江苏省如东县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行初字第00093号
原告石汉坤。
原告吴松和。
被告如皋市长江镇人民政府。
法定代表人顾留忠，镇长。
委托代理人张小建。
委托代理人王国华。
原告石汉坤、吴松和及杨忠其诉被告如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）确认行政行为违法一案，于2015年1月22日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法向被告长江镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭分别于2015年3月19日、2015年4月9日两次公开开庭进行了审理。第一次开庭审理时，原告杨忠其无正当理由未到庭参加诉讼，后杨忠其向本院提交了撤回起诉的申请，本院经审查后裁定准许其撤回起诉。原告石汉坤、吴松和，被告长江镇政府的委托代理人张小建、王国华两次均到庭参加了诉讼。因本案涉及郭园农具厂历史遗漏问题的处理，审理中，本院要求相关行政机关积极予以协调，经本院院长批准，协调期间暂停计算审限。本案现已审理终结。
原告石汉坤、吴松和诉称，原如皋市郭园农具厂于1974年4月1日成立，于1989年11月24日登记，两原告均系原厂职工。1998年4月1日，被告所属如皋市郭园乡镇企业管理服务站将企业交由案外人李文才租赁三年。2003年9月19日，被告召开有关会议，选举企业领导班子，原告系领导班子成员。2014年8月20日，原告知晓如皋市人民法院在（2006）皋民一初字第0373-2号裁定书中确认被告取得了178万元土地补偿费。原告认为，原告从事服务的企业为劳动人民集体所有制企业，在2013年3月7日原告查询工商登记时知晓，该企业因为行政处罚被吊销工商登记。被告既未依法成立清算组对企业进行清算，更未组织安置职工，系行政不作为，侵犯了职工的合法权益。在集体所有的土地转让、出让过程中，未对原告进行合理补偿，涉嫌违法行政。故诉至法院，请求：1、依法确认被告许可上海龙泰房地产开发有限公司占用原如皋市郭园农具厂的2.64亩国有土地使用权未经招拍挂并且订立土地出让合同、未缴纳土地出让金违法；2、依法确认被告将原郭园农具厂的5亩工业用途的国有土地使用权非法变更为商住用途，予以招拍挂违法；3、确认被告在土地招拍挂中取得178万元土地出让金后未对原告进行依法安置、补偿违法。
被告长江镇政府辩称，1、原告所诉无事实根据和法律依据。（1）原如皋市郭园农具厂使用的土地，系国有划拨土地。2006年4月5日,如皋市人民政府下发皋政发（2006）31号文件，决定收回该宗土地的使用权并挂牌出让。2006年5月,由上海龙泰节能工程有限公司通过竞价以209万多元的价格受让取得该宗国有土地使用权，结清了全部土地使用权出让金，并通过如皋市国土资源局收归国家财政。因此土地出让行为不是被告实施，被告在该宗土地出让中无违法行为。（2）原如皋市郭园农具厂是集体所有制企业，根据如皋市人民政府皋政发（1995）155号文件规定，归属所在乡镇领导。后郭园农具厂在经济体制改革过程中倒闭，为解决历史遗留问题，如皋市人民政府下发皋政发（2002）151号文件，被告已根据文件的要求发放了原郭园农具厂大集体人员养老生活费。原告不是土地所有权人，主张在土地招拍挂后进行安置、补偿没有法律依据，且安置、补偿纠纷属于民事诉讼受理范围。2、被告不是本案适格被告，原告起诉超过法律规定的起诉期限。关于案涉土地使用权出让事宜，如皋市人民法院（2006）皋民一初字第0373号民事判决书已确认相关事实，原告石汉坤是该案的当事人，在该案中已知晓该具体行政行为及作出行政行为的主体不是本案被告。根据行政诉讼法的相关规定，原告的起诉已明显超过规定的期限，被告也不是本案的适格被告。综上，请求法院驳回原告的起诉。
