广西壮族自治区永福县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）永行初字第15号
原告永福县广福乡德安村黄毛第三村民小组
代表人徐道平。
委托代理人段俊锋，广东深鹏律师事务所律师。
被告永福县人民政府，住所地，永福县永福镇凤城路73号。
法定代表人ＸＸ，县长。
委托代理人杨洪才，男。
第三人国营永福县坪岭林场，住所地，永福县永福镇西滨路古渡街**号。
法定代表人廖贵全，场长。
委托代理人欧志红，男。
委托代理人兰乔云，男。
原告永福县广福乡德安村黄毛第三村民小组诉被告永福县人民政府、第三人国营永福县坪岭林场林木林地行政处理一案，原告于2013年8月19日向本院提起诉讼，本院同日受理，并于同月21日向被告送达应诉通知书及起诉状副本、同月20日向第三人送达参加诉讼通知书及起诉状副本，并依法组成合议庭，于2013年9月10日公开开庭审理了本案。原告永福县广福乡德安村黄毛第三村民小组代表人徐道平及其委托代理人段俊锋、被告永福县人民政府的委托代理人杨洪才、第三人国营永福县坪岭林场的委托代理人欧志红、兰乔云等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永福县人民政府于2013年2月27日对原告与第三人争执的“马鞍瑶”林地作出永政处字（2013）7号《行政处理决定书》，认为第三人以《合同书》的形式取得包括“马鞍瑶”争议地在内的经营管理权，后依法领取了0023号《山林所有权证书》，此后一直对林地进行了近三十年的经营管理，在纠纷发生前原告明知但未提出异议。同时认为，原告提供不具备证据效力的《土地房产所有权证》，不能对其持有的《山林所有权证书》中记载的范围作出合理解释及提供相应证据证实，故原告以此主张权属，事实和理由不充分。原告取得的B45003778051号《林权证》，该证登记的61号宗地归其集体所有，第三人对此予以承认，并明确表示放弃对该宗林地的权属主张，被告对此予以认可。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（三）项、第十条第（五）项和（十三）项、第十一条第（二）项、《林业部关于林权证是否为林地权属法律凭证的回复》（林函资字（1989）15号）的规定，决定如下：一、B45003778051号《林权证》记载的61号宗地的220.48亩林地所有权归原告农民集体所有；二、除61号宗地外，争议地内的其余2058.52亩林地所有权归国家所有，由第三人经营管理。双方的权属分界线详见附图。
被告在法定期限内，向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：
1、申请行政确权报告1份，证实被告是依据申请人的申请处理该案件、被告具有处理山林权属纠纷的职权及行政处理程序合法。2、第三人提交的《合同书》1份，证实1982年6月18日第三人与原永福县广福公社、德安大队、扣五朝生产队四方共同签订《合同书》，合同约定将“马鞍瑶”荒山面积13500亩划归第三人所有的事实。3、第三人提交的《山林所有权证书》1份，证实第三人于1982年6月18日领取了该证，争执地“马鞍瑶”山场归第三人所有。4、第三人提交的《采割松脂协议书》、雇用零工清单、领款单、收据，证实第三人对“马鞍瑶”山场一直进行经营管理及原告也认可第三人经营管理的事实。5、第三人提交的德安分场林相图1份，证实“马鞍瑶”山场属于第三人所有，并一直对其进行经营管理的事实。6、编号为B4500378051《林权证》1份，证实争执的“马鞍瑶”山场内地名为“磨刀沟”面积220.48亩土地已登记给原告村民集体所有的事实。7、第三人出具的《至永福县人民政府的函》1份，证实第三人放弃对原告持有的编号为B4500378051《林权证》中04503260202GDYMSY010061号宗地记载“磨刀沟”面积220.48亩林地的权属请求。8、现场勘查图及记录各1份，证实争执“马鞍瑶”山场的位置及四至界限的情况。9、调解会议记录1份，证实被告组织双方调解，并听取双方陈述的事实和事由及对证据的质证和意见，但双方未能达成协议。10、本案适用法律、法规及规章1份，证实被告作出的处理决定适用法律、法规及规章是正确的。
