广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第738号
上诉人（原审原告）：郑荣英，女，汉族，1958年10月11日出生。身份证住址：广东省雷州市。
上诉人（原审原告）：李晓阳，男，汉族，1984年7月5日出生。身份证住址：广州市。
上述两上诉人的共同委托代理人：冯翔，广东红棉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：吴敏、陈伟强，均为湛江市法制局工作人员。
原审第三人：雷州市人民政府。住所地：雷州市雷州大道***号。
法定代表人：吴国雄，市长。
委托代理人：廖友滋，雷州市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：刘卫强，雷州市国土资源局工作人员。
原审第三人：雷州市国土资源局。住所地：雷州市雷南大道。
法定代表人：林豪，局长。
委托代理人：韩琦震、刘卫强，均为雷州市国土资源局工作人员。
原审第三人：雷州市调风镇人民政府。住所地：雷州市调风镇观楼横街**号。
法定代表人：黄祖腾，镇长。
委托代理人：赵世益，广东敏翔律师事务所律师。
原审第三人：陈伟国，男，汉族，1972年2月8日出生。身份证住址：广东省雷州市。
原审第三人：李仁冰，男，汉族，1971年8月30日出生。身份证住址：广东省雷州市。
上诉人郑荣英、李晓阳因诉被上诉人湛江市人民政府行政复议纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：1994年，调风镇人民政府对镇西大道西侧的土地进行开发，并由调风镇房地产开发公司（该公司由调风镇人民政府于1993年设立，未注册登记，于1997年撤销）以竞标方式公开出售。当时，李在东（又名李再东，已于2013年11月17日去世，系原告郑荣英的丈夫、李晓阳的父亲）以该开发小区第l号A1、B1、B2、B3号宗地系其解放前土糖寮为由向调风镇人民政府提出异议。1994年10月10日，调风镇委员会、调风镇人民政府作出《关于给予李再东同志解决房屋遗留问题的通知》，同意无偿给予李在东在镇新开发区（镇征用范围内）地皮解决一座宅基地，宅基地位置由镇房产开发公司与李在东同志商量而定，宅基地面积按镇房产开发公司统一规划标准划给。李在东不接受上述决定。
1995年，陈伟国购得B1号宗地后，没有办理国有土地使用证，于1997年3月将该地转让给李仁冰。2001年6月，李仁冰持雷州市调风镇建设委员会出具的《雷州市调风镇城建指挥部建设用地通知书》申请办理土地使用权登记。2001年10月，雷州市人民政府给李仁冰颁发雷府国用（2001）字第0032106号《国有土地使用证》。
2001年，李在东向雷州市人民政府提交《关于请求退赔在“文革”期间占用我祖业房屋的申请报告》，以最高人民法院、城乡建设环境保护部《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》等为依据，要求退还其土糖寮用地460平方米，并赔偿15万元。2004年4月18日，雷州市房产管理局向雷州市人民政府作出雷房（2004）6号《关于李在东祖业房屋的调查报告》，认为李在东在调风圩东边郊外自家园地上建筑土糖寮一块土地面积约2至3亩，土改时，政府并没有没收，并引用《中共广东省委转省人民检察院党组＜关于农村地富摘帽后出现的一些处理意见的报告＞》（粤发（1980）112号）等规定，建议调风镇人民政府退还占用李在东原土糖寮土地430平方米。2008年9月22日，雷州市人民政府办公室向调风镇人民政府发出雷府办函（2008）102号《关于给予李在东经济补偿的通知》，称李在东在解放前参加革命，现为雷州市离休干部。土改前，李在东在调风镇有两处房地产，一处房屋位于调风镇调风小学（原调风中心小学）院内东边，房屋及周围农用地占地面积约1000多平方米（其中房屋建筑面积约190平方米）；另一处为糖寮，位于调风镇政府大楼西侧，占地面积约3亩（其中绞庶亭、煮糖房、仓库、宿舍和牛栏等建筑面积约460平方米，其余为晒坪及农用地）。1952年李在东受“六纵”假案迫害，土改时被划为地主分子，1980年纠正为中农，1981年平反后恢复工作。上述的两处房地产在土改时没有确权给李在东，其位于调风镇调风小学的房屋在公社化至文革期间被拆除；其位于调风镇政府大楼西侧的糖寮，在公社化至上世纪90年代被镇政府逐步拆除并重新规划使用，分别出让给吴南忠等人。由于李在东的上述房地产现已不存在，土地分别被镇调风小学使用和镇政府重新规划出让给他人使用，为妥善解决这一历史遗留问题，根据中共办公厅转发公、检、法三党组《关于进一步复查平反政法系统经手办理的冤、假、错案的意见的报告》（中办发（1983）9号）的有关规定，经雷州市人民政府研究决定，原位于调风镇调风小学院内的190平方米房屋，由调风镇人民政府按市场重置价给予李在东补偿96900元；原糖寮为生产用地，不予补偿。李在东不接受上述处理决定。
