江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00346号
上诉人（原审原告）王世友。
委托代理人杨在明、纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市泉山区人民政府，住所地徐州市泉山区解放南路延长段26号。
法定代表人吴君，该区区长。
委托代理人崔平，徐州市泉山区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人仲丛乐，江苏红杉树律师事务所律师。
上诉人王世友因诉徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）（2014）徐行初字第00087号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年5月26日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年6月8日公开开庭审理了本案。上诉人王世友的委托代理人杨在明、纪召兵，被上诉人泉山区政府行政机关负责人韩可及委托代理人崔平、仲丛乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年1月11日，泉山区政府决定对七里沟（金山东路东延）棚改区改造项目范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行调查登记，由徐州市泉山区房屋征收部门组织实施，并将调查公告在泉山区七里沟社区居委会门前张贴。同日，泉山区房屋征收办公室（以下简称泉山区征收办）与七里沟街道办事处签订房屋征收委托书。后，组织徐州市新盛建设发展投资有限公司委托的服务机构、徐州市泉山区住房和建设局、徐州市泉山区房产服务中心工作人员进行入户调查，制作了《被征收房屋现状测绘调查表》，载明了房屋的建筑结构、房屋现状平面图及建筑尺寸、面积，并对王世友家庭成员情况进行调查。2014年4月17日，泉山区政府作出选定评估公司的公告并张贴于七里沟社区公示栏等处，告知被征收人在5日内填写选定房屋征收评估机构选票，及如不能达成一致，抽签选定评估机构的时间、地点。2014年4月22日，徐州通标土地房地产估价有限公司（以下简称徐州通标估价公司）得票过半数，泉山区政府于2014年4月23日，以组织抽签的方式选定了江苏鑫洋土地房地产评估有限公司徐州分公司、徐州公信资产评估土地房地产估价有限公司，泉山公证处对抽签结果进行了公证。同日，泉山区政府对涉案项目房屋征收评估公司的选定结果进行了公告。2014年5月23日，泉山区政府作出徐泉征字（2014）第5号《房屋征收决定》（以下简称5号《房屋征收决定》）并进行了公告，对东至迎宾大道、西至奎河、北至七里沟办事处、南至姚庄工业园改造范围线（具体范围详见选址范围图）内的房屋进行征收，征收期限自2014年5月23日起至2014年6月21日止。王世友的房屋在此次征收范围内。同日，泉山区征收办与选定的三家评估公司签订了评估委托协议书，泉山区征收办委托的征收实施单位七里沟街道办事处将房屋调查结果和认定结果公示于七里沟社区公示大厅。2014年5月26日，上述选定的评估公司共同对王世友的房屋作出了房屋征收估价报告，评估时点为“2014年5月23日”。同日将被征收人的房屋征收估价报告公示于七里沟社区公示大厅。2014年6月29日，七里沟街道办事处、七里沟社区及徐州公信资产评估土地房地产估价有限公司工作人员向王世友留置送达了房屋征收估价报告。王世友在估价报告送达后十日内未对该评估结果提出异议和申请复核评估。因王世友在房屋征收决定规定的征收期限内未能与征收部门达成补偿协议，泉山区政府于2014年9月12日作出泉房征补字（2014）第152号《房屋征收补偿决定书》（以下简称152号《房屋补偿决定》）。同日，七里沟街道办事处工作人员向王世友送达152号《房屋补偿决定》。
原审法院另查明，2014年8月4日，徐州中院作出（2014）徐行初字第00021号行政判决书，认为5号《房屋征收决定》符合法律规定，判决驳回涉案征收项目中另一被征收人的诉讼请求，该判决现已生效。2014年8月25日，徐州市人民政府作出徐行复（2014）第126号行政复议决定，维持5号《房屋征收决定》。后，王世友等人对5号《房屋征收决定》不服提起诉讼，徐州中院于2014年9月26日作出（2014）徐行诉初字第00021号行政裁定，裁定不予受理，王世友等人不服提起上诉。现王世友等人已就徐州中院作出的（2014）徐行初字第00021号行政判决书向徐州中院申请再审。
