广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终149号
上诉人(原审原告)：韶关市滇鹏贸易有限公司。
法定代表人：赖美英。
委托代理人：叶鹏程。
委托代理人：曾靖琪。
被上诉人(原审被告)：韶关市财政局。
法定代表人：凌振伟。
委托代理人：冯斯林。
委托代理人：赵泰作。
被上诉人(原审被告)：广东省财政厅。
法定代表人：曾志权。
委托代理人：高均科。
委托代理人：徐丽丽。
上诉人韶关市滇鹏贸易有限公司（下称“滇鹏有限公司”）因与被上诉人韶关市财政局（下称“韶关财政局”）、广东省财政厅（下称“广东财政厅”）财政行政确认、财政行政复议一案，不服韶关市曲江区人民法院作出的（2016）粤0205行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月19日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月11日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年12月31日，广东省政府采购中心受韶关市卫生和计划生育局的委托，公开发布{采购项目编号：GPCGD15C328HG328F,采购项目名称：韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目}招标文件，为韶关市卫生和计划生育局公开招标采购医疗设备黑白B超53台、彩色B超15台。同日，“滇鹏有限公司”以购买方式获得“韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目”招标文件后，认为该招标文件所设定的要求不符合法律规定，并且对一些重要的要求表述不明确，技术参数和商务条款的设置存在倾向性、排他性，严重违背政府采购必须公平公开的原则，损害了“滇鹏有限公司”参加本次投标的合法权益，于2016年1月14日向该项目采购代理机构广东省政府采购中心提出《韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目的质疑函》，提出“问题一、质疑采购文件第3页★如投标人所投产品报价低于采购预算额度的75%，必须同时提交投标人及生产商详细的成本清单说明如下：……问题二、该项目与《中华人民共和国政府采购法实施细则》第十五条有冲突，这次采购需求没有征求相关供应商、专家意见，设定的采购需求与技术商务评审倾向某一品牌的厂家，具有明显的倾向性与排斥性……问题三、采购文件第7页商务及其他要求存在表述不完整、不明确与不合理情况……问题四、质疑招标文件17-18页包1、包2资格性和符合性审查表中注第4点……问题五、质疑采购文件包1：黑白B超技术规格、参数（第3-4页）、技术评审表（第19页）、商务评审表（第21页）……问题六、质疑采购文件包2：彩色B超技术规格、参数（第4-7页）、技术评审表（第19-20页）、商务评审表（第21页）……”的质疑观点。2016年1月25日，广东省政府采购中心就“滇鹏有限公司”的质疑作出《关于韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目的质疑答复函》，对“滇鹏有限公司”提出的质疑作出答复。“滇鹏有限公司”对质疑答复函仍持己见。
2016年2月5日，“滇鹏有限公司”就“韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目”向被告韶关市财政局提交《投诉书》，投诉主要事项为“投诉事项1：问题一、质疑采购文件第3页★如投标人所投产品报价低于采购预算额度的75%，必须同时提交投标人及生产商详细的成本清单说明如下：……该条款设置没有法律依据、存在不合理，带有排斥潜在投标人、增加投标人难度；投诉事项2：问题二、采购文件第7页商务及其他要求存在表述不完整、不明确与不合理情况……投诉事项3：问题三、质疑采购文件包1：黑白B超技术规格、参数（第3-4页）、技术评审表（第19页）、商务评审表（第21页）……技术参数指向汕头市超声仪器研究所有限公司，其他国内品牌不能完全符合；投诉事项4：问题四、质疑采购文件包2：彩色B超技术规格、参数（第4-7页）、技术评审表（第19-20页）、商务评审表（第21页）……技术参数指向汕头市超声仪器研究所有限公司，其他国内品牌不能完全符合。……我司认为被投诉人广东省政府采购中心组织的韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目中，无视我司合理诉求和建议，设定价格下限价不合理，采购需求不明确，技术和商务条款具有倾向性和排他性，严重违背了政府采购公平公正之原则，请政府采购监督部门责令被投诉人广东省政府采购中心依照法律法规规定，删除设定价格下限价不合理条款、明确细化采购需求、修改完全符合三家以上品牌的技术参数及商务条款，进行公平公正的采购活动”。
