广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂05行终40号
上诉人（原审原告）梁元辉，男，1963年10月29日出生，汉族，住北海市海城区。
委托代理人梁健（系上诉人梁元辉之子），男，1988年8月21日出生，汉族，住北海市海城区。
委托代理人韦智文，广西桂三力律师事务所律师。
被上诉人（原行政机关原审被告）北海市公安局海城分局，住所地北海市海城区长青路3号。
负责人陈征全，局长。
委托代理人白燕，北海市公安局海城分局法制大队大队长。
委托代理人张灼聪，北海市公安局海城分局法制大队民警。
被上诉人（复议机关原审被告）北海市公安局，住所地北海市北海大道168号。
法定代表人李伟章，局长。
委托代理人傅敏，北海市公安局法制支队副支队长。
委托代理人邓雪燕，北海市公安局法制支队民警。
上诉人梁元辉因诉被上诉人北海市公安局海城分局（以下简称“海城分局”）作出的北城公行罚决字[2016]02471号《行政处罚决定书》以及被上诉人北海市公安局（以下简称“市公安局”）作出的北公复决字[2016]43号《行政复议决定书》一案，不服北海市海城区人民法院（2016）桂0502行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月18日公开开庭，与梁元辉不服北海市海城区人民法院（2016）桂0502行赔初11号行政赔偿上诉一案[（2017）桂05行赔终2号]合并审理。上诉人梁元辉及其代理人梁健、韦智文到庭参加诉讼，被上诉人海城分局委托代理人白燕，被上诉人市公安局委托代理人傅敏、邓雪燕到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审查明，梁元辉以法院对西塘纸箱厂拖欠工程款的判决不公及举报公务人员违法行为未处理为由，于2016年2月至3月三次到北京市天安门广场非正常上访，受到北京市公安局天安门地区分局训诫；2016年3月10日，被海城分局处予治安警告处罚。
2016年7月5日，梁元辉在北京市天安门广场进行信访活动，被北京市公安局天安门地区分局训诫并送马家楼遣送中心。2016年7月7日，北海市海城区信访局向海城分局报告称：梁元辉7月5日上午到北京天安门广场非访时被北京市公安局天安门地区分局查获并移送至马家楼遣送中心，请求公安机关对梁元辉的非访行为依法进行处理。2016年7月7日，北海市海城区人民政府派人接梁元辉回北海市后，即移交给海城分局。同日海城分局受理立案；用传唤证传唤梁元辉于2016年7月7日8时10分前到广西北海市公安局治安警察支队海城大队接受询问，梁元辉拒绝在传唤证上签字；海城分局将传唤情况电话通知梁元辉大哥梁元志，同时在传唤证上注明“以上内容已向梁元辉宣读，梁元辉拒绝签字”。同日，在《行政处罚告知笔录》告知：2016年7月5日梁元辉再次到北京市天安门广场进行非访，被当地公安机关当场查获，行为构成扰乱单位秩序，将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项进行处罚。海城分局办案人在笔录上注明“以上内容已向梁元辉宣读，梁元辉拒绝签字”。海城分局作出北公城行罚决字[2016]02471号《行政处罚决定书》，认定2016年2月19日、2016年2月20日、2016年3月5日梁元辉到北京市天安门广场进行非访，被北京市公安局天安门地区分局查获并训诫；2016年3月7日被公安机关处以治安警告处罚。2016年7月5日梁元辉再次到北京市天安门广场进行非访，被当地公安机关当场查获并移送至马家楼。经询问，梁元辉对其到京非访的违法事实供认不讳，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对梁元辉处予行政拘留十日处罚。海城分局办案人在附卷的决定书上注明“以上内容已向梁元辉宣读，梁元辉拒绝签字”。海城分局将梁元辉送交北海市拘留所执行拘留。该处罚已于2016年7月17日执行完毕。2016年8月8日，梁元辉向市公安局申请行政复议，请求撤销海城分局2016年7月7日对梁元辉作出的行政处罚决定书并支付侵犯人身自由赔偿金2423元；市公安局于2016年11月4日作出北公复决字[2016]43号《行政复议决定书》，维持海城分局作出的北公城行罚决字[2016]02471号《行政处罚决定书》。梁元辉不服，于2016年11月24日向北海市海城区人民法院提起诉讼，请求撤销海城分局作出的北公城行罚决字[2016]02471号《行政处罚决定书》和市公安局作出的北公复决字[2016]43号《行政复议决定书》。
原审认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定。本案海城分局是梁元辉居住地的公安机关，对梁元辉的治安违法行为有管辖权，也具有作出治安管理处罚决定的法定职权，梁元辉主张海城分局没有管辖权没有法律依据，不予支持。
