安徽省寿县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）寿行初字第00008号
原告：曹健，男，1972年12月9日生，汉族，住安徽省寿县。
委托代理人：朱咸朝，安徽省安天行律师事务所律师。
被告：寿县住房和城乡建设局，住所地寿县。
法定代表人：许凯，局长。
委托代理人：朱正宏，该局工作人员。
委托代理人：赵士德，安徽繁星律师事务所律师。
被告：寿县国土资源局，住所地寿县。
法定代表人：陶玉兵，局长。
委托代理人：凌峰，该局副局长。
被告：寿县房地产管理局，住所地寿县。
法定代表人：江旭东，该局局长。
委托代理人：文渊，该局法规股股长。
被告：寿县城市管理行政执法局，住所地寿县。
法定代理人：程德云，局长。
委托代理人：赵芳德，安徽省寿县法律援助中心法律工作者。
原告曹健不服被告寿县住建局、国土局、执法局、房管局产权认定组作出的《关于对曹健提供的建设工程规划许可证（寿城建字（2002）496号）核实情况的答复》，于2015年2月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告曹健及其委托代理人朱咸朝、被告寿县住房和城乡建设局委托代理人朱正宏和赵士德、寿县房地产管理局的委托代理人文渊、寿县城市管理和行政执法局委托代理人赵芳德、寿县国土资源局委托代理人凌峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年6月14日，寿县住建局、国土局、房管局、执法局产权认定组作出《关于对曹健提供的建设工程规划许可证（寿城建字（2002）496号）核实情况的答复》（以下简称《答复》），认为曹健提供的建设工程规划许可证（寿建城字（2002）496号）不能予以确认，所建房屋在2008年寿县第二次土地调查时未建成。因此，认定该建设工程规划许可证属无效证件，所建房屋不予补偿。
寿县住房和城乡建设局在法定期限内向本院提交了如下证据和法律依据并在庭审中出示：
一、职权依据
寿县人民政府办公室《关于印发县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（寿政办（2010）60号）、《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条；
证明目的：我局具有登记发证的职权。
二、事实依据
2002年4月1日航拍图、2009年12月寿春镇地籍调查图；
证明目的：2009年12月前，曹健房屋没有开工建设。
三、程序依据
寿县房屋征收补偿办公室《协查函》、寿县住房和城乡建设局《关于寿蔡路被征收人曹健办理建设工程规划许可证情况的回复》。
证明目的：我局系根据《协查函》对曹的寿建城字（2002）496号《建设工程规划许可证》进行调查核实的。
曹健诉称，原告继承了其父亲曹克艮位于寿县寿春镇南门外寿蔡路的房屋，该处房屋办理了寿建城字（2002）496号《建设工程规划许可证》及国有土地使用证，之后即开工建设，由于资金不足，施工时断时续，拖延数年建成。2011年，该处房屋被寿县人民政府征收，在与征收实施部门就安置补偿等事项达成口头协议后，房屋被拆除。之后，四被告的产权认定组作出《答复》，认定原告持有的该寿建城字（2002）496号建设工程规划许可证属无效证件，所建房屋不予补偿，导致原告被拆除的房屋至今未得到补偿。原告认为，该建设工程规划许可证真实合法有效，四被告作出的答复没有事实和法律依据，请求法院判决予以撤销。
寿县住房和城乡建设局辩称：1、本局没有为曹健颁发寿建城字（2002）496号《建设工程规划许可证》，其所建砖混结构房屋428平方米应属违法建设。2、根据寿县国土资源局提供的寿春镇地籍调查图显示，截止到2009年12月份，原告三层楼房北侧只有砖木结构房屋一处，无其他建筑物，因此，若该建设工程规划许可证有效，原告也不可能在取得该证后七年内不开工建设。同时，该证载明“本证自核发之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。”由此可见，原告在开工建设时，该建设工程规划许可证已经失效。
寿县房地产管理局、寿县国土资源局、寿县城市管理和行政执法局均同意寿县住房和城乡建设局的答辩意见，同时表示，寿县住建局、国土局、执法局、房管局产权认定组是四机关联合组建的工作机构。
原告为支持其诉讼请求向本院提交以下证据，并在庭审中出示：
1、曹健的身份证复印件；
2、《答复》；
3、六安市中级人民法院（2013）六民一初字第00089号民事裁定书；
4、国有土地使用权出让合同复印件、国有土地使用权证复印件、寿建城字（2002）496号《建设工程规划许可证》复印件、寿县国土资源局出具的《关于寿蔡路北侧曹健户办理土地证书的说明》复印件；
5、南京东南司法鉴定中心司法鉴定意见书（东南司法鉴定中心（2014）文鉴字第197号）。
庭审中，各方就涉案证据发表质证意见如下：
对于被告所举证据，原告认为，1、对职权依据、程序证据没有异议；2、原告的房屋是从2002年12月31日取得建设工程规划许可证后开始动工建设，被告提交2002年4月1日的航拍图及国土部门的地籍调查图均与本案没有关联性，其证明目的不予认可。
