江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安行初字第00068号
原告穆冬梅，（送达地址如皋市如城街道丽泽华庭103-405室）。
委�代理人张远辉。
被告如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
法定代表人石剑，该局局长。
出庭负责人周长海，该局副局长。
委托代理人范建军，该局工作人员。
委托代理人尹一萍，该局工作人员。
第三人如皋市国有资产经营有限公司，住所地如皋市行政中心B10楼。
法定代表人杨飞，该公司董事长。
委托代理人周宏如，该公司职员。
第三人傅怡冰。
原告穆冬梅诉被告如皋市国土资源局（以下简称国土局）行政决定一案，于2014年11月11日�案受理，并向被告国土局送达应诉通知书及诉状副本。答辩期内被告国土局向本院提交了答辩状。本院依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭审理本案。人民陪审员王祖谟、缪四桂、韩永富共同参审，并由王祖谟参加合议庭。原告穆冬梅及其委托代理人张远辉、被告国土局的委托代理人周长海、李曼到庭参加了诉讼。庭审后，傅怡冰向本院申请参加诉讼，本院依法追加傅怡冰及与本案有利害关系的如皋市国有资产经营有限公司（以下简称如皋国资公司）为第三人参加诉讼，并于2015年8月31日公开开庭审理本案。原告穆冬梅及其委托代理人张远辉、被告国土局的负责人周长海及其委托代理人范建军、尹一萍、第三人如皋国资公司的委托代理人周宏如、第三人傅怡冰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月19日，被告国土局作出皋国土资[2014]56号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称56号收回决定），内容主要为：如皋市国有资产经营有限公司：根据市政府法制办协调会议精神和你单位出具的情况说明，原划拨给如皋市食品公司九华食品站、薛窑种禽场的位于九华镇如海村十组地段29197.18平方米国有建设用地由你单位管理和使用。现因南通粮食物流中心项目建设需要和你单位“同意无偿将上述土地使用权交由政府收回处置”的书面说明，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，经报请如皋市人民政府批准（皋政复[2014]45号），我局决定收回上述国有建设用地使用权，并按规定办理土地注销登记。
答辩期内被告国土局向本院提供了以下证据：
1.如皋市人民法院（2013）皋民初字第2510号民事判决书（以下简称2510号民事判决）；
2.南通市中级人民法院（2014）通中民终字第0617号民事判决书（以下简称617号民事判决）；
证据1-2证明原告穆冬梅在办理国有土地出让手续时提供不真实的资料，行为构成欺诈。
3.如皋市人民政府皋府法[2014]16号《关于注销土地登记权属证书的决定》（以下简称16号注销土地决定）；
证明如皋市人民政府注销了权利人为穆冬梅的国有土地使用权登记，吊销权属证书。
4.南通市中级人民法院（2014）通行初字第0049号行政判决书（以下简称49号行政判决）；
证明南通市中级人民法院判决维持了16号注销土地决定。
5.如�市住房和城乡建设局[2014]皋住建撤证1号《关于撤销房屋登记的决定》（以下简称1号撤销房屋决定）；
证明权利人为穆冬梅、张远辉的房屋所有权证被撤销。
6.如皋国资公司于2014年5月13日出具的情况说明；
证明如皋国资公司作为案涉地块的管理和使用的主管部门同意无偿将土地使用权交由政府处置。
7.国土局皋国土资[2014]51号《关于收回国有建设用地使用权的请示》（以下简称51号收回请示）；
