江苏省江阴市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）澄行初字第44号
原告顾建华。
委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师。
被告江阴市璜土镇人民政府，住所地江阴市璜土镇黄金北路69号。
法定代表人曹乐平，该镇镇长。
委托代理人陈磊，江苏江成（江阴）律师事务所律师。
原告顾建华诉被告江阴市璜土镇人民政府要求撤销告知一案，原告于2015年5月28日起诉来院。本院于2015年6月5日立案受理后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2015年9月17日公开开庭审理了此案。原告顾建华及其委托代理人李丽娜，被告副镇长徐文山及委托代理人陈磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结
原告诉称：2014年6月27日，被告的派出机构江阴市璜土镇村镇建设管理服务所（以下简称建管所）作出违建认定的告知书，责令原告将在鱼塘旁建造的房屋及相关附着物限期自行拆除。建管所作出的上述告知书实体错误、程序违法，严重侵害了原告的合法权益。请求法院：1、撤销建管所作出的违建认定告知书的具体行政行为；2、诉讼费用由被告承担。
一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，原告的楼房在乡村建设规划区内，即使未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，应当由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，才可以拆除。建管所直接要求原告自行拆除所建楼房违反了该条规定，属主体违法。另外，建管所也未告知原告依法享有的权利，也没有听取原告的陈述、申辩而直接对原告作出处罚，严重违反了法定程序。
二、《中华人民共和国处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。本案中，原告的楼房建成于2011年11月，辅楼及其它附着物建成于2012年3月，建管所直到2014年6月27日对原告作出处罚早已超过了处罚时效，依法应当撤销。
三、该告知书上没有明确告知原告起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定，应当适用2年的诉讼时效。原告在2015年5月28日起诉，没有超过起诉期限。
四、《土地管理法》第83条规定明确了责令限期拆除的行为就是行政处罚决定。告知书上的内容可以明确看出是一个责令限期拆除的告知，属于行政处罚决定，属于可诉的行政行为。
原告向本院提交了建管所作出的上述告知书及照片，证明建管所对原告1栋3层的主楼和5间附属房作出告知书。
被告辩称：被告的派出机构建管所作出的行政行为具有事实和法律依据，且原告的起诉也已超过起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉。
一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，认定乡、村庄规划区内的违建应由乡、镇人民政府作出。建管所是被告组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己的名义作出的行政行为，视为被告作出的行政行为，故建管所以其自己的名义作出违建认定有法律依据。
江阴市国土资源监察大队2013年5月28日作出的《关于顾建华在承包转租鱼塘边涉嫌违法占地建房的调查情况说明》，认定原告建造房屋所占的土地未经依法批准。故建管所依据该说明作出违章建筑的认定具有事实依据。
二、根据相关法律规定，原告的房屋所占的土地在2014年7月1日前未恢复原状，应视为该违法行为具有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，被告认定违法建筑并未超出处罚时效。
三、依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条及修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原告在诉状中确认2014年6月27日已知道被告作出行政行为，即使被告的派出机构作出的行政行为存在瑕疵，原告于2015年5月28日向法院提起诉讼，早已超过3个月的起诉期限。
四、告知只是行政处罚行为整个流程中的一个阶段，属于阶段性行政行为。该阶段性行政行为也未侵害原告的权益，故该告知不具有可诉性。原告的房屋主楼三间没有拆，附房不是被告拆的，是施工队拆除的。
被告在提交答辩状期间，向法院提交下列证据：
1、关于原告在承包转租鱼塘边涉嫌违法占地建房的调查情况说明，证明建管所作出的行政行为具有事实依据。
2、告知书，证明建管所于2014年6月27日作出行政行为。
3、行政起诉状，证明原告确认2014年6月27日知道建管所作出行政行为，其于2015年5月28日向法院起诉已超过起诉期限。
法律依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条
2、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条
3、修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条
4、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条
经审理查明：2013年5月28日，江阴市国土资源监察大队向璜土镇政府出具《关于顾建华在承包转租鱼塘边涉嫌违法占地建房的调查情况说明》1份，提出顾建华在鱼塘建造的三间三层楼房占地面积0.24亩、院子0.5亩，共计占地0.74亩，不符合土地利用总体规划（规划一般农田），未经依法批准。
2014年6月27日，建管所作出告知书1份，主要内容如下：根据江阴市国土资源监察大队2013年5月28日《关于顾建华在承包转租鱼塘边涉嫌违法占地建房的调查情况说明》认定，顾建华户位于芙蓉大道西延段北、扬子江路西侧的鱼塘旁建造的房屋所占的土地未经依法批准，故建造房屋为违章建筑。现告知顾建华户：于2014年6月29日24点前自行拆除三间主房前侧的围墙及相关附着物，于2014年7月3日24点前自行拆除三间主房，如逾期未拆除，镇政府将组织拆除。考虑到顾建华户暂无住房的情况，镇政府将对顾建华户进行提前安置二套房屋，安置地点：新世纪花园34幢101室140型、融城苑B4幢208室，领取手续请到镇政府拆迁办办理。建管所将该告知书张贴于顾建华家墙上。
事后，顾建华未按上述告知自行拆除房屋，目前三间主房尚在，附属房已经于2014年7月1日被拆除。璜土镇政府提出附属房不是其拆除，而是系施工队施工时误拆，顾建华认为系璜土镇政府强制拆除，并就此已向本院另行提起行政诉讼，要求确认璜土镇政府拆除行为违法，目前该案在审理中。
本院认为：根据《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。本案中，璜土镇政府下属建管所在告知书中认定了顾建华房屋属于违法建设，并责令其限期拆除。建管所的该告知行为对顾建华实体权利产生了影响。故顾建华有权以璜土镇政府作为被告向本院提起行政诉讼。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日其最长不得超过2年。本案中，建管所在告知书中未明确告知顾建华诉权、起诉期限，故顾建华的起诉期限从其知道或应当知道该告知书内日之日起计算两年。顾建华本次起诉未超过起诉期限。
根据法律规定，行政机关的内设机构、派出机构或者办事机构非经法律特别授权，不能以自己的名义作出行政行为。本案中，建管所属于璜土镇政府职能部门，不具有行政主体资格，其对外无权以自己的名义作出行政行为，故其2014年6月27日对顾建华作出的告知书无效。
综上，本院根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项规定，判决如下：
确认江阴市璜土镇村镇建设管理服务所于2014年6月27日向顾建华户出具的告知书无效。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审 判 长 黄 剑
审 判 员 金国芬
人民陪审员 张 平
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 李宇璐
本案援引法律条款
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》：
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。