浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终230号
上诉人（原审原告）郑宝飞，男，1966年11月25日出生，汉族，住浙江省乐清市。
委托代理人郑建中，广东圳扬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区绣山路***号。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人应海桐、鲍乐良，温州市人民政府法制办公室工作人员。
郑宝飞诉温州市人民政府土地行政复议一案。温州市中级人民法院于2016年12月7日作出（2016）浙03行初209号行政判决。郑宝飞不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月7日立案受理后依法组成合议庭，并于同年4月25日公开开庭审理了本案。上诉人郑宝飞及其委托代理人郑建中，被上诉人温州市人民政府的委托代理人应海桐、鲍乐良出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2016年7月28日，原告郑宝飞向被告温州市人民政府邮寄行政复议申请材料，要求撤销乐清市人民政府作出的乐政集建94字第440290号集体土地建设用地使用证。2016年8月5日，被告收到原告的行政复议申请。2016年8月11日，被告作出补正行政复议申请材料通知书，要求原告补正申请人的身份证明材料、利害关系证明材料及知悉具体行政行为的时间证明材料，并邮寄送达原告。2016年8月19日，被告温州市人民政府收到原告身份证复印件、村委会证明、乐政集建（95）字第4402476号集体土地建设用地使用证等补正材料。2016年8月25日，温州市人民政府作出被诉不予受理行政复议申请决定，并送达原告。原告郑宝飞于2016年8月27日收到后不服，于2016年9月11日向温州市鹿城区人民法院邮寄起诉材料。起诉材料被温州市鹿城区人民法院退回后，原告于同年9月20日提起本案诉讼。
原审法院认为，原告郑宝飞向被告温州市人民政府提起行政复议，要求撤销乐清市人民政府于1993年12月作出的乐政集建94字第440290号集体土地建设用地使用证。虽然《中华人民共和国行政复议法》对于申请行政复议的最长期限未作规定，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼为最终解决行政争议的法定救济途径，基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议的期限亦不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限。被告据此决定对郑宝飞的行政复议申请不予受理并无不当，予以支持。原告如有证据证明其申请复议的行政行为确有错误，可另行依法向原发证机关申请纠错。综上，原告郑宝飞要求撤销被诉不予受理行政复议申请决定的诉讼请求，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑宝飞的诉讼请求。
郑宝飞上诉称：一、上诉人申请行政复议，符合法律规定，被上诉人应当依法受理。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……”，根据上述规定，上诉人符合该要求，第一、乐清市人民政府颁发的乐政集建（94）字第440290号集体土地建设使用证，将上诉人等在内的8户人家共有的“后宕”登记为郑星波使用的具体行政行为，侵害了上诉人合法权益。第二、2016年6月25日，上诉人在与吴丽宝（系郑星波之妻）等人案件纠纷中得知乐清市人民政府颁发的乐政集建（94）字第440290号集体土地建设土地证侵害了上诉人合法权益，故于同年7月28日内提起行政复议申请，符合规定。二、被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》及原审判决，适用法律错误，应当依法予以纠正。第一、《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。上诉人认为，该条已就“行政复议申请、受理和决定”的适用法律问题作出了明确的规定，本案中，被上诉人参照《行政诉讼法》第四十六条第二款最长期限之规定，作出不予受理，属于适用法律错误。需要指出，原审判决认定被上诉人不予受理上诉人行政复议申请并无不当的同时，又认为上诉人“如有证据证明申请复议行政行为确有错误的，可另行依法向原发证机关申请纠错”。对此上诉人认为，（1）上诉人已经充分举证证明了申请复议的行政行为确有错误的事实；（2）上诉人已就该错误行政行为书面向原发证机关乐清市人民政府申请纠错，且原发证机关书面答复上诉人向被上诉人申请复议；（3）根据《宪法》等组织法原则要求，被上诉人作为乐清市人民政府的上级机关，有责任也有义务对下级机关违法行为进行监督和纠正。可见，原审判决向上诉人作出“可另行依法向原发证机关申请纠错”的释明，是自相矛盾的，更是不符合法律规定。第二、虽然，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。但是，行政诉讼作为对行政机关的外部监督，只有设定时效，才能保证行为行为的稳定性，但行政复议是行政机关内部监督机制，应当秉持有错必纠原则，不受最长期限的限制。反之，若进行限制，反而使大量纠纷走入信访途径，而且也违反了公平原则和依法行政的原则。第三、根据《宪法》和《组织法》规定，县级以上地方各级人民政府领导下级人民政府的工作，有权改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定、命令。根据组织原则及依法行政的要求，被上诉人作为乐清市人民政府的上级机关，有责任也有义务对县政府的违法行为进行监督和纠正。第四、《行政诉讼法》及其解释是针对行政诉讼的规定，而作为行政复议应当首先遵守《行政复议法》的规定，且《行政复议法》第9条行政复议期限自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。综上，上诉人提出行政复议申请符合法律规定，被上诉人应当依法予以受理。综上，请求依法撤销原判和复议决定。
温州市人民政府答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人于2016年8月5日向被告提出行政复议申请，因其提供的复议材料不齐全(缺身份证明、利害关系证明及知悉该行政行为的时间证明等材料)，被上诉人于2016年8月11日出具补正行政复议申请材料通知书并邮寄送达原告。被上诉人于2016年8月19日收到上诉人邮寄的补正材料。经审查，上诉人申请复议的乐政集建94字第440290号集体土地建设用地使用证系乐清市人民政府于1994年作出，至今已超20年。虽然行政复议法未对最长申请期限作出明确规定，但参考行政诉讼法规定的权利人寻求司法救济的最长保护期限以及行政诉讼与行政复议的衔接，被上诉人参照适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款20年最长起诉期限之规定，认定上诉人的复议申请已超申请期限，并无不妥。被告于2016年8月25日作出被诉不予受理行政复议申请决定并送达上诉人。温政行复[2016]51号不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由没有法律依据。首先，上诉人混淆了行政复议救济与一般层级监督概念。行政复议救济是行政相对人的申请引起的，实行不告不理原则。而一般层级监督是监督主体依职权主动进行，不需要相对人提出申请。其次，行政复议作为一项法律救济制度，还是考虑行政法律关系稳定的角度，与行政诉讼相衔接，行政复议的申请不应长于《行政诉讼法》所规定的最长期限，司法实践也是如此，例如，广东高院（2015）粤高法行终字第19号行政判决曾就如此判决。综上，请求驳回上诉。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间双方均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人的行政复议申请事项为请求依法撤销乐清市人民政府于1993年12月作出的乐政集建94字第440290号集体土地建设用地使用证。《中华人民共和国行政复议法》虽然并未针对行政行为可以申请行政复议设定最长复议申请期限，但基于行政复议与行政诉讼的衔接，《中华人民共和国行政诉讼法》相关针对不动产提起诉讼二十年最长期限规定亦不应予以逾越。鉴于此，被诉《不予受理行政复议申请决定》以上诉人复议申请超过申请期限为由决定不予受理，并无不当。且一审已向上诉人阐明若有证据证明被复议申请事项确有错误，可另行依法寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑宝飞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年四月二十五日
书 记 员 徐一菁