江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）通中行终字第0083号
上诉人（原审原告）吕忠根。
委托代理人裴爱英，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安县城市管理行政执法局，住所地海安县中坝中路99号。
法定代表人胡友明，局长。
委托代理人吕兴中，海安县城市管理行政执法局副局长。
委托代理人吴建国，海安县城市管理行政执法局干部。
上诉人吕忠根因规划行政处罚一案，不服海安县人民法院（2012）安行初字第0006号行政判决向本院提起上诉，本院于2012年7月2日立案受理后，依法组成合议庭于同年7月20日、8月1日公开开庭审理了本案。上诉人吕忠根及其委托代理人裴爱英，被上诉人海安县城市管理行政执法局（以下简称海安县城管局）的委托代理人吕兴中、吴建国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年，海安县城晓星大道建设时，吕忠根原位于海安县城东镇界墩村16组的住宅被拆迁，吕忠根到界墩村17组建设新宅。吕忠根除建设主房两层楼房外，还分别建筑了两处附属用房合计82.69平方米，当时均未办理审批手续。2007年7月25日，海安县人民政府补办了批准手续，同意吕忠根一家4口，照顾1人，按5人的标准在规划的住宅地位置上异地迁建住宅，宅基地总面积135平方米，建筑占地总面积为94.5平方米。吕忠根实际建成的两层楼房占地面积已超过94.5平方米。2011年8月6日，海安县城管局接受上级交办，决定对吕忠根超批准建设的建筑物进行查处。当日，海安县城管局向吕忠根发出了核查通知书，并向吕忠根进行询问，现场进行了取证。海安县城管局经调查核实后，确认吕忠根在建筑主房的同时建筑的两处附属用房系违法建筑物，并于当月26日向吕忠根发出了行政处罚事先告知书，告知吕忠根有陈述申辩和申请听证的权利，吕忠根在规定的期限内未提出陈述申辩和要求听证的申请。同年9月28日，海安县城管局作出海城罚字（2011）第587号行政处罚决定书，认定吕忠根未取得建设工程规划许可证建设两处建筑物，合计建筑面积82.69平方米至今未予拆除，限吕忠根两日内拆除该违法建筑物。行政处罚决定书于次日向吕忠根送达。吕忠根不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销海安县城管局海城罚字（2011）第587号行政处罚决定书。
海安县城管局还向原审法院提供了海安县城总体规划图，以证明吕忠根所建的房屋在海安县城总体规划内。吕忠根建房的宅基地，原属海安县城东镇界墩村17组，现已调整给16组的部分村民作拆迁安置使用。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国务院国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划，有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。苏政发（2003）89号文件《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权的通知》中规定，根据国务院决定精神和试点工作经验，在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围主要包括：城市规划管理方面法律、法规、规章的全部或者部分行政处罚权。南通市人民政府通政发（2007）22号文件《市政府关于在海安县开展相对集中行政处罚权工作的通知》第二条明确规定，集中行使行政处罚权的行政机关名称为海安县城市管理行政执法局，作为县人民政府直接领导的行政执法部门。中共海安县委办公室海办发（2007）65号文件《关于印发海安县城市管理局（海安县城市管理行政执法局）职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确海安县城管办增挂“海安县城市管理行政执法局”的牌子，将原由海安县建设局行使的有关城市规划的行政执法权划归海安县城市管理行政执法局行使。因此，海安县城管局是依法成立，并对执行城市规划管理中的违法行为具有行政处罚权的行政部门。对吕忠根在海安县县城规划区内的建筑物是否是违法建筑进行查处，是海安县城管局依法履行职务的行为。
