山西省泽州县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泽行初字第12号
原告牛软凤，女，1962年12月20日生，住山西省泽州县大阳镇，农民。
委托代理人秦爱方，山西慎到律师事务所律师。
被告山西省泽州县公安局。
法定代表人李平，局长。
委托代理人赵强，山西省泽州县公安局工作人员。
委托代理人张建杰，山西省泽州县公安局工作人员。
原告牛软凤与被告泽州县公安局治安行政管理处罚一案，被告泽州县公安局以“牛软凤反映纠纷多次非正常到北京上访，经有关部门劝返后，又于2014年5�27日，伙同多人在北京天安门地区非法聚集，给当地政府施加压力，期间不听政府有关工作人员劝阻，导致部分群众围观，在社会上造成一定影响”。于2014年5月30日，以“泽公行罚决字（2014）000120号行政处罚决定书”，对牛软凤处十日行政拘留。牛软凤不服，于2014年7月24日向泽州县人民政府申请复议，泽州县人民政府于2014年9月18日，以“泽政行复决（2014）第1号”行政复议决定书，维持泽州县公安局对牛软凤作出的行政拘留决定。牛软凤不服，于2014年9月29日向本院提起诉讼，要求撤销泽州县公安局“泽公行罚决字（2014）000120号行政处罚决定书”。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月13日，对该案进行了公开审理。原告牛软凤及其代理人秦爱方，被告代理人赵强、张建杰到庭参加了诉讼，本案现审理终结。
原告诉称，被告对原告错误拘留，要求撤销被告行�行为，理由如下：
1、被告超越职权。原告行为发生在北京，泽州县公安局无管辖权。
2、被告滥用职权。原告与其他21人上访，仅对原告1人拘留，显失公正，难以令人信服，属于滥用职权。
3、适用法律错误。本案中原告和同行人前往天安门途中被北京警方带走，并未扰乱公共场所秩序。上访是公民权利，被告将原告反映纠纷，多次非正常到北京上访的行为适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条错误的。
4、被告处罚决定事实不清，缺乏证据。北京市公安局对原告的训诫书，原告从未收到过，被告出具的训诫书来源不合法。训诫书是对没有违法但有可能违法的一种警告，训诫书上未记载上访人有违法行为，原告行为就是合法的。另外，复议机关的复议决定书称原告的行为已被北京市公安局天安门地区分局处罚，泽州县公安局就不应再处罚。
5、程�违法。被告收集韩安阳证据有造假嫌疑。被告拒绝听取当事人陈述、申辩属于程序违法。
鉴于上述意见，应当撤销原告的处罚决定。
被告辩称：泽州县公安局具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。因此，我局具有管辖权。
我局适用法律准确。韩安阳、张军峰、赵红亮、张太平等人询问笔录标明，牛软凤不听劝阻，扬言到中南海，给地方政府施压，在天安门滞留半个小时，意图扰乱公共场所秩序。牛软凤在询问笔录中承认，其到过晋城、太原、北京上访，牛软凤不听劝阻，曾多次上访。根据公安部《关于处置信访活动中违法犯罪行为适用法律指导意见》，原告行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款二项规定的处罚情形，应以扰乱公共场所秩序处罚。
牛软凤受到北京公安部门训诫，训诫不是行政处罚，不存在一事二罚。我局在对牛软凤处罚前告知了牛软凤作出处罚的事实、理由和依据，牛软凤及其家属拒绝签字，并放弃陈述、申辩权利。
总之，我局对牛软凤作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、处罚适当，应当予以维持。
被告在法定期限内提供的主要证据有：
