河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀09行终11号
上诉人（原审被告）任丘市国土资源局，住所地任丘市渤海东路。
法定代表人李天健，局长。
委托代理人温红，女，河北宪泽律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宋大锁，女，汉族，1946年6月18日出生，现住任丘市。
委托代理人王胜利，河北维则律师事务所律师。
委托代理人杨永胜，河北维则律师事务所律师。
上诉人任丘市国土资源局因行政处罚一案，不服任丘市人民法院（2016）冀0982行初85号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开审理本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，被上诉人宋大锁与其夫张甲申（已故）于2006年10月、2007年春未经批准，擅自占用长丰镇长丰村北侧长丰村集体土地建厂房，占地面积为4633.51平方米，其中建筑物面积为1263.12平方米。建筑结构为砖混结构。占地地类为农用地（耕地）。该占地不符合任丘市土地利用总体规划。任丘市国土资源局于2016年9月8日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对被上诉人宋大锁作出任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定，1、责令宋大锁退还非法占用的4633.51平方米土地；2、限宋大锁自接到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在非法占用的4633.51平方米土地上建设的1263.12平方米建筑物和其它设施，恢复土地原状；3、对宋大锁非法占用的3660.71平方米土地处以每平方米30元的罚款，合计109821.3元人民币。
另查明，基于同样的事实，任丘市国土资源局对张甲申曾于2007年4月6日、2008年4月22日分别作出任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书，认定张甲申为违法行为人，且张甲申于2007年4月18日已缴纳罚款24320元，并向本院申请了执行。因被执行人张甲申已去世，本院于二0一三年十月二十八日分别作出（2013）任执字第2008-1590号执行裁定书及（2013）任执字第2008-1654号执行裁定书，终结申请执行人任丘市国土资源局任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书的执行。
原审法院认为，国土资源部发布的《国土资源违法行为查处规程》对违法案件的办理进行了一系列规定：违法线索发现、立案、调查取证、案情分析与调查报告起草、案件审理、处理决定、行政处罚、告知、送达等。任丘市国土资源局于2015年12月18日对被上诉人宋大锁立案查处，但对宋大锁所做询问笔录的时间是2015年12月11日、对张艳丽的询问笔录时间是2015年8月11日、对张艳涛的询问笔录时间是2015年12月3日，显然是调查在前立案在后，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第34条第2款规定：被告不提供或者无正当理由提供证据，视为没有相应证据；第67条规定：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。任丘市国土资源局逾期提交了送达听证通知书的送达回证，应视为没有相应证据，故听证告知书没有送达，处罚程序违法。证据16、18两份送达回证上的受送达人一栏均为空白，即处罚告知书及听证告知书均未送达原告，处罚程序违法。本院于2013年10月28日虽然分别作出（2013）任执字第2008-1590号执行裁定书及（2013）任执字第2008-1654号执行裁定书，终结了申请执行人任丘市国土资源局任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书的执行，但任丘市国土资源局任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书仍具有法律效力，任丘市国土资源局在未撤销上述所做行政处罚决定的情况下就同一违法行为又对宋大锁作出任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定，属于程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，遂判决撤销被告任丘市国土资源局作出的任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定。
宣判后上诉人任丘市国土资源局不服提出上诉，其上诉理由为：一、宋大锁与张甲申共同实施了非法占地建厂房的行为，是共同责任主体，其丈夫张甲申死亡后，国土局处罚宋大锁于法有据。宋大锁在我局2015年12月11日对其调查时承认张甲申违法占地是其与张甲申共同实施的，只是当时主要由张甲申负责而已，因此我局在张甲申去世后对宋大锁进行处罚是符合相关规定的，我局对宋大锁立案是追加宋大锁为被处罚人，不属于一事二罚。二、我局对宋大锁的处罚严格依照国土资源部发布的《国土资源违法行为查处规程》办理，程序合法。对于一审法院认定的调查在前立案在后，程序违法一事，我局依照《国土资源违法行为查处规程》第6.1条规定，核查过程中，可以采取拍照、询问、复印资料等方式收集相关证据。因此我局在2015年12月3日对张艳涛进行询问属于立案前的核查阶段的初步调查，是符合《国土资源违法行为查处规程》的规定，并不存在调查在前立案在后的情形。我局于2008年4月22日作出的国土罚字(2008)第1922号行政处罚决定书，因宋大锁的丈夫张甲申死亡已终止执行结案，我局重新启动违法占地查处程序对共同实施违法行为的宋大锁进行立案符合法律规定，且宋大锁的违法行为处于持续状态，我局对其作出处罚并无不妥。三、其违法占地面积4633.51平方米，我局只对其中的3660.71平方米处以罚款，显而易见体现的是公平，本案中张甲申对其非法占地中的4633.51平方米土地中的972.28平方米缴纳了罚款，但未对原处罚决定中的应该拆除的建筑物未履行拆除义务，在执行期间张甲申病故，张甲申去世后任丘市人民法院终结执行。