广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂12行终25号
上诉人（原审原告）韦寿菊，女，1962年10月23日生，壮族，户籍所在地广西宜州市，现住广�宜州市。
被上诉人（原审被告）宜州市公安局，住所地广西宜州市庆远镇中山大道。组织机构代码：00805572-7。
法定代表人莫世亮，局长。
委托代理人唐科，宜州市公安局法制大队干警。
委托代理人黄震国，宜州市公安局治安管理大队干警。
上诉人韦寿菊因治安行政处罚一案，不服宜州市人民法院（2016）桂1281行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韦寿菊，被上诉人的委托代理人唐科、黄震国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，原告韦寿菊因于2015年10月和12月到北京市中南海周边非访区上访而被被告宜州市公安局分别以宜公（治）行罚决字〔2015〕00236号、01203号《行政处罚决定书》进行过两次行政处罚。羁押期满释放后，原告又分别于2016年6月7日和6月15日继续到北京市中南海周边非访区上访而被当地警察带到北京市公安局西城分局府右街派出所，并被府右街派出所进行训诫，之后府右街派出所将原告送至马家楼分流中心。后原告被移交宜州市驻京工作组，交由宜州市劝返工作组带回宜州市。
2016年6月17日，被告宜州市公安局受理原告扰乱公共场所秩序案，并将原告传唤至宜州市公安局进行询问。次日，被告作出宜公（治）行罚决字[2016]02032号《行政处罚决定书》，并在向原告宣告送达之后将原告送至宜州市拘留所执行行政拘留十日。2016年12月8日，原告因不服被告作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。
原审审理认为，公民个人如需上访寻求解决相关诉求，�当严格依照《信访条例》规定的合法途径进行。在本案发生前，原告韦寿菊曾两次到北京中南海周边非访区非访，扰乱公共秩序，被宜州市公安局两次作出行政拘留的处罚，其两次分别要求确认公安机关行政行为违法的诉请被依法驳回，不服一审判决提出上诉亦被二审法院维持原判（另一上诉案仍在二审中）。由此可见，韦寿菊是明知北京中南海属非访区而多次到中南海非访区非访，扰乱社会秩序，其行为应受到相应处罚。另外，1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法�为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。因违法行为人韦寿菊居住地是宜州市，因此，宜州市公安机关有当然的管辖权。2、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”根据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、工作说明，中共宜州市委员会、宜州市人民政府信访局的《关于移交韦寿菊信访案件的函》，被告宜州市公安局对原告韦寿菊的询问笔录以及宜公（治）行罚决字〔2015〕00236号、01203号《行政处罚决定书》等证据材料，可以证明原告曾因到北京中南海周边非正常上访被被�进行过行政处罚，之后又继续到北京中南海周边非访区上访，扰乱公共场所秩序之事实。因此，被告对原告作出治安行政处罚决定，符合前述法律规定。3、根据被告提供的受案登记表、传唤证、行政处罚告知笔录等相关证据材料，证明被告依法收集制作了相关证据材料，对原告进行了调查询问，作出行政处罚决定前告知了原告其具体违法事实、拟作出的行政处罚决定、依据以及其享有的陈述和申辩权，在行政处罚决定书中告知了原告相关救济权利及途径。
综上，被告宜州市公安局依职权作出《行政处罚决定书》，事实清楚、程序合法、适用法律正确、量处适当，原告要求确认该决定书违法并予以撤销的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。对于原告提出的要求被告赔偿各项费用、赔礼道歉及删除案底等请求，因被诉行政行为未被确认违法�故亦不予支持。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2016年12月27日作出（2016）桂1281行初13号行政判决：一、驳回原告韦寿菊请求确认被告宜州市公安局宜公（治）行罚决字[2016]02032号《行政处罚决定书》违法并予以撤销的诉讼请求。二、驳回原告韦寿菊关于行政赔偿的诉讼请求。
