广东省茂名市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤09行终25号
上诉人（原审原告）钟轩。
上诉人（原审原告）邓汉业。
上诉人共同委托代理人李玉贤，广东泽森律师事务所律师。
上诉人共同委托代理人邵宜杰，广东泽森律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）茂名市电白区国土资源局。
法定代表人谢世民，党组书记。
委托代理人程为洪，广东文业律师事务所律师。
原审第三人电白县联发养殖有限公司。
法定代表人张旭华，经理。
委托代理人崔桂芹。
原审第三人林荣东。
委托代理人刘军军，广东大贤东宇律师事务所律师。
委托代理人张秋月，广东大贤东宇律师事务所律师。
上诉人钟轩、邓汉业因与被上诉人茂名市电白区国土资源局（以下简称电白国土局）、原审第三人电白县联发养殖有限公司（以下简称联发公司）、林荣东土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市电白区人民法院（2015）茂电法行初字第46号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对该案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，钟轩、邓汉业曾于2014年4月16日起诉请求撤销颁发给联发公司的电国土证字（1992）第589号、590号《电白县土地使用证》，后申请撤诉，原审法院裁定予以准许。钟轩、邓汉业撤诉后又于2014年6月24日以同一事实和理由、诉讼请求重新起诉。案经一、二审审理后最终裁定驳回钟轩、邓汉业的起诉。2015年5月28日，钟轩、邓汉业第三次以同一事实和理由向原审法院再次提起本案诉讼，请求撤销上述两个土地证，所提供的证据与上一次起诉的证据相同，属重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的”之规定，应当裁定驳回起诉。电白国土局辩称钟轩、邓汉业对电国土证字（1992）第589号、590号《电白县土地使用证》的起诉属于重复起诉之理由成立，应予以采信。
钟轩、邓汉业提供建筑安装工程承发包专用合同复印件（载明的经办人为“邓汉业、钟轩”）、工程结算书复印件（载明的施工单位为“邓汉业、钟轩”）等证据，主张其挂靠电白县建筑工程公司第三分公司，以该公司的名义承建电白县金三角开发区配电开关站的工程，后因该开关站欠钟轩、邓汉业的工程款，故该开关站筹建领导小组决定将包括涉案土地在内的1910平方米土地使用权折抵工程款给钟轩、邓汉业。但钟轩、邓汉业仅提供建筑安装工程承发包专用合同复印件、工程结算书复印件，无正当理由不提供原件核对，且电白国土局、联发公司和林荣东均不予认可，该两份证据真实性应不予认定。钟轩、邓汉业提供王铂、电白县金三角经济开发区配电开关站筹建领导小组（以下简称开关站筹建小组）、高伟登出具的证明，证明开关站筹建小组决定将包括涉案土地在内的1910平方米土地使用权折抵给其两人作工程款，但证人无正当理由没有出庭作证，也没有其他证据证明该事实，故钟轩、邓汉业不能证明其与被诉行政行为有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织，有权提起诉讼”，第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，应裁定驳回钟轩、邓汉业的起诉。电白国土局、林荣东辩称钟轩、邓汉业不具有原告主体资格，有理有据，应予以采纳。
