安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）皖行终字第00006号
上诉人（一审原告）：庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组，住所地安徽省庐江县庐城镇移湖村。
诉讼代表人：郭维进，该村民组组长。
委托代理人：张鹏，安徽安泰达律师事务所律师。
委托代理人：张移生，安徽安泰达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：庐江县人民政府，住所地庐江县庐城镇塔山路。
法定代表人：刁吉润，县长。
委托代理人：陈艺方，庐江县农业委员会工作人员。
委托代理人：吴方保，安徽潜川律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：王良元
委托代理人：丁太平
庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组（以下简称黄碾村民组）因诉庐江县人民政府土地承包行政登记一案，不服合肥市中级人民法院于2013年9月22日作出的（2013）合行初字第00021号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人黄碾村民组诉讼代表人郭维进及其委托代理人张鹏，被上诉人庐江县人民政府的委托代理人陈艺方、吴方保，被上诉人王良元及其委托代理人丁太平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
黄碾村民组向一审法院起诉称：王良元户原属庐江县万山镇平塘村侯院村民组。2000年3月23日，王良元通过当时三管村主任将一家户口迁入黄碾村民组，黄碾村民组并没有召开群众会议，也没有村民代表或村民组长签字同意，村民组只知道王良元是代耕郭维华的二轮承包土地。黄碾村民组从来不承认王良元是本集体经济组织成员。1999年庐江县人民政府大量印制《农村集体土地承包经营权证》，并将空白的《农村集体土地承包经营权证》发放给村委会，王良开擅自将郭维华的二轮承包土地变更给当时还不是黄碾村民组村民的王良元，并给其填发了《农村集体土地承包经营权证》。庐江县人民政府在没有认真审查的情况下，任意发放空白的《农村集体土地承包经营权证》。黄碾村民组在2012年被征地时才得知王良元违法获得庐字第0104347号《农村集体土地承包经营权证》，故诉至法院，请求撤销该证。
一审法院审理查明：王良元原系庐江县万山镇程桥村侯院村民组村民。1995年3月30日，王良元与原庐江县城关镇三管村签订承包（租）耕地合同。1999年，庐江县人民政府依据该承包（租）耕地合同为王良元颁发庐字第0104347号《农村集体土地承包经营权证》。2000年3月23日，王良元户口由候院村民组迁往三管村黄碾村民组，户口迁移时王良元已将承包地交还给侯院村民组，与该村民组解除了土地承包关系。
一审法院认为：根据《物权法》第一百二十七条关于”土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条关于”农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”的规定，农民享有承包经营权的法律依据是其与发包方建立农村土地承包经营权合同关系，《农村土地承包经营权证》只是对根据承包经营权合同已经存在的土地承包经营权的一种确认。庐江县人民政府基于王良元与原庐江县城关镇三管村签订的《承包（租）耕地合同》，为其颁发《农村集体土地承包经营权证》并未违反上述法律规定。黄碾村民组认为庐江县人民政府的颁证行为侵犯其合法权益，并要求撤销的诉讼请求无事实和法律依据。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄碾村民组要求撤销庐字第0104347号《农村集体土地承包经营权证》的诉讼请求。
黄碾村民组上诉称：1、上诉人提交的证据足以证明涉案承包土地由王良元替郭维华户代耕及王良元的《承包耕地合同书》是虚假的事实，一审法院既认定证据内容的真实性，又对关键事实不作认定，显然矛盾。2、现有证据无法证明王良元2000年3月将户口迁出侯院村民组时，将承包土地交还并与侯院村民组解除了土地承包关系。从此时间上也可证明王良元在1999年不具有上诉人村民组的承包土地的主体资格。3、一审法院将《承包耕地合同书》作为颁证确认的唯一依据是错误的。国家设立颁证确权程序的目的就是审查土地发包过程和设权是否合法，确权行为就是一个督查和纠错的过程。一审法院将确权行为错误理解成“有合同就发证”的备案行为，显然混淆了两种具体行政行为的区别。被上诉人在颁发涉案土地承包经营权证时，未审查王良元的户口本或是经过法定民主程序，仅以村镇登记的材料将涉案耕地的承包经营权登记在王良元名下，未尽审查职责，程序违法。请求撤销一审判决，撤销庐字第0104347号《农村集体土地承包经营权证》。
