山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行初字第80号
原告杨金明、陈忠海、王俊英等11人（名单附后）。
诉讼代表人杨金明。
诉讼代表人王俊英。
诉讼代表人杨爱英。
原告共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被告德州市人民政府，住所地德州经济开发区东风东路1566号。
法定代表人杨宜新，该市市长。
委托代理人王炎，德州市国土资源局工作人员。
委托代理人付胖胖，德州市国土资源局工作人员。
原告杨金明、陈忠海、王俊英等11人诉德州市人民政府请求确认行政批复违法一案，于2014年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月6日受理后，于同年12月11日向被告德州市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月29日公开开庭审理了本案。除杨福增外其余10名原告及11名原告共同委托代理人周涛，被告德州市人民政府委托代理人王炎、付胖胖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告德州市人民政府于2005年2月1日作出《关于同意收回德州市虹桥化工厂等单位国有土地使用权并公开出让的批复》（德政字（2005）2号）（以下简称《德政字（2005）2号批复》），其中载明：“同意在北至天衢路、东至河东大街、南至三八路、西至3号线范围内，将政府储备用地（鲁政土字（2003）526号批复），总面积246564平方米，其中78715平方米用于市政道路设施建设、70521平方米用于安置杨庄村民和虹桥化工厂职工（以划拨形式供地，所建房屋严禁对外出售），剩余97328平方米按照城市规划公开出让，用途为住宅用地。”被告德州市人民政府于2014年12月19日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据材料：1、《山东省人民政府关于德州市2003年第十三批次城市建设用地的批复》（鲁政字（2003）526号），用于证明被告作出《德政字（2005）2号批复》的合法性；2、《德政字（2005）2号批复》，用于证明被告作出该批复与原告无法律上利害关系。
杨金明、陈忠海、王俊英等11名原告诉称，原告系德州市经济技术开发区长河街道办事处杨庄村村民，在该村合法拥有房屋。因相关项目建设，有关单位对原告所有的房屋及所在土地进行征收。2014年7月15日，原告向德州市国土资源局经济技术开发区分局申请政府信息公开。2014年8月，原告收到该分局公开的信息，即被告于2005年2月1日作出的《德政字（2005）2号批复》，该批复中同意在北至天衢路、东至河东大街、南至三八路、西至3号线范围内将政府储备用地总面积246564平方米，其中78715平方米用于市政道路设施建设，70521平方米用于安置杨庄村民和虹桥化工厂职工，剩余97328平方米按照城市规划公开出让，用途为住宅用地。该批复同意收回使用权并出让的土地范围包括原告拥有使用权的土地。原告认为，该批复存在严重的事实认定错误。原告的房屋所在地本来是集体土地，而非国有土地，所以该批复中称收回国有土地使用权并将原告房屋所在土地称为“国家储备用地”是错误的。并且，根据《土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《征用土地公告办法》等有关法律之规定，被告没有依法履行好审查义务，违反了法定之程序，继而侵犯了原告的合法权益。原告依法向山东省人民政府申请行政复议，请求确认被告作出《德政字（2005）2号批复》的具体行政行为违法，2014年11月14日，山东省人民政府作出了鲁政复驳字（2014）594号《驳回行政复议申请决定书》。为了维护自身合法权益，纠正被告的违法行为，特提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告作出《德政字（2005）2号批复》的具体行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据材料有：1、集体土地使用证2份；2、土地承包费、宅基款收据9份；3、地基款缴纳证明5份；4、证明8份；5、信息公开申请表及快递回执单2份；6、《政府信息公开告知书》1份；7、《德政字（2005）2号批复》1份；8、《山东省人民政府驳回行政复议申请决定书》（鲁政复驳字（2014）594号）1份。前述第1-7号证据用于证明原告在被告作出的土地批复用地范围内合法拥有土地承包权和宅基地使用权，至今未完成征收安置补偿，原告通过申请信息公开于2014年7月28日得知被告作出《德政字（2005）2号批复》；第8号证据用于证明原告曾就该批复向山东省人民政府提出行政复议，山东省人民政府作出了驳回申请决定。
