浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行终94号
上诉人（原审原告）温州市鹿城金米莉金足皮鞋厂，住所地温州市鹿城区藤桥镇上埠头村。
法定代表人叶瑞雷，总经理。
委托代理人余隐（特别授权），浙江和乐律师事务所律师。
委托代理人严毛新（特别授权），浙江尹天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区环境保护局，住所地温州市鹿城区车站大道554号泰安大厦C幢7楼。
法定代表人谢云周，局长。
委托代理人陈静、周若凯（特别授权），浙江人民联合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地温州市鹿城区广场路188号。
法定代表人胡晓东，代区长。
委托代理人杨雪、高恩强（特别授权），该区政府法制办公室工作人员。
上诉人温州市鹿城金米莉金足皮鞋厂（以下简称鹿城金米莉鞋厂）因诉被上诉人温州市鹿城区环境保护局（以下简称鹿城区环保局）环保行政处罚及被上诉人温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）环保行政复议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月22日立案受理后依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人鹿城金米莉鞋厂的委托代理人余隐、严毛新，被上诉人鹿城区环保局副局长殷旭方及委托代理人陈静、周若凯，被上诉人鹿城区政府副区长夏军及委托代理人高恩强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
鹿城区环保局于2016年1月11日作出温鹿环罚字[2015]75号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：现查明，鹿城金米莉鞋厂成立于1995年7月，从事皮鞋生产，建成的生产项目位于温州市藤桥镇上埠头村（浙江金米莉实业有限公司内）[该地址于2013年7月在工商行政主管部门登记变更]（以下简称涉案建设项目），主要生产设备有皮鞋制造流水线二条，聚氨酯鞋材流水线一条，喷漆台二台，生产过程有废气产生，已建成处理设施对喷漆废气进行处理后排放，但该环境保护设施未经环境保护行政主管部门验收，其他工业废气经简易收集后直接排放。鹿城区环保局认为，鹿城金米莉鞋厂的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条和第二十三条的规定，已构成违法，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定对该厂作出如下行政处罚：1、责令停止生产；2、罚款15000元。鹿城金米莉鞋厂不服上述处罚决定，向鹿城区政府申请行政复议。2016年5月8日，鹿城区政府作出温鹿政复决字[2016]16号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉处罚决定。原告仍不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销被诉处罚决定与被诉复议决定。
原审法院经审理查明：原告鹿城金米莉鞋厂成立于1995年7月，经营范围为皮鞋皮件。后原告住所两次搬迁，现住所地为温州市藤桥镇上埠头村的浙江金米莉实业有限公司内（该住所地于2013年7月22日在工商行政主管部门办理变更登记）。2008年-2011年、2013年-2015年，原告均有根据被告鹿城区环保局出具的《排污费缴纳通知书》缴纳排污费。2015年9月16日，被告鹿城区环保局根据温州市西山纸品厂的举报及该局初步调查对原告在上述住所地的生产项目（即涉案建设项目）未取得环评审批文件，所需环保配套设施建成未经验收擅自投入生产对环境造成影响的涉嫌违法行为进行立案调查。经查，涉案建设项目主要生产设备有皮鞋制造流水线二条，聚氨酯鞋材流水线一条，喷漆台二台，生产过程有废气产生，已建成处理设施对喷漆废气进行处理后排放，但该环境保护设施未经环境保护行政主管部门验收，其他工业废气经简易收集后直接排放。10月8日，被告鹿城区环保局作出《行政处罚告知书》并送达原告，告知其行政处罚的事实、理由和依据以及其享有陈述、申辩、听证的权利。原告提出听证申请，后又申请取消听证。12月23日，原告提出陈述申辩意见。被告鹿城区环保局经复核原告陈述申辩意见并经集体审议后，于2016年1月11日作出被诉处罚决定，责令停止生产、罚款15000元，并送达原告。原告不服，向被告鹿城区政府申请行政复议。被告鹿城区政府经告知原告补正材料后，于2016年3月18日受理，按法定程序进行审查，于2016年5月8日作出被诉复议决定，决定维持被诉处罚决定，并送达原告。
