上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪01行终966号
上诉人（原审原告）上海胜书建材有限公司，注册地上海市闵行区闵北路88弄1-30号第22幢AB149室，经营地上海市闵行区华漕镇华江路勤俭路7号。
法定代表人周利生，总经理。
委托代理人王京玲，上海卓勤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市闵行区华漕镇人民政府，住所地上海市闵行区纪翟路228号。
法定代表人王尧，镇长。
委托代理人丁辉，上海市闵行区华漕镇人民政府工作人员。
委托代理人朱伟，上海合勤律师事务所律师。
第三人闵行区华漕镇华漕村沈更浪生产队,住所地上海市华江路****弄**号。
负责人张达明，队长。
上诉人上海胜书建材有限公司（以下简称：胜书公司）因拆除房屋行为及要求行政赔偿一案，不服上海市闵行区人民法院（2015）闵行初字第177号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，2007年1月1日，胜书公司与闵行区华漕镇华漕村沈更浪生产队（以下简称：沈更浪生产队）签订《协议书》，约定将苏州河码头经营业务交由胜书公司管理并收取土地租赁费用，租期自2007年1月1日至2013年12月31日止，土地面积4.5亩。另约定对固定资产归属和处置为：对该土地的固定资产总值（不包括围墙、吊机等机械设备、水电设施、地磅、道路等）经评估为48万元，因沈更浪生产队资金紧张故转让于胜书公司；胜书公司支付48万元后码头岸线、房屋归其所有。同时约定，租赁期内如遇动迁，固定资产补偿费归胜书公司，土地补偿费归沈更浪生产队所有；协议到期后，沈更浪生产队将码头转租他人或收回，则经重新评估后固定资产总值归还给胜书公司；租赁期内，如遇国家、市政府规划用地、双方必须无条件服从，承租方不得借此向出租方要求任何补偿。之后，胜书公司支付上述48万元转让费，并出资对房屋进行修缮、装修等。
2010年9月28日，上海市闵行区华漕镇人民政府（以下简称：华漕镇政府）下属规划建设和环境保护办公室与闵行区华漕镇华漕村民委员会共同出具《证明》，证明上述华江路码头土地共4.5亩属于沈更浪生产队所有，该土地属集体建设用地。
2012年12月31日，就前述苏州河码头4.5亩土地，胜书公司与出租方签订协议，约定租赁期自2013年1月1日起至2018年12月31日止。协议另约定建筑物等归胜书公司所有，土地归土地所有权人；租赁期内，土地如遇政府及有关部门动迁、规划等，双方则无条件服从，协议亦自然终止。租赁费按协议终止多退少补。
2015年4月，华漕镇政府对胜书公司在闵行区华江路码头搭建的建筑物合法性进行了调查，确认共有建筑面积约500平方米的房屋及大棚，未办理建设工程规划许可证，属违法建筑，拟立案调查并制作了《立案送审表》。同年5月4日，经领导同意予以立案调查。
2015年6月4日，华漕镇政府对胜书公司法定代表人进行调查询问，并告知其违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第四十一条第一款之规定，拟根据该法第六十五条作出行政决定。
2015年6月8日，华漕镇政府作出闵华府限拆告字[2015]第002号《限期拆除违法建筑事先告知书》。2015年7月15日，华漕镇政府作出闵华府限拆决字[2015]第002号《限期拆除违法建筑决定书》，责令胜书公司在知道该决定之日起30日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，可依法报请上海市闵行区人民政府强制拆除。
2015年8月14日，华江路码头（堆场）整治工作领导小组（以下简称：整治小组）向胜书公司发出《告知书》，告知胜书公司应积极配合环境整治，于同年8月20日前停止经营并完成场内剩余堆料清场工作，解决污染扰民问题。原审庭审中，华漕镇政府确认上述整治小组系由其牵头组建的临时性机构。
