上海市闵行区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闵行初字第112号
原告邱鸿元。
被告上海市闵行区梅陇镇人民政府。
法定代表人李建华。
委托代理人陈洁，上海儒君律师事务所律师。
委托代理人范永滨，上海儒君律师事务所律师。
原告邱鸿元诉被告上海市闵行区梅陇镇人民政府（以下简称梅陇镇政府）履行法定职责一案，原告邱鸿元于2014年9月18日向本院提起诉讼。经原告补正诉讼材料，本院于2014年12月1日立案受理，于同年12月5日向被告梅陇镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月23日公开开庭审理了本案。原告邱鸿元，被告梅陇镇政府委托代理人陈洁、范永滨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邱鸿元诉称，“虹梅菁典”位于闵行区梅陇镇春申路1717弄，是由上海鹏祥房地产开发有限公司开发建设的独立、封闭式的中高档小区，总建筑面积约5.5万平方米，总户数共497户，2011年4月开盘预售，2012年1月交房入住，截止至2014年9月，业主入住率达到80%。今年4月3日，一份有211户业主联合签名《关于“虹梅菁典”成立“业主大会”的请求》递交相关部门，经闵行区房屋土地管理局、梅陇镇政府信访办、梅陇镇房管办、梅陇镇社区事务管理服务中心、梅陇镇物业管理办公室，辗转五个政府部门、前后历时两个半月，最终梅陇镇物业管理办公室给予《关于“虹梅菁典”部分业主要求成立业主大会的回复》（以下简称《回复》）。但《回复》没有按照法律法规条文进行依法回复。2004年11月1日实施的《上海市住宅物业管理规定》第2章第5条规定“新建住宅区包括分期建设或者两个以上单位开发建设的住宅区，其设置的配套设施设备是共用的，应该划分为一个物业管理区域，但该住宅区内已分割成多个自然街坊或者封闭小区的可以划为独立物业管理区域。”以及2010年12月23日修订的《上海市住宅物业管理规定》第七条规定“住宅小区，包括分期建设或者两个以上单位共同开发建设的住宅小区，其设置的配套设施设备是共用的，应当划分为一个物业管理区域；但被道路、河道等分割为两个以上自然街坊或者封闭小区，且能明确共用配套设施设备管理、维护责任的，可以分别划分为独立的物业管理区域。”所以闵规土建（2009）305号文件关于蔷薇四、六村二期（虹梅菁典）和蔷薇四、六村一期（虹梅南苑）划为一个区域是不合法的，况且区域划分没有在“虹梅菁典”小区公示过，更没有经过半数以上的业主同意。“虹梅菁典”小区是全封闭独立小区，业主房产证上的宗地图红线区域也可以看出“虹梅菁典”是一个封闭的、独立的小区，并在地籍图和房地产登记注册。设施设备完全是独用的，如垃圾箱、污水管网、弱电系统、强电系统、有线网络、监控等。所以“虹梅菁典”小区完全符合《上海市住宅物业管理规定》第七条以及国务院《物业管理规定》第九条规定，可以依法申请成立“虹梅菁典”小区独立的业主大会。《上海市住宅物业管理规定》第十二条，“业主大会由一个物业管理区域内的全体业主组成。一个物业管理区域内，房屋出售并交付使用的建筑面积达到百分之五十以上，或者首套房屋出售并交付使用已满两年的，应当召开首次业主大会会议，成立业主大会。”综上，原告所在“虹梅菁典”小区完全符合法律规定成立独立的业主大会。据此，原告起诉至法院，要求撤销2014年6月20日梅陇镇物业管理办公室的《关于“虹梅菁典”部分业主要求成立业主大会的回复》，判令被告履行法定职责，允许“虹梅菁典”成立独立的业主大会。
原告邱鸿元为证明其诉讼主张，提供了以下证据和依据：1、房地产权证，证明原告是“虹梅菁典”的小区业主；2、业主签名清单，证明共有211户业主签名提议成立业主大会；3、“虹梅菁典”户数分布表，证明小区有497户人家；4、宗地图及小区照片，证明“虹梅菁典”是独立封闭的小区，铁栏杆作的围墙将一、二期隔开；5、由小区业主签名的证明，证明划定物业管理区域没有在小区内公示过，也没有听取过相关业主同意并签名。
