安徽省六安市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）六行终字第00003号上诉人（一审原告）：寿县炎刘镇黄楼村塘拐村民组。负责人：王朝德，该村民组组长。上诉人（一审原告）：寿县炎刘镇黄楼村上仓村民组。负责人：孔德胜，该村民组组长。上诉人（一审原告）：寿县炎刘镇黄楼村牌坊村民组。负责人：吴化勇，该村民组组长。上述三上诉人共同委托代理人：孙良柱，安徽金六州律师事务所律师。上述三上诉人共同委托代理人：许大刚，安徽金六州律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：寿县人民政府，住所地安徽省寿县寿春镇城投大厦。法定代表人：丛维德，该县县长。委托代理人：孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。一审第三人：寿县炎刘镇黄楼村村民委员会，住所地安徽省寿县炎刘镇黄楼村。法定代表人：刘道法，该村民委员会主任。寿县炎刘镇黄楼村塘拐、上仓、牌坊三村民组（以下简称塘拐等三村民组）诉寿县人民政府土地行政登记案，前由安徽省寿县人民法院于2013年9月13日作出（2013）寿行初字第00021号行政判决。塘拐等三村民组不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年1月21日公开开庭进行了审理。上诉人塘拐村民组负责人王朝德、牌坊村民组负责人吴化勇及三村民组共同委托的诉讼代理人孙良柱，被上诉人寿县人民政府的诉讼代理人孟德春，一审第三人寿县炎刘镇黄楼村民委员会（以下简称黄楼村委会）的法定代表人刘道法到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2010年7月29日，寿县人民政府向寿县炎刘镇黄楼村村民委员会颁发了寿集有（2010）字第042号集体土地所有权证。塘拐等三村民组诉称：1976年冬，原寿县广岩乡上仓村（现为炎刘镇黄楼村）建设上仓大坝，该大坝圈占土地270亩，属塘拐、上仓、牌坊三村民组的土地，主要用于三村民组的防汛抗旱和蓄水灌溉，尚未达到水利部门备案的小二型水库的级别。1998年，在原广岩乡人民政府的统一部署下，对该大坝进行了改建，部分水塘变为鱼塘。在2005年国家统一免征农业税费之前，该大坝占地范围内的各项税费由原上仓村的豆圩等九个受益的村民组负担。2004年冬，黄楼村委会擅自以所有者的身份，将水塘发包给他人从事渔业养殖，整个水塘已经失去防汛抗旱和蓄水灌溉功能。为此，多年来，原告一直要求黄楼村委会交还大坝水塘的经营管理权，但后者以其为大坝水塘的所有人为由予以拒绝。现原告得知寿县人民政府已经向黄楼村委会发放了寿集有（2010）第042号集体土地所有权证，将包括上仓大坝在内的三村民组土地所有权登记在黄楼村委会名下。被告的登记发证行为违反相关法律法规的规定，请求判决撤销被告向黄楼村委会颁发的寿集有（2010）第042号集体土地所有权证，并责令被告重新作出行政行为。寿县人民政府辩称：涉诉的土地所有权登记属土地总登记，被告是根据黄楼村委会的申请及相关法律法规和规章的规定，经审查符合登记要求后，颁发了集体土地所有权证。被告的登记行为适用法律正确、程序合法，事实依据充分。原告的起诉理由不成立，请求法院依法维持被诉具体行政行为。黄楼村委会同意寿县人民政府的答辩意见。一审法院查明以下事实：根据国土资源部关于办理集体土地登记发证工作的文件要求，寿县人民政府在全县范围开展集体土地登记发证工作，由寿县国土资源局负责实施。塘拐等三村民组在寿县炎刘镇黄楼村境内，2010年6月，寿县国土资源局根据寿县炎刘镇所辖13个村民委员会的申请，以第二次全国土地调查成果为基础，核实并确定权属界限，为该镇13个村境内的集体土地分别办理集体土地所有权总登记，其中，黄楼村集体土地所有权登记面积为1515.73公顷。2010年7月11日，寿县国土资源局发布集体土地所有权登记公告，公示拟登记土地的所有权人及面积，并告知提出异议的期限。