贵州省安顺市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）安市行赔终字第1号
上诉人（原审原告）金炳才，男。
委托代理人邓承荣，男，系安顺经济技术开发区金诚魔芋加工店员工。
被上诉人（原审被告）贵州省安顺市工商行政管理局安顺经济技术开发区分局（以下简称开发区分局）。
法定代表人吴亚庆，系该局局长。
委托代理人龚智利，系该局副局长。
委托代理人李圣德，系该局法规股股长。
上诉人金炳才因与被上诉人开发区分局工商行政赔偿一案，不服贵州省安顺市西秀区人民法院（2013）西行赔初字第1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月6日、4月24日公开开庭审理了本案。上诉人金炳才及其委托代理人邓承荣，被上诉人开发区分局的委托代理人龚智利、李圣德到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审被告开发区分局于2011年4月29日对原审原告金炳才作出安市工商开封字（2011）12号《实施行政强制措施通知书》，认定原审原告金炳才涉嫌加工销售不合格食品，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第一款第（一）项的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第七十七条第一款第（四）项、第（五）项的规定，决定对有关加工场所及物资（笔记本）实施查封、扣留行政强制措施。其向一审法院提供被诉具体行政行为的如下证据：1、对龚某勋、原审原告金炳才分别作出的《流通环节食品安全快速检测工作单》及调查龚某勋笔录；2、抽样检测记录及委托鉴定书、贵州省理化测试分析研究中心出具的检验报告及相关资质证明；3、采取强制措施审批表、行政强制措施通知书及财物清单；4、立案审批表、现场检查笔录、龚某勋陈述、原审原告金炳才的陈述及个人独资企业营业执照；5、涉嫌犯罪案件移送书及清单、贵州省安顺市公安局经济技术开发区分局拘留证、释放通知书、移送案件通知书；6、原审原告金炳才保证书及陈述材料、检验报告异议书、贵州省理化测试分析中心《关于对魔芋粉检验报告异议的回复》、抽样检测记录及委托鉴定书、委托检验协议书、国家副食品质量监督检验中心检验报告、资质认定授权证书、送达回证、原审被告开发区分局关于金炳才涉嫌加工销售二氧化硫超标魔芋粉一案证据采信的请示、省市工商行政管理局批复及贵州省食品安全委员会、卫生部复函、办案延期审批记录、行政处罚案件有关事项审批表、案件调查终结报告、销案告知书及送达回证；7、行政起诉状、答辩状、行政裁定书；8、新闻媒体上的销案声明、贵州省安顺市微型企业财政补助资金拨付申请表、支付申请表；9、行政赔偿申请书、收条、不予赔偿决定书及送达回证、开发区分局组织机构代码证。原审原告金炳才在举证期限内向一审法院提供如下证据：1、原材料购进库存清单及收条十张；2、设备折旧实物盘存清单；3、原材料处理欠条三张；4、产品宣传、建立销售网络费用；5、设备维护、电能损耗、留守人员费用的有关收条、水电费发票、领条清单；6、产品报检手续费、差旅费等有关发票及相关费用；7、精神抚慰金。
原判认定：2011年4月28日，被告开发区分局在开展食品专项检查行动中，对龚某勋经营的魔芋豆腐进行流通环节食品安全快速检测，发现其魔芋豆腐二氧化硫超标，经向龚某勋调查，其陈述加工的原材料魔芋粉是从原告金炳才处购进的。次日，被告开发区分局对原告金炳才经营的魔芋粉进行流通环节食品安全快速检测，发现其经营的魔芋粉二氧化硫超标，遂于当日向原告金炳才作出安市工商开封字（2011）12号《实施行政强制措施通知书》，对原告金炳才经营的厂房、仓库、魔芋粉7吨、魔芋精粉机进行了查封、扣留。同日，被告开发区分局随机抽取该魔芋粉，委托贵州省理化测试分析研究中心进行检验。次日，该中心出具检验报告，结论为：“所检指标不符合GB2760-2007标准要求，该批次产品质量不合格”。同年5月5日，被告开发区分局以该案销售金额巨大，情节特别严重，应当追究当事人刑事责任为由，将该案移送贵州省安顺市公安局经济技术开发区分局处理。该局经审查，认为原告金炳才主观上不存在故意，不应追究刑事责任，于同年6月2日将该案移送被告开发区分局。同年6月3日，被告开发区分局责成原告金炳才自行保管涉案物资，不得流入市场。同年9月1日，原告金炳才向本院提起行政诉讼，请求依法判决撤销被告开发区分局作出的安市工商开封字（2011）12号《实施行政强制措施通知书》，后以需等待条件调取新的证据为由，向本院申请撤诉。