福建省德化县�民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0526行初1号
公益诉讼人：德化县人民检察院，住所地德化县龙浔镇进城大道。
法定代表人：王声典，德化县人民检察院检察长。
委托诉讼代理人：陈秀燕，德化县人民检察院检察员。
委托诉讼代理人：黄丽红，德化县人民检察院助理检察员。
被告：德化县国土资源局，住所地德化县浔中镇凤池街45号，统一社会信用代码11350526003857085C。
法定代表人：陈荣斌，德化县国土资源局局长。
委托诉讼代理人：陈文朗，德化县国土资源局矿管股股长。
委托诉讼代理人：ＸＸ锋，福建瓷城律师事务所执业律师，执业证号13505199110811156。
公益诉讼人德化县人民检察院（以下简称县检察院）因被告德化县国土资源局（以下简称县国土局）未依法履行矿山地质环境恢复治理监督管理职责，于2017年5月17日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年5月17日立案后，于2017年5月24日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼人县检察院的法定代表人王声典及其委托诉讼代理人陈秀燕、黄丽红，被告县国土局的法定代表人陈荣斌及其委托诉讼代理人陈文朗、ＸＸ锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人向本院提出诉讼请求：确认被告县国土局未依法履行对陈安寨叶腊石矿矿山地质环境恢复治理监督管理职责的行政行为违法并责令依法采取补救措施。在诉讼中明确其诉讼请求为：确认被告县国土局降低标准收取陈安寨叶腊石矿矿山生态环境恢复治理保证金的行为违法，并责令被告县国土局全面履行对陈安寨叶腊石矿矿山地质环境恢复治理监督管理职责。
事实和理由：公益诉讼人在履行职责时发现，德化县上涌辉阳陈安寨叶腊石矿（以下简称陈安寨叶腊石矿）持有三份采矿许可证，矿区面积为0.0418平方公里，生产规模6.00万吨/年。2007年11月，陈安寨叶腊石矿根据闽国土资综〔2007〕168号《福建省国土资源厅福建省财政厅福建省环境保护局关于实施矿山生态环境恢复治理保证金管理办法有关事项的通知》要求，编制了《福建省德化县陈垵寨矿区叶腊石矿矿山生�环境恢复治理方案》（以下简称《恢复治理方案》），其中明确：⑴根据闽国土资文〔2006〕195号《矿山生态环境恢复治理保证金管理试行办法》（以下简称《保证金管理试行办法》）的规定计算，陈安寨叶腊石矿应缴的矿山生态环境恢复治理保证金（以下简称保证金）为59.57万元；⑵根据矿山潜在生态环境影响面积计算，该矿应缴的保证金为36.67万元；⑶根据已破坏面积计算，首期应缴的保证金为29.78万元。同时《恢复治理方案》要求陈安寨叶腊石矿要采用工程措施和植物措施，按照进度安排进行“边开采，边治理”。被告最终核定陈安寨叶腊石矿应缴纳的保证金数额为29.78万元，未与陈安寨叶腊石矿签订矿山生态恢复治理协议书。陈安寨叶腊石矿先后于2009年6月、2010年4月缴纳了保证金计20万元。2012年6月，陈安寨叶腊石矿采矿许可证到期�2015年12月22日，德化县人民政府批复同意被告将陈安寨叶腊石矿等18家矿山采矿许可证注销，同时要求通知原采矿权人做好矿山闭坑和生态恢复治理工作。陈安寨叶腊石矿被注销后，尚欠保证金9.78万元未缴纳，也未按照《恢复治理方案》的进度安排完成矿山生态环境恢复治理义务；被告未根据《矿山地质环境保护规定》（以下简称《2016年矿山环保规定》）第30条、第31条的规定对未缴纳保证金及未履行恢复治理的行为作出行政处罚决定，亦未采取其它措施进行有效催缴、督促治理或者使用专项基金进行治理恢复。