湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘03行终62号上诉人（原审原告）王运秋，男，1967年8月19日出生，汉族，湖南省湘潭县人。被上诉人（原审被告）湘潭县城乡规划局，住所地湘潭县易俗河镇金桂北路。法定代表人胡立新，局长。委托代理人黄炜，系湘潭县城乡规划局工作人员。委托代理人欧阳勇，系湘潭县城乡规划局工作人员。被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河镇大鹏路。法定代表人段伟长，县长。委托代理人欧阳宇平，系湘潭县人民政府工作人员。上诉人（原审原告）王运秋因与被上诉人（原审被告）湘潭县城乡规划局、湘潭县人民政府规划行政处罚决定及行政复议决定一案，不服湘潭县人民法院（2017）湘0321行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2017年5月12日公开开庭进行了审理。上诉人王运秋，被上诉人湘潭县城乡规划局的委托代理人黄炜、欧阳勇，被上诉人湘潭县人民政府的委托代理人欧阳宇平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，2011年9月至2012年，原告王运秋未取得建设工程规划许可证，擅自在本县易俗河镇青光村（原上马村）大王组自家两层楼房周边进行改建和扩建，共计占地面积348.4平方米，建筑面积1077.76平方米，所建房屋位于湘潭县县城城市总体规划（2009-2020）控制范围。被告湘潭县城乡规划局于2011年9月23日、12月25日两次作出责令停止建设通知书。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及《湖南省实施办法》第二十六条的规定，属违法建筑，且无法采取改正措施消除影响。被告湘潭县城乡规划局在作出行政处罚决定前，于2016年11月24日作出潭规罚告字（2016）72号《违法建设行政处罚告知书》，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利，但告知书加盖了湘潭天易示范区管理委员会办公室的公章。2016年12月7日，被告湘潭县城乡规划局作出潭规罚字（2016）72号《违法建设行政处罚决定书》，责令原告王运秋七日内自行拆除上述违法建筑，共计占地面积348.4平方米，建筑面积1077.76平方米。原告王运秋不服，向被告湘潭县人民政府申请复议，被告湘潭县人民政府于2017年1月11日作出潭复决字〔2017〕2号《行政复议决定书》，维持被告湘潭县城乡规划局作出的潭规罚字（2016）72号《违法建设行政处罚决定书》。原告仍不服，遂诉至法院，请求依法撤销被告湘潭县城乡规划局作出的潭规罚字（2016）72号《违法建设行政处罚决定书》及被告湘潭县人民政府作出的潭复决字〔2017〕2号《行政复议决定书》。原审判决认为，一、关于原告王运秋所建涉案房屋的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……；无法采取改正措施影响的，限期拆除，……。”本案中，原告王运秋未取得建设工程规划许可证，擅自在本县易俗河镇青光村（原上马村）大王组自己两层楼房周边进行改建和扩建，其行为违反了上述法律规定，属于违法建筑。关于被告湘潭县城乡规划局作出的行政处罚是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内为被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续状态的，从行为终了之日起计算。”《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997）法行字第26号规定：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”原告王运秋未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定办理相关审批手续，未取得建设工程规划许可证，涉案房屋所占用的土地在未恢复原状之前一直处于违法行为的继续状态，并不因超过两年而当然视为合法建筑，故被告湘潭县城乡规划局对原告王运秋的违法行为进行行政处罚符合法律规定，没有超过追诉时效。三、关于执法人员在调查过程中是否出示证件及是否具有执法资质的问题。本案中2016年11月2日询问笔录中相关工作人员向原告出示工作证，原告在笔录中已签字确认，且被告提供调查取证，送达等相关人员执法证件，本案执法调查取证符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定。故原告辩解理由不能成立，不予支持。四、关于被告湘潭县城乡规划局行政处罚告知书加盖公章错误的问题。《违法建设行政处罚告知书》只是告知原告在本案中依法享有的权利，被告湘潭县城乡规划局向原告送达告知书后，原告向被告湘潭县城乡规划局提出陈述和申辩的书面意见。且该告知书不对原告的权利义务产生实质性的影响。被告湘潭县城乡规划局在告知书中错误加盖湘潭天易示范区管理委员会办公室的公章存在瑕疵，应予指正。综上，被告湘潭县城乡规划局作出的潭规罚字（2016）72号《违法建设行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告湘潭县人民政府作出的潭复决字〔2017〕2号《行政复议决定书》复议程序合法。