上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪03行终778号
上诉人(原审原告)邓丽星，女，1986年5月18日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。
被上诉人(原审被告)上海市交通委员会，住所地上海市浦东新区。
法定代表人谢峰。
委托代理人章炜。
被上诉人(原审被告)上海市公安局，住所地上海市静安区。
法定代表人龚道安。
委托代理人朱一云。
被上诉人(原审被告)上海市人力资源和社会保障局，住所地上海市浦东新区。
法定代表人赵祝平。
委托代理人何颖。
被上诉人(原审被告)上海市地方税务局，住所地上海市徐汇区。
法定代表人马正文。
委托代理人吴冰洁。
委托代理人秦曾珮。
上诉人邓丽星因交通其他行政行为一案，不服上海市浦东新区人民法院(2017)沪0115行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月12日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，2017年1月6日，邓丽星向上海市交通委员会(以下简称“市交通委”)下属的行政服务中心(以下简称“服务中心”)申请参加上海市个人非营业性客车额度拍卖(以下简称“额度拍卖”)，并填写了《申请参加额度拍卖告知承诺书》(以下简称《承诺书》)，承诺如有虚假、不实申请等行为，愿意承担3年内不再被受理参加拍卖申请等其他一切责任。服务中心受理申请后，会同上海市公安局(以下简称“市公安局”)、上海市人力资源和社会保障局(以下简称“市人社局”)、上海市地方税务局(以下简称“市地税局”)等部门对邓丽星信息进行后台比对核实，发现邓丽星自申请参拍之日前1年内存在5次以上道路交通安全违法行为。2017年2月7日，服务中心以手机短信的方式向邓丽星发送信息(以下简称“被诉行政决定”)，主要内容为：2017年1月6日，邓丽星递交了参加额度拍卖的申请，经信息比对核实，不符合参拍条件，具体原因为：1.自申请之日前1年内违法次数大于等于5次。根据有关规定，服务中心三年内不再受理邓丽星的参拍申请。如邓丽星对核实结果有异议，请自收到本短信之日起10个工作日内，携带本人身份证原件，前往建国东路XXX号行政服务中心提交书面复核申请(请至http：//chepai.alltobid.com/下载复核申请表)。2017年2月8日，邓丽星向服务中心递交了异议复核申请，服务中心于2017年3月3日上午发送手机短信，告知邓丽星经信息再次比对核实，不符合参拍条件。邓丽星仍不服，诉至原审，请求撤销被诉行政决定。
另查明，邓丽星于2016年2月7日、2016年5月10日、2016年7月1日、2016年10月12日、2016年11月11日驾驶机动车发生5次道路交通安全违法行为，邓丽星通过工商银行牡丹畅通卡缴纳了罚款。
原审认为，根据《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》(以下简称《管理规定》)第三条、第十条规定，本市机动车额度管理实行联席会议制度，联席会议成员单位按照各自职责，落实联席会议议定事项，做好客车额度管理相关工作。市交通委所属的服务中心具体负责归集参加拍卖申请、核实信息和告知核实结果、对异议申请进行复核等客车额度管理相关工作，服务中心归集申请后，应当会同公安、人力资源社会保障、税务等部门完成申请人信息核实工作。本案中，市交通委、市公安局、市人社局、市地税局作为本市机动车额度管理联席会议成员单位，有权按照《管理规定》的相关规定在各自职权范围内实施客车额度管理工作。服务中心系市交通委所属部门，其根据《管理规定》要求，代表市交通委实施的行为由市交通委承担法律责任。服务中心进行申请信息的归集等工作后，会同市公安局、市人社局、市地税局进行信息核实比对后作出被诉行政决定，四机关为本案适格被告。
