河南省平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行再终字第3号
申诉人（一审第三人、二审被上诉人）：李干，男。
委托代理人：李干宇，男。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：王天付，男。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：任留卿，男。
二被申诉人的共同委托代理人：暴吞，男。
一审被告、二审被上诉人：叶县人民政府。
法定代表人：古松，县长。
委托代理人：王月民，男。
委托代理人：田小甫，男。
申诉人李干与被申诉人王天付、任留卿、一审被告叶县人民政府土地行政登记一案，本院二审于2010年4月1日作出（2010）平行终字第39号行政判决，已经发生法律效力。李干不服向河南省高级人民法院申诉，河南省高级人民法院作出（2012）豫法行申字第00020号驳回申诉通知书，李干仍不服，向最高人民法院申诉，最高人民法院以（2013）行监字第388号函要求河南省高级人民法院对本案进行复查，河南省高级人民法院于2014年4月3日作出（2014）豫法行监字第00004号行政裁定，指令本院对本案再审。再审依法另行组成合议庭于2014年6月11日公开开庭进行了审理，申诉人李干的委托代理人李干宇与被申诉人王天付、任留卿及委托代理人暴吞、一审被告叶县人民政府的委托代理人王月民、田小甫到庭参加了诉讼。现已审理终结。
被诉具体行政行为：2009年2月25日，叶县人民政府为李干颁发叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》的具体行政行为。
叶县人民法院一审查明：王天付、任留卿1951年土改时各分得宅基一处，颁发有《土地房产所有证》。1989年经村委统一规划，将二人老宅基地大部分规划成路，并分别给二人重新规划了新宅基地且已迁出，剩余部分宅基地紧临李干的老宅基地。后经村委研究，叶县任店镇政府规划同意，将王天付、任留卿剩余老宅基地规划给李干使用，并由叶县任店镇政府请示叶县人民政府同意批复。李干即向叶县国土资源局申请土地登记。叶县国土资源局受理后，经地籍调查、公告、审批等程序，予以登记。叶县人民政府于2009年2月25日为李干颁发叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》。该证载明：土地使用者李干，座落叶县任店镇寺西村，用途住宅，面积167平方米并附有宗地平面图。当李干建房时，王天付、任留卿阻拦，由此发生纠纷，诉至一审法院，请求撤销叶县人民政府为李干颁发的叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》，并要求李干立即返还二人宅基地使用权，拆除建在宅基地上的所有附属物。
叶县人民法院一审认为，叶县人民政府系辖区内农村集体土地使用证批准和登记颁证机关。经叶县任店镇寺西村委讨论同意，叶县任店镇政府规划选址给李干规划了位于寺西村的宅基一处，并由叶县任店镇政府报请叶县人民政府批复同意，然后由李干申请土地登记，根据《土地登记规则》，由叶县国土资源局进行了地籍调查、公告等程序，在没有他人提出异议情况下，叶县人民政府给李干颁发了叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》。叶县人民政府颁证的具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以维持。王天付、任留卿以1951年土地房产所有证所分得的宅基地本村未进行统一规划，叶县人民政府违法给李干颁证，侵害其合法权益为由请求撤销叶县人民政府为李干颁发的《集体土地使用证》与事实不符，该村在对其老宅基规划成路后已分别给二人另行规划有新宅基地，其老宅基剩余部分应服从规划，故其请求理由不能成立，诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持叶县人民政府于2009年2月25日给李干颁发的叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由王天付、任留卿负担。
王天付、任留卿上诉称：原审判决程序违法、证据不足、认定事实不清、适用法律错误。任店镇寺西村没有进行过统一规划，审批部门不准审批建房用地。请求撤销一审判决，撤销叶县政府为李干颁发的《集体土地使用证》，一、二审诉讼费用由叶县人民政府及李干承担。
叶县人民政府辩称：一、本案王天付、任留卿二人无诉讼主体资格。任店镇寺西村经过了统一规划，土改后，政府颁发的土改证，已经失去了法律效力。二、本案诉讼标的是县政府的颁证具体行政行为，不是土地权属纠纷；三、县政府的颁证行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请求维持一审判决。
李干辩称：同意政府的意见，请求维持一审判决。
本院二审查明：王天付、任留卿1951年土改时各分得宅基一处，颁发有《土地房产所有证》。2006年11月5日，李干填写《农村村民宅基用地申请表》，经村民代表会议讨论意见、村委意见、乡镇政府审核意见、土地部门初审意见同意后，2008年12月25日，叶县人民政府以叶政土（2008）58号文，批准同意李干宅基地用地。2009年2月25日，叶县人民政府为李干颁发了叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》。后当李干建房时发生纠纷，王天付、任留卿诉至一审法院。
另查明：叶县任店镇寺西村规划图，未履行有权机关批准手续。
