江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初37号
原告季荣刚，男，1987年2月27日生，汉族，住南通市通州区。
被告（原行政机关）南通市崇川区市场监督管理局，住所地南通市崇川区青年西路123号。
法定代表人周一强，职务局长。
委托代理人陆东梅，南通市崇川区市场监督管理局工作人员。
委托代理人李徐生，江苏通衡律师事务所律师。
被告（复议机关）南通市崇川区人民政府，住所地南通市崇川区桃坞路44号。
法定代表人陈俊，职务区长。
委托代理人邱炜，南通市崇川区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李天军，南通市崇川区人民政府法制办公室工作人员。
第三人南通市顺和房地产代理有限公司，住所地南通市崇川区桃园路8号。
法定代表人于霄鹏，职务董事长。
委托代理人张弛，上海正源律师事务所律师。
原告季荣刚不服被告南通市崇川区市场监督管理局（以下简称崇川区市场监管局）工商行政监督及被告南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）行政复议决定，于2017年2月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2月8日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市顺和房地产代理有限公司（以下简称顺和公司）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。原告季荣刚，被告崇川区市场监管局的副局长周飚及委托代理人陆东梅、李徐生，被告崇川区政府的委托代理人邱炜、李天军，第三人顺和公司的委托代理人张驰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月28日，被告崇川区市场监管局作出崇市场监函字[2016]0357号《关于季荣刚反映南通市顺和房地产代理有限公司涉嫌合同违法投诉举报的答复函》（以下简称《答复函》），主要内容为：经审查，原告季荣刚与尹志丹、第三人顺和公司共同签订的《房屋买卖协议》合同内容不存在违法条款，被告崇川区市场监管局决定不予立案。依据原告季荣刚提出的要求第三人顺和公司归还二万元定金的诉求，第三人顺和公司出具了书面情况说明，尹志丹收取二万元定金的行为与第三人顺和公司无关，第三人顺和公司认为其不存在侵权行为，故拒绝接受调解。据此，被告崇川区市场监管局根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十四条的规定，依法终止调解。原告季荣刚不服，向被告崇川区政府申请行政复议。2017年1月21日，被告崇川区政府作出崇川复议[2016]30号《行政复议决定书》，维持了被告崇川区市场监管局作出的《答复函》。
原告季荣刚诉称，2016年7月23日，原告季荣刚在第三人顺和公司的居间下，与尹志丹签订了一份房屋买卖协议，并向尹志丹支付定金2万元。8月18日，原告季荣刚看房时发现房屋存在质量问题。第三人顺和公司在居间房屋买卖的过程中故意隐瞒了房屋漏雨的事实，采取欺诈的手段，导致原告季荣刚签订了购房协议。而第三人顺和公司提供的制式房屋买卖协议第三条规定的“乙方（购房方）对甲方所售的房屋已充分了解，愿意购买上述房屋”意味着视为原告季荣刚对房屋漏雨情况知晓，明显侵害了原告季荣刚的合法权益。被告崇川区市场监管局作为具有监督管理职责的行政机关，应当对第三人顺和公司的违法行为进行处罚，但被告崇川区市场监管局针对原告季荣刚的举报作出的《答复函》称涉案的房屋买卖协议内容不存在违法条款，决定不予立案。被告崇川区市场监管局对第三人顺和公司的合同违法行为不进行处罚，构成行政不作为。请求：1.撤销被告崇川区市场监管局于2016年9月28日作出的《答复函》，并责令被告崇川区市场监管局处理第三人顺和公司的违法行为；2.撤销被告崇川区政府作出崇川复议[2016]30号《行政复议决定书》。
原告季荣刚向本院提供了以下证据：
1.房屋买卖协议，证明原告季荣刚在第三人顺和公司的居间下与房主签订了房屋买卖协议，该协议格式条款不合法。