原审法院认为：
一、关于王世友要求中止本案审理的申请是否成立。
徐州中院就5号《房屋征收决定》的合法性作出的（2014）徐行初字第0021号行政判决已经生效。王世友虽对（2014）徐行诉初字第0021号不予受理行政裁定提起上诉，并对（2014）徐行初字第0021号行政判决提出再审申请，但（2014）徐行初字第0021号行政判决未经法定程序撤销，具有既判力。故王世友申请中止对本案审理无法律依据。
二、关于涉案被征收房屋评估报告的合法性。
（一）关于房屋征收评估机构选定的合法性。泉山区政府2014年4月17日公告的选定评估机构公告中10家评估机构，不仅有注册地在徐州市的评估公司，也有在徐州市设立分公司的注册地在外市的评估公司，且这些评估机构的资质在官方网站上可以查询确定具有评估资质。王世友认为泉山区政府公告的评估公司均为徐州市评估公司，未提供证据证明公告的评估机构具有评估资质，限制被征收人选择权及公告不合法的观点不能成立。本次征收范围较大、被征收房屋的户数较多，被征收人协商一致客观上存在困难，泉山区政府在协商选择评估机构公告届满之日，组织被征收人投票选择评估机构，并不影响被征收人选择评估机构权利的行使。在受托实施征收单位收回的选票中，虽有部分空白选票，但这应视为被征收人放弃选择权利，王世友所举120余名“被征收人”共同出具证明，不足以否定徐州通标估价公司得票过半数的事实。鉴于征收范围大，泉山区政府组织被征收人代表参与抽签确定另两家评估机构，并委托公证处进行公证，程序公正、合法。泉山区政府就涉案征收项目房屋征收评估选定三家评估机构，符合《国有土地上房屋征收评估办法》及《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》。
（二）评估报告形成的合法性。出具估价报告的评估公司及估价师均具备相应资质。评估机构根据房屋征收部门委托及提供的资料，通过现场勘查，在估价技术报告中详细说明了评估结论形成的过程和根据，估价师出庭接受质询，估价行为并无违反《房地产估价规范》、《国有土地上房屋征收评估办法》情形。估价报告中虽说明根据《徐州市城市房屋拆迁估价技术规则》，但该《规则》是根据《房地产估价规范》制定，且与《房地产估价规范》、《国有土地上房屋征收评估办法》无冲突，也是要求评估机构遵循客观、公正原则对被征收房屋市场价值进行评估。估价结论形成后，征收实施单位依法进行了公示，公示期满后，将估价报告依法向王世友送达，王世友在法定期限内未申请复核。王世友认为评估机构估价行为违法的观点不能成立。至于被征收房屋合法面积的认定，估价报告中已经说明是根据委托方提供资料确定，原审法院将对委托方认定王世友被征收房屋的合法面积是否正确另行评判。
三、关于152号《房屋补偿决定》的合法性。
（一）关于152号《房屋补偿决定》中对王世友被征收房屋用途、面积的认定是否正确。根据庭审查明事实，王世友被征收房屋为家庭在宅基地上自建，且无相关权属证明，在征收前的调查及动迁过程中，以及至本案一审期间，王世友均未提供证据证明其房屋属于《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》第十四条第一款及第十五条第二款规定的情形，因此，泉山区政府对王世友被征收房屋按照住宅予以评估补偿并无不当。王世友被征收房屋位于徐州市城市规划区内，在王世友无证据证明土地权属来源为出让的情况下，泉山区政府按照国有划拨土地予以评估补偿正确。在王世友没有被征收房屋及用地权属证明的情况下，泉山区政府参照江苏省建设主管部门制定和修订的《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定（最高上限为1.1），以王世友实际使用宅基地面积为基数，按1.4容积率计算并认定王世友被征收房屋的合法建筑面积，并无不当。
