安徽省肥东县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0122行初19号
原告：合肥恒业家具有限公司。住所地肥东县经济开发区祥和路**号。统一社会信用代码91340122752962587X（1-1）。
法定代表人：杨业贵，董事长。
委托代理人：许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人：许业兰，该公司员工。
被告：肥东县环境保护局，住所地肥东县店埠镇塘杨路文化广电大厦12楼。统一社会信用代码113401227585252739。
法定代表人：殷传才，局长。
委托代理人：杨苏，安徽威名律师事务所律师。
委托代理人：陈功，该局法制科科长。
原告合肥恒业家具有限公司（以下简称合肥恒业公司）不服被告肥东县环境保护局（以下简称肥东环保局）作出的东环罚字[2016]021号《行政处罚决定书》，于2017年3月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年3月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月5日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人许文春、许业兰，被告的法定代表人殷传才及委托代理人杨苏、陈功，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告肥东环保局于2016年10月12日作出东环罚字[2016]021号《行政处罚决定书》认定，经我局2016年9月3日现场检查，原告主要从事办公家具生产。2011年变更生产工艺，需要建设一个喷漆房。向我局重新报批环评。环评中规定喷漆过程中均在密闭的房间内进行。喷漆废气经集气罩捕集活性炭吸附装置吸附，由不低于15米且高出周围200米半径范围的建筑5米以上的排气筒排放。现场检查原告公司喷漆房未建设废气治理设施。喷漆房门、窗处于打开状态。喷漆产生的挥发性气体，不经处理直排外环境。原告的行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条的规定，依据该法第一百零八条第一项的规定，对原告处以1、责令改正；2、处以十五万元罚款的行政处罚。
原告合肥恒业公司诉称，2016年6月3日，被告向原告下发通知，要求原告在2016年6月30日前制定挥发性有机污染物整治工作方案，报被告会审予以实施；2016年11月30日前完成整治任务。原告接到该通知后立即按文件要求进行实质性整治，完成了整治任务。但是被告以2016年9月3日进行检查发现原告存在违法行为为由，于2016年10月18日向原告送达行政处罚决定书。原告认为，被告的行为前后矛盾，违反法定程序,也违反中华人民共和国环境保护部令第8号的相关规定。该行政处罚缺乏事实依据，适用法律不当，也违反了行政法上的诚信和信赖保护原则。违反《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚超过时效。即使被告认定部分事实存在，被告的处罚也明显过重。综上请求判决确认被告作出的东环罚字[2016]021号《行政处罚决定书》的行政行为违法并予以撤销。
原告提供的证据及证明目的如下：
一、营业执照代码复印件。证明原告的登记情况。
二、东环罚字（2016）021号行政处罚决定书复印件。证明被告作出的行政处罚决定书。
三、东环字[2016]64号。证明被告依法向原告下发通知，要求原告在2016年6月30日前制定整治工作方案；报被告会审予以实施。2016年11月30日前完成整治任务，并向被告提交验收申请报告及治理有关材料等等。与被告行政处罚自相矛盾，明显违反法定程序。
四、挥发性有机污染物整治工作方案、购销合同、发票、安装机械设备照片及移交单。证明原告根据被告的东环字[2016]64号要求履行整治的事实。
五、东环监验字[2011]07号建设项目竣工环境保护验收鉴定报告表。证明原告企业各方面的环评完全达标。
六、1、2015年8月17日和2016年9月23日《危险废物委托处置合同》两份，2、处置费转账凭证和付款发票，3、危险废物转移联单四份。证明原告企业依法转移、处置危险废物。
