广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江中法行终字第76号
上诉人（原审原告）：刘焕高，男，住址：开平市金鸡镇。
委托代理人：杨丽明，女，住址同上，系上诉人刘焕高的妻子。
被上诉人（原审被告）：开平市金鸡镇人民政府。住所地：开平市金鸡镇。
法定代表人：周健强，镇长。
委托代理人：梁结彬，广东潭江律师事务所律师。
委托代理人：梁艳娟，广东潭江律师事务所实习律师。
上诉人刘焕高因与被上诉人开平市金鸡镇人民政府（以下简称“金鸡镇政府”）行政赔偿纠纷一案，不服广东省开平市人民法院（2014）江开法行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
2014年5月27日，刘焕高向原审法院提起诉讼，请求判令金鸡镇政府向刘焕高支付经济损失赔偿费人民币20万元。主要事实和理由：（一）刘焕高持有由合法机关（金鸡镇卫计办）发出的准生证。此准生证是由刘焕高经合法手段和正当途径提供金鸡镇政府所需资料和证件获得，且此证许可的胎儿已成功受孕。准生证一旦发放，即产生法律效力，一旦成功受孕，则具有不可逆性。（二）没有任何依据证明刘焕高存在隐瞒身份行为。首先刘焕高填写资料全部真实有效，其次刘焕高的工作单位是为人民服务的地方，因此是无法隐瞒的，再次刘焕高如有意隐瞒必定不会明目张胆的原地被发现怀孕的事实，刘焕高是不知道自己的身份不符合政策，最后计生工作人员应熟悉计生条例，认真做好每一项调查，严格要求刘焕高填好每一项，并有责任和义务告知申请人是否符合生育政策。金鸡镇政府应在申请时告知，而不是事后告知刘焕高不符合政策。从2010年6月1日第一次发证，到2013年7月再次发证有效期至2015年7月，三年多的时间里没有发现不符合，却在小生命孕育了快4个月的时候说取消生育指标，且2013年7月换证的时候金鸡镇政府也没要求填写申请表。（三）金鸡镇政府单位工作人员存在严重工作失误。首先，计生工作人员并没有要求刘焕高填写工作单位一项，既然一个合法的准生证与刘焕高夫妇的工作性质有着重要的关系，计生工作人员既没有要求刘焕高填写也没有进行询问，而将准生证发出，这是金鸡镇政府工作疏忽大意，工作不到位。其次，事后金鸡镇政府工作人员在申请表上补填上刘焕高家庭住址。刘焕高既有填写电话号码，也有家庭住址，要弄明白刘焕高的工作单位金鸡镇政府的工作人员既可以电话询问，或者到家询问，而不是擅自填写，这是金鸡镇政府刻意让申请人蒙冤。如果计生工作人员工作态度更端正，政策更熟悉，业务更熟练，类似事件本可以避免。工作完成后，再定期回顾，这样就能在错发准生证后，很快发现问题，及时予以纠正，避免更大错误。最后，刘焕高2005年至今工作单位没有变动。从2010年6月1日发出的准生证到2013年8月17日即胎儿孕育前，金鸡镇政府有三年的时间可以进行调查核实，而不是在2013年11月27日胎儿孕育3个多月作取消生育指标的决定。因为金鸡镇政府的工作失误，作为父母为了对已经孕育的小生命负责不作补救措施，导致刘焕高工作被辞退。（四）监督管理不善。刘焕高的身份既然是2005年至今属于国家干部，那么根据《广东省人口与计划生育条例》第二章第十二条的规定，上级部门明知申请人的身份性质不允许生二胎，为什么不要求或者提醒刘焕高办理独生子女父母光荣证而是再三的要求刘焕高办理二胎准生证。且该条例第三章第二十四条注明各级人口和计划生育行政部门应当创造条件，指导育龄夫妻知情选择避孕节育措施，一直以来没有人创造条件让刘焕高夫妇知情选择避孕节育措施。综上所述，金鸡镇政府如果审查认真一点，进行定期回顾，真正做到调查核实，或为刘焕高创造条件知情选择避孕节育措施，所在单位定期做好监督管理工作，查环查孕，告知刘焕高属于国家干部身份不允许生二胎，申办独生子女光荣证，而不能错误的引导刘焕高办理二胎准生证。现在准生证已发出，新生命已孕育，怎能说取消就取消。因为金鸡镇政府的工作失误直接导致刘焕高工作被辞退，面临失业的严重效果，已是不可逆的事实，刘焕高认为金鸡镇政府必须为自己造成的事实承担后果给予刘焕高经济赔偿。
