陕西省丹凤县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丹行初字第00009号
原告刘根才，男，1971年3月10日出生，汉族。
委托代理人王会玲，女，1971年5月13日出生，汉族。系原告刘根才之妻。
委托代理人王邦华，丹凤县商镇法律服务所法律工作者。
被告丹凤县峦庄镇人民政府。
法定代表人李兴龙，系该镇政府负责人。
委托代理人张冲，系该镇工作人员。
委托代理人李新春，系该镇工作人员。
第三人李永全，男，1940年10月7日出生，汉族。
第三人姚升宏，男，1956年12月8日出生，汉族。
第三人李永汉，男，1953年1月12日出生，汉族。
第三人李宏春，男，1969年1月15日出生，汉族。
第三人朱金成，男，1954年10月15日出生，汉族。
第三人朱松林，男，1949年11月14日出生，汉族。
原告刘根才不服被告丹凤县峦庄镇人民政府2014年9月25日作出的丹峦政发（2014）178号《关于刘根才林地与李永全等六户退耕地权属争议的处理决定》，于2014年12月2日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年1月14日公开开庭审理了本案。原告刘根才及其委托代理人王会玲、王邦华，被告委托代理人张冲、李新春到庭参加了诉讼，第三人李永全、姚升宏、李永汉、李宏春、朱金成、朱松林经通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘根才诉称：上世纪70年代到80年代，纸房沟生产队为扩大粮食种植面积，将包括大洼在内的许多集体山林、荒坡拓荒耕种，后由于坡地耕种条件差，收成不好，又将大洼在内的坡地重新栽种了橡栎籽。一轮承包时，生产队将大洼已经出了苗的橡栎树未作为耕地承包给社员。1988年9月纸房沟组根据政府的统一安排，按人口将集体山林承包到户。原告之父刘改性和朱福来承包了李永前房后陈家湾和大洼的集体山林，承包期限5年，该宗山林四址范围内全部归原告家和朱福来家经营。在承包期限内，朱宏喜与朱福来两家兑换了承包的山林，该宗山林又由原告家和朱宏喜家共同经营。后经组上同意，原告家与朱宏喜家将共同承包的山林分开，由原告家经营大洼山林，由朱宏喜家经营陈家湾山林。承包合同期限届满后，组上未与各承包户续签承包合同，但各承包户仍按照原合同界畔经营管理着承包的山林。2002年国家实行退耕还林，镇、村、组干部弄虚作假，不实际勘查，在原告家不知情的情况下，将六户第三人退耕还林地四址、面积确定在原告家承包的山林四址之内。原告知道后曾寻找镇、村干部予以改正，但镇、村干部不予理睬。2009年11月在林改发证时，丹凤县人民政府将原告家经营的大洼山林颁证确权归原告家。2013年冬季，核工业部在大洼山林探矿，将原告承包的林地占用，在补偿林地占用款时，第三人李永全与原告发生争执。原告遂向镇政府及村上反映请求解决第三人侵占原告大洼林地的问题。被告丹凤县峦庄镇人民政府于2014年9月25日作出了丹峦政发（2014）178号《关于刘根才林地与李永全等六户退耕地权属争议的处理决定》，决定认为原告林权证确权范围内的林地有李永全等六户的退耕还林地。原告认为被告丹凤县峦庄镇人民政府所作的处理决定，认定事实不清，处理错误，请求予以撤销。