七、1、挥发性有机污染物整改工作日志，2、防尘柜订货单，3、安装的户外排污烟囱照片。证明原告企业依被告要求购置相关设备、整改的事实。
八、1、原告企业使用的底漆、面漆的检验报告两份，2、2017年1月17日监测报告，证明2017年之前的整改，原告的排放完全达标。
（1）杨后华关于对询问笔录的情况说明，其他相关证据材料。证明相关案件事实。
被告肥东环保局辩称，答辩人作出的行政处罚，认定原告违法事实清楚，证据充分。原告2003年设立，2011年因扩建喷漆房项目，向被告重新申报批《项目环境影响报告表》。被告审查后作出东环审[2011]36号批复。2013年被告对原告完工的上述项目进行环评验收，并获通过（东环验字[2011]24号）。2016年9月3日被告执法人员对原告进行例行检查发现，原告工人正在生产作业，违反《大气污染防治法》第四十五条的规定，构成违法排放污染物。被告的行政处罚行为程序合法，适用法律正确。该处罚经立案、现场取证，依法告知原告处罚决定的事实、理由及依据，告知原告有陈述、申辩权和要求听证的权利，履行了法定职责。被告向原告发出《关于开展挥发性有机污染物整治工作的通知》，与原告生产实际中违法排放污染物无关联，不能成为其在生产中，对喷漆产生的挥发性气体，不经处理直接外排大气环境的行为理由。该通知的目的是对有挥发性有机物排放企业为重点污染整治的强化，与原告的违法生产行为并无关联。而且自被告向原告发出该通知后，截止目前，被告单位及工作人员没有收到原告制定的挥发性有机污染物整治工作方案。综上，请求依法维持被告作出的具体行政行为。
被告提供的证据及证明目的如下：
一、统一社会信用代码证书、法定代表人证明、行政执法证。证明1、被告单位的基本情况及赋有对区域内环境保护进行监督、管理的职责；2、本案行政执法人员资格。
二、东环审字[2011]36号、东环验字[2011]24号、肥东县环保局行政执法现场监察（勘验）记录、肥东县环境保护局调查询问笔录、现场照片和视听资料（当庭播放）等证据证实。证明1、原告在被告环境检查时，其生产时，喷漆房呈非密闭、门、窗均处于打开状态，喷漆房内工人正在生产作业，生产作业现场已无喷漆废气集气罩捕集活性炭吸附装置等废气治理设施（环保验收当时已建设），喷漆产生的挥发性气体，不经处理直接外排大气环境构成违法排放污染物。2、认定原告违法排放污染物证据依法取得，认定原告违法事实清楚，证据充分。
三、《肥东县环境保护局行政处罚事先告知书》（东环罚字[2016]035号）、《肥东县环境保护局行政处罚听证告知书》（东环罚听字[2016]035号）及回执、《肥东县环境保护局行政处罚决定书》（东环罚字[2016]021号）及回执、《合肥市挥发性有机物污染整治工作方案》。证明1、被告在对原告的违法行为，在处罚前已履行了告知其行政处罚决定的事实、理由及依据，及原告依法享有陈述、申辩权和有要求举行听证的权利；2、对原告作出行政处罚决定书程序合法、依据和种类合法。
经庭审质证，原告对被告证据一的真实性无异议，但认为不能达到证明目的。对证据二中的东环审字[2011]36号、东环验字[2011]24号文真实性无异议，但达不到证明目的，也证明验收合格；对被告现场检查（勘验）笔录及调查询问笔录，真实性、合法性均持异议，在场人为一人，两份材料就是一份询问笔录，杨后华仅是普通员工，且调查情况与客观事实不符，如果现场有喷漆工作则必须封闭，否则影响生产工艺。对现场照片和视频资料的真实性、合法性持异议，认为拍摄人员身份不明，视频录像时间与现场勘验时间不一致，而且没有一个清晰镜头看到原告人员在喷漆或者打磨。对证据三的真实性无异议，认为文书未依法送达，签收人无权签收，且内容不属实。被告认为所提供的证据合法有效，视频是后期制作复制到光盘上，具体时间是2016年9月3日。
被告对原告的证据一、二无异议。对证据三的证明目的有异议。对证据四的真实性持异议，整改方案未获得被告批文同意。对证据五无异议。认为证据六虽符合法律规定，但与本案无关。证据七是原告单方日志，对其真实性持异议。对证据八，认为与本案无关，对2017年1月17日的监测报告不认可。对证据九杨后华的说明，认为原告在事实陈述上避重就轻。原告认为所提供的证据合法有效。
