辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）朝行终字第00139号
上诉人（原审原告）李桂兰，女，汉族。
委托代理人宋虹（李桂兰之女），汉族。
被上诉人（原审被告）凌源市国土资源局（以下简称凌源市国土局），住所地凌源市市府路东段。
法定代表人韩文清，局长。
委托代理人赵晓明，凌源市国土局法规科科长。
委托代理人张建辉，凌源市房屋征收管理局信访科副科长。
上诉人李桂兰因土地行政处理一案，不服凌源市人民法院（2015）凌行初字第00049号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李桂兰的委托代理人宋宏，被上诉人凌源市国土局法定代表人韩文清的委托代理人赵晓明、张建辉到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审法院查明，凌源市全民健身中心及宝德东城丽景二期建设项目，涉及征用凌源市城关镇（现为城关街道办事处）城南村部分集体土地，该项目原名称为凌源河东综合体用地工程项目2006年7月17日，经辽宁省人民政府辽政地字（2006）441号批复批准，将凌源市凌北镇辛杖子村旱田6.2公顷、城关镇城南村旱田19.2855公顷集体农用地转为建设用地并征为国有，作为凌源市实施县级规划建设用地，原告李桂兰大棚看护房屋及附属物位于被征地范围之内。2006年7月4日，被告与凌源市城关镇城南村村民委员会签订征用土地协议书，同日征地补偿费、安置补助费转账支付给城南村村民委员会。2006年7月26日，凌源市人民政府公布该区域《征用土地方案》和《征用土地补偿安置方案》。2014年3月11日，凌源市人民政府公布关于凌源市全民健身中心及宝德东城丽景二期建设项目房屋及地上物征收补偿实施方案的通告。2014年4月16日，凌源市人民政府组织该征地项目被征收人对补偿实施方案座谈会。后经委托，朝阳宏宜达房地产评估有限责任公司于2014年5月8日对原告出具评估报告，确定原告房屋及附属设施价值112782元；凌源市价格认证中心评估认定原告果树及农作物价值272479元。经凌源市房屋征收管理局与原告协商，未达成补偿安置协议，被告于2014年6月20日对李桂兰作出限期交付土地决定。李桂兰对该决定不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，被告凌源市国土资源局依据《辽宁省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》的规定，具有作出被诉限期交付土地决定的法定职权。建设项目涉及农用地转为建设用地，业经辽宁省人民政府辽政地字（2006）441号批复审批，该建设项目用地合法，被告将征地补偿费支付给村集体组织后，根据建设需要对部分被征土地上附属物进行了补偿，后因客观原因未对全部被征土地上附属物进行补偿，但征地工作处于持续进行状态，并不违反法律规定，原告认为该土地批复满两年未实施已经失效的理由不成立；该区域《征用土地补偿安置方案》制定过程中，经听证告知，被征地村组织及村民在告知期限内未申请听证，属于放弃听证权利，故可以认定被告制定《征用土地补偿安置方案》程序合法；建设用地审批后，凌源市人民政府对该区域《征用土地方案》与《征用土地补偿安置方案》合并公告，参照《征收土地公告办法》第四条、第七条之规定，征收土地应由市县级人民政府进行公告，土地安置、补偿方案由土地行政主管部门公告，本案两公告合并进行不规范，但《征收土地公告办法》第十四条亦规定了未依法公告的法律后果和救济途径，因此，两公告不规范问题并不否定征地行为的合法性；土地补偿费、安置补助费通过村级财政转账方式足额补偿到位后，被告应依法对土地使用权人地上物予以补偿，因该区域项目建设期限较长，未能及时进行补偿，但原告等土地使用权人未闲置被征土地，利用土地经营取得应得收益，因此公共利益和个人权益未因征收期限问题而受侵害；被告根据具体建设项目和被征地附属物增值等客观形势变化，重新公布被征地区域征收补偿实施方案，后委托相应资质的房地产评估机构和价格认证机构对原告土地上房屋及附属物、农作物等价值进行了评估，被告以此为依据对原告作出补偿，具有事实依据和法律依据，目前，针对集体土地上附属物及农作物补偿标准，法律、法规未作出规定，参照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，委托相应资质评估机构进行评估，从实体上有利于保证土地使用权人获得相应补偿，但原告认为应完全按照该评估办法之规定履行相关手续，否则认为评估违法的主张，并无法律依据，原告对补偿存有异议的，应依据《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》的相关规定主张权利，且补偿安置争议裁决期间，不停止征地方案的实施，因此被告通过委托评估确定补偿标准行为并无不妥；被告作出限期交付土地决定后，以公证方式向原告送达，而在法定举证期限内，被告未向本院提供公证材料，属于证据不足，但原告明确其于2014年9月22日知晓了该决定内容，并在法定期限内向本院提起行政诉讼，因此，未依法送达从实体上未侵害原告合法权益，应认定为程序瑕疵。综上，被告作出的限期交付土地决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李桂兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人李桂兰上诉称：1.征收行为违法，与被上诉人2014年才作出征收土地决定，依据的省政府2006年土地批件已经失去法律效力；涉案建设项目并非完全意义上的公共利益，大部分工程都是商业行为；房屋征收部门超越法定职权代行了土地管理部门的职权，严重违反职权法定，属执法主体错误；没有依法确定土地权利人，土地权利人为上诉人丈夫，其去世后上诉人与其子女都是第一顺序继承人，补偿主体只列原告一人属于主体错误。