湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂28行终191号
上诉人（原审原告）黄平安，男，1957年7月24日出生，土家族，农民，住湖北省宣恩县。
委托代理人赵春鹏，恩施州来凤县翔凤法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）宣恩县沙道沟镇人民政府，住所地：宣恩县沙道沟镇建设路74号。
法定代表人秦正才，镇长。
委托代理人刘德万，宣恩县方圆法律服务所法律工作者。
委托代理人姚福坤，宣恩县法律援助中心法律援助律师。
被上诉人（原审被告）宣恩县人民政府，住所地：宣恩县珠山镇人民路8号。
法定代表人习覃，县长。
委托代理人覃亚玲，宣恩县人民政府法制办副主任。
委托代理人滕树宝，湖北宣明律师事务所律师。
原审第三人程九平，男，1966年10月28日出生，土家族，农民，住湖北省宣恩县。
委托代理人程九洲（系程九平胞兄），男，1962年8月13日出生，土家族，农民，住湖北省宣恩县。
原审第三人程九丰，男，1970年3月17日出生，土家族，农民，住湖北省宣恩县。
上诉人黄平安、宣恩县沙道沟镇人民政府因林地行政处理一案，不服鹤峰县人民法院（2017）鄂2828行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明,2009年3月25日，黄平安向宣恩县沙道沟镇人民政府提出申请，请求对其与村民程全明的林权争议作出处理，2014年6月24日，黄平安又与其胞兄黄云安向宣恩县人民政府提出申请报告，请求注销被申请人程九平的宣政林证字（2009）第049489号《林权证》中的错误登记事项（即：误将申请人自留山使用证中干沟湾处的30亩林地登记给被申请人的事项）；请求在申请人现有林权使用面积的基础上增加干沟湾林地面积30亩，并重新颁发林权证。宣恩县政府认为黄平安申请注销林权的林地存在林权争议，故责令宣恩县沙道沟镇人民政府处理。2015年4月8日，宣恩县沙道沟镇人民政府作出沙政发（2015）11号《沙道沟镇人民政府林地争议处理决定书》，该处理决定书所列申请人为黄平安、黄云安，被申请人为程九丰。宣恩县沙道沟镇人民政府调查核实了以下事实：1983年填发社员自留山使用证时，棕溪村七组社员未上山指定界址。1984年沿用了1983年的自留山使用证。本案争议地中干沟湾与水沟湾的分水岭其地形未延续直上至山顶，而是在中上部形成断面，并在断面处形成向右延伸的较平坦的地貌，该平地外延表现为岩檐。后来被申请人在争议地内种植烟叶和黄柏等作物。此外自迎春树直上山顶分水岭并无山尖，而由迎春树沿干沟湾上端分水岭斜线延伸则存在山峰（尖）。同时查明，程全明已去世，膝下有三子：程九洲、程九平、程九丰，本案争议地在程家内部分配时已分配给程九丰。宣恩县沙道沟镇人民政府认为，申请人与被申请人提交的林地证件均合法、有效，但证件上所填的四至界限存在部分不明确，或不能与实际地貌相契合。申请人黄云安干沟湾地块中左至迎春树、下至铧口尖、右至湾直上的界限均无异议，但对上至山尖的界限即迎春树至山尖之间的界限有分歧。申请人黄平安干沟湾老上地块中，左至分水，下至路，右至迎春树均无异议，但对上至分水的界限有分歧。被申请人程九丰持有其父程全明自留山使用证中的水沟湾地块中，对上至分水，左至分水，下至檐无异议，但对右至干沟湾分水的界限有分歧。因此争议区域为：上至分水岭，下至岩檐，左至水沟湾分水岭，右由迎春树沿干沟湾分水岭斜线上山尖。其中，黄平安与程九丰的林地存在重叠，而黄云安对林地界限的理解存在扩大范围（本应该由迎春树沿干沟湾分水岭斜线至山尖，却理解为迎春树直上至分水）。根据上述调查情况，宣恩县沙道沟镇人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十一条之规定，作出以下处理决定：一、黄平安与程九丰管理权重叠的林地按面积各半的原则确定权属，原以种植黄柏等作物的林地确定给程九丰。二、黄云安的林地四至范围确定为左至迎春树、下至铧口尖、右至干沟湾直上、上端由迎春树斜线向右上方延伸至山尖（此林地未在争议范围内）。黄平安对上述处理不服，认为处理决定存在事实认定错误、错列被申请人及适用法律错误，2015年4月19日向宣恩县人民政府申请复议。宣恩县人民政府经审理认为，宣恩县沙道沟镇人民政府的处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，于2016年12月16日作出宣政复决字（2016）6号《行政复议决定书》，维持了宣恩县沙道沟镇人民政府作出的沙政发（2015）11号《沙道沟镇人民政府林地争议处理决定书》，黄平安仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，宣恩县沙道沟镇人民政府有权对辖区内个人之间发生的林权争议进行调处，但宣恩县沙道沟镇人民政府在处理本案林权纠纷过程中存在以下违法行为：一、根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第十五条第一款规定：“申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》”。