安徽省淮南市八公山区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）皖0405民初118号
原告:淮南市玉乾经贸有限责任公司，住所地安徽省淮南市八公山区。
法定代表人：沈玉钱，该公司经理。
委托代理人：闫正科，安徽八公律师事务所律师。
委托代理人：翟广山，安徽八公律师事务所律师。
被告:淮南市山王镇人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区山王镇，组织机构代码003066128-X。
法定代表人：陶福雷，该镇政府镇长。
委托代理人：顾彬，该镇政府法律顾问。
被告：淮南市八公山区人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区新庄孜丁山路，组织机构代码00306116-7。
法定代表人：周应海，该区政府区长。
委托代理人：董仲良，安徽韶美律师事务所律师。
委托代理人：徐学利，安徽韶美律师事务所律师。
原告淮南市玉乾经贸有限责任公司(以下简称玉乾公司)诉被告淮南市山王镇人民政府（以下简称山王镇政府）、淮南市八公山区人民政府（以下简称八公山区政府）合同纠纷一案,本院于2016年2月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月1日公开开庭进行了审理。玉乾公司委托代理人闫正科，山王镇政府委托代理人顾彬，八公山区政府委托代理人董仲良、徐学利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2010年12月3日，原告与八公山区政府下设的淮南市八公山区工业园区管委会及被告山王镇政府签订了一份《企业投资协议书》，约定：原告在八公山工业园区内投资建设日用新骨瓷生产线基地项目，总投资6300万元，八公山区工业园区管委会向甲方提供项目建设用地约100亩，原告预交土地费用800万元，山王镇政府在三个月内将项目建设用地征用，并在收到征地款50日内将土地交给原告使用，指示原告将土地费用交给八公山区政府财政局。协议签订后，原告于2010年12月17日、2012年11月28日按照两被告的要求向八公山区财政局汇款500万元、300万元土地费用，两被告将土地交给原告。2013年1月15日淮南市八公山区发展和改革委员会下文同意原告建设日用新骨瓷生产线项目。原告收到土地后即对土地进行回填，经八公山区审计局审计花费658295元。2013年上半年，原告建设项目的选定地块被淮南市政府规划为农民安置区，原告的项目不能实际建设，协议被两被告单方面终止。
协议终止后，原告多次与两被告协商处理退还土地款以及赔偿损失的事宜，但两被告除退还部分本金外，其余均不予理睬。后原告提起诉讼要求退还剩余本金并赔偿经济损失，诉讼过程中原告与八公山区政府达成协议，约定八公山区政府退还本金540万元，且八公山区政府必须向原告结清截至债权债务解除日（含解除日）对应的投资收益及利息。协议达成后，八公山区政府退还本金540万元，原告撤回起诉。现原告再次诉至法院，要求两被告共同赔偿原告经济损失2455132.25元（其中回填土地658295元，利息损失1796837.25元）。
山王镇政府辩称：山王镇政府不是本案的适格被告，原告的诉请没有事实和法律依据。原告依据2015年9月25日达成的协议提起诉讼，该协议的当事人有四方，山王镇政府不是该协议的当事人，不受该协议约束，应依法驳回原告对山王镇政府的起诉。
八公山区政府辩称：1、八公山区政府不是投资协议主体，不承担义务；2、八公山区政府没有单方终止协议，该协议终止是因法律规定的不可抗力；3、2015年9月25日原告、八公山区政府等四方签订的协议第二条约定债权债务解除包括本金和利息，第三条约定的利息指的是540万元以外的利息；4、原告诉请的土地回填费用与八公山区政府没有直接法律关系，置换协议没有约定八公山区政府有该义务；5、原告诉请的损失及利息是自行计算的，八公山区政府不予认可。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据:
证据1、企业营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明原告的诉讼主体资格。两被告对该份证据均无异议。经审查，本院对该份证据予以确认。
