北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京04行初1014号
原告北京桑杰电子科技有限公司，住所地北京市海淀区温泉乡杨家庄村。
法定代表人毕缩启，男，总经理。
被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人戴彬彬，男，区长。
委托代理人杨亮，女，北京市海淀区人民政府法制办工作人员。
委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。
原告北京桑杰电子科技有限公司（以下简称桑杰公司）不服被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月20日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月8日依法公开开庭审理了本案，原告法定代表人毕缩启，被告海淀区政府的委托代理人杨亮、莫洁云到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2017年9月6日，被告作出海政复决字[2017]210号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：确认北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）拆除原告建筑的行为违法，对申请人的赔偿请求不予支持。
原告诉称，2011年，原告与温泉镇政府的下属单位温泉镇农业综合农服中心（以下简称农服中心）签订设施农用地使用协议，经北京市海淀区温泉镇白家疃村民委员会（以下简称属地村委会）、温泉镇政府、北京市海淀区农村工作委员会（以下简称区农委）、北京市国土资源局海淀分局（以下简称区国土分局）批准办理了设施农业审批手续，并以设施农业项目通过国土部门的卫片检查验收。2015年5月15日和5月29日温泉镇政府向原告发出《限期整改通知书》《告知书》，并于2015年6月1日在没有履行任何法定程序的情况下，强制拆除原告建设。温泉镇政府在实施对原告设施农业建设查处和拆除行为过程中，事实方面认定原告擅自将设施农用地用于其他经营，法律适用方面认定原告违反设施农用地管理规范，法律后果方面则不仅责令原告“停止违规行为”，还责令原告“限期拆除违法建设”。温泉镇政府拆了原告的全部设施农业建设，并掠夺原告的建设材料，造成建筑成本直接损失9408924元；同时，违法拆除过程中侵害了原告的财产保护权，造成大量设备财物被埋被毁，直接损失金额为4884068.17元；造成种植作物损失222400元；造成经营停业损失5666528元。原告于2015年7月29日向被告提出了行政复议申请，请求被告确认温泉镇政府拆除建设行为存有程序及实体违法，并要求赔偿损失。北京市第四中级人民法院（以下简称四中院）分别作出（2015）四中行初字1091号、（2016）京04行初661号《行政判决书》，确认被告作出的认定存在事实不清、适用法律错误、主要证据不足。2017年6月6日北京市高级人民法院（以下简称北高院）作出（2017）京行终1297号行政判决书，判决被告撤销并重新作出行政复议决定。被告于2017年9月6日作出被诉复议决定。被告拒不履行北高院作出的判决；被拆设施农业建筑应予赔偿或恢复原状；被埋被毁屋内物品应予赔偿；青苗损失应予赔偿；停业损失应予赔偿；土地使用费用应予退还；建筑材料应予赔偿。综上，请求人民法院判决撤销被诉复议决定；诉讼费用由被告承担。
原告在指定期限内向本院提供了以下证据：
1.《用地使用协议书》；
2.原告企业法人营业执照；
证据1、2证明设施农业用地手续合规，经营合法。
3.设施农业及农业配套附属设施用地承诺书；
4.温政字[2012]15号《北京市海淀区温泉镇人民政府关于为太舟坞都市菜园等项目申请补办设施农用地手续的函》；
5.《海淀区设施农业项目建设用地申报审批表》；
6.《温泉镇关于2011年度土地变更调查中有关农用地项目处理意见表》；
证据3—6证明设施农业项目及用地依照流程进行了申请；原告的设施农业项目及用地得到了属地村委会、温泉镇政府、区农委、区国土分局的审核通过；并明确了建筑用地具体数值，比例关系等。
7.《2011年度土地卫片执法检查情况简报》，证明确认温泉镇政府2011年度申报的设施农用地手续已经全部补办到位，原告设施农用地手续已经通过执法检查，合法性得到了认可；
