广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第716号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，住所地广州市。
委托代理人：崔昶斌，系该局白云区分局工作人员。
委托代理人：吴志权，系该局白云区分局工作人员。
上诉人（原审第三人）：苏裕德。
上诉人（原审第三人）：苏秀欢，住广州市荔湾区。
上诉人（原审第三人）：苏秀珍，住广州市海珠区。
上诉人（原审第三人）：魏丽金。
上诉人（原审第三人）：苏裕祺，住广州市白云区。
上述五上诉人共同委托代理人：李小红，系广东法卓律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：苏诚辉，住广州市越秀区。
被上诉人（原审原告）：苏伦辉，住广州市白云区。
被上诉人（原审原告）：苏荣辉，香港居民。
被上诉人（原审原告）：苏伟明，香港居民。
被上诉人（原审原告）：苏裕均，住广州市白云区。
被上诉人（原审原告）：苏秀芬，香港居民。
被上诉人（原审原告）：苏秀冰，住广州市白云区。
被上诉人（原审原告）：苏秀玲，住广州市荔湾区。
被上诉人（原审原告）：苏裕光，香港居民。
被上诉人（原审原告）：苏笑齐，住广州市白云区。
被上诉人（原审原告）：周翠芬，香港居民，（A）。
被上诉人（原审原告）：李肖开，住广州市白云区。
上述被上诉人共同委托代理人：刘雄滔，广东和志满律师事务所律师。
上述被上诉人共同委托代理人：李源，广东和志满律师事务所实习律师。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局，上诉人苏裕祺、苏裕德、苏秀欢、苏秀珍、魏丽金与被上诉人苏诚辉、苏伦辉、苏荣辉、苏伟明、苏裕均、苏秀芬、苏秀冰、苏秀玲、苏裕光、苏笑齐、周翠芬、李肖开核发宅基地使用证一案，不服广州市白云区人民法院（2014）穗云法行初字第272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：广州市白云区石井墟直街3号房屋的宅基地使用人登记在苏某甲名下，宅基地使用证号为：穗郊字第0004721号，为广州市石井镇人民政府于1995年8月10日核发，建筑面积为107.94平方米。根据被告提交的档案资料农村（圩镇）建房用地普查登记表显示，广州市白云区石井镇桥东直街3号房屋登记的户主姓名为苏某甲，家庭人口为7人，建筑面积为107.94平方米，房屋来源为祖父建落，1994年11月10日，广州市白云区石井镇石井居民委员会及广州市白云区石井镇村镇建设国土管理办公室批准，同意办理。1994年11月16日，苏桂辉向石井居委会、石井镇负责同志提交的报告书内容为：广州市白云区石井镇桥东直街3号苏桂辉的房屋半间八几年已有房管部门的人员来计算过面积，但不知何种原因没有收到宅基地使用证，要求补回宅基地使用证。该报告书后写有以上情况属实，同意办理，并加盖了广州市白云区石某石井居民委员会的公章。被告除提交上述农村（圩镇）建房用地普查登记表、报告书及宅基地使用证存根外，未能向原审法院提交其他证据。另外，根据广州市白云区庆丰社区居民委员会出具的证明，苏国兴（已故）原住石井桥东直街8号（该地址曾变更为石井桥东直街3号，现地址为石井桥东直街5号）。苏某丙计（已故）是苏某乙的儿子，原告苏诚辉、苏荣辉、苏伦辉及苏某甲（已故）、苏某丁（已故）、苏某戊（已故）是苏某丙计的儿子。苏某甲（已故）生育苏裕祺、苏裕德、苏秀珍、苏秀欢及苏秀枝（已故，生育一女儿魏丽金）五个子女。苏某丁（已故）生育苏秀芬、苏秀冰、苏秀玲、苏伟明、苏裕光五个子女。苏某戊（已故）与原告李肖开生育了苏裕均、苏笑齐两个子女）。
