河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀08行终29号
上诉人(原审被告)隆化县国省干线公路征地拆迁办公室。
负责人龚宏光，主任,身份证号:×××。
负责人姜玉武，男，隆化县国省干线公路征地拆迁办公室副主任,身份证号:×××。
委托代理人唐立新，男，隆化县人民政府法制办公室主任，身份证号：×××。
委托代理人夏俊超，男，河北山庄律师事务所隆化分所律师，执业证号：×××。
被上诉人(原审原告)隆化县隆丰农业科技示范园。
经营者姜淑云，隆化县隆丰农业科技示范园经理，户籍住所地隆化县，现住址承德市，身份证号：×××。
委托代理人刘广胜，男，北京创为律师事务所律师，执业证号：×××。
原审被告隆化县韩麻营镇人民政府。
法定代表人王瑞堂，镇长。
负责人张维，男，隆化县韩麻营镇人民政府政法书记，身份证号：×××。
委托代理人田金明，男，河北山庄律师事务所隆化分所律师，执业证号：×××。
隆化县隆丰农业科技示范园诉请确认隆化县国省干线公路征地拆迁办公室（以下简称公路拆迁办）、隆化县韩麻营镇人民政府“联合强制推平原告隆化县隆丰农业科技示范园中林木的行政行为违法”一案，隆化县国省干线公路征地拆迁办公室不服承德市双滦区人民法院（2016）冀0803行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人的负责人姜玉武，委托代理人唐立新、夏俊超，被上诉人的经营者姜淑云、委托代理人刘广胜，原审被告的负责人张维，委托代理人田金明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定的事实：2010年4月，姜淑云租赁隆化县韩麻营镇德吉沟村部分村民承包地。2010年9月，姜淑云在隆化县工商行政管理局注册成立隆化县隆丰农业科技示范园个体经济组织，经营者姓名为姜淑云，组织形式为个人经营，经营场所为隆化县韩麻营镇德吉沟，经营范围及方式为经济林果、用材林类、花卉、苗木生产，销售。隆化县隆丰农业科技示范园先后办理了林木种子生产经营许可证及税务登记证。2010年11月8日，承张高速公路承德段项目建议书获得河北省发展和改革委员会批复。2011年5月20日，河北省住房和城乡建设厅发布《关于承德至张家口高速公路承德段建设选址审批结果的公告》。2011年6月，承德市人民政府发布《通告》，严禁在承张高速公路路线走廊范围内违法违规突击抢栽树木花卉、抢建各类建筑物及设施等行为。2011年8月3日，河北省国土资源厅下发《关于承德至张家口高速公路承德段项目用地的预审意见》。2011年7月，隆化县人民政府下发《关于做好承张高速公路和承围支线改线工程勘察设计工作的通知》。2012年9月，隆化县人民政府成立隆化县张承高速公路及隆化连接线和承围支线改线征地拆迁暨施工保障工作指挥部，指挥部下设办公室。2012年11月，承德市人民政府制定并发布《张承高速公路承德段征地拆迁办法》。2012年11月2日，隆化县张承高速公路征地拆迁办公室向姜淑云送达《关于禁止村民在张承高速公路沿线抢栽、抢种、抢建的告知书》。2012年12月13日，隆化县张承高速公路征地拆迁办公室发布《关于张承高速公路及隆化连接线征地拆迁登统清点工作的公告》。2013年2月，隆化县张承高速公路征地拆迁办公室工作人员和韩麻营镇人民政府负责征地拆迁工作的人员曾对隆化县隆丰农业科技示范园内葡萄苗木按垄丈量、多点取样、查棵平均推算的方法进行统计，但姜淑云对统计结果不认可。2013年3月20日，隆化县国土资源局在隆化县韩麻营镇德吉沟村张贴《征地告知书》，公布征地及补偿相关事项。2014年2月，隆化县人民政府调整张承高速公路及隆化连接线和国省干线改线征地拆迁暨施工保障工作指挥部人员。2016年4月10日，被告隆化县国省干线公路征地拆迁办公室与原告经营者姜淑云及其他合伙人就示范园征地拆迁补偿事宜进行了商谈，但未形成一致意见。2016年5月26日，被告公路拆迁办和被告韩麻营镇人民政府向姜淑云及合伙人送达《关于隆丰科技示范园地上附着物迁移的告知书》（隆国省告字[2016]16号），该告知书对隆丰农业科技示范园经营者姜淑云和其他合伙人提出的补偿请求作出了答复，并告知隆丰科技示范园姜淑云、王军、刘瑞鸣等股东：“鉴于你单位涉及征地红线范围内的土地补偿款已经补偿到位，相应土地已被转为国家建设用地。