广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第30号
上诉人（原审原告）：吴宇恩，女，1989年10月27日出生，汉族，住广东省中山市。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府石岐区办事处，住所地广东省中山市。
法定代表人：沈名晓，主任。
委托代理人：严幕澜、王茹冰，中山市石岐区法律服务所法律工作者。
原审第三人：中山市石岐区张溪股份合作经济联合社，住所地广东省中山市。
代表人：苏剑雄，社长。
原审第三人：中山市石岐区张溪第二股份合作经济社，住所地广东省中山市。
代表人：朱志豪，社长。
上诉人吴宇恩因不服被上诉人中山市人民政府石岐区办事处（下称石岐区办事处）、原审第三人中山市石岐区张溪股份合作经济联合社（下称张溪经联社）、中山市石岐区张溪第二股份合作经济社（下称张溪第二经济社）政府行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，1999年，张溪第二经济社表决通过《张溪村第二经济社股份制章程》（以下简称《张溪第二经济社章程》）并自股东（代表）签字之日起即1999年9月20日正式生效。该章程规定的股份类型有资产股、土地股和发展股，其中，发展股为每五年一周期确定。章程第四条规定了享有上述股份的股东资格条件。其中，享有资产股的股东为在1985年有承包责任田的那部分村民。享有土地股的股东为在1985年有土地承包权的，包括已承包和应包未包责任田的、在1999年12月31日属在册的村民以及因参军（就读大专院校）而迁出，服役退伍（学业期满）后迁回原张溪村，在1999年12月31日属在册的那部分常住人口（注：1985年之前的10年内，从未参加过农业生产的村民，不得享受土地股）。享有发展股的股东为2000年1月1日属原张溪村在册的农业人口（挂靠户除外）和因参军（就读大专院校）而迁出，服役退伍（学业期满）后迁回原张溪村的那部分居民，现属在册的常住人口。2006年，张溪第二经济社表决通过《补充章程》，并自2007年1月1日起执行。该章程第一条规定：“《原章程》（即《张溪第二经济社章程》）关于股权配置的情况如下：第一类股东配置资产股；第二类股东配置土地股；第三类股东配置发展股。资产股、土地股按《原章程》执行，股东资格及分配原则不变。”第二条规定：“……第一周期发展股已于2004年12月31日期满，在第二轮土地承包期30年余下的有效期内，实行‘生不加、死不减’的固化承包及分配原则，取消《原章程》中关于发展股每五年为一周期的规定。”
原张溪村于2002年进行农村股份合作制改革，成立了张溪经联社。原张溪村的经济事务相应由张溪经联社管理。同年，张溪经联社表决通过《中山市石岐区张溪（村级）股份合作经济联合社章程》（以下简称《张溪经联社章程》），并自2003年1月1日起执行。该章程对村级股的分配作出了规定。第四条规定：股民资格的界定按照“依据法律，尊重历史，实事求是”的原则，对该社（原村一级）集体资产享有权利、承担义务的社员（原村民），以股份的形式进行确权，分三线甄别界定股东资格、股份比例。第一界线以1985年1月1日零时为计算点，凡1985年1月1日零时在册的农业人口均可配置0-40个股份单位，其中，1985年有承包责任田的社员，每人均可配置40个股份单位；第二界线以2000年1月1日零时为计算点，凡2000年1月1日零时在册的农业人口（至此，户籍从未迁出原张溪村的农业人口）均可配置40个股份单位；第三界线以2003年1月1日零时为计算点，凡2003年1月1日零时在册的农业人口（至此，户籍从未迁出原张溪村的农业人口）均可配置20个股份单位。2004年6月4日，张溪经联社表决通过《张溪（村）安居工程受惠对象确权界定方案》（以下简称《安居工程确权方案》），该方案对安居工程股作出了规定。方案第二条规定：“凡1985年1月1日起至2004年12月31日止曾经在册的原张溪村村民，但因死亡或户籍迁出等原因而注销户口的，可享受安居工程半份的配置”。
吴宇恩于1989年10月27日出生，于1990年4月23日入户莲峰新村24号203房。1996年6月19日，由莲峰新村24号203房迁入张溪前进上街14号（自理口粮户）。2003年4月18日就地转统。目前，吴宇恩享有60个股份单位的村级股。
