河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第257、258号
上诉人（原审被告）郑州市公安局商城路分局，住所地郑州市。
法定代表人王晓军，局长。
委托代理人杨东方、邓朝远，该局执法执纪监督室民警。
被上诉人（原审原告）武汉钢铁江北集团机械有限公司，即原武钢集团汉阳机械厂，住所地武汉市阳逻经济开发区。
法定代表人刘祖胜，经理。
委托代理人何志平，武汉钢铁（集团）公司律师事务部律师。
上诉人郑州市公安局商城路分局因武汉钢铁江北集团机械有限公司（原武钢集团汉阳机械厂）诉其公安强制措施并赔偿两案，不服郑州市惠济区人民法院（2015）惠行初字第2、3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年1月21日对本案进行了公开开庭审理。上诉人委托代理人杨东方、邓朝远，被上诉人委托代理人何志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告合法取得武汉钢铁股份有限公司转让给原告的一张银行承兑汇票。承兑汇票票号为3130005222676910，票面金额10万元，出票人河南东风商贸有限公司，付款行郑州银行。被告于2013年7月16日以刑事案件侦查为由，作出郑公商（经）冻字（2013）2001号冻结汇款通知并送达给郑州银行，冻结涉及原告所持有的票号为3130005222676910银行承兑汇票。原告向付款行郑州银行收款时，郑州银行以“此票冻结”为理由拒绝付款。原告以被告的冻结强制措施违法为由，提起本案诉讼。另查明，因汇票到期被告未续冻，原告所持有的票号为3130005222676910的银行承兑汇票原告已承兑。
原审认为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。公安机关具有刑事侦查和行政管理双重职能，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（二）项的规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，而超出刑事诉讼法明确授权作出的行为则属于行政诉讼受案范围。刑事诉讼法授权公安机关根据侦查犯罪需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款等财产。本案中，原告合法取得武汉钢铁股份有限公司转让的银行承兑汇票，不属于犯罪嫌疑人，被告冻结行为超出刑事诉讼法授权范围，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、关于原告请求撤销被告作出的郑公商（经）冻字（2013）2001号冻结存款／汇款通知书的问题。本案中，原告已经承兑被告未续冻自动到期的汇票，被告的冻结通知书已不具有可撤销性，被告超出刑事诉讼法授权范围冻结原告合法持有汇票的行为违法，应予以确认；原告的该项诉讼请求，应确认被告冻结行为违法。三、原告要求被告赔偿因其违法冻结造成利息损失及差旅费损失的问题。根据国家赔偿法第四条第（二）项、第二十八条第（二）、（七）项的规定，行政机关违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人就所造成的直接损失有取得赔偿的权利。本案中，被告冻结承兑汇票所产生的利息损失及往返车旅费损失系间接损失，不属于应赔偿的损失范围。原告的该项诉讼请求，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、被告郑州市公安局商城路分局于2013年7月16日作出的郑公商（经）冻字（2013）2001号冻结存款／汇款通知，冻结原告持有的票号为3130005222676910银行承兑汇票的行政行为违法；二、驳回原告武钢集团汉阳机械厂要求被告郑州市公安局商城路分局赔偿经济损失17717元的诉讼请求。