8.如皋市人民政府皋政复[2014]45号《市政府关于同意收回国有建设用地使用权的批复》（以下简称45号收回批复）；
证据7-8证明被告国土局依法向如皋市人民政府对是否收回案涉国有土地使用权进行请示，被批准收回。
9.56号收回决定及送达回证。
上述证据1-9证明在如皋市人民政府作出16号注销土地决定后，案涉国有土地使用权权利人是如皋国资公司，而非原告穆冬梅，被告国土局作出56号收回决定程序合法。
原告穆冬梅诉称：原告穆冬梅通过企业改制依法获得了划拨给原如皋市食品公司的国有土地使用权，原告穆冬梅也向被告国土局支付了土地出让金等各项建设用地规费，该土地使用权是原登记成立的“如皋市大力屠宰场”的合法资产，原告是权利人。被告没有证据证明如皋国资公司是案涉土地使用权权利人。被告作出56号收回决定没有法律依据，严重侵害了原告的合法权益。请求依法撤销被告作出的56号收回决定。
原告穆冬梅提交了以下的证据：
1.权利人为穆冬梅的国有土地使用权证及房屋产权证；
2.国土局皋国土资[2006]处出字250号《关于批准受让土地的通知》；
证据1-2证明案涉土地使用权权利人是原告穆冬梅，且经过如皋市人民政府批准。
3.如东县人民法院（2014）东行初字第00058号行政裁定书；
4.南通市中级人民法院（2014）通中行初字第49号传票；
证据3-4证明对49号行政判决原告穆冬梅已提起上诉，如皋市人民政府作出的16号注销土地决定的效力处于待定状态。
5.2510号民事判决；
该判决书第21页中已明确案涉土地使用权权利人为穆冬梅一人。
6.南通市中级人民法院（2014）通中民终字第1667号民事判决书；
该判决书第5页证明原告领取的房屋所有权证及土地使用权证虽然被撤销或吊销，但徐兰梅实际占有房屋和土地的事实没有改变。
7.如皋国资公司与穆冬梅、张远辉签订的房地产买卖契约及如皋国资公司的承诺书；
证明如皋国资公司代替原如皋市食品公司将案涉地块上的房屋出售给穆冬梅、张远辉，如皋国资公司无权处置原告的土地使用权。
8.如皋市大力屠宰场工商查询资料、企业设立核准通知、原如皋市九华食品站和江如养殖场的土地使用权证、穆冬梅与如皋食品公司签订的企业产权转让合同及转让费收据和资产移交明�表；
证明原如皋市九华食品站和江如养殖场两企业改制后变更为“如皋市大力屠宰场”，企业资产所有权人为穆冬梅。原如皋市九华食品站和江如养殖场土地使用权证及地平面图上土地的面积为29193.56平方米，与被告国土局收回的面积与范围不相符。
9.南通市粮食局与如皋市人民政府签订的项目建设用地合同。
证明项目建设用地由原支付价格转让变为无偿划拨。
被告国土局辩称：1.原告穆冬梅非案涉国有土地使用权合法权利人。穆冬梅在办理国有土地使用权出让手续时，提交了不真实的资料，其行为构成欺诈。被告国土局与原告穆冬梅签订的国有土地使用权出让合同已被确认无效。2004年5月5日，如皋市人民政府作出16号注销土地决定，注销了权利人为穆冬梅的案涉土地使用权登记，吊销了权利人为穆冬梅的皋国用（2007）第232号国有土地使用权证。2.被告作出56号收回决定程序合法。由于权利人为穆冬梅的案涉国有土地使用权登记被注销，土地使用证被吊销，其上的相关房屋的权利登记被撤销，如皋国资公司明确案涉国有土地使用权属于原使用者，因原使用者已撤销，其作为主管部门应行使管理权和使用权，同意无偿将案涉国有土地使用权交政府收回处置，用于南通粮食物流中心项目建设。被告国土局对是否收回案涉国有土地使用权根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定向如皋市人民政府书面请示，得到如皋市人民政府批准后作出56号收回决定，并送达了如皋国资公司。
第三人国资公司述称：对被告国土局作出的56号收回决定，由法院依法裁判。
