四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行初字第72号
原告唐清燕，女，1969年10月出生，汉族，住四川省屏山县。
被告屏山县人民政府，地址：屏山县行政中心大楼1号楼。
法定代表人李川，屏山县人民政府县长。
委托代理人王民忠，屏山县社保局局长。
委托代理人尹东风，四川竹海律师事务所律师，执业证号：15115201010979038。
原告唐清燕诉被告屏山县人民政府（以下简称屏山县政府）未按照约定履行政府统建安置房协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告唐清燕，被告屏山县政府委托代理人王民忠、尹东风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告唐清燕诉称：2011年，屏山县政府违反《向家坝水电站屏山库区城集镇移民搬迁安置办法》第七条“统建安置房由政府委托设计。设计成果需经县规划和建设局审定，未经县规划和建设局审定，不得批准实施。”的安置房建设程序，造成上台地修建的跃层中有720套因户型和层高原因无法用于移民安置的事实。屏山县政府依据以上事实作出了“政府为保证移民群众利益和安置房申购的严肃性，凡是户型和层高与申购有较大差异的跃层户型均不纳入摇号分房房源”的决定，在A29地块重建20套120A跃房源和A09、17-3、30、34地块房源共76套进行一次性摇号分配，但屏山县政府再次违反《向家坝水电站屏山库区城集镇移民搬迁安置办法》第七条规定的安置房建设程序，使用申购确认前的跃层设计图进行修建，造成了房屋实际户型结构与申购户型结构不一致。2014年2月10日，屏山县住建局【2014】27号文件确认了A29地块120A跃层系“西南设计院未按照锦屏镇政府公布给移民的户型设计修建”的事实。具体表现为：变更卧室位置，面积缩小2.52平方米，变更户型结构形式，缺失通道一个，缺失飘窗一个，变更卧室进卫生间为卧室经休息厅进卫生间，变更休息厅二门为四门，变更左右梭窗为正面推窗等，导致使用功能受到严重影响。重建的A29地块120A跃层不是原告协议约定购买的安置房，被告屏山县政府发给原告的安置房确认书所依据的房屋至今不存在，请求依法撤销被告屏山县政府填发给原告的安置房确认书。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条“拆迁人与被拆迁人按照所有权调换形式订立拆迁补偿安置协议，明确约定拆迁人以位置、用途特定的房屋对被拆迁人予以安置，如果拆迁人将该补偿安置房另行出卖给第三人，被拆迁人请求优先取得补偿安置房的，应予支持”的规定，原告要求被告屏山县政府在A25、A27地块120A跃剩余安置房中优先安置的请求合情合理。屏山县政府拒绝在安置房协议约定户型中重新安置，原告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，要求屏山县政府依照《向家坝水电站屏山库区城集镇移民搬迁安置办法》第十一条的规定，依法提供原告申购的160.21平方米产权调换安置房。屏山县政府有2011年前在A25、A27地块建成的120A跃安置房，2012年就应当作为房源分配，要原告接受A29地块不属于协议约定的120A跃安置房，屏山县政府就必须承担A29地块与A25地块同类房屋地段平米价差800元以上的损失补偿。由于屏山县政府的原因，原告在2012年4月不能分到协议约定的安置房，屏山县政府应当承担2012年5月1日至安置房交付使用期间同地段同类房屋租金损失，并承担变更户型结构等履行合同义务不符合约定的损失50000元。综上，请求：1.撤销安置房摇号结果确认书；2.按协议约定进行重新安置；3.承担改变房屋结构型式的损失50000元和自2012年5月1日起至安置房交付之日止的同地段同类房屋的租金损失；4.承担本案诉讼费用。
