四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川34行终16号
上诉人（原审第三人）刘兴雁(系西昌市海岸咖啡西餐厅业主)，女，汉族，1977年7月出生，住四川省西昌市。
委托代理人代金，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审原告）李亚琼，女，汉族，1963年12月出生，住四川省西昌市。
委托代理人陈杰，四川月城律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人张书书，四川月城律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）西昌市安全生产监督管理局。住所地：西昌市胜利南路西眼井北巷7号。
法定代表人朱康，该局局长。
委托代理人蒋明，系西昌市安全生产监督管理局工作人员。代理权限为一般代理。
委托代理人徐卫东，四川月都律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人刘兴雁因安全生产行政强制一案，不服西昌市人民法院（2016）川3401行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘兴雁及其委托代理人代金，被上诉人西昌市安全生产监督管理局的委托代理人蒋明、徐卫东，被上诉人李亚琼的委托代理人陈杰到庭参加诉讼。被上诉人李亚琼及其委托代理人张书书未到庭参加诉讼。西昌市安监局的法定代表人朱康因参加西昌市2016年高考巡考工作未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原审原告李亚琼购买了四川世达实业有限责任公司的商品房，于2011年4月取得了位于西昌市风情园路民族风情园东侧-
海河北侧新城锦绣8幢1层3号房屋和民族风情园东侧-海河北侧新城锦绣8幢2层2号房屋。房屋规划用途：营业。
2013年6月21日，原审原告李亚琼与原审第三人刘兴雁签订了《商铺租赁合同》，合同约定：刘兴雁租用李亚琼位于海河路风情园东侧-
海河北侧新城锦绣商铺，建筑面积788平方米，用于经营咖啡厅。租用期限：2013年6月21日至2023年6月20日。刘兴雁一次性补偿李亚琼装修费用608000.00元。刘兴雁租用房屋后，开办了西昌市海岸咖啡西餐厅。
2015年4月30日，刘兴雁经营的西餐厅二楼外墙装饰石材脱落、部分石材松动，刘兴雁手机发送微信将情况告知了李亚琼，2015年5月，李亚琼也派人进行了维修。
2015年5月19日10时许，西昌市安监局执法大队接到电话举报西昌市海岸咖啡西餐厅外墙砖脱落威胁行人安全，并制作了西昌市安监执法大队投诉举报登记表（西）安监投诉举报（2015）1号。2015年5月20日13时20分至14时30分，该局执法大队蒋明、唐雷两名检查员到西昌市海岸咖啡西餐厅进行现场检查，检查人员现场制作了《现场检查记录》，其上载明检查情况：1、二楼外墙装饰石材脱落，部份石材发生松动，于2015年5月19日发生石材脱落现象。2、气瓶（液化气）未单独隔离，部分线路铺设不规范。3、消防设施不足。西昌市海岸咖啡西餐厅经营者刘兴雁在《现场检查记录》签名予以确认，检查员对经营者刘兴雁已拍摄好的石材脱落现场照片进行了核实，作为检查资料收集备案。后西昌市安监局的检查员向西昌市海岸咖啡西餐厅送达（西）安监管责改[2015]004号《责令限期整改指令书》，要求该经营场所于2015年6月19日整改完毕。同日，刘兴雁将咖啡厅外墙装饰石材有松动和脱落现象及西昌市安监局要求予以整改的情况告知李亚琼，李亚琼立即通知装修工人对有松动的石材予以加固和维修。
2015年5月23日，出租方李亚琼（甲方）、承租方刘兴雁（乙方）、装修方赵二虎（丙方），签订了补充协议：甲方于2013年6月21日将位于海河路新城锦绣海岸咖啡租赁给乙方，该房屋于2015年4月30日、5月20日、5月22日出现外墙石材脱落情况，存在安全隐患。现经甲、乙、丙三方共同协商，由甲方委托丙方负责维护外墙，费用由甲方承担。在未维修完成期间，如再次出现外墙石材脱落造成一切后果由甲方、丙方共同承担一切责任；在此期间由于该安全隐患遇相关部门检查及整改由甲方和丙方协调；在修复完以后的租赁期间内，外墙石材装修由甲方承担维护，如维护不当造成一切后果由甲方、丙方承担责任。注：当出现以上情况乙方找直接责任人甲方负责，甲方找责任人丙方负担。