被告德州市人民政府答辩称，一、被告作出《德政字（2005）2号批复》的具体行政行为与原告杨金明等11人无法律上的利害关系。2005年，被告作出的上述批复中明确提到所收回北至天衢路、东至河东大街、南至三八路、西至3号线范围内246564平方米土地为政府储备用地，即仅为此范围内的国有土地，根本不包括原告在起诉状中提到的其房屋使用的集体土地，原告对《德政字（2005）2号批复》内容理解错误且没有事实根据。所以被告作出的具体行政行为与杨金明等11位原告无法律上的利害关系。二、被告作出《德政字（2005）2号批复》的具体行政行为是严格依法按照《山东省人民政府关于德州市2003年第十三批次城市建设用地的批复》（鲁政字（2003）526号批复）作出的，内容、程序合法合规。原告不是涉案国有土地的使用权人，也就是说被告作出的《德政字（2005）2号批复》与原告无任何法律上的利害关系。因此，请求人民法院依法驳回原告起诉请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告德州市人民政府在法定期限内提交的证据中，证据1，被告未提交原件，原告对其真实性、合法性及关联性均有异议，认为批复本身无法证明原告的宅基地及承包地已经被征收为国有，不能作为被告作出《德政字（2005）2号批复》的依据。证据2，被告未提交该证据原件，原告对其真实性无异议，对合法性有异议，认为不能证明《德政字（2005）2号批复》是经过法定程序作出的，是被诉的具体行政行为，不是被告的证据。本院认为，被告未提供证据1原件，也未能提交其他证据证实本证据内容合法真实存在，因此，证据1不能作为本案定案依据；对证据2，原告也提交了相同证据，且是被诉具体行政行为的直接体现，可以作为本案定案依据。
对原告提交的证据，证据1，被告对其真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为集体土地使用证已经被注销，与本案无关，与本案的出让国有土地使用权没有利害关系。证据2、3，被告对其真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为所有收据的日期是在土地征收之前，与国有土地出让没有关系，宅基费、宅基款也不合法。证据4，对其真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为不能证明原告涉案土地征收没有完成，我国法律规定省政府批准之日起即发生土地权属转移，不因补偿是否到位、补偿标准是否达成一致而影响土地权属转移，该组证据不能证明原告与被诉行政行为存在法律上利害关系。证据5、6、7、8，被告对其真实性、关联性和合法性均无异议。对以上证据，本院认为，证据1-4具有真实性，可以证实原告在德州经济技术开发区长河街道办事处杨庄村曾拥有宅基地使用权或土地承包经营权的事实；证据5-8，可以证实原告曾就其房屋所在地项目建设情况向德州市国土资源局经济技术开发区分局提出过政府信息公开申请，获得相关信息后就涉案批复向山东省人民政府申请复议被驳回的事实。
根据以上定案证据并经本院庭审查明：原告杨金明、陈忠海、王俊英等11人曾在德州经济技术开发区长河街道办事处杨庄村拥有宅基地使用权或土地承包经营权。后相关土地被用于项目建设。2014年7月18日，原告通过邮寄方式向德州市国土资源局经济技术开发区分局申请公开其房屋所在地项目建设情况政府信息。该局2014年7月20日受理后，于同年7月28日作出《政府信息公开告知书》（德国土经开第1号-告），向原告公开了《德政字（2005）2号批复》，其中载明：“同意在北至天衢路、东至河东大街、南至三八路、西至3号线范围内，将政府储备用地（鲁政土字（2003）526号批复），总面积246564平方米，其中78715平方米用于市政道路设施建设、70521平方米用于安置杨庄村民和虹桥化工厂职工（以划拨形式供地，所建房屋严禁对外出售），剩余97328平方米按照城市规划公开出让，用途为住宅用地。”2014月9月16日，原告对该批复向山东省人民政府申请行政复议，被驳回后于2014年12月1日向本院提起诉讼。
