湖南省娄底市娄星区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）娄星民二初字第1084号
原告谢朝华。
委托代理人姚继鹏、刘富强，湖南人和人（娄底）律师事务所律师。
被告娄底市种子公司，住所地娄底市娄星南路63号。
法定代表人许科朗，该公司总经理。
委托代理人曾星球，湖南晨晖律师事务所律师。
原告谢朝华诉被告娄底市种子公司合同纠纷一案，本院受理后，依法由审判员肖卫华担任审判长，与人民陪审员陈燕、喻日光组成合议庭，书记员毛小兰担任本案庭审记录，于2015年12月25日、2016年3月29日公开开庭进行了审理。原告谢朝华委托代理人姚继鹏、刘富强，被告娄底市种子公司委托代理人曾星球到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谢�华诉称，2006年1月21日，原告及案外人曾汉清与被告就联合开发娄星南路63号土地、建设综合商贸城一事签订《房地产联营开发意向协议》，约定由被告提供土地，由原告、案外人曾汉清提供资金共同开发房地产项目，原告、案外人曾汉清自签订意向协议三天内向被告支付20万元保证金，协议有效期自2006年1月21日起至2006年4月30日止。在协议履行过程中，双方一致同意将20万元保证金变更为47万元项目开发定金，原告、案外人曾汉清分别于2006年1月23日、2月20日向被告交付定金20万元、27万元，被告分别向原告、案外人曾汉清出具了定金收据。2014年8月26日案外人曾汉清将该协议权利义务概括性转让给了原告。因《房地产联营开发意向协议》的联营项目并未实施，原告多年以来一直与被告及其行政主管部门协商定金返还及损失赔偿事宜，均协商未果。故诉至本院，请求判令：被告双倍返还原告定金共计940000元，并自2006年5月1日起按中国人民银行同期贷款利率支付利息损失至定金全部支付完毕之日止；本案诉讼费用由被告承担。
原告谢朝华为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据1、原告的身份证复印件，拟证明原告的诉讼主体资格合法；
证据2、被告的工商登记信息，拟证明被告的诉讼主体资格合法；
证据3、《房地产联营开发意向协议》，拟证明原告、曾汉清与被告于2006年1月21日签订《房地产联营开发意向协议》，该协议的有效期自2006年1月21日至2006年4月30日止。
证据4、收款收据，拟证明被告分别于2006年1月23日、2月20日收取了原告项目定金20万元、27万元。
证据5、声明，拟证明曾汉清已于2014年8月23日书面声明将该协议的所有权利与义务均由原告享有和承担。
证据6、涟源市大华房地产开发有限公司的工商登记信息，证明涟源市大华房地产开发有限公司具备房地产开发资质。
补充证据1、对刘文武、颜剑波的调查笔录，拟证明被告种子公司未按照《房地产联营开发意向协议》约定履行合同义务，原告多次委托他人向被告主张权益，没有超出诉讼时效。
补充证据2、涟源市大华房地产开发有限公司营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明材料，拟证明涟源市大华房地产开发有限公司的基本信息，具有房地产开发资质。
补充证据3、涟源市大华房地产开发有限公司情况说明，拟证明涟源市大华房地产开发有限公司委托原告、曾汉清与被告进行房地产开发合作洽谈，47万元定金是由原告个人支付。
被告娄底市种子公司辩称，一、双方签订的《房地产联营开发意向协议》无效。2006年1月21日双方签订《房地产联营开发意向协议》（下称联营协议）因违反国家法律规定，系无效协议。具体表现为：1、双方均不具备房地产开发资质。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（下称司法解释）第十五条明确规定，当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。本案中双方均不具备房地产开发资质，且在起诉前亦未取得房地产开发经营资质，因此联营协议明显无效。2、合作开发的地为划拨地。根据司法解释第十六条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合作开发房地产的，应当认定合同无效。本案合作的位于娄星南路63号娄底市种子公司院内的土地为划拨地。因此联营协议明显无效。二、原告要求双倍返还47万元没有法律依据。根据�合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律约束力。根据《合同法》第五十八条规定，合同无效，其定金条款当然亦无效。因该合同取得的财产，应当予以返还。因此，原告只能要求返还财产，而无权要求双倍返还定金人民币47万元。三、联营协议到期后利息不应由被告承担。因政策原因导致双方签订的联营协议不能继续履行，可是原告仍想开发该宗土地，故双方在其后的协调处理联营协议时明确表示要继续合作开发，从未要求被告退款，联营协议亦未约定何时退款。因此，原告无权要求被告承担利息损失。四、已过诉讼时效。2006年至今已近10年，原告未在2年内向被告主张权利，为此，根据《民法通则》之规定，已过诉讼时效。综上，原告的诉讼请求没有法律依据，请法院依法做出公正判决。