2.答复函、行政复议决定书，证明存在被诉行政行为。
3.微信聊天记录截屏，证明原告季荣刚并不知晓房屋存在漏水情况。
被告崇川区市场监管局辩称：1.2016年8月31日，被告崇川区市场监管局收到南通市工商行政管理局（以下简称南通工商局）转来的移送函和举报材料后，经调查发现，原告季荣刚第一次看房后对房屋表示满意，随后与房主自愿签订了协议，没有证据表明第三人顺和公司在原告季荣刚签订合同的过程中存在合同违法行为，原告季荣刚举报的事实不成立。故被告崇川区市场监管局作出不予立案的决定，并以《答复函》的形式告知了原告季荣刚。2.原告季荣刚与第三人顺和公司、房主之间的民事纠纷已在南通市崇川区人民法院通过民事诉讼的途径得到解决，《房屋买卖协议》已被解除，原告季荣刚所举报的合同已不存在。被告崇川区市场监管局已经履行了监管职责，原告季荣刚的诉讼请求无事实根据和法律依据，请求驳回原告季荣刚的诉讼请求。
2017年2月17日，被告崇川区市场监管局向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1.通工商合函[2016]第3号《南通市工商行政管理局举报线索移送函》、人民来信来访阅办单、举报信、房屋买卖协议、收条、照片，证明原告季荣刚向南通工商局提出举报事项，南通工商局移交被告崇川区市场监管局办理。
2.当事人权利义务告知书、被告崇川区市场监管局对纪春梅所作询问笔录、第三人顺和公司提交的书面材料，证明原告季荣刚及其家人第一次看房后满意，随后自愿签订合同以及第三人顺和公司认为自身不存在违法行为，不接受调解。
3.不予立案审批表，证明被告崇川区市场监管局调查后认为第三人顺和公司涉嫌合同条款存在违法行为的事实不成立，决定不予立案。
4.答复函，证明被告崇川区市场监管局将不予立案的结果告知原告季荣刚。
法律法规依据：《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十九条。
被告崇川区政府辩称，被诉行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律法规准确，原告季荣刚的诉求于法无据，请求驳回原告季荣刚的诉讼请求。
2017年2月21日，被告崇川区政府向本院提交证明复议程序合法性的以下证据、依据：
一、事实方面的证据
1.《行政复议申请书》及邮寄信封，证明原告季荣刚于2016年10月15日向被告崇川区政府提出行政复议申请，被告崇川区政府于10月16日收到。
2.补正后的《行政复议申请书》及邮寄信封、《答复函》、举报信、房屋买卖协议，证明原告季荣刚于2016年10月24日补正行政复议申请，并提交了相关证据材料，被告崇川区政府于10月25日收到。
3.原告季荣刚于2016年11月4日邮寄的《行政复议申请书》及邮寄信封、《答复函》、举报信、房屋买卖协议，证明原告季荣刚收到被告崇川区政府作出的《行政复议案件受理告知书》后，于2016年11月4日再次邮寄行政复议申请，并提交了相关证据材料。
4.行政复议答复书、证据目录、收文单、通工商合函[2016]第3号《南通市工商行政管理局举报线索移送函》、人民来信来访阅办单、举报信、房屋买卖协议、收条、照片、被告崇川区市场监管局出具的《说明》、权利义务告知书、被告崇川区市场监管局对纪春梅所作询问笔录、纪春梅的居民身份证、第三人顺和公司提交的书面材料、不予立案审批表、《答复函》，证明被告崇川区市场监管局向被告崇川区政府提交了行政复议答复书，并提交了作出原行政行为的相应证据。
5.南通市崇川区人民法院受理通知书、传票，证明原告季荣刚向被告崇川区政府申请行政复议时，第三人顺和公司已就其与原告季荣刚之间的合同纠纷向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼。
6.（2016）苏0602民初5648号《民事调解书》及邮寄信封，证明原告季荣刚在复议程序中向被告崇川区政府邮寄了《民事调解书》。
7.行政复议决定及邮寄凭证，证明被告崇川区政府依法作出复议决定并送达原告季荣刚。
二、程序方面的证据
1.行政复议补正通知书，证明被告崇川区政府要求原告季荣刚补正行政复议申请。
2.行政复议案件受理告知书及送达凭证，证明被告崇川区政府受理行政复议案件并告知原告季荣刚。