2016年2月15日，“韶关财政局”依法受理“滇鹏有限公司”投诉，经调查核实后，认为“一、关于投诉事项1，经审查，招标文件第二部分规定：‘★如投标商报价低于采购预算额度的75%，必须同时提交单独的详细的成本清单说明，……将视为不符合资格性、符合性审查所列的对应的情形。评审委员会将据此作为投标是否低于成本价的依据’。此条款是为了防止投标人以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品，符合《中华人民共和国反不正当竞争法》第11条和《政府采购法》第77条之规定。且招标文件并没有拒绝投标报价低于采购预算的75%的投标人参与投标。此条款并无违反法律、法规的相关规定，该投诉事项缺乏法律依据。二、关于投诉事项2，首先，采购文件第7页商务及其他要求表述明确。其次，该项目为省‘五个一’项目，设备均分配至韶关区域内的乡镇基层医疗单位，供应商应能合理预计配送成本。关于‘严重质量’的界定问题，国家质检总局《关于实施<中华人民共和国产品质量法>若干问题的意见》已有明确界定，且招标文件第二部分规定了各设备的详细技术参数要求，第五部分《广东省政府采购合同书》第八条已明确约定了产品的验收标准和质量争议的解决方式。根据《广东省实施<中华人民共和国政府采购法>办法》第七十条：‘供应商提供的货物、工程或者服务存在质量问题的，依照有关法律、法规的规定处理。’之规定，如合同履行过程中产生质量纠纷的，合同当事人可根据我国合同法等民事法律法规的相关规定及合同的约定予以解决。再次，投诉人所主张的质量问题属合同履行过程中的或有事项，投诉人无证据证实招标文件的相关规定已损害了其利益，其质疑、投诉不符合《政府采购法》第52条的规定。该投诉事项缺乏事实依据和法律依据。三、关于投诉事项3、4，根据《政府采购法》第36条规定，政府采购供应商必须达到三家是指‘符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商’不得少于三家，即根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第54条的规定，在投标文件的初审环节，通过资格性检查和符合性检查的供应商不得少于三家。政府采购法律、法规并没有规定对招标文件的一般性技术、商务要求作出完全响应的供应商不得少于三家。但投诉人所列的技术参数、技术评审表、商务评审表的内容属招标文件的一般性技术、商务要求，并不是判定是否无效投标的必须实质性响应的‘★’号条款，该投诉事项缺乏事实依据和法律依据。”2016年3月10日，“韶关财政局”根据财政部令第20号《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条的规定作出韶财采决[2016]4号《政府采购投诉处理决定书》，决定：驳回“滇鹏有限公司”投诉请求。
2016年3月28日，“滇鹏有限公司”向“广东财政厅”提出行政复议申请，“广东财政厅”依法受理后查明“……（二）关于申请人提出的‘低于采购预算额度的75%投标的审查条款不合理’的问题。招标文件设置的‘★如投标商报价低于采购预算额度的75%，必须同时提交单独的详细的成本清单说明，……将视为不符合资格性、符合性审查所列的对应的情形。评审委员会将据此作为投标是否低于成本价的依据’条款，并没有拒绝报价低于采购预算额度的75%的供应商投标，招标人只有在无法说明其正常履约能力的情况下，才会被视为不符合资格性、符合性审查所列的对应的情形，该条款并没有规定供应商的报价下限。该条款的设置符合《中华人民共和国反不正当竞争法》第十一条：‘经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品’及《政府采购法》第七十七条‘供应商有下列行为之一的……采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的……中标、成交无效’之规定，遵循了政府采购的公平竞争原则。《决定书》认定该投诉事项缺乏事实依据和法律依据，认定正确。（三）关于申请人提出的‘招标文件中关于交货地点及在使用过程中出现严重质量问题的条款存在表述不完整、不明确与不合理情况’的问题。关于交货地点，涉案项目采购设备均分配至韶关区域内的基层乡镇医疗单位，交货地点分散，但均在韶关区域内，供应商应能合理预计配送成本。关于‘严重质量问题’的界定，国家质量技术监督局《关于实施<中华人民共和国产品质量法>若干问题的意见》中已有明确界定，并且《产品质量法》对于产品有严重质量问题的，也专章规定了相应的处罚措施。招标文件中规定‘中标人签订合同后，按照采购方需求供货，若在使用过程中出现严重质量问题，采购方有权终止合同，相关责任由中标方自行承担’，并非是向供应商提出的不合理要求。同时招标文件第二部分也规定了各设备的详细技术参数要求，第五部分《广东省政府采购合同书》第八条约定了产品的验收标准和质量争议的解决方式。（四）关于申请人提出的‘招标文件技术参数、技术评审表、商务评审表等不符合三个品牌完全满足，存在倾向性，指向特定供应商、特定品牌的决定事项’的问题。根据《政府采购法》第36条规定，政府采购供应商必须达到三家是指‘符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质性响应的供应商’不得少于三家。政府采购法律、法规并没有规定对招标文件的一般性技术、商务要求作出完全响应的供应商不得少于三家。申请人《投诉书》中所列的技术参数的内容属招标文件的一般性技术，并不是判定是否无效招标的必须实质性响应的‘★’号条款。《决定书》认定该投诉事项缺乏事实依据和法律依据，认定正确。