四川省遂宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川09行终8号
上诉人（原审原告）杨大尚，男，生于1948年8月19日，汉族。
被上诉人（原审被告）四川省蓬溪县群利镇人民政府。
法定代表人敬世刚，该镇镇长。
委托代理人唐春光，蓬溪县蓬南法律服务所法律工作者。
原审原告杨大尚诉原审被告四川省蓬溪县群利镇人民政府（以下简称：镇人民政府）侵犯农村土地承包经营权纠纷一案，已由蓬溪县人民法院作出（2016）川0921行初10号行政判决，宣判后，原审原告杨大尚不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨大尚，被上诉人镇人民政府法定代表人敬世刚及委托代理人唐春光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，在1982年全国第一轮土地承包时，原告杨大尚一家四口人，均为四川省蓬溪县群利镇印心村6组农业户口村民，承包了印心村6组四个人的集体土地4.5亩耕地，履行当地当时税费政策。1994年3月31日，原告将自己方三人户籍迁移到合川区二郎镇购房从事个体缝纫行业成为城市居民，当时，二郎派出所收取每一人每月5元的暂住户口费，1995年11月13日，将三人补办上户为四川省合川县二郎镇自理口粮户。2001年12月29日由自理口粮户自动转为非农业户口。2005年5月8日，户籍仍在四川省蓬溪县群利镇印心村但在外务工的杨成英，因丈夫死亡，以父母与子女相互投靠为由，将户籍申报上户到二郎镇杨大尚户口本上成为非农业户口。
2012年8月，重庆市合川区民政局批准杨大尚、王章兰二人享受城市居民最低生活保障费。
2015年7月13日，杨大尚提起民事诉讼，要求被起诉人杨大中、文阳福、王方学退还1999年第二轮土地承包过程中被调整的属于他的承包地1.24亩，并归还土地直补款和赔偿损失共计8,100元。本院作出（2015）蓬溪县民初字第1453号民事裁定：对杨大尚的起诉，不予受理。杨大尚不服，提起上诉，遂宁市中级人民法院作出（2015）遂中民终字第395号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。
另查明，1997年6月18日，重庆直辖市正式挂牌，重庆市合川区是2006年10月22日，国务院批准撤销合川市设立重庆市合川区，以原合川市行政区域为合川区的行政区域。
一审法院认为，本案讼争的1.24亩土地承包经营权问题，首先应明确土地承包的发包方是四川省蓬溪县群利镇印心村6组，而不是本案被告；其次本案被告并未对争议的土地承包经营权作出干预性决定；再次本案被告履行了法定调解职责。在第二轮土地延期承包时，按照中、省、市、县文件“大稳定、小调整”规定精神，杨大尚、王章兰、杨成志不享有在四川省蓬溪县群利镇印心村6组第二轮土地承包经营权。2005年5月8日，户籍仍在群利镇印心村但在外务工的杨成英，因丈夫死亡，以父母与子女相互投靠为由，将户籍申报上户到二郎镇杨大尚户口本上成为非农业户口，具有1999年第二轮土地承包经营权；2013年4月，原告代表杨成英向印心村6组主张收回他人耕种的土地由杨成英自己耕种，在印心村6组确无调控耕地的情况下，通过印心村委会协调并代表6组，将因承包地撂荒多年已交他人（刘井国）耕种的连二田口小田等土地3.26亩收回，交给了二轮土地延包期间虽属但时下不属印心村6组集体组织村民的杨成英，已是最佳结果。综上，原告杨大尚与他人因土地承包经营发生纠纷，被告履行了调解职责，但杨大尚与他人未能就土地承包经营问题协商、调解成功。杨大尚认为被告利用蓬溪县政府文件和村领导强行将原告承包地1.24亩暗中转包给第三人，缺乏事实依据，其认为被告不作为，要求其纠正错误，返还转包给第三人1.24亩承包地的诉讼请求不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨大尚的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告杨大尚负担。原告杨大尚不服，提起上诉。
上诉人杨大尚的上诉请求：撤销一审法院（2016）川0921行初10号判决书的判决并依法改判，返还上诉人的承包地并赔偿损失。
