北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终459号
上诉人（一审原告）艾国栋，男，1956年11月9日出生，汉族，住北京市平谷区。
被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人崔浩然，北京市国土资源局平谷分局工作人员。
委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人陈吉宁，代理市长。
委托代理人商思刚，北京市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。
一审第三人金春和，男，1957年4月25日出生，汉族，住北京市平谷区。
艾国栋因诉北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）不履行土地权属行政处理法定职责及北京市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京04行初770号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。艾国栋，平谷区政府委托代理人崔浩然、王振三，市政府委托代理人商思刚、任佳慧到庭参加了诉讼，金春和经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平谷区政府针对艾国栋的申请于2016年1月27日作出《土地权属争议案件决定书》（〔2016〕决字001号，以下简称被诉决定书），主要内容为：申请人艾国栋请求确认与被申请人金春和两家宅基地使用界线，经查艾国栋1956年11月9日出生于北京市平谷区兴谷街道后罗庄村（以下简称后罗庄村），1964年6月迁入市区，现住址北京市丰台区芳星园二区1号楼1201号，艾国栋于2014年7月在后罗庄村王家胡同1号院（以下简称1号院）内建房，在砌筑围墙时与金春和发生使用界限争议。艾国栋提供了1951年的《土地房产所有证存根》（户主王好贤，艾国栋的二姥爷）、王黄氏户口《证明信》等证据材料。经调查，无法认定艾国栋是1号院宅基地的使用权人。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条，决定对艾国栋提出的土地权属争议申请的请求事项不予支持。艾国栋不服，向市政府申请行政复议。2016年5月12日，市政府作出《行政复议决定书》（京政复字〔2016〕277号，以下简称被诉复议决定），决定维持被诉决定书。艾国栋仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书及被诉复议决定，责令平谷区政府为艾国栋颁发集体土地建设用地使用证。
一审法院认为，根据土地管理法第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定以及参照《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第五条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”之规定，北京市国土资源局平谷分局（以下简称国土平谷分局）对个人之间发生的土地权属争议案件有受理、调查、调解及向同级人民政府上报拟定的处理意见的职责，平谷区政府作为同级人民政府则负有作出处理决定的职权。
土地管理法规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定申请调查处理土地权属争议的应当符合下列条件：一、申请人与争议的土地有直接利害关系，二、有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。根据上述规定，申请调查土地权属争议的申请人首先应当与争议的土地有直接利害关系。本案中艾国栋认为其所使用的1号院与相邻的后罗庄村王家胡同3号院（以下简称3号院）存在宅基地权属争议，并向国土平谷分局提出申请。艾国栋1956年出生，幼年随外祖母户籍登记在原北京市平谷县王辛庄公社后罗庄村，1964年6月15日艾国栋因上学将户籍迁入原北京市崇文区，属城镇居民。在调查核实过程中，平谷区政府提交了后罗庄村委会、兴谷街道办事处出具的否认艾国栋村民身份的证明材料，艾国栋主张其于1962年取得后罗庄村宅基地使用权，但其未能提交有效证据予以证明，故法院对艾国栋的主张不予支持。平谷区政府在诉讼中称，国土平谷分局认为艾国栋在1号院有建房行为，所以受理其权属争议申请，此作法与其最终未认定艾国栋是1号院宅基地的使用权人的决定不相矛盾，法院对此不持异议。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人，被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料，逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理；国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。