山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁06行终24号
上诉人（原审原告）叶本成，男，1955年8月18日出生，汉族，住长岛县。
委托代理人刘永福，山东蓬祥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长岛县人力资源和社会保障局。住所地：烟台市长岛县乐园大街***号。
法定代表人骆涛，局长。
委托代理人李晓玲，山东平和律师事务所律师。
委托代理人韩延刚，该局工作人员。
原审第三人国网山东省电力公司长岛县供电公司。住所地：长岛县海滨路**号。
法定代表人赵作斌，经理。
委托代理人佟德重，山东恒唯实律师事务所律师。
委托代理人郑秀军，该公司经理助理。
上诉人叶本成因诉被上诉人长岛县人力资源和社会保障局（下称县人社局）不履行补缴社会保险费法定职责一案，不服长岛县人民法院（2016）鲁0634行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经山东省高级人民法院（2017）鲁法行复字第145号批复，延长审限三个月。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告叶本成系第三人国网山东省电力公司长岛县供电公司（下称供电公司）职工，2015年2月9日，第三人向被告递交申请书、《招聘职工登记表》等材料为原告申请补缴1996年10月份以来的社会保险费，4月10日经被告与烟台市人力资源和社会保障局（下称市人社局）先后审核通过后，予以办理补缴。2015年5月18日第三人向被告递交长电字[2015]16号报告、《临时用工合同书》和《招用临时工花名册》，要求被告为原告补缴1995年之前的社会保险费，被告口头告知第三人需提供连续的临时工劳动合同档案，否则无法办理补缴手续。之后，原告向长岛县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁确认自1981年1月至今与被申请人供电公司(本案第三人)存在劳动关系，该仲裁委于2015年12月21日作出长劳人仲案字[2015]第14号《裁决书》，裁决：1、申请人(注：本案原告)要求仲裁确认1981年起至1994年12月31日与被申请人存在劳动关系的请求，本委不予受理；2、申请人要求确认自1995年1月1日至2015年7月与被申请人存在劳动关系的请求，本委予以支持。原告对仲裁裁决不服，诉至原审法院。经审理，该院于2016年1月11日以调解方式确认原告叶本成与供电公司自1981年1月至2015年7月，双方存在劳动关系((2016)鲁0634民初12号《民事调解书》)。第三人又将《裁决书》和《民事调解书》递交给被告，继续要求为原告补缴。经被告与市人社局先后审核于2016年4月20日为原告办理1995年1月份至1996年9月份社会保险的补缴。期间，因多次口头向被告申请办理补缴1995年之前的社会保险未果，原告遂于2016年5月24日向该院提起行政诉讼，诉求判令被告自1981年1月至1994年12月份，自长岛县社会保险费各个险种起始日为原告及第三人办理补缴社会保险费。
另查，原告叶本成自1981年1月起在长岛县砣矶镇发电厂工作。1988年12月因单位归并，到长岛县电业局(本案第三人前身)砣矶供电所工作，1989年3月22日双方签订《临时用工合同书》，后于1996年10月25日双方签订《劳动合同书》。期间，第三人名称几经变更由“长岛县电业局”变更为“国网山东长岛县供电公司”，直至现名“国网山东省电力公司长岛县供电公司”。
原审法院认为，根据原、被告及第三人的诉辩主张及庭审辩论意见，该院从三个方面进行审查。
