江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2017）苏0611行初69号原告陆建平，男，1963年2月23日生，汉族，住南通市通州区。被告（原行政机关）南通市国土资源局，住所地南通市崇川区跃龙路32号。法定代表人魏钦稳，职务局长。委托代理人金晔，南通市国土资源局通州湾示范区分局副局长。委托代理人冒国才，江苏洲际英杰律师事务所律师。被告（复议机关）江苏省国土资源厅，住所地南京市建邺区水西门大街58号建邺大厦。法定代表人李侃桢，职务厅长。委托代理人李刚，江苏省国土资源厅工作人员。委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。原告陆建平不服被告南通市国土资源局（以下简称市国土局）国土资源行政处罚及江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）行政复议决定，于2017年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2月27日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月10日公开开庭审理了本案。原告陆建平，被告市国土局的委托代理人金晔、冒国才，被告省国土厅的委托代理人李刚、陈磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年9月19日，被告市国土局作出通州湾国土资罚[2016]15号《行政处罚决定书》，认定原告陆建平未经批准，占用通州湾示范区三余镇广运村运管所北侧土地新建驾校场地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的1000.91平方米土地，限期拆除在非法占用土地上新建的69.4平方米棚房、154.3平方米坡道及936.8平方米水泥固化场地，恢复土地原状；没收非法占用土地南侧64.1平方米水泥固化场地。2.并处罚款人民币14180元（符合土地利用总体规划的2元/平方米，不符合土地利用总体规划的15元/平方米）。被告省国土厅于2017年2月9日作出[2016]苏国土资行复第101号《行政复议决定书》，维持了被告市国土局作出的通州湾国土资罚[2016]15号《行政处罚决定书》。原告陆建平诉称，原告陆建平占用的土地是自家的自留地，该地长年积水无法堆放农作物，原告陆建平为了解决农作物的曝晒及收存问题，于2008年进行了场地硬化。原告陆建平就周边其他村民的违法占地行为进行了举报，被告市国土局未能公平、公正地作出处罚，存在选择性执法问题。请求：1.撤销被告市国土局作出的通州湾国土资罚[2016]15号《行政处罚决定书》；2.撤销被告省国土厅作出的[2016]苏国土资行复第101号《行政复议决定书》。原告陆建平向本院提交了以下证据：1.通州湾国土资罚[2016]15号《行政处罚告知书》。2.通州湾国土资罚[2016]15号《行政处罚决定书》。3.[2016]苏国土资行复第101号《行政复议决定书》，证据1-3证明存在被诉行政行为。4.现场照片7张，证明案涉的土地是低洼地，无法正常耕种和使用。被告市国土局辩称，原告陆建平违法占地行为客观存在，被告市国土局作出的被诉行政处罚决定主体明确、认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当。请求驳回原告陆建平的诉讼请求，诉讼费由原告陆建平承担。2017年3月13日，被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：1.通州湾国土资罚[2016]15号《行政处罚决定书》，证明被诉行政处罚决定主体明确合法、适用依据正确、内容适当。2.通国土资罚[滨]2015020101号《行政处罚决定书》，证明被告市国土局于2015年2月2日对原告陆建平作出行政处罚。3.《关于撤销通国土资罚[滨]2015020101号《的通知》,证明被告市国土局主动撤销了通国土资罚[滨]2015020101号《行政处罚决定书》。4.通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》,证明被告市国土局于2016年2月29日重新下达行政处罚决定书的事实。5.2016年8月17日制作的现场勘测笔录及附图，证明原告陆建平违法占地事实、现场建筑物面积、四至等情况以及勘测笔录的有效性。6.被处罚人身份证复印件、2016年8月17日的勘测定界技术报告、违法用地现场照片、违法用地平面测量成果数据表、责令停止违法行为通知书（回证），证明原告陆建平违法占地的建筑物面积、四至等情况。7.测绘业务项目合同书、测绘单位营业执照、资质证书、测绘员测绘从业资质证，证明被委托测绘的单位及测绘人员具有测绘的从业资质。8.违法线索登记表，证明被告市国土局发现原告陆建平违法占地的事实。9.立案呈批表、询问笔录、通州湾国土资告[2016]15号《行政处罚告知书》、通州湾国土资听[2016]15号《行政处罚听证告知书》、送达回证、原告陆建平2016年9月4日的书面申诉、行政执法人员执法证，证明被告市国土局的行政执法程序合法。10.更正通知书及邮寄回执，证明被告市国土局对通州湾国土资罚[2016]15号《行政处罚决定书》中存在的笔误予以了更正。11.2016年8月30日的违法案件处理决定呈批表，证明行政处罚决定的有效性。法律、法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。被告省国土厅辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告陆建平的诉讼请求。2017年3月10日，被告省国土厅向本院提供了以下证据、依据：1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.行政复议受理通知书及邮寄凭证；3.行政复议答复通知书及邮寄凭证；4.行政复议答复书；5.延期审理通知书及邮寄凭证；6.行政复议决定书及邮寄凭证。以上证据证明行政复议程序合法。法律、法规依据：《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。经庭审质证，原告陆建平对被告市国土局提供的证据的真实性和关联性无异议，但对合法性不予认可。被告省国土厅对被告市国土局所举证据没有异议。原告陆建平对被告省国土厅提供的证据的真实性和关联性无异议，但对合法性不予认可。被告市国土局对被告省国土厅所举证据没有异议。两被告对原告陆建平所提供的证据1-3无异议，对证据4认为无法达到原告陆建平的证明目的。本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其证据效力。两被告提供的证据来源合法，内容真实，予以认定。原告陆建平所举证据4不能成为免于行政处罚的正当理由。经审理查明，2014年11月，原告陆建平未经批准，擅自在位于南通市通州区三余镇广运村运输管理所北侧土地上修建驾校场地。2015年2月2日，被告市国土局作出通国土资罚（滨）2015020101号《行政处罚决定书》，责令原告陆建平退还非法占用的1000.91平方米土地，在接到处罚决定书15日内拆除在非法占用土地上新建的936.8平方米构筑物，恢复土地原状，没收在符合土地利用总体规划的64.11平方米土地上新建的构筑物，并处罚款人民币14180元。