山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0102行初34号
原告彭某某，男，1959年4月20日出生，汉族，身份证住址济南市，现住济南市。
委托代理人彭绍祥，福建志昂律师事务所律师。
被告济南市人力资源和社会保障局，住所地济南市。
法定代表人王拥华，局长。
委托代理人李超，济南市人力资源和社会保障局政策法规处工作人员。
委托代理人寻建峰，济南市社会人力资源和社会保障局劳动保障监察支队工作人员。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告彭某某不服被告济南市人力资源和社会保障局（以下简称济南市人社局）作出的《劳动保障监察案件告知书》（济人社监告字[2015]第007号）及被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2015]305号），于2016年1月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年1月19日向被告济南市人社局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年1月21日向被告济南市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月28日公开开庭审理了本案。原告彭某某及委托代理人彭绍祥，被告济南市人社局的委托代理人李超、寻建峰，被告济南市政府的委托代理人孙月。本案现已审理终结。
被告济南市人社局于2015年10月30日对原告作出《劳动保障监察案件告知书》（济人社监告字[2015]第007号），主要内容为：“彭某某（）：您好。您于2015年5月22日邮寄的举报信我局已经收悉，信件已经移交劳动保障监察部门处理。现将案件调查处理结果告知如下：5月29日劳动保障监察部门经过案件立案审批程序，开展调查取证工作。6月15日联系中国轻骑集团有限公司人事负责人章超英调查您举报信反映的中国轻骑集团有限公司与您终止解除劳动关系未在人社部门备案的问题。8月18日我局对中国轻骑集团有限公司下达《劳动保障监察询问通知书》要求提供相关资料，公司人事负责人章超英提供有关资料并接受问询。通过审查资料以及对单位人事负责人调查得知，您与中国轻骑集团有限公司终止解除劳动关系的时间是1994年12月31日，《轻骑集团劳工部档案转移登记表》显示2005年8月11日您在该表上有签字，2009年4月24日您在终止解除劳动关系证明书上也有签字并书写“情况属实”。上述资料及调查笔录您于2015年9月18日已经查阅案卷得知，并签字认可。2015年10月19日您再次提交轻骑集团1992年变更企业名称通知和工商变更申请，称1994年的终止解除劳动关系证明书无效，中国轻骑集团有限公司认为解除证明书有彭某某本人签字认可情况属实，应予支持。我局认为彭某某提出认定终止解除劳动关系证明书效力问题不属于劳动保障监察的查处范围，并且在2005年以及2009年彭某某二次签字并确认情况属实，证明彭某某本人已知道被解除的事实。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”，以及《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》劳社厅发(2005)第12号“(七)违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年的，可以撤销立案”之规定，本案彭某某诉求经调查确认已经超过2年劳动保障监察时效，作撤销立案处理。”原告彭某某不服，向被告济南市政府申请行政复议，被告济南市政府于2016年1月7日作出《行政复议决定书》（济政复决字[2015]305号），主要内容为“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人所作《劳动保障监察案件告知书》（济人社监告字[2015]第007号）的具体行政行为”。
