广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初638号
原告张乃干，男，1956年1月2日出生，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人王家兵，广东汇俊律师事务所律师。
被告佛山市南海区国土城建和水务局，住所地佛山市南海区南海大道北28号。
法定代表人陈绍文，该局局长。
委托代理人汪晶，该局工作人员。
委托代理人邓日科，广东法品律师事务所律师。
原告张乃干诉被告佛山市南海区国土城建和水务局不履行法定职责一案，原告于2017年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月1日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月25日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王家兵，被告的委托代理人汪晶、邓日科均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，一、1994年南海市（现为佛山市南海区狮山镇）政府发布《南国桃园度假区建设项目招商公告》，向社会公开出让南国桃园内的自建别墅用地使用权。1995年代表镇政府的南海市桃园综合开发总公司（以下简称桃园公司）与包括原告在内的几十户业主签订了《转让南国桃园别墅区土地合同书》，向原告出让了南国桃园内坑尾山塘东侧别墅区内独自使用权面积为728平方米土地的使用权。包括原告在内的众业主拿到土地使用证后，多次向规划部门申请报建，但都未得到批准。多年来众多业主多次向有关政府部门反映，最后被告知由于政府规划调整，业主们所拥有的土地不符合新规划的要求而不允许开发建房。
由于政府声称已对原告享有合法使用权的土地进行了规划调整，该土地上不再允许开发建房，原告对该土地拥有的合法使用权已名存实亡，因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，被告应主动依职权作出收回上述国有土地使用权的决定，并对原告进行补偿。尽管原告多年来向有关政府部门反映情况、上访，要求解决该问题，但一直被以包括土地置换方案正在制定、正在上报、正在审批在内的各种理由进行敷衍、推诿，被告一直未履行收回原告的国有土地使用权并对原告进行补偿的法定职责，原告的合法土地使用权实质上早已被剥夺。
为推动被告履行法定职责，2017年3月25日原告向被告正式递交了《收回国有土地使用权申请书》，要求被告在收到该申请书后的两个月期限内，对原告的申请作出书面答复，依照法定程序收回原告的国有土地使用权，并以相等价值的土地进行置换的方式对原告进行补偿；如该方案不可行，则应以市场评估价对原告进行补偿。2017年4月22日原告收到被告作出的2017391号《佛山市南海区国土城建和水务局关于收回国有土地使用权申请的答复》（以下简称《答复》），该《答复》称：“狮山镇政府正在对拟用于置换的土地的土地利用规划、城市规划、林班等问题进行调整，待拟用于置换的土地的地利用规划、城市规划、林班等问题解决后，狮山镇政府将依照具体解决方案启动土地置换等工作。”在程序上被告是对原告进行了答复，但在实体上并未履行法定职责。因为拟用于置换的土地的土地利用规划、城市规划、林班等问题能不能得到解决、何时能得到解决，完全不能确定，所以被告的该回复没有实质内容，因被告根本没有对上述问题解决的可能性、期限作出任何承诺，原告的问题也没有得到任何解决，也看不到解决的希望，因此，被告形式上的答复行为实质是未履行法定职责的行为。原告认为，行政机关履行法定职责应是作出具有法定拘束力的具体行政行为，被告应履行的法定职责就是限期作出收回原告国有土地使用权的行政决定书，并拟定一个具有可行性、有明确履行期限的合法、合理的补偿方案。按照被告的逻辑，如果其单方面确定拟用于置换的土地的土地利用规划、城市规划、林班等问题一直解决不了，或还需要遥遥无期地等待下去，那也是与被告无关，是上级部门不批准，被告已履行了法定职责，这显然是荒谬的，因为被告履行法定职责所拟定的方案应是有可行性的、有确定期限的方案，而不应是具有高度不确定性、没有确定期限的的方案。如被告真正想解决问题，其在方案中应明确承诺限期内收回原告的国有土地使用权，并确定拟定用于置换的土地的土地利用规划、城市规划、林班等问题的解决期限，并说明如到期解决不了，列明其具体的、有履行期限的备选方案。
被告在收到原告的《收回国有土地使用权申请书》后，并未真正履行其法定职责。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”的规定，原告有权向法院提起诉讼，法院应当依法受理。
