湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行终字第32号
上诉人（原审原告）张和规，男，1943年8月2日出生，土家族。
委托代理人罗兴福，湘西自治州武陵法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）吉首市人民政府。住所地：乾州新区世纪大道。
法定代表人李卫国，市长。
委托代理人董艺，湖南董艺律师事务所律师。
上诉人张和规（原审原告）与上诉人吉首市人民政府（原审被告）不履行林权行政登记法定职责一案，均不服吉首市人民法院（2015）吉行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人张和规及其委托代理人罗兴福，上诉人吉首市人民政府委托代理人董艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，1984年，根据土地承包有关政策规定，被告吉首市人民政府给原告张和规颁发了《土地使用证》，该证登记情况与《白果坪村二组耕地承包、自留山到户表》中张和规的耕地承包、自留山到户内容一致。原告的《土地使用证》上登记了荒山矮老山1.5亩、庄老山8.5亩。2010年进行新一轮的集体林权制度改革时，被告未将原告《土地使用证》上登记的荒山矮老山1.5亩、庄老山8.5亩登记发证。据此，原告向被告提交了登记发证的书面申请，但被告在原告起诉前未作出处理决定。原告认为其合法权益受到侵害，故向本院提起行政诉讼。
原判认为，《中华人民共和国行政诉讼法》目的之一是监督行政机关依法行使职权。本案中原告张和规因林权问题向被告提出了登记的申请，被告应当依法履行其法定职责。然而被告至今对原告申请未作出处理。现原告提起行政诉讼，要求被告履行法定职责理由成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（三）项之规定，判决：责令被告吉首市人民政府在60日内履行法定职责，依法对原告张和规的林权进行登记。案件受理费50元，由被告吉首市人民政府承担。
上诉人张和规（原审原告）不服一审判决上诉称：一、原审法院对被上诉人在林权登记发证中违法滥作为行为没有遵法予以判决，请求二审法院依法作出确认其违法的判决。本案确凿的事实证据——《白果坪村二组耕地承包自留山到户表》档案的记载事项证明：1984年8月10日吉首人民政府为白果坪村二组19户土地承包户颁发的《土地使用证》中的记载事项，与上列《档案》中的记载事项完全一致，三十多年来，全组19户没有任何一户为庄老山承包荒山面积的四至界限发生权属争议。被上诉人利用职权不为上诉人填证登记矮老山1.5亩，庄老山8.5亩两块林地之林权，明显违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条、《中华人民共和国森林法》第七条第二款、《湖南省林权登记管理办法》第十条的规定。原审法院对此没有遵法作出判决，因此，上诉人请求二审法院依法作出判决。二、原审对被上诉人在本案审理期间违法违宪作出的公告行为没有遵法处理，请求二审法院依法作出处理。被上诉人于2014年7月6日以上诉人持有的《土地使用证》中存在林地面积登记错误为由，责成主管部门于2014年9月16日作出了“关于注销土地使用证的公告”。该行为是在本案还未开庭审理前实施的，明显违反了相关法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，并判决被上诉人在林权登记发证中滥作为行为违法。
上诉人吉首市人民政府（原审被告）二审中没有提交书面答辩状，其在庭审中口头答辩称：一、被上诉人吉首市人民政府在处理上诉人林权问题中，不存在违法，是依法依规作出的行政行为。二、同意张和规的第一项要求撤销一审判决的请求，因为吉首市人民政府已经履行了法定职责，无法再为张和规履行颁证的法定职责。
