山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）鲁行终字第128号
上诉人（一审原告）：孟昭来。
委托代理人：朱敬生，山东舜翔律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：济南市槐荫区人民政府。
法定代表人：国承彦，区长。
被上诉人（一审被告）：济南市槐荫区发展和改革委员会。
法定代表人：沈永强，主任。
上述两被上诉人的共同委托代理人：韩文勇，山东舜元律师事务所律师。
上述两被上诉人的共同委托代理人：侯俊顶，山东舜元律师事务所律师。
一审第三人：济南市槐荫区人民政府匡山街道办事处。
法定代表人：汤勇，主任。
委托代理人：董玉红，山东金联合律师事务所律师。
一审第三人：济南市槐荫区匡山街道办事处匡山村村民委员会。
负责人：王万喜，主任。
一审第三人：山东匡山集团有限责任公司。
法定代表人：王万喜，董事长。
上述两一审第三人的共同委托代理人：李守存，山东智点律师事务所律师。
一审第三人：山东匡山房地产开发有限责任公司。
法定代表人：孙兆海，总经理。
委托代理人：庄文飞，山东舜元律师事务所律师。
孟昭来诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区发展和改革委员会（以下简称槐荫区发改委）行政撤销一案，枣庄市中级人民法院于2013年12月5日作出（2012）枣行初字第1号行政裁定。孟昭来不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人孟昭来及委托代理人朱敬生，被上诉人槐荫区政府、槐荫区发改委的共同委托代理人侯俊顶，一审第三人济南市槐荫区人民政府匡山街道办事处（以下简称匡山街道）的委托代理人董玉红，一审第三人济南市槐荫区匡山街道办事处匡山村村民委员会（以下简称匡山村委）、一审第三人山东匡山集团有限责任公司（以下简称匡山集团公司）的共同委托代理人李守存，一审第三人山东匡山房地产开发有限责任公司（以下简称匡山房地产公司）的委托代理人庄文飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：1998年6月，匡山集团公司成立，法定代表人孟昭来。1998年7月，匡山房地产公司成立，法定代表人孟昭来，注册资本1196.56万元，股东包括匡山集团公司及46个自然人股东。其中，匡山集团公司入股资本金为1079.8万元。1999年1月19日，匡山集团公司与孟昭来签订《企业转让协议》，约定匡山集团公司将其全部入股资本金1079.8万元转让给孟昭来。
2002年6月1日，匡山村委向匡山街道请示，请求追回孟昭来所持有的1079.8万元的股份。同年6月3日，匡山街道同意匡山村委会追回孟昭来所持有的1079.8万元的股份的建议，并向槐荫区政府请示。同年6月8日，济南市槐荫区经济体制改革办公室作出《关于同意“山东匡山房地产开发有限公司”集体股权转让还原的批复》（济槐体改办批字（2002）11号，以下简称《被诉11号批复》），其主要内容是：根据区政府“关于山东匡山房地产开发有限公司股权转让问题专家论证会”的论证结果，经区企业产权制度改革领导小组研究，同意收回村集体资产的意见，并尽快到有关部门办理变更手续。孟昭来不服，诉至一审法院。
2002年7月8日，济南市槐荫区人民法院受理了匡山村委诉匡山集团公司、第三人孟昭来股权转让行为无效一案。在8月22日的庭审中，孟昭来的委托代理人对该批复的质证意见是：对其真实性没有异议，但对其效力有异议。9月6日，济南市槐荫区人民法院作出（2002）槐民初字第1663号民事判决，确认匡山集团公司转让给孟昭来1079.8万元股权的行为无效。孟昭来不服一审判决，提起上诉。2003年1月10日，济南市中级人民法院作出（2002）济民二终字第683号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。孟昭来不服二审判决，向本院申请再审。2011年3月8日，本院作出（2010）鲁民提字第189号民事判决，维持济南市中级人民法院（2002）济民二终字第683号民事判决。
