河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）保行终字第204号
上诉人（原审第三人）杜玉强。
委托代理人李伟强。
被上诉人（原审原告）马争茹，退休职工。
委托代理人徐宏、马兰。
原审被告定州市北城区办事处。
法定代表人贾少斌，该办事处主任。
委托代理人吴志强。
委托代理人张慧。
上诉人杜玉强因定州市北城区办事处行政协议一案，不服河北省唐县人民法院（2015）唐行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人杜玉强委托代理人李伟强，被上诉人马争茹委托代理人徐宏、马兰，原审被告定州市北城办事处委托代理人吴志强、张慧到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告马争茹与第三人杜玉强系祖母与孙子的关系。原告之子是杜秋海，杜秋海有两个儿子为杜玉强、杜玉双。原告之夫即第三人杜玉强祖父于1962年去世。杜秋海于2015年初去世。涉案宅基地为祖传旧宅基。第三人提交的证据1、2表明，1984年至1987年，该宅基地以杜秋海为使用权人与邻居杜耀华、刘保成发生宅基纠纷，先后以司法裁判和调解协议方式得以解决。1988年定州市进行宅基清理登记，涉案宅基地以原告马争茹为户主姓名进行登记。1988年3月30日填写的356号宅基地清理登记表载明：户主姓名马争茹，人口4人。东边长12.21米，西边长19.98米，北边长9.32米、8.40米，面积288.6平方米。东至杜玉双，西至道，南至刘，北至张秀英。2013年定州市启动的古城恢复改造工程，将涉案宅基地纳入征收范围之内。2013年11月14日定州市北城区办事处作为征收补偿单位与杜玉强、杜栋（杜玉双之子）作为涉案宅基地的房屋所有权人分别签订征收补偿协议。在与第三人杜玉强签订的第JYA108号补偿安置协议书中，对杜玉强予以187.55平方米安置用房产权调换补偿安置。安置房屋位于君悦华府二期，交房时间为2016年5月14日。同时补偿第三人搬迁补助费、临时安置补助费、奖励资金共计28611.5元。对杜栋的补偿安置同第三人杜玉强一致。上述协议签订时，原告马争茹正在外地女儿家居住。目前，涉案宅基地及房屋已被征收拆迁。
原审法院经审理认为，宅基地登记是政府对权利人合法使用土地的确认。虽然原告之子即被告之父杜秋海以土地房屋权利人的身份进行过诉讼，但是定州市人民政府1988年3月30日对以原告为户主姓名进行的宅基地清理登记具有最终的法律效力。原告马争茹享有登记土地、房屋的相关权利。定州市北城区办事处作为征收补偿安置部门，应当对被征收土地房屋的产权进行审查、确认，再进行补偿安置。但被告对本案被征收土地、房屋的产权未进行基本的调查核实，即与第三人杜玉强签订补偿安置协议，没有尽到审查责任，侵犯了原告的合法权益。第三人代理人提出的农村宅基地登记代表的是一户，而不是一人的土地使用权。这一主张虽然符合法律规定，但并不能说明第三人杜玉强是原告认可的宅基地登记表中的家庭成员，亦不能证明第三人有权得到补偿安置，更不能证明被告、第三人绕开土地登记权利人进行补偿安置的合法性。同时，被告及第三人认为原告如认为权利受到侵害，应另行提起民事诉讼，而不是行政诉讼。这一观点不能成立。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条第二款规定：公民、法人或者其他组织就下列行政争议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……。因此，原告马争茹作为利害关系人提起行政诉讼符合法律规定。综上，被告未经产权审查，未通知土地登记权利人，第三人未经土地登记权利人同意或授权，双方签订的补偿安置协议，侵犯了原告的合法权益，违反了土地、房屋征收的相关法律规定。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决被告定州市北城区办事处与第三人杜玉强签订的第JYA108号定州古城恢复改造工程补偿安置协议书无效。
