江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第570号
上诉人（原审原告）罗庆国，男，1968年9月29日出生。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在南京市高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人王梅，南京市规划局工作人员。
委托代理人李杰，江苏衡鼎律师事务所律师。
原审第三人南京安厦危旧房改造开发有限责任公司，住所地在南京市秦淮区长白街56-1号。
法定代表人杨福强，南京安厦危旧房改造开发有限责任公司总经理。
委托代理人王健、吴海娇，江苏蔚蓝律师事务所律师。
上诉人罗庆国因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人南京安厦危旧房改造开发有限责任公司（以下简称南京安厦公司）建设用地规划许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第109号�政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月8日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月8日公开开庭进行了审理。上诉人罗庆国，被上诉人市规划局的委托代理人王梅、李杰，原审第三人南京安厦公司的委托代理人王健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年5月31日，市规划局向南京安厦公司汉西门大街地块棚户区改造项目颁发了选字第320103201211169号《建设项目选址意见书》（以下简称《选址意见书》），该意见书载明的用地性质为“A4环境整治”。2012年6月12日，南京市国土资源局作出汉西门大街地块棚户改造项目用地的预审意见。2012年8月31日，原南京市白下区发展和改革局对南京安厦公司汉西门大街棚户区改造及环境整治项目予以备案。2012年9月3日，南京安厦公司向市规划局就汉西门大街棚户区改造及环境整治项目申请建设用地规�许可证，并提交了组织机构代码证、建设项目基本信息表、项目备案通知书、选址意见书、用地预审意见等材料。市规划局受理后，经审查，于2012年9月11日作出行政许可决定，向南京安厦公司颁发了地字第320103201211356号《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》），并在其官方网站上公开。《建设用地规划许可证》上载明的用地性质为“A5危旧房、城中村改造暨环境整治用地”。2013年，该项目土地上的房屋予以征收，罗庆国承租的汉西门大街46号公有住房位于征收范围内，其于2014年3月与征收部门签订了征收补偿协议。2015年2月2日，罗庆国向市规划局申请公开汉西门大街危旧房改造及环境整治项目用地性质“A5危旧房、城中村改造暨环境整治用地”的法律依据和事实根据。2006年6月16日，市规划局批复同意《南京老城控制性详细规划（2006深化版）�在规划管理中实施。2008年2月20日，市规划局向其处室发布通知，要求在规划编制和审批管理中按照《南京城市规划用地分类执行规则》（暂行）（以下简称《分类执行规则》）进行用地分类并填写。2010年12月24日，住房和城乡建设部发布880号公告，批准GB50137-2011《城市用地分类与规划建设用地标准》为国家标准，自2012年1月1日起实施。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，市规划局具有本市城乡规划许可的行政职责。《城乡规划法》第三十七条规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地�划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”《南京市城市规划条例实施细则》（2007年发布）第十九条规定“建设单位申领建设用地规划许可证时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地�划许可证。”根据以上规定，市规划局根据南京安厦公司提出的申请于2012年9月1日作出行政许可决定并向南京安厦公司颁发《建设用地规划许可证》不违反法律、法规规定，但在行政程序上存有打印错误等瑕疵，今后工作中应予改正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六条、第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章进行审查，《行政诉讼法》第五十三条规定所涉规范性文件是指除规章以外，由行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件。市规划局向其处室发布的《分类执行规则》是其就执行相关法律法规规定的业务指导规则，不属于《行政诉讼法》规定审查的规范性文件，故对罗庆国要求审查宁规字（2008）25号《关于发布〈南京城市规划用地分类执行规则〉（暂行）的通知》的合法性的诉讼请求不予支持。根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《江苏省人民政府关于加快棚户区（危旧房）改造工作的实施意见》、《南京市人民政府南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》的规定，棚户区（危旧房）改造是重大的民生工程和发展工程，不仅能够使困难群众的住房条件得到改善，而且可以提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐，棚户区（危旧房）改造可采取拆除新建、改建等多种方式，故棚户区（危旧房）改造存在拆除与新建不同步的情形。《建设用地规划许可证》所涉土地的规划用途与棚户区（危旧房）改造项目的拆除工程不当然产生冲突，市规划局根据项目立项的性质，在不违反国家标准的强制性规定的情形下对用地性�作出分类与填写并无不当。
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十六条规定，“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。本案建设项目虽然没有法律、法规、规章规定必须在建设用地许可前举行听证，但考虑到市规划局的许可行为对利害关系人现实利益的影响，根据正当程序原则，其应采取适当方式听取利害关系人的意见，其在作出行政许可行为前没有听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，今后工作中应予改正，但该瑕疵不足以构成确认被诉规划行政许可行为违法或撤销的违法事由。综上，依照《行政诉讼法》第六条、第五十三条、第六十三条、第六十九条的规定，判决驳回罗庆国的诉讼请求。案件受理费50元，由罗庆国负担。
