广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终144号
上诉人(原审被告)：乐昌市庆云镇人民政府。地址：广东省乐昌市。
法定代表人：ＸＸ斌，镇长。
委托代理人：何正。
委托代理人：白深言。
被上诉人(原审原告)：张安润，男，1943年6月28日出生，住广东省乐昌市。
委托代理人：黄彪，广东红棉律师事务所律师。
原审被告：乐昌市人民政府。地址：广东省乐昌市公主上路**号。
法定代表人：沈河民，市长。
委托代理人：李勇军。
委托代理人：陈洪鸣，广东务本律师事务所律师。
原审第三人：乐昌市庆云镇湾雷村民委员会湾雷一组。
诉讼代表人：张成福，组长。
原审第三人：张修理，男，1963年11月20日出生，住广东省乐昌市。
上诉人乐昌市庆云镇人民政府（以下简称庆云镇政府）因与被上诉人张安润，原审被告乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）、原审第三人乐昌市庆云镇湾雷村民委员会湾雷一组(以下简称湾雷一组)、张修理土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议土地坐落在乐昌市庆云镇××雷××组，地名叫“里面园里”。争议土地的四至范围：东至张学生、张邦权住房，南至张礼坪牛栏，西至张以顺宅基地，北至张邦云、张邦国住宅。争议土地长10米、宽80米，面积80平方米。
2016年6月8日，因张修理在“里面园里”建房，张安润认为侵犯了其使用的土地，于是向乐昌市庆云镇政府提出确权申请，请求确定争议土地使用权属其所有。张安润提供了原乐昌县人民政府于1953年颁发给张八斤（张安润的父亲）的《土地房产所有证》（即土改证）（第二页自右往左数第十二栏记载：种类：菜土，地名：里面园里，面积：叁厘，四至：东至墙头，南至松古，西至自己，北至松古）作为争议土地的权属依据。张修理提交了原乐昌县人民政府于1962年颁发给张松古（张修理的父亲）的《乐昌县社员土地房产证》（即四固定证）（自上往下数第六栏记载：地名：里面园里，类别：自留地，数量：五块，面积：陆厘，四至：东至大极土，南至十斤土，西至大塘屋，北至自己屋）作为争议土地的权属依据。
1992年3月，张安润（甲方）与张十斤（乙方）在当时的庆云乡人民政府等的见证下签订了《农村五保户护理合同书》，约定“1、甲方保证乙方的日用柴、水、蔬菜的供应，并负责粮食的担送和加工。……5、乙方的住房叁间、猪牛栏壹间、厕所一间等财产，在合同签定后，全部归甲方，任何人无权争执。……”张十斤与张安润同属湾雷一组村民，张十斤的上述房产建在涉案争议土地上。因调解未果，乐昌市庆云镇政府于2016年11月28日作出《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》，认为张修理多年前随其母亲到湾雷××××组定居，其户籍在兰坪，享受兰坪村民待遇，故不属于湾雷一组村民，不能享受湾雷一组的土地等生产资料的使用权。因此，张修理提出其拥有“里面园里”的土地权属，庆云镇政府不予支持。张安润虽持有土改证，但一直未提供其它后续的权属证据，因此，张安润提出拥有“里面园里”的土地权属，乐昌市庆云镇政府亦不予支持。而张十斤是五保户，过世后，其土地权属属于湾雷一组。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议处理办法》第十九条的规定，决定：“里面园里”土地权属归湾雷村委会湾雷一组村小组所有，湾雷村委会湾雷一组村小组对“里面园里”有管理和使用的义务与权利。
张安润不服庆云镇政府作出的上述处理决定，向乐昌市政府申请行政复议。乐昌市政府于2017年3月13日作出乐府行复〔2016〕14号《行政复议决定书》，决定：维持庆云镇政府作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》。
张安润于2017年3月28日向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销乐昌市庆云镇政府作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》和乐昌市政府作出的乐府行复〔2016〕14号《行政复议决定书》；2、责令被告重新作出处理决定。
原审法院认为：乐昌市庆云镇政府作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》和乐昌市政府作出的乐府行复[2016]14号《行政复议决定书》不合法，理由如下：在庆云镇政府调解处理张安润与张修理之间关于对“里面园里”土地权属纠纷过程中，张安润提供了原乐昌县人民政府于1953年颁发给其父亲张八斤的《土地房产所有证》（即土改证），而张修理提供了原乐昌县人民政府于1962年颁发给其父亲张松石的《乐昌县社员土地房产证》（即四固定证）分别作为争议土地的权属依据。根据我国农村土地管理的沿革，在上世纪六十年代国家颁发了四固定证取代土改证，土改证由此废止，因此，庆云镇政府认定张安润提供的土改证失去了法律效力，予以认可。而张修理的户籍在湾雷××组，不属于湾雷一组村民，不能享受湾雷一组的土地等生产资料的使用权，故乐昌市庆云镇不支持张修理对争议土地的使用权属，亦予以认可。但是乐昌市庆云镇政府提供了张安润与张十斤于1992年3月在当时的庆云乡人民政府等见证下签订的《农村五保户护理合同书》，约定张十斤的住房叁间、猪牛栏壹间、厕所一间等财产在合同签定后全部归张安润，任何人无权争执。根据法释（2000）23号《最高人民法院关于如何处理农村五保对象遗产问题的批复》“农村五保对象死亡后，其遗产按照国务院《农村五保供养工作条例》第十八条、第十九条的有关规定处理。”的答复，而《农村五保供养工作条例》第十九条规定：“五保对象死亡之后，其遗产归所在的农村集体经济组织所有；有五保供养协议的，按照协议处理。”由于张十斤的上述房产建在涉案争议土地上，地随房走，若张安润能按与张十斤签订的《农村五保户护理合同书》合法继承张十斤的房产，则其拥有该房产的土地使用权。