被告娄底市种子公司为支持其答辩请求，向本院提交了以下证据：
证据1、国办发（2006）40号文件，拟证明该文件规定种子生产经营机构与农业行政主管部门尚未分开的，要依照《中华人民共和国种子法》规定，将种子生产经营机构从农业行政管理部门剥离出去，从而因政策原因导致联营协议不能履行。
证据2、土地登记申请书，拟证明双方合作开发的土地系划拨地。
证据3、对邓新辉的调查笔录及笔记，拟证明2006年国务院下发40号文件导致联营协议不能继续履行；2009年因原告要退150万元双方协调未果。
证据4、对刘某的调查笔录及笔记，证人刘某出庭作证，拟证明2011年4月22日双方在农业局会议室协调处理联营协议；原告提出双方是合作开发问题，而不是债权问题，应当继续合作，如不继续合作则要农业局拿出方案。
证据5、开发图纸，拟证明2014年原告将开发娄底市种�公司院内土地图纸交给农委邹局，仍想开发该宗土地。
在庭审过程中，本院组织当事人对对方提交的证据进行了质证，双方发表质证意见如下：
被告娄底市种子公司对原告谢朝华提交的证据1、2无异议，对证据3的真实性无异议，但对合法性有异议，违反国家法律规定，该协议系无效协议，证据4需核对原件；证据5的真实性有异议，在起诉前被告并未收到过该声明，且该声明中曾汉清将合同中的义务给原告，被告种子公司不予认可。对证据6的真实性有异议，且当庭提交无法核实，该工商登记信息中并未加盖公司公章，该公司的法人代表人是李楚华、谢兵辉，与原告及曾汉清没有任何关系，该证据与本案并无关联性，不能达到原告的证明目的。被告娄底市种子公司对原告谢朝华补充提交的证据1、3的真实性有异议，对补充证据2的真实性没有异议，�联性有异议，认为被告未与涟源市大华房地产开发有限公司签订合同。
原告谢朝华对被告娄底市种子公司提交的证据1认为被告并未提交原件，对其真实性及合法性有异议，且没有关联性，无法达到被告的证明目的，该文件的内容主要是涉及到种子公司的经营职能问题，与被告要达到的因政策原因导致联营协议不能履行无关联，且该文件不属于法律上的政策原因；对证据2的真实性、合法性有异议，被告并未提交原件予以核实；对证据3、4的真实性、合法性有异议；对证据5的真实性有异议，其来源被告没有提交其他证据予以佐证，图纸上并没有任何人签名，即使该开发图纸客观存在也与本案不具有关联性。
根据原、被告双方的举证和质证情况，并结合民事诉讼证据规则，本院对双方提交的证据认证如下：
被告娄底市种子公司对原告谢朝华提交的证据1、2、3、4的真实性无异议，本院予以认定，对证据5原告谢朝华提交原件，该证据符合证据规则规定，本院予以认可，对证据6真实性予以认可，对其关联性本院予以综合认定，对补充提交的证据1、2、3予以综合认定；对被告娄底市种子公司提交的证据1、2真实性予以认可，对其关联性本院予以综合认定，对证据3、4、5原告谢朝华对其真实性，本院根据庭审查明的事实予以综合认定。
综上，本院依据采信的证据及双方当事人的陈述，确认本案以下基本事实：
2006年，涟源市大华房地产开发有限公司出具委托书，授权原告、曾汉清与被告娄底市种子公司对位于娄底市娄星南路63号娄底市种子公司院内土地联合开发事宜进行洽谈。同年2006年1月21日，原告谢朝华及案外人曾汉清与被告娄底市种子公司签订《房地产联营开发意向协议》，协议第三条约定“项目内容为以被告娄底市种子公司（协议甲方）现有土地开发商贸住宅为一体的综合商贸城”，协议第二章对“合作方式及双方责任”进行了明确约定，其中第二章第八条约定“被告娄底市种子公司提供开发用的土地，原告谢朝华与案外人曾汉清（协议乙方）提供开发用的全部资金，共同开发”，第四章双方约定“1、为表原告谢朝华与案外人曾汉清合作诚意，自签订意向协议三天内，拨入保证金贰拾万元整到被告娄底市种子公司指定账户。2、被告娄底市种子公司签订本协议后不能与其他开发商合约被告娄底市种子公司的房地产开发。第五章违约责任“1、若甲方不能按第四章第2条规定履行合约，被告娄底市种子公司必须赔偿原告谢朝华与案外人曾汉清在运作过程中所发生的相关费用。如被告娄底市种子公司因政策原因或人力不可抗拒的因素造成不能履约，则被告娄底市种子公司只返还保证金。2、若原告谢朝华与案外人曾汉清原因，在此协议的有效期内不能与被告娄底市种子公司合作，则贰拾万元不予退还，被告娄底市种子公司不承担任何责任。”第六章其他“1、此协议从2006年元月21日至2006年4月30日有效”。协议签订后，原告谢朝华分别于2006年1月23日、2月20日向被告娄底市种子公司交付20万元、27万元，被告娄底市种子公司分别向原告谢朝华出具了收款收据，注明“今收到谢朝华、曾汉清交来项目开发定金款项共计人民币贰拾万元整、贰拾柒万元整”。协议约定的有效期届满，被告娄底市种子公司因内部职工分房未能达成一致等原因无法继续履行该协议。原告谢朝华在2008年至2014年期间多次要求被告娄底市种子公司就合作开发事宜拿出解决方案或者赔偿损失，均协商未果。2014年8月26日，案外人曾汉清出具书面声�将《房地产联营开发意向协议》中的全部权利和义务转移给原告谢朝华。
