海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第235号
上诉人（原审第三人）董进伟。
委托代理人陈正伟，海南唐海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）董国荣。
委托代理人张雪宇，海南祥瑞律师事务所律师。
原审被告三亚市人民政府。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人邓智强。
上诉人董进伟因被上诉人董国荣诉其及原审被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）颁发集体土地房屋权证一案，不服三亚市中级人民法院2015年6月10日作出的（2014）三亚行初字第81号行政判决，于2015年7月7日通过原审法院向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：三亚市政府于2013年5月27日根据董进伟的申请，为其颁发三集土房（2013）字第00543号《土地房屋权证》（以下简称00543号土地房屋权证）。
原审查明，董国荣与董进伟的父亲系同胞兄弟。现争议地位于三亚市凤凰镇桶井坡村公路北边，面积约500平方米。该地原属荒地，由董亚天（董国荣父亲、董进伟爷爷）于60年代开始使用，原先建有茅草房，由董亚天家庭共同居住。在家庭共同居住期间又于70年代将茅草房翻建成面积约70平方米的瓦房，同样由董亚天家庭共同居住。董国荣父亲董亚天去世后，董国荣迁居他所，原房屋由董国荣母亲和董进伟一家共同居住。董国荣母亲去世后，董进伟一家也约于1998年搬离原房屋另居他所，目前该房屋并无人居住。由于原房屋和宅基地没有确权，后董国荣与董进伟一家因该房屋、宅基地的权属发生争议，一直未能得到妥善处理。2012年7月10日，原凤凰镇桶井村委会为董进伟出具《宅基地使用权和房屋所有权来源证明》，其内容为：2000年6月，经村委会同意划给董进伟一块坐落在桶井村委会坡村小组的宅基地，面积175平方米。请给予办理确权登记手续。三亚市政府根据该证明，于2013年5月27日根据董进伟的申请，在原宅基地中划出一块宽10米、长17.5米，面积175平方米的宅基地，并为董进伟颁发了00543号土地房屋权证。
原审认为，本案主要争议焦点有两个：一、董国荣是否具有原告诉讼主体资格；二、三亚市政府给董进伟颁发00543号土地房屋权证的行政行为事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。
一、关于董国荣是否具有原告诉讼主体资格问题。因董国荣系董亚天的儿子，原争议房屋及宅基地从60年代起一直由包括董国荣在内的董亚天家庭建设、居住使用，董亚天夫妇去世后，董国荣无论是作为共有人还是继承人，对争议房屋及宅基地均有利害关系。三亚市政府于2013年5月27日将原宅基地范围中175平方米的土地确权给董进伟并为其颁证，董国荣作为利害关系人，有权依《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定提起诉讼。故董国荣具有本案原告诉讼主体资格。
二、关于三亚市政府给董进伟颁证行政行为事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。因原房屋和宅基地没有确权，董国荣与董进伟一家因该房屋、宅基地的权属发生争议，一直未能得到妥善处理。虽然2012年7月10日，原凤凰镇桶井村委会为董进伟出具《宅基地使用权和房屋所有权来源证明》，但该证明的内容与争议地权属来源的实际情况相悖，不能作为董进伟取得争议地权属的证据。依原国土资源部于2007年12月30日颁发、2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项的规定，在土地权属争议未解决之前，应不予登记。三亚市政府对董国荣和董进伟之间存在权属争议的土地，在权属争议未解决之前予以登记并给董进伟颁证的行政行为，属主要证据不足、程序违法、适用法律不当。
综上，三亚市政府于2013年5月27日为董进伟颁发00543号土地房屋权证的行政行为主要证据不足、程序违法、适用法律不当。案经该院审判委员会讨论决定，遂依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决撤销00543号土地房屋权证。案件受理费50元由三亚市政府负担。
上诉人董进伟上诉称，一、原审判决认定事实不清，颁证土地不存在权属争议。（一）董进伟的颁证土地与董国荣主张的老宅占地是两块地，两者仅是相邻关系，不是包含关系，颁证土地并未包含在董国荣主张的老宅基地范围内。（二）三亚市政府给董进伟颁发土地房屋权证是基于董进伟的农村集体经济组织成员的身份，而不是对于老房的继承关系。董进伟是桶井村委会的原籍居民，在本村没有建房居住过，经桶井村委会讨论决定，给董进伟划拨了涉案宅基地，土地权属来源是清楚的。董进伟的爷爷董亚天确实在坡村留有一块宅基地，一直未进行遗产分割，但并不是本案颁证土地。（三）董国荣没有证据证明其对颁证土地享有权利，原审判决认定颁证土地存在权属争议没有事实依据。二、原审判决适用法律错误。本案并不存在权属争议，原审判决适用《土地登记办法》第十八条第一项的规定错误。三、原审判决遗漏重要事实，原审判决未对董国荣及其子女已经分得宅基地的情况进行调查和说明。董国荣及其子女已经在坡村分得五块宅基地，根据“一户一宅”的原则，董国荣不应当再享有其他宅基地使用权。原审判决遗漏该事实，显然属认定事实不清。综上，请求撤销原审判决，发回重审。
