山东省青岛市城阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0214行初40号
原告青岛百慧智业生物科技有限公司，住所地青岛市城阳区上马街道李仙庄社区966号，统一社会信用代码913702140864655370。
法定代表人翟冰，系该公司董事长。
委托代理人郝文全，系该公司工作人员。
委托代理人管益杰，山东诚功（崂山）律师事务所律师。
被告青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局，住所地青岛市城阳区顺城路6号，组织机构代码00515292-7。
法定代表人纪永伦，职务局长。
委托代理人林桂乐，系该局工作人员。
委托代理人王梦梦，山东海轩律师事务所律师。
被告青岛市国土资源和房屋管理局，住所地�岛市巫峡路6号，统一社会信用代码1137020073063251X9。
法定代表人张希田，职务局长。
委托代理人崔蓬海，系该局城阳国土资源分局工作人员。
委托代理人王毳毳，山东海轩律师事务所律师。
第三人青岛市城阳区上马街道办事处，住所地青岛市城阳区上马街道驻地，统一社会信用代码11370214005152812U。
法定代表人徐奎旺，职务办事处主任。
委托代理人徐娟，系该街道办事处工作人员。
委托代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。
原告青岛百慧智业生物科技有限公司不服被告青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局（以下简称：城阳国土局）及第三人青岛市城阳区上马街道办事处（以下简称：上马街道）土地行政管理一案，于2016年7月6日向本院提起行政诉讼，本院于2016年7月7日受理后，依法组成合议庭向被告城阳国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，因青岛市国土资源和房屋管理局（以下简称：市国土局）涉案行政行为有法律上利害关系，经原告于2016年9月27日申请，本院依法追加市国土局为被告参加本案诉讼活动。本院分别于2016年9月6日和10月24日在本院第九审判庭，公开开庭审理了本案，原告法定代表人翟冰及委托代理人郝文全、管益杰，被告城阳国土局出庭负责人王忠琦及委托代理人林桂乐、王梦梦，被告市国土委托代理人崔蓬海、王毳毳及第三人委托代理人徐娟、张新萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告青岛百慧智业生物科技有限公司诉称，2014年5月22日，原告与第三人签订《城阳区投资项目协议书》，约定第三人为原告提供辖区工业用地30亩，由原告投资建厂从事生产经营。为此，第三人收取了原告30万元保证金，约定待原告在国土局摘牌并签订《国有土地出让合同》后返还。合同还约定，第三人保证地上附着物已清理，不存在与他方财产权益纠纷，且土地平整，道路修至周边，自来水等配套至项目红线，第三人协助办理项目审批及有关手续。之后，第三人将该宗土地提交被告处挂配出让，挂牌时间为2015年1月20日至2月3日。原告于2015年2月3日提交报价并摘牌，原告与被告城阳国土局于同日签订土地交付确认书，该确认书上明确注明：地上、地下场地符合交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清除干净，现为净地。但经原告到现场查看，该地块上至今还有电线杆及多根高压线横穿而过，而且还有当地居民占用不让原告方进场，被告和第三人承诺的净地出让条件根本不具备，导致原告无法正常使用，经多次催告，被告及第三人均无法拆除该地上构筑物，原告无�签订《国有土地使用权出让合同》，后被告城阳国土局取消了原告的竞得资格。原告认为，被告和第三人的出让行为严重违背了合同约定及法律规定，被告没有严格按照国家法律规定出让土地，土地挂牌出让行为无效。请求依法确认两被告土地挂牌行为无效。由被告承担本案诉讼费。