上诉人杜玉强不服上诉称，一审判决认定事实不清，侵害了上诉人的合法权益。一、一审法院确认被上诉人马争茹系宅基地的土地及房屋权利人是错误的，其只是土地使用权和房屋所有权的权利人之一。被上诉人马争茹要求确认安置补偿协议无效和撤销的依据主要是登记户主为马争如的宅基清理登记表，根据我国土地管理法的规定，农村居民一户只能拥有一处宅基地，也就是说，登记为马争如名字的宅基地是其代表的一户，该登记表上写明户主姓名为马争如，人口为四人，并非只是马争茹一人的宅基地，房屋所有权更不只是其一人所有，且马争茹本就不是农业户口，因此，原告称该宅基和房屋是其一人的说法不能成立，一审法院仅凭宅基登记就确认马争茹享有土地使用权和房屋所有权是错误的。二、本案涉案宅基地和房屋是被上诉人马争茹和上诉人的祖上流传至今，这一点双方均认可，也得到了一审法院的认定。马争茹系杜玉强的祖母，是杜栋的曾祖母，上诉人的祖上也是马争茹的祖上，对祖上流传下来的祖业宅均有继承权。而且上诉人提交的（84）城民字第16号判决书、（85）民上字第53号判决书及新立街道委员会出具的证明互相印证，均证实了该宅基已经在办理宅基证之前确定由马争茹的儿子，杜玉强的父亲杜秋海使用，和马争茹所出示的宅基登记表系同一块宅基，说明该宅基使用权早已经法院判决确权给杜秋海，只不过在后来清理宅基时登记在马争茹的名下，且该宅基是家庭共同使用的。后来杜秋海又与儿子杜玉强、杜玉双分家，对房屋归属和宅基使用权作出处分，因此，上诉人对涉案宅基和房屋有一定的权利，也属于家庭成员，可以代表签订安置补偿协议。三、办事处系经过审查和评估后和居住在本户的上诉人签订补偿协议，安置补助财产数额是合理的，不存在无效、重大误解、显失公平等情形，上诉人也只是代表本户和被告签订的协议，并非说明所有安置财产均为上诉人一人所有。且涉案房屋已经拆迂，宅基也已经被旧城改造项目占用，无法恢复原状。因此，本安置补偿协议不应当被确认无效，被上诉人马争茹如果认为安置财产归属有争议或者说有自己的份额，应当另行提起民事诉讼分割财产。综上所述，上诉人认为，一审原告起诉的理由和依据依法不能成立，请求上级人民法院依法改判驳回其诉讼请求。
被上诉人马争茹答辩称，一、本案争议属行政诉讼的受案范围，而非民事争议，对此行政诉讼法及司法解释有规定。二、被上诉人是本案所涉被征收土地和房屋的唯一权属人，对被征收的房屋和土地享有合法的使用权和所有权，任何人未经权利人同意均无权处分权属人的财产。三、定州市北城办事处作为征收实施单位，在实施过程中附有审查征收房产权属的义务，但是办事处未履职与上诉人签署协议，违反法律强制性规定，是无效协议。四、上诉人对本案所涉土地和房屋没有处分权，无权代表被上诉人签订协议，无权代替被上诉人接受补偿。五、本案所涉的宅基地和登记在杜秋海长子的宅基原是一块，在定州市进行宅基清理登记时，被上诉人把宅基的一半给了杜玉双，剩余的一半仍是被上诉人的，被上诉人名下宅基与上诉人无关。杜秋海与被上诉人马争茹夫妇没有血缘关系。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审被告定州市北城办事处述称，杜玉强是被上诉人的家庭成员之一，我单位与杜玉强签订拆迁补偿安置协议，是在拆迁标的物所属新立街社区确认权属的基础上签订的，并且拆迁协议的标的物是经过依法评估，不存在不公平的情况。被上诉人如认为自己的权益被侵害，应当另行提起民事诉讼，向上诉人主张其被损害的权利。请求二审法院依法驳回原审原告的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。被上诉人马争茹作为被征收宅基地的户主提起行政诉讼符合上述法律规定。被上诉人定州市北城区办事处在定州古城恢复改造工程补偿安置时，未对被征收土地、房屋的产权进行严格审查，将登记户主姓名为被上诉人马争茹的宅基地与上诉人杜玉强签订补偿安置协议是错误的。一审法院判决正确，应予维持。上诉人杜玉强提出的上诉理由，理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杜玉强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 霍彦平
代理审判员 李文玉
代理审判员 解建国
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 宋晓红