鄂尔多斯市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）鄂民再字第29号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：侯丑，男，汉族，1953年5月12日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：罗虎亮，男，汉族，1977年11月3日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗.。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：赵荣，男，汉族，1975年4月20日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：刘挨虎，男，汉族，1959年4月15日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：石小林，女，汉族，1971年8月26日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：刘俊娥，女，汉族，1975年1月5日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：党生小，男，汉族，1982年5月25日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
诉讼代表人：刘挨虎。
委托代理人：乔永春，系当事人社区推荐。
委托代理人：班士铭，系当事人社区推荐。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：李宽如，男，汉族，1953年6月18日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：侯双喜，男，汉族，1952年3月16日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗四小，男，汉族，1947年3月10日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：党俊林，男，汉族，1975年12月13日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：党俊连，女，汉族，1974年3月14日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：张彩霞，女，汉族，1975年5月13日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：王四白，女，汉族，1968年8月20日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：赵凤英，女，汉族，1976年9月15日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘办女，女，汉族，1972年12月10日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）罗虎君，男，汉族，1972年10月19日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：李挨花，女，汉族，1955年5月25日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：曹瑞峰，女，汉族，1978年6月26日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：曹三连，女，汉族，1974年10月30日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗虎虎，女，汉族，1971年3月2日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：李雄，男，汉族，1980年3月1日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗挨桃，女，汉族，1959年9月29日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：苏春娥，女，汉族，1952年4月21日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：赵满生，男，汉族，1955年3月29日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：赵雷，男，汉族，1984年9月4日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗贵英，女，汉族，1964年9月17日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：赵瑞连，女，汉族，1987年9月15日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：白成祥，女，汉族，1990年6月16日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：霍林龙，男，汉族，1985年6月7日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：霍林枝，女，汉族，1980年7月20日