山东省青岛市崂山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）崂行初字第6号
原告李小敏
委托代理人吕尚武，山东海之信律师事务所律师。
委托代理人吕大鹏，山东海之信律师事务所律师。
被告青岛市崂山区城市管理行政执法局，住所地青岛市崂山区香山路崂山三中北侧。
法定代表人刘聚刚，副局长。
委托代理人姜涛，该单位工作人员。
委托代理人朱光磊，该单位工作人员。
原告李小敏诉被告青岛市崂山区城市管理行政执法局不服行政处罚决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了诉状、应诉通知书和举证通知书，并公开开庭审理本案。原告李小敏及其委托代理人吕尚武、吕大鹏，被告青岛市崂山区城市管理行政执法局的委托代理人姜涛、朱光磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月23日，被告青岛市崂山区城市管理行政执法局作出青崂城罚决字（2014）第0118号行政处罚决定书，认为原告擅自挖掘城市道路（人行道）27平方米的行为违反了《城市道路管理条例》第二十七条第一款第一项的规定，依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚条例》和《城市道路管理条例》第四十二条第一款第一项的规定，决定给予原告如下行政处罚：1、责令三日内恢复原状；2、罚款人民币壹万伍仟元。
被告在本院指定期间内提交如下证据：
证据一，现场勘验笔录及照片，证明涉案城市道路现状及违法事实。
证据二、询问调查笔录，证明涉案城市道路的违反主体、事实等。
证据三《责令限期改正通知书》及送达回证，证明对涉案城市道路已依法责令限期改正。
证据四、《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明对涉案城市道路的违法主体已告知其有要求举行听证的权利。
证据五、《行政处罚决定书》及送达回证，证明依法作出处罚决定并予以送达。
证据六、崂山规划分局关于康城小区规划情况的说明，证明涉案城市道路挖掘需办理相关审批手续、原告行为违法。
原告李小敏诉称，2013年6月8日，原告与青岛诚基置业有限公司签订了《房屋租赁合同》，约定原告租赁该公司位于崂山区辽阳东路46-3号网点房屋，用作商业经营。依据青岛诚基置业有限公司提供给原告的建设规划图纸，在该网点房前霄岭路处规划有超市入口，当时该规划入口处无围墙，原告对其进行了路面的硬化及美化处理。随后，原告咨询市规划、路政等部门，均称可以在规划标识进行开门施工。2014年8月3日，原告与青岛诚基置业有限公司又签订了《补充协议》，约定由原告负责按规划图纸所标识之处开建超市入口。当日，原告霄岭路处进行超市入口的开建施工时，被告以原告未办理《建筑工程施工许可证》为由，阻挠原告正常施工，并扣留原告机械设备等。原告经咨询市建设部门被告知“工程投资额在30万下，或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证”。而原告建门施工在此规定的规模以下，且有规划许可，故无需办理《建筑工程施工许可证》。2014年12月5日，被告向原告做出青崂城法（2014）第0118号行政处罚决定书，以原告“于崂山区霄岭路擅自挖掘城市道路（人行道）27平方米”为由，称原告的行为违反了《城市道路管理条例》第27条第一款第一项的规定，对原告作出责令三日内恢复原状和罚款人民币15000元处罚决定。原告认为原告租赁的青岛诚基置业有限公司的网点房屋前建设规划设有超市入口，原告在该规划标识处开建超市入口施工的行为合法，不存在违反《城市道路管理条例》第27条第一款第一项规定的情况，被告阻挠原告正常建门施工和扣留原告机械设备的具体行政行为违法，且作出的处罚决定无事实和法律依据，其行为严重侵害了原告的合法权益，并给原告造成重大经济损失。城诉请判令：1、撤销被告于2014年12月5日做出的青崂法（2014）第0118号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
被告青岛市崂山区城市管理行政执法局答辩称，第一，根据《城市道路管理条例》第27条第一款第一项之规定，禁止擅自挖掘城市道路。在本案调查过程中，被答辩人承认涉案城市道路系其雇佣施工人员用挖掘机进行挖掘，挖掘面积27平方米，挖掘时没有办理挖掘道路审批手续。被答辩人起诉状中所述经咨询市规划路政等部门，均称可以在规划标识处进行开门施工，未能提供书面证明材料。青岛市规划局崂山分局出具的《关于康城小区规划情况的说明》已明确，围墙开门涉及的道路、绿化、施工等问题，建设单位在开工前需持小区业主委员会书面明确意见征求相关部门意见和建议，建议建设单位应会同业主委员会共同制定具体实施方案。在业主意见不统一，不符合物权法相关要求情况下，建设单位擅自开工的，建设单位应承担相关法律责任，因此，被答辩人违反挖掘城市道路事实认定正确。第二，答辩人于2014年12月4日依法对被答辩人下达《行政处罚听证告知书》，并于2014年12月5日，直接送达被答辩人李小敏本人签收。被答辩人未在规定的期限内提出听证申请，放弃听证权利。答辩人依据《城市道路管理条例》第四十二条第一款规定，于2014年12月23日依法对被答辩人下达《行政处罚决定书》，作出责令被答辩人三日内恢复原状并罚款人民币15000元的行政处罚。2014年12月24日，依法直接送达被答辩人李小敏本人签收，综上，答辩人认为本案事实清楚，证据确凿，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求