（二）关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法。泉山区政府根据涉案房屋估价报告，确定王世友被征收房屋价值正确。关于搬家费、临时安置补偿费及室内装饰装修等附属物补偿，虽然《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，应通过协商、委托评估方式确定，但在征收双方对房屋补偿安置协商差距较大、被征收人不配合的情况下，采取评估方式确定难以实现。泉山区政府参照原徐州市建设局2005年2月1日制发徐建发（2005）13号《徐州市市区城市房屋拆迁附属物补偿和搬迁补助标准》确定对王世友搬家费、临时安置费、附属物补偿标准，从该文件制定依据及时效看，确有不当，但从王世友被征收房屋合法面积、区位及环境等因素看，结合徐州市搬家费用、房屋租赁实际市场价格，搬家费按合法建筑面积每次10元每平方米计算，临时安置费按合法建筑面积8元每月、每平方米计算是合理的，不损害王世友合法权益。关于王世友被征收房屋室内装饰装修等定附属补偿，泉山区政府确定为合法面积每平方米80元，应视为暂定补偿价值。王世友如认为低于实际价值，可以申请泉山区政府予以评估，泉山区政府应在王世友搬迁后，组织清点丈量，委托有资质评估机构进行评估，并根据评估结果予以补差。原审法院也将建议泉山区政府依法完善对搬家费、临时安置补偿费及室内装饰装修等定附属物补偿的确定方式和标准。此外，泉山区政府根据徐政发（2009）20号《徐州市棚户区改造实施方案》，对于王世友选择货币补偿的，按被征收合法面积的房屋评估价值增加10%补贴，充分保护王世友权益，具有合理性。
（三）关于安置房屋价值确定是否合法、合理。泉山区政府提供就近安置房屋，符合国家棚户区改造政策。关于安置房价值，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。本案中，用于安置的房屋是徐州市人民政府根据《徐州市棚户区改造实施方案》提供的定销商品房。根据徐政发（2007）24号《徐州市市区定销商品房建设管理暂行办法》的规定，定销商品房是指为妥善安置被拆迁人，由政府主导、市场化建设，以确定的销售价格、套型向被拆迁人定向销售的商品住宅。根据该《办法》附件1《徐州市市区定销商品房建设实施细则》，定销商品房的价格是由市物价部门会同房管、建设、国土部门依据定销商品房所在区域同等类型普通商品房市场价格，按15-20%的优惠幅度确定。泉山区政府提交的《徐州市市区定销商品房供用意见书》也表明涉案安置房价格是按市场价格优惠15%确定。综上，泉山区政府按照《徐州市市区定销商品房供用意见书》核定的定销商品房价格确定安置房价值，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定。且经原审法院核对，泉山区政府对安置房价值计算无误。
（四）被诉补偿决定程序合法性。泉山区政府作出补偿决定后，依法向王世友送达，王世友亦认可收到补偿决定书，且依法进行公示，行政程序合法。
综上，泉山区政府具有作出152号《房屋补偿决定》的法定职权；根据对被征收房屋现状的调查，结合相关法律政策，对王世友被征收房屋合法面积、用途认定正确；根据涉案房屋估价报告认定王世友被征收房屋价值，参照徐州市相关规定和政策，对王世友搬迁费、临时安置补助费予以确定，客观、合理。泉山区政府除对被征收房屋室内装饰装修等定附物价值的确定，有待王世友搬迁时清点、评估确定是否补差外，对王世友应补偿项目和数额确定均准确、合法。泉山区政府提供就近区域房屋予以安置，并按徐州市人民政府核定的优惠价格予以安置，合法、合理，对安置房价值计算和互找差额计算无误。原审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王世友的诉讼请求。
上诉人王世友上诉称：1、涉案房屋征收不符合公共利益。2、泉山区政府作出152号《房屋补偿决定》认定事实不清，适用法律错误。3、被上诉人认定涉案房屋合法面积远远低于实际建筑面积，侵犯上诉人合法权益。4、涉案房屋估价报告无效，依据无效的估价报告作出的152号《房屋补偿决定》违法。请求本院撤销原审判决，并依法改判。
被上诉人泉山区政府答辩称：1、涉案房屋征收决定已发生法律效力，且不属本案审查范围。2、被上诉人作出152号《房屋补偿决定》前，已对上诉人的房屋进行调查、认定和处理。3、涉案评估机构依法选定，上诉人收到涉案房屋估价报告后未提出异议，可以作为作出152号《房屋补偿决定》的依据。4、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人王世友提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，上诉人王世友除对以下事实有异议外，对原审法院认定的其他案件事实无异议：1、泉山区政府对涉案房屋的权属、区位、用途、建筑面积等未进行调查登记，亦未将调查结果在七里沟社区居委会门前张贴公告。2、泉山区政府对涉案项目房屋征收评估公司的选定结果未进行公告。3、徐州通标估价公司得票未过半数。4、涉案房屋估价报告未公示。