根据《管理规定》第七条规定，自申请之日前1年内不存在相关道路交通安全违法行为记录的可以申请参加拍卖，道路交通安全违法行为记录包括驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为。第二十六条规定，对提供虚假信息、材料，伪造、变造额度证明材料的，由服务中心取消其参加拍卖资格，3年内不再受理其参加拍卖申请，相关信息纳入本市个人信用信息系统。本案中，邓丽星于2017年1月6日向服务中心提出额度拍卖申请，并同时签署了《承诺书》，承诺如有虚假、不实申请等行为，愿意承担3年内不再被受理参加拍卖申请的责任。服务中心受理邓丽星申请后，市交通委、市公安局等经后台比对，发现邓丽星在申请之日前一年内存在5次以上道路交通安全违法行为，遂作出邓丽星不符合参拍条件且三年内不再受理邓丽星参拍申请的被诉行政决定。原审认为，额度拍卖管理工作系本市破解城市交通管理工作难题、降低行政管理成本、提高行政效率的重要举措，参拍申请人不符合参拍条件且三年内不再被受理其参拍申请的后果，一定程度上是基于加强本市机动车总量控制，规范非营业性客车额度管理工作的需要，具有一定的现实合理性。本案中，在相关职能部门对拍卖政策进行了一定的宣传告知，具有一定的社会认知度的情况下，邓丽星签署了《承诺书》明确自愿对承诺事项承担相关法律后果，现因邓丽星的道路交通安全违法行为次数不符合相关规定，由此导致的相关法律后果也应由邓丽星自行承担，服务中心据此作出的被诉行政决定，结论尚属合理，处理并无不当。
本案的争议焦点在于：第一，关于《承诺书》的合法性问题；第二，违法行为人的认定问题；第三，《管理规定》的溯及力问题。第一、关于《承诺书》的合法性问题。邓丽星认为，《承诺书》属于格式条款，服务中心要求申请人签署《承诺书》后方可提出申请，严重侵犯了邓丽星的申请权。审核申请人是否符合参拍条件系市交通委等行政机关的法定义务，在邓丽星签署《承诺书》进行意思表示与市交通委等行政机关通过后台审核获取的信息不一致的情况下，市交通委等行政机关认定邓丽星为提供虚假、不实信息，将本应属于市交通委等行政机关的审查义务转嫁至邓丽星身上。市交通委等认为，《承诺书》系依据《管理规定》作出，是对《管理规定》内容的进一步阐释，对于《承诺书》的内容，市交通委等通过官方网站、微信公众号等途径进行了广泛告知，且在受理申请窗口也进行了提示，申请人签署《承诺书》等于接受、自认承诺事项。原审认为，《承诺书》的主要内容为《管理规定》第七条、第九条、第二十六条等规定的参拍资格条件及不符合参拍条件的法律后果，签署《承诺书》的主要目的在于警示申请人对提供虚假信息、材料的相关法律后果起到必要的注意义务，并未超越《管理规定》的范围。且相关职能部门在相关网站及微信公众号上对政策进行了广泛告知及解读，具有一定的社会认知度，邓丽星在《承诺书》上签字确认，可以认定系邓丽星真实意思表示，应对承诺事项承担相关法律后果。第二，违法行为人的认定问题。邓丽星认为，其非交通违法行为实施人，交通行政处罚所涉及的车辆也非其所有。为及时、方便缴纳交通违章罚款，邓丽星使用工商银行牡丹畅通卡代替家人缴纳了罚款，但不能证明邓丽星就是交通违法行为人。市交通委等认为，工商银行为本市指定的处理交通违法的代缴机构，申领工商银行牡丹畅通卡需持有本市核发的驾驶证，且该卡不得出借转用，邓丽星通过该卡处理交通违法行为，相关法律后果应由自己承担。原审认为，办理工商银行牡丹畅通卡时需绑定个人驾驶证，通过工商银行牡丹畅通卡处理交通违法行为亦需同时输入个人驾驶证信息，在处理过程中有明确提示如对违法行为认定有异议，应至交通管理部门提出。邓丽星作为完全民事行为能力人，通过工商银行牡丹畅通卡处理了相关交通违法行为，一定程度自认为违法行为人，应对相关处理承担法律后果。在违法行为已经处理，罚款已经缴纳的情况下，邓丽星未提供证据证明其非违法行为人，故对其主张不予采信。第三，《管理规定》的溯及力问题。邓丽星认为，市交通委等认定的其5次交通违法行为中，有3次是在《管理规定》施行之前，根据法不溯及既往的原则，不应该予以认定。市交通委等认为，邓丽星五次违法行为是客观存在的，《管理规定》并未对5次违法行为进行再次认定或重新处理，不违反法不溯及既往原则。原审认为，《管理规定》关于自申请之日前一年内5次交通违法行为的规定系对上海市额度拍卖条件的设定，并非对邓丽星是否具有交通违法行为的认定，邓丽星的5次违法行为系客观存在的现实，不存在法溯及既往的问题。综上，邓丽星的诉讼请求缺乏充分的事实根据与法律依据，难以支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2017年6月29日判决如下：驳回邓丽星的诉讼请求，案件受理费人民币50元(已预缴)由邓丽星负担。判决后，邓丽星不服，向本院提起上诉。
