广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终2301号上诉人（原审原告）：黄正坚，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。委托代理人：陈亮，广东法制盛邦律师事务所律师。委托代理人：赖芃，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处，住所地广州市海珠区。法定代表人：黄春风，主任。委托代理人：谭丽萍，该办工作人员。委托代理人：彭浩中，广东绅源律师事务所律师。原审第三人：广州市海珠区昌岗街联星经济联合社，住所地广东省广州市海珠区。法定代表人：何志明，社长。上诉人黄正坚因村民待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初842号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，黄正坚，男，19XX年XX月XX日出生，为广州市海珠区昌岗街联星经济联合社（以下简称联星经济联社）下属的新港经济社社员。黄正坚与曾淑仪于1995年4月5日登记结婚，二人婚后于1997年12月9日生育一男孩黄XX，于2002年5月10日生育一女孩XX。2010年9月30日，广州市海珠区人口和计划生育局作出海滨江征决字[2010]第45号《社会抚养费征收决定书》，认为黄正坚、曾淑仪于2002年5月10日违反计划生育，超生一个子女，决定社会抚养费征收71904元。黄正坚夫妇于2010年10月8日缴清了上述社会抚养费。2011年2月23日，联星经济联社向黄正坚发出《违反计划生育处理通知》，内容为：“联社经调查了解，你于2002年5月计划外生育二孩黄康怡，现联社根据《联星村村规民约》第十一节第三十三条，及《联星经济联合社股份制章程》第二章第七条之一财产股第8点从2011年2月起对你进行处理……”上述通知于2011年3月10日送达黄正坚。新港经济社根据该《违反计划生育处理通知》停止发放黄正坚的一切社员福利待遇。黄正坚于2016年4月23日向联星经济联社提交《终止执行申请》，申请联星经济联社终止执行2011年2月28日对其作出《违反计划生育处理通知》的处罚，恢复其社员享有的股份分配及其福利待遇。联星经济联社收到后于2016年8月4日作出《关于黄正坚申请恢复社员福利待遇的回复》，内容为：“……您在2016年1月1日前违反计划生育超生第二孩（第二胎），联社根据有关法律法规及联社相关管理制度对您违反计划生育的行为已作出处理决定。根据广东省卫计委对《广东省人口与计划生育条例》（2016年1月1日起施行）的解答，您上述的行为属违法行为，按照法不溯及既往的原则，对已经作出处理不再改变……”黄正坚收到后不服，于2016年9月18日向广州市海珠区昌岗街道办事处（以下简称昌岗街道办）提交申请书，请求昌岗街道办责令联星经济联社自2016年1月1日起恢复其一切社员待遇，同时提交了相关证据材料。上述申请书及证据材料于2016年9月21日送达给联星经济联社。联星经济联社收到后，于2016年10月30日作出《关于黄正坚申请行政处理的处理意见》，认为其对黄正坚违反计划生育的处理是合法的，请求昌岗街道办驳回黄正坚的申请。昌岗街道办经审查相关证据、依据后，于2016年11月16日作出海昌行处字〔2016〕1号行政处理决定书，认为：黄正坚不符合法律、法规规定多生育子女的事实发生于2016年《广东省人口与计划生育条例》实施之前，根据法不溯及既往原则，联星经济联社不再改变对黄正坚的处理，并无不当。至于黄正坚认为其夫妇已经缴纳社会抚养费，已经受到行政处罚，联星经济联社不应重复处理，昌岗街道办认为计划生育行政部门对其进行行政处罚，并不影响联星经济联社依照《联星村村规民约》另行处理，从而最终决定对黄正坚要求联星经济联社自2016年1月1日起恢复其一切社员福利待遇的请求不予支持。上述行政处理决定书于2016年11月18日送达黄正坚，于2016年11月16日送达联星经济联社。黄正坚收到后不服，诉至该院。再查明，1997年12月9日通过的联管字（97）第3号《联星村村规民约》第二章第十一节第三十三条规定：“……对于强行生育多胎的育龄夫妇，除限令结扎外，征收夫妇双方各按村上一年全村的劳动力平均收入50%乘以7（年）的超生计划生育费。并在八年内不得参加社员财产股、社员分配股股红分配，停止农龄，停止发放劳动就业保障金，停止享受一切福利待遇……”1998年11月13日通过的《联星经济联合社股份制章程》第七条第一大点中的第8小点规定：“本股份制属于联星联合社内部的股份制，所以在赎买期间或已买足股数后，凡违反计划生育条例规定，不履行兵役义务，触犯刑律被劳教或被判刑的股东（包括已办理继承手续的非社员股东的代表），在处理期间一律取消赎买股份的权利，取消劳动就业基金、财产股红分配及社员分配股的分配……凡违反计划生育条例、劳教或判刑的，在处理期满，恢复股东资格后可享受股东的一切福利待遇……”2008年8月7日通过的《广州市海珠区昌岗街联星经济联合社章程》第五十七条规定：“本章程中未提及事项按联星经济联合社的有关规定执行。”