海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第28号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人林樱子，海南瑞来律师事务实习律师。
被上诉人（原审原告）海南省农垦农业科学研究所。
法定代表人蒋菊生，院长。
委托代理人梁亚荣，海南海大平正律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）因与被上诉人海南省农垦农业科学研究所（以下简称农科所）土地行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第4号行政判决，于2015年2月11日向本院提起上诉。本院于2015年3月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人国土局的委托代理人吴孔军和被上诉人农科所的委托代理人梁亚荣，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：国土局以农科所为行文对象，于2014年10月23日作出海土资龙华字（2014）268号《关于责令限期改正国土资源违法行为的通知》（以下简称268号通知）的行政行为。
农科所不服268号通知，于2014年11月26日向原审法院提起行政诉讼，请求法院：1、撤销国土局作出的268号通知；2、判令本案诉讼费用由国土局承担。
原审判决认定：本案涉案土地位于海口市龙华区城西镇苍西村村委会，土地证号为海口市国用（2004）第0277**号，土地使用权人为农科所，土地面积为819095.71平方米。土地分类面积分别为：园地403892.98平方米，其他农用地169886.24平方米，居民点及独立工矿工地227493.13平方米，交通运输用地17823.36平方米，土地使用权类型为划拨用地。2012年3月30日，农科所与王小弟签订了《土地租赁承包合同书》，将上述土地中的8亩租赁给王小弟使用。随后，王小弟未经批准，擅自将承租的土地建成仓库后于2013年10月27日租赁给海南众志成农业有限公司�存货物。目前该土地上已建设仓库及食堂项目。2014年9月15日，国土局在动态巡查中发现农科所违法用地行为，下达了《协助调查通知书》，要求农科所在收到该通知书之日起三个工作日内，携带有关材料到国土局处接受调查，并于2014年10月21日立案查处。经对涉案土地的违法用地情况进行卫星遥感实测，国土局于2014年10月23日作出本案被诉的268号通知并送达农科所。该通知认定，农科所未经依法批准，擅自将座落在海口市龙华区城西镇苍西村村委会，土地证号为海口市国用（2004）第027730号《国有土地使用证》项下土地中的9234.4平方米土地用于建设仓库及食堂项目。根据城西镇土地利用总体规划和土地利用现状成果，该项目用地不符合土地利用总体规划，现状地类为农用地，其行为构成擅自改变土地用途。依据相关法律法规规定，责令农科所自接到通知之日起20日内改正上述违法行为（即拆除地上建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状），并按实际改变土地用途面积处每平方米30元罚款，共计罚款277032元。2014年10月27日，农科所向国土局作出《关于“关于责令限期改正国土资源违法行为的通知”文件执行情况的报告》，说明涉案土地使用及农科所的情况，并对处罚的土地面积提出异议。由于国土局没有答复处理，农科所遂向原审法院提起行政诉讼。
原审判决认为：本案当事人争议的焦点是国土局作出的268号通知是否合法。经庭审质证后确认，本案涉案的土地性质为国有划拨用地，土地使用权人为农科所。农科所未经依法批准，擅自将涉案用地出租他人修建仓库和食堂，改变土地性质，其行为违反国家土地管理法律法规，构成擅自改变土地用途行为。国土局在发现农科所违法用地的情况下，经立案、调查等程序，将土地使用权人的农科所作为处罚对象并无不妥。农科所作为涉案土地的使用权人，对所使用的土地负有监督管理职责，应在合法的范围内使用土地。因此，涉案土地改变用途的责任应由农科所承担。农科所以涉案用地上的建筑物为承租人所建，应处罚承租人而不能处罚农科所的理由，于法无据，不予支持。本案被诉的268号通知是国土局责令农科所限期改正违法行为的通知，它只是行政处罚过程中的一个程序，不是处罚前的告知，更不是行政处罚决定。国土局在该通知中除责令农科所限期改正违法行为即自行拆除地上建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状外，还并处罚款277032元，已明显超出了责令限期改正的范围，以通知的形式替代行政处罚。况且，农科所对国土局认定的违法用地面积有异议，这涉及到罚款数额的确定，国土局应到现场勘察，进一步明确。由于国土局没有�行处罚事先告知程序即在责令限期改正的通知中作出行政处罚，程序不合法；且处罚内容即违法用地面积有待核实，主要证据不足，依法应予以撤销。综上，农科所起诉的理由成立，予以支持；国土局的辩解与事实不符，不予采纳，依法应予以撤销。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第（1）、（3）目之规定，判决：撤销国土局于2014年10月23日作出的海土资龙华字（2014）268号《关于责令限期改正国土资源违法行为的通知》。诉讼费50元，由国土局负担。
