江苏省镇江市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）镇民初字第12号
原告云南恒昌房地产集团有限公司，住所地云南省昆明市白龙路520号恒昌大厦。
法定代表人刘晓尘，该公司董事长。
委托代理人任天生，江苏甘露律师事务所律师。
委托代理人耿志强，江苏甘露律师事务所律师。
被告丹阳市导墅镇人民政府，住所地丹阳市导墅镇新征路38号。
法定代表人颜卫军，该镇镇长。
被告丹阳市导墅镇导墅村民委员会，住所地丹阳市导墅镇桑园村。
法定代表人周群宜，该村民委员会主任。
被告丹阳市导墅镇小华村民委员会，住所地丹阳市导墅镇东邮村。
法定代表人何金华，该村民委员会主任。
上述三被告的共同委托代理人金文，江苏正威律师事务所律师。
上述三被告的共同委托代理人周旭，江苏正威律师事务所律师。
原告云南恒昌房地产集团有限公司（以下简恒昌房地产公司）诉丹阳市导墅镇人民政府（以下简称导墅镇政府）、丹阳市导墅镇导墅村民委员会（以下简称导墅村委会）、丹阳市导墅镇小华村民委员会（以下简称小华村委会）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2012年12月31日立案受理。立案受理后，本院于2013年2月28日组织双方当事人进行了证据交换，并于2013年6月19日公开开庭审理了本案。原告恒昌房地产公司的委托代理人任天生、耿志强，被告导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会的共同委托代理人金文、周旭到庭参加了证据交换和公开开庭等诉讼活动，被告导墅村委会的法定代表人周群宜到庭参加了公开开庭。本案现已审理终结。
原告恒昌房地产公司诉称：2002年6月，云南恒昌有色矿业开发集团（以下简称恒昌集团）与三被告分别签订征地协议一份。约定：恒昌集团向被告所在地征地230亩，其中导墅村委会40亩，小华村委会190亩，所征用地包括耕地及非耕地，土地使用期限为70年。上述协议实际由原告履行，原告按照约定于2002年7月4日和2003年1月2日分别汇款给导墅镇政府300万元和70万元，合计370万元。由于各种原因，土地使用手续一直未能办理下来，为不致浪费土地资源，2005年5月25日，原告委托下属子公司江苏恒昌房地产开发有限公司与丹阳神农科技有限公司和导墅村委会、小华村委会签订了征地复种协议。江苏恒昌房地产开发有限公司代原告按照约定又给付导墅村委会和小华村委会土地补偿款52020元和17600元，合计69620元。事后原告发现征地复种协议并未履行，所涉土也已经盖起了厂房和其它建筑物。导墅镇政府领导承诺日后退还原告土地征用款和利息，但至今未果。原告认为，被告作为基层政府无权签订土地征用协议，主体不合法；征地协议涉及到耕地且数量大，内容不合法；被告在原告不知情的情况下，又将土地转租给第三方更有悖法律。请求判令：1、原告与三被告所签的征地协议无效。2、导墅镇政府返还原告征地款370万元及利息185万元；导墅村委会对其中的643478元及利息321739元承担连带责任；小华村委会对其中的3056522元及利息1528651元承担连带责任。3、导墅村委会和小华村委会给付复种协议款69620元。4、诉讼费由三被告承担。审理中原告对前述第2项诉讼请求中的导墅村委会和小华村委会应承担责任明确为，导墅村委会为1027300元及相应的利息，小华村委会为2672700及相应的利息。
被告导墅镇政府辩称：征地协议并非恒昌房产公司所签，恒昌房地产公司不具有本案适格原告的主体资格，且事情过去这么长时间，恒昌集团从来没有主张过权利，现在起诉也过诉讼时效。征地协议只是框架性协议，双方仅对欲征地数量及具体的用地补偿作了相应约定，导墅镇政府在该过程中给予一定便利，负责招商手续，并没有占用和使用征地款项。原告的请求无事实和法律依据，应予驳回。
被告导墅村委会和小华村委会共同辩称：征地补偿协议是有效的，相应款项已作为补偿发放给被占地农民。之所以未能办理征用手续，原因在于原告自身没有获得项目审批。复种协议也不是原告所签，其要求给付复种协议款，主体也不适格。请求法院驳回原告的诉讼请求。
原告恒昌房地产公司为支持其主张举证如下：
证据一、恒昌集团分别与导墅镇政府、东邮村委会（即导墅村委会）、桑园村委会（即小华村委会）签订的三份征地协议。证明双方签订了征地协议，按照法律规定，协议是无效的协议。
证据二、两份汇款单，证明原告分别于2002年7月4日和2003年1月2日汇款给导墅镇政府300万元和70万元，证明原告按照三份征地协议履行了付款义务。
证据三、征地复种协议及两份收款收据，由原告下属公司江苏恒昌房地产开发有限公司与丹阳市神龙有机农业科技发展有限公司及导墅村委会、小华村委会签订的复种协议。协议签订后，江苏恒昌房地产开发有限公司于2005年5月25日分别汇款52020元、17600元给两村委会。
