北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行终387号
上诉人（一审原告）刘慧宇，女，1971年3月25日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。
委托代理人马玉强，北京宏健仁和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市密云区国家税务局稽查局，住所地北京市密云区鼓楼东大街9号。
法定代表人王金宇，局长。
委托代理人焦铁烨，北京天驰君泰律师事务所律师。
委托代理人郑青来，北京市密云区国家税务局稽查局工作人员。
被上诉人（一审被告）国家税务总局，住所地北京市海淀区羊坊店西路5号。
法定代表�王军，局长。
委托代理人王家本，北京天驰君泰律师事务所律师。
委托代理人张学瑞，国家税务总局工作人员。
被上诉人（一审第三人）北京艾恩吉商贸有限公司，住所地北京市密云区西智路口番字牌工业区。
法定代表人刘慧宇。
上诉人刘慧宇因要求撤销阻止出境决定及复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2016）京0108行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人刘慧宇及其委托代理人马玉强，被上诉人北京市密云区国家税务局稽查局（以下简称密云国税局稽查局）的法定代表人王金宇及委托代理人焦铁烨、郑青来，国家税务总局的委托代理人王家本、张学瑞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明如下事实：北京艾恩吉商贸有限公司（以下简称艾恩吉公司）于1999年3月22日设立登记，法定代表人刘慧宇。2012年6月1日，北京市密云区国家税务局（以下简称密云国税局）向艾恩吉公司作出密国处[2012]5号《税务处理决定书》，认定艾恩吉公司存在虚开增值税发票的违法行为，要求艾恩吉公司补缴增值税8450322.31元。2012年9月13日，密云国税局向艾恩吉公司作出密国罚[2012]8号《税务行政处罚决定书》，对艾恩吉公司的偷税和虚开发票的违法行为处以8958658.19元的罚款。2012年9月17日，密云国税局向艾恩吉公司公告送达了上述行政处理决定和行政处罚决定。2012年10月22日，艾恩吉公司被吊销营业执照。2015年6月9日，密云国税局稽查局向密云国税局提出请示，要求对包括艾恩吉公司在内的11家企业的法定代表人采取阻止出境措施。2015年7月10日，密云国税局向北京市国家税务局（以下简称市国税局）提出�请，申请出境管理机关对刘慧宇采取阻止出境措施。2015年7月13日，市国税局向北京出入境边防检查总站提交了《北京市国家税务局关于阻止欠税人陈海燕等8人出境的函》和《边控对象通知书》，要求阻止刘慧宇等8人出境。2015年7月23日，密云国税局稽查局向刘慧宇作出密国税稽阻[2015]2号《阻止出境决定书》（以下简称《决定书》），内容如下：“北京艾恩吉商贸有限公司：鉴于你（单位）未按规定结清应纳税款、滞纳金，又不提供纳税担保，根据《中华人民共和国税收征收管理法》（2015年修正）（以下简称税收征管法）第四十四条规定，决定并通知出入境管理机关于2015年7月23日起阻止你（单位）刘慧宇出境。”2015年9月29日，密云国税局稽查局将《决定书》向刘慧宇进行了送达。刘慧宇收到《决定书》后向国家税务总局提起行政复议。2015年10月12日，国家税务总�收到刘慧宇提交的复议申请及相关材料并予以受理。2015年12月2日，国家税务总局对上述行政复议申请进行了延期审理。2016年1月7日，国家税务总局作出税复决字[2015]13号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了密云国税局稽查局作出的《决定书》。刘慧宇于2016年1月向一审法院提起行政诉讼。
2016年11月4日，一审法院作出判决。该判决认为:税收征管法第四十四条规定：“欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”该法第十四条规定：“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”《中华人民共和国税收征收管理法实施�则》（2012年修订）（以下简称实施细则）第九条第一款规定：“税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”因此，密云国税局稽查局作为偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处机关，具有对未结清税款、滞纳金，又不提供担保的有关人员，通知出境管理机关阻止其出境的法定职责。
实施细则第七十四条规定：“欠缴税款的纳税人或者其法定代表人在出境前未按照规定结清应纳税款、滞纳金或者提供纳税担保的，税务机关可以通知出入境管理机关阻止其出境。阻止出境的具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。”国家税务总局和公安部联合制定的《阻止欠税人出境实施办法》第三条第一款规定：“经税务机关调查核实，欠税人未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保且准备出境的，税务机关可依法向欠税人申明不准出境。对已取得出境证件执意出境的，税务机关可按本办法第四条规定的程序函请公安机关办理边控手续，阻止其出境。”该办法第三条第三款亦规定：“欠税人为法人的，阻止出境对象为其法定代表人。”该办法第四条第一款规定：“阻止欠税人出境由县级以上（含县级，下同）税务机关申请，报省、自治区、直辖市税务机关审核批准，由审批机关填写《边控对象通知书》，函请同级公安厅、局办理边控手续。”
