宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）银行终字第9号
上诉人（原审被告）灵武市人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市灵州大道北侧。
法定代表人陈淑惠，女，市长。
委托代理人马耀俊，该政府法律顾问（特别授权）。
委托代理人程金莲，该政府工作人员（特别授权）。
被上诉人（原审原告）马建军，男，1969年10月11日出生，回族，住宁夏回族自治区灵武市。
委托代理人叶灵宙，灵武市法律援助中心律师（特别授权）。
原审第三人灵武市郝家桥镇人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市。
法定代表人刘志平，男，镇长。
委托代理人张春杨，该镇司法所所长（一般代理）。
上诉人灵武市人民政府因不服行政复议决定书一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2014）兴行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人灵武市人民政府的委托代理人马耀俊、程金莲，被上诉人马建军及其委托代理人叶灵宙，原审第三人灵武市郝家桥镇人民政府的委托代理人张春杨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2011年1月25日，灵武市郝家桥镇人民政府向漫水塘村村委会作出《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》（郝政发（2011）6号），该意见的内容如下：漫水塘村村委会：关于你村刘廷彦与马建军的土地纠纷，镇人民政府接到刘廷彦的来访后，高度重视，安排镇人民调解委员会和司法所进行调查。经调查，刘廷彦于1987年10月9日，经你村郝兆津与梁学友介绍，转让崇兴乡（现崇兴镇）中北村九队马耀成在漫水塘承包的荒地15亩，并付了转让费，刘廷彦将马耀成的土地转让过来后，种过米子、谷子等农作物2年。后因水利工程配套设施不到位，该块土地灌溉困难，刘廷彦将此片土地闲置。2009年4月，马建军趁刘廷彦回怀县老家不在漫水塘之机，擅自雇佣机车对刘廷彦的土地进行平整。在马建军擅自平整时，你村一队队长田维录进行了阻挡，并劝说马建军不要抢占刘廷彦的土地。而马建军不听劝说，执意进行侵占，由此引发了马建军与刘廷彦土地侵权纠纷。根据调查、取证的情况，为了平息纠纷，有效制止类似纠纷的发生，镇人民政府提出以下处理意见：一、马建军属侵占他人土地使用权行为，应予制止纠正。二、马建军擅自雇车平整刘廷彦的土地所花的费用自负，刘廷彦不承担任何费用。三、刘廷彦要将转让马耀成的土地进行平整耕种，不得闲置。四、关于水利工程不配套问题，刘廷彦自行解决，漫水塘村村委会在农业项目实施中适当给予支持。
2011年6月9日，案外人刘廷彦认为马建军侵犯了其关于涉案土地的承包经营权，诉至灵武市人民法院，请求判令马建军停止侵权。灵武市人民法院审理后于2013年11月21日做出（2011）灵民初字第754号民事判决书，认为根据土地法相规定，土地权属不明属行政确权行为，刘廷彦提交的证据不能证实其通过合法渠道取得涉案土地的经营权，一审判决驳回刘廷彦的诉讼请求。刘廷彦不服灵武市人民法院的一审判决，上诉至银川市中级人民法院，银川市中级人民法院于2014年6月16日做出终审判决，撤销灵武市人民法院做出的一审判决，判令马建军停止对刘廷彦具有承包经营权的土地实施侵权行为。刘廷彦在一审时提交了《处理意见》，银川市中级人民法院二审将《处理意见》作为认定刘廷彦对涉案土地具有承包经营权的依据之一。
2014年9月18日，原告向被告提出复议申请，要求被告对《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》（郝政发（2011）6号）进行复议。2014年9月24日，灵武市人民政府行政复议委员会办公室做出灵政复决字《不予受理行政复议申请决定书》（（2014）03号），对原告的复议申请决定不予受理。故原告诉至法院，请求判令：撤销被告灵武市人民政府作出的灵政复（2014）03号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令被告对灵武市郝家桥镇人民政府作出的郝政发（2011）6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》进行行政复议；本案诉讼费由被告承担。
庭审中，被告称《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》向原告进行了送达，但原告未签送达回证，送达后口头进行了情况说明。第三人称该处理意见是由村委会向原告进行转送的。
原审法院认为，原告就灵武市郝家桥镇人民政府所做的《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》（郝政发（2011）6号）向被告申请行政复议，被告具有对其下辖的灵武市郝家桥镇人民政府所做行政行为进行复议的职责。第三人灵武市郝家桥镇人民政府于2011年1月25日作出的《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》（郝政发（2011）6号）系对马建军与刘廷彦土地使用权争议所做的处理意见，该处理意见系镇政府对村民间土地争议所做的行政行为，故应当由镇政府对有土地争议的当事人进行送达并告知法定的复议或诉讼的权利。根据庭审的情况看，灵武市郝家桥镇人民政府作出《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》（郝政发（2011）6号）后向原告进行送达的证据不足，不能证明灵武市郝家桥镇人民政府向原告送达了该处理意见。故原告向被告申请行政复议未超过法定期限，被告应当受理原告行政复议申请并作出相关决定。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第一款，《中华人民共和国行政复议法》九条之规定，经法院审判委员会研究决定，判决：一、撤销被告灵武市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（灵政复决字（2014）03号）；二、责令被告灵武市人民政府于本判决生效之日起30日内对第三人灵武市郝家桥镇人民政府作出的《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》（郝政发（2011）6号）进行行政复议。诉讼费50元，由被告灵武市人民政府负担。宣判后，灵武市人民政府不服，提起上诉。