事实和理由：一审人民法院对案件事实认定不清，判决严重偏离事实，对上诉人极其不公正，现依法提起上诉。该判决书程序不合法，适用法律不正确，定案简单，草率，含糊不明。听信被上诉人委托律师唐春光一边之言，混淆是非，共同庇护被上诉人行政不作为，乱作为，用人不管人，用身边工作人员和印心村委失察失误，变通政策，对抗中共中央法规。对符合政策的群众诉求，消极应付，同时为抢占上诉人及哥6个人承包地和自留地的黑恶势力开脱罪责。正如《中国共产党纪律处分条例》中第九章指出：“对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决，造成不良影响的。”明知上诉人无钱请律师，无法取证、该判决悉信被上诉人律师弄虚作假，混淆是非，欺上瞒下，损害上诉人利益。该判决严重偏离事实，违背了相关法律规定。程序违法具体表现在：1.该判决书通遍判文支持被上诉人以地方文件对抗中共中央文件，有意作出与中共中央决定的方针政策相对抗。麻痹戏弄上诉人，在2015年上诉人听信蓬溪法院和遂宁中院民事裁定书指示：其请求应当向有关行政主管部门申请解决。而蓬溪法院这次判决又说：本院认为：本案讼争的1.24亩土地承包经营权问题，首先明确土地承包的发包方是四川省蓬溪县群利镇印心村6组，而不是本案被告，……。一审法院2015年指使上诉人起诉民事判决找群利镇政府，2016年申请行政解决，找群利镇政府推责任有权不担当。这次起诉行政不作为，又判决本案被告不是群利镇政府，请向蓬溪法院法官：本案被告又该是谁，本案该如何结案，请明示，不要含含糊糊，使上诉人走圈路。2.该判决法宫忘记了一个使人信服的重要定案证据：被上诉人能出示上诉人向土地发包方自愿交出耕地（承包地，自留地和开荒地）及上诉人对土地投入和果树流转赔偿的手续，双方签字和盖章及手印。该地第二轮承包土地时通知上诉人到会场表个态，说过话，不要土地不交土地提留款和土地打荒的照片等证据。没有这些证据，单靠上诉人办了3个人迁移户口从四川省蓬溪县群利镇上户到四川省合川县二朗镇为定案依据，是否符合中共中央政策。上诉人及母哥6个人户口，只迁走3个人户口，按蓬溪县99年20号文件上规定：“全迁户”才收承包地，上诉人不是全迁户，为啥要收承包地和自留地。3.一审法院（2016）川0921行初10号判决书违背真实事实，长遍判文弄虚作假，欺上瞒下，损害上诉人利益。比如：2013年4月原告根本没有代表杨成英收回耕地，事实真象是：2011年正月起上诉人和亲哥杨大千为承包地上访蓬溪县有关部门，多次找镇、村领导不但不予解决，反而迫害上诉人及家人。上诉人多次到蓬溪法院立案，杨桂芳立案庭长不予立案。为了生活，2012年春上诉人和妻子王章兰在自己的自留地种上了白包谷，包谷长起后不久，刘井国将上诉人的白包谷扯了栽上黄包谷，过后王章兰不知去上包谷肥，刘井国受群利镇农业服务中心主任张洪民，会计刘厚兴，印心村委领导支使，在上诉人自留地与王章兰抢化肥，将化肥散在包谷苗上，由村主任杨大中（刘井国的妹夫）照起相，村书记黄辉设计叫群利镇派出所范锋（黄辉书记高中的同学）所长共同设计，张洪民签字了字，伪造假证，在2012年6月9日上午，上诉人和王章兰回家看包谷，在路上将上诉入和王章兰骗到群利镇调解，一到群利镇就拢进派出所里很黑屋里关了1天，将身上东西没收，将我和王章兰手提到用刀划出血按手印，当晚将王章兰手铐送蓬溪县公安局拘留了5天后，上诉人将其告上蓬溪法院，法官冯首君也是此案审判官，后来到群利镇调解拆诉，在2013年4月15日蓬溪法院任晓东院长，县公安局胡中华局长，农业局银登中主任等在群利镇党政办公室调解，决定将杨大尚4个人承包地4.5亩退还上诉人，为了保范锋所长不受法律制裁，群利镇敬世刚镇长拿出公款6000多元钱买通刘井国，将上诉人哥杨大千2个人承包地和杨成英1个人承包地退还给上诉人3.26亩，叫上诉人劝妻子王章兰撤诉，上诉人当时相信县法院说话作数，将4个人4.5亩承包地和土地值补款全部退还给上诉人，结果群利镇和印心村委领导，蓬溪法院保范锋成功后，言而无信，结果上诉人的好耕地还有3个人承包地3.24亩未得到，现还在文阳福1亩多，王方学2亩多。因刘井国退出3.26亩，有2亩是我哥杨大千的，结果上诉人杨大尚才得到1个人的承包地。当时上诉人找镇、村领导相互推诿至今。2016年上诉人到蓬溪县法院几次立案，杨桂芳庭长不立案和任院长估到上诉人改诉状才立案，将3.24亩改为1.24亩才立案。哪知蓬溪法院法官说话也不负责任，一言难尽。此案现在又判决：驳回原告杨大尚的诉讼请求。此案就算了结。