贵州省大方县人民法院行 政 判 决 书（2015）黔方行初字第14号原告郭志，男，住贵州省毕节双山新区。原告郭举书，男，住贵州省毕节市。委托代理人（特别授权）韩敏，贵州锐驰律师事务所律师。被告毕节双山新区双山镇人民政府（原大方县双山镇人民政府）。地址：贵州省毕节市双山新区双山镇。法定代表人刘洪祥，毕节双山新区双山镇镇长。委托代理人（特别授权）李军，贵州本芳律师事务所律师。委托代理人（特别授权）李海龙，贵州本芳律师事务所律师。第三人郭举伦，男，住贵州省毕节双山新区。第三人郭举文，男，住址同上。第三人郭举林，男，住址同上。第三人郭举伦、郭举文、郭举林委托代理人（特别授权）郭进，贵州贵达律师事务所律师。第三人毕节双山新区双山镇归化村六组。地址：贵州省毕节市双山新区双山镇归化村。代表人孟祥友，男，住贵州省毕节市大方县。原告郭志、郭举书不服被告毕节双山新区双山镇人民政府（以下简称“双山镇政府”）土地行政管理一案，本院于2015年4月28日受理后依法组成合议庭，于2015年5月25日公开开庭进行了审理。原告郭志、郭举书及其委托代理人韩敏，被告双山镇政府委托代理人李军、李海龙，第三人郭举伦、郭举文、郭举林之委托代理人郭进，第三人毕节双山新区双山镇归化村六组（以下简称“归化村六组”）代表人孟祥友到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：双山镇归化村“大茅草坝”100亩土地系第三人父亲郭兴成与郭氏全族人于1994年11月29日以郭兴成的名义购买，使用期限为50年。并于同年12月4日承包给郭兴贤与原告郭志，郭氏家族推选了郭家清、郭兴成、郭兴富、郭兴帮、郭兴环为代表与郭兴贤、郭志签订了承包协议，期限也为50年。经郭氏家族同意，郭兴贤又将其所承包的权利义务转让给原告郭举书。郭氏家族与原告郭志、郭举书均全面履行了合同义务。2009年，因双山新区建设需要，涉案土地面临征收，郭氏家族为获取土地征收款，便申请将林权证登记在郭举锡等12户人的名下，后该林权证被撤销。被告作出双府行决（2014）001号《关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》，将涉案土地使用权确权给第三人郭举伦、郭举文、郭举林存在程序和实体上的错误。程序上，第三人之父郭兴成仅仅是购买土地的代表人之一，而不是唯一权利人，该决定书遗漏了郭氏家族推选的其他代表；实体上，郭氏家族对涉案土地享有50年的使用权已经全部承包给郭志、郭兴贤，郭氏家族享有的仅仅是收取承包费的权利，不再对涉案土地享有使用权，土地使用权等权利已经全部承包给郭志、郭兴贤。综上，被告将涉案土地确权给第三人郭举伦、郭举文、郭举林，认定事实不清，使用法律错误，程序违法，依法应予撤销。被告辩称：1、被答辩人主张无事实及法律依据，依据《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，土地权属争议处理的当事人为个人和单位，“郭氏家族”非法律规定的法定主体，既不是自然人也不是单位，依法不应列为土地权属争议处理的当事人，其代表（郭兴成除外）也不能作为该土地权属争议法律关系的当事人。根据合同相对性原理，签订四荒使用权治理协议的双方为大方县双山镇归化村民委员会和郭兴成，郭氏家族及其代表不是合同相对方，不能作为土地争议处理的当事人。四荒使用权治理协议经大方县公证处予以公证，被答辩人在土地权属争议处理证据质证阶段对该协议亦予以认可。答辩人在处理土地确权纠纷时，被答辩人并未要求被告追加当事人；2、郭志、郭兴贤与第三人之父郭兴成签订的土地流转合同，只能证明郭兴成承包涉案土地后又转包给郭志及郭兴贤。