2015年9月8日，胜书公司法定代表人以公司名义与整治小组签订补贴协议，双方约定为配合解决华江路码头（堆场）工作噪音、扬尘等引起的周边群众群访矛盾，达成协议如下：1、经测量，胜书公司场地内共有房屋7幢，建筑面积合计586.13平方米，为支持胜书公司于2015年9月9日24：00前快速对房屋内人员和物品进行清退拆除，对上述房屋作一次性补贴509,000元；2、为支持胜书公司在2015年9月9日24：00前对场地内砂石料快速清退，对场地剩余及运输途中的砂石料快速清退作一次性补贴25万元；3、因华江路码头综合整治造成胜书公司3辆卡车和1艘船只间接损失，一次性补贴25万元；4、因综合整治造成无法经营的员工遣散费合计3万元；以上各项合计1,039,000元。协议还对胜书公司场地内其他附属物等补偿约定待今后动迁时依据评估报告再进行补偿。
2015年9月8日，整治小组向胜书公司及相关业主发出《通告》，告知将于同年9月10日开始对胜书公司处的违法建筑进行综合治理及封闭式管理，通知做好人员和物品清退工作、做好防盗、防火等措施。
2015年9月10日，胜书公司场地内的部分建筑被拆除。2015年9月17日，华漕镇政府组织对场地内其余房屋及附属设施予以拆除。原审庭审中，双方当事人一致确认被拆除的房屋及附属设施合计586.13平方米。
原审另查明，1994年9月8日，原闵行区B公司向原闵行区XX管理所（以下简称：XX管理所）提交《造房申请》，申请在原蓄粪池用地上建造楼房三间占地面积为90平方米。原XX管理所同意原地翻建。胜书公司确认上述占地90平方米的新建两层约300平方米房屋，即后来被拆房屋中由胜书公司使用的办公和生活用房。
原审再查明，2015年9月6日，华漕镇政府向上海市闵行区规划和土地管理局发出《协助调查函》，对华江路吴淞江（又名苏州河）口（XX路XX号）涉嫌违法搭建的行为，函请提供审核、许可情况。同年9月8日，该局复函华漕镇政府，告知相关建设项目未申请过《建设工程规划许可证》。
胜书公司不服，诉至原审法院，请求判令：1、确认华漕镇政府对胜书公司586.13平方米房屋及相关设施强制拆除的行为违法。2、华漕镇政府赔偿胜书公司各项财产损失及停业损失合计人民币15,116,885元（第一项个人现金损失包括：1.1周利生103,000元，1.2唐某53,000元，1.3王某11,400元，1.4许某17,000元，1.5许某226,000元，以上小计190,400元，原审庭审中，胜书公司就上述1.1周利生个人现金损失主张变更为公司的现金损失；第二项企业财务损失，系胜书公司债务人的欠款凭证因房屋拆除而丢失，包括：2.1马某136,000元，2.2宁兴上岗湾230,000元，2.3四方建设120,000元，2.4屠某180,000元，2.5王某2960,000元，2.6广州天力张某420,000元，2.7许松海蓝路停车场73,400元，2.8徐某34,000元；以上小计2,153,400元；第三项个人财物损失包括：3.1唐某的黄金项链1条5,210元、黄金戒指1枚3,000元、白金项链1条3,500元，3.2大床2张7,200元、小床12张7,800元，3.3大三门冰箱1台5,700元、小冰箱2台4,600元，3.4洗衣机2台4,800元，3.5液晶电视3台6,600元、小电视2台1,720元，3.6热水器3台2,880元，3.7衣橱7张6,000元，3.8微波炉1台1,200元，3.9衣架4只1,520元，3.10电风扇10台3,300元，3.11卫生间玻璃移门2,400元，3.12音响（音箱）1套2,400元，3.13卫星天线1套1,800元。以上小计71,630元。