山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）鲁行终字第98号
上诉人（原审原告）郭永政，男，1959年6月17日出生，汉族。
委托代理人孔庆玺，男，1963年8月30日生，汉族。
被上诉人（原审被告）文登市人民政府。
法定代表人栾波，市长。
委托代理人丛友滋，文登市人民政府法制办公室复议应诉科科长。
委托代理人赵锦刚，文登市海洋与渔业局副局长。
威海市中级人民法院就郭永政诉文登市人民政府（以下简称市政府）行政强制及行政赔偿一案，于2013年4月11日作出（2012）威行初字第1号行政判决。郭永政不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，分别于2013年7月24日、2013年7月25日公开开庭审理了本案。上诉人郭永政及其委托代理人孔庆玺，被上诉人市政府的委托代理人丛友滋、赵锦刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理查明如下事实：1997年1月1日，原告郭永政与文登市水产养殖公司（2008年11月19日更名为文登市润通水产养殖有限公司，以下简称市水产公司）签订租赁合同，原告租赁该公司虾池350亩及附属设施，租赁期限为35年。2001年8月24日，文登市海洋与渔业局为市水产公司颁发国海证043701118号海域使用权证书（以下简称《海域使用权证》），确认其对位于文登市靖海湾28.19公顷（合422.85亩）的海域享有使用权，用海期限自2001年8月24日至2016年8月23日。2007年，被告市政府进行南海新区道路工程建设需占用部分海域，3月2日，市政府就龙海路建设工程问题召开专题会议，形成（2007）第16号《会议纪要》，确定工程所需占用的虾池按照有养殖物虾池每亩8000元、无养殖物虾池每亩4000元的标准予以补偿。2007年3月30日，被告市政府作出文政行决字（2007）1号《关于收回部分海域使用权的决定》，决定收回市水产公司《海域使用权证》载明的约240亩海域使用权，并要求市水产公司于2007年4月1日前完成养殖物、附着设施的迁移和清理工作，并做好相关善后工作。2007年4月29日，原告郭永政（乙方）与市水产公司（甲方）签订协议，双方按市政府（2007）第16号《会议纪要》达成如下协议：一、甲方按《会议纪要》规定，应补偿给乙方的补偿给乙方，补偿款由市财政局领取后马上支付给乙方。二、甲方虾池总面积为422亩（依据海域使用权证），其中有80亩（按具体测量亩数为准）有养殖物，其余342亩为无养殖物。三、乙方同意市政府修龙海路，但必须乙方收到补偿款后政府才可以施工，补偿款不到位暂不能施工。收到补偿款后乙方再不得以任何借口阻挠施工。四、未列事宜，由甲乙双方协商解决。五、本协议一式三份，市财政局、甲方、乙方三方各执一份。2008年，文登市南海管理委员会（以下简称南海管委会）与市水产公司协议收回该公司余下虾池。2007年5月25日至2008年12月4日，市水产公司共计领取补偿款1563320元，补偿虾池面积合计348.85亩，其中有养殖物虾池36.7亩，每亩8000元；无养殖物虾池312.15亩，每亩4000元，另有附属设施（四座闸门和四条进水渠道）补偿款为18090元。原告郭永政未从市水产公司领取相应补偿款。2008年，被告市政府组织人员将原告租赁的虾池填埋。
2010年8月，原告郭永政向一审法院提起民事诉讼，要求市政府和市水产公司承担侵权损害赔偿责任，连带赔偿其经济损失600万元。2011年10月，一审法院作出（2010）威民一初字第39号民事裁定，以本案不属于平等主体之间的民事纠纷为由，裁定驳回郭永政的起诉。郭永政不服提起上诉。2012年2月，山东省高级人民法院作出（2012）鲁民一终字第28号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2012年7月30日，郭永政向一审法院提起本案行政诉讼。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条、第四十二条之规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。同时，根据该司法解释第四十四条第一款第（六）项，起诉超过法定期限且无正当理由，已经受理的，应当裁定驳回起诉。本案中，被诉行政强制行为虽然发生在2008年，但原告郭永政曾于2010年8月以市政府为被告向一审法院提起财产损害赔偿民事诉讼，所诉事实和理由与其提起本诉的事实和理由一致，法院以其所诉争议不属于平等主体之间的民事纠纷为由裁定驳回起诉，原告在该裁定因上级法院维持而生效之后，又提起行政诉讼可以视为正当理由，故被告关于原告的起诉超过法定起诉期限应当驳回起诉的主张，法院不予支持。