上诉人吉首市人民政府（原审被告）不服一审判决上诉称：一、本案基本情况是：上世纪八十年代“三山变一山”时，因庄老山林地到户时面积没有实际丈量，在庄老山有林地登记的共18户，除了两户登记为8.7亩和4.1亩外，其他16户农户在庄老山林地面积都登记为8.5亩。2010年，进行新一轮的集体林权制度改革，在明晰产权工作中，通过技术人员用1：10000地形图勾绘得出的整个庄老山面积只有12.3亩。因存在争议，吉首市林业部门无法为张和规在内的18户农户办理林权证。二、上诉人已经履行法定职责。被上诉人张和规曾于2012年7月3日向省林改办反映相关情况，省林改办将张和规反映情况转给州林改办，2012年8月1日，市林改办及峒河街道办事处分别以电话和派人上门通知要求张和规配合相关人员一起到实地进行勘界确权，协商解决，但张和规均拒绝参加。由于庄老山林地现有勾绘面积与原“三山变一山”时林地填写面积存在很大出入，并且四至界限不清，无法为18户农户划分。2012年8月7日，市林改办将张和规反映问题和调处结果汇报给省林改处。2013年11月11日，经省林改处业部门两同志及州林改办、市林业局、市峒河街道办事处、白果坪村等多名工作人员到吉首市白果坪村实地查看权属争议地，并召集18户村民开会了解情况，经实地调查吉首市1984年的土地使用证18户都在庄老山有林地，其中16户的登记面积为8.5亩，一户登记为4.1亩，一户登记为8.7亩，而庄老山实际面积为12.3亩（林改时勾图面积），1984年的土地使用证应属于填写错误，需调处好后才能确权发证，并明确对张和规反映的诉求不予支持。2014年4月28日，张和规向吉首市人民法院提起行政诉讼，要求上诉人吉首市人民政府为其补办林权证。为进一步查清事实，市政府组织相关部门及相关人员到白果坪村实地调查，并再次召集了在庄老山有林地的村民了解，村民均认为1984年老证和登记簿存在错误，并一致要求撤销1984年土地使用证。现上诉人正在受理村民要求撤销1984年土地使用证的申请。综上，因1984年的林权登记簿和土地证确有错误，在庄老山登记有林地18户农户之间存在争议，所以根据《湖南省林权登记管理办法》的规定，上诉人已经履行了相关法定职责。一审人民法院判决上诉人履行法定职责，为被上诉人张和规存在争议的林地办理林权证是错误的，请求二审人民法院依法改判。
上诉人张和规（原审原告）答辩称：一、被答辩人上诉“张和规讼争地基本情况”干涉了农村土地承包关系。被答辩人在林改中不以《林权登记簿记载事项》填证登记充分证明被答辩人滥用职权干涉农村土地承包关系的事实清楚。这是被答辩人在本案中滥用职权的事实，答辩人请求二审依法予以作出确认。二、被答辩人以答辩人拒绝参加林地勘界为上诉理由是对法定政府职能形象进行的造谣、诽谤。三、被答辩人已经履行的“法定职责”扰乱了社会秩序。四、原审在2014年10月9日开庭审理被答辩人不作为一案时，对被答辩人该作为案没有进行审理，因此，答辩人于2014年12月15日，起诉了《关于注销土地使用证的公告》具体行为，已经立案。被答辩人及其工作人员在本案中“已履行法定职责”的上列两个具体行政行为违反了宪法和相关法律规定。综上所述：原审认定答辩人于2014年4月28日提起的本案诉讼正处于审理期间，受到了被答辩人于2014年7月6日又责成其主管部门实施的《注销土地使用证的公告》具体行为阻碍。但原审认定的障碍案，在尚未开庭审理的情况下却于2015年6月26日作出了本诉讼案的判决；明显违反了法定程序，其故意违背《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十条中关于原告不撤诉的审判程序规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项关于确认和判决的规定。因此，答辩人向二审请求准许答辩人把上诉的两点具体诉求更改为：1、请求依法撤销湖南省吉首市人民法院（2014）吉行初字第14号行政判决；2、请求依法把本上诉案发回并责令原审法院遵法予以重新审判。
在二审中，上诉人张和规提交一份证据：吉首市政府（2015）2号处理决定，拟证明在其林权登记的过程中市政府又撤销了其土地证，该行为违法。
上诉人吉首市人民政府提交了与张和规相同的证据，即吉首市政府（2015）2号处理决定，其证明目的是：一审判决没有事实和法律依据。
经庭审质证，上诉人吉首市人民政府对上诉人张和规提交的证据质证意见为：因为市政府已经撤销了张和规84年的证，一审判决没有事实和法律依据。上诉人张和规对上诉人吉首市人民政府的质证意见为：对一审判决结果是满意的。
合议庭经审查认为，双方当事人所提交的证据都是吉首市政府（2015）2号处理决定，双方对该证据的真实性没有异议，但各自所证明的目的不一样。该证据系吉首市人民政府在本案二审审理期间作出，与本案被诉行政不作为没有关联性。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院不予采信。
本院经审理查明的案件事实与原判认定的事实一致。
