河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）漯行初字第23号
原告：范庆春，男，汉族，1972年2月6日出生。
委托代理人：孟雷，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人：王静，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：漯河市召陵区人民政府。住所地：漯河市召陵区。
法定代表人：刘耀军，该区区长。
委托代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。
委托代理人：崔静勇，河南恩达律师事务所律师。
第三人：漯河市召陵区翟庄街道范庄村村民委员会。
法定代表人：范明全，该村委会主任。
委托代理人：邢兰亭，男，汉族，1963年3月6日出生，住漯河市召陵区。
原告范庆春不服被告漯河市召陵区人民政府（以下简称召陵区人民政府）作出的召政（2012）17号《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》，于2014年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月13日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月16日公开开庭审理了本案。原告范庆春的委托代理人孟雷，被告召陵区人民政府的委托代理人卢延祥，第三人漯河市召陵区翟庄街道范庄村村民委员会（以下简称范庄村委会）的委托代理人邢兰亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年9月28日，被告召陵区人民政府作出召政（2012）17号《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》，同意范庄村委会依法收回范庄村村民范庆春的集体土地使用权。
原告范庆春诉称，2012年9月28日，召陵区人民政府作出召政（2012）17号文件，决定同意范庄村委会收回原告的集体土地使用权，宣布原告的集体土地使用权证作废。原告认为该具体行政行为违法，2012年11月29日依法向漯河市人民政府提出行政复议申请，原告于2013年12月30日收到漯河市人民政府作出的行政复议决定书（漯政复（2013）113号），该决定书维持了召陵区人民政府于2012年9月28日作出的《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》。原告认为召陵区人民政府作出的《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》与事实和法律相违背，应依法予以撤销。具体理由：一、召陵区人民政府无权作出召政（2012）17号处理决定。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。被告一再宣称收回原告土地使用权是因村公益事业用地，而根据土地管理法规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用土地，可以收回使用权的只能是原批准用地的人民政府，召陵区人民政府并非原批准用地人民政府，因此无权作出该处理决定。二、被告作出的召政（2012）17号文件程序违法，认定事实错误，应予以撤销。1、被告一直在强调收回原告土地使用权是用于安置房建设，但并未提供占用原告宅基地使用权用于安置房建设项目任何证据材料，到底是否是用于此建设以及此建设项目是否有合法的用地、项目审批及建设手续都是未知的，侵犯了原告的知情权同时侵害了原告合法财产权益。2、农村的土地属于农民集体所有，“三类所有、组为基础”，其中百分之九十九以上的土地属于村民小组所有，只有少量的土地归村级农民集体所有，极少数土地归乡级农民集体所有，而申请收回宅基地使用权的仅仅就范庄村委会一家，范庄村委会又无证据证明所要收回的土地归其所有，所以申请收回主体不明确，认定事实错误。3、被告没有依法征收，没有依法补偿，也没有依法签订《拆迁补偿协议书》。被告想要通过所谓的“合法形式”收回原告拥有合法使用权的宅基地，已达到行商品房开发之实。该收回决定属违法，严重侵害原告的合法财产权益。综上，请求法院依法撤销召陵区人民政府作出的《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》。
被告召陵区人民政府辩称，一、本案的基本事实。1、为了改善村民居住环境，提高村民的生活水平和生活质量，范庄村于2009年4月7日经漯河市人民政府批准，被列为城中村改造试点，2009年12月18日该村制定《城中村改造实施方案》，漯河市召陵区人民政府于2010年1月10日作出《关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》（召政文（2010）2号）。