金鸡镇政府答辩称：一、刘焕高超过法定诉讼时效提起诉讼，应驳回刘焕高诉讼。金鸡镇政府于2013年11月27日依法作出《关于取消杨丽明、刘焕高夫妇再生育一胎子女的通知》，取消刘焕高再生育一胎子女资格的决定。由于刘焕高拒收，于2013年12月6日留置送达给刘焕高。刘焕高于2014年5月23日提起诉讼，已超过3个月。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，刘焕高超过法定期限提起诉讼，应驳回刘焕高的诉讼。二、刘焕高请求撤销金鸡镇政府作出撤回编号为0783112208000044准生证的行政决定没有法律依据。1、刘焕高自2005年10月进入开平市百合镇卫生院工作，其录用任职是经开平市人事局批准的。根据《广东省人口与计划生育条例》第二十条：“符合本条例规定的再生育条件，但有下列情形之一的，不再安排生育，再生育的按超生处理：（一）夫妻双方均属农村居民，只生育一个子女是女孩，但一方是县级以上组织、人事部门批准录用的人员”的规定，刘焕高不符合再生育的条件。金鸡镇政府取消刘焕高再生育资格是合法的。2、刘焕高在填表申请再生育一胎子女时没有履行如实告知的义务，存在隐瞒工作单位的情况。金鸡镇政府对申请再生育一胎子女人员的审批是按法定程序进行的。刘焕高提交的《再生育一胎子女申请表》没有加具工作单位的意见及盖章，依程序认为为无工作单位，故认定刘焕高及其妻子符合再生育条件，批准刘焕高再生育一胎子女。至2013年11月中旬，金鸡镇政府接到群众举报并经调查核实刘焕高就职于开平市百合镇卫生院，身份是国家干部。金鸡镇政府颁发《计划生育服务证》的行政行为是依申请的行政许可行为，申请人应如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。金鸡镇政府在审查刘焕高提交的申请表已尽了谨慎审查的义务，不存在过错，且符合法律的规定和程序的要求。金鸡镇政府于2013年11月18日约见刘焕高，告知刘焕高不符合再生育资格，并提供方案供刘焕高参考，尽早落实补救措施，但刘焕高不作回应。金鸡镇政府于2013年11月27日作出《关于取消杨丽明、刘焕高夫妇再生育一胎子女的通知》的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。三、刘焕高请求支付经济损失人民币20万元无理无据。国家赔偿责任的前提条件是损害的实际发生，即先有损害，后有赔偿。金鸡镇政府在作出上述通知前已告知刘焕高夫妇迅速采取补救措施，中止妊娠，且其妻子身体受到的损害可以进行补偿。但刘焕高夫妇未采取补救措施。因此，刘焕高即使发生损失也是其自己造成的。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任”的规定，刘焕高请求没有法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：刘焕高的户籍登记住址为广东省开平市金鸡镇XXXXXXXX，户别是农业家庭户口。2005年10月开始到开平市百合镇卫生院工作，2006年7月1日由开平市人事局审批确定为新进人员进入开平市百合镇卫生院工作，至金鸡镇政府作出本诉具体行政行为时刘焕高仍在上述单位工作。刘焕高与杨丽明于2009年8月28日登记结婚，结婚证字号：粤江开结字XXXXXXXXX。杨丽明户籍登记住址及户别性质与刘焕高一致，是于2009年11月16日由广东江门市新会区迁来上述户籍住址。2010年2月5日刘焕高夫妇政策内生育第一胎孩子刘XX，性别：女。刘焕高及杨丽明确认于2014年5月15日生育第二个孩子，性别：男。2010年6月1日刘焕高夫妇向金鸡镇政府递交《再生育一胎子女申请表》，申请理由：符合《广东省人口与计划生育条例》第十九条第（八）项的生育条件，即夫妻双方为农村居民（农业人口），只生育一个子女且是女孩的，可再生育一胎子女。