梁元辉因多次违法《信访条例》第十八条的规定，非正常上访被公安机关训诫处罚后仍继续非正常上访；梁元辉在明知北京天安门地区是非上访接待场所的情况下仍到该区域进行非正常上访，情节较为严重，被告据此作出的被诉治安行政处罚决定认定事实清楚，量罚得当。梁元辉以自己行为没有扰乱单位秩序，不应给予行政处罚的主张，缺乏事实和法律依据，海城分局所提供的证据之间已形成较为完善的证据链，故对梁元辉的主张不予支持。同时，海城分局在办案过程中，依法履行了受案、调查、告知等法定程序，海城分局对梁元辉作出拘留十日的治安行政处罚决定，主体适格、事实清楚、证据确凿、适用法律正确依法予以维持。市公安局复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条的规定，梁元辉请求撤销行政复议决定不予支持。
海城分局办案人员在附卷的处罚决定书上注明“以上内容已向梁元辉宣读，梁元辉拒绝签字”，未注明拒绝理由及送达方式，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第二款“受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达”规定，不能证明该处罚决定书向梁元辉送达，梁元辉拒绝签收处罚决定书，海城分局送达违反法定程序。该违法行为尚未对梁元辉诉权产生实际影响，属于程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条的规定，判决：一、驳回原告梁元辉撤销被告北海市公安局海城分局作出的北公城行罚决字[2016]02471号《行政处罚决定书》的诉讼请求。二、驳回原告梁元辉撤销被告北海市公安局作出的北公复决字[2016]43号《行政复议决定书》的诉讼请求。三、确认被告北海市公安局海城分局作出的北公城行罚决字[2016]02471号《行政处罚决定书》送达违反法定程序。案件受理费50元，由被告北海市公安局海城分局负担。
上诉人梁元辉上诉称，一、原审法院认定事实错误。上诉人于2016年7月5日到北京，目的是去国家信访局反映诉求，因不知国家信访局位置才到天安门广场主动寻找警察带去国家信访局，而警察却把上诉人带到马家楼遣送中心。原审法院据此认定上诉人到北京天安门广场进行非法信访且被警察抓获送至马家楼遣送中心错误。二、认定被上诉人海城分局作出治安行政处罚决定所认定的事实清楚、量罚得当错误。本案中，上诉人去北京是上访，因未找到国家信访局而到天安门广场寻求警察的帮助，没有扰乱社会治安行为，没有给任何单位造成影响，没有触犯《治安管理处罚法》。被上诉人海城分局作出的行政处罚决定书认定上诉人在天安门广场“进行非访”，并没有认定上诉人到任何单位扰乱秩序。上诉人在天安门广场没有过激行为，也不存在“劝阻和批评教育无效”。北京公安机关对上诉人只是训诫，训诫不属于行政处罚，证明上诉人在北京天安门广场没有违反治安管理处罚法。海城分局对上诉人实施处罚适用法律错误。三、原审法院驳回上诉人第一项诉讼请求没有事实和法律依据。被上诉人海城分局提交的《询问笔录》没有被原审法院采纳，说明被上诉人海城分局没有做调查就作出了行政处罚，海城分局提交的证据全部为假的，行政处罚没有事实和法律依据，应当撤销。原审法院认定被上诉人海城分局作出的行政处罚违反法定程序，原判没依法撤销处罚，没有法律依据。四、原审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。有权行使管辖的机关为北京公安机关而不是海城分局，原审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款认定被上诉人海城分局拥有管辖权是错误的，因为《行政处罚法》是法律，是上位法，《公安机关办理行政案件程序规定》仅是部门规章，是下位法，应优先适用上位法。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销北海市海城区人民法院（2016）桂0502行初97号行政判决书第一、第二项，维持第三项；2.改判支持上诉人在原审提出的诉讼请求；3.被上诉人承担案件受理费。
被上诉人海城分局答辩称，一、上诉人梁元辉扰乱秩序事实清楚，证据充分。梁元辉2016年1月8日至3月5日先后多次到天安门地区非正常上访，明知到天安门地区非正常上访将被移交北京马家楼遣送中心，仍反复到天安门地区上访，扰乱了公安民警执勤秩序、信访工作秩序及公共场所秩序，被北京市公安局天安门地区分局治安大队多次训诫，为此也曾受本局行政警告处罚。同年7月5日，上诉人再次到天安门广场非正常上访被北京市公安局天安门地区分局民警查获，训诫后移交北京马家楼遣送中心。经北海市海城区政府工作人员劝说后于同年7月7日返回北海。以上事实，有信访部门的报案、违法人员梁元辉的陈述、收缴的上访材料、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书等证据证实。二、被上诉人对上诉人梁元辉的处罚适用法律正确、程序合法、处罚适当。上诉人扰乱信访工作秩序及公共场所秩序，被上诉人在办理该案中，依法受案、调查询问、现场拍照、处罚前告知并送达，程序合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、《广西壮族自治区公安机关治安管理处罚细化裁量标准》第一项之规定，上诉人梁元辉的行为属情节较重，被上诉人作出行政拘留十日的处罚符合法律规定，程序合法，量罚适当。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人上诉请求。
