福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岩行终字第105号
上诉人（原审原告）钟尧勋，男，住长汀县。
委托代理人钟强翼，男，住福建省厦门市思明区，系上诉人儿子。
被上诉人（原审被告）长汀县人力资源和社会保障局，住所地长汀县汀州镇兆征路19号，组织机构代码00410070-3。
法定代表人丘洪兴，该局局长。
委托代理人蓝兴生，福建诺佳律师事务所律师。
上诉人钟尧勋因诉被上诉人长汀县人力资源和社会保障局社会保障行政确认一案，不服长汀县人民法院（2015）汀行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2015年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人钟尧勋的委托代理人钟强翼、被上诉人长汀县人力资源和社会保障局副局长赖观华及委托代理人蓝兴生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：福建省长汀县人力资源和社会保障局于2015年3月20日作出《关于不予认定钟尧勋同志基本养老金领取资格的决定》（汀人社（2015）16号），并于当日送达给钟尧勋。该决定的内容是：钟尧勋于1992年11月辞去公职，1993年1月长汀县劳动局书面批复同意钟尧勋1993年1月起离职并由电机厂发给其一次性离职补助费。钟尧勋离职前所在单位从1985年1月至1992年6月累计实际缴交基本养老保险费7年6个月，虽达法定退休年龄，但缴费年限不足15年，根据《中华人民共和国社会保险法》第十六条、《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》第三十一条的规定，不予认定钟尧勋具备基本养老金领取资格。同时告知了救济途径。
原审查明，原告钟尧勋于1969年12月上山下乡到长汀县四都公社小金大队，1970年10月参加福建生产建设兵团福建省漳平煤矿工作，1985年6月调长汀县电机厂工作，由电机厂分配在电机厂与大同乡政府合办的电子厂任技术员，同年向企业申请留职停薪。办理留职停薪之前，原告在电子厂做售后服务工作，期间有使用电机厂的示波器等设备。原告于1992年11月4日向长汀县电机厂书面申请辞职。电机厂于1992年11月5日签署“同意辞职”。长汀县劳动局于1993年1月9日作出（93）汀劳险字第016号《关于钟尧勋同志离职的批复》，同意原告离职，并由电机厂按原告24个月标准工资一次性发给原告离职补助费。原告离职前其所在单位从1985年1月至1992年6月累计为其缴交基本养老保险费7年6个月。原告向原电机厂领取一次性离职补助费时，电机厂要求原告归还其占用的示波器设备，原告未归还示波器，此后也没有再向电机厂领取一次性离职补助费。2014年3月15日，原告向电机厂（已注销）的主管机关福建省长汀县经贸局提交报告，称因与原电机厂存在经济纠纷，原告未领取离职补助费，要求给予证明。福建省长汀县经贸局及原电机厂相关人员3人在该报告上签署“情况属实”。2015年2月26日，原告向被告申请按其具备基本养老金领取资格的情形办理退休，并提交了相关的证据材料。2015年3月20日，被告作出本案行政行为并送达给原告。
原审认为，《中华人民共和国劳动法》第九条第二款规定：“县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”据此，被告作为长汀县劳动行政部门，具备主管本县行政区域内劳动工作的法定职权，有权作出本案行政行为。《福建省行政执法程序规定》第三条第（一）项规定，“本规定所指（具体）行政行为包括……以及其它确认或者不予确认权利……的行为。”，所以，本案被告为原告办理退休行政行为的程序适用《福建省行政执法程序规定》。根据《福建省行政执法程序规定》第十五条、第十六条、第三十七条的规定，行政机关对行政相对人的申请事由和申请材料进行审查，并应在收到申请之日起三十日内作出是否同意的决定，同时制作书面决定书送达相对人。被告收到原告的申请后，对原告的申请及有关材料进行了审查，认为原告不具备基本养老金领取资格，并在收到原告申请三十日内制作了书面决定书送达给原告。被告作出本案行政行为程序合法。
本案焦点问题是：原告辞（离）职前的连续工龄是否视同缴费年限的工作年限。首先，从原告起诉状内容及其提供的证据中包括［93］汀劳险字第016号文看，原告对其有权向原电机厂领取一次性离职补助费是明知的；其次，有证据证明原告有前往原电机厂领取一次性离职补助费，之所以未领取，是原告占用原电机厂的示波器等设备未归还，原电机厂要求其先归还后领取。按理，原电机厂和原告完全可以就各自主张通过法律途径解决，但从长汀县劳动局1993年1月9日发文，到原告2014年3月15日向福建省长汀县经贸局提交报告前，时隔21年之久，原告既未归还设备，也未就领取补助费一事再行主张，原电机厂也未就归还设备事项向原告主张，这也说明原告和原电机厂双方已达成将其占有设备抵折离职补助费的默契。据此，原告未领取一次性离职补助费，是原告自身的原因造成的，不属于闽劳社办（2004）48号文规定的“未领取一次性补助费，离职或辞职前连续工龄视同缴费年限的工作年限”的情形。而原告的实际缴费年限只有7年6个月，未达到《中华人民共和国社会保险法》第十六条、《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》第三十一条法定按月领取基本养老金的缴费年限。综上，被告行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，原告要求撤销被告行政行为的诉请，不予支持。原告要求按具有基本养老金领取资格的情形办理退休的诉请，不符合法律规定，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决：驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告钟尧勋负担。
