贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔南行再终字第5号
抗诉机关贵州省黔南布依族苗族自治州人民检察院。
上诉人（原审原告）尤永龙，男，1947年3月11日生，布依族，贵州省都匀市人，系都匀市毛尖镇江洲村*组村民，住该组。
被上诉人（原审被告）贵州省都匀市毛尖镇人民政府；
法定代表人胡晴，系该镇镇长。
原审第三人尤永邦，男，1937年11月12日生，布依族，农民，贵州省都匀市人，系都匀市毛尖镇江洲村*组村民，住该组。
原审第三人都匀市毛尖镇江洲村七组；
代表人张文新，系该组组长。
原审第三人广泽忠，男，1955年11月14日生，布依族，农民，贵州省都匀市人，系都匀市毛尖镇江洲村*组村民，住该组。
上诉人尤永龙与被上诉人贵州省都匀市毛尖镇人民政府及第三人尤永邦、都匀市毛尖镇江洲村七组、广泽忠不服林地使用权处理决定一案，一审法院于2011年10月15日作出（2011）都行初字第51号行政判决书，判决维持原江洲镇人民政府2011年3月3日作出的江府行决字（2011）1号《林地权属争议行政处理决定书》。尤永龙不服，提出上诉，本院作出（2012）黔南行终字第5号行政裁定，以原判违反法定程序，遗漏诉讼当事人为由将该案发回重审。重审后，一审法院依法追加与本案有利害关系的第三人尤永邦、都匀市毛尖镇江洲村七组参加诉讼，另行组成合议庭进行了审理，作出（2012）都行初字第7号行政判决，判决维持原江洲镇政府的处理决定。判决生效后，尤永龙仍不服，向检察机关提出申诉，黔南州人民检察院以（2012）都行初字第7号判决违反法定程序、遗漏当事人诉求为由，于2013年12月3日向本院提起抗诉。本院于2013年12月17日作出（2014）黔南行监字第1号行政裁定书，裁定本案由都匀市人民法院进行再审。一审法院受理后，在当事人自愿参加的情况下，追加广泽忠为第三人参加诉讼，并另行组成合议庭，于2014年2月20日公开开庭审理后，作出（2014）都行再初字第1号行政判决书。尤永龙对该判决不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审审理查明：原审原告尤永龙与原审第三人尤永邦系堂兄弟关系，均是原江洲镇江洲村七组村民，第三人广泽忠是江洲村八组村民。2008年，尤永邦与尤永龙因鹅颈寨老屋基背后山、旁光亮山、冲广寨山、滴水岩至豪冲山四幅山林发生争议，双方均称争议山林是自己共同祖父尤绍才流传下来，都在管理使用，但双方均无相关的权属证明。2010年3月19日，原江洲镇政府作出了《关于江洲村七组尤永邦与尤永龙林地纠纷的处理意见》，将双方争议的这四幅山林收归江洲村委会管理。尤永龙不服，向都匀市政府申请行政复议。复议机关审查后认为尤永龙、尤永邦双方争议的四幅林地与被申请人作出处理争议的林地名称不相一致，原江洲镇政府将争议地明确由村委会集体管理的做法不妥，故撤销了原江洲镇政府2010年3月19日的处理意见。2011年3月3日，原江洲镇政府在深入调查后，再次作出了江府行决字（2011）1号《林地权属争议行政处理决定书》，将双方争议的鹅颈寨老屋基背后山、旁光亮山、冲广寨山三幅山林确定由江洲村七组管理。对于滴水岩至豪冲山这幅山林，由于江洲村八组的广泽忠提出异议，镇政府以无权处理为由不作处理。原审原告对此决定仍不服，提出复议申请。2011年6月16日都匀市人民政府复议维持了镇政府的处理决定。原审原告尤永龙仍不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销原审被告江洲镇政府2011年3月3日作出的处理决定。
另查明，尤永龙与尤永邦争议的鹅颈寨老屋基背后山一幅，四至为东抵坡头，南抵尤永邦与尤永龙土，西抵博香寨山交界，北抵尤永邦苦蒜地山；旁光亮山一幅，四至为东抵陆明彬山交界，南抵路，西抵干沟，北抵路；冲广寨山一幅，四至为东抵张余群田角，南抵死马坪路，西抵陆光辉山界，北抵路。上述三幅山林，未有其他村、组、户对林地所有权及管理权提出异议。
原审认为尤永龙与尤永邦因林地权属发生争议，均不能提供合法有效的权属证明材料。原江洲镇人民政府在调解无效后，将争议的鹅颈寨老屋基背后山、旁光亮山、冲广寨山共三幅山林确定由尤永龙、尤永邦所在的江洲村七组管理符合法律规定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、程序合法，故判决维持了原都匀市江洲镇人民政府2011年3月3日作出的江府行决字（2011）1号《林地权属争议行政处理决定书》。
黔南州人民检察院抗诉理由：1、法院未追加利害关系人参加诉讼。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条的规定，广泽忠与镇政府的处理决定有直接利害关系，应该追加其为第三人参加诉讼。2、法院在审理过程中，对尤永龙与尤永邦争议的四幅林地中的滴水岩至豪冲山一幅林地使用权未进行审理，遗漏当事人的诉讼请求。
再审审理查明的事实与原审查明的事实一致。
一审法院再审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《贵州省林地管理条例》和林业部《林木林地权属争议处理办法》等法律、法规的规定，我国土地实行全民所有制和劳动群体集体所有制，森林资源除法律规定属于集体所有的除外均属国家所有，农村集体土地可依法通过承包等方式确定给单位和个人使用。尤永龙与尤永邦所争议的四幅山林，双方均不能提供合法有效的权属证明材料。原审被告江洲镇政府在多次调解无果的情况下，将无第三人争议的三幅林地即鹅颈寨老屋基背后山、旁光亮山、冲广寨确定由双方的共同上级江洲村七组管理符合相关法律规定。镇政府作出江府行决字（2011）1号《林地权属争议行政处理决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、程序合法，依法应予以维持。
