江西省贵溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）贵行初字第13号
原告贵溪市承信石膏矿
法定代表人陈承纪，矿长。
委托代理人何秋英，江西金凤华昌律师事务所律师。
委托代理人刘新斌，江西金凤华昌律师事务所律师。
被告贵溪市国土资源局
法定代表人付新荣，局长。
单位负责人詹新样，党组书记。
委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。
原告贵溪市承信石膏矿（以下简称原告）不服被告贵溪市国土资源局（以下简称被告）地质矿产行政决定及行政赔偿一案，原告于2015年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月1日受理后，于2015年6月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月16日公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈承纪及其委托代理人何秋英、刘新斌、被告单位负责人詹新样及其委托代理人严福生到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年8月23日，被告作出贵国土资字（2013）33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》（以下简称《停产整顿通知》），要求各石膏矿企业立即停止生产，进一步自查整顿。被告于2015年6月11日向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据，证据共计八组（均为复印件）：
第一组证据：1、组织机构代码证。证据来源：被告提供。证明事项：证明被告主体身份。
第二组证据：1、罗塘石膏矿区地面塌陷紧急会议；2、8.21地面塌陷专题会议；3、证明；4、贵溪市人民政府关于印发贵溪市雷溪坍塌地质灾害处置方案的通知；5、关于贵溪市罗塘石膏采空区地面坍塌调查处置协调会议纪要。6、《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》及送达回证（补强证据）。证明事项：1、对于雷溪乡石膏矿地面坍塌的地质灾害事件，贵溪市市委、市政府多次召开紧急会议和专题会议，召集各部门采取应急措施，其中要求答辩人采取对全市石膏矿下发停产整顿的应急措施，也要求贵溪市各石膏矿停产自查。2、因雷溪乡地面塌陷，引起了广大村民严重恐慌，村民采取了多次聚众围堵公路等群体性事件，严重影响了社会稳定和公共秩序，贵溪市政法委召开紧急会议进行调处。3、贵溪市政府组成雷溪塌陷灾害处置工作领导小组，统一负责指挥协调各部门采取应急措施；4、贵溪市公安局采取了收缴被答辩人导爆管、雷管、炸药、塑料导爆管的措施。
第三组证据：1、关于部分村民反映石膏矿严重污染环境影响该村村民的生存答复函；2、关于解决石膏矿3#井附近村民饮水问题的协议；3、安全生产大排查记录表；4、鹰国土资（2011）24号关于核定矿山环境治理和生态恢复保证金的通知；5、中国工商银行现金存款凭证；6、矿山地质环境保护与恢复治理方案；7、罗河镇安全生产集中大检查隐患排查工作总结。证据来源：被告提供。证明事项：1、罗河镇石膏矿从2003年开始就造成了严重环境污染，周边村民房屋存在裂缝，存在安全隐患；2、在2012年12月的排查中发现被答辩人存在安全生产许可证过期情况，且2012年10月底就已停产；3、原告未缴纳治理和生态恢复保证金，未通过采矿许可证年检，存在安全隐患；4、2013年4月，市国土局委托省煤田地质局勘查研究院、223地质队对原告贵溪市承信石膏矿进行评审，认定原告存在重大安全隐患，需进行整改完善；5、2013年7月至9月罗河镇劳动安全站进行安全生产大检查，查实原告贵溪市承信石膏矿存在诸多安全隐患，不能进行生产。
