安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖行终126号
上诉人（一审原告）蚌埠市张公山宾馆有限公司,住所地安徽省蚌埠市禹会区。
法定代表人苏庆欣，董事长。
委托代理人苏庆福，蚌埠市张公山宾馆有限公司工作人员。
委托代理人聂逢学，山东衡正源律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市涂山路429号。
法定代表人陈建功，区长。
委托代理人张慧燕，安徽南山松律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）蚌埠市人民政府，住所地安徽省蚌埠市东海大道3115号。
法定代表人王诚，市长。
委托代理人郭磊，蚌埠市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人蚌埠市张公山宾馆有限公司（以下简称张公山宾馆）因诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）房屋征收决定、蚌埠市人民政府（以下简称蚌埠市政府）行政复议一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2016）皖03行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人张公山宾馆的委托代理人苏庆福、聂逢学，被上诉人禹会区政府副区长陈学东及委托代理人张慧燕，被上诉人蚌埠市政府的委托代理人郭磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2015年3月20日，蚌埠市人民政府作出蚌政秘〔2015〕19号《关于印发蚌埠市2015年棚户区（城中村）改造实施计划的通知》，张公山公园及禹会区政府周边棚户区被列入2015年棚户区（城中村）改造征收计划。被告禹会区政府依据棚户区改造需要，拟对张公山公园及禹会区政府周边棚户区国有土地上房屋实施征收。经征求发改、国土、城乡规划部门的意见，张公山公园及禹会区政府周边棚户区房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并已经纳入国民经济和社会发展年度计划。2015年4月20日，蚌埠市禹会区住房城乡建设和交通委员会发布禹住建字[2015]22号《蚌埠市禹会区住房和城乡建设委员会棚户区及旧城改造项目房屋征收调查通告》并进行张贴。该部门对征收区域进行了调查，将“张公山公园北门区域国有土地上房屋拟征收一榜、二榜调查结果公示表”予以公示张贴，并于2015年5月20日《蚌埠日报》刊登《公告》、同时在禹会区政府网页也可查阅。2015年5月26日，蚌埠市禹会区住房城乡建设和交通委员会作出《张公山公园北门周边区域（含张公山宾馆地块）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，禹会区政府组织辖区内的信访局、发改、国土等部门就“张公山公园北门及周边征迁项目安置补偿方案”征求意见并开会进行讨论，后形成会议纪要。蚌埠市禹会区住房城乡建设和交通委员会于2015年6月2日发布《张公山北门周边区域（含张公山宾馆地块）国有土地上房屋征收补偿方案（挂网公示稿）》，并在《蚌埠日报》、被告禹会区政府网站公示，公开征求公众意见，征求意见期限为30日。2015年7月6日，被告禹会区政府作出《张公山北门周边区域（含张公山宾馆地块）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，禹会区政府组织辖区内的信访局、发改、国土等部门就“张公山公园北门及周边征迁项目风险评估报告”征求意见并开会进行讨论，后形成会议纪要。2015年12月2日，被告禹会区政府作出禹征〔2015〕8号《房屋征收公告》。同日，蚌埠市禹会区住房城乡建设和交通委员会发布了《张公山北门周边区域范围内国有土地上房屋征收补偿方案》。该《房屋征收公告》载明征收目的、征收范围、征收部门、征收实施方式、征收补偿标准、房屋价格评估机构选定方式、行政复议和行政诉讼权利等事项。被告禹会区政府将《房屋征收公告》在张公山公园北门及周边棚户区改造项目区域公开公示，并对张贴工作进行了公证。2015年12月2日，蚌埠市禹会区住房城乡建设和交通委员会发布禹住建字[2015]151号《关于张公山公园北门（含张公山宾馆地块）区域暂停办理相关手续的通知》并对发文通知予以登记。张公山公园北门及周边棚户区改造项目在中国光大银行蚌埠分行营业部办理专户存款，截止2016年1月26日余额为贰仟零伍万肆仟壹佰陆拾壹元整。
另查明，原告张公山宾馆位于征收区域内，其对该征收公告不服，于2016年1月28日向蚌埠市政府申请复议，蚌埠市政府经复议于2016年3月25日作出蚌政复〔2016〕3号行政复议决定书，维持了禹会区政府作出的《征收公告》。原告张公山宾馆不服该复议决定，诉至法院。