5、七里沟街道办事处、七里沟社区及徐州公信资产评估土地房地产估价有限公司工作人员未向王世友留置送达涉案房屋估价报告。6、《被征收房屋现状测绘调查表》与房屋现状不符。7、抽签确定评估机构违法，抽签的程序未公证。8、原审判决遗漏了评估机构选定过程中，为何采用投票和抽签两种方式、评估公司选定过程中有没有被征收人协商等诸多事实。被上诉人泉山区政府对原审判决认定的案件事实无异议。关于上诉人王世友所提异议1至异议5，本院经审查认为，被上诉人泉山区政府提供的房屋调查结果公示表及张贴的照片、选定评估公司的公告及张贴照片、评估机构选取的情况说明、《七里沟（金山东路东延）项目居民投票结果》、评估机构选定结果公示及张贴的照片、涉案房屋征收估价报告、估价报告送达回执单等证据证明上诉人王世友所提异议1至异议5依法不能成立。上诉人王世友所提异议6至异议8不属事实认定问题。综上，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院庭审中，上诉人王世友提交了退休养老证、常住人口登记卡，用以证明其系城镇居民并已退休。关于上述证据，被上诉人泉山区政府认为，上述证据不属于新证据，王世友在二审程序中提交上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，故不予质证。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，王世友在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予以接纳。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人泉山区政府作出的152号《房屋补偿决定》是否合法进行了辩论。
上诉人王世友在庭审辩论中除坚持其上诉意见外还主张：1、只有在被征收人未能协商选定评估机构的前提下，泉山区政府才能采取投票、抽签的方式选定评估机构。2、上诉人房屋未被有权机关认定为违法建设，故均属于合法建筑，泉山区政府仅认定部分房屋为合法建筑错误。3、泉山区政府为上诉人安置定销商品房违法。
被上诉人泉山区政府在庭审辩论中仍坚持其答辩意见。
本院认为：
一、关于房屋征收评估机构选定是否合法的问题。
《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》第十条第一款第（五）项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，被上诉人泉山区政府公布具有相应资质的房地产价格评估机构名单时，要求被征收人协商选定评估机构，并告知被征收人，如果在规定期限内不能协商选定，将采取抽签的方式确定评估机构。本次征收范围较大、被征收人户数较多，被征收人协商一致客观上存在困难，泉山区政府在公告协商选定评估机构届满之日，在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，组织被征收人投票选定评估机构并无不当。经投票，仅有徐州通标估价公司得票超过50%，故泉山区政府组织被征收人代表参与抽签确定另两家评估机构，并委托公证处进行公证，行政程序并无不当。在征收实施单位收回的选票中存在部分空白选票，应视为被征收人放弃选择评估机构的权利。泉山区政府公布的具有相应资质的10家房地产价格评估机构中，不仅有注册地在徐州市的评估公司，也有在徐州市设立分公司的注册地在外市的评估公司，且这些评估机构的资质在官方网站上查询确定具有评估资质，上诉人王世友认为泉山区政府公告的评估公司均为注册地在徐州市的评估公司、泉山区政府未提供证据证明其公告的评估机构具有评估资质等上诉理由依法不能成立。目前，尚无法律明确规定被征收人代表应当如何选定，故王世友主张参与抽签确定评估机构的被征收人代表选定违法的理由无法律依据。综上，泉山区政府根据被征收人投票和抽签的方式确定评估机构并无不当。
二、关于涉案房屋面积和性质的认定是否正确的问题。
在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。根据庭审查明事实，王世友被征收的涉案房屋为其在国有土地上自建房屋，未办理国有土地使用证等任何审批手续，亦未办理房屋所有权证。至本案审理期间，王世友仍未能提供证据证明其国有土地使用权面积和房屋面积。泉山区政府在作出5号《房屋征收决定》前，已对涉案土地上的房屋进行调查、认定，并对王世友的国有土地使用权面积予以认定，王世友对认定的结果并未提出异议。目前涉案房屋位于徐州市城市规划区范围内，在王世友无证据证明土地权属来源为出让的情况下，泉山区政府按照国有划拨土地予以评估补偿正确。在王世友没有被征收房屋及用地权属证明的情况下，泉山区政府参照江苏省建设主管部门制定和修订的《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定（最高上限为1.1），以王世友实际使用国有土地使用权面积为基数，按1.4容积率计算并确认王世友涉案房屋的合法建筑面积并无不当。
