广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1050号
上诉人（原审原告）：湛江市坡头区坡头镇民有村委会久（九）有村民小组。
负责人：钟建华，组长。
委托代理人：覃应智，广东正大联合律师事务所律师。
委托代理人：钟观贵，男，汉族。住址：广东省湛江市霞山区。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：邹志、卓越人。
被上诉人（原审第三人）：国营吴川林场。住所地：广东省吴川市梅录镇人民中路。
负责人：李贤兴，场长。
委托代理人：卢坚、管修敬，均为广东法则明律师事务所律师。
上诉人湛江市坡头区坡头镇民有村委会久（九）有村民小组（以下简称“久有村民小组”）因诉被上诉人湛江市人民政府林业行政裁决纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案属林业行政管理行政裁决纠纷，双方争议的涉案土地称“久（九）有岭”（又名符屋大岭、大岭工区），坐落在吴川市黄坡镇西南面、旧水利渠东北面，面积500亩。争议地分为连接的两块：地块一，面积450亩，东至吴川林场林地、九有林（即第1点至第2点230米、第3点至第4点26米、第5点至第6点176米的连线），南至吴川林场林地、久有村林（即第2点至第5点780米、第6点至第7点45米、第8点至第9点410米的连线），西至九有林、吴川林场龙眼园、吴川林场林地（即第7点至第8点72米、第9点至第10点143米、第11点至第12点130米的连线），北至吴川林场林地（即第10点至第11点220米、第12点至第13点770米、第13点至第1点310米的连线）；地块二，面积50亩，东至电线杆、小路（即第6点至第14点330米的连线），南至法国路（即第14点至第15点184米的连线），西至久有村林和甘蔗地（即第15点至第16点150米、第17点至第18点60米、第19点50米连接第6点至第7点的连线），北至久有村甘蔗地（即第16点至第17点113米、第18点至第19点30米及第6点至第7点的南至）。
1962年前涉案土地属于荒地。1960年2月，国营吴川林场的前身黄坡林场组建。1962年9月15日，黄坡林场与黄坡区川西公社符屋、山溪洋大队签订了《合约》“划出荒山三个，面积6090亩，作为国家发展林业基地之用，其中符屋大岭，面积4975亩，四至是：东至上朗，南至公路，西至鸡斗屋，北至苏木根村”，林场开始经营使用涉案土地。1963年吴川县计划委员会、吴川县林业局批准了《国营黄坡林场的设计任务书》，林地坐落在黄坡公社，分为海关楼、上马二片，海关楼片面积19900亩，其四至：东至吊鸡岭、大岭南脚村，南至三柏公路，西至海边，北至亚翠村，确定了“久有岭”为林场的管理使用范围。林场在20世纪70年代采伐包括争议地在内的第一代林木，然后大面积种上隆缘桉和木麻黄。1982年吴川县人民政府给林场颁发了NO.041040、NO.041041、NO.041043号《林权证》。1993年，原告久有村民小组向被告湛江市人民政府提出久有岭林地争议处理申请，1997年，湛江市人民政府作出湛府（1997）67号处理决定，认定钟敬业写给久有村民小组砍林还地的条子，不能作为还地的法律依据，争议地南侧的280亩为争议范围并作出划分处理，而对久有村民小组另提出400亩的争议，以没有依据为由，不予认定。1997年，久有村民小组使用现争议地块二，先后种植桉树、甘蔗等作物。1999年，吴川林场将现争议地块一部分发包给黄钢经营，期间久有村民小组在争议地块内插种林苗。2000年，吴川市执法部门依法清理久有村插种的树苗，同年，久有村民小组因组织村民损毁林场的林木、财物和设施，原村长构成破坏生产经营罪，被吴川市人民法院作出（2002）吴法刑初字第136号《刑事判决书》判处有期徒刑。2007年和2008年，吴川林场应坡头区修复抗法五烈士墓筹备小组要求，在涉案地块一内解决墓园和修路用地问题。2009年久有村民小组向湛江市人民政府申请对“久有岭”提出450亩林地争议，湛江市人民政府作出湛府函（2009）331号《不予受理决定书》，久有村民小组向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府作出粤府行复（2009）157号《行政复议决定书》以逾期作出不予受理决定为由，撤销了该《不予受理决定书》。2010年6月，久有村民小组再次向湛江市人民政府提交《林地争议调解处理申请书》。湛江市人民政府组织双方调解无法达成协议，于2012年9月23日作出湛府行决（2012）2号《湛江市人民政府关于坡头区坡头镇久有村与吴川林场对“久有岭”林地权属争议处理决定书》（以下简称“2号《处理决定》”）。久有村民小组不服，向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于2013年4月26日作出粤府行复（2012）390号《行政复议决定书》，维持2号《处理决定》。久有村民小组不服，于2013年5月24日向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销湛江市人民政府作出的湛府行决（2012）2号《湛江市人民政府关于坡头区坡头镇久有村与吴川林场对“久有岭”林地权属争议处理决定书》，并承担本案诉讼费用。