被告梅陇镇政府辩称，不同意原告的诉讼请求。一、原告的主体身份不适格。首先，原告无权以个人名义代表“虹梅菁典”部分业主提起诉讼。本案诉讼权利应由小区业主共同行使，至少应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意才能行使；其次，原告提供的《关于提议成立“业主大会”业主签名清单》上所记载的签名人数为204户（原告称为211户），“虹梅菁典”片区总数为497户，远未达到法律要求的占总人数过半数的业主同意；最后，原告缺乏本人系“虹梅菁典”片区业主和已签名业主专有部分占建筑物总面积过半数的证据。即便考虑到“虹梅菁典”片区业主尚未参加业主大会的特殊情况，原告也应依法经“虹梅菁典”片区专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，并经其签名授权，才能以“虹梅菁典”片区部分业主诉讼代表人的身份提起诉讼。二、梅陇镇政府不应作为被告。对于“虹梅菁典”部分业主于2014年4月3日提出的《关于“虹梅菁典”成立“业主大会”的请求》的内容，根据《上海市住宅物业管理规定》第八条、第九条的规定，房屋行政管理部门负责核定物业管理区域，而梅陇镇政府无权核定物业管理区域。实际上，梅陇镇物业管理办公室只是按照梅陇镇政府的有关指示，根据物业管理的有关规定与主管机关的相关批复文件，并经咨询房管机关和规划机构后，于2014年6月20日以《回复》的形式向原告书面转达了房管机关的意见。三、原告要求撤销《回复》的诉讼请求不具有可诉性，本案中，物业办回复原告请求的行为，只是一种“告知”行为，是依据有关规定和文件对客观事实的一种陈述，被告并未作出具有行政意义上的主管决定。换话说，被告没有行使职权，没有通过答复的理由和结果对原告的权利和义务造成实质性的影响。因此，被告在本案中的答复行为不构成可诉性的行政行为。四、被告的回复内容合法、正当。2009年9月11日，闵行区规划和土地管理局印发《关于梅陇镇蔷薇四、六村二期商品住宅工程设计方案调整的批复》【闵规土建（2009）305号】，将“蔷薇四、六村”二期住宅与“蔷薇四、六村”一期住宅规划为一个小区。虽然原告自称“虹梅菁典”片区属于独立封闭式的中高档小区，其污水管网、电力系统、有线网络、监控等设施设备完全独立，但因“蔷薇四、六村”一期建设较早，没有规划正式的物业管理小区的条件。梅陇镇物业管理办公室依据相关规定于2014年6月20日做出的《关于“虹梅菁典”部分业主要求成立业主大会的回复》，内容完全合法、正当。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告梅陇镇政府向本院提交闵行区规划和土地管理局印发的【闵规土建（2009）305号】《关于梅陇镇蔷薇四、六村二期商品住宅工程设计方案调整的批复》及平面图，证明蔷薇四、六村一、二期是作为一个小区来建设和规划的，一个物业管理区域只能成立一个业主大会。根据《上海市住宅物业管理规定》，被告具有协同房管部门成立业主大会筹备组，派人参与组建业主大会的职责。对于原告邱鸿元提供的证据2、5真实性无法确认，其他证据的真实性不持异议，但无法证明原告所在的“虹梅菁典”小区属独立的物业管理区域。原告邱鸿元对被告梅陇镇政府提供的闵规土建（2009）305号批复不予认可，认为划定物业管理区域应当在小区进行公示，由相关业主同意并签字，该批复违反了《上海市住宅物业管理规定》。
经审理查明，原告邱鸿元系上海市闵行区春申路1717弄“虹梅菁典”9号401室房屋的业主。2014年4月3日，原告及“虹梅菁典”的其他部分业主共同向被告梅陇镇政府递交《关于“虹梅菁典”成立“业主大会”的请求》，认为“虹梅菁典”楼盘已全部售罄，交房、入住已满两年，根据《上海市住宅物业管理规定》，提出成立“业主大会”的书面请求。
