江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00372号
原告邓美玲。
委托代理人秦桂年，1966年9月19日。
被告南通市公安局崇川分局（原行政机关），住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
被告南通市公安局（复议机关），住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，职务局长。
委托代理人朱冬生，南通市公安局工作人员。
委托代理人候小兴，南通市公安局工作人员。
原告邓美玲不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚、行政赔偿及被告南通市公安局行政复议，于2015年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年9月11日向被告崇川公安分局、南通市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日公开开庭审理了本案。原告邓美玲及其委托代理人秦桂年，被告崇川公安分局的纪检组长朱明华及委托代理人陆佳俊，被告南通市公安局的委托代理人朱冬生、侯小兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月30日，被告崇川公安分局对原告邓美玲作出崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》，认定：2015年5月29日中午，原告邓美玲携带信访材料在北京市中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。被告崇川公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予原告邓美玲行政拘留五日的处罚。原告邓美玲不服，于6月18日向被告南通市公安局申请行政复议。被告南通市公安局于8月14日作出（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》，维持了被告崇川公安分局作出的崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》。
原告邓美玲诉称：1.原告邓美玲因自己的房屋被强制拆除未得到正确解决而进京上访，被告崇川公安分局违反《中华人民共和国宪法》第三十七条、三十八条、四十一条的规定错误拘留原告邓美玲；2.本案行为地在北京，被告崇川公安分局没有行政处罚的管辖权；3.被告崇川公安分局暴力执法，违反《中华人民共和国刑法》第二百八十三条的规定；4.原告邓美玲的行为谈不上扰乱国家机关公共场所秩序，北京市公安局西城分局的《训诫书》证明原告邓美玲没有违法，被告崇川公安分局以此证明原告邓美玲违法明显不当；5.被告南通市公安局作出的被诉行政复议决定事实不清、证据不足。请求：1.撤销崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》、（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》；2.责令被告崇川公安分局、南通市公安局因违法行为而给原告邓美玲造成的经济损失、精神损害、名誉损失承担国家赔偿责任。
原告邓美玲向本院提交了以下证据：
1.转送接待办理单及反馈单、群众来访处理单、信访事项转送单，证明原告邓美玲不存在越级上访和非法上访，原告邓美玲因南通市崇川区政府部门不正确解决实质性问题，被逼无奈才进行上访。
2.北京市公安局西城分局出具的训诫书一份，证明被告崇川公安分局超越职权、滥用职权，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条、第二十条的规定。
3.南通市拘留所解除拘留证明书一份，证明原告邓美玲在南通拘留所被错误拘留五日的事实。
4.被告南通市公安局崇川分局崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》，证明原告邓美玲无违法事实，而被告崇川公安分局违法行使公权力拘留。
5.被告南通市公安局（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》，证明被告南通市公安局违反《中华人民共和国行政复议法》第四条、第二十八条第三项之规定，同时证明被告南通市公安局适用法律错误。
6.行政复议申请书，证明原告邓美玲已写明请求事项，被告南通市公安局违反《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第二款的规定。
7.北京市公安局西城分局（2015）第3524号登记回执，证明北京市公安局西城分局府右街派出所没有将原告邓美玲2015年5月29日在北京市中南海周边地区上访的案件移交给被告崇川公安分局，被告崇川公安分局伪造训诫书，非法拘留原告邓美玲。
被告崇川公安分局辩称：1.本案事实清楚、证据确凿充分。原告邓美玲的陈述、申辩和其他书证证明了原告邓美玲于2015年5月29日中午在北京市中南海周边地区非正常上访的事实。2.被诉行政处罚程序合法，适用法律依据正确。被告崇川公安分局于2015年5月30日对原告邓美玲扰乱公共场所秩序进行受案调查，在查明事实后对原告邓美玲进行行政处罚告知，并于同日对原告邓美玲作出行政处罚。3.被告崇川公安分局对原告邓美玲作出的行政处罚决定量罚适当。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，原告邓美玲到该地区上访，客观上扰乱了该地区的公共场所秩序，构成违法。原告邓美玲要求撤销被诉行政处罚决定及行政赔偿，没有事实根据和法律依据，请求依法予以驳回。
被告崇川公安分局向本院提交了以下证据、依据：
一、证明事实方面的证据
1.户籍资料，证明原告邓美玲的身份情况。
2.2015年5月30日的询问笔录，证明2015年5月29日原告邓美玲非正常上访的经过。
3.北京市公安局西城分局（2014）第201404250551号《训诫书》、2014年4月26日的询问笔录，证明原告邓美玲曾因非正常上访被训诫的事实。
4.北京市公安局西城分局《训诫书》，证明2015年5月29日原告邓美玲因到中南海地区非正常上访，被北京市公安局西城分局训诫。
