内蒙古自治区奈曼旗人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）内0525刑初20号
公诉机关奈曼旗人民检察院。
被告人马某，男，1967年12月9日出生，汉族，大专文化，奈曼旗农牧局职工，2014年6月3日至今任农牧局草原监理所所长，住内蒙古自治区通辽市。因涉嫌滥用职权罪于2016年7月16日被取保候审。
辩护人张彦春，内蒙古兴哲律师事务所律师。
被告人徐某，女，1964年11月14日出生，汉族，初中文化，个体。因涉嫌非法占用农用地罪于2016年8月7日被取保候审。
辩护人马丽，内蒙古大尚律师事务所律师。
被告人额某，男，1983年11月21日出生，蒙古族，初中文化，农民。因涉嫌非法占用农用地罪于2016年8月8日被取保候审。
被告人勿某，男，1982年10月8日出生，蒙古族，小学文化，农民。因涉嫌非法占用农用地罪于2016年8月8日被取保候审。
奈曼旗人民检察院以奈检公诉刑诉〔2017〕4号起诉书指控被告人马某犯滥用职权罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、被告人徐某、被告人额某、勿某犯非法占用农用地罪于2017年1月10日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。奈曼旗人民检察院指派检察员高玉华、卢凯、王文鹏出庭支持公诉，被告人马某及其辩护人张彦春、被告人徐某及其辩护人马丽、被告人额某、勿某等到庭参加诉讼。现已审理终结。
奈曼旗人民检察院指控：
（一）被告人马某滥用职权罪
被告人马某担任奈曼旗农牧局草原监理所所长期间，作为案件的承办人，滥用职权，违反法律程序私自减免行政处罚金额，致使43.45万元行政处罚款未能收缴，给国家利益造成重大损失。
2014年5月王某5非法开垦草原被给予行政处罚30000元，马某决定让其缴纳罚款3000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年6月李某1非法开垦草原被给予行政处罚30000元，马某决定让其缴纳罚款2000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年7月王某1非法开垦草原被给予行政处罚20000元，马某决定让其缴纳罚款3000元，并打了17000元欠条，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年7月李某7非法开垦草原被给予行政处罚50000元，马某决定让其缴纳罚款20000元，并打了30000元欠条，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年7月程某非法开垦草原被给予行政处罚20000元，马某决定让其缴纳罚款5000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年7月安某非法开垦草原被给予行政处罚10000元，马某决定让其缴纳罚款500元，并打了9500元的欠条，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年7月戴某非法开垦草原被给予行政处罚30000元，马某决定免除其罚款；2014年11月梁某4非法开垦草原被给予行政处罚20000元，马某决定让其缴纳罚款2000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年11月徐某1非法开垦草原被给予行政处罚50000元，马某决定让其缴纳罚款3000元，并打了7000元的欠条，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年11月额某、勿某非法开垦草原被给予行政处罚50000元，马某决定让其缴纳罚款3