山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第10号
上诉人（一审原告）：周保勤，居民。
被上诉人（一审被告）：临沂市兰山区人民政府。
法定代表人：张佃虎，区长。
委托代理人：崔晓冬，山东合清律师事务所律师。
委托代理人：胡怀晋，山东宇正律师事务所律师。
周保勤诉临沂市兰山区人民政府（以下简称兰山区政府）房屋行政征收一案，临沂市中级人民法院于2014年11月11日作出（2014）临行初字第327号行政判决。周保勤不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本院原定于2015年1月22日开庭，并依法通知了双方当事人，被上诉人的委托代理人崔晓东、胡怀晋按时到庭，上诉人无正当理由未到庭，庭审未如期进行。之后，上诉人周保勤向本院提出书面申请，申请将本案转为书面审理。本院依法书面审理了本案。现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告周保勤住房位于临沂市兰山区金雀山办事处普村居委，房产证号为：临房权证兰山区字第**号，登记产权面积为245平方米。2014年1月14日，临沂市兰山区第十八届人民代表大会第三次会议秘书处发布《关于兰山区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划的决议（草案）》的文件，该决议审议批准了兰山区发展和改革局《关于兰山区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》。该报告载明：“积极推进城镇建设，统筹推进三城建设。大力提升老城：继续推进南坛一二期、东风东关、苗庄、火车站等重点片区开发建设，适时启动60处国有土地上房屋征收计划。”2014年3月17日，临沂市人民政府印发临政发（2014）8号《关于印发临沂市2014年国民经济和社会发展计划的通知》，该通知批准了《临沂市2014年国民经济和社会发展计划》，该计划载明：“着力构建现代城镇体系。加快火车站片区、北城新区国际商务区，南部生态科技城等重点片区开发建设，形成合理的生产、生活、生态空间。”2014年4月3日，临沂市房产和住房保障局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市国土资源局、临沂市规划局联合下发临房发（2014）13号《关于摘转下达2014年城市棚户区改造项目的通知》，通知载明：“省住房和城乡建设厅、省发展和改革委员会、省财政厅、省国土资源厅以鲁建房字（2014）6号文件下达我市2014年城市棚户区改造项目。现将改造项目摘转下达给你们，请据此做好项目各项前期工作，落实建设资金、土地、征收安置补偿等建设条件，认真执行有关法律法规，严格相关建设单位责任，强化项目管理，保证工程质量。列入计划的项目，必须于8月底前开工，确保2014年改造计划顺利完成。2014年，全市计划改造城市棚户区项目44个、345.88万平方米，涉及棚户区居民21000户。具体见附表。”该文件附表《临沂市2014年度城市棚户区改造计划项目表》序号1载明：项目名称：临沂火车站片区；项目类型：城市棚户区；土地性质：国有土地；用地面积：8.32万平方米；改造前住宅建筑面积：12.06万平方米；改造前总户数：1000户；安置补偿计划原地实物安置户数：1000户。
2014年3月7日，临沂市规划局兰山分局向兰山区政府房屋征收办公室出具回复一份，认为火车站片区规划用地符合2014年1月13日市规划委员会审批的控制性详细规划中的用地性质，具体地块性质根据拟出让地块范围、《临沂市城市总体规划（2011-2020）》以及火车站片区控制性详细规划确定。2014年3月10日，临沂市国土资源局兰山分局向兰山区政府房屋征收办公室出具《关于火车站片区用地利用总体规划确定用途情况的函》，认为《兰山区土地利用总体规划（2006-2020）》，确定火车站片区：西至通达路，南至永盛路，东至沂州路，北至金雀山五路（陶然路）范围内国有土地上的所有房屋（规划保留建筑物除外），该范围内的土地利用总体规划用途为允许建设区，可以依法办理土地使用手续进行项目建设。
2014年3月27日，被告兰山区政府发布并公示《关于公布〈火车站片区房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）〉的公告》，征求意见期限为30天（2014年3月27日至2014年4月27日）。公示后，被告针对居民反映的情况，于2014年4月27日进行汇总，并根据汇总情况于2014年5月12日发布并公示《关于〈火车站片区房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉修改情况的公告》。
2013年12月13日，兰山区政府房屋征收办公室根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，按照少数服从多数的原则，在规定时间内组织了普村、傅屯、焦庄社区的被征收人投票选定房屋征收评估机构。经统计，兰山区政府以临沂邦泰房地产评估有限公司和临沂天恒信房地产评估有限公司、临沂市金信房地产评估事务所得票最高为由，选定上述三家评估机构承担火车站片区（兰山区）房屋征收的评估工作。并由兰山区政府房屋征收办公室于同年12月27日进行了公示。2014年5月23日，临沂市财政局、临沂市审计局向兰山区政府房屋征收办公室作出通知，内容为：经测算，火车站片区还建安置楼房建安成本均价为2585元／平方米。同年5月26日，上述三家评估机构联合作出《关于火车站片区征收改造项目征收房屋评估平均市场单价及与产权调换房屋类似的商品房平均市场单价的公示》，确定该片区各类房屋主房征收评估平均单价分别为混合结构3690元／平方米，砖木结构3640元／平方米，砖草结构3590元／平方米；配房征收评估平均市场单价分别为储藏室混合结构3150元／平方米，砖木结构3100元／平方米，车库混合结构3740元／平方米，阁楼3150元／平方米。测算与产权调换房屋类似的商品房市场平均单价为4100元／平方米。
