江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣08行终20号上诉人（原审原告）廖洪亮，男，1985年5月9日出生，汉族，住吉水县。上诉人（原审原告）廖钧斌，男，1968年8月18日出生，汉族，住吉水县。被上诉人（原审被告）吉水县环境保护局。住所地：吉水县文峰镇华北大道吉水县行政中心。组织机构代码：73637978-9。法定代表人赵木苟，该局局长。委托代理人谢凯伟，该局政策法规宣教股股长。委托代理人孙书华，江西吉宏律师事务所律师。上诉人廖洪亮、廖钧斌（以下简称廖洪亮等2人）因与吉水县环境保护局（以下简称吉水县环保局）环境保护行政管理一案，不服新干县人民法院（2017）赣0824行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年，廖钧斌办理了个人独资企业营业执照，企业名称为吉水县赣宏养殖场，投资人为廖钧斌，企业住所为吉水县××村。2016年，养殖场名称变更为吉水县绿源丰畜牧养殖场，办理了个体工商户的营业执照，经营者为廖洪亮，但廖洪亮等2人进行生猪养殖没有办理环保、城建等部门要求的环境影响评价手续和其它相关审批手续。且其猪场位于离小（二）型水库相圹水库不足500米处。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》以及《吉水县畜禽养殖污染专项整治工作方案》的规定，属于方案中所规定的禁养区范围。2017年4月和5月初，吉水县文峰镇人民政府对该镇畜禽养殖禁养区进行了公示，告知了廖洪亮等2人其猪场位于禁养区，限期自行关闭。2017年5月18日，吉水县环保局对廖洪亮等2人制作了现场检查（勘察）笔录，并再次告知其猪场位于禁养区，廖钧斌在笔录上签字。2017年5月18日，吉水县环保局以廖洪亮等2人的养殖场属于禁养区范围为由，向其发出（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》，责令廖洪亮等2人立即停止违法养殖行为，并于2017年6月30日前自行拆除相关养殖设施设备。一审法院认为，建设美丽中国必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，要像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭”。本案中，廖洪亮等2人的养殖场属于禁养区范围，吉水县环保局作为负责环境保护的行政主管部门，对廖洪亮等2人的违法排污、严重污染环境的行为，具有责令停止违法行为和责令限期拆除相关设备的权利。关于《责令改正违法行为决定书》对廖洪亮等2人作出“责令立即停止违法养殖行为，并于2017年6月30日前自行拆除相关养殖设施设备”是行政命令还是行政处罚的问题。廖洪亮等2人主张该决定是行政处罚，吉水县环保局应当告知其有要求陈述、申辩、举行听证的权利，未告知则程序违法。但是，《环境行政处罚办法》第十一条规定“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”；第十二条规定“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为”，同时规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”。吉水县环保局没有适用行政处罚程序规定作出的责令廖洪亮等2人停止违法行为的决定，符合《环境行政处罚办法》的相关规定，属行政命令。故对廖洪亮等2人认为吉水县环保局的决定属行政处罚且程序违法的主张，依法不予采纳。本案中，吉水县环保局对廖洪亮等2人作出责令停止违法行为的行政命令，不适用行政处罚程序的规定，不需要告知其有要求陈述、申辩、举行听证等权利。吉水县环保局于2017年5月18日作出（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，廖洪亮等2人要求撤销吉水县环保局所作出的该行政行为的理由不成立，廖洪亮等2人的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回廖洪亮、廖钧斌的诉讼请求。案件受理费50元，由廖洪亮、廖钧斌共同负担。廖洪亮等2人不服上述判决，上诉请求撤销原判并撤销吉水县环保局作出的（吉）环责改[2017]赣C0**号《责令改正违法行为决定书》，案件受理费由吉水县环保局承担。其理由如下：1.一审法院在审理过程中认定事实错误，涉案《责令改正违法行为决定书》作出“立即停止违法养殖行为”，即责令停产停业。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、非法财物；（四）责令停产停业；……”和《环境行政处罚办法》第十条规定：“根据法律、行政法规和部门规章，互不干涉行政处罚的种类有：（一）警告；（二）罚款；（三）责令停产整顿；（四）责令停产、停业、关闭；……”可知，责令停产停业属于行政处罚类之一。吉水县环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》告知廖洪亮等2人提起行政复议和行政诉讼的救济途径、申请强制执行等形式要件均符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。