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：高爱叶，女，汉族，1959年11月29日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：霍先占，男，汉族，1955年5月11日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：郝青梅，女，汉族，1972年9月6日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗贵霞，女，汉族，1981年9月28日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：康绿叶，女，汉族，1954年5月13日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：侯玉柱，男，汉族，1980年8月11日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：周利琴，女，汉族，1981年2月13日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：党喜林，男，汉族，1979年2月18日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：高二白，女，汉族，1957年5月23日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：张金凤，女，汉族，1960年1月23日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：党艮锁（又名党银锁），男，汉族，1957年1月23日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗虎兵，男，汉族，1973年4月21日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：秦四，女，汉族，1938年7月18日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘仓小，男，汉族，1960年7月5日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：李二业，女，汉族，1964年6月13日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗广荣，男，汉族，1972年9月9日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：侯翠梅，女，汉族，1979年2月15日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：侯金柱，男，汉族，1981年1月28日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：许二女，女，汉族，1954年4月7日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：史喜梅，女，汉族，1982年11月2日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：郝俊英，女，汉族，1969年5月10日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：杨圆圆，女，汉族，1993年8月20日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗还顺，男，汉族，1947年2月23日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：王在英，女，汉族，1957年2月15日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）罗海霞，女，汉族，1989年11月4日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗成贵，男，汉族，1979年6月17日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：李俊英，女，汉族，1978年4月30日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：侯银柱，男，汉族，1989年4月7日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗爱兵，男，汉族，1979年3月3日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：侯挨双，男，汉族，1968年6月7日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：张果花，女，汉族，1963年4月7日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：唐二仁，女，汉族，1940年11月10日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗丑，男，汉族，1953年4月6日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗玲女，女，汉族，1982年8月26日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗广应，男，汉族，1975年7月10日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：罗永兵，男，汉族，1978年1月8日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：袁丽，女，汉族，1989年11月4日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：袁米亮，男，汉族，1954年7月22日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：侯在兰，女，汉族，1928年10月24日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：党世，男，汉族，1951年12月26日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘玉树，女，汉族，1956年1月2日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：侯二双，男，汉族，1954年4月7日出生，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
诉讼代表人：霍先占、侯二双、侯双喜、罗爱兵、党艮锁。
委托代理人刘月寒，内蒙古义盟律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）准格尔旗薛家湾镇唐公塔村。
法定代表人：马福海，村委会主任。
再审申请人侯丑、罗虎亮等7人引与被申请人李宽如、侯双喜等67人、准格尔旗薛家湾镇唐公塔村土地承包合同纠纷一案，不服本院作出的（2012）鄂中法民四终字第297号民事判决，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审。内蒙古自治区高级人民法院于2014年11月11日作出（2014）内民申字第816号民事裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人侯丑、刘挨虎及委托代理人班世铭、乔永春，被申请人的诉讼代表人霍先占、侯二双、侯双喜、罗爱兵及委托代理人刘月寒到庭参加诉讼。被申请人内蒙古准格尔旗薛家湾镇唐公塔村经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依法缺席审理。本案现已审理终结。
2012年6月28日，原告李宽如、侯双喜等67人起诉至内蒙古自治区准格尔旗人民法院，请求依法判令被告侯丑、罗虎亮等七人与被告唐公塔村（原窑沟乡草场村）村委会于2005年6月6日签订的《五荒地承包协议书》无效，并由被告承担诉讼费。原告称，在被告诉原告财产损害纠纷一案中，原告首次见到《五荒地承包协议书》。原告认为，该《五荒地承包协议书》从程序上来说，没有经过村民大会或代表讨论同意，发包程序不合法。从内容上来讲，属于恶意串通，严重损害集体及村民利益，根据《合同法》的规定，应当属于无效协议。被告侯丑、罗虎亮等7人答辩称，不同意原告的诉讼请求，被告认为协议的主体适格，合同双方意思表示真实，不违反法律、政策，也没有侵害原告的利益，是合法有效的，即使侵害了原告的利益，也应当在诉讼时效内主张。被告准格尔旗薛家湾镇唐公塔村委会未到庭，未提出答辩意见。
准格尔旗人民法院一审查明，李宽如、侯双喜等67人与侯丑、罗虎亮等7人均系本村集体经济组织成员。2005年6月6日，原窑沟乡草场村村民委员会（合并后为准格尔旗友谊街道唐公塔村民委员会）与侯丑、罗虎亮等7人签订了《五荒地承包协议书》，刘挨虎、侯丑代表罗虎亮、刘挨虎、侯丑、刘二小、刘润仓、党生、赵荣在协议书落款处签字，窑沟乡草场村村长高恒签字加盖村委会印章，协议书中的刘二小、刘润仓是代表其妻刘俊娥、石小林，且刘俊娥、石小林是实际承包人，李宽如、侯双喜等67人诉的也是刘俊娥、石小林，刘俊娥、石小林对此没有异议。协议约定，在经原草场村村委会讨论协商同意下，侯丑、罗虎亮等7人承包西梁社五荒地总面积120亩，期限为50年，从2005年至2054年底，承包价款240元，用于发展种植、养殖业。协议签订后，侯丑、罗虎亮等7人交付了承包费，并进行了经营种植。
准格尔旗人民法院一审认为，本案属农村土地承包合同纠纷。争议的焦点是罗虎亮等7人与原窑沟乡草场村村民委员会签订的《五荒地承包协议书》是否有效。本案所涉土地是五荒地，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。依据该规定，可以看出农村土地承包方式有两种：一种是家庭承包，另一种是其他方式承包。本案罗虎亮等7人承包的是五荒地，而且是本村集体经济组织成员内部承包，属于采用其他方式承包，适用采用其他方式承包的法律规定。发包方主体适格，承包方主体适格，原窑沟乡草场村村民委员会与罗虎亮等7人签订的《五荒地承包协议》合法有效。李宽如等67人以罗虎亮等7人与原窑沟乡草场村村民委员会违反法律规定，所签订的《五荒地承包协议》无效的主张，依法不予支持。因罗虎亮等7人承包的是五荒地，承包方式是其他方式，不适用家庭承包方式的法律规定，罗虎亮等7人均系本集体经济组织成员，并非集体经济组织以外的个人，应以公开协商等方式承包，罗虎亮等7人与村民委员会签订承包协议符合法律规定。罗虎亮等7人以李宽如等67人超过诉讼时效理由抗辩原告诉讼请求，不能成立，因合同效力的确认，不适用侵权的时效规定。准格尔旗人民法院于2012年8月20日作出（2012）准民初字第706号民事判决，驳回原告代表人罗四小、侯双喜、李宽如等67人的诉讼请求。案件受理费100元（原告已预交），由原告代表人罗四小、侯双喜、李宽如等67人负担。
