杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0106行初176号
原告徐金海，男，汉族，1962年2月27日出生，户籍地杭州市西湖区，现住杭州市西湖区。
被告杭州市公安局西湖区分局，住所地杭州市西湖区晴川街123号。
法定代表人汤文全，局长。
委托代理人徐兴、章玮，该局工作人员。
被告杭州市公安局，住所地杭州市上城区华光路35号。
法定代表人叶寒冰，局长。
委托代理人贾李康，该局工作人员。
原告徐金海(以下简称原告)诉被告杭州市公安局西湖区分局（以下简称西湖公安分局）治安行政处罚、被告杭州市公安局（以下简称市公安局）治安行政复议一案，于2017年6月8日向本院起诉。本院于2017年6月14日立案受理，于当日向被告西湖公安分局、市公安局送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭进行了审理。原告徐金海、被告西湖公安分局的委托代理人徐兴和章玮、被告市公安局的委托代理人贾李康到庭参加诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
2017年3月3日，西湖公安分局作出杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号行政处罚决定，认定：2017年1月24日、25日、26日徐金海因西溪湿地征地拆迁问题到北京住房和城乡建设部（以下称住建部）投送信访材料被告知不予受理。2017年1月26日徐金海到北京国家信访局上访又被告知不予受理。徐金海在国家信访局、住建部不予受理其信访反映事项的情况下，再次进京于2017年2月21日到住建部非正常上访，2017年2月22日、24日两次到国家信访局非正常上访，该三次上访均被告知不予受理。徐金海在敏感节点择机重复进京上访并多次滞留在京，在被告知其信访反映事项不予受理的情况下依旧到有关部门登记、纠缠。徐金海的行为已经构成了寻衅滋事的违反治安管理的行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）第二十六条（四）项之规定，决定给予徐金海行政拘留十日的行政处罚。徐金海不服，申请行政复议。2017年6月2日，市公安局作出杭公复[2017]第82号行政复议决定，维持西湖公安分局作出的杭西公(蒋）行罚决字[2017]11313号行政处罚决定。
原告诉称，2006年原告的房屋被强拆，至今未解决。2017年2月28日，原告到北京市第三中级人民法院参加诉讼。因行政再审案件迟迟未作出裁定，原告于3月2日又去最高人民法院立案申诉大厅登记催促。3月3日，西湖公安分局以寻衅滋事对原告行政拘留十日。《中华人民共和国警察法》和《信访条例》没有赋予被告管辖中央机关信访事项的职权。原告到中央机关信访登记，以及中央信访机关或不予受理原告信访举报事项不是《治安管理处罚法》规定可以进行处罚的构成要件。西湖公安分局的行政处罚决定无事实和法律依据，滥用职权，是错误的。市公安局作出的杭公复[2017]第82号行政复议决定歪曲事实，不合法。诉请判令：撤销西湖公安分局作出的杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号《行政处罚决定书》；撤销市公安局作出的杭公复[2017]第82号《行政复议决定书》；诉讼费由被告承担。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、三深股份合作经济社出具的证明。证明原告的承包地没有被征用。
2、杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号《行政处罚决定书》。证明西湖公安分局作出的行政行为内容。
3、北京市第三中级人民法院《传票》。证明原告2月28日去北京开庭。
4、《传唤证》。证明公安作出的传唤行为。
5、杭公复延字[2017]第15号《行政复议期限延长通知书》。证明市公安局延长行政复议没有理由。
6、2015年4月29日北京市公安局东城分局徐金海诉讼案证据清单。
7、值班表1页。
8、病历本复印件2页。证明原告在拘留所的时候有高血压。
9、杭公复[2017]第82号《行政复议决定书》。
10、《依法查处国家机关违法违规督办申诉事项复查申请》。证明原告于2017年2月17日给建设部的申请。
11、关于《查处申请函》的回函。
12、信访答复书。