除此之外，1999年1月18日通过的《关于股份制章程条款的补充说明通知》、2008年8月7日通过的《广州市海珠区昌岗街联星经济联合社章程》、2008年4月30日通过的《关于修改部分条款的通知》中均未有对超生人员停止享受福利待遇的问题进行规定。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”根据上述规定，昌岗街道办作为广州市海珠区人民政府的派出机关，在广州市海珠区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，黄正坚认为其合法权益受到联星经济联社的侵害，有权向昌岗街道办提出处理申请，昌岗街道办有权对辖区居民要求社员待遇的请求作出处理决定。《广东省计划生育条例》（1999年修正）第四十六条第（二）项规定：“计划外生育者，按下列规定处理：……（二）农业人口超计划生育一个子女的，夫妻双方分别按当地乡（镇）上年人均收入百分之三十以上百分之五十以下，一次性征收七年的计划外生育费；再超生的，以超生子女数为倍数征收计划外生育费；除征收计划外生育费外，夫妻双方五年内不予招工、招干、安排乡镇企业工作，户口不得‘农转非’；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其它集体福利……”穗卫函〔2016〕1377号《广州市卫生计生委关于全面二孩政策前超生人员处理问题的批复》规定：“……对于在新《省条例》实施前抢生二孩的，按照法律法规属违法行为。按照法不溯及既往的原则，对已经作出处理的不再改变；对尚未作出处理的，由有关行政执法机关和司法机关依法处理。”本案中，黄正坚于2002年5月10日政策外生育二孩事实清楚，黄正坚不符合法律、法规规定多生育子女的事实发生于2016年《广东省人口与计划生育条例》实施之前，属于超生人员，对此各方当事人均无异议。广州市海珠区人口和计划生育局于2010年9月30日作出海滨江征决字[2010]第45号社会抚养费征收决定书，对黄正坚夫妇违反计划生育的行征收社会抚养费，联星经济联社尔后于2011年2月23日对黄正坚计划外生育二孩的行为作出《违反计划生育处理通知》，决定根据《联星村村规民约》第十一节第三十三条及《联星经济联合社股份制章程》第二章第七条之一财产股第8点从2011年2月起对黄正坚进行处理，即在八年内不得参加社员财产股、社员分配股股红分配，停止农龄，停止发放劳动就业基金，停止享受一切福利待遇并未超出上述《广东省计划生育条例》（1999年修正）第四十六条第（二）项规定的七年以上十四年以下的最长限制期限。黄正坚主张联星经济联社制定的《联星村村规民约》第三十三条违反当时法律规定，应属自始无效，该院不予采纳。结合《广州市卫生计生委关于全面二孩政策前超生人员处理问题的批复》的相关规定，因联星经济联社对黄正坚停止社员福利待遇的限制已于2011年2月23日作出，因此，昌岗街道办认为黄正坚不符合法律、法规规定多生育子女的事实发生于2016年《广东省人口与计划生育条例》实施之前，根据法不溯及既往原则，联星经济联社不再改变对黄正坚的处理没有违反法律规定，从而最终不予支持黄正坚请求自2016年1月1日起恢复一切社员福利待遇的请求，并无不当。黄正坚于2016年9月18日向昌岗街道办提交申请书及相关的证据材料，昌岗街道办收到后依法送达给了联星经济联社。联星经济联社收到后作出《关于黄正坚申请行政处理的处理意见》。昌岗街道办经审查相关证据、依据，于2016年11月16日作出行政处理决定书，并依法进行了送达，程序合法。因此，昌岗街道办于2016年11月16日作出的海昌行处字〔2016〕1号行政处理决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。黄正坚请求撤销上述行政处理决定书的理由不能成立，该院不予采纳。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄正坚的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄正坚负担。上诉人黄正坚不服原审判决，上诉称：一、原审判决认定事实错误。原审第三人对上诉人处理的期限不明确，应当认定为未作出具体处理。原审第三人通知新港经济社，要求其对上诉人自2011年2月起进行处理，该《通知》记载有开始执行日期，但没有记载执行期间，更没有记载执行完毕日期。2016年起放开二孩，所以原审第三人对上诉人的处理应认定为已经处理完毕。上诉人生育二孩的行为发生在2002年5月10日，原审第三人却在事发9年后对该行为作出处罚处理，严重超过时效。被上诉人作出的海昌行处字[2016]1号决定适用法律错误，原审第三人1997年制定的《村规民约》第三十三条规定与当时有效的《广东省计划生育条例》（1997年修正）第三十二条第（二）项规定冲突，属违反上位法无效，其后于1998年制定的《联星股份制章程》、于1999年1月18日通过的《关于股份制章程条款的补充说明通知》、2008年8月7日通过的《联星经济联合社章程》、2008年4月30日通过的《关于修改部分条款的通知》再也没有对超生人员停止享受福利待遇的问题进行规定。