浙江省江山市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）衢江行初字第53号
原告：周金龙。
委托代理人（一般代理）：李宁，北京市汉衡律师事务所律师。
被告：江山市大桥镇人民政府。
法定代表人：徐群年。
出庭负责人：戴建。
委托代理人（特别授权）：姜式勇。
委托代理人（特别授权）：郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
原告周金龙因要求确认被告江山市大桥镇人民政府强制拆除其生猪养殖场行为违法，于2015年10月29日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于10月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案。原告周金龙及其委托代理人李宁，被告江山市大桥镇人民政府出庭负责人戴建及其委托代理人姜式勇、郑建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周金龙起诉称：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年，原告根据江山市政府生猪养殖业转型升级的整改要求，对位于限养区的养殖场投入数万元资金进行整改，但被告在没有进行价值评估的情况下，就关停原告生猪养殖场，强制拆除猪舍和猪栏，后又胁迫原告签订《江山市大桥镇生猪养殖场关停退养协议》。原告认为，被告在既没有法定职权也没有履行法定程序的基础上，直接关停和拆除原告养殖场，其行为显然违法。同时，被告也未妥善安排引导原告养殖转型，反而要求原告在短期内将生猪处理完毕，并错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）进行补助，给原告造成重大经济损失。综上，原告起诉要求：1、确认被告对原告生猪养殖场作出的强制关停、拆除行为违法，并依法进行赔偿；2、一并对《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件进行审查；3、被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告将其第1项诉讼请求变更为“确认被告对原告生猪养殖场强制拆除的行为违法，并依法进行赔偿”。
原告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、证人周某、徐某共同出具的证言一份，证明被告在没有履行任何法律手续的情况下就强制拆除原告的生猪养殖场。
2、照片、损失清单一份，证明被告作出强制拆除行为给原告造成实际影响，并产生经济损失1308430元。
被告江山市大桥镇人民政府答辩称：为消除生猪养殖污染，原、被告就生猪养殖场关停退养事宜签订了一份《江山市大桥镇生猪养殖场关停退养协议》，协议约定原告关停生猪养殖场并拆除养殖场建筑物和设施，被告在原告完成关停退养并拆除猪房后给予补助。原告自行关停和拆除养殖场，系原告基于《江山市大桥镇生猪养殖场关停退养协议》的履约行为，且双方对协议约定的内容已经履行完毕。虽然被告在生猪养殖污染整治活动中向原告发送了相关文书，但这些文书仅是被告在宣传法律法规等相关政策过程中发送的宣传资料，不是行政执法文书，对原告的权利和义务不产生实际的影响，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《拆房拆除协议书》、《江山市大桥镇生猪养殖场关停退养协议》、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、大桥镇生猪养殖场关停退养补助验收公示单、助拆申请、补助款发放清单、银行进账单各一份，证明原告养殖场的关停及拆除系原告履行关停退养协议的行为，而非被告强制关停和拆除所致，况且原告也收取了被告依约支付的补助款。
2、《中华人民共和国环境保护法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、《浙江省畜禽养殖污染防治办法》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》（市委发（2012）48号）、《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》（江政发（2012）59号）、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》（江政办发（2012）181号）、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办（2015）20号）各一份，证明被告在生猪养殖污染整治行动中向其行政辖区范围内养殖户进行政策宣传的依据。
庭审中，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