本院二审认为，王天付、任留卿持有土改时颁发的土地房产所有证，该土地房产所有证现在虽不具备物权效力，但足以证明两人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，二人具备诉讼主体资格。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条第二款规定“村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级政府报县级人民政府批准”。本案，叶县人民政府为李干颁发叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》的主要依据是《寺西村规划图》，但叶县人民政府未能提供经有权机关批准的相关证据，故叶县人民政府的颁证行为主要证据不足，应予撤销。撤证后，争议土地可依申请由有权机关，根据有利生产，方便生活的原则确权处理。叶县人民政府及李干的辩称理由不能成立，其请求本院不予支持。一审判决认定事实不清、证据不足，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：“一、撤销叶县人民法院（2009）叶行初字第242号行政判决；二、撤销2009年2月25日叶县人民政府为李干颁发的叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》。一、二审诉讼费各50元，均由叶县人民政府负担”。
申诉人李干申诉称，一、原二审判决认定事实不清。1、王天付、任留卿与叶县人民政府作出的具体行政行为没有法律上的利害关系，二人不具有原告的主体资格。2、原二审判决认定“寺西村规划图，未履行有权机关批准手续”属事实不清。寺西村规划图是上世纪八十年代根据镇政府要求制定的，虽然上面没有镇政府印章，但我们村的规划图是在镇政府的监督下根据这张图实施的。当时批准手续不完善，不等于规划图没有批准，如果否定这张规划图，我们村按规划图建好的村庄就全乱了。二、原二审判决随意扩大行政诉讼审查对象，以致作出错误判决。本案中被诉的具体行政行为是颁发《集体土地使用权证》，审查对象是该证的登记程序是否合法。至于该证之前的其他阶段的行政行为是否合法，则不属于本案审查对象。三、原二审判决适用法律错误。本案是土地登记行政行为，叶县人民政府依据有关合法资料进行的，而二审判决认为是确权之诉，显然属于适用法律错误。
王天付、任留卿针对李干的申诉理由辨称，叶县人民政府为申诉人李干的颁证行为严重违反国家法律法规的相关程序规定。李干是向镇政府直接申请，叶县人民政府未按规定审查审批，违反了国家关于农村申请宅基地的相关规定，属于程序违法。叶县人民政府提供的村镇规划图不能作为定案的依据，因该规划图没有经村民组讨论，又未经县人民政府批准。原二审判决认定事实清楚，适用法律及处理正确，应驳回申诉人的请求。
叶县人民政府称，1、本案王天付、任留卿不服政府颁证的具体行政行为提起行政诉讼，法院应审查政府颁发《集体土地使用权证》的行政行为是否合法，即应审查政府的土地登记行为是否合法。2、叶县行政区划内的规划是八十年代编制的，按当时的规定，乡镇规划由乡镇人民政府批准。原二审法院脱离客观事实，机械地要求县、乡镇二级文件，我们认为不符合客观事实。3、根据1984年河南省农村建房用地管理办法的实施意见，以前的老宅基地的相关文书仅作为对原有宅基地拥有使用权的参考，已丧失法律效力。
本院再审查明，叶县人民政府提供进行土地登记审核时的《地籍调查表》显示，界址调查员姓名、权属调查记事及调查员意见、调查员签名、地籍勘丈记事、勘丈员签名、地籍调查结果审核意见、审核人签章栏目均为空白；提供的该宗土地平面图是2008年12月27日政府审核之后，公示期间绘制的。
再审中，各方当事人均未提供新证据，其他事实与本院二审判决查明的事实相一致。
本院再审认为，行政机关的具体行政行为与法律上有利害关系是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务关系已经或将会产生实际影响。本案王天付、任留卿持有土改时颁发的土地房产所有证现虽不具备物权效力，但王天付、任留卿两家老宅基因被冲路从争议土地上搬出后，原有的老宅基地是否被县政府、村镇收回没有证据予以证实。王天付、任留卿对争议土地与邻居李自成（李干之父）发生纠纷，经村委、镇有关部门出面解决及叶县人民法院民事判决书等证据，足以证明二人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，故王天付、任留卿二人具备本案诉讼主体资格。
本案叶县人民政府为李干颁发《集体土地使用证》的行为是政府的土地登记行为。土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所用权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。现已查明，叶县人民政府为李干颁发叶集用（2009）字第0504001号《集体土地使用证》，登记的主要证据之一是《地籍调查表》，但政府提供进行土地登记审核时的《地籍调查表》显示，界址调查员姓名、权属调查记事及调查员意见、调查员签名、地籍勘丈记事、勘丈员签名、地籍调查结果审核意见、审核人签章栏目均为空白；提供的该宗土地平面图是2008年12月27日政府审核之后，公示期间绘制的。叶县人民政府对申请登记的土地是否进行实地查看及有关登记事项是否向申请人李干询问没有证据予以证明。根据《土地登记办法》第二条、第九条、第十二条、第十三条、第十四条之规定，叶县人民政府颁证的具体行政行为系主要证据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定应予撤销。撤证后，本案争议土地可依申请由有权机关依据相关法律规定作出处理。综上，本院二审判决认定事实清楚，程序合法，处理适当，应予维持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2010）平行终字第39号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 张文平
审 判 员 杨国山
代理审判员 程显博
二〇一四年七月十四日
书 记 员 杨谱说