福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闽行终字第345号
上诉人（原审原告）陈生有，男，汉族，1967年12月8日出生，住福建省漳平市。
上诉人（原审原告）杜民生，男，汉族，1968年1月8日出生，住福建省漳平市。
上诉人（原审原告）黄沅春，男，汉族，1974年4月16日出生，住福建省漳平市。
上诉人（原审原告）郑敏华，男，汉族，1963年10月16日出生，住福建省漳平市。
上诉人（原审原告）张则奎，男，汉族，1970年6月18日出生，住福建省漳平市。
原审原告何福生，男，汉族，1967年9月18日出生，住福建省漳平市。
上述6人的共同委托代理人聂荣、王家才，北京在明律师事务所律师。
原审原告许洪，女，汉族，1964年4月1日出生，住福建省漳平市。
原审原告陈德胜，男，汉族，1960年2月28日出生，住福建省漳平市。
原审原告董笑丽，女，汉族，1971年4月4日出生，住福建省漳平市。
原审原告吴红星，男，汉族，1971年11月10日出生，住福建省漳平市。
原审原告苏祖树，男，汉族，1973年9月22日出生，住福建省漳平市。
原审原告陈素花，女，汉族，1972年11月5日出生，住福建省漳平市。
原审原告曹维金，男，汉族，1963年4月21日出生，住福建省漳平市。
原审原告黄建发，男，汉族，1967年12月28日出生，住福建省漳平市。
原审原告张桂玲，女，汉族，1977年12月19日出生，住福建省漳平市。
原审原告陈长仁，男，汉族，1971年12月11日出生，住福建省漳平市。
原审原告吴龙飞，男，汉族，1968年7月11日出生，住福建省漳平市。
原审原告陈玉灶，男，汉族，1964年6月26日出生，住福建省漳平市。
原审原告陈文志，男，汉族，1973年11月23日出生，住福建省漳平市。
被上诉人（原审被告）漳平市人民政府，住所地福建省漳平市菁城街道八一路105号。
法定代表人蓝福元，市长。
委托代理人李小飞，男，汉族，1984年11月16日出生，系漳平市人民政府副市长，住福建省龙岩市新罗区。
委托代理人陈海汀，福建博平律师事务所律师。
上诉人陈生有、郑敏华、黄沅春、张则奎、杜民生因陈生有等19人诉漳平市人民政府房屋征收决定一案，不服龙岩市中级人民法院（2014）岩行初字第3号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人陈生有、郑敏华、黄沅春、张则奎、杜民生及其委托代理人王家才、聂荣，被上诉人漳平市人民政府的委托代理人李小飞、陈海汀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年2月5日漳平市人民政府办公室作出漳政办（2013）29号《关于印发外环东路改造工程等24个项目列入2013年度城镇房屋征收计划的通知》，将“原林化厂、罐头厂及周边改造”列入2013年度城镇房屋征收项目计划。漳平市人民政府于2013年7月12日又作出将“原林化厂、罐头厂及周边改造”项目用地纳入政府储备地块并纳入漳平市“三旧改造”专项规划及国民经济和社会发展年度计划。2013年7月16日，漳平市国土资源局向漳平市城乡规划建设局出具《证明》，证明“原漳平市林化厂、罐头厂及周边改造”项目用地土地性质为国有土地，土地用途为商住用地，建设用地单位为漳平市土地收购储备中心。2013年7月19日，漳平市城乡规划建设局向漳平市土地收购储备中心颁发了选字第35088120130040号建设项目选址意见书。2013年7月29日，漳平市土地收购储备中心向漳平市城乡规划建设局申请对“原漳平市林化厂、罐头厂及周边改造”项目国有土地上房屋实施征收并提供资金证明，漳平市城乡规划建设局于2013年7月30日向漳平市土地收购储备中心发出《房屋征收通知书》决定启动项目征收工作，并委托漳平市菁城街道办事处实施房屋征收的具体工作。2013年7月31日，漳平市城乡规划建设局作出漳建征告（2013）2号《原漳平市林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目房屋征收告知书》，告知了建设项目、征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位等内容，并要求市国土资源局、市工商局等相关部门暂停办理房屋征收范围内相关手续。2013年8月6日，漳平市菁城街道办事处向漳平市城乡规划建设局出具了《关于原漳平市林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目选取评估机构的函》。2013年8月8日漳平市城乡规划建设局在菁城街道办事处7楼会议室通过公开抽选的方式确定福建均恒房地产评估咨询有限公司为评估机构，并将该结果予以张贴。福建均恒房地产评估有限公司于2013年8月31日对漳平市原林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目规划红线范围内被征收房屋市场价格进行总体评估及对该项目安置房住宅市场价值评估出具了《房地产估价报告》，并将上述估价报告予以了公告。因部分被征收人对福建均恒房地产评估咨询有限公司出具的《房地产估价报告》提出异议，2013年11月5日漳平市城乡规划建设局委托龙岩市房屋征收评估技术鉴定委员会对上述《房地产估价报告》进行征收评估技术鉴定。2013年11月12日，龙岩市房屋征收评估技术鉴定委员会作出龙房征估鉴字（2013）第066、067号《房屋征收评估报告鉴定书》，认可福建均恒房地产评估咨询有限公司出具的《房地产估价报告》。2013年9月29日，漳平市城乡规划建设局召集相关部门对《漳平市原林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目房屋补偿安置方案》征求意见进行讨论，并将该征求意见稿予以通告。2013年11月15日漳平市城乡规划建设局再次召开征收补偿安置方案修改讨论会，并将征求意见及修改情况向被告漳平市人民政府汇报，被告漳平市人民政府将该征求意见及修改情况予以了通告。2013年11月12日，漳平市宏日房屋征收服务有限公司对征收范围内的房屋基本情况进行了调查测绘，并将测绘情况予以公示。2013年11月15日，漳平市人民政府菁城街道办事处出具了《漳平市原林化厂、罐头厂及周边地块房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。2013年11月22日被告漳平市人民政府作出了漳政综（2013）250号《房屋征收决定书》并将征收有关事项予以了公告。原告陈生有、许洪等19人的房屋系在被诉征收决定的征收范围内，因对征收决定不服，故向法院提起诉讼，要求撤销漳平市人民政府漳政综（2013）250号《房屋征收决定书》。
