吉林省敦化市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2403行初19号
公益诉讼人安图县人民检察院，住所地安图县明月镇九龙街财政胡同**号。
法定代表人付洪勇，检察长。
出庭的检察机关负责人金德春，副检察长。
委托代理人孙鹏，安图县人民检察院检察员。
委托代理人苏胜华，安图县人民检察院检察员。
被告安图县国土资源局，住所地安图县明月镇龙安路26号。
法定代表人李芳海，局长。
出庭的行政机关负责人白哲万，副局长。
委托代理人吕浩，安图县国土资源局不动产登记局局长。
委托代理人康海昌，安图县国土资源局执法监察大队科员。
公益诉讼人安图县人民检察院（以下简称安图检察院）诉被告安图县国土资源局（以下简称安图国土局）不履行法定职责一案，2016年12月30日提起诉讼，安图县人民法院予以受理。2017年3月6日延边朝鲜族自治州中级人民法院作出（2017）吉24行辖6号行政裁定书，指定本案由本院管辖。本院于2017年3月10日受理后依法组成合议庭，庭前向双方当事人送达了开庭传票，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。安图检察院副检察长金德春以检察机关负责人身份到庭参加诉讼,其委托代理人孙鹏、苏胜华到庭参加了诉讼，安图国土局副局长白哲万以行政机关负责人身份出庭应诉,其委托代理人吕浩、康海昌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
安图检察院的主要诉讼理由及请求是，检察机关在工作中发现杨丽青非法占地。经调查查明，2014年3月1日杨丽青出资125000元，受让安图县明月镇龙山村佳坪屯村民李哲柱家庭承包的耕地经营权，停放机器设备。2015年7月，杨丽青未经批准擅自在该耕地范围内，建设住宅和仓库，其他土地全部硬化。2015年8月17日安图国土局对此立案调查，并于同年8月24日作出安国土资执罚【2015】47号行政处罚决定,责令其退还非法占用的土地，罚款9300元。同日，杨丽青全额缴纳了罚款，但至今未退还非法占用的土地。检察机关于2016年11月28日向安图国土局发出延安检行公建（2016）5号检察建议书。2016年12月7日安图国土局复函称，因杨丽青占用符合土地利用总体规划的土地，故无法对地上建筑物进行拆除，我局将与当事人协商，督促退还土地。2016年12月8日安图国土局又作出《关于杨丽青非法占用的土地是否符合土地规划情况的说明》。杨丽青未办理农用地转用审批手续，将他人承包耕地擅自转变为建设用地，违反了相关法律。安图国土局作为土地行政主管部门，理应及时依法追究杨丽青的行政责任，但安图国土局下发处罚决定后，仅收取罚款，没有执行退还土地的内容。且未在规定的期限内申请法院执行，又未对地上建筑物和其他设施作出处理。检察建议后，安图国土局仍未采取有效监管措施，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现依法提起诉讼，请求：1、确认安图国土局对安国土资执罚【2015】47号行政处罚决定书未全面履行职责违法。2、判令安图国土局依法履行土地监管职责，对杨丽青非法占用的土地、地上建筑物和其他设施依法处理。
安图检察院向本院提供三组证据：
第一组证据，询问笔录二份，协议书一份，佳坪村关于补办李哲云等叁户承包土地的请示、村承包土地情况样表（李哲柱）各一份，安图国土局《情况说明》二份，现场勘测笔录、杨丽青非法占地勘测图、现场照片各一份。证明杨丽青非法占用土地的来源及地类性质，以及该地块的面积和非法占地的客观事实。
第二组证据，安国土资执责停【2015】47号责令停止违法行为通知书一份，行政处罚听证告知书及送达回证各一份，行政处罚告知书及送达回证各一份，行政处罚决定书及送达回证各一份，吉林省罚没款专用票据一份，安图国土局《行政处罚决定执行记录》、《违法案件结案呈批表》各一份。证明安图国土局对杨丽青违法行为的处理过程，及在《行政处罚决定书》未完全执行的情况下将案件作结案处理的事实。
第三组证据，检察建议书及送达回证各一份、安图国土局国土资源违法案件整改情况一份、杨丽青在安图县明月镇佳坪村占用土地建房的现场照片三张。证明安图检察院依法提起公益诉讼时，杨丽青非法占用土地仍处于持续状态。
安图国土局辩称：一、杨丽青占用的土地，符合安图县明月镇土地利用总体规划，根据《吉林省土地管理条例》第五十八条、五十九条的规定，我局依法对其进行了行政处罚，其用地手续已报批，正处于审核中。二、我局收到检察建议书后，立即进行了整改。2016年11月30日，向当事人下发了《履行行政决定催告书》，督促当事人限期履行退还非法占用土地的行政处罚，履行了催告义务。杨丽青于2016年2月21日与安图县明月镇佳坪村村民委员会签订了退还土地协议，无偿将土地退还给村集体。三、根据《吉林省土地管理条例》第五十八条、五十九条的规定，没有对于地上建筑物及其他设施进行拆除的行政处罚项。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定中，对于非法占用符合土地利用总体规划的，也没有对于地上建筑物及其他设施进行拆除的行政处罚项。综上，我局认为已依法全面履行了土地监管职责，请求法院依法公正判决。
安图国土局向本院提供了二组证据：
