山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行终字第22号
上诉人（原审原告）：李宏伟。
上诉人（原审原告）：芦建军。
委托代理人：李宏伟，基本情况同上。
被上诉人（原审被告）：东营市公安局交通警察支队。住所：东营市黄河路220号。
法定代表人：周海林，支队长。
委托代理人：刘宝。
委托代理人：王金刚，山东景顼律师事务所律师。
上诉人李宏伟、芦建军因与被上诉人东营市公安局交通警察支队（以下简称“市交警支队”）道路行政允诺一案，不服东营市东营区人民法院于2015年5月6日作出的（2015）东行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人李宏伟，被上诉人市交警支队委托代理人刘宝、王金刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2008年6月27日，市交警支队制定《东营市公安局交巡警支队道路交通违法行为举报奖励办法》（以下简称《举报奖励办法》）。该办法第四条规定：实施举报奖励的道路交通违法行为主要包括：（一）举报冲闯红灯、超速超载、疲劳驾驶、酒后驾驶、无证驾驶、农用车和拖拉机乘载3人以上等严重交通违法行为；……（五）举报以上严重违法行为，并经查实的，据情给予人民币50元-200元奖励，其他一般违法行为据情给予20元-50元奖励。
2008年8月至2009年3月期间，芦建军多次到市交警支队举报车辆交通违法行为，并提供了大量涉嫌交通违法行为车辆照片、录像。2010年1月18日，市交警支队就芦建军的举报处理意见向芦建军口头进行了告知。李宏伟、芦建军认为，市交警支队没有按照其制定的《举报奖励办法》规定对其提供的全部车辆涉嫌交通违法行为照片和录像进行全面审查核实，并兑付奖金，以市交警支队的行为构成行政不作为为由，于2011年4月27日向东营市东营区人民法院提起行政诉讼。东营市东营区人民法院经审理于2011年7月19日作出（2011）东行初字第36号行政判决，判决市交警支队对李宏伟、芦建军举报的涉嫌交通违法行为的照片、录像资料作出全面审查核实认定的具体行政行为。李宏伟、芦建军，市交警支队均不服判决，提起上诉，东营市中级人民法院经审理，于2011年10月27日作出（2011）东行终字第37号行政判决，维持了一审判决。李宏伟、芦建军不服，提出申诉，经东营市中级人民法院再审，于2013年2月4日作出（2012）东行再终字第1号行政判决，认定：李宏伟、芦建军的举报材料需经市交警支队查实后才能据情确定奖励数额。据此，维持了东营市中级人民法院（2011）东行终字第37号行政判决。李宏伟、芦建军仍不服，向山东省高级人民法院提出申诉，山东省高级人民法院于2013年12月12日以李宏伟、芦建军举报的交通违法行为及相应照片，在未经公安机关交通管理部门查证属实的情况下，并不能直接作为认定被举报人存在交通违法行为的证据，即只有经查实的举报才符合兑现承诺的条件。因此对李宏伟、芦建军主张的举报照片能够清晰反映违法行为的即应兑现承诺的主张，不予支持。李宏伟、芦建军主张市交警支队逾期提交证据，即应视为不予兑现奖金的行政不作为因无证据而不具备合法性，但兑现行政允诺应以查实是否符合允诺条件为前提，在市交警支队未进行全面审查的情况下，并不能直接产生按照举报人要求兑现奖金的结果等为由对李宏伟、芦建军的申诉予以驳回。
