广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终2040号
上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局。住所地：广州市荔湾区浣花路**号。
法定代表人：卢波，局长。
委托代理人：李日飞、张毓，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）：潘满裕，男，汉族，1963年1月14日出生，住广州市荔湾区,
原审被告：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区石围塘芳村大道**号。
法定代表人：毕瑞明，区长。
上诉人广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾区执法局）因与被上诉人潘满裕以及原审被告广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）不履行法定职责及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1033号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：潘满裕的妻子梁玉莲于2014年3月29日向“12319”投诉，称其位于荔湾区涌沿街20号的房屋窗户被涌沿街18号的违建遮挡。广州市荔湾区纪律检查委员会于2014年5月13日将潘满裕的信访转去荔湾区执法局办理。荔湾区执法局于2014年6月12日向梁玉莲出具《荔湾区综合行政执法局关于冲口街涌沿街18号涉嫌违法建设调查情况的回复》，回复称荔湾区执法局的工作人员经现场调查发现涌沿街18号正在搭建雨篷，雨篷旁边已搭建好一简易房间，荔湾区执法局下属的冲口街执法队已立案处理。2014年10月24日，荔湾区执法局向涌沿街18号业主连少筠、连锦波作出46号处理决定，认定连少筠、连锦波在涌沿街18号房屋首层天面西侧加建一间简易板房、在首层天面东侧加建一个简易棚架构成违法建设，责令连少筠、连锦波自接到该决定书之日起10日内自行拆除，逾期将依法强制执行。此后潘满裕又对涌沿街18号房屋的阁楼多次投诉。因连少筠、连锦波未自动拆除46号处理决定中认定的违法建设，荔湾区执法局多次前往涌沿街18号进行强拆，但因连少筠、连锦波不予配合进行阻挠，荔湾区执法局均无法完成强拆，也无法测量阁楼面积。至2016年7月19日，荔湾区执法局对46号处理决定中涌沿街18号房屋的违法建设进行了拆除，并对房屋及阁楼进行了测量、检查，对连少筠、连锦波进行了询问。2016年7月19日，荔湾区执法局对涌沿街18号房屋及阁楼涉嫌违法建设进行立案，违法事实为“当事人连少筠于2013年9月至2016年11月期间将广州市荔湾区下芳村涌沿街18号（粤房地权证穗字第××号）原房屋为砖木结构一层，占地和建筑面积均为47.06平方米房屋原址拆除重建。现房屋原址重建工程为框架结构一栋一层已建成，主体框架结构一栋一层建筑面积为46.87平方米，层高5.9米，东南侧部分层高2.50米。另在房屋西南侧加建水泥结构阁楼21.48平方米、阁楼净空高2.47米。上述已建成房屋总建筑面积为68.35平方米，当事人不能提供该建设工程的规划许可证。”2016年7月19日，荔湾区执法局向连少筠、连锦波出具《责令限期改正通知书》（荔综城责字〔2016〕36815号），责令连少筠、连锦波在2016年7月22日前自行拆除违法建设部分。荔湾区执法局于2016年10月19日、2016年11月23日、2017年1月18日、2017年1月19日分别对涌沿街18号房屋进行检查。荔湾区执法局于2016年12月19日委托广州市城市规划勘测设计研究院对涌沿街18号房屋进行了测量，该研究院于2016年12月26日作出《违法建设测量记录册》并于2017年1月6日向荔湾区执法局移交记录册。荔湾区执法局于2017年1月22日向荔湾区国土资源和规划局发出《荔湾区综合行政执法局关于征询下芳村涌沿街18号违法建设规划定性意见的函》，征询上述违法建设的规划定性意见。广州市国土资源和规划委员会于2017年2月24日作出《关于提供违法建设规划意见的函》（穗国土规划业务函〔2017〕835号），意见为“根据《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该违法建设中不超出原产权建筑面积、原建筑高度和原房屋四至界址部分属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形；超出原产权建筑面积、原建筑高度和原房屋四至界址部分属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”
潘满裕于2016年12月29日以荔湾区执法局未对涌沿街18号违法建设依法查处为由，向荔湾区政府申请行政复议。荔湾区政府于2017年2月23日作出10号复议决定，认为荔湾区执法局在行政复议申请前已对涌沿街18号天面的违法建设依法作出处理并予以拆除，对涌沿街18号室内违建，核实后及时立案查处、发出询问通知书及责令改正通知书，已依法履行违法建设查处的法定职责，但是案件处理存在查处时限过长的问题，应予以纠正，决定驳回潘满裕的行政复议申请。荔湾区政府于2017年3月3日将该复议决定书送达给潘满裕。潘满裕不服，诉至法院。
原审法院认为：《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条第（十五）项规定：“……（十五）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权……。”《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”荔湾区执法局具有查处其管辖范围内违法建设的法定职责。
