山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁07行终63号上诉人（原审被告）安丘市石堆镇人民政府。住所地：安丘市石堆镇驻地。法定代表人王德平，镇长。委托代理人李保胜，男，该单位法律顾问。被上诉人（原审原告）王俊刚，男，1970年1月9日出生，汉族，居民，住安丘市。被上诉人（原审第三人）董洪堂，男，1968年10月20日出生，汉族，居民，住安丘市。上诉人安丘市石堆镇人民政府（以下简称石堆镇政府）诉被上诉人王俊刚、董洪堂行政强制及行政赔偿一案，不服山东省安丘市人民法院作出的（2017）鲁0784行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：董洪堂在石堆镇高家下坡村西北承包机动地一宗。2016年5月5日董洪堂向石堆镇国土资源所缴纳10000元的养殖备案手续费用。2016年6月23日，董洪堂与王俊刚签订《土地使用权转让合同》一份，约定将该地块的土地使用权转让给王俊刚，土地规划用途为养殖用地，土地使用年限自2016年6月23日始，未约定止的时间。后王俊刚与董洪堂合伙，由王俊刚出资，在该宗土地上建设涉案的钢结构大棚（位于该宗土地的南侧），大棚长29.5米、宽13.5米，空心砖墙体，复合板棚顶，棚东头下挖，打圈梁。庭审中，董洪堂自述在拆除前，对外一直以他的名义办理，石堆镇政府不知道涉案钢结构大棚是其与王俊刚合伙建设。2017年3月1日，石堆镇乡村规划建设监督办公室向董洪堂下达《责令限期整改通知书》，该通知书载明：董洪堂未经依法批准，擅自于2016年5月在董家下坡村西北占用董家下坡村集体土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令董洪堂自接到本通知之日起三日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和构筑物，解除签订的用地协议，将土地退还土地所有者或原使用者，恢复土地原貌。对逾期不拆除、补退地、不恢复原貌的，镇政府将组织有关部门强制拆除并予以经济处罚。董洪堂庭审中述称，其收到该通知并在送达回证上签字，并答应镇政府工作人员自行拆除，但是未自行拆除。2017年3月22日，石堆镇政府组织工作人员将上述钢结构大棚及围墙予以拆除。在审理过程中，王俊刚单方委托山东文正保险公估有限公司对涉案的钢结构大棚损失价格进行评估，经评估该大棚材料费、人工费等各项数额共计183271元。石堆镇政府认为该评估报告系单方委托，不予认可，遂申请对涉案大棚的材料费价格重新进行评估，一审法院依法委托潍坊朝日价格评估有限公司对涉案大棚的材料费价格损失进行重新评估，该机构于2017年11月5日出具价格评估报告，经评估钢结构大棚材料费共计87615元、残值2000元，共计85615元。第三人董洪堂庭审自述，本案的赔偿款全部给王俊刚。在审理过程中，王俊刚与石堆镇政府就行政赔偿多次进行调解，但调解未果。一审法院审理认为，本案争议的焦点有：一、王俊刚是否是本案适格的主体；二、被诉的拆除行为是否合法；三、王俊刚要求赔偿的诉讼请求是否应予支持。关于焦点问题一。《中华人共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，王俊刚及董洪堂均主张涉案的钢结构大棚是王俊刚投资建设，且提交了《土地使用权转让合同》、转让费收款条、银行转账记录、孙希庆等人的证言等证据予以证实，上述证据能够证明王俊刚系涉案钢结构大棚的投资人，故与本案被诉行政行为有利害关系，是本案适格的原告。通过庭审可知虽然该养殖棚对外的手续均是董洪堂办理，即使石堆镇政府在拆除时不知道王俊刚与该养殖棚的关系，但这不能否定王俊刚与该养殖棚实际的利害关系，故石堆镇政府关于其拆除的是董洪堂所建的养殖棚与王俊刚没有关系的主张，不予支持。关于焦点问题二。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定以及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条和第四十四条的规定，对于建筑物是否违章以及如何拆除，土地行政管理部门有权作出认定及处罚决定、依法拆除；乡镇人民政府、城乡规划行政主管部门作出行政决定后，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，具有行政强制执行权的行政机关依法作出强制执行决定，违法建筑物需要强制拆除的，由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，石堆镇政府虽然向董洪堂下达了《责令限期整改通知书》，但这是石堆镇政府在履行强制执行过程中的一个阶段性行为，该文书亦不是《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》规定的行政处罚决定或强制行政决定，不具有最终处理的效力。故，石堆镇政府在未依法定程序对王俊刚与董洪堂作出行政处罚决定、强制执行决定、催告、公告、告知救济途径和救济时间等情况下，即实施了拆除行为，违反了上述法律规定，属于程序违法。因涉案彩钢大棚已被拆除，被诉的行政拆除行为已不具有可撤销的内容，依法应确认石堆镇政府拆除王俊刚钢结构大棚、围墙的行为违法。关于焦点三。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施或造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利”及第三十六条第（八）项“对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，违法行政行为造成相对人财产损失的，应当给予赔偿，在石堆镇政府拆除涉案大棚程序违法的情况下，王俊刚有权就被诉的行政强制拆除行为给其造成的直接损失要求石堆镇政府予以赔偿。