浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终361号上诉人（原审原告）谢新利，男，1963年12月4日出生，汉族，住浙江省余姚市。委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市江东区宁穿路2001号。法定代表人唐一军，代市长。委托代理人周珍一、王小光，宁波市人民政府法制办公室工作人员。谢新利诉宁波市人民政府土地批准行政复议一案，宁波市中级人民法院2016年3月3日作出（2015）浙甬行初字第363号行政判决。谢新利不服，向本院提出上诉。本院于2016年4月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月14日公开开庭审理了本案。上诉人谢新利及其委托代理人袁裕来，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人周珍一、王小光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2013年2月23日，原告和余姚银亿房地产开发有限公司签订商品房买卖合同，购买余姚市城区南雷路270号商业用房一套（座落于余姚市银亿四明广场内东南角），建筑面积360.43平方米，房款19775626元。余姚市住房和城乡建设局于2014年3月委托电力部门在余姚市银亿四明广场东南角外建造了箱式电力成套设备。原告于2014年4月向余姚市城市管理行政执法局投诉，认为该成套电力设备严重影响了原告所购商业用房的经营环境且该成套电力设备未取得建设工程规划许可证，要求进行查处。余姚市城市管理行政执法局经向余姚市规划局发函调查后，于2014年5月30日对原告作出余城访复字[2014]5号《信访事项答复意见书》，答复不能认定涉案箱式电力成套设备为违法建筑。原告不服，诉至余姚市人民法院，请求判令余姚市城市管理行政执法局限期对原告投诉的事项依法进行查处。在该案一审审理过程中，余姚市城市管理行政执法局再次向余姚市规划局发函，要求明确涉案箱式电力成套设备是否需要核发建设工程规划许可证。余姚市规划局回复，涉案箱式电力成套设备的安装不需要核发建设工程规划许可证。余姚市人民法院作出（2014）甬余行初字第28号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。案经本院二审，本院作出（2014）浙甬行终字第204号行政判决，以涉案箱式电力成套设备的安装需要申领建设工程规划许可证为由，撤销了余姚市人民法院作出的（2014）甬余行初字第28号行政判决，并责令余姚市城市管理行政执法局限期对原告投诉的事项重新作出处理。2015年9月17日，余姚市人民政府作出编号为3302812015A10030的国有建设用地划拨决定书。该划拨决定书载明，划拨建设用地使用权人为余姚市住房和城乡建设局，建设项目名称为四明广场周边道路改建工程——广场东南角绿地，宗地用途为（公共管理与公共服务用地）公园与绿地，宗地坐落于余姚市南雷路西侧、四明广场东南角，划拨宗地面积为100平方米等。原告通过政府信息公开途径得知余姚市人民政府作出编号为3302812015A10030国有建设用地划拨决定书的行政行为后，于2015年11月17日向被告申请行政复议。被告于2015年11月20日作出甬政复决字[2015]222号行政复议不予受理决定书，并于同月23日送达原告和余姚市人民政府。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系是其提起行政复议应当具备的条件之一。本案中，原告申请行政复议的对象为余姚市人民政府于2015年9月17日批准划拨涉案国有建设用地的行政行为。该批准行为载明了划拨建设用地使用权人、建设项目名称、宗地用途、宗地位置和宗地面积等内容，是划拨建设用地使用权人取得涉案国有建设用地使用权的法律凭证，故该批准行为本身对原告的相邻权益不产生实质影响，原告与该批准行为不具有利害关系。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理原告提出的行政复议申请，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销被诉行政复议不予受理决定，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告要求撤销被告于2015年11月20日作出的甬政复决字[2015]222号行政复议不予受理决定并判令被告限期受理原告的复议申请的诉讼请求。谢新利上诉称：一、《物权法》第一百三十七条第一款规定“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”第一百三十五条规定“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”可见，涉案的划拨决定书赋予了余姚市住房和城乡建设局使用涉案建设用地“建造（公共管理与公共服务用地）公园与绿地”的权利，也就给上诉人等设定了义务。尤其必须提出的是，结合本案实质上是为“配电房、变压器、开关站”这一明显影响上诉人经营环境的供电设施补办了用地手续。二、涉案划拨决定书除了确定了涉案地块的用途之外，还确定了界限、建设条件等内容。三、被上诉人认为“该批准行为对申请人的经营环境等相邻权益尚未产生实际影响”显然是混淆了“实际影响”和“实际损害”的概念。四、涉案划拨决定书有些内容当然依法应该由前置的建设用地规划许可证、选址意见书等确定，但是有没有取得建设用地规划许可证、选址意见书以及用地划拨决定书确定的内容是否符合建设用地规划许可证、选址意见书确定的内容，是被上诉人必须受理复议申请后审查的实体内容。综上，被上诉人作出的甬政复决字[2015]222号不予受理决定违法。请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的甬政复决字[2015]222号不予受理决定，判令其限期受理上诉人的复议申请。宁波市人民政府答辩称：一、上诉人作出的不予受理决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2015年11月16日，上诉人向答辩人提出行政复议申请，请求撤销余姚市人民政府作出的批准编号为3302812015A10030《国有建设用地划拨决定书》的行政行为。2015年11月17日，答辩人收到上诉人的行政复议申请后进行了审查。2015年11月20日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出甬政复决字[2015]222号《行政复议不予受理决定书》。综上，答辩人作出甬政复决字[2015]222号《行政复议不予受理决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、上诉人与被复议的行政行为不具有法律上的利害关系。理由如下：根据涉案划拨决定书批准的宗地用途为（公共管理与公共服务用地）公园与绿地，该用途的建设项目本身不会产生不可量物侵害，就不会对上诉人的合法权益造成实质影响。上诉人诉称的界限及建设条件均未在批准行为中载明，批准行为仅载明了划拨建设用地使用权人，建设项目名称、宗地用途、宗地位置和宗地面积等内容，该批准行为是划拨建设用地使用权人取得涉案国有建设用地使用权的法律凭证，其本身不会对上诉人的通风、采光、周边环境等相邻权造成实质影响。所以，上诉人与涉案的批准行为不具备法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，综上，本案被上诉人作出甬政复决字[2015]222号《行政复议不予受理决定书》符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判。庭审中，双方当事人围绕着宁波市人民政府于2015年11月20日作出的甬政复决[2015]222号行政复议不予受理决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，上诉人谢新利向被上诉人宁波市人民政府申请行政复议的对象为余姚市人民政府于2015年9月17日批准的涉案划拨国有建设用地的行政行为。涉案的编号为3302812015A10030《国有建设用地划拨决定书》载明的内容仅涉及划拨建设用地的使用权人、建设项目名称、宗地用途、宗地位置和宗地面积等内容，是建设用地使用权人使用涉案国有划拨建设用地使用权的法律凭证，上诉人并非上述批准行为相对人，且其已取得的土地使用权与上述批准行为所涉土地不相关连，故被诉的批准行为与上诉人不具有法律上的利害关系。宁波市人民政府据此不予受理上诉人的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项及《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。上诉人认为涉案批准行为对其经营环境等相邻权益产生实际影响的理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人谢利新负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一五年六月十六日异书 记 员  韦若莎