二、被告应作出的行政行为按照性质而言，应是依职权行政行为，而非依申请行政行为，被告有主动作为的义务，而不是被动作为的义务。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，被告应主动报经原批准用地的原南海市人民政府即现佛山市南海区人民政府（以下简称南海区府）批准，依职权作出收回该土地的国有土地使用权的决定，并对原告进行补偿。依据原告现掌握的证据，南海区府办公室在1997年9月1日发出《关于暂停南国桃园旅游度假区建设项目审批的通知》，决定进行重新修编调整规划和编制现行规划，停止审批南国桃园建设项目，即从1997年8月1日起，原告的土地就在原告不知情的情况下被调整了规划并不准进行房屋建设，而被告作为南海国土管理部门，依据1998年制定的《中华人民共和国土地管理法实施细则》第八条、十二条的规定，其是南海辖区内土地利用总体规划的编制者与土地利用规划修改的实施者，其当时不可能没参与对原告的土地利用规划的修改，其对原告的土地利用规划被修改是明知，而且，原告从2000年开始就不断向有关部分反映情况、要求解决问题，被告一直对此知情。因此，从1998年8月1日开始，被告就负有按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，履行职责，报经南海区府作出收回涉案国有土地使用权的决定，并对原告进行补偿的义务。但被告在1998年以来的将近20年的时间，却从未履行上述职责，从未向南海区府递交过要求收回原告国有土地使用权的公文文件，也从未向南海区府递交过要求对原告进行补偿及可行的补偿方案的公文文件。即被告不履行法定职责的不作为行为持续了将近20年，而不是原告向被告提交《收回国有土地使用权申请书》的2017年3月以来的几个月。原告于2017年3月向被告递交《收回国有土地使用权申请书》的目的是催促被告履行职责以及能被法院顺利立案，其并不意味着被告在2017年3月后才有履行职责的义务。
被告需履行的职责行为包括两个行为：一是报经南海区府批准，作出收回原告国有土地使用权的行政决定；二是报经南海区政府批准，对原告进行补偿。这两个行为，从国土部门通常的操作程序来看，是先作出收回国有土地使用权的决定书，然后再依据相关规定对业主作出相应的补偿，即两个行为是可分开、依次进行的，而不是必须在收回国有土地使用权的决定书中明确确定补偿方案。从被告作出的《答复》及被告的答辩状来看，被告并未否认应收回原告的国有土地使用权，但被告至今未作出收回原告国有土地使用权的行政决定，且被告不可以以补偿方案还未确定或正在制定或置换用地的手续正在审批之中为由，不作出收回国有土地使用权的决定书。被告应作出收回国有土地使用权的决定而一直未作出，构成不履行法定职责。
其次，被告不应以相关审批程序正在进行、需要时间，经常在开会、发内部公文为由进行辩解，称其已履行了法定职责。因为判断、检验被告是否履行法定职责的唯一标准就是，被告有否作出具有法律效力的同意收回原告国有土地使用权的行政决定书，有否以正式公文的形式公布对原告具有法律拘束力的、具有可执行性的有效的补偿方案。而被告至今并未作出上述行政决定书及有法律效力的补偿方案。因此，被告应构成不履行法定职责的行政不作为行为。原告所追求的并不是在向被告递交申请后的两个月内补偿全部到位，因两个月内补偿到位有难度，但被告应在两个月时间内作出收回原告国有土地使用权的行政决定书、公布有法律效力的补偿方案，但从1998年起至今的20年被告还是未能真正解决。
从法理上说，行政主体不履行行政义务在程序上一般表现为不作为的两种形式:一种是行政主体在接到相对人的申请或依职权发现相对人需要获得保护的情形后,根本没有启动行政行为程序,属于完全的行政不作为;另一种形式是行政主体虽然启动了行政行为程序,但在法定的或合理的期限内没有全部完成行政行为,属于不完全的行政不作为,也可以说是拖延履行义务,被告的行为属于不完全的行政不作为,拖延履行义务,实际上还是一种行政不作为。
三、关于补偿，原告从未坚持只接受土地置换补偿，如果货币补偿公平合理，原告也会接受。但被告选择采用土地置换补偿。土地置换尽管涉及到供置换地的审批等问题，具有一定的复杂性，原告也理解，但如果置换遥遥无期，或不确定性太大，被告就应变换置换方案。