2013年4月9日，市交警支队就李宏伟、芦建军的交通违法行为举报审核情况向其书面告知：一、李宏伟、芦建军使用移动测速设备拍摄的208970张照片（拍摄地点：东营市黄河路英华园路口、黄河路高架桥东、北一路石油大学南门），因其使用的测速仪属强制检定的工作计量器具，没有经东营市质检部门备案和检定，不予审查。二、机动车不走机动车道的239874张照片，于2008年8月27日至2008年11月29日在东营市府前大街东一路至华山路段拍摄，因此路段是未安装交通安全设施和施划交通标线的新改建道路，未对机动车和非机动车道进行区分，无法认定交通违法行为。对此部分照片不予审核。三、车辆压黄线的44998张照片（拍摄地点：东营市大渡河路与郑州路路口、云门山路与北一路路口、云门山路与北二路路口、八分场十字路口、海通路与济南路口、海通路与淄博路路口、淄博路与太行山路路口），属轻微交通违法行为，不是《举报奖励办法》所鼓励举报的交通违法行为，不予审查。四、机动车违反交通信号指示、压黄线、逆行以及车辆不按导向车道行驶的11215张照片（拍摄地点：东营市西四路黄河钻井供应站路口），因拍摄的车辆整体照片单一，角度单一，按照交通信号灯上的读秒，经反复甄别确认，认定其中2129张违反禁止标线指示的照片，符合举报奖励办法的条件。市交警支队对该2129张照片，按照车辆登记的地址和通讯方式，以电话或邮寄挂号信方式通知车主到交警部门确认交通违法行为，接受处理。有174辆车车主到交警部门认可举报接受处罚，市交警支队于2013年2月27日向李宏伟、芦建军兑现举报奖励3480元。李宏伟、芦建军认为市交警支队对其举报的交通违法行为资料全面审核的具体行政行为不能提供证据证明其合法性，必须承担举证不利的后果，进而应履行支付奖励为由向本院提起行政诉讼，要求：一、确认市交警支队对原告举报的502828起交通违法行为资料作出的不符合《举报奖励办法》奖励条件的审核结论不具合法性。二、确认市交警支队对认定符合《举报奖励办法》举报条件的1955起交通违法行为举报资料，不予兑现奖金的具体行政行为不具合法性。三、判令市交警支队按《举报奖励办法》的规定，对李宏伟、芦建军举报的502828起交通违法行为兑现奖金21994165元，对市交警支队确认符合举报奖励办法的1955起交通违法行为举报按每起50元兑现奖金97750元，合计22091915元。
庭审辩论中，李宏伟、芦建军主张市交警支队将车辆压黄线认定为轻微的交通违法行为无法律依据。市交警支队对已认可的174张举报照片已按每起20元给予3480元奖励，其中也有逆行、压黄线、不按导向车道行驶的，该部分举报应该按照闯红灯的奖励标准50元支付。
原审法院认为，东营市中级人民法院（2011）东行终字第37号行政判决、（2012）东行再终字第1号行政判决、山东省高级人民法院（2013）鲁行监字第174号驳回申诉通知书均认定：李宏伟、芦建军举报的交通违法行为及相应照片录像资料，在未经公安机关交通管理部门查证属实的情况下，并不能直接作为认定被举报人存在交通违法行为的证据，即只有经查实的举报，才符合兑现承诺的条件。
关于李宏伟、芦建军使用移动测速设备拍摄的208970张涉嫌交通违法行为举报及相应资料。根据《中华人民共和国计量法实施细则》第十一条：”使用实行强制检定的计量标准的单位和个人，应当向主持考核该项计量标准的有关人民政府计量行政部门申请周期检定。使用实行强制检定的工作计量器具的单位和个人，应当向当地县（市）级人民政府计量行政部门指定的计量检定机构申请周期检定。……”、《中华人民共和国强制检定的工作计量器具检定管理办法》（国发【1987】31号）第五条：”使用强制检定的工作计量器具的单位或者个人，必须按照规定将其使用的强制检定的工作计量器具登记造册，报当地县（市）级人民政府计量行政部门备案，并向其指定的计量检验机构申请周期检定。当地不能检定的，向上一级人民政府计量行政部门指定的计量检定机构申请周期检定。”、第七条：”属于强制检定的工作计量器具，未按照本办法规定申请检定或者经检定不合格的，任何单位或者个人不得使用。”的规定，李宏伟、芦建军用以收集被举报人交通违法资料的移动测速设备为实行强制检定的工作计量器具，未向有关计量行政部门申请周期检定和备案，该部分涉嫌交通违法行为的举报资料不具合法性，市交警支队以此为由不予审查的主张应予支持。