吴宇恩对张溪经联社、张溪第二经济社未配置资产股、土地股、田股、发展股、100%村级股、未为其购买自2000年起至今的社保和医保、未给予社保补贴及站场一期至四期分红有异议。为此，吴宇恩向石岐区办事处提出申请，要求：1.确认《张溪经联社章程》、《张溪第二经济社章程》、《补充章程》、《安居工程确权方案》中有关女性股民结婚后因户口六年应迁未迁和应即迁未即迁而剥夺股份的条款违反国家法律法规规定，责令修改张溪经联社和张溪第二经济社于2002年12月20日制定的《章程》违法内容；2.确认吴宇恩享有张溪经联社农村集体经济组织成员100%的资产股，并追回其2000年至2013年间应得分红共计68000元；3.确认吴宇恩享有张溪经联社农村集体经济组织成员100%土地股的配股，因为在1985年到1999年已到期，所以在2000年就要将所有资产土地归还集体重新分配，凡是农业户口不分男女都要平等分配，并追回由2000年开始应当落实而未落实的土地股分红共计52600元；4.确认吴宇恩享有张溪经联社农村集体经济组织成员100%的田股，并追回其2000年至2013年间的分红共计58600元；5.确认吴宇恩享有张溪经联社农村集体经济组织成员100%的发展股（又称开发股）和村级股，并责令张溪经联社和张溪第二经济社补发吴宇恩应得发展股（即安居工程和轻轨征地）和村级股分红、其他相关补贴共计258852.2元；6.责令张溪经联社和张溪第二经济社为吴宇恩购买从2000年起至今的社保和医保，并落实其由张溪经联社发放，因暂未到年龄享受社保和医保待遇而发放的一次性社保补贴42000元；7.责令张溪经联社和张溪第二经济社补回吴宇恩以上资产股、土地股、发展股、村级股、田股各项股份配置，社保等相关补贴分红共计480052.2元；8.要求石岐区办事处于吴宇恩递交申请书后，五日内作出受理或不予受理的书面通知书。并自受理之日起60日内作出行政处理决定，且作出书面通知。后吴宇恩增加第九项申请请求，要求补发站场一期至四期所有的分红，但具体数额不清楚。石岐区办事处于2013年12月13日受理后，依法对吴宇恩、张溪第二经济社的社长朱志豪进行询问，并要求提交证据材料。吴宇恩接受询问并提交了身份证、户口本。石岐区办事处收集了张溪经联社和张溪第二经济社的相关章程等材料，并向中山市公安局石岐分局调取了吴宇恩的户籍材料。2014年8月15日，石岐区办事处作出中石调处字（2013）192号行政处理决定，认为吴宇恩于1989年10月27日出生，跟随母亲梁皖迎以自理口粮户于1990年4月23日入户莲峰新村24号203房，1996年6月19日由莲峰新村24号203房迁入张溪前进上街14号（自理口粮户），有关户口的迁移并不能确定吴宇恩与张溪经联社、张溪第二经济社的成员与农村集体经济组织具体的权利义务，且自理口粮户并不属农业户口，遂根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、中府（2002）54号《关于推行农村股份合作制改革实施办法（试行）》第二条、《张溪经联社章程》、《张溪第二经济社章程》、《补充章程》、《安居工程确权方案》的规定，决定驳回吴宇恩的行政申请请求。同时，告知吴宇恩享有提起行政诉讼和申请行政复议的权利。随后，石岐区办事处向吴宇恩送达了中石调处字（2013）192号行政处理决定书。吴宇恩不服，诉至原审法院，请求：1.撤销石岐区办事处于2014年8月15日作出的中石调处字（2013）192号行政处理决定书；2.判令石岐区办事处重新作出行政处理决定书；3.由石岐区办事处承担诉讼费用。
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项及参照（2011）2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，石岐区办事处具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。