为保障你园股东的利益，经请示县政府同意，我单位将依法对涉争土地现状进行证据固定，并组织清场。同时也建议你园各位股东在接到本告知书7日内，做好地上附着物的证据收集、保全及迁移工作，以便待日后作为补偿的证据；3、张承高速公路连接线进场施工通知：张承高速隆化连接线是国家重点建设项目，因补偿协商未果，本着“先征用、后补偿”的原则，于6月3日起施工单位将进场施工建设。任何人不得以任何理由阻止建设单位进场施工，否则，将依法严肃追究当事人的法律责任”，二被告在告知书上盖公章。2016年5月27日10时20分至12时10分，2016年5月28日10时至10时40分，被告公路拆迁办组织测绘人员、评估人员对隆丰农业科技示范园现状进行了测量、清点、登记和证据保全工作，摄像人员对示范园现状及测量过程进行照像，录像，隆化县公证处工作人员进行了公证，制作有《工作记录》和录像光盘。2016年6月13日，在被告公路拆迁办组织下，施工单位中铁一局集团第二工程有限公司承张高速隆化连接线第四合同项目部使用铲车机械对原告示范园公路征地范围内的土地表面进行了清理，将地表土堆放于征地范围内，示范园内的油松苗没有进行清表。清表工作制作有《清表现场检查笔录》，公路拆迁办常务副主任李大东、副主任黄福，法律保障组工作人员衣广恒、郝建华、姜海潮到场参加，并在笔录上签名。施工单位南瑞杰在笔录上签名，并注明配合施工。原告经营者姜淑云对清表行为不服，遂诉至法院。
一审判决认为：一、关于被告公路拆迁办是否为适格被告问题。公路拆迁办是隆化县人民政府合法成立，有相应组织结构、办公场所和财产，负责隆化县国省干线公路征地拆迁和施工保障工作的机构。因本案为确认行政行为违法案件，不涉及行政赔偿责任的承担，且双方当事人对公路拆迁办作为被告的主体资格均无异议，故被告公路拆迁办可以作为被告参加诉讼，其主体资格适格。二、关于二被告是否实施强制清表行为的问题。被告公路拆迁办经县政府授权，担负着隆化县国省干线公路征地拆迁和施工保障工作的职责。在示范园征地拆迁过程中，先后实施了登统、协商、告知，组织对示范园现状进行证据保全，并申请公证机构对证据保全过程进行公证，发放告知书限定原告经营者限期迁移，清表时公路拆迁办及下设的征地拆迁组、安全保卫组工作人员到场参与实施，施工单位在公路拆迁办的组织和指挥下进行清表施工，公路拆迁办在清表活动中起到了组织实施的作用。施工单位负责人南瑞杰在清表现场检查笔录上虽签名，但注明是配合施工，本院对其调查时亦陈述是公路拆迁办要求和组织下进行施工，是配合政府行为，综上，应认定2016年6月13日对原告示范园清表行为是被告公路拆迁办组织实施的行政行为。韩麻营镇人民政府未经过隆化县人民政府授权，不具有组织实施征地拆迁的职权，其工作人员到清表现场是以拆迁办安全保卫组工作人员的名义配合工作，故不应认定清表行为是韩麻营镇人民政府实施的行为。三、关于清表行为的合法性问题。首先，原告经营者姜淑云经营示范园办理了相关证照，对示范园有合法的经营权，对示范园内葡萄苗、油松等地上附着物享有所有权。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款亦规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。示范园土地被征收后，原告经营者姜淑云作为地上附着物的所有者，有获得补偿的权利。清表行为是针对示范园内地上附着物而实施的，其影响的是原告对示范园地上附着物所享有的合法权益。其次，被告公路拆迁办组织对原告地上附着物进行清表的行为，其法律属性属于行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述法律规定，原告经营者拒不交出土地，应当由具有法定职权的行政机关，依照法律、法规规定的程序作出具有法律效力的行政决定，依法进行强制执行。本案被告公路拆迁办在向原告经营者送达迁移地上附着物告知书后，即组织人员对原告地上附着物实施强制清表，属程序违法。被告公路拆迁办组织实施的强制清表行为违法，但不具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告隆化县国省干线公路征地拆迁办公室于2016年6月13日对原告隆化县隆丰农业科技示范园组织实施的强制清表行为违法。