同年7月29日，寿县人民政府向黄楼村委会颁发了寿集有（2010）第042号集体土地所有权证。该证书中的“土地所有权人”栏记载为黄楼村委会，“记事栏”记载为黄楼村境内的51个村民小组，其中包括塘拐等三村民组。2010年8月，塘拐等三村民组与黄楼村委会因该村境内的上仓大坝范围内的土地所有权归属发生争议，进而以寿县人民政府将黄楼村境内的集体土地所有权登记在黄楼村委会名下侵害了三村民组的土地所有权为由，提起诉讼，请求撤销寿集有（2010）第042号集体土地所有权证，并重新作出具体行政行为。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。…”根据上述规定，寿县人民政府具备作出本辖区内土地权利登记并颁发权利证书的行政职权；本案诉争的集体土地登记属土地总登记，在所有权主体确认环节，根据安徽省国土资源厅《关于农村集体土地确权和登记发证若干问题的处理意见》的规定：“…凡是土地界线清楚，第二轮土地承包时没有打破小组之间界限的，所有权要确认给村民小组农民集体，村民小组组织机构不健全的，可以采取‘组有村管’的方式，将《集体土地所有证》发放给村民委员会，但是，为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书中土地所有者一栏需填写村内各村民小组农民集体名称，或在土地证书和土地登记簿的注记栏中注明各村民小组名称和各自的土地面积；…”因此，本案诉争的集体土地所有证书中土地所有人栏虽记录为黄楼村委会，但备注栏注明了村内51个小组，其中就包括本案三原告。因此，本案诉争的土地所有权登记系采用“组有村管”方式办理的集体土地所有权登记行为，并未否认三原告的集体土地所有权主体地位。该被诉行政登记行为存在登记程序不规范、各权利主体所有土地面积不明确等瑕疵，但尚不足以否定该宗登记行为的合法性。三原告提出的关于上仓大坝的土地所有权归属问题与本案诉争的土地行政登记行为不属于同一法律关系，不在本案审查范围之内，本案三原告主张的诉讼请求不能成立。综上，本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告寿县炎刘镇塘拐、上仓、牌坊三村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。塘拐等三村民组上诉称：一审法院认定事实不清，判决错误。根据安徽省国土资源厅《关于农村集体土地确权和登记发证若干问题的处理意见》，凡土地界限清楚，第二轮土地承包时没有打破小组之间界限的，所有权要确权给村民小组农村集体。村民小组组织机构不健全的，可采取“组由村管”的方式，将《集体土地所有权证》发放给村民委员会。但是，为体现村民小组农民集体所有权主体地位，土地证书中土地所有者一栏需填写村内各村民小组农民集体名称，或在土地证书和土地登记簿的注记栏中注明村内各村民小组名称和各自的土地面积。本案中，被上诉人未能按上述要求予以登记，明显登记错误。请求二审撤销一审判决，支持上诉人的诉请，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人当庭答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法。被上诉人的颁证行为符合法律规定的要件，权属登记时也标注明确了村民小组的所有权主体资格。一审第三人未作答辩。一审中，寿县人民政府在法定期限内提交了以下证据、法律依据：1、土地登记申请书，证明黄楼村委会提出土地登记申请的事实；2、法定代表人身份证明；3、土地权属界线协议书共四份，证明黄楼村集体土地的四至界址；4、界内国有土地统计，证明登记范围内除去国有土地面积剩余的是集体土地面积；5、界内村民小组统计（51个），证明黄楼村辖区内51个村民小组均具备相关地块土地所有权主体资格。6、土地登记审批表、土地所有权登记公告、发证，证明登记发证程序合法；法律依据：国土资源部《土地登记管理办法》、安徽省国土资源厅《关于农村集体土地确权和登记发证若干问题的处理意见》（皖国土资（2010）213号）。