浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙丽行终字第85号
上诉人（原审被告）遂昌县国土资源局，住所地遂昌县妙高街道南街101号。
法定代表人吴建华，局长。
委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）程建南。
被上诉人（原审原告）程建和。
被上诉人的共同委托代理人周敏，北京市京鼎律师事务所律师。
上诉人遂昌县国土资源局因与被上诉人程建南、程建和不履行补偿安置职责一案，不服松阳县人民法院（2015）丽松行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月24日对本案公开开庭进行了审理。上诉人遂昌县国土资源局的负责人郑长辉及其委托代理人吴津，被上诉人程建南、程建和及其共同委托代理人周敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，陈志球系遂昌县妙高街道原二都街村村民，并有房屋坐落在该村。因城东道路网建设工程需要，2006年12月19日遂昌县土地收储中心（甲方）与陈志球（乙方）协商签订了《房屋拆迁货币补偿协议》，该协议约定：乙方在2006年12月25日前搬迁腾空房屋，经甲方确认，旧房由甲方拆除；甲方在2006年12月30日前将补偿总额一次性支付给乙方。其中，乙方交给甲方房屋住改店建筑面积30.14㎡，甲方给予乙方相应的货币补偿。次日，陈志球领取了征迁补偿费。2012年5月23日遂昌县土地收储中心出具“根据2012年5月2日下午县政府领导召集有关部门、妙高街道领导在妙高街道三楼会议室召开的协调会精神，同意原二都街村‘住改店’拆迁户（以原拆迁合同为准），参照城东道路网金岸、渡船头政策购买店面房”书面意见一份。2014年10月9日陈志球死亡，原告程建南、程建和系陈志球之子。现店面房已全部竣工，被告至今未售予原告，遂原告起诉要求判决被告继续履行《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》，按照住改店同等面积以每平方米2700元的标准、超过部分面积以每平方米3000元的标准、阁楼面积以每平方米750元的标准将店面房售予原告。
另查明，城东道路网建设工程渡船头段、平昌段（也即金岸）征迁户优惠购买店面房的政策是，与原面积同等部分按市场评估价的90%购买，超过部分按市场评估价购买，市场评估价3000元／平方米，阁楼单价750元／平方米。还查明，遂昌县土地收储中心系被告遂昌县国土资源局下属事业单位。
原审法院认为，遂昌县土地收储中心作为被告遂昌县国土资源局下属事业单位，不属于国家行政机关，不具有对拆迁补偿安置事务进行行政管理的职权，亦无法律、法规、规章授权其行使相应行政职权，且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条之规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权向人民法院提起诉讼的，应以该机构所隶属的土地管理部门为被告，故遂昌县国土资源局是本案适格被告。涉案征迁补偿安置协议书应视为被告遂昌县国土资源局与原告协商订立的，该协议签订主体一方为行政机关，协议之目的为实现公共利益，被告遂昌县国土资源局负有协议履行之监督权等行政优益权，原被告之间存在一定程度的管理与被管理的关系，双方建立的是行政法上的权利义务关系，而非平等主体间的民事法律关系，故征迁补偿安置协议书属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定的行政协议。被告认为根据《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》中住改店的相关补偿规定，涉案安置协议已经履行完毕，不存在继续履行的问题。对此，该院认为，参照该《实施细则》第十条第（三）项的规定“房屋改为商业用房（不含仓储用房），至今仍在经营并持有合法营业执照的，以第一自然间依照实际面积按原用途补偿后，再按货币补偿标准的30%给予一次性货币补偿”，被告已将原告的住改店建筑面积货币补偿到位。但2012年被告下属事业单位遂昌县土地收储中心出具的“同意原二都街村‘住改店’拆迁户（以原拆迁合同为准），参照城东道路网金岸、渡船头政策购买店面房”书面意见明确了店面房的购买主体资格等限制条件，应视为对原补偿安置协议的补充，因此，原告有权购买店面房，被告应当继续履行协议，将店面房售予原告。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决被告遂昌县国土资源局履行参照城东道路网金岸、渡船头政策给予原告程建南、程建和购买店面房。案件受理费50元，由被告遂昌县国土资源局负担。
