福建省福清市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）融行初字第116号
原告陈道云，男，1971年12月22日出生，汉族，福建省福清市人，住福清市。
委托代理人刘与日，福建闽航律师事务所律师。
被告福清市城头镇人民政府，地址福建省福清市。
法定代表人严峰，镇长。
委托代理人林明轩，福建正实律师事务所律师。
委托代理人林世文，福清市城头镇人民政府工作人员。
第三人福清市城头镇大厝村民委员会，地址福建省福清市。
法定代表人陈春明，主任。
原告陈道云认为被告福清市城头镇人民政府、福清市城头镇大厝村民委员会不依法履行协议，于2015年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月11日受理后，于2015年6月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告于2015年6月18日以被告福清市城头镇大厝村民委员会未拖欠其补偿款为由，向本院申请撤回对被告福清市城头镇大厝村民委员会的起诉。本院于2015年7月10日作出（2015）融行初字第116-1号行政裁定，准予原告撤回对被告福清市城头镇大厝村民委员会的起诉。因福清市城头镇大厝村民委员会与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月29日、11月17日两次公开开庭审理了本案。原告陈道云及其委托代理人刘与日，被告福清市城头镇人民政府的委托代理人林明轩、林世文到庭参加诉讼，第三人福清市城头镇大厝村民委员会的原法定代表人陈道华及现法定代表人陈春明分别参加了第一次、第二次庭审诉讼。证人陈福强、陈茂银、林忠、陈吓全于第一次庭审时出庭作证。本案现已审理终结。
2011年4月19日，被告福清市城头镇人民政府与原告陈道云、第三人福清市城头镇大厝村民委员会签订《协议书》。
原告陈道云诉称，2007年5月16日，原告与第三人签订《虾池租赁合同》，租用原鱼场捌号、玖号坑虾池，租赁期为五年（即2007年6月1日至2012年5月31日）。2011年4月19日，因元洪投资区项目开发需要，被告需征用原告承包经营的鱼场8、9号池海水混养养殖池。根据“元洪区项目征地补偿标准（城头镇）”，原告与被告、第三人签订了《协议书》。该协议约定：被告征用原告的海水养殖面积73.76亩，补偿价格为每亩4000元，计295040元；在2011年5月1日前交地，给予总额的10%奖励，计29504元。即被告按每亩4400元的补偿标准实施征地。2015年5月，原告看到福清市人民政府专题会议纪要（二七九），即“元洪投资区现场办公会议纪要”，才得知对元洪投资区项目开发建设需要征用的养殖池，以每亩8000元进行补偿，由被告包干使用。根据会议纪要，除去滩建费用1500元，详见“元洪区项目征地补偿标准（城头镇）”，每亩实际应补偿养殖户6500元，但原告实际仅得到每亩4400元的征地补偿，每亩相差2100元。被告当时对该会议纪要秘而不宣，并未告知原告会议纪要中的补偿标准，而是另外拟定并向原告出示了一份“元洪区项目征地补偿标准（城头镇）。”原告本依靠养殖为生计，由于元洪投资区项目开发建设的需要，原告赖以生存的养殖场被征收。被告却在福清市人民政府的会议纪要决定的补偿标准之外，降低征地补偿标准，严重损害了原告应得的合法权益。原告认为：1、被告是行政机关，原告是被告辖区下的被管理对象，原、被告签订的《协议书》是政府主导的结果，行政相对人（原告）居于附属地位，合同双方地位并不平等，且原、被告是对征地补偿事项签订协议，故本案是典型的行政合同。2、本案起诉期限不能按照款项发放时间计算，款项发放是单方行为，不同于行政处罚，原告在款项发放之日并不清楚自己的权益受到损害，因此本案起诉期限应当从原告获知福清市人民政府专题会议纪要（二七九）的内容，知晓其权益受到损害之日（即2015年5月）起算。3、福建经纬新纤科技实业有限公司（以下简称经纬公司）抽沙只是《协议书》签订的背景，但是协议并不是对经纬公司造成污染的补偿，而是被告在拟征用土地前对租赁地进行的赔青及地面设施物的补偿。