本案中，国土平谷分局受理申请后，对权属争议进行调查处理中因情况复杂，经负责人批准延长办理期限的行为，不违反上述规定，艾国栋认为平谷区政府违反办案期限的主张，不予支持。综上，平谷区政府作出的被诉决定书认定事实清楚、程序合法，适用法律法规并参照《土地权属争议调查处理办法》正确。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条之规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，市政府受理艾国栋提出的行政复议申请后，对被诉决定书进行了审查，于法定期限内作出了被诉复议决定，其行政复议程序符合法律规定。艾国栋的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回艾国栋的诉讼请求。
艾国栋不服一审判决，以一审法院审理程序违规、认证不符合客观事实等为由，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判撤销被诉决定书及被诉复议决定。
平谷区政府、市政府均认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
金春和经本院合法传唤未参加庭审。
当事人在一审举证期限内向一审法院提交了如下证据材料：
（一）艾国栋提交的证据材料：1.2016年5月31日《介绍信》；2.《证明信》；3.2014年10月10日《介绍信》；4.《土地房产所有证存根》；5.证明信（三页）；6.《房屋翻建协议》；7.《建房工程合同书》；8.《施工建房情况证明》；9.照片；10.照片；11.收据及出警情况；12.照片；13.土地权属争议案件受理通知书及延期调查处理通知书；14.城内无房的证明材料；15.《土地房产所有证存根》（金焕傑）；16.2013年12月27日后罗庄村民委员会出具的介绍信。
（二）平谷区政府提交的证据材料：1.《土地权属争议案件申请书》、艾国栋身份证及户口本复印件、《土地房产所有证存根》、证明信（王黄氏户口登记）；2.土地权属争议案件受理通知书及送达回证；3.答辩通知书及送达回证、答辩状、金春和身份证及户口本复印件、《土地房产所有证存根》；4.国土平谷分局工作人员与艾国栋、金春和、张淑兰、村委会干部所做的询问笔录、后罗庄村委会证明；5.土地权属纠纷延期调查处理申请审批表、延期调查处理通知书及送达回证；6.被诉决定书及送达回证。
（三）市政府提交的证据材料：1.《行政复议申请书》；2.接待笔录；3.《行政复议答复通知书》及送达回证；4.《行政复议答复书》及证据目录；5.被诉复议决定及送达回证、邮寄凭证。
金春和在一审阶段未提交证据材料。
一审法院经庭审质证及审查核实认为：艾国栋提交的证据1至5、证据15、16主要证明其取得了1号院的宅基地使用权，其中王好贤的《土地房产所有证存根》、金焕傑的《土地房产所有证存根》已随着土地制度改革自然失效，该证据证明目的不成立，不予采纳；其中还有查询1号院宅基地使用权的介绍信、证明，出具证明的单位不是具有确认宅基地使用权的机关，该证据证明目的不成立，介绍信的内容不能证明宅基地的使用权属，不予采纳。艾国栋提交的证据6至11系其合法建房的证据，但因其未提交规划部门许可建房的相关材料，故对上述证据不予采信；艾国栋提交证据14证明其未曾取得自有住房，该证据与本案无关联，不作认证。艾国栋提交的证据13及平谷区政府、市政府提供的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，真实、合法，与本案具有关联性，能够证明平谷区政府对艾国栋的申请进行了受理、核实调查并作出决定，以及市政府受理艾国栋的复议申请后履行了相关程序并作出复议决定的事实，可以作为认定相关事实的依据，予以采信。
上述证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院认为，一审程序中艾国栋提交的房屋翻建协议、建房工程合同书、施工建房情况证明、照片能够证明其翻建房屋及相关人员现场勘察的情况，本院同意一审法院的其他认证意见。
二审期间，艾国栋向本院提供了如下证据材料：1.派出所《亲属关系证明》，用以证明王凤英与艾国栋系母子关系；2.后罗庄村委会于1993年5月20日出具的两份编号分别为69、70号的《宅基地登记卡》，用以证明艾国栋是1号院宅基地南半部分的使用权人。同时，本院责令艾国栋提交王凤英的死亡证明，后艾国栋向本院提交了《居民死亡医学证明（推断）书》。经审查本院认为，上述证据材料能够证明后罗庄村委会于1993年5月20日出具《宅基地登记卡》将1号院南半部分宅基地的使用人登记在艾国栋之母王凤英名下的事实，但不足以证明上述宅基地的使用权完全属于艾国栋；同时能够证明王凤英死亡的客观事实。