另查明：2005年6月27日，济南市槐荫区体制改革办公室被撤销后，其行政职能并入槐荫区人民政府国有资产监督管理委员会。2010年8月27日，槐荫区人民政府国有资产监督管理委员会整建制划入槐荫区发改委。
一审法院认为：一、本案被诉行政行为从作出至原告起诉已超过十年，对于没有证据证明起诉期限耽误不属于起诉人自身原因的，应认定起诉已超过起诉期限。因此，原告孟昭来的起诉已超过起诉期限。二、关于原告的赔偿损失请求，原告可另行主张权利。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼若干解释》）第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定驳回原告孟昭来的起诉。
孟昭来不服一审法院裁定，上诉请求：1、撤回对匡山村委、匡山集团公司、匡山房地产公司的上诉；2、撤销一审法院裁定；3、撤销《被诉11号批复》；4、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：（一）被上诉人作出《被诉11号批复》，至今未送达上诉人，上诉人不知道被诉具体行政行为的内容，亦无法提起行政诉讼。上诉人因涉嫌犯罪于2002年7月18日被限制人身自由，2006年4月29日恢复人身自由后，对受到的不公正待遇多次找有关部门反映，于2009年6月25日才收到民事判决书。2009年7-8月份，在济南市槐荫区人民法院和济南市槐荫区工商管理局档案中才见到《被诉11号批复》。上诉人就本案涉及的事项曾到济南市中级人民法院提起诉讼，该院未予立案，上诉人无奈于2011年4月向山东省高级人民法院起诉。上诉人自2009年7月见到《被诉11号批复》，于2011年4月起诉，未超过2年的法定起诉期限。2、被上诉人关于“上诉人的民事一审委托代理人知道就等于原告知道”的主张不能成立。民事一审委托代理人因受到公安机关审查等原因，未代理完案件就终止了代理，不知去向。上诉人自2002年7月18日失去人身自由至2009年6月25日收到民事二审判决书，一直未见过民事一审代理人，也无法取得联系，被上诉人也未提交证据证明上述期间上诉人与民事一审代理人有过联系。根据《行政诉讼若干解释》第四十三条的规定，不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。故上诉人起诉未超期。3、被上诉人一审关于“民事一审判决书记载了被诉批复并已送达原告，原告应当知道该具体行政行为的内容”的主张不能成立。民事一审判决在“本院查明”中明确表述：济槐体改办批字（2002）11号文的内容为“同意匡山开发公司的集体股权转让还原，将村集体资产收回。”该内容并不等同于《被诉11号批复》的内容（未记载“尽快到有关部门办理变更手续”的内容）。4、《被诉11号批复》涉及不动产，该批复处分的是上诉人依法持有的股权（均为不动产）。本案应适用《行政诉讼若干解释》第四十二条规定的20年的最长起诉期限。（二）被上诉人槐荫区政府应为本案适格被告。（三）《被诉11号批复》没有事实和法律依据，依法应予撤销。（四）《被诉11号批复》的相对人是匡山街道，但处分的是上诉人的股权，侵犯了上诉人的合法权益，故上诉人有权提起诉讼。
被上诉人槐荫区政府答辩称：（一）本案《被诉11号批复》并非答辩人作出，因此答辩人不是本案适格被告。（二）上诉人无本案原告主体资格。（三）上诉人起诉已超过法定起诉期限且无正当理由，一审法院裁定驳回起诉正确。1、上诉人在（2002）槐民初字第1663号民事诉讼时即已知道了《被诉11号批复》的具体内容，于2011年才起诉，已超过2年的法定起诉期限。2、上诉人提出“因被限制人身自由的时间不计算在起诉期限内”，其起诉未超期的主张不成立。首先，本案不属于《行政诉讼若干解释》第四十三条规定的“因人身自由受到限制而不能提起诉讼”的情形。本案上诉人于2002年7月18日被采取刑事强制措施，之后其在法定期限内就（2002）槐民初字第1663号民事判决提出上诉，同样也可以提起行政诉讼。其次，根据相关规定，公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或书面委托以该公民的名义提起诉讼。3、退一步讲，上诉人于2006年4月29日恢复人身自由，其亦未于恢复人身自由后三个月内提起行政诉讼。4、《被诉11号批复》不涉及不动产。（四）《被诉11号批复》具有事实和法律依据。
