福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行再初字第9号
原告吴传善，男，汉族，住福州市晋安区。
委托代理人雷昆明，北京圣运律师事务所律师。
被告福州市国土资源局，住所地福州市仓山区。
法定代表人林锋，局长。
委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
原告吴传善不服被告福州市国土资源局土地行政强制一案，于2013年7月24日以邮寄方式向本院提交行政诉讼起诉状，本院于同年7月25日予以立案受理后，于同年10月16日作出（2013）晋行初字第130号行政裁定，以原告不具备诉讼主体资格，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉至福州市中级人民法院。2013年11月23日，福州市中级人民法院作出（2013）榕行终字第385号行政裁定，驳回了吴传善的上诉。后吴传善不服，向福州市中级人民法院申请再审。2014年11月21日，福州市中级人民法院作出（2014）榕行再终字第17号行政裁定，认定被诉《公告》明确指向的行政相对人为吴传善，吴传善与其诉至法院的具体行政行为之间有法律上的利害关系，裁定撤销了本院（2013）晋行初字第130号行政裁定和福州市中级人民法院（2013）榕行终字第385号行政裁定，指令本院对本案继续审理。本院于2015年4月13日重新立案，依法另行组成合议庭，分别于同年5月13日、6月9日公开开庭审理了本案。原告吴传善及委托代理人雷昆明、被告福州市国土资源局委托代理人刘晨璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年4月24日，被告福州市国土资源局对原告吴传善作出榕国土资强（2013）061号《公告》，主要内容为：原告未经有权机关批准，擅自在晋安区某村非法占用土地建设建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款、第四十三条的规定，属于未经批准非法占用土地行为。根据《土地管理法》第七十六条、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》及福州市人民政府《关于清理整治违法建设的通告》的规定，责令原告退还非法占用的土地，并自公告发布之日起三日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物，逾期不拆除的，由所在地的区人民政府根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第三条的规定，依法组织强制拆除。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、2013年4月1日，福州捷城拆迁工程处向被告出具的《关于鼓山镇洋里村吴传善房屋的情况说明》及附件，证明被告向福州捷城拆迁工程处调查核实了原告房屋的基本情况。2、2013年4月22日，福州市晋安区城乡建设局向被告出具的《复函》。3、2013年4月22日，福州市晋安区某镇人民政府向被告出具的《回复函》。证据2-3证明被告向福州市晋安区城乡建设局、鼓山镇人民政府调查后、分别向被告作出复函，证明原告房屋没有报批手续，属于非法建筑。4、张贴榕国土资强（2013）061号《公告》的照片，证明被告依法张贴该公告。法律依据：《土地管理法》、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》、《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告》。
原告吴传善诉称，原告于2006年3月后在福州市晋安区某村原老宅自然倒塌后闲置的宅基地上重建房屋用于生活居住，属合法产权，是原告唯一的合法住宅，之后原告曾申请办理土地房屋权属登记，但政府部门怠于履行职责，至今未给予办理，致使原告无法取得合法权证，责任应由相关不依法行政的政府部门承担。2013年4月25日，原告收到被告就其房屋作出的榕国土资强（2013）061号《公告》。原告认为被告作出该公告的具体行政行为在程序上和实体上均违法，遂向福建省国土资源厅提起行政复议，要求确认被告作出上述公告违法，并予以撤销。福建省国土资源厅复议维持了被告所作出的上述公告。原告认为，1、根据宪法规定，公民的住宅神圣不可侵犯。原告有权在自己的宅基地上建房，有自己的生存权。根据相关规定，一户享有一个宅基地，原告房屋没有产权是被告的不作为。强制拆迁只能由法院依法作出，被告在没有调查清楚情况下，所作出的上述公告是违法的。2、根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定，原告作为土地使用权人或实际使用人，具有合法诉权。被告张贴的公告是针对原告的房屋，即确认原告拥有诉权。3、讼争地属集体土地，原告建房年代久远，期间被告并未制止和处罚，现已超过两年的处罚法定期限；且违法建设不同于没有产权的建筑，原告房屋不属城乡规划法及土地管理法规定的违法在建建设，被告无权进行处罚。4、被告认定原告房屋违法没有法律依据。被告依据的《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》、《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告》，只是地方性文件，且未经省人大常委会备案批准，违反了国务院及行政强制法的规定，属非法文件。5、被告在作出公告前未向原告进行告知，程序严重违法。被告将原告合法住宅认定为违法建筑，并通知原告限期拆除自家房产，缺乏事实和法律依据，严重侵害了原告合法权益。原告请求法院依法确认被告作出的榕国土资强（2013）061号《公告》违法，并予以撤销。