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十九条之规定，承包方郭兴成与发包方双山镇归化村委会的承包关系不变，涉案土地使用权依法属于郭兴成享有，郭兴成去世后依法由其继承人继承，本案中除去自愿放弃继承的人员外，土地使用权依法应由第三人郭举伦、郭举文和郭举林继承；3、被撤销的林权证系另一法律关系，与本案不具有关联性，被答辩人以该林权证被撤销来作为认定其享有涉案土地的使用权的依据，无事实及法律依据，不应予以支持。综上，被告作出的土地权属纠纷处理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法予以维持。第三人郭举伦、郭举文、郭举林述称：被告作出的土地权属纠纷处理决定是合法的，请求依法予以维持。第三人归化村六组述称：四荒拍卖不合法，被告的处理决定是违法的，请求撤销被告的处理决定。为支持自己的诉讼主张，各方当事人向本院递交了以下诉讼证据：被告的证据有：1、委托书、法律顾问合同。拟证明被告依法委托贵州本芳律师事务所律师李军、李海龙代为配合调查处理大茅草坝土地权属争议纠纷的事实。经庭审质证，原告及第三人对该组据无异议，本院依法予以确认；2、《土地确权申请书》，第三人郭举伦、郭举文、郭举林委托代理手续、《土地权属争议案件文书送达回证》（4份）。拟证明被告依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，在收到第三人郭举伦、郭举文和郭举林的土地确权申请并受理后，依法送达相关文书的事实。经庭审质证，原告及第三人郭举伦、郭举文、郭举林对该组证据无异议；第三人归化村六组对该组证据有异议，认为被告歪曲事实处理本案。本院认为，该组证据能够证明第三人郭举伦、郭举文、郭举林申请被告对争议土地“大茅草坝”进行确权，被告受理原告申请并送达相关文书的事实，依法应作为认定案件事实的依据；3、原告郭志、郭举书的土地确权答辩状、第三人归化村六组的土地确权答辩状。拟证明被告收到原告郭志、郭举书及第三人归化村六组的土地确权的答辩的事实。经庭审质证，原告及第三人对该组证据无异议，本院依法予以确认；4、第三人郭举伦、郭举文、郭举林在行政程序中向被告提交的证据：（1）郭兴成户口注销证明、康忠英户口注销证明；（2）郭举勤、郭举华、郭举先、郭举秀放弃继承大茅草坝荒山使用权的声明书，郭春荣等七人放弃继承大茅草坝荒山使用权的声明书；（3）毕地发（1994）2号《中共毕节地委毕节地区行署关于拍卖荒山、荒坡、荒沟、荒滩使用权加速生态建设与经济开发的意见》；（4）《公证书》；（5）双山镇人民政府证明；（6）贵州省毕节地区行政事业性收费专用收据。（7）大方县双山镇归化村民委员会拍卖四荒使用权治理协议；（8）大方县公证处谈话笔录；（9）刘大伦、刘大德、石连英证词材料（证据卷第26至52页、下同）。拟证明：（1）第三人的相关身份事项以及继承人放弃继承的事实；（2）毕节地委关于四荒拍卖的文件规定事实；（3）大方县公证处对四荒拍卖进行公证的事实。经庭审质证，原告对该组证据有异议，认为四荒拍卖协议载明权利人是郭氏家族，达不到被告证明目的，郭氏家族的其他权利人并没有放弃权利；第三人郭举伦、郭举文、郭举林无异议。第三人归化村六组认为拍卖文件歪曲事实，现场拍卖情况被告没有收集，对该组证据不认可。本院认为，以上证据中《拍卖四荒使用权治理协议》与第三人郭举伦、郭举文、郭举林向本院提交及本院到大方县公证处所作的调查笔录不相一致，不能作为认定案件事实的依据；刘大伦、刘大德、石连英证词材料不符合证据客观性、关联性和合法性的特征要求，不能作为认定案件事实的依据；其余证据能够相互印证，形成证据链，应作为认定案件事实的依据；5、原告在行政程序中向被告提交的证据：大方县双山镇归化村民委员会拍卖“四荒”使用权治理协议、《承包合同书》、《林权变更登记申请书》、《七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会仲裁裁决书》、《关于大茅草坝土地纠纷申请仲裁的辩护书》、《收条》、《关于郭氏家族与郭兴贤承包合同终止的说明》、《承包荒山协议书》、《关于毕节市人民政府的第三人参加行政复议通知书的答辩》、毕节市人民政府作出终止行政复议案件决定书、紧急情况反映、《人生安全保护紧急申请书》等（第53至107页）。