安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖11行终30号
上诉人（原审被告）滁州市工商行政管理局，住所地安徽省滁州市会峰西路83号。
法定代表人左宁，该局局长。
委托代理人金齐波，该局法制科科长。
委托代理人王保安，安徽会峰律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）盛吉辉，男，1976年10月10日出生，汉族，私营业主，住安徽省凤阳县。
委托代理人刘刚，安徽南山松律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）张员章，男，1988年6月4日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。
被上诉人（原审原告）凤阳县丁氏矿业有限公司，住所地安徽省凤阳县大庙镇。
法定代表人丁加东，该公司董事长。
被上诉人（原审原告）丁加东，男，1971年7月1日出生，汉族，住安徽省凤阳县。
被上诉人（原审原告）丁传付，男，1942年10月3日出生，汉族，住安徽省凤阳县。
被上诉人（原审原告）丁加平，男，1961年8月4日出生，汉族，住安徽省凤阳县。
被上诉人（原审原告）王荣康，男，1968年10月13日出生，汉族，住安徽省凤阳县。
上述五位被上诉人共同的委托代理人李家顺，安徽苏滁律师事务所律师。
上述五位被上诉人共同的委托代理人王宇，安徽苏滁律师事务所实习律师。
上诉人滁州市工商行政管理局（以下简称市工商局）、盛吉辉、张员章因与被上诉人凤阳县丁氏矿业有限公司（以下简称丁氏矿业公司）、丁加东、丁传付、丁加平、王荣康工商行政复议一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2016）皖1126行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，丁氏矿业公司成立于2006年。2015年11月，经变更后该公司共有6名股东，分别是丁加东、丁传付、丁加平、盛吉辉、张员章、王荣康，法定代表人丁加平。2016年7月19日，丁氏矿业公司向凤阳县市场监督管理局（以下简称县工商局）提供了由公司法定代表人丁加平签署的变更登记申请书和丁加东、丁传付、丁加平、王荣康共同签名并加盖公司印章的股东会会议记录、股东会决议，申请将公司股东变更登记为丁加东、丁传付、丁加平、王荣康，同时申请将公司法定代表人丁加平变更为丁加东。股东会会议记录、股东会决议内容为因盛吉辉、张员章经催告后未按公司章程规定认缴出资，将两人股东资格除名。同日，县工商局将丁氏矿业股东变更登记为丁加东、丁传付、丁加平、王荣康。2016年8月2日，盛吉辉、张员章向市工商局提起行政复议，要求撤销县工商局上述股东变更登记行为。市工商局经审理后于2016年9月28日作出滁工商复字[2016]7号行政复议决定书，以原登记行为适用依据错误、超越法定职权为由撤销了县工商局2016年7月19日作出的丁氏矿业股东变更登记具体行政行为。
原审法院认为，《公司法》及《公司登记管理条例》规定，工商行政管理机关是公司登记机关。《公司法》第三十二条规定，公司应当将股东的姓名或者名称向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。《公司登记管理条例》第九条规定的“公司登记事项”中包括“有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称”。该条例第二十六条规定：“公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记”。根据上述规定，对公司登记事项进行登记和管理是工商行政管理机关的法定职权，亦是其法定职责、义务。股东属公司登记事项，股东变更应当依法进行变更登记。
《公司法》规定，有限责任公司股东会是公司的权力机构，依照公司法行使职权。最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（三）第十七条规定：有限责任公司的股东未履行出资义务或者抽逃全部出资，经公司催告缴纳或者返还，其在合理期间内仍未缴纳或者返还出资，公司以股东会决议解除该股东的股东资格，该股东请求确认该解除行为无效的，人民法院不予支持。根据该条、该司法解释及公司法有关规定，股东会有权对未履行、未全面履行出资义务或抽逃全部出资的股东，就是否保留、解除其股东资格或是否对其股东权利加以限制进行讨论、表决并形成相应决议，股东会依照公司章程或依法作出的决议具有相应法律效力，上述权利是公司及股东会、股东的法定权利，应予以保障、尊重、维护。公司因上述法定自治行为导致股东结构变更属于《公司法》、《公司登记管理条例》规定的公司登记事项，应当依法申请变更登记，公司登记机关也应依法予以审查、登记。
