河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫行终1388号
上诉人（一审原告）朱振峰，男，汉族，1968年7月26日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）张风合，男，汉族，1967年9月7日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）余振水，男，汉族，1953年9月9日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）张风岭，男，汉族，1959年11月29日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）朱路成，男，汉族，1979年5月8日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）刘振岭，男，汉族，1968年11月19日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）张红飞，男，汉族，1987年5月11日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）余保庆，男，汉族，1962年10月14日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）余保付，男，汉族，1953年11月23日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）朱国城，男，汉族，1982年5月8日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）朱换成，男，汉族，1973年2月8日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）张红星，男，汉族，1979年9月10日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）余银花，女，汉族，1966年7月17日出生，住汤阴县。
上诉人（一审原告）钞玉春，男，汉族，1957年1月8日出生，住汤阴县。
以上十四上诉人共同委托代理人李三勇，北京市盈科律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府。住所地：汤阴县人民路中段。
法定代表人贾晓军，县长。
委托代理人孙利春，汤阴县人民政府法制办工作人员。
委托代理人王长军，河南华厚律师事务所律师。
一审第三人汤阴县白营镇张官屯村村民委员会。
法定代表人袁守成，主任。
上诉人朱振峰等14人因诉被上诉人汤阴县人民政府、一审第三人汤阴县白营镇张官屯村村民委员会改造搬迁行为违法一案，不服安阳市中级人民法院于2017年3月22日作出的（2016）豫05行初210号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱振峰、张风合、余振水、张风岭、朱路成、刘振岭、张红飞、余保庆、朱国城、钞玉春，14位上诉人的共同委托代理人李三勇，被上诉人汤阴县人民政府的委托代理人孙利春、王长军，一审第三人汤阴县白营镇张官屯村村民委员会的法定代表人袁守成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
安阳市中级人民法院一审查明：朱振峰等14人均系汤阴县白营镇张官屯村居民，在该村有居住房屋宅院，宅院所占土地属于集体土地。张官屯村位于汤阴县城东北侧，在汤阴县城乡总体规划（2013-2030）确定的中心城区用地规划范围内。汤阴县白营镇人民政府为实施对该村城市棚户区（城中村）进行改造，委托达华工程管理（集团）有限公司安阳分公司编制改造项目进行可行性研究。2014年10月21日，汤阴县发展和改革委员会对汤阴县白营镇人民政府作出《关于汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复》（汤发改办〔2014〕111号），批复内容包括同意该项目可行性研究报告、建设地址、建设规模及主要建设内容、总投资及资金来源、招标初步方案等内容。2015年3月13日，汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议通过《关于汤阴县2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划的决议》，批准汤阴县2015年国民经济和社会发展计划，其中包括对张官屯村在内的七个棚户区改造项目。2015年9月30日，河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅作出《关于下达2015年城市棚户区改造项目计划（第三批）的通知》（豫建住保〔2015〕34号），该通知中载明：本次计划共新下达城市棚户区改造项目131个，其中包括汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造项目，附表中载明该项目安置住房位置是：中华路与绕城路交叉口西北角，杨庄社区；征收规模中征收户数342户，征收房屋建筑面积37962平方米；安置住房建设规模360套，43200平方米；计划开工时间为2015年6月。期间，汤阴县白营镇白张官屯村棚户区改造指挥部组织有关人员入户进行调查、征询群众意见，并就有关问题作出说明和解释。2016年1月4日，汤阴县人民政府办公室印发《关于印发汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案的通知》（汤政办〔2016〕3号），通知载明：“各乡（镇）人民政府，县人民政府各部门及其有关单位：《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案》已经县政府研究同意，现印发给你们，请遵照执行。”《方案》载明：“为认真贯彻落实中央、省、市棚户区改造工作精神，落实汤阴县人民政府2015年度国民经济和社会发展规划，加快城镇化进程，提高村民生活水平，改善村民居住环境。经县委、县政府研究，决定对张官屯村进行棚户区改造搬迁安置，参照《汤阴县人民政府关于调整我县国家建设征地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（汤政文〔2012〕39号）有关规定，结合镇村实际情况，特制定本方案，”内容包括张官屯村棚户区改造搬迁房屋的搬迁安置原则、安置对象、补偿标准、搬迁安置程序、搬迁安置时间、地点及奖励办法、安置办法、标准及价格、搬家补助费及临时安置补助费、其他政策和相关问题等。