河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第559号
上诉人（原审原告）郑州市金升耐火材料有限公司。
法定代表人安文锋，总经理。
委托代理人刘晓博，河南省新密市西大街法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）新密市工商行政管理局。
法定代表人陈三建，该局局长。
委托代理人李新宇，新密市工商行政管理局工作人员。
委托代理人刘迎洲，河南长胜源律师事务所律师。
原审第三人安文锋，男，汉族，1972年10月6日出生。
委托代理人刘晓博，新密市西大街法律服务所法律工作者。
原审第三人徐书峰，男，汉族，1974年8月24日出生。
被上诉人（原审第三人）郭洪涛，男，汉族，1968年8月12日出生。
被上诉人（原审第三人）郭德平，男，汉族，1952年4月2日出生。
委托代理人郭洪涛，身份情况同上。
上诉人郑州市金升耐火材料有限公司因诉被上诉人新密市工商行政管理局（以下简称“新密市工商局”）工商行政处罚一案，不服新密市人民法院（2014）新密行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年12月4日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月5日公开开庭审理了本案。上诉人郑州市金升耐火材料有限公司委托代理人刘晓博、被上诉人新密市工商行政管理局委托代理人李新宇、刘迎洲，被上诉人郭洪涛、郭德平、原审第三人安文锋委托代理人刘晓博到庭参加诉讼。原审第三人徐书峰经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审查明：2009年2月16日第三人郭洪涛、安文锋、第三人郭德平与冯喜军、冯喜来签订股权转让协议，取得郑州仕昂特耐有限公司全部股权，并将公司名称更改为郑州市金升耐火材料有限公司，公司法定代表人为郭德平，2009年3月该公司住所地变更为新密市来集镇李堂村，注册资本由600万元变更为1000万元。2009年9月12日，该公司向被告提交材料申请股权变更登记，将第三人郭洪涛所有的200万元股权变更给第三人安文锋所有，被告于2009年9月21日作出（新密工商）登记企核（2009）第693号登记核准通知书，准予变更登记。2010年2月23日，第三人郑州市金升耐火材料有限公司向被告提出将公司法定代表人由郭德平变更为安文锋的申请，被告于2010年2月28日作出（新密工商）登记内变字（2010）第38号准予变更通知书，准予该法定代表人变更登记。2011年7月1日，第三人郑州市金升耐火材料有限公司向被告申请变更登记，将第三人郭德平的股权变更给第三人徐书峰所有，被告准予其变更登记。
2012年12月，郭洪涛向被告反映2009年9月21日郑州市金升耐火材料有限公司申请将其200万股权转让给安文锋的变更登记材料中，自己的名字不是本人签名，要求被告审查处理。针对第三人郭洪涛举报原告提供虚假材料取得公司登记，被告于2013年1月7日立案调查。在处理过程中经河南司法警院鉴定中心鉴定，于2013年2月28日该鉴定中心作出豫司警院司法鉴定中心（2013）文鉴字第89号笔迹司法鉴定意见书，鉴定意见为“2009年9月12日郑州市金升耐火材料有限公司股东会决议及股权转让协议原件上'郭洪涛'签名不是郭洪涛本人所签。”被告经调查取证，认定2009年9月12日，原告向被告申请股权变更登记所提交的“股东决议”和“股权转让协议”上“郭洪涛”的签名不是其本人书写，系虚假材料。该行为属于《中华人民共和国公司法》所指“提交虚假材料取得公司登记”的违法行为，且该违法行为已经达到情节严重的程度。2014年1月16日，被告作出新密工商责改字（2014）006号责令改正通知书，责令原告改正上述违法行为，原告收到该通知书后没有对该违法行为进行改正。2014年2月25日，被告拟作出撤销被诉变更登记的行政处罚，并下达了新密工商听告字（2014）002号行政处罚听证告知书，向当事人告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述申辩和要求听证的权利，原告于2014年2月26日向被告提出听证的要求。2014年3月25日，被告组织召开听证会，原告委托代理人刘晓博，第三人郭洪涛参加听证。2014年5月5日被告作出新密工商处字（2014）026号行政处罚决定书，决定撤销原告于2009年9月21日的公司变更登记。被告于2014年5月7日向原告法定代表人安文锋送达行政处罚决定书。原告不服，向本院提起诉讼，请求依法撤销被告对原告所作出的新密工商处字（2014）026号行政处罚决定。
