广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤2０行终142号上诉人（原审原告）：中山市同方颐和幼儿园，住所地广东省中山市，组织机构代码××。代表人：袁孔华，董事长。委托代理人：陈雯霞。委托代理人：吴涛，广东明镜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市，组织机构代码××。负责人：何俊文，副局长。委托代理人：吴志荣，该局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。原审第三人：中山万福实业有限公司，住所地广东省中山市，组织机构代码××。法定代表人：卢树卿，总经理。委托代理人：利永波、杜文穗，广东弘力律师事务所律师。上诉人中山市同方颐和幼儿园（以下简称同方幼儿园）因要求确认被上诉人中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）行政启动行为违法一案，不服广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第429号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2009年10月28日，中山市人民政府向市城乡规划局作出中府办复（2009）303号《关于中心城区富豪山庄片区控制性详细规划的批复》，批复如下：一、《中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划》（以下简称《控规》）基本符合中山市总体规划要求，原则同意《控规》；二、《控规》为中心城区富豪山庄片区建设发展的指导性文件，在今后实施过程中规划范围内的地块控制以及交通、公共配套、市政设施等的建设均应符合《控规》要求。2014年11月18日，中山万福实业有限公司（以下简称万福公司）向中山市人民政府石岐区办事处（以下简称石岐区办事处）提出申请，请求石岐区办事处协助变更（富豪片区C03-03地块）用地规划条件的相关程序，将该（富豪片区C03-03）地块建筑限高调整为60米。同年11月，石岐区办事处向市城乡规划局发出中岐函（2014）90号《关于调整富豪片区C03-03地块规划限高的函》，请求市城乡规划局应万福公司的申请启动相应程序。同年12月4日，市城乡规划局作出中规函（2014）601号《关于调整富豪片区C3-03地块规划限高的复函》，函复石岐区办事处协助按照《广东省城乡规划条例》所述法定程序完善控规的调整，调整方案应与城市微波通道及重要节点景观相协调。2014年12月19日，市城乡规划局和石岐区办事处举行了《中山市中心城区富豪片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护》的专家论证会议。会议邀请了五位专家，与会专家认为该地块高度调整符合《广东省城乡规划条例》第二十五条规定，按以下意见和建议修改后，按法定程序推动下一步工作。与会专家的意见和建议为：一、补充该区域城市设计内容，以加强维护分析结果的科学性；二、进一步加强对周边已有建筑物的影响分析；三、在提高建筑高度的同时，其他相关的规划指标应有所改善。2015年1月21日，广州市设计院出具《关于﹤中山市中心城区富豪片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护专家论证会意见﹥的回复》，对富豪片区C03-03地块动态维护报告作了修改。同年1月22日，市城乡规划局和石岐区办事处举行了《中山市中心城区富豪片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护》的第二次专家论证会议。会议邀请了五位专家，与会专家认为该地块高度调整符合《广东省城乡规划条例》第二十五条规定，同意通过该报告，按以下意见和建议修改后，按法定程序推动下一步工作。与会专家的意见和建议为：一、该地块南侧临路建筑高度应控制在85高程40米以内；地块北侧控制在85高程68.7米以内。建筑密度控制在31%以内；二、建议设计方案在建筑色彩、尺度、噪声等方面应尽量减少对西侧幼儿园的负面影响；三、进一步完善文本相关维护内容。同年2月11日，市城乡规划局作出中规示（2015）13号《关于﹤中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整﹥C03-03地块动态维护的公示》，随后在中山日报、市城乡规划局网站、办公楼大堂、石岐区办事处网站、一楼告示栏及规划地块现场进行了公示。同年2月12日，广州市设计院出具《关于﹤中山市中心城区富豪片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护第二次专家论证会意见﹥的回复》，对富豪片区C03-03地块动态维护报告作了修改。同年3月26日，广州市设计院就《关于〈中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整〉C03-03地块动态维护的公示》公示期间共收到的三条公示意见出具了“关于《关于﹤中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整﹥C03-03地块动态维护的公示》情况的说明”，石岐区办事处在该情况说明上签署“同意，请规划局支持。”的意见。