3.行政复议答复通知书及送达凭证，证明被告崇川区政府通知被告崇川区市场监管局进行答复。
4.中止行政复议通知书及邮寄凭证，证明被告崇川区政府通知复议双方中止行政复议案件审理。
5.行政复议恢复审理通知书及送达凭证，证明被告崇川区政府通知复议双方恢复行政复议案件审理。
6.行政复议案件延期作出决定告知书及送达凭证，证明被告崇川区政府作出延期决定。
三、法律法规依据
1.《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条第一款、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条。
2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条、第三十一条、第四十一条。
3.《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十九条。
4.《中华人民共和国合同法》第三十九条第二款。
第三人顺和公司述称，同意两被告的答辩意见。
第三人顺和公司未向本院提交证据。
经庭审质证，原告季荣刚对被告崇川区市场监管局提供的证据认为除其举报时提供的材料外，对其他证据的真实性无法判断，被告崇川区市场监管局不予立案理由不能成立。被告崇川区政府、第三人顺和公司对被告崇川区市场监管局提供的证据均无异议。
原告季荣刚对被告崇川区政府提供的证据的真实性无异议，但认为复议决定不合法。被告崇川区市场监管局、第三人顺和公司对被告崇川区政府提供的证据均无异议。
被告崇川区市场监管局、崇川区政府对原告季荣刚提供的证据1的真实性无异议，但认为不能达到原告季荣刚的证明目的；对证据2无异议；对证据3认为反映了第三人顺和公司工作人员对房屋是否漏水并不清楚。第三人顺和公司对原告季荣刚提供的证据1、2真实性、合法性无异；对证据3认为与本案无直接关联性。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力；被告崇川区市场监管局提供的证据来源合法，内容真实，具有证明效力，原告季荣刚未能提供证据佐证材料不真实。至于不予立案理由能否成立是本案审查的焦点问题之一，将在本院认为部分阐述。被告崇川区政府作出的复议决定是否合法亦是本案审查的焦点问题之一，将在本院认为部分阐述。原告季荣刚提供的证据1的真实性予以认定，但不能达到其证明目的；证据3形成于《房屋买卖协议》签订之后，不能达到其证明目的。
经审理查明，原告季荣刚欲通过第三人顺和公司购买房屋，2016年7月21日下午，第三人顺和公司工作人员带原告季荣刚到南通市德民花苑59幢603室看房。7月23日，原告季荣刚、王春燕与案外人尹志丹、××宏、第三人顺和公司在三方自愿的基础上签订了《房屋买卖协议》，约定尹志丹、××宏将坐落于南通市德民花苑59幢603室房屋及阁楼出售给原告季荣刚、王春燕，并对房款、产权过户等作出约定。8月20日，原告季荣刚向南通工商局举报第三人顺和公司在从事房地产中介过程中，采用格式条款订立合同损害消费者权益，同时向南通工商局提交了《房屋买卖协议》、收条、照片等材料。8月29日，南通工商局作出通工商合函[2016]第3号《南通市工商行政管理局举报线索移送函》，将原告季荣刚的投诉线索移送被告崇川区市场监管局调查处理。8月31日，被告崇川区市场监管局收到南通工商局移送的举报材料。9月5日，被告崇川区市场监管局对第三人顺和公司的股东纪春梅进行调查，纪春梅在调查笔录中陈述“季荣刚于2016年7月19日经人介绍，找到顺和公司帮忙在德民花苑附近找房购房。2016年7月21日，顺和公司帮助季荣刚找到德民花苑59幢603室，并于当日安排工作人员李燕陪同季荣刚及家人、出卖人尹志丹一起看房。现场看房后，季荣刚和家人均表示满意，并在三方自愿基础上，于2016年7月23日在顺和公司签订了上述房产的《房屋买卖协议》”，并表示不存在原告季荣刚所称的利用格式条款加重消费者责任和公司隐瞒重要事实，诱导其签订合同的情形。同日，第三人顺和公司向被告崇川区市场监管局提交了两份书面说明，主张其不存在原告季荣刚所称的合同违法行为。9月8日，被告崇川区市场监管局经核查认为第三人顺和公司的合同违法事实不成立，决定不予立案。9月28日，被告崇川区市场监管局对原告季荣刚作出《答复函》，并于同日送达原告季荣刚。