2014年5月7日，兴业银行股份有限公司临沂分行出具存款证明一份，证明截至2014年5月6日，临沂火车站建设开发有限公司在该行账户存款余额为：1.80542197亿元。
2014年5月9日，临沂市兰山区委区政府信访局向兰山区政府出具《兰山区火车站片区房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，该报告的评估结论为：兰山区火车站片区房屋征收项目社会稳定风险程度低，但有发生个别上访事件的可能。同时还认为居民支持改造率达76%以上，不需要再召开听证会。
2014年5月26日，被告兰山区政府作出临兰政征公告字2014第1号《兰山区人民政府房屋征收决定公告》，主要内容为：因旧城区改建需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，兰山区政府决定对火车站片区范围内的房屋实施征收，现将征收决定有关事项公告如下：一、征收项目名称：火车站片区征收改造项目；二、房屋征收范围：东至沂州路，西至通达路、陷泥河，南至兰山罗庄区界，北至陶然路（范围内拟规划保留建筑除外）；三、征收部门：兰山区政府房屋征收办公室；四、征收实施单位：临沂市房屋征收补偿办公室和兰山区房屋征收服务中心、金雀山街道办事处；五、补偿协议签约期限：自兰山区政府房屋征收办公室通知签订征收协议之日起30日。附：火车站片区房屋征收补偿方案。原告周保勤对上述征收决定公告不服，向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认被告兰山区政府作出的房屋征收决定公告违法，并予以撤销。
一审法院认为：本案当事人争议的焦点为被告兰山区政府作出的房屋征收决定是否合法。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，被告兰山区政府作为县级人民政府，具有作出被诉具体行政行为的职权依据。兰山区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，将火车站片区改造提升项目纳入了县级国民经济和社会发展年度计划，并广泛听取、征求公众意见，进行了社会风险评估，提供了补偿资金证明，经过政府常委会讨论决定，于2014年5月26日作出房屋征收决定，并进行了公示。该具体行政行为程序合法，适用法律、法规正确，证据充分。一、关于原告提出兰山区政府没有对征收补偿方案进行听证，程序违法问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，听证并非制定补偿安置方案的必经程序，原告没有证据证明多数被征收人不同意补偿安置方案，故其主张不能成立。二、关于原告提出临沂市火车站片区开发建设指挥部无权制定并公布征收补偿方案问题。根据被告所举证据证实，作出征收补偿方案的主体系被告兰山区政府，临沂市火车站片区开发建设指挥部是被告组建的、具体实施该项工作的临时工作机构，其实施的工作行为代表兰山区政府。因此，原告主张指挥部制定并公布征收补偿方案无效，法院不予支持。三、关于原告提出只对机关企事业单位非住宅房屋的土地进行补偿，而住宅房屋土地不予补偿违法问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定，被征收房屋价值应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。根据被告举证的《关于火车站片区征收改造项目征收机关企事业单位非住宅房屋重置价格的公示》、《关于火车站片区征收改造项目征收房屋评估平均市场单价及产权调换房屋类似的商品房平均市场单价的公示》证明，其中“结合本片区实际”，即是《国有土地上房屋征收评估办法》中“被征收房屋的区位”，因此，可以证明被告已将相应地价评估在被征收房屋的价值之内，故原告该项主张法院不予支持。四、关于原告提出营业用房和住改非房屋采取“按在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例”的补偿没有法律依据问题。被告确定的“按在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例”，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款第三项规定的补偿情况，并不损害被征收人的利益，故原告的该项主张法院亦不予支持。
综上所述，本案被诉具体行政行为符合法定程序，并无违法情形。原告的诉讼请求缺乏充分的法律依据与事实根据，依法应予驳回。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回周保勤要求撤销兰山区政府2014年5月26日作出的临兰政征公告字2014第1号《兰山区人民政府房屋征收决定公告》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周保勤负担。