证据四、一份云体改生复（1997）01号文和一份情况说明，（1997）01号文是云南省经济体制改革委员会关于同意组建云南恒昌集团，成立云南恒昌集团公司的批复；情况说明，是由恒昌集团于2012年9月26日出具的，主要内容是案涉三份征地协议是恒昌集团签订，实际上是由恒昌房地产公司负责履行合同，征地款370万元由恒昌房地产公司支付。恒昌集团对恒昌房地产公司提出本案诉讼，无异议。证明恒昌房地产公司具有本案原告主体资格。
证据五、公司变更登记申请书，复印于云南省工商行政管理局。证明恒昌房地产公司原登记名称为云南房地产开发经营有限公司，后来变更为现名。
被告导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会对原告所举证据质证意见为：对证据一、二、四、五的真实性没有异议，但征地协议的性质是用地补偿协议，合法有效；证据四、五不能证明恒昌房地产公司是本案的适格原告。证据三中的征地复种协议是复印件，不认可其实性，对两份收款收据的真实性无异议，但收款收据中的交款单位是江苏恒昌房地产开发有限公司，该份证据与本案无关。
被告导墅镇政府为支持其诉讼主张举证为：
证据一、支票存根及相应的收据共11份，是镇政府将370万元全部支付给两村委会的相关凭证，其中导墅村委会1026000元，小华村委会2679660元。
证据二、四份支付凭证，是镇政府为了这个项目打围墙支付了235000元。
原告恒昌房地产公司对被告导墅镇政府所举证据质证意见为：对证据一收款收据及支票存根形式上的真实性没有异议，但不能确定是不是事后补的，不能证明当时镇政府向两村委会支付了相关款项。证据二不能证明围墙是谁所砌，也不能证明是镇政府代为支出的围墙款。
被告导墅村委会为支持其诉讼主张举证为收款收据、内部结算凭证及征地费用分配表共计十四页及情况说明一页，证明村委会从镇政府收到了征地补偿款并将该款项分配给了被占地农民，情况说明由村民签字证明该事实。
被告小华村委会为支持其诉讼主张举证为记账凭证、收条及征地费用分配明细表共计二十一页及情况说明六页，证明从镇政府收到了征地补偿款并将该款项分配给了被占地农民，情况说明由村民签字证明该事实。
原告云南恒昌房地产公司对被告导墅村委会、小华村委会所举证据质证意见为：两村委会所举证据不能作为证据使用，收款收据没有盖章，收条及分配表中村民签字的真实性无法确认，有些同一个名字签字明显不一样，被告也没有提供证据证实这些人员的村民身份，而且，农民土地征用应该有方案，应该有讨论决议，仅有分配表不能证明村民实际收到了相关款项。情况说明是统一打印然后由众多人签名，形式上不符合证人证言的要求，且内容不具体、充分，不能作为证据使用。
经审理查明，2002年6月13日，恒昌集团作为甲方，导墅镇政府作为乙方签订征地协议一份。协议约定：甲方到乙方所在地征地230亩，具体面积以丹阳市土管部门测量为准，使用期限为70年（实际使用年限以国家法律规定为准）。甲方征用乙方用地（耕地及非耕地），总地价为每亩5万元（指报批费用和村民赔产、补助款）。甲方先支付清村里赔产及补助款每亩1.5万元，余款于正式分期征用时一次性付清。同时协议还约定了乙方应在甲方征地后，主动为甲方提供便利，必须帮助办理对外一切手续，甲方在企业招工时优先在当地招收技术工人等内容。同日，恒昌集团分别与导墅镇桑园村第一村民小组签订征地协议一份，与导墅镇东邮村第一、二、三村民小组签订征地协议一份。两份协议约定，恒昌集团征用桑园村第一村民小组土地40亩，征用东邮村第一、二、三村民小组土地190亩。每亩土地平均赔产及补贴款为1.5万元。协议的其他内容同恒昌集团与导墅镇政府所签征地协议内容基本相同。
上述协议签订后，云南恒昌房地产开发经营有限公司分别于2002年7月4日和2003年1月2日电汇给导墅镇政府300万元和70万元。导墅镇政府按桑园村被征用67.5亩、东邮村被征用175.8亩的数量，分别于2002年7月31日、2002年11月15日给付桑园村委会519750和506250元，合计1026000元，于2002年7月31日、2002年11月1日、2002年11月15日给付东邮村委会1353660元、860000元、466000元，合计2679660元。
嗣后，村镇合并过程中，桑园村并入导墅村委会，东邮村并入小华村委会。
另查明，1997年1月30日，云南省经济体制改革委员会作出关于同意组建恒昌集团，成立云南恒昌有色矿业开发集团有限公司的批复。批复称，同意以云南恒昌有色矿业开发集团有限公司为核心企业，组建恒昌集团。恒昌集团是以母子公司为主体，通过投资及生产经营关系为联结纽带，与众多的企事业单位共同组成的法人联合体。恒昌房地产公司之前名称为云南恒昌房地产开发经营有限公司为该联合体成员，2004年10月变更为现名，即云南恒昌房地产集团有限公司。