根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三十条，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权；在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。本案中，被告市政府进行南海新区道路工程建设可以认定为公共利益，其作为原批准用海的人民政府提前收回市水产公司使用的240亩海域并给予该公司相应补偿款后，对该部分海域内虾池进行填埋的行为合法。被告市政府对市水产公司的其他海域使用权虽未作出收回决定，但通过其派出机关南海管委会与市水产公司达成了收回海域使用权的协议，故被告市政府在其派出机关与海域使用权人达成收回海域使用权协议并给予相应补偿后，填埋剩余海域内虾池的行为亦可以确认合法。
被告市政府收回海域使用权填埋海域内虾池时，原告郭永政与市水产公司的虾池租赁合同尚在履行期间内，被告提前收回海域使用权的行为导致租赁合同无法继续履行，故被告收回海域使用权时不但应当对海域使用权人给予相应补偿，亦应当对虾池实际使用人原告郭永政改造、改良虾池的费用及池内养殖物进行补偿。本案中，1997年原告租赁市水产公司的虾池面积为350亩，该部分虾池原为市水产公司投资建设，原告对此无异议，但原告主张租赁后对原虾池进行了改造、改良，并使虾池面积扩大了72亩。2007年在被告市政府职能部门的参与下，原告郭永政与市水产公司达成协议，协议明确载明的虾池总面积为422亩。而被告市政府实际补偿市水产公司的虾池面积大约为350亩。双方当事人对虾池总面积、有养殖物的虾池面积以及应当给予原告郭永政的补偿数额存在争议。对此，一审法院认为，1、被告市政府收回海域使用权填埋虾池的行为，必然对虾池实际使用人原告郭永政的合法权益造成不利影响，故其在实施该行为的过程中，应当通过告知、协商等合理方式让原告参与到行政程序中，以减少对原告合法权益的损害及避免行政争议的发生，而被告市政府在测量虾池面积及养殖物时，未通知海域使用权人和虾池实际使用人原告郭永政到场，造成对虾池面积等测量结果出现争议，市政府应当承担因行政行为不当造成的不利后果。故应当认定72亩虾池系原告郭永政扩建，且在填埋虾池时尚有养殖物，该部分虾池建池费及养殖物损失属于原告郭永政的直接损失，被告市政府应当按照有养殖物每亩8000元的补偿标准给予原告576000元的经济补偿。2、根据被告市政府提交的证据，在已经补偿的350亩虾池中，有36.7亩的虾池按照有养殖物的虾池进行补偿，该36.7亩虾池的养殖物损失亦属于原告郭永政的直接损失，该部分养殖物的补偿款146800元应当给付原告。3、原告郭永政与市水产公司之间的租赁合同因政府行为无法继续履行，但租赁物350亩虾池的建池费等损失被告市政府已经支付给市水产公司，原告郭永政所主张的对租赁物350亩虾池改造、改良费用的补偿因原告与市水产公司之间为租赁合同关系，故可通过民事诉讼等其他途径解决。综上，被告市政府应当在填埋虾池之后及时将补偿款合计722800元支付给原告郭永政，但被告至今未支付补偿款，应当从被告自认的2008年4月填埋虾池时支付补偿款同期银行存款利息。原告郭永政主张按照征收集体土地所有权的补偿标准进行补偿，但本案所涉及的行政争议系人民政府收回海域使用权而产生的争议，故原告的该项主张不当，一审法院不予支持。依照《若干解释》第五十七条第一款之规定，判决：一、确认被告市政府强制填埋原告租赁虾池的行为合法；二、被告市政府于本判决生效之日起十五日内给付原告郭永政补偿款722800元，并支付自2008年4月1日起至实际给付原告郭永政补偿款之日同期银行存款利息。
原审原告郭永政不服一审法院判决，上诉称：1、上诉人经营的虾池是1986年将原稻田和荒地开挖成的，靠人工开凿的水渠引用和抽取海水，距海岸线10多公里，绝对不属于《海域使用管理法》第二条规定的海域。并且已经生效的（2012）鲁民一终字第28号裁定确认：“被上诉人才是决定修龙海路，确定征收包括上诉人租赁虾池在内相关土地，地上物及拆迁补偿标准的主体，而其作为拆迁人与被拆迁人润通水产公司（即市水产公司）和上诉人之间从未签订过任何拆迁补偿协议。”2、一审中上诉人提交的其在民事诉讼中与市水产公司签订的协议是用于说理，该协议只是2007年对修龙海路的补偿双方达成的意向，并未履行。民事诉讼中并未认定该协议有效，一审认定其为有效证据不当。被上诉人颁发的海域证证号为043710118，是2004年颁发的，而一审法院却认定为2001年颁发错误。被上诉人修龙海路是为了对南海进行商业开发，却被一审法院认定为公共利益、国家安全，明显错误。2007年3月2日议定的补偿标准是针对合同期3-5年，租金一年一交的情况而定的，假如上诉人也只交了当年的租金，完全可以接受这一标准，但上诉人是文登市唯一承租时间最长，租金全部交清，又投入大量资金改造养殖池的经营者。