福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽02行终59号
上诉人（原审被告）厦门市规划委员会，住所地厦门市思明区体育路95号。
法定代表人由欣，主任。
委托代理人吴丽芬，该局工作人员。
委托代理人叶剑锋，福建天衡联合律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）谢满祝，女，1960年4月26日出生，汉族，住厦门市湖里区。
被上诉人（原审原告）林鹭阳，男，1994年9月13日出生，汉族，住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）林鹭彬，男，1993年1月5日出生，汉族，住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）谢月宝，女，1952年7月29日出生，汉族，住厦门市湖里区。
被上诉人（原审原告）兰海晨，男，1979年6月2日出生，畲族，住厦门市思明区。
上列被上诉人共同委托代理人林秉哲、赖三珍，福建联合信实律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴文海，男，1979年7月31日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人曾淑惠，女，1944年7月21日出生，汉族，住厦门市思明区。
委托代理人尤泽蚶（系曾淑惠之夫），男，1941年10月9日出生，汉族，住厦门市思明区。
委托代理人尤长明（系曾淑惠之子），男，1971年9月29日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人蓝瑜琼，女，1973年12月1日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人陈哲晖，女，1970年12月21日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人林玉千，女，1957年1月18日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人谢海粟，男，1972年6月17日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人何川，男，1970年3月3日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人陈曦，男，1972年2月17日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人周继政，男，1970年4月14日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审第三人刘燕真，女，1974年10月26日出生，汉族，住厦门市思明区。
上诉人厦门市规划委员会（以下简称市规划委）因与被上诉人谢满祝、林鹭阳、林鹭彬、谢月宝、兰海晨、吴文海规划行政许可一案，不服厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，案涉梯次门牌号为厦门市思明区前埔二里30号，有独立使用的楼梯。案涉梯次共有八层，第一层为车库，二层以上为住宅，共有七层（实际为六层，包含跃层）为住宅。从现场建筑情况看，案涉梯次系联排板楼建筑，位于西侧，与东侧梯次对称毗邻而建。本梯次共9个车库，北面5个车库现作为店面使用，东侧梯次一楼亦有9个车库，但登记为前埔二里30号门牌内。案涉梯次住宅共计12户，其中业主共计12名，原审第三人系其中9户住户业主。
2015年12月14日，原审第三人拟申请加装电梯，共同委托曾淑惠代为申办事宜，曾淑惠转委托项某某办理相关事宜。出具的旧住宅加装电梯业主承诺书载明：本梯所有业主对电梯加装位置及设计方案均确认无异议。
2015年12月29日，原审第三人于厦门市思明区前埔二里30号一楼楼道公告栏边上张贴《旧住宅加装电梯业主承诺书》、《旧住宅加建电梯所在梯号各层住户签字意见表》、《全体业主授权委托书》、《（代办）授权委托书》、《旧住宅加装电梯业主意见公示书》、加装电梯平面示意图和效果图，进行公示，于2016年1月12日公示期满。
2016年4月13日，市规划委直属规划分局召开听证会，征求意见。听证会到场8户，包括住宅业主及车库业主，5人反对，3人同意，并分别陈述各自意见。
2016年4月25日，原审第三人向市规划委正式申请办理加装电梯的建设工程规划许可。原审第三人提交了《加装电梯申请报告》、《厦门市建设项目规划许可事项申请表》、《厦门市土地房屋权证》及授权文件、《旧住宅加装电梯业主承诺书》及建设单位、设计单位承诺书、《旧住宅加建电梯所在梯号各层住户签字意见表》、《旧住宅加装电梯业主意见公示书》、《公证书》、厦府[1997]地272号红线图等材料。2016年5月9日，市规划委作出建字第350203201608048号建设工程规划许可证，准许厦门市思明区国贸新城前埔二里30号旧住宅加装电梯。