综上，原告的国有土地使用权未经过法定程序就被政府单方面变更规划用途，被告多年来不对原告的国有土地使用权进行收回并对原告进行补偿，原告无法对合法拥有使用权的土地进行使用，多年来原告承受了巨大的经济损失与精神痛苦。请求法院判决：1.撤销被告于2017年4月17日作出的《答复》；2.确认被告不履行收回原告位于佛山市狮山镇南国桃园内的土地的国有土地使用权并对原告进行补偿的法定职责的不作为违法；3.责令被告限期履行收回原告的国有土地使用权并对原告进行补偿的法定职责；4.本案诉讼费由被告承担。
诉讼中，原告撤销了第一项诉讼请求，并将诉讼请求变更为：1.确认被告不履行向南海区府报请批准收回原告的国有土地使用权并对原告进行补偿的法定职责的不作为行为违法；2.责令被告限期履行向南海区府报请批准收回原告的国有土地使用权并对原告进行补偿的法定职责；3.本案诉讼费由被告承担。
原告在诉讼中提供了以下证据：
1.原告的身份证复印件及被告的组织机构代码资料，证明原、被告的诉讼主体资格。
2.原告的国有土地使用证，证明原告已依法取得了涉案土地使用权证，该土地的用途为住宅，原告应享有合法的住宅报建、建造的权利，任何单位和个人不得侵犯。
3.南人信字[2000]107号《关于对许伟成等人联名来信的复函》、《对许伟成等二十九人来信的答复》、南来访转[2005]683号《信访事项转送情况告知单》、《关于处理南国桃园土地转让历史遗留问题的函》、《上访回执》、《信访事项答复意见书》，证明包括原告在内的众业主多次就土地使用权被剥夺的问题依法上访要求解决，但一直未获解决，被告一直未履行收回原告的土地的国有土地使用权并对原告进行补偿的法定职责。
4.南信查不受字[2013]34号《信访事项复查复核申请不予受理告知书》，证明南海区府信访事项复查复核办公室决定不受理业主上访代表提出的要求复查《信访事项答复意见书》的请求，认为信访事项应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，应该依照有关法律、行政法规向有关机关提出，即南海区府认为原告要求对土地使用权进行补偿的请求，应向法院提出，通过司法途径解决，法院应受理原告的起诉。
5.《国有土地使用权收回申请书》，证明原告要求被告在收到申请书后的两个月内，对原告的申请作出书面答复，依照法定程序收回原告的国有土地使用权，并以相等价值土地进行置换的方式对原告进行补偿，如该方案不可行，则应以市场评估价对原告进行补偿。
6.《答复》，证明被告在程序上对原告进行了答复，在实体上并未履行法定职责，该回复未确定被告履行法定职责的期限，对被告没有任何约束力，所谓的“方案”的可行性也完全没有确定性，被告收到原告的申请后在两个月的期限内并未履行法定职责，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定，原告有权向法院提起诉讼，法院应当依法受理。
7.网上打印的《关于收回国有土地使用权的决定书（增国房字〔2013〕132号）》，证明通常收回国有土地使用权的决定书中，收回国有土地使用权的决定与补偿问题是分开的。
被告辩称，一、《答复》属于作为过程中的情况告知，不是具有终局意义的行政决定，不属于具体行政行为，不侵犯原告合法权益、不对其合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。原告申请的收回南国桃园国有土地使用权事宜属于历史遗留问题，为解决本事宜，南海区府已成立了工作组，决定采取整体解决方案。《答复》解释了区镇两级政府、被告等部门间的分工和职责，并告知了工作进展和下一步的工作计划，还提供了工作组办公室联系方式。可见，《答复》的本质是对本事宜工作过程中的积极告知，并没有拖延或拒绝解决问题，不属于终局意义上收回与否的结论，不具有具体行政行为应具有的强制性、单方性等特征，因此不属于具体行政行为，没有侵犯原告合法权益、没有对原告合法权益产生实际影响。而且被告目前仍然在积极跟进本事宜，并在《答复》作出后积极与原告保持沟通并告知工作进展。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款第（十二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，原告起诉《答复》不属于行政诉讼受案范围，应驳回起诉。
二、涉案土地的解决涉及多项工作，涉及区镇两级人民政府和多个职能部门；区镇两级人民政府和多个职能部门都在积极推进本事宜的解决。
