浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙06行初186号
原告绍兴市越梅印染有限公司。住所地绍兴市越城区灵芝镇洋渎工业小区。
法定代表人蒋建龙。
委托代理人潘学军、潘志刚，浙江点金律师事务所律师。
被告绍兴市人民政府。住所地绍兴市越城区曲屯路***号。
法定代表人马卫光，市长。
委托代理人李越峰，男，绍兴市经济和信息化委员会经济合作处处长。
委托代理人陆国庆，浙江中行律师事务所律师。
原告绍兴市越梅印染有限公司不服被告绍兴市人民政府其他行政管理其他行政行为及行政赔偿一案，于2017年6月19日向本院提起诉讼，本院于2017年6月21日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月3日、2017年9月5日公开开庭审理了本案。原告绍兴市越梅印染有限公司法定代表人蒋金龙及该公司的委托代理人潘学军、潘志刚，被告绍兴市人民政府的委托代理人李越峰、陆国庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告绍兴市越梅印染有限公司诉称，原告于2000年2月23日依法成立，公司经营范围为纺织面料、丝绸产品印染加工。公司原有建筑面积15121平方米，土地使用面积7948.3平方米，污水排放指标800吨。
2013年7月12日，被告颁发了绍政办发〔2013〕106号《绍兴市区印染产业转型升级实施方案的通知》，对实施原则、实施范围、实施方案等作了详细规定，并在附件中把原告列入“关停转升”的范围。明确对于关闭的印染企业参照绍政发〔2008〕33号文件的搬迁政策实行货币补偿，原土地使用权依法收回，在符合产业规划政策的前提下优先在滨海新城安排用地指标支持企业转型，发展战略性新兴产业；对注销营业执照的印染企业，其原有污水排放指标可按上述转型发展或并购管理费用的相关政策执行。
2013年9月25日，绍兴市区印染产业转型升级领导小组发布绍市印转升〔2013〕1号《关于印发绍兴市区印染企业转型升级方案实施细则的通知》，明确对关闭的印染企业参照绍政〔2008〕33号等相关文件的搬迁政策给予权属认定和货币补偿，原土地使用权依法收回，并注销营业执照。同时规定了关闭退出的操作流程：1.企业向所在地政府提交关闭退出申请、企业土地房产情况、债权债务处理和职工处置方案等；2.所在地政府同意后报转升办；3.转升办审核并报市区印染产业转型升级领导小组同意后，由所在地政府(管委会)组织相关部门成立专门小组，制作操作程序，负责做好权属认定、资产评估、财务核实、补偿奖励资金兑现等工作；4.所在地政府(管委会)对批准同意实施关闭退出的企业，选定评估机构开展房屋及附属物、生产辅助设施的评估，并报市环保局核销排污指标进行核对确认；5.相关评估报告由所在地政府进行审核确认后，与企业签订关闭退出协议，并由所在地政府兑现50%的补偿资金。相关材料报市转升办和市财政局。并要求越城区政府、高新区管委会、镜湖新区管委会应按照本细则制定具体操作办法。
2013年12月19日，绍兴市区印染产业转型升级领导小组发布绍市印转升〔2013〕2号《关于印发绍兴市区印染企业转型升级“一企一策”方案的通知》，在没有告知原告相关情况且无原告提交相关关闭退出申请的情况下，在该文件中直接把原告作为关闭退出企业，且置之不管，既没有成立专门工作小组制定关于原告关闭退出的操作程序，也没有对原告的资产进行确认评估，更没有对原告企业的债权债务、职工处置等事宜作出相应的补偿、处置。原告认为，被告在实施该行政行为过程中，严重违法。主要表现为被告印发的绍市印转升〔2013〕1号、〔2013〕2号文件属于行政许可范畴，被告没有按照《行政许可法》规定的申请、审查、决定批准程序进行，亦未赋予原告相应的法定救济途径等。故被告的行政行为程序违法。原告法定代表人蒋金龙在2013年因犯妨害作证罪被判处有期徒刑4年9个月，于2015年11月刑满释放后，发现厂房及附属设施大部分被拆除，后获悉原告的厂房已于2013年9月30日被绍兴市越城区人民法院拍卖，原告为此于2016年2月向绍兴市越城区人民检察院提请监督。2017年4月11日，绍兴市越城区人民检察院向绍兴市越城区人民法院提出建议纠正执行错误的检察建议。期间，原告才于2017年2月获悉绍兴市区印染产业转型升级领导小组发布的绍市印转升〔2013〕1号、〔2013〕2号文件中将原告企业关闭并退出，并由李国伟以2020万元拍卖取得了全部厂房后以被征收人身份与绍兴市越城区灵芝镇人民政府签订了拆迁补偿协议，并获得约4600万元补偿款。