李宽如、侯双喜等67人不服，上诉至本院，请求撤销准格尔旗人民法院作出的（2012）准民初字第706号民事判决，支持上诉人的原审诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。上诉人称，（一）《五荒地承包协议书》违反了法律、行政法规的规定。根据《农村土地承包法》第十八条，土地承包应依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，被上诉人唐公塔村委会未经法定程序私自将上诉人所经营的土地承包给被上诉人侯丑、罗虎亮等7人，该协议从签订时就属无效；（二）《农村土地承包法》第四十四条规定，五荒地承包应当通过招标、拍卖或者公开协商的方式承包，本案中被上诉人在一审时并未提供证据证明其承包方式符合法律规定，应承担举证不能的法律责任；（三）《五荒地承包协议》属于恶意串通，损害集体利益的合同。《五荒地承包协议书》是村长高恒与被上诉人侯丑、罗虎亮等7人私自签订的，有高恒的证明予以证实。根据该协议，村委会将本村的120亩荒地以每年每亩4分钱的价格承包给被上诉人侯丑、罗虎亮等7人，如此低廉的价格严重损害了全体村民的利益。
被上诉人侯丑、罗虎亮等7人答辩称，（一）《五荒地承包协议书》合法有效。1.承包合同的主体适格。根据《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第十条、《农村土地承包法》第十二条及《内蒙古自治区实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第六条的规定，村民委员会有权对土地进行发包；2.村委会发包、村民承包荒地符合当时的政策，符合法律规定；3.《五荒地承包协议书》内容合法。村委会与7户村民组成的联营小组签订的合同，确定了承包荒山的具体位置，有明确的四至交界，有明确的承包时间，有承包土地应缴纳的承包费和交款方式，每项约定都符合法律规定；4.该《五荒地承包协议书》是根据政府拍卖五荒的指令性政策，村委会集体讨论，与7户村民联营小组充分协商，由原窑沟乡政府副乡长主持，并亲自执笔签订的，是双方真实意思的表示，无任何欺诈、胁迫、恶意串通等不正当手段，承包费公道合理；5.承包五荒地应适用《农村土地承包法》第四十四条的规定，并不需要经过集体经济组织成员三分之二以上或者三分之二以上村民代表同意，因为被上诉人侯丑等7人与上诉人同属一个村。（二）上诉人李宽如等67人主张侵权，应在有效的诉讼时效内主张权利，被上诉人侯丑等7人与被上诉人唐公塔村委会签订承包合同至今已有8年之久，诉讼时效已过。况且该承包协议并未侵害上诉人的利益。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，在未经原草场村委会讨论协商同意下，草场村村长高恒签字并加盖了村委会印章，亦未召开村民会议讨论决定，有高恒证言在案佐证。
本院二审认为，依据农村土地承包法第十二条第一款规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。因发包的土地属于西梁社，村委会无权发包。村民委员会与罗虎亮等7人签订合同的行为属无权处分行为，现作为权利人的李宽如等67人不予追认，故应当认定本案中《五荒地承包协议书》是无效协议。另依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第十九条第一款第六项规定，村民的承包经营方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。而双方当事人签订的《五荒地承包协议书》并未提请村民会议讨论决定，也未经村委会议讨论决定，因此也应当认定该《五荒地承包协议书》无效。综上，李宽如等67人上诉称《五荒地承包协议书》是无效协议的上诉理由能够成立，应予支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。本院于2013年2月1日作出（2012）鄂中法民四终字第297号民事判决，一、撤销内蒙古准格尔旗人民法院（2012）准民初字第706号民事判决；二、2005年6月6日，原窑沟乡草场村村民委员会（合并后为准格尔旗友谊街道唐公塔村民委员会）与罗虎亮等7人签订的《五荒地承包协议书》无效。一、二审案件受理费200元，由上诉人李宽如、侯双喜、罗四小等67人负担。
再审申请人申请再审，请求（一）撤销鄂尔多斯市中级人民法院（2012）鄂中法民四终字第297号民事判决；（二）维持内蒙古自治区准格尔旗人民法院（2012）准民初字第706号民事判决。再审申请人称，（一）二审法院在判决书中称：“因发包的土地属于西梁社，村委会无权发包。村民委员会与罗虎亮等7人签订合同的行为属无权处分行为。”申请人认为，西梁社属当时原草场村委会的一个村民小组（原称小队），一个村委会包括几个村民小组，在农村二轮土地承包中，与联产承包农户签订承包合同的发包方主体均应该为村委会，一个行政村的集体所有的土地虽然分布在各个村民小组的区划范围内，但行使管理和监督的职责属于村委会，村委会有权与本行政村的任何一个家庭承包户或村民个人签订土地承包合同。我国村民委员会组织法第八条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”多年来，在我区范围内，还没有看到一个村民小组直接作为发包方与农户或者村民签订土地承包合同，且村民小组不具备这样的主体资格。本案的申请人与被申请人同在一个村民小组。（二）二审法院在判决书表述中适用法律错误：1.引用了村民委员会组织法第十九条第一款第（六）项的规定，来说明村民的承包方案，村民委员会必须报请村民会议讨论决定。首先，引用的法条与要说明的问题无关。其次，对五荒地的招标、拍卖和公开协商，村委会有权决定；2.二审法院引用农村土地承包法第十二条第一款是错误的。土地承包法分为五章，二审法院引用的是第二章：家庭承包，该条适用于以家庭为单位的农户承包耕地，并不适用于五荒地的承包。五荒地的承包应该引用第三章：其他方式的承包。第四十六条规定：“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营。”村委会直接和申请人通过公开协商，签订了《五荒地承包协议书》，完全合法有效。（三）二审法院偏听偏信，认定事实错误。在协议签订七年后，原草场村委会主任高恒迫于压力，表示当时未经村委会协商讨论，由自己签字盖章所为，这不符合当时的实际情况和客观事实。申请人缴纳的承包费当年作为村委会收入计入村委会账单，村委会不可能不知道。申请人公开对120亩的荒地改造七年之久，村委会还经过换届，被申请人和村委会不可能不知道。协议上有村委会主任的签字和村委会的印章，应认定为合法有效。
