广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终78号
上诉人（原审第三人）：广州市花都区花城街罗仙村二经济合作社。住所地：广州市花都区花城街。
负责人：卢广铭，社长。
上诉人（原审第三人）：广州市花都区花城街罗仙村民委员会。住所地：广州市花都区花城街。
负责人：龙兆伟，主任。
上诉人（原审第三人）：广州市花都区花城街罗仙村经济联合社。住所地：广州市花都区花城街。
负责人：龙兆伟，社长。
被上诉人（原审原告）：卢惠玲，女，汉族，1975年1月14日出生，住广州市花都区。
被上诉人（原审原告）：陈某。
法定代理人：卢惠玲，系陈某之母。
原审被告：广州市花都区人民政府花城街道办事处。住所地：广州市花都区紫薇路**号。
负责人：黄志宇，主任。
原审被告：广州市花都区人民政府。住所地：广州市花都区迎宾大道区委区政府大楼。
法定代表人：林中坚，区长。
上诉人广州市花都区花城街罗仙村二经济合作社（以下简称罗仙二经济社）、广州市花都区花城街罗仙村民委员会（以下简称罗仙村委会）、广州市花都区花城街罗仙村经济联合社（以下简称罗仙经济联合社）因行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：卢惠玲于1975年1月14日出生，出生入户在广东省广州市花都区狮岭镇罗仙村二队六巷2号，即罗仙二经济社处。2005年3月31日，卢惠玲与陈真建登记结婚，婚后卢惠玲的户口未迁出，仍保留在罗仙二经济社处。2005年10月29日，卢惠玲生育女儿陈某，陈某于2010年10月27日随母入户罗仙二经济社处，二人现在的户口性质为居民户口（2010年5月1日起统称居民户口）。卢惠玲在结婚前一直正常享受集体分红，婚后停止发放分红，陈某一直未曾享受分红。2015年9月16日，卢惠玲、陈某向广州市花都区人民政府花城街道办事处（以下简称花城街道办）提交行政处理申请书，请求花城街道办：1.确认两原告具有罗仙经济联合社集体经济组织成员的资格并依法与其他社员子女享有同等的村、社一切福利待遇和权利，包括但不限分配权、集体土地承包经营权；2.责令第三人向原告补发2010年度至2015年度的福利待遇：第一原告21919元，第二原告20347元，共计42266元，并支付双倍利息（明细为：1.2010年度至2013年度每人每年分红600元，共2400元/人。2.2014年度分红：第一原告8股，每股350元，共2800元；第二原告4股，每股350元，共1400元。3.2015年度经济社分配的征地青苗款每人16000元。4.2013年度的农田保护费每人380元。5.第一原告2015年的城乡合作医疗费172元，两原告2016年的城乡合作医疗费每人167元，共334元。）；3.第三人支付两原告精神损害抚慰金每人2万元，即4万元。第三人支付两原告暂合计82266元。花城街道办在收到卢惠玲、陈某的行政处理申请后，于2015年11月11日分别向卢惠玲、陈某和第三人送达听证通知书，于2015年11月19日组织听证。罗仙二经济社在听证过程中对为何不给与两原告集体经济组织成员资格作出了陈述，其理由为：1.罗仙二经济社从未同意卢惠玲户口保留在该处，但根据户籍管理制度无法强制卢惠玲迁出，户籍在罗仙二经济社处不意味罗仙二经济社同意默许卢惠玲取得成员资格。2.卢惠玲自成年后、陈某自出生后一直在村外居住生活，不受经济社管理，没有参与经济社事务等。3.卢惠玲和陈真建结婚后，按照风俗习惯，不论户口有无迁移，因其长期不在村居住，自其结婚后其在罗仙二经济社成员资格自动丧失，根据村规民约规定，卢惠玲不具有罗仙二经济社集体经济组织成员资格。4.两原告并不依赖罗仙二经济社的土地，卢惠玲出嫁多年，一直没有履行义务，主张社员权利，也未对经济社的分红决定提出任何意义，现主张社员待遇，是唯利是图，明显有违诚信。5.两原告没有履行行政法律法规和组织规章规定的义务，依法不属于农村集体经济组织成员。罗仙村委会在听证过程中陈述意见为：1.村规民约是根据村民自治原则制定、修改，依法对村民具有约束力。2.两原告没有在本村居住，除户口外，没有与本村或罗仙二经济社存在关系，此前两原告未对罗仙二经济社的分红提出异议，应当视为接受不具有罗仙二经济社成员资格的事实。3.本村各经济社分红独立核算，本村不对各经济社分红承担任何义务。4.外嫁女分红违反村规民约和关系，不符合本地风俗传统，绝大多数村民都强烈抵制。同时认为陈某不符合计划生育要求，认为卢惠玲的前夫在婚前已经有两名子女，陈某属于超生，因此，陈某不符合出生证的发放要求。同时提交了狮府[2003]5号狮岭镇人民政府文件、村规民约、花都区农村费用支出报销凭证、村（社）会议记录、年度年终分配表等材料。经审查相关证据材料，花城街道办于2015年12月7日作出花城街行处字〔2015〕第002号行政处理决定书，认为卢惠玲从2005年起未对罗仙二经济社停止向其发放分红提出异议，视为其认可罗仙二经济社的决定，不支持其提出的补发福利待遇的请求。