原告王运秋请求撤销被告湘潭县城乡规划局作出的潭规罚字（2016）72号《违法建设行政处罚决定书》及请求撤销被告湘潭县人民政府作出的潭复决字〔2017〕2号《行政复议决定书》的诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告王运秋的诉讼请求。案件受理费由原告负担。原审判决宣判后，王运秋不服提起上诉称：一、被上诉人对上诉人送达文书和通知不是国家执法人员进行送达，程序违法；二、上诉人未办理规划许可手续进行建设，系因为被上诉人行政不作为；三、被上诉人作出的《违法建设行政处罚告知书》加盖公章错误，程序违法;四、上诉人的建设行为不是连续状态，被上诉人进行处罚超过时效；五、被上诉人复议机关未组织听证，行政复议程序违法。请求二审法院依法撤销原判并支持上诉人的全部诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人湘潭县城乡规划局答辩称：一、被上诉人对上诉人的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿、程序合法、适用法律正确；二、上诉人起诉理由不能成立：1、被上诉人在上诉人开始违法建设时，要求其立即停止建设，上诉人不听劝告，将违法建筑建成；2、上诉人建设地点位于湘潭县县城城市规划区内，在建设前须申请办理建设工程规划许可证，才可动工建设，上诉人建设行为违法；3、上诉人违法建设行为处于继续状态，被上诉人对其进行处罚未超过时效。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人湘潭县人民政府答辩称：一、复议机关对本案采取书面审查的方式符合行政复议法的规定；二、上诉人在城乡规划控制区内进行建设，应当遵守城乡规划法的规定，上诉人未办理相应规划许可审批手续，属于违法建设；三、上诉人在行政复议程序中未提出处罚告知书错误盖章的问题。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，本案争议的焦点主要有以下三个方面。一、上诉人王运秋的建设行为是否属于违法建设行为，被上诉人湘潭县城乡规划局是否可以对其进行处罚。第一，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《湖南省实施办法》第二十八条规定：“在城市、县城、镇区、集镇的规划建设用地范围内集体土地上，进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的，应当符合城市规划、县城规划、镇区规划、集镇规划，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核定建设用地规划条件，并按照本办法第二十六条的规定办理建设工程规划许可证。”可见，在建设前须申请办理建设工程规划许可证，才可进行建设。根据《湘潭县县城城市总体规划（2009-2020）》确定的规划控制范围，上诉人王运秋在未取得建设工程规划许可的情况下，进行房屋改建和扩建违反上述规定，属于违法建设行为。第二，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人违法建设行为处于连续状态，被上诉人湘潭县城乡规划局作为对违法建设具有行政处罚权限的机关对上诉人进行处罚符合法律规定。二、被上诉人湘潭县城乡规划局作出违法建设行政处罚决定程序是否合法。第一，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”《湖南省行政处罚听证程序规定》第七条规定：“行政机关作出下列重大行政处罚决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）责令停业整顿；（二）吊销许可证或者执照；（三）对公民处罚款在1000元以上（含1000元），对法人或者其他组织处罚款在2万元以上（含2万元）。……”本案违法建设行政处罚并非上述法律法规规定在行政处罚作出前应当告知当事人有要求举行听证的权利的情形，被上诉人在行政处罚作出前告知了上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据及上诉人享有的权利，符合法律规定。第二，违法建设行政处罚决定告知书虽然存在加盖公章错误，但上诉人已以书面方式向被上诉人提出了陈述和申辩，未对上诉人的权利义务产生实际影响。第三，本案中被上诉人行政执法程序中调查询问和文书送达的相关工作人员均有湘潭县人民政府颁发的湖南省行政执法证，具备行政执法资格。因此，被上诉人湘潭县城乡规划局作出违法建设行政处罚决定程序合法。三、被上诉人湘潭县人民政府作出的行政复议决定程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”中华人民共和国国务院令第499号《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”行政复议以书面审查为原则，本案上诉人在行政复议申请中未提出听证要求，被上诉人经过书面审查作出行政复议决定符合法律规定。综上所述，上诉人王运秋的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院予以免收。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 谢 颖代理审判员 赵 祝代理审判员 陈书经二〇一七年六月十二日代理书记员 谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……