广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤民再第37号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：和瑞莲，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：练新英，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：刘其芳，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：黄海莲，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：凌士华，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：刘瑞兴，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：梁启明，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：梁菊燕，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：刘学梅，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：梁福，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：刘海敏，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：刘斌盛，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：刘崖，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：俞进强，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：和美谷，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：沈亮，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：杨霞，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：陈秀梅，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：容华英，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：凌汉芳，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：陈美英，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：黄月芳，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：裴强，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：裴虹，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：郑少群，女，汉族，1976年8月4日生，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市迎宾大道城信社侧自建房。
诉讼代表人：和瑞莲、练新英。
共同诉讼委托代理人：李创彬，广东泰的律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：信宜市水务局（原信宜市水利电力局），住所地广东省茂名市信宜市。
法定代表人：刘钿，局长。
诉讼委托代理人：李龙周，广东粤茂律师事务所律师。
诉讼委托代理人：李振清，男，汉族，××年××月生，住广东省信宜市。
被申诉人：信宜市水利电力局水电器材物资公司，住所地信宜市区。
法定代表人：湛海梅，经理。
二审上诉人（一审起诉人）：曹建英，女，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
二审上诉人（一审起诉人）：汤明信，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司职工，住广东省信宜市。
二审上诉人（一审起诉人）：刘大述，男，汉族，原信宜市水利电力局水电器材物资公司已故职工林松坤丈夫，住广东省信宜市。
申诉人和瑞莲等25人因与被申诉人信宜市水务局（原信宜市水利电力局，以下简称水务局）、信宜市水利电力局水电器材物资公司（以下简称物资公司）及二审上诉人曹建英、汤明信、刘大述追索劳动报酬纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2013）茂中法立民终字第80号民事裁定，向广东省人民检察院申诉。广东省人民检察院作出粤检民（行）监（2015）44000000153号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2015）粤高法审监民抗字第135号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派检察员李满怀、陈蓉出庭。申诉人和瑞莲等25人的诉讼代表人和瑞莲、练新英及共同诉讼委托代理人李创彬，被申诉人水务局的委托代理人李龙周、李振清均到庭参加诉讼。被申诉人物资公司及二审上诉人曹建英、汤明信、刘大述经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
广东省人民检察院抗诉认为，广东省茂名市中级人民法院（2013）茂中法立民终字第80号民事裁定适用法律错误。和瑞莲等25人起诉请求物资公司和水务局支付拖欠工资，并提交了物资公司欠发工资表，证明物资公司拖欠和瑞莲等人1994年8月至2004年6月的欠发工资。物资公司欠发工资表证明了物资公司与和瑞莲等人的债权债务关系，是否为改制而引发的纠纷，都不能改变物资公司与职工之间劳动合同关系的事实，无论是企业自主改制还是政府主导改制统筹解决，最终还是以物资公司与职工的法律关系为基础解决拖欠工资的问题。且，政府与和瑞莲等25人不存在直接的法律关系，法院裁定由政府统筹解决和瑞莲等25人的劳动争议缺乏法律依据。（2013）茂中法立民终字第80号民事裁定适用《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》第一条的规定裁定对本案不予受理，属适用法律错误。