上诉人韦寿菊不服（2016）桂1281行初13号行政判决，向本院提出上诉称：
一、一审法院认定的证据错误。
1、一审法院故意认定采信被上诉人无中生有，凭空捏造对上诉人进行行政处罚所提供的本组证据链，无法认定［2016］02032号《行政处罚决定书》上认定的事实。被上诉人提供所有证据受案来源，形式不合法，疑点重重，且没有提供对上诉人进行询问的视频及上诉人到北京市“中南海”周边进行非正常上访扰乱公共秩序的视频。因此，无法证明上诉人在北京市“中南海”周边进行非正常上访，被上诉人作出的处罚决定缺乏事实依据。
2、被上诉人提供的《受案登记表》载明：“案件来源，在工作中发现。”属于本单位管辖的案件。案件来源资料模糊，那么上诉人质询，被上诉人宜州市公安局哪一个警察什么时候在北京日常工作中发现了上诉人扰乱公共秩序的违法行为？被上诉人必须提供上诉人在什么时间、地点、扰乱哪一个地方的公共秩序视频，现场证人、目击者证人来证明。本案中，被上诉人的工作人员根本没有资格在北京日常执勤，因此，不可能在日常执法执勤工作中发现上诉人的违法行为，本案的案件来源不是《受案�记表》中所述：“工作中发现”。上诉人上访的行为在北京，宜州公安局不符合“立案受案管辖更为适宜”的条件。
3、被上诉人提供的证据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》，2015年5月29日起至2016年6月7日止到“中南海”地区非正常上访，共计8次与事实不符，与宜州市信访局关于移交韦寿菊信访案件函进京非访情况：2015年5月31日、8月3日、8月5日、8月7日、9月8日、11月30日，2016年6月7日、6月15日共8次到“中南海”周边非正常上访被送马家楼明显矛盾。
4、被上诉人提供的《传唤证》传唤的时间是2016年6月17日早上7点，而上诉人与河池市金城江区郑秀珠、河池市六圩镇蓝某、韦某在2016年6月15日22点30分被河池市、宜州市驻京办工作人员哄骗出马家楼接济中心后，23点被雇请的黑保安截访强行绑架，�上一辆车牌号为E488**的商务车，在车上抢去了身份证、手机，强行拉回。河池市、宜州市5个政府工作人员无任何手续就违法限制人身自由。人身自由是公民的基本权利，非经有权机关以法定程序裁定，任何机关和个人都不能随意剥夺。因此，河池市、宜州市5个工作人员涉嫌非法拘禁罪。郑重向二审法院控告该行为。
一审法院对被上诉人提供相互矛盾的证据视而不见，作出颠倒黑白，指鹿为马的枉法判决，故意对抗依法治国的政策方略。
二、一审判决适用法律错误。
1、被上诉人向法院提交管辖权的依据是《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，这条法律法规确定了管辖地域的特定性，每个行政主体只能对一定地域内的行政事务享有管辖权，行政职务的运用不能超越地域的限制�行政主体只有在法定权限地域范围内行使职权的行为才是合法的。也就是说，北京公安机关负责北京市的治安管理工作，对北京市的违法行为行使管辖权，宜州市公安局对宜州市区内的违法行为行使管辖权，而不能对不属于本行政区域的北京市内的违法行为行使管辖权，否则就构成地域范围上的超越职权，也是无效的行政行为，上诉人到北京上访的行为，管辖权是北京公安局而不是被上诉人宜州市公安局。
2、根据《行政处罚法》第二十条规定的处罚管辖，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚的行政机关管辖。上诉人到北京上访的行为地在北京，“中南海”地区都有北京公安局的民警执勤，对来来往往的可疑人员进行盘查，对已经发生的违法行为进行及时管辖，该劝阻的劝阻，该制止的制止，经调查属治安案件�按治安案件处理，只要在北京内违法，北京公安不会因违法人员是外来人员，就不能行使管辖权，这是北京公安局行政管辖权和处罚权的合法行为，即使北京公安局处罚的人是宜州市的人，宜州公安局无权干涉。
3、被上诉人要行使上诉人到北京上访的管辖权也是在由北京公安局移交管辖权和移送其已经收集的固定证据时，才能行使管辖权。在一审庭审中，被上诉人无法出示北京公安机关《移送案件通知书》以及北京公安局按《公安机关办理行政案件程序规定》第二十三条收集固定的八种证据。乘坐飞机最快也得半天时间的被上诉人宜州市公安局民警对上诉人在北京上访的违法行为不能及时发现和制止，也不能防止事态进一步扩大，也不能及时出现在违法现场，被上诉人又如何行使管辖权呢？北京市公安机关是违法行为地的第一发现人，此时，如果认为违法行为人居住地“更适宜管辖”，可以移交。但本案问题是：北京公安机关府右街派出所从来没有“移交”该案件！因此被上诉人行使管辖权程序违法，涉嫌滥用职权。