上诉人遂昌县国土资源局上诉称，1、被上诉人要求法院进行审查的是2008年4月遂昌县土地收储中心与被上诉人签订的安置补偿协议是否存在未履行完毕以及是否需要继续履行的问题，对于集体土地所有权或使用权被征收并无异议。本案中，无论是上诉人还是遂昌县土地收储中心都不存在“侵犯农村集体土地所有权或使用权的行为”，被上诉人也未以此起诉。一审判决援引最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定，仅适用于土地收储机构作出的侵犯农村集体土地所有权或使用权的行政行为。所以，一审判决基于对被上诉人诉请审查的行为性质和内容的认定错误，导致适用法律错误，错列上诉人为本案被告。2、2006年，遂昌县土地收储中心是一家独立的国有企业法人，其投资人是遂昌县国有资产管理委员会，当时遂昌县人民政府直接发文确定该中心为拆迁人，其签署协议的权利来源于县政府并非上诉人。后该中心被注销，重新设立的遂昌县土地收储中心仍然是由县政府发文设立的具有独立法人资格的事业单位，其职权仍然来源于县政府委托，并不行使上诉人的职权。上诉人在此次拆迁安置中仅是监督管理机关而不是拆迁人，被上诉人现在起诉不是上诉人的监督管理行为，而是遂昌县土地收储中心的履约行为，即使涉案协议是行政合同，那么应当受到合同相对性的约束，上诉人不是相对人自然不能作为被告。一审判决未查明涉案主体的历史沿革和授权情况，将行政机关和行政主体的概念予以混同。所以，一审判决认定行为主体错误，上诉人并不适格。3、根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院审查行政协议的对象是行政协议本身，审查的内容是“行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法”，根据合同法相关原理，遂昌县土地收储中心出具的《函》面向对象不确定、内容不具体明确、非以明示方式亦没有送达于本案被上诉人，所以该《函》并不能引起被上诉人和遂昌县土地收储中心新的合同关系，《行政诉讼法》及相关司法解释并没有授予人民法院对是否应该缔结行政合同的司法审查权，一审判决明显超越了《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条规定的人民法院审理行政协议的判决方式，导致上诉人对该判决履行不能。在本次拆迁中，上诉人不是拆迁人，不具有拆迁补偿安置职权，遂昌县土地收储中心虽然是上诉人的下属单位，但是在涉案事务中不受上诉人指示和委托，一审判决将履行合同的义务强加给上诉人，即要上诉人作出超出自身职权的行为，既无效也违法，导致上诉人根本无法执行。遂昌县土地收储中心和被上诉人的纠纷实质是如何参照的问题，遂昌县土地收储中心认为，《函》是在补偿安置协议履行完毕近7年之后一个独立的新的内容，其明确“参照”城东道路网金岸、渡船头优惠购买政策，而不是当时的市场评估价，但被上诉人认为，除了参照政策外，还必须直接针对2005年的市场评估价格，对此，一审判决并未进行评价。上诉人认为，2005年度政策和2012年度政策在实施的项目、拆迁政策及时间节点都不同、双方所处的区位不同、提出要求住改店安置动议时间也不同，即使要参照也应当参照2012年的市场价格执行优惠政策。一审法院对此明确的事实，不予评价和判决，导致本案实质争议并未解决，既然被上诉人坚持要按照2005年价格履行，一审法院在查明不符合规定和约定后，应当予以驳回。所以，一审判决将履行合同强加给上诉人，上诉人无法执行，也不能解决本案实质争议。综上，上诉人认为行政合同诉讼应当区别与普通行政行为的审理，应当根据合同性质、相对性和合同履行规则、解释规则进行判决，一审法院认定事实和适用法律以及最后处理都缺乏依据和可执行可能，应当予以纠正，请二审法院依法改判驳回被上诉人起诉或诉请。
被上诉人程建南、程建和答辩称，一、一审判决关于涉案行为内容和性质的认定正确。征地补偿和安置行为亦应属于征收集体土地的行为，故征地补偿和安置阶段亦可能发生侵犯农村集体土地所有权或使用权的行为。本案中，被征地农民未获得足额的补偿和安置，就是侵犯农村集体土地所有权或使用权的行为，原审法院适用法律正确。二、一审判决关于行为主体资格的认定正确。1、《土地管理法实施条例》第25条规定，“征地补偿、安置方案经批准后由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，而2006年时遂昌县土地收储中心为国有企业，并没有法律、法规或者规章的授权，故不具备代表遂昌县人民政府进行实施土地征收的行政主体资格，也不能成为行政诉讼的被告。