广东省清远市清新区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1803行初172号
公益诉讼人连州市人民检察院。住所地：连州市连江路*号。
法定代表人钟兆勇，检察长。
被告连州市林业局。住所地：连州市兴园路**号工业园综合大楼。统一社会信用代码：11441882007319989Q。
法定代表人严世志，局长。
委托代理人冯镇隆，该局干部。
委托代理人伍朝俊，广东都汇律师事务所律师。
公益诉讼人连州市人民检察院（以下简称连州检察院）因要求确认被告连州市林业局不履行法定职责，于2016年12月16日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于2016年12月21日向被告连州市林业局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人连州检察院指派的检察员欧阳雄峰、谭福华，被告连州市林业局的法定代表人严世志及其委托代理人冯镇隆、伍朝俊均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2007年3月29日至2014年12月30日，连州市金福粉体科技有限公司星子镇白土山碳酸钙矿（下简称白土山碳酸钙矿）在连州市星子镇昌黎村民委员会白土山（地名）开采碳酸钙矿，未经批准而违法占用林地，用于堆放在采矿中挖出的沙石等，造成该山林原有植被严重毁坏。被告连州市林业局对白土山碳酸钙矿违法占用涉案林地行为多次作出行政处罚，但之后并没有履职到位，行政处罚决定也没有落实，致使违法占用林地时间长达9年，违法占地面积由最初的4.7亩持续扩大到95.6亩，造成林地原有植被大面积毁坏，毁坏林地面积130.6亩，其中83.7亩属生态公益林，严重破坏了生态环境。2016年10月17日，公益诉讼人向被告连州市林业局发出检察建议，督促该局依法履行监督管理职责。被告在收到公益诉讼人发出的检察建议后，未对白土山碳酸钙矿持续违法占用林地的行为进行行政处罚，也未采取有效措施恢复被破坏林地的原状，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。遂向本院提起行政公益诉讼。
公益诉讼人连州检察院诉称，我院公诉部门在办理叶志坚非法占用林地一案中，发现被告连州市林业局不依法履职，损害国家和社会公共利益的线索，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定。
2005年6月3日，叶从金、叶志坚等人共同出资收购连州市星子镇白土山石场，同年11月25日注册成立连州市金福粉体科技有限公司；2007年3月29日注册成立分公司连州市金福粉体科技有限公司星子镇白土山碳酸钙矿，负责人为叶志坚。该矿在开采座落于连州市星子镇昌黎村民委员会白土山的碳酸钙矿过程中，未经批准而擅自改变该山林地用途，造成该山林地原有植被严重毁坏。
2007年9月2日，被告连州市林业局对连州市金福粉体科技有限公司作出连林罚书字（2007）第069号《林业行政处罚决定书》。该决定书载明：叶从金开采星子镇白土山碳酸钙矿，于2006年底至今，在未经县级以上林业主管部门审核同意的情况下，擅自改变林地用途面积4.7亩，决定对其处以3万元罚款并责令其于2008年1月1日前恢复原状。2007年11月27日，叶从金缴纳了罚款，但未对林地恢复原状。2010年10月11日，被告连州市林业局对星子镇白土山碳酸钙矿作出连林罚书字（2010）第014号《林业行政处罚决定书》，认定叶从金于2009年11月底至今，在未经县级以上林业主管部门审核同意的情况下，在连州星子镇白土进行矿山开采，擅自改变林地用途面积5.8亩，决定对其处以38628元的罚款，并责令其于2010年10月31日前恢复原状。
2012年4月25日和2014年9月10日，被告连州市林业局向白土山碳酸钙矿两次发出《责令停止违法占用林地通知书》，内容均为：经查，你单位在星子镇昌黎村民委员会白土山冲没有依法办理占用林地手续，擅自占用林地。根据《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第十七条的有关规定，使用林地必须办理征占用林地手续。现责令你单位立即停止违法占用林地行为，并迅速按规定申报办理有关手续，在取得广东省林业局核发的《使用林地审核同意书》后方能使用林地。否则，将依照法律的有关规定，追究责任。叶从金签收上述文件，但星子镇白土山碳酸钙矿并未停止违法占用林地的行为。