后原告多次向绍兴市越城区灵芝镇人民政府要求按照绍市印转升〔2013〕1号文件之规定给予补偿，并对原告3000余万元债务及职工安置等问题作出妥善处理，但绍兴市越城区灵芝镇人民政府以受偿主体并非原告为由予以拒绝，并建议原告可以信访的形式要求重组，原告于2017年2月28日提交《要求启动绍兴市越梅印染有限公司的报告》，但至今没有得到回复。
由于被告将原告列入关闭退出企业且没有履行告知义务，造成了原告的厂房及设备因此被绍兴市越城区人民法院拍卖，直接造成原告因此丧失了相关的各种补偿，承包人也因此与原告提前解除了承包协议，造成原告直接经济损失708万元，由于被告把原告作为关停企业，致使能正常生产的原告停止经营，直接导致原告对3000余万元债务丧失清偿可能，且被告又未对此作出公正合理处理。
综上，请求：1.撤销被告作出的绍市印转升〔2013〕2号文件中对原告实施“关闭退出”的行政行为，重新作出许可原告整合重组的行政行为，并依法予以补偿；2.判令被告依法赔偿原告因其违法实施行政行为给原告造成的经济损失合计3500万元；本案诉讼费由原告承担。第一次开庭审理中，原告变更第1项诉讼请求为确认被告作出的绍市印转升〔2013〕2号文件“一企一策”方案中对原告实施“关闭退出”的行政行为为无效行政行为，重新作出批准原告整合重组的行政行为，并依法予以补偿。第二次开庭审理时，原告明确第1项诉讼请求为确认被告作出的绍市印转升〔2013〕2号文件“一企一策”方案中对原告实施“关闭退出”的行政行为为无效行政行为，重新作出批准原告整合重组的行政行为。
原告提供的证据材料：
1.绍政办发〔2008〕68号、绍政办发〔2013〕106号、绍市印转升〔2013〕1号、〔2013〕2号文件。证明被告对原告实施关闭退出的行政行为违法；
2.要求启动绍兴市越梅印染有限公司的报告。证明原告要求重组的方案已经得到绍兴市越城区灵芝镇人民政府的同意；
3.原告的重组方案，证明原告的重组方案切实可行，对排污指标，从发票来看，原告还存有日排污量1000吨。
被告绍兴市人民政府答辩称：一、原告对“绍市印转升〔2013〕2号文件提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因该文件并不具有强制力，也不对原告权利义务产生实际影响。二、原告的起诉已超过了起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。本案原告最晚在2015年1月13日就已知道绍市印转升〔2013〕2号文件涉及原告的内容，原告于2017年6月16日提起诉讼，显已超过了起诉期限。三、绍市印转升〔2013〕2号文件涉及原告的内容合法有效。1.绍市印转升〔2013〕2号文件既未违反法律规定，也未违背政策要求。⑴该文件符合国家环境保护法律、法规的规定及省、市关于重污染高耗能行业整治提升工作的相关要求。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等都明确规定产生环境污染的单位应当采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生废气、废水等对环境的污染和危害。浙江省人民政府《关于十二五时期重污染高耗能行业深化整治促进提升的指导意见》(浙政发〔2011〕107号)，浙江省环保厅、浙江省经信委《关于印发浙江省印染造纸制革化工等行业整治提升方案的通知》(浙环发〔2012〕60号)，绍兴市人民政府办公室《绍兴市印染造纸制革化工等行业整治提升实施方案的通知》(绍政办发〔2013〕29号)、《绍兴市人民政府办公室关于印发绍兴市印染造纸制革化工等行业整治提升实施方案的通知》(绍政办发〔2013〕106号)、《绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组关于印发绍兴市区印染企业转型升级方案实施细则的通知》(绍市印转升〔2013〕1号)等文件对重污染高耗能行业整治提升工作的指导思想、主要目标、工作要求、工作步骤等作了明确规定，绍市印转升〔2013〕2号文件涉及原告的内容，完全符合省、市的要求。⑵该文件符合经依法批准并公布的城乡规划要求。《中华人民共和国城乡规划法》第九条、《浙江省城乡规划条例》第九条均规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。