三、被上诉人作出的《行政处罚决定书》提供的证据失实，一审法院不做调查，认定事实颠倒黑白。1、一审法院采信被上诉人提供的证据是河池市驻京办向宜州市人民政府信访局驻京劝返工作组移交的“训诫书”，它不能证明上诉人有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款、第二款的行为。“训诫书”是什么？“训诫书”是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微的告诫，只能证明上诉人有上访行为，而不能证实上诉人有违法行为，没有违法就是合法。用“训诫书”作为行政处罚的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这�然是颠倒黑白。2、“训诫书”来源不合法，被上诉人所持“训诫书”作为证据，按理说“训诫书”应当由北京公安局府右街派出所给上诉人出具的，被上诉人只有向上诉人索取“训诫书”才是合法持有“训诫书”的唯一途径。但事实是上诉人从不知道北京市公安局府右街派出所给其开过“训诫书”，更不清楚应当交给上诉人的“训诫书”是怎么样落到河池市驻京办工作人员手中？因此，上诉人质疑该“训诫书”来源的合法性，同时质疑它的真实性，而对来源不合法的证据，是不能作为定案依据。3、假使北京公安局府右街派出所向上诉人出具“训诫书”，那么说明北京警方已经对上诉人进行了处罚。从行政处罚到刑事犯罪的判决，只有数罪并罚，而从来没有一罪累罚，也就是说“一事不再罚”的原则，一审法院采信被上诉人提供的来源不合法的“训诫书”认定上诉�扰乱北京市公共场所秩序，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》第五十七条第1项、第2项、第9项的规定，不具备合法性和真实性的其他证据，不能作为定案依据。4、被上诉人以“训诫书”对上诉人进行行政处罚，上诉人到北京市公安局西城分局询问相关的事宜，按照北京公安局的要求，上诉人向北京公安局西城分局提出政府信息公开，得到的书面答复明确告知上诉人在“中南海”周边扰乱公共场所秩序被查获立案及移交的政府信息自始不存在，从未与当地公安局进行移交。北京市公安局西城分局的工作人员口头告知上诉人，“训诫书”属于宣传教育，根本不存在任何违法行为，谁主张你的行为违法，你就要求他提供能够证明你违法的证据，拿不出来你就告他。从被上诉人提供的证据来看，没有一条证据能够证明上诉人有扰乱公共秩序的违法行为。因此，上诉人根本不存在任何违法事实，被上诉人作出的处罚决定是凭空捏造出来的。
四、上诉人要求赔偿以及赔礼道歉请求，有事实依据和法律依据。1、被上诉人在没有任何上诉人违法事实的情况下，雇请黑保安在北京对上诉人截访并非法限制上诉人的人身自由，严重侵犯了上诉人的人身权，致使上诉人精神上受到极大损害。根据《中华人民共和国宪法》第三十七条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。上诉人的上访行为没有违法，是其合法的权利，在没有拘捕证，没有通过法院、检察院批准就随意强制上诉人的人身自由，被上诉人及宜州市驻京办工作人员知法犯法。为此，根据《中华人民共和国赔偿法》第三条：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利。违法拘�或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的相关规定，提出赔偿。
综上所述，一审法院在案件审理过程中无视案件事实，错误认定被上诉人具有行政处罚权，对被上诉人的各种违法行为视而不见，适用法律断章取义作出错误判决。恳请二审依法查清事实，正确适用法律，还上诉人一个公道，支持上诉人的上诉请求，依法判决，维护上诉人的合法权益。
被上诉人宜州市公安局答辩称：一、被上诉人作出的宜公治行罚决字【2016】第02032号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分。
