浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙02行终495号
上诉人（原审原告）陈丽丽，女，1959年6月6日出生，汉族，户籍地浙江省，现住浙江省。
委托代理人周岳定（特别授权代理），男，1968年3月6日出生，汉族，住浙江省宁波市江东区。
被上诉人（原审被告）宁波市公安局镇海分局九龙湖派出所，住所地浙江省宁波市镇海区九龙湖镇河头村。
出庭应诉负责人周尧舜，所长。
委托代理人陈亚辉（特别授权代理），浙江雄镇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市镇海区城市管理行政执法局，住所地浙江省宁波市镇海区车站路286号。
法定代表人陈贤方，局长。
委托代理人董强胜，宁波市镇海区综合行政执法局工作人员。
委托代理人史祝君，浙江甬友律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市江东区宁穿路2001号。
法定代表人裘东耀，代市长。
委托代理人孙毅（特别授权代理），宁波市人民政府工作人员。
上诉人陈丽丽与被上诉人宁波市公安局镇海分局九龙湖派出所（以下简称九龙湖派出所）、宁波市镇海区城市管理行政执法局（以下简称镇海城管局）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）治安行政复议一案，不服宁波市江东区人民法院于2016年10月18日作出的（2016）浙0204行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年2月14日公开开庭审理了本案。上诉人陈丽丽委托代理人周岳定，被上诉人九龙湖派出所负责人周尧舜及其委托代理人陈亚辉，被上诉人镇海城管局委托代理人董强胜、史祝君，被上诉人宁波市政府委托代理人孙毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2013年9月4日上午，在宁波市姚江东排南支线工程西经堂施工现场，原告陈丽丽因认为施工活动造成其房屋结构安全问题，威胁到其家人人身财产安全，遂前往阻止施工，后原告丈夫周利岳也赶至现场。经劝离无效后，九龙湖镇政府工作人员将二人强行带离现场并交至公安机关工作人员用警车带至派出所进行处理。后陈丽丽于2014年1月27日向宁波市政府提出行政复议申请，要求其责令宁波市公安局镇海分局就上述强制行为承担相应的法律责任，之后陈丽丽又要求将被申请人变更为九龙湖派出所。宁波市政府受理申请后，经审查，认为该案需以陈丽丽诉镇海区政府作出的镇复决字[2013]9号行政复议决定一案的审理结果为依据，中止了该案的审理。2014年4月17日，宁波市江北区人民法院作出（2014）甬北行初字第6号行政判决，撤销了镇政复决字[2013]9号行政复议决定，并责令镇海区人民政府重新作出复议决定。该判决生效后，陈丽丽向宁波市政府提出申请，要求追加九龙湖镇政府和镇海城管局为甬政复立字[2014]31号行政复议一案的被申请人。2015年7月21日，宁波市政府作出甬政复决字[2014]31号行政复议决定并于同月25日送达给陈丽丽，告知陈丽丽在案件受理后要求追加被申请人的请求无法律依据，不予以追加，并维持了九龙湖派出所于2013年9月4日对陈丽丽实施的带离现场的行为。
另查明，陈丽丽于2013年9月30日向宁波市镇海区人民政府申请行政复议，要求确认九龙湖镇政府于2013年9月4日实施的限制陈丽丽人身自由的行政强制措施违法，并责令九龙湖镇政府赔偿误工费和精神损失费、赔礼道歉并消除影响。宁波市镇海区人民政府于2013年12月26日作出镇政复决字[2013]9号《行政复议决定书》，驳回了陈丽丽的申请。陈丽丽不服，向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，宁波市中级人民法院指定宁波市江北区人民法院审理，该法院受理后，于2014年4月17日作出（2014）甬北行初字第6号《行政判决书》，认为公安机关在案发当天负责外围警戒，并无其他事实证据能够证明九龙湖镇政府实施的强行带离行为系配合公安执法的协助行为，撤销了宁波市镇海区人民政府于2013年12月26日作出的镇政复决字[2013]9号行政复议决定，并责令宁波市镇海区人民政府在法律规定的期限内重新作出复议决定。