海南省海口市秀英区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼0105行初84号
原告海南中商农产品中心市场有限公司，住所地海口市秀英区粤海大道270号。
法定代表人金治军，董事长。
委托代理人王琅、潘德瑞，海南嘉天律师事务所律师。
被告海口市秀英区城市管理行政执法局，住所地海口市秀英区向荣路福秀小区。
法定代表人戴洪泽，局长。
委托代理人林椰韵，海口市秀英区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人董鹏，海南维特律师事务所律师。
原告海南中商农产品中心市场有限公司（以下简称中商公司）因不服被告海口市秀英区城市管理行政执法局（以下简称城管局）于2016年12月26日作出的海管法罚字X1（2016）第0686号《行政处罚决定书》（以下简称0686号决定书）以及2017年5月19日作出的海管法罚催字X1（2017）第0102号《催告执行通知书》（以下简称0102号催告书）的行政行为，于2017年6月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。并于2017年7月4日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。在审理过程中，被告于2017年7月7日以证据材料分散，难于收集为由，向本院申请延期举证，本院予以照准。本院适用简易程序，于2017年7月31日公开开庭审理了本案，原告委托代理人王琅、潘德瑞，被告委托代理人林椰韵、董鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告城管局于2016年12月26日向原告中商公司作出0686号决定书，以原告秀英区西秀镇粤海大道中商农产品中心市场内，存在随意倾倒、抛洒、堆放垃圾，造成环境污染，其行为违反《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第8条第1款第（10）项的规定为由，决定责令原告清运垃圾，并处罚款人民币49999元。2017年5月19日，被告向原告作出0102号催告书，要求原告缴纳罚款49999元及滞纳金。被告于2017年7月14日向本院提交答辩状，并提供其作出具体行政行为的证据：1、《执法检查记录》，2、《执法现场检查笔录》及附件，3、《案件初查通知书》及照片，4、《责令限期改正通知书》及照片，5、《询问调查通知书》及照片，6、《案件调查终结报告》，7、海管法罚告字X1（2016）第0686号《行政处罚事先告知书》及照片，8、《留置送达回证》，9、0686号决定书，10、《留置送达回证》；证据1-10共同证明被告作出的0686号决定书认定事实清楚、适用法律正确且符合法定程序。11、0102号催告书及照片，12、《留置送达回证》；证据11-12共同证明被告作出的上述执行决定认定事实清楚、适用法律正确且符合法定程序。13、《申辩书》（2016年12月16日），证明原告行使其陈述申辩权，但未提交海口菜篮子公司随意堆放、倾倒、抛洒垃圾的材料。14、光盘（内含区城管局、西秀镇政府工作人员赴中商农产品中心市场检查、沟通、清理垃圾照片），证明（1）被告工作人员、西秀镇政府领导以及工作人员曾多次与原告沟通，要求其对抛洒的建筑垃圾进行清理，但原告始终拒不整改，违法情节严重；（2）无奈之下，被告工作人员、西秀镇政府工作人员对原告所在地内各类垃圾进行了清运。15、《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，16、《中华人民共和国行政处罚法》；15-16为相关法律依据。17、协议书（2016年3月8日清运任务），18、现场整治照片（2016年3月8日清运任务），19、发票（2016年3月8日清运任务），20、协议书（2016年3月8日清运任务），21、现场整治照片（2016年3月10日清运任务），22、发票（2016年3月10日清运任务）；证据17-22共同证明（1）被告多次催促原告清理其管控范围内的建筑垃圾，但在原告拒不配合的情况下，被告代原告两次清理其建筑垃圾；（2）被告为原告两次清理建筑垃圾，共使用工作经费37670元。
原告中商公司诉称，2016年12月26日，被告对原告下发了0686号决定书，认定原告在秀英区西秀镇粤海大道中商农产品中心市场内随意倾倒抛洒、堆放建筑垃圾，造成环境污染，并据此认定原告违反了《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的规定，决定责令原告清运建筑垃圾，并对原告处以罚款人民币49999元。但该决定书作出后，被告并未送达原告。2017年5月10日，被告向原告下发了0102号催告书，要求原告在收到该通知书后3日内履行0686号决定书要求的缴纳罚款和逾期缴纳罚款的滞纳金。原告认为被告作出的上述决定书事实认定错误，行政处罚作出程序和送达程序均违法，其随后作出的催告书也没有事实与法律依据。理由如下：
一、被告认定原告”秀英区西秀镇粤海大道中商农产品中心市场内，存在随意倾倒抛洒、堆放建筑垃圾，造成环境污染”的事实严重错误，进而对原告进行罚款，处罚严重不当。本案中，就被告在决定书中提及的中商农产品市场虽一直为原告使用，原告也陆续在该地块上建设了公厕、污水处理厂、活动板房、物流仓库等设施，但就在建设物流仓库的过程中，因与福永村、荣山村村民就该地块的权属发生争议，于2016年3月开始被迫停工，截至今日原告仍无法开工继续建设。原告既已在2016年3月后就未有施工建设的行为，怎么可能产生建筑垃圾？又怎么可能把这非由原告产生的建筑垃圾于2016年10月12日倾倒、抛洒、堆放在中商农产品市场内？被告在未查明事实的情况下即作出了错误的事实认定，并据此错误的事实对原告进行罚款，处罚明显违反了《中国人民共和国行政处罚法》第三十条”公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”之规定，属于违法行政处罚。
