甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）武中行初字第5号
原告刘建功，男，1945年11月4日，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
原告王辉，男，1966年3月22日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
原告杨悦华，女，1952年1月25日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
原告张玉灿，男，1972年2月23日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
原告宋贺元，男，1938年11月23日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
原告贡舒强，男，1966年12月16日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
原告张光辉，男，1965年3月27日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
原告罗国军，男，1961年12月24日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
原告何占明，男，1949年12月10日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
上述原告推选的代表人罗国军、何占明，基本情况同上。
委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。
委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。
被告兰州市七里河区人民政府，住所地甘肃省兰州市七里河区西津东路498号。
法定代表人魏晋文，该区区长。
委托代理人张文科，该区政府法制办公室主任。
委托代理人王永吉，甘肃得舍律师事务所律师。
原告刘建功等九人不服被告兰州市七里河区人民政府（以下简称“七里河区政府”）兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于2015年3月16日公开开庭审理了本案。原告刘建功等九人的诉讼代表人罗国军、何占明及委托代理人刘磊、冯凯，被告七里河区政府的委托代理人张文科、王永吉均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告七里河区政府于2014年9月26日作出兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定，决定由兰州市七里河区西站街道办事处对兰州西客站北广场项目建设用地范围内国有土地上的兰西货场1号楼（西津西路183号、185号、187号）、2号楼（西津西路189号、191号、193号），兰西公寓（西津西路181号）房屋实施征收；对征收范围内的住宅房屋实行货币补偿或易地期房安置，非住宅房屋实行货币补偿；征收期限自征收决定公告起第7天开始，共计45天；被征收人应在征收期限内与七里河区西站街道办事处签订安置补偿协议，完成搬迁，征收实施单位对被征收人给予补偿；被征收人在搬迁期限内拒不搬迁的，由七里河区政府依法作出补偿决定，申请人民法院强制执行；被征收人对征收决定不服的，自征收决定发布之日起60日内申请行政复议或者三个月内提起行政诉讼。
被告七里河政府在举证期限内提供了作出被诉行政行为的证据：
第一组证据：1、2013年4月12日兰州市发展和改革委员会兰发改基础（2013）245号《关于兰州西客站南北广场一期工程项目立项的批复》；2、2013年9月24日（2013）103号《兰州市人民政府市长办公会议纪要》；3、2013年12月3日（2013）115号《兰州市人民政府市长办公会议纪要》；4、2013年12月16日兰州市发展和改革委员会兰发改基础（2013）762号《关于兰州西客站南北广场一期工程可行性研究报告的批复》；2014年1月20日兰州市发展和改革委员会兰发改基础（2014）20号《关于兰州西客城市配套三期工程可行性研究报告的批复》；2014年6月4日兰州市发展和改革委员会兰发改基础（2014）293号《关于兰州西客城市配套二期工程可行性研究报告的批复》；5、2014年6月26日兰州市发展和改革委员会兰发改基础（2014）339号《关于兰州西客城市配套二期工程（一期）初步设计的批复》；6、2014年8月28日兰州市规划建筑审查专家办公室兰规专（2014）14号《关于兰州西客站北广场及东西两侧商业开发项目规划设计方案的专家预审意见》函。该组证据证明被告实施的征收是出于公共利益的需要，符合兰州市城乡建设规划。
第二组证据：7、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。证明被告作出征收行为的法律依据。
第三组证据：8、关于公布《兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》并征求意见的公告；西客站北广场拆迁房屋征收与补偿利益群体座谈情况记录表；西客站北广场拆迁房屋征收与补偿社会稳定风险评估意见征求情况记录表；西客站北广场拆迁房屋征收与补偿社会稳定风险评估利益群体听证情况记录表；西客站北广场拆迁房屋征收与补偿社会稳定风险评估实地走访情况记录表。9、西站街道西客站北广场房屋征收办公室《关于西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收民意调查结果公示》。该组证据证明被告征收程序的合法性。
