新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新01行初163号
原告：吐尔逊，女，1963年7月9日出生，哈萨克族，乌鲁木齐市达坂城区阿克苏乡高崖子牧场2队牧民，住乌鲁木齐市。
委托代理人：波拉提·阿合曼，新疆阿瓦木律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市达坂城区人民政府。住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：刘海江，乌鲁木齐市达坂城区人民政府区长。
委托代理人：许婉秋，女，1984年11月12日出生，汉族，乌鲁木齐市达坂城区人民政府法制办公室干部，住乌鲁木齐市。
委托代理人：陈昌军，新疆威宇律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市人民政府。住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：伊力哈木·沙比尔，乌鲁木齐市人民政府市长。
委托代理人：孙瑜，女，1973年11月3日出生，汉族，乌鲁木齐市人民政府执法监督处副处长，住乌鲁木齐市。
委托代理人：杨鸽，男，1988年2月13日出生，汉族，乌鲁木齐市人民政府法制办公室备案审查处科员，住乌鲁木齐市。
原告吐尔逊因与被告乌鲁木齐市达坂城区人民政府（下称达坂城区政府）、乌鲁木齐市人民政府（下称乌市政府）草原行政确认一案，于2017年10月11日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告达坂城区政府、被告乌市政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。原告吐尔逊委托代理人波拉提·阿合曼、被告达坂城区政府行政机关负责人木拉提·木哈什、委托代理人许婉秋、陈昌年、被告乌市政府委托代理人孙瑜、杨鸽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月27日，被告达坂城区政府作出达政发[2017]8号《关于对吐尔逊申请东大梁区域草原权益处理的决定》，认定根据达坂城区政府调查的乌鲁木齐县草原监理站1989年发放草原使用证存根、1996年草场有偿承包档案表以及调查取证的相关资料，吐尔逊只具有木井沟片区草原的承包经营权。因此，决定：吐尔逊不具有东大梁区域草原的使用权和承包经营权，也不享有东大梁区域草原上的相关权益。原告吐尔逊不服�向乌市政府申请行政复议，2017年7月18日，乌市政府作出乌政复决[2017]11号行政复议决定书，认为申请人持有的草原使用证在草场信息兰中添加的“东大梁、碱泉子、水磨沟”等内容与发放草原使用证存根不符。申请人擅自添加的部分（内容）不具备法律效力，申请人不具备东大梁区域草原使用权和承包经营权。被申请人作出的达政发[2017]8号《关于对吐尔逊申请东大梁区域草原权益处理的决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持被申请人作出的达政发[2017]8号《关于对吐尔逊申请东大梁区域草原权益处理的决定》。
原告吐尔逊诉称，1.达坂城区政府的处理行为是行政不作为行为，达坂城区政府逃避主题，在该草场的使用权归属于哪个村问题上没有给一个针对性的答复。乌市政府的行政复议决定存在同样的错误。2.达坂城区政府的行为是乱作为行政行为。在高崖子牧场28户牧民的草场权益的确认问题上存在不少违法违规，滥用职权的现象，1996年草场二轮承包期间，未跟原告在内的28户牧民签订草场长期有偿承包合同，发放的相关证书内容混乱，原告认为这些工作上的失误与原告无关。原告在内的28户牧民持有的草原使用证上的草场四至界限、面积、适用范围的信息是统一记载的，只不过是记载时利用的钢笔墨水颜色有所区别，而且原告在内的28户牧民持有的草原使用证上记载情况都一样，均是同一人笔迹，并非28户牧民擅自添加，不是原告个人行为。3.相关的证据材料可以证明，自从1984年原乌鲁木齐县人民政府实施生产资料作价归户政策以来，原告在内的28户牧民在该草场上放牧，享受了自己的草场承包经营权�直至1989年，原乌鲁木齐县人民政府颁发了草原使用证。因此达坂城区政府关于本案的处理决定和乌市政府的复议决定没有法律依据。综上，请求法院依法判令：1.撤销达坂城区政府达政发[2017]8号行政处理决定；2.依法撤销乌市政府乌政复决[2017]11号行政复议决定；3.根据事实和法律依法判令278.04亩草场的使用权归原告方；4.诉讼费用由二被告承担。