原审法院认为：一、根据《建设项目环境保护管理条例》第二条、第七条第二款的规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。本案中，根据原告鹿城金米莉鞋厂的工商公示信息、卫星地图等证据显示，原告位于温州市藤桥镇上埠头村浙江金米莉实业有限公司内的建设项目（即涉案建设项目）于2013年前后建成，从事皮鞋皮件制造。该建设项目不论是根据2008年10月1日起施行的环境保护部令第2号《建设项目环境影响评价分类管理名录》，还是根据2015年6月1日起施行的环境保护部令第33号《建设项目环境影响评价分类管理名录》，均应当组织编制环境影响报告表或者填报环境影响登记表。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”2015年9月6日，被告鹿城区环保局对涉案建设项目查处时，该项目主要生产设备有皮鞋制造流水线二条，聚氨酯鞋材流水线一条，喷漆台二台，生产过程有废气产生，已建成处理设施对喷漆废气进行处理后排放，但该环境保护设施未经环境保护行政主管部门验收，其他工业废气经简易收集后直接排放，已违反上述法律规定。原告主张涉案建设项目不适用“三同时”制度及《建设项目环境保护管理条例》，明显与事实、法律不符。二、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。涉案建设项目于2013年前后建成并投产，但该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成或未经验收，且该违法行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，应予处罚，故被告鹿城区环保局依法责令原告停止生产，并处以15000元罚款，符合法律规定。原告主张被诉处罚决定已过处罚时效，与法不符。涉案建设项目执行“三同时”制度系原告的法定义务，现原告以被告鹿城区环保局未及时处理、其有按该局要求缴纳排污费及其他类似企业亦未执行“三同时”制度等为由试图免除该法定义务，本院亦不予支持。原告的违法事实清楚，本案并不涉及信赖利益保护原则适用问题。原告要求被告在作出行政处罚前，先进行行政指导及允许原告先行整改，均缺乏法律依据。原告主张被告鹿城区环保局打击报复原告，缺乏事实依据。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告鹿城区政府受理原告的行政复议申请后，依法进行审查，作出被诉复议决定，并送达原告，并无不当。综上，被诉处罚决定及被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告鹿城金米莉鞋厂的诉讼请求。
鹿城金米莉鞋厂上诉称：一、上诉人自1995年即已成立并投产，而《建设项目环境保护管理条例》于1998年才施行，根据“法不溯及既往”原则，被上诉人鹿城区环保局不应依据该条例对上诉人进行行政处罚。二、上诉人在建成涉案建设项目时己同步跟进设计并建成配套环境保护设施，虽该配套环保设施存在未经环境保护行政主管部门验收的情况，但该情况系因上诉人所在藤桥镇排污管未建设完成导致，并非上诉人自身的原因。对此被上诉人鹿城区环保局完全知情却在作出行政处罚时未予考虑，属于事实不清。三、被上诉人鹿城区环保局对上诉人作出“责令停产”的行政处罚,明显违反行政合理性原则和信赖利益保护原则。首先，上诉人自1995年成立并投产至今，被上诉人鹿城区环保局从来没有要求上诉人遵照执行“三同时”制度，而是一直按照《排污费征收使用管理条例》认定上诉人属于直接排污企业，每年确定上诉人需要缴纳的排污费，上诉人均已如期缴纳。现被上诉人鹿城区环保局却突然认定上诉人违反法律，明显违反信赖利益保护原则。且直接作出责令上诉人停产的处罚明显超过必要限度，被上诉人鹿城区环保局明知藤桥镇企业的生产及相关排污情况，完全可以先限期上诉人改正违法行为。四、上诉人隔壁的西山纸品厂存在严重的环境污染，致上诉人不得不持续举报，但至今没有消除，同时藤桥镇众多企业都存在“三同时”手续无法办理的问题，而被上诉人鹿城区环保局未协调相关部门彻底解决该区域的历史遗留问题，却仅选择对上诉人进行选择性执法，明显涉嫌打击报复、滥用职权。被诉行政处罚事实不清，适用法律错误，背离客观因素，不顾政府公信。被上诉人鹿城区政府复议后仍予维持，亦属认定事实不清，复议结果错误。请求依法撤销原判，改判支持上诉人全部一审诉讼请求。
鹿城区环保局辩称：一、上诉人位于温州市藤桥镇上埠头村浙江金米莉实业有限公司内的涉案建设项目，于2013年前后建成，从事皮鞋皮件制造，根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，应当适用“三同时”制度。二、上诉人生产过程有废气产生，已建成处理设施对喷漆废气进行处理后排放，但该环境保护设施未经环境保护行政主管部门验收，其工业废气经简易收集后直接排放，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十三条规定。三、《排污费征收使用管理条例》规定的直接向环境排放污染物的企业是针对排污费的征收对象而言，并不是说这些企业不用遵守三同时制度；该条例第十二条第二款规定，排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。上诉人缴纳废气排污费并不代表其可以直接排放废气而无需承担防治废气的“三同时”义务。四、上诉人排放废气与废水的管网建设无关，藤桥镇地下管道是否建设完成与本案无关。五、上诉人违法事实清楚，本案不涉及信赖利益保护原则适用问题。被上诉人根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定作出处罚，该条并未规定上诉人所谓的“先行整改”的要求。六、上诉人主张被上诉人打击报复上诉人，缺乏事实依据。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