对于原告所举证据，被告认为：对证据的真实性没有异议，但因建设工程规划许可证不是寿县住房和城乡建设局颁发，不能证明该证记载的房屋系合法建筑。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，合议庭对经过庭审质证的涉案证据进行评议后认为：
原告认可被告具备作出《答复》的职权，并对被告作出《答复》的程序无异议，本院对被告提交的职权依据和程序证据予以认定；被告提交的事实证据中，2002年4月1日的航拍图不能证实该时点之后所建房屋的情况，寿春镇地籍调查图无法反映原告房屋的基本情况，与涉案《建设工程规划许可证》的合法性之间没有关联性，故原告的质证意见具备合理性，本院对被告提交的事实证据不予认定。被告对原告所举证据的真实性没有异议，但《答复》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；土地使用权出让合同及国有土地使用权证与本案被诉行政行为没有关联性，不予认定。其余证据材料的真实性予以认定。
根据上述认定的证据，结合当事人的当庭陈述，合议庭认定以下事实：2011年7月，寿县人民政府作出决定，对寿蔡路局部地段规划范围内的房屋及附属物进行征收，曹健位于寿蔡路北侧的房屋属于该征收决定确定的被征收房屋范围内。在寿县房屋征收补偿办公室对该处房屋进行测量并向曹健出具《搬迁证》后，曹健将该处房屋腾空交付拆除。2013年6月2日，寿县房屋征收补偿办公室向寿县住房和城乡建设局发出协查函，要求核实曹健提供的寿建城字（2002）496号建设工程规划许可证的办证情况，该局于2013年6月4日回复“该户所提供的建设工程规划许可证不属于我局颁发”。2013年6月14日，寿县住建局、国土局、房管局、执法局产权认定组向曹健作出《答复》，主要内容为：“你所提供的建设工程规划许可证（寿城建字（2002）496号）不能予以确认，所建房屋在2008年寿县第二次土地调查时未建成，因此，认定建设工程规划许可证属无效证件，所建房屋不予补偿”。据此，寿县房屋征收补偿办公室与曹健未能就被征收房屋达成书面的《拆迁安置补偿协议》。
2013年9月24日，曹健向安徽省六安市中级人民法院提起诉讼，要求寿县房屋征收补偿办公室支付征收房屋补偿款，期间，寿县房屋征收补偿办公室申请对涉案的建设工程规划许可证中“寿县建设局”的公章真伪性和该印章及手写内容的形成时间进行鉴定，南京东南司法鉴定中心出具东南司法鉴定中心（2014）文鉴字第197号《司法鉴定意见书》，结论为：1、确认该建设工程规划许可证中“寿县建设局”公章的真实性；2、由于送检材料自身条件所限，不能鉴定送检建设工程规划许可证上红色印文“寿县建设局”及手写内容字迹的具体形成时间。2014年8月11日，安徽省六安市中级人民法院作出（2013）六民一初字第00089号民事裁定，以曹健所诉请求不符合人民法院民事案件的受案范围为由，驳回曹健的起诉。曹健随即提起本次诉讼。
本院认为，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，寿县住建局、国土局、房管局、执法局产权认定组是由本案四被告联合组建的工作机构，不具有承担法律责任的能力，其向曹健作出的《答复》法律责任应当由四被告承担，因此，本案各当事人诉讼主体适格。
从《答复》的内容分析，本案被诉行政行为实质上是对涉案建设工程规划许可证的真伪及合法性的甄别，以及对该证记载的房屋是否符合补偿条件的认定。关于该建设工程规划许可证的真伪及其合法性，寿县住房和城乡建设局作为发证机关对此具备相应的行政职权。涉案的建设工程规划许可证属制式文本，加盖的印章经鉴定为真实，据此，在不能排除其他合理因素的前提下，四被告的产权认证组仅以发证机关无颁发该许可证的档案资料、无编号记录，参考寿春镇地籍调查资料即作出该许可证属无效证件的认定结论，事实依据明显不足。另外，关于该证项下记载的房屋是否符合补偿条件，四被告均未举证证明其具备就该项内容作出认定的行政职权，因此，在不能确认原告持有的建设工程规划许可证违法无效的情形下，四被告的产权认证组作出对所建房屋不予补偿的结论既超出了四被告的行政职权范围，也有违行政法的信赖保护原则。综上，本案经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销寿县住建局、国土局、房管局、执法局产权认定组作出的《关于对曹健提供的建设工程规划许可证（寿城建字（2002）496号）核实情况的答复》。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审 判 长 郑 培
审 判 员 汤多元
人民陪审员 朱玉开
二〇一四年五月二十二日
书 记 员 林 涛
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
（一）、主要证据不足的；
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