广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1802号
上诉人（原审原告）：王永宜，男，汉族，1946年12月27日出生，住广东省汕头市澄海区。
上诉人（原审原告）：陈巧真，女，汉族，1948年1月13日出生，住广东省汕头市澄海区，系王永宜之妻。
被上诉人（原审被告）：汕头市澄海区人民政府。住所地：广东省汕头市澄海区文冠路。
法定代表人：杨焕新，代区长。
委托代理人：朱少滨，汕头市澄海区国土资源局工作人员。
委托代理人：林伊鸣，广东正治律师事务所律师。
原审第三人：王绵伟，男，汉族，1977年12月25日出生，住广东省汕头市澄海区，系王永宜、陈巧真之长子。
原审第三人：王伟浩，男，汉族，1980年10月5日出生，住广东省汕头市澄海区，系王永宜、陈巧真之次子。
上诉人王永宜、陈巧真因与被上诉人汕头市澄海区人民政府土地行政登记纠纷一案，不服广东省汕头市中级人民法院作出的（2015）汕中法行初字第22号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：王永宜、陈巧真系夫妻关系，两人均是汕头市澄海区莲下镇槐东村村民，王绵伟、王伟浩分别系王永宜、陈巧真夫妇之长子、次子。汕头市澄海区人民政府于1994年7月17日向王永宜颁发了澄集建（1994）字第081200276号《集体土地建设用地使用证》，该证记载：土地使用者王永宜，地址莲下镇槐东公洲，地号669号。王永宜、陈巧真于2009年11月7日立下《分家书》：大房王绵伟分得汕头市澄海区房屋一座，二房王伟浩分得槐东金东园房屋及耕地，立书之日各得其所。该《分家书》还载明：大房王绵伟住宅应留一间房给父母居住直至父母百年之后，二房王伟浩应留金东园楼仔顶给父母居住直至父母百年之后。
2009年12月7日，汕头市澄海区人民政府根据当事人申请以及《分家书》、汕头市澄海区莲下镇槐东村民委员会《证明书》等相关资料，核准同意将位于汕头市澄海区莲下镇槐东村公洲、地号669号的土地使用者名称由王永宜变更登记为王绵伟，并向王绵伟颁发澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》，并收回及注销了澄集建（1994）字第081200276号《集体土地建设用地使用证》。
王绵伟于2009年底将所分得的房屋与同村村民王锐乔的房屋对换，王永宜、陈巧真不同意对换行为，双方发生了矛盾，致本宗土地纠纷发生。王永宜、陈巧真于2011年6月20日向汕头市澄海区国土资源局提交申请书，请求汕头市澄海区国土资源局撤销王绵伟采取欺骗隐瞒手段违法取得的集体土地建设用地使用证，责令王绵伟停止违法行为。汕头市澄海区国土资源局对该申请予以受理。2012年10月25日，汕头市澄海区人民政府作出汕澄府决［2012］第1号《土地争议决定书》，驳回王永宜、陈巧真撤销澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》的申请。王永宜、陈巧真不服该决定，向汕头市人民政府申请行政复议。2013年4月7日，汕头市人民政府作出汕行复案［2013］2号《行政复议决定书》，认为“土地权属争议调处必须基于当事人的申请启动，但本案王永宜、陈巧真并没有申请进行土地权属争议调处，王永宜、陈巧真所提交申请书的形式和请求事项均不是请求进行土地权属争议调处”，遂以汕头市澄海区人民政府作出的汕澄府决［2012］第1号《土地争议决定书》属于适用法律依据错误为由，撤销了汕头市澄海区人民政府作出的汕澄府决［2012］第1号《土地争议决定书》。王永宜、陈巧真收到汕行复案［2013］2号《行政复议决定书》后，未在15日内对该行政复议决定向法院提起诉讼。
王永宜、陈巧真于2013年11月5日向汕头市澄海区国土资源局申请异议登记，汕头市澄海区国土资源局于2013年11月6日作出澄国土资登（异议）［2013］1号《土地权属异议登记证明》。2013年11月21日，王永宜、陈巧真向汕头市澄海区人民法院提起民事诉讼，请求确认登记为澄集建（1994）字第081200276号《集体土地建设用地使用证》土地使用权为王永宜、陈巧真所有。汕头市澄海区人民法院于2014年5月26日作出（2014）汕澄法莲民初字第10号民事判决，判决：驳回王永宜、陈巧真的诉讼请求。王永宜、陈巧真不服，向原审法院提起上诉，原审法院经审理于2014年10月11日作出（2014）汕中法民一终字第174号民事裁定，裁定：一、撤销（2014）汕澄法莲民初字第10号民事判决；二、王永宜、陈巧真异议登记的主张成立。王永宜、陈巧真于2015年3月5日向汕头市澄海区国土资源局提出《申请书》，请求根据异议登记程序撤销原不动产登记簿记载的坐落于汕头市澄海区土地使用权人为王绵伟、证号为081200020号的集体土地建设用地使用证的记载，同时根据事实，将不动产登记簿记载的上述土地使用权人恢复为王永宜名称。
2015年9月14日，汕头市濠江区人民法院作出（2015）汕濠法行初字第７号行政裁定，就王永宜、陈巧真诉汕头市澄海区国土资源局土地行政撤销纠纷一案裁定准许王永宜、陈巧真撤回起诉。2015年9月15日，王永宜、陈巧真向汕头市濠江区人民法院起诉汕头市澄海区人民政府，汕头市澄海区人民政府提出管辖权异议，认为该案（2015）汕濠法行初字第8号应由原审法院管辖。2015年11月23日，王永宜、陈巧真向原审法院提起本案诉讼，请求判令：一、撤销汕头市澄海区人民政府作出的澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》，依法认定王永宜持有的澄集建（1994）字第081200276号《集体土地建设用地使用证》合法有效；二、汕头市澄海区人民政府承担诉讼费。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第（一）项规定：“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。……”第八条规定:“申请调处土地权属纠纷的当事人应向人民政府递交申请书。