2015年6月26日，甲方李亚琼、乙方刘兴雁签订补充协议，协议如下：原合同约定房租每年给付人民币伍拾万元整，现因市场不景气，双方商定2015年6月30日至2016年7月1日房租按每年人民币叁拾陆万元整收取。
2015年9月7日上午10时许，西昌市安监局执法大队蒋明、伍松到西昌市海岸咖啡西餐厅进行现场检查，经现场检查，发现该餐厅二楼外墙装饰石材脱落，认为隐患未完全排除。西昌市安监局检查人员制作了《现场检查记录》，并向经营者刘兴雁宣读了《现场检查记录》，经营者刘兴雁签名予以确认。检查人员对经营者刘兴雁已拍摄好的石材脱落现场照片进行了核实，作为检查资料收集在案。同日西昌市安监局向经营者刘兴雁送达了（西）安监管复查[2015]3号《整改复查意见》和《现场处理措施决定书》。
2015年9月，西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者刘兴雁以李亚琼不能提供合格经营场所及整改期间影响西餐厅正常经营，后又被责令停业整顿为由，向凉山仲裁委员会申请仲裁，要求解除与李亚琼签订房屋租赁合同，并赔偿经济损失壹佰多万元。该仲裁案正在仲裁审理中。
另查明，西昌市安监局蒋明的安全生产监管执法证有效期2012年12月1日至2015年11月30日。西昌市安监局唐雷的安全生产监管执法证有效期2012年1月1日至2014年12月31日。唐雷、伍松的安全生产监管执法证已到期，西昌市法制办出具证明正在换证办理。
一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者刘兴雁是行政行为的相对人，原审原告李亚琼虽不是行政行为的直接受领者，即行政行为的相对人，但其是行政行为的相关人。李亚琼是西昌市海岸咖啡西餐厅的房东，2015年5月23日，李亚琼与咖啡厅经营者刘兴雁签订的补充协议，明确约定李亚琼是外墙砖脱落整改的实施者，与整改行为有利害关系。现西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者是以李亚琼不能提供合格经营场所而遭受西昌市安监局限期整改强制措施影响西餐厅经营及停业整顿为由，申请凉山仲裁委员会仲裁解除双方签订的房屋租赁合同并赔偿损失。李亚琼的合法利益在客观上受到了行政行为的影响，西昌市安监局作出《现场处理措施决定书》的行政行为必然会对原审原告李亚琼的权利产生实际影响。故原审原告李亚琼与原审被告的行政行为有利害关系，具备提起行政诉讼的原告主体资格。
根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条的规定，西昌市安监局对西昌市行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，具有对辖区内生产经营单位的安全生产工作进行监督检查并依法处理的职权。本案中，西昌市安监局在《现场处理措施决定书》中责令生产经营者停业整顿，予以整改。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第四项规定，责令停产停业属于行政处罚的种类。西昌市安监局责令西昌市海岸咖啡厅停业整顿予以整改，直接剥夺了其进行生产经营的权利，使其无法正常营业，应当视为行政处罚。原审被告认为只是责令经营者刘兴雁停业整改隐患的现场处理措施，其主张不能成立。
我国法律规定行政机关应当依法行使职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”。本案中，西昌市安监局于2015年9月7日再次到西昌市海岸咖啡西餐厅检查，现场制作了检查记录，在检查记录中虽载明了检查情况，收集了经营者提供的外墙照片作为证据，但检查记录没有核实外墙砖脱落、松动的位置和面积，检查记录不完整、客观。同时在作出行政处罚决定前没有告知被处罚人咖啡厅经营者享有陈述、申辩的权利，没有告知被处罚人有要求听证的权利，也没有履行相关的内部审核程序。原审被告西昌市安监局的行政处罚程序违法。