原审庭审中，胜书公司就上述3.2—3.13项由员工个人财物主张变更为企业为员工配置的物品；第四项企业办公物品损失包括：4.1电脑1台3,900元，4.2办公桌，含大桌1张1,680元、小桌3张2,280元，4.3办公椅49张2,450元，4.4沙发2套6,300元，4.5监控设备1套7,800元，4.6办公橱2张960元，4.7自来水泵1台6**元，4.8传真机1台1,200元；4.9发票打印机1台1,680元，4.10笔记本电脑1台6,200元，4.11空调15台30,000元，以上小计65,130元；第五项码头设施损失包括：5.1码头建造费1,200,000元，5.2码头设计费84,000元，5.3码头疏浚费156,000元（13年），5.4码头保洁费24,000元（6年），5.5岸线费2080元（13年），5.6岸线证评估费10,000元，5.7码头标牌（2块）18,000元，5.8码头协会年费2,400元（2年），5.9苏州河整治小组年费18,000元（6年），5.10石驳岸150,000元（5米），吊车基础6,000元（2处），以上小计1,661,480元；第六项房屋损失包括：6.1房屋损失，按586.13平方米计为1,758,390元，6.2装修损失，按586.13平方米计为293,065元，以上小计2,051,455元；第七项场地损失包括7.1场地平整和硬化费用808,500元（2,695平方米），7.2污水管道100,000元（400米），7.3围墙25,200元（210平方米），7.4挡土墙10,200元（68平方米），7.5电缆30,000元（200米），7.6化粪池20,000元（2只），7.7水井20,000元，7.8室外铁楼梯1800元，7.9电线杆1,200元，以上小计1,016,900元；第八项辅助设施损失包括：8.1起重机（5吨）320,000元，8.2起重机（8吨）350,000元，8.3铲车2台2**,000元，8.4码头抓斗3台54,000元，8.5运输车3辆180,000元，8.6船1艘370,000元，8.7地磅25,000元，8.8消防泵31,000元，8.9配电120,000元，8.10配电箱2,000元，8.11场内照明3,200元（4只3000瓦），8.12水箱3,400元（2只），8.13自来水管17,500元（350米），8.14增压泵600元，8.15生产应急备用设备60,000元，8.16灭火机4套600元，以上小计1,737,300元；第九项停业损失，计自2015年9月17日起至2018年12月31日止，按照每日2,300元停业1200天计算，小计2,760,000元；第十项其他损失包括：10.1验伤及医药费5人4,000元，10.2住宿费5,390元，10.3勤俭路维修费38,000元，10.4公司名称牌1,800元，10.5岸线无形资产费3,360,000元，以上小计3,409,190元）；3、华漕镇政府恢复对胜书公司码头的供水、供电；4、华漕镇政府公开向胜书公司赔礼道歉。
原审审理期间，多次组织双方就行政赔偿请求进行调解，因双方分歧较大，故调解未成。
原审认为，关于胜书公司要求确认华漕镇政府对系争房屋及相关设施实施强制拆除行为违法的诉讼请求。争议之一，被诉拆除行为由谁作出，法律后果由谁承担。本案中，华漕镇政府已确认整治小组系由其牵头组建，相应的法律责任应由华漕镇政府承担。争议之二，被诉拆除行为有无职权和法律依据。根据《城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条的规定，对于辖区乡村规划区内未取得建设规划许可证而进行建设的违法行为，华漕镇政府有权责令停止建设和限期改正，并有权作出限期拆除违法建筑的决定。在被拆房屋主体建设之时，根据相关法律、法规的规定，均要求建设须符合规划并取得相应的规划许可证件。