原告当庭提交如下证据：
证据一、房屋租赁合同及补充协议一份，证明原告于2013年6月8日与青岛诚基置业有限公司签订房屋租赁合同，约定租赁该公司位于崂山区辽阳东路46-3号等房屋事实（包含原规划的超市部分），补充协议约定出入口路面由原告负责现行铺垫。
证据二、授权委托书一份，证明2014.10.28日青岛诚基置业有限公司授权委托本案原告代表其按照青规崂外环字【2008】50号《建设工程外装饰、环境设计审查意见书》及附图，实施对辽阳东路46号康城小区开设超市入口等建设工作。
证据三、康城小区规划图纸一份，证明按照该规划图纸标识，在辽阳东路46号康城小区的规划留有超市入口。
证据四、《关于康城小区业主同意10号楼网点按原规划恢复原门的意见书》一份及小区12个楼座业主同意恢复原门的意见签字单12份，证明2014年9月5日原告受青岛诚基置业有限公司委托，在辽阳东路46号康城小区开设超市入口等建设工作，业经康城社区居民委员会和康城小区业主委员会的同意，也征询了该小区12个楼座业主的同意。
证据五、《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》，证明2014年12月5日被告向原告同时送达了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》，其中《行政处罚听证告知书》上填写的时间是2014.12.4日，《行政处罚决定书》上填写的时间是2014.12月，“日”处空白未填，并要求原告在填写有《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》的送达回证上签字。原告签字，并填写时间2014.12.5。
证据六、照片2张，证明原告与青岛诚基置业有限公司签订房屋租赁合同后，原规划的超市入口处的墙体，当时并未封闭。
证据七、照片5张，证明原告正常施工时，被告以原告未办理《建设工程实施许可证》为由阻挠原告施工。原告来到崂山区规划局就该小区超市开设入口是否还需另外办理审批手续进行咨询并要求办理，崂山区规划局经研究后答复原告，原规划已经设有超市入口，且因原告施工面积小，并不需要办理《建设工程施工许可证》。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见：1、对证据一的真实性无异议，但对证明事项有异议。原告在租赁该房屋时，超市部分所面对的墙体当时没有封闭，道路也没有铺垫好，已经有车辆从入口出入，当时不存在原告有违法事实。2、对证据二真实性无异议，但原告依据原来规划设计且征询了业主同意和规划部门意见，在缺口处建门，不属于违法行为。3、对证据三真实性无异议，但对证明事项有异议。原告到崂山区规划部门进行咨询并请求依法办理审批手续，被告知因为施工面积在三百平方米以下，且有规划设计不需要办理相关审批手续。虽然被告下达了整改通知，原告予以签收，但不能证明原告行为违法。4、对证据四的听证告知书真实性无异议，对送达回证真实性有异议，这份是虚假的。收件人签章和手印不是原告本人所签和所按手印。事实是2014.12.5日被告将《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》一并同时向原告送达，原告在2014.12.5日所签收的送达回证上，送达文书部分包括两项即《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》。被告所出示的证据上只有行政处罚听证告知书，并非原告当时所签字的送达回证。5、对证据五《行政处罚决定书》的签收时间有异议，行政处罚决定书签的是2014.12.23日，被告于2014.12.5日向原告送达的行政处罚决定书，没有具体日期。送达回证收件人签章是虚假的，时间不是2014年12月24日。6、对证据六的真实性有异议，公文需崂山区规划分局加盖公章，网络截图应公证，否则无法律效力。且该文件显示时间为2014年12月28日，而被告已经在2014年12月5日对原告作出行政处罚。被告的该份证据已经证明被告存在处罚在先、依据在后，违反程序的行政行为。另，该说明非法律法规也不是规范性文件，不能成为被告作出行政行为的依据。