拟证明：1、郭兴成代表郭氏家族拍卖取得涉案土地使用权的事实；2、郭兴贤、原告郭志与郭兴成等签订涉案土地承包合同及交纳承包费的事实；3、原告主张变更涉案土地林权证以及毕节市人民政府终止林权证复议事项的事实；4、涉案土地经过仲裁的事实。经庭审质证，原告及第三人郭举伦、郭举文、郭举林对该组证据无异议。第三人归化村六组对该组证据有异议，认为被告确权不按照文件精神传达，被告的行为违反了文件的精神，当年拍卖是错误的。本院认为，以上证据中《拍卖四荒使用权治理协议》与第三人郭举伦、郭举文、郭举林向本院提交及本院到大方县公证处所作的调查笔录不相一致，不能作为认定案件事实的依据；其余证据能够相互印证，形成证据链，应作为认定案件事实的依据；6、第三人归化村六组在行政程序中向被告提交的证据：孟祥友身份证、《诉讼代表人推荐书》、双山镇归化村民委员会出具的《证明》两份、孟祥友自己制作《分大茅草坝树林记录》（第108至114页）。拟证明1、孟祥友的身份事项；2、涉案土地拍卖前的所有权属归化村六组的事实。经庭审质证，原告及第三人郭举伦、郭举文、郭举林对该组证据无异议，本院依法予以确认；7、被告代理人在行政程序中对孟祥龙、郭举锡和刘大伦所作的《调查笔录》、《民事裁定书》。拟证明被告作出的土地权属纠纷处理决定书证据确实充分，认定事实清楚。经庭审质证，原告对该组证据有异议，认为达不到被告证明目的。第三人郭举伦、郭举文、郭举林对该组证据无异议。第三人归化村六组对该组证据有异议，认为被告的证据是在拍卖方的角度进行的，是对政府机关人员进行调查的，被告没有对村里面的人员进行调查。本院认为：被告代理人在行政程序中对孟祥龙、郭举锡和刘大伦所作的《调查笔录》因无被调查人的基本情况，无其他证据相印证，无法辨别其真伪，不能作为认定案件事实的依据。对《民事裁定书》的真实性，本院依法予以确认；7、《争议土地面积图》。拟证明争议土地的面积为68.3891亩。经庭审质证，原告及第三人对土地面积有异议，原告认为实地测量的面积是110亩，第三人归化村六组认为实际争议面积是100多亩。本院认为，由于原告及第三人对争议土地的面积为68.3891亩的事实均不予认可，加之该争议《土地面积图》无制作的时间、无制作人及在场人签名、无具体的位置及四至界限情况说明，无实地勘测的相关记录等。因此，该证据不能作为认定案件事实的依据；8、大茅草坝土地纠纷及证据评议会议记录（两次）。拟证明被告分别于组织原告及本案第三人就大茅草坝权属争议进行调解，及对所有当事人提交证据进行质证的事实。经庭审质证，原告及第三人对该组证据无异议，本院依法予以确认；9、处理决定及送达回证。拟证明被告依据土地权属争议处理办法第二十七、二十八条规定，依法作出处理决定，并送达原告及第三人的事实。经庭审质证，原告对送达事实无异议，但对决定书的内容有异议。第三人郭举伦、郭举文、郭举林对该组证据无异议。第三人归化村六组对该组证据有异议，认为其提交的证据政府没有采纳。本院认为，该组证据能够证明被告依申请对争议土地作出处理决定，并将处理决定送达相关当事人的事实，依法应作为认定案件事实的依据。原告的证据有：1、大方县双山镇归化村村民委员会拍卖“四荒”使用权治理协议。拟证明1994年11月29日，郭兴成代表郭氏家族通过竞拍的形式，以5050元的价格竞拍获得了涉案“大茅草坝”的土地使用权，其使用权期限为50年，涉案土地的权利人除郭兴成外，还有其他权利人。