原告吐尔逊针对其诉讼请求提供了如下证据：
证据1．达坂城区政府达政函[2013]157号文件；证据2．乌鲁木齐市农牧局畜牧兽医局乌农(2014)181号关于草原调查情况的报告;证据3.2015年草原生态奖励机制补贴发放公示表；证据4.2011年-2012年高崖子牧场东大梁7组发放草原生态保护奖励基金档案；证据5．2013年高崖子牧场东大梁7组发放禁牧草原生态保护奖励基金档案；证据6．2014年高崖子牧场东大梁7组发放禁牧草�生态保护奖励基金档案；证据7．2015年高崖子牧场东大梁7组发放禁牧草原生态保护奖励基金档案；证据8.新疆维吾尔自治区实施草原生态保护补助奖励机制指导意见；证据9.农业部、财政部关于2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施的指导意见（农财发[2011]85号）；证据10．中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法；证据11．关于印发《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》的通知（新财农[2012]43号）；证据12.高崖子牧场发放草原使用证存根；证据13.草原使用证；证据14.高崖子牧场与原告签订的协议书。通过以上证据证明原告具有涉案草场的使用权。
被告达坂城区政府辩称，1.原告向我机关提出的申请书明确请求为东大梁区域草原使用权和承包经营权为原告等28户牧民，我机关在原告等28名牧民提出申请后依法进行调查取证，在基本事实查清的基础上，针对原告等28户的具体请求作出决定，依法认定原告等28户不具有东大梁区域草原使用权和承包权。决定书明确具体对原告等28户提出的诉求和事实进行了认定，不存在不作为和逃避问题。2.我机关作出的处理决定是依据调查取证的乌鲁木齐县档案馆草原监理所1989年给原告发放草原使用证存根，1996年县草原管理所原告等28户第二轮草原承包草场有偿承包档案表存根决定的。处理决定中对原告等28户是否具有东大梁草场使用全案进行了大量的表述。原告等28户为了达到自己的非法目的，与他人串通在过期失效的1989年草原使用证上添加草场名称，在乌鲁木齐县档案馆草原监理所1989年发放草原使用证存根和1996年草场有偿承包档案表存根这两份存根中并没有记载原告等28户在“东大梁”草场、“碱泉子”草场、“水磨沟”草场具有草原使用权的四�面积及图纸。经过我机关组织相关人员进行对比、审核，发现原告等28户1989年草原使用证木井沟为春秋草场，而东大梁草场只是春季草场，与1989年草场承包原则不符，即一块草场为春秋两季承包，而不是一季承包。且原告等28户1989年草原使用证记载木井沟、碱泉子、水磨沟面积混乱、自相矛盾。我机关通过比对认定原告28户的草原使用证书写“东大梁、碱泉子、水磨沟”字样，系原告28户自行添加有充分确实证据证实。因此我机关认定原告等28户没有东大梁草原使用权是有着有效确凿证据的。3.原告等28户持有的1989年草原使用证是失效的，没有法律效力。众所周知我国已进行草原第二轮承包，原告在内的28户牧民均与高崖子牧场在1996年签订了草原承包协议书，该协议书依法进行过登记、备案。原告等28户1989年草原使用证记载的一轮承包内容失效，应当以二轮承包内�为准。原告等28户拿着已不具有法律效力的承包经营权证来主张权利是无任何法定理由的。综上，我方作出的处理决定正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告达坂城区政府为证明其被诉行政行为的合法性，提供以下证据：