原告季荣刚不服被告崇川区市场监管局作出的《答复函》，于2016年10月15日向被告崇川区政府邮寄《行政复议申请书》，申请行政复议。10月19日，被告崇川区政府作出崇川复议补[2016]30号《行政复议补正通知书》，以原告季荣刚提交的行政复议材料不清楚、不齐全为由，通知原告季荣刚补充提供曾经要求被告崇川区市场监管局履行法定职责而被告崇川区市场监管局未履行的证明材料，以及申请人的基本情况，并载明行政复议请求和申请人的签名或盖章。10月24日，原告季荣刚邮寄了相关补正材料。11月1日，被告崇川区政府受理了原告季荣刚的行政复议申请，并再次要求原告季荣刚明确行政复议请求，在行政复议申请书上签名或盖章。同日，被告崇川区政府通知被告崇川区市场监管局作出书面答复，提交作出原行政行为的证据、依据。11月4日，原告季荣刚再次补正材料，明确复议请求并在复议申请书上签字。11月10日，被告崇川区市场监管局提交了行政复议答复书及证据材料，同时提供了南通市崇川区人民法院的受理通知书、传票。12月23日，被告崇川区政府作出《中止行政复议通知书》，以复议案件的审理需要以第三人顺和公司提起的民事诉讼案件的审理结果为依据为由，中止了行政复议案件的审理。2017年1月5日，原告季荣刚向被告崇川区政府提交了（2016）苏0602民初5648号《民事调解书》。1月11日，被告崇川区政府作出《行政复议恢复审理通知书》，决定从即日起恢复行政复议案件的审理。同日，被告崇川区政府作出了《行政复议案件延期作出决定告知书》，决定延期行政复议决定，延长期限最多不超过30日，并向原告季荣刚和被告崇川区市场监管局邮寄送达。2017年1月21日，被告崇川区政府作出崇川复议[2016]30号《行政复议决定书》，并于1月23日邮寄送达原告季荣刚和被告崇川区市场监管局。
另查明，第三人顺和公司于2016年10月28日向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，12月26日，经南通市崇川区人民法院调解，达成调解协议，原告季荣刚、王春燕与案外人尹志丹于2016年7月23日的《房屋买卖协议》于调解协议签订之日解除。
本院认为，根据当事人的诉辩意，本案的争议焦点是：1.被告崇川区市场监管局不予立案的理由是否成立。2.被诉行政复议决定程序是否合法。
关于被告崇川区市场监管局不予立案的理由是否成立的问题。《中华人民共和国合同法》第三十九条规定，采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。第四十条规定，格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。就本案而言，被告崇川区市场监管局决定不予立案系基于认定第三人顺和公司并无合同违法行为，故本案应着重就此问题进行审查。首先，从案涉《房屋买卖协议》第三条的内容来看，原告季荣刚认为该条第一句“乙方对甲方所售的房屋已充分了解，愿意购置上述房屋”的内容是格式条款，侵犯其合法权益。该条在该句内容后还有经双方协商约定的有关定金、房款交付、房屋过户时间、交房等九项内容。该协议第一条明确了房屋坐落、面积、阁楼、成交价、附属设施、车库等内容；第二条明确了产权及产权人因可能出现的产权纠纷而限制转移的责任承担。结合第一条、第二条的内容前后连贯来看，第三条“乙方对甲方所售的房屋已充分了解，愿意购置上述房屋”在逻辑上来说应当理解为是对第一条、第二条有关房屋坐落、面积、产权等内容了解的确认。该句内容更多的是关于对房屋面积、成交价、产权等合同成立要件的了解，并不排斥当事人对房屋其他细节的了解。其次，对于格式条款的判断关键在于一方是否利用预先拟定的合同内容加重对方责任、排除对方主要权利或者免除己方责任。而案涉《房屋买卖协议》第三条的内容并未加重对方责任、排除对方主要权利或者免除提供协议方的责任。从该条内容来看，对于买卖双方权利义务作出约定的核心内容在于后续九项内容。后续九项内容更多的是体现了房屋买卖双方协商的意思表示，所以，从合同法严格意义上来讲，该条款并不是格式条款。虽然第三人顺和公司提供了格式化合同文本，但这并不意味着所有格式化合同文本都是合同法意义上的无效格式条款。原告季荣刚举报时提及的第六条、第八条内容同样如此。原告季荣刚认为只要是一方提供预先拟定内容、未经双方协商的合同条款就是格式条款当属对合同法规定的格式条款的曲解。