另查明，2013年郭洪涛曾向本院提起行政诉讼，请求判令撤销2009年9月21日被告作出的郑州市金升耐火材料有限公司股权变更登记。本院经审理后，判决确认被告新密市工商行政管理局于2009年9月21日作出的郑州市金升耐火材料有限公司股权变更登记违法。被告不服，向郑州市中级人民法院提起上诉，在二审期间，上诉人向郑州市中级人民法院申请撤回上诉，郭洪涛撤回起诉，该院于2013年12月27日作出（2013）郑行终字第227号行政裁定，裁定准许新密市工商局撤回上诉，郭洪涛撤回起诉，撤销本院（2013）新密行初字第50号行政判决。
原审认为：对于原告所称被诉处罚行为超过2年处罚追诉时效的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中原告涉嫌提供虚假材料取得2009年9月21日公司股权变更登记，2014年1月16日，被告接到举报，调查后作出新密工商责改字（2014）006号责令改正通知书，责令原告改正上述违法行为。在该次违法提供虚假材料取得股权变更登记后，原告多次向被告申请其它事项公司变更登记，并获核准。在此期间原告并没有对该违法行为进行改正。被告违法行为呈继续状态，故被告对原告查处不超过处罚期限。
对于原告所称被诉行为适用法律错误的问题。本院认为，2005年修订的公司法第一百九十九条和2014年生效的新公司法的第一百九十八条对“提交虚假材料”行为的处罚作出了相同的规定，被告在于2014年新公司法生效后，作出的被诉处罚决定仍依据《中华人民共和国公司法》第一百九十九条存在瑕疵，但在该处罚决定中对“提交虚假材料取得公司登记”的违法行为进行了明确描述，且新旧公司法对该违法行为的处罚相同，故原告以此为由请求撤销被诉行为的理由本院不予支持。
对于原告及第三人所称，被告未依法通知第三人安文锋、徐书峰参加听证的问题。本院认为，根据《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》第十七条规定，要求举行听证的公民、法人或其他组织是听证的当事人。该规则第十八条规定，与听证案件有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人向听证主持人申请参加听证，或者由听证主持人通知其参加听证。本案中，原告金升公司为被诉处罚行为相对人，也即听证程序的当事人，第三人安文锋、徐书峰为该公司现有股东。根据上述规则规定，与听证案件有利害关系的其他公民可以作为第三人向听证主持人申请参加听证，听证主持人也可以通知其参加听证。被告在通知本案原告郑州市金升耐火材料有限公司参加听证后，原告现有股东第三人安文锋、徐书峰没有提出参加听证的申请，被告未通知其参加听证亦并不违反法律规定。故原告关于被诉行为听证程序违法的理由本院不予支持。
对于原告所称，被诉行为超过法定办理期限问题。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。本案中，被告分别于2013年4月7日、2013年5月7日分别经工商行政管理机关负责人、有关会议集体讨论延长办理期限。故原告关于被诉行为超过办案期限的理由本院不予支持。
综上所述，被告新密市工商行政管理局依照相关法律规定对原告违法行为立案调查，经调查取证查明，原告于2009年9月12日申请公司股权变更登记时，提交伪造股东郭洪涛签名的虚假材料，取得2009年9月21日公司变更登记，事实清楚，证据充分。对于原告所称第三人郭洪涛与安文锋存在实际的股权转让，且已部分履行的理由，本院认为，该理由并不能否认原告违法事实的存在，故该理由本院不予支持。被告在依法履行相关的听证、告知等程序后，依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》等相关法律法规作出被诉行政处罚决定，并于2014年5月7日将处罚决定送达原告郑州市金升耐火材料有限公司法定代表人安文锋。该被诉行为程序合法。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定判决：驳回原告郑州市金升耐火材料有限公司的诉讼请求。