关于李宏伟、芦建军在东营市府前大街东一路至华山路段拍摄的239874张涉嫌机动车不走机动车道的交通违法行为举报及相应资料，因其拍摄时间该路段未设置交通标志、未施划交通标线，无机动车和非机动车道划分，无查证依据，无法认定车辆交通违法行为，市交警支队对该部分举报资料未予查实的行为并无不当。
关于李宏伟、芦建军在东营市大渡河路与郑州路路口、云门山路与北一路路口等地点拍摄的44998起涉嫌车辆压黄线交通违法行为举报及相应资料，因车辆压黄线为即时性、瞬时性交通违法行为，事后难以查实，市交警支队未予查实的行为并无不当。
关于李宏伟、芦建军在东营市西四路黄河钻井供应站路口拍摄的11215张涉嫌机动车违反交通信号、逆行、不按导向车道行驶等交通违法行为举报及相应资料，市交警支队经审核并与交通信号灯的读秒进行甄别，认可其中2129起交通违法行为符合《举报奖励办法》的举报条件的行为并无不当，应予确认。因违反交通信号指示、逆行、不按导向车道行驶等交通违法行为亦为即时性、瞬时性交通违法行为，事后难以查实，市交警支队对其余举报资料未予查实的行为亦无不当。
综上，对李宏伟、芦建军举报的交通违法行为及相应照片、录像，市交警支队查实认可的2129起交通违法行为，符合兑现承诺的条件，应予兑现奖励。李宏伟、芦建军要求确认市交警支队对认定符合《举报奖励办法》举报条件的1955起交通违法行为不予兑现奖励的行为不具合法性，并要求每起按50元支付97750元的主张，因市交警支队的《举报奖励办法》并未将交通违法行为车辆接受处罚作为兑现奖励的条件，且李宏伟、芦建军要求每起按50元支付奖励未超出《举报奖励办法》的规定，应予支持。其余未得到市交警支队查实认可的涉嫌交通违法行为举报，不符合兑现承诺的条件，李宏伟、芦建军请求市交警支队兑现该部分奖励的主张不予支持。李宏伟、芦建军关于市交警支队对其举报的交通违法行为资料全面审核的具体行政行为不能提供证据证明其合法性，必须承担举证不利的后果，即应履行兑现奖励及对举报的505057张照片中至少10%存在报废、套牌等严重交通违法行为，市交警支队在法定举证时限内，故意不提供车辆管理信息资料排除被举报车辆的上述违法行为，李宏伟、芦建军举报的505057张照片依法视为符合市交警支队设定的严重交通违法行为奖励条件，市交警支队应按每起50元-200元标准兑现奖励的主张，因本案兑现行政允诺应以查实符合允诺条件为前提，在李宏伟、芦建军举报的涉嫌交通违法行为未得到查实的情况下，并不能产生按照举报人要求兑现奖励的结果，其主张不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定判决：一、市交警支队于判决生效之日起十日内支付李宏伟、芦建军允诺奖励人民币97750元；二、驳回李宏伟、芦建军的其他诉讼请求。
上诉人李宏伟、芦建军不服一审判决，上诉称：一、关于“使用移动测速设备拍摄的208970张举报照片”，一审法院认定上诉人的举报不具合法性与事实不符。1、对被上诉人逾期的举证，法庭不应采信；2、关于上诉人拍摄的208970起举报照片，上诉人向法庭提交了产品合格证，生产厂家所在地安徽铜陵市技术监督局出具的备案和检测证书以及国家道路交通安全产品质量监督检测中心、公安部道路交通安全产品质量监督检测中心出具的检测报告等证据，能够证明上诉人所使用设备是合格的。被上诉人的认定不应得到支持；3、被上诉人在奖励条件中并没有对测速设备的条件进行限制，上诉人测速的地点所设置的限速标志是40公里，而通行此处的车辆都在60公里以上，超速是不争的事实。