河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫07行终201号
上诉人（原审被告）新乡市人力资源和社会保障局。住所地新乡市红旗区人民东路甲1号。统一社会信用代码：1141070000551238X4。
法定代表人王学胜，局长。
委托代理人秦洋，该局法规科科长。
委托代理人李新卫，河南联盟律师事务所律师。
上诉人（原审被告）新乡市商务局。住所地新乡市红旗区人民路1号行政服务中心13楼。统一社会信用代码：11410700005512240G。
法定代表人薛永红，局长。
委托代理人郝思远，该局政策法规科科员。
委托代理人张煜，河南国豪律师事务所律师。
上诉人（原审被告）新乡市城市管理局。住所地新乡市人民路1号。统一社会信用代码：114107000055129885。
法定代表人唐有启，局长。
委托代理人魏丽，该局综合管理科科长。
委托代理人邢自章，该局市容广告管理科科长。
被上诉人（原审原告）新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司。住所地新乡市红旗区金穗大道136号院内。统一社会信用代码：91410702092102628G。
法定代表人杨文娟，董事长。
被上诉人（原审原告）高慧，女，汉族，住河南省。
上诉人新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局因履行法定职责一案，不服河南省辉县市人民法院（2017）豫0782行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：为进一步促进新乡市高校毕业生就业创业工作，根据原告鸿兴源公司的申请，经新乡市人民政府批准，2015年10月15日，被告新乡市人社局、新乡市商务局、新乡市城管局向新乡市各区人社部门、商务部门、城管部门下发新人社就业[2015]25号文件《关于推进新乡市大学生安全快餐车创业孵化基地项目的通知》（含2份附件），附件1为《关于支持新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司创办大学生安全快餐车创业孵化基地协调推进会会议纪要》，附件2为20个新乡市大学生安全快餐车网点分布区域。
新人社就业[2015]25号文件的主要内容是：卫滨区、红旗区、牧野区、凤泉区人力资源和社会保障局、商务局、城市管理局，高新区、经开区人事劳动局、商务局、城市管理局，平原示范区社会事务管理局、商务局、城市管理局：新乡市大学生安全快餐车创业孵化基地项目已经市政府批准，为推进项目实施，现将有关事项通知如下：一、新乡市大学生安全快餐车创业孵化基地项目是落实国务院、省、市政府关于做好大学生就业创业有关文件精神的具体举措，是促进高校毕业生实现就业创业的有效平台，对促进我市高校毕业生就业创业具有一定的引领带动作用。二、该项目经营场地为市人社局、市商务局、市城管局考察确定的20个经营网点，项目实施单位新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司要严格遵守经营时间和环境卫生有关规定（网点场地详见附表）。三、新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司要尽快做好购置车辆、办理餐饮服务许可证等项目实施的各项准备工作。四、各区人社部门、商务部门、城管部门要按照市8月20日《关于支持新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司创办大学生安全快餐车创业孵化基地协调推进会会议纪要》（详见附件）做好该项目实施的监管服务工作，推进项目实施。
该文件附件1《关于支持新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司创办大学生安全快餐车创业孵化基地协调推进会会议纪要》的主要内容为：“……1、为落实国务院、省、市政府关于做好大学生就业创业的指示精神，根据新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司的申请，市领导的批示，市人力资源和社会保障局、市商务局、市城管局一致认为应积极支持新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司创办大学生安全快餐车孵化基地项目。2、大学生安全快餐车创业孵化基地项目的主要责任单位是市人社局，负责快餐车项目的协调推进；市商务局主要负责协调早餐工程等具有生产加工统一配送能力的食品企业与快餐车项目的衔接，指导快餐车项目按照“早餐工程经营标准”实施统一管理；市城管局主要负责定点经营时间、环境卫生监督。3、市领导已同意快餐车项目实施。新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司注册一个经营餐饮行业的子公司，办理好餐饮服务许可证、卫生许可证等证件，待餐饮行业所有证件齐全后方可运营。4、新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司要保证各项制度健全，制定好公司内部运营管理规定、快餐车管理办法、食品安全管理规定、大学生管理等各项规定及各项安全措施，确保制度健全，运营规范。5、新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司要尽快出资购置20台车辆，做好项目运营前的各项准备工作；项目实施时，新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司要严格按照要求，在市人社局、市商务局、市城管局考察确定的20个网点场地进行运营。6、新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司快餐车项目正常运营一段时间后，由市人社局、商务局、城管局进行检查验收，符合市经大学生创业孵化基地认定标准的，由市人社局按照市级孵化基地标准进行认定。7、新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司在实施快餐车项目时，招用的人员必须是毕业三年（择业期内）的大学生，不允许其他人员冒充大学生从事快餐车经营，具体细则另行商定。8、新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司除供应食品外，要严格按照要求不允许收取大学生的任何费用。9、各项准备工作就绪后，举办启动仪式。10、新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司不按要求经营，导致项目无法继续实施，由鸿兴源电动车商贸有限责任公司承担全部责任。11、负责大学生安全快餐车项目日常服务监管的单位为市创业指导中心……”。
