福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽07行终81号
上诉人（原审被告）南平市延平区工商行政管理局，住所地南平市延平区滨江中路713号，组织机构代码：73187108-8。
法定代表人陈友强，局长。
委托代理人林齐勇，男，南平市延平区工商行政管理局水南市场监督管理所副所长。
委托代理人任建民，福建胜畴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑祖禄，男，1986年6月15日出生，汉族，住福建省尤溪县。
委托代理人计建棠，南平市“148”法律服务所法律工作者。
原审第三人纪锡福，男，1973年12月17日出生，汉族，户籍所在地福建省尤溪县，现住南平市延平区。
上诉人南平市延平区工商行政管理局（以下简称延平工商局）因工商行政登记一案，不服福建省南平市延平区人民法院（2016）闽0702行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人延平工商局的委托代理人林齐勇、任建民，被上诉人郑祖禄的委托代理人计建棠，原审第三人纪锡福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告郑祖禄与第三人纪锡福因做建材生意认识，为了相互信任，向对方提交了身份证复印件。因第三人拖欠外债，为避开债权人的追债，2014年4月18日，第三人以原告的名义向被告申请个体工商户开业登记，提交了《个体工商户开业登记申请书》、原告的身份证复印件、照片（从与原告的QQ聊天视频截图原告的头像下载）、经营场所《证明》复印件（该场所系武夷运输公司的产权，租赁给案外人江进祥）、《租赁协议》复印件、店面产权证复印件等材料，在上述材料上签“郑祖禄”名字的，为第三人纪锡福所签。当日，经审查，被告认为郑祖禄申请个体工商户开业登记所提交的申请材料，符合法定形式，办理了个体工商户开业登记，发给注册号：350702600216976号的“劲轩建材商行”的《营业执照》。
2015年10月10日，第三人纪锡福以原告郑祖禄的名义、以“停止经营”为由，向被告提出《个体工商户注销登记申请书》。当日，被告经审核作出（延）登记个注核字[2015]第6006号《个体工商户注销登记审核表》，注销了“劲轩建材商行”的个体工商户登记。
因第三人纪锡福拖欠武夷运输公司的店面租金，2015年6月29日，武夷运输公司以纪锡福为被告向本院提起租赁合同民事诉讼，在诉讼过程中，武夷运输公司申请追加郑祖禄为共同被告参加诉讼。2015年12月10日，本院作出（2015）延民初字第3230号《民事判决书》，判决解除原告武夷运输公司与被告纪锡福的租赁合同关系；被告纪锡福、郑祖禄应在本判决生效之日起3日内将店面返还给原告武夷运输公司；被告纪锡福应在本判决生效之日起7日内支付拖欠原告武夷运输公司的租金及违约金，被告郑祖禄对被告纪锡福的上述债务承担连带清偿责任。2016年1月2日，该民事判决发生法律效力。
原审法院认为，根据《个体工商户条例》第三条“县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关（以下简称登记机关）。登记机关按照国务院工商行政管理部门的规定，可以委托其下属工商行政管理所办理个体工商户登记”的规定，延平工商局具备行政主体资格和职权，该院予以确认。
本案争议的焦点为被告在履行工商登记法定职责过程中，未尽到审慎的审查义务，导致纪锡福冒用郑祖禄的名字进行“劲轩建材商行”工商注册和注销登记，被告的行政行为是否构成无效。
该院认为，根据《个体工商户条例》第九条(?http:?/??/?192.2.2.16?/?document_elements?/?search_view?/?429767?deid=552400?)“登记机关对申请材料依法审查后，按照下列规定办理：（一）申请材料齐全、符合法定形式的，当场予以登记；申请材料不齐全或者不符合法定形式要求的，当场告知申请人需要补正的全部内容；（二）需要对申请材料的实质性内容进行核实的，依法进行核查，并自受理申请之日起15日内作出是否予以登记的决定；……”的规定，“依法审查”，系法律赋予行政机关对申请人提交的申请材料予以甄别，对于本案而言，即是对申请人提交的《身份证》原件与复印件以及原件与申请人是否一致进行审查、核对，辨别真伪；对《租赁协议》的复印件与原件予以审查、核对，辨别是否存在篡改、套印的情况。确认申请人与身份证上记载的人为同一个人，租赁协议复印件与原件一致时，即时作出核准登记；如果有异议，应当依据《个体工商户条例》第九条第一款第（二）项的规定，对申请材料的实质性内容进行核实，依法进行核查，在核实、核查的基础上，作出是否予以登记。本院查明，“劲轩建材商行”工商注册登记的经营者为原告郑祖禄，而申请“劲轩建材商行”工商注册登记与注销登记的，均为第三人纪锡福所为，且未提供原告身份证的原件，在此情况下，被告作出工商登记，存在明显的违法行为。被告辩称申请“劲轩建材商行”工商注册登记与注销登记，系原告本人所为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，被告对此负有举证责任，却未提供相关证据予以证明，应当承担不利后果。鉴于“劲轩建材商行”的工商登记已注销，再判决撤销工商注册登记，已无实际意义。原告请求判决确认被告的工商登记行政行为无效的诉讼请求，基于以下三点理由：1.申请“劲轩建材商行”工商登记并非原告的意思表示，原告系在未参与、不知情的情况下，被第三人冒名申请的；2.被告未认真审核、核对清楚申请人的身份信息以及经营场所的相关材料，导致第三人冒名登记成功；3.被告的错误登记行为致使原告连带承担第三人拖欠店面租金的责任。该院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，原告请求确认被告作出的“劲轩建材商行”无效的理由，符合法律规定，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十五条的规定，判决：确认被告南平市延平区工商行政管理局作出的注册号为350702600216976、经营者为郑祖禄的“南平市延平区劲轩建材商行”工商登记行为无效。案件受理费50元，由被告南平市延平区工商行政管理局负担。
