山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第53号
上诉人王建华等24人（名单附后）。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：王建华，男，汉族，1963年1月12日出生。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：王增祥，男，汉族，1955年11月17日出生。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：王洪涛，男，汉族，1943年9月1日出生。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：王锦梓，男，汉族，1954年8月8日出生。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：王玉兴，男，汉族，1952年4月9日出生。
委托代理人：张沙，北京市亿嘉律师事务所律师。
委托代理人：冯凯，男，汉族，1984年4月1日出生。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：余俊谦，山东省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：戴效永，淄博市临淄区住建局工作人员。
王建华等24人诉山东省人民政府（以下简称省政府）征地行政复议一案，济南市中级人民法院于2013年12月4日作出（2013）济行初字第59号行政判决，王建华等24人不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月11日公开开庭进行了审理，上诉人暨诉讼代表人王建华、王增祥，上诉人委托代理人张沙、冯凯，被上诉人委托代理人余俊谦、戴效永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：被告省政府根据淄博市人民政府《关于征用土地并出让土地使用权的请示》（淄政土管发（1998）49号），于1998年12月26日作出《关于淄博市临淄区供销企业集团总公司用地的批复》（鲁政字（1998）368号）（以下简称368号批复），同意淄博市临淄区土地矿产管理局（以下简称地矿局）征用包括孙娄南村耕地142267平方米、园地2240平方米在内的土地一宗，将土地使用权出让给淄博市临淄区供销企业集团总公司，用于淄博布吉农产品批发市场（以下简称农产品市场）建设。地矿局与孙娄南村村委会（以下简称孙娄村委）签订《征用土地协议书》，土地补偿款已支付给孙娄村委。孙娄村委就征地、补偿事项进行逐户调查、征求意见。24位原告中已有21户签订了《收地协议》、《补偿协议》并领取补偿款。土地征收后农产品市场项目因故未能建设。淄博市国土资源局于2003年9月通过公开挂牌拍卖，将该宗国有土地使用权出让给山东恒生置业发展有限公司（以下简称恒生公司），用于齐都花园项目建设。2005年3月，因施工受到村民阻挠，政府安排在孙娄南村召开全体党员和村民代表会议，临淄区国土资源局（以下简称临淄国土局）工作人员在会上出示并宣读了包括368号批复在内的有关文件，并将文件留置在孙娄村委供村民查询。村民代表对各户进行了讲解传达。原告王玉兴、王建华等分别于2013年2月、3月通过申请政府信息公开，获得了《淄博市人民政府关于将国有土地使用权出让给山东省恒生置业发展有限公司的批复》（淄政土（偿）（2003）252号）和省政府368号批复文件。2013年3月28日，被告收到原告提出的行政复议申请并予以受理。2013年5月20日，被告以案情复杂不能在期限内作出复议决定为由，决定延长复议期限至2003年6月26日。后因案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释，被告于2013年6月25日决定中止行政复议。2013年9月24日被告恢复审理，次日作出鲁政复决字（2013）63行政复议决定（以下简称63号复议决定）并邮寄给原告。原告不服，于2013年10月8日提起行政诉讼。
一审法院判决认为，原告对省政府所作368号批复的行为不服，向被告省政府申请行政复议，被告具有作出63号复议决定的法定职权。被告收到原告的申请后，经过受理、调查、延期、中止审理、恢复审理等程序，作出复议决定并依法送达原告。原告主张被告在其恢复审理通知书中记载的“行政复议期间，你们提出了调解处理的申请”，与事实不符，应认定被告程序违法。被告对此错误的存在予以认可，但认为系文字打印错误，对原告的权利义务不产生实际影响。一审法院认为，行政复议中的恢复审理，系基于中止审理的原因已经消除而恢复对行政复议案件的审理。被告恢复审理通知中存在的错误，未对行政复议程序及原告的权利义务产生影响。故该文书虽然存在瑕疵，但不能据此认定被告程序违法。根据娄南村2005年3月召开全体党员和村民代表会议、区国土局工作人员在会上宣读、出示包括368号批复在内的有关文件，并将文件留置在村委会供村民查询，以及此后工作组及村民代表对各户进行广泛的讲解和说明的事实，证明原告至迟在这个时间就应当知道该批复的内容。