青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青02行终4号
上诉人（原审原告）民和回族土族自治县中川乡草滩村村民委员会。
法定代表人祁贵才，该村村长。
委托代理人马光福，男，回族，生于1957年10月10日，住青海省循化县。
被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县中川乡人民政府。
法定代表人庞永红，该乡乡长。
委托代理人李祯仁，该乡副乡长。
委托代理人张志涛，中川乡司法所所长。
原审原告民和回族土族自治县中川乡草滩村村民委员会（以下简称民和县中川乡草滩村村民委员会）诉原审被告民和回族土族自治县中川乡人民政府（以下简称民和县中川乡人民政府）土地管理行政确认一案，已由民和回族土族自治县人民法院于2015年12月28日作出（2015）民行初字第45号行政判决。原审原告民和县中川乡草滩村村民委员会不服，向本院提起上诉，本院于2016年1月25日立案登记，2016年1月26日受理了本案。本院受理后，依法组成合议庭，并于2016年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）民和县中川乡草滩村村民委员会法定代表人祁贵才及其委托代理人马光福、被上诉人（原审被告）民和县中川乡人民政府委托代理人李祯仁、张志涛均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
经一审法院审查，本案被诉行政行为是：被告民和县中川乡人民政府占用中川农场未利用国有土地，修建魏家山村村级综合服务中心的行为。
一审法院查明：被告根据民和县委组织部下发的民组（2015）50号文件《关于下达2015年村级综合办公服务中心修建任务的通知》精神，中川乡魏家山村需修建综合服务办公中心，因魏家山村属于异地搬迁村，现搬迁地无可用土地，被告于2015年8月29日向县国土资源局打报告划拨土地，县国土资源局于2015年9月10日同意了该建设项目的选址，并为中川乡政府下达了（2015）第18号选址意见书，意见书要求加紧办理农用地转建设用地手续，同时被告委托西宁地信测绘有限公司对中川乡魏家山村村级综合服务中心建设用地项目进行了土地勘测定界，该公司于2015年11月7日作出编号为2015-1107土地勘测定界报告书，报告书中说明了本案所涉及的土地位于民和县中川乡军区农场范围内，该地为国有未利用土地，土地总面积为0.1536公顷，该地已确权、登记、发证，该地产权明晰，界址清楚，不存在争议。2015年11月13日被告向国土资源局上报《关于上报中川乡魏家山村村级综合服务中心建设项目用地报告》，拟在原中川乡军区农场范围内修建魏家山村综合办公服务中心，四至为东至农路，西至荒沟，南北至其他草地，面积为0.1536公顷。经国土资源局上报县政府后，由县政府常务会研究同意该宗地用于魏家山村村级综合服务中心的建设。2015年12月3日县政府下发民政（2015）197号《民和回族土族自治县政府关于同意中川乡魏家山村村级综合服务中心建设项目用地的批复》，被告在该项目办理实施过程中，于2015年10月动工修建时，原告以该建设用地属原告草滩村委会集体土地为由原、被告双方发生纠纷，原告提起行政诉讼，要求确认被告占用其集体土地修建魏家山村服务中心违法并予以撤销。
一审法院认为，本案争议焦点是，所涉及占用土地是否具有合法性，土地的性质是国有土地还是原告所述的集体土地。被告中川乡政府根据县委组织部下发的《关于下达2015年村级综合办公服务中心修建任务的通知》，拟在中川乡军区农场范围内，国有未利用土地上修建魏家山村综合服务中心，于2015年8月29日被告向县国土资源局打报告划拨土地。国土资源局同意了该建设项目用地的选址，并下达了选址意见书。同时被告委托西宁地信有限公司对该项目进行了土地勘测定界，所涉及土地位于民和县中川乡军区农场范围内，该地为国有未利用土地，面积为0.1536公顷，该报告界定了四至及面积。中川乡魏家山村需要修建综合服务中心建设项目，经民和县人民政府同意，下发了同意该项目建设的民政（2015）197号批复。被告在中川乡军区农场范围内国有未利用土地上修建魏家山村村级综合服务中心，经过土地划拨、土地选址、土地测绘定界、土地报批等一系列程序，而取得土地使用并修建项目的合法事实，其行为符合法律规定。原告主张被告占用其集体土地，缺乏事实及法律依据，且原告提交的民政（2015）111号“处置方案的通知”中川农场土地处理方案中，明确中川农场现有土地均属国有土地，国有土地性质不变。故原告主张被告占用其集体土地修建魏家山村村级综合服务中心的行政行为违法的理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告民和回族土族自治县中川乡草滩村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上述一审法院认为中“且原告提交的民政（2015）111号”一句属引用文号错误，应为“（2001）111号”，对此应予纠正。
