浙江省台州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）浙10民终2501号
上诉人（原审被告）：上海浦东发展银行股份有限公司台州路桥支行，住所地：台州市路桥区商海北街3号。
法定代表人：周巩政，行长。
委托代理人：沈增辉，浙江骏安律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：台州市路桥区人民政府，住所地：台州市路桥区金水路1号。
法定代表人：叶帮锐，区长。
委托代理人：陈正观，浙江晓法律师事务所律师。
上诉人上海浦东发展银行股份有限公司台州路桥支行（以下简称“浦发银行”）因与被上诉人台州市路桥区人民政府质押合同纠纷一案，不服浙江省台州市路桥区人民法院（2017）浙1004民初7943号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
浦发银行上诉请求：上诉请求要求撤销台州市路桥区人民法院（2017）浙1004民初7943号民事判决书，依法改判。事实与理由：被上诉人认为台州市路桥区人民法院（2017）浙1004民初794号民事判决书事实认定不清，适用法律错误，依法应予改判。1、关于被上诉人诉讼主体资格问题，原审判决认为台州市二期供水工程路桥区指挥部（以下简称“指挥部”）为非常设性工作机构，当工程结束时，指挥部因完成使命而终止，其权利义务应由主管机构即被上诉人承受。对指挥部己完成使命而终止的事实，被上诉人未提供相应的证据材料予以证明，如该证明材料依法己由一审法院依职权调取，在庭审中也应予以出示并听取当事人意见，但本案庭审中，上述证明材料也没有进行出示。既然没有证据证明，一审判决何以认定指挥部因完成使命而终止的事实。一审判决对指挥部是否终止、何时终止等问题的认定上事实不清。据此不能确定被上诉人为本案合格的主体。2、对本案诉讼时效的认定上，一审法院依据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（以下简称民通意见）第170条的规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”属于适用法律错误。本案中，指挥部以单位存单为兴泰公司向上诉人借款750万元提供质押担保，担保合同中由指挥部盖章并由授权代表张顺富签字确认。张顺富当时作为指挥部的授权代表履行的是职务行为，而非个人行为，不能因为其构成滥用职权罪而认定存单质押行为属于无权处分。况且民通意见第170条是为了解决无人管理的国有财产受到侵害时的救济问题。对本案而言，张顺富虽因滥用职权罪被判处刑罚，但指挥部这一机构仍然存在，被质押的存单作为国有资产仍处于指挥部的管理之下，并非无人管理。在存单被上诉人扣划后长达9年的时间内指挥部未提出救济，诉讼时效早已超过。一审法院引用民通意见第170条显属于适用法律错误。3、指挥部与上诉人签订的质押合同是合同双方真实的意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，应为有效合同。担保法第八条仅规定国家机关不能作为保证人，而没有规定国家机关不能作为质押担保的担保人。根据法无规定即可为的原则，本案的合同应为有效合同。而一审法院根据“举轻以明重、举重以明轻”的原则，认为人的担保无效，则物的担保亦无效的观点实属对担保法的扩大解释。4、再退一步讲，即使根据担保法司法解释第三条的规定，因指挥部是国家机关导致担保无效。那也是因为国家机关违反法律规定提供担保才无效。既然是国家机关违反法律规定才导致的合同无效，过错方应在国家机关，根据担保法司法解释第七条的规定，因上诉人无过错，指挥部仍应对兴泰公司的债务承担连带赔偿责任。上诉人扣划存单仍是合理合法的。综上，请求二审法院查明事实，支持上诉人的上诉请求。