另查明，2002年市、县勘界核定的行政区域界线及其附图，将争议地块二划入坡头区行政区域内。久有村民小组主张1958年至1959年雇用湖光拖拉机站3台“东方红”拖拉机和3名拖拉机手为其村开荒的问题与事实不符；1972年地区工作组处理双方争议时作出“维持插花种植原状的意见”的问题，湛府（1997）67号文已作出处理。久有村民小组持有的湛坡林证NO.0000626号《湛江市坡头区山林（滩涂）权证》（以下简称“626号《林权证》”）第一栏登记的面积存在涂改，四至跨过吴川市行政区域并涵盖吴川林场林地，四至与面积不符，且郑某证明该证上的填证人“郑某”的签名并非其本人所签。
本案争议地内现除地块二为久有村使用和5900平方米为墓园、道路用地外，其余均为吴川林场种树。
原审法院认为：本案属于林业行政裁决纠纷。
一、根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十四条“申请人可以放弃或者变更申请请求。被申请人可以承认或者反驳申请请求，可以提出反请求”的规定，在原告久有村民小组提出地块一450亩土地争议的申请后，第三人国营吴川林场提出对地块二50亩的土地争议是符合规定的。
根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三十四条“当事人伪造、变造、涂改有关森林、林木和林地权属材料的，由人民政府林权争议调处机构认定其无效”的规定，久有村民小组提出作为权属主张依据的坡头区人民政府颁发的626号《林权证》第一栏的“上高塱”的面积存在涂改，四至跨过吴川市行政区域，并与面积不符，且经被告湛江市人民政府调查，该证上的填证人“郑某”的签名并非郑某本人所签。湛江市人民政府据此认定该证第一栏无效，并予以撤销是符合法律规定的。
二、国营吴川林场提供的《国营吴川县黄坡林场、黄坡区川西公社符屋、山溪洋村大队合约》及附表、《国营黄坡林场设计任务书》、《黄坡林场新造林生产、劳力、投资规划表》、《吴川县国营黄坡林场位置图》、《上报国营林场营林设计任务书》、广东省林业厅作出（64）林场字第014号《批复黄坡林场设计任务书》、吴川县人民政府核发的NO.041040至NO.041046号、及NO.005928号《吴川县林权证》、《小班调查记录表》、《技术档案卡》、《广东省林地地籍小班登记卡》、《小（细）班角规测树卡片》、《广东省一般用材林采伐许可证》、《广东省商品林采伐许可证》、国营吴川林场与黄钢签订的《承包国营吴川林场大岭工区工地合同书》、［99］吴证经字第9号《公证书》、（2002）吴法刑初字第136号《刑事判决书》、《关于要求无偿赠送土地修复“抗法五烈士墓”的函》、《关于修复抗法五烈士墓使用林地的批复》、《关于要求解决修通至抗法“五烈士墓”文物点道路用地的函》等材料有效地证明了国营吴川林场从1962年开始对地块一450亩土地长期的经营使用事实。
久有村民小组虽然主张对地块一的经营使用事实，但其提供的1958年至1959年雇用湖光拖拉机站3台“东方红”拖拉机和3名拖拉机手为其村开荒的证人证言经湛江市人民政府查明与事实不符，其提供的626号《林权证》存在涂改和不实之处，湛江市人民政府作出已生效的湛府（1997）67号文已明确“除约280亩外，久有村民小组还提出400亩争议，但没有依据，不予认定”，而久有村以于2009年取得的占地约2000平方米的抗法五烈士墓的管理权来作为主张450亩的土地权属依据，理据不足。
对涉案地块二50亩土地国营吴川林场承认久有村民小组自1997年以来对该地块有使用的事实。
三、因对涉案土地久有村民小组和国营吴川林场均没有提交有效的土地权属凭证。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（六）人民政府作出的已发生法律效力的林权争议裁决、处理决定。同一人民政府对该林权争议有数次裁决、处理决定的，以最后一次裁决、处理决定为依据；同一林权争议上一级人民政府有裁决、处理决定的，以该裁决、处理决定为依据。……（八）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书、设计文本所确定的经营范围及附图”、第十三条“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证”、第十九条“属于国家所有而未确定使用权的林地，农村集体经济组织或者其成员历史上在该林地进行生产活动而提出林地使用权确权要求的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给该集体经济组织或者其成员一定期限的林地使用权”、第二十一条“调处国有林场与乡镇、农村集体经济组织的林权争议，应当维持县级以上人民政府及其行政主管部门批准的国有林场总体设计书、设计文本规定的经营范围，以及原国有林场与乡镇、村签订的有关合约和协议”的规定，湛江市人民政府在尊重历史，照顾现实的情况下，从有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的处理原则出发，充分考虑双方当事人对土地的历史使用情况，确定涉案土地所有权属于国家所有，将地块一面积450亩的使用权确定给国营吴川林场，将地块二50亩的使用权确定给久有村民小组，并无不妥。
