安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖04行终24号
上诉人（一审原告）淮南市金宇房地产开发有限公司，住所地安徽省淮南市谢家集区卧龙山东路，统一社会信用代码913404007263167762。
法定代表人王祝金，该公司董事长。
委托代理人陈思良，安徽思正律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区城市管理行政执法局，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路156号，组织机构代码75096805-3。
法定代表人宫传宝，该局党委书记。
委托代理人谢芸，该局法规科科长。
委托代理人徐啸，该局法律顾问。
被上诉人淮南市城市管理行政执法局，住所地安徽省淮南市田家庵区洞山中路财经大厦九层，统一社会信用代码11340400003050564D。
法定代表人宫传敏，该局局长。
委托代理人孙全军，该局工作人员。
第三人淮南市兴旺置业有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路118号，统一社会信用代码913404006941084378（1—1）。
法定代表人李家兵，该公司总经理。
委托代理人李国青，该公司工作人员。
上诉人淮南市金宇房地产开发有限公司（以下简称金宇房产公司）因行政复议一案，不服安徽省淮南市田家庵区人民法院（2016）皖0403行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人金宇房产公司的委托代理人陈思良，被上诉人淮南市田家庵区城市管理行政执法局（以下简称田家庵区行政执法局）的委托代理人谢芸、徐啸，淮南市城市管理行政执法局（以下简称淮南市行政执法局）的委托代理人孙全军，第三人淮南市兴旺置业有限公司（以下简称兴旺置业公司）的委托代理人李家兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2016年8月6日，第三人兴旺公司向田家庵区城管局投诉举报称位于湖滨公园城内7#南楼东侧围墙未经审批属于违法建设，田家庵区城管局遂立案进行调查。2016年8月10日，田家庵区城管局经现场勘验，检查情况为：当事人金宇公司在田家庵区湖滨公园城7#南楼和7#北楼之间通道东侧建围墙，南北长100米，高2米，铁艺围栏结构，现已建齐。同时，绘有现场示意图和现场照片。2016年8月16日，田家庵区城管局针对湖滨公园城7号楼东侧围墙有无规划审批手续向淮南市城乡规划局发函征求意见，后淮南市城乡规划局于2016年8月24日复函，明确该处围墙未经规划部门审批，也未办理任何规划手续。2016年8月25日、28日，田家庵区城管局分别向金宇公司的副经理高峰、兴旺公司的技术员李国青（受公司委托全权处理涉案围墙违建事宜）询问调查后，查证：2013年兴旺公司在建设7#南楼地下室的过程中将金宇公司所有的部分涉案围墙拆除，2015年底到2016年元月初在金宇公司的要求下，兴旺公司作为委托方委托江苏建中建设工程有限公司对围墙进行了重新修建，金宇公司作为验收方。该围墙为砖混铁艺材质，半透景，长100米，高2米。在案件查处过程中，金宇公司始终未能提供该处围墙的规划审批手续，田家庵区城管局依据调查的事实认定金宇公司未经审批建设的湖滨公园城7#南楼和7#北楼之间通道东侧围墙属于违法建设。2016年9月3日，田家庵区城管局向金宇公司送达了（淮田）行执限告字【2016】084102号《限期拆除处罚告知书》，金宇公司在法定期限内没有陈述、申辩和听证要求，2016年9月7日，田家庵区城管局以金宇公司未经审批建设湖滨公园城7#南楼和7#北楼之间通道东侧的围墙违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、六十六条之规定，作出淮田限拆决字【2016】084102号《限期拆除决定书》，要求金宇公司十五日内拆除湖滨公园城7#南楼和7#北楼之间通道东侧的围墙，并于当日向金宇公司送达了该处罚决定书。金宇公司不服，向淮南市城管局提起行政复议，淮南市城管局受理后依法进行了调查和审理，于2016年11月4日作出淮城执复决字【2016】00001号《行政复议决定书》，维持了田家庵区城管局的处罚决定，金宇公司不服，提起行政诉讼，要求撤销田家庵区城管局的处罚决定。
一审法院认为，本案的争议焦点为田家庵区城管局是否是适格的执法主体、是否具有行政执法权；被诉具体行政行为认定事实（涉案围墙是否系违反城市规划、是否系应当拆除的违法情形）是否清楚，证据是否充分，是否违反了法定程序，适用法律是否正确；淮南市城管局行政复议决定程序是否合法。一、关于田家庵区城管局是否有做出限期拆除的行政职权问题：根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可进行建设的行为具有相应的行政处罚权。《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》规定，淮南市城管执法机关有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据上述法律规定，被告田家庵区城管局对其所辖城市规划区内的违法建设具有行政处罚权。国办函【2010】145号《国务院办公厅关于批准淮南市城市总体规划的通知》确定了淮南市1477平方公里的城市规划区范围，金宇公司所有的翻建围墙处于确定的城市规划区范围内，田家庵区城管局对该翻建围墙具有执法权。