原审还查明，各层住户签字意见表显示：对于加装意见的签字系住户业主，其中12户中，有两户系同一业主谢海粟所有，故共计11名业主，8户同意，3户不反对，但公示张贴时101、102业主栏空白无意见，302业主不反对。
2015年12月29日张贴公示的旧住宅加装电梯业主意见公示书显示：坐落于前埔二里30号梯房屋已经通过不少于三分之二业主同意，将申请办理加装电梯手续，根据有关规定，现予以公示（含加装电梯位置及方案）。本梯号业主如有不同意见，请及时联系召集人曾淑惠。如有协商不成，请以书面形式向厦门市建设与管理局反映。附同意加装电梯业主名单共有曾淑惠、蓝瑜琼、陈哲晖、林玉千、谢海粟、何川、陈曦、刘燕真、施永文等人签字。第三方见证意见为厦门市国贸新城业主委员会。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原审第三人在本市辖区内物业管理区域既有住宅加装电梯，应当向市规划委申请办理建设工程规划许可。市规划委作为市级城乡规划主管部门，有权依法审查并决定许可与否。
根据《中华人民共和国物权法》等有关法律法规和《福建省住房和城乡建设厅关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》（闽建房〔2010〕24号），结合我市实际，厦门市建设局、市规划委、厦门市国土资源与房产管理局、厦门市质量技术监督局、厦门市财政局制定了《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》及所附《市规划委关于既有住宅加装电梯的规划审查边界》。上述指导意见第二条第（二）项载明：既有住宅增设电梯可以按梯号（幢）为单位进行。增设电梯应当按照《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，并遵循“业主自愿、公开透明、充分协商”的原则，经该梯号（幢）房屋专有部分占该梯号（幢）建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。如果增设电梯拟占用业主专有部分的，应当同时征得该专有部分业主的同意。
从上述规定看，既有住宅增设电梯必须满足的前提条件之一是“双通过”，即经该梯号（幢）房屋专有部分占该梯号（幢）建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。就本案而言，案涉梯次地面一楼设计为车库，从二楼起方为住宅业主，故原审原告对于案涉梯次增设电梯是否符合“双通过”时存在异议。考虑案涉梯次有独立且唯一的楼梯，在使用上具有独立性，故申请增设电梯应为案涉梯次。明确增设主体范围后，可以进一步考虑“双通过”的情况。从市规划委提交的证据看，原审第三人计算建筑面积及业主人数系按照住宅住户范围进行。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。规划上专属于特定房屋，且建设单位销售时已经根据规划列入该特定房屋买卖合同中的露台等，应当认定为物权法第六章所称专有部分的组成部分。本条第一款所称房屋，包括整栋建筑物。据此可以看出，案涉梯次地面一层车库系专有部分，不能视为小区共有配套。该解释第八条、第九条所规定的业主范畴并未将专有部分车库所有权人排除在外。因此，在计算案涉梯次加装电梯是否获得“双通过”时，将符合专有部分条件的车库业主排除在外，缺乏依据。综合上述情况可以确定，尽管已经获得该梯房屋专有部分占该梯建筑物总面积三分之二以上的业主同意，但在业主人数方面则未获得总人数三分之二以上的业主同意。鉴于上述表决条款系当前增设电梯的硬性条件，市规划委在作出案涉许可时应当尽职核实，故市规划委确认案涉许可符合条件，缺乏足够的事实依据及法律依据。此外，原审第三人在申请案涉许可时提交的材料当中，存在委托业主名单、签名业主名单及公示同意业主名单不一致等情形，市规划委审查时亦未作进一步核实及处理。
市规划委还主张增设电梯系针对住宅业主，车库业主不应赋予增设电梯投票的表决权，但无法提交相应的法律依据。从《中华人民共和国物权法》第七十六条及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等相关规定看，亦无法获得支持。《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》及审查边界亦未对此作出规定。因此，市规划委上述主张，不予支持。
需要说明的是，既有住宅增设电梯是对目前城市老旧住宅配套缺失的改善和弥补，具有民生性质，合法性与合理性边界模糊，杂糅其中，不易评判。由于存在不同的利益出发点，中高楼层业主与低楼层业主因增设电梯问题产生矛盾的案例越来越多。本案中，部分高楼层业主或确有老人出入等实际困难，而案涉电梯的增设对于原审原告等车库业主的影响有限，对于是否同意增设电梯的问题还是具有协商解决的空间。一方面，需要建设、规划等部门结合实际情况，修订、完善具体操作规则，既要增设便利，也要确保安全，既要完善硬件，也要平衡利益，注重为不同利益群体的平等对话创造制度条件和程序保障。另一方面，需要基层组织或者业主委员会等机构介入，积极调和矛盾，做好疏导、化解工作，求同存异，推动回归到和谐邻里的框架下妥善协处争议，形成共赢局面。
