舟山市定海区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）舟定行初字第6号
原告邵勇。
委托代理人翁雄健，浙江五奎律师事务所律师。
被告舟山市定海区干览镇人民政府，住所地舟山市定海区干览镇澜港大道1号。
法定代表人陈培植，镇长。
委托代理人余金红，该镇党委委员。
委托代理人郭靖祎，上海瀛泰（舟山）律师事务所律师。
第三人倪明伦。
委托代理人邵立舜。
委托代理人王胜海，浙江品正恒联律师事务所律师。
原告邵勇诉被告舟山市定海区干览镇人民政府（以下简称干览镇政府）、第三人倪明伦行政批准一案，本院于2014年2月18日立案受理后，向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年3月24日公开开庭审理了本案。原告邵勇及委托代理人翁雄健，被告委托代理人余金红、郭靖祎，第三人委托代理人邵立舜、王胜海到庭参加了诉讼。审理期间，因其他原因，本案庭外和解中止审理一个月。本案现已审理终结。
被告干览镇政府于1998年1月15日对第三人倪明伦申请办理的建房用地审批手续，作出同意原基翻建218平方米，包括道地的审查意见。
被告在法定期限内未向本院提供据以作出被诉具体行政行为的证据，但提供了依据：
一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年）；
二、《浙江省土地管理实施办法》（1994年）。
上述两份依据，拟证明涉诉具体行政行为程序合法、适用法律正确。
原告诉称：原告与第三人前后相邻。1998年，第三人在位于舟山市定海区干览镇双庙社区外邵125号宗地上建造了四底四面二层楼房一幢。2013年6月，原告申请原址建造住宅时，因与第三人建筑间距不符合现有相关规定，而第三人又不同意签字情况下，通过查询，才知道被告于1998年1月15日非法为第三人办理了218平方米的用地审批手续。原告认为，第三人的非法建设行为严重侵犯了原告的相邻权，被告的审批行为证据不足，且滥用职权。故向法院提起行政诉讼，请求撤销被告对第三人作出的用地审批手续。
原告提供的证据：
一、房屋照片若干张，拟证明原告与第三人系相邻关系及第三人违法建设的事实；
二、原告的建房申请材料，拟证明第三人违法建设严重影响了原告的合法权益，也证明起诉人具有原告主体资格。
被告干览镇政府辩称：一、被告于1998年1月15日批准第三人原址建房用地审批手续，第三人也于同年建造住宅，原告作为邻居，应当知道第三人建房用地审批手续经过被告批准，原告于2014年2月才向法院提起行政诉讼，已超过了法定起诉期限。二、依据1988年的土地管理法，被告作为乡镇人民政府，对农村村民使用原宅基地建住宅，具有审批权限。本案审批程序合法，适用法律正确。故请求驳回原告的诉讼请求。
第三人倪明伦辩称：一、原告作为邻居，应当知道第三人于1998年建造住宅的行为经过被告的审批，原告于2014年2月才向法院提起行政诉讼，已超过了法定起诉期限。二、第三人申请在祖传的宅基地上原址翻建房屋，被告依据当时的政策，批准第三人原址上翻建房屋，并不是农户申请选址建房，原告诉称的理由不符合事实。
第三人提供的证据：
一、分书复印件、定海县人民政府颁发的土地房产所有证复印件及第三人老房屋照片，拟证明第三人原有宅地218平方米；
二、《农村私人建房用地呈报表》，拟证明第三人建房行为经过相关部门审批。
经庭审质证，对原、被告及第三人提供的证据，本院认证如下：
关于被告提供的依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年）、《浙江省土地管理实施办法》（1994年），原告和第三人均无异议。经审核，人民法院审查具体行政行为的合法性时，如有新法施行，实体问题仍旧适用旧法规定。该两部法律、法规是涉诉具体行政行为作出时生效的法律、法规，可以作为本案适用的依据。
关于原告提供的证据：证据一，被告和第三人对真实性均无异议，但对原告证明的目的有异议，认为该证据不能证明第三人的建设系违法建设。证据二，被告与第三人均认为与本案没有关联性。经审核，该些证据具备有效的认定要件，具有证明原告与第三人相邻关系的事实的证明力。至于能否证明起诉人的原告主体资格，应根据本案客观事实和相关法律规定予以认定。
关于第三人提供的证据：证据一，原告对真实性有异议，认为第三人原来仅有二间老屋，不具有218平方米宅基地。被告无异议。经审核，第三人当时是否具有218平方米老宅基地，非本案审查重点，本案要审查的是被告审批行为是否合法。证据二、原告对合法性有异议，认为第三人一家五口分属三户，且均为城镇非农业户口，被告作出同意使用集体所有的土地218平方米给第三人建房，显属滥用职权，不具有合法性。被告无异议。经审核，该份证据具备有效的认定要件，能证明第三人建房行为经过一定程度的审批，但因相关审批内容不符合有关法律规定，该审批行为不具有法律效力。
经审理查明：原告邵勇系农村村民，居住于舟山市定海区干览镇外邵村122号。第三人倪明伦一家均为城镇非农业户口，在干览镇外邵村125号原有几间祖传老屋。双方前后相邻。1997年6月5日，第三人以家庭在册人口五人名义申请在老屋原址新建住宅。1998年1月4日，干览镇外邵村村民委员会作出“同意原拆原建”意见。同年1月12日，干览镇土地管理站作出“同意原基翻建218平方米包括道地，报镇人民政府审批”的意见。同年1月15日，被告干览镇作出“同意土管站意见”的审查意见。同年，第三人在舟山市定海区干览镇外邵村125号拆除老屋，建起四底四面二层楼房一幢。2013年6月，原告亦申请原址建造楼房，但被告以原告的房屋与第三人的房屋最近间距为3.93米，未达到《定海区乡镇私人建房审批管理办法（暂行）》第六条第（一）项规定的7.8米间距为由，要求原告根据该办法第七条之规定与第三人签订协议再办理建房相关手续。因第三人不同意签订协议，导致原告暂不能获得原址建房申请。因该暂行管理办法同时规定，如第三人系违法建设，可不考虑间距问题。原告遂以第三人申请建住宅时填写《农村私人建房用地呈报表》里的一家五口均为城镇非农业户口居民，其建造住宅占用的土地是村所有的集体土地，建房用地审批手续仅经过被告干览镇政府审批，而未得到县级人民政府批准，显属违法。况且，被告干览镇在为第三人办理用地审批手续时，滥用职权，作出超出最高审批面积78平方米的审查意见为由，于2014年2月18日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告对第三人作出的建房用地审批手续。
