广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法审监行再字第12号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：陈钻膳，女，汉族，住广东省云浮市云城区。身份证号：×××5329。
委托代理人：黄六仔。汉族，××年××月××日出生，住广东省云浮市云安县，
委托代理人：梁荣军，广东睿讯律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：云浮市国土资源和城乡规划管理局。住所地：广东省云浮市区。
法定代表人：彭仲典，局长。
委托代理人：李向春，广东翔浩律师事务所律师。
原审第三人：黄兆坤，谭玉玲（已死亡）的丈夫，谭玉玲权利义务承继人，男，住广东省云浮市云城区。身份证号：×××0013。
原审第三人：黄志权，谭玉玲的儿子，谭玉玲权利义务承继人，男，汉族，住址同上。身份证号：×××5312。
原审第三人：黄志谊，谭玉玲的儿子，谭玉玲权利义务承继人，男，汉族，住址同上。身份证号：×××5317。
上述原审第三人的委托代理人：李仲明，广东翔浩律师事务所律师。
原审第三人：云浮市云城区。住所地：云浮市云城区。
负责人：谭永健，主任。
申诉人陈钻膳与被申诉人云浮市国土资源和城乡规划管理局（下称云浮市国资局）、原审第三人黄兆坤、黄志权、黄志谊、云浮市云城区云城街大坎村民委员会（下称大坎村委会）行政撤销纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2013）云中法行终字第2号行政判决，向检察机关申诉。广东省人民检察院于2014年12月24日作出粤检行抗字（2014）22号行政抗诉书，向本院提起抗诉。本院于2015年6月10日作出（2015）粤高法审监行抗字第2-1号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派检察员林祎珣，温彩阳出庭履行职务。陈钻膳及其委托代理人黄六仔、梁荣军，云浮市国资局的委托代理人李向春，黄志权及其委托代理人李仲明到庭参加诉讼；大坎村民委员会经本院依法合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2012年7月，陈钻膳向云浮市云城区人民法院起诉称，谭玉玲系其姨妈，其父陈汉清是大坎村委大坎村的农民。陈汉清于1981年在大坎村委大坎村独树登的宅基地上砌筑了地基约150平方米。1988年，父亲去世，陈钻膳成了孤儿，因年纪幼小无法独立生存，不得不投靠相邻坑窿村的姨妈谭玉玲生活。家中的责任田也交给姨妈谭玉玲经营耕种。九十年代中期，政府因建设国道324线（府前路）将其父亲砌筑的约150平方米宅基地征收归国有。当时其年幼年仅15岁并不懂得征收补偿事宜。2011年9月15日，云城街道办发出《国道324线（府前路）大坎村拆迁户拆迁情况公示》。其发现拆迁户名单中没有其的姓名，反而出现了谭玉玲的姓名。经了解，才得知当年谭玉玲为谋取征地补偿利益，伙同其丈夫黄兆坤一起利用黄兆坤担任大坎村委会支书的职务便利，私自将其父亲的150平方米宅基地申请办理土地证到谭玉玲名下。云浮市国资局在办证过程中未尽职审查土地权属，错误的向谭玉玲颁发了云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证。云浮市国资局没有依法尽职对土地权属进行核查，错误的将其家庭的宅基地办理到谭玉玲名下，侵犯了其的合法权益。为此，现诉请法院判令：撤销云浮市国资局颁发给谭玉玲的云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证。
云浮市国资局一审答辩称，第一，其行为是依法履行职责的行为；第二，其为谭玉玲办理的登记行为，证据充足，适用法律正确，程序合法；第三，陈钻膳不能证明其父亲在1981年建有宅基地的事实，也不能确认该宅基地属陈钻膳父亲。
谭玉玲一审答辩称，1、涉案的宅基地不是陈钻膳父亲的，该宅基地是陈钻膳的伯婆的责任田，谭玉玲是经过陈钻膳的伯婆赠予，继而申请为谭玉玲的宅基地；2、房屋基础不是由陈钻膳父亲建造的，而是由谭玉玲及其丈夫建造的；3、房屋基础是谭玉玲在1990年建的，并不是陈钻膳所称在1981年所建的；4、其申请该宅基地程序合法，内容不违反法律规定。综上所述，恳请法院驳回陈钻膳的诉求。
大坎村委会一审答辩称，1、本案与我方无关；2、本案陈钻膳诉状的事实和理由、证据等不足以证明其诉求所陈述的事实；3、云浮市国资局是按照相关材料办证，是程序合法的，陈钻膳的举证不充足。