一审原告周保勤不服一审法院判决，上诉称：（一）一审法院判决认定事实不清。1、被上诉人没有对征收补偿方案进行听证，程序严重违法。一审法院相关认定亦属违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。本案所涉项目应依法召开听证会，但被上诉人没有召开，也未召开其他形式的听证或者公众参与程序，没有广泛征求被征收人的意见，程序严重违法。2、临沂市火车站片区开发建设指挥部作为被上诉人的内设机构，无权制定并公布房屋征收补偿方案，其制定并公布房屋征收补偿方案依法应属无效。一审法院认定该指挥部是被上诉人的临时机构，其行为代表被上诉人兰山区政府，属于适用法律错误。3、被上诉人只对机关、企事业单位非住宅房屋的土地进行补偿，而对住宅房屋土地不予补偿违法。住宅房屋价值的评估只有房屋的价格，对住宅房屋的土地不予补偿，属于违法。4、营业用房和“住改非”房屋采取“按在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例”的补偿没有法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，营业用房与“住改非”房屋应依法按照经营性用房的市场价值进行评估补偿，并对停产停业进行补偿。但本案实施方案中，营业用房和“住改非”房屋采取“在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例补偿”是被上诉人单方确定的，没有法律依据。（二）一审法院认定被上诉人提供了补偿资金证明与事实不符，被上诉人提供的账户为临沂市火车站建设开发有限公司所有，而非被上诉人兰山区政府所有。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十二条第二款的规定，市、县级政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。作出房屋征收决定之前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，本案临沂市火车站开发有限公司不是本次征收拆迁的征收人与实施人。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销一审法院判决，依法改判或将本案发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人答辩称：（一）被诉房屋征收决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，充分尊重民意。1、火车站片区的大部分被征收人均同意片区的房屋征收补偿方案，被上诉人没有召开听证会并不违反规定。被上诉人拟定房屋征收补偿方案（征求意见稿）后已经按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定征求了被征收人意见。从被上诉人所提交的征求意见汇总情况来看，大部分人均同意或者因弃权被视为同意片区的征收改造及方案。同时，根据被征收人意见反馈，被上诉人对方案进行了修改，并予以张贴、公示。火车站片区的房屋征收经兰山区政府信访局进行风险评估并出具报告，经入户征求意见，片区大多数居民拥护和支持片区改造，不再需要召开听证会。截至目前，火车站片区共1735户被征收人，仅有18户未签订房屋拆迁补偿安置协议书，这也能够印证大多数被征收人同意征收补偿安置方案、认可涉案征收决定的合法性。2、被上诉人提交的征收补偿方案和房屋征收决定均加盖了被上诉人的公章，可以证明该方案的制定和公布主体均为被上诉人。临沂市火车站片区开发建设指挥部是被上诉人因临沂市火车站片区房屋征收项目而设立的临时工作机构，并开展相关的征收工作，其实施的行为代表被上诉人。上诉人混淆了方案的制定、发布主体与具体开展工作职能部门的关系。3、被上诉人对于征收人房屋的补偿符合法律法规规定。被上诉人提交的相关证据可以证明评估机构已对涉案片区进行了市场调查，充分考虑了被征收房屋的区位、用途、建筑结构等影响被征收房屋价值的因素，所进行的评估符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第三条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予补偿，房屋被征收后国有土地使用权同时收回。根据《临沂市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条第一款的规定，对党政机关、事业单位的房屋采取房、地分补的办法。上诉人有关对其房屋项下的土地应予补偿的主张没有法律依据。4、被上诉人采取“按在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例”的补偿符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《临沂市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条第二款的规定，上诉人有关该标准系被上诉人单方制定的主张没有事实依据，不能成立。5、被上诉人作出征收决定之前，征收补偿费用足额到位，专户专存、专款专用。被上诉人提交的相关证据可以证明，在征收决定公告前提供了1.8亿元补偿资金和安置房源649765.02平方米，足以保证被征收人得到依法补偿和妥善安置。至今为止，经过统计，该1735户被征收户中有1608户已选择产权调换，109户选择了货币补偿，也可证实补偿资金足额到位。（二）一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确。
二审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被上诉人作出的被诉房屋征收决定是否合法（主要包括该征收项目是否符合公共利益、征收决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法）；2、一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
被诉房屋征收决定是否合法应从以下几个方面进行分析：
（一）关于涉案征收项目是否符合公共利益的问题
