河北省栾城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）栾行初字第12号
原告刘国强。
委托代理人刘书国，河北天宏律师事务所律师。
被告石家庄市栾城区国土资源局，住栾城区裕泰路东33号。
法定代表人于振平，男，该局局长。
到庭负责人董洪波，男，该局党组成员，代管法制科、执法局。
委托代理人韩文涛，该局法制科科长。
委托代理人高土峰，冶河国土资源所所长。
被告石家庄市国土资源局，住石家庄市建胜西路18号。
法定代表人赵路新，该局局长。
委托代理人：赵苓，该局法律顾问。
第三人：苏凤仙（系原告刘国强之母）。
委托代理人：刘国刚。
委托代理人：祖晓彬，河北中宇律师事务所律师。
原告刘国强不服被告石家庄栾城区国土资源局（以下简称栾城国土局）行政处罚决定，被告石家庄市国土资源局（以下简称石市国土局）行政复议决定，于2015年6月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月10日立案后，于2015年6月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2015年9月10日公开开庭审理了本案。原告刘国强、委托代理人刘书刚、被告栾城区国土局负责人董洪波、委托代理人韩文涛、高土峰、被告石市国土局委托代理人赵苓、第三人委托代理人刘国刚、祖晓彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告栾城国土局于2015年3月12日做出栾国土资罚字（2015）054号行政处罚决定书，该决定书认为：原告刘国强你未经县级以上人民政府批准，在楼底村村东，东至田间路，南至刘书森库房，西至公路，北到刘振杰库房分三次共计占地0.2462公顷进行建设。你的占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条的规定，属非法占地土地行为。上诉违法事实有下列证据证实：1、对刘国强的询问笔录。2、现场勘测笔录。3、占地现场照片。4、刘国强所占地块位置在栾城县土地利用现状图（2009年）上的截图。5、刘国强所占地块位置在栾城县土地利用总体规划图（2010-2020年）上的截图。6、国土资源违法案件地类和规划情况认定意见表。综合上述事实根据《中华人民共和国徒弟管理办法》第42条、《河北省土地管理条例》第66条的规定，应依法对刘国强作出的行政处罚。处罚内容是：1、责令其退还非法占用的0.2462公顷。2、没收在非法占用的0.2132公顷公顷土地上新建的建筑物和其他设施为国家所有；3、对非法占用的0.2132公顷（2132平方米）土地处每平法吗20元罚款计42640元，对非法占用的0.033公顷（330平方米）土地处每平方米10元罚款计3300元，共计处罚款45940元（大写肆万伍仟玖佰肆拾元整）。
被告石市国土局接到刘国强复议申请后于2015年5月21日做出（2015）9号行政复议决定书，认为申请人未经批准权的人民政府批准占用集体土地从事非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定，应予纠正。被申请人做出的栾国土资罚字（2015）054号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定应维持被申请人做出的栾国土资罚字（2015）054号《行政处罚决定书》。
原告刘国强诉称，1999年原告于楼底村委会签订《农村集体土地家庭承包合同书》，由原告承包本村0.52亩土地，同年栾城县人民政府为原告发放了《土地承包经营权证书》。2006年、2009年及2013年原告在该承包土地上建造了临时库房和临时住房，被告石家庄市栾城区国土资源局以非法占用土地为由对原告做出栾国土罚字（2015）054号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地，没收土地上的建筑物及设施，并处以罚款。原告不服，向被告石市国土局申请复议，被告石市国土局石国土复字（2015）9号《行政复议决定书》维持了被告栾城国土局的处罚决定。原告不服栾城土地局罚字（2015）054号《行政处罚决定书》和石市国土局石国土复字（2015）9号《行政复议决定书》理由如下：
