海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第16号
上诉人（原审原告）陈吾贤，男，汉族。
委托代理人陈广荡，海南言必信律师事务所律师。
委托代理人陈玉转，女，汉族。
被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县黄流镇人民政府。
法定代表人方华东，该镇镇长。
委托代理人袁福永，该镇党委委员。
委托代理人陈柏，该镇科员。
原审第三人陈太央，女，汉族。
委托代理人符白云，女，汉族。
委托代理人龙飞，男，汉族。
原审第三人乐东黎族自治县黄流镇孔汶村委会。
法定代表人张福琪，该村委会主任。
原审第三人乐东黎族自治县黄流镇孔汶村委会第十七村民小组。
法定代表人张耀美，该小组组长。
上诉人陈吾贤诉被上诉人乐东黎族自治县黄流镇人民政府（以下简称镇政府），第三人陈太央、乐东黎族自治县黄流镇孔汶村委会（以下简称孔汶村委会）、乐东黎族自治县黄流镇孔汶村委会第十七村民小组（以下简称第十七村民小组）土地权属争议处理决定一案，因陈吾贤不服乐东黎族自治县人民法院于2014年12月23日作出的（2014）乐行初字第19号行政判决，向本院提起上诉，本院于2015年2月4日立案受理后依法组成合议庭，于同年3月18日公开开庭审理了本案，上诉人陈吾贤及其委托代理人陈广荡、陈玉转，被上诉人镇政府的委托代理人袁福永，原审第三人陈太央的委托代理人符白云、龙飞均到庭参加诉讼。经依法传唤原审第三人孔汶村委会及第十七村民小组，双方均明确表示自愿放弃参加庭审活动，本案现已审理终结。
黄流镇政府于2014年6月23日作出黄府发（2014）38号《关于孔汶村陈太央与陈吾贤宅基地使用权纠纷的处理决定书》（以下简称《处理决定书》，该决定书的主要内容为：申请人陈太央系孔汶村委会第十七村民小组村民，具有使用孔汶村集体土地的资格。自1977年以来，陈太央一直使用现争议地，并在争议地上建房居住至今，没有与他人发生纠纷，陈太央使用争议地的事实得到孔汶村委会的确认，陈吾贤对陈太央使用的土地提出的异议没有事实和法律依据。在本府调查处理期间，陈吾贤擅自在争议地上种植花梨树苗的行为，已经违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第四款以及《海南省土地权属确定与争议处理条例》（以下简称《争议处理条例》）第四十七条第一款第（五）项的规定，应主动清移地上花梨树苗，将土地退还给陈太央使用。根据《土地管理法》第十六条第一款、第二款以及第六十二条第二款，《争议处理条例》第十九条第一款之规定，决定争议地归申请人陈太央使用。
一审法院经审理查明，争议地原系60年代初陈吾贤的父母陈运祥、张开秋开垦地的一部分，位于孔汶村委会第十七村民小组，原称“鸡尖头园”，系第十七村民小组的集体土地，其四至范围为：东边与陈积航家相邻，西边与村道相邻，南边与陈吾贤的住宅相邻，北边与利金公路相邻。位于北边的东西长度为11.8米，位于南边的东西长度为10.8米，南北长度为22米。第三人陈太央系第十七村民小组的村民，1976年陈太央与文昌籍男子符之成结婚并在孔汶村居住。1977年经陈太央的母亲与陈运祥夫妇商量后，陈运祥夫妇将争议地交给陈太央与符之成使用。1977年，陈太央在争议地上建茅草房居住并生活，1981年将茅草房翻建三间瓦房，后来陆续在争议地上建有露天厕所1间，洗澡房1间，水井1口。陈太央在争议地居住期间，孔汶村委会及孔汶村委会第17村民小组均未提出异议。2010年第三人陈太央及符之成随子女到三亚做生意，平时基本上不在争议地居住。2012年12月符之成去世。2013年8月25日，符白云到黄流边防派出所报案，称陈吾贤在其家门前种植花梨木树约17株，双方为此发生纠纷。争议发生后，陈太央向孔汶村委会反映，经村委会调解未果，陈太央于2013年9月5日向黄流镇政府申请处理。镇政府于当天受理了陈太央的申请，同日向陈吾贤发出受理通知书，并要求其在规定时间内向镇政府提交答辩状及相关证据材料。2014年4月19日，镇政府向陈吾贤、陈太央及孔汶村委会发出听证及调解通知书，并于同年4月23日组织听证和调解，陈吾贤以其非该争议地的当事人为由，未向镇政府提交答辩状及相关的证据材料，并在听证及调解过程中中途退出。经调解不成，镇政府调查人员向镇政府提交《关于孔汶村陈太央与陈吾贤宅基地使用权纠纷的处理意见》。镇政府于同年6月23日作出《处理决定书》，将争议地确定给陈太央使用。同年6月25日、29日，镇政府分别向陈太央和陈吾贤送达了该决定书。陈吾贤不服，向乐东黎族自治县人民政府申请复议，该府于同年10月20日作出《行政复议决定书》，维持镇政府作出的《处理决定书》。后陈吾贤不服，向本院提起诉讼。