2015年8月3日，连州市森林资源调查队受连州市林业局的委派，会同连州市公安局森林分局、连州市金福粉体科技有限公司、星子镇林业工作站工作人员，对白土山碳酸钙矿区占用林地的情况进行现场调查鉴定后，作出《连州市金福粉体科技有限公司占用林地调查鉴定书》。鉴定结果为：该矿区占用林地总面积127.81亩，其中已复绿面积60.91亩，已办理占用林地手续的面积42.97亩，未复绿的面积23.93亩，未复绿的部分对该范围内的原有植被造成严重破坏。
2015年12月10日，白土山碳酸钙矿负责人叶志坚因涉嫌非法占用农用地罪被提起公诉。2016年3月1日，连州市人民法院作出（2015）清连法刑初字作出第199号《刑事判决书》，判决叶志坚犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月，并处罚金人民币20000元。
2016年10月17日，公益诉讼人向被告连州市林业局发出检察建议，督促该局依法履行监督管理职责，依据《中华人民共和国森林法》第四十四条的规定，责令、督促星子镇白土山碳酸钙矿在一定期限内对所毁坏的林地补植复绿，恢复原状。2016年11月9日，连州市林业局回复公益诉讼人，提出了复绿建议和实施步骤，但至今未进行复绿。
2016年12月5日，被告连州市林业局受公益诉讼人的委托，对星子镇白土山碳酸钙矿区占用林地情况再次进行现场调查，作出《连州市金福粉体科技有限公司占用林地调查鉴定意见书》，证实截至2016年11月29日，该矿区总占用林地面积扩大至139.1亩，其中43.5亩取得林地使用手续，95.6亩未取得使用林地手续（其中有83.7亩属生态公益林）。所占用林地中植被被严重损害的面积达130.6亩，其中的86.5亩在2016年3-4月采取过复绿措施，但因种植的为多年生桂花老弱小苗，加上造林后期管理不到位，造林成活率在40%以下，远未达到国家造林技术规程要求。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条的规定，被告作为县级林业行政主管部门，依法对辖区内森林资源保护负有监督管理职责。被告对连州市金福粉体科技有限公司违法占用涉案林地行为多次作出行政处罚，但之后并没有履职到位，行政处罚决定也没有落实。由于被告怠于履行法定职责，致使星子镇白土山碳酸钙矿违法占用林地时间长达9年，违法占地面积由最初的4.7亩持续扩大到95.6亩，造成林地原有植被大面积毁坏，毁坏林地面积130.6亩，其中83.7亩属生态公益林，严重破坏了生态环境。被告的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、第四十四条第一款、第三款和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，导致国家和社会公共利益受到侵害。而且，被告在收到公益诉讼人发出的检察建议后，未对连州市金福粉体科技有限公司持续违法占用林地的行为进行行政处罚，也未采取有效措施恢复被破坏林地的原状，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。众所周知，生态环境建设是我国生态文明建设的重要部分。生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。为此，保护好连州的森林资源尤其是生态公益林，保护好连州的青山绿水，是连州人民的共同愿望，也是我们连州政府和企业应尽的责任。
综上所述，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求判决：1、确认被告连州市林业局对连州市金福粉体科技有限公司星子镇白土山碳酸钙矿违法占用林地怠于履行法定监管职责的行为违法；2、判令被告连州市林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责，促使被毁林地按《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》所要求的标准进行修复，并按该方案要求进行验收和后期跟踪管理。
