浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第198号
上诉人（原审原告）张水根。
上诉人（原审原告）张子年。
上诉人（原审原告）张伟锋。
三上诉人委托代理人毕文强、杜红梅。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人范毅。
委托代理人卢红梅。
被上诉人（原审第三人）杭州余杭经济技术开发区管理委员会。
法定代表人沈世杰。
委托代理人袁少杰。
委托代理人严华。
上诉人张水根、张子年、张伟锋为与杭州市规划局规划行政许可一案，不服杭州市余杭区人民法院（2014）杭余行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月23日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月1日公开开庭审理了本案。上诉人张伟锋，上诉人张水根、张子年、张伟锋的委托代理人毕文强、杜红梅，被上诉人杭州市规划局的委托代理人范毅、卢红梅，被上诉人杭州余杭经济技术开发区管理委员会（以下简称余杭开发区管委会）的委托代理人袁少杰、严华到庭参加了诉讼。案件审理过程中，经报浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2014年9月23日。本案现已审理终结。
杭州市规划局于2009年8月21日向余杭开发区管委会核发地字第200901504003号《建设用地规划许可证》。该《建设用地规划许可证》确定用地单位：余杭开发区管委会；用地项目名称：余杭经济开发区出让地块（08-3）；用地位置：开发区荷禹路西侧，振兴路北侧；用地性质：居住用地、公共设施用地等；用地面积：101670平方米。附图及附件名称：杭州市余杭区建设用地规划许可证附件，1：500地形图一份，图号：附图及附件需与本证一起使用。
原审法院经审理查明：2009年2月12日，杭州市余杭区人民政府以余政发（2009）13号文件对余杭开发区管委会上报的《关于要求批复﹤余杭经济开发区配套商贸居住单元控制性详细规划﹥与﹤余杭经济开发区先进装备制造业启动单元控制性详细规划﹥的请示》进行批复。2009年6月8日，杭州市规划局在《余杭区人民政府（余杭经济开发区出让地块08-3）土地勘测定界图》盖章，同意在图示红线内选址建设，并对具体规划设计条件予以明确。2009年8月10日，余杭开发区管委会就余杭经济开发区出让地块（08-3）土地储备项目向杭州市规划局提出了建设用地规划许可申请，并提交了余政发（2009）13号《关于同意﹤余杭经济开发区配套商贸居住单元控制性详细规划﹥与﹤余杭经济开发区先进装备制造业启动单元控制性详细规划﹥的批复》、余发开（2009）16号《关于余杭经济开发区出让地块（08-3）土地储备项目立项的批复》、配套商贸居住单元（KFQ12）控制性详细用地规划、余杭区人民政府（余杭经济开发区出让地块08-3）土地勘测定界图等材料。杭州市规划局经审查，于2009年8月21日向余杭开发区管委会核发了地字第200901504003号《建设用地规划许可证》，同意余杭开发区管委会在开发区荷禹路西侧、振兴路北侧进行余杭经济开发区出让地块（08-3）土地储备。并明确用地性质为居住用地、公共设施用地等，建设项目需征用、调拨面积为101670平方米。张水根、张子年、张伟锋认为，杭州市规划局核发《建设用地规划许可证》的行为违反法律规定，对申请人提交的材料审查不严，严重损害了张水根、张子年、张伟锋的合法利益，于2009年12月23日向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府于2014年1月23日作出杭政复结转（2014）3号《行政复议决定书》。对杭州市规划局作出的被诉具体行政行为予以维持。张水根、张子年、张伟锋仍不服，诉至原审法院，请求判令：撤销杭州市规划局颁发的地字第200901504003号《建设用地规划许可证》；本案诉讼费用由杭州市规划局承担。
原审法院认为，本案诉争的是杭州市规划局核发《建设用地规划许可证》的具体行政行为。杭州市规划局作为本区城乡规划主管部门，依据《中华人民共和国城乡规划法》和杭政办（2002）7号文件的规定，对本案所涉建设项目用地审核发放规划许可证是其法定职责。本案中，杭州市规划局根据余杭开发区管委会提交的建设用地规划许可申请和立项文件等材料，经审查认为符合余政发（2009）13号《关于同意﹤余杭经济开发区配套商贸居住单元控制性详细规划﹥与﹤余杭经济开发区先进装备制造业启动单元控制性详细规划﹥的批复》、余发开（2009）16号《关于余杭经济开发区出让地块（08-3）土地储备项目立项的批复》、配套商贸居住单元（KFQ12）控制性详细用地规划确定的用地性质和相关规划指标，且和前置选址意见确定的用地规模和用地性质一致，并具有发改部门出具的立项批复，据此核发地字第200901504003号《建设用地规划许可证》，核定了建设用地的位置、面积、允许征用调拨的范围，实体和程序合法。综上，张水根、张子年、张伟锋认为杭州市规划局作出被诉具体行政行为违反法律规定，对申请人提交的材料审查不严以及损害了张水根、张子年、张伟锋的合法利益的主张，因缺少相应的事实证据和法律依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回张水根、张子年、张伟锋的诉讼请求。本案受理费50元，由张水根、张子年、张伟锋负担。