上诉人上诉称：1、一审认定上诉人“组织实施的强制清表行为违法”错误。首先，在示范园征地拆迁过程中，登统、协商、告知、组织证据保全并进行公证等行为是征地拆迁的工作程序，与行政强制没有任何关系。对被上诉人的登统仅仅是征地中的地上物的调查，在此后多次协商补偿时双方无法达成一致，被上诉人也一直没有将地上物移交给上诉人，放弃了葡萄园的经营，上诉人保全证据的目的在于证明地上物已经是荒芜状态，杂草丛生。其次，清表行为是在没有地上物的状态下进行的，是施工单位正常施工行为，拆迁办等部门人员在场并非组织强制，仅仅是为了防止突发事件。再次，上诉人在清表行为中没有对被上诉人的人身自由进行强制，被上诉人也没有到现场提出异议，所谓的强制是不存在的。最后，上诉人没有对财产进行强制。一审判决认定“清表行为是针对地上物而实施的，其影响的是被上诉人对示范园地上物享有的合法权益”。但上诉人提供的公证书和现场照片、以及被上诉人自认的放弃经营等证据，清表的范围地上已经没有任何有经济价值的附着物，连同被上诉人未被征收的面积更大的租赁土地己完全处于撂荒状态，在土地所有权已经转移的情况下，进行施工不存在被强制的财物对象。2、一审判决认定“清表行为属于强制执行行为”与事实不符、没有事实依据和法律依据。1）、一审判决认定“上诉人的行为属于强制执行行为”，不符合法定的行政强制行为的构成要件。行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行生效行政决定所确定的义务，由行政机关依职权或申请人民法院强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。上诉人的行为与行政强制执行的涵义不符。首先，行政强制执行行为，必须以生效的行政决定为依托。其次，上诉人没有实施行政强制的具体行为，也没有使用行政强制措施。再次，没有行政强制对象。上诉人既没有对被上诉人人身采取强制措施，无地上附着物，没有强制的对象，也就没有实施行政强制的必要。登统、协商、告知、证据保全是工作程序，以避免日后产生不必要的纠纷，保护各方当事人合法权益，明确权责关系的工作行为，不是强制措施。
综上，望二审法院依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人答辩称：1、一审判决认定上诉人2016年6月13日对答辩人组织实施的强制清表行为违法是正确的。上诉人于2012年就告知答辩人禁止抢栽、抢建，并明确禁止答辩人继续生产经营。答辩人为配合上诉人征地工作，不再继续生产经营，才导致现在农业科技示范园不如胜果期时的状态。上诉人对隆化县隆丰农业科技示范园中地上附着物进行强制清表的行为，其法律属性属于行政强制执行行为。施工单位是在上诉人的要求和组织下施工，不是实施强制清除地表行为的主体。答辩人对于上诉人的强制清表行为提出过异议，但上诉人置答辩人合法权益于不顾，将答辩人的农业科技示范园的地表强行清除，剥夺了答辩人对土地的合法使用权，侵犯了答辩人的合法物权，严重损害了答辩人的合法权益。2、一审判决认定“清表行为属于强制执行行为”与事实相符。上诉人对答辩人的农业科技示范园强行清表行为违反了《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规的规定。答辩人的农业科技示范园中依然有苗木存在，答辩人对其拥有合法的所有权。上诉人的行政强制行为致使园中林木遭到毁灭性清除，严重侵犯了答辩人的合法权益。
综上所述，一审判决认定事实清楚，判决理由充分，上诉人的上诉理由不能成立，请依法驳回上诉。
原审被告答辩称：同意一审判决对原审被告在本案中资格的认定；其他观点与上诉人的观点相同。
各方当事人向一审法院提交的证据以及一审法院调取的证据均随卷移送至本院。二审庭审时上诉人向本院提交了2011年7月19日中共隆化县委办公室隆办字（2011）48号“关于成立承张高速公路及隆化连接线征地拆迁工作指挥部的通知”；被上诉人向本院提交了被征占地清表前的六张照片。
