江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣01行终37号
上诉人（原审原告）曾从安，男，1949年6月21日生，汉族，住南昌市东湖区。
上诉人（原审原告）曾荣伟，男，1976年12月5日生，汉族，住南昌市东湖区。
上诉人（原审原告）曾建伟，男，1978年10月6日生，汉族，住上海市卢湾区。
共同委托代理人周九华，系江西华邦律师事务所律师，执业证号13601201020487068。
上诉人（原审被告）南昌市公安局红谷滩分局，住所地南昌市红谷滩新区春晖路545号，组织机构代码75678312-1。
法定代表人屈燕疆，系该分局局长。
委托代理人邬志勇，系江西求正沃德律师事务所律师，执业证号13601200610305386。
上诉人（原审被告）南昌市新建县公安分局，住所地南昌市新建县新建大道469号，组织机构代码01453510-2。
法定代表人周卫华，系该局局长。
委托代理人韩保瑞，系该局法制科民警。
委托代理人张兰英，系江西新兰律师事务所律师，执业证号13601198511157341。
上诉人曾从安、曾荣伟、曾建伟与上诉人南昌市公安局红谷滩分局、南昌市公安局新建分局因不履行法定职责及行政赔偿一案，均不服东湖区人民法院（2015）东行初字第71号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人曾从安、曾荣伟及其委托代理人周九华，上诉人南昌市公安局红谷滩分局（以下简称红谷滩分局）行政机关负责人胡景萍及其委托代理人邬志勇，上诉人南昌市公安局新建分局（以下简称新建分局）行政机关负责人ＸＸ明及其委托代理人韩保瑞、张兰英均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审经审理查明，2011年2月曾从安向南昌市人民检察院（以下简称市检察院）举报红谷滩分局红角洲派出所及新建公安局等单位民警在处警过程中不作为，未正确履行职责，致使其妻子游清香死亡，要求检察机关查处公安民警的渎职行为。市检察院于2011年3月30日对该线索启动初查程序，2015年4月12日作出《不予立案通知书》（内容为红角洲派出所等单位民警存在渎职行为，但不构成犯罪）和4月20日《报告》，并向上诉人曾从安送达，《报告》查明事实如下：
曾从安妻子游清香(曾荣伟、曾建伟之母)于2010年8月30日上午10时左右从家里走失，因游清香患有老年痴呆症，不能正常语言表达，家属发现后于当日14时向南昌市东湖区豫章派出所报案，请求公安部门协助寻找游清香。后南昌市公安局指挥中心从2010年9月1日起在公安系统“三台合一”接处警平台上发布了寻找游清香的信息并滚动播放。
2010年9月1日下午15时许，在南昌市前湖立交红谷新城附近从事绿化项目的民工发现了一名衣着比较干净整洁的妇女（后来证实为游清香）,躺在立交边绿化带上时，及时报告了工地负责人王俊及陈林华。陈林华于当天16时02分拨打了110及120报警电话，南昌市公安局指挥中心（以下简称为“指挥中心”）接警后指令就近的红角洲派出所出警。处警民警彭俊（此人在事后不久因家庭纠纷被害）、付伟在16时20分左右赶到现场，因未寻找到游清香，就通过电话联系报警人，后陈林华在前湖立交互通口附近等到处警人员，经询问报警人得知游清香还活着，但躺在前湖立交互通过口对面红谷新城，彭俊便告知报警人该地系新建分局管辖范围，要求报警人拨打120，没有进一步处置，虽然报警人要求处警人员到不远处游清香所躺位置现场查看一下情况，但处警人员仍未到现场查看，未对游清香进行救助就返回派出所。后指挥中心根据派出所反馈的情况通知新建分局指挥中心处置，该指挥中心即通知辖区望城派出所处警。因为该位置已经划为长堎派出所管辖，望城派出所值班人员王云武接警后将该情况反馈给指挥中心后未处置该警。