2016年1月7日，汤阴县人民政府在汤阴县白营镇杨庄社区会议室召开了由县发展和改革委员会、规划中心、国土资源局等部门及镇、村两委干部、群众代表等人员参加的风险评估会议，并于当天在张官屯村就该《通知》及所附方案、《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁安置流程表》、房屋搬迁补偿安置程序等内容进行张贴公示。《方案》公布后，张官屯村大部分居民按照《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案》中有关安置、补偿等内容进行了搬迁。朱振峰等14人因就搬迁安置补偿问题未与汤阴县白营镇人民政府达成协议也未搬迁，现仍在该村居住。现该村内集体土地尚未进行征收，汤阴县人民政府也未针对朱振峰等14户分别作出相应的具体的行政行为。
安阳市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，张官屯村棚户区改造搬迁是汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议批准的该县2015年国民经济和社会发展计划中的一项，是河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅批准下达的2015年城市棚户区改造项目计划（第三批）之一。在对张官屯村进行改造过程中，虽由相关部门对该村改造搬迁工作进行可行性研究、确定安置村民用地建设等前期性大量工作，汤阴县人民政府公布了搬迁房屋补偿安置方案，但该方案对朱振峰等14人不产生法律上的强制力，也未对朱振峰等14人的合法权益直接产生实际影响。尽管汤阴县人民政府及有关部门也组织实施了搬迁行为，但汤阴县人民政府对朱振峰等14人所有房屋和所占宅基地并未进行征收，也未针对朱振峰等14人作出搬迁决定或者组织实施了具体的强制性搬迁行为。因此，朱振峰等14人要求确认汤阴县人民政府对张官屯村进行棚户区改造搬迁的具体行政行为违法的诉讼请求不明确不具体，且没有事实根据证明汤阴县人民政府对其直接组织实施了搬迁行为，朱振峰等14人起诉不符合行政诉讼法第四十九条第三项规定的受理条件，应当裁定驳回朱振峰等14人的起诉。政府进行棚户区改造应当依法进行，并对被搬迁居民进行依法合理妥善安置或补偿。如被搬迁居民就政府针对其所有的房屋和所使用的土地作出直接、具体的行政行为不服，则可依法另行起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回朱振峰等14人的起诉。
朱振峰等14人不服一审裁定，向本院上诉称：1、一审裁定认为被上诉人未针对上诉人作出具体行政行为属事实认定错误。根据一审法院查明的事实，被上诉人从印发《关于印发汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案的通知》之日起，就已经使内部行政行为外部化，所作出的有关决定在对象上指向张官屯村棚户区的每一户。而公示张贴搬迁具体事宜更属于彻底的具体行政行为，直接关系到本次搬迁改造所涉及的每一户的具体权利义务，依法具有可诉性。故应当依法认定被上诉人对张官屯村进行棚户区改造搬迁安置的行政行为属于针对上诉人作出的具体行政行为。2、一审法院裁定驳回起诉适用法律错误。一审法院认为由于上诉人未与被上诉人达成有关协议，故被上诉人尚未针对其作出具体行政行为，该认定属于基本事实错误，一审法院的错误裁定将直接剥夺上诉人的诉权，使本案所涉具体行政行为的合法性无法得到法院的判决，不利于保护当事人的合法权益与搬迁安置工作的展开。3、被上诉人对张官屯村进行棚户区改造搬迁安置的行政行为违法。张官屯村并非棚户区，经原审法院查明，张官屯村土地属于农村集体所有，未经省级以上政府审批转为国有建设用地，被上诉人在未办理相关审批手续的情况下，以棚户区改造之名行征地拆迁之实，属于非法占地。综上，请求撤销一审裁定，依法确认被上诉人对张官屯村进行棚户区改造搬迁的具体行政行为违法。
被上诉人汤阴县人民政府答辩称：1、张官屯村棚户区是经省住房和城乡建设厅、河南省财政厅批准改造的棚户区。2015年9月30日，省住建厅、省财政厅（豫建住保【2015】34号）将张官屯村棚户区改造列入河南省2015年第三批城市棚户区改造计划项目。2、上诉人的上诉理由不能成立，被诉改造搬迁方案不违反法律规定、不是具体行政行为。上诉人的上诉理由均是对改造搬迁方案作出的依据及程序、合法性提出的异议。在改造搬迁方案公示两个月内，张官屯村85%住户已参照改造搬迁方案与汤阴县白营镇人民政府协商签订了改造搬迁房屋补偿协议，进行了搬迁。改造搬迁方案并不违反法律规定，改造搬迁方案虽然载明向有关部门申请强制执行，但该方案并不能导致对上诉人施行强制执行。且方案中明确了搬迁人的其他救济途径，从而维护了搬迁人的合法权益。3、一审裁定适用法律正确。被诉改造搬迁方案对上诉人不产生法律上的强制力，也未对搬迁人直接产生实际影响。一审裁定驳回上诉人的起诉正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
一审第三人汤阴县白营镇张官屯村村民委员会答辩称：村委会没有权利实施棚户区的搬迁改造行为，请求法院依法审理。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是朱振峰等14人起诉要求确认汤阴县人民政府对张官屯村进行“棚户区改造搬迁”的行政行为违法，是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。作为行政诉讼审查对象的行政行为应当是具体的，上诉人所诉“棚户区改造搬迁行为”并不是客观存在的法律行为或事实行为，实际上，改造搬迁行为可能会涉及到安置补偿协议、拆除房屋等诸多可单独成讼的行政行为，改造搬迁行为只是从这些行政行为中抽象出来的一个概念，其权利义务内容并不具体，故不属于行政诉讼审查对象。上诉人朱振峰等14人的起诉诉讼请求不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当驳回朱振峰等14人的起诉。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
审 判 员 马传贤
代理审判员 樊俊晓
二〇一八年一月三日
书 记 员 郭建花