河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）南行初字第00040号
原告邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组。
负责人沈明飞，任组长。
委托代理人杨显军，河南三贤律师事务所律师。
被告邓州市人民政府。
法定代表人罗岩涛，任市长。
委托代理人全立峰，邓州市国土资源局工作人员。
第三人邓州市陶营乡人民政府。
法定代表人杨柯，任乡长。
委托代理人许学习，河南三贤律师事务所律师。
第三人邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组。
诉讼代表人卢永斌，任组长。
委托代理人支照安，邓州市司法局花洲法律服务所工作人员。
原告邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组诉被告邓州市人民政府与第三人邓州市陶营乡人民政府、邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组为土地行政处理决定纠纷一案，不服邓州市人民政府于2013年4月17日作出的《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号），向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组的负责人沈明飞、委托代理人杨显军，被告邓州市人民政府的委托代理人全立峰，第三人邓州市陶营乡人民政府的委托代理人许学习，邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组的诉讼代表人卢永斌、委托代理人支照安到庭参加了诉讼。本案经协调无果，现已审理终结。
被诉的具体行政行为是：经邓州市陶营乡人民政府、邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组申请，邓州市人民政府于2013年4月17日作出的《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）。邓州市人民政府认为：陶营乡卢岗村第九村民小组于1979年将争议的土地交付给陶营乡面粉厂使用，陶营乡面粉厂虽未办理土地使用手续，但已实际使用30余年，且申请人在使用30年期间，被申请人并没有向申请人或有关部门提出过归还要求。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，该争议土地应归陶营乡农民集体所有。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十条、第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，决定：此争议的3625.85平方米土地归陶营乡农民集体所有，由陶营乡面粉厂资产清算工作小组使用。
被告在举证期限内，向本院提交如下证据及有关材料：
1、邓州市陶营乡面粉厂资产清算小组2012年2月8日的确定土地使用权申请书；
2、河南省人民政府豫政复决（2011）893号行政复议决定书；
3、邓州市人民法院（2008）邓法民一初字第456号民事调解书；
4、朱玉保2011年11月16日出具的证明；
5、黄明耀2011年11月16日出具的证明；
6、邓州市陶营乡刘庄村民委员会2011年11月16日出具的证明；
7、证人卢田富2011年10月22日出具的《关于陶营乡农修厂倒闭前领导班子成员情况的证明》；
8、陶营乡农修厂财务账目移交表；
9、陶营乡农修厂1981年12月份社办企业资金平衡表；
10、陶营乡农修厂1981年12月30号应付款明细表；
11、陶营乡农修厂1981年12月31号应收款明细表；
12、陶营乡农修厂1981年12月30号固定资产明细表；
13、1983年10月4号资金表中几个科目的说明；
14、2000年1月26日最高人民法院经济庭庭务会《关于企业歇业、撤销或被吊销营业执照的诉讼问题》；
15、沈同银2012年7月28日出具的证明；
16、邓州市陶营乡人民政府向邓州市土地局出具的证明；
17、原邓县王良公社面粉厂基建材料；
18、1980年4月11日的《耕地权移交清单》；
19、沈明云19**年4月18日出具的证明；
20、1980年4月26日的《耕地权移交清单》；
21、陶营乡卢岗村第九村民小组土地权属争议案件受理表、送达回证；
22、邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组负责人身份证明文件；
23、邓州市人民法院（2008）邓法民一初字第456号民事调解书；
24、陶营乡人民政府陶政（2009）31号《关于成立原陶营乡农修厂资产清算小组的通知》；
25、2010年10月26日邓州市陶营乡卢岗村民委员会出具的《证明》；
26、2010年10月26日邓州市陶营乡卢岗村民委员会第九村民小组村民《关于收回邓州市陶营乡面粉厂所占卢岗村九组九亩土地的要求》；
27、沈同银身份证明及证人证言；
28、王丰入身份证明及证人证言；
29、沈清杰身份证明及证人证言；
30、王成强身份证明及证人证言；
31、沈明云身份证明及证人证言；
32、沈保国身份证明及证人证言；
33、沈明进证人证言；
