湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘01行终108号
上诉人(原审原告)易某某，男，1952年6月16日出生，汉族，住长沙市开福区。
被上诉人（原审被告）长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室。住所地：长沙市开福区政府二办公楼***号。
法定代表人陈晓蓉，主任。
委托代理人邓霜，该办工作人员。
委托代理人徐兰，湖南天楚律师事务所律师。
上诉人易某某因诉长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（下称开福区征收办）房屋征收行政确认一案，不服长沙市开福区人民法院(2017)湘0105行初149号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审长沙市开福区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案开福征收办以刊登报纸、在征收范围内实地张贴等方式发布的三份公告，发布时间在2016年6月、7月，涉案房屋在征收范围内，易某某作为涉案房屋的居住人，自公告发布或张贴之日起应当知道公告的内容，因此，易某某认为公告侵害其合法权益，应当在公告发布之日起六个月内提起诉讼，在开福征收办公告发布一年多后提起诉讼，超过了法定的起诉期限；易某某对公告公示的主张权利人有异议，其实质为其与涉案房屋公示的主张权利人长沙房产（集团）有限公司（以下简称长房集团）存在权属争议，就权属争议，易某某可通过其他合法途径进行确认。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条之规定，裁定：驳回易某某的起诉。本案受理费50元，待裁定生效后退还易某某。
易某某不服上述一审裁定，向本院提起上诉称：一、行政裁定书称“依法组成合议庭公开开庭进行了审理”，但上诉人作为原告并没有被通知到庭，一审法院并未经公开开庭审理，仅凭原、被告双方提供的材料就裁定结案，办案理念有失严谨、有失公正。二、一审裁定对上诉人的请求事项不置可否，却以“超过法定起诉期限和权属争议”为理由，驳回上诉人的起诉。而在2017年11月6日签发的《受理案件通知书》中又明确表明“经审查，起诉符合法定受理条件，本院决定立案审理”，先是起诉合法，后又驳回起诉，一审法院作出自相矛盾的决定。三、一审裁定认为“超过了法定的起诉期限”，但根据行政诉讼法第四十六条规定，涉及不动产的，诉讼期限应在二十年内。况且在被上诉人刊登公告后，上诉人在要求的时限内主张了权利，被上诉人也给予了回复，之后上诉人又向被上诉人及多级政府多次申诉，主张权利，上诉人认为，起诉没有超过法定期限，一审法院应立案审理。四、一审裁定认为“原告对公告公示的主张权利人有异议，其实质为原告与涉案房屋公示的主张权利人长房集团存在权属争议，就权属争议，原告可通过其他合法途径进行确认”。从长房集团在2017年8月22日给上诉人的回复中可以清楚看出，长房集团不是房屋产权人，至今没有办理房产证，长房集团是依据被上诉人的公告公示，明确房屋产权归其所有。上诉人与长房集团的权属之争是因被上诉人的三个公告所引起，上诉人应该通过行政诉讼的途径，请求依法撤销被上诉人对福庆坪巷房屋权属的认定。五、上诉人从1996年初居住在福庆坪巷房屋，至今20多年。期间没有和任何单位签订过房屋租赁合同，没用向任何单位缴过房租，没有任何单位来主张权利，也没有任何单位行使过管理职能。在房改期间，由于原开发商破产，曾多次找过长房集团（当时是房地产管理局），得到的回复是房屋“没有验收，没有产权栋证，房管局管不了，有事找开发商解决”。说明长房集团并不是房屋产权人。但被上诉人却视而不见，再三认定长房集团是房屋产权人。房屋产权权属的认定只有通过房产局的产权登记和法院的司法确认方能生效，被上诉人发布的三份公告是属于认定过程中产生的阶段性文件，仅仅是对房屋产权认定结果的一个公示，并未提供认定长房集团是房屋产权人的材料和依据。而长房集团却据此提起民事诉讼，严重侵害了上诉人的合法权益。综上，一审裁定适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，撤销被上诉人在2016年6月4日、7月18日、7月28日发布公告确认涉案房屋系长房集团所有的决定，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人开福征收办辩称：一、上诉人的一审起诉已超过起诉期限，认定事实清楚，适用法律、法规正确，一审裁定驳回上诉人起诉正确，请二审予以维持。二、答辩人依法对涉案未登记建筑进行了调查，并依法将相关职能部门就涉案未登记建筑的合法性认定结果进行了公示，答辩人的行政行为完全合法，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，应予驳回。