原告为证明自己的主张，向本院提交如下证据：1、城阳区投资项目协议书1份，证明原告和第三人签订《项目投资协议书》，约定由第三人提供土地，原告投资建厂，用于新型抗生素替代品的产品研发、生产、销售；项目地块为上马街道向阳路二号路以北，龙翔路以西，海东屯社区进村路以东。协议第六条约定了土地交付条件和第三人协助原告办理项目审批和有关手续。2、成交确认书1份，证明被告通过挂牌出让方式向原告出让前述约定土地的事实。3、土地交付确认书1份，证明被告承诺出让土地已完成地籍调查、与四邻无争议、土地补偿到位、地上地下建筑物、构筑物、附着物均已清除干净、现为净地、符合土地出让条件等应由被告履行的法定义务。4、发改局项目变更投资内容备案通知1份，证明原告着手办理相关建设手续。原告一直在积极履行投资义务。5、城阳环保局青环城审（2015）80号文件1份，证明原告办理环评手续的事实，原告一直在积极履行投资义务。6、城阳发改局（2015）38号文，证明原告办理项目备案手续，原告一直在履行投资义务。7、原告向第三人送达项目备案的请示1份，证明原告将项目向上马街道备案请示的事实，原告一直在积极履行投资义务。8、现场照片一宗，证明被告出让的土地上构筑物、附着物没有清除完毕，土地并非净地，原告无法开工建设。被告的行为违反了国土部的有关国有建设土地必须净地挂牌出�的规定，属于无效行为。9、设计图纸一份，证明原告已经完成工程设计图纸，原告建厂房、办公楼等设计完成，但按照土地现状，工程将无法进行施工建设法正常使用，达不到原告受让土地使用权建厂投资的目的。10、通话录音及记录三份，证明土地出让时并没有履行告知义务，原告未取得土地出让文件，未被安排到现场踏勘，土地上存在电线杆及高压电线未拆除，土地局工作人员称是第三人要求这么办的。11：青岛润盛电力工程有限公司线路迁移工程概算书1份，证明涉案土地上存在的高压线迁移费用需要466万元，这是被告和第三人挂牌前应履行的迁移义务，被告因迁移费数额巨大一直没有履行迁移手续，原告更无力迁移该高压线路。高压线不迁移，原告根本无法施工，合同目的无法实现。12、原告给被告的通知1份，证明原告通知被告土地上存在未拆除的电线杆、高压线、土地并非净地影响原告施工的事实。13、原告给上马街道的函1份，证明原告告知第三人土地存在高压线、电线杆等无法施工的问题一直没有解决，合同目的不能实现，要求第三人返还保证金、承担赔偿责任的事实。14、被告关于取消原告国有建设用地使用权竞得资格的通知1份，证明被告取消了原告的土地使用权竞得资格。
被告青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局辩称，1、被告挂牌出让涉案土地使用权的行为事实清楚，证据充分，程序合法。该宗土地确系净地，该事实已经原告书面确认。被告依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规的相关规定发布招标文件，将涉案使用权在城阳区行政服务中心土地矿产交易大厅挂牌出让，由原告于2015年2月3日摘牌竞得，并于同日签订青土城交字（2015）13号《成交确认书》和《土�交付确认书》，原告在《土地交付确认书》中确认的第二条第5项“地上、地下及场地情况：符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清理干净，现为‘净地’”。因此，原告称竞得土地并非净地与事实不符，原告以此为由要求确认挂牌出让行为无效不能成立。2、原告提起本案诉讼已经超过法定诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告的起诉期限应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告取得涉案国有建设用地使用权《成交确认书》、《土地交付确认书》的时间是2015年2月3日，却在一年多后的2016年6月21日才提起行政诉讼，显然已经超过法定诉讼时效，不受法律保护，其起诉应裁定驳回。3、原告未按照法律规定和成交约定及时履行义务，应当承担不利法律后果。原告所述因出让土地并非“净地�导致未能签订《国有土地使用权出让合同》，违背客观事实。《成交确认书》签订后，虽经被告多次催告，原告以调整投资总额等理由不断拖延，迟迟不履行法定义务，未按《成交确认书》中约定的时间签订《国有土地使用权出让合同》，构成违约。被告经多次催告无果后，根据《招投标法实施条例》第七十四条之规定，并按照约定，于2015年9月7日向原告发出《城阳国土资源分局关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的通知》取消原告对涉案宗地的竞得资格，竞买保证金不予退还。