证据2、《企业投资协议书》，证明原告与淮南市八公山区工业园区管委会、山王镇政府之间签订协议并约定各自的权利义务。山王镇政府对该协议真实性无异议，该协议第六条约定的山王镇政府的责任，山王镇政府已经履行，后因不可抗力协议终止，山王镇政府无任何违约行为。八公山区政府认为：1、八公山区政府不是协议的主体，该协议与八公山区政府没有关联性，八公山区政府不是本案适格被告，2、投资协议不能履行原因是不可抗力，当事人不存在违约责任。经审查，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
证据3、安徽农村合作金融现金缴款单复印件、淮南通商银行业务委托书复印件、安徽省行政事业单位资金往来结算票据原件，证明原告已预交800万元土地费用。山王镇政府对该份证据真实性无异议，认为款项收取方不是山王镇政府。八公山区政府对该份证据真实性无异议，认为与八公山区政府没有直接关联性，资金收取是因为财政监管。经审查，本院对该组证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
证据4、淮南市八公山区发展和改革委员会文件《关于新建日用新骨瓷生产线项目备案的通知》（淮八发改批[2013]2号），证明淮南市八公山区发展和改革委员会于2013年1月15日批准原告建设日用新骨瓷生产线项目。山王镇政府对该份证据真实性无异议，认为与山王镇政府无关。八公山区政府对该份证据真实性无异议，认为与本案无关联性。经审查，该文件中所涉及的“日用新骨瓷生产线项目”即本案原、被告诉争的《企业投资协议书》所涉项目，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
证据5、安徽凤台经济开发区管理委员会文件《关于要求退还淮南市玉乾工贸公司预交土地费用的请示》（凤开管[2014]136号），证明原告项目用地因市政府拟建农民安置聚集区，八公山区政府终止了合同，八公山区政府的行为构成违约。当时凤台经济开发区划归八公山区政府，该文件只是拟建安置区，到目前为止没有任何正式批示。山王镇政府对该份证据真实性无异议，认为文件证明双方重新选址未果，双方协议终止合同，协议终止的原因是因淮南市政府统一部署改变涉案土地用途，该情形属于协议书第六条约定的不可抗力因素，山王镇政府不应承担相应责任。八公山区政府对该份证据的真实性、合法性无异议，认为文件证明：1、双方于2014年5月共同协商终止投资协议，不是单方解除，2、解除原因是涉案土地预建农民安置区，3、文件上的区长批示是履行职务上的财政手续。经审查，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
证据6、《八公山区审计局审计报告》（淮八审基报[2014]38号），证明原告对项目用地回填工程投入资金经审计为658295元，该费用是被告方违约给原告造成的损失，两被告应当赔偿。山王镇政府对该份证据的真实性无异议，认为山王镇政府没有违约行为，不应承担责任。八公山区政府对该份证据的真实性、合法性予以认可，对证明观点不予认可。经审查，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
证据7、《八公山工业园区划入凤台经济开发区管理移交协议》证明原告缴纳的土地费用和平整场地费用列入了移交债务范围，被告方已经对土地平整费用属于债务予以认可。山王镇政府对该份证据的真实性无异议，协议内容将涉案费用划到凤台经济开发区。八公山区政府对该份证据的真实性、合法性无异议，协议第四条列明的费用是土地费用及平整场地费用，不包括原告诉请的费用。经审查，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
证据8、《关于项目债券置换存量债务协议》，证明2015年9月25日八公山区政府退还原告土地款本金；八公山区政府必须向原告结清截至债权债务解除日（含解除日）对应的投资收益及利息，八公山区政府承诺对于原告缴纳的土地款所形成的利息截至2015年9月25日应该结清，原告诉请的利息损失基于此协议。山王镇政府对该份证据无异议，认为该份协议说明之前协议约定的权利义务解除，山王镇政府不是债务偿还主体。八公山区政府对该份证据的真实性、合法性无异议，对证明观点有异议，认为协议说明涉案土地费用及回填费用已置换为项目债券，800万元本金已经偿还。经审查，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
