河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫03行终311号上诉人（原审被告）孟津县国土资源局，住所地：孟津县会盟路东段。组织机构代码：00540560-5。法定代表人王公平，局长。委托代理人李宝瑞，孟津县国土资源局工作人员，特别授权。委托代理人周遂芳，孟津县国土资源局法律顾问，特别授权。被上诉人（原审原告）宋九令，男，1946年10月16日生，汉族，住河南省孟津县麻屯镇宋岭村，身份证号：4103221946********。被上诉人（原审原告）宋富君，男，1953年2月14日生，汉族，住河南省孟津县。被上诉人（原审原告）宋原昌，男，1942年7月9日生，汉族，住河南省孟津县。被上诉人（原审原告）宋建令，男，1955年1月30日生，汉族，住河南省孟津县。被上诉人（原审原告）宋朝辉，男，1977年2月24日生，汉族，住河南省孟津县。被上诉人（原审原告）宋旭平，男，1980年6月6日生，汉族，住河南省孟津县。六被上诉人共同委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师，一般代理。六被上诉人共同委托代理人万勇升，北京创为律师事务所实习律师，一般代理。原审被告洛阳市国土资源局，住所地：洛阳市西工区凯旋东路26号，组织机构代码：00537321-X。法定代表人赵力争，局长。委托代理人朱俊才，洛阳市国土资源局工作人员，特别授权。上诉人孟津县国土资源局因信息公开一案,不服洛阳市吉利区人民法院（2016）豫0306行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟津县国土资源局的行政机关负责人樊京合、委托代理人李宝瑞、周遂芳，被上诉人宋九令、宋富君、宋原昌、宋建令、宋朝辉及其六被上诉人共同委托代理人和记英、万勇升，原审被告洛阳市国土资源局的委托代理人朱俊才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明:原告等6人均为孟津县麻屯镇宋岭村村民。2016年1月26日，原告向被告孟津县国土局邮寄了政府信息公开申请表1、2、3、4、5等5份申请（同时提交了原告的身份证复印件、承包土地地块登记表、土地承包经营权证等材料），2016年1月29日，孟津县国土局收到该申请。上述政府信息公开申请表-3载明“申请人均为孟津县麻屯镇宋岭村村民，其所承包的土地或通过转包而获得使用权的土地（具体情况详见附件），因建设项目需要而面临被征收。现依法申请公开上述土地所在地块所涉及的补偿安置方案报人民政府的审批文件以及该补偿安置方案在报人民政府审批时所附具的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况和听证笔录”等（信息公开申请表中记载申请人姓名为“共5人，详见附件”，但附件中记载的申请人信息为原告等6人）。2016年2月24日孟津县国土局对原告作出孟国土资告[2016]1、2、3、4、5号政府信息公开告知书，其中孟国土资告[2016]3号政府信息公开告知书载明“您申请的‘宋九令等5人所承包的土地或通过转包而获得使用权的土地所在地块的补偿安置方案报人民政府的审批文件’政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定属于我局主动公开的政府信息，请登录孟津县国土资源局网站……您申请的‘该补偿安置方案在报人民政府审批时所附具的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见采纳情况和听证笔录’……请您提供用于特殊需要的证明材料，前来我局办理相关查询业务”。后，原告等人向孟津县国土局出具了《关于信息公开申请的情况说明》，认为“本人土地面临被征收事实存在，该事实即可证明本人申请公开信息的需求，且本人申请贵单位公开的信息与此次征收行为息息相关，是证明征收本人土地的行为是否合法的重要文件。因此，本人无需再提供用于特殊需要的证明”。2016年3月24日，孟津县国土局对原告作出《关于宋九令等五人信息公开的补充说明》，该说明仍载明“一如果您需要查询县级人民政府对该建设用地的征地公告及补偿安置信息，……请登录孟津县国土资源局网站……；二……请您提供用于特殊需要的证明材料，前来我局办理相关查询业务”。原告认为孟津县国土局作出的上述回复违法，遂向洛阳市国土局提起行政复议。经过补正申请材料，洛阳市国土局于2016年4月13日作出《行政复议受理通知书》，受理该行政复议，并对孟津县国土局作出《行政复议答复通知书》。2016年6月1日，洛阳市国土局作出洛国土资复[2016]25-30号行政复议决定书，决定“维持被申请人作出的孟国土资告[2015]3号《政府信息公开告知书》”。2016年6月2日洛阳市国土局向原告邮寄了上述复议决定书，2016年6月3日原告收到该复议决定书，2016年6月13日原告向孟津县法院立案庭邮寄了行政起诉状。