滑县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）滑行初字第19号
原告安付亭，男，1947年7月26日生。
委托代理人樊恨妮，女，1944年10月17日生。
委托代理人刘雪顺，内黄县内城镇法律服务所法律工作者。
被告内黄县宋村乡人民政府。
法定代表人葛志民，职务：乡长。
委托代理人代惠堂，内黄县宋村乡人民政府工作人员。
委托代理人张俊田，河南高陵律师事务所律师。
第三人安布景（又名安不景、安守信），男，1943年9月2日生。
委托代理人陈军民，内黄县司法局148法律服务所法律工作者。
原告安付亭不服被告内黄县宋村乡人民政府于2014年5月5日作出的宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定，于2014年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月24日受理后，于2014年7月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因安布景与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月12日公开开庭审理了本案。原告安付亭及其委托代理人樊恨妮、刘雪顺、被告内黄县宋村乡人民政府的法定代表人葛志民及委托代理人代惠堂、张俊田、第三人安不景及其委托代理人陈军民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告内黄县宋村乡人民政府于2014年5月5日作出宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定，认定双方争议的北边界应按2001年12月27日乡政府为解决双方争议作出的《西沟村安布（不）景、安付廷（亭）宅基地纠纷处理决定书》中被申请人北宽13.17米的决定确定。申请人申请的20.6米北宽由其使用的请求不应支持。申请人申请的责令被申请人将建在其宅基地上的房屋及围墙依法予以拆除，恢复其对该宅基地的使用权，因没有事实依据，不予支持。并依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条、第三十一条第二款的规定，作出了“1、申请人宅基地西北角边界按从被申请人北宽13.17米处确定，其它三个角的边界按现有灰眼及申请人指定边界位置确定。北边宽应为18.89米，南边宽20.67米，西边长19.70米，东边长20.8米。申请人要求依法确认其宅基地北宽20.6米的使用权，由其使用的请求不予支持。2、申请人申请的责令被申请人将建在其宅基地上的房屋及围墙依法予以拆除，恢复其对该宅基地的使用权的请求，不予支持”的决定。被告于2014年8月4日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1.土地权属争议案件申请书；2.土地权属争议案件收件登记单；3.土地权属争议案件受理建议书；4.土地权属争议案件受理通知书及送达回证；5.答辩通知书及送达回证；6.安不景、安付亭宅基地现场勘测现状图及照片8张；7.勘测证明及照片2张；8.宋村乡人民政府2011年12月27日《西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书》；9.2013年4月26日对代新生询问笔录；10.2013年5月3日对安付亭询问笔录；11.安不景、安付亭宅基地现场勘测现状图（安付亭指认86年丈量底册位置）；12.2013年5月3日对代堂询问笔录；13.2013年5月16日对安付亭调查笔录；14.安不景、安付亭宅基地现场勘测现状图（安付亭指认中间灰眼位置）及照片3张；15.2013年5月16日对代法林调查笔录；16.2013年5月16日对安不景调查笔录；17.2010年7月7日对代东井调查笔录；18.2010年7月8日对安不景调查笔录；19.2010年7月8日对安付亭调查笔录；20.2010年7月8日对代法祥调查笔录；21.2012年10月23日对安付亭调查笔录；22.2010年7月7日对代得文调查笔录；23.宋村乡政府土地权属争议案件听证通知书及送达回证；24.安付亭身份证复印件；25.安付亭授权委托书；26.安不景身份证复印件；27.安不景、安付亭宅基纠纷调查图及照片1张（安付亭提供）；28.土地权属争议案件听证笔录；29.内黄县人民政府内政复受否（2012）1号行政复议不予受理决定书；30.土地权属争议案件调查报告；31.宋村乡人民政府行政决定审批表；32.宋村乡人民政府宋政行决字（2014）1号土地权属争议案件行政决定书及送达回证；33.内黄县人民政府内政复受（2014）1号行政复议案件受理通知书（二）；34.安付亭行政复议申请；35.关于安付亭不服宋政行决字（2014）第1号《土地权属争议案件行政决定书》行政复议的答复；36.内黄县人民政府行政复议延期审理通知书；37.内政复决（2014）1号行政复议决定书；38.内政复决（2013）3号行政复议决定书；39.《中华人民共和国土地管理法》；40.《土地权属争议调查处理办法》；41.2010年7月28日对侯殿一询问笔录；42.2010年7月28日对代现忠询问笔录；43.张传峰证明；44.内黄法院庭审笔录（部分）。