综上，原审被告西昌市安监局作出要求经营者停业整顿予以整改的行政处罚，认定的事实证据不充分，法律依据不充分，程序违法，应予撤销。为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销西昌市安全生产监督管理局于2015年9月7日作出的《现场处理措施决定书》；一审案件受理费50.00元,由西昌市安全生产监督管理局负担。
原审第三人刘兴雁不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销(2016)川3401行初2号行政判决。其理由是：一审判决认定事实不清，证据不足，定性错误，程序违法，法律依据不充分，一审法院企图以合法形式掩盖非法目的凸显不公。1．一审被告已经以妨碍公共安全为由两次责令上诉人停业。一审原告本与行政强制措施无直接利害关系，为逃避民事责任起诉一审被告。2．一审对具体行政行为做出撤销行政处罚判决，针对仍存在的危害公共安全尚未作任何整改的违法行为没有责令重新做出行政处理。
原审被告西昌市安监局答辩称，上诉人请求撤销(2016)川3401行初2号行政判决的上诉请求合理合法，应当予以支持。
其理由是：1．一审判决认定李亚琼与行政行为有利害关系，具备提起行政诉讼的原告主体资格错误。李亚琼的房屋是否合格不是西昌市安监局职权认定范围，西昌市安监局依职权认定的是《安全生产法》中规定的“生产经营场所”是否存在“安全生产事故隐患”，李亚琼和上诉人之间的《房屋租赁合同》属于民事法律关系，一审法院混淆了“生产经营场所安全事故隐患”和“房屋质量是否合格”两个不同的法律概念，认定“生产经营场所是否存在安全生产事故隐患”的职能部门是安全生产监督管理局，认定“房屋质量是否合格”的职能部门是建设局和房管局，李亚琼与上诉人之间《房屋租赁合同》仲裁纠纷案所涉及的房屋质量问题应当以建设局和房管局认定为依据，上诉人将《现场处理措施决定书》作为证据来认定李亚琼不能提交“合格的经营场所”为由要求凉山仲裁委员会解除双方《房屋租赁合同》的行为是不当的，李亚琼应当积极向仲裁委员会提交其房屋质量合格的证据来维护其合法权益，一审诉讼中也无证据证明凉山仲裁委员会是以《现场处理措施决定书》为证据来解除李亚琼与上诉人之间的《房屋租赁合同》，《现场处理措施决定书》没有对李亚琼的实体权利义务产生任何实际性影响，李亚琼与《现场处理措施决定书》没有任何利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条(一)和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条(一)、(八)之规定，李亚琼无权对西昌市安监局提起行政诉讼，依法应当裁定驳回李亚琼的起诉。
2．一审法院认定《现场处理措施决定书》应当视为行政处罚错误。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了行政处罚的种类：(四)责令停产停业；而《现场处理措施决定书》“责令你单位暂时停业，对二楼外墙装饰石材(砖)松动，脱落隐患进行整治，整改结束报我局验收合格再行营业。”一审法院混淆了“责令停产停业”和“暂时停业”，应是两个不同的法律概念，行政处罚种类和设定只能由法律设定，人民法院是司法审判机关，不是行政处罚的创设性机关，审判人员不能根据自己的任意性理解而扩大创设行政处罚的种类，《现场处理措施决定书》只是一种现场处理措施。
3．一审判决认定《现场处理措施决定书》证据不充分，法律依据不充分，程序违法错误。首先，西昌市安监局履行的职责是安全生产监管职责，不是测量检测机构，在执法过程中不可能对经营者外墙砖脱落的数量、面积和内部消防设施、液化气瓶个数、线路铺设进行测量检测，具体整改措施方案是由生产经营者自己制定而不是由西昌市安监局为其制定。其次，《现场处理措施决定书》作出的证据包括两次现场照片、两次《现场检查记录》，这些证据证明了西昌市海岸咖啡厅确实存在安全生产隐患，因此认定事实证据充分，适用法律正确。同时《现场处理措施决定书》经刘兴雁签名确认，西昌市安监局已履行了告知当事人享有陈述、申辩、救济的权利。