2016年11月10日，公益诉讼人向被告发出德检民行建〔2016〕11号检察建议书（以下简称检察建议书），建议被告：⑴按照《2016年矿山环保规定》等相关规定监督采矿权人完成矿山地质环境治理恢复责任或使用专项基金组织恢复治理，⑵按照《福建省矿山生态环�恢复治理保证金管理办法》（下简称《保证金管理办法》）等相关规定将符合不予返还条件的保证金及时转为“矿山生态环境治理专项收入”，⑶采取有效措施及时催收未追缴到位的保证金，⑷严格按照国家、省级规定核定收取保证金数额。2016年12月8日，被告向公益诉讼人书面反馈：已于11月23日向业主发出矿山限期恢复治理通知书（以下简称限期治理通知）、限期缴存矿山生态环境恢复治理保证金通知（以下简称限期缴款通知），要求矿山企业在20日内缴清欠缴的保证金9.78万元、30日内启动治理工作，如矿山企业逾期无反馈或仍不进行治理，将把矿山企业缴存的保证金转为“矿山生态环境治理专项收入”。2017年3月10日，陈安寨叶腊石矿补缴保证金9.78万元，但未开展生态环境恢复治理；被告至今未依法履行矿山生�环境恢复治理监督管理职责，陈安寨叶腊石矿区现状仍是山石裸露，有岩石崩落、掉块迹象，开采边坡陡立、开采面呈不规则状，受常年雨水影响，泥土滑落明显，泥土裸露部位及开采平台可见零星植物，矿区的地质环境持续处于受破坏状态。
公益诉讼人认为，被告县国土局作为德化县矿山地质环境保护行政主管部门，不依法履行职责，⑴未按照《保证金管理试行办法》规定收取陈安寨叶腊石矿的保证金，致使实际收缴的保证金明显低于上述文件规定的应缴数额；⑵未按照《保证金管理试行办法》规定一次性收缴陈安寨叶腊石矿的保证金；⑶未按照《保证金管理试行办法》规定与陈安寨叶腊石矿签订矿山生态环境恢复治理协议书；⑷未按照《2016年矿山环保规定》的规定对矿山企业不履行治理恢复义务的行为予以行政处罚并组织�理；⑸未依照《保证金管理办法》的规定将已缴交的保证金转为矿山生态环境治理专项收入。被告在对陈安寨叶腊石矿矿山地质环境恢复治理监督管理工作中，存在明显的违法履职和怠于履职行为，经公益诉讼人诉前程序督促后仍未纠正，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人向本院提供如下五组证据：
A1.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《福建省人民检察院关于〈关于提请批准德化县人民检察院拟对德化县国土资源局违法履行怠于履行监管职责提起行政公益诉讼一案的请示〉的批复》，证明公益诉讼人具有对本案提起行�公益诉讼的主体资格的事实。
A2.《2016年矿山环保规定》第四条第二款、第二十五条，《保证金管理办法》第七条、第十六条，《中共德化县委办公室德化县人民政府办公室关于印发〈德化县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》《德化县国土资源局的主要职责》，证明县国土局具有矿山地质环境保护监管职责的事实。
A03.德化县收取矿山生态恢复治理保证金目录清单、德化县关停矿山生态恢复治理保证金目录清单、自查表、德化县人民政府关于注销18本采矿证的批复、内资企业基本情况登记表、采矿许可证、采矿权挂牌出让成交确认书、矿业权更新换证和延续登记的通知、福建省行政事业单位往来结算凭证、现金交款单以及《恢复治理方案》，证明被告存在违法履职、怠于履�的事实。
A4.检察建议书及其送达回证、反馈报告及《检察机关提起公益诉讼试点方案》，证明公益诉讼人已完成提起行政公益诉讼诉前程序的事实。
A5.德化县会计核算中心的账户交易流水清单、矿山治理保证金账户支出情况说明、县国土局关于关闭矿山治理情况的汇报、2017年5月9日勘察现场的照片和视频资料、县国土局发出的限期治理通知、矿山生态环境恢复治理承诺书、陈安寨百腊石矿提交的矿山生态环境治理情况报告，证明被告在公益诉讼人提起行政公益诉讼时仍未依法履职，致使国家利益、社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。