一审法院认为，陈吾贤与陈太央因争议地的使用权发生纠纷，陈太央以申请人的身份向黄流镇政府提出申请，镇政府作出的处理决定与陈吾贤具有利害关系，因此，镇政府以陈吾贤作为被申请人的做法符合法律的规定。陈吾贤以其非该争议地的直接纠纷主体不参加镇政府组织的调查活动的理由不成立。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理”。本案中，陈吾贤与陈太央之间的争议属个人之间的争议，镇政府有权对该争议作出处理决定。《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。根据以上法律规定，土地所有权分为两种，一种是国家所有，一种是集体所有。国有土地和集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，即国有土地和集体土地，单位和个人只有使用权，而没有所有权。本案争议地虽然由陈吾贤的父母开垦，但土地的所有权属于第十七村民小组，该小组虽未明确将争议地的使用权确定给陈太央使用，但陈太央已使用该地并实际居住生活有30年之久，期间孔汶村委会及第十七村民小组对陈太央使用该争议地的事实均未提出异议，视为对第三人使用该集体土地的默认，且陈太央系孔汶村委会第十七村民小组的村民，作为本村村民，其有权使用本村村民小组的集体土地。因此，第三人陈太央对争议地具有使用权。镇政府受理当事人的争议后，依法组织双方当事人进行听证和调解，听取各方当事人的陈述、辩解和意见，依法保护各方当事人的陈述权和申辩权。经调解未果，镇政府依据《土地管理法》及《争议处理条例》的相关规定作出了《处理决定书》，并送达各方当事人，依法保护当事人的复议申请权和诉讼权利。镇政府作出的《处理决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，且程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持镇政府作出的《处理决定书》。案件受理费50元，由陈吾贤负担。
陈吾贤不服一审判决，提出上诉，请求撤销（2014）乐行初字第19号行政判决书。理由是：一、一审判决认定上诉人是争议地适格主体的说法是错误的。上诉人的父亲陈运祥是争议地的原始合法使用权人，现争议地的使用权归属发生争议，争议的适格双方应为陈运祥与陈太央之间，上诉人与该争议地的确权处理不存在法律上的利害关系，这也是上诉人之所以拒收材料并拒绝参加听证调解的原因。二、该争议地是上诉人父母于60年代开垦的荒地，陈太央于1988年才在上诉人父母的同意下在该争议地上建木工房谋生，这是不争的事实，显然是上诉人父母将争议地借给陈太央暂时使用。上诉人的父母对该争议地的合法使用权不因出借时间长而丧失，在所有权人第十七村民小组未提出收回争议地的情况下，应保障上诉人父母的权利，陈太央应归还该争议地给上诉人父母。三、一审法院仅凭陈太央的身份证就认定其具备第十七村民小组成员资格缺乏相应证据。陈太央于1976年与文昌籍男子符之成结婚，婚后其户籍虽未迁出，但判断其是否具备第十七村民小组成员资格时应考虑其在该村是否享有承包地，并是否形成较为固定的生产、生活关系，且在夫家是否享受分田、分园地的待遇等因素再作判断，一审判决未考虑上述情况，其相关认定显然缺乏证据。
被上诉人镇政府辩称，一、2013年8月25日，上诉人陈吾贤因将花梨木苗种在争议地上，与陈太央发生纠纷，陈太央的女儿符白云当天到黄流边防派出所报案，并向孔汶村委会反映。在村委会协调两家的宅基地纠纷过程中，一直是陈吾贤对陈太央的土地使用权提出异议。陈吾贤系户主，其父母陈运祥、张开秋与其一起生活，受其赡养。且2013年9月5日，陈吾贤收到镇政府送达的申请书副本及相关材料后，也在答辩期内未提出任何异议。因此上诉人陈吾贤是适格的被申请人。二、争议地虽由上诉人的父母陈运祥、张开秋于上世纪六十年代开荒过，但该地系第十七村民小组的集体土地，1977年陈太央便已在该争议地上建茅草房居住，后于1981年改建砖石瓦房居住，后来还陆续在争议地的南边建有厕所、洗澡房和水井，并一直使用至今。陈太央居住期间，孔汶村委会及第十七村民小组从未提出过异议，即表明两集体组织均认可陈太央使用争议地的行为。我府决定将争议地确认给陈太央使用的事实清楚，证据充分。三、我府作出的《处理决定书》依法经过立案受理、现场勘查、听证调解等程序，且送达程序完整合法。