广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1971行初593号原告罗桥稳，男，1945年12月14日出生，汉族，住广东省东莞市，原告罗婉娇，女，1947年10月7日出生，汉族，住广东省东莞市，原告罗妙华，女，1954年12月29日出生，汉族，住广东省东莞市，原告罗桥智，男，1957年6月15日出生，香港居民，原告罗妙洪，女，1960年4月20日出生，香港居民，原告罗妙媛，女，1962年9月12日出生，汉族，住广东省东莞市，原告罗柱稳，男，1952年8月24日出生，汉族，住广东省东莞市，原告罗锦波，男，1975年4月15日出生，汉族，住广东省东莞市，原告罗锦明，女，1978年4月6日出生，香港居民，原告罗细明，女，1979年10月18日出生，汉族，住广东省东莞市，上述十位原告共同委托代理人邓庆奋，广东信而立律师事务所律师。上述十位原告共同委托代理人李小平，广东旗峰律师事务所律师。被告东莞市茶山镇人民政府，住所地：广东省东莞市茶山镇站前路2号，统一社会信用代码：11441900007331638H。法定代表人黄锦发，该镇镇长。委托代理人马勤，该单位工作人员。委托代理人刘忠民，该单位工作人员。第三人东莞市茶山镇寒溪水村村民委员会，住所地：广东省东莞市茶山镇寒溪水村，组织机构代码：K3081408-6。负责人罗锦麟，该村委会主任。委托代理人陈进，广东大洲律师事务所律师。委托代理人谭威，广东大洲律师事务所实习律师。原告罗桥稳、罗婉娇、罗妙华、罗桥智、罗妙洪、罗妙媛、罗柱稳、罗锦波、罗锦明、罗细明因认为被告东莞市茶山镇人民政府不履行法定职责，于2017年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，向被告东莞市茶山镇人民政府及第三人东莞市茶山镇寒溪水村村民委员会送达了起诉书副本及应诉材料。本院依法组成合议庭，于2017年11月28日公开开庭审理了本案。原告罗桥智及原告共同委托代理人邓庆奋，被告东莞市茶山镇人民政府的委托代理人马勤、刘忠民，第三人东莞市茶山镇寒溪水村村民委员会的负责人罗锦麟及其委托代理人陈进、谭威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗桥稳、罗婉娇、罗妙华、罗桥智、罗妙洪、罗妙媛、罗柱稳、罗锦波、罗锦明、罗细明于2017年7月18日向被告东莞市茶山镇人民政府以邮寄方式提交《宅基地使用权确权及登记申请书》等材料，被告于2017年7月19日收到上述材料后，并未对原告作出书面答复。原告罗桥稳、罗婉娇、罗妙华、罗桥智、罗妙洪、罗妙媛、罗柱稳、罗锦波、罗锦明、罗细明诉称，本案中位于东莞市××镇××溪水村约186平方米的宅基地系原告罗桥智等人之祖屋所在地，在1950年之前一直由原告罗桥智之父亲罗卢锐等人使用，1950年土地改革之后于1953年由政府发放《土地房产所有证》（证号为：东芦字第柒零号），原告罗桥智之父亲罗卢锐等人依法享有案涉宅基地的使用权。1958年至1962年期间，国家实行大跃进、公社化，由公社（乡镇人民政府）对村集体土地进行统一管理，入社的农民将私有土地转入合作社集体所有。虽然村集体土地归公社统一管理，但是国家明确对于村民所有的土地所有权依然不能剥夺，然而茶山镇寒溪水村村委会未征求原告罗桥智之父亲罗卢锐等人任何意见的情况之下，公然强行拆除了原告的祖屋用于新建食堂，同时也未与原告罗桥智之父亲罗卢锐等人协商任何补偿事宜。根据1963年3月20日中共中央发出的《关于对社员宅基地问题作一些补充的通知》再次明确了：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有。但仍归各户长期使用，长期不变。”由此可以看出，当时国家已经确定了原告具有长期使用案涉宅基地的合法性。1980年国家实行了改革开放，国家明确了公社化期间所统一管理的农村房屋及土地需要全部归还给村集体农民，根据1989年7月5日国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第九条之规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，现在仍由村或乡农民集体经济组织或者其成员使用的，属于农民集体所有。”但是当时村委以未能提供有效的证明为由不予处理，导致包括原告等人在内的村民无法提供办理相应的土地权属登记手续。现如今，原告通过东莞市档案馆得知，案涉位于东莞市××镇××溪水村的约186平方米的宅基地已于1953年颁发了土地房产所有证，应当依法予以登记。