被告对原告提交的证据质证如下：1、对证据一的真实性无异议，但证明的内容不能说明原告可以挖掘道路。与本案无关，不能作为原告挖掘道路的依据。2、对证据二的真实性无异议，但证明事项有异议。只是证明原告依据规划可以开设出口，道路和绿地仍需市政部门办理挖掘审批手续。3、证据三的真实性无异议，但证明事项有异议。只是涉及图纸，不能证明挖掘道路的依据。4、对证据四的真实性没有异议，但对证明事项有异议，认为与本案无关。5、对证据五的真实性和证明事项有异议。请求法院对原始文书和对原告送达的文书进行比对。6、对证据六的真实性无异议，从照片可以看出有城市道路。7、对证据七的真实性不确定，与本案无关。
因原告当庭对被告的送达程序提出异议，认为签字并非其本人书写。被告听后提交执法光盘一份及书面整理材料，提交中共青岛市崂山区委办公室崂办字（2006）第6号文件，证明行政机关部门之间行文可以通过金宏网进行，被告提交的证据6真实、合法有效。原告对被告提交的上述证据不予认可。
经庭审质证，被告提交的证据1—5及执法录像光盘与待证事实具有关联性，本院对其真实性、合法性予以确认。被告提交的证据6系在作出行政处罚决定之后收集，本院不予采纳。原告提交的证据1、2、3、4、6、7与待证事实无关联性，本院不予采信。
经审理查明，2014年8月3日，被告的执法人员在青岛市崂山区霄岭路人行道处现场勘查，认定现场有一台PC**挖掘机，一辆时代牌货车（鲁BR75**）对霄岭路人行道进行挖掘。经测量，宽4.5米，长6米。现场当事人不能提供人行道挖掘审批手续。被告的执法人员制作了《现场勘验（检查）笔录》，原告李小敏在笔录中书写“情况属实”并签字。在被告拍摄的照片的复印件中，原告写有“图片属实”、“与现场一致”的字样。
2014年8月28日，被告执法人员对原告进行了调查，原告在回答被告的执法人员提问时，回答称“2014年8月3日，我雇佣施工人员动用挖掘机对崂山区霄岭路北侧、康城小区10号楼南侧的人行道进行了挖掘，挖掘人行道“宽4.5米，长6米”，并承认“我没有办理挖掘人行道审批手续。我是根据青岛诚基置业有限公司康城居住小区工程竖向设计图中标注的10号楼超市出入口（10米的规划图纸）进行施工的。”
2014年8月28日，被告作出青崂城法限改字【2014】第3191号《责令限期改正通知书》，责令原告于2014年8月31日前恢复原状。同日送达原告，原告签收并按捺手印
2014年12月4日，被告向原告下达了青崂城法听告【2014】第3008号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出责令三日内恢复原状并罚款人民币壹万伍仟元的行政处罚，同时告知原告有听证的权利。2014年12月5日，原告签收并按手印。
2014年12月23日，被告青岛市崂山区城市管理行政执法局作出青崂城罚决字（2014）第0118号行政处罚决定书，认定：原告于2014年8月3日在崂山区霄岭路擅自挖掘城市道路（人行道）27平方米，违反了《城市道路管理条例》第二十七条第一款第一项的规定。依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚条例》和《城市道路管理条例》第四十二条第一项的规定，决定给予原告如下行政处罚：1、责令三日内恢复原状；2、罚款人民币壹万伍仟元。
另查明，被告庭后提交的向原告送达的影像资料中，可以确定原告亲自签收了相关的文书。
本院认为，根据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第五条、第六条的规定，区(市)城市管理行政执法机关是本级人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的机关,按照规定的权限,制止和查处违反城市管理法律、法规、规章有关规定的行为,并独立承担法律责任。规划、市政公用、建设、国土资源和房屋管理、城市园林、环保、工商、公安等有关行政管理部门,应当配合城市管理行政执法机关做好城市管理相对集中行政处罚权的实施工作。经授权，被告有权辖区范围内相对集中行使市容和环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的有关行政处罚权。
根据《城市道路管理条例》第二十七条第一项规定，城市道路范围内禁止下列行为：（一）擅自占用或者挖掘城市道路。2014年8月3日，原告挖掘了崂山区霄岭路人行道的部分用地。人行道是城乡规划公共服务设施的一部分，要符合城乡规划的整体要求，占用和挖掘人行道用地的，应当获得相关行政部门的行政许可。而本案原告不能提交占用和挖掘行为的合法审批手续，其行为违法。被告依照法定程序做出了限期整改通知、行政处罚听证告知、行政处罚决定并依法送达。被告的执法程序，符合相关法律规定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李小敏的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李小敏负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向第二审人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 贾瑞红
人民陪审员 赵 兵
人民陪审员 张 锐
二〇一五年九月十五日
书 记 员 佘 静