江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏07行终203号
上诉人（原审被告）灌南县国土资源局，住所地在江苏省灌南县行政集中办公区。
法定代表人晏久仁，该局局长。
出庭负责人王永峰，该局党组成员、党总支书记。
委托代理人王士军，该局法规监察科副科长。
委托代理人李岭，江苏苍佑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）江苏茂期化工有限公司，住所地在江苏省灌南县堆沟港镇化学工业园区内。
法定代表人肖丹，该公司执行董事。
委托代理人章剑生、胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。
原审第三人江苏仁欣化工股份有限公司，住所地在江苏省灌南县堆沟镇化学工业园。
法定代表人张华，该公司董事长。
委托代理人杨自力，该公司员工。
上诉人灌南县国土资源局（以下简称灌南国土局）因与被上诉人江苏茂期化工有限公司（以下简称茂期公司）、原审第三人江苏仁欣化工股份有限公司（以下简称仁欣公司）土地行政出让一案，不服连云港市海州区人民法院(2015)海行初字第00069号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人灌南国土局的党组成员、党总支书记王永峰以负责人身份出庭，该局委托代理人王士军、李岭，被上诉人茂期公司的委托代理人章剑生、胡棕瀚，原审第三人仁欣公司的委托代理人杨自力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年12月30日，连云港市堆沟港化学工业园管理委员会（甲方）与茂期公司法定代表人肖丹（乙方）签订投资合同，约定由甲方向乙方提供85亩园区工业用地用于建设连云港茂期化工有限公司项目，乙方承担相应的办证费用。合同签订后，肖丹设立连云港茂期化工有限公司（以下简称连云港茂期公司），并于2005年5月13日取得5.66公顷土地（约85亩）建设用地规划许可证。同年10月25日，连云港茂期公司缴纳“土地税”110.5万元。2006年5月30日，连云港茂期公司向灌南国土局申请50亩土地的建设用地许可证。2007年8月29日，灌南国土局将面积33333平方米的土地（约50亩）以249.9975万元的价格出让给连云港茂期公司，双方签订了国有土地使用权出让合同。同年9月10日，连云港茂期公司取得了该33333平方米土地的国有土地使用证。后连云港茂期公司又相继办理了建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等手续，并开工建设厂房以及其他设施，2009年厂房建成，2010年底公司投入生产。2008年2月26日，连云港茂期公司变更为江苏茂期化工有限公司，即原审原告。2013年11月20日，灌南国土局向茂期公司发出责令改正违法行为通知书，以未经批准非法占用23333.33平方米（约35亩）土地建设房屋、道路和围墙为由，责令茂期公司3日自行整改。茂期公司不服，分别向东海县人民法院提起撤销之诉和不作为之诉，但一审均被判决败诉（诉讼中，该两案均被连云港市中级人民法院发回重审）。在茂期公司复议和诉讼期间，灌南国土局于2014年2月11日发布国有土地使用权挂牌出让公告（灌南县工挂[2014]005号），对茂期公司已实际占用的23333.33平方米土地中的11600平方米（编号：101180GB00097）挂牌出让。同年3月16日，该地块被仁欣公司以111.36万元的价格竞得。3月24日，灌南国土局与仁欣公司签订国有建设用地使用权出让合同。后仁欣公司缴纳了相关费用。茂期公司在得知上述土地被拍卖出让的事实后，认为灌南国土局行为违反法律规定并侵犯其合法权益，故诉至法院。
原审法院认为，国家实行建设用地使用权“净地”出让制度。对此，《江苏省土地出让公告发布内容审查要点》第8条亦规定，土地出让应当“净地”出让，不得“毛地”出让。本案中，茂期公司已经取得50亩土地的国有土地使用权，并在建设厂房、围墙等设施时占用了另外35亩土地，灌南国土局在对该35亩土地中的17.4亩挂牌出让时，上述建筑物仍然存在。灌南国土局该行为违反了关于土地“净地”出让的相关规定。而在诉讼中，灌南国土局也没有提供土地出让行为合法的依据。据此，应当认定灌南国土局行政行为违法，茂期公司要求撤销的诉请成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销灌南县国土资源局对101180GB00097号地块的挂牌出让行为。案件受理费50元，由灌南国土局负担，于判决生效之日起十日内一次性给付茂期公司。
上诉人灌南国土局不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院关于上诉人对101180GB00097号地块的挂牌出让行为违反了“净地”出让相关规定的认定没有事实和法律依据。理由是：1、被上诉人对涉案地块自始不享有使用权，涉案地块权利清晰；2、涉案地块并不存在安置补偿不到位的问题；3、出让地块具备动工开发所必需的基本条件，第三人对受让地块随时可以开发利用；4、上诉人出让涉案地块的行为与“净地”出让制度的立法本意是完全吻合的。综上，涉案地块权属清晰，其上并不存在安置补偿不到位问题，而且具备动工开发所必需的其他基本条件，其性质就是“净地”，上诉人依法对该地块挂牌出让完全符合法律法规的规定。请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人茂期公司辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，灌南国土局对涉案土地的出让违反“净地”出让制度；二、上诉人未能提供任何证据证明其挂牌出让行为的合法性，据此原审法院认定其出让行为没有事实和法律依据正确；三、上诉人在上诉状中所称其土地出让符合“净地”出让的制度本意及对于本案原审第三人可对诉争土地随时进行开发利用的观点与法律法规规定严重相悖。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人仁欣公司参诉观点同上诉人意见。
在原审审理期间，原审被告灌南国土局提供如下证据：
1、茂期公司（50亩）用地请示、国有土地使用权出让合同、国有土地使用证；2、违法用地（35亩）立案呈批表、询问笔录、案件调查报告、案件讨论笔录、行政处罚告知书、行政处罚听证通知书、行政处罚听证笔录、案件调查陈述、责令改正违法行为通知书；3、违法用地（35亩）行政复议相关材料；4、违法用地（35亩）行政诉讼相关材料；5、土地（35亩）挂牌公告。
原审原告茂期公司向原审法院提供了证据：1、（2014）浙杭钱证内字第18259号公证书；2、投资合同；3、非税收入缴款书（编号0023364）；4、建设用地规划许可证（编号2005047）；5、灌国用（2007）第02-5417号国有土地使用证；6、厂房现状照片一组；7、建设用地规划许可证；8、外商投资公司准予变更登记通知书。
原审第三人仁欣公司向原审法院提交了证据：竞买申请书、竞买报名表、竞买报价单、成交确认书、土地出让金发票、土地出让合同证明其已合法取得涉案土地。
上诉人提起上诉后，原审法院已经将上列证据和依据随案一并移送本院。
经本院审查，原审法院对本案证据的认定意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实与原审判决相同。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。本案中，上诉人在原审中提供的与涉案行政行为合法性相关的证据为“土地（35）亩挂牌公告”，该份证据只能证明涉案行政行为的一个环节，客观上不能证明整个行政行为的合法性。
国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定，“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”。《江苏省土地出让公告发布内容审查要点》第8条规定，“土地出让应当‘净地’出让，不得‘毛地’出让”。综上可知，国家实行建设用地使用权“净地”出让制度。
本案中，茂期公司至今在涉案地块上仍有相关建筑并实际占有，灌南国土局在对涉案地块挂牌出让时，相关建筑仍然存在，原审法院认定灌南国土局违反“净地”出让规定，且在诉讼中未提供土地出让行为合法的依据，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人灌南县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 谢善娟
审判员 宋建霞
审判员 周文元
二〇一七年一月十三日
书记员 苏 洋
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；