000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2014年年底，徐某非法开垦草原被给予行政处罚30000元，马某决定让其缴纳罚款5000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2015年6月，白某1非法开垦草原被给予行政处罚50000元，马某决定让其缴纳罚款5000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2015年6月，包某非法开垦草原被给予行政处罚40000元，马某决定让其缴纳罚款1000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2015年6月，李某2非法开垦草原被给予行政处罚50000元，马某决定让其缴纳罚款30000元，后马某决定不再追缴剩余罚款；2015年6月，王某5非法开垦草原被给予行政处罚50000元，马某决定让其缴纳罚款5000元，后马某决定不再追缴剩余罚款。
（二）被告人马某徇私舞弊不移交刑事案件罪
被告人马某担任奈曼旗农牧局草原监理所所长期间，作为案件承办人，在行政执法过程中明知案件已达到刑事立案标准的情况下接受他人说情，将本该移送司法机关的案件不移送司法机关处理。
2014年11月，奈曼旗草原监理所接到线索举报，称徐某在治安镇沙巴淖尔嘎查东赖布嘎甸子非法开垦草原。时任草原监理所所长的马某与副所长李某3等人到徐某非法开垦原现场进行执法检查。经过现场勘验核实，认定徐某非法开垦草原面积121亩。在明知该案已达到刑事立案标准的情况下，马某接受时任治安镇镇长王某2、副镇长张某的说情，决定只对徐某进行行政处罚，未将其涉嫌犯罪的线索移送司法机关处理。
2014年11月，奈曼旗草原监理所接到线索举报，称勿某与其弟弟额某一起在黄花塔拉苏木伊拉麻图嘎查非法开垦草原。时任草原监理所所长的马某与副所长李某3等人到勿某、额某非法开垦原现场进行执法检查。经现场勘验核实，认定二人非法开垦草原面积31.9亩。在明知该案已达到刑事立案标准的情况下，马某接受时任黄花塔拉苏木副苏木达龚某、黄花塔拉林业工作站站长韩某说情，并考虑到勿某、额某家庭困难的实际情况，决定只对二人进行行政处罚，未将其涉嫌犯罪的线索移送司法机关处理。
（三）被告人徐某非法占用农用地罪
2012年3月，被告人徐某与治安镇沙巴淖尔嘎查签订土地承包合同，将该嘎查东赖布嘎甸子一块天然牧草地承包给徐某，用于抵顶该嘎查所欠徐某饭费款。2014年11月9日，被告人徐某为种植玉米，私自雇佣王某3拖拉机将该天然牧草地开垦。奈曼旗草原监理所接到群众举报后对现场进行了勘验，并对徐某做出了行政处罚。经现场勘测及草原落图，徐某开垦天然牧草的面积为122.24亩。
（四）被告人勿某、额某非法占用农用地罪
2014年11月10日，被告人勿某、额某为扩大种植面积增加收入，二人共同商量开垦草地，开垦所得面积一人一半。后二人私自雇佣同村村民梁某1拖拉机，将其所在的黄花塔拉苏木伊拉麻图嘎查北草地开垦。奈曼旗草原监理所接到群众举报后对现场进行了勘验，并对勿某、额某做出了行政处罚。经现场勘查及草原落图，勿某、额某开垦天然牧草地面积共计37.75亩。
针对指控，公诉机关向本院移送了四被告人的供述，证人证言，相关书证，现场勘查笔录，开垦草原落图等相关书证，行政处罚卷复印件，罚没款专用收据，欠条复印件，四被告人的户籍证明等证据，证明四被告人的行为均已触犯刑律，提请本院依法判处。
