北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终1154号
上诉人（一审原告）李冬梅，女，1967年3月4日出生。
委托代理人杨柳，北京昊庭律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。
法定代表人张贵林，区长。
委托代理人王雷，男。
委托代理人井友航，男。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，市长。
委托代理人史静，女。
委托代理人张童，男。
一审第三人安兴广（上诉人李冬梅之夫），男，1963年6月1日出生。
一审第三人李文芝，女，1962年3月9日出生。
上诉人李冬梅因土地行政确权决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第588号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李冬梅的委托代理人杨柳，被上诉人北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）的委托代理人王雷、井友航，被上诉人北京市人民政府（以下简称北京市政府）的委托代理人史静，一审第三人安兴广、李文芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月5日，门头沟区政府作出门政决字（2015）1号《土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉确权决定），主文内容为：“李冬梅、安兴广通过购买房屋取得雁翅镇雁翅村西中街37号院（以下简称37号院）的宅基地使用权；李文芝因继承房屋亦享有37号院的宅基地使用权；李冬梅、安兴广与李文芝为37号院宅基地共有权利人。双方争议的宅基地为李冬梅、安兴广与李文芝共有”。李冬梅不服，向北京市政府申请行政复议。2015年6月19日，北京市政府作出京政复字（2015）391号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉确权决定。李冬梅不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求依法撤销被诉确权决定及被诉复议决定。
一审法院判决认定，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。中华人民共和国国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（2003年）（以下简称国土资源部《调查处理办法》）第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。据此门头沟区政府具有作出本案被诉确权决定的法定职权。
根据当事人诉辩主张，本案的争议焦点有三，一是门头沟区政府作出被诉决定的程序是否合法；二是门头沟区政府认定本案争议的土地属于共有是否具有事实根据和法律依据，被诉确权决定是否合法；三是北京市门头沟区雁翅镇雁翅村（以下简称雁翅村）村民委员会证明争议宅基地的使用权由李冬梅享有是否具相应的效力。
针对焦点问题一，一审法院认为，国土资源部《调查处理办法》第四条第一款规定县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。该办法第五条第一款规定个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。该办法第十三条第一款、第二款规定对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。该办法第二十八条规定国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。该办法第三十条规定国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，案涉争议宅基地确权纠纷经过被申请人变更程序，第一次是李冬梅以案外人李文贵为被申请人，于2014年7月4日向北京市国土资源局门头沟分局（以下简称国土门头沟分局）申请宅基地确权，国土门头沟分局经询问勘察，查明37号院实际权利人为李文芝，李文贵只是实际使用人。2014年11月20日，李冬梅以被申请人姓名错误为由撤回争议宅基地确权申请。国土门头沟分局经审查后同意并于2014年11月21日作出《土地权属争议案件撤回通知书》（以下简称《撤回通知书》）。同时，李冬梅、安兴广以李文芝为被申请人，于2014年11月19日再次向国土门头沟分局提交争议宅基地权属申请。2014年11月21日，国土门头沟分局受理后作出《土地权属争议案件受理通知书》（以下简称《受理通知书》），并于同日向李文芝作出《答辩通知书》。随后，国土门头沟分局听取了李文芝的意见，对是否同意调解进行了询问，因当事人双方存在分歧无法调解。2015年2月3日，国土门头沟分局向门头沟区政府上报《关于处理李冬梅、安兴广与李文芝宅基地权属争议案件的请示》。同年2月5日，门头沟区政府作出被诉确权决定，并分别送达李冬梅和李文芝。综上，被诉确权决定的办案期限符合上述规定。
