内蒙古自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内行终157号
上诉人（原审第三人）吉日木图，男，1971年9月2日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
委托代理人那仁满都拉，爱德律师事务所鄂尔多斯分所律师。
被上诉人（原审原告）格希格都荣，男，1944年5月15日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
委托代理人阿拉腾布拉格，男，1974年1月12日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
委托代理人巴那日苏，内蒙古蒙南律师事务所律师。
原审被告内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什新区市党政大楼。
法定代表人斯琴毕力格，代理市长。
委托代理人特日格乐，内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人内蒙古自治区鄂托克前旗人民政府，住所地内蒙古自治区鄂托克前旗敖勒召其镇。
法定代表人布仁其木格，旗长。
委托代理人满德日娃，内蒙古自治区鄂托克前旗人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人赵金柱，男，1970年4月3日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。
委托代理人张春玉，内蒙古赫扬律师事务所律师。
原审第三人刘忠世，男，1975年1月1日出生，汉族，住内蒙古自治区。
上诉人吉日木图因原审原告格希格都荣诉原审被告鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂市政府）行政复议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2017）内06行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吉日木图的委托代理人那仁满都拉、被上诉人格希格都荣的委托代理人阿拉腾布拉格、巴那日苏、原审被告鄂市政府的委托代理人特日格乐、原审第三人内蒙古自治区鄂托克前旗人民政府（以下简称鄂前旗政府）的委托代理人满德日娃、原审第三人赵金柱及其委托代理人张春玉到庭参加诉讼，第三人刘忠世经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，吉日木图为李格什吉拉汉和娜仁格日乐外孙，同在一个户籍。行政复议申请人娜仁格日乐一户承包经营嘎查1912.5亩草牧场，1992年5月1日鄂托克前旗吉拉苏木哈拉色日嘎查为其颁发第95号《草牧场使用证》，登记使用人为李格什吉拉汉（娜仁格日乐之夫）。李格什吉拉汉去世后，娜仁格日乐将该草牧场交由其子包日巴特尔管理。2003年包日巴特尔将该草牧场中的1200亩转让给赵金柱，并将《草牧场使用证》一并交付。其余712.5亩第三人吉日木图经营并办理草场登记。2004年8月13日，鄂托克前旗朱日和苏木哈拉色日嘎查委员会将该1200亩草场的使用权证变更登记在阿尔巴斯苏木牧民格希格都荣名下（赵金柱之父）。2013年11月23日，格希格都荣与刘忠世签订《土地草原承包经营权流转合同》将该1200亩草场转让给第三人刘忠世，2014年1月8日，鄂托克前旗政府将格希格都荣名下的《草牧场使用证》变更登记在第三人刘忠世名下。
2016年12月21日鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2016〕90号行政复议决定书，以被申请人鄂托克前旗人民政府于2008年为格希格都荣颁发的2030038号《草牧场使用证》及2014年1月8日为刘忠世颁发《草原承包经营权证》的具体行政行为认定事实不清，程序违法，证据不充分，适用法律不当为由，确认该2030038号《草牧场使用证》违法；撤销被申请人向第三人刘忠世颁发的《承包草场经营权证》的具体行政行为。
另查明，2016年9月23日娜仁格日勒死亡注销。2017年5月25日鄂托克前旗人民法院作出（2015）鄂前民初字第1819号民事判决书，该民事判决主要处理本案原告格希格都荣与第三人刘忠世签订的《土地草原承包经营权流转合同》的民事纠纷，该民事案件在二审审理中。
内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，本案争议焦点之一是复议决定的复议申请人设置是否合法。被告进行行政复议期间，复议申请人娜仁格日勒被死亡注销，复议决定书仍将其列为当事人不当，不符合法律规定。本案争议焦点之二是复议决定对涉及的民事纠纷进行处理是否适当。复议决定对申请人与格希格都荣等人的草场流转性质及流转合同效力等问题一并作出判断，与已经为此提起的民事诉讼重复，此类问题应属于民事诉讼审理范围。此外，原告与本案被诉复议决定有法律上的利害关系，具有原告资格。综上，被诉复议决定部分事实不清，适用法律不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销2016年12月21日鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2016〕90号行政复议决定书。二、责令被告鄂尔多斯市人民政府重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人吉日木图上诉称：一、娜仁格日乐去世的事实，不影响行政复议行为的正常进行，在家庭承包方式下，承包牧户的代表行使权力和全体家庭成员共同行使权利是一样的。复议机关采取书面复议形式，对申请人之一娜仁格日乐去世的信息不掌握，所以仍将其列为共同申请人之一，此举并不影响事实认定，不影响适用法律。二、复议决定对草场流转性质及流转合同效力等进行审查及作出判断本是题中之意，是对该草原行政登记行为的合法性、正确性作出判断的前置条件和必经程序。原判错误地认定为复议决定对涉及的民事纠纷进行处理，对被诉复议决定作出否定性结论本身即属适用法律错误。三、被上诉人格希格都荣针对他人持有并享有权利的证照是无主张权的，不具有原告诉讼主体资格。四、原审中上诉人向法庭举出四组共11份证据，原判文书中错误连篇、遗漏五份。请求撤销原判，依法维持鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字〔2016〕90号行政复议决定。判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人格希格都荣答辩称：一、吉日木图在案涉草牧场上没有承包经营权，被诉的行政行为对吉日木图不产生实际影响。吉日木图在本案当中没有实体权利。二、被诉的行政行为所涉及的原审第三人刘忠世与被上诉人之间的草牧场承包经营权转让合同，已经被有效法律文书确认为解除，并且有效法律文书已经明确刘忠世协助将草牧场经营权证转移登记在被上诉人名下。本案当中的基础法律关系发生重大变动。综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，应当依法驳回。