国务院办公厅2012年11月26日批准的《绍兴市城市总体规划》(2011-2020)和绍兴市人民政府于2012年2月20日批复的《绍兴市镜湖新区分区规划》(2011-2020)均已将原告所在区域规划为商住用地，绍市印转升〔2013〕2号文件指出，对不符合规划和环保要求的印染企业实施关闭退出，完全符合城乡规划的要求。2.政府未对原告实施过“关闭退出”。原告的生产用房、工业出让土地使用权等在绍市印转升〔2013〕2号文件印发前，已因原告债权人申请，经绍兴市越城区人民法院司法拍卖，由李国伟拍得；此后，原告的机器设备、办公设备、污水排放指标又相继被法院拍卖，原告赖以生产和经营的基础均已不存在，故被告没有必要也未对原告实施过“关闭退出”。3.绍市印转升〔2013〕2号文件与原告诉称的损失不存在任何因果关系。原告因自身负有巨额债务，资不抵债才导致财产被法院拍卖，其财产被拍卖与绍市印转升〔2013〕2号文件并无关联。被告亦未对原告实施过“关闭退出”，原告诉称的损失包括所谓的承包款损失(假定承包属实)、债务无法清偿等都是其自身原因造成的。故被告无需承担赔偿责任。四、原告要求被告重新作出许可其整合重组的行政行为并予补偿，是基于其提到的所谓被告“不作为”而提起的行政许可之诉，与原告要求撤销行政行为的诉讼请求之法律关系不同。⑴原告以2017年2月28日提交《要求启动绍兴市越梅印染有限公司的报告》至今没有得到回复、被告至今没有依法给予原告相应的补偿为行政不作为为由，提出基于其所谓的被告不作为而提起行政许可诉讼，该法律关系不同于原告要求撤销行政行为的法律关系。⑵原告目前已无资产和生产要素，不具备生产、经营基础，对其整合重组既无可能，也无必要。而且原告也未按照《中华人民共和国行政许可法》之规定，向相应的行政机关提出申请，在此过程中，被告不存在不作为的现象，原告要求补偿，亦于法无据。综上，请求裁定驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。
被告绍兴市政府在法定期限内提交的证据：
1.绍市印转升〔2013〕2号文件。证明绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组通知印发该文件，同时证明该文件与绍市印转升〔2013〕1号文件都是行政指导性文件，是建议鼓励的文件内容；
2.绍政办发〔2013〕117号文件。证明绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组成立依据；
3.《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《浙江省大气污染防治条例》、《浙江省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》、浙政发〔2011〕107号文件、浙环发〔2012〕60号文件、绍政办发〔2013〕29号文件、(绍政办发〔2013〕106号文件、绍市印转升〔2013〕1号文件。证明绍市印转升〔2013〕2号文件符合相应法律及规定；
4.《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《绍兴市城市总体规划》(2011-2020)、《绍兴市镜湖新区分区规划》(2011-2020)。证明绍市印转升〔2013〕2号文件符合相应规划要求；
5.〔2013〕绍越执恢字第214-1号执行裁定书，《厂区内持证房屋、土地使用权清单》、《无证建筑物、简易钢棚构筑物清单》。证明原告厂房、土地使用权等经法院拍卖后于2013年10月30日裁定归李国伟所有，原告并非因绍市印转升〔2013〕1号、2号文件导致原告的厂房和土地被拍卖；
6.〔2014〕绍越执恢字第214-2号执行裁定书，拍卖成交确认书。证明原告机器设备等经法院拍卖后于2014年12月11日裁定归李国伟所有及非因绍市印转升〔2013〕1号、2号文件导致原告的设备被拍卖；
7.〔2014〕绍越执恢字第203号执行裁定书，绍兴市环境保护局复函、三份拍卖成交确认书。证明原告污水排放指标已全部被拍卖，非因绍市印转升〔2013〕1号、2号文件导致原告的排污指标被拍卖及原告已无排污指标；
8.绍兴市越梅印染有限公司企业信息查询资料，证明蒋金发也为原告的股东，2015年1月13日蒋金发出具给绍兴市越城区灵芝镇政府的情况说明是原告的真实意见表示。
