中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8967号再审申请人（一审原告、二审上诉人）三亚鹿城食品饮料有限公司。住所地：海南省三亚市南边海路***号。法定代表人郭世宇，经理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市人民政府。住所地：三亚市新风路***号。法定代表人吴岩峻，市长。一审第三人三亚市天涯区榆港社区居民委员会。住所地：三亚市建港路南海巷**号。负责人何太胜，主任。再审申请人三亚鹿城食品饮料有限公司(以下简称鹿城公司)因诉被申请人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、一审第三人三亚市天涯区榆港社区居民委员会（以下简称榆港居委会）行政裁决一案，不服海南省高级人民法院（2017）琼行终105号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年11月29日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。1989年8月21日，榆港居委会与鹿城公司签订《合同书》，约定：榆港居委会将其在南边海的1500平方米土地提供给鹿城公司建设饮料厂，期限15年，即从1989年8月2l日至2004年8月21日止；如鹿城公司不按期缴清承包管理费，榆港居委会有权要求该公司拆除厂房及其它建筑物，并自行负担一切后果和经济损失；使用期满后鹿城公司应无条件将地上建筑物及一切生产设施全部拆除和搬迁，土地由榆港居委会另行安排等。随后，鹿城公司在该土地上建设厂房并引进设备进行饮料生产经营。1995年1月、1996年3月，鹿城公司等十家南边海企业先后两次向三亚市政府申请办理企业土地使用证。1996年3月25日，三亚市政府对该十家企业作出《三亚市人民政府关于南边海十家乡镇企业土地使用证有关问题的批复》（三府函[1996]31号），同意按《三亚市人民政府关于严禁在南边海一带国有土地上种植苗木及建构筑物的补充通知》（市府[1993]267号）精神，由三亚市土地房产管理局依法给该十家企业办理土地使用权转让手续，并尽快发给土地使用证，同时对榆港居委会给予合理补偿。1996年9月24日，三亚市政府下发了《三亚市人民政府关于给南海街道办事处十家乡镇企业办理国有土地使用证有关问题的通知》（三府[1996]163号），同意按企业现用地范围、面积出让给鹿城公司等十家企业，并尽快发给土地使用证，同时按市政府有关征地拆迁补偿的规定给予榆港居委会合理补偿。后经协调，争议双方未能达成补偿协议，榆港居委会向海南省人民政府反映情况。1997年3月8日，海南省国土环境资源局向海南省人民政府提交了《关于三亚市榆港、南海居委会土地权属问题调查处理报告》（琼土地[1997]31号），认为南边海十几家企业土地使用权属榆港居委会，十家企业与榆港居委会是经营承包关系，政府不作干预，三亚市国土环境资源局应立即给榆港居委会办理土地使用权登记手续，由三亚市政府核发证书。1997年4月17日，三亚市政府组织榆港居委会、南边海几家企业及有关部门人员，就南边海企业用地问题召开了协调会。1997年4月21日，三亚市政府办公室印发三府办[1997]31号会议纪要通知，认为处理十多家乡镇企业用地问题既要尊重历史，又要面对现实，从实际出发，区别对待，合理补偿，逐步解决。要求：（一）按照转让土地使用权的办法和程序分别给有条件的企业办理土地使用证，具体做法是：给榆港居委会确定土地使用权的同时，给具备条件的企业办理土地转让手续。榆港居委会必须服从三亚市政府的决定。（二）榆港居委会和有关企业要遵守有效的合同条款，凡是居委会承诺负责给企业办理土地使用证的要履行义务，依法办理。企业要按合同的规定依法付清承包费。（三）办理土地转让、产权过户手续或联营合作的手续，要求在1997年7月底前分期分批办完。需办理土地转让手续的，其转让价格可参照三亚市拆迁办已提出的补偿方案，由三亚市乡镇企业局和南海办事处牵头组织榆港居委会和企业共同协商，如果协商不下，则由三亚市政府裁定。