刘焕高确认在递交申请时夫妻双方均没有填写工作单位情况；也没有在现在单位意见栏加盖单位意见；申请书中填写的其他内容和签名真实。上述申请表的村（居）委会意见均由开平市金鸡镇联庆村民委员会盖章同意申请。村（居）负责人司徒XX签名。2010年6月1日经开平市金鸡镇计划生育办公室批准，同意生育。2013年7月18日为刘焕高夫妇换发编号为0783112208000044的《计划生育服务证》。至刘焕高换证取得该《计划生育服务证》时，亦没有如实告知金鸡镇政府其在开平市百合镇卫生院工作的身份情况。金鸡镇政府确认在换证后发现刘焕高夫妇2010年6月1日申请递交的《再生育一胎子女申请表》工作单位栏留空，误认为刘焕高没有工作单位代填写为“新成”。2013年11月18日金鸡镇政府接到群众举报，经调查核实刘焕高有工作单位身份情况后，便告知刘焕高夫妇不符合再生育条件，要求其尽早落实补救措施但没有结果。金鸡镇政府于2013年11月27日作出《关于取消杨丽明、刘焕高夫妇再生育一胎子女的通知》，认为杨丽明、刘焕高夫妇在申请再生育一胎子女时隐瞒了刘焕高是开平市百合镇卫生院国家干部的事实，不符合《广东省人口与计划生育条例》第十九条的再生育规定。根据《广东省人口与计划生育条例》第二十条的规定，开平市金鸡镇卫生和人口计划生育局于2010年6月1日批准刘焕高夫妇再生育一胎子女的指标取消，并于2013年12月6日向刘焕高及杨丽明进行送达。刘焕高不服，向开平市卫生和计划生育局提起行政复议申请，开平市卫生和计划生育局于2014年4月24日作出开卫计复决（2014）002号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。刘焕高不服，向原审法院提起（2014）江开法行初字第27号行政诉讼案件的同时，一并提起本案行政赔偿诉讼。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，本案是一起涉及认为计划生育行政管理行为违法请求行政赔偿的案件。本案争议的主要焦点是：金鸡镇政府是否需向刘焕高行政赔偿经济损失人民币20万元。根据《广东省人口与计划生育条例（2009修正）》第十二条“乡镇人民政府、街道办事处设立人口和计划生育工作机构，按人口规模配备人口与计划生育工作专职管理人员，负责本辖区内人口与计划生育的管理工作”和第十九条“有下列情形之一的，由夫妻双方共同申请，经乡镇、街道人口和计划生育工作机构或者县级以上直属农林场审批，可再生育一胎子女”的规定，本案金鸡镇政府具有对辖区内再生育一胎子女申请进行审批的法定职权。对刘焕高提出是金鸡镇政府的工作行为失误造成其工作被辞退等经济损失20万元的主张。首先，金鸡镇政府审批颁发再生育一胎子女指标是依申请而作出的行政行为，申请人应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料内容的真实性负责。根据查明的事实，刘焕高于2010年6月1日填写《再生育一胎子女申请表》时，是在开平市百合镇卫生院任职工作，属县级以上组织、人事部门批准录用人员。该工作身份情况属刘焕高的个人基本信息，刘焕高应当知道该信息内容。《再生育一胎子女申请表》有要求填写工作单位及现在单位意见栏，不管刘焕高在递交申请以前或以后可能转换多少份工作，其在申请再生育一胎子女时，必须如实填写当时所在的工作单位及由其所在工作单位加注意见。证据反映刘焕高在申请再生育一胎子女时提交审核的申请表、结婚证、户口本、身份证、出生医学证明、计生证，及取得开平市金鸡镇联庆村民委员会同意申请盖章等申请材料看，均没有显示刘焕高在开平市百合镇卫生院工作的情况。可见，2010年6月1日刘焕高及杨丽明在向金鸡镇政府申请再生育一胎子女时，确实隐瞒了刘焕高的工作身份情况。刘焕高以其作为百姓群众对法律知识一知半解为自己的隐瞒行为开脱，显然不能成立。2013年7月18日金鸡镇政府为刘焕高换发编号为0783112208000044的《计划生育服务证》，刘焕高在换证时仍然没有如实告知金鸡镇政府其在开平市百合镇卫生院工作的情况。