宁波市镇海区人民政府遂于2014年4月22日重新作出镇政复决字[2013]9号《行政复议决定书》，该重新作出的复议决定确认九龙湖镇政府采取的强行带离行为违法并责令其赔偿陈丽丽损失，对陈丽丽提出的消除影响、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金等请求不予支持。陈丽丽不服，又起诉至宁波市中级人民法院，宁波市中级人民法院再次指定宁波市江北区人民法院审理，该院于2014年6月11日受理后，于2014年9月10日作出（2014）甬北行初字第22号行政判决，认为九龙湖镇人民政府在不具备实施限制人身自由行政强制措施职权的前提下，实施了限制人身自由的行政行为，宁波市镇海区人民政府于2014年4月22日作出的镇政复决字[2013]9号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，驳回了陈丽丽请求撤销上述复议决定的诉讼请求。陈丽丽不服该判决，于2014年11月4日上诉至宁波市中级人民法院，宁波市中级人民法院于2014年11月18日作出（2014）浙甬行终字第194号《行政判决书》，认为对陈丽丽实施强行带离行为的主体系九龙湖镇政府，没有证据证明该行为系九龙湖镇政府、九龙湖派出所及镇海城管局以共同的名义实施了强行带离行为，并判决驳回上诉，维持原判。
一审法院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”的规定，九龙湖派出所具有维护其辖区内社会治安秩序的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，宁波市政府具有对宁波市公安局镇海分局的派出机构九龙湖派出所进行行政复议的职能。
本案的争议焦点有三：一、镇海城管局是否与九龙湖派出所共同实施了将陈丽丽从施工现场外围押上警车带至派出所的强制带离行为；二、九龙湖派出所实施的将陈丽丽从施工现场外围押上警车带至派出所的强制带离行为是否合法，宁波市政府作出的甬政复决字[2014]31号行政复议决定认定事实是否清楚；三、陈丽丽要求九龙湖派出所和镇海城管局消除影响、恢复名誉，并以书面形式公开向陈丽丽赔礼道歉并赔偿精神损害抚慰金
10000元的诉请是否有事实和法律依据。
关于第一个争议焦点，镇海城管局否认其参与了将陈丽丽带离施工现场的行为。一审法院认为，虽然在陈丽丽提交的九龙湖派出所对刘永杰的询问笔录中，刘永杰自称为镇海城管局的工作人员，但根据镇海城管局提供的《浙江省职工基本养老保险历年参保证明（宁波市）》，2013年5月至2013年12月期间，刘永杰的工作单位为宁波市镇海区公路管理段九龙湖养护站，而非镇海城管局，且现已生效的宁波市中级人民法院（2014）浙甬行终字第194号《行政判决书》，已认定系由九龙湖镇政府工作人员将陈丽丽强行带离现场并交至负责外围警戒的公安机关工作人员用警车带至派出所进行处理，也即用警车将陈丽丽带至派出所的行为是由公安机关工作人员实施的。因此，陈丽丽认为镇海城管局与九龙湖派出所共同实施了将陈丽丽从施工现场外围押上警车带至派出所的强制带离行为并无相应事实依据，本院不予认定。
关于第二个争议焦点，一审法院认为，根据《中华人民共和国警察法》第八条规定，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或采取法律规定的其他措施。因此，九龙湖派出所的人民警察将陈丽丽从施工现场外围带至派出所的行为符合法律规定。
关于第三个争议焦点，基于并无相应证据证明镇海城管局与九龙湖派出所共同实施了将陈丽丽从施工现场外围押上警车带至派出所的强制带离行为，且陈丽丽提交的证据不能证明其是在九龙湖派出所将其从施工现场外围押上警车带至派出所过程中受伤并受到精神损害的，故一审法院对陈丽丽的第三项、第四项诉讼请求不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，判决如下：一、驳回陈丽丽对镇海城管局的起诉；二、驳回陈丽丽的其他诉讼请求。
