广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终1666号
上诉人（原审被告）:广州市天河区人民政府棠下街道办事处，住所地广州市天河区棠下棠德花苑棠德东横路1-31号。
法定代表人：谢长林，职务主任。
委托代理人：赖汉波，该街道办工作人员。
委托代理人：张华，广东广信君达律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）:广州市天河区华景新城西区业主委员会，住所地广州市天河区华景街31号104。
负责人：邹应贵，职务主任。
委托代理人：吕捷宁，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:杜汉军，男，汉族，1966年10月1日出生，住广东省丰顺县。
委托代理人：谭驰，广东合邦律师事务所律师。
委托代理人：彭冰冰，广东合邦律师事务所实习律师。
上诉人广州市天河区人民政府棠下街道办事处、广州市天河区华景新城西区业主委员会因行政备案纠纷案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初799号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：涉案小区为广州市天河区华景新城西区，原告主张华景新城西区共有20栋楼，包括翡翠居4栋楼，分别为A1、A2、B1、B2，原告为翡翠居B1栋业主。被告及第三人主张华景新城西区根据其建设用地规划许可证确定的红线图只有16个单元，不包括翡翠居4栋楼。诉讼中，各方当事人均确认华景新城西区20个单元共用出入口，且并无物理上的隔离。
2015年6月25日，华景新城西区172名业主联名向被告广州市天河区棠下街道办事处发函，请求被告会同华景新城西区业主组建首次业主大会筹备组，并对该区成立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。2015年8月31日，被告作出《关于成立首次业主大会会议筹备组的公告》，表明公示期间未收到业主对筹备组代表的书面异议，该小区首次业主大会会议筹备组自公告之日起成立。2015年9月7日，被告对广东珠江物业管理有限公司作出《关于协助筹备组召开业主大会并提供相关资料的通知》，要求该公司在7日内将以下资料提交到华景西社区居委会：1、物业管理区域备案回执；2、房屋及建筑物面积清册；3、业主清册；4、修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图；5、物业管理区域内配置的物业管理用房测绘报告；6、已筹集的物业专项维修资金清册。2015年9月16日，被告对天河区住房和建设水务局发出《关于提请责令限期提交相关资料的函》，说明广东珠江物业管理有限公司、广东珠江投资股份有限公司逾期未提交华景新城西区物业管理的相关资料，请区住房和建设水务局责令上述两公司限期向被告提供相关资料。2015年9月24日，广州市天河区住房和建设水务局对广东珠江物业管理有限公司作出穗天住建物责通[2015]30号《责令改正违法行为通知书》，责令该公司于2015年9月30日前对拒不向棠下街道办事处提供相关文件资料的行为进行改正。因广东珠江物业管理有限公司仍未提供相关资料，2015年10月14日，被告向天河区国土资源和规划局发出《关于提供业主姓名和房屋面积的函》，请求天河区国土资源和规划局协助提供如下资料：1、房屋及建筑物面积清册；2、业主清册；3、物业管理区域内配置的物业管理用房测绘报告。之后，被告根据华景新城西区业主提供的在市城市建设档案馆复制的红线图确定了华景新城西区的物业管理区域，并未包括翡翠居4栋楼。
2016年1月7日至2016年1月16日，华景新城西区首次业主大会会议筹备组采用书面征求意见的形式组织召开业主大会会议，投票选举产生了首届业主委员会委员：邹应贵、钟珊、曾云敏、章阳洋、欧阳春，并表决通过了物业小区管理规约、业主大会议事规则。