该行政行为是被告依法依约正常行使法定职权，并无不当。原告的损失完全是其自身未按时履行法定义务造成，其后果应由其自行承担。鉴于上述事实，原告的诉讼请求无事实法律依据，不能成立，且已超过诉讼时效，被告的挂牌出让行为合法有效，应依�驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告城阳国土局补充答辩意见如下：根据青厅字（2006）69号文、青土资房发（2006）481号文，被告城阳国土局作为市局的垂直管理部门，被授予在城阳区辖区内行使部分土地管理职责，涉案征地挂牌出让的行政行为，即属于被授予的职责之一，因此被告城阳国土局不是涉案土地挂牌出让行政行为的行政主体，不具有被告主体资格，应驳回对被告城阳国土局的起诉。
被告城阳国土局为证明自己的主张，向本院提交如下证据及依据：1、招标文件1份，证明被告于2014年12月根据青岛市储备国有建设用地使用权挂牌出让文件将涉案土地挂牌出让的事实。2、青土城交字（2015）13号《成交确认书》1份，证明2015年2月3日，原被告双方签订青土城交字（2015）13号《成交确认书》，约定“不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，××有权取消××竞得资格，竞买保证金不予退还，××应承担相应法律责任”的事实。3、《土地交付确认书》1份，证明2015年2月3日，原被告双方签订《土地交付确认书》，双方确认地上、地下及场地情况：符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清除干净，现为“净地”的事实。4、土地现状勘察测绘图1份，证明涉案土地的坐标及附属设施的位置。5、《关于青岛百慧智业生物科技有限公司撤销合同编号：青岛-01-2015-2030<国有建设用地使用权出让合同>的申请》1份，证明2015年5月12日原告因公司经营策略调整，向被告提交关于撤销合同编号：青岛-01-2015-2030<国有建设用地使用权出让合同>的申请的事实。6、被告城阳国土局青城国土资发[2015]111号《关于青岛百慧智业生物科技有限公司申请撤销合同的函》1份，证明2015年5月29�，被告就原告提出的撤销合同的申请向原告出具函复，要求原告按期签订《国有建设用地使用权出让合同》。7、被告城阳国土局青城国土资发[2015]162号《关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的函》1份，证明因原告超期未与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，被告通知第三人取消原告竞得资格，竞买保证金不予退还的事实。8、被告城阳国土局青城国土资发[2015]163号《关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的通知》1份，证明原告未在规定时间内与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，被告已按照《成交确认书》约定取消原告竞得资格，竞买保证金不予退还，并通知原告的事实。9、法律依据：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号令）第六�、第七条、第八条、第九条、第十条、第二十条、第二十一条。《中华人民共和国招投标法实施条例》第七十四条。
被告青岛市国土资源和房屋管理局辩称，该局答辩意见同被告城阳国土局的意见并补充如下：根据根据青岛市委办公厅、市政府办公厅的青厅字（2006）69号《关于依法理顺崂山区、城阳区、黄岛区土地管理体制的通知》，崂山区、城阳区、黄岛区三区土地审批管理权上收至青岛市人民政府，由被告市国土局代表市政府统一行使。根据青土资房发（2006）481号《关于土地审批权上手后市局与崂山、城阳、黄岛国土资源分局职责调整的试行意见》，被告城阳国土局作为市局的垂直管理部门，被授予在城阳区辖区内行使部分土地管理职责，经办具体业务，其行为结果归属于市国土局，涉案宗地挂牌出让的行政行为即属于被授予的职责之一。因此，�国土局作为具有实施本案行政行为法定职权的行政主体，对于首次开庭中被告城阳国土局代表市国土局所进行的诉讼活动的效力予以确认。
