浙江省三门县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1022行初17号
原告三门县恒远房地产开发有限公司，住所地三门县海游街道西区大道4号楼。
法定代表人章宏厅，董事长。
委托代理人吴善巧，浙江持正律师事务所律师。
被告三门县国土资源局，住所地三门县海游街道湫水大道8号。
法定代表人陈剑，局长。
委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。
原告三门县恒远房地产开发有限公司诉被告三门县国土资源局国有建设用地使用权出让合同纠纷一案，于2016年7月1日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月26日公开开庭审理了本案。原告三门县恒远房地产开发有限公司委托代理人吴善巧，被告三门县国土资源局的应诉负责人梅小志及委托代理人任益民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称：2014年12月18日，原、被告签订了合同编号为3310222014A210026的《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告将位于三门县海游街道西岙村，编号为三门县城西区XB-04单元0704地的国有建设用地使用权出让给原告，宗地总面积为5022平方米，出让宗地面积为5017平方米，用途为批发零售用地、城镇住宅用地，出让价款为6400000元。合同约定该宗地的建设项目应于2015年12月30日之前开工，2017年12月30日之前完成建设，同时，双方约定了违约责任及争议解决方式。2014年12月15日，原告支付了国有建设用地使用权出让价款640元；2015年4月28日，原告交纳了印花税、契税共计195200元。为开发该地块，原告进行了大量的工程前期工作，委托中介机构进行设计、勘探、预算编制等，并支付勘探费13000元、设计费200000元、预算编制费5000元、水土设施补偿费6000元。此外，原告是系为开发讼争地块设立，公司设立至今的运营费用已达1212100元。2015年上半年，原告准备对该建设项目委托环评单位编制环境影响评价文件并提交三门县环境保护局申请行政许可。为做好建设项目环境影响评价工作，原告多次向三门县环境保护局咨询，三门县环境保护局均口头告知该项目无法获得环评审批。后原告以书面形式向三门县环境保护局提出申请，2015年11月17日，三门县环境保护局作出三环保函（2015）13号关于《要求告知是否能通过环评审批的请求》的答复函。该答复函明确告知原告，该项目不符合规划环评要求，项目选址无法满足各项防护距离要求，区域规划布局存在不合理，建议解决上述问题后委托环评单位编制环境影响评价文件报环保局审批。被告将达不到《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地条件、不符合通常使用功能的土地交付给原告，致使原告不能实现合同的目的。为此，请求判令：1、解除原、被告于2014年12月18日签订的合同编号为3310222014A210026的《国有建设用地使用权出让合同》；2、被告退还国有建设用地使用权出让价款6400000元；3、被告对6400000元国有建设用地使用权出让价款按银行同期同档次贷款利率赔偿原告自2014年12月16日起至退还国有建设用地使用权出让价款之日止的利息损失（截止起诉日的利息损失为480000元）；4、被告赔偿原告税费、设计费、勘探费等及原告公司运营损失共计1631300元；5、本案诉讼费用由被告承担。
被告答辩称：一、本案被诉行为不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉依法应当予以驳回。1、建设用地使用权出让合同在法律行为性质上属平等主体之间的民事法律行为。2、因履行建设用地使用权出让合同所产生的争议属民事案件。二、建设用地使用权出让合同合法有效。三、被告不存在不履行出让合同义务或者不按合同约定履行义务的违约行为，原告主张解除建设用地使用权出让合同的诉讼请求依法应当驳回。四、原告主张返还土地出让金并请求违约赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，其行政赔偿请求依法也应当驳回。综上，请求驳回原告诉讼请求。
原告三门县恒远房地产开发有限公司向本院提交以下证据：
1、国有建设用地使用权出让合同复印件一份，拟证明合同签订时间、土地坐落位置、土地面积、土地价款、土地用途、土地的规划条件、付款期限等。
2、土地出让金专用票据复印件三份，拟证明原告支付土地出让金的时间及金额。
3、三门县环保局答复函复印件一份，拟证明原告受让地块不符合规划环评要求，无法满足各项防护距离要求。
4、勘探合同及建筑业统一发票（勘探费）复印件、税收缴款书（印花税、契税）复印件、设计合同及设计费发票复印件、预算合同及预算编制费发票复印件、土地登记费发票复印件、测绘费发票复印件、水土保持设施补偿发票复印件各一份，拟证明原告为开发该地块进行前期准备工作支付了设计费、测绘费及税收等相关费用共224000元。
5、公司运营费用的相关票据复印件共274份，拟证明原告为开发该地块而设立公司后，公司的运营费用共计1212100元。
被告质证称：1、对第一组证据、第二组证据的三性无异议。2、对第三组证据有异议，答复函是一种咨询意见或建议，其结论是不确定的，不能证明该地块用于商住建设无法通过环境影响评价。同时，从答复函的内容来看，答复函所涉及的三个问题，不属于项目环评的内容，答复函以此为由用于证明建设项目存在问题，没有法律根据。3、对第四组证据的真实性无异议，但与本案无关联，被告认为不需要进行赔偿。4、对第五组证据的三性均有异议，这些票据中大量的费用是用于招待、足浴等支出，且原告在该地块出让之前就已经设立，该证据无法证明原告为开发该地块而设立公司这一主张。
被告三门县国土资源局向本院提交以下证据：
1、国有建设用地使用权出让合同及界址图复印件一份，拟证明原、被告双方签订了出让合同及合同约定的内容。
2、浙土字A（2013）-0321号浙江省建设用地审批意见书复印件及分类面积汇总表复印件各一份，拟证明案涉土地已办理征收、农转用审批手续，符合土地利用规划，依法可以作为国有建设用地进行出让。农转用土地审批主要就是依据土地利用规划，其已通过批准说明规划并没有问题。
