江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏行申1236号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏州国通实业有限公司，住所地江苏省苏州市甪直镇苏沪机场路甪直段318号。
法定代表人龚培根，该公司董事长。
委托代理人高军，江苏久顺律师事务所律师。
委托代理人陈兰燕，江苏久顺律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）苏州工业园区国土房产局，住所地江苏省苏州市现代大道999号现代大厦8楼。
法定代表人卢凤鸣，局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）苏州市国土资源局，住所地江苏省苏州市干将西路1018号。
法定代表人吴维群，局长。
再审申请人苏州国通实业有限公司（以下简称国通公司）因诉苏州工业园区国土房产局（以下简称园区国土房产局）土地行政处罚、诉苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局）行政复议一案，不服江苏省苏州市姑苏区人民法院（2015）姑苏行初字第00137号行政判决、江苏省苏州市中级人民法院（2015）苏中行终字第00340号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年6月11日，园区国土房产局对国通公司涉嫌非法占地进行立案。同日作出《责令停止土地违法行为通知书》。2014年9月10日，园区国土房产局作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，同年9月29日送达国通公司。国通公司收到上述告知书后未提出申辩或听证。
2014年10月13日，园区国土房产局以国通公司未经批准擅自占用苏州工业园区行政范围内的土地修建厂房为由，对其作出苏园国土监[2014]3号行政处罚决定。该处罚决定书于同年11月4日送达国通公司。
国通公司不服上述处罚决定，于2015年1月4日向苏州市国土局申请行政复议。因其提供的材料不全，在苏州市国土局书面告知后，于2015年1月19日补正了相关材料，同日苏州市国土局受理了该案。同年3月18日，苏州市国土局以案情复杂为由，作出《行政复议延期通知书》，寄送国通公司、园区国土房产局，决定延长作出复议决定的期限三十日。2015年4月16日，苏州市国土局作出[2015]苏国土行复第6号《行政复议决定书》，维持了园区国土房产局作出的苏园国土监[2014]3号行政处罚决定，并于4月17日寄送国通公司，其于次日签收。国通公司仍不服，向一审法院提起诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，园区国土房产局具有对辖区内的非法占用土地行为作出行政处罚的职权，是本案的适格被告。苏州市国土局作为维持被诉行政行为的复议机关，亦是本案的适格被告。
关于园区国土房产局对涉案地块是否具有管辖权的问题。国务院《行政区域界线管理条例》第三条规定，国务院民政部门负责全国行政区域界线管理工作。县级以上地方各级人民政府民政部门负责本行政区域界线管理工作。故，民政部门系行使行政区域界线管理的法定机构。《行政区域界线管理条例》第十四条规定，行政区域界线详图是反映县级以上行政区域界线标准画法的国家专题地图。任何涉及行政区域界线的地图，其行政区域界线画法一律以行政区域界线详图为准绘制。国务院民政部门负责编制省、自治区、直辖市行政区域界线详图；省、自治区、直辖市人民政府民政部门负责编制本行政区域内的行政区域界线详图。根据2011年11月江苏省民政厅公布的《江苏省行政区域界线标准画法图集（苏州市册）》中《工业园区/吴中区行政区域界线图》，本案中涉案地块位于苏州工业园区行政区域内，园区国土房产局对涉案地块具有管辖权。规划部门制定的控制性详细规划不是认定行政区域界线的法定依据，国通公司认为园区国土房产局对涉案地块不具有管辖权的观点，不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，园区国土房产局以案情复杂为由延长处罚期限，同时限期拆除建筑物及从严罚款亦属较重的行政处罚，故园区国土房产局在作出上述行政处罚决定前应当经集体讨论决定，而园区国土房产局未提供证据证明其经过了单位负责人集体讨论，违反了上述法律的规定，程序违法。同时，国土资源部《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。经查，园区国土房产局于2014年6月11日对国通公司涉嫌非法占地进行立案，其于2014年10月13日才作出行政处罚决定，违反了上述国土资源部的规定。