广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂市行终字第120号
上诉人（一审原告）彭忠武，农民。
委托代理人侯辉国，广西柳先律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）荔浦县工商行政管理局。
法定代表人李利军，局长。
委托代理人杨群德。
委托代理人韦鉴。
上诉人彭忠武因工商行政处罚一案，不服荔浦县人民法院（2014）荔行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月8日受理后依法组成合议庭，于2014年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人侯辉国，被上诉人荔浦县工商行政管理局的委托代理人杨群德、韦鉴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：2013年12月5日被告会同食药局、商务局、畜牧局等部门对荔浦县市场内销售的鲜牛肉进行专项检查，并会同荔浦县疾病预防控制中心抽样人员按照国家规定的抽样方法对原告销售的牛肉进行抽样检验，检验结果为原告销售的牛肉不符合《畜禽肉水分限量》（GB18394-2001）国家强制标准（牛肉水分不能超过77%限量），定为不合格。被告根据《中华人民共和国食品安全法》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律规定对原告作出行政处罚，罚款人民币40000元。原告以其出售的牛肉是在县屠宰场宰杀经检验检疫合格，在宰杀及销售环节中又没有实施任何不当行为，水分超标不是人为因素造成且不属食品安全的范围，而是现在牛肉的品质发生改变；被告作出的行政处罚决定程序违法、适用法律错误为由，要求撤销被告作出的行政处罚决定。
一审判决认为：原告出售的牛肉虽然是在县屠宰场宰杀，有检疫检验合格证，但没有出示证据证实在后来的保管及运输途中是否严格按国家规定的方法进行保管及运输，且原告销售的牛肉水分限量超标，表面上看，水是无毒、无害的，但肉类水分限量超标，容易滋生细菌危害人体健康。被告将“流通环节”写成“流通领域”，完全是笔误，不影响处罚决定的效力。原告认为本案不适用“食品安全法”而是适用“农产品质量安全法，是原告对法律的误解，根据“食品安全法”第一百零一条的规定，乳品、转基因食品、生猪宰杀、酒类和食盐的食品安全，适用本法，因此，其诉讼请求的理由不成立。被告认定原告销售的牛肉水分限量超标、不合格，有现场检查笔录，抽样取证记录，调查笔录等证据证实。被告根据检验结果，认定原告销售的牛肉水分限量超过了《畜禽肉水分限量》（GB18394-2001）国家强制性标准，按照《中华人民共和国食品安全法》及《流通环节食品安全监督管理办法》的规定，对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，实体处分得当，依法应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：维持被告荔浦县工商管理局荔工商罚字（2014）第004号行政处罚决定书。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人彭忠武上诉称：（一）被诉行政处罚决定依据的事实不足，一审判决认定事实不清。理由是：被上诉人没有证据证实上诉人向销售的牛肉中注水，其以“注水牛肉”为基本事实处罚缺乏事实依据。在行政处罚中，行政机关应当就行为人的违法行为和主观故意承当举证责任。本案中，被上诉人作为行政机关仅凭一个检验报告书，就认定上诉人销售的牛肉水分限量超过了《畜禽肉水分限量》标准，并依此作出处罚，证据不足。一审判决无视举证责任倒置的规定，在行政机关无证据的情况下，称上诉人出售的牛肉虽有检验检疫合格证，但无证据证实后来的保管及运输中是否严格按国家规定的方法进行保管及运输，从而认定上诉人的行为违法，这是在加重上诉人的举证责任，明显属于认定事实不清。（二）被诉行政处罚决定适用法律错误，一审判决对处罚决定适用法律问题存在误解及袒护。理由是：1、本案不属于《食品安全法》调整范围。该法第二条规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定”。