江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终455号
上诉人（原审原告）张宏军，男，1970年8月2日生，汉族，住如皋市。
被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市。
法定代表人石剑，局长。
委托代理人李曼，如皋市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）南通亘祺纺织有限公司，住所地如皋市。
法定代表人严红梅，总经理。
委托代理人冒冬梅，如皋市丁堰法律服务所法律工作者。
上诉人张宏军因土地行政处罚一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理本案。上诉人张宏军、被上诉人如皋市国土资源局的出庭负责人陶文建及委托代理人李曼、被上诉人南通亘祺纺织有限公司的委托代理人严红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2010年8月1日，南通亘祺纺织有限公司（以下简称亘祺公司）在未取得有权部门用地批准的情况下，擅自占用丁堰镇皋南社区21组的集体土地建厂房和其他设施。截止2010年8月3日经实地勘测实际用地面积为16542.3平方米(折24.81亩)。如皋市国土资源局（以下简称国土局）于2011年3月6日对亘祺公司作出皋国土资罚（2011）33号处罚决定（以下简称33号处罚决定），决定内容为：1.退还非法占用的16542.3平方米(折24.81亩)土地，并对非法占用的土地处以每平方米3元的处罚，计人民币49626.9元的罚款，上缴市财政；2.没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。张宏军在获知国土局作出的33号处罚决定后，认为33号处罚决定认定事实不清，适用法律错误，向如东县人民法院提起行政诉讼，要求撤销33号处罚决定并要求国土局重新作出行政处罚决定。如东县人民法院经审理，于2014年8月8日作出（2014）东行初字第00029号行政判决，判决驳回张宏军的诉讼请求。张宏军不服向南通市中级人民法院提起上诉，该院于2014年12月3日判决驳回上诉，维持原判。
因亘祺公司未经有权部门批准，于2014年3月8日又在33号处罚决定的查处范围内新建厂房和其他设施，截止2015年2月16日，建筑占地面积1674平方米，国土局遂于2015年3月5日作出皋国土资罚[2015]01102101号处罚决定（以下简称1号处罚决定），决定内容为：1.责令退还非法占用的1674平方米土地；2.自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。
2015年7月29日，国土局工作人员核查时发现亘祺公司未经有权部门批准，在33号处罚决定的查处范围内扩建了仓库及附属设施，截止2015年7月31日，扩建占地面积2794平方米，建筑占地面积2794平方米，国土局遂于2015年8月17日作出皋国土资罚[2015]01102102号行政处罚决定（以下简称2号处罚决定），决定内容为：1.责令退还非法占用的2794平方米土地；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
2015年10月13日，国土局又作出皋国土资罚[2015]01102104号处罚决定书（以下简称4号处罚决定），认定截止2015年9月22日，亘祺公司在33号处罚决定的查处范围内扩建了固化场地及附属设施，建筑占地面积4229平方米（折6.34亩），其中固化场地面积4135平方米，围墙占地面积94平方米（围墙长度为313米），责令亘祺公司退还非法占用的4229平方米土地，没收亘祺公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。张宏军不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销4号处罚决定，责令国土局重新作出处理。
另查明，丁堰镇土地利用总体规划(2006-2020年)系由江苏省人民政府于2011年11月15日印发的《省政府关于南通市县乡级土地利用总体规划的批复》(苏政复〔2011〕65号文件)批准实施。2015年4月30日，江苏省国土资源厅作出《关于如皋市长江镇等14个镇（街道）土地利用总体规划修改方案的批复》（苏国土资函〔2015〕345号文件），对原土地利用总体规划（2006-2020年）进行了修改，案涉区域修改为允许建设区。张宏军曾就国土局不履行法定职责而提起过诉讼，一审法院作出了（2015）安行初字第00086号行政判决书，张宏军不服该判决而上诉至南通市中级人民法院，南通市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《江苏省土地管理条例》第三条的规定，国土局具有对辖区内的土地行使监督管理、对土地违法行为进行查处的法定职权。本案的争议焦点在于国土局作出的案涉4号处罚决定是否事实清楚，程序合法，适用法律正确。
首先，案涉4号处罚决定认定事实清楚。张宏军认为国土局认定案涉非法建筑物及其他设施的形成时间有误，案涉违法建筑物及其他设施实际形成时间为2014年2月16日，此乃张宏军理解有误。国土局在4号处罚决定中并没有认定扩建行为的发生时间在2015年9月21日，写明的乃是工作人员巡查发现的时间，并查明了截止2015年9月22日亘祺公司非法扩建的建筑物及附属设施的面积。同时查明，案涉区域土地利用总体规划已经发生变化，案涉宗地符合丁堰镇土地利用总体规划。故国土局查明的违法主体、非法建筑面积、土地规划调整等有关事实清楚明晰。
其次，案涉4号处罚决定适用法律正确。张宏军认为国土局所作4号处罚决定第二项内容有误，非法建筑物应该予以拆除，国土局适用法律错误，张宏军庭审中所述理由乃是对法律、司法解释及相关会议纪要的错误理解，是对行政执法和司法的混淆。2015年4月30日，江苏省国土资源厅作出《关于如皋市长江镇等14个镇（街道）土地利用总体规划修改方案的批复》，对丁堰镇原土地利用总体规划（2006-2020年）进行了修改。涉诉行政处罚决定作出的时间为2015年10月13日，国土局根据修改后的土地利用总体规划作为考量亘祺公司违法行为处置的事实依据和基础，合法正确，处罚决定的第二项内容符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定。