公益诉讼人连州检察院向本院提交了以下证据：1.立案决定书；2.检察建议书，证据1.2证明公益诉讼人在履行职责中发现连州市林业局在查处叶志坚非法占用林地一案存在不作为，可能损害国家和社会公共利益，经立案审查、发出检察建议的诉前程序，督促其依法履职；3.关于《连州市人民检察院建议书》所列事项的答复；4.采矿区复绿方案，证据3、4证明连州市林业局在收到检察建议书后，仍未依法履行法定职责，责令、督促连州市金福粉体科技有限公司限期恢复原状，仅制定工作方案、复绿方案和实施的步骤，致使国家和社会公共利益持续处于受到侵害状态；5.林业行政处罚立案登记表；6.林业行政处罚询问笔录；7.林业行政处罚勘验、检查笔录；8.占用林地现场鉴定书；9.连州市林业局证明；10.叶从金身份证复印件；11.林业行政处罚权利告知书；12.林业行政处罚听证权利告知书；13.林业行政处罚意见书；14.林业行政处罚决定书；15.连州市罚没款缴款通知书，证据5-15，证明连州市林业局对对连州市金福粉体科技有限公司星子镇白土山碳酸钙矿擅自改变林地用途的违法行为进行立案，并作出连林罚书字（2007）第069号《林业行政处罚决定书》，认定叶从金开采星子镇白土山碳酸钙矿，于2006年底至今，在未经县级以上林业主管部门审核同意的情况下，擅自改变林地用途面积4.7亩。决定：1.罚款3万元。2.责令2008年1月1日前恢复原状。但连州市林业局在作出行政处罚决定后，怠于履行职责，未对擅自改变林地复绿进行监管，致使国家和社会公共利益持续处于受到侵害状态；16.关于连林罚书字（2010）第14号行政处罚案卷的说明，被告连州市林业局作出连林罚书字（2010）第14号行政处罚案卷，连州市林业局遗失该卷宗而未能提供的说明；17.林业行政处罚决定书；18.连州市罚没款缴款通知书；19.广东省没收财物收据，证据17、18、19证明连州市林业局对白土山碳酸钙矿擅自改变林地用途的违法行为作出了行政处罚决定，但在作出行政处罚决定后，怠于履行职责，未对擅自改变林地复绿进行监管，致使国家和社会公共利益持续处于受到侵害状态；20.关于叶从金擅自改变林地用途的情况综合；21.责令停止违法占用林地通知书，证据21、21证明连州市林业局于2012年4月25日和2014年9月10日，向星子镇白土山碳酸钙矿两次发出《责令停止违法占用林地通知书》，责令白土山碳酸钙矿立即停止违法占用林地行为。但连州市林业局仍未采取有效监管措施，白土山碳酸钙矿并未停止违法占用林地的行为，擅自改变林地用途面积仍逐年扩张，被毁坏林地仍未得到有效恢复；22.询问笔录；23.现场勘验检查工作笔录；24.现场照片；25.占用林地调查鉴定书；26.刑事判决书，证据22-26证明连州市林业局于2007年9月2日和2010年10月11日先后两次对白土山碳酸钙矿擅自改变林地用途的违法行为作出了行政处罚后，未履行监管职责，致使违法占用林地面积由最初的4.7亩持续扩大到84.84亩，造成该山林地原有植被严重毁坏的林地面积达23.93亩。连州市林业局怠于履行职责；27.使用林地申请表；28.使用林地审核同意书；29.营业执照；30.矿山转让合同；31.股权转让协议；32.矿山转让协议；33.租用白土山开采白石矿合同；34.租用白土山开采白石矿合同补充协议；35.收据，证据27至35证明白土山碳酸钙矿依法取得使用林地2.9公顷和办理营业执照、签订矿山转让协议、租山协议等相关情况；36.连州市检察院委托鉴定函；37.占用林地调查鉴定意见书，证据36.37证明在公益诉讼人向连州市林业局发出检察建议后，连州市林业局仍未依法履行监督管理职责，该矿区仍未停止违法侵害。截至2016年11月29日，该涉案山林地原有植被仍处于严重毁坏的情形，并未恢复原状，国家和社会公共利益持续处于受到侵害状态。连州市林业局怠于履行职责；38.现场照片；39.现场照片、现场视频光盘，证明在公益诉讼人向连州市林业局发出检察建议后，连州市金福粉体科技有限公司星子镇白土山碳酸钙矿至今未恢复林地原状，连州市林业局未履职。