河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫01行初649号
原告洛阳市洛龙区太康东路街道办事处大西村村民委员会，住所地洛阳市洛龙区大西村蔡伦路。
负责人解松旺，主任。
委托代理人许瑛，广东暨众律师事务所律师。
被告洛阳市人民政府，住所地洛阳洛龙区市开元大道228号。
法定代表人刘宛康，代市长。
委托代理人程学录，洛阳市国土资源局工作人员。
委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。
被告洛阳市洛龙区人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道212号。
法定代表人刘德胜，区长。
委托代理人吴梦松，该府法制办副主任。
委托代理人王斯达，河南文中律师事务所律师。
第三人洛阳伟业轧钢有限公司，住所地洛阳市洛龙区关林西路8号。
法定代表人张继卫，董事长。
委托代理人段向荣，该公司员工。
委托代理人张瑞喜，河南大鑫律师事务所律师。
原告洛阳市洛龙区太康东路街道办事处大西村村民委员会（以下简称大西村委会）因不服洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）为第三人洛阳伟业轧钢有限公司（以下简称伟业轧钢公司）颁发国有土地使用权证一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月26日公开开庭审理了本案。原告大西村委会负责人谢松旺及委托代理人许瑛，被告洛阳市政府委托代理人程学录和高晓军，被告洛龙区政府委托代理人王斯达和吴梦松，第三人伟业轧钢公司委托代理人段向荣、张瑞喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2003年4月25日，洛龙区政府受洛阳市政府委托，为洛阳安龙公司改扩建及配套项目建设征用原告的集体耕地750亩。因政府在征地过程中，遇到广大村民的强烈抵制，原被告双方在签订《统一征地协议》后，又签订了《补充协议》，补充协议第四条明确约定“此次征地作为钢铁工业基地用地，要按市政府确定的项目规模在规定时间内完成投资建设，……如投资方改变用地项目，或因经营不善导致破产或兼并，乙方（大西村委会）有权申请政府收回土地，按原征地价把土地归还乙方使用，在符合市政府统一规划的前提下，自主选上项目”。最终，洛阳安龙公司因经营不善每况愈下，最后导致破产。2013年原告发现给安龙公司使用的土地开始建商品房，遂向两被告多次提出用地申请，要求两被告履行双方2003年签订的《补充协议》条款，按原征地价把土地归还原告使用，在市政府规划的前提，土地由原告选项目开发利用。原告将此事向上级部门及信访部门多次反映未果。2015年原告村民起诉被告时，原告才得知被告将原征用的工业用地，在2011年9月变更为商业用地，将其中的420亩地分五个《国有土地使用证》，以130万元一亩，出卖给一家开发商盖建成高档商品楼。2016年8月，原告遂向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销五个《国有土地使用证》。开庭审理时，因申请撤销的五个证是经被告提交的“洛政土（2011）160号文件批复”下发而发放的，经法庭释明，原告因诉讼主体不适格，提出撤诉。根据被告的洛政土（2011）160号文件批复内容显示，2005、2007年被告将281932.241平方米（420亩）的工业用地分别办理了：洛市国用（2005）字第05000009号、10号、11号、12号、13号、14号和洛市国用（2007）字第0500168号、169号、170号、171号，共十个《国有土地使用证》，并批给洛阳伟业轧钢有限公司使用。被告将本应“按原征地价把土地归还原告使用”的土地，给了洛阳伟业轧钢有限公司，并发给其《国有土地使用证》的行政行为，侵害了原告以双方合同约定“按原征地价把土地归还原告使用”的合法权益，并造成原告自2005年起至今11年未使用土地所造成的经济损失。请求判令撤销洛市国用（2005）字第05000009号《国有土地使用证》（原告当庭明确表示放弃原诉状中的第二项“归还原告的土地使用权”和第三项“承担不当的行政行为给原告造成的经济损失”的诉讼请求，另行起诉主张）。
