山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）济民一初字第24号
原告济南市职工文化事业发展中心，住所地济南市。
法定代表人王斌，主任。
委托代理人宋俊博，北京德恒（济南）律师事务所律师。
委托代理人王连军，北京德恒（济南）律师事务所律师。
被告缤纷五洲集团有限公司，住所地济南市。
法定代表人嵇惠侠，董事长。
委托代理人刘昌君，山东博翰源律师事务所律师。
委托代理人聂清娟，女，住济南市。
原告济南市职工文化事业发展中心（以下简称职工文化中心）与被告缤纷五洲集团有限公司（以下简称五洲集团）合同纠纷一案，本院于2014年12月9日受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月20日、2016年5月31日公开开庭审理了本案。原告职工文化中心的委托代理人宋俊博、王连军，被告五洲集团的委托代理人刘昌君、聂清娟到庭参加了诉讼。现本案已审理完毕。
原告职工文化中心诉称：2007年9月6日，济南市第二工人文化宫(甲方，以下简称二宫)与山东缤纷五洲商城开发有限公司(乙方，以下简称五洲商城)签订《济南市第二工人文化宫改扩建二期工程部分项目合作建设协议书》，协议约定：甲乙双方合作建设济南市第二工人文化宫改扩建二期工程中的工会大厦和文体中心。拟合作建设总面积60604平方米，其中工会大厦45420平方米(地下3111平方米)；文体中心建筑面积15184平方米。甲方提供40.8亩规划建设用地，保留原划拨土地性质，不进行土地出让，乙方投入建设资金。工期12个月。工程建成后，全部产权归甲方。甲方使用工会大厦19555平方米，包括17555平方米(地上14440平方米，地下3111平方米)的酒店和第四层2000平方米的写字间。其余44164平方米作为建设资金的偿还，由乙方有偿使用20年。乙方每年向甲方支付有偿使用费500万元，支付周期为六个月。第一次有偿使用费的支付为本协议商定的工程竣工日期后十日内。
同时，二宫(甲方)与五洲商城(乙方)签订《补充协议》，约定：实际规划地上建筑面积57500平方米，包括工会大厦42309平方米(其中酒店14440平方米)，文体中心15191平方米，地下面积3111平方米。工会大厦25869平方米和文体中心的15191平方米，共计41060平方米归乙方使用，鉴于乙方投入资金回收困难，在使用20年的基础上，再增加十五年。使用期满，由甲方无偿收回，工会大厦四楼2000平方米写字间归甲方使用。工会大厦14440平方米的酒店及地下面积3111平方米归乙方使用，使用期限20年，使用期满由甲方无偿收回，乙方使用的酒店等设施，每年向甲方缴纳使用费500万元。每隔6个月缴纳一次，每次缴纳使用费的50％，以后以此类推。乙方使用的41060平方米的面积，由乙方进行管理，前20年的管理费归乙方所有，20年后，管理费60％归乙方，管理费的40％归甲方。同时协议约定，如被告不按期支付使用费，按应付金额的日千分之三支付违约金。
2007年9月6日，济南市总工会(甲方)与五洲商城(乙方)签订《协议书》，约定：乙方使用的酒店，包括二宫与乙方签订的《济南第二工人文化宫改扩建项目合作建设协议书》中乙方使用的44164平方米，每年向甲方缴纳有偿使用费伍佰万元。此费用与合作协议书所称上交的使用费一致。
工程建成后投入使用，2010年1月30日五洲集团开业经营。根据协议约定，五洲集团应自2010年1月30日起向职工文化中心支付使用费。但经职工文化中心多次催要，五洲集团拒支付使用费。同时，五洲集团将应向职工文化中心交付的工会大厦四楼2000平方米写字间自行进行了出租。
另外，2012年12月27日，二宫并入济南市文化事业发展中心；2013年6月l7日，五洲商城更名为五洲集团。
由于五洲集团的违约行为给职工文化中心造成重大的经济损失。为维护文化事业中心的合法权益，特诉至贵院。请求判令：l、判令被告五洲集团向原告职工文化中心支付使用费2500万元；2、判令被告五洲集团向原告职工文化中心交付工会大厦四楼2000平方米写字间，并赔偿经济损失328.5万元；3、本案诉讼费用由被告五洲集团承担。