被告县国土局辩称，⑴对公益诉讼人关于“陈安寨叶腊石矿取得采矿权、编制《恢复治理方案》、缴纳保证金的日期和数额、采矿证被注销、补缴保证金的日期和数额，县国土局最终核定陈安寨叶腊石矿应缴纳保证金数额为29.78万元、收到检察建议书后履行监督管理职责的具体措施和书面反馈意见，起诉书所列举的五方面问题和不足”等事实没有异议；⑵县国土局已于2016年6月30日向陈安寨叶腊石矿发出保证金〔2016〕13号通知，要求陈安寨叶腊石矿在10日内缴交尚欠的保证金9.78万元。⑶陈安寨叶腊石矿目前正按照《恢复治理方案》的要求进行矿山生态环境恢复治理工作，已完成砌筑挡土墙、种植树木、播撒草籽等工作。由于所种植的树木和草籽生长需要一定观察时间，待符合验收条件时，县国土局将依法提请市国土资源局组织验收，并视验收情况做出处理。⑷县国土局将依照《2016年矿山环保规定》对陈安寨叶腊石矿不按时缴交保证金和不履行矿山生态环境恢复�理义务的违法行为依法进行处罚，并积极监督陈安寨叶腊石矿按规定完成矿山生态环境恢复治理工作。⑸鉴于陈安寨叶腊石矿已经承诺愿意自行按照国家规定的标准进行矿山生态环境恢复治理，且陈安寨叶腊石矿也确实有具体实施矿山生态环境治理工作，县国土局经研究决定暂缓把陈安寨叶腊石矿缴交的保证金29.78万元转入矿山生态环境治理专项收入，待陈安寨叶腊石矿的矿山生态环境治理工作经验收后再视情况依法另行处理。
被告县国土局向本院提交了如下四组证据、依据：
B1：关于公益诉讼人提起检察建议之前陈安寨叶腊石矿和保证金收取的相关事实的证据，包括：
⑴陈安寨叶腊石矿的营业执照，证明企业主体情况；
�陈安寨叶腊石矿采矿许可证三本，证明陈安寨叶腊石矿有关开采矿种、开采方式、生产规模、矿区面积、有效期限等内容；
⑶《恢复治理方案》，证明陈安寨叶腊石矿有依法编制矿山生态环境恢复治理方案；
⑷现金缴款单、行政事业单位往来结算凭证，证明陈安寨叶腊石矿于2009年6月25日、2010年4月13日分别缴交保证金15万元、5万元计20万元；
⑸德政〔2015〕329号《关于注销18家采石场采矿许可证的批复》，证明陈安寨叶腊石矿的采矿许可证于2015年12月22日被注销。
B2：关于县国土局收到检察建议后履行职责的证据，包括：
⑹检察建议书，证明县检察院于2016年11月10日向县国土局发出检察建议�
⑺德国土资〔2016〕326号《关于德检民行建〔2016〕11号检察建议书办理情况的报告》，证明县国土局对检察建议的办理反馈意见内容；
⑻限期治理通知、限期缴款通知，证明县国土局多次向陈安寨叶腊石矿发出限期治理通知和限期缴存保证金的通知；
⑼行政事业资金往来结算凭证，证明陈安寨叶腊石矿于2017年3月10日补交保证金9.78万元。
B3：关于陈安寨叶腊石矿矿山生态环境恢复治理工作的证据，包括：
⑽现场照片、视频资料，证明陈安寨叶腊石矿已启动矿山生态恢复治理工作，其中视频资料证明采矿权人之前有进行部分治理、公益诉讼后再次进行治理，目前已基本治理结束、等待验收；
⑾承诺书，证明陈安寨叶腊石矿承诺于2018年10月前完成治理工作。
B4：关于县国土局履职的职权依据，包括：
⑿《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》，证明县国土局实施行政行为的权源依据；
⒀《2016年矿山环保规定》《保证金管理试行办法》《保证金管理办法》，证明县国土局实施行政行为的法律依据。
经庭前交换证据、庭审质证，当事人双方对对方提交的上述证据的真实性、合法性及其所证明的事实均无异议。经审查，公益诉讼人提交的证据A1，不属于证据范畴，不予认证；除此之外，公益诉讼人提交的其它证据和被告提交的所有证据，来源合法、内容客观�实，与本案待证事实存在必然联系，本院对其证明力予以确认。据此，本院经审理认定事实如下：
被告县国土局对矿产资源勘查、开采及矿山生态环境恢复治理负有监督管理和保护的职责，依法对涉案企业陈安寨叶腊石矿开采矿产资源的活动履行核发采矿许可证、责令编制《恢复治理方案》、核定并收取保证金、落实签订矿山生态环境恢复治理协议书、督促开展矿山生态环境恢复治理工作、矿山生态环境恢复治理保证金的管理及行政处理等职责。