被告市国土局为证明自己的主张，向本院提交如下证据及依据：1、山东省人民政府建设用地批件1份，证明该宗土地系该文件项下的农用地转用和土地征收建设用地的事实，系国有储备地，符合招拍挂出让的法定条件；2、青岛市国家安全局涉及国家安全事项的建设项目审批意见书1份，证明2014年7月8日，青岛市国家安全局根据城阳区土地储备中心的申报，出具的关于涉案土地建设项目符合国家安全要求，决定批准建设；3、青岛市城阳区发展和改革局关于上马街道龙翔路西侧、向阳二号路北侧地块的行业准入条件函1份，证明2014年7月8日该局向城阳区土地储备中心出具的关于涉案地块规划的项目必须符合国家产业政策和行�准入条件；4、青岛市环境保护局城阳分局关于上马街道向阳二号路北、龙翔路西侧地块给予提供环境保护指标申请的复函1份，证明2014年7月10日该局向城阳区土地储备中心出具的环境保护指标意见；5、青岛市城阳区城市规划建设局建设用地规划设计条件通知书及附图1份，证明该局向城阳区土地储备中心出具的涉案地块规划条件涉及条件；6、土地估价报告1份，证明2014年11月5日城阳国土局委托青岛海德不动产评估有限公司对涉案地块进行使用权出让价格评估，评估结果为土地总价值是5379980元；7、土地估价报告备案表1份，证明市国土局对涉案土地估价报告经土地会审会议认为：土地估价机构资质符合规定，土地估价报告符合规范格式要求，要件齐备，予以备案；8、青岛市人民政府关于同意对位于上马街道龙翔路西侧、向阳二号路北侧部分已征收土地进行补偿并以�牌出让方式出让的批复1份，证明2014年12月16日涉案地块的《青岛市国有建设用地使用权出让方案》经青岛市人民政府批复同意以挂牌出让方式出让的事实；9、青岛市储备国有建设用地使用权挂牌出让文件1份，证明市国土局依据《招拍挂出让国有建设用地使用权规定》第七条规定编制招标拍卖挂牌出让文件，包括青土资房告字（2014）238号出让公告、挂牌出让须知等全部法定应包含的文书；10、2014年12月31日《青岛日报》刊登的青土资房告字（2014）238号出让公告1份，证明涉案地块的挂牌出让公告已登报公告，公告第五条答疑及现场踏勘规定“有意竞买者在现场踏勘时对现场状况未提出异议的，以及未参加集体现场踏勘而直接报价成为××的，均视为同意土地交付条件即为土地踏勘日利用现状。”；11、原告向被告提交的《竞买申请书》1份，证明原告已于2015年1月21日前�到并认真阅读编号为QDCYG-2014-22-2地块的挂牌出让文件即被告市国土局的证据9，并且完全接受并愿意遵守该文件中的规定和要求，对挂牌出让文件所有内容及宗地现状均无异议，并保证若原告在国有建设用地使用权挂牌出让活动中，出现不能按期付款或者其他违约行为，××有权取消竞买资格，不退还竞买保证金，由原告承担全部法律责任，并赔偿由此产生的损失；12、《成交确认书》1份，证明2015年2月3日双方依据《招拍挂出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定签订《成交确认书》，约定“不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，××有权取消××竞得资格，竞买保证金不予退还，××应承担相应法律责任。”的事实；13、《土地交付确认书》1份，证明2015年2月3日双方签订《土地交付确认书》，双方确认地上、地下及场地情况：符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清除干净，现为“净地”的事实；14、土地现状勘察测绘图1份，证明涉案土地的坐标系附属设施的位置；15、《关于青岛百慧智业生物科技有限公司撤销合同编号：青岛-01-2015-2030<国有建设用地使用权出让合同>的申请》1份，证明2015年5月12日原告因公司经营策略调整，向被告城阳国土局提交撤销合同申请的事实；16、《关于青岛百慧智业生物科技有限公司申请撤销合同的函》1份，证明2015年5月29日，被告城阳国土局就原告提出的撤销合同的申请向原告出具函复，要求原告按期签订《国有建设用地使用权出让合同》；17、《关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的函》1份，证明因原告超期未签订《国有建设用地使用权出让合同》，被告城阳国土局通知第三人取消原告竞得资格，竞买保证金不予退还的事实；18、《关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的通知》1份，证明原告未在规定时间内签订《国有建设用地使用权出让合同》，被告城阳国土局已按照《成交确认书》约定取消原告竞得资格，竞买保证金不予退还并通知原告的事实。