被上诉人董国荣答辩称，一、颁证土地包含在董进伟爷爷也就是董国荣的父亲董亚天遗留下来的宅基地范围内，董进伟自身在另一民事侵权案件中，已承认该事实。原审法院也组织各方进行现场勘查，对争议地的位置进行指认和测量，并有各方的签名。经过现场测量后的争议地大约有500平方米。二、包含颁证土地在内的涉案土地确实存在权属争议，董国荣和董进伟已经多次找村委会进行调解，也向有关部门反映过，董进伟另案提起的民事诉讼，对此也可予以印证。三、涉案土地上有董国荣及董进伟的祖宅，虽然农村宅基地不能继承，但房屋可以继承，依照地随房走的原则，董亚天留下了的宅基地是可以依法继承的，原审适用法律正确。四、董进伟在同村及其他村均有宅基地，董国荣在二审中提交的照片以及原审中提交的《建房申请书》可以证实。三亚市政府未经调查就给董进伟颁发土地房屋权证，违反了我国“一户一宅”的法律规定。而董国荣除了老宅基地，没有其他宅基地，也没有建房。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告三亚市政府述称，一、三亚市政府给董进伟颁证，系基于董进伟集体成员的身份申请颁证，并且董进伟提供了集体经济组织出具的土地来源证明材料，三亚市政府才依法确权登记。三亚市政府颁证过程经过指界、公告等程序，颁证程序合法。二、原审判决认定颁证土地存在权属争议，但未提供任何证据证明颁证之前存在权属争议。董国荣主张其对颁证土地有继承权，但未提供相关证据予以证实，也没有证据证明双方存在继承权争议。三、董国荣主张的祖上宅基地与颁证土地并无交叉和重叠，二者仅存在地理意义的相邻。此外，三亚市政府给董进伟颁发涉案土地房屋权证的宅基地面积为175平方米，未超过国家规定的标准。四、董进伟与董国荣如对祖屋及宅基地有争议，依法应当提起民事诉讼，而不是对不属于祖宅的其他土地颁证行为提起行政诉讼。综上，请求撤销原审判决，发回重审。
董国荣在二审中提交两份证据，一是八张照片，除一张是董国荣、董进伟的祖屋外，另外七张均不是涉案土地的照片。经庭审质证，董进伟认为除了祖屋的照片外，其他照片与本案没有关联；三亚市政府认为这些证据不属于新证据，不应当予以采信。本院认为，祖屋之外的照片与本案都没有关联性，且是董国荣无正当理由在二审中提供，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款有关“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，对董国荣在二审中提供的祖屋之外的照片，不予接纳。祖屋照片与本案具有关联性，对其证明效力可以予以确认，可以证明老屋的现状。二是王春青于2015年10月13日出具的《证明》，用于证明涉案争议土地属于董亚天遗留下来的家庭祖宅。经庭审质证，董进伟对该《证明》证明内容有异议；三亚市政府认为该《证明》不是新证据。本院认为，因该份《证明》是董国荣无正当理由在二审中提供，且董国荣也未申请证人王某出庭作证，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款有关“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，对该份《证明》不予接纳。
二审中，董进伟及三亚市政府对原审认定的事实提出两点异议：一、对原审认定的争议地面积为500平方米有异议。经审查，原审认定争议地的面积500米是涉及老宅用地的面积，而本案的颁证土地为175平方米。因此，原审认定争议地的面积500米不当，二审予以纠正。董进伟及三亚市政府的该异议成立。二、对原审认定的“由于原房屋和宅基地没有确权，后董国荣与董进伟一家因该房屋、宅基地的权属发生争议，一直未能得到妥善处理”有异议。董进伟和三亚市政府认为颁证的宅基地在颁证之前并未发生过权属争议。经审查，现有证据不能证明该事实，对该部分事实，本院不予确认。
二审经现场勘查查明，颁证土地目前是空地。颁证土地的北侧有两间瓦房，双方当事人均认可是其祖屋。祖屋东西两边都建有围墙，西面围墙一直延伸到路边，东面围墙仅存一小段。颁证土地座落在祖屋南面，介于东西两道围墙之间，其北边界线距离祖屋大约有七八米。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案主要审查三亚市政府给董进伟颁发00543号土地房屋权证的行为是否合法。根据案件查明的事实，颁证土地的北边是董国荣、董亚伟等人祖屋，该祖屋原来由董亚天（即董国荣的父亲、董进伟的爷爷）家庭管理使用，董国荣和董亚伟的父亲作为家庭成员都曾在祖屋及其所占生活用地范围内居住使用过。颁证土地位于董国荣、董亚伟等人祖屋的南面，东西两侧围墙之间，其北边界线距离祖屋约有8米左右。三亚市政府在未查清颁证土地是否在董国荣、董亚伟等人祖屋的用地范围内及所在村集体是否已收回该地块使用权的情况下，直接将其颁证给董进伟，该颁证行为事实不清，依法应予撤销。原审判决撤销该颁证行为并无不当。综上，原审判决认定基本事实清楚，判决结果并无不当。董进伟的上诉请求及理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人董进伟负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 冯 坤
审判员 朱望锋
审判员 黄胜敏
二○一五年十一月二十三日
书记员颜恺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。