原告经过与东莞市××镇××溪水村村民委员会即第三人多次沟通及交涉之后，村委均表示当时村委会系案涉镇政府的指令处理，建议原告先到镇政府办理相关手续，如镇政府确认案涉宅基地的使用权或出具有关的赔偿决定，村委会会予以配合。同时根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广东省实施办法》第五条之规定，原告根据以上事实及相应法律法规之规定，原告多次向被告申请确认案涉位于东莞市××镇××溪水村的约186平方米的宅基地所有权归原告所有，并依法予以登记发证，并于2017年7月18日向被告邮寄确认的所有材料，被告至今未履行其法定职责。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条之规定，被告已超过60天未履行法定职责，符合起诉立案条件。鉴于被告存在行政不作为，原告故向本院提起行政诉讼。原告提出以下诉讼请求：1、请求法院确认被告对原告要求对宅基地使用权确权及登记申请未予处理行为（行政不作为）违法；2、请求法院判决被告履行法定职责，责令被告依法确认“东芦字第柒零号”《土地房产所有证》（1953年颁发）确定位于东莞市××镇××溪水村约186平方米的宅基地使用权归原告所有，并依法予以登记发证；3、本案诉讼费用由被告承担。原告罗桥稳、罗婉娇、罗妙华、罗桥智、罗妙洪、罗妙媛、罗柱稳、罗锦波、罗锦明、罗细明向本院提交了以下证据：1、《土地房产所有证》及存根、见证人罗某出具的《证明》及公某，证明本案原告均为案涉土地的权属人，原告主体适格。2、《材料、证据清单》、快递签收回单、中国邮政速递物流签收明细，证明被告东莞市茶山镇人民政府接收材料之后，对原告的请求不予处理，已超过60天的法定答复期，符合起诉条件。3、重庆市高级人民法院（2015）渝高法行申字第00499号《行政裁定书》，证明原告主张案涉土地确权于法有据，应予以登记发证。被告东莞市茶山镇人民政府辩称,一、原告的第一项诉讼请求认为被告不履行确认原告的宅基地使用权及登记的行政不作为违法，没有法律依据。原告诉讼请求要求对案涉宅基地使用权确权及登记行为属于《土地登记办法》第二条规定的“土地登记”，“本办法所称的土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地使用权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记薄公示的行为”。根据《土地登记办法》第三条以及《不动产登记暂行条例》第六条等相关法律规定，东莞市国土资源局茶山分局作为东莞市茶山镇辖区内的国土资源行政主管部门，具有对受理的土地登记申请进行审查的法定职责，原告要求被告东莞市茶山镇人民政府履行确认宅基地使用权及登记的行政行为，依法不属于被告的法定行政职责范围，被告亦无须根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，履行60天作出行政行为的法定职责。据此，诉讼请求一所指的被告不履行确认原告的宅基地使用权及登记的行政不作为违法，没有任何法律依据。二、原告诉请二，请求法院判决被告履行法定职责确认宅基地使用权归原告所有并依法登记发证，既无事实依据又无法律依据；根据《土地登记办法》第七条“土地登记应当由当事人共同申请……”及第八条“两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记……”等法律规定，原告申请宅基地使用权的确认并登记发证，需要依法向国土资源行政主管部门提出登记申请，原告在没有履行申请义务的情况下，直接要求法院判令被告履行对案涉宅基地的使用权依法予以确权并登记发证，没有任何法律依据。根据《土地登记办法》第九条和《不动产登记暂行条例》第十六条的相关规定，原告申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，被告在2017年7月19日收到原告邮寄的《材料、证据清单》即诉讼材料的证据说明2，该申请材料既没有按照法律规定向国土资源行政主管部门提出明确的申请事由，又没有按照法律规定提交相应的申请材料，原告对案涉宅基地使用权确权及登记的申请行为，不管实体上还是程序上都不符合法律规定。据此，原告请求法院判令被告履行法定职责确认宅基地归使用权归原告所有，并依法登记发证的诉讼请求，既无事实根据又无法律依据。三、被告已知会国土资源行政主管部门东莞市国土资源局茶山分局，对原告的宅基地使用权确权及登记申请做出了书面回复。被告在2017年7月19日收到原告邮寄的《材料、证据清单》之后，根据法律规定将案件的处理权交由国土资源行政主管部门东莞市国土资源局茶山分局处理，东莞市国土资源局茶山分局于2017年9月29日对原告的申请事项做出了详尽书面回复，详见提交的证据材料。