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的属于符合公共利益需要的情形。本案被诉的房屋征收决定涉及火车站片区征收改造项目，而临沂市人民政府临政发（2014）8号《关于印发临沂市2014年国民经济和社会发展计划的通知》，将火车站片区列为房屋旧城改造项目片区，因此，被上诉人为了改善城市环境和居民的居住条件，组织实施的本次房屋征收行为，系旧城区改建，符合公共利益的需要。
（二）关于被诉房屋征收决定程序是否合法的问题
本案中，被上诉人向一审法院提交的房屋征收补偿方案和房屋征收决定均加盖的是被上诉人兰山区政府的公章，可以证明该方案的制定和公布主体均为被上诉人。被上诉人拟定了房屋征收补偿方案（征求意见稿），并在被征收房屋及所在地进行张贴，大部分被征收人同意征收，部分被征收人提出了自己的要求和修改意见，被上诉人对该征求意见稿进行修改，并将修改稿予以公告，结合本案绝大部分被征收人已经签订了补偿协议的事实，被上诉人未组织听证会不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”规定的情形，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。因此，上诉人提出的临沂市火车站片区开发建设指挥部制定并公布征收补偿方案无效、被上诉人对征收补偿方案没有组织征求公众意见以及没有组织听证属于程序违法等主张均不能成立。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”。本案中，被上诉人经过组织公开评选，根据其下发的由被征收人填写的评估机构评选意见表选定了三家具有资质的评估机构承担征收评估工作，并将该评估机构的选定情况进行了公示，评估机构的选定符合上述规定。
从被上诉人提交的《火车站片区被征收房屋及附属物调查表》等证据看，能够证明被上诉人在作出房屋征收决定前，对被征收房屋及房屋附属物予以调查登记，调查登记的范围包括已确权和未确权的房屋和附属物，并且被上诉人已将该调查结果予以公示，程序亦无不当。
（三）关于被诉房屋征收决定认定事实是否清楚的问题
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，房屋征收应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。涉案征收项目经临沂市兰山区第十八届人民代表大会第三次会议通过，符合2014年国民经济和社会发展计划。临沂市兰山区发展和改革局、临沂市规划局兰山分局、临沂市国土资源局兰山分局等部门出具了涉案征收项目符合土地利用总规划、城乡规划和专项规划的意见，涉案项目符合规划要求。
《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定，被征收房屋价值应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被上诉人在一审中提交的《关于火车站片区征收改造项目征收机关企事业单位非住宅房屋重置价格的公示》、《关于火车站片区征收改造项目征收房屋评估平均市场单价及产权调换房屋类似的商品房平均市场单价的公示》等证据可以证明，其中的“结合本片区实际”即是《国有土地上房屋征收评估办法》中的“被征收房屋的区位”，被上诉人已将相应地价评估在被征收房屋的价值之内，故上诉人关于被上诉人只对机关企事业单位非住宅房屋的土地进行补偿，而对上诉人的住宅房屋土地不予补偿违法的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；第十九条第一、二款规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被子征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核复估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，经过被征收人选定的三家具有资质的评估机构依法评估，确定了被征收房屋评估平均市场单价、产权调换价等价值，符合上述规定。被上诉人依法对评估结果进行了公示张贴，公示期为7天。在公示期内被征收人没有提出异议或者申请复核评估。被上诉人依据临政办发（2009）12号文件的规定确定附属物的补偿标准，该补偿标准符合当地物价水平，且公示期内被征收人亦未对此补偿标准提出异议。被上诉人确定的“按在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例”的补偿符合前述规定，也符合《临沂市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条第（二）款中关于“有工商登记和纳税记录的'住改非'房屋的补偿标准。在住宅补偿标准的基础上，适当提高补偿标准，最高不超过40%”的规定，并未损害包括上诉人在内的被征收人的利益，并无不当。
根据被上诉人提交的《存款证明》以及《还建房源证明》，结合绝大部分被征收人已签订补偿协议、签订补偿协议的绝大多数被征收人选择了产权调换的事实看，被上诉人提供的安置房源和存款能够保证全部被征收人得到依法补偿，进而能够证明本案的征收补偿费用是足额到位、专户储存、专款专用的。上诉人关于征收补偿费用未足额到位的主张与事实不符，本院不予支持。
综上，被上诉人作出的房屋征收决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人周保勤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周保勤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 赵 军
代理审判员 于 晶
二〇一五年二月十二日
书 记 员 王 璐