江苏省常州市武进区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0412行初10号原告赵祥海。原告何亚开。原告何建华。原告何国林。共同委托代理人宗晓军，江苏艾玛律师事务所律师。被告常州市武进区礼嘉镇人民政府，住所地常州市武进区礼嘉镇礼坂路1号。法定代表人ＸＸ，该镇镇长。委托代理人周剑清，江苏红雨律师事务所律师。第三人何国静。第三人宣惠英。原告赵祥海、何亚开、何建华、何国林因认为被告常州市武进区礼嘉镇人民政府不履行查处违法建设的法定职责一案，于2016年1月18日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月19日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭审理了本案，原告赵祥海、何亚开、何建华、何国林及其共同委托代理人宗晓军，被告的行政机关负责人秦能达，被告的委托代理人周剑清，第三人何国静、宣惠英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵祥海、何亚开、何建华、何国林以所在礼嘉镇坂上村民委员会河当中西村民小组全体村民的名义于2015年8月19日向被告常州市武进区礼嘉镇人民政府邮寄了《恳请政府履行法定职责函》1份，要求对第三人何国静、宣惠英非法占用基本农田进行违法建设的行为予以查处。原告赵祥海、何亚开、何建华、何国林诉称：第三人何国静、宣惠英系原告所在村组村民，其自2008年开始养猪。2011年年底，第三人与原告所在村组的10户农户签订调地和租地协议，村民均认为第三人只是进行种植农作物所用，但第三人未经批准占用了大量基本农田偷偷摸摸修建违章猪舍等建筑，第三人的行为不仅违反法律的禁止性规定，而且产生大量垃圾，导致河道阻塞、截断原有通道、污水渗透地下水，严重影响占用地及周边地的农田使用和复耕。另外，第三人的养猪场没有粪污处理设施设备，对原告所在村组的生活环境也产生了严重影响。原告与第三人多次交涉无果后，通过信访等方式请求政府解决问题。在向常州市武进区礼嘉镇人民政府信访后，2014年7月18日该政府作出《关于何建华等信访事项的答复意见》，该意见未对第三人占用土地修建猪舍及占用基本农田进行认定和处理，对污染问题虽作出了处理意见，但无具体的行为。原告不服该答复意见，向常州市武进区人民政府提出复查申请，2014年9月4日该政府作出《武进区人民政府信访事项复查意见书》，但复查结果仅仅让原告与第三人进行沟通、协商解决，没有一丝行政行为。原告再次向常州市人民政府申请复核，2014年12月3日该政府作出《关于何建华等同志信访事项的复核意见》，在复核意见书中明确提出“当地政府应责成有关部门对占用基本农田行为依法处理”，要求第三人严格按照《畜禽规模养殖污染防治条例》的要求进行整改，经各级各部门审批，配套建设粪污处理设备设施，对粪污进行综合治理和利用。该复核意见书抄送武进区人民政府、信访局、常州市国土局、农委。在原告向政府进行信访过程中，政府到现场对违章建筑的占地情况进行勘测，发现第三人占用了3.12亩土地修建猪舍并占用基本农田1.82亩，但到原告起诉前，第三人仍然在继续进行违章建筑的扩建，目前已占用了7到8亩土地修建猪舍，占用基本农田达到6到7亩，由于养猪场的扩建，原告所在村组区域的生活环境继续恶化。原告一直坚信有政府的依法作为，第三人的违法行为一定能得到阻止，一定能恢复原告的生活环境和保护基本农田，但自常州市人民政府作出复核意见书已过去8个月有余，仍然没有落实。由于被告的行政不作为，导致原告所在村组的基本农田仍被非法占用，违章建筑仍未拆除，耕地遭受严重破坏，生活环境的污染情况越发严重，原告的合法权益遭受重大损失。故原告提起诉讼，当庭明确请求法院判令被告履行拆除第三人何国静、宣惠英在一般农田和基本农田上的违章建筑的法定职责，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供了以下证据：1、扬子经济时报2014年1月8日报道1份；2、被告于2014年1月9日网络回复一份；3、被告作出的《关于何建华等信访事项的答复意见》；4、《武进区人民政府信访事项复查意见书》；5、《关于何建华等同志信访事项的复核意见》；6、2015年6月24日的情况反映函一份；7、《恳请政府履行法定职责函》一份；8、2016年1月18日行政起诉状；证据1-8证明自2011年开始原告等村民一直就第三人的违法行为向各级人民政府反映，要求各级政府履行相应的法定职责。9、照片8张，证明第三人搭建违章建筑的事实。被告常州市武进区礼嘉镇人民政府辩称：一、原告诉状中称违章建筑泛指猪舍或与养猪相关设施，但又称第三人“搬离原址到一般农田上进行养猪活动，对此村民是理解的”既然对第三人在一般农田上进行养猪是理解的，原告就不应要求被告去干涉和拆除原告与第三人达成在一般农田上养猪合意后所建的猪舍。此外，要拆除双方同意情况之下第三人建造的猪舍，发生的经济损失由谁承担，被告虽经多次协调但至今无果。二、关于养猪发生环境污染之问题，镇、区、市三级政府均表示要求第三人进行整改，如整改不达标继续影响周边环境，镇政府无此项环保处罚权。三、对于第三人建造猪舍占用基本农田1.82亩的违法行为属于违反国家土地管理法的性质，对此常州市国土资源局于2015年11月23日作出了常国土资武罚字（2015）004号行政处罚决定书，并且明确界定第三人非法占用1218平方米土地并责令其改正，否则处罚程序终结，则由人民法院依法强制执行。