因为2006年补偿标准过低，所以福清市人民政府才出具了相关的会议纪要增加补偿金额，因此2006年的补偿标准不适用于本案。综上，本案是典型的行政合同，属于行政诉讼受案范围。原告起诉未超过法定期限。被告违反福清市人民政府专题会议纪要（二七九）决定，有意隐瞒事实，故意降低补偿标准，非法侵害原告应得的征地补偿款，事实清楚，证据确凿。请求判决被告立即向原告支付养殖户征地补偿差额每亩2100元，租赁承包面积73.76亩，共计154896元，以及自2011年5月1日起至前述款项实际付清之日止的利息，按中国人民银行同期银行贷款利率计算；判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告于2015年6月11日向本院提交了以下证据：A1、原告身份证，证明原告身份情况和主体资格；A2、见证书二份，证明原告与第三人签订虾池租赁合同的情况；A3、元洪区项目征地补偿标准（城头镇），证明被告自行拟定征地补偿标准，原告即按该标准获得补偿；A4、福清市人民政府专题会议纪要（二七九），证明被告应当据此补偿；A5、协议书，证明补偿与经纬公司抽沙无关，原告的补偿标准低于福清市人民政府专题会议纪要（二七九）规定的标准。
被告福清市城头镇人民政府依法递交了答辩状，并在庭审中辩称：1、2011年4月19日，以被告为甲方、原告为乙方、第三人为丙方签订的《协议书》属实。但签订该《协议书》的背景，是因经纬公司抽沙填方引发相关养殖户（即原告等）的部分损失，被告为了服从上级领导，全力帮助经纬公司解决在建设过程中遇到的困难和问题，在经纬公司参加协调基础上，由被告与受损养殖户达成《协议书》。各养殖户在当初签订协议时对协议内容并无异议，且补偿款由各养殖户全额领取。虽然协议内容中体现相关交地日期，这是因为养殖池的土地属于各村民委员会集体所有，受损养殖户在接受补偿后就得终止养殖活动，因此在协议中需要明确交还土地（养殖池）的日期。否则，补偿款领取后再继续进行养殖，又会引发新的矛盾和纠纷。故原告起诉内容系平等民事主体之间就地面物损失补偿所达成的《协议书》，并非被告的行政行为，本案应属民事纠纷。2、即便本案是行政纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，原告提起本案诉讼已超过6个月的法定期限。3、因各养殖户损害程度、养殖种类不同，一时难以界定损失数额，被告提出参照福清市人民政府印发的《福清市征收土地青苗及地上附着物补偿标准》，按照养殖户的养殖面积进行补偿。当时，所有养殖户对此补偿标准均感满意，何况协议中的补偿标准已超出福清市人民政府融政综（2006）100号文件规定标准。被告并不存在隐瞒事实，故意降低补偿标准侵害原告及其他养殖户利益的行为。4、福清市人民政府专题会议纪要（二七九）中的关于城头镇征地相关工作经费规定，即“地面物赔青及滩建、计闸、机件、小管理房等补偿费问题，每亩补偿费按8000元计，由城头镇包干使用。”该经费系征地地面物综合补偿经费，并非全是养殖户的赔青款。养殖户的赔青款仅是包干费用的部分，二者不能混为一谈，故该会议纪要不能成为原告主张权利的有效依据。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，原告起诉已超过法定期限且无正当理由，原告诉求主张补偿差额无事实依据，请求依法驳回原告起诉。
被告福清市城头镇人民政府于2015年6月26日向本院提出延期提供证据的书面申请，经本院准许，被告于2015年7月14日向本院提交了以下证据：B1、福清市人民政府专题会议纪要（一五九），证明福清市人民政府允许经纬公司抽沙填方施工；B2、城委（2011）122号《城头镇处置经纬项目群众集体上访专项工作预案》，B3、城委（2011）080号《关于成立城头镇经纬项目专项维稳工作领导小组的通知》，B2-B3证明经纬公司抽沙填方引发周边群众上访，城头镇维稳工作安排；B4、关于追究经纬新纤科技集团在福清湾城头海域非法取沙行为行政责任、刑事责任和民事责任的申请报告，证明经纬公司抽沙填方引发周边群众上访；B5、城头镇垦区