江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行终字第55号
上诉人（原审原告）王九华。
被上诉人（原审被告）吉安县公安局。住所地：吉安县城庐陵大道**号。
法定代表人邓卡昕，该局局长。
委托代理人刘辉，吉安县公安局干部。
委托代理人彭胜开，吉安县公安局干部。
上诉人王九华因其诉被上诉人吉安县公安局治安行政处罚一案，不服吉安县法院（2015）吉行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人王九华，被上诉人吉安县公安局的委托代理人刘辉、彭胜开到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年12月20日，吉安县桐坪镇枫冈村委会（以下简称枫冈村委会）进行村民委员会换届选举，在村委会共设三个流动票箱供选民投票，投票结束后由选举工作人员将票箱护送至枫冈小学教室内进行唱票、计票工作。当晚8时许，当唱票、计票工作进行到还剩100余张选票未唱时，王九华以选举委托书事情没说清楚为由，进入唱票、计票会场，阻止正在进行的唱票、计票工作，并与维持选举秩序的枫冈村委会书记王某甲发生争执，在争执过程中与王某甲各执选票两端造成部分选票撕毁，并导致现场秩序混乱，已唱选票和未唱选票混落一地，选举工作被迫中断。吉安县公安局桐坪镇派出所接到报警后，于2014年12月20日受理此案，在对王九华及证人王某甲、王某乙、王某丙、王某丁、王某戊、王某己、王某庚、王某辛、王某壬、王某癸、王某子、王明华调查取证后，于2015年1月15日告知王九华将依《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（五）项之规定对其进行处罚，并告知其有权要求申辩，后于2015年1月16日以笔录形式记录了王九华申辩内容。2015年1月20日，吉安县公安局对王九华作出吉公（桐）决字（2015）0051号行政处罚决定书，决定给予其行政拘留五日的行政处罚，于2015年1月21日向其宣告和送达。2015年1月21日，吉安县公安局将王九华送往吉安县拘留所执行拘留，于2015年1月22日将拘留事宜通知王九华妻子刘凤英，并于2015年1月26日解除对王九华的拘留。
一审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”因此，吉安县公安局对王九华违反治安管理的行为有权作出行政处罚。枫冈村委会依据法律关于村民委员会成员任期的规定进行村民委员会换届选举工作，于2014年12月20日在村委会设立三个流动票箱供选民投票，投票结束后当日统一在枫冈小学教室内进行唱票、计票工作，选举工作不违反《中华人民共和国村民委员会组织法》及《江西省村民委员会选举办法》的规定。王九华诉称枫冈村委会选举工作非依法进行的，不予采信。王九华打断正在进行的唱票、计票工作，在与王某甲争执过程中各执选票两端导致选票毁损，并导致现场选举秩序混乱，选举被迫中断，王九华的行为已构成破坏选举秩序，吉安县公安局据此认定王九华“打断唱票、计票工作”、“致使多张选票损坏、造成选举工作中断”并无不当，其作出的行政行为依据的主要事实清楚。《治安管理处罚法》第二十三条第一款明确规定，破坏依法进行的选举秩序，情节较重的，可以处五日以上十日以下拘留。吉安县公安局认定王九华行为构成破坏选举秩序且情节严重并无不当，其依前述规定给予王九华五日行政拘留的行政处罚不违反法律规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四十二条之规定，吉安县公安局作出的行政处罚行为依法不属于法定行政听证范围，吉安县公安局未举行听证程序不违反法律规定。吉安县公安局在对王九华进行拘留处罚时履行了立案、调查、处罚事先告知等程序，处罚程序合法，王九华的诉讼请求无事实和法律依据，判决驳回王九华的诉讼请求。
王九华不服上述判决，上诉请求撤销。其理由为：1.吉安县公安局作出的行政拘留决定适用的是《治安管理处罚法》第二十三条第（五）项的规定“破坏依法进行的选举秩序的”“情节较重”者。适用此条的前提是枫冈村委会选举是依法进行的。但枫冈村委会的选举显然是违法的。首先，根据《江西省村民委员会选举办法》第二十二条规定，流动票箱只适用于老弱病残这些特殊群体，且要经过村民代表大会讨论决定才能设立，设立后还须张榜公布使用流动票箱投票的村民名单。枫冈村委会所有都是通过流动票箱投票，该投票方式已然违反上述条款；其次，根据《江西省村民委员会选举办法》第二十五条规定，正式投票前，唱票人、计票人、监票人人选要交参加选举的选民举手表决通过，而枫冈村委会的人选是任意指定的；另外，《江西省村民委员会选举办法》第二十八条规定，要召开选举大会，绝大多数选民要在大会上当场投票，票箱要在大会上当众开启，在监票人的监督下公开唱票、计票，而枫冈村委会是关门不准选民进去。一审法院认定该枫冈村委会的选举不违法明显错误。2.一审法院认定“在与王某甲争执过程中各执选票两端，导致选票毁损”的事实错误。一审提供的证人证言中关于上诉人并未故意撕毁选票的证言，一审法院已经采信，说明上诉人并没有撕毁选票，并且吉安县公安局提供的视频截图和现场拍摄照片也不能证明撕毁的选票系上诉人所为。3.吉安县公安局在处理程序上存在违法。根据《行政处罚法》第三十六条的规定，在接到个别村民的投诉后，吉安县公安局没有全面、客观、公正地调查、收集有关证据，而是选择性调查证人，对上诉人提供的证人不予理会。并且没有主动调查枫冈村委会的选举是否依法进行。另外，根据《治安管理处罚法》第一百零七条的规定，吉安县公安局应该告知上诉人有权申请暂缓执行而没有告知，在上诉人主动申请的时候直接予以拒绝了。