从以上规定可以看出，人民政府对林权争议的处理只能依当事人申请而作出。本案黄平安2009年3月25日提交的申请书中被申请人是程全明，2014年6月24日与黄平安共同提交的申请书中的被申请人是程九平，而宣恩县沙道沟镇人民政府作出的处理决定书中的被申请人是程九丰，变更被申请人既没有征得黄平安同意也没有通知黄平安，该行为属于超越职权。二、处理林权争议应当适用《中华人民共和国森林法》，而宣恩县沙道沟镇人民政府适用的上位法是《中华人民共和国土地管理法》，属于适用法律错误。另，黄平安与同案申请人黄云安各自持有林权凭证，与第三人程九平的林权争议非同一林权争议，为便于查明案件事实，宣恩县沙道沟镇人民政府应依照《林木林地权属争议处理办法》第十五条的规定分别受理和处理。《中华人民共和国行政复议法》第四条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”，第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的”。宣恩县人民政府在履行行政复议职责过程中审查不严，作出维持宣恩县沙道沟镇人民政府行政行为的复议决定错误。综上，黄平安起诉撤销宣恩县沙道沟镇人民政府、宣恩县人民政府行政行为的诉讼请求，法院予以支持。关于黄平安的二、三、四项诉讼请求，不属于本案审查范围。法院在庭审中已向黄平安释明。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条之规定，判决撤销宣恩县沙道沟镇人民政府作出的沙政发（2015）11号林地争议处理决定及宣恩县人民政府作出的宣政复决字（2016）6号行政复议决定；责令宣恩县沙道沟镇人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由宣恩县沙道沟镇人民政府负担。
黄平安上诉称，原审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误，请求1.依法撤销鹤峰县人民法院作出的（2017）鄂2828行初5号行政判决；2.依法改判且判令宣恩县人民政府根据上诉人原始取得的林权重新予以行政确认；3.依法认定上诉人与第三人之间不存在林权争议，并且纠正原审判决中将原本属于行政确认而定性为行政裁决的重大法律适用错误；4.由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
上诉人宣恩县沙道沟镇人民政府上诉称，原审判决适用法律错误，请求上级人民法院依法改判，并驳回黄平按的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，宣恩县沙道沟镇人民政府收到2009年3月25日黄平安的确权申请后，进行了相应调查，但最终并未作出处理决定。二审期间，宣恩县沙道沟镇人民政府称其启动林地行政处理程序的依据是2014年7月3日宣恩县人民政府批转的黄云安、黄平安的《申请报告》。但从该《申请报告》的内容来看，黄云安、黄平安的请求事项为注销和变更林权登记，而并非请求确权，并且注销和变更林权登记也不是宣恩县沙道沟镇人民政府的法定职权。因此，其启动林地行政处理程序缺乏法律依据和事实根据，其作出的的沙政发（2015）11号林地争议处理决定应予撤销。况且即便认定宣恩县沙道沟镇人民政府是依据2009年3月25日黄平安的确权申请启动确权程序，但其在时隔六年后才作出处理决定，明显违反法定程序，亦应予以撤销。基于同样的理由，宣恩县人民政府作出的宣政复决字（2016）6号行政复议决定也应予撤销。二审庭审中，黄平安数次明确表示其请求事项为林权注销和变更登记，而非确权，对此，行政机关应当尊重当事人选择的权利救济方式。故此，原审判决责令“宣恩县沙道沟镇人民政府重新作出行政行为”不当，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持鹤峰县人民法院（2017）鄂2828行初5号行政判决第一项，即“撤销宣恩县沙道沟镇人民政府作出的沙政发（2015）11号林地争议处理决定及宣恩县人民政府作出的宣政复决字（2016）6号行政复议决定”；
二、撤销鹤峰县人民法院（2017）鄂2828行初5号行政判决第二项，即“责令宣恩县沙道沟镇人民政府重新作出行政行为”。
二审案件受理费50元，由上诉人宣恩县沙道沟镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 野
审 判 员 彭 文
审 判 员 聂礼刚
二〇一七年十二月八日
法官助理 胡 丹
书 记 员 屈 璐