被告县国土局向陈安寨叶腊石矿先后核发采矿许可证三本，核定陈安寨叶腊石矿露天开采，生产规模为6.00万吨/年，矿区面积为0.0418平方公里，有效期限分别为自2005年11月至2007年11月、自2008年11月至2011年11月、自2010年12月24日至2011年11月29日。被告县国土局于2012年5月8日审核同意陈安寨叶腊石矿的采矿权有效期限延至2012年6月29日；于2013年7月15日审核同意陈安寨叶腊石矿的采矿权有效期限延至2013年9月15日，但采矿权延续期间，矿山不得生产；于2015年12月10日公告注销陈安寨叶腊石矿的采矿许可证。
《保证金管理试行办法》于2007年1月1日起施行。《保证金管理办法》于2012年5月24日起施行，《保证金管理试行办法》同时废止。
陈安寨叶腊石矿于2007年11月提交的《恢复治理方案》中确定：①根据《保证金管理试行办法》规定以矿区面积、影响系数确定计算应缴纳的保证金为59.57万元；②根据矿山开采影响面积计算的保证金为36.67万元；③根据目前矿区内地表遭到破坏的区域面积计算首期需缴纳的保证金为29.78万元；④影响矿山生态环境的主要问题是植�生态问题与水土流失问题，矿山面积为0.0418km2，当前生态环境受影响的面积为16341m2，最终生态环境受影响的面积为22232m2，矿山生态环境恢复治理工程经费概算总费用为31.44万元。
2009年3月2日发布的《矿山地质环境保护规定》（中华人民共和国国土资源部令第44号，以下简称《2009年矿山环保规定》）自2009年5月1日起施行。根据《2009年矿山环保规定》第三十六条、第十六条、第十八条的规定，陈安寨叶腊石矿应编制矿山地质环境保护与治理恢复方案报被告县国土局批准、应按照《保证金管理试行办法》规定的缴存标准和缴存办法缴存保证金、应在矿产资源开采活动时严格依照经批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案同步进行恢复治理工程。
陈安寨叶腊石矿分别于2009年6月25日、2010年4月13日向被告县国土局缴纳保证金150000元、50000元计200000元，并存入德化县会计核算中心的银行账户。
2016年7月4日，被告县国土局以书面形式确认陈安寨叶腊石矿已编制《恢复治理方案》、未签订承诺书、欠缴保证金9.78万元。同年11月10日，公益诉讼人认为被告对陈安寨叶腊石矿履行监管职责时存在怠于履行职责的行为，即发出检察建议书，建议被告：⑴按照《2016年矿山环保规定》监督采矿权人严格执行经批准的《恢复治理方案》，根据方案要求完成矿山地质环境治理恢复责任；⑵按照《保证金管理办法》等规定，采取措施，将符合不予返还条件的保证金及时清算，并转为矿山生态环境治理专项收入；⑶按照《2016年矿山环保规定》和《保证金管理办法》等相关规定，采取措施，及时催收未追缴到位的保证金。
2016年11月23日，被告向陈安寨叶腊石矿送达限期治理通知、限期缴款通知，要求陈安寨叶腊石矿：立即履行矿山生态环境恢复治理义务，如30日内仍未启动恢复治理的，原缴存的保证金转为矿山生态环境治理专项财政收入，不予返还，并保留进一步采取法律措施的权利；在接到通知20日内缴存欠缴的保证金9.78万元，逾期未缴的，将按相关规定依法处理。
2016年12月8日，被告县国土局向公益诉讼人反馈检察建议办理情况，并称陈安寨叶腊石矿正准备自行治理、愿意缴交欠缴的保证金。
2017年3月10日，陈安寨叶腊石矿向被告补缴保证金9.78万元。
2017年5月10日，公益诉讼人到陈安寨叶腊石矿勘查现场，发现矿区内山石裸露，有岩石崩落、掉块迹象，开采边坡陡立，开采面呈不规则状，受常年雨水影响，泥土滑落明显，泥土裸露部位及开采平台可见零星植物，矿区地质环境持续处于受破坏状态。
2017年6月20日，陈安寨叶腊石矿向公益诉讼人递交书面报告，称该矿收到被告下发的责令整改通知后，于2017年6月1日至6月15日根据《恢复治理方案》完成了设计要求的恢复植被工作，现已向被告报送竣工报告，待被告组织有关部门进行验收。