据此原告诉请所涉政府拆除第三人在基本农田的违章建筑不属被告的职权范围。四、原告与第三人之间的纠纷，镇政府多次对第三人进行劝导或阻止、也多次与双方进行沟通协调矛盾，此外配合区、市政府进行实地调查，会商等做了大量的工作。但因对涉案事项镇政府不具有法定行政处罚权和强制执法权，而并非不履行法定职责。被告向本院提交了以下证据：1、建猪舍申请，证明原告同意第三人在现确定地点进行猪舍的建造；2、租田合同，证明村民与第三人签订了租田协议，调田和租田用于搬迁和重建猪舍之用；3、国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，证明兴办畜牧业用地不需要办理农用地转用审批手续；4、国土资发（2010）155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，证明该用地属于农用设施用地，本案争议建筑物应由国土部门管理；5、常州市农业委员会作出的《关于何建华等同志提出的涉及畜牧养殖等方面的意见》，证明第三人的养猪场属于畜牧业适度养殖区，该用地属于农用设施用地，养猪场属于农业设施，与违章建筑性质不同；6、常国土资武罚字［2015］004号行政处罚决定书，证明市国土局对于第三人非法占用1218平方米基本农田的事实进行了认定，并作出了责令第三人限期改正的行政处罚决定。第三人何国静、宣惠英述称，猪舍属于农用设施，其建造的房屋都属于农用设施范畴，所以不应该拆除。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，当事人发表如下质证意见：一、原告提供的证据，被告及第三人均无异议。二、被告提供的证据，原告对证据1的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；对证据2、5的真实性不予认可；对证据3、4无异议；对证据6的真实性无异议，但认为不能达到证明目的。第三人对被告提交的证据1-6均无异议。本院对上述证据认证如下：原告及被告提供的全部证据符合真实性、合法性、关联性的要求，本院均予以确认。经审理查明，2011年12月1日，第三人何国静、宣惠英与原告赵祥海、何亚开、何建华、何国林所在村组的部分农户签订租田合约，租田用于建造猪舍养猪。原告认为第三人的行为严重影响所在地及周边农田的使用和复耕，对原告所在村组的生活环境也产生了严重影响，他们与第三人多次交涉无果，遂向江苏省信访局反映了相关问题。该信访事项经交由被告常州市武进区礼嘉镇人民政府进行办理，2014年7月18日该政府作出《关于何建华等信访事项的答复意见》，该答复意见认为，第三人与原告所在村民小组村民系自愿签订调地和租地协议，用于建造猪舍，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。原告不服向常州市武进区人民政府提出复查申请，2014年9月4日该政府作出《武进区人民政府信访事项复查意见书》，复查意见书建议，原告与第三人进行沟通、协商解决矛盾。原告不服，向常州市人民政府申请复核，2014年12月3日该政府作出《关于何建华等同志信访事项的复核意见》，复核意见书认为，第三人未经批准占用3.12亩土地修建的猪舍中包括了基本农田1.82亩，当地政府应责成有关部门对占用基本农田行为依法处理。2015年8月19日，原告以所在村组全体村民的名义向被告邮寄了《恳请政府履行法定职责函》，但被告未进行相应的查处。2015年11月23日，常州市国土资源局对第三人作出常国土资武罚字［2015］004号行政处罚决定书，责令第三人对其非法占用1218平方米建造猪舍的违法行为予以限期改正。原告认为被告未履行法定职责，遂起诉来院要求判如所请。另查明，根据国务院办公厅2013年8月15日国办函［2013］86号文批准的《常州市城市总体规划（2011-2020）》，常州市城市规划区面积为1872平方公里，包括2015年区划调整之前的武进区全境。本院认为，《常州市城市总体规划（2011-2020）》明确常州市武进区礼嘉镇已经列入城市规划区，《江苏省城乡规划条例》第五条第二款规定：“对城市规划区范围内的镇、乡、村庄，镇、乡规划区范围内的村庄，不单独划定规划区，由其隶属的城市或者镇、乡统一实施规划管理”，因此可以确认第三人何国静、宣惠英养猪场所在的礼嘉镇坂上村委区域范围属于城市规划区。对于城市规划区范围内的违法建设，应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行执法监督工作。因此，本案被告常州市武进区礼嘉镇人民政府不具有对第三人违法建设进行查处的法定职权，原告赵祥海、何亚开、何建华、何国林认为被告未履行法定职责的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵祥海、何亚开、何建华、何国林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵祥海、何亚开、何建华、何国林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  吴成军审 判 员  童旻雯人民陪审员  周曙琴二〇一六年六月二十二日书 记 员  周 晔