湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘31行终34号
上诉人（原审原告）彭井东，男，土家族，1949年7月23日出生。
被上诉人（原审被告）保靖县普戎镇人民政府，住所地普戎镇普戎村，统一社会信用代码：114331250067106521。
法定代表人王焕明，该镇镇长。
原审第三人保靖县普戎镇普戎村村民委员会，住址普戎镇普戎村。
法人代表彭明，该村民委员会主任。
原审第三人中国电信股份有限公司保靖分公司，住所地保靖县迁陵镇魏竹路，统一社会信用代码：91433125707492723Q。
负责人刘宛鑫，女，中国电信股份有限公司保靖分公司负责人。
原审第三人田礼珍，女，土家族，系彭正堂的妻子。
上诉人彭井东与被上诉人保靖县普戎镇人民政府及原审第三人保靖县普戎镇普戎村村民委员会、中国电信股份有限公司保靖分公司、田礼珍行政征收一案，上诉人彭井东不服保靖县人民法院（2017）湘3125行初20号判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，原告彭井东系普戎村村民，责任制到户时，其在本村“门口田”承包责任田一块，面积为1.2亩。为了普戎乡的通讯事业发展，促进普戎经济社会的全面进步，保靖县邮电局欲在普戎村修建邮电楼，就修建该楼房的征地问题，普戎乡人民政府、普戎村委会、保靖县邮电局于1998年12月25日与被征地农户彭正堂、彭井东、彭正格、彭井峙四户签订了三份征地协议书。其中彭正格、彭井峙各是一份征地协议书，彭正堂、彭井东两人共一份征地协议书。1998年12月28日，保靖县邮电局给保靖县普戎镇普戎村支付普戎邮电楼征地款21000元，用于给四农户支付征地款。原告对协议书上的签名否认系本人书写，其承包的“门口田”1.2亩因该协议书被第三人保靖电信分公司占用至今。原告为此找有关部门反应未果而向提起行政诉讼。保靖县人民法院作出（2016）湘3125行初20号行政判决，驳回原告彭井东的诉讼请求。原告彭井东不服，向湘西州中级人民法院提出上诉，湘西州中级人民法院认为本案的处理结果与彭正堂有利害关系，一审法院没有通知彭正堂参加诉讼，遗漏了案件当事人，撤销保靖县人民法院（2016）湘3125行初20号行政判决，发回保靖县人民法院重审。另查明，2000年左右，保靖县邮电局分为保靖县邮政局和保靖县电信局，普戎邮电楼划归保靖县电信局所有。2003年左右电信公司上市时保靖县电信局更名为中国电信股份有限公司中国电信保靖分公司。2006年因机构改革保靖县普戎乡人民政府更名为保靖县普戎镇人民政府。第三人彭正堂于十年前病逝，其妻子田礼珍系该承包户户主。
原审认为，1998年12月25日，被告普戎镇政府、第三人普戎村委会、第三人保靖电信分公司与彭正堂、彭井东签订征地协议书及普戎邮电大楼征地款的付款凭证证实：第三人保靖电信分公司修建普戎邮电大楼时已通过被告保靖县普戎镇人民政府及第三人保靖县普戎镇普戎村村民委员会与原告彭井东等人征地并已支付征地款，况且，现机站房屋已修建近二十年，原告彭井东不能提供证明其已向第三人保靖县电信分公司主张权利的证据。原告彭井东以该协议书上的“彭井东”签名不是自己书写，且自己实际未收到征地款的理由与第三人保靖电信分公司提供的付款凭证相悖，其诉讼请求不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华同人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决:一、驳回原告彭井东的诉讼请求。二、案件受理费50元，由原告彭井东承担。
上诉人彭井东不服一审判决提起上诉，请求：1、依法撤销保靖县人民法院(2017)湘3215行初20号行政判决；2、支持原告一审诉讼请求，依法确认征地协议无效；3、由被上诉人承担一切诉讼费用。理由是：一、1998年12月25日，被上诉人保靖县普戎镇政府及第三人普戎村委会，保靖县电信分公司欲占用上诉人位于普戎镇坡普街边的“门口医”1.2亩稻田建房，上诉人始终不同意，后被上诉人非法征收交电信分公司占用，上诉人稻田被强制占用后，一直不服，无数次向县政府、州国土局、州政府上访。2016年4月向州级人民法院提起行政诉讼，诉讼过程中，发现被上诉人抛出了一份由普戎镇政府、普戎村委会、保靖电信分公司及承包户签定的“征地协议”。该协议书“彭井东”签名不是上诉人所书写，且未实际收到征地款。二、被上诉人所持的征地协议无效。其一，被上诉人普戎镇政府以行为主体进行的土地征收，并签订土地征收协议，显然违反了“土地管理法”第四十七条的规定，即国家征收土地的，依法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，故征收主体不合法，该行政行为无效。三、本案没有超过诉讼时效。上诉人的稻田二轮承包期是以1998年起至2018年止，在承包期内上诉人一直在走信访解决的道路，且被上诉人及第三人占用上诉人的稻田是一直持续中，且2016年中院行政庭已立案，而后上诉人撤诉，不存在在时效问题。
被上诉人及原审第三人没有进行答辩。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可作为认定本案事实的依据。
二审查明的事实与一审认定的案件事实无异。
本院认为，本案的被诉行政行为是被上诉人普戎镇人民政府与上诉人彭井东、彭正堂之间签订的“征地协议书”，上诉人在一审中提出的诉讼请求是判决确认该协议不具有任何法律约束力，在上诉状亦明确提出“支持原告一审诉讼请求，依法确认征地协议无效”，故上诉人彭井东的诉求实质上就是请求判决确认该行政协议无效。
首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”该条规定是2014年11月1日通过、并于2015年5月1日实施的行政诉讼法新增加的内容，也是从立法上首次确立了“确认行政行为无效”这一判决方式。因此，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”针对2015年5月1日之前作出的行政行为提起确认无效之诉的，根据该条“法不溯及既往”的原则性规定，人民法院应当不予立案。
其次，本案被诉行政行为发生在1998年，而修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日实施。即1998年时我国还没有设立确认行政行为无效的诉讼制度，为维护行政法律关系和法律秩序的稳定性、避免行政诉权的滥用，显然不宜通过现行行政诉讼的价值导向去评价发生在设立确认行政行为无效诉讼制度前的行政行为。而且，“实体从旧、程序从新”是法律适用的一般原则。从区分实体法规则和程序法规则的角度分析，实体法遵循的是不溯及既往原则，而程序法遵循的是溯及既往原则；这是因为实体法创造、确定和规范权利和义务，而程序法不创造新的权利和义务，只是提供法律的救济和实现权利的方法和途径。具体而言，行政行为无效属于实体法规则，故该无效规定不具有溯及力，即只有在2015年5月1日新行诉法确立了行政行为无效之诉后发生的行政行为，才适用新行诉法相关无效的规定。
再次，2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条明确规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”该规定与2015年的新行诉法关于行政行为无效之诉的规定、以及“法不溯及既往”的原则完全保持一致。鉴于本案被诉行政行为形成于（1998年）2015年5月1日之前，故根据该司法解释的规定，依法应不予立案，已经立案的应驳回起诉。
综上，上诉人就2015年5月1日之前的行政行为提起无效之诉，不符合立案的法定条件，一审立案受理并作出实体判决依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省保靖县人民法院（2017）湘3125行初20号判决；
二、驳回上诉人彭井东的起诉。
本案不收取诉讼费，上诉人预交的诉讼费予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈学军
审判员 陈武涛
审判员 唐云峰
二〇一八年七月二十六日
书记员 田 勋
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
……