合 浦 县 星 岛 湖 乡 政 府 因 广 西 蓝 天 广 告 有 限 公 司 诉 其 行 政 处 理 及 行 政 赔 偿 上 诉 一 案 二 审 行 政
判 决 书
广西壮族自治区北海市中级人民法院
行政判决书
（2014）北行终字第18号
上诉人（一审被告）合浦县星岛湖乡人民政府，住所地合浦县星岛湖乡。
法定代表人覃燕妮，乡长。
委托代理人王兴元，广西先导联合律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）广西蓝天广告有限公司。
法定代表人刘英伟，执行董事。
委托代理人王桂，广西广恒信律师事务所律师。
委托代理人蔡文博，广西广恒信律师事务所实习人员。
上诉人合浦县星岛湖乡政府因被上诉人广西蓝天广告有限公司诉其行政处理及行政赔偿一案，不服合浦县人民法院2012年11月12日作出的（2012）合行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院作出（2013）北行终字第5号行政裁定，以一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误为由，裁定撤销一审判决，发回重审。合浦县人民法院重审后，于2014年5月30日作出的（2014）合行初字第2号行政判决。上诉人合浦县星岛湖乡政府仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案经广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行延字第204号批复批准延长了审理期限，现已审理终结。
一审判决查明：2008年4月，原告广西蓝天广告有限公司根据北海市公路管理局颁发的北路证许可（2006）证字第28号《广西壮族自治区路证许可证》，在325国道合浦县上洋高速公路入口与星岛湖三叉路口交汇处架设龙门广告牌一座，用于为联通公司发布广告。时任合浦县星岛湖乡人民政府乡长的陈荣梅认为该龙门广告牌存在安全问题，并影响市容、市貌。2008年10月5日，受时任合浦县星岛湖乡法定代表人的陈荣梅的指派，吴杰联系黄林、蔡章瑞使用吊车等工具将原告架设的广告牌拆除、变卖。原告的工作人员于2008年10月8日向合浦县公安局星岛湖派出所报案。2008年10月28日，原告以陈荣梅、吴杰、合浦县星岛湖乡人民政府为被告向一审法院提起民事诉讼。一审法院认为该案有可能涉及刑事犯罪，且起诉人已向公安机关报案，尚未结案，依法裁定不予受理。2009年6月19日，原告再次以陈荣梅、吴杰为被告向一审法院提起民事诉讼。一审法院以原告不能提供证据证实广告牌被拆除是陈荣梅指使吴杰等人所为，从而不能证实起诉人与陈荣梅之间存在侵权的法律关系为由，裁定不予受理。原告继而上诉。本院作出（2009）北民立终字第80号《民事裁定书》驳回上诉。之后，原告提出申诉。2012年1月，广西壮族自治区高级人民法院作出（2010）桂民申字第1066号《民事裁定书》，认为乡长系政府法定代表人，其职务行为代表星岛湖乡人民政府，行为所产生的法律后果应由星岛湖乡政府承担，陈荣梅并不是该案适格被告。遂驳回广西蓝天广告有限公司的再审申请。原告于2012年3月29日向一审法院提起行政诉讼。
另查明：原告重建被拆除的广告牌支出费用为人民币29500元。
一审判决认为：陈荣梅认为原告位于合浦县星岛湖乡上洋高速公路入口处的一座龙门广告牌存在安全问题，并影响市容、市貌，于2008年10月5日以“城乡清洁工程”名义指派吴杰联系他人不依照有关法律程序拆除、变卖了原告依法架设在合浦县星岛湖乡上洋高速公路入口与星岛湖三叉路口交汇处的一座龙门广告牌。陈荣梅时任被告合浦县星岛湖乡人民政府乡长，是法定代表人，其指派他人拆除、变卖广告牌的行为与其本人没有任何利害关系。而“城乡清洁工程”是地方一级政府行为，陈荣梅是代表被告行使职务行为，该行为所产生的法律后果应由被告承担。拆除、变卖原告广告牌未依照有关法律程序进行，故该行政事实行为违法。但原告的广告牌已被变卖，不能返还财产或者恢复原状，因此不具有可撤销的内容。