陈林华报警过后不久，该工地负责人王俊看到民警没有对游清香进行救助，便报警称前湖立交红谷新城边上发现了一具女尸（实为游清香），指挥中心将该警传达给红角洲派出所及新建分局指挥中心处警，以上两单位仅通过和报警人王俊电话联系，在得知与先前陈林华报警是同一个警时就均未处警。在当日16时40分左右，120急救中心赶到现场，因游清香躺在的位置系高速公路互通立交旁的角落，120工作人员无法单独将游清香抬出来，在此情况下120工作人员于16时43分拨打110请求公安派人协助其救助，但公安民警没有来现场协助，120工作人员只好独自把游清香扶到急救车上，但游清香没有上救护车就走开了。
因该警情一直未得到妥善处置，在指挥中心要求下，望城派出所处警人王云武在当天下午18时左右带人去现场处置，到现场后在红谷××工地附近展开搜索，没有发现报警人所称的情况，经询问附近民工，得知120已经到过现场，但游清香并没有上救护车，人现在也已经离开了原先位置。后民警又继续寻找，在寻找未果情况下，王云武通过新建分局指挥中心通知对该地有管辖权的长堎派出所继续寻找。
9月3日上午8时20分许，该绿化工程的工人高文茂发现游清香又躺在原先位置后拨打了110报警，因其报警时误称位置是在高速公路上，110接警人员要其拨打12122报警，过了约10分钟，省高速巡警一支队三中队指导员李涛勇、冷林赶到现场查看了游清香的情况并拍了几张游清香躺着的照片，发现游还有生命气息但身体虚弱的情况下，民警告诉报警人说人还有微弱呼吸但他们不好搬动，需要通知法医来处理。后据处警人说因为接到其他报警加上此地不属高速巡警管辖，冷林在8时49分拨打110报警电话后，未和管辖地民警办理交接，也未通知其单位法医来现场就离开了现场，指挥中心接到冷林报警后通知长堎派出所处警，值班民警陈晋青带人前去处警，刚开始民警在城开国际花园附近没有找到躺在地上的游清香，后在城开国际花园对面马路边发现有一名年龄较大的妇女躺在地上。经了解是一起拆迁纠纷，老妇女躺在地上是为了阻止新建县城建部门施工，陈晋青在未与报警人联系的情况下误把该纠纷当作是报警而进行了处置，处置完民警就离开现场，从而没有发现游清香并对其进行救助。
当天下午17时6分陈林华发现游清香还躺在原先位置但人可能死去时再次报警，指挥中心指令就近的红角洲派出所处警。长堎派出所副所长杜光宇通知了新建分局刑侦大队技术人员和法医来到现场处理。新建分局技术人员陈学图到现场后对现场进行了勘察拍照，法医张巍经检查确定游清香已经死亡并分析是因为饥饿或疾病导致其死亡，排除了凶杀可能，该尸体交由派出所处理，根据派出所所长闵尊东按照无名尸体处置的指示，杜光宇和新建县民政局熊付局长取得联系，晚上19时左右，民政局安排人员将尸体送至西山万寿陵园暂时保管。9月10日，长堎派出所在《江西商报》公告栏目上刊登了“认尸启事”。9月27日，经新建县民政局同意，西山万寿陵园将游清香尸体火化并将骨灰保存。10月11日，新建分局刑侦技术人员对公安机关9月27日发布的协查通报信息进行了比对，确认了该尸体身份就是走失的游清香，立即通知死者家属认领骨灰，其家属于当天将骨灰领走。
原审法院另查明，曾从安、曾荣伟、曾建伟收到该报告书后，由其共同委托代理人周九华于2015年5月8日和5月12日分别向新建分局、红谷滩分局申请国家赔偿，新建分局、红谷滩分局未作出答复，故其于2015年7月23日向东湖区人民法院提起行政诉讼，要求1、确认新建分局、红谷滩分局不履行法定职责的行政行为违法。2、请求判令新建分局、红谷滩分局赔偿死亡赔偿金1146920元。3、请求判令新建分局、红谷滩分局赔偿曾从安的精神损害抚慰金401422元；赔偿曾荣伟的精神损害抚慰金401422元；赔偿曾建伟的精神损害抚慰金401422元。4、赔偿因本案民警玩忽职守而造成的财产直接损失141202.5元（尚不包括四、五年来申请赔偿发生的直接经济损失）。5、赔偿因聘请律师发生的律师费50000元（尚不包括本案如需继续聘请律师发生的费用）。以上各项共计2564179.48元。