第一组证据，关于杨丽青非法占用的土地符合土地利用总体规划的证明、杨丽青非法占地与土地利用总体规划套合图及图例各一份。证明杨丽青非法占用的土地符合土地利用总体规划。
第二组证据，履行行政决定催告书一份、退还土地协议书一份、退还土地证明一份、关于安图县人民政府2017年第5批次建议用地报批情况的复函一份。证明我局已依法履行工作职责。
经庭审质证，对于安图检察院提供的三组证据，安图国土局均质证无异议。对于安图国土局提供的第一组证据，安图检察院质证认为，对真实性无异议，对证明的问题有异议，安图国土局督促杨丽青退还土地是在2017年2月21日，是在安图检察院提起诉讼后。对于第二组证据，安图检察院质证认为，该证据证明安图国土局继续履行了法定职责，但尚未完全履行完毕。
本院对上述证据认证如下：对于安图检察院提供的三组证据，因安图国土局均质证无异议，且证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，予以采信。对于安图国土局提供的两组证据，因安图检察院对真实性无异议，本院对其真实性予以采信。
本院根据采信的证据及当事人的陈述，综合审查认定如下事实：2014年3月1日，安图县明月镇龙山村佳坪屯村民李哲柱与杨丽青签订协议书，杨丽青出资125000元，受让李哲柱家庭承包的1860平方米耕地经营权用于停放机器设备，期限为2014年3月1日至2030年3月1日。2015年7月，杨丽青未经土地行政主管部门批准，在该耕地范围内，建设了住宅和仓库，其他土地全部硬化。
2015年8月17日，安图国土局对杨丽青非法占地行为立案调查，随后依次作出了安国土资执责停【2015】47号责令停止违法行为通知书、安国土资执听告【2015】47号《行政处罚听证告知书》、安国土资执罚告【2015】47号《行政处罚告知书》，并送达。同年8月24日作出安国土资执罚【2015】47号行政处罚决定书，主要内容为“经查你（杨丽青）于2015年7月未经批准擅自在安图县明月镇佳坪村驾校东侧占用一般耕地1860平方米（符合土地利用总体规划）建设房屋的用地行为，违反了《吉林省土地管理条例》第二十二条的规定，属非法占地行为……根据《吉林省土地管理条例》第五十八条、五十九条的规定，决定处罚如下：1、责令杨丽青退还非法占用的土地；2、对杨丽青所占土地罚款9300元（一般耕地1860平方米按照5元/平方米）。……如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内依法向安图县人民政府或延边州国土资源局申请复议，或者六个月内直接依法向安图县人民法院起诉（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当自收到本处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉）。逾期不申请复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。同日，向杨丽青送达。杨丽青签收后当天全额缴纳了罚款。安图国土局工作人员当天作出《违法案件结案呈批表》，建议结案。安图国土局执法监察工作机构负责人、安图国土局国土资源主管部门负责人在表上审核栏签字。
2016年11月28日安图检察院向安图国土局送达延安检行公建（2016）5号检察建议书，建议立即采取有效措施，依法处理非法占用土地及地上建筑物和其他设施，并要求一个月内将处理结果书面回复。
2016年11月30日安图国土局作出安国土资执强催[2016]35号《履行行政决定催告书》并当天向杨丽青送达，催告杨丽青十日内将非法占用的土地退还给村集体。2016年12月1日安图国土局作出《情况说明》，主要内容为“杨丽青非法占地案件中，涉及的地块位于安图县明月镇龙山村佳坪屯，该地块在2014年土地利用现状数据库中表现为耕地，地类编码为011（水田）。2016年12月7日安图国土局向安图检察院作出《安图县国土资源局国土资源违法案件整改情况》，主要内容为：因杨丽青占用符合土地利用总体规划的土地，故无法对地上建筑物进行拆除，我局将与当事人协商，督促退还土地。2016年12月8日安图国土局向安图检察院作出《关于杨丽青非法占用的土地是否符合土地规划情况的说明》，主要内容为：涉案地块系安图县明月镇龙山村集体所有土地。我局2015年8月24日对杨丽青进行处罚时，认定其占用一般耕地1860平方米符合土地利用规划，现经我局进一步核实确认，没有证据证明该地符合安图县土地利用总体规划，且目前该地在我局土地利用现状数据库中仍表现为耕地。
2016年12月30日安图检察院提起本案行政公益诉讼。
2017年2月21日安图县明月镇龙山村佳坪屯与杨丽青签订《退还土地协议书》。2017年3月15日，安图县明月镇龙山村村民委员会（佳坪屯）出具《退还土地证明》，证明杨丽青已无偿将占用的土地退还村集体。
2017年3月20日，安图国土局作出《关于杨丽青非法占用的土地符合土地利用总体规划的证明》，主要内容为：2016年12月8日由于无土地利用总体规划数据库以外其他的证据材料，故向安图县人民检察院出具了“没有证据能够证明该地块符合安图县土地利用总体规划”的说明。
2017年4月11日，延边州国土资源局作出《关于安图县人民政府2017年第5批次建设用地报批情况的复函》，表明安图国土局上报的《关于安图县人民政府2017年第5批次建设用地情况的请示》收悉，经审核，符合报批要求，已经上报省厅，省厅正按程序进行审批。