而乐昌市庆云镇政府作出的处理决定是“湾雷一组对‘里面园里’有管理和使用的义务与权利”，即将争议土地的使用权决定归湾雷一组享有，而乐昌市政府对此又予以维持。此外，庆云镇政府和乐昌市政府均认定，上世纪六十年代以后张十斤与张松古对“里面园里”有土地权属，但对争议土地的使用权究竟是属于张十斤所有，还是属于张松古所有，还是两人各占一部分，对此，两级政府未予以调查明确。因此，庆云镇政府作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》和乐昌市政府作出的乐府行复〔2016〕14号《行政复议决定书》不符合法律规定。湾雷一组经法院合法传唤，没有正当理由，拒不到庭参加诉讼，并不影响本院对本案的审理，依法可作缺席判决。综上所述，乐昌市庆云镇政府作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》和乐昌市政府作出的乐府行复〔2016〕14号《行政复议决定书》，因认定事实不清、适用法律有误，张安润请求撤销的理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项之规定，判决：一、撤销被告乐昌市庆云镇人民政府于2016年11月28日作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》。二、撤销被告乐昌市人民政府于2017年3月13日作出的乐府行复〔2016〕14号《行政复议决定书》。三、责令被告乐昌市庆云镇人民政府在法定期限内对张安润与张修理争议的“里面园里”土地权属纠纷重新作出处理决定。
上诉人不服原审判决上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、一审法院根据张安润与张十斤签订的《农村五保户护理合同书》认定张十斤的住房三间、猪牛栏一间、厕所一间等房产建在争议土地范围内事实错误，上述房产并不是在争议土地（里面园里）范围内，一审法院依据错误的事实认定上诉人作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》不符合法律规定。2、争议地块由两部分组成，张十斤生前拥有其中一部分，即使张安润继承了争议土地原属于张十斤所有的部分土地，但在2011年7月19日，张安润与张修理签订调换地基协议书，对争议土地原属于张十斤所有的部分土地进行调换，张安润不再对争议土地原属于张十斤所有部分拥有使用权。二、上诉人作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》合法。张安润提供的土改证失去了法律效力，对争议土地不享有权利，如张安润继承了争议地块原属于张十斤的部分，张修理通过和张安润签订的调换地基协议取得了争议地块中原属于张十斤所有的土地，因张修理迁出湾雷一组，户籍落在湾雷××组，不能享受湾雷一组的土地等生产资料的使用权，上诉人认定争议地块属于湾雷一组合理合法。综上，一审法院认定事实错误，上诉人作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》合理合法，请求：一、撤销韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初108号行政判决；二、维持上诉人乐昌市庆云镇政府作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》；三、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人张安润答辩称：一、在以下几种情况下宅基地使用权丧失：1、因宅基地灭失而丧失宅基地使用权；2、因放弃而丧失；3、因转让而丧失；4、因撤销而丧失；5因农村集体经济组织收回宅基地而丧失。因张修理放弃而丧失了湾雷一组的土地使用权和管理权45年；二、被上诉人张安润使用管理里面园里建上了二层房屋有60年以上。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为：从本案的事实看，乐昌市庆云镇政府确认争议土地的四至范围：东至张学生、张邦权住房，南至张礼坪牛栏，西至张以顺宅基地，北至张邦云、张邦国住宅。争议土地长10米、宽80米，面积80平方米。张安润提供了乐昌县人民政府于1953年颁发给张八斤（张安润的父亲）的《土地房产所有证》（即土改证），该证记载的种类为菜土，地名：里面园里，面积：叁厘，四至：东至墙头，南至松古，西至自己，北至松古，作为主张争议土地的权属依据；张修理提交了乐昌县人民政府于1962年颁发给张松古（张修理的父亲）的《乐昌县社员土地房产证》（即四固定证），该证记载的种类为自留地，地名：里面园里，面积：陆厘，四至：东至大极土，南至十斤土，西至大塘屋，北至自己屋），作为争议土地的权属依据。另外，1992年3月，甲方张安润与乙方张十斤在当时的庆云乡人民政府等的见证下签订了《农村五保户护理合同书》，约定“1、甲方保证乙方的日用柴、水、蔬菜的供应，并负责粮食的担送和加工。……5、乙方的住房叁间、猪牛栏壹间、厕所一间等财产，在合同签定后，全部归张安润，任何人无权争执。……”乐昌市庆云镇政府没有确认争议双方证载四至以及五保户张十斤的住房叁间、猪牛栏壹间、厕所一间是否在争议的四至范围，属于认定事实不清。由于事实不清，导致乐昌市庆云镇政府将土地裁给湾雷村民委员会湾雷一组所有和使用的事实根据和法律依据也不充分。因此，原审判决撤销2016年11月28日乐昌市庆云镇政府作出的《关于湾雷村委会张修理、张安润里面园里土地权属纠纷的处理决定书》和2017年3月13日乐昌市政府作出的乐府行复[2016]14号《行政复议决定书》，责令乐昌市庆云镇政府重新作出处理决定，并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，应予维持。上诉人上诉理由不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元由上诉人乐昌市庆云镇政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年十一月六日
书记员 谢 珺