李冬梅在庭审中就被诉确权决定的承办人和询问调查程序问题提出异议。关于承办人问题。参照国土资源部《调查处理办法》第十五条规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。该办法第十七条规定，承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。该办法第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。参考《北京市土地权属争议调查处理办法》第十六条规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定两人以上作为承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。该办法第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，承办人认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。在案证据能够证明国土门头沟分局确定的工作人员井友航、史楠办理案涉土地确权案件，承办人符合上述规定。
关于询问勘验的程序问题。李冬梅以案外人李文贵为被申请人提出确权申请后，国土门头沟分局启动了询问和勘验程序，李文芝作为李文贵的委托代理人参与了案件的调查，经审查后认定了案件的相关事实。因申请对象错误，李冬梅将被申请人变更为李文芝，国土门头沟分局亦向李文芝发放了答辩通知书，审查了其提交的答辩材料及相关证据，开展了必要的审查工作。参照国土资源部《调查处理办法》第十八条国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。在案证据能够证实，门头沟区政府在解决案涉同一宗土地权属纠纷的过程中，进行了相应的测绘勘察工作并据此确定案涉争议宅基地的现状，听取了各方当事人的意见，履行了调查、询问和调解程序。房屋坐落现状属于客观事实，并不会因申请人的不同而发生改变，故门头沟区政府作出被诉确权决定的程序并无不当，李冬梅主张其变更被申请人后，还应当再次履行上述程序的主张不予支持。
针对焦点问题二，根据查明的事实，1949年颁发《河北省土地房产所有证》（以下简称1949年房产证）记载张永清有西南房五间，地基一段，地基四至：东至大门口，西至大墙根，南至官街，北至官院。刘正亚建南房之前，北房和东房由张永志家居住，西南房五间由张永清家居住，双方共用大门、厕所，当时院落大门位于现在南房最东侧房间位置。1984年，刘正亚拆除西南房后建南房三间，并将院落大门改在东房南侧，建成后南房东墙至官街尚存有18.83平方米的空地未实际建设。形成北房和西房为张永志家所有，东房和南房为张永清家所有的事实。刘正亚与安兴广是在1994年8月27日签订的《买房契约》，将南房三间和东房两间卖与安兴广。其中南房三间注明四至：北至官院，南至官街，东至大门口，西至西山墙西边的大墙根，并约定连同四至一并卖与安兴广，即将南房东侧打好地基未建房的宅基地一并出售给安兴广。本案的关键是1984年刘正亚翻建房屋后大门的朝向发生了变化，因此宅基地的范围已不是1949年房产证记载的“东至大门口”。另外，1994年8月27日刘正亚与安兴广签订《买房契约》记载的“东至大门口”属于当事人之间的约定，该签订契约时间晚于翻建房屋时间，在不能提供其它证据佐证的情况下，李冬梅以《买房契约》记载的四至主张权利的请求不予支持。结合北京市门头沟区人民法院（2014）门民初字第1223号民事判决书（以下简称1223号民事判决）案涉争议宅基地“由双方共用堆放杂物已十余年”的记载，门头沟区政府的实地勘察、北京市政府的行政复议听证程序以及本案审理查明的事实，可以确认争议宅基地共同使用的事实。参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年4月9日，国家土地管理局）第五十三条之规定，一宗地由两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权。共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。综上，门头沟区政府确认争议宅基地为双方共有并无不当。
关于焦点问题三，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。据此，村民委员会不具有审批宅基地的法定职权，其出具的争议宅基地由李冬梅为使用权人的证明不具有法律效力。关于安兴广述称，认为李文芝现在不是雁翅村的农民，不能享有农村宅基地的使用权的问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。本案中李文芝通过继承取得37号院内房屋，由于房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权不可分割，因此李文芝基于房屋所有权而享有相应宅基地使用权，与《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定的宅基地属于农民集体所有并不矛盾。综上，李冬梅认为农民集体所有的土地属于村集体所有，村民委员会可以自由行使宅基地分配权的上述主张，不予支持。
关于行政复议的程序问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。具体到本案而言，根据查明的事实，北京市政府收到李冬梅的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及《复议法实施条例》的规定，履行了受理、答复通知、通知第三人参加复议、组织听证、延期审理、复议审查等法定程序义务，于法定期限内作出被诉复议决定并依法送达各方当事人，行政复议程序符合法律规定。
综上，被诉确权决定和被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确、裁量恰当。李冬梅请求撤销被诉确权决定和被诉复议决定的主张缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李冬梅的诉讼请求。
