汕头市金平区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0511行初43号
原告许志明，男，汉族，1976年4月2日出生，住江西省瑞金市，系汕头市艺发染色厂经营者，经营地址：汕头市龙湖区下蓬盛业路*号伟丰绣花厂斜对面。
委托诉讼代理人庄楷涛，广东铭扬律师事务所律师。
被告汕头市环境保护局，住所地：汕头市龙湖区丰泽庄东区5幢，统一社会信用代码：11440500006997825L。
法定代表人黄腾远，局长。
委托诉讼代理人郑晓霞、黄云跃，广东广成律师事务所律师。
被告汕头市人民政府，住所地：汕头市跃进路28号。
法定代表人，郑剑弋，市长。
委托诉讼代理人曾绮玲、许润钿，汕头市法制局工作人员。
原告许志明不服被告汕头市环境保护局（下简称市环保局）于2017年3月17日作出汕环龙罚字[2017]第17号行政处罚决定，同年7月25日向本院提起诉讼。本院于同月31日受理后，分别于同年8月3日、4日向二被告送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于同年10月18日公开开庭审理了本案。原告许志明委托诉讼代理人庄楷涛，被告市环保局负责人蔡礼秋、委托诉讼代理人郑晓霞、黄云跃，被告汕头市人民政府（下简称市政府）委托诉讼代理人许润钿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告因经营汕头市艺发染色厂，于2017年3月17日收到被告市环保局作出的汕环龙罚字[2017]第17号《行政处罚决定书》（下简称《处罚决定书》），对原告处以30万元的行政处罚。原告收到后认为该《处罚决定书》不尊重客观事实，对原告的处罚过重，原告不服，故向被告市政府申请行政复议，被告市政府经审查后作出汕行复案[2017]150号《行政复议决定书》（下简称《复议决定书》），维持被告市环保局作出的《处罚决定书》。现原告对以上决定书均不服，故向法院提出以下诉讼请求：1.判决变更被告汕头市环境保护局做出的汕环龙罚字[2017]第17号《行政处罚决定书》，减轻对原告的行政处罚。2.判决撤销被告汕头市人民政府做出的汕行复案[2017]150号《行政复议决定书》。3.本案诉讼费用由被告承担。
理由如下：一、原告所经营项目不属于应编制环境影响报告书的建设项目。根据我国《环境影响评价法》第十六条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件)：(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。本案中，原告从事的花边染色加工项目规模非常之小，属于小加工作坊，每月用水量平均仅为40吨左右，用电量平均仅为一千度左右，根本不可能造成重大环境影响。被告市环保局在没有综合评估考量原告建设项目的实际情况的情况下，也没有就原告的建设项目应如何改进进行提前通知，便机械地认定原告项目属于可能造成重大环境影响，应编制环境影响报告书的建设项目，并对原告处于最重的行政处罚金额，这是完全不符合事实的。二、原告在收到《行政处罚听证告知书》（下简称《听证告知书》）后便积极落实改正，停止生产，对环境不再产生影响，应当予以减轻处罚。根据我国《环境行政处罚办法》第六条第一款的规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；（二）当事人的过错程度；（三）违法行为的具体方式或者手段；（四）违法行为危害的具体对象；（五）当事人是初犯还是再犯；（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。以及我国《行政处罚法》第二十七条的规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。在本案中，原告在2017年3月10日收到被告市环保局所发的《听证告知书》后，随即便积极组织排查，改正原告项目可能对环境造成的影响，甚至于停止生产。而被告市环保局在复核后，也确认原告已经改正环境违法行为。可知原告改正违法行为的态度非常良好，所采取的改正措施积极有效。况且，原告的行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响均较为微小，事后也主动消除或者减轻违法行为危害后果。