鹿城区政府辩称：根据《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，上诉人的皮鞋生产项目需要配套建设处理工业废气的环保设施，该设施应与皮鞋生产项目同时设计、同时施工、同时投产使用。且只有上述环保设施验收合格后，该皮鞋生产项目才可投产。现上诉人违反前述规定，鹿城区环保局依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条、《环境行政处罚办法》《温州市环境行政处罚裁量权基准及处罚客观化平台运行规范（2015年版）》的规定，予以处罚，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉人的诉请，维持原判。
原审期间各方当事人提交的证据，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人提交了如下证据：1.有关温州市西山纸品厂环境污染的新闻报道两篇，2.温州市环境保护局针对温州市西山纸品厂做出的三份行政处罚决定书。证据1、2，拟证明上诉人在举报温州市西山纸品厂环境违法方面有立功表现，依法应对其从轻或减轻处罚。3.上诉人向鹿城区环保局提出的政府信息公开申请书及鹿城区环保局做出的政府信息公开申请答复书，拟证明上诉人所在区域大量企业均没有办理“三同时”审批手续。二被上诉人认为这些证据不属于新证据，且提出证据1、2并不能证明上诉人的主张，证据3与本案不具有关联性。本院认为，上诉人二审中提供的证据均形成于上诉人提起本案诉讼之前，上诉人在一审中没有提供，也没有说明存在正当理由，故均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的”新的证据”的范围，二被上诉人对证据的异议成立，本院对这些证据不予确认。原审认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为：1.被诉处罚决定认定的违法事实是上诉人在制造皮鞋过程中产生废气，上诉人虽建成了处理设施对喷漆废气进行处理后排放，但该环境保护设施未经环境保护行政主管部门验收，其他工业废气经简易收集后直接排放。这一违法行为与上诉人主张的其所在的藤桥镇地下排污管未建设完成的事实并无因果关系，上诉人主张被诉处罚决定认定事实不清，本院不予支持。2.上诉人虽成立于1995年7月，但被诉处罚决定系针对其于2013年7月22日变更登记的、位于温州市藤桥镇上埠头村浙江金米莉实业有限公司内的涉案建设项目未取得环评审批文件，所需环保配套设施虽建成却未经验收的违法行为所作出的，因此鹿城区环保局适用1998年开始施行的《建设项目环境保护管理条例》并无不当。3.《排污费征收使用管理条例》第十二条第二款规定，排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。据此，本院对上诉人提出的其已按照鹿城区环保局的要求如期缴纳排污费，现鹿城区环保局却认定其行为违法，违反了信赖利益保护原则的主张不予支持。4.上诉人的案涉行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十条、第二十三条的规定，该条例第二十八条规定对此类违法行为，环保部门应责令停止生产，处10万元以下的罚款。本案中鹿城区环保局给予上诉人停止生产、罚款1.5万元的处罚，量罚并无不当。上诉人主张其有立功表现应从轻或减轻处罚，因缺乏事实依据，本院不予支持。《环境行政处罚办法》第十二条规定，根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：责令停止建设、责令停止生产或使用、责令限期拆除、责令限期治理等等，但该办法并无规定在作出责令停产之前，必须先行责令限期改正违法行为。因此，上诉人有关鹿城区环保局直接作出责令其停产的处罚超过必要限度的主张缺乏法律依据，本院不予支持。5.上诉人存在违反环境保护行政法律法规的行为，依法应予以处罚。上诉人以其所在的藤桥镇还存在其他企业违反环保“三同时制度”等理由，主张鹿城区环保局对其处罚系选择性、打击报复式执法的观点不能成立。综上，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，鹿城区政府经审查后予以维持，相关复议程序和决定符合《中华人民共和国复议法》之规定。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉,维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人温州市鹿城金米莉金足皮鞋厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林青青
审 判 员 来 敏
代理审判员 郑 宇
二〇一七年四月二十日
书 记 员 李 凯
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。