广东省惠州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2011）惠中法民一终字第907号
上诉人（原审被告）：麦国荣，男，1955年9月24日出生，澳门特别行政区居民，现住佛山市。
诉讼代理人：李弘，广东点津律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：龙门县永汉镇合口村民委员会唐田村民小组。
代表人：姚月良，小组长。
委托代理人：邓祝生，男，1959年9月25日出生，汉族，住深圳市福田区。
上诉人麦国荣因土地承包合同纠纷一案，不服龙门县人民法院（2011）龙法民一初字第91号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
经原审法院审理查明，2003年8月14日，原、被告双方自愿签订二份承包合同。第一份合同的主要内容是：一、原告将一片荒地发包给被告承包，面积约500亩，东至吓车圳口，南至增江河，西至增江河永汉河汇合处，北至吓车下圳。二、承包期限50年，从2003年8月14日至2053年8月14日止。三、承包款每年为人民币16000元，50年共80万元。付款方式，合同签订时被告支付5年的承包款8万元及押金3万元；由第6年起，以三年一期支付承包款，在每期的第一年公历一月底前付清，如被告到期未付清，原告应通知被告付款并给30天宽限期限，宽限期过后仍未付则视为违约。被告支付承包款时，原告收款要有代表人、群众代表才能支付，否则不予认可。…五、被告有自主经营权，经营项目包括经营种植业、蓄牧业、加工业、健康休闲中心，但必须依法经营使用。被告必须以旅游业为主，其他项目为辅。…十三、在合同签订之日起，被告要在6个月内开始开发，如超期不开发作违约处理原告可单方终止合同，收回被告的承包经营权，被告所交的款项不退。被告将合同转让他人，必须提前2个月通知原告，取得原告同意，方可转让。十四、被告不按时交承包款，原告可终止合同。另一份合同的主要内容是：一、原告将一山地发包给被告承包，面积约1400亩，山地四至东至火界，南至增江河，西至狮腰路，北至合口村山。二、承包期限50年，从2003年8月14日至2053年8月14日。三、承包款每年每亩6.5元，每年承包款9100元，付款方式合同签订时被告支付5年的承包款45500元及押金2万元，押金在最后一年扣除，不计利息。由第6年起，以三年一期支付承包款，在每期的第一年公历一月底前付清，如被告到期未付清，原告应通知被告付款并给10天宽限期限，宽限期过后仍未付则视为违约，原告可单方面终止合同，被告所交款不退。被告支付承包款时，原告收款要有代表人、群众代表才能支付，否则不予认可。四、承包期内，被告有开发经营权。…十、被告转让他人时，必须提前1个月通知原告。
二份合同签订后，被告依约支付了5年的承包款125500元及押金5万元给原告，双方在庭审中已经确认。2004年被告在承包地上（堤坝内，增江河边）建了简易的木板房，搭建了简易的帐篷，在办旅游度假项目。在堤坝外建了一间卫生间（约30平方米），还有一处只建了四面砖墙但无上盖物的未完工的房（约100平方米）。被告办旅游度假项目未到相关部门办理立项手续，所建房的用地未办理变更土地用途手续。2006年遇特大洪水，被告在堤坝内所建的房屋和帐篷均被洪水冲走。之后，被告未再进行投资。2009年初，被告去交承包款给原告，原告以被告未进行开发投资、违反合同约定为由拒收被告交的承包款。被告将三年的承包款75300元交到原告所在的村委会合口村委会，合口村委会亦未能将承包款转交给原告收。2011年1月23日，原告召开村民代表大会，要求终止与被告签订的二份承包合同，1月24日，向被告发出“关于解除《承包合同》的函”，告知被告要解除二份《承包合同》。
另查，原告发包给被告的土地，经调查龙门县国土资源局永汉国土资源所，全部土地的用途只能用作农业用途。原告发包给被告的山地中，有631.5亩在2003年8月2日被界定为广东省生态公益林，每年2470元的生态公益林补偿款一直由原告收取。