四、陈太央于1976年与文昌籍男子符之成结婚后便一直在孔汶村居住并生活，且其家庭户口从未迁移，一审法院认定陈太央为第十七村民小组的村民，符合法律规定，综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，且适用法律正确，程序合法，请贵院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人陈太央辩称，一、2013年8月25日，上诉人陈吾贤趁我家人外出谋生无人在家时，将花梨树苗种在我家宅基地上，双方便发生纠纷，我女儿符白云向黄流派出所报案后，一直是陈吾贤对土地使用权提出异议，甚至出面破坏我家的房屋、侵占我家的宅基地，陈吾贤是与我家争执土地的当事人。同年9月5日，我以陈吾贤为被申请人向镇政府申请处理双方纠纷，陈吾贤收到我的申请书后并没有提出任何异议，因此陈吾贤是适格的被申请人，一审法院及镇政府的认定是正确的。二、虽上诉人的父母陈运祥、张开秋于上世纪六十年代曾经在争议地上开垦过，但他们开垦的仅是一小部分，当时的土地不值钱，特别是靠近公路边的土地容易遭人畜破坏，没人肯要，陈运祥、张开秋就建议我们去该地上清理平整，1977年，我夫妻二人便在争议地上建简易茅草房居住，后于1981年翻建砖瓦房居住，之后又陆续在争议地南边建有厕所、洗澡房、管井，并一直使用至今。我夫妻居住期间，并未与他人发生过纠纷。2009年12月16日，乐东黎族自治县国土环境资源局在对农村宅基地进行确权时，还通知我们进行指界。自1977年至今，我全家已在该地上居住30多年之久，孔汶村委会及第十七村民小组均未提出过异议。三、我虽于1976年与文昌籍男子符之成结婚，但我夫妻婚后便一直在孔汶村居住并生活，且我家庭户口从未迁移，我还是第十七村民小组的村民，上诉人的说法显然是歧视女性。综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，且适用法律正确，程序合法，请贵院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人孔汶村委会未出庭亦未提交书面答辩。
原审第三人第十七村民小组未出庭亦未提交书面答辩。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送至本院。经审查，本院对一审认定的证据予以确认。上诉人陈吾贤向本院提交的土地使用证明不属于法律规定的新的证据，本院不予确认。
本院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致。
本院认为，双方争议焦点一、上诉人陈吾贤是否为土地权属争议处理决定的适格被申请人。争议地及其南侧土地均属第十七村民小组集体土地，陈吾贤父母到该集体土地上进行开垦后，陈吾贤已在其父母开垦使用的土地上建房居住，其父母与其同住并受其赡养，陈吾贤的住宅便坐落于争议地的南侧，现双方就争议地发生纠纷，陈吾贤作为家庭户主，与争议地的处理结果具有直接的利害关系，镇政府将其列为土地权属争议处理决定的被申请人并无不当，其以土地系其父母开荒，应列其父为被申请人为由拒收镇政府送达的相关材料并拒绝参加听证调解的行为于法无据，本院不予认可。争议焦点二、原审第三人陈太央是否具备孔汶村第十七村民小组的成员资格。陈太央系孔汶村第十七村民小组人，1976年其与文昌籍男子符之成结婚后并未将户籍迁出，陈太央夫妻仍在孔汶村居住并进行生产生活，其所生子女亦已在孔汶村落户，一审法院认定陈太央具备孔汶村第十七村民小组的成员资格，具有使用本村村民小组集体土地的权利并无不当。争议焦点三、被上诉人镇政府作出将争议地确认给陈太央使用的处理决定的事实是否清楚，证据是否确凿。争议地所处地块早期属于孔汶村第十七村民小组的荒地，根据当时的政策，该村村民均有权到该荒地上进行开垦使用。虽陈吾贤的父母于上世纪六十年代曾在争议地上进行过部分开垦，但陈太央一家于1977年便已在该争议地上建房居住，至今已有三十余年，且该争议地上现仍存有陈太央一家所建瓦房、卫生间及水井等设施，镇政府基于该争议地的历史使用情况及使用现状，将争议地确权给陈太央使用并无不当。现陈吾贤以其父母曾于该争议地上进行部分开垦为由主张享有该争议地的使用权于法无据，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。陈吾贤的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人陈吾贤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
代理审判员 高玉萍
代理审判员 李雪刚
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 李 治
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回一审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。