本次对共同实施违法的宋大锁处罚时，扣除了已经缴纳的972平方米罚款，对剩余的3660.71平方米处以30元/平方米的罚款，面积准确，罚款标准明确，罚款金额明显属笔误，且我局对宋大锁就笔误做出了更正说明。任国土罚（2015）第699号行政处罚决定书责令宋大锁退还非法占用的4633.51平方米土地，并未超越职权，《中华人民共和国土地管理法》第76条规定，未经批准非法占地的法律责任就是退还非法占用的土地，这是依法履行职责。本案中，通过调查，宋大锁所占用的土地系转包本村村民的承包地，而非自己的承包地，应当退还非法占用他人的承包地，即使是本人的承包地，法律规定的退回非法占用的土地，也是指让其退还擅自将农用地改为的建设用地，将擅自改为的建设用地退还后恢复土地原状，恢复耕种条件。四、任丘市人民法院作出的（2016）冀0982行初35号行政判决书程序违法。诉讼过程中我局出具了43份证据，但是法院只对部分证据进行了认定，属于程序违法。我局已经按照程序向宋大锁送达了听证通知书，是宋大锁本人的原因未参加听证会。综上，请求二审法院撤销任丘市人民法院作出的（2016）冀0982行初35号行政判决。
被上诉人宋大锁辩称，一、被上诉人并不是违法行为人，不应当受到处罚，被上诉人没有实施非法占地行为。上诉人称“2015年12月11日被上诉人承认”是不真实的，通过上诉人对张甲申一人的行政处罚行为也可以证明被上诉人不是违法行为人，上诉人向一审法庭提交的被上诉人的询问笔录没有本人的签字确认，不能作为处罚被上诉人的的证据，被上诉人并没有向一审法庭提供所谓的“执法录像”，没有证据证明被上诉人实施了张甲申的违法行为，所以上诉人以被上诉人违法占地处罚是不符合事实的。二、上诉人作出的行政处罚程序严重违法。1、询问时间早于立案时间；2、上诉人未向被上诉人送达听证通知书；3上诉人对张甲申的行政处罚决定书只是任丘市人民法院终结了执行程序，但是该处罚决定书并没有被撤销或失效，至今仍然有效，这种情况下对被上诉人进行处罚，明显违法；4、上诉人的行政处罚严重超过了法律规定的办案期限，虽然上诉人提出了各种理由，但是都不能成立。综上，请二审法院驳回任丘市国土资源局的上诉，维持一审判决。
经二审审理查明,因张甲申违法占用长丰镇长丰村农用地972.8平方米，上诉人任丘市国土资源局于2007年4月6日作出了任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书，处罚内容为：1、张甲申自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除非法占地上的972.8平方米的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对张甲申非法占地972.8平方米处以每平方米30元的罚款，合计29184元。因张甲申在原违法占地的基础上向西向南违法进行扩建，扩建面积为3660.71平方米，其中建筑面积290.32平方米，上诉人任丘市国土资源局针对此于2008年4月22日作出了任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书，处罚内容为：1、限张甲申自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除非法占用地上新建的290.32平方米的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对张甲申非法占地3660.71平方米处以每平方米30元的罚款，合计109821.3元。以上占地面积为4633.51平方米，建筑物面积1263.12平方米。
2016年9月8日，上诉人任丘市国土资源局对被上诉人宋大锁作出了任国土罚字（2015）第（669）号行政处罚决定，上诉人查明，宋大锁、张甲申于2006年10月、2007年春未经批准，擅自占用长丰镇长丰村北侧的集体土地建厂房。经现场勘测，占地面积为4633.51平方米，其中建筑物面积为1263.12平方米，建筑结构为砖混结构，占地地类为农用地，该占地不符合任丘市土地利用总体规划，遂对被上诉人宋大锁作出了以下处罚决定：1、责令宋大锁退还非法占用的4633.51平方米土地；2、限宋大锁自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除非法占用的4633.51平方米土地上建设的1263.12平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对宋大锁非法占地3660.71平方米处以每平方米30元的罚款，合计109821.3元。上诉人任丘市国土资源局在对被上诉人宋大锁作出以上处罚决定时，于2016年3月3日向被上诉人宋大锁送达了听证告知书，被上诉人宋大锁于2016年3月4日提出了听证申请，上诉人任丘市国土资源局制作了听证通知书，决定于2016年4月22日在任丘市国土局召开听证会，但是上诉人任丘市国土资源局未在法定的举证期限内提供证据证实其已向被上诉人宋大锁依法送达该听证通知书。被上诉人宋大锁未参加行政处罚听证会。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（一）项、第（二）项规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的前七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；……上诉人任丘市国土资源局虽然告知被上诉人宋大锁有听证的权利，但是其未在法定的举证期限内提供证据证实其已将听证的时间、地点通知被上诉人宋大锁，上诉人任丘市国土资源局便召开行政处罚听证会，进而作出行政处罚决定，该行政处罚决定违反法定程序，应予撤销。故上诉人任丘市国土资源局关于被上诉人宋大锁因其本人原因未能参加听证会的上诉理由不能成立。原审判决撤销上诉人任丘市国土资源局作出的任国土罚字（2015）第（669）号行政处罚决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人任丘市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张春明
代理审判员 冷树青
代理审判员 张 倩
二〇一七年二月六日
书 记 员 陈亚会