本院依法作出（2011）西行初字第21号行政裁定，准许原告金炳才撤回起诉。同年11月1日，原告金炳才将涉案魔芋精粉申请云南省产品质量监督检验研究院进行检测。同年11月21日，该研究院出具检验报告，结论为：“根据GB／T18104-2000《魔芋精粉》检验，数据详见附页”（检验报告附页检测结果为“0.788”，单项判定为“合格”）。同年11月24日，原告金炳才将涉案魔芋精粉分别申请国家副食品质量监督检验中心、国家食品质量监督检验中心进行检测。同年11月29日，国家副食品质量监督检验中心出具检验报告，结论为：“所检二氧化硫项目符合GB／T18104-2000的标准要求”。同年12月8日，国家食品质量监督检验中心出具检验报告，结论为：“该样品所检项目符合GB／T18104-2000（特级）标准要求”。2012年2月16日，被告开发区分局依照原告金炳才的申请，将涉案物品魔芋精粉委托国家副食品质量监督检验中心进行鉴定。2012年2月23日，该中心出具No：2012065检验报告，结论为：“经检验，二氧化硫符合GB／T18104-2000的标准规定”。被告开发区分局对上述检验报告向上级有关单位作了请示，根据上级有关单位的批复及复函，经其案件评审委员会讨论决定，采信No：2012065检验报告，认为原告金炳才经营行为不构成违法，于2012年3月12日作出《销案告知书》，决定对原告金炳才涉嫌销售问题魔芋粉一案进行销案，涉案的魔芋精粉由其自行处理。并于同日将《销案告知书》送达原告金炳才。2012年3月29日，被告开发区分局在黔中早报上刊登了《魔芋精粉最终检验合格工商局销案》等有关信息，并将原告金炳才作为微型企业扶持对象进行政策性项目和经济扶持。2012年5月31日，原告金炳才向被告开发区分局提起行政赔偿申请，被告开发区分局作出安开工商不赔字（2013）1号不予赔偿决定，原告金炳才遂提起行政赔偿诉讼。
原判认为：被告开发区分局在法定检验机构对原告金炳才涉嫌物品尚未作出质量判定结果的情况下，即根据《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第一款第（一）项、第七十七条第一款第（四）项、第（五）项的规定，对原告金炳才实施上述强制措施，违反《贵州省流通环节食品快速监测办法》第十条第（二）项“经快速监测判定为涉嫌不合格的食品，按照如下程序进行处理：由监测人员进行现场调查并做好调查笔录，同时对涉嫌不合格食品进行现场抽样封存，送法定检验机构进行质量判定”、第十四条“送检工商行政机关应当在收到法定检验机构质量判定结果后7个工作日内将质量判定结果送达被监测人，同时对不合格食品依法采取相应措施”、国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十二条“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，工商行政管理机关可以对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施”的规定，适用法律、法规错误，违反法定程序，其具体行政行为违法。
本案被告开发区分局对原告金炳才采取强制措施的时间是2011年4月29日，原告金炳才于同年9月1日向本院提起行政诉讼后申请撤诉，本院于同年11月14日裁定准许原告金炳才撤回起诉。在此期间，本案涉案物品尚待检验、评定之中。2012年2月23日，国家副食品质量监督检验中心作出No：2012065检验报告后，经被告开发区分局评审委员会讨论决定，采信No：2012065检验报告。2012年3月12日，被告开发区分局作出《销案告知书》，并于同日将《销案告知书》送达原告金炳才。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告金炳才的起诉期应从2012年3月12日起算，故被告开发区分局提出原告金炳才的诉讼超过法定起诉期限的主张不能成立，不予支持。
对于原告金炳才提出被告开发区分局因违法行政应当赔偿原告金炳才及经营企业直接经济损失315.51万元的诉讼主张，
