中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2510号再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭新贵，男，1945年11月21日出生，汉族。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省商水县人民政府，住所地河南省商水县城关镇行政路中段。法定代表人熊和平，该县人民政府县长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）王立民，男，1970年12月4日出生，汉族。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）王立争，男，1958年11月15日生，汉族。再审被申请人（原审第三人）河南省商水县工业和信息化局，住所地河南省商水县城关镇行政路中段。法定代表人李ＸＸ，该局局长。再审申请人彭新贵因诉河南省商水县人民政府（以下简称商水县政府）土地行政管理一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终140号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员张艳、代理审判员李涛参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明：本案争议土地位于河南省商水县城关镇章华台路南侧，小西环西侧，面积2.3亩，该地原为原河南省商水县毛纺织厂（以下简称毛纺织厂）锅炉房用地。1997年，毛纺织厂因严重亏损，无力清偿到期债务，向河南省商水县人民法院（以下简称商水县法院）申请宣告破产还债。1997年1月29日，商水县法院作出（1997）商经一初字第1号裁定，宣告毛纺织厂破产还债。1997年5月12日，商水县法院作出（1997）商经一破字第1-3号裁定，认定毛纺织厂占用的土地系政府划拨土地，根据有关政策，人民政府划拨给破产企业的土地由人民政府无偿收回，故毛纺织厂占用的土地不应作为破产财产，并裁定毛纺织厂破产程序终结。河南省商水县劳动局（以下简称商水县劳动局）向商水县政府提出的转让申请载明“同意将土地收益款缴失业保险金”，签名为“宋度根”，落款时间为2002年5月26日。2002年4月，彭新贵（毛纺织厂副厂长）与商水县纺织印染总厂达成锅炉房出路（长28米，宽4米）用地转让协议，协议约定转让金额为2000元，由商水县劳动局办理相关手续。2002年8月29日，彭新贵与商水县纺织印染总厂针对争议地签订协议，协议主要内容为将毛纺织厂锅炉房屋及地皮共计2.07亩转让给彭新贵；转让金总计为七万元，款项由商水县劳动局收取，并由其办理相关手续。彭新贵向商水县劳动局支付了上述两份协议中的款项。之后，彭新贵开始使用锅炉房进行经营租赁至今。2012年12月1号，彭新贵和王立民签订了一份土地转让协议和一份房屋拆迁补偿协议，协议主要内容为：彭新贵将争议土地有偿转让给王立民，王立民补偿彭新贵住房9套，补偿现金9万元等，但上述协议一直未予履行。2013年5月20日，河南省商水县工业和信息化局向商水县政府提出申请，申请收回破产企业毛纺织厂包括本案争议地在内的共计6.15亩的土地。2013年5月22日，商水县政府作出商政土（2013）28号《商水县人民政府关于收回土地使用权的批复》（以下简称28号批复），同意收回上述6.15亩土地。2013年10月29日，商水县政府作出商政土（2013）66号文，将上述6.15亩土地批复出让给王立民、王立争作为居住、商业用地，并于2013年12月30日为王立民、王立争颁发了商国用（2013）第04418号国有土地使用权证。王立民、王立争在该证标示的范围北部分建设了高层商品楼，争议地及地上建筑仍保持原样未变。2015年8月，彭新贵在起诉商国用（2013）第04418号国有土地使用权证一案中，发现本案被诉的批复文件遂提起行政诉讼，请求撤销28号批复。河南省周口市中级人民法院一审认为:《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”该条例第四十五条第一款规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。”依据上述法律规定，国有划拨土地转让需经有权机关批准后方可转让，并应依法补交土地出让金。本案中，彭新贵虽与商水县印染总厂签订了土地房屋转让协议并支付了相关转让款项，但并未经过县级以上人民政府房地产管理部门批准，更未向国家补交任何土地出让金，办理相关合法的转让手续，彭新贵不能因此获得争议土地合法使用权益。