13、2017年7月5日的受案回执。
14、值班表2页。
15、答复举报人通知书（杭西检控举答[2012]信42号）。
16、关于成立蒋村乡回迁安置工作领导小组的通知。
17、关于三深社区徐金海拆迁安置情况说明。
18、预征地任务书。
19、三深股份经济合作社出具的说明。
20、行政复议不予受理决定书。
21、（2015）行监字第1871号通知书。
被告西湖公安分局辩称，一、案件基本情况。2017年3月2日傍晚19时07分，被告所属蒋村派出所接蒋村街道信访科工作人员报案称，2月21日12时至3月2日12时许，蒋村人徐金海在敏感时期进京越级上访。被告受理后，于3月2日晚21时33分许，在杭州火车东站内将乘火车返杭的原告查获。因现场人员众多，民警将徐金海先行带至附近警车上，于当日21时36分在警车上向徐金海出示传唤证、工作证对徐金海进行了传唤。在传唤过程中，因徐金海无故逃避传唤，民警对徐金海进行强制传唤，于当日22时05分将徐金海强制带入蒋村派出所办案区进一步调查。经查，自2016年12月以来，徐金海因西溪湿地征地拆迁问题连续多次进京越级信访。其中2016年世界人权日（12月10日）、2016年ＸＸＸ诞辰日（12月26日）二次越级信访被北京警方集中清查至久敬庄二级分流点。2017年1月23日徐金海自行到北京久敬庄分流点恶意登记被公安人员驱离，2017年1月24日、25日、26日徐金海到住建部投送信访材料被告知不予受理、2017年1月26日徐金海到国家信访局越级信访也被告知不予受理，当晚徐金海再次到久敬庄登记并滞留。徐金海在国家信访局、住建部不予受理其信访反映事项的情况下，于2017年2月21日再次进京到住建部越级上访。2月22日、24日两次到国家信访局上访。该三次上访均被告知不予受理。徐金海在敏感时间节点择机重复进京上访并多次滞留在京，在被告知其信访反映事项不予受理的情况下依旧到有关部门登记、纠缠。徐金海本可通过合法途径解决自己的合理诉求，但故意选择敏感时期，在明知国家信访局、住建部不予受理其信访反映事项的情况下反复登记，主观上是为了扩大影响、无事生非、无理取闹，客观上破坏了社会公共秩序、藐视社会主义道德和法制，符合寻衅滋事的构成要件。此外，徐金海曾因进京非访被公安机关多次处理。因此被告于3月3日作出了行政处罚决定。二、原告提出的理由不成立。被诉处罚决定认定的事实依据有徐金海本人的陈述和申辩；信访干部的证言及提供的书证；西湖区人民政府信访局出具的信访人徐金海进京访登记情况表、杭州市信访工作联席会议北京工作组出具浙江省驻京工作组确认属实的《关于徐金海多次进京上访的情况说明》以及西湖区人民政府信访局从网上打印的数据等证据质证后予以认定，事实清楚、证据充分。徐金海虽没有在询问笔录中捺手印，但询问有全程录像，故该询问笔录可以认为是徐金海的陈述和申辩。报案人的陈述有书证佐证，其证言符合事实情况。被诉处罚决定有法律依据。根据《信访条例》第十六条规定，国家信访局、住建部并非有权处理原告信访事项的法定机关，徐金海在被告知其信访反映事项不予受理的情况下依旧到有关部门登记、纠缠，已构成寻衅滋事的违反治安管理行为。被告根据《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，对其处行政拘留十日，适用法律并无不当。蒋村派出所接报案后根据该法第七十七条及时受理，并进行登记和受案审批。受案后即进行了调查，开展了询问报案人、接受证据、核实证据等调查措施。调查中还根据第八十二条一款和二款的规定传唤和强制传唤了嫌疑人进行询问。民警及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属且询问查证时间没有超过二十四小时，符合《治安管理处罚法》第八十三条规定。根据《治安管理处罚法》第八十四条之规定询问笔录制作完毕后交被询问人徐金海核对，因徐金海没有阅读能力向其宣读。调查完毕以后作出处罚决定前，办案民警根据《行政处罚法》第三十条告知徐金海拟作出治安管理处罚的事实、理由、依据及幅度，并告知其依法享有的权利。徐金海提出其上访行为是合法上访的申辩但没有提出新的证据也被记录在案。最后被告依据《治安管理处罚法》第九十五条（一）项、第九十一条对徐金海作出行政处罚决定。被诉处罚程序合法。要求驳回原告的诉讼请求。
被告西湖公安分局在法定期限内向本院提供的用于证明其被诉行政行为合法性的证据如下：
1、行政处罚决定书。证明被告作出行政行为依据的事实、理由、依据以及行政处罚的内容、诉权告知情况及送达情况。
