湖北省汉川市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂汉川行初字第00005号
原告张某，个体工商户。
委托代理人律师事务所律师。代理权限全权代理。
被告应城市公安局。地址：应城市汉宜大道5号
法定代表人：张建林，局长
委托代理人李飞，系该局法制大队副大队长，代理权限为一般代理。
上列原告张某诉被告应城市公安局治安行政处罚一案，本院于2014年10月30日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月30日公开开庭审理了本案。原告及其被告委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告应城市国土资源局于2014年3月17日作出《登记申请不予受理通知书》，决定对杨洁于2014年3月13日申请坐落于应城市长江埠街道办事处永乐街河码头小区的土地使用权变更登记不予受理，其理由如下：1、申请人杨洁无申请土地使用权变更登记主体资格。申请人申请变更登记的河码头小区土地，系长江埠老城区集体所有制企业豆腐馆、猪厂及其相连的其他土地权利人的土地。申请人未经国土资源、规划、城建等相关行政主管部门依法批准，未取得该项目建设用地合法使用手续。2、长江埠永乐街河码头小区项目建设行为系土地违法行为，应城市国土资源局在2012年3月23日下达《责令停止违法行为通知书》，要求其停工并补办相关用地手续。鉴于其建设行为属违法违规行为尚未处理，应当不予受理土地登记。
被告于2014年5月7日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。一、杨洁于2014年3月13日提交的土地使用权变更登记申请书及其相关申请材料，相关申请材料包括：1、杨洁的身份证复印件一份。2、法定代表人为杨洁、企业名称为应城市腾飞房产置业服务有限公司的企业法人营业执照复印件一份。3、“永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议”复印件一份，协议甲方（土地出让方）为应城市长江埠街道办事处，乙方（土地受让方）为杨洁。4、应城市长江埠街道办事处于2011年10月24日出具的收费项目为永乐街河码头小区土地出让金，付款人为杨洁，金额为三十万元的收据复印件一份。本组证据的证明目的是证明杨洁向被告提出土地使用权变更登记申请的时间、内容及申请时提交的相关材料。二、2014年3月17日被告作出的《登记申请不予受理通知书》复印件一份，拟证明被告作出登记申请不予受理决定的理由。三、2012年3月23日被告作出的《责令停止违法行为通知书》复印件一份，拟证明被告曾对原告擅自占地建住宅的违法行为进行过行政处理。四、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》、《土地登记办法》复印件各一份，拟证明被告作出登记申请不予受理的法律依据。
原告杨洁诉称，2011年10月24日，原告与应城市长江埠街道办事处签订了永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议，原告履行协议后于2013年3月27日向被告提交了“土地使用权变更登记申请书”，被告未予答复，同年11月11日，原告以被告不履行法定职责诉至应城市人民法院，经孝感市中级人民法院终审查明“原告在该土地上进行了开发利用，原审裁定不再执行”。2014年3月13日，原告再次向被告提交“土地使用权变更登记申请书”，同年3月17日，被告回复《登记申请不予受理通知书》，其理由严重违反终审法院裁定查明的事实，侵犯了原告的合法权益，为此提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告于2014年3月17日作出的《登记申请不予受理通知书》；判令被告承担案件受理费。
原告杨洁向本院提交了以下证据：一、杨洁的身份证复印件一份、法定代表人为杨洁、企业名称为应城市腾飞房产置业服务有限公司的企业法人营业执照复印件一份，拟证明原告的身份情况。二、“永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议”复印件一份，协议甲方（土地出让方）为应城市长江埠街道办事处，乙方（土地受让方）为杨洁，拟证明原告已取得其申请土地变更登记土地的使用权资格及改造的权利。三、应城市长江埠街道办事处于2011年10月24日出具的收费项目为永乐街河码头小区土地出让金，付款人为杨洁，金额为三十万元的收据复印件一份，拟证明原告已按协议价款缴纳土地出让金。四、土地航拍图复印件一份，拟证明转让的土地在长江埠街道办事处实施拆迁的范围内。