2、行政合同中行政主体享有行政优益权。《土地管理法》规定上诉人具有组织实施安置补偿方案的职权，《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》（以下简称《细则》）明确上诉人为拆迁安置中的监督管理机关。本案所涉《协议书》是依据《细则》签订，故当然适用《细则》规定。因此，上诉人是《协议书》的当事人之一，并未违反合同相对性原则。3、土地收储中心是上诉人的下属事业单位，不具有对拆迁补偿安置事务进行行政管理职权，也无法律、法规、规章授权其行使相应行政职权，且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定，土地收储中心所实施的法律行为应当由上诉人承担相应的法律后果，故涉案协议应视为上诉人与被上诉人协商订立，上诉人是本案适格的主体。三、上诉人所谓一审判决无法执行，不能解决本案实质争议，不符合事实。1、遂昌县土地收储中心出具的“书面意见”面向对象确定，内容具体明确。2、“书面意见”是对《协议》的补充，并非是被上诉人与土地收储中心形成新的行政合同关系。3、《土地管理法实施条例》第25条规定了上诉人作为遂昌县人民政府的土地行政主管部门负有组织实施完成征收补偿安置方案的职权，上诉人对自己的下属事业单位土地收储中心具有管理职权，所以一审判决内容没有超出上诉人的职权范围，是合法的，上诉人应当执行协议。4、一审法院对于“参照城东道路网金岸、渡船头政策”的具体内容的认定是正确的，即与原面积同等部分按市场评估价的90%购买，超过部分按市场评估价购买，市场评估价3000元／平方米，阁楼单价750元／平方米，上诉人要求按照2012年的市场评估价执行优惠政策没有事实和法律依据。综上，被上诉人认为一审判决事实认定清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求，维持一审判决。
二审经庭审查明，二都街区块与渡船头段、平昌段（即金岸）同属遂昌县城东道路网，集体土地上的房屋被征收执行相同的补偿安置标准。《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》规定拆迁补偿安置实行货币安置、公寓安置、迁建安置三种形式，2005年6月和12月，遂昌县城东道路网建设工程指挥部分别就渡船头段和平昌段集体土地上的房屋拆迁作出“住改店”可以优惠购买指定地点底层的营业用房的规定，2012年5月2日，遂昌县人民政府召开协调会，同意原二都街村“住改店”拆迁户参照城东道路网金岸、渡船头政策购买店面房，上诉人遂昌县国土资源局参加了该协调会。另查明，原遂昌县土地收储中心系遂昌县国有资产管理委员会投资成立的国有企业，2013年重新设立的遂昌县土地收储中心系遂昌县国土资源局下属事业单位。
其他二审查明的事实与原审认定一致，本院予以确认。
本院认为，城东道路网建设工程是为了实现公共利益，因而与被上诉人协商订立的补偿安置协议属于行政协议，行政机关未履行行政协议的行为应纳入行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，上诉人遂昌县国土资源局具有组织实施征收补偿安置的法定职责，《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》明确规定上诉人负有案涉房屋拆迁工作的监督管理职责，虽然该细则规定原遂昌县土地收储中心为拆迁人，但是原遂昌县土地收储中心实施补偿安置应由上诉人承担法律责任；撤销后重新设立的遂昌县土地收储中心隶属于上诉人，遂昌县土地收储中心实施补偿安置由上诉人承担法律责任，故上诉人是本案适格主体。“住改店”优惠购买店面安置房是对《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》规定的三种拆迁补偿安置形式的补充，上诉人对被上诉人参照城东道路网金岸、渡船头政策购买店面房无异议，因此，被上诉人享有选择“住改店”优惠购买店面安置房的补偿安置形式；二都街区块与渡船头段、平昌段同属遂昌县城东道路网，征收补偿安置标准相同，因此，被上诉人购买店面安置房的价格亦应与渡船头段、平昌段相同，上诉人主张被上诉人购买店面安置房应当参照2012年市场评估价执行的理由不充分，亦未能提供证据证明。故一审判决上诉人履行参照城东道路网金岸、渡船头政策给予被上诉人购买店面房并无不当，本院予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人遂昌县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 黄力芝
审 判 员 梅剑文
二〇一六年一月二十八日
代书记员 吴美珠