《公司登记管理条例》第二十七条规定：公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。国家工商总局《企业登记程序规定》第三条规定：企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。根据上述规定，公司登记机关对公司申请登记事项、申请材料以形式审查为主，对申请材料实质内容审查应当在法律、法规有明确规定和要求的情况下方可进行，登记机关不得自行设定法规、规章规定之外的其他登记条件或对此作扩大解释。
据庭审查明，丁氏矿业公司已向公司原登记机关县工商局提供了由法定代表人丁加平签名的关于股东变更登记申请书、由到会全体股东签名并加盖公司印章的股东会会议记录和股东会决议，变更登记申请和股东会议决议形式和签名完整，变更事项文意表述准确清楚，符合《公司登记管理条例》规定的公司变更登记申请材料形式要件和一般实质要件要求，县工商局依丁氏矿业公司申请对该公司股东进行变更登记符合法律、法规、规章及有关登记程序要求。根据法律、最高法院司法解释和《民事案件案由规定》等司法文件规定，股东资格确认、股东名册记载、股东出资、公司决议撤销和效力确认等与公司有关的纠纷都可以通过民事诉讼解决，有其相应救济途径，因此盛吉辉、张员章是否出资、出资多少及股东会召集程序、股东会决议效力等内容均不在公司登记机关变更登记审查之列，登记机关亦无主动审查之必要和权限。盛吉辉、张员章向原登记机关所提之股东资格、已履行出资及股东会除名决议违反公司章程规定等异议均不能成为登记机关拒绝登记理由。市工商局庭审中提出的“被除名的股东已出资，股东会召集程序、表决方式等不符合法律和公司章程规定以及应提交股权转让协议、股权交割证明或人民法院裁判文书”等质证、辩称意见和“适用依据错误、超越法定职权”等撤销原登记行为理由均不符合法律法规规定，超越了行政权力边界，不当介入和主动干涉了法定的公司自治私权。市工商局提出的“国家工商总局无股东除名登记流程、材料规范、配套制度”等其他复议决定理由也不能成立，不能阻却其履行法定职责。盛吉辉、张员章述称理由、质证意见均涉及股东会决议撤销或效力确认等公司诉讼实体审查内容，不属于本案审理范围，亦不予采纳。
综上所述，市工商局行政复议决定认定事实清楚，程序合法，但适用法律、法规错误且超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决：一、撤销被告滁州市工商行政管理局2016年9月28日作出的滁工商复字[2016]7号行政复议决定书；二、被告滁州市工商行政管理局于本判决生效后六十日内重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告滁州市工商行政管理局负担。
上诉人市工商局上诉称，1、根据《公司法解释三》第十七条规定，未履行出资义务或抽逃全部出资为股东除名的法定条件，而一审判决认定未全面履行出资义务也作为股东除名的法定条件，属适用法律错误，扩大了法律解释的适用范围。2、根据《行政许可法》第三十四条规定及《企业登记程序规定》第十一条规定，对申请材料进行形式审查还是实质审查，是法律赋予行政机关的一项权利，由行政机关根据实际情况决定，复议机关对被复议行为进行实质审查完全符合法律规定。并且法律、法规没有规定行政机关对申请材料实质内容审查应当在有明确规定和要求的情况下方可进行。3、根据《公司登记管理条例》、国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》中《公司变更登记提交材料规范》规定，股东变更登记需提交的材料明确两种法定形式要件，一是股权转让双方签署股权转让协议，另一是人民法院判决、裁定，被复议机关在申请人未提交上述材料的情况下办理股东变更登记，违反了规定，超越了法定职权，依法应予撤销。4、公司在对股东除名前应当书面告知被除名股东在合理期间内缴纳出资，并告知享有解释、申辩的权利，公司在作出股东除名的决议后，应以书面形式送达被除名股东，经复议机关审查，上述形式要件都是缺失的。5、股东除名与股东变更是两个不同概念，对于股东除名在工商变更登记方面，配套的业务流程还是空白，需要申请人通过司法途径确认股东会议的效力，以提交生效裁判文书的方式办理工商变更登记。6、作出原行政行为的县工商局与本案处理结果有利害关系，应追加为第三人参加诉讼，一审未追加导致案件事实不清，适用法律错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审院撤销一审判决，依法维持其作出的行政复议决定。