原告提交的证据有：1、2003年4月25日统一征地协议，证明洛龙区政府征收原告750亩耕地，为安龙公司改扩建项目用地；2、2003年4月25日补充协议，证明确定如变更用途或破产兼并归还原告土地使用权的条款；3、2011年7月6日洛阳政府（2011）160号文件，证明收回2005-2007年给洛阳伟业轧钢公司办理的十个《土地使用证》；4、2003年4月15日洛龙区政府洛龙政土（2003）10号，证明洛龙区政府按照市政府精神征收原告750亩土地；5、2016年9月30日，郑州市中级人民法院传票，证明因诉讼主体不适格原告撤诉；6、2016年8月29日洛阳伟业轧钢公司简介三份，证明第三人是2003年注册的民营企业，与洛龙公司没有任何关联，2005年洛龙公司如果不使用征用土地，依协议应当将土地使用权转让给原告，而不是转让给第三人使用；7、2016年9月10日土地荒芜现场图片三份，证明2003年被征用的土地，2016年9月大部分仍在荒芜中，土地使用人两年以上未开发的，应当依法收回土地使用权；8、2011年6月12日原告与经济开发区签订的协议书，证明洛阳新区解决返还地问题每亩45万元及每年10%收益。
被告洛阳市政府答辩称：一、原告在起诉状中明确自认，2014年2月就得知征用地块转让作为商业开发，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条之规定，原告的起诉已经超过了法定期限，因此，请求人民法院依法驳回原告起诉。二、原告主体不适格，本案涉诉土地是国有土地，洛阳市政府收回国有土地，注销或者颁发的土地证已经是国有土地，与原告没有关系。三、洛阳市人民政府按照城市发展规划，严格按照土地转用批准程序，依法改变土地用途，有充分的法律法规依据，是依法行政。四、原告起诉要求撤销洛市国用（2005）字第05000009-洛市国用（2005）字第050000014号共六个《国有土地使用证》，被告洛阳市政府已经于2011年7月6日《洛阳市人民政府关于洛阳新区TDJYX-2011-60等五块国有建设用地使用权出让方案的批复》中同意收回本案所诉《国有土地使用证》，并依法予以注销，对收回的土地重新进行了公开出让，并为新的使用权人办理了《国有土地使用证》，因此，在原告起诉之前涉诉《国有土地使用证》已经被注销了，再要求撤销已经不可能。五、要求归还原告的土地使用权没有法律和事实依据，依法不应支持。洛阳市政府不存在不当的行政行为，原告第三项诉讼请求不明确，不应支付，依法应当驳回请求。
被告洛阳市政府提交的证据有：洛阳市人民政府土地管理文件（洛政土[2011]160号出让批复），证明洛阳市人民政府已经依法收回了土地，并对收回的土地重新进行了公开出让，因此在原告起诉之前涉诉《国有土地使用权证》已经被注销了，再要求撤销已经不可能。同时证明不存在违法违规的情形，依法应当驳回原告的诉讼请求。
被告洛龙区政府答辩称：一、答辩人不是本案适格被告。《行政诉讼法》第26条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民政府提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。首先，在本案中，作出发证决定的机关不是答辩人；其次，作为区级人民政府，也没有相应的行政职权。原告所起诉的要求撤销的《国有土地使用证》，是洛阳市人民政府向用地单位颁发，对于上级人民政府颁发的《国有土地使用证》，答辩人作为下级人民政府无权撤销。因此，答辩人不是本案适格被告，原告起诉错误。二、原告的经济损失赔偿要求没有事实依据。原告在诉讼请求中要求被告承担因不当行政行为造成的经济损失。首先，在本案中，颁发《国有土地使用证》的并非被告洛龙区政府，洛龙区政府并未作出行政行为，因此不存在原告所称不当行政行为的事实。其次，原告并未提出经济损失的具体数额，属诉讼请求不明确，应不予支持。三、原告起诉已经超过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第46条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。在本案中，原告同被告签订的《统一征地协议》和该协议《补充协议》时间是2003年4月25日，原告在诉状中称2013年已经知道该地块转让进行商业开发，因此，原告的起诉已经超过了法定时效。