上诉人郑州市金升耐火材料有限公司上诉称：一、被诉的行政处罚违反法定程序。1、被上诉人新密市工商局的行政处罚已过追诉时效，应不予处罚。上诉人公司与被上诉人郭洪涛的股权变更登记行为发生在2009年9月21日，被上诉人新密市工商局发现立案调查的时间在2013年1月7日，在长达4年之久后被上诉人发现上诉人公司有违法行为，已严重超过法律规定两年的追诉时效，依法则对上诉人不应处罚。被上诉人抗辩上诉人违法行为一直持续，适用《行政处罚法》第29条第2款的规定是错误的。因为本案被上诉人郭洪涛已于2010年3月2日补签了股权转让协议，双方且已经履行，郭洪涛追认了2009年9月21日股权转让的真实性，为此上诉人的违法行为灭失，故被上诉人认为上诉人的违法行为处于持续状态是错误的。2、被上诉人新密市工商局作出行政处罚前的听证程序违法。被上诉人应当通知与上诉人公司有直接利害关系的第三人股东参加诉讼而未通知，程序违法。3、被上诉人办案期限长达380多天，严重超期，程序违法。被上诉人以本案重大复杂为由多次延期，但被上诉人认为本案所谓案情重大是超越职权的行为，缺乏省级工商管理机关对此案是否属于重大、案情特别复杂的情形确定的相关证据，属于擅自延长办案期限，办案程序违法。4、被上诉人以安文峰不配合调查为由建议延期调查一个月，和2013年5月7日被上诉人以同样的理由延长办案时间，理由不能成立。安文峰不存在不配合调查的情况，被告以该理由延期程序违法。二、被上诉人作出的行政处罚认定事实错误。1、2009年9月21日上诉人公司与郭洪涛签订的股权转让协议，虽然郭洪涛没有签字，但实际是其真实意思表示，这仅是被上诉人在登记时出现的瑕疵，后来郭洪涛接受了安文峰的付款已经认可了股权转让的真实性。2、2010年3月2日，郭洪涛、郭德平、安文峰又补签了股权转让协议。该协议的签订是三方的真实意思表示。这是对原2009年9月21日所签协议的追认，故被上诉人进行行政处罚认定事实错误。3、被上诉人作出的撤销登记行为，将会对上诉人和安文峰、徐书峰造成重大经济损失，对安文峰已经履行的股权转让款无法处理。同时对上诉人公司后两次变更登记行为造成实质影响，已不能恢复到公司的原来状态。更重要的是使上诉人公司而后所产生的新的法律关系和股东之间的新的权利义务关系处于不确定状态，为此违背了行政诉讼法第57、58条规定的立法精神，故法院应当撤销被上诉人作出的行政处罚。三、被上诉人作出的行政处罚适用法律错误。被上诉人作出的行政处罚决定以《公司法》第199条“提交虚假材料，取得公司登记的…….，”属于适用法律错误。2014年3月1日新公司法第199条所规定的的内容并非是提供虚假材料的内容。被上诉人作出行政处罚的时间是2014年5月5日，故老公司法已被新公司法替换，老公司法已不再适用，被上诉人适用已失效的法律规定，属于适用法律错误。请求二审依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人新密市工商局辩称：一、本机关作出的行政处罚决定适用法律正确。《行政处罚法》对于新旧法律的适用并未作出具体规定，本机关参照《刑法》从旧兼从轻的原则适用旧法对上诉人的违法行为作出处罚符合法律规定。况且，新旧公司法对提供虚假材料骗取公司登记的处罚规定完全一致，因此上诉人这一理由不能成立。二、该行政处罚没有超过处罚时效。国务院法制办国法函（2006）81号对国家工商行政管理总局的复函中早已明确：虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为行为的继续状态。上诉人提交虚假材料骗取工商登记的违法行为一直没有自行纠正，在本机关责令其改正后仍未纠正，因此，其违法行为一直处于继续状态，依法应予处罚。三、本机关听证程序合法。《行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。因此，对于听证的权利，上诉人依法告知行政处罚当事人即可，对于其他利害关系人，可以根据案件需要酌情通知他们参加听证，即使不通知，也不违反行政处罚法的规定。四、上诉人违法事实清楚，证据确实充分。本机关提供了上诉人提供虚假材料骗取登记的相关证据，上诉人当庭以及在上诉状中予以认可，依法应当受到相应的行政处罚。五、关于办案期限问题，行政诉讼法没有作出限制性规定，工商行政管理局对办案期限的规定是内部的规定，不能作为行政处罚决定违法的理由。对于重特大案件，本机关有权自由裁量办案期限。河南省工商局豫工商文（2009）88号文对重特大案件的办案期限有明确规定。请求二审依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人郭洪涛二审未提交书面答辩意见。其在庭审中辩称：上诉人没有任何证据证明将二百多万的股东转让款支付给我。其中40万打到我的卡上，取出来当时就给他了，这是正当的经济往来。原来的股权转让协议签字是虚假的，股权转让也是虚假的，说是我的真实意思表示不是事实。
被上诉人郭德平未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称和郭洪涛的意见一致。
二审查明，各方当事人对于一审查明事实部分已经查明的事实没有提出异议，本院对上述事实予以确认。对认定该事实的相关证据一审已经随卷移送，二审不再列明和评价。二审庭审中，法庭总结并经各方当事人认可的争议焦点问题是被诉行政处罚决定程序是否合法、处罚事实是否清楚、适用法律是否正确。