上述事实，有《行政复议申请书》、《行政复议答复书》、《投诉书》、《政府采购投诉处理决定书》、《招标文件》等相关证据证明”，2016年5月19日，“广东财政厅”依法作出粤财复议[2016]43号《行政复议决定书》，决定维持“韶关财政局”作出的（韶财采决[2016]4号）《政府采购投诉处理决定书》。“滇鹏有限公司”对复议机关的复议决定仍不服，遂于2016年6月向法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、依法撤销“韶关财政局”作出的“韶财采决[2016]4号”《政府采购投诉处理决定书》；二、依法撤销“广东财政厅”作出的“粤财复议[2016]43号”《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由“韶关财政局”“广东财政厅”承担。
原审法院认为：“韶关财政局”作出的韶财采决[2016]4号《政府采购投诉处理决定书》、“广东财政厅”作出的粤财复议[2016]43号《行政复议决定书》合法。一、根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”、财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三条第二款“货物服务招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标采购单位依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标”、第十四条“采用公开招标方式采购的，招标采购单位必须在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布招标公告。”、第十八条“招标采购单位应当根据招标项目的特点和需求编制招标文件。招标文件包括以下内容：(一)投标邀请；(二)投标人须知(包括密封、签署、盖章要求等)；(三)投标人应当提交的资格、资信证明文件；(四)投标报价要求、投标文件编制要求和投标保证金交纳方式；(五)招标项目的技术规格、要求和数量，包括附件、图纸等；(六)合同主要条款及合同签订方式；(七)交货和提供服务的时间；(八)评标方法、评标标准和废标条款；(九)投标截止时间、开标时间及地点；(十)省级以上财政部门规定的其他事项。招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件。”及财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。”、第十七条“财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。”的规定，“滇鹏有限公司”在购买政府采购项目招标文件经过质疑程序后向“韶关财政局”提出书面投诉，“滇鹏有限公司”提出“韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目”招标文件所设定的要求不符合法律规定、对一些重要的要求表述不清，技术参数和商务条款的设置存在倾向性、排他性，严重损害“滇鹏有限公司”合法权益等问题，因“滇鹏有限公司”列举的生产厂家及产品并不能涵盖市面所有的产品，其提交的证据不足以证明与招标文件技术参数要求完全一致的只有汕头市超声仪器研究所有限公司的产品，而本次招标有多家不同品牌的产品参与投标，招标人按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定设定本次招标采购项目的技术规格、要求，本案所涉的招标文件无论从内容还是形式均符合上述对招标文件规定的要素，“滇鹏有限公司”投诉称招标项目参数的设定含有倾向性、指向特定供应商、排斥潜在投标人及其他投诉事项均缺乏事实依据。“韶关财政局”作为处理政府采购投诉的职能部门，在依法受理“滇鹏有限公司”投诉后经过调查及核实，确认“滇鹏有限公司”对涉及本案招标文件的投诉没有事实依据而依法作出驳回“滇鹏有限公司”投诉的行政行为符合上述规定，本案被诉行政行为合法。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”的规定，“广东财政厅”作为复议机关在收到“滇鹏有限公司”复议申请后，经审核一裁机关认定的事实无误后在法定期限内依法作出粤财复议[2016]43号《行政复议决定书》，决定维持“韶关财政局”韶财采决[2016]4号《政府采购投诉处理决定书》，“广东财政厅”作出的本案被诉行政行为与上述规定是相符的，复议程序合法。综上所述，“韶关财政局”作出的韶财采决[2016]4号《政府采购投诉处理决定书》、“广东财政厅”作出的粤财复议[2016]43号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，“滇鹏有限公司”诉求撤销“韶关财政局”作出的韶财采决[2016]4号《政府采购投诉处理决定书》、“广东财政厅”作出的粤财复议[2016]43号《行政复议决定书》理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回“滇鹏有限公司”的诉讼请求。