综上所述，湛江市人民政府于2012年9月23日作出的湛府行决（2012）2号《湛江市人民政府关于坡头区坡头镇久有村与吴川林场对“久有岭”林地权属争议处理决定书》，认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。原告的主张不能提供充分的证据予以证明，不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告湛江市坡头区坡头镇民有村委会久有村民小组的诉讼请求。
上诉人久有村民小组不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、对争议地的名称、位置、面积的认定错误。一是久有村民小组主张与国营吴川林场争议的土地总有约730亩，而不是整个久有岭；二是本次争议的只有450亩，不是500亩，地块二不属于争议地；三是久有岭、符屋大岭、大岭工区地理位置并不一致，湛江市人民政府将三者视同一位置错误。2、湛江市人民政府以626号《林权证》第一栏的面积存在涂改，填证人的签名非“郑某”本人签名为由，认定该证无效并予以撤销没有事实根据。（1）将面积数字涂改的主体认定为久有村民小组没有证据，久有村民小组持有的626号《林权证》第一联与政府档案保存的第二联均有同样涂改，足以证明当年发证时是由政府工作人员据实修改的；（2）以626号《林权证》的四至跨过吴川市行政区域作为撤证的理由错误。626号《林权证》是1987年发证的，没有超过当时的行政区域界线，发证后行政区域才做了调整，且行政区域界线与权属证书四至是两个完全不同的概念；（3）以626号《林权证》的四至与国营吴川林场的土地重叠为由否定该证的法律效力错误。626号《林权证》范围内的土地与国营吴川林场的土地并不重叠，后来发生部分重叠是因原审第三人的不断侵权所致；（4）以626号《林权证》上的填证人不是其本人所签为由否定该证法律效力错误。一是法律没有规定填证人必须是本人才有效，且该证是否有效，关键是看发证主体是否合法、是否依据当时的规定发证及加盖公章确认其效力，而现有证据均证明没有不合法情形存在。另外，久有村民小组收到一审判决后，对填证人郑某进行了调查，“郑某”三字虽不是其本人所写，但是其同意当时发证的小组领导陈潮国书写的，且坡头区人民政府予以确认。3、一审判决认定双方都没有提供争议所有权的依据错误。久有村民小组持有的626号《林权证》属权属凭证，且该证包括了争议地。二、一审判决适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判撤销被诉具体行政行为。
被上诉人湛江市人民政府答辩称：一、一审判决认定本案属林业行政裁决纠纷正确。二、一审判决认定事实清楚，证据确凿。1、一审判决和被诉处理决定对《合约》和《设计任务书》的认定，符合事实和法律规定；2、对争议地的名称、位置、面积的认定，证据充分。“久有岭”又名符屋大岭、大岭工区，有湛江市人民政府作出生效的湛府（1997）67号文认定及1962年《合约》的证实，久有村民小组在申请书、起诉状中亦有相同主张。现久有村民小组主张符屋大岭与争议地所在的久有岭是东西相邻关系不符合客观事实；3、本府在受理久有村民小组对450亩林地提出争议的申请后，国营吴川林场提出将久有村民小组占用的50亩一并处理的反申请，符《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十四条的规定；4、被诉处理决定撤销626号《林权证》第一栏符合法律规定。一是该证的第一栏四至跨过吴川行政区域，而且该证有涂改，该证第一栏登记的林木实为林场所种；二是该证的填证人和校对人不是本人签名，也没有更正章、委托书和按手印确认；三是没有证据证明该证的涂改是政府行为；5、久有村民小组从1993年申请政府处理开始至2012年1月期间，多次申请林地权属纠纷处理，但在调处、复议、诉讼阶段均未提交过626号《林权证》作为证据材料。本府在调查本案时，询问该村有无权属依据时，村长钟观贵等村民代表都表示没有权属依据，因此该证不具有真实性和合法性，不能作为争议地所有权的合法依据。三、一审判决适用法律正确。1、撤销626号《林权证》第一栏符合法律规定；2、认定涉案土地是国有土地正确；3、涉案土地一直由国营吴川林场经营使用。综上，请求驳回上诉，维持原审判决。