被告人马某对公诉机关的指控有异议，辩称起诉书认定我决定不追缴剩余罚款不对，有些是经过领导研究决定的，戴某1是他家人住院了，当时没有追缴，后来就找不到他了。徐某的案件不移交是经过会议研究的。其辩护人的意见是：1、被告人马某的行为不构成徇私舞弊不移交刑事案件罪，如果被告人的行为构成徇私舞弊不移交刑事案件罪则是牵连犯，被告人滥用职权是其原因行为，徇私舞弊不移交刑事案件是其结果行为，如果被告人的行为构成徇私舞弊不移交刑事案件罪，则是原因行为与结果行为的牵连，择一重罪处罚。本案中滥用职权的法定刑高于徇私舞弊不移交刑事案件罪，所以在被告人的行为同时构成徇私舞弊不移交刑事案件罪的情况下，应按滥用职权罪处罚。本案中被告人的行为不构成徇私舞弊不移交刑事案件罪。本案中被告人马某的行为未达到徇私舞弊不移交刑事案件的立案标准，本案中徐某的行为虽然构成非法占用农用地罪，但是情节较轻，其行为可能的刑罚在三年以下，被告人额某和勿某合伙占地31.9亩，对二人亦不可能在三年以上量刑，所以被告人马某的行为不符合”对依法可能判处三年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪案件不移交的”的立案规定。起诉书指控的是两起不移交案件，在徐某的案件中，被告人是向其领导请示后，领导决定暂缓移交，从此看来，本案是暂缓移交，不是不移交，暂缓移交是单位行为，而徇私舞弊不移交刑事案件罪的主体没有单位，所以无论是不移交还是暂缓移交都不构成犯罪。在额某和勿某案中，行为人是二人，被告人马某的行为也不符合”三次以上不移交刑事案件，或者一次不移交犯罪案件涉及三名以上犯罪嫌疑人”的规定。同时被告人马某的行为也不符合其他几项立案的规定，故其行为不构成徇私舞弊不移交刑事案件罪。2、公诉机关指控被告人马某滥用职权罪成立。被告人马某将处罚的情况汇报给领导后，召开了班子会，决定携带欠条随时追缴，此点证明在本案中行为人责任相对较小，被告人马某任职时间短，对工作认识不够，工作失误是其主要原因，被告人马某认罪态度好，基于以上情节，辩护人请求对被告人马某免予刑事处罚。
被告人马某申请证人李某4出庭作证。
被告人徐某对公诉机关的指控无异议。其辩护人对公诉机关的指控无异议，同时辩称被告人徐某具有酌定从轻处罚情节。被告人徐某一贯表现良好，无违法犯罪记录，系初犯偶犯，其如实供述犯罪事实，属于坦白，被告人徐某主观恶性较小，犯罪情节较轻，可对其适用缓刑。
辩护人马丽当庭出示了被开垦草地的照片，证实被开垦地块植被恢复情况。
被告人勿某、额某均对公诉机关的指控无异议。
经审理查明，被告人徐某系治安镇百家村村民，在治安镇经营仙鹤大酒店。因治安镇沙巴淖尔嘎查欠徐某酒店饭费，徐某将该村村委会起诉至奈曼旗人民法院，双方达成调解协议。2012年3月治安镇沙巴淖尔嘎查为偿还徐某饭费款与徐某签订了承包荒地合同。合同约定该嘎查将东胡拉斯台、莱布嘎甸子边界的一块未利用土地以承包费19.2万元的价格承包给徐某经营管理。2014年11月9日，徐某雇佣王某3拖拉机将该块承包地开垦。经现场勘测及草原落图，徐某开垦的地块为天然牧草地，开垦面积为122.24亩。
被告人勿某与额某系亲兄弟，二人同为黄花塔拉苏木伊拉麻图嘎查村民。2014年11月二人为扩大种植面积增加收入，商量开垦自家树地地头的草地。后二人雇佣同村村民梁某1用拖拉机进行开垦，开垦后额某在开垦的地块上种植农作物。经现场勘查及草原落图确认，勿某、额某开垦天然牧草地面积为37.75亩。
2014年6月3日奈曼旗农牧业局研究决定马某任奈曼旗草原监理所所长。马某在担任奈曼旗农牧局草原监理所所长期间，奈曼旗草原监理所先后对徐某、勿某和额某等十五人非法开垦草原的行为进行了行政处罚。
2014年5月、2015年6月16日王某5因非法开垦草原被分别给予罚款30000元、50000元的行政处罚，王某5两次缴纳罚款6000元。2014年6月李某1因非法开垦草原被给予罚款30000元的行政处罚，李某1缴纳2000元罚款。2014年7月王某1因非法开垦草原被给予罚款20000元的行政处罚，王某1缴纳罚款3000元，并打了17000元欠条。2014年7月李某7非法开垦草原被给予罚款50000元的行政处罚，李某7缴纳20000元，并打了30000元欠条。2014年7月程某因非法开垦草原被给予罚款20000元的行政处罚，程某缴纳罚款5000元。