2016年1月25日，被告市国土局作出通州湾国土资罚撤字[2016]1号《关于撤销通国土资罚(滨)2015020101号〈行政处罚决定书〉的通知》，自行撤销了2015年2月2日作出的通国土资罚（滨）2015020101号《行政处罚决定书》。同年2月29日，被告市国土局作出通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》，认定原告陆建平未经批准，占用运管所北侧土地修建驾校场地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下处罚决定：1.责令原告陆建平退还非法占用的1000.91平方米土地；2.责令原告陆建平在接到处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用土地上新建的936.8平方米的构筑物，恢复土地原状；3.没收在非法占用土地上新建的64.11平方米构筑物；4.并处罚款人民币14180元。原告陆建平不服，向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月20日作出（2016）苏0611行初72号《行政判决书》，以被诉行政处罚决定事实不清、主要证据不足、程序违法为由，判决撤销了被告市国土局作出的通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》。被告市国土局委托南通市测绘院有限公司对原告陆建平驾校占地建筑及构筑物面积、四至进行现场勘测。8月17日，南通市测绘院有限公司出具通测合字[2016]第020号（45）《陆建平驾校用地勘测定界技术报告》，确认原告陆建平在通州湾示范区广运村运管所北侧用地面积为1000.9平方米,建设棚房面积69.4平方米、坡道面积154.3平方米、固化面积1000.9平方米,其中不符合土地利用总体规划936.8平方米、符合土地利用总体规划64.1平方米。2016年9月2日，被告市国土局向原告陆建平送达通州湾国土资告（2016）15号《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，依法告知原告陆建平违法事实和拟作出行政处罚的理由、依据及依法享有陈述、申辩和听证的权利。9月4日，原告陆建平向被告市国土局提供书面申诉，认为违章是事实，但所占用的土地是自己的责任田，该地低洼少阳光，且女儿没有正式工作，靠该场地糊口饭吃。同时要求被告市国土局对其他违章建驾校的行为和其他违法占地行为进行处理。2016年9月19日，被告市国土局作出通州湾国土资罚[2016]15号《行政处罚决定书》，并于9月21日向原告陆建平送达。原告陆建平不服，于2016年11月12日向被告省国土厅邮寄行政复议申请书，被告省国土厅于11月14日受理，并于同日向被告市国土局发出[2016]苏国土资行复第101号《行政复议答复通知书》，11月21日，被告市国土局进行了书面答复。2017年1月12日，被告省国土厅作出[2016]苏国土资行复第101号《延期审理通知书》，将行政复议的期限延长30日。1月17日，被告市国土局作出《更正通知书》，将通洲湾国土资罚[2016]15号《行政处罚决定书》中第3页第18行“你如不服本处罚决定中关于罚款的决定”更正为“你如不服本处罚决定中关于没收、罚款的决定”。2017年2月9日，被告省国土厅作出[2016]苏国土资行复第101号《行政复议决定书》，并于当日邮寄送达给原告陆建平和被告市国土局。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.被诉行政处罚决定是否合法。2.被诉行政复议决定程序是否合法。关于被诉行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。从上述规定可以看出，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，均应经批准，建设涉及农用地的，还应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告陆建平在2014年12月16日被告市国土局所作的询问笔录及2016年2月5日的听证笔录中均承认在南通市通州区三余镇广运村运输管理所北侧建设驾校所占用的土地未办理土地审批手续，被告市国土局认定原告陆建平所占用土地中不符合土地利用总体规划936.8平方米、符合土地利用总体规划64.11平方米，并由此分别作出限期拆除和没收建构筑物，有具有土地勘测资质的单位和具有勘测资质的人员进行现场勘测的报告为证，原告陆建平未经批准擅自占用农用地建设驾校的违法行为客观存在。故被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。从以上规定可见，当事人在行政程序中依法享有知情权、参与权、陈述权、申辩权、救济权。本案中，被告市国土局在作出被诉行政处罚决定之前经过立案、调查、告知、作出决定、送达等法定程序，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。对照上述法律法规规定，被告市国土局作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在违反土地利用总体规划的非法占用土地上新建的建筑物，恢复土地原状，没收在符合土地利用总体规划的非法占用土地上新建的建筑物，并处罚款的行政处罚适用法律正确，量罚适当。至于原告陆建平提出的被告市国土局存在选择性执法的问题。即便原告陆建平提出的周围许多村民也存在违法用地的情形客观存在，并不意味着法律准许该种行为，也不能成为原告陆建平违法使用土地免予处罚的正当理由。仅是因为过去行政执法力度欠缺，未能一一制止或者处罚，这需要国土部门在今后的执法过程中充分履行职责，加大执法力度，遏制此类违法建设行为的反复发生。事实上，被告市国土局对通州湾的违法占地行为进行处罚也绝非仅此一例，并不存在选择性执法的问题。关于被告省国土厅的行政复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，被告省国土厅在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、延期通知书、作出决定、送达等法定程序，程序合法。综上，原告陆建平未经批准擅自占用农用地修建驾校场地的行为违法，被告市国土局作出的行政处罚决定事实清楚、主要证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当。被告省国土厅的行政复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陆建平的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陆建平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。审 判 长  徐建云代理审判员  巴静涛人民陪审员  赵广明二〇一七年五月十二日书 记 员  倪保晖附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。