原审原告李亚琼答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。其理由是：1．一审判决认定李亚琼系行政行为相关人，有权提起行政诉讼符合法律规定。李亚琼是西昌市海岸咖啡西餐厅的房东，是外墙砖脱落整改的实施者，是依据《行政诉讼法》第25条第一款的规定对西昌市安监局提起诉讼，是与西昌市安监局作出的行政行为有利害关系的公民。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条第(四)项之规定，李亚琼主体适格，不存在无权起诉的问题。2．一审判决撤销安监局的具体行政行为符合法律规定。
上诉人刘兴雁在二审庭审中向法院提交的证据有：
证据一：1．凉山仲裁委员会裁决书[2015]凉仲裁字第17号(中)；2．凉山仲裁委员会送达回证；3．再次申请中止(延期)审理的申请书；4．凉山仲裁委员会关于不同意仲裁中止(延期)审理的决定书。拟证明1．上诉人作为申请人要求解除与李亚琼签订的租赁合同所提交的证据中，并不仅仅只是西昌市安监局出具的相应文书，而是有房屋租赁合同、照片等证据材料；2．裁决双方解除租赁合同，也并不是因为安监局作出的行为，根本原因在于李亚琼提供的房屋存在安全隐患，且未采取积极措施进行整改。
证据二：不予执行仲裁裁决申请书。拟证明1．李亚琼为逃避民事责任而提起行政诉讼；2．李亚琼将民事诉讼与行政诉讼混淆。
经庭审质证，西昌市安监局对刘兴雁提供的证据一、证据二质证均无异议。
李亚琼对刘兴雁提供的证据一质证认为该证据恰能证明李亚琼主体适格，且已向凉山州中级人民法院提交了不予执行该裁决书的申请，在效力上不能证明；对证据二质证认为证明目的不能成立，提起行政诉讼是为了纠正西昌市安监局的违法行为，维护自己的权益，我们提供不予执行仲裁裁决申请的目的是裁决书并未发生法律效力。
经庭审质证，本院对上诉人刘兴雁在二审中提供的证据作如下确认：
上诉人刘兴雁在二审中提交的证据一和证据二，属于二审中的新证据，符合证据的真实性、合法性和关联性，能够证明本案相关事实，本院予以采信。
本院对原审判决认定的事实予以确认外，另查明，2016年1月4日，李亚琼以行政诉讼的判决结果会影响到仲裁裁决，向凉山仲裁委员会再次申请中止(延期)审理。2016年1月8日凉山仲裁委员会仲裁庭合议研究决定，不同意李亚琼提出的申请。2016年4月14日凉山仲裁委员会作出[2015]凉山仲裁字第17号(中)裁决书：1.解除申请人刘兴雁与被申请人李亚琼签订的《商铺租赁合同》；2.被申请人李亚琼于本裁决书生效之日内退还申请人多支付的房屋租金38407元、装修补偿费469909元，赔偿申请人解散员工经济补偿金28300元，支付申请人留守人员工资3000元，合计539616元；3.申请人于本裁决书生效之日起十日内将位于西昌市海河路民族风情园东侧-
海河北侧新城锦锈商铺建筑面积为788M2的商铺退还给被申请人；4.对申请人要求被申请人支付其投入的408447.85元装修费，以及要求被申请人支付案涉租赁房屋因停业而产生的食物、物品损耗的仲裁请求，仲裁庭将待相关鉴定结论生效后再进行裁决。后刘兴雁向凉山州中级人民法院申请执行仲裁裁决，李亚琼收到凉山州中级人民法院(2016)川34执173号《执行通知书》，于2016年5月17日向凉山州中级人民法院申请不予执行仲裁裁决申请。另，二审中西昌市安监局法定代表人由王斌变更为朱康。
本院认为，本案的争议焦点是1．原审原告李亚琼是否具有本案诉讼主体资格。2．西昌市安监局作出的《现场处理措施决定书》是何种行政行为。3．该行政行为是否违法。
李亚琼是否具有本案诉讼主体资格？本案中，虽然2015年9月7日，西昌市安监局针对西昌市海岸咖啡西餐厅(业主刘兴雁)作出西安监管现决[2015]3号《现场处理措施决定书》，其内容涉及房屋二楼外墙装饰石材(砖)，并要求对二楼外墙装饰石材(砖)松动、脱落隐患进行整治。但刘兴雁作为承租人租用的是出租人李亚琼的房子，且该房为营业性用房，依照《中华人民共和国合同法》第二百二十条“出租人应当履行租赁物的维修义务，但当事人另有约定的除外。”的规定，出租人李亚琼应当对出租的房屋外墙装饰石材(砖)松动、脱落问题履行维修义务。遂于2015年5月23日，出租方李亚琼、承租方刘兴雁、装修方赵二虎签订了《补充协议》，协议明确约定由出租方李亚琼委托装修方赵二虎实施外墙维护，费用由出租方李亚琼负担。