被上诉人就该部分举报应按每起50元-200元的标准兑现上诉人10448500元奖金。二、关于“机动车不走机动车道的239874起举报照片”，一审法院的认定没有事实和法律依据。1、上诉人提交的照片能清楚的显示上诉人拍摄的地点有一条宽一米的隔离带，从而将道路北侧隔离出了3米宽的非机动车道，被举报的车辆全部因在这条非机动车道由东往西行驶被拍摄下来。2、涉案路段自建成至今，一直是机动车道与非机动车道分离。上诉人的举报能够记录和证明所举报车辆不走机动车道的事实。3、被上诉人所称的上诉人举报的该项违法行为不属于《举报奖励办法》列举的严重违法行为，但被上诉人并未对此提供法律文件，故，被上诉人的主张不具合法性。4、被上诉人在全市范围内的数百个路口安装监控录像装置，拍摄车辆在非机动车道行驶的违法行为并录入车辆交通管理系统，该事实证明了车辆在非机动车道行驶的违法行为属于被上诉人的奖励办法中认定的危害交通安全的违法行为。三、关于“车辆压黄线的44998起举报照片”，一审法院认为被上诉人“未予查实”并无不当没有事实和法律依据。1、上诉人拍摄的举报照片，符合《道路交通违法行为处理程序规定》第十八条的规定，已将所举报车辆压黄线的即时性、瞬时性行为进行了证据固定，被上诉人称举报车辆压黄线事后难以查证的主张不存在。2、被上诉人称压黄线属轻微交通违法行为，不是奖励办法所列举的严重违法行为。车辆压黄线与车辆闯红灯一样，都被记六分，罚款200元，压黄线与闯红灯属类似的交通违法事项，故应视为被上诉人设定的严重违法行为。因此，被上诉人为拒绝兑现奖金，将车辆压黄线认定为轻微的交通违法行为无法律依据。3、被上诉人在奖励办法中没有设定轻微违法行为，没有向法庭提供任何法律规定的文件证据，证明车辆压黄线属于轻微违法行为；4、被上诉人对上诉人在东营市西四路黄河钻井供应站路口拍摄的机动车压黄线违法行为已兑现了奖励，因此，其作出的压黄线不属于奖励条件的主张，是不成立的，被上诉人应按每起50元-200元的标准至少应兑现上诉人2249900元奖金。四、关于“违反信号指示、压黄线、逆向行驶以及车辆不按导向车道行驶的11215张举报照片”，一审法院判决无事实和法律依据。1、上诉人已将举报车辆违反信号灯指示、压黄线、逆向行驶以及不按导向车道行驶的即时性、瞬时性交通违法行为进行了证据固定，被上诉人主张上述交通违法行为“查证不实”的主张不成立。2、关于被上诉人举报的2486起车辆闯红灯照片，被上诉人拍摄的钻井供应站路口的9张照片，能够清楚反映违法车辆在信号灯为红色读秒倒计时状态下连续行驶的违法事实，举报车辆的号牌、颜色、车型、时间、地点、违法事实清楚，足以推翻被上诉人称的举报车辆闯红灯的交通违法行为不能查实的结论。3、被上诉人举报的11215张照片，除2486起闯红灯和被上诉人认定的2129起违反禁止标线外，其余的6600起违反禁止标线举报车辆照片与被上诉人审查结论认定的2129起都是上诉人在同一地点按同一标准拍摄，被上诉人对2129起予以认定而对6600起不予认定属自相矛盾。五、关于“涉嫌盗抢、报废、拼装、改装、套牌、假牌等严重违法行为的502828张举报照片”。1、被上诉人在法定举证期限内没有依法向法庭提交任何证据，证明以上照片存在“查证不属实、不予兑奖”的情形，故，被上诉人的主张应视为没有相应证据；2、上诉人通过照相机、录像机、测速雷达采集的502828起车辆照片、录像，除依据照片直接反映的违法事实外，每一起举报车辆还有可能涉嫌盗抢、套牌等严重违法行为，被上诉人应在收到起诉状副本之日起10日内提交其进行核实的有关证据，以证明其主张的举报车辆不存在上述违法事实。