湖南省茶陵县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茶法行初字第27号
原告茶陵县平水镇西屏村上湾组。
诉讼代表人李冬平，男，汉族，农民，茶陵县人。
诉讼代表人李祖德，男，汉族，农民，茶陵县人，。
诉讼代表人李黄飞，男，汉族，农民，�陵县人，。
诉讼代表人李志伟，男，汉族，农民，茶陵县人，。
诉讼代表人李珠生，男，汉族，茶陵县人，。
上述五诉讼代表人共同委托代理人张三平，北京盈科（长沙）律师事务所律师（一般代理）。
被告茶陵县国土资源局，住所地：茶陵县。
法定代表人王素，局长（缺席）。
委托代理人杨波，该局法规股股长（特别授权）。
委托代理人刘济群，该局耕地保护股股长（一般代理）。
第三人株洲市广阔土地整理有限公司，住所地：湖南省株洲市。
法定代表人刘旭明，经理。
原告茶陵县平水镇西屏村上湾组（以下简称“上湾组”）诉被告茶陵县国土资源局（以下简称“国土局”）及第三人株洲市广阔土地整理有限公司（以下简称“土地整理公司”）行政协议纠纷�案，因原告上湾组的负责人怠于行使诉权，故该组村民推举李冬平、李祖德、李黄飞、李志伟、李珠生为该组的诉讼代表人，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月5日受理后，于2015年5月8日向被告国土局及第三人土地整理公司送达了起诉状副本及应诉通知书。同年6月12日，原告以“本案的审理需要以（2015）茶法行初字第26号及（2015）茶法行初字第28号的审理结果为依据”为由，向本院申请中止审理。本院依法组成合议庭，于当日作出裁定中止本案诉讼。中止诉讼的情形消除后，本院于2016年1月15日决定恢复本案的审理，并于2016年1月21公开开庭审理了本案。原告上湾组的诉讼代表人李冬平、李志伟及其共同的委托代理人张三平、被告国土局的委托代理人杨波、刘济群、第三人土地整理公司的法定代表人刘旭明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年1月29日，被告国土局与第三人土地整理公司签订了一份《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同》，将第三人土地整理公司在原告上湾组开发整理的64.43公顷新增耕地予以收购，用作株洲市耕地占补平衡指标。2015年5月25日被告国土局以“所涉行政合同的干部换岗”为由向本院申请延期举证和答辩，经本院审查，认为理由不当，并限被告国土局应当在2015年5月27日前提交答辩和证据，否则视为没有证据。2015年5月27日，被告国土局向本院提交了签订该行政协议的证据、依据：1、株洲市人民政府办公室株政办发（2011）27号文件及株洲市国土资源局和株洲市财政局联合发出的株国土资发（2010）132号文件，用以证明被告与第三人签订《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》有政策法律依据；2、茶陵县平水镇人民政府平政发（2011）27号文件及该镇人民政�与第三人签订的《土地开发合同书》、原告与第三人签订的《土地开发承包合同书》、原告向茶陵县林业局、国土局《申请土地开发立项报告》、茶陵县林业局茶林函字（2012）113号文件、茶陵县国土资源局办公室《关于批准茶陵县平水镇西屏村土地开发项目立项的通知》、株洲市国土资源局会同株洲市农业局签署的《补充耕地项目验收意见书》、湖南省国土资源厅《湖南省补充耕地项目指标确认书》，用以证明被告与第三人签订《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》程序合法；3、《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》，用以证明被告与第三人签订合同的内容合法有效。
原告上湾组诉称，2015年2月10日，非原告集体经济组织成员的刘旭明（土地整理公司法人代表）擅自在属于原告集体所有的土地上毁林开垦并栽种树苗，原告村民极力�止却遭到刘的恐吓，故原告多次向茶陵县平水镇人民政府反映该问题并要求予以解决；2015年2月26日下午，在镇政府相关人员的主持下，原告召开了村民会议，在会议上，刘旭明拿出一份株洲市人民政府办公室于2011年4月15日颁发的株政办发（2011）27号《关于进一步加强耕地占补平衡工作的通知》及被告与第三人于2013年1月29日签订的《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同》，并以此作为合法取得图幅号为G49G027086、图斑号为207、116、154、164、177面积约1000亩的属于原告集体所有的土地使用权。此时，原告才知道《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同》的存在。我们认为，该收购合同涉及地系原告所有，但原告对于土地整理和收购合同并不知情，不存在原告村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，更不可能同意对该合同涉及的土地进行开发整理并被被告收购。因此，该收购合同违反相关法律规定，程序违法，请求法院确认被告与第三人签订的《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》为无效行政合同，本案诉讼费由被告承担。
原告上湾组向本院提供了下列证据：1、《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》，用以证明被告与第三人签订了行政合同的事实；2、茶林证字第0008528号、第0008529号与第0008530号山林权所有证各一份，用以证明该行政合同涉及地系原告集体所有；3、2015年2月26日下午在上湾组堂举行的村民会议视频及纸质文字说明，用以证明上湾组并未与刘旭明签订任何合同。4、茶陵县人民法院（2015）茶法行初字第28号行政判决书、茶陵县人民法院（2015）茶法行初字第26号行政判决书、株洲市中级人民法院（2015）株中法行第119号行政判决书，用以证明（2015）茶法行�字第28号及（2015）茶法行初字第26号二案的裁判结果。