延平工商局不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实证据不足，没有证据证明登记材料上的“郑祖禄”三个字是纪锡福所签，也没有证据证明上诉人未对被上诉人的身份证原件与复印件进行核查；2.一审法院适用法律错误。上诉人对申请人提交的材料只负责形式审查，不是实质审查；3.一审法院认定纪锡福冒用被上诉人的名字申请工商登记证据不足；4.一审判决工商登记行为无效，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人在一审的诉讼请求。
被上诉人郑祖禄答辩称，1.一审法院认定事实清楚。上诉人在进行工商登记时没有核对原件、复印件，没有进行认真审核就予以了工商登记，导致原审第三人得以冒名登记；2.一审法院适用法律正确。原审第三人虽然向上诉人提交了登记材料但未经与原件核对，未要求原审第三人出示身份证原件与之比对，就进行注册登记及注销登记，显然构成了行政诉讼法意义上的“没有依据”。一审判决登记无效完全正确；3.上诉人制作的调查笔录是上诉人自行制作，不能证明上诉人不配合调查，也不影响或阻碍上诉人进行调查，更不能证明上诉人与原审第三人存在恶意串通；4.上诉人应当对其登记错误承担行政法律责任。
原审第三人答辩意见与一审一致，没有新的答辩意见。
一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，相应的证据材料亦随案移送本院。二审期间，本院亦在庭审中对证据进行了质证。经审查，上诉人认为登记材料上的“郑祖禄”是郑祖禄本人所签，而非纪锡福代签，而且上诉人在进行登记时对被上诉人的身份已经进行了核实。本院认为，本案原审第三人纪锡福作为案件当事人对签字一事进行了自认，证实签字是其代签，而登记机关并未要求其出示身份证原件。对此，上诉人没有提交相反的证据予以辩驳，也没有证据证实其主张，上诉人该上诉主张，本院不予支持。本院对原审法院采信的其他证据及据以认定的事实予以确认。
本院认为，根据《个体工商户条例》第三条的规定，延平工商局具有个体工商登记的法定职权，是本案适格行政主体。本案争议焦点是工商行政机关在工商登记时，对申请材料应当尽到何种程度的审查义务。对此，本院分析论证如下：根据《个体工商户条例》第九条及《个体工商户登记管理办法》第十四条的规定，工商行政机关应当依法审查申请材料，对申请材料齐全、符合法定形式的，当场予以工商登记。因此，工商行政机关负有材料审查职责。上诉人认为该审查职责只是形式审查，而不是实质审查，主要审查当事人提交的申请材料是否符合法定要件。本院认为，根据《个体工商户条例》第九条第一款第（一）项“申请材料齐全、符合法定形式的，当场予以登记；申请材料不齐全或者不符合法定形式要求的，当场告知申请人需要补正的全部内容；”第（二）项“需要对申请材料的实质性内容进行核实的，依法进行核查，并自受理申请之日起15日内作出是否予以登记的决定”的规定，工商行政机关对申请材料的审查职责应当是以形式审查为主，以实质审查为辅。上诉人所认为的形式审查，仅是对该条款第（一）项规定的理解，而根据该条款第（二）项的规定，工商行政机关具有部分的实质审查职责。上诉人认为其审查职责仅仅是形式审查，是对该条款的片面理解。上诉人还认为根据国家工商行政管理总局《关于印发<个体工商户登记文书格式规范>的通知》（工商个字[2011]201号）文件，申请个体工商登记只需提交身份证复印件、租赁协议复印件和产权证明复印件等材料，并没有规定登记机关需要核对原件。本院认为，上诉人该观点存在理解偏差。工商行政机关的工作人员作为普通的“理性人”，首先应具有一般注意义务，该注意义务不需要特定专业技能，只需在审查材料时能做到认真细致审慎，以确保所收取的复印件的来源真实。而要求申请人出示原件进行确认是该注意义务的基本要求，不需要法律再予以特别规定。上诉人作为工商行政机关，其职责不仅包括工商登记，而且还负有对市场行为的规范。如果工商行政机关在工商登记时，没有进行身份核实，没有进行原件核对，只是简单登记造册，将会给别有用心之人可乘之机，一方面他人合法权益可能因为错误登记受损，引发不必要的纠纷，另一方面势必造成市场管理的混乱，不利于营造有序规范的市场环境。本案被上诉人也因上诉人的错误登记行为，牵连引发了相应的民事纠纷，给被上诉人的生产生活带来不必要的困扰。为避免类似纠纷的发生，上诉人有必要采取相应措施，填补审查漏洞，保证在工商登记时所接收的申请材料符合形式上的真实性。因上诉人在工商登记审查过程中，未尽到一般注意义务，导致登记错误，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决上诉人工商登记行为无效并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由没有事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决正确，应予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南平市延平区工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张文硕
审 判 员 吴良福
代理审判员 黄 飙
二〇一六年十二月二日
书 记 员 陈 虹
本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《个体工商户条例》
第九条登记机关对申请材料依法审查后，按照下列规定办理：
（一）申请材料齐全、符合法定形式的，当场予以登记；申请材料不齐全或者不符合法定形式要求的，当场告知申请人需要补正的全部内容；
（二）需要对申请材料的实质性内容进行核实的，依法进行核查，并自受理申请之日起15日内作出是否予以登记的决定；
（三）不符合个体工商户登记条件的，不予登记并书面告知申请人，说明理由，告知申请人有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。
予以注册登记的，登记机关应当自登记之日起10日内发给营业执照。