上诉人盛吉辉、张员章上诉称，1、市工商局作为县工商局的上一级主管部门，接受申请人的复议是法定职责，并未超越职权。市工商局依据复议申请人提供的证据证明股东会决议被除名的股东已经出资的事实作出复议决定，符合法律规定，并无不当。2、法律赋予公司登记机关对登记申请进行核实的职责和权利，公司登记机关对需要实体审查的事项有权作出认定。3、股东出资等纠纷可以通过民事诉讼解决，但不是必须的前置程序，并不因此排斥行政机关履行审查职责，公司登记机关负有特定情形、特定事项的实体审查义务与权力。一审法院以当事人具有民事救济权利而排除行政救济，于法无据。综上，一审判决适用法律错误，请求二审法院予以撤销，并判决驳回原审原告的诉讼请求。
被上诉人丁氏矿业公司、丁加东、丁传付、丁加平、王荣康辩称，1、丁氏矿业公司在催告盛吉辉、张员章履行认缴出资义务未果的情况下，按公司章程的规定通知全体股东召开股东会，股东会作出了对盛吉辉、张员章进行除名的决议并进行了送达。该除名决议在没有被司法机关依法宣告无效或撤销前，具有法定效力。一审认定登记机关履行形式审查职责，在没有法律规定的情况下，不得对材料实质内容进行审查，股东会决议非经法定程序不能否定，并确认县工商局股东变更登记行为是完全正确的。2、公司除名股东是引起公司股东变更的基础事实，从公司登记角度看，该基础事实产生的法律后果就是公司股东变更。市工商局将股东除名登记排除在公司变更登记范围之外，是对法律的狭隘理解。因此，市工商局提出股东除名无行政审批的配套制度及公司法没有赋予登记机关股东除名的登记权限的理由不能成立。3、根据法律规定，登记机关对申请人提交的材料只是形式审查而非实质审查，申请材料的真实性由申请人负责。市工商局将登记机关没有进行审查也无需进行审查的材料作为不支持登记行为的依据，毫无依据和道理。市工商局引用行政许可法的规定，这是将证权性登记行为错误理解为设权性登记行为。同时，市工商局提出“对除名股东是否出资、股东会决议效力等，登记机关有审查之必要”是为自己增设权力的行为，与法律规定明显不符。4、被除名股东是否提出实体上的异议，均不改变法律规定的登记机关的形式审查原则，对相关行为人提出实体异议的，登记机关无审查义务，且也没有告知异议人如何处理的责任。因此，市工商局提出“对股东除名决议，如果被除名股东对决议有实体上的异议，登记机关应告知其在法定期限内向人民法院起诉”完全是错误的。5、丁氏矿业公司申请变更登记材料形式符合法律规定，市工商局上诉提出股东会决议和签名均不完整，登记申请材料形式要件和实质要件均不符合法律的要求，市工商局在复议决定作出时未提及该理由，在上诉中提出是不合法的。6、行政诉讼法明确规定，复议机关变更行政行为的，复议机关为诉讼案件被告，本案无需追加原登记机关为当事人，市工商局在上诉中提出应该追加原登记机关为案件当事人的理由不能成立。综上，县工商局受理、审查、登记丁氏矿业公司股东变更登记申请完全符合法律规定，市工商局撤销登记机关对公司股东变更登记的行为，没有事实和法律上的依据。一审法院认定市工商局的行政复议决定适用法律错误，存在滥用职权，作出依法撤销行政复议决定的裁判正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人市工商局向原审法院提举的证据、依据材料有：1、盛吉辉及丁加东等其他四股东分别提起的公司决议效力确认诉讼的民事起诉状、传票、准许撤诉民事裁定书；2、凤阳县市场监督管理局涉案公司股东变更登记档案；3、行政复议听证报告、听证笔录、局长办公会讨论记录、复议决定书快递单、行政复议决定书、黄厚新的代理意见、盛吉辉的情况说明；4、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国工商登记管理条例》、《内资企业登记提交材料规范》的相关规定，证明市工商局作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