根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权，获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……”可见，能否享受农村集体经济组织分配应以具备农村集体经济组织成员资格为前提。本案中，吴宇恩的户口是在1996年跟随其母亲以自理口粮户迁入原张溪村，对此情形，目前法律、法规、规章和中山市人民政府未有规定。因此，吴宇恩是否具有张溪经联社和张溪第二经济社的成员资格，应经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。本案中，该审查和表决体现在张溪经联社和第二经济社表决通过的《张溪经联社章程》、《第二经济社章程》、《补充章程》、《安居工程确权方案》。根据《张溪经联社章程》第四条、《安居工程确权方案》第二条关于股东资格界定的规定，吴宇恩享有60个股份单位的村级股，符合上述规定。因此，石岐区办事处驳回吴宇恩要求责令张溪经联社、张溪第二经济社配置100%的资产股、土地股、田股、发展股，并补发各类股份分红、站场一期至四期分红和社保补贴的申请请求，并无不当。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款的规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对行政机关侵犯人身权、财产权的具体行政行为不服可提起行政诉讼。虽镇政府（区办事处）基于行政管理职权对违反法律法规和国家政策规定的章程具有责令改正的职权，但章程修改与否本身并不直接确定当事人的权利义务，也就没有直接侵犯当事人的人身权和财产权，且结合（2011）2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，镇政府（区办事处）责令改正章程并不属于具体的农村集体经济组织成员权益纠纷。因此，虽原审法院在审查石岐区办事处驳回吴宇恩补发具体分配款决定时，已将章程条款作为证据予以审查，但基于上述理由，石岐区办事处就涉案章程作出责令改正与否的决定，不应列入人民法院的受案范围。对此，镇一级人民政府应依法另行处理。
综上所述，石岐区办事处作出中石行调处字（2013）192号行政处理决定，驳回吴宇恩的全部行政申请请求，并无不当。吴宇恩要求撤销石岐区办事处于2014年8月15日出具的行政处理决定书，且判令石岐区办事处重新作出行政处理决定书的请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回吴宇恩的诉讼请求。案件受理费50元，由吴宇恩负担。
上诉人吴宇恩不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决有违公平合理原则。与上诉人同村、同属于户口迁回户子女的同等情况的村民都享有土地股分红，但是上诉人却不享有，明显违背公平合理原则。二、一审判决引用的证据不合理、不合法，存在矛盾、以偏概全之处。一审判决采纳了张溪经联社及张溪第二经济社的章程、股权确认书及相应的村民代表签名表作为认定事实的证据，但是章程和股权确认书欠缺张溪经联社及张溪第二经济社的盖章，签名表很多字迹相同，亦有很多文盲村民以指模替代签名的情况，作为文盲的村民，如何能够理解上述文件中的文意令人存疑。一审法院采用的安居工程方案甚至有空白和手工改动的情况。三、石岐区办事处对于上诉人提出的六项处理申请，依据上述不合理、不合法的章程等文件作出处理决定，该处理决定事实依据不足。四、石岐区办事处的中石调处字（2013）192号行政处理决定不合法。决定书依据的章程等文件违法了《中华人民共和国妇女权益保护法》关于保护妇女及其子女合法权益的相关规定，同时，决定书对于上诉人的户籍身份情况认定不正确，是否履行承包责任田的义务事实认定不正确，调查询问的程序不合法。综上所述，上诉人吴宇恩请求二审法院撤销原审判决，撤销石岐区办事处的中石调处字（2013）192号行政处理决定，判令由其重新作出处理决定，并由石岐区办事处承担本案的诉讼费用。