本院认为：本案系原告申请建房因建筑间距不符合现行相关规定，而第三人作为邻里不同意签字，而引发原告对被告批准第三人建房用地审批手续行为不服的行政争议。则在审查被告该批准建房用地审批手续行为合法性同时，尚需对本案争议的原告诉讼主体资格问题和起诉期限问题一并加以审查。
首先，关于起诉人邵勇是否具备原告诉讼主体资格问题。1、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条规定，被诉具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织相邻权的，其可以依法提起行政诉讼。本案被诉具体行政行为是被告批准第三人建房用地审批手续，该用地批准行为类似于规划部门颁发的建设用地规划许可证，仅仅核定了建设用地的位置（原址）、面积（218平方米）和允许建设的范围（包括道地），尚不足以影响相邻关系中的通风、采光及日照，因为相邻权人的通风采光是否受到毗邻建筑的影响，不仅要看毗邻建筑的高度，还要看毗邻建筑的间距，毗邻建筑的具体退让、朝向等诸多因素，而这些因素大部份在用地审批阶段还是不确定的，需要在建设工程规划许可证中才能具体确定。2、1994年4月19日发布并施行的省政府规章《浙江省村庄和集镇规划建设管理实施办法》第十八条、第二十一条规定，农村居民建造住宅，须领取建设许可证。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，需逐级报县级人民政府批准。1997年11月12日通过并于1998年1月1日施行的地方性法规《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条规定，在村庄、集镇建造住宅的，发给村镇规划建设许可证后，方可开工。从以上规定可以看出，立法要求从1994年4月19日开始，在村庄、集镇建造住宅的，需要取得相关部门颁发的建设许可证。3、从本案目前相关证据来看，第三人于1998年在位于舟山市定海区干览镇双庙社区外邵125号集体所有的土地建住宅，仅取得了乡镇一级人民政府批准的用地审批手续，并未取得相关部门颁发的建设许可证。而就目前现状而言，第三人依据该用地审批手续而进行的建设行为，与原告的建筑间距问题对原告现在审批建房行为产生了实质性影响。在原告不能就相邻建筑颁发建设许可证行为提起诉讼的情况下，本院认可原告对被告批准第三人建房用地审批手续之具体行政行为具有诉权。
其次，关于原告起诉是否超过法定起诉期限。1、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，人民法院不予受理。”从该规定可知，一个完整的具体行政行为包括具体行政行为的内容、时间及诉权和起诉期限。2、本案中，第三人于1998年建造住宅的行为虽为原告所明知，但并无证据表明原告该时就知道第三人建造房屋行为经过审批，以及审批的实际面积有多少，即不能因原告明知第三人的建房行为，而推定原告知道或应当知道本案被告批准第三人建房用地审批手续之具体行政行为的内容。原告于2013年6月在申请自家建房过程中才得知涉诉具体行政行为的内容，并于2014年2月向本院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。
最后，关于被诉具体行政行为的合法性问题。1、根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第四十一条规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991）第二十六规定，城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，使用的土地属村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审核同意后，报县级人民政府批准。《浙江省土地管理实施办法》（1994年）第四十三条第二款规定，农村私人建房其宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），大户使用耕地的最高不得超过125平方米，使用非耕地的最高不得超过140平方米。第四十四条规定，回乡落户的职工、干部、军人和其他人员的建房用地，与农民同等对待。2、本案第三人于1997年申请在农村建住宅时家庭成员均为城镇非农业户口居民，其建造住宅占用的土地是村农民集体所有的土地，其建房用地审批手续依法应经当地村民代表会或者村民大会讨论通过，经当地乡（镇）人民政府审核同意后，报县级人民政府批准。而目前第三人建房行为经当地村委同意后，仅报当地乡镇人民政府被告审核同意，而未得到定海区人民政府批准，显属违法。况且，被告在为第三人办理用地审批手续时，超出最高审批面积78平方米，显属滥用职权，依法应予撤销。
另外，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。本案被告未向法庭提供作出具体行政行为的相关证据。虽然与本案有利害关系的第三人向法庭提供了相关证据，但所提供的证据并不能证明本案具体行政行为的合法性。
综上，第三人未经县级人民政府批准，擅自于1998年在舟山市定海区干览镇双庙社区外邵125号集体所有的土地建住宅，违反了相关法律规定，属违法建设。被告干览镇政府对第三人申请办理的建房用地审批手续，作出批准第三人建房用地218平方米的具体行政行为，证据不足，属滥用职权，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第5目之规定：
撤销被告舟山市定海区干览镇人民政府于1998年1月15日对第三人倪明伦作出的在舟山市定海区干览镇双庙社区外邵125号集体所有的土地上使用218平方米建造住宅的用地审批手续。
本案诉讼费50元，由被告舟山市定海区干览镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。
审 判 长 曾宏涛
审 判 员 孙 露
人民陪审员 叶兴龙
二〇一四年六月九日
书 记 员 周 洁