李冬梅不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，其一，门头沟区政府作出被诉确权决定的程序存在严重违法，是依照上诉人第一次申请确权程序的内容和证据作出的，因上一次确权程序已经结束，国土部门应按照《北京市土地权属争议调查处理办法》的要求，重新履行程序、组织举证、实地走访、调查勘验，不应径直沿用第一次调查取证的笔录和证据作为第二次确权证据使用。其二，门头沟区政府在土地确权程序中没有按照要求两人以上作为承办人属于程序违法。其三，关于37号院大门的位置变化问题和院内房屋归属问题，一审法院查明的事实是错误的。其四，李文芝通过继承取得的宅基地使用权应只限于该房屋之下的宅基地范围，不应扩展到37号院整个院落的宅基地，一审法院认定李文芝取得37号院宅基地使用权是错误的。其五，李文芝系城镇户口，依法无法取得宅基地使用权，门头沟区政府将宅基地使用权确认由上诉人与李文芝共有明显是违背法律规定的。综上，一审法院认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决并依法改判撤销被诉确权决定和被诉复议决定。
门头沟区政府辩称，同意一审判决。
北京市政府辩称，同意一审判决。
安兴广述称，同意上诉人意见。
李文芝述称，同意门头沟区政府和北京市政府意见。
一审举证期限内，门头沟区政府向一审法院提交了以下证据：1.被诉确权决定；2.询问笔录（7份）；3.土地权属争议案件受理通知书（2份）、答辩通知书（2份）、土地权属争议案件文书送达回证（4份）、土地权属争议案件撤回通知书（2份）、关于《北京市门头沟区人民政府土地权属争议案件决定书》征求意见的函、《关于对李冬梅、安兴广与李文芝宅基地权属争议决定书的审核意见》、《关于处理李冬梅、安兴广与李文芝宅基地权属争议案件的请示》。
一审举证期限内，北京市政府向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请书及接待笔录；2.行政复议答复通知书及送达回证；3.门头沟区政府提交的行政复议答复书；4.第三人参加行政复议通知书及送达回证；5.北京市政府向李冬梅、李文芝送达门头沟区政府答复材料的回证；6.听证笔录及现场勘验照片；7.行政复议延期通知书及送达回证；8.被诉复议决定及送达回证、EMS邮件详情。
李冬梅在一审法院指定的证据交换日前提交了以下证据：1.被诉确权决定；2.被诉复议决定；3.买房契约；4.河北省土地房产所有证；5.雁翅村村民委员会出具的证明；6.宅基地规划图；7.证明。
对上述证据，一审法院经审查认为，门头沟区政府提交的证据1系被诉行政行为，不能自证本身合法性，不作为证据接纳。北京市政府提交的证据7系本案被诉行政行为，不能自证本身合法性，不作为证据接纳；关于证据4、证据5中李文芝参加行政复议通知书、送达回证以及是否收到回执的真实性问题，由于李文芝参与了行政复议且未对复议程序问题提出异议，李冬梅亦没有相反的证据证明其不真实，故确认其真实性；关于证据6现场勘验照片的真实性，现照片记载内容是堆放杂物。结合双方当事人堆放杂物的陈述和1223号民事判决对现场勘查及双方共用争议宅基地的记载，确认争议宅基地共同堆放杂物的事实。李冬梅提交的证据1、证据2分别为被诉确权决定及被诉复议决定，系被诉行政行为，不能自证合法性，不作为证据接纳；关于李冬梅提交证据3的真实性，结合李冬梅、安兴广从刘正亚处取得房屋的客观事实，及门头沟区政府的答辩，对买卖契约的真实性予以确认。对证据4的真实性，结合门头沟区政府提供的原始档案，能够认定相关事实，但不能实现李冬梅取得了争议宅基地使用权的证明目的。证据5因村民委员会不具有确认土地所有权的法定职权，亦不能实现李冬梅是争议宅基地权利人的证明目的。证据7系证人证言，不能直接证明李冬梅系争议宅基地权利人的证明目的，不予采信。李冬梅和门头沟区政府、北京市政府提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的证据，一审法院予以采信。
上述证据均已随案移送本院，经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：
涉案争议宅基地位于37号院东南角，面积18.83平方米。37号院最初由案外人张永志和张永清两兄弟居住，双方共用大门、厕所，院落大门位于现在南房最东侧房间位置。根据1949年房产证记载：张永清有西南房五间，地基一段，地基四至：东至大门口，西至大墙根，南至官街，北至官院。李文芝为张永志的儿媳，刘正亚为张永清的女婿。1984年，刘正亚拆除西南房后建南房三间，并将院落大门改在东房南侧，建成后南房东墙至官街尚存有18.83平方米的空地未实际建设。形成了北房和西房为张永志一家所有，东房和南房为张永清所有的居住状况。张永清去世后，其房屋由女儿张久英及女婿刘正亚继承。张永志去世后，北房和西房由其儿媳李文芝继承。1994年8月27日，刘正亚与安兴广签订《买房契约》，将南房三间和东房两间卖与安兴广。其中南房三间注明四至：北至官院，南至官街，东至大门口，西至西山墙西边的大墙根，并约定连同四至一并出卖，即将南房东侧打好地基未建房的宅基地也一并出售给安兴广。1996年，李文芝的哥哥李文贵搬到此院居住至今。李冬梅、李文芝及其哥哥李文贵一直将争议宅基地用于堆放杂物已十余年，后因琐事发生纠纷引发权属争议。