原告唐清燕提供了以下证据：
1．政府统建安置房宣传资料（十八），证明政府在宣传资料上对修建房屋作出的承诺；
2．屏住建函【2014】27号文件，证明A29地块修建的120A跃房屋实际户型与申购的户型不符；
3．A29地块与上台地120A跃上层平面比较图，证明在2011年前A25、A27地块就已经建成有合格的房屋，但被告屏山县政府没有纳入摇号分配范围；
4．公布户型通道照片，证明房屋结构变化影响了功能使用；
5.统建安置房协议，证明屏山县政府交付的房屋不符合协议约定；
6．统建安置房确认书，证明A29地块当时是没有房屋；
7．资产托管协议，证明屏山县政府现在有很多剩余房源在未安置移民的情况下进行了拍卖；
8．屏信联发【2014】14号《关于落实A29地块安置房交房包案化解工作责任的通知》，证明屏山县政府要求原告接收房屋无依据；
9．120A跃摇号分配结果名册，证明在2012年前已经建成有合格的房屋，但屏山县政府没有拿出来摇号分配；
10．政府公布120A跃上层平面图，证明实际修建的房屋户型未按公布的图来修。
被告屏山县政府答辩称：1、屏山县政府将包括本案所涉统建安置房在内的A29地块房屋设计委托给中国建筑西南设计研究院有限责任公司（以下简称西南设计院），西南设计院在房屋设计过程中，根据房屋设计规范、A29地块的实际情况进行了优化设计，屏山县政府再根据优化了的设计图进行修建，并经竣工验收合格。屏山县政府与原告签订的《政府统建安置房协议》中明确屏山县政府有权根据建筑实际情况，对房屋面积进行微调，对结构进行优化。屏山县政府修建的本案所涉统建安置房完全符合双方协议约定，不存在违反约定擅自变更统建安置房户型的情况。2、虽然协议约定交房时间在2012年4月30日前，实际公告通知交房时间是2014年6月1日，客观上造成了逾期交房的事实，但移民安置规划的改变，导致统建安置房的进度推迟，属于法定的情势变更；其他如建设过程中不可预见的因素，移民安置户未按约定缴纳购房款等也影响统建安置房的建设进度。3、屏山县政府在充分征求广大移民安置户的意见后，按照公开、公平、公正的原则，制定了《屏山县新县城政府统建房分配办法》。统建安置房确认书是严格按照该办法摇号产生，经过了原告的确认，是双方的真实意思表示，屏山县政府已经按照协议将摇号结果确认的房屋建成并通知交付，原告要求撤销该摇号结果确认书并重新安置的诉请不应得到支持。4、政府建设安置房的目的是为了保障移民基本的住房需求，2012年4月30日后，屏山县政府对没有其他住房的移民，发放了住房补贴，保障了移民在安置房交付前的住房需要，现原告要求再支付房屋租金损失的主张，不应当支持。请求依法驳回唐清燕的诉讼请求。
被告屏山县政府提交了以下证据：
第一组：1、组织机构代码证，2、法定代表人身份证明书，证明屏山县政府的主体资格。
第二组：3、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号），4、屏府发（2009）44号《向家坝水电站屏山库区城集镇移民搬迁安置办法》，5、《屏山县城集镇迁建指挥部第二十期会议纪要》，证明屏山县政府有权签订《政府统建安置房协议》。
第三组：6、原被告双方签订的《政府统建安置房协议》，7、原告的购房申请表，8、《屏山县新县城政府统建房分配办法》，9、政府统建安置房摇号结果确认书（存根），10、交款情况表，证明原告申购、签订统建安置房协议及付款情况。
第四组：11、设计合同及附件，12、7栋跃层屋顶平面设计图，13、A29地块施工子合同及开工令，14、7栋跃层屋顶竣工图，15、竣工验收报告，16、A29地块交房公告发票及证明材料，17、通过县防汛办短线平台给A29地块安置户发交房短信相关证明，证明屏山县政府按照协议履行义务，修建的安置房合格。
第五组：18、西南设计院关于屏山A29-2/01地块总图调整情况说明，证明有关A29地块涉及相关户型结构调整系优化设计。