经审理查明，1974年原郭园公社在原郭园农具社的土地和遗留设备的基础上创建如皋市郭园农具厂，并于1989年11月24日进行工商登记。原告石汉坤系该厂的职工，1987年经原如皋县劳动局审批，明确原告石汉坤为大集体性质的农民工。1998年4月1日，原郭元乡乡镇企业管理服务站与郭园农具厂职工李文才签订租赁合同，约定将原郭园农具厂全部资产出租给李文才经营，租赁期自1998年4月1日至2001年4月1日止。2003年，因郭园镇农具厂未参加2002年度年检，南通市如皋工商行政管理局作出行政处罚决定，决定吊销其营业执照，该企业目前处于营业执照吊销后未注销状态。
1995年，如皋市人民政府下发皋政发（1995）155号文，重申乡镇农具厂人、财、物按照1977年国务院的规定，划归所在乡镇领导，乡镇农具厂人员原用工性质不变。凡大集体人员参照市属企业执行档案工资，按所在企业效益情况执行实际工资福利待遇。各乡镇应积极帮助农具厂职工按国家有关规定办理养老保险。2002年，如皋市人民政府下发《市政府关于妥善处理原乡镇农具厂大集体人员养老生活保障问题的意见》皋政发（2002）151号文件，要求：1、根据国发（1977）66号、皋政发（1995）155号文件规定，原乡镇农具厂大集体人员由各乡镇人民政府领导和管理，其养老生活待遇由各镇人民政府负责；2、本着尊重历史、实事求是的原则，各镇人民政府可根据各自经济发展水平和实际承受能力，确定大集体人员的养老生活费标准，定量户口的，每人每月不低于85元，非定量户口的，每人每月不低于65元;3、凡通过改制或转产目前仍在运行的企业，资产剥离时，没有剥离这部分人员养老生活费的，企业应当继续发给大集体人员养老生活费。部分停产、半停产企业，可通过发展生产、出租出让土地、变现厂房设备等方式，积极筹措资金发放大集体人员养老费，仍有缺口的，可由镇政府统筹解决。部分倒闭、名存实亡的企业，其大集体人员养老生活费统一由镇政府协调解决。凡通过改制、歇业等形式已对大集体人员实行一次性补偿的企业，可维持现状。原告石汉坤作为非定量户口人员，自2004年起按照每月65元标准领取该款，此后每年均有幅度不同的增加。审理中，被告提供的“长江镇郭园片农具厂、老工业人员2015年二至四季度补助发放表”显示，原告石汉坤等人至2015年每月领取的养老生活补助为500余元，同时该表显示享受相关补助的人员计30人，无原告吴松和名单。
另查明，1970年6月27日，如皋县革命委员会以皋革办（70）字第010号文件征用原郭元公社顾扬大队五生产队土地5亩给郭园农具厂。1983年12月29日，如皋县计划委员会以皋计征（1983）41号文件同意郭园农具厂使用顾扬大队五生产队土地1.28亩。如皋县土地管理局以皋地用补（1987）54号文件同意郭园农具厂使用顾杨村五组耕地1.36亩。1987年12月12日，郭园农具厂土地登记面积为7.64亩。2006年5月，原郭园农具厂使用的3333.3平方米土地被挂牌出让。审理中，本院向如皋市国土资源局调取了案涉土地挂牌出让的卷宗材料，材料显示：2006年3月26日原郭园镇人民政府向如皋市国土资源局出具关于申请拍卖（挂牌）出让土地的函，拟请如皋国土资源局将位于其镇郭园局十四组地段内3333.3平方米国有土地实施拍卖（挂牌）出让。并承诺该地块应给予村组群众的费用已全部补偿到位，不存在任何纠纷，在成交后，保证能按时交地，若未能做到以上要求由此产生的后果均有其镇政府承担。2006年4月5日，如皋市人民政府向如皋市国土资源局作出《市政府关于同意收回和挂牌出让石庄镇居委会等地段部分国有土地使用权的批复》皋政发（2006）31号，批复同意……四、收回郭园农具厂使用的位于郭园镇郭园居委会十四组地段的3333.3平方米国有土地使用权（具体地块位置详见规划红线图）并予以挂牌出让，土地用途为商居用地，出让年限为五十年。同年4月13日，原郭园镇人民政府再次向如皋市国土资源局出具承诺书，内容为：我镇对原农具厂一块国有存量土地的盘活利用已进入定性组建“郭园镇商贸集居中心”阶段，现就在挂牌后相关事项承诺如下：1、因土地而引起的纠纷和群众上访事件，由郭园镇人民政府负责解决；2、因平面布置是否合理及建设引起的矛盾，概由郭园镇人民政府负责。后如皋市国土资源局对案涉土地组织进行了挂牌出让，2006年5月20日，如皋市国土资源局作出皋国土资挂确认字（2006）第3号《如皋市国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确认竞得人上海龙泰节能工程有限公司取得该宗3333.3平方米的国有土地的使用权，挂牌成交总价是2093312.40元。