原告安付亭诉称：一、原告的宅基地与第三人的宅基地东西相邻，原告在东，第三人在西，该宅基已由原告使用了几十年，经村委会及被告丈量，原告的宅基地北头宽为15.6米加北拐5米共为20.6米，第三人的宅基地东西宽为12.6米，有1986年5月3日宅基地丈量底册为证。第三人安不景在未经原告同意的情况下超过丈量底册上的12.6米强占原告的宅基地建房使用。第三人安不景于2001年向被告申请确权，被告在没有认真查明事实的情况下于2001年12月27日作出了西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书，称第三人的宅基地北边东西宽为12.6米应改正为13.17米，同时也认定第三人的北边实际使用12.50米。该处理决定书显然缺乏事实证据和法律证据。同时更未对原告的宅基地进行确权，显失公平、程序违法。该决定书作出后，并未书面通知原告和向原告送达决定书，致使原告无法行政复议以维护合法使用权。二、原告多次找被告要求处理该案时，被告便重新受理了该案，并于2013年8月16日作出了宋政行决字（2013）第1号土地权属争议案件行政决定书，被内黄县人民政府在复议中予以撤销。被告的行政行为显然侵犯了原告的合法权益，更没有实际解决原告与第三人所争议的问题，因此，该行为应属无效行为，该两份处理决定书不具有法律效力。三、宋村乡人民政府所作出的2001年决定书、2013年1号决定书、2014年第1号决定书事实不清、证据不足、程序违法，且该三份决定书以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，违背了行政法规的规定，而内黄县人民政府（2014）1号内政复议决定书却予以维持，违背了法定程序，侵犯了原告的合法权益。请求法院依法撤销被告内黄县宋村乡人民政府于2014年5月5日作出的宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定。原告安付亭向本院提交的证据材料有：1.宋村乡人民政府宋政行决字（2013）第1号土地权属争议案件行政决定书；2.内黄县人民政府内政复决（2013）3号行政复议决定书；3.宋村乡人民政府2011年12月27日《西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书》；4.安不景、安付亭宅基纠纷调查图；5.2001年11月29日对李明道询问笔录；6.2001年11月29日对李学书询问笔录；7.2001年1月30日对代发祥询问笔录；8.2001年10月30日代长希证明；9.1986年5月西沟村庄子规划花名单。
被告内黄县宋村乡人民政府辩称，原告安付亭与第三人安不景均系内黄县宋村乡西沟村村民，二人争议的宅基地位于宋村乡西沟村大街东段路北，原告居住在东面，第三人居住在西面。原告与第三人在争议宅基地北面均盖有堂屋，两座房子中间有2.24米的空地，系双方之间争议的地方。2001年第三人建筑房屋时双方之间就发生争议。被告于2001年12月27日下发了西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书，该决定书明确规定：“安不景北边和南边东西宽为13.17米。”该决定书已经发生法律效力。之后，双方之间多次因边界发生纠纷，原告安付亭于2013年11月15日再次向被告提出申请，要求对其宅基地进行确权。被告受理以后，对现场进行勘察，对有关的证人进行调查，对原始的现场经行了拍照等。结合证人证言、原始的现场状况等证据，依据法律规定，依法作出宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定，事实清楚、证据充分。请求法院依法维持被告内黄县宋村乡人民政府于2014年5月5日作出的宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定。
第三人安不景述称：一、第三人宅基地东西宽为13.17米，已于2001年12月27日由被告作出处理决定，该决定早已生效。并且原告与第三人宅基地纠纷、民事诉讼，已于2012年达成调解协议。二、被告于2001年12月27日对第三人宅基地东西宽作出的处理决定书，已经书面送达了原告。在2001年至2014年13年中间，原告与第三人打了行政复议、刑事诉讼、民事诉讼很多官司，原告对该处理决定不可能不知情。三、原告提供1986年5月3日丈量全村宅基地底册上载明第三人东西12.6米，对第三人已无效。原因是底册上的数字来源是86年村里对8个胡同进行开宽，其中就有第三人西边胡同，村里当时决定将第三人原有宅基地减去2尺多。可丈量后，没有开宽，原村规划作废，第三人宅基地东西宽是丈量底册12.6米加2尺多，应为13.4米，但乡政府为解决纠纷，确权为13.17米，第三人为了减少纠纷已认可。四、被告于2014年5月5日作出的宋政行决字（2014）第1号行政决定书非常正确，应维持，驳回原告诉讼请求。该决定在已生效的2001年12月27日乡政府为解决双方争议作出的《西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书》基础上，对原告宅基地进行确权，是正确、合法的。二、该决定是原告申请对自己宅基进行确权，相当于给原告颁发了宅基使用证，并无不当之处。该决定实质已与第三人没有切身利益关系，双方于2012年按2001年12月27日决定确定边界达成和解协议，第三人已将围墙打好。请求法院依法维持被告内黄县宋村乡人民政府于2014年5月5日作出的宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定。第三人安不景向本院提交的证据材料有：1.宋村乡人民政府2011年12月27日《西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书》；2.内黄县宋村乡西沟村两委证明；3.2000年11月12日代长希证明材料；4.2000年10月20日代法祥证明材料；5.内黄县宋村乡村镇建设发展中心2011年12月7日证明。
本院依职权调取的证据材料有：争议土地现状照片8张。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的第1--
32、39、40份证据、原告提交的第3、4、9份证据、第三人提交的第1份证据，系被告在作出被诉具体行政行为过程中调查取得的证据及依据，对其证明被告行政程序及过程的效力本院依法予以确认。被告提交的第33
--
38、44份证据、原告提交的第1、2份证据、第三人提交的第5份证据、本院依职权调取的证据，证据来源和取得方式合法，可以证明案件事实，对其效力本院依法予以确认。被告提交的第41