34、沈同州证人证言；
35、争议土地现状照片4张；
36、2010年10月28日邓州市陶营乡卢岗村民委员会出具的《证明》
37、邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组土地使用权确权纠纷一案的答辩；
38、邓州市陶营乡人民政府参加土地所有权确权申请书；
39、邓州市陶营乡人民政府授权委托书；
40、邓州市陶营乡人民政府法定代表人身份证明书；
41、邓州市国土资源管理局土地权属争议案件受理通知书及送达回证；
42、邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组答辩状；
43、2012年5月17日陶营乡面粉厂破产清算小组与陶营乡卢岗村第九村民小组土地权属争议听证质证会笔录；
44、沈明飞2012年11月29号出具的调解意见；
45、2012年5月17日陶营乡面粉厂破产清算小组与卢岗九组土地权属争议调解笔录；
46、2012年10月12日土地权属调解笔录；
47、2011年4月19日邓州市国土资源局询问沈同银的笔录；
48、2010年12月22日陶营乡卢岗九组与陶营乡面粉厂争议土地现场丈量示意图；
49、土地权属争议案件行政决定审批表邓行审字（2013）第1号；
50、邓州市人民政府邓政土决（2013）1号《土地权属争议案件决定书》及送达回证；
51、河南省人民政府豫政复决（2013）612号《行政复议决定书》。
原告邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组诉称：1、本案争议之地未经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，且未经补偿。该争议土地已经荒废闲置数年至今，依法应当归还原告。原告自上世纪八十年代初至今数十年来无数次向村、乡、市提出归还要求。2、邓州市人民政府于2013年4月17日作出的《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）适用法律错误。该确权决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条是错误的，与《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条、第二十四条内容矛盾。3、邓州市人民政府于2013年4月17日作出的《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）程序违法。邓州市陶营乡面粉厂1994年已停产停业，不具有民事权利和行为能力，主体早已不存在，其清算工作小组只是处理善后事宜，没有资格作为申请确权的主体。被诉的确权决定也违背了《行政复议法》第二十八条第二款、第三十二条的规定。被告邓州市人民政府在行政程序中收集有关证人证言未经原告质证和认证，其所依据的确权证据不具有合法性、真实性和关联性。综上，请求法院依法撤销被告邓州市人民政府于2013年4月17日作出的《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号），判令被告负担本案诉讼费。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据及有关材料：
1、邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组负责人身份证明文件；
2、河南省人民政府豫政复决（2013）612号《行政复议决定书》；
3、邓州市人民政府邓政土决（2013）1号《土地权属争议案件决定书》；
4、河南省人民政府豫政复决（2011）893号《行政复议决定书》；
5、邓州市人民政府邓政土决（2011）4号《土地权属争议案件决定书》；
6、邓州市人民法院（2008）邓法民一初字第456号民事调解书；
7、陶营乡人民政府陶政（2009）31号《关于成立原陶营乡农修厂资产清算小组的通知》；
8、2010年10月26日邓州市陶营乡卢岗村民委员会证明；
9、争议土地现状照片4张；
10、2010年10月26日邓州市陶营乡卢岗村民委员会第九村民小组村民《关于收回邓州市陶营乡面粉厂所占卢岗村九组九亩土地的要求》；
11、沈同银身份证明及证人证言；
12、王丰入身份证明及证人证言；
13、沈清杰身份证明及证人证言；
14、王成强身份证明及证人证言；
15、沈明云身份证明及证人证言；
16、沈保国身份证明及证人证言；
17、沈明进证人证言；
18、沈同州证人证言；
19、2010年10月28日邓州市陶营乡卢岗村民委员会出具的《证明》；
20、邓州市人民法院（2007）邓行初字第46号行政判决书；
21、沈明云20**年11月29日证言；
22、编号为1080442503303的邮政特快专递签收单；
23、陶营乡人民政府2008年8月26日《关于原申请刻制“邓州市陶营乡面粉厂清算小组”公章作废的申请》；
24、陶营乡人民政府陶政（2008）53号《关于免去卢永斌陶营乡面粉厂资产清算小组组长职务的决定》。