19、法律依据：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、第七条、第八条、第九条、第十条、第二十条、第二十一条。《中华人民共和国招投标法实施条例》第七十四条。
第三人青岛市城阳区上马街道办事处述称，原告与被告产生的争议与第三人无关，原告将上马街道列为第三人参加诉讼缺乏事实和法律依据。原告与第三人签订的《城阳区投资项目协议书》为招商引资协议，原告在涉案土地招拍挂过程中与被告产生争议是该两者之间的关系，与第三人无关，因此，成交确认书如何约定及土地挂牌出让行为是否有效与第三人无关。原告与第三人之间受《城阳区投资项目协议书》约束，该协议第六条约定第三人保证向原告交付土地需具备的条件是在“乙方开工建设前”，原告未签订《国有建设用地使用权出让合同》，项目就不具备开工条件，并且不存在当地居民占用涉案土地不让原告进场情况，原告主张其无法使用缺乏事实和法律依据。原告未签订《国有建设用地使用权出让合同》与第三人无关，第三人不承担任何责任，请求依法驳回原告的起诉。
第三人为证明自己的主张，向本院提交如下证据：1、《城阳区投资项目协议书》1份，证明该协议为招商引资协议，原告与第三人是招商引资关系，属于民事协议，根据第六条约定，第三人保证向原告交付土地需具备的条件是在“乙方开工建设前”；根据约定，原告应按照工业用地招拍挂相关程序和要求参加协议项目国有土地使用权的招拍挂，原告成功摘牌后与国土部门签订合同，按合同约定缴纳土地出让金，并办理相关手续，原告在涉案土地招拍挂过程中与被告产生争议与第三人无关，第三人不承担责任。2、收款明细1份，证明第三人依据《城阳区投资项目协议书》收取原告保证金30万元情况；3、《关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的函》1份，证明被告市国土局将取消原告竞得涉案土地资格情况告知第三人。
庭审过程中，原告对被告城阳国土局的证据提出质疑，认为证据1被告没有向原告送达，原告也没有收到，所以对真实性无法核实，与本案原告所诉没有直接关系。对证据2真实性无异议，但对证明事实有异议，不能证明被告已经履行将土地作为净地出让的相关手续，仅仅是挂牌后的一个成交确认行为，原告不否认，被告应当证明在挂牌之前净地出让，该证据与被告的行政行为是否合法无关。对证据3真实性无异议，对证明事实有异议，土地交付确认书也是挂牌后的行为，不能反推被告挂牌之前或者挂牌本身的行为是否合法，该土地交付确认书不仅不能证明被告行政行为的合法性，恰恰证明被告挂牌行为违法，根据该土地交付确认书上，被告对土地交付情况描述看，地块应当符合净地出让标准，说明本案被告没有提交证据证明已经履行了该义务，证明其挂牌行为违反法律规定，土地并非净地，地块涉及的补偿没有补偿到位，与当地居民存在争议，没有证据证明土地三通一平，使土地达到可以挂牌出让的条件。对证据4真实性无法确认，对此不发表意见，即便是真实的，也只反映地面情况，不能证明土地是否净地。对证据5真实性无异议，对证明事实�异议，该申请本身不是原告申请撤销土地成交的申请，仅是申请撤销土地局在网上形成土地合同编号的申请，该合同撤销后，是可以再签的，不影响合同关系，不影响土地成交关系。对证据6真实性无异议，对证明事实有异议，该函的内容不能证明系原告原因不同意签订，是被告单方管理，与本案原告诉求及被告应当承担举证证明土地在挂牌前是净地的证明义务没有任何关系，没有关联性。对证据7、8，真实性无异议，对证明事实有异议，是被告单方向原告出具其所列事由不符合客观事实，原告没有签署土地出让合同，系因被告所提供土地并非净地，地上存在电线杆和高压线，导致原告无法正常开工，原告行为为合理抗辩，原告有相关证据证明与被告交涉前述事实，结论是被告以与原告不签署土地出让和同为由，取消原告的土地竞得资格，不符合法律规定。