山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）鲁行终字第104号上诉人（原审原告）聊城嘉明经济开发区乔黄村民委员会。法定代表人张新敏，主任。委托代理人王立平，该村委会法律顾问。委托代理人申冠中，、村委会委员。被上诉人（原审被告）山东省人民政府。法定代表人郭树清，省长。委托代理人赵军，山东省人民政府法制办公室工作人员。委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。上诉人聊城嘉明经济开发区乔黄村民委员会（以下简称乔黄村委会）因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2015年2月3日作出的（2014）济行初字第224号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人乔黄村委会的法定代表人张新敏及其委托代理人王立平、申冠中，被上诉人省政府的委托代理人赵军、徐杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：2014年11月27日，省政府作出鲁政复驳字[2014]109号《驳回行政复议申请决定书》，查明:涉案土地位于聊城市东昌府区闫寺办事处。1989年3月21日，原告与聊城市闫寺砖瓦厂签订了《土地权属界线协议书》，称乔黄与窑厂土地以拐点0-1-2-3分别以双方耕地边为界。经调查，双方共同确认无异，立字为据。该协议书有原告与聊城市闫寺砖瓦厂的印章，双方负责人张子谦、任月立及土地资源调查队负责人王清华的签字。1994年11月22日，原告向聊城市人民政府申请土地登记的《土地登记申请书(审批表)》中的土地四至载明，东为镇砖瓦厂；同时原告的《土地利用现状分类面积统计表》也明确显示，其所有的土地不包括镇砖瓦厂。该镇砖瓦厂即是原告在其行政复议申请书中所称的164亩土地的窑厂。1996年10月25日，省政府作出鲁政字〔1996〕200号批复（以下简称《200号土地批复》），同意聊城市土地管理局补办征用该市闫寺镇经委厂矿用地522514平方米、42713平方米，并将2宗土地使用权出让给聊城市昌明实业公司。该批复并未征用原告的土地。被告认为，原告与《200号土地批复》没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。乔黄村委会不服，诉至原审法院。原审法院查明：1969年，原告所在的原闫寺公社占用乔黄村和申李村的土地建设砖瓦窑场，后因烧制砖瓦用土，又占用乔黄村部分土地。1989年3月21日，原告与聊城市闫寺砖瓦厂签订了《土地权属界线协议书》，称乔黄与窑厂土地以拐点0-1-2-3分别以双方耕地边为界，该协议书有原告与聊城市闫寺砖瓦厂的印章，双方负责人张子谦、任月立及土地资源调查队负责人王清华的签字。1990年窑场解散，被占用的原乔黄村土地没有归还乔黄村。1994年11月22日，原告向聊城市人民政府申请土地登记，其《土地登记申请书(审批表)》中的土地四至载明，东为镇砖瓦厂；同时原告的《土地利用现状分类面积统计表》也明确显示，其所有的土地不包括镇砖瓦厂。1996年10月25日，省政府作出《200号土地批复》，该批复认定，聊城市昌明实业公司擅自将划拨的土地租赁给他人，严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。鉴于该公司已认识错误并作出书面检查，聊城市土地管理局也做了严肃处理，经研究，同意聊城市土地管理局补办征用该市闫寺镇经委厂矿用地783.77亩、64.07亩并出让给聊城市昌明实业公司。2014年4月8日原告认为省政府作出的上述批复侵犯了其合法权益，向被告申请行政复议，请求被告依法撤销省政府作出的《200号土地批复》。被告于2014年7月18日作出鲁政复驳字[2014]109号《驳回行政复议申请决定》，驳回原告的行政复议申请。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2014年11月4日作出（2014）济行初字第117号行政判决，认为：“被告在没有证据证明争议土地的所有权已经依法转移给他人的情况下，仅以原告的土地登记资料中不包含争议土地为由，认定原告与《200号土地批复》没有法律上的利害关系，并据此作出鲁政复驳字[2014]109号《驳回行政复议申请决定》，驳回原告的行政复议申请，主要证据不足，依法应予撤销。”判决：一、撤销省政府于2014年7月18日作出的鲁政复驳字[2014]109号《驳回行政复议申请决定》；二、限省政府于判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。被告对其提交的6、7号证据予以完善，经保管部门核对无异后并加盖其印章，同时还调取了新的证据《土地权属界线协议书》，于2014年11月27日重新作出了鲁政复驳字[2014]109号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《109号行政复议决定》），驳回了原告的行政复议申请。