证人证言不符合证据的形式要件，证人均未出庭作证，故不能作为本案的定案依据。对现场照片认为，虽然拍摄内容能反映原告养殖场的基本现状，但不能反映被告实施强制拆除行为，故证明对象不能成立。对损失清单认为，该清单系原告单方制作，是原告的单方意思表示，故无证明效力。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据中的《拆房拆除协议书》、《江山市大桥镇生猪养殖场关停退养协议》、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、补助款发放清单、银行进账单的真实性无异议，但认为被告无法定职权与原告签订《江山市大桥镇生猪养殖场关停退养协议》，故其签订主体违法；该协议系原告生猪养殖场被强制拆除后胁迫签订，故其签订程序违法；被告给予的补助款只涉及生猪部分，猪舍、猪栏、附属设施未涉及，故其签订内容违法；畜禽养殖污染防治验收系环保部门的职权，故被告无权对原告养殖场的污染防治进行验收；被告给予的补偿是胁迫原告签订协议后的违法补偿，况且还将应补偿的猪栏、猪舍、附属设施等其他损失排除在外；虽然原告收到补助款是事实，但不清楚被告是否对发放的补助款进行过公示；原告从未向任何人提出过助拆申请，原告的养殖场是由被告雇佣他人强制拆除。综上，原告认为被告提交的第1组证据不具有合法性。对第2组证据认为，该组证据系被告无正当理由逾期提供的，应视为没有相应证据，故不发表质证意见。
经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定：
关于原告提供的证据：为确保证言具有逻辑上的完整性和程序上的中立性，证人应当出庭作证，接受当事人的质询。虽然原告主张证人未能出庭作证的原因系迫于被告乡镇基层组织的压力，但该理由不符合证人确有困难不能出庭作证的法定情形，故本院对原告提供的证人证言不予采信。从原告提供的照片内容来看，反映的是原告养殖场在拆除后的现场基本状况，而原告主张的被告实施强制拆除的事实和过程在照片中无法客观体现，故原告主张的证明对象不能成立。被告对损失清单的质证意见成立，本院予以采纳。
关于被告提供的证据：因原告对第1组证据中有关原告签名的真实性无异议，故本院对该组证据中的《拆房拆除协议书》、《江山市大桥镇生猪养殖场关停退养协议》、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、补助款发放清单、银行进账单的真实性予以确认。虽然原告主张关停退养协议是在养殖场被拆除后受被告胁迫签订，但因未能提供有效证据予以证明，故其应承担举证不能的法律后果。该协议是原、被告双方协商一致的结果，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分，各方也按照约定履行了各自的义务。从补助验收公示单的内容来看，该公示单仅能反映给予原告的补助款数额，而不能反映该补助款数额在某个区域范围内进行过公示，故被告主张的证明对象不能成立。从助拆申请的内容来看，系大桥镇XXX村村民委员会对原告养殖场的拆除事宜向浙江安都建设有限公司提出帮助拆除申请，而不能直接证明是由原告提出帮助拆除申请的意思表示，故原告的质证意见成立，本院予以采纳。综上，本院对被告提供的第1组证据中除大桥镇生猪养殖场关停退养补助验收公示单、助拆申请外的其他证据予以采信。虽然行政诉讼法规定被告无正当理由逾期提供证据视为作出被诉行政行为没有相应证据，但本案被告在作出无被诉行政行为抗辩的情况下，为查明案件事实向本院提供第2组证据并无不当，故本院予以采信。
经审理，本院认定事实如下：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年3月2日，原、被告双方签订一份《江山市大桥镇生猪养殖场关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年5月31日前关停生猪养殖场，并彻底拆除养殖场，拆除建筑面积1035平方米；被告在原告完成关停退养后，给予原告103500元补助款等内容。原告养殖场关停及猪舍、猪栏拆除后，被告支付原告补助款103500元。2015年9月，被告支付原告由其本人参与拆除养殖场的费用13350元。
本院认为：“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或其他组织对其主张的诉讼请求和事实根据有责任提供相应的证据材料予以证实。本案中，虽然原告提供了证人证言来证明被告对其生猪养殖场实施了强制拆除的事实，但该证言因不具备证人应当出庭作证的程序性要求，故原告应承担举证不能的法律后果。据此，本院对原告要求确认被告对其生猪养殖场实施强制拆除行为违法的起诉依法予以驳回。关于原告要求赔偿被强制拆除猪舍、猪栏等建筑物、附属物损失的请求，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人和其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。如果公民、法人和其他组织受到损害的不是合法利益，即使行政行为违法，国家也不承担赔偿责任；如果公民、法人和其他组织合法利益受到损害与违法行使职权没有法律上的因果关系，国家也不承担赔偿责任。更何况本案原告不能提供充分有效证据来证明被告对其养殖场实施了强制拆除行为，故其丧失了要求被告赔偿相关损失的基础，据此，本院对原告要求赔偿损失的起诉亦依法予以驳回。基于同一理由，本院对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动，对原告要求附带审查《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》的请求不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，裁定如下：
驳回原告周金龙的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 何伟平
审 判 员 毛红菊
人民陪审员 姜正柏
二〇一六年三月二十五日
书 记 员 徐 宁