1、对大阳镇副书记韩安阳询问笔录。韩在笔录中称：“2014年5月26日下午18时许，牛软凤短信告知韩，称大阳镇、下村镇22人当晚坐火车到北京上访。大阳政府知道消息后，马上派韩安阳、张军峰到晋城火车站劝阻。韩、张到火车站时，火车将要开车，韩、张就登上火车寻找上访人，找到后，韩安阳问牛软凤上访人都有谁，牛软凤叫来了李光明回答韩安阳的问话。韩安阳在做牛软凤工作�，牛软凤对韩安阳说，‘这次就是给地方政府施压，要扩大影响，要打上横幅标语，要到中南海上访’。韩安阳未做通上访人员工作，便同张军峰及下村镇接访人员赵红亮，随22名上访人员同车于27日早上6点多抵京。下火车后，上访人群中有人说坐地铁去中南海，但他们出站后一起坐公交车到了天安门附近，韩等三人始终跟随其后。上访人员在进入天安门广场时，北京警察对他们进行盘问，上访人员答是来京反映情况，北京警察就收取了他们的身份证，将他们带到北京市公安局天安门分局训诫，后交泽州警方带回晋城。上访人员在接受北京警察检查时，没有扰乱公共秩序、未造成交通堵塞、没有起哄闹事、没有抗拒执法，但有过路行人围观”。韩安阳还称：“谁组织上访，不清楚，牛软凤应该是一个积极分子，李光明在以前的上访中是一个代表，他手里有上访材料�在上访过程中起主要作用”。
2、对大阳镇工作人员张军峰询问笔录。
张军峰对接访过程表述与韩安阳一致。张军峰称“那些上访人员被北京警方调查时，没有扰乱公共秩序、没有抗拒、没有造成交通堵塞、没有人围观”。
3、对下村镇政府工作人员赵红亮询问笔录。赵红亮对接访经过及北京警方对上访人员的调查情况的表述，与张军峰的询问笔录一致。
4、北京警方对李光明等21名上访人员的训诫书和被告对该21名上访人员询问笔录。
北京公安机关对21名上访人员的21份训诫书完全一样。内容为，告知上访人员《游行示威法》相关规定，告知天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员，不允许滞留或聚集。对不听劝阻，情节严重的，依《中华人民共和国刑法治安管理处罚法》处理。
在对21名上访人员的询问笔录中，该21人对上访过程的陈述，与接访人员所�一致。此外，李光明在询问笔录中回答有“原来上访时，我被选为代表，我带有上访材料，一般上访时候以我为主”。李光明笔录中还有，“连先爱、杨爱梅上访与李光明进行了联系”。张太平笔录中有，“以前上访，李光明是代表，平时有什么事情他组织，这次上访，李光明带有上访材料”。张富龙、连爱先、郭先会笔录均称，“上访是和李光明联系的，火车票是李光明代买的”。郭先会称，“李光明带有上访材料”。连有奎笔录中称，“上访与李光明联系过”。其他上访人员均称，上访没有组织者，是自发上访的。
5、晋城市联席会议办公室《信访建议书》。标题为“关于对李光明等人依法处置的建议”。内容为，“2014年5月26日，牛软凤、李光明等22人进京集体非正常上访。此前，牛软凤、李光明等人不听劝阻多次进京上访。建议对牛软凤、李光明进京非正常上访依法处置”。
6、对牛软凤行政处罚告知书笔录。内容为，告知牛软凤，其到北京非法上访，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》拟对其拘留处罚，其有陈述、申辩权。办案民警陈培忠签注牛软凤拒绝签字，落款时间为2014年5月13日。
原告质证意见及抗辩证据。
原告代理人称，被告提供的证据没有证明原告行为违法。
原告牛软凤否认三名接访人员陈述的事实，牛软凤称，“韩安阳让牛软凤当线人，为其通报上访人员的动向，所以，当22人上访时，牛软凤偷偷用短信告知韩安阳消息，现两人的短信内容还在手机上”。牛软凤辩称，“一路上，接访人员从未对我们进行过劝阻”。
原告牛软凤质证的同时向法庭提供有三份证据。
1、上访过程中，牛软凤与韩安阳联系的短信。内容为，“韩书记您好，我是牛软凤，我们又去北京。今晚的火车，和下村共二十二�人，我偷偷给您透露个消息，我也不想去，但没办法”。“牛姐好，二十二个人中，大阳几人，下村几人，麻烦你告诉我，韩安阳”。“牛姐，在几号车箱，我过去。韩安阳”。
2、牛软凤与韩安阳通话录音，录音中牛软凤问韩安阳，“为什么说我打横幅标语，我要去中南海？”韩回答，“我没有说打横幅标语，我说人家是想去中南海呀或者扩大影响呢”。
3、李光明等十一人共同签名的证明，“证明牛软凤不是48人的组织者，2014年5月27日去北京，她也不是组织者”