被上诉人石岐区办事处答辩称，一、石岐区办事处作出的中石调处字（2013）192号行政处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。吴宇恩的户籍情况，由中山市公安局石岐区分局提供的户籍明细及其户口簿等证据证明。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，户口迁入集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。吴宇恩出生时户籍并不在张溪村，其是1996年6月19日随母亲梁皖迎以自理口粮户的名义将户口迁回张溪村，其户口迁入并不必然在其与张溪集体经济组织之间产生权利义务关系。吴宇恩户口迁入张溪村后，应由张溪集体经济组织审查和表决确定其成员身份以及权利义务。而张溪经联社及张溪第二经济社章程中的相关规定是以户籍为基础规定股民资格、股份种类、配置比例的，并无将妇女与男子区别对待，并没有违反与妇女权益相关的法律法规的规定，石岐区办事处对其予以认可，适用法律正确。按照国发（1984）141号《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》第一条关于自理口粮户统计为非农业人口的规定，吴宇恩属于非农业人口。现在吴宇恩实际享有的股份权利并不少于张溪集体经济组织章程规定的内容，章程并没有侵害其权利，吴宇恩的申请理据不足，石岐区办事处予以驳回正确。二、一审法院查明事实清楚，适用法律正确，判决恰当，应予维持。吴宇恩提出的其他回迁人员子女能够享有有关分红的问题，没有提供证据证明，而且本案是其自己的农村集体经济组织成员权益纠纷，其他人员的股份配置是否合法合理，并不属于本案处理的范围。本案所涉章程内容中的一些条款是否有违法律规定，在其它案件中已经予以审查处理，这些内容并不涉及吴宇恩的权益，所以本案中不作处理并无不当。综上所述，请求二审法院驳回吴宇恩的上诉，维持一审判决。
原审第三人张溪经联社及张溪第二经济社均没有发表诉讼意见。
本院经审查确认原审法院查明的事实。
本院认为，本案属吴宇恩对石岐区办事处作出的关于其农村集体经济组织成员利益行政处理决定不服提出的诉讼，本院依法对石岐区办事处作出的中石调处字（2013）192号行政处理决定的合法性，在事实认定、法律适用及作出程序方面进行全面审查。
村民委员会是基层群众性自治组织，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会领导基层群众实行自治的具体形式。该法第二十四条规定，涉及村民利益的相关事项，应当经村民会议讨论方可办理，其中包括“从村集体经济所得收益的使用”。本案中吴宇恩向石岐区办事处申请处理的就是其向张溪集体经济组织主张的股权配置问题，即属于村集体经济所得收益的使用问题。在吴宇恩户籍所在的张溪村委会，实行农村股份制改革后，张溪经联社及张溪第二经济社已通过制定股份制章程等文件的形式对集体经济组织成员身份（股民）的界定、股权配置的方案予以固定，石岐区办事处审查张溪的集体经济组织对吴宇恩的股东成员资格认定及是否应当取得相应的利益分配，应当审查集体经济组织的章程等文件的合法性，即这些章程等文件是否依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定由村民会议或户代表会议表决通过，其内容是否存在违反法律规定的情形。
首先，在章程等文件的表决形式方面，张溪经联社的村级股章程、张溪第二经济社的股份制章程及安居工程受惠对象方案等章程性文件均记载由股民代表大会讨论通过，并附有户代表签名的签名表。从这些章程性文件的讨论方式及表决方式看，经过了张溪村过三分之二的户代表表决通过，符合上述村民委员会组织法的表决要求。至于吴宇恩提出这些章程性文件欠缺张溪经济联合社、张溪第二经济社盖章，不能证明其生效的问题，本院认为，农村集体经济组织章程性文件的生效要件是经村民会议与讨论及三分之二的户代表表决通过，故欠缺集体经济组织的印章并不影响其生效。而对于吴宇恩否认签名表上其外祖母朱英签名的真实性问题，本院认为，吴宇恩否认朱英的签名并不影响三分之二户代表同意的人数，即并不对上述章程等文件的生效构成影响。
