北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终1546号
上诉人（一审原告）南京惠宇农化有限公司，住所地南京化学工业园新材料产业�双巷路67号（六合区瓜埠境内）。
法定代表人张长平，总经理。
委托代理人吴旭坤，江苏开昌律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国农业部，住所地北京市朝阳区农展南里11号。
法定代表人韩长赋，部长。
委托代理人李文星，男，中华人民共和国农业部种植业管理司工作人员。
委托代理人吴华，北京观韬律师事务所律师。
上诉人南京惠宇农化有限公司（以下简称惠宇农化公司）因诉行政审批综合办公办结通知书及行政复议决定，不服北京市第三中级人民法院（2015）三中行初字第853号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人惠宇农化公司的法定代表人张长平、委托代理人吴旭坤，被上诉人中华人民共和国农业部（以下简称农业部）的委托代理人李文星、吴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
农业部于2015年6月1日向惠宇农化公司作出×××号农业部行政审批综合办公办结通知书（以下简称被诉通知书），针对惠宇农化公司提出的11%茚虫威可湿性粉剂制剂临时登记申请作出了退回申请不予登记的处理决定。农业部认为：“（水稻）采收间隔期为14天、28天时，最终残留量超过我国限量标准（0.1mg/kg）,暂不同意该产品登记。（农药检定所资料编号：1215100215）”。惠宇农化公司不服该通知书，向农业部申请行政复议，农业部于2015年9月24日作出农复议字[2015]30号《中华人民共和国农业部行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持不予登记决定。惠宇农化公司不服，诉至北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院），请求：1.撤销被诉通知书；2.判令农业部准予惠宇农化公司申请的11%茚虫威可湿粉剂的临时登记；3.撤销被诉复议决定；4.诉讼费用由农业部承担。
一审法院经审理查明：2015年3月10日，惠宇农化公司向农业部提交了11%茚虫威可湿性粉剂临时登记申请材料，产品用于防治水稻稻纵叶螟。农业部当日即向惠宇农化公司出具了农业部行政审批综合办公受理通知书，对其申请予以受理，并承诺办理时限至2015年6月24日。农业部受理上述登记申请后，将惠宇农化公司提交的《残留试验报告》等申请材料交由相关处室进行技术审查。农业部经审查认定，惠宇农化公司提交的《残留试验报告》设定了三个采收间隔期，分别为14天、28天、35天。涉案农药在水稻上的残留试验结果显示，在最高推荐剂量的1.5倍剂量下（每公顷用药67.5克有效成分）采收间隔期14天和28天时，2013年、2014年安徽省繁昌县平铺镇和2014年湖北省武汉市黄陂区试验样品糙米中茚虫威的残留量均超过了国家限量标准（0.1mg/kg）。此后，农业部对涉案农药产品作出综合审批意见，其认为“采收间隔期为14天、28天时，最终残留量超过我国限量标准（0.1mg/kg），暂不同意临时登记”。2015年6月1日，农业部作出本案被诉通知书并将该通知书通过中国农业信息网公开。惠宇农化公司不服上述通知，于2015年8月4日向农业部申请行政复议，农业部于2015年9月24日作出被诉复议决定，维持了不予登记决定。2015年9月27日，农业部通过邮寄方式向惠宇农化公司送达了被诉复议决定。惠宇农化公司仍不服，于2015年10月8日诉至一审法院。
一审法院判决认为，《农药管理条例》第五条第一款规定，国务院农业行政主管部门负责全国的农药登记和农药监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门协助国务院农业行政主管部门做好本行政区域内的农药登记，并负责本行政区域内的农药监督管理工作。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的农业行政主管部门负责本行政区域内的农药监督管理工作。第七条第一款第（二）项规定，国内首次生产的农药和首次进口的农药的登记，按照下列三个阶段进行……（二）临时登记阶段：田间试验后，需要进行田间试验示范、试销的农药以及在特殊情况下需要使用的农药，由其生产者申请临时登记，经国务院农业行政主管部门发给农药临时登记证后，方可在规定的范围内进行田间试验示范、试销。根据以上行政法规的规定，农业部作为国务院农业行政主管部门具有负责农药临时登记的法定职权。