国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。40.现场照片，证明公益诉讼人向法院提起行政公益诉讼后，连州市林业局督促连州市金福粉体科技有限公司对白土山碳酸钙矿占用林地进行复绿、修复，虽然取得一定收获，但种植的苗木大部分暂未发芽，未生长出嫩叶，复绿效果还未能完全体现，仍存在部分地面水土流失、塌方滑坡现象；41.广东省人民检察院《关于＜对连州市林业局不当履职行为提起行政公益诉讼的请示＞的批复》，证明公益诉讼人依法对连州市林业局不当履行行为提起行政公益诉讼，依照有关规定报上级检察院，获批准，程序合法。
被告连州市林业局辩称，一、被告认为在查处叶志坚非法占用林地一案过程中，始终依法依规，并无怠于履行监督管理职责。理由如下：1、被告分别于2007年9月2日，2011年10月11日对叶志坚非法占用林地一案做出行政处罚，罚款金额分别是30000元、38628元，并在作出罚款决定同时，作出要求违法占用人叶志坚限期回复林地原状的行政决定。2、违法占用人在受到被告的行政处罚后，不但没有停止违法占地和积极将已遭破坏的林地进行复绿，还继续加大占地面积，对于这一情况，被告分别于2012年4月25日和2014年9月10日，向违法占地人两次发出《责令停止违法占用林地通知书》，责令其停止违法占地行为，要求其依法办理使用林地报批手续。但违法占用林地人叶志坚却置若罔闻，依然继续实施违法占用林地行为。有鉴于此，被告认为叶志坚违法占用林地行为已经触犯《中华人民共和国刑法》的有关规定，遂将案件移交连州市森林公安分局立案查处并移交起诉。2016年3月1日，连州市人民法院作出（2015）清连法初字199号刑事判决书，查明2007年3月29日至2014年12月30日，叶志坚为开采座落于连州市星子镇昌黎村民委员会白土山（地名）的碳酸钙，未经批准二次擅自改变该山林用途面积84.84亩，用于堆放在采矿中挖出的沙石等，造成该山林地原有植被严重毁坏的面积达23.93亩。判决叶志坚犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月，并处罚金人民币20000元。从以上被告所履行的工作职责可以证明，并无怠于履行监督管理职责。二、2016年10月17日，公益诉讼人向被告发出《检察建议书》，要求被告责令、督促白土山碳酸钙矿在一定期限内对所毁林地补植复绿，恢复原状。被告收到建议书后非常重视，及时开会研究，多次召开协调会议，分工布置林地复绿工作的具体安排，并及时向公益诉讼人复函，告知复绿工作的方案、措施，并承诺于2017年4月30日前完成复绿工作，并达到造林标准验收。我局感到了国家和社会对环境保护工作重视和关注，更深入地理解林业监管工作在环境保护工作中重大作用，明白自己单位在今后工作中履职的重点和方向。今后，我局将严格依法依规，加强监督管理职责，继续对白土山碳酸钙矿履行监督管理职责。综上所述，被告没有怠于履行监督管理职责，并对被毁坏林地的复绿工作有具体详细的安排，恳请贵院依法查明事实真相，支持被告的辩解理由。
被告连州市林业局向本院提交了以下证据、依据：1.连州市金福粉体科技有限公司占用林地调查鉴定意见书；2.连州市金福粉体科技有限公司占用林地位置图；3.关于连州市金福粉体科技有限公司使用林地有关管理工作的情况；4.连州市金福粉体科技有限公司占用林地位置图，证据1-4均证明依法履行法律授予被告行政管理权，对被侵占林地进行勘察鉴定，以确定被侵占林地的面积和破坏程度大小；5.林业行政处罚决定书（连林罚字2007年069号），证明依照法律授权对侵占林地责任人采取行政处罚；6.关于同意部分市县生态公益林小班调整的批复（粤林复（2008）28号）；7.同意生态公益林小班调整情况表；8.使用林地审核同意书（粤林地许准（2009）549号），证据6-9均证实连州金福粉体科技有限公司取得批准用地的依据以及证明，其取得批准用地远远小于被其实际侵占用地的面积；9.连林罚书字（2010）第014号）《林业行政处罚决定书》，证明林地侵占人连州市金福粉体有限公司在收到被告行政处罚及责令其限期复绿，通知后仍然继续扩大侵占林地使用面积的情况下，被告依法再次对其进行行政处罚和发出责令限期复绿通知；10.