上诉人陈丽丽上诉称：一、九龙湖派出所实施被诉行政强制措施行为无相应证据，应被确认违法，一审判决适用法律错误。九龙湖派出所于2013年11月28日作出的《情况说明》，陈丽丽一审提交的现场视频和视频截图表明，被诉行政强制措施行为是在九龙湖派出所民警的直接指挥下由其协警及其他人员具体实施，一审判决已认定九龙湖派出所在法定举证期限内未提供证据，应视为被诉行政行为没有相应证据，应被确认违法。二、被诉行政复议决定程序违法，认定事实和适用法律错误，应依法予以撤销。一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误。（一）被诉复议决定维持的的是一个九龙湖派出所在复议期间否认存在的行政行为，且不依法追加镇海城管局为该案被申请人，程序严重违法。（二）被诉行政复议决定认定陈丽丽阻止施工行为属严重危害社会治安或威胁公共安全违法行为，缺乏事实与法律依据。1.九龙湖派出所只是公安机关派出机构，不是公安机关，宁波市政府提出的《人民警察法》第八条规定，不能证明九龙湖派出所能以自己名义实施被诉行政强制措施行为。民警实施限制公民人身自由行政强制措施行为，必须以公安机关名义，且符合法定条件和程序。2.被诉复议决定依据的事实不存在。首先，宁波市政府在举证期限内未提供证据，用来证明陈丽丽阻止施工属严重危害社会治安秩序或公共安全的违法行为，不能证明九龙湖派出所实施的被诉行政强制措施行为符合法定条件。其次，陈丽丽一审提供的《宁波市国土资源局责令停止违法用地行为通知书》和《周利岳房屋检测鉴定报告》，涉案工程属非法占地行为，且已造成陈丽丽房屋结构安全问题，违反《物权法》第九十一条规定，根据《侵权责任法》第二十一条规定，陈丽丽只是坐在施工现场，没有侵害行为，不存在宁波市政府所称的违法行为。3.被诉行政强制措施行为违反了《行政强制法》第十八条规定的法定程序，且违反该法第九、十、十七条规定，超越法定职权。三、镇海城管局参与实施被诉行政强制措施行为，事实证据确凿，一审认定程序违法，认定事实和适用法律错误。（一）一审判决驳回陈丽丽对镇海城管局的起诉，程序违法。（二）镇海城管局事实上参与了被诉行政强制措施行为。1.现场视频表明，当时执法人员有三类：着迷彩服的九龙湖镇政府工作人员、臂章为“协警”标志人员和黑色制服臂章有“联合执法”标志人员。城管是以“联合执法”标志人员参与实施了被诉行政强制措施行为。2.九龙湖派出所对参与执法行为的名为刘永杰的所作询问笔录，表明刘永杰系九龙湖镇城管，事实上参与了涉案行政强制措施行为。3.一审认定无事实依据。首先，镇海城管局提交的刘永杰的基本养老保险证明只是表明系劳务派遣人员，不能否定刘永杰参与涉案被诉行政行为的事实。其次，（2014）浙甬行终字第194号生效行政判决已认定，强制带离行为主体系九龙湖镇政府，没有证据证明带离行为系九龙湖镇政府、九龙湖派出所和镇海城管局以共同的名义实施了带离行为。镇海城管局以自己名义参与涉案强制行为符合事实。四、九龙湖镇派出所和镇海城管局应在侵权行为影响范围内为陈丽丽消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，赔偿精神损害抚慰金10000元。涉案行政强制行为造成陈丽丽精神损害事实清楚，被诉行政强制行违法，根据《国家赔偿法》第三条、第七条和第三十五条规定，参照《浙江省〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第五十三条规定，九龙湖派出所与镇海城管局应共同赔偿陈丽丽精神损害抚慰金10000元。并请求：1.撤销宁波市江东区人民法院（2016）0204行初66号行政判决；2.撤销被上诉人宁波市政府的甬政复决字[2014]31号行政复议决定；3.确认被上诉人九龙湖派出所和被上诉人镇海城管局于2013年9月4日在陈丽丽现住房附近共同实施的用暴力方法限制陈丽丽人身自由的行政强制措施行为违法；4.责令九龙湖派出所和镇海城管局在侵权行为影响的九龙湖镇范围内为陈丽丽消除影响、恢复名誉，书面公开赔礼道歉；5.责令九龙湖派出所和镇海城管局共同赔偿陈丽丽精神损害抚慰金10000元。
被上诉人九龙湖派出所答辩称，1.陈丽丽认为九龙湖派出所所实施的强制措施行为无相应依据的说法是错误的。陈丽丽陈述事实和理由时称，九龙湖镇人武部部长余百臻及随行人员诬告陈丽丽夫妇妨碍公务，导致陈丽丽反遭九龙湖派出所调查。这证实九龙湖派出所有依据行使法律所赋予的权利同时履行法律规定的职责，因为根据《中华人民共和国警察法》第八条规定，公安机关警察对严重危害社会治安秩序或威胁公共安全人员，可以强行带离、依法予以拘留或采取法律规定的其他措施。因此，一审判决驳回陈丽丽的诉讼请求有法可依，适用法律正确。2.陈丽丽所诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，且都已生效，都能证明陈丽丽的诉讼请求不应得到支持。江北区人民法院的（2014）甬北行初字第6号行政判决、宁波市政府的甬政复决字[2014]31号行政复议决定书，都能证实九龙湖派出所的行政行为并无不当。3.陈丽丽无证据证明九龙湖派出所将其从施工现场外围带至派出所过程受伤并受到精神损害的事实，因此，一审法院不予支持其提出的消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、精神抚慰金正确。综上，九龙湖派出所的行为符合法律规定，陈丽丽的上诉理由缺乏依据，请求二审法院驳回陈丽丽的上诉请求，维持一审判决。