后承租人刘兴雁以出租人李亚琼不能提供合格经营场所及整改期间影响海岸咖啡西餐厅正常营业，又被西昌市安监局责令停业整顿为由，向凉山仲裁委员会申请仲裁，要求解除与出租人李亚琼的房屋租赁合同并赔偿经济损失。凉山仲裁委员会作出仲裁裁决，解除刘兴雁与李亚琼的房屋租赁合同并退还、赔偿房屋租金、装修补偿费、解散员工经济补偿金、支付申请人留守人员工资共计539616元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，以上事实足以证明出租人李亚琼与西昌市安监局作出的行政行为有法律上的利害关系，该行政行为对李亚琼已经产生实际影响，故原审原告李亚琼具有本案的诉讼主体资格，系该行政行为的相关人。
西昌市安监局作出的《现场处理措施决定书》是何种行政行为？首先，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”的规定，西昌市安监局作为负责安全生产监督管理部门，有权对本行政区域内安全生产违法行为实施行政强制。其次，本案中，西昌市安监局对西昌市海岸咖啡西餐厅作出的《现场处理措施决定书》中载明：“我局于2015年9月7日现场检查时，发现你单位有下列违法违规行为和事故隐患：二楼外墙装饰石材(砖)脱落，部分已发生松动，且未增设防止石材(砖)坠落致楼下行人受伤害的防护设施。以上存在问题无法保证安全生产，依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第16条的规定，现作出如下现场处理决定：责令你单位暂时停业，对二楼外墙装饰石材(砖)松动、脱落隐患进行整治，整改结束报我局验收合格再行营业。如果不服本决定，可以依法在60日内向西昌市人民政府或者凉山州安全生产监督管理局申请行政复议，或者在六个月内依法向西昌市人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行，法律另有规定的除外。”该《现场处理措施决定书》是西昌市安监局在行政检查过程中发现事故隐患，在最终的实体处理决定作出前所采取的强制手段，其目的是为避免危害发生而作出的暂时性措施。因此应认定为西昌市安监局作出的行为为行政强制措施。西昌市安监局认为该行为是一种行政检查行为的理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定其为行政处罚行为不当，本院予以纠正。
该行政行为是否合法？本案中，西昌市安监局于2015年9月7日到达现场，使用格式化填充式“安全生产行政执法文书”，于当场作出《现场处理措施决定书》后，由刘兴雁签名并当场送达。依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”和《中华人民共和国安全生产法》第六十四条第二款“安全生产监督检查人员执行监督检查任务时，必须出示有效的监督执法证件；对涉及被检查单位的技术秘密和业务秘密，应当为其保密。”的规定，行政机关在作出行政强制措施前，必须出示有效的监督执法证件。本案中，作出《现场处理措施决定书》的安全生产监管执法人员蒋明，其安全生产监管执法证有效期至2015年11月30日，而另一名执法人员伍松因执法证过期,在法定举证期限内，西昌市安监局并未向法院提交伍松的执法证件，该事实违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条和《中华人民共和国安全生产法》第六十四条第二款的规定。因此，西昌市安监局作出《现场处理措施决定书》的行为违反法定程序，刘兴雁上诉请求撤销(2016)川3401行初2号行政判决的请求，本院不予支持。
综上所述，西昌市人民法院作出的(2016)川3401行初2号行政判决认定事实清楚，判决撤销被诉行政行为正确，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘兴雁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡智强
代理审判员 金越琴
代理审判员 邱 华
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 杨文娇