二、被告作出决定书的具体行政行为剥夺原告陈述、申辩及听证的权利，行政处罚程序严重违法。《中国人民共和国行政处罚法》第三十一条规定”行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”,第三十二条规定”当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。本案中，被告于2016年12月26日对原告作出行政处罚决定前，未依法告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知原告依法享有的权利，便贸然直接向原告作出了0686号决定书，被告的上述行为明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条”行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”的规定，其作出决定书的程序严重违法，其行政处罚决定依法不能成立。
三、被告送达决定书的程序严重违法。被告作出决定书后并未向原告送达，原告是在收到被告送达催告书的时候才知晓被告对原告作出了行政处罚决定，被告的这一送达程序明显严重违法，剥夺了原告的知情权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条”行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”之规定，被告未依法向原告送达决定书，程序严重违法。而被告作出的催告书是基于该决定书作出的，但是被告作出决定书的事实认定错误，行政处罚作出程序和送达程序均违法，剥夺了原告陈述申辩、举行听证等权利，该行政处罚行为违法，应当被依法撤销。”皮之不存，毛将焉附”，被告作出的催告书自然没有事实和法律依据，也应当被撤销。
综上，被告作出的0686号决定书事实认定错误，行政处罚作出程序和送达程序均违法，其随后作出的催告书也没有事实与法律依据。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关法律法规的规定，原告特提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的0686号决定书和0102号催告书并由被告承担本案的诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：1、0686号决定书，证明被告于2016年12月26日作出决定书，对原告处以人民币49999元的罚款。2、0102号催告书，证明被告于2017年5月10日向原告下发催告书，按罚款数额每日百分之三加收滞纳金。
被告城管局辩称，一、原告的起诉已经超过法定起诉期限，应当依法驳回其起诉。根据我国行政诉讼法第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被告于2016年12月26日作出0686号决定书，并于2016年12月27日向原告依法留置送达。也就是说，原告知道或应当知道被告作出行政处罚决定的时间是2016年12月27日。行政诉讼法?第一百零一条规定人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。又根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百九十八条之规定，当事人约定的期间不是以月、年第一天起算的，一个月为三十日，一年为三百六十五天。那么，原告的法定起诉期限应当是从2016年12月28日起算，且由于其不是当月第一天，每个月应当按照30日（共180日）计算。2016年12月28日至31日为4天，2017年1月是31天、2月是28日、3月是31日、4月是30日、5月是31日、6月25日已经届满180天，即6个月。而原告提交的起诉状落款时间为2017年6月26日，已经超过行政诉讼起诉的法定期限。因此，应当驳回原告的起诉。
二、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。1、早在2016年1月初，被告工作人员在巡查时就发现，秀英区西秀镇粤海大道中商农产品中心市场内，存在大量随意倾倒、抛洒、堆放建筑垃圾现象。经核实，该农产品中心市场（主要是物流启动区）系原告的项目用地。之后，被告协同西秀镇政府领导以及工作人员多次与原告协商、沟通清运原告处的建筑垃圾，但原告始终拒绝沟通，更对清运其经营范围内的建筑垃圾一事置之不理。时值海口市”双创”关键阶段，无奈之下，被告与西秀镇政府只好各自派工作人员前往原告所在地清运建筑垃圾。2、2016年10月12日，被告工作人员在巡查时再次发现，原告项目所在地的中商农产品中心市场内，依然存在大量建筑垃圾，不仅造成了较为严重的环境污染，而且给海口市”双创”工作的进一步开展带来了较大负面影响。鉴于原告大量随意倾倒、抛洒、堆放建筑垃圾的行为已经严重违反《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第八条第（十）项之规定，因此应当依法给予行政处罚。3、在查明原告违法事实，且其拒不改正的情况下，被告于2016年12月14日依法作出海管法罚告字X1（2016）第0686号《行政处罚事先告知书》，并告知拟作出行政处罚的内容、理由、依据及原告依法享有陈述和申辩的权利。原告虽然提交了《申辩书》，但并未提交海口菜篮子公司随意堆放、倾倒、抛洒垃圾的相关证据材料。被告遂于2016年12月26日作出0686号决定书并依法送达。因此，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。
三、被告作出0102号催告书的行为符合法律规定且其程序正当。被告作出的催告书，系其处罚决定的后续行为，本身不具有可诉性。由于原告在法定期限内拒不履行0686号决定书之内容，于是被告于2017年5月19日向原告作出0102号催告书，催告原告依法履行清运建筑垃圾、缴纳罚款之义务，并告知其有权进行陈述和申辩。因此，被告作出催告书的行为符合法律规定且其程序正当。
