湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00185号
上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地湖北省武汉市武昌区中山路307号。
法定代表人张幸平，该区区长。
委托代理人陈小强，该区政府工作人员。
委托代理人陈凌，湖北今天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王敏。
委托代理人吴艳丽。
上诉人武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）因被上诉人王敏诉其政府行政复议一案，不服湖北省武汉市洪山区人民法院（2014）鄂洪山行初字第00045号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年3月12日受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，均未提出新的事实和证据或理由，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年3月28日，王敏向武汉市公安局武昌区分局中南路派出所报案，称其位于下高王村75号的房屋被强拆，要求立案，中南路派出所向王敏出具《接受案件回执单》，并制作《报案笔录》。2013年6月15日，湖北省公安厅作出《公安机关转送信访事项通知单》，将吴艳丽等18人（包括王敏）向其反映拆迁公司违法拆迁，造成被拆迁人财产损失、人身伤害，要求公安机关立案查处并赔偿经济损失的事宜，交武汉市公安局受理并接待、答复信访人。2013年6月28日，武汉市公安局信访处出具《局长接待通知单》，将信访人王敏反映房屋被非法拆除，要求以故意毁坏财物案进行立案的信访事项，交武汉市公安局武昌区分局受理。2013年10月16日，武汉市公安局武昌区分局中南路派出所向王敏进行询问，并向王敏送交《被害人诉讼权利义务告知书》。2014年2月23日，王敏通过邮寄方式向武昌区政府递交《行政复议申请书》，复议请求为：确认被申请人武汉市公安局武昌区分局未在法定期限内对其报案作出立案或者不予立案的决定，程序违法，行政不作为；事实与理由为：王敏因房屋被强拆，拨打110报警，后又多次要求被申请人处理房屋被故意毁坏的立案问题，但被申请人未依法作出立案或不予立案的决定，应属行政不作为。2014年2月28日，武昌区政府向王敏作出《行政复议告知书》，主要内容为：王敏报案的事项涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，建议王敏就该事项向有权机关提出。王敏不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。由此可见，审查是否属于行政复议范围的关键之一在于，公民是否系针对行政机关的具体行政行为申请行政复议。本案王敏向武昌区政府申请行政复议的请求，系要求确认武汉市公安局武昌区分局未在法定期限内，对其报案作出立案或者不予立案的决定，程序违法，属于行政不作为；事实与理由，系认为其多次向被申请人武汉市公安局武昌区分局要求处理房屋被故意毁坏的立案问题，但被申请人未依法作出立案或不予立案的决定。可见，王敏并未明确系对武汉市公安局武昌区分局未作出刑事立案或不予立案的行为申请行政复议。根据2013年1月1日实施的《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理”的规定，公安机关对其受理的案件是否涉嫌构成犯罪，属于刑事案件还是行政案件，依法具有审查确定的职权和职责。王敏报案称房屋被强拆，要求公安机关处理故意毁坏房屋立案事宜，虽然王敏报案所称损失的财物系房屋及屋内物品，但王敏的报案是否符合《最高人民检察院、公安部关于印发﹤最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）﹥的通知》第三十三条第（一）项“故意毁坏公私财物，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）造成公私财物损失五千元以上的”的规定，是否涉嫌构成刑事犯罪，应由公安机关依法确定。武昌区政府作出被诉行政复议行为时，公安机关尚未对王敏的报案作出是否涉嫌构成刑事犯罪的明确认定，未确定该案属于刑事案件，故武昌区政府认定王敏的报案涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受理范围，缺乏事实根据和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：一、撤销被告武汉市武昌区人民政府于2014年2月28日对原告王敏作出《行政复议告知书》的行政行为；二、责令被告武汉市武昌区人民政府在本判决生效之日起5日内，重新对原告王敏提出的行政复议申请进行审查。
上诉人武昌区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：行政复议机关受理行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受案范围，存在具体行政行为侵犯申请人合法权益，复议机关决定是否受理复议申请的关键是申请人申请复议审查的对象是否为具体行政行为，被上诉人是针对公安机关对于其报案不作出是否立案的决定的行为申请复议，其自认为该行为属于行政不作为。由于公安机关具有行政管理和刑事司法的双重职能。上诉人作为复议机关受理被上诉人报案是按照办理行政案件程序受理还是按照办理刑事案件程序受理，以此来判断公安机关的处理行为是否属于行政行为。经审查，公安机关受理被上诉人刑事报案并按照刑事案件程序受理，其行为属于刑事司法行为，不属于具体行政行为，不由行政法律法规调整。被上诉人的复议请求并非行政复议受案范围，上诉人作出不予受理决定，符合事实和法律规定。原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人认定被上诉人的报案涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受案范围，符合事实依据和法律依据。上诉人已经依法履行了答复的职责，请求二审法院依法撤销（2014）鄂洪山行初字第00045号行政判决，改判驳回上诉人诉讼请求。
被上诉人王敏辩称：原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本庭审理中各方当事人均坚持原审的质辩意见。原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。
本院认为，公安机关具有维护社会治安的行政管理和惩治犯罪的刑事司法的双重职能，行政复议只对属于维护社会治安的行政管理等行为进行受理和审查。本案被上诉人王敏因房屋被强制拆除，向公安机关报案，继而申请上诉人武昌区政府行政复议，要求“确认公安机关对其报案未作出立案或者不予立案的决定，程序违法，行政不作为”，但同时王敏在复议申请中称：“公安机关的职责是打击犯罪，保护人民生命财产安全，其在法定期限内，不作出立案或不予立案的决定，纵容，不抓捕犯罪嫌疑人……”，该表述说明其复议申请虽要求确认公安机关行政不作为违法，但其实质是要求公安机关刑事立案。上诉人武昌区政府向原审法院提交的证据亦反映公安机关受理被上诉人王敏的报案后，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定向其作了询问笔录，并依据刑事诉讼法的规定向其送达了《被害人诉讼权利义务告知书》，被上诉人作为报案人和被害人在文书上均签名进行了确认。被上诉人王敏在向上诉人武昌区政府提出行政复议申请时，虽然公安机关还未予刑事立案，但上述证据说明公安机关接到王敏的刑事报案后，按照刑事案件的程序受理，其行为应受刑事诉讼法的调整。因此，公安机关是否应该刑事立案，未予刑事立案是否违法，则不属于行政复议的审查范围。依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，复议机关不应也不能对公安机关的这一行为进行行政复议审查，作出行政复议决定。上诉人武昌区政府收到被上诉人王敏的申请后，对报案和受理的情况及申请的内容进行调查后，向上诉人告知“你报案的事项涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受理范围，建议向有权机关提出”，所作出的《行政复议告知书》证据充分，符合本案的事实和相关的法律规定，其理由并无不当。被上诉人王敏要求武昌区政府履行法定职责，受理其复议申请则没有事实依据和法律依据。原审判决采信了上述证据，对该事实也进行了认定，但仍认为公安机关对被上诉人的报案未认定刑事案件则缺乏事实依据，其作出撤销武昌区政府的《行政复议告知书》，并责令其重新对行政复议申请进行审查，属于适用法律错误，上诉人的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销湖北省武汉市洪山区人民法院（2014）鄂洪山行初字第00045号行政判决；
二、驳回被上诉人即原审原告王敏的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人王敏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖 丹
审 判 员 巩文胜
代理审判员 侯士宇
二〇一五年五月七日
书 记 员 张笑弥