广东省兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）梅兴法行初字第30号
原告：彭子力，男，1978年11月10日出生，汉族，住址：兴宁市新陂镇茅塘村朱陂彭屋**号。
委托代理人：陈新文，男，广东广兴律师事务所律师。
原告：彭宇力，男，1976年5月22日出生，汉族，住址同上。
原告：彭利珍，女，1939年2月18日出生，汉族，住址同上。
上列两原告的共同委托代理人：彭子力，男，1978年11月10日出生，汉族，住址同上。
被告：兴宁市新陂镇人民政府，地址：兴宁市新陂镇兴叶路1号（以下简称新陂镇政府）。
法定代表人：陈伟东，该镇镇长。
委托代理人：何明瀚，男，兴宁市人民政府法制局工作人员。
第三人：广东平兴高速公路有限公司，地址：平远县大柘镇新岭路电信大楼7楼（以下简称平兴公司）。
法定代表人：王春生，系该公司董事长。
委托代理人：曾琦，男，广东祁增律师事务所律师。
委托代理人：孙夷则，女，1987年7月3日出生，汉族，住广州市白云区京溪沙太南路****号2006级。
原告彭子力、彭利珍、彭宇力诉被告新陂镇政府、第三人平兴公司确认行政行为违法纠纷一案，于2014年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于9月12日受理后，于2014年9月15日、9月16日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等材料。被告于2014年9月24日向本院提交答辩状及被诉具体行政行为的证据和法律依据。本院依法组成合议庭，于2014年10月21日公开开庭审理了本案。原告彭子力及其委托代理人陈新文、被告法定代表人的委托代理人何明瀚、第三人法定代表人的委托代理人曾琦、孙则夷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告家庭种植经营的花木苗圃场位于济广高速公路建设项目用地红线范围内需征收搬迁，原告与被告就苗圃的补偿数额未能达成一致协议，被告新陂镇政府于2014年4月17日向原告户下发了《限期搬迁通知》。因原告未在该通知规定的期限内主动搬迁，被告于2014年5月初对原告的花木苗圃场进行了搬迁平整。原告不服，于2014年9月11日向本院提起行政诉讼，请求确认被告作出限期搬迁强行损毁花木场的行为违法，并请求被告及第三人连带赔偿原告的各项经济损失合计1941735元及起诉之日起至付清赔偿款之日止按银行同类贷款利率计算的利息。
被告向本院提交被诉具体行政行为的证据：1、发改价证函（2012）518号及国土资函（2013）153号等文件，证明涉案土地范围属经依法批准的国家建设项目用地；2、兴市府（2013）6号《兴宁市人民政府关于征收黄槐镇双下等村集体土地补偿安置方案的公告》，证明征地补偿标准等内容；3、济广高速公路（新陂段）建设征地拆迁工作方案，证明征地的时间性要求；4、关于济广高速公路建设项目征地拆迁补偿标准的补充通知，证明相关补偿标准；5、“关于做好济广高速公路兴宁段项目征地拆迁工作的会议纪要”、委托函，证明被告受托办理实施征地相关工作；6、公证书，证明涉案标的已作了证据保全公证；7、限期搬迁通知书及送达回证等，证明新陂镇政府向原告方发出的限期搬迁通知书、送达和部分相关工作会议记录；8、存折、收据、地面附属物补偿付款表，证明涉案标的物已支付补偿款。
原告诉称：原告为发展多种经营，从1981年起在自己的责任旱地上种植花木，经营花木场使用的面积有0.5475亩。原告为了扩大经营种植面积，租用彭云光户土地0.24亩，同时于2005年4月1日订续租土地合同，随后又于2006年8月1日与本村村民彭映华订立合同，租用彭映华户的土地0.8亩左右，使花木场已初具规模，种植的花木也长势喜人，并还从外地引进了一批优良名贵的花木品种予以种植。因此，该花木场经过原告十多年的精心种植、栽培、管理，各种花木长势良好，如名贵品种罗汉松、黄兰、擦李树、细叶榕、桂花、花木盆景等等。花木场已经形成规模，可望有一笔可观的收入。