被上诉人引用1998年制定《广东省计划生育条例》第四十六条第（二）项认定原审第三人1997年制定的《村规民约》第三十三的规定合法，是典型的适用法律错误。根据从旧兼从轻的法律适用原则，上诉人之前生育二孩的行为从2016年1月1日起已成为国家法律和政策积极鼓励的行为。因此，被上诉人应当适用新法维护上诉人的合法权利，确认原审第三人在2016年1月1日后继续执行原处理决定违法。二、原审判决适用法律错误。依据2008年《广东省计划生育条例》第四十八条规定，有关单位作出相关行政处理决定之日起，村民七年以上十四年以下不得享受农村集体福利。那么，上诉人于2010年被征收社会抚养费，则原审第三人依法理应在2010年对上诉人作出处理，但其于2011年才处理，显然违反了前述《广东省计划生育条例》第四十八条的规定，依法应予纠正。三、对在2016年《中华人民共和国人口计划生育法》实施前违法生育二孩尚未处理或正在处理应如何处理，2016年全国人大常委会法工委己出具答复意见，明确建议有关机关不再处理。综上，请求二审撤销一审判决、被诉行政处理决定，责令被上诉人对上诉人提交的申请重新作出处理，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人昌岗街道办二审答辩称：一、被上诉人不存在侵犯上诉人村民福利待遇的情形，被诉行政处理决定实质是行政裁决行为，且该行为程序与实体处理均合法。二、被诉行政处理决定、一审判决认定事实清楚、证据充足。原审第三人对上诉人所作的停止享受社员一切福利待遇的处理，既有具体的起点时间，又有具体的期限或年限，不存在期限不明确。原审第三人对上诉人的处罚不是行政处罚，不存在超过时效的问题。三、被上诉人的行政处理适用规范性依据正确，一审判决适用的法律亦正确。原审第三人对上诉人作出处罚时，其处罚决定不存在违反当时法律法规、规章政策、村规民约及其有关计划生育章程规定的情形。虽然1997年制定的《联星村村规民约》第十一节第三十三条对超生者的处罚年限与1997年的《广东省计划生育条例》第三十二条第（二）项的规定不一致，但是符合随后的1998年《广东省计划生育条例》第四十六条第（二）项、2008年修订的《广东省人口与计划生育条例》第四十八条及2016年1月1日实施的《广东省人口与计划生育条例》第四十条的规定。处罚时间没有发生在1998年《广东省计划生育条例》修正实施前。1997年制定的《联星村村规民约》与1998年制定的《联星经济联合社股份制章程》在目前仍然是有效的。全国人大法工委并没有对2016年《中华人民共和国人口计划生育法》实施前违法生育二孩尚未处理或正在处理作出“有关机关不再处理”的答复，只答复称2016年《中华人民共和国人口计划生育法》实施前不符合规定生育的小孩，仍是违法生育。四、被上诉人的行政处理程序合法。目前我国没有行政程序法或行政处理程序法规定被上诉人对上诉人的处理申请必须召开听证、申辩会议、制作笔录或调解等程序工作。法无明文则不为，被上诉人只需依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的期限作出必要调查并作出处理即可。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充足，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人联星经济联社二审称：黄正坚系本社属下新港经济合作社的正式社员。黄正坚及其配偶曾淑仪夫妇二人未依法获得计划生育管理机关审批于2002年5月10日超生第二孩黄康怡，依据《广东省计划生育条例(1999修正)》第九条的规定，黄正坚该行为是计划外生育，是违法行为。该社联管字(97)第3号《联星村村规民约》第十一节第三十三条规定：“对于强行生育多胎的育龄夫妇，除限令结扎外，征收夫妇双方各按村上一年全村的劳动力平均收入50%乘以7(年)的超计划生育费。并在八年内不得参加社员财产股、社员分配股股红分配，停止农龄，停止发放劳动就业基金，停止享受一切福利待遇和取消股权资格。处分期满并能按计划交清超计划生育费的，恢复社员财产股、社员分配股股红分配及劳动就业基金，恢复农龄和福利待遇。凡多胎生育的子女，均没有社员资格，不享受一切福利待遇”。该社在1999年1月修订并且通过的《联星经济联合社股份制章程》的第七条第一款第8项规定：“本股份制属于联星联合社内部的股份制，所以在赎买期间或已买足股数后，凡违反计划生育条例规定，在处理期间一律取消赎买股份的权利，取消劳动就业基金、财产股红分配及社员分配股的分配。凡违反计划生育条例的，在处理期满，恢复股东资格后才可享受股东的一切待遇”。上述规定没有违反《广东省计划生育条例(1997修订)》、《广东省人口与计划生育条例(2002修订、2008修订、2014修正)》的相关规定。依据该社联管字(97)第3号《联星村村规民约》第十一节第三十三条规定和本《联星经济联合社股份制章程》的第七条第一款第8项规定，该社于2011年2月23日发出《违反计划生育处理通知》，对黄正坚作出处罚，黄正坚在处理期间一律取消赎买股份的权利，取消劳动就业基金、财产股红分配及社员分配股的分配，从2011年2月起进行处理。