对被告提交的上列证据，原告质证认为：证据1、6、7、8、9无异议，认为本案争执地的四至界限清楚，原告对“马鞍瑶”山场内地名为“磨刀沟”面积220.48亩的土地享有权属，但是被告的行政处理中未将扣五朝队和拉湾队列为当事人，程序不合法。对证据2有异议，认为该合同书上扣五朝队的代表人签名不是邓付斌本人签名，被告无证据证实该签名为邓付斌所签名，该合同书不能作为确权的依据。对证据3有异议，该《山林所有权证书》办证程序不合法，签订合同的时间与办证时间均在同一天即1982年6月18日，其证据效力不予认可。对证据4的真实性无异议，但是不能证实争执地为第三人长期经营管理，协议书、雇用零工清单及领款单上签名是村民的个人行为，其个人行为未有村民集体的授权，不能代表原告村民集体，该证据效力原告不予认可。对证据5的证据效力不予认可，因为该证据是第三人单方作出的，没有经过有利害关系包括原告在内的当事人确认，是无效的。对证据10所适用的法律依据也是错误的，因为被告在行政确权过程中，认定事实错误，其所作出的处理决定适用法律当然错误。
对被告提供的证据，第三人的质证意见与被告的质证意见基本一致。
原告诉称，第一、被告错误认定第三人分别与德安村扣五朝队、拉湾队签订的《合同书》是有效的，从而将属于原告所有的土地确权给第三人是没有事实和法律根据的。因为扣五朝队、拉湾队这两个队对争执地没有享有权属，无权将本案争执地划拨给第三人，其所签订的《合同书》是无效的；这两《合同书》划拨的土地面积13500亩违反国家规定的审批程序，当然无效，依据《国家建设征用土地条例》第8条规定需经国务院批准，至今第三人未能出示任何政府的批准文件。第二、第三人依据这两份《合同书》而取得的第0023号《山林所有权证书》是无效的。一是该证书核发时间上有矛盾，与扣五朝队签订的《合同书》为同一天，与拉湾队签订的《合同书》提前一天；二是《合同书》在内容方面上有矛盾，即与拉湾队签订的《合同书》其内容又是划拨扣五朝队的土地。第三、原告有充分的事实和法律依据证实“马鞍瑶”争执地内的2058.52亩林地所有权属于其所有。一是保存在德安大队的《土地房产所有证》存根，该存根所记载的山林范围包括本案争执地，且该证是属于四固定时期确定的权属凭证，可作为本案确定权属的依据；二是原告持有的登记日期为1982年3月15日《山林所有权证书》，该证书上所记载的山林范围包括本案争执地，且早于第三人持有的1982年6月18日登记的《山林所有权证书》，被告认可该证的范围包括本案争执地，故原告的《山林所有权证书》是合法有效的。第四、被告未将与案件有利害关系的扣五朝队和拉湾队列为当事人参加确权，属于遗漏当事人，违反法定程序。综上所述，被告作出的行政处理决定事实不清，程序违法，请求法院判令，一、撤销被告2013年2月27日作出的永政处字（2013）7号《行政处理决定书》第二项、桂林市人民政府市政复决字（2013）113号《行政复议决定书》；二、被告对涉争的“马鞍瑶”争执地内的2058.52亩林地所有权重新作出处理决定。
原告为证实其主张，提供下列证据：
1、《土地房产所有证》存根1份，证实在1962年四固定时包括争执地在内的土地属于原告。2、原告持有的《山林所有权证书》1份，证实1982年3月15日被告颁发权属证书给原告，争执地所有权属归原告。3、《合同书》1份，证实第三人与拉湾队于1982年6月19日签订《合同书》，其时间在第三人持有的《山林所有权证书》登记时间之后，且签字是拉湾队代表，但是合同内容又是扣五朝队的土地，第三人持有的《山林所有权证书》的不具有合法性。4、《国家建设征用土地条例》条文全文，证实第三人以国家名义进行经济建设征用集体所有且面积达13500亩土地，必须按条例规定报国务院批准，可第三人采取非法手段骗取批准征用土地的，超越审批权限批准征用土地的，征地协议无效，故第三人与扣五朝队签订的合同无效。5、邓付兵证明1份，证实1982年6月18日证人担任广福公社德安大队黄毛第四生产队的队长，当日第三人与扣五朝队签订《合同书》证人不知情，其《合同书》上扣五朝队代表邓付斌的签名不是证人所签。