镇海城管局答辩称：1.陈丽丽对认定事实有误，镇海城管局对陈丽丽在2013年9月4日所发生的本案争议过程并不知情。本案属治安纠纷，陈丽丽阻止道路建设施工引发的纠纷并不属于镇海城管局的职权范围。当地政府为保护陈丽丽人身安全，协同有关部门将陈丽丽带离施工现场的整个过程不知情，更未参与。二、陈丽丽以九龙湖派出所提交的刘永杰的询问笔录，着装上“联合执法”的字样及九龙湖所在复议答复意见提及到城管为依据追加镇海城管局为共同被告没有事实和法律依据。询问笔录中刘永杰自称是九龙湖镇城管局的人，但该陈述与客观事实不符。镇海城管局在接到一审应诉通知后，向有关部门调取了《浙江省职工基本养老保险历年参保证明》作为证据在举证期限内提交法院，该证据证明，2013年5月至12月，刘永杰的工作单位是宁波市镇海公路管理段九龙湖养护站，系镇海区住房建设局下属单位，与镇海城管局不存在任何关系。九龙湖派出所因受笔录误导在答复意见的表述自然同样失去客观性。综上，结合生效的宁波市中级人民法院（2014）浙甬行终字第194号行政判决中认定将陈丽丽带离现场的是九龙湖镇政府工作人员并交到外围警戒的公安机关工作人员用警车带至派出所处理。请求法院依法驳回陈丽丽的诉请。
宁波市政府答辩称：1.宁波市政府作为复议机关主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十五条第二项规定，九龙湖派出所系宁波市公安局的派出机构，宁波市政府作为宁波市公安局的本级人民政府有履行行政复议的法定职责，有权作为行政复议机关。2.宁波市政府作出复议决定程序合法。陈丽丽以宁波市公安局镇海分局为被申请人，于2014年1月27日向宁波市政府申请行政复议，宁波市政府于1月28日收到复议申请材料。1月30日，陈丽丽向宁波市政府提交申请，将被申请人变更为九龙湖派出所。宁波市政府于2月8日收到，依法受理并进行了审理。因本案审查需以陈丽丽诉宁波市镇海区人民政府镇政复决字[2013]9号行政复议一案的审理结果为依据，2014年2月26日宁波市政府决定中止本案审理。2015年7月6日，宁波市政府收到法院裁判文书，于次日恢复审理。2015年7月21日宁波市政府作出复议决定，维持被申请人于2013年9月4日对陈丽丽实施的带离现场的行为。3.行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。依照生效判决认定，陈丽丽阻止施工的行为影响了正常施工秩序，对陈丽丽的行为进行一定程度的限制，系恢复正常施工秩序的必要措施。本案案发经过及陈丽丽被强行带离施工现场的行为系九龙湖镇人民政府实施的法律事实和相关的国家赔偿事项已由生效的判决所确认，宁波市政府不再予以审查。被申请人九龙湖派出所实施的行为仅为将陈丽丽由施工现场外围带至派出所。而根据《中华人民共和国警察法》第二条、第六条、第八条等规定，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或威胁公共安全人员，可以强行带离、依法予以拘留或采取法律规定的其他措施。故本案九龙湖派出所所属人民警察将陈丽丽带离现场，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，宁波市政府作出维持九龙湖派出所的涉案带离行为符合上述法律法规规定。综上，宁波市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回陈丽丽的上诉。
本院经审理查明，一审判决认定事实中的“另查明”事实结尾“原告不服该判决，于2014年11月4日上诉到宁波市中级人民法院，宁波市中级人民法院于2014年11月17日作出（2014）浙甬行终字第194号行政判决，认为……强行带离行为，并判决驳回上诉，维持原判。”部分，该浙甬行终字第194号行政判决实际判决理由为：“宁波市江北区人民法院的（2014）甬北行初字第22号行政判决认定事实不清，应予纠正”，判决主文为：“一、撤销宁波市江北区人民法院于2014年9月10日作出的（2014）甬北行初字第22号行政判决；二、撤销被上诉人宁波市镇海区人民政府于2014年4月22日作出的镇政复决字[2013]9号《行政复议决定书》中‘责令宁波市镇海区九龙湖镇人民政府赔偿陈丽丽相关误工损失’的决定内容；三、责令被上诉人宁波市镇海区人民政府于该判决生效之日起15个工作日内重新对上诉人陈丽丽的误工损失作出复议认定。”一审判决对生效判决文书清楚载明的内容表述有误，本院在此对该部分事实予以纠正。此外，二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人在一审期间向原审法院提供的证据均随案卷移送本院。根据随卷证据及审理认定的其他事实与原审法院认定的相关事实无异。
