江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00740号
上诉人（原审原告）陈正伟。
委托代理人洪凌、杨红良，上海市金茂律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地邳州市长安路沙沟湖新区行政中心1楼。
法定代表人陈静，该市市长。
委托代理人徐勤剑，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）江苏邳州经济开发区管理委员会，住所地邳州市福州路开发区办公大楼。
法定代表人娄海，该管理委员会主任。
委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。
上诉人陈正伟因诉邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）不履行支付招商引资奖金义务一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00080号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年12月7日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人陈正伟的委托代理人洪凌，被上诉人邳州市政府副市长吕岩作为出庭应诉负责人及其委托代理人徐勤剑、朱飞鹏，被上诉人江苏邳州经济开发区管理委员会(以下简称邳州开发区管委会)副主任张芳作为出庭应诉负责人及其委托代理人朱飞鹏到庭参加诉讼。因开展协调工作，扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，2006年5月11日，江苏省人民政府批复同意设立江苏邳州经济开发区。2006年，中共邳州市委、邳州市政府制定了邳委发[2006]49号《关于强力推进招大引强工作的意见》（以下简称《49号意见》），其中规定，“若信息提供人不仅提供给项目投资信息，并实际参与项目引进，在项目引进过程中起决定性作用的，则按《邳州市引进市外资金奖励办法》（邳政发[2002]12号）给予一次性奖励。标准为，固定资产投资额在3000万元-5000万元的，按投资额3‰奖励；……固定资产投资额在1亿元以上的，按投资额5‰奖励。”并规定了申请、考核认定、批准兑现的奖励认定程序。2009年下半年，邳州市政府及邳州开发区管委会基于本地煤焦油资源丰富优势，欲招商引进煤焦油深加工企业“考伯斯公司”在本地投资建企业。后经人介绍联系到陈正伟，经陈正伟介绍与“考伯斯唐山公司”取得联系，进行招商引资洽谈。2011年1月11日，邳州开发区管委会工作人员石伟以电子邮件方式向陈正伟发送了《49号意见》第1页、第14页，及邳州开发区管委会出具的落款日期为2011年11月10日《招商引资项目引荐人证明》，该证明载明“美国考伯斯公司拟在邳州经济开发区投资建设30万吨煤焦油深加工项目，项目总投资约4亿元人民币。该项目投资信息由上海客商陈正伟先生提供，陈正伟先生并参与项目招商和洽谈全过程，在项目落户过程中起到决定性作用。根据邳委发[2006]49号文件规定，现认定该项目招商引资引荐人为陈正伟先生。根据文件规定，该项目建成投产后，一次性奖励招商引资引荐人项目固定资产投资总额的3-5‰，奖励资金由我区负责向邳州市委、市政府申报并兑现奖励。”2012年10月25日，《邳州日报》报道“10月24日上午，考伯斯与新日化煤焦油一体化项目联合声明签订仪式在台商会所举行，标志着该项目正式落户我市。”2012年11月27日，考伯斯（江苏）碳素化工有限公司（以下简称考伯斯江苏公司）经工商登记设立，登记住所地邳州经济开发区平果路，投资总额49963万人民币，注册资本17500万元人民币，外方考伯斯国际有限公司认缴额13125万元人民币，沂州集团有限公司为另一股东。此前，2012年9月25日、10月5日电子邮件显示，陈正伟与石伟就考伯斯项目设计、管理、监理问题进行过沟通交流。
2014年12月3日，陈正伟通过电子邮件与邳州开发区管委会副主任戴雷及石伟询问考伯斯项目招商奖励申报问题。此后，陈正伟又通过电子邮件、邮寄信函方式向中共邳州市委领导反映要求兑现考伯斯项目招商奖励问题。2015年3月18日，陈正伟再次向邳州开发区管委会工作人员询问招商奖励落实问题。但均未果。2015年3月26日，陈正伟遂提起本诉讼。
