浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终237号
上诉人（原审原告）陆荣荣。
委托代理人潘志彬，上海市申汇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人苏立仁，杭州市国土资源局工作人员。
委托代理人陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杨霖滨。
被上诉人（原审第三人）朱普婵。
被上诉人（原审第三人）杨霖森。
被上诉人（原审第三人）杨霖荣。
被上诉人朱普婵、杨霖森、杨霖荣的共同委托代理人杨霖滨，身份情况同上。
被上诉人（原审第三人）吴国强。
被上诉人（原审第三人）朱静。
委托代理人吴国强，身份情况同上。
被上诉人（原审第三人）徐宜萍。
陆荣荣诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）土地行政登记及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2016年1月21日作出（2015）浙杭行初字第281号行政裁定。陆荣荣不服，向本院提起上诉。本院于2016年3月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月4日公开开庭审理了本案。上诉人陆荣荣及其委托代理人潘志彬，被上诉人杭州市政府的委托代理人苏立仁、陈晓峰，被上诉人杨霖滨，被上诉人朱普婵、杨霖森、杨霖荣的共同委托代理人杨霖滨，被上诉人吴国强，被上诉人朱静的委托代理人吴国强，被上诉人徐宜萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2001年3月12日，杨光中提出申请，要求对“杭州市上营桥高士坊巷28号”土地使用权进行设定登记，2003年3月28日，有关部门组织进行地籍调查和界址确认，陆升山等人进行了指界。杭州市政府经审核，于2003年11月30日向杨光中颁发杭上国用（2003）字第000288号《国有土地使用证》。2005年6月14日，杭州市政府注销前证，同时向杨光中颁发杭上国用（2005）字第000163号《国有土地使用证》。2011年3月7日，杭州市政府注销前证，向杨宜萍、吴国强、朱静颁发杭上国用（2011）第100025号《国有土地使用证》。上述三本《国有土地使用证》所涉土地均坐落“高士坊巷28号”。杨光中现已死亡，其妻为朱普婵，子女共三人，即杨霖滨、杨霖森、杨霖荣。另查明：高士坊巷28号（原高士坊苍10号）房屋的一半原属原告母亲洪文英所有，1992年原告母亲去世。2006年5月29日，原告陆荣荣在地籍调查时，对其拟申请土地使用权登记地块的界址进行指认并签字确认，2006年9月12日，原告等9人向杭州市政府提交《土地使用权登记申请表》，要求对“高士坊巷28-4、28-5、28-6号、28号203、204、205室”房屋坐落土地进行设定登记；同日，陆荣荣向杭州市国土资源局（以下简称杭州市国土局）出具《承诺书》，确认案涉土地为“混合宗，我们系该宗地一部份”，承诺“按国土局确认土地共用分摊面积发放土地证，今后如有纠纷愿意按法规办理变更登记”。2006年10月11日，原告等9人取得杭上国用（2006）第000201号《国有土地使用证》，土地坐落“高士坊巷28-4、28-5、28-6号、28号203、204、205室”。现原告认为杭上国用（2003）字第000288号、杭上国用（2005）字第000163号、杭上国用（2011）第100025号《国有土地使用证》所涉土地使用权亦应归其所有。还查明：本案第三人吴国强、徐宜萍、朱静曾作为原告，为与本案原告陆荣荣物权保护纠纷一案，曾于2011年10月27日向杭州市上城区人民法院提起民事诉讼，案涉杭上国用（2011）第100025号《国有土地使用证》作为该案原告方证据提交法院，并于2011年12月1日该案庭审时交由该案被告陆荣荣质证。2011年12月30日，杭州市上城区人民法院作出（2011）杭上民初字第1966号民事判决书。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》于2014年11月1日修改，并于2015年5月1日起施行。2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定；2015年5月1日前起诉期限已经届满的，应当适用修改前的行政诉讼法。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案讼争土地多年来一直由杨光中占有和使用，原告陆荣荣长年居住在侧，应当知道案涉土地的实际使用权人。2006年5月29日，原告陆荣荣在相关单位进行地籍调查制作的《地籍调查界址确认表》上，对其拟申请土地使用权登记地块的界址进行指认并签字确认。2006年9月12日，原告等9人在明知案涉土地为“混合宗，我们系该宗地一部份”的情况下，仍仅要求对“高士坊巷28-4、28-5、28-6号、28号203、204、205室”房屋坐落土地的使用权进行设定登记。