上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）沪01行终290号
上诉人（原审原告）严龙妹，女，1969年12月6日生，汉族，住上海市奉贤区。
委托代理人王岳秋，男，1946年10月22日生，汉族，住江苏省常州市武进区。
委托代理人尹岳方，男，1964年12月7日生，汉族，住江苏省常州市武进区。
被上诉人（原审被告）上海市奉贤区奉城镇人民政府，住所地上海市奉贤区奉城镇兰博路2008号。
法定代表人陈纪忠，镇长。
委托代理人陈波，上海市奉贤区奉城镇人民政府工作人员。
委托代理人徐洁，上海理帅律师事务所律师。
上诉人严龙妹诉上海市奉贤区奉城镇人民政府（以下简称：奉城镇政府）责令限期拆除违法建筑决定一案，不服上海市奉贤区人民法院（2017）沪0120行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月1日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，严龙妹与宋某于1990年11月23日登记结婚，并于2001年在上海市奉贤区奉城镇XX村XX号宅基地西侧建造二层房屋用于出租，后又在北侧陆续搭建两处彩钢板棚。2016年6月1日，奉城镇政府所属城管执法人员巡查至奉贤区奉城镇XX村XX号时发现存在前述三处建筑物。经奉城镇政府调查核实，前述三处建筑物现系严龙妹使用管理。奉城镇政府于2016年6月2日、6月3日向严龙妹送达《责令限期拆除违法建筑事先告知书》均未果，遂于2016年6月4日采用通告方式将《责令限期拆除违法建筑事先告知书》张贴于严龙妹住处，告知其在上海市奉贤区奉城镇东新市XX号及XX号西侧擅自搭建建筑物，违反了《上海市城乡规划条例》第三十四条第（一）项的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条和《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第六十五条规定，奉城镇政府拟作出责令限期拆除决定；如对前述内容有异议，可于2016年6月5日9时至指定地点进行陈述或申辩，逾期视作放弃上述权利。2016年7月16日，奉城镇政府作出奉城城管责拆决字[2016]第18590号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称：被诉限拆决定），认定严龙妹在奉贤区奉城镇XX村XX号及XX号西侧擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反《上海市城乡规划条例》第三十四条第（一）项的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条、《城乡规划法》第六十五条的规定，责令严龙妹于2016年7月19日17时前自行拆除上述建筑物。被诉限拆决定以通告方式张贴于严龙妹住处。现严龙妹搭建的上述三处建筑物已经被拆除。严龙妹不服，认为其当年系响应镇政府的号召，在住宅西侧非耕地上建房从事小加工，其中占地130平方米的楼房系经镇政府审批的合法建筑，被诉限拆决定认定该楼房为违法建筑，属认定事实错误，所适用的法律对本案建造行为亦不具有溯及力，遂诉至原审法院，请求判决撤销被诉限拆决定。
原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条、《城乡规划法》第六十五条的规定，奉城镇政府具有对其管辖范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处的行政职责，其具有作出本案被诉限拆决定的主体资格。本案中，奉城镇政府经调查取证，认定严龙妹位于奉贤区XX镇XX村XX号三处建筑物存在未办理过相关规划审批手续，为违法建筑，遂依据《城乡规划法》及《上海市城乡规划条例》、《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，向其作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。严龙妹对于两处彩钢板棚被确认为违法建筑无异议，但是主张XX村XX号房屋西侧的二层楼房经过审批手续，属于合法建筑，且奉城镇政府适用的法律均在房屋建成后颁布实施，被诉限拆决定适用法律错误。对此，原审法院认为，根据该房屋建造时的法律法规，建造房屋应当取得相关审批手续。严龙妹提供的用地申请，朝阳村村委会于2001年3月5日的意见是“同意申报”，原奉贤XX办公室的审批意见是“同意村委会意见”，故该村镇二级部门的审批意见均是同意申报，但是没有有关部门的同意用地的审批意见或批复，故严龙妹提供的证据无法证明该建筑物的建造取得审批同意。严龙妹搭建的建筑物未取得许可和权证，其违法状态持续至今，奉城镇政府适用现行法律法规作出处理，并无不当，故原审法院对其前述主张不予采纳。