原审法院认为，原告将500亩土地发包给被告承包经营，双方签订了《承包合同》，合同约定被告必须以旅游业为主，被告在履行合同过程中，将承包土地用来搞旅游开发，而被告搞旅游开发，未向相关部门申请立项，亦未向国土部门申请办理变更土地用途手续。原告发包的土地，只能作农业用途，被告使用土地未办理变更用途手续，违反相关法律法规的规定，而原告未能监督被告按农业用途使用土地，根据《农村土地承包法》第八条：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”原告将属于农业用途的土地发包给被告搞旅游业，违反了法律规定。另外，被告承包属于增江河河道内的河滩地，根据《水利法》第三十七条第二款规定：禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。被告利用这部分土地建房搞旅游开发亦是不允许的。因此，原、被告签订的土地《承包合同》视为无效。
原、被告签订的另外一份山地《承包合同》，其约定用途同样是用来搞旅游业，被告承包的山地约1400亩中有631.5亩山地在签《承包合同》前已被划为省级生态公益林，根据《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》第十五条：禁止生态公益林区内××、××、××、××、××树枝、××草及及地表植物、开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土。原告在签合同时没有将该山有部分山地被划为生态公益林的事实如实告知被告，导致被告不能开发利用该山地，根据《合同法》第五十二条第一款第（五）项：“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。”因此，原、被告签订的山地《承包合同》视为无效。
原、被告签订的二份《承包合同》无效，原告因合同取得的承包款125500元和押金50000元共175500元，予以返还给被告。被告将承包土地和山地交回给原告使用。原告请求被告赔偿经济损失1884500元，原告只是将土地发包给被告，收取承包款，并未对发包地作出过投资，原告未进行投资，却要求以农地每年每亩收入300元，山地每年每亩收入50元计算收益，是不合理的，被告承包土地，并未对原告造成上述损失，原告的该项请求，不予支持。
综上，依照《合同法》第五十二条第一款第（五）项、第五十八条，《农村土地承包法》第八条，《水利法》第三十七条第二款的规定，案经本院审判委员会讨论，判决：一、原告龙门县永汉镇合口村塘田村民小组与被告麦国荣于2003年8月14日签订的二份《承包合同》无效。二、原告龙门县永汉镇合口村塘田村民小组返还承包款125500元及押金5万元共175500元给被告麦国荣，该款限在本判决发生法律效力后5日内付清。三、被告麦国荣将承包的土地和山地使用权返还给原告龙门县永汉镇合口村塘田村民小组使用，限在本判决发生法律效力后5日内返还。四、驳回原告的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费41600元，由原告龙门县永汉镇合口村塘田村民小组负担30000元，被告麦国荣负担11600元。
上诉人麦国荣不服原审判决上诉称，一、一审法院的判决违反民事诉讼中“不告不理”原则，属于程序违法。根据法律规定，民事诉讼中，法院受理范围受当事人诉讼请求范围的约束，法庭调查范围也受当事人诉讼请求范围的限制，也就是说法院只能按照当事人提出的诉讼事实和主张审理案件，对当事人没有请求的事项无须审查，不得主动审理和处理。本案中，被上诉人仅诉请终止与上诉人签订土地及山地的《承包合同》，其提交的所有证据都指向请求人民法院判决终止《承包合同》及判令上诉人赔偿损失，并无主张确认《承包合同》无效。因此，若一审法院认为被上诉人主张的法律关系性质或者民事行为的法律效力与其认定的不一致，一审法院应当告知被上诉人变更诉讼请求，但是，对于是否变更，应由被上诉人决定。同时，被上诉人变更诉讼请求的，法院应当重新指定举证期限，如被上诉人拒绝变更诉讼请求的，对于不符合法律规定的诉讼请求，一审法院应依据“不告不理”的原则，做出驳回起诉的裁决，而不能主动予以变更原告的诉讼请求，判决上诉人与被上诉人签订的合同无效。因此，贵院应对一审法院的判决予以撤销，将本案发回一审法院重新审理。二、一审判决以上诉人在使用土地的过程中存在违反法律规定的行为为由，从而判定合同内容的约定违反法律强制性规定是本末倒置，是适用法律错误；同时一审判决错误适用法律，没有事实依据。(1)2003年8月14日，上诉人与被上诉人签订土地及山地《承包合同》约定：“乙方可自主经营任何项目(包括种植业、加工业、建康休闲中心、畜牧业，但必须依法经营使用…。”