根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：艾国栋于2015年5月4日向平谷国土分局提交土地权属确权申请及相关证据材料，要求对金春和建房时修建滴水部分土地进行权属确认。同年5月5日，平谷国土分局作出《土地权属争议案件受理通知书》，并于同月8日送达艾国栋。同月11日，平谷区政府向金春和送达《答辩通知书》。后金春和向国土平谷分局提交了答辩状、身份证及户口簿复印件、土地房产所有证存根等材料。此后，国土平谷分局分别对艾国栋、金春和及村委会工作人员、张淑兰进行了调查、询问，并进行了现场勘查。在调查中艾国栋明确要求平谷区政府确定1号院与3号院使用权界线，并表示不同意调解。期间，后罗庄村委会出具《证明》，证明艾国栋非该村村民；金春和系该村村民，其户籍地址、居住地址是3号院。调查过程中，国土平谷分局针对艾国栋提交的2013年4月17日加盖后罗庄村委会公章的《证明信》中“因王黄氏已于1984年3月24日去世、王凤英于2013年4月11日去世，故村中有艾国栋的农民房屋及院落一处，方位紧邻王鸿儒宅院南侧”的内容，与后罗庄村委会负责出具证明信的工作人员刘海凤进行调查，刘海凤称该村为艾国栋出具过在该村无房的证明，没有上述内容，且落款名“北京市平谷区王辛庄镇后罗庄村”与实际不符，该村自2006年划归兴谷街道。2015年10月16日,后罗庄村委会及北京市平谷区兴谷街道办事处出具《证明》,证明1号院宅基地现使用权人是张淑兰。国土平谷分局工作人员向张淑兰调查时，张淑兰亦称其系1号院的宅基地使用权人，且与金春和并无宅基地使用权纠纷。因该案比较复杂，国土平谷分局于2015年10月23日作出《延期调查处理通知书》，决定延期3个月，并于同月26日、27日分别向艾国栋及金春和送达。2016年1月27日，平谷区政府作出被诉决定书，并分别于同年2月3日、4日向艾国栋与金春和进行了送达。艾国栋不服，于2016年3月21日向市政府申请行政复议，请求撤销被诉决定书。市政府受理后，于同月22日向平谷区政府作出《行政复议答复通知书》，通知平谷区政府提交书面答复及相应证据、依据。2016年4月1日，平谷区政府作出《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。同年5月12日，市政府作出维持被诉决定书的被诉复议决定，并向艾国栋、平谷区政府、金春和进行了送达。艾国栋不服，向一审法院提起本案诉讼。
另查，王凤英与艾国栋系母子关系。1993年5月20日，后罗庄村委会出具两份编号分别为69、70号的《宅基地登记卡》，其中69号《宅基地登记卡》将后罗庄村东至过道、西至金增光、南至王凤英、北至大街面积为250.6平方米的宅基地户主姓名登记为王洪如；70号《宅基地登记卡》将后罗庄村东至王洪如、西至金连青、南至金春和、北至王洪如面积为256.23平方米的宅基地户主姓名登记为王凤英。王凤英于2013年4月11日死亡。
本院认为，土地管理法第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，艾国栋提出申请，要求对金春和建房时修建滴水部分土地进行权属确认，根据上述规定，接到申请后平谷区政府具有予以行政处理的法定职责。
《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：一、申请人与争议的土地有直接利害关系；二、有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据；第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，在接到艾国栋的申请后，国土平谷分局对艾国栋、金春和、后罗庄村委会工作人员、张淑兰等进行了调查，核实了相关证明材料，其中包括艾国栋提供的材料。经过对上述调查情况综合认定，平谷区政府认为无法认定艾国栋是1号院宅基地使用权人。上述认定系基于艾国栋的举证责任和国土平谷分局的调查义务基础之上，并无不当。艾国栋在行政程序中提交的证据材料确不足以证明其与争议的土地有直接利害关系。本案二审审理过程中，艾国栋虽提交了《亲属关系证明》和《宅基地登记卡》等材料，但由于上述材料并未在行政程序和一审程序中提交，且《宅基地登记卡》等新证据材料的证据能力及效力也宜由作为行政机关的平谷区政府在专业行政管理领域先行裁量确定，故上述材料不能作为对被诉决定书、被诉复议决定及一审判决进行否定性评价的依据。鉴此，艾国栋可持包括涉案《宅基地登记卡》等材料，重新向平谷区政府提出相关申请，平谷区政府应对此重新判断和作出处理。
综上，平谷区政府收到艾国栋的申请后，进行了相应调查，在法定期限内作出被诉决定书并向艾国栋、金春和送达，至此所履行的行政处理的法定职责并无不当。市政府接到行政复议申请后所履行的行政复议程序亦无不当。一审法院的处理并无不当。艾国栋的上诉请求没有相应依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人艾国栋负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 赵宇晖
审判员 赵世奎
审判员 支小龙
二〇一七年五月三十一日
书记员 孟雪儿