依据我国《行政处罚法》及《环境行政处罚办法》的上述相关规定，原告均具备了应当从轻处罚的情形，而被告市环保局在对原告做出30万元罚款的行政处罚时，虽确认了原告积极改正环境违法行为的事实，却在做出行政处罚决定时没有相应予以从轻、减轻处罚，明显不当。三、原告所经营的项目规模小、利润薄，30万元的处罚对原告明显过重。原告所经营的花边染色项目，属于小型的加工作坊，从上述的用水用电量可知其规模之小，而每年的净利润也不过区区的几万元，30万元的罚款金额相当于原告四五年的利润额，原告目前已经停止生产，经济相当困难。这30万元的罚款无异于压死骆驼的最后一根稻草，原告将根本无法再经营下去。我国倡行环境保护，倡导可持续发展，但绝不是为了使企业难以经营下去。我国《环境行政处罚办法》第六条第一款也规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑当事人的各项情节。因此，要纠正企业的环境违法行为，也应考虑到企业的可持续发展，而不是只要环境与生态，抹杀企业发展。这明显是与我国环境保护立法的目的与理念相违背的。因此，恳请法庭能够考虑到中小企业的生存困境，在环境治理、生态保护的工作上面，能够宽严相济，综合衡量原告的各种情节，做到既能够纠正环境违法行为，又能够不打击中小企业的经营发展。综上所述，原告虽存在环境违法行为，但其已积极改正，且已停止经营，三十万元的罚款对原告来讲负担极重，恳请法庭能够考虑原告的情节、结合实际，依法支持原告的诉讼请求。
当庭补充：被告市环保局处置程序不当，在查处原告的违法行为时，没有针对原告所排放的水污染物进行取样检测，便认定原告所经营加工的项目属于应编制环境评价报告书的建设项目，进而适用错误的法律条文进行行政处罚。
原告提供的证据：
1.许志明身份证，证明原告的诉讼主体资格；
2.汕头市环境保护局汕环龙罚字[2017]第17号《行政处罚决定书》，证明被告市环保局的行政违法行为；
3.汕头市人民政府汕行复案[2017]150号《行政复议决定书》及送达回证，证明被告市政府的行政违法行为。
被告市环保局辩称，原告在未配套建设水污染防治设施的情况下，擅自将花边染色加工项目主体工程投入生产、使用，原告的环境违法行为事实清楚、证据确凿，被告市环保局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，具体理由如下：一、被告市环保局查明认定原告存在环境违法行为的事实清楚、证据确凿。2016年12月12日，被告市环保局的执法人员在现场检查时，发现原告以汕头市艺发染色厂的名义在汕头市××区下××路××号伟丰绣花厂斜对面从事花边染色加工项目，工场配套设备有染缸14台、离心机2台、生物质锅炉2台，但没有配套任何污染防治设施，生产过程中产生的废水直接向外环境排放。执法人员当即对该厂污染物排放的设备、设施进行查封，并在该厂的总出水口进行取样送检。2016年12月13日，被告对原告进行调查询问时，原告明确承认了该厂从生产至今没有配套建设任何污染防治设施，所有废气、废水均直接向外环境排放的事实。《中华人民共和国水污染防治法》（下简称《水污染防治法》）第十七条第三款规定：“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用”，因此原告没有配套建成水污染防治设施，擅自将主体工程投入生产的违法事实清楚。原告从事的花边染色加工项目依法应编制环境影响报告书。《建设项目环境影响评价分类管理名录》明确规定：“对有洗毛、染整、脱胶工段的纺织品制造加工项目，应当办理环境影响报告书”。根据《水污染防治法》第十七条第一款的规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价”。故对花边染色加工项目依法编制环境影响报告书是原告应当履行的法定义务。原告明知自己从事严重污染水环境的生产项目，不但没有依法编制环境影响报告书，而且没有配套建设任何水污染防治设施就将主体工程投入生产，其环境违法行为事实清楚，证据确凿，被告市环保局据此依法对原告作出行政处罚并无不当。二、被告市环保局作出行政处罚时已综合考虑了原告的违法事实及其事后积极改正的情节，依法对其从轻处罚，不存在处罚过重的情况。2017年3月10日，被告市环保局向原告依法送达《听证告知书》，告知原告因其违反《水污染防治法》第十七条的规定，被告按已查明的违法事实，根据《水污染防治法》第七十一条的规定，拟作出罚款40万元的行政处罚。