2.征收程序违法，限期交付土地决定与征收两个行为程序掺杂；将《征用土地方案》与《征用土地补偿安置方案》合并进行公告既超越法定权限，也严重违反法定程序，一审认定属于不规范行为，掩盖了不合法行为。3.评估机构未经选择，评估报告未依法送达，剥夺了上诉人对结果提出异议申请重新鉴定的权利，不具有法律上的约束力。4.补偿标准不明确，随意性大，同等情况未同等补偿，《土地管理法》第四十七规定的法定补偿项目没有体现。5.被上诉人提交的协商笔录不符合证据形式要求，没有法律效力，整个过程被上诉人的工作人员没有全程参与，系由另一行政机关征收局工作人员实际实施的，违反了辽宁省行政执法条例的程序规定，且协商过程简单粗糙，不作解释，笔录未经当事人签字确认。6.被诉限期交付土地决定没有依法送达，被上诉人辩称公告送达，但直至一审庭审结束也没有提供公证送达证据，一审以“原告知晓了该决定的内容，且在法定期限内提起诉讼”为由认定属于程序瑕疵错误，未送达的行政行为对相对人不产生法律效力。综上，被诉限期交付土地决定，无论从实体还是从程序上，均存在违法之处，一审判决错误，请求二审法院查清事实，撤销原审判决，发回重审，案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人凌源市国土局答辩称：省政府2006年批复建设用地后，涉案土地一直处理持续工作状态，目前被征收人88户中只有上诉人1户未交付土地，上诉人称批件超过两年已经无效无法律和事实根据；涉案土地经省政府批复征为国有后，凌源市人民政府和被上诉人制定并实施的“两公告”符合法律规定，上诉人称“两公告”合并进行公告属于违法行为无法律根据；涉案土地征为国有后，按《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，由凌源市征收管理局委托评估机构对未协商成功的被征收户进行评估，并未违反法律规定，且评估机构和评估人员具备法定的资质和资格，评估行为符合《房屋征收评估办法》，评估结果符合补偿方案中的补偿标准，对上诉人并无不公正；评估报告和被诉限期交付土地决定书依法送达，并未影响上诉人行使诉权。综上，被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人凌源市国土局向原审法院提交的证据有：1.辽宁省人民政府土地批件；2.征用土地协议书；3.凌源市人民政府征用土地方案公告；4.凌源市人民政府公布地上物征收补偿实施方案的通告；5.收据；6.评估机构资质证书；7.凌源市房屋征收管理局出具的补偿专户资金证明；8.朝阳银行进账单；9.座谈会笔录；10.集体土地所有权证；11.村级征地补偿费收据；12.听证材料；13.土地勘测定界技术报告；14.评估报告及谈话笔录；15.限期交付土地决定书；16.评估报告的送达证。
上诉李桂兰向原审法院院提供了如下证据：1.凌国土资交字（2014）85号限期交付土地决定书；2.2004-2006年城南村征地补偿一览表；3.辽宁省人民政府土地批件（辽政地挂（2014）20号）。原告还向原审法院提供了国务院办公厅、辽宁省政府有关土地征收的通知及其他文件。
上述证据均已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。但对被诉行政行为程序存在的违法情形是否达到严重瑕疵程度及是否应被判撤销与原审法院适用法律不同。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，被上诉人凌源市国土资源局具有对作出被诉行政行为的法定职权。上诉人称凌源市人民政府征收涉案土地行为违法及超范围征收土地、补偿标准不合理，与本案审查的被上诉人作出的被诉限期交付土地决定行为不属同一行政行为。但被诉人作出被诉行政行为的过程中，评估报告和限期交付土地决定书的送达形式均不符合法律要求，被上诉人向原审法院提交的留置送达评估报告的送达证上有两名工作人员签字，二审庭审时当庭提交的送达证上有三名工作人员签字，被上诉人提交的证据未达到评估报告已经送达给上诉人的证明力，且其在一审举证期限内亦未提交有关被诉限期交付土地决定书的送达证据。上诉人称被诉行政行为遗漏补偿相对人，被上诉人辩称涉案土地以户为单位家庭承包，因法律规定承包经营权不得继承，故被诉行政行为只列原户主宋振镛的妻子李桂兰并无不当，但其亦不能说明宋振镛承包涉案土地时的该户人口情况及其去世后妻子、子女的具体情况，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条第一款的规定，承包人应得的承包收益，可依照继承法的规定继承，故基于涉案集体土地被征收产生的补偿行为，应将承包户的其他人员均列为限期交付土地决定的行政相对人。综上，被诉行政行为严重违反法定程序，应被撤销。原审判决理解、适用法律不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销凌源市人民法院2015年1月23日作出的（2015）凌行初字第00049号行政判决；
二、撤销被上诉人凌源市国土资源局2014年6月20日作出的凌国土资交字（2014）85号限期交付土地决定；
三、责令被上诉人凌源市国土资源局在法定期限内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费，均由被上诉人凌源市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王敏一
审判员 陈铁成
审判员 张文元
二〇一六年二月二十三日
书记员 邹 荣