原告彭某某诉称，原告为1976年参加工作的全民固定工，在轻骑集团青岛配件厂工作。1994年因企业经营不佳被列为待安置的富裕职工，2O02年由轻骑集团颁发《劳动手册》，2005年轻信轻骑集团“即将破产，转走档案”的建议，将档案转出。2015年2月，在办理社保事务时发现轻骑集团对原告按合同制工人辞职解除了劳动关系。2015年4月4日，原告向被告济南市人社局申请公开轻骑集团解除原告劳动关系证明书。2015年5月18日，被告济南市人社局复函申请公开的信息不存在。2015年5月22日，原告就轻骑未依法备案向被告济南市人社局举报。2015年10月30日，被告济南市人社局以举报已经超过劳动监察时效为由撤销了案件。2015年11月8日，原告以认定事实错误，适用法律错误向被告济南市政府提出行政复议。2016年1月6日，被告济南市政府对被告济南市人社局依据的证据不质证全部采信。对原告的陈述不评议全部不采纳，以不规范的审理维持了被告济南市人社局的行政行为。原告认为两被告的行为是错误的：一、认定事实错误，核心证据不合法，不真实，另一证据无证明力，两证据均不能证明原告对解除劳动关系是己知的。1、核心证据《解除关系证明》不合法不真实，不能证明原告已知。至迟1992年11月，轻骑集团的名称及其公章就已经是“中国轻骑集团”了，而《解除关系证明》落款时间为1994年12月31日，使用的公章却为“济南轻骑总厂”，违法使用废旧公章的任何行文均为非法。与2002年6月9日颁发的《劳动手册》矛盾，轻骑自认该证明是2005年转档案时补充的，2005年转走档案，2009年不可能再在轻骑的任何文件上签字，档案中的证明与提交被告济南市人社局的证明内容不一致。前者调入时间为1985年1月，解除原因是辞职，后者为1984年12月自动离职。2、原告在《档案转移登记表》上的签字只能证明取走了档案，不能证明知道档案中的内容。因为档案是封着的，原告不可能知道其中的内容。二、适用法律错误，监察时效尚未开始。国营企业职工减员需要向劳动主管部门备案的制度由来已久，轻骑集团对此是明知的。依法备案是法定义务，不备案是不作为，且该行为至今处于持续状态，监察时效应从行为终了时开始。被告济南市人社局适用《劳动监察条例》第二十条第一款，认定举报行为超过了时效是错误的，应当适用该法条第二款，监察时效尚未开始。只有当轻骑集团在原告举报的两年前补办了备案手续，方可认定超过了时效。综上所述，原告作为轻骑集团的富裕职工，在完全不知情的情况下，被轻骑集团辞职或自动离职，且至今未依法备案，破坏了劳动用工管理秩序。原告依法举报、申请复议，被告以超过时效为由撤销案件，认定事实错误，适用法律错误依法应予纠正。为此特诉至法院，请依法判如所请。原告的诉讼请求为：1、撤销被告济南市人社局《劳动保障监察案件告知书》（济人社监字（2015）第007号）和被告济南市政府《行政复议决定书》（济政复决字（2015）305号）；2、判令被告济南市人社局重新作出具体行政行为；3、诉讼费由被告承担。
原告彭某某向本院提交以下证据：1、职工养老保险手册，证明截至2002年6月原告仍为轻骑集团全民固定工；2、举报（2015年5月22日）；3、举报（2015年7月23日）；4、行政复议申请书；2-4号证据证明原告的两次举报和行政复议申请，都是针对轻骑集团解除劳动关系未备案，而不是解除劳动关系，知道解除关系≠知道未备案。5、政府信息公开回复，证明原告知道未备案的时间为2015年5月18日；6、档案转移登记表，只能证明原告转走档案，不能证明原告知晓其中的内容，更不能证明知道轻骑集团未备案；7、解除关系证明书（档案中的）；8、解除关系证明书（提交社保局的）；9、轻骑名称历史沿革10、变更申请；11、变更名称通知；9-11号证据证明自1988年9月起，轻骑总厂已经更名为轻骑集团，至迟1992年11月起公章已经为轻骑集团。12、上访情况说明；13、证明；12-13号证据证明轻骑自认解除关系证明是在转走档案时补充的。
被告济南市人社局辩称，2015年5月22日，原告邮寄举报信到被告反映中国轻骑集团有限公司与其终止解除劳动关系未在人社主管部门备案。被告经立案审批开展调查取证，通过审查资料以及对中国轻骑集团有限公司人事负责人章超英调查得知，原告与中国轻骑集团有限公司终止解除劳动关系的时间是1994年12月31日，《轻骑集团劳工部档案转移登记表》显示2005年8月11日原告在该表上有签字，2009年4月24日原告在终止解除劳动关系证明书上也有签字并书写“情况属实”。根据国家和山东省有关劳动用工备案制度的规定，用人单位与职工终止解除劳动合同的，应在7日内进行劳动用工备案。原告在早已知道被解除劳动关系的事实后，时至2015年5月才举报公司与其终止解除劳动关系未在人社主管部门备案，根据《劳动保障监察条例》第二十条规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”，以及《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》劳社厅发（2005）第12号“（七）违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年的，可以撤销立案”之规定，原告诉求经调查确认已经超过2年劳动保障监察时效，作撤销立案处理。综上所述，被告不存在拒不履行法定职责的情形，请求法院驳回起诉。