被告的违法行政行为对原告的财产权造成损害，依法应当给予赔偿。龙门广告牌被拆除、变卖，已无实物估价，应当按回建价款人民币29500元的直接损失给予赔偿。原告请求赔偿人民币50000元始建费、一年的广告费用人民币48000元、赔礼道歉，一审法院认为，原告已请求赔偿龙门广告牌回建价款人民币29500元，又请求赔偿龙门广告牌始建费，属直接损失的重复请求。广告费用属间接损失。赔礼道歉请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的情形。故原告该三项请求，一审法院不予支持。被告否认拆除、变卖原告龙门广告牌是其行政事实行为，但原告举证并经庭审质证的合浦县公安局星岛湖派出所出具的《情况说明》和原告证据4.2、4.3，即蔡章瑞、黄林的调查笔录以及一审法院依职权调取的合浦县公安局星岛湖派出所查证的证据材料相互印证，证实时任被告法定代表人的陈荣梅以“城乡清洁工程”名义而指派吴杰联系他人拆除、变卖了原告的龙门广告牌。故被告该抗辩理由，一审法院不予支持。根据上述事实和理由，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第九条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，作出如下判决：一、确认被告合浦县星岛湖乡人民政府于2008年10月5日拆除、变卖原告广西蓝天广告有限公司在325国道星岛湖乡上洋高速公路入口与星岛湖三叉路口交汇处架设的龙门架广告牌的行政事实行为违法；二、被告合浦县星岛湖乡人民政府应赔偿原告广西蓝天广告有限公司人民币29500元；三、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人合浦县星岛湖乡人民政府上诉称，一、一审法院认定时任乡长的陈荣梅指使吴杰等人拆除、变卖涉案广告牌缺乏事实证据。吴杰的陈述只是孤证，陈荣梅一直不予认可，故一审法院对此认定明显事实不清；二、就算是陈荣梅指使吴杰等人拆除、变卖广告牌，也只是陈荣梅的个人行为，因其行为没有经过集体班子讨论决定，也没有以政府的名义通知他人拆除广告牌，上诉人也没有收到变卖广告牌的款项，完全属于陈荣梅的个人行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（一）项“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为”，一审法院认定是行政行为没有事实和法律依据；三、一审法院认定被上诉人广西蓝天广告有限公司取得合法审批手续是错误的。被拆除的广告牌属于违法建筑，依法应当予以拆除，并且不用赔偿；四、由于被上诉人没有证据证明被拆除的广告牌具备合法的审批准建手续，因此无法证明被拆除的广告牌系其所有的合法财产，那么其就不是适格的原告，无权提起诉讼；五、被上诉人无法证实被拆除广告牌当时的价值。其提供的进账单、收据都不是正式发票，无法证实其支付的款项确实是用于建筑广告牌的，也无法证实支出的金额；六、被上诉人2008年10月8日报案，但直到2012年3月19日才提起行政诉讼，明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月的法定诉讼时效，依法应当驳回其诉求。综上，一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误，偏袒被上诉人，判决上诉人承担败诉后果是没有事实和法律依据的。据此，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人广西蓝天广告有限公司辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。涉案广告牌是依据北海市公路管理局颁发的路政许可合法架设的答辩人合法财产。上诉人的时任法定代表人陈荣梅以“城乡清洁工程”的名义将涉案广告牌越权拆除，侵犯了答辩人的合法权益。一审判决认定事实清楚、适用《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第九条第一款、第四条第（四）项及第三十六条第（八）项正确；二、上诉人关于陈荣梅的行为是个人行为的观点不能成立。答辩人提供的证据及一审法院调取的证据已充分证明涉案广告牌确为时任乡长的陈荣梅指使吴杰等人拆除，且该行为是陈荣梅以星岛湖乡乡长身份行使职权而作出的具体行政行为。