江苏省盐城市亭湖区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）亭行初字第0071号
原告江苏东达集团股份公司，住所地江苏省东台市城东新区南庄村沿海高速入口西侧。
法定代表人朱鹏，该公司董事长。
委托代理人虞银春，江苏天全律师事务所律师。
被告盐城市国土资源局，住所地盐城市毓龙东路57号。
法定代表人王永章，该局局长。
委托代理人李霞。
委托代理人李加超，江苏一正律师事务所律师。
原告江苏东达集团股份公司（以下简称“东达集团”）诉被告盐城市国土资源局（以下简称“市国土局”）要求撤销通知一案，本院于2014年7月3日受理后，依法于同年7月7日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年7月29日公开开庭进行了审理。原告东达集团的委托代理人虞银春、被告市国土局的委托代理人李霞、李加超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东达集团诉称：2005年12月，盐城市委、市政府对原众想集团进行改制，由原告并购原众想集团，设立江苏新盐纺集团公司。原告东达集团的全资子公司江苏新盐纺房地产开发有限公司（以下简称“新盐纺开发公司”）遂于2007年3月受指派参与原轧花厂地块的竞拍，并拍得该地块，新盐纺房产公司与被告市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》（盐市国土合字（2007）第4号）并缴纳土地出让金2000万元。后众想集团地块房产开发因故未能顺利推进。盐城市人民政府于2012年专题会办并形成44号会议纪要，为落实该会办纪要，被告市国土局因而与原告东达集团、新盐纺开发公司于2013年2月5日签订《国有土地使用权出让补充协议》（以下简称《补充协议》）。该补充协议是三方真实意思的表示，且没有违反国家禁止性法律、法规的规定，是合法有效的。原告东达集团已按《补充协议》履行并已取得轧花厂地块国有土地使用权，未出现任何法定或约定解除合同的情形。
2014年2月19日，被告市国土局向原告下发《通知》，《通知》中认为原告“申请时未说明新盐纺房产公司的债务关系”，但新盐纺房产公司与他人之间是否存在债务纠纷，既不是履行《土地出让合同》时约定说明事项，也不是签订《补充协议》时应履行的法定说明义务。被告市国土局所述解除《补充协议》的原因与法定解除合同情形完全不符，显然不能成为被告市国土局解除《补充协议》和撤销国土资出（2014）1号《通知》的合法依据，且案涉地块已被法院采取保全措施，现被告市国土局以“上海公司来信来函说明了与新盐纺房地产公司的债务”为由，轻率于2014年2月25日下发盐国土资发（2014）39号《关于解除﹤国有土地使用权出让补充协议﹥及撤销﹤关于江苏东达集团股份公司受让迎宾路东侧一宗国有建设用地使用权的通知﹥的通知》，以行政公文决定解除与东达集团、新盐纺房产公司签订的《补充协议》并撤销国土资出（2014）1号《通知》，不仅与政府的多次会办纪要规定相违背，也有悖法律规定。请求法院确认市国土局盐国土资发（2014）39号通知违法。
原告东达集团向本院提交下列证据：
1、仲裁裁决书复印件一份，证明吉信国际贸易（上海）有限公司（以下简称“吉信公司”）曾经与新盐纺集团有限公司（下称“新盐纺集团”）合作开发房产项目，后吉信公司单方毁约，申请裁决解除合同退出合作，现吉信公司已不具有新盐纺开发公司的股东身份。
2、原众想集团地块和轧花厂地块的国有土地使用权证共7份，其中案涉轧花厂地块的国有土地使用证分别为盐国用（2014）第601216和盐国用（2014）第601192号土地使用权证，证明根据规划要求，轧花厂地块的主体与众想集团地块主体应一致。
3、东达集团营业执照，证明原告的主体身份。
被告市国土局辩称：新盐纺开发公司不是被答辩人的全资子公司，2007年3月7日，新盐纺开发公司摘牌取得轧花厂地块土地使用权，后与被告于2007年3月15日签订了《国有土地使用权出让合同》，该宗地出让面积为38710.7平方米，出让总金额为15484.28万元。2007年5月新盐纺公司缴纳了9200万元土地出让金，2013年1月31日新盐纺公司结清全部出让金。2013年2月5日，根据盐城市规划局对于轧花厂地块以及原众想集团地块开发主体应统一的要求，以及新盐纺公司和被答辩人的申请，为便于实施该地块的开发建设，我单位与新盐纺公司、被答辩人三方签订了《国有土地使用权出让补充协议》，明确将该地块的土地使用权变更给被答辩人，由被答辩人负责实施该项目的开发建设，并根据市政府专题会办精神于2014年1月23日为被答辩人办理供地批准手续。事后经查，被答辩人不是新盐纺公司的股东，变更使用权主体没有法律依据，因此答辩人于2014年2月25日决定解除《补充协议》及撤销供地批准文件，请法院驳回原告诉讼请求。