上诉人“滇鹏有限公司”不服原审判决向本院上诉称：一、原审法院认定事实严重错误，判决错误，依法应当予以撤销。原审判决认为：“……但原告列举的生产厂家及产品并不能涵盖市面所有产品，其提交的证据不足以证明与招标文件技术参数要求完全一致的只有汕头市超声仪研究所有限公司的产品，而本次招标有多家不同品牌的产品参与投标，招标人按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定设定本次招标采购项目的技术规格、要求，本案所设的招标文件无论从内容还是形式均符合上诉对招标文件规定的要素，原告滇鹏公司投诉称招标项目参数的设定含有倾向性、指向特定供应商、排斥潜在招标人及其他投标人及其投诉事项均缺乏事实依据……”从而驳回“滇鹏有限公司”的诉讼请求。“滇鹏有限公司”认为原审判决认定事实严重错误，并且适用法律错误。（一）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性。”之规定，原审判决连基本的法律规定都不顾：法律明确规定，行政机关对其作出的行政行为必须提供证据。就本案来说，对于“滇鹏有限公司”的投诉，“韶关财政局”应当收集证据，其驳回“滇鹏有限公司”的投诉必须提供证据证明“滇鹏有限公司”的投诉不符合事实，就本案来说，最基本的必须要有证据证明本次招投标存在三家以上的产品符合招标文件的要求，而不是要求“滇鹏有限公司”将全国的产品列举出来，并因“滇鹏有限公司”没有列举全中国的产品，便以推定的方式认定“滇鹏有限公司”的投诉不符合事实。原审判决违反法律规定，要求“滇鹏有限公司”承担举证责任是错误的。其次，有三家“不同的公司”参与投标与三家以上品牌的产品满足招标文件要求的技术参数，是两个完全不同的概念。就好比招标文件要求参加招投标的人必须身高2米以上，有三个不足2米以上的人参与投标，便不可以推定参与投标的人全部符合2米以上。因此，有三家参与投标的并不意味着三家都满足招标文件所规定的技术要求。（三）如果按照原审判决的逻辑，那么，所有的政府执法部门以及公安机关对于群众的举报都完全可以置若罔闻，不予理睬，因为举报人往往都没有足够的证据证明这些非法行为、违法行为是被举报人所为的。证据必须由有关的侦查部门、执法部门去调查取证。所以说，原审判决的逻辑观点是错误的。原审判决偷换概念，混淆视听，逻辑推理错误，判决驳回“滇鹏有限公司”的诉讼请求没有任何事实根据和法律依据，对原审判决依法应当予以撤销。二、“韶关财政局”“广东财政厅”作出的行政行为，没有任何证据予以支持，几乎都是按照“滇鹏有限公司”的证据作出，依法应当撤销其作出的复议决定书。在一审诉讼期间，“广东财政厅”提交的证据与本案没有任何关联性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”以及第七十条（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，“韶关财政局”“广东财政厅”作出的行政行为，所依据的全部证据几乎都是“滇鹏有限公司”提交的，其自身完全没有去调查取证，依法对“韶关财政局”“广东财政厅”所作出的行政行为就应当予以撤销。原审判决对“韶关财政局”“广东财政厅”作出的行政行为予以维持不符合法律规定。综上所述，原审判决认定事实严重错误，适用法错误，该判决严重违法，并且严重损害了“滇鹏有限公司”合法权益。上诉请求：一、依法撤销原审判决，支持“滇鹏有限公司”的诉讼请求；二、本案诉讼费用由“韶关财政局”“广东财政厅”承担。
被上诉人“韶关财政局”辩称：一、“滇鹏有限公司”关于招标文件的技术要求、技术评审标准、商务评审标准具有倾向性的主张，没有事实依据和法律依据。（一）关于举证责任问题。根据《政府采购法实施条例》第五十五条、第五十六条第一款、《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部第20号令)第六条、第十四条之规定，针对质疑、投诉事项进行举证，是供应商(“滇鹏有限公司”)的法定义务。财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，调查取证是选择性规定，不是法定必经程序。《政府采购法实施条例》已授权财政部门处理投诉事项时，可根据案件的实际情况，自行决定是否进行调查取证。（二）“滇鹏有限公司”主张主张案涉招标文件的技术要求、技术评审标准、商务评审标准具有倾向性，没有事实依据。“滇鹏有限公司”质疑函、投诉书证实，“滇鹏有限公司”虽然主张案涉招标文件设置的技术要求、技术评审标准、商务评审标准具有倾向性，指向汕头市超声仪研究所有限公司产品。但是，“滇鹏有限公司”没有提供合法、有效证据证明其主张。因此，“滇鹏有限公司”主张案涉招标文件具有倾向性，缺乏事实依据。其投诉不符合《政府采购法实施条例》第55条、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第6条的规定。（三）“滇鹏有限公司”关于必须有三个品牌的产品与招标文件设置的技术要求、技术评审标准、商务评审标准完全相符的投诉请求，没有法律依据，且违法，财政部门无需就“滇鹏有限公司”的该项投诉请求进行调查取证。1、根据《政府采购法》第36条规定，政府采购供应商必须达到三家是指“符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商”不得少于三家，即根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第54条的规定，在投标文件的初审环节，通过资格性检查和符合性检查的供应商不得少于三家。