上海市青浦区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）沪0118民初8704号
原告陶惠刚，男，1978年1月18日出生，汉族。
委托代理人耿宏鸣，上海凯欣律师事务所律师。
委托代理人孙旭华，上海凯欣律师事务所律师。
被告正荣御天（上海）置业发展有限公司。
法定代表人肖春和，总经理。
委托代理人孟庆东，北京市隆安律师事务所上海分所律师。
原告陶惠刚诉被告正荣御天（上海）置业发展有限公司商品房预售合同纠纷一案，本院于2017年7月3日立案受理后，依法适用简易程序。本案于2017年9月7日公开开庭进行了审理，原告陶惠刚及其委托代理人孙旭华、被告正荣御天（上海）置业发展有限公司委托代理人孟庆东到庭参加诉讼。审理中，原、被告双方一致申请庭外和解两个月。本案现已审理终结。
原告陶惠刚诉称：2016年8月21日，原、被告签订《上海市商品房预售合同》，约定原告向被告购买位于上海市青浦区徐泾镇徐和路X室房屋，房屋单价人民币（以下币种均同）51,889.28元，建筑面积126.23平方米，总价款为6,549,984元。原告已按约支付全部房款。后原告查证，上海市房管局就系争房屋设定的最高备案价为48,405元/平方米，备案总价为6,110,163元。原、被告约定的房价款远高于该最高备案价。后上海市青浦区市场监督管理局于2017年2月27日作出《行政处罚决定书》，认定被告违反了《上海市价格管理条例》第二十一条第一款的规定，构成了不执行政府行政措施销售商品房的行为，对被告处以罚款5万元，并责令被告立即改正违法行为。原告认为，双方签订合同时，被告未按照法律法规对备案价进行公示，原告完全不清楚自己是以高于政府最高限价的价格签订了上海市商品房预售合同，被告的该行为系价格违法行为，且该行为导致原告多支付房价款，被告应当退还原告多付部分，造成原告利息损失的，应承担赔偿责任。因双方无法协商，故原告诉至法院要求：1、判令被告返还原告购房款439,821元。2、判令被告赔偿原告利息损失（以439,821元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率为标准，自2016年11月28日起至被告全部清偿之日止）。
被告正荣御天（上海）置业发展有限公司辩称：不同意原告的诉请。理由如下：1、商品房销售价格实行市场调节价，并非属于政府定价或者政府指导价，故商品房销售价格是由开发商和小业主自行协商确定的。原、被告签订的商品房预售合同是双方真实意思表示，且已经网上备案，得到国家行政部门的认可，并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方应当严格遵守合同约定，原告要求被告返还房款没有法律依据。2、原告在签订预售合同及之前多次确定房屋价格，双方约定的房款是原告真实意思表示，即使房屋价格超过备案价格，在民事上并没有侵犯原告的权益。原告无权要求被告返还房款。3、目前地方政府部门制定的商品房价格备案制度是调控房地产的行政性措施，如果销售价格超过备案价格，只需要重新报备案价格即可。因当时房价明显上涨，被告将系争房屋以超出备案的价格出售原告，违反的是行政规定，行政部门已经因此对被告作出了行政处罚，但是民事方面，原告无权就此要求被告返还房款。4、原、被告是在2016年7月前签订的预售合同，此后无论政府的政策如何改变都不溯及既往。超过政府备案价格的合同依然是有效合法的，双方依旧应当按照合同约定履行各自义务，不得对合同约定的价格进行变更。5、房屋的备案价格在网上是可以公开查询得到的，被告在销售现场对此进行了公示，所以原告在购房的时候是知道政府备案价格的。
经开庭审理查明，2016年8月21日，原、被告签订《上海市商品房预售合同》，约定原告向被告购买位于上海市青浦区徐泾镇徐和路X室房屋，经被告暂测房屋建筑面积126.23平方米，每平方米房屋建筑面积单价为51,889.28元，房屋总价款暂定为6,549,984元。该预售合同签订前，原、被告就系争房屋签订了定购协议书，房屋价款与预售合同一致。原告已按约支付全部房款。
另查明，针对系争房屋，被告在开盘销售前向政府有关部门进行备案的备案价为6,110,163元。
2017年2月17日，上海市青浦区市场监督管理局作出《行政处罚决定书》，确认如下事实：2016年3月，被告制定了“正荣景苑”项目的包括预售商品房销售价格等内容的商品房销售方案，并将商品房销售方案向青浦区住房保障和房屋管理局递交备案。2016年4月被告取得上海市商品房预售许可证，编号为青浦房管（2016）预字0000111号，该许可证涉及销售的房屋包括系争房屋在内共计224套。被告在2016年4月开始对外销售上述商品房。同年6月起由于周边房价上涨较快，被告对剩余商品房的销售价格进行了调整，调整后的一房一价销售价格超出已备案的销售方案中的一房一价范围，并按照调整后的销售价格对外公示进行销售。商品房的销售价格不属于政府指导价或者政府定价，根据《中华人民共和国价格法》第六条规定，实行市场调节价，由经营者自主定价。根据《关于进一步加强本市房地产监管规范商品房住房预销售行为的通知》（沪房管市【2010】246号）的规定：房地产开发企业调整销售价格超出已备案销售方案范围的，应当再次报所在区（县）房管部门备案。上述房管部门规定属于政府行政措施，被告调整后的一房一价销售价格未按规定向青浦区住房保障和房屋管理局申报备案。该机关认为，被告在销售“正荣景苑”房产项目商品房过程中，调整销售价格超出已备案销售方案范围的，未报所在区（县）房管部门申报备案的行为，违反了《上海市价格管理条例》第二十一条第一款的规定，构成了不执行政府行政措施销售商品房的行为，为此该机关决定向被告处以罚款5万元。
以上查明的事实，由原、被告的陈述、预售合同、订购协议、银行缴款凭证及收据、行政处罚决定书等证据证明，并经庭审质证，本院核实后予以确认。
审理中，原、被告存在以下两点争议：
一、商品房销售价格实行何种定价
原告认为，《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）第18条规定，下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格…而商品房属于国计民生的商品，故其价格应实行政府指导价，被告超出政府指导价销售房屋，违反了价格法的有关规定。
被告认为，价格法第19条规定，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。而我国在定期发布的定价目录中，并未发现商品房这一商品目录。因此商品房销售价格属于市场调节价，由买卖双方协商确定。原告认为商品房实行政府指导价，是完全臆测的。
二、被告超出备案价销售房屋未重新备案的行为是否属于价格法第41条规定的价格违法行为