8.区国土分局（2016）第216-答《政府信息答复告知书》、（2016）答216-回《登记回执》、区农委（2016）第7号-非本《政府信息公开答复书》、区农委（2016）第7号-回《登记回执》、温泉镇政府（2016）第127号-不存《政府信息不存在告知书》、温泉镇政府（2016）第127号-回《登记回执》，证明所批2011年度设施农业项目中没有违建，原告项目及建设不是违建；
9.国土资发（2014）127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，证明原告设施农业用地项目、用地及建筑完全符合国家相关法规，无需政府审批及备案，温泉镇政府无权拆除设施农业建设；
10.京国土（海淀）分局责字[2015]第001号《责令改正违法行为通知书》；
11.京国土海[2015]130号《北京市国土资源局海淀分局关于北京桑杰电子科技有限公司非法占地案的调查报告》；
证据10、11证明区国土分局没有认定原告建筑是违法的。
12.海政复决字[2015]246号《行政复议决定书》，证明温泉镇政府拆除行为已经被认定程序违法；
13.温泉镇政府（2015）第87号-回《登记回执》、温泉镇政府（2015）第87号-不存《政府信息不存在告知书》、温泉镇政府（2015）第88号-回《登记回执》、温泉镇政府（2015）第88号-不存《政府信息不存在告知书》、温泉镇政府（2015）第66号-告《政府信息公开告知书》、温泉镇政府（2015）第66号-回《登记回执》，证明拆除存在程序违法；
14.温泉镇政府（2015）第120号-不存《政府信息不存在告知书》、温泉镇政府（2015）第120号-回《登记回执》，证明被告调查不属实，原告在2011年—2014年期间没有接到温泉镇政府认定违建的告知，温泉镇政府拆除违法；
15.《限期整改通知书》；
16.《告知书》；
证据15、16证明温泉镇政府无权对设施农业项目用地及建筑定性，拆除违法，温泉镇政府违法运用不同的法律进行认定和处罚。
17.海淀区人民政府办公室区第833号北京市海淀区人民政府公文批办单，证明拆除行为违法，尚未批准就强拆，6月5日批示“拟同意”，6月1日早已拆除；
18.《北京桑杰电子科技公司用地测绘成果报告书》，证明被拆设施农用项目面积及按建筑面积按数量合规，种植大棚属实；
19.国土资发[2010]155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》；
20.海政函[2013]151号《北京市海淀区人民政府关于温泉镇东埠头温室项目设施农业用地的批复》、海政函[2013]109号《北京市海淀区人民政府关于温泉镇杨家庄樱桃园管理用房设施农业项目用地的批复》；
证据19、20证明已经废止的和目前适用法规都确定，乡镇政府是向相关部门申报设施农用地手续的责任主体。
21.温泉镇政府（2015）第89号-答《政府信息答复告知书》；
22.温泉镇政府（2016）第126号-不存《政府信息不存在告知书》、温泉镇政府（2016）第126号-回《登记回执》；
证据21、22证明温泉镇政府作为申报责任主体，仅对同一批6个项目中的2个区政府申报，且不履行告知义务，是行政乱作为、行政不作为的违法行为。
23.京国土海[2011]188号《关于印发海淀区设施农用地审批工作流程的通知》，证明设施农用地项目管理及推广，在2012年前是个新鲜事物，区国土分局、区农委2015年9月份还在学习2014年9月就已废止的文件；
24.室内种植花卉、作物照片，证明种植作物属实，被拆造成青苗损失属实；
25.趸交租金证明，证明被告认定不退租金违法；
26.《北京桑杰电子科技有限公司核实价值范围内机器设备、房屋建筑物及构筑物评估报告》，证明被告违法造成被毁财物损失和建筑物损失；
27.（2015）鄂浠水证字第841号《公证书》；
28.被埋被毁原材料照片汇总；
29.被埋被毁设备照片汇总；
30.拆除现场被毁设备部分照片；
31.挖掘被埋被毁设备现场摄像资料；
32.延期拆除申请宣读录音；
33.申请赔偿大棚建筑材料的录音；
34.被埋被毁损设备财物汇总；
证据27—34证明被告违法造成财物被埋被毁，程序违法造成的事实存在。
35.被毁建筑成本清单，证明被告违法行为造成的建筑物损失；
36.海政复决字[2016]第15号《行政复议决定书》，证明决定违法；
37.（2015）四中行初字第1091号《行政判决书》；
38.（2016）京04行初661号《行政判决书》；
证据37、38证明温泉镇政府拆除原告建筑违法，被告作出决定违法。
39.（2017）京行终1297号《行政判决书》，证明温泉镇政府拆除原告建筑存在程序及行为实体违法，原告建筑合法，被告要作出赔偿决定，温泉镇政府要进行赔偿。