另查明，2010年1月3日、2010年6月26日，中共邳州市委、邳州市政府先后制发了邳委发[2010]47号《关于2010年招商引资工作意见》、邳委发[2010]65号《关于进一步规范和加强全市工业招商引资工作的意见》，2014年3月25日，中共邳州市委办公室、邳州市政府办公室制发了邳委办发[2014]15号《关于印发<全市招商引资目标任务考核办法（试行）>的通知》。
一审法院认为，关于本案应否适用《49号意见》问题。首先，涉案项目招商引资工作始于2009年；其次，虽然2010年后中共邳州市委、邳州市政府先后制发招商引资其他有关文件，但这些文件对始于2009年，至2012年招商引资成功的情形未作出如何奖励的规定，且至2011年1月邳州开发区管委会向陈正伟发送的引荐人证明中明确是根据《49号意见》规定而出具。基于信赖保护的行政原则，本案应适用《49号意见》及配套规定处理此行政纠纷。因此，邳州市政府及邳州开发区管委会认为陈正伟据以起诉的《49号意见》不适用于本案的观点，不能成立。
二、关于陈正伟提起本诉是否超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该法第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，涉案招商引资项目虽于2012年10月24日签订项目联合声明，2012年11月27日，考伯斯江苏公司经工商登记设立，但邳州开发区管委会向陈正伟出具的引荐人证明中明示“奖励资金由我区向邳州市委、市政府申报并兑现奖励”。陈正伟于2014年12月3日通过电子邮件与邳州开发区管委会戴雷、石伟询问考伯斯项目招商奖励申报问题，后又通过电子邮件、邮寄信函方式向中共邳州市委领导反映要求兑现考伯斯项目招商奖励问题，在邳州开发区管委会答复陈正伟将向市里汇报，邳州市政府亦未答复情况下，陈正伟于2015年3月26日提起本诉讼，既未超过法定的6个月的起诉期限，亦未超过法定五年的最长起诉期限。邳州市政府及邳州开发区管委会认为陈正伟起诉超过法定二年起诉期限的观点不能成立。
三、关于陈正伟是否具备《49号意见》及配套规定的获得奖励的条件。涉案招商引资项目是邳州市政府设立的邳州开发区管委会负责的，项目亦坐落于开发区，邳州开发区管委会的行政行为后果应由邳州市政府承担。且关于引荐人身份和作用的确定主要是事实问题。因此，邳州市政府及邳州开发区管委会主张邳州开发区管委会无权出具引荐人证明，证明无效的观点，不能成立。关于陈正伟在涉案项目招商过程中的作用，从陈正伟的举证看，邳州开发区管委会向陈正伟出具的引荐人证明已经确认陈正伟参与和发挥作用情况，且在项目公司签约和工商登记前，陈正伟与邳州开发区管委会工作人员间电子邮件显示陈正伟仍提供了设计、建立、管理方面的建议，涉案项目引进中即使如邳州市政府及邳州开发区管委会主张的存在中断现象，但不能否认该项目最终落户邳州经济开发区的事实。邳州市政府及邳州开发区管委会所举的证据不足以否定引荐人证明内容的客观真实性。其次，陈正伟即使没有按照《49号意见》及《邳州市引进市外资金奖励办法》规定履行登记、申报、认定等程序，主要责任不在于陈正伟。因为邳州开发区管委会向陈正伟出具的引荐人证明中承诺由其申报，在陈正伟向邳州市政府及邳州开发区管委会询问要求落实奖励政策时，亦未告知陈正伟应当履行的程序。综上，根据邳州开发区管委会2011年向陈正伟出具《招商引资项目引荐人证明》及陈正伟所举证据可以确认陈正伟具备《49号意见》第三项第五条规定的获得奖励条件。
