杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）杭萧行初字第57号
原告杭州宁泰药房有限公司。
法定代表人郝海瑞。
委托代理人ＸＸ胜、任飞。
被告杭州市工商行政管理局萧山分局。
法定代表人沈肖群。
委托代理人杨志芳。
委托代理人杨黎明。
原告杭州宁泰药房有限公司（以下简称宁泰公司）不服被告杭州市工商行政管理局萧山分局（以下简称萧山工商分局）工商行政处罚，于2013年11月14日向本院提起行政诉讼，本院于同年11月25日立案受理后，于同年12月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月2日公开开庭审理了本案。原告宁泰公司委托代理人ＸＸ胜、被告萧山工商分局委托代理人杨志芳、杨黎明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告萧山工商分局于2013年7月31日作出杭工商萧检案字（2013）636号《行政处罚决定书》，认定：一、宁泰公司所销售的玉竹牌兰葛茶食品标签上标称“（适合人群）高尿酸、痛风间隙期及酸性体质人群”。二、宁泰公司所销售的玉竹牌兰葛茶食品主要原料包括绞股蓝。根据卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发（2002）51号），绞股蓝属于《可用于保健食品的物品名单》中的物品。根据卫生部政务公开办公室《关于普通食品、保健食品和新资源食品原料有关问题的说明》，《可用于保健食品的物品名单》所列物品仅限用于保健食品，除已公布可用于普通食品的物品外，《可用于保健食品的物品名单》中的物品不得作为普通食品原料生产经营，如需开发《可用于保健食品的物品名单》中的物品用于普通食品生产，应按照《新资源食品管理办法》规定的程序申报批准。绞股蓝不属于已公布可用于普通食品的物品，宁泰公司亦无法提供可以将绞股蓝用于玉竹牌兰葛茶的批准文件。宁泰公司于2013年1月4日向武汉玉竹科技有限公司（以下简称玉竹公司）购入玉竹牌兰葛茶60盒，其中10盒为赠品，进货价格为82元／盒，共计进货价款4100元。至萧山工商分局检查时止，宁泰公司已售出35盒上述玉竹牌兰葛茶，其中有5盒是作为赠品赠送的，销售价格为98元／盒，共计销售价款2940元，从中获利480元（计算公式：2940－30×82=480）。2013年5月28日，萧山工商分局依法扣押了宁泰公司尚未售出的上述玉竹牌兰葛茶25盒。2013年6月27日，萧山工商分局依法延长了上述25盒玉竹牌兰葛茶的扣押期限。调查过程中，宁泰公司向萧山工商分局提供了该产品供货商的营业执照、生产许可、卫生许可证以及产品质量检验报告等文书的复印件，证明已认真履行进货查验制度和索证索票义务。被告据此认为：宁泰公司销售标签上含有涉及疾病预防、治疗功能内容的预包装食品的行为，已违反《流通环节食品安全监督管理办法》第二十条第二款的规定，属违法行为。根据《流通环节食品安全监督管理办法》第五十五条之规定，责令宁泰公司改正上述行为并对其给予警告。同时被告认为宁泰公司经营含有绞股蓝成分的玉竹牌兰葛茶食品的行为，已违反《流通环节食品安全监督管理办法》第九条第一款第（一）项的规定，属经营用非食品原料生产的食品的违法行为。根据《流通环节食品安全监督管理办法》第五十三条之规定，决定：（一）没收宁泰公司玉竹牌兰葛茶25盒；（二）没收违法所得480元；（三）罚款7800元。
被告萧山工商分局于2013年12月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：1.原告营业执照副本，证明原告主体资格；2.现场笔录及照片，3.郝海瑞询问笔录及其身份证复印件，证据2-3证明原告的违法行为；4.玉竹牌兰葛茶送货单复印件，5.玉竹牌兰葛茶销售单，6.扣押财物清单，证据4-6证明原告购入并销售违法食品及违法所得的事实；7.原卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发（2002）51号），8.原卫生部《关于普通食品中有关原料问题的批复》（卫监督函（2009）326号），9.《关于罗布麻等物品不做为普通食品管理的通知》（国质检食监函（2010）716号），10.