吉安县公安局答辩认为，一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请予以维持。其理由为，2014年12月20日晚，枫冈村委会选举委员会依法在枫冈小学教室内进行换届选举唱票、计票工作。王九华在自身得票少的情况下，以选举委托书无效为由打断唱票、计票工作，并强行抢夺计票台上的选票，致使多张选票损坏，造成选举工作中断，其行为构成破坏依法进行的选举秩序。以上事实有王九华的陈述、申辩及证人王某甲、王某乙、王某丙、王某丑、王某戊、王某己、王某庚、王某辛、王某壬、王某癸、王某子、王某寅证人在桐坪派出所制作的询问笔录和现场拍摄图片加以证明，事实清楚。基于王九华的违法行为，依照《治安管理处罚法》第九十四条之规定告知王九华要接受处罚，履行了处罚前的告知程序，并于2015年1月16日以询问笔录的形式记录了王九华的申辩内容，保障了王九华的申辩权利。因作出的行政处罚系行政拘留，不在法定听证范围内，遂依法不予听证。2015年1月20日，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项之规定，依法对王九华作出行政拘留五日的行政处罚，并将处罚决定书送达给王九华。综上，吉安县公安局对王九华的治安处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，处罚公平、公正，应予以维持。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
二审另查明，王九华原系枫冈村委会第八届村委会主任。2014年11月13日，因辖区所属“两委”任期届满，中共桐坪镇委员会和桐坪镇人民政府结合本地工作实际，制定出台桐党字（2014）28号《桐坪镇村（社区）党组织和第九届（居）民委员会选举工作方案》（以下简称《选举工作方案》），对换届选举的相关工作进行了规范。该《选举工作方案》规定：1.各村（居）要成立由党支部书记任组长，有关村干部任成员的换届选举工作领导（指导）小组，加强对选举工作的领导、指导和督查，保证换届选举工作依法有序进行。村（社区）要依法推选产生村（居）民选举委员会，负责组织实施村（居）委会选举工作；2.村委会成员候选人采取“海选”的方式提名产生。“海选”提名由选民直接等额填写提名票，不得委托他人代为提名；3.在村（居）选举时，应当召开选举大会集中投票和设立若干投票站投票，当场领票、写票、投票，集中唱票、计票，当场公布选举结果。村委会选举要严格控制流动票箱的使用，加强对流动票箱的监管。居委会选举不设流动票箱；4.坚持教育在先、警示在先、预防在先，严明换届选举纪律，规范竞选行为，做到不准冲击选举会场、毁损票箱、撕毁选票等“十不准”。对换届选举中的违法违纪行为要加大查处力度，做到发现一起、查处一起。对以贿选等违法手段参选的，一经发现即取消其参选资格，已经当选村（社区）“两委”成员的，取消当选资格。违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚等。枫冈村委会按照《选举工作方案》的要求，成立了枫冈村民选举委员会，由村委会书记王某甲担任主任，王九华、王贵成担任副主任，王积鑫等七名村民担任委员。并在村委会设立了三个流动票箱进行村委会成员候选人“海选”，每个票箱均指定四名选举工作人员负责监管，分工明确，确保公正投票。投票结束后当晚（2014年12月20日）统一在枫冈小学教室内进行唱票、计票工作。
本院认为，《选举工作方案》是中共桐坪镇党委和桐坪镇政府为作好辖区第九届“两委”换届选举工作，根据有关法律、法规，结合本地工作实际制定发布的操作性方案，对辖区内各村（居）组织的“两委”换届选举工作具有约束力。该方案明确规定：村委会成员候选人采取由选民直接等额填写提名票的“海选”方式提名产生，不得委托他人代为提名；村委会选举要严格控制流动票箱的使用，加强对流动票箱的监管。王九华作为枫冈村民选举委员会副主任，对于枫冈村民选举委员会在“海选”过程中不认可委托提名、使用流动票箱等存在异议，认为违法，理应按照《选举工作方案》的要求向桐坪镇换届选举工作领导（指导）小组办公室或挂点联系指导的镇党员领导干部申诉和举报，而不应该在发现自己票数落后的情况下，冲击唱票、计票工作会场，与村民选举委员会主任王某甲发生争执，导致选票撕毁，选举工作中断。吉安县公安局认定王九华的行为构成破坏依法进行的选举秩序，依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项的规定，对其予以行政拘留并无不当。吉安县公安局在2014年12月20日接警后，对王九华本人及王某甲、王某乙等证人进行了调查取证，其调查取证程序并未违反《行政处罚法》第三十六条的规定。且吉安县公安局在对王九华作出行政拘留前，已于2014年11月22日和2015年1月15日分别通过《公安行政案件权利义务告知书》、《行政处罚告知笔录》的形式告知王九华依法享有的权利、应承担的义务及拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据。王九华关于其行为不构成破坏选举秩序、吉安县公安局处罚程序违法的上诉理由，依法不能成立。原审判决维持吉安县公安局作出的行政处罚决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王九华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 山
审 判 员 颜 莉
代理审判员 钟君林
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 罗英秀
附：本案适用的法律条文
《江西省村民委员会选举办法》第八条村民委员会换届选举期间，县（市、区）和乡、民族乡、镇应当成立村民委员会选举工作指导小组，指导本行政区域内村民委员会换届选举工作。村民委员会选举工作指导小组履行下列职责：……（五）受理选举工作中的有关申诉和举报；……
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（五）破坏依法进行的选举秩序的；……
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。……
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……