综上，市规划委作出案涉规划许可行为事实不清，亦缺乏依据，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销市规划委于2016年5月9日作出建字第350203201608048号建设工程规划许可证。案件受理费50元，由市规划委负担。
上诉人市规划委不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的原审诉求。理由：一、原审法院将车库业主作为住宅加装电梯表决权的业主缺乏事实和法律依据，车库业主与本案不具有利害关系，可以裁定驳回起诉。1、案涉梯号的住宅业主应认定为11户，而非一审认定的20户。根据《厦门市既有住宅增设电梯指导意见》（厦建房〔2015〕14号）的相关规定，《建设工程规划许可证》的颁发对象为案涉梯号的住宅业主，而被上诉人谢满祝等六人仅为车库的产权人，并非案涉梯号的住宅业主。根据原审第三人提交的案涉梯号业主的《厦门市土地房屋权证》，可以看出，住宅业主身份的载明地址为“开元区前埔二里30号101室”等；而被上诉人提交的产权证上载明地址为“开元区前埔二里30号之十五”等等。且根据被上诉人补充提交的证据《国贸新城前埔二里30号车库平面图》，亦可明显看出，车库呈回字型分布，并非全是案涉梯号的车库。根据《厦门市既有住宅增设电梯指导意见》第一条的规定，增设电梯的“适用范围”为“本市建成区内具有合法权属证明的四层及四层以上无电梯既有住宅，且增设电梯在原产权建设用地红线范围内”。因车库并非住宅，没有采光、通风、日照等住宅的需求，不应当作为住宅增设电梯的业主。另外，2017年11月27日市规划委就《厦门市既有住宅增设电梯指导意见》中的相关问题函询厦门市建设局，既有住宅增设电梯的业主仅指住宅业主还是包括非住宅部分（如地上车库等），11月30日厦门市建设局复函，明确《厦门市既有住宅增设电梯指导意见》中的“业主”为既有住宅的房屋所有权人，实际也就是住宅业主。2、根据《中华人民共和国物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定：“建设单位按照配置比例将车位、车库，以出售、附赠或者出租等方式处分给业主的，应当认定其行为符合《中华人民共和国物权法》第七十四条第一款有关“应当首先满足业主的需要”的规定。前款所称配置比例是指规划确定的建筑区划内规划用于停放汽车的车位、车库与房屋套数的比例。可见，按照《中华人民共和国物权法》及司法解释的相关规定，车库属于住宅小区的停车配套，原审法院认定车库不属于小区的配套明显错误。同时，按照目前案涉小区的现状，上述车库并未销售给案涉梯号业主，而是销售给了其他业主，案涉梯号地面一层车库因其已实际为案涉梯号之外的其他业主使用，也应视为小区的共有配套。因此，原审法院不分住宅与停车配套的关系将其与住宅等同起来，并赋予享有增设电梯的表决权，不合法也不合理。3、原审法院以《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的第二条、第八条和第九条为由，认为该解释并未将专有部分车库所有权人排除在外，就推定车库业主享有表决权，明显不当。《厦门市既有住宅增设电梯指导意见》允许符合政策的住宅业主向相关部门申请增设电梯，其对象只可能是住宅业主来申请，不可能是车库的业主来申请增设电梯，即行政相对人只可能是住宅业主，不能是车库业主。原审法院在未充分理解厦门市相关政策的情况下，对司法解释作出错误的理解和适用，混淆了行政相对人和利害关系人的概念，因而做出错误的判决。二、将被上诉人认定为案涉梯号业主且具有增设电梯表决权，损害了案涉梯号业主等原审第三人增设电梯的合法权益。1、案涉梯号的住宅业主系依据《中华人民共和国物权法》、《厦门市既有住宅增设电梯指导意见》向市规划委申请增设电梯，如将与案涉梯号增设电梯并无利害关系的车库业主赋予表决权及相关诉讼权利，将严重损害案涉梯号住宅业主申请增设电梯的合法权益，也不符合政府出台老旧小区增设电梯相关政策的本意。2、退一步说，即使车库的业主存有利害关系，就像原审法院在判决书所讲的，案涉电梯的增设对于被上诉人等车库业主的影响有限，案涉电梯增设在该梯位的北侧，而北侧只有5个车库（均改为店面在使用），增设电梯的两侧分别是30号之15、16车库，也就是谢满祝和林瑞阳的车库，电梯增设在北侧并不会影响30号之15、16车库的正常使用和其他3个车库的使用。同时，原审法院却把增设电梯没有影响的南侧4个车库业主也作为有表决权的业主计算在内，明显不合理也不合法。原审法院却不以事实为依据，简单的以《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的第二条、第八条和第九条规定，直接认定车库业主享有表决权，从而导致了原本不相关的车库业主，享有否决增设电梯住宅业主的权力，这不仅损害了原审第三人的合法权益，而且也不利于邻里纠纷的化解。三、原审判决遗漏当事人，严重违反法定程序，应撤销原判决发回重审。原审法院在通知原审第三人参加诉讼中遗漏了3户业主，案涉梯号有11户住宅业主，原审法院只通知同意加装电梯的8户住宅业主作为原审第三人参加诉讼，而未通知3户不反对的住宅业主参加，在程序上有疏漏。虽然他们在旧住宅增设电梯所在梯号的各层住户签字意见表上显示不反对，但不代表本案的诉讼与他们没有利害关系，本案的审理结果是最终确定增设电梯的规划许可证是否合法，这个结果对另外3户同样有实质性利害关系。原审法院未通知这3户作为原审第三人参加诉讼，在程序上存在重大遗漏，而且实际上他们是同意加装电梯的，原审法院对此却没有进行核实且没有追加。