2016年2月22日，原告等翡翠居业主联名向广州市天河区房管局及被告发出《关于华景新城西区业主委员会筹备组违法召开业主大会的投诉》，认为华景新城西区业主委员会筹备组将属于同一物业区域的翡翠居4栋的业主排除在外，损害了其利益，故要求撤销筹备组及业主大会作出的所有决议，重新成立筹备组召开业主大会，并提交了相关建设用地规划图纸。针对该投诉，被告于2016年3月9日向天河区国土资源和规划局发出穗天棠函[2016]7号《关于确认建设用地规划红线问题的函》，主要内容为：被告在办理××西区业主委员会备案手续时，因业主提供了两份不同的华景新城西区建设用地规划红线图而产生争议，现需向该局确认住宅小区的具体用地规划红线范围，明确翡翠居A1、A2、B1、B2住宅楼是否在该小区红线范围内，并附原华景新城西区业主提供的红线图（附件1）及现翡翠居业主提供的红线图（附件3）各一份。2016年3月29日，广州市天河区国土资源和规划局向被告作出穗天国规[2016]236号《关于确认建设用地规划红线问题的复函》，载明：经核查历史档案，现函复如下：一、华景新城包括9个《建设用地规划许可证》，被告提供的附件1为9个《建设用地规划许可证》之一；二、被告提供的附件3为华景新城的总体规划图，非建设用地许可证附图；三、关于被告提出的翡翠居A1、A2、B1、B2住宅楼是否在被告来文附件1红线范围内的事宜，请被告先提供上述住宅楼所在的具体位置，便于其查询，关于业主委员会范围如何划定的事宜，建议被告根据《广东省物业管理条例》的相关规定确定。2016年5月10日，被告向华景新城翡翠居A1、A2、B1、B2住宅楼全体业主作出《公告》，说明被告多次致电投诉业主，要求其安排代表陪同前往区国规局确定翡翠居的具体位置并复制翡翠居住宅楼的红线图，但投诉业主并未配合进行办理，遂告知翡翠居全体业主至2016年5月24日17时止，仍未向被告提供翡翠居住宅楼的红线图，被告就将根据华景新城西区小区联名业主提交的红线图给予华景新城西区小区业主委员会备案。
2016年8月6日，第三人华景新城西区小区业主委员会向被告申报备案，并提交相关材料。2016年8月8日，被告对第三人作出《业主委员会备案回执》，备案主要内容包括：1、管理规约、业主大会议事规则；2、业主大会的会议记录和会议决定；3、业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况；4、本届业主委员会任期2016年8月8日起，至2021年8月7日止；5、业主委员会委员名单：邹应贵（主任）、钟珊（副主任）、曾云敏、章阳洋、欧阳春。原告对被告的备案行为不服，向原审法院提起诉讼。
原审认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《广州市物业管理暂行办法》第五十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局、县级市房地产行政主管部门。……。”本案被告备案行为是依据上述规定履行其行政管理职权所作出的具体行政行为，具有可诉性，符合行政诉讼受案范围。
关于起诉期限，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被告于2016年8月8日作出《业主委员会备案回执》，但并未告知诉权及起诉期限，因此原告起诉并未超过2年的起诉期限。
关于被告划定物业管理区域的问题。《物业管理条例》第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《广东省物业管理条例》第七条第一款规定：“物业管理区域根据物业建设用地规划许可证确定的红线图范围，结合物业的共用设施设备、社区建设等因素划定。物业的配套设施设备共用的，应当划定为一个物业管理区域；但其设施设备能够分割、独立使用的，可以划定为不同的物业管理区域。”该条第三款规定：“对物业管理区域划定有争议的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当征求物业所在地街道办事处、乡镇人民政府、相关业主、居民委员会的意见后确定。”《广州市物业管理暂行办法》第十一条规定：“建设单位、物业服务企业以及街道办事处、镇人民政府应当根据《广东省物业管理条例》第七条的规定划定或者确定物业管理区域，并按照本办法第十二条至第十五条的规定向物业所在地的区分局、县级市房地产行政主管部门申请办理物业管理区域备案手续。报送资料齐全、符合法定要求的，区分局、县级市房地产行政主管部门应当当场出具加盖印章的书面回执。