一审中，塘拐等三村民组提交了以下证据：1、黄楼村委会的证明，证明吴化勇、王朝德、孔德胜分别为塘拐等三村民组的负责人；2、土地所有权证书，证明被告将三原告所有的土地确认给第三人的具体行政行为违背事实；3、部分青苗补偿费收据和说明，证明黄楼村上仓大坝下游其他村民组一直向塘拐等三村民组支付青苗补偿费的事实；4、小二型水库原始校核资料，证明1979年寿县对其辖区小二型水库统计时，上仓大坝不属于小二型水库；5、《寿县水利工程用地确权划界暂行规定》，证明上仓大坝未达到小二型水库的规模，即使属于小二型水库也应按规定属于国有；6、信访材料，证明涉案上仓大坝自修建背景情况，该大坝占用了塘拐等三村民组所有土地，其所有权应归属于该三村民组；7、图片若干，证明大坝工程一直没有完工、现在被第三人承包用于渔业养殖的事实。经庭审举证、质证，一审法院对涉案证据分析认定如下：寿县人民政府提交的证据材料形式合法，与本案被诉具体行政行为存在关联性，在黄楼村与邻村的土地权属界线协议书中，已经记录了登记地块的权属、四至界址等相关信息，在相邻地块权利人均无异议的情形下，确认该登记地块的土地权属符合实际情况，具备真实性。原告主张其与第三人之间关于上仓大坝的所有权争议发生于该宗土地登记行为之后，不属于本案审查范围，故此，原告对于该组证据真实性的质证意见不能成立，对寿县人民政府所举证据的证明效力予以认定。寿县人民政府提交的国土资源部《土地登记管理办法》、安徽省国土资源厅《关于农村集体土地确权和登记发证若干问题的处理意见》是作出被诉具体行政行为时合法有效的规范性文件，应当作为判断被诉具体行政行为合法性的依据，但《中华人民共和国土地管理法》中关于土地权利登记发证的相关规定应是关于被告具备土地权利登记发证职权的法律依据，被告提交的适用法律依据不够完备。原告方提交的证据1各方无异议，予以认定；证据2中，能够证明被诉具体行政行为存在，但与原告方主张的证明目的之间没有必然联系；证据3、4、5、6、7属关于上仓大坝所占土地权利归属的证据材料，因土地确权非本案审查范围，故上述证据与本案不具有关联性。上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审对双方所举证据的采信及查明的基本事实符合法律规定，二审均予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查。本案中，塘拐等三村民组认为寿县人民政府为黄楼村委会颁发的寿集有（2010）第042号集体土地所有权证的具体行政行为违法，本案即围绕该颁证行为的合法性进行审查。参照《土地登记办法》的规定，寿县人民政府依据黄楼村委会的申请，经调查、公告等法定程序，为黄楼村委会颁发土地所有权证的程序基本符合法律规定。涉案土地登记行为作为一种总登记，寿县人民政府将土地所有权证发放给黄楼村委会，该土地所有权证在“记事”一栏，已载明含有三上诉人在内的51个村民小组，应当视为对所有权主体的一种确认。该证上未对各村民小组所有土地的面积作出明确标注，显然存在一定瑕疵，但实际上未改变原各村民小组之间的土地使用状况，也未影响到各村民小组的实际经营、管理权，故该颁证行为不属于违法可撤销之情形。综上，三上诉人认为涉案土地所有权证中所有权主体应当载明村民小组并且明确各自面积的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，审理程序合法，判决结果亦并无不妥，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由寿县炎刘镇黄楼村塘拐、上仓、牌坊三村民组负担。本判决为终审判决。审 判 长  颜 凯审 判 员  张西湖代理审判员  刘莹洁二〇一四年二月十一日书 记 员  牛 婧附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。