一审第三人匡山街道述称：（一）《被诉11号批复》不具有可诉性。（二）上诉人起诉已超过法定期限，一审法院裁定驳回起诉正确。（三）《被诉11号批复》合法。
一审第三人匡山房地产公司意见同匡山街道。
被上诉人槐荫区发展和改革委员会、一审第三人匡山村委、匡山集团公司庭前均未提交书面意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：上诉人孟昭来的起诉是否超过法定期限，一审法院裁定驳回上诉人孟昭来的起诉是否合法正确。
针对合议庭确定的审理重点，上诉人孟昭来认为，其起诉未超期。1、2006年4月29日上诉人恢复人身自由后开始向有关部门反映，2009年6月25日收到民事二审判决书，同年在槐荫区工商局才见到《被诉11号批复》。本案《被诉11号批复》作出于2002年6月8日，上诉人于2011年起诉，一审裁定认定起诉超过10年错误。民事案件一审庭审中代理律师对《被诉11号批复》的质证不能视同上诉人本人知晓。2、《被诉11号批复》无事实和法律依据，内容不完整，让人无从判断。被上诉人槐荫区政府、槐荫区发改委认为，1、《被诉11号批复》并非针对上诉人作出，属于政府部门之间内部指导文件，未对上诉人的权利义务产生实际影响，本案不属于行政诉讼受案范围。生效的（2002）济民二终字第683号民事判决已对争议的实质问题上诉人与匡山集团之间的股权转让协议效力问题作出认定（认定为无效）。2、行政诉讼的起诉期限不存在中止、中断的情形。在匡山村委于2002年7月8日提起的确认股权转让行为效力的（2002）槐民初字第1663号民事诉讼中，匡山村委曾将《被诉11号批复》作为证据向济南市槐荫区人民法院提交，在庭审中上诉人的代理人对该文件进行质证并发表了“真实性无异议、效力有异议”的意见。之后上诉人对（2002）槐民初字第1663号民事判决提起上诉，而该判决载明了《被诉11号批复》的内容。因此，上诉人于2002年即知道了《被诉11号批复》的内容，其于2011年提起本案行政诉讼要求撤销该批复，已超过法定起诉期限，且未提供正当理由。3、上诉人于2006年4月29日恢复人身自由，于2011年4月起诉，明显已超过了诉讼时效。4、《被诉11号批复》合法，且不涉及不动产。一审第三人匡山街道办事处意见同两被上诉人。一审第三人匡山村委会、匡山集团公司认为，1、上诉人一方面主张未收到一、二审民事判决，另一方面又承认对一审民事判决提出上诉，前后陈述矛盾。2、本案《被诉11号批复》作出后，匡山街道召集匡山村委开会研究决定根据该批复内容对股权转让提出民事诉讼。该批复属于内部文件，不具有可诉性。一审第三人匡山房地产公司认为，上诉人的代理律师受委托进行民事诉讼，应推定已向上诉人汇报了包括《被诉11号批复》在内的相关案件情况。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。
上诉人在二审庭审中向本院新提交两组证据，第一组证据：济南市槐荫区公安分局经侦大队出具的追缴律师代理费信函一份（后附三张单据）、原山东舜天律师事务所律师马文海出具的《情况汇报并说明》一份，以证明在（2002）槐民初字第1663号民事案件中，因公安机关追缴上诉人孟昭来已经支付给山东舜天律师事务所的律师代理费，导致上诉人与律师之间的民事代理合同终止，代理律师此后没有为上诉人提供法律服务的义务，未收到亦未转交《被诉11号批复》。第二组证据：《征地协议》、《土地有偿转让合同书》、《土地有偿转让补充合同书》各一份，以证明匡山房地产公司的经营范围为不动产开发，经营的主要业务为房地产开发，《被诉11号批复》涉及不动产，上诉人一审中提出的赔偿数额客观真实。