经庭审质证，被告对该证据的对真实性、合法性、关联性无异议，认为合同体现的合同当事人是郭兴成，被告并没有遗漏权利人。第三人郭举伦、郭举文、郭举林认为达不到原告证明目的，合同上的乙方与自己提供的合同不一致，自己提供的合同上落款处无“郭姓全族”字样。第三人归化村六组对该证据有异议，认为拍卖没有按照程序办理。本院认为，该证据与第三人郭举伦、郭举文、郭举林向本院提交及本院到大方县公证处所作的调查笔录不相一致，不能作为认定案件事实的依据；2、承包合同书。拟证明1994年12月4日，郭兴成、郭家清、郭兴富、郭兴帮、郭兴环等作为郭氏家族代表将涉案土地50年的使用权流转与郭兴贤、郭志二人，该二人当然获得了大茅草坝的土地使用权。经庭审质证，被告对证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为该合同书载明除郭兴成外的四人虽然在协议书上签字，但是在之前的四荒协议上仅仅有郭兴成一人，因此，其他四人只能作为在场人证明转包的真实性，并非涉案土地的权利人。第三人郭举伦、郭举文、郭举林同意被告的上述质证意见。第三人归化村六组对该证据有异议，认为与已无关。对该证据的真实性，本院依法予以确认；3、注销公告、收条。拟证明2013年10月29日，大方县人民政府公告注销了“大茅草坝”林权证，该林权证于2013年10月3日由大方县林业局收回作注销处理的事实。经庭审质证，被告对该组证据无异议，但达不到原告证明目的。第三人郭举伦、郭举文、郭举林同意被告的上述质证意见。第三人归化村六组对该组证据无异议。对该证据的真实性，本院依法予以确认；4、《关于郭氏家族与郭兴贤承包合同终止的说明》（复印件）、《承包荒山协议书》、《收条》。拟证明2006年4月1日，郭兴贤与郭志从郭氏家族中流转获得的郭兴贤的部分再行流转予郭举书，郭志与郭举书显然获得了涉案土地使用权。经庭审质证，被告对该组证据无异议，第三人郭举伦、郭举文、郭举林认为承包合同终止的说明系复印件，不予质证；收条只能证明郭举书交纳几年的承包费；荒山承包协议书只能证明郭兴贤承包的大茅草坝的部分承包给郭举书，且没有承包期限。第三人归化村六组对该组证据有异议，认为与归化村六组无关。本院认为，该组证据能与其他证据相互印证，形成证据链，依法应作为认定案件事实的依据；5、处理决定、复议决定。拟证明原告不服被告处理决定，经复议后大方县人民政府维持了被告的处理决定，原告因此提起诉讼。经庭审质证，被告及第三人对该组证据无异议，本院依法予以确认；6、参加仲裁申请书。拟证明“郭氏家族”也是涉案土地的权利人。经庭审质证，被告及第三人均认为与本案无关。对该证据的真实性，本院予以确认。第三人归化村六组出示的证据有：涉案土地拍卖款《收据》、双山镇归化村民委员会《证明》、孟祥友自己制作《分大茅草坝树林记录、草图》。拟证明土地拍卖前属于归化村六组，归化村拍卖土地后，郭兴成将费用交纳给政府，是不合法的。经庭审质证，原告对土地拍卖前属于归化村六组的事实无异议。被告对收据无异议，正好证明郭兴成是涉案土地的权利人，对归化村委会《证明》有异议，认为该证与双山镇人民政府出具的证明、1994年归化村的土地拍卖行为相互矛盾，达不到证明目的，《草图》是孟祥友自行绘制，缺乏证据的合法性，不能作为定案依据；第三人郭举伦、郭举文、郭举林对《收据》无异议，对《证明》有异议，认为与双山镇人民政府证明大茅草坝属于归化村所有的证明矛盾，达不到第三人归化村六组的证明目的；《草图》是孟祥友的个人行为，没有得到其他相关部门的认可，达不到其证明目的。本院认为，以上《收据》、《证明》能够与其他证据相互印证，依法应作为认定案件事实的依据；《草图》不具备证据的合法要件，依法不予认定。第三人郭举伦、郭举文、郭举林提交了1994年度第601号公证卷宗材料。