原告职工文化中心为证明其主张，提供了以下证据：1、2007年9月6日二宫与五洲商城签订的《济南市第二工人文化宫改扩建二期工程部分项目合作建设协议书》。2、二宫与五洲商城签订的《补充协议》。3、2007年9月6日济南市总工会与五洲商城签订的《协议书》。4、济南市机构编制委员会(济编发(2012)40号)关于设立职工文化中心的批复。5、五洲集团工商登记资料。6、五洲集团的开业报道。7、2010年5月26日五洲集团与侯某君签订的《租赁合同》。8、山东省总工会下发的鲁会办【2007】79号文，《关于贯彻落实中华全国总工会〈关于山东省济南市第二工人文化宫改扩建项目二期工程规划建设请示的批复〉的通知》及该文件所附中华全国总工会工资字【2007】第13号《关于山东省济南市第二工人文化宫改扩建项目二期工程规划建设请示的批复》。9、二宫、职工文化中心向济南市国土资源局天桥分局缴纳的涉案土地租金收据一宗。10、济南市第二工程文化宫建筑平面图一份。11、房屋所有权证三份。12、档案管调取的房屋所有权存根。13、二期和三期的国有土地使用权证。14、济南市发改委济发改投资【2004】394号《济南市发展和改革委员会关于市第二工人文化宫改扩建工程可行性研究报告的批复》。15、济南市规划局济规设【2004】36号《济南市规划局关于济南第二工人文化宫改造规划的批复》。16、济南市规划局济规设【2005】49号《关于济南第二工人文化宫改造规划的批复》。17、济南市规划局【2007】18号文。18、济南市规划局【2007】第104号文。19、济南市规划局【2007】第30号《建设工程规划验线合格通知书》。20、济南市发改委济发改投【2006】589号。《关于济南市第二工人文化宫改扩建项目二期工程延期的批复》。21、济南市发改委济发改投【2008】355号《关于济南第二工人文化宫二期工程继续延期实施的通知》。上述证据，除证据6、7、8、17、18、19为复印件外，其他均为原件。
被告五洲集团答辩称：一、本案的基本情况。2006年6月27日，二宫与五洲商城签订《合作协议书》，约定：二宫以土地出资，五洲商城以建房所需资金出资，合作建设二宫改扩建二期工程，五洲商城拥有40年的使用经营权等。二宫必须在2006年l0月l日前将符合约定条件的土地办理完相关手续。2007年9月6日，应二宫要求，五洲商城与二宫签订了《济南市第二工人文化宫改扩建二期工程部分项目合作建设协议书》、与济南市总工会签订了《协议书》。因该两份协议书与2006年6月27日签订的《合作协议书》有部分内容不一致，为明确双方之间认可《合作协议书》有约束力，二宫与五洲商城又同时签订了《补充协议》，明确约定：“在双方没有明令废除2006年6月27日签订的合作协议及本补充协议的情况下，双方只执行2006年6月27日的合作协议和本补充协议”。根据《合作协议书》约定，二宫应于2006年10月l日前将符合约定条件的土地办理完相关手续，但拖延至今也没有履行完毕。五洲商城自2007年11月15日依据济南市规划局《建设工程规划设计审查核准意见书》，垫资三亿多元建设，2009年底主体建设完工。期间，二宫与五洲商城之间有资金借贷关系，二宫及二宫的合作方通过五洲商城向稽惠侠个人借款，至今没有结清。为了回笼资金及减少对招商客户的违约赔付，五洲商城自2010年4月起开始分批使用大厦试运营。但因为二宫违约，导致缤纷五洲广场至今没有《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等手续，不能办理消防大证等，导致不能招商与引进有实力、有规模的大客户，至今尚有约15000平方米空闲。2014年11月14日，职工文化中心与五洲集团签署《关于处理缤纷五洲项目合作问题的会议纪要》。双方确认：考虑五洲集团招商与经营等困难，减免其半年使用费(250万元整)；职工文化中心还应该支付五洲集团借款利息917.6875万元等，并约定双方互不追究违约责任。
