中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2163号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：李恭等20人（名单附后）。
诉讼代表人：李恭，男，1933年1月24日出生，汉族，住甘肃省榆中县。
诉讼代表人：李兴仁（李堂之子），男，1953年2月12日出生，汉族，住甘肃省榆中县。
诉讼代表人：李成（李殿佐之子），男，1945年6月24日出生，汉族，住甘肃省榆中县。
诉讼代表人：李杰（李信山之子），男，1936年3月15日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。
诉讼代表人：李兴林（李彬之子），男，1941年9月15日出生，汉族，住甘肃省榆中县。
以上诉讼代表人的委托代理人：李顺民，男，1967年12月20日出生，汉族，住甘肃省榆中县。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：甘肃省榆中县人民政府。住所地：甘肃省榆中县城关镇兴隆路***号。
法定代表人：王林，该县人民政府县长。
委托代理人：王廷军，甘肃得舍律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）：榆中县青城供销合作社。住所地：甘肃省榆中县青城镇。
法定代表人：杨玉成，该供销合作社主任。
委托代理人：孙泽华，甘肃得舍律师事务所律师。
再审申请人李恭等20人因诉甘肃省榆中县人民政府（以下简称榆中县政府）土地行政登记一案，不服甘肃省高级人民法院（2015）甘行终65号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查完毕。
一、二审法院查明：1953年1月,李恭、李彬、李堂、李信山、李殿佐分别取得位于榆中县××（现××镇）××村的《土地房产所有证》。现该五人中除李恭尚健在外，其余四人均已去世。《土地房产所有证》上载明的四至均一致，即“东至王正义，西至高家祠，南至坟厝，北至大路”。上述四至范围内的土地、房产自1954年起由榆中县青城供销合作社（以下简称青城供销社）使用。1988年12月15日，青城供销社向榆中县政府递交《土地登记申请书》二份。其中，一份《土地登记申请书》载明：“单位性质：集体。批准用途：青城收购门市部。土地所有权性质：国有。土地权属来源：征用。批准文号：榆政城发（1985）24号。批准用地机关：榆中县人民政府。批准日期：1985年12月31日。用地面积：1986.71平方米（其中：建筑面积276.02平方米）。土地实际用途：青城收购门市部。四至为：东至王兴福住宅、西至青城税务所、南至张泽明住宅、北至公路。申请者提供的权属证明材料：榆中县人民政府榆政城发（1985）24号《关于三角城奶牛厂等五个单位征用土地的批复》(以下简称榆政城发（1985）24号《批复》)。申请理由：本单位的用地权属来源有合法依据，土地面积准确、合法，四至界线清楚无争议。请准予登记。”另一份《土地登记申请书》载明：“单位性质：集体。批准用途：门市部及仓库。土地所有权性质：国有。土地权属来源：划拨。批准文号：（空白）。批准用地机关：榆中县青城乡人民政府。批准日期：1954年。用地面积：1826.1平方米（其中：建筑面积930.36平方米）。土地实际用途：门市部及仓库。四至为：东至青城税务所、西至青城小学、南至刘宗智住宅、北至公路。申请者提供的权属证明材料：榆中县青城乡人民政府证明。申请理由：青城供销社仓库及门市部用地权属来源有合法依据，土地面积准确、合法，四至界线清楚无争议。请准予登记。”青城供销社申请土地登记时提供了二份1988年12月20日用青城供销社稿纸书写加盖榆中县青城乡人民政府印章的《证明》，第一份的内容为：“青城供销社青城收购门市部是1954年占下青城乡城河富农李汉、李兴林、李功、李成、李杰、李堂等的铺面6间。1982年这六家要求供销社将地方让出来，经过白文翰、林树森同城河大队领导协商后，让他们六家将铺面拆走，场地留给供销社使用，他们的宅基地均由城河大队于1983年分给了。青城供销社就在这陆佰零玖点叁平方米的地方修建了青城收购门市部，在修建的同时，由于牵扯六间铺面的地基石头，经商量后，由供销社付给他们一部分石头钱。”第二份《证明》的内容为：“1954年经区委和保政府研究同意，将宝寿堂的烟房7间及小房子6间没收划拨给青城供销社使用；在修建仓库时，租占用了青城乡城河城河五队的部分土地，共计壹仟捌佰贰拾陆点壹平方米。”2002年7月，榆中县规划国土资源局对青城供销社申请登记的土地情况进行了调查，《地籍调查表》宗地图中记载：青城供销社的范围为从J1—J23—J1止，宗地四邻为：东邻王兴富、王兴常宅，西邻青城小学，南邻刘乃社、张泽民、张文仓宅，面积为3739.9平方米；界址调查表中界址线起讫记载：1—19邻宗地指界人为新民村王永；19—23—1邻宗地指界人为城河曾永忠；权属调查记事及调查员意见栏记载：权属合法、界址清楚；类地调查记事栏记载：批准用途与申报一致；地籍调查结果审核意见栏记载：准予注册登记。2002年6月4日，榆中县政府填写《土地登记审批表》，此表中审查人员初审意见：本宗地系国有土地。1982、1985年12月经协议批准划拨给青城供销社，面积3739.9平方米，用途商业使用，经地籍调查及初审，该宗地的利用行为符合法律规定，界址清楚，税费已缴纳，根据《土地登记规则》规定，建议为青城供销社办理国有土地初始登记。2002年7月22日榆中县国土资源局审核意见：同意报请批准土地登记。2002年7月24日榆中县政府作出准予注册登记的审批意见，并于2002年7月29日向青城供销社颁发了使用面积为3739.9平方米的榆国用（2002）第55号《国有土地使用证》。李恭等20人不服，提起行政诉讼。庭审过程中，李恭等20人对榆中县政府提交的用于给青城供销社颁发《国有土地使用证》的《界址调查表》、青城乡人民政府出具的二份《证明》、榆政城发（1985）24号《批复》均提出异议，认为涉案的J8—J14地块土地属城河，邻宗地指界人应为城河主任。对青城乡人民政府出具的第一份《证明》认为不能证明其办证的合法性，对榆政城发（1985）24号《批复》与青城乡人民政府第二份《证明》所涉土地认为与本案无关。榆中县政府陈述青城供销社用地涉及三部分，李恭等20人诉争的土地只是其中的一部分，把诉争土地办在青城供销社名下的依据是青城乡人民政府出具的第一份《证明》，与榆政城发（1985）24号《批复》无关。李恭等20人诉争的土地为《地籍调查表》宗地图中于2002年7月29日榆中县政府给青城供销社颁发的榆国用（2002）第55号《国有土地使用证》宗地图中所标J8—J14地块。