同日，原告还向杭州市国土局承诺“按国土局确认土地共用分摊面积发放土地证，今后如有纠纷愿意按法规办理变更登记”，可见原告当时对相邻各方土地使用权的实际划分是清楚的，对“国土局确认土地共用分摊面积发放土地证”也是同意的。其后杨光中将案涉土地转让给本案第三人吴国强等三人，原告与吴国强等三人多有交涉，在杭州市上城区人民法院（2011）杭上民初字第1966号案中，杭上国用（2011）第100025号《国有土地使用证》还曾作为该案证据于2011年12月1日庭审时交由本案原告质证，该案原告吴国强、徐宜萍、朱静同时说明了杭上国用（2011）第100025号《国有土地使用证》系转移登记而来。综合上述事实，并结合日常生活经验，原告陆荣荣至迟于此时应已知道被诉行政行为的内容。原告即便不知道诉权和起诉期限，亦应从知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼。原告迟至2015年8月27日才向本院提起行政诉讼，主张讼争土地使用权归其所有，显然已经超过法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告陆荣荣的起诉。
陆荣荣上诉称：一、一审法院认定上诉人的起诉超过时效错误。一审裁定对有关时效问题的事实认定错误。一审法院的逻辑是：既然上诉人申请土地登记时未要求将诉争土地面积计算在内，所以上诉人认可了该土地使用权不属于自己，起码知道该土地使用权是他人所有的。本案被诉行为是被上诉人杭州市政府颁发（2003）字第000288号《国有土地使用证》的行为。因该土地争议，上诉人10多年里不断信访，要求土地管理部门解决，要求告知该土地现在的使用权人，均未果。直到杭州市国土局2015年3月12日向上诉人发送第20140407号补《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》，上诉人才知道被诉具体行政行为，才具备计算时效的前提。一审法院以上诉人知晓变更登记后的（2011）第100025号《国有土地使用证》作为上诉人起诉超过时效的依据之一，明显忽视了本案的审理重点，即（2003）字第000288号《国有土地使用证》的登记是否合法。二、一审法院对证据的认定错误。上诉人对土地使用权登记申请表有异议，其中填写的设定依据四至关系一栏错误，东面应当是上诉人家，西面不是酿造厂，而应是上诉人家的后院，也就是上诉人与食品酿造厂诉争的那块土地，北面也是上诉人家，不是公墙。上诉人对地籍调查界址确认表有异议，公章看不清楚，叶某某是谁，是否食品酿造厂的法定代表人，如不是，有无委托授权，均不清楚，这涉及指界的效力。陆升山是上诉人的哥哥，但其2003年不住在高士坊巷，1959年就不住在此处了，其不可能签字，也无权签字。陆升山要代表所有兄弟姐妹应有授权委托书。上诉人对宗地草图有异议，本次宗地草图记录缺少宗地号、门牌号、相邻宗地的宗地号、门牌号，未在相应位置注记与邻近物的相关距离和条件距离，不符合《城镇地籍调查规程》3.2.10.1的规定。宗地草图中标注北面空地是错误的，北面是上诉人家。上诉人对宗地测绘材料不予认可，西面是上诉人家，北面也是上诉人家，不是空地。上诉人不知道具结书、报告是否是权属证明，但可看出相关职能部门未依法行政。土地登记应当有明确的法律依据及程序，不可以将申请人自行提供的“具结书”或“报告”作为土地使用权属证明。土地权属证明应当由土地管理部门进行调查，包括土地使用权的来源、历史，在界址确认时，相关权利人都应签字确认。上诉人对土地使用权登记征询异议公告有异议，无法核实其真实性，也无法确认国土局是否发过公告。即使公告过，也不能就此规避行政机关违法行政的风险。不能说公告了，没人提意见，所有行政行为就合法了。对土地使用权登记审批表有异议，说明一栏将杨光中自己写的报告也作为土地登记的依据，显然不符合法律规定。综上，被上诉人提供的证据均不能证明被诉行政行为的合法性，反而证明被上诉人未依据相关法律法规颁发被诉国有土地使用证。一审法院违法认定证据、事实，违法适用法律。请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
杭州市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、上诉人的起诉已超过法律规定的起诉期限。本案讼争土地多年来一直由杨光中占有和使用，上诉人常年居住在侧，应当知道案涉土地的实际使用权人。2006年5月29日，上诉人在相关单位进行地籍调查制作的《地籍调查界址确认表》上，对其拟申请土地使用权登记地块的界址进行指认并签字确认。2006年9月12日，上诉人陆荣荣等9人在明知案涉土地为“混合宗，我们系该宗地一部份”的情况下，仍仅要求对“高士坊巷28-4、28-5、28-6号、28号203、204、205室”房屋坐落土地的使用权进行设定登记。同日，上诉人还向杭州市国土局承诺“按国土局确认土地共用分摊面积发放土地证，今后如有纠纷愿意按法规办理变更登记”，可见上诉人当时对相邻各方土地使用权的实际划分是清楚的，对“国土局确认土地共用分摊面积发放土地证”也是同意的。