政府采购法律、法规并没有规定对招标文件的一般性技术、商务要求作出完全响应的供应商不得少于三家。但“滇鹏有限公司”所列的技术参数、技术评审表、商务评审表等内容属招标文件的一般性技术、商务要求，并不是判定无效投标的必须实质性响应的“★”号条款，“滇鹏有限公司”的投诉请求缺乏事实依据和法律依据。2、招标文件证实，案涉政府采购项目实行综合评分法，根据《政府采购法实施条例》第34条第2款：“······综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。”之规定，综合评分法实行“得分最高者中标”的评标原则。该原则表明，综合评分法允许各投标人之间的评审得分存在高低之分，实际上也就是允许各投标产品的技术、商务指标与招标文件的一般性技术、商务要求之间存在差异，允许出现偏离。因此，根据综合评分法的评标原则可知，除招标文件的“实质性要求”(即招标文件中的“★”号条款)外，《政府采购法实施条例》不仅没有规定各投标产品的全部技术、商务指标必须与招标文件的一般性技术、商务要求完全相符。恰恰相反，实际上是允许各投标产品的技术、商务指标与招标文件的一般性技术、商务要求之间存在偏离。否则，各投标人之间的评审得分不可能存在高低之分，“得分最高者中标”的评标原则也毫无实际意义。“滇鹏有限公司”关于必须有三家以上的产品符合招标文件要求的主张与《政府采购法实施条例》第34条第2款的规定相悖，混淆了招标文件的“实质性要求”与“一般性要求”。综上，“滇鹏有限公司”主张招标文件的技术要求、技术评审标准、商务评审标准具有倾向性，缺乏事实依据。其投诉不符合《政府采购法实施条例》第55条、《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)第6条的规定。“滇鹏有限公司”关于必须有三个品牌的产品与招标文件设置的技术要求、技术、商务评审因素完全相符的投诉请求，没有法律依据，且违法。财政部门无需针对“滇鹏有限公司”毫无法律依据且违法的投诉请求进行调查取证。二、关于“低于成本价投标”的认定问题。（一）案涉招标文件(编号GPCGD15C328HG328F)规定“★如投标人所投产品报价低于采购预算额度的75%，必须同时提交投标人及生产商详细的成本清单说明如下：……经评审委员会对投标报价的成本清单评定，认为投标人对履约能力方面无合理说明的，被视为不符合资格性、符合性审查所列的对应的情形。评审委员会将据此作为投标是否低于成本价的依据”。该规定的具体内容表明，招标文件并没有拒绝投标报价低于采购预算额度75%的供应商参与投标，也没有设定供应商的报价下限。招标文件对于与采购预算有较大差异的投标方案，要求投标人提供详细的成本清单说明，既是保证采购人的权益，也是为了维护公平竞争，并不影响潜在投标人的投标权利，没有损害投标人的合法权益。因此，该条款不具有“滇鹏有限公司”所称的排斥性。（二）招标文件设置的“低于成本价投标”的认定条款，是为了防止投标人以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品，符合《中华人民共和国反不正当竞争法》第11条和《政府采购法》第77条之规定。综上，“滇鹏有限公司”关于招标文件设置的“低于成本价投标”的认定条款没有法律依据，该条款排斥潜在投标人的投诉请求，没有事实依据和法律依据。三、关于中标产品的质量责任条款。（一）关于产品“严重质量”的界定问题，国家质检总局《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》已有明确界定，且招标文件第二部分规定了各设备的详细技术参数要求，第五部分《广东省政府采购合同书》第八条已明确约定了产品的验收标准和质量争议的解决方式。根据《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第70条“供应商提供的货物、工程或者服务存在质量问题的，依照有关法律、法规的规定处理。”之规定，如合同履行过程中产生质量纠纷的，合同当事人可根据我国合同法等民事法律、法规的相关规定及合同的约定予以解决。因此，招标文件第二部分第一条第9款：“中标人签订合同后，按照采购方需求供货，若在使用过程中出现严重质量问题，采购方有权终止合同，相关责任由中标方自行承担”的规定，并非是对供应商提出的不合理要求。（二）根据《政府采购法》第52条：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑，”的规定，“滇鹏有限公司”对采购文件(即本案所涉招标文件)提出质疑的法定条件是招标文件的内容损害了“滇鹏有限公司”自己的权益。中标产品的质量问题是中标人签订政府采购合同后，合同履行过程中的或有事项。本案中，“滇鹏有限公司”仅购买了招标文件，没有参与投标。“滇鹏有限公司”无证据证实招标文件设置的质量责任条款如何使其利益受到损害。因此，“滇鹏有限公司”的质疑、投诉不符合《政府采购法》第52条的规定，其该投诉事项缺乏事实依据和法律依据。综上所述，“韶关财政局”作出的韶财采决[2016]4号政府采购投诉处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。“滇鹏有限公司”的上诉请求没有事实依据和法律依据，应予驳回。