证据9、预算拨款凭证，证明540万元预收土地费用已于2015年9月25日退还。两被告对该份证据均无异议。本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
山王镇政府未向本院提交证据材料。
八公山区政府未向本院提交证据材料。
根据原、被告的陈述、举证、质证和本院认证及庭审调查，本院查明如下事实：
2010年12月2日，玉乾公司与淮南市八公山区工业园区管委会、山王镇政府签订《企业投资协议书》，协议的甲方为淮南市八公山区工业园区管委会、乙方为玉乾公司、丙方为山王镇政府。协议约定玉乾公司在八公山工业园区内投资建设日用新骨瓷生产线基地项目，并约定项目建设内容、优惠政策、土地交付方式、协议各方的责任等事项。协议签订后，玉乾公司按照协议约定分别于2010年12月17日、2012年11与28日向淮南市八公山区财政局预交土地费用500万元、300万元，合计800万元，2012年12月17日淮南市八公山区财政局向玉乾公司出具收据一份，载明收到玉乾公司“预交征地款”800万元。协议签订后，淮南市八公山区工业园区管委会按协议约定将涉案土地交付给玉乾公司，但未经法定土地出让程序，玉乾公司至今未能通过法定出让程序办理土地出让手续、未依法取得土地使用权。2013年玉乾公司对土地进行了回填，经淮南市八公山区审计局审计，土地回填花费658295元。2014年八公山区政府以项目选址地块拟建设农民安置聚集区，项目需重新选址为由与玉乾公司协商，双方未能就项目重新选址达成共识，2014年5月双方终止协议，但当时并未形成书面协议对合同解除后事项进行约定。淮南市八公山区财政局分别于2014年9月22日、2015年2月15日退还玉乾公司预收土地费用200万元、60万元。
2015年9月25日，玉乾公司与八公山区政府、淮南市八公山区财政局、淮南市八公山区工业园区管委会签订《关于项目债券置换存量债务协议》，约定：“甲方：（债权人）淮南市玉乾经贸有限公司乙方：（债务人）丙方：（本级财政部门）丁方：（主管部门）根据《淮南市财政局关于做好发行第二批地方政府债券置换存量债务有关工作的通知》（淮债办[2015]448号）及有关文件精神，经四方协商一致，达成如下协议：一、经甲、乙、丙、丁四方核实并认可，乙方所欠甲方项目款伍佰肆拾万元，甲方同意由丙方代替乙方进行支付项目款伍佰肆拾万元，于2015年9月25日支付资金款项。二、在甲方收到丙方支付的资金款项后，从下一工作日起，乙方所欠甲方上述项目款项视同支付，相应债权债务关系自动解除，甲方不得再按照原合同计提投资收益和利息。三、乙方必须向甲方结清截至上述债权债务解除日（含解除日）对应的投资收益及利息。丙方应积极协调，确保应付款项及时支付到位。四、本次未结清项目尾款，待下批资金到位后，按合同规定结清。五、本协议一式四份，经甲、乙、丙、丁四方法定代表人或授权人签字并加盖公章之日起生效，各执一份。”2015年9月25日，淮南市八公山区财政局代替八公山区政府将预收土地费用540万元支付给玉乾公司。玉乾公司曾于2015年5月起诉两被告，后于2015年12月撤回起诉。
另查明：淮南市八公山区工业园区管委会由八公山区政府设立，2010年12月2日《企业投资协议书》签订时，该管委会由八公山区政府领导，该管委会不是依法设立的独立的组织机构。
再查明：2014年6月，中国人民银行一至三年（含）贷款年利率为6.15%。
本案争议焦点为：1、玉乾公司土地回填费用的损失，山王镇政府、八公山区政府是否应当予以赔偿？2、八公山区政府是否应按照《关于项目债券置换存量债务协议》的约定支付玉乾公司截至2015年9月25日对应的投资收益及利息？
一、关于玉乾公司土地回填费用的损失，山王镇政府、八公山区政府是否应当予以赔偿的问题
本院认为，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。合同无效后，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应各自承担相应的责任。合同部分无效，不影响其他部分的效力，其他部分仍然有效。2010年12月2日玉乾公司与淮南市八公山区工业园区管委会、山王镇政府签订《企业投资协议书》，协议的甲方为淮南市八公山区工业园区管委会、乙方为玉乾公司、丙方为山王镇政府，协议的甲方淮南市八公山区工业园区管委会系由八公山区政府设立，且不能独立承担民事责任，故相应法律责任应由八公山区政府承担。