关于禁止违法占用生态公益林地的通知；11.关于禁止违法占用生态公益林地的通知；12.责令停止违法占用林地通知书；13.通知；14.责令停止违法占用林地通知书，证据10-14均证明被告依法向连州金福粉体有限公司发出禁止违法占用生态公益林地的通知共4次；15.立案决定书（连公（森）立字（2015）1016号）；16.刑事判决书（（2015）清连法邢初字第199号），证据15、16均证明被告连州市金福粉体有限公司违法占用和损坏林地达到追究其刑事责任的情况下，依法将案件移交有关公安司法部门追究其刑事责任；17.关于办理叶从金擅自改变林地用途案的相关情况说明，证明被告在收到连州市人民检察院《检查建议书》后，积极组织安排落实被违法占用使用林地的复绿工作。18.《连州市白土边坡复绿工程核查评估报告》及《连州市白土边复绿工程水土保持措施设计方案》，证明被告在收到连州市人民检察院《检查建议书》后，积极组织安排落实被违法占用使用林地的复绿工作，履行监督管理工作。
被告连州市林业局作出行政行为的法律依据：《中华人民共和国森林法》第十三条、第十八条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条。
经庭前证据交换，一、被告连州市林业局对公益诉讼人连州检察院提交证据的质证意见如下：对证据1-39的真实性、合法性、关联性均无异议，证明内容有异议，被告并不完全属于怠于履行监管职责，在查处过程中，对侵害人连州市金福粉体有限公司进行了行政处罚，同时责令其停止侵害及进行复绿。在侵害人对被损害的森林植被未完全复绿并损害面积扩大的情况下，已经将其移送森林公安追究刑事责任，只不过对被损害的森林植被复绿工作过程中存在着瑕疵，已经履行相应的监管职责；证据40有异议，我方未发现塌方等现象，对植被损坏修复工程是否达到要求，应以相关有资质的部门设计施工及验收为准，我方将该工程从设计到复绿的工程完成均已委托了相关具备资质的部门进行设计施工并出具报告，后续工作我方会进行监管；证据41无异议。
二、公益诉讼人连州检察院对被告连州市林业局提交证据、依据的质证意见如下：对证据1、2、3、4的真实性、合法性没有异议，对证明内容有异议。该组证据恰好证明连州市金福粉体科技有限公司非法占用、破坏林地的事实，被告虽履行了对违法占用林地人作出行政处罚、禁止违法占用生态公益林地和责令停止违法占用林地，并按规定申报办理使用林地有关手续并移交连州市公安局森林分局查处的职责，但连州市林业局作出上述行政行为后，仍未履职到位，未能对被占用、破坏的林地的修复进行督促监管，未能及时恢复林地的生态功能；证据5的真实性、合法性没有异议，证明的目的有异议。该证据不能证明被告作出行政处罚决定后，已经完全履行监管林地恢复原状的职责；证据6、7、8的真实性、合法性没有异议，证明内容有异议。批复和附表只能证明连州市在2008年调减了生态公益林，不能证明连州市金福粉体科技有限公司占用林地在被调减的范围之内。因为，省林业厅批准调整星子镇昌黎开采矿区林地小班生态林6.9公顷的地籍小班号为182502078004。而《连州市金福粉体科技有限公司占用林地调查鉴定意见书》列举的连州市星子镇白土山碳酸钙矿区1—6号占用林地的地籍小班号则为1825027800400和1825027801400,该矿区占用的林地不在省林业厅批准调整的生态公益林小班。公益诉讼人认为该组证据恰好证明连州市金福粉体科技有限公司非法占用、破坏林地事实的存在，该公司未经许可批准，非法占用林地，擅自改变林地用途，破坏生态公益林；证据9、10、11、12、13、14的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的有异议。这些证据只能证明被告履行了对违法占用林地人作出行政处罚、禁止违法占用生态公益林地和责令停止违法占用林地，并迅速按规定申报办理使用林地有关手续并移交连州市公安局森林分局查处的职责，但连州市林业局作出上述行政行为后，仍未履职到位，从现场照片及拍摄到的视频看，山体被挖空，岩层裸露、土壤不存，林地原有植被遭受根本性破坏，已基本丧失生态公益林的功能。