陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕03行终43号
上诉人（原审原告）高利军，男，生于1971年6月11日，住陕西省宝鸡市金台区。
委托代理人杨亚平，陕西秦轩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宝鸡市金台区住房保障物业管理服务中心，住所地陕西省宝鸡市金台区铁一中路。
法定代表人杨海平，该中心主任。
委托代理人李长妮，该中心办公室主任。
委托代理人ＸＸ，陕西炎城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）兰宝小区业主委员会，住所地陕西省宝鸡市金台区宝虢路2号兰宝小区院内。
主任马战荣，该业主委员会主任。
委托代理人史亮，陕西立刚律师事务所律师。
原审第三人宝鸡市金台区卧龙寺街道办事处，住所地陕西省宝鸡市金台区陈仓大道**号。
负责人李辉，该街道办主任。
委托代理人贾海峰，该街道办工作人员。
委托代理人陈晓青，陕西炎城律师事务所律师。
上诉人高利军因物业行政备案一案，不服宝鸡市渭滨区人民法院（2016）陕0302行初00053号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
上诉人高利军上诉称：一审认定事实、适用法律错误，应当依法改判。第一，一审认定事实、适用法律错误。选举不合法导致因选举产生的相关文件内容不真实，相关文件内容不真实导致提交备案文件内容不真实，备案文件内容不真实，备案行为必然不合法。一审法院忽略兰宝小区第三届业主委员会通过选举产生的这一备案的基础性行为，认为被上诉人做出的备案行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。同时又认为行政备案属于行政确认，就是行政主体征其职权范围内，对当事人之间已经发生的事实或者已经建立的权利义务关系给予确认、认可或者证明的行为。对业主委员会的行政备案就是行政主体就该业主委员会依法成立这一事实给予确认的行为。却又认为行政机关对于备案材料仅具有形式审查的义务，即对于材料本身所反映的内容是否符合法律规定进行审查。行政机关只要确认业主委员会提交的文件齐全、记载的内容满足法律规定的要求就可以备案。属于前后矛盾，与事实不符，适用法律错误。第二，“兰宝小区第三届业主委员会换届筹备组”的组成及出具的“兰宝小区业主代表选举办法(草案)”均不符合法律规定。第二届业主委员会在筹备新一届业主委员会过程中因筹备组部分人员不能覆行职责导致2015年8月24日解散了原筹备组，此后并未成立新的筹备组，亦未通过任何“草案”，其自行炮制的“兰宝小区业主代表选举办法(草案)”没有事实依据和法律依据。第三，兰宝小区第三届业主委员会选举程序违法，提交备案资料弄虚作假，完全与事实不符，严重违反《物权法》、《物业管理条例》和《陕西省物业管理条例》的强制性规定，被告明知却予以备案，该备案行为应属无效，应当予以撤销。第二届兰宝小区业主委员会选举过程中召开会议形式不合法。根据《物权法》第76条、《物业管理条例》第11、12条及《陕西省物业管理条例》第15条规定，选举、更换业主委员会应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。但兰宝小区业主委员会换届选举并未依法召开业主代表大会，2015年10月17日召开的制定部分业主代表会议，其中参会的业主代表资格产生与2012年2月20日修订生效的《兰宝小区业主大会议事规则》严重不符，其提交的《兰宝小区业主代表选举办法》没有经业主代表大会通过，没有法律效力。然而，备案机关无视这一事实予以登记备案，应当依法改判确认无效并予以撤销。第四，“兰宝小区第三届业主委员会筹备组”剥夺了广大业主依法参与选举的权利。按照《物业管理条例》第14条规定，召开业主大会应当于15日以前通知全体业主，兰宝小区第三届业主委员会私自通知部分人员5天后在三迪社区选举，但实际上没有在此召开任何会议，而是于开会前1小时电话通知相关人员私自转移至三迪佩斯酒店召开，所谓代表是兰宝小区第三届业主委员会换届筹备组指定，没有经过选举程序，该行为完全背离了法律规定，属无效行为。备案机关基于无效行为的备案行为当然无效，应予撤销。第五，对于未依法选举这一事实，原业主委员会成员多次曾向被告及第三人反映，被告并未深入了解实际情况，仅凭卧龙寺街道办一面之词，于2016年8月11日回复：本次换届选举程序上并没有原则性问题，所有公示期间也没有业主提出异议。请求：依法撤销一审判决，改判被上诉人2015年11月9日作出的的对笫三人兰宝小区业主委员会备案登记行为违法并撤销；一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人宝鸡市金台区住房保障物业管理服务中心（以下简称“金台物业中心”）未递交答辩状，当庭口头答辩认为：一审认定事实清楚，程序合法。