一审法院认为，李恭等20人持1953年1月由李恭、李彬、李堂、李信山、李殿佐分别取得的《土地房产所有证》，以死者近亲属的名义推举诉讼代表人提起行政诉讼，要求撤销榆中县政府颁发给青城供销社的《国有土地使用证》中争议范围内的土地使用权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十四条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”李恭等20人认为榆中县政府给青城供销社颁发的《国有土地使用证》确定的面积中包括李恭、李彬、李堂、李信山、李殿佐取得的《土地房产所有证》中的土地面积，认为榆中县政府颁发国有土地使用证的行政行为与李恭等20人有利害关系而提起本案诉讼。虽然1956年公布的《高级农业合作社示范章程》和1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（人民公社《六十条》），分别规定了入社农民私有的土地转为合作社集体所有；生产队范围内的土地都归生产队所有。但争议土地上李恭等20人祖遗房产当时均存在，直到八十年代初被拆除，李恭等20人主张该院落围墙和一间窖房至今尚在。故李恭等20人以与本案土地登记行为有利害关系而提起诉讼并无明显不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”原国家土地管理局发布的1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”2002年1月1日起施行的《甘肃省土地登记条例》第十条第一款规定：“符合初始登记申请条件的，由土地行政主管部门负责组织地籍调查，并对调查结果进行审核，对符合登记要求的宗地予以公告。”本案中，青城供销社于1988年12月向榆中县政府递交《土地登记申请书》后，榆中县国土资源局于2002年7月才对青城供销社申请登记的宗地情况进行了地籍调查、初审及审核，认为该宗地的利用行为符合法律规定，界址清楚，同意报请批准土地登记；但榆中县国土资源局没有按照《土地登记规则》第十五条及《甘肃省土地登记条例》第十条第一款的规定对青城供销社申请登记的宗地予以公告，其行为违反了法定程序。再者，在榆中县政府提交的《地籍调查表》“界址调查表”中J8—J14地块地界在城河，而在邻宗地指界人签章栏里由新民村村长签名并加盖新民村民委员会公章，此行为也不符合土地登记相关规则规定。另外，榆中县政府提交的《土地登记申请书》、《土地登记审批表》中载明青城供销社申请的宗地土地所有权性质为国有，1982、1985年12月经协议批准划拨给青城供销社，但榆中县政府提供的榆政城发（1985）24号《批复》中，“青城供销社征用新民社土地九分九厘二（原猪场场地）”并不包括争议的土地；青城供销社亦不能提供本案宗地图中所标的J8—J14地块由集体土地变更为国有土地的确实证据。因此，榆中县政府在争议土地权属来源不清的情况下，作出准予注册登记的审批意见并向青城供销社颁发《国有土地使用证》的行为，亦属事实不清、证据不足，应当予以撤销。关于榆中县政府、青城供销社提出李恭等20人提起的诉讼已经超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”榆中县政府是2002年7月29日给青城供销社颁发《国有土地使用证》的，而李恭等20人于2014年4月11日向一审法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，榆中县政府、青城供销社均没有提交李恭等20人知道或者应当知道榆中县政府给青城供销社颁发《国有土地使用证》这一具体行政行为内容的证据。因此，李恭等20人于2014年4月11日向本院提起诉讼时，并没有超过20年的最长起诉期限。据此，甘肃省兰州市中级人民法院作出（2015）兰行初字第37号行政判决，撤销榆中县政府于2002年7月29日给青城供销社颁发的榆国用（2002）第55号《国有土地使用证》中宗地图所标J8—J14地块的登记行为。榆中县政府及青城供销社不服，提起上诉。
二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”国土资源部办公厅2002年10月18日作出的《关于供销合作社使用土地权属问题的复函》规定，1982年以前，供销合作社已经成为全民所有制的商业企业。本案青城供销社作为全民所有制单位，在1962年9月《六十条》公布以前就一直在使用争议土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》实施至今涉案土地一直由青城供销社使用，李恭等20人也未能提供证据证明青城供销社将争议土地房产退还给集体经济组织，或者退还给李恭等20人的事实。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。榆中县政府于2002年7月29日作出的榆国用（2002）第55号国有土地使用权登记行为与李恭等20人没有法律上的利害关系，李恭等20人的起诉不具有原告的诉讼主体资格。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。榆中县政府、青城供销社的上诉理由成立。据此，甘肃省高级人民法院作出（2015）甘行终65号行政裁定，撤销兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第37号行政判决；驳回李恭等20人的起诉。李恭等20人不服，向本院申请再审。