最高人民《关于执行若干问题的解释》第二十七条规定：“在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告对因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被告具体行政行为造成损害的事实提供证据。”据此，王俊刚对合法权益受损害的事实负有举证责任。审理中，王俊刚虽提交了养殖备案手续费的收款收据并以此主张涉案养殖棚系经政府许可建设的，但根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，合法的养殖用地及地上附属物的建设均需要审批，涉及国土、规划等多个部门，涉案土地的性质未经法定程序审批，不会因其与董洪堂签订的土地使用权转让合同而改变，故，王俊刚提交的土地使用权转让合同、养殖备案手续费的收款收据不能证明涉案大棚及土地办理了法定手续，进而证明涉案建筑物属于合法建筑物，故王俊刚关于涉案养殖棚是经政府许可建设的主张，不予支持。基于此，本案不应按合法建筑物的标准予以赔偿，石堆镇政府强制拆除涉案的钢结构大棚前应遵循责令限期改正、作出处罚决定、强制执行决定、限期拆除等法定程序，使王俊刚有机会和时间自行拆除，以避免不必要的损失，因此王俊刚的直接损失应为强拆造成的建筑材料损失，王俊刚提交的山东文正保险公估有限公司的价格评估报告系对涉案大棚全部损失价格的评估，且系单方委托，石堆镇政府亦提出重新评估，故该评估报告不能作为定案的依据，对此在本案审理过程中，石堆镇政府申请重新对涉案养殖棚的材料费进行评估，经一审法院委托潍坊朝日价格评估有限公司作出评估报告，该报告系法院依法定程序作出，可以作为认定案件事实的依据，据此报告涉案彩钢棚的材料费的价格为87615元，扣除残值2000元，共计85615元，对此予以支持。王俊刚关于人工费、场地平整费、税金等不属于直接损失，不予支持。对于庭审中，王俊刚提交的孙希庆等的证人证言以及银行打款明细，能够相互印证王俊刚购买相关材料建设涉案大棚的事实，但是因证人未出庭作证且打款数额与证明中载明的数额不相符，故上述证据不能作为认定王俊刚直接损失的证据使用，提交的评估报告中的照片，不能体现拍摄的时间、地点，无法证明与本案的关联性，故王俊刚据此主张作为认定其损失的依据，不予采信。在审理过程中，王俊刚还主张除涉案大棚外其还有其他损失，但是在法定期限内未向法庭提交证据证明，对此不予支持。此外，庭审中，董洪堂明确表示涉案赔偿款全部归王俊刚所有，视为对自己权利的放弃，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第（八）项，判决：一、确认安丘市石堆镇人民政府2017年3月22日拆除王俊刚钢结构大棚、围墙的行政行为违法；二、安丘市石堆镇人民政府于判决生效后十日内赔偿王俊刚直接损失共计85615元；三、驳回王俊刚的其他诉讼请求。案件受理费50元，由石堆镇政府负担。上诉人石堆镇政府不服一审判决上诉称，一审法院认定事实不清导致错误判决。上诉人拆除的位于石堆镇董家下坡村西北机动地内的违章建设是董洪堂所建，但一审法院却错误的认定为王俊刚所建。2016年5月，董洪堂向石堆镇国土所申请办理养殖用地手续，在手续还未批的情况下，擅自建设彩钢棚、车间、管理房，属于违法占地、违章建设。石堆镇国土所工作人员发现后，立即对其进行了制止，给董洪堂下发了《责令限期整改通知书》，并制作了国土资源违法案件询问笔录。2017年3月1日，石堆镇乡村规划建设监督管理办公室为董洪堂下发了《责令限期整改通知书》，责令董洪堂限期三日内自行拆除在违法占地上的违章建设。董洪堂在规定时间内未拆除违章建设，所以上诉人组织有关部门对董洪堂的违章建设进行了强制拆除。从开始建设到上诉人对违章建设最后彻底拆除，董洪堂一直承认在违法占地内的违章建设系其本人出资建设，此期间也没有任何人提出异议。现王俊刚主张涉案彩钢房是其所有，无任何事实依据，其要求上诉人赔偿损失也无任何事实与法律依据。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。上诉费用由被上诉人承担。被上诉人王俊刚、董洪堂二审未提交书面答辩意见。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人均没有提交新的证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案二审期间双方争议的焦点，一是王俊刚是否是本案适格原告；二是石堆镇政府的强制拆除行为是否合法，石堆镇政府是否应当赔偿王俊刚的损失。针对第一个争议焦点：王俊刚在一审期间提交的证据可以证明被拆除的房屋及围墙系其与董洪堂合伙所建，董洪堂庭审中对此也予以认可，故王俊刚与本案被诉行政行为有利害关系，有权提起本案诉讼。针对第二个争议焦点：上诉人虽向董洪堂下达了《责令限期整改通知书》，但未提供证据证明其是按《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序实施的拆除。在上诉人的拆除行为违法的前提下，按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，上诉人应当赔偿由此造成的损失。至于赔偿的对象和数额，鉴于一审法院已经认定钢结构大棚、围墙是违章建筑，王俊刚和董洪堂均未提起上诉，且王俊刚已经举证证明其是被拆除建筑的投资人，董洪堂也明确表示全部赔偿归王俊刚，在此情况下，一审法院按照违章建筑标准判决上诉人赔偿王俊刚损失并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安丘市石堆镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李正良审判员  李长明审判员  郭明明二〇一八年四月二十日书记员  王巧贞