浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙嘉行初字第2号
原告范根生。
委托代理人朱维中。
被告嘉善县人民政府。
法定代表人许晴。
委托代理人蒋安平。
委托代理人王亚峰。
原告范根生不服嘉善县人民政府行政复议决定，于2013年3月13日向本院提起行政诉讼。本院2013年3月20日受理后，同月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年4月16日公开开庭审理了本案。原告范根生及其委托代理人朱维中，被告嘉善县人民政府的委托代理人蒋安平、王亚峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年2月26日被告嘉善县人民政府作出善政复决字（2013）5号行政复议决定。该决定认为，范根生以其向被申请人嘉善县环境保护局投诉反映问题后，嘉善县环境保护局未履行法定职责为由，申请行政复议属于行政复议受理范围。国务院《信访条例》第二十二条第二款规定，有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。被申请人嘉善县环境保护局未提交证据证明对范根生信访事项的登记受理情况，应当认为被申请人嘉善县环境保护局已经受理该信访事项。《信访条例》第三十三条规定，信访事项应在受理之日起60日内办结；情况复杂的，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延长理由。被申请人嘉善县环境保护局2012年11月21日收到信访申请，至2012年12月31日范根生申请行政复议之时，仍在《信访条例》所规定的办理期限内。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限的，自履行期限届满之日起计算。故本案行政复议申请期限应当按照《信访条例》规定的履行期限届满之日起计算。据此，范根生申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，未在法定申请期限内提出。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回范根生的行政复议申请。
被告嘉善县人民政府在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.行政复议申请书及范根生提供的证据材料；2.行政复议过程中被申请人嘉善县环境保护局提供的答辩材料，包括嘉善县环境保护局答辩书、在行政复议过程中作出的对嘉善县雨露餐具消毒店的限期改正通知书、现场监察记录表，对李孝荣、王于友、潘治广所开办生猪养殖场的现场监察记录表。除答辩书外，其他材料在复议过程中没有采纳；3.善政复决字（2013）5号《行政复议决定书》，以上证据证明被告所作行政复议决定认定事实清楚，程序合法；4.《国家突发公共事件总体应急预案》总则、《浙江省突发公共事件总体应急预案》总则、《国家突发环境事件应急预案》总则、《浙江省环境污染和生态破坏突发公共事件应急预案》总则、《嘉善县环境污染和生态破坏公共事件应急预案》第三部分；5.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款、第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项，《信访条例》第二十二条第一款、第三十三条。上述文件和规定为被告嘉善县人民政府作出具体行政行为的依据。举证期限届满后被告嘉善县人民政府向本院提供了嘉善县环境保护局于2013年2月16日作出的《信访事项答复意见书》及送达回证，2013年2月21日至2013年3月8日对嘉善县雨露餐具消毒店负责人所作现场检查笔录、案件调查报告、环境违法案件立案审批表等行政处罚相关材料16份。
原告诉称，被告所作行政复议决定程序违法、认定事实和适用法律均错误，且导致原告损失扩大，请求撤销善政复决字（2013）5号行政复议决定书，责令被告重新作出复议决定，判令被告赔偿其故意拖延期间所造成的损失。第一、原告因嘉善县环境保护局行政不作为申请行政复议，双方之间是行政法律关系，应适用行政法律。被告却将原告申请嘉善县环境保护局履行职责的行为，错误定性为信访，并适用《信访条例》来作出决定，混淆了两种不同法律关系。同时由于被告将申请履行法定职责错误定性为信访，造成在申请期限上适用《信访条例》第三十三条规定的60天，而不适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的紧急情况申请行政复议期限的规定，适用法律错误。第二、行政复议过程中，被告将申请书副本发送给嘉善县环境保护局后，嘉善县环境保护局才于2013年1月10日进行现场检查，而被告在复议决定书中又将该事实作为驳回原告申请的理由，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十四条“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他组织或单位收集证据”的规定，而且也使得嘉善县环境保护局的行政不作为行为消失，行政复议丧失审查对象，程序违法。第三、被告所作行政复议决定既不适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的紧急申请期限，又在即将届满60日的复议期限之时才作出复议决定，是故意拖延，由此给原告造成的扩大损失应由被告承担。
原告提供以下证据：1.原告身份证和水域滩涂养殖使用证，证明原告身份；2.善政复决字（2013）5号《行政复议决定书》，证明被诉具体行政行为。以上证据各1分均为复印件，经本院核对与原件无异。