李恭等20人申请再审称，1982年青城供销社将涉案土地及房屋全部退还给李堂、李彬、李恭、李信山、李殿佐，当时青城供销社的法定代表人林富森与李堂等人协商再次租赁涉案土地上的房屋并翻修上述房屋中的门面房，双方达成协议。后青城供销社开始翻修房屋。林富森出车祸死亡后，李堂等人多次索要租费均未果。本案事实应是青城供销社租赁涉案房屋及土地一直在使用，而不是二审法院认为的青城供销社一直在使用。二审阶段李恭等20人申请证人当庭作证并提交了证人书面证言，能够证明退还涉案房屋及土地的事实，二审法院认为“被上诉人也未能提供证据证明青城供销社将争议土地房产退还给集体经济组织，或者退还给李恭等20人的事实”，与事实严重不符。榆中县政府给青城供销社颁发的《国有土地使用证》确定的面积中包括李恭、李堂、李信山、李殿佐于1953年1月取得《土地房产所有证》的土地，该颁证行为与李恭等人有法律上的利害关系。鉴于李彬等四人去世，作为李彬等四人的近亲属提起本案诉讼符合法律规定，因此李恭等20人是本案合法的适格主体。请求依法撤销甘肃省高级人民法院（2015）甘行终65号行政裁定，维持甘肃省兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第37号行政判决。
榆中县政府提交意见称：1.李恭等20人与涉案土地无法律上的利害关系，因李恭等20人的房屋已被其自行拆除，现涉案土地上没有其不动产，且青城供销社自1953年开始长期使用涉案土地，该土地应属于国有土地。2.榆中县政府为青城供销社颁发国有土地使用证的行为事实清楚、证据充分、程序合法。3.李恭等20人的起诉已超过起诉期限。
青城供销社提交的书面意见与榆中县政府一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，李恭等20人需证明对被诉颁证行为涉及的土地房屋享有合法权益，才能具有提起本案诉讼的原告资格。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”本案中青城供销社从1954年开始占有使用涉案土地，迄今没有退给原农民集体，在相关法律已对1962年9月以前全民所有制单位使用的原农民集体所有土地的土地权属问题作出规定的情况下，李恭等20人持有的《土地房产所有证》已不能作为其享有涉案土地使用权的有效确权凭证。另外，1982年青城供销社已将涉案土地上的房屋拆除重建，李恭等20人基于《土地房产所有证》享有的房屋所有权已由于房屋灭失而不复存在，其对涉案土地上的房屋亦不享有合法权益。因此，李恭等20人与榆中县政府为青城供销社颁发国有土地使用证的行为没有利害关系，不具有原告主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项之规定，李恭等20人的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。
综上，李恭等20人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：
驳回李恭等20人的再审申请。
审 判 长 李 涛
审 判 员 崔晓林
审 判 员 杨 卓
二〇一七年六月二十九日
法官助理 王一婷
书 记 员 赵 贝
附：再审申请人名单
李恭，男，1933年1月24日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村92号。
李兴仁，男，1953年2月12日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村221号。
高月芳，女，1947年7月12日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村59号。
李桂兰，女，1938年11月5日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇上坪村274号。
李顺苹，女，1967年10月27日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇瓦窑村507号。
李顺霞，女，1969年8月2日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇建亭村66号。
李成，男，1945年6月24日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村409号。
李庆莲，女，1941年7月15日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇新民村423号。
李月珍，女，1947年3月14日出生，汉族，住甘肃省白银市白银区水川镇均安路东136号。
李俊花，女，1938年2月21日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村161号。
李兴龙，男，1958年4月15日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村218号。
李兴国，男，1965年11月13日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村401号。
李兴义，男，1969年1月10日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村482号。
李兴元，男，1970年11月13日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村161号。
李兴顺，女，1963年5月13日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村98号。
李兴燕，女，1972年11月3日出生，汉族，住甘肃省白银市白银区北京路159号2单元14室。
李兴林，男，1941年9月15日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村242号。
李舒秀，女，1940年10月26日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇瓦窑村117号。
李杰，男，1936年3月15日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区秀川新村84号601。
李秀英，女，1931年10月3日出生，汉族，住甘肃省榆中县青城镇城河村39号。