被告邓州市人民政府辩称：1、当时原王良公社面粉厂使用陶营乡卢岗村第九村民小组的土地经过同意并给与了补偿。2、陶营乡人民政府组织成立了“陶营乡面粉厂清算工作小组”，负责面粉厂倒闭后的相关问题，它的民事主体资格没有灭失，且争议之地部分现仍在使用，倒塌的房屋只是因为产生纠纷后才形成的暂时闲置。3、被诉确权决定程序合法。邓州市人民法院（2007）邓行初字第46号行政判决要求“陶营乡人民政府成立破产清算工作小组”，邓州市人民政府收集相关证人证言合法，也依法组织了听证会予以质证。4、被诉确权决定适用法律正确。陶营乡人民政府所办的面粉厂是乡政府集体企业，陶营乡面粉厂实际管理、适用争议土地已达30余年，陶营乡卢岗村第九村民小组没有证据能够证明其曾向陶营乡面粉厂或有关部门提出归还，邓州市人民政府依法进行确权，不存在法律适用错误问题。
第三人邓州市陶营乡人民政府述称：1、被诉确权决定认定事实清楚，陶营乡面粉厂使用陶营乡卢岗村第九村民小组的土地经过同意并给与补偿。2、被诉确权决定适用法律正确，本案争议土地经过了县乡同意，进行了补偿和安置。且现单位已连续使用30年以上。3、被诉确权决定程序合法原告提出的理由并不能成立。
第三人邓州市陶营乡人民政府向本院提交以下证据及材料：
1、1980年4月11日王良公社面粉厂与陶营乡九队耕地权移交清单；
2、陶营乡卢岗村第九村民小组现金账册复印件；
3、沈明云于1998年4月18日出具的证明；
4、对王成强的询问笔录、协议以及证人证言；
5、沈同银的证人证言及询问笔录；
6、王永富出具的证人证言；
7、1980年4月26日的耕地权移交清单；
8、王良公社面粉厂建设资料。
第三人邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组述称：1、邓州市人民政府于2013年4月17日作出的《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）认定事实清楚，证据扎实充分。2、邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组现使用土地自1979年以来已连续使用管理至今，并非荒废闲置。3、在陶营乡面粉厂使用本案争议土地期间，原告并未向政府或其他部门提出过归还申请。4、被诉确权决定适用法律正确、程序合法。邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组仍在清算，并未注销，具有诉讼主体资格。
第三人邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组向本院提交如下证据及有关材料：
1、倪双印与王成强2011年11月23日签订的协议书；
2、陶营乡司法所王伟2013年6月3日询问王成强的笔录；
3、证人王永富2013年11月29日出具的证明；
4、沈明云19**年4月18日出具的证明；
5、陶营乡卢岗村第九村民小组现金账册复印件；
6、最高人民法院法经（2000）23号函；
7、河南省高级人民法院情况通报2005年5月18日第30期；
8、2000年1月26日最高人民法院经济庭庭务会《关于企业歇业、撤销或被吊销营业执照的诉讼问题》；
9、邓州市人民法院（2008）邓法民一初字第456号民事调解书；
10、邓州市人民法院（2007）邓行初字第46号行政判决书；
11、南阳市中级人民法院（2011）南民一终字第34号民事判决书；
12、邓州市人民法院（2010）邓法民一初字第035号民事判决书；
13、南阳市中级人民法院（2011）南民一终字第347号民事判决书；
14、陶营乡人民政府陶政（2009）38号《关于调整陶营乡面粉厂资产清算小组成员等问题的决定》；
15、国家信访局访转字（2007）5229号来访事项转送告知单；
16、邓州市信访局邓州市党政领导大接访接谈回执；
17、邓州市陶营乡卢岗村村民委员会2010年10月28日出具的证明；
18、郭朝安、孙成奇2013年6月3日出具的证明。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的第1、7、9、22、23、24项证据的真实性、关联性予以确认，对提交的材料2、3、4、5、6、20的经确认属实，对证据8、10、19关联性予以确认，但不能实现证明目的，对其他证据不予认定；对被告提交的第22至36项证据材料与原告所提交的重复，证据认定情况同前所述，对被告提交的第1、16、17、21、37至49项证据的关联性予以确认，对提交的材料2、3、14、50、51项经核实属实，对其他的证据及材料不作为定案依据；对第三人邓州市陶营乡人民政府向提交的证据及材料1、7、8项的关联性予以确认。对第三人邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组提交的对提交的材料6、7、8、9、10、11、12、13、14、15的经确认属实，第17份证据与原被告提交重复。关于对第三人邓州市陶营乡人民政府向提交的2项、邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组提交第5项证据现金账册，案卷中只有该现金账册的复印件，提交各方没有原件核对和旁证佐证，且原告否认此账册的真实性，故依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，排除该证据的证明效力。对第三人邓州市陶营乡人民政府、邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组提交的其余证据不作为定案依据。