广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行初字第292号
上诉人（原审原告）：黄亚梅，女，1972年12月8日出生，汉族，住中山市，限制民事行为能力人。
法定代理人：杜荣持，男，1949年11月17日出生，汉族，住中山市，黄亚梅丈夫。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市民众镇人民政府，住所地中山市民众镇六百六路，组织机构代码00733316-6。
法定代表人：吴钧海，镇长。
委托代理人：秦高亭、李凯，均系广东卓正律师事务所律师。
原审第三人：中山市民众镇接源村民委员会，住所地中山市民众镇接源村，组织机构代码72705614-4。
代表人：吴盛祥，村委员会主任。
原审第三人：中山市民众镇接源村股份合作经济联合社，住所地中山市民众镇接源村，组织机构代码C0389298-8。
代表人：吴盛祥，社长。
第三人：中山市民众镇接源村新农第五经济合作社，住所地中山市民众镇接源村，组织机构代码78386739-8。
代表人：杨可立，社长。
上诉人黄亚梅诉被上诉人中山市民众镇人民政府（以下简称民众镇政府）、原审第三人中山市民众镇接源村民委员会（以下简称接源村民委员会）、中山市民众镇接源村股份合作经济联合社（以下简称接源股份经联社）、中山市民众镇接源村新农第五经济合作社（以下简称接源第五社）行政处理一案，不服广东省中山市第一人民法院案号（2015）中一法行初字第194号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：黄亚梅于1972年12月8日出生，原系中山市板芙镇板尾村村民。1993年1月15日，黄亚梅与原接源村村民杜荣持结婚。随后，黄亚梅的户口被迁往丈夫户口所在地原接源村新农五队（现接源股份经联社、接源第五社所在地）。期间，黄亚梅享受了接源村集体收益分配。2000年12月25日，经人口普查，黄亚梅的户籍因此人的失踪而被注销登记。自始，黄亚梅不享受上述集体收益分配。2013年，黄亚梅被寻回，经调查，公安机关于2014年恢复了黄亚梅的户籍登记。
接源村第一轮土地承包期为1985年至1999年12月，第二轮承包期自2002年起，其中第一期至2009年止。2002年，接源村和新农五队进行股份制改革，成立了中山市民众镇接源村经济联合社（后名称更改为接源股份经联社）和接源第五社，两者对本集体经济事务进行管理。行政事务则由接源村民委员会管理。2009年，接源经联社制定《民众镇接源村第二轮土地延包中期调整实施方案》，方案规定土地延包调整期10年，自2010年1月1日起至2019年12月31日止，分田时间为2010年1月，确定享有个人股权配置的人员范围为出生于2009年12月31日24时前的本村户口在册人员，对于不在册的人员包括在校读书的但已迁出本村户口的学生等亦可配置股权，对因失踪导致户口被注销的人员，则未有规定。同时，方案规定：“在调整延包期内，土地的人口股权实行‘生不增、死不减’的原则。”2010年1月21日，接源第五社也通过了调整股份收益分配实施方案，该方案规定股份收益分配实施的时间自2010年1月1日起至2019年12月31日止，期间实行“生不增、死不减”的原则，同时规定，调整期内的征地收益分配和集体利益分配均按照在册的土地个人股（即在册人口）进行分配。
黄亚梅于2014年12月23日向民众镇政府提出发放征地补偿分配款的申请，要求民众镇政府责令接源村民委员会、接源股份经联社、接源第五社恢复黄亚梅自1993年1月16日起在接源股份经联社和接源第五社的股民资格并向黄亚梅发放2012年1月10日的征地补偿分配款64975元。该府受理后，经调查，于2015年3月21日作出中民行处字[2015]第1号行政处理决定，认为黄亚梅的户籍于2000年12月25日已被注销，在身份上已与集体组织脱离关系，其成员资格随之取消，遂驳回黄亚梅的申请请求。黄亚梅不服，诉至原审法院，请求1.撤销民众镇政府作出的中民行处字[2015]第1号行政处理决定；2.责令民众镇政府对黄亚梅在2014年12月23日提交的《发放征地款申请书》重新作出具体行政行为。
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，民众镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。
首先，原接源村和新农五队进行股份制改革的时间为2002年，分别成立了中山市民众镇接源村经济联合社（以下简称接源经联社，后名称更改为接源股份经联社）和接源第五社管理集体的经济事务。显然，黄亚梅要求恢复其自1993年1月16日起至2001年在接源股份经联社和接源第五社的股民资格，无事实和法律依据。其次，黄亚梅能否享有股改后的接源股份经联社和接源第五社股民资格的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，黄亚梅的户口从板芙镇迁入接源股份经联社、接源第五社的所在地，根据上述规定，黄亚梅的集体经济组织成员资格应由社委会通过的合法章程或方案的规定予以确定。根据接源股份经联社、接源第五社制定通过的方案，享有个人股权配置的人员范围是出生于2009年12月31日24时前的本村户口在册人员，自2010年1月1日起至2019年12月31日止实行“生不增、死不减”的原则，换言之，除方案明确规定的例外情形外，无论什么原因只要不是本村户口的在册人员，均不享有股权配置。根据现有的证据反映的事实，黄亚梅于2009年12月31日24时并非该村户口的在册人员，没有履行该村包括土地承包在内的所有义务。因此，黄亚梅要求恢复其自2002年起在接源股份经联社和接源第五社的股民资格，无事实和法律依据。