上诉人韦寿菊因不服法院判决为达到个人诉求，不按《信访条例》规定在北京上访期间于2016年6月7日、6月15日到北京中南海周边非访区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并对其到中南海周边非正常上访行为进行训诫，韦寿菊到中南海周边上访已被当地公安机关多次告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题，并对其行为进行训诫。其行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条关于信访的相关规定，被上诉人调查取得其到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的“训诫书”、其本人的询问笔录、北京市公安局府右街派出所出具查获韦寿菊的工作说明等证据证实其违法行为。韦寿菊2015年10月21日、12月3日因到北京市中南海周边非正常上访被行政处罚。因此，韦寿菊的行为违法了《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条关于信访的相关规定，根据《信访条例》第四十七条第二款、《中华人民共和国治安�理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，被上诉人宜州市公安局于2016年6月18日以宜公（治）行罚决字【2016】第02032号《行政处罚决定书》对上诉人韦寿菊作出行政拘留十日行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚恰当。
1、韦寿菊主观有违法故意。韦寿菊未按《信访条例》规定，多次到北京市中南海周边上访，又被当地公安机关告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到信访接待部门去反映自己问题，并对其进行训诫。2015年10月21日、12月3日其因到北京市中南海周边非正常上访被行政处罚，2016年6月初其到北京后先后到相关部门递交上访材料，于6月7日、6月15日故意到中南海周边上访滞留，从此情况反映出其具有主观故意，明知中南海周边不是信访接待场所而故意到中南海周边上访。训诫书、府右街派出所出具查获韦寿菊的工作说明证实了其到中南海周边上访并滞留。
2、上诉人韦寿菊辩称被上诉人不具备案件管辖权，未按《公安机关办理行政案件程序规定》第三条、第九条规定进行处理。被上诉人认为，韦寿菊多次到不是信访接待场所的中南海周边上访被当地警方多次训诫，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。该案是被上诉人参与劝返工作组的人员在劝返工作中发现韦寿菊的违法行为，不存在案�移交，因此，被上诉人依法对韦寿菊扰乱公共场所秩序进行受案处理是依法进行的。
3、训诫书是根据《信访条例》对违反信访规定的人员进行教育告诫的文书并不是处罚决定，不属于行政处罚和政府信息公开范畴，训诫书是北京市公安局府右街派出所出具的，已经在训诫书上写明上诉人韦寿菊被训诫的原因、地点、时间，也写明该训诫已通过展示板等方式向韦寿菊宣布，证实其到中南海周边不是信访接待场所的地点上访被训诫，同时在训诫书上有府右街派出所的公章，且有府右街派出所出具查获韦寿菊的工作说明，是北京警方向答辩人提供的上诉人韦寿菊到北京中南海周边非访并滞留的证据材料，该证据来源合法有效。
4、上诉人韦寿菊称府右街派出所出具的工作说明内容与宜州市信访局出具的移交函中关于其到�京中南海非访的情况不相符。府右街派出所出具的情况说明是韦寿菊到北京中南海周边非访被府右街派出所查获的次数与信访局出具的函因出具时间不同而存在差异，并无矛盾的地方。同时上述材料证实韦寿菊到中南海周边非访的次数。
5、上诉人在马家楼救济中心经过宜州市人民政府劝返工作组工作人员劝返回宜州，其在坐车返宜的过程中不存在非法拘禁。
二、被上诉人对上诉人韦寿菊扰乱公共场所秩序案的办案程序合法。
1、对上诉人韦寿菊的调查取证及处罚，被上诉人是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定进行。对上诉人韦寿菊的传唤，是依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定进行，对上诉人的询问查证时间未�过《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条规定的二十四小时，对上诉人作出的行政处罚决定前依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十一条规定告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据及依法享有的权利，办案程序合法。