四、关于邳州市政府应向陈正伟支付奖金的数额。根据考伯斯江苏公司工商登记信息，公司投资总额49963万元人民币，注册资本17500万元人民币，外方考伯斯国际有限公司认缴额13125万元人民币。另，考伯斯江苏公司出具的《公司固定资产投资额证明》亦证明公司到账资金为17500万元人民币。按照邳委发[2006]49号文第三项第五条规定，奖励“标准为，固定资产投资额在3000万元-5000万元的，按投资额3‰奖励；……固定资产投资额在1亿元以上的，按投资额5‰奖励。”法院认为，应当以外方考伯斯国际有限公司认缴额13125万元人民币作为计算陈正伟应取得的奖金的基数。陈正伟主张以投资总额49963万人民币作为计算应取得奖金的基数观点，与事实及《49号意见》规定不符，不予支持。关于奖金的计算比例标准。按照《49号意见》第三项第五条关于奖励标准规定的字面表述，并不存在邳州市政府及邳州开发区管委会主张的按固定资产投资总额进行分段累进计算的含义，该种解释亦不利于陈正伟。因此，邳州市政府及邳州开发区管委会该观点不能成立。法院认定邳州市政府应按投资总额5‰标准向陈正伟支付奖金，即13125万元人民币×5‰，计65.625万元人民币。由于陈正伟未及时按《49号意见》及配套《邳州市引进市外资金奖励办法》规定程序主张权利，自身亦存在过错，故，陈正伟主张支付应获得的奖金利息的请求，法院不予支持。判决邳州市政府在本判决生效之日起十五日内向陈正伟支付奖金65.625万元人民币。
上诉人陈正伟上诉称，一审判决认定事实错误，本案应当以投资总额49963万人民币作为计算应取得奖金的基数，被上诉人支付的奖金金额应当为249.815万元，而非一审判决的65.625万元。被上诉人还应支付自2012年11月27日起的利息损失。请求本院依法改判，判令被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人邳州市政府、邳州开发区管委会答辩称，一审法院查明涉案项目公司的注册资本为17500万元，而工商登记显示的49963万元系投资所需总额，而非《49号意见》中所指的固定资产投资额，故上诉人主张按49963万为基数兑现奖金显然错误。上诉人系考伯斯国际有限公司的引荐人，其他公司的注资与上诉人无关，故一审法院以外方13125万元的认缴额作为计算奖金的基数并无不妥。招商引资奖金的兑付不存在利息的给付，上诉人就此主张权利，无事实根据和法律依据。上诉人作为项目引荐人的决定性作用尚不足以确定，且一审判决将13125万元全部按照5‰计算应付奖金，而非按《49号意见》确定的分段累进计算奖金金额，均与《49号意见》不相符。一审法院的判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
上诉人陈正伟提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
本院认为，本案争议焦点主要包括三点内容，一是邳州市政府及邳州开发区管委会是否是本案共同适格被告；二是邳州市政府及邳州开发区管委会不履行职责属于何种性质的行为；三是一审判决邳州市政府向上诉人陈正伟支付奖金65.625万元人民币是否合法、合理。
2006年，为推进当地招商引资工作，中共邳州市委、邳州市政府制定了《49号意见》，就邳州当地的招商引资奖励政策和具体实施作出相应规定，该部分内容与现行法律规范中的强制性规定并无抵触，可以作为确定各方当事人权利义务的依据。本案在卷证据证明，涉案招商引资项目工作始于2009年。虽然2010年以后，中共邳州市委、邳州市政府先后制发新的招商引资规范性文件，但这些文件对始于2009年，至2012年招商引资成功的情形如何奖励并未作出具体规定。上诉人陈正伟基于对当时有效的《49号意见》的信任而开始的招商引资活动，亦不应当受到之后生效的新的规范性文件的羁束。且2011年1月邳州开发区管委会向陈正伟发送的引荐人证明中明确，是根据《49号意见》规定而出具。故本案应适用《49号意见》及配套规定处理本案的行政纠纷。涉案招商引资项目坐落于邳州开发区，邳州开发区管委会负责该项目具体的招商引资奖励兑现工作。根据《49号意见》附件4《邳州市招大引强信息提供人奖励实施办法》有关奖励认定程序中的规定，有关部门出具的奖励意见需报经邳州市委、邳州市政府批准后兑现。基于《49号意见》的明确规定和上诉人陈正伟所主张的两被上诉人支付奖励义务至今未履行的诉讼请求，上诉人陈正伟以被上诉人邳州市政府及邳州开发区管委会为被告提起本案之诉符合法定起诉条件。