虽然金鸡镇政府后来发现申请表中刘焕高及杨丽明的工作单位栏留空，误认为刘焕高没有工作单位而代为填写为“新成”存在工作瑕疵，但根据《广东省人口与计划生育条例》第二十条“符合本条例规定的再生育条件，但有下列情形之一的，不再安排生育，再生育的按超生处理：（一）夫妻双方均属农村居民，只生育一个子女是女孩，但一方是县级以上组织、人事部门批准录用的人员；……”的规定，刘焕高显然不符合再生育一胎子女的条件。上述瑕疵不能改变刘焕高隐瞒工作单位身份而申请取得再生育指标审批的事实。金鸡镇政府在发现已审批给刘焕高夫妇的再生育一胎子女指标出现错误时，应当予以纠正。金鸡镇政府经告知刘焕高夫妇尽早落实补救措施未果后，于2013年11月27日作出《关于取消杨丽明、刘焕高夫妇再生育一胎子女的通知》，取消刘焕高夫妇再生育一胎子女的指标的事实清楚，适用法律准确，执法程序基本合法。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利”的规定，金鸡镇政府作出的《关于取消杨丽明、刘焕高夫妇再生育一胎子女的通知》，不存在违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成刘焕高损害的行政行为事实。刘焕高提出的行政赔偿诉讼请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，不具备获得行政赔偿的内容条件。故依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回刘焕高的行政赔偿诉讼请求。
当事人二审的意见
上诉人刘焕高不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，金鸡镇政府承担本案诉讼费用。主要事实和理由：（一）原审法院认定事实错误。1、原审法院调取的开平市金鸡镇联庆村民委员会主任司徒XX的询问笔录虚假。2、刘焕高夫妻办理二胎准生证的目的是去给女儿上户口而不是隐瞒身份去骗取二胎准生证。3、原审法院认定刘焕高申请表中的工作单位是在刘焕高于2013年7月换证后填写的只是工作瑕疵，这是重大错误。（二）金鸡镇政府没有按审批程序审批，工作过程错漏百出、谎言连篇存在违法行为。无论由金鸡镇政府或者刘焕高所提交的证据当中都可以见到杨丽明的准生证上的工作单位一项也是空白的，证明金鸡镇政府对审批准生证根本不重视申请人的工作性质，导致审批刘焕高申请表时漏申工作单位一项，直接导致准生证错发，在发现工作单位空白时也没有重视而选择违法擅自填写而不是合法地调查核实。综上所述，刘焕高夫妻根据有效的准生证怀孕，却在怀孕状态被撤销，生育的孩子因金鸡镇政府的行政行为由合法变成不合法。金鸡镇政府应对所犯的行政过错负责，承担刘焕高夫妻因超生所需缴纳的社会抚养费。
被上诉人金鸡镇政府答辩称：（一）金鸡镇政府审批颁发涉案再生育一胎子女指标是依申请而作出的行政行为，刘焕高应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料内容的真实性负责。刘焕高没有如实告知金鸡镇政府其在开平市百合镇卫生院工作的情况，金鸡镇政府在接到举报后已迅速调查核实刘焕高的基本情况，并要求其尽早落实补救措施。在刘焕高不作回应的情况下，依法作出取消刘焕高再生育一胎子女资格的决定，撤销的程序符合规定，应予维持。（二）刘焕高提交的《再生育一胎子女申请表》没有填写工作单位且没有加具工作单位的意见及盖章，依程序认定为无工作单位，而刘焕高自2005年10月份进入开平市百合镇卫生院工作，是国家干部，其录用任职是经开平市人事局批准的。根据司徒XX陈述，其在加具村委会意见前已询问过刘焕高有无工作单位，而刘焕高回答没有。由此可以证明，刘焕高在填写《再生育一胎子女申请表》时隐瞒自己的工作单位，没有履行如实告知义务。