河南省遂平县人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）遂刑初字第425号
公诉机关遂平县人民检察院。
被告人毛某，男，汉族，大专毕业，中共党员，住遂平县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2013年5月24日经遂平县人民检察院决定被取保候审，2013年11月15日经本院决定被取保候审至今。
辩护人闫岩，河南展志律师事务所律师。
遂平县人民检察院以遂检刑诉（2013）436号起诉书指控被告人毛某犯玩忽职守罪，于2013年11月6日向本院提起公诉。本院于同日立案，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。遂平县人民检察院指派代理检察员孟建峰出庭支持公诉，被告人毛某及其辩护人闫岩到庭参加诉讼。现已审理终结。
遂平县人民检察院指控，2010年至2013年3月，被告人毛某在担任遂平县灈阳街道办事处民政所所长期间，不认真履行工作职责，对申请享受城市居民最低生活保障待遇（以下简称城市低保）人员和已享受城市低保人员所提供的相关申报材料和年审材料不认真进行审核，对其家庭收入状况也不认真进行调查核实，致使82户未按规定提供申报材料和年审材料的人员，以及53户不符合享受城市低保条件的人员通过了城市低保审核，并被上报到遂平县低保中心进行审批，最终导致遂平县财政向上述不应享受城市低保的人员发放城市低保金共计914760元。针对指控事实，检察机关提供有被告人供述、证人证言、书证、鉴定意见等证据。指控认为，毛某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七第一款的规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，请求依法判处。
被告人毛某当庭辩称，其行为构不上犯罪，庭后提交书面材料表示诚恳认罪，请求从轻处罚。当庭出示有民政局出具的证明二份。
辩护人辩称：1、按照县政府文件规定，民政所负责对低保申报（审批）材料的审核，不进行实体审查，且是否符合享受低保条件最后由县民政局进行审批。所以，对造成的损失，不能由民政所所长毛某承担责任。2、由于我县劳动保障部门未按规定将退休人员相关信息通知民政部门，导致出现部分退休人员领取低保金的情况，该责任不能归咎民政部门。3、按照家庭经济状况，起诉书指控的享受低保的涉案家庭，有一部分是符合享受城市低保条件的，即使是退休人员的家庭，其家庭平均收入低于我县城市居民最低生活保障标准的，仍可享受城市低保待遇。所以，涉案家庭领取的低保金不能全部认定为损失。当庭提交有起诉指控涉案家庭符合城市低保条件的材料七册。
经审理查明：2010年至2013年3月，被告人毛某在担任遂平县灈阳街道办事处民政所所长期间，不认真履行工作职责，对辖区内各居委会报送的申请享受城市低保家庭和已享受城市低保家庭所提供的相关申报材料和年审材料不认真进行审核，对拟保家庭没有按照规定采取入户调查、听证评审等形式进行审核，并上报遂平县民政局进行审批，致使82户（领取城市低保金478104元）未按规定提供申报材料和年审材料的家庭，以及53户（领取城市低保金436656元）不符合享受城市低保条件的家庭（已享受退休金待遇）通过了城市低保审批，最终导致遂平县财政向上述不应享受城市低保待遇的家庭发放城市低保金共计914760元。
同时查明，起诉书指控的上述享受城市低保待遇的家庭，在申报（审批）过程中，均无按要求提供证明家庭经济状况的相关材料，但均通过遂平县瞿阳街道办事处民政所审核后上报，并得到批准。
上述事实，有公诉机关提供并经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
1、书证：
（1）遂平县公安局莲花湖派出所出具的毛某的户籍证明。
（2）中共遂平县灈阳街道工作委员会于2013年6月24日出具的任职证明一份。证实毛某的任职情况。
（3）中共遂平县委组织部遂组干（2009）70号《关于李建春等同志职务任免的批复》、遂组干（2011）40号《关于毛某等同志职务任免的通知》。证实2009年12月31日毛某被中共遂平县委组织部聘用为遂平县灈阳街道民政和劳动保障所所长，2012年3月18日被中共遂平县委组织部聘用为遂平县灈阳街道民政所所长。