1997年6月，三亚市政府就前述土地给榆港居委会颁发了南海国用(1997)字第0253号《国有土地使用证》（以下简称0253号土地证）。鹿城公司等九家企业不服该颁证行为，向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销该证，并给其九家企业确权颁证。1998年12月16日，三亚市城郊人民法院作出(1998)城行初字第14号判决，撤销了0253号土地证，并判令三亚市政府重新作出具体行政行为。榆港居委会不服,提出上诉。三亚市中级人民法院于1999年5月27日作出(1999)三中行终字第1号行政判决,撤销一审判决，维持三亚市政府颁发0253号土地证的行政行为。鹿城公司等九家企业不服该判决，多次向海南省高级人民法院申诉，均被驳回。2006年10月8日，海南省高级人民法院向三亚市政府提出（2005）琼行监字第37号司法建议函，建议三亚市政府按照该院与三亚市政府领导协调确定的原则，继续完成三府办[1997]3l号会议纪要通知中未完成的事项，利用行政手段，妥善化解双方纠纷。2007年1月30日，三亚市信访局作出《关于鹿城饮料厂等九家企业土地转让过户问题的答复》，将三亚市国土环境资源局的处理意见告知鹿城公司等九家企业：（一）三亚市政府下发的三府办[1997]31号会议纪要通知等一系列文件已经明确给榆港居委会确定土地使用权的同时，给具备条件的企业办理土地转让过户手续。因此，具备条件的企业申报土地转让过户，三亚市国土环境资源局将按此原则给予办理土地过户手续。（二）办理土地转让过户应由双方协商一致，并缴纳土地使用权出让金及税费后，一同向三亚市国土环境资源局申报，该局方可按规定的程序办理土地转让过户变更登记。2014年6月12日，鹿城公司向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令三亚市政府履行其作出的三府办[1997]31号会议纪要通知的义务，就位于三亚市南边海路112号，面积为2723.275平方米的土地给鹿城公司颁发国有土地使用证。2015年5月7日，三亚市中级人民法院作出(2014)三亚行初字第47号行政判决，认定鹿城公司单方申请办理土地使用权变更登记不符合法律规定，且申请颁证依据不足。据此，判决驳回鹿城公司的诉讼请求。鹿城公司不服，提出上诉，海南省高级人民法院于2015年9月1日作出(2015)琼行终字第190号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年3月20日，三亚市国土环境资源局针对鹿城公司办理企业国有土地使用证的申请，作出《三亚市国土环境资源局关于三亚鹿城食品饮料有限公司再次申请办理企业国有土地使用权证的复函》（三土环资籍[2015]61号），称：“若市政府仍要求将上述宗地纳入储备用地，应由市住建部门根据之前市政府会议或文件要求抓紧落实解决相关赔偿问题，在赔偿问题解决后，将上述土地正式纳入储备；如市政府现不要求将上述宗地纳入储备用地，根据三府办[1997]31号会议纪要通知及土地转让程序，经榆港居委会同意并与企业签订转让合同后，南边海五家企业可准备相关材料至市政务服务中心我局服务窗口申请办理土地使用证发证手续”。2015年10月8日，鹿城公司再次向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令三亚市政府依照三府办[1997]31号会议纪要通知的内容，对榆港居委会转让给鹿城公司的位于三亚市南边海路112号的2723.275平方米国有土地使用权的转让价格作出裁决。2016年3月14日，三亚市中级人民法院作出(2015)三亚行初字第127号行政判决，认定鹿城公司尚未履行向榆港居委会支付土地使用折价补偿款及返还土地的义务，双方之间没有订立土地转让协议，三亚市政府亦未启动对南边海土地的征收程序，鹿城公司要求三亚市政府对涉案土地转让价格作出裁决于法无据。据此，判决驳回鹿城公司的诉讼请求。鹿城公司不服，提出上诉，海南省高级人民法院于2016年6月29日作出（2016）琼行终283号行政判决，驳回鹿城公司的上诉，维持原判。鹿城公司于2016年5月20日提起本案诉讼。