本院认为,根据《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。九龙湖派出所具有维护其辖区内社会治安秩序的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，宁波市政府具有对宁波市公安局镇海分局的派出机构九龙湖派出所进行行政复议的职能。
本案争议焦点与一审基本一致，即一是九龙湖派出所实施的将陈丽丽从施工现场外围押上警车带至派出所的强制带离行为是否合法，宁波市政府作出的甬政复决字[2014]31号行政复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法；二是镇海城管局是否与九龙湖派出所共同实施了将陈丽丽从施工现场外围押上警车带至派出所的强制带离行为；三是陈丽丽要求九龙湖派出所和镇海城管局消除影响、恢复名誉，并以书面形式公开向陈丽丽赔礼道歉并赔偿精神损害抚慰金10000元的诉请是否有事实和法律依据。
关于争议焦点一，九龙湖派出所的涉案强制带离行为是否合法。宁波市江北区人民法院的（2014）甬北行初字第21号行政判决及宁波市中级人民法院的（2014）浙甬行终字第193号行政判决认定并确认，陈丽丽因认为涉案施工活动造成其房屋结构安全问题，与其丈夫周利岳前往阻止施工。周利岳阻止施工的行为确实影响了正常施工秩序，对周利岳的行为进行一定程度的限制，系恢复正常施工秩序的必要措施。结合本案当事人对真实性皆无异议的两段涉及事发经过的视频证据（一为周利岳儿子周龙拍摄，另一为九龙湖镇政府拍摄），本案九龙湖派出所作为维护社会治安秩序的派出机构，对现实发生的矛盾冲突，为防止冲突升级扩大，恢复正常施工秩序，采取强制带离施工现场的措施，客观上虽对陈丽丽人身进行了一定限制，但确属履行法定职责的行为，其合法性可予以确认。宁波市政府的涉案复议决定维持了九龙湖派出所涉案行为的合法性，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法对该决定予以确认。
关于争议焦点二，镇海城管局是否参与了涉案强制带离行为。虽然在陈丽丽提交的九龙湖派出所对刘永杰的询问笔录中，刘永杰自称为镇海城管局的工作人员，但根据镇海城管局提供的《浙江省职工基本养老保险历年参保证明（宁波市）》，2013年5月至2013年12月期间，刘永杰的工作单位为宁波市镇海区公路管理段九龙湖养护站，而非镇海城管局，且现已生效的宁波市江北区人民法院（2014）甬北行初字第21号行政判决及宁波市中级人民法院（2014）浙甬行终字第193号行政判决，已认定系由九龙湖镇政府工作人员将陈丽丽强行带离现场并交至负责外围警戒的公安机关工作人员用警车带至派出所进行处理，也即用警车将陈丽丽带至派出所的行为是由公安机关工作人员实施的。因此，陈丽丽认为镇海城管局与九龙湖派出所共同实施了将陈丽丽从施工现场外围押上警车带至派出所的强制带离行为并无相应事实依据，本院不予认定。
关于争议焦点三，基于生效判决已认定“系由九龙湖镇政府工作人员将陈丽丽强行带离现场并交至负责外围警戒的公安机关工作人员用警车带至派出所进行处理”的相关事实，且无相应证据证明镇海城管局与九龙湖派出所共同实施了将陈丽丽从施工现场外围押上警车带至派出所的强制带离行为，且陈丽丽提交的证据不能证明其是在九龙湖派出所将其从施工现场外围押上警车带至派出所过程中受伤并受到精神损害。故对陈丽丽要求九龙湖派出所和镇海城管局消除影响、恢复名誉，并以书面形式公开向陈丽丽赔礼道歉并赔偿精神损害抚慰金10000元的诉请，因缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
综上，本院认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 谭星光
审 判 员 贾红霞
代理审判员 巩祥勇
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 王 鸿