同时认为陈某属典型的“空挂户”性质，其出生至今未曾在罗仙村生活居住、入学，亦未参与家庭承包责任田的分配和耕种，其父母对此未曾提出异议，且其未就是否已经履行村民义务进行举证，且陈某属于计划外生育，两原告要求支付精神抚慰金亦未提交证据予以证实。综上，决定驳回卢惠玲、陈某的全部申请请求。上述行政处理决定书分别于2015年12月10日送达给原告和第三人。卢惠玲、陈某不服上述行政处理决定书，于2016年1月28日向广州市花都区人民政府（以下简称花都区政府）申请行政复议，请求：1.撤销花城街道办作出的行政处理决定书；2.确认两原告具有罗仙经济联合社集体经济组织成员的资格并依法与罗仙经济联合社其他社员子女享有同等的村、社一切福利和待遇的权利，包括但不限于分配权、集体土地承包经营权；3.责令第三人向两原告补发2010年度至2015年度的福利待遇：第一原告21919元，第二原告20347元，共计42266元（明细为：1.2010年度至2013年度每人每年分红600元，共2400元/人。2.2014年度分红：第一原告8股，每股350元，共2800元；第二原告4股，每股350元，共1400元。3.2015年度经济社分配的征地青苗款每人16000元。4.2013年度的农田保护费每人380元。5.第一原告2015年的城乡合作医疗费172元，两原告2016年的城乡合作医疗费每人167元，共334元。）；4.责令第三人支付两原告精神损害抚慰金每人2万元，即4万元；5.责令花城街道办与第三人共同赔偿原告2015年度的社员分配款项合共7840元（明细为第一原告9股，每股560元，共5040元；第二原告5股，每股560元，共2800元）；6.责令花城街道办与第三人共同赔偿两原告因此附带造成的经济损失，包括误工费、复印费、利息等。花都区政府于同日向卢惠玲、陈某出具行政复议收件回执。花都区政府于2016年1月30日向花城街道办发出花都府行复[2016]03号《提出答复通知书》，要求花城街道办自收到行政复议申请书副本之日起10内，对复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年2月5日，花城街道办提交行政复议答复书，并提交相关证据材料。花都区政府将上述行政复议答复书及证据材料分别于2016年2月23日送达给卢惠玲、陈某。经审查相关证据材料，花都区政府于2016年3月4日作出花都府行复[2016]003号行政复议决定书，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持花城街道办作出的行政处理决定书。上述行政复议决定书于2016年3月23日送达给花城街道办，于2016年3月24日邮寄送达给卢惠玲、陈某。
另查明，2014年10月24日开始施行的《花都区罗仙村村规民约》第三章第2点规定：“本村出嫁女，只能享受本社当年的分配，户口在半年内必须随夫迁出本村，拒不迁出的以后任何情况下都不能再享受本村村民待遇，出嫁女结婚后户口不能回迁本村、社……”2011年4月20日施行的《村规民约》第7条规定：“……凡户口在本村结婚外嫁女子，可迁户口而不办理迁出，超过半年后，不能参加现金分配，不能在本村分户，不能婚迁……”。
再查明，陈某的父亲陈真建与卢惠玲登记结婚前已经生育了两个小孩。2005年7月5日，广州市花都区狮岭镇计划生育办公室颁发编号为A440112041702039的计划生育服务证给卢惠玲，一孩生育登记部门意见一栏的内容为：符合生育政策，同意生育。上述计划生育服务证显示子女姓名为陈某，性别为女，出生年月为2005年10月，政策内外为“政策内”，出生证号为F440677486。2015年12月15日，相关部门已对陈某“孩次”进行了修改，确认陈某属于“计外三孩”，对陈某的政策属性也由“政策内”修改为“政策外”。
此外，在原审庭审过程中，卢惠玲、陈某当庭将诉讼请求增加变更为请求法院：1.判令花城街道办作出的行政处理决定是违法的，予以撤销行政处理决定书，并重新作出行政处理决定；2.判令花都区政府作出的行政复议决定是违法的，予以撤销行政复议决定书，并重新作出复议决定。同时，同意删除起诉状中的第三项诉讼请求；3.判决花城街道办需承担因其违法行为给两原告造成损失的一切法律责任，包括但不限于未能参加被征地农民养老保险，未能向第三人追讨征地青苗款71250元，未能收取第三人向两原告补发的2010年度至2015年的福利待遇，共计42266元（并支付双倍利息）；4.判决第三人支付原告精神损害抚慰金每人5万元；5.判决花城街道办赔偿两原告2015年度的社员年终分配款项合共7840元（并支付双倍利息）；6.依法追究花城街道办与第三人伪造证据的法律责任；7.判决本案的诉讼费用、原告因此造成的必须的支出（打印费、复印费、交通费、邮寄费等）以及原告的误工费由两被告承担。
原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条第（九）项规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……”综上，花城街道办作为花都区政府的派出机关，在花都区政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对辖区居民要求确认集体经济组织成员资格及股份分配、分红作出处理决定。