被告济南市人社局于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、2015年5月22日彭某某举报信及相关材料；2、市局举报信转办单；3、劳动保障监察立案审批表；4、轻骑集团提交的营业执照及委托书；5、2015年6月15日对轻骑集团人事负责人章超英调查笔录；6、2015年7月23日彭某某邮寄的第二封举报信；7、2015年8月18日对轻骑集团人事负责人章超英调查笔录；8、2015年8月18日对轻骑集团下达的劳动保障监察询问通知书；9、送达回证；10、轻骑集团向被告提交的证明材料（关键证据解除终止劳动合同证明书）；11、劳动保障监察案件延期申请表；12、对章超英和彭某某制作的调查笔录；13、彭某某补充的举报材料；14、对章超英制作的调查笔录；15、对彭某某出具的劳动保障监察案件告知书；16、送达回证；17、劳动保障监察撤销立案审批表。1-17号证据证明被告已经依法立案并对举报信反映内容进行调查取证。经多次反复调查后，被告认定原告诉求内容确已经超过劳动监察时效，应作撤销立案处理，并已告知书的形式告知原告。《劳动保障监察条例》第20条及《关于劳动保障监察案件撤销事项的通知》劳社厅发2005第12号。
被告济南市政府辩称，一、被告作出《行政复议决定书》（济政复决字[2015]305号）程序合法。原告对被告济南市人社局作出《劳动保障监察案件告知书》(济人社监告字[2015]第007号)的行政行为，于2015年11月18日向被告申请行政复议，请求撤销被告市人社局《劳动保障监察案件告知书》(济人社监告字[2015]第007号)并责令济南市人社局重新作出新的行政行为。被告于11月24日作出《行政复议申请受理通知书》（济政复办受字[2015]305号）向原告邮寄送达。同日，被告作出《提出行政复议答复通知书》(济政复办答字[2015]305号)向济南市人社局送达。济南市人社局在法定期间内向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据依据。被告于12月21日依法追加中国轻骑集团有限公司为第三人，制作并邮寄送达《第三人参加行政复议通知书》。因案情复杂，被告于12月28日举行听证会。2016年1月7日，被告作出《行政复议决定书》(济政复决字[2015]305)，并于1月8日分别向原告、济南市人社局和第三人邮寄送达。被告作出《行政复议决定书》(济政复决字[2015]305号)符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的相关规定，程序合法。被告认为，济南市人社局作出《劳动保障监察案件告知书》(济人社监告字[2015]第007号)的行政行为并无不当，对申请人请求撤销济南市人社局作出的《劳动保障监察案件告知书》(济人社监告字[2015]第007号)的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，被告决定维持济南市人社局作出《劳动保障监察案件告知书》(济人社监告字[2015]第007号)的行政行为。综上，被告作出的行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回原告诉讼请求。
