河北省隆化县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）隆行初字第5号
原告围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第六村民组。
代表人李秀清，住围场镇前进村。
原告围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第十七村民组。
代表人陈海龙，住围场镇前进村。
委托代理人杨景华，北京京坤律师事务所律师。
委托代理人郭江威，北京新翰律师事务所律师。
被告围场满族蒙古族自治县人民政府，住所地：围场满族蒙古族自治县围场镇木兰中路263号。
法定代表人甄毓敏，县长。
委托代理人王树森，围场满族蒙古族自治县国土资源局围场镇国土所所长，围场满族蒙古族自治县。
委托代理人王树伟，围场满族蒙古族自治县国土资源局案件审理股股长。
第三人承德佰宜房地产开发有限公司，住所地：隆化县隆化镇安洲街23号。
法定代表人全晓莉，董事长。
委托代理人王树国，河北王树国律师事务所律师。
原告围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第六、十七村民组（以下简称第六、十七村民组）不服被告围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府）为原围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证，向承德市中级人民法院提起行政诉讼，承德市中级人民法院作出行政裁定，将本案移交我院审理，本院于2015年1月30日立案后，于2015年2月2日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，因承德佰宜房地产开发有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知该公司作为第三人参加诉讼。因二原告要求撤销的本案被告颁发给原围场县水利局构件厂的950175号国有土地使用证与本院受理的（2015）隆行初字第6号案件中被告颁发给围场县宏旭建材有限责任公司的20010072号国有土地使用证属于被告作出的同类行政行为发生的行政案件，故本院决定两案合并审理。本院依法组成合议庭，于2015年7月1日公开开庭审理了本案。原告第六、十七村民组代表人李秀清、陈海龙及其委托代理人杨景华、郭江威；被告围场县政府法定代表人甄毓敏的委托代理人王树森、王树伟；第三人承德佰宜房地产开发有限公司法定代表人全晓莉的委托代理人王树国到庭参加诉讼。被告法定代表人甄毓敏、第三人法定代表人全晓莉经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。该案报经河北省高级人民法院批准，同意本案延长审理期限三个月。
被告于2015年2月10日向本院提供如下证据：
1、被告调查刘某的询问笔录一份，拟证明水利局构件厂征地建厂是1974年，征地7.2亩。从1974年以来对该宗地没有主张过权利。第二次征地18.58亩，补偿三台多级泵、三台电机，村民们认为1986年7月28日征地补充协议是假的，但没有相关证据证明此事。2、信访事项答复意见书一份，拟证明1974年征地7.2亩，第二次征地18.58亩，已进行实物补偿，片地面积与实际占地面积和土地证核载面积一致。依据相关规定对刘某所反映问题认为没有法律依据，不予支持。3、送达回证和张贴信访答复现场照片，拟证明已送达信访答复意见书并张贴。4、行政复议申请书，拟证明继刘某之后李秀清、陈海龙提出复议申请要求撤销950175号、20010072号国有土地使用证。5、提出答复通知书二份，拟证明市政府同意受理其复议申请。6、承德市人民政府行政复议决定书，拟证明复议决定维持了被告颁发的950175号、20010072号国有土地使用证。7、为围场县水利局构件厂核发950175号国有土地使用证的土地登记申请书、地籍调查表、指界委托、法人代表身份证明及征地补充协议各一份，拟证明为水利局构件厂核发950175号国有土地使用证的登记情况。8、围场满族蒙古族自治县人民政府（批复）围政复（2000）36号和2001年重点工商企业改革安排意见表，证明县政府对构件厂完善民营企业改革的具体安排意见和实施方法。9、中共围场满族蒙古族自治县委围字（2001）25号关于印发自治县2001年工商企业改革实施意见的通知一份，拟证明十三个重点转制企业水泥构件厂是其中之一。10、围体改字（2001）8号关于同意成立宏旭建材有限责任公司的批复一份，拟证明批准成立围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司。11、企业国有资产注销产权登记表，拟证明经国有资产管理部门注销水泥构件厂国有资产登记的办理审批情况，同意转制。12、土地登记申请书、审批表、地籍调查表、国有土地使用权变更协议、法人代表身份证明、指界委托书、对这宗地收取费用的报告表，证明按县政府批复将水泥构件厂使用的国有土地使用权变更至宏旭建材有限公司，是按有关文件规定依法进行的土地登记。13、围土储委纪（2013）第2号围场满族蒙古族自治县土地储备委员会会议纪要、国有土地使用权收购补偿协议、国有土地使用权收购审批表各一份，拟证明对四宗地进行收储，其中有宏旭建材公司的土地。14、围发（1987）29号中共围场县委员会文件一份，拟证明清理发证的时间界限和发证的申请、条件、政策界限等，通过这个文件核发的950175号土地使用证。15、围场满族蒙古族自治县人民政府围政（1994）37号通知一份，拟证明该通知是对1978年第29号文关于清理发证相关规定的细化，阐明了1978年12月31日《中华人民共和国土地管理法》颁布实施以前非农业建设用地，经乡、镇、村审核无误的承认现状，予以注册登记，核发土地证书，凡在1987年1月1日土地管理法颁布实施以后的各类非农业建设用地一律以批件为准。