原告向本院提交如下证据：1、房屋照片，2、榕国土资强（2013）061号公告，3、闽国土资复决（2013）15号的行政复议决定书，4、收到《行政复议决定书》（闽国土资复决（2013）15号）的EMS特快详情单，5、福建省人民政府法制办公室出具的给福州市晋安区某村陈昭斌等9人的复函，6、福州市住房保障和房产管理局出具的榕房信（2013）230号《关于办理有关房屋产权登记问题的说明》，7、福州市国土资源局出具的榕国土资信告（2013）75号《国土资源信访事项受理告知单》，8、福州市国土资源局晋安分局出具的榕国土资告（2013）23号《信访事项受理情况告知单》，9、中共福州市晋安区委福州市晋安区人民政府信访局出具的晋信告知信字（2013）25号《信访事项受理情况告知单》。证据1-9证明：原告向有关部门申请办理房屋与土地的相关权属登记，但相关部门怠于履行职责，至今未给予办理。说明原告房屋及讼争地无法办证的原因，在于相关部门怠于履行职责。被告的公告与事实不符。10、2010中央一号文件，要求加快农村土地的办证工作。11、被拆房屋原状及现状照片。12、福州市房地产档案馆房屋登记信息记录查询结果表及福州市晋安区某村村民委员会出具的证明，证明原告被拆的房屋是其唯一的住房。
被告辩称，1、原告与本案被诉具体行政行为之间没有法律上直接的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。根据行政诉讼相关法律规定，公民、法人或者其他组织与被诉具体行政行为之间有法律上的利害关系，行政相对人才可以提起行政诉讼。此外，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”，最高人民法院在《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解和适用中进一步明确指出“土地实际使用人即使没有权属证书，只要是合法享有土地使用权的，当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权；对于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定驳回其起诉”。本案中，原告提交的证据不足以证明其对涉案地块享有合法的土地使用权，不能证明其具有提起本案行政诉讼的权利，应裁定驳回原告的起诉。2、被告发现原告的未经批准占地建设行为之后立即进行了调查核实，并函询了晋安区城乡建设局、鼓山镇人民政府等单位，确认原告未经有权机关批准，于2006年8月26日后在某村占地建设砖混三层结构建筑物一座，占地面积为49.06平方米，原告的行为违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条关于村民建设住宅需依法申请使用集体经济组织农民集体所有土地的规定。在经上述调查核实程序后，被告依据《土地管理法》第七十六条、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》等规定，作出榕国土资强（2013）061号《公告》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告的行为于法有据，是合法的履行行政职责的行为。请求法院驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告提供的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，具备真实性，可以作为本案认定事实的依据。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：原告吴传善于2006年后在福州市晋安区某村建设有砖混结构三层房屋，建筑面积达147.2平方米，未办理相关审批手续。2013年4月24日，被告对原告作出榕国土资强（2013）061号《公告》，《公告》责令原告退还非法占用的土地，并于本公告发布之日起三日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物。逾期不拆除的，由所在地的区人民政府根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第三条之规定，依法组织强制拆除。原告不服，申请行政复议。2013年7月9日，福建省国土资源厅作出闽国土资复决（2013）15号《行政复议决定书》，维持了被告作出榕国土资强（2013）061号《公告》的具体行政行为。原告随之提出本案诉讼。诉讼期间，讼争屋已被强制拆除。
本院认为，福州市中级人民法院作出（2014）榕行再终字第17号行政裁定，认定被诉《公告》明确指向的行政相对人为吴传善，吴传善与其诉至法院的具体行政行为之间有法律上的利害关系，其起诉符合法律规定，应予受理。该行政裁定对本案具有羁束力，对本次审理过程中原、被告对原告是否具有本案诉权的争议，本院不再重复评判。
被诉《公告》具有对原告的权利义务进行了确认、限制的内容，对原告权利义务造成实际影响，但被告在作出被诉《公告》之前，未给予原告陈述、申辩的权利，违反了行政正当程序的要求，行政程序违法。综上，被告作出的榕国土资强（2013）061号《公告》，行政程序违法。鉴于讼争屋已经被强制拆除，被诉具体行政行为不再具有可撤销内容，依法应予确认违法。原告主张确认被告作出的榕国土资强（2013）061号《公告》违法的诉求予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
确认被告福州市国土资源局于2013年4月24日作出的榕国土资强（2013）061号《公告》的具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审判长 范晓玲
审判员 林灵雯
审判员 岳 亮
二〇一五年六月十九日
书记员 贺 浩
周严颖
附注：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。