2014年7月安某因非法开垦草原被给予罚款10000元的行政处罚，安某缴纳罚款500元，并打了9500元的欠条。2014年7月戴某因非法开垦草原被给予30000元的行政处罚，戴某未缴纳罚款。2014年11月梁某4因非法开垦草原被给予罚款20000元的行政处罚，梁某4缴纳罚款2000元。2014年11月徐某1因非法开垦草原被给予罚款50000元的行政处罚，徐某1缴纳罚款3000元，并打了7000元的欠条。2014年11月额某、勿某因非法开垦草原被给予罚款50000元的行政处罚，勿某缴纳罚款3000元。2014年底徐某因非法开垦草原被给予罚款30000元的行政处罚，徐某缴纳罚款5000元。2015年6月白某1因非法开垦草原被给予罚款50000元的行政处罚，白某1缴纳罚款5000元。2015年6月包某因非法开垦草原被给予罚款40000元的行政处罚，包某缴纳罚款1000元。2015年6月李某2因非法开垦草原被给予罚款50000元的行政处罚，李某2缴纳罚款30000元。
马某作为上述案件的承办人，明知上述被行政处罚的十五人均未足额缴纳行政处罚款，在合计43.45万元行政处罚款未收缴的情况下，将十五起行政处罚案件做结案处理。
马某等人在处理徐某、额某和勿某非法开垦草原的过程中，认定徐某非法开垦草原121亩、额某和勿某共同非法开垦草原31.9亩。在对徐某、额某和勿某非法开垦草原的行为进行调查核实的过程中，时任治安镇镇长的王某2及时任治安镇副镇长张某、时任黄花塔拉苏木副苏木达龚某和黄花塔拉林业工作站站长韩某分别向马某介绍徐某、额某和勿某的情况让，让马某对他们从轻处理，马某对徐某、额某和勿某做出了行政处罚的处理意见，后续被告人马某未做出将三人涉嫌刑事犯罪的案件移送司法机关的呈请意见。
上述事实有以下证据证明：
1、被告人马某、徐某、勿某及额某常住人口信息表，证实四被告人均已达到刑事责任年龄；
2、奈曼旗农牧局奈农牧字[2014]70号文件，证明马某2014年6月3日被任命为奈曼旗草原监理所所长；
3、被告人徐某的供述，我和村里签的是荒地承包合同，但我知道这块地可以放牧，是草牧场。2004年我雇我们村王某3把这块地翻了，当时是沙巴淖尔村村民把我举报了，然后马某就领着几个人来的，把我叫到现场，他们对我开垦的草地现场进行打点，测算开垦面积是121亩，草原监理所对我罚款三万元，我自己找马某了，我们镇领导也帮我说情了，后来我到草原监理所交了5000元钱，这事就拉倒了；
4、被告人勿某的供述，2014年的时候我的房子烧了，7月份的时候家里分的地的前面还有一些空闲地，我们想多种点地，我就和我弟弟商量，一起在我地前的空地上又开了一些，第二天草原监理所的人就来了，说我和我弟弟额某开垦的地是草原，他们测算的开垦草原面积是31.9亩，当时罚了我们俩五万块钱，当时马某和我说如果罚款不交，就把我们移送公安处理，当时罚的太多，我开垦完也没有种，并且那时我的房子也烧了，家里非常困难，乡里的副乡长龚某也替我向马某说了情，草原监理所的马某看我实在困难，就同意我和我弟弟一共交3000块钱，这事就过去了，以后也不用再交了，对我俩进行了批评教育，我开垦之后就没种过，我弟弟那块地还种了点荞麦；
5、被告人额某的供述，证实2014年11月份，我在我们家树地的地头开了31.9亩，我和我哥哥勿某一起开垦的，因为我们家孩子没地，家里困难，想多种点地挣钱，因为当时我在桑树沟打工，处罚的时候是勿某去的，当时罚了我们五万元，但我们没有那么多钱，家里也比较困难，草原监理所的人说对我们进行批评教育，就不移交公安机关了，后来我们哥俩每人交了1500元钱，今年春天我把开垦地块的西侧种了点荞麦；
6、证人白某2的证言，证实我父亲（梁某4）在2014年的时候开垦10亩左右草甸子，草原监理所的人对我父亲罚款一万元，当时罚的太多了，我没有钱，我就找了奈曼旗农牧局的一个朋友找了马某，说完后马某看我家庭困难，就让我交了2000元钱，这事就拉倒了，不再要剩下的钱了；