和瑞莲等25人同意检察机关的抗诉意见，并补充认为一、二审法院适用《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》错误，且事实认定有误，物资公司是2011年未按时年审被工商局吊销营业执照的，不存在企业改制的问题，故请求撤销原审裁定，法院立案受理本案。
水务局辩称，一、本案属于政府及有关部门主导的国有企业改制过程中产生的劳动争议纠纷，原审裁定驳回起诉是正确的，应予维持。物资公司于2006年在信宜市人民政府及水务局、财政局、审计局等相关部门主导下进行了企业改制，对包括和瑞莲等28人在内的全体职工进行了遣散下岗或再就业安排，原企业已经审计、清算后破产解散。最高人民法院《关于审理劳动争议适用法律若干问题的解释（三）》第二条规定：“因企业自主进行改制引发的纠纷，人民法院应予受理。”故法院仅受理企业自主改制中基于平等关系民事主体之间产生的纠纷，而本案和瑞莲等28人起诉的请求事项属于政府及有关部门主导下进行的国有企业改制中产生的劳动争议，原审依据《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》第一条的规定裁定驳回和瑞莲等28人的起诉是正确的。包括和瑞莲等28人在内的原物资公司全部职工，均是由信宜市人事局按照事业单位工作人员统筹管理的，该公司全体人员的工作调动及工资报酬等均由信宜市人事局审批，公司资产及债权债务也是信宜市财政局、审计局等核查清算后由信宜市委、市政府发文改制并解散公司的，故相应的劳动争议应由政府按相关政策规定统筹解决。二、水务局被列为被告属主体不适格。本案作为劳动争议，双方当事人应为劳动者和用人单位，水务局仅是用人单位的行政主管部门，被列为被告不符合《中华人民共和国劳动法》的规定。水务局作为行政主管部门，在物资公司改制破产时已按照《中华人民共和国民法通则》第四十七条的规定履行了物资公司的清算工作，有信宜市人民政府及财政、审计部门相关报告文件为凭，故水务局对本案的纠纷不应承担民事、行政及其他任何法律责任。三、原物资公司在2006年改制时已经信宜市人民政府及相关部门主导进行了破产清算，并对该公司的债权债务及拖欠工人工资等作出处理方案，2006年8月15日上午，物资公司召开全体干部职工会议，就公司改制破产后如何遣散职工问题达成决议，包括和瑞莲等28人在内的绝大部分职工当时都在职工会议记录上签字同意“从2004年1月起至2006年8月仍继续上班而连半个月工资都未发放的，按各职工半个月工资的标准以发放”，物资公司按此会议决定于2006年12月12日向信宜市企业改革领导小组上报了《信宜市水电物资公司遣散方案》并获批准实施，故和瑞莲等28人起诉要求支付当时经他们同意的方案上已经认可不再支付的另一半工资缺乏事实依据，提交的拖欠工资证据也与公司改制时确认的工资发放标准数额相矛盾。水务局并未接收物资公司改制清算后的资产、债权债务，故请求法院驳回和瑞莲等25人的起诉。
被申诉人物资公司及二审上诉人曹建英、汤明信、刘大述经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，也未提交书面答辩意见。
2013年6月18日，和瑞莲等28人起诉至广东省信宜市人民法院称，和瑞莲等28人是物资公司的职工。物资公司因经营不善，资不抵债，于2006年12月对职工进行遣散，并解除劳动合同。此后，该公司只进行解除劳动关系的经济补偿及按50%发放2004年至2006年的工资，对其余欠发的工资不但不予发放，甚至不予承认拖欠。从1994年8月至2006年6月，该公司共欠和瑞莲等28人工资合计561689.25元；按照《中华人民共和国劳动法》及《工资支付条例》规定，拖欠工资的可按工资数额的一倍计付滞纳金，所以该公司应支付给和瑞莲等28人工资的滞纳金561689.25元。水务局是该公司的开办单位和主管部门，2006年12月后并未为该公司办理破产程序，以致该公司欠发和瑞莲等28人的工资无法按破产法清偿；该公司也没有进行过改制，拖欠的工资无法按当地政府有关文件规定由负有清欠责任的单位清偿；因此，水务局对该公司拖欠的工资和滞纳金负有清算责任。和瑞莲等28人曾向信宜市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，但该委员会于2013年6月6日作出“信劳人仲案字（2013）22号”《不予受理通知书》，故提起民事诉讼，请求法院判令：1、判决水务局、物资公司支付拖欠的工资合计561689.25元；2、判决水务局、物资公司支付拖欠工资的滞纳金合计561689.25元；3、判决水务局、物资公司承担本案的一切诉讼费用。
广东省信宜市人民法院一审查明，信宜市人民政府于2004年1月5日作出信府（2004）2号《关于实施绿鸦河南堤小区开发工程有关问题的通知》的文件，其中关于征地、拆迁补偿办法的第5点的内容为：对拆迁范围内的构件厂、农电站、物资公司等三个单位的土地，可安排在红线区范围内选址征用同等面积土地补偿，其征地费用纳入开发小区征地拆迁费用结算。上述三个单位的职工拆迁住户，如需在重建后的小区购买住房的，可由其所在单位统一提出申请，由市政府出面解决每户1万元的房价优惠。对上述三个单位拆除的仓储、生产车间内的机械、物资搬迁，按其所在仓储、生产车间内建筑物的拆迁补偿金额的20%给予补偿。关于工程建设实施办法的第3点的内容为：拍卖所得收入，用作支付小区征地拆迁及相关费用，剩余所得收益，划入市财政账户。
另查明，物资公司的51名职工曾于2009年5月15日以水务局为被告，向广东省信宜市人民法院提交起诉状，要求法院依法判决水务局支付其所属单位物资公司拖欠起诉的物资公司51名职工的工资等。广东省信宜市人民法院经审查于2009年5月19日根据《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》第一条：“政府有关部门主导的国有企业改制，因企业职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷，应由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，人民法院不予受理”等规定，作出（2009）信法民立字第2号民事裁定书，裁定不予受理。物资公司51名职工不服该裁定，向广东省茂名市中级人民法院提起上诉，广东省茂名市中级人民法院于2009年6月12日作出（2009）茂中法立（民）终字第38号民事裁定书，维持该裁定。