2、送达回执。证明被告将徐金海的行政处罚决定书送达徐金海、徐金海家属及报案人的事实。
3、执行回执。证明对徐金海执行行政拘留的事实。
4、传唤证及强制传唤审批表。证明对徐金海进行强制传唤的事实。
5、行政处罚告知笔录。证明被告对徐金海作出行政处罚前已履行告知义务。
6、受案登记表及受案回执。证明蒋村派出所已依法受案调查。
7、徐金海询问笔录。证明蒋村派出所民警依法对徐金海进行询问。
8、询问笔录。证明蒋村派出所民警依法对证人进行询问。
9、现场笔录。证明蒋村派出所民警依法对徐金海实施强制传唤。
10、接受证据清单及相关材料。证明徐金海信访相关信息。
11、查获经过。证明蒋村派出所查获徐金海的经过。
12、行政处罚决定书复印件及前科劣迹查询记录。证明徐金海的前科情况。
13、人口信息材料。证明本案相关人员身份情况。
14、证据制作说明及相关刻录在光盘中的视频。证明蒋村派出所在办理本案过程中依照法律程序进行。
15、违法犯罪嫌疑人办案区管理综合情况记录表。证明蒋村派出所在办理本案时保障了徐金海在办案区的饮食及必要的休息时间的权利。
被告西湖公安分局向本院提供其作出行政行为的法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条、第七十七条、第八十二条、第八十三条、第九十一条、第九十五条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条；《信访条例》第十六条。
被告市公安局辩称，一、原告寻衅滋事的违法事实清楚、证据充分。原告为反映西溪湿地征地拆迁补偿等问题，多次到住建部及国家信访局信访，均被告知不予受理。之后又于2月21日到住建部非正常上访，2月22日和2月24日两次到国家信访局上访。3月2日，接蒋村街道综治科工作人员报案后，蒋村派出所于当日受案并开展调查。3月3日，西湖公安分局以寻衅滋事对原告作出行政拘留十日的处罚决定，并于当日将原告投送杭州市拘留所执行行政拘留。根据国务院《信访条例》第十六条规定，住建部及国家信访局并非有权处理原告信访事项的法定机关，原告在住建部及国家信访局反复登记上访，其行为已构成寻衅滋事的违反治安管理的行为。西湖公安分局依据《治安管理处罚法》第二十六条，对原告作出行政拘留十日的处罚决定，所依据的事实清楚，证据确凿，办案程序合法，适用法律正确，决定内容适当。二、市公安局作出的行政复议决定程序合法。市公安局于3月7日收到原告行政复议申请，当日予以受理，并于3月8日通知西湖公安分局提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。5月3日，市公安局依法延长行政复议期限三十日，后于6月2日作出行政复议决定，于当日以挂号信邮寄的方式将《行政复议决定书》送达原告。要求驳回原告的诉讼请求。
被告市公安局在法定期限内向本院提供的用于证明其被诉行政行为合法性的证据如下：
1、2017年3月7日，市公安局收到杭州市拘留所转交的徐金海向市公安局提起行政复议申请所提交的材料。证明杭州市拘留所向市公安局转交原告不服西湖公安分局杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号行政处罚决定向被告申请行政复议所提交材料情况。
2、杭州市拘留所转交原告向市公安局邮寄行政复议申请材料的信封。证明被告市公安局收到原告申请行政复议材料的情况。
3、行政复议申请受理通知书及邮寄回执。证明市公安局依法受理原告行政复议申请的情况及邮寄告知原告的情况。
4、提交行政复议答复通知书。证明市公安局已通知西湖公安分局提出书面答复、提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。
5、西湖公安分局行政复议答复书、证据清单和依据。证明西湖公安分局就原告的行政复议依法提交了书面答复。
6、复议期间原告向市公安局提交的材料。证明原告在行政复议期间向市公安局提交的其他材料情况。
7、行政复议期限延长通知书及邮寄回执。证明市公安局将依法延长行政复议期限三十日告知原告和西湖公安分局的情况。
8、行政复议期限延长审批表。证明市公安局作出延长行政复议期限经负责人审批的情况。
9、杭公复[2017]第82号行政复议决定书。证明市公安局在法定期限内作出维持杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号行政处罚决定的复议决定。