上诉人邓丽星上诉称，上诉人代家人缴纳罚款，并非交通违法行为的机动车驾驶人。《管理规定》的实施之日为2016年7月19日，根据《中华人民共和国立法法》第八十四条和《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第二十六条关于不溯及既往的规定，道路交通安全违法行为的起算点，应当为2016年7月19日至申请日，不应当追溯至2016年7月19日之前的违法行为，因此上诉人不应当承担3年内申请不被受理的后果。请求撤销原审判决，支持其原审诉讼请求，恢复上诉人的参拍资格。
被上诉人市交通委辩称，上诉人办理工商银行牡丹交通卡时需绑定个人驾驶证，当通过该卡处理交通违法行为时需输入持卡人驾驶证档案编号和卡密码，且处理过程中若对违法事实有异议需要陈述申辩的，会提示其前往交通执法机构处理。因此上诉人通过牡丹交通卡缴纳罚款即承认了相应的违法事实。上诉人的违法行为本身已经存在，服务中心根据《管理规定》作出的被诉决定，并未对上诉人的5次违法行为再次进行适用和重新作出对上诉人更为不利的决定，与“法不溯及既往”原则并不相悖。原审判决认定事实清楚，判决合法、合理，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市公安局未提交二审答辩意见。
被上诉人市人社局辩称，被诉行政决定并无不当，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市地税局辩称，根据《管理规定》，市地税局作为市机动车额度管理联席会议的组成部门，参与协调过本市的客车额度管理相关告知。在具体操作中，税务机关的主要职能是负责对申请参加拍卖的个人是否符合“本市户籍，或者持本市居住证明且自申请之日前已在本市连续缴纳满3年社会保险或个人所得税”条款中个人所得税部分内容进行审核。本案中，上诉人的诉讼请求事项不涉及市地税局的审核内容。市交通委根据《管理规定》的相关规定作出被诉行政决定并无不妥。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，根据沪府发[2016]37号《上海市人民政府关于印发<上海市非营业性客车额度拍卖管理规定>的通知》的规定，《管理规定》自2016年7月19日起施行，被上诉人市交通委、市公安局、市人社局、市地税局具有对本市额度拍卖进行管理并作出相应决定的职责。根据《管理规定》第七条第一款第(五)项、第二款第(二)项的规定，申请参加拍卖的个人自申请之日前1年内驾驶机动车不存在5次以上道路交通安全违法行为记录的，可以申请参加拍卖。《管理规定》第九条第二款规定，个人和单位在申请参加拍卖过程中，应当如实填写承诺书，对自身具备参加拍卖资格、愿意承担违反承诺产生的相关责任等内容作出确认。上诉人于2017年1月6日申请额度拍卖，填写了《承诺书》，对自身具备参加拍卖资格、愿意承担违反承诺产生的相关责任等内容作出了明确意思表示予以确认。经相关部门信息核实后，认定其因在申请之日前1年内驾驶机动车存在5次道路交通安全违法行为记录而不符合参拍条件的事实清楚。故被上诉人于2017年2月7日作出被诉行政决定，取消上诉人参拍资格，并告知其3年内不再受理其参拍申请，事实认定清楚、适用法律规定及行政程序并无不当。上诉人以其代缴罚款为由主张其不存在《管理规定》第七条规定之情形。对此，本院审查认为，上诉人作为道路交通安全违法行为人被处罚且已履行完毕，上诉人的辩称系对交通行政处罚决定的异议，不属于本案审查范围。上诉人对道路交通违法行为起算时间所提异议，理由不能成立，本院难以支持。
综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人邓丽星负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张文忠
审 判 员 沈莉萍
代理审判员 高 凌
二〇一八年一月九日
书 记 员 杨 勖
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……