2、2012年8月17日，范庄村两委召开会议，鉴于范庄村总户数97户，截止2012年8月17日全村已签订94户，签约率97%，现剩范庆春、曹桂丽、曹伟三户至今未签订协议，为加快推进范庄村整体开发改造步伐，保护村集体和大多数村民利益，村两委一致同意收回范庆春、曹桂丽、曹伟三户的集体土地使用权。根据范庄村委会的申请，并组织听证，2012年9月28日，召陵区人民政府对范庆春作出《关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》（召政（2012）17号）。
二、召陵区人民政府作出《关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》（召政（2012）17号）的证据确实充分。召陵区人民政府作出上述处理决定的证据为：1、漯河市人民政府关于同意召陵区范庄村等4个行政村为城中村改造试点的批复（漯政文（2009）44号）；2、2009年12月18日召陵区范庄村城中村改造实施方案；3、漯河市召陵区人民政府文件《漯河市召陵区人民政府关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》（召政文（2010）2号）；4、漯河市召陵区翟庄办事处范庄村两委村民代表会议纪要；5、范庄村村委会2012年8月23日提出的《关于收回范庆春等3户集体土地使用权的申请》及附件；6、分别向村委会和范庆春、曹桂丽、曹伟发送的《行政许可受理通知书》（召政许权告字（2012）第1—1号、1—2号、1—3号、1—4号）；7、听证申请书；8、2012年9月12日行政许可听证记录；9、召陵区人民政府召政（2012）17号、18号、19号《处理决定》；10、送达回证。
三、召陵区政府作出《关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》（召政（2012）17号）适用法律正确、程序合法。1、召陵区政府有权作出《关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》。（1）《中华人民共和国土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”，县级人民政府包括县级市及区；第65条第一款第一项规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”；《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第8条规定：“集体土地所有权和使用权，由县（市、区）人民政府登记，核发《集体土地所有证》和《集体土地使用证》，确认所有权和使用权”；第57条规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要而收回集体土地使用权的，农村集体经济组织应当向县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请，报省辖市、县（市、区）人民政府批准后，收回集体土地使用权，并根据土地使用权人的损失情况给予补偿”。上述规定表明，召陵区人民政府有权批准农村集体经济组织为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要而收回原告集体土地使用权的申请。（2）2009年4月7日，漯河市人民政府对召陵区人民政府关于同意召陵区范庄村等4个行政村为城中村改造试点的批复（漯政文（2009）44号）；2012年5月17日，《漯河市人民政府关于加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作的通知》（漯政（2012）48号）第二条第（一）项规定“各县区政府作为农村集体土地确权登记发证的法定主体”。市政府同意范庄村为我市城中村改造的试点，市政府明确召陵区人民政府在其辖区内的农村集体土地确权登记发证的法定主体，那么召陵区人民政府对其辖区内翟庄街道范庄村原告的村集体土地有权予以收回。2、范庄村经漯河市人民政府批准，实施城中村改造，主要目的是为了改善村民居住环境，提高村民的生活水平和生活质量，符合该村村民整体利益，该项目用地属于村公益事业用地。在绝大多数村民已经按照该村《城中村改造实施方案》签订协议交出集体土地使用权的情况下，本案原告拒不交回其集体土地使用权的行为，影响了改造项目的建设进度，损害了村集体和大多数村民的利益。范庄村委会申请收回本案原告的土地，符合法律规定。3、范庄村委会在提请召陵区人民政府批准前，由村两委村民代表会议一致同意表决通过，履行了民主议定程序。4、召陵区人民政府收到范庄村委会的申请后，通知了范庆春，召开听证会，听取双方意见，程序合法。