原告对该决定不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案争议的焦点问题：一是被告认定原告与涉案《200号土地批复》不存在法律上的利害关系的证据是否充分；二是被告是否以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。关于第一个焦点问题。原告提供的证据可以证明，1969年原告所在的原闫寺公社建设窑场及此后因烧制砖瓦用土，占用了乔黄村部分土地，窑场解散后也未将占用的土地归还原告。据此可以认定《200号土地批复》涉及的土地包括原告主张的争议土地。被告提供的《土地权属界线协议书》、《土地登记申请书(审批表)》、《土地利用现状分类面积统计表》相互印证，可以证明《200号土地批复》作出时，原告所有的土地不包含涉案争议土地，即原告已经丧失对涉案争议土地的所有权。因此，被告认为原告与《200号土地批复》不具有法律上的利害关系，并无不当。至于原告认为的“之所以出现这个问题，是闫寺镇政府以乔黄村当时的干部软弱可欺，利用职权暗箱操作形成的。”以及闫寺镇政府何时、何方式取得涉案土地的所有权问题，不是本案的审查范围。关于第二个焦点问题。由于原审法院作出的（2014）济行初字第117号行政判决认定被告提交的证据6和证据7，系被告在复议程序中获取的由其他部门保管的档案材料的复印件，但该证据未经保管部门核对无异并加盖公章，证据形式不符合规定，故不予采信，被告在重新作出《109号行政复议决定》过程中，对该两项证据予以完善，同时还调取了新的证据《土地权属界线协议书》。因此，被告根据完善后的证据和新调取的证据确定的事实，再次作出的《109号行政复议决定》，就不是以“同一的事实和理由”作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。综上所述，被告作出的《109号行政复议决定》，驳回原告的行政复议申请，并无不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告乔黄村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告乔黄村委会负担。原审原告乔黄村委会不服，上诉请求：撤销原审法院判决，依法改判或者发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由是：（一）原审法院判决缺乏事实根据和法律依据。1、（2014）济行初字第117号行政判决认为《200号土地批复》涉及的土地包括原告主张的争议土地。因此上诉人与该批复是否存在利害关系，关键在于批复作出时上诉人是否已经丧失对涉案争议土地的所有权，即争议的土地的所有权是否已经转移给他人。至于上诉人现有土地登记资料中是否包含争议土地，并不影响上诉人享有收回争议土地的权利。2、一审法院判决认定前后矛盾，且对于上诉人如何丧失涉案土地所有权问题，没有事实根据和法律依据。（二）被上诉人是以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的行为。（2014）济行初字第117号行政判决认为，被告在没有证据证明争议土地的所有权已经依法转移给他人的情况下，仅以原告的土地登记资料中不包含争议土地为由，认定原告与《200号土地批复》没有法律上的利害关系，主要证据不足。原《109号行政复议决定》是以《土地登记申请书（审批表）》和《土地利用现状分类面积统计表》，以土地登记资料中不包含争议的土地为由，驳回上诉人的行政复议申请的。现被上诉人重新作出的复议决定书与原案号相同，且只是多了一份相同的土地登记资料（《土地权属界线协议书》），因此属于事实和理由相同，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。（三）原审法院判决违反了行政诉讼证据规定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。原审法院对被上诉人在复议程序中获取的由其他部门保管的档案材料的复印件予以完善，同时还调取了新的证据《土地权属界线协议书》的做法予以采信，违反了上述规定，应予纠正。被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。二审庭审中，合议庭组织双方当事人围绕“省政府作出的《109号行政复议决定》是否合法正确；原审法院判决驳回乔黄村委会的诉讼请求是否合法正确”这两个审理重点进行了查证辩论。针对第一个审理重点，上诉人乔黄村委认为因为《200号土地批复》包括了上诉人主张有争议的164亩土地，且该164亩土地本应是上诉人的集体土地，没有进行过买卖或者转移，《200号土地批复》错误地认定为国有土地没有依据，所以上诉人与《200号土地批复》有利害关系，《200号土地批复》应予撤销，被上诉人作出《109号行政复议决定》，驳回上诉人的复议申请，不合法。被上诉人省政府认为，1996年《200号土地批复》作出时涉案土地所有权归属是界定上诉人与该批复是否有利害关系的关键，被上诉人审查了1994年上诉人土地登记的档案材料，其向土地行政主管部门申请本村土地登记时的初始登记档案材料等证据可以互相印证，明确显示涉案土地与上诉人无关联，所以被上诉人认定上诉人与《200号土地批复》没有法律上的利害关系，作出《109号行政复议决定》，认定事实清楚，证据确凿，内容适当。