庭审中，本院就被告东环罚字（2016）021号《行政处罚决定书》认定原告违法事实的证据中，所载明的环评及批文（东环审字[2013]428号）、验收材料及批文（东环验字[2015]437号）两份证据，为何未向本院提供进行法庭查证，被告回答没有提交，原因是打印错误。
本院对上述证据认证如下：对原告证据一、二、三，合法有效，本院予以采纳。证据四中原告的《挥发性有机污染物整治工作方案》，因被告否认收到，原告也没有送达证明，本院不予采纳；原告环保设备的购销合同及相应发票，以及生产车间环保设施照片，真实存在，本院予以采纳。证据五被告认可，本院予以采纳。证据六被告认为与本案无关，但认可符合法律规定，本院予以采纳。证据七、八因被告予以否认，且系原告与案外人发生民事法律关系的证明，无其他证据加以证明，本案中本院不予采纳。证据九杨后华的《情况说明》，因形成时间在被告最初调查之后，且杨后华没有到庭作证，被告予以否认，本院不予采纳。
对被告证据一，符合法律规定，本院予以采纳。证据二真实合法有效，本院予以采纳，但由于视频资料不能清晰显示被告行政处罚决定书中认定的原告违法事实的影像，该组证据在证明目的上本院不予采纳。证据三被告行政处罚程序证据，及《合肥市挥发性有机物污染整治工作方案》客观真实，本院予以采纳。
经审理查明，原告合肥恒业公司于2003年7月30日依法成立，经营范围为家具制造及五金、建材销售等。2011年3月，原告因扩建喷漆房向被告申请环境影响批准。2011年3月11日，被告经审查，作出东建审字[2011]36号《关于<合肥恒业家具有限公司扩建喷漆房项目环境影响报告表>的批复》。该批复原则同意原告报告表的结论及建议，其中第二、三条规定：“改项目扩建在原公司内进行，基本无土建工程。扩建后，除喷漆工序外，其余污染物产生、处理、排放情况不变。喷漆废气经集气罩捕集、活性炭吸附装置吸附，大气污染物执行GB16297-96表2二级标准，由不低于15米且高出周围200米半径范围的建筑5米以上的排气筒排放。无组织大气污染物排放执行监控浓度限值。”2011年5月24日，被告向原告下发东环验字[2011]24号《关于对<铝合金办公桌、学生课桌、公寓用品生产系列项目>的环保验收意见》，验收结论是“生产工况符合项目竣工环保验收条件，同意通过验收。”2016年6月3日，被告向原告下发东环字[2016]64号《关于开展挥发性有机污染物整治工作的通知》，内容为：“一、你单位于2016年6月30日前制定挥发性有机污染物整治工作方案，并报我局会审同意后予以组织实施。二、2016年11月30日前完成整治任务，并向我局提交验收申请报告及治理有关的材料。三、建立和完善挥发性有机物购买、使用、治理设施维护等管理台账。你单位须严格按照通知时限要求完成治理任务，逾期未完成的，我局将根据法律法规给予行政处罚。”本案诉讼中，原告向本院提供一份落款日期为2016年6月12日的致被告的《挥发性有机污染物整治工作方案》，申明已严格按照被告东环字[2016]64号通知要求，正在积极整改，庭审中，被告否认收到原告该整治工作方案，原告方提供不出被告签收证明。
另查明，原告在接到上述东环字[2016]64号通知后，于2016年8月26日购买相关环保设备，并进行安装。
2016年9月3日，被告行政执法人员对原告工作人员杨后华做出《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》各一份，笔录载有“厂区北侧的打磨、喷漆车间正在作业，打磨、喷漆产生的废气未经处理通过排气筒直接排放，厂区内闻到明显的刺鼻气味。”“无污染防治设施，产生打磨粉尘、喷漆废气通过风机经排气筒直接排放。”等内容，杨后华在两份笔录上书写“情况属实”并签名。庭审中，原告提供杨后华2017年4月1日书写的《情况说明》一份，该份说明中，杨后华否认自己是生产负责人，被告做好的笔录自己没看，在被告工作人员的催促下签的字。被告对此予以否认。
庭审中，本院当庭播放被告提供的视频资料，未见原告工作人员从事打磨、喷漆生产的明显影像，所摄车间场所属于厂区南侧还是北侧，位置不明。