然而正当旺盛之时，2014年初，被告通知自己经营的花木场属于济广高速公路建设项目红线范围内需要迁移。对于政府的公路建设，原告也是无条件服从的，但花木场的迁移及补偿问题，经原告与被告多次协商均未达成协议，被告违反济广高速公路兴宁市境内征地拆迁补偿的有关规定，仅同意以30万元作为原告的花木补偿。由于补偿款与原告的实际损失相差150多万元，因在补偿数额上无法与被告及第三人达成一致而未能签订补偿合同。于是被告于2014年4月17日向其发出《限期搬迁通知》并强行损毁其的花木场，被告的违法行为已严重侵害了原告的合法权益，因此必须依法承担经评估价值为人民币1863735元的花木及各项损失的赔偿责任。为了维护自己的合法权益，依据《行政诉讼法》、《侵权责任法》等法律、法规的规定，特向人民法院起诉，请求法院判令：1、确认被告限期搬迁通知并强行损毁原告花木场的行为违法，责令被告及第三人停止侵权行为；2、判令被告及第三人连带赔偿原告因被告及第三人的违法侵权行为所造成其花木场花木等附着物的损失合计人民币1863735元、评估费78000元，共计1941735元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告在起诉时提交的证据有：1、身份证，证明原告的诉讼主体资格；2、租地合同及茅塘村委证明，证明原告以自家的土地及租用农户彭映华、彭伟才、彭云光等的责任地种植花木，经营花木场的事实；3、原告的花木场照片，证明原告的花木场被损毁前和被损毁后的情况；4、《限期搬迁通知》，证明被告在与原告未协商好补偿事宜即发出限期搬迁通知，强令原告搬迁，随后强行损毁花木场的事实；5、原告的花木场在未被损毁前的花木等地面附着物的评估报告，证明原告经营种植的花木场的花木价值，经评估机构评定为1863735元；6、评估费发票，证明原告的花木场的花木委托评估机构评估的费用。
原告在庭审中提交播放了2013年11月24日自制的录音，证明评估是双方同意的，评估报告是合法有效的。
被告辩称：一、被告发出“限期搬迁通知”是正确的行政行为。平兴高速公路建设项目，兴宁市人民政府根据国土资源部国土资函（2013）15号，就兴宁市拆迁征地范围的征地补偿事项，于2013年3月1日发出了“关于征收黄槐镇双下等村集体土地补偿安置方案的公告”（兴市府（2013）6号文），根据《土地管理法》第四十六条之规定“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，对案涉标的物因原告等人认为补偿低，经多次协商仍无法达成一致意见，因平兴高速建设项目时间性强，为完成征地拆迁工作，根据《土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈土地管理法〉办法》第三十二条及兴市府（2013）6号文第十条之规定，原告等人未在规定时间内进行补偿登记，但不影响征地工作的具体实施。被告发出上述通知并依相关补偿方案实施补偿后实施花木场迁移工作，上述征地行为合法。二、原告诉请确认被告发出的“限期搬迁通知”行为违法及诉请赔偿其花木场损失1863735元，缺乏事实和法律依据。涉案标的依法按征地法律法规和征地补偿方案核算，而不是按市场交易结算；原告出示的相关涉案标的物评估依据，不具合法性，不能作本案相关事实的定案依据。三、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条和《土地管理法实施条例》第二十五条规定对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案原告方因补偿问题而提出相关诉讼，故依法应属行政程序解决的事项，因非行政诉讼解决。综上所述，被告发出限期搬迁花木场的行为合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院驳回原告的起诉。
第三人未提交书面诉讼意见。