第四组证据：10、2014年9月19日兰州市七里河区西站街道办事处西站发（2014）140号《兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估的申请报告》；11、2014年9月19日兰州市七里河区西站街道办事处西站工委发（2014）148号《兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险防范措施和应急预案》；12、兰州市七里河区西站街道办事处《关于兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿工作社会稳定风险评估专家评审会会议纪要》。该组证据证明被告在作出房屋征收决定前依据相关规定进行了社会风险评估工作。
第五组证据：13、2014年9月24日七里河区政府《关于西客站北广场项目房屋评估机构的公告》；14、七里河区政府将通过抽签方式确定房屋评估机构的张贴图片；15、2014年9月23日七里河区政府在互联网公开邀请评估机构的公告；16、2014年9月30日兰州天信公证处（2014）兰天信公内字第5189号公证书一份及照片。该组证据证明被告选定房屋评估机构方式的合法性。
原告罗国军等九人诉称，其系兰州市七里河区西货场1号楼、2号楼居民，被告七里河区政府为组织实施兰州西客站北广场项目建设，于2014年9月26日作出兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定，将所属原告的房屋进行征收。原告认为该征收决定严重违反了法律规定，理由为：1、被告实施国有土地上房屋的征收，不完全为了公共利益，具有一定的商业目的；2、被告没有就房屋征收部门拟定的“房屋征收补偿方案”向社会公示征求意见，没有告知听证权利，亦没有组织听证；3、被告作出房屋征收决定前未依法进行社会稳定风险评估；4、被告作出房屋征收决定前，征收补偿费用未能足额到位；5、被告作出房屋征收决定前，没有组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；6、房屋征收决定中直接决定房屋征收实施单位违法；7、被告确定的补偿安置方式不合法，限制被征收人的选择权；8、被告选定评估机构程序违法，未经被征收人协商选定而是直接由被告抽签确定；9、被告房屋征收不符合兰州市七里河区人民政府国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；10、被告违反“先补偿、后搬迁”的规定，并采取暴力、威胁和隔离道路通行等非法方式迫使被拆迁人搬迁，明显违法。综上所述，原告认为被告作出的征收决定明显违反《国有土地上房屋征收与补偿决定条例》和《甘肃省实施﹤国有土地上房屋征收与补偿决定条例﹥》的相关规定，严重侵害原告的利益，应当依法予以纠正，据此原告诉诸法院，请求撤销七里河区政府兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定。
原告为支持其诉讼请求，向本院递交了下列证据：
1、2014年9月26日兰七国征字（2014）第09号《兰州市七里河区人民政府国有土地上房屋征收公告》。证明被诉行为存在且违法。
2、2014年8月22日七政发（2014）203号关于《兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的批复。证明拟定补偿方案的部门违法，且未经征求被征收人对补偿方案的意见，直接制定并批复补偿方案，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收补偿条例》”）第十条的规定。
3、2013年4月12日兰州市人民政府办公厅印发的兰政办发（2013）86号《兰州市重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》。证明被告提供的社会稳定风险评估材料不符合法定形式，属于无效。
4、西客站北广场国有土地房屋征收补偿协议签订流程图。证明被告并未按照该流程图选定评估公司，也未向被征收人提供评估报告。
5、照片10张。证明被告无视法律规定，在原告已经提起行政复议后违法实施强拆行为。
被告七里河区政府辩称，兰州西客站北广场建设项目是宝兰客专西客站子项目之一，亦是宝兰客专重点控制性工程之一，该项目经兰州市发展和改革委员会批复，前期工作由兰州市人民政府铁路枢纽建设办公室负责，具体建设由兰州市轨道交通有限公司负责。2013年12月3日，兰州市人民政府市长办公会议纪要确定由市规划局牵头负责，七里河区政府等部门配合，于2013年12月31日前确定兰州西站核心区3平方公里、8平方公里规划区域范围。因兰州西客站北广场建设项目需要，被告决定对包括原告房屋在内的项目建设范围内国有土地上房屋及附属物进行征收。在发布征收公告前，作为征收实施单位的兰州市七里河区西站街道办事处于2014年8月22日发布了《兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称“《安置方案》”）征求意见。期间，七里河区西站街道办事处就《安置方案》的内容通过采取开座谈会、召开听证会、召集会议讨论和实地走访的方式广泛征求意见，民意调查结果“支持项目建设109户，占被征收宗户数126户的86.5%”。2014年9月19日七里河区西站街道办事处就“兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿”依法向七里河区维稳办要求进行社会稳定风险评估。9月24日由七里河区维稳办组织专家进行了评估，同意实施项目涉及的国有土地上房屋征收与补偿工作。2014年9月24日被告发布了《关于西客站北广场项目房屋评估机构公告》，告知被征收人确定房屋评估机构的方式。同时，被告在政府网站公开邀请具有评估资质的单位报名参加。9月25日下午，被告通过抽签方式确定了房屋评估机构，并就本次选定房屋评估机构的活动进行了现场公证。2014年9月26日被告依法发布了兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定。据上事实，被告认为其作出兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定程序合法，内容合理，符合城市整体规划要求，为维护公共利益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院依法向七里河区政府房屋征收与补偿办公室调取了以下证据：