况且毛纺织厂已经法院宣告破产，其使用的国有划拨土地政府应当无偿收回；没有证据证明有权机关已经把争议土地使用权转移给商水县纺织印染总厂；彭新贵虽称商水县纺织印染总厂的前身就是毛纺织厂，但并未提供合法有效的证据证明，法院不予认可。虽然彭新贵是本案争议土地的现实际使用人，与被诉行政行为具有形式上的利害关系，可以提起本案诉讼，但经实体审查，彭新贵对争议土地并不享有法律上应予保护的财产权益；况且收回破产企业的国有划拨土地，也并不会影响到彭新贵合法获得争议土地的使用权（彭新贵如果想合法获得争议土地使用权，也应当经过收回再出让的正当途径）。综上，被诉行政行为并没有侵犯彭新贵的合法权益，依法应驳回彭新贵的诉讼请求。据此作出（2015）周行初字第114号行政判决：驳回彭新贵的诉讼请求。彭新贵不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实除与一审查明的基本事实一致外，另查明:在落款为2002年5月26日的商水县劳动局向商水县政府提出的转让申请上，签署“同意将土地收益款缴失业保险金”意见的是时任商水县政府副县长宋庆根；彭新贵主张转让金额为2000元的协议，签订时间为2003年4月。河南省高级人民法院二审认为：（一）没有证据证明商水县纺织印染总厂具有转让涉案土地的权利。1997年毛纺织厂破产时，（1997）商经一破字第1-3号裁定认定，涉案土地系政府划拨土地，根据有关政策，人民政府划拨给破产企业的土地由人民政府无偿收回，不作为破产财产进行处理。截至目前，各方当事人均未举出人民政府在毛纺织厂破产后，又将涉案土地划拨或者出让给商水县纺织印染总厂使用的证据。（二）涉案土地的转让没有经过有批准权的人民政府审批。《中华人民共和国城市房地产管理法》以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均规定，对划拨土地的转让应经有批准权的人民政府审批。时任商水县政府副县长宋庆根在商水县劳动局向商水县政府提出的转让申请上，签署“同意将土地收益款缴失业保险金”的意见，不能认定为商水县政府对彭新贵先后两次与商水县纺织印染总厂签订土地转让协议的批准。综上，在没有证据证明商水县纺织印染总厂具有转让涉案土地的权利，并且转让协议未经有批准权的人民政府审批的情况下，被诉的批复并不侵犯彭新贵的合法权益。一审法院判决驳回彭新贵的诉讼请求正确，依法应予维持。据此作出（2016）豫行终140号行政判决：驳回上诉，维持原判。彭新贵向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，撤销商水县政府作出的28号批复。其申请再审的事实与理由为：（一）原审判决违法审查其权属来源。原审判决在认定其享有诉权的情况下，未对商水县政府的涉案批复的合法性进行审查，而是对彭新贵如何取得土地以及是否合法进行审查，违法审查民事行为的合法性。（二）原审判决认定事实错误。时任副县长的宋庆根在商水县劳动局用地申请上的批示，应当认定为涉案土地的转让已经商水县政府的批准。2013年5月20日，商水县工业和信息化局向商水县政府提交的《商水县工业和信息化局关于收回土地使用权的申请》载明：“……2002年毛纺厂为筹集职工失业保险金，经县政府同意，将该地有偿转让。”以上证据可以相互印证。结合商水县劳动局的用地申请、受让协议、其缴款的行为以及实际占用土地至今的状况，足以说明破产裁定不能否定其受让行为的合法性和真实性。本院认为：毛纺织厂原系本案争议国有土地的使用权人。因毛纺织厂破产，其占用的涉案划拨土地根据有关政策由人民政府无偿收回，并非毛纺织厂的破产财产。再审申请人彭新贵认为其系涉案土地的使用权人，并提交了商水县劳动局的用地申请、其与商水县纺织印染总厂签订的用地转让协议、缴款凭证、《商水县工业和信息化局关于收回土地使用权的申请》等作为主张依据。首先，因毛纺织厂破产后，涉案土地由人民政府无偿收回，毛纺织厂占用的土地不是破产财产，故毛纺织厂无权处分涉案土地。彭新贵亦未提供证据证实人民政府将涉案土地划拨或出让给商水县纺织印染总厂使用，故彭新贵与商水县纺织印染总厂签订的用地转让协议不足以证实其系涉案土地的使用权人。其次，国有土地使用权人取得划拨土地使用权须经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金。而彭新贵提供的商水县劳动局的用地申请、《商水县工业和信息化局关于收回土地使用权的申请》、缴款凭证等均无法证实其已按照法律规定完成了缴纳土地使用权出让金及审批程序。再审申请人彭新贵提交的证据不足以证实其系涉案土地的使用权人，商水县政府作出的28号批复未侵害彭新贵的实体权益。原审法院判决驳回彭新贵的诉讼请求并无不当。综上，彭新贵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人彭新贵的再审申请。审 判 长  王晓滨代理审判员  张 艳代理审判员  李 涛二〇一六年十月十八日书 记 员  李林涛