四川省宣汉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宣汉行初字第17号
原告张帮录，男，生于1937年5月15日，汉族，住宣汉县。
委托代理人（特别授权）苏重桦，四川立地律师事务所律师。
被告宣汉县房屋征收与补偿办公室，住所地宣汉县东乡镇解放中路***号。
法定代表人王光川，系该办主任。
委托代理人（特别授权）彭智理，系该办法规股股长。
委托代理人冉娟，四川聚鑫律师事务所律师。
原告张帮录诉被告宣汉县房屋征收与补偿办公室（以下简称宣汉县征补办）终止执行房屋征收补偿协议行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月7日立案后，于同日向被告宣汉县征补办送达了行政起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年6月26日公开开庭审理了本案。原告张帮录的委托代理人苏重桦，被告宣汉县征补办的委托代理人彭智理、冉娟均到庭参加了诉讼，被告宣汉县征补办负责人没有出庭应诉。本案现已审理终结。
2015年4月7日被告宣汉县征补办作出《关于终止〈房屋征收与补偿协议〉的通知》：以张帮录提交的资料不齐全，并隐瞒了部分事实真相为由，决定终止其与张帮录签订的2012年第33号《房屋征收与补偿协议》（以下简称房屋征补协议）的执行，并限其于收到本通知20日内退还已缴纳的房屋回购款。
原告张帮录诉称：2012年11月19日，被告宣汉县征补办在收取并审查原告提供的关于在“巴人广场”规划区修建房屋的《乡（镇）村居民建房用地申报表》、《建设用地规划许可证》、《施工许可证》等材料后，与原告张帮录签订了房屋征补协议。该协议约定，被告在“巴人广场”新建房中提供30平方米以内门市一间和350平方米以内的住房，由原告按照房屋修建成本价每平方米1600元购买，超出约定面积的按市场价购买。2015年4月7日，被告在没有任何事实和法律依据的情况下，单方作出终止执行该房屋征补协议的决定，其行为侵犯了原告的合法权益。综上所述，请求判决撤销被告作出的关于终止与原告签订的房屋征补协议的具体行政行为，继续履行该合同。
原告向本院提交了以下证据：1.2004年7月18日杜义华与张帮录签订的结账协议，用以证明安置补偿不足，仅补偿了100m2的门市，补偿不到位的责任应由政府承担；2.张发云征地建房交费情况，证明原告当时给付占地费用后，农业合作社同意的占地面积是420m2；3.达州宏信房地产开发有限公司与张家玉、张家忠签订的集资建房协议，拟证明达州宏信房地产开发有限公司未按补偿规定偿还，而是按集资户进行的约定；4.达州宏信房地产开发有限公司与张家泉、张家强签订的商品房买卖合同，拟证明政府所谓异地安置不是实行的产权调换，而是商业出让；5.宣府通（2000）6号宣汉县东乡镇规划区内房屋拆迁安置补偿办法、宣汉县巴人广场规划红线内房屋征收与补偿方案，拟证明当时拆迁补偿的标准应按1：1的比例进行补偿；6.巴人广场被征收房屋补偿情况统计表、房屋征补协议，拟证明原被告签订的房屋征补协议是双方真实意思表示，不存在欺诈行为。
被告宣汉县征补办辩称：一、被告作出关于终止房屋征补协议的通知不是具体行政行为，而是一种告知行为，不具有强制性，不可诉；二、原告在与被告签订房屋征补协议时，仅提交了原用地、规建手续及缴纳配套费、土地管理费等相关费用票据等资料，隐瞒了宣汉县人民政府已对其进行异地选址重建安置的客观事实。该房屋征补协议签订后，被告接群众举报，经及时调查核实并作出终止执行该协议的处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确；三、原告对政府已对其进行另行选址建房安置的事实认可，只是认为开发商对其补偿不足，这是原告与开发商之间的合同关系，应向开发商主张权利，其要求由政府补偿的理由不成立；四、原告在1992年所办理的建设、国土手续已失效。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告宣汉县征补办向本院提交了以下证据、依据：1.建房申请、《乡（镇）村居民建房用地申报表》、缴费票据4张、宣建规92-51《建设用地规划许可证》、《宣汉县国土局用地许可证》、宣建工许（93）16号《建设工程规划许可证》、私建证（93）18号《宣汉县私房修建施工许可证》、玻璃厂街建房户张发云征地建房交费情况证明，拟证明原告在与被告签订房屋征补协议时向其提交了以上证据证实张发云等六户在1992年至1993年期间经批准在东乡镇石岭西路玻璃厂小街联建房屋，建房用地180m2，建房总规模1080m2，并交纳了相关规费；2.原告张帮录致宣汉县征补办的信函，拟证明原告于2011年11月4日向被告声明，原告等六户虽于1992年经批准在“宣汉巴人广场”规划区内联建房屋，但因拟建房屋地处政府公益土地区域，一直未能修建，也未获得任何赔偿解决；3.