上海龙泰节能工程有限公司依约支付了土地出让金2093312.40元。后如皋市国土局制作了“原郭园农具厂地段国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让结账清单”，该份清单载明，郭园镇政府从土地出让金中共付取1780628元，其中征地或给原使用单位补偿费（包括拆迁补偿）1655352.48元，社保基金99999元，镇财政分成25276.52元。经审判人员向如皋市国土资源局相关工作人员了解，其陈述支付给郭园镇政府“征地或给原使用单位补偿费”1655352.48元的主要依据是，郭园镇政府向如皋市国土资源局提交的农具厂遗留问题处理费清单，该清单列名的相关费用如下：应付账款52053.08元，短期借款935342.18元，短期借款利息126272.1943元，应付工资226968.43元，工伤补助149640元，老工人补助11000元，行管人员补助28000元，大集体人员补助83077.6元，拆迁费13000元，组织费30000元，合计1655352.484元。2016年1月6日，如皋市国土局向本院出具情况说明，称，我局皋国土资[2006]挂字3号挂牌出让结账清单中所列名的社保基金99999元，用于失地农民社会保障，该项费用与征地或给原使用单位补偿费1655352.48元，镇财政分成25276.52元，合计1780628元，已由我局支付至郭园镇财政集中管理办公室。
又查明，原告石汉坤诉原郭园镇人民政府劳动争议一案，如皋市人民法院于2006年12月15日作出（2006）皋民一初字第0373号民事判决书，该院认为，原告作为劳动者要求被告为其办理养老保险、医疗保险或补发工资，应当以其与被告之间存在劳动关系为前提。本案中与原告存在劳动关系的是郭园农具厂，被告作为郭园农具厂的主管机关，在原用人单位被吊销营业执照后，不是原劳动用人单位的继承者，原告要求被告承担上述义务缺乏事实依据和法律依据…至于原告认为被告处理了郭园农具厂的资产，具有了为原告解决上述费用的经济能力的问题。经庭审查明，郭园农具厂的土地出让，系如皋市人民政府通过收回原划拨给农具社的土地并由如皋市国土局按照法定程序挂牌出让，所得土地出让金归国家财政，原告所诉亦无事实依据。基于上述理由，如皋市人民法院判决驳回原告的诉讼请求。同年12月21日，该院又作出（2006）皋民一初字第0373-2号民事裁定书，将原判决书中“郭园镇政府后从中取得土地补偿等费用178元”更正为“郭园镇政府后从中取得土地补偿等费用178万元”，原告石汉坤于同日予以签收。后石汉坤不服该判决提起上诉，南通市中级人民法院于2007年4月16日作出（2007）通中民一终字第0162号民事判决书，该院认为，郭园农具厂虽然被工商行政管理部门吊销了营业执照，但其作为企业法人，诉讼主体资格仍然存在，石汉坤与该厂仍然存在劳动关系。郭园镇政府为郭园农具厂的主管部门，其仅负有清理责任，石汉坤以劳动争议为由请求法院直接判令如皋市郭园镇政府直接承担责任于法无据，对其上诉请求该院不予支持，故判决驳回上诉、维持原判。
还查明，2013年3月下旬，如皋市进行行政区划调整，将20个镇调整为11个镇、3个街道。其中，撤销郭园镇、长江镇、将原郭园镇、长江镇所辖区域合并，设立新的长江镇。原郭园镇政府的职能由现在的长江镇政府行使。
本案庭审中，经审判人员询问，原告吴松和陈述，其于1974年至郭园农具厂上班，领取的计件工资，1998年因农具厂经营不景气而离开农具厂。庭后在本院再次向其调查时其陈述，近年来特别是2006年以来其从没有从郭园农具厂、原郭园镇人民政府及被告长江镇人民政府领取过任何费用，其也从未享受过大集体人员生活补助费。
