安徽省石台县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1722行初2号
原告李泽珍，男，汉族，住安徽省池州市石台县。
被告石台县公共资源交易监督管理局,住所地安徽省石台县。
法定代表人张小照，局长。
出庭人员童斌，男，工作人员。
委托代理人韩德林，安徽韩德林律师事务所律师。
被告石台县水务局，住所地安徽省池州市石台县。
法定代表人钱旺盛，局长。
出庭负责人俞建淮，分管领导。
原告李泽珍与被告石台县公共资源交易监督管理局（以下简称交易监管局）、石台县水务局（以下简称水务局）投诉处理决定一案，于2017年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月6日立案后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。被告交易监管局、水务局在15日内向本院提交了答辩状和相关证据材料。2017年6月16日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李泽珍，被告交易监管局工作人员童斌及其委托代理人韩德林，被告水务局负责人俞建淮到庭参加诉讼，被告交易监管局负责人经本院依法通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李泽珍诉称：2017年1月18日，石台县秋浦河县城以上防洪治理工程开标一标段评标结果，阜阳市水利工程公司（以下简称阜阳公司）排名第一，中标人项目经理是魏鉴真。原告通过“建设通”等网络平台核查到2016年12月12日“宣城市城东联圩城区段水阳江综合治理防洪工程二标段施工项目”标的1670万元，中标人是阜阳公司，项目经理亦是魏鉴真。遂于2017年1月20日向交易监管局、水务局投诉，26日收到被告不予受理通知书，理由是投诉人不是招标活动的参与者，与投诉项目无任何利害关系。原告于投诉的次日向被告交易监管局递交了中皖水利水电工程有限公司（以下简称中皖公司）的聘书，由原告代表中皖公司参与石台县招投标，中标后的劳务工作也由其本人负责。既然有劳务工作就必然有所得利益，与招标活动有利益关系，被告的不予受理通知书既无事实又无法律依据，请求依法撤销交易监管局、水务局于2017年1月24日作出的不予受理通知书，对原告投诉阜阳公司的事实予以调查核实并作出答复。
原告李泽珍为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据材料：1、身份证复印件，证明原告身份；2、《投诉》，证明原告投诉阜阳公司的事实及理由；3、《聘书》，证明原告系中皖公司劳务代表；4、阜阳公司建造师魏鉴真中标工程项目网页信息，证明魏鉴真另有在建工程“宣城市城东联圩城区段水阳江综合治理防洪工程二标段施工项目”；5、《不予受理通知书》，证明两被告对原告的投诉作出不予受理通知。
被告交易监管局辩称：原告投诉主体不适格，《聘书》不能证明原告与本次招标项目或招标活动有直接和间接的利益关系。一、《聘书》授权李泽珍为公司项目的劳务代表，负责中标后的劳务项目，这是公司内部行为，李泽珍作为内设机构负责人不能作为独立民事主体进行投诉。二、其他利害关系人主要有：有意参加资格预审或者投标的潜在投标人、投标人在准备投标文件时可能采用订立附条件生效协议方式与之绑定投标的特定分包人和供应商以及投标人的项目负责人，而原告显然不属于与招标项目或者招标活动有直接或者间接利益关系的自然人。三、《聘书》不能证明原告与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系。其一，《聘书》不是分包合同，原告不能获得项目的期待利润；其二，此次招标，中皖水利并未入围，不可能最终中标，原告也没有相应的利益。综上，原告与本次招标项目或招标活动没有直接或间接的利益关系，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告交易监管局为支持其辩解理由，向本院提交了以下证据材料：1-4.事业单位法人证书、法定代表人身份证明书、石政[2016]7号文件、身份证复印件，证明被告的身份信息；5.投诉签收表，证明被告收到投诉的时间；6-8.投诉书、李泽珍身份证、聘书，证明投诉人的身份是个人，与招标活动无利害关系，聘书为中皖公司内部行为；9.会议记录，证明被告针对原告投诉，会议决定不予受理及处理情况；10.不予受理通知书，证明原告的投诉不符合法律规定，主体不适格；11.关于阜阳公司在建工程的情况说明，证明被告针对原告投诉已实际进行调查核实，投诉不实；12.签收表，证明被告已向原告送达不予受理通知书和关于阜阳公司在建工程的情况说明。