本院认为，被告县国土局作为德化县行政区域内负责矿山生态环境监督管理和保护的行政主管部门，负有核定、收取保证金和对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务进行监督检查的监管职责。在《2009年矿山环保规定》实施后，被告核定陈安寨叶腊石矿应缴的保证金数额以矿山开采当前影响面积、影响系数计算为29.78万元，明显低于依据《2009年矿山环保规定》第三十六条、第十八条和《保证金管理试行办法》第七条规定的根据矿区面积、影响系数确定保证金的收取数额59.57万元，属于降低标准核定收取保证金的违法履职行为。被告在收到检察建议书后收取陈安寨叶腊石矿欠缴的保证金9.78万元，不能否定其降低标准收取保证金这一违法履职行为的客观事实。被告于2008年11月核发陈安寨叶腊石矿采矿许可证的有效期为三年，却同意陈安寨叶腊石矿自2009年6月开始分期缴纳保证金29.78万元，违反《保证金管理试行办法》第十二条第二款关于保证金应在领取采矿许可证时一次性全额缴纳的规定；被告认可陈安寨叶腊石矿提交的《恢复治理方案》后，未与陈安寨叶腊石矿补签矿山生态环境恢复治理协议书，违反《保证金管理试行办法》第十条的规定；被告向陈安寨叶腊石矿送达限期治理通知后�在陈安寨叶腊石矿逾期不履行恢复治理义务的情况下，既没有组织治理并对该矿处以罚款，又没有将该矿已缴纳的保证金转为矿山生态环境治理专项收入，违反《2016年矿山环保规定》第二十二条第二款、第三十条和《保证金管理办法》第十八条第一项、第十九条的规定；上述行为，均属于被告县国土局怠于履职行为。在诉讼期间，陈安寨叶腊石矿开展矿山生态环境恢复治理工作并取得一定成果，被告已实际履行监管职责但并未履职到位，亦不能否定被告在诉讼前怠于履职的客观事实。至于保证金能否合法合理的使用、陈安寨叶腊石矿逾期不履行恢复治理义务的行为是否能够得到处罚及其处罚能否执行到位、陈安寨叶腊石矿的生态环境能否实际得到恢复治理，则是一个长期的过程，责令被告县国土局全面履行对陈安寨叶腊石矿矿山地质环境恢复治理的监督管理职责�有利于督促被告县国土局严格依法行政，保障矿山地质环境的恢复治理，切实改善生态环境，保护国家和社会公共利益。综上，公益诉讼人的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第一款第一项、第一百零二条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告德化县国土资源局降低标准收取德化县上涌辉阳陈安寨叶腊石矿矿山生态环境恢复治理保证金的行为违法。
二、责令被告德化县国土资源局全面履行对德化县上涌辉阳陈安寨叶腊石矿矿山地质环境恢复治理的监督管理职责。
案件受理费50元，由被告德化县国土资源局负担，限于本�决生效后七日内向本院缴纳。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。
审 判 长 苏 益 铮
审 判 员 张 延 胜
人民陪审员 欧阳金枪
二〇一七年十一月九日
书 记 员 黄 衍 青
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
㈠行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
㈡行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
……
第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十条……
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
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