被告丹凤县峦庄镇人民政府辩称：1988年9月9日原告之父刘改性和朱福来与纸房沟组签订了《集体山林承包合同》，承包山林位于李永前房后，东至坡脚、南至陈家湾、西至大梁、北至大洼槽，分成比例集体90％，个人10％，承包期限5年。承包期限届满后，纸房沟组与刘改性未续签合同。2002年国家实施退耕还林政策时，对在该块山林范围内拓荒耕种的第三人李永全、李永发、李永汉、李宏春、朱金成、朱松林颁发了退耕还林证（证件已经丢失），并享受国家退耕还林补贴。2009年镇上在落实集体土地上林权制度改革过程中，给原告刘根才颁发了丹林证字（2009）第059981号《林权证》，颁证时第三人的退耕还林地已存在于该林地之中，且已经耕种多年，村、组也已默许，依据林改政策和操作规程，第三人退耕还林的面积已从原告刘根才家林地面积中实际扣减，只因退耕还林地面积太小，没有在图中标注。据此丹凤县峦庄镇人民政府所作出的处理决定，认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，应依法予以维持。
被告丹凤县峦庄镇人民政府在法定期限内提交的证据材料有：1、刘改性、朱福来集休山林承包合同；2、刘根才林权证；3、第三人信息证明；4、卧羊村两委会会议记录；5、纸房沟组群众会议记录；6、王会玲询问笔录；7、朱宏喜等林改理事谈话记录；8、朱金成询问笔录；9、李永全询问笔录；10、朱松林询问笔录；11、朱宏胜询问笔录；12、朱银富询问笔录；13、李永汉询问笔录；14、吴兰香询问笔录；15、朱甲银询问笔录；16、座谈记录；17、朱升斌询问笔录；18、现场勘查记录；19、现场踏勘草图；20、退耕还林地林权登记勘验公示结果汇总表；21、2002年度退耕还林（荒山造林）小班到户统计表；22、退耕还林荒山造林地权登记外业勘验表；23、李永全询问笔录；24、卧羊村委会证明；25、谈话笔录；26、政府办公会议记录。
原告刘根才为支持其诉请，亦向法庭提交了下列证据材料：1、刘改性、朱福来集休山林承包合同；2、刘根才林权证；3、卧羊村委会证明。
经庭审质证，原告刘根才对被告所举的刘改性、朱福来与卧羊村纸房沟组签订的集体山林承包合同、丹凤县人民政府颁发的林证字（2009）059981号林权证、第三人信息证明、卧羊村两委会会议记录、纸房沟组群众会议记录、王会玲询问笔录、朱宏喜等林改理事谈话记录、座谈记录、现场勘查记录、现场踏勘草图、退耕还林地林权登记勘验公示结果汇总表、2002年度退耕还林（荒山造林）小班到户统计表、退耕还林荒山造林地权登记外业勘验表、卧羊村委会证明不持异议本院予以采信。对朱金成询问笔录、李永全询问笔录、朱松林询问笔录、朱宏胜询问笔录、朱银富询问笔录、李永汉询问笔录、吴兰香询问笔录、朱甲银询问笔录、朱升斌询问笔录、谈话笔录均提出异议，认为上述询问笔录中被询问人所作陈述与事实不符，大洼牌42亩林地使用权归原告，第三人所拓荒耕地退耕还林后，林地应归原告。经审查本院认为上述证据材料从不同层面反映了原告所持林权证范围内有上世纪70年代至80年代拓荒开挖的耕地，2002年在实施退耕还林政策过程中，政府将第三人所耕种坡地予以退耕还林，由第三人享受退耕还林补贴的事实，与王会玲询问笔录所陈述事实基本一致，本院予以采纳。
被告丹凤县峦庄镇人民政府对原告刘根才提交的刘改性、朱福来集休山林承包合同，刘根才林权证，卧羊村委会证明未提出异议，本院对原告提交的证据材料予以采纳。
根据采纳的上述证据，本院确认以下事实：上世纪70年代至80年代，纸房沟生产队为扩大粮食耕种面积在本生产队所辖地域内的山坡上拓荒开地（其中包括大洼）。1988年9月9日纸房沟组将集体所有的大洼山林与原告之父刘改性、朱福来签订集体山林承包合同，承包期限五年，承包期限内收益比例，集体占90％，个人10％。在承包期限内，朱福来与朱宏喜兑换了承包山林，该块山林归原告之父刘改性与朱宏喜经营。嗣后，经组上同意，该宗山林归原告家承包经营，承包期限届满后，原告家与组上再未续订承包合同。2002年在落实国家退耕还林政策时，经镇、村、组勘查并报县林业局核准，对在该宗山林内拓荒耕种的第三人李永全、李永发、李永汉、李宏春、朱金成、朱松林发放退耕还林补贴，并对其所耕种土地予以退耕还林。