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”的规定，被告开发区分局在作出《销案告知书》的同时，明确查封、扣留责成由原告金炳才自行保管的尚在保值期内的魔芋精粉由其自行处理。因此，原告金炳才要求被告开发区分局赔偿其原材料处理损失，不予支持。关于原告金炳才在诉讼中提出的有证据证明的向中国食品发酵工业研究院、国贸食品科学研究所、云南省产品质量监督检验研究院交纳的检测费，以及产品送检所产生的差旅费，系上述规定中的赔偿范围，应予支持。因原告金炳才仅提供检测费票据，未能提供相对应的差旅费票据，故对检测费损失予以支持。关于原告金炳才提出的其他赔偿损失要求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自已的主张承担举证责任”及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，原告金炳才在诉讼中提出的其他赔偿损失要求，因没有充分证据予以证明，不予支持。对于原告金炳才提出的赔偿精神损失以及对其造成的名誉损害、企业声誉损害、产品信誉损害公开赔礼道歉，挽回不良影响的诉讼主张，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”的规定，原告金炳才的诉请不符合上述法律规定的赔偿范围，不予支持。
综上所述，被告开发区分局于2011年4月29日对原告金炳才作出安市工商开封字（2011）12号《实施行政强制措施通知书》适用法律、法规错误，违反法定程序，故该具体行政行为违法。其行为给原告金炳才造成的并且符合法律规定的直接经济损失，应予赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（二）项、第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第三十二条的规定，判决：由被告开发区分局于本判决生效之日起十五日内赔偿原告金炳才人民币820元。
判决书送达后，上诉人金炳才不服，提起上诉称：被上诉人开发区分局于2011年4月29日违法对上诉人金炳才经营的贵州省安顺经济技术开发区金城魔芋加工店作出安市工商开封字（2011）12号《实施行政强制措施通知书》，查封、扣留上诉人金炳才的经营企业及生产物资，造成上诉人金炳才及经营企业被迫关闭厂房、遣散员工、停产停业、中断销售网点业务往来的严重后果，时间长达25个月之久，给上诉人金炳才造成的直接经济损失客观存在。原判仅判赔检测费820元，有悖《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，故请求二审依法改判。
被上诉人开发区分局辩称：1、我局采取行政强制措施决定及整个具体行政行为的过程和决定合法；2、上诉人金炳才行政赔偿请求不成立。我局实施的具体行政行为并未对上诉人金炳才的魔芋精粉造成损害或灭失，上诉人金炳才自行处理造成的损失，不属行政赔偿范围；3、上诉人金炳才提起行政赔偿诉讼已超过诉讼时效；4、上诉人金炳才因媒体发布相关新闻报道行为，要求我局赔礼道歉，删除信息等无法律依据。
经审理查明：2011年4月28日，被上诉人开发区分局在食品专项检查行动中发现市场上有二氧化硫超标魔芋豆腐，经调查得知加工原材料魔芋粉系从上诉人金炳才处购进，于次日对上诉人金炳才经营的魔芋粉进行流通环节食品安全快速检测，发现二氧化硫超标，遂向上诉人金炳才作出安市工商开封字（2011）12号《实施行政强制措施通知书》，查封其厂房、仓库、设备及7吨魔芋粉，扣留其笔记本，随后将涉案魔芋粉抽样委托贵州省理化测试分析研究中心进行检验。次日，该中心出具检验报告，结论为：“所检指标不符合GB2760-2007标准要求，该批次产品质量不合格”。同年5月5日，被上诉人开发区分局以该案销售金额巨大，情节特别严重，应当追究当事人刑事责任为由，将该案移送贵州省安顺市公安局经济技术开发区分局处理。该局经审查认为上诉人金炳才主观上不存在故意，不应追究刑事责任，于同年6月2日将本案退回被上诉人开发区分局。同年9月1日，上诉人金炳才向一审法院提起行政诉讼，请求依法撤销被上诉人开发区分局作出的安市工商开封字（2011）12号《实施行政强制措施通知书》，后以需等待条件调取证据为由申请撤诉。一审法院依法作出（2011）西行初字第21号行政裁定，准许其撤回起诉。此后，上诉人金炳才先后委托云南省产品质量监督检验研究院、国家副食品质量监督检验中心、国家食品质量监督检验中心对涉案魔芋粉进行检测，结论均为合格。2012年2月16日，被上诉人开发区分局根据上诉人金炳才的申请，委托国家副食品质量监督检验中心对涉案魔芋粉进行鉴定。2012年2月23日，该中心出具No：2012065检验报告，结论为：“二氧化硫符合GB／T18104-2000的标准规定”。被上诉人开发区分局经逐级请示研究后决定采信No：2012065检验报告，确认金炳才经营行为不违法，决定销案，并于2012年3月12日向上诉人金炳才送达《销案告知书》，告知其自行处理涉案魔芋粉。2012年3月29日，被告开发区分局在黔中早报上刊登了《魔芋精粉最终检验合格工商局销案》等有关信息，并将原告金炳才作为微型企业扶持对象进行政策性项目和经济扶持。2012年5月31日，上诉人金炳才向被上诉人开发区分局提起行政赔偿申请。被上诉人开发区分局于2013年8月5日作出安开工商不赔字（2013）1号不予赔偿决定。上诉人金炳才遂于2013年10月12日向一审法院提起行政赔偿诉讼。