五、2012年2月11日，长江埠街道办事处城市建设管理办公室制作的通知复印件一份，拟证明原告进行的房屋改造是响应长江埠城市建设的总体规划。六、2012年3月28日，湖北世享商贸有限公司制作的变更协议主体告知函，拟证明原告是永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议的权利人。七、（2014）鄂孝感中行终字第00003号行政裁定书复印件一份，拟证明原告是申请转让土地的使用权人。八、2014年3月13日，原告杨洁向被告应城市国土资源局递交的土地使用权变更登记申请书复印件一份，拟证明原告向被告递交申请的时间和内容。九、2012年9月10日，应城市人民政府发出的关于开展农村集体土地确权登记发证工作的通告复印件一份，拟证明原告申请土地使用权变更登记符合法律规定。十、2014年3月17日，被告作出的《登记申请不予受理通知书》复印件一份，拟证明被告作出的具体行政行为。
被告应城市国土资源局辩称，对杨洁提交的土地使用权变更登记申请不予受理是正确的。一、原告杨洁不具备申请登记的主体资格。1、杨洁不能提供土地权属来源证明，办理变更登记，申请人应当持原土地权利证书及相关证明材料申请变更登记。2、杨洁与应城市长江埠街道办事处订立的土地转让协议无效，因为国有土地转让必须符合法律规定，并由有关人民政府土地行政主管部门批准；土地出让金应当向土地管理部门按规定缴纳进入国库。二、永乐街河码头小区老房屋改造项目的建设行为系土地违为。1、杨洁着手项目建设未经国土资源、规划、城建等行政主管部门批准。2、被告于2012年3月23日对杨洁未经批准擅自占地建住宅下达了《责令停止违法行为通知书》，至今杨洁仍未补办用地、建设手续，违法行为尚未处理。三、杨洁对孝感市中级人民法院终审裁定断章取义。1、孝感中院查明“杨洁在该土地上进行了开发利用”仅是就事实而言，并没有认定杨洁开发利用是合法的，手续完备的。2、“终审裁定不再执行”是针对杨洁的撤诉行为，既然已经撤诉就没有驳回起诉。为此，被告作出的《登记申请不予受理通知书》的理由不存在严重违反终审法院裁定查明的事实，没有侵犯原告的合法权益。请求法院驳回原告起诉。
第三人辩称，原告的诉讼请求与第三人没有直接利害关系，被告作出的《登记申请不予受理通知书》属行政行为，与第三人无关。
经庭审举证、质证，原告对被告所举证据的真实性无异议，但认为证据不能达到其证明目的。第三人对被告所举证据的真实性无异议，但认为其与原告签订的土地转让协议合法有效。被告对原告所举证据认为，证据一的真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明其为合法用地主体；证据二、证据三的真实性无异议，对证据的合法性有异议，土地转让协议违法无效，长江埠街道办事处无权收取土地出让金；证据四、证据五、证据六的真实性、关联性均有异议，证据七的真实性无异议，但对证明目的有异议，只能证明土地的现状，不能证明土地的权属；证据八的合法性有异议，土地权属不明，申请不合法；证据九的真实性、关联性均有异议；证据十无异议。第三人对原告所举证据认为，证据一的真实性无异议，但不认为原告有主体资格；证据二、证据三、证据五无异议；证据四、证据六、证据八、证据十的真实性有异议；证据七的证明目的有异议，不能证明原告的主体资格，开发利用不等于取得主体资格；证据九的关联性有异议。
经审查，本院对原、被告及第三人无异议的证据确认其证据效力，对有异议的证据作以下评判：一、关于原告的主体资格问题，被告及第三人均认为原告无土地转让的主体资格，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营”。根据该条的规定，原告有土地转让的主体资格；二、关于原告与第三人签订的“永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议”的效力问题，该协议是平等主体间的民事法律关系，本案审理的是被告的具体行政行为的合法性，该协议的效力问题不是本案需要评判的内容；三、被告所举证据四、五、六、九，与本案没有关联性，本案不作评判；被告所举证据七、八、十客观真实，能够证明本案相关事实，对其证据效力予以确认。需要指出的是，被告应城市国土资源局于2014年3月17日对原告杨洁制作的《登记申请不予受理通知书》，将原告杨洁提出申请的时间2014年误写成2013年。