一、《处罚决定书》事实认定错误。1、认定原告建设用地系非法占用土地是错误的。非法占用土地是指没有经过任何部门审批，占用自己没有使用权土地的行为。原告建设用地是合法承包的集体土地，由《农村集体土地家庭承包合同书》和《土地承包经营权证书》为证。所以，认定原告非法占用土地是错误的；2、认定原告2006年及2009年建筑物使用地为耕地是错误的。根据《栾城县土地总体利用规划图》（2010-2020），原告承包的耕地已经规划为建设用地，在被告查处时，原告建设均符合土地利用总体规划，所以认定原告2006年及2009年的建筑物使用土地为耕地时错误的。二、《处罚决定书》使用法律错误。被告对原告处罚的依据是《土地管理法》第76条、《土地管理法实施条例》第42条和《河北省土地管理条例》第66条，而以上条款均是对“非法占用土地行为”的处罚，而申请人使用的土地是合法取得，而不是非法占有，当然适用该条款对原告进行处罚适用法律错。三、处罚决定剥夺了原告的合法权利。处罚决定第一条“责令原告退还非法占有的土地”，而该土地使用权是原告依法取得，并且在合法的承包期限内，责令原告退还该土地，严重剥夺了其土地承包经营权，显然被告的行为严重违反了《物权法》的相关规定，剥夺了原告的合法权利。四、被告选择性执法，显失公平。原告在其承包的土地上进行临时性建筑，是因为其南北邻居均建筑了房屋，在自己的承包地无法耕种的情况下，避免土地失去使用价值而进行的临时建筑。被告对原告的南北邻居均不予以处罚，而仅对原告进行处罚，显然是选择性执法，厚此薄彼，显失公平。总之，被告的《处罚决定书》事实认定错误，适用法律不当，处罚结果剥夺了原告的合法权利，且存在选择性执法，显失公平。为此，特向贵院提起诉讼，请求1、撤销栾城区国土资源局栾国土罚字（2015）054号《行政处罚决定书》和石家庄市国土资源局石国土复字（2015）9号《行政复议决定书》；2、判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告未向本院提供证据，但表示被告提供的证据可以作为自身的证据使用。
被告栾城区国土局辩称，一、我局做出的栾国土资罚字（2015）第054号《行政处罚决定书》事实认定、适用法律正确、依据充分、事实清楚，程序合法。二、对刘国强力违法占地行为的处罚没有剥夺其合法权利，刘国强不但违反了《土地法》的相关规定还违法了《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。刘国强从村委会取得承包营权证书，这事实可以认可，但是刘国强在耕地内没有耕种，现在已建设库房，虽然地邻影响你耕种，但没有法律规定由于邻居影响耕种，任何人就可以未经批准非法占地，这不能成为刘国强非法占用土地的理由。对刘国强做出的处罚属于行政处罚，按照第76条的处罚内容进行处罚是正确的。刘国强所占用的地块位置符合土地利用总体规划，对责令退还土地是依据《土地管理法》76条的规定对刘国强做出的处罚。《农村土地承包法》第8条规定：“农村土地承包应当遵守法律法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非法农建设”。第17条规定：“承包方承担下列义务（一）维持土地农业用途，不得用于非农建设”。第60条规定：“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚”，所以刘国强的行为还违法了《农村土地承包法》的相关规定。综上所述，我局做出的栾国土资罚字（2015）054号行政处罚决定书，程序合法、事实清楚、依据充分、适用法律条款正确。为维护《中华人民共和国土地管理法》严肃性，严格土地管理，依法严惩违法建设行为，恳请栾城区人民法院维持我局的行政处罚决定，依法驳回申请人刘国强的诉讼请求。
被告栾城区国土局向本院提供了以下证据：行政处罚卷宗一册。