10、行政复议决定审批表。证明市公安局作出行政复议决定经负责人审批。
11、送达回执。证明市公安局已于2017年6月2日将行政复议决定书邮寄给原告。
被告市公安局向本院提供其作出行政行为的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；《治安管理处罚法》第七条、第二十六条；《信访条例》第十六条、第十八条。
庭审中，各方以被告西湖公安分局作出的杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号行政处罚决定书的行政行为是否合法、被告市公安局作出的杭公复[2017]第82号行政复议决定书的行政行为是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告西湖公安分局提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，三性均有异议，因原告在北京，西湖公安分局处罚不合法、不合理、无关联。证据2，三性均有异议，没有签收人，实际没有送到。证据3，原告有高血压，不能执行拘留。证据4，原告在东站没有寻衅滋事，传唤无依据；对强制传唤审批表不清楚，原告不应被强制传唤；强制传唤应是发生地公安。证据5，没给原告陈述、申辩权。证据6，关于受案登记表，报案人要出庭，报案不属实，发生地在北京，报案人应向北京报案，而不是西湖公安，没有移交手续，没有法律文书，没有发生时的照片；受案回执三性均有异议。证据7，三性有异议，但被告将笔录向原告进行宣读。证据8，原告去北京开庭，不是去上访，且没有法律规定不能去北京上访。证据9，真实性有异议，原告不存在逃避传唤，被告的传唤行为违法；被告应提供执法记录仪。证据10，原告不是越级上访，是当地村镇侵吞土地款，当地政府都没有处理；原告这次是收到传票去北京；需要北京机关督促下面机关处理。证据11，三性均有异议，原告在东站不存在寻衅滋事行为，被告传唤违法。证据12，处罚决定违法，原告在北京若有违法行为应是北京公安来处理，而不是蒋村；前科劣迹查询记录也是违法。证据13，原告不清楚何君是谁。证据14，原告最需要的是执法记录仪记录的当时东站情况；光盘不是在北京寻衅滋事的情况；需要有报警证人、办案民警出庭；传唤应有移交的材料或法律文书。证据15，被告关押原告不合法。
被告市公安局对被告西湖公安分局提交的证据没有异议。
原告对被告市公安局提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1-2、6，无异议。证据3，被告只处理了复议申请，没有处理其他事项。证据4、5，不清楚。证据7、8，延长没有理由。证据9，不合法。证据10，市公安局未查明事情所作出的复议决定违法。证据11，复议决定原告收到了。
被告西湖公安分局对被告市公安局提交的证据没有异议。
被告西湖公安分局、市公安局对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据2、4、5、9、14，无异议。其他证据与本案无关。
经审查，本院对双方提供的上述证据作如下认证：
一、原告提供的证据。两被告无异议的证据2、4、5、9，本院予以采信；其他证据与本案无关联，不予采信。
二、被告西湖公安分局提供的证据。证据1为本案审查对象，其合法性将结合本案其他证据予以认定；其余证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
三、被告市公安局提供的证据。证据1、6，为原告的行政复议申请及相关材料，与本案有关联，予以采信。证据2，具有真实性。其余证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
经审理查明：
2017年1月24日、25日、26日，徐金海因西溪湿地征地拆迁问题到住建部投送信访材料被告知不予受理。2017年1月26日，徐金海到北京国家信访局上访又被告知不予受理。徐金海在国家信访局、住建部不予受理其信访反映事项的情况下，再次进京于2017年2月21日到住建部非正常上访。2017年2月22日、24日两次到国家信访局非正常上访。该三次上访均被告知不予受理。3月2日，西湖公安分局所属蒋村派出所接杭州市西湖区蒋村街道综治信访科工作人员报案称，徐金海于2017年2月21日12时至3月2日12时许，在敏感时期进京越级上访，需要处理。西湖公安分局当日受案，向蒋村街道综治信访科工作人员进行了调查。