恒昌集团于2012年9月26日出具情况说明，表明三份征地协议是恒昌集团签订，实际上是由恒昌房地产公司负责履行合同，征地款370万元由恒昌房地产公司支付。恒昌集团对恒昌房地产公司提出诉讼请求确认征地协议无效、要求返还预付征款及利息无异议。
上述事实，由原告恒昌房地产公司所举证据三份征地协议、两份汇款单、云体改生复（1997）01号文、情况说明、公司变更登记申请书和被告导墅镇政府所举证据支票存根及相应的收据以及双方当事人的陈述予以证实。
经双方当事人确认，本案争议焦点为：一、恒昌房地产公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、恒昌房地产公司的起诉是否超过诉讼时效。三、恒昌集团与三被告签订的三份征地协议是否有效。四、恒昌房地产公司要求三被告返还370万元征地款及相应利息的请求是否应予支持。五、恒昌房地产公司要求导墅村委会、小华村委会返还复种费的请求是否应予支持。
关于争议焦点一，恒昌房地产公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的问题。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项的规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。本案中，三份征地协议由恒昌集团签订，恒昌集团系一个由众多企事业单位共同组成的法人联合体，其已明确表示所签订征地协议，实际上由恒昌房地产公司履行，对恒昌房地产公司的起诉无异议。事实上，所涉征地款亦是由恒昌房地产公司支付。因此，恒昌房地产公司与本案有直接的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
关于争议焦点二，恒昌房地产公司的起诉是否超过诉讼时效的问题。本院认为，诉讼时效制度的规定适用于债权请求权，当事人请求确认合同无效的请求权，本质上不是债权请求权，而属于形成权，故不适用诉讼时效的规定。合同被确认无效，所产生的返还财产、赔偿损失请求权应当是债权请求权，受诉讼时效的限制。关于时效期间的计算问题，应当依据民法通则所规定的权利人知道其权利被侵害之日起算。但对于要求确认合同无效后形成的返还财产请求权，由于当事人不享有确认合同无效的法定权力，合同只有被有权机关确认无效后，才产生返还财产、赔偿损失请求权的问题，故诉讼时效期间应从合同被确认无效之日起计算。本案中，恒昌房地产公司请求确认征地协议无效，不适用诉讼时效的规定，其同时请求返还财产及利息也未超过诉讼时效期间。因此，恒昌房地产公司的起诉未超诉讼时效。被告对恒昌房地产公司的诉讼请求提出超过诉讼时效的抗辩，缺少法律依据，本院不予采纳。
关于争议焦点三，恒昌集团与三被告签订的三份征地协议是否有效的问题。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》四十六条，《江苏省土地管理条例》第二十三条的规定，因建设需要征用农民集体所有土地的，实行统一征地、统一供地。建设单位应当持法律、行政法规规定的有关批准文件，向土地行政主管部门提出用地申请，由县级以上人民政府依照法定的审批权限和程序批准。征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，恒昌集团没有相关批准文件，也未依法提出申请并经过法定程序批准，直接与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会就农民集体所有土地签订征地协议，该协议签订程序、协议内容和协议的签订主体均违反了法律规定。因此，恒昌集团与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会签订的三份征地协议为无效协议。导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会关于协议只是框架性的协议应为有效的辩称，与事实不符，亦不符合法律规定，本院不予采纳。