被上诉人谢满祝等答辩称，1、车库业主属于《中华人民共和国物权法》第七十六条规定的专有部分业主，依法享有重大事项的表决权；2、案涉规划许可因不符合《中华人民共和国物权法》第七十六条关于“双三分之二”同意的规定，且增设电梯遮挡消火栓，占有小区消防通道，违反了《中华人民共和国消防法》第二十八条的规定，在许可程序上也存在委托业主名单、签名名单及公示名单不一致等问题未经核实处理。原审第三人增设电梯的申请不符合实体条件。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，市规划委不应当作出案涉行政许可。因此，市规划委的行政许可行为事实不清、主要证据不足，应当应予撤销。请求驳回市规划委的上诉，维持原审判决。
原审第三人刘艳真等述称，同意市规划委的上诉意见，并补充如下意见：1、被上诉人产权不属于住宅性质，也不属于案涉所在的梯号，与本案增设电梯的规划许可没有法律上的利害关系。2、案涉梯号的12户住宅业主全部同意增设电梯，且案涉梯号一楼部分车库业主（即30号之一、二、三、四）在一审后，同意增设电梯并在加建电梯签字意见表上签字；增设电梯不会影响车库业主的通行，且被上诉人未提供案涉行政许可可能影响消防和通行的证据。3、案涉小区增设电梯系政府公益项目，可解决年逾花甲的业主上下楼梯等问题，由于被上诉人的阻扰，导致电梯安装无法进行，原审第三人与电梯安装公司的合同也无法履行，希望法院要求被上诉人对其无理阻扰所造成的损失进行赔偿；案涉梯号之13、14、15、16、17、18车库业主，违规将车库改建成店面，堆放服装布料等易燃物，给楼上的住宅业主留下安全隐患，请法院制止其违法行为。
各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。市规划委二审中新提交的“厦门市规划委员会关于征求既有住宅加装电梯地上车库有关问题的函”、“关于厦门市规划委征求既有住宅加装电梯地上车库有关问题的复函”，欲证明案涉梯号增设电梯的业主范围不包括车库业主。被上诉人不认可两份证据的真实性、合法性、关联性，而原审第三人对两份证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院审查认为上述两份证据材料的真实性予以确认，但市规划委所要证明的内容能否成立，本院将结合相关的法律法规予以评判。
根据本案有效证据，本院查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为《中华人民共和国物权法》第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》第二条第（二）项载明：既有住宅增设电梯可以按梯号（幢）为单位进行。增设电梯应当按照《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，并遵循“业主自愿、公开透明、充分协商”的原则，经该梯号（幢）房屋专有部分占该梯号（幢）建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。从上述法律、司法解释及规范性文件的规定可看出，案涉梯号业主显然包括案涉梯号一楼车库业主，案涉梯号增设电梯必须经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。在案证据显示，由于被上诉人的反对，同意案涉梯号增设电梯的业主未达业主总数的三分之二，也即案涉梯号增设电梯的法定条件不成就，市规划委未能审慎全面审查增设电梯的相关申请材料即作出案涉行政许可，系属事实认定不清、主要证据不足，原审法院对此认定并无不当，本院予以确认。因案涉梯号三位住宅业主对增设电梯持不反对意见，原审法院未通知其作为原审第三人参加诉讼并无不当之处，因此，市规划委提出的遗漏原审第三人的上诉理由，本院不予采纳。
综上，市规划委为此而提出的上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门市规划委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 宋希凡
审 判 员 王义清
二〇一八年五月二十五日
代书记员 王美云
附：本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；