贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔东行终字第131号
上诉人（原审原告）：潘盛健（奶名潘桥降），男，1958年2月15日出生，苗族，系剑河县革东镇五岔村*组村民，住该村十组，公民身份号码5226301958********。
上诉人（原审原告）：潘智（奶名潘里龙），男，1981年9月29日出生，苗族，系贵阳市第二建筑工程公司第八工程处职工，住贵阳市南明区体育路15号，公民身份号码5226301981********。
二上诉人共同委托代理人：刘夙旭，贵州振法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：剑河县人民政府，所在地：剑河县县府路8号。
法定代表人：肖俊，县长。
被上诉人（原审第三人）：潘盛建（奶名潘平受），男，1968年3月8日出生，苗族，系剑河县革东镇五岔村*组村民，住该村六组，公民身份号码5226301968********。
被上诉人（原审第三人）：潘成金（奶名潘金桥），男，1978年12月3日出生，苗族，职业、住址同上，公民身份号码5226301978********。
被上诉人（原审第三人）：潘胜存（奶名潘满受），男，1978年6月13日出生，苗族，职业、住址同上，公民身份号码5226301978********。
被上诉人（原审第三人）：剑河县革东镇五岔村六组，所在地：剑河县革东镇五岔村。
诉讼代表人：邓玉发，组长。
原审第三人：剑河县革东镇五岔村十组（下文简称“五岔村十组”），所在地：剑河县革东镇五岔村。
诉讼代表人：潘盛健（奶名潘桥降），组长。
上诉人因土地权属纠纷一案，不服三穗县人民法院（2015）穗行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审根据被告的举证并经庭审质证认定：原告潘盛健、潘智、第三人五岔村第十组与第三人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存、五岔村第六组发生权属争议的土地位于剑河县革东镇五岔村中码头2004年10月10日前属于台江县行政区域），四至为东抵下河边小路，西抵潘平受自留地，南抵潘林谁菜园和熊中海房屋，北抵公路。1975年前原告潘盛健、潘智家在该争议地上建房居住，1975年五岔生产大队（五岔村前身）发生火灾，将居住在五岔大队下、中、上码头的四、五、六生产队村民的房屋全部烧毁。发生火灾后，原四、五、六生产队被分成六个小组，原告潘盛健、潘智家所在的五生产队分成五岔村第五、十组，原告潘盛健、潘智家被分在五岔村第十组；第三人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存所在的六生产队分成五岔村第六、七组，第三人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存家被分在五岔村第六组。经当时的台江县委、公社和五岔生产大队的统一安排，发生火灾后的宅基地（包括争议地所在的中码头）被规划成五岔村大寨防火线，原宅基地的管理、使用权被五岔生产大队（村）重新分配作耕地使用。原告潘盛健、潘智原宅基地被重新分配给第三人五岔村六组管理、使用；第三人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存家原宅基地被重新分配给五岔村三、四组管理、使用。期间，未发生任何土地权属争议。2003年前五岔村十组村民潘妹龙家曾短时间在争议地搭建过烤烟棚，2003年第三人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存将烟棚拆除，同年12月报经五岔村村委同意，第三人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存在争议地修建木棚从事木材加工至2010年11月27日，欲翻修重建时，与原告潘智、潘盛健发生使用权争议。2011年2月第三人潘盛建、潘成金、潘胜存申请被告剑河县政府调处。被告受理后，通过调查，在调解无效的情况下，于2014年9月26日作出剑府发（2014）22号处理决定。