北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终431号
上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路1号。
法定代表人穆鹏，区长。
委托代理人卫宏岗，北京市延庆区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张金花，北京市延庆区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审原告）王久月，女，1958年10月18日出生，汉族，北京鹏博兴旺养殖厂法人，住北京市延庆区。
委托代理人黄群雁，北京京平律师事务所律师。
委托代理人冯文华，北京京平律师事务所律师。
上诉人北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）因行政复议决定一案,不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京04行初532号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人延庆区政府的委托代理人张金花，被上诉人王久月的委托代理人黄群雁、冯文华到庭参加诉讼，现已审理终结。
2017年5月4日，延庆区政府对申请人王久月作出延政复字[2017]第7号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定书），认为被申请人北京市延庆区沈家营镇人民政府（以下简称沈家营镇政府）作出的《关于禁养区规模养殖场（小区）限期关停的通知》（以下简称《通知》）是对申请人应当自主关停养殖场进行告知，并未对申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受案范围。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条的规定，根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项，决定驳回王久月的行政复议申请。王久月不服，诉至一审法院，请求依法撤销被诉复议决定书。
一审法院经审理查明，2017年3月16日，王久月认为沈家营镇政府作出的《通知》侵害了其合法权益，向延庆区政府提起行政复议申请。同日，延庆区政府受理王久月的行政复议申请，并向沈家营镇政府发出答复通知书，同年3月24日沈家营镇政府提交了答复意见，主要答复内容为：王久月经营的北京鹏博兴旺养殖厂（以下简称养殖场）位于延庆区政府划定的禁养区范围内，延庆区政府印发了《延庆区畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关停工作方案》，规定各相关乡镇政府为关停工作主体，负责制定本辖区具体关停实施方案。2016年12月31日沈家营镇政府与王久月签订《禁养区内规模畜禽养殖场（小区）关停补助协议书》（以下简称关停协议），约定王久月在2016年12月31日前完成关停工作，沈家营镇政府验收合格后将补助金拨付至指定账户。但截至2017年3月2日，王久月未按要求完成关停工作，沈家营镇政府没有按照协议约定将补助金拨付。沈家营镇政府作出《通知》，要求王久月于2017年3月20日之前务必关停。沈家营镇政府还向延庆区政府提交了《延庆区畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关停工作方案》、《公告》、沈政发[2016]25号《沈家营镇政府关于禁养区内规模养殖场（小区）限期关停工作的通知书》、禁养区内规模畜禽养殖场（小区）畜禽存栏登记表（生猪）、关停协议及照片等材料。经审批，延庆区政府于2017年5月4日作出被诉复议决定，并向王久月送达。王久月不服，于2017年5月12日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，本案的争议焦点在于王久月所提行政复议申请是否符合行政复议的受理条件。
根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可向行政机关申请行政复议。本案中，沈家营镇政府对王久月经营的养殖场作出限期关停的《通知》，要求其在规定时限内关停养殖场。该通知对王久月设定了义务，即对王久月的权利义务产生了实际影响。延庆区政府以被复议的《通知》内容属于告知，对王久月权利义务未产生实际影响为由，认定其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，应属事实认定不清，主要证据不足，依法应予撤销。综上，王久月提出撤销被诉复议决定书的诉讼请求成立，予以支持。延庆区政府应在斟酌本案案情的基础上，针对本案行政复议申请重新作出行政复议决定。
据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十条第一项规定，判决：一、撤销延庆区政府作出的被诉复议决定书；二、责令延庆区政府针对王久月的行政复议申请于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。
延庆区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：沈家营镇政府作出《通知》，通知王久月于2017年3月20日前务必关停，该《通知》基于关停协议作出，是对王久月应当自主关停养殖场的告知行为，并不产生强制效力，未对王久月设定义务，亦未对王久月的权利义务产生实际影响。《通知》属于行政指导，并不直接产生法律效果，属于告知、催告，未对王久月设定新的权利义务，且该《通知》未被实施，后沈家营镇政府于2017年6月7日作出《强制执行决定》，进行了强制关停及畜禽清理工作。因此，依据行政复议法第六条、复议法实施条例第二十八条、第四十八条的规定，王久月的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，延庆区政府作出被诉复议决定书并无不当。综上，一审法院以《通知》影响王久月的权利义务为由，撤销被诉复议决定书的判决错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回王久月的诉讼请求。
王久月答辩认为：延庆区政府上诉理由不正当，其未在关停协议上签字，沈家营镇政府作出的《通知》对其权利义务产生实际影响，其有权提起行政复议，延庆区政府驳回其行政复议申请错误等。一审判决认定事实清楚，判决准确。
双方当事人在法定举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确，且本院查明事实与一审判决认定一致，故予以确认。另，本院还查明，2017年6月7日，沈家营镇政府对养殖场（王久月）作出强制执行决定，决定于同年6月9日强制关停养殖场并清理全部家禽。王久月自述养殖场已被关停，对上述《强制执行决定》已另行起诉，尚无结果。
本院认为，关于延庆区政府具有作出被诉复议决定书的法定职责，双方当事人均未提出异议，本院不予赘述。本案争议焦点为：沈家营镇政府作出的《通知》是否对王久月的权利义务产生实际影响，延庆区政府作出的被诉复议决定书是否合法。根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可向行政机关申请行政复议。行政诉讼法第七十条第一项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
本案中，沈家营镇政府对王久月经营的养殖场作出《通知》，要求王久月在规定期限内关停养殖场，该《通知》对王久月设定了义务，即对王久月的权利义务产生实际影响。延庆区政府以被复议的《通知》内容属于告知，对王久月的权利义务未产生实际影响为由，认定王久月提出的行政复议申请不符合行政复议受案范围，作出驳回王久月的行政复议申请的被诉复议决定书，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。延庆区政府应针对王久月的行政复议申请重新作出行政复议决定。王久月所提撤销被诉复议决定书的诉讼请求成立，一审法院予以支持正确。因此，一审法院判决撤销延庆区政府作出的被诉复议决定书、责令延庆区政府对王久月的行政复议申请限期重新作出行政复议决定并无不当，适用法律正确，本院应予维持。延庆区政府提出《通知》属于行政指导且未被实施，后沈家营镇政府于2017年6月7日作出《强制执行决定》等上诉理由，经查，沈家营镇政府作出《强制执行决定》前，王久月已针对被诉复议决定书提起本案行政诉讼，该决定书涉及的《通知》，系沈家营镇政府要求王久月限期关停养殖场，对王久月设定了义务，对其合法经营权益产生实际影响，并非行政指导行为。故延庆区政府所提上诉理由，缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市延庆区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 马宏玉
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一八年四月十七日
书记员 魏 彬