湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂03行终11号
上诉人（原审原告）：方家荣，男，汉族，1977年4月25日生，住竹溪县。
上诉人（原审原告）：汪义园（系方家荣之妻），汉族，1980年10月9日生，住江西省宜春市上高县。
上列二上诉人的共同委托诉讼代理人：张勇，湖北獬志律师事务所律师。代理权限为代为承认、放弃、变更诉求，收取法律文书，和解或撤诉，提起上诉或反诉。
上列二上诉人的共同委托诉讼代理人：柯合心，湖北獬志律师事务所律师。代理权限为代为承认、放弃、变更诉求，收取法律文书，和解或撤诉，提起上诉或反诉。
上诉人（原审被告）：竹溪县人民政府。住所地：湖北省竹溪县城关镇北大街**号。
法定代表人：柯尊勇，该县县长。
委托诉讼代理人：许勇，男，汉族，1966年7月27日生，住湖北省竹溪县，系竹溪县林业局副局长。代理权限为代为应诉、上诉，承认、放弃、提供证据，代收诉讼文书。
委托诉讼代理人：龚卫华，竹溪正大法律服务所法律工作者。代理权限为代为应诉、上诉，承认、放弃、提供证据，代收诉讼文书。
上诉人（原审第三人）：湖北康欣科技开发有限公司。住所地：湖北省武汉市东西湖区金银湖环湖路**号中部慧谷**栋。
法定代表人：郭志先，该公司董事长。
委托诉讼代理人：喻俊，湖北维思德律师事务所律师。代理权限为代为参加诉讼，承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，接收法律文书等。
委托诉讼代理人：吕又山，湖北康欣科技开发有限公司法务顾问。代理权限为代为参加诉讼，承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，接收法律文书等。
上诉人方家荣、汪义园与上诉人竹溪县人民政府（下称竹溪县政府）、上诉人湖北康欣科技开发有限公司（下称康欣公司）因林业行政登记一案，不服湖北省竹溪县人民法院（下称竹溪县法院）(2015)鄂竹溪行初字00007号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。方家荣、汪义园的共同委托诉讼代理人张勇、柯合心，竹溪县政府的委托诉讼代理人许勇、龚卫华，康欣公司的委托诉讼代理人喻俊、吕又山到庭参加了诉讼。竹溪县政府提交了负责人未能出庭的书面情况说明。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：方家荣、汪义园于2006年1月6日登记结婚。2010年7月5日方家荣通过公开拍卖竞买方式取得溪林证字（2010）第000037号、溪林证字（2010）第000039号林权证上所载的七宗林地（总面积17232亩）的林权，林权证载明该林权权利人为方家荣。方家荣将其上列七宗林地的林权作为其本人登记注册的湖北康益林业发展有限责任公司的财产对外开展公司经营活动，但未进行林权变更登记。后因其公司负债被诉，一审法院于2013年11月6日裁定将该七宗林地的林权予以查封，2014年9月23日解除查封。在该林权查封期间，2014年9月19日方家荣将该林权（总面积17232亩）的管理权书面授权委托给受托人代利银，并于同日经竹溪县公证处予以公证。受托人代利银的林权管理权限在该《授权委托书》中载明：“……代为管理、使用、经营，包括林权流转以及到林业部门办理相关手续，代为签字，领取相关文书文件，受委托人不得从事非法经营活动，因受委托人的违法经营所产生的法律后果由受委托人个人自行承担；委托期限为一年，即2014年9月19日至2015年9月19日止”。方家荣的林权管理受托人代利银取得上述代理权限后，于2014年9月20日以方家荣的名义与康欣公司签订《林权转让合同》，以379.104万元价款将上列七宗林地的林权转让给康欣公司，康欣公司同日申请林权转让变更登记。作为林权登记机关的竹溪县林业局于2014年9月20日受理康欣公司的林权变更登记申请后，对其提交的申请登记材料进行了审查、现场勘验，同月26日在林地所在村石板河村现场公告，公告期15天，公告期满后于2014年10月11日作出准予将溪林证字（2010）第000037号、第000039号林权证上所载林权权利人方家荣的林权，变更登记给康欣公司。竹溪县政府遂于同日向康欣公司核发溪林证字（2014）第000302号、第000303号林权证。代利银于2014年10月13日经手领到康欣公司支付方家荣的林权转让款379.104万元后，于同月22日将其中的210万支付给方家荣。