1、2014年9月1日（2014）1号《兰州市轨道交通建设指挥部会议纪要》1份。证明涉案北广场建设项目用地的征收工作由七里河区政府负责的事实。
2、2014年8月29日兰规（2014）136号《关于兰州西客站北广场及东西两侧商业开发项目规划设计方案的预审意见函》1份。证明涉案北广场建设项目规划设计方案经过兰州市城乡规划局审查的事实。
3、2014年1月26日兰国土资第（2014）32号《关于兰州西站城市配套二期、三期（南、北广场）项目用地预审的意见》1份。证明涉案建设项目用地经兰州市国土资源局预审，该项目符合兰州市中心城区土地利用总体规划和七里河区土地利用总体规划。
4、兰州市勘察测绘研究院出具的征地红线图1份。证明涉案北广场建设项目和被告决定征收的房屋在红线图确定的征地范围内。
经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：
对于被告提供的第一组证据，原告认为证据1、4、5、6系涉案项目立项及实施的必须文件，不属于作出征收决定的要件，亦不能证明被告作出征收决定符合城乡建设规划，且证据5明确显示是商业开发。证据2、3是市长办公会议纪要，而不是市长常务会议纪要。对于被告提供的第二组证据，原告对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告在作出征收决定时未依据该法规内容进行。对于被告提供的第三组证据，原告对其真实性和证明目的均有异议，认为该组证据内容相互矛盾，不能证明被告对《安置方案》广泛征求过意见的事实。对于被告提供的第四组证据，原告对其真实性有异议，认为该组证据不是社会风险评估报告。对于被告提供的第五组证据，原告认为该组证据相互矛盾，不符合法律规定。
对于原告提供的证据1，被告对该证据的真实性认可，对其证明目的不认可，认为公告本身不能证明征收决定的违法性。对于原告提供的证据2，被告对该证据的真实性认可，对证明目的不认可，认为被告征求了被征收人的意见。对于原告提供的证据3，被告对其真实性认可，对其证明目的不认可，认为被告在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估，聘请相关专家作出了评估意见。对于原告提供的证据4，被告对其真实性认可，对其证明目的不认可，认为被告依据该流程图，依法选定了评估机构，对被征收人的房屋进行了评估并出具了评估报告。对于原告提供的证据5，被告对该证据的真实性不认可，认为该组照片来源不明，不能证明被告有违法强拆的事实。
对于本院调取的证据，原告认为该4份证据不能作为证明被告征收决定合法的证据，且法院依职权调取证据违反法律规定，对该4份证据不予质证。被告对该4份证据的真实性、合法性和关联性均无异议。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据和依职权调取的证据作如下确认：
被告提供的第一组证据相互印证，形成证据链，对于涉案建设工程项目进行了立项、批复等程序的事实予以认定。被告提供的第二组证据系现行实施的行政法规，对其真实性予以认定。被告提供的第三组证据，对被告公布《安置方案》征求公众意见并将征求意见情况及时公布的事实予以认定。被告提供的第四组证据，该组证据相互印证，形成证据链，对被告在作出征收决定前进行了社会风险评估的事实予以认定。被告提供的第五组证据，本院对被告以抽签方式确定房屋评估机构的事实予以确认。
被告对原告提供的证据1、2、3、4的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。被告对原告提供的证据5有异议，因该组照片没载明拍摄时间、地点和拍摄人，不符合证据的形式要件，对该证据的证明效力不予确认。
本院依职权调取的4份证据，系对公共利益事实的认定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，且内容客观真实，与本院已确认有效的证据相互印证，对其证明效力予以认定。
经审理查明，因兰州西客站项目建设的需要，兰州市发展和改革委员会批复和兰州市人民政府市长办公会议确定，对兰州西客站南北广场及其他城市配套项目工程进行建设，项目建设单位为兰州市轨道交通有限公司。兰州西客站北广场建设项目需对该建设项目用地范围内国有土地上房屋及附属物进行征收，原告刘建功等9人所在的兰西货场1号楼（西津西路183号、185号、187号）、2号楼（西津西路198号、191号、193号）在该项目规划用地范围红线图内。根据兰州市市长办公会议纪要，被告七里河区政府按照属地原则，与涉案项目建设单位签订征收委托协议，对包括原告房屋在内的建设项目用地范围内的房屋及附属物进行征收，征收与补偿工作由七里河区政府房屋征收与补偿办公室负责，由兰州市七里河区西站街道办事处具体组织实施。《安置方案》作出后，2014年8月22日兰州市七里河区西站街道办事处对《安置方案》予以公布并征求意见。2014年8月22日至9月21日，西站街道西客站北广场房屋征收办公室就西客站北广场拆迁房屋征收与补偿事宜通过座谈、走访、听证等方式进行了调查和征求意见。并于2014年9月21日对民意调查结果予以公示。调查结果显示，支持项目建设109户，占被征收总户数126户的86.5%。同时，兰州市七里河区西站街道办事处就兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿工作社会稳定风险进行了评估，并作出《社会稳定风险评估报告》和《社会稳定风险预防措施和应急预案》，2014年9月19日兰州市七里河区西站街道办事处向七里河区维稳办就兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿项目申请进行社会稳定风险评估。