同年5月29日，中山市城乡规划委员会办公室出具中规委办函（2015）27号《中山市城乡规划委员会专业委员会2015年第六次会议对﹤中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护﹥的审议意见》，内容为：市城乡规划局提交的《中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护》（以下简称《方案》）经我委组织审议，审议意见如下：一、同意该《方案》通过审议；二、意见。进一步优化项目出入口设置，加强与周边交通的衔接；三、请编制单位按上述意见修改完善《方案》后，按规定程序上报市政府审批。同年8月5日，市城乡规划局组织召开了《中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整》C03-03地块动态维护公示意见协调会，同方幼儿园代表应邀参与了会议。同年8月25日，中山市人民政府向市城乡规划局作出中府函（2015）513号《中山市人民政府关于中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护的批复》（下按513号批复），原则同意《中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整》C03-03地块动态维护，即同意C03-03地块建筑密度由35%调整至31%，建筑限高由24米调整至60米。随后，市城乡规划局在该局网站公布前述批复。同年9月29日，市城乡规划局向同方幼儿园作出中规信（2015）79号《关于“强烈反对批复幼儿园东侧空地建设高层建筑”等意见的回复》。同方幼儿园认为市城乡规划局启动中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护程序违法，遂向原审法院提起行政诉讼，请求确认市城乡规划局启动中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护程序违法。原审法院另查明：万福公司为中山市××路北土地使用权人，于2007年获颁中府国用（2007）第易××号国有土地使用证，土地用途为商业住宅。同方幼儿园的举办者袁孔华、樊某某（案外人）为中山市××路××号土地使用权人、房屋所有权人，于2011年4月18日获颁国（2011）易××号国有土地使用证、××××房屋所有权证，土地用途为商业住宅，房屋规划用途为办公。案经原审法院审理认为：市城乡规划局是中山市人民政府规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市城乡规划局具有管理本行政区域内的城乡规划工作的职权与职责。本案中，万福公司于2014年11月18日向石岐区办事处提出请求该办事处协助变更（富豪片区C03-03地块）用地规划条件的相关程序、将（富豪片区C03-03）地块建筑限高调整为60米的申请，石岐区办事处于同年11月向市城乡规划局发函请求该局应万福公司的申请启动相应程序。原审法院认为，市城乡规划局启动中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护程序属于过程性行为，该行为对同方幼儿园的实体权利并未产生实际影响。换言之，该过程性行为不具备可诉性。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼审理的对象。综上所述，对同方幼儿园的起诉，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回中山市同方颐和幼儿园的起诉。上诉人同方幼儿园不服原审裁定，向本院上诉称：一审法院认定市城乡规划局启动中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护程序属于过程性行为而不具有可诉性，是偷换概念。一审法院选择性遗漏审理市城乡规划局是否依法履行告知义务。综上，请求二审法院撤销原审裁定，依法确认市城乡规划局启动中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护程序的行为违法。本院查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。本院认为：石岐区办事处向市城乡规划局发出中岐函（2014）90号《关于调整富豪片区C03-03地块规划限高的函》，请求市城乡规划局应万福公司的申请启动相应程序，市城乡规划局作出中规函（2014）601号《关于调整富豪片区C3-03地块规划限高的复函》并启动中山市中心城区富豪山庄片区控制性详细规划调整C03-03地块动态维护程序，属行政内部程序当中尚未外化的内部行为，该启动行为最终成为中山市人民政府作出的（2015）513号批复的过程性行为，尚不对除申请人之外的其他土地相邻权人或其他公民的合法权益产生实际影响，不属人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人同方幼儿园对该启动行为提起行政诉讼，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，应当予以驳回。原审裁定处理正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘满星代理审判员  高 琳代理审判员  王 昕二〇一六年六月三十日书 记 员  王晓云