江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00268号
原告张洪新。
委托代理人张玉铭、刘建兵，江苏中远大律师事务所律师。
被告海门市住房和城乡建设局，住所地海门市海门镇解放中路258号。
法定代表人施渠平，职务局长。
委托代理人蔡卫东，海门市住房和城乡建设局副局长。
委托代理人朱莹，海门市住房和城乡建设局工作人员。
第三人华艺置业海门有限公司，住所地海门市南海路1049号。
法定代表人周志华，职务执行董事。
委托代理人周曙东，华艺置业海门有限公司法律顾问。
原告张洪新不服被告海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）房屋销售行政许可，于2014年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年11月13日向被告海门住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人华艺置业海门有限公司（以下简称华艺公司）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知华艺公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月4日公开开庭进行了审理。原告张洪新的委托代理人张玉铭、刘建兵，被告海门住建局的委托代理人蔡卫东、朱莹，第三人华艺公司的委托代理人周曙东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月8日，被告海门住建局向第三人华艺公司核发了海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》，许可销售项目名称为海客汇科技创业园，房屋坐落于海门市南海路1788号，房屋用途性质为住宅、商业。同时注明：1.建设规模以规划许可证为准；2.海客汇科技创业园销售对象根据市政府相关文件要求，须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不予销售，且涉及的相关部门不得办证等。
原告张洪新诉称：商品房是指按法律法规等规定可在市场上自由交易，不受政府政策限制的各类商品房。海客汇项目取得商品房的销售许可，应在市场上自由买卖，原告张洪新作为普通居民有权购买海客汇项目房屋。被告海门住建局滥用职权，作出的被诉商品房销售许可证明显违法，剥夺了原告张洪新自由购买商品房的合法权利。请求判决确认被告海门住建局作出的海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》中的注2“海客汇科技创业园销售对象根据市政府相关文件要求，须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不予销售，且涉及的相关部门不得办证”条款违法并予以撤销。
原告张洪新为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.咨询函、EMS快递单，证明原告张洪新于2014年10月29日向第三人华艺公司问询购房相关情况的事实。
2.回复函、海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》复印件、快递单，证明原告张洪新收到第三人华艺公司回复的事实。
被告海门住建局辩称：海客汇科技创业园是市政府主要科技项目工程，是省级科技服务中心，具有高新技术研发等五大功能。海客汇从土地招拍挂中该地建设用地规划条件到《国有建设用地使用权出让合同》，均对入驻对象、销售对象做出了明确的规定和限制。故被告海门住建局作出的被诉商品房销售许可证中的注2条款并未侵犯原告张洪新的购房权。请求判决驳回原告张洪新的诉讼请求。
2014年11月20日，被告海门住建局向本院提交以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.海城（2009）096-2号《海门市住房和城乡建设局科技创业园一期建设用地规划条件》、海科发（2010）43号《南海路南、瑞江路西侧土地竞价出让若干规定》、2012年11月5日海门市科学技术局关于案涉商品房销售前置管理的说明、《国有建设用地使用权出让合同》，证明上述材料中均有对案涉商品房销售对象进行限制的规定和约定。
2.海门市城市建设指挥部2010年第8号《专题会议纪要》、海门市人民政府2010年第10号《专题会议纪要》、海门市人民政府2010年第49号、2014年第17号、第36号《市长办公会议纪要》，证明海门市政府相关会议讨论决定对案涉商品房销售对象进行限制的事实。
本案审理过程中，被告海门住建局又向本院提供了以下证据材料：
3.预2014041《准予行政许可决定书》、《海门市商品房销售行政许可审批申请表》、开发企业资质等级证书、营业执照、法人代表身份证明、建设项目批文、电脑挂牌成交确认书、土地使用权证书、国有建设用地使用权出让合同、银行同意预售的书面证明材料、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房价格备案答复、工程建设进度证明等、工程施工合同、商品房预测面积、前期物业管理备案通知、商品房预售款专用账户证明、开发企业与银行的监管协议、商品房预售方案、资质证书、建设项目总平面图等、行政许可申请及收件材料目录、行政许可受理通知书、送达回证，证明被告海门住建局根据第三人华艺公司申请审查并核发案涉商品房销售许可证的事实。
二、法律法规依据
《城市商品房预售管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》
第三人华艺公司述称：第三人华艺公司通过公开的挂牌方式取得了建设用地的使用权，也依法经过销售前的各项审批手续领取了案涉销售许可证。但根据案涉销售许可证的注2条款，第三人华艺公司无法向原告张洪新销售房屋，即使销售，原告张洪新也无法取得权属证书。第三人华艺公司同意原告张洪新的主张，请求判决确认被告海门住建局作出的海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》中注2条款违法。