再次，案涉4号处罚决定作出的程序正确。张宏军认为其作为案涉土地的利害关系人，在国土局作出的行政处罚过程中应享受知情权、陈述权、申辩权、救济权等权利，乃是其对“利害关系人”不当的扩大化理解。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条及第三十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关需充分听取当事人的意见。可见，上述条款并未规定行政处罚需要听取“利害关系人”意见，张宏军也并非案涉4号处罚决定的当事人，其当然不享有所谓的陈述权、申辩权等权利，案涉处罚的调查认定、处罚告知、处罚的最终作出等，亦无需张宏军的参与，国土局告知亘祺公司享有相应权利后，在此基础上作出案涉4号处罚决定，程序合法正确。
综上，国土局作出的4号处罚决定，认定的事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，张宏军的诉讼请求无事实和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张宏军的诉讼请求。
张宏军不服一审判决，向本院提起上诉称，截至2015年9月22日，亘祺公司尚有其他违法建筑，被上诉人国土局至今未作处理，故4号处罚决定认定事实不清；被上诉人国土局适用违法行为发生后的土地规划作出4号处罚决定，违反了实体从旧、程序从新的法律适用原则；被上诉人国土局未听取上诉人的陈述、申辩意见即作出4号处罚决定，程序违法。请求二审法院撤销一审判决及4号处罚决定。
被上诉人国土局辩称，被上诉人亘祺公司的违法用地行为已经全部查处完毕，上诉人张宏军并非4号处罚决定的相对人，国土局根据修改后的土地利用总体规划，未听取上诉人张宏军的陈述申辩意见而作出4号处罚决定，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人亘祺公司同意国土局的答辩意见。
本院经审理查明，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。另查明，2015年10月13日，被上诉人国土局作出4号处罚决定，对被上诉人亘祺公司未经批准在33号处罚决定的查处范围内扩建的固化场地及附属设施，对照丁堰镇土地利用总体规划图和现状图，上述扩建占用的4229平方米（折6.34亩）土地符合土地利用总体规划，占用前土地类别为耕地（011）、水域及水利设施（117），亘祺公司的占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属非法占用行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，责令亘祺公司退还非法占用的4229平方米（折6.34亩）土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合一审法院判决及被诉4号处罚决定的内容，本案的争议焦点主要为以下三个方面：一是4号处罚决定认定事实是否清楚；二是被上诉人国土局根据修改后的土地利用总体规划作出4号处罚决定，是否违反实体从旧、程序从新的法律适用原则；三是4号处罚决定作出前未听取上诉人张宏军的陈述、申辩意见，程序是否违法。
4号处罚决定认定事实清楚。根据人民法院的生效裁判认定的事实，被上诉人国土局于2010年对被上诉人亘祺公司非法占用土地24.81亩的违法行为作出33号处罚决定后，被上诉人亘祺公司在被查处地块范围内多次实施新的违法建设行为，被上诉人国土局又分别于2015年3月、8月、10月，对亘祺公司实施的建设厂房、仓库、固化场地、围墙以及其他设施等违法行为先后作出1号、2号、4号处罚决定。其中4号处罚决定即是针对被上诉人亘祺公司违法固化场地和建设围墙的行为，所附的《亘祺公司勘测平面图》是为了证明被固化的场地和围墙的位置及面积，并以阴影部分予以标注。上诉人张宏军认为亘祺公司除阴影部分所涉违法行为外，尚有八处违法建设行为未受查处。本院认为，被上诉人国土局已经对亘祺公司的违法建设行为进行过四次处罚，上诉人张宏军对亘祺公司还存在其他违法建设的事实未提供证据证实。在上诉人张宏军对案涉固化场地及围墙面积并未提出异议的情况下，4号处罚决定认定亘祺公司违法实施固化场地及建设围墙行为的事实并无不当。上诉人张宏军若有证据能够证实亘祺公司在四次处罚决定之外，还有其他违法行为，仍可依法向被上诉人国土局投诉或举报。
被上诉人国土局根据修改后的土地利用总体规划作出4号处罚决定，并不违反实体从旧、程序从新的法律适用原则。丁堰镇土地利用总体规划（2006-2020年）已于2015年4月经江苏省国土资源厅批复进行了修改，案涉区域的土地用途已修改为允许建设区。被上诉人国土局于2015年10月作出4号处罚决定前，土地利用总体规划确定的用途已经修改，也即发生了新的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。被上诉人国土局责令亘祺公司退还非法占用的土地并没收地上新建的建筑物和其他设施，符合法律规定。虽然，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，行政相对人的行为发生在新法施行前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但本案中，对被上诉人亘祺公司的违法占地建设行为进行调整的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《中华人民共和国行政处罚法》并未发生变化，只是因为案涉土地利用的总体规划进行了修改、出现新的事实，并直接影响了处罚结果。上诉人张宏军所称的实体从旧、程序从新的一般法律适用原则，对本案并不适用。
4号处罚决定作出前未听取上诉人张宏军的陈述、申辩意见，并不违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。这是法律对行政机关告知义务所作的规定，但告知的对象限于当事人，即拟被科以行政处罚的行政相对人。4号处罚决定的相对人是被上诉人亘祺公司，而非上诉人张宏军，故被上诉人国土局未听取上诉人张宏军的意见而直接作出4号处罚决定，并不违反法律规定的程序要求。
综上，4号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院经审理所作驳回上诉人张宏军诉讼请求的判决并无不当，本院应予维持。上诉人张宏军的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张宏军负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 仇秀珍
审判员 鲍 蕊
二〇一七年七月二十一日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；