一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，禹会区政府具有依法在本辖区内作出国有土地上房屋征收的法定职权。张公山公园及禹会区政府周边棚户区改造项目已列入蚌埠市2015年棚户区改造实施计划，属于因公共利益需要而实施的项目；符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入国民经济和社会发展年度计划；被告禹会区政府根据棚户区改造需要，对征收区域调查确认后组织国土、规划等有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，广泛征求公众意见，且征求意见期限不少于30日；进行了社会稳定风险评估；征收补偿费用专户存储、专款专用、资金落实；被告禹会区政府依法对张公山公园及禹会区政府周边棚户区内国有土地上房屋作出征收决定后及时公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，禹会区政府作出禹征〔2015〕8号《房屋征收公告》，符合法律规定。
被告蚌埠市政府在受理了原告张公山宾馆的复议申请后，经复议后于2016年3月25日作出蚌政复〔2016〕3号行政复议决定书，并依法予以送达，复议程序合法。
原告张公山宾馆关于被告禹会区政府不应该将原告的商业性用房纳入棚户区改造、本次征收不符合公共利益需要、补偿费用未到位等主张，无事实依据，不予支持。综上，原告张公山宾馆请求对禹会区政府作出禹征〔2015〕8号《房屋征收公告》和蚌埠市政府作出的蚌政复〔2016〕3号行政复议决定书予以撤销的理由均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告蚌埠市张公山宾馆有限公司的诉讼请求。
张公山宾馆上诉称，1、上诉人不应被纳入本次征收范围，禹会区政府作出的征收公告不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条相关规定。上诉人的房屋并不位于危房集中、基础设施落后等地段，上诉人的房屋不是棚户区房屋，张公山公园北门西侧为危房集中的棚户区，是拆迁的范围，而上诉人位于北门东侧，房屋及设施完好，完全可以正常使用，被纳入到拆迁范围是资源的浪费。从禹会区政府提供的证据中看，《蚌埠市2015年棚户区（城中村）改造实施计划》中张公山公园及禹会区政府周边棚户区占地面积16000平方米（约为24亩），规划征收住宅面积4685平方米，户数79户。而《关于张公山公园北门及周边区域项目开展前期工作立项备案的报告》及相应的批复证明该项目占地约66.8亩，总建筑面积23000平方米（还不包括禹会区政府周边棚户区），远远超出了市政府改造计划的范围，应是违规操作，是无效的。从张公山公园北门征收范围红线图可以看出北门西侧征收面积36.8亩，东侧为上诉人占地面积30亩，上诉人占被征收范围的45%，仅北门西侧的征收面积就已经超出了市政府计划，而且北门东侧被征收的仅为上诉人一家，与上诉人一墙相邻的单位均不在列。这足以说明上诉人本就不在征收范围内，这完全是区政府利用棚户区改造政策，扩大征收范围，把上诉人强行纳入的结果，严重侵害了上诉人的合法权益。2、一审判决认定本次征收属于因公共利益需要而实施的项目，缺乏证据支持。上诉人至今都不知禹会区政府将上诉人的宾馆拆除后作何用途，禹会区政府也未曾对外公示。现有证据仅描述为棚户区改造，对于拆了建什么根本没有具体规划。3、本次征收补偿费用未按时足额到位，违反了规定。禹会区政府提供的资信证明，证明截止2016年1月26日张公山公园北门及周边棚户区改造项目存款账号余额为20054161元。而该项目房屋征收公告的时间为2015年12月2日，也就是说被上诉人作出房屋征收决定前征收补偿费用并未到位，且2000万元的资金显然不足，禹会区政府的行为违反了条例规定。4、禹会区政府作出的征收公告程序不合法。上诉人占被征收范围的45%，且属商业用房，在本次拆迁补偿项目中所涉利益最大，禹会区政府应直接告知，征求上诉人的意见，而不是仅采取公告方式。综上，一审判决认定事实错误，判决结果不公。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；一、二审诉讼费均由被上诉人承担。
禹会区政府在庭审中答辩称，1、一审判决认定事实清楚、程序合法，判决正确，维护了区级政府依法行使征收职权，请求二审法院予以维持。2、上诉人的上诉理由不能成立。第一，棚户区改造计划不是评价征收范围合理与否的法律依据，是征收行为公益目的的基础。征收范围已经经过规划、国土、发改部门的确认，这和上诉人的房屋是不是棚户区房屋无关。第二，案涉征收项目涉及的棚户区改造已证实了征收是基于公益的目的，上诉人提及的征收后地块用途是国土部门收回土地后再根据规划确定的内容，这不是负责征收的辖区政府的职权范围和征收时法定必须公示明确的内容。第三，资信证明虽有形式上的瑕疵，但足以证明征收资金按需足额到位的事实，符合法律和征收文件，该瑕疵不足以撼动案涉征收的合法性。第四，上诉人所称的征收补偿方案要征求公众意见，禹会区政府已有证据证明征求了公众的意见，且征求意见已经超过时限，且法律没有规定要征求每一个公众的意见。3、一审中已提出上诉人主体和行政行为相对人的资格问题，请二审法院予以审查。