3、台州市国有资源局关于三门县2013年度计划指标第5批次建设用地的审查报告复印件一份，拟证明案涉建设用地符合三门县中心城区土地利用总体规划和城镇建设规划。
4、三门县人民政府三政函（2014）38号批复一份，拟证明案涉建设用地使用权出让已经有权批准机关三门县人民政府批准。
5、三门县住宅和城乡建设规划局的选址规划意见、规划选址图、规划条件通知书及规划红线图各一份，拟证明案涉建设用地的建设项目符合相关规划要求以及规划条件、建筑红线范围。
6、三门县国有建设用地使用权出让工作领导小组会议纪要复印件一份，拟证明案涉建设用地使用权出让经包括三门县环境保护局在内等多个部门讨论论证并同意。
7、建设用地使用权挂牌出让材料复印件十一份，拟证明案涉建设用地使用权以挂牌方式公开出让，由原告以6400000元价格取得土地使用权，符合公开、平等、自愿原则，出让程序及合同签订程序合法。
8、土地估价报告复印件及评估机构证书复印件一份，拟证明案涉建设用地使用权的地价经中介机构评估，符合公开出让程序要求。
9、土地登记记录原件二份，拟证明案涉建设用地使用权已交付原告、物权已发生转移的事实。
10、行政处罚决定书复印件及违法现状图复印件各二份，拟证明案涉建设用地的周边工业用地地块为非法占地，不能作为案涉建设项目的环境影响评价参照依据。
原告质证称：对上述证据真实性均无异议，对上述证据所涉规划的合法性均存疑，目前原告认为出让程序合法，对第十组证据的证明目的有异议，该份证据恰能证明涉案土地不符合环保要求，工业用地的违法建筑一直存在，违法建筑与拟建建筑距离在100米以内，恰能证明讼争土地不符合环境保护评价。
经庭审质证，本院对原、被告双方提供的证据作如下分析认定：
原告提交的证据1与被告提交的证据1一致，经双方质证无异议，本院予以采信。原告提交的证据2经被告质证无异议，本院予以采信。证据3系三门县环境保护局针对原告咨询所作的答复，本院对其真实性予以确认，但其并未对原告的实质权利作出处分，不能作为无法通过环境影响评价的依据。证据4经被告质证无异议，本院予以采信。证据5系原告在运营过程中产生的费用票据，且原告在受让土地前已经成立，其运营支出与本案无关联，本院不予采信。
被告提交的证据经原告质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。
综上，本院认定事实如下：
2014年12月18日，原、被告签订合同编号为3310222014A210026的《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告将坐落于三门县海游街道西岙村，编号为三门县城西区XB-04单元0704地块的国有建设用地使用权出让给原告，宗地总面积为5022平方米，出让宗地面积为5017平方米，宗地用途为批发零售用地、城镇住宅用地，出让价款为6400000元，出让人在2014年12月15日前将现状条件的宗地交付给受让人，出让人未能按期交付土地或者交付的土地未能达到合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，宗地出让方案业经三门县人民政府批准。
2014年12月15日，原告依约向被告支付了全部土地出让金共计6400000元。被告向原告交付了宗地并于2015年5月13日为原告办理了国有土地使用权登记。
后原告在讼争土地上进行施工，拟进行商用住宅楼项目的建造，并向三门县环境保护局提交要求告知是否能通过环评审批的请求。2015年11月17日，三门县环境保护局向原告答复，因未收到关于原告位于三门县城西区XB-04单元0704地块建设项目的环境影响评价文件，无法做出是否通过环境影响评价文件审批的行政许可，经初步现场踏勘项目存在以下问题：1、不符合规划环评要求。2、项目选址无法满足各项防护距离要求；3、区域规划布局存在不合理。建议解决上述问题后委托环评单位编制环境影响评价文件，报环保局审批。
本院认为，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》将行政合同划归到行政诉讼的范围，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案国有土地使用权出让合同系国家为加强土地管理、保护开发土地资源、合理利用土地需要，由土地行政管理部门与公民、法人或者其他组织协商订立的约定权利义务的合同，属于行政合同，故国有土地使用权出让合同纠纷属于行政诉讼的受案范围。
原告起诉称被告在国有土地使用权出让前未进行规划环评，致使原告在受让土地后的建设过程中，其建设项目无法通过环境影响评价审批，导致合同约定的建造商住楼的合同目的无法实现。但三门县环境保护局所作出的《关于要求告知是否能够通过环评审批的请求的答复函》并非其依职权作出的不予行政许可行为，仅是针对原告咨询所作答复，该答复尚未对原告权利产生实质影响，原告以此主张其建设项目无法通过环境影响评价，本院不予采信。本案讼争土地系由县级地方政府及有关部门出让的批发零售用地、城镇住宅用地，并不属于《中华人民共和国环境影响评价法》规定的必须组织进行规划环境影响评价的情形，且讼争土地在出让前已经有关部门核实批准，符合土地出让的有关条件，被告亦依照土地出让的相关流程进行土地出让，原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同合法有效。被告已经向原告交付了宗地并为原告办理了土地使用权登记，其已经按约履行了合同义务，并不存在违约行为。原告请求解除合同及要求退还土地出让金、赔偿损失的诉讼请求于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告三门县恒远房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告三门县恒远房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 王友观
审 判 员 俞清华
人民陪审员 朱立新
二〇一六年十一月二十八日
代书 记员 邵慧彬
附：本判决依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。