（4）遂平县机构编制委员会遂编（2009）4号文件《关于印发＜中共遂平县灈阳街道工作委员会遂平县瞿阳街道办事处职能配置、内设机构和人员编制方案＞的通知》。证实民政和劳动保障所属于事业单位，其职责包括负责辖区内居民（村民）最低生活保障的管理工作。
（5）遂平县瞿阳街道办事处出具的证明。证实该办事处委托民政所（原民政和劳动保障所）具体负责本辖区城市低保和农村低保工作。
（6）遂平县社会劳动保险事业管理局出具的（灈阳）办事处退休人员名单及领取退休工资情况表。证明在灈阳办事处辖区内领取退休工资的退休人员有61户的相关情况。
（7）遂平县低保中心提供的灈阳办事处享受城市低保人员花名册。证明2010年1月至2013年3月在灈阳办事处辖区内61户家庭领取低保金的相关情况。该证据与证据（6）相对比，瞿阳办事处城市居民领取退休金的同时又领取城市低保金的人员为53户，领取低保金总金额为436656元。
（8）遂平县民政局社会救助股出具的遂平县2010—2013年城乡低保标准的证明。证明遂平县2010年、2011年城市低保标准是240元／人月、2012年城市低保标准是320元／人月、2013年第一季度按2012年标准发放。
（9）瞿阳办事处上报的2010-2013年157户城市低保户的申请、审批档案材料（复印件）（共计六册）。证明瞿阳办事处2010—2013年上报遂平县民政局审批后，享受城市低保（起诉指控涉案的）135户家庭的申请、审批档案材料中均无报批需要的证明家庭经济状况的证明材料。
（10）瞿阳办事处上报的徐华洋等22户城市低保户原年审材料档案（复印件）。证明上述22户家庭符合享受城市低保条件（起诉时已扣除）。
（11）遂平县艾滋病防治办工作委员会办公室于2013年10月29日出具的徐华洋2005年9月12日确认为艾滋病患者的证明一份。证明徐华洋的家庭符合享受城市低保条件。
（12）《城市居民最低生活保障条例》、《河南省﹤城市居民最低生活保障条例﹥实施办法》。证明国务院和河南省人民政府对城市居民最低生活保障的相关规定。
（13）《遂平县城市居民最低生活保障实施细则》。第七条街道办事处（乡、镇人民政府）负责辖区内城市低保待遇申请的审核，定期核查本辖区城市低保家庭收入变化情况。第十条凡本县城市居民，其共同生活的家庭成员人均收入低于全县城市低保标准，且家庭财产状况符合规定条件的，均可申请城市低保待遇。第十一条有下列情形之一的，不予享受城市低保待遇，已经享受城市低保待遇的，应予取消：……（二）不按规定程序申请审批、相关证明材料提供不全、不如实申报家庭收入或弄需作假的。第二十九条街道办事处（乡、镇人民政府）要采取入户调查、听证评审等形式对社区居委会上报的拟保家庭进行审核。该细则与证据（12）的精神相一致。
2、其它证据：
（1）遂平县灈阳街道民政所经办人王红艳、毛某于2013年10月24日出具的证明一份。证实灈阳民政所办理的2009年至今的城市低保审批及年审材料全部上交遂平县低保中心。
（2）遂平县民政局出具的证明一份，证实2009年至2012年城市低保审批档案及2010年年审材料于2013年10月22日全部报送遂平县人民检察院审核。
（3）遂平县灈阳街道民政所经办人王红艳、毛某于2013年10月24日出具的证明一份。证实检察院从县低保中心调取的灈阳办事处徐华洋等22户提供的低保材料，符合规定要求。
（4）遂平县人民检察院反渎职侵权局出具的第二次司法鉴定的说明。证明第二次司法鉴定是本局从遂平县民政局低保中心调取的2010年以来城市低保年审材料中，找出的符合2009年城市低保申请条件的22户家庭领取的城市低保金数额进行的鉴定，起诉时已予以扣减。
（5）遂平县民政局出具的证明一份。证实2010年-2013年遂平县城市低保资金发放的程序。同时证明2010年至2013年3月，全县低保金除车站办事处民政所退回人民路居委会刘成水、常向阳、方勤三户城市低保金本息4330元外，其余低保金全部发放到位。
（6）遂平县农村信用社开源社出具的的证明一份。证实遂平县民政局在该社开设民政城镇低保账户，根据民政局提供的低保发放明细表打印存折，存折打印完毕后由民政局财务人员领走，此后每季度根据民政局提供的城镇低保发放明细表存入个人账户中。2010年-2012年1月份城镇低保由107储蓄所发放，2012年2月107储蓄所并入开源信用社。2012年2月份至今，城镇低保金由开源信用社发放。