建设单位、物业服务企业以及街道办事处、镇人民政府划定或者确定物业管理区域不合理的，区分局、县级市房地产行政主管部门应当自收到备案资料之日起5个工作日内提出意见。”根据上述规定可知，确定物业管理区域需根据建设用地规划许可证确定的红线图范围，并结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。本案中，华景新城西区20个单元共用出入口，且无物理上的隔离，亦无证据证明该小区的物业配套设施设备能够分割、独立使用，因此被告将翡翠居4栋楼排除在华景新城西区物业管理区域之外，依据不足；被告对该物业管理区域范围于2016年8月8日作出《业主委员会备案回执》亦属证据不足，原告请求撤销上述备案回执，于法有据，原审法院予以支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销被告广州市天河区人民政府棠下街道办事处于2016年8月8日对华景新城西区业主委员会作出的《业主委员会备案回执》。本案受理费50元由被告广州市天河区人民政府棠下街道办事处负担。
上诉人广州市天河区人民政府棠下街道办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决就划定物业管理区域认定事实错误。一、华景新城翡翠居A1、A2、B1、B2住宅楼业主不能提供《建设用地规划许可证》及附图。2016年5月16日，华景新城翡翠居A1、A2、B1、B2住宅楼业主何海杰在华景西居委会工作人员罗丽菁的陪同下前往天河区政务中心调取《建设用地规划许可证》及附属图，但无查询结果。因此，华景新城翡翠居A1、A2、B1、B2住宅楼业主不能提供该住宅楼的《建设用地规划许可证》及附图。2017年6月22日，上诉人工作人员再次向广州市国土资源和规划委员会申请公开政府信息，要求广州市国土资源和规划委员会公开华景新城A1、A2、B1、B2住宅楼《建设用地规划许可证》及附图信息，现尚未收到广州市国土资源和规划委员会回复。二、被上诉人小区业主不能提供《建设用地规划许可证》及附图，不能将其投诉定性为“对物业管理区域划定有争议”。三、原审第三人提供了在市城市建设档案馆复制的(92)穗城规地字0434号《建设用地规划许可证》附图、1993城规批字第224号《省建总房地产开发公司征地地形图》、1993城规批字第224号总体平面图、1997穗规批字第17号《华景新城总体规划图总平面图》，被上诉人所在的华景新城翡翠居A1、A2、B1、B2栋不属于原审第三人申请成立业主委员会的建设用地规划许可证附图确定的红线图范围。综上所述，华景新城翡翠居A1、A2、B1、B2住宅楼业主因未能提供《建设用地规划许可证》及附图材料，不能确定是否合法建设，原审第三人提供的华景西区《建设用地规划许可证》附图末包含华景新城翡翠居A1、A2、B1、B2住宅楼。因此，上诉人根据《建设用地规划许可证》及附图确定物业管理服务区域符合法律要求，上诉人认为原审法院认定事实错误。为维护上诉人的合法权益，特依《中华人民共和国行政诉讼法》第85条之规定，提起上诉。上诉请求：1、依法撤销原审判决，依法改判或者变更；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市天河区华景新城西区业主委员会二审答辩称:一、原审法院理解法规错误，无视划分物业管理区域必须在物业建设用地规划许可证确定的红线圈范围内的前提条件，生硬地理解只要“共用出入口”便属于同一物业管理区域。根据《物业管理条件》第九条的规定，物业管理区域的划分由各省、自治区、直辖市制定。《广东省物业管理条例》第七条第一款规定：“物业管理区域根据物业建设用地规划许可证确定的红线图范围，结合物业的共用设施设备、社区建设等因素划定。物业的配套设施设备共用的，应当划定为一个物业管理区域；但其设施设备能够分割、独立使用的，可以划定为不同的物业管理区域。”上诉人筹备成立业主委员会之初，向原审被告请求指导，且当初亦将翡翠居4栋楼纳入进来，后经主管机构广州市天河区住房和建设水务局（以下简称“住建局”）查询得知，上诉人所在的小区未经开发商或物业服务企业申请物业管理区域备案，住建局则按法律法规规定，要求上诉人提供小区的建设用地规划许可证确定的红线图，红线图显示上诉人小区的范围没有包括翡翠居4栋楼，因此，住建局提示应该按照《广东省物业管理条例》第七条的规定来确定物业管理区域范围，即红线图的确定范围，将翡翠居4栋楼排除出来，方可成立业主委员会。