2013年8月6日，雷州市人民政府作出雷府（2013）79号《关于注销雷府国用（2001）字第0032106号土地登记的决定》，该决定认为位于调风镇人民政府大院对面、镇西大道西侧的土地系调风镇人民政府于1994年开发，规划成宅基地使用。当时，李在东以该开发区的A1、B1、B2、B3号宅基地系其解放前土糖寮范围的土地，因其受“六纵”案迫害，该地被政府强占还未作补偿为由，向镇政府提出土地权属异议。雷州市人民政府认为，李在东对调风镇镇西大西侧开发区A1、B1、B2、B3号宅基地权属异议，多年来向有关部门反映处理未果的事实清楚，雷州市国土资源局在土地权属争议处理未果的情况下，给李仁冰办理了B1号宅基地的《国有土地使用证》，违反《土地登记办法》第十八条规定，决定撤销雷府国用（2001）字第0032106号土地登记。
李仁冰不服雷州市人民政府的处理决定，向湛江市人民政府申请复议。湛江市人民政府认为雷州市人民政府给李仁冰颁发涉案《国有土地使用证》之前，李在东虽已向调风镇人民政府提出异议，但从其主张涉案土地权属的理由来看，显然属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，且雷州市人民政府及其有关部门已以落实政策为由予以处理。现雷州市人民政府以土地权属争议为由作出雷府（2013）79号《关于注销雷府国用（2001）字第0032106号土地登记的决定》，案件定性错误。另外，雷州市人民政府的处理决定确认李仁冰2001年持有的《国有土地使用证》违反自2008年2月1日起施行的《土地登记办法》的规定，明显违反法不溯及既往原则。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目的规定，作出湛府行复（2013）87号《行政复议决定书》，撤销雷州市人民政府的处理决定。郑荣英、李晓阳不服该复议决定，于2013年12月3日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告湛江市人民政府作出的湛府行复（2013）87号《行政复议决定书》；2、案件受理费50元由被告负担。
原审法院于2014年2月18日组织各方当事人勘验现场，除了被告湛江市人民政府的代理人及第三人林中岳因故未能到现场外，其余各方当事人均认为争议地现场的四至范围与涉案的《国有土地使用证》证载的四至范围一致。
原审法院认为：本案系土地行政复议纠纷。本案的主要争议焦点为：被告湛江市人民政府所作的涉案行政复议决定是否合法。综合本案的证据分析，虽然李在东在第三人调风镇人民政府出让涉案的土地前已提出异议，但从其主张涉案土地权属的理由来看，显然属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，且雷州市人民政府及有关部门已以落实政策为由予以处理。雷州市人民政府在没有否定之前以落实政策为由所作的处理行为的情况下，又以土地权属争议为由作出雷府（2013）79号《关于注销雷府国用（2001）字第0032106号土地登记的决定》，属案件定性错误。另外，雷州市人民政府是在2001年10月给李仁冰颁发涉案的《国有土地使用证》的，现在却认为颁发该证违反了自2008年2月1日起施行的国土资源部《土地登记办法》，明显是适用规章错误。原告的诉讼请求缺乏理据，不予支持。原告如果认为政策落实得不到位、不合理，可另循其他合法途径向有关部门申请解决。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告郑荣英、李晓阳的诉讼请求。