对于抗诉机关提出的广泽忠应该被追加为第三人参加诉讼的问题，由于原江洲镇政府江府行决字（2011）1号处理决定只是将与广泽忠无争议的三幅林地确定为江洲村七组管理，并未确定广泽忠所提出的滴水岩至豪冲山的管理权属问题，且根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，原江洲镇政府无权对不是同一村小组之间发生的林地使用权争议进行处理，故广泽忠与原江洲镇政府作出的具体行政行为无法律上的利害关系，确无必要作为第三人参加诉讼；但通过征求广泽忠的意见，广泽忠申请作为第三人参加诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条之规定，追加广泽忠为本案再审的第三人。
对于抗诉机关提出的遗漏当事人的诉讼请求问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，法院审理行政案件，是对行政机关作出的具体行政行为的证据、适用法律、法规、法定程序等方面进行审查，无权对具体林地权属进行确权，故对检察机关的这一抗诉意见，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持都匀市人民法院（2012）都行初字第7号行政判决。
一审再审判决宣判后，尤永龙不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销都匀市人民法院（2014）都行再初字第1号行政判决，发回原审法院再审或查明事实后依法改判；二、依法确认上诉人祖父解放前流转下来的林地上诉人有管理权和使用权。其主要事实和理由：一、上诉人与第三人尤永邦的祖父尤绍才解放前就把家中的林地分配给三个儿子各自耕种和管理。上诉人与第三人尤永邦在祖父尤绍才分配给各自父亲耕种和管理的林地九十多年并无争议。2008年1月，都匀市林改工作开始后，由于尤永邦与他人勾结，才导致纠纷的产生二、再审法院认定事实不清，适用法律不当，所作的判决违反法律规定。
被上诉人毛尖镇政府二审答辩称：一、自2008年12月尤永邦与尤永龙因林地发生纠纷后，我镇多次调解未果。后经调查取证，双方当事人均不能提供证据证明对争议地享有使用权；二、2010年9月8日广泽忠提出与尤永龙有林地纠纷要求处理，我镇到有关部门进行调查，未查到争议地的任何文字资料。
经二审审理，查明的事实与一审再审的查明事实一致。
另查明，2014年5月28日都匀市江洲镇和摆忙乡合并为都匀市毛尖镇。
本院认为，本案各方当事人争议的鹅颈寨老屋基背后山、旁光亮山、冲广寨山、滴水岩至豪冲山四幅山林，其中鹅颈寨老屋基背后山、旁光亮山、冲广寨山三幅山林未有其他村、组、户对林地的使用权和所有权提出异议，尤永龙、尤永邦对这三幅山林的四至亦无异议，双方争议的焦点在于该三幅山林谁享有管理使用权。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，原江洲镇政府应对争议林地的使用权权属予以明确，而不应将该三幅山林确定由江洲村七组管理。尤永龙与尤永邦系同一村民组村民，发生争议的三幅山林未有其他村、组、户对林地所有权及管理权提出异议，因此，原江洲镇政府的确权行为应针对尤永龙与尤永邦之间的三幅山林的管理使用权进行，不涉及确认归双方所在村组享有或者其他村民组享有的问题。原江洲镇政府应在调查核实争议山林为江洲村七组还是江洲村委会所有的前提下，参照双方实际管理使用的历史和现状，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源综合开发利用的原则，酌情确认山林使用权的归属，而不应以权属不明为由将争议山林确权给七组管理。因原江洲镇政府未针对申请人的请求进行审查，超出申请人要求处理的事项范围，未实际解决申请人与被申请人之间的权属纷争，故依法应予撤销。原审法院维持原审被告的处理决定的法律依据和事实依据均不充分，一并予以撤销。
对于滴水岩至豪冲山的山林权属，由于与尤永龙、尤永邦不属于同一村民组的广泽忠提出异议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权使用权争议，由县级人民政府依法处理”的规定，原江洲镇政府如果对其他村民组村民提出权属异议的山林一并进行确认则可能损害其他村民组和村民的土地权益，故不宜直接对滴水岩至豪冲山的山林进行确权，应依申请人的申请另案处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销都匀市人民法院（2012）都行初字第7号行政判决；
二、撤销都匀市人民法院（2014）都行再初字第1号行政判决；
三、撤销原江洲镇人民政府2011年3月3日作出的江府行决字（2011）1号《林地权属争议行政处理决定》；
四、由毛尖镇人民政府重新作出具体行政行为。
上诉费50元由毛尖镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭 浩
审判员 林 玲
审判员 王光辉
二〇一四年八月二十一日
书记员 黄 杰