云浮市云城区人民法院一审查明，谭玉玲是陈钻膳的姨妈，谭玉玲于1978年结婚，并于当年将户口迁至坑窿村，陈钻膳自其父亲陈汉清于上世纪八十年代末去世后，就一直投靠谭玉玲生活，直至成年。在此期间，陈汉清原来所属的责任田也是一直由谭玉玲代为管理，直至后来责任田被大坎村重新调整分配。1993年云浮市国资局经当时的云城镇大坎管理局（即现在的大坎村委会）以及云城镇国土管理所、云城镇政府审核确认，向谭玉玲频发了云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证，土地使用证发放登记表中载明面积是108平方米。1993年至1994年间，云浮市人民政府因建设国道324西线（府前路）需要，依法征收了云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证中所载明的土地。2012年4月11日，云城街道办发出《大坎村拆迁户历史回迁地安置情况公示》，对包括谭玉玲在内的拆迁户的回迁地安置情况进行公示。陈钻膳认为谭玉玲上述已经被拆迁安置的土地应当是属于其父亲陈汉清的宅基地，并于2012年6月12日向云城街道办国土所调查复印了云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证的发放登记表。随后，陈钻善于2012年7月31日以云浮市国资局未尽职审查土地权属，侵犯了其合法权益为由，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销云浮市国资局颁发给谭玉玲的云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证。
云浮市云城区人民法院一审认为，本案争议焦点有：1、陈钻膳提起行政诉讼主体是否适格；2、陈钻膳提起本案行政诉讼是否超过了起诉期限；3、云浮市国资局向谭玉玲颁发云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证的具体行政行为是否合法。
关于陈钻膳主体是否适格的问题。基于其在年幼时已成孤儿，并投靠谭玉玲生活，且其父陈汉清的遗产也是由谭玉玲代管这一特殊情况，陈钻膳提供的证据虽然薄弱，也无法证明其与本案所涉土地使用权中载明土地有直接的利害关系，但在行政诉讼中，原告在起诉时只需承担简单初步证明责任，而主要的证明责任在被告。因此，为保证人民群众对行政机关具体行政行为的监督，保护当事人的诉权，一审法院认为陈钻膳提起一审行政诉讼的主体是适格的。
关于起诉期限问题。由于陈钻膳在其父亲去世及政府征收土地时年纪尚小，陈钻膳也一直声称是看到了云城街道办发出的公示并到云城街道办国土所了解复印土地发放登记表时才知道云浮市国资局向谭玉玲颁发了该土地的土地使用证。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，从陈钻膳在云城街道办国圭所了解复印土地发放登记表的时间算起，尚未超过三个月的起诉期限。
关于云浮市国资局的发证行为是否合法的问题。1993年土地登记发证的依据是1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》。根据该《土地登记规则》第七条的规定：初始土地登记程序。1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书。第十二条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。第十三条规定：土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章。1、申请者名称、地址；2、土地座落、面积、用途；3、土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证明；4、其他。本案中，从云浮市国土局所提供的土地使用证发放登记表来看，该登记表的正面就载明了“用地单位（姓名）”、“地址”、“用地总面积”、“土地来源”、“土地使用现状”等事项，已经包含了《土地登记规则》第十三条规定所需要载明的内容，同时土地使用证发放登记表中有谭玉玲的签名，因此可以视为谭玉玲的申请书。至于土地权属来源证明，由于土地使用证发放登记表中“土地来源”一项的批准单位、批准文号载明为“补办”，也可证明谭玉玲申请土地的土地权属来源。