山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终1191号上诉人（原审原告）张维青，女，1971年8月29日出生，汉族，住济南市天桥区。上诉人（原审被告）济南市历城区城市管理行政执法局，住所地历城区辛祝路44号。法定代表人李耀光，局长。委托代理人杨振虎，山东东城律师事务所律师。委托代理人刘喆，济南市历城区城市管理行政执法局工作人员。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。法定代表人刘科，区长。委托代理人韩淑梅、符勇跃，均系济南市历城区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府华山街道办事处，住所地济南市历城区将军路滨河集团北邻。法定代表人盖学刚，主任。委托代理人武庆军，济南市历城区人民政府华山街道办事处工作人员。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。张维青诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府华山街道办事处（以下简称华山街道办）、济南市历城区城市管理行政执法局（以下简称历城区城管执法局）行政强制一案，济南市中级人民法院于2017年4月26日作出（2016）鲁01行初645号行政判决。原审原告张维青、原审被告历城区城管执法局均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。上诉人张维青向原审法院诉称，其在济南市历城区华山街道办事处洪家园村拥有房屋。现历城区政府、华山街道办在该区域地块上进行拆迁。2016年5月10日，历城区政府成立的历城区华山片区开发建设指挥部、华山办事处成立的历城区华山街道片区开发建设指挥部共同发出《致广大被拆迁群众的一封信》，要求原告搬迁；在原告尚未签订拆迁补偿协议的情况下，2016年5月19日，历城区执法局对原告作出《强制拆除违法建筑决定书》，称历城区政府责成历城执法局对原告房屋实施强制拆除。2016年6月12日，三被告将原告的上述房屋强制拆除。为维护原告合法权益，特提起行政诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；案件受理费由被告负担。原审法院经审理查明，原告在济南市历城区华山街道办事处洪家园村拥有房屋一处，产权证号为济房权证历城字第××号，紧邻上述房屋原告还建设了部分附属物，该部分附属建筑物未取得产权登记。2016年5月10日，济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部作出《致广大被拆迁群众的一封信》，2016年11月3日，又共同作出《致华山片区广大村民的一封信》，告知拆迁片区群众拆迁的有关情况。2016年5月19日，历城区城管执法局对原告作出强制拆除决定，6月12日，历城区城管执法局将原告建设的附属用房拆除。同日，原告名下的济房权证历城字第××号房产证载房屋也被拆除。另，原告对历城区城管执法局作出的强制拆除决定不服，向历城区政府申请行政复议后，向原审法院提起行政诉讼，原审法院已经作出（2016）济01行初644号行政判决，确认强制拆除决定违法，该判决已发生法律效力。原审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《济南市城乡规划条例》第八十九条规定：“城市管理行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城市管理行政执法部门应当自逾期之日起十五日内向市、县（市）人民政府书面报告，市、县（市）人民政府可以责成城市管理行政执法、城乡规划等有关部门采取查封施工现场、强制拆除违法建设工程等措施。强制拆除的费用由违法建设单位或者个人承担。”历城区城管执法局作为城市管理行政执法部门有权对管辖范围内的违章建筑实施强制拆除，但对合法建筑物无权实施强制拆除。原告的房屋与附属建筑物相连，虽然历城区城管执法局承认拆除了原告建设的附属建筑物，但否认拆除了原告的合法房屋，对此历城区城管执法局未提交证据予以证实。原告提交的拆除现场的视频资料可以证明历城区城管执法局在拆除原告附属建筑物时拆除了原告的合法房屋。历城区城管执法局对原告建设的附属建筑物实施强制拆除前，虽然作出了责令限期拆除决定、强制拆除决定，但上述强制拆除决定已经被生效的裁判文书确认违法，且在实施拆除前，历城区城管执法局也未依据《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告等法定程序，因此历城区城管执法局强制拆除原告房屋及附属建筑物的行为违法，原审法院依法予以确认。原告提交的证据不能证明历城区政府和华山街道办实施了强制拆除行为，原告对上述两被告的起诉，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告历城区城管执法局于2016年6月12日拆除原告张维青位于华山街道办洪家园村房屋及附属建筑物的行政行为违法；驳回原告张维青对被告历城区政府及济华山街道办的起诉。案件受理费50元，由被告历城区城管执法局负担。张维青不服原审法院判决，上诉称：1、涉案强拆行为并非单纯的实施拆除违法建筑的行为，而是以“拆违”促“拆迁”的行为。