原审法院认为：对于穗龙字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》的管理，原是广州市白云区石井镇人民政府的职责，但根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》关于自2001年10月1日起，由市土地行政主管部门负责本市农村村民住宅建设用地管理工作的规定，广州市白云区石井镇人民政府现已不具有辖区内农村村民住宅建设的用地管理权，目前该职权已由被告承受并行使，被告是本市农村居民住宅建设用地的主管机关，负有对农村居民住宅建设用地的管理职责。《广州市城镇房地产登记办法》第二十七条规定，权利人申请土地使用权初始登记的，应当提交下列材料：（一）申请书；（二）身份证明；（三）土地权属来源证明；（四）地籍图。”本案中，根据被告提交的涉案宅基地的农村（圩镇）建房用地普查登记表记载，苏某甲作为户主申请登记的涉案宅基地房屋来源为祖父建落，但广州市白云区石井镇人民政府在苏桂辉并无涉案宅基地房屋继承或赠与等权属来源证明，也无涉案宅基地房屋其他法定继承人明确表示放弃继承权的情况下，仅凭《农村建房用地普查登记表》就向苏某甲核发了宅基地使用证，将涉案宅基地房屋登记在苏某甲名下。广州市白云区石井镇人民政府并无按上述规定严格审核，对涉案宅基地房屋的权属没有履行认真、细致的审查义务，其向苏某甲核发涉案宅基地使用证的行政行为属于事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：撤销广州市白云区石井镇人民政府于1995年8月10日核发的穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》。
上诉人苏裕祺、苏裕德、苏秀欢、苏秀珍、魏丽金不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院受理被上诉人不符合法定条件的起诉，属于程序违法，二审法院应当撤销一审判决并驳回被上诉人起诉。被上诉人提出的诉讼请求超出行政诉讼范围，法院应当不予受理。本案是撤销之诉，撤销之诉是原告对具体行政行为不服，请求人民法院撤销该具体行政行为的行政诉讼。所以，撤销之诉所撤销的内容是行政机关具体行政行为而不是行政相对人或者利害关系人的民事权利。但被上诉人的诉讼请求是“撤销穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》”，撤销的是行政相对人苏某甲一家七口人拥有宅基地使用权的权利证书，而不是被告有关宅基地使用证的登记行为，显然超出了行政诉讼范围。本案被上诉人既然因为广州市石井镇人民政府1995年8月10日穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》的登记行为侵犯其已经依法取得的宅基地使用权而不服，就应当根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定申请行政复议，法院不得受理其直接诉讼，已经受理的，应当根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（七）项之规定，驳回其起诉。本案被上诉人没有提供证据证明被诉行政行为即涉案宅基地使用权登记行为侵犯其合法权益（包括其已经依法取得涉案宅基地使用权或者房屋所有权或者继承权等，并且受到被诉行政行为的侵犯），所以，被上诉人与被诉行政行为即涉案宅基地使用权登记行为没有直接的利害关系，起诉不符合法定条件，已经受理的，应当根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（十一）项之规定，驳回其起诉。二、一审判决认定事实不清。一审判决对被上诉人的合法权益是否受到被诉行政行为侵犯等，并没有进行审理，导致认定事实不清。被上诉人是否已经依法取得涉案宅基地使用权或者房屋所有权或者继承权等合法权益，是否受到被诉行政行为侵犯，都没有进行审理和认定，导致本案被上诉人是否符合起诉的法定条件以及是否与被诉行政行为具有法律上的利害关系等基本事实不清，进一步导致随后的法律适用缺乏起码的事实要件和根据。一审判决对苏某甲享有涉案房屋所有权的事实不予审理和认定，导致事实不清。但根据上诉人提供的广东省人民政府核发的正契显示，苏桂辉于1955年3月13日经广东省人民政府确认取得涉案房屋所有权，正契对收执人、新主姓名、住址、不动产种类、坐落、四至、面积、税额、房屋间数等均有详细记载，其中新主姓名是苏某甲、正契收执人是苏某甲，记载十分明确，除了所有权人苏某甲之外，没有其他权利人。三、一审判决适用法律错误。