第三人庭审中提交证据有：1、《关于森林资源资产价格评估机构资质和森林资产价格评估人员职业资格认定等有关问题的复函》（发改价证函（2008）218号），证明森林资产价格评估机构应纳入价格评估机构资质认定和管理，应按照《价格评估机构资质认定管理办法》的规定予以办理；2、《价格评估机构资质认定管理办法》、3、国家发展改革委办公厅关于印发《价格评估人员执业资格认定实施办法》和《价格评估机构资质认定实施办法》的通知（发改办价格（2005）2597），证明价格评估机构按资质等级在其所在行政区内接受委托从事价格评估工作，不能跨地区接受委托。江苏正诚资质为乙类，仅能在江苏省内开展价格评估工作。4、兴市府（2012）20号《关于印发兴宁市国有土地上房屋征收与补偿管理办法等文件的通知》、5、番禺新造镇人民政府《关于调整我区土地征收中青苗及地上附着物补偿标准的通知》，证明与类似征地补偿标准和方案比较，被告作出30万元的补偿数额合法合理；6、江苏正诚树木价格评估事务所网页成功案例，证明相同机构类似案件评估结果的巨大差异，影响评估报告的真实性；7、百度百科关于龙眼的定义，证明涉案土地的面积根本不足以种植计价数量的龙眼。
经庭审质证，双方当事人对证据作如下质证意见：
被告对原告提交的证据1身份证、2租赁合同及村委证明的合法性、真实性、关联性无异议；对证据3花木场照片的真实性、关联性、证明目的有异议，认为不能证明是在原告花木场进行拍摄的；对证据4《限期搬迁通知》的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，限期搬迁通知是合法的具体行政行为；对证据5评估报告的合法性、真实性、关联性均有异议，认为该评估报告是非法的、不具有法律效力。因为：首先，在土地征收过程中，青苗补偿是无需评估的，因为国家从法律的角度对其规定了相关的补偿标准；其次，评估内容缺乏客观性、真实性，原告仅是将花木的种类、数目提供给评估机构，未进行公证，评估内容的真实性无法确认；再次，评估公司有两个，根据发改委关于价格评估机构的规定，乙级的评估机构仅能在所属的行政范围内进行评估，其中江苏的乙级评估公司不能在广东进行评估，深圳的评估机构没有评估资质，江苏评估公司的授权无效。对证据6评估费发票的真实性有异议，发票的盖章是江苏的评估公司；对补充证据自制录音，认为已超过举证期限，是否采用由法庭决定，且录音播放中有说明评估费用由聘请评估方承担，因此评估费应由原告方自行承担。
第三人对原告提交的证据1身份证的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2租地合同及村委证明的真实性、合法性无异议，对村委证明的关联性保持意见；对证据3花木场照片的真实性、关联性、合法性有异议；对证据4《限期搬迁通知》的真实性、合法性、关联性无异议；对证据5评估报告的合法性、真实性、关联性均有异议。认为评估报告没有骑缝章，可能存在替换，形式要件不符合规定，江苏的评估公司无跨省作出鉴定的资质，其方保留追究的权利、原告是委托深圳公司还是江苏公司不清楚，深圳公司并无鉴定资质、其方并未看到评估方收集的资料有现场的花木情况反映，亦不清楚原告向评估机构提供了什么书面资料。因此，评估报告是违法作出的；对证据6发票的真实性无异议，但发票是否含有其他费用由法庭核实；对于补充证据自制录音已超过举证时效，原告录音未经相关当事人同意，且是否原始资料无法确认，因此对其真实性、合法性、关联性均有异议，并认为录音中有关于评估费“谁聘请谁负担”的内容，可以反证评估机构是原告单方委托应由其自行承担评估费，且评估报告有江苏公司的授权证明是在2012年，说明原告在协商前已进行委托评估。
原告对被告提交的证据1中的发改基础（2012）518号文件及国土资函（2013）153号批复的真实性、关联性、合法性无异议，但文件规定补偿不到位不得动用土地，证明被告行为违法；对证据2兴市府（2013）6号安置方案公告的真实性无异议，但公告对花木场的补偿标准不明确；对证据3征地拆迁工作方案、4拆迁补偿标准的补充通知无异议；对证据5会议纪要、委托函的真实性无异议，但与原告无关；对证据6公证书，认为对花木场进行保全未通知原告，称为“苗圃”不正确，且对原告的花木场并未作证据保全；对证据7《限期搬迁通知》、送达回证及相关会议纪录的真实性无异议，但对关联性、合法性有异议，会议记录不是补偿协议；对证据8存折、收据、地面附属物补偿付款表，认为是被告的单方行为，其不清楚，也与原告无关，且30万元的款项仅是搬迁费。综上，被告在补偿不到位的情况下进行强制搬迁是违法的。