被申请人李宽如等67人答辩称，（一）原窑沟乡草场村村委会无权发包西梁社的土地，《五荒地承包协议》无效。《五荒地承包协议》第一条明确说明乙方承包的是西梁社、西沙梁的土地，即本案所争议的土地时属于西梁社的集体所有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见我国法律明确规定，农村土地根据所有权分别由村集体、社集体及乡集体经营管理。也就是说村集体无权管理社集体的土地。农村土地承包法第十二条明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”本案争议土地属于西梁社集体所有，只有西梁社才能管理发包争议的土地，原窑沟乡草场村村委会发包该社的土地属于无权处分。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。本案中草场村发包的土地没有经过西梁社社员的认可，所以该《五荒地承包协议书》无效。申请人认为西梁社属于草场村的一个村民小组，村民小组由村委会管理，所以村委会有权与任何一个家庭承包户签订合同，而村民小组无权发包，该推定明显与土地管理法第十条、农村土地承包法第十二条及村民委员会组织法等法律相违背。村委会对村民小组可以实行行政隶属管理，但村委会无权处置属于村民小组的财产，特别是土地。（二）申请人认为二审判决适用村民委员会组织法第十九条与本案无关，属于适用法律错误。这是申请人没有注意到法律的溯及力。《村民委员会》组织法于1988年6月1日起施行，1998年11月4日进行了第一次修订；2010年10月28日进行第二次修订。本案发生在2005年，所以只能适用1998年修订的村民委员会组织法。而1998年修订的村民委员会组织法第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：......（六）村民的承包经营方案......”。也就是说，只要是土地承包就必须经民主议定。该条中并没有将其他方式的承包排除在外。该法第二十二条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：（一）本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况......”也就是说，土地承包不但应经民主议定，还应当将决定向社员公布。农村土地承包法第十八条也规定了民主议定。本案中，草场村发包集体土地根本没有征得社员民主议定的同意，所以属无效发包。（三）申请人认为被申请人没有任何证据证明《五荒地承包协议》无效，原审中被申请人已经提供了相关证据，承包合同主体不合法、程序不合法就符合了法定无效的条件。二审判决认定该协议无效符合法律规定。
本院再审查明的事实与一审一致。本院予以确认。
本院再审认为，本案的争议焦点是合同的效力问题。首先，《五荒地承包协议书》合同双方的主体问题。（一）高恒作为草场村村委会主任，即为该村的负责人，其在《五荒地承包协议书》上签字并加盖草场村村委会的印章，即代表了草场村而非其个人行为，罗虎亮、侯丑等七人有理由相信该协议是高恒代表村委会与其签订的。虽然协议中写明“如造成群众争议，由乙方承担责任”但这并不能成为村委会不承担责任的理由和依据。（二）该合同已签订七年之久，罗虎亮、侯丑等人已经对荒地进行了投入和改造，草场村村委会作为集体土地的管理者，不可能不知情。且依据《五荒地承包协议书》的约定，将承包土地的费用240元，已经作为村委会的收入，统筹使用。被申请人李宽如等67人提交的罗四小《五荒地使用证》中，承包五荒地2.5亩，承包期限为30年，承包费为7元；申请人提供的侯丑《五荒地使用证》承包面积2.5亩，承包期限30年，承包费用5元；刘挨虎《五荒地使用证》承包面积2.5亩，承包期限30年，承包费用4元。本案中，申请人承包五荒地120亩，承包期限50年，承包费用240元，承包价格合理。被申请人李宽如等67人主张高恒与侯丑等七人之间恶意串通，损害集体利益，没有证据证实，不予支持。故本案争议的《五荒地承包协议书》的合同双方为原窑沟乡草场村和侯丑等七人。
其次，草场村是否有权发包本案争议五荒地。（一）根据农村土地承包法第十二条第一款的规定，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，由村内该农村集体经济组织或者村民小组发包。具体到本案，争议土地如果已经属于草场村各社所有，则由各社来发包。但是土地已经属于西梁社，应该由被申请人即侯双喜、李宽如等67人和原草场村西梁社（现在的唐公塔村）举证证明。双方在一、二审及再审过程中，均未对此提出证据。被申请人李宽如等67人认为《五荒地承包协议书》中已经写明“乙方承包西梁社、西沙梁五荒地”，故争议五荒地属于西梁社。但对于村和社之间的土地如何分配，由谁管理，是否存在分配方案等事实，被申请人李宽如等67人均不清楚。被申请人李宽如等67人再审时提交了高恒的《证明》，该证明中写到“土地属于西梁社集体所有”。