本院二审另查明，一、2014年9月16日，吉首市林业局作出了吉林通字（2014）1号《关于注销土地使用证公告》，对包括张和规在内的共18户所持有的《土地使用证》予以注销。该公告注销行为发生后，张和规不服，已向吉首市人民法院提起行政诉讼。此后，吉首市林业局以主体有误为由，又于2015年6月8日作出了《关于撤销吉林通字（2014）1号文件的决定》，自行撤销了前述公告注销行为。上述行为均发生在本案一审审理期间。二、吉首市人民政府于2015年8月31日（即本案一审判决后、二审审理期间）作出了吉政行决字（2015）2号处理决定，撤销了包括张和规在内的共18户所持有的《土地使用证》。
本院认为，本案争议的焦点主要是吉首市人民政府对张和规提出的林权登记申请是否应当履行法定职责。
本案属于不作为类行政诉讼，对于此类案件的审理，主要审查以下三个方面：一是被诉行政机关是否具有应当作为的法定职责，二是被诉行政机关是否具有不作为的表现发生，三是被诉行政机关的不作为表现是否具有符合法律规定的抗辩理由。关于第一个方面。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”此外，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条对此亦有相同的规定。因此根据上述法律、法规的规定，本案原审被告吉首市人民政府具有进行林权登记的法定职责。关于第二个方面。张和规持有的1984年吉首市人民政府颁发的《土地使用证》中“林木、林地、荒山到户分块登记表”载明：矮老山1.5亩、庄老山8.5亩。2010年进行新一轮的集体林权制度改革时，吉首市人民政府未将张和规上述矮老山1.5亩、庄老山8.5亩两宗林权进行登记发证。此后虽经张和规书面申请要求林权登记，但吉首市人民政府直至起诉时止，始终未对张和规的申请履行林权登记的法定职责。故，其不作为的表现已经发生。关于第三个方面。吉首市人民政府在上诉时称：其已经履行了法定职责，一审判决缺乏事实依据。其主要理由是张和规申请登记的庄老山林地，因18户农户之间存在争议，且相关《土地使用证》已被撤销，因此张和规申请林权登记的主要事实依据已不存在。对此，本院经审查认为：1、关于庄老山林地是否涉及18户农户存在争议，因吉首市人民政府没有提交相关证据予以证实，故本院对该事实不予认定；2、对包括张和规在内的18户所持有的《土地使用证》的撤销登记行为，因其发生在张和规向法院提起行政诉讼之后，故，该撤销行为并不能成为吉首市人民政府不作为的法定抗辩理由。3、张和规申请林权登记涉及两宗地，即矮老山1.5亩、庄老山8.5亩。没有证据证明矮老山林权也存在争议的情况下，因何对该宗地亦没有进行林权登记，吉首市人民政府没有提出具有说服力的抗辩理由。综合上述三个方面，对辖区内林权进行行政登记是吉首市人民政府的法定职责，在张和规提出书面申请要求登记直至其起诉时止，吉首市人民政府没有履行相应的法定职责且缺乏正当的抗辩理由。因此，张和规起诉吉首市人民政府行政不作为的理由成立，依法应予支持。此外，张和规以一审判决没有对吉首市林业局在诉讼期间的公告注销行为作出违法确认为由，提起上诉。由于张和规对该公告注销行为已经单独提起了行政诉讼，且被吉首市人民法院依法受理，故，对该注销行为合法性的认定，应由另案处理。张和规请求在本案中进行认定和判决，没有法律依据，本院不予支持。
此外，在本案审理过程中，吉首市人民政府已撤销了张和规所持有的《土地使用证》。对于该撤销行为，张和规可以通过行政复议和行政诉讼等方式实现救济。但是，鉴于该撤销行为客观上导致了张和规申请林权登记的主要事实依据处于一种效力未确定的状态，因此，再判决吉首市人民政府履行林权登记的法定职责已没有意义。
综上，张和规诉吉首市人民政府行政不作为的理由成立，依法应予支持，但是，鉴于其申请林权登记的主要证据《土地使用证》客观上已处于一种效力不确定状态，故判决吉首市人民政府履行法定职责已无意义。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，判决如下：
撤销吉首市人民法院（2015）吉行初字第14号行政判决；
确认吉首市人民政府不履行林权登记的法定职责违法。
二审案件受理费50元，由吉首市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一五年九月二十一日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。