原卫生部政务公开办公室《关于普通食品、保健食品和新资源食品原料有关问题的说明》，证据7-10证明原告经营的食品用非食品原料生产；11.玉竹公司营业执照、食品卫生许可证、食品生产许可证等复印件，证明原告经营的食品属于普通食品，而非保健食品；12.玉竹公司提交的情况说明及相关证明文件，证明被告保障了原告的举证权利；13.《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告依法作出处罚决定并送达原告；14.行政处罚告知书及送达回证，15.实施行政强制措施审批表、决定书及送达回证，16.延长扣押期限审批表、决定书及送达回证，17.解除行政强制措施审批表、通知书及送达回证，18.权利义务告知书签收单，19.立案审批表、调查终结报告、案件核审表、处罚建议审批表、处罚决定审批表，证据14-19证明被告作出行政处罚程序合法；20.缴纳罚没款通知书、罚没款专用票据、没收财物专用票据，21.没收物品处理审批表、处理记录及照片，22.违法行为纠正情况记录单，23.结案报告，证据20-23证明被告的处罚决定已执行并结案的事实。法律、法规依据：《中华人民共和国食品安全法》、《流通环节食品安全监督管理办法》。
原告宁泰公司诉称：2013年7月31日，被告以原告经营含有绞股蓝成分的玉竹牌兰葛茶的行为属于经营用非食品原料生产的食品的违法行为。对原告作出：（一）没收玉竹牌兰葛茶25盒；（二）没收违法所得480元；（三）罚款7800元的处罚决定。原告对该处罚决定不服，于2013年9月4日向杭州市工商行政管理局申请行政复议，后该局作出维持行政处罚的决定。原告认为，首先，被告根据相关规范性文件认定原告销售的玉竹牌兰葛茶属用非食品原料生产的食品，但不得作为普通食品原料并不等于不是食品原料。其次，武汉市质量技术监督局对玉竹公司制定的“玉竹草本系列袋泡茶”企业标准予以备案，备案有效期至2013年6月；而湖北省质量技术监督局于2011年5月6日向玉竹公司发放了《全国工业产品生产许可证》，许可证有效期至2014年1月28日。上述两个部门的备案或发证行为表明许可机关认可并同意玉竹公司生产玉竹牌兰葛茶，因此含有绞股蓝成分的兰葛茶生产行为合法，应受法律保护。原告作为一家合法经营的企业，其销售玉竹牌兰葛茶也在其经营许可范围之内，销售行为合法有效，被告对原告行政处罚显属违法。第三，食品生产许可证系质监部门颁布，原告销售在许可范围内的产品是合法的经营活动，被告对原告的处罚行为系行政越权，故对原告的处罚当然无效。综上，请求法院判令撤销被告作出的杭工商萧检案字（2013）636号行政处罚决定书。
原告宁泰公司在法定期限内向本院提交的证据有：1.《行政处罚决定书》，2.《行政复议决定书》，证据1-2证明被告实施的具体行政行为及其侵害原告经营自主权的事实；3.玉竹公司在武汉市质量技术监督局备案的“玉竹草本系列袋泡茶”企业标准文件复印件，4.《全国工业产品生产许可证》，证明原告销售的玉竹牌兰葛茶是经过许可的食品，经营行为合法。
被告萧山工商分局辩称：一、原告经营的玉竹牌兰葛茶系使用绞股蓝等原料生产的普通食品，且该食品标签上标称“［适合人群］高尿酸、痛风间隙期及酸性体质人群”等字样，而绞股蓝仅可用于保健食品，不得作为普通食品原料使用。原告诉称绞股蓝虽不得作为普通食品原料使用，却不等于不是食品原料，来说明绞股蓝可作为兰葛茶的原料使用，是在偷换概念、混淆是非。被告认定原告销售含有绞股蓝成分的兰葛茶的行为属经营用非食品原料生产的食品的违法行为准确、恰当。二、根据《企业产品标准管理规定》第十八条规定，“企业产品标准备案是企业依法将批准发布的企业产品标准告知标准化行政主管部门，并由标准化行政主管部门存档备查的行为。”即企业标准备案并无任何许可或确认的法律效力。同时，该管理规定第四条还明确“企业是企业产品标准的制定和实施主体，应当对其产品标准的内容及实施后果承担责任。”故原告以备案的企业标准来抗辩违法行为无法律依据。三、原告所提供玉竹公司的《全国工业产品生产许可证》并未表明许可该公司使用绞股蓝生产兰葛茶。而国家质量监督检验检疫总局于2010年10月8日发布的《关于罗布麻等物品不作为普通食品管理的通知》明确指出“罗布麻、苦丁茶、绞股蓝、银杏叶属仅用于保健食品的物品，即日起，含上述成分的代用茶，不做为普通食品管理”。故玉竹公司于2011年5月6日取得的“含茶制品（其他类）”《全国工业产品生产许可证》应不包括以绞股蓝为原料的含茶制品生产许可。四、根据《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款、第五条等规定，工商行政管理部门对流通环节食品安全实施监督管理。原告作为食品经营者，在食品流通环节经营违法食品，被告依法享有管辖权，原告关于被告作出行政处罚属超越权限的主张，与法不符。综上，被告作出的杭工商萧检案字（2013）636号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法，处罚适当，请求法院予以维持。