第六组：19、《屏山县城迁建扩容专题报告》（审定本），20、屏山县政府（2012）70号文件，21、屏山县政府（2011）249号文件，22、屏山县政府（2012）38号文件，证明因移民迁建规划调整（扩容）等情势变更导致建房延期及延期交房应免责。
第七组：23、A29地块工期报告及附件，24、关于二级钢筋改为三级钢筋事宜的请示，25、雨量证明，26、技术核定单，证明安置房修建过程中的不可抗力导致建房工程延期而延期交房应免责。
经庭审质证，被告屏山县政府对原告提供的证据的真实性无异议，但认为不能证明其目的。原告对被告屏山县政府提供的七组证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性，不能证明其目的。由于原、被告双方对对方提供的证据的真实均无异议，本院对原、被告双方提供的证据均予以采纳。
经审理查明：2009年8月21日，屏山县政府印发《向家坝水电站屏山库区城集镇移民搬迁安置办法》，第十二条规定：“购买统建安置房的选房方式：（一）移民在设计好的统建安置房中选择户型、结构和面积，提出购房申请。（二）移民安置房选房的具体办法在听取移民意愿的基础上另行制定，县城移民的安置房选房办法由县人民政府负责制定，集镇移民的安置房选房办法由乡镇人民政府负责制定。（三）移民户在安置房选定后一周内应与安置地乡（镇）人民政府签订购房合同。安置房选定后签订购房合同前，移民户之间可自行协商调换，并完善相关手续。”2010年4月15日，屏山县城集镇迁建指挥部第二十期会议纪要明确授权乡（镇）人民政府与移民户签订安置房申购合同。2010年3月16日，唐清燕提出购政府统建安置房申请，2011年5月6日，锦屏镇政府作为甲方与唐清燕作为乙方签订《政府统建安置房协议》，第二条约定：乙方已自愿选择的统建房位于屏山新县城，用途为住宅，属砖混结构、120面积区间A跃户型，建筑面积共160.21平方米（含公摊面积），房屋的具体区位、幢、单元、层、房号由《统建房分房办法》确定。甲方根据建筑实际情况，可对房屋面积进行微调，对结构进行优化。甲方根据规划及设计需要可将乙方框架结构调整为砖混结构。第七条约定：甲方依照国家和地方人民政府的有关规定，将经综合验收合格并符合本协议约定的统建房交付乙方。……统建房交接时间为2012年4月30日前，乙方应按甲方通知及时搬迁入住。由于甲方原因，不能按期交接统建房的，甲方按逾期时间以同期银行一年期基准贷款利率支付乙方资金利息。由于乙方原因，不能按期交接统建房的，责任由乙方自行承担。
2011年8月15日，锦屏镇政府印发《屏山县新县城政府统建安置房分配办法》，确定分房采用随机摇号方式进行。由锦屏镇政府委托与安置房分配无利害关系的机构，研发和确定安置房随机分配系统软件，实行电脑摇号。2012年1月4日，锦屏镇政府向唐清燕填发《屏山县新县城第二批政府统建安置房摇号结果确认书》，载明：唐清燕申购的120A跃户型安置房的摇号结果为A29地块7栋3单元×楼×号砖混结构。
2012年4月5日，屏山县县城移民迁建指挥部移民安置房建设管理部将A29地块移民安置房工程发包给中铁八局集团有限公司进行建设，约定工期12个月，开工时间以监理工程师开工令为准。2013年3月9日，A29地块移民安置房工程正式开工建设。2014年4月16日，A29地块移民安置房7栋竣工验收合格。2014年5月26日至31日，屏山县县城指挥部授权屏山县广播电视台和县防汛办发布A29地块移民安置房交房公告，公告的交房时间为6月1日至6月15日，交房地点为A29地块现场交房接待处，并对交接房的注意事项予以说明。唐清燕认为屏山县政府交付的房屋户型与其申购的户型不同，拒绝接收房屋，并提起诉讼，请求撤销安置房摇号结果确认书、重新进行安置、赔偿安置房户型结构变更损失5万元和逾期交房的租金损失。