本案中，吕忠根于2005年被拆迁后重新建房，共建成一栋楼房和两处附属用房。海安县人民政府为其补办的建房审批手续中，准许其建房占地总面积为94.5平方米。现吕忠根建成的主房两层楼的占地已超过94.5平方米，其附属用房显然没有批准手续。根据海安县城东镇人民政府、海安县城乡和住房建设局出具的说明，该两处建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。因此，海安县城管局认定该两处附属用房为违法建筑以及违法的程度具有事实依据。
海安县城管局在查明吕忠根违法建设的事实后，依法送达了行政处罚事先告知书，告知吕忠根拟作出的行政处罚，并告知吕忠根享有陈述申辩和申请听证的权利，吕忠根在规定的期限内未提出陈述申辩和申请听证。海安县城管局经集体讨论后，作出了行政处罚决定，并向吕忠根进行送达，行政处罚程序合法。
吕忠根认为，即便其建设行为违法，也已超过了《中华人民共和国行政处罚法》规定的两年追溯时效，海安县城管局不应再对其进行处罚。此外，被诉行政处罚决定适用2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》违反了“法不溯及既往”的基本原则。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。判断一个违法行为是否处于继续状态，关键是看该违法行为是否已经终了。本案中，虽然吕忠根的违法建设行为发生在2005年，但直到查处时，违法建筑物仍未拆除。违法行为仍处在继续状态，海安县城管局对吕忠根的违法建设行为进行处罚，未超过行政处罚的期限。吕忠根违法建设行为始于《中华人民共和国城乡规划法》前，但行为持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，海安县城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定对其作出处罚决定，适用法律正确。
综上，原审法院认为被诉处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吕忠根的诉讼请求。
吕忠根不服提起上诉称：一、海安县城管局没有作出本案被诉处罚决定的法定职权。二、被诉处罚决定认定事实不清：1、仅认定吕忠根一人为违法行为人有误，应当将其同住成年家属作为共同违法行为人；2、涉案建筑地点在17组，被诉处罚决定认定在16组与事实不符。三、被诉处罚决定认定涉案建筑为“严重违反规划且无法采取改正措施”没有事实依据和法律依据。四、被诉处罚决定程序不合法：处罚决定作出前未形成案件终结报告、未经执法机关法制机构审核、处罚前未举行听证。五、被诉处罚决定适用法律错误，违法行为发生于2005年，海安县城管局适用2008年施行的城乡规划法违反了法不溯及既往的原则。六、原审未追加吕忠根同住成年家属作为第三人违反法定程序。故请求二审法院撤销原审判决，将本案发回原审法院重新审理。
被上诉人海安县城管局辩称：1、根据省政府的相关文件，该局对城区规划范围内的违章建筑具有处罚权。2、关于违章建筑的地点问题。2005年吕忠根因拆迁从城东镇界墩村16组搬迁至17组，由于涉及村组之间的利益，界墩村委会根据城东镇政府的安排，从17组划出部分土地用于安排16组拆迁户的宅基地，所有搬迁的16组村民仍属16组，仍使用原户籍地址。因此，被诉处罚决定认定涉案违章建筑在16组并无不当。3、吕忠根于2007年取得了建设占地面积94.5平方米的建筑规划手续，经海安县住建局、城东镇人民政府确认，吕忠根在涉案地块中除楼房外另有两处建筑82、69平方米未办理建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。4、该局在作出处罚决定前已经履行了听证告知手续，所作处罚决定程序上符合法律规定。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
吕忠根提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点有四个方面：一是海安县城管局是否具有作出本案被诉处罚决定的职权；二是被诉处罚决定认定事实是否清楚、定性是否准确；三是被诉处罚决定程序是否合法；四是被诉处罚决定适用法律是否正确。双方当事人对此均无异议。
关于海安县城管局是否具有作出本案被诉处罚决定的职权问题。从海安县城管局提供的海安县城总体规划图看，吕忠根所建的房屋在海安县城总体规划内。根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府苏政发《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权的通知》以及南通市人民政府《市政府关于在海安县开展相对集中行政处罚权工作的通知》、中共海安县委办公室海办发（2007）65号文件《关于印发海安县城市管理局（海安县城市管理行政执法局）职能配置内设机构和人员编制规定的通知》的规定，海安县城管局具有对海安县县城规划区内的建筑物是否违法进行查处的法定职权，其有权作出本案被诉的行政处罚决定。