原审认为，本案争议的焦点：1、上诉人的起诉期限是否已过？参照《最高人民法院关于审理民事案件诉讼时效制度若干问题的规定》第十五条“权利人向公安机关、人民检察院、人民法院报案或者控告，请求保护其民事权利的，诉讼时效从其报案或者控告之日起中断。上述机关决定不立案、撤销案件、不起诉的，诉讼时效期间从权利人知道或者应当知道不立案、撤销案件或者不起诉之日起重新计算；……”之规定，本案事发时间虽在2010年9月，曾从安知晓游清香死亡时间为10月11日之后，向检察机关刑事控告为次年2月，期间因检察机关一直属于调查取证阶段，直至2015年4月曾从安才收到市检察院《报告》，后即先向新建分局、红谷滩分局提出国家赔偿，在未得到回复后，于2015年7月23日向东湖区人民法院提起行政诉讼，符合上述规定，曾从安、曾荣伟、曾建伟未超过法定的起诉期限，新建分局、红谷滩分局称已过起诉期限，该院不予支持；2、市检察院《报告》是否具有证据效力？根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项之规定,国家机关依职权制作的公文文书优于其他书证,本案市检察院《报告》中事实过程是经过其调查报警人、110、120、接警人多方后所出具，具有事实性书证效力（以上事实本院已向市检察院调卷核实），该院予以采信。新建分局、红谷滩分局称《报告》不实应不予采信，其无证据证明，该院不予支持；3、救助行为是否属于两被告的法定职责？《人民警察法》第二十一规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即求助。依法保护公民的人身、财产安全是人民警察的法定职责，救助是其法定义务。故两被告提出救助不是其法定职责的理由，与法律相悖，该院不予支持；4、新建分局、红谷滩分局民警处警行为是否构成行政不作为？责任大小如何确定？本案中，曾从安、曾荣伟、曾建伟作为游清香的家属，明知游清香患有老年痴呆病、有行为障碍和失忆症状，却未实施有效的监护措施，曾从安、曾荣伟、曾建伟称为预防游清香走失制作了家属联系卡，但从市检察院的调查和本院的庭审调查中，均无证据证明，其对于游清香的走失负有主要责任；另曾从安、曾荣伟、曾建伟在游清香走失后虽已尽力查找，但该行为并不能免除其监护不力的责任，故其应承担游清香死亡的主要法律责任。红谷滩分局红角洲派出所民警2010年9月1日下午在接到110指令后，虽处警，但并未实际到达报警点，尽管报警人要求他们现场紧急处置，而民警仍以无管辖权为由反馈110指挥中心并返回，其行为违反了《110接处警工作原则》中对管辖地暂不明确的报警，应进行先期救助并办理处警交接的要求，未认真履行法定职责；新建分局9月1日下午接警两次，一次未到，一次已到达报警现场并进行查找。9月3日上午再次接到110指挥中心指令后，其民警虽处警，但未认真核对报警情况，误把另起报警案件处理完毕，同样也属未认真地履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，两被告上述行为违法，均应承担相应法律责任。5、赔偿范围和计算标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第三十四条第一款第（三）项、第三十五条规定，造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍（最高人民法院公布的国家赔偿标准2014年度国家职工平均工资为57346元，57346×20=1146920元）；造成严重后果的，应当支付相应的精神抚慰金。