上诉人民和县中川乡草滩村村民委员会不服一审判决向本院上诉称：2015年10月，被上诉人在上诉人所有的1.7亩集体土地上为魏家山村修建活动室，所占用的土地为上诉人所有的集体土地，根据民和县人民政府民政（2001）111号文件，关于兰州军区中川农场土地资产处理及人员安置方案的通知，中川农场周边“四荒”地4000多亩，由中川乡政府负责划分给有关行政村集体经营，同时2002年3月中川军区农场土地分配协议中由中川乡人民政府与各行政村（美一村、草滩村、金田村、清二村、红崖村）签定的协议，说明该地已经分配划分给有关行政村集体经营，属于集体土地所有，而被上诉人在没有依法征收，更没有与上诉人达成协议的情况下，擅自占用该土地修建活动室的行为违反了集体土地征收的相关法律、法规，侵犯了上诉人的合法权益。故请求上级人民法院，1、依法判决撤销民和县人民法院的民行初字第45号行政判决书。并确认被上诉人占用土地的行为违法。2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人民和县中川乡人民政府的答辩请求及主要理由与一审答辩一致，并认为一审法院认定事实清楚，请求二审法院维持原判，依法驳回上诉人的诉讼请求。
据双方当事人诉辩陈述，本院认为，本案二审的争议焦点为：被上诉人所占用的土地是国有土地还是集体土地。
一审中，上诉人（原审原告）为证明其主张，向一审法院提交了如下证据：1、2015年12月19日红崖村、清一村、清二村、美一村、金田村、草滩村村委会证明，证明该土地属于集体土地；2、2002年5月21日土地分配协议复印件（没有原件）一份，证明农场地的分配情况；3、2001年8月20日民政（2001）111号民和县政府印发关于兰州军区中川农场土地资产处理及人员安置方案的通知复印件一份，证明县政府委托中川乡对中川农场土地的分配方案。
被上诉人（原审被告）为证明其主张，向一审法院提交了如下证据：1、2015年8月29日民中政（2015）52号中川乡关于划拨土地的报告，证明乡政府在该项目修建前已经向国土局申请划拨土地的报告；2、县国土局2015年9月10日（2015）18号选址意见书，证明国土局下达了选址意见书后按相关程序办理；3、2015年11月7日土地勘测定界技术报告书，证明该宗土地是国有土地而不是草滩村集体土地；4、2015年11月13日关于上报中川乡魏家山村村级综合服务中心建设项目用地报告，证明确定该项目后做了上报建设用地等相关工作。5、2015年11月20日（2015）第8号县人民政府常务会议纪要，证明常务会研究同意将该地块用于该项目建设，并办理了相关手续；6、2015年12月3日，民政（2015）197号民和县人民政府关于同意魏家山村村级综合服务中心建设项目用地的批复，证明获得县政府对该地块用于该项目的审批，该地属于国有土地并办理了相关手续。7、民和县国土资源局于2015年11月10日作出的民国土字（2015）255号《关于上报中川乡魏家山村村级综合服务中心建设项目用地的请示》。证明被告是依照法律规定的程序，依法占用土地的。文中所说的的土地的四至、面积及土地性质与土地勘测定界技术报告书是一致的。8、民和县人民政府于2015年12月21日签发的编号为2015HB003号的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》。证明本宗土地属国有建设用地，且中川乡人民政府为划拨建设用地的使用权人。
在一审庭审中，法庭对原审原告提供的3份证据和原审被告提供的1－6份证据进行了举证质证，但未对原审被告提供的第7、8份证据进行举证质证。其举证质证情况如下：
经一审庭审举证质证，对原审原告提交的1证，2015年12月10日六村村委会证明，原审被告以该证据不能证明涉案土地为原告集体土地的事实，持异议；2证土地分配协议为复印件，原审被告以无法证实该证据的真实性，持异议；3证民政（2001）111号安置方案通知的真实性原审被告无异议，以该证据证明该土地为国有土地性质不变的事实无异议。
对原审被告提交的1证划拨土地报告，原审原告无异议；2证选址意见书，原审原告以选址时没有跟其村委会协商为由持异议；3证原审原告以测绘部门无权对土地权属作出认定为由持异议；4-6证原审原告以与其无关联不予质证。
一审法院对上述证据认定如下：原告提交的1证六村村委会证明该涉案土地属于其集体土地的事实，不予确认；2证土地分配协议为复印件，原告又无法提交原件予以核实，且该复印件字体模糊不清，无法确认其真实性与内容，不予确认；3证民政（2001）111号安置方案通知符合证据的“三性”特征，予以确认。被告提交的1证划拨土地报告，2证选址意见书，3证土地勘测技术报告，4证中川乡魏家山村村级综合服务中心建设项目用地报告书，5证（2015）第8号县政府常务会议纪要，6证（2015）197号建设项目用地的批复。均符合证据的真实性、合法性、关联性“三性”特征，予以确认。
上述证据均随卷移送本院。
二审庭审中，经法庭询问，双方当事人均表示，对彼此提交的原一审证据的质证意见与一审一致，不再需要重新举证质证。因被上诉人中川乡人民政府在一审中提交的第7、8份证据，一审法院没有进行举证质证，因此，合议庭组织双方当事人就该两份证据进行了举证质证。