2013年7月18日刘焕高夫妇到金鸡镇政府办理计生业务，金鸡镇政府只是帮其夫妇换领新版的《计划生育服务证》，而不是再次申请生育，金鸡镇政府不需对刘焕高的资格再次启动审批程序。（三）金鸡镇政府在刘焕高的《再生育一胎子女申请表》中代填写“新成”（刘焕高夫妇户籍所在地村民小组名称）对其决定是否颁发《计划生育服务证》没有任何关系，现行相关法律法规的规定也没有明确金鸡镇政府有调查核实定期回顾的义务，金鸡镇政府在刘焕高的《再生育一胎子女申请表》中代填写“新成”不是金鸡镇政府决定是否颁发《计划生育服务证》的原因。金鸡镇政府是按照合法的程序，在谨慎认真的前提下对刘焕高提交的《再生育一胎子女申请表》和材料进行书面审查后在最短的时间内颁发准生证，是合法合理合程序的。另外，刘焕高以金鸡镇政府在审批时没有进行上报备案为由质疑存在违法行为也是无理的。综上所述，刘焕高的上诉理由无理，请求二审法院依法驳回，维持一审判决。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。刘焕高就金鸡镇政府取消涉案生育指标的行政行为另案提起行政诉讼，要求撤销该行政行为。
本院认为，本案系行政赔偿纠纷。根据《广东省人口与计划生育条例（2009修正）》第十二条“乡镇人民政府、街道办事处设立人口和计划生育工作机构，按人口规模配备人口与计划生育工作专职管理人员，负责本辖区内人口与计划生育的管理工作”和第十九条“有下列情形之一的，由夫妻双方共同申请，经乡镇、街道人口和计划生育工作机构或者县级以上直属农林场审批，可再生育一胎子女”的规定，金鸡镇政府作为乡镇人民政府，依法具有负责其辖区内人口与计划生育的管理工作的职权，对辖区内再生育一胎子女申请进行审批，系履行其法定职责，主体适格，本院依法应予以确认。
根据双方当事人的二审诉辩意见，本案的争议焦点为：刘焕高以取消涉案生育指标违法为由向金鸡镇政府请求赔偿经济损失人民币20万元是否有事实及法律依据。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”可见，行政机关及其工作人员在行使行政职权中是否需要承担赔偿责任，前提在于是否具有造成公民、法人和其他组织财产损害的违法行为的情况。
本案中，根据《广东省人口与计划生育条例》第二十条规定：“符合本条例规定的再生育条件，但有下列情形之一的，不再安排生育，再生育的按超生处理：（一）夫妻双方均属农村居民，只生育一个子女是女孩，但一方是县级以上组织、人事部门批准录用的人员；……”，刘焕高不符合再生育一胎子女的条件。现有证据显示，刘焕高于2010年6月1日申请再生育一胎子女指标时已在开平市百合镇卫生院任职工作，且属县级以上组织、人事部门批准录用人员。该工作身份情况属刘焕高的个人基本信息，但其在《再生育一胎子女申请表》的工作单位及单位意见栏内未填写，未完整履行申请义务。无论其是故意隐瞒还是法律知识欠缺，都不影响其未完整填写自然信息的客观事实。金鸡镇政府发现申请表中刘焕高夫妇的工作单位栏留空，误认为刘焕高没有工作单位而代为填写为“新成”，该行为亦不能改变刘焕高未提供其具有工作单位这一事实。金鸡镇政府经举报后发现审批通过的准予刘焕高夫妇再生育一胎子女的指标有误，经过调查取证及说服教育未果后取消了该指标，未违反法律规定。据此，刘焕高就金鸡镇政府取消涉案指标的行政行为提出的赔偿请求事实及法律依据不足，本院不予支持。关于金鸡镇政府对刘焕高夫妇申请涉案生育指标的行为作出的审批行为，即依据《再生育一胎子女申请表》作出的给予其再生育一胎指标的行政行为是否合法，系另一行政法律关系，金鸡镇政府在作出该行为时是否尽到了合理审慎的审查义务，不属本案调整范围，原审法院对此予以评判不当，但未影响本案的实体处理。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案不收取诉讼费用。
本判决为终审判决。
审 判 长 张海疆
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一四年十一月二十四日
书 记 员 陈秀霞