5.南通市驻北京信访工作组《关于处置邓美玲进京非正常信访的情况说明》，证明原告邓美玲在北京市中南海周边地区非正常信访，后被接回南通的经过。
二、证明程序合法的证据
1.受案登记表；2.公安行政案件权利义务告知书；3.呈请延长询问查证时间报告书；4.行政处罚告知笔录；5.行政处罚决定书；6.被行政拘留人家属通知书；7.行政拘留执行回执。证明被诉行政处罚决定程序合法。
三、职权和法律依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条、《公安机关关于办理行政案件的程序规定》第九条。
被告南通市公安局辩称：1.被告南通市公安局作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确；2.被告南通市公安局作出行政复议决定程序合法；3.原告邓美玲提出的国家赔偿请求无事实依据和法律依据。请求驳回原告邓美玲的诉讼请求。
被告南通市公安局向本院提交了以下证据：
1.收到行政复议申请回执，证明原告邓美玲向被告南通市公安局申请复议的事实。
2.行政复议申请受理通知书，证明被告南通市公安局已经受理原告邓美玲的行政复议申请。
3.行政复议申请受理通知书送达回执，证明被告南通市公安局受理原告邓美玲的行政复议申请，并向原告邓美玲送达。
4.提交行政复议答复通知书，证明被告南通市公安局依法通知被告崇川公安分局作出答复。
5.被告崇川公安分局《行政复议答复书》，证明被告崇川公安分局在法定期限内答复。
6.（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》，证明被告南通市公安局在法定期间作出行政复议决定。
7.行政复议决定书送达回执。证明被告南通市公安局在法律规定的期限内向原告邓美玲送达。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十二、二十八、三十一条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条。
经庭审质证，原告邓美玲对被告崇川公安分局所举事实方面的证据1认为系被告崇川公安分局在原告邓美玲无违法行为的情况下违法搜集，对合法性不予认可；对证据2的真实性无异议，但不能达到被告崇川公安分局的证明目的；对证据3、4的真实性不予认可，认为该两份训诫书无当事人签字和日期，系被告崇川公安分局伪造，不能作为定案依据；证据5不能证明原告邓美玲违法。原告邓美玲对被告崇川公安分局所举程序方面的证据1认为没有报案人、移交单位、联系方式，证明系伪造，程序违法，且没有传唤证；证据3没有领导批示，没有审核意见，程序违法；证据4证明告知人签字时就认定训诫书是伪造的，不能作为行政处罚的依据；证据5没有原告邓美玲违法的实况记录，被告崇川公安分局认定事实错误、程序违法、适用法律错误；证据6证明被告崇川公安分局先拘留原告邓美玲后通知家属，原告邓美玲的家属于6月3日收到，回执上写6月1日，说明程序违法；对证据7，证明被告崇川公安分局非法拘留原告邓美玲。被告南通市公安局对被告崇川公安分局所举证据没有异议。
原告邓美玲对被告南通市公安局所举证据的真实性没有异议，但认为被告南通市公安局不能纠正被告崇川公安分局的违法行为。被告崇川公安分局对南通市公安局所举证据没有异议。
被告崇川公安分局、南通市公安局对于原告邓美玲所举证据1的真实性和合法性无异议，但认为与本案无关联；对证据2-6无异议，但不能达到原告邓美玲的证明目的；对证据7的真实性与合法性无异议，但从登记回执的内容看，原告邓美玲向北京市公安局西城分局申请公开的是案件移交材料，因本案并非北京市公安局西城分局移送立案，故与本案无关联性。
本院对上述证据认定如下：被告崇川公安分局、南通市公安局所举证据系合法收集，符合法定的形式要求，具有证明力；对原告邓美玲所举证据的关联性、合法性、真实性予以认定，但不能达到原告邓美玲的证据目的。
经审理查明，2014年4月25日，原告邓美玲因房屋拆迁问题到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同年4月26日，被告崇川公安分局对原告邓美玲进行询问，并制作了《询问笔录》。2015年5月29日，原告邓美玲再次到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同日，南通市驻北京信访工作组在接到北京市西城区府右街派出所的电话通知后，将邓美玲带到北京市马家楼接济服务中心，后南通市崇川区驻京信访应急工作组将原告邓美玲带回南通。2015年5月30日，被告崇川公安分局受理对原告邓美玲非法上访的报案，向原告邓美玲送达了《公安行政案件权利义务告知书》，对原告邓美玲进行询问，并办理了延长询问查证时间的手续，告知原告邓美玲拟作出行政处罚的事实、理由、依据，以及陈述、申辩的权利，原告邓美玲作了陈述、申辩。同日，被告崇川公安分局对原告邓美玲作出崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》，决定对原告邓美玲处以行政拘留五日的处罚，拘留期限自2015年5月30日至2015年6月4日，并将原告邓美玲因违反治安管理被行政拘留的事实告知原告邓美玲的家属。原告邓美玲不服，于2015年6月18日向被告南通市公安局申请行政复议，被告南通市公安局于2015年8月14日作出（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》，维持了被告崇川公安分局作出的崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》。
2015年10月13日，原告邓美玲向北京市公安局西城分局申请公开：邓美玲在2014年4月25日18时11分04秒及2015年5月29日12时38分05秒在中南海周边扰乱公共场所秩序被西城分局府右街派出所查获后移交江苏省南通市崇川分局的相关文书和手续的申请。同年10月28日，北京市公安局西城分局对原告邓美玲作出西公（2015）第3276号-不存《政府信息不存在告知书》，答复原告邓美玲其申请公开的政府信息不存在。