被上诉人市公安局答辩称，被上诉人市公安局依法进行行政复议程序。上诉人梁元辉因对海城分局作出的北公城行罚决字[2016]02471号行政处罚决定不服，于2016年8月8日向被上诉人市公安局申请行政复议，请求撤销海城分局对其作出的行政处罚决定。被上诉人市公安局经审查后于2016年8月9日受理该申请。因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，遂依法决定延长行政复议期限三十日，并告知申请人和被申请人。后根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出北公复决字[2016]43号行政复议决定书，决定维持北公城行罚决字[2016]02471号行政处罚决定，并依法送达申请人和被申请人。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，二审法院应驳回上诉，维持原判。
当事人在原审提交的证据材料已经随卷移送至本院。二审期间双方当事人没有提供新证据。海城分局在二审庭审中出示北京市公安局天安门地区分局治安大队移交的材料（工作说明两份、承诺书1份、训诫书六份、上诉人当天携带的上访材料两份）原件，上诉人提出没见过训诫书，承诺书上的签名及指模非他本人所为的质证意见。
经本院审查，海城分局提供的六份《训诫书》均由北京市公安局天安门地区分局出具，文件右上方有上诉人的照片，下方显示该文件出自http//www.zafk.bj/平台及日期，还有“移交联”字样。经查，http//www.zafk.bj/平台名为北京市公安局的内部网站，日期与《训诫书》记录的发生时间相符。还盖章注明“以上内容已向该人宣读，该人拒绝签字、捺指印”并各有两名办案民警的签名。六份《训诫书》具备证据关联性、真实性、合法性，证明力强。除海城分局提供的证据9《询问笔录》外原审判决对证据的分析认定，符合法律规定，本院予以确认。关于海城分局提供《询问笔录》的证据效力，原审判决认定该笔录记载传唤方式不实、修改之处未按捺指印等，不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第一款有关《询问笔录》制作程序的规定，否定该笔录的证据效力。本院认为，第一、笔录记载的内容与本案有关，该《询问笔录》具有关联性。第二、关于真实性，笔录记载传唤方式不实，仅是该部分内容不真实，并非全部内容不真实。上诉人主张海城分局提交的事实证据全部为假，没有证据和理由。修改之处未按捺指印，说明修改内容的真实性待确定。该修改内容是上诉人2016年7月再次到北京市天安门广场信访的日期，将“4日”改为“5日”有北京市公安局天安门地区分局治安大队当天制作的训诫书及海城区信访局的《报告》证实，对此，双方在原审庭审均也已确认是“5日”。可见，该笔录记录“4日”是错的，海城分局发现记录错误，将“4日”改为“5日”真实有据。双方对《询问笔录》其余内容并无异议，《询问笔录》除记载传唤方式不具真实性外，其余内容具备真实性。第三、关于《询问笔录》的合法性。该笔录由海城分局两名办案人员共同完成，办案人员在每一页笔录下方签了名，还在最后一页注明“以上内容已向梁元辉宣读，梁元辉拒绝签字”。上诉人在诉讼中承认海城分局当天对他进行了询问，他不愿意对《询问笔录》核对签字。海城分局如实记录被询问人拒绝签字并无不当。修改之处未按捺指模确实不符合笔录制作程序规定，其真实性如无其他证据证明，应予否定，但经查修改的内容真实，所证明的事实证据充分，该证据存在形式上的缺陷，不足的影响其证据的效力。除此之外没有其他影响证据效力的法定情形，原审否定该笔录的证据效力与最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条的规定不符，本院予以纠正。综上，《询问笔录》除记载传唤方式不真实外，其余内容具备证据的关联性、真实性、合法性，可以作为认定本案事实的依据。根据已采信的证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
另查明，上诉人到北京天安门广场信访，被北京市公安局天安门地区分局训诫并送到北京马家楼接济服务中心，原审判决表述“北京马家楼遣送中心”有误。北京市公安局天安门地区分局对上诉人到北京天安门广场上访实施训诫共六次，训诫书记载的时间分别是2016年2月19日，同年2月20日、2月21日、2月23日、3月5日、7月5日。海城分局2016年7月7日询问上诉人的《询问笔录》记录上诉人陈述“7月5日我到北京天安门要求警察送我到国家信访局上访”。