但原告在收到上述听证告知书后，并没有提出听证申请，仅于2017年3月16日向被告市环保局提交书面报告，称其在被告检查后积极改正，因经济困难请求减轻处罚。被告市环保局经复核，查明原告开设的工场确已停产。鉴于原告积极落实整改，悔过态度较好，被告市环保局对其环境违法情节予以综合考虑，根据《水污染防治法》第七十一条的规定，参照执行《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》第一章§2.2裁量标准的规定，依法对原告从轻处罚，作出罚款30万元的处罚决定。因此，原告提出被告处罚过重的说法与事实明显不符，其辩称经营项目规模小、利润薄等情形也不代表许志明的违法行为对环境造成的污染程度轻，更不能以此作为减轻或从轻处罚的理由。综上所述，原告没有配套建设水污染防治设施，擅自将项目主体工程投入生产的违法事实清楚、证据确凿，被告市环保局针对原告的环境违法行为作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，依法应当予以维持。
被告市环保局提供的证据：
第一组：1.统一社会信用代码证书,证明被告市环保局的诉讼主体资格；
第二组：2.行政执法委托书，证明被告市环保局委托龙湖分局在汕头市××区行政区域内行使环境保护监督管理方面的行政职权；
第三组：3.现场检查笔录（2016年12月12日）、4.现场检查照片（2016年12月12日），第三组证据证明2016年12月12日，被告市环保局的执法人员现场检查发现原告没有配套建设水污染防治设施，擅自将项目工程主体投入生产，违反了水污染防治法有关规定；
第四组：5.调查询问笔录及许志明的身份证，证明2016年12月13日，被告市环保局对原告进行调查询问时，原告承认了工场没有配套建设水污染防治设施，废气、废水均直接排向外环境；
第五组：6.环境违法行为立案审批表、7.案件调查报告表，第五组证据证明被告市环保局针对原告的环境违法行为予以立案，并根据水污染防治法等规定作出处理意见；
第六组：8.行政处罚案件审议表、9.责令改正违法行为决定书、10.行政处罚听证告知书、11.送达回证，第六组证据证明2017年3月10日，被告市环保局向原告送达了《责令改正违法行为决定书》（下简称《责令改正决定书》）和《听证告知书》，依法责令其立即停止花边染色加工项目的生产，并向其告知被告市环保局拟作出罚款40万元的行政处罚，其可依法申请听证，但原告逾期未要求听证；
第七组：12.许志明提交的申辩材料，证明2017年3月16日，原告向被告市环保局提交了申辩材料，承认了违法事实，但称工场已停工，且经济困难，请求被告市环保局从轻处罚；
第八组：13.现场检查笔录（2017年3月16日）、14.现场检查照片（2017年3月16日），第八组证据证明2017年3月16日，被告市环保局根据原告反映的情况，再次进行现场检查，证实原告经营工场确已停工，相关设备已拆除清理；
第九组：15.行政处罚案件法制审查意见、16.行政处罚案件案审决定及违法案件集体审议表、17.行政处罚决定书、18.EMS邮寄单及查询单，第九组证据证明2017年3月17日，被告市环保局综合考虑原告的环境违法情节，参照环境行政处罚自由裁量权的相关规定，依法对原告作出罚款30万元的行政处罚，并向原告邮寄送达了该处罚决定书；
第十组：19.情况说明，证明原告的环境违法案件来源于执法检查，经向工商部门查询原告开办的染色厂没有办理工商登记；
第十一组：20.行政复议决定书，证明原告不服被告市环保局作出的行政处罚向被告市政府申请行政复议，市政府于2017年7月7日作出复议决定，认定被告市环保局作出的行政处罚认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法予以维持；
法律法规：《水污染防治法》第十七条第三款和第七十一条、第八十四条，《行政处罚法》第五十一条，《建设项目环境影响评价分类管理名录》第一百一十九项和第一百二十项，《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》第一章§2.2裁量标准。