经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性均无异议，但对证据1的合法性及待证目的有异议，认为该证据能证明被告对原告作出关闭退出的行政行为；证据2不能证明被告作出的被诉行政行为合法，同时可以证明证据1是被告组织环保等部门人员成立的工作组制定的，印染企业要合法经营，亦必须经过这些部门的批准，为此直接导致原告丧失了印染企业准入的资格；证据3、4不能证明被告所作行政行为的合法性；证据5、6、7可以证明被告对原告实施关闭退出是导致原告停产的直接原因；证据8不能证明被告没有对原告实施关闭退出。被告对原告提供的证据1的真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的；证据2、3的关联性有异议，不能达到原告的证明目的，且原告提供的发票以证明其有1000吨日排污指标与被告提供的证据予盾，原告已经没有任何排污指标。
本院对原、被告提交的证据认证如下，对被告提交的证据及原告提供的证据1，鉴于原告对其真实性均无异议，本院对该证据证明的事实予以确认；对原告提供的证据2、3因与涉诉行政行为确认无效并无关联，故本院不予确认。
经审理查明，原告绍兴市越梅印染有限公司成立于2000年2月23日，法定代表人蒋建龙。住所地为绍兴市××湖新区灵芝镇××村。公司经营范围为纺织面料、丝绸产品印染加工等。
2013年7月12日，被告绍兴市人民政府办公室印发绍政办发〔2013〕106号《绍兴市区印染产业转型升级实施方案的通知》，明确包括被告在内的印染企业按照“转型发展一批、并购重组一批、履行提升一批、关停淘汰一批”的总体思路，加快推进印染产业转型升级，力争经过三年时间努力，全面完成市区印染企业的“关停并转升”工作。并明确推动转型发展鼓励“退二优二”、“退二进三”、“转型退出”及推进并购重组、促进改造提升、实施关停淘汰、强化监管整治等实施方案。2013年8月15日，被告成立由市政府负责人及各行政执法部门人员组成的绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组。2013年9月25日，该领导小组作出绍市印转升〔2013〕1号《关于印发绍兴市区印染企业转型升级方案实施细则的通知》，明确坚持以“政府主导与企业实施相结合、转型发展与并购重组相结合、关停淘汰与改造提升相结合、强化整治与严格管控相结合、统筹规划与分步实施相结合”的原则，对“关闭退出”企业的操作流程确定为：1.企业向所在地政府(管委会)提交关闭退出申请、企业土地房产情况、债权债务处理和职工处置方案等；2.所在地政府(管委会)同意后报市转升办；3.市转升办审核并报市区印染产业转型升级领导小组同意后，由所在地政府(管委会)组织相关部门成立专门小组，制作操作程序，负责做好权属认定、资产评估、财务核实、补偿奖励资金兑现等工作；4.所在地政府(管委会)对批准同意实施关闭退出的企业，选定评估机构开展房屋及附属物、生产辅助设施(不含机器设备、管网)的评估，并会同环保局对核销排污指标进行核对确认；5.相关评估报告由所在地政府(管委会)进行审核确认后，与企业签订关闭退出协议，并由所在地政府(管委会)兑现50%的补偿资金(不包括奖励资金)。相关材料报市转升办和市财政局备案；6.企业在规定时间内完成设备、物品的搬迁，经验收确认，并办理原厂房及附属物移交后，凭无权利负担(无抵押、查封等情形)的土地证、房产证、契税证等证件，再付清余款以及相应的奖励。2013年12月19日，该领导小组颁发绍市印转升〔2013〕2号《关于印发绍兴市区印染企业转型升级“一企一策”方案的通知》，将包括原告在内的7家企业明确为“关闭退出”，同时明确到2015年底全面完成市区印染企业“关停并转升”工作，要求在2014年12月31日前关停印染生产装备。同时明确，镜湖新区印染企业(包括被告在内)转型升级的具体工作由越城区负责推进实施，补偿奖励资金由镜湖新区负责筹措落实，并按时间进度拨付到位。原告因不服被列入为“关闭退出”企业，遂成讼。