原审法院认为，原告等人向被告孟津县国土局提交的承包土地地块登记表、土地承包经营权证等材料，足以说明原告等人对上述材料中记载的宋岭村“渠北地”、“沟头地”“石头地”、“西洼地”等地块享有相应权利，在宋岭村土地面临被征收的情况下，原告申请公开“该补偿安置方案在报人民政府审批时所附具的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况和听证笔录”，符合其“自身生产、生活、科研等特殊需要”，且原告向孟津县国土局提交的情况说明中，也明确载明原告申请公开相关信息是因为“本人土地面临被征收”。因此，原告尽到了申请公开政府信息特殊需要事由的说明责任。被告孟津县国土局对原告作出的答复中要求原告等人“提供用于特殊需要的证明材料”，才能“前来我局办理相关查询业务”，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的相关规定，且被告孟津县国土局作出《关于宋九令等五人信息公开的补充说明》答复时，已经超出了答复期限。被告洛阳市国土局作出的维持孟津县国土局政府信息公开告知书的复议决定书应予撤销。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款、第九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决一、被告孟津县国土资源局2016年2月24日作出的孟国土资告[2016]3号政府信息公开告知书违法；被告孟津县国土资源局2016年3月24日作出的《关于宋九令等五人信息公开的补充说明》违法。二、被告孟津县国土资源局于本判决生效后十日内对原告提出的公开“该补偿安置方案在报人民政府审批时所附具的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况和听证笔录”的申请重新答复。三、撤销被告洛阳市国土资源局2016年6月1日作出的洛国土资复[2016]25-30号行政复议决定书。上诉人孟津县国土资源局上诉称：一、一审判决认定事实不清，支持判决的证据不足。1、一审法院采信原告提交的宋九岭、宋富君、宋原昌、宋建令的《承包土地地块登记表》、宋朝辉的《土地承包经营权证》、宋旭平与他人签订的租地合同共8份证据不符合最高院关于行政诉讼证据的要求。2、上诉人2016年2月24日作出的孟国土资告[2016]3号政府信息公开告知书、2016年3月24日作出的《关于宋九令等五人信息公开的补充说明》未超出法律规定的十五个工作人的期限。二、一审判决错误，应予以纠正。1、上诉人2016年2月24日作出的孟国土资告[2016]3号政府信息公开告知书、2016年3月24日作出的《关于宋九令等五人信息公开的补充说明》符合法律的规定，依法有效。2、上诉人对被上诉人的已经答复的“该补偿安置方案在报人民政府审批时所附具的被征地农村集体经济组织、农村村民或其它权利人的意见及采纳情况和听证笔录”符合《中华人民共和国政府信息公开条例》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干意见的规定》的相关规定。3、洛阳市国土资源局2016年6月1日作出的洛国土资复[2016]25-30号行政复议决定书，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，不应撤销。综上，请求依法撤销吉利区人民法院（2016）豫0306行初64号行政判决，并判决驳回被上诉人（一审原告）的一审诉讼请求，由被上诉人（一审原告）承担本案的一、二审诉讼费用。六被上诉人答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回上诉人的上诉请求。原审被告洛阳市国土资源局答辩称，一、原审判决认定事实不清。（一）关于诉讼请求事项。被上诉人在《行政起诉状》中的第一项诉讼请求为：确认被告孟津县国土资源局对于原告申请公开的信息未按照法律法规的要求进行回复的行为违法。上述诉讼请求与被上诉人在向答辩人提起行政复议过程中的第一项复议请求完全一致。然而，一审法院却把上述诉讼请求，错误的理解为被上诉人要求确认上诉人孟津县国土资源局作出的孟国土资告〔2016〕3号《政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》）和《关于宋九令等五人信息公开的补充说明》（以下简称《补充说明》）违法，并据此进行审理和判决。事实上，上诉人2016年3月24日作出的《补充说明》，是上诉人针对被上诉人2016年3月4日《关于信息公开申请的情况说明》（以下简称《情况说明》）所作的说明，不是上诉人对被上诉人申请政府信息公开的再答复或者补充答复。这一点，一审法院并未查明。我们认为，《补充说明》是上诉人对被上诉人作出的不厌其烦的、无损被上诉人合法权益的授益性说明行为，其本身不具有可诉性。且，该《补充说明》未加盖上诉人公章，不对当事人权利义务产生影响，故不应列入审理对象。（二）关于上诉人的信息公开答复，是否超过法定时效问题。原审法院认定，上诉人作出的《补充说明》，超过法定时效。首先，《补充说明》不存在法定时效问题。理由为，上诉人的《补充说明》，是对被上诉人《情况说明》的说明，不是对被上诉人政府信息公开申请的补充答复和再答复，故不存在法定时效问题。