原告不服，经州政府复议后，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：被告通过调查取证、现场勘查，认定双方争议的土地管理、使用权在1975年前属于原告所有，但在1975年发生火灾原告家搬走后，经当时的台江县委、公社和五岔生产大队的统一安排，该宅基地（争议地）已被分配给第三人五岔村六组作耕地管理、使用，至第三人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存于2003年开始管理、使用到2010年11月与原告潘智、潘盛健发生纠纷之时已有三十多年，期间未有农村集体经济组织或个人提出过异议。其认定的事实与审理查明的事实基本一致。被告作出的剑府发（2014）12号《处理决定》，事实清楚，证据充分，原告提出被告认定事实不清、证据不足的诉讼意见，理由不充分，本院不予采纳。被告根据争议地已重新分配给其他农村集体经济组织长期管理、使用的事实，结合个人对争议地管理、使用的情况，本着尊重历史，面对现实，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款（一）项“由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的”、第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定作出处理决定，适用法律、法规、参照规章正确、恰当。但被告引用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款，本院认为属于适用法律有瑕疵，但该条与被告适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款（一）项、第二十一条确定的当事人权利未产生实质冲突，并未导致被告具体行政行为处理结果错误，故原告提出被告适用法律、法规错误的意见，理由不充分，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告潘盛健、潘智的诉讼请求。
上诉人潘盛健、潘智的上诉称：一、一审法院认定事实不清，证据不足，依法应当撤销。一是被上诉人剑河县人民政府仅凭一份证明和证人证言认定争议土地权属，与客观事实不符。一审庭审中，上诉人与被上诉人潘盛建、潘成金、潘胜存均出示了村委的证明和证人证言，均属传来证据，并相互冲突，而被上诉人剑河县人民政府在没有其他证据佐证的情况下，确认了被上诉人潘盛建、潘成金、潘胜存提供的证据而否认了上诉人提供的证据；二是被上诉人剑河县人民政府没有查实被上诉人潘盛建、潘成金、潘胜存何时对争议地进行管理的事实。本案争议地在本村十二组潘妹龙搭建烤烟棚前为空地，被上诉人潘盛建、潘成金、潘胜存从未实际管理，这是铁的事实，也与村委会的证实相同。二、被上诉人剑河县人民政府的决定适用法律错误。被上诉人剑河县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定认定被上诉人潘盛建、潘成金、潘胜存对争议地管理使用超过二十年，与客观事实不符。根据一审查明的事实，被上诉人潘盛建、潘成金、潘胜存是2003年开始管理使用，至2010年发生争议只有七年时间。根据第二十条的规定，只有在“村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的”情况下，才能“按变更后的现状确定集体土地所有权”，争议地位于革东镇五岔村，从来没有发生过被合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的情况，该争议地的所权也从没有发生变化，因此，适用本规定，属于适用法律错误。
被上诉人剑河县人民政府的答辩称：一、剑河县人民政府作出的剑府发（2014）22号行政行为事实清楚，证据确凿充分。争议地位于五岔村中码头，1975年以前确实是原告的宅基地，1975年五岔村火灾后原来的四、五、六组全部被烧毁，上诉人当时系老五组，发生火灾后，原来的四、五、六组被分为六个小组，上诉人被分为第十组，按照统一安排，原来的宅基地被划分五岔大寨防火线，空留出的宅基地由一至六组通过抓阄的方式分配，并进行管理和使用。七至十组因多分一挑田无权参与分配，这是五岔村确实存在的事实。得到了熊朝忠、邓玉发及村委会的证实。二、剑河县人民政府作出的剑府发（2014）22号行政行为适用法律正确。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条第二款第一项的规定：“村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满前之前所有者曾向现使用者或有关部门得出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。五岔村因1975年火灾后，村集体重新分配了争议地，所以该争议地所有权归五岔村六组所有。综上所述，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。
