福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽01行终71号
上诉人（一审原告）张碧玉，女，1953年6月3日出生，汉族，住福州市台江区。
被上诉人（一审被告）福州市公安局台江分局，住所地福州市台江区大同路14号。
法定代表人林友惠，局长。
被上诉人（一审被告）福州市台江区人民政府，住所地福州市台江区台江路88号区委大厦。
法定代表人李凡，区委书记。
上诉人张碧玉因诉被上诉人福州市公安局台江分局（以下简称台江公安局）治安行政处罚及被上诉人福州市台江区人民政府（以下简称台江区政府）行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2016）闽0102行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定：原告因房屋拆迁问题，到北京中南海周边上访，于2015年10月28日被北京市公安局西城分局府右街派出所以中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集等为由，作出《训诫书》，并告知对违反训诫内容规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2015年10月29日，台江区信访局向福州市公安局台江分局发出《关于张碧玉进京非访情况移送函》以及《关于依法处置非正常上访人员张碧玉的通知》，请福州市公安局台江分局依法对张碧玉予以处理。福州市公安局台江分局义洲派出所于2015年10月30日20时50分许及22时15分许对原告张碧玉制作了《询问笔录》，并于2015年10月30日作出《行政处罚告知笔录》，但原告拒绝签收该告知笔录，也未提出陈述和申辩。同时查明原告张碧玉曾于2010年3月和2013年4月因扰乱公共秩序被公安机关予以警告处罚，曾于2014年3月、2015年3月因扰乱单位秩序被公安机关予以行政拘留10日处罚。综上，被告福州市公安局台江分局于2015年10月30日对原告作出并送达台公（义洲）行罚决字[2015]00192号《行政处罚决定书》，决定对张碧玉行政拘留十日。后原告被移交至福州市拘留所执行拘留，拘留时间从2015年10月30日起计至2015年11月9日止。原告因不服该《行政处罚决定书》，于2015年12月18日向被告福州市台江区人民政府申请行政复议，被告福州市台江区人民政府受理后，对福州市公安局台江分局作出台政行复答字[2016]1号《行政复议答复通知书》，并于2016年1月27日作出台政行复决字[2016]1号《行政复议决定书》，决定维持被告福州市公安局台江分局台公（义洲）行罚决字[2015]00192号行政处罚决定，并于2016年2月22日送达原告。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”的规定，本案虽违法行为地在北京，但公安部门认定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故被告福州市公安局台江分局对原告具有管辖权。北京市公安局西城分局府右街派出所于2015年10月28日对原告的《训诫书》，可以证实原告因在中南海周边非正常信访被训诫的事实。被告接案后，通过调查取证，认定原告有扰乱公共场所秩序的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：…（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；…”的规定，以及原告非正常上访的前科事实，对原告作出拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚幅度亦在裁量范围内。原告申请政府信息公开的对象并非针对《训诫书》本身，故原告以《政府信息不存在告知书》来否认北京市公安局西城分局府右街派出所对其作出的《训诫书》的主张，一审法院不予支持。原告对闽公综[2008]273号《依法处置进京非正常上访行为的意见》提出异议，一审法院认为该意见系对进京非正常上访行为认定的规范性文件，被告作出处罚的依据仍然是《治安管理处罚法》的相关规定，该规范性文件与《治安管理处罚法》并无冲突。被告福州市台江区人民政府受理原告的行政复议申请后，按规定向行政复议被申请人发出了提交答复通知书，并在法定期限内作出台政行复决字[2016]1号《行政复议决定书》，复议程序合法。因两被告不存在违法的行政行为，原告的赔偿及赔礼道歉的请求亦不能成立。综上，依照最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张碧玉的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。
上诉人张碧玉对一审判决不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被上诉人台江公安局对上诉人作出的行政处罚及被上诉人台江区政府作出的行政复议并就违法拘留赔偿上诉人每日一万元人民币，同时就侮辱诽谤上诉人的言行公开赔礼道歉。其主要理由为：一、本案一审事实认定不清。上诉人因合法房屋被政府强拆、安置赔偿得不到解决才上访。被上诉人欺骗国家信访局让其认为上诉人的问题已经得到解决，致使上诉人投诉无门，于是上诉人于2015年10月28日往中南海邮寄材料，后到马家楼救济中心登记，当晚被接走，一下火车便被警察采取强制措施。警察自说自话，编造笔录，在上诉人未签字的情况下对上诉人作出了行政处罚。二、被上诉人对上诉人作出处罚决定证据不足。首先，训诫书不合法。其次，训诫书不能证明上诉人违法，如果训诫书是行政处罚，则被上诉人对上诉人的行政拘留违反了“一事不再罚”原则。如果训诫书不是行政处罚，则证明上诉人行为合法。第三，被上诉人提供的上诉人违法前科材料不能证明上诉人违法。最后，被上诉人台江区公安局在没有接到北京市公安局的移送函的情况下没有管辖权。上诉人提供的北京市公安局政府信息公开材料可以作证上诉人没有违法，更没有北京市公安局的立案证据。
