湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行终114号
上诉人（原审被告）：永州市国土资源局。
法定代表人：黄海凇，该局局长。
委托诉讼代理人：彭贤平,永州市国土资源局地籍科工作人员，代理权限为特别授权。
委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师，永州市国土资源局法律顾问，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审原告）：唐玉英。
委托诉讼代理人：唐晓文，系唐玉英之子，代理权限为特别授权。
上诉人永州市国土资源局因土地行政登记一案，不服湖南省永州市冷水滩区人民法院（2016）湘1103行初10号行政判决，于2016年6月22日提起上诉。一审法院于2016年7月11日向本院移送案卷。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2016年8月1日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人永州市国土资源局的委托诉讼代理人彭贤平、郑安陵，被上诉人唐玉英的委托诉讼代理人唐晓文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1991年5月29日，胡祖秀向原冷水滩市有关部门申请建房用地并预交了3000美元建房用地款，尔后与他人联合修建住宅。期间胡祖秀私下将建房用地转让一宗给黎汉波。1995年6月27日，原冷水滩市城乡规划局为胡祖秀补办了私人住宅建设用地审批单和建设用地规划许可证。1996年2月8日，胡祖秀向原冷水滩市国土管理局申请对其位于冷水滩市河东百业街121.44平方米的门面、住宅土地进行登记，并提交了申请书。1996年2月9日，原冷水滩市国土局填写国有土地使用权登记卡，该登记卡中将胡祖秀的土地用地来源登记为划拨；同月，冷水滩市人民政府为胡祖秀颁发冷国用（1996）字第号国有土地使用权证，该国有土地使用权证没有注明土地类型。后胡祖秀死亡，唐玉英作为胡祖秀的配偶继承了胡祖秀位于河东百业街的房屋并于2015年5月26日向永州市国土资源局申请土地变更登记。2015年6月9日，永州市人民政府向唐玉英颁发永冷国用（2015）第003626号国有土地使用权证，该证上标明土地使用权类型为“划拨”。因原冷水滩市国土资源局在登记卡上标明土地来源为“划拨”，唐玉英不服，提起行政诉讼，请求判令永州市国土资源局将本案宗地《国有土地使用权登记卡》中“土地来源”内容为“划拨”的错误登记行为撤销，并责令永州市国土资源局依法重新作出登记。
原判认为，该案争执的是1996年2月土地登记的行政行为，应适用当时的法律、法规，即适用（1995）国土[法]字第184号《土地登记规则》。根据《土地登记规则》第七条“国家土地管理局主管全国的土地登记工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作”的规定，涉案土地在原冷水滩市辖区内，原冷水滩市国土管理局有权进行土地登记工作。现原冷水滩市国土资源局的登记职责已移交给永州市国土资源局，故永州市国土资源局作为本案的被告，主体适格。唐玉英系胡祖秀配偶，胡祖秀死亡后，唐玉英作为其近亲属，可以作为原告提起行政诉讼。根据《土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明；委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明”、第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”、第十八条“公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：(一)根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，并由登记人员和土地管理部门主管领导在土地登记卡的经办人、审核人栏签字；(二)根据土地登记卡的有关内容填写土地归户卡，并由登记人员在土地归户卡的经办人栏签字。土地归户卡以权利人为单位填写，凡在一个县级行政区范围内对两宗以上土地拥有权利的，应当填写在同一土地归户卡上；(三)根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书”、第十九条“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书”、第二十三条“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：……(二)其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。划拨新征用农民集体所有土地的，被征地单位应当依照本规则规定，同时申请集体土地所有权注销登记或者变更登记”的规定，使用划拨国有土地的，须经县级以上人民政府批准，自接到批准用地文件之日起三十日内，持该批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。而本案所涉土地使用权是胡祖秀个人申请用地，并无县级以上人民政府批准用地文件，故永州市国土资源局主张胡祖秀没有提供土地出让合同，应认定为“划拨”用地没有事实根据和法律根据。《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”该条规定中由土地管理部门划拨土地的“划拨”二字应理解为由土地管理部门将土地拨付给土地使用者使用，而不是确定土地性质为“划拨”，故永州市国土资源局主张原冷水滩市规划建设局颁发的建设用地规划许可证明确规定涉案建房用地的性质为划拨地，无事实根据和法律根据，不予采信。