证据1.1989年原乌鲁木齐县人民政府颁发的草原使用证存根，证明：本案28户原告在草原监理所登记备案的只有木井沟草场，不存在本案争议的东大梁草场；证据2.1996年草原有偿承包档案表，证明：本案包括原告在内的28户牧民第二轮承包中也不具有涉案草场使用权、承包权；证据3.关于解决草场禁牧补助款申请书、证据4.关于高崖子牧场禁牧草场相关问题的答复函、证据5.关于上报城市周边禁牧草原征占用调查情况的报告，证明：原告不具有涉案草场使用权、承包权；证据6.阿克苏乡高崖子牧场东大梁草场纠纷专题会议纪要（达党纪字[2014]12号），证明：我机关一直在处理该草场纠纷；证据7.关于高崖子牧场东大梁片区草场纠纷有关问题的报告（乌国土资[2014]243号），证明：原告不具有涉案草场使用权；证据8.关于达坂城区高崖子牧场东大梁草场相关问题的报告、证据9.关于高崖子牧场二队31户牧民主张东大梁区域草原权益的处理决定（达政办[2015]98号）、证据10.高崖子工作站与申请人签订的禁牧补助协议书，证明：涉案东大梁草场与原告无关；证据11.1996年阿克苏乡牧民和原高崖子牧民手中持有的草原承包合同，证明：根据1996年的草原二轮承包情况，牧民与政府签订有草原承包合同书，但本案原告不提供其签订的草原承包合同书；证据12.1999年9月11日阿克苏乡高崖子牧场草原管理费汇总表，证明：本案原告交的是木井沟草场的管理费，未交高崖子牧场草原管理费。
被告乌市政府答�称，1、我机关作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿。原告持有的1989年草原使用证，其草原使用范围为“木井沟、东大梁、碱泉子、水磨沟片区”。2014年4月17日，达坂城区政府派工作人员前往乌鲁木齐县草原监理所，乌鲁木齐县档案局调取了原告持有草原使用证的存根。存根记载的原告具有木井沟片区草原四至界限、面积、使用范围。没有记载“东大梁、碱泉子、水磨沟片区”四至界限范围。依照相关法律规定，核发的证书与县级人民政府登记造册的内容不一致时，应当以县级人民政府登记造册的内容为准。乌鲁木齐县人民政府在1984年第一轮作价归户的基础上，1996年实施了第二轮草场有偿承包工作，乌鲁木齐县草原监理所与原告签订了草场有偿承包合同，明确了草场承包经营权和期限。原告对第二轮草原承包范围、面积无异议。后达坂城区政府在乌鲁木齐县�原监理所调取的原告等28人1996年的草场有偿承包档案表，该档案表中也没有记载原告在内的28人具备“东大梁、碱泉子、水磨沟”区域草原承包经营权的内容。综上，原告等28人不具有东大梁区域使用权和承包经营权。2.我机关作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。我机关受理原告提出的行政复议申请后，依法向达坂城区政府下发了行政复议答复通知书。2017年7月18日，我机关在调查确认原告不具备东大梁区域草原的使用权和承包经营权的事实基础上，作出了行政复议决定书，并于2017年7月21日向原告进行了送达。综上，我机关作出的行政复议决定书正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告乌市政府为证明其被诉行政行为的合法性，提供以下证据：
证据1.1989年发放草原使用证存根；证据2.1996年草场有偿承包档案表；证据3.高崖子牧场土地面积缴费表；证据4.达坂城区草原监理所资料证明；证据5.行政复议书及送达回证。以上证据证明被告乌市政府在行政复议行政程序中认定事实清楚，证据确凿，程序合法。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
原告对被告达坂城区政府提交的证据1、2的真实性、合法性与本案的关联性均不予认可；对证据3的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据4真实性认可，但对关联性及所要证明的问题不认可；对证据5真实性、合法性与本案的关联性均不予认可；对证据6、7、8的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据9的真实性认可，合法性、关联性不认可；对证据10的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据11的真实性、合法性、关联性均不予以认可；对证据12的真实性认可、关联性及证明目的不认可。
原告对被告乌市政府提交的证据1、2、3真实性、合法性与本案的关联性均不予认可；对证据4、5真实性、合法性、关联性均予以认可。
被告达坂城区政府对原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据9、10、11、12、13、14的真实性认可，合法性、关联性不认可。