上诉人上诉称：1、本案中我局采取的冻结银行承兑汇票措施是合法有效的。2013年1月13日，原河南东风油品有限公司法人梁冰以公司经营困难，急需流动资金为由，向被害人赵某（系河南省东风商贸有限公司法定代表人）隐瞒了东风油品有限公司已整体租赁给河南省英才商贸有限公司，东风油品有限公司法人已变更为高中先，梁冰已无权对东风油品有限公司产品进行处置的事实，向赵某许诺产品优惠和高额返利，骗取赵某信任后，又以没有工商注册的东风油品集团公司名义与赵某签订协议，收取赵某400万元润滑油产品预付款，后梁冰未按协议约定向赵某提供润滑油，后梁冰潜逃。2013年7月6日赵某到我局经侦大队报案，我局依法受理报案。经初查，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，我局于2013年7月16日决定对赵某被合同诈骗案立案侦查。因赵某提出其支付于梁冰的400万元属于承兑汇票共13份，根据刑事侦查需要，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条之规定以及《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百三十一、第二百三十三、第二百三十六条之规定，经局领导审批，我局于2013年7月16日依法对该13份承兑汇票采取了冻结措施，其中一份为原告提出异议的承兑汇票（票号为：3130005222676910，票面金额10万元，出票人为河南东风商贸有限公司），因侦查需要，经局领导审批，于2014年2月10日对该汇票进行了继续冻结。我局此次采取的冻结银行承兑汇票是《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条之规定授权实施的行为，属于依法依职权的行为，是合法有效的。以上事实有我局立案初查材料，证明材料，报案材料等证据为证。2、我局冻结银行承兑汇票的措施不属于具体的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。我局此次采取的冻结银行承兑汇票属于《中华人民共和国刑事诉讼法》所规定的刑事侦查措施，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（二）项所规定的行政强制措施，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第二项也明确规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3、原告是否依法享有票据权利需要查明。根据《中华人民共和国票据法》的规定，见第三十一条：以背书转让的汇票，背书应当连续。持票人以背书的连续，证明其汇票权利；非经背书转让，而以其他合法方式取得汇票的，依法举证，证明其汇票权利。前款所称背书连续，是指在票据转让中，转让汇票的背书人与受让汇票的被背书人在汇票上的签章依次前后衔接。第十二条也明确规定以欺诈、偷盗或者胁迫等手段取得票据的，或者明知有前列情形，出于恶意取得票据的，不得享有票据权利。持票人因重大过失取得不符合本法规定的票据的，也不得享有票据权利。本案中票据的出票人为原告赵某即河南东风商贸有限公司，武钢集团汉阳机械厂是否依法享有票据权利需要提交证据原件，希望法院查明。基于为了查明票据持有人是否合法持有票据，在冻结当时并不能立即获悉详情。在法理上讲，类似案例的票据持有人并不能排除明知为诈骗所得票据而非法持有的情况。公安机关办理类似案件，为了被害人的合法权益，冻结其所出票据并无不当。冻结的目的就是为了侦查。我局依法采取的冻结银行承兑汇票措施只是对票据权利的限制，目的是查明案件事实，查明其后手是否属于善意取得，依法保护报案人的财产，并不当然阻止其他持票人票据权利的实现。另外，本案中冻结的是被害人赵某开出的承兑汇票，在其被骗之后就失去了控制，当时票据的状态是一种被犯罪嫌疑人非法持有的状态，可以理解为当时票据的状态就是犯罪嫌疑人的财产，如不冻结，犯罪嫌疑人到期兑付，被害人的损失则无法保护。所以当时冻结并无不当。否则，法律直接规定承兑汇票不得冻结就行了，公安机关也不用冻结了，这与票据法的立法初衷也是违背的，票据法赋予票据持有人追索权的立法本意就在于票据被诈骗或者盗窃后，侦查机关将票据冻结后，可以查明案情，查明现在的持票人是否合法持有票据，保护被害人也就是出票人的合法权益，当然，合法的票据持有人依然享有追索权，同样可以行使票据权利。综上我局冻结银行承兑汇票（票号：3130005222676910）属于依法依职权的刑事侦查措施，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，也不能据此提起行政赔偿诉讼，请求依法撤销（2015）惠行初字第2、3号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人答辩称：1、我国相关法律明确规定，依法背书转让的票据任何单位和个人不得冻结票据款项。根据经国务院批准，由中国人民银行颁发的《票据管理实施办法》第二十四条和《支付结算办法》第十八条规定：“依法背书转让的票据，任何单位和个人不得冻结票据款项，但是法律另有规定的除外”。