原审第三人国营吴川林场答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分。1、争议地块的名称、位置是经久有村民小组与湛江市人民政府确认的，而生效的湛府（1997）67号处理决定已予以认定，久有村民小组对该处理决定一直没有异议；2、争议地的面积为500亩正确。久有村民小组在申请时主张450亩的林地，在湛江市人民政府受理后，答辩人提交50亩的反申请符合规定。二、湛江市人民政府撤销久有村民小组持有的626号《林权证》第一栏符合法律规定。1、该证第一栏的四至范围已在吴川市范围内，即坡头区人民政府已超过其行政区域范围颁发该林权证，属越权颁证行为。湛江市人民政府作为其上级政府，有权在确权的同时撤销下级政府越权的颁证行为；2、626号《林权证》第一栏存在涂改，且没有校对章，湛江市人民政府认定其无效并予以撤销符合规定；3、626号《林权证》第一栏记载的四至面积远超所填写的550亩，与实际情况不一致，内容错误。三、原审判决适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院认为：本案属林业行政裁决纠纷。二审争议焦点：湛江市人民政府作出的湛府行决（2012）2号《湛江市人民政府关于坡头区坡头镇久有村与吴川林场对“久有岭”林地权属争议处理决定书》是否合法。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十四条的规定：“申请人可以放弃或者变更申请请求。被申请人可以承认或者反驳申请请求，可以提出反请求。”上诉人久有村民小组提出对地块一450亩土地争议的申请后，原审第三人国营吴川林场对地块二50亩的土地争议提出反请求，被上诉人湛江市人民政府根据上述办法规定一并予以处理并无不妥，本院予以支持。久有村民小组提出争议地只有450亩，地块二不属于争议地的理由不能成立，本院不予采纳。
《中华人民共和国森林法》第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。……”《中华人民共和国森林法实施条例》第四条规定：“依法使用的国家所有的森林、林木和林地，按照下列规定登记：……（二）使用国家所有的跨行政区域的森林、林木和林地的单位和个人，应当向共同的上一级人民政府林业主管部门提出登记申请，并由该人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权；……”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”根据上述规定，林权证是处理林权争议的依据。本案中，原审第三人国营吴川林场持有的1982年的NO.041040、NO.041041、NO.041043号《林权证》，经被上诉人湛江市人民政府调查，确认上述林权证包括了本案争议林地，且上述林权证至今合法有效，本院予以采纳。原审法院认为上述《林权证》不是权属凭证错误，本院予以纠正。由于争议林地的土地性质为国有，而上诉人久有村民小组持有的626号《林权证》，经湛江市人民政府调查，确认该证的第一栏四至已跨过吴川市行政区域，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四条第（二）项规定，应由共同上一级政府登记造册核发证书，坡头区人民政府自行登记跨区域林地权属，违反上述规定，湛江市人民政府据此撤销该证的第一栏并无不妥，本院予以支持。久有村民小组提出湛江市人民政府撤销其持有的626号《林权证》第一栏错误的理由不能成立，本院不予采纳。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。……”第二十一条规定：“调处国有林场与乡镇、农村集体经济组织的林权争议，应当维持县级以上人民政府及其行政主管部门批准的国有林场总体设计书、设计文本规定的经营范围，以及原国有林场与乡镇、村签订的有关合约和协议。”本案中，国营吴川林场的前身黄坡林场于1962年与黄坡区川西公社符屋、山溪洋大队签订《合约》，将包括争议林地在内的面积4975亩的符屋大岭划给林场使用，1963年国营黄坡林场上报《国营黄坡林场设计任务书》，1964年广东省林业厅作出《批复黄坡林场设计任务书》，1999年国营吴川林场将争议地块一部分发包给黄钢经营管理至今。因此，国营吴川林场从1962年开始对地块一450亩土地进行经营管理的事实清楚，且该地块在国营吴川林场持有的1982年的NO.041040、NO.041041、NO.041043号《林权证》范围内，湛江市人民政府作出被诉处理决定将争议地块一的林地林木使用权确权给国营吴川林场正确，本院予以支持。由于各方均承认1997年之后争议地块二50亩的土地由久有村民小组种植，湛江市人民政府将地块二划给久有村民小组使用管理并无不妥，本院予以采纳。
综上所述，原审判决驳回久有村民小组的诉讼请求正确，本院依法应予以维持；久有村民小组上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由湛江市坡头区坡头镇民有村委会久（九）有村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
审 判 员 杨雪清
代理审判员 董嫦青
二〇一五年三月十九日
书 记 员 唐亚文