7、证人程某的证言，证实2014年我在奈曼旗义隆永大营子村南甸子开垦草原5.1亩，被别人举报了，草原监理所的马某领着人来罚了我两万元。当时罚的太多，我和马某说家里比较困难，罚这么多我交不起，马某就同意我交5000元，后来就再也没找过我；
8、证人戴某的证言，证实2014年6月我开垦草原被人举报了，马某就带着几个人来我开垦的地里打点，把我叫到固日班花苏木政府，对我做出了罚款三万元的处罚，我向马某求情说我家里母亲有病，条件不好，实在交不起罚款，马某就同意了，说不交也行，这事不再追究了，只要不再种地就行了；
9、证人王某4的证言，证实我一共被草原监理所处罚了两次。2014年当时我是村里副书记，我的那块地开了许多年了，在2014年的时候被举报了，当时草原监理所的马某就带着几个人来的，在我的地里打了点，测了面积，定我开垦草原18亩左右，罚了我三万元钱，我没那些钱，就找人向马某说情，马某就没让我交那么多，让我交1000块钱，这事就拉倒了。2015年的时候又有人举报了我，马某又来了，又对我种的地打点、测面积，给我定了19亩左右，罚了我五万元，我没招又找马某说得情，马某同意我交5000元，这事就拉倒了，两年一共罚我八万块钱，我一共交了6000元钱，马某同意我少交，这事就拉倒了；
10、证人安某的证言，证实2014年的时候我开了5亩左右的草原，但是被邻居给举报了，然后草原监理所的人来测了面积，算完面积以后对我进行了处罚，罚了我一万元，我没有那么些钱，而且我就是从地旁边开了一条子，面积也不大，然后我就向当时草原监理所那几个人求情，说一下这个事情的原委，草原监理所那个姓马的同意我交500块钱，这事就拉倒了；
11、证人徐某1的证言，证实我给东胡拉斯台修路，村上欠我工程款，拿的那块地抵顶的工程款，我就把这块地开垦了，我承包的是村上的150亩地，全都开垦了，同时我在周边老百姓手里又承包了200多亩地，全部开垦了，2014年3月份的时候，马某领着人来我这打的点，测算的面积，当时给我全部承包的土地进行测算了，一共400多亩，当时我提供了其中把地包给我的八个农民的名字，当时马某说涉及的老百姓太多，怕他们惹麻烦，这事就先不处理了，马某就把我从村上承包的150亩地打了点，给我定了130亩左右，但是那次没罚我，让我等信。等到了当年的11月份左右马某他们又来了，说我开垦的面积太大了，就按照20亩以下对我进行了处罚，当时马某对我说如果按照130亩处罚，后果就太严重了，就给我按照少于20亩进行处罚的，说对我少点处罚，我当场交了3000元钱，剩余的四万多马某让我打欠条，我打完欠条以后找的马某1，让马某1向马某求情，说事别深整了，就要那3000元钱得了，他们也再没找我要钱，地我一直种着呢；
12、证人李某1的证言，证实2014年夏天我开垦草原被人举报了，马某就带着几个人给我开垦的地打点、测面积，对我罚款三万元，我没有那么多钱，就向马某求情，说我家里太困难了，供两个大学生上学，马某看我可怜，就答应让我交2000块钱，这事就拉倒了，就不再找我要了；
13、证人王某1的证言，证实2014年我在义隆永镇大营子村南甸子开垦草原19.5亩，被别人举报了，草原监理所来人测了面积，对我罚款两万元，当时罚的太多了，我和马某说这地就算开垦了，种庄稼也长不好，我家比较困难，罚这么多钱我家也交不起，马某就同意我交3000元钱，这事就算过去了；
14、证人李某2的证言，证实2015年的时候，我在奈曼旗哈达集团牧场开垦草原296亩，被别人举报了，草原监理所马某领着人来进行了测算，对我处罚了3万块钱，当时罚的太多了，我建养牛场也是响应政府号召，而且我也不知道自己开垦的地属于草原，说一下这件事情的原委后，草原监理所的马某就同意我交三万元钱；
15、证人白某1的证言，证实2015年我在大镇双常公路南开垦草原46.9亩被别人举报了，后来草原监理所的人就来测算面积，马某领人来罚我五万元钱，因为罚的太多，我就跟马某求情，他就同意我交5000元钱，后来再也没找过我；