2014年9月24日专家评审通过了《社会稳定风险评估报告》，同意实施项目涉及的国有土地上房屋征收与补偿工作。同日，被告七里河区政府向西客站北广场被征收人发布房屋评估机构公告的同时，在政府网站发布了《关于西客站北广场项目评估机构报名公告》，邀请具有评估资质的单位报名参加。2014年9月25日，在甘肃省兰州市天信公证处的全程公证下，被告通过抽签方式选定兰州三信房地产评估有限公司为房屋评估机构，并对选定的房屋评估机构进行了公示。2014年9月26日，被告作出兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定并予以公告。2014年9月27日在兰州晚报上刊登了该征收公告。原告刘建功等9人不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定。
另查明，兰州西客站北广场建设项目用地范围内的兰西货场1号楼（西津西路183号、185号、187号）、2号楼（西津西路198号、191号、193号）共涉及126户居民，截止现在，通过房屋产权调换或货币补偿方式与房屋征收实施单位签订协议的有116户。
本院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。”本案被告七里河区政府属于县一级人民政府，涉案征收房屋在其行政区域内，因此，其具有法定的房屋征收权限，职权合法。根据原、被告的诉辩意见、庭审辩论意见及本案确认的事实，本案争议的焦点问题为：征收决定是否符合公共利益；征收程序是否合法。
关于征收决定是否符合公共利益的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋”。《征收补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要……”；第九条第一款规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规定、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”。具体到本案而言，兰州市发展和改革委员会在《关于兰州西客站南北广场一期工程项目立项的批复》中已明确，兰州西客站是宝兰客专的子项目，也是宝兰客专中重点控制性工程之一。兰州西客站南北广场及其他配套项目工程的建设对保障铁路、地铁、出租车、公共交通和社会车辆的换乘以及周边交通管理和资源整合打下良好的基础，对促进城市规划和区域内综合交通体系的完善，提高兰州城市形象，带动城市经济快速发展都具有重要意义。兰州市发展和改革委员会对该工程建设的项目立项、可行性研究和设计方案进行了批复，兰州市人民政府市长办公会议也对规划建设和设计方案通过会议纪要方式予以确定。城市规划、国土资源等相关部门依照各自职权进行了审查审批，建设项目符合兰州市中心城区和七里河区土地利用总体规划。据上，兰州西客站南北广场建设及其他配套项目建设既符合由政府组织实施交通等基础设施建设的需要，也符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，因此被告七里河区政府为了公共利益的需要而实施征收，目的合法。虽然该项目建设内容含有部分商业开发项目，在社会主义市场经济条件下，建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势，但不能以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准。
关于征收程序是否合法的问题。《征收补偿条例》第十条第二款规定“市、县给人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。”第十一条第一款规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”经庭审查明，被告七里河区政府提供的证据证明其将《安置方案》公布以征求公众意见，并及时将征求意见情况向被征收人所在区域进行了公布。《征收补偿条例》第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”经庭审查明，被告在作出房屋征收决定前，兰州市七里河区西站街道办事处就兰州西客站北广场建设项目国有土地上房屋征收补偿工作的社会稳定风险进行了评估，并作出《社会稳定风险评估报告》和《社会稳定风险预防措施和应急预案》，通过专家评审了该《社会稳定风险评估报告》，同意实施项目涉及的国有土地上房屋征收与补偿工作，符合相关规定。被告七里河区政府作出的征收决定内容包括征收主体、征收事由、征收范围、征收时间、征收补偿方案以及告知被征收人提起行政复议和行政诉讼的权利等内容，并加盖其印章，该决定的内容和形式符合法定要件。被告作出征收决定后，通过在征收范围内张贴和媒体上刊登的方式及时公告，可以认定征收决定有效送达并发生了法律效力。虽然被告在征收程序中存在一定的瑕疵，如征求公众意见公告上的期限与实际不一致、通过政府网站发布邀请房屋评估机构报名公告迟延等，但该程序瑕疵不足以否定征收行为的正当性和合法性。
综上，被告七里河区政府为了公共利益的需要所作出的兰七国征决字（2014）第09号国有土地上房屋征收决定，主体、职权、目的合法，适用法律法规正确。虽然在程序方面存在瑕疵，但未对原告的实体权利造成损害，故原告刘建功等9人的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刘建功、王辉、杨悦华、张玉灿、宋贺元、贡舒强、张光辉、罗国军、何占明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘建功等9人负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 赵成维
审判员 张 军
审判员 李明武
二〇一五年七月七日
书记员 张玉霞