本案中，曾从安、曾荣伟、曾建伟要求行政赔偿的项目中只有死亡赔偿金、丧葬费、精神抚慰金有法律依据，其余赔偿请求本院均不予支持。综上，曾从安、曾荣伟、曾建伟应承担85%、红谷滩分局应承担9%、新建公安局应承担6%的法律责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第三十五条之规定，判决如下：一、被告南昌市公安局红谷滩分局应在本判决书生效后十日内支付三原告1,146,920元死亡赔偿金、丧葬费的9%，即103,222.8元，精神抚慰金4,000元；二、被告新建县公安局应在本判决书生效后十日内支付三原告1,146,920元死亡赔偿金、丧葬费的6%，即68,815.2元，精神抚慰金2,000元；三、驳回原告其他的诉讼请求。
上诉人曾从安、曾荣伟、曾建伟诉称,一、一审判决认定事实不清。1、一审判决认定，上诉人应承担游清香死亡的主要责任，认定事实不清，自发现游清香失踪后，上诉人第一时间报警，寻找工作更费尽心思，耗尽精力。但是红谷滩分局和新建分局一不看公安内网，即使家属把寻人启事送到派出所值班室也不管不顾。二不理南昌市公安局110指挥中心的指令，甚至对省公安厅、市公安局三位领导的批示也置若罔闻。对市民的报警、请求不当回事，2010年9月1日至9月3日群众发现失踪的游清香，多次报警，110四度接警，三度到场，强调这种“盲流”太多，收不到钱，不送救助站，不送医院，未进行信息对比。红谷滩分局和新建分局不认真履行法定职责，导致游清香得不到任何救助而死亡。一审判决认定，上诉人应承担游清香死亡的主要法律责任，认定事实不清。一审对2015年4月12日市检察院出具《对红角洲派出所等单位民警玩忽职守行为不予立案的报告》未充分采纳，从而认定上诉人应承担游清香死亡的主要责任，认定事实不清，一审判决认定上诉人应承担游清香死亡赔偿责任的85%，被上诉人承担15%，认定事实不清。二、一审判决适用法律法规错误。1、根据《国家赔偿法》第四条第四项“造成财产损害的其他违法行为”之规定，上诉人在本案中的财产损失应予赔偿（包括律师费）。2、一审判决的精神损害抚慰金金额不符合最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》之规定。综上所述，请求1、撤销南昌市东湖区人民法院（2015）东行初字第71号行政判决，并依法改判。2、由红谷滩分局和新建分局承担本案一审、二审的诉讼费用。
上诉人新建分局诉称，一、原审判决认定事实错误。原审法院引用争议、不足以作为证据采信的市检察院2015年4月20日的《报告》中“查明”的事实作为法庭查明的事实，如此采信证据和使用证据违反了我国行政诉讼法第33条之规定，由此作出的事实认定显然与客观事实不符，存在重大错误。二、原审判决对法律的理解存在重大偏差。上诉人在原审中多次阐述的观点是救助义务不是行政行为，国家赔偿法第三条明确规定的“行政机关及其工作人员在行使行政职权时”违法的才承担赔偿责任，没有因救助义务不到位承担赔偿责任之说。原审判决把人民警察的救助义务等同于行使行政职权，未救助就是行使职权违法的判断对法律理解的重大偏差。三、曾从安、曾荣伟、曾建伟的经济损失与我局并无因果关系，新建分局不应当承担赔偿责任。上诉人的民警在2010年9月1日、3日下午接处警过程中均履行了出警和处警职责。游清香的死亡原因法医鉴定为可能是因疾病、饥饿所致，导致其疾病、饥饿的不是上诉人，即游清香的死亡与上诉人无因果关系，不应承担责任。综上所述，请求贵院：1、撤销南昌市东湖区人民法院（2015）东行初字第71号行政判决第二项判决，驳回曾从安、曾荣伟、曾建伟对上诉人新建分局的诉讼请求。2、由被上诉人承担诉讼费用。