关于争议焦点四，恒昌房地产公司要求三被告返还370万元征地款及利息的请求是否应予支持的问题。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，恒昌集团与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会签订的三份征地协议为无效协议，恒昌集团也未取得土地，导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会应将因该协议取得的款项返还给原告。导墅镇政府就总的征地数量与恒昌集团签订了征地协议，系合同的相对方，且也是原告支付370万元款项的收款方，其应对370万元承担返还责任。导墅村委会、小华村委会分别就相应征地数量与恒昌集团签订了征地协议，也系合同的相对方，并且也分别从导墅镇政府领取了相应征地数量的款项，应分别对相应征地数量的款项与导墅镇政府共同承担还款义务。根据查明事实，导墅村委会领取了1026000元，小华村委会领取了2679660元，总计3705660元，超过了370万元。原告主张导墅村委会返还1027300元超出了导墅村委会实际领取的1026000元，导墅村委会应对其实际领取的1026000元承担返还责任。原告主张小华村委会承担2672700的返还责任，在小华村委会实际取得的数额之内，应予准许。原告主张三被告还应返还相应的利息，根据前述法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还，并赔偿相应损失。原告主张三被告赔偿自收款之日起至2012年12月31日起诉之日止按同期银行贷款利率计算的利息损失185万元，于法有据，应予以支持。
关于导墅镇政府提出为案涉土地砌围墙支出235000元，不应予返还的辩答意见。本院认为，首先，该款项的支出是否经过了恒昌集团的同意，没有证据证实。其次，后来该土地在被征收和出让给案外人的过程中，是否收取了围墙款，导墅镇政府也没有提供证据证实。因此，导墅镇政府提出的砌围墙款235000元不应予返还的意见，缺乏充分的证据和理由，不予采纳。导墅村委会和小华村委会辩称其已经将该征地款发放给了被征地农民，其现在不能也不应返还该征地款。因导墅村委会和小华村委会是与恒昌集团的合同相对方，而其收取款项后如何使用或分配是其内部关系，该内部关系发生与否、如何发生均不能对合同相对方产生效力。况且，案涉土地现已被政府征收并出让给案外人，该征收补偿款如何分配和使用，两村委会也未举证证实。因此，导墅村委会和小华村委会的该抗辩意见，本院亦不予采纳。
关于争议焦点五，恒昌房地产公司要求导墅村委会、小华村委会返还复种费的请求是否应予支持的问题。本院认为，恒昌房地产公司为主张返还复种费提供了征地复种协议及两份收款收据。首先，征地复种协议为复印件，被告不认可其真实性，且该协议的签订单位为江苏恒昌房地产开发有限公司，不是本案原告恒昌房产公司。其次，收款收据中记载的交款人也是江苏恒昌房地产开发有限公司，虽然恒昌房地产公司称系其委托该公司代为办理，但未提供证据证实。因此，恒昌房地产公司于本案中要求导墅村委会、小华村委会返还复种费，证据不足，不予支持。
综上所述，恒昌房地产公司起诉导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会，要求确认三份征地协议无效并返还其已支付的征地款及利息，具有原告诉讼主体资格，也未超过诉讼时效期间。三份征地协议因违反法律规定而无效，导墅镇政府应当向恒昌房地产公司返还370万元及利息185万元，导墅村委会对其中的1026000元及利息513000元与导墅镇政府承担共同还款责任，小华村委会对其中的2672700元及利息1336250元与导墅镇政府承担共同还款责任。恒昌房地产公司要求导墅村委会、小华村委会返还复种协议款的请求，证据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《江苏省土地管理条例》第二十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
一、丹阳市导墅镇人民政府于本判决生效后十日内向云南恒昌房地产集团有限公司返还370万元及利息185万元；丹阳市导墅镇导墅村民委员会对其中的1026000元及利息513000元与丹阳市导墅镇人民政府承担共同还款义务，丹阳市导墅镇小华村民委员会对其中的2672700元及利息1336250元与丹阳市导墅镇人民政府承担共同还款义务。
二、驳回云南恒昌房地产集团有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费51217元，由被告丹阳市导墅镇人民政府、丹阳市导墅镇导墅村民委员会、丹阳市导墅镇小华村民委员会负担，该款由原告预交，本院不预退还，由被告在给付上述案款时直接给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时应根据《诉讼费用交纳办法》向江苏省高级人民法院预交相应的上诉案件受理费。（详见上诉须知）
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审 判 长 陈 静
审 判 员 孟 涛
人民陪审员 王有志
二〇一三年十二月二十三日
书 记 员 刘 静