一审判决在事实认定部分，并没有对被上诉人享有房屋所有权或者继承权等作出认定，但在理由论证部分却将房屋所有权或者继承权作为适用法律的要件事实，显然属于虚构事实要件，适用法律错误。本案被告在诉讼中已经完成其作出被诉行政行为的举证义务，一审判决认为主要证据不足，属于适用法律错误。根据1987年7月1日实施的《广东省村镇建房用地管理实施办法》第二十条之规定，本案宅基地使用权登记行为应当具备的主要证据是：（1）申请人苏某甲一家七口人农村居民身份证明；（2）1994年11月10日户主苏某甲的申请书；（3）1994年11月10日石井居委会同意使用证明；（4）1995年8月10日石井镇政府批准使用证明。这四份主要证据均包含在被告提交的证据即“农村（圩镇）建房用地普查登记表”里边，被告作出被诉行政行为时主要证据齐全，已经满足规定的构成要件，不属于主要证据不足。即使按照一审判决援引的《广州市城镇房地产登记办法》第二十七条规定的构成要件办理，结果亦当如此。本案被诉行政行为是“宅基地使用权登记行为”，并不是“房屋所有权登记行为”，涉案房屋权属包括所有权或者继承权或者赠与等权利与本案宅基地使用权登记无关联性。一审判决以被告没有审查房屋权属为由，认为核发涉案宅基地使用证的行政行为属于事实不清、主要证据不足，实为擅自添加无关的构成要件，适用法律错误。一审判决直接撤销涉案“穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》”，超出行政审判范围，明显不当，侵犯了上诉人的合法权益，如前所述。本案被上诉人提起撤销之诉。撤销之诉所撤销的内容是行政机关具体行政行为而不是行政相对或者其利害关系人的民事权利。“穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》”是行政相对人苏某甲一家七口人持有的用以证明其享有宅基地试用期的物权凭证，是被告具体行政行为即宅基地登记行为的结果，并不是行政行为即登记行为本身。既然涉案“穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》“作为物权凭证，证明该宅基地使用权的物权已经依法通过人民政府的登记行为而设立，那么也只能通过人民法院、仲裁委员会生效的民事裁判文书或者人民政府生效的决定等变更或消灭该物权，本案行政判决物权直接予以撤销。综上所述，苏某甲于1955年3月17日取得房屋所有权，于1994年11月10日作为户主申请宅基地使用证，并与1995年8月10日取得宅基地使用证，被告作出被诉行政行为即核发宅基地证时主要证据齐全，没有侵犯被上诉人的合法权益，但一身判决侵犯了上诉人的合法权益，故请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或者诉讼请求，维持广州市石井镇人民政府1995年8月10日穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局向本院上诉称：一、一审法院认定事实、适用法律不当。原审判决依据2007年10月1日开始施行的《广州市城镇房地产权登记办法》第二十七条规定，认定涉案宅基地使用证户主苏某甲无土地权属来源证明，白云区石井镇人民政府不按《广州市城镇房地产权登记办法》严格审核，向苏某甲核发涉案宅基地使用证的行政行为属于事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。根据《广州市城镇房地产权登记办法》第二条规定，本办法只适用国有土地范围内的房地产登记，而涉案宅基地属集体土地。另《广州市城镇房地产权登记办法》于2007年10月1日开始施行，而涉案宅基地证核发时间为1995年8月**日，根据法不溯及既往原则，一审法院依据《广州市城镇房地产权登记办法》认定涉案宅基地证核发事实不清、主要证据不足，明显适用法律错误。二、涉案宅基地证经依法登记，权属清晰，并无不当。2001年上诉人根据《关于报交农村居民建房审批资料的通知》（云府办（2001）52号）对白云区各镇政府、街道办事处已审批的农村居民建房资料进行集中管理，当时石井镇人民政府报交上诉人的资料为《农村（墟镇）宅基地使用证存根》（穗郊字第0004721号）、《农村（圩镇）建房用地普查登记表》及报告书。