原审法院无视法规中“红线圈”的前提条件，完全属于错误理解法规。其一，法规中明确规定应先根据“红线图”范围，是有明文规定的；其二，法规规定再在“红线图”的范围内结合共用设施设备等情况来划定，对于不属于一个“红线图”范围内的建筑，不再考虑其纳入同一物业管理区域；住建局相关工作人员举例：如广州市番禺区的祈福新村小区，整个祈福新村是在同一个红线图范围内的，而由于祈福新村内有不同时期建筑的各小区，各小区之间独立使用设施设备，具有明显的独立、分割的“界线（如围墙等）”，因此，在同一个红线图范围，划定了多个物业管理区域，也成立了多个业主委员会。原审法院不分青红皂白地将“红线图”范围外的翡翠居纳入到上诉人的物业管理区域，是没有任何法律依据的。因此，上诉人对住建局就《广东省物业管理条例》第七条第一款的理解是持肯定态度的。整个条文呈现的是“总一分一分”结构，第一句明确表示，划分物业管理区域的原则（即在红线图范围内结合设施设备的共用情况等来划分），第二、三句则细分为红线图范围内是否共用设施设备等情况的划分。共用的划分为一个区域；不共用的可划分为多个区域。前提是不脱离“红线图”。其三，根据《广东省物业管理条例》第七条第三款规定：“对物业管理区域划定有争议的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当征求物业所在地街道力事处、乡镇人民政府、相关业主、居民委员会的意见后确定。”可知，物业管理区域的划定的确定权在住建局，不是广州市天河区人民政府棠下街道办事处，法院亦无权将“红线图”范围外的翡翠居直接纳入到上诉人的范围中来，此处有司法越权干涉行政之嫌。另一方面，被上诉人仅作为翡翠居业主中的一员，其一人能够代表全体翡翠居业主的意愿吗？其他业主是否也愿意纳入到上诉人的范围中来？事实上，不得而知。
二、被上诉人不是本案适格的当事人，其没有权利要求撤销他人红线图内的备案。其一，根据上诉人及原审被告提交的小区建设用地规划许可证确定的红线图，可以清晰分辨出，被上诉人所在的翡翠居4栋楼是不在上述红线图范围内的，其对于本华景新城西区小区是局外人，上诉人的成立、及在红线图范围内为全体业主所做的决策，均与被上诉人没有任何关连关系。至于翡翠居4栋楼是否在独立的一个红线图内、或者是与华××南区在同一个红线图，又或者是该4栋楼基本就没有建设用地规划许可，系违章建筑等，被上诉人均没有提供相关证据与证明，但无论系上述哪一种情况，均与上诉人所在的华景新城西区小区没有关系，被上诉人完全可以自行召集4栋楼的业主，成立属于自己的业主委员会。其二，本案小区的范围确定与小区物业管理区域的备案有直接关系，而住建局在本案中具有重要作用。住建局是根据法律规定，认为上诉人小区不应包括红线图范围外的翡翠居4栋楼，并且在广东珠江物业管理有限公司（上诉人小区的前物业服务企业）向其申请备案时，亦将翡翠居4栋楼纳入到华景新城西区的物业管理区域内一同申请，但住建局依照法律规定，决定不同意其备案，理由亦是不同意将翡翠居4栋楼纳入至上诉人的小区内。本物业管理区域的备案权在住建局，现原审法院的错误判决与天河住建局的决定相互矛盾，形成司法与行政在同一法律规定下，对同—事实却呈现不同理解、不同结果的局面，请二审法院予以慎重考虑。
三、原审法院事实认定不清，简单将“共用出入口”等同于“共用设备设施”，系对“共用设备设施”的缩小解释。首先，共用出入口的现象，并不是建房时已规划好的。据1996年已入住的老业主证实，翡翠居当时建成后，在其西边有一通道通至华××南区，亦是当时翡翠居业主进出小区的出入口，且事实上该通道系与其邻居公安宿舍共用出入口的。公安宿舍后来有意见，开发商才将上述通道堵了，决定翡翠居业主改由华景新城西区的出入口进出，由于华景新城西区与翡翠居均由同一开发商开发，华景新城西区业主即使有意见也无可奈何。若按照原审法院的逻辑，翡翠居也曾与公安宿舍共用出入口，是否也可以将红线图外的翡翠居纳入到公安宿舍呢？其次，翡翠居与华景新城西区在设施设备的使用上，是真实存在分割的。其中水、电、燃气则是分开使用，而在华景新城西区小区红线图内的公共道路、绿地、地下停车场、架空层等均由华景新城西区业主自己使用，并不存在与翡翠居业主共用的情况。原审法院无视该事实，仅将出入口的共用简单与“共用设备设施”划等号，是对法律法规的缩小解读。最后，广州各区不乏相邻小区“共用出入口”的情况，且事实是相邻小区各自根据自己的红线图范围成立各自的业主委员会，并不存在将红线图外的小区纳入到相邻小区进行物业管理区域划分，如越秀区的“金羊花园”与“富力东堤湾”两个小区，两个小区亦是共用出入口，若按原审法院的逻辑，该两小区的业主委员会的备案是错误的，应该撤销，应该将两小区统一到一个物业管理区域。