第三人傅怡冰述称：被告国土局在作出56号收回决定前，委托如皋市九华镇镇政府相关人员征求其意见，其同意被告收回案涉土地使用权用于国家建设，对被告国土局作出56号收回决定无异议。
原告穆冬梅对被告国土局提供的证据经过质证后发表以下意见：证据1-2，认定原告穆冬梅存在欺诈事实有错。证据3-5，16号注销土地决定的效力处于待定状态。证据6，原如皋市九华食品站和江如养殖场名下的土地使用权面积为29193.56平方米，而非原告穆冬梅名下的属于如皋大力屠宰场的29197.18平方米国有土地使用权。如皋国资公司无权处置原告的资产。证据7-8，从内容看，如皋政府法制办作为一个行政机关无权和如皋国资公司协调处置原告的资产，而且法律没有规定可以无偿收回国有土地，只能反映如�市人民政府对案涉地块的不轨企图。证据9，决定的作出没有事实与法律依据，送达回执没有编号。
第三人如皋国资公司、傅怡冰对被告国土局提供的证据无异议。
被告国土局对原告穆冬梅提供的证据经过质证后发表以下意见：证据1-2及6-7，房屋产权与土地使用权须登记生效，而权利人为穆冬梅的案涉土地使用权登记已被注销，不能达到原告的证明目的。证据3-5，无异议。证据8，如皋大力屠宰场的工商查询资料和企业设立核准通知不能证明其享有的土地使用权；原如皋市九华食品站和江如养殖场的土地使用权证中的平面图系手工测量，与后来的勘界图的面积是微小误差；企业产权转让合同已经人民法院两审认定，属于时间倒签，对真实性不认可；转让费收据经过涂改，真实性不认可；证据9与本案无关联。
第三人如皋国资公司对原告穆冬梅提供的证据无异议。
第三人傅怡冰对原告穆冬梅提供的证据3、5、6的真实性无异议，其余证据的真实性均有异议。
合议庭认为原、被告提供的证据来源真实，应作为证据使用，其证明力综合全案予以认定。
经审理查明：2004年9月21日，如皋市食品公司与傅怡冰及穆冬梅共同订立了《企业产权转让合同》，将江如养殖场、薛窑食品中心站的产权（包括两单位土地评估为29193.48平方米）以19万元的价格整体出让，同时约定土地按原用途出让，面积以《土地使用证》为准，并按土管局相关规定，换取新的《土地使用证》，相关费用及契税由乙方（傅怡冰、穆冬梅）负担。合同落款处乙方傅怡冰、穆冬梅签名，见证�盖有如皋市商贸物资总会公章。2004年9月21日，如皋市食品公司出具收款收据一份，收到傅怡冰、穆冬梅转让款19万元。
2005年8月8日，穆冬梅与傅怡冰针对2004年6月26日双方订立的合资购买如皋市养殖场（含薛窑食品中心站）的合作协议签订《补充协议》一份。《补充协议》约定傅怡冰将原协议中所持有40%购买股权的权利转让给穆冬梅，原购买协议（2004年6月26日）约定的所有资产归穆冬梅所有。
《补充协议》签订后，穆冬梅与如皋市食品公司签订了一份落款时间为2004年8月30日的《企业产权转让合同》，合同内容与上述2004年9月21日《企业产权转让合同》基本一致。合同落款处乙方穆冬梅签名，见证方盖有如皋经贸委公章。
2006年12月，穆冬梅向国土局提交了其与如皋市食品公司签订的落款时间为2004年8月30日的《企业产权转让合同》、《企业改制方案报批表》等相关材料（原件），申请将如皋市食品公司下属的江如养殖场、薛窑食品中心站的国有土地使用权办理过户至其名下。2006年12月30日，国土局向穆冬梅作出皋国土资[2006]处出字250号《关于批准受让土地的通知》，主要内容为：穆冬梅：你受让土地的申请收悉，经审核并报市政府批准，现通知如下：1.同意按勘界图所示范围将位于九华镇如海村十组国有土地29197.18平方米出让给你使用。……4.请按规定程序办理申报登记，申领《国有土地使用证》等事宜。同日，国土局根据上述材料于2006年12月30日与穆冬梅签订了《国有土地使用权出让合同》（编号为皋国土资（2006）处出字250号），将原属于江如养殖场、薛窑食品中心站的土地使用权处置给穆冬梅。2007年2月14日，穆冬梅根据上述出让合同等材料申请土地登记，国土局向其颁发了皋国用（2007）字第232号国有土地使用证。