其次，退一步言，被上诉人提交的《情况说明》落款日期是2016年3月4日，上诉人作出的《补充说明》落款日期是2016年3月24日，其本身并不超过十五个工作日。（三）被上诉人提起诉讼已经超过法定期限。行政诉讼法规定，对复议决定不服，可以在收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。本案中，被上诉人收到答辩人行政复议决定书的时间为2016年6月3日，其起诉状的落款时间为2016年6月20日，已经明显超过法定起诉期限。然而，一审法院却在未经诉讼各方举证质证的情况下，片面采信被上诉人的口头陈述，认定被上诉人于2016年6月13日向孟津县人民法院邮寄了起诉状，此认定缺乏事实依据，属认定事实不清。二、原审判决适用法律错误答辩人认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的立法本意，是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。为此，《条例》第九条明确了政府信息主动公开的4项基本要求，第十条、第十一条规定了县级以上人民政府及其部门应当重点主动公开的15类政府信息；第十二条还规定了乡（镇）人民政府应当重点主动公开的8类政府信息。同时，《条例》第十三条还设置了依申请获取政府信息的制度，以满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要。本案中，被上诉人在《政府信息公开申请表-3》中申请公开的信息，一部分属于行政机关应当主动公开的政府信息，一部分属于《条例》第十三条规定的依申请方可获取的政府信息。对行政机关应当主动公开的政府信息，上诉人已经在孟国土资告〔2016〕3号《告知书》中，告知了被上诉人获取该政府信息的方式和途径，此答复方式符合《条例》第二十一条第一款第（一）项的规定。对依申请获取的政府信息，上诉人依据《条例》第十三条，告知被上诉人提供自身生产、生活、科研等特殊需要的证明材料。答辩人认为，在被上诉人未合理说明依申请获取的政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要的情况下，上诉人据此不予提供，并依据《条例》第十三条规定以《告知书》形式，履行法定告知义务，是对被上诉人依法申请政府信息公开的一种权利保护，并非设置“门槛”。上诉人对依申请公开的政府信息，其所作告知，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款第（二）项的规定，也符合《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第（十四）项关于“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”的规定。一审法院无视被申请人《政府信息公开申请表》中“所需信息用途描述”一栏的明确描述，偷梁换柱，把被上诉人所需信息用途描述——即“知悉此次征地行为是否合法”，擅自确定为系被申请人的自身生产、生活、科研等特殊需要，并认定被申请人已经尽到了合理说明义务，据此判决，适用法律显属错误。我们认为（事实上也正是如此），被上诉人申请政府信息公开的目的，是为了知悉此次征地行为是否合法。被上诉人的这一目的，早在被上诉人提起行政复议和行政诉讼前，就已经得以实现，其起诉并无受司法保护的现实利益。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。请求二审法院查明事实，撤销一审判决，维护涉诉原行政行为和行政复议决定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：在一审程序中，被上诉人已经提交了《关于明确诉讼请求的说明》，将原行政起诉状中的诉讼请求进行了明确，原审被告洛阳市国土资源局认为一审判决与起诉状中的诉讼请求不一致的说法无事实依据，本院不予支持。被上诉人作为土地使用权利人，其有权知道土地征收行为是否合法，其向政府申请信息公开的权利应该得到保护。上诉人孟津县国土资源局作为县级人民政府的土地行政管理机关，依法负有对公民申请公开的政府信息作出答复的职责。被上诉人提交的承包土地地块登记表、土地承包经营权证等材料已经能说明其申请获取的政府信息是根据自身生产、生活等特殊需要，被上诉人不应对公民根据自身生产、生活等特殊需要申请政府信息公开要求过高的证明标准，上诉人所需信息用途为“知悉此次征收行为是否合法”，这也是其生产、生活需要的一部分。上诉人孟津县国土资源局应根据其掌握的政府信息对被上诉人的申请作出答复。原审被告洛阳市国土资源局作出的洛国土资复[2016]25-30号行政复议决定适用法律错误，依法应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，使用法律准确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟津县国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 艺审 判 员  时志伟助理审判员  张 震二〇一七年六月二十二日书 记 员  冀雅娇