污染情况摸底表，证明经纬公司抽沙填方蓄水过程导致垦区内的养殖场受污染情况摸底；B6、照片，证明经纬公司抽沙填方蓄水过程导致垦区内的养殖场受污染情况；B7、大厝村（居）中心场虾池赔青补偿费发放表及领取凭证，证明养殖池受污染后，养殖经营者领取损失赔偿款情况；B8、融政综（2006）100号《福清市人民政府关于印发福清市征收土地青苗及地上附着物补偿标准暂行规定的通知》，证明土地青苗及地上附着物补偿标准，被告并未降低补偿标准；B9、经纬公司证明，证明经纬公司抽沙蓄水污染后对受损养殖户的赔偿；B10、抽砂工程结算协议书，证明因经纬公司抽沙后，周边村委从中受益获得相应经济补偿；B11、福清市城头镇大厝村民委员会出具的《因经纬公司抽沙引起污染的有关情况说明》，证明原、被告及所在村委所订立协议的原因与背景。
被告福清市城头镇人民政府于2015年6月29日申请证人陈福强、陈茂银、林忠、陈吓全出庭作证，以证明《协议书》签订的前提是经纬公司的抽沙行为引起污染对各养殖户的养殖造成了影响，并说明《协议书》项下土地并没有被征用。证人陈福强、陈茂银、林忠、陈吓全陈述：因经纬公司抽沙影响养殖，经纬公司对养殖户进行补偿，养殖池未被征用。
第三人福清市城头镇大厝村民委员会未依法递交书面意见书，但在庭审中述称，因经纬公司抽沙形成的污水使各养殖户不能养殖，因此产生了补偿问题。《协议书》项下的补偿款由第三人支付，原告大概在2011年5月收到补偿款。《协议书》项下的土地没有被征用，依然保持原有状态。该土地所有权还是村集体所有，第三人依然可以行使发包权。综上，请求依法驳回原告起诉。
第三人福清市城头镇大厝村民委员会未向本院提交证据、依据。
本院依法调取了以下证据：C1、2015年10月13日对涉案养殖池拍摄的照片；C2、经纬公司关于（2015）融行初字第116号通知回复（函）。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为……”据此，具有国家行政管理职权的机关或组织及其工作人员，在行政管理活动中，行使了与国家行政管理职权有关的并对相对人或利害关系人的权利义务产生了实际影响的行为，该行为的相对人或利害关系人可以依法提起行政诉讼。本案中，原、被告及第三人于2011年4月19日签订的《协议书》，虽然体现的内容为被告征用原告承包的鱼场8、9号池海水混养养殖池，但被告提交的证据B1－B7、B9－B11和证人陈福强、陈茂银、林忠、陈吓全证言与本院调取的证据C2，以及第三人在庭审中的陈述，能够相互印证，形成证据锁链，可以证明本案系因经纬公司抽砂（同沙）行为引起的，被告为了全力帮助经纬公司解决在建设过程中遇到的困难与问题（即解决养殖户反映的因经纬公司抽砂造成养殖池污染问题），经与经纬公司、村委会及养殖户协商，参照福清市人民政府土地青苗及地上附着物补偿标准进行补偿，并于2011年4月19日与原告及第三人达成补偿协议。故原告与被告、第三人签订的《协议书》，属于平等主体间关于民事权利义务关系的协议。被告与原告及第三人签订该协议的行为，属调解行为，应为民事行为，并非行政行为，不属行政诉讼客体。原告关于请求判决被告向原告支付养殖户征地补偿差额及利息的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（三）项的规定，经审判委员会研究决定，裁定如下：
驳回原告陈道云的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 林 莉
人民陪审员 王光耀
人民陪审员 王海花
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 王小亮
附：本裁定适用的相关法律依据
1、中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
3、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
……
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
……