原告季荣刚认为第三人顺和公司故意隐瞒事实，采取欺诈手段，导致其签订协议，但并未提供证据佐证。况且，原告季荣刚在订立协议前曾于2016年7月21日下午至现场看房，对于房屋现状应当有一个客观的判断，在看房后自愿的基础上于7月23日签订《房屋买卖协议》，应当视为其真实的意思表示。原告季荣刚也当庭承认，7月21日下午看房时房主并未刻意遮挡房屋有漏水迹象的部位，故现有证据不能证明第三人顺和公司故意隐瞒事实，采取欺诈手段诱使原告季荣刚签订协议。再者，案涉的《房屋买卖协议》已于2016年12月26日通过民事诉讼途径依法解除，原告季荣刚再要求被告崇川区市场监管局继续查处合同违法行为已经缺乏事实基础。
在厘清第三人顺和公司没有合同违法行为的基础上，再看被告崇川区市场监管局的处理是否符合法律法规规定。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。第十九条规定，对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。这意味着工商行政管理机关经过核查，对于明显不符合立案条件的投诉、申诉、举报，从提高行政效率、节约社会资源、减少当事人成本的角度出发，可以从程序上作出不予立案决定。本案中，被告崇川区市场监管局于2016年8月31日接收举报材料后，经核查，于9月8日认定第三人顺和公司不存在合同违法行为，决定不予立案，并于9月28日作出书面《答复函》告知了原告季荣刚，被告崇川区市场监管局对原告季荣刚举报的处理符合前述法律法规规定，并无不当。
需要指出的是，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定对于不予立案的，应将结果告知举报人。虽然该规定并没有明确告知的期限，但是，从行政效率角度和正当程序原则出发，告知应当及时。被告崇川区市场监管局于9月8日决定不予立案，却于9月28日才作出《告知函》告知原告季荣刚不予立案的结果，工作拖沓。希望被告崇川区市场监管局在今后的执法过程中对于决定不予立案的，应当及时告知，以满足行政效率的要求，减少诉讼的诱因。
关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项规定，案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结，影响行政复议案件审理的，行政复议中止。第三款规定，行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。就本案而言，2016年10月15日，原告季荣刚向被告崇川区政府申请行政复议。经补正材料，被告崇川区政府于11月1日正式受理了原告季荣刚的复议申请，并通知被告崇川区市场监管局提交书面答复。因第三人顺和公司对居间合同纠纷提起民事诉讼，被告崇川区市场监管局于12月23日中止审理。2017年1月11月，被告崇川区政府恢复行政复议案件审理，并决定延长审理期限30日，同时告知复议当事人。1月21日，被告崇川区政府作出崇川复议[2017]30号《行政复议决定书》，并于1月23日将复议决定书邮寄送达原告季荣刚。被告崇川区政府在法定期限内履行了受理、通知答复、中止、延期告知、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
综上，被告崇川区市场监管局作出的《答复函》及被告崇川区政府作出的复议决定符合法律法规规定，并无不当。原告季荣刚的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告季荣刚的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告季荣刚负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 齐海生
审 判 员 徐建云
人民陪审员 刘曙军
二〇一七年四月十三日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。