第三人华艺公司为证明其主张，当庭向本院提交以下证据材料：
1.电脑挂牌成交确认书、《国有土地使用权证》，证明第三人华艺公司合法取得土地使用权的事实。
2.海发核准（2011）25号《关于海门市科技创业园一期工程变更的批复》、编号320684020110018《建筑工程施工许可证》、海国用（2011）第071049号《国有土地使用权证》、建字第320684201110073号《建设工程规划许可证》、地字第32068420111002号《建设用地规划许可证》、总平规划图，证明第三人华艺公司取得土地并对案涉项目进行开发建设的事实。
3.海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》、购房审核表，证明海客汇的销售对象有限制条件，故无法向原告张洪新销售。
4.价格备案答复，证明海客汇的房屋售价经过备案的事实。
经庭审质证，各方当事人对以上证据的关联性、证据来源、形式的合法性及真实性均未提异议。本院对原告张洪新、第三人华艺公司所举证据及被告海门住建局所举证据1、2的证据效力予以认定。被告海门住建局所举证据3是被告海门住建局作出被诉许可证的全部审核材料，虽未在法定举证期限内提供，但因涉及第三人华艺公司的利益且反映了被诉许可证所涉项目的客观审批过程，第三人华艺公司也提供了相应证据证明其申请符合许可条件，故对证据3不能简单以超过举证期限而不予采纳，本院对证据3的证明效力予以认定。
根据各方当事人的陈述及对以上证据的认定，本院确认如下事实：
2010年9月1日，被告海门住建局对海门市南海路南、瑞江路西侧科技创业园一期建设项目制定了建设用地规划条件，其中包括所建科技大厦和公寓的销售对象、定向销售价格、土地受让者向政府提供的办公用房规模及价格、竣工2年后未销售房屋的处置等事项由科技局制定方案，报政府同意后纳入土地招牌挂前置条件。
2010年10月26日，海门市科学技术局作出海科发（2010）43号《南海路南、瑞江路西侧土地竞价出让若干规定》，内容包括：1.大厦的入驻对象为从事高新技术产品研发、软件及创意设计、现代服务业以及符合海门重点行业发展方向的企业总部等。2.大厦和公寓的销售对象均为企业法人单位，且须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不得销售，且涉及的相关部门不得办证；3.大厦的认购以500平方米为起点销售，同时可以购300平方米左右的公寓。竣工2年后未销售房屋由开放商仍按上述规定销售。企业法人单位购买的产权房5年后方能再次交易，再次交易仅限于企业法人单位之间，仍须符合上述相关规定。大厦及公寓销售价格低于同地段同档次市场价的15%。
2011年1月26日，第三人华艺公司竞得案涉地块的国有建设用地使用权。同年2月20日，被告海门住建局与第三人华艺公司签订3206842011B00144号《国有建设用地使用权出让合同》，其中第十三条约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（即海城（2009）096-2号《科技创业园一期建设用地规划条件》）”。同时该条第四项规定“该地块建筑物的入驻对象、销售对象、销售方式、销售价格按海科发（2010）43号《南海路南、瑞江路西侧土地竞价出让若干规定》的规定执行”。4月20日，第三人华艺公司取得被告海门住建局颁发的地字第32068420111002号《建设用地规划许可证》。6月20日，第三人华艺公司取得海门市人民政府颁发的海国用（2011）第071049号《国有土地使用权证》。10月23日、11月8日，第三人华艺公司先后取得被告海门住建局颁发的建字第320684201110073号《建设工程规划许可证》和编号320684020110018《建筑工程施工许可证》。
2014年4月26日，海门市人民政府作出第17号《市长办公室会议纪要》，决定在前述销售规定不变的基础上，扩大海客汇科技创业园的销售对象，增加了海门市委、市政府引进国家“千人计划”专家、“万人计划”专家、“长江学者”等人员；调整公寓销售方式，企业法人单位购买的产权房3年后可过户到个人，科研人员购买产权房，5年后方能再次交易。同年8月8日，被告海门住建局向第三人华艺公司颁发被诉海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》。
2014年10月29日，原告张洪新向第三人华艺公司寄信称当日原告张洪新至海客汇售楼处计划购买住宅，第三人华艺公司售楼处销售人员称原告张洪新不符合销售条件，不予销售，涉及的相关部门不得办证。同年10月30日，第三人华艺公司回复称：“海门市住房和城乡建设局颁发的《商品房销售许可证》注明：海客汇科技创业园销售对象根据市政府相关文件要求，须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不予销售，且涉及的相关部门不得办证。根据海门市相关部门的规定，该项目的销售对象仅限于企业法人及符合相关条件的科技人员。经查，你作为普通居民，按海门市住房和城乡建设局颁发的《商品房销售许可证》规定，不符合购买条件。”原告张洪新不服被告海门住建局作出的被诉《商品房销售许可证》，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案原告张洪新并非被诉行政行为的行政相对人，而是意欲购买案涉房屋的普通消费者。由于被诉行政行为限制了原告张洪新购买案涉商品房的权利，原告张洪新因此而提起诉讼，应视为符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定的“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”情形，故应当赋予原告张洪新原告主体资格。