不能证明被告作出行政处罚决定后，已经完全履行监管林地恢复原状的职责。另外，本案连州市金福粉体科技有限公司具有独立法人资格，上述处罚决定书及通知书处罚或通知对象为该公司负责人或下属矿厂，存在制作不够严谨问题；证据15、16的真实性、合法性均无异议。被告在履职过程中发现的犯罪线索移交司法部门是其法定职责之一，但不能证明其全面及时地履行督促职责。被告仍存在监管处罚不够深入彻底、履职不够全面的问题，本案林地仍未恢复生态公益林原状；证据17说明不能证明被告已经完全履职。（1）从现场照片看，山体坡度较大的地方没有种上树苗。（2）林地上有树苗，不能证明被告已经完全履行了督促恢复涉案林地恢复生态原状的职责；证据18无异议，并同意按《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》对被非法侵占、破坏的生态公益林地进行修复、恢复原状。同时，公益诉讼人要提醒被告及合议庭注意：该设计方案为一份综合治理方案，包括对被占用、破坏林地的边坡绿化修复、修建截排水沟、分级削坡、砌护脚墙等水土保持措施，而非简单的复绿。对《连州市白土山复绿工程核查评估报告》，该报告第1点明确表示只是针对《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》的边坡复绿工程部分，而未涉及到修建截排水沟、分级削坡、砌护脚墙等水土保持措施部分，该报告第6点，提出的“存在问题及建议”，证实现阶段“大部分苗木暂未发芽，未生长出嫩叶，复绿效果还未能完全体现。建议加强管护，保证复绿成效”及“施工范围内极小部分地块出现小范围的滑坡现象。建议及时修复，补植苗木及散播草籽”，即以上证明复绿工程尚未完成。公益诉讼人认为被告仍应继续加强监管，确保被侵占、破坏林地按《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》恢复原状。对被告提供的法律依据没有意见。
公益诉讼人、被告连州市林业局对本院于2017年3月1日进行现场勘验时制作的勘察笔录均无异议。
本院对双方当事人的证据认证如下：一、对公益诉讼人提交的证据1-39，41，被告均无异议，本院予以采信，并确认其具有证据效力；证据40是《现场照片》，证明占用林地进行复绿种植的苗木大部分暂未发芽，复绿效果还未能完全体现，与《连州市白土边坡复绿工程核查评估报告》反映情况相同，本院予以采信。二、对于被告连州市林业局提交的证据1-17的真实性、合法性，公益诉讼人均无异议，但对证明目的有异议，这些证据只能证明被告有履行监管职责的表现，而不能证实其已完全履行监管职责。证据18，公益诉讼人无异议，本院确认其具有证据效力；三、对本院于2017年3月1日制作的勘察笔录，被告连州市林业局、公益诉讼人均无异议，本院确认其具有证据效力。
经审理查明，连州市金福粉体科技有限公司于2007年3月29日注册成立连州市金福粉体科技有限公司星子镇白土山碳酸钙矿，为自然人投资的有限公司分公司，领有营业执照，注册号为：（分）441882000002086。该企业在连州市星子镇昌黎村民委员会白土山开采碳酸钙矿过程中，未经批准而违法占用林地，用于堆放在采矿中挖出的沙石等，造成该山林地原有植被严重毁坏。为此，2007年9月2日，被告连州市林业局对连州市金福粉体科技有限公司作出连林罚书字（2007）第069号《林业行政处罚决定书》：叶从金开采星子镇白土山碳酸钙矿，于2006年底至今，在未经县级以上林业主管部门审核同意的情况下，擅自改变林地用途面积4.7亩，决定对其处以3万元罚款并责令2008年1月1日前恢复原状。2007年11月27日，叶从金缴纳了罚款，但未对林地恢复原状。2010年10月11日，被告连州市林业局再次对星子镇白土山碳酸钙矿作出连林罚书字（2010）第014号《林业行政处罚决定书》，认定叶从金于2009年11月底至今，在未经县级以上林业主管部门审核同意的情况下，在连州星子镇白土进行矿山开采，擅自改变林地用途面积5.8亩，决定对其处以38628元的罚款，并责令于2010年10月31日前恢复原状。