而上诉人出售的牛肉属于食用农产品，不属于《食用安全法》调整的范围。一审判决引用该法第101条“乳品、转基因食品、生猪宰杀、酒类和食盐的食品安全，适用本法”的规定，认为本案应受食品安全法管理，是错误的。该条款没有任何内容涉及到牛肉，与牛没有关系。故被诉行政处罚决定及一审判决均错误的曲解了法律适用的范围。2、水分超标不属于食品安全范畴。按照《食品安全法》第99条的定义，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。而水是人类的生命源泉，没有任何证据显示本案中的水分包含了毒害成分，本案根本不属于食品安全的范畴，充其量只能列入掺杂使假、以次充好的行为。3、被诉行政处罚决定适用《流通领域食品安全监督管理办法》不是笔误，而是乱用法律法规。被上诉人在处罚决定中，引用该法，而我国根本没有该法，只有《流通环节食品安全监督管理办法》。一审判决认为“流通环节”写成“流通领域”是笔误，是错误的。（三）检验报告书不能作为认定“注水牛肉”的依据。理由是：1、从检验资质看，被上诉人没有提供荔浦县疾病预防控制中心有权对牛肉水分含量进行检验的资质。2、同一批次牛肉检出多个结论，说明检验技术及设备有问题，所得结论不准确。3、检验的程序是否合法、方法是否合规有待考证。4、报告书的水分限量超标不是人为原因造成的。（四）被诉行政处罚决定量罚畸重。上诉人的牛肉水分含量仅超过限量的百分之零点几，百分之一都不到，处于临界点，因而增加的总重量2斤不到，总金额不足100元，且违法货值不足1万元，而法律规定处罚幅度是2000元以上5万元以下，对如此小的误差，如此轻微的行为处以4万元的罚款，实属处罚不当。
综上，被诉行政处罚决定事实依据不足，适用法律错误，一审判决错误。请求撤销一审判决，撤销被上诉人的行政处罚决定。
被上诉人荔浦县工商行政管理局答辩称：一审判决维持答辩人作出的行政处罚决定是正确的。第一、2013年3月对群众反映强烈的“注水牛肉”问题，由县人民政府组织食安办、食药局、工商局、畜牧局、商务局等多个部门进行专项整治，依法对违法行为，特别是屡犯从重处罚，收到了明显的效果，一段时间注水牛肉基本杜绝。据统计，先后开展检查抽检行动16次，抽检产品54个，合格产品36个，约占67%，不合格产品18个，约占33%，合格产品占大多数。被答辩人销售的牛肉在县屠宰场宰杀，经过屠场检疫、检验合格进入市场销售。2013年12月5日，答辩人会同食药局、商务局、畜牧局等部门对我县市场内销售的鲜牛肉进行专项检查，并会同荔浦县疾病预防控制中心抽样人员按照国家规定的抽样方法对被答辩人销售的牛肉进行抽样检验，检验结果不合格，有现场检查笔录，抽样取证记录，检验报告书，调查笔录等证实。被答辩人销售的牛肉必须符合《畜禽肉水分限量》（GB18394-2001）标准，这个标准是国家强制标准，现行有效，必须遵守这个标准。答辩人认为被答辩人的上诉理由没有法律依据，不能成立。至于对同一批牛肉检验结果有误差，这是客观存在的，不只是与检验机构的设备和技术有关，还与被答辩人牛肉的存放条件，牛肉的部位以及是否有人为因素有关，以上解释了销售的牛肉是同一批产品，检验结果会略有不同，但都是水分不符合水分限量的国家标准，更重要的是被答辩人如果对检验结果不服，依法按程序有权申请复检，但未按时申请复检。因此，答辩人采用的检验报告合法、有效。从生活常识和生物学、动物学的角度看，水分超标的肉品无疑是不正常的，或者说是病态的，不但影响牛肉的品质，也容易滋生其他病菌，易腐蚀变质等，对消费者的身心健康构成威胁，肯定与食品安全息息相关。第二、答辩人作出的处罚决定适用法律正确，被答辩人销售不符合《畜禽肉水分限量》（GB18394-2001）标准的牛肉，也就是不符合食品安全标准或要求。被答辩人认为本案适用不属于《食品安全法》调整范围以及水分超标不属于食品安全范畴，是对食品安全法律规范体系的片面理解。因此，答辩人适用《食品安全法》第二十八条及《流通环节食品安全监督管理办法》第九条的相关规定对被答辩人作出行政处罚，事实清楚，定性准确、证据充分。第三、本案行政处罚程序合法，量罚适当。综上，请求二审法院予以维持被诉处罚决定。