2013年6月6日，如皋市九华镇人民政府致函国土局，提出穆冬梅在办理土地登记过程中，可能存在提交虚假材料的行为。为查明事实，国土局对穆冬梅办理土地出让手续、申请土地登记时提供的全部材料展开调查，并于2013年6月20日下午召开了专题听证会。后国土局向如皋市人民法院提起民事诉讼，经审理如皋市人民法院于2014年1月28日对国土局与穆冬梅建设用地使用权出让合同纠纷一案作出2510号民事判决，认定“穆冬梅为了能将原江如养殖场、薛窑食品中心站的国有土地使用权顺利过户其一人名下，而与如皋市食品公司签订了落款时间为2004年8月30日的《企业产权转让合同》，规避了原江如养殖场、薛窑食品中�站的国有土地使用权的受让人由傅怡冰、穆冬梅二人变更为穆冬梅一人的转让行为应向国家缴纳城市维护建设税和教育费附加、土地增值税、印花税、契税等税、费的行为，损害了国家利益”，判决确认穆冬梅与如皋国土局于2006年12月30日签订的《国有土地使用权出让合同》（编号为皋国土资（2006）处出字250号）无效。穆冬梅不服，向南通市中级人民法院提起上诉，该院经审理，认定“穆冬梅在2006年12月30日持落款时间仍在土地评估报告有效期内的2004年8月30日《企业产权转让合同》，并以该产权转让合同中的土地评估单价与国土局签订国有土地使用权出让合同，妨害了国土局作为出让方对土地使用权出让金客观、有效、合理的确定，该行为客观上损害了国家对土地资源的有效管理。穆冬梅与国土局签订国有土地使用权出让合同时，提交了�假的资料，损害了国家对土地资源的管理，该国有土地使用权出让合同应为无效”，于2014年4月28日作出617号民事判决，驳回上诉，维持原判。
2014年5月5日，如皋市人民政府作出16号注销土地决定，决定：注销位于如皋市九华镇如海村10组地段，面积为29197.18平方米，土地使用权人为穆冬梅的国有土地使用权登记；吊销土地使用权人为穆冬梅的皋国用（2007）第232号国有土地使用权证。同年5月6日，穆冬梅收到该决定。2014年8月5日，穆冬梅向南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销如皋市人民政府作出的16号注销土地决定。南通市中级人民法院于2014年11月17日作出49号行政判决，认为如皋市人民政府作出16号注销决定的行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，判决驳回原告穆冬梅要求撤销16号注销决定的诉讼请�。
2014年5月13日，如皋国资公司向国土局出具情况说明，主要内容为：因如皋市人民政府注销了穆冬梅的案涉土地登记，吊销了国有土地使用证，故案涉食品公司下属的江如养殖场和薛窑食品中心站29197.18平方米国有土地使用权仍应归属于原使用者所有。因上述三家单位均已撤销，作为主管部门，案涉地块应由我单位行使管理权和使用权。现因南通粮食物流中心项目建设的需要，我单位同意无偿将上述土地使用权交由政府收回处置。
2014年5月14日，被告国土局向如皋市人民政府提交51号收回请示，主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，我局拟收回原划拨给如皋市食品公司九华食品站、薛窑种禽场使用的位于九华镇如海村十组地段29197.18平方米国有建设用地使用权。根据市政府法制办协调会议要求和如皋市国有资产经营有限公司2014年5月13日出具的《情况说明》，该宗地使用权现属于如皋国资公司，且该公司同意无偿交由政府收回处置。