因此，承包合同要求被上诉人依法经营使用承包土地，在法律规定范围内自主选择经营项目，内容约定并没有违反法律强制性规定。按照一审法院认定的事实，上诉人将土地用来搞旅游开发，而被告搞旅游开发，未向相关部门申请立项等，也只是上诉人在使用土地的过程中存在错误，违反规定，充其量也只是不按合同履行义务，并不是合同内容的约定违反法律强制性规定，至于在使用土地的过程中上诉人违反规定的行为，应该由相关行政机关对上诉人给予行政处罚，处以罚款等，一审法院不能偷换概念，将上诉人违法使用土地的行为定性为是合同的内容违反国家强制性规定。另外，上诉人承包荒地后，对土地进行平整，铲除杂草，并在地上种植香蕉、土豆等并没有改变土地的使用用途，2006年1月，上诉人与案外人郑颂武签订《合伙协议书》约定：双方共同出资在涉案土地上种植香蕉及各种农时蔬菜，合伙期限为2006年1月至2011年4月，上诉人在土地上建筑简单的设施(临时性建筑，不是永久性建筑)更是为了发展生态农业。(2)本案中，无论是上诉人还是被上诉人都没有提供证据证明上诉人承包的土地属于河滩地，更没有权威机构对上述土地进行任何形式的鉴定，因此，一审法院想当然地认为涉案土地属于河滩地，进而适用《中华人民共和国水利法》没有事实根据。(3)一审判决引用《水利法》与上诉人根本无关，该法条称“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构件物以及从事影响河市势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”，而上诉人根本没有所谓在在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构件物，也没有从事影响河市势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，如果有，请被上诉人或者有关单位拿出证据予以证明。对此判词，上诉人认为一审法院不尊重事实，妄加判断，强加于人，滥用裁判权。一审法院这一认定之认定事实与适用法律均错误。(4)《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》根本不是“法律”，也不是“行政法规”，不能适用《合同法》第五十二条。《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》是广东省人民政府于1998年11月月17日颁布于1999年1月1日实施的，属于地方性管理办法，《合同法》第五十二条规定中的“违反法律、行政法规强制性规定”，这里的“法律”是由全国人民代表大会及其常委会依法制定的各项法律，包括《宪法》《民法通则》《合同法》和《农村土地承包法》等；所谓“行政法规”仅指国务院根据《宪法》、法律在其职权范围内发布的行政法规。因此，一审法院在本案中认定承包合同违反《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，从而判决承包山地的合同无效，是适用法律错误。(5)综上，一审法院将应由行政处罚的行为理解成内容约定违法，错误理解《合同法》中“强制性规定”的含义，并且曲解生态农业的概念，从而根据《农村土地承包法》、《水利法》的规定判决土地承包合同无效，没有法律依据，是适用法律错误。二、上诉人与被上诉人签订承包荒地的合同主体、程序、内容均符合法律的规定，一审法院认定承包土地合同无效没有事实与法律依据。塘田村集体拥有涉案土地承包权益，上诉人投资开发的生态农业是经龙门县永汉镇镇政府招商引资进来的项目，永汉镇镇政府参与了合同的谈判、利益群众的协调、重点主持塘田村民小组召开家长会议，讨论一致同意由上诉人承包涉案土地，符合民主议定原则。根据《农村土地承包法》第三条：国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。因此，本案中，上诉人具有承包资格，被上诉人具有发包资格，主体合法；同时，根据上面分析，承包荒地合同内容本身并不违法；程序上，是镇政府采取公开协商方式承包的，程序上符合法律规定，《承包合同》具有合法性。四、被上诉人违反约定，无理诉讼，导致上诉人承包的土地无法正常开发，给上诉人造成了严重的经济损失，故上诉人诉请被上诉人赔偿上诉人损失44860元，其中635.5亩生态公益林8年的补偿款19760元，约一年的山地承包费为9100元，约一年的土地承包款16000元。综上，上诉人与被上诉人签订的《承包合同》是双方真实意思的表示，是合法、有效的合同，一审法院的判决，无论从程序上还是从实体都违反法律规定，没有事实根据请求二审法院依法判令：一、撤销原审判决；二、被上诉人赔偿上诉人经济损失约44860元(暂计至上诉之日止，判决确定后的损失另计)；三、本案诉讼费用全部由被上诉人负担。
