江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第636号
上诉人（原审原告）汤太阳，男，1967年11月12日生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市公安局鼓楼分局，住所地南京市鼓楼区定淮门大街1号。
法定代表人车道正，南京市公安局鼓楼分局局长。
委托代理人范峙立，南京市公安局鼓楼分局湖南路派出所教导员。
委托代理人严欢，南京市公安局鼓楼分局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人吴洋，南京市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人汤太阳因诉被上诉人南京市公安局鼓楼分局（以下简称鼓楼公安分局）、南京市人民政府（以下简称市政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第153号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月28日受理后依法组成合议庭，于2016年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人汤太阳，被上诉人鼓楼公安分局的委托代理人范峙立、严欢，被上诉人市政府的委托代理人朱正、吴洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年7月14日，汤太阳在北京中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，明确告知汤太阳，中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留与聚集，汤太阳应该到相关信访接待部门反映问题。2015年7月15日，鼓楼公安分局受理汤太阳涉嫌扰乱公共场所秩序一案。同日16时至7月16日16时，鼓楼公安分局传唤汤太阳到鼓楼公安分局湖南路派出所接受调查询问。汤太阳在接受询问中陈述，2015年7月12日，其坐高铁到北京。7月13日，其带着材料来到国家信访局。因国家信访部门的答复没有满足其要求，其就准备到中南海找国家领导人讨要说法。7月14日，其在中南海附近的府右街带着上访材料，准备到中南海上访被北京警方查获。7月14日12点左右被北京警方送到马家楼，下午3点被南京市驻京信访人员押运回南京。
南京市驻京信访工作组在关于汤太阳进京非正常上访作出的说明中明确，汤太阳于2015年7月14日到中南海周边地区非正常上访，被北京市公安部门扣留训诫后送至马家楼接济服务中心。根据上述查明事实，2015年7月16日，鼓楼公安分局告知汤太阳，其行为已扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）的相关规定进行处罚，汤太阳可以提出陈述和申辩。汤太阳申辩称，其行为应当由北京警方处罚，不应当由户籍所在地的公安机关进行处罚。同日，鼓楼公安分局作出鼓公（湖）行罚决字（2015）1476号行政处罚决定书（以下简称1476号行政处罚决定），认定2015年7月14日，汤太阳携带信访材料至北京市国家信访局接待中心上访，在对国家信访局答复不满意后携带信访材料至北京市中南海附近府右街上访时，被北京警方查获，决定对汤太阳给予行政拘留十日的处罚。鼓楼公安分局作出处罚决定后，书面通知了汤太阳家属。
汤太阳不服该行政处罚决定，于2015年8月4日向市政府申请行政复议。市政府当日受理该复议申请。市政府书面审查了鼓楼公安分局的答复意见及证据，于同年9月21日作出（2015）宁行复第118号行政复议决定书（以下简称118号行政复议决定），维持鼓楼公安分局作出的上述处罚决定。
另查明，2015年6月22日，汤太阳因2015年6月19日携带信访材料至北京市中南海附近府右街上访，被鼓楼公安分局给予拘留十日的处罚。
原审法院认为，治安管理处罚法第二条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第一款规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。”因此，鼓楼公安分局作为南京市鼓楼区公安机关，依法具有对违法行为予以治安管理处罚的法定职责。《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，汤太阳基于拆迁事宜前往北京信访，其应当前往专门的信访接待场所提出信访事项。汤太阳在接受询问时，自认其对国家信访部门的答复不满意的情况下，前往北京中南海地区信访的事实。北京警方出具的训诫书、南京驻京信访工作组出具的情况说明等材料进一步确认汤太阳前往北京中南海周边地区信访的事实。治安管理处罚法第二十三条规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”第二十条规定，“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（一）有较严重后果的；（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”汤太阳的信访行为扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序，且在六个月内，汤太阳受到过治安管理处罚。汤太阳本次扰乱公共场所秩序的行为符合治安管理处罚法第二十条第（四）项规定的从重处罚的情形，鼓楼公安分局对汤太阳处以行政拘留十日的处罚，符合上述法律规定，处罚结果适当。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”汤太阳的居住地位于南京市鼓楼区，鼓楼公安分局对汤太阳处罚并无不当。鼓楼公安分局在作出处罚决定前，调查收集了相关证据，告知了汤太阳作出处罚的事实、理由、依据和依法享有陈述申辩的权利，并听取了汤太阳的陈述申辩。鼓楼公安分局作出处罚决定后，依法通知了汤太阳家属。鼓楼公安分局处罚程序亦符合法律规定。
汤太阳不服鼓楼公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议，市政府于2015年8月4日依法受理复议申请，书面审查了鼓楼公安分局的答复意见及相关证据，并于同年9月21日作出118号行政复议决定，维持鼓楼公安分局作出的上述处罚决定。该复议未超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）规定的60天的复议期限，复议程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当。