对原告提供的上列证据，被告质证认为：证据1虽是权属凭证，但是该证只有存根，证书上的“单位名称”是空白的，不能证实原告是该证的权属单位，且该上无填证时间，无填表人、核对人，不具备书证的基本要件，且本案争议地也不包括在该证的记载范围内，因此，该证不能作为确权依据。证据2是政府颁发的权属凭证，虽然该证包括了本案争执地，但是该证记载的范围包括林地、非林地、房屋，包括扣五朝队和拉湾队的林地，其范围很广，原告不能提供其它确切证据证明本案争议地是其所有的林地情况下，该证不能单独作为原告确定本案争执地的权属凭证。证据3同样证实第三人与拉湾队以合同形式明确“马鞍瑶”荒山面积13500亩划归第三人所有的事实，扣五朝队未提出异议。证据4为法律法规，而第三人取得本案争执地权属是为了消灭宜林荒山，进行植树造林，没有改变土地的用途，没有将土地转为国家建设用地，原告适用该条例是错误的。证据5系证言，证人无正当理由未出庭作证，其真实性无法核实，不予认定其证言效力。
对原告提供的证据，第三人的质证意见与被告的质证意见基本一致。
被告辩称，一、原告提供的证据不能证实本案争执地属于其所有。一是《土地房产所有权证》因其不具备书证的基本要件，且本案争执地也不包括在该证的记载范围内，因此，该证不能作为确权依据；二是《山林所有权证书》，该证记载的范围虽然包括本案争执地，但是其范围内不仅包括林地，也有非林地，除自己队的林地外，而且包括扣五朝队和拉湾队的林地，因此，原告未能提供其它确切证据证明本案争执地是其所有的林地的情况下，以该证主张权属证据不足。二、第三人提供的权属凭证合法有效，应作为确权依据。第三人以合同方式取得该争执地的经营管理权，并取得了该争执地的《山林所有权证书》，此后，第三人对争执地进行了长期的经营管理，因此，第三人对争执地主张权属证据充分、合法、有效，应予支持。三、原告错误引用《国家建设征用土地条例》，从而以此否定第三人与他人签订的协议效力。因为永福县组建的坪岭林场是为了消灭宜林荒山，在林场成立后，以合同方式取得了本案争执地权属，并从事植树造林，因而该争执地的土地用途并没有发生改变，因此，第三人取得了本案争执地权属不能适用《国家建设征用土地条例》。综上所述，答辩人作出的永政处字（2013）7号《行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法予以维持。
第三人述称，一、原告提出的诉讼请求所依据的事实和理由不能成立。1、原告提供的《山林所有权证书》不能证实争议地属于原告所有，因为该证书不能准确确认证书权利人拥有林地所有权的范围，该证书包括的范围有林地、村庄房屋、耕地，还包括有拉湾、扣五朝队的土地。2、原告提供的《山林所有权证书》没有合法的土地来源，该证书是无效的，根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》关于“集体的山权林权，应以1962年“四固定”时确定的权属为准，“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效”的规定，原告提供的《土地房产所有证》没有填表人和填表时间，也没有加盖公章，不符合证据的形式要件，不能证实在“四固定”时期争执地已经确权给原告，且在行政确权过程中，经现场勘查，该《土地房产所有证》登记的范围不在争议地范围内，故原告的《山林所有权证书》所记载的林地缺乏权属来源，该证书不能作为确权依据。二、争执地的所有权应属于第三人。1、第三人持有的《合同书》是合法有效的，因为在1982年6月18日第三人与原永福县广福公社、德安大队、扣五朝生产队共四方，以合同形式，将“马鞍瑶”林地13500亩划归第三人经营管理，且第三人对划拨的林地用于植树造林等林业生产活动，并没有将林地转为建设用地，林地的使用性质没有被改变，原告主张该合同无效，错误适用《国家建设征用土地条例》，另外，第三人持有的《合同书》早已过了诉讼时效；2、第三人持有的0023号《山林所有权证书》是第三人对争议地的权属的法定凭证，该证书记载的范围包括本案争议地，符合《广西壮族自治区稳定山林林权、完善林业生产责任制暂行条例》（1982）36号第十一条规定，国营农场、林场、苗圃和农科研单位的土地，原来已划定界线的，应坚决维护国家所有，任何单位或个人不得侵占；3、第三人对争议地进行长期的经营管理，有第三人下设的德安分场对争议地在内的林地进行规划设计、经营界线区划以及制作的森林调查报告、林相图等资料，对外发包给原告村民的徐道平等人进行采割松脂经营管理活动，对此原告明知，也是认可的。综上所述，被告在处理本案过程中，程序合法、查明事实清楚，裁定正确，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的永政处字（2013）7号《行政处理决定书》。