被告市政府辩称，原告请求撤销被告市政府作出的《复议决定书》和变更被告市环保局作出的《处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实理由和法律依据，依法不能成立。理由如下：一、被告市政府依法受理原告的行政复议申请并在法定期限内作出的行政复议决定程序合法。二、被告市环保局作出《处罚决定书》认定原告的违法事实清楚、处罚适当。因此，被告市政府作出《复议决定书》维持了这一《处罚决定书》，其认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。恳请法院依法判决驳回原告的诉讼请求，维持被告市政府的行政复议决定，以保障行政机关的依法行政。
被告市政府提供在行政复议阶段的程序性证据：
1.《复议决定书》，证明被告市政府依法作出的行政复议决定。
2.《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》及《告知案审人员通知书》，证明被告市政府作出的行政复议决定程序合法。
3.送达回证，证明法律文书依法送达相关当事人。
经庭审质证，原告对被告市环保局提交证据的质证意见：对第一、二、七、九至十一组证据没有异议。对第三组证据真实性没有异议，对其合法性和关联性有异议。被告市环保局所提供的该组证据恰好证明了被告市环保局在查处原告的花边染色加工项目时程序的处置不当。首先，被告市环保局在现场查处原告项目时，对原告所排放的水污染物并没有进行取样检测，以确认原告所排放的物体是否构成对水环境的污染及其污染程度。第二，被告市环保局在其现场检查笔录中也予以确认原告所经营的是一个生产项目，原告在这个过程中没有建设活动。对第四组证据真实性无异议，关联性有异议。被告市环保局在该份笔录中再次确认原告所经营的项目是一个生产项目，该份证据也证明了原告在现在该处生产场所从事的花边染色加工项目是从2016年开始租用并投入生产的，原告先租用该场所，后购置生产设备（即被告市环保局查封的生产设备）就投入生产，在此过程中原告不存在大型建设活动，因此也不能认定为建设项目，而是生产项目。对第五组证据真实性无异议，对合法性有异议。认为被告市环保局在对原告的违法行为进行立案的行为中先混淆了生产项目和建设项目的区别，且适用法律错误。对第六组证据真实性无异议，但对合法性有异议。被告提供的该组证据恰好证明了被告市环保局在处置原告的违法行为过程中程序不当，适用法律错误，从被告市环保局提供的第九份证据可以看出，被告市环保局只是责令原告立即停止花边染色加工项目的生产，但没有给予相应改正期限和方案，而是随即连同罚款40万元的罚款决定告知原告，没有给原告方整改的机会。对第八组证据真实性没有异议，对关联性有异议，认为该份证据恰恰证明原告积极改正，甚至已经将工厂停工，拆除相应设备，即花边染色加工项目已于2017年3月16日全部停止。
原告对被告市政府提交的证据真实性均没有异议。
二被告对对方提交的证据均没有异议。
二被告对原告提交的证据的质证意见：对证据1均没有异议，对证据2、3的三性均没有异议，对证明内容有异议，被告市环保局认为该两份证据证明二被告作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，结果正确。
本院对上述证据认证如下：原告及二被告提供的证据真实合法，且与待证行政行为具有关联性，均予以采信。
经审理查明，原告许志明是汕头市艺发染色厂经营者，该厂未经工商行政管理部门注册登记，主要从事花边染色加工，于2016年6月正式投入生产。2016年12月12日，被告市环保局执法人员到原告经营的汕头市艺发染色厂进行现场检查时，发现该厂从事花边染色加工，但未配套建设任何污水治理设施，生产过程产生的染色废水未经处理直接向外环境排放。2016年12月13日，被告市环保局对原告进行调查询问，原告承认“该项目没有办理环评文件审批手续，也没有办理环保竣工验收手续，生产过程中主要产生染色废水和锅炉燃烧废气，未配套任何污染防治设施。”并在笔录上签名确认。被告市环保局于2016年12月19日立案调查。2017年3月10日，被告市环保局对原告作出《责令改正决定书》，责令原告立即停止花边染色加工项目的生产，并于当日送达原告。同日，被告市环保局根据原告的上述违法事实，作出《听证告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚40万元的罚款，同时告知原告依法享有陈述和申辩、要求听证的权利。听证告知书于同日送达原告。原告没有提出听证申请，仅于2017年3月16日向被告市环保局提交了书面报告，称已关停工厂，并请求减少罚款额度。被告市环保局于同日到现场检查，确认原告已拆除清理，设备均已搬走。2017年3月17日，被告市环保局作出《处罚决定书》，以原告的行为违反了《水污染防治法》第十七条的规定，根据《水污染防治法》第七十一条的规定，对原告作出罚款30万元的行政处罚决定。该决定书于2017年3月24日邮寄送达原告。
