吉林省白城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）白民一终字第197号
上诉人（原审被告）白城市洮北区西郊街道办事处向阳村村民委员会。
住所：白城市洮北区
代表人郑仁辉，村委会主任。
委托代理人刘宝军，该村报账员。
委托代理人姜涛玉，吉林亚非律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郭宏欣，男，1973年2月4日生，汉族，现住白城市洮北区
委托代理人董百石，吉林百石律师事务所律师。
上诉人白城市洮北区西郊街道办事处向阳村村民委员会因与被上诉人郭宏欣合同纠纷一案，不服白城市洮北区人民法院（2014）白洮林民初字第265号民事判决，向本院提起上诉。本院审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原审认定，2008年8月12日，原、被告签订了一份土地承包合同，被告将归其所有的土地7，168.00平方米承包给原告，期限为2008年8月1日至2038年8月1日；2008年12月17日，原、被告又签订了一份土地承包合同，被告将归其所有的土地29，000.00平方米承包给原告，期限为2008年12月17日至2027年12月17日。原告按照协议交纳了10年的承包费。两份合同均约定“甲方（被告）不得干涉乙方（原告）在承包土地上所进行的合法经营活动”。原告承包的7，168.00平方米土地系土坑，平均深度约为3米，29，000.00平方米土地系土坑，平均深度约为6米。原告承包后对两块土地进行了平整。2012年9月20日，工商部门为原告办理了营业执照，企业名称为“白城市洮北区财源大型停车场”。2012年9月21日，被告给原告发出通知，载明“经村民上访，你与向阳村2008年签订的土地承包合同，未召开村民代表大会通过，要求废止合同，重新发包。经开区依法受理后，依据《农村土地承包经营法》第48条第1款和《合同法》第52条规定，确认该合同无效。现通知你：你与向阳村2008年签订的土地承包合同作废，请你于7日内将该土地上的物品清除”。原告起诉后，向法院提出申请，要求相关部门对其直接损失及可得利益进行评估。因评估部门不能对原告的可得利益进行评估，故原告申请撤回该项请求。2015年2月9日，白城市守信价格评估有限公司作出白守评字（2015）016号评估报告，明确原告填土整理费用为3，128，064.00元。原告支出评估费37，500.00元。现原告要求被告赔偿损失3，128，064.00元。
原审认为，一、原、被告于2008年8月12日、2008年12月17日签订的两份土地承包合同合法有效。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效”。原、被告于2008年8月12日、2008年12月17日签订的两份土地承包合同，该两份合同符合合同的法定要件，是双方当事人的真实意思表示，在合同签订后双方已实际履行，且在2014年7月9日被告为原告出具的两份证明中，写明两块土地均为废弃坑，原告有理由相信双方争议的土地为废弃坑，而非农业或林业用地，故两份合同合法有效。原告在所承包的两块“废弃地”上填土整理，并没有改变土地的农业用途。被告称“双方签订的两份合同违反了《中华人民共和国农村土地承包法》、《吉林省农村土地承包经营管理条例》的强制性规定，两份合同符合《中华人民共和国合同法》关于合同无效的相关规定”，“被告方在签订合同时未召开‘两委会’，未经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未报乡镇政府批准，未进行公开招标，剥夺了向阳村村民的优先承包经营权”。以上法律规定是约束被告方的，是管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”。被告方违反了以上管理性强制性规定不影响合同的效力，且被告的以上说法正说明在签订合同时，被告方没有履行法定职责，存在过错。被告称“白城市西郊街道办事处认定了此份承包合同无效”。白城市洮北区西郊街道办事处在《关于朱万成信访事项处理意见书》中写明“建议您到法院提起上诉，由法院根据法律判定此合同是否有效。用法律来维护村民利益”。白城经济开发区管理委员会在《关于朱万成信访事项复查意见书》中写明“责令西郊办事处敦促向阳村村委会通过相关法律程序废止与郭宏欣签订的土地承包合同”。而被告未通过法律途径解决合同效力的问题。被告称“原告故意非法改变土地用途进行非农业生产经营，是严重的违法行为，涉嫌犯罪，本案应中止审理。白城市国土资源局也已经对此事立案处理，暂无处理结果，本案应当等待行政机关处理后再进行审理”。被告未提交证据证实原告“涉嫌犯罪”，相关部门对于“涉嫌犯罪”未立案处理；关于原告是否违反《中华人民共和国土地管理法》的规定、白城市国土资源局是否对原告给予处罚，以上情况并不影响对本案的审理。