被告嘉善县人民政府辩称所作行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求维持具体行政行为。1.《信访条例》第二条和第十四条对信访的性质和特征作了规定，信访是公民、法人或者其他组织向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求的法定途径。原告采用挂号信方式向嘉善县环境保护局投诉反映河道污染严重，养殖业严重受损一事，要求予以查处，属于信访事项，被告适用《信访条例》正确。2.针对信访，行政机关的法定职责是在规定期限内予以登记、受理和办理，《信访条例》第三十三条明确规定了信访的办理期限，因此在申请行政复议的期限上适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款正确。3.原告在向嘉善县环境保护局投诉时以及在行政复议过程中，均没有提供证据证明其反映的问题属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的紧急情况。同时，《国家突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《浙江省环境污染和生态破坏突发公共事件应急预案》等文件对环境污染突发公共事件的性质和级别作了规定，范根生所反映的问题不符合上述规定，不应认定为紧急情况。4.被告将申请书副本发送给被申请人嘉善县环境保护局是行政复议的法定程序，被告也在法定期限内作出了复议决定，原告所称被告故意拖延，导致其损失扩大并要求被告承担赔偿责任没有事实根据。
对被告提供的证据，原告质证如下：证据1没有异议，证据2是嘉善县环境保护局在行政复议过程中违法收集的证据，不具合法性，证据3合法性有异议。对被告超过举证期限提供的证据质证认为立案审批表证明嘉善县环境保护局是在2013年2月27日才进行立案，案件调查报告证明嘉善县环境保护局没有对3家生猪养殖场进行立案，其他证据与本案无关联性。
对原告提供的证据，被告均无异议。
结合质证意见，本院对双方当事人提供的证据认证如下：被告提供的证据1、3，真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信；证据2系复议过程中被申请人提供的答辩材料和复议过程中收集的证据，与被告所作行政复议决定不具关联性，不予采信。对被告超过举证期限提供的证据不予采纳。原告提供的证据，具备合法性、真实性、关联性，予以采信。
综合证据及双方当事人庭审陈述，本院确认以下事实：原告范根生自2002年开始利用干窑镇白龙潭60亩水域从事渔业养殖。2012年11月20日，范根生致信嘉善县环境保护局投诉河道污染严重，养殖业受损一事，要求职能部门认真履行职责，依法查处，弥补损失，并作出具体行政行为。信中反映2012年5月以来有人养殖生猪，开办餐具洗涤厂，所产生污水排入河道，造成水质严重污染，养殖鱼类大量死亡。2012年11月21日，嘉善县环境保护局收到范根生的投诉信件。2012年12月31日，范根生向嘉善县人民政府申请行政复议，要求责令嘉善县环境保护局履行法定职责。2013年2月26日，嘉善县人民政府作出前述行政复议决定。
本院认为，本案争议焦点为嘉善县人民政府所作行政复议决定适用法律、法规是否正确。向行政机关信访与要求行政机关履行法定职责是不同的法律关系，行政复议机关应当正确区分信访与要求履行法定职责。《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，第十七条规定“新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价”，该法还规定了环境保护主管部门可通过排污许可、排污监测、日常检查、行政处罚等方式对向水体排放污染物的主体进行管理。因此，环境保护主管部门对水污染防治具有法定监督管理职责。范根生在信中陈述由于河岸旁的生猪养殖场和餐具消毒店直接向河道排污，造成水质污染，导致其养殖的鱼类大量死亡，其去信的目的是要求嘉善县环境保护局对河道排污问题进行调查处理，解决水质污染问题。范根生所投诉反映的问题属于嘉善县环境保护局法定职责范围。范根生投诉时明确要求职能部门认真履行职责，依法查处，并作出具体行政行为。综上，范根生向嘉善县环境保护局投诉的行为符合要求履行法定职责的本质特征。嘉善县人民政府所作行政复议决定将该投诉行为定性为信访，适用《信访条例》，属适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，应予撤销并重新作出具体行政行为。
关于范根生要求被告嘉善县人民政府就复议期间扩大损失承担赔偿责任的请求，由于范根生申请行政复议时没有提供其投诉属于紧急情况的证据，嘉善县人民政府亦在《中华人民共和国行政复议法》规定的期限内作出行政复议决定，不存在故意拖延的情形，其赔偿请求不能成立。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，判决如下：
一、撤销嘉善县人民政府善政复决字（2013）5号行政复议决定。
二、嘉善县人民政府自本判决生效之日起在法定期限内重新作出具体行政行为。
三、驳回范根生其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告嘉善县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 陈启清
审 判 员 孙 军
代理审判员 李 平
二〇一三年五月二十一日
书 记 员 张琳嫣