行政合同是指行政主体为实现特定行政管理目的，与其他行政机关或相对人基于意思表示一致而达成的协议。《49号意见》明确，“若信息提供人不仅提供给项目投资信息，并实际参与项目引进，在项目引进过程中起决定性作用的，则按《邳州市引进市外资金奖励办法》（邳政发[2002]12号）给予一次性奖励。标准为，固定资产投资额在3000万元-5000万元的，按投资额3‰奖励；……固定资产投资额在1亿元以上的，按投资额5‰奖励。”被上诉人邳州市政府作出的上述引进市外资金奖励承诺，以及上诉人陈正伟因此开展的介绍行为，符合居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的特征，具备诺成性、双务性和不要式性的特点。双方当事人由此引发的争议属于行政合同争议的范畴。邳州开发区管委会出具的引荐人证明，已经确认陈正伟参与和发挥作用情况，故可以认为陈正伟已经履行了其居间义务。邳州市政府及邳州开发区管委会所举的证据不足以否定引荐人证明内容的客观真实性。邳州开发区管委会出具的引荐人证明中承诺，由其负责相应申报手续，在陈正伟向邳州市政府及邳州开发区管委会询问要求落实奖励政策时，邳州市政府及邳州开发区管委会亦未告知陈正伟应当履行的程序。故可以确认，陈正伟具备《49号意见》规定的获得奖励条件，在陈正伟多次向邳州市政府及邳州开发区管委会要求其兑现奖励承诺时，被上诉人邳州市政府及邳州开发区管委会未能依约履行其奖励义务。
《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》（以下简称《合资企业法实施条例》）第十七条规定，合营企业的投资总额（含企业借款），是指按照合营企业合同、章程规定的生产规模需要投入的基本建设资金和生产流动资金的总和。第十八条第一款规定，合营企业的注册资本，是指为设立合营企业在登记管理机构登记的资本总额，应为合营各方认缴的出资额之和。同时，该条例第二十二条第一款规定，合营者可以用货币出资，也可以用建筑物、厂房、机器设备或者其他物料、工业产权、专有技术、场地使用权等作价出资。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，考伯斯江苏公司系考伯斯国际有限公司与沂州集团有限公司共同举办的合营企业，应当受《合资企业法实施条例》的规定调整。各方当事人有关“固定资产投资额”定义理解上的争议，应当结合《合资企业法实施条例》的规定和各方当事人的约定予以解释。其次，依照《合资企业法实施条例》的上述规定，投资总额包含企业借款，其构成既包括货币，也包括厂房设备和无形资产投入。而注册资本则是设立合营企业在登记管理机构登记的资本总额，系合营各方认缴的出资额之和。因此，投资总额与注册资本之间可能存在明显差异。《49号意见》系中共邳州市委、邳州市政府为拓宽招商引资渠道作出的奖励承诺，故将“固定资产投资额”理解为外国公司在邳州当地的实际认缴资金，而将可能存在的厂房设备、无形资产和企业借款等投入予以排除，符合制定《49号意见》的本意，亦与社会公众对这一概念的正常理解相符。第三，根据考伯斯江苏公司工商登记信息和其出具的《公司固定资产投资额证明》，可以认定，该公司的注册资本为17500万元人民币，外方考伯斯国际有限公司认缴额为13125万元人民币。陈正伟作为考伯斯国际有限公司一方的招商引资引荐人，以外方认缴额13125万元人民币作为基数，计算陈正伟应取得的奖金数额，符合行政合同的约定。第四，从《49号意见》的有关规定，不能必然得出需要按固定资产投资总额进行分段累进计算的结论，在两被上诉人不能提供其他证据予以证明的情形下，一审法院判决按照外方公司认缴额13125万元人民币的5‰向陈正伟支付奖金，有利于保护上诉人陈正伟的权利。
上诉人陈正伟主张以投资总额49963万人民币作为计算奖金的基数；被上诉人邳州市政府及邳州开发区管委会主张应按固定资产投资总额进行分段累进计算，各方当事人的上述主张，缺乏事实根据和法律依据，亦与《49号意见》的约定不符，本院均不予支持。同时，《49号意见》的有关内容并未就奖金利息作出相应约定，上诉人陈正伟未按《49号意见》规定的程序主张权利，自身亦存在过错。故对上诉人陈正伟主张支付奖金利息的请求，本院不予支持。
综上，上诉人陈正伟的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人陈正伟承担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 霞
审判员 李 昕
审判员 张松波
二〇一六年十二月十九日
书记员 周 萍
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决；