原告主张根据1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土管法》）第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。未经公告，不能认定原告知悉批复的内容。对此，一审法院认为，被告于1998年12月26日作出368号批复，1998年修订的《土管法》尚未实施，当时有效的《土管法》并未对征地公告事项作出规定。因此，原告的主张没有法律依据。原告虽然通过申请政府信息公开，于2013年3月获得了368号批复，但该事实不能否定原告至迟在2005年3月应当已经知道被诉批复内容的认定。《山东省行政复议条例》第八条规定的行政复议申请期限最长不得超过二年。原告于2013年3月向被告申请行政复议时已经超过最长二年的法定申请期限。故原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。被告根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序亦无不当。原告要求撤销63号复议决定并责令重作的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告要求撤销63号复议决定并责令重作的诉讼请求。案件受理费50元由原告王建华等24人共同负担。
王建华等24人不服一审判决，上诉称：1、淄博市人民政府及临淄区人民政府及其部门从未告知过上诉人涉案土地被征收，整个征地审批过程无人知悉，完全属于秘密进行，征地补偿款从未拨付也没有给予上诉人任何征地补偿，因临淄区稷下街道办事处和恒生公司准备强制拆除上诉人的房屋时，通过申请政府信息公开于2013年3月13日才知悉368号批复的内容，于同年3月28日提出行政复议申请，未超过法定复议申请期限。2、按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条和1998年修订的《土管法》第四十六条的规定，征收土地批复应当以公告方式送达，没有公告则应当视为当事人不知道具体行政行为。由于临淄区人民政府及其土地部门没有发布公告，应当视为上诉人不知道具体行政行为。3、被上诉人所举证据，没有一份能够体现有人告知上诉人368号批复的有关信息。上诉人作为农民，由于信息的匮乏无法知悉368号批复，更不可能从收地租地中推测出368号批复的存在及内容，故被上诉人认定事实完全属于主观臆断，缺乏根据。4、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当在六十日内作出复议决定，情况复杂的可以延长三十日。被上诉人的随意中止导致行政复议期限远远超过了法定期限，违反行政复议程序；被上诉人中止的理由是有关法律问题需要有权机关作出解释，其并未提供向有权机关的申请，也没有得到有权机关的答复，而其恢复审理时又将中止的理由改成“调解”，被上诉人针对这一问题解释为笔误。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百六十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条第一款第（七）项中的笔误，是指法律文字误写、误算，诉讼费用漏写、误算和其他笔误。被上诉人将具体事由认定错误，明显不属于笔误，属程序违法。5、上诉人对于被上诉人提交的证据并没有全部认可其真实性，一审判决认为上诉人认可被上诉人全部证据真实性，没有依据，属于主观推测。上诉人从来不知道也没有参加过所谓的党员和村民代表会议，也没有代表找上诉人做过解释和说明工作，没有人告知上诉人查询土地批复的事实。一审判决认定事实错误。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的63号复议决定，责令被上诉人重新作出行政复议决定。
二审庭审确定的审理重点是：上诉人申请行政复议是否超过法定申请期限？双方当事人在庭审中围绕重点问题进行了充分的辩论，主要内容与上诉、答辩意见相同。
双方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。双方当事人在本院二审庭审中也对被上诉人省政府提供的证据进行了质证、辩论，其质辩意见大体与一审相同。上诉人还提出被上诉人在一审中提供的3、9号证据是在作出具体行政行为后收集的证据，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，不能作为本案的有效证据。