宣判后，原审原告钟尧勋不服一审判决，向本院提起上诉称，1.原审法院对据以定案的事实认定不清。原审法院认为，上诉人之所以未领取一次性离职补助金是因为上诉人与原电机厂存在经济纠纷，且多年以来双方都未曾主张过权利，所以由此推定双方已就一次性离职补助金和经济纠纷达成折抵的默契。上诉人认为，首先，一审中各方当事人均确认上诉人从原电机厂离职后确实没有领取一次性离职补助金。然而原审却将本案焦点转移至与本案无关的其尚未查实的经济纠纷上，据此驳回上诉人的诉求，属认定事实不清。其次，上诉人与原电机厂之间并不存在经济纠纷。原审认定双方存在经济纠纷的依据仅有一份证人证言。庭审中相关证人也未出庭作证，在无法确认真实性的情况下，原审确定为定案依据错误。即便双方存在经济纠纷，但上诉人是否对一次性离职补助金进行主张，原电机厂是否对经济纠纷进行主张都属双方当事人的权利，原审法院“未主张即抵折”的推断没有依据。2.闽劳社办（2004）48号文件规定的“未领取一次性补助费，离职或辞职前连续工龄视同缴费年限的工作年限”的条文表述的相当明确，专门针对未领取一次性补助费的职工人群，对于是否属于该条文规定的情形没有进行罗列或者限制，因此原审法院认为上诉人未领取一次性离职补助金不属于该条文规定的情形，是对该条文的错误适用。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的汀人社（2015）16号《关于不予认定钟尧勋同志基本养老金领取资格的认定》。
被上诉人长汀县人力资源和社会保障局辩称，1.原审法院认定事实清楚，上诉人与原电机厂之间存在经济纠纷是客观事实，根据上诉人原审提供的证据3及答辩人提供的证据9、证据10，能够相互印证双方存在经济纠纷的事实。上诉人未领取一次性离职补助费的原因是上诉人占用了电机厂的示波器等设备未归还，上诉人向电机厂领取一次性离职补助费时，电机厂要求上诉人先归还设备再办理一次性离职补助费，但上诉人一直未归还设备，也未再领取一次性补助费。双方存在的经济纠纷与上诉人未领取一次性补助费是紧密不可分的。上诉人占用设备已折抵离职补助费，本案从长汀县劳动局1993年1月9日发文到原告2014年3月15日向长汀县经贸局提交报告前，时隔21年之久，上诉人未归还设备，也未就领取补助费一事再行主张，原电机厂也未就归还设备事项向上诉人主张，说明双方已达成将其占用设备折抵离职补助费的默契。一次性补助费抵销或者扣留不影响上诉人属于领取一次性补助费离职或辞职的行为性质，不能因为当事人不领取、不行使或疏于行使主张获得补助费的权利而改变性质机关行政行为的性质。2.原审判决适用法律正确。上诉人未领取一次性离职补助费是上诉人自身原因造成的，不属于闽劳社（2004）48号文件规定的“未领取一次性补助费，离职或辞职前连续工龄视同缴费年限的工作年限”的情形。上诉人的实际缴费年限只有7年6个月，未达到法律规定的按月领取基本养老金的缴费年限，故原审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人钟尧勋提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料本院。
经审理查明，对一审查明的事实双方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为，参照原福建省劳动局、福建省人事局闽劳险（1991）009号《关于国家职工离职、辞职有关待遇问题的补充规定》第二条规定，经批准辞去公职的国家正式工人可发给一次性离职补助费。《福建省劳动和社会保障厅办公室关于参保职工缴费工资和视同缴费年限确认工作若干问题的处理意见》（闽劳社办（2004）48号）第五条规定：“按照原省劳动局、省人事局《关于国家职工离职、辞职有关待遇问题的补充规定》（闽劳险（1991）009号）办理离职或辞职手续并领取一次性补助费的，其离职或辞职前的工龄不能视同缴费年限，但可以申请办理补缴；未领取一次性补助费的，其离职或辞职前按国家和省有关规定可计算为连续工龄并可视同为缴费年限的工作年限，可与实际缴费年限合并计算缴费年限。”对前述“未领取一次性补助费”的理解，应考虑实行一次性离职补助费政策时的实际情况。在当时社会保险制度尚未健全的历史条件下，国家正式职工辞职系由当地劳动部门批准并计算一次性离职补助费标准，再由用人单位具体发放该一次性离职补助费。在此情形下，劳动部门实际无法知晓和监督该一次性离职补助费的发放情况。因此，如果不区分未领取一次性离职补助费的原因，而直接将因职工自身原因而未领取一次性补助费的，其离职前连续工龄视同为缴费年限的工作年限，由此导致的基本养老金由社保部门承担并不恰当也不符合当时实际情况。对此，对“未领取一次性补助费”应作限缩解释，即非因职工自身原因导致的未领取一次性补助费，其离职前的连续工龄可视同为缴费年限的工作年限；而对由于自身原因而未领取的，则不应视同为缴费年限的工作年限。联系本案而言，根据双方提供的证据显示，针对钟尧勋的辞职申请，原长汀县劳动局1993年1月作出书面批复，同意其离职，并由原电机厂按24个月标准工资一次性发给离职补助费。由于占用原电机厂的示波器等设备未归还，钟尧勋向原长汀县电机厂领取一次性补助费时，原电机厂要求其先归还设备后领取。纠纷发生后，钟尧勋未继续就领取补助费一事向原电机厂主张或通过法律途径解决，直至2014年3月向长汀县经贸局提交报告前，已经经过21年。根据上述事实，钟尧勋未领取一次性离职补助费，是由于其自身未归还原电机厂设备，而后又长期怠于行使权利所造成，不属于闽劳社办（2004）48号文规定的“未领取一次性补助费，离职或辞职前连续工龄视同缴费年限的工作年限”的情形。钟尧勋的实际缴费年限仅有7年6个月，未达到法定按月领取基本养老金的缴费年限。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钟尧勋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 祝 才
代理审判员 严 丽 梅
代理审判员 李 俊 锋
二〇一五年十二月九日
书 记 员 何艳玲（代）
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。