被告国土局辩称，一、我局与第三人之间于2013年1月29日签订的《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》合法有效。1、目的系落实耕地保护，坚守18亿亩耕地红线，保障全市耕地占补平衡，此举利国利民，政府给予大力支持；2、《茶陵县社会自筹资金补充耕地收购合同》所涉地段符合政策要求；3、答辩人从中不谋求任何私利；4、未违背原告茶陵县平水镇西屏村上湾组的集体意志，《茶陵县社会自筹资金补充耕地收购合同》签订之前即2011年12月8日，原告就与第三人之间签订了一份《土地开发承包合同书》，该合同充分表明原告同意将本案所涉地段的土地用于整理、开发。二、关于原告上湾组部分村民对《茶陵县社会自筹资金补充耕地收购合同》内容中有关给予第三人三年承包权的解释：从《茶陵县社会自筹资金补充耕地收购合同》“第四条收购合同总价款20%作为三年工程和耕种措施保证金；第五条乙方负责收购地块三年内（从本合同签定之日起计算）的地力培肥，耕种及后续管理等工作，确保新开耕地不荒芜或退耕还林，非乙方自己耕种的，应及时向直接耕种人（或单位）按约定支付耕种补助费，甲方每年组织复检，不合格的，当年部分保证金，不予支付，如乙方未及时向直接耕种人（或单位）支付耕种补助费，甲方有权从乙方每年的保证金中直接代付；第六条乙方负责本项目施工或后续耕种管理等其他原因所引起任何纠纷，诉讼、赔偿、债务及其他有关事务”之内容所看，我局完全是为贯彻落实株国土资发（2010）132号《关于加强占补平衡补充耕地项目资金管理的通知》第二条“要进行土壤改良，增施有机和无机肥料，培肥地”之规定的要求，�为了检验第三人是否全面履行合同义务的一种方式，也是为了减少百姓的耕作成本、保护和拓宽当地老百姓的耕地面积、保障耕地质量所作的约定。三、《茶陵县社会自筹资金补充耕地收购合同》除了为验收耕地质量需要短时间占用之外，并不改变土地所有权性质，更未损害原告的利益。综前所述，为落实耕地保护制度，保障全市耕地占补平衡，请求依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
第三人土地整理公司未提交书面陈述意见，且当庭称不需要陈述。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见为：对证据1的内容真实性无异议。对证据2中茶陵县平水镇人民政府平政发（2011）27号文件及该镇人民政府与第三人签订的《土地开发合同书》的真实性无异议；对原告与第三人签订的《土地开发承包合同书》有异议，土地开发承包合同书，组民不知�，仅有村民小组公章，没有体现体现三分之二村民的意见，申请土地开发立项报告也仅有盖章，不能体现三分之二村民的意愿，且县国土资源局没有批准；茶陵县国土资源局办公室《关于批准茶陵县平水镇西屏村土地开发项目立项的通知》与申请立项的图幅号、图斑号内容及批准的图幅号、图斑号内容不一致，批准的与补充耕地项目验收意见、与湖南省补充耕地项目指标确认书以及《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同》图幅号、图斑号内容也不一致。证据3《茶陵县社会自筹资金补充耕地收购合同》中被告没有给予第三人三年的土地承包经营权。
第三人土地整理公司对被告提交的证据均无异议。
针对原告的质证意见，被告国土局进一步作出辩解：我局没有给予第三人承包经营权；关于林业局的意见，在立项报告上已注明了可以开发；我�没有批复权，只有市国土局才可批复；图幅号、图斑号不一致属正常的测绘专业通常的做法，最后以省确认的为依据。
被告国土局对原告上湾组提供的证据发表质证意见为：对证据1、2、4没有异议；对证据3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，所有的承包合同我局只认印章。
第三人土地整理公司对原告提交的证据没有发表质证意见。
经审查，本院对上述证据作如下确认：一、原告上湾组提交的证据1、2、4符合证据的“三性”，均依法予以采信；证据3的内容不清楚，不能实现原告的证明目的。二、被告提交的地方政府规章和文件及其他证据材料均符合证据的“三性”，依法全部予以采信。
经审理查明，原告上湾组系茶陵县平水镇下辖的西屏村的一个村民小组。2011年4月11日，原告向茶陵县林业局、国土局提交了《申请土地开发立项报告》，申请立项将属于该组面积约1000亩的土地开发成旱土。2011年12月8日，茶陵县林业局在该报告上签属了“可以开发……并以林业局文件批复国土局”的意见。同日，原告上湾组作为发包方、第三人土地整理公司作为承包方签订了一份《土地开发承包合同书》，将前述约1000亩土地承包给第三人进行整理开发，约定期限为三年。原告上湾组和第三人土地整理公司及茶陵县平水镇人民政府均在该合同书上加盖了印章，并由李晚华、刘旭民分别代表原告上湾组和第三人土地整理公司在合同书上签字。同年12月31日，株洲市国土资源局办公室按照株洲市人民政府办公室株政办发（2011）27号《关于进一步加强耕地占补平衡工作的通知》及当年占补平衡补充耕地计划，向被告茶陵县国土资源局发出《关于批准茶陵县平水镇西屏村土地开发项目立项的通知》，要求被告国土局“抓紧时间组织补充完善项目所在地乡、村、组和项目所涉相关部门的意见资料，按规定程序尽快完成项目测量、规划设计和预算编制工作”。2012年12月6日，株洲市国土资源局会同株洲市林业局针对第三人整理开发的前述约1000亩土地签署了《补充耕地项目验收意见书》，结论为“该项目基本符合验收的要求，拟同意通过验收，新增耕地面积为陆拾肆点肆叁零贰（64.4302）公顷，指标可用于耕地占补平衡”。