被上诉人龙门县永汉镇合口村民委员会唐田村民小组答辩称，法院有义务对承包合同的效力做出认定，上诉人的说法不能成立；上诉状提到，一审判决判定合同的内容违法法律规定，事实情况不是这样，合同是否有效，是否违法法律的强制险规定，合同履行时有没有违法法律的强制性规定，当事人在履行承包合同的过程中违法了法律的规定。关于承包合同效力的规定，承包经营耕地的单位，连续两年弃耕，收回发包耕地。上诉人在履行合同的过程中，违法了法律的规定。行政法规中也有类似规定。《基本农田保护法令》中有规定。所以从这两点来说，上诉人在订立时违法了法律的强制性规定，在合同履行时也违法了法律的强制性规定，只不过法院没有写上，事实根据我们已经提交了。《广东省补偿办法》是依据森林条令所制定的，有相同的效力，在森林法里，补偿办法是一样的，《广东省森林保护条例》中的也有类似的规定，所以一审判决里，适用《补偿办法》是没有根据的，法律效力的渊源在于森林法和广东省的条例。基于上述法律依据，一审的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求审判庭维持一审判决。
双方当事人在二审中均未提交新的证据。
经二审审理查明，原审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是：上诉人与被上诉人签订的两份《承包合同》是否有效。根据上诉人与被上诉人签订的第一份《承包合同》的约定，上诉人在承包的500亩土地范围内主要经营旅游业，其他种植业等项目为辅。合同签订后，上诉人在该承包地上实际也是经营旅游业，并未在承包地上从事种植业或养殖业，而上诉人在承包地上进行旅游开发时并未向有关部门立项报批。因此，无论从上诉人与被上诉人签订的合同所约定的，上诉人在承包土地上必须经营的项目内容看，还是从上诉人承包土地后实际经营的（旅游）项目看，上诉人与被上诉人签订的上述第一份合同的目的和上诉人承包土地后的做法均属改变农业用地的土地用途。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第八条“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”的规定，原审判决认定上诉人与被上诉人签订的上述合同无效正确，本院依法支持。上诉人主张上述合同有效的理由不成立，本院不予采信。
对于上诉人与被上诉人签订的第二份《承包合同》的效力问题，上诉人与被上诉人签订该份合同的目的是为了开发利用1400亩山地，而该合同约定由上诉人承包的1400亩山地中，有631.5亩已在该承包合同签订前划为省级生态公益林，据此，原审判决参照《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》第十五条“禁止在生态公益林区内××、××、××、××、××树枝、××草及地表植物、开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土。”的规定，认定上述第二份承包合同无效，亦无不当，本院亦予以支持。上诉人认为上述合同有效的理由亦不成立，本院不予支持。
另外，原审判决在审理涉案的两份合同时，认为该两份合同均存在因违反法律、行政法规强制性规定而无效的情形，因此，原审判决据此认定该两份合同无效，并依据无效合同的处理原则判令上诉人与被上诉人各自返还据无效合同而获得的土地和承包款、押金，并无不当，本院予以支持。上诉人认为原审判决违反“不告不理”原则，理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，上诉人上诉缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费41600元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈晓文
审判员 沈 巍
审判员 邓耀辉
二〇一二年一月六日
书记员 胡 江