综上所述，原告的请求事项依法不属于被告的法定职责，被告不存在行政不作为的违法行为。被告东莞市茶山镇人民政府向本院提交了以下证据：东莞市国土资源局茶山分局《关于宅基地使用权确权及登记处理申请书的回复》，证明原告所诉行为不属于被告的行政职责范围，被告不存在行政不作为。第三人东莞市××镇××溪水村村民委员会述称，一、罗桥稳等全部原告不具有合法的诉讼主体资格，依据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定；2、原告方均未提供证据材料证明案涉《土地房产所有证》所记载的业主罗卢锐之间亲属关系或者其他继承法律关系。二、原告的诉请缺乏基本的事实依据，主要表现如下：1、案涉的《土地房产所有证》（1953年颁发）早已不具备法律意义，因为中国已于1956年在全国范围内完成了对农业的社会主义改造，在全国范围内实现了土地的公有制，不再存在土地所有权的私有这一权利客体形式，这是众所周知的历史事实，且这一事实在后续的国家立法及政策中得到了前后一贯的确定，且《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条明确予以规定。因此，案涉的《土地房产所有证》所记载的权益事实上已经不具有可继承的法律意义。2、退一步讲，即使假设这一权利客体存在，罗卢锐亦早已丧失相关的权利。按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条的规定，案涉的土地在1958年就已经改建为饭堂，收归集体所有，1985年后归寒溪水村集体所有，与罗卢锐及本案所有原告无关。3、本案的部分原告事实上早已拥有并一直使用多处宅基地。根据第三人从东莞市国土资源局查询，罗桥稳在寒溪水村拥有一幅宅基地使用权、罗桥智在寒溪水村拥有两幅宅基地使用权、罗妙媛在寒溪水村拥有两幅宅基地使用权、罗柱稳在寒溪水村拥有一幅宅基地使用权。另，罗桥稳在寒溪水村拥有两幅未登记的宅基地使用权、罗柱稳在寒溪水村拥有一幅未登记的宅基地使用权。三、原告在土地使用权确权过程中在程序上存在诸多错误，以致于本案在起诉时并发诸多错误。第三人东莞市××镇××溪水村村民委员会向本院提交了以下证据：《东莞市土地登记资料查询结果表》、土地登记资料（含初始登记），证明原告早已拥有宅基地使用权，且部分原告拥有两份以上的宅基地使用权，部分原告的宅基地面积超越了《广东省实施办法》第三十六条所规定的面积。有部分宅基地原告在继续使用，有部分宅基地没有完成最后的登记。经庭审质证，被告东莞市茶山镇人民政府及第三人东莞市××镇××溪水村村民委员会对原告罗桥稳等提交的证据1中的《土地房产所有证》、《公某》及证据2中的快递单、查询明细真实性确认，本院经审查对上述证据予以采信。被告、第三人对原告提交的证据1中的《证明》、证据2中的《材料、证据清单》、证据3的行政裁定书的证据三性不予认可；本院认为，原告提交的《证明》无法显示证明来源，证明出具的时间，且未提交证明人的身份信息，故对该证据本院不予采纳；原告提交的《材料、证据清单》，因该证据为原告向东莞市国土资源局茶山分局提交的材料清单，与本案并无关联，本院不予采纳；原告提交的行政裁定书，因该裁判文书的各方当事人与本案并无关联，案件情况与本案亦不相同，故本院对该证据不予采纳。被告、第三人提交的证据的真实性，各方均无异议，本院经审查认为上述证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明，2017年7月18日，原告罗桥稳、罗婉娇、罗妙华、罗桥智、罗妙洪、罗妙媛、罗柱稳、罗锦波、罗锦明、罗细明委托其代理人向被告东莞市茶山镇人民政府邮寄《宅基地使用权确权及登记申请书》、身份资料、授权材料、《土地房产所有证》、《公某》等材料，申请被告依法确认“东芦字第柒零号”的《土地房产所有证》（1953年颁发）确定的位于东莞市××镇××溪水村的约186平方米的宅基地使用权归原告所有，并依法予以登记发证。2017年7月19日，该邮件投递并签收，邮件查询单显示为“单位收发章、单位收”。被告收到原告申请后，至本案原告起诉前并未向其作出书面答复。原告认为，被告对原告要求对宅基地使用权确权及登记申请未予处理属于行政不作为，遂于2017年9月21日向本院提起行政诉讼，请求确认被告行政不作为违法，并判令被告履行法定职责，按照其申请对案涉宅基地进行确权及登记发证。而被告认为原告申请不属于其职权范围，故将原告申请材料移交东莞市国土资源局茶山分局处理。