原告不服该行政处罚行为，于2017年5月12日向被告市政府提出行政复议，被告市政府于同日受理后，将行政复议申请书副本送达被告市环保局，被告市环保局在法定期限内提出了书面答复意见并提交证据、依据及有关材料。经过审查，被告市政府于2017年7月7日作出《复议决定书》，维持被告市环保局作出的《处罚决定书》。并于2017年7月10日送达被告市环保局，于次日送达原告。原告不服，遂向本院提行政诉讼。
本院认为，被告市环保局对本行政区域内的水污染防治实施统一监督管理，是其法定职责，案涉行政行为有合法的职权依据。《水污染防治法》第十七条规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用”。本案中，原告许志明从事的花边染色加工项目，在项目需要配套建设的水污染防治设施未建成的情况下，项目主体工程擅自正式投入生产，违反了上述法律规定。
本案的焦点是，被告市环保局的处罚是否过重。《水污染防治法》第七十一条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款”；《建设项目环境影响评价分类管理名录》(环境保护部令第33号)中规定：“有洗毛、染整、脱胶工段的；产生缫丝废水、精炼废水的”纺织品制造项目，应当编制环境影响报告书。根据这一规定，原告许志明所从事的花边染色加工项目，属于应当依法编制环境影响报告书的生产项目。根据《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》第一章§2.2关于《水污染防治法》第七十一条的裁量标准，其中第3项规定“编制环境影响报告书的建设项目，水污染防治设施未建成，主体工程即投入生产或者使用的，处30万元以上40万元以下罚款”。被告市环保局在《听证告知书》中拟对原告作出40万元的行政处罚。但在收到原告提交的书面报告后，经复核并对原告的环境违法情节予以综合考虑，最终以最低罚款额30万元予以处罚。该处罚符合上述法律、法规、规章的规定。
综上，被告市环保局的《处罚决定书》和被告市政府的《复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告许志明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告许志明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于广东省汕头市中级人民法院。
审判长 肖秋雄
审判员 王俊明
审判员 陈卫星
二〇一七年十二月五日
书记员 陈得和
附件
相关法律法规条文
1．《中华人民共和国水污染防治法》
第十七条新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。
建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。
建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。
第七十一条违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。
2．《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准(试行)》
第一章建设项目环境保护管理类环境行政处罚自由裁量权裁量标准
§2．2《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条裁量标准：
3、编制环境影响报告书的建设项目
水污染防治设施已建成但未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，处15万元以上30万元以下罚款；
水污染防治设施未建成，主体工程即投入生产或者使用的，处30万元以上40万元以下罚款；
造成较大社会影响或有其他严重情节的，处40万元以上50万元以下罚款。
3．《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。