原审被告剑河县人民政府提供的证据有：1、①剑府发（2014）22号《处理决定》、②送达回证，拟证明作出处理决定并送达当事人的事实。2、①潘盛健、潘智、潘盛建（潘平受）、邰光焕身份证、②委托书，拟证明争议当事人的身份。3、申请书，拟证明潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存申请权属争议调处的事实。4、①《土地权属争议案件受理通知书》、②送达回证，拟证明国土局受理争议案件的事实。5、①答辩通知书、②答辩书，拟证明原告潘盛健已答辩的事实。6、原告潘盛健、潘智向被告提交证据：①五岔村六组、熊玉发、潘发财、潘荣保等人证明（落款2010年8月13日）；②五岔村村委会证明（落款2013年3月18日）；③五岔村村委会证明（落款2010年12月26日）；④熊玉发证明；⑤熊荣保证明；⑥潘两红证明；⑦潘发才证明；⑧潘九福证明；⑨熊朝宗证明，①-⑨拟证明争议地原是潘盛健、潘智的老宅基地。7、①熊朝宗证实材料、②邓玉发的证实材料，拟证明五岔村大火后，原来的四、五、六组的宅基地（包括争议地）管理、使用权变化情况。8、五岔村村委会的证明（落款2010年12月20日），拟证明五岔村大火后争议地被重新划分的事实。9、潘智询问笔录。10、潘盛建询问笔录。11、询问笔录（落款2013年3月13日），拟证明争议地的相关情况。12、现场勘测笔录、平面图及照片，拟证明争议地面积及位置等情况。
2、原审原告提供的证据有：1、居民身份证，拟证明原告的诉讼主体适格及身份信息。2、革府调处字（2011）2号《革东镇人民政府关于五岔村六组潘金桥等户与十组潘桥降等户争议集体土地一案的调解意见》，拟证明对争议地进行调解的事实。3、剑府发（2014）22号《处理决定》，拟证明被告对争议地权属作出裁决。4、黔东南复议字（2014）118号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》，拟证明复议决定维持被告的裁决及原告可提起行政诉讼。5、①五岔村委会证明（落款2013年5月20日）；②五岔村委会证明（2014年5月2日），拟证明火灾发生后争议地的管理、使用情况。6、潘妹龙证明，拟证明其1990年-1998年在原告家老宅基地修建烤烟棚是经原告同意并按原告要求自行拆除。7、①八组组长潘盛卓和加盖五岔村委会公章的证明；②潘发财、熊荣保、熊玉忠、潘成书、十组组长潘盛健联合署名和加盖五岔村委会公章的证明，拟证明失火后搬出去居住的八组、十组没有多分得一挑稻谷田的事实。8、①潘成你、熊三岩、熊五合等4人署名的证明；②潘盛辉、潘清江、潘天才、潘传忠等6人署名的证明，拟证明失火后搬出后居住的七组、八组没有多分得一挑稻谷田的事实。9、潘发财、熊荣保、潘成书、潘成林、潘忠海、潘成生等10人署名的证明，拟证明争议地系原告的老宅基地，失火后原告家搬走至今五岔村六组没有村民在该地上种菜和开垦稻田的事实，一直为无人管理的空地。10、①熊玉发、潘发财、熊荣保、潘里生、邰布号、潘妹龙、潘盛明等十五人联合署名的证明（落款2010年8月13日）；②潘保付、潘选平、潘灯全、熊玉发、潘林玉、潘胡理、潘光妹、潘昌和、潘六付、熊生保等36人联合署名的证明（落款2010年8月13日），拟证明争议地在失火后被大队规划成防火线，一直由原告家管理、使用，所有权归五岔村六组，使用权归原告所有。11、五岔村委会证明（落款2014年10月16日），拟证明1975年失火后，在县委和大队规划安排下，由五岔村六组、十组村民居住的情况。
3、原审第三人提供的证据有：1、剑府发（2014）22号《处理决定》，拟证明被告对争议地权属作出裁决。2、黔东南复议字（2014）118号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》，拟证明复议机关维持被告的处理决定。3、协议合同，拟证明五岔村六组分配、管理中码头自留地的情况。4、申请书，拟证明第三人潘盛建（潘平受）对争议地进行管理、使用的事实。5、五岔村委会证明（落款2010年12月20日），拟证明争议地已被重新划分。6、①邓玉发证实材料（证言）和②熊朝宗的证实材料（证言），拟证明五岔村火灾后四、五、六组被分成六个小组的情况。