三、关于涉案房屋估价报告是否合法的问题。
涉案房屋评估机构及作出涉案估价报告的估价师具备相应资质。该评估机构根据房屋征收部门提供的资料，通过现场勘查，在估价技术报告中详细说明了评估结论形成的过程和根据，估价师出庭接受质询，估价行为符合《房地产估价规范》、《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。涉案房屋评估结论形成后，征收实施单位依法进行了公示，公示期满后，将估价报告依法向王世友送达，王世友在法定期限内未提出异议。泉山区政府依据涉案房屋估价报告作出152号《房屋补偿决定》正确。
四、关于搬家费、临时安置补偿费及室内装饰装修等附属物补偿是否正确的问题。
《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。但在征收人与被征收人对房屋补偿安置协商差距较大、被征收人不配合的情况下，采取评估方式确定被征收房屋室内装饰装修价值及搬迁费用难以实现。泉山区政府在不能委托评估机构对装饰装修价值及搬迁费用进行评估的情况下，参照原徐州市建设局2005年2月1日制发的徐建发（2005）13号《徐州市市区城市房屋拆迁附属物补偿和搬迁补助标准》确定对王世友搬家费、临时安置费、附属物补偿标准虽然不当，但从王世友被征收房屋合法面积、区位及环境等因素看，结合徐州市搬家费用、房屋租赁实际市场价格，搬家费按合法建筑面积每平方米10元计算，临时安置费按合法建筑面积8元每月、每平方米计算是合理的，不损害王世友合法权益。关于王世友被征收房屋室内装饰装修等补偿，泉山区政府确定为合法面积每平方米80元，原审法院已认定为暂定补偿价值，王世友如认为低于实际价值，可以申请评估，泉山区政府应在王世友搬迁后，组织清点丈量，委托有资质评估机构进行评估，根据评估结果予以补差。王世友被征收房屋室内装饰装修损失能够得到保障。
五、关于安置房屋价值确定是否合法、合理的问题。
《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。本案中，用于安置的房屋是徐州市人民政府根据《徐州市棚户区改造实施方案》提供的定销商品房。根据徐政发（2007）24号《徐州市市区定销商品房建设管理暂行办法》的规定，定销商品房是指为妥善安置被拆迁人，由政府主导、市场化建设，以确定的销售价格、套型向被拆迁人定向销售的商品住宅。根据该《办法》附件1《徐州市市区定销商品房建设实施细则》，定销商品房的价格是由市物价部门会同房管、建设、国土部门依据定销商品房所在区域同等类型普通商品房市场价格，按15-20%的优惠幅度确定。泉山区政府提交《徐州市市区定销商品房供用意见书》也表明涉案安置房价格是按市场价格优惠15%确定。泉山区政府按照《徐州市市区定销商品房供用意见书》核定的定销商品房价格确定安置房价值，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定。
六、关于原审法院未中止本案审理是否合法的问题。
案外人郭友立对5号《房屋征收决定》提起行政诉讼，请求法院撤销该房屋征收决定。徐州中院于2014年8月4日作出（2014）徐行初字第00021号行政判决，判决驳回郭友立的诉讼请求。该判决已发生法律效力。后王世友对152号《房屋补偿决定》提起行政诉讼。在案件一审期间，王世友申请中止案件的审理。因5号《房屋征收决定》已由生效行政判决的效力所羁束，故原审法院未予中止审理正确。
综上，泉山区政府作出的152号《房屋补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人王世友的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王世友承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
代理审判员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一五年六月十日
书 记 员 崔 雪