真可笑，哄小孩也该给颗糖，案件受理费50元为哈不退给原告，原告申请减免诉讼费，出示了低保证和法律援助手续证件。综上所述，为了维护国家法律尊严和上诉人合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条、第二十六条、第二十九条、第三十五条、第五十四条等法律规定和（1997年8月27日）《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、第六条等法律的规定。一审法院判决严重对抗中共中央法规，偏离事实，对上诉人极其不公正。现依法提起上诉，请求如前，返还上诉人的承包地并赔偿损失。望中院明查依法改判，给此案一个公正公平结案。
被上诉人镇人民政府的主要答辩意见：（1）蓬溪县群利镇人民政府在蓬溪县委县政府的正确领导下，牢记全心全意为人民服务的宗旨，秉承党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的社会主义法治理念，严格依法行政，自觉遵守《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年）、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日施行）《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（2010年1月1日施行）等法律法规，切实履行法定职责，在收到上级信访部门转来上诉人的《申请》后就立即安排副镇长柏兵带领群利镇大调解协调中心副主任何小海及群利镇农业服务中心主任张洪民等人组织调解上诉人与群利镇印心村委会（群利镇印心村6社）之间的农村土地承包经营纠纷，经多次调解双方未达成调解协议，2012年5月25日蓬溪县群利镇矛盾纠纷大调解协调中心出具了《杨大尚承包合同纠纷调解情况》，在《杨大尚承包合同纠纷调解情况》中，蓬溪县群利镇矛盾纠纷大调解协调中心建议杨大尚依法通过仲裁或者诉讼程序解决他与群利镇印心村6社之间的农村土地承包经营纠纷。由此可见，上诉人诉称在他与群利镇印心村6社之间发生农村土地承包经营纠纷后，群利镇人民政府不履行法定调解职责之说完全不是事实，其上诉请求完全不能成立。（2）上诉人诉称我单位在1999年期间利用蓬溪县政府文件强行把上诉人家承包的4.5亩耕地和自留地转包给第三人的说法既无事实依据，也无法律依据。上诉人第一轮承包的土地系蓬溪县群利镇印心村6社集体土地，归蓬溪县群利镇印心村6社村民集体所有，是农村土地的发包方。1999年7月28日中共蓬溪县委、蓬溪县人民政府以蓬委发（1999）20号文件下发了《关于认真做好延长土地承包期间工作的通知》，该通知是依据中办发（1997）16号、川委办发（1997）56号和遂委发（1999）13号文件精神结合蓬溪实际制定的，《通知》中明确了延长土地承包期的基本政策、基本原则以及妥善处理延长土地承包期工作中的具体问题等事项，群利镇政府在土地延保工作中严格落实县委文件，抽调工作干部与镇农业服务中心（事业法人）工作人员一起组成工作组具体负责指导各村开展延长土地承包期工作。从上诉人在诉状中的陈述以及上诉人在我单位组织调解时提供的户籍证明资料，我们清楚地看到上诉人杨大尚家的人口变动情况：在第一轮土地承包时，上诉人一家有4口人（上诉入及妻子王章兰、子杨成志、女杨成英），1995年11月上诉人自愿将自己和妻子王章兰、子杨成志户籍迁移至合川区二郎镇，2005年5月8日杨成英因父母子女投靠缘由将其户籍迁移至合川区二郎镇，且常年在外务工，承包地撂荒多年。根据有关规定，上诉人及妻子王章兰、子杨成志自户口迁出群利镇印心村6社后就失去了群利镇印心村6社村民资格，群利镇印心村6社在土地延包工作开展时将上诉人及妻子王章兰、子杨成志承包的土地及时调整出来从新发包给本社其他村民承包，同时因杨成英常年在外务工，承包地撂荒多年和不履行承包合同义务等原因，群利镇印心村6社根据相关规定和多数村民意见将其承包地交由其他村民耕种都是在履行发包人职责，行使发包人的权利，非我单位所为。（3）上诉人杨大尚要求我单位返还1.24亩承包地和赔偿损失（土地直补款16008元），没有事实依据和法律依据。