上诉人罗庆国上诉称，1、一审法院未追加南京市人民政府为共同被告，属审理程序违法。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定，复议机关�定维持原行政行为，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。上诉人在一审开庭前已向一审法院提交南京市人民政府（2015）宁行复第57号《行政复议决定书》，但一审法院对事实认定不清，未能依法追加南京市人民政府为共同被告，一审审理程序违法；2、《建设用地规划许可证》内容违法。市规划局提供的《选址意见书》载明建设单位申请的用地性质是“A4环境整治”，被上诉人提供的《建设用地规划许可证》的用地性质是“A5危旧房、城中村改造暨环境整治用地”与《选址意见书》用地性质不符。一审判决认定系“被告在行政程序上存有打印错误等瑕疵，不违反法律法规”，将市规划局严重违法的行政�为描述成“瑕疵”，有悖司法公正；3、《建设用地规划许可证》作出的程序违法。一审判决认可法律规定应当听证，后认为没有规定必须举行听证，最后又认定市规划局的该违法行为是“瑕疵”，一审判决前后自相矛盾。既然法律明确规定应当举行听证，而市规划局未能做到，其行政行为必然违法；4、应当对《分类执行规则》的合法性进行审查。一审法院认定《分类执行规则》不属于《行政诉讼法》规定审查的规范性文件，上诉人不予认可。综上，一审判决认定事实不清、适用法律、法规错误，请求：1、确认一审审理程序违法并撤销一审判决；2、确认《建设用地规划许可证》违法并予以撤销；3、对《分类执行规则》的合法性进行审查；4、由被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人市规划局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，1、一审审理程�合法，上诉人认为一审审理程序违法没有法律依据；2、被上诉人在一审中已提交相关证据材料及法律依据能够证明，作出的《建设用地规划许可证》的内容及程序均合法；3、被上诉人认为上诉人要求审查的《分类执行规则》不属于人民法院审查的规范性文件的范围。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人南京安厦公司未向本院提交书面陈述意见，在庭审中述称，一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
原审原、被告向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对其提交的证据予以审核认证符合规定，本院依法予以确认。对于原审法院认定的事实，各方当事人均没有异议。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
�院认为，《城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《江苏省城乡规划条例》第四条第一款规定，省、市、县（市）人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。因此，被上诉人市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门，具有依申请核发建设用地规划许可证的法定职权。
《城乡规划法》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”《江苏省城乡规划条例》第三十四条规定，“以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目选址意见书，建设项目批准、核准、备案文件，向城市、县城乡规划主管部门提出申请，并提交建设项目总平面图；（二）城市、县城乡规划主管部门审查相关材料，初步审查总平面图，符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证。”本案中，原审第三人南京安厦公司向被上诉人市规划局申领《建设用地规划许可证》，按上述法律法规的规定提交了全部的办理材料。被上诉人经过审查后，核发涉案《建设用地规划许可证》符合法律规定。
《行政许可法》第四十六�规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。《城乡规划法》及相关法律法规目前并未将颁发建设用地规划许可列为应当听证的事项，本案中，被上诉人作为本市城市规划管理的行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权，本案中被上诉人未听证并不违反上述法律规定。
关于上诉人要求对《分类执行规则》进行附带性审查的上诉主张，本院经审查认为，《分类执行规则》是被上诉人内部制定的，旨在其规划编制及审批管理工作中用于用地分类填写的指导规则，对上诉人的权利义务并不造成实际影响，也不具有普遍约束力，其并非规范性文件。上诉人的该项上诉主张因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于上诉人认为，《建设用地规划许可证》载明的用地性质是“A5危旧房、城中村改造暨环境整治用地”与《选址意见书》载明的“A4环境整治”用地性质不符，《建设用地规划许可证》内容违法的上诉主张，本院经审查认为，虽然两份材料中用地性质的类别代号不一致，但《建设用地规划许可证》中“A5危旧房、城中村改造暨环境整治用地”的规划用地分类范围包含了“A4环境整治”，并非与《选址意见书》不符，故上诉人认为被上诉人作出的《建设用地规划许可证》内容违法的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于上诉人认为其曾向南京市人民政府申请行政复议，一审法院未将南京市人民政府作为共同被告，属程序违法的上诉主张，本院经审查认为，上诉人提起本案诉讼的行政行为并非与其向南京市人民政府提出行政复议的具体行政行为为同一行政行为，该情形不属于《行政诉讼法》规定的须列共同被告的法定情形，一审法院未将南京市人民政府追加为共同被告并无不当，故对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗庆国负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 王攀峰
二〇一六年二月二十三日
书 记 员 曹 洁