上诉人张水根、张子年、张伟锋上诉称：一、余杭开发区管委会不是建设单位，“余杭经济开发区出让地块（08-3）”也不是一个建设项目，杭州市规划局向余杭开发区管委会核发《建设用地规划许可证》明显违反了城乡规划法。二、杭州市规划局在余杭开发区管委会严重欠缺《建设用地规划许可证》前置条件的情况下作出行政许可属滥用职权。本案中，杭州市规划局是以“土地出让”为名进行的建设用地规划许可审批，但余杭开发区管委会提交的申请材料中却缺少了重要文件：“控制性详细规划”和“土地使用权出让合同”。杭州市规划局提交的证据三，即杭州市余杭区人民政府余政发（2009）13号文件及（KFQ12）控制性详细用地规划图，拟证明作出规划的依据。余杭区政府作出批复所依据的这张附图，“余杭经济开发区配套商贸居住单元（KFQ12）控制性详细规划”，时间显示为2009年8月，晚于批复时间2009年2月12日近半年的时间，也就是说在作出批复时该份图纸还不存在，通过该份证据根本无法证明余杭区政府对什么样的规划作出了批复，而作出用地规划许可首先要审查的就是是否符合控制性详细规划，仅凭这一点，一审法院就应依据其违法的严重程度认定争议行政行为违法。三、杭州市规划局作出涉案建设用地规划许可行为程序违法，侵害了上诉人的知情权、参与权、听证权，违反了《城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等相关法律的强制性规定。根据《行政许可法》及相关法律规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，杭州市规划局在向余杭开发区管委会颁证前没有依法告知上诉人有听证的权利，没有举行听证，属重大的程序违法。对此，一审法院没有作出任何认定。现提起上诉，请求：1、请求依法撤销（2014）杭余行初字第22号行政判决；2、依法改判或发回重审；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人杭州市规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审判决查明的案涉事实是，2009年8月10日，余杭开发区管委会就案涉土地储备项目向杭州市规划局提出建设用地规划许可证的申请，同时提交了涉案项目的立项批复等资料，杭州市规划局依法进行审查后，于2009年8月21日作出地字第200901504003号《建设用地规划许可证》，该许可证的主要内容为：用地单位：余杭开发区管委会；用地项目名称：“余杭经济开发区出让地块（08-3）”；用地位置：开发区荷禹路西侧，振兴路北侧；用地性质：居住用地、公共设施用地等；用地面积：101670平方米。上述认定有杭州市余杭区建设用地规划许可证申请表、杭州市余杭区发展和改革局“余发开（2009）16号”立项批复、杭州市余杭区人民政府“余政发（2009）13号文件”及（KFQ12）控制性详细规划图等证据予以支撑。而上诉人在一审中主张杭州市规划局行政行为违法却没有相应的事实证据和法律依据，故一审法院依照法律规定驳回其诉讼并无不当。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、关于余杭开发区管委会的主体资格，余杭开发区管委会作为余杭区人民政府的派出机构，代表政府作为储备土地项目的主体并无法律禁止。2、案涉区域的控制性详细规划获得批准的时间为2009年2月12日，其早于案涉建设用地规划许可证的作出时间，相关图纸上标注的时间是图纸打印时间，对此杭州市规划局在一审庭审中已予阐明。3、对于上诉人所说的听证权，杭州市规划局已经多次说明，因为一宗建设项目从立项到建成，历经多个行政环节，在本案所涉行政许可之前所经历的环节已经有过公众参与的设置，因此规划法并未规定在作出建设用地规划许可证前应当再举行听证。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人余杭开发区管委会答辩称：一、一审判决认定事实清楚。2009年2月12日杭州市余杭区人民政府作出了余政发（2009）13号文件《关于同意﹤余杭经济开发区配套商贸居住单元控制性详细规划﹥与﹤余杭经济开发区先进装备制造业启动单元控制性详细规划﹥的批复》。同年6月8日，杭州市规划局同意余杭开发区管委会在《余杭区人民政府（余杭经济技术开发区出让地块08-3）土地勘测定界图》图示红线内选址建设，并签章确认。同年8月10日，余杭开发区管委会就案涉土地储备项目向杭州市规划局提出了建设用地规划许可的申请，同时提交了案涉土地储备项目的立项批复等材料。经杭州市规划局审查，于2009年8月21日向余杭开发区管委会核发案涉地字第200901504003号《建设用地规划许可证》。案涉《建设用地规划许可证》对用地单位、用地项目名称、用地位置、用地性质、用地面积等内容予以明确。二、一审判决适用法律正确。依据《中华人民共和国城乡规划法》和杭政办（2007）7号文件的规定，本案杭州市规划局有权就案涉项目的用地核发规划许可证。案涉《建设用地规划许可证》实体内容及核发程序上，符合《中华人民共和国城乡规划法》规定。故上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，两被上诉人的答辩意见，二审庭审中，本案围绕被上诉人杭州市规划局作出的案涉地字第200901504003号《建设用地规划许可证》是否合法的争议焦点进行了质证、辩论。
各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》对建设用地规划许可的申请人的主体资格并无特别限制，上诉人提出的余杭开发区管委会没有申请人主体资格的观点缺乏法律依据。因建设用地规划许可尚不构成直接涉及申请人与他人之间重大的利益调整，可不认定为应当听证的“重大或直接利益相关”的情形。本案余杭开发区管委会因余杭经济开发区出让地块（08-3）项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交余发开（2009）16号《关于余杭经济开发区出让地块（08-3）土地储备项目立项的批复》、余政发（2009）13号《关于同意﹤余杭经济开发区配套商贸居住单元控制性详细规划﹥与﹤余杭经济开发区先进装备制造业启动单元控制性详细规划﹥的批复》等材料。杭州市规划局以余杭区人民政府批复同意的《余杭经济开发区配套商贸居住单元（KFQ12）控制性详细规划》为依据，核定该项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围后，向余杭开发区管委会颁发地字第200901504003号《建设用地规划许可证》，并无不当。张水根等人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张水根、张子年、张伟锋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
二〇一四年九月一日
书 记 员 汪金枝