福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闽行终字第260号
上诉人（原审原告）福建中石特种阀门制造有限公司，住所地福建省南安市美林街道溪洲工业区。
法定代表人陈其龙，总经理。
委托代理人黄新发，男，1974年6月25日出生，汉族，住福建省南安市，中石阀门公司工作人员。
被上诉人（原审被告）泉州市人民政府，住所地福建省泉州市丰泽区府东路市行政中心。
法定代表人郑新聪，市长。
委托代理人吕少蓉，女，泉州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人黎三保，男，泉州市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）张木进，男，汉族，1973年10月29日出生，住福建省永春县。
原审第三人泉州市人力资源和社会保障局（以下简称泉州市人社局），住所地福建省泉州市行政中心交通科研楼B栋8层。
法定代表人邱银富，局长。
委托代理人梁建佳，男，泉州市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人潘俊川，男，南安市人力资源和社会保障局工作人员。
上诉人福建中石特种阀门制造有限公司（以下简称中石阀门公司）因诉泉州市人民政府行政复议一案，不服泉州市中级人民法院（2014）泉行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月23日公开开庭审理了本案。上诉人中石阀门公司法定代表人陈其龙及其委托代理人黄新发，被上诉人泉州市人民政府委托代理人黎三保，原审第三人泉州市人社局委托代理人梁建佳、潘俊川到庭参加诉讼，被上诉人张木进经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，第三人张木进于2013年2月被原告中石阀门公司招录为钻铣工，张木进与原告之间存在劳动关系。2013年6月13日，张木进的眼睛受伤，经中国人民解放军第一八○医院诊断为：左眼角膜裂伤；左眼球内异物；左眼外伤性白内障。2013年10月9日，张木进向泉州市人社局申请工伤认定，该局于2013年10月21日予以受理，并于同日向原告发出举证通知书。原告提供了花名册、证明、放假通知书、考勤表等证据。泉州市人社局经调查后，于2013年12月10日作出泉人社工认南字[2013]378号《关于对张木进不属工伤的认定决定》（以下简称《工伤认定决定》），认定2013年6月12日至14日，原告中石阀门公司全体员工放假三天没人上班，张木进没有证据显示其是在工作时间、工作场所、因工作原因受到事故伤害。张木进所受伤害事故不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的应认定为工伤或视同工伤的情形，认定张木进所受伤害不属工伤。张木进不服，向被告泉州市人民政府申请行政复议。被告于2013年12月27日向张木进发出泉政行复受〔2013〕196号《行政复议申请受理通知书》，向泉州市人社局发出泉政行复答〔2013〕196号《行政复议答复通知书》，后因案情复杂，经批准延长办案期限30日。泉州市人社局向被告提交了其作出具体行政行为的证据材料，被告经审查后要求泉州市人社局补充调查，该局于2014年2月21日向美林街道溪洲村第一卫生室陈清华、原告公司员工覃天铭及李现厂进行调查。被告于2014年3月17日作出泉政行复〔2014〕28号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），认为泉州市人社局的《工伤认定决定》的认定存在事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定撤销泉州市人社局《工伤认定决定》并责令泉州市人社局在收到《复议决定》之日起60日内依法重新作出具体行政行为。中石阀门公司不服，向法院提起本案行政诉讼。
原审法院认为，泉州市人社局提供的张木进的调查笔录载明，张木进陈述，2013年6月13日下午15时30分许，其在公司操作钻床生产安全阀门配件过程中，铁屑飞出不慎打到左眼，造成左眼角膜裂伤、左眼球内异物、左眼外伤性白内障。受伤后，由老板陈其龙妻子送其到溪洲私人诊所就诊，第二天陈其龙送其到南安市医院就诊，当天又转到一八○医院治疗。复议阶段被告泉州市人民政府要求泉州市人社局补充调查，美林街道溪洲村第一卫生室陈清华在调查笔录中陈述，2013年6月13日，原告公司有在上班，当日下午有个工人来就诊，其说是隔壁原告公司工人，是中石公司的老板娘带他来的。这两份证据可以互相印证泉州市人社局认定2013年6月12日至14日，原告公司全体员工放假三天没人上班存在事实不清。被告在诉讼中提交的国网福建省电力有限公司泉州供电公司（以下简称泉州供电公司）出具的原告2013年6月份的用电量情况表证明原告公司在6月13日的用电量在月平均用电量之上，进一步说明原告公司6月13日有正常上班。
针对原告主张被告的行政复议程序违法问题，原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。被告未将原告列为行政复议第三人并未违反上述条文的规定；《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。本案中，被告在复议阶段要求泉州市人社局补充调查取证，程序存在瑕疵。