综上，召陵区人民政府作出的《关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当依法予以维持。
第三人范庄村委会辩称，范庄村在2009年根据漯政（2009）44号文件的规定被漯河市政府确定为城中村改造试点村，2010年1月1日，范庄村开始实施城中村改造拆迁，为便于拆迁工作的开展，街道办事处、范庄村工作组先后召开了村两委会、村民代表会、村民会，宣传征求群众意见，同时还通过广播、喇叭、标语、口号等形式进行了更加认真细致的宣传，使广大群众对该村城中村改造工作家喻户晓，人人皆知。此外，范庄村委会还将该范庄村城中村改造安置补偿方案及召政文（2010）2号批文等相关标准依据在全村重要位置张贴公布，使被拆迁户对相关政策、标准心里明白、心里清楚。由于范庄村改造拆迁项目宣传到位、组织得力，大多数群众认为此次拆迁手续齐全、标准透明、补偿合理。范庄村拆迁工作取得了大多数群众的理解和支持，用不到12个月的时间，应拆迁户96户就有93户签订了安置补偿协议，剩余曹伟、曹桂丽、范庆春三户没有签订协议。为加快安置房建设，也为了范庄村民的公共利益和公益事业，范庄村委会依照法定程序处理范庆春等人在安置区域的房屋。为此，范庄村委会召开村民代表扩大会议，一致同意收回曹伟、曹桂丽、范庆春三户的集体土地使用权，并授权范庄村委会按法定程序组织实施。2012年9月15日召陵区人民政府在接到范庄村委会的申请后，组织召开了听证会，按照有关法律规定，决定收回范庆春等三人的土地使用权。综上，请求法院依法维持《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》。
被告召陵区人民政府为证明其作出的《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》具体行政行为合法，向本院提交了以下证据和法律依据：
被告召陵区人民政府提供的证据包括：1、《漯河市人民政府关于同意召陵区柳庄村等4个行政村为城中村改造试点的批复》（漯政文（2009）44号）；2、2009年12月18日《召陵区范庄村城中村改造实施方案》；3、《漯河市召陵区人民政府关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》（召政文（2010）2号）；4、漯河市召陵区翟庄办事处范庄村两委会议纪要；5、范庄村委会2012年8月23日《关于收回范庆春等三户集体土地使用权的申请》及附件；6、分别向范庄村委会和范庆春、曹桂丽、曹伟发送的《行政许可受理通知书》（召政许受字（2012）第1—1号、1—2号、1—3号、1—4号）、《行政许可听证告知书》（召政许权告（2012）第1—1号、1—2号、1—3号）；7、听证申请；8、《行政许可听证会通知书》（召政许听通（2012）第1—1号、1—2号、1—3号、1—4号）；9、2012年9月12日行政许可听证记录；10、召陵区人民政府召政（2012）17号、18号、19号《处理决定》；11、送达回证；12、漯河市人民政府行政复议决定书三份（漯政复（2013）113号、114号、115号）；13、范庆春、曹桂丽、曹伟三人的集体土地使用证；14、河南省人民政府行政复议决定书（豫政复决（2013）430-432号、豫政复决（2013）706-714号）。
上述第1、2、3份证据主要证明：1、范庄村委会启动城中村改造履行了相关批准程序，改造项目是合法的。2、范庄村委会启动城中村改造的目的是改善范庄村村民的居住环境，提高村民生活质量，是为了村民的整体利益，属于公益事业。3、收回集体土地使用权属于城中村改造的一项具体工作，属于为了村民的公益事业的范畴。4、收回范庆春的集体土地使用权是用于安置房建设。第4、5、6、7、8、9、10、11份证据主要证明：1、范庄村委会申请收回范庆春的集体土地使用权履行了民主议定程序。2、召陵区人民政府严格按照行政许可法的规定履行了受理、告知、听证等程序，作出收回集体土地使用权的处理决定程序合法。第12份证据主要证明：召陵区人民政府作出的《关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》得到了漯河市人民政府复议决定的维持。第13份证据主要证明：范庆春的集体土地所有权归范庄村委会所有，范庄村委会有权申请收回。第14份证据主要证明：收回范庆春的集体土地所有权符合漯河市2010年度第八批城市建设用地规划。