原告鸿兴源公司在该项目的实施过程中，就落实该文件有关问题曾向被告新乡市人社局、新乡市商务局请示，2015年11月19日，被告新乡市人社局、新乡市商务局进行了答复，2015年12月14日新乡市人社局进行了答复，原告鸿兴源公司认为答复不完整，未达到其预期。2016年1月份，原告高慧参加了大学生快餐车项目，其经营网点为新乡市卫滨区解放大道与孟姜女路交叉口向西10米内（附件2中的第5个网点），办理了营业执照并进行了摊贩备案，但未能正常经营。原告鸿兴源公司和高慧向被告新乡市人社局、新乡市卫滨区城管局、新乡市城管局反映该问题，但仍未得到解决。为此，原告鸿兴源公司和高慧提起诉讼，要求三被告履行新人社就业[2015]25号文件，推进落实该项目正常进行以及高慧的摊位正常经营。
原审法院认为，二原告的诉讼请求为要求三被告根据新人社就业〔2015〕25号文件的规定，落实、推进、协调第一批20个经营网点的摆放经营。针对二原告与三被告的争议，关于二原告是否具有诉讼主体资格的问题，因新人社就业〔2015〕25号文件为原告鸿兴源公司设定了制定制度、出资购置20台车辆、招用人员范围等义务，原告鸿兴源公司发展原告高慧加入该项目，因二原告基于对三被告的信赖，在不能按照新人社就业〔2015〕25号文件已经确定网点经营时，提起诉讼，与三被告出台的规范性文件具有法律上的利害关系，故二原告具有本案诉讼主体资格，三被告认为二原告不具有诉讼主体资格的理由不能成立，不予采纳；关于二原告要求三被告履行的是否其法定职责的问题，因新人社就业〔2015〕25号文件作为三被告出台的规范性文件，该文件明确市人社局负责快餐车项目的协调推进、市商务局主要协调早餐工程等具有生产加工统一配送能力的食品企业与快餐车项目的衔接,指导快餐车项目按照“早餐工程经营标准”实施统一管理;市城管局主要负责定点经营时间、环境卫生监督，同时规定项目实施时，原告鸿兴源公司要严格按照要求，在三被告考察确定的20个网点场所进行运营，并由三被告考察确定了20个网点，三被告对文件确定的行政义务负有相应的职责，现二原告因20个经营网点的摆放经营无法实施，三被告应按照文件的规定责成各区人社部门、商务部门、城管部门做好项目实施的监管服务工作，推进项目实施，故二原告要求三被告履行的是规范性文件为其设定的行政义务，三被告认为已经按文件要求履行完毕其行政义务的理由不能成立，不予采纳。三被告在二原告因20个经营网点的摆放经营无法实施时，应按照文件的要求履行各自的行政义务，对三被告提出的该文件不属于行政诉讼受案范围、不具有可履行性的辩解意见不予采纳，二原告要求三被告根据新人社就业〔2015〕25号文件的规定，落实、推进、协调第一批20个经营网点的摆放经营的诉讼请求符合文件的规定，予以支持，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、被告新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局应当对原告新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司按照新人社就业[2015]25号文件的要求符合经营条件的快餐车经营履行所确定的行政义务；二、被告新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局于本判决生效后六十日内为原告高慧落实快餐车网点。案件受理费50元，由被告新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局承担。
新乡市人力资源和社会保障局上诉称：原审判决认定被上诉人高慧的经营网点是新人社就业[2015]25号文件附件2中的第5个网点，而高文慧的经营场所与上诉人考察确定的经营网点并不一致。新人社就业[2015]25号文件对被上诉人鸿兴源公司和高慧的合法权益不产生任何实际影响，原审判决认定二被上诉人具备诉讼主体资格是错误的。被上诉人提出的诉讼请求不属于上诉人的行政职责范围，上诉人不存在不履行法定职责的行为。请求撤销原判，驳回二被上诉人的起诉。
新乡市商务局上诉称：新人社就业[2015]25号文件为内部指导性文件，不具有可诉性，原审判决认定鸿兴源公司与高慧具备本案诉讼主体资格错误。上诉人完成了新人社就业[2015]25号文件要求负责协调的工作，原审判决认为上诉人应当负责推进落实没有法律依据。请求撤销原判，改判驳回二被上诉人对新乡市商务局的诉讼请求。
新乡市城市管理局上诉称：新人社就业[2015]25号文件为内部指导性文件，不属行政诉讼受案范围。高慧与鸿兴源公司形成劳动合同关系，与新人社就业[2015]25号文件没有直接关系，高慧不具备本案诉讼主体资格。请求撤销原判，改判驳回二被上诉人对新乡市城市管理局的诉讼请求。
被上诉人新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司与高慧辩称：同意原审判决。
经审理，本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司与高慧请求新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局按新人社就业【2015】25号文件履行法定职责，该新人社就业【2015】25号文件发文对象是卫滨、红旗等区的人力资源和社会保障局、商务局、城市管理局，但项目实施单位是新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司，高慧加入该项目并办理的营业执照，即该文件对新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司及高慧的权利义务产生了实际直接的影响，该文件具有可诉性，新乡市红旗区鸿兴源电动车商贸有限公司与高慧具备本案主体资格。该文件及附件对新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局应承担的职责也进行了明确，新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局应当按该文件履行职责，原审判决新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局按该文件履行职责，并无不当。新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局上诉请求不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由新乡市人力资源和社会保障局、新乡市商务局、新乡市城市管理局各负担16.7元。
本判决为终审判决。
审判长 张 西
审判员 刘强平
审判员 宋 歌
二〇一七年十二月二十六日
书记员 张 征