结合本案事实及庭审查明的情况，一审法院认为，本案的主要争议焦点为：一、涉案农药11%茚虫威可湿性粉剂的安全间隔期设定为35日，是否违反了相关规定，是否构成不予登记的法定条件；二、农业部在受理惠宇农化公司申请的农药临时登记的审批过程是否存在程序违法。针对上述争议焦点作如下评判：
一、关于第一个争议焦点
惠宇农化公司在庭审中提出，第一、惠宇农化公司申请登记的11%茚虫威可湿性粉剂在安全间隔期为35天时农药残留符合最大残留限量的规定；第二、安全间隔期是通过试验确证的，而并非法定要求，惠宇农化公司可以将35天设定为涉案农药的安全间隔期；第三、《农药合理使用准则》(GB/T8321)中规定己唑醇在水稻上使用的安全间隔期为45天、杀螺胺在水稻上使用的安全间隔期为52天，这两款农药在水稻上使用的安全间隔期均超过了30天，农业部认为安全间隔期最长不得超过30天缺乏法律依据。
一审法院认为，农业部发布的《农�残留试验准则》（NY/T788—2004）规定了农药残留试验的术语和定义、基本要求，包括田间试验的设计和实施、采样及样品贮藏、残留分析、试验记录及报告要求。其标准适用于进行农药登记残留试验。该准则中5.3关于最终残留量试验的采收间隔期一节明确要求，依据农作物病、虫、草害防治的实际情况，农产品采收期和推荐采收间隔期确定试验采收间隔期。对于喷药期间采摘的农产品，如黄瓜、番茄、茶叶等，试验采收间隔期应相应的短些，间隔期应选1天、2天、3天、5天或7天；其他农作物，如水稻、棉花、柑橘等，间隔期可适当长些，一般设7天、14天、21天或30天。每个残留试验应设两个以上的采收间隔期，第二年相应调整。上述试验准则用列举的方式对农药残留试验的采收间隔期作出了要求，本案中，惠宇农化公司向农业部提交的《残留试验报告》中设置了35天�采收间隔期，并依据35天采收间隔期所取得的残留试验结果申请农药临时登记，显然不符合上述试验准则的要求。为保障农产品卫生和食品安全，农药登记应以充分的残留试验资料为科学依据，在涉案农药残留试验采收间隔期设置为14天、28天时均出现农药残留超标的情形下，农业部认为采收间隔期设置为35天不符合《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）要求，对涉案农药作出不予登记决定并不无当。
关于惠宇农化公司认为安全间隔期是通过试验确证而非法定要求的主张，一审法院认为，根据《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）2.5关于安全间隔期的术语定义，安全间隔期是指经残留试验确证的试验农药实际使用时采收距最后一次施药的间隔天数。根据上述定义，安全间隔期确实应经过残留试验确证，但确证安全间隔期的残留试验应以符合《农药残留试验准�》（NY/T788—2004）的试验要求为前提。本案中，惠宇农化公司提交的《残留试验报告》中设置35天的采收间隔期已违反了农药残留试验准则中关于采收间隔期的要求，故由此农药残留试验确证的安全间隔期理应不被采纳。对于惠宇农化公司的该项主张不予支持。
关于惠宇农化公司认为《农药合理使用准则》(GB/T8321)中部分在水稻上使用的农药安全间隔期超过了30天，农业部认为安全间隔期不得超过30天缺乏法律依据的主张，一审法院认为，由国家质量技术监督局发布的《农药合理使用准则》(GB/T8321)是为指导科学、合理、安全使用农药而制定。其制定依据包括农药残留试验结果以及农药最高残留限量标准。惠宇农化公司所例举的农药己唑醇、杀螺胺等与涉案农药11%茚虫威可湿性粉剂在剂型、含量、适用作物、防治对象、施药方法等方面均存在不一致的情形，其最高残留限量标准的内涵亦不同，将上述农药进行对比缺乏基础条件，惠宇农化公司欲以此作为涉案农药的安全间隔期可以超过30天的理由亦不能成立。
二、关于第二个争议焦点
惠宇农化公司认为，农药临时登记申请应当经农药临时登记评审委员会评审，但农业部未出示相关证据故应认定其程序违法。
一审法院认为，《农药管理条例实施办法》第七条第一款第（二）项第1目规定，田间试验后，需要进行示范试验（面积超过10公顷）、试销以及在特殊情况下需要使用的农药，其生产者须申请原药和制剂临时登记。其申请登记资料应当经所在地省级农业行政主管部门所属的农药检定机构初审后，向农业部提出临时登记申请，由农业部农药检定所进行综合评价，经农药临时登记评审委员会评审，符合条件的，由农业部发给原药和制剂农�临时登记证。农业部2008年1月21日发布的《行政审批办公办事指南》对于农药临时登记的审批程序作出了进一步的规定，办理程序：1.材料受理,农业部行政审批综合办公室受理申请人(境外产品)或省级农药检定机构(境内产品)递交的《农药临时登记申请表》及相关材料，并进行初审。2.技术审查，农业部农药检定所根据国家有关规定对申请材料进行技术审查。3.专家评审，农业部农药临时登记评审委员会对申请材料进行评审。