被告辩称，一、本案基本事实：2015年7月28日，被告收到原告的行政复议申请及相关材料，原告的复议请求为：确认温泉镇政府2015年6月1日拆除其设施农业建设的具体行政行为违法，责令温泉镇政府赔偿桑杰公司损失。2015年10月26日，被告作出海政复决字（2015）246号《行政复议决定书》。原告不服上述决定，向四中院提起诉讼。四中院作出（2015）四中行初字第1091号《行政判决书》，判决撤销被告作出的海政复决字（2015）246号《行政复议决定书》；责令被告重新作出处理。2016年4月14日，被告重新作出海政复决字（2016）15号《行政复议决定书》。原告不服上述决定，向四中院提起诉讼。四中院作出（2016）京04行初661号《行政判决书》，判决撤销被告作出海政复决字（2016）15号《行政复议决定书》；责令被告重新作出处理。2017年6月9日，被告收到北高院作出的（2017）京行终1297号《行政判决书》。2017年8月1日，被告作出延期审理通知书并于2017年8月5日送达原告。2017年9月6日，被告作出被诉复议决定并于2017年9月15日送达原告。
二、被告作出被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。（一）被诉复议决定认定事实清楚正确。2011年7月1日，原告与农服中心签订《用地使用协议书》，约定项目占地10亩，用以发展温泉镇设施农业建设。2012年3月温泉镇政府开始启动为辖区内六家设施农业项目办理手续，将盖有温泉镇政府和属地村委会公章的《海淀区设施农业项目建设用地申报审批表》及相关审批材料，一并报至区农委，后区农委也在该表盖章审核通过。2012年5月15日温泉镇政府、区国土分局、区农委三家单位审核通过了《温泉镇2011年度土地变更调查中有关农用地项目处理意见表》，后该项目以设施农业项目通过卫片检查验收。该地块土地图斑面积约14.76亩，利用现状2010年前为果园，2011年调整为设施农用地，土地规划用途为建设用地。2014年在设施农用地使用情况巡查中，温泉镇政府发现原告在设施农业用地上从事电子元件生产。温泉镇政府于2015年5月15日向原告送达《限期整改通知书》，责令原告立即停止将设施农用地用于非农建设的行为，并要求原告于2015年5月22日前拆除违法建设，恢复土地原貌。温泉镇政府经现场核实，原告按期未整改。2015年5月27日温泉镇政府以书面方式送达了《告知书》。2015年6月1日，温泉镇政府拆除原告位于海淀区温泉镇白家疃村西的涉案建设。根据前述调查结果，本案中温泉镇政府在实施对原告设施农业建设查处和拆除行为过程中，事实方面认定申请人擅自将设施农用地用于其他经营，法律适用方面认定申请人违反设施农用地管理规范，法律后果方面则不仅责令原告“停止违规行为”，还责令原告限期“拆除违法建设”。即温泉镇政府既在缺乏规范授权的情况下行使了国土资源和农业部门的相关设施农用地管理职能，又在缺乏法律依据的情况下将设施农用地的管理纳入乡村规划区内违法建设的监管范畴，据此，温泉镇政府在对作出《限期整改通知书》和《告知书》后对申请人的涉案房屋实施拆除系超越职权的行为。另，原告并未向被告提供其被拆除的建筑已经依法履行法定审批程序建设的相关证明文件，亦未向被告提供温泉镇政府对其所有的地上作物实施了损毁行为及地上作物具体价值的证据。综上，被告认为被诉复议决定认定事实清楚。（二）被诉复议决定适用法律正确。针对原告在复议申请书中提出的要求确认温泉镇政府拆除行为违法的请求。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条以及国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第四条第（三）项的规定确认温泉镇政府对涉案房屋实施拆除系超越职权的行为，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目之规定确认其拆除行为违法。针对桑杰公司在复议申请书中提出的国家赔偿请求。被告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条的规定决定对原告提出的国家赔偿请求不予支持。综上，答辩人认为被诉复议决定适用法律正确。（三）答辩人作出被诉复议决定程序合法。2015年7月28日，被告收到并受理原告提出的行政复议申请。2015年10月26日，被告作出海政复决字（2015）246号《行政复议决定书》，后该《行政复议决定书》被生效判决文书撤销。2016年4月14日，被告作出海政复决字（2016）15号《行政复议决定书》，后亦被北高院作出的（2017）京行终1297号《行政判决书》撤销并责令被告重新作出处理。2017年6月9日，被告收到前述《行政判决书》。2017年8月1日，被告作出延期审理通知书。2017年9月6日，被告作出被诉复议决定并于2017年9月15日送达原告。上述过程，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的相关规定。
