广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终540号
上诉人（原审被告）深圳市规划土地监察局，住所地：广东省深圳市红荔西路8007号土地房产交易大厦。
法定代表人覃跃良，系该局局长。
委托代理人孙灏，系该局工作人员。
委托代理人陈东银，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）深圳观澜湖高尔夫球会有限公司，住所地广东省深圳市龙华新区观澜高尔夫大道1号。
法定代表人朱鼎健，董事长。
委托代理人蒋一凡，广东仁人律师事务所律师。
委托代理人屈刚，广东仁人律师事务所律师。
上诉人深圳市规划土地监察局因深圳观澜湖高尔夫球会有限公司诉其土地监察行政处罚决定一案，不服广东省深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法行初字第344号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2015年6月3日，深圳市规划土地监察局根据上级部门的交办，决定对深圳观澜湖高尔夫球会有限公司涉嫌违法用地行为进行立案调查。此后，深圳市规划土地监察局执法人员对深圳观澜湖高尔夫球会有限公司总监谭植元进行了调查询问，对涉案现场进行了现场调查勘验和拍照，委托了深圳市勘察研究院有限公司对观澜高尔夫球会现状进行了测绘，2015年6月7日，深圳市规划土地监察局对深圳观澜湖高尔夫球会有限公司总监谭植元进行调查询问时，谭植元确认观澜湖高尔夫球会中三处临时建筑、F1地块10栋永久性建筑及4栋临时建筑、黎光1栋会所等建筑均没有办理报建手续。2015年6月8日，深圳市规划土地监察局作出深规土监行案[2015]20-2号《行政处罚告知书》并送达深圳观澜湖高尔夫球会有限公司，告知深圳观澜湖高尔夫球会有限公司拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知深圳观澜湖高尔夫球会有限公司依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。根据深圳观澜湖高尔夫球会有限公司的申请，同年6月19日，深圳市规划土地监察局对涉案违法建设行为举行听证会。同日，深圳市规划土地监察局对深圳观澜湖高尔夫球会有限公司作出深规土监行案[2015]20-2号《行政处罚决定书》，认定深圳观澜湖高尔夫球会有限公司未经依法批准，其观澜湖高尔夫球场（含南地块、北地块、黎光地块）内违法建设多处建筑，包括：三处临时建筑、黎光地块1栋会所、F1地块上10栋永久性建筑和其他临时建筑。深圳市规划土地监察局认为深圳观澜湖高尔夫球会有限公司的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》第四条与第七条的规定，作出责令深圳观澜湖高尔夫球会有限公司自收到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除违法建筑物（包括三处临时建筑、黎光地块1栋会所、F1地块上10栋永久性建筑及其他临时建筑，见附件）的行政处罚。该《行政处罚决定书》于同日送达深圳观澜湖高尔夫球会有限公司。深圳观澜湖高尔夫球会有限公司不服深圳市规划土地监察局的上述行政处罚决定，遂向法院提起行政诉讼。另查，涉案深规土监行案[2015]20-2号《行政处罚决定书》附件系19张涉案永久性建筑物和临时建筑物的照片。
原审法院认为，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第九条第（三）项、第十条第（四）项的规定，深圳市规划土地监察局依法具有对辖区内规划违法行为和土地违法行为进行查处，依法实施行政处罚的职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关作出行政处罚时，应当事实清楚、适用法律正确，程序合法。本案中，在事实认定方面，深圳市规划土地监察局作出的涉案《行政处罚决定书》，认定深圳观澜湖高尔夫球会有限公司在观澜湖高尔夫球场内违法建设多处建筑，包括：三处临时建筑、黎光地块1栋会所、F1地块上10栋永久性建筑和其他临时建筑。但是上述建筑物的具体面积、结构、坐标等表述并不明确，其他临时建筑是具体指哪些临时建筑，指向也不明确，因此深圳市规划土地监察局据此作出的涉案《行政处罚决定书》，属认定事实不清。