第一，上诉人在上诉过程中增加诉讼请求不符合法律规定；第二，本案审理的是备案行为是否违法，上诉人认为的选举程序违法与本案属不同的诉求。被上诉人依据《陕西省物业管理条例》第27条作出的备案行为符合法律规定；第三，由于录音证据内容较多、耗时较长，一审法院未当庭播放。但上诉人提交了书面质证意见，不影响该证据的质证和认定。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人兰宝小区业主委员会口头答辩意见与被上诉人金台物业中心一致。同时认为：第一，备案行为不属于行政行为、不可诉；第二，上诉人的诉讼目的不合法，新的业主委员会成立，上诉人任期届满却不履行移交义务；第三，驳回上诉人的诉讼请求有利于早日化解兰宝小区业主之间的激烈矛盾。
原审第三人宝鸡市金台区卧龙寺街道办事处口头答辩意见与被上诉人兰宝小区业主委员会一致。
本院认为，根据《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”的规定，被上诉人金台物业中心具有对其管辖区域内的小区的业主委员会进行备案的法定职责。本案的三个争议焦点为：1、备案行为是否可诉；2、申请材料合法性是否属于审查范围；3、形式审查如何界定。
第一，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一款“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章”、第三十五条“业主委员会履行以下职责：（一）执行业主大会的决定和决议；（二）召集业主大会会议，报告物业管理实施情况；（三）与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（四）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（五）监督管理规约的实施；（六）督促业主交纳物业服务费及其他相关费用；（七）组织和监督专项维修资金的筹集和使用；（八）调解业主之间因物业使用、维护和管理产生的纠纷；（九）业主大会赋予的其他职责”的规定，业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章，并履行职责。这种备案行为实际是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，足以让行政相对人或其他利害关系人以及社会公众相信该业主委员会成立的合法性，从而对相对人或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。被上诉人兰宝小区业主委员会认为备案行为不可诉的辩解意见不能成立，本院依法不予支持。
第二，根据《中华人民共和国物权法》第七十八条“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销”的规定，物业管理区域内的选举、投票等活动系小区业主的自主管理行为。上诉人认为业主大会、业主委员会作出的决定违法，侵害了业主的合法权益，可以依法提起民事诉讼。原审法院认为“由于物业管理区域的选举、投票等活动是小区全体业主的自主管理行为，并不属于行政备案机关的备案审查职权范围”的认定准确。上诉人认为被上诉人兰宝小区业主委员会提交的申请备案材料不符合法律规定、第三届业主委员会选举程序等违法致被诉行政行为违法的辩解意见不能成立，本院依法不予支持。
第三，根据《物业管理条例》第十一条第（三）项、第十二条的规定，“选举业主委员会或者更换业主委员会成员”由业主共同决定；业主大会会议“应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加”；更换业主委员会成员“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”。《陕西省物业管理条例》第二十七条第一款规定，业主委员会申请备案时应当提交以下材料“（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会组成人员名单及其基本情况”。原审法院认为“行政机关对于备案材料仅具有形式审查的义务，即对于备案是否齐全、备案材料在形式上是否符合法定要求，备案材料本身所反映的内容是否符合法律规定进行审查”的认定准确。但因原审法院未对相关案件事实进行查明，属于认定事实不清。
综上，原审判决认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销陕西省宝鸡市渭滨区人民法院（2016）陕0302行初00053号行政判决；
二、发回陕西省宝鸡市渭滨区人民法院重审。
本案一、二审诉讼费人民币各50元，退还上诉人高利军。
审判长 宋 连 奎
审判员 陈蔚代理审判员龚培静
二〇一七年九月十一日
书记员 惠 呈 亮