被上诉人开发区分局于2011年4月29日对上诉人金炳才的加工店采取查封、扣留措施至2012年3月12日销案，致其停产停业11个月，经济损失达26609元，具体是水费1024元、电费4198元、留守人员工资17600元、设备维护费2400元、检测费820元、邮费567元。
上述事实，有双方当事人向一审法院提供并经一、二审庭审质证的证据证实，足以认定。
本院认为：被上诉人开发区分局在办理上诉人金炳才涉嫌销售不合格魔芋粉案件中，在法定检验机构对涉嫌物品尚未作出质量判定结果的情况下，就对上诉人金炳才经营的加工店采取查封、扣留措施，违反了《贵州省流通环节食品快速监测办法》第十条第（二）项及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十二条的规定。一审判决确认被上诉人开发区分局的查封、扣留行为违法正确。行政机关及其工作人员违法对行政相对人的财物进行查封、扣留，造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案被上诉人开发区分局因其违法行为给上诉人金炳才造成的属于国家赔偿范围的经济损失26609元，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（二）项的规定，应当给予赔偿。被上诉人开发区分局辩称其采取行政强制措施合法不应承担行政赔偿义务的理由不成立，不予采纳。一审判决仅判赔检测费820元不当，应予纠正。
对上诉人金炳才主张判赔企业经营损失135.42万元的请求，因其仅提供一份原材料购进库存清单及十份手写的收购魔芋角付款收条，证据不足，不予支持。对上诉人金炳才主张判赔的设备折旧13.19万元、产品宣传和建立销售网点费用65万元、借款本息7.2万元的请求，因这些不是被上诉人开发区分局违法查封、扣留行为造成的损失，不予支持。对上诉人金炳才主张判赔原材料处理损失60万元的请求，因其未提供证据证明被查封的魔芋粉受到损坏，不予支持。对上诉人金炳才主张判赔精神抚慰金30万元的请求，因被上诉人开发区分局只对其厂房、仓库、设备、魔芋粉、笔记本采取查封、扣留措施，未侵犯其人身权利，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条、第三条关于给付精神抚慰金的规定，不予支持。对上诉人金炳才主张判赔差旅费3084元的请求，因其提供的十九张单据、发票、车票内容与检测时间、地点不相符，不予支持。
被上诉人开发区分局辩称上诉人金炳才提起行政赔偿诉讼超过诉讼时效。经查，被上诉人开发区分局于2013年8月5日作出安开工商不赔字（2013）1号《不予赔偿决定书》，上诉人金炳才于2013年10月12日向一审法院提起行政赔偿诉讼，未超过三个月的起诉期限，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”的规定。从被上诉人开发区分局2012年3月12日销案时起算，上诉人金炳才于2013年10月12日提起行政赔偿诉讼，也未超过二年期限，符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定。故被上诉人开发区分局的辩称与事实和法律、司法解释相悖，不予采纳。
综上所述，原判对于确认具体行政行为的合法性部分认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，但对于行政赔偿部分认定事实有误，处理不当，依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（二）项、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：
一、撤销贵州省安顺市西秀区人民法院（2013）西行赔初字第1号行政赔偿判决；
二、被上诉人贵州省安顺市工商行政管理局安顺经济技术开发区分局于本判决生效之日起十五日内赔偿上诉人金炳才经济损失26609元。
本判决为终审判决。
审判长 肖帮华
审判员 李 翔
审判员 洪 云
二〇一四年六月八日
书记员 王竣谊