海城分局在二审庭上主张上诉人多次到北京天安门广场上访，多次受训诫，仍不思悔改，应该属于扰乱公共秩序，根据《中华人民共和国治安处罚法》第23条第一款第二项规定，应受到同样处罚。被诉的行政处罚决定适用《中华人民共和国治安处罚法》第23条第一款第（一）项是对扰乱单位秩序的处罚条款项，存在适用法律不当。因为上诉人的违法事实证据确凿，应当处以拘留十日行政处罚，被诉的行政处罚决定已执行完毕，没有可撤销的内容，法院应当确认违法。上诉人主张被诉行政行为适用法律错误，法院可以判决撤销，也可以确认其违法，两者都有依据。
本院认为，本案的争议焦点为：一、海城分局对上诉人到北京天安门广场进行信访活动有否管辖权。二、上诉人2016年7月5日到北京天安门广场信访是否构成违法。三、海城分局对上诉人实施的处罚是否合法。
关于焦点一，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，《中华人民共治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，公安部2012年12月19日发布的《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。上述法律规范对治安案件的管辖规定，构成完整的法律授权。在本案，北京市天安门地区是违法行为发生地，北海市海城区是上诉人居住地。本案可以由违法行为地的北京市公安局天安门地区分局管辖，也可以由上诉人居住地的海城分局管辖。上诉人已经返回居住地，本案由居住地公安机关管辖更为适宜。海城分局对本案行使管辖权符合法律规定。上诉人主张海城分局对本案无管辖权，与上述法律、规章规定不符，本院不予支持。
关于焦点二，《中华人民共和国信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”上诉人梁元辉于2016年2月至3月多次到北京市天安门广场上访，北京市公安局天安门地区分局每次都予以训诫，明确告知天安门地区不是信访接待场所、不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。此期间训诫书多达五份。为此，海城分局曾给上诉人处予治安警告处罚。上诉人明知北京市天安门广场非指定的信访场所，携带信访资料到天安门广场信访属于违法，仍于2016年7月5日，再次到北京市天安门广场进行信访活动，第六次被北京市公安局天安门地区分局训诫并送马家楼接济服务中心。上诉人在天安门广场虽然没有过激行为，但是多次违反同一法律到同一场所非法上访，并且每次都经公安机关训诫教育仍坚持继续违法上访，扰乱了该场所的秩序，其行为违法性明显，海城分局认定其行为情节较重，依法有据。
关于焦点三，涉案处罚决定只认定上诉人到北京天安门广场非法上访，天安门广场是公共场所而非单位。二审两被上诉人当庭主张被诉的处罚决定适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项处罚存在不当，应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”处以相同的拘留处罚。两被上诉人在二审庭审的上述主张与本案事实相符，也与有关法律本义相符。上诉人主张被诉的处罚决定适用法律错误有据，本院应予支持。
此外，原审认定海城分局依法履行受案、调查、告知等法定程序并无不当，认定海城分局送达被诉的处罚决定违反法定程序，依法判决确认送达程序违法正确。
综上所述，上诉人实施了违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为，事实清楚，证据确凿充分，且情节较重。有管辖权的海城分局处以行政拘留处罚，依法有据。但其所作的处罚决定适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应当判决撤销并判令海城分局重新作出行政处罚决定。鉴于被诉处罚决定的拘留处罚已执行完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当确认该行政处罚决定违法。北海市公安局作出的北公复决字[2016]43号《行政复议决定书》虽然程序合法，但维持适用法律错误的处罚决定书，仍属适用法律错误，应予撤销。原审判决认定被诉的行政处罚决定、行政复议决定适用法律正确，作出驳回上诉人诉讼请求的判决也属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销北海市海城区人民法院（2016）桂0502行初97号行政判决。
二、确认北海市公安局海城分局作出的北公城行罚决字[2016]02471号《行政处罚决定书》违法。
三、撤销北海市公安局作出的北公复决字[2016]43号《行政复议决定书》。
二审案件受理费人民币50元，由被上诉人北海市公安局海城分局、北海市公安局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩洁萍
审 判 员 席淑燕
审 判 员 侯应蓉
二〇一七年八月二十九日
法官助理 黄良贯
书 记 员 陈奔虹
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。