上诉人提交的《致广大拆迁群众的一封信》以及被上诉人原审庭审答辩及陈述的事实，结合上诉人合法的房屋与部分没有办理产权手续的房屋及附属物同时被拆除的事实，可以看出是被上诉人历城区政府为了拆迁而责令其职能部门历城区城管执法局实施的非法强制拆迁行为。华山街道办作为具体负责拆迁的执行者在这次强拆中充当了急先锋的角色。2、根据《城乡规划法》第六十八条、《济南市城乡规划条例》第八十九条的规定，强制拆除行为是要由被上诉人历城区政府来责成实施的，《强制拆除违法建筑决定书》亦载明是由历城区政府责成实施的。因此本案的强拆行为是历城区政府责成历城区城管执法局并联合华山街道办共同完成的。3、行政行为目的要合理合法。上诉人的房屋已经客观存在了很多年，并未有相关部门对其合法与否进行认定或管理。历城区政府责成历城区城管执法局拆除违法建筑的同时将合法建筑及附属物一并拆除，是为了拆迁进程的需要，已经明显偏离整治违法建筑维护城市规划管理的目的。综上，请求撤销原审法院判决，并改判确认由被上诉人历城区政府、华山街道办与历城区城管执法局共同实施的强制拆除上诉人位于华山街道办洪家园村房屋及附属物的行政行为违法；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。原审被告历城区城管执法局不服原审法院判决，上诉称：1、原审法院认定事实错误。上诉人虽然作为城市管理行政执法部门有权对管辖范围内的违章建筑实施拆除行为，但在本案中，没有市、县人民政府责成上诉人对被上诉人房屋及附属建筑物实施拆除行为。另外，根据《济南市城乡规划条例》第八十九条的规定，不排除市、县人民政府责成其他部门对被上诉人房屋实施拆除行为。2、被上诉人在原审法院庭审时提交的拆除现场视频资料中，经被上诉人指认有街道办事处的工作人员参与，但原审法院未予采信。不能因为上诉人曾对被上诉人作出过强制拆除决定以及被上诉人房屋及附属建筑物同日被拆除的事实，就推定被上诉人的房屋及附属建筑物为上诉人组织实施拆除。3、济南市历城区委办公室、历城区政府办公室印发关于进一步加强依法整治违法违章建设工作的实施意见的通知中规定，各街、镇要建立专门机构负责违法违章建设的日常巡查及制止、拆除工作。对需要拆除的违法违章建设，相关街道要在确定拆除意见后三日内进行拆除。因此对违法违章建设进行拆除的主要主体为街道办事处。综上，被上诉人提交的证据材料不能认定上诉人参与实施拆除被上诉人的房屋及附属建筑物，原审法院认定事实错误。请求撤销原审法院判决，并依法改判；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人历城区政府、华山街道办未向本院提交书面答辩意见。但在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中，均明确表示对原审法院判决认定事实及适用法律无异议。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。另查明，原审法院判决书第4页倒数第八行“本院已经作出（2016）济01行初644号行政判决”中案号存在笔误，本院予以指出并更正为“（2016）鲁01行初644号”。本院认为，本案二审审理的重点是“原审法院判决确认历城区城管执法局强制拆除张维青涉案房屋及附属建筑物的行为违法并驳回其对历城区政府、华山街道办的起诉，认定事实是否清楚，适用法律是否正确”。本案各方当事人争议的焦点问题是“2016年6月12日实施拆除张维青持有济房权证历城字第××号房产证载房屋及其他附属建筑物行为的主体的确定以及该拆除行为的合法性”。本案查明的事实显示，上诉人张维青在有证房屋外建设的部分附属建筑物未取得产权登记，也未办理建设工程规划许可及其他审批手续。历城区城管执法局针对张维青上述建设行为作出过责令限期拆除决定、强制拆除违法建筑决定。历城区城管执法局认可拆除了张维青未取得产权登记的附属建筑物，张维青持有合法产权证书的相连房屋亦于当日被强制拆除。因此，原审法院综合本案事实以及证据提交情况，认定历城区城管执法局系本案被诉强制拆除行为的实施主体，并认为在相关限期拆除决定、强制拆除违法建筑决定均已被人民法院确认违法且未履行催告等法定程序的前提下，其对张维青未取得产权登记的建设行为实施的强制拆除行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定；其对张维青合法房屋的拆除行为没有法律依据。该分析认定意见逻辑清晰、适用法律并无不当；据此作出确认历城区城管执法局强制拆除张维青涉案房屋及附属建筑物的行为违法并驳回张维青对历城区政府、华山街道办起诉的判决，亦无不当。上诉人历城区城管执法局虽然主张原审法院认定其为被诉行为实施主体属于认定事实错误，并提出没有市、县人民政府责成其对张维青房屋及附属建筑物实施拆除行为、不排除市、县人民政府责成其他部门实施拆除行为以及根据济南市历城区委、区政府的有关文件规定街道办事处是对违法违章建设进行拆除的主体等理由，但未提供任何证据予以证实，也与现行法律规定不符，本院不予支持。上诉人张维青虽然主张历城区政府、华山街道办亦应作为共同实施主体承担违法强拆的法律后果，但没有提供能够证明两被上诉人组织实施或者实际参与被诉强制拆除行为的确实证据，本院亦不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人张维青及历城区城管执法局的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人张维青及济南市历城区城市管理行政执法局各负担25元。本判决为终审判决。审判长 许 琳审判员 王云阁审判员 张景凯二〇一七年十二月四日书记员 蒋巧菲