关于卢惠玲集体经济组织成员资格和福利待遇问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益……”根据上述规定，农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，并履行集体经济组织章程义务的，应当与其他集体经济组织成员享有平等的权益。本案中，卢惠玲为罗仙二经济社户籍人员，2005年3月31日与陈真建登记结婚后，户口未曾迁出，一直保留在罗仙二经济社处。根据2010年10月28日施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”2011年4月20日施行的《村规民约》以及2014年10月24日开始施行的《花都区罗仙村村规民约》以卢惠玲是外嫁女为由，不给予其集体经济组织成员资格和享受相关福利待遇，违反上述法律规定，不能作为认定卢惠玲不具有集体经济组织成员资格和享受相关福利待遇的依据。花城街道办主张从2005年起，卢惠玲未对罗仙二经济社停止向其发放分红提出异议，视为其认可罗仙二经济社的决定，现卢惠玲提出的要求补发2010年度至2015年度的福利待遇21919元，没有事实依据，对于卢惠玲该部分的请求不予支持，因花城街道办提交的现有证据不能表明卢惠玲从2005年起就知道罗仙二经济社停止向其发放分红，且卢惠玲未对罗仙二经济社停止向其发放分红提出异议，并不能当然视为其已经放弃自己主张集体经济组织成员资格的权利，认可罗仙二经济社的决定。且花城街道办在行政处理决定书中未明确答复卢惠玲是否具备集体经济组织成员资格及享受相应的福利福利待遇。因此，花城街道办的上述主张，法院不予支持。
关于陈某集体经济组织成员资格和福利待遇问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”根据上述规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。本案中，关于陈某户口情况，陈某随母出生入户罗仙二经济社处，未曾发生过迁移迁出情况。关于陈某是否履行村民义务的问题，花城街道办主张陈某属于典型的“空挂户”性质，其出生至今未曾在罗仙村生活、居住、入学，亦未参与家庭承包责任田的分配和耕种，对此，其父母未曾提出过异议，陈某亦未就其是否履行村民义务进行举证，因花城街道办将陈某是否履行村民义务的举证责任完全归于未成年人陈某于法无据，且第三人和被告并未提交充分的证据证明陈某及其母亲未履行村民义务，因此，对花城街道办的上述主张法院不予支持。花城街道办主张陈某属于计划外生育，根据《广州市人口与计划生育管理办法》第十二条的规定，不支持陈某要求确认其具有罗仙经济联合社集体经济组织成员资格的请求，以及要求第三人向其支付2010年至2015年的福利待遇20347元的请求，因其上述主张与《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定不相符，因此，法院不予支持。此外，花城街道办对卢惠玲、陈某是否履行集体经济组织章程义务未调查清楚就作出行政处理决定，同时根据《广州市人口与计划生育管理办法》第十二条的规定以陈某属于计划外生育，否定陈某的集体经济组织成员资格，从而驳回卢惠玲、陈某的全部行政处理申请请求事实不清、证据不足，适用法律错误。综上，花城街道办作出的行政处理决定依法应予以撤销。鉴于花城街道办作出的行政处理决定依法被撤销将对卢惠玲、陈某的合法权益造成影响，因此，花城街道办应当对卢惠玲、陈某的申请重新作出处理。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，卢惠玲、陈某不服花城街道办作出的行政处理决定书，向花都区政府申请行政复议，花都区政府依法有权受理卢惠玲、陈某的行政复议申请。因花城街道办作出的行政处理决定书依法应当被撤销，且花都区政府在行政复议过程中，未通知罗仙二经济社、罗仙村委会、罗仙经济联合社作为第三人参加行政复议，在行政复议决定书未依法列明第三人，因此，花都区政府作出的行政复议决定书亦依法应当被撤销。
关于卢惠玲、陈某诉讼请求的问题，卢惠玲、陈某当庭对起诉状中的第一项、第二项诉讼请求进行了修改，因其符合诉讼目的，且被告未持异议，法院予以准许。关于卢惠玲、陈某当庭同意删除起诉状中的第三项诉讼请求，这视为其对自己权利的处分，法院予以准许。关于卢惠玲、陈某庭审过程中新增加的诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”之规定，法院不予准许。关于卢惠玲、陈某的第四项、卢惠玲、陈某在行政处理申请书中也有上述诉求，因此，应由花城街道办在重新作出行政处理时一并予以处理。关于卢惠玲、陈某的第五项诉讼请求，因不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，法院不予支持。关于第六项诉讼请求，因其亦属于集体经济组织成员的福利待遇，因此，属于行政机关应当先行处理的范畴，本案中不予处理。