4.办理批件。农业部种植业管理司根据评审意见提出审批方案，报经部长审批后办理批件。承诺时限：10个工作日（技术审查和专家评审时间不超过3个月）。根据上述规定，农药临时登记办理程序分为材料受理、技术审查、专家评审、办理批件等四个阶段，但上述四个阶段的程序承接关系在规定中并未能得到明确。农业部答辩认为，上述四个阶段中，后一审查程序的启动均应以前一审查程序审查通过为前提。一审法院认为，在法律规范对行政机关应当遵循的程序没有明确规定或有规定但不清晰的情况下，可根据正当程序原则对行政机关所履行的程序进行审查。本案中，农药临时登记程序的技术审查阶段是对申请材料中相关技术问题，包括试验数据是否符合规定进行的客观审查，试验数据符合规定应是专家评审的客观要件。农业部认为专家评审程序的启动应以技术审查通过为前提的答辩意见具有其合理性，并未违反法律法规的规定，且符合公平、效率的程序价值要求，故对于农业部的上述答辩意见予以采纳。惠宇农化公司申请登记的涉案农药在因残留数据超标未通过农业部农药检定所技术审查的情况下，其不具备进入农药临时登记评审委员会进行专家评审程序的前提条件。农业部于2015年3月10日受理惠宇农化公司的涉案农药临时登记申请，经过技术审查，于2015年6月1日作出被诉通知书并通过中国农业信息网予以公开。农业部在其承诺的时限内履行了相应的行政审批职责，程序并无不当。惠宇农化公司认为农业部作出被诉通知书程序违法的主张缺乏事实及法律依据，不予支持。
针对惠宇农化公司要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，一审法院认为，根据《行政复议法》第十四条的规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。农业部是作出本案被诉通知书的国务院部门，其具有对惠宇农化公司就被诉通知书提起的行政复议申请依法作出复议决定的法定职权。本案中，农业部收到惠宇农化公司提出的复议申请后，依法予以受理，向农业部种植业司送�了行政复议答复通知书，并向复议申请人及被申请人收取了相关证据，经对被诉通知书所载明的不予登记决定所依据的事实、法律规范依据、证据及办理程序进行审查的基础上，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持不予登记决定，认定事实清楚、适用法律正确，复议程序符合法律规定。故对于惠宇农化公司要求撤销被诉复议决定的诉讼请求亦不予支持。
综上所述，加强对农药生产、经营和使用的监督管理，保证农药质量，保护农业、林业生产和生态环境，维护人畜安全是《农药管理条例》及相关农药试验、使用准则的立法宗旨，在中国境内生产、经营和使用农药的均应以此为准则。农药作为一类特殊的工业产品，在促进农业现代化发展的同时亦存在一定的风险，农业行政主管部门在农业行政许可过程中，对申请企业严格适�法律规定作出了不予登记决定，虽可能对申请企业的利益产生一定影响，但实质上却是对申请企业的生产活动及社会公众的生命、财产安全作出了真正的保护，符合立法意旨。本案中，农业部针对惠宇农化公司的申请作出被诉通知书及被诉复议决定职权明确，事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，惠宇农化公司要求撤销被诉通知书及被诉复议决定并要求判令农业部对涉案农药予以登记的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回惠宇农化公司的诉讼请求。
惠宇农化公司不服一审判决。向本院提起上诉。诉称，上诉人申请登记的农药在以35天为安全间隔期时，其农药残留符合《食品安全国家标准
食品中农药最大残留限量》（GB2763-2014）的规定。上诉人申请的登记有事实依据、符合法律规定。被上诉人未能明确指出安全间隔期最长不得超过30天的法律依据。《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）5.3条关于采收间隔期所列举的7天、14天、21天或30天是一般性列举，不是限制性、排他性列举。《农药合理使用准则》(GB/T8321)中规定的棉花的安全间隔期有40天、41天，水稻的安全间隔期有60天、45天、52天、70天，柑橘的安全间隔期有35天、120天。一审法院“关于试验准则的列举方式对农药残留的采收间隔期作出了要求”的认定错误。《农药合理使用准则》(GB/T8321)中存在使用在多种作物上的农药安全间隔期超过30天的情况，一审法院和被上诉人未能对此作出解释。如果采收间隔期不能设定为除7天、14天、21天、30天以外的数值，那么安全间隔期也不会有上述天数以外的数值。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销被诉通知书及被诉复议决定；判令被上诉�对涉案农药予以登记。