综上，被告作出《复议决定》认定事实清楚，程序基本合法，适用法律正确，原告主张被告认定事实错误、程序违法的理由不能成立，其请求撤销《复议决定》缺乏依据，不予支持。由于本案审查的被诉行为是被告作出的《复议决定》，故原告请求维持泉州市人社局作出的《工伤认定决定》，不属本案的审查范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告中石阀门公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。
原审原告中石阀门公司不服原审判决提出上诉，请求撤销（2014）泉行初字第30号行政判决，撤销泉州市人民政府的《复议决定》。主要理由：1.原审判决认定事实不清。①陈清华调查笔录内容并不客观真实。②被上诉人泉州市人民政府原审提交的用电量情况表是于举证期限届满后提交的，不能作为认定本案事实的证据。③张木进已经在福建省永春县达埔镇得以农村医疗保险报销，而农村合作医疗保险报销范围不包括工伤事故；张木进还向中国人寿保险股份有限公司申请意外保险理赔，在该申请中，张木进主张是在路边被汽车溅起的小铁片碰伤左眼。2.原审判决违法。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款作出《复议决定》适用法律错误；被上诉人没有追加上诉人为复议第三人，且于复议阶段委托原审第三人泉州市人社局补充调查取证，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、二十四条的规定。原审法院或忽视上述错误或认定为瑕疵而不予撤销《复议决定》是违法的。3.原审法院于第二次开庭前七天才依职权追加泉州市人社局为第三人没有给其举证期间，程序违法。
泉州市人民政府答辩称，美林街道溪洲村第一卫生室陈清华是无利害关系人，对其制作的调查笔录证明效力强于其他利害关系人的调查笔录，且陈清华调查笔录内容和张木进调查笔录内容能相互印证。被上诉人在举证期限内即向泉州供电公司调取上诉人2013年6月用电量情况表，但泉州供电公司提供周期长才导致举证期限后提供该证据，用电情况能说明2013年6月12日至14日上诉人公司正常上班。被上诉人作出被诉具体行政行为的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目，而非上诉人所称的第二十八条第三款，适用法律正确。被上诉人在复议阶段发现疑点要求作为复议被申请人的泉州市人社局补充调查，并不违反《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定。被上诉人作出的《复议决定》只是以事实不清为由撤销泉州市人社局作出的《工伤认定决定》并责令其重新作出，对是否工伤并未下结论。总之，被上诉人作出《复议决定》证据充分、事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人张木进未在法定期限内向本院提交书面答辩意见，也未出庭陈述意见。
原审第三人泉州市人社局述称，其作出《工伤认定决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
经审理查明，被上诉人泉州市人民政府向原审法院提供了以下证据和法律依据：（一）证据1.行政复议申请书、张木进身份证复印件；2.行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书；3.行政复议答辩状、证据清单；4.工伤认定申请表、举证通知书；5.内资企业登记基本情况表；6.员工合同、厂牌；7.诊断证明书、出院小结；8.2013年原告公司花名册、证明；9.两份端午节放假通知、《国务院办公厅关于2013年部分节假日安排的通知》；10.考勤表；11.张木进、陈清华的调查笔录、照片复印件;12.2次覃天铭的调查笔录；13.李现厂的调查笔录；14.陈其龙的调查笔录；15.泉人社工认南字[2013]378号《关于对张木进不属工伤的认定决定》;16.行政复议延期审理通知书、泉政行复〔2014〕28号《行政复议决定书》、送达回证、邮寄单；17.泉州供电公司出具的中石阀门公司2013年6月份的用电量情况表。(二)法律依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目。
上诉人中石阀门公司向原审法院提供下列证据：1.营业执照、组织机构代码证、身份证;2.答辩状、花名册、通知书、证明、考勤表；证据3.泉人社工认南字[2013]378号《关于对张木进不属工伤的认定决定》；4.行政复议申请书；5.泉政行复〔2014〕28号《行政复议决定书》。
被上诉人张木进和原审第三人泉州市人社局均未提供证据。
中石阀门公司提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院，并经本院庭审质证。经审查，本院认为，被上诉人向原审法院提交的证据17泉州供电公司出具的中石阀门公司2013年6月份的用电量情况表，系被上诉人于诉讼中自行收集的，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项之规定，该证据不能作为证明被诉《复议决定》合法的依据，原审法院将之采纳并作为认定“原告公司6月13日有正常上班”事实的依据是不正确的，本院予以纠正。
