江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终310号
上诉人（原审原告）江苏盐阜公路运输集团有限公司，住所地盐城市城南新区青年东路22号。
法定代表人邢××该公司董事长。
委托代理人刘飞，江苏盐阜公路运输集团有限公司职工。
委托代理人崔晓明，江苏多邦律师事务所律师。
上诉人（原审被告）盐城市大丰区农业委员会，住所地盐城市大丰区健康西路15号。
法定代表人杨国峰，该委员会主任。
委托代理人刘爱君，江苏刘爱君律师事务所律师。
委托代理人陈国明，江苏陈定喜律师事务所律师。
上诉人（原审被告）盐城市林业局，住所地盐城市亭湖区文港北路5号。
法定代表人符文华，该局局长。
委托代理人王有志，江苏御今律师事务所律师。
委托代理人花德政，该局工作人员。
上诉人江苏盐阜公路运输集团有限公司诉盐城市大丰区农业委员会林业行政处罚及盐城市林业局行政复议决定一案，江苏盐阜公路运输集团有限公司（以下简称盐阜运输公司）和盐城市大丰区农业委员会（以下简称大丰区农委）、盐城市林业局不服江苏省盐城市中级人民法院（2016）苏09行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2014年8月6日，原大丰市农业委员会（2015年8月21日更名为盐城市大丰区农业委员会）查获盐阜运输公司的车牌号为苏Ｊ×××××的盐城至九江直达道路客运班车内装载青蛙11.5箱。该批青蛙在盐城市区文港路被装载上车，送货人与乘务员约定运费为每箱35元。大丰区农委现场抽样检查并经该客运班车乘务员陈建华签字确认，认定运输青蛙合计9073只。大丰区农委对查获的青蛙取样委托物种鉴定，并对其余青蛙活体进行了放生。经国家林业局森林公安局野生动植物刑事物证鉴定中心鉴定，送检的青蛙为黑斑侧褶蛙，系江苏省重点保护陆生野生动物。江苏省农业厅、江苏省财政厅、江苏省物价局《关于调整陆生野生动物资源保护管理费收费办法的通知》确定黑斑侧褶蛙的资源保护管理费为每只2元。原江苏省农林厅给东台市林牧渔业局的《关于对在非法运输野生动物案件中如何确定省重点保护野生动物及其产品价值标准的复函》（以下简称苏农便（2000）20号复函）认为应当以黑斑侧褶蛙资源保护管理费的20倍认定其价值，即该类蛙价值每只40元。经盐阜运输公司申请，大丰区农委于2015年1月28日举行了听证会。大丰区农委以盐阜运输公司违反《江苏省野生动物保护条例》第三十二条的规定，未经县级人民政府野生动物保护行政主管部门批准，运输省重点保护野生动物出县境为由，依照《江苏省野生动物保护条例》第四十条之规定，于2015年2月2日作出大农（林）罚决字[2014]第15号《林业行政处罚决定书》，决定对盐阜运输公司处以所运输青蛙价值两倍即725840元罚款的行政处罚。盐阜运输公司不服，向盐城市林业局申请行政复议，盐城市林业局于2015年4月27日作出盐林行复决字（2015）第1号《行政复议决定书》，维持了大丰区农委作出的大农（林）罚决字[2014]第15号行政处罚决定。
原审法院认为：
一、关于被诉行政处罚决定的合法性问题
1、大丰区农委作为县级人民政府林业主管部门，依照《江苏省野生动物保护条例》第六条、第四十条之规定，具有对非法运输省重点保护野生动物者进行行政处罚的法定职责。2、虽然案涉黑斑侧褶蛙由随车乘务员在站外承运，但盐阜运输公司作为道路运输经营者，违反《中华人民共和国道路运输条例》第二十六条及《江苏省陆生野生动物运输管理办法》第八条第一项、第二项之规定，对所承运的货物未尽查验义务，实施了运输省重点保护野生动物出县境的违法行为，应当依法承担法律责任。3、鉴于涉案黑斑侧褶蛙均为活体，且数量众多，为及时将查获的青蛙活体放生，大丰区农委采取了抽样取证的方式确定涉案黑斑侧褶蛙的数量，该行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定。大丰区农委选择送检青蛙和放生涉案青蛙时，客车乘务员陈建华均在现场并在相关笔录上签字确认，大丰区农委认定涉案青蛙的物种、数量具有事实和法律依据。4、大丰区农委以盐阜运输公司实施了运输省重点保护动物出县境的行为违反了《江苏省野生动物保护条例》第三十二条的规定为由，依照《江苏省野生动物保护条例》第四十条规定对盐阜运输公司作出行政处罚决定，该行政处罚决定适用法规正确。5、大丰区农委在作出行政处罚决定前，向盐阜运输公司说明了理由及依据，告知了其享有陈述、申辩以及申请听证的权利，并依盐阜运输公司的申请组织了听证，被诉行政处罚行为程序合法。
二、关于被诉行政处罚决定的合理性问题
