甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）甘行终208号
上诉人（原审原告）靖远县东湾镇红柳村七社79户村民。
诉讼代表人王敬智。
诉讼代表人舒冰。
诉讼代表人王明世。
诉讼代表人王敬阳。
诉讼代表人舒振生。
委托代理人范宏生，甘肃明源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）白银市平川区人民政府，住所地：白银市平川区长东路168号。
法定代表人胡建伟，平川区区长。
委托代理人周文武。
委托代理人李秉旺，白银长征律师事务所律师。
上诉人靖远县东湾镇红柳村七社79户村民诉平川区人民政府行政征收一案，不服庆阳市中级人民法院（2016）甘10行初7号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人王敬智、舒冰、王明世、王敬阳、舒振生及其委托代理人范宏生，被上诉人平川区人民政府的委托代理人周文武、李秉旺到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1998年8月，甘肃省乡企局批准成立白银市平川区中区经济开发区，1999年3月11日，根据白银市平川区委、平川区人民政府《关于成立平川区中区经济开发管理委员会的通知》成立平川区中区经济开发管理委员会。2004年11月2日，平川区中区经济开发管理委员会（代表平川区人民政府和宝积乡人民政府为甲方）与平川区宝积乡响泉村委会（为乙方）的股东单位，成立白银市平川区中瑞土地开发有限公司，经营范围：土地平整、土地开发、土地转让、土地出租。该公司为自主经营、自负盈亏的企业法人，公司管理人员实行聘任制。2006年3月1日，经甘肃省人民政府批复原白银市平川中区经济开发区审核认定为甘肃白银平川经济开发区。涉案争议的土地根据原告诉请有两块，一是2015年7月，平川区山川陶瓷有限公司以南自有集体土地约30亩在未被征收补偿的情况下，被告通过2016年4月6日的暴力执法行为强占，将该土地交给白银市煜恒陶瓷有限公司施工。二是被告又将甘肃国鼎工业自动化控制科技有限公司以南38.5亩土地强行圈占，据为己有，使红柳村七社村民失去了该两块土地的所有权。根据白银市人民政府关于协调平川经济开发区范围内靖远县东湾镇集体插花地征收问题的会议纪要，白银市人民政府关于靖远县东湾镇还留存和平川区宝积乡响泉村土地权属的处理决定，平川区经济开发区范围内靖远县东湾镇红柳村土地权属争议情况等证据均证明涉案的土地有靖远县东湾镇红柳村七社的集体插花地。原告在明知平川区山川陶瓷有限公司以南自有集体土地约30亩在未被被告征收、以及甘肃国鼎工业自动化控制科技有限公司以南38.5亩土地发生争议后，被告告知原告应找甘肃白银平川经济开发区管理委员会协调、解决的情况下仍提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条第一款：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”以及《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第一款：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定，征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，是县级以上人民政府的法定职责。据此，平川区人民政府没有实施土地征收的法定职责；涉案的土地有靖远县东湾镇红柳村七社的集体插花地，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，原告具有诉讼主体资格；原告在明知平川区山川陶瓷有限公司以南自有集体土地约30亩在未被被告征收、以及甘肃国鼎工业自动化控制科技有限公司以南38.5亩土地发生争议后，被告告知原告应找甘肃白银平川经济开发区管理委员会协调、解决的过程中提起行政诉讼，显属错列被告；在提起行政诉讼及审理过程中，本院向原告多次释明更正被告及诉讼请求，但原告仍坚持认为甘肃白银平川区经济开发区管理委员会是平川区政府设立的机构，其人员属于政府工作人员，其行使的政府赋予的行政管理职能，其实质仍为政府机构为由不予更正。该理由与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”规定明显不符，本院不予采纳；同时，在平川区人民政府没有实施行政土地征收的情况下，原告所诉平川区人民政府于2016年4月6日组织土地、城建、司法行政等相关部门工作人员综合执法违法的事实与土地征收行为不存在必然的联系，不予支持，原告可寻求相应的救济途径依法予以解决；关于原告提出被告通过2016年4月6日的暴力执法行为，强占原告方所有的平川区山川陶瓷有限公司以南集体土地30亩交给白银市煜恒陶瓷有限公司施工及被告将甘肃国鼎工业自动化控制科技有限公司以南38.5亩土地强行侵占的事实，因其未能提供相关证据予以证明，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决驳回原告王敬智、舒珍红等79人的诉讼请求。
上诉人靖远县东湾镇红柳村七社79户村民不服一审判决上诉称：1、原判程序错误。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。原判驳回诉讼请求不当。2、原判适用法律错误。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，原判将“应当以组建该机构的行政机关为被告”认定为“应当以该行政机关为被告”，属于适用法律错误。3、被上诉人强行征收上诉人68.5亩土地的行为及2016年4月6日执法行为违法。请求撤销一审判决，重新审理本案。
被上诉人白银市平川区人民政府答辩称：1、答辩人不是适格的行政诉讼被告，平川区人民政府从未实施过任何行政行为去侵占红柳村的集体土地。2、2015年10月份以来，开发区管委会多次向平川区人民政府反映，红柳村七社部分村民自2015年7月开始，聚集多人阻挡中区开发区的土地开发活动已达10个月之久，要求处理。为制止扰乱社会秩序的行为，防止矛盾激化，平川区人民政府于2016年4月6日组织土地、城建、司法行政等相关部门工作人员前往现场劝解、疏导阻止施工的村民，告知村民可通过合法渠道主张诉求，经过政府工作人员的进一步劝导，全部村民离开了现场，秩序得以恢复正常。上诉人以此要求赔偿与法无据。3、根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村的土地属于村农民集体所有，由村民委员会代表全体村民行使管理权。红柳村七社79户村民不能代表全体村民的意志，其诉讼不具有诉讼主体资格。请上级人民法院予以纠正。
本院认为，提起行政诉讼是法律赋予公民、法人和其他组织保护其合法权益的重要途径。人民法院应当认真履行审判职责，符合法定起诉条件的，应当依法立案，切实保护公民、法人和其他组织的诉权。公民、法人或者其他组织行使诉权亦应依法进行，不符合法定起诉条件的，人民法院应当裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。本案中，上诉人王敬智等79户村民认为被上诉人未经征收，强行占有其土地并以自己的名义提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”王敬智等79户村民以自己的名义提起行政诉讼不符合上述规定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款规定：“7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”故本案应当裁定驳回起诉。
综上，上诉人的上诉理由不能成立。原判作出实体判决不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销庆阳市中级人民法院（2016）甘10行初7号行政判决；
二、驳回原审原告王敬智等79户村民的起诉。
一、二审案件受理费各50元，待本裁定生效后，退回上诉人。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何克祥
代理审判员 姚振勇
代理审判员 朵利民
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 丁卫东