《企业投资协议书》第三条约定：“土地交付方式1、…丙方收到征地款后50日内将土地交给甲方，由甲方交给乙方使用；2、甲方为乙方提供项目建设用地约100亩，具体以实际测量为准；3、甲方未按约定时间向乙方交付项目用地，乙方有权要求返还预交的土地费用…4、乙方应通过土地挂牌程序依法取得土地使用权，交付土地挂牌费用。”第四条约定：“四、甲方的责任……5、乙方按照本协议第一部分项目建设内容如期足额完成投资并建成投产，甲方将按照每亩土地综合地价8万元为基数，在土地挂牌程序完成后对乙方交纳的土地费用超额部分予以奖励返还。契税、土地评估费、挂牌交易服务费、测量费、土地登记发证费等土地办证服务费不计入奖励返还范围。可免收的按优惠政策免收或减免。”协议签订后，八公山区政府按协议约定将涉案土地交付给玉乾公司，但未经法定土地出让程序，玉乾公司至今未能通过法定出让程序办理土地出让手续、未依法取得土地使用权。2013年玉乾公司对土地进行了回填，经淮南市八公山区审计局审计，土地回填花费658295元。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定：“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”上述法律、行政法规规定建设单位以出让等有偿方式取得土地使用权的，应先经法定土地出让程序，支付土地出让金，办理国有建设用地使用权证书，再使用土地。本案中，玉乾公司与八公山区政府约定先行交付土地并开工建设，再通过土地挂牌程序依法取得土地使用权，本院认为，参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号公布）第二条第四款：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。”挂牌出让土地应是竞买人竞价取得国有建设用地使用权的程序，涉案土地未经法定出让程序即交付给玉乾公司使用，玉乾公司至今未能通过法定出让程序办理土地出让手续、未依法取得土地使用权，玉乾公司与八公山区政府关于土地交付方式的约定违反了上述法律、行政法规的强制性规定，玉乾公司与八公山区政府关于土地交付方式的约定无效。但八公山区政府依据该约定向玉乾公司交付了土地，玉乾公司也在未依法取得土地使用权的情况下对土地进行了回填，现该条款无效，玉乾公司与八公山区政府对该条款的无效均有过错，本院依法认定玉乾公司与八公山区政府的过错责任比例各为50%，玉乾公司花费的土地回填费用658295元系因该条款无效导致的损失，玉乾公司与八公山区政府应各承担50%为329147.5元。综上所述，八公山区政府应赔偿玉乾公司土地回填费用损失329147.5元。
二、关于八公山区政府是否应按照《关于项目债券置换存量债务协议》的约定支付玉乾公司截至2015年9月25日对应的投资收益及利息的问题
本院认为，2015年9月25日，玉乾公司与八公山区政府、淮南市八公山区财政局、淮南市八公山区工业园区管委会签订《关于项目债券置换存量债务协议》（以下简称《债券置换协议》）系当事人真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效。玉乾公司认为根据该协议，八公山区政府应向玉乾公司支付截至2015年9月25的投资收益及利息；八公山区政府认为协议第二条规定，540万元款项支付后，相应债权债务关系自动解除，玉乾公司不得再按照原合同计提投资收益和利息，故债权债务解除不仅包括540万元本金，还包括540万元对应的投资收益及利息。本院认为，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。《债券置换协议》第二条约定：“在甲方收到丙方支付的资金款项后，从下一工作日起，乙方所欠甲方上述项目款项视同支付，相应债权债务关系自动解除，甲方不得再按照原合同计提投资收益和利息。”第三条约定：“乙方必须向甲方结清截至上述债权债务解除日（含解除日）对应的投资收益及利息。丙方应积极协调，确保应付款项及时支付到位。”结合第二条、第三条约定的文意及条款间相互关系，《债券置换协议》中关于投资收益及利息的约定应当做如下理解：淮南市八公山区财政局支付玉乾公司资金款项后，债权债务关系解除，玉乾公司不得按照原合同计提债权债务解除日之后的投资收益和利息；对于债权债务解除日之前的投资收益和利息，八公山区政府应向玉乾公司结清。