浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终952号
上诉人（原审原告）陈荣强，男，汉族，1970年12月23日出生，住天台县。
委托代理人许罕彪、王波，浙江六和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。
法定代表人杨胜杰，县长。
委托代理人何卫江、徐亦勇，天台县国土资源局工作人员。
陈荣强诉天台县人民政府撤销土地行政登记一案，台州市中级人民法院于2016年8月5日作出（2016）浙10行初55号行政判决。陈荣强不服一审判决，向本院提出上诉。本院于2016年8月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人陈荣强及其委托代理人许罕彪、王波，被上诉人天台县人民政府的委托代理人何卫江、徐亦勇到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理认定：案涉天台县赤城街道状元巷29号房屋系原告陈荣强祖父陈家璧之故居。因陈家璧解放前离开大陆去台湾，1951年后该户对案涉房屋失管。1969年起台州市第二人民医院（前身为天台县精神病医院）开始使用该房屋。2011年，原告陈荣强对该房屋进行修缮并开始占有使用，期间曾与台州市第二人民医院为房屋使用问题发生纠纷。2013年11月20日，原告填写土地登记申请书，并附相关材料。被告天台县人民政府于2013年12月14日准予登记发证，并向原告颁发天台国用（2013）第04991号国有土地使用权证，证载地类为住宅用地，使用权类型划拨，使用权面积534㎡。之后，原告于2014年4月11日取得涉案房屋所有权证。2015年7月29日，中共天台县纪委向天台县国土资源局发函，要求其认真核查涉案土地使用权登记是否合法。天台县国土资源局经调查后，认为原告户从1951年对该房屋失管后到2011年，台州市第二人民医院从1969年到2011年成了事实上的接收和沿用，2011年原告户在占有使用该处房屋时也存在权属上争议，故于2015年11月11日向原告作出《关于拟撤销天台国用（2013）第04991号土地登记告知书》，并于同年11月12日向原告送达。同年11月27日，被告天台县人民政府作出天政函[2015]220号《天台县人民政府关于撤销天台国用[2013]第04991号土地登记的决定》。原告不服该决定，提起诉讼。以上事实有原告申请土地登记相关材料、土地使用权证、房屋所有权证、天台县纪委天纪函[2015]12号函、询问笔录、台州市第二人民医院关于天台城关状元巷29号情况的说明、告知书及送达回证等证据证实。
一审法院认为，依法进行土地使用权登记需要土地权属清晰且符合法律规定。案涉土地上房屋虽系原告陈荣强祖父陈家璧之故居，但原告户自1951年起对该房屋失管，期间台州市第二人民医院自1969年起使用该房屋至2011年。被告天台县人民政府的土地行政主管部门在办理原告的土地登记申请时，未对涉案土地的历史使用情况以及原告在占有使用地上房屋时与当时的使用者即台州市第二人民医院之间的争议进行调查。在此基础上，被告作出的土地登记行为存在权属不清的情形。现被告以涉案土地存在权属争议为由，决定撤销原土地登记行为并无不当。且被告在作出被诉行政决定前履行了告知义务，听取了原告的意见，程序亦不违法。综上，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈荣强的诉讼请求。
陈荣强上诉称：一、即便上诉人与台州市第二人民医院存在争议，被上诉人在争议有裁判结果之前就作出撤销土地登记的决定，违反了法律规定的程序。1、既然被上诉人认为涉案土地存在权属争议，则应当遵循《土地权属争议调查处理办法》，依据该办法第二十二条“在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状”之规定，被上诉人在一审中承认当事人之间的争议尚未解决，既无定论，那就不应撤销土地使用权的登记，改变其现状。2、被上诉人所依据的《土地登记办法》第五十八条的假设前提是土地登记簿记载的事项有错误，而被上诉人在做出撤销决定前，只认定当事人之间存在权属上的争议，但该争议并未经过调查处理；即便台州市第二人民医院构成沿用，也只是具备了申请确权登记的资格，未经过法定的申请确权和公示公告程序不能直接认定台州市第二人民医院是最终的土地使用人。因此在双方争议未解决、土地使用权属尚无定论的情况下，即便土管部门在办理土地登记时未对涉案土地进行充分调查，那也是过程上的瑕疵，不能证明权属登记的结果存在错误。3、被上诉人所依据的《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条是列举可以确定其国有土地使用权的情形，其中“解放初期接收、沿用”为可确定土地使用权的情形，但台州市第二人民医院所述的接收过程并无证据可以证明，其在被上诉人证据4中也承认，到天台公房管理处、册籍科等多方查找使用依据未果。因此上诉人认为台州市第二人民医院只构成占用，而不构成接收、沿用情况。