对于奉城镇政府的执法程序，严龙妹对于该府采用通告送达有异议，认为不存在难以送达的情形。但是，根据奉城镇政府提供的证据，该府在送达事先告知书和被诉限拆决定时，经过多次现场送达均未果，且有见证人签名确认，该府根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条的规定，采用通告方式送达并无不当。根据严龙妹当庭陈述，其看到了张贴在门口的被诉限拆决定，并向奉城镇政府四次提出陈述申辩的事实，该府采取通告送达未实际损害严龙妹的陈述申辩和提起诉讼的救济途径，故原审法院对其该节主张亦不予采纳。原审法院遂于2017年12月27日作出判决：驳回严龙妹的诉讼请求。
判决后，严龙妹不服，上诉至本院称：上诉人为响应当时的“万家富”号召，于2001年在宅基地西侧建造了本案涉案二层房屋，用于小加工。上诉人在建造前已经获得了被上诉人同意用地的审批，被上诉人也同意将申请进一步上报。在此情况下，上述房屋不应认定为擅自搭建。即便存在手续不全，也系被上诉人未进一步履行办理义务，导致本案房屋成为历史遗留问题，上诉人已尽到申请义务。此外，根据法律规定，上述房屋并不在《城乡规划法》所规定的应取得规划等许可手续的范围内，该房屋的建造也不在《上海市城乡规划条例》的追溯时间范围内。据此，被诉限拆决定认定事实及适用法律错误，被上诉人在此过程中执法程序亦属违法，故请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，或发回原审人民法院重审。
被上诉人奉城镇政府辩称：被上诉人在作出本案被诉限拆决定过程中，依法对房屋的权属及建造情况进行了调查。经调查后，被上诉人认为，依据房屋建造时的法律规定，建造房屋应当取得相关建设工程规划许可，即便是上诉人所称的“万家富”工程，当时也是要办理临时建筑许可，本案涉案房屋的建造未经过合法审批。被上诉人在调查后，依法向上诉人告知了陈述申辩的权利和途径，此后作出并送达被诉限拆决定，该决定在认定事实、适用法律及执法程序方面均无不当，上诉人的诉请缺乏依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，被上诉人奉城镇政府依法具有作出本案被诉限拆决定的职权。
本案中，被上诉人经现场检查、通过规土条线协查，以及对涉案建筑所在村委会支部书记进行询问等方式，查明上诉人严龙妹自2001年起在上海市奉贤区奉城镇XX村XX号宅基地西侧陆续建造的房屋未合法取得相应建设规划等审批手续，该事实有相关现场检查笔录、违法建（构）筑物确认书，以及询问笔录等作为证据，被上诉人据此作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为其在建造前已提出申请，并获村、镇两级审批通过，并交付了相关费用，涉案房屋的情况属于历史遗留问题，但其提供的相关材料从形式上看，并非正式的用地审批及规划审批文件，相关文件中对土地的四至范围、拟建造房屋的建筑面积以及房屋的层数、高度等也没有明确的说明。此外，参照上诉人2001年提出申请时，用以规范农村村民住房建设的《上海市农村个人住房建设管理办法》第十二条第二款之规定，农村个人建房用地经批准后，由批准用地机关发给农村个人住房建设用地批准文件；由乡（镇）人民政府发给《农村个人住房建设工程许可证》。而本案中，上诉人建造的房屋并未取得上述文件，即便从上诉人陈述的房屋建造历史背景上看，也不能当然得出涉案房屋系合法建造的结论。故上诉人认为其所建造的房屋不属于违法建筑，该主张缺乏事实根据与法律依据，本院难以支持。鉴于上诉人建造的建筑始终缺少必要的审批文件，被上诉人根据《城乡规划法》及《上海市城乡规划条例》、《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，向其作出被诉限拆决定，也未违反“法不溯及既往”的原则，故对上诉人针对被上诉人法律适用提出的异议，本院亦不予支持。在执法程序方面，被上诉人在几次直接送达未成后，采用在上诉人住处门边张贴文书通告形式送达法律文书，该方式能够为上诉人所知晓，且并无证据表明上诉人程序权益受到不利影响，故对被诉限拆决定的作出程序，本院予以认可。
综上，上诉人的上诉请求缺乏依据，本院难以支持，对原审判决，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人严龙妹负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 周瑶华
审 判 员 宁 博
代理审判员 刘智敏
二〇一八年四月二十五日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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