台州市路桥区人民政府答辩称，一、关于诉讼主体，指挥部作为临时机构，其并非按照法律法规设立的常设性机构，无相应编制人员，设立目的是协调工程的正常完工，指挥部人员也是从其他部门抽调兼职构成。自工程竣工之时，指挥部成立的目的即已完成，指挥部已按照相应制度自动解散。2012年前后，工程竣工之后，人员陆续解散，部分负责人也因滥用职权，玩忽职守被依法判刑。退一步说，即使指挥部仍然存在，但指挥部作为路桥区人民政府的临时机构，既非行政法律意义上的行政机关主体，也非民事法律意义上的法人或其它组织，不具有相应的诉讼主体资格。因此，就算指挥部仍然存在，也应由其设立机构承担相应的权利义务。据此，路桥区人民政府作为原告诉讼主体并无不当，符合法律规定。二、关于诉讼时效，一审法院根据民通意见第170条规定认定本案不受诉讼时效限制是正确的。三、关于质押合同效力，上诉人称一审法院认定担保无效系扩大解释，但扩大解释并未被法律所禁止，是合理的法律解释规则之一。一审法院所作的扩大解释是防止国有资产流失，符合担保法第八条规定的立法目的。本案质押合同导致国有资产的大量流失，也损害了社会公共利益，根据《合同法》第五十二条的规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；……”也可以认定该质押合同无效。四、上诉人主张由路桥区人民政府承担全部过错责任，但根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条规定，上诉人作为银行，在其接受质押时，应当遵守审慎经营规则，进行一个合理合规的风险审查。本案中，并无证据表明上诉人遵守了审慎经营的规则进行风险审查。因此，代理人认为一审法院认定上诉人存在过错，承担与之过错相对应的责任有理有据。请求驳回上诉、维持原判。
台州市路桥区人民政府向一审法院起诉请求：一、确认台州市二期供水工程路桥区指挥部与被告签订的《单位存单质押合同》无效；二、判令被告返还原告代偿款7561946.79元。
一审法院认定事实：为确保台州市二期供水工程路桥段工程建设顺利进行，台州市路桥区人民政府于2005年建立了台州市二期供水工程路桥区领导小组及指挥部，叶正良担任总指挥，张顺富等人担任副总指挥。2008年4月14日，指挥部与被告签订《单位存单质押合同》，由指挥部作为出质人，为兴泰公司向浦发银行借款750万元进行质押担保，质物为指挥部所有的金额为1000万元的定期存单。后借款人兴泰公司无力还款，浦发银行即从上述存单中划走7561946.79元。一审法院另查明，2014年8月8日，该院作出刑事判决，认定指挥部副总指挥张顺富身为国家机关工作人员，超越职权，以指挥部所有的存单为兴泰公司向浦发银行借款提供担保，致使指挥部质押的存单上款项被银行划走用以清偿他人贷款，造成国家巨额经济损失，其行为已构成滥用职权罪。一审法院认为，本案争执的焦点在于原告的诉讼主体资格、质押合同的效力、诉讼时效以及过错责任的认定四个方面。对于上述争议，该院作如下评析：一、关于原告的诉讼主体资格问题。被告认为签订质押合同的是指挥部，指挥部应作为本案原告。该院认为，指挥部通常是由当地政府设置的起协调作用的临时性行政机构，其在一定时期内行使由行政机关赋予的特定专属职权，仍隶属于原行政机关。本案中指挥部是路桥区人民政府为保证台州市二期供水工程路桥段工程建设顺利进行而专门设立的非常设性工作机构，主要职能是负责协调、管理该工程建设，其性质隶属于路桥区人民政府。当工程结束时，该指挥部因完成使命而终止，其权利义务应由主管行政机关即政府承受，即台州市路桥区人民政府有权作为承继原告提起相关诉讼。二、关于质押合同的效力问题。原告认为，指挥部属于国家机关，不得对外提供担保，质押合同违反了该禁止性规定，应为无效。被告认为，质押合同系双方真实意思表示，不违反法律法规禁止性规定，且己履行完毕，应为有效。该院认为，本案指挥部是由路桥区人民政府设立的临时机构，其职能由国家赋予，应属于国家行政机关。根据《中华人民共和国担保法》第8条规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，显然，指挥部为兴泰公司向浦发银行借款提供的质押担保违反了上述禁止性规定，故质押合同应归于无效，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。三、关于诉讼时效问题。被告认为原告应当在自知道或者应当知道权利被侵害时起两年内提出，其请求权已超过诉讼时效。该院认为，指挥部为兴泰公司向浦发银行借款750万元提供质押担保系指挥部副总指挥张顺富签字同意，而张顺富已被法院生效判决认定为超越职权、造成国家巨额经济损失，构成滥用职权罪，可见张顺富无权处分作为国有资产的定期存单。