原审法院认为，一、关于主体资格。原告作为被征收房屋的业主之一，与被诉的《房屋征收决定书》存在法律上利害关系，符合《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条的规定，具备诉讼主体资格；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，本案漳平市人民政府作出房屋征收决定权源有据。
二、关于程序是否合法的问题。从查明事实可以看出，被告作出《房屋征收决定书》的程序是依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款规定进行的，即先确定漳平市城乡规划建设局为征收部门，漳平市城乡规划建设局拟定征收补偿方案，被告漳平市人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以了公布，征求公众意见，并将补偿方案的修改情况进行公告后确定了征收补偿方案，作出社会稳定风险评估后才作出《房屋征收决定书》公告并在公告中载明征收补偿方案、行政复议和行政诉讼权利等事项，符合上述法律规定，程序合法。但被告仅提供了征收补偿费用的资金证明，尚未提供证据证明征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，征收程序存在瑕疵，但不影响征收决定的合法性。
三、关于征收是否合法的问题。从征收的目的看，拟建项目是漳平市“三旧改造”项目，并已纳入漳平市2013年国民经济和社会发展计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的情形；从征收依据来看，漳平市人民政府已作出漳政地（2013）29号文件将原告的房屋纳入市“三旧改造”专项规划及国民经济和社会发展年度计划，且漳平市城乡规划建设局亦于2013年7月19日颁发了建设项目选址意见书，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。
综上，被告作出被诉的《房屋征收决定书》权源有据，程序正当，内容符合法律规定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告陈生有等19人的诉讼请求。案件受理费50元由原告陈生有等19人负担。
原审原告陈生有、郑敏华、黄沅春、张则奎、杜民生、何福生不服，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，改判撤销漳平市人民政府漳政综（2013）250号《房屋征收决定书》。主要理由有：一、本次征收中，漳平市人民政府菁城街道办事处作为征收实施单位，漳平市土地收购储备中心组织实施征收不符合相关规定。二、涉案原漳平市林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目未提交立项审批文件。三、被上诉人提交的社会稳定风险评估报告不符合规定。四、房屋征收专项资金未足额到位、专户专存、专款专用，一审法院认定为征收程序瑕疵，于法无据。五、被上诉人提交的证据不能证明涉案项目纳入国民经济和社会发展年度计划且已经人大审查和批准。六、征收补偿方案未依法组织听证，程序违法。
被上诉人漳平市人民政府答辩称：一、本次房屋征收中，确定的房屋征收单位没有违反法律、行政法规的强制性规定。二、原漳平市林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目尚未开工建设，只是先进行房屋征收，收储土地，作出房屋征收决定，不受是否立项审批的限制。三、答辩人提交的《社会风险评估报告》符合规定。四、房屋征收专项资金未一步足额到位，但随后逐步到位，并没有影响补偿款的支付，没有实质性违反规定，故只是程序瑕疵。五、答辩人已将原漳平市林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目纳入漳平市国民经济和社会发展年度计划。六、本案房屋征收补偿安置方案，不须组织听证。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审行政判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。二审期间，本院亦在庭审中对证据进行了质证。
对于上诉人在二审庭审期间提交作为证据的补偿安置协议书，本院认为，该协议书是在征收决定之后形成的，与被诉征收决定的合法性无关联，且属上诉人在第一审程序的开庭审理前无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条有关举证期限的规定，亦不属于第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。
二审期间，何福生向本院申请撤回上诉，本院依法决定另案处理。
经审查，本院认定事实如下：漳平市人民政府于2013年7月12日作出将“漳平市原林化厂、罐头厂及周边改造”项目用地纳入政府储备地块并纳入漳平市“三旧改造”专项规划及国民经济和社会发展年度计划。2013年7月16日，漳平市国土资源局向漳平市城乡规划建设局出具《证明》，证明“漳平市原林化厂、罐头厂及周边改造”项目用地符合漳平市土地利用总体规划及漳平市城市总体规划，土地性质为国有土地，土地用途为商住用地，建设用地单位为漳平市土地收购储备中心。2013年7月29日，漳平市土地收购储备中心向漳平市城乡规划建设局申请对“原漳平市林化厂、罐头厂及周边改造”项目国有土地上房屋实施征收并提供征收费用何时到位的资金证明，漳平市城乡规划建设局于2013年7月30日向漳平市土地收购储备中心发出《房屋征收通知书》决定启动项目征收工作，并委托漳平市菁城街道办事处实施房屋征收的具体工作。