原告认为，价格法第12条规定，经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。价格法第30条规定，当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。由此可知，调价备案制度属于法定的价格干预措施。故即使商品房销售价格实行市场调节价，经营者也应该遵守调价备案制度等法定的价格干预措施。价格法第14条还规定，经营者不得有下列不正当价格行为：…（七）违反法律、法规的规定谋取暴利；（八）、法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。《上海市价格管理条例》第21条第1款规定，经营者应该遵守法律、法规和规章，执行政府定价和政府指导价以及政府的行政措施。本案中，上海市青浦区市场监督管理局认定被告销售价超出备案价未重新备案的行为，违反了《上海市价格管理条例》第21条第1款的规定，构成不执行政府行政措施。同时，原告认为被告的行为还违反了价格法第12条、第14条第7款的规定。被告超出备案价销售房屋的行为属于价格违法行为，根据《中华人民共和国价格法》第41条的规定，经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。故原告有权要求被告退还多支付的房款并赔偿利息损失。
被告认为，1、被告并未违反价格法的规定。价格备案属于政府行政措施，并非所有违反政府规定或政府行政措施的行为均构成价格违法，均可以构成退还价款的理由。商品房销售实行市场调节价，由买卖双方自主确定实际成交价。原告作为成年人就系争房屋的实际成交价清楚、明了，在签署协议前亦多次确认房屋实际成交价，故双方约定的实际成交价系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定。2、被告超出备案价出售房屋的行为已经得到政府部门的行政处罚，且行政处罚决定书同时认定被告并无任何违法所得，即认为原告并未多支付房款。本案系民事纠纷，原告的民事权益未受到任何侵害，原告无权根据价格法第41条的规定要求退还任何款项。3、现实中存在大量开发商销售价超出备案价的行为，并不违反法律、行政法规的强制性规定，实际成交价仍然是合法、有效的，完全受法律保护。
本院分析如下：争议一，行政处罚决定书已认定商品房销售价格不属于政府指导价或政府定价，而是实行市场调节价，由经营者进行定价。根据价格法第19条的规定，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。且原告亦未提供商品房包含在政府定价或政府指导价的目录，故原告认为商品房销售价格实行政府指导价，缺乏依据，本院不予采纳。争议二，首先，根据《关于进一步加强本市房地产市场监管规范商品住房预销售行为的通知》的规定，房地产开发企业应当按照申报价格对外销售，调价周期、幅度应当符合已备案的销售方案。房地产开发企业调整销售价格超出备案范围的，应当再次报所在区（县）房管部门备案。该通知系上海市住房保障和房屋管理局为贯彻落实住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》等文件精神，规范商品住房销售行为、维护房地产交易秩序所下发，属于政府行政措施。被告超出备案价销售未重新备案的行为属于不执行政府行政措施，违反的是政府行政措施，并非违反法律、行政法规的强制性规定。
其次，本案系商品房预售合同纠纷，合同法第52条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据合同法解释二第14条之规定，合同法第52条第5项违反法律、行政法规的强制性规定应指违反法律、行政法规的效力性强制性规定，并非指法律、行政法规的管理性强制性规定。
价格法第41条规定，经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。同时价格法第14条规定，经营者不得有下列不正当价格行为：（一）相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益；（二）在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益；（三）捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的；（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；（五）提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视；（六）采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务，变相提高或者压低价格；（七）违反法律、法规的规定牟取暴利；（八）法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。本院认为，价格法第41条规定的价格违法行为，应指违反价格法第14条中列举的各种价格违法行为。对于价格法第14条第8项中的兜底条款“法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为”应指违反法律、行政法规效力性强制性规定的不正当价格行为。而价格法第12条、《上海市价格管理条例》第21条第1款的规定属于法律、地方性法规的管理性强制性规定，并非效力性强制性规定。行政处罚决定书仅认定被告的行为违反了《上海市价格管理条例》第21条第1款不执行政府行政措施的规定，并未认定被告的行为违反价格法第14条之规定，故本案被告超出备案价销售未重新备案的行为并不构成价格法第41条规定的价格违法行为。
综上，原、被告签订的《上海市商品房预售合同》，包括合同约定的房价款，均系双方当事人真实意思表示，内容未违反国家法律、行政法规的效力性强制性规定，应为合法有效。原告未举证证明双方所签合同中关于房屋总价款的约定存在依法应当予以变更之情形。原告以被告存在价格违法行为要求适用价格法第41条之规定主张退还超出备案价的房款并赔偿利息损失之诉请，缺乏依据，本院不予支持。
据此，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决如下：
驳回原告陶惠刚的全部诉讼请求。
本案受理费8,029.60元，减半收取计4,014.80元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审判员 刘 琳
二〇一七年十二月八日
书记员 赵晓霞
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》
第十四条、合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。