被告水务局辩称：一、原告并非中皖公司在册职工，构不成直接的其他利害关系人。二、中皖公司2017年1月聘请原告为公司在石台县参与招投标项目及中标后的劳务代表，但截止目前，中皖公司在石台县无中标项目和在建工程，这种劳务关系尚未发生，因此，原告与中皖公司也无间接的利害关系。原告不符合法定的投诉主体条件，请求依法驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，被告交易监管局对原告李泽珍提交的5组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议；原告并非利害关系人，且对评标结果有异议的，依法应在中标候选人公示期间先向招标人提出异议，而李泽珍并未提出。
被告水务局对原告李泽珍提交的5组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
原告李泽珍对被告交易监管局提交的12组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。原告已于2017年1月20日同时向交易监管局递交了投诉和检举信，检举信就应当是异议，但是被告未收检举信。另，被告应当于23日前对原告投诉作出答复，而被告答复时间是24日。
结合原、被告举证、质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的5组证据、被告交易监管局提交的12组证据来源合法、内容真实、与本案具有关联性，本院予以认定。
经审理查明：2017年1月18日，石台县秋浦河县城以上防洪治理工程开标，一标段评标结果，阜阳公司排名第一，项目经理为魏鉴真。候选人公示期间为2017年1月19日-2017年1月22日。李泽珍通过网络平台查到2016年12月12日“宣城市城东联圩城区段水阳江综合治理防洪工程二标段施工项目”中标人为阜阳公司，项目经理亦为魏鉴真。2017年1月20日，李泽珍以魏鉴真已有在建工程，而招标文件和招标公告中明确规定，项目经理必须无在建工程为由，向交易监管局投诉，请求依法取消阜阳公司的中标资格。21日，李泽珍向交易监管局递交中皖公司[中皖水利聘字（2017002号）]《聘书》：自2017年1月3日起，聘请李泽珍为中皖公司劳务代表，代表中皖公司今后在石台县参与招投标项目及中标后的劳务工作，聘期暂定一年。22日，交易监管局召开内部工作会议，对李泽珍投诉一事讨论认为，李泽珍不是该次工程招标投标活动的参与者，应不予受理；且根据招标文件投标人须知1.4.1条，魏鉴真不属于有在建工程。24日，水务局、交易监管局作出《不予受理通知书》，以李泽珍非中皖公司员工，不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系，决定不予受理李泽珍的投诉。同时，二单位就阜阳公司魏鉴真有在建工程一事向李泽珍作出说明：“根据石台县秋浦河县城以上防洪治理工程施工招标文件第二章投标人须知1.4.1中规定，本工程投标拟任项目负责人若在自报名之日起至开标之日止的期间内在其他工程招标中中标的（需提供中标通知书等相关证明文件），不作为项目负责人有在建工程”。石台县秋浦河县城以上防洪治理工程施工开始报名时间为2016年12月5日，而“宣城市城东联圩城区段水阳江综合治理防洪工程二标段施工项目”中阜阳公司中标时间为2016年12月12日，故阜阳公司及魏鉴真不属于有在建工程。25日，交易监管局向李泽珍送达《不予受理通知书》和《关于阜阳公司在建工程的情况说明》。3月2日，李泽珍不服交易监管局、水务局的不予受理通知，向本院提起诉讼，要求依法撤销不予受理通知书，并要求被告对原告投诉事实予以调查核实并作出答复。
上述事实，有李泽珍、交易监管局工作人员童斌及委托代理人韩德林、水务局出庭负责人俞建淮的当庭陈述和提交的书证予以佐证，可以认定。
本案的争议焦点为：一、原告是否属于利害关系人；二、原告投诉事项是否属于异议前置情形，被告行政程序是否违法。
本院认为：一、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”交易监管局、水务局均为石台县人民政府的职能部门，具有受理交易活动中产生的争议和纠纷、组织查处交易活动中违反公共资源交易有关法律、法规的行为的职权，属于本案的适格被告。