2017年9月29日，东莞市国土资源局茶山分局作出《关于宅基地使用权确权及登记处理申请书的回复》，告知原告无法受理原告关于案涉宅基地使用权确权及登记处理的申请。另查明，原告向被告申请确认宅基地使用权所依据的“东芦字第柒零号”的《土地房产所有证》，系1953年广东省东莞县人民政府颁发。该土地房产所有证登记产权人为罗卢锐、刘弟、罗桥稳、罗燕娇（现名罗婉娇）、罗燕佳（现名罗婉佳）、罗燕珍（现名罗婉珍）、罗燕笑（现名罗婉笑）。再查明，根据原告提交的《公某》、由第三人东莞市茶山镇寒溪水村村民委员会及东莞市公安局茶山分局盖章确认的《亲属情况证明调查表》，罗卢锐、刘弟为夫妇，其二人共生育有罗桥稳、罗婉娇、罗妙华、罗妙洪、罗妙媛、罗桥智、罗婉佳、罗婉珍、罗婉笑、罗妙女十个子女。现罗卢锐、刘弟、罗婉佳、罗婉珍、罗婉笑、罗妙女已故。罗婉珍生故后留下其配偶罗柱稳、儿子罗锦波、女儿罗锦明及罗细明。本院认为，经庭审调查，归纳本案争议焦点为：一、罗桥稳、罗婉娇、罗妙华、罗桥智、罗妙洪、罗妙媛、罗柱稳、罗锦波、罗锦明、罗细明是否是本案行政诉讼适格原告；二、被告东莞市茶山镇人民政府是否是原告申请对案涉宅基地进行确权及登记发证的合法的适格主体；三、以上两点符合的话，被告是否存在行政不作为。针对争议焦点一，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案原告罗桥稳、罗婉娇、罗妙华、罗桥智、罗妙洪、罗妙媛为罗卢锐、刘弟夫妇的子女，原告罗柱稳系罗婉珍的配偶，原告罗锦波、罗锦明及罗细明系罗婉珍的子女，故原告十人均是申请确认宅基地使用权所依据的“东芦字第柒零号”的《土地房产所有证》的登记产权人或利害关系人。其次，因原告已证明其亲属关系，而被告提出原告并未提交证据材料证明原告与罗卢锐、刘弟存在亲属关系或者继承法律关系的主张，本院不予支持。再次，被告及第三人提出“东芦字第柒零号”的《土地房产所有证》早已失效，不可作为原告申请宅基地使用权确权依据，因此原告主体不适格；本院认为，该《土地房产所有证》是否失效及能否作为确权依据是土地权属调查的实体内容，并不影响原告向被告提出申请和提起本案诉讼，故被告及第三人的该主张并不成立。因此，原告与案涉宅基地使用权的确权及登记行为存在法律上利害关系，原告主体适格，可以提起本案诉讼。针对争议焦点二，原告向被告申请包含对案涉宅基地使用权确权和登记发证的两个行为。其一，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，对于个人与单位之间的土地使用权权属争议，可以依当事人申请，由乡级人民政府处理。本案中，原告申请对案涉宅基地使用权确权，而案涉宅基地现为第三人村集体所有并使用，故该争议属于个人与单位之间的土地使用权权属争议。被告作为案涉宅基地所在地的镇级人民政府，依法负有对原告确权的申请进行处理的行政职责。其二，对案涉宅基地使用权登记发证行为，属于土地权属争议决定作出后的后续程序，且被告也并非土地登记行为的适格主体，故原告请求对案涉宅基地进行登记发证，不属于本案审查范围，本院依法在本案中不予处理。据此，被告及第三人提出原告的申请均属于土地登记纠纷，依法应由国土部门处理，被告不具有相应的行政职权的观点，于法无据，本院不予采纳。针对争议焦点三，参照广东省人大常委会颁布的《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条“人民政府在接到申请书之日起15日内，凡符合受理条件的，应当受理，并通知申请当事人；不符合受理条件的，应当书面通知申请当事人，并说明不受理的理由。”原告于2017年7月18日向被告提出书面申请，被告于次日收到原告申请后至今并未作出书面答复。且被告将原告材料移交东莞市国土资源局茶山分局，茶山分局作出的回复也不能代表被告行为，并不能免于其法定义务，故被告逾期不予答复，并未依法履行其对土地权属纠纷进行调解和处理的法定职责。据此，原告请求被告依法履行对案涉宅基地使用权确权的法定职责理由成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告东莞市茶山镇人民政府在本判决发生法律效力之日起的法定期限内对原告罗桥稳等人请求对“东芦字第柒零号”《土地房产所有证》（1953年颁发）确定位于东莞市茶山镇寒溪水村约186平方米的宅基地使用权确权的申请依法作出处理。本案收取诉讼费人民币50元，由被告东莞市茶山镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  陈 斯审 判 员  朱珍珍人民陪审员  杜秀仪二〇一七年十二月二十一日书 记 员  周令妮书 记 员  梅 竹