贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终902号
上诉人（原审被告）桐梓县人民政府。
法定代表人冉贤俊，县长。
被上诉人（原审原告）桐梓县龙会场煤矿，住所地：桐梓县娄山关镇独石村。组织机构代码：76137676-6。
负责人孔凡江，系投资人。
被上诉人（原审原告）贵州吉利能源投资有限公司。
法定代表人李安林，董事长。
二被上诉人共同委托代理人夏昌华、沈南宇，贵州贵达律师事务所律师。
被上诉人桐梓县龙会场煤矿、贵州吉利能源投资有限公司诉上诉人桐梓县政府行政补偿纠纷一案，桐梓县政府不服遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第499号行政判决，依法向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
一审法院查明：一审原告桐梓县龙会场煤矿于2004年10月18日获颁《采矿许可证》，有效期10年，时限2004年11月至2014年11月；2007年12月获《安全生产许可证》，2008年3月通过《生产许可证》验收，有效期至2014年3月20日。正式投产后于2009年发生安全生产事故被责令停产整顿，整顿期间着手9万吨技改为15万吨的工作，申报后于2011年1月28日获省能源局《关于对桐梓县龙会场煤矿（技改）开采方案设计的批复》。桐梓县工商局2010年9月29日登记核发的个人独资企业营业执照记载，企业名称为桐梓县龙会场煤矿，投资人孔凡江，经营范围及方式煤炭的开采及销售。2013年2月6日桐梓县人民政府依照相关政策文件将桐梓县龙会场煤矿列为单列组合煤矿，整合规模为45万吨并上报遵义市人民政府，同年与贵州吉利能源投资有限公司整合兼并重组，2014年将采矿许可权变更登记到贵州吉利能源投资有限公司名下，有效期至2014年11月。
2013年7月16日桐梓县人民政府发布《关于加强天门河水库饮用水源保护区水源保护工作的公告》，公告第二条规定，禁止在饮用水源一级、二级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建筑物和构筑物、排放污染物的建设项目；已经建成的由县人民政府责令拆除或者关闭。禁止开山采石、采矿等。根据桐梓县天门河水库饮用水源保护区划分优化方案及图纸，一审原告桐梓县龙会场煤矿区域已划入水源保护区范围，依照公告要求属于不能再继续生产建设，依法应当拆除或关闭的企业。该水源保护区划分优化方案及图纸已经贵州省人民政府2014年黔府函［2014］90号《关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水水源保护区的批复》批准同意并要求认真组织实施。优化方案中污染现状调查明确龙会场煤矿属工业点污染源，正在协调关闭工作。
一审原告在整合重组过程中，申请办理技改扩建手续和采矿许可权延期等手续时，相关审批机关告知，龙会场煤矿区域已被划为天门河水源保护区，停办相关手续。为此，一审原告多次向一审被告提出赔偿，因一审被告未予作出是否赔偿的决定，一审原告到上级机关咨询、上访、信访，2015年10月12日一审被告作出桐府信字（2015）2号《桐梓县人民政府关于孔凡江信访事项办理结果答复意见书》，称县人民政府考虑到天门河水源保护区周边环境复杂，矛盾纠纷突出，县政府决定向上级政府及相关部门申报调整保护区规划区域，待上级政府批复后再根据实际情况依法处理孔凡江反映的问题。一审原告因此向本院提起诉讼。
一审原告在诉讼中变更请求行政赔偿为行政补偿。
一审法院认为：一审原、被告双方当事人对龙会场煤矿经依法登记设立并取得煤炭开采权以及其与贵州吉利能源投资有限公司兼并重组，将其采矿权变更登记给吉利公司的事实无异议，对一审被告依法将龙会场煤矿区域划入天门河水源保护区域后不能再进行技改建设，必须拆除或者关闭的事实无异议。争议焦点是：一、桐梓县龙会场煤矿是否具备原告主体资格。二、被告是否具有对原告进行赔偿或者补偿的法定职责。
一、关于桐梓县龙会场煤矿是否具备原告主体资格。桐梓县龙会场煤矿是由孔凡江投资设立的个人独资企业，经工商管理机关依法登记颁发营业执照，其采矿权及相关财产权、经营权依法应予保护。虽然2013年与吉利公司兼并重组并将采矿权变更登记给吉利公司名下，但重组工作尚未完成，除采矿权外其他财产权利并未移交给吉利公司，其作为个人独资企业的工商注册登记也未改变，吉利公司也认可与其共同享有原告权利。故其具有原告的主体资格，一审被告关于龙会场煤矿无原告主体资格的答辩理由不予采信。