上诉人郑荣英、李晓阳不服，向本院提起上诉称：一、一审法院查明事实错误。1、调风镇人民政府设立的调风镇房地产开发公司至今未注册登记，不是法人，不具有民事行为能力，不能以竞标方式公开出售涉案土地。2、雷州市人民政府以土地权属争议为由作出注销涉案《国有土地使用证》的决定属于自查自纠的具体行政行为，一审法院认定雷州市人民政府案件定性错误不当。一是雷州市人民政府明知涉案土地有争议还颁发《国有土地使用证》给原审第三人，违反了《中华人民共和国土地管理法》等规定；二是上诉人提出了土地权属争议，雷州市人民政府应依据《土地登记规则》第十七条等规定进行处理后再行登记；三是调风镇人民政府、雷州市房管局、雷州市人民政府作出的回复，没有对涉案土地的权属争议进行处理。二、一审法院适用法律错误。1、雷州市人民政府给原审第三人发证前未依据法律法规先对土地权属争议进行处理；2、调风镇房地产开发公司未经注册登记，其公开出售涉案土地给原审第三人的行为没有法律约束力，依法可以撤销；3、调风镇人民政府规划涉案土地为住宅用地时，未持有批准建设项目、建设用地规划许可证等相关文件材料，违反了《城市规划法》等规定。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人湛江市人民政府答辩称：一、原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。1、上诉人的诉求属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，雷州市人民政府以土地权属争议为由作出涉案决定，属案件定性错误。2、雷州市人民政府以《土地登记办法》第十八条为依据作出雷府（2013）79号决定，属适用依据错误。原审第三人李仁冰于2001年已持有《国有土地使用证》，但《土地登记办法》自2008年2月1日才施行，雷州市人民政府适用上述办法作出涉案决定，明显违反法不溯及既往原则。二、上诉人的上诉理由不成立。行政复议机关的职责是审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当。本案中，雷州市人民政府以土地权属争议为由撤销了原审第三人持有的《国有土地使用证》，本府依法对该具体行政行为的事实根据和法律依据进行审查。至于涉案土地及其登记发证行为的其他问题，不应予以评判。如果上诉人认为雷州市人民政府的发证行为存在错误，可另循其他合法途径向有关部门申请解决。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人李仁冰答辩称：一、一审法院认定事实正确。调风镇人民政府对镇西大道西侧土地进行开发，并由调风镇房地产开发公司以竞标方式公开出售涉案土地属实。二、雷州市人民政府作出的撤销《国有土地使用权证》的决定，不符合法律规定的县级人民政府自查自纠职权范围。1、涉案土地办理登记在前，李在东提出异议在后，并且是向无关联的部门提出异议。2、李在东没有合法证据证明涉案土地及房屋属其所有，雷州市人民政府将本案纠纷认定为土地权属争议错误。3、调风镇委员会、雷州市房产局及雷州市人民政府均以落实政策为由作出回复，是违背事实和违反国家政策的。三、一审法院适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人雷州市人民政府、雷州市国土资源局、雷州市调风镇人民政府二审未提交书面答辩意见，其在二审法庭调查中称答辩意见与一审一致。原审第三人陈伟国二审未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院查明的事实依法予以确认。
本院认为：本案中，李在东（上诉人郑荣英的丈夫、李晓阳的父亲）一直请求当地政府退赔“土改”期间被没收的房屋和土地使用权，雷州市人民政府及相关部门均以落实政策为由分别给予了调查处理。因此，涉案纠纷属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，且雷州市人民政府就该纠纷作出的处理决定已发生法律效力。雷州市人民政府在上述处理决定未经法定程序变更之前，认定涉证土地存在权属争议理据不足，湛江市人民政府作出的被诉复议决定，认定雷州市人民政府以土地权属争议为由撤销涉案《国有土地使用证》错误，并决定撤销雷州市人民政府的撤证决定并无不妥。上诉人提出本案属于土地权属争议，应先处理再登记等理由不能成立，本院不予采纳。调风镇房地产开发公司的法人资格问题不属本案处理范围，当事人如有异议，可循其他途径解决。
综上所述，原审判决正确，本院依法予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑荣英、李晓阳共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年八月二十一日
书 记 员 邓丽华