2014年6月20日，被告梅陇镇政府下属梅陇镇物业管理办公室向原告邱鸿元等“虹梅菁典”业主作出《关于“虹梅菁典”部分业主请求成立业主大会的回复》，称根据闵行区规划和土地管理局闵规土建（2009）305号《关于梅陇镇蔷薇四、六村二期商品住宅工程设计方案调整的批复》，蔷薇四、六村二期住宅与一期住宅规划为一个小区。根据《上海市住宅物业管理规定》及国务院《物业管理条例》的规定，一个物业管理区域成立一个业主大会，“虹梅南苑”（蔷薇四、六村一期）与“虹梅菁典”（二期）为一个物业管理区域，成立一个业主大会。目前，“虹梅南苑”业主大会已成立，所以，根据现状，建议业主委员会召开一、二期业主大会，对小区《业主大会议事规则》进行重新修订，再进行增补业主委员会成员。
本院认为，国务院《物业管理条例》第十条规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。《上海市住宅物业管理规定》第五条第二款规定，乡、镇人民政府和街道办事处应当建立本辖区住宅小区综合管理工作制度，协调和处理辖区内物业管理综合事务和纠纷，指导监督业主大会、业主委员会的组建及日常运作。第十三条规定，物业管理区域符合本规定第十二条第二款所列应当成立业主大会条件之一的，建设单位应当在三十日内向物业所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面报告，并提供下列资料：（一）物业管理区域核定意见；……。建设单位未及时书面报告的，业主可以向乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面要求。第十四条规定，乡、镇人民政府或者街道办事处应当在接到建设单位书面报告或者业主书面要求后的六十日内，会同区、县房屋行政管理部门组建业主大会筹备组（以下简称筹备组）。筹备组应当自成立之日起七日内，将成员名单在物业管理区域内公告。根据上述规定，被告梅陇镇政府作为乡、镇人民政府对于辖区内的住宅小区组建业主大会具有指导监督的职责。同时，在业主向其提出成立业主大会的书面要求后，对于申请符合规定条件的，负有组建业主大会筹备组的职责。本案中，原告邱鸿元所在的“虹梅菁典”小区部分业主向被告递交了成立独立的业主大会的书面申请，被告应当依据相关规定对于该申请是否符合组建业主大会的条件予以审核，并依法作出处理。因此，被告下属梅陇镇物业管理办公室在2014年6月20日针对“虹梅菁典”小区部分业主请求成立业主大会的申请作出《回复》符合其法定职责范围。此外，该《回复》的内容实质是对包括原告邱鸿元在内的“虹梅菁典”小区部分业主要求成立独立业主大会的不予准许，并建议召开一、二期业主大会，增补业主委员会成员，而并非仅仅是告知或转述物业管理区域划分或相关法律规定的答复，对“虹梅菁典”小区业主的权益具有实际影响，与原告具有法律上的利害关系，据此，被告认为该《回复》不具有可诉性，原告不具有起诉主体资格的辩解不能成立。
对于“虹梅菁典”小区能否成立独立业主大会的争议，本院认为，根据《物业管理条例》和《上海市住宅物业管理规定》，业主大会由一个物业管理区域内的全体业主组成。而依据【闵规土建（2009）305号】文件的批复内容，“虹梅菁典”（蔷薇四、六村二期）与“虹梅南苑”（蔷薇四、六村一期）规划为一个小区，属同一物业管理区域，现“虹梅南苑”业主大会已经成立，“虹梅菁典”业主要求单独成立业主大会的要求，不符合法律法规的规定，被告据此作出不予准许的《回复》并无不当。原告要求撤销该《回复》，不能成立。综上，被告梅陇镇政府下属梅陇镇物业管理办公室作为被告的职能部门于2014年6月20日作出的《回复》符合法定职责范围，事实清楚，适用法律规范正确，原告邱鸿元的诉讼请求，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告邱鸿元的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告邱鸿元负担（已缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 顾建新
审 判 员 徐寨华
人民陪审员 王志云
二〇一五年二月二十七日
书 记 员 岳 峰
附：相关法律条文
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。