农业部答辩认为，被上诉人具有负责农药临时登记的法定职权。被诉通知书和复议决定认定事实清楚、程序合法。上诉人设置的35天采收间隔期，不符合法律规定。上诉人举出的一些农药在水稻安全间隔期超过30天的情况，与本案不同，不具有可比性。综上，上诉人的上诉理由不成立，同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案主要的争议焦点问题为，农业部未以惠宇农化公司提交的《残留试验报告》中设置的35天的采收间隔期所取得的残留试验结果，作出农药临时登记是否合法。
农药残留是农业部进行农药临时登记评审的必要内容。而进行农药登记残留试验，应适用《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）�定的相应标准。该准则2.4将采收间隔期定义为，指采收距最后一次施药的间隔天数。同时，该准则中5.3对于最终残留量试验的采收间隔期的规定为：根据农作物病、虫、草害防治的实际情况，农产品采收期和推荐采收间隔期确定试验采收间隔期。对于喷药期间采摘的农产品，如黄瓜、番茄、茶叶等，试验采收间隔期应相应的短些，间隔期应选1天、2天、3天、5天或7天；其他农作物，如水稻、棉花、柑橘等，间隔期可适当长些，一般设7天、14天、21天或30天。每个残留试验应设两个以上的采收间隔期，第二年相应调整。上述规定系最终残留量试验的采收间隔期的确定标准，并不含有35天这一采收间隔期。本案中，惠宇农化公司提交的《残留试验报告》中设置的35天的采收间隔期，不符合上述最终残留量试验的采收间隔期的确定标准，其报告中以35天为采收间隔期所取得�残留试验结果，亦不符合试验标准要求。因此，农业部未采用相应实验结果，未批准其所申请的涉案农药进行临时登记，并无不当。同时，根据《食品安全国家标准
食品中农药最大残留限量》（GB2763-2014）中规定，茚虫威在糙米中最大残余限量为0.1mg/kg。而惠宇农化公司提交的《残留试验报告》中设置的14天、28天的采收间隔期所取得的实验结果，均超出了上述最大残余限量标准。故，农业部未准许涉案农药进行临时登记，亦无不当。
惠宇农化公司提出以涉案农药安全间隔期35天，及基于不同作物、不同药物的安全间隔期超过30天，而主张采收间隔期可以长于30天，其申报涉案农药应予以准许登记。对此，本院认为，《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）2.4中将安全间隔期定义为，指经残留试验确证的试验农药实际使用时采收距最后一次施药的间隔天数。其与采收间隔期并非同一概念。而在《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）中5最终残留量试验一节中，并不涉及安全间隔期的确定问题，仅涉及采收间隔期的选择确定。本案农业部对农药残余的评审亦针对采收间隔期的农药残留试验结果。故，惠宇农化公司所主张的安全间隔期与农业部所审查的本案所涉农药残余试验及相关试验结果是否符合试验标准并无关联性。
此外，就安全间隔期的确定而言，其系经残留试验确证得出，除依据在试验中采收间隔期所取得的农药残留数据外，还需要结合农作物的生长周期、虫害特点、农药自身特性等其他因素确定，并不是单一的采收间隔期的计算，因此，惠宇农化公司基于不同作物、不同农药的安全间隔期超出30天，而得出涉案农药采收间隔期可以大于30天的结论，并不具有科学规范性，亦不符合农药残留试验的�则要求。
另，涉案的茚虫威用于防治稻纵卷叶螟，基于水稻种植及病虫防治的实际情况，水稻破口抽穗至齐穗灌浆期间是稻纵卷叶螟的主要防治期间。而我国部分水稻品种的收获期一般为齐穗后30天左右，若以惠宇农化公司主张的35天作为涉案农药的安全间隔期，将无法确保涉案农药在水稻上使用至水稻采收后的农药残余符合国家限量标准，从而危害食品安全。故，惠宇农化公司的诉讼主张亦不能成立。
关于被诉通知书作出机关的法定职权、行政程序及被诉复议决定程序等方面的合法性，本院同意一审法院的审查意见，不再赘述。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。惠宇农化公司的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第�款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人南京惠宇农化有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 行
代理审判员 孙 建
代理审判员 周凯贺
二○一六
××××年五月二十日
书 记 员 姜 媛