涉案宅基地证存根显示：宅基地使用人是苏某甲，地址为石井墟直街3号，建筑面积为107.94平方米，发证机关是广州市白云区石井镇人民政府。《农村建房用地普查登记表》表明，涉案宅基地证发放给苏某甲是经过当时的乡镇审查审批同意的。发证机关白云区石井镇人民政府核发宅基地使用证是以当时生效的1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、1987年1月1日起施行的《广东省村镇建房用地管理实施办法》第二十条等法律发证程序为依据，经集体经济组织同意，发证机关审批进行确权登记的，符合相关发证程序，权属清晰，并无不当。故请求：1、依法撤销原审法院作出的（2014）穗云法行初字第272号行政判决书；2、依法改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。
被上诉人苏诚辉、苏伦辉、苏荣辉、苏伟明、苏裕均、苏秀芬、苏秀冰、苏秀玲、苏裕光、苏笑齐、周翠芬、李肖开答辩称：一、一审审理事实清楚、证据确凿。穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》上使用人只登记了苏某甲一人，同时该证对应的普查登记表上明确房屋来源为“祖父建落”，以及苏某甲提交的报告书上也写明“苏某甲的房屋半间，八几年已有房管部门的人员来计算面积。但不知何种原因，到现在我还没有收到宅基地使用证”。以上种种证据，明确表明苏某甲获得穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》，是因为其主张其占有了祖父建落的房屋，而使得石井镇政府就该宅基地证颁发宅基地证。因此，按照我国继承法内容的相关规定，白云区石井镇石井桥东直接5号房屋是苏某甲祖父建落，在没有任何证据证明苏某甲其他兄弟放弃该房屋继承权的情况下。同样作为苏某乙的直系亲属后代的所有答辩人均有权利继承该房屋的所有权，并共同享有该宅基地的使用权。二、一审适用法律法规正确。查明土地权属来源是土地使用权取得的必要程序，无论是当时适用的1989年施行的《土地登记规则》第七条、第十二条规定，还是修改后现行的《土地登记规则》的第六条、第十条都明确了宅基地登记必须进行权属审核，土地登记必须明确权属来源。因此我方认为，一审法院在符合土地登记的程序要求下适用《广州市城镇房地产登记办法》第二十七条规定并无不当之处。三、一审程序合法，符合法律规定。根据《物权法》规定，不动产权属以相关政府部门登记为依法获取的确认。现有的宅基地证只登记了苏某甲一人名字，被上诉人并没有依法获得该宅基地的使用权。也正因此，被上诉人的合法权益因行政机关的具体行政行为而受侵权。
经审理查明，原审法院判决有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》作出时实施的《土地登记规则》第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”第十七条规定：“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”本案中，苏某甲申请核发宅基地使用证时没有提供涉案宅基地房屋继承或赠与等权属来源证明，广州市白云区石井镇人民政府在没有对权属来源审核的情况下，仅凭《农村建房用地普查登记表》就向苏某甲核发了宅基地使用证，将涉案宅基地房屋登记在苏某甲名下违反上述规定，主要证据不足，依法应予撤销，原审法院判决撤销涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》并无不当，本院予以支持。上诉人广州市国土资源和房屋管理局和上诉人苏裕祺、苏裕德、苏秀欢、苏秀珍、魏丽金上诉理由均理据不足，本院均不予支持。但原审法律适用涉案行为后的地方规章来评价涉案行为，属适用法律错误，本院予以指出。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元由上诉人广州市国土资源和房屋管理局、苏裕祺、苏裕德、苏秀欢、苏秀珍、魏丽金负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 刘敏娟
周芷诺