贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）遵市法行终字第21号
上诉人（原审原告）务川仡佬族苗族自治县都濡镇东升社区居民委员会。
代表人申茂武。
上诉人（原审原告）务川仡佬族苗族自治县都濡镇崇德社区居民委员会。
代表人付小刚。
上述二上诉人委托代理人赵婷，贵州名诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）务川仡佬族苗族自治县人民政府。
法定代表人周权茂，该县县长。
原审第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组。
代表人邹大和。
原审第三人何伯芝、丁应飞等22户。
代表人何伯芝。
代表人丁应飞。
原审第三人涂胜利、汪原清等28户。
代表人龚林虎。
代表人汪原清。
原审第三人陈艾、简子平等15户。
代表人陈艾。
代表人简子平。
代表人周再娥。
上诉人务川仡佬族苗族自治县都濡镇东升社区居民委员会（下称东升社区）、务川仡佬族苗族自治县都濡镇崇德社区居民委员会（下称崇德社区）与被上诉人务川仡佬族苗族自治县人民政府（下称务川县政府）及原审第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组（下称大坡组）、何伯芝、丁应飞等22户，涂胜利、汪原清等28户，陈艾、简子平等15户因撤销林权颁证及林地确权行政处理决定纠纷一案，不服凤冈县人民法院（2014）凤行初字第21号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，争议地地名为“老婆湾”（又名邹家坨、周家坨），四至界限为：东至洪天花、申勇、田维英、冉瑞伦、蒋华容等户的退耕地；南至柒林湾水沟（水沟南面紧靠原东桥大队老二队土），西至务川体育馆，北至石板桥直上水沟（水沟北面紧靠周再伦、周大强、张洪林、张洪波、申小忠等户的退耕地）。争议地面积约为87.03亩，其中退耕还林地约为45.81亩，荒山林地约41.22亩。争议地在四固定前属于原杨村公社先锋大队黄泥小队，四固定时争议地被确定给杨村公社先锋大队。土地下户时，争议地被原杨村公社先锋大队划分给黄泥小队各户，部分耕地和荒山填上了周相成、张太英、简子华、周向华、简美福、周向清等人的承包使用土地、水域证。2002年6月，耕地部分被填上杨村村大坡组村民简子贵、周再娥、周再伦、简子华等人的土地承包经营权证。部分耕地在2002年已退耕还林，退耕补助款一直由都濡镇杨村村大坡组村民领取。2009年，荒山部分被填上杨村村大坡组村民周相成、简子平、冉瑞伦、田维英、周再伦等人的林权证。
2009年8月21日，被告向东门社区东升塔小区颁发了编号为B520801213788的林权证，其中涉及争议地的申请表编号520326011301JDSYMSY0005，小地名为“邹家坨下面”，面积为34.89亩，四至为东至龚尚云的弃荒土地，南至冉花屏的退耕地，西至冉瑞伦的退耕地，北至简子贵的生荒地。因第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组对该证上记载的林地提出权属争议，被告受理争议后，将发生争议的集体经济组织列为当事人，同时还列了与争议林地使用权相关的东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户为第三人，但均只有代表人，没有其所代表的村民情况。被告调查后，确认争议林权登记申请表中载明的四至接界人签名中东、西、北三方接界人签名均不是真实签名。2013年12月10日，被告作出务府行决（2013）5号行政处理决定，原告不服该决定，向遵义市人民政府申请行政复议。2014年7月24日，遵义市人民政府作出遵府行复（2014）127号行政复议决定书，维持了被告的处理决定。
原审法院认为：本案的焦点：1、被告撤销颁证的行为是否合法，事实是否清楚，程序是否合法。2、被告的确权行为中所列当事人主体是否事实清楚，程序是否合法。
一、被告撤销颁证的行为是否合法。
被告向东门社区东升塔小区颁发的B520801213788林权证，其中涉及争议地“邹家坨下面”的林地，在林权制度改革登记颁证时，该林地存在权属争议；且该林地的四至接界人签名中东、西、北三方接界人签名均不真实。被告根据《林木和林地权属登记管理办法》的规定，认为在颁发林权证时，该争议地就存在争议，因此不符合登记条件。被告据此撤销编号为B520801213788林权证中编号520326011301JDSYMSY0005的森林、林木、林地登记，该行政处理决定事实清楚，程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”的规定本院应该予维持。
被告行政确权行为中所列当事人主体是否事实清楚，程序合法。
