湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）株中法行终字第42号
上诉人（原审原告）唐石华。
委托代理人唐伟，代理权限为一般代理。
委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）株洲市国土资源局，住所地：株洲市天元区长江北路369号。
法定代表人何安国，局长。
委托代理人罗鸿辉，株洲市国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人陈望凯，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为特别授权。
上诉人唐石华与被上诉人株洲市国土资源局其他行政管理一案，不服湖南省株洲市天元区人民法院（2014）株天法行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月18日公开开庭审理了本案，上诉人唐石华及委托代理人唐伟、谢瑞青，被上诉人株洲市国土资源局委托代理人陈望凯参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2011年10月14日，湖南省人民政府以（2011）政国土字第1375号《农用地转用、土地征收审批单》批准株洲市国土资源局征收25.1481公顷集体土地，批准的土地征收面积为：耕地8.5349公顷、林地7.8704公顷、园地0.6488公顷，其他农用地18.9512公顷等，建设项目名称为株洲市2010年重金属污染土地治理第四批次打捆项目实施方案。2011年11月23日株洲市人民政府发布《株洲市人民政府征收土地公告》，公告将征收土地面积、单位，征收土地用途以及批准机关，文号予以公布，自公告发布之日起三十日内为办理征地补偿登记手续的期限。征地公告范围内被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以国土资源部门的调查结果为准。公布发布之日起，抢建、抢种、抢载、抢挖及征地拆迁相关的变更、异动等情况一律不予补偿。被告株洲市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理实施条例》以及湖南省政府的审批单于2011年12月23日发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，公告公布了被征收土地单位、征收土地面积、征收土地类别、以及征收补偿费标准为湘政发（2009）43号文件和株政发（2010）11号文件、房屋补偿安置标准为、安置补偿费标准、青苗补偿费及房屋补偿标准依据株政发（2011）2号文件、株政办函（2011）97号复函补偿安置，生产补偿费标准执行被征收土地农业人口安置途径等等进行了公告，另附注如对方案有异议可以在方案发布之日5个工作日向被告法规科申请听证。逾期未提处申请的，视为放弃听证，株洲市荷塘区明照乡桐梓坪村和该项目指挥部对公告公示、张贴情况予以说明，同时荷塘区明照乡桐梓坪村放弃听证。嗣后被告对原告房屋进行丈量，公榜等，原告遂并不知道征地拆迁补偿安置方案存在，其实体和程序上都严重违法，要求法院撤销该征地拆迁补偿安置方案。
原判认为，本案系土地行政管理纠纷。原告请求撤销被告株洲市国土资源局于2011年12月23日发布的《征地拆迁补偿安置方案公告》，故本案应根据原告的诉讼请求对被告于2011年12月23日对桐梓坪普通商品房项目建设用地发布的《征地拆迁补偿安置方案公告》这一具体行政行为的合法性进行审查。被告株洲市国土资源局作为株洲市土地行政主管部门，根据湖南省人民政府批准核发审批单和株洲市人民政府的征收土地公告，再发布《征地拆迁补偿安置方案公告》，其内容和补偿依据均符合法律和政策规定，也告知了听证权。被告的被诉具体行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理实施条例》和《国土资源听证规定》的规定。原告请求撤销被告发布的《征地拆迁补偿安置方案公告》的诉讼理由不成立。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告唐石华的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告唐石华承担。
宣判后，唐石华不服原审判决，上诉称：一审判决认定事实不清，被上诉人作出被诉补偿安置方案依据不足，且没有法律依据；被上诉人作出的征收补偿安置方案既没有在被征地范围内进行公告并听取意见也未经株洲市人民政府审批，且公告内容不符合《征用土地公告办法》规定的法定要求，应属程序违法，请求：撤销原判并依法改判。
被上诉人株洲市国土资源局答辩称：答辩人发布的《征地拆迁补偿安置方案公告》程序合法、内容齐全，符合相关法律、法规规定，请求二审驳回上诉，维持原判。
本院对原审认定的证据除证据3中的《关于桐梓坪普通商品房项目征地拆迁补偿安置公告张贴情况的说明》不予采信外，其他证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案系土地行政管理案，争议焦点为，株洲市国土资源局于2011年12月23日发布的《征地拆迁补偿安置方案公告》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《征用土地公告办法》第十四条第二款规定：“未依法进行征地补偿、安置方案公告的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”《湖南省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十四条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关乡（镇）人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组和农民的意见。”《湖南省征地程序暂行规定》第九条、第十条规定：“市、州、县市人民政府国土资源部门根据批准的征地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，并将征地补偿安置方案在被征地所在地乡镇、村、村民小组公告3天以上，同时告知被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿标准、安置途径等有申请听证的权利。”、“国土资源部门拟定征地补偿安置方案时，应当听取被征地农村集体经济组织和农户的意见。被征地农村集体经济组织或农户申请听证的，应当在告知后5个工作日内向当地国土资源部门提出书面申请，逾期未提申请的，视为放弃听证，对放弃听证的要作出书面记载。”根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法规及规范性文件规定，对征地拆迁补偿安置方案予以公告是株洲市国土资源局在组织实施株洲市人民政府征收桐梓坪普通商品房项目建设用地征地活动中应当履行的法定程序，属其法定职责。株洲市国土资源局在实施涉案土地征收活动中，虽然发布了《征地拆迁安置方案公告》，但仅凭桐梓坪普通商品房项目征地拆迁指挥部及株洲市荷塘区明照乡桐梓坪村第六届村民委员会未载明时间的《征地拆迁补偿安置公告张贴情况的说明》，应属诉讼中未能充分举证证明其发布的公告已在征地范围内的乡、村进行了张贴。该公告应视同没有依法进行张贴，属违反法定程序。因该公告已在涉案土地征收过程中实施完结，故不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，应当确认株洲市国土资源局发布的《征地拆迁安置方案公告》违法。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。二审庭审中，上诉人提出“被上诉人负责人没有出庭应诉仅委托代理人参加诉讼不符合法律规定，其出庭人员资格不予认可。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。”株洲市国土资源局作为行政机关，其负责人在诉讼中应当依法参加诉讼，无正当理由不参加诉讼属于不符合法律规定。株洲市国土资源局负责人无正当理由未出庭应诉的行为不当，但上诉人称行政机关负责人未出庭应缺席审理的理由无法律规定。综上，原审判决适用法律、法规错误，应当予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销株洲市天元区人民法院（2014）株天法行初字第42号行政判决；
二、确认株洲市国土资源局于2011年12月23日作出的《征地拆迁补偿安置方案公告》行政行为违法；
三、责令株洲市国土资源局采取补救措施。
本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人株洲市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗颖红
审 判 员 梁小平
审 判 员 王 敏
二〇一五年六月八日
代理书记员 刘 怡