因此，土地使用证发放登记表已经包含了《土地登记规则》第十二条、第十三条规定的内容，谭玉玲的申请是符合当时有关法律法规规定的。而在土地使用证发放登记表背面也有地籍平面图并经过大坎管理区测量、制图、校核人员的核查签名。审批意见中也经过云城镇大坎管理区、云城镇国土管理所、云城镇政府及云浮市国资局等单位层级审批同意。因此，云浮市国资局向谭玉玲颁发云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证的程序是符合《土地登记规则》第七条所规定的程序。至于陈钻膳提出谭玉玲是利用其丈夫黄兆坤担任当时大坎管理区支书的职务便利骗取了云浮市国土局颁发该土地使用权证，由于该情况不属于本案审查的范围，对此一审法院不予审查。同时，对陈钻膳认为谭玉玲作为坑窿村村民，无资格享有大坎村的集体土地使用权，云浮市国资局未尽职对土地权属进行核查的观点，一审法院认为，云浮市国资局在向谭玉玲发放集体土地建设用地使用证过程中，是经过了当时的云城镇大坎管理区、云城镇国土管理所、云城镇政府等单位和组织逐级审查后才颁发，符合《土地登记规则》规定的程序，已尽到了必要的审查义务。而且根据现有的证据无法证明谭玉玲在当年申请办理集体土地建设用地使用证时是否还存在赠与或其他特殊情形。因此，对陈钻膳的上述观点不予支持。综上，一审法院认为，云浮市国资局向谭玉玲颁发云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证是合法的，依法应当予以维持。本案经云浮市云城区人民法院审判委员会讨论决定，根据《土地登记规则》（1989年11月18日国家土地管理局发布）第七条、第十二条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第五十二条、第五十四条第（一）项的规定，云浮市云城区人民法院于2012年10月25日作出（2012）云城法行初字第8号行政判决：维持云浮市国土资源和城乡规划管理局向谭玉玲颁发的云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证。案件受理费50元，由陈钻膳负担。
陈钻膳不服一审判决，向广东省云浮市中级人民法院提起上诉称，一、一审判决在事实方面遗漏认定下列重要事实：1、案涉土地位于大坎村委大坎自然村，是大坎自然村的集体土地。2、谭玉玲在庭审时主张案涉土地原本是陈汉清伯母的责任田，后来赠送给了谭玉玲，所以才办理了云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证。3、谭玉玲申请案涉土地使用权登记时没有提供任何证明案涉土地权属来源的材料。4、云浮市国资局提供证明其发证行为合法性的唯一证据《土地使用证发放登记表》的填表人是黄兆坤，该表上村委会意见一栏也是黄兆坤签章同意，该表的制图人也是黄兆坤。而黄兆坤是谭玉玲的丈夫。二、在法律方面，一审判决曲解《土地登记规则》的规定。首先，《土地登记规则》要求的是提供土地权属来源的证明材料，不是要求讲清来源。谭玉玲说补办，但没有提供补办的证明材料。其次，谭玉玲没有提交《土地登记规则》第十二条规定的材料，土地使用证发放表却包含了相关的内容，云浮市国资局的发证行为不符合法律规定。请求二审法院：一、撤销原判；二、撤销云浮市国土资源局颁发给谭玉玲的云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证。案件受理费由云浮市国资局负担。
云浮市国资局二审答辩称，云浮市国资局在1993年向谭玉玲颁发集体土地使用证行为，已经经过当时云城镇大坎村管理区、云城镇国土管理所、云城镇政府等单位逐级审查后才颁发的，符合《土地登记规则》规定的程序。因此，一审判决认定的事实是清楚的，适用法律是正确的，请求二审法院维持原判，驳回陈钻膳的上诉请求。
谭玉玲二审陈述称，一审认定事实清楚，适用法律正确。陈钻膳的上诉请求和事实理由，缺乏事实和法律依据，理由是：土地的来源是陈汉清的伯母的，陈钻膳的父母去世后，谭玉玲要照顾其四姐弟及伯母，陈汉清的伯母就将土地给了谭玉玲使用，所以土地的来源是清楚的。而登记申请表上，黄兆坤是村委干部，他行使职责是法定的。在法律方面，按照1993年的土地确权行政行为是符合当时的法律规定的。我原是大坎村的村民，是嫁到坑窿村的，其取得涉案土地是合法的。所以云浮市国资局的发证行为是正确的。
大坎村委会二审陈述称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，云浮市国资局的发证行为符合当时的有关法律法规规定，请二审法院予以维持。