林荣东的电国土证字（1992）第510号、511号《电白县土地使用证》的发证时间是1992年5月3日，至钟轩、邓汉业2015年5月28日提起本案诉讼时已经超过二十年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，钟轩、邓汉业对电国土证字（1992）第510号、511号《电白县土地使用证》的起诉应不予受理，已经受理的，应驳回起诉。林荣东辩称钟轩、邓汉业起诉已超过起诉期限之理由成立，应予以采信。联发公司企业法人营业执照显示，该公司工商登记的时间是2012年6月25日，而联发公司的电国土证字（1992）第589号、590号《电白县土地使用证》落款处记载日期为1992年5月3日。各方当事人没有提供其他证据佐证该两个土地使用证具体作出的时间，仅凭土地证的记载日期认为原告的起诉超过了二十年起诉期限，证据不足，故电白国土局辩称钟轩、邓汉业的起诉超过了二十年起诉期限的意见，应不予采纳。
综上，钟轩、邓汉业不具有本案原告主体资格，起诉请求撤销颁发给联发公司的电国土证字（1992）第589号、590号《电白县土地使用证》是重复起诉，请求撤销颁发给的林荣东的电国土证字（1992）第510号、511号《电白县土地使用证》已超过20年的起诉期限，依法应驳回其起诉。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第二款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项、第（六）项的规定，裁定：驳回钟轩、邓汉业的起诉。
上诉人钟轩、邓汉业不服原审裁定，向本院上诉称：一、上诉人不存在重复起诉，一审裁定实属错误。上诉人在第一、第二次起诉时，只简单提及开关站筹建小组与上诉人进行折抵工程款后，发现联发公司的两本土地使用证与上诉人有利害关系，则请求撤销该两本土地使用证。而本次起诉，请求撤销两证的理由，增加了联发公司的工商登记等材料，证明该公司成立的时间为2012年6月25日，土地登记时间却在公司未成立之前的1992年5月30日，该发证行为不具有合法性等理由。故本次起诉与前两次起诉完全不同，其内容已有根本性变化，上诉人的本次起诉不属重复起诉。二、原审裁定因上诉人的证言无证人出庭作证，而认定上诉人与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格，显属认定事实不清，适用法律错误。本案上诉人除了提交高伟登出具的《证明》、电白县金三角经济开发区配电开关站筹建领导小组出具的《证明材料》和王珀出具的《证明书》外，还有原审法院在前案审理阶段对高伟登和王珀所作的询问笔录，上述证据相互印证了开关站筹建小组以地折兑拖欠上诉人工程款的事实，具有法律效力。况且，开关站筹建小组不属于证人范围，根本不适用证人出庭的规定，也无任何人通知上述证人出庭作证。原审法院在未通知证人出庭作证的前提下，就以证人无正当理由不出庭作证，认定上诉人与被诉行政行为没有利害关系，应属认定事实错误。此外，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，只要有利害关系，就有起诉权。本案无需证明土地权属归谁享有，只要能够证明上诉人与“开关站”存在土地折抵工程款的事实，上诉人与被诉行政行为就有法律上的利害关系。而从上述相关证据来看，上诉人与“开关站”明显存在土地折抵工程款的客观事实。因此，上诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系。三、上诉人对林荣东所持有电白县土地使用证的起诉，不存在超过起诉期限的问题。由于林荣东享有的土地与联发公司的土地相连，土地开发和处置均属同一时期，两家的土地证又属同一时间颁发，故林荣东持有的土地证也存在造假的可能。上诉人请求原审法院对林荣东持有土地证的发证时间进行司法鉴定，目的就是要证明该证不属1992年颁发的事实，但原审法院对上诉人的申请未予准许，故不能确定林荣东持有的土地使用证是1992年颁发的。原审裁定仅凭土地使用证的落款时间，就认定林荣东持有的土地使用证是1992年所颁发的，缺乏事实依据。综上所述，原审裁定认定事实和适用法律错误，程序违法，请二审法院予以撤销，指令原审法院对本案继续审理。