经审理查明，2011年10月24日，原告杨洁以乙方的名义与第三人应城市长江埠街道办事处签订了“永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议”，同时加盖了“湖北世享商贸有限公司”的印章。协议的商谈及签订均是杨洁所为，实际由杨洁向应城市长江埠街道办事处缴纳了30万元土地出让金。此后，由杨洁在该土地上进行了开发利用。2013年3月27日，杨洁向应城市国土资源局提交了“土地使用权变更登记申请书”，应城市国土资源局未作书面答复，杨洁以应城市国土资源局不履行法定职责为由向应城市人民法院提起行政诉讼，应城市人民法院裁定驳回杨洁的起诉，杨洁不服向孝感市中级人民法院提出上诉，在上诉期间，孝感市中级人民法院裁定准予杨洁撤回上诉。2014年3月13日，杨洁再次向应城市国土资源局提交了“土地使用权变更登记申请书”，同时提交的相关申请材料是：1、杨洁的身份证复印件一份。2、法定代表人为杨洁、企业名称为应城市腾飞房产置业服务有限公司的企业法人营业执照复印件一份。3、“永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议、”复印件一份，协议甲方（土地出让方）为应城市长江埠街道办事处，乙方（土地受让方）为杨洁。4、应城市长江埠街道办事处于2011年10月24日出具的收费项目为永乐街河码头小区土地出让金，付款人为杨洁，金额为三十万元的收据复印件一份。2014年3月17日，应城市国土资源局作出《登记申请不予受理通知书》，其理由是：1、申请人杨洁无申请土地使用权变更登记主体资格。申请人申请变更登记的河码头小区土地，系长江埠老城区集体所有制企业豆腐馆、猪厂及其相连的其他土地权利人的土地。申请人未经国土资源、规划、城建等相关行政主管部门依法批准，未取得该项目建设用地合法使用手续。2、长江埠永乐街河码头小区项目建设行为系土地违法行为，应城市国土资源局在2012年3月23日下达《责令停止违法行为通知书》，要求其停工并补办相关用地手续。鉴于其建设行为属违法违规行为尚未处理，应当不予受理土地登记。2014年4月16日，原告杨洁提起行政诉讼，要求撤销被告于2014年3月17日作出的《登记申请不予受理通知书》；判令被告承担案件受理费。
本院认为，依照《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”据此，县级以上人民政府土地行政主管部门是土地登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作；应城市国土资源局具有为原告进行土地登记的法定职权。关于被告作出的《登记申请不予受理通知书》的合法性问题，《土地登记办法》第十二条规定：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的应当受理土地登记申请。”本条规定应理解为土地登记机关收到申请人提出的土地登记申请后如何处理的程序性规定，被告对原告作出《登记申请不予受理通知书》的行政行为所依据的理由不是本条规定所列举的四种情况中的任何一种。虽然被告在庭审答辩中増加了理由，提出原告提交的申请材料不齐全，不能提供土地权属来源证明，故作出《登记申请不予受理通知书》是正确的。本院认为，在庭审答辩中陈述的理由不能代替其作出具体行政行为时的理由；在庭审中被告还提出，原告在申请的土地上的建设项目违法，不符合权属登记的条件。本院认为，本案的争议焦点是被告作出的《登记申请不予受理通知书》所依据的理由是否合法，而不是被告对原告的申请是否准予登记，因此，对被告的答辩意见本院不予采纳。综上，被告作出《登记申请不予受理通知书》的主要理由错误，属行政行为主要证据不足，依法应予撤销。依据《中国人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，判决如下：
一、撤销被告应城市国土资源局于2014年3月17日对原告杨洁作出的《登记申请不予受理通知书》。
二、被告应城市国土资源局对原告杨洁的土地使用权变更登记申请重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告应城市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。
审 判 长 张汉柏
审 判 员 朱少华
人民陪审员 高国坊
二〇一四年八月十一日
书 记 员 尹 旭
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第三条中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。
中华人民共和国国土资源部令第40号《土地登记办法》
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；
（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。