三亚市中级人民法院（2016）琼02行初348号行政裁定认为,鹿城公司提起本案诉讼已经超过了法定的起诉期限，且本案诉讼标的已为生效裁判所羁束。在（1999）三中行终字第1号生效行政判决中，三亚市中级人民法院已经认定三府办[1997]31号会议纪要通知是经三亚市政府同意下发的，该文先确权再转让的处理方法兼顾了双方利益，是政府处理该项土地争议连续几个行政行为的最后一次，文件合法有效。鹿城公司如认为已经发生法律效力的判决、裁定确有错误的，可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条的规定，向上一级人民法院申请再审，而不能直接就生效行政判决已经认定的问题再次提起行政诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第（二）（九）项之规定，裁定驳回鹿城公司的起诉。海南省高级人民法院（2017）琼行终105号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。裁判理由与一审一致。鹿城公司申请再审称：一、二审法院认定事实错误，适用法律错误。鹿城公司直接和实际使用涉案的2723.273平方米（不含预留通道用地面积）国有土地至今已经有28年，是该国有土地的实际开发利用者，三亚市人大常委会、三亚市政府决定给鹿城公司等十多家企业确权颁发国有土地使用权证是正确的；海南省三级法院对三府办[1997]31号会议纪要通知曾作出不同的认定，故本案诉讼标的没有被（1999）三中行终字第1号行政判决中的认定所羁束；本案属不动产行政纠纷，应适用20年的起诉期限。请求撤销一、二审裁定，并确认：1.三府办[1997]31号会议纪要通知不是三亚市政府做出的具体行政行为；2.三府办[1997]31号会议纪要通知不是法律、法规规定的市、县级以上人民政府对涉案国有土地使用权确权纠纷作出的最后一次处理决定；3.三府办[1997]31号会议纪要通知的内容违法无效。4.三府办[1997]31号会议纪要通知不是在三亚市政府主持下，鹿城公司等十多家企业与榆港居委会达成的调解协议、合同，其内容对各方当事人不具有法律效力。5.本案的诉讼费用由三亚市政府承担。被申请人三亚市人民政府答辩称：1.鹿城公司于1997年已知三府办[1997]31号会议纪要通知内容，其起诉已超过2年的起诉期限；2.三亚市中级人民法院作出的(1999)三中行终字第1号生效行政判决已经认定三府办[1997]31号会议纪要通知是合法有效的，因此本案诉讼标的已为生效判决所羁束。据此请求驳回鹿城公司再审申请。一审第三人榆港居委会未提交书面答辩意见。本院经审查认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。上述法律规定的20年起诉期限的适用条件是公民、法人或者其他组织既不知道诉权和起诉期限，也不知道被诉行政行为内容。本案中，1997年4月21日印发的三府办[1997]31号会议纪要通知明确记载，鹿城公司负责人郭世宇参加了该会议，因此可以认定鹿城公司于1997年就已经知道三府办[1997]31号会议纪要通知的具体内容，故不符合20年起诉期限的适用条件。且鹿城公司于2016年5月20日提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限。一、二审据此裁定驳回起诉并无不当。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，三亚市中级人民法院作出的(1999)三中行终字第1号生效行政判决已经认定三府办[1997]31号会议纪要通知合法有效。鹿城公司所提海南省三级法院对该通知曾作出不同认定的主张没有证据证实，故本案诉讼标的已为生效判决所羁束，一、二审据此裁定驳回起诉并无不当。鹿城公司以此为由申请再审，理由不能成立。综上，鹿城公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回三亚鹿城食品饮料有限公司的再审申请。审 判 长 司明灯审 判 员 熊俊勇审 判 员 陈宏宇二〇一七年十二月十九日法官助理 石 冰书 记 员 张燕清