本案所涉土地使用权是胡祖秀申请建房并预交了3000美元土地使用费，但并没有在规定时间内申请办理土地使用权登记，而是在房屋建成后的1996年2月8日才向原冷水滩市国土管理局申请土地使用权登记，并提供了登记的相关材料；根据胡祖秀提供的材料和被告提供的审核意见，均没有体现土地来源为“划拨”的事实，永州市国土资源局在国有土地使用权登记卡上登记“土地来源为划拨”没有证据支持，唐玉英请求撤销永州市国土资源局（原冷水滩市国土管理局）在国有土地使用登记卡登记“土地来源为划拨”的登记行为应予支持。永州市国土资源局提出起诉已超过诉讼时效的问题，经审理查明，原冷水滩市国土管理局颁发给胡祖秀的土地使用证并没有标明土地来源为划拨，也没有告知其土地来源为划拨，起诉期限应从颁发土地使用权证之日起即从1996年2月9日起开始计算二十年或原告自知道其土地来源为“划拨”时即从原告申请变更登记时被告颁发的国有土地使用权证时开始计算二年，该两种方式计算，至唐玉英起诉时止均没有超过起诉期限。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销永州市国土资源局（原冷水滩市国土资源局）1996年2月9号作出的国有土地使用权登记卡上胡祖秀用地来源为“划拨”的登记行为。案件受理费50元，由永州市国土资源局负担。
宣判后，永州市国土资源局不服，上诉称，1、一审判决认定“1991年5月29日，胡祖秀向原冷水滩市有关部门申请建房用地并预交了3000美元建房用地款”与事实有出入，胡祖秀不是个人申请建房用地，胡祖秀预交的是土地使用费，而非建房用地款。2、一审判决认定“尔后与他人联合修建住宅”与事实有出入，胡祖秀的房屋是城建指挥部代建，并由城建指挥部统一办理建设工程规划许可证和建设用地规划许可证，城建指挥部与冷水滩市第一建筑工程公司于1992年5月签订工程施工承包合同，由该公司承建。3、一审判决认定“1995年6月27日，原冷水滩市城乡规划局为胡祖秀补办了私人住宅建设用地审批单和建设用地规划许可证”与事实有出入，城建指挥部代建房屋后于1995年为胡祖秀等七人统一补办建房用地手续，规划许可证上标明“准予办理征用划拨用地手续”，而不是准予办理出让手续。4、一审判决认为“永州市国土资源局主张胡祖秀没有提供土地出让合同，应认定为“划拨”用地没有事实根据和法律根据”是错误的，正是因为涉案土地为划拨地，才没有土地出让合同，没有县级以上人民政府出让地批准文件，是经过湖南省高级人民法院判决后补办划拨手续。5、一审判决认为建设用地规划许可证上“准予办理征用划拨土地手续”中的“划拨”二字应理解为由土地管理部门将土地拨付给土地使用者使用，而不是确定土地性质为“划拨”，是错误的。建设用地规划许可证上的“划拨”应理解为“该宗地为划拨用地”。6、建设用地规划许可证、胡祖秀预交“土地使用费”、所有资料没有土地使用年限的记载足以证明涉案土地为划拨土地。7、一审判决实际上变更了规划建设局建设用地规划许可证划拨用地的行政许可审批内容，是更改历史档案原始记载的行为，违反了档案法的有关规定。8、本案应适用《土地登记办法》第九条第一款第三项、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第二十二条的规定，由胡祖秀提供“土地权属来源证明”，即土地出让合同、土地出让审批单、土地出让金票据等，用于证实涉案土地为出让土地，胡祖秀1991年所缴纳的3000美元的收据，就是划拨用地所预缴的补偿、安置等费用。9、唐玉英是经继承取得该宗土地，换证时其原土地类型、用地来源、用途等应保持不变，土地登记部门只发放新证，原证件内容不予更改。10、本案已过诉讼时效。11、土地登记卡是归档存档备案记载，是内部工作程序，不是外部行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围，请二审法院依法审查，驳回唐玉英的起诉。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律不当，缺乏事实和法律依据，请求撤销一审判决，驳回唐玉英的诉讼请求。
唐玉英辩称，1、“1991年5月29日，胡祖秀向原冷水滩市有关部门申请建房用地并预交了3000美元建房用地款”这一事实，与湖南省高就人民法院（1994）湘民终字第26号生效民事判决认定的事实一致；2、一审判决认定“尔后与他人联合修建住宅”与事实没有出入，“联合修建”的意思就是统一施工、统一结算，并不否认七户台胞的房子由冷水滩市第一建筑工程公司统一施工建造的事实。3、永州市国土资源局在一审庭审中举证私人住房建设用地审批单和建设用地规划许可证的批准单位都是原冷水滩市城乡规划局，一审判决认定“1995年6月27日，原冷水滩市城乡规划局为胡祖秀补办了私人住宅建设用地审批单和建设用地规划许可证”这一事实，实际上采信的是永州市国土资源局的主张，现永州市国土资源局上诉提出该认定与事实有出入，是自相矛盾。4、一审判决认为“永州市国土资源局主张胡祖秀没有提供土地出让合同，应认定为“划拨”用地没有事实根据和法律根据”是正确的，湖南省高级人民法院也没有在判决书中认定涉案土地的性质为划拨地，永州市国土资源局上诉称依据湖南省高级人民法院的判决补办划拨手续并在土地登记卡上将用地性质登记为划拨，是没有事实依据的。5、一审判决认为建设用地规划许可证上“准予办理征用划拨土地手续”中的“划拨”二字应理解为由土地管理部门将土地拨付给土地使用者使用，而不是确定土地性质为“划拨”，是正确的，永州市国土资源局不能据此将涉案图的性质理解为划拨。6、一审判决认定“在登记卡上登记土地来源为划拨没有证据支持”，是正确的，登记资料上没有土地使用年限记载是登记部门的错误，与土地使用人没有关系，而土地使用费的缴纳恰恰是土地出让金已全部交付的铁证，证明了涉案宗地不是划拨地而是出让地。