本院认为，一、被诉行政处罚是否符合法定程序的问题
1、关于被诉行政处罚是否已经超过2年的追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。对本案中被上诉人认定上诉人存在提交虚假资料的违法行为，该违法行为是否有连续或者持续状态，国务院法制办国法函（2006）273号《对国家工商行政管理总局关于公司登记管理条例有关问题的复函》已明确：虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为行为的继续状态。本案上诉人提交虚假资料的行为发生在2009年9月21日，2014年1月16日接到被上诉人新密市工商局的责令改正通知书后，没有自行改正，因此其行为一直处于持续状态，被上诉人对其作出处罚不违反行政处罚法关于处罚时效的规定。上诉人称郭洪涛在2010年已经另外补签协议追认了2009年9月21日的股权转让的真实性、上诉人的违法行为从此灭失的上诉理由，因没有证据证明其所称的事实存在，故对其该理由本院不予支持。
2、关于上诉人提出被上诉人新密市工商局作出行政处罚前未通知利害关系人参加听证程序违法问题。本案被上诉人认定2009年9月21日郭洪涛将其股权变更登记给安文峰的变更登记行为中，因该股权变更协议和股东会决议中郭洪涛的签字虚假，属于提交虚假资料的违法行为，故作出行政处罚，撤销该股权登记行为。该行政处罚针对的主体是上诉人郑州市金升耐火材料有限公司，涉及股权变更登记被撤销后的相关权利义务受影响的变更协议双方，即郭洪涛和安文峰，被上诉人向上诉人送达了听证告知书，由安文峰签收，安文峰作为上诉人的法定代表人知道听证的通知，因此被上诉人没有单独再通知安文峰本人参加听证对安文峰的该程序性权利不造成实际影响，另一利害关系人郭洪涛也参加了听证，因此不存在听证程序违法问题。上诉人的另一股东徐书峰不是本行政行为的利害关系人，被上诉人未通知其听证不属于程序违法。
3、关于上诉人称被上诉人处罚超期问题，被上诉人已经提供了延期的手续，至于延期的具体理由，属于被上诉人裁量的范围，上诉人以延期理由不属实等理由认为处罚延期违法，本院不予支持。
二、关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。
被诉处罚决定认定的主要事实是2012年9月21日的股权变更登记中，上诉人提交两份资料中涉及郭洪涛的签字非本人所签。该事实有司法鉴定等材料证明，能够认定。被上诉人基于该事实作出处罚，事实清楚，证据充分。上诉人提出，上述材料虽非郭洪涛本人所签，但不能排除是郭洪涛的真实意思表示，且后来上诉人已与郭洪涛另行签订补充协议，追认了2012年9月21日股权转让的事实，但由于郭洪涛对上述追认的事实并不认可，而且从补充协议本身的内容看，并不能得出上诉人所说的结论，故对上诉人所称已经郭洪涛追认的事实本院不予认定，其以该理由认为处罚决定事实不清，本院不予支持。由于股权登记行为实际是对当事人之间股权转移民事行为的行政确认，股权登记行为被撤销，并不意味着双方的股权转让民事行为被否定，如果上诉人通过民事诉讼或者其他途径证实双方之间的股权转让协议是双方的真实意思表示，其可以申请重新进行股权转移登记。对上诉人提出的该股权转移登记行为不宜撤销的理由，本院不予支持。
三、关于上诉人提出的适用法律错误问题。法不溯及既往是处理新旧法律规范适用的基本原则，按照该处理原则，被上诉人作出行政处罚应当适用行为人违法行为发生时正在实施的法律。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分关于新旧法律规范的使用规则，认为“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或者规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”根据上述指导精神，本案被上诉人作出处罚应适用旧的《公司法》相关规定正确，上诉人称适用法律错误的理由不能成立，本院不予支持。一审判决关于应适用新法的认识不当，应予纠正。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决驳回原告诉讼请求正确，二审应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人郑州市金升耐火材料有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
审 判 员 孙晓飞
代理审判员 张晶晶
二〇一五年三月十六日
书 记 员 付亚楠