上诉人盛吉辉、张员章向原审法院提举的主要证据有：1、工商银行的电子回单、徽商银行的转账记录、警方对王荣康、丁加东的询问笔录、王荣康、盛吉辉的短信记录截屏照片等证据；2、丁氏矿业公司提起的公司决议效力确认诉讼的诉讼文书等，证明盛吉辉、张员章出资的事实及一直愿意交纳余下的出资，股东会作出的股东除名决议违反规定，没有法律效力。
被上诉人丁氏矿业公司向原审法院提举的主要证据有：1、企业法人营业执照副本和公司章程；2、安徽明都会计师事务所皖明会审字（2016）202号注册资本实收情况专项审核报告。证明经审计确认第三人认缴的对丁氏矿业的股份未实际出资；3、向第三人发出的《股东出资催告通知》、《关于召开丁氏矿业临时股东会的通知》及通过手机短信、彩信送达第三人的截图打印件、关于催告第三人出资的股东会会议记录及相关送达短信；4、股东会会议记录及股东会决议、通过手机短信、彩信向第三人送达2016年6月30日股东会会议通知、2016年7月16日股东会决议的截图打印件；5、第三人撤销股东除名决议民事诉状及撤诉裁定书；6、被诉行政复议决定书，证明股东会作出对盛吉辉、张员章除名的决议具有法律效力，市工商局撤销县工商局股东变更登记的行政复议决定错误，依法应予撤销。
上述证据均随卷移送本院。
原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为是市工商局作出的滁工商复字〔2016〕7号行政复议决定，该复议决定撤销了县工商局作出的股东变更登记，本案应对该复议决定是否正确进行合法性审查。根据被诉行政复议决定认定撤销原行政行为的理由、依据，并结合双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点为：1、“股东除名”引起的变更登记是否属于股东变更登记范围；2、本案变更登记提交的材料应适用的规范依据；3、工商部门对本案变更登记应采取何种标准进行审查；4、作出原行政行为的县工商局应否被追加为本案当事人。
关于争议焦点1，《最高人民法院〈关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(三)》第十八条规定了“股东除名”制度，该条规定：“有限责任公司的股东未履行出资义务或者抽逃全部出资，经公司催告缴纳或者返还，其在合理期间内仍未缴纳或者返还出资，公司以股东会决议解除该股东的股东资格”。从该条规定看，“股东除名”的前提条件有“股东未履行出资义务”或者“抽逃全部出资”，而并未将“未全面履行出资义务”作为前提条件。“股东除名”所产生的法律效果是被除名的股东不具有股东资格，并因而引起公司股东发生变更，与股权转让而引起的公司股东发生变更从结果上讲并无差别，存在差别的是引起公司股东发生变更的原因不同。因此，“股东除名”与股东变更不是同一位阶概念，而是原因与结果的位阶关系，从发生的法律效果来看，“股东除名”引起的变更登记属于股东变更登记范围。股东变更为公司变更登记事项，工商部门办理股东变更登记属于其履行法定职责行为。
关于争议焦点2，本案变更登记属于股东变更登记范围，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：(一)公司法定代表人签署的变更登记申请书;(二)依照《公司法》作出的变更决议或者决定;(三)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。而国家工商行政管理总局《内资企业登记提交材料规范》中《公司变更登记提交材料规范》规定，“变更股东的，股东向其他股东转让全部股权的，提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明。……人民法院依法裁定划转股权的，应当提交人民法院的裁定书”，显然该规范中须提交的股权转让协议或人民法院裁定书是针对股权转让行为引起股东变更应提交材料的要求，而并不是针对“股东除名”引起股东变更应提交材料的要求。因此，本案股东变更登记须提交的材料不应适用《公司变更登记提交材料规范》的规定。国家工商行政管理总局对于“股东除名”引起股东变更应提交的材料并无相应的规范要求，在此情况下应适用相应的法律、法规规定，工商部门不能以国家工商行政管理总局无相应的规范要求而拒绝履行其法定职责。