3、上诉人的虾池和育苗大棚并未建在海域，被上诉人修龙海路只占用了27亩，其余395亩养殖池也应按修龙海路的标准给予补偿。4、市水产公司将涉诉虾池发包给上诉人之后，根本无权就虾池再与任何人签协议，即使签订也属于无效行为。5、在一审诉讼中上诉人提交了十多份证据，而一审法院只罗列了3份证据，对被告提交的单方制作的对其有利的证据1、6却认定合法有效，明显偏袒被上诉人。6、一审法院判决自相矛盾，超范围判决。上诉人只诉求2008年虾池全部被填埋后24年的损失，不包括2007年修龙海路给上诉人造成的损失。7、补偿标准应当按照山东省人民政府规定的32000元／亩，因被上诉人非法强制、拍卖，致上诉人的合同还有24年无法履行，应按照被上诉人和一审认定的4000元／亩／年的收益计算为4051.2万元，参照威海市人民政府2007年6月收回威海市盐场土地（虾池）使用权的补偿标准为20000元／亩。一审法院判决却将2007年被上诉人修龙海路的横穿上诉人养殖池占用27亩破坏养殖水系一年的补偿认定为全部补偿，明显错误。8、2009年因上诉人上访，被上诉人组织多部门召开的专题会议决定，2007年修龙海路占用上诉人27亩虾池补偿46万，余下395亩由市水产公司另行在埠口港西侧调划给相同亩数的池子，给上诉人继续经营25年至合同期，这是被上诉人承认的事实，一审法院判决却未认定。综上，请求二审法院依法确认被上诉人强行填埋上诉人的虾池行为违法；补偿上诉人损失1350.4万元，或另行从被上诉人所有的位于埠口港西侧的2500亩养殖池中调划给上诉人422亩，经营期限按原合同期（24年）。
被上诉人市政府答辩称：1、因道路工程建设需要，市政府于2007年3月以文政行决字（2007）1号文，收回了市水产公司《海域使用证》中载明的240亩海域使用权，并依据市政府（2007）第16号会议纪要确定的补偿标准进行了补偿，补偿款由市水产公司领取。2、余下的虾池2008年由南海管委会与市水产公司协议收回，补偿款于2008年4月拨付给了市水产公司。3、请求二审法院维持一审法院判决。
综合一审法院判决及上诉答辩情况，本院确定本案的审理重点是：一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对本院确定的审理重点，上诉人郭永政除坚持上诉状意见外，还认为：1、原审第二次开庭法院剥夺了上诉人的阐述权。另市水产公司1998年已经改制为股份合作企业，改制时将其所有虾池全部剥离，之后市水产公司对任何虾池没有任何处分协议权，其与被上诉人的协议、领取补偿款的行为均属于恶意串通。2、上诉人的虾池位于五垒岛湾并非靖海湾，距离海岸线10多公里，不属于海域，应当按照土地管理法的相关规定给予赔偿。
被上诉人市政府认为：1、海域使用权证是被上诉人根据用海单位申请，审查后认为符合条件而颁发给市水产公司的。一审中被上诉人提交了海域使用权证登记表，其中表明了坐标，用海位置实际位于五垒岛湾（“靖海湾”是登记笔误）。初始登记时间为2001年，2004年进行了换发。2、上诉人仅是实际使用人，无论虾池是土地还是海域，对其补偿只能按照地上附着物的价值进行补偿。
二审庭审中，上诉人郭永政向本院提交7份新证据：1、照片三张；2、市水产公司与文登县侯家乡南厂村村民委员会签订的卖滩契约；3、公证书和文登市体改委关于同意水产公司实行企业改制的批复；4、土地现状照片10张；5、收回国有土地使用权协议书；6、市政府办公室印发的（2009）第37号会议纪要；7、市水产公司出具的证明；8、一审第二次开庭的庭审录音。上述证据用以证明涉案虾池是国有土地，不属于海域，市政府收回虾池后开发成工业用地，2007年市政府收回虾池的补偿标准是每亩20000元。被上诉人认为上诉人提交的证据1及证据4是涉案虾池现状，其予以认可；对证据2的真实性、四至均无异议，但从内容上看是荒滩；对证据3的真实性无异议，可以证明上诉人是租赁的虾池，是海域的实际使用者；对证据5的真实性不确定，关于补偿款的标准省里有规定，该份证据没有参考价值；对证据6的真实性无异议，但认为该证明内容应以法律规定为准；对证据7的真实性无异议，但该证据与之前市水产公司签订协议领取补偿款的意思表示是相互矛盾的。本院认为，证据1、4、7与本案具有关联性，本院予以采信；证据2、3、5、6与本案没有关联性，本院不予采信；证据8违反了《中华人民共和国人民法院法庭规则》第九条第一款第（一）项之规定，本院不予采信。
被上诉人向本院提交了1份新证据即“国家海洋局908专项通过总验收摸清近海资源家底”的新闻报道，用以证明涉案虾池属于海域。上诉人对该证据的真实性有异议，图中的海岸线不可能从网上下载，该证据也不能推翻《海域使用管理法》中对海域的相关界定，且南海管委会修过的很多路在网络上都无记载。该证据只是一个报道，虽然包括了利用海水养殖的内容，但并不能证明上诉人的虾池属于海域。本院认为，因该证据属于网络新闻报道内容，并不能证明涉案虾池属于海域，不能证明被上诉人的主张，且上诉人对该证据的真实性也不予认可，本院不予采信。