第三人对被告提交的证据均无异议。
原告对第三人提交的证据1《关于森林资源资产价格评估机构资质和森林资产价格评估人员职业资格认定等有关问题的复函》（发改价证函（2008）218号）、2《价格评估机构资质认定管理办法》、3国家发展改革委办公厅关于印发《价格评估人员执业资格认定实施办法》和《价格评估机构资质认定实施办法》的通知（发改办价格（2005）2597）无异议；对证据4《关于印发兴宁市国有土地上房屋征收与补偿管理办法等文件的通知》兴市府（2012）20号通知有异议，认为该通知无关于花木补偿的规定，不能适用此标准；对证据5番禺新造镇人民政府《关于调整我区土地征收中青苗及地上附着物补偿标准的通知》中关于番禺区的补偿、证据6江苏正诚树木价格评估事务所网页成功案例证据7百度百科关于龙眼的定义均是网上下载，对其真实性有异议，不予质证。
被告对第三人提供的证据的真实性、合法性、关联性无异议。
根据上述证据，本院确认如下事实：
经审理查明：原告彭子力、彭宇力、彭利珍在位于兴宁市新陂镇茅塘村朱陂彭屋家庭种植经营花木苗圃1.6114亩（其中：自家自留地0.54575亩、租用村民责任田1.0639亩）。该花木苗圃场因在济广高速公路红线征收范围内需征收搬迁，原告与征收实施单位的下属镇政府即被告就花木苗圃的搬迁费用、补偿数额问题经多次协商未能达成一致协议，原告于2013年12月间自行委托江苏正诚树木价格评估事务所有限公司和深圳正诚树木价格评估事务所有限公司对自己的花木苗圃进行了价格评估，上述两评估公司于2014年1月28日作出粤正诚评字（2013）第131211号《广东省兴宁市新陂镇洪溪桥花圃部分苗木等地面附着物价格评估咨询结论书》，对原告的花木及设施的价格评估合计为1863735元。因济广高速公路建设工期紧迫，在多次协商未能取得一致意见的情况下，被告于2014年4月17日向原告户作出并送达了《限期搬迁通知》，该通知要求原告积极、主动配合施工，在2014年4月27日前应自行将地面附着物（即花木苗圃）搬迁完毕，同时告知原告如逾期未自觉搬迁所造成的后果与损失由原告自负。后被告于2014年4月24日把原告的花木苗圃补偿款人民币30万元通过原告所在的茅塘村委转存于中国邮政储蓄银行兴宁市新陂营业所彭子力名下的账户中（账号：605965004220469829）。因原告未在通知规定的期限内对花木苗圃进行搬迁，且济广高速公路工程建设的工期紧迫，被告遂于2014年5月6日组织人员对原告的花木苗圃进行强制搬迁并对该地块进行了平整。原告不服，遂于2014年9月11日向本院提起行政诉讼，请求确认被告作出《限期搬迁通知》并强行损毁花木苗圃的行为违法，要求被告和第三人连带赔偿其花木等地面附着物的损失合计人民币1941735元及相应利息并承担本案的诉讼费。
庭审中，原告根据《土地管理实施条例》第二十五条及《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》第十条等的规定，认为被告在补偿不到位的情况下，未经裁决就下发《限期搬迁通知》并强行损毁原告的花木苗圃的行为违法，其在与被告协商未果的情况下委托有合法资质的评估机构对花木苗圃所进行的价格评估是合法有效的，遂坚持其诉讼请求。