针对第二个审理重点，上诉人乔黄村委认为，被上诉人省政府根据（2014）济行初字第117号行政判决重新作出的《109号行政复议决定》不仅案号与原来相同，所依据的证据也是原来的两份资料，后来补充的《土地权属界线协议书》也属于同样的土地登记资料，所以属于以同一事实和理由作出相同的行政行为，违反了修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。请求二审法院撤销原审法院判决，发回重审，或改判被上诉人重新作出行政行为。被上诉人省政府认为，（2014）济行初字第117号行政判决是以不符合证据规则要求为由，对省政府提交的两份证据未予采信，本次《109号行政复议决定》作出前，被上诉人对该两份证据进行了完善，并补充提交了新证据，属于主要事实有改变，没有违反修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。原审法院判决合法正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。双方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据在原审程序中已经质证。二审中双方当事人没有新的证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此查明的事实。本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与被复议的行政行为有利害关系是行政复议申请符合受理条件的前提。本案被上诉人省政府向原审法院提交的证据6-8（包括乔黄村《土地登记申请书（审批表）》、乔黄村《土地利用现状分类面积统计表》、乔黄村与窑厂签订的《土地权属界线协议书》）均来自聊城市国土资源档案馆所保存的原始卷宗，上述证据可以说明：1989年上诉人与聊城市闫寺砖瓦厂就主张有争议的土地权属界线达成了协议，1994年上诉人村集体所有的土地进行初始登记时并不包含该土地。而上诉人乔黄村委向原审法院提供的2、3、5、6、7证据（包括任月立、申冠臣、张子谦以及聊城嘉明经济开发区申李村委会、钱庄村委会的证明材料）只是证明1969年至1990年案涉土地被砖瓦厂占用的事实。即上诉人主张有争议的土地虽然在《200号土地批复》范围内，但上诉人并未提供证据证明，其与1996年省政府同意聊城市土地管理局补办征用该市闫寺镇经委厂矿用地土地使用权并出让给聊城市昌明实业公司的批复行为之间，具有直接的法律上的利害关系。所以，省政府以上诉人的行政复议申请不符合受理条件为由作出《109号行政复议决定》，驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。上诉人乔黄村委会有关案涉土地1969年被原闫寺公社建设窑厂占用时只涉及用土不涉及用地，诉争土地应归还上诉人或予以补偿等主张，因不属于本案的审查范围，本院不予评判。上诉人乔黄村委会主张被上诉人作出《109号行政复议决定》，属于以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，违反了修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。但根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十四条的规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形”。本案被上诉人省政府作出本案被诉《109号行政复议决定》前，调取了新的证据（乔黄村与窑厂签订的《土地权属界线协议书》），并重新调取了加盖有聊城市国土资源档案馆公章并与原件核对无误的两份证据（乔黄村《土地登记申请书（审批表）》、乔黄村《土地利用现状分类面积统计表》）。即被诉复议决定认定上诉人乔黄村委会的行政复议申请不符合受理条件的主要事实证据与被（2014）济行初字第117号行政判决撤销的复议决定所依据的主要事实证据（只有乔黄村《土地登记申请书（审批表）》及乔黄村《土地利用现状分类面积统计表》复印件）并不相同，原审法院认定不是以“同一的事实和理由”作出与原行政行为基本相同的行政行为，并无不当。上诉人乔黄村委会还主张原审法院采信被上诉人省政府在复议程序中收集的证据违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定。但该条明确的是复议机关在复议程序中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定“原具体行政行为”合法的依据。本案被上诉人省政府在复议程序中调取的证据只是用于证明上诉人乔黄村委会的行政复议申请是否符合行政复议受理条件，原审法院予以采信亦非用于认定《200号土地批复》的合法性。所以上诉人的该项主张亦不能成立，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人乔黄村委会的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人聊城嘉明经济开发区乔黄村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  许 琳审 判 员  马新光代理审判员  孙晓峰二〇一五年九月十四日书 记 员  李 倩书 记 员  王 璐