山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第83号
上诉人（原审原告）李恒弼。
委托代理人褚中喜。
委托代理人冯力。
被上诉人（一审被告）济南市人民政府。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人张文利、李志军。
上诉人李恒弼因诉济南市人民政府（以下简称市政府）许可行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2014）济行初字第151号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李恒弼及其委托代理人冯力，被上诉人市政府的委托代理人张文利、李志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2014年6月10日，原告作为申请人，以济南市高新技术产业开发区管理委员会建设局（以下简称建设局）为被申请人向被告提出行政复议申请，请求被告依法撤销建设局于2014年3月20日颁发给山东港舜置业有限公司（以下简称港舜公司）的编号为（2014）济高建施字第14-09《建设工程施工许可证》（以下简称《施工许可证》）。同年5月30日，济南市历城区港沟镇南胡村村民委员会（以下简称南胡村委）向被告出具证明一份，载明：“兹证明济南市历城区港沟镇葛家村村民李恒弼于2001年左右购买我村村民张明奎宅基地一处。李恒弼非我村集体经济组织成员，户口不在我村。”9月5日，被告作出济政复决字（2014）94号行政复议决定（以下简称94号复议决定），驳回原告提起的行政复议申请。
另查明，2012年4月16日，济南市国土资源局与港舜公司签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定：济南市国土资源局将宗地编号为2012-G031的国有建设用地使用权出让给港舜公司。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告于2014年6月10日受理原告的申请后，因不能在法定期限内作出行政复议决定，延长行政复议期限至2014年9月10日。被告于2014年9月5日作出94号复议决定，程序合法。
《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条第（二）规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，原告虽主张其与妻子拥有位于济南市历城区港沟镇南胡村的登记为历城集建（95）字第051212131号《集体土地建设用地使用证》（以下简称131号土地证）的住宅，但该房屋已被拆除，涉案土地亦被征为国有。并且，原告并非南胡村的集体经济组织成员，户口不在南胡村。港舜公司通过出让方式取得该国有土地的使用权。2014年3月20日，建设局给港舜公司颁发《施工许可证》。因此，原告与被诉《施工许可证》的行政行为之间无法律上的利害关系，被告决定驳回其提起的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确。
综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告李恒弼的诉讼请求。案件受理费50元由原告李恒弼负担。
上诉人李恒弼不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审法院判决，指令继续审理或提审，支持上诉人在原审中的全部诉讼请求。理由如下：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《执行解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”“与具体行政行为有法律上利害关系”的概念源于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，其立法本意就在于保护具体行政行为的直接对象之外的人的合法权益。这里的“与具体行政行为有法律上的利害关系”而非“与行政机关有法律上的利害关系”。从上述规定可以看出，只要行政机关的行政行为影响到法律赋予当事人的任何一项权利，对当事人的权利义务产生影响，就属有“法律上的利害关系”。本案被上诉人未征求上诉人的意见，向港舜公司颁发《施工许可证》是在上诉人的《集体土地建设用地使用证》宗地范围内，且上诉人的土地证并没有被合法注销。故被上诉人的颁证行为损害了上诉人对其房屋、土地正常、合法、有效使用之权利，当然与上诉人有法律上的利害关系，完全可以提起行政诉讼。2、最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，上诉人是本案讼争标的的土地使用权利害关系人，具备原告的诉讼主体资格，人民法院受理本案符合上述相关法律规范的规定。原审判决所称的“原告李恒弼与被诉的具体行政行为之间无法律上的利害关系”之说法既属认定事实不清，也属定性不当。综上，本案诉讼请求、被诉具体行政行为具有可诉性，原审法院判决驳回原告诉讼请求，显属不当，剥夺了上诉人的合法权利。
被上诉人市政府口头答辩称：2012年4月16日，港舜公司与济南市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，取得了涉案土地的使用权。在此之前，上诉人在该土地上的房产已被拆除。2014年6月10日上诉人提起行政复议，要求撤销该颁证行为，上诉人并非南胡村集体经济组织成员，户口也不在南胡村，不享有对该村宅基地使用权的法定权利。建设局为港舜公司办理《施工许可证》与上诉人并无利害关系。
本案确定的审理重点是：上诉人李恒弼与建设局颁发《施工许可证》的行为是否具有法律上的利害关系，被上诉人市政府以建设局的施工许可行为未侵害上诉人的合法权益为由，决定驳回上诉人提起的行政复议是否合法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否正确？
围绕审理重点双方当事人进行了辩论，其主要内容如下：上诉人李恒弼认为，其持有的131号土地证未经法定程序撤销，仍合法有效，其权益依法应受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。建设局颁发行政许可证的行为实质上已侵害上诉人的宅基地使用权，当然与本案有利害关系。依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政行为侵害其合法权益的，可向有行政复议职责的行政机关提起行政复议申请。被上诉人市政府所作94号复议决定，无任何事实、法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被上诉人对被复议的行政行为进行审查时，应当经行政复议机关的负责人同意或集体讨论决定。从原审被上诉人提供的证据看，其并未提交作出行政复议决定时的程序性证据，包括其负责人同意或集体讨论决定的书面证据材料，故被上诉人所作复议决定，程序违法。被上诉人市政府认为，办理《施工许可证》是建设主管机关根据项目建设方所提申请，综合审查申请条件后所准予实施的最后一种行政许可行为，在此之前，会经历征收、取得国有土地使用权、规划施工许可、消防、人防等各类专业许可程序。具体到本案，如果说对上诉人所主张的合法权益存在侵害的话，也只能是本案被诉之前的行为，并非建设局向港舜公司颁发《施工许可证》的行为，显然上诉人所主张的其拥有南胡村合法宅基地与建设局没有利害关系。
除原审法院认定的事实外，本院另查明：2007年12月29日，山东省人民政府作出鲁政土字（2007）1152号文件，主要内容是：山东省人民政府关于济南市2007年第4批次城市建设用地实施方案的批复，同意涉及到征收港沟镇农用地102万余平方米耕地和9万多平方米未利用地的建设用地实施方案。2007年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字（2007）686号文件，同意征收济南市历城区港沟镇集体建设用地544777平方米。庭审中，上诉人李恒弼认可其使用的宅基地已被征收为国有土地。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”《山东省行政复议条例》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当就下列内容进行初步审查：（一）申请人是否具有主体资格；”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案上诉人知道并认可其持有的131号土地证项下的集体土地在提起行政复议申请之前已被征收为国有，上诉人李恒弼已不再享有涉案土地使用权。建设局为港舜公司颁发《施工许可证》的行为与其没有法律上的利害关系，被上诉人市政府以此为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回上诉人李恒弼提起的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确。
被上诉人市政府收到上诉人李恒弼的行政复议申请后，依法履行了受理、审查、作出复议决定、送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》相关的程序性规定。行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过行政复议决定系行政机关的内部工作程序，是行政复议决定作出过程中的一个环节。因此，上诉人关于“被上诉人在原审中未提交作出该复议决定时经过了集体讨论或负责人批准的证据，程序违法”的主张不能成立，不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被上诉人于2014年6月10日受理原告的申请后，因不能在法定期限内作出行政复议决定，延长行政复议期限至2014年9月10日，并于2014年9月5日作出94号复议决定。虽然被上诉人在原审中未提交经批准的延长复议期限并告知申请人等相关证据，可以认定被上诉人逾期作出复议决定，但尚不构成程序严重违法，属程序瑕疵。
综上，被上诉人市政府作出的94号复议决定并不违法。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人李恒弼的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李恒弼负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 马新光
代理审判员 于 晶
二〇一五年七月六日
书 记 员 李 倩