另查明，2013年10月30日，绍兴市越城区人民法院作出〔2013〕绍越执恢字第214-1号执行裁定书，将原告所有坐落于绍兴市××湖新区灵芝镇××村综合生产用房(计建筑面积8497.21平方米)；1-7号厂房(计建筑面积2758.40平方米)；工业出让土地使用权7948.30平方米及部份无证房屋(含钢棚)的所有权及相应的其他权利归买受人李国伟所有。财产权自本裁定送达买受人李国伟时转移。2014年9月19日，绍兴市越城区人民法院作出〔2014〕绍越执恢字第403号执行裁定书，将原告名下的580吨排污许可权及其所有的存放在其厂区内的平网印花机、定型机等印染设备等财产，以清偿债务。2014年11月7日，绍兴市环境保护局作出绍市环函〔2014〕271号《关于越城区人民法院(2014)绍越执恢字第403号函的复函》明确，根据相关“十二五”减排要求，2014年原告的污水排放指标削减至575吨/日(172500吨/年)。2014年12月11日，绍兴市越城区人民法院作出〔2014〕绍越执恢字第403-2号执行裁定书，将原告所有的平网印花机、定型机、定型缸等印染设备一批及1200KV配电设备一套、办公设备一批(以绍兴时代资产评估事务所绍时代评字〔2014〕第546号资产评估报告书为准，少量缺少的物品已在本次拍卖中扣除)的所有权归买受人李国伟所有。财产权自本裁定送达买受人李国伟时转移。2014年12月24日，原告的575吨/日排污指标经淘宝网司法拍卖后被确认。
再查明，现原告名下已无相应财产，原告营业执照依然存在。
本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”为此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，比较常见的是针对一个侵犯其合法权益的行政行为提起撤销诉讼。所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方面作出的，具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政诉讼中的行政行为范畴。就本案而言，虽然被告成立的临时机构发布的《关于印发绍兴市区印染企业转型升级“一企一策”方案的通知》中将原告明确为“关闭退出”企业，但因该通知在性质上属于绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组要求绍兴市越城区人民政府认真组织实施的内部指令，虽然绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组的指令具有法律和处理行为的属性，但由于并不直接对原告产生效果，故其仍然属于内部行政领域。故对原告仍无实质性的利害关系产生，因而该行为不具有可诉性。况且《关于印发绍兴市区印染企业转型升级“一企一策”方案的通知》明确到2015年底全面完成包括原告在内的印染企业“关停并转升”工作，而原告的资产已于2013年10月30日至2014年12月11日被绍兴市越城区人民法院执行完毕，原告亦未能提供证据证明其依据关于印发绍兴市区印染企业转型升级方案实施细则的通知》规定的“关闭退出”企业的操作流程提交过关闭退出或转型升级的申请。
二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(四)项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。而本案的实际情况表明，直接导致原告企业关闭和退出这一法律效果之发生的并非《关于印发绍兴市区印染企业转型升级“一企一策”方案的通知》，原告亦未能提交证据证明其诉请赔偿的加害行为已被确认为违法。即便原告要提起请求金钱补偿的一般给付之诉，亦必须是请求金钱或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协议解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。故原告诉请赔偿经济损失合计3500万元，无事实和法律依据，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，对其赔偿请求，依法应予驳回。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(八)项之规定，裁定如下：
驳回原告绍兴市越梅印染有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 王 建
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年十一月二十三日
书 记 员 陈梦娜