经庭审质证、认证，本院对各方当事人出示的证据作如下确认：被上诉人出示的1-4号、9、10、12、14证据，本院对其真实性均予以确认，被上诉人提供的其他不能单独作为定案依据的证据本院不予确认。上诉人提交的1-25号证据和原审被告韩麻营镇人民政府提交的证据，客观真实，来源合法，本院予以采信。上诉人提交的27、28、29、30、34-43号证据的真实性、关联性，本院予以确认。本院对上诉人提交的26、31、32、33号证据不予确认。本院对一审法院对南瑞杰的调查笔录予以采信。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定事实如下：2010年4月，姜淑云租赁隆化县韩麻营镇德吉沟村部分村民承包地。2010年9月，姜淑云在隆化县工商行政管理局注册成立隆化县隆丰农业科技示范园个体经济组织，经营者姓名为姜淑云，组织形式为个人经营，经营场所为隆化县韩麻营镇德吉沟，经营范围及方式为经济林果、用材林类、花卉、苗木生产，销售。隆化县隆丰农业科技示范园先后办理了林木种子生产经营许可证及税务登记证。2010年11月8日，承张高速公路承德段项目建议书获得河北省发展和改革委员会批复。2011年5月20日，河北省住房和城乡建设厅发布《关于承德至张家口高速公路承德段建设选址审批结果的公告》。2011年6月，承德市人民政府发布《通告》，严禁在承张高速公路路线走廊范围内违法违规突击抢栽树木花卉、抢建各类建筑物及设施等行为。2011年8月3日，河北省国土资源厅下发《关于承德至张家口高速公路承德段项目用地的预审意见》。2011年7月，隆化县人民政府下发《关于做好承张高速公路和承围支线改线工程勘察设计工作的通知》。2012年9月，隆化县人民政府成立隆化县张承高速公路及隆化连接线和承围支线改线征地拆迁暨施工保障工作指挥部，指挥部下设办公室。2012年11月，承德市人民政府制定并发布《张承高速公路承德段征地拆迁办法》。2012年11月2日，隆化县张承高速公路征地拆迁办公室向姜淑云送达《关于禁止村民在张承高速公路沿线抢栽、抢种、抢建的告知书》。2012年12月13日，隆化县张承高速公路征地拆迁办公室发布《关于张承高速公路及隆化连接线征地拆迁登统清点工作的公告》。2013年2月，隆化县张承高速公路征地拆迁办公室工作人员和韩麻营镇人民政府负责征地拆迁工作的人员曾对隆化县隆丰农业科技示范园内葡萄苗木按垄丈量、多点取样、查棵平均推算的方法进行统计，但姜淑云对统计结果不认可。2013年3月20日，隆化县国土资源局在隆化县韩麻营镇德吉沟村张贴《征地告知书》，公布征地及补偿相关事项。2014年2月，隆化县人民政府调整张承高速公路及隆化连接线和国省干线改线征地拆迁暨施工保障工作指挥部人员。2016年4月10日，隆化县国省干线公路征地拆迁办公室与姜淑云就示范园征地拆迁补偿事宜进行了商谈，但未形成一致意见。2016年5月26日，上诉人公路拆迁办和韩麻营镇人民政府向姜淑云送达《关于隆丰科技示范园地上附着物迁移的告知书》（隆国省告字[2016]16号），该告知书对隆丰农业科技示范园经营者姜淑云提出的补偿请求作出了答复，并告知隆丰科技示范园姜淑云、王军、刘瑞鸣等股东：“鉴于你单位涉及征地红线范围内的土地补偿款已经补偿到位，相应土地已被转为国家建设用地。为保障你园股东的利益，经请示县政府同意，我单位将依法对涉争土地现状进行证据固定，并组织清场。同时也建议你园各位股东在接到本告知书7日内，做好地上附着物的证据收集、保全及迁移工作，以便待日后作为补偿的证据；3、张承高速公路连接线进场施工通知：张承高速隆化连接线是国家重点建设项目，因补偿协商未果，本着“先征用、后补偿”的原则，于6月3日起施工单位将进场施工建设。任何人不得以任何理由阻止建设单位进场施工，否则，将依法严肃追究当事人的法律责任”。2016年5月27日10时20分至12时10分，2016年5月28日10时至10时40分，上诉人公路拆迁办组织测绘人员、评估人员对隆丰农业科技示范园现状进行了测量、清点、登记和证据保全工作，摄像人员对示范园现状及测量过程进行照像，录像，隆化县公证处工作人员进行了公证，制作有《工作记录》和录像光盘。