二、职工文化中心的诉讼请求，不应得到法律上的支持。关于职工文化中心的第一项诉讼请求。涉案房产实际使用的时间是2010年12月1日即酒店的开业时间，而非《会议纪要》中所记载的2010年1月30日。职工文化中心对涉案房产在2010年度不能正常使用，在其向天桥区国土局提交的申请中，已经予以确认。那么自2010年l2月1日至2014年职工文化中心起诉立案之日，4个年度的使用费账面计算应为2000万元，扣减职工文化中心同意减免五洲集团半年使用费(250万元整)、己支付的300万元使用费以及应付嵇惠侠的借款本息与违约金后，五洲集团截止目前无需再向职工文化中心支付使用费。关于职工文化中心的第二项诉讼请求。诚如《会议纪要》中第3条载明：“目前由缤纷五洲代中心出租、管理的2000平米房产的租金，在扣除相关装修费用和消防验收等费用后，转交中心，并就后续管理拿出方案”。对此，五洲集团无异议。自2010年5月26日该处房产由五洲集团代为出租出去，每年收取租金73万元，期间因客观原因对承租人进行了一些租金减免，目前共收取租金2714000元，且该租金中包含侯某君应向五洲集团缴纳的每天每平方米3毛的物业费，按面积2134平方米计算，截止到2015年2月8日，累计约863630元。为顺利出租，五洲集团应承租人要求，对四楼房产进行了装修，费用为1426033.32元，租金收入应缴税金461380元。因双方对五洲集团代为缴纳支出的相关费用与承担一直没有明确，所以一直没有结算。目前，四楼2000平米房产处于正常出租使用过程中，职工文化中心对此予以认可。故，职工文化中心诉求交付四楼2000平米房产并赔偿经济损失，不应得到支持。现在五洲集团的义务就是结算费用后转交租金、就后续管理提交方案。
被告五洲集团为证明其主张提交了以下证据：l、2006年6月27日《合作协议》。2、2007年9月6日《补充协议》。3、2007年9月6日二宫与五洲商城签订的《济南市第二工人文化宫改扩建二期工程部分项目合作建设协议书》。4、2007年9月6日济南市总工会与五洲商城签订的《协议书》。5、2007年9月6日和2007年11月15日济南市规划局出具的《建设工程规划设计审查核准意见书》。6、2007年12月2l日济南市规划局出具的《建设工程规划验线合格通知书》。7、2008年7月8日职工文化中心出具的《证明》。8、2010年4月8日、12月l3日二宫分别向天桥国土资源局提交《关于减免工会大厦用地政府纯收益金的申请》、《关于工会大厦用地政府土地纯收益金的缓缴申请》。9、缤纷五洲大酒店出具的证明及消防罚款收据。10、二宫及其合作方与五洲集团及其法人嵇惠侠签订的部分《借款协议》。11、2008年5月l4日嵇惠侠与五洲商城签署的协议书及部分财务凭证。12、2011年1月21日职工文化中心出具的五洲集团支付职工文化中心使用费300万元收据。13、2014年12月24日五洲集团出具的《缤纷五洲商业广场四楼2000平方米房产出租使用情况》及为出租该处房产支付相关费用的证据材料一宗。14、2013年12月1日五洲集团与案外人侯某君签订的补充协议。15、侯某君出具的《证明》一份。16、五洲集团自己出具的自2011年4月25日至2016年1月29日收取租金的统计表一份。17、五洲集团收取某某良足物业管理费收据三张。18、2014年11月13日双方签署《关于处理缤纷五洲项目合作问题的会议纪要》。证据1、2、9-13、15-18为原件，证据3-8、14为复印件。
经审理本院认定：一、关于二宫、济南市总工会与五洲商城签订的合作协议、补充协议和会议纪要情况。
2006年6月27日，二宫与五洲商城就合作建房事宜签订《合作协议书》，协议约定，二宫在合作建房的地块上，办理其中平方米（50亩）为出让地，土地用途为商业，其它为划拨土地，相关费用由二宫负担。二宫以该土地出资，五洲商城以建房所需资金出资。在总规划面积15万平方米以上的基础上，其中的3万平方米建筑面积给二宫，总建筑面积不足15万平方米，二宫所得按比例下降。其余的建筑物五洲商城拥有40年的使用经营权。40年后，所有建筑物归二宫所有。按照规划图纸，文体活动中心归二宫所有使用，不足3万平方米（建筑面积）部分从培训、帮扶中心5楼以上补足二宫。其余全部归五洲商城使用40年。五洲商城于2006年6月30日将1000万元打入双方共建的共管账户，作为履约保证金。二宫必须在2006年10月1日之前将符合约定条件的土地办理完相关手续，取得土地证。土地证办理完毕后三日内，二宫办理规划手续，规划用地为商业。二宫办理完相关手续达到开工条件后，该项目的招标、施工等与项目有关的事宜，由五洲商城负责。二宫不得干涉五洲商城的工作，需二宫提供相关手续盖公章，配合相关工作的，二宫必须配合。