另查明：屏山县住房和城乡规划建设局与西南设计院签订合同，委托西南设计院承担屏山县新县城核心区地块建筑设计工程。2011年3月20日，屏山县住房和城乡规划建设局以屏住建函[2011]78号《关于调整跃层户型方案设计的函》致函西南设计院，内容为：“根据移民要求，我局对安置房户型设计方案进行了部分调整。先期已将调整后的平层方案发于贵局，现将调整后的跃层户型方案发于贵局（详见附图，其中所有跃层阳台部分全部按照此图进行调整）。请贵局联系中南勘测设计研究院，根据调整情况，尽快出具设计变更单或提交施工图，以保证县城迁建工程进度。”
2012年4月5日，屏山县政府以屏府函[2012]70号《关于确认屏山县城扩容用地红线的函》致函中国水电顾问集团中南勘测设计研究院四川库区设代处，原则同意规划扩容新址位于屏山县城西部，为《宜宾市屏山县城江安片区控制性详细规划（2006-2020）》中的A01、A02、A03、A28、A29地块，总扩容面积约30公顷。2012年10月，中国水电顾问集团中南勘测设计研究院根据评审专家组意见，形成了《屏山县城迁建扩容专题报告》，报告认为，根据屏山县政府屏府函[2012]38号《关于解决屏山县城新增用地指标的函》和屏府函[2011]39号《关于调整屏山新县城下台地规划用地性质的函》提供的屏山县城移民安置房实际建设和用地调整情况相关数据，新县城实际申购政府统建移民安置房面积大大超出原审定上台地规划建设容量，按照省政府2012年2月29日川府阅[2012]18号《研究向家坝水电站移民工作会议纪要》的要求，对原屏山新县城下台地用地性质调整为居住用地。
2014年2月10日，屏山县住房和城乡规划建设局作出屏住建函[2014]27号《关于A29地块120A跃层建筑方擅自改变原图纸结构和功能的回复》，对A29地块部分住户反映的120A跃层户型存在的五个问题进行回复。回复认为，120A户型跃层未按照锦屏镇政府2011年3月24日公布给移民的跃层户型设计修建，经初步排查此问题主要是西南设计院未按照锦屏镇政府公布给移民的户型设计。2014年3月4日，西南设计院在《屏山A29-2/01地块总图调整情况说明》中，对A29地块实施总图与2011年11月户型排布总图之间发生的局部调整作出说明，内容为：“调整一：……5栋、6栋、11栋、12栋原布置为C+D+C和D+C+D，D户型进深相较C户型大，交错的布置方式在南北建筑间距上存在一定的浪费，CCC和DDD的模式则更能够充分利用小区的空间，同时立面效果更为整齐，故将5栋与6栋、11栋与12栋的2单元进行对调。调整二：原方案7栋、10栋主入口为朝南，布局存在一定的不合理性。……将卧室南置则更为合理。因此在本次总图调整中调换了入口方向，以保证最良好的日照条件。调整三：5栋、6栋、7栋、10栋、11栋、12栋跃层户型变化增加户型利用的多变性、露台效率更高、一字型的跃层布置在结构形式和造价上是更优的选择。”2014年8月4日，屏山县处理信访突出问题及群体性事件联席会议作出屏信联发[2014]14号《关于落实A29地块安置房交房包案化解工作责任的通知》，对涉及的摇号分配确认书的户主分别给予每套6000元的经济补偿，唐清燕未领取该补偿款。
本院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”之规定，屏山县政府负有具体组织实施向家坝水电站移民安置规划的职责。屏山县政府为落实向家坝水电站移民安置工作，授权锦屏镇政府与被安置移民签订《政府统建安置房协议》，应当视为委托，依法应由屏山县政府承担该协议的法律责任。唐清燕根据锦屏镇政府向移民公布的统建安置房户型设计方案，自愿选择申购120A跃层户型安置房，并与锦屏镇政府签订《政府统建安置房协议》，约定“房屋的具体区位、幢、单元、层、房号由《统建房分房办法》确定。”锦屏镇政府按照《屏山县新县城政府统建安置房分配办法》的规定，采用摇号分配的方式，确定了唐清燕申购的120A跃层户型安置房的具体位置，并向唐清燕填发了《政府统建安置房摇号结果确认书》，补充完善了《政府统建安置房协议》中有关安置房具体位置的内容，属于《政府统建安置房协议》的组成部分。唐清燕与锦屏镇政府签订的《政府统建安置房协议》是双方的真实意思表示，安置房分配的方式符合双方协议的约定，不存在依法应当撤销或者可以撤销的情形，故对唐清燕要求撤销该安置房摇号结果确认书的请求，本院不予支持。