其后杨光中将案涉土地转让给吴国强等三人，上诉人与吴国强等三人多有交涉，在杭州市上城区人民法院（2011）杭上民初字第1966号案件中，杭上国用（2011）第100025号《国有土地使用证》还曾作为该案证据于2011年12月1日庭审时交由本案原告质证，该案原告吴国强、徐宜萍、朱静同时说明了杭上国用（2011）第100025号《国有土地使用证》系转移登记而来。综合上述事实，并结合日常生活经验，上诉人至迟于此时应已知道被诉行政行为的内容。上诉人即便不知道诉权和起诉期限，亦应从知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼。上诉人迟至2015年8月27日才向原审法院提起行政诉讼，主张讼争土地使用权归其所有，显然已经超过法律规定的起诉期限。二、上诉人与被诉行政行为没有利害关系。杭上国用（2003）字第000288号《国有土地使用证》的使用者为杨光中，案涉土地已于2001年2月6日领取房产证，随后答辩人依法为案涉土地办理了设定登记。因此，上诉人与被诉行政行为没有利害关系，并不具有本案的适格原告主体资格。三、杭上国用（2003）字第000288号《国有土地使用证》认定事实清楚，适用法律正确。2001年3月12日，杨光中向杭州市国土局提出土地使用权设定登记申请，并提交身份证、地籍调查界址确认表及宗地草图、宗地测绘资料、房产证、具结书、报告等资料。经审查，杭州市国土局认为上报资料齐全，程序合法，符合《杭州市土地登记办法》（1994年）第十一条、十二条规定的设定登记条件，答辩人依法批准该土地使用权并颁发被诉《国有土地使用证》。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
杨霖滨等四人在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中表示相信法院会对本案作出正确裁定。
吴国强、朱静在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：根据杭州市中级人民法院（2009）浙杭行终字第97号行政裁定这一终审裁定，可以判断答辩人所购买的涉案房屋的原产权是合法的。答辩人也咨询了房产管理局，房产管理局也认为该房屋产权是合法的。在这样的情况下，答辩人购买了涉案房屋。但购买后，从2009年至今一直有纠纷。关于起诉期限问题，一审裁定认定正确。
徐宜萍在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：答辩人经办理合法手续购买了涉案房屋，但一直有纠纷。一审裁定认定正确，上诉人的起诉超过了法定起诉期限。
庭审中，各方当事人围绕上诉人陆荣荣的起诉有无超过法定起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，涉案土地位于杭州市高士坊巷28号，与上诉人陆荣荣等九人领取的杭上国用（2006）第000201号《国有土地使用权证》所登载的土地属于混合宗。被上诉人杭州市政府曾先后就涉案土地于2003年11月30日、2005年6月14日向杨光中颁发杭上国用（2003）字第000288号《国有土地使用证》、杭上国用（2005）字第000163号《国有土地使用证》，后因被上诉人吴国强、徐宜萍、朱静向杨光中购买了涉案土地上的房屋，又于2011年3月7日向被上诉人吴国强等三人颁发了杭上国用（2011）第100025号《国有土地使用证》，并均在颁发后一证书的同时注销了前一证书。本案被诉行为针对的是上述第一本土地权属证书，即杭上国用（2003）字第000288号《国有土地使用证》。经查，杨光中在初次申请涉案土地使用权登记过程中，上诉人的哥哥陆升山，也系杭上国用（2006）第000201号《国有土地使用权证》的权利人之一，在2003年10月15日填写完成的《地籍调查界址确认表》相关界址点号对应的邻宗地“指界人姓名”栏签署了姓名，由此可以推定上诉人等九人在2003年时就已知道杨光中在申请涉案土地使用权登记。而上述第三本《国有土地使用证》系由本案被诉国有土地使用证演变而来，被上诉人吴国强、徐宜萍、朱静三人曾作为证据在杭州市上城区人民法院2011年12月1日审理其诉陆荣荣物权保护纠纷一案的庭审中，交由本案上诉人陆荣荣质证，结合该案吴国强等三人有关上诉人侵占其向杨光中购买取得的房屋的诉讼事由，上诉人至迟于2011年12月1日应当知道涉案土地的原权利人为杨光中并领取了相关权证。上诉人称其收到杭州市国土局2015年3月12日出具的政府信息公开告知书才知道被诉颁证行为，与事实不符，本院不予采信。故上诉人直至2015年7月才提起诉讼，显然已超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年的起诉期限，不符合行政诉讼案件的受理条件，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。但原审裁定一并引用有关行政诉讼起诉期限三个月、二年、五年、二十年的规定不当，本院予以指正。至于上诉人对被诉颁证行为的合法性提出的异议，不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年五月十一日
书 记 员 韦若莎