二、关于被诉具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确的问题：金宇公司围墙翻建时《中华人民共和国城乡规划法》已在适用。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工作造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。田家庵区城管局经过现场勘查以及向金宇公司的副经理高峰、兴旺公司的技术员李国青（受公司委托全权处理涉案围墙违建事宜）询问调查后，并经淮南市城乡规划局复函确认，认定被处罚人金宇公司未办理建设工程规划许可翻建的围墙系违法建设的事实清楚且有法律依据。该涉案围墙已影响到湖滨公园城7#南楼住户的通行且存在影响消防安全等情形，也不能采取其他改正措施，故田家庵区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出要求金宇公司限期拆除处罚适当，属于适用法律正确。田家庵区城管局依法履行了事先告知程序，告知了被处罚人陈述、申辩和听证的权利，并进行了依法送达，处罚程序合法。三、关于淮南市城管局行政复议决定程序是否合法的问题：淮南市城管局在受理金宇公司的复议申请后，依法进行了审查、调查、讨论决定等程序，并依法送达法律文书，复议程序合法。综上，被告田家庵区城管局对原告金宇公司做出的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确，被告淮南市城管局的复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回淮南市金宇房地产开发有限公司要求撤销被告淮南市田家庵区城市管理行政执法局淮田限拆决字【2016】第084102号限期拆除决定书的诉讼请求。
宣判后，金宇房产公司不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定上诉人翻建围墙时间是2015年底至2016年1月是错误的，实际翻建时间是2006年。2013年9月，第三人因施工需要，借用上诉人涉案部分围墙和绿化带。2015年12月，第三人按照其承诺，委托案外人将借用时拆除的部分围墙和绿化带恢复原状，该行为并不是上诉人实施的翻建行为。二、田家庵区行政执法局不是本案适格的执法主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六的规定，本案适格处罚主体应该是淮南市行政执法局。三、一审判决适用法律错误。首先，因上诉人翻建围墙行为是在2006年，在《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日）实施之前，本案不应适用该法。其次，田家庵区行政执法局是以上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，即认定上诉人的围墙是临时建设，进而根据第六十六条的规定，作出决定。而一审法院却另行认定上诉人行为违反上述法律第六十四条的规定，进而作出判决。再次，一审法院引用两个规范性文件即《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》和《淮南市制止和拆除违法建设规定》，显属适用法律错误。请求二审法院判决撤销被上诉人作出的限期拆除决定。
田区行政执法局答辩称：一、上诉人的围墙虽系历史遗留，但原为砖混实体围墙，后期未经规划部门审批，上诉人多次翻建，案件事实清楚。二、答辩人是城市规划区内规划违法行为的行政执法主体，行政处罚主体适格。三、处罚决定适用法律、法规正确。综上，请求驳回上诉人诉讼请求。
淮南市行政执法局答辩称：一、一审判决认定事实正确。按照法律规定，在城市、镇规划区内进行建设必须办理规划手续，否则为违法建设。本案中，2015年9月，第三人按照上诉人要求，对涉案部分围墙进行重新修建，而上诉人始终未能提供翻建该围墙的规划审批手续。二、田家庵区行政执法局是本案适格的执法主体。田家庵区行政执法局属于县级人民政府的所属执法部门，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，主体适格。三、一审法院判决适用法律正确。一审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和引用《淮南市制止和拆除违法建设规定》、《淮南市城市管理相对集中处罚权办法》，符合法律规定。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。
一审第三人兴旺置业公司当庭陈述：根据湖滨公园城旧城改造规划图，没有涉案的围墙。
金宇房产公司向一审法院提交的主要证据有：1、2016年2月1日兴旺公司向金宇公司出具的承诺函。2、2013年1月9日兴旺公司写给原告关于借用湖滨村小区绿化带的报告。3、原告湖滨村项目部写给第三人的信函。