另查明，因安图国土局当庭出具2017年3月20日安图国土局作出的《关于杨丽青非法占用的土地符合土地利用总体规划的证明》，对2016年12月8日安图国土局向安图检察院作出的《关于杨丽青非法占用的土地是否符合土地规划情况的说明》的内容予以否认，安图检察院亦认可案涉土地符合安图县土地利用总体规划，故本案对“案涉土地符合安图县土地利用总体规划”这一事实予以确认。
本院认为，一、关于检察机关提起行政公益诉讼的法律依据及条件
全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》规定，为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为吉林等十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。
最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定:“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”第十二条规定:“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；（三）人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。”第十三条规定:“人民检察院提起行政公益诉讼，可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。”
最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》“诉前程序”中规定：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”“提起诉讼”中规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。”最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检查建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第四十一条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”
依照以上规定，检察机关具有提起行政公益诉讼的主体资格。同时，检察机关依法提起行政公益诉讼应当同时具备以下条件：1、行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责（拖延履行或拒绝履行）；2、检察机关提出检察建议后一个月内，行政机关仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责；3、行政机关已经作出的违法行政行为或不依法履行法定职责行为使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
二、关于行政公益诉讼案件审理的标的
行政公益诉讼的审理标的也即审查对象及范围。按照前述司法解释的规定，检察机关提起行政公益诉讼的条件是：行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责，在检察机关提出检察建议后一个月内仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责，而使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，行政公益诉讼的审理对象及范围应当是：行政机关在接到检察建议后一个月内，是否依法纠正违法行为或履行法定职责。
按照行政行为合法性审查的一般原则，对被诉行政行为合法性的评判，应当遵循主、客观相统一的原则。具体到行政公益诉讼案件中，如果行政机关在检察建议后一个月内，主观上未能充分认识行政执法存在的问题和不足，客观上未能积极采取有效措施改正错误，依照法定程序在合理期限内履行职责，并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，那么应当认定行政机关未依法履行法定职责的行为违法。
三、关于行政公益诉讼中各方当事人的诉讼地位及诉讼权利、义务
最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。”
依照以上规定，行政公益诉讼案件系行政诉讼案件的一种，受行政诉讼法及司法解释的调整，并遵循行政诉讼诸如起诉条件、起诉期限等诉讼制度的一般规定及司法解释有关行政公益诉讼起诉条件的特别规定。在行政公益诉讼案件中，公益诉讼人以行政诉讼原告身份提起诉讼，负有公共资源环境保护和管理职责的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”依照该规定，在行政公益诉讼中，双方当事人具有平等的法律地位，应当依法行使诉讼权利，自觉履行诉讼义务。
四、关于本案相关问题的司法审查
（一）起诉条件
本案中，安图检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向安图国土局发出检察建议，并以安图国土局在检察建议一个月后没有依法履行法定职责，公共利益仍处于持续受侵害状态为由提起诉讼，符合上述立法及司法解释文件规定，本院予以受理于法有据。