另查明，涉案项目的土地现状系被告娄底市种子公司的划拔地。
本院认为，本案的主要争议焦点有三：一是原、被告签订的《房地产联营开发意向协议》法律性质及是否有效；二是原告谢朝华的诉讼请求是否能够得到支持；三是原告谢朝华的起诉是否超过诉讼时效。
对于争议焦点一，原告谢朝华与被告娄底市种子公司签订《房地产联营开发意向协议》，约定原、被告共同开发涉案土地，双方初步确认合作方式和产权分配方案等有关事宜，对于意向协议的签订及其内容双方均无异议，应予以认定。根据我国《城市房地产管理法》第二条第三款之规定，房地产开发，是指在依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。因被告娄底市种子公司提供联合开发的土地起诉前未办理批准手续，故原、被告签订的《房地产联营开发意向协议》属无效合同。
对于争议焦点二，《中华人民共和国合同法》第一百一十五条规定：“当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。”《房地产联营开发意向协议》约定原告谢朝华向被告娄底市种子公司支付保证金，“若乙方原因，在此协议的有效期内不能与甲方合作，则贰拾万元不予退还，甲方不承担任何责任”，同时被告娄底市种子公司出具的收款收据表明已收到原告谢朝华交来项目开发定金47万元。从协议约定及被告娄底市种子公司的上述行为看，协议中的保证金符合定金的表现形式。但《房地产联营开发意向协议》属于主合同，定金合同属于从合同，主合同无效，从合同亦无效。故原告谢朝华主张的双倍返还定金本院不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本院认为原告谢朝华在缔约意向协议以及为了签订正式的合作开�合同的过程中，付出了大量的人力、物力、财力，被告种子公司因为职工分房的问题一直未将土地性质进行变更，导致合同无效，而被告一直无相应的解决方案，从2006年5月1日起一直无偿占有原告谢朝华47万元，因此，被告种子公司应当返还47万元并以47万元为本金从2006年5月1日起至偿还之日止按照中国人民银行同期同类贷款利率计付损失。
关于争议焦点三，本院认为《房地产联营开发意向协议》的有效期限从2006年元月21日至2006年4月30日，如期限届至双方未继续签订合作开发合同，原告谢朝华享有返还定金的债权请求权，适用诉讼时效制度的规定。通过原告谢朝华提交的两位证人的证言可知，原告谢朝华已多次向被告娄底市种子公司主张权利，且被告娄底市种子公司提交的证据亦认可原告谢朝华曾在2014年就合同的履行等问题进行过交涉，故本案未过诉讼�效。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、第五十六条、第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第十五条之规定,判决如下：
一、被告娄底市种子公司于本判决生效后十日内返还原告谢朝华47万元，并自2006年5月1日起至偿还之日止以47万元为本金按照中囯人民银行同期同类贷款利率支付原告谢朝华的损失;
二、驳回原告谢朝华的其他诉讼请求。
如果被告娄底市种子公司未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费13200元，由被告娄底市种子公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内�本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院，同时直接向该院预交上诉案件诉讼费。递交上诉状、上诉期满后七日内仍未预交诉讼费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
双方当事人在法定上诉期限内均未提起上诉或上诉又撤回的，本判决发生法律效力。当事人应自觉履行本判决确定的全部义务。拒绝履行的，本判决生效后，权利人可持本判决书向本院申请强制执行。申请强制执行的期限为二年，自本判决确定履行期间的最后一日起计算。
审 判 长 肖卫华
人民陪审员 喻日光
人民陪审员 陈 燕
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 毛小兰
附相关法条：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一�，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第十四条本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。
第十五条合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效。
当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。