宣汉县人民政府公告及房屋征收补偿方案、李香的委托书及公证书、宣汉县征补办与李虹签订的《协议》、终止委托代理通知书、李香、张家友、张发云、张勇、吴军、朱良俊各自签写《关于东乡镇石岭西路玻璃厂一侧市政公司南侧国有土地审批建房情况的声明》及其身份证复印件、李虹的声明、房屋征补协议，拟证明被告依法对“宣汉巴人广场”规划区内房屋进行征收补偿，为解决原告等六户土地房屋征收补偿问题，在其余五户将相关权利义务转让与原告的情况下，被告与原告签订了房屋征补协议的事实；4.中共宣汉县委办公室第二十五期《工作通报》、宣汉县城市建设与管理领导小组办公室第九期《会议纪要》，拟证明2000年为修建宣（汉）胡（家）公路宣双段工程，县委、政府对该处拆迁属已破土动工下基的，确定在县人保公司拟建房北端（即县计生培训中心对面）方位划定拟建房截点，并对建房应交相关规费作出了规定；5.委托建房协议，拟证明原告等六户依据《会议纪要》精神，对另行选址安置的180m2，于2000年1月30日与君塘建司项目经理杜义华达成委托建房协议，并约定相关权利义务；6.达州宏信房地产开发有限公司关于宏信综合楼B幢更名前的情况报告，拟证明因君塘建司无建筑资质，君塘建司杜义华调入达州宏信房地产开发有限公司，原定由杜义华为项目经理承建的名为君塘建司张帮录、苟琼等拆迁安置楼转由达州宏信房地产开发有限公司开发建设，并定名宏信综合楼B幢；7.宣建规字（2002）57号《工程规划许可证》、宣建地（2002）192号《建设用地规划许可证》、用地申请书、宣汉县发展计划委员会《关于变更下达在宣双路西侧开发修建商品房综合楼的立项批复》、宣府土（2002）100号《关于同意达州宏信房地产开发有限公司、张发荣等3户联合使用国有土地的批复》、国有土地使用权出让合同（合同编号2002
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00173）、土地出让金专用票据、四川省工程建设项目报建表、《建筑工程施工许可证》，拟证明被告于2002年对原告土地房屋征收补偿，由于君塘建司无资质，立项、用地以及报建的手续变更为达州宏信房地产开发有限公司、张帮录、张华云、冉明中，批准用地面积为520m2、建房总规模5894.6m2，并免收了415.99m2的土地出让金；8.2012年第33号《关于终止房屋征收与补偿协议的通知》及送达回执单，拟证明被告对作出的终止决定已尽到了通知义务，程序合法；9.四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第五十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款，证明作出被诉行政行为所依据的法律规定。
经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为，张帮录致宣汉县征补办的信函不是原告所写，且是复印件，缺乏真实性；《委托建房协议》是复印件且虚假不真实；宣汉县发展计划委员会关于变更下达在宣双路西侧开发修建商品房综合楼的立项批复内容有误，不是原告委托达州市宏信房地产开发有限公司搞建设，异地安置没有达到1：1的安置标准。对原告提交的证据，被告认为，杜义华与张帮录签订的结账清单是政府对原告异地安置后，其与房地产开发商之间的协议，是否补偿到位是另一法律关系；集资建房协议、商品房买卖合同的主体不是本案原被告，与本案无关；宣府通（2000）6号宣汉县东乡镇规划区内房屋拆迁安置补偿办法、宣汉县巴人广场规划红线内房屋征收与补偿方案是真实的，但征收补偿是针对国有土地上的房屋进行补偿，原告没有建房，不存在按1：1的比例偿还的问题，政府对原告已进行异地选址建房。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的集资建房协议、商品房买卖合同，因与本案无关，对其关联性不予认定。对被告提交的张帮录致宣汉县征补办的信函因系复印件，且原告否认是其书写，经合议庭释明后，双方当事人均不申请鉴定，故对其真实性不予认定。《委托建房协议》虽系复印件，原告又否认，但与被告提交的且原告无异议的《工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《用地申请书》、原宣汉县发展计划委员会立项批复、《宣汉县人民政府关于同意达州宏信房地产开发有限公司、张发荣等3户联合使用国有土地的批复》、《国有土地使用权出让合同》、《建筑工程施工许可证》能够相互印证，故对《委托建房协议》的真实性予以确认。对其余证据，符合行政诉讼法关于证据的规定，对其真实性、合法性、关联性予以确认。
经审理查明：1992年9月12日张发云、张勇、朱良俊、李香、张家友、吴军等六户共23人因住房困难向宣汉县人民政府提出用地申请，经相关部门批准，先后取得了《乡（镇）村居民建房用地申报表》、《用地规划许可证》、《用地许可证》、《建设工程规划许可证》、《宣汉县私房修建施工许可证》并交纳了相关规费，被准予在宣汉县东乡镇石岭西路玻璃厂小街（即现“宣汉巴人广场”规划区内）联建房屋，建房用地180m2，建房总规模1080m2。1994年，张发云、李香、吴军等六户联建房破土动工下基，后因建房地点位于宣双公路拆迁区，故一直未修建房屋。
