山东省济南市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）鲁01民终6195号
上诉人（原审原告）：马常华，女，1956年6月8日出生，汉族，住济南市。
委托诉讼代理人：王凤波，男，户籍所在地济南市，由济南市槐荫区中大槐树街道裕园社区推荐。
委托诉讼代理人：赵康铸，山东东城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。
法定代表人：朱玉明，区长。
委托诉讼代理人：李中东，男，济南市槐荫区人民政府道德街街道办事处工作人员。
委托诉讼代理人：冯艳，山东蕴达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人：王忠林，市长。
委托诉讼代理人：裴洪鸿，女，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人：张伟，北京市君致（济南）律师事务所律师。
上诉人马常华因与被上诉人济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）劳动争议一案，不服济南市槐荫区人民法院（2017）鲁0104民初837号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2017年8月16日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
马常华上诉请求：1.撤销一审民事裁定，依法改判或发回重审；2.一、二审诉讼费用全部由槐荫区政府、济南市政府承担。事实和理由：马常华原系济南食品总厂国企职工，该厂因经营不善，在政府主导下政策性破产。关于在职职工的分流安置问题，市政府决定拖欠职工的工资、医疗费、养老保险费等款项，由槐荫区政府负责清偿。从社保缴纳人员基本信息表显示自1997年12月一2001年2月欠交3年零3个月保险费，该费用应该由槐荫区政府、济南市政府补交。另外，济南食品总厂欠马常华自1999年11月22日至2000年12月31日工资9472元及相应迟延期间的利息9093.12元应由槐荫区政府、济南市政府偿还。一审法院认定《济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要》并不对食品厂的原职工包括马常华产生民事上的权利义务关系是错误的。该会议纪要明确了拖欠职工的工资、医疗费、养老保险费等款项，由槐荫区政府负责清偿。这不仅是济南市政府以书面的形式确定下来，也具有明确法律依据。2002年7月31日，济南食品总厂清算组出具的《济南食品总厂财产变现及分配说明》中也明确了这一事实。庭审中，槐荫区政府、济南市政府只是口头上说没有欠职工工资，但是却没有拿出相应的书面证据来证明工资发放情况。二、一审法院“本院认为”部分完全违背了当时破产所依据的法规。根据当时法律规定，包括马常华在内的所有食品总厂职工，在安置以及重新就业之前，政府应当妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业之前的基本生活需要。2001年1月6日的会议纪要，从标题“济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要”可以看出，政府认可他们仍然属于食品总厂在职职工，也正是按照上述法律规定为食品总厂在职职工制定的解决方案。在食品总厂申请破产后，职工未妥善安置之前，他们仍然属于食品总厂在职职工，食品总厂没有与全部职工解除劳动关系，企业理应为全部职工缴纳社会保险，并按照法律规定保障职工重新就业前的基本生活需要。马常华单位破产是政府主导下的政策性破产，一审法院应当适用当时的法规认定此案。欠付职工的工资及欠交的杜会保险，既有书面的证明文件，又有明确的法律规定，就构成了事实上的债权债务关系，就是平等主体之间的民事权利义务争议，应属于法院受理的范围。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院撤销一审裁定，发回重审或者依法改判。
槐荫区政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
济南市政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
马常华向一审法院起诉请求：1.判令槐荫区政府补交所欠社保费用（自1997年12月至2001年2月计3年3个月，具体数额以社保机构计算数值为准）；2.判令槐荫区政府补偿所欠工资9472元及相应的利息损失9093.12元；3.判令济南市政府就上述两项请求承担连带支付责任。
一审法院认定事实：马常华原为国有企业济南食品总厂（以下简称食品厂）职工。食品厂因经营不善，不能偿还到期债务，向一审法院申请宣告破产，一审法院于1997年11月21日作出（1997）槐经破字第5号《民事裁定书》，裁定宣告食品厂破产还债；并于2002年8月7日作出（1997）槐经破字第5-4号《民事裁定书》，裁定：一、宣告终结食品厂的破产程序；二、未得到清偿的债权不再清偿；三、食品厂清算组在裁定送达后七日内，向食品厂原登记机关办理该企业注销登记。
食品厂破产过程中，济南市政府于2001年1月6日召开研究食品厂在职职工分流安置问题专题会议，并形成了《济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要（2001年元月6日）》（以下简称协调会议纪要），其中第三条为“关于安置工作的衔接问题。拖欠职工的工资、医疗费、养老保险费等款项，由槐荫区负责清偿，接收单位不负责职工接收前的遗留问题。接收企业与安置职工从2001年3月1日起签订劳动合同，职工享受与企业现有职工同等待遇”。
马常华在向一审法院提起诉讼前于2017年1月12日向济南市槐荫区劳动人事争议仲裁委员会提出申请，要求被申请人槐荫区政府及济南市政府为其补交所欠社保费用、补偿所欠工资及相应的利息损失，并要求两被申请人就上述请求承担连带支付责任。该仲裁委审查后认为申请人马常华提出的请求事项不符合劳动人事争议仲裁委员会受理范围，作出济槐劳人仲不（2017）69号《仲裁决定书》，对马常华的申请不予受理，马常华诉至一审法院。
马常华在本案诉讼中主张按照协调会议纪要第三条的内容，其在被安置前，包括领取失业金期间的养老保险费应当由槐荫区政府补缴，领取失业保险后等时间欠付的工资，也应当由槐荫区政府按照当年济南市在岗职工平均工资标准向其补发，并计算利息，其并主张济南市政府应承担连带支付责任。
一审法院认为，马常华在本案中以2001年1月6日济南市政府召开研究食品厂在职职工分流安置问题专题会议所形成的《济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要》第三条内容为依据提起诉讼，但该会议纪要是该次专题会议内容的记录，记录的内容是对破产企业食品厂职工分流安置问题形成的指导性处理意见，该纪要第三条涉及的“关于安置工作的衔接问题”也是对槐荫区政府等相关部门及安置接收企业之间具体衔接工作的安排，并非是济南市政府或槐荫区政府对食品厂原职工在民事权利义务上的承诺，该会议纪要的内容并不对食品厂的原职工包括马常华产生民事上的权利义务关系。而人民法院受理及审理的民事案件是基于平等主体之间产生的民事权利义务关系争议，因此，马常华的起诉不符合人民法院受理及审理民事案件的条件。
一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项的规定，裁定：驳回马常华的起诉。
本院认为，本案中，济南食品总厂作为国有企业因经营不善破产，在破产过程中，济南市政府为济南食品总厂在职职工分流安置问题，召开专题会议所形成的《济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要》，是政府作为国有企业的管理部门对破产企业济南食品总厂职工分流安置问题形成的指导性处理意见。依据该意见内容，不能认定政府成为原济南食品总厂职工的新的用工单位，也不能认为政府与原济南食品总厂职工之间形成新的民事法律关系，双方之间不存在法律意义上的民事权利义务。马常华的起诉不符合人民法院受理民事诉讼的范围，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以确认。
综上，马常华的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 车言江
审判员 姜 涛
审判员 曹 慧
二〇一七年九月五日
书记员 张 强