广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂12行终31号
上诉人（原审原告）：天峨县红旺机制木炭厂，住所地天峨县六排镇六夜屯。
负责人：程读勤，男，1978年8月10日生，汉族，个体工商户，住广西南丹县。
委托代理人：韦升壮，广西铁义律师事务所律师。
委托代理人：廖志勇，广西铁义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：天峨县环境保护局，住所地天峨县城东路129号。
法定代表人：韦荣健，该局局长
委托代理人：俞忠卫，天峨环境保护局副局长。
委托代理人：牙韩辉，天峨县法律事务中心法律工作者。
上诉人天峨县红旺机制木炭厂因环境保护行政管理一案，不服天峨县人民法院（2016）桂1222行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天峨县红旺机制木炭厂负责人程读勤及其委托代理人韦升壮、廖志勇，被上诉人天峨县环境保护局的委托代理人牙韩辉、俞忠卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，2009年10月9日，原告天峨县红旺机制木炭厂经过有关部分批准，开工建设，建成后在没有经过环境保护竣工验收的情况下试产，2015年7月24日，被告天峨县环境保护局下发峨环函（2015）10号通知，责令原告限期办理环境保护验收手续，2016年4月18日，被告受理原告关于机制木炭生产项目竣工环境保护验收的申请。2016年4月25日，经被告天峨县环境保护局现场验收，被告在《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》上签署意见，该项目环境审批手续齐全，基本落实环评及其批复文件提出的主要生态保护和污染防治措施，环境保护制度基本齐全，符合环境保护验收条件，原则上同意该项目通过竣工环境保护验收，项目正式运行后必须整改完善以下事项：1.做好厂区雨污分流设施；2.建好垃圾池或者配备垃圾桶，做到厂区生活垃圾统一收集；3.硬化完善好污水沉淀循环系统。由于天峨县人民政府经上级政府批准，将原告厂区及周围规划为扶贫移民新城，发布停建令，并予公告，原告厂区面临搬迁。2016年6月28日，被告天峨县环境保护局对原告厂区进行现场环境监察后，于2016年6月29日作出峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》，该通知书查明原告未按2016年4月21日初步验收提出的完善各项防止污染措施，即未建好雨污分流设施，未按要求及规范建好污水沉淀处理池，存在环境安全隐患，固体废物在厂边坡任意堆放，未设专门的贮放区，认定原告未通过环境保护竣工验收，决定责令原告接到通知之日起停止生产。原告不服，于2016年8月25日提起行政诉讼，请求依法撤销被告峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》。
原审审理认为，被告作为法律法规授权在天峨县范围内行使环境保护行政职权的行政机关，有权对其管辖范围内的环境违法行为进行监管，其作出本案涉诉具体行政行为，主体资格合法，本案涉诉具体行政行为峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》对原告的民事权利产生影响，原告具有提起行政诉讼的权利。被告天峨县环境保护局认定原告天峨县红旺机制木炭厂未按初步验收提出的要求完善防治污染措施，即未建好雨污分流设施，未按要求及规范建好污水沉淀处理池，存在环境安全隐患，固体废物在厂区边坡任意堆放，未设专门的贮放区，事实清楚、证据确实充分，其2016年4月21日在《建设项目竣工验收申请登记卡》上签署原则上同意原告通过竣工环境保护验收，责令原告在正式生产中必须完善环境保护措施是一种预验收行为，应在原告完善防治污染措施后作出验收合格的决定。原告没有按规定完善各项防治污染的措施，被告再次检查发现后，视为未通过环境保护竣工验收并无不当，作出停止生产决定符合法律规定，结合天峨县人民政府发布的移民新城区停建令通告，没有责令被告限期整改，不是将政府停建令作为停产依据，而是为了执行政府行政命令及避免原告损失扩大，并无不当。
综上所述，被告天峨县环境保护局作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》，认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，行政主体资格合法，处理适当，依法应予以维持。原告主张被告作出的涉诉行政行为没有法律依据属滥用行政权力，主张被告的行政行为没有设定期限，没有告知原告相关救济权利属程序违法，原告的主张没有事实和法律依据，该主张不能成立,本院不予支持。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告天峨县红旺机制木炭厂的诉讼请求。
上诉人天峨县红旺机制木炭厂上诉称：
一、一审认定事实错误，从而导致适用法律、法规错误。
1、被上诉人作出峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》直接违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准许行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，上诉人经依法申请获得了被上诉人依法制作的编号为201602的《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》。按桂政发【2014】69号及《天峨县环境保护局行政权力事项清理目录》，建设项目环境保护设施竣工验收的权利类型都是行政许可，按桂环发【2015】4号《广西壮族自治区环境保护厅关于进一步规范和加强建设项目竣工环境保护验收管理工作的通知》，上诉人建设项目属验收分类管理目录的IV类建设项目。按桂环发【2015】4号的第十二条规定：环境保护厅验收审查程序：（三）IV类项目由经办的业务处审查后直接在环境保护验收登记卡上签署验收意见，呈分管领导签发。不存在初步验收或预验收的程序。《广西壮族自治区建设项目竣工环境保护验收管理规定》第十三条规定“……对填报建设项目竣工环境保护验收登记卡的建设项目，环境保护行政主管部门经过核查后，可直接在环境保护验收登记卡上签署验收意见，作出批准决定。201602的《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》已经依法完成验收程序，经天峨县环境保护局负责人黄霄签发给上诉人，已经产生法律效力，上诉人取得本项行政许可，依法取得的行政许可受法律保护，被上诉人不得擅自改变已经生效的行政许可。如今没有发生行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止的情况，被上诉人以峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》变更该生效行政许可违反法律规定。一审法院认定被上诉人2016年4月21日在《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》上签署原则上同意上诉人通过竣工环境保护验收，责令在正式生产中必须完善环境保护措施是一种预验收行为……被上诉人再次检查发现后，视为未通过环境保护验收并无不当，作出停止生产决定符合法律规定，同样是违反上述法律规定。