2015年2月16日，在杨庄社区居委会主任周宝恩见证下，本院组织双方当事人对原告土地现状进行了实地调查。调查中，被告认可了《德政字（2005）2号批复》中包括11名原告土地，并称依据省政府鲁政字（2003）526号批复，于2003年开始征收。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（一）项之规定，原告对起诉符合法定条件承担举证责任，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。原告提供相关证据主张其宅基地、承包土地位于《德政字（2005）2号批复》范围内，被告在庭审答辩中认为该批复不包括11名原告主张的集体土地、即使包括在涉案范围内也已经被依法征收，原告的起诉与该批复没有法律上的利害关系。后又在实地调查中认可被诉批复中包括11名原告土地，并主张已依据省政府鲁政字（2003）526号批复于2003年开始征收，但始终未提交相关证据证实被告已经完成了征收程序。据此，杨金明等11名原告与该批复具有法律上的利害关系。庭审中被告虽主张原告起诉已经超过了起诉期限，但亦未提交相关证据予以证实。因此，原告起诉符合法律规定的起诉条件，对被告所提11名原告与《德政字（2005）2号批复》无法律上利害关系的主张，本院不予采信。
《德政字（2005）2号批复》于2005年2月1日作出，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日实施）第七条、第二十二条之规定，土地使用权的出让、划拨针对的均是国有土地使用权。被告虽主张《德政字（2005）2号批复》合法、对11名原告主张土地已经履行了征收手续，但未能提供对相关土地进行征收转化为国有土地的相关证据，因此，应依法认定《德政字（2005）2号批复》中同意以划拨形式将相关土地用于市政道路设施建设、安置杨庄村民和虹桥化工厂职工或者以公开出让形式用于住宅用地的行为没有合法基础，违反法律规定。据此，对被告提出的《德政字（2005）2号批复》严格按照《山东省人民政府关于德州市2003年第十三批次城市建设用地的批复》（鲁政土字（2003）526号）作出，内容、程序合法合规的主张，本院不予采信。
综上，《德政字（2005）2号批复》中涉及原告的部分内容违反法律规定，但因相关土地现已被开发建设为居住区并已实际使用，撤销该批复将导致后续的多种法律关系处于不稳定状态、影响社会稳定，且会给国家利益或者公共利益造成重大损失，因此，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认《德州市人民政府关于同意收回德州市虹桥化工厂等单位国有土地使用权并公开出让的批复》（德政字（2005）2号）中“同意在北至天衢路、东至河东大街、南至三八路、西至3号线范围内，将政府储备用地（鲁政土字（2003）526号批复），总面积246564平方米，其中78715平方米用于市政道路设施建设、70521平方米用于安置杨庄村民和虹桥化工厂职工（以划拨形式供地，所建房屋严禁对外出售），剩余97328平方米按照城市规划公开出让，用途为住宅用地。”的内容违法。
二、责令被告德州市人民政府采取相应的补救措施。
案件受理费50元由被告德州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 师延锋
代理审判员 宋冬梅
代理审判员 郭喜珂
二〇一五年三月九日
书 记 员 袁 娜
附：原告名单
原告杨金明，住山东省德州市经济技术开发区。
原告陈忠海，住山东省德州市经济技术开发区。
原告王俊英，住山东省德州市经济技术开发区。
原告杨爱英，住山东省德州市经济技术开发区。
原告杨成江，住山东省德州市经济技术开发区。
原告杨成君，住山东省德州市经济技术开发区。
原告杨福增，住山东省德州市经济技术开发区。
原告杨和安，住山东省德州市经济技术开发区。
原告杨泓椿，住山东省德州市经济技术开发区。
原告杨胜平，住山东省德州市经济技术开发区。
原告杨书祥，住山东省德州市经济技术开发区。