被告洛龙区政府提交的证据有：1、统一征地协议（洛龙区土地管理规划局、洛龙区关林镇人民政府同洛龙区关林镇大西村委会）；2、安龙公司及其配套项目征地补充协议（洛龙区土地管理规划局、洛龙区关林镇人民政府同洛龙区关林镇大西村委会）。综合证明：征地合法的事实，针对原告起诉状所称应按照协议第4条将土地返还给原告，被告洛龙区政府认为这属原告对征地协议的错误理解，没有注意到协议的签订主体，甲方不是洛龙区政府，与洛龙区政府无关，且第4条仅是一个申请权，而不是必然把土地转交给原告。
第三人伟业公司述称：一、同意二被告关于诉行政行为答辩意见；二、第三人是从洛阳市政府经过合法的程序通过招拍挂和支付对价取得的国有土地使用权，和本案原告之间没有直接的法律关系，也与原告没有关联性，原告所诉的十个国有土地使用权证已经被取代，起诉撤销该十个土地使用权证没有实际的法律意义，原告所主张的被告损害其合法权益应该通过行政赔偿程序解决。
第三人伟业公司提交的证据为轧钢开元大道土地出让金支付明细一套。
经庭审质证，各方对证据发表如下意见：
原告对被告洛阳市政府证据真实性无异议，但不认可其证明目的，认为160号文件仅能证明收回十个证，不能证明颁证合法，被告没有提交证据证明。被告洛龙区政府和第三人伟业轧钢公司对被告洛阳市政府的证据无异议。第三人还认为与其没有关系，这是集体土地转变为国有土地的过程，与本案和第三人没有关系。第三人取得土地使用权是按照法律规定履行的合法程序、支付相应对价才取得土地证，其证取得合法。
原告对被告洛龙区政府证据真实性无异议，但不认可其证明目的，认为洛龙区土地局是洛龙区政府下属机构，关林镇政府已经不存在，现改为太康路办事处，被告说原告有权申请收回土地，但在原告不知情的情况下被告就把土地出让给了第三人，两被告没有给原告申请的机会就把证给了第三人。被告洛阳市政府和第三人对告洛龙区政府证据无异议。第三人还认为与其没有关系，这是集体土地转变为国有土地的过程，与本案和第三人没有关系。
被告洛阳市政府对原告证据1、2有异议，认为证据1、2不是洛阳市政府签订，与洛阳市政府无关，与本案诉讼请求无关，原告对征地行为无异议，不能证明征地后颁发给其他人的国有土地使用证应当被撤销，同时证明征地后政府对国有土地进行处置利用与原告没有关系，原告不具有主体资格。对证据3真实性无异议，证明涉案土地证已经被依法注销，没有撤销的必要，原告诉求撤销不成立。对证据4无异议，但与本案诉讼撤销没有关联性。证据5与本案无关，但证明原告超过起诉期限。对证据6不发表意见，但需要查明轧钢伟业与安龙公司是否有业务关系或关联关系。证据7来源不明，与本案没有关联性。对证据8，协议主体不是洛阳市政府，且该协议书充分说明原告对土地利用是知情的，也证明原告超过起诉期限；同时所有证据均不能证明涉案土地证违法，且与原告无关。
被告洛龙区政府对原告证据1、2的质证意见除同意被告洛阳市政府质证意见外，另认为两份证据系洛龙区土地管理规划局、关林镇政府与原告签订，与洛龙区政府无关。对证据3真实性无异议，同洛阳市政府的质证意见。对证据4真实性无异议，但系征地拆迁的规定，与本案无关。认为证据5与本案无关。认为证据6与本案无关，同洛阳市政府质证意见。对证据7的质证意见同被告洛阳市政府质证意见。对证据8的质证意见同被告洛阳市政府质证意见，但与本案无关。
第三人伟业轧钢公司对原告证据质证意见除同二被告的质证意见外，另补充：1、原告证据主要体现在土地征收阶段，和本案请求撤证行为之间没有利害关系；2、原告提交的证据7真实性无法确定，不认可其证明方向，2年荒芜收回的主体不是原告；3、原告所有证据与第三人之间没有关系。原告证据系第三人公司的简介，第三人认可。
第三人伟业轧钢公司证据，原告对其真实性无异议，但对其证明目的不认可，认为与本案撤证无关，因为没见到土地使用证，160号文证明被诉证存在。两被告对第三人证据均无异议。