本案中，密云国税局向艾恩吉公司作出密国处[2012]5号《税务处理决定书》，认定艾恩吉公司存在虚开增值税发票的违法行为，要求艾恩吉公司补缴增值税8450322.31元。艾恩吉公司未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保。因此，密云国税局稽查局有权通知出入境管理机关阻止该公司的法定代表人刘慧宇出境。密云国税局申请对刘慧宇采取阻止出境措施的申请经市国税局批准后，市国税局向北京出入境边防检查总站提交了《边控对象通知书》及相关材料，要求阻止刘慧宇等8人出境。密云国税局稽查局的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合上述规范性文件的规定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，国家税务总局于2015年10月12日受理了刘慧宇提出的行政复议申请，于同年12月2日对案件进行了延期；2016年1月7日�国家税务总局作出了行政复议决定。国家税务总局作出的被诉复议决定，履行了相关法定程序，符合法律法规规定，亦无不当。故，刘慧宇起诉要求撤销《决定书》和被诉复议决定的诉讼请求，没有相关事实和法律依据，不予支持。
综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了刘慧宇的全部诉讼请求。
刘慧宇不服，上诉至本院，其主要上诉理由如下：上诉人自2009年1月之后，未实际经营及控制艾恩吉公司，未参与虚开增值税专用发票，上诉人作为艾恩吉公司的法定代表人没有受到刑罚处罚，艾恩吉公司亦没有受到刑罚处罚。艾恩吉公司欠税款是被犯罪分子利用所导致，一审判决对艾恩吉公司欠税的原因没有查清楚。密云国税局稽查局在明知欠税由犯罪分子利用艾恩吉公司所致，上诉人对此情况不知情�仍作出限制上诉人出境的决定，不适当。上诉人作为艾恩吉公司的股东，对公司的债务应当以出资额为限承担责任，上诉人即使愿意以个人资产缴纳税款，也根本无力缴清所欠税款及罚款，密云国税局稽查局作出限制上诉人出境的行政处罚，措施过于简单、表面，对收缴所欠税款及罚款没有任何实际效果，严重违反了行政执法的比例原则及行责相适应原则，阻止出境决定明显失当。一审判决对密云国税局稽查局作出的《决定书》是否适当没有查清。密云国税局稽查局在作出阻止上诉人出境决定前，没有向上诉人申明不准出境，而是迳行作出《决定书》，并于作出决定后两个月后才送达上诉人。密云国税局稽查局作出《决定书》的程序及送达的程序严重违反法律规定，依法也应当撤销。一审判决对密云国税局稽查局作出的《决定书》的程序及送达程序的合法性未予查清。一审判决对被诉复议决定认定的事实是否清楚没有查清。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律不当，故请求撤销一审判决，撤销《决定书》，撤销被诉复议决定。
密云国税局稽查局及国家税务总局均表示同意一审判决，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
艾恩吉公司未到庭，亦未提交书面二审意见。
在法定举证期限内，刘慧宇向一审法院提交了如下证据：1.密云国税局关于送达《税务行政处罚决定书》的公告，证明造成艾恩吉公司欠税的原因是2009年1月1日至2011年7月31日期间虚开增值税专用发票，艾恩吉公司已经被处以行政处罚，密云国税局稽查局、国家税务总局对艾恩吉公司欠税的实际情况应当知情；2.有关艾恩吉公司被犯罪分子用于虚开增值税专用发票的新闻报道，证明造成艾恩吉公司虚开增值税专�发票的原因是艾恩吉公司被犯罪分子利用；3.刘慧宇结婚证，证明其定居美国的原因是与美国籍人士结婚；4.出入境记录查询结果，证明其长期定居美国；5.刘慧宇与家人的照片，证明其与美国籍丈夫结婚并共同生活，双方育有子女；6.佟毅出具的证明，证明其2006年定居美国后不再经营艾恩吉公司，2008年其与佟毅经商议决定将艾恩吉公司停业，在其不知情的情况下，艾恩吉公司被佟毅转让，其对艾恩吉公司被用来虚开增值税专用发票的情况不知情；7.艾恩吉公司工商登记注册信息，证明佟毅为艾恩吉公司股东，艾恩吉公司已于2012年10月22日被吊销营业执照；8.是否受过刑事处罚证明，证明其与犯罪分子利用艾恩吉公司虚开增值税专用发票一事无关；9.山东省高级人民法院《行政判决书》，证明密云国税局稽查局、国家税务总局应当在限制其出境期间积极采取强制执行等能够促使艾恩吉公司完税的措施，否则应当解除对其的限制出境。
在法定举证期限内，密云国税局稽查局向一审法院提交了如下证据：1.密云国税局公告送达税收执法文书审批单、关于送达《税务行政处罚事项告知书》的公告、公告送达的网络截屏及照片、公告送达税收执法文书审批单、《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》、公告送达网络截屏及照片，证明密云国税局根据查明的违法事实决定艾恩吉公司应补缴税款，加收滞纳金及缴纳罚款；2.密云国税局作出的《涉嫌犯罪案件移送书》、《移送涉嫌犯罪案件抄备函》，北京市密云区人民检察院作出的《移送犯罪案件抄备审查意见函》，证明密云国税局将该案涉嫌犯罪的线索移送给北京市公安局密云分局，并向北京市密云区人民检察院抄送备案；3.法制晚报刊登的市国税局通告，证明市国税局向�恩吉公司及刘慧宇申明对既不履行纳税义务又不提供纳税担保的纳税人，税务机关将依据税收征管法的规定，对其法定代表人采取阻止出境措施；4.特殊事项呈批表，证明鉴于艾恩吉公司既未结清税款、滞纳金也未提供纳税担保，密云国税局稽查局向密云国税局提出对刘慧宇采取阻止出境措施的意见；5.《阻止欠税人出境布控申请表》、《阻止出境决定书》样式，证明密云国税局向市国税局提交阻止欠税人出境布控申请，申请对刘慧宇采取阻止出境措施，6.《北京市国家税务局关于阻止欠税人陈海燕等8人出境的函》、《边控对象通知书》，证明经市国税局审核批准后函请公安部门办理边控手续；7.《决定书》送达回证，证明密云国税局稽查局将作出的《决定书》送达给刘慧宇。同时，密云国税局稽查局出示了税收征管法、实施细则、《阻止欠税人出境实施办法》作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。