2007年9月6日，二宫与五洲商城签订《济南第二工人文化宫改扩建二期工程部分项目合作建设协议书》，协议约定，双方合作建设二宫改扩建二期工程中的工会大厦和文体中心。根据市发改委、规划局批复和全总要求并结合实际情况，双方拟合作建设项目总面积60604平方米，其中工会大厦建筑面积45420平方米（其中地下建筑面积3111平方米），文体中心建筑面积15184平方米。合作方式约定，二宫提供规划建设用地40.8亩，工程建成后主要用于文体、娱乐、休闲等公益事业，保留原有划拨土地使用性质，不进行土地出让，五洲商城负责投入建设资金。工程建设工期为12个月（含装修），即从2007年月日至2008年月日。整个工程竣工并经建设主管部门验收合格后交付使用。工程建成后，全部产权归二宫。二宫使用工会大厦19555平方米，包括17555平方米的酒店和第四层2000平方米的写字间，其余44146平方米作为建设资金的偿还，由五洲商城有偿使用20年，使用期自本协议商定的工程竣工日期起算。使用期满，二宫无偿收回使用权。使用期内，五洲商城每年向二宫交付有偿使用费500万元，支付周期为6个月。第一次有偿使用费的支付为本协议商定的工程竣工日期后10日内五洲商城向二宫支付250万元，第二次有偿使用费250万元自工程竣工期满6个月后的10日内支付，以后以此类推，如五洲商城不能按时拨付资金，二宫按每日应付金额的千分之三向五洲商城收取违约金，直到终止合同。
二宫与五洲商城还分别提交了一份协议内容完全一致的《补充协议》，但二宫提交的一份显示时间为：“2007年月日”，五洲商城提交的一份显示时间为“2007年9月6日”。补充协议约定，工会大厦25869平方米和文体中心15191平方米，共计41060平方米，归五洲商城使用。鉴于五洲商城投入资金收回困难，在使用20年的基础上再增加15年。使用期满，由二宫无偿收回。工会大厦四楼2000平方米写字间归二宫使用。工会大厦14440平方米的酒店及地下面积3111平方米归五洲商城使用，（保证机房使用）使用期限20年，使用期满，由二宫无偿收回。该工程规划之外的配套临建房归五洲商城无偿使用，合同期满，由二宫无偿收回。五洲商城使用的酒店等设施，每年向二宫缴纳使用费500万元。每隔六个月缴纳一次，每次缴纳使用费的50％。第一次支付时间为工程实际竣工验收后10日内，第二次为第一次缴纳后的6个月期满后10日内，以后依次类推。五洲商城使用的41060平方米的面积，由五洲商城进行管理，前20年的管理费归五洲商城所有，20年后，管理费的60%归五洲商城，管理费的40%归二宫。该协议还约定，在双方没有明令废除2006年6月27日签订的合作协议及本补充协议的情况下，双方只执行2006年6月27日的合作协议和本补充协议。
2007年9月6日，济南市总工会与五洲商城签订了一份《协议书》，协议约定，济南市总工会同意二宫将其使用的工会大厦17551平方米的酒店（其中地上14440平方米，地下3111平方米）交付五洲商城使用，使用期20年。使用期满，由二宫无偿收回。五洲商城将该建筑作为酒店使用，并按四星级标准装修，装修费用由五洲商城负担。五洲商城使用的酒店，以及二宫与五洲商城签订的《济南第二工人文化宫改扩建二期工程部分项目合作建设协议书》中五洲商城使用的44164平方米，应每年向济南市总工会缴纳有偿使用费500万元。此费用与合作协议所称上交的使用费一致。
2014年11月13日，职工文化中心与五洲商城签署《关于处理缤纷五洲项目合作问题的会议纪要》，该纪要载明：1、五洲商城应自2010年1月31日起每年向职工文化中心支付500万元使用费。考虑到五洲商城当时的实际困难和经营状况，职工文化中心同意减免半年使用费250万元。2、山东某某实业有限公司在通讯城建设过程中，通过二宫向嵇惠侠借款合计21792550元，至2011年1月21日，本金已还清，尚欠利息9176875元。3、目前由五洲商城代职工文化中出租、管理的2000平方米房产的租金，在扣除相关装修费用和消防验收等费用后，转交给职工文化中心，并就后续管理拿出方案。4、双方互不追究违约责任。该《会议纪要》有双方工作人员的签字。