结合各方质证意见，本院对上述证据认证如下：被告洛阳市政府和洛龙区政府证据，与原告证据1-3相同，各方对其真实性均无异议，可作为认定本案事实的依据；但各方对证明目的的争议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告证据4-6客观真实，可作为认定本案事实的依据；各方对证明目的的争议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告证据7和8与本案被诉颁证行为无关，本院不予采信。第三人证据系第三人公司包括“洛阳集团洛阳伟业钢铁有限公司”（用地批文编号为洛国土〔2004〕37号）自2004年至2009年缴纳国有土地出让金的付款明细一套，客观真实，可作为认定本案事实的依据；原告的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。
本院根据上述有效证据及法庭调查认定如下事实：2003年4月15日被告洛阳市洛龙区人民政府下发《关于洛南新区征地拆迁补偿若干规定》（洛龙政土〔2003〕10号），规定“根据市委、市政府的指示精神及对洛南开发建设的有关规定，洛南开发建设项目征地工作由洛龙区人民政府实行总承包，按每亩8万元。”2003年被告洛阳市政府、洛龙区政府因安龙公司改扩建工程及其配套项目建设用地之需，由甲方洛龙区土地管理规划局和洛龙区关林镇人民政府于2003年4月25日与乙方洛龙区关林镇大西村委会即本案原告签订了《统一征地协议》和《安龙公司及其配套项目征地补充协议》，征收大西村750亩集体土地。其中《安龙公司及其配套项目征地补充协议》第四条明确约定“此次征地作为钢铁工业基地用地，要按市政府确定的项目规模在规定时间内完成投资建设，但乙方必须确保工程顺利进行，不得阻碍。如投资方改变用地项目，或因经营不善导致破产或兼并，乙方有权申请政府收回土地，按原征地价把土地归还乙方使用。在符合市政府统一规划的前提下，自主选上项目。”后第三人获得涉案地块国有土地使用权并取得洛市国用（2005）字第05000009号国有土地使用证。2011年7月6日，洛阳市政府批准收回第三人使用的包括涉案地块在内五块工业用地。现涉案地块土地使用权已再次出让过户给其他公司。2016年10月21日，原告认为两被告为第三人颁发国有土地使用权证的行为侵犯其合法权利，遂诉至本院。
本院认为，本案被诉国有土地使用权证所涉土地虽原系原告大西村委会的集体土地，但是2003年4月原告已经通过与政府签订《统一征地协议》及《安龙公司及其配套项目征地补充协议》，同意政府征收其土地，且当庭原告对政府征收其土地的合法性亦无异议。故集体土地征收后，原告已不再是涉案土地的所有权人。即便按原告所提交的征地补偿协议，被告洛阳市政府未按照协议约定的用途使用土地，作为被征收方的大西村委会也只能基于该协议的约定行使向政府申请回购土地归其使用的请求权，而不能根据该协议的约定自然地享有涉案土地的使用权。且原告提起本案诉讼之前，亦未通过行使向政府申请回购涉案土地请求权的方式而成功获得涉案土地的使用权。那么，原告在本案中迳行对被告洛阳市政府对涉案土地的处置行为提起诉讼，不具有法律上的直接利害关系。原告如认为洛阳市政府、洛龙区政府违反征地补偿协议的约定并给其造成损失，原告可通过其他途径主张权益。另本案被诉颁证行为的作出机关是被告洛阳市政府，而非洛龙区政府，因此洛阳市政府是本案的适格被告，原告对洛龙区政府的起诉，依法应予驳回。综上，原告与其本案所诉颁证行为没有法律上的直接利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告洛阳市洛龙区太康东路街道办事处大西村村民委员会的起诉。
案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 魏丽平
审判员 侯 贇
审判员 孙 燕
二〇一六年十二月二十九日
书记员 李艳歌
附本裁定适用的相关法律法规：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
(二)有明确的被告；
(三)有具体的诉讼请求和事实根据；
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。