16、证人包某的证言，证实2015年夏天，我开垦草原被人举报了，马某就带着几个人来我开垦的地打了点、测了面积，并对我罚款4万元，我没有那么多钱，等到交钱的时候我就向马某求情，我说我家里太困难了，处罚这么多我交不起，那点地根本挣不了多少钱，后来新兴嘎查的书记王某5也帮我求情，马某看我可怜，就答应让我交1000块钱，就算处罚完了，也不再找我要了；
17、证人李某5的证言，证实2014年我在治安镇东胡拉斯台赖布嘎甸子开垦草原3000多亩被人举报了，草原监理所就来人对我进行了处罚，测算面积后对我罚款5万元，我没有那么多钱，就交了2万元。当时罚的太多了，等我去交钱的时候，我就找马某和他说那地是从村里的村民手里承包的，村民以前就已经开垦了，之前就种了玉米，我只不过是进行了重新整理，而且我是替我朋友应的名，罚这些我肯定是没法交，马某当时就说有多少钱就交多少钱吧，同意我交两万块钱就得了，剩下的三万块钱让我打一张欠条；
18、证人张某的证言，证实2014年10月份左右，当时有村民向草原监理所举报徐某开垦草原，随后旗草原监理所马某给我打电话，让我核实一下情况，我经过核实后发现徐某确实存在开垦草原的情况，核实后我通知了旗草原监理所。草原监理所的所长马某带人来的，在徐某开垦的草地上打的点、测的面积，面积大约是120亩左右，当时测算完徐某开垦的草原面积后，马某决定对徐某进行行政处罚，而且徐某开垦的草原超过了20亩，这涉及到是否将徐某移交公安机关的问题，在处罚徐某的过程中，我向马某介绍了治安镇的情况，治安镇大量存在个人从村里承包草原然后开荒的现象，如果将徐某移送公安机关，那么担心会造成大量同种情况的人举报和上访的问题，会给草原监理所和当地政府带来压力，另一方面徐某也很可怜，当时徐某是因为村里欠她饭费，用地顶的饭费，如果徐某不开垦，那么等到地到期以后，她就会钱和地两空，徐某当时态度还比较好，她一直向马某认错，并保证不再开垦了，马某知道了这种情况，他也担心将徐某移送公安机关会给工作带来麻烦，马某也挺可怜徐某的，她这种情况也是没有办法，并且认为徐某认错态度特别好，所以当时和我说回去研究一下，再决定对徐某如何处理，过了几天马某给我打电话，让我通知徐某说，对她处罚3万元钱，让她去草原监理所交罚款，就不把她移送公安机关处理了。当时镇里的领导李书记和王某2镇长也都知道这件事，徐某实际交了多少罚款我不知道；
19、证人王某2的证言，证实徐某被草原监理所处罚的事情张某向我汇报过，后来等马某对徐某的处罚基础材料做好后，徐某来找我，希望政府这边向草原监理所反映一下情况，我当时考虑到治安镇的实际情况，毕竟开垦草原的人太多，像徐某这种是村里将地承包出去的情况也不在少数，而且徐某也保证不再开垦了，如果处理徐某易引起群体性问题，不利于治安的稳定，然后我就把治安镇的情况向马某说了，如果将徐某移送公安机关追究刑事责任，将不利于下一步治安的稳定，也将给草原监理所工作带来麻烦，此外，徐某也知道错了，她这也是有特殊情况，只要不再种，就别移交公安机关了，罚点款就算了。马某当时也接受了我的意见；
20、民事调解书、承包荒地合同，证实被告人徐某与治安镇沙巴淖尔村委会就给付徐某饭费进行调解及用土地承包费顶抵饭费的事实；
21、证人哈某、刘某、李某8等人的证言，证实沙巴淖尔村将一块草地给徐某抵顶饭费及徐某开垦这块草地的事实；
22、证人王某3的证言，证实徐某雇他的拖拉机开垦草地的事实；
23、证人韩某的证言，证实我是草原监理所处理额某和勿某非法开垦草原的见证人，我陪马某他们去现场打点时，对马某他们介绍勿某的房子刚刚烧完，他弟弟家也非常困难，家里地也非常少，每家只有一口人的口粮地，我把这些情况都和马某说了，我建议马某别把他们移送公安机关了，给他俩送到公安也不利于村里稳定，马某接受了我的意见，最后对他们两个人怎么处罚的我就不知道了；
24、证人龚某的证言，证实他向马某介绍了勿某家里困难，房子着火了，和马某说罚他们太多，他们交不起的事实；