二、关于涉案合作项目的请示、批复及取得的开发手续情况。
1992年10月19日二宫取得包括涉案土地在内的天桥国用（92）字第0107xxx号国有土地使用权证，该证载明的地号为040107xxx，土地用途为文、体、娱，使用期限为长期。
济南市发展和改革委员会于2004年10月20日作出济发改投资〔2004〕394号文，对济南市总工会“关于济南市第二工人文化宫改扩建项目的立项请示”和《第二工人文化宫改扩建项目可行性研究报告》作出批复，同意建设济南市第二工人文化宫改扩建项目，并对建设规模、建设内容、投资估算和资金来源作出具体批复。济南市发展和改革委员会又分别于2006年11月21日和2008年5月30日下发《济发改投资〔2006〕589号》、《济发改投资〔2008〕355号》文，同意济南市总工会将二宫改扩建项目二期工程分别延期至2006年和2008年继续实施。两份批复还载明，项目总占地7.27公顷，建筑面积81200平方米，其中地上建筑面积65200平方米，地下建筑面积16000平方米，主要包括职工文化广场、职工帮扶中心、职工培训和再就业服务中心、管理用房及地下停车场等辅助设施。工程投资16000万元，所需资金由单位自筹解决。
2007年8月6日中华全国总工会作出《关于山东省济南市第二工人文化宫改扩建项目二期工程规划建设请示的批复》，该批复载明，同意二宫改扩建项目二期工程规划建设占地面积72700平方米，建筑面积90764平方米。其中包括五一广场20160平方米，文体活动中心，改造后面积10000平方米，工会大厦42309平方米，文化中心建筑面积15184平方米，地下室建筑面积3111平方米。同意二宫二期工程预算投资1.7亿元。其中五一广场和职工文体活动中心，由当地政府投资建设，产权归工会所有。工会大厦、文化中心等项目建筑面积60604平方米，由开发商出资1.5亿元进行建设，工程竣工后全部产权归市总工会。二宫使用工会大厦的16440平方米，其余44164平方米可以交给开发商使用不超过20年，在这期间开发商每年须交给二宫500万元作为回报，使用期满，济南市总工会收回全部使用权。2007年8月22日山东省总工会办公室向济南市总工会下发《关于贯彻落实中华全国总工会〈关于山东省济南市第二工人文化宫改扩建项目二期工程规划建设请示的批复〉的通知》，通知要求济南市总工会必须按照该意见贯彻落实。
济南市规划局于2004年11月19日作出的《济南市规划局关于济南市第二工人文化宫改造规划的批复》载明，对二宫编制的《济南第二工人文化宫改造规划》收悉，并于2004年9月10日报市城市建设项目审批小组审批同意，并提出了具体要求。济南市规划局于2005年8月23又作出《关于济南第二工人文化宫改造规划调整的批复》，同意二宫的规划调整，并又提出具体要求。济南市规划局于2007年9月3日出具的《建设工程规划设计审查合理意见书》〔2007〕第18号文载明，原则同意济南市总工会委托济南市规划设计研究院编制的位于天桥区济洛路以东，标山南路以北的济南第二工人文化宫改造规划调整（二），该项目的规划指标为：一期地块为帮扶中心、二期地块为绿化广场和体育设施、三期地块为文体综合办公区和住宅区。济南市规划局2007年11月15日出具的《建设工程规划设计审查合理意见书》〔2007〕第104号文载明，原则同意二宫委托山东某某建筑设计院有限公司依据市规划局〔2006〕第178号《建设工程规划设计要求通知书》编制的位于天桥区济洛路以东，标山南路以北的文体中心建筑设计方案一，办理方案审批手续。济南市规划局于2007年12月21日出具的《建设工程规划验线合格通知书》〔2007〕第30号载明，经审查二宫申请的位于天桥区济洛路xx号的工会大厦一栋、职工文体活动中心工程的规划验线，符合有关规划要求。