被上诉人“广东财政厅”辩称：一、“广东财政厅”作出的《行政复议决定书》程序合法。本案“滇鹏有限公司”购买了“韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目”（采购编号：GPCGD15C328HG328F）的标书，因对招标文件有异议，于2016年1月14日向采购代理机构省采购中心提出质疑，省采购中心于2016年1月25日作出答复。“滇鹏有限公司”不服，于2016年2月5日向“韶关财政局”提出投诉，“韶关财政局”于2016年2月15日依法受理后，于2016年3月10日下达《政府采购投诉处理决定书》，驳回“滇鹏有限公司”投诉请求。“滇鹏有限公司”于2016年3月28日向“广东财政厅”提出行政复议申请。“广东财政厅”依法受理并向“滇鹏有限公司”发出《受理通知书》（粤财复议[2016]21号），同时向“韶关财政局”发出《行政复议答复通知书》（粤财复议[2016]22号），要求“韶关财政局”提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他材料。“广东财政厅”于2016年4月19日收到“韶关财政局”提交的《行政复议答复书》。经审理，“广东财政厅”于2016年5月19日作出《行政复议决定书》（粤财复议[2016]43号），认为“韶关财政局”作出的《政府采购投诉处理决定书》（韶财采决[2016]4号）认定事实清楚，适用依据正确，内容适当，依法予以维持。“广东财政厅”在审理涉诉行政复议案件过程中，依照法律规定进行案件受理、审查，并在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。二、“广东财政厅”作出的《行政复议决定书》证据确凿、适用法律正确。“广东财政厅”在审理涉诉行政案件过程中，依据《中华人民共和国行政复议法》第22条“行政复议原则上采取书面审查的办法”的规定，认真审查了“韶关财政局”提供的证据和材料。对涉诉行政复议案件的事实、证据和适用法律均进行了核查审理。（一）关于“低于采购预算额度的75%投标的审查条款不合理”的问题。经审查，投标文件并没有拒绝报低价于采购预算额度的75%的供应商投标，投标人只有在无法说明其正常履约能力的情况下，才会被视为不符合资格性、符合性审查所列的对应的情形，招标文件并没有规定供应商的报价下限。该条款的设置符合《中华人民共和国反不正当竞争法》第十一条：“经营中不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本价格销售商品”及《政府采购法》第七十七条“供应商有下列行为之一的……采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的……中标、成交无效”之规定，遵循了政府采购的公平竞争原则。因此认定“滇鹏有限公司”关于“低于成本价投标”条款设置投诉事项缺乏法律依据和事实依据。认定正确。（二）关于“招标文件中关于交货地点及在使用过程中出现严重质量问题的条款存在表述不完整、不明确与不合理情况”的问题。关于交货地点，涉案项目采购设备均分配至韶关区域内的基层乡镇医疗单位，交货地点分散，但均在韶关区域内，供应商应能合理预计配送成本。关于“严重质量问题”的界定，国家质量技术监督局《关于实施<中华人民共和国产品质量法>若干问题的意见》中已有明确界定。招标文件中规定“中标人签订合同后，按照采购方需求供货，若在使用过程中出现严重质量问题，采购方有权终止合同，相关责任由中标方自行承担”，并非是向供应商提出的不合理要求。同时招标文件第二部分也规定了各设备的详细技术参数要求，第五部分《广东省政府采购合同书》第八条明确约定了产品的验收标准和质量争议地的解决方式。（三）关于“招标文件技术参数、技术评审表、商务评审表等不合符三个品牌完全满足，存在倾向性，指向特定供应商、特定品牌的决定事项”的问题。根据《政府采购法》第36条规定，政府采购供应商必须达到三家是指“符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商”不得少于三家。政府采购法律、法规并没有规定对招标文件的一般性技术、商务要求作出完全响应的供应商不得少于三家。而“滇鹏有限公司”《投诉书》中所列的技术参数的内容属招标文件的一般性技术。因此认定“滇鹏有限公司”投诉事项缺乏事实依据和法律依据，认定正确。“广东财政厅”作出的行政复议决定书，有《行政复议申请书》、《行政复议答辩书》、《投诉书》、《政府采购投诉处理决定书》、《招标文件》等相关证据证明，证据确凿，适用法律正确。综上，“广东财政厅”认为原判认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院另补充：一、采购项目编号SPCGD15C328HG328F《韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目公开招标文件》明确打了“▲”符号的地方为重要技术参数与要求，如有不满足或不响应将导致严重扣分。1、包1：黑白B超打“▲”符号之处只有5处，占31处的不足1/6。31处参数、基本配置当中，大部分都标明了“≥”“≤”“>”“<”或表示一定区间的符号，不是固定的数值。