被告提供的法律依据：
原国家土地管理局颁布的关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条。
原告诉称，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证所占用的土地系原告（原老六组）的土地，与原告有法律上的利害关系，原告认为，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证的具体行政行为存在违法行为，侵害了原告的合法权益，该具体行政行为应予撤销，具体理由如下：一，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证所占用的土地系原告的农民集体土地，没有经过法定的征收程序变为国有土地，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证显然是违法的，请法院查清原告的集体土地是如何变为国有土地的。二，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证违反《国家建设征用土地条例》第八条等有关规定，按当时有关规定，征用其他地区耕地、园地三亩以上，林地、草地十亩以上，其他土地二十亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准。因原告的土地是耕地、园地，即使水利局构件厂占地有所谓县政府批准，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证也是违法的。三，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证违反了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的有关规定。该条规定：“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权”。然而，在围场县水利局构件厂没有任何合法征地批文违法占用原告18.58亩土地的情况下，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证，显然是违法的。尽管有未经证实的所谓1986年7月28日围场县水利局与围场镇前进村签订的征地补充协议，征用原告18.58亩土地，假如这一事实存在，所谓征地行为也是违法的，其理由是：l、水利局不是一级政府，无权征地，2、假如前进村签字，也不能代表原告即当时的老六组。因为三级所有队（组）为基础，老六组是最基层的集体经济组织，享有土地等财产所有权，没有老六组全体成员同意并授权组长签字，任何有关处分老六组集体土地的行为都是无效的。至于1974年5月占用原告的7.2亩土地，原告也未见到合法征地手续。综上所述，被告为围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证的具体行政行为违法，请予以撤销，以维护原告的合法权益。
原告提供下列证据：
1、信访答复意见书，拟证明意见书是真实的，这份证据证明发证的具体行政行为存在，另外说明占用老六组的土地，证明与原告有利害关系。2、被告提供的第7号证据中的地籍调查表，证明土地是前进村六组的，原告有主体资格。3、承德市人民政府承政复决字（2014）第108、第109号复议决定书二份，拟证明原告有主体资格，被告作出的两个行政行为存在。
被告辩称，1974年5月，原围场县水利局建设水泥构件厂时，经县政府同意征用围场镇前进村土地7.2亩（批文为1974第51号）。1986年7月28日双方签订征地补充协议，征用围场镇前进村荒地18.58亩，经甲乙双方协议，乙方围场县水利局补给甲方多级泵三台，电机三台，每套单价1582.80元，合计4748.40元，征地范围土地坐落制药厂北边，东至六队房基地，西至便道自己院坪，南至制药厂坪（伙墙），北至自己院坪，东至总长152.23米，宽106.97米，外加一块三角地，合790.88平方米，总面积17181.25平方米，折合25.78亩。1995年6月28日，围场满族蒙古族自治县水利局构件厂持1986年7月28日双方签订的征地补充协议申请土地使用权登记，县政府依据中共中央（1986）7号文件精神和中共围场县委员会围场县人民政府《关于清理非农业占地和发证工作的几项规定》（围发（1987）29号）第一条、第四条、第七条和围场满族蒙古族自治县人民政府《关于认真做好非农业建设用地初始登记和发证工作通知》（围政（1994）37号）及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条的规定，为原县水利局构件厂依法进行初始登记，核发了950175号国有土地使用证。综上，一、依据《确定土地所有权和使用权的若干规定））第十六条、第五十六条以及围发（1987）29号、围政（1994）37号文件规定，确定国有土地使用权，核发国有土地使用证，程序合法。二、依据1982年《国家建设征用土地条例》第八条审批标准及权限的规定，没有超过法定标准和审批权限。三、依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条，有下列情形之一的属于国家所有，签订过土地转移等有关协议的、经县级以上人民政府批准使用、进行过一定补偿或安置劳动力的。1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年土地管理法开始实行止全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用农民集体土地，依着有关规定进行了清查处理后，仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。因此，被告颁发的950175号国有土地使用证权属来源合法、四至清楚、面积准确，证据充分，程序合法，适用法律准确，请求隆化县人民法院依法驳回原告诉讼请求。