3、被上诉人一审答辩状中认可上诉人在西四路黄河钻井供应站路口举报的机动车违反信号指示、压黄线、逆向行驶以及车辆不按导向车道行驶的11215张照片存在套牌的违法行为，因此，被上诉人应按每起200元的标准，兑现上诉人477*200=95400元奖金。4、上诉人举报的505057张照片，除去被上诉人认可的2129起违反禁止标线照片外，剩余的502928起举报照片，因被上诉人没有证据排除套牌等严重违法行为，一审法院应按《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，判决被上诉人对此承担不利后果。综上，请求撤销原审判决第二项；判决被上诉人履行奖励承诺，限期给付上诉人举报奖金，兑现奖金数额按一审时的诉求25179440元。
被上诉人市交警支队庭审中答辩称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。山东省高级人民法院作出的裁判文书认定了上诉人没有执法权，仅依据其举报提交的照片、录像不能作出交通违法的认定，只有经过行政执法主体按照法定程序查证属实后才能对相对人作出违法与否的认定。被上诉人认为原审法院所作判决的第一项是不妥当的。请求二审法院驳回上诉人的上诉。
二审庭审中，围绕被上诉人于2013年4月9日作出的《关于对交通违法举报审核情况的告知说明》的合法性进行了审查。
（一）关于被上诉人针对上诉人使用移动测速设备拍摄的208970张照片所作审核认定的合法性问题。被上诉人发表如下意见：上诉人使用没有经过东营市质监部门备案标定的移动测速设备拍摄的该组照片，并不符合举报条件，故不予审查。上诉人发表如下意见：对被上诉人就该组照片的拍摄路段及举报数量（208970张）的认定予以认可。但上诉人使用的测速设备是合格的，那么使用该设备测得的数据就应有法律效力。上诉人向法庭提交了LDR-7手持式证眼雷达《监测报告》（公交检[委]第2007460号）。
（二）关于被上诉人针对上诉人拍摄的机动车不走机动车道的239874张照片所作审核认定的合法性问题。被上诉人发表如下意见：该组照片的拍摄时间为2008年8月27日至2008年11月29日，拍摄路段为东营市府前大街东一路至华山路，当时该路段属新改建路段，尚未安装交通安全设施和施划交通道路标线。因此，在此路段通行的车辆无法作出交通违法与否的认定，故上诉人的该组举报不符合举报条件。上诉人发表如下意见：对被上诉人就该组照片拍摄路段及举报照片数量（239874张）的认定予以认可。但认为拍摄路段有交通安全设施。该路段有四十米长的隔离带，即便没有交通安全设施和施划交通标线，驾驶员也应该能分清机动车、非机动车道。庭审中对该组照片进行了当庭播放，从该组照片反映的道路情况看，未发现该路段设置有交通设施，无机动车和非机动车交通标线，道路上有隔离带。
（三）关于被上诉人针对上诉人拍摄的机动车压黄线的44998张照片所作审核认定的合法性问题。被上诉人发表如下意见：44998张照片全是举报的车辆压黄线的情况，结合拍摄路段的路况考量，该部分举报的交通违法行为均属即时性、瞬时性的行为，未造成交通堵塞等安全隐患，社会危害性小，属轻微违法行为，不属于举报奖励的范围，故被上诉人对此部分照片不予审查。上诉人发表以下意见：对被上诉人就该组照片的拍摄路段及举报照片数量（44998张）的认定予以认可。压黄线同闯红灯一样属严重违法行为，被上诉人称压黄线属轻微违法行为，但恰恰被上诉人向上诉人兑现奖励的174张照片就是关于对压黄线的举报。