在上述各方当事人提交的证据中，由于沈明云的证言前后反复，先承认收到补偿款，后又否认这一主张。沈明云现在已属高龄，家人称已中风四次，本院合议庭到沈明云的家中核对证言时发现其已经不能说话、丧失听力，无法接受法院的询问，故排除沈明云在本案中所作的所有证言的效力。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：争议之地位于邓州市陶营乡人民政府西侧，邓孟公路东南侧，西邻为陶营乡农技推广站，呈不规则图形，面积约为3625.85平方米。1979年王良公社（后改为陶营乡政府）决定办社队企业，同意占用卢岗村第九村民小组9亩土地建面粉厂并投产。1980年4月11日，卢岗村第九村民小组与面粉厂补办了土地移交手续。面粉厂因多种原因于1994年停产停业，厂房由面粉厂租给他人使用。2008年，邓州市陶营乡政府成立陶营乡面粉厂资产清算工作小组，由其负责处理面粉厂善后事宜。1991年，因街道拓宽及农经站、计生办、财政所、水利站等单位占用，原来的9亩土地仅剩余3625.85平方米。
2010年，原告卢岗村第九村民小组提出权属争议主张，认为1979年原王良公社占用卢岗村第九村民小组9亩土地建面粉厂的行为，没有办理土地征收征用手续，也未给卢岗村第九村民小组群众任何补偿，从而要求归还现今剩余的3625.85平方米土地。经邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组申请，邓州市人民政府于2011年10月9日作出《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2011）4号），将本案争议土地归陶营乡人民政府集体所有，由陶营乡面粉厂资产清算工作小组使用。后经河南省人民政府于2012年1月5日作出行政复议决定书（豫政复决（2011）893号）撤销。河南省人民政府撤销此确权决定的理由是，邓州市人民政府认定争议土地经过县、乡、村批准和一定补偿的事实不清、证据不足；邓州市人民政府适用法律依据错误，将《确定土地所有权和使用权的若干规定》引用为《确定土地使用权和使用权的若干规定》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目的规定，决定予以撤销。
后经邓州市陶营乡人民政府、邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组申请，邓州市人民政府于2013年4月17日作出了《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）。邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组不服此决定，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2013年7月3日作出行政复议决定书（豫政复决（2013）612号）。该行政复议决定书认为，自1979年争议土地由陶营乡面粉厂使用至今，使用期间虽未办理土地使用手续，但连续使用已满20年，且使用期间申请人未提出归还土地要求。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，争议土地应确定给陶营乡农民集体所有，由邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组使用。邓州市人民政府所作决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持被申请人作出的《邓州市人民政府土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）。
原告邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组仍然不服，遂以邓州市人民政府为被告，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《邓州市人民政府土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）。
本院认为：从原告举证情况看，邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组自2010年才开始主张争议土地权属，但自1980年前后陶营面粉厂建设经营开始，已经过30多年。原告并未能提供有效证据证实其在上述30年期间对本案争议土地主张过权属以及提出过归还要求。邓州市人民政府于2013年4月17日作出的《土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有……”之规定，将本案争议土地确定归陶营乡人民政府集体所有、由陶营乡面粉厂资产清算工作小组使用并不不当，被告的这一处理结果也有助于维护相关法律关系和社会秩序稳定。本案经合议评议并报经本院审判委员会讨论决定，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，预交上诉费50元，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 白 云
审判员 宋汉亭
审判员 尹乐敬
二〇一四年八月二十日
书记员 刘冰心