另查明，2014年9月20日方家荣与代利银签订一份林权转让合同，将溪林证字（2010）第000037号、溪林证字（2010）第000039号林权证上所载的林地（总面积17232亩）的林权转让给代利银，期限为2014年9月20日至2080年6月26日止，转让费200万元，并将两本林权证交给代利银，但未办理林权变更登记。方家荣、汪义园以林权管理受托人代利银未经其合法授权，无权签订林权转让合同，竹溪县政府未严格审查，超效率核发给康欣公司林权证的行政行为明显违法为由，于2015年1月27日向一审法院提起行政诉讼，请求依法撤销竹溪县政府核发的溪林证字（2014）第000302号、第000303号林权证。
一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款的规定，竹溪县政府具有负责本行政区域内单位和个人使用集体所有的森林、林木和林地的登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权的主体资格。本案中，竹溪县政府在给康欣公司办理林权转让过程中，依法进行受理、审查、现场勘验，乡、村相关单位作出相应意见，并于2014年9月26日将林权变更事宜在林地所在村进行了为期15天的现场公告。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”的规定，竹溪县政府应严格按照该规定执行。竹溪县政府未按30天的公告期公示，而是进行了为期15天的公示，违反了法定程序。方家荣、汪义园增加的诉讼请求，要求竹溪县政府支付鉴定费1万元的请求,因本案审理的是林业行政登记案，与其增加的诉讼请求不属于同一法律关系,方家荣、汪义园可另案主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销竹溪县政府给康欣公司颁发的溪林证字（2014）第000302号、第000303号林权证；二、责令竹溪县政府依法重新作出行政行为；三、驳回方家荣、汪义园的其他诉讼请求。案件受理费50元，由竹溪县政府负担。
方家荣、汪义园上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律错误，垫付的10000元鉴定费用应当由败诉方承担。竹溪县政府在一审庭审中提交了两份《授权委托书》。第一份是2014年9月19日经竹溪县公证处予以公证的《授权委托书》，方家荣授权代利银可以管理、使用、经营该林权，并不包括代为签订买卖合同、领取转让款项的委托授权。第二份2014年9月20日非公证的《授权委托书》，方家荣委托代利银代与康欣公司签订林权转让合同、资金结算及办理林权变更手续，但是委托人“方家荣”的签名并非本人。方家荣、汪义园于2016年3月11日向一审法院提出鉴定申请，鉴定结果确认不是方家荣本人所签，该鉴定费用10000元由方家荣、汪义园先行垫付。根据相关法律规定，鉴定费也是诉讼费用的组成部分，人民法院审理行政案件时，应当收取诉讼费用，一般由败诉方承担。本案中，竹溪县政府自己当庭提交的证据证明自己的行政行为合法，但是实际上竹溪县政府没有尽到审慎、注意义务，以虚假的《授权委托书》作出一个错误的具体行政行为。造成方家荣、汪义园巨大经济损失。方家荣、汪义园申请笔迹鉴定的鉴定结果是本案能查明事实的一个重要组成部分。该鉴定费用依法应由败诉方即竹溪县政府承担。综上所述，一审判决在对案件事实的认定和法律的适用上都有错误，从而作出错误的判决，请二审法院依据行政诉讼法第八十九条的规定予以改判。
竹溪县政府上诉称：1、请求二审法院依法撤销（2015）鄂竹溪行初字第00007号行政判决，由二审法院直接改判确认溪林证字（2014）第000302号、溪林证字（2014）000303号林权证有效。2、本案诉讼费由方家荣、汪义园承担。理由如下：1、一审法院针对竹溪县政府给康欣公司办理林权流转变更登记所依据的国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》（下称《登记办法》）属于适用法律不当。《登记办法》和湖北省林业局《湖北省森林资源流转办法（试行）》（下称《流转办法》）立法背景和目的不同，调整法律关系不同。《登记办法》发布于2000年11月2日，立法的背景在1981年中共中央、国务院就发出了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》后，全国范围内落实“稳定山权林权、落实林业生产责任制确定责任山和划定自留山”为核心的稳权发证工作，即林业的“三定”工作。因为当时没有明确的法规规定，工作粗放、缺少规范，林权证重发、漏发现象普遍存在，留下了不少隐患。