总之，�告提交的证据都不能证明被告在涉案土地挂牌之前已经履行了将土地处置为净地的义务，不能证明已经履行了国土部关于国有土地出让应当具备将土地处置为具备工程施工条件的法律规定，按照行政诉讼法相关规定，被告没有完成相应程序，不能提供证明其行为合法的充分证据和事由，其行政行为无效。第三人认为被告城阳国土局的证据均为土地招拍挂过程中形成，仅对原被告有约束力，与第三人无关。原告对被告城阳国土局的法律依据提出质疑，对规定本身无异议，但只是挂牌流程的法律依据，缺少招拍挂土地应具备合法条件的相关法律规定，与作为土地行政机关应当在挂牌前履行法定义务，使挂牌土地达到挂牌条件的规定从这里看不出来，围绕原告诉讼请求，被告仅提供此规定恰恰说明被告的挂牌行为没有法律依据，违反了行政法的相关法律规定，属于无效行为。第三人对被告城阳国土局的法律依据无异议。被告市国土局对被告城阳国土局的证据及法律依据均无异议。
原告对被告市国土局的证据提出质疑，认为对证据1至4无异议，但证据1与本涉案土地并非净地挂牌行为无效无直接关联性，对证据5的真实性无异议，从勘察测绘公司设计附图看，该图不符合事实，改图没有标注地界内外电线及电线杆没有拆除的事实，说明被告市国土局在国家有关部门审批土地是存在隐瞒事实的情况。证据6、7与本案待证实的事实没有关联性，对证据7评估报告内容有异议，报告中谈到已经具备“五通一平”，与客观事实不符，且没有标明地界内外电线杆及电线存在的事实，也说明被告市国土局在履行批地手续过程中存在虚假及不实现象。对证据8真实性无异议，被告市国土局没有如实陈述土地并非净地的事实基础上作出，不能证明涉案土地为净地。对证据9挂牌出让文件真实性无异议，但该文件没有注明涉案土地存在线杆没有拆除的事实，不能作为有效挂牌的法律依据，且挂牌文件是被告单方制作，对土地现状描述不清，向不特定的竞买人隐瞒了地上存在电线杆及电线的事实，不符合国家规定，也正是原告认为被告行为无效的真实理由。对证据10报纸的真实性无异议，但因为原告当时没有看到，对具体内容不清楚，根据该公告内容，被告应该组织竞买人现场查看，被告没有按公告履行义务，存在一定过错，公告本身不能证明土地为净地的事实。对证据11申请无异议，对证明事项有异议，证据11是原告对涉案土地做出净地出让承诺情况下提交的申请书，但客观上至今为止，该土地并没有按照被告市国土局挂牌出让文件所注明的将地上构筑物，附着物清除干净，原告是在不了解真实情况下出具的竞买申请书，净地出让是被告的法定义务，也是出让前置程序，不因原告是否提交申请书而免除其应该承担的法律责任以及履行的法律义务。对证据12至18意见同庭审中对被告城阳国土局相应质证意见。被告城阳国土局对市国土局的证据均无异议，被告市国土局的证据完整的呈现涉案土地挂牌出让的法定程序，只有纳入储备土地的净地，才能挂牌出让。第三人对被告市国土局证据的真实性无异议，但证据能证明第三人无出让国有土地权的职能，与第三人无关，第三人不承担任何责任，是原告原因不与被告签订土地使用权出让合同。
原告对第三人的证据提出质疑，认为对证据1真实性无异议，对证明事项有异议，原被告争议与第三人有直接关系，并非无关，第三人作为行政机关，无权在土地挂牌出让前，收取原告的保证金30万，原告与被告之间因土地达不到开工�挂牌条件，导致原告无法与被告签订国有土地使用权出让合同，不管第三方有没有责任，第三方都应该将收取的土地保证金予以退还，而且在土地协议书中，第三人有协助原告办理土地挂牌，土地摘牌手续的义务，有将涉案土地清除干净，使土地具备挂牌出让条件的义务，因此第三人在本案中不承担责任是没有法律依据的，对证据2真实性无异议，但原告认为第三人应当依法返还30万，对证据3的真实性无异议，与本案待证事实没有关联性。两被告认为第三人的前两份证据与被告无关，第三份证据无异议。