第三人述称，一、第三人是根据经隆化县人民法院送达参加诉讼通知书作为第三人参加诉讼。二、第三人取得土地使用权的过程：2014年1月8日，第三人通过公开竟价取得2013年70号国有建设使用权，并于2014年1月17日与围场县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，2014年3月20日，被告为第三人颁发了2014年第0917号国有土地使用权证书，但是本案二个行政行为项下的土地是不是包括在第三人以出让方式取得的土地范围内需要庭审中查明。三、第三人认为二原告与涉诉行为没有利害关系，不符合诉讼主体资格，根据原告的诉称及被告的答辩，土地原始权利人是前进村委会，因为是前进村委会与水利局签订的合同，原始的权利人是前进村委会还是老六组，原告没有证据证明是原权利人，就与本案没有利害关系，原告有证明利害关系的义务，原告也没有证据证明现在的原告是原来老六组分立出来的。四、原告提出的请求已过了法定时效期。五、根据被告的答辩，第三人认为涉诉的行政行为，不存在可撤销情形，应予以维持。六、第三人认为水泥构件厂经过改制名称变称为宏旭建材公司，请法庭考虑是否要求宏旭公司参加诉讼。七、第三人取得土地使用权，是一种民事行为，出让方虽然是政府，但是是一种等价有偿的买卖行为，这种民事行为产生的结果，已经过确权登记，登记在第三人名下，所以第三人取得土地使用权的行为是符合民法和物权法的善意取得。
第三人向本院提供如下证据：
1、成交确认书一份。2、国有建设用地使用权出让合同一份。3、围国用2014年第0917号土地使用权证书一份。以上证据拟证明第三人取得了该国有土地的使用权。
原、被告及第三人质证意见：
原告对被告提供的证据1有异议，认为与本案没有关联性，是不是刘某本人签字不清楚。对证据2认为可以证明具体行政行为存在，原告与本案有利害关系，可以看出征地占用的是原告的土地，对其他内容不认可。对证据3至5无异议。对证据6有异议，认为因为复议决定错误，所以原告才提起行政诉讼。对证据7，因为是复印件，原告没有看到原件，对真实性有异议。对该证据中的征地补偿协议有异议，一、对真实性有异议，是不是前进村村委会盖的章，前进村负责人的签字是不是本人签字，没有其本人的说明。二是对于协议的合法性有异议，水利局不是人民政府，征地协议是无效的。三、三级所有队为基础，现在村民组才享有土地所有权及财产权，所以前进村无权签字。对该证据中的地籍调查表，对坐落的土地位置写明是在前进村六组予以认可，说明土地是前进村六组的，该表中没有原告方的指界，原告对此不认可。证据8至11，认为与本案没有关联性。对证据12，认为变更登记材料是依据950175号的材料，不具合法性。证据13与本案不具有关联性。对证据14，认为规定的是1982年5月14日以前发生的占地行为，而被告当庭出示的征地补偿协议是在1986年，不适用这个文件，县级人民政府文件不能与国务院颁布的法规相抵触，不具合法性。对证据15认为违反了1986年、1988年的土地管理法，该规范性文件具有违法性。第三人对被告提供的证据7中的征地补充协议，认为可以反应出1974年征用了7.2亩，而实际占用是25.78亩，超占了18.58亩，这个协议是对征用18.58亩的安排，是制定协议的初忠和目的。这个补充协议已表明是荒地，对于土地用途和现状在协议中已明确，按当时的政策，荒地在20亩以内就不需要经过上级批准。对证据8至11，证明宏旭建材公司组织形式进行了变更，实质上是一个主体，说明950175号证与2001072号证是一个证。对证据13，认为第三人所取得的国有土地使用权包括收购宏旭公司的土地，所以第三人与本案处理结果有关，第三人作为第三人参加诉讼合法。对其他证据不发表质证意见。
被告对原告提供的证据1，认为土地坐落在前进村六组，并不能说明土地就是前进村六组的。对证据2至3的真实性无异议。第三人对原告提供的证据1认为，该信访答复意见书中的经调查查明所说的内容与地籍调查表中的内容相矛盾，原告的1至2号证据只能反映出争议土地的位置，并不能证明土地权属。
对证据3，认为行政复议程序不能代替司法机关进行的审查。
原告对第三人提供的证据认为与本案没有关联性。被告对第三人提供的证据无异议。
经庭审质证，本院对原、被告与第三人提交的证据的真实性及合法性予以采信。
经审理查明，原告现要求撤销的被告为原围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证中的土地座落在围场满族蒙古族自治县围场镇前进村，1974年5月，原围场县水利局依据51号批文征用前进村土地7.2亩，1986年7月28日，原围场县水利局与围场镇前进村又签订了征地补充协议，补征荒地18.58亩，围场县水利局以多机泵三台，电机三台（计合款4748.4元）进行实物补偿。以上征用的土地，用于建设水利局构件厂。1995年6月28日，围场县水利构件厂向围场县土地管理部门申请土地登记，登记记载，土地座落为围场镇土字街，权属性质为国有土地使用权，土地用途为工业用地，面积为17388.33平方米，四至为：东至本宗院墙外皮，南至制药厂北墙基外皮，西至本宗院墙基房西墙基外皮，北至本宗院墙外皮。被告为围场县水利局构件厂颁发了证号为950175号的国有土地使用权证。2001年7月8日，围场满族蒙古族自治县经济体制改革办公室作出围体改字（2001）8号批复，将围场县水利局构件厂变更为围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司。