山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1051号
上诉人（原审原告）李欣，男，1975年9月12日出生，汉族，住济南市历下区。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人林晓芝，济南市住房保障和房产管理局工作人员。
委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。
上诉人李欣诉济南市人民政府(以下简称济南市政府)房屋征收补偿决定一案，不服济南市中级人民法院作出的(2016)鲁01行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告在济南市历下区和平路80号拥有房产一处，房产证号为济房权证省直字第××号，土地证号为历下国用（2002）字第01235**号。2013年9月17日，被告作出济征字[2013]2号房屋征收决定，为实施旧城改建的需要，决定征收和平路水利厅宿舍项目A地块范围内国有土地上房屋，并确定房屋征收部门为济南市城乡建设委员会。该征收决定于2013年9月23日进行了公告，同时公告的有《补偿方案》。补偿方案规定：该片区居民选择产权调换的实行回迁安置，被征收人自行寻找过渡用房，房屋征收部门发放临时安置费，过渡期限为30个月，搬迁费住宅房屋每平方米22元，需要二次搬迁的，由房屋征收部门按上述标准支付二次搬迁费。过渡期内每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积每平方米22元计算。被征收人或者公有房屋承租人房屋装修部分的补偿金额由评估机构根据装修档次和成新评估确定，按评估价格进行补偿。被征收人或者公有房屋承租人在征收决定公告发布后，可向评估机构申请装修部分的评估。因对济征字[2013]2号房屋征收决定不服，被征收人向人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述征收决定。2015年7月29日，山东省高级人民法院作出（2015）鲁行终字第84号行政判决，对济征字[2013]2号房屋征收决定以及《补偿方案》的合法性作出确认。该行政判决现已发生法律效力。
原告的房屋位于济征字[2013]2号房屋征收决定确定的征收范围内，房屋用途为住宅，房屋所有权证证载建筑面积55.94㎡(实测建筑面积58.29㎡),其中分摊建筑面积6.22㎡（实测分摊建筑面积6.30㎡）。2013年，房屋征收部门与评估机构签订委托协议，委托该机构对涉案房屋及安置房屋价格进行评估。原告在协商选定房屋评估机构确认单中签名，同意选定的三家评估机构负责项目的征收评估工作。同年10月2日，评估机构对原告的房屋作出分户评估结果，确定涉案房屋单价为10428元/㎡，共计607848.12元，原告认可收到评估结果。原告称对评估结果提出过异议，但未提交证据证明。在济征字[2013]2号房屋征收决定补偿方案限定的补偿签约期限之内，原告就涉案房屋未与房屋征收部门达成补偿协议。2015年12月21日，济南市政府作出济政征补字[2015]11号房屋征收补偿决定(以下简称11号补偿决定)，2016年1月27日送达原告。原告对11号补偿决定不服，提起行政诉讼，请求撤销被告济南市政府作出的11号补偿决定；案件受理费由被告负担。
另查明，原告的父亲李贵生在和平路80号也有房屋一套，房屋所有权证号济房权证省直字第××号，因未签订补偿安置协议，济南市政府向李贵生作出济政征补字[2014]47号房屋征收补偿决定。李贵生不服，提起行政诉讼，济南市中级人民法院已经作出（2015）济行初字415号行政判决。
原审法院认为，关于济南市政府作出11号补偿决定的程序是否合法问题。济南市政府作出济征字[2013]2号征收决定后，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。被告作出被诉补偿决定后，在征收范围内进行了公告，并直接送达给原告，补偿决定载明了原告享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。
关于被告济南市政府作出11号补偿决定认定事实的证据方面。《条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”房屋被依法征收后，被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换。11号补偿决定包括货币补偿和房屋产权调换两种方式，足以保障原告的选择权。
一、关于货币补偿问题。《条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”（一）关于被征收房屋价值的补偿问题。原告对补偿决定确认的补偿数额有异议，主要理由为：评估机构的选定程序违法；评估价值过低。关于评估机构选定程序是否合法问题。《条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》（济建发[2011]25号）第六条第二款规定：“征收评估机构可以由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。”文东办事处作为被征收房屋所在地街道办事处，有权组织被征收人协商评估机构。该办事处通过被征收人签名确认的方式，组织被征收人选定评估机构符合法律规定。虽然原告否认在协商评估机构调查表上签字非本人所签，但未否认是其父亲李贵生代签。目前大部分被征收人已经签订了征收补偿协议，确认了评估机构的选定及评估结果的合法性,统计表中存在部分代签字的问题应当视为统计工作中的瑕疵，并不影响经过多数人协商同意选定评估机构的合法性认定。