上诉人红谷滩分局述称,1、请求依法撤销一审判决书第一项内容。2、本案诉讼费由上诉人承担。2010年9月1日和3日的求助对象是否为游清香，不能确认。9月1日报警人的报警地点在新建县，红谷滩分局民警到达后发现该地超出其管辖范围，于是根据《110接处警工作规则》就近求助原则，向市局110反馈，并有市局转移至新建公安局处置，且后120到现场，但求助对象却不配合自行离开，如果求助者能及时接受120的救治，相信其不会死亡。如死者为游清香的话，尸检报告称死因为饥饿或疾病造成，故不能排除其因病死亡的情况。三上诉人称游清香患有轻度老年痴呆，该症状主要表现为记忆障碍，而不是生活不能自理。因此，游清香死亡原因不是因救助不及时饥饿死亡。红谷滩分局依法履行了法定职责，不存在性质违法行为，依法不应当承担赔偿责任；上诉人赔偿的诉请已经超过了法定的诉讼时效，行政赔偿金额显然于法无据，且上诉人疏于管理，导致游清香出走，其应承担游清香死亡后果。另市检察院的《报告》不能证明上诉人红谷滩分局是否存在不作为事实不清，程序违法，不能作为本案的依据。原审法院适用法律错误、认定事实不清。综上，尸检报告存在严重的瑕疵，不能证明游清香死亡与红谷滩分局民警之间有因果关系。
二审期间三方当事人均未提交新的证据，二审查明的事实与一审基本一致。
本院认为，本案系罹患老年痴呆症患者游清香因走失和未有效得到寻失救助，而不幸身亡的事件。在分析游清香死亡责任时，应结合死者从走失到寻求救助的整个过程，罹患老年痴呆症患者为部分丧失民事行为能力人，监护人具有法定的监护责任。在游清香走失后，其家属尽力寻找，并配合公安机关提供了相应的资料其在寻找失踪人方面已尽其责。同时公安机关对于失踪者家属提出的搜寻请求具有法定的协助寻找失踪者的职责。《公安部110接处警工作规则》第二十条规定对接报的管辖暂不明确的地区发生的案（事）件，应当先指定处警人员进行先期处置，必要时再移交属地公安机关有关部门进行处理。红谷滩分局在9月1日16时20分接到110的指令，发现报警地点不属于其管辖范围，未到达被救助人所在地就折返违反了上述规定，属未认真履行其法定职责。新建分局9月1日下午接警两次，一次未到，一次到达了报警现场并进行查找。9月3日上午再次接到110指挥中心指令后，其民警虽处警，但未认真核对报警情况，误把另起报警案件处理完毕，同样也属未认真履行其法定职责。两公安分局的行为虽不是造成游清香死亡的直接原因，却是影响游清香死亡结果的一个因素，红谷滩分局、新建分局应承担相应的赔偿责任。综上，一审判决认定事实正确，但酌定赔偿标准过低，根据市检察院《不予立案通知书》和《报告》的意见，上诉人红谷滩分局应承担12%赔偿责任，上诉人新建分局应承担8%赔偿责任，同时根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”上诉人曾从安、曾荣伟、曾建伟提出的其他赔偿请求为直接损失的主张无事实和法律依据，本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持东湖区人民法院（2015）东行初字第71号行政判决第三项。撤销东湖区人民法院（2015）东行初字第71号行政判决第一项、第二项。
二、上诉人南昌市公安局红谷滩分局应在本判决书生效后十日内支付曾从安、曾荣伟、曾建伟1146920元死亡赔偿金、丧葬费的12%，即137630.4元，精神抚慰金4000元。
三、上诉人南昌市公安局新建分局应在本判决书生效后十日内支付曾从安、曾荣伟、曾建伟1146920元死亡赔偿金、丧葬费的8%，即91753.6元，精神抚慰金3000元。
本案诉讼费50元，由上诉人曾从安、曾荣伟、曾建伟承担30元、上诉人南昌市公安局新建分局和上诉人南昌市公安局红谷滩分局各自承担10元。
本判决为终审判决。
审 判 长 喻胜来
代理审判员 罗锦戎
代理审判员 陈 晶
二〇一七年四月六日
书 记 员 吴 毓