被上诉人电白国土局答辩称：一、我局向联发公司颁发的土地使用证，上诉人曾于2014年4月16日起诉，后又申请撤回起诉，其申请已经法院裁定予以准许。同年6月24日，上诉人再次以相同的事实和理由对该发证行为提起行政诉讼，该案经一、二审审理后，最终由茂名市中级人民法院作出（2015）茂中法行终字第17号行政裁定，认定上诉人与我局向联发公司核发土地使用证的行政行为没有利害关系，不具有原告的诉讼主体资格，且属重复起诉，因而驳回了上诉人的起诉。现该裁定已经发生法律效力，上诉人的起诉行为应受到该生效裁定的约束，不得再对该发证行为提起行政诉讼。故上诉人对联发公司持有的土地使用证再次起诉的行为应属重复起诉，应当裁定驳回。二，上诉人与我局向林荣东核发土地使用证的行为没有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。上诉人认为我局向林荣东颁发土地使用证的行为侵犯其合法权益，主要理由是其承建了电白县金三角经济开发区配电开关站的厂房等工程，因建设资金不到位，开关站筹建小组在2001年决定以1910平方米土地抵偿工程款。而对于该事实，上诉人不仅未能提供筹建小组以地抵偿工程款的相关手续，而且也不能说明抵偿土地所在的位置和四至情况。况且，开关站筹建小组早已被撤销，电白区政府于2015年11月12日出具的“电府办（2015）141号《关于收回原电白县金三角经济开发区配电开关站筹建领导小组公章的通知》明确通知，该筹建小组的公章，自1996年开关站筹建小组被撤销后，以其名义出具的任何证明，签订任何合同行为均属无效，故上诉人主张开关站筹建小组在2001年已将1910平方米土地用于抵偿其工程款，是没有事实依据的。由于上诉人声称享有“合法权益”的土地实际并不具有任何真实合法的来源。因此，上诉人对被诉发证行为不可能具有利害关系。三、我局向林荣东核发涉案土地使用证至今已达23年之久，上诉人对该行为不服提起行政诉讼已超过二十年最长期限。根据行政诉讼法第四十六条的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案我局于1992年5月3日就向林荣东颁发涉案土地使用证，上诉人于2015年才起诉，显然已超过二十年的最长期限，其起诉依法应不予受理，已受理的裁定驳回起诉。综上，上诉人提起本案的行政诉讼完全不符合法律的规定，原审裁定驳回其起诉正确。请二审法院维持原裁定，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人林荣东述称：一、上诉人曾于2014年6月24日向原审法院起诉电白国土局向联发公司颁发土地使用证的行为，该案已经一、二审审理终结，并由茂名市中级人民法院作出生效的（2015）茂中法行终字第17号行政裁定，该裁定认定上诉人与被诉的行政行为没有利害关系，不具有原告诉讼主体资格。现上诉人又以同一事实和理由要求撤销电白国土局核发给联发公司的土地使用证，同样不具有本案原告主体资格，依法应驳回其起诉。二、根据上诉人提交的《电白县建设用地选址意见书》，电白县金三角经济开发区配电开关站的用地位于潭头岭40米规划路东侧，西至40米规划道路以自地为界。而原审第三人林荣东的用地位于灰墓岭四十米规划道路的西侧，东至四十米规划道路。显然两地之间无任何交集或重叠，互不相连。尽管开关站筹建小组与上诉人存在土地折抵工程款的事实，那么也只能限于其自己的用地范围。况且，开关站筹建小组于1996年7月21日已被电白县人民政府发文撤销，其之后所使用的公章和实施的行为均是无效的。故上诉人以开关站筹建小组出具的书面证明，拟证实涉证土地属其抵兑现工程款的用地是不真实和伪造的，应属无效证据。据此，原审裁定驳回上诉人的起诉是正确的。三、根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被上诉人向原审第三人颁发土地使用证的时间为1992年5月3日，而上诉人至今才提起诉行政诉讼，早已超过法定最长的二十年起诉期限。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，具有事实根据和法律依据，恳请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