被拆房屋及相关设施在建设时并未取得规划许可证件，截至实际拆除未取得规划许可的违法状态一直持续。华漕镇政府根据现行有效的《城乡规划法》的规定，认定属于未依法取得建设规划许可而进行建设的行为，并无不当。争议之三，被诉拆除行为的程序是否合法。本案中，华漕镇政府虽在拆除系争房屋及相关设施前，履行了立案送审、调查询问、限期拆除违法建筑前的事先告知、作出限期拆除违法建筑决定等行政程序，但在当事人未自动拆除的情况下，没有按《中华人民共和国行政强制法》、《上海市拆除违法建筑若干规定》的规定报经区人民政府责成有关部门强制拆除，未经作出强制拆除决定，亦未进行催告和公告，程序明显违法。鉴于被诉拆除行为已实施完毕，故依法确认华漕镇政府对系争房屋及相关设施实施的拆除行为违法。
对于胜书公司提出的行政赔偿请求能否得到支持。原审认为，胜书公司作为被拆房屋及相关设施的实际占有和使用人，已支付了相应的对价，并进行了相应的建造、添附、修缮、装潢，对被拆房屋及设施享有一定的财产性权利。对胜书公司主张的第一项“个人现金损失”1.2—1.5以及第三项“个人财物损失”的3.1，本案系胜书公司以法人名义提起的诉讼，对于其他自然人的财产损失，不属于本案处理范围；胜书公司另主张1.1项103,000元系公司所有的现金，仅有法定代表人之妻的单方面陈述在案，未能就上述现金在拆除房屋时确实存在提供相应证据佐证，故不予支持。对第二项“企业财务损失”（包括2.1—2.8），胜书公司亦未提供相应证据证明欠款凭证客观存在，且该项损失亦非实际确定的损失，亦不予支持。对第三项财物损失的3.2—3.13，胜书公司主张相关财物为公司所有，以及第四项“企业办公物品损失”（包括4.1—4.11），两项合计125,050元。根据胜书公司提供的视频、照片，可以确认拆除完毕后确有部分办公和生活用品遗留现场并有所损坏，此系华漕镇政府未尽清点核对、妥善保管义务所致。诉讼中，华漕镇政府表示自愿赔偿原告上述财物损失，于法无悖，予以准许。对第六项“房屋损失”（包括房屋及装修），因华漕镇政府的拆除行为客观上剥夺了胜书公司对可搬迁、可再利用的建筑材料、装潢材料加以回收利用的可能性；第七项“场地损失”中，对包括电缆、室外铁楼梯、管道等在内的相关附属设施，部分已与被拆房屋建筑本身融为一体，部分亦具有可移动、可再利用的特性。故华漕镇政府应对其强制拆除引起的建筑材料、装潢材料、辅料的损失与胜书公司自行妥善拆除而引起的损失之间的差额进行赔偿。鉴于房屋实际已被拆除难以复原评估的事实，综合考量系争房屋的建筑面积、胜书公司对场地设施构成的表述、胜书公司主张金额的合理性等因素，酌定华漕镇政府对第六项“房屋损失”（包括房屋及装修）赔偿金额为60万元，对第七项“场地损失”的赔偿金额为20万元。对第五项“码头设施损失”、第八项“辅助设施损失”，上述损失主要是胜书公司为码头经营投入的设计、获得经营许可、建造基础设施、添置生产设备以及日常保洁、疏浚、缴纳年费等花费。胜书公司表示相关设施、生产设备仍在码头上，由于房屋拆除后致使上述设备、设施无法发挥使用价值，故诉请赔偿。原审认为，被诉拆除行为并未针对作业码头实施，该内容并非被诉行政行为所造成胜书公司的直接损失，不属于国家赔偿的范围，难以支持。另，胜书公司对第五项“码头设施损失”计算的汇总金额有误，予以指出。对第九项“停业损失”，系胜书公司对码头预期经营利益损失的自行估算，非被诉拆除行为所造成的直接损失；第十项“其他损失”中的医药费、住宿费、修路费、公司名牌费、岸线无形资产费等，也不属于《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称：《国家赔偿法》）规定的应予赔偿的直接损失范围，胜书公司更未提供相应证据证明上述损失实际存在或具有直接关联，亦不予支持。综上，华漕镇政府应予赔偿胜书公司房屋损失（包括房屋及装修）60万元、场地损失20万元、胜书公司为员工配备的生活用品和企业办公物品的损失计125,050元，以上各项赔偿金共计925,050元。