综上所述，原审法院错误理解法规，无视红线圈；缩小解释“共用设备设施”，无视小区与翡翠居分开使用设备等事实，严重损害上诉人的合法权益。恳请二审法院依法予以改判，维护华景新城西区全体业主的合法权益。上诉请求：l、请求撤销一审行政判决；2、请求驳回被上诉人的诉讼请求，维持原审被告于2016年8月8日作出的对华景新城西区业主委员会作出的《业主委员会备案回执》：3、本案一审及二审全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人杜汉军二审答辩称，一审法院认定事实正确，请求法院依法驳回两上诉人的诉求，根据其一审提交的证据可知，在以往业主委员会时，都有该方业主成为援助委员会委员，且有广东珠江物业管理公司出具的证明，华景西区从1995年开始就进行物业服务，且整个小区只有两个门属于封闭式管理，管理用房也是共同的一套，其中的共同设备也属于共同使用，上诉人并没有提供证据证明公用设备是分开的。一审法院的意见是正确的。
经审查，原审法院查明事实清楚，有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：本案的焦点问题是涉案物业管理区域的划分问题。《物业管理条例》第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素……”《广东省物业管理条例》第七条第一款规定：“物业管理区域根据物业建设用地规划许可证确定的红线图范围，结合物业的共用设施设备、社区建设等因素划定。物业的配套设施设备共用的，应当划定为一个物业管理区域；但其设施设备能够分割、独立使用的，可以划定为不同的物业管理区域。”由此可见，物业管理区域的划分原则上应当根据建设用地规划许可证确定的红线图范围并结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素合理确定，建设用地规划许可证确定的红线图范围不是划分物业管理区域的唯一标准，物业管理区域的划分要有利于小区的管理和服务，有利于居民的生产、生活和日常便利，有利于公共设施的共同使用和成本的节约，有利于区域的稳定与安宁。本案华景新城西区20个单元多年以来共用出入口已经形成事实和习惯，翡翠居4栋楼亦无单独开路通行之可能，且同一物业管理公司统一管理多年，将翡翠居4栋楼排除在华景新城西区物业管理区域之外势必影响和改变多年形成的小区稳定和安宁，有可能造成不稳定隐患和严重后果，影响全体小区居民的和谐生活，与物业管理区域划分的目的背道而驰。两上诉人仅机械强调“物业建设用地规划许可证确定的红线图范围”而全然不顾涉案生活区域共同管理的历史、现实和将来可能产生的后果，是对全体小区居民的不负责任。原审通盘考虑、准确把握、正确理解和适用法律，撤销上诉人广州市天河区人民政府棠下街道办事处于2016年8月8日对华景新城西区业主委员会作出的《业主委员会备案回执》正确。两上诉人的上诉理由虽貌似符合《广东省物业管理条例》第七条第一款的规定，但在本案中如果仅仅片面强调、适用“物业建设用地规划许可证确定的红线图范围”来确定物业管理区域范围而不综合考虑各方面因素和影响，结果恰恰会走向《物业管理条例》设定的管理目的的反面。对两上诉人的上诉理由，本院不予支持。
综上所述，原审判决事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审受理费各50元，由广州市天河区人民政府棠下街道办事处承担75元，由广州市天河区华景新城西区业主委员会承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖志雄
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年十一月三十日
法官助理 魏玲英
书 记 员 陈洁雅