关于评估结果是否过低问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定：“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”本案中，被告采用的分户评估结果中，有估价师签章和签字及注册号，提交的房屋价值评估说明中包括估价时点、评估依据、价值类型、技术路线以及委托机构提交的相关材料，符合上述法律规定；《条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《征收评估办法》第二十、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。根据上述规定，被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定，怠于行使上述权利而在诉讼程序中提出异议的，应当承担举证不能的法律后果。本案中，原告收到评估结果后，称对评估结果提出过异议，但未提交证据证明。原告未能在法定期限内申请复核评估和鉴定，应当承担举证不能的不利后果，人民法院对原告就评估程序和结论提出的异议不予支持。另外，虽然被征收房屋价值报告作出时间为2013年9月，补偿决定作出的时间是2015年12月，被征收房屋同类房地产在此后价格出现上涨现象，但本案中对原告的补偿方式系产权调换方式与货币补偿方式选择其一，被告已经提供了用于产权调换的同类新建房屋，且调换房屋面积已经超过被征收房屋，位于项目改建地段。根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在同比上涨。因此，在被告以产权调换的方式对原告予以补偿的情况下，同类房屋不同时段涨价的因素对原告的实际补偿利益并未造成损害，故原告关于征收和补偿时间房屋价值不一致，受涨价因素的影响，导致原告补偿不公平的主张，理由不能成立，不予支持。
综上，被告济南市政府依据协商选定的评估机构出具的评估结果确定对原告的货币补偿的价值，并无不当。
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿与奖励问题。《条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”。本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限做出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则，充分保障了原告在过渡期限内获得安置补偿的合法权益。因原告未在签约期内签订补偿安置协议并履行交验空房的义务，因此原告无权享受《补偿方案》中确定的奖励。
二、关于房屋产权调换问题。《条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”原告已自行选定了产权调换的房屋，对其选择，应予尊重。同时，济南市政府按拆迁房屋与新建房屋的评估价值决定退还原告产权调换差价1849.86元，体现了对等公平原则，未损害原告的实质利益。
三、关于室内装修价值补偿问题。《办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”征收补偿决定还单独列明：室内装修及附属物待入户评估后另行补偿。本案中，原告未与被告协商确定室内装修及附属物的价值，被告亦无法通过强制入户调查、评估的方式确定室内装修费和附属物的价值，因此，补偿决定告知原告对室内装修费和附属物补偿费待入户评估和作价后另行补偿，并不违反《条例》和本案《补偿方案》的规定，未侵害原告的合法权益。
综上，被告济南市政府作出的11号征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李欣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李欣负担。
上诉人李欣不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，依法改判；诉讼费用由被上诉人负担。理由如下：1、原审法院判决认定评估机构选定合法错误。2013年8月，拆迁决定公布之前文东办事处组织和平路80号和山师北街2号居民选择评估机构，被上诉人提供的照片是真实的，但是到会者不足20人，不能代表351户。会上发表让居民填选评估机构，部分居民填表是真实的，但有些是被上诉人伪造的，文东办事处有权组织选择评估机构，但是无权包办和替代。选票是怎么回收的，如何计票的，三家评估机构是怎么选出来的没有证据证明。原审法院认定“目前大部分征收人已签订了征收补偿协议，确认了评估机构的选定及评估结果的合法性”没有法律依据，实际上有些村民是被逼迫签订的协议。2、原审法院认定评估报告合法错误。评估机构没有进行实地查勘，未履行《国有土地上房屋评估办法》第十二条规定的实地查勘职责。被上诉人对上诉人室内装饰、装修未进行协商和评估，补偿决定不包含室内部分，不具有完整性真实性，程序违法。3、补偿决定严重侵害上诉人的利益，违反了公平原则。被上诉人提供的安置房，仅为上诉人提供了平面示意图，没有任何设计标准和质量标准，上诉人的权益无法保证。安置房容积率高于国家标准，过度开发，质量低劣，造成居住环境恶化，特别是楼层32层超出济南市的消防能力，隐患无穷。车位、储藏室价位太高，将使上诉人彻底返贫。补偿的安置房属于高层建筑，既不节能也不环保，水得加压、电梯运行等，大大提高了生活成本。