2016年10月12日，在履行行政处罚事先告知及行政处罚听证告知程序后，被告以《肥东县环保局行政执法现场监察（勘察）记录》、《肥东县环保局调查询问笔录》、环评及批文（东环审字[2013]428号）、验收材料及批文（东环验字[2015]437号）、视听资料为证据，认定原告的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条的规定，依据该法第一百零八条第一项的规定，作出东环罚字[2016]021号《行政处罚决定书》，对原告处以1、责令改正；2、处以十五万元罚款的行政处罚。该行政处罚决定书于当月18日送达原告。原告不服，遂以诉称理由诉至我院。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。2016年6月3日，被告根据有关规定向原告下发东环字[2016]64号《关于开展挥发性有机污染物整治工作的通知》，该通知限定原告完成环境整治任务的最后期限是2016年11月30日，同时告知原告逾期未完成治理任务的，将依法给予行政处罚。显然，被告该行政管理的效力涵盖原告全厂范围。作为行政管理关系中被管理方的原告，基于对被告行政管理权威的信赖，完全有理由认为该厂的环保整治最后期限，是2016年11月30日。被告在此期限之前的2016年10月12日，对原告作出行政处罚时，理应注意到对原告行政信赖利益保护原则的适用，但被告没有遵循公正及信赖保护原则，在原告环保整治期限尚未届满时，迳行作出处罚，明显不当。
被告辩称，原告2011年因扩建喷漆房项目，向被告重新申报批《项目环境影响报告表》。被告审查后作出东环审[2011]36号批复。2013年5月被告对原告完工的上述项目进行环评验收，并获通过（东环验字[2011]24号）。2016年9月3日被告执法人员对原告进行例行检查发现，原告工人正在生产作业，违反《大气污染防治法》第四十五条的规定，构成违法排放污染物。对此辩称，本院认为，被告向本院提供的证据中没有被告提及的原告的《项目环境影响报告表》，而东环验字[2011]24号环评验收通过时间是2011年5月24日，与辩称的2013年5月进行环评验收，在时间上自相矛盾，被告提供的视频资料也未能清晰反映原告工人正在生产作业及在从事何种生产作业，故被告该辩称理由本院不予采信。至于被告本次行政处罚与被告东环字[2016]64号通知无关的辩称理由，本院认为，即便原告在生产工艺的环保设施上存在不符合规定的情形，但由于被告东环字[2016]64号通知的效力涉及原告全厂范围，且有最后整治完毕的时间限制及逾期未完成治理将给予行政处罚的告知，原告基于行政信赖原则，有理由认为自己在整治期限完毕前，不应受到环境保护方面的行政处罚，被告在作出本案的行政处罚前，理应审慎对待其自身此前对原告下发的东环字[2016]64号通知的既往拘束力，因此，被告的该辩称理由不能成立。
被告作出行政处罚行为所依据的证据中，环评及批文（东环审字[2013]428号）、验收材料及批文（东环验字[2015]437号）两份证据未向本院提交，被告辩称是打印错误，该辩称理由显然不能成立；视听资料中，也不能显示原告正在从事违反环保法律、法规规定的生产行为。综上，应视为被告认定原告违法事实主要证据不足。
原告有关被告行政处罚缺乏事实依据、违反行政信赖保护原则的诉称理由成立，确认被告作出东环罚字[2016]021号《行政处罚决定书》行政行为违法并予以撤销的请求，依法应予支持。原告有关被告执法人员身份、文书送达、制作的笔录、视听资料、重大案件集体讨论等程序违法的理由，与事实不符，本院不予采信。被告有关查明原告违法事实清楚、证据充分的辩称理由不足，请求维持行政处罚的主张，本院依法不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项的规定，判决如下：
撤销被告肥东县环境保护局作出的东环罚字[2016]021号《行政处罚决定书》的行政行为。
本案受理费50元，由被告肥东县环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于合肥市中级人民法院。
审 判 长 孙振峰
代理审判员 李永芳
人民陪审员 韦国庆
二〇一七年四月十三日
书 记 员 吴 蕾
附：本判决适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（1）主要证据不足的；
……
（六）明显不当的。