（一）本案中答辩人具有对房屋征收范围内房屋（含未登记建筑）组织调查的法定职权和对未登记建筑合法性认定结果进行公示的法定职权；（二）答辩人依法对涉案福庆坪巷1号栋房屋的具体情况以及涉案房屋的权利人情况进行了调查，符合法定程序；（三）答辩人依法将涉案福庆坪巷1号栋（含涉案房屋）的未登记建筑合法性认定结果在征收范围内进行了公示，符合法定程序；（四）国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的调查认定工作由区人民政府负责，并且对涉案房屋进行未登记建筑认定，是区规划、区国土资源、区住房和城乡建设等部门的法定职权，而不属于答辩人的法定职权。综上，答辩人的行政行为完全合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉请求，维持一审裁定。
本院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但原告提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中被上诉人开福征收办于2016年7月18日针对诉争的开福福庆坪巷1号栋未进行产权登记房屋的合法性认定结果发布的公告，在征收范围内进行实地张贴，并于2016年7月28日在《长沙晚报》进行了登报公告，上诉人作为涉案房屋的居住人，自公告发布张贴之日起应当知道公告的内容，上诉人如认为该公告侵害其合法权益，应当在公告发布之日起六个月内提起诉讼，其于2017年11月才向人民法院提起诉讼，已经超过了法定的起诉期限，一审法院以此为由裁定驳回上诉人易某某的起诉符合法律规定。
本案中双方当事人争议较大的主要是涉案房屋的权属问题。根据《物权法》第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力。本案诉争的开福福庆坪巷1号栋房屋未进行产权登记，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。因此，对国有土地上房屋征收范围内的未登记建筑进行合法性调查认定是人民政府在实施征收过程必备的法定程序，其目的在于依法确定被征收人，保护未登记建筑物权人的合法权益。但无论是房屋登记部门进行的产权登记还是人民政府在实施征收过程中组织的对未登记建筑进行合法性调查认定结论，都只是物权的一种公示方式，是一种拟制的证明效力，其行为本身并不是确定权利归属的确权行为。《物权法》第三十三条规定:因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。如果当事人对房屋所有权发生争议，可以请求有关部门确认该物权的归属和内容。从上诉人易某某所诉的被上诉人开福征收办2016年6月4日、7月18日、7月28日发布的三个公告的内容来看，其中6月4日发布的公告内容纯属于权利告知，即告知相关未登记建筑的权利人在公告发布之日起15日内持证明材料到征收工作组申报权利；7月18日和7月28日的公告均是对涉案未登记建筑合法性认定结果进行公示，7月18日公告对涉案房屋合法性认定结果予以公示的同时明确如结果有变化的将以更正的形式进行公示，7月28日公告则告知如有其他相关权利人的，可在公告发布之日起15日内持身份证明和主张权利的相关证明材料到征收工作组申报权利，说明该公示结果并非为最终结果，相关权利人仍可持相关证明材料主张权利。因此，一审认定上诉人提起本案诉讼的实质是其与涉案房屋公示的主张权利人长房集团存在权属争议，可通过其他合法途径进行确认并无不当。
需要特别说明的是，本案当事人诉争事项源于湖南海联房地产开发公司（简称海联公司）对原天心区三泰街部分直管公房住户的拆迁安置，年代久远。海联公司在1994年4月与上诉人等直管公房住户签订了《长沙市城市公房拆迁安置协议》，将上诉人等直管公房住户安置在开福福庆坪巷1号栋。由于海联公司原因，致使该栋房屋的规划、报建手续不全而无法办理产权登记，由此直接导致上诉人等福庆坪巷1号栋住户无法享受此后实施的政府直管公房房改福利待遇。上诉人易某某等福庆坪巷1号栋住户现对诉争房屋的权属争议，涉及原直管公房房改的政策适用，应当由政策予以调整，不属于人民法院主管工作范围，宜由相关政府部门按照历史遗留问题予以解决。
此外，关于上诉人易某某提出的一审法院没有通知原告到庭、未经公开开庭审理即仅凭原、被告双方提供的材料就裁定结案有失公正的问题，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款的规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案一审法院经审查案件双方当事人提交的材料，认为原告起诉超过了法定的起诉期限而迳行裁定驳回其起诉没有违反法律规定。
综上所述，上诉人易某某提起上诉的理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 贺元芳
审判员 刘 青
审判员 陈蔚宇
二〇一八年五月十四日
书记员 刘朋飞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。