第四组证据：1、关于要求关闭罗河石膏矿和罗河承信石膏矿的请示报告；2、关于要求调处罗河石膏矿、承信石膏矿相关问题的报告。证据来源：被告提供。证明事项：1、原告开采石膏矿，使村民房屋受损、生活用水困难，地基出现采空区、良田受到污染，出现了重大安全隐患和环境污染；2、采矿的行为导致村民出现了恐慌心理，引起了村民强烈不满，并直接引发了村民多次围堵、阻断交通的群体性事件。
第五组证据：1、江西省人民来访接待中心转办单两份；2、恳请政府解决困难之报告；3、罗河镇周家村石膏矿上村民恳请政府解决困难的报告；4、公告；5、罗河镇周家村周家组部分村民强烈要求关闭罗河2号石膏矿赔偿报告人损失的报告；6、罗河镇周家村周家组十户村民申请房屋迁移的报告；7、罗河镇村民血泪陈书；8、民生通道情况反映；9、关于贵溪市罗河镇周家村周家组周小秋等村民反映罗河2号石膏矿自非法开采的调查核实情况汇报。证据来源：被告提供。证明事项：1、当地群众坚决反对罗河石膏矿开采，村民上访事件频发。2、原告采矿对当地群众造成了安全隐患和环境污染，引发群众强烈不满，如果未能确保安全环保要求，未能疏通当地群众的思想，贸然重新开采，必将引发群体性事件。
第六组证据：1、贵溪市罗塘石膏矿区采空地面坍塌发展趋势分析暨防治措施研讨会专家论证意见；2、贵溪市雷溪乡雷溪、二水、贵溪石膏矿采空地面塌陷2012年11月至2014年10月检测资料分析意见。证据来源：被告提供。证明事项：罗塘石膏矿区的二水、雷溪、贵溪石膏矿采空地面塌陷在扩张，尚未稳定，塌陷会持续发生。其他矿区从长远角度还是会发生地面塌陷。原告与二水、雷溪等石膏矿同属一个矿区，存在重大安全隐患，在未能采取安全开采方式并确保安全的条件下，不能恢复开采。
第七组证据：1、关于要求恢复生产的回复意见；2、关于陈承纪、桂福根要求恢复生产信访事项答复意见书；3、关于贵溪市罗河石膏矿和承信石膏矿要求恢复生产的专家咨询意见。证据来源：被告提供。证明事项：1、原告采矿形成的采空区对地面影响很大，如采取充水开采方式不可避免会出现地面塌陷，专家建议不宜恢复开采。如一定要开采，则必须采取充填采矿方法开采。2、被告要求原告在依法缴纳保证金、满足安全条件、并由安监、环保等相关部门及当地政府村小组同意的恢复意见，是符合法律规定的。
法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第四十八条、第四十九条、第五十八条；《地质灾害防治条例》第七条、第二十八、第三十一条。
原告诉称：原告的企业是依法成立的，经营过程中也是合法经营的。被告于2013年8月中下旬口头通知原告停产整顿，并通知公安部门停止出售炸药，导致原告停产至今，大量民工歇业待产，机械设备闲置损耗，经济损失十分惨重。事后，原告通过其他的矿产企业复印到了一份被告下达的《停产整顿通知》（贵国土资字（2013）33号），原告认为该份《停产整顿通知》已严重侵犯了原告及其矿产企业的合法权益，为此，原告不断地向江西省国土资源厅、贵溪市人民政府等单位信访反应诉求。2014年5月22日被告以《答复意见书》的形式送达给原告，原告对被告下发的《答复意见书》仍然不服。2014年7月22日原告依法向鹰潭市国土资源局提起行政复议申请，但鹰潭市国土资源局在法定期限内既没有出具《案件受理通知书》，也没有作出行政复议决定。原告为了维护自身的合法权益，于2014年9月28日提起行政诉讼。理由是：1、缺乏事实根据。原告的矿区为罗河镇周家村，距离出现地面塌陷的雷溪乡有数公里的距离，且开采区周围并未出现地面塌陷或其他影响环境的情形；2、被告以红头文件形式下发的行政处罚决定不符合行政处罚法法律文书的形式要件；3、行政处罚的程序违法。按照行政处罚法的规定，“停产整顿”的行政处罚在实行行政处罚前应依法举证听证程序，但被告并没有遵循该程序规定，属于程序违法；4、行政处罚决定没有依法送达给原告，但事实上却对原告实施了行政处罚，属于事实上的行政处罚。原告不服，依法提起行政诉讼，请求判决1、要求法院依法确认被告作出的责令停产整顿的行政处罚决定违法（贵国土资字（2013）33号通知书），并依法撤销该行政处罚决定；2、要求法院依法判令被告赔偿原告各项经济损失计人民币800万元整；3、本案诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉讼请求向本院提交六组证据（均为复印件）：