原审被告鄂市政府陈述称：一、鄂市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。二、复议过程中，鄂市政府仅对本案草牧场流转性质作出确认，并未对流转合同效力作出认定。行政机关作为办证机关，有义务及职责对当事人之间的草牧场流转行为性质作出认定，不然无法确定该不该变更登记、重新发证的情况。三、不存在当事人不当的问题。娜仁格日乐为最初申请行政复议的当事人，鄂市政府根据人民法院生效判决重新作出复议决定时仍将其列为复议申请人并无不妥。且其近亲属吉日木图也是最初同娜仁格日乐一并申请行政复议的申请人，在行政复议期间当事人死亡不影响行政复议结果，行政复议法对此也无强制性规定。
原审第三人鄂前旗政府陈述称：请求人民法院依法判决。
原审第三人赵金柱陈述称：请求依法驳回上诉人的上诉请求。一、吉日木图于涉案的1200亩草场已经没有了承包经营权的法律关系，与李格什吉拉汉和娜仁格日乐不存在继承法上的近亲属法律关系。因此，涉案的草牧场及《草牧场经营权证》的具体行政行为实质上与吉日木图没有任何关联性，吉日木图依法不具有上诉人（原告）的主体资格。二、复议申请人娜仁格日乐去世后仍将其列为申请人，违反《行政复议法》。三、复议决定对草牧场流转合同（行为）的有效性进行了复议，显然超越了行政审查范畴，是一种以行代民的审查。原审法院撤销复议决定正确。四、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十五条所规定的：”承包方有稳定的非农牧职业或者有稳定的收入来源，经发包方同意，可以将全部或者部分草原承包经营权转让给本集体经济组织内的其他成员，由该成员同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行终止。”这项规定仅仅是对受让方范围的描述，并不是对受让方的资格限制。本集体组织成员只有优先受让权，而非本集体经济组织外没有资格受让草牧场承包经营权。格希格都荣依法取得涉案草牧场的承包经营权并不违法，草牧场转让活动合法有效。上诉人和被上诉人的草牧场转让合同合法有效。五、一概而论以户口来认定是否为集体经济组织成员没有法律依据。集体组织成员应以是否在本集体组织从事农牧业生产，并以此为基本生活保障，长期居住在本嘎查，完成着本嘎查集体组织的各项任务，参加集体组织的各项活动来认定。上诉人关于非集体组织成员没有资格受让草牧场的上诉理由不能成立。
本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院另查明：2017年9月29日，鄂尔多斯市中级人民法院就格希格都荣与刘忠世签订《土地草原承包经营权流转合同》的民事纠纷作出（2017）内06民终1629号民事调解书，对格西格都荣、刘忠世、赵金柱自愿达成”解除《土地草原承包经营权流转合同》、返还草场转让费、协助办理《草原承包经营权证》”的协议予以确认。
本院认为，一、关于涉案当事人主体资格问题。首先，格希格都荣是否具有原告资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案格希格都荣作为被诉复议决定中被确认违法的2030038号《草原承包经营权证》的权利人，是复议程序中的第三人，与被诉行政复议决定有利害关系，具有原告资格。吉日木图的该项上诉理由不能成立。
其次，吉日木图是否具有上诉人资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。吉日木图作为被诉行政复议决定的申请人，具有对行政复议决定提起行政诉讼的原告资格，在其未提起诉讼的情况下，以第三人的身份参加本案原审诉讼。原审判决撤销了支持吉日木图申请的复议决定，减损其权益，吉日木图有权依法提起上诉。格希格都荣的该项主张不能成立。
二、关于被诉鄂府复委复决字〔2016〕90号行政复议决定是否合法问题。
首先，被诉复议决定将已去世的娜仁格日乐列为复议申请人违反法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，行政复议期间作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的，行政复议中止。本案娜仁格日乐作为复议申请人于2016年9月23日因死亡注销户籍，鄂市政府应中止复议程序，通知娜仁格日乐的法定继承人参加复议，待其法定继承人明确表明是否参加复议后，恢复复议程序。鄂市政府并未履行上述程序，仍将娜仁格日乐列为当事人并于2016年12月21日作出复议决定。原审判决认为”复议决定书仍将其列为当事人不符合法律规定”并无不当。上诉人吉日木图的该项上诉理由不能成立。
其次，鄂市政府在格希格都荣对刘忠世提起确认《土地草原承包经营权流转合同》效力民事诉讼，且民事诉讼未审结的情况下，径行作出认定，原审判决以”复议决定对申请人与格希格都荣等人的草场流转性质及流转合同效力等问题一并作出判断，与已经为此提起的民事诉讼重复，此类问题应属于民事诉讼审理范围”为由撤销并无不当。
另，关于上诉人吉日木图提出原审判决遗漏证据属程序违法的主张。因原审判决中载明的吉日木图举证情况与原审庭审笔录记载一致，且庭审笔录由吉日木图的委托代理人签名确认，故吉日木图的该项上诉理由不能成立。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法，本院予以维持。吉日木图上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吉日木图负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任慧卿
审 判 员 陈立斌
审 判 员 博 赫
二〇一八年七月十二日
法官助理 周 波
书 记 员 周 波