同时，在法律适用方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”本案中，深圳市规划土地监察局作出的涉案《行政处罚决定书》，认定深圳观澜湖高尔夫球会有限公司在观澜湖高尔夫球场内既存在未取得建设工程规划许可证进行违法建筑的行为，还存在未经有关城乡规划主管部门批准进行违法临时建筑的行为。上述两种行为分别违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十四条第一款的规定，应当分别依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十条和第六十六条的规定对上述的“未取得建设工程规划许可证进行违法建筑”和“未经有关城乡规划主管部门批准进行违法临时建筑”作出行政处罚。而深圳市规划土地监察局作出的涉案《行政处罚决定书》中，仅认定深圳观澜湖高尔夫球会有限公司的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并仅依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条的规定作出行政处罚，属适用法律错误，依法应当予以撤销。判决撤销深圳市规划土地监察局于2015年6月19日作出的深规土监行案[2015]20-2号《行政处罚决定书》。
上诉人深圳市规划土地监察局不服原审判决向本院提出上诉。上诉请求：1、撤销原审判决；2、驳回深圳观澜湖高尔夫球会有限公司的诉讼请求；3、由深圳观澜湖高尔夫球会有限公司承担全部诉讼费用。上诉理由：1、深圳市规划土地监察局作出行政处罚认定事实清楚，原审法院认定事实错误。深圳市规划土地监察局作出的行政处罚的内容是拆除违法建筑，深圳观澜湖高尔夫球会有限公司未经批准进行建设的违法事实是清晰的，双方均认可深圳观澜湖高尔夫球会有限公司未取得建设工程规划许可证，也就是说，事实是否清楚的重点在于拟拆除的涉案违法建筑是否明确。原审法院以行政处罚决定书中建筑物的具体面积、结构、指向不明确为由，作出认定事实不清的判断。但《行政处罚决定书》中已将拟拆除建筑的照片作为附件，拟拆除的建筑物的指向具体明确且唯一，不存在混淆不清的情形，且深圳观澜湖高尔夫球会有限公司也从未就此提出过异议。只要违法行为确定，违法建筑物具体明确，则不存在认定事实不清的情形。故，深圳观澜湖高尔夫球会有限公司违法事实清楚，证据充分，原审法院认定事实错误。2、深圳市规划土地监察局作出行政处罚适用法律准确，不存在原审法院认定的适用法律错误的情形。涉案临时建筑是涉案永久性建筑的附属建筑，深圳市规划土地监察局在适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对涉案永久性建筑作出拆除的行政处罚决定时一并拆除附属的临时建筑，并无不当，并无必要单独依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条对涉案临时建筑作出单独的行政处罚决定，故原审法院作出适用法律错误的认定依据不足，请求二审法院依法予以改判。
被上诉人深圳观澜湖高尔夫球会有限公司答辩称，1、深圳市规划土地监察局所指的临时建筑不是永久性建筑的附属建筑，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定予以处罚，属于适用法律错误。2、深圳市规划土地监察局所决定拆除的建筑物范围确实不明确，无法得到准确执行，属于认定事实不清。3、深圳市规划土地监察局作出的“限期自行拆除”并非法律规定的行政处罚罚项，行政处罚种类中有“限期拆除”而没有“限期自行拆除”，限期拆除决定书应当针对建筑物、构筑物单体下发，不能将多个不同地块的建筑物、构筑物在同一个行政处罚决定书中处罚。4、深圳市规划土地监察局作出的涉案行政处罚决定执法程序存在错误，未书面告知申请回避的权利。5、本案行政处罚并未考虑历史因素。请求维持原审判决。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，深圳市规划土地监察局作出的涉案行政处罚决定一方面没有标注建筑物和临时建筑的具体面积、结构、坐标等，认定事实不清；另一方面没有对建筑物和临时建筑分别适用不同的法律条款予以处罚，适用法律错误。原审判决予以撤销，于法有据，本院予以确认。深圳市规划土地监察局的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由深圳市规划土地监察局负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨克成
审判员 王成明
审判员 王强力
二〇一六年十一月十四日
书记员 胡惠敏