第三人未提供证据。
经庭审质证，对证据的客观性、关联性、合法性进行审查，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
对被告提供的证据确认如下，证据1、6、7、8、9为原告确权申请材料、被告在确权过程中依法制作的笔录及现场图，证实本案争执山场的范围及被告的处理程序，具有合法性和客观性，与本案具有关联性，作为本案认定事实的依据；证据2为《合同书》，签订合同的单位为第三人与原永福县广福公社、德安大队、扣五朝生产队共四方，且原永福县广福公社、德安大队均在该合同上加盖公章，合同内容：一是为了发展林业生产，加速绿化祖国，二是约定权属变更，即将地名为“马鞍瑶”面积为13500亩土地划归第三人所有，三是确定界限，东以青山头为界，南以黄毛队界限为界，西以黄毛队青山界限为界，北以青山沟尾为界。该合同形式和内容完备，属于有效合同，本院确认其合同效力。证据3为政府依法颁发的权属凭证，该证书登记的山场来源于第三人与原永福县广福公社、德安大队、扣五朝生产队共四方共同签订的《合同书》，其土地来源清楚，原告虽然予以否认，但是当时的永福县广福公社、德安大队两部门作为订立合同单位，且又是原告的上级主管部门，对本辖区内划拨13500亩的土地给第三人经营管理，是符合当时的政策，故该《合同书》是合法有效的，因而，第三人依该《合同书》而取得的《山林所有权证书》也是合法有效的。证据4中的承包人之一徐道平，系原告所在村的村民，其明知该争执山场一直由第三人经营管理，所以在2006、2007年分别与第三人订立《采割松脂协议书》，并承包第三人管辖的德安分场三、四号林班范围内的松树采割松脂；冯成富系原告的村民，在1986年10月受第三人雇请，到第三人管辖的德安分场的林地上间伐小杉树，可认定第三人对争执地一直进行经营管理的事实，其证据效力予以认定。证据5证实包括争执地在内的林地属于第三人下辖的德安分场三林班的范围，该林相图与德安分场三林班图相互一致，可以作为案件事实确定权属的参考凭据。证据10为我国现行实施的法律、法规和规章，予以确认。
对原告提供的证据确认如下，证据1、2、5，被告和第三人均否认其证据效力，其理由同上述被告和第三人对该证据的质证意见，该证据不能作为确权依据。对证据3，被告和第三人均否认其证据效力，虽然该《合同书》的订立时间晚于第三人的获得《山林所有权证书》的时间，但是可证实拉湾队对其享有“马鞍瑶”荒山面积13500亩的部分林地权属，在事后，通过合同的形式自愿划归给第三人所有的事实，该证据具有客观性、关联性，可以作为本案确定权属的参考依据。证据4为法律法规，但是该条例已被《中华人民共和国土地管理法（修订本）》明确废止。
根据上述确认证据及当事人的陈述，经审理查明，双方争执的山场称“马鞍瑶”，位于永福县广福乡德安村辖区内，四至界限为：东面和北面以长岭岭脊为界（包括岭脊东面的荒山在内），西南面以马鞍瑶岭顶小脊下到沟、再到马鞍瑶沟口（标高点262.5）为界，西北面由马鞍瑶岭顶以岭脊经544.5、632.8、702.5、736.2、746.6高程点上到长岭岭脊为界（详见附图），本案争执地范围是指上述范围内的荒山，荒山范围以1978年航拍图标注的地类界为准，经计算争执荒山的面积为2279亩。
上世纪七十年代，由国家投资对永福县范围的宜林荒山进行飞播造林，为了加强对飞播林地的管理，经当时的永福县革命委员会研究，并由广西壮族自治区革命委员会林业局以“林场字（79）18号”文批准，1979年将永福县国营大板山采育场改建为永福县坪岭林场，后名称改为国营永福县坪岭林场，林场下设坪岭、大板山、石龙、德安四个分场，本案争执地就在德安分场管辖范围内。林场成立后，分别与有关生产队签订协议，取得了荒山和飞播林地的经营管理权。其中，林场于1982年6月18与原广福公社、德安大队、扣五朝生产队四方共同签订划拨荒山《合同书》，将“马鞍瑶”面积13500亩荒山划拨给林场经营管理，同日，被告填发了林主为第三人的0023号《山林所有权证书》，同月19日，林场以相同内容与原广福公社德安大队拉湾生产队签订《合同书》，再次明确了“马鞍瑶”荒山面积13500亩的经营管理权归林场所有，当时的广福公社德安大队也在合同书上加盖公章。1986年10月，林场雇请原告村民冯成富对该林地上杉树进行了间伐，2006年至2007年间，徐道平作为原告所在村的村民，二次与林场订立《采割松脂协议书》，并承包林场管辖的德安分场三林班范围内的松树采割松脂。2010年12月23日被告核发编号B4500378051《林权证》给原告，2012年12月27日第三人提交《至永福县人民政府的函》，第三人明确表示放弃对原告持有的编号B4500378051《林权证》中记载的宗地号04503260202GDYMSY010061地名“磨刀沟”面积220.48亩林地的权属请求。