园区国土房产局认为应以处罚决定告知书的作出日期作为被诉行政处罚决定作出的日期的观点，于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。本案中苏州市国土局作出维持园区国土房产局2014年10月13日作出的行政处罚决定，缺少事实和法律依据，亦依法应予撤销。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决：一、撤销园区国土房产局于2014年10月13日作出的苏园国土监[2014]3号行政处罚决定；二、撤销苏州市国土局于2015年4月15日作出的[2015]苏国土行复第6号行政复议决定；三、责令园区国土房产局于本判决生效之日起三个月内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由园区国土房产局与苏州市国土局各负担25元。
国通公司上诉称，一审法院对园区国土房产局提交的《工业园区/吴中区行政区域界线图》的认定不符合法律规定，行政机关作出行政行为时，相关事实证据均应具备，且必须符合法定形式。园区国土房产局作出处罚时并没有向其出示过该份“界线图”，在处罚决定书中亦未提及，依法应认定处罚没有事实根据。“界线图”无论何时存在，均不免除或减轻行政机关作出行政行为时应尽的责任和义务，庭审后再提交的材料，不是补强证据，而是提交“新证据”。本案中园区国土房产局在复议和答辩过程中只出示一份没有注明来源的复印件，一审庭审结束后才向法院提交一份没有标注时间、盖有苏州工业园区社会事业局公章的界线图，形式不合法。且该份界线图尚处于机密状态，并不为公众所知晓，以秘密规则作处罚显然违反了行政处罚法的规定，也无异于没有规则的任意处罚。一审法院认为该份材料系补强证据，并且作为处罚的依据是错误的。一审法院对这种“先处罚、再补证”的典型违法行为进行认定违反了行政诉讼法的根本原则。根据苏州市吴中区甪直镇控制性详细规划图可以看出涉案地块属于吴中区，园区国土房产局并无管辖权。另外，园区国土房产局未向法庭提交作出行政处罚的法律依据，应认定其作出行政处罚没有法律依据。综上，请求撤销一审判决第三项内容。
园区国土房产局上诉称：一、一审判决认定事实不清。根据其向一审提供的证据6-1，即违法案件处理决定延期呈批表显示，其在处理本案的过程中有具体的经办人、部分负责人、分管领导及局领导的签字，这充分说明了本案是经过集体讨论的。一审法院对其提供的证据3、6不予确认，但却根据证据6-1，即违法案件处理决定延期呈批表认定本案属于较重的行政处罚。一审判决将一份不予认定的证据中的部分内容作为认定其违法的事实，而将另一部分足以证明其依法行政的内容加以否认，不符合证据法的规定，属认定事实不清。另外，证据7中的《行政处罚告知书》也是经过集体讨论形成的，足以证明其作出的处罚决定并没有违反法定程序。二、一审判决适用法律不当。在本案中国通公司未经批准，擅自占用5956平方米的土地修建厂房的行为，已经违反了国家法律规定。如撤销苏园国土监[2014]3号行政处罚决定及[2015]苏国土复第6号行政复议决定，将给国家利益和社会利益造成重大损失。退一步说即使在处理本案中存在一审判决认定的程序违法行为，该行为也是轻微的，且该行为对国通公司的权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，应判决确认违法，而不是撤销行政行为。综上，请求二审撤销一审判决，依法改判；本案诉讼费由国通公司负担。
苏州市国土局的答辩意见与一审一致。
一审被告园区国土房产局向一审法院提供的证据材料有：1、《工业园区/吴中区行政区域界线图》；2、W2014002号询问笔录；3、2012年10月与2013年11月国土资源部下发的涉案地块遥感卫片影像；4、苏园土执[2014]002号责令停止土地违法行为通知书及送达回证；5、20140708012号《工程测量成果》；6、《违法案件处理决定延期呈批表》、《国土资源违法案件调查报告》、《国土资源违法案件审理意见》;7、苏园土罚告字[2014]2号《行政处罚告知书》、苏园土听告字[2014]2号行政处罚听证告知书及两份告知书的送达回证；8、苏园国土监[2014]3号《行政处罚决定书》及送达回证。针对国通公司在庭审中提出的对证据1来源的异议，园区国土房产局于庭后补充提供了加盖“苏州工业园区社会事业局”印章的《工业园区/吴中区行政区域界线图》。
法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国国土管理法实施条例》第四十二条及《苏州市国土资源局行政处罚裁量标准》。