直到1988年新修改的《中华人民共和国森林法》第三条及2000年国务院版本的《森林法实施条例》才对林权登记、核发林权证在法律上得到了确认。为此，为了规范森林、林木、林权归属登记，《登记办法》应运而生，旨在调整、指导林权获得和登记工作。《流转办法》是省林业局为规范全省森林资源资产流转工作制定的程序和规定，是专门规范林权流转的规范性文件，竹溪县政府在集体林权制度改革过程中，执行省林业局规范性文件并无过错，并且在全县均依照此规执行，并非个案。2、一审法院认为竹溪县政府针对康欣公司核发林权证，只公示15天而未按30天公示，就认定行政行为违反法定程序是不当的，竹溪县政府认为应属程序轻微违法，不应当撤销林权证。竹溪县政府依照《流转办法》第十五条第三款“受理机关应当自收到申请材料之日起7日内审查完毕。经审查符合条件的，应当在1个月内办理变更登记”的规定，在《流转办法》未规定公告时间的情况下，酌情确定采取公告15天的方式，并无不妥。《登记办法》规定公告期为30天，目的是为了防止林地权属的归属情况与毗邻林权权利人在林权归属上存在争议，而本案中方家荣的林权权属归属其他利害关系人无异议。另外，即使依照《登记办法》规定的公告30日，那本案也只是存在程序上的轻微违法，且根据方家荣、汪义园与康欣公司签订的《森林资源流转合同》以及双方已履行的情况可得知，方家荣、汪义园的利益丝毫未受影响，依据《行政诉讼法》“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，本案诉争的行政行为属于轻微违法，但不具有撤销行政行为的情形。
康欣公司上诉称：1、请求人民法院依法撤销(2015)鄂竹溪行初字第00007号行政判决。2、依法驳回方家荣、汪义园的诉讼请求。3、本案诉讼费用由方家荣、汪义园承担。理由如下：1、一审判决适用法律错误。竹溪县政府依据湖北省林业局《流转办法》办理登记合理合法：其一，两个规范性法律文件的调整的法律关系不同，不可单纯地从位阶高低判断适用。根据国家林业局《登记办法》得知其是“为了规范森林、林木和林地所有权或者使用权（以下简称林权）登记工作”；而《流转办法》的立法目的是“为规范森林资源流转，保护森林资源流转当事人的合法权益，促进林业改革和发展”。因此，从立法目的和意义上看，两者所调整的林权关系并非完全重合；其二，本案作为林权流转的变更登记应该适用《流转办法》而非《登记办法》。虽然根据《登记办法》第二条的规定，该法所调整的“林权登记包括初始、变更和注销登记”，但是该法第八条具体指出变更登记或注销登记应该提交的文件仅包括“（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件”，并不包括林权流转合同。由此可知，该法所调整的变更登记，并不包括以转让方式进行的流转变更。但是《流转办法》第十五条第二款明确规定变更登记的材料应该包括流转双方依法签订的流转合同”。故而，对于本案的具体案情来说，我们是以转让方式进行的流转登记，应当适用《流转办法》；其三，从立法背景来说，《登记办法》是在特定的历史背景中制定的。当时关于森林资源的登记工作主要是针对全国大部分的林地权属没有进行确权登记的现状，该规章中所有的内容都围绕着第一次林地确权登记、林地重新分配调整的变更登记，以及对各种林地灭失的注销登记，而非我们本案中涉及的流转变更登记。而2007年出台的《流转办法》是在第一次确权登记普遍完成的情况，专门针对湖北省流转变更中实践中产生的各种问题予以规范，主要内容围绕林权权属流转开展，对于本案所涉的以转让方式的流转变更更具指导意义。综上，我们认为，本案中被诉行政行为应当依照《流转办法》，根据《流转办法》第十五条第三款“受理机关应当自收到申请材料之日起7日内审查完毕。经审查符合条件的，应当在1个月内办理变更登记”的规定，竹溪县政府公示15天给康欣公司核准变更登记的行政行为，并不违反法定程序，竹溪县政府给康欣公司颁发的溪林证字第(2014)第000302、第000303号林权证合法有效，一审判决适用法律错误，应当依法撤销。2、一审判决法律定性错误。一审法院以程序违法为由判决撤销我公司《林权证》是错误的。根据《行政诉讼法》规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”值得注意的是，程序轻微违法在认定标准与法律后果上都区别于程序违法：程序违法是指该行为与设定程序之精神价值相悖离，导致相对人实体利益受损，因此要撒销以救济相对人合法权益；程序轻微违法是指行政行为的程序本身没有脱离程序设定之初衷，能够通过该轻微违法程序实现某种程度的正义，不对相对人的权益产生实质性的影响，因此基于行政程序的公定力和信赖利益保护原则而确认违法，不予撤销。