关于被诉处罚决定认定事实是否清楚、定性是否准确的问题。首先，对于被诉处罚决定认定违法行为人为吕忠根是否准确的问题。从被上诉人海安县城管局提供的建房审批表来看，该审批表中吕忠根是作为户主进行建房申请，因此，在吕忠根宅基地上的建筑是否符合该规划审批应以吕忠根作为承担法律责任的主体，海安县城管局据此认定户主吕忠根为违法建筑的行为人并无不当。其次，对于被诉处罚决定认定违章建筑在界墩村16组是否准确的问题。本案中，对于涉案地点原为17组的土地双方均无异议。为证明涉案地块已调整为16组所有，海安县城管局提供了海安县国土资源局开发区分局、界墩村委会、城东镇政府、立发街办共同盖章的情况说明以及海安县公安局出具的户籍未变动的说明。对此，本院认为，村组之间土地所有权的变动确实不能仅凭相关部门的书面说明来认定，被诉处罚决定根据上述证明材料认定吕忠根违法建设的地点为其户籍地址存在一定的瑕疵。但是，在双方当事人对吕忠根在界墩村仅有该一处房屋并无争议的情形下，该事实认定并不影响吕忠根的任何实体权利，亦不能推翻吕忠根违法建设的基本事实。再次，对于被诉处罚决定将吕忠根所建82.69平方米的平房认定为违章建筑且无法采取改正措施的定性是否准确的问题。对于涉案房屋的合法性，上诉人未能提供任何证据予以证明。被上诉人海安县城管局提供的审批表中仅许可吕忠根在该宅基地上兴建占地面积94.5平方米的建筑。而吕忠根实际建成的房屋中，仅楼房部分的占地面积就已超过94.5平方米，因此，海安县城管局将其建设的两处平房认定为违章建筑亦不侵害吕忠根应当享有的合法建筑面积的权利。海安县城管局根据海安县城东镇、海安县住房和城乡建设局的情况说明认定其属于无法采取改正措施的定性并无明显不当。
关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。海安县城管局提供的案件立案审批表、案件处理审批表以及行政违法案件集体讨论记录中有案件事实认定、法制部门的审核意见、集体讨论意见，证明海安县城管局作出处罚决定前履行了内部定案手续。海安县城管局在作出处罚决定前也已向上诉人送达了听证通知书，上诉人在规定的期限内既未申请听证亦未进行陈述申辩，海安县城管局根据查明的事实作出被诉处罚决定程序上并不存在违法之处。
关于被诉处罚决定适用法律是否正确的问题。本案中，吕忠根的违法建设行为发生于2005年，其违法建筑直至海安县城管局2011年作出处罚时还未拆除，应当认定其违法行为处于连续状态，海安县城管局根据2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人进行处罚适用法律并无不当。事实上，上诉人主张适用的《中华人民共和国城市规划法》与处罚决定适用的《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人的违建行为所规定的罚则是一致的，被诉处罚决定适用《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人进行处罚亦未加重上诉人的法律责任。
对于上诉人提出的原审法院未追加吕忠根的同住成年家属为第三人违反审判程序的问题。本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第一款规定，行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。本案中，被诉处罚决定依据审批中申请人为吕忠根的事实，对吕忠根超审批的违建行为作出的处罚决定并不涉及他人。上诉人认为原审法院应当追加第三人的主张属于对上述法律规定的误解，本院不予采信。
综上，本案被诉处罚决定认定事实基本清楚，处罚程序合法，所作处罚决定符合法律规定。原审法院审理程序合法，所作驳回上诉人诉讼请求的判决正确，本院应予维持。上诉人所持上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吕忠根负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 季金华
二〇一二年八月二十八日
书 记 员 殷 勤
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；