广东省云浮市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
广东省云浮市中级人民法院二审认为，云浮市国资局是云浮市的土地管理的行政单位，负责对单位、个人申请用地进行核对、审批，并按照程序办理土地使用证，上述行为是云浮国资局的法定职权。本案二审争议的焦点是云浮市国资局向谭玉玲颁发云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证的具体行政行为是否合法的问题。本案中，谭玉玲向云浮市国资局申请领取涉案土地的土地使用证时，向云浮市国资局提交了《土地使用证发放登记表》、《土地使用证发放台账》、《民用（单位）建设用地汇总表》等材料，云浮市国资局经审查核实《土地使用证发放登记表》所载明的事项符合《土地登记规则》第十二条、第十三条规定所需要载明的内容。该土地使用证发放登记表中有谭玉玲的签名，也有地籍平面图，并经过大坎管理区测量、制图、校核人员的核查签名，符合当时的发证程序。虽然该登记表的填表人及制图人和村委负责人是谭玉玲的丈夫黄兆坤填写及制作和签名，黄兆坤作为村委干部，他行使职责是法定的，且该审批意见中也经过云城镇大坎管理区、云城镇国土管理所、云城镇政府及云浮市国资局等单位层级审批同意。云浮市国资局已尽到了必要的审查义务。云浮市国资局向谭玉玲颁发云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证的程序是符合《土地登记规则》第七条所规定的程序，符合当时的有关法律规定。因此，一审法院认定云浮市国资局向谭玉玲颁发云府集建总字（1993）第1-012-362号集体土地建设用地使用证是合法的并无不当，陈钻膳的上诉理由不成立，二审法院不予支持。本案经云浮市中级人民法院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，云浮市中级人民法院于2013年3月19日作出（2013）云中法行终字第2号行政判决：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由陈钻膳承担。
2014年12月24日，广东省人民检察院向本院抗诉认为，终审判决认定的基本事实缺乏证据证明。（一）终审判决程序违法。根据一、二审庭审笔录，陈钻膳、谭玉玲均确认涉案土地属大坎村四队集体所有，而本案具体行政行为依据的《土地使用证发放登记表》中将涉案土地的“土地来源地点”填写为“坑窿村”，因此大坎村四队也是本案具体行政行为的利害关系人。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第一款“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”的规定，应追加大坎村四队作为本案第三人参加诉讼。而本案法院在诉讼中并未依法追加第三人，终审判决也未将本案发回重审，违反了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条“原审法院判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审”的规定，程序违法。（二）终审判决认定事实缺乏证据证明。根据《土地登记规则》（1989年11月18日国家土地管理局发布）第十二条的规定，申请土地使用权、所有权和他项权利登记，应提交土地登记申请书和土地权属来源证明等文件资料，本案谭玉玲只提交了《土地使用证发放登记表》，没有提交土地权属来源证明等资料，违反了法律法规的规定。而且《土地使用证发放登记表》中将属于大坎村的土地的来源地点填写为“坑窿村”，发证机关对土地位置未予查清，未尽必要的审查义务。终审判决认为具体行政行为合法缺乏事实依据。
本院再审期间，陈钻膳同意广东省人民检察院的抗诉意见。
云浮市国资局再审答辩称，1、检察机关认为其认定的事实与中院一致，检察机关既认为其与原一、二审认定的事实一致，又认为原审认定事实错误，存在逻辑错误。2、大坎村委才是涉案土地的所有权主体，既非大坎村四队也不是坑窿村。因此大坎村四队与本案具体行政行为无利害关系。且陈钻膳在一审起诉时也把大坎村委会列为第三人，证明其也认为大坎村委会才是土地权属主体。3、原审判决认定事实和适用法律正确，请求法院维持原审判决，驳回陈钻膳的诉讼请求。