该处理期为八年，执行至2019年1月31日止。该社该处理行为是合法的。根据广东省卫计委对《广东省人口与计划生育条例》（2016年1月1日起施行）前超生二孩的解释和《广州市卫生计生委关于全面二孩政策前超生人员处理问题的批复》［穗卫函(2016)1377号］的答复，即“对于在新《省条例》实施前抢生二孩的，按照法律法规属违法行为。按照法不溯及既往的原则，对已经作出处理的不再改变；对尚未作出处理的，由有关行政执法机关和司法机关依法处理”，该社不能作出没有法律依据的决定来停止执行对范俊彬违反计划生育的处理。该社认为海昌行处字[2016]1号行政处理决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。请求二审法院依法维持一审判决。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，对于被上诉人作出被诉行政处理决定的职权依据，各方当事人均无异议，本院不再论述。本案的争议焦点是：2016年国家实施全面二孩政策后，原违法生育二孩的社员黄正坚申请恢复其农村股份合作制股份分红及其他集体福利待遇是否应予以准许。对于“2016年国家实施全面二孩政策后，原违法生育二孩的社员申请恢复其农村股份合作制股份分红及其他集体福利待遇”应如何处理，本院已生效的（2017）粤71行终2303号行政判决已作出明确的认定，该判决认为：“……2016年修订的《广东省人口与计划生育条例》第十八条规定“提倡一对夫妻生育两个子女，不符合法律、法规规定多生育子女的，属于超生”。即我国在2016年调整制定了新的计划生育政策，实施全面二孩政策。……集体经济组织在制定和实施有关自治章程、村规民约时，不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，应符合最有利保护村民合法权益的原则，促进社会经济可持续性发展。……因2016年1月1日生效的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定全面放开二孩生育，《广东省人口与计划生育条例》在2016年亦进行相应修改，明确规定提倡一对夫妻生育两个子女，邓思韵在2014年违反计划生育的行为已依当时法律法规作出处理，由于现行的国家计划生育政策作出重大调整，相应法律法规亦进行修改，原处理没有执行的部分已与现行法律法规规定相抵触，继续执行既不符合现行法律规定，又不符合国家鼓励生育二孩政策精神，更不利于保护公民合法权益要求。……对邓思韵提出关于停止执行违法生育二孩经济惩罚、恢复村民福利待遇的申请及类似情况应当依法妥善处理，邓思韵的请求具有合法性和合理性。联星经济联社在2016年1月1日之后继续依据1997年《联星村村规民约》和1999年《联星经济联合社股份制章程》相关规定，对邓思韵生育二孩行为，仍按违法多胎生育的情形进行惩罚，与现行的国家法律及政策精神不符。昌岗街道办以法不溯及既往原则为由，作出驳回邓思韵恢复社员福利待遇请求的决定，未遵循最有利保护当事人合法利益的原则，不符合现行法律法规要求，应予撤销。……。”根据该判决的认定和判决结果，2016年国家实施全面二孩政策后，之前违法生育二孩的社员申请停止执行违法生育二孩经济惩罚、恢复其农村股份合作制股份分红及其他集体福利待遇有合理性和合法性，应妥善处理，原处理没有执行的部分不宜继续执行。本案中，被上诉人黄正坚因在2016年前违法生育二孩而被联星经济社作出在八年内停止享受社员一切福利待遇的处罚，该处罚尚未执行完毕。现黄正坚于2016年后申请联星经济联社对其终止执行继续处罚，并恢复其所有社员待遇。根据上述生效判决的认定，昌岗街道办以法不溯及既往原则为由，作出驳回黄正坚请求终止执行继续处罚，并恢复其所有社员待遇的决定，未遵循最有利保护当事人合法利益的原则，不符合现行法律法规要求，应予撤销。综上所述，昌岗街道办作出的海昌行处字［2016］1号行政处理决定认定事实清楚，但适用法律错误，依法予以撤销。上诉人黄正坚的上诉理由部分成立，上诉请求本院予以支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款、第七十条第(二)项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初842号行政判决；二、撤销被上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处于2016年11月16日作出的海昌行处字［2016］1号行政处理决定；三、被上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处在本判决生效之日起60日内对黄正坚的恢复社员福利待遇的申请重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一八年四月三日法官助理 张禄林书 记 员 王 薇