（二）被诉行政行为的合法性
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”安图国土局对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为具有进行监督检查的法定职责，是本案适格被告。
我国实行严格的耕地保护政策。杨丽青未经土地行政主管部门批准，擅自在耕地上建设住宅和仓库、地面作硬化处理，改变了土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第一款“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”和第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”的规定，安图国土局应对其予以处罚。因案涉土地符合安图县土地利用总体规划，安图国土局于2015年8月24日依据2005年版《吉林省土地管理条例》第五十九条作出安国土资执罚【2015】47号行政处罚决定书，责令杨丽青退还非法占用的土地并处罚款9300元，但2015年8月24日收取了杨丽青交纳罚款的当天即经审批对安国土资执罚【2015】47号行政处罚决定书作结案处理，而该行政处罚决定书的“责令杨丽青退还非法占用的土地”主罚项内容并未执行，该行为违法。且根据2005年《吉林省土地管理条例》第五十八条“违反本条例规定，未经批准非法占用土地的，符合土地利用总体规划，具备用地条件又确需占用的，在依法查处后履行用地手续”的规定，安图国土局应对查处后当事人履行用地手续做出监管处理，但其未提供证据证明在收到检察建议书之前作出相关处理，安图国土局未依法履行土地行政处罚后续监管的法定职责。
2016年11月28日接到检察建议后，安图国土局于2016年11月30日作出《履行行政决定催告书》并当天向杨丽青送达，但因2015年8月24日向杨丽青送达的安国土资执罚【2015】47号行政处罚决定书写明的最长救济期限为“六个月内向安图县人民法院起诉”，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定，安图国土局最迟应在行政处罚决定书送达之日起九个月，即2016年5月24日前向人民法院申请强制执行，逾期人民法院将不予受理，故安图国土局于2016年11月30日作出并送达《履行行政决定催告书》，并非是向人民法院申请强制执行前依法履行催告程序的行为。且安图国土局未提供其在接到检察建议后一个月内积极采取有效措施的证据，在检察机关提起公益诉讼时，安国土资执罚【2015】47号行政处罚决定书仍未得到全面执行，案涉土地仍处于非法占用状态，安图国土局未依法及时纠正违法行为，亦未履行后续监管法定职责。
另外，虽然2017年3月15日龙山村村民委员会（佳坪屯）出具《退还土地证明》，证明杨丽青已无偿将占用的土地退还村集体，安国土资执罚【2015】47号行政处罚决定书已经得到全面执行，但案涉土地已经事实上成为建设用地这一违法情形至今仍未消除，延边州国土资源局2017年4月11日的《关于安图县人民政府2017年第5批次建设用地报批情况的复函》只表明案涉土地的用地手续正在审批过程中，在案涉土地未获得合法建设用地审批手续前，安图国土局仍应继续履行土地监管职责，直至案涉土地不再处于违法状态。
综上，为保护土地资源，维护社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认安图县国土资源局不依法履行法定职责行为违法；
责令安图县国土资源局继续履行监督、管理职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 任建国
审 判 员 孙永春
代理审判员 高 冰
二〇一七年四月二十八日
书 记 员 王 芳
附相关法律法规的规定
1、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
2、《中华人民共和国土地管理法》第三十一条国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。
3、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
4、2005年版《吉林省土地管理条例》第五十八条违反本条例规定，未经批准非法占用土地的，符合土地利用总体规划，具备用地条件又确需占用的，在依法查处后履行用地手续。
5、2005年版《吉林省土地管理条例》第五十九条违反本条例规定，未经批准或者采取欺骗手段，骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并按下列标准处以罚款：(一)占用基本农田的，每平方米十元以上三十元以下;(二)占用其他耕地的，每平方米五元以上十元以下;(三)占用其他土地的，每平方米五元以下。
违反本条例规定，超过批准用地数量占用土地的，对多占的部分，按前款规定予以处罚。
6、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
7、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。