--43份证据，未附具相关人员的身份证明，被调查人或证明人均未到庭接受质证，对方不认可，无其它证据相印证，对其在本案中的效力本院依法不予确认。原告提交的第5
--8份证据与第三人提交的第2--
4份证据，证明的部分内容互相矛盾，未附具相关人员的身份证明，证明人或被询问人均未到庭接受质证，且原告提交的第7份证据无被询问人签字确认，第三人提交的第2份证据无证明出具时间，对方均不予认可，对该7份证据在本案中的效力本院依法不予确认。
经审理查明，原告安付亭与第三人安布景均系内黄县宋村乡西沟村村民，两家的宅基地东西相邻，原告的宅基地在东，第三人的宅基地在西。2001年左右，双方因相邻土地的使用权产生争议。2001年12月27日，被告内黄县宋村乡人民政府作出《西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定》，确定安布景北边和南边东西宽为13.17米，北边实际使用为12.50米，应改正为13.17米，不足部分向东移动。2013年2月27日，原告安付亭向被告提出确权申请，要求确认其土地使用权。2013年8月16日，被告作出宋政行决字（2013）第1号土地权属争议案件行政决定，原告不服，向内黄县人民政府申请行政复议，内黄县人民政府于2013年10月14日作出内政复决（2013）3号行政复议决定，撤销了宋政行决字（2013）第1号土地权属争议案件行政决定。2013年11月15日，原告再次向被告提出确权申请，被告于2014年5月5日作出的宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定，原告不服，向内黄县人民政府申请行政复议，内黄县人民政府于2014年7月16日作出内政复决（2014）1号行政复议决定，维持宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定，原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，被告内黄县宋村乡人民政府依法具有作出本案被诉具体行政行为的行政职权。但是，被告作出本案被诉具体行政行为，存在以下违法之处：第一，主要证据不足。一是认定被告2001年12月27日作出的《西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书》已经送达原告的证据不足。本案中，被告2001年12月27日作出的《西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书》是被告作出本案被诉具体行政行为的重要依据。但是，被告未能提供确实证据证明该行政决定已经依法向原告送达从而产生法律效力。二是认定双方争议土地面积的证据不足。被告在答辩状中称原告与第三人堂屋间2.24米的空地系双方争议的地方。但是一方面，该宽度既与被告作出2001年12月27日《西沟村安不景、安付亭宅基地纠纷处理决定书》时丈量的争议区宽度不同，也与原告与第三人当庭认可的争议地宽度不同。另一方面，本案为土地确权案件，争议土地大小的计量依据应是面积，而不是宽度，在各方当事人均认可争议土地形状不规则的情况下，被告未对争议土地的面积作出具体说明。三是作出确权决定的实体证据不充分。被告在认可原告和第三人对对方所指灰眼均有异议的的情况下，认定案件主要事实缺乏村委证明等相应充分的证据予以支持。而且，被告提交的许多实体证据特别证人证言和调查笔录是在原告申请确权之前即已存在，被告对该部分证据缺乏必要的核实和说明。第二，适用法律错误。本案中，被告作出被诉行政行为适用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条、第三十一条第二款。但是，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定的是职权依据，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的是确权原则、第三十一条第二款规定的是救济途径，均属于程序依据。所以，被告作出本案被诉具体行政行为并未依照《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的“以法律、法规和土地管理规章为依据”的原则，适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律、法规和规章规定的实体性法律依据，适用法律法规严重错误。第三，违反法定程序。一是受理案件后，未按照《土地权属争议调查处理处理办法》第十五条、十六条的规定告知当事人案件承办人及申请回避的权利。二是未依法履行先行调解程序。《土地权属争议调查处理处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”本案中，被告未提交的专门的调解笔录，仅在听证程序中设置了调解环节，但不显示承办人对案件调解的具体过程和意见，也未让同意调解的第三人发表具体调解意见，明显不符合前述规定。三是审批程序时间上存在矛盾。本案中，“安付亭争议案件调查组”作出土地权属争议案件调查报告的时间是2014年5月5日，而行政决定审批表“办理部门意见”栏案件办理人员签字和主管领导签字的时间均是2014年5月4日，时间上明显存在矛盾。综上所述，被告作出本案被诉具体行政行为即宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。对于原告的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决如下：
撤销被告内黄县宋村乡人民政府于2014年5月5日作出的宋政行决字（2014）第1号土地权属争议案件行政决定。
本案案件受理费50元，由被告内黄县宋村乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审判长 吕万众
审判员 辛国喜
审判员 耿振军
二〇一四年十月二十日
书记员 赵 华