但高恒未到庭作证，且没有其他证据证实高恒的陈述，故对此证明不予采纳。被申请人李宽如等67人主张争议五荒地属于西梁社集体所有，缺乏证据证实。（二）农村土地承包法第十二条第一款还规定：“村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”也就是说，即使是分属于村内各集体经济组织农民集体所有的土地，村集体经济组织或者村民委员会也是有权利发包的，只是即使由村集体经济组织或者村民委员会发包，土地的所有权仍是属于村内各集体经济组织，并不因发包主体是村集体经济组织或者村民委员会而改变土地的所有权。全国人大常委会于2003年10月28日发布的《农村土地承包法释义》对此亦有说明：“许多村民小组也不具备发包的条件，或者由其发包不方便，实践中由村集体经济组织或者村民委员会代为发包，......但不能因此改变所有权关系”。因此，在本案中，原窑沟乡草场村有权对涉案的五荒地进行发包。
第三，就合同签订的程序而言。二审开庭中，高恒出庭作证称，签订《五荒地承包协议》未经社员同意。再审时，被申请人李宽如等67人提交了高恒的《证明》一份，该证明中写到“当时未写协议以前，我和侯丑等人说，承包土地我个人没有权承包五荒地，如果需要承包五荒地必须开社员大会通过，侯丑当时说我儿子是支书，让他主持召开西梁社大会，所以我把协议签了”。但再审时高恒未出庭作证，申请人认为该证明并非高恒所写，故对此证明不予采信。被申请人李宽如等67人以高恒的证言为证据，主张《五荒地承包协议》未经社员同意，应属无效。承包五荒地是否须经社员同意，应依据法律规定。农村土地承包法中，第二章是家庭承包，第三章是其他方式的承包，两章是并列关系，分别规定了两种承包方式，其一为家庭承包，其二为其他方式的承包。本案涉及的是五荒地的承包，不适用第二章的规定，应当依法适用第三章的规定。农村土地承包法第三章规定中，需要村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，只有第四十八条规定的“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的”，而本案中，罗虎亮、侯丑等七人属于原窑沟乡草场村西梁社的村民，因此其与草场村村委会签订《五荒地承包协议书》并不需要经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
第四，就村民委员会组织法的适用问题。（一）全国人大常委会2000年10月20日发布的《村民委员会组织法释义》中关于“村民的承包经营方案”是这样解释的：“深化农村改革，首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。稳定家庭承包经营，关键是要稳定土地承包关系。......过去，有的村委会违反党在农村的政策，搞高价发包，或未经村民同意，就收回村民承包的土地，在农民群众中造成很坏的影响。为此，新修订的土地管理法第十四条......将村民的承包经营方案列为村民会议讨论决定的事项，有利于稳定家庭承包经营体制长期不变。”由此可见，立法机关的立法目的是规范家庭承包经营，防止村委会高价发包、随意收回承包土地，针对的是承包经营期内调整承包经营方案的问题。被申请人李宽如等67人主张争议土地中的一部分已经承包给被申请人，但未提供土地承包协议，只提供了罗先保、党艮贵、霍先占、侯二双的《退耕还林（草）管护合同书》、罗四小的《五荒地使用证》以及侯丑等人2012年的诉状作为证据。经庭审查明，以上四人荒地种草、种树总计51.3亩，且这只是合同中约定的种草、树的面积，实际是否完成并无相关验收情况，至于退耕地的部分，与本案争议五荒地没有关系。另，霍先占等四人庭审陈述，当时只需要按规定完成种树、种草的亩数，至于究竟在哪里开荒种草、种树，没有约定。申请人与被申请人李宽如等67人均陈述西梁社的五荒地面积不只120亩，即除了本案争议的五荒地外，还有大量荒地存在。故本案中，再审申请人承包的五荒地并未承包给他人，更不存在在承包经营期内调整的问题。（二）本案涉及的是单个承包协议，并不是关于农村土地的整体承包方案。因此，本案不能适用村民委员会组织法第十九条第一款（六）项之规定。
综上，原窑沟乡草场村与罗虎亮、侯丑等七人签订的《五荒地承包协议书》，是合同双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，且合同已经实际履行，应依法认定《五荒地承包协议书》有效。二审法院认定事实清楚，但适用法律错误。本案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项之规定，判决如下：
撤销本院作出的（2012）鄂中法民四终字第297号民事判决；
二、维持内蒙古自治区准格尔旗人民法院作出的（2012）准民初字第706号民事判决
本判决为终审判决。
审 判 长 图 雅
代理审判员 王学军
代理审判员 刘 敏
二〇一五年四月八日
书 记 员 王 越
法条链接：
《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条
农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
《中华人民共和国农村土地承包法》四十四条
不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。
《中华人民共和国农村土地承包法》四十五条
以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。
4.《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条
第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；