经审理，同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
（一）关于上诉人起诉是否超过法定期限的问题。根据《若干解释》第四十一条第一款、第四十三条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。本案中，被上诉人强制填埋上诉人虾池的行为发生于2008年，上诉人郭永政于2012年7月30日提起本案行政诉讼，已超过2年的期限。但因上诉人于2010年8月以市政府为被告向法院提起财产损害赔偿民事诉讼，而该民事诉讼涉及的事实和理由与其提起本诉的事实和理由一致。因此，从上诉人2010年8月提起民事诉讼至2012年2月1日民事诉讼终审生效裁定作出之间的时间，可以视为非因上诉人的原因耽误的时间，予以扣除。一审法院据此认定上诉人起诉并未超过法定起诉期限并无不当。
（二）关于涉案虾池是否在《海域使用权证》涉及的范围内的问题。
在本案二审审理中，上诉人认为其承包的虾池不在涉诉的海域使用权证涉及的范围内，亦不属于海域，应当按照《中华人民共和国土地管理法》等的相关规定获得补偿。但一审中被上诉人提交的协议书第二条显示：市水产公司虾池总面积为422亩（依据海域使用权证为准）其中有80亩（按具体测量亩数为准）有养殖物，其余342亩为无养殖物。且上诉人在一审庭审中自认“被上诉人收回的虾池是市水产公司的海域使用权的区域，也是我租赁的虾池。”结合市水产公司2010年7月23日出具的证明为：“我公司西海养殖场养殖面积350亩，1997年租赁给郭永政使用。而2003年文登市核发给我公司的海域使用权证养殖面积422亩。此海域一直由郭永政租赁使用。”以及被上诉人提交的海域使用权登记表（市水产公司在民事案件庭审中对该相关事实予以认可），能够认定承包的虾池在涉诉的海域使用权证涉及的范围内。上诉人主张涉案海域使用证的颁发错误，实际应将该证颁发给上诉人，但《海域使用权证》的颁发行为与本案被诉行为是两个不同的法律关系，因上诉人并未对该颁证行为提起行政诉讼，本案不予审查。
（三）关于被上诉人填埋涉案虾池是否合法的问题。
《海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权；在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。本案中，被上诉人市政府进行南海新区道路工程建设可以认定为公共利益，其作为原批准用海的人民政府提前收回市水产公司使用的240亩海域并给付该公司相应补偿款后，对该部分海域内虾池进行填埋的行为合法。剩余178.25亩虾池虽然被上诉人市政府并未下发文件进行收回，但根据被上诉人提供的证据显示，南海管委会已经按照4000元／亩的标准，将71.3万元的虾池征收补偿费，分两次付给了市水产公司所属的埠口养殖公司。因此，剩余的178.25亩实际由南海管委会与市水产公司协议收回。上诉人主张被上诉人强制填埋其虾池行为违法的主张不能成立，本院不予支持。
（四）关于补偿数额如何确定的问题。
本案中，上诉人郭永政虽然不是《海域使用权证》记载的使用权人，但是该海域的承租人、实际使用人。被上诉人市政府在实施收回海域使用权、填埋虾池的过程中，因未通过告知、协商等合理方式让上诉人参与到行政程序中，在对虾池面积及养殖物测量时，也未通知上诉人到场，对上诉人的合法权益造成了不利影响，其应当承担因行政行为不当造成的不利后果。虽然被上诉人市政府实际补偿了《海域使用权证》使用权人市水产公司350亩虾池的损失，但在填埋虾池时尚有上诉人扩建的72亩虾池未给予补偿，且在已经补偿的350亩虾池中，有36.7亩虾池中的养殖物损失亦属于上诉人的直接损失，该部分养殖物的补偿款也应当给付上诉人。因此，一审法院判决被上诉人市政府给付上诉人郭永政补偿款722800元及同期银行存款利息并无不当。因被上诉人填埋上诉人租赁的虾池而导致上诉人与市水产公司之间的合同无法继续履行的问题，属于民事争议，上诉人可通过民事诉讼途径主张其对350亩虾池的建池费、租赁费等损失。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭永政负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曲立力
代理审判员 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
二〇一三年十二月十八日
书 记 员 王 璐
书 记 员 季 泓