最后，因接源村民委员会管理的是集体的行政事务，经济事务相应由接源股份经联社、接源第五社管理，故接源村民委员会并非适格的被申请人。综上所述，根据现有的证据，民众镇政府驳回黄亚梅要求民众镇政府责令接源村民委员会、接源股份经联社、接源第五社恢复黄亚梅自1993年1月16日起在接源股份经联社和接源第五社的股民资格并向黄亚梅发放2012年1月10日的征地补偿分配款64975元的申请请求，结论正确，原审法院予以支持。对黄亚梅要求撤销民众镇政府出具的中民行处字[2015]第1号行政处理决定，并责令民众镇政府对黄亚梅在2014年12月23日提交的《发放征地款申请书》重新作出具体行政行为的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄亚梅的诉讼请求。案件受理费50元，由黄亚梅负担。
黄亚梅不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，黄亚梅是智力重度残障人士，走失被注销户籍没有任何依据，在户籍已经迁出的学生仍拥有社员资格的情况下，被“注销”户籍的黄亚梅也应持同一标准。二、如果人民法院认为户籍是唯一的依据，那么黄亚梅户籍恢复时，也应同时恢复成员资格。三、黄亚梅户籍被注销之前，一直有承包五社土地，应“无代替性生活保障集体资格不变”的原则处理本案，黄亚梅为智力重度残障人士，理应受到社会的特殊保护，原审判决违反了公平正义的法治精神。综上，请求人民法院：1.撤销中山市第一人民法院作出的（2015）中一法行初字第194号《行政判决书》；2.撤销民众镇政府作出的中民行处字[2015]第1号行政处理决定；3.责令民众镇政府对黄亚梅在2014年12月23日提交的《发放征地款申请书》重新作出具体行政行为。
被上诉人民众镇政府辩称：民众镇政府作出的中民行处字[2015]第1号行政处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回上诉人黄亚梅的上诉。
原审第三人接源村民委员会述称：一审认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
原审第三人接源股份经联社述称：一审认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
原审第三人接源第五社述称：一审认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
本院经审理查明，除“户籍因此人的失踪而被注销登记。自始，黄亚梅不享受上述集体收益分配”外，本院确认原审法院查明事实。
本院另查明：黄亚梅因患有“精神发育迟滞（中度），被中山市第一人民法院法院以（2014）中一法民一特字第51号民事判决书宣告为限制民事行为能力人，指定其丈夫杜荣持为黄亚梅的监护人。黄亚梅与杜荣持未生育子女。杜荣持未向人民法院申请宣告黄亚梅失踪和死亡。中山市公安局民众分局治安管理大队的复函显示：黄亚梅下落不明后，于2013年农历八月期间由其母卢金彩在中山市板芙镇中心市场附近寻回。2014年5月16日，黄亚梅恢复户口（中山市民众镇新农村五队）。
2014年9月15日，民众镇政府所作询问笔录显示：黄亚梅明确其申请为：申请确认黄亚梅在接源村经济合作社的股民资格；确认享有接源第五社的股民资格；并申请镇政府指令接源村民委员会、接源股份经联社、接源第五社向我发放征地款64975元。
2015年12月2日，法庭调查时，有如下事实：1.民众镇政府陈述：是中山市公安局民众分局注销了黄亚梅的户籍，公安机关在协助进行人口普查时，调查到黄亚梅已经“失踪”很久了，于是就注销了她的户籍；2.民众镇政府、接源第五社、黄亚梅一致确认：1999年至2009年黄亚梅有承包接源第五社所有的农地。1999年至2009年黄亚梅有分配涉案相关集体经济组织集体收益。
本院认为：本案为政府行政处理纠纷。
农村承包经营户是农村集体经济组织的成员，其并不是独立的个体劳动者。其集体经济组织成员权资格是一项基本权利，是农民生存权和发展权的基础。在现实中，往往是农民土地权利的一种表现形式，亦是土地权利的外在象征，当农民个人因下落不明被人民法院宣告失踪时，因其农村集体经济组织成员的权利、义务并非纯粹为个人主体，而大多以“户”为主体，因此农村集体经济组织成员被宣告失踪时，其与集体经济组织之间的权利、义务并没有实质性变化。不应因宣告失踪，取消其成员资格。具体到本案，民众镇政府在已经查明“黄亚梅系公安机关在协助进行人口普查时，调查到黄亚梅已经“失踪”很久了，于是就注销了她的户籍”且“1999年至2009年黄亚梅有承包接源第五社所有的农地，一直有分配涉案相关集体经济组织集体收益”的情况下，认定黄亚梅自2000年12月25日与集体（经济）组织脱离关系，其成员资格随之取消，属认定事实错误，其作出的中民行处字[2015]第1号行政处理决定依法应予撤销。民众镇政府应依据查明之事实，重新对黄亚梅之申请，重新作出行政处理决定。
综上，黄亚梅上诉理由成立，本院予以支持。原审判决查明事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第194号行政判决；
二、撤销中山市民众镇人民政府作出的中民行处字[2015]第1号行政处理决定；
三、中山市民众镇人民政府应自本判决生效之日起六十日内重新对黄亚梅之申请作出行政处理决定。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人中山市民众镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年十二月八日
书 记 员 余雪琳