黄志权再审陈述称，同意云浮市国资局的意见。终审判决程序没有违法。坑窿村与大坎村四队同属于大坎村委会，原审已经将大坎村委会列为当事人，其权利已经得到充分保障。故已无必要将大坎村四队单列为当事人参加诉讼。且大坎村四队的权利也归属于大坎村委会，故土地登记来源不影响土地证发放的实体权利。
本院再审经审理，原审法院查明本案的事实清楚、属实，本院予以确认。
本院另查明，1、大坎村四队和坑窿村是同属大坎村委会管理下的两个自然村。
2、1987年陈钻膳的父亲陈汉清死亡后，陈钻膳姐弟四人及其伯婆一同跟随谭玉玲一家生活至1995年。
3、谭玉玲于2015年6月1日因病死亡，其法定继承人黄兆坤、黄志权、黄志谊明确表示参加本案诉讼。
4、云浮市中级人民法院二审判决生效后，陈钻膳曾向本院申请再审，本院于2013年12月5日作出（2013）粤高法行申字第228号驳回再审申请通知书：驳回陈钻膳的再审申请。
本院再审认为：本案属行政撤销纠纷。根据检察机关的抗诉意见以及各方当事人的答辨意见，本案再审争议的主要问题是：一、大坎村四队是否为本案具体行政行为的利害关系人，应否追加为第三人参加本案诉讼；二、云浮市国资局在颁发《集体土地建设用地使用证》给谭玉玲时是否存在违法。
一、关于大坎村四队是否为本案具体行政行为的利害关系人，应否追加为本案第三人参加诉讼的问题。经审查，因大坎村四队和坑窿村均是大坎村委会管理下的两个自然村，涉案土地在大坎村委会管辖范围内，即属于大坎村委会集体所有的。1993年谭玉玲申请领取《集体土地建设用地使用证》时，需经大坎村委会审批同意，且本案在一审法院诉讼期间，陈钻膳已将涉案土地所有权人大坎村委会列为第三人参与诉讼，以上事实表明，大坎村委会与涉案土地存在法律上的利害关系，而大坎村四队是大坎村委会管理下的一个自然村，不属于必须参加诉讼的当事人，因此，本案没有必要将大坎村四队追加为第三人参加诉讼。检察机关抗诉认为应将大坎村四队追加为第三人参加诉讼事实和法律依据不足。
二、关于云浮市国资局颁发《集体土地建设用地使用证》给谭玉玲有无存在违法行为。首先，谭玉玲向云浮市国资局申请领取涉案土地的土地使用证时，向云浮市国资局提交了《土地使用证发放登记表》、《土地使用证发放台账》、《民用（单位）建设用地汇总表》等资料，经过当时的云城镇大坎管理区、云城镇国土管理所、云城镇政府等单位层级审批同意后，再经云浮市国资局审查核实《土地使用证发放登记表》所载明的事项是否符合《土地登记规则》第十二条、第十三条规定所需要载明的内容。云浮市国资局经审核后，确认谭玉玲所提交申请资料基本符合《土地登记规则》所规定要求才予以发证。虽然《土地使用证发放登记表》中土地来源填写为坑窿村，而土地使用证上所写的为大坎村，但由于坑窿村与大坎村同属于大坎村委会管理下的两个自然村，故《集体土地建设用地使用证》上填写为大坎村亦可理解为大范围是大坎村委会，故与《土地使用证发放登记表》中填写为坑窿村并不相矛盾。因此，云浮市国资局已尽到了必要的审查义务，该局向谭玉玲颁发云府集建总字（1993）第1-012-362号《集体土地建设用地使用证》的程序符合《土地登记规则》第七条所规定的程序，符合当时的有关法律规定。其次，本案陈钻膳并没有提供证据证明涉案土地在发证前是大坎村委会集体分配给陈钻膳父亲陈汉清使用的宅基地，或由陈汉清将其责任田变更为宅基地的，且陈钻膳的母亲于1984年去世，父亲陈汉清于1987年去世后，陈钻膳为长女才11岁，带着三个弟妹和一个伯婆跟随谭玉玲一家生活至1995年，一直由谭玉玲照顾她们。原属于陈钻膳家的责任田虽由谭玉玲代为管理，但1993年谭玉玲申请领取《集体土地建设用地使用证》时，经土地所有人大坎村委会同意，云城镇土地管理所、云城镇政府审核，最后才由云浮市国资局发证，其手续合法，符合法律法规的有关规定，本案自一审诉讼至再审期间，并没有任何证据显示谭玉玲申请领证的用地是属于陈钻膳父亲的宅基地，因此，陈钻膳与云浮市国资局颁发给谭玉玲《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为不存在法律上的利害关系，其申请撤销该证缺乏事实和法律依据，故检察机关对此的抗诉意见不成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。陈钻膳的申诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十五条、第七十六条的规定，判决如下：
维持广东省云浮市中级人民法院（2013）云中法行终字第2号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 万季明
审判员 王玉宇
审判员 郑丽容
二〇一五年十一月三十日
书记员 任 敏