二、双方当事人所签订的两份土地承包合同应予解除，合同解除后，被告应赔偿原告在履行合同过程中的直接经济损失。被告方的集体组织成员因原、被告签订的土地承包合同而上访，白城市洮北区西郊街道办事处及白城经济开发区管理委员会均作出了意见书；2012年9月21日，被告方给原告送达了通知，通知原告土地承包合同作废。因以上原因，被告无法继续履行合同，致使原告无法实现合同目地。现原告表示同意解除合同，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，原、被告签订的土地承包合同应予解除。被告在签订合同时违反了法律法规的管理性强制性规定，造成本集体成员上访，致使原告无法实现合同目的，被告存在过错，《中华人民共和国合同法》第九十七条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。故原告有权要求被告赔偿损失，被告应赔偿原告在履行合同过程中的直接经济损失。
三、原告经济损失数额的确定。原告起诉后，申请相关部门对其填土整理费用进行了评估，白城市守信价格评估有限公司作出白守评字（2015）016号评估报告，明确原告填土整理费用为3，128，064.00元，故被告应赔偿原告的直接经济损失3，128，064.00元。原告支出评估费37，500.00元，应由被告承担。
原审依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第九十四条、第九十七条之规定，判决如下：被告于本判决生效后立即赔偿原告经济损失3，128，064.00元，评估费37，500.00元由被告承担。案件受理费31，825.00元由被告承担。
宣判后，白城市洮北区西郊街道办事处向阳村村民委员会不服，向本院提起上诉称，1、原审认定事实错误。认定上诉人与被上诉人签订的两份合同合法有效并判决上诉人赔偿被上诉人损失没有证据支持。签订两份合同未经合法程序；合同违反法律行政法规强制性规定；被上诉人办理的停车场营业执照2012年9月20日之前的6月13日，白城市洮北区西郊街道办事处下发了处理意见，明确合同无效，并在2012年9月21日给被上诉人发出合同无效通知。2、原审认定两块地为废弃地，填土后产生费用3，128,064.00元错误，无事实基础，无充分有效证据支持。3、原审适用法律错误。4、原审程序违法，争议地块是否农用地或者林地应审查、填土行为是否合法，是否保护其损失，以上，应通过刑事或行政作出决定后再审理。
被上诉人郭宏欣答辩称，合同合法有效；被上诉人没有改变土地使用用途；评估报告是当事人提出的申请，人民法院对鉴定报告作为定案依据并无不当；原审适用法律正确、审判程序合法，应予维持。
根据上诉人的上诉请求和理由及被上诉人的答辩，归纳本案争议焦点问题是：1、原审程序是否合法。2、当事人签订的两份合同是否合法有效；3、鉴定报告是否合法有效；4、被上诉人的损失数额及如何赔偿。
上诉人在二审向法庭提供了新的证据。举证如下：
经上诉人申请，白城市守信价格评估有限责任公司注册价格鉴证师张明华出庭接受质询。
上诉人质证异议称，评估报告不能作为定案依据。1、依据的是书面材料，未实际测量；2、鉴定材料不全，不能确定被上诉人是否填土或填土数量。
被上诉人质证称，对鉴定报告没有异议，程序合法，结论有效。
评判认为，该鉴定报告是经过合法的申请和委托、鉴定等程序完成的。上诉人对是否填坑和坑的深浅以及是否为废弃地问题，有自己出具的盖有公章和（法定）代表人的签字两份“证明”为证，原审对该鉴定未提出重新鉴定申请，故应认定上诉人对该鉴定依据的基本事实和程序等是认可的，应予采信。
被上诉人二审未向法庭提供新的证据。
为查清案件事实，法庭还听取了双方当事人结合原审所举证据所作的陈述。二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认
本院认为，关于上诉人上诉称原审程序违法问题，经查，上诉人并未举证证明涉及本案的有关行政或刑事案件立案的事实存在，故不涉及上诉人所谓的先“刑事（行政）后民事”问题。关于当事人双方签订的两份合同是否合法有效问题，上诉人自己为被上诉人出具的有效证据——两份“证明”证实，双方当事人争议的地块为“废弃坑”、填土平均为3米和6米；至于“未召开两委会，未经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未报乡镇政府批准，未进行公开招标、剥夺了向阳村村民优先承包权”问题，上述规定系管理性强制性规定，用于约束上诉人，是否进行上述活动是上诉人自己内部事务，并不能约束被上诉人，也不能等同于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条“违反法律强制性规定”之情形。故上诉人辩称的两份合同非法、无效的辩护理由不能成立，原审认定双方当事人签订的两份合同合法有效并无不当，应予维持。关于上诉人所称“鉴定报告非法无效”问题，经查，该鉴定报告是依据被上诉人的申请、经原审法院委托、由有资质的鉴定机构和人员依据上诉人提供的“证明”材料和被上诉人提供的其他材料为事实根据，依法依规进行的，并非上诉人所称有非法、无效之情形，故应系合法有效鉴定，原审依据该鉴定进行裁判并无不当，应予维持。综上，上诉人的上诉理由均没有事实和法律根据，应予驳回。原审认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费31,825.00元由上诉人白城市洮北区西郊街道办事处向阳村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王剑秋
审 判 员 张春民
代理审判员 刘 昕
二〇一五年九月十日
书 记 员 和达明