第一组证据：原告的营业执照、组织机构代码、税务登记证、法定代表人身份证明、采矿许可证、安全生产许可证、爆破作业单位许可证。证明：原告被停产整顿前各项证照齐全，系合法经营的矿山企业。
第二组证据：贵溪市国土资源局下发的（2013）33号《关于要求石膏矿企业停产整顿通知书》文件。证明：被告的行政行为对原告的生产经营产生了实质性影响，侵犯了原告的合法权益。
第三组证据：《答复意见书》、《不予受理行政复议申请决定书》。证明：1、原告在明确知道合法权益受到被告行政行为侵害后，及时行使了寻求行政救济的权利，但均遭拒绝。2、行政复议机关明确认定被告作出的关于要求石膏矿企业停产整顿的通知属行政行为，并非被告所称的应急措施。
第四组证据：原告与贵溪市委组织部签订的《兴办贵溪承信石膏矿协议书》、原告与罗河镇周家村委会周家村小组签订的《协议书》、贵溪市罗河镇人民政府服务书面承诺。以及庭审出示两个附件证据作为补充，贵溪市人民政府颁发的的企业保护证、贵溪市人民政府颁发的客商保护件。证明：1、原告是贵溪市委组织部于2012年8月招商引资的企业，原告看好贵溪市的投资环境而入驻贵溪。2、原告与罗河镇周家村委会周家村小组达成了一系列的补偿协议，村民义务条款，该协议合法有效，对各方均有法律约束力。3、贵溪市罗河镇人民政府书面郑重承诺：治理好承信石膏矿周边环境，确保原告正常生产经营，如有违法事件发生，应给予严厉打击。
第五组证据：鹰潭市中级人民法院转办函。证明：2014年9月28日原告已向贵溪市人民法院提起行政赔偿诉讼，直到2015年6月1日才立案受理，原告行政诉讼的权利未得到及时的保护。
第六组证据：原告停产整顿后的损失现场照片及损失清单。证明：被告的违法行政行为，已经造成原告各项直接经济损失超过人民币800余万元。
被告辩称：1、被告下发的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》为突发事件应急措施，被告作出的停产整顿，不是让其停业，不属于行政处罚范畴。2、被告对全市石膏矿下发停产整顿通知书，是在县级人民政府统一组织下，依据贵溪市政府地质灾害事故处置工作组的的会议纪要和文件规定作出的相关行为，没有超出职权。3、原告存在重大安全隐患，被告依据国务院办公厅《关于进一步加强矿山安全生产工作的紧急通知》（国办发明电（2008）35号）第三条、第四条的规定，对被答辩人下发停产整顿通知，符合法律、行政法规规定。4、原告要求被告赔偿经济损失800万元理由不成立，更无事实依据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提交的七组证据：原告对第一组证据无异议，本院对第一组证据予以确认；原告对第二、三、六组证据的真实性没有异议，对关联性有异议，认为是针对罗河石膏矿，与本案原告无关，但未提出相关依据证明，故本院对该第二、三、六组证据予以确认；原告对第四、五组证据均有异议，认为这些证据是在2013年8月23日后，被告不能以事后证据作为其行政行为的依据。本院认为原告对该两组证据的真实性未提出证据予以反驳，且被告行政行为产生的拘束力具有一定持续性，本院综合考虑该两组证据与本案事实有一定关联，故对该两组证据予以确认；原告对第七组证据关联性有异议，认为与本案要查明是否停产无关，本院认为该组证据与本案被诉的行政行为无关，故对该组证据不予确认。对原告提交的六组证据：被告对第一、二、三、四、五组证据的真实性无异议，对关联性有异议，本院认为该五组证据与本案事实有一定关联，故对其予以确认。被告对第六组证据的三性均有异议，本院认为该份损失清单由原告单方列举，且无其他证据证明其损失，故本院对该份证据不予确认。