2014年5月15日，如皋市人民政府对被告国土局作出45号收回批复，主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，经研究，同意你局收回原划拨给如皋市食品公司九华食品站、薛窑种禽场，现属于如皋市国有资产经营有限公司的国有建设用地使用权，坐落位于九华镇如海村十组地段，面积为29197.18平方米。
2014年5月19日，国土局向如皋国资公司作出56号收回决定。此后，如皋国资公司并未在法定期限内申请行政复议，也未直接向人民法院起诉。
审理中，因原告穆冬梅不服南通市中级人民法院作出�49号行政判决，提起上诉，本案中止审理。后穆冬梅撤回上诉，49号行政判决已生效。
本院在审理中对南通粮食物流中心项目进行了了解并到现场走访：该项目系南通市地方粮食储备库的整体搬迁、异地新建的项目，建设用地面积为166681平方米（含案涉29197.18平方米土地）。目前该项目已经批准并正在建设过程中。
本院认为，本案的争议焦点为：1.穆冬梅是否是案涉地块的相关权利人？2.被告国土局作出56号收回决定程序是否合法？
第一，穆冬梅是案涉地块的相关权利人。
首先，穆冬梅依法享有案涉地块的相关权利。
2004年9月21日，如皋市食品公司与穆冬梅、傅冰怡签订《企业产权转让合同》，如皋市食品公司将�如养殖场、薛窑食品中心站的相关资产，包括案涉土地使用权在内，以企业改制的形式整体出让给傅怡冰、穆冬梅，并在当时已得到了相关政府部门的确认，傅怡冰、穆冬梅二人也支付了相关的改制费用。由此，傅怡冰、穆冬梅已依法受让取得了案涉地块的共同使用权，即使尚未办理相关权利登记，也不可否定这一事实。后穆冬梅与傅怡冰签订了《补充协议》，穆冬梅又受让了傅怡冰所持有的改制利益，这一行为不存在法定无效的情形。其中有关土地使用权部分的转让，需要按照规定应后续办理相关手续并支付税费，但穆冬梅对案涉地块享有的相关权利是确定的。穆冬梅因规避其与傅怡冰相关产权转让的国家税费，与如皋市食品公司虚构以其一人名义的企业改制资产转让合同，并由此办理了案涉土地使用权登记，取得案涉土地使用权证。上述行为被依法确认无效�权利人为穆冬梅的土地使用权登记被注销，相关权证被吊销，但并不影响傅怡冰、穆冬梅二人与如皋市食品公司的改制行为的效力，也不影响傅怡冰与穆冬梅之间的转让协议效力。穆冬梅对案涉地块的相关权利不因为如皋市人民政府作出16号注销土地决定而消灭。
其次，如皋国资公司、国土局和如皋市人民政府认定案涉地块管理权和使用权属于如皋国资公司违背客观事实。
无论是国土局与穆冬梅于2006年12月30日签订的《国有土地使用权出让合同》被人民法院确认无效，还是如皋市人民政府作出16号注销土地决定，均认为穆冬梅在办理国有土地使用权过户手续过程中，“规避应向国家缴纳城市维护建设税和教育费附加、土地增值税、印花税、契税等税、费的行为，损害了国家利益”和“损害了国家对土地资源的有效管理”。这一认定是以客观上已经依法成立的傅怡冰、穆冬梅二人共同参与改制并最终受让原江如养殖场、薛窑食品中心站改制资产为缘起，企业改制过程经过了政府批准和资产评估等程序，作为改制企业的主管部门，所涉及的房产、土地等政府职能部门对此理应十分了解，而且改制审批文件也系办理批文和相关权证的必备材料。在上述所涉案件诉讼中，国土局及如皋市人民政府也均未否定穆冬梅通过企业改制享有对案涉地块的相关权利。傅怡冰、穆冬梅二人共同作为依法成立的如皋食品公司改制企业产权转让合同的受让方，依据政府改制方案受让了改制企业的土地使用权，并支付了相关费用，因而案涉地块的性质已经发生了改变，但如皋国资公司、国土局及如皋市人民政府回避这一事实，简单推论因穆�梅对案涉土地的使用权登记被注销，使用权证被吊销，认为案涉土地使用权仍归属改制企业，管理权与使用权属于如皋国资公司，此结论明显违背客观事实。