（一）涉案土地的解决涉及多项工作，涉及区镇两级人民政府和多个职能部门，并需要逐步推进工作，故客观上需要一定时间，多部门一直在积极履职。针对本事宜，处于保护业主权益角度，拟以置换土地方式解决本事宜。但业主证载土地周边区域可供置换的土地非常有限，经多方论证研究，最终确定拟用于置换的土地（下称“供置换地”）从林业管理范畴而言，仍有部分涉及林地；从土地管理范畴而言，部分不符合土地利用总体规划；从城乡规划管理范畴而言，不符合控制性详细规划，上述情况导致供置换地需进行调整审批后方能置换和用于建设。由于上述调整审批工作前后关联，须林业、土地、规划等多部门依职责逐步报有审批权的上级部门，另外还涉及发改、税务、公资部门等其他部门，因此本事宜不是如原告所认为的由区人民政府或土地管理部门收回土地即可解决。而上述工作中，省林业部门目前已批准使用林地，土地利用总体规划调整材料也已上报省国土部门。同时，已聘请规划设计院对置换地进行规划设计，实施土地置换方案所面临的各项前置性障碍正在逐一化解。
（二）区镇已专题研究，形成了具体明确的解决方案，并取得原告同意。经与原告等业主多次沟通、协商，且经南海区府、佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇府）、发改、规划、被告、农林、公有资产等多部门召开多次会议专题研究讨论后，确定了以置换土地的方案解决本事宜，双方并就处理方式、拟用于置换的土地使用权年限、每户基底面积、建筑高度、配套基础设施等基本达成了一致。另外，上述政府及部门还讨论了不同处理方式的可行性、工作顺序、分工、具体工作及费用承担、税费、地块规划设计条件等问题。
三、被告一直积极作为，主动协调并与原告沟通，不存在不履行法定职责的情况。2017年2月26日，被告收到原告的《国有土地使用权收回申请书》后，高度重视，在同年3月8日组织狮山镇公资办、桃园公司等召开了专题会议。会议决定由狮山公资办负责向狮山镇府汇报情况，提请进一步加快落实问题处理。同时，被告将依职责大力配合该历史遗留问题所涉工作，包括闲置土地认定及处置（土地置换）、登记办证等工作。另在同月13日，被告召集包括原告在内的20名申请人与狮山镇财政部门、狮山镇公资办、狮山镇国土资源管理所、桃园公司召开了协调会议。会上，与会部门向到会的业主再一次详述了本事宜的解决方案和正在推进的工作，解释相关问题无法在短时间内解决的客观原因，告知了下一步的工作方向和具体安排。到会业主表示，同意通过土地置换，换地建房解决本事宜。2017年4月17日，被告作出了《答复》并在随后及时邮寄送达。
2017年5月，被告再次询问了狮山镇府解决本事宜的进展情况，并在同年5月26日收到了《关于解决桃园历史土地问题进度的通报》。2017年6月15日，狮山镇府、被告等部门再次召集包括原告在内的有证业主进行工作通报，向到会的业主告知了最新的工作进展。可见，被告一直积极作为，密切跟进和协调原告申请事宜。
四、原告起诉被告不作为，应该只能对原告在2017年2月22日提出的申请，被告是否存在不作为的问题进行审查，原告补充的理由当中提出近20年的情形与本案无关。本案是历史遗留问题，实际上经过与原告多次的沟通与协商，并且经过南海区府、狮山镇府、发改、规划、被告、农林等多个部门召开多次会议专题讨论，也经过了原告的初步同意，目前的解决方案是基于土地闲置而进行土地置换，而且该方案一直积极推进，包括拟置换的土地使用权年限、每户的基地面积、建筑高度以及配套设施等，基本达成了一致，本案不涉及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的情形，按照目前的解决方案和方向，置换必然会导致原告的土地被收回，所以没有偏离原告的预期，被告提交的补充说明中已经清晰显示，为了达到土地置换的方向，相应的部门已经做了实际的工作，包括林班调整取得了省林业部门的同意等工作。
综上所述，《答复》不属于具体行政行为，不侵犯原告合法权益、不对原告合法权益产生实际影响，且区、镇两级政府、被告等职能部门一直积极作为，不存在不履行法定职责的情况，故请法院驳回原告起诉。
被告在诉讼中提供了以下证据、依据：
1.《国有土地使用权收回申请书》、原告的国有土地使用证及身份证复印件、信访事项答复意见书及EMS信封查询记录，证明被告于2017年2月26日收到原告邮寄的申请书和材料。
2.狮府〔2016〕8号《佛山市南海区狮山镇人民政府关于使用南国桃园林地实施新农村建设的请示》及附件《林地权属证明》、南府复〔2016〕164号《佛山市南海区人民政府关于同意佛山市南海狮山镇人民政府使用南国桃园林地作为新农村建设用地的批复》、〔2016〕124号《关于南国桃园土地历史遗留问题工作组第十次会议纪要》、狮府〔2016〕100号《佛山市南海区狮山镇人民政府关于解决南国桃园土地历史遗留问题持有土地证业主诉求的请示》及附件《南国桃园土地历史遗留问题持有土地证全体业主诉求书》、南府复〔2016〕919号《佛山市南海区人民政府关于解决南国桃园土地历史遗留问题持有土地证业主诉求的批复》、〔2017〕36号《关于桃园公司四宗地办理收储手续问题等城建线五项工作会议纪要》，证明原告申请的收回南国桃园国有土地使用权事宜属于历史遗留问题，涉及多项工作，涉及区镇两级人民政府和多个职能部门，并需要逐步推进工作，相关部门一直积极作为。经与原告等业主多次沟通、协商，且经南海区府、狮山镇府、规划、被告、农林、公有资产等多部门召开多次会议专题研究讨论后，确定了按一定比例置换土地的方案解决该历史土地问题，双方并就处理方式、拟用于置换的土地使用权年限、每户基底面积、建筑高度等基本达成了一致。
