新疆维吾尔自治区沙湾县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）沙民二初字第144号
原告：沙湾县农业局。
法定代表人：宋鸿飞，系该局局长。
委托代理人：赵玉江，系该局副局长。
委托代理人：吕大智，新疆天正律师事务所律师。
被告：沙湾县丰玉生态农业发展有限责任公司。
法定代表人：冯世玉，系该公司董事长。
委托代理人：刘芳，新疆双信（沙湾）律师事务所律师。
原告沙湾县农业局诉被告沙湾县丰玉生态农业发展有限责任公司（以下简称丰玉公司）确认合同无效纠纷一案，本院于2015年2月26日立案受理。依法由审判员张琼适用简易程序于2015年3月25日公开开庭进行了审理。本案于2015年5月21日经审批延长审理期限两个月，于2015年7月22日中止审理。原告沙湾县农业局委托代理人赵玉江、吕大智，被告丰玉公司法定代表人冯世玉及其委托代理人刘芳，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告沙湾县农业局诉称：2008年1月30日，原、被告双方签订买断协议，原告将其下属的生态农业基地5600亩土地及全部配套设施、债务移交给了被告，未履行任何评估、审批手续。2008年4月1日，双方于沙湾县农业银行订立还款协议，就基地前在沙湾县农行的贷款进行了确认、清理；约定：欠沙湾县农业银行的贷款本息以基地的2800亩土地及附属设施提供抵押担保；如被告丰玉公司不能按期还款，则由原告沙湾县农业局继续承担还款责任；该协议三方签字盖章并办理抵押登记之日起生效，如未办理抵押登记手续，原借款合同继续有效；原告沙湾县农业局仍为债务人，承担还款责任。还款协议签订后，被告未向沙湾县农业银行履行还款义务，也未办理抵押登记手续，致使还款协议至今未生效，原告仍为债务人；同时被告丰玉公司以基地的资产获取巨额利益。2014年1月，新疆维吾尔自治区审计厅就此发出审计建议函。原告认为，买断及债务转移行为违反了国有资产处分的强制性规定，应当无效。现请求：1、确认双方签订的买断协议无效。2、被告返还买断协议标的物（详见清单）。3、由被告承担本案的诉讼费用。
原告沙湾县农业局为支持其诉讼请求，当庭向法庭提供以下证据：书证1，买断协议一份，证明双方买断协议的订立及履行没有经过任何审批、评估和拍卖法定程序，违反国家强制性规定。书证2，三方订立还款协议书一份，证明债务转移，该份协议没有办理抵押登记，至今未生效。资产是被告的，债务仍然属于原告。书证3，贷款清单一份，证明贷款金额605万元，贷款本金5593838.40元，贷款利息4012626.96元。书证4，基地资产移交表一份，证明买断协议的标的物全部移交给被告，没有履行任何评估程序。书证5，外欠债务明细及承诺一份，债务情况移交表一份，证明移交债务的清单及金额。书证6，建议函一份，证明本案买断协议的签订与履行违反了《行政事业单位国有资产管理办法》。违反了《国有资产评估管理办法实施细则规定》《财政违法行为处罚处分条例》。
被告丰玉公司辩称：事实方面，2007年乌洽会期间，沙湾县招商局和被告的法定代表人冯世玉达成招商引资意向，沙湾县委、沙湾县人民政府安排由沙湾县农业局具体落实。沙湾县农业局当时有一个农业生态基地，经营陷入困境；按县人民政府安排，沙湾县审计局对该基地经营状况予以审计，初步审计结果为资不抵债，经营不善。在这个背景下，在上级领导的具体安排下，被告与沙湾县农业局反复协商，并报经上级同意，达成了买断协议。协议约定：被告同意接受截止合同签订之日原生态农业基地所发生的所有债权、债务及资产；现原告要求确认合同无效，但根据相关法律规定，确认合同无效必须具备两个条件，一是应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据；二是该“强制性规定”是指效力性强制性规定，所谓效力性强制规范，是指法律、行政法规明确规定违反了禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范。原告所述的属于部门规章、或属于管理性的规定，因此本案不存在合同无效的法律情形，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，原、被告于2008年1月30日签订《买断协议》，协议约定：一、乙方（丰玉公司）同意接受截止合同签订之日原生态农业基地所发生的所有债权、债务及资产（一本协议书所附债权、债务及资产移交清单为准），甲方（沙湾县农业局）按清单将债权、债务移交和乙方。二、本协议签字后次日甲乙双方共同对生态农业基地现有资产及土地等予以登记，登记完毕后，由双方签字确认移交。三、本协议签订后，乙方成立独立的企业法人单位，并由该独立企业法人单位承担相应债权、债务及相应法律责任。四、甲方在本协议签字后，同意顺延土地使用权30年，甲方积极协助乙方办理相关部门的有关手续，所产生的费用由乙方承担。五、本协议签字后，原生态农业基地所产生的债权、债务由甲乙双方债权人协商，另行签订债务转让协议。同时，甲方协助乙方落实、实施当前已争取的国家项目，项目资金严格按照相关规定予以办理，并积极协助乙方进行相关国家项目的立项与争取。甲方可以优先考虑生态农业项目在乙方实施。