蚌埠市政府答辩称，1、蚌埠市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法。2016年1月29日，张公山宾馆对禹会区政府作出的禹征〔2015〕8号征收公告不服，向蚌埠市政府申请行政复议。蚌埠市政府依法受理并通知禹会区政府答复。禹会区政府在法定期限内作出答复并提交相关证据。经审理，蚌埠市政府认为禹会区政府作出的征收公告事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，张公山宾馆要求撤销征收公告的事实和理由不成立。2016年3月25日，蚌埠市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持征收公告的复议决定并送达张公山宾馆。2、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，张公山宾馆上诉理由不能成立。一审法院经开庭审理，查明禹会区政府作出的房屋征收符合“四规划一计划”和国务院590号令规定的相关程序的要求，市政府作出的行政复议决定程序合法，认定禹会区政府房屋征收公告和蚌埠市政府行政复议决定符合法律规定，遂依据《行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回张公山宾馆的诉讼请求，判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审被告禹会区政府向一审法院提供了以下证据：
1、蚌埠市人民政府蚌政秘[2015]19号《关于印发蚌埠市2015年棚户区（城中村）改造实施计划的通知》；证明案涉的征收项目列入了市政府2015年棚户区改造实施计划，具体记载在第八页附件一，证明征收项目的公益性；
2、禹会区发改委《关于蚌埠市禹会区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划安排（草案）的报告》，这份证据是禹会区发改委代表禹会区在人大会议上的报告，证明案涉征收列入了禹会区2015年国民经济和社会发展计划，内容记载在第12-13页，推进旧城改造范围项下，也佐证了案涉征收的公益性目的；
3、禹住建字（2015）42号《关于张公山公园北门及周边区域项目开展前期工作立项备案的报告》；
4、禹发改字（2015）66号《关于张公山公园北门周边区域棚户区改造及旧城改建项目立项的批复》；
证据3-4共同证明案涉征收项目在征收公告发布前已通过了立项备案批复；
5、房屋征收征求意见表（三份）；证明案涉征收项目经过了发改部门、国土部门和规划部门的确认，确认项目符合国民经济和社会发展规划，已列入2015年国民经济和社会发展计划，符合土地利用总规划、城乡规划和专项规划，符合国务院590号令和蚌埠市人民政府26号令的要求；
6、禹住建字[2015]22号《蚌埠市禹会区住房城乡建设和交通委员会棚户区及旧城改造项目房屋征收调查通告》及张贴照片；
7、张公山公园北门区域国有土地上房屋拟征收一榜调查结果公示表；
8、张公山公园北门区域国有土地上房屋拟征收二榜调查结果公示表；
9、一榜、二榜调查结果公示表的张贴照片、2015年5月20日《蚌埠日报》刊登的《公告》、禹会区政府网页；
证据6-9共同证明征收部门对征收区域进行了房屋权属等情况的调查，并已将调查结果予以公示；
10、张公山北门周边区域（含张公山宾馆地块）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）；
11、张公山公园北门及周边征迁项目风险评估报告和安置补偿方案征求意见讨论会会议签到表（方案征求意见）；
12、会议纪要；
13、张公山北门周边区域（含张公山宾馆地块）国有土地上房屋征收补偿方案（挂网公示稿）及禹会区住房网站网页；
14、2015年6月2日《蚌埠日报》刊登的《公告》；
15、张公山北门周边区域范围内国有土地上房屋征收补偿方案；
证据10-15共同证明案涉征收项目的征收补偿方案经过了征求意见稿的论证以及公开征求意见，公开征求意见期限已经超过了30日；
16、张公山公园北门周边区域（含张公山宾馆地块）区域国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告；
17、张公山公园北门周边征迁项目风险评估报告和安置补偿方案征求意见讨论会会议签到表（风险评估）；
18、会议纪要；
证据16-18证明案涉征收项目经过了社会稳定风险评估；
19、资信证明；证明案涉征收项目的资金按需到位，专户存储；
20、禹征（2015）8号《蚌埠市禹会区人民政府房屋征收公告》；
21、(2015)皖蚌众公证字第29375号公证书（张贴公告）及张贴照片；
证据19-21证明案涉的征收已作出决定并公告，于2015年12月2日在征收区域内张贴公示，征收公告的内容记载了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利及国有土地使用权收回等事项；
22、禹住建字[2015]第151号《关于张公山公园北门（（含张公山宾馆地块））区域暂停办理相关手续的通知》及暂停办理手续的通知发文登记表；证明案涉征收公告发布的同时为防止增加不当补偿费用，已按规定通知相关单位暂停办理相关手续；