苏州市国土资源局向一审法院提供的证据材料有：1、行政告知书及EMS凭证；2、行政复议受理通知书、提出答复通知书及EMS凭证；3、行政复议延期审批表、延期通知书及EMS凭证；4、行政复议决定书及EMS凭证。
国通公司向一审法院提供的证据材料有：1、苏园国土监（2014）3号行政处罚决定书；2、（2015）苏国土行复第6号行政复议决定书；3、邮政特快专递单；4、公证书。
二审法院庭审中，国通公司对一审认定其违法用地的事实无异议，但认为园区国土房产局向一审法院提供的证据1，即《工业园区/吴中区行政区域界线图》，涉及国家秘密，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十八条，提供者应作出明确标注并向法庭说明。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定，园区国土房产局不是可以获取该国家秘密的主体，其非法取得的证据不能作为认定事实的根据。而且园区国土房产局于一审庭审后提供的加盖苏州工业园区事务局公章的《工业园区/吴中区行政区域界线图》属于新证据，不是补强证据。二审法院认为，该份界线图系由江苏省民政厅制作，作为划分行政区域的依据，园区国土房产局通过苏州工业园区社会事业局取得该界线图，以确定自己的管辖范围，来源合法。针对国通公司的异议，园区国土房产局在一审庭审中进行了说明，并于一审庭审后重新提交一份加盖苏州工业园区事务局公章的界线图，系对证据1的补强，并不是新证据。一审对该份证据认证正确，该院予以确认。该院对其他证据的认证与原审一致。
二审法院经审理查明，国通公司在收到《行政处罚告知书》、《行政处罚听证书》后，并未提出申辩、听证的请求，亦未对管辖提出异议。园区国土房产局于2014年10月13日以国通公司未经批准，擅自占用苏州工业园区行政区域范围内5965平方米土地修建厂房为由，对国通公司作出苏园国土监[2014]3号行政处罚决定：1、责令国通公司退还非法占用的土地；2、限期拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、按非法占用土地5965㎡计算，从严处以15元/㎡的罚款，计8.934万元，自收到本决定书之日起15日内一次性缴纳。
国通公司不服，向苏州市国土局提起行政复议，认为园区国土房产局没有管辖权，其作出的处罚决定违反了合理和比例原则。园区国土房产局在复议程序中向苏州市国土局提供的证据有：1、测绘成果；2、询问笔录；3、《行政处罚决定书》（苏园国土监[2014]3号）；4、江苏省民政厅工业园区/吴中区行政区域界线详图；5、占地示意图（土地利用总体规划）。
二审法院另查明，苏州工业园区社会事业局承担了苏州工业园区民政部门的职责。其余事实与一审查明一致。
二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，园区国土房产局具有对辖区内的非法占用土地行为作出行政处罚的职权，是本案的适格被告。苏州市国土局作为维持被诉行政行为的复议机关，亦是本案的适格被告。
关于园区国土房产局对涉案地块是否具有管辖权的问题。根据国务院《行政区域界线管理条例》第三条、第十四条的规定，县级以上地方各级人民政府民政部门负责本行政区域界线管理工作。省、自治区、直辖市人民政府民政部门负责编制本行政区域内的行政区域界线详图。行政区域界线详图是反映县级以上行政区域界线标准画法的国家专题地图。任何涉及行政区域界线的地图，其行政区域界线画法一律以行政区域界线详图为准绘制。因此，江苏省民政厅作为江苏省内行政区域界线的管理部门，其制作的界线图是勘定行政区域界线的法定依据。根据江苏省民政厅公布的《江苏省行政区域界线标准画法图集（苏州市册）》中《工业园区/吴中区行政区域界线图》，涉案地块位于苏州工业园区行政区域内，故园区国土房产局对涉案地块具有管辖权。国通公司在行政处罚程序中并未对管辖权提出异议，因此园区国土房产局在作出处罚决定时未向其出示上述界线图并无不当。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，行政处罚决定书应当载明的事项并不包含管辖依据，故被诉行政处罚决定书中未提及上述界线图并无不当。
