山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）烟行终字第17号
上诉人（一审原告）：慕作祥，男，1965年3月6日出生，汉族，农民。
被上诉人（一审被告）：栖霞市公安局。
法定代表人：战志勇，局长。
委托代理人：王维军，栖霞市公安局工作人员。
委托代理人：林东杰，栖霞市公安局工作人员。
慕作祥诉栖霞市公安局公安行政处罚一案，栖霞市人民法院于2013年12月10日作出（2013）栖行初字第10号行政判决书，一审原告慕作祥不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人慕作祥及被上诉人的委托代理人王维军、林东杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年2月11日，栖霞市公安局作出栖公（行）罚决字（2013）第00037号公安行政处罚决定书，查明2013年2月9日，栖霞市观里镇慕家泊村慕作祥到北京上访，在北京非访地点东交民巷（总理住地）上访，扰乱了公共场所秩序，以上事实有慕作祥的陈述、劝返接回通知单等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，现决定给予慕作祥行政拘留七日的处罚。执行方式和期限：行政拘留由栖霞市公安局观里派出所送至栖霞市拘留所执行。慕作祥不服该行政处罚决定，向一审法院提起行政诉讼（已执行）。
一审法院审理查明，慕作祥是栖霞市观里镇慕家泊村人，因不服2003年7月14日被判缓刑一案，于2013年春节前到北京上访，先后去过国家信访局、中纪委、最高人民法院、全国人大上访。2月9日晚，原告在北京东交民巷（总理住地）走访，被北京警方当场查获，带回北京市马家楼接济中心，被栖霞市信访局工作人员接出，后被栖霞市观里镇政府工作人员接回栖霞市，于2013年2月10日移交到栖霞市公安局处理。2013年2月11日下午栖霞市公安局履行了对慕作祥行政处罚前的告知程序后，于当日作出给予慕作祥行政拘留七日的处罚，2013年2月11日被告对慕作祥执行了拘留7日的行政处罚。
一审法院认为，第一，被告作出行政处罚的程序合法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”的规定，原告的违法行为可以由栖霞市公安局管辖，且北京警方出具了劝返接回通知单，故原告称被告是越权执法的主张不能成立。第二，被告作出行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确。根据被告对原告的询问笔录以及庭审中原告称去北京上访，先后到过国家信访局、中纪委、最高人民法院、全国人大等地，主要反映其2003年7月14日被判缓刑的问题。2013年2月9日晚原告在北京市东交民巷（总理住地）走访，被北京警察带回马家楼接济中心。根据《中华人民共和国信访条例》第十八条之规定：‘信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京市东交民巷（总理住地）不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，故原告应该到信访接待部门反映自己的问题，原告到北京市东交民巷（总理住地）走访，不符合法规规定；《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他场所秩序的。”原告的行为属于上述规定的行为，扰乱了总理住地的正常秩序。故被告作出行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决如下：维持栖霞市公安局栖公（行）罚决字（2013）第00037号公安行政处罚决定书。
上诉人慕作祥不服一审判决，向本院提起上诉称：被上诉人作出行政处罚决定书依据的证据中，上诉人陈述本人在北京没有违法上访事实，劝返接回通知单也未证明上诉人有违法事实，报案的衣红强等均不在现场，不能直接证明上诉人有违法行为。被上诉人无上诉人在北京市违法的行为、情节及后果的证据。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或其他组织违反行政管理秩序行为，依法应当给予处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。根据中央政法委相关文件规定，被上诉人无权对上诉人进行处罚处理。被上诉人没有北京公安局的移交手续和授权委托，对上诉人作出行政处罚违反法定程序。请求二审法院依法公正判决。
被上诉人栖霞市公安局答辩称，2013年2月9日是“年三十”国家法定假日，北京东交民巷总理住地不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人于此时到总理住地上访，俗称“给总理拜年”，属于非正常上访，此行为严重扰乱了该地区安定、和谐、有序的社会秩序，被北京市公安局查获。以上事实有上诉人陈述、证人证言、劝返接回通知单等证据为证。上诉人的行为触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，应予以处罚。被上诉人办案人员履行了行政处罚前告知义务，对上诉人提出的陈述和申辩进行了复核，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对上诉人作出行政拘留七日的处罚决定，并当场向上诉人宣告行政处罚决定书内容，上诉人拒绝签字。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，被上诉人有权管辖。并且劝返接回通知单中也有北京市公安机关的移交签字手续。被上诉人对上诉人作出行政处罚没有违反法定程序。综上，被上诉人对上诉人作出的行政处罚事实清楚，程序合法、证据确凿、适用法律正确，量罚适当，请求二审法院判决维持栖霞市公安局栖公（行）罚决字（2013）第00037号公安行政处罚决定。
二审审理中，合议庭确定案件的审理重点是：栖霞市公安局作出的栖公（行）罚决字（2013）第00037号公安行政处罚决定书是否合法。上诉人认为被上诉人没有北京公安局的移交手续和授权委托，对上诉人作出行政处罚决定认定违法事实证据不足，违反法定程序。被上诉人认为对上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法、证据确凿、适用法律正确，量罚适当。
各方当事人在一审中提供的证据已随一审卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。
本院二审经对上述证据审查及对各方当事人调查，查明事实如下：
上诉人慕作祥是栖霞市观里镇慕家泊村人，因不服2003年7月14日被判缓刑一案，于2013年春节前到北京上访。2013年2月8日到最高人民法院上访，由最高人民法院安置于北京市永定门接济站。2月9日傍晚，上诉人由北京市永定门接济站出走后，在东交民巷被北京公安人员发现，送至北京市马家楼接济服务中心。2月10日栖霞市观里镇政府工作人员进京将上诉人接回家后，被上诉人于2013年2月10日20时将上诉人传唤至庄园派出所。对上诉人进行了三次询问后，被上诉人依据劝返接回通知单认定上诉人在上访期间于2月9日到非接待场所东交民巷（总理住地）上访，被北京警方查获。2013年2月11日下午栖霞市公安局履行了对上诉人行政处罚前的告知程序后，于当日作出栖公（行）罚决字（2013）第00037号公安行政处罚决定书。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案中，上诉人居住在栖霞市，其违法行为由被上诉人管辖，符合法律规定。
被上诉人对上诉人作出处罚时认定的事实是“上诉人在北京非访地点东交民巷（总理住地）上访，扰乱了公共场所秩序”，其认定该事实的依据是上诉人的陈述、劝返接回通知单，但上诉人的陈述和劝返接回通知单并不足以证明该事实。
被上诉人对上诉人作出处罚的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。根据该款项的规定，对上诉人处七日拘留应是对属情节较重的违法行为。被上诉人并无证据证明上诉人非访行为存在较重情节。因此，被上诉人适用该款项对上诉人进行处罚，认定事实不清，证据不足。
综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，被上诉人所作的行政处罚决定应予撤销，一审判决予以维持不当，本院依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销栖霞市人民法院（2013）栖行初字第10号行政判决。
二、撤销栖霞市公安局作出的栖公（行）罚决字（2013）第00037号公安行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人栖霞市公安局承担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 于 红
二〇一四年四月二十一日
书记员 闫彩玲