本案原告石汉坤、吴松和的诉讼请求为：1、确认被告许可上海龙泰房地产开发有限公司占用原如皋市郭园农具厂的2.64亩国有土地使用权未经招拍挂并且订立土地出让合同、未缴纳土地出让金违法；2、确认被告将原如皋市郭园农具厂的5亩工业用途的国有土地使用权非法变更土地用途为商住用途，予以招拍挂违法；3、确认被告在土地招拍挂后取得的178万元土地出让金未对原告们进行依法安置、补偿违法。严格意义上讲，原告提出的三个诉讼请求针对的是三个不同的行政行为，根据行政诉讼的相关法理，三个行政行为不可以合并成一个案件起诉，但鉴于原告提起诉讼的理由均是基于其认为被告实施了出让、处置郭园农具厂土地、资产的行为，三个诉讼请求之间具有一定的关联，同时从减轻当事人讼累，节约有限司法资源角度考虑，本院在本案中一并予以评判。行政诉讼区别于民商事等其他诉讼，只有在确认当事人具有原、被告主体资格、争议事项属于人民法院行政诉讼受案范围、提起诉讼不超过法定的起诉期限等程序性事项后，才能对争议行政行为的合法性予以审查、评判。本案中，当事人的争议主要集中在以下几方面，本院逐一予以分析。
首先，关于吴松和有无提起本行政诉讼的主体资格问题，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条都规定了原告提起诉讼应当符合一定的起诉条件，其中条件之一即为提起诉讼的原告应当具备主体资格，法律规定了行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，也就是说有权提起行政诉讼的原告必须是与所诉行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，吴松和所诉的行政行为包括1、认为被告实施了将郭园农具厂2.64亩国有土地赠送给他人的行为；2、被告实施了挂牌、出让郭园农具厂的5亩国有土地的行为；3、被告付取了土地出让金178万元，但未对原告们进行安置、补偿，即使原告所诉的上述行政行为存在，那么，有权针对该行政行为提起诉讼的原告应当是认为该行政行为与其自身利益具有切实利害关系的公民、法人和其他组织。本案原告吴松和在审理中陈述，其于1974年至郭园农具厂上班，领取的计件工资，1998年因农具厂经营不景气而离开农具厂。近年来，特别是2006年以来其从没有从郭园农具厂、原郭园镇人民政府及被告长江镇人民政府领取过任何费用，其也从未享受过大集体人员生活补助费。审理中被告不予认可吴松和系郭园农具厂职工，吴松和起诉时及审理中也未能提交证据证明其具有郭园农具厂职工身份或其与案涉行政行为具有其他利害关系，同时，本院经审查被告提供的“长江镇郭园片农具厂、老工业人员2015年二至四季度补助发放表”，该表中亦无吴松和名单，故本院认为，吴松和提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）规定的“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织”的起诉条件，不具有原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。
其次，关于原告的第一项诉讼请求有无事实根据问题，原告认为被告实施了“许可上海龙泰房地产开发有限公司占用原如皋市郭园农具厂的2.64亩国有土地使用权未经招拍挂并且订立土地出让合同、未缴纳土地出让金”这一行政行为，而被告则答辩称其从未实施该行为。《中华人民共和国行政诉讼法》规定原告提起诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述法律、司法解释的规定，原告对证明起诉符合法定条件以及其他应当由原告承担举证责任的事项承担举证责任。本案中，原告起诉及庭审时主张，被告将郭园农具厂2.64亩国有土地赠送给上海龙泰房地产开发有限公司用于开发建设，且未收取土地出让金，但原告对该主张仅提供了皋计征（1983）41号如皋县计划委员会关于郭园农具厂用地的批复、皋用地补（1987）54号如皋县土地管理局关于郭元乡水利站等二十二个单位补办用地手续的批复、郭园农具厂土地登记通知单及土地登记申请书等证据予以证明，上述证据能够证明郭园农具厂对案涉2.64亩土地享有使用权的事实，但是不能达到证明被告将该土地赠送给他人的证明目的，如上文所言，原告对其起诉符合法定条件尚未完成举证责任，应由其承担不利后果。原告提起的该诉讼缺乏具体的事实依据，不符合法定的起诉条件，也应当裁定予以驳回。