田家庵区行政执法局局向一审法院提交的主要证据及依据有：第一组证据：1、关于在安徽省淮南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函（国法函【2002】67号）；2、关于开展相对集中行政处罚权试点工作复函，（皖府法函【2002】85号）；3、关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定（淮府【2003】2号）；4、《中华人民共和国行政处罚法》第16条；5、《淮南市城市相对集中行政处罚权办法》。第二组证据：1、淮田规征字【2016】第2号征求意见函；2、淮南市城乡规划局复函。第三组证据：1、现场照片；2、现场勘验检查笔录；3、原告授权委托人高峰的询问调查笔录；4、合作协议；5、滨湖村7号楼东围墙施工承包合同；6、投诉举报人兴旺公司员工李国青的询问调查笔录。第四组证据：1、立案审批表；2、案件处理审批表；3、调查报告；4、限期拆除处罚告知书；5、限期拆除决定书及送达回执。法律依据有《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十四条、第六十六条，《淮南市城乡规划条例》第二十二条、第二十六条。
淮南市行政执法局向一审法院提交的主要证据及依据有：1、行政复议卷宗目录；2、行政复议立案审批表；3、行政复议受理通知书；4、行政复议答辩通知书；5、行政复议申请书；6、行政复议答复书；7、行政复议调查报告；8、案件讨论笔录、决定书；9、行政复议文书送达回证；10、行政复议结案处理审批表。
兴旺置业公司向一审法院提交的主要证据有：1、淮南市土地储备开发中心湖滨村旧城改造一期项目拆迁安置补偿计划和方案；2、淮南市房地产管理局2009年5月21日城市房屋拆迁公告；3、淮南市房地产管理局2009年5月21日房屋拆迁许可证。
上列证据均已随案移送本院，经庭审质证，一审法院认证正确，二审对一审查明的事实予以确认。
本案争议焦点：一、田家庵区行政执法局是否为本案适格行政执法主体；二、一审判决认定事实是否清楚，涉案围墙的翻建时间应如何确定；三、一审判决适用法律是否正确。
针对上述争议焦点，本院评判如下：
一、关于田家庵区行政执法局是否为本案适格行政执法主体的问题。依据《关于在安徽省淮南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]67号文）和《关于开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（皖府法函[2002]85号文）的规定，安徽省人民政府同意在淮南市开展相对集中行政处罚权试点工作。为此，淮南市人民政府出台《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（淮府[2003]2号），依据上述决定，设立淮南市城市管理行政执法局，作为市政府开展城市管理相对集中行使行政处罚权的行政机关；分别设立市辖五区城市管理行政执法局，为各区政府直属工作部门，接受区政府和市执法局的双重领导。同时，设立市执法支队督查机动大队，直属大队和田家庵区、大通区、谢家集区、八公山区、潘集区城市管理执法大队。相对集中行政处罚权试点的范围和内容主要包括行使城市规划管理、市容环境卫生管理、绿化管理、市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。在城管行政执法队伍职责部分明确，各区执法大队分别以区执法局的名义行使本辖区范围内的法律、法规、规章规定的行政处罚权。依据上述规定，田家庵区行政执法局对其辖区范围内违反城市规划的违法行为有行使行政处罚的权力，故其是本案适格的执法主体。
二、关于一审判决认定事实是否清楚、涉案围墙的翻建时间应如何确定的问题。上诉人在上述状中陈述，2013年9月，第三人因施工需要，拆除和占用上诉人涉案部分围墙和绿化带，2015年12月，第三人按照其承诺，委托案外人将借用时拆除的部分围墙和绿化带恢复原状。依据上诉人所述并结合本案其他证据，可以认定在2015年12月时有重新建设涉案围墙行为，且该修建行为是第三人在上诉人要求下，委托案外人实施，上诉人应对修建行为承担相应的责任。至于上诉人所述的2006年实施的翻建行为，与前述行为是两次独立的修建行为，不影响本案的认定。
三、关于一审判决适用法律是否正确的问题。因上诉人所有的涉案围墙未合法取得规划方面的手续，且该违法状态一直持续存在。即使如上诉人所述其翻建行为发生在2006年，但涉案围墙未取得规划审批的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）实施之后，故田家庵区行政执法局依据上述法律规定作出的限期拆除决定，适用法律并无不当。淮南市行政执法局在行政复议程序中，结合调查核实的情况，作出行政复议决定，在田家庵区行政执法局作出的限期拆除决定所适用法律条款基础上，增加适用了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定，故一审法院在此基础上，经审查认定上诉人的行为违反上述第六十四条的规定，其审理并未超出行政机关所认定的范围。至于上诉人所提及的《淮南市制止和拆除违法建设规定》、《淮南市城市管理相对集中处罚权办法》能否适用的问题。因淮南市是经国务院批准设立的较大市，具有地方立法权，而上述《规定》和《办法》均是淮南市人民政府颁布实施的规章。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，可以参照规章，故一审法院参照上述规定，审理本案，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费承担方式不变，二审案件受理费50元，由上诉人淮南市金宇房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张德玉
审 判 员 李 平
代理审判员 刘富丰
二〇一七年四月二十日
书 记 员 李广庆
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。