3.《答复》及EMS邮单查询记录、5号《关于落实2016年〈区政府常务会议关于解决南国桃园土地历史遗留问题的决定通知〉的会议纪要》、2017年3月13日协调会联系表及会议情况照片4张、《关于解决桃园历史土地问题进度的通报》，证明被告在2017年2月26日收到原告的申请后，主动与原告沟通协调，不存在不履行法定职责的情况，被告在2017年4月17日作出《答复》并在随后及时邮寄送达，以书面方式再次告知原告历史土地问题的工作进展情况，《答复》的本质是对历史土地问题工作过程中的积极告知，并没有拖延或拒绝解决问题，不属于收回与否的结论文件，且被告一直积极作为，在《答复》作出后仍积极跟进该历史土地问题。
4.林木采伐公示及三张公告照片，证明2017年7月8日，佛山市南海区农林渔业局在拟供宗地地块公示林木采伐，公示期至2017年7月14日，期间相关部门收到南国桃园内业主投诉后已经向其解释林木采伐工作相关事宜。
5.佛山日报2017年7月17日B02综合版刊登的《关于狮山镇南国桃园土地历史遗留问题相关情况的公告》两份，证明2017年7月17日，桃园公司在报纸发布公告，通知暂未进行身份登记的业主前往登记确定身份，尽可能解决南国桃园土地历史遗留问题。
6.广东省林木采伐许可证5份及照片2张，证明2017年7月20日，桃园公司收到由广东省林业厅审批、南海农林渔业局核发的广东省林木采伐许可证，开展林木砍伐工作。
7.照片2张，证明林木砍伐工作基本完成，现进行土地平整工作。
8.闲置土地调查通知书及通知记录，证明在进行工作期间，佛山市国土资源和城乡规划局为各业主拟定《闲置土地调查通知书》，被告相关工作人员于2017年8月9日逐一通知原告等业主，共有5名原告无法接通电话，其他12名接通电话的原告知晓该事宜，部分同意将委托律师或他人领取，部分建议统一开会领取，被告相关工作人员予以记录。
被告在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国森林法》、国土资发〔2012〕2号《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》、国土资发〔2016〕67号《国土资源部关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案的通知》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：
原告提供的证据1-6，被告对证据的真实性无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。证据7，与本案无关联，本院不予采纳。
被告提供的证据1-3、5、8，原告对证据的真实性无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。证据4、6、7，相关文件均有加盖制作或批准单位的公章，并有相片印证林木采伐的事实，在原告未能提供证据证明上述证据虚假的情况下，本院对上述证据予以采纳。
经审理查明，原告张乃干于1995年通过转让方式取得一宗位于南海市桃园管理区的国有土地使用权，并依法取得南府国用(95)特2468号《国有土地使用证》，土地用途为住宅。1997年因规划调整，原告申请报建住宅未获批准。包括原告在内受影响的多名业主从2000年开始就该问题先后向南海市人大常委会办公室、原松岗镇人大办、狮山镇府、南海区府等部门信访。但因问题一直未得到解决，原告于2017年2月25日通过邮寄的方式向被告提交《国有土地使用权收回申请书》，要求：1.被告及南海区府履行法定职责，收回原告涉案土地使用权；2.就收回涉案土地使用权给予原告补偿。被告在2017年2月26日收到上述申请书后，先后与各部门召开专题会议，并组织原告进行协调。2017年4月17日，被告作出《答复》，主要内容为：1.原告的涉案宗地已纳入南海区狮山镇南国桃园土地历史遗留问题专题研究处理；2.南海区府已专门成立了化解历史遗留问题工作组，狮山镇府制定了化解历史遗留问题的具体实施方案，成立了工作领导组；3.经南海区府批准，现已明确对私人业主采用土地置换方式解决历史遗留问题，并已确定用于置换的土地位置、置换方式及条件、地块规划建设设计要点等内容，形成了南国桃园土地历史遗留问题具体解决方案，目前狮山镇府正在对拟用于置换的土地的土地利用规划、城市规划、林班等问题进行调整，待上述问题解决后，狮山镇府将依照具体解决方案启动入地置换等相关工作；4.被告将积极配合狮山镇府开展置换等工作；5.原告如需进一步了解南国桃园土地历史遗留问题的工作进展、解决方案等情况，可咨询狮山镇化解南国桃园土地历史遗留问题工作领导组办公室。原告于2017年4月22日到上述答复。