被上诉人台江区公安局及被上诉人台江区政府未进行答辩。
一审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。
本院认为，国务院颁布的《(?javascript:SLC(56635,0)?)信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id;=8&Gid;=119225430&ShowLink;=false&PreSelectId;=549321072&Page;=0&PageSize;=20&orderby;=0&SubSelectID;=undefined”\\\l”m_font_1#m_font_1?)条例》第十八条(?javascript:SLC(56635,18)?)的规定：“信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id;=8&Gid;=119225430&ShowLink;=false&PreSelectId;=549321072&Page;=0&PageSize;=20&orderby;=0&SubSelectID;=undefined”\\\l”m_font_2#m_font_2?)人采用走访形式提出信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id;=8&Gid;=119225430&ShowLink;=false&PreSelectId;=549321072&Page;=0&PageSize;=20&orderby;=0&SubSelectID;=undefined”\\\l”m_font_3#m_font_3?)事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京中南海周边不是信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id;=8&Gid;=119225430&ShowLink;=false&PreSelectId;=549321072&Page;=0&PageSize;=20&orderby;=0&SubSelectID;=undefined”\\\l”m_font_4#m_font_4?)接待场所，上诉人张碧玉在本次处罚之前曾几次到北京中南海周边非正常上访，被公安机关予以训诫并进行了行政处罚。上诉人张碧玉在明知不能到北京中南海周边而应循正常途径进行信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id;=8&Gid;=119225430&ShowLink;=false&PreSelectId;=549321072&Page;=0&PageSize;=20&orderby;=0&SubSelectID;=undefined”\\\l”m_font_5#m_font_5?)的情况下，又于2015年10月28日到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所给予训诫，该事实有北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书为据，事实清楚。上诉人张碧玉的行为，已对处于北京市中南海周边地区的国家机关单位秩序造成一定程度的负面影响，可以认定为扰乱单位秩序。被上诉人台江区公安局在查明事实的基础上，履行了立案、调查、告知、审批等行政程序后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对上诉人张碧玉作出行政拘留十日的行政处罚并无不当。被上诉人台江区政府收到上诉人张碧玉的行政复议申请后，依法履行复议职责，作出的复议决定认定事实清楚、程序合法、法律依据充分。上诉人张碧玉虽主张其并未在询问笔录上签字，但是根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第一款的规定：“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。”被上诉人台江区公安局已经将上诉人张碧玉拒绝签字的情况在包括询问笔录、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书等材料中予以注明，符合法律的规定。至于上诉人张碧玉主张被上诉人台江区公安局不具有管辖权的问题，一审判决已经对此进行了充分说明，本院不再赘述。综上，上诉人张碧玉的上诉请求和上诉理由依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张碧玉承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学凯
代理审判员 杨 以
代理审判员 蔡陈飞
二〇一七年四月二十七日
书 记 员 李金土
附：本判决适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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