（四）关于被上诉人针对上诉人拍摄的机动车违反交通信号灯指示、压黄线、逆行以及车辆不按导向车道行驶的11215张照片所作审核认定的合法性问题。被上诉人发表如下意见：1、上诉人先后四次向被上诉人举报交通违法照片，被上诉人最初受理了上诉人的举报后，经甄选对其中符合举报要求的2129张照片反映的违法行为进行了调查核实，经查证属实的174起，该174起均为违反标线指示行为。举报路段呈Y型放射状，交通流量大，车辆不按导向行驶，有可能导致交通事故的发生。对经查实的174起，被上诉人按每起20元，给上诉人兑现奖励3480元。2、剩余的照片中，属不按信号灯行驶的（闯红灯）1869张，其中的515张照片反映了386辆机动车的通行情况，每辆车都有2张照片反映其通行情况；另1353张是只有1张照片反映一辆车通行情况。以上冲闯红灯的照片因拍摄角度单一、号牌不清晰、信号灯显示模糊等原因，不予审核；另外不按规定停车的5张、不按导向行驶的565张、逆向行驶或者仅有车辆照片但不能反映违法的6647张，因不符合被上诉人制定的奖励办法条件，不予审核。上诉人发表以下意见：根据上诉人的统计，上诉人举报的闯红灯照片是1966张，反映的是2486辆车闯红灯的事实；不按规定停车的5张，不按导向车道行驶的17张，逆向行驶的7642张，违反禁止标线指示的16张。上诉人主张其举报的逆向行驶照片的拍摄地点、拍摄标准均与被上诉人兑现奖励的照片是一样的，被上诉人同样应予兑现。庭审中，将上诉人举报的闯红灯照片进行了播放和统计，根据统计数据闯红灯照片共计1937张，上诉人认可该统计数据，并同意以该数据作为其主张兑现奖金的标准。被上诉人仍主张冲闯红灯照片为1869张，但未就其该统计数据的来源提供相应证据予以说明。
二审庭审中，各方当事人均援引了原审期间提交的证据，并发表了质证意见。本院对证据的采信和事实的确认与原审无异。
本院认为,被上诉人为了道路交通安全管理的需要，于2008年6月27日制定《举报奖励办法》，就道路交通违法行为作出举报奖励承诺。上诉人与被上诉人因举报奖金的兑现产生争议并诉至法院。东营市中级人民法院（2011）东行终字第37号行政判决、（2012）东行再终字第1号行政判决、山东省高级人民法院（2013）鲁行监字第174号驳回申诉通知书认定，二上诉人举报的交通违法行为及相应照片录像资料，在未经公安机关交通管理部门查证属实的情况下，并不能直接作为认定被举报人存在交通违法行为的证据，即只有经查实的举报，才符合兑现承诺的条件。被上诉人应根据举报的涉嫌交通违法行为的照片、录像资料作出全面审查核实的具体行政行为。2013年4月9日，被上诉人向上诉人李宏伟作出《关于对交通违法举报审核情况的告知说明》，就上诉人所举报照片的审核及奖金兑现情况向上诉人进行了告知。因此，本案的审查重点为被上诉人履行以上审查核实及奖金兑现行为的合法性。而被上诉人制定的《举报奖励办法》构成对被上诉人履行举报审核及兑现奖励行为进行合法性审查的规范依据。
一、关于被上诉人对上诉人使用移动测速设备拍摄的208970张照片审查认定的合法性问题。被上诉人认为该组照片系上诉人个人使用没有经过东营市质检部门备案标定的设备获取的，故未予审查。《举报奖励办法》第三条规定：举报主要采取口头、书面和电话等方式；群众凡发现身边有交通违法行为，在不侵犯他人合法权益的情况下，可用照相机、摄像机进行拍摄，也可直接向交巡警支队或当地交巡警大队、交通民警进行举报。即，被上诉人制定该《举报奖励办法》，是鼓励群众对于身边发现的违法行为积极、及时的举报，这里的“发现”指的是通过自身的感知、日常生活经验就完全能够发现，而非使用专业的仪器设备去发现。群众的举报仅是某个车辆可能存在交通违法行为的线索，并非一定要达到证据的要求，根据群众提供的线索做进一步调查核实系公安机关交通管理部门的职责所在。使用照相机、摄像机进行拍摄，是对正在发生的行为的客观记录；而使用移动测速设备，则是通过移动测速设备测得的数据来对车辆行进速度作出认定。基于此，该类测速设备应当符合国家标准或行业标准，并经国家有关部门的认定、检定合格。而有权使用和操作移动测速设备并作为收集、固定违法行为证据的只能是行使行政执法权的交通警察。因此，为了举报交通违法行为而购买、使用移动测速设备，不符合《举报奖励办法》鼓励广大群众举报的本意，亦不应得到倡导。故，被上诉人就该组上诉人自行使用移动测速设备获取的举报照片决定不予审查，并无不当。