被告济南市政府于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书，证明原告向被告2015年11月18日提出复议申请；2、行政复议受理通知书，证明被告在法律规定时间内对原告的复议申请依法受理；3、提出行政复议答复通知书，证明复议机关向复议被申请人发送答复通知；4、行政复议答复书，证明复议被申请人法定时间内依法向复议机关提交书面答复和其他相关证据；5、第三人参加行政复议通知书，证明被告将中国轻骑集团有限公司列为第三人；6、行政复议决定书，证明复议机关依法作出复议决定；7、送达回证，证明复议机关依法向各方当事人送达文书。《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：对于被告济南市人社局提交的1-17号证据，原告对10号证据中的两份核心证据均有异议，对其中轻骑集团劳工部档案转移登记表的真实性无异议，合法性和关联性有异议，由于档案是密封的，原告不知道档案中的内容，不能证明原告知道轻骑集团未备案；原告对其中解除劳动关系证明书的合法性、真实性、关联性均有异，首先认为形式不合法，该证据以废旧公章做成不合法，对固定工按合同制工人解除关系没有法律依据，该证明中的“辞职”“自动离职”均没有事实依据，没有向原告送达导致原告长期不知道“被辞职”或“被自动离职”，对原告不产生法律效力；其次认为内容不真实，与职工养老保险手册矛盾必有一假，证明书在先为企业单方制作，手册在后为政府机构与企业共同制作，显然证明书为假手册为真，形成时间不真实违背常理，轻骑明确证明该证明书出具时原告还在上班，该证明书的两个版本，诸多内容不一致，反映了轻骑行文的随意性，其真实性没有保证；合理推测该证明书的形成原因是为了规避社保缴费，证明对象与超过时效的结论相反，其中明确载明：“报当地劳动局调配、劳动保险事业处各一份”，因此非但不能证明原告知道“未备案”，而且恰恰相反，足以证明原告不知道未备案。被告济南市政府对上述证据均无异议。本院认为，原告彭某某对《终止、解除劳动关系证明书》和《轻骑集团劳工部档案转移登记表》不予认可，但上述证据均有原告彭某某的签字确认，在原告彭某某没有相反证据的情况下，应当采纳其证明的事实；被告济南市人社局提交的1-17号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，足以证明被告济南市人社局作出告知书的程序合法、事实清楚，本院予以采信。
对于原告提交的1-13号证据，被告济南市人社局认为《关于建立劳动用工备案制度的通知》中第3条第2款规定，备案起算点为何时解除劳动合同，两个解除劳动合同证明书问题被告在调查中已经核实，其中原告向被告提交的终止、解除劳动合同证明书（辞职）和轻骑集团向被告提交的解除劳动合同证明书(自动离职)，被告向轻骑集团做过调查，调查情况如下，当时原告为了能在2009年5月在天桥区社保办缴纳个体自由职业者缴费，向单位提出的要求单位为其补办一份解除劳动合关系证明书。原告在偷换概念，在劳动保障监察条例中明确规定违法行为在两年内，劳动保障监察的查处时间起始时间为违法行为发生日，而非原告所称知道或者应当知道时间为起始时间。从目前证据来看，至迟2005年原告与轻骑集团解除劳动关系即便是2009年知道起也已经超过时效，且本案诉求为解除劳动关系备案问题不应涉及其他问题。被告济南市政府同意被告济南市人社局的质证意见。
对于被告济南市政府提交的1-7号证据，原告对1-7的真实性无异议，认为既然举行了听证为何不对证据质证，未经质证就被告济南市人社局的证据予以采信，原告不予认可。被告济南市人社局对上述证据均无异议。本院认为，原告提交的2-3、5-13号证据与被告济南市人社局提交的证据一致，4号证据与被告济南市政府提交的证据一致，本院对原告提交的2-13号证据的真实性予以确认；由于1号证据为复印件，本院对其真实性不予采信。
经审理查明，2015年5月22日，原告彭某某以邮寄方式向被告济南市人社局提出举报，反映中国轻骑集团有限公司与其终止劳动关系未在人社主管部门备案。2015年5月29日，被告济南市人社局立案受理原告彭某某的劳动保障监察举报。2015年8月18日，被告济南市人社局向中国轻骑集团有限公司作出《劳动保障监察询问通知书》（济人社监询字[2015]第135号），要求中国轻骑集团有限公司接受询问并提供相关材料。2015年8月21日，因案件情况复杂，被告济南市人社局将调查期限延长30个工作日。经过调查取证和对中国轻骑集团有限公司代理人及原告彭某某的询问，被告济南市人社局于2015年10月30日对原告彭某某作出《劳动保障监察案件告知书》（济人社监告字[2015]第007号），认定原告彭某某的诉求已超过2年劳动保障监察时效，作撤销立案处理。被告济南市人社局于2015年11月5日将《劳动保障监察案件告知书》送达原告彭某某。