两被告对原告对证据提出质疑，认为证据1与被告无关，被告毫不知情；对证据2、3真实性无异议，但对证据3证明事项有异议，该证明事项非被告承诺，而是原告在证据3上加盖了公章予以确认；对证据4、5、6真实性无异议，只能说明原告在办理相关手续，原告证据4与被告的证据5相吻合，也证明了原告投资总额变化，向被告申请撤销出让合同的事实；证据7与被告无关；对证据8真实性及拍照时间无法确认，不能证明与该宗地有关；对证据9真实性无异议，但有效期至2015年4月20日，是一个过期的图纸，在原告证据4中2015年5月12日原告申请的项目变更投资得到了城阳区发改局的批准，原告应当依据新的投资比例进行设计施工，是过期的；对证据10录音中5月20日的与被告无关，6月4日的真实性无法确认，6月10日的真实性无法确认，即使两个录音真实，原告通过招拍挂成交确认，原被告权利义务关系也不以原告单位一个员工故意诱导行政单位某一工作人员说出其想要获取的信息为有效否要件；对证据11真实性无法确认，且与事实不符，根据被告证据4显示，高压线杆并不在拟出让的土地里，且证据3已明确告知原告该宗地地上地下所有公共设施及其他情况均由原告自行协商解决，自行办理相关手续，所发生的费用和责任由原告承担，即使原告需要将该宗地上的高压线移走，也属于土地交付确认书已告知其的法定义务；对证据12真实性有异议，被告没有收到原告给付的书面通知；证据13与被告无关；证据14真实性无异议，由于原告对该宗地的成交确认书取得时间为2015年2月3日，应当在6个月之内完成市县级审批，与被告签订出让合同，其最迟不得晚于8月2日，但原告迟迟未能与被告签订出让合同，被告经多次催告未果，于2015年9月7日向原告送达了证据14，符合法律规定。第三人对原告的证据1真实性无异议，根据合同约定，原告应当参加土地招拍挂取得涉案土地，协议第六条约定，交付土地需具备的条件是在乙方开工建设前；对证据2、3的真实性无异议，与第三人无关；对证据4、5、6真实性无异议，�据协议约定，办理相关手续，本身是原告应尽的义务；对证据7真实性不清楚，不能证明送达给第三人，跟本案也无关；对证据8的真实性有异议，不能证明拍摄时间和地点，并且土地净地出让，是对国土部门的要求，而非对第三人的要求；对证据9真实性及证明事项均有异议，本案原告并未与被告签订土地使用权出让合同，尚谈不到开工情况；对证据10的真实性不清楚，与第三人无关，并且第三人从未要求被告不安排到现场勘查，第三人也没有这样的权力，对于该证据不予认可，也与第三人无关；对证据11真实性有异议，如果存在高压线杆，也与第三人无关；证据12与第三人无关；对证据13真实性不清楚，无证据证明原告已将该函送达给第三人，该证据是原告单方制作，仅代表原告单方意见，本案原告与被告并未签订土地出让合同，更不存在施工问题，不存在合同目的�能实现的情况，原告要求第三人返还保证金承担赔偿责任，依法不能成立；对证据14真实性无异议，与第三人无关。
经庭审质证，本院对上述证据做如下确认：原告、两被告及第三人的证据，均符合证据的相关规定，与本案相关联，本院予以确认。两被告的法律依据合法有效。
经审理查明，2014年5月22日，原告与第三人签订《城阳区投资项目协议书》，约定第三人提供给原告位于第三人辖区内向阳二号路以北、龙翔路以西，海东屯社区进村路以东约30亩土地（以下简称涉案土地），用于原告新型抗生素替代产品研发、生产及销售项目。该项目用地使用权以挂牌方式进行出让，第三人在原告开工建设前，保证交付的土地具备以下条件：1、保证地上附着物等已清理，不存在与他方（人）财产权益纠纷，且土地平整；2、道路修至用地周边。自来水、雨水、污水、电、通讯管线配套至项目用地红线；3、第三人协助原告办理项目的审批和有关手续。
2014年12月31日被告市国土局在青岛日报发布《青岛市储备国有建设用地使用权挂牌出让公告》，就涉案土地（编号为QDCYG-2014-22-2）的基本情况和规划指标、竞买资格、现场踏勘及挂牌时间等内容予以公告。2015年2月3日原告（××）竞得涉案地块，并与被告市国土局（××）签订了青土城交字（2015）13号《成交确认书》，确认原告以总价人民币5397840元的价格竞得涉案土地。原告应当在规定时间内（国家级审批12月内、省级审批9个月内、市县级审批6个月内）办理完工业建设项目立项、规划、环境评价等有关报批手续，并持本《成交确认书》与被告市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，××（被告市国土局）有权取消××（原告）的竞得资格，竞买保证金不予退还，××(原告)应承担相应的法律责任。同日，原告与被告城阳国土局签订《土地交付确认书》，约定：被告城阳国土局根据《青岛市储备国有建设用地使用权挂牌出让文件》和相关规定要求，受市国土局的委托将该宗土地交付给原告。