本院经审理查明，1992年5月3日，电白国土局向联发公司核发了电国土证字（1992）第589号、第590号两个《电白县土地使用证》，两证核准使用面积分别为400平方米和550平方米，建设地点分别为三角圩县社宅区东端之二号和之四号。其中之二号地的四至为：东至四十米路，南至九米路，西至五米路，北至东端之一号地；之四号地的四至为：东至四十米路，南至二十米路，西至五米路，北至东端之三号地。电白国土局档案室有上述两证的存根。同日，电白国土局也向原审第三人林荣东核发了电国土证字（1992）第510号、第511号两个《电白县土地使用证》，两证核准使用面积分别为478平方米和464平方米，建设地点分别为三角圩县社宅区东端之一号和之三号。其中之一号地的四至为：东至四十米路，南至之二号地，西至五米路，北至之五号地；之三号地的四至为：东至四十米路，南至东端之四号地，西至五米路，北至九米路。该两证的存根电白国土局档案室亦有存档。上述联发公司和林荣东的用地范围均在40米路以西。
1994年4月15日，电白县人民政府为了进一步解决县金三角经济开发区的用电问题，发文成立了“电白县金三角经济开发区配电开关站筹建领导小组”。同年7月5日，电白县城市建设规划办公室在开关站筹建小组填写的《电白县建设用地选址意见书》签署“同意该选址，请到国土部门办理征用土地手续”的意见。之后，该办公室向开关站筹建小组发出电规字（1997）no0006130号《电白县建设用地规划许可证》，该证规划的建设用地位于电白县金三角经济开发区南商业城西侧，用地四至为：东至陈村松林地边以自地为界，南至十米道路边以自地为界，西至四十米道路边以自地为界，北至荒地边以自地边界。上述规划用地手续，确定了开关站筹建小组建设项目及合法使用土地的范围为40米道路以东。
1996年7月21日，电白县人民政府办公室发出电府办（1996）47号《关于金三角经济开发区配电开关站移交管理有关问题的通知》，撤销了开关站筹建小组，其权利义务均由县电力局承接。2015年11月12日，茂名市电白区人民政府办公室再次发出电府办（2015）141号《关于收回原电白县金三角经济开发区配电开关站筹建领导小组公章的通知》，该通知明确规定，自1996年7月21日开关站筹建小组被撤销后，凡出现使用该小组公章出具任何证明、签订任何合同的行为，均属无效，造成严重后果的，将依法追究相关人员责任。
2014年4月16日，钟轩、邓汉业以电白国土局为被告、联发公司为第三人，向原审法院递交《行政诉状》，请求撤销电白国土局颁发给联发公司的电国证字（1992）第589号、第590号两个《电白县土地使用证》。2014年5月26日，钟轩、邓汉业以其暂未取得本案主要证据、现与电白国土局在协商另行解决本案纠纷为由，向原审法院提出撤诉申请。2014年6月5日，原审法院作出（2014）茂电法行初字第16号行政裁定书，裁定准许原告钟轩、邓汉业撤回起诉。2014年6月24日，钟轩、邓汉业又以电白国土局为被告、联发公司为第三人，向原审法院提起行政诉讼，再次请求撤销电白国土局颁发给联发公司的电国证字（1992）第589号、第590号两个《电白县土地使用证》。该案经一、二审审理，最终由本院作出（2015）茂中法行终字第17号行政裁定，认定钟轩、邓汉业与电白国土局向联发公司颁发上述两证的行为没有利害关系及无原告诉讼主体资格，且属重复起诉，而驳回钟轩、邓汉业的起诉。现该裁定已发生法律效力。2015年5月28日，钟轩、邓汉业以电白国土局为被告，联发公司和林荣东为第三人，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销电白国土局向联发公司颁发的电国土证字（1992）第589号、第590号两个《电白县土地使用证》和向林荣东颁发的电国土证字（1992）第510号、第511号两个《电白县土地使用证》。钟轩、邓汉业此次起诉，重新补充提交了王铂出具的《证明》、高伟登出具的《证明书》和开关站筹建小组出具的《证明材料》等证据，以此证明其与被诉行政行为具有法律上的利害关系。