被上诉人济南市政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据已经原审法院庭审质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，被上诉人济南市政府为旧城区改建的公共利益需要，组织实施历下区和平路水利厅宿舍项目建设，依照《条例》的规定，征收上诉人国有土地上的房屋。关于涉案房屋在内的房屋征收决定的合法性，已经另案处理，并由山东省高级人民法院作出终审判决。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，被上诉人济南市政府具有依法按照征收补偿方案作出补偿决定的职权。根据《条例》第二十六条的规定，房屋征收部门作出房屋征收补偿决定后，应在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案中，双方当事人对涉案房屋征收补偿决定的作出及送达程序均无异议，原审法院依法确认被上诉人作出并送达征收补偿决定的程序合法正确。本案被征收房屋系住宅，根据《条例》第十七条、第二十六条的规定，作出房屋征收决定的济南市政府应当对被征收房屋价值、因征收房屋造成的搬迁、临时安置以及相应的补助和奖励进行公平合理的补偿。经审查，涉案房屋征收补偿决定对因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费及过渡方式、过渡期限做出了明确规定，项目、标准和数额符合补偿方案的规定，体现了公平补偿原则。补偿决定规定暂时发放24个月的临时安置费，考虑了补偿方案公布以来的安置房屋建设实际，也未剥夺上诉人依法在过渡期限内获得安置补偿的合法权益，符合公平补偿的要求。对于征收补偿决定中涉及到上诉人核心利益的被征收房屋价值补偿问题，上诉人仍持异议。现本案审理的焦点问题有两个：一是被上诉人依据评估报告认定被征收房屋价值，主要证据是否充分；二是被上诉人对被征收房屋价值的补偿是否公平合理。
关于第一个审理焦点即被上诉人依据评估报告认定被征收房屋价值，主要证据是否充分。
首先，需要阐明一个前提问题，本案评估机构的选定程序是否合法。根据《条例》第十九条、第二十条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条第二款规定，征收评估机构可以由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。上述条款的立法目的即是根据各省、自治区、直辖市的不同情况，采取公正高效而又灵活多样的选定方式，充分保障被征收人在平等自愿的基础上获得公平合理的房屋价值补偿。经查，2012年9月21日，文东办事处组织被征收人通过签名确认的方式协商选定评估机构，并于2012年10月17日向济南市城乡建设委员会出具《证明》，证明在规定的协商期限内，经该片区内被征收人协商，选定三家评估单位作为该片区的房屋征收评估机构，协商一致率达到70%以上。2012年10月19日，济南市城乡建设委员会发布了和平路水利厅宿舍项目A地块选定房屋征收评估机构的公告。上诉人主张评估机构的选定程序严重违法，对此，文东办事处作为被征收房屋所在地街道办事处，有权组织被征收人协商评估机构。评估机构的选定程序并未违反上述条款的规定，且未有证据证明上述被征收人在选定评估机构的过程中受到了胁迫、欺诈等不利于实现其选择利益的情形。后大部分被征收人签订了征收补偿协议，应视为确认或追认了评估机构的选定及评估结果的合法性。
其次，关于评估结论的合法性问题。《条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。上诉人怠于行使复核评估、复核鉴定的权利而在诉讼程序中提出异议的，人民法院不予支持。根据《条例》第二十六条第三款的规定，被征收人不服补偿决定，可以直接申请行政复议或提起行政诉讼，申请房地产价格评估机构复核、评估专家委员会鉴定不是被征收人提起行政复议或行政诉讼的前置程序，但司法审查的最终性决定了人民法院仍要对评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效，保障被征收人合法的征收补偿利益。前已对评估机构的资质、评估机构的选定作了阐述。关于评估时点，评估方法的问题，《条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，房屋征收公告作出的时间为2013年9月17日，评估报告的评估时点为2013年9月23日，征收决定使用评估报告的时间未违反相关法律规定。被上诉人提交的《和平路水利厅宿舍项目A地块被征收住宅房屋价格评估说明》中载明，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。被征收人在没有配合鉴定部门对评估结论进行鉴定，也没有确凿证据表明评估方法和结果侵害其合法权益的情况下，对评估方法和结果提出异议，不予支持。
关于第二个审理焦点即被上诉人对被征收房屋价值的补偿是否公平合理。
《条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。也即被征收人选择产权调换和货币补偿的权利必须得到尊重；不论具体采取何种形式的补偿方式，都必须建立在被征收人能够真正进行比较、甄别，并能够理性作出选择的基础上。本案中，被上诉人在其作出的11号补偿决定中，明确告知被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换，且提供了具有具体金额的货币补偿和已经特定化的产权调换房屋供被征收人进行比较、权衡和选择，符合《条例》规定。
关于涉案被征收房屋价值报告作出时间为2013年10月，补偿决定作出的时间是2015年12月，被征收房屋同类房地产价格出现上涨的问题。本案中对上诉人的补偿方式系产权调换或货币补偿方式，被上诉人已经提供了用于产权调换的同类新建房屋，且调换房屋面积已经超过被征收房屋面积。同类房屋不同时段涨价的因素对上诉人的实际补偿利益并未造成减损或侵害。关于室内装修价值补偿问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。本案中，征收当事人就被征收房屋室内装修及附属物未达成一致协商，现本案仍在诉讼中，房地产价格评估机构尚未有入户评估的条件，征收补偿决定规定室内装修费和附属物补偿费待入户评估和作价后另行补偿，并不违反上述规定以及《条例》的相关规定，亦未侵害上诉人的合法权益。
综上，上诉人李欣的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李欣负担。
审判长 山 莹
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一七年十月十八日
书记员 孟 真