1、江苏省农林厅参照原林业部《关于在野生动物案件中如何确定国家重点保护野生动物及其产品价值标准的通知》之规定，将资源保护管理费在2元至10元之间的省级重点保护陆生野生动物的价值标准执行倍率确定为20倍，其计算方法符合国家有关野生动物价值标准的制定要求，也与野生蛙类维护生态环境的价值相适应。2、鉴于盐阜运输公司非法运输野生动物是破坏野生动物资源的中间环节；该公司系因管理不到位导致其乘务员在站外承运野生动物，主观过错相对较轻；案涉黑斑侧褶蛙已被活体放生，对生态环境造成的实际危害相对较小等因素，相对于违法行为预期获取的402.5元收益，对该公司处以预期收益1800倍的行政处罚不符合过罚相当原则。3、考虑到案涉黑斑侧褶蛙的生态价值以及因案涉违法行为导致环境破坏的修复费用，并结合行政处罚的执行效果、行政执法成本等因素，酌情将罚款数额调整为原数额的30%，即217752元。因大丰区农委作出的行政处罚决定明显不当，盐城市林业局所作出的维持该行政处罚决定的复议决定应当予以撤销。
三、关于苏农便（2000）20号复函是否属于可附带审查的规范性文件问题
苏农便（2000）20号复函系原江苏省农林厅针对东台市林牧渔业局《关于在非法运输野生动物案件中如何确定省重点保护野生动物及其产品价值标准的请示》所作的内部函复，属于行政机关内部使用的非正式公文文种，并非原江苏省农林厅按照法定职权和规定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件。盐阜运输公司要求一并审查苏农便（2000）20号复函的合法性，该要求不符合《行政诉讼法》第五十三条第一款之规定。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第七十七条、第七十九条的规定，判决：一、变更盐城市大丰区农业委员会大农（林）罚决字[2014]第15号《林业行政处罚决定书》中“并处以实物价值二倍即725840元罚款”为“并处以217752元罚款”；二、撤销盐城市林业局盐林行复决字（2015）第1号《行政复议决定书》；三、驳回江苏盐阜公路运输集团有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由江苏盐阜公路运输集团有限公司负担30元，盐城市大丰区农业委员会、盐城市林业局共同负担20元。
上诉人盐阜运输公司上诉称：1、处罚盐阜运输公司系对违法主体认定错误。盐阜运输公司的内部管理制度明令禁止私自搭载货物，乘务员私自搭载青蛙的行为不是履职行为，违法责任应当由乘务员承担。2、盐阜运输公司仅仅为他人提供运输工具，并未非法运输。大丰区农委适用《江苏省野生动物保护条例》第三十二条、第四十条规定对该公司处罚系适用法律错误。3、苏农便（2000）20号复函系规范性文件，盐阜运输集团要求对该规范性文件进行审查符合法律规定。请求本院判决撤销被诉行政处罚决定，并对苏农便（2000）20号复函的合法性进行审查。
上诉人大丰区农委上诉称：1、盐阜运输公司忽视对乘务人员的管理，非法运输省重点保护野生动物9073只，数量巨大。该公司于2014年7月10日、2014年8月6日、2014年9月8日连续三次被查获非法运输黑斑侧褶蛙，主观故意明显，理应给予行政处罚。2、长途运输是造成动物伤害的重要原因，盐阜运输公司非法运输野生动物行为社会危害性较大。3、将黑斑侧褶蛙活体放生系大丰区农委履行职责的结果，不能作为对盐阜运输公司从轻处罚的理由。4、违法行为获得的预期收益不能作为确定罚款数额的裁量因素。5、大丰区农委在充分考虑到盐阜运输公司违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性的基础上，对该公司在法定处罚范围内处以最低数额处罚，该处罚符合《江苏省野生动物保护条例》第四十条规定。原审判决减轻处罚的依据不足，该判决降低了违法成本，削弱了行政处罚的惩治力度。请求本院撤销原审判决并驳回盐阜运输公司诉讼请求。
上诉人盐城市林业局上诉称，大丰区农委所作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。盐城市林业局作出维持该处罚决定的复议决定并无不当。请求本院撤销一审判决，驳回盐阜运输公司诉讼请求，维持盐城市林业局作出的行政复议决定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、大丰区农委以盐阜运输公司将省级重点保护野生动物运输出县境为由对该公司作出行政处罚，行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。案涉黑斑侧褶蛙系《江苏省重点保护陆生野生动物名录》确定的江苏省重点保护陆生野生动物。黑斑侧褶蛙的成蛙可捕食各种有害昆虫，可以明显减少农药的使用量。非法捕猎黑斑侧褶蛙，尤其是集中捕猎近万只黑斑侧褶蛙，必将导致被捕猎区域黑斑侧褶蛙的数量明显减少，不仅将影响农业生产，也将对生态环境造成明显损害。便捷的运输渠道将使非法捕猎野生动物的行为更为猖獗。