一、关于被告县人社局按计划内临时工的身份为原告叶本成审查办理补缴社会保险费的问题。第三人在为原告办理补缴涉案社会保险费时，向被告提供了《临时用工合同书》、《招用临时工花名册》及长电字[2015]16号报告，并在报告中说明“…原砣矶镇发电厂职工在转为农民合同制前，每年都签订了一年期的《劳动合同》，但是因我公司人事档案管理人员工作疏漏，将原砣矶镇发电厂职工所有签订的一年期的《劳动合同》全部丢失…”，被告依据上述材料，根据在补缴期间有效的1990省政府令第10号等文件的规定，审查确认原告的身份为计划内临时工；在本案审理中，原、被告与第三人一致认同办理补缴涉案社会保险费应遵照鲁人社发[2015]29号《关于统一和规范企业职工基本养老保险费补缴政策的通知》（下称29号文）和29号文补充处理意见及鲁劳社函[2006]121号《关于企业原临时性用工基本养老保险费缴纳有关问题的通知》（下称121号文）执行并作为证据依据提交，而根据29号文补充处理意见第二条的规定，同时适用29号文和121号文唯有“原计划内临时工转招为劳动合同制工人”一种情形。因此，被告依据原告提交的文件，按计划内临时工身份为其办理补缴社会保险费并无不当。原告与第三人在庭审中辩解为“其他形式用工”主张与其提交的证据和认可的文件规定所确认的身份不相符，该院不予认可。
二、办理补缴涉案社会保险费适用流程及程序问题。原告和第三人主张双方通过民事诉讼，经法院调解确认双方之间在1981-2015存在劳动关系后，被告应按法院、仲裁补缴流程为原告办理补缴社保。经该院审查，适用该流程政策依据为烟社劳险[2007]13号《关于规范和统一城镇企业职工参保缴费业务经办事项的通知》第一条“(四)社会保险争议案件补缴”中规定“因用人单位违反《劳动法》规定，职工个人申请法院判决或仲裁裁定胜诉的案件，办理补缴时须严格依据案件裁定的有效文书…。补缴时间最早从《劳动法》实施之日即1995年1月1日开始。”根据上述规定，适用法院、仲裁补缴流程的应是基于违反《劳动法》的社会保险争议案件，而原告与第三人通过民事诉讼调解处理的是双方劳动关系并非社会保险争议。且该规定确定的补缴时间自1995年1月1日《劳动法》实施之日起，而原告主张补缴期间在此之前，不存在违反《劳动法》的问题。故原告与第三人认为被告应按法院、仲裁补缴流程办理补缴社保的主张，不予支持。被告根据29号文和29号文补充处理意见及121号文的规定，按计划内临时工补缴流程办理并无不当。
庭审中原告与第三人主张，根据《山东省行政程序规定》被告应依法履行告知义务、举行听证、作出书面行政执法决定书并送达给原告及第三人等。对此，该院认为，《山东省行政程序规定》是对行政机关在作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收等行政执法行为程序的规范，而本案争议的是履行法定职责，故该规定不适用于本案，原告与第三人的上述观点主张，不予支持。
三、被告是否已履行其法定职责问题。根据29号文中规定的审核程序及计划内临时工补缴流程规定并结合烟台市人社局《关于烟台市原计划内临时工补缴社会保险费的情况说明》，在为原告办理补缴社会保险费的过程中，被告的职责是对原告与第三人提交的原始材料进行初步审核并报送市人社局，在市人社局复核通过并开通补缴权限之后，再由被告办理具体补缴业务。根据市人社局的《关于职工叶本成社会保险费补缴有关情况的说明》，针对原告申请补缴1981年1月至1994年12月期间的社会保险费，被告于2016年1月份已履行对原告与第三人提交原始材料初步审核的法定职责并提交市人社局，因该局认为原告不符合政策规定而未能复核通过亦未开通补缴权限，所以被告无权继续履行办理具体补缴业务的法定职责。综上所述，在为原告按计划内临时工身份办理补缴涉案社会保险费过程中，被告已按照29号文和计划内临时工补缴流程的规定完成了对原告和第三人提交材料的初步审核，履行了权限范围内的法定职责，故原告要求被告履行办理补缴1981年1月至1994年12月社会保险费法定职责的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告叶本成的诉讼请求。
上诉人叶本成不服原审判决，上诉称，一、一审没有查清基本事实。被上诉人没有证据证明其履行了法定职责，其没有出具调查笔录、集体研究材料等书面材料，也未提供市人社局的复核意见，不能证明其已经履行了法定职责。原审法院对此均没有查清。二、一审法院判决观点错误。一审法院认定121号文只有“计划内临时工”一种情形是错误的，该文还规定了“其他形式用工”，上诉人出具了《民事调解书》，被上诉人就应按业务流程的规定办理；一审法院以上诉人未提供连续用工合同为由认定上诉人不符合办理补缴社会保险费的条件的观点错误，上诉人已经依据29号文的规定提供了全部资料和民事调解书，29号文并未要求职工提供连续劳动合同，上诉人提供的民事调解书能够证明上诉人与原审第三人自1981年以来存在劳动关系，被上诉人不按流程办理补缴手续，显然是不履行法定职责。三、一审法院多次要求或同意被上诉人补充证据材料，程序违法。请求撤销一审法院判决，责令被上诉人依法履行法定职责。