……”本案中，王永宜、陈巧真于2009年11月7日立下《分家书》，将涉讼的集体土地使用权在内的家庭共有财产分配给王绵伟、王伟浩，随后王永宜、陈巧真又以王绵伟擅自处分分家所得的财产，以及凭汕头市澄海区莲下镇槐东村民委员会出具的虚假证明，并伪造签名办理了涉讼土地使用权变更登记为由，起诉请求撤销王绵伟所取得的土地使用权登记，并请求确认王永宜拥有该集体土地使用权。故从本案案情反映，王永宜、陈巧真与王绵伟的土地争议，其实质是对涉讼的集体土地使用权的归属问题存在争议。根据上述规定，王永宜、陈巧真起诉请求认定涉案的土地权属为其所有并撤销王绵伟所持有的澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》，依法应当先向所在地乡级人民政府或者县级以上人民政府申请调处，并由人民政府作出土地争议处理决定。王永宜、陈巧真在本案涉讼的土地使用权权属争议未依法向人民政府申请调处、未经人民政府对争议土地权属作出明确处理决定的情况下，起诉请求确认涉讼的土地使用权为其所有，并撤销王绵伟所持有的集体土地建设用地使用证，依法不予受理，对王永宜、陈巧真的起诉，依法予以驳回。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回王永宜、陈巧真的起诉。
上诉人王永宜、陈巧真不服原审裁定，向本院提起上诉称：王绵伟于2009年12月2日采取欺骗隐瞒手段，由汕头市澄海区莲下镇槐东村民委员会王松浩开出虚假证明，伪造王永宜的签名，私自向汕头市澄海区国土资源局申请办理土地变更登记手续，骗取了新的澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》，将涉案房屋的土地使用权人变更为王绵伟，严重侵犯了王永宜、陈巧真的合法权益。在原审法院作出（2014）汕中法民一终字第174号民事裁定认定王永宜、陈巧真异议登记的主张成立后，王永宜、陈巧真于2015年3月5日向汕头市澄海区国土资源局申请撤销原不动产登记簿记载的坐落于汕头市澄海区土地使用权人为王绵伟、证号为081200020号的集体土地建设用地使用证的记载，要求汕头市澄海区国土资源局根据异议登记程序依法查明事实并作出变更登记的决定，但是，汕头市澄海区国土资源局不依据事实作出变更登记，汕头市澄海区人民政府也不依法撤销其核发的澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》。汕头市澄海区人民政府的行政不作为损害了王永宜、陈巧真的合法权益，王永宜、陈巧真有权向原审法院提起本案诉讼。原审法院适用法律错误，裁定驳回王永宜、陈巧真的起诉不当。请求二审法院依法撤销原审裁定，支持王永宜、陈巧真的一审诉讼请求。
被上诉人汕头市澄海区人民政府于二审时答辩称：涉案土地是家庭共有的宅基地，原代表登记人是王永宜，其他权利人在《分家书》中明确了分家析产的情况。汕头市澄海区人民政府依据王永宜和王绵伟的申请、《分家书》、汕头市澄海区莲下镇槐东村民委员会《证明书》办理涉案集体土地建设用地使用权变更登记的行为，符合《土地登记办法》的规定，程序合法。王永宜、陈巧真无法提供证据证明王绵伟伪造签名骗取土地登记的事实，未能证明汕头市澄海区人民政府的变更登记行为确有错误，并且在异议登记之后提起的民事诉讼中，原审法院亦未支持王永宜、陈巧真确权的诉求，故汕头市澄海区人民政府没有依据支持王永宜、陈巧真更正登记的主张，王永宜、陈巧真诉请撤销澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》理据不足。
原审第三人王绵伟、王伟浩于二审时均未提交书面答辩意见。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案中，王永宜原持有涉案土地澄集建（1994）字第081200276号《集体土地建设用地使用证》。王永宜、陈巧真于2009年11月7日立下《分家书》，将涉案土地上的房屋一座分配给其长子王绵伟。2009年12月7日，汕头市澄海区人民政府根据当事人提出的涉案土地变更登记申请以及《分家书》、汕头市澄海区莲下镇槐东村民委员会《证明书》等相关资料，向王绵伟颁发澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》，并收回及注销了王永宜原持有的澄集建（1994）字第081200276号《集体土地建设用地使用证》。王永宜、陈巧真遂向原审法院提起本案诉讼，主张王绵伟擅自处分分家所得的财产，并采取欺骗隐瞒手段，由汕头市澄海区莲下镇槐东村民委员会出具虚假证明，伪造王永宜的签名，私自向汕头市澄海区国土资源局申请办理土地变更登记手续，请求撤销汕头市澄海区人民政府向王绵伟核发的澄集用（变）081200020号《集体土地建设用地使用证》，并认定王永宜原持有的澄集建（1994）字第081200276号《集体土地建设用地使用证》合法有效。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”和《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第（一）项“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。……”的规定，王永宜、陈巧真提出的本案诉讼主张实质是涉案集体土地建设用地使用权的归属问题。对于土地使用权争议，在当事人协商不成的情况下，涉案土地的权属应当由人民政府先行处理。当事人对人民政府作出的确权处理决定不服的，再依法向人民法院提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院在涉案土地权属争议未经人民政府确权处理的情况下裁定驳回王永宜、陈巧真的起诉，理据充分，本院予以维持。王永宜、陈巧真上诉请求撤销原审裁定、改判支持其一审诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 方丽达
审判员 付庆海
二〇一七年一月二十四日
书记员 肖 威