2001年3月，被告所属国土部门为宏旭建材有限责任公司进行了土地变更登记，登记的土地面积为17043.70平方米（计：25.57亩），被告为宏旭建材有限责任公司颁发了证号为20010072号的国有土地使用权证。2013年5月7日，围场满族蒙古族自治县土地储备委员会围土储委纪（2013）2号会议纪要内容记载，将原围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司的国有土地使用权进行收购，收购土地面积17043.70平方米（25.57亩）。2013年5月8日，围场满族蒙古族自治县土地储备中心与围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司签订国有土地使用权收购补偿协议，将该地予以收购。2014年1月8日，第三人通过挂牌出让，竞得该地的国有建设使用权，并与围场满族蒙古族自治县国土资源局签订了成交确认书，2014年1月17日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同，2014年3月20日，被告为第三人颁发了国有建设使用权证。2014年7月，原告小组村民刘某等人到被告所属土地管理部门反映围场宏旭建材有限公司所占宗地的权属问题，2014年8月18日，被告所属土地管理部门对原告小组村民刘某等人作出了信访答复，认为信访人的主张无法律依据，不予支持。原告不服被告为原围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证，向承德市人民政府申请行政复议，承德市人民政府于2014年11月20日作出行政复议决定，维持被告核发的950175号国有土地使用权证，原告不服，于2014年12月22日向承德市中级人民法院提起行政诉讼，承德市中级人民法院作出行政裁定，将本案移交我院进行审理。本案在审理过程中，原告提出管辖权异议申请，我院于2015年4月1日作出行政裁定，驳回原告对本案管辖权提出的异议，原告不服向承德市中级人民法院提出上诉，承德市中级人民法院于2015年4月22日作出行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，原告起诉认为被告为原围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证范围内的土地所有权系原告所有，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，原告系与被告作出的行政行为有利害关系的其他组织，具有本案原告主体资格。虽然原告所在村民组组长未作为代表人提起诉讼，但根据最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。据此原告提起诉讼，符合法律规定。原告在围场满族蒙古族自治县国土资源局于2014年8月18日的信访事项答复时，才知道了被告作出的行政行为的具体内容，原告申请行政复议后并在法律规定期限内提起了行政诉讼，其提起行政诉讼不超过起诉期限。参照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：“六十条公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；…..1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有….”。本案通过庭审中被告提供的围场镇前进村与围场镇水利局于1986年7月28日签订的征地补充协议，可以认定，1974年原围场县水利局构件厂所占的7.2亩土地是依据第51号批文（虽然庭审中被告未能提供该证据，但协议第一条内容能证明双方认可有该事实存在）取得的，1986年，双方又签订了另外18.58亩荒地的转移补充协议，并用实物进行了补偿，被告依据上述规定认定现争议土地属于国有，权属审核清楚，主要证据充分；被告颁发国有土地使用权证时依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定并参照当地县政府有关清理非农业占地和初始登记及发证工作的规范性文件属适用规章正确；被告为原围场县水利局构件厂颁发950175号国有土地使用权证不违反原国家土地管理局1989年11月18日颁布的《土地登记规则》初始土地登记程序的规定，已经对权属来源进行了审查，符合法定程序。综上，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，原告要求撤销被告为原围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证的理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回二原告的诉讼请求。
案件受理费50元由二原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 吴俊平
审 判 员 田凤林
人民陪审员 王尚华
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 闫鹤敏
附页：
一、本案判决适用法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。
二、相关权利义务：
上诉费按照一审判决确定的数额预交。如逾期未递交上诉状或者递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者自动撤回上诉，本判决即发生法律效力。