综上所述，上诉人韦寿菊扰乱公共秩序的违法行为，事实清楚，证据确凿充分，被上诉人作出的宜公（治）行罚决字【2016】02032号处罚决定事实清楚，适用法律恰当，请求维持被上诉人宜州市公安局作出的宜公（治）行罚决字【2016】02032号处罚决定和维持宜州市人民法院(2016)桂1281行初13号行政判决，依法判决驳回上诉人韦寿菊的诉讼请求。
上诉人韦寿菊在二审申请证人出庭作证，证明内容如下：1、证人蓝某出庭证实：我与韦寿菊原来不认识，统一送到马家楼后才认识的；政府人员从马家楼接我们出来讲到旅社住宿，回到地方帮我们解决问题，我们刚刚从马家楼出来到潘家庙的地方就有一部七座的银灰色面包车冲进来，突然停在我们面前，从车上下来五、六个穿耳环、纹身的人，把我和郑秀珠押上车，韦寿菊和韦某被留在原地。他们在车上把我们的身份证、手机全部收走了，拉我们到偏僻角落停了接近一个小时后又转送到挨抓上车的位置。之后，他们就换了另一辆车，把我跟韦寿菊、韦某等人连夜分别送到宜州和金城江，在路上不给我们吃喝。2、证人韦某出庭证实：我们是到马家楼才认识韦寿菊的，之后我跟韦寿菊共一架车回河池，她到宜州下车，我们到金城江，我们是挨黑社会押回来的。
经庭审质证，被上诉人对上诉人提供证人证言的质证意见是：1、证人蓝某、韦某作证在马家楼认识韦寿菊的事实与本案�关；2、两位证人也是多次到北京上访，也证实多次被带到马家楼，证人韦某说由于递交材料上访时到每个地方都被带到马家楼，这个说法与事实不符，认为证人的证言不可信。
本院对上诉人韦寿菊提供的证人证言认证如下：证人蓝某、韦某的证言证实其与上诉人韦寿菊原来不认识，是到北京马家楼才认识的，说明其对到马家楼之前上诉人是否有无违法情况并不知情，其所证实的事实与本案被上诉人对上诉人韦寿菊作出的宜公（治）行罚决字【2016】02032号《行政处罚决定书》没有关联性，不能作为认定案件事实的依据，本院不予采信。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
根据诉辩�方的意见，归纳本案二审争议的焦点为：1、被上诉人是否具备对上诉人作出行政处罚合法的行政主体资格；2、被上诉人作出的宜公（治）行罚决字【2016】02032号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。
本院认为，第一、关于被上诉人是否具备对上诉人作出行政处罚的主体资格问题。公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。被上诉人宜州市公安局是负责其行政区域内治安管理的法定机关，具有合法的行政主体资格。上诉人韦寿菊上诉认为被上诉人对本案无管辖权，无法律依据，本院不予支持。
第二、关于被上诉人作出的宜公（治）行罚决字【2016】02032号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法的问题。上诉人韦寿菊于2016年6月7日和6月15日到北京中南海周边非访区上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并对其到中南海周边非正常上访行为进行训诫，其行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条的规定。上诉人韦寿菊故意到北京中南海周边上访滞留，有北京市公安局西城区分局府右街派出所出具的训诫书及府右街派出所出具查获韦寿菊的工作说明等证据证实。被上诉人宜州市公安局作出行政处罚前，向上诉人韦寿菊告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知上诉人有陈述、申辩的权利。被上诉人宜州市公安局经过调查取证，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十�条第一款第一项的规定，对上诉人韦寿菊作出了行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确，量罚得当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韦寿菊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 辉
审 判 员 黄庆文
代理审判员 韦荷嫩
二〇一七年五月二日
书 记 员 陈莉莉