另查，2016年3月8日，南海区府作出南府复〔2016〕164号《佛山市南海区人民政府关于同意佛山市南海狮山镇人民政府使用南国桃园林地作为新农村建设用地的批复》，同意狮山镇府使用南国桃园林地作为新农村建设用地。2016年8月12日，南海区府印发了〔2016〕124号《关于南国桃园土地历史遗留问题工作组第十次会议纪要》，内容包括原则同意将拟用于置换的土地使用权年限延长至70年。2016年，南海区府针对狮山镇府的狮府〔2016〕100号《佛山市南海区狮山镇人民政府关于解决南国桃园土地历史遗留问题持有土地证业主诉求的请示》，作出南府复〔2016〕919号《佛山市南海区人民政府关于解决南国桃园土地历史遗留问题持有土地证业主诉求的批复》，同意将化解历史问题所涉及地块的建筑高度控制调整为11米。2017年3月8日，南海区府印发了〔2017〕36号《关于桃园公司四宗地办理收储手续问题等城建线五项工作会议纪要》，内容包括要求狮山镇府立即启动涉案宗地的闲置认定工作，待涉案宗地的土规、城规、林斑问题调整完善后，再按闲置土地处置的有关规定收回。2017年7月8日，佛山市南海区农林渔业局在拟供宗地地块公示林木采伐，林木砍伐工作基本完成。2017年7月17日，桃园公司在佛山日报发布公告，通知涉及南国桃园土地历史遗留问题的个人业主前往登记确定身份。2017年8月9日，被告根据佛山市国土资源和城乡规划局拟定的《闲置土地调查通知书》，通知涉及南国桃园土地历史遗留问题的业主就闲置土地事宜接受调查并提供相关材料。
本院认为，原告因认为被告存在不履行向南海区府报请批准收回原告的国有土地使用权并对其进行补偿的法定职责而提起本案诉讼，本案的争议焦点是被告是否存在不履行法定职责的行为。原告认为涉案土地因规划调整导致无法建设，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，被告应主动依职权作出收回上述国有土地使用权的决定，并对原告进行补偿。经查，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，原告提供的证据不能证明涉案土地的使用权属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定可以收回的情形，因此，被告没有依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，报经南海区府批准收回涉案国有土地使用权并向原告作出补偿，不属于不履行法定职责。原告的主张于法无据，本院不予支持。涉案土地是因规划调整导致无法建设，对该类土地使用权应如何处理，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的。”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”据此，涉案土地可按上述条款规定的方式处理。从被告提供的2017年3月13日协调会联系表及会议情况照片、《关于解决桃园历史土地问题进度的通报》、《关于狮山镇南国桃园土地历史遗留问题相关情况的公告》、闲置土地调查通知书及通知记录等证据反映，被告在2017年2月收到原告提交的《国有土地使用权收回申请书》后，已积极与相关部门进行协调处理涉案土地的历史遗留问题，并着手按闲置土地的处置方式通过置换土地解决原告的诉求。同时在收到原告申请的两个月内作出《回复》，将处理情况及时告知原告。由此可见，被告在处理南国桃园土地转让历史遗留问题的过程中，一直积极履行其职责。综上，原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张乃干的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告张乃干负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 吴嘉敏
人民陪审员 郑绮年
人民陪审员 李海霞
二〇一七年十一月十七日
书 记 员 罗盛权