屏山县政府修建移民安置房，是按照移民安置实施规划对符合条件的移民进行安置的措施，其目的是保障移民基本的住房需求，该行为具有强烈的行政性和保障性特点。唐清燕所申购的安置房的具体位置，系按照《屏山县新县城政府统建安置房分配办法》确定的规则产生，不得随意更改或撤销。因政府统建安置房协议履行过程中产生的问题，在不影响安置功能和目的实现的情况下，应通过违约责任的方式予以调整或解决。案涉移民安置房经竣工验收合格，符合交付条件，能够用于移民安置。虽然已建成的安置房户型设计与约定有所不同，但并不影响其安置功能和目的的实现，屏山县政府和唐清燕应当继续履行该《政府统建安置房协议》。因此，对唐清燕要求屏山县政府进行重新安置的请求，本院不予支持。
虽然2011年5月6日的《政府统建安置房协议》约定安置房交付时间为2012年4月30日前，而屏山县政府于2014年5月公告的交房时间为2014年6月1日至6月15日，存在逾期交房的事实，但逾期交房系屏山县城迁建扩容导致安置实施规划调整所致，安置实施规划的调整属于情势变更的内容，不能归责于屏山县政府。2012年1月4日，唐清燕参与屏山县新县城第二批政府统建安置房摇号，其申购的120A跃户型安置房的摇号结果为A29地块7栋3单元×楼×号砖混结构，此时，唐清燕应当知道其申购的安置房不能在约定的2012年4月30日前交付。2012年4月30日后，屏山县政府对无其他住房居住的移民支付了住房补贴，以保障其居住的实际需求，至2014年6月，屏山县政府通知交房后，唐清燕拒绝接收房屋，此后的房屋租金损失系其未采取适当措施扩大的损失，依法不应支持。故对唐清燕要求屏山县政府支付逾期交房的租金损失的主张，本院不予支持。
在案涉移民安置房建设过程中，因建设所用的户型设计方案与约定不符，导致已竣工验收合格的120A跃安置房与唐清燕选定的120A跃安置房的上层户型结构存在差异，楼梯入口方向相反，屏山县政府应承担违约责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”《中华人民共和国合同法》第一百一十二条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。”第一百一十三条第一款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”按照上述法律规定，因屏山县政府与唐清燕在《政府统建安置房协议》中未约定交付安置房不符合约定的违约金数额或损失赔偿额的计算方法，事后也未达成一致意见，本院根据屏山县政府交付安置房的违约情况及对唐清燕实际造成的损失和影响，酌情认定屏山县政府承担12000元的违约赔偿责任。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条、《中华人民共和国合同法》第一百一十二条、第一百一十三条第一款、第一百一十四条第一款之规定，判决如下：
一、屏山县人民政府于本判决生效后五日内向唐清燕交付A29地块7栋3单元×楼×号砖混结构房屋；
二、屏山县人民政府于本判决生效后十五日内向唐清燕支付违约赔偿金12000元；
三、驳回唐清燕的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息或支付迟延履行金。
案件受理费50元，由屏山县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 唐福均
代理审判员 刘俊路
人民陪审员 袁 林
二〇一六年九月十二日
书 记 员 张璐蕾