2012年4月25日和2014年9月10日，被告连州市林业局向白土山碳酸钙矿两次发出《责令停止违法占用林地通知书》，责令其立即停止违法占用林地行为，并迅速按规定申报办理有关手续，在取得广东省林业局核发的《使用林地审核同意书》后方能使用林地。否则，将依照法律的有关规定，追究责任。但星子镇白土山碳酸钙矿并未停止违法占用林地的行为。
2015年8月3日，连州市森林资源调查队受连州市林业局的委派，会同连州市公安局森林分局、连州市金福粉体科技有限公司、星子镇林业工作站工作人员，对白土山碳酸钙矿占用林地的情况进行现场调查鉴定后，作出《连州市金福粉体科技有限公司占用林地调查鉴定书》，鉴定结果为：该矿区占用林地总面积127.81亩，其中已复绿面积60.91亩，已办理占用林地手续的面积42.97亩，未复绿的面积23.93亩，未复绿的部分对该范围内的原有植被造成严重破坏。
有鉴于此，被告连州市林业局认为白土山碳酸钙矿的负责人叶志坚违法占用林地行为已经触犯《中华人民共和国刑法》的有关规定，遂将案件移交连州市森林公安分局立案查处。2015年12月10日，白土山碳酸钙矿负责人叶志坚因涉嫌非法占用农用地罪被提起公诉。2016年3月1日，连州市人民法院作出（2015）清连法刑初字作出第199号《刑事判决书》，判决叶志坚犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月，并处罚金人民币20000元。
2016年10月17日，公益诉讼人向被告连州市林业局发出检察建议，督促该局依法履行监督管理职责，依据《中华人民共和国森林法》第四十四条的规定，责令、督促白土山碳酸钙矿在一定期限内对所毁坏的林地补植复绿，恢复原状。2016年11月9日，连州市林业局回复公益诉讼人，提出了复绿建议和实施步骤。
2016年12月5日，被告连州市林业局受公益诉讼人的委托，对白土山碳酸钙矿占用林地情况再次进行现场调查，作出《连州市金福粉体科技有限公司占用林地调查鉴定意见书》，证实截至2016年11月29日，该矿区总占用林地面积扩大至139.1亩，其中43.5亩取得林地使用手续，95.6亩未取得使用林地手续（其中有83.7亩属生态公益林）。所占用林地中植被被严重损害的面积达130.6亩，其中的86.5亩在2016年3-4月采取过复绿措施，但因种植的为多年生桂花老弱小苗，加上造林后期管理不到位，造林成活率在40%以下，远未达到国家造林技术规程要求。
公益诉讼人认为被告对白土山碳酸钙矿违法占用涉案林地行为多次作出行政处罚之后并没有履职到位，行政处罚决定也没有落实。致使违法占用林地时间长达9年，违法占地面积持续扩大，严重破坏了生态环境。被告在收到检察机关发出的检察建议后，未对白土山碳酸钙矿持续违法占用林地的行为进行行政处罚，也未采取有效措施恢复被破坏林地的原状，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。为此，遂于2016年12月16日向本院提起本案行政公益诉讼。
在诉讼中，被告连州市林业局积极组织安排落实被违法占用林地的复绿工作，履行监督管理工作，并委托广东河海工程咨询有限公司于2017年4月出具《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》，及时组织力量按该方案进行施工。施工完毕后，广州沛森园林景观设计有限公司受被告连州市林业局的委托，出具《连州市白土边坡复绿工程核查评估报告》，该报告表明：复绿面积为3.48公顷。经实地核实，种植了合欢树，散播了马尾草、黑麦草混合草籽，增加散播了马尾松种子，复绿工程的施工质量符合《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》要求。但存在问题及建议：栽植苗木成活率达95%以上，但大部分苗木暂未发芽，未生长出嫩叶，复绿效果还未能完全体现。建议加强管护，保证复绿成效。施工范围内极小部分地块出现小范围的滑坡现象。建议及时修复，补植苗木及散播草籽。
本院认为，本案是由检察机关依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定而提起的行政公益诉讼。本案的争议焦点是：一、被告连州市林业局对涉案林地被违法占用、擅自改变林地用途是否怠于履行监督管理职责；二、被告连州市林业局对涉案林地日后是否仍需继续履行监督管理职责。