25、证人梁某2的证言，证实他向镇政府汇报勿某和额某开垦草原的事实；
26、证人梁某1的证言，证实勿某和额某雇佣他的机车开垦草地的事实；
27、证人李某3的证言，证实草原监理所作为草原行政执法部门，受农牧局委托，负责全旗的草原执法工作，单位性质是参公管理单位。草原监理所行政管理工作全部由马某我俩办理，从2012年至今，除了已移送公安机关追究刑事责任的和交由法院强制执行的，其余全部结案，处罚金额未缴纳部分，罚款差额就拉倒了，我们也不追究了。对于涉嫌刑事犯罪的，由我和马某拿出基础处理意见后上报至农牧业局，由局里决定。我们在接到群众举报后，会到现场进行实地核实，核实后承办人会提出审批意见，审批意见需要分管副局长签字，分管副局长签字后，承办人会出一个处理意见书，处理意见书同样需要分管副局长签字，我们告知当事人后，会出一个处罚决定审批表，副局长签字后再出一个处罚决定书，案件结束之后会有一个结案报告，结案报告也需要分管副局长签字。我记得徐某没被移送公安机关的原因是治安镇党委书记和镇长找马所了，让他从轻处罚，别移送公安机关，所以她没被移送，李某3还证实2014年6月3日后至2015年度对王某5等15人非法开垦草原的行为进行行政处罚的过程及处罚的执行情况；
28、证人李某4的证言，证实徐某的案子马某向我汇报过，我也找过李某9书记，徐某开垦后没有种草也没有种植作物，我认为是自然恢复了草原。马某向我提到徐某的事，我说等调查清楚再说，先别移交了；
29、证人梁某3的证言，证实勿某和额某的案子马某向他汇报过。草原监理所的日常行政处罚都是由群众举报，草原监理所工作人员到现场实地初核，初核后如果需要进行行政处罚的，草原监理所会给我一个立案审批表，这个表由我签字，随后草原监理所会出一个案件处理意见书，这个处理意见也是我签字，还有一个行政处罚决定审批表，我也签字，最后一个结案报告也是由我签字。2014年11月以前奈曼旗农牧局有一个执法行政办公室，由门某分管，2015年以前都是由门某签字，2015年后由我在执法机关意见书上签字，有时候我下乡不在单位时由李某4局长签字。如果案子构成犯罪，监理所出具意见后由局里研究决定；
30、证人李某6的证言，证实草原监理所做出的行政处罚案件，承办人把案卷给我签字的我就签字，有一些不找我自然也就不签字了，实际上要不要在行政处罚的过程中审核签字没有法律上的明文规定，我们主要是在草原监理所行政处罚过程中帮忙把关，立案审批表需要我签字，然后案件处理意见书需要我签字，随后是行政处罚决定审批表需要我签字，结案报告有时需要我签字，有时不需要我签字；
31、证人门某的证言，证实2013年5月我调到农牧局任副局长，分管政策法规工作期间，由于草原监理所行政处罚部分涉及到一些政策法规，局里让我签字，到2015年的时候，我觉得我不分管草原监理所，我在这上面签字不合适，我就找到局长李某4，和他说明了这个情况，以后草原监理所的行政处罚签字就由分管副局长梁某3签字，草原监理所受理举报或自行发现后，草原监理所工作人员通过实地核实，认为构成行政处罚的，承办人提出审批意见，经法规股李某6签字后，我认为已经经过法规股审核了，没有问题了，我就跟着签字了，具体都在什么文书上签字，时间太长我记不清了；
32、被告人马某的供述，我们做出行政处罚的过程是我们草原监理所接到群众举报、政府电话举报或自行发现后，与当地苏木政府联系，通常是负责牧业的副镇长，他们派工作人员陪同我们到开垦现场调查勘验取证，对当事人进行询问，询问以后我们征得农牧局局长和主管局长同意后立案，立案之后经过研究向当事人发行政处罚事先告知书，告知权利义务，在他们没有申请听证情况下，三日之内我们下达行政处罚决定书，送达当事人，当事人缴纳罚款后，我们草原监理所就形成结案报告，结案过程不用向局里报批。对于涉嫌刑事犯罪移送公安机关的案件，由我和李某3拿出基础意见后，上报至农牧业局，由法制股局长和主管局长逐层审批，对于未足额缴纳、缴齐罚款的案件，没有做出过终止、终结执行、分期缴纳的决定，也没有下达过催缴通知书或者决定加收滞纳金、拍卖扣押财物的工作。徐某非法开垦草原20亩以上，要移交公安机关，当时有领导向我打招呼了，而且徐某未再继续开垦，我就想先把这件事放下，就没把徐某移交公安机关。黄花塔拉苏木勿某家里刚失火，房子烧没了，啥也没有了，我看他可怜，就没把他移交公安机关。这两件未移送公安机关的案子我都向领导请示了，分管局长梁某3也同意我对勿某和额某做出行政处罚。被告人马某还供述了本案的其他相关事实；