（7）遂平县人民检察院反渎职侵权局出具的毛某到案情况证明。证实毛某于2013年5月24日主动到遂平县人民检察院反渎职侵权局投案，2013年6月3日对其立案侦查。
3、鉴定意见；
（1）驻马店市人民检察院司法鉴定中心出具的驻检司鉴（2013）21号司法会计鉴定书及附表，鉴定意见：遂平县民政局2010年—2013年发放灈阳办事处城市低保金“表一”中104户领取低保款596904元，发放“表二”中53户领取低保金436656元，总计发放城市低保金1033560元。
（2）驻马店市人民检察院司法鉴定中心出具的驻检司鉴（2013）45号司法会计鉴定书及附表，鉴定意见：遂平县民政局2010年发放灈阳办事处22户城市低保金118800元。
4、证人证言
（1）证人王某某（灈阳街道民政所工作人员）的证言。证实按照规定居委会将辖区居民的低保申请（审批）档案上报到民政所以后，民政所主要审查档案内容是否填写完整，相关证明材料是否齐全，如果填写不完整、材料不齐全退回居委会让其补充，补充完整后再上报，相关申请材料提供不全民政所不应该上报。但在实际工作中，民政所没有严格把关就把证明材料不齐全的低保户申请（审批）档案上报到县民政局低保中心了。在填写城市低保户申请（审批）登记表中街道办事处民政和劳动保障所复核（调查）情况时，民政所也没有逐户调查，都是依照个人申请和民政局下发的格式填写的，上面所长“毛某”的签名和民政所的公章是经毛某本人同意后，由工作人员加盖的毛某的私章及民政所的公章，街道办事处的签批人私章和公章是向办事处相关领导汇报后加盖的。平时民政所的工作人员没有去调查核实过辖区内低保户家庭成员的收入情况。
（2）证人李某某（瞿阳办事处民政所主管领导）、李丹（灈阳街道办事处民政所工作人员）的证言。证实的内容与证人王红艳的证言一致，能够相互印证。
（3）证人王某某（原遂平县灈阳街道办事处副主任，2008年至2010年5月分管民政工作）的证言。证实我分管民政工作时，根据县政府文件要求，民政所负责辖区内城市低保申请的审核，定期核查本辖区城市低保家庭经济收入变化情况等，对社区居委会上报的拟保家庭，要求采取入户调查，听证评审等形式进行审核。按规定申请人应提供相关证明材料，如果不提供相关证明材料或提供材料不全居委会不受理，民政所不上报。当时要求民政所严格按照文件规定进行审查。
5、被告人毛某的供述和辩解。证实瞿阳办事处在办理城市低保过程中，民政所负责辖区内城市低保待遇申请的审核，指导居委会开展城市低保工作，定期核查本辖区城市低保家庭收入变化情况等。按照规定对居委会上报的拟保家庭要采取入户调查、听证评审等形式进行审核。城市低保申请人应提供符合享受低保条件的相关证明材料，如果不提供居委会不受理，民政所不上报。同时证明民政所在审核城市低保申请（审批）材料时，没有严格把关，申请（审批）材料经工作人员整理向我汇报后，我在没有进行认真审查的情况下就同意并上报到县低保中心。平时也没有调查、核实过辖区内低保对象的家庭人均收入情况。还证实民政所在审查低保档案时，没有向劳动保障部门核查过辖区内享受低保人员领取企业、事业养老保险金的情况。当庭辩解称，自己曾到遂平县劳动局社保所查过退休人员的信息，因涉及人员太多查询未果。
以上证据经当庭举证、质证，对被告人毛某是否向劳动保障部门核查过辖区内享受低保人员领取企业、事业养老保险金的情况原供述与当庭辩解相互矛盾不予确认。上述其他证据能够相互印证。本院予以确认。
被告人毛某当庭提交的证据有：遂平县民政局2013年10月23日出具的证明二份。证实2009年我县在开展城市低保申报审批工作中，对低保申请没有明确要求提供相关证明材料作为审批要件，从2011年年审开始，县民政局才作了指导要求。另证明为确保低保对象认定的准确性，我县民政局从2011年开始与县里协调准备开展信息比对工作，由于需要多部门配合，工作难度大，信息比对工作未能实施。同时，民政局每年和社保等单位协调低保人员就业、退休、车辆信息未果。
因上述证据系毛某个人调取，且无出证人签名，证据的来源和形式不合法，本院不予采信。