关于园区国土房产局作出被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。园区国土房产局提供的第6组证据，即《违法案件处理决定延期呈批表》、《国土资源违法案件调查报告》、《国土资源违法案件审理意见》，能反映出其办理了延长期限的手续以及调查审理的相关情况，但不能反映出在作出处罚决定前系经过单位负责人的集体讨论。而且在行政复议程序中园区国土房产局未将该组证据向复议机关提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，该组证据不能作为认定园区国土房产局作出行政处罚决定合法的依据。园区国土房产局提交的证据7中的《行政处罚告知书》亦未能反映出系经过单位负责人集体讨论。因此，根据本案有效证据，无法证明园区国土房产局在作出处罚决定前系经过单位负责人集体讨论。关于期限的问题，国土资源部《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，园区国土房产局于2014年6月11日立案，2014年10月13日才作出行政处罚决定，明显违反了上述规定。综上，园区国土房产局作出的苏园国土监[2014]3号《行政处罚决定书》违反法定程序，依法应予撤销。园区国土房产局认为撤销该处罚决定将会给国家利益和社会利益造成重大损失，但其并未提供相应的证据予以证明，故该院不予支持。一审判决撤销并限期重作符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。本案中苏州市国土局作出的（2015）苏国土行复第6号行政复议决定书，缺少事实和法律依据，亦依法应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人国通公司和园区国土房产局各负担25元。
国通公司向本院申请再审，请求撤销二审判决、予以改判，并判令一、二审诉讼费用由被申请人承担。事实和理由是：一审、二审法院错误认定《工业园区/吴中区行政区域界线图》为合法证据并据此违法认定园区国土房产局具有对案涉地块作出行政处罚的管辖权。一、《工业园区/吴中区行政区域界线图》本身作为证据没有证明力。该图上没有任何盖章，无法证明其来源，不符合法定形式，不具备客观性、真实性。园区国土房产局在一审庭审后补盖苏州工业园区社会事业局公章形成“新证据”的诉讼行为违反了法律规定；该图上有“机密”两字，再审申请人亦被江苏省民政厅告知该证据系非公开信息。无论从公众常识角度还是根据国家保密法律的有关规定，都应当知道任何处于机密状态的界线图因其秘密性、封闭性而不为行政相对人所知，因此对于行政相对人而言不具有法律约束力。二、《工业园区/吴中区行政区域界线图》不应当作为划分行政区域的依据。根据国务院《行政区域界线管理条例》第四条的规定，行政区域界线勘定后，应当以通告和行政区域界线图予以公布。省范围内的行政区域界线由省级人民政府公布。由此行政区域划分的依据性文件应以通告将行政区域界线详图公布且须由江苏省人民政府公布。三、《工业园区/吴中区行政区域界线图》系事后收集证据，违反法律规定。园区国土房产局在作出行政处罚决定时并没有向行政相对人出示该图，而是在复议过程中提供。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，园区国土房产局具有对辖区内的非法占用土地行为作出行政处罚的职权。国通公司在案涉行政处罚程序中并未对园区国土房产局是否具有管辖权提出异议。园区国土房产局作出苏园国土监[2014]3号《行政处罚决定书》后，国通公司以园区国土房产局不具有管辖权为由向苏州市国土局提起行政复议并进而提起行政诉讼，园区国土房产局在复议程序及随后的诉讼程序中提交《工业园区/吴中区行政区域界线图》以证明其具有案涉管辖权，并无不当。国通公司关于园区国土房产局在对辖区内非法占用土地行为作出处罚时，即应当同时向被处罚人出示被非法占用土地位于苏州工业园区行政区域内，该局具有管辖权的相关依据的主张，明显缺乏法律依据，本院不予支持。
园区国土房产局在本案一审庭审后提交加盖苏州工业园区事务局公章的界线图，进一步证明其已在行政复议、一审中提交的同样内容证据的来源，系对相关证据的补强，国通公司认为该证据系新证据应不予确认的主张，本院不予支持。
国通公司关于《工业园区/吴中区行政区域界线图》系机密件，未由江苏省人民政府予以公布，属于非公开信息，对于行政相对人而言不具有法律约束力的主张缺乏法律依据。本案园区国土房产局系对国通公司违法占用土地行为予以行政处罚，国通公司系该行政处罚行为的行政相对人。园区国土房产局并非《工业园区/吴中区行政区域界线图》的制作机关和负有公布该界线图的职能机关，该界线图是否公布，与园区国土房产局的行政处罚行为不具有关联性。
综上，国通公司提出的一审、二审法院违法认定园区国土房产局具有对案涉地块作出行政处罚管辖权的主张缺乏事实和法律依据。本案一审、二审判决符合法律规定，并无不当。国通公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回苏州国通实业有限公司的再审申请。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一六年十二月二十六日
书记员 于露