被上诉人县人社局答辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律准确、裁判结果正确。二、针对上诉人的各项上诉事由，答辩人作如下具体阐述。1.关于上诉人主张其不属于“计划内临时用工”，而属于121号文中“其他形式用工”的问题。从上诉人及原审第三人提供的证据中可以认定，上诉人属于121号文中的“计划内临时用工”。上诉人没有提供任何足以推翻“计划内临时用工”的证据，其主张不应采信。2、关于上诉人主张的应适用29号文及《人民法院、劳动仲裁（监察）补缴业务流程》办理补缴社会保险费的问题。29号文明确规定原计划内临时工转招为劳动合同制工人的，仍按照121号文的规定执行。《人民法院、劳动仲裁（监察）补缴业务流程》只适用于《劳动法》施行以后的情形，且补缴时间最早从《劳动法》实施之日开始。”本案根本不能适用。3、关于答辩人是否依法履行行政职责问题。答辩人的法定职责为对上诉人原始材料进行初步审核、为开通补缴权限的办理补缴业务。答辩人对于原审第三人提供的申请材料，初步审核后明确告知需提供连续的临时工劳动合同，原审第三人也书面答复无法提供。至此，答辩人的原始材料初步审核行为已经依法履行完毕。既然初步审核未通过，就无需出具曾向市人社局递交的《长岛县补缴情况申请表》及市局审核未予通过的答复意见。4、关于答辩人依法在法定答辩期限内举证的问题。答辩人严格按法定答辩期限予以举证，提供了作出初步审核的证据和依据。答辩人在诉讼过程中答辩人提供的市人社局情况说明等材料，并非答辩人作出本案行政行为的直接依据。综上，请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人供电公司述称，一、原审第三人为上诉人申请补缴社保情况。（一）上诉人自1981年1月起在原砣矶镇发电厂工作，1988年12月砣矶镇发电厂整建制归并了原审第三人，上诉人的工龄自1981年起连续计算，并得到了主管的长岛县经贸委的批准，被上诉人也盖章核定了上诉人自1981年工龄计算的工资标准，上诉人及被上诉人均无异议。（二）原审第三人多次协助上诉人申请补缴1981年1月至1994年12月工作时间的社保，被上诉人答复上诉人是合并到原审第三人的员工，不是“计划内临时工”，不能补缴。必须符合1990年省政府令第10号规定，具有每年连续签订的经县劳动部门盖章的合同，才能被确认为“计划内临时工”。二、上诉人符合补缴社保的条件。（一）在一审当中，原审第三人意外得知被上诉人确定上诉人为“计划内临时工”，既然如此，被上诉人就无需要求申请人提供每年连续签订的经县劳动部门盖章的合同，不能再翻过来要求上诉人自己证明自己具备“计划内临时工”身份，为补缴社保设置障碍。（二）原审第三人员工朱延杰、刘延建、刘玉友均办理了补缴社保，上诉人与该三人工作经历相同却无法补缴。一审法院拒绝调取该三名员工的档案资料是完全错误的。（三）依据现有证据材料，上诉人符合补缴社保的条件规定。但是，被上诉人要求提供每年连续签订的经县劳动部门盖章的合同，违反29号文所规定的资料要求。三、一审法院判定被上诉人履行了法定职责是错误的。一审判决将《民事调解书》适用于烟社老险【2007】13号文中违反《劳动法》的条款是错误的。一审法院判决没有依据。被上诉人未提供上诉人的补缴社保初审意见材料，而判定被上诉人履行了法定职责，没有事实依据。四、一审法院判决违反了补缴社保费相关文件规定。请求二审法院依法撤销原审法院判决，判令被上诉人履行法定职责。
各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院审理期间，人力资源和社会保障部、财政部印发了《关于进一步加强企业职工基本养老保险基金收支管理的通知》（人社部发[2016]132号）。山东省人力资源和社会保障厅下发了《关于暂缓执行鲁人社发[2015]29号文件中相关规定的紧急通知》。市人社局下发了《关于暂缓执行烟人社发[2015]40号文件中相关规定的紧急通知》
本院认为：