由于票据作为一种典型的无因性的权利凭证，具有极高的流通性，不同于其他物品，如果冻结已背书转让的票据，将损害善意持票人的合法权利。这里的“法律另有规定的”是仅指《中华人民共和国票据法》第十二条规定：以欺诈、偷盗或者胁迫手段取得票据的，或者明知有前列情形，出于恶意取得票据，不得享有票据权利。持票人因重大过失取得不符合本法规定的票据的，也不得享有票据权利。2、上诉人采取冻结银行承兑汇票的强制措施，超出了刑事侦查的界限，属于行政诉讼的受案范围。2013年1月13日梁冰以东风油品集团公司的名义与东风商贸有限公司的法定代表人赵某签订协议，收取赵某400万元润滑油产品预付款，后梁冰未按协议约定向赵某提供润滑油，并将赵某支付的400万元预付款即400万元银行承兑汇票贴现后用于个人挥霍。上诉人于2013年7月6日受理赵某的报案，2013年7月16日上诉人决定对赵某被合同诈骗案立案侦查，对400万元共13份承兑汇票采取冻结措施，其中包括被上诉人提出异议的汇票。2014年2月10日，上诉人又对包括被上诉人持有的承兑汇票在内的10张承兑汇票进行了继续冻结。上诉人认为其冻结被上诉人所持有的承兑汇票是《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条之规定的授权实施的行为，属于依法依职权的行为，显而易见这种说法是在曲解法律规定。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条规定：公安机关可以冻结的范围仅限于犯罪嫌疑人的存款和汇款、债券、股票、基金份额等财产。上诉人可以根据刑事侦查的需要冻结犯罪犯罪嫌疑人梁冰的财产，而不应该是第三人持有的票据。在本案中，上诉人明知犯罪嫌疑人梁冰已经并将赵某支付的400万元预付款即400万元银行承兑汇票贴现后用于个人挥霍，上述银行承兑汇票的持有人早已不再是犯罪嫌疑人梁冰。被上诉人是通过与前手武汉钢铁股份有限公司正常的经济往来，合法取得本案诉争的银行承兑汇票。由于票据的高度流通性，银行承兑汇票一经背书转让，就不再是出票人赵某的财产，也不是犯罪嫌疑人梁冰的财产。但是，2013年7月16日，上诉人以冻结赵某财产的名义冻结包括被上诉人所持有的银行承兑汇票在内的十三张银行承兑汇票；2014年2月10日，又是冻结犯罪嫌疑人梁冰财产的名义，再次冻结被上诉人持有的银行承兑汇票。上诉人的上述行为，恰恰是违反了《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条规定，属于滥用职权，超出了刑事侦查的范围，严重地侵害了被上诉人的合法权益。3、上诉人作出的冻结被上诉人合法持有的银行承兑汇票的行为，侵犯了被上诉人的合法权益，由此给被上诉人所造成的经济损失，其应当负责赔偿。
本院经审理查明事实与原审查明事实一致。另查明，武汉钢铁江北集团机械有限公司即原武钢集团汉阳机械厂对两案并未提起上诉；郑州市公安局商城路分局虽然对（2015）惠行初字第2、3号行政判决提起了上诉，但其当庭明确表示对该判决书中“二、驳回原告武钢集团汉阳机械厂要求被告郑州市公安局商城路分局赔偿经济损失17717元的诉讼请求”内容不提出上诉。
本院认为：本案争议焦点是上诉人郑州市公安局商城路分局冻结被上诉人武汉钢铁江北集团机械有限公司即原武钢集团汉阳机械厂持有的银行承兑汇票的行为是否合法。
本案上诉人依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条第一款“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合”的规定，对被上诉人持有的且经过多次背书转让的汇票予以冻结，超出了刑事诉讼法的明确授权，系滥用职权行为。鉴于该行为已不具有可撤销性，故一审法院确认该冻结行为违法并无不当。上诉人称其冻结涉案汇票行为合法有效的理由不能成立，本院不予采纳。上诉人称其冻结行为系刑事诉讼法授权的刑事侦查措施，不属于行政诉讼受案范围的理由，我院生效行政裁定书对此已经作出认定，其该上诉理由亦不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
审 判 员 魏丽平
代理审判员 苏 杭
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 张好娜
附：本判决适用的相关法律法规：
中华人民共和国行政诉讼法（2014年修正）
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。