上诉人国土局上诉称：上诉人作出的268号通知，是行政处罚环节中的责令停止、限期改正的程序环节，告知被上诉人违法占地事实，以及将要对其进行处罚的事项，而不是行政处罚决定。被上诉人针对该通知递交的陈述意见，也说明这一点。上诉人通过卫星遥感对涉案违法用地进行实测�并以实测面积确定违法占地面积。没有法律规定上诉人应当组织被上诉人对违法用地面积进行测量。被上诉人也未向上诉人提出违法用地面积的异议。因此，原审判决所述以通知形式替代行政处罚，且未对异议面积现场勘查的理由，于法无据。被上诉人作为涉案划拨用地的使用权人，未经批准将涉案划拨用地租赁给王小弟的行为，符合国土资发（2005）176号《查处土地违法行为立案标准》第一大类第（一）项的立案条件规定。同时，被上诉人在未经依法批准，便在涉案划拨土地上修建仓库及食堂项目，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定。因此，上诉人作出的268号通知，认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。上诉人于2014年9月15日动态巡查时，发现涉案违法用地行为，当场向被上诉人下达《协助调查通知书》，要求其在三个工作日内，携带有关�料到上诉人处接受调查。随后，上诉人开展卫星遥感实测，审查被上诉人的陈述意见等调查。2014年10月21日，上诉人对涉案违法用地行为予以立案。立案后，上诉人依法进行勘察、调查等程序。2014年10月23日，上诉人作出的268号通知，并于2014年10月24日送达给被上诉人。因此，上诉人作出268号通知的程序合法。综上，上诉人作出的268号通知，认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。原审判决认为268号通知属于行政处罚且程序违法是错误的，依法应予纠正。请求二审法院：1、撤销海口市秀英区人民法院作出的（2015）秀行初字第4号《行政判决书》；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、一、二审诉讼费，由被上诉人承担。
被上诉人农科所答辩称：上诉人没有进行询问和现场勘查，仅依据卫星图片认定被上诉人违法用地及面积，就作出268号通知，违反《国土资源行政处罚�法》第十七条、第十八条和第二十二条的规定，认定事实不清，主要证据不足。上诉人作出的268号通知，包含了《国土资源行政处罚办法》第四条规定的罚款和限期拆除的行政处罚内容，应属于行政处罚。但是，上诉人未历经行政处罚事先告知、听证等程序，违反《国土资源行政处罚办法》第三章、第四章和《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的法定程序。综上，上诉人作出268号通知的行为，主要证据不足，程序违法。原审判决认定事实清楚，适用法律法规准确，依法应予维持。请求二审法院：维持原审判决并驳回上诉人的上诉请求。
二审期间，双方当事人均未提交新证据。双方当事人对原审已质证的证据，均未发表新的质证意见，且对原审判决认定的事实无异议。
二审经审理，对原审判决认定的事实予以确认。
二审另查明：上诉人国土局以被上�人农科所为行文对象，作出的268号通知的主要内容如下：“你所未经依法批准，擅自将座落在龙华区城西镇苍西村村委会、证号为海口市国用（2004）第027730号《国有土地使用证》项下土地中的9234.4平方米土地用于建设仓库及食堂项目。根据城西镇土地利用总体规划和土地利用现状成果，该项目用地不符合土地利用总体规划，现状地类为农用地。你所上述行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，已构成擅自改变土地用途行为。依据《海南经济特区土地管理条例》第七十六条的法律法规规定，现责令你所自接到本通知之日起20日内改正上述违法行为（即拆除地上建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状），并按实际改变土地用途面积9234.4平方米处以每平方米30元的罚款，共计罚款277032元。逾期拒不改正的，我局将依法收回土地使用权。”
本院�为：上诉人国土局作出268号通知的内容中，对被上诉人农科所涉案行为的处理内容是“现责令你所自接到本通知之日起20日内改正上述违法行为（即拆除地上建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状），并按实际改变土地用途面积9234.4平方米处以每平方米30元的罚款，共计罚款277032元。逾期拒不改正的，我局将依法收回土地使用权。”据此，该通知包含两方面处理内容：一是限期农科所自行拆除并处罚款277032元；二是倘若农科所不按前述要求自动履行，则将给予更严厉的收地处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，“罚款”属于行政处罚种类之一。而且，行政处罚的相关法律法规，没有责令改正时，可以并处罚款的规定。因此，268号通知限期拆除并处罚款的内容，应属于《海南经济特区土地管理条例》第七十六条规定的行政处罚行为。而其逾期将�法收回土地使用权的内容，目的在于督促当事人自动履行处罚要求，与“逾期将强制拆除”、“逾期将加处罚款”等内容相类似。据此，268号通知，实质是以通知形式进行行政处罚，且罚款数额较大，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定，履行行政处罚事先告知和听证等程序。但是，国土局作出268号通知，并未履行前述程序，依法应予撤销。国土局所诉268号通知不是行政处罚的意见，与该通知对当事人处以罚款的事实不符，本院不予采纳。
综上所述，上诉人国土局的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 山
审 判 员 潘 娜
代理审判员 何 芳
二〇一五年五月十八日
书 记 员 黄河君
附相关法律法规条文：
中华人民共和国行政处罚法
第八条行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关�织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。
海南经济特区土地管理条例
第七十六条国有土地使用者未经批准，擅自改变土地�途的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处以非法占用土地每平方米10元以上30元以下罚款；逾期拒不改正的，由原批准用地的机关收回土地使用权。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法�不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。