二审时上诉人中石阀门公司新提交两份证据：1.中石阀门公司所出具的公司用电情况说明；2.张木进理赔申请书。上诉人主张这两份证据为新证据，其理由是本以为一审提交的证据已够充分，且张木进理赔申请书系刚取得。本院审查认为，上诉人主张新证据的理由不充分，其主张刚取得证据2也未提供合理根据。因此，这两份证据不属新证据，本院不予采纳。
综上，本院确认原审法院对其它证据及基本事实的认定。
本院认为，本案争议焦点有二：一是被上诉人泉州市人民政府复议过程中未追加上诉人中石阀门公司为第三人、责令泉州市人社局补充调查取证的行为是否违反法定程序，所补充收集的证据是否具有合法性；二是原审第三人泉州市人社局《工伤认定决定》所认定的相关事实是否主要事实不清、证据不足。对此，本院认定如下：
对焦点一，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”此条款并未要求复议机关必须追加相关利害关系人为第三人。故上诉人主张被上诉人泉州市人民政府在复议程序中未追加其为第三人构成程序违法，不能成立。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，复议机关认为有必要时可以向有关机关和人员调查情况。上诉人认为泉州市人民政府在复议过程中要求作出被复议行为的泉州市人社局进行补充调查违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十四条的规定。对此，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。此规定的目的是为了保障申请人的权利，防止被申请人可能妨碍行政复议的公正进行而对被申请人作出的限制性规定。据此，在行政复议过程中，作为被申请人一是不得“自行”收集证据，二是不得收集用以证明被复议行政行为合法的证据。本案是复议机关泉州市人民政府根据行政复议需要要求被申请人泉州市人社局进行相关调查，并非泉州市人社局自行收集证据，且收集和采纳的证据并非用于证明被复议行政行为合法。因此，泉州市人民政府在复议过程中要求被申请人泉州市人社局调查的行为并不违反法定程序，所收集的证据具有合法性。
对焦点二，原审第三人泉州市人社局据以认定“2013年6月12日至14日，福建中石特种阀门制造有限公司全体员工放假三天没人上班，张木进没有证据显示其是在工作时间、工作场所、因工作原因受到事故伤害”的主要证据如下：1.中石阀门公司端午节放假通知及该公司员工签名的放假证明（其中包括公司法定代表人陈其龙本人签名）；2.考勤表；3.对中石阀门公司员工覃天铭调查笔录（第1次）；4.对陈其龙调查笔录；5.对张木进调查笔录。本院认为，中石阀门公司2013年端午节放假通知和员工签名放假证明载明2013年端午节中石阀门公司放假时间为2013年6月12日至6月14日，其中员工覃天铭在放假证明中有签名，但其在相关调查笔录中却陈述不记得具体的放假日期；考勤表则存在打卡时间重合、错乱、涂改情况，且6月14日有员工打卡签到。故上述证据之间存在相互矛盾和不一致。张木进和陈其龙对于2013年6月13日中石阀门公司是否放假及张木进是否工伤虽各有主张，但是对张木进受伤时间、初诊时间地点及陈其龙于张木进受伤第二天有送张木进去医院治疗、陈其龙有支付医疗费的事实，两人的陈述却是一致的。故陈其龙的陈述不足以排除张木进的陈述。
泉州市人民政府在行政复议中对中石阀门公司员工李现厂、覃天铭及美林街道溪洲村第一卫生室陈清华的调查表明：1.李现厂在调查笔录中陈述的放假时间为6月11日至6月13日，而其在前述放假证明（证明放假时间为6月12日-6月14日）中也有签名，其两次证明放假时间不一致。2.覃天铭和李现厂均陈述不清楚张木进具体受伤情况。3.陈清华和张木进关于张木进受伤就诊、当天公司有上班等事实的陈述是一致的。
综上，张木进和陈其龙基于各自利益、立场而各有主张，泉州市人社局据以认定事实的其它证据相互矛盾，泉州市人民政府在行政复议中调查的相关证据更加表明泉州市人社局提供其作出《工伤认定决定》的证据缺乏证明效力，其认定的相关事实证据不足，因而主要事实不清。因此，泉州市人民政府《复议决定》认定泉州市人社局的《工伤认定决定》存在认定事实不清，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，撤销泉州市人社局的《工伤认定决定》并责令其依法重作，是正确合法的。原审法院判决驳回中石阀门公司的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人福建中石特种阀门制造有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
审 判 员 余鸿鹏
代理审判员 贾晓燕
二〇一四年十一月二十八日
书 记 员 康 昕
附：本案相关法律规范条文
《中华人民共和国行政复议法》
第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
第二十四条在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
……
(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1.主要事实不清、证据不足的；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。