《广州市违法建设查处条例》第二十九条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府处理在建的违法建设，应当自发现违法建设之日起三十个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过六十个工作日。城市管理综合执法机关、镇人民政府处理已经建成的违法建设，应当自发现违法建设之日起四十五个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过九十个工作日。”对于涌沿街18号房屋涉嫌的违法建设，潘满裕在2014年后多次向荔湾区执法局投诉，荔湾区执法局辩称潘满裕的投诉只是针对简易板房和简易棚架，但根据荔湾区执法局在2015年3月31日、2015年9月8日作的检查笔录，以及2016年7月19的立案审批表，荔湾区执法局对涉案房屋的阁楼部分进行查处也是来源于原告的投诉。因此，对潘满裕的投诉包括了简易板房、简易棚架以及阁楼这一事实，法院予以认定。对于简易板房和简易棚架部分违法建设，荔湾区执法局已在2014年10月24日作出处理决定并于2016年7月19日进行拆除，但荔湾区执法局最迟在2014年6月12日即已发现该部分违法建设，作出处理决定的时间超过了上述法定期限。对于该房屋西南侧加建水泥结构阁楼部分违法建设，荔湾区执法局在2016年7月19日发现并立案、对当事人发出限期改正通知后，在上述条例规定的四十五个工作日内未作出处理决定，也没有经市城市管理综合执法机关批准延期。荔湾区执法局辩称其对案涉房屋进行委托测量及征询规划部门规划定性意见的时间不应计算入办理期限内，但没有提交相关的法律依据。而且，荔湾区执法局在2016年12月19日、2017年1月6日才分别委托测量和征询规划意见，即荔湾区执法局在委托测量前已经超过了四十五个工作日。因此，荔湾区执法局超过法定期限未就案涉违法建设作出处理决定，构成行政不作为。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”荔湾区政府有权处理潘满裕对荔湾区执法局提起的行政复议申请。荔湾区政府作出的10号复议决定认为虽然荔湾区执法局存在查处时限过长的问题，但是已经依法履行了违法建设查处法定职责，属于认定事实不清。
对于潘满裕请求判决限期荔湾区执法局强制拆除案涉违法建设的问题。因荔湾区执法局尚未对该违法建设作出处理决定，违法建设的当事人对处理决定享有申请复议和提起诉讼的权利，荔湾区执法局实施强制拆除还要依法履行政府批准、催告、出具行政强制执行决定书等一系列程序，因此对于潘满裕的该项请求，法院不予支持。
综上，荔湾区执法局未在法定期限内对违法建设作出处理决定，属于未依法履行法定职责，荔湾区政府作出的10号复议决定认定事实不清。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决确认广州市荔湾区综合行政执法局对位于广州市荔湾区涌沿街18号的房屋未履行查处违法建设法定职责不作为行为违法；撤销广州市荔湾区人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（荔湾府行复〔2017〕10号）；限广州市荔湾区综合行政执法局在本判决生效之日起四十五个工作日内对位于广州市荔湾区涌沿街18号的房屋作出处理决定。驳回潘满裕的其他诉讼请求。
上诉人荔湾区执法局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。首先，对于投诉所指的涉案违法假设，上诉人已立案调查并展开案件调查，已履行违法建设查处法定职责，不构成行政不作为。自接到被上诉人投诉后，上诉人对涉案违法建设展开了调查。由于存在产权变更情况、当事人未及时提交产权变更资料、授权委托手续不全等情况，案件推进缓慢。但在此期间，上诉人一直在积极联系违法建设当事人，完善案件资料，推进案件的处理。上诉人未能在法定期限内作出行政处理决定是因为案件的特殊性与复杂性，为了保障违法建设当事人的合法权益不受损害，妥善处理违法建设案件，上诉人根据《广州市违法建设查处条例》第十九条第一款的规定，聘请专业测绘公司测绘后函询规划部门征询定性意见。在取得规划性意见后，上诉人依据定性意见积极研究如何妥善处理涉案违法建设。因此，上诉人未能在45个工作日内对涉案违法建设案件作出处理决定，一方面是因为案件具有复杂性，另一方面是上诉人为了保障违法建设当事人的合法权益，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定进行处理，并非上诉人行政不作为所致。人民法院不能简单根据《广州市违法建设查处条例》第二十九条第二款规定的最长办案时限，来判断行政机关是否存在行政不作为。其次，从目前广州城管执法工作实际来看，延期审批程序并不需要经过市城管执法部门审批。原审判决认定上诉人在45个工作日后未经市城市管理综合执法机关批准延期属于超出法定时限，并未结合目前广州市违法建设查处时限的实际情况，也未考虑城管执法系统市一级与区一级工作实际开展的情况。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判确认上诉人已履行查处违法建设法定职责，不属于行政不作为，并维持原审被告作出的行政复议决定。
被上诉人潘满裕在二审期间未提交答辩意见。
原审被告荔湾区政府在二审期间未陈述意见。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为：根据《广州市违法建设查处条例》第四条之规定，上诉人具有查处其管辖范围内违法建设的法定职责。《广州市违法建设查处条例》第二十九条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府处理在建的违法建设，应当自发现违法建设之日起三十个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过六十个工作日。城市管理综合执法机关、镇人民政府处理已经建成的违法建设，应当自发现违法建设之日起四十五个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过九十个工作日。”根据被上诉人的投诉和现场检查情况，涌沿街18号房屋涉嫌违法建设的部分包括了外部的简易板房、简易棚架以及内部的阁楼。对于简易板房和简易棚架部分违法建设，上诉人已在2014年10月24日作出处理决定并于2016年7月19日进行拆除，但上诉人最迟在2014年6月12日即已发现该部分违法建设，作出处理决定的时间明显超过了《广州市违法建设查处条例》第二十九条规定的九十日的最长法定期限。对于该被投诉房屋阁楼部分违法建设，上诉人在2016年7月19日发现并立案、对当事人发出限期改正通知后，一直未作出处理决定，即使扣除上诉人主张的委托专业公司测绘和函询规划部门定性意见的相应期间，亦明显超过了《广州市违法建设查处条例》第二十九条规定的九十日最长法定期限，构成行政不作为。综上，上诉人对被上诉人所投诉的房屋未完全履行查处违法建设的法定职责。原审被告作出的复议决定认定上诉人已经完全履行了查处违法建设的法定职责，属于认定事实不清。原审法院判决撤销原审被告作出的荔湾府行复〔2017〕10号《驳回行政复议申请决定书》，责令上诉人限期对位于荔湾区涌沿街18号房屋所涉的违法建设继续作出处理并无不当，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市荔湾区综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一八年二月一日
此件与原本核对无异
法官 助理 马 淼
书 记 员 马可茗