2008年4月1日，原、被告与中国农业银行沙湾县支行签订还款协议。协议约定：原告在农行贷款10笔，本金共计5593838.40元，截止2007年12月31日的利息4012626.96元，由原告承担，由被告按该协议还款方式及期限进行还款；被告不能按期还亩土地及附属设施带原告贷款提供担保。被告于还款协议签订之日向原告交纳15万元用于归还银行部分贷款本息。被告于2009年至2019年在15万元的基础上每年递增3万元（11年共计363万元），于每年1月10日前付给原告用于归还原告拖欠农行的部分贷款本息，从2020年起被告于每年1月10日前给付农行48万元，用于归还原告欠银行贷款本息，直到本息全部还清为止。若被告不能如期还款，致使农行无法落实债权的，由原告继续承担还款责任。……各方不得违约，若单方违约应按贷款本息的10%承担违约责任。该还款协议签订后，因被告未向农业银行履行抵押登记手续，致使该还款协议未能生效，贷款债务人仍为沙湾县农业局。
2008年1月30日，原生态基地承包人王远征向被告丰玉公司移交原生态农业示范基地资产，移交资产包括房屋、猪场、道路、土地及配套、机井与输电线路、农机具等6大项34小项资产。移交原生态农业示范基地债务15笔。
2008年4月1日，经原、被告及中国农业银行沙湾县支行确认，原告沙湾县农业局、生态基地、王远征贷款总额6050000元，现余额5593838.40元，贷款利息4012626.96元。
另查明，原、被告签订的《买断协议》中涉及移交于被告的财产原实际占有者为沙湾县阜祥生态农业基地，并且该基地已在沙湾县工商局登记注册，具有独立法人资格。
以上查明的事实，有原、被告举证及原、被告当庭陈述在案佐证。
本院认为，本案的争议焦点为原、被告之间的《买断协议》是否无效。
关于《买断协议》是否因违反法律、行政法规的强制性规定而无效的问题。首先，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效。（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。该规定中规定只有违反了法律、行政法规的强制性规定的合同才无效。本项的规定只限于法律和行政法规，不能任意扩大范围。这里的法律是指全国人大及其常委会颁布的法律；行政法规是指由国务院颁布的法规。如本案适用《中华人民共和国企业国有资产法》，该法系2009年5月起施行，而本案《买断协议》则签订于2008年11月，再者本案原告非企业，而系行政机关。因此，《中华人民共和国企业国有资产法》的规定并不适用于对本案合同效力的认定。因此该行政法规不能使用。其次，原告主张适用《行政单位国有资产管理暂行办法》中第二十九条关于行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置的规定，该暂行办法系财政部部务会议审议通过，自2006年7月1日起施行的部门规章，不属于合同法第五十二条第五项规定的法律、行政法规。对于是否适用《国有资产评估管理办法》第三条关于国有资产在转让前应当进行评估的规定，依照《合同法》第五十二条第（五）项及《合同法解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”之规定，当事人双方签订的合同只有在违反法律法规效力性强制性规定的情形下才导致合同无效。那么，未依照《国有资产评估管理办法》第三条“国有资产占有单位有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形”之规定进行评估即转让国有资产，是否必然导致合同无效，则需确定该条款是否为效力性强制性规定。《国有资产评估管理办法》立法目的正如该办法第一条开宗明义所指出的，是“为了正确体现国有资产的价值量，保护国有资产所有者和经营者、使用者的合法权益”，即该法是以维护国家利益、社会公共利益为目的的法律规范；该法第三条确定评估的目的是为了杜绝国有资产的流失，防止损害国家或全民利益及社会公共利益，从而实现国有资产变现的最大化，保护国家、人民利益或社会公共利益，故应确认该办法第三条的规定属于效力性强制规定；《国有资产评估管理办法》由国务院于1991年11月16日发布实施，属行政法规，依法可以直接作为认定合同效力的法律依据，因此，未经评估签订的国有资产转让合同因违反法律法规强制性规定为无效合同。综上论述，原告沙湾县农业局诉被告沙湾县丰玉生态农业发展有限责任公司签订的《买断协议》因违反法律法规强制性规定，符合《合同法》第五十二条第一款第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，为无效合同。关于原告主张返还买断协议标的物的诉讼请求。该买断协议中所涉及的财产原实际占有者为沙湾县阜祥生态农业基地。该基地已已经办理了工商登记，具有独立的法人资格，因此现原告沙湾县农业局请求返还财产的主体不适格，故对原告的该项诉讼请求不予支持。对该财产的返还，权利人可另行主张。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决如下：
一、原告沙湾县农业局与被告沙湾县丰玉生态农业发展有限责任公司于2008年1月30日签订《买断协议》无效。
二、驳回原告沙湾县农业局要求被告返还买断协议标的物的诉讼请求。
案件受理费70元，因适用简易程序减半收取35元，由被告沙湾县丰玉生态农业发展有限责任公司负担（本案受理费已由原告预交，被告负担的费用在本案执行时，按判决书确定的数额由被告一并支付给原告）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人人数提出副本，上诉于新疆塔城地区中级人民法院。
审判员 张 琼
二〇一五年十一月二十一日
书记员 朱海燕