综上，被告作出被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告提出的诉讼理由缺乏事实与法律依据，故请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告在法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.行政复议申请书；
2.行政听政申请书；
3.《用地使用协议书》及网上银行电子回单；
4.证明“北京桑杰电子科技有限公司用地为设施农业”的证据；
5.《温泉镇关于2011年度土地变更调查中有关农用地项目处理意见表》；
6.《北京桑杰电子科技有限公司用地测绘成果报告书》；
7.设施农业占地明细；
8.《限期整改通知书》；
9.《告知书》；
10.京国土（海淀）分局责字[2015]第001号《责令改正违法行为通知书》；
11.舆情检测；
12.海淀区人民政府办公室区第912号北京市海淀区人民政府公文批办单；
13.整改过程图片；
14.申请书；
15.先进私营企业的证书奖牌；
16.被埋被损毁设备财物汇总；
17.被毁建筑成本清单；
证据1—17证明原告在行政复议期间向被告提交了行政复议申请书及证据。
18.《答复书》；
19.《限期整改通知书》及送达回证；
20.《告知书》及送达回证；
证据18—20证明温泉镇政府在行政复议期间向被告提交了行政复议答复书及证据。
21.海政复答字[2015]246号《行政复议答复通知书》及送达回证；
22.京国土海函[2016]104号《关于北京市海淀区人民政府法制办公室协助调查函的复函》；
23.《北京市海淀区人民政府行政复议案件调查笔录》；
24.《北京市海淀区农村工作委员会协助调查复函》；
25.海规字[2016]36号《北京市规划委员会海淀分局关于北京市海淀区人民政府法制办协助调查的复函》；
26.《海淀区设施农业项目建设用地申报审批表》；
27.（2016）京04行初661号《行政判决书》；
28.（2017）京行终1297号《行政判决书》；
29.EMS全球特快专递邮单及邮件查询记录；
30.《行政复议延期处理审批表》；
31.海证复延字[2017]210号《延期审理通知书》及送达回证；
32.被诉复议决定及送达回证；
证据21—32证明被告依法受理复议申请、调查审理复议案件、作出被诉复议决定并送达。
原告对被告提供的全部证据的真实性、关联性均认可，证明目的均不认可。
被告认可原告提供的证据1-9、14、24-35、39的真实性、合法性、关联性，但不认可证明目的；认可原告提供的证据10、11、19-23的真实性、合法性，但不认可关联性和证明目的；只认可12、36的真实性；认为证据20与本案无关；对原告提供的其他证据无异议。
经庭审质证，本院对本案证据认证如下：被告提供的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。原告提供的证据1-7、15-18内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信；原告提供的其他证据与被诉复议决定是否合法无关，本院不予采信。
根据上述合法有效证据以及当事人之陈述，本院认定如下事实：2015年7月28日，被告收到原告的行政复议申请及相关材料，原告的复议请求为：确认温泉镇政府2015年6月1日拆除其设施农业建设的具体行政行为违法，责令温泉镇政府赔偿原告损失。2015年10月26日，被告作出海政复决字（2015）246号《行政复议决定书》，并于2015年10月30日向原告送达。原告不服上述决定，向本院提起诉讼。本院于2015年12月29日作出（2015）四中行初字第1091号《行政判决书》，判决撤销被告作出的海政复决字（2015）246号《行政复议决定书》；责令被告重新作出处理。2016年4月14日，海淀区政府作出海政复决字（2016）15号《行政复议决定书》，原告仍不服，诉至本院。本院于2016年12月8日作出（2016）京04行初661号《行政判决书》，判决撤销被告作出的海政复决字（2016）15号《行政复议决定书》；责令被告重新作出处理。