关于“计划内临时工”认定标准问题。1965年3月10日《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》第二条，企业、事业单位需要使用临时工时，应当根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排，就近招用。1989年10月5日发布的《全民所有制企业临时工管理暂行规定》（国务院令第41号）规定，全民所有制企业招用的临时工是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工，临时工应当由企业与临时工签订劳动合同，并由企业向当地劳动行政部门备案。综合以上文件，审查确认是否计划内临时工，主要看是否纳入企业年度劳动计划并经劳动部门批准备案。
关于“计划内临时工及其他形式用工”的理解以及上诉人的用工形式认定问题。上诉人的理解是“其他形式用工”可以不属于“计划内”用工，认为其不属于“计划内临时工”，而属于“其他形式用工”。被上诉人的理解是依据国务院《关于国有企业适用临时职工的暂行规定》（国劳周字第327号文），“计划内临时工”应是纳入企业年度劳动计划以内并经批准备案，对“其他形式用工”的理解同上诉人，认为“其他形式用工”也可以补缴社保费，只是未出台相应规定，现实中无法操作；对上诉人是否为“计划内临时工”，前后认定不一致，但认为上诉人不是“其他形式用工”。对此，被上诉人应依法予以认定，进而对涉案申请依法初审。
关于被上诉人是否具有为上诉人补缴1981年1月至2015年7月社会保险费的法定职责及被上诉人是否履行了职责的问题。被上诉人已经为上诉人补缴了1995年1月以来的社保费，上诉人要求被上诉人补缴1995年之前的社保费。根据29号文中第五条关于市级人力资源和社会保障部门要对补缴手续进行审核备案的规定以及市人社局关于计划内临时工补缴流程的相关规定，被上诉人的职责是对申请人提交的原始材料进行初步审核并报送市人社局，在市人社局复核通过并开通补缴权限之后，再由被上诉人办理具体补缴业务。因此，被上诉人的职责就是对申请人提供的材料进行初审。上诉人要求被上诉人补缴1981年1月至1995年1月期间的社保费，必须经过被上诉人初审、市人社局审核通过并开通补缴权限之后才能完成，上诉人要求被上诉人履行补缴1995年之前的社保费职责，超过了被上诉人的职权范围，对上诉人该诉求，不予支持。
关于被上诉人是否履行了初审的职责的问题。被上诉人必须首先根据申请人提交的材料审查确认上诉人是否属于计划内临时工及其他形式用工，然后区分情况作出处理。
被上诉人经审查，如果能够确认上诉人属于计划内临时工及其他形式用工，申请人提供的材料符合要求，上诉人符合补缴社会保险费的条件，则被上诉人应提出初审意见，连同申请人提供的材料一并报市人社局审核。如果申请人提交的材料不符合要求，被上诉人应以书面形式通知申请人限期补正材料，申请人逾期不补正或者经审查申请人提供的材料不符合要求的，被上诉人亦应提出初审意见，并将初审意见书面通知申请人。如果被上诉人确认上诉人不属于计划内临时工及其他形式用工，不具备补缴社会保险费的条件，被上诉人应书面告知申请人。本案中，被上诉人在原审第三人提交材料后，被上诉人未能正确理解和适用相关规定，对上诉人用工形式作出前后矛盾的认定。另外，被上诉人以口头方式告知原审第三人补正材料且未限定日期，行政程序不规范；在原审第三人穷尽所有手段不能按照被上诉人的要求补正相关材料的情况下，应对原审第三人提交的现有材料进行初审，并将初审结果告知原审第三人。被上诉人只是以原审第三人未提供连续用工合同为由，不予审查，不以书面形式告知审查结果，程序违法，应予纠正。原审法院认定被上诉人已经履行了职责不当，亦应纠正。
综上，原审法院判决结果不当，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销长岛县人民法院（2016）鲁0634行初1号行政判决；
二、责令被上诉人长岛县人力资源和社会保障局在本判决生效之日起60日内针对原审第三人国网山东省电力公司长岛县供电公司的申请作出处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人长岛县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一七年五月十日
书记员 闫彩玲