四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川18行终184号
上诉人（原审被告）汉源县九襄镇人民政府,住所地：四川省汉源县。
负责人阎宇新。
委托代理人郭先楷，四川黎源律师事务所律师。
上诉人（原审被告）汉源县人民政府,住所地：四川省汉源县。
法定代表人郑朝彬，职务代理县长。
委托代理人曹立松，汉源县人民政府法制办公室副主任。
被上诉人（原审原告）李秀兰,女,汉族,住四川省汉源县。
委托代理人王启平，男，汉族，住四川省汉源县，系李秀兰侄子。
委托代理人王启家，男，汉族，住四川省汉源县，系李秀兰儿子。
原审第三人陈德尧，男，汉族，住四川省汉源县。
原审第三人陈德阳，男，汉族，住四川省汉源县。
原审第三人陈德贵，男，汉族，住四川省汉源县。
上诉人（原审被告）汉源县九襄镇人民政府、汉源县人民政府因与被上诉人（原审原告）李秀兰乡政府行政裁决一案，不服四川省汉源县人民法院(2016)川1823行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汉源县九襄镇人民政府委托代理人郭先楷，上诉人汉源县人民政府出庭负责人副县长龚荣高及委托代理人曹立松，被上诉人李秀兰的委托代理人王启平、王启家到庭参加诉讼，原审第三人陈德尧、陈德阳、陈德贵未到庭。本案现已审理终结。
原审认定，2013年，李秀兰与陈德尧、陈德阳、陈德贵就建国街96号房屋后面空坝产生争议，双方申请到汉源县九襄镇人民政府进行处理。九襄镇人民政府收到申请后，进行了调查，并且组织双方进行了调解，调解不成于2013年6月3日作出汉源县九襄镇人民政府关于李秀兰和陈德尧三人申请建国街81号房屋后院坝权属确认的处理意见，但未作出确权决定。2015年6月1日，陈德尧、陈德阳、陈德贵又再次向汉源县九襄镇人民政府提出了确认土地使用权申请书，要求汉源县九襄镇人民政府在法定期限内作出正式的政府处理决定书，确认汉源县九襄镇建国街96号(原建国街81号)房屋所对的空坝（宅基地）及厕所地基的使用权属于三申请人。九襄镇受理申请后，经过调查了解，于12月8日作出《土地权属争议处理决定书》（汉九府决字〔2015〕第1号），该处理决定书决定：九襄镇建国街96号房屋后的空坝属于国有土地，保持原有历史原状，同时为方便申请人陈德尧家生活居住使用厕所，空坝作为通道许可陈德尧家使用。李秀兰与陈德尧、陈德阳、陈德贵均不服分别于2016年1月5日、1月29日向汉源县人民政府提起了行政复议。经复议，汉源县人民政府维持了汉源县九襄镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》。另查明，原建国街81号房屋为公产房，1960年县农业局建兽药厂，便将建国街81号房屋的一部分调换给了李金莲，剩余部分编号为81-1号，先后由胡桂珍、李金莲租赁。原建国街81-1号公产房由李金莲租赁后与建国街81号一并变更为建国街62号，之后又变为建国街96号。1992年第三人陈德尧将李金莲租赁居住的部分公产房进行了购买，并取得了土地使用权证。现建国街96号房屋一部分属于李金莲所有，一部分属于陈德尧所有，李金莲系第三人陈德尧、陈德阳、陈德贵的母亲，且已过世。
原审法院认为，本案审查的重点是汉源县九襄镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》和汉源县人民政府作出的《行政复议决定书》是否合法。一、被告汉源县九襄镇人民政府作出被诉决定的职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，汉源县九襄镇人民政府是符合法律规定的行政机关，具有对辖区内的个人之间的土地使用权争议进行确权的法定职责。二、被告汉源县九襄镇人民政府作出处理决定的程序规定。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第三十三条规定，本案中，汉源县九襄镇人民政府于2015年6月1日收到第三人陈德尧、陈德阳、陈德贵的申请后，未就建国街96号房屋的权属进行查实。由查明事实可知，建国街96号房屋一部分属于李金莲所有，一部分属于陈德尧所有，但是就被告提交的证据来看，并无证据证实李金莲与第三人之间的关系，以及李金莲是否健在的情况；第三人向汉源县九襄镇人民政府提出的申请要求确认汉源县九襄镇建国街96号房屋所对的空坝（宅基地）及厕所地基的使用权属于三申请人，但汉源县九襄镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》中仅将空坝的权属进行了确认，并未将厕所地基进行确权，属于未将申请人的申请事项处理完全；第三人于2015年6月1日向被告汉源县九襄镇人民政府提出确认土地使用权申请书，汉源县九襄镇人民政府收到申请后并未组织双方当事人进行调解即作出了处理决定书，属于违反法定程序。三、汉源县九襄镇作出处理决定的法律依据。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。被告汉源县九襄镇人民政府作出土地权属争议处理决定，仅适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第十条第二款，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条第二款、第二十条、第三十三条，未适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条，属于适用法律不全。四、被告汉源县人民政府复议决定的合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，汉源县人民政府作为汉源县九襄镇人民政府的上一级地方人民政府，具有对汉源县九襄镇人民政府作出的具体行政行为进行复议的法定职责。经过审理，汉源县人民政府的复议程序合法，但是因汉源县九襄镇人民政府作出《土地权属争议处理决定书》的程序不合法、适用法律不全，故汉源县人民政府作出的《复议决定书》维持原行政行为亦属不当。综上所述，汉源县九襄镇人民政府《土地权属争议处理决定书》程序违法，适用法律不全，依法应予撤销；汉源县人民政府作出的《行政复议决定书》虽然程序合法，但维持了汉源县九襄镇人民政府做出的《土地权属争议处理决定书》，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第（一）款之规定，判决：一、撤销汉源县九襄镇人民政府于2015年12月8日作出的汉九府决字〔2015〕第1号《土地权属争议处理决定书》及汉源县人民政府于2016年3月31日作出的汉府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》；二、责令被告汉源县九襄镇人民政府在判决生效后6个月内重新作出行政行为。
汉源县九襄镇人民政府、汉源县人民政府上诉称，本案查明的事实证明属国有土地，依法不能作为调解前提。上诉人适用法律也并无不当。请求依法撤销汉源县人民法院（2016）川1823行初14号行政判决。
李秀兰答辩称：第一，上诉人作出的决定前期是不能依法证明争议土地属于农民集体所有，属于国家所有；第二，厕所为方便申请人生活使用厕所；第三，按照有关法律规定，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属集体所有。综上，一审判决合法，请求二审予以维持。
原审第三人陈德尧、陈德阳、陈德贵未陈述意见。
双方在二审中无新证据提交。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，按照《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，被上诉人一审期间并未提交已履行调处以及不能调处后按职权报送作出处理决定的相关证据、依据，确定土地所有权中认定部分土地为国有，但未引用相关法律条文不当，属程序轻微违法。另，当事人向汉源县九襄镇人民政府提出申请，要求确认汉源县九襄镇建国街96号房屋所对应的空坝及厕所地基的使用权进行确权，但汉源县九襄镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》中仅确认空坝的权属，未对厕所地基进行审查和处理，属遗漏当事人请求事项，其审查和处理程序违法，应予纠正。汉源县人民政府复议维持结果不当，应一并予以纠正。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汉源县九襄镇人民政府、汉源县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 华
审 判 员 李玲琦
代理审判员 刘 茉
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 彭 杨