其次，从张溪经联社及张溪第二经济社有关股权利益分配的这些章程性文件的内容上看，对股东身份界定及每种股份的配置条件进行了界定。石岐区办事处审查张溪经联社及张溪第二经济社对梁皖迎股权配置是否合法，即在于审查这些章程性文件中对于股民身份界定及股份配置的规定是否存在违反法律规定的情况。本院认为，张溪集体经济组织这些关于村级股、资产股、土地股及安居工程受惠份额等集体经济收益的配置条件，均是以户籍在张溪村的农业人口为主体、以农业人口的户籍在册时间、是否承包责任田为配置条件的，体现了享有农村集体经济收益权利与义务相对等的原则；按农业人口户籍在册时间规定享有股份的份额，亦体现了同等条件同等对待的平等性。故这些章程性文件关于股权配置的规定，并没有违反法律的规定。而就吴宇恩的个人情况看，其户籍资料反映是1996年6月19日市县内迁入张溪村的自理口粮户口，2003年4月18日就地转统。对于自理口粮户口是属于农业人口还是非农业人口的问题，石岐区办事处依据国发（1984）141号《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》第一条的内容，认定吴宇恩为非农业户口。但是，通观国发（1984）141号通知的全部内容，该规定的立法目的是解决农民进入集镇务工、经商、办服务业的落户问题，对于在集镇内有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民，为其落实常住户口，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口，为这些进城务工的农民在粮油供给、安居兴业、社区保障、行政管理上提供便利。但是，进城务工户口随迁的人员的农民身份并没有改变，其只是在务工、经营、生活的集镇内被统计为非农业人口，与集镇居民同等对待，一旦这些农民结束在集镇的务工、经营生活而回迁户口回原农村的，基于其农民身份未改变，不能再将其视为非农业人口。由此，本院认为吴宇恩的母亲梁皖迎1996年6月19日户口迁回张溪村其母亲朱英为户主的农业户口后，即应认定为农业户口，鉴于吴宇恩当时尚属未成年人，其户口随母回迁的，户籍性质亦应随母改变，故石岐区办事处认定吴宇恩户籍随母迁入张溪村农业户口后继续为非农户口性质不正确，本院予以纠正。根据张溪经联社村级股份章程第四条关于村级股配置的条件，吴宇恩属于1989年10月27日出生的在册农业人口，符合第四条第二、三项村级股的配置条件，共应配置60个股份单位的村级股。故张溪经联社未予配置吴宇恩该部分股权，不符合该章程关于股权配置条件的规定，石岐区办事处在作本案行政处理时，应当责令张溪经联社按照吴宇恩1996年6月19日以后至2003年4月18日转统期间农业人口的性质重新界定其村级股的股权配置。但是，基于吴宇恩现在已实际享有60个股份单位的村级股，故石岐区办事处驳回其要求配置村级股的申请结论并无错误，原审法院予以维持正确。至于吴宇恩主张的张溪第二经济社股份章程中的资产股和土地股、发展股及安居工程受惠款，根据章程及安居工程受惠方案的规定，除了在册农业人口的条件外，均要求以有承包土地为配置条件的，吴宇恩不在张溪村出生，1996年6月19日才随母回迁入户张溪村，即使其所在户的吴英家庭有承包责任田，其本人亦不可能在1985年始履行土地的义务，故石岐区办事处根据张溪第二经济社股份章程的规定驳回其要求配置资产股、土地股和发展股的请求正确。而安居工程的受惠对象，仍然是以2000年第二轮土地承包责任为对象的，当时吴宇恩尚未成年，尚未具备土地承包的主体资格，故石岐区办事处驳回其申请安居工程受惠的申请正确。
最后，对于石岐区办事处作出涉案行政处理决定的程序问题，石岐区办事处在做处理时做了相应的必要调查，吴宇恩在提出处理申请时提出了与同等情况人员比较其受到了不同对待的问题。本院认为，农村集体经济组织成员身份待遇行政处理涉及的合法性审查问题，其中即包括了审查集体经济组织在成员身份利益对待方面有没有做到“同等情况同等对待”的宪法性平等权利对待的问题，故石岐区办事处应当对吴宇恩提出的与同等情况人员是否得到同等对待进行调查。
综上所述，虽然石岐区办事处对于吴宇恩在张溪村“村改居”转统前的农业人口性质认定不正确及未对张溪农村经济组织是否对吴宇恩“同等情况同等对待”进行充分调查存在不妥之处，但是鉴于吴宇恩的实际情况与张溪农村经济组织对其股权实际配置相符，石岐区办事处对吴宇恩申请行政处理的事项不予支持的处理决定正确，原审法院对吴宇恩的诉讼请求不予支持正确，本院予以维持。上诉人吴宇恩上诉理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，由上诉人吴宇恩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 余雪琳
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