贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0521行初384号
原告王永禄，男，1953年8月24日生，汉族，住贵州省黔西县。
委托代理人王平，贵州泽丰律师事务所律师。
被告黔西县甘棠镇人民政府，住所地：贵州省毕节市黔西县甘棠镇红心村新街。
法定代表人邰明杰，镇长。
出庭负责人黄虎，副镇长。
委托代理人（特别授权）何钧，黔西县人民政府法制办公职律师。
原告王永禄诉被告黔西县甘棠镇人民政府（以下简称“甘棠镇政府”）土地行政管理一案，于2016年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月11日立案后，于2016年10月17日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。原告王永禄及诉讼代理人王平，被告负责人黄虎及诉讼代理人何钧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王永禄于2015年7月申请被告甘棠镇政府对涉案林地进行确权。被告甘棠镇政府于2016年9月21日作出甘政发[2016]58号《甘棠镇人民政府关于中止王永禄申请对同心村水库组“背后小坡”林地确权一案处理的通知》（以下简称“中止确权处理的通知”），因原告提交的《社员自留山林地使用证》（以下简称“林地使用证”）存在瑕疵，决定中止对同心村水库组“背后小坡”林地确权一案的处理。
原告诉称：2005年，因黔西至息烽高速公路建设征地，原告承包的甘棠镇同心村水库组“背后小坡”林地获得补偿款102917.16元。同村村民王永太将该土地以其个人名义上报到拆迁部门，企图侵占补偿款。原告反映实际情况后，相关部门将原告名字加到拆迁补偿款名单中。2015年7月1日，原告向被告提出确权申请。被告于2015年、2016年分别作了两次确权处理。原告两次申请复议，但被告在复议期即将届满时自行撤销。2016年9月21日，被告下发了甘政发（2016）58号中止林地确权处理的通知，中止了确权行为。按照《贵州省林地管理条例》第19条、第6条第三项的规定，被告不能因为证件有瑕疵就中止确权。该中止行为违背了行政法公平原则和保留原则。特提起诉讼，请求判令确认被告作出的甘政发[2016]58号中止确权处理的通知违法，并判令被告在法定时间内作出确权决定。
原告向本院提供了如下证据：
1、身份证，拟证明原告主体适格；
2、被告信息，拟证明被告主体适格。经庭审质证，被告对原告的第1、2组证据无异议；
3、征地补偿明细表，拟证明原告争议地被争占的事实，经庭审质证，被告对真实性无异议，但认为达不到原告证明目的；
4、村民书证，拟证明争议林地使用权属于原告，经庭审质证，被告对该证据的“三性”均有异议；
5、撤销处理决定，拟证明被告两次撤销确权处理；
6、黔西县政府终止复议决定书，拟证明被告撤销行政处理决定，县政府终止复议；
7、甘政发[2016]58号被告中止确权处理的通知，拟证明被告无法律依据中止确权；
8、调查笔录（6份），拟证明争议山林地属于原告；
9、《山林地使用证》，拟证明争议地属于原告。
因本案开庭时间为2016年11月16日14时30分，而被告到庭时间为2016年11月16日16时32分，原告不再继续庭审，原、被告也未退出法庭，原告不愿再出示证据交由被告质证。故，原告提交的第5、6、7、8、9组证据，未经庭审质证。
被告甘棠镇政府辨称，2015年7月，原告向被告申请林地确权。被告受理后调查处理，于2015年10月作出甘政行处字[2015]1号处理决定。在复议过程中，被告发现处理决定与法律法规不符，撤销了该决定。2016年4月，被告重新作出甘政行处字[2016]1号。原告不服，申请复议。2016年9月，被告决定撤销甘政行处字[2016]1号，并送达当事人。原告提供的《林地使用证》与事实不符。1981年12月24日，黔西县政府印章正式启用，黔西县革命委员会印章同时作废。而原告提交的《林地使用证》是1984年9月13日填写，加盖的是黔西县革命委员会印章。被告无权对上级政府作出的行为作出评判，于2016年9月21日向黔西县政府请示，同时下发甘政发（2016）58号中止确权处理的通知，并告知当事人，待黔西县政府对《林地使用证》的效力认定后恢复确权处理。综上，被告作出中止确权的决定合法，该中止是被告处理行政事务时程序上的决定，不是具体行政行为，不具有可诉性。原告的诉求无事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告提供了如下证据：
1、组织机构代码证、法人身份证。拟证明被告主体适格。原告对该组证据“三性”无异议；
2、（2015）1号处理决定、（2016）1号处理决定，拟证明被告依法履行了法定职责。原告对真实性无异议，对证明目的有异议；
3、自留山林地使用证、（1981）2号文件，拟证明原告林地使用证载明情况与事实不符，被告中止处理合法。原告对该组证据真实性无异议，但认为达不到被告证明目的；
4、（2016）58号文件、请示、送达回证，拟证明被告处理程序合法。原告对该组证据真实性无异议，对合法性有异议，达不到被告证明目的。
本院对上述证据依法认证如下：