4、原审法院在一审期间依职权调取的证据有：1、①现场勘查笔录；②现场示意图；③现场照片；拟证明争议地四至界线、范围及周围地理概貌。
上述证据已全部随案移交，本院对证据作如下认定认定：一、原审被告提交的证据6号⑨、7号①、11号不是本案土地权属争议定案的证据，但三证据之间能互相印证，证明了原五岔大队4、5、6队村民居住五岔大寨（包括争议地所在的中码头）在1975年失火后，根据当时台江县委、五岔大队统一安排，原宅基地被作为防火线不得重建房屋，失火后原五岔大队4、5、6队重新划分为6个小组，上诉人被分在变更后的十组，被诉人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存被分在变更后的六组的事实。
二、原审法院对原审原告、第三人提供的证据及被告提供的其他证据所作的认定正确，本院予以确认。
经审查明：上诉人潘盛健、潘智、五岔村第十组与被上诉人潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存、五岔村第六组发生权属争议的土地位于剑河县革东镇五岔村中码头（2004年10月10日前属于台江县行政区域），四至为东抵下河边小路，西抵潘平受自留地，南抵潘林谁菜园和熊中海房屋，北抵公路。1975年前潘盛健、潘智家在该争议地上建房居住，1975年五岔生产大队（五岔村前身）发生火灾，将居住在五岔大队下、中、上码头的四、五、六生产队村民的房屋全部烧毁。发生火灾后，原四、五、六生产队被分成六个小组，潘盛健、潘智家所在的五生产队分成五岔村第五、十组，潘盛健、潘智家被分在五岔村第十组；潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存所在的六生产队分成五岔村第六、七组，潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存家被分在五岔村第六组。经当时的台江县委、公社和五岔生产大队的统一安排，发生火灾后的宅基地（包括争议地所在的中码头）被规划成五岔村大寨防火线，原宅基地的管理、使用权被五岔生产大队（村）重新分配作耕地使用。2003年前五岔村十组村民潘妹龙家曾短时间在争议地搭建过烤烟棚，2003年潘盛建（潘平受）、潘成金、潘胜存将烟棚拆除在争议地修建木棚从事木材加工至2010年11月27日，欲翻修重建时，与潘智、潘盛健发生使用权争议。2011年2月潘盛建、潘成金、潘胜存申请剑河县人民政府调处。
本院认为：土地权属发生争议时，人民政府或土地主管部门在处理过程中，应当依据当事人提供的土地权属有效凭证、当事人之间达成的协议或者司法机关处理争议的文件等有效证据作为处理的依据，确定争议土地的权属。上诉人潘智、潘盛健与被上诉人潘盛建、潘成金、潘胜存因位于剑河县革东镇五岔村中码头的争议地使用权发生争议，该争议地自1975年发生火灾后，由村委收归作为五岔大寨作为防火线统一管理，直至潘妹龙作为临时烤烟棚使用前，并没有证据证明该争议地分配给任何一方集体或个人管理使用。被上诉人剑河县人民政府与原审法院均认定争议地经当时的台江县委、公社和五岔生产大队的统一安排，被分配给五岔村六组作耕地管理、使用的事实没有证据予以证明，应属于事实认定不清，主要证据不足。争议地自1975年火灾后，没有证据证明将争议地分配给集体一方集体管理使用，也没有证据证明任何一方集体长期使用争议地，被上诉人剑河县人民政府在作出处理决定的行政行为时，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定认定五岔村六组管理使用争议二十年以上，缺乏事实依据，属于适用法律错误。因此，原审法院认定事不清，主要证据不足。上诉人的上诉理由正确，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销三穗县人民法院2015年5月11日作出（2015）穗行初字第35号行政判决；
二、撤销剑河县人民政府2014年9月26日作出剑府发（2014）22号《县人民政府关于革东镇五岔村六组潘平受等户与十组潘桥降等户争议集体土地权属的处理决定》行政行为；
三、由剑河县人民政府重新作出处理决定。
一、二审诉讼费共计100元，由被上诉人剑河县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 潘 斌
审判员 张秋菊
审判员 余志宏
二〇一五年十月十四日
书记员 吴冬阳