上诉人灵武市人民政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，采信证据不当，适用法律错误，依法应予撤销，维持上诉人作出的具体行政行为。灵武市郝家桥镇人民政府作出的郝政发（2011）6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》（以下简称处理意见）是郝家桥镇人民政府向漫水塘村委会下发的要求处理个人之间土地纠纷的指导意见，而非针对被上诉人马建军及刘廷彦作出的具体行政行为，也不是对土地的确权，其内容是可以直接向人民法院提起民事诉讼的，而且该《处理意见》已经被银川市中级人民法院的生效判决确认。在村委会处理纠纷的过程中和历次的诉讼中，被上诉人马建军对此《处理意见》的内容是应当知道的。被上诉人马建军与刘廷彦土地承包纠纷一案，在2011年6月30日灵武市人民法院就已经受理、审理、判决，马建军应当知道《处理意见》的内容，且被上诉人马建军于2014年6月23日亲自签收了二审判决书，说明马建军对《处理意见》的内容是知情的。被上诉人马建军向灵武市人民政府提出行政复议的时间是2014年9月18日，早已超过了行政复议期限。综上，一审认定事实不清、证据不足，使用法律错误。请求二审法院依法撤销一审法院作出的判决并维持上诉人的具体行政行为。
被上诉人马建军答辩称，一、上诉人关于“郝家桥镇人民政府作出的郝政发（2011）6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》系指导意见，并非具体行政行为，也不是对土地的确权行为”的上诉理由不能成立。1、处理意见是郝家桥镇人民政府针对特定的公民马建军、刘廷彦，就他们之间有争议的土地权属事项，该行政行为有行政机关作出，针对特定公民、有关特定公民的权利义务等具体行政行为要素，属可诉的行政行为。2、（2014）银民终字第285号民事判决书，确认了马耀成与刘廷彦转让涉案15亩土地承包经营权的合法性。二、郝家桥镇人民政府至今未向马建军送达《处理意见》，因此上诉人应当依法受理马建军的复议申请。三、郝家桥镇人民政府作出的《处理意见》的程序不合法，认定事实不真实、处理不公正，依法应当被撤销。郝家桥镇人民政府作出涉案土地的权属争议处理意见时没有任何利害关系人提出书面申请的情况下，便自行启动土地权属争议调查处理程序，启动程序后，未通知被上诉人参与权属争议调查，剥夺被上诉人陈述案件事实和举证权利。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人灵武市郝家桥镇人民政府答辩称，一、郝家桥镇人民政府作出的郝政发（2011）6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》不是具体行政行为，马建军的权属争议土地多次上访，我政府也进行调解，为平息纠纷作出处理意见，该意见是下发给漫水塘村委会，该意见不是具体行政行为，该意见不是下发给当事人的，要求村委会在该意见上进行调解；二、我政府已经履行告知义务，我政府通过漫水塘村委会送达给马建军，且刘廷彦诉讼马建军案件中，马建军积极应诉，说明其也知道此事；三、上诉人不予受理该申请是符合法律规定的。
二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。有经一、二审庭审质证、认证的原审第三人灵武市郝家桥镇人民政府文件（郝政发2011第6号）、灵武市人民法院（2011）灵民初字第754号民事判决书、银川市中级人民法院（2014）银民终字第285号民事判决书、证据目录、送达回证、灵武市人民政府的法制办文件（灵政复决字2014第03号）、4、灵武市人民政府文件（灵政发1994第130号）、《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》、不予受理行政复议申请决定书等证据证实，足以认定。
本院认为，原审第三人灵武市郝家桥镇人民政府于2011年1月25日作出的（郝政发（2011）6号）《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》系灵武市郝家桥镇人民政府对村民间土地争议所做的行政行为，应当由灵武市郝家桥镇人民政府对有土地争议的当事人进行送达并告知法定的复议或诉讼的权利。但原审第三人灵武市郝家桥镇人民政府未提交证据证明向被上诉人马建军送达了该处理意见。故被上诉人马建军向上诉人灵武市人民政府申请行政复议未超过法定期限，故上诉人灵武市人民政府应当受理被上诉人马建军行政复议申请并作出相关决定。上诉人灵武市人民政府上诉称被上诉人马建军于2014年6月23日已对《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》知情，其向灵武市人民政府提出行政复议早已超过了行政复议期限的上诉理由不能成立。其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人灵武市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 斐
审判员 彭 云
审判员 刘煜姗
二〇一五年三月十六日
书记员 樊新巧
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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