被告则认为：一、其是在高于法律标准对原告的苗圃补偿到位、高速公路建设工期紧迫的情况下进行发出限期搬迁通知后而强制搬迁的，尽管程序上未经过裁决，但这一程序的缺省不影响原告的实体权利；二、原告的苗圃补偿方面，青苗补偿有法定的标准，不存在评估的问题，而且原告自行委托无评估资质的评估机构作出的评估报告是无效的，即使有效在土地征收过程中也不能适用；三、原告的起诉已超过三个月的诉讼时效，因此请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人亦认为：一、原告的请求已超过行政诉讼的诉讼时效；二、原告的请求应适用行政裁决前置程序；三、被告要求原告限期搬迁并实施搬迁的具体行政行为合法；四、原告提出的赔偿数额缺乏合法依据和合理性；五、原告的补偿依据评估报告不具有真实性、合法性、关联性，不能作为请求赔偿的依据，并还认为其未参与任何与征地拆迁相关的行为，因此请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求，并希望双方就补偿数额能够达成一致而息讼止争。
本案在审理过程中，原告先行撤回第二项即行政赔偿的这一诉讼请求，同意行政行为是否违法待法院裁判后再另行提起行政赔偿诉讼。本院经审查认为原告撤回该请求符合法律规定，口头裁定予以准许，并将这一情况告知了被告及第三人。
本院认为，本案的争议焦点为被告新陂镇政府在原告彭子力等三人逾期未主动履行2014年4月17日的《限期搬迁通知》的情况下对原告的花木苗圃场强行搬迁平整的行为是否违法。虽原告诉请中包括请求确认《限期搬迁通知》违法，但其最终目的是请求确认强行搬迁平整其经营的花木苗圃场的行为违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条关于“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”、第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩、行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”及第三十七条“经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制的决定。强制决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期”的规定，可见行政机关强制程序必须经过作出行政决定、催告、听取当事人的陈述和申辩及制作强制执行决定书等法定程序，而且在强制执行决定书中应明确告知当事人有权提起行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。被告于2014年4月17日向原告彭子力送达了《限期搬迁通知》（该通知仅规定原告自觉履行的时间和不履行面临的法律后果等）后，在原告未自觉履行的情况下，于同年5月6日起对原告经营的花木苗圃场进行强制搬迁平整的行为，明显与《中华人民共和国行政强制法》关于行政机关强制执行程序的规定不符，程序上存在明显的瑕疵。现彭子力等三原告请求确认被告新陂镇政府实施的上述行政行为违法，有充分的法律依据，依法应予支持。被告以济广高速公路建设是国家重点建设项目建设工期紧迫为由，认为其对原告的花木苗圃场已作了30万的高额补偿，程序的缺失不影响原告实体权利的主张，缺乏事实理由和法律依据，本院不予采纳。
关于被告主张原告起诉的超过诉讼时效问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，在本案中，被告新陂镇政府在作出《限期搬迁通知》及组织实施搬迁平整行为时，未有相应的证据证明其已向原告告知了诉权或起诉期限，原告的起诉期限应在知道具体行政行为内容之日起的2年内均可向法院提起行政诉讼。故原告及第三人认为原告的起诉已超过诉讼时效的主张，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告兴宁市新陂镇人民政府在2014年5月6日起对原告彭子力、彭宇力、彭利珍的花木苗圃场强行搬迁平整的行为违法。
本案受理费人民币50元由被告兴宁市新陂镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 何 裕
审 判 员 罗 健 萍
人民陪审员 高 建 新
二〇一四年十二月五日
书 记 员 曾巧玲（代）