二、关于一审被告是否具有对一审原告进行赔偿或者补偿的法定职责。《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围需以行政行为违法为前提，本案中，桐梓县人民政府依照《中华人民共和国水污染防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等法律法规申报并划定饮用水水源保护区域的行为得到贵州省人民政府批复同意并组织实施，目的是维护公共利益，行为合法。但作为划定水源保护区域的申报和实施主体，即使是为了实现和维护公共利益需要，如因此损害了公民、法人和其他组织的利益，也应当依法予以补偿。《贵州省饮用水水源环境保护办法（试行）》第十二条规定：“各级人民政府划分或者调整饮用水水源保护区，对保护区内原有居民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当予以赔偿。”依照该规定，桐梓县人民政府具有对一审原告进行赔偿或者补偿的法定职责。
三、一审被告桐梓县人民政府应当依法履行职责。一审原告采矿区域因被划入饮用水水源保护区不能获得延期生产许可，依照相关法律法规及桐梓县人民政府公告要求，只能拆除或者关闭，一审原告认为被告的合法行为对其利益造成损害，向被告申请赔偿，一审被告收到一审原告申请后，应当及时查清事实，依照相关法律法规，就是否应当赔偿或补偿作出具体行政行为，但一审被告未依法作出行政行为，属行政不作为。一审被告虽然已对孔凡江的信访事项作出信访回复意见，但信访回复不能取代行政行为。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。一审原告请求一审被告赔偿或者补偿，应当先由一审被告作出行政行为，一审原告对一审被告作出的行政行为不服，可以提起行政诉讼，其直接请求一审法院判决一审被告对其损失补偿，不予支持，依法对一审被告的不作为予以监督。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，判决责令桐梓县人民政府在判决生效后六十日内针对原告的请求作出行政行为。
宣判后，一审被告桐梓县政府不服，提出撤销遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第499号行政判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求的上诉请求。理由:1、原判认定上诉人对龙会场煤矿“必须拆除或关闭的事实无异议”与事实不符；2、一审认定桐梓县政府具有对原告进行赔偿或补偿的法定职责不当；3、一审判决混淆了行政关闭和采矿权到期自然关闭的关系；4、一审适用法律错误。
被上诉人桐梓县龙会场煤矿、贵州吉利能源投资有限公司答辩称，1、上诉人将答辩人依法划入二级水资源保护区后，龙会场煤矿就不能再进行技改建设，必须进行拆除或者关闭。2、根据《行政许可法》、《贵州省饮用水水源环境保护办法》的规定，上诉人具有对答辩人进行补偿的职责。3、被上诉人的采矿权到期后不能正常延续的根本原因系上诉人的行政行为造成的。4、建议对本案作出实体判决，直接判决上诉人作出补偿。被上诉人桐梓县龙会场煤矿、贵州吉利能源投资的委托代理人提出了相同理由的代理意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人桐梓县人民政府将被上诉人采矿区域划入饮用水水源保护区，被上诉人不能获得延期生产许可，被上诉人的采矿企业只能拆除或者关闭，被上诉人认为上诉人的合法行为对其利益造成损害，向上诉人申请补偿，上诉人应当及时查清事实，依照相关法律法规，作出行政行为，但上诉人未依法作出行政行为，属行政不作为。一审法院依照本案实际和相关法律规定，判决桐梓县人民政府在判决生效后六十日内针对原告的请求作出行政行为并无不当。
综上所述，上诉人桐梓县人民政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决基本事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桐梓县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 柏 松
审判员 安克佳
审判员 邱兴琼
二〇一七年四月二十八日
书记员 李明勋