法庭审查时，原、被告对对方提供的证据分别发表如下质证意见：原告对被告提供的全部证据真实性、合法性均无异议，但对证据7-10的证明目的有异议，认为上述文件均系卫生部制定，本身不是认定食品安全合法或违法的依据，用该文件约束原告的经营行为并不恰当；证据11恰恰可以证明原告已索取了合法经营的凭证，原告的销售行为是合法的。被告对原告证据1、2“三性”无异议；对证据3的真实性认为需要进一步待查证，同时认为备案是企业依法将批准的产品告知标准化主管部门，后存档备查，而备案与许可、审查并不相同，可见备案没有经过审查，只是告知企业应对标准的内容承担责任；对证据4真实性无异议，但许可证只是允许生产产品，而并没有说明用什么原料生产，而国质检食监函（2010）716号文件在之前已颁布，明确了绞股蓝成分不能作为食品原料。
综合庭审质证情况，本院认证如下：被告提供的全部证据及原告提供的证据1-2，经审查，与本案具有关联性，且内容真实，来源合法，故本院予以采信。原告提供的证据3，虽然原告在庭后向本院提供了该证据原件予以核对，真实性可以确认，但根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第二十五条规定的“企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。”及《国家质量监督检验检疫总局关于贯彻实施﹤中华人民共和国食品安全法﹥若干问题的意见》（国质检法（2009）365号）第五条第（四）项规定的“地方质量技术监督部门不再负责食品企业标准备案，并将此前备案的在有效期内的食品企业标准备案情况移交卫生部门，与卫生部门按照有关规定办理移交手续。”玉竹公司于2010年6月6日向武汉市质量技术监督局进行企业标准备案的行为并不符合现行法律规定，故该证据对原告欲证明的对象不具有证明效力，本院不予采信。原告提供的证据4，本院对其真实性予以确认，但根据国质检食监函（2010）716号通知规定的“绞股蓝属仅用于保健食品的物品，含上述成分的代用茶，不做为普通食品管理，各省质量技术监督局不再受理企业相关生产许可证的申请，应向其他有关管理部门申请。”湖北省质量技术监督局于2011年5月6日向玉竹公司颁发的《全国工业产品生产许可证》应不包括以绞股蓝为原料的含茶制品的生产许可，故该证据对原告欲证明的对象不具有证明效力，本院不予采信。
经审理查明：原告宁泰公司系一家销售型企业，其经营范围包括：批发兼零售预包装食品，零售处方药与非处方药、中药材、中成药、中药饮片（中药配方）、化学药制剂、抗生素制剂、生化药品、生物制品等。2013年1月4日，原告向玉竹公司购入玉竹牌兰葛茶60盒（其中10盒为赠品），购入价格为82元／盒，共计4100元。上述兰葛茶外包装上标注：“QS生产许可QS420114020012”、“［配料表］绞股蓝、葛根、薏苡仁、蛹虫草、绿茶（富硒）”、“［适合人群］高尿酸、痛风间隙期及酸性体质人群”等字样。同年5月26日，被告下属城厢工商所接到12315消费者申诉转办单，申诉人声称其在原告处购买的玉竹牌兰葛茶是不安全食品。被告遂于同年5月28日对原告进行检查，发现原告经营场所内有25盒玉竹牌兰葛茶，另有35盒已经售出（其中5盒是作为赠品赠送），销售价格为98元／盒，共计销售价款2940元，从中获利480元。被告工作人员将检查情况制作现场笔录，向原告告知了相关权利义务，原告法定代表人郝海瑞对笔录内容予以签字确认。同日，被告对此事进行立案调查，并对原告未销售的上述商品采取扣押的行政强制措施。同年6月24日及7月17日，被告对郝海瑞进行调查询问，并制作了相应的调查笔录。同年6月27日，被告依法延长了对原告25盒玉竹牌兰葛茶的扣押期限。同年7月24日，被告向原告制作了《行政处罚告知书》，书面告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告有陈述、申辩的权利，原告法定代表人郝海瑞于当日签收了该告知书。因原告未在规定期限内进行陈述和申辩，被告于同年7月31日作出杭工商萧检案字（2013）636号《行政处罚决定书》并送达原告。原告不服该处罚决定，向杭州市工商行政管理局提出了行政复议，该局作出维持决定，原告遂诉至本院。