首先，根据一审法院自星岛湖派出所调取的“星岛湖上扬高速路入口广告牌被盗材料”，被询问人吴杰明确指出是陈荣梅指示他拆除涉案广告牌的，告知其拆除理由是“影响城乡清洁工程”。另一名被询问人蔡章瑞所提供证言也印证了该事实。星岛湖派出所出具的《情况说明》也证明，陈荣梅多次口头承认其作为星岛湖乡乡长，拆除涉案广告牌是全区“清洁工程”行动的一部分。其次，吴杰证言详细陈述陈荣梅于2008年6月、10月两次与其商讨拆除涉案广告牌的具体过程，及拆除该广告牌的参与人员和实施过程。该证言与蔡章瑞、庞丰群及黄林等人的证言相互印证，达到证据“盖然性优势”的证明标准。上诉人诉称一审法院“认定事实不清”，“没有其他证据佐证”明显不成立。再次，被上诉人诉称陈荣梅指令拆除的行为没有通过领导班子集体谈论，也没有以乡政府名义作出，属于陈荣梅个人行为。该辩解存在明显逻辑错误。陈荣梅作为时任星岛湖乡乡长，以“影响城乡清洁工程”为由，口头指令吴杰等人拆除被上诉人合法所有的涉案广告牌。该行为是陈荣梅以乡长身份作出的职务行为，而非其作为自然人的个人行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，该行为依法构成国家赔偿的责任。被上诉人提交的证据2-6，其在2012年原一审中已经提交，在举证程序上不是新证据，同时也不能证明陈荣梅指使他人拆除答辩人广告牌的行为是个人行为。况且该证据是统一打印并由部分领导班子成员签名的，且相关证人与本案有利益冲突，不能独立作为认定案件事实的依据。即使以上证据符合案件事实，也只能证明拆除涉案广告牌是陈荣梅违反议事规则独断专行、超越法定职权的具体行政行为，其行为后果仍然应由上诉人承担。第四，上诉人以其未收到变卖广告牌的款项为由主张是陈荣梅的个人行为。该辩解也没有法律依据和事实基础。被上诉人所举证据7是星岛湖乡政府财务出纳梁启莲的证言，证明该府并未收到涉案广告牌变卖的款项。这与我方证据及一审法院调取的“星岛湖上扬高速路入口广告牌被盗材料”证实的事实是一致的：即根据陈荣梅的指使，他人将变卖款项用于支付相关拆除费用。这不仅不能证明陈荣梅的行为是个人行为，反而证明陈荣梅作为一乡之长的目无法纪、胡作非为。三、上诉人关于本案时效的抗辩不能成立。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。”答辩人在2008年10月发现广告牌被盗后立即报案，星岛湖乡政府一直没有以书面形式通知被上诉人相关行政行为的内容、诉权及起诉期限。而星岛湖派出所也只是口头告知答辩人是陈荣梅指使吴杰等人拆除变卖，不肯提供书面证据。答辩人因此提起了民事诉讼，但两次都被一审法院因涉及“城乡清洁工程”而裁定不予受理。答辩人经申诉，直至2012年1月才收到自治区高院（2010）桂民申字第1066号民事裁定书，告知陈荣梅的“职务行为，代表星岛湖乡政府，行为法律后果应由星岛湖乡政府承担。”答辩人据此提起行政诉讼。可见，答辩人始终积极主张权利，完全符合相关行政诉讼时效的规定。何况，本案已经是行政诉讼的重审二审程序，在此之前上诉人从未提出有关时效的抗辩。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《最高人民法院关于民事诉讼时效制度若干问题的规定》第四条第一款的规定，上诉人关于时效的抗辩不能成立。综上所述，陈荣梅作为星岛湖乡人民政府的乡长，就是一方百姓的“父母官”，理应是遵纪守法，但却目无法纪、恣意妄为，其行为后果依法由上诉人承担。自广告牌被拆除至今已整整六年，一审法院判决的二万多元的赔偿根本无法弥补答辩人的经济损失和精神伤害，但答辩人不想再为此案耗费心力、财力和人民法院的诉讼资源，才没有提出上诉。恳请二审法院依法驳回上诉、维持原判，以维护法律的尊严和答辩人的合法权益，以彰显人民法院的公正和权威！
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院同时查明：2014年4月8日，合浦县公安局作出合公函（2014）23号《关于广西蓝天广告有限公司广告牌被拆除有关问题的复函》，函复合浦县人民法院：2008年10月5日，广西蓝天广告有限公司架设在合浦县星岛湖乡上洋高速公路入口处的广告牌被拆除，而该公司为此以盗窃案向该局星岛湖派出所报案。根据该局调查所获证据材料，所发生的事实不符合盗窃罪的特征，也不能认定涉嫌其他犯罪，因此不宜立案侦查，不属于公安机关案件管辖范围。