再次，针对原告的第二项诉讼请求，长江镇政府是否为适格被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。原告的第二项诉讼请求为“要求确认被告将原如皋市郭园农具厂的5亩工业用途的国有土地使用权非法变更土地用途为商住用途，予以招拍挂违法”，而经审理查明，原告所诉的对原如皋市郭园农具厂5亩国有土地使用权招拍挂、出让的行政行为系如皋市国土资源局所实施，并非原郭园镇政府实施的行政行为，故针对该行政行为，原告起诉的被告主体不适格。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉……鉴于原告一并起诉的其他诉讼请求及起诉的事实与理由认为其他两个行政行为实施的主体为被告长江镇人民政府，故在本案中本院无法要求原告将第二项诉讼请求所诉的被告直接变更为如皋市国土资源局。审理中，本院向原告作出释明，建议原告撤回第二项诉讼请求，并告知，若仍然要求确认案涉土地招拍挂、出让行政行为违法，可以在符合其他起诉条件的前提下，以如皋市国土资源局为被告向海安县人民法院提起行政诉讼。原告明确回复本院，不同意撤回第二项起诉，要求本院依法裁判。
第四，关于原告提起诉讼有无超过法定起诉期限问题，前文已认定吴松和不具有提起诉讼的原告主体资格，故不再审查其起诉是否超过起诉期限，同时，原告起诉的第一、二项诉讼请求，分别因无事实根据、所诉被告主体不适格而应当予以裁定驳回起诉，故对起诉期限的审查，主要是审查原告石汉坤提起的第三项诉讼请求有无超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。同时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案审理中查明，郭园农具厂原使用的3333.3平方米的国有土地被出让后，原郭园镇政府从土地出让金中共付取1780628元的事实客观存在。但2006年12月15日，如皋市人民法院对原告石汉坤诉原郭园镇人民政府劳动争议一案作出（2006）皋民一初字第0373号民事判决，同年12月21日，该院又作出补正民事裁定书，判决、裁定中确认了“郭园镇政府从土地出让金中取得土地补偿等费用178万元”的事实，2007年4月16日南通市中级人民法院对该案作出终审民事判决，同样确认了该节案件事实，也就是说，原告石汉坤最迟在2007年4月16日即已经知道原郭园镇政府从案涉土地出让金中付取178万余元的事实，如其对原郭园镇政府的该行为不服，应当在知道该行为后两年内提起行政诉讼，其直至2015年1月22日才提起诉讼，显然已经超过上述司法解释规定的从知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起最长不超过2年的起诉期限。
综上所述，吴松和不具有提起本行政诉讼的原告主体资格，原告石汉坤起诉的第一项诉讼请求无事实根据，第二项诉讼所诉被告主体不适格，第三项诉讼超过法定的起诉期限，均应当裁定予以驳回起诉。根据行政诉讼的相关原理，因原告不符合起诉条件被裁定驳回起诉，故本院对案涉土地出让行为及原郭园镇政府付取土地出让金178万余元包括是否应当、有无对原告予以安置、补偿等行为的合法性均不予评判，当事人可另寻求救济途径。另外，原、被告矛盾已久，建议双方当事人尊重事实，从解决历史遗留问题、切实化解矛盾纠纷等角度出发，加大协调化解力度，以做到案结事了，定纠止纷。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（三）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告石汉坤、吴松和的起诉。
原告石汉坤、吴松和预交的案件受理费人民币50元，退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 刘 俊
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 吴明秀
二〇一六年四月二十日
书 记 员 陆婷婷
附法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十三条裁定适用于下列范围：
（二）驳回起诉。