拟证明涉案土地是郭兴成个人拍卖所得，郭兴成是涉案土地的权利人。经庭审质证，原告对真实性无异议，但认为另一份协议也是真实的，因担心被郭兴成独占，才补了郭兴成代表全族人那句话。被告无异议。第三人归化村六组有异议，认为拍卖涉案土地的行为和公证行为都是违法的。本院认为，以上证据能与其他证据相互印证，形成证据链，依法应作为认定案件事实的依据；为了查明案件事实，本院合议庭到大方县公证处对《拍卖“四荒”使用权治理协议》的公证情况进行作了一个调查笔录。经庭审质证，各方对其真实性无异议，依法应作为认定案件事实的依据。根据确认的有效证据，本院确认如下事实：1994年，原大方县双山镇归化村民委员会根据原毕节地委（1994）2号文件和大方县委（1994）17号文件精神，开展“四荒”使用权公开拍卖工作。11月29日，在对原归化村六组“大茅草坝”100亩荒山（包括零星林木）的使用权进行公开拍卖时，归化村一组村民郭兴成（已逝）以5050.00元竞争夺标成交。同日，归化村民委员会（拍卖方、甲方）与归化村一组郭兴成（购买方、乙方）签订了《拍卖“四荒”使用权治理协议》。该协议约定拍卖使用权期限为五十年，四至为东抵张银权、武必龙土为界，南抵平乡土埂为界，西抵谢大军、孟祥友土为界，北抵李少先、李又昌为界。同时约定“在拍卖协议规定期间内，乙方可自行转租，转卖‘四荒’治理开发使用权，可将‘四荒’治理开发使用权折价抵押，与他人合作治理、开发，但要按法律规定办理有关手续”、“对已拍卖使用的‘四荒’地域，在国家建设或乡镇建设需要征用时，乙方必须服从规划，不得随意刁难”。随后，双方对该协议进行了公证。1994年12月4日，归化郭氏全族作为甲方（以案外人郭家清、郭兴成、郭兴富、郭兴帮、郭兴环为代表），与乙方郭兴贤（案外人）和原告郭志签订《承包合同书》，将“大茅草坝”承包给郭兴贤、郭志，承包期限为五十年，每年承包费3000元。该合同约定“乙方不能与郭姓家族以外的任何人联营，更不能转让，一旦郭兴贤、郭志有此行为，归化郭氏全族则无条件收回大茅草坝，另行处理”。2006年4月1日，因郭兴贤拖欠承包费，郭氏家族与郭兴贤协商拟于当年12月30日终止承包合，由郭兴贤交出荒山给郭氏家族重新发包处理。之后，郭兴贤又与原告郭举书签订《承包荒山协议书》，将其承包的“大茅草坝”转让给郭举书管理，并约定2008年12月30日以后由郭举书与郭志二人共交3000元承包费给郭氏族宗。2008年，案外人郭举锡对“大茅草坝”申领了林权证。2012年8月14日，郭举锡向双山林业站提出申请，请求将林权证变更为二原告名下。次日，二原告又分别双山林业站提出申请，请求将林权证办给自己。之后，大方县人民政府自行公告注销了该林权证。2013年，因毕节双山新区建设需要，“大茅草坝”面临被征收，原告郭志、郭举书与郭举锡、第三人归化村六组代表人孟祥友、毕节市双山新区郭姓家族对“大茅草坝”土地使用权发生争议，原告郭志、郭举书请求毕节市七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会进行仲裁。2013年11月21日，毕节市七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会作出七星关农仲案字（2013）第020号《仲裁裁决书》，裁决“郭志、郭举书对大茅草坝土地100亩各享有50亩土地使用权（承包经营权），郭志、郭举书一次性给付毕节市双山新区郭姓家族人民币90000元，本裁决书生效后30日内给付”。之后，案外人郭兴启、郭举坤、郭举锡向本院提交诉状，请求：1、撤销七星关农仲案字（2013）第020号仲裁裁决；2、判决解除郭兴启、郭举坤等795人与郭志的荒山承包协议，解除与郭举书的承包关系；3、确认大茅草坝100亩荒山的使用权利人是郭兴启、郭举坤等795人，该100亩土地征收补偿款郭兴启、郭举坤等享有。