被告市国土局在答辩期内向本院提交如下证据：
1、盐国土资发（2014）9号通知，证明被告基于签订补充协议没有事实和法律依据向原告发出了关于解除补充协议和撤销受让通知的决定。
2、2014年1月23日盐国土资出（2014）1号《关于江苏东达集团股份公司受让迎宾路东侧一宗国有建设用地使用权的通知》，证明被告解除受让通知的具体内容。
3、《国有土地使用权出让补充协议》，证明原、被告双方及新盐纺开发公司签订补充协议的事实。
4、《国有土地使用权出让合同》，证明被告与新盐纺开发公司依据土地招、拍、挂的相关程序在新盐纺开发公司通过挂牌方式取得案涉土地的使用权后，依法签订了国有土地出让协议，依据该合同的第20条的规定，土地使用权的转让应当经被告认定符合一定的投资开发条件之后才能进行。
5、东达集团关于申请办理土地使用证的报告，证明原告向被告申请办理相关地块土地使用证并承诺其与吉信公司的经济纠纷由原告承担相关责任。
6、东达集团承诺书，证明原告应规划局对案涉地块的开发和新盐纺老厂区地块开发主体一致的要求，同时基于新盐纺开发公司处于歇业状态，请求将案涉地块合同主体变更为原告，同时承诺因合同变更发生的所有问题由新盐纺开发公司和原告承担。
7、东达集团申请变更合同主体的报告，证明原告向被告提出申请合同主体变更，在该报告中其陈述了江苏新盐纺公司是原告的全资子公司，后经被告了解该陈述不实。
8、盐城市规划局盐市规答（2012）0121号《关于调整和重新出具规划红线的答复》，证明市规划局确实要求将轧花厂地块和新盐纺老厂区开发主体一致。
9、盐城市政府2013年第93号专题会议纪要，证明该会议是对轧花厂地块的事项作出的专题会办，对原轧花厂地块欠缴的土地出让金由原告东达集团缴纳，或由盐都区政府垫付到位后由被告办理相关用地手续。
10、盐城市政府2012年第44号专题会议纪要，该会议纪要明确了轧花厂土地交付问题，在交付前由新盐纺集团负责在六个月内将剩余的土地出让金补交给被告，并明确了补交的方式。
11、工商部门关于新盐纺房地产公司名称变更的通知书三份，证明新盐纺开发公司的股东是原江苏众想集团有限公司，后变更为新盐纺集团，东达集团非新盐纺开发公司的股东。
12、吉信公司关于轧花厂地块有关情况反映的信件三份，证明吉信公司向被告提出：（1）东达集团没有依据法定程序，不能通过协议的方式取得案涉土地的使用权；（2）原告取得土地使用权也不符合土地转让的条件；（3）原告取得土地使用权的行为事实上给作为新盐纺开发公司49%股东的吉信公司的权利造成损害。
本院审理查明：江苏新盐纺集团有限公司（下称“新盐纺集团”）系原江苏众想集团有限公司经改制，由东达集团与台湾向邦投资企业股份有限公司合资设立的有限责任公司；后新盐纺集团作为独资股东，设立新盐纺房地产开发有限公司（下称“新盐纺开发公司”）。2007年3月15日，被告市国土局作为出让人，与受让人新盐纺开发公司签订了盐市国土合字（2007）第4号《国有土地使用权出让合同》，将迎宾路东侧原轧花厂地块出让给新盐纺开发公司，出让土地总面积为44471.7平方米，出让总额为17789.08万元，约定土地出让金交付时间为2007年5月15日前。后新盐纺开发公司在缴纳了9200万元土地出让金后，对剩余土地出让金未再缴纳。
2013年2月1日，东达集团向市国土局缴清轧花厂地块的土地出让金。同日，东达集团向市国土局出具《关于请求落实原众想集团及轧花厂地块合同情况的报告》及一份承诺书，请求市国土局同意将原国有土地出让合同主体新盐纺开发公司变更为东达集团，并承诺如因合同变更引发的所有问题由东达集团和新盐纺开发公司依法处理，与市国土局无关。2013年2月5日，市国土局（甲方）、新盐纺开发公司（乙方）、东达集团（丙方）三方签订《国有土地使用权出让补充协议》，协议内容为经甲乙丙三方协商同意，由丙方负责实施该项目开发建设，负责履行该宗地原甲乙双方签订的合同所明确的乙方的权责利，土地使用权由丙方持有。