二、招投标活动中其他利害关系人是指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接或者间接利益关系的法人、其他组织和自然人。主要有：一是有意参加资格预审或者投标的潜在投标人。在资格预审公告或者招标公告存在排斥潜在投标人等情况，致使其不能参加投标时，其合法权益即受到侵害，是招标投标活动的利害关系人。二是在市场经济条件下，只要符合招标文件规定，投标人为控制投标风险，在准备投标文件时可能采用订立附条件生效协议的方式与符合招标项目要求的特定分包人和供应商绑定投标，这些分包人和供应商和投标人有共同的利益，与招标投标活动存在利害关系。三是投标人的项目负责人一般是投标工作的组织者，其个人的付出相对较大，中标与否与其个人职业发展等存在相对较大关系，是招标投标活动的利害关系人。李泽珍作为自然人，能否成为该次招投标活动的利害关系人，关键在于其是否属于投标人的项目负责人。原告提供的中皖水利水电工程有限公司《聘书》，不能证明其具有投标人的项目负责人身份，故两被告主张原告李泽珍与本次招标项目或者招标活动无直接和间接利益关系的理由成立。
三、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条规定:行政监督部门收到投诉书后，应当在三个工作日内进行审查，视情况分别做出以下处理决定。其第一项为“不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人”。依照上述规定，投诉的受理必须具备一定的形式和内容要件，行政监督部门收到投诉后应当审查投诉是否符合受理条件，并根据审查情况在3个工作日内作出受理或者不受理的决定。故此，被告行政行为需具备严谨的外在形式，应当作出不予受理决定书，而非通知书。被告于2017年1月20日收到原告的投诉与举报材料，扣除休息日1月21日，被告应于1月23日前作出处理。被告于1月24日作出不予受理通知，超出处理期限，程序违法；李泽珍以阜阳公司项目经理魏鉴真已有在建工程，与招标文件和招标公告中明确规定项目经理必须无在建工程为由，向交易监管局的投诉和举报，符合中标候选人公示后，投标人或者其他利害关系人能够根据招标文件规定的评标标准和方法、开标情况等，作出评标结果是否符合有关规定的判断情形，属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条规定的“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复”的异议前置范围。故被告交易监管局应当依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第二款“就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议”的规定，告知原告李泽珍先向招标人水务局提出异议，由招标人对原告是否为适格的异议主体、异议理由是否成立予以审查认定。只有在原告坚持不提出异议而投诉的情况下，才可依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第一款第六项“投诉事项应先提出异议没有提出异议，已进入行政复议或行政诉讼程序的”规定，做出不予受理决定。
综上，被告交易监管局、水务局做出的不予受理通知书内容与形式违法，违反了法定程序，适用法规、规章错误，依法应予撤销；原告李泽珍未先提出异议径行投诉，违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第二款“就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议”的规定，其无论是否属于利害关系人，现均已丧失了投诉的主体资格和条件，且原告对两被告作出的“关于阜阳市水利工程公司有在建工程的情况说明”不持异议，故原告李泽珍请求判令两被告对其投诉阜阳公司的事实予以调查核实并作出答复不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告石台县公共资源交易监督管理局、石台县水务局于2017年1月24日作出的《不予受理通知书》；
二、驳回原告李泽珍的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告石台县公共资源交易监督管理局、石台县水务局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省池州市中级人民法院。
审判长 洪松华
审判员 叶 斌
审判员 程度声
二〇一七年八月二十二日
书记员 赵淑敏
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
(一)起诉被告不作为理由不能成立的；
(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。