同年12月9日，被告国土局又致函《关于茶陵县平水镇西屏村土地开发项目占用林地的函》给茶陵县林业局，茶陵县林业局于当月11日向被告国土局发出茶林函字（2012）113号《关于平水镇西屏村申请办理林地开发手续的回复》，同意茶陵县西屏村的土地开发项目，共计开发面积64.43公顷。2013年1月25日，湖南省国土资源厅签署《湖南省补充耕地项目指标确认书�，“同意该项目新增耕地用于株洲市非农建设占用耕地的补偿指标”。并确认项目位置为茶陵县西屏村，图幅号为G49G027086、G49G028086，图斑号为253、207、196、177、164、154、116、149、207、257、245、230，新增耕地面积为64.43公顷。2013年1月29日，被告国土局按照株洲市人民政府办公室株政办发（2011）27号《关于进一步加强耕地占补平衡工作的通知》、《中华人民共和国合同法》、《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《湖南省土地开发整理项目预算编制暂行规定》的相关规定，与第三人土地整理公司签订了一份《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》。
另查明，2012年3月15日，第三人土地整理公司向原告上湾组交纳了土地开发整理承包金25万元。原告的诉讼代表人承认他们参与了本案所涉土地开发整理承包金的分配，但他们认为分得的款项不是第三�土地整理公司交纳的，而是案外人李欢交纳的，同时他们还承认曾阻挠过第三人土地整理公司在开发整理土地上的施工。因原告上湾组与第三人土地整理公司就承包地的收回发生纠纷，双方曾于2015年2月26日在原告上湾组进行协商。在协商过程中，原告上湾组才得知第三人土地整理公司与被告国土局签订了上述《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》。原告上湾组认为，该行政合同的签订违反了相关法律规定，请求本院确认该行政合同无效。
本院认为，本案系行政协议纠纷，被告国土局作为县级土地行政管理机关，有依照法律法规的规定行使对本辖区内的土地开发整理项目的管理权，并鼓励社会投资者自筹资金参与开发复垦，补充耕地，保障耕地占补平衡。因此，被告国土局与第三人土地整理公司签订协议的主体适格。本案争议的焦点为：《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》是否合法有效？对此，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”本案第三人土地整理公司非原告集体经济组织成员，其在原告处承包土地进行开发整理，必须履行上述法定程序。从原告诉讼代表人参与分配第三人土地整理公司交纳的土地开发整理承包金来看，没有证据表明原告上湾组不知情，仅仅是本案原告诉讼代表人的理解出现了偏差而已，对其“事先未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”的主张，本院不予采信。第三人土地整理公司的土地开发整理�目通过验收后，被告国土局根据原告的《申请土地开发立项报告》、原告与第三人签订的《土地开发承包合同书》，茶陵县林业局茶林函字（2012）113号文件、茶陵县国土资源局办公室《关于批准茶陵县平水镇西屏村土地开发项目立项的通知》、株洲市国土资源局会同株洲市农业局签署的《补充耕地项目验收意见书》、湖南省国土资源厅《湖南省补充耕地项目指标确认书》，并依据株洲市人民政府办公室株政办发（2011）27号《关于进一步加强耕地占补平衡工作的通知》、《中华人民共和国合同法》、《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《湖南省土地开发整理项目预算编制暂行规定》的相关规定，与第三人土地整理公司签订《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》，且该合同只为落实耕地保护制度，保障全市耕地占补平衡，并未改变土地所有权性质，�未损害原告上湾组的权益。因此，本院认为被告国土局与第三人土地整理公司签订的《茶陵县社会自筹资金补充耕地项目收购合同书》合法有效，对原告的诉讼请求依法予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告茶陵县平水镇西屏村上湾组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告茶陵县平水镇西屏村上湾组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
附：提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院缴纳上诉费。现金缴纳的，直接向农行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳；汇款或转帐的，开户行：中国农业银行株洲市�塘支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号18-161101040002686。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
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审 判 长 罗陈刚
审 判 员 刘汝平
人民陪审员 李 之
二〇一六年三月十八日
书 记 员 谭丽艳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。