2014年7月4日，李冬梅以案外人李文贵为被申请人，向国土门头沟分局申请争议宅基地确权。2014年7月14日，国土门头沟分局受理了该宅基地权属争议案，2014年7月16日，通知案外人李文贵进行答辩，李文芝作为李文贵的代理人参加了调查。2014年11月20日，李冬梅以被申请人姓名错误为由撤回争议宅基地确权申请。2014年11月21日，国土门头沟分局同意并于同日分别向李冬梅、案外人李文贵作出《撤回通知书》。同时，李冬梅、安兴广以李文芝为被申请人，于2014年11月19日再次向国土门头沟分局申请争议宅基地确权。2014年11月21日，国土门头沟分局受理上述宅基地权属争议，并出具《受理通知书》，于同日向李文芝发放了《答辩通知书》。随后，国土门头沟分局听取了李文芝的意见，对是否同意调解进行了询问，因当事人双方存在分歧无法调解。2015年1月20日，国土门头沟分局向门头沟区政府法制办公室发送京国土门函（2015）22号关于《北京市门头沟区人民政府土地权属争议案件决定书》征求意见的函，并附《北京市门头沟区人民政府土地权属争议案件决定书》（代拟稿），向门头沟区政府法制办公室征求意见。2015年1月26日，门头沟区政府法制办公室作出门政法函（2015）4号《关于对李冬梅、安兴广与李文芝宅基地权属争议决定书的审核意见》。2015年2月3日，国土门头沟分局向门头沟区政府上报《关于处理李冬梅、安兴广与李文芝宅基地权属争议案件的请示》。门头沟区政府于2015年2月5日作出被诉确权决定，于2015年2月10日送达双方当事人。
李冬梅不服，于2015年3月31日向北京市政府申请行政复议，北京市政府收到上述行政复议申请及相关材料后，于同年4月2日向门头沟区政府作出行政复议答复通知书，门头沟区政府于同年4月14日作出行政复议答复书，并提交了作出被诉确权决定的证据、依据。同年4月24日，北京市政府作出第三人参加行政复议通知书，通知安兴广、李文芝作为第三人参加行政复议。因案情复杂，同年5月6日，北京市政府组织李冬梅、门头沟区政府、安兴广、李文芝举行听证和现场勘验。同年5月25日，北京市政府认为案情复杂，作出行政复议延期通知书，决定延长审理期限30日，并送达双方当事人。同年6月19日，北京市政府作出被诉复议决定并送达各方当事人。
本院认为，关于门头沟区政府作出被诉确权决定的程序合法性问题，李冬梅就被诉确权决定的询问调查程序及承办人提出异议。参照国土资源部《调查处理办法》第十七条、第十八条之规定，承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。故，在调查处理土地权属争议过程中，行政机关对于是否进行实地调查，是否向有关单位或者个人调查取证，可以根据案件实际情况作出判断。本案中，在李冬梅以案外人李文贵为被申请人提出的涉案争议宅基地确权申请中，国土门头沟分局进行了相应的测绘勘察工作并据此确定涉案争议宅基地的现状，听取了各方当事人的意见，履行了询问调查等行政程序。现李冬梅变更被申请人重新提出申请，针对同一宗土地的权属纠纷根据已有的调查程序能够认定相关事实的基础上，行政机关未再次履行上述程序并无不当，符合行政效率原则。参照《北京市土地权属争议调查处理办法》第十六条之规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定两人以上作为承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。执法人员为两人以上是为了保证调查过程的客观、公正，本案询问笔录等在案证据能够证明调查程序中执法人员为两人，李冬梅关于门头沟区政府在土地确权程序中没有指定两人以上作为承办人的主张缺乏证据佐证，本院不予支持。
关于争议宅基地是否应认定为共有问题。参照国土资源部《调查处理办法》第十九条之规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款之规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。因此，宅基地属于集体所有，李冬梅提交的《河北省土地房产所有证》所载明的土地已全部转为集体所有，该证不具有法律效力，不能证明争议宅基地使用权人为李冬梅。另，1994年8月27日刘正亚与安兴广签订的《买房契约》所注明的房屋四至系民事合同当事人之间的约定，亦不具有证明李冬梅为争议宅基地使用权人的法律效力。参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十三条之规定，一宗地由两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权。共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。本案中，在37号院宅基地未进行析产确权的情况下，结合生效裁判文书、门头沟区政府的询问笔录、北京市政府的行政复议听证程序及现场勘验等，可以确认争议宅基地共同使用的事实，故门头沟区政府认定争议宅基地为双方共有并无不当。另，参照《确认土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条之规定，继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。故李冬梅关于李文芝系城镇户口，依法无法取得宅基地使用权的主张，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。李冬梅的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李冬梅负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡华峰
代理审判员 赵世奎
代理审判员 刘英飞
二〇一六年五月五日
书 记 员 张宏晶