本案中，被告对争议林地作出确权，虽然所列发生争议林地所有权当事人的主体明确，但其所列的第三人东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户存在事实不清，程序违法。首先，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，本案第三人东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户，被告在行政程序中列为第三人，但其处理结果没有反映上述第三人与本案的法律关系，即与本案有无法律上的利害关系事实不清。其次，从本案处理结果看，发生所有权争议的东升社区、崇德社区、杨村村大坡组均为集体经济组织，其余第三人均为这三个集体经济组织的部分村民，但具体是哪些村民在行政决定中没有明确，其争议地使用权可能与上列第三人相关。行政程序中应保障对具体行政行为在法律上有利害关系的当事人有平等参与争议处理、平等表达诉求的权利，被告在行政行为中所列第三人东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户，除代表人具有作为当事人的身份情况外，其余被代表人没有姓名，也没有基本身份情况，不能确定代表人究竟代表了哪些当事人，该行政决定对哪些具体的当事人产生了权利影响，对哪些当事人有约束力均不明确，因此其在行政程序中可能涉及剥夺相关当事人的权利，也影响到其诉讼权利，故被告行政程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。”的规定，被告确权行为程序违法，应予撤销。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，判决：一、维持被告作出的务府行决（2013）5号行政处理决定的第一项，即维持“撤销编号为B520801213788林权证中申请表编号：520326011301JDSYMSY0005的森林、林木、林地登记”的处理决定。二、撤销被告作出的务府行决（2013）5号行政处理决定的第二项，即撤销“地名‘老婆湾’（又名邹家坨、周家坨）的土地、林地所有权确权给第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡村民组所有”的处理决定。受理费50元，由被告务川仡佬族苗族自治县人民政府负担。
上诉人东升社区、崇德社区不服上诉，请求撤销原判，撤销务府行决（2013）5号行政处理决定书，依法改判或发回重审，上诉费由被上诉人负担。理由是：1、原判决认定事实不清，认定被上诉人向上诉人登记颁证时申请登记的林地存在争议依据不充分，所谓的权属争议只是大坡组村民屡次侵占争议林地，由上诉人村民及时制止的事实。虽然对小地名“邹家坨下面”申请表接界人签名确实不实，但主要是2008年林改工作量大导致的程序瑕疵，被上诉人以此为由撤销登记不当。2、被上诉人将争议林地确认归大坡组所有事实不清，证据不足，依法应予撤销，原判决未对事实是否清楚予以评判，而仅以行政程序中所列当事人主体不清、程序违法予以撤销，回避了本案的主要焦点，导致上诉人在下一阶段行政确权程序中处于不利地位。
被上诉人务川县政府答辩称，原判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持原判，驳回上诉。
原审第三人大坡组，原审第三人何伯芝、丁应飞等22户，原审第三人涂胜利、汪原清等28户，原审第三人陈艾、简子平等15户在二审中未提交书面答辩意见
各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院，经审查，除原审认定的“争议地在四固定前属于原杨村公社先锋大队黄泥小队，四固定时争议地被确定给杨村公社先锋大队。”这一事实依据不充分外，其余事实本院予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。
一、被上诉人撤销登记颁证的行为是否合法。在务川县修建县城外环公路等基本建设征地时，上诉人与第三人等各方就涉案土地权属发生争议，上诉人向被上诉人申请确权，被上诉人在行政处理程序中，经调查，认定其于2009年8月21日向东门社区东升塔小区颁发的编号为B520801213788的林权证，其中涉及争议地的“邹家坨下面”林地，面积为34.89亩，四至为东至龚尚云的弃荒土地，南至冉花屏的退耕地，西至冉瑞伦的退耕地，北至简子贵的生荒地。该林权登记申请表中载明的四至接界人签名中东、西、北三方接界人签名均不是真实签名，且该地在申请登记时即存在权属争议，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；…”规定的登记条件，被上诉人据此撤销登记，事实清楚，程序合法，原审法院判决维持适用法律正确。上诉人称小地名“邹家坨下面”土地无争议，申请表接界人签名不实系程序瑕疵，被上诉人以此为由撤销登记不当的上诉理由不成立，本院不予支持。
二、被上诉人行政确权行为是否合法。被上诉人在行政处理程序中，所列的第三人东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户，具体是哪些村民在行政决定中没有明确，争议地使用权可能与上列第三人相关，其处理结果也没有反映上述第三人与本案的法律关系，属事实不清，程序违法。原审判决撤销，适用法律正确。
综上，原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东升社区、崇德社区共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱晓东
审 判 员 黎光勇
代理审判员 方 兵
二〇一五年三月二日
书 记 员 李辉静