2016年6月13日，在上诉人公路拆迁办组织下，施工单位中铁一局集团第二工程有限公司承张高速隆化连接线第四合同项目部使用铲车机械对原告示范园公路征地范围内的土地表面进行了清理，清表工作制作有《清表现场检查笔录》，公路拆迁办常务副主任李大东、副主任黄福，法律保障组工作人员衣广恒、郝建华、姜海潮到场参加，并在笔录上签名。施工单位南瑞杰在笔录上签名，并注明配合施工。经营者姜淑云诉请“依法确认二被告（隆化县国省干线公路征地拆迁办公室、韩麻营镇人民政府）联合强制推平原告（隆化县隆丰农业科技示范园）园中林木的行政行为违法”。经隆化县人民法院申请异地管辖，本院指定承德市双滦区人民法院审理此案。
2016年12月20日承德市双滦区人民法院作出（2016）冀0803行初21号行政判决，确认隆化县国省干线公路征地拆迁办公室于2016年6月13日对隆化县隆丰农业科技示范园组织实施的强制清表行为违法。隆化县国省干线公路征地拆迁办公室不服此判决，上诉至本院。
经开庭审理，本院另查明：被上诉人向一审法院出示的2号证据即清表现场录像视频；上诉人向一审法院提交的39号证据即入场施工前地表现状录像光盘，其真实性均被一审判决予以确认并采信。这两个光盘中均不能反映出被征占地上有油松树苗和其他苗木存在，且被上诉人当庭表示自2012年11月2日就放弃了葡萄园的经营。
本院又查明：被上诉人原经营的隆化县隆丰农业科技示范园面积将近80亩，被修公路征用的土地面积20亩左右，；被征占的土地内清表时无油松树苗和其他苗木存在的有效证据。
本院认为：隆化县隆丰农业科技示范园诉请“确认二被告（隆化县国省干线公路征地拆迁办公室、韩麻营镇人民政府）联合强制推平原告（隆化县隆丰农业科技示范园）园中林木的行政行为违法”，而隆化县国省干线公路征地拆迁办公室组织实施的“清地表行为”，是在履行完相关的法定程序之后的正常履职行为，与行政强制法中规定的“行政强制所包括的行政强制措施和行政强制执行的内涵”完全不同，一审判决“本院认为”部分和“判决主文”部分的“强制”定性于法无据，本院应予纠正。
本案的焦点是上诉人“清地表”时被征占的土地上是否有被上诉人的油松等苗木存在。被上诉人虽然不承认是自己移走了油松等苗木，但也无证据证明是上诉人将其隆丰农业科技示范园中的油松等苗木移走。从双方提供的“清表时的录像”中能够确认当时被征占的土地上没有油松等苗木存在，被上诉人没有向人民法院提供足以证明“清地表”时被毁损的苗木种类和数量，且被上诉人当庭承认自2012年11月2日起即自行放弃了对隆化县隆丰农业科技示范园的经营管理了，即上诉人的“清地表行为”无违法事实存在。因此，本院应依法确认上诉人对被上诉人的隆化县隆丰农业科技示范园被征占土地的“清地表行为”对被上诉人的权利没有造成实质性损害。一审判决结果错误，本院应予以纠正。
关于隆化县国省干线公路征地拆迁办公室、韩麻营镇人民政府作为本案被告的主体资格问题，一审判决“本院认为部分”的表述正确且有法律依据，被上诉人对此提出的主张本院不予支持。
关于被上诉人主张的与原被征占土地权利人签订合同的履行问题，不是本案行政诉讼审理的范围，本院对此不予确认。
综上，上诉人依职权履行清理被征占土地地表的行为并没有损害被上诉人的合法权益，其履职行为程序亦不违反相关的法律、法规的规定。一审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉人的上诉理由和请求于法有据，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销承德市双滦区人民法院（2016）冀0803行初21号行政判决。
二、驳回隆化县隆丰农业科技示范园的诉讼请求。
一、二审案件诉讼费共100元由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘松平
审判员 李 小 龙
代理审判员闫鸿
二〇一七年三月二十日
书记员 周 若 轩
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