根据《城市商品房预售管理办法》第四条第三款之规定，市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门负责本行政区域内城市商品房预售管理。被告海门住建局作为海门市房地产管理部门，依法具有作出被诉销售许可证的法定职责。本案审理中，各方当事人对被告海门住建局颁发被诉商品房销售许可所依据的基本事实均不持异议。根据诉辩各方的意见，本案的争议焦点在于：1.案涉商品房销售许可能否对销售对象作出限制；2.土地招拍挂中案涉地块建设用地规划条件和土地出让合同中的限制条件能否转化为对商品房销售对象的限制条件；3.被告海门住建局作出的被诉销售许可程序是否合法。
关于案涉商品房销售许可能否对销售对象作出限制的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。可见，行政机关作出行政许可时，必须对申请人是否符合行使许可的法定条件进行审查或者确定，行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须符合法律规定。《城市房地产管理法》第四十五条规定，商品房预售，应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。《商品房预售管理办法》第七条规定，开发企业申请销售许可，应当提交下列证件（复印件）及资料：（一）商品房销售许可申请表；（二）开发企业的《营业执照》和资质证书；（三）土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证；（四）投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明；（五）工程施工合同及关于施工进度的说明；（六）商品房预售方案。预售方案应当说明预售商品房的位置、面积、竣工交付日期等内容，并应当附预售商品房分层平面图。第八条第（三）项规定，开发企业的申请符合法定条件的，房地产管理部门应当在受理之日起10日内，依法作出准予销售的行政许可书面决定，发送开发企业，并自作出决定之日起10日内向开发企业颁发、送达《商品房预售许可证》。以上规定意味着，只要开发企业在申请许可证时满足了材料齐全、形式合法、内容真实的条件，房地产管理部门在审核后，就应当颁发商品房销售许可证。
法律之外无行政可言，行政机关在作出行政许可时不得突破法律增加或放宽许可的条件。从上述关于商品房预售条件及提交审核材料的法律规定不难看出，房地产管理部门办理许可时主要从土地的权属、开发企业的资质、施工、建设的许可手续、投入的资金等方面进行审查，确定商品房有无权利瑕疵，是否适合预售，从而保证商品房买卖的秩序，保护购买人的权利。我国法律并未赋予商品房预售许可机关对符合预售条件的商品房在销售对象方面进行限制的职权。被告海门住建局在作出被诉商品房销售许可时对销售对象作出限制性规定显然没有法律依据。
行政许可条件法定也意味着行政许可附加的条件应当是明确的、可预见的。从海门市政府两次会议纪要对销售对象的调整扩大也可以看出，被诉商品房销售许可对商品房销售对象的限制具有任意性、可变性，这也进一步证明法外设定许可条件不符合依法行政的基本原则。
关于土地招拍挂中案涉地块建设用地规划条件和土地出让合同中的限制条件能否转化为商品房销售对象限制条件的问题。被告海门住建局主张从土地招拍挂到签订土地出让合同，都明确要求限制销售对象且双方均已同意，因此，被告海门住建局作出被诉许可时，应保持连贯性，也应对案涉商品房的销售对象进行限制。本院认为，案涉土地出让合同与被诉商品房销售许可并不属同一法律关系。虽然负责土地出让的海门市国土资源局和负责商品房预售许可的被告海门住建局都是海门市政府下属的职能部门，但是在行政管理的各个阶段，不同的行政机关应根据各自的职责依法行政，在没有法律规定的情况下不能将其他行政机关作出的行为作为作出具体行政行为的依据和前置条件，特别是在据此作出的具体行政行为于法相悖的情形之下。我国法律并未规定许可机关在核发商品房销售许可时将国有土地出让合同等作为审核依据，被告海门住建局在颁发被诉许可时所附加的注2条款实质是设定了法律并未规定的前置条件，不符合行政许可法定的原则，被告海门住建局的主张不能成立。
需要指出的是，国有土地出让合同的效力问题及合同履行过程中发生的纠纷，与本案并不是同一法律关系。本院对被诉销售许可证合法性的审查只是对许可行为本身的审查，该审查的效力并不直接作用于土地出让合同的效力问题。
关于被告海门住建局作出的被诉销售许可程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。被诉销售许可证对案涉商品房的销售对象进行限制，这显然涉及到第三人华艺公司的重大利益。但被告海门住建局在作出商品房销售许可时对所附注2没有向第三人华艺公司履行听证告知程序，构成程序违法。
从实际情况看，被告海门住建局对第三人华艺公司设置附加条件，导致第三人华艺公司开发的商品房基本未能销售，案涉商品房定位的住宅、商业等用途也无法实现。同时，案涉建设项目定位为科技产业园，但事实上企业入驻较少，导致案涉商品房长期闲置，实质上无法达到预期目的。此外需要说明的是，根据会议纪要的决定，案涉商品房在经过一定年限后即可取消对销售对象的限制，这一做法也导致据此作出的行政行为自相矛盾、前后冲突，既无法律依据，也起不到依法管理的目的。
综上，被告海门住建局所作的被诉商品房销售许可证中注2关于销售对象的限制性规定没有法律依据，程序违法，应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，判决如下：
撤销被告海门市住房和城乡建设局作出的海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》中的注2“海客汇科技创业园销售对象根据市政府相关文件要求，须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不予销售，且涉及的相关部门不得办证”条款。
案件受理费50元，由被告海门市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 高 鸿
审 判 员 刘海燕
人民陪审员 刘曙军
二〇一五年二月十日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（二）项人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。