被告石市国土局辩称，2015年3月23日，原告向我局提出行政复议申请书，请求撤销石家庄市栾城区国土资源局做出的栾国土资罚字（2015）054号《行政处罚决定书》，同日我局依法受理。2015年3月24日，我局向石家庄市栾城区国土资源局送达石国土资复答字（2015）9号《石家庄市国土资源局行政复议答复通知书》，并附行政复议申请书及原告提交的证据材料副本。2015年3月30日，石家庄市栾城区国土资源局向我局提交《行政复议答复书》及相关证据。我局于2015年5月21日做出石国土资复（2015）9号《行政复议决定书》，同日向被答复人邮寄该复议决定书，2015年5月22日向石家庄市国土资源局栾城区国土资源局送达该复议决定书。综上，答辩人做出石国土资复字（2015）9号《行政复议决定书》程序合法，应予维持。
被告石市国土局向本院提供了以下证据：行政复议卷宗一册。
第三人苏凤仙述称，支持而被告所做决定，要求原告刘国强把耕种我的责任田交由我耕种。
第三人向本院提交证据如下：石家庄裕华人民法院做出的（2012）裕民一初字第01157号民事调解书1份。
经庭审质证，原告认为被告栾城国土局提供的证据只是证明自己没有履行相关手续，原告没有承认自己用地的违法性；原告认为石市国土局提供的证据只能证明被告复议程序合法，而不能证明栾城国土局处罚决定合法。第三人提交的证据因其与本案无关联性，原、被告不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告对二被告提供的证据真实性无异议，本院对此予以认定。第三人提交的证据与本案无关联性，本院对此不予认定
经审理查明，原告刘国强6口家庭于1999年9月15日取得了楼底村原第3生产队3.12亩农村集体耕地的家庭承包经营权，后原告认为其承包地的南邻户、北邻户均在各自的责任田上建起了房屋且影响向其耕种，故原告分别于2006年3月、2009年5月在其承包地上建起了房屋。被告栾城国土局于2015年3月12日作出了栾国土资罚字（2015）054号行政处罚决定书。原告不服于2015年3月23日向被告市国土局申请复议，石市国土局于2015年5月21日维持了栾城国土局作出的栾国土资罚字（2015）054号行政处罚决定书。本院查明原告违法建房的基本事实与二被告所作“决定书”中查明的违法建房事实一致（详见栾国土资罚字（2015）054号决定书）。
本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条的规定，原告刘国强对其承包经营的耕地享有占有，使用和收益的权利。但其在耕地上建房的行为，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，应由被告栾城国土局依法予以行政处罚。原告刘国强与楼底村委会签订的农村集体土地家庭承包合同至今尚在履行中，其承包经营的土地性质仍属耕地，其对承包经营耕地的占有属合法占有，但其在承包地上建房行为属对耕地的非法使用，应由被告栾城国土局依据《中华人民共和国土管法》第四章规定的“耕地保护”条款对其进行处罚较为合理；而被告栾城国土局依据《中华人民共和国土管法》第五章规定的“建设用地”条款及第七章规定的法律责任条款中的第七十六条对原告违法建房行为进行处罚应属适用法律不当。对被告栾城国土局所作出的栾国土资罚字（2015）054号行政处罚决定应予撤销并重新作出行政行为。关于原告主张被告栾城国土局在对其违法建房进行行政处罚的同时，应考虑给予相邻同类违法建房在前的承包户与自己同等的处罚待遇，以体现执法的公平性问题，本院建议被告在重新作出行政行为时应予考虑。关于被告刘国强所提超过处罚时效的主张，因其违法所建的房屋至今没有清理，违法状态始终存在，故被告栾城国土局所做处罚未超过处罚时效，对其主张本院不予支持。关于第三人苏凤仙要求收回其由其子刘国强耕种的承包地的请求，因其请求与本案无关联性，本案不做处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告石家庄市栾城区国土资源局作出的栾国资罚字（2015）052号行政处罚决定书。
二、撤销石家庄市国土资源局石国土复字（2015）9号行政复议决定书。
三、限被告石家庄市栾城区国土资源局在本判决生效后重新作出的行政行为。
诉讼费50元由石家庄市栾城区国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。
审 判 长 李荣海
人民陪审员 李晓伟
人民陪审员 宜德滋
二〇一五年十月十九日
书 记 员 石利辉