经审理查明，原告承信石膏矿初办为2003年，位于贵溪市罗河镇周家村，采矿许可证有效期为四年（自2010年5月23日至2014年5月23日），法定代表人陈承纪，开采方式为地下开采。2013年4月，被告委托省煤田地质局勘查研究院、223地质队对原告进行评审，认定原告存在重大安全隐患，需进行整改完善。2013年7月至9月罗河镇劳动安全站进行安全生产大检查活动，查实原告贵溪市承信石膏矿也存在诸多安全隐患，不能进行生产。2013年5月6日、8月11日、8月21日，贵溪市雷溪乡先后出现地面塌陷情况。经江西省地质环境总站对雷溪乡“麻雀港”段地面塌陷区的勘探结论，认为塌陷是由于开采石膏形成的采空区顶板岩石受水浸泡软化，在原石、次生裂缝的共同作用下而产生。雷溪乡塌陷事故，可能影响，甚至危及到当地村民生命财产安全，引起了当地村民很大程度上的恐慌。2013年5月8日，贵溪市人民政府召开罗塘石膏矿区地面塌陷紧急会议，即召开罗塘石膏矿区范围内矿山企业会议，要求采取防范措施，要求生产矿山停产自查，协助工作等。出席人员有贵溪二水石膏矿矿长许世彬、贵溪市承信石膏矿矿长陈承纪、罗河石膏矿叶义武等。2013年8月21日晚11点，贵溪市人民政府召开8.21千年畈地面塌陷专题会议，在该次会议中明确将成立工作组专门解决此事，并根据雷溪乡地面塌陷危害情况，由被告负责对全市石膏矿企业下达停产整顿通知书。2013年8月23日，被告作出贵国土资字（2013）33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》，向包括原告在内的贵溪市各家石膏矿企业下达，要求各石膏矿企业立即停止生产，进一步自查整顿。在贵溪市人民政府关于印发贵溪市雷溪塌陷地质灾害处置工作方案的通知以及关于贵溪市罗塘石膏矿采空区地面塌陷调查处置协调会议纪要中也明确就雷溪地面塌陷事故后各部门应采取的应对措施。其中，公安机关负责收缴各石膏矿的炸药；安监部门进行安全大检查，被告则负责对全市石膏矿采取停产整顿措施。原告认为被告下发的该份《停产整顿通知》已严重侵犯了原告及其矿产企业的合法权益，为此，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告依法具有行政主体资格。被告向原告下发《停产整顿通知》具有法律上的拘束力，具有可诉性。由于被告向原告下发《停产整顿通知》未告知其诉权和起诉期限，依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条之规定，原告提起行政诉讼未超过起诉期限，故对被告提出本案超过起诉期限不予认可。在雷溪乡出现地面塌陷事故后，为紧急应对当时塌陷事故情形，最大限度地保护当地村民的生命、财产安全，被告在贵溪市人民政府组织领导下，依据贵溪市人民政府召开的专题会议和紧急会议部署的工作安排下发《停产整顿通知》并未违反法律规定，其行为具有一定的紧迫性，是针对贵溪市石膏矿区当时塌陷事故后采取的必要措施，而并不是仅仅针对原告采取的行政处罚。故对原告提出的“被告未按行政处罚的程序履行职责，程序违法”不予认定，被告的行政行为程序基本合法。虽然《停产整顿通知》上未援引相关法律依据，但并不影响被告作出该行政行为的合法性。因被告作出《停产整顿通知》行为是为了保护不特定多数村民的生命和财产安全，未违法侵害原告的合法利益，故对原告提出的行政赔偿不予认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
（一）驳回原告要求撤销被告贵溪市国土资源局2013年8月23日作出的贵国土资字（2013）33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》的诉讼请求；
（二）驳回原告要求被告贵溪市国土资源局赔偿原告各项经济损失计人民币800万元整的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告贵溪市承信石膏矿负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省鹰潭市中级人民法院。
审 判 长 熊娇娇
人民陪审员 汪安娜
人民陪审员 ＸＸ成
二〇一五年七月二十二日
书 记 员 江治华