2、包2：彩色B超打“▲”符号之处只有4处，占102处的不足1/25。102处技术要求当中，大部分都标明了“≥”“≤”“>”“<”或表示一定区间的符号，或者一般性规格的技术，不是固定的数值。二、采购项目编号SPCGD15C328HG328F《韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目公开招标文件》“第四部分开标、评标、定标”第三条“评标方法、步骤及标准”第10“技术、商务及价格评审”确定“技术”分值为60分，商务分值10分，价格分值30分。其中“包1：黑白B超”：1、技术评分：（1）完全满足采购项目技术要求的得25分基础分，如有负偏离则在25分的基础上每项带▲号负偏离扣5分，其他每项负偏离扣3分，扣完为止。如完全满足采购项目技术要求且有优于，则在25分的基础上每项带▲号正偏离加5分，其他每项正偏离加3分，最高40分。（2）根据投标人提供的产品样机性能、外观、设计及品牌知名度等方面进行评审和比较（不提供样机不得分）：优4-5分，良2-3分，差0-1分。（3）考核制造商的技术实力：包括技术领域所获得的评价及企业技术中心资源。1：制造商因超声诊断系统获“国家火炬计划项目证书”。得3分。2：制造商企业技术中心获国家认定企业技术中心。得4分。3：制造商获省级或以上科学技术奖励证书。得3分。（4）考核投标人技术服务：优：5分，良：2分，差0分。2、商务评分：（1）投标人履约能力：优2分，良1分，差0分。（2）对投标人的投标文件制作规范及证明材料齐全进行评价：优3分、良1分、差0分。（3）投标产品制造商信用资质：优：连续15年或以上获得工商行政管理部门颁发的“守合同重信用企业”得5分，良：连续5-14年获得工商行政管理部门颁发的“守合同重信用企业”得2分，差：连续5年以下获得工商行政管理部门颁发的“守合同重信用企业”得1分。无不得分。3、价格评分：各有效投标供应商的评标价中，取最低者作为基准价，各有效投标供应商的价格评分统一按照下列公式计算：价格评分=（基准价÷评标价）×30。此外，“包2：彩色B超”的评分方式，与“包1：黑白B超”无本质上的差异。
本院认为：“韶关财政局”于2016年3月10日作出的韶财采决[2016]4号《政府采购投诉处理决定书》以及“广东财政厅”于2016年5月19日法作出的粤财复议[2016]43号《行政复议决定书》合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”明确了人民法院审理行政案件的方式，是对行政行为的合法性进行审查，即严格对照法律和法律条文规定的情形、设定的条件进行合法性审查。
一、《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第（一）项规定：“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；”对照该法律条文的规定，不难发现不作废标的条件有两项，其一是供应商符合专业条件，其二是供应商对招标文件作出的实质要求可以响应。两个条件其中之一不达标，应当废标。对于供应商是否符合专业条件的问题，经查本案并无相关证据证实三家供应商不符合专业条件，该问题不是本案的焦点。本案的关键，在于供应商对招标文件作出的实质要求是否能够响应。严格对照法律条文进行审查，首先应当重视和尊重法律规定的条件。上列规定，明确了供应商要响应的对象，首先是招标文件，而不是其他文件。而且，招标文件的实质要求，也应当从招标文件制定的属于实质性要求的条款中查找，而不是脱离法律条文的规定，或者抛弃法律条文设定的条件，或者不按招标文件的实质性要求，自行设定其他条件和范围进行判断和审查。因此，审查三家供应商是否符合法律规定的条件，应该审查三家供应商递交文件中的项目参数，是否完全对应招标文件带“★”符号项目参数。如果全部对应，便可以认定其递交的文件对招标文件作出了实质响应，不能确认为废标；反之则应当认定为废标。由此可见，认定供应商是否对招标文件的作实质响应，对招标文件作实质响应应当审查招标文件设定的实质性条款，而不是其他条款。经查，本案相关证据表明，涉案招标活动的三家供应商，皆符合招标文件中明确的带“★”符合的项目参数为实质响应的要求。
二、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第（三）项规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇……（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；”《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第三十四条第（三）项规定：“政府采购文件不得规定下列内容……（三）以单一品牌特有的技术指标作为技术要求。”确定特定供应商、特定产品，或者单一品牌的判断标准，是解决该问题的前提。上述规定表明，采购需求中的技术、服务要求，皆产生于招标文件，所以判断的对象，为招标文件，而不是其他文件和情况；判断的准标，应当是招标文件的具体内容。而招标文件中易变动或者影响招标活动的重点，为以下三项内容：（一）技术规格、参数和要求。