2014年4月3日，本院认为郭兴启、郭举坤、郭举锡的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，遂作出（2014）黔方民立初字第2号《民事裁定书》，对郭兴启、郭举坤、郭举锡的起诉，本院不予受理。2014年4月23日，郭兴成之子、第三人郭举伦、郭举文、郭举林请求双山镇人民政府对争议土地“大茅草坝”100亩荒山的使用权进行确权。2014年9月29日，双山镇政府作出双府行决字（2014）001号《关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》，决定归化村“大茅草坝”土地（实地测量为68.3891亩）使用权归第三人郭举伦、郭举文、郭举林享有。郭志、郭举书不服该处理决定，向大方县人民政府申请复议。2015年3月30日，大方县人民政府作出方府行复决字（2015）5号《行政复议决定书》，维持了双山镇人民政府的处理决定。郭志、郭举书因此向本院提起行政诉讼，请求撤销双山镇政府的处理决定。另查明，郭兴成的继承人郭举勤、郭举华、郭举先、郭举秀书面声明放弃继承，代位继承人郭举辉（已逝）之子女郭步春、郭松、郭步飞、郭美、郭敏书面声明放弃继承，代理继承人郭举明（已逝）之子女郭春荣、郭步梅书面声明放弃继承。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。本案中，1994年11月29日原大方县双山镇归化村民委员会根据中共毕节地委毕地发（1994）2号和大方县委（1994）17号文件精神，开展“四荒”使用权公开拍卖工作的行为符合有关法律法规和政策规定。拍卖过程中，归化村六组孟祥友等人也在拍卖现场，但无人对拍卖活动提出异议，加之拍卖活动经大方县公证处现场公证，因此，该四荒使用权拍卖行为并未违反相关法律法规和政策的规定。综合本案有效证据，纵观全案基本事实，本院认为被告的处理决定主要证据不足：一、虽然《拍卖四荒使用权治理协议》中的“购买方”为归化村一组郭兴成，但在之后的《承包合同》、《仲裁申请书》、《关于郭氏家族与郭兴贤承包合同终止的说明》、《承包荒山协议书》、《收条》、《仲裁裁决书》、和《民事裁定书》等证据中，分别记载了“郭姓全族”、“郭氏家族”、“郭姓族人、族宗”、“郭姓家族”等字样以及存在郭兴成只是“郭氏家族”购买“大茅草坝”的代表等说法，加之被告作为确权证据的另一份《拍卖四荒使用权治理协议》则又明确记载了“全族人集资伍仟另伍拾元购买大茅草坝，以后产权归郭姓全族所有”等字样。因此，关于“大茅草坝”是郭兴成个人购买还是代表“郭氏家族”购买的事实不清；二、拍卖协议中载明“大茅草坝”的面积为100亩，原告及第三人称“大茅草坝”的面积为100多亩，而被告处理决定认定的大茅草坝土地面积为68.3891亩。“大茅草坝”的面积究竟是多少亩并不清楚，处理决定认定的“大茅草坝”土地面积为68.3891亩的主要证据不足；此外，处理决定中四至东面相邻接界人应为“武必龙”而非“武必力”，应予以纠正。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告毕节双山新区双山镇人民政府作出双府行决字（2014）001号《关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》的行政行为；二、由被告毕节双山新区双山镇人民政府重新作出行政行为。案件受理费50.00元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。审 判 长  黄家前人民陪审员  周 萍人民陪审员  肖凤媛二〇一五年七月十五日代理书记员  罗 单