2014年1月23日，市国土局下发了盐国土资出（2014）1号《关于江苏东达集团股份公司受让迎宾路东侧一宗国有土地建设公司使用权的通知》，同意将迎宾路东侧、滨河路南侧一宗国有建设用地出让给东达集团。2014年2月10日，市国土局向东达集团发放了盐国用（2014）第601216和盐国用（2014）第601192号土地使用证。
2014年2月19日，市国土局向东达集团发送通知，内容主要为因新盐纺房产开发公司与东达集团在申请将新盐纺房产开发公司的权利义务转移给东达集团时，未说明新盐纺房产公司与吉信公司、衡泰公司的债务关系，现上海公司来信来函说明了与新盐纺房地产公司的债务关系，根据相关法律规定，国土局决定解除《补充协议》，撤销盐国土资出（2014）1号通知。2014年2月25日，市国土局下发盐国土资发（2014）39号《关于解除﹤国有土地使用权出让补充协议﹥及撤销﹤关于江苏东达集团股份公司受让迎宾路东侧一宗国有建设用地使用权的通知﹥的通知》，通知解除《补充协议》，撤销盐国土资出（2014）1号通知。
另查明，新盐纺集团为开发房地产，于2007年与吉信公司、上海衡泰房地产有限公司（以下简称“衡泰公司”）签订合作协议，合作开发房地产，后将其在新盐纺开发公司49%的股权转让给吉信公司和衡泰公司并变更了公司登记。后新盐纺集团、吉信公司、衡泰公司产生矛盾，合作不能继续，引发仲裁和诉讼。目前，吉信公司、衡泰公司诉新盐纺开发公司、新盐纺集团合资、合作开发房地产合同纠纷一案正在盐城市中级人民法院审理中。从2014年1月起，吉信公司及衡泰公司多次致信市国土局，向市国土局提出：东达集团没有依据法定程序，不能通过协议的方式取得案涉土地的使用权；东达集团取得土地使用权的行为给作为新盐纺开发公司49%股东的吉信公司的权利造成损害，要求市国土局解除补充协议，收回已发放给东达集团的土地使用权证。
本院认为：本案讼争的市国土局于2014年2月25日下发的盐国土资发（2014）39号《关于解除﹤国有土地使用权出让补充协议﹥及撤销﹤关于江苏东达集团股份公司受让迎宾路东侧一宗国有建设用地使用权的通知﹥的通知》中，既包括解除《国有土地使用权出让补充协议》的内容，也包括撤销《关于江苏东达集团股份公司受让迎宾路东侧一宗国有建设用地使用权的通知》的内容，而《关于江苏东达集团股份公司受让迎宾路东侧一宗国有建设用地使用权的通知》的作出系以原告与被告签订的《国有土地使用权出让补充协议》为依据，在对市国土局撤销该通知的行为合法性进行审查时，必须先依法审查市国土局解除《国有土地使用权出让补充协议》行为的合法性。该补充协议的性质为国有土地使用权出让合同，国有土地使用权出让合同纠纷应属于民事审判的范畴。在《国有土地使用权出让补充协议》合同效力未确定前，无法审查《关于江苏东达集团股份公司受让迎宾路东侧一宗国有建设用地使用权的通知》的合法性，故原告的请求事项不属于行政审判权限范围。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告江苏东达集团股份公司的起诉。
案件受理费50元，退还原告江苏东达集团股份公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 郑朝芳
代理审判员 何露露
人民陪审员 董 叶
二〇一四年九月二十八日
书 记 员 潘慧雯
附录法律条文
1、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效裁判的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正，应当依法受理。
第六十三条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）驳回起诉；
（三）管辖异议；
（四）终结诉讼；
（五）中止诉讼；
（六）移送或者指定管辖；
（七）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；
（八）财产保全；
（九）先予执行；
（十）准许或者不准许撤诉；
（十一）补正裁判文书中的笔误；
（十二）中止或者终结执行；
（十三）提审、指令再审或者发回重审；
（十四）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为；
（十五）其他需要裁定的事项。
对第（一）、（二）（三）项裁定，当事人可以上诉。