庐江县人民政府答辩称：1、庐江县人民政府为王良元户颁证是基于庐江县城关镇三管村黄碾村民组与王良元户之间签订的土地承包合同，庐江县城关镇颁证的最后期限是2000年3月，这个时间王良元的户口已经转到三管村了，土地承包经营权证上填写的时间在前，实际发证在后。王良元的户口属于黄碾村民组，王良元户实际经营了黄碾村民组2.79亩土地，并从1998年开始按照该土地承包合同行使权利、履行义务，上述事实清楚，证据确凿。2、物权法和农村土地承包经营权证管理办法对土地承包经营权的设立均有明确规定，庐江县人民政府的登记发证行为符合法律规定。3、王良元户三提五统、水费、两闸一站水规费、一事一议筹资以及领取农业税退税、享受各种惠农补帖等事项，大多是由黄碾村民组申报、经办，所以，该村民组对”王良元是该集体经济组织成员，是以自己名义依法承包经营集体土地”早已知晓，故其提起诉讼已超过法定起诉期限。请求维持一审判决。
王良元同意庐江县人民政府答辩意见。
一审被告庐江县人民政府向一审法院提举的证据有：1、委托书、承包（租）耕地登记表（合同副本）。2、王良元户口本，家庭成员身份证。3、庐集用（2000）字第13030118370号《集体土地使用证》。4、王良元低保证和残疾人证。5、庐字0104347号《农村集体土地承包经营权证》。证据1-5证明王良元是黄碾村民组村民，庐江县政府为其颁发《农村集体土地承包经营权证》有事实和法律根据。6、王良元缴纳乡统筹等农民负担、农业税、领取粮食直补等凭证9张。7、农业税收记录卡4张，发放财政补贴农民资金清册等2张。证据6-7证明王良元是以自己名义承担义务、享受权利。8、证明。9、座谈会记录。证据8-9证明王良元在迁出地侯院村民组无承包土地。庐江县人民政府提供了庐发（1994）20号文件、中办发（1997）16号通知、城政办（1997）48号文件、城办（2000）05号通知作为庐江县人民政府向王良元颁发《农村集体土地承包经营权证》的法律依据。
一审原告黄碾村民组向一审法院提交的证据有：1、《诉状》、《证据目录》，证明王良元于2013年4月15日向庐江县人民法院提起民事诉讼，要求分配土地补偿款，并提供《农村集体土地承包经营权证》时，黄碾村民组才首次知悉庐江县人民政府向王良元颁发权证的具体行政行为。2、《黄碾村民组人口统计表》，证明王良元户自2000年3月23日户口迁入黄碾村，根据土地承包经营权证记载该户1999年获得《农村集体土地承包经营权证》，登记发证时王良元并非黄碾村民组村民，庐江县人民政府的发证行为明显违反法律法规规定的相关程序。3、《黄碾村民组土地款分配方案（议案）》、《黄碾村民组土地款分配方案》、《说明》，证明自2012年4月至11月期间，黄碾村民组多次召开村民会议和村代表会议，就土地分配进行讨论，村民组及其他村民仅知道王良元为案外人郭维华代耕土地，并不知晓其持有《农村集体土地承包经营权证》。4、《证人证言》5份、《证明》，证明王良元不具备土地承包资格，只是帮郭维华代耕土地；黄碾村民组原三位组长在其任职期间并未将土地发包给王良元，村民组及其村民并不知晓发证的具体行政行为。5、《委托书》、《通知》、《承包合同副本》，证明1997年11月13日，涉案土地仍由郭维华承包；承包合同副本记载的签订日期是1995年，此时承包人应是郭维华；委托书记载土地二轮承包时任村民组长应是汪文会，并非郭维章，同时承包合同副本签订时的村委会法定代表人王良开是1998年上任而非1995年；委托书和涉案承包经营权证基础合同明显是虚假的，庐江县人民政府发放土地经营权证是错误的。6、《关于王良元土地款的协议》，证明王良元与原承包人郭维华至2013年1月18日时仍存在土地承包争议，郭维华认为只是将土地交给王良元代耕，因此要求王良元给付土地款和附属款。7、《黄碾村民组关于王良元问题的联名书》、《关于撤销王良元﹤土地承包经营权证﹥的报告》，证明村民组及其村民并不知悉庐江县人民政府给王良元发证的具体行政行为；发证的具体行政行为侵犯村民组及其他村民的合法利益。
一审第三人王良元向一审法院提交的证据有：1、王良元户口本、家庭成员身份证；2、庐集用（2000）字第13030118370号《集体土地使用证》；3、王良元低保证、残疾人证；4、庐字第0104347号《农村集体土地承包经营权证》，证据1-4证明王良元是黄碾村民组村民，庐江县人民政府为王良元颁发《农民集体土地承包经营权证》有事实和法律依据。5、农民负担监督卡、通知、农业税完税凭证、农民负担专用收据、农业税减免证、乡提留村统筹专用收据、项目贷款还贷收据、教育费附加收据等36张；6、土地补偿款分配表1份，证据5、6证明王良元是以自己名义承担义务、享受权利。
上述证据材料均已随案移送本院。二审中，各方当事人的质证意见与一审无异。经审查，一审法院对相关证据的审核认定基本符合法律规定。但一审判决认定王良元与庐江县城关镇三管村签订二轮承包（租）耕地合同的时间是1995年3月30日有误，根据双方当事人在一、二审庭审中的陈述及庐江县城关镇人民政府城政办（1997）48号文件，1998年黄碾村民组与农户补签二轮土地承包合同时，将时间统一填写为“1995年3月30日”，而此时间并非实际签订二轮土地承包合同的时间，对此本院依法予以纠正。对一审法院查明的本案其他事实本院依法予以确认。