被告不服，向北高院提出上诉，北高院于2017年6月6日作出（2017）京行终1297号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。2017年8月1日，被告作出海政复延字[2017]210号《延期审理通知书》，决定延期30日审理，于2017年8月5日送达原告。2017年9月6日，被告作出被诉复议决定，原告仍旧不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，桑杰公司认为温泉镇政府强制拆除行为违法，向海淀区政府申请行政复议，海淀区政府作为温泉镇政府的上一级地方人民政府，具有对桑杰公司行政复议申请进行审查处理的法定职责。
已经生效的北高院（2017）京行终1297号《行政判决书》认为海政复决字（2016）15号《行政复议决定书》“仅以依法应当获得区政府审批而未获得审批为由，直接认定涉案建设未经依法审批，不属于合法的农业设施，并据此认为对被拆除的设施不予赔偿，显得有些简单、武断。这是因为，一方面，桑杰公司开展的设施农业项目已取得了相关主管部门的审核同意，也经过了设施农用地卫片执法检查，其合规性已经在一定程度上予以了确认，桑杰公司对此享有一定的信赖利益；另一方面，海淀区政府在履行复议职责过程中，应当遵循违法行为性质与处理结果相均衡、教育与查处相结合的原则，考虑该项目推进的实际情况，以及通过责令补办手续等方式弥补该项目审批缺陷的可能性，综合判断温泉镇政府违法拆除行为是否给桑杰公司造成了实际损害，以及是否需要温泉镇政府承担行政赔偿责任。对于原告桑杰公司主张的屋内物品及建筑残值的赔偿请求，海淀区政府在履行复议职责时，并未注意到温泉镇政府违法强制拆除涉案建筑导致桑杰公司无法有效行使举证权利的事实，直接认定并不能证明该部分损失存在，故不予赔偿，缺乏事实和法律依据。因此，海淀区政府主张不论本案如何定性，桑杰公司都无权获得赔偿的主张，不能成立，本院不予支持”。被告应当按照上述生效内容，在调查分析的基础上，逐一解决问题，作出正确的判断原告是否应获得相应的赔偿。本案中，虽然被告对温泉镇政府拆除行为的事实、法律适用和法律后果进行了论述，但只是认定了“被申请人在对申请人作出《限期整改通知书》和《告知书》后对申请人的涉案房屋实施拆除系超越职权的行为，本机关应当确认该拆除行为违法”，仍旧对原告的赔偿请求不予支持。被诉复议决定依旧没有对温泉镇政府拆除行为的性质如何界定、原告涉案建设是否属于合法的农业设施、原告是否存在擅自改变农业设施用途的行为、对该行为应如何定性、有权对原告相应行为进行处理的是哪个机关、有权处理机关依法应对原告相应行为作出何种处理这一系列关键问题作出准确、全面的判断，并据此厘清原告是否应获得相应的赔偿，故仍构成认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求符合法律规定，予以支持。
关于被拆除的建设是否属于原告合法权益，温泉镇政府应否承担行政赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议制度的宗旨和目的，在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。《中华人民共和国行政复议法》第四条还规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。本案中，被告作为行政复议机关，在处理原告与温泉镇政府的行政争议过程中，理当依法履行职责，对温泉镇政府的行政行为合法性审查到位、监督到位，对原告的合法权益提供及时、有效的保障。故被告应在进一步查明事实的基础上，通过重新作出行政复议决定予以确定。
综上，被告作出被诉复议决定的行为事实不清、主要证据不足，应予撤销，被告应对原告的行政复议申请重新作出行政复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市海淀区人民政府2017年9月6日作出的海政复决字（2017）210号《行政复议决定书》；
二、被告北京市海淀区人民政府于本判决生效之日起的法定期限内，针对原告北京桑杰电子科技有限公司的行政复议申请重新作出决定。
案件受理费50元，由北京市海淀区人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 张立鹏
审 判 员 王 斌
审 判 员 李冬梅
二〇一七年十二月二十七日
法官助理 朱 玲
书 记 员 牛 然