二、关于被上诉人对上诉人拍摄的东营市府前大街东一路至华山路段机动车不走机动车道的239874张照片的审核认定的合法性问题。经审查，上诉人拍摄该组照片的时间是2008年8月27日至11月29日，当时该路段新改建，尚未设置交通安全设施、未施划机动车、非机动车交通标线。因此，上诉人所举报的机动车不走机动车道的违法情形，被上诉人无查证依据，无法就被举报车辆存在交通违法行为作出认定。被上诉人就该组机动车不走机动车道的举报资料决定不予审查，并无不当。
三、关于被上诉人对上诉人举报的违反禁止标线指示的2129张照片所作审核认定的合法性问题。被上诉人对该2129张照片进行了调查核实，经查实的举报有174起，被上诉人按每起20元标准，已向上诉人兑现了举报奖励3480元。就该2129张照片的调查核实情况，被上诉人在东营市东营区人民法院审理的（2011）东行初字第36号案件中均予以提交，本院予以确认。《举报奖励办法》第四条规定了实施举报奖励的道路交通违法行为主要包括的具体类型，该条的第（五）项规定“其他一般违法行为据情给予20元-50元奖励”。该组举报的违法行为是违反禁止标线指示行为，并不属《举报奖励办法》明确列明的严重违法行为。本案系行政允诺纠纷，被上诉人有权根据其审查的情况在允诺范围内依法合理裁量。因此，被上诉人决定对该组经查实的174起举报予以奖励并确定每起20的奖励标准，并无不当。
关于除174起以外的1955起举报，系被上诉人经调查无法核实的举报。依据《举报奖励办法》第四条第（五）项的规定，只有经查实的举报才符合兑现奖励的条件。因此，被上诉人对该部分经查无法核实的举报不予兑现奖励，并无不当。原审法院以该1955起举报符合举报条件为由，判决被上诉人对该部分举报按每起50元兑现奖金97750元，属认定错误，原审法院作出的该项判决应予撤销。
四、关于被上诉人对上诉人举报的冲闯红灯行为所作审核认定的合法性问题。被上诉人庭审中主张，经其审核上诉人举报的冲闯红灯照片共计1869张，对此被上诉人未就其审核的具体情况向法庭提交相关证据。因上诉人对被上诉人的该项统计数据不予认可，庭审中对上诉人提交的存储设备中该组照片的数量进行了统计，共计1937张，上诉人对该数据表示认可。因被上诉人未就其统计情况提供证据证明，本院确认上诉人举报的冲闯红灯照片数据为1937张。
被上诉人对上诉人举报的冲闯红灯照片不予审核的理由是：不符合《闯红灯自动记录系统通用技术条件》（中华人民共和国安全行业标准GA/T496-2004），拍摄角度单一，号牌不清无法识别，信号灯显示模糊不清。首先，《闯红灯自动记录系统通用技术条件》是针对公安机关交通管理部门在收集有关违法行为记录时的技术规范要求，不能以该技术规范约束和要求举报人。对举报人而言，其举报的信息可以仅是交通违法线索，在该线索不符合该规范要求时，被上诉人应履行进一步审查核实的职责，并应根据审查核实的情况决定是否向举报人履行承诺。故被上诉人以上诉人的举报不符合有关技术规范要求及拍摄角度单一为由所作不予审核的决定不具合法性。被上诉人主张有部分照片存在号牌不清无法识别、信号灯模糊的情形，对此，本院要求其在规定期限内提供该部分照片的具体数据及该部分照片在所举报照片文件夹中的位置，但被上诉人未能提供以上数据及具体照片的情况，亦未能将该部分照片在庭审中予以展示，故对被上诉人的该主张，本院认为证据不足，不予支持。依据《举报奖励办法》第四条第（一）项的规定，冲闯红灯属明确列明的举报奖励的道路交通违法行为之一，且属严重交通违法行为。被上诉人对于上诉人冲闯红灯的举报，应当及时进行调查核实，因被上诉人未及时履行该项职责导致该组举报现已无法查实，该责任应由被上诉人承担。依据《举报奖励办法》第四条第（五）项的规定，举报严重违法行为，并经查实的，据情给予人民币50元-200元奖励，本院就该1937起冲闯红灯的举报，确定被上诉人按每起100元标准向上诉人兑现奖励，应兑现奖励193700元。