原告彭某某对《劳动保障监察案件告知书》不服，于2015年11月18日向被告济南市政府提起行政复议申请。被告济南市政府受理后，于2015年11月24日向原告彭某某作出《行政复议申请受理通知书》（济政复办受字[2015]305号），并于同日向被告济南市人社局作出《提出行政复议答复通知书》（济政复办答字[2015]305号），要求济南市人社局对行政复议申请提出书面答复，并提交作出被复议行为的证据、依据和其他有关材料。2015年12月21日，被告济南市政府向中国轻骑集团有限公司作出《第三人参加行政复议通知书》（济政复办参字[2015]305号），通知其作为第三人参加行政复议。因案情复杂，被告济南市政府于2015年12月28日召开听证会对案件进行了审查。2016年1月7日，被告济南市政府作出《行政复议决定书》（济政复决字[2015]305号），决定维持被告济南市人社局作出的《劳动保障监察案件告知书》。2016年1月8日，被告济南市政府以EMS特快专递（1010706781818）的形式将《行政复议决定书》邮寄送达原告彭某某。
另查明，原告彭某某曾经与中国轻骑集团有限公司存在劳动关系。中国轻骑集团有限公司（济南轻骑摩托车总厂）于1994年12月31日出具《终止、解除劳动关系证明书》，即原告彭某某与中国轻骑集团有限公司解除劳动关系的时间为1994年12月31日。原告彭某某也于2009年4月24日在上述《终止、解除劳动关系证明书》中签字确认情况属实。此外，从《轻骑集团劳工部档案转移登记表》来看，原告彭某某已于2005年8月11日转出档案。
本院认为，首先，关于被告济南市人社局作出《劳动保障监察案件告知书》的合法性问题。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”本案中，被告济南市人社局作为济南市行政区域内劳动保障监察工作的主管部门，对于原告彭某某的举报，有进行劳动保障监察的法定职责。
《劳动保障监察条例》第十七条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”本案中，针对原告彭某某的举报，被告济南市人社局于2015年5月29日立案调查，因案件情况复杂，又于2015年8月21日延长调查期限，最后于2015年10月30日作出《劳动保障监察案件告知书》，即从立案之日起105个工作日，已经超出上述法规关于调查期限的规定，属于程序瑕疵。
通过庭审过程来看，本案的争议焦点是原告彭某某的举报事项是否超过了法律规定的劳动保障监察时效。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，从庭审查明事实来看，原告彭某某于1994年12月31日与中国轻骑集团有限公司解除劳动关系，中国轻骑集团有限公司之后未在劳动保障行政部门进行备案，此时违反劳动保障法律、法规的行为已经产生，不存在连续或者继续状态的情形。原告彭某某于2015年5月22日向被告济南市人社局举报中国轻骑集团有限公司的上述违法行为时，已明显超过法律规定的2年劳动保障监察时效。因此被告济南市人社局对原告彭某某的举报作出撤销立案的处理并无不当。
其次，关于被告济南市政府作出行政复议决定是否合法的问题，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”，第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。本案中，被告济南市政府依法受理了原告彭某某的行政复议申请，并在法定期限内向被复议申请人济南市人社局发送了行政复议申请书副本，在自受理之日起六十日内作出被诉行政复议决定并向双方当事人送达。本院认为，被告济南市政府作出被诉行政复议决定的程序符合法律法规的规定且认定事实清楚，证据确实充分。
综上，虽然被告济南市人社局作出的《劳动保障监察案件告知书》存在程序上的瑕疵，但是《劳动保障监察案件告知书》认定事实清楚，证据确实充分；原告彭某某要求撤销被告济南市人社局作出《劳动保障监察案件告知书》（济人社监告字[2015]第007号）和被告济南市政府作出《行政复议决定书》（济政复决字[2015]305号）的诉讼请求没有事实理由和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告彭某某的诉讼请求。
案件受理费人民币五十元由原告彭某某负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 任 军
人民陪审员 王力平
人民陪审员 张荣霞
二〇一六年九月十四日
书 记 员 高 杨