第二条第5项：地上、地下及场地情况：符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已消除干净，现为“净地”。2015年9月7日，被告城阳国土局作出青城国土资发[2015]163号《关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的通知》，以原告未按规定时间到城阳国土局签订土地出让合同为由，按照《成交确认书》的约定，取消原告涉案土地的竞得资格，竞买保证金不予退还。被告城阳国土局将此情况函告了第三人。
另查明，经原告申请，2016年8月1日，本院组织各方当事人到涉案土地现场勘察时发现，涉案土地上空仍有六根高压线通过。
本院认为，一、关于被告主张原告起诉已过诉讼时效问题，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”规定，本案被告作出的国有建设用地使用权招拍挂行为并未超过2年，被告认为原告起诉超过诉讼时效的主张，本院不予支持。
二、关于被告在挂牌行为的效力问题
本院认为，在国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土�挂牌出让前必须做到净地出让。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十七条第一项：“在挂牌公告规定的挂牌起始日，××将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布”规定，被告市国土局作为出让方应当将土地的空间范围的现状予以明确告知竞买人，且在《土地交付确认书》所规定的土地交付条件中明确交地标准为符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清除干净，现为“净地”交付，被告市国土局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求，应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律，也将会侵犯××的合法权益。因此，被告市国土局的交地标准亦应为净地交付。而本院在案件诉讼过程中到涉案土地现场勘查时发现土地上空仍有六根高压线通过，致使原告不能建设生产用厂房设施，不能实现原告竞买涉案土地的用地，导致原告参加招拍挂的目的不能实现，因此涉案土地不能并不符合净地交付标准。土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，也是土地使用权招拍挂过程中的重要内容，如实进行告知和披露是××的一项主要义务。被告市国土局主张根据《挂牌出让公告》第五条答疑及现场踏勘“有意竞买者在现场踏勘时对现场状况未提出异议的，以及未参加集体现场踏勘而直接报价成为××的，均视为同意土地交付条件即为土地踏勘日利用现状。”规定其交地义务为净地交付，缺乏法律依据，本院不予支持。
根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”规定，被告城阳国土局作为市国土局的受委托机关，无权以自己的名义作出撤销原告的竞得资格，依照《成交确认书》的约定，应当由被告市国土局决定是否取消原告的竞得资格。
综上，原告所诉招拍挂行政行为是被告市国土局的职责，原告起诉被告城阳国土局、第三人上马街道要求其承担责任于法无据，对此本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
一、确认被告青岛市国土资源和房屋管理局招拍挂行为无效。
二、驳回原告青岛百慧智业生物�技有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告青岛市国土资源和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 宋洪文
审 判 员 刘 防
人民陪审员 孙伟丽
二〇一七年一月六日
书 记 员 苏晓艳
附：本判决适用的法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。