本院认为：根据《食品安全法》第四条第三款的规定，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》第五条第一款规定，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依照法律、行政法规和本办法规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。本案中，原告经营玉竹牌兰葛茶的行为属于食品流通领域的活动，故被告萧山工商分局具有作出案涉行政处罚决定的职权。《食品安全法》第二十一条第一款规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号；第二十二条第二款规定，本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。关于食品质量标准方面，原卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发（2002）51号）公布了《既是食品又是药品的物品名单》、《可用于保健食品的物品名单》和《保健食品禁用物品名单》，其中《可用于保健食品的物品名单》中列有“绞股蓝”。而原卫生部《关于普通食品中有关原料问题的批复》（卫监督函（2009）326号）进一步明确“《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发（2002）51号）规定的可用于保健食品的物品名单中所列物品及冬虫夏草目前均不得作为普通食品原料使用。”同时根据原卫生部相关规定，除已公布可用于普通食品的物品外，《可用于保健食品的物品名单》中的物品不得作为普通食品原料生产经营，如需开发《可用于保健食品的物品名单》中的物品用于普通食品生产，应按照《新资源食品管理办法》规定的程序申报批准。本案原告经营的玉竹牌兰葛茶系使用绞股蓝等原料生产的普通食品，而绞股蓝不属于已公布可用于普通食品的物品，且原告也无证据证明玉竹牌兰葛茶在上市前已按《新资源食品管理办法》规定获取了相关批准文件。故原告经营玉竹牌兰葛茶的行为违法了《食品安全法》第二十八条第（一）的规定，属经营用非食品原料生产的食品的违法行为。另原告经营的玉竹牌兰葛茶在产品外包装上标注有“［适合人群］高尿酸、痛风间隙期及酸性体质人群”等字样，违反了《食品安全法》第四十八条第一款的规定，属销售标签上含有涉及疾病预防、治疗功能内容的预包装食品的违法行为。《流通环节食品安全监督管理办法》系国家工商行政管理总局根据《食品安全法》及《食品安全法实施条例》等法律、法规制定的部门规章，内容合法有效，应当予以适用。综上，被告根据《流通环节食品安全监督管理办法》第五十三条、第五十五条的规定，对原告销售玉竹牌兰葛茶的违法行为作出的案涉处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，量罚适当。原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杭州宁泰药房有限公司要求撤销被告杭州市工商行政管理局萧山分局于2013年7月31日作出的杭工商萧检案字（2013）636号工商行政处罚决定的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告杭州宁泰药房有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：1202024409008802968，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 员 郭 权
人民陪审员 吴康平
人民陪审员 徐亚兰
二〇一四年二月二十日
书 记 员 王利琴