2013年7月31日，漳平市城乡规划建设局作出漳建征告（2013）2号《原漳平市林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目房屋征收告知书》，告知了建设项目、征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位等内容，并要求市国土资源局、市工商局等相关部门暂停办理房屋征收范围内相关手续。2013年8月6日，漳平市菁城街道办事处向漳平市城乡规划建设局出具了《关于原漳平市林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目选取评估机构的函》。2013年8月8日漳平市城乡规划建设局在菁城街道办事处7楼会议室通过公开抽选的方式确定福建均恒房地产评估咨询有限公司为评估机构，并将该结果予以张贴。福建均恒房地产评估有限公司于2013年8月31日对漳平市原林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目规划红线范围内被征收房屋市场价格进行总体评估及对该项目安置房住宅市场价值评估出具了《房地产估价报告》，并将上述估价报告予以了公告。因部分被征收人对福建均恒房地产评估咨询有限公司出具的《房地产估价报告》提出异议，2013年11月5日漳平市城乡规划建设局委托龙岩市房屋征收评估技术鉴定委员会对上述《房地产估价报告》进行征收评估技术鉴定。2013年11月12日，龙岩市房屋征收评估技术鉴定委员会作出龙房征估鉴字（2013）第066号、067号《房屋征收评估报告鉴定书》，认可福建均恒房地产评估咨询有限公司出具的《房地产估价报告》。2013年9月29日，漳平市城乡规划建设局召集相关部门对《漳平市原林化厂、罐头厂及周边“三旧”改造项目房屋补偿安置方案》征求意见进行讨论，并将该征求意见稿予以通告。2013年11月15日漳平市城乡规划建设局再次召开房屋征收补偿安置方案修改讨论会，并将征求意见及修改情况向被告漳平市人民政府汇报，被告漳平市人民政府将该征求意见及修改情况予以了通告。2013年11月12日，漳平市宏日房屋征收服务有限公司对征收范围内的房屋基本情况进行了调查测绘，并将测绘情况予以公示。2013年11月15日，漳平市人民政府菁城街道办事处出具了《漳平市原林化厂、罐头厂及周边地块房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。2013年11月22日被告漳平市人民政府作出了漳政综（2013）250号《房屋征收决定书》并将征收有关事项予以了公告。原告陈生有、许洪等19人的房屋系在被诉征收决定的征收范围内，因对征收决定不服，故向法院提起诉讼，要求撤销漳平市人民政府漳政综（2013）250号《房屋征收决定书》。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人漳平市人民政府作出的漳政综（2013）250号《房屋征收决定书》是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案漳平市人民政府依照《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，组织实施对本案讼争房屋所处地段进行旧城区改建，符合上述规定，应属需征收房屋的情形。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第（二）项规定，国民经济和社会发展年度计划的审查和批准权系地方各级人民代表大会的法定职权。本案中，漳平市人民政府虽将“漳平市原林化厂、罐头厂及周边改造”纳入漳平市“三旧改造”国民经济和社会发展年度计划，但没有证据证明已经同级人大审查和批准，因此，该房屋征收决定违反了上述规定。
此外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中从被上诉人所举证据，在房屋征收决定前，征收补偿费用不仅未到位，且未专户存储，仅提供了漳平市土地收购储备中心出具的资金证明，违反了上述规定。
综上，被上诉人作出的征收决定违法，依法应予撤销，鉴于征收范围内已签订补偿协议的户数占绝大部分，且大部分房屋已拆除，撤销征收决定将会给公共利益造成重大损失，依法应确认违法。原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销龙岩市中级人民法院（2014）岩行初字第3号行政判决；
二、确认被上诉人漳平市人民政府作出的漳政综（2013）250号《房屋征收决定书》违法；
三、责令被上诉人漳平市人民政府对房屋征收行为采取相应的补救措施，并做好善后安置补偿工作。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人漳平市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱志闽
代理审判员 赖峨州
代理审判员 盖华丽
二〇一五年一月二十六日
书 记 员 杨航光
附件：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
。
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
二、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
三、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。
原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
……
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
……
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
五、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
第八条县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：
……
（二）审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；
……