江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终14号
上诉人（原审原告）袁卫飞。
委托代理人黄鸣敏。
被上诉人（原审被告）启东市安全生产监督管理局，住所地启东市汇龙镇紫薇中路345号。
法定代表人茅石彬，局长。
委托代理人黄慧聪，启东市安全生产监督管理局副局长。
委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。
上诉人袁卫飞因安监行政处罚一案，不服海门市人民法院（2015）门行初字第00140号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审认定，2014年11月6日，袁卫飞作为南通金铁机械制造有限公司（以下简称金铁公司）法定代表人将其钢结构厂房施工工程发包给倪永刚个人承建，由倪永刚以“鹏程夹芯板厂”名义与金铁公司签订了“钢结构施工合同”1份，主要内容：包清工（钢梁、钢檩条、钢结构的部分制作、防腐安装、屋面、墙面夹芯板、门的安装），建筑面积1904平方米，工程制作装配价10.2万元，并在乙方即施工方的义务和责任中约定“乙方在施工中发生的一切事故，由乙方负全责”等。之后，由倪永刚组织施工。
2014年12月16日12时40分左右，倪永刚雇用的工人沈锦荣在施工作业时从高处坠落，经抢救无效死亡。当日，启东市人民政府成立了事故调查组，经实地勘查、调查取证、论证分析，于2015年2月4日作出“南通金铁机械制造有限公司12·16高处坠落亡人事故调查报告”。2月26日，启东市人民政府作出启政复（2015）12号“市政府关于对南通金铁机械制造有限公司‘12·16’高处坠落亡人事故调查报告的批复”，同意事故调查组的处理意见，责成启东市安全生产监督管理局（以下简称启东安监局）按照相关法律规定，对该起事故相关责任单位和责任人进行相应的行政处罚。
当日，启东安监局立案后作出了行政处罚告知书、听证告知书，告知袁卫飞拟作出行政处罚的事实、理由、依据及被处罚人的权利后，于5月4日作出启安监管罚（2015）第（006）号行政处罚决定书，决定给予袁卫飞罚款12600元的处罚。袁卫飞不服，于2015年6月23日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销启东安监局作出的行政处罚决定并判令启东安监局返还12600元。
一审法院认为，依照《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第九条第一款规定，县级以下地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。启东安监局具有对辖区内安全生产事故进行处罚的法定职责。
关于袁卫飞及其金铁公司为被处罚对象是否合法。第一、金铁公司建设钢结构厂房，为扩大生产规模进行建设，是其生产经营活动的组成部分。因此，袁卫飞及金铁公司应当遵守安全生产的法律规定。袁卫飞认为金铁公司的行为不属于生产经营行为，是对生产经营行为的狭隘理解，该主张不能成立；第二，袁卫飞及金铁公司与施工方签订安全生产责任协议书，作出的安全责任由施工方承担的约定不能免除袁卫飞、金铁公司的事故安全责任。首先，安全生产法规定，生产经营单位负有的安全生产义务是行政法律责任。行政法律责任作为一种公法上的责任，在没有法律明确规定的情形下，违法行为人不得通过民事协议的方式将这一责任转由他人承担。其次，在安全生产监督法律关系中，生产经营单位和从事施工的事故直接责任人员承担的是不同的责任，对生产经营单位追究责任的目的，就是为了督促其遵守相关法律规定和生产管理监督制度，其与事故直接责任人员的责任性质并不完全相同。违法主体的法定性决定了各负其责，该责任不得通过民事主体之间的约定予以转移和免除；第三，启东安监局认定袁卫飞及金铁公司对事故负有责任具有事实和法律依据。首先，金铁公司建设未取得施工许可。案涉钢结构厂房建筑面积达1904平方米，根据《中华人民共和国建筑法》及《建设工程施工许可管理办法》第二条第二款规定，在施工前应当取得施工许可。其次，金铁公司将建设工程发包给不具有施工资质的自然人违反了《中华人民共和国建筑法》第二十二条的强制性规定。再次，金铁公司作为生产经营单位未完全履行安全生产管理职责。在案涉工程施工过程中，未对施工人的安全生产工作进行统一协调。因此，处罚决定中认定袁卫飞及金铁公司对事故负有责任，并无不当。
综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。袁卫飞的诉请无事实依据和法律依据，应予驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回袁卫飞要求撤销启东安监局启安监管罚字（2015）第（006）号行政处罚决定书及返还罚款的诉讼请求。
袁卫飞不服提起上诉称，1、金铁公司是将案涉工程发包给启东市鹏程夹芯板厂施工，一审判决认定发包给倪永刚个人承建不当。而且，根据双方签订的安全生产责任协议，施工过程中的安全责任由施工方承担，被诉处罚决定认定上诉人也应对案涉事故承担责任没有事实依据。2、根据相关法律规定，案涉工程属于投资额小于30万元的工程，无需申领施工许可证。一审判决认定案涉项目应当申领施工许可证没有法律依据。3、金铁公司系机械制造生产经营单位，而扩建厂房属于建设项目，并不属于金铁公司的生产经营范围。被上诉人启东安监局以金铁公司违反安全生产法第46条规定，对作为金铁公司法定代表人的上诉人进行处罚属于适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决及被诉处罚决定并返还上诉人已经缴纳的罚款12600元。