针对第一组证据，被上诉人槐荫区政府、槐荫区发改委认为，第一组证据中的信函及单据加盖“舜天律师事务所财务专用章”而未加盖律师事务所公章，不符合证据形式，且该证据亦不能否认上诉人代理律师在民事案件一审庭审中发表质证意见的事实，不能证明上诉人的主张。一审第三人匡山街道质证意见同两被上诉人。一审第三人匡山村委会、匡山集团公司认为，以上证据与代理权无必然联系。《情况汇报并说明》未载明“终止代理”的字样，与实际情况不符（代理律师称无法会见上诉人，但上诉人对一审民事判决不服，在上诉状上签名提起上诉）。一审第三人匡山房地产公司质证意见同被上诉人及其他一审第三人。另认为，《情况汇报并说明》属于证人证言，证人应出庭作证才具有真实性。针对第二组证据，被上诉人槐荫区政府、槐荫区发改委认为，对证据的真实性无异议，对证明对象有异议。三份证据中均未涉及上诉人主张的股权。匡山房地公司或匡山置业股份有限公司的经营行为与上诉人主张的股权无关。一审第三人匡山街道质证意见同两被上诉人。另认为，三份合同涉及的不动产是公司法人资产，但本案不涉及不动产。一审第三人匡山村委、匡山集团公司认为，第二组证据来源不合法，且与本案不具有关联性。一审第三人匡山房地产公司质证意见同两被上诉人及其他一审第三人。经审查，第一组证据中的《情况汇报并说明》虽然形成于一审庭审结束后，但该证据系证人证言，而证人马文海本人未出庭作证且未提供正当理由，故该证据形式上不符合法定要件，且无法证实上诉人的主张。因此，对该证据本院不予采信。其他证据均形成于一审庭审之前，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，且无正当理由未在一审提供，故本院均不予采信。
经审理，本院同意一审法院裁定对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为：
《行政诉讼若干解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过2０年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。本案中，从被上诉人作出的《被诉11号批复》的内容看，其涉及匡山房地产公司的股权转让问题，并不涉及不动产，应适用5年的最长起诉期限。本案《被诉11号批复》作出于2002年6月8日，之后，上诉人因相关刑事案件于2002年7月18日被限制人身自由，直至2006年4月29日恢复人身自由。即使扣除上诉人被限制人身自由的上述期间，从本案《被诉11号批复》作出之日（2002年6月8日），至上诉人于2011年4月20日具状提起本案行政诉讼时，仍然也已超过了前述规定的5年的最长起诉期限。因此，一审法院虽然认定“本案被诉行政行为从作出至原告起诉已超过十年”确有不当，但以超期为由裁定驳回上诉人的起诉，结果正确。
上诉人主张，其直至2009年才知道《被诉11号批复》内容，且期间多次向有关部门主张权利，所以，应从此时计算2年的起诉期限，上诉人于2011年4月提起诉讼并未超期。本院认为，《行政诉讼若干解释》第四十二条规定的5年的最长起诉期限不存在中止或者中断的情形，亦不以当事人知道或应当知道具体行政行为内容的时间作为起算点。而且，上诉人并未提供相关证据证明其于2011年前曾就本案向有关法院提起诉讼，亦未提供相关法律依据证明其向有关部门主张权利属于《行政诉讼若干解释》第四十三条规定的可以扣除耽误期间的情形。因此，对上诉人的该项主张，本院不予支持。
另外，因本案并未进入实体审理，因此，上诉人有关被上诉人作出的《被诉11号批复》违法应予撤销及赔偿的主张，本院不予评判。
综上，一审法院裁定驳回上诉人孟昭来的起诉认定事实基本清楚，适用法律基本正确，依法应予维持。上诉人孟昭来的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
审 判 员 赵 军
代理审判员 于 晶
二〇一四年九月四日
书 记 员 李 倩