被告代理人对原告证据的质证意见为，原告提供的证据2是干扰证人作证，证据3的真假还需要调查，故不能认定。对证据1无异议。
泽州县公安局对牛软凤进行行政处罚，依据的相关法律、法规及相关内容如下。
公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四款第二项和山西省公安机关贯彻执行《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》实施细则第十五条第一款第一项均规定，“在车站、码头、公园、广场等公共场所散发材料，呼喊口号，打横幅，穿状衣，经劝阻、批评、教育无效的，依照《信访条列》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫、制止，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项第二款规定予以治安管理处罚”。
山西省公、检、法、司、信访局五家联合发文《关于依法处置信访活动中违法行为的意见》第二条规定，“对信访人员违反规定，到天安门广场、中南海、外国使馆、中央领导人住地等非信访场所上访的，由其居住地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款第一、二项规定予以警告或二百元以下罚款；再次实施上述行为的，依照前款规定予�五日以上十日以下行政拘留，可并除五百元以下罚款”。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款二项规定，“有下列行为之一的，处警告或二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可并除五百元以下罚款。（二）扰乱车站、码头、公园、广场等其他公共场所秩序的；”
本案中，泽州县公安局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可由违法行为人居住地公安机关管辖”。上访案件当事人上访事由，居住地公安机关更为了解，居住地公安机关管辖更为适宜。因此，泽州县公安局作为居住地公安机关对该案具有管辖权。在案件的处理过程中，泽州县公安局按照法定程序办理案件，办案程序合法。
在本案实体处理上，从3名接访人员和22名上访人员的询问笔录显明，上访人员在上访过程中没有在车站、广场等公共场所散发材料，呼喊口号，打横幅，起哄闹事，堵塞交通等扰乱公共秩序行为。在北京警方盘问时能如实回答，配合检查，服从管理。在所有的询问笔录中，没有证据证明牛软凤是上访计划制定者或行动指挥者，牛软凤上访前也未与其他的上访相互联系，牛软凤上访行为与其他上访人员无本质区别。泽州县公安局提供证据不能证明牛软凤违反《治安管理处罚法》第二十三条规定的“扰乱车站、码头、公园、广场等其他公共场所秩序”且情节较重情形。
从牛软凤提供的主要证据，韩安阳的询问笔录称，“牛软凤说，这次就是要扩大影响，给地方政府施压，要打上横幅标语，要到中南海上访”。但此后，韩安阳在与牛软凤的通话录音中，韩又否认牛软凤说过打上标语上访。牛软凤与韩安阳的�信记录及另两名接访人员以及其他的上访人员的询问笔录，均不能认定牛软凤有违反《治安管理处罚法》第二十三条规定的情节较重情形。
总上述，合议庭认为，泽州县公安局认定牛软凤2014年5月27日的上访行为，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，且情节较重的行政处罚，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，判决如下：
一、撤销泽州县公安局2014年5月30日，作出的“泽公行罚决字（2014）000120号行政处罚决定书”。
二、泽州县公安局对该案重新作出处理。
案件受理费50元，泽州县公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山西省晋城市中级人民法院。
审 判 长 李志赛
代理审判员 宋长喜
人民陪审员 牛军梅
二〇一�年三月十七日
代理书记员 金于婷