五、关于被上诉人对上诉人举报的压黄线照片、不按导向行驶、逆向行驶、不按规定停车等行为所作审核认定的合法性问题。根据庭审中双方当事人认可的数据，上述照片总计52147张，其中拍摄自东营市大渡河路与郑州路路口、云门山路与北一路路口、云门山路与北二路路口、八分场十字路口、海通路与济南路口、海通路与淄博路路口、淄博路与太行山路路口照片44998张；拍摄自东营市西四路黄河钻井供应站路口7149张。被上诉人认为上诉人的以上举报属轻微违法行为，均不是奖励办法所鼓励举报的交通违法行为。《举报奖励办法》第二条规定：一切单位和个人都有举报道路交通安全隐患权利和义务，凡是知道或发现道路交通安全重大违法行为的单位和个人都可以向公安交巡警部门进行举报。由该条的规定能够看出，被上诉人制定该举报奖励办法，重点是鼓励群众对重大交通违法行为的举报，对于哪些情形属鼓励举报的“重大交通违法行为”，在《举报奖励办法》第四条第（一）、（二）、（三）、（四）项进行了具体列举。而该条第（五）项中规定了“其他一般违法行为据情给予20元-50元奖励”。对于“重大交通违法行为”、“一般交通违法行为”、“轻微交通违法行为”的区分和界定，并无法律、法规或规章的明确规定。《举报奖励办法》第十四条规定：本办法由东营市公安局交巡警支队负责解释。《举报奖励办法》是被上诉人自行制定的规范性文件，对于其在适用该办法过程中对规定不明确的部分作出的合理性解释，应予尊重。就该部分举报的内容，被上诉人主张均属即时性、瞬时性的违法行为，车辆在行驶过程中会因多种原因出现这类即时性的违法，但之后会自行及时纠正，未造成交通堵塞和安全事故，并综合考虑所举报路段的路况及车流量等情况，认为上诉人的该部分举报并不属《举报奖励办法》所鼓励举报的交通违法行为。被上诉人所作解释有其合理之处，被上诉人就该组举报所作出的审查意见，并无不当。
六、关于上诉人主张被上诉人应就其举报的报废、套牌等严重违法行为向其兑现奖励的问题。上诉人称其举报的50余万份的交通违法车辆中，均有存在报废、套牌等严重交通违法行为的可能。本院认为，举报人举报的虽然是交通违法线索，但该线索应首先做到指向对象明确，违法行为明确。即上诉人称其举报的车辆中也存在报废、套牌的情形，那么上诉人应首先向被上诉人明确其要举报的存在该类违法行为的机动车的具体号牌、车型等基本情况。上诉人仅以在其举报的所有车辆中可能也存在报废、套牌等违法行为为由主张兑现奖励，应认定上诉人的该项举报并不符合举报条件，对其要求兑现奖励的主张，本院不予支持。
综上，原审法院对被诉具体行政行为的审查，存在部分认定错误，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条、第七十三条的规定，判决如下：
一、撤销东营市东营区人民法院（2015）东行初字第5号行政判决第一项；
二、维持东营市东营区人民法院（2015）东行初字第5号行政判决第二项；
三、被上诉人东营市公安局交通警察支队于本判决生效之日起十五日内支付上诉人李宏伟、芦建军允诺奖励人民币193700元。
一、二审案件受理费各50元均由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 邵金芳
二〇一五年九月二十一日
书记员 赵 岩