综上所述，被告作出的行政处罚决定及催告执行通知主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
经审理查明，本案涉案的场项目位于海口市XX区号，由原告负责开发建设。原告已陆续在该地块上建设了公厕、污水处理厂、活动板房、物流仓库等设施。2016年10月12日，被告工作人员在巡查时发现，在原告项目所在地的中商农产品中心市场内，存在大量建筑垃圾，不仅造成较为严重的环境污染，而且给海口市”双创”工作的开展带来较大的负面影响。于是被告向原告发出案件初查通知，要求原告提供相关材料并接受调查，同时向原告作出海管法改字X1（2016）第0307号《责令限期改正通知书》，限期原告将项目内的垃圾清理完毕。但原告没有按通知要求及时清理。2016年12月14日，被告向原告作出海管法罚告字X1（2016）第0686号《行政处罚事先告知书》，告知原告的违法事实，拟作出的处罚及享有陈述、申辩的权利。该告知书向原告的办公场所门口张贴留置送达。2016年12月16日，原告向被告提交《申辩书》，陈述项目内堆放建筑垃圾的地块存在争议，且该建筑垃圾不是原告堆放等理由，要求被告撤销对原告作出的处罚。由于原告对其提出的申辩理由没有相关证据加以证实，被告不予采纳。2016年12月26日，被告对原告作出本案被诉的0686号决定书，以原告秀英区西秀镇粤海大道中商农产品中心市场内，存在随意倾倒、抛洒、堆放垃圾，造成环境污染，其行为违反《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第8条第1款第（10）项的规定为由，决定责令原告清运垃圾，并处罚款人民币49999元。该决定书于2016年12月27日以留置的方式向原告送达。由于原告未及时清理项目内的建筑垃圾，被告及西秀镇政府根据海口市”双创”工作的要求，分别于2017年3月8日、3月10日两次组织人员对涉案项目内的建筑垃圾进行了清理，共支付清理费用37670元。2017年5月19日，被告向原告作出0102号催告书，要求原告缴纳罚款49999元及滞纳金。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
上述事实，有被告提交的《执法检查记录》，《执法现场检查笔录》及附件，《案件初查通知书》及照片，《责令限期改正通知书》及照片，《询问调查通知书》及照片，《案件调查终结报告》，海管法罚告字X1（2016）第0686号《行政处罚事先告知书》及照片，《留置送达回证》，0686号决定书，《留置送达回证》，0102号催告书及照片，《留置送达回证》，《申辩书》，光盘，协议书（2016年3月8日），现场整治照片（2016年3月8日），发票（2016年3月8日），协议书（2016年3月8日），现场整治照片（2016年3月10日），发票（2016年3月10日）以及庭审质证笔录，足以认定。
本院认为，本案当事人争议的焦点是被告城管局向原告中商公司作出的0686号决定书及0102号催告书的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，根据我国行政诉讼法第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。上述规定应为按月计算而不是按日计算起诉期限。被告于2016年12月26日作出0686号决定书，并于2016年12月27日向原告张贴留置送达，而原告于2017年6月26日向本院提起本次诉讼，并未超过法定六个月的起诉期限。
其次，被告认定原告的违法事实是否清楚。根据《海南中商农产品中心市场项目用地权属确认（意见）图》及海口市规划局出具的《建设用地规划许可证》，可以确认中商农产品中心市场项目由原告开发建设，建筑垃圾堆放点在原告的项目用地范围内，原告作为项目的用地单位，应及时清理用地范围内的建筑垃圾，保持场地整洁有序。而原告在项目现场随意抛撒、堆放建筑垃圾，影响周边环境卫生，特别是在被告查处期间，仍拒不配合进行清理，其违法事实清楚。对原告提出的项目用地权属存在争议，项目已经停工，抛撒、堆放建筑垃圾不是原告所为的理由；本院认为，用地权属是否存在争议，原告并未举证加以证明；原告作为项目的用地单位，即使在项目停工期间，原告也负有对项目周边用地范围内进行有效管理的职责，不应对施工场地放任不管。因此，原告的上述理由没有事实根据，本院不予支持。
第三，被告的处罚程序是否合法。被告在发现原告的违法行为后，经现场检查、案件初查，查明原告的违法事实；并经责令限期整改、处罚事先告知等程序，最后作出本案被诉的0686号决定书，处罚程序并无不当。对原告提出的送达程序的问题；本院认为，通过被告提交的证据材料及现场照片可以证实，被告是在原告拒不配合的情况下采取现场张贴留置送达的方式进行送达，且原告在获悉被告作出的处罚事先告知书后，也向被告提交了申辩书，陈述了自己的意见，其权益已得到充分的保障。因此，对原告的上述意见，本院不予支持。
由于原告未按被告作出的0686号决定书履行法定义务，被告依据该决定书向原告作出0102号催告书，催促原告主动履行，该催告书属0686号决定书的延续，并未对原告课以新的义务，对其权利义务并未产生新的影响，其本身不具有可诉性。因此，对原告的此项请求，本院不予支持。综上，被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由与事实不符，且于法无据，本院不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告海南中商农产品中心市场有限公司的诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元，由原告海南中商农产品中心市场有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。
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审判员 李会勤
二〇一七年八月四日
书记员 战洋洋
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