4、被上诉人所依据的《浙江省土地登记办法》第二十三条规定的应是暂缓登记的情形，按照正常的理解，只有还未办理登记或正在办理登记过程中的事项才可能“暂缓”，对于已经完成公示登记程序的房屋，该规定并未给予被上诉人撤销的权力。所以，该条款不能作为撤销已经登记的土地使用权的依据。二、台州市第二人民医院在上诉人向土管部门申请确权登记时未提出异议，应视为已经认可上诉人的土地使用权人身份，不容反悔。上诉人申请确认土地使用权时，台州市第二人民医院对涉案土地未经登记，不发生法律效力，即无权以土地使用权人的身份来主张权利。即使要确认土地使用权，也必须经当事人主动申请，并经过公示公告，无人提出异议方能生效。因此台州市第二人民医院在当时不是，至今也不是经法律程序确认的土地使用权人。2、土管部门在确认上诉人对涉案土地的使用权之前，已经依据法律规定的程序进行了公示，并给了合理的异议期，台州市第二人民医院在异议期内未提出异议，应视为认可土管部门作出确认登记的决定。3、2011年上诉人修缮房屋前，该房屋已经破败不堪到无法正常居住的地步，如果要使用则台州市第二人民医院必须投入一定的资金进行修缮，并且对于这样的木结构房屋，又是历史文物，还需要持续投入资金进行维护管理。对于台州市第二人民医院这样性质的单位，显然是不合算也没有必要的。所以其在争取涉案房屋的过程中是不积极的，这才出现土管部门进行公示时，其放弃提出异议的权利，默认该结果。三、被上诉人撤销土地使用权登记的行为有失公平，明显不当。上诉人已经为房屋修缮投入巨大款项。被上诉人因纪委的一纸公函就启动调查程序，而该函件的成因却不是当事人的任何请求，而是来自不相干的人员的无端举报。被上诉人在调查时发现争议，却不处理争议，只顾弥补自己的工作过失，不顾当事人的利益平衡，缺乏公平公正的基本要求，从实际效果上来说，也是“明显不当”的，应当予以撤销。综上所述，上诉人认为被上诉人做出撤销土地使用权登记的行政行为事实和法律依据不足，行政行为不顾当事人利益，明显不当，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，撤销其撤销土地使用权登记的决定，并恢复登记至上诉人名下，恳请法院支持上诉人的请求。
天台县人民政府答辩称：2013年11月20日，上诉人陈荣强向天台县土地登记机关申请对座落在天台县赤城街道状元巷29号房屋的土地使用权登记发证，同时提交的材料由身份证、公证书、具结束。具结书中，上诉人承诺系祖传房屋无产权争议。答辩人于2013年12月14日准予登记发证，并向上诉人颁发天台国用（2013）第04991号国有土地使用权证。2015年7月29日，中共天台县纪委向县土地登记机关天台县国土资源局发函，要求其认真核查土地使用权登记是否合法。天台县国土资源局查明，天台县赤城街道状元巷29号房屋系上诉人祖父陈家璧故居，陈家璧解放前离开大陆去了台湾，1951年后该户对案涉房屋失管，此后该房屋一直由人民政府安排使用，其中台州市第二人民医院从1969年使用到2011年。上诉人2011年占有使用该房屋，占有房屋时曾与台州市第二人民医院为房屋使用问题发生纠纷。基于上述事实，答辩人认为台州市第二人民医院对该房屋成了事实上的接收沿用，上诉人占有使用该处房屋时存在权属争议。对案涉房屋土地使用权本当暂缓登记，对已登记发证的行政行为应予纠正。因此，答辩人作出天政函[2015]220号《天台县人民政府关于撤销天台国用[2013]第04991号土地登记的决定》。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕着被上诉人天台县人民政府所作天政函[2015]220号《天台县人民政府关于撤销天台国用[2013]第04991号土地登记的决定》是否具备事实与法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审理查明，本院对一审认定的案件事实予以确认。另查明，台州市第二人民医院于2016年2月19日以上诉人陈荣强侵犯其对涉案房屋土地的合法权益为由提起排除妨害之诉。
本院认为，案涉土地上房屋原系上诉人陈荣强祖父陈家璧解放前之故居。因历史原因，陈家壁解放后离开大陆前去台湾，上诉人户自1951年起对该房屋失管直至2011年上诉人开始申请涉案房产有关权证，期间并未主张权利，而台州市第二人民医院自1969年起使用该房屋直至2011年。土地使用权登记需要土地权属清晰且符合法律规定，被上诉人天台县人民政府的土地行政主管部门在2013年审核上诉人国有土地使用权证申请时，审查的权源依据主要是相关人员证明、土地登记具结证明书等材料，但其未对涉案土地的历史沿革情况特别是台州市第二人民医院是否与上诉人存在土地使用争议进行调查。在此情况下，现被上诉人以其在颁证行为过程中存在权属调查不清等为由，决定撤销原土地登记行为，并无不当。上诉人相关上诉理由，依据不足，本院不予采纳。一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈荣强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 裕 琨
审 判 员 管 征
代理审判员 万 成 兆
二〇一七年三月一日
书 记 员 徐一菁.