综上，鼓楼公安分局作出1476号行政处罚决定及市政府作出118号行政复议决定的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。汤太阳要求撤销上述行政行为的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条之规定，判决驳回汤太阳的诉讼请求，案件受理费50元由汤太阳负担。
上诉人汤太阳上诉称：1、上诉人因房屋被非法强拆而数百次逐级走访，国家信访局受理后既不给回执也不给书面理由，违反《信访条例》第三十三条的规定；2、依据宪法的相关规定，上诉人有权采用走访的形式向国家有关机关和部门反映情况，提出意见。有关行政机关应当依法行政，不能因上诉人到非指定信访接待场所上访，就打击报复上诉人；3、鼓楼公安分局援引治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项的规定是错误的，因为没有证据证明上诉人具有扰乱车站、码头等公共场所秩序的行为。故鼓楼公安分局给予上诉人行政处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定；4、上诉人是被强行押送回南京的，不是自愿回来的，不适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于管辖的规定。且案卷中北京市公安局西城分局训诫书不是合法移交的，鼓楼公安分局作出涉案行政处罚决定程序违法，适用法律错误；5、上诉人一审中指出案卷中没有受案回执单，没有行政处罚报告书，复议没有听取上诉人意见。以上三个“没有”违反《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条、第一百四十六条、第一百四十八条以及行政复议法第二十二条的规定，而一审法院在判决书中却未提及。综上，一审判决认定事实不清、适用法律和办案程序错误，请求二审法院撤销一审判决及1476号行政处罚决定，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人鼓楼公安分局当庭答辩称，2015年7月14日，汤太阳在北京中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，有当事人陈述、北京市公安局西城分局训诫书等证据证实。被上诉人经过调查认定汤太阳扰乱公共场所秩序并对其进行处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府当庭答辩称，鼓楼公安分局对汤太阳的行政处罚决定定性准确，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持市政府作出的118号行政复议决定。
本院经审查认为，鼓楼公安分局和市政府在一审时提交的证据均经过庭审质证，原审法院从证据的真实性、合法性与关联性三个方面对涉案证据的审查认证符合法律规定，对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据治安管理处罚法第七条、第九十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被上诉人鼓楼公安分局依法有权对居住在其辖区的上诉人汤太阳涉嫌违法行为作出相应处罚决定。根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得扰乱公共秩序。对扰乱公共秩序的相关行为，依照治安管理处罚法第二十三条的规定，公安机关可以处警告或者二百元以下的罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人因其房屋拆迁补偿安置事宜，曾于2015年6月19日到非信访接待场所的北京中南海地区信访，并于2015年6月22日受到被上诉人鼓楼公安分局作出的决定拘留十日的行政处罚。2015年7月14日，上诉人再次前往非信访接待场所的北京中南海地区信访。被上诉人鼓楼公安分局受案后，经过对上诉人的传唤、询问，结合北京公安机关出具的训诫书、南京市驻京信访工作小组出具的情况说明、南京市驻京信访工作小组民警出具的情况说明等材料，认定上诉人的行为已扰乱了中南海地区的公共场所秩序，合法有据，并无不当。在此情况下，被上诉人鼓楼公安分局结合上诉人在六个月内曾受到过治安处罚的事实，对上诉人给予治安拘留十日的行政处罚，亦无不当。被上诉人鼓楼公安分局作出处罚决定前，履行了立案、调查等程序，告知了上诉人作出处罚的事实、理由及其享有的陈述、申辩权利，在听取了上诉人的陈述和申辩后，作出了1476号行政处罚决定并向上诉人进行了送达，符合法定程序。上诉人提出被上诉人鼓楼公安分局对其涉案违法行为不具有管辖权，属对相关法律、法规理解有误。
行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，对具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，予以维持。上诉人汤太阳不服1476号行政处罚决定，于2015年8月4日向被上诉人市政府申请行政复议。被上诉人市政府于同日收到该复议申请后，经过认真核实相关证据，认定被上诉人鼓楼公安分局对汤太阳的行政处罚决定定性准确，证据充分，程序合法，于2015年9月21日作出维持原行政行为的118号行政复议决定，并将该行政复议决定书送达当事人，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，被上诉人鼓楼公安分局作出1476号行政处罚决定及被上诉人市政府作出118号行政复议决定的行政行为，均符合法律规定。上诉人要求撤销原审判决及1476号行政处罚决定等上诉请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人汤太阳承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 仲新建
代理审判员 熊文超
代理审判员 张 辉
二〇一六年三月十四日
书 记 员 曹 洁