经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一审判决对双方当事人证据的认证意见正确。本案一审法院庭审笔录证实，上诉人在一审庭审中问被上诉人所提供的证据是否有原件，被上诉人提供了证据原件，上诉人看后对被上诉人提供的3-9号证据证明的内容提出了具体的质证意见，并未对其真实性提出质疑。一审判决认定上诉人对被上诉人证据1-10的真实性无异议，符合客观情况。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定的是复议机关在复议程序中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。本案被上诉人在复议程序中收集和补充的有关证据不是证明原具体行政行为合法的证据，而是关于上诉人超过行政复议申请期限的证据，故被上诉人提供的证据并未违反上述规定。
被上诉人省政府所作复议决定程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被上诉人于2013年3月28日受理行政复议申请，在法定期限内，因案情复杂不能如期作出复议决定，于2013年5月20日作出鲁政复延字（2013）63号行政复议决定延期通知，延长复议期限至2003年6月26日。之后因案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释，遂于2013年6月25日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（六）项的规定决定中止行政复议，符合上述法律规定。虽然被上诉人在其恢复审理通知中存在“行政复议期间，你们提出了调解处理的申请”的错误，但该错误系文书中存在的瑕疵，不构成程序违法。
本案不适用新法。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（2004年5月18日法（2004）96号）第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订的《土管法》，主席令第八号公布，自1999年1月1日起施行。本案被申请复议的368号批复于1998年12月26日作出。按照上述规定，本案不适用于1999年1月1日起施行的《土管法》。
上诉人提起的行政复议申请已超过法定期限。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项规定：“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”本案被上诉人在一审法院提交的9号证据，即2005年稷下街道办事处驻孙娄南村工作组出具的证明、2005年参加全体党员和村民代表会议的代表及村委会成员出具的证明，上述三份证明能够证实在2005年3月份，稷下街道办事处及国土部门工作人员在孙娄南村全体党员和村民代表会议上宣读了368号批复等资料，后将上述资料留置于孙娄南村委供村民查询，之后，村民代表分别入户讲解了368号批复、补偿等有关内容。由此可见，各位上诉人在2005年3月已经知道被诉368号批复的内容，其于2013年3月28日提出行政复议申请，已经超过二年的法定申请期限。被上诉人以此为由作出63号复议决定，并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王建华等24人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 马新光
代理审判员 山 莹
二〇一四年四月十七日
书 记 员 杜钰越
附：上诉人名单
上诉人（一审原告）：王建华，男，汉族，1963年1月12日出生。
上诉人（一审原告）：王增祥，男，汉族，1955年11月17日出生。
上诉人（一审原告）：王洪涛，男，汉族，1943年9月1日出生。
上诉人（一审原告）：王锦梓，男，汉族，1954年8月8日出生。
上诉人（一审原告）：王玉兴，男，汉族，1952年4月9日出生。
上诉人（一审原告）：王国富，男，汉族，1976年7月14日出生。
上诉人（一审原告）：王玉和，男，汉族，1953年2月12日出生。
上诉人（一审原告）：王敬民，男，汉族，1961年12月3日出生。
上诉人（一审原告）：王锦太，男，汉族，1942年3月7日出生。
上诉人（一审原告）：王镜岩，男，汉族，1961年6月18日出生。
上诉人（一审原告）：王爱红，女，汉族，1970年1月6日出生。
上诉人（一审原告）：王利军，男，汉族，1966年5月28日出生。
上诉人（一审原告）：王华顺，男，汉族，1960年3月14日出生。
上诉人（一审原告）：王成海，男，汉族，1961年3月24日出生。
上诉人（一审原告）：王锦起，男，汉族，1957年4月10日出生。
上诉人（一审原告）：王玉海，男，汉族，1962年5月17日出生。
上诉人（一审原告）：王锦勇，男，汉族，1963年3月29日出生。
上诉人（一审原告）王建平：男，汉族，1963年6月18日出生。
上诉人（一审原告）：王怀忠，男，汉族，1966年4月9日出生。
上诉人（一审原告）：王敬志，男，汉族，1953年10月15日出生。
上诉人（一审原告）：王敬元，男，汉族，1965年5月5日出生。
上诉人（一审原告）：王文顺，男，汉族，1956年12月21日出生。
上诉人（一审原告）：王敬同，男，汉族，1955年8月22日出生。
上诉人（一审原告）：王召溪，男，汉族，1956年11月23日出生。