经庭审举证质证，上诉人对被上诉人提供的上述两份证据的质证意见如下：对第7份证据的真实性、关联性、合法性不持异议，但认为在证明方向上，该文件是11月10日才上报请示的，但被上诉人在10月20几号就动工修建了，明显的是先斩后奏，并且该文件也没有给我们通知，所以我们不承认这个文件。被上诉人对此反驳认为，不存在先斩后奏的情形，政府确认该土地为国有未利用土地后，我们就向县政府上报了报告，然后才动的工，为了加快建设，我们就一面办手续，一面修建。对第8份证据的真实性、关联性不持异议，但对合法性有异议，认为该宗土地在2001年第一次划拨给了集体所有，现在又第二次划拨成了国有土地，这是怎么回事？老百姓也不知道，这不符合事实，现在是和谐社会，应当和老百姓协商。对此，被上诉人反驳认为，从上诉人提供的（2001）111号文可以看出，该文明确记载“中川农场现有土地均属国有土地”，并非在2001年划拨为集体所有，该宗土地的国有性质并没有改变，这些证据充分表明该块土地是国有土地。
据以上举证质证和一审质证意见，本院对双方当事人提供的证据作如下认证：对原审被告提供的第1-6份证据和原审原告提供的3份证据的认证意见与一审法院一致，对原审被告提供的第7、8份证据因其具有真实性、合法性、关联性，本院亦予以确认。
据上述证据及双方当事人在庭审中的陈述，二审查明本案事实与一审一致。另查明，2015年12月3日，民和县人民政府下发民政（2015）197号《民和回族土族自治县人民政府关于同意中川乡魏家山村村级综合服务中心建设项目用地的批复》后，民和县人民政府于2015年12月21日签发了编号为2015HB003号的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，该《决定书》在其总章中指出：“本宗国有建设用地业经依法批准，决定以划拨方式提供”。在其摘要中指出：本宗地的批准机关为民和县人民政府，批准文号为民政（2015）197号，使用权人为民和县中川乡人民政府，建设项目名称为魏家山村综合服务中心，用途为公共设施用地，本宗地坐落于中川乡军区农场范围内东至农路、西至荒沟、南至其他草地、北至其他草地。在其一般规定中指出，本宗土地属国有建设用地。
本院认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，民和县人民政府对其辖区内的土地有确定所有权和使用权的法定权限。本案中，2001年，根据海东行署专员会议（2001）第4号会议纪要精神，兰州军区中川农场移交给了民和县人民政府，2001年8月20日，民和县人民政府下发了民政（2001）111号《印发关于兰州军区中川农场土地资产处理及人员安置方案的通知》，在该《土地资产处理及人员安置方案通知》中的第一部分“土地处理”中，民和县人民政府明确确定“中川农场现有土地均属国有土地”（据该文统计，中川农场现有土地总面积7527.8亩，其中包括耕地3150亩，农场周边“四荒”地4000多亩），由此可知，民和县人民政府对中川农场土地的所有权性质早在2001年就已经进行了明确界定，其确权行为符合上述规定。在该《土地资产处理及人员安置方案通知》“土地处理”部分中的第5条，民和县人民政府指出，“中川农场周边'四荒'地4000多亩，由中川乡政府负责划分给有关行政村集体经营”，该文的全意为，在中川农场现有土地均属国有土地的大前提下，对4000多亩“四荒”地，可由中川乡政府负责划分给有关行政村集体经营。也就是说，相关行政村对划分的“四荒”地有集体经营权，而非拥有土地所有权。而上诉人以此条内容为上诉理由，认为被上诉人所占用的土地为其集体所有，属断章取义，理解错误。被上诉人中川乡人民政府修建魏家山村村级综合服务中心建设项目所占用的0.1536公顷土地，经西宁地信测绘有限公司土地勘测定界，则位于中川乡军区农场范围内。从其所提供的勘测定界图及当事人双方庭审陈述，该占用的0.1536公顷土地具体位于4000多亩“四荒”地中的一块草滩地上，其四至为：东至农路、西至荒沟、南至其他草地、北至其他草地。因此，其所占用的土地亦当属国有土地，而非农村集体所有，同时，民和县人民政府于2015年12月21日签发的编号为2015HB003号的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》中，也明确指出本宗土地属国有建设用地，并决定以划拨方式提供。据上，上诉人认为被上诉人占用的土地属其集体所有的上诉理由不能成立，无事实和法律根据，证据不足，本院不予支持，被上诉人认为其占用的土地属国有土地的辩解理由成立，证据充分，本院予以支持。被上诉人在中川乡军区农场范围内国有未利用土地上修建魏家山村村级综合服务中心的过程中，经过土地划拨申请、土地选址、测绘定界、报批审核、下发批复及签发《划拨决定书》等系列程序取得占用土地的行为符合《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、五十四条的规定，程序合法。因此，上诉人要求确认被上诉人占用土地的行为违法的上诉理由缺乏事实及法律依据，依法不能成立，本院不予支持。被上诉人认为其占用土地的行为合法的辩解理由成立，本院予以支持。
综上，上诉人请求依法判令撤销一审判决，并确认被上诉人占用土地的行为违法的上诉请求，无相应的法律和事实根据，证据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人民和回族土族自治县中川乡草滩村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海林
审判员 丁 亮
审判员 薛红玲
二〇一六年三月二日
书记员 ＸＸＸ