原告身份证、被告组织机构代码证、法人身份证，当事人对“三性”无异议，本院依法予以认定。原告提交的第3组证据，被告提交的第2、3、4组证据，当事人对真实性无异议，本院依法确认其真实性。原告提交的被告信息，与被告甘棠镇政府系机关单位的事实不符，本院依法不予认定。原告提交的村民书证，显示了实行分山到户，“背后坡”由王永禄、王永贤等四人分得的事实，以及王永禄饲料地四至的事实，达不到原告争议林地属于原告的证明目的。原告在法庭上出示的第5、6、7、8、9组证据未经庭审质证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”之规定，本院不作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2015年，因黔西县至息烽县高速公路建设征用黔西县甘棠镇同心村水库组“背后小坡”林地，原告与案外人因征地补偿款产生纠纷。2015年7月，原告申请被告对涉案林地进行确权。2015年10月23日，被告作出甘政行处字（2015）1号处理决定。原告不服，申请复议。复议过程中，被告自行撤销甘政行处字（2015）1号处理决定。2016年4月21日，被告作出甘政行处字（2016）1号处理决定。原告不服，申请复议。复议过程中，被告自行撤销甘政行处字（2016）1号处理决定。2016年9月24日，被告以原告提交的《社员自留山林地使用证》存在瑕疵，需颁证机关对该证是否有效作出认定，并向颁证机关请示为由，作出甘政发（2016）58号《黔西县甘棠镇政府关于中止王永禄对同心村水库组“背后小坡”林地确权一案处理的通知》，决定中止处理，待颁证机关处理后，恢复对案件的处理。2016年10月11日，原告提起诉讼，请求判如前述诉请。
另查明，黔西县人民政府印章自1981年12月24日启用，原黔西县革命委员会印章停止使用。原告王永禄的《社员自留山林地使用证》加盖了黔西县革命委员会的公章，颁证时间是1984年9月13日。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定“个人之间，个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。”以及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定“个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”。原告王永禄已依法向被告甘棠镇政府申请确权，被告有权对涉案争议林地作出处理。参照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政管理部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂……可以适当延长。”、第三十条“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”以及第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”本案中，原告因与案外人王永太发生土地权属争议而于2016年7月向被告提出确权申请，被告受理后于2015年10月23日、2016年4月21日作出了两次土地使用权纠纷的处理决定。原告皆不服，申请复议。在复议决定作出前，被告自行撤销上述处理决定。由此，被告至今仍未对原告的申请作出确权处理决定，未履行对争议地作出确权处理决定的法定职责，对涉案土地权属争议的处理已超过法定期限。
另外，《林木林地权属争议处理办法》、《贵州省林地管理条例》明确规定，林权证、山林权证、土地使用证、人民法院作出的裁判文书等以及其他证明林地权属的材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料。据此，《社员自留山林地使用证》是处理林地权属争议的依据之一，被告应在此基础上进行调查取证，综合相关有效证据依法作出确权处理决定。如果被告或者案外人对原告持有的《社员自留山林地使用证》真实性存疑，可以在行政程序中委托有资质的鉴定机构或部门对其真实性进行鉴定。之后，再根据鉴定机构或部门的鉴定结论、鉴定意见，结合其他相关证据作出处理决定。被告以原告提交的《社员自留山林地使用证》存在瑕疵为由，中止原告王永禄申请对同心村水库组“背后小坡”林地确权一案的处理的行为，没有事实根据，也无法律依据，不合法。
综上，参照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政管理部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂……可以适当延长。”以及根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”之规定，判决如下：
一、被告黔西县甘棠镇人民政府于2016年9月21日作出的甘政发[2016]58号《甘棠镇人民政府关于中止王永禄申请对同心村水库组“背后小坡”林地确权一案处理的通知》中止确权处理的行为违法。
二、由被告黔西县甘棠镇人民政府在本判决生效之日起六个月内依法对原告王永禄的确权申请作出行政行为。
案件受理费50.00元，由被告黔西县甘棠镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 杨 世 琴
人民陪审员 蒙 丽
人民陪审员 雷 英
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 潘懋（代）