2009年11月19日丹凤县人民政府将原告刘根才之父刘改性经营管理的大洼44小班山林向原告刘根才颁发了林权证。面积42亩，林地使用期70年。2013年冬季核工业部西北地质勘探局224大队进驻纸房沟开展铀矿勘探，在发放占地补偿款过程中，原告刘根才与第三人李永全发生争执，原告遂向丹凤县峦庄镇人民政府提出申请要求处理其与第三人之间的林地权属纠纷。被告丹凤县峦庄镇人民政府于2014年9月25日作出丹峦政发（2014）178号《关于刘根才林地与李永全等六户退耕地权属争议的处理决定》。一、纸房沟组大洼李永全等六户持有的退耕还林证和刘根才持有的林改承包林权证既定有效，按照国家规定各自应享有相应的权利义务；二、纸房沟组李永全等六户享有小地名大洼44小班的退耕还林地经营权；三、纸房沟组刘根才享有其所持林权证大洼林地范围内除李永全等六户退耕还林地外的林地经营权。决定送达后，原告刘根才以该处理决定认定事实不清，处理错误，损害原告利益为由，向丹凤县人民政府提出复议申请，丹凤县人民政府于2014年11月18日作出丹政复决字（2014）7号行政复议决定书维持了丹峦政发（2014）178号《关于刘根才林地与李永全等六户退耕地权属争议的处理决定》。原告刘根才遂向本院提起行政诉讼，要求依法撤销丹凤县峦庄镇人民政府所作出的丹峦政发（2014）178号《关于刘根才林地与李永全等六户退耕地权属争议的处理决定》。
本院认为，原告刘根才所持有的林权证属丹凤县人民政府颁发，该证所确林权四址范围内并未注明有第三人李永全、李永发、李永汉、李宏春、朱金成、朱松林退耕还林地。但丹凤县林业局出具的退耕还林荒山造林地林权登记外业勘验表证明，在刘根才取得林权证前，该林权证四址范围内有第三人李永全等六户退耕还林地，且领取县人民政府发放给其的退耕还林补贴。据此说明丹凤县人民政府在颁发给刘根才林权证时，该林权证载明的四址范围与第三人李永全等六户存在退耕还林地重叠。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款及《陕西省森林管理条例》第十三条虽授予乡（镇）人民政府处理个人与个人之间的森林、林木、林地的所有权或者林地的使用权争议。但《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项规定了县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。反言之，下级人民政府责无权撤销、改变上级人民政府的决定、命令。故刘根才与第三人李永全等六户之间因颁证而引发的林地争议，应由原颁证机关对所颁发林权证四址界限内是否有第三人李永全等六户退耕还林地予以确认和处理。被告丹凤县峦庄镇人民政府作为原颁证机关丹凤县人民政府的下级机关，对上级政府因颁证而引起的林地权属争议作出的丹峦政发（2014）178号《关于刘根才林地与李永全等六户退耕地权属争议的处理决定》，超越了层级管辖，违反了下级服从上级的基本原则，属超越行政职权，对于超越职权的行为，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：
撤销丹凤县峦庄镇人民政府作出的丹峦政发（2014）178号《关于刘根才林地与李永全等六户退耕地权属争议的处理决定》。
案件受理费50元，由被告丹凤县峦庄镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。
审 判 长 段丹洛
审 判 员 褚艳艳
人民陪审员 周景富
二〇一五年一月十九日
书 记 员 张 全