根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第170条规定，“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”，故本案不受诉讼时效限制。四、关于过错责任认定问题。原告认为这是张顺富个人犯罪行为，担保人无过错，被告认为被告已经履行了风险告知等义务，导致质押合同无效的原因在于担保人。该院认为，对于该无效合同的形成，原告设立机构违法提供担保，被告浦发银行未尽到审查义务，两者均存在过错，应当各自承担合同无效的缔约过失责任。根据双方过错程度与合同无效所致经济损失之间的因果关系，该院酌情确定双方过错责任相当，各自对借款人兴泰公司不能清偿债务部分承担二分之一的过错责任。综上，为保护国家财产利益、维护正常的金融借贷秩序，该院依照《中华人民共和国担保法》第八条、《中华人民共和国民法通则》第六十一条、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第一百七十条之规定，判决：一、台州市二期供水工程路桥区指挥部与被告上海浦东发展银行股份有限公司台州路桥支行于2008年4月14日签订的《单位存单质押合同》无效；二、被告上海浦东发展银行股份有限公司台州路桥支行于判决发生法律效力之日起十日内返还原告台州市路桥区人民政府3780973.4元；三、驳回原告台州市路桥区人民政府的其他诉讼请求。如未按判决指定的期限履行给付金钱义务，则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费64740，依法减半收取32370元，由原告台州市路桥区人民政府、被告上海浦东发展银行股份有限公司台州路桥支行各自负担16185元。
本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院认定事实与一审认定一致。
本院认为，针对上诉人提出的上诉请求及事实和理由，现综合分析如下：（一）台州市二期供水工程路桥区指挥部是被上诉人台州市路桥区人民政府为保证台州市二期供水工程路桥段工程建设顺利进行而专门设立的非常设性工作机构，该指挥部随着供水工程结束而终止，这是客观事实，应予认定。况且，设立指挥部的被上诉人也自认在指挥部完成使命终止后，指挥部的权利义务应由被上诉人承受。因此，上诉人对本案诉讼主体所提异议不能成立，本院不予采信。（二）根据《中华人民共和国担保法》第八条“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”的规定，指挥部作为区政府设立的非常设性工作机构显然不能为案涉借款提供质押担保。因此，本案中指挥部与上诉人签订的《单位存单质押合同》应认定为无效。（三）上诉人还认为被上诉人提起本案诉讼已超诉讼时效，但当初作出质押担保决定的指挥部副总指挥张顺富已被生效刑事判决认定为超越职权、造成国家巨额经济损失，构成滥用职权罪，这符合民通意见第170条规定的情形，即未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。因此，原判认定本案不受诉讼时效限制并无不当，本院亦予认同。（四）上诉人作为专业的金融机构，对有关金融法律应当是知晓的。在本案担保按担保法及相关司法解释规定系无效的情况下，上诉人仍接受指挥部提供的质押担保，其主观上难谓无过错。因此，原判认定双方过错责任相当、各自承担二分之一的过错责任并无不当，本院亦予确认。综上所述，上海浦东发展银行股份有限公司台州路桥支行的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。一审判决符合法律规定，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费64740元，由上诉人上海浦东发展银行股份有限公司台州路桥支行负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 龙
审 判 员 徐黎明
审 判 员 陈 茜
二〇一七年十二月二十五日
代书记员 王钟音