对于争议焦点一。被告连州市林业局在工作过程中，发现白土山碳酸钙矿违法占用林地，擅自改变林地用途后，能及时作出《林业行政处罚决定书》，对其罚款并责令其恢复林地的原状，是履行监督管理的积极表现，但在白土山碳酸钙矿只缴清了罚款，并没有在限期前恢复林地原状的情况下，被告连州市林业局既未依法进行催告，也未采取代履行措施，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被违法占用林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到有效落实，未尽到彻底履行全面的监督管理职责，未能及时有效制止侵占林地违法行为的持续发生，导致被违法占用林地面积从2007年9月2日的4.7亩不断扩大至2016年12月5日为95.6亩的后果严重，虽然期间有部分被毁林地进行了复绿，但仍有23.93亩林地原有植被严重遭到破坏，生态环境受到侵害；而且被告连州市林业局对白土山碳酸钙矿后续占用林地的违法行为并未作出新的行政处罚，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。对此，被告的法定代表人在庭审中亦认为被告确实没有完全履行监督管理职责。公益诉讼人提出《检察建议书》后，特别是在诉讼中，被告连州市林业局积极采取措施，包括落实行政处罚决定，委托专业机构制定《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》，并按该方案对被侵占、破坏林地进行复绿、修复，经广州沛森园林景观设计有限公司出具《连州市白土山复绿工程核查评估报告》证实，相关林地复绿、修复工作确实取得了很大的成效，对此公益诉讼人亦予以充分肯定；综上所述，公益诉讼人认为被告连州市林业局怠于履行监督管理职责，有事实和法律依据，本院予以支持。被告认为不存在怠于监督管理职责的抗辩意见与事实不符，本院不予采纳。
对于争议焦点二。《连州市白土边坡复绿工程核查评估报告》已经指出要对涉案林地加强管护，补植苗木及散播草籽；对此，被告连州市林业局的法定代表人在庭审中明确表态日后将严格依法依规继续对白土山碳酸钙矿履行监督管理职责，直至复绿工程验收，本院对此充分肯定。因此，被告连州市林业局作为该区域的林业主管部门，应继续履行被毁林地后续生态修复工作的监督理职责，结合《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》，完全做好被毁林地的复绿。
综上，为保护生态资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告连州市林业局对连州市金福粉体科技有限公司星子镇白土山碳酸钙矿违法占用林地、擅自改变林地用途怠于履行监督管理职责的行为违法；
二、被告连州市林业局应继续对连州市金福粉体科技有限公司星子镇白土山碳酸钙矿违法占用林地、擅自改变林地用途的行为履行修复工作的监督管理职责，促使被毁林地按照《连州市白土山复绿工程水土保持措施设计方案》的标准进行修复、验收及跟踪管理，直至复绿工程被验收合格止。
本案受理费50元，由被告连州市林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审判长 陈炳聪
审判员 潘玉琪
审判员 陈桂清
二〇一七年六月六日
书记员 阮思然
附：本案所适用的法律依据
一、《中华人民共和国森林法》第十三条：各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。
二、《中华人民共和国行政强制法》第五十条：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
第五十四条：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
四、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条：人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。