涉案合作项目是在拆除济南市总工会名下具有合法产权的相关房产后施工建设的，至今该合作项目的土地性质仍为国有划拨地，该项目亦未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证。现涉案合作项目已经竣工，并由五洲集团占有使用或出租。
三、涉及本案的其他事实问题。
嵇惠侠与二宫于2006年6月28日签订《借款合同》，约定，二宫借用嵇惠侠1000万元，借款利息按每月千分之十二计算。借款期限为二宫出具收据之日起算，至二宫还清借款之日止。2008年5月14日嵇惠侠与二宫、山东某某实业有限公司签订《借款协议》，协议载明，稽惠侠与二宫、山东某某实业有限公司经过核对，至2008年5月14日，二宫、山东某某实业有限公司尚欠稽惠侠11792550元，借款期限从2008年5月14日起至2008年12月31日。利息按月利息15‰，每三个月结算一次利息。到期未还在计算利息的基础上，二宫、山东某某实业有限公司按日万分之五向稽惠侠支付违约金。嵇惠侠与五洲商城还签订《协议书》一份，协议载明，山东某某实业有限公司通过二宫向稽惠侠借款，稽惠侠通过五洲商城向二宫汇款，截止到2008年5月14日，本金合计11792550元。以上客观情况，嵇惠侠与五洲商城约定：1、山东某某实业有限公司通过二宫归还嵇惠侠的款项由五洲商城代为收取。2、如果山东某某实业有限公司与二宫不能全部归还稽惠侠11792550元，嵇惠侠同意由五洲商城从其应向二宫交付的使用费中扣减。先扣利息（按每月1分5计息），再扣本金。该协议书上只有稽惠侠的签名。
2010年5月26日五洲商城与侯某君签订《租赁合同》一份，合同约定，五洲商城将位于济洛路xx号缤纷五洲商城四楼约2000平方米的房屋出租给侯某君，租赁期限为15年，自2010年5月8日至2025年5月8日。房屋的装修期限为3个月（不计入租赁期限）。第一年设施维护费、场地使用费、房屋租金总额为73万元。以后每五年上述三项费用都递增5％。每年租金分两期支付，侯某君按每6个月支付一次，每期支付年度租金的50％，每期支付需提前三个月，否则视为违约。租赁期间，房屋和土地的产权税由五洲商城依法缴纳。2013年12月1日五洲集团与侯某君签订《补充协议》一份，协议约定，双方2010年5月26日签署的某某良足商铺租赁合同实际租赁面积为2134平方米，自某某良足开业之日起物业管理费收费标准为0.3元／天／平方米，租金中已包含物业管理费，侯某君不再另行缴纳。本协议与原合同具有同等法律效力。
2011年1月21日五洲商城向二宫缴纳土地使用费300万元。自2010年6月28日至2015年的9月9日，以济南市总工会、二宫和职工文化中心的名义共计向济南市国土资源局天桥分局缴纳土地租金160万元。
2012年12月27日，济南市第二工人文化宫并入职工文化中心。2013年6月l7日，五洲商城更名为五洲集团。
根据职工文化中心的申请，由本院技术室委托济南某某工程咨询监理有限公司以2010年5月26日为基准日，对涉案工会大厦四层2000平方米写字间的装修价值做鉴定，本院技术室以经三次调查取证及现场勘验，本案当事人仍无法提交鉴定所必须的材料为由，于2015年11月2日终止鉴定，作退卷处理。后双方同意按五洲集团主张的装修费1426033.32元的80％折扣职工文化中心主张的损失。
本院认为，本案的争议焦点为：一、关于涉案《合作协议书》、《济南第二工人文化宫改扩建二期工程部分项目合作建设协议书》和《补充协议》的性质及效力问题；二、关于五洲集团是否应支付职工文化中心主张的使用费问题；三、关于五洲集团是否应交付职工文化中心工会大厦四楼2000平方米的写字间及是否应赔偿经济损失问题。
关于焦点一，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十七条规定，合作开发房地产合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只以租赁或者其他形式使用房屋的，应当认定为房屋租赁合同。