23、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）；
24、《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蚌埠市人民政府第26号令）；
25、蚌政秘（2015）37号《蚌埠市关于棚户区改造项目推进商品房安置的意见》；
26、《关于商品房实物安置中几个特殊问题处理的会议纪要》；
证据23-26共同证明禹会区政府对案涉征收的职权依据、法律依据以及征收补偿方案内容的相关依据。
一审被告蚌埠市政府向一审法院提供了以下证据：
1、行政复议申请书，证明被告收到复议申请的内容及收到日期；
2、行政复议答复通知书，证明被告依法受理行政复议申请并通知禹会区政府答复；
3、禹会区政府行政复议答复书及所附证明材料，证明禹会区政府依法答复，被告依法审理行政复议，认定事实清楚、证据确实充分；
4、行政复议决定书、送达回证，证明被告依法作出行政复议决定并送达。
一审原告张公山宾馆向一审法院提供了以下证据：
1、原告的营业执照；
2、原告的组织机构代码证，以上两证据证明原告的主体资格及身份；
3、原告的房产证，证明原告是与禹会区政府发布的公告有利害关系的当事人。
4、蚌埠市政府于2016年2月2日作出的蚌政复[2016]3号行政复议决定书，证明本案所诉的行政行为违法。
上述证据均以随案移送本院。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，禹会区政府作出禹征〔2015〕8号房屋征收决定的合法性要件包括：符合公共利益的需要、符合相关规划和计划的要求、遵循法定的程序。
关于是否符合公共利益需要的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，市、县级人民政府可依法作出房屋征收决定。本案中，禹会区政府提供的证据证明本次征收所涉项目是对张公山公园北门及周边区域进行棚户区改造及旧城改建，其目的是为了改善群众居住环境，完善城市规划布局，提升城市功能，符合公共利益的需要。关于张公山宾馆认为其房屋不是棚户区房屋，不应被纳入征收范围的问题。本院认为，棚户区并非特指具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的基础设施配套等诸多因素予以综合认定。本案所涉项目已被列入蚌埠市2015年度棚户区改造项目，项目征收范围亦经规划部门确定，故张公山宾馆的上述主张缺乏事实根据和法律依据。
关于是否符合相关规划和计划要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，蚌埠市禹会区发展和改革委员会、蚌埠市国土资源局禹会分局、蚌埠市城乡规划局禹会区分局就涉案征收项目出具的审查意见，能够证明禹会区政府作出被诉房屋征收决定符合相关规划要求；蚌埠市禹会区发展和改革委员会《关于蚌埠市禹会区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划安排（草案）的报告》能够证明被诉房屋征收决定所涉项目符合蚌埠市禹会区国民经济和社会发展年度计划。
关于是否遵循法定程序的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十至十三条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定主要应当遵循下列程序：一是拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布，对征收补偿方案应征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布；二是按照有关规定进行社会稳定风险评估；三是做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。本案中，禹会区政府提供的证据能够证明其履行了第一、二项法定程序。张公山宾馆提出，禹会区政府应采取直接告知的方式征求其对征收补偿方案的意见，该主张缺乏法律依据。在征收补偿费用方面，根据禹会区政府提供的资信证明，截至2016年1月26日涉案项目存款余额为20054161元，该资金留存记录日期在房屋征收决定作出之后，禹会区政府提供的该证据存在瑕疵，但此瑕疵并未在实体上损害被征收人的权益，其不足以否定被诉房屋征收决定的合法性。
蚌埠市政府收到张公山宾馆的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，且张公山宾馆对蚌埠市政府作出行政复议决定的程序合法性亦没有异议，故涉案行政复议程序合法。
综上，一审判决驳回张公山宾馆的诉讼请求并无不当。张公山宾馆的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蚌埠市张公山宾馆有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 榕
审 判 员 王新林
代理审判员 张高英
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……