首先杨大尚一家（4口人）在第一轮土地承包中承包的4.5亩土地系群利镇印心村6社集体土地，1999年第二轮土地延包时群利镇印心村6社根据蓬委发（1999）20号文件规定履行发包人职责，因上诉人及妻子王章兰、子杨成志不符合延包资格，不享有村民权利，故依法将其承包的4个人土地调出3个人的承包地从新发包给了本社其他村民，因上诉人的女子杨成英在群利镇印心村6社第二轮农村土地延包时具有延包资格，享有村民权利，因此群利镇印心村6社在第二轮农村土地延包时保留了杨成英1个人的承包地，但后因杨成英常年外出务工，承包地撂荒多年和不履行承包合同义务等原因，群利镇印心村6社根据相关规定和多数村民意见将其承包地交由其他村民耕种都是在履行发包人职责。2013年4月20日因上诉人代表其女杨成英向群利镇印心村6社主张收回他人耕种的土地由杨成英自己耕种，群利镇印心村委会根据实际情况经多次协调后代表6社已将他人耕种的连二田口小田等土地3.26亩交给了杨成英。由此可见，群利镇人民政府自始至终没有占用或调整过杨成英的任何承包地，上诉人要求我单位返还1.24亩承包地纯属无稽之谈，其上诉请求依法不能成立。其次是上诉人要求我单位赔偿损失（直补款等损失16008元）的上诉请求更是不能成立。因为上诉人所说的直补款，按政策准确的称谓应为耕地地力保护补贴，是农业“三项补贴”之一，每年都有具体的文件规定，包括补贴对象、补贴面积、补贴标准等。从蓬农函（2015）20号文件来看，耕地地力保护补贴的对象是1999年9月1日农户家庭承包的集体耕地面积，不予补贴耕地面积包括1、设施农业用地；2、非农业征（占）用耕地等己改变用途的耕地；3、常年抛荒地；4、占补平衡中“补”的面积；5、质量达不到耕种调解的耕地。本案上诉人及妻子王章兰、子杨成志因不具备村民资格从l999年9月1日起未在群利镇印心村6社延包到集体耕地，而杨成英虽在二轮土地延包中延包了一个人的土地，但因长期外出务工，承包地撂荒多年，根据蓬农函（2015）20号文件等相关文件规定，上诉人不具备获得粮食直补（耕地地力保护补贴）的条件，同时上诉人提出的其他损失也因无事实依据，故其上诉请求依法不能成立。综上所述，上诉人诉称我单位在他与群利镇印心村6社农村土地承包经营纠纷发生后申请我单位调解时，我单位不履行法定调解职责完全不属实；诉称我单位在1999年期间利用蓬溪县政府文件强行把上诉人承包的4.5亩耕地和自留地转包给第三人的说法和要求我单位返还1.24亩承包地和赔偿损失，没有事实依据和法律依据。一审法院事实认定清楚，程序合法，恳请二审法院依法维持原判，驳回上诉。
二审审理中，双方均未提供新证据。经举证、质证二审认定事实与一审法院认定的事实一致。
本案上诉人杨大尚在一审行政诉状中的请求是：“请求人民法院依法判令被告不作为，在1999年期间利用蓬溪县文件和强行将原告的1.24亩耕地1亩中转包给第三人（文阳福、文阳明、王方学）。请求人民法院判令被告纠正错误，还1.24亩承包地。”一审法院将诉讼请求归纳为：“诉被告侵犯农村土地承包经营权纠纷”。
本院认为，农村承包土地经营，承包经营方应是集体经济组织成员，发包方是集体经济组织，双方之间是承包人与集体经济组织的承包合同关系，属民事诉讼范畴。土地承包经营权颁证，是县人民政府的行政职责。本案被上诉人镇人民政府具有依法和政策监督、指导农村集体经济组织对农村土地进行承包经营的职责。上诉人杨大尚的土地承包经营应当依法律和政策与集体经济组织签定。同时集体经济组织的土地资源也是有限的，当集体经济组织的土地在第二轮承包已发包后，对以后应当享有的经营权的也只有根据集体经济组织的土地情况，依法律和政策调整承包经营。本案被上诉人镇人民政府已对上诉人杨大尚的诉求进行了协调处理，现上诉人杨大尚家已实际享有3.26亩耕地经营权，至于上诉人杨大尚现主张的1.24亩耕地经营权，尚需与集体经济组织协调，并且也要根据有限的耕地资源情况和政策、法律进行协调调剂。被上诉人镇人民政府已尽到了职责，且未侵犯上诉人杨大尚的土地经营权，更未占有1.24亩耕地。上诉人杨大尚的上诉理由不成立，其请求本院不予支持。因此，一审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应当维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼费50元，由上诉人杨大尚承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋立文
审 判 员 刘尧志
代理审判员 封传焱
二〇一七年三月十日
书 记 员 刘秀蓉