本案中，二宫与五洲商城在2006年6月27日双方签订的《合作协议书》、于2007年9月6日签订的《济南第二工人文化宫改扩建二期工程部分项目合作建设协议书》及《补充协议》中约定，二宫提供土地、五洲商城投资，双方合作建设济南第二工人文化宫改扩建二期工程中的工会大厦和文体中心项目，项目建成后全部产权归二宫所有，五洲商城只是有期限的使用其中的部分房产，并仅就其中的工会大厦14440平方米的酒店及地下面积3111平方米按每年500万元向二宫缴纳使用费，使用期限为20年，其他部分为无偿使用20年。本院认为，本案中系由五洲商城代为出资建设涉案的工会大厦和文体中心，建成后五洲商城租赁使用二宫的部分房产，房产的所有权并不发生变化。涉案房产不对外销售，五洲商城不承担经营风险，因此双方之间合作建设的项目不属于商品房，双方亦不是通过销售开发的涉案项目而获得商业利润，故双方之间的合同不符合合作开发房地产的特征，进而双方之间的争议不属于合作开发房地产纠纷。从双方签订合同的目的来看，五洲商城的投资获取的回报就是项目建成后在一定年限内无偿经营使用其中的大部分房产和有偿经营使用其中的小部分房。该权利实质属于租赁权，五洲商城为项目投入的资金应为预付的租金。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十七条之规定，双方之间签订的协议应为房屋租赁合同。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。至今该合作项目的土地性质为国有划拨地，该项目既未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，亦未经政府主管部门批准。根据上述规定，双方之间签订的协议应为无效协议。
关于焦点二，本院认为，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定，房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。根据上述规定，二宫与五洲商城签订的协议虽为无效协议，但涉案项目已经竣工，并由五洲集团占有使用或出租，现职工文化中心要求五洲集团支付使用费，于法有据，应参照双方在协议中关于使用费的约定予以支持。职工文化中心主张，根据双方的协议约定，五洲集团应自工程竣工后每年向职工文化中心交付使用费500万元，又依据五洲商城2010年1月30日的开业报道，五洲集团应该自2010年1月31日起向二宫交付使用费，至2015年1月30日，五洲集团应向原告职工文化中心缴纳使用费2500万元。五洲集团称，涉案项目原定于2010年10月1日开业，但试营业期间因消防原因被处罚并停业，直到2010年12月1日才正式开业。本院认为，2014年11月13日职工文化中心与五洲商城在《关于处理缤纷五洲项目合作问题的会议纪要》第一条中约定，五洲商城应自2010年1月31日起每年向职工文化中心交付使用费500万元，且职工文化中心同意减免半年使用费250万元，故，五洲集团应自2010年7月31日起，至2015年1月30日止，按每年500万元向职工文化中心支付使用费，共计2250万元。
2011年1月21日五洲商城向二宫缴纳土地使用费300万元，双方虽在协议中未约定土地使用费由谁负担，但根据协议系由二宫提供土地，该使用费也系用地单位向政府缴纳的划拨土地使用费，故该费用应由二宫负担，五洲集团要求从应缴纳的使用费中扣除，理由正当，本院予以支持。扣除该300万元后，五洲集团还应支付职工文化中心使用费1950万元。
五洲集团主张应将支付嵇惠侠的借款本息与违约金从使用费中予以扣除。本院认为，五洲集团提交的《借款协议》、《借款合同》中的主体分别是嵇惠侠与二宫、嵇惠侠与二宫和山东某某实业有限公司，且职工文化中心与五洲商城签署的《关于处理缤纷五洲项目合作问题的会议纪要》中载明，系山东某某实业有限公司在通讯城建设过程中，通过二宫向嵇惠侠借款，因该借贷关系牵涉案外人嵇惠侠与山东某某实业有限公司，且与本案并非同一法律关系，权利人可另行主张权利，五洲集团要求从使用费中予以扣除，于法无据，本院不予支持。