本院认为，一、关于钟轩、邓汉业请求撤销电白国土局向联发公司颁发电国土证字（1992）第589号、第590号两个《电白县土地使用证》是否属重复起诉的问题。钟轩、邓汉业因不服电白国土局向联发公司颁发电国土证字（1992）第589号、第590号两个《电白县土地使用证》的行为，曾于2014年6月24日向原审法院提起行政诉讼，该案经一、二审审理，最终由本院作出（2015）茂中法行终字第17号行政裁定，认定钟轩、邓汉业与被诉行政行为没有利害关系及不具有原告诉讼主体资格，且属重复起诉，而裁定驳回其起诉。现该裁定已发生法律效力，其既判力涵盖了钟轩、邓汉业因上述颁证行为而提起行政诉讼的标的和诉讼主张，对钟轩、邓汉业之后因上述颁证行为所提起的行政诉讼具有约束力。钟轩、邓汉业在本院（2015）茂中法行终字第17号行政裁定发生法律效力之后，再次对电白国土局向联发公司颁发电国土证字（1992）第589号、第590号两个《电白县土地使用证》的行为提起行政诉讼，其诉讼主张和诉讼标的已由上述生效裁定作出了认定和处理，其起诉行为违反了“一事不再理”的原则，应属重复起诉。虽然钟轩、邓汉业在本次起诉时已重新补充提交了新证据，欲证明其与被行政行为有利害关系，但该新证据并不能推翻生效裁判所确认的事实。钟轩、邓汉业以重新起诉具有新事实和新理由，其不属重复起诉的主张，本院不予支持。原审裁定驳回钟轩、邓汉业对该行政行为的起诉并无不当，本院应当予以支持。
二、关于钟轩、邓汉业请求撤销电白国土局向林荣东颁发电国土证字（1992）第510号、第511号两个《电白县土地使用证》是否具有原告诉讼主体资格及是否超过起诉期限的问题。首先，钟轩、邓汉业在本案起诉时重新补充提交了王铂出具的《证明》、高伟登出具的《证明书》和开关站筹建小组出具的《证明材料》等证据，欲证明涉案土地是开关站筹建小组在2001年用于抵兑工程款的土地，从而认定其与被诉行政行为具有法律上的利害关系。而开关站筹建小组在1996年7月21日已被电白县人民政府依法撤销，其权利义务及所有的善后工作均由原电白县电力局承接，不能再以开关站筹建小组的名义实施相应的民事行为。且电白县人民政府在2015年11月12日再次发文，开关站筹建小组自1996年7月21日被撤销后，凡使用其公章出具的证明及签订的合同，均属无效。钟轩、邓汉业重新补充提交的上述证据，均是在开关站筹建小组被撤销之后出具的，且所证明的土地抵兑工程款事实，也是在开关站筹建小组被撤销之后以其名义进行处置的，故钟轩、邓汉业重新补充提交证据不具有真实性，应属无效证据。况且，政府划拨给开关站筹建小组建设工程项目的土地位于40米道路以东，而本案被诉行政行为所涉的土地位于40米道路以西，两地之间既不交集也不重叠，已由40米道路分开。即使开关站筹建小组可以行使以土地抵兑工程款的行为，其也无权以未合法取得使用权的40米道路以西的土地予以抵偿。故钟轩、邓汉业以上述重新补充提交的证据，已经证明其与被诉行政行为存在利害关系的主张，显然不能成立，其应不具本案原告诉讼主体资格。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”钟轩、邓汉业所诉的电白国土局向林荣东颁发土地使用证的行为发生在1992年，其直至2015年5月28日才提起诉讼，已超过上述法律规定的起诉期限，依法应不予受理，已受理的应当裁定驳回起诉。原审裁定据此驳回钟轩、邓汉业对该项行政行为的起诉正确，本院应予支持。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持；上诉人钟轩、邓汉业请求撤销原审裁定及被诉行政行为，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张国平
审判员 徐少伟
审判员 黄志平
二０一六年三月七日
书记员 邹君萍