因此，退一步看，即使一审法院按照国家林业局《登记办法》审理，县林业局根据双方提交的《林权转让协议》，在双方表意真实、林地所有权人同意的条件下，公示15天而不足30天核发林权证的行为也只能算程序轻微违法，且该环节并未对方家荣、汪义园任何权利产生影响，故而应该适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项判决确认违法，而不应撤销康欣公司的林权证。综上，竹溪县政府给康欣公司颁发的溪林证字第(2014)第000302、第000303号林权证合法有效，一审判决适用法律错误，案件定性错误，应当依法改判，请贵院支持合法诉求，驳回方家荣、汪义园的诉讼请求。
方家荣、汪义园答辩称：《登记办法》和《流转办法》是不矛盾的，后者是对前者的补充，应该公示30天。1、竹溪县政府的行政行为侵犯了汪义园的合法权益。汪义园和方家荣于2006年1月6日在竹溪县泉溪镇民政所办理结婚登记，在婚姻关系存续期间，方家荣、汪义园用婚内共同财产于2010年从竹溪县泉溪镇石板村竞拍了七宗林地并随后办理了林权登记。方家荣在处分七宗林地时并未告知汪义园。竹溪县林业局在办理林权流转时没有审核该林权证的共有权利人，侵害了汪义园的合法权益。2、代利银无权代表方家荣、汪义园与康欣公司签订林地转让合同。竹溪县政府举证的非公证的委托书和转让合同都系他人伪造。3、竹溪县政府的登记机关未在林地所在地进行30天公示，只进行了15天公示明显是程序违法，给方家荣、汪义园造成巨大的经济损失。4、公证授权委托书、转让承诺委托书、山林权登记申请审批表都证明了该七宗林地林权的处分行为发生在该林权被法院查封期间。竹溪县政府在一审中提供的竹溪县法院（2013）鄂竹溪执字第00083-4号执行裁定书显示了本案七宗林地林权于2014年9月23日解封，而竹溪县政府在一审中提供的公证《授权委托书》、非公证《授权委托书》、《转让承诺委托书》、《转让合同》、《山林权登记申请审批表》都是在2014年9月20日。5、一审非公证《授权委托书》的鉴定费10000元应由竹溪县政府承担。
竹溪县政府辩答辩称：1、关于10000元鉴定费，答辩人认为方家荣、汪义园在一审中申请对2014年9月20日未经公证的委托书进行鉴定，其相关责任应当是方家荣、汪义园与其代理人代利银之间的民事代理关系，费用应当由方家荣、汪义园承担，一审判决书第三项内容适当，请求依法驳回方家荣、汪义园的诉请。2、方家荣、汪义园诉称“提交一份虚假的授权委托书，并作出一个错误的行政行为，造成其巨大的经济损失”严重违背案件客观事实。
康欣公司答辩称：1、本案应当适用国家林业局于2000年颁布的《登记办法》还是适用湖北省林业局于2007年颁布的《流转办法》进行审理的问题，我们认为本案应该适用《流转办法》进行审理。2、如果本案适用国家林业局《登记办法》进行审理，竹溪县政府仅公示15天核准变更登记的行政行为属于程序违法还是程序瑕疵的问题，我们认为该行为只能构成程序瑕疵，应该确认违法而不被撤销。请法院驳回方家荣、汪义园的全部诉请。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实相同，本院予以确认。
二审期间，诉讼各方均未提交新的证据。
本院经审查，一审法院认定的证据合法有效，可以作为定案的依据。
本院认为，湖北省林业局2007年制定的《流转办法》，系地方人民政府组成部门依据有关法律和规章制定的规范性文件，印发时向有关单位进行了报备，其制定程序合法，对全省林权流转登记具有普遍约束力，竹溪县政府按照《流转办法》操作，并无不当。因此，竹溪县政府林业行政登记行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审法院判决适用法律、法规错误，实体处理判决不当，应依法予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销湖北省竹溪县人民法院（2015）鄂竹溪行初字第00007号行政判决；
二、驳回方家荣、汪义园的诉讼请求。
一审案件受理费50元，鉴定费用10000元，由方家荣、汪义园负担。二审案件受理费50元，由方家荣、汪义园负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 锐
审 判 员 余敬海
代理审判员 程俊淇
二〇一七年六月五日
书 记 员 李 露
附：判决中适用的法律（法规、司法解释）
《中华人共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。