被告召陵区人民政府提供的法律依据包括：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国村民委员回去组织法》；3、《漯河市城中村改造规定》；4、《河南省建设厅关于加强城中村改造工作的指导意见》；5、《中华人民共和国行政许可法》；6、《河南省漯河市人民政府关于加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作的通知》。
上述六份法律依据主要证明：1、召陵区人民政府作为召陵区区域内的农村集体土地确权登记发证主体，有权批准收回范庆春的集体土地使用权。2、范庄村委会为了范庄村的公益事业建设，可以申请收回范庆春的集体土地使用权。
原告范庆春对上述证据的质证意见是：对第4份证据的真实性存有异议，对其它证据的真实性没有异议，对所要证明的问题有异议，主要有以下几点：1、范庄村委会申请收回原告的集体土地使用权不是为了公益事业，而是为了达到商品房开发的目的，城中村改造是否属于公益事业法律没有明确规定。2、商品房建设，应使用国有土地，不应使用集体土地，原告没有见到被收回的土地已被国家征收。3、城中村改造应属于村民自治的范畴，改造安置方案无需政府批准。4、范庄村改造方案没有经过村民会议讨论决定。5、原告的宅基地原批准机关不是召陵区人民政府，召陵区人民政府无权批准收回。6、原告的土地所有权应归原告所在村民小组所有，即使收回也应有村民小组申请收回，而不是范庄村委会。7、原告的宅基地在2011年4月27日已被征收为国有，召陵区人民政府批准收回原告土地使用权是在2012年，既然原告的宅基地在2011年已被征收为国有，范庄村委会在2012年就无权申请收回原告的集体土地，召陵区人民政府也无权批准收回。
第三人范庄村委会对被告提供的证据和法律依据没有异议，对所要证明的问题也没有异议。
原告范庆春提供的证据有：1、范庆春的集体土地使用证；2、银海林溪湾宣传页。
上述两份证据主要证明：1、范庄村委会申请收回原告的集体土地使用权是为了进行商品房开发，不是为了村公益事业。2、范庄村委会对原告的集体土地没有所有权。3、原告的土地证原发证机关不是召陵区人民政府，召陵区人民政府无权批准收回。
被告召陵区人民政府对上述证据的质证意见是：对证据的真实性没有异议，但对证明的问题存有异议：1、原告所使用的集体土地应归范庄村委会所有。2、《河南省漯河市人民政府关于加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作的通知》已将区级政府作为集体土地登记发证的主体，原告的土地使用证并不影响召陵区人民政府作为批准收回原告土地使用权的主体。3、银海林溪湾宣传页与本案没有关联。
第三人范庄村委会的质证意见同被告召陵区人民政府的质证意见一致。
第三人范庄村委会没有向本院提交证据。
根据举证、质证、认证情况，本院经审理查明以下事实：范庄村于2009年4月7日经漯河市人民政府批准，被列为召陵区城中村改造试点，2009年12月18日，该村制定《召陵区范庄村城中村改造实施方案》，漯河市召陵区人民政府于2010年1月10日作出《漯河市召陵区人民政府关于翟庄街道范庄村城中村改造实施方案的批复》（召政文（2010）2号），同意范庄村城中改造实施方案。2012年8月17日，范庄村两委召开会议，鉴于范庄村总户数97户，截止2012年8月17日全村已签订94户，签约率97%，剩范庆春、曹桂丽、曹伟三户至今未签订协议，为加快推进范庄村整体开发改造步伐，保护村集体和大多数村民利益，范庄村两委一致同意收回范庆春、曹桂丽、曹伟三户的集体土地使用权。根据范庄村委会的申请，召陵区人民政府于2012年9月12日组织双方就收回集体土地使用权事项进行了听证。2012年9月28日，召陵区人民政府对范庆春作出《关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》（召政（2012）17号）。范庆春不服该处理决定，于2012年11月29日向漯河市人民政府提出行政复议申请，2013年12月11日，漯河市人民政府作出复议决定，维持《召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》，范庆春不服漯河市人民政府复议决定，向法院提起行政诉讼。
另查明：范庄村共97户村民，截止2012年8月17日全村已签订94户，签约率97%，剩范庆春、曹桂丽、曹伟三户未签订安置补偿协议。
本案的争议焦点是：1、范庄村委会申请收回范庆春的集体土地使用权是否是为了村里的公益事业？2、召陵区人民政府是否是批准收回原告集体土地使用权的合法主体？3、范庄村委会申请收回原告的集体土地使用权是否是用于安置房建设？4、原告的集体土地所有权是否归范庄村委会所有？5、召陵区人民政府作出的召政（2012）17号处理决定程序是否合法？