2、被上诉人作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》程序违法。该行政行为直接剥夺了上诉人的陈述权、申辩权和救济权。《中华人民共和国行许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚，享有陈述权、申辩权，对行政处罚不服的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》没有告知上诉人应当享有的上述权利，违反了法律规定。一审法院称：“因上诉人设施不能再建且依法向本院起诉，该主张不能成立，本院不予支持”。一样违反前述的法律规定。
3、被上诉人作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》属超越职权和滥用职权的行为。被上诉人作出未通过环境保护竣工验收的行政行为虽然在其权限范围内，但是被上诉人不正当行使职权，违反了法律授予这种权力的目的。即被上诉人在日常检查工作的程序中，不正当地启动了环境保护竣工验收的程序。
4、被上诉人作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》，适用法律、法规错误。被上诉人对上诉人实施的日常监管，应当适用《中华人民共和国环境保护法》的规定，但被上诉人却不当地适用《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，属适用法律、法规错误。
5、被上诉人提出的程序合法的依据只能证明其经依法验收作出201602的《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》的合法性，不是证明其作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》的合法性。
6、被上诉人称上诉人未建好雨污分流设施、未按要求及规范建好污水处理池、未设有专门固体废物贮放区与实际不符，上诉人已建好各该项设施，且这些设施也不是停止生产的法定依据。
7、被上诉人作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》没有举行听证，违反法定程序，程序违法，应当予以撤销。
综上所述，上诉人认为，一审认定事实错误，从而导致适用法律错误。请求二审依法撤销天峨县人民法院（2016）桂1222行初6号行政判决，撤销被上诉人天峨县环境保护局峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》。
被上诉人天峨县环境保护局答辩称，1、一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，应依法维持。2、被上诉人答辩观点与一审答辩观点是一致的。本案被上诉人所作出的行政行为属于行政命令，不用适用听证法定程序，所以所作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》没有适用听证法定程序有依据。请求二审依法驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
根据诉辨双方的意见，归纳本案二审的争议焦点为：被上诉人天峨县环境保护局作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。
本院认为，第一、关于被上诉人峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。被上诉人天峨县环境保护局于2016年6月29日对上诉人作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》，认定被上诉人在2016年6月28日现场环境监察中发现上诉人未按2016年4月21日初步验收时提出的完善各项防治污染措施，即未建好雨污分流设施、未按要求及规范建好污水沉淀处理池，固体废物在厂边坡任意堆放，未设有专门的贮放区，存在环境安全隐患，有现场检查记录、现场监察照片在卷佐证，事实清楚，证据充分。但依据“结合天峨县人民政府2015年5月发布的移民新城区停建令通告”，作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》无法律依据，天峨县人民政府2015年5月发布的移民新城区停建令通告与被上诉人作出峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》无法律关系。
第二，关于被上诉人作出峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》适用法律是否正确，程序是否合法的问题。本院认为，被上诉人在现场环境监察中发现上诉人未按2016年4月21日初步验收时提出的完善各项防治污染措施，未建好雨污分流设施、未按要求及规范建好污水沉淀处理池，固体废物在厂边坡任意堆放，未设有专门的贮放区，存在环境安全隐患，在对上诉人作出行政处罚时，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十一条、第四十一条、第四十二条的规定作出处理，应当依法告知上诉人享有陈述权、申辩权，对行政处罚不服的，上诉人有权申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；在作出行政处罚决定之前，应当告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据并依法享有的权利；应当告知上诉人有要求举行听证的权利，上诉人要求听证的，被上诉人应当组织听证。但被上诉人作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》未依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行，其作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》属程序违法。被上诉人在二审审理过程中，以峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》是行政命令为由提出抗辩，认为该处罚决定不是具体的行政行为，不具有可诉性，亦不属于行政处罚应当听证的范畴，应当驳回上诉人的诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，责令停产停业属于行政处罚的范围，被上诉人的这一抗辩理由不能成立，本院不予支持。其作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》违反法定程序，依法应予撤销。一审判决驳回上诉人的诉讼请求亦是不正确的，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项规定，判决如下：
一、撤销天峨县人民法院于2016年12月12日作出的（2016）桂1222行初6号行政判决；
二、撤销被上诉人天峨县环境保护局于2016年6月29日作出的峨环通字【2016】1号《停止生产通知书》。
一、二审案件受理费各人民币50元由被上诉人负担（上诉人一、二审已交纳的诉讼费予以退还）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 辉
审 判 员 黄庆文
代理审判员 韦荷嫩
二〇一七年四月二十日
书 记 员 陈莉莉