2000年11月14日，中共宣汉县委召集相关职能部门及部分拆迁户代表召开了宣双路入城（即原县玻璃厂侧）居民拆迁现场办公会议，并形成《会议纪要》。该《会议纪要》中对该处拆迁区内属拟建房（指已破土动工下基）的，确定在县人保公司拟建房北端（即县计生培训中心对面）方位由国土、城建、交通相关部门依照程序确定拟建房截点，并对建房缴纳相关规费作出了规定。原告张帮录等根据上述《会议纪要》及宣汉县城市建设与管理领导小组第九次办公《会议纪要》精神，向宣汉县国土资源局递交了用地申请书，并在该申请书上载明了申请理由为“原建房地点因宣双公路建设搁置，现定点宣双公路入城处西侧、福利汽修厂南侧建房，现申请建房用地520m2”。2002年3月4日，原告张帮录和张发云、冉明中等经原宣汉县建设局批准在东乡镇宣双路西侧范围内选址建房，取得了《工程规划许可证》，该证上载明“原已办规划证收回作废”。后又相继取得了《用地规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，并签订了国有土地使用权出让合同，工程名称为宏信房产开发公司综合楼，建设单位为达州市宏信房地产开发有限公司。建房批准用地520m2、建房总规模5894.6m2，应收土地出让金174166元，实收34833元，免收了415.99m2的土地出让金。该工程于2004年竣工。
2012年3月2日宣汉县人民政府作出关于征收“宣汉巴人广场”规划红线范围内房屋及建构筑物的决定，被告宣汉县房屋征补办作为征收补偿实施单位负责规划区内征收与补偿工作。2012年11月19日，被告宣汉县征补办在审查了原告张帮录提交的1992年至1993年期间张华云等六户的《乡（镇）村居民建房用地申报表》、《用地规划许可证》、《用地许可证》、《建设工程规划许可证》、《宣汉县私房修建施工许可证》、张发云征地建房交费情况票据以及张华云、张家友、张勇、吴军、李香、朱良俊等六户拆迁补偿权利声明后，作为甲方与原告张帮录（作为乙方）签订了房屋征补协议，约定：甲方在“巴人广场”新建房中向乙方提供30m2内门市一间和350m2以内的住房，乙方按照房屋修建成本价每平方米1600元购买，超出约定面积的按市场价购买，并约定了新房交付结算、交付标准、土地使用权回收、违约责任等有关事宜。2014年4月8日原告按照协议约定交付购房的50%即30.4万元。
上述《协议》签订后，被告宣汉县征补办接群众举报，通过调查核实，于2015年4月7日以原告提交的资料不齐全，并隐瞒了部分事实真相为由，作出2012年第33号《关于终止﹤房屋征收与补偿协议﹥的通知》，决定终止上述协议的执行，退还原告已缴纳的房屋回购款，并交待了提起诉讼的救济途径。原告对该决定不服，于2015年5月7日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的关于终止与原告签订的《房屋征收与补偿协议》的具体行政行为，继续履行该合同。
本院认为，被告宣汉县征补办是具有房屋征收职能的宣汉县人民政府部门，拥有组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。其为了实现行政职权有权订立房屋征收与补偿合同，同时基于国家行政管理和公共利益的需要，作为行政管理方的被告亦有权行使裁量权，单方解除行政合同，但解除合同应当依据法律规定或合同约定。2015年4月7日，被告作出2012年第33号《关于终止﹤房屋征收与补偿协议﹥的通知》，该行为虽是以通知的形式作出，但从其内容可认定被告作出的该通知对原告的权利义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为，原告作为适格主体有权提起行政诉讼。关于被告辩称其作出的终止房屋征补协议的通知不是具体行政行为，而是一种告知行为，不具有强制性，不可诉的理由不成立，本院不予支持。被告在作出的2012年第33号《关于终止﹤房屋征收与补偿协议﹥的通知》中没有载明经调查核实的原告所隐瞒的具体事实，在适用法律方面，亦没有载明所适用的任何法律、法规依据，故作出的被诉具体行政行为应视为事实不清且没有法律依据。综上，被告作出的被诉行政行为涉及原告的重大财产权利，应将作出对原告不利的决定所依据的事实、理由和法律根据在《通知》中载明而未载明，故被诉行政行为认定事实不清，没有法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告宣汉县房屋征收与补偿办公室于2015年4月7日作出的2012年第33号《关于终止﹤房屋征收与补偿协议﹥的通知》；
二、被告宣汉县房屋征收与补偿办公室重新作出行政行为；
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。
审 判 长 张正平
代理审判员 刘 娜
人民陪审员 严玉平
二〇一五年九月七日
书 记 员 李 亮
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