在法定举证期限内，国家税务总局向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书及回执，证明国家税务总局收到刘慧宇行政复议申请，刘慧宇的复议请求内容及收到时间；2.行政复议答复通知书，证明国家税务总局通知行政复议被申请人在10日内提出书面答辩，并提交相关的证据、依据和其他有关材料；3.行政复议答复书及证据目录，法律依据清单；4.行政复议延期审理通知书及送达回证，证明国家税务总局依法决定对行政复议案件进行延期审理，5.被诉复议决定的送达邮寄查询，证明国家税务总局依法作出被诉复议决定并送达刘慧宇。同时，国家税务总局出示了税收征管法、实施细则、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《税务行政复议规则》作为其作出被诉行政行为的法律�范依据。
上述证据均经庭审质证，一审法院认为，刘慧宇提交的证据1、证据7可以证明本案的相关事实，与本案具有关联性，予以采信；刘慧宇提交的其他证据与本案无直接关联性，对上述证据不予采纳。密云国税局稽查局和国家税务总局提交全部证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据形式的要求，证据内容真实、来源合法，与本案被诉的行政行为具有关联性，予以采信。
上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，本院同意一审法院对各方当事人提交的证据的认证意见。对一审法院认定的事实，本院予以确认。
另查，艾恩吉公司的法定代表人现仍为刘慧宇。
本院认为：纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规的规定缴纳税款、代�代缴、代收代缴税款。税收征管法第四十四条明确规定：“欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”实施细则第七十四条亦规定：“欠缴税款的纳税人或者其法定代表人在出境前未按照规定结清应纳税款、滞纳金或者提供纳税担保的，税务机关可以通知出入境管理机关阻止其出境。阻止出境的具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。”对此，国家税务总局和公安部联合制定了《阻止欠税人出境实施办法》，其中第三条第一款规定：“经税务机关调查核实，欠税人未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保且准备出境的，税务机关可依法向欠税人申明不准出境。对已取得出境证件执意出境的，税务机关可按本办法第四条规定的程序函请公安机关办理边控手续，阻止其出境。”该办法第三条第三款亦规定：“欠税人为法人的，阻止出境对象为其法定代表人。”根据实施细则规定，密云国税局稽查局作为偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处机关，具有对未结清税款、滞纳金，又不提供担保的有关人员，通知出境管理机关阻止其出境的法定职责。
本案中，密云国税局向艾恩吉公司作出密国处[2012]5号《税务处理决定书》能够证明艾恩吉公司存在虚开增值税发票的违法行为，并应补缴增值税8450322.31元。因艾恩吉公司未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保，故密云国税局稽查局通知出入境管理机关阻止该公司的法定代表人刘慧宇出境符合上述法律、法规的规定。《阻止欠税人出境实施办法》第四条第一款规定：“阻止欠税人出境由县级以上（含县级，下同）税务机关申请，报省、自治区、直辖市税务机关审核批准，由审批机关填写《边控对象通知书》，函请同级公安厅、局办理边控手续。”通过对在案程序证据的审查，密云国税局稽查局通知出入境管理机关阻止刘慧宇出境的程序符合上述规范性文件的规定，亦无不当。
阻止出境措施相对于偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税行为，是一种法律责任的承担方式。针对企业存在的上述违法行为阻止企业法定代表人出境的目的在于督促企业承担纳税的法律责任。因此，刘慧宇作为艾恩吉公司的法定代表人，提出其未参与艾恩吉公司的经营活动，对该公司虚开增值税专用发票一事不知情，其并非造成艾恩吉公司欠税的责任人，不应阻止其出境等主张缺乏法律依据，本院不予支持。
关于国家税务总局对刘慧宇作出《行政复议决定书》的行政程序之合法性问题，本院经审查，同意一审法院在判决中的相关论述，在此不再赘述。
综上所述，刘慧宇的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘慧宇负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 菲
代理审判员 张美红
代理审判员 徐钟佳
二〇一七年六月二十六日
法官 助理 王素南
书 记 员 牛 捷