广东省信宜市人民法院一审认为，物资公司职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷，应由政府及有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，人民法院不予受理。因此，起诉人和瑞莲等28人以物资公司拖欠工资及滞纳金为由，起诉物资公司和其主管部门水务局的民事诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，法院依法不予受理。广东省信宜市人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项和第一百五十四条第一款第（一）项的规定，作出（2013）茂信法立民初字第5号民事裁定：对和瑞莲等28人的民事起诉不予受理。
和瑞莲等28人不服一审判决，向广东省茂名市中级人民法院上诉称，根据工商登记资料，物资公司根本没有改制过，因此，原审裁定以《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》第一条“政府有关部门主导的国有企业改制，因职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷，应由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，人民法院不予受理”的规定裁定不予受理本案是错误的。由于物资公司没有改制过，所以不能适用上述规定处理本案。故上诉请求撤销一审裁定，立案受理本案。
广东省茂名市中级人民法院二审认为，和瑞莲等28人属物资公司职工及其亲属。原物资公司在政府及有关部门主导下进行了企业改制。根据《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》第一条：“政府有关部门主导的国有企业改制，因企业职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷，应由政府有关部门企业改制的政策规定统筹解决，人民法院不予受理”的规定，和瑞莲等28人向法院起诉要求物资公司、水务局支付拖欠的工资合计437106.48元，属于因企业职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷，根据上述《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》的规定，该请求应由政府有关部门按企业改制的政策规定统筹解决，人民法院不予受理。综上所述，和瑞莲等28人请求撤销一审裁定并立案受理本案的理由不成立，法院予以驳回。广东省茂名市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，作出（2013）茂中法立民终字第80号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。
本院再审查明，原审查明事实清楚，本院再审予以确认。
另查明，2006年8月14日，物资公司召开职工会议，就职工遣散和工资发放问题达成一致意见，并形成《会议纪要》，通过2004年1月至2006年8月各职工按每月发放半个月工资的意见。2006年11月14日，水务局就物资公司改制相关问题向信宜市人民政府作书面请示，经信宜市人民政府常务会议研究，原则同意改制，由副市长牵头。2006年12月5日，信宜市人民政府作出信府办函（2006）58号文件，成立信宜市水利电力局水电器材物资公司改制工作领导小组。2006年12月6日，信宜市人民政府办公室作出十三届2次（2006）12号《市政府常务会议纪要》，原则上同意物资公司改制职工遣散安置费用的不足部分从五大国有电站改制拍卖资产的收益中调剂解决。2006年12月14日，信宜市企业改革领导小组作出信企改办（2006）001号文《关于信宜市水电物资公司人员遣散方案的批复》，同意物资公司的遣散方案，并对物资公司的财产拍卖处理。2006年12月19日，水务局向信宜市管电站转制领导小组办公室发出《关于要求拨款解决市物资公司人员遣散费用的请示》，信宜市副市长杨全审批同意从信宜市管国有电站拍卖剩余资产中拨164.75万元用于物资公司改制使用。
再审开庭期间，和瑞莲等25人提交物资公司企业机读档案登记资料，拟证明物资公司至2011年10月28日止才因逾期未年检被工商登记吊销营业执照，经济性质仍登记为全民所有制经济，拟证明物资公司并未进行改制或完成清算。水务局确认物资公司企业机读档案登记资料的真实性，但认为物资公司改制发生在被吊销营业执照之前，改制后是否被吊销营业执照与本案无关。和瑞莲等25人还在一审阶段提交了《2004年1月至2006年6月欠发工资数》表格，拟证明物资公司、水务局欠发其2004年1月至2006年6月的工资，水务局质证认为该表格是物资公司与员工签订的，但后经协商已归入了改制方案。水务局在再审时提交《信宜市失业职工档案收据及物资公司失业人员名册表》、《广东省机关事业单位工作人员增效表》，拟证明物资公司职工一直是按机关事业单位工作人员实施人事管理、物资公司的改制是政府主导的，改制后物资公司职工已下岗解散。和瑞莲等25人确认以上证据的真实性，但不确认物资公司在2006年进行了改制。
本院再审认为，本案争议焦点是法院应否受理和瑞莲等28人提起的本案民事诉讼。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第二条规定：“因企业自主进行改制引发的纠纷，人民法院应予受理。”和瑞莲等28人为原物资公司职工及其亲属。从现有证据看，物资公司已经在政府及有关部门主导下进行企业改制，故由此引发的和瑞莲等人主张物资公司整体拖欠工资报酬的纠纷，并非是基于平等民事主体之间的关系发生。政府有关部门主导的国有企业改制中的企业职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷，无论改制是否已经完成、是否正常营业，都应由政府有关部门按企业改制的政策规定统筹解决，人民法院不予受理。至于和瑞莲等28人提交的《2004年1月至2006年6月欠发工资数》表格，水务局主张已归入改制方案进行了处理，且该表格所列内容也与物资公司改制时确定的工资发放标准、数额相矛盾，故本案并非物资公司与和瑞莲等人之间普通民事债权债务关系，而是因政府对企业进行改制所涉及拖欠和瑞莲等职工工资问题，原审不予受理并无不当，应予以维持。
综上所述，申诉人和瑞莲等25人的申诉理由缺乏事实与法律依据，原审裁定不予受理正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
维持广东省茂名市中级人民法院（2013）茂中法立民终字第80号民事裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 严加武
审 判 员 熊 忭
代理审判员 晏 鹏
二〇一六年九月五日
书 记 员 钟镜培