广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1437号
上诉人（原审原告）：黄悦根，男，1952年9月25日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴炎森，男，1971年1月14日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴东胜，男，1962年11月9日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴炎林，男，1971年1月14日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴坤林，男，1968年9月6日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴坤培，男，1963年10月14日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴锦焕，男，1963年8月10日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴玉根，男，1968年9月15日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴桂元，男，1954年6月10日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冼润友，男，1955年1月10日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯执胜，男，1933年12月29日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯六仔，男，1944年10月23日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯丙心，男，1954年11月8日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：苏惠泉，男，1969年3月5日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴华胜，男，1954年2月26日出生，汉族，住广东省中山市。
以上十五位上诉人的共同诉讼代表人：黄悦根、吴炎森。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅。住所地：广东省广州市天河区体育东路***号。
法定代表人：涂高坤，厅长。
上诉人黄悦根、吴炎森、吴东胜、吴炎林、吴坤林、吴坤培、吴锦焕、吴玉根、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜（以下简称黄悦根等15人）因与被上诉人广东省国土资源厅不予受理行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年11月20日，中山市国土资源局根据项目申请单位中山市交通发展集团有限公司的申请，作出《中山市建设项目用地预审报告书》(中地预审字[2015]212号），提出如下预审意见：1、该项目拟占用土地面积1092802.4平方米（其中耕地787433.3平方米……）。2、选址位于中山市××、沙溪镇、大涌镇，该项目列入市级干线公路专项规划，按符合《中山市土地利用总体规划（2006-2020年）》办理用地预审。3、用地规模合理，符合国家供地政策。由于该项目符合相关规定，我局同意通过该项目的用地预审。该预审报告书在备注栏中注明“……；3、预审地类仅供参考，以用地报批及供地地类为准；4、凭此报告书办理用地选址和立项手续；……。”
2016年1月29日，原告黄悦根等15人就该用地预审报告书向被告省国土厅提起行政复议。2016年2月2日，被告向黄悦根等人作出《行政复议补正材料通知》（粤国土行复[2016]9号），要求其在收到该通知之日起15日内向被告补正《中山市建设项目用地预审报告书》。被告收到补正材料后，于2016年3月4日向被答辩人作出《广东省国土资源厅不予受理决定书》（粤国土行复[2016]9号)，认为：中山市建设项目用地预审报告是对建设项目涉及土地利用的有关事项进行审查，审查的主要内容是建设项目选址是否符合土地利用总体规划等，用地预审实际上是发展改革部门审批、核准项目前对用地的预先把关，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件，但并不是项目用地的直接依据，是审批用地的前置程序，不是具体行政行为，对申请人的权利义务没有产生直接影响，申请人对此不服提出行政复议申请，不符合《行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议范围，决定不予受理。原告收到决定书后不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销被告作出的粤国土行复[2016]9号不予受理决定书；二、判决被告受理原告的复议申请。
另查明，原告黄悦根等人在中山市横栏镇分别有不同面积的承包经营土地。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此规定，省国土厅作为中山市国土资源局的上一级主管部门，是该局的行政复议机构。
《建设项目用地预审管理办法》第二条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”第十一条规定：“预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。”第十四条规定：“预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。”第十五条第二款规定：“未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。”根据前述规定，土地预审行为是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，是审批建设用地过程中的一个环节，其主要功能在于保障土地利用总体规划的贯彻落实，该行为并不导致土地所有权与使用权的变更，也不具有直接处分所涉土地权属的法律效力。本案中，虽然原告黄悦根等人在中山市横栏镇有相应承包经营土地，但根据前述规定及分析，中山市国土资源局作出的涉案建设项目用地预审报告不是该建设项目用地的直接依据，并未对原告的权利义务产生实际影响。
《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的受案范围，第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”本案中，被告认为中山市国土资源局作出的建设项目用地预审报告并未对原告的权利义务产生直接影响，认定原告的行政复议申请不符合行政复议受案范围，决定不予受理，符合前述法律法规规定，并无不当，予以支持。
综上所述，被告对原告提出的行政复议申请作出不予受理决定，具有事实和法律依据，符合法定程序，原告诉请撤销该决定并要求被告受理其复议申请的理据不足，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告黄悦根、吴炎森、吴东胜、吴炎林、吴坤林、吴坤培、吴锦焕、吴玉根、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜的诉讼请求。
上诉人黄悦根等15人不服一审判决，向本院提出上诉称：一、涉案的建设用地预审报告书对上诉人产生了直接影响，上诉人与涉案的预审报告书具有法律上的利害关系。预审报告书是相对独立的具体行政行为，对于项目核准及规划和征地程序起着至关重要的作用，对上诉人权益产生直接影响。一审判决适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销不予受理决定书，改判被上诉人受理上诉人的行政复议申请。
被上诉人广东省国土资源厅二审期间未提交书面答辩意见。
经审查，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：《建设项目用地预审管理办法》第二条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”第十一条规定：“预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。”第十四条规定：“预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。”第十五条第二款规定：“未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。”本案中，上诉人黄悦根等15人就中地预审字[2015]212号《中山市建设项目用地预审报告书》向被上诉人广东省国土资源厅申请行政复议。依据上述规定，土地预审行为是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，审查的主要内容是建设项目选址是否符合土地利用总体规划等，属于审批建设用地过程中的一个环节，不具有直接处分所涉土地权属的法律效力，对上诉人的权利义务没有产生实际影响。被上诉人广东省国土资源厅依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，认定上诉人黄悦根等15人的行政复议申请不符合行政复议的受案范围，作出被诉的粤国土行复[2016]9号《不予受理决定书》，符合上述规定，原审判决驳回上诉人黄悦根等15人的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。上诉人黄悦根等15人上诉认为涉案的建设用地预审报告书对上诉人产生了直接影响，其与涉案的预审报告书具有法律上的利害关系，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄悦根等15人负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一六年十二月十五日
书记员 王秋喆