本院认为，关于范庄村委会申请收回范庆春的集体土地使用权是否是为了村里的公益事业？范庄村委会经漯河市人民政府批准作为城中村改造试点，改造实施方案得到召陵区人民政府批准，其目的是改善村民生活环境，提高村民生活质量，符合该村绝大部分村民利益，属于该村公益事业，原告范庆春主张范庄村城中村改造不属于公益事业的理由不能成立。
关于召陵区人民政府是否是批准收回原告集体土地使用权的合法主体？1、《中华人民共和国土地法》第六十五条第一款第一项的规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”，“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”，本案范庆春集体土地使用权证书原颁发机关不是一级人民政府而是漯河市国土资源局，不存在由原批准用地的人民政府收回的问题。2、《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十七条的规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要而收回集体土地使用权的，农村集体经济组织应当向县（市、区）人民政府独体行政主管部门提出申请，报省辖市、县（市、区）人民政府批准后，收回集体土地使用权，并根据土地使用权人的损失情况给予补偿”。根据该项规定，市辖区人民政府具有批准收回集体土地使用权的法定权限。3、《河南省漯河市人民政府关于加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作的通知》已将区级政府作为集体土地登记发证的主体，召陵区人民政府有权对其辖区内翟庄街道范庄村原告的村集体土地所有权予以收回。4、召陵区人民政府批准收回范庆春的集体土地使用权在漯河市人民政府行政复议时得到了漯河市人民政府的认可。
关于范庄村委会申请收回原告的集体土地使用权是否是用于安置房建设？《召陵区范庄村城中村改造实施方案》第五条第三项第1点明确指出：“以新规划的城中村改造安置房进行安置”，第十二条第1点明确指出：“充分考虑被拆迁群众的生活习惯，安置房选在燕山路以东、黄河路以北、高压走廊以西，原拆迁村庄位置”。范庄村委会申请收回原告的集体土地使用权是用于安置房建设。原告范庆春诉称，范庄村委会收回原告的集体土地使用权是为了进行商品房开发，不具有公益性质。根据《召陵区范庄村城中村改造实施方案》，范庄村的城中村改造工作坚持政府主导，市场化运作的原则，鉴于政府和村委会资金有限的原因，需要吸入社会资金，有相关的开发商进行改造，不能因为有房屋开发行为就否认城中村改造的公益性质。
关于原告的集体土地所有权是否归范庄村委会所有？《河南省农村宅基地用地管理办法》第四条规定：“农村宅基地属于集体所有”。第十二条规定：“农村居民建住宅，应一户一处按规定的标准用地。超过规定标准的，超过部分由村民委员会收回，报乡（镇）人民政府批准，另行安排使用”。农村宅基地所有权归村委会所有，本案范庄村委会申请收回的正是原告的宅基地使用权，范庄村委会有权申请收回。同时，范庆春的土地使用证显示土地所有者为翟庄乡范庄村村委会。
关于召陵区人民政府作出的召政（2012）17号处理决定程序是否合法？范庄村委会2012年8月23日提出《关于收回范庆春等3户集体土地使用权的申请》，召陵区人民政府收到该申请后，分别向范庄村委会和范庆春发送了《行政许可受理通知书》、《行政许可听证告知书》，范庆春提出听证申请后，召陵区人民政府分别向范庄村委会和范庆春下发了《行政许可听证会通知书》并组织双方进行了听证，召陵区人民政府作出召政（2012）17号处理决定符合《行政许可法》的法定程序。
关于原告范庆春诉称召陵区人民政府作出召政（2012）17号处理决定的时间晚于《河南省人民政府关于漯河市2010年度第八批城市建设用地的批复》的批复时间，违反法定程序。因召陵区人民政府召政（2012）17号处理决定收回原告范庆春的集体土地使用权是范庄村进行城中村改造的其中一个环节，也是范庄村范庆春的集体土地转变为国有土地的步骤之一。在召陵区人民政府按照河南省人民政府批复的征收方案对被征收的范庄村土地上的村民进行补偿安置、完成征收程序之前，范庄村的土地性质仍然为集体性质，所以召陵区人民政府作出召政（2012）17号处理决定并无不当。
综上，召陵区人民政府作出的召政（2012）17号《关于范庄村民委员会申请收回范庆春集体土地使用权的处理决定》事实清楚、证据确实充分，程序并无明显不当、适用法律法规正确。原告范庆春请求撤销的理由不足，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告范庆春的诉讼请求。
诉讼费用50元，由原告范庆春负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 李 胜 利
审 判 员 田 新 亚
代理审判员 翟 朝 飞
二〇一四年七月九日
书 记 员 邢芳（兼）