本院审理另查明：王良元家庭原属黄碾村，1960年，王良元父亲去世，其与母亲迁到外村。王良元的堂兄王良伦系教师，王良伦妻子郭维华及其儿子、女儿原系黄碾村民组村民，其儿子上大学、女儿出嫁后户口均迁出黄碾村民组，2002年8月19日，郭维华户口也迁出黄碾村民组，转为非农户口。1997年，郭维华举家搬离黄碾村民组时，将原居住房屋卖给王良元户居住，同时将郭维华承包的2.97亩土地交给王良元户代耕，王良元遂举家搬回黄碾村民组。1994年庐江县城关镇开展二轮土地承包工作，当时黄碾村民组没有与农户签订土地承包合同。1997年11月5日庐江县城关镇人民政府发出城政办（1997）48号《关于完善土地二轮承包工作的通知》，要求“没有签订土地承包合同的地方要组织力量在97年12月底前按城政（1995）年43号文件规定的程序和格式与农户签订合同，并及时与镇农经站联系，进行合同鉴证、编号和有关档案保管工作，手续完备后发放到户。如有土地转包、使用权转让、反租、倒包等要及时做好合同变更等土地承包的有关资料，各村要建档、集中保管，保管期限为30年。”根据该文件规定，1998年黄碾村民组委托庐江县城关镇三管村合作经济委员会与农户补签二轮土地承包合同，补签合同时间均填写为“95年3月30日”。因郭维华户已举家搬离黄碾村民组，房屋和承包土地均由王良元户居住和耕种，黄碾村民组未与郭维华户签订二轮土地承包合同。三管村合作经济委员会根据黄碾村民组的委托，将原由郭维华户一轮承包的土地与王良元户签订了二轮土地承包合同。2000年3月10日，中共庐江县城关镇委办公室发出城办（2000）05号《关于抓紧做好﹤农村集体土地承包经营权证﹥发放工作的通知》，该通知主要内容是要求各村委会按照中央和省里的政策规定，抓紧做好土地承包经营权证书的填写、发放工作，要求证书填写前要认真核对《土地承包合同书》，内容保持一致，务必在2000年3月25日前将证书全面发放到户。王良元户从1998年起一直按照该二轮土地承包合同缴纳各种农业税费并享受农业税退税及各种惠农补帖。2000年12月，庐江县人民政府给王良元颁发了位于黄碾村民组住宅的《集体土地使用证》。王良元的《安徽省农村居民最低生活保障证》载明王良元户属于黄碾村民组。2011年11月，黄碾村民组的土地被征收，黄碾村民组支付给王良元户先期土地补偿款21239元后，以王良元户三人不具有黄碾村民组成员资格、所耕种的土地属于郭维华二轮承包的土地为由，拒绝支付王良元户土地补偿余款39万余元。2013年4月15日，王良元向庐江县人民法院提起民事诉讼，要求黄碾村民组支付土地补偿余款。2013年6月3日，黄碾村民组向合肥市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销王良元户的《农村集体土地承包经营权证》。
本院认为：1998年黄碾村民组委托三管村经济合作委员会与农户补签二轮土地承包合同时，原黄碾村民组村民郭维华户已举家搬离该村民组，其房屋转让给王良元户居住，其承包的土地由王良元户耕种。黄碾村民组委托三管村经济合作委员会将原由郭维华户承包的土地发包给王良元户耕种并签订了二轮土地承包合同。该合同签订后，王良元户实际履行了相关农业税费的缴纳义务。上诉人在本案一、二审开庭审理中，均当庭陈述黄碾村民组未与郭维华户签订二轮土地承包合同。因此，上诉人认为王良元替郭维华户代耕二轮承包土地及王良元的《承包耕地合同书》是虚假的上诉理由不能成立。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”该《办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。本案中，自黄碾村民组委托三管村经济合作委员会与王良元户签订的《耕地承包经营合同书》成立生效之日起，王良元户即取得涉案土地承包经营权，庐江县人民政府根据该承包合同为王良元户颁发承包经营权证，并未违反上述规定。黄碾村民组关于撤销庐江县人民政府为王良元户颁发的土地承包经营权证的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人黄碾村民组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 胡 红
代理审判员 宋 鑫
二〇一四年二月十二日
书 记 员 阮秀芳
相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
第二条第一款农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。
第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。