对非法运输者给予足够的惩戒，有助于切断非法运输链条，遏制非法捕猎野生动物行为。盐阜运输公司作为道路运输经营者，未对托运人所托运货物进行查验，以其运营的道路客运班车非法承运黑斑侧褶蛙出县境，使偷猎者和非法收购者能够跨区域转移野生保护动物，该公司的行为具有明显的社会危害性，应当依法承担法律责任。大丰区农委对该公司进行行政处罚具有事实依据。大丰区农委依照《江苏省野生动物保护条例》第三十二条、第四十条之规定作出处罚，行政处罚适用法律正确。大丰区农委在作出行政处罚前说明了拟作出处罚的理由及依据，告知了陈述权、申辩权以及申请听证的权利，并依申请组织了听证，行政处罚程序合法。上诉人盐阜运输公司主张被诉行政处罚不合法，该主张缺乏事实和法律依据。
二、被诉行政处罚罚款数额偏高，行政处罚明显不当。大丰区农委为履行保护野生动物的职责，有权对盐阜运输公司违法运输省级重点保护野生动物出县境行为进行处罚。但行政处罚应当遵循公正原则，必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政执法机关在作出行政处罚时，既要基于维护公共利益和社会秩序的需要，给予违法者足够的惩戒；又要防止对行政相对人造成过度侵害。法院在对被诉行政行为合法性进行审查时，应当尊重行政机关基于专业判断对处罚内容所作的裁量。但当被诉行政处罚决定明显不合理时，法院应当依法作出变更判决。盐阜运输公司未对所承运的货物进行认真查验，导致其实际违法承运省级野生保护动物，系过失违法；虽然承运黑斑侧褶蛙高达9073只，但基本都被活体放生，对生态环境实际造成的危害后果相对较小；在大丰区农委查处案涉违法行为时，盐阜运输公司能够配合查处。大丰区农委作出被诉行政处罚决定时，未充分考虑该公司所具有的上述从轻、减轻处罚的情节，给予该公司725840元罚款的行政处罚，罚款数额为该公司预期违法所得的1800倍，明显超出了遏制非法运输野生动物的实际需要。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，以行政处罚明显不当为由，将行政处罚的罚款数额调整为原罚款数额的30%（217752元），该判决综合考虑了案涉违法行为的社会危害性、对生态环境所造成的实际损害程度、被处罚者的主观过错程度以及遏制违法行为的实际需要，具有事实和法律依据。因被诉行政复议决定维持了明显不当的行政处罚决定，原审法院判决撤销该复议决定并无不当。
三、对非规范性文件进行附带性审查的请求缺乏法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。盐阜运输公司请求对苏农便（2000）20号复函进行审查。但该函系原江苏省农林厅针对东台市林牧渔业局《关于在非法运输野生动物案件中如何确定省重点保护野生动物及其产品价值标准的请示》所作的内部函复，并非具有普遍约束力、可反复适用的规范性文件。盐阜运输公司要求一并审查苏农便（2000）20号复函的合法性，该要求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序基本合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江苏盐阜公路运输集团有限公司负担30元，上诉人盐城市大丰区农业委员会、盐城市林业局共同负担20元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈迎
审 判 员 赵黎
代理审判员 张伟
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 于露
附：本判决适用的相关法律依据
1、《江苏省野生动物保护条例》
第三十二条运输、邮寄、携带省重点和三有保护野生动物或者其产品出县境的，应当凭狩猎证、驯养繁殖许可证或者出售、收购、利用批准文件等合法证明，向县级人民政府野生动物保护行政主管部门申请办理运输证明。
第四十条违反本条例第三十二条规定，非法运输、邮寄、携带省重点和三有保护野生动物或者其产品的，由县级以上地方人民政府工商行政管理部门、野生动物保护行政主管部门没收实物和违法所得，可以并处相当于实物价值二倍以上十倍以下罚款。
2、《中华人民共和国行政处罚法》
第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。
设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
第二十七条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条第一款公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；