廖洪亮等2人的吉水县绿源丰畜牧养殖场位于吉水县办字[2017]37号《县委办公室、县政府办公室关于印发的通知》确定的禁养区范围内，吉水县环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》的实质目的是责令停产停业。2.吉水县环保局在作出《吉水县环境保护局现场检查（勘察）笔录》的同时，给廖洪亮等2人涉案《责令改正违法行为决定书》，没有听取其的意见，没有遵循程序正当原则。3.吉水县环保局对廖洪亮等2人作出涉案《责令改正违法行为决定书》的目的是要求廖洪亮等2人关闭养殖场，不给予任何补偿，属于执法目的不当。4.一审法院在认定事实错误的基础上，适用法律错误。吉水县环保局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。其理由如下：1.吉水县环保局作出的（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》只是在发现违法情况后下发的法律文书，其目的是要求廖洪亮等2人改正违法行为，并没有达到行政处罚的强度，应为行政命令。一审法院认定该法律文书为行政命令是正确的。2.吉水县环保局根据规定下发（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》，责令廖洪亮等2人停止违法行为，要求其在一定期限内自行拆除违法设施，并没有实施罚款等行政处罚行为，故不存在违反程序正当原则。二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点是吉水县环保局（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》作出“立即停止违法养殖行为”是行政命令还是行政处罚？行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁，具有制裁性和惩罚性。行政处罚的目的是对违法行为予以制裁，以迫使违法行为人吸取教训，保证以后不再违法。《环境行政处罚办法》第十条规定了环境行政处罚的种类，其中第（四）项为“责令停产、停业、关闭”。责令停产停业是一种行为罚，适用于获得资格才能从事生产或经营的行业，其以合法的从业资格的存在为前提，当行政主体作出责令停产停业限制或剥夺行政相对人享有的生产经营权时，才显示出责令停产停业处罚的制裁性与惩罚性。行政命令是行政主体依法要求行政相对人“为”或“不为”一定行为的意思表示，不具有制裁性和惩罚性。《环境行政处罚办法》第十二条规定了责令改正或者限期改正违法行为的环境行政命令的具体形式，其中第（七）项为“责令停止违法行为”。责令停止违法行为是对行政相对人违法行为的制止，并防止危害后果扩大的行政行为，不具有制裁性，不会对行政相对人的合法权益造成损害。本案中，廖洪亮等2人进行生猪养殖没有办理环保、城建等部门要求的环境影响评价手续和其他相关审批手续，且该猪场位于禁养区范围内，故廖洪亮等2人所从事的生猪养殖行为系违法行为。吉水县环保局根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条关于“违反本规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为”的规定作出（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》，要求廖洪亮等2人立即停止违法养殖行为，是对廖洪亮等2人的违法养殖行为予以制止，以防止危害后果的扩大，并不具有制裁性，也未给廖洪亮等2人的合法权益造成损害。因此，一审判决认定吉水县环保局（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》作出“立即停止违法养殖行为”系行政命令而非行政处罚并无不当。《环境行政处罚办法》第十二条第二款规定：“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”因此，廖洪亮等2人关于吉水县环保局作出的（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》未按照行政处罚程序组织当事人听证，听取当事人陈述、申辩，违反法定程序的上诉理由不能成立。且吉水县环保局在作出（吉）环责改[2017]C031号《责令改正违法行为决定书》时，亦依法对廖钧斌制作了现场检查（勘验）笔录，并告知了其猪场位于禁养区。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。廖洪亮等2人的上诉理由依法不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人廖洪亮、廖钧斌负担。本判决为终审判决。审 判 长  施 春审 判 员  颜 莉审 判 员  罗英秀二〇一八年四月二十五日法官助理  李虎广书 记 员  陈 翔附：本判决适用的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；