辩护人当庭提交的证据有瞿阳办事处等114户（系起诉书指控的涉案家庭）居民家庭情况的相关材料（其中铁西居委会2户、泰安居委会18户、金山居委会41户、富强居委会32、前进居委会21户）七册。材料包括：
（1）瞿阳办事处上述居委会于2013年11月25日分别出具了各居委会评议出的低保人员名单。证明指控的涉案家庭均系居委会评议出的拟保家庭。
（2）上述114户家庭于2013年11月份（个别无出具日期）每户出具证明（或申请）一份，证明自己的家庭符合低保条件。
（3）上述114户家庭的户口簿或身份证（复印件）。
（4）上述114户家庭中，相关人员的诊断证明、病历、医院收费收据、离婚证、火化证、残疾证、或学生证（均系复印件）等相关材料（部分为2013年出具）。用于证明上述家庭符合享受城市低保条件。
因上述证据均系毛某个人调取，或无出证人签名、或系复印件，证据的来源和形式均不合法。本院不予采信。
本院认为，被告人毛某身为国家机关工作人员，在审核上报城市低保工作中严重不负责任，不按规定履行审核职责，对未按要求提供证明家庭经济状况的申报（审批）材料，均通过瞿阳街道办事处民政所审核后上报上级民政部门，并得到批准。致使不符合材料要求的相关家庭享受城市低保，使国家财产遭受914760元的重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控毛某犯玩忽职守罪的罪名成立，请求惩处予以支持。毛某在办案机关立案前，经通知到案，并主动供述自己的犯罪事实，应视为自首情节，依法可以从轻处罚。辩护人辩称，按照县政府文件规定，民政所负责对低保申报（审批）材料的审核，不进行实体审查，且县民政局系审批机关，所以，对造成的损失，不能由民政所所长毛某承担责任的理由，根据《遂平县城市居民最低生活保障实施细则》第十一条第（二）项，相关证明材料提供不全的，不予享受城市低保待遇，已经享受城市低保待遇的，应予取消。第二十九条，街道办事处（乡、镇人民政府）要采取入户调查、听证评审等形式对社区居委会上报的拟保家庭进行审核。被告人毛某身为瞿阳街道办事处民政所所长，对居委会上报的拟保家庭，在申请人无提供家庭经济状况相关材料的情况下，也未按要求采取入户调查、听证评审等形式进行审核，即将拟保家庭的申报（审批）材料上签署意见、加盖公章，报送上级民政部门。所以，毛某对拟保家庭的申报（审批）材料从形式到实体均未进行审核，应承担相应的责任。当然，遂平县民政局是低保金的审批机关，对造成的上述损失亦负有不可推卸的责任。二者责任自担，互不抵消。上述辩护理由不能成立，本院不予采纳；辩护人辩称，由于我县劳动保障部门未按规定将退休人员相关信息通知民政部门，导致出现部分退休人员领取低保金的情况，该责任不能归咎民政部门。经查，起诉书指控的享受退休金又享受城市低保金的家庭，瞿阳街道办事处民政所对拟保家庭的申报（审批）材料进行审核时，亦同上述拟保家庭一样从形式到实体均未进行审核，即报送上级民政部门。毛某身为瞿阳街道办事处民政所所长应承担相应的责任。上述辩护理由不能成立，本院不予采纳；辩护人辩称，按照家庭经济状况，起诉书指控的享受低保的涉案家庭，有一部分是符合享受城市低保条件的，即使是退休人员的家庭，其家庭平均收入低于我县城市居民最低生活保障标准的，仍可享受城市低保待遇。所以，涉案家庭领取的低保金不能全部认定为损失。按照相关证明材料提供不全，不予享受城市低保待遇，已经享受城市低保待遇的，应予取消的规定，起诉书指控的涉案家庭均属不予享受城市低保待遇或应予取消的对象。所以，涉案家庭领取的低保金应全部认定为损失，上述辩护理由不能成立，本院不予采纳。根据毛某的犯罪事实、量刑情节、危害后果、悔罪表现及遂平县人民检察院对被告人毛某免予刑事处罚的量刑建议，考虑造成该案损害后果发生系多因一果的客观原因，毛某在该案中所起的作用，毛某犯罪情节轻微不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条的规定，判决如下：
被告人毛某犯玩忽职守罪，判处免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向河南省驻马店市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 李海水
审判员 陈礼芳
审判员 袁 毅
二〇一三年十二月十四日
书记员 王胜娇