本案的招标文件所要求的技术参数和相关条款，是否含有限制或者排斥潜在供应商的行为，其中之一可供判断之处，在于招标文件的技术参数是否有固定指向。有关涉案招标文件技术参数或者技术要求是否有固定指向，采购项目编号SPCGD15C328HG328F《韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目公开招标文件》明确打了“▲”符号的地方为重要技术参数与要求，如有不满足或不响应将导致严重扣分。1、包1：黑白B超打“▲”符号之处只有5处，占31处的不足1/6。31处参数、基本配置当中，大部分都标明了“≥”“≤”“>”“<”或表示一定区间的符号，不是固定的数值。2、包2：彩色B超打“▲”符号之处只有4处，占102处的不足1/25。102处技术要求当中，大部分都标明了“≥”“≤”“>”“<”或表示一定区间的符号，或者一般性规格的技术，不是固定的数值。综上不难发现，涉案招标文件有关严重扣分的指标所占比例不大，不足以因被严重扣分过多导致排斥其他供应商或产品的情况发生。（二）招标文件的评分方式和配分情况。如果采购项目编号SPCGD15C328HG328F《韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目公开招标文件》的评分方法和标准是技术分值占总分值100分的全部100分，或者90分且其他评分方式的扣分分值低，导致技术得分所占比重较大，或者本次招标评分的总分值仅为技术分的60分，那么“滇鹏有限公司”投诉本次招标文件有倾向性，有一定的道理和依据。但是，如果技术评分之外还有其他评分，且其他评分方式合理，则不能得出上述结论。所以，“滇鹏有限公司”仅以“技术”评分来指南招标文件具有倾向性，未通过全面审视招标文件评分后果从而客观全面地进行分析，其理由并不充分。本案采购项目编号SPCGD15C328HG328F《韶关市卫生和计划生育局医疗设备（B超）采购项目公开招标文件》“第四部分开标、评标、定标”第三条“评标方法、步骤及标准”第10“技术、商务及价格评审”确定“技术”分值为60分，商务分值10分，价格分值30分。其中“包1：黑白B超”：1、技术评分：（1）完全满足采购项目技术要求的得25分基础分，如有负偏离则在25分的基础上每项带▲号负偏离扣5分，其他每项负偏离扣3分，扣完为止。如完全满足采购项目技术要求且有优于，则在25分的基础上每项带▲号正偏离加5分，其他每项正偏离加3分，最高40分。（2）根据投标人提供的产品样机性能、外观、设计及品牌知名度等方面进行评审和比较（不提供样机不得分）：优4-5分，良2-3分，差0-1分。（3）考核制造商的技术实力：包括技术领域所获得的评价及企业技术中心资源。1：制造商因超声诊断系统获“国家火炬计划项目证书”。得3分。2：制造商企业技术中心获国家认定企业技术中心。得4分。3：制造商获省级或以上科学技术奖励证书。得3分。（4）考核投标人技术服务：优：5分，良：2分，差0分。2、商务评分：（1）投标人履约能力：优2分，良1分，差0分。（2）对投标人的投标文件制作规范及证明材料齐全进行评价：优3分、良1分、差0分。（3）投标产品制造商信用资质：优：连续15年或以上获得工商行政管理部门颁发的“守合同重信用企业”得5分，良：连续5-14年获得工商行政管理部门颁发的“守合同重信用企业”得2分，差：连续5年以下获得工商行政管理部门颁发的“守合同重信用企业”得1分。无不得分。3、价格评分：各有效投标供应商的评标价中，取最低者作为基准价，各有效投标供应商的价格评分统一按照下列公式计算：价格评分=（其准价÷评标价）×30。本次招标的“价格”评分以最低报价为基准价，而计算公式也能根据报价拉开得分。此外，“包2：彩色B超”的有关评分方式，与“包1：黑白B超”本质上无差异。根据上述招标文件中有关评分方式和标准可以判断，就市场而言，技术参数的规格标准要求高、价格一般偏高，而技术参数低、价格相对较低，是市场价格的一种普遍规律。由此可见，涉案招标文件采取的综合评分法，在评分方式以及配分方面，将价格评分与技术评分的优劣均作出适当均衡，没有明显的倾向性或者指向特定的供应商或特定商品。（三）有无其他设定不合理的条件对供应商实行歧视。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第（八）项规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇……（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。”除上述招标文件设定技术参数和要求、评分标准之外，本案现有证据也不能证实涉案招标文件当中，存在以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商等行为或内容。
综上所述：“韶关财政局”作出的行政行为以及“广东财政厅”作出的行政复议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当支持；“滇鹏有限公司”上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由韶关市滇鹏货易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十二月三十日
书记员 郑翠莹