不仅如此，所谓穆冬梅提供的虚假资料，即落款时间为2004年8月30日的《企业产权转让合同》，对方当事人恰是改制行为的同一当事人如皋市食品公司，原江如养殖场、薛窑食品中心站改制转让给傅怡冰、穆冬梅将近一年后，作为改制一方的如皋市食品公司却仍与穆冬梅签订这一企业产权转让合同，并居然得到了当时的企业主管部门如皋市经济贸易委员会的见证确认，政府的相关部门在穆冬梅规避国家税费行为中起到了重要作用，负有不可推卸的责任。在穆冬梅因规避国家税费而获得的相关登记及权证被注销和吊销后，土地的法律状态理应恢复到改制关系成立后的状态。但如皋国资公司、国土局和如皋市人民政�却回避改制事实的存在，直接否认穆冬梅作为改制受让方之一对案涉地块的相应合法权利，有失公平。
第二，国土局作出56号收回决定程序不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政行为的合法性，不仅包括行政行为的作出必须有确凿的事实依据、正确地适用法律，还包括遵守法定的行政程序。因此行政程序的正当性是判断行政行为是否合法的重要标准之一。正当行政程序原则是行政法的基本原则，其基本要求就是行政机关在行使权力可能对当事人权利义务产生影响时，必须为行政行为的相对人或利害关系人提供表达意见，如陈述、申辩和听证等权利的机会，以保障行政相对人及利害关系人的知情权、参与权和救济权。案涉地块上的房屋因南通粮食物流中心工程被征收，如前所述，穆冬梅作为改制参与者，依法享有案涉地块相应的权利，国土局也清楚地知道土地规费已缴纳，穆冬梅也并实际占有经营多年，被告国土局理应知道作出56号收回决定，对原告穆冬梅的权利义务产生直接影响，故其在拟作出该决定前理应告知穆冬梅，听取穆冬梅的陈述、申辩的意见。现被告国土局未听取利害关系人陈述、申辩意见即作出56号收回决定的行为违反了正当行政程序原则的基本要求。
综上，因穆冬梅对案涉地块享有相应的合法权利，被告国土局作出56号收回决定的行为违背客观事实，有悖于公平，且程序违法，应予撤销。但考虑案涉地块已被纳入南通物流中心项目工程用地范围，且占全部建设用地的20%以下，目前该工程已正在建设中，主体工�已建设了两层以上，如果撤销56号收回决定，势必造成更大损失，本院确认被告作出56号收回决定的行为违法，但不予撤销。原告穆冬梅作为土地的原使用人实际占有和使用该土地及地上房产等附着物近七年之久，其应享有因征收而被补偿的利益，穆冬梅可另行主张。建议相关部门应予正视，从原告穆冬梅的实际利益出发，妥善解决与穆冬梅之间的纠纷。同时穆冬梅也应在合理适度的范围内主张自己的权益。
参加本案审理的人民陪审员也一致认为，在没有对权利人进行补偿的情况下被告作出56号收回决定有失偏颇，考虑到相关工程已在建设中，应确认上述决定违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告如皋市国土资源局于2014年5月19日作出的皋国土资[2014]56号《收回国有建设用地使用权决定书》的行为违法。
二、驳回原告穆冬梅要求撤销被告如皋市国土资源局于2014年5月19日作出的皋国土资[2014]56号《收回国有建设用地使用权决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由如皋市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，户名：南通市财政局，账号4782）。
审 判 长 徐爱贤
审 判 员 唐 霄
人民陪审员 王祖谟
二〇一五年九月十五日
书 记 员 许华平
陈星羽
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；