玉乾公司依据《债券置换协议》诉请八公山区政府支付800万元预收土地费用自支付之日起至债权债务解除日（2015年9月25日）对应的利息1796837.25元，本院认为，玉乾公司支付给八公山区政府预收土地费用800万元系玉乾公司履行《企业投资协议书》的行为，在《企业投资协议书》解除前，八公山区政府对预收土地费用800万元并不负有返还义务，《企业投资协议书》解除后，八公山区政府应及时返还该800万元，迟延履行的，应支付利息，故800万元的利息应自《企业投资协议书》解除之日的次日起按银行同期贷款年利率计算。《企业投资协议书》解除时，原、被告并未形成书面材料，玉乾公司向本院举证的安徽凤台经济开发区管理委员会文件《关于要求退还淮南市玉乾工贸公司预交土地费用的请示》中记载《企业投资协议书》解除时间为2014年5月，故800万元的利息应自2014年6月1日起按银行同期贷款年利率计算至2015年9月25日。八公山区政府分别于2014年9月22日、2015年2月15日、2015年9月28日返还200万元、60万元、540万元，八公山区政府应按同期银行贷款利率支付800万元自2014年6月1日至2014年9月22日（114天）、600万元自2014年9月23日至2015年2月15日（146天）、540万元自2015年2月16日至2015年9月25日（222天）的利息,利息应为503255.34元（8000000×6.15%/365天×114天+6000000×6.15%/365天×146天+5400000×6.15%/365天×222天）。综上所述，玉乾公司诉请利息1796837.25元不符合法律规定，本院依法调整为503255.34元。
关于玉乾公司要求山王镇政府共同承担赔偿损失责任的诉请，本院认为，《企业投资协议书》中只约定了山王镇政府与淮南市八公山区工业园区管委会的权利义务，没有约定山王镇政府与玉乾公司之间的权利义务，《关于项目债券置换存量债务协议》中也未约定玉乾公司与山王镇政府之间的权利义务，故对玉乾公司要求山王镇政府共同承担赔偿损失责任的诉请，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条第一款第（五）项、第五十六条、第五十八条、第九十三条第一款、第九十八条、第一百零七条、第一百二十五条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条、第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
一、被告淮南市八公山区人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告淮南市玉乾经贸有限责任公司土地回填费用329147.5元，支付原告淮南市玉乾经贸有限责任公司预交土地费用800万元的利息503255.34元，合计832402.84元；
二、驳回原告淮南市玉乾经贸有限责任公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费26441元，由原告淮南市玉乾经贸有限责任公司负担17476元，由被告淮南市八公山区人民政府负担8965元。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省淮南市中级人民法院。
审 判 长 陈习习
代理审判员 余振洋
人民陪审员 尹 兵
二〇一六年八月十六日
书 记 员 王瑞瑞
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。
当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。
第九十八条合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百二十五条当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。
合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。
《中华人民共和国土地管理法》
第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十三条土地使用权出让可以采取下列方式：
（一）协议；
（二）招标；
（三）拍卖。
依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第十六条土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。