另查明，在广福乡德安村，与原告并列的还有黄毛界二队、扣五朝四队，1979年扣五朝四队分为扣五朝生产队和拉湾生产队。
2009年12月，第三人在争议地内造林，原告的村民出面阻止，从而引发本案纠纷，2010年12月，第三人向被告申请调处，被告组织双方进行协商调解，因各抒己见，调解未果，2013年2月27日被告作出永政处字（2013）7号《行政处理决定书》，原告不服，申请复议，2013年7月30日，桂林市人民政府经复议后，作出市政复决字（2013）113号《行政复议决定书》，维持被告所作的处理决定，原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告作为县级人民政府，依法有权对辖区范围内的对争议地进行确权处理。本案争议焦点为：原告提供的《土地房产所有证》存根和《山林所有权证书》、第三人提供的《合同书》和《山林所有权证书》是否具有证据效力，能否作为本案确定权属的依据？本院在上述证据的确认中，已认定原告提供的《土地房产所有证》存根和《山林所有权证书》不能作为确定权属的依据；对《合同书》和0023号的《山林所有权证书》，与本案具有关联性，内容客观真实，确认作为本案确定权属的凭证。另外，第三人有对争执山场长期进行经营管理的事实。被告在受理原告的确权申请后，经现场勘察、绘制权属界线图、进行调解，在调解无效的情况下，作出永政处字（2012）14号处理决定，其具体行政行为程序合法。原告主张第三人与扣五朝队签订《合同书》，适用《国家建设征用土地条例》，因本案只是对林地权属作出变更，在权属变更后并没有改变土地的性质，第三人仍在争议地上种植林木，并不具有国家建设征用土地的性质，故原告的主张属于认定事实错误，适用法律、法规不当，予以驳斥。原告主张第三人持有的《山林所有权证书》上登记时间与拉湾队签订的《合同书》的时间前后矛盾，以此否定该证书的效力，本院认为，第三人与拉湾队于1982年6月19日签订《合同书》，该时间在第三人持有的《山林所有权证书》上登记的时间之后，这只说明第三人与争议地相邻生产队再次明确“马鞍瑶”荒山面积13500亩的经营管理权归其所有，与第三人持有的《山林所有权证书》登记时间为1982年6月18日并不矛盾；原告主张，被告未将与案件有利害关系的扣五朝队和拉湾队列为当事人参加确权，属于遗漏当事人，违反法定程序，本院认为，本案通过合同形式取得集体所有的荒山，并划归第三人经营管理，且该合同为有效合同，第三人、扣五朝队和拉湾队都应当履行生效合同规定的义务，现第三人与原告之间因林地权属纠纷，与扣五朝队和拉湾队没有直接的利害关系，不符合被告追加当事人参加确权案件的条件，因此，被告的行政处理程序中不存在遗漏当事人的情形。综上所述，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（三）项、第十条第（五）项和（十三）项、第十一条第（二）项、《林业部关于林权证是否为林地权属法律凭证的回复》（林函资字（1989）15号）的规定，对争议的土地权属作出处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告于2013年3月27日作出永政处字（2013）7号《行政处理决定书》。
本案受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元［户名：桂林市中级人民法院，开户行：农行桂林高新支行，账号：20×××16］，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
。
审 判 长 文中杰
审 判 员 张家华
人民陪审员 何 常
二〇一三年十月十日
代理书记员 申振中