经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，当事人没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：一、关于被诉行政处罚决定证据是否充足的问题。上诉人主张被上诉人无证据证实上诉人向销售的牛肉注水，而仅依据一份《检验报告书》就认定上诉人所售牛肉的水分限量超过《畜禽肉水分限量》标准，予以行政处罚，证据不足，上诉人无义务承担举证责任。第一，被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定，是以上诉人销售水分含量超过水分限量标准鲜牛肉，属于经营销售不符合食品安全标准或者要求的食品行为，作为基本事实和理由进行处罚，并未认定上诉人向其销售的牛肉注水，故被上诉人无须举证证明上诉人是否向牛肉注水。第二、被上诉人依法委托具有检验资质的机构，对上诉人销售的鲜牛肉进行水分限量检验，其《检验报告书》属于鉴定结论，具有较强的证明力，在上诉人未提供证据予以推翻的情况下，应予采信。第三、上诉人在诉状中主张“在宰杀及销售环节中没有实施任何不当行为”，对该主张可予以举证，因此，一审判决认为上诉人“无证据证实后来的保管及运输中是否严格按国家规定的方法进行保管及运输”并非加重其举证责任。另，从全案分析，上诉人是否对该主张举证，并不影响本案的事实认定。综上，被诉行政处罚认定事实清楚，证据充分。
二、关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。上诉人认为本案不属于食品安全法调整范围，牛肉水分超标不属于食品安全范畴，被诉处罚决定适用《流通领域食品安全监督管理办法》不是笔误，而是乱用法律法规。第一、根据《农产品质量安全法》第二条第一款“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业生产活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”本案中，上诉人销售的鲜牛肉显然不属于该法规定的农产品，而上诉人销售鲜牛肉的行为属于食品经营行为，应属于《食品安全法》调整的范围。因本案不涉及生猪或者生牛宰杀行为，而是涉及鲜牛肉销售行为，一审判决引用《食品安全法》第一百零一条“乳品、转基因食品、生猪宰杀、酒类和食盐的食品安全，适用本法”的规定，存在瑕疵，应予以纠正。第二、《畜禽水分限量标准》为强制执行的国家标准，食品生产经营者应当遵守。本案中，上诉人销售的牛肉水分限量超过国家标准，但其认为水分超标不影响牛肉的食品安全。该标准属于国家标准，具有强制执行力，不以超过水分限量标准的牛肉是否实际影响食品安全的后果为执行要件。另外，水本身无毒害，但鲜肉水分超标，容易产生肉品变质的可能性是客观存在的。因此，上诉人认为其水分限量超标的牛肉不影响食品安全的理由不能成立。第三、被诉行政处罚决定书中，引用的具体条文（第九条第一款第六项、第十三项，第五十三条）与《流通环节食品安全监督管理办法》一致，被上诉人亦承认将“流通环节”写成“流通领域”是笔误，因此，一审认定为笔误并无不当，被诉行政处罚决定中的笔误瑕疵，不属于适用法律错误，不足以达到确认被诉行政处罚决定无效的法律后果。
三、关于被诉行政处罚决定量罚是否适当的问题。根据《流通环节食品安全监督管理办法》第五十三条“违反本办法第九条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（六）、（八）、（十）、（十三）项、第二十三条第二款的规定的，没收违法所得、违法经营的食品和用于违法经营的工具、设备、原料等物品；违法经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。”的规定。本案中，上诉人销售水分限量超标的牛肉，属于经营销售不符合食品安全标准或者要求的食品，被上诉人根据上诉人违法经营的食品货值金额不足一万元的事实，作出40000元罚款，在法定处罚幅度范围内，量罚并无不当。上诉人以超标水分计算食品货值金额，认为处罚畸重的理由无法律依据，依法不能成立。
综上所述，上诉人的上诉理由和请求，无事实和法律依据，本院不予支持。被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈桂良
审 判 员 陶 明
代理审判员 莫仕航
二〇一四年九月二十九日
书 记 员 万 强