关于争议焦点3，《中华人民共和国公司法》第三十二条第三款规定，公司应当将股东的姓名或者名称向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人。可见，股东变更登记是对股东变更事实的一种确认，对外具有公示公信效力，该变更登记并不具备解除普遍禁止的性质，与行政许可行为具有不同的性质。对股东变更登记申请如何进行审查，应从现有法律、法规等规定及合理行政原则确定审查的标准。2012年5月，最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第2条有关“登记机关进一步核实申请材料的问题”的规定可以看出，登记机关有权也有义务对申请材料进行核实确认。此外，《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十三条第二款也赋予登记机关对提交的申请材料核实的权力。合理行政原则其中一项重要内容就是行政行为应建立在正当考虑的基础之上，该原则要求行政机关在依法作为的同时应尽到应有的、合理的注意义务，以防止有可能损害行政相对人或其他利害关系人合法权益的危害结果的发生。综上考虑，对股东变更登记申请进行审查，工商部门应尽到审慎合理的审查义务，这种审查既不是纯粹的形式审查，也不同于实质审查，而是不仅对申请材料的形式和数量进行审查，而且还应在专业能力范围内审查申请材料的真实性、合法性，对股东会决议的审查，不仅要审查签字等是否符合形式要求，同时还要审查股东会议的召开、议事和表决程序等是否符合《中华人民共和国公司法》等法律和公司章程的规定，而不能仅对申请的材料是否齐全进行审查。工商部门在履行审慎合理的审查义务后，相关人员对实体仍存在争议的，对于符合条件的股东变更申请仍应依法予以变更登记，而不能以相关人员对实体有争议而怠于履行法定职责，也不能将人民法院生效的裁判文书作为变更登记的必备申请材料。工商部门可以告知相关人员可以通过诉讼途径或其他方式解决实体争议，但不能将其作为变更登记的前置程序，且该告知也不是应当履行的职责行为。
关于争议焦点4，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。从该条规定可以看出作出原行政行为的行政机关不是被告。那么原行政机关是否应被追加为第三人参加诉讼？根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，行政机关对复议机关作出的复议决定，必须履行。也就是说行政机关对复议机关的复议决定有异议，也不能通过司法途径救济。若允许原行政机关参加诉讼，则意味着原行政机关享有了通过诉讼途径对复议决定提出质疑的权利，违背该条规定。因此，原行政机关不应被追加为第三人参加诉讼。市工商局提出一审法院应追加县工商局为本案当事人参加诉讼的上诉主张不能成立，本院不予支持。
关于原审原告提起本案行政诉讼是否超过起诉期限的问题。本案被诉行政复议决定于2016年9月28日作出，一审法院虽然于2016年10月28日进行立案登记，但原审原告向一审法院递交证据材料进行起诉的时间为2016年10月13日，即原审原告向一审法院起诉时至收到被诉行政复议决定并未超过十五日的起诉期限。一审法院对本案进行审理并无不当。
综上，被诉行政复议决定以“股东除名”缺乏配套制度、没有“股东除名”登记权限、公司注册资本缴纳情况不是登记机关审查要件和内容、登记机关应当告知通过司法途径解决股东除名之争等理由，并进而认定适用依据错误、超越法定职权撤销县工商局作出的股东变更登记，该行政复议决定撤销原行政行为的理由和依据不能成立，一审法院撤销该行政复议决定的结果并无不当，本院应予维持。但一审法院认定登记机关进行实质审查的条件及登记机关对股东变更登记申请审查的标准有误，本院予以指正。市工商局、盛吉辉、张员章提出的部分上诉理由成立，本院予以支持，但该部分上诉理由并不能证明被诉行政复议决定具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人滁州市工商行政管理局和上诉人盛吉辉、张员章各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 司金虎
审判员 王忠良
审判员 苏春琴
二〇一七年八月二日
书记员 齐晓静
附本案适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。