被告乌市政府对原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据9、10、11的真实性认可，合法性、关联性不认可；对证据12的真实性、合法性、关联性均不予认可，对证据13、14的真实性认可，合法性、关联性不认可。
本院综合全案情况审查认为，对被告达坂城区政府、乌市政府所提供证据的真实性、合法性、关联性均予以确认；对原告提供证据1-7，因其系复印件，故对证据的真实性不予确认，对证据9-11真实性予以确认。
根据上述有效证据，本院查明下列事实：
原告吐尔逊系乌鲁木齐市达坂城区阿克苏乡高崖子牧场牧民。1989年12月，乌鲁木齐县人民政府给原告颁发了草原使用证。后原告认为其享有的东大梁区域草原权益受损，向达坂城区政府递交申请。达坂城区政府调查了乌鲁木齐县草原监理所、乌鲁木齐县档案局原告1989年发放草原使用证存根，根据档案存根记载，原告具有木井沟片区草原四至界限、面积、使用范围，没有记载“东大梁、碱泉子、水磨沟片区”草原使用权的相关描述。原告持有的草原使用证与存根不符，草原使用证在草原位置描述处有添加和涂改的痕迹，在草场信息栏中添加了“东大梁、碱泉子、水磨沟”等内容。且1996年乌鲁木齐县草原监理所、草原权属单位与原告三方签订草场有偿使用合同。原告草场有偿承包档案表中，没有记载原告具备“东大梁、碱泉子、水磨沟”区域草原承包经营权的内容。遂于2017年3月27日作出达政发[2017]8号《关于对吐尔逊申请东大梁区域草原权益处理的决定》，决定：吐尔逊不具有东大梁区域草原的使用权和承包经营权，也不享有东大梁区域草原上的相关权益。原告吐尔逊不服，于2017年5月19日，向乌市政府申请行政复议，2017年7月18日，乌市政府作出乌政复决[2017]11号行政复议决定书，决定维持被申请人作出的《关于对吐尔逊申请东大梁区域草原权益处理的决定》(达政发[2017]8号)。原告不服，诉至本院。
本院认为，达坂城区政府有权对所在辖区的草原所有权、使用权争议进行处理。乌市政府作为达坂城区上一级政府有权依申请对达坂城区政府作出的处理决定进行行政复议。
本案的争议焦点在于原告是否享有东大梁区域草原权益，两被告所作行政行为是否合法。原告认为其持有的草原使用证在草场信息栏中记载有东大梁、碱泉子、水磨沟等内容，其对东大梁区域草原当然享有权益，但原告持有的草原使用证，草场信息栏中东大梁、碱泉子、水磨沟等内容有明显添加和涂改痕迹。《中华人民共和国草原法》第十一条第一款规定，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的草原，由县级以上人民政府登记、核发使用权证，确认草原使用权。第十二条规定，依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。从上述法律规定来看，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的草原，应当以县级以上人民政府登记为准。发放草原使用证存根，应当视为乌鲁木齐县人民政府对草原权属的登记，草原使用证是权利人持有的证明草原使用权的法律凭证，其记载的事项应当与发放草原使用证存根一致，记载不一致�，除有证据证明登记行为即发放草原使用证存根确有错误外，应当以作为登记行为的发放草原使用证存根内容为准。本案中，发放草原使用证存根中并未登记原告享有东大梁、碱泉子、水磨沟片区草原使用权的内容，原告又无有效证据证实登记有误，且在第二轮承包草场有偿承包档案表中，也没有记载原告具备东大梁、碱泉子、水磨沟区域草原承包经营权的内容。故原告并不享有东大梁等片区的草原权益。被告达坂城区政府收到原告申请，经调查取证后，作出的达政发[2017]8号《关于对吐尔逊申请东大梁区域草原权益处理的决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。乌市政府经复议，依法作出乌政复决[2017]11号行政复议决定亦正确。原告吐尔逊的诉讼请求，欠缺合法的事实基础，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定�判决如下：
驳回原告吐尔逊的诉讼请求。
本案案件受理费50元（原告吐尔逊已付），由原告吐尔逊负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 孔
审 判 员 刘
审 判 员 张 1
审 判 员 王
代理审判员 徐
人民陪审员 乌拉孜哈米江
人民陪审员 张 2
二〇一七年十一月二十四日
书 记 员 戈