关于焦点三，本院认为，虽然二宫与五洲商城在协议中约定工会大厦第四层2000平方米写字间由二宫使用，但自涉案项目建成后二宫并未实际占有使用，且在职工文化中心与五洲商城在2014年11月13日签订的《关于处理缤纷五洲项目合作问题的会议纪要》中明确载明，该2000平方米写字间系由五洲商城代为出租、管理，并同时约定在扣除相关装修和消防验收等费用后将剩余租金转交职工文化中心，并由五洲商城就后续管理拿出方案。因此职工文化中心对五洲集团与侯某君签订的租赁合同已经事后予以追认，双方就该2000平方米写字间已形成委托房屋租赁关系，应视为五洲商城已经向职工文化中心交付该房产，并受职工文化中心的委托代职工文化中心对外进行了出租。现职工文化中心要求五洲集团予以返还房屋，于法无据，本院不予支持。
关于职工文化中心主张的经济损失的数额问题。根据2010年5月26日五洲商城与侯某君签订的《租赁合同》约定，涉案约2000平方米的房屋出租虽自2010年5月8日至2025年5月8日，但同时约定房屋的装修期限3个月为免租期，故职工文化中心主张的代出租费应自2010年8月8日开始计算，按每年73万元计算至2015年2月8日，应为3285000元。五洲集团主张因承租人装修及空调漏水等原因造成侯某君经营的某某良足不能按期投入经营，经过双方协商同意从2011年4月25日开始收取侯某君的租金，共收取2674000元，且该租金中包含侯某君应向五洲集团缴纳的每天每平方米3毛的物业费，按面积2134平方米计算，截止到2015年2月8日，累计约863630元，五洲集团还投入装修费1426033.32元，该部分费用应从代租赁费中扣除。另外，五洲集团不再主张扣除缴纳租赁费的税款461380元。职工文化中心对此不予认可，并主张即使双方形成委托关系，五洲集团减免承租户的租金和同意租金中包含物业费，也未经职工文化中心的同意，因此不应扣除该部分费用。本院认为，五洲商城与侯某君系于2010年5月26日签订的《租赁合同》，当时协议并未约定租赁费中包含物业费，在时隔三年多后又签订补充协议，约定租赁费中包含物业费，不符合常理，且根据双方签订的《关于处理缤纷五洲项目合作问题的会议纪要》，职工文化中心只是同意相关装修、消防验收费用从租赁费中扣除，并未同意减免承租户的租金和租金中包含物业费。因此，五洲商城系超越委托权限的减免行为，由此给职工文化中心造成的损失，应予赔偿。故，五洲集团主张从代收租赁费中扣除减免的租金和物业费，于法无据，本院不予支持。五洲集团还主张从代租赁费中扣除装修费1426033.32元，因双方同意按该数额的80％折扣（即1140827元）职工文化中心主张的代租赁费，本院予以确认。综上，自2010年8月8日开始计算，按每年73万元计算至2015年2月8日，五洲集团应支付职工文化中心代租赁费3285000元，扣除装修费1140827元，五洲集团还应支付职工文化中心代租赁费2144173元。
综上，职工文化中心的诉讼请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第七条、第四百零四条、第四百零六条第二款，《最高人民法院〈关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释〉》第二十七条，《最高人民法院〈关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释〉》第二条、第五条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告缤纷五洲集团有限公司于本判决生效之日起10日内支付原告济南市职工文化事业发展中心使用费1950万元；
二、被告缤纷五洲集团有限公司于本判决生效之日起10日内支付原告济南市职工文化事业发展中心工会大厦四楼2000平方米写字间的租赁费及损失共计2144173元；
三、驳回原告济南市职工文化事业发展中心的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费183225元，由原告济南市职工文化事业发展中心负担43018元，由被告五洲集团负担140207元。鉴定费21400元由被告缤纷五洲集团有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 赵建军
代理审判员 许海涛
人民陪审员 鲁守瑞
二〇一六年六月七日
书 记 员 王 娜