3月2日晚21时33分许，蒋村派出所民警纪锦军、杨立博在杭州火车东站内将乘火车返杭的徐金海查获。民警将徐金海先行带至附近警车上，于21时36分在警车上向徐金海出示传唤证、工作证对其进行传唤。在传唤过程中，因徐金海无故逃避传唤，民警经批准后对徐金海进行强制传唤，当日22时05分将徐金海强制带入蒋村派出所办案区进一步调查。3月3日，蒋村派出所接受了蒋村街道工作人员提交的材料。经调查、询问，并结合相关证据材料，西湖公安分局告知徐金海，拟认定其构成寻衅滋事的违反治安管理行为，将依《治安管理处罚法》第二十六条（四）项之规定对其进行处罚，同时告知了陈述、申辩权。3月3日，西湖公安分局作出杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号行政处罚决定，给予徐金海行政拘留十日的处罚。徐金海于2017年3月3日至2017年3月13日被执行行政拘留。
3月7日，徐金海通过杭州市拘留所向市公安局就西湖公安分局作出的杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号《行政处罚决定书》提出行政复议。当日，市公安局向徐金海发送行政复议受理通知书。3月8日，市公安局通知西湖公安分局提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。5月3日，市公安局依法延长行政复议期限三十日。6月2日，市公安局作出杭公复[2017]第82号行政复议决定，决定维持西湖公安分局作出的杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号行政处罚决定，并以挂号信邮寄的方式将《行政复议决定书》送达徐金海。其仍不服，诉至本院。
另查明，2014年1月2日，徐金海因扰乱公共秩序被蒋村派出所予以警告处罚；2014年2月25日，徐金海因扰乱公共秩序被西湖公安分局予以行政拘留七日；2014年3月27日，徐金海因扰乱公共秩序被西湖公安分局予以行政拘留十日；2014年6月3日，徐金海因扰乱公共秩序被西湖公安分局行政拘留十日并处罚款五百元。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。西湖公安分局是徐金海居住地公安机关，对本案所涉行政案件具有管辖权。
《治安管理处罚法》第二十六条规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。徐金海因西溪湿地征地拆迁问题多次进京上访。但住建部及国家信访局并非有权处理原告信访事项的法定机关，徐金海在住建部及国家信访局已明确告知对其信访事项不予受理的情况下，不听劝阻，仍多次到住建部及国家信访局反复登记上访，其行为已构成寻衅滋事的违反治安管理行为。徐金海越级进京上访，多次滞留在京，造成不良影响，且该行为系在全国两会召开的敏感时期实施，徐金海在明知国家信访局、住建部不予受理其信访反映事项的情况下仍反复登记上访，足以造成较大影响，故被诉处罚决定认定徐金海的行为属于情节较重并无不当。西湖公安分局依照上述法律规定，根据事实对徐金海作出杭西公（蒋）行罚决字[2017]11313号行政处罚决定，给予徐金海行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。从在案证据看，西湖公安分局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知陈述、申辩权利及处罚的事实、理由和依据等程序，程序并无不当。
涉案复议决定，市公安局在收到原告的复议申请后，在审查后进行了受理，向徐金海发送行政复议受理通知书，向西湖公安分局发送行政复议答复通知书；在收到西湖公安分局的答复意见及证据材料后，在延长行政复议期限后，经核查后作出涉案复议决定并进行送达，符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的相关规定，市公安局作出复议决定合法。
综上，徐金海的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下:
驳回徐金海的诉讼请求。
案件受理费50元，由徐金海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 王呈虹
人民陪审员 曲昭仲
人民陪审员 胡谨婧
二〇一七年九月十五日
书 记 员 章晓婷