本院认为，本案的争议焦点是：1.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚；2.被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；3.原告邓美玲的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确；4.被诉行政复议程序是否合法。
关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题。原告邓美玲的违法行为有其本人的陈述、训诫书、情况说明等书证证实，证据充分。被告崇川公安分局对原告邓美玲的违法事实认定事实清楚、证据充分。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但原告邓美玲到北京反映拆迁问题，这一引发信访的根本问题发生在原告邓美玲的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告邓美玲到北京市中南海周边地区进行非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由被告崇川公安分局管辖符合法律规定。
关于原告邓美玲的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。原告邓美玲认为其到北京市中南海周边地区上访是正当行为，不属于扰乱公共场所秩序的违法行为。本院认为，根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。但《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告邓美玲为反映拆迁中的问题到北京市中南海周边地区上访，属于信访行为。根据《信访条例》的相关规定，原告邓美玲应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。而中南海不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。故原告邓美玲到中南海周边企图反映拆迁问题不是合法的信访方式。因中南海是国家政治中心，是中央国家机关办公所在地，原告邓美玲不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到中南海周边地区上访，其行为在客观上对该地区正常的公共场所秩序造成了危害。故原告邓美玲的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为。原告邓美玲曾因同样的行为被北京市公安局西城分局府右街派出予以训诫，主观上明知其行为不符合信访要求，却到中南海非正常信访行为具有违法性和社会危害性，原告邓美玲再次实施该行为，足以认定为情节严重。故被诉行政处罚决定认定邓美玲的行为构成扰乱公共场所秩序并无不当，适用法律正确。
至于原告邓美玲提交的北京市公安局西城分局（2015）第3524号登记回执能否推翻北京市公安局西城分局府右街派出所对原告邓美玲予以训诫这一事实的问题。首先，被告崇川区公安分局当庭出示北京市公安局西城分局府右街派出所2015年5月29日对原告邓美玲的训诫书原件，足以证明原告邓美玲被北京公安部门训诫的事实；其次，被告崇川公安分局的《受案登记表》载明本案来源于报案，而非北京市公安局西城分局的移送。再则，北京市公安局西城分局（2015）第3524号登记回执中原告邓美玲要求北京市公安局西城分局公开的是其2014年4月25日及2015年5月29日在中南海周边扰乱公共场所秩序被西城分局府右街派出所查获后移交被告崇川公安分局的相关文书和手续，其并未要求公开府右街派出所对其进行训诫的训诫书。故原告邓美玲以申请公开的信息不存在这由，企图推翻北京市公安局西城分局府右街派出所对其训诫的事实，本院不予支持。
关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，原告邓美玲于2015年6月18日向被告南通市公安局提出行政复议申请。被告南通市公安局于同日受理，并对被告崇川公安分局作出《提交行政复议答复通知书》，要求被告崇川公安分局提交书面答复和作出被诉行政处罚的证据、依据和其他相关材料。2015年8月14日，被告南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》，维持了被告崇川公安分局作出的崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》。被告南通市公安局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
关于原告邓美玲要求被告崇川公安分局、南通市公安局承担国家赔偿责任的主张能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案被告南通市公安局作出的被诉行政复议决定并无违法的情形，故原告邓美玲不具有主张国家赔偿的前提条件。况且，原告邓美玲也未能向本院举证证明其遭受经济损失、精神损害、名誉损失的事实。因此，本院对原告邓美玲的该主张不予支持。
综上，本院认为，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定和被告南通市公安局作出的被诉行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告邓美玲的诉讼理由依法不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告邓美玲要求撤销崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》、（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》的诉讼请求。
二、驳回原告邓美玲要求被告南通市公安局崇川分局、南通市公安局对因其违法行为而给原告邓美玲造成的经济损失、精神损害、名誉损失承担国家赔偿责任的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告邓美玲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 李 莉
二〇一五年十一月十日
书 记 员 杨志远
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。