33、行政处罚卷宗，证实勿某等15人被行政处罚的事实；
34、罚没款专用收据，证实被处罚人缴纳罚款的事实；
35、欠据，证实安某、徐某1等人向草原监理所出具欠据的事实；
36、勿某、额某、徐某非法开垦草原落图及现场勘查笔录，证实三被告人非法开垦草原的位置、面积；
37、徐某非法开垦草原照片，证实被开垦草原植被恢复情况。
以上证据经当庭示证、质证，证据之间具有关联性，能够相互佐证，本院予以确认。
本院认为，被告人马某身为国家工作人员，在行政执法过程中未按法律程序减免行政处罚款，合计金额为43.45万元，马某滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，其行为构成滥用职权罪。被告人马某在行政执法过程中接受他人说情，徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重，其行为构成徇私舞弊不移交刑事案件罪，应对其数罪并罚。被告人马某不移交刑事案件涉及三人次以上，符合《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准》的规定，其辩护人的被告人马某的行为不构成徇私舞弊不移交刑事案件罪的辩护意见不符合法律规定，本院不予采信。牵连犯是指以实施某一犯罪为目的，其方法行为或结果行为又触犯其他罪名的犯罪形态，牵连犯是以实施一个犯罪为目的，本案中被告人马某私自减免徐某、勿某和额某等十五人的行政处罚款43.45万元，其行为构成滥用职权罪，在事后又因为接受相关人员说情，对徐某、勿某和额某从轻处理，对三人涉嫌构成犯罪的刑事案件未做出移交公安机关的处理意见，其行为构成徇私舞弊不移交刑事案件罪。被告人马某实施的是两个犯罪目的，应对其数罪并罚。其辩护人的如果被告人马某的行为构成徇私舞弊不移交刑事案件罪则是牵连犯，应择一重罪处罚的辩护意见与事实和法律不符，本院不予采纳。根据本案的情节及危害后果，可认定被告人马某犯罪情节轻微，对其免予刑事处罚。被告人徐某违反土地管理法规，非法开垦草原122.24亩，其行为触犯刑律，构成非法占用农用地罪。被告人徐某如实供述犯罪事实，自愿认罪，其辩护人的可对其从轻处罚的辩护意见，本院予以采纳。被告人额某、勿某违反土地管理法规，共同非法开垦草原37.75亩，二被告人的行为触犯刑律，构成非法占用农用地罪。公诉机关指控成立，本院予以支持。
根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条一款、第四百零二条、第三百四十二条、第二十五条、第三十七条、第六十七条三款、第六十九条、第七十二条一款之规定，判决如下：
一、被告人马某犯滥用职权罪，免予刑事处罚；犯徇私舞弊不移交刑事案件罪，免予刑事处罚；
二、被告人徐某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年，并处罚金5000元；
三、被告人勿某犯非法占用农用地罪，判处拘役四个月，缓刑六个月，并处罚金1500元；
四、被告人额某犯非法占用农用地罪，判处拘役四个月，缓刑六个月，并处罚金1500元。
（二、三、四项罚金，已用行政处罚款抵顶）
如不服本判决，可在接到判决书的第二天起十日内通过本院或者直接向通辽市中级人民法院提出上诉，书面上诉的应当提交上诉状正本一份，副本六份。
审判长 于沿清
审判员 黄金巴
审判员 曹文海
二〇一七年五月十五日
书记员 张晓慧