本院认为，被上诉人广西蓝天广告有限公司因其合法架设在合浦县星岛湖乡上洋高速公路入口处的广告牌于2008年10月5日被拆除，而向公安机关报案称涉案广告牌被盗。并在公安机关尚未作出调查结论之前，两次向一审法院提起民事诉讼，但均被一审法院裁定不予受理。且上诉、申诉亦均被驳回。被上诉人根据广西壮族自治区高级人民法院2012年1月作出的（2010）桂民申字第1066号《民事裁定书》中认为乡长系政府法定代表人，其职务行为代表星岛湖乡政府，行为所产生的法律后果应由星岛湖乡政府承担，而向一审法院提起本案行政诉讼。后一审法院在重审本案时，公安机关于2014年4月8日正式函复一审法院，称涉案广告牌被拆除一事经公安机关调查不符合盗窃罪的特征，也不能认定涉嫌其他犯罪，不属于公安机关案件管辖范围。一审法院依职权调取了公安机关调查取证的涉案材料十三份，并结合一审原、被告各自提供的相关证据，查明被上诉人位于合浦县星岛湖乡上洋高速公路入口处的涉案广告牌被拆除，系时任上诉人合浦县星岛湖乡人民政府乡长的陈荣梅认为该涉案广告牌存在安全问题，并影响市容、市貌，以“城乡清洁工程”名义指派吴杰联系他人于2008年10月5日拆除、变卖的。据此，一审法院认为“城乡清洁工程”是地方政府行为，陈荣梅时任上诉人的法定代表人，其以“城乡清洁工程”名义指派他人拆除、变卖广告牌的行为是代表上诉人行使行政职权的行为，该行为所产生的法律后果应由上诉人承担。拆除、变卖涉案广告牌属行政事实行为，未依照有关法律程序进行，不具有可撤销的内容。故一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，确认被诉行政事实行为违法，并无不当。
上诉人违法拆除、变卖涉案广告牌的行为，确给被上诉人的合法财产造成实际损害，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”、第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”、第九条第一款“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿”之规定，应当给予赔偿。因涉案广告牌被拆除后当即被违法变卖，导致原财产不存在，既无实物可估价，亦无法返还原物或恢复原状。且吴杰等人均证实变卖所得价款仅数千元，明显低于被损害的涉案广告牌的财产价值。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（五）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金”之规定，上诉人应当支付相应的赔偿金给被上诉人。一审法院适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定不当，本院予以纠正。涉案广告牌被违法拆除后，被上诉人已进行回建，回建费用为人民币29500元。对此，有被上诉人与回建单位南宁市美意环保系统工程有限责任公司2009年7月8日签订的《龙门架广告牌回建合同书》、银行进账单及南宁市美意环保系统工程有限责任公司的两份收据在案证实。一审法院判决上诉人赔偿被上诉人回建涉案广告牌的费用人民币29500元，基本适当。一审法院认为被上诉人所提赔偿涉案广告牌始建费人民币50000元属重复请求，被上诉人所提赔礼道歉请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”规定的情形，从而不予支持正确。对于被上诉人所提一年的广告费用人民币48000元的赔偿请求，因其不能举证证明该广告费用已实际损失，故一审法院对该项赔偿请求不予支持正确。一审法院判决认定事实清楚，证据确实，适用法律正确，判决赔偿符合法律规定，应予以维持。上诉人所提上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人合浦县星岛湖乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 慧
审 判 员 侯应蓉
代理审判员 侯远婕
二〇一四年十一月二十六日
书 记 员 彭德元
附：本判决引用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。