关于胜书公司要求华漕镇政府恢复对码头供电、供水的诉讼请求，因华漕镇政府并非供水、供电企业，与胜书公司之间不存在供水、供电服务合同关系，不予支持。关于胜书公司要求华漕镇政府公开赔礼道歉的请求，本案中，胜书公司作为法人单位，拆除行为未对其人身权益造成侵害，亦不予支持。
此外，本案两次庭审中，华漕镇政府行政机关负责人和相应的工作人员均未出庭，仅委托律师出庭应诉，应予以指正。原审经审理判决：一、确认华漕镇政府拆除位于上海市闵行区XX镇XX路XX路XX号586.13平方米房屋及相关设施的行为违法；二、华漕镇政府于本判决生效之日起十五日内向胜书公司支付赔偿金925,050元；三、驳回胜书公司的其余诉讼请求。判决后，胜书公司不服，上诉于本院。
上诉人胜书公司上诉称，被拆除房屋虽没有取得规划许可，但原审认定系违法建筑属认定事实错误，适用法律不当。对于上诉人提出的行政赔偿请求，原审判决有失公平，判定标准错误。对被拆除房屋的损失计算错误，被拆除房屋属合法建筑，应依照国家标准给予赔偿；原审对上诉人码头等设施及停业损失不予赔偿有悖法理，因被上诉人的违法拆除导致上诉人无法经营，各项设备停用锈损，给上诉人直接造成了经济损失；原审驳回上诉人要求恢复正常生产经营及恢复供水供电的请求也于法无据。请求二审法院依法变更原审判决的第二、三项，改判被上诉人赔偿上诉人15,116,885元，依法支持上诉人原审中要求被上诉人恢复对上诉人码头的供水、供电。
被上诉人华漕镇政府辩称，不同意上诉人的请求。对于被拆除房屋的性质被上诉人进行过调查属违法建筑，至于供水供电方面不属于被上诉人的职责。原审赔偿的赔偿标准合法合理，接受原审判决。
第三人沈更浪生产队未陈述意见。
经二审审理查明，原审查明的事实无误，本院依法予以确认。
本院认为，根据本案查明的事实，被上诉人华漕镇政府在未按《中华人民共和国行政强制法》、《上海市拆除违法建筑若干规定》等规定报经区人民政府责成有关部门强制拆除，亦未履行上述法律法规对实施强制拆除行为的程序规定，即对上诉人场地内的建筑及相关设施实施拆除，应予确认违法。二审审理中，各方当事人对原审第一项确认被上诉人拆除涉案房屋及相关设施行为违法的判决亦无异议，本院依法予以确认。
《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。对于上诉人主张的相关公司财物损失及办公物品损失，原审根据上诉人提供的视频、照片等证据，经审查认定被上诉人未尽清点核对、妥善保管义务并无不当，被上诉人亦自愿赔偿上诉人上述损失125,050元，本院予以确认。对于上诉人主张的房屋损失及场地损失，经审查，各方当事人对涉案被拆除房屋未取得规划许可的事实无争议。上诉人认为该房屋系合法建造的意见，缺乏依据，本院不予支持。原审法院认定被上诉人应对其违法强制拆除致上诉人建筑、装潢材料及辅料等损失进行赔偿，并综合考虑房屋建筑面积、场地设施构成等因素，酌定被上诉人对上诉人房屋损失（包括房屋及装修）赔偿60万元、对场地损失酌定赔偿20万元，并无明显不当。对于上诉人在原审中提出的其他赔偿请求以及要求被上诉人恢复对上诉人码头的供水、供电等请求，均缺乏相应的事实根据和法律依据，原审法院的认定意见亦无不当。故对上诉人的相关主张，本院难以支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海胜书建材有限公司负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 姚佐莲
代理审判员 刘智敏
代理审判员 宁 博
二〇一七年三月一日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……