被上诉人启东安监局辩称，1、在事故责任调查阶段，通过对启东市鹏程夹芯板厂负责人、倪永刚等人的调查，能够认定金铁公司将案涉工程发包给倪永刚个人的事实。2、安全生产法第46条规定的“生产经营活动”是对企业生产全过程的统称，金铁公司兴建仓库是为了满足其生产经营需要，是其从事生产经营活动的有机组成部分。上诉人以经工商部门核准的生产经营范围作为企业的生产经营活动属于对上述法律规定的误解。答辩人根据事故调查结论对上诉人进行处罚具有事实依据和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
袁卫飞提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院另根据启东安监局启安监管罚字（2015）第（007）号行政处罚决定书查明，启东市安监局于2015年4月9日给予倪永刚罚款人民币14237.4元的处罚。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及一审判决的基本内容，本案的争议焦点有三个方面：一是一审判决认定事实是否清楚，即认定金铁公司将案涉工程发包给倪永刚个人是否具有事实依据；二是被诉处罚决定定性是否准确，即认定案涉事故发生在金铁公司生产经营活动中是否适当；三是被诉处罚决定给予上诉人12600元的罚款处罚适用法律是否正确。
一、关于一审判决认定金铁公司将案涉工程发包给倪永刚个人是否具有事实依据的问题。本案中，从上诉人提交的《钢结构施工合同书》来看，合同双方为甲方金铁公司、乙方启东市鹏程夹芯板厂，合同中盖有甲乙双方的公章，并由袁卫飞、倪永刚代表甲乙双方签名。虽然启东市鹏程夹芯板厂负责人王正宏及倪永刚均陈述该公章是在王正宏不知情的情况下由倪永刚向王正宏之子借用。但由于对案涉工程承包方的认定涉及到案外人倪永刚及启东市鹏程夹芯板厂的权利义务，在倪永刚及启东市鹏程夹芯板厂未参与本案诉讼的情形下，一审判决根据未经各方质证的上述证人证言认定金铁公司将案涉工程发包给倪永刚个人的事实依据不足，本院对该节事实不予确认。
二、关于被诉处罚决定定性是否准确，即认定案涉事故发生在金铁公司生产经营活动中是否适当的问题。所谓生产经营活动是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织的活动的总称。生产经营活动是企业各项工作的有机整体，是一个系统。本案中，虽然金铁公司核准经营范围不包括厂房建设，但金铁公司建设厂房是其保持简单再生产或扩大再生产所开展的活动之一，属于金铁公司生产经营活动的有机组成部分。上诉人仅以工商核准经营范围作为金铁公司生产经营活动属于对生产经营活动的限缩理解。事实上，如按上诉人理解，安全生产法仅调整生产经营单位从事工商核准范围内的经营活动，而生产经营单位超越生产经营范围造成安全生产事故的则不会受到安全生产法的制裁，这明显不符合安全生产法防止和减少生产安全事故的立法目的。因此，被诉处罚决定将案涉事故认定为发生在金铁公司生产经营活动中的定性并无不当，上诉人认为案涉生产事故不受安全生产法调整的主张不能成立，本院不予支持。
三、关于被诉处罚决定给予上诉人12600元的罚款处罚适用法律是否正确的问题。根据安全生产法第十八条第（五）项规定，生产经营单位的主要负责人负有督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生安安全事故隐患的职责。第九十二条第（一）项规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生一般事故的，由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之三十的罚款。本案中，上诉人系金铁公司的主要负责人，其未履行安全生产管理职责是发生安全生产事故的原因之一，被上诉人启东安监局根据上诉人提交的2013年度个人收入证明给予其12600元的罚款处罚适用法律准确，所作处罚决定符合法律规定。
需要说明的是，本案中，人民法院审查的是被上诉人启东安监局依据安全生产法所作的处罚决定是否合法。由于案涉工程是否领取施工许可证与被诉处罚决定的合法性并无关联，且处罚决定对案涉工程未领取施工许工证是否合法亦未作出认定。在此情形下，一审判决直接判定案涉工程未领取施工许可证有违法律规定并以此作为认定上诉人应当承担责任的事实依据之一有失妥当，本院予以纠正。至于上诉人提出的案涉工程无需申领施工许可证的上诉理由并非本案审查的范围，本院对此不予理涉。
综上，被上诉人启东安监局所作处罚决定事实依据充分，适用法律准确。一审所作驳回上诉人诉请的判决结论正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人袁卫飞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 吴彩丽
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；