关于第七项诉讼请求中，请求法院判决原告因此造成的必需的支出（打印费、复印费、交通费、邮寄费用等）以及原告的误工费，由两被告与第三人共同承担的问题，因原告并未提交其主张的上述费用的相关证据，且不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，对该项诉讼请求，法院不予支持。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：一、撤销被告广州市花都区人民政府花城街道办事处于2015年12月7日作出的花城街行处字〔2015〕第002号行政处理决定书；二、被告广州市花都区人民政府花城街道办事处在本判决生效之日起六十日内就原告卢惠玲、陈某的行政处理申请重新作出处理；三、撤销广州市花都区人民政府于2016年3月4日作出的花都府行复[2016]003号行政复议决定书；四、驳回原告卢惠玲、陈某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告广州市花都区人民政府花城街道办事处、广州市花都区人民政府共同负担。
上诉人罗仙二经济社、罗仙村委会、罗仙经济联合社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定本村村规民约违反法律规定，法律依据不足，属于适用法律错误。本村的村规民约是参考农村基层的实际情况，依法根据村民自治原则制定、修改，长期以来得到全体村民的拥护和遵守，依法对本村村民具有约束力。其中，集体分红是本村村民的集体财产，外嫁女与本村集体不存在任何关系，对集体财产没有任何贡献，村规民约中对外嫁女不具成员资格、不享受福利待遇的规定，符合基层实际情况，符合权利义务对等的法律精神，符合公平正义的法律原则，原审判决认定上述村规民约违反法律规定，属于适用法律错误。二、原审判决举证责任分配错误，花城街道办在两被上诉人未能举证证明其是否履行村民义务的情况下，驳回其请求，合理合法。根据“谁主张，谁举证”的原则，两被上诉人应当就其是否履行集体经济组织章程义务进行举证，如果双方均无证据证明时，应当认定为两被上诉人没有履行集体经济组织章程义务。在行政处理程序中，花城街道办据此认定两被上诉人属于“空挂户”，没有履行集体经济组织章程义务，并无不当。综上所述，请求二审法院依法判令：1.撤销原审法院作出的(2016)粤7101行初1129号行政判决，改判驳回两被上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由两被上诉人负担。
被上诉人卢惠玲、陈某答辩称，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，严重歪曲事实。原审法院偏袒上诉人，对被上诉人的很多诉求没有支持，被上诉人没有上诉是因为希望尽快取得生效证明。因此，请求二审法院尽快作出判决，维持原判。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。……。”以及《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”农村集体经济组织成员身份应以其户口情况以及是否履行法律法规和组织章程规定的义务作为认定标准。本案中，两被上诉人的户口自出生后入户上诉人罗仙二经济社，并无迁入迁出，只要其履行法律法规和组织章程规定的义务，就应属于该社集体经济组织成员。原审被告花城街道办在没有查明两被上诉人是否履行义务的情况下，作出被诉行政处理决定，其主要证据不足、适用法律法规错误，原审法院判决撤销被诉行政处理决定，并要求原审被告花城街道办限期重新作出处理正确，本院予以维持。原审被告花都区政府作出被诉复议决定维持原审被告花城街道办上述处理决定不当，原审法院一并予以撤销并无不当，本院予以维持。
关于举证责任分配的问题。上诉人上诉认为本案应按“谁主张谁举证”的原则，由两被上诉人举证证明其有无履行组织章程规定的义务。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由不提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据除外。”依据上述法律规定，首先，原审被告花城街道办对其处理决定认定的事实具有举证责任，并承担举证不能的法律后果；其次，原审被告花城街道办在行政处理过程中，对于两被上诉人是否具有集体经济组织成员资格应当合理分配举证责任。故上诉人主张本案应由两被上诉人举证证明其有无履行组织章程规定的义务的理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市花都区花城街罗仙村二经济合作社、广州市花都区花城街罗仙村民委员会、广州市花都区花城街罗仙村经济联合社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈作斌
代理审判员 石晓利
代理审判员 金 霞
二〇一七年四月五日
书 记 员 陈洁雅