7、一审判决没有变更建设用地规划许可证划拨用地的行政许可内容，因为该许可证并没有登记用地性质为划拨，一审判决是对国土行政部门错误登记行为的纠正。8、没有签订土地出让合同、土地出让审批单，是当时国土部门管理混乱、没有按规定操作造成的，出让手续不全的过错应由原冷水滩国土局承担。永州市国土资源局认为胡祖秀交纳的安置、补偿费用，没有法律依据，收据是冷水滩国土部门填写、制发的，记载的交费明目是“土地使用费”，而不是“安置、补偿费”。9、唐玉英是继承取得该宗土地，原国土使用证没有土地使用权类型是“划拨”的内容，在核发新证时才发现土地使用权类型是“划拨”的，所以唐玉英只有撤销原登记内容，重新申请登记，才能维护自己的合法权益。10、本案未过诉讼时效，一审法院已在判决书中予以充分释明。11、根据《土地管理规则》，土地登记卡是主证，国有土地使用证是副证，由于国有土地使用证的登记内容与土地登记卡上的记载不一致，应该撤销主证的内容，故土地登记卡具有可诉性，本案属于行政诉讼法调整范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
双方当事人在二审审理过程中，均未提交新的证据，一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院审查，经审查，可以作为认定案件事实的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院另查明，1995年6月28日，胡祖秀就涉案土地取得（冷土私）95建批字第217号村（居）民商住用地批准书。1996年2月8日，胡祖秀向冷水滩市国土管理局提交冷国<集>用（1996）字04-129号冷水滩市土地登记申请书审批表，该申请书审批表上未注明涉案土地为出让土地，未填写涉案土地的的使用年限。
以上事实，有胡祖秀地籍档案土地登记申请书、建设用地规划许可证、建设用地批准书、湖南省高级人民法院（1994）湘民终字第26号民事判决、1996年核发的国土使用证、2015年核发的国有土地使用权证、1996年2月9日填写的国有土地使用权登记卡、收款收据等证据证实。
本院认为，本案争执的焦点为：1、国有土地使用权登记卡是否可诉；2、本案是否超过起诉期限；3、涉案土地的性质是国有划拨土地还是国有出让土地。
一、国有土地使用权登记卡具有可诉性。国家土地管理局颁布的《土地登记规则》（［1995］国土［法］字第184号）第六十五条规定：“土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。”土地登记卡是国土管理部门作出的土地登记行为，具有可诉性，永州市国土资源局上诉提出的国有土地使用权登记卡是内部工作程序，不是外部行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
二、本案未超过起诉期限。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”1996年2月9日，原冷水滩市国土局填写国有土地使用权登记卡，颁发国土使用证，至唐玉英2016年1月20日提起行政诉讼，未超过二十年的起诉期限。其次，原冷水滩市国土管理局在土地登记卡上记载土地来源为划拨，但没有在颁发给胡祖秀的土地使用证上标明土地来源为划拨，也没有告知其土地来源为划拨。胡祖秀及其继承人在换证之前均不知道土地登记卡上记载土地来源为划拨这一内容，且原冷水滩市国土管理局在颁发土地使用证时也未告知胡祖秀诉权和起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”起诉期限应从胡祖秀和唐玉英知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，自2015年6月9日永州市人民政府向唐玉英颁发永冷国用（2015）第003626号国有土地使用权证时起，唐玉英应当知道土地登记卡上记载土地来源为划拨，至唐玉英2016年1月20日提起本案诉讼，未超过两年起诉期限。
三、涉案土地的性质为国有划拨土地。首先，胡祖秀在申请土地登记时，递交的冷国<集>用（1996）字04-129号冷水滩市土地登记申请书审批表上既未注明涉案土地为出让土地，也未填写涉案土地的使用年限，说明在申请土地登记时胡祖秀并未主张涉案土地为出让土地。胡祖秀于1995年6月28日取得了（冷土私）95建批字第217号村（居）民商住用地批准书，说明土地登记是依据政府的行政审批作出的，上述事实佐证了涉案土地的性质为国有划拨土地。其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”《土地登记规则》第二十六条第一款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”根据上述规定，申请国有出让土地使用权登记，必须提交国有土地使用权出让合同及土地使用权出让金支付凭证，但胡祖秀在申请土地登记时没有提供上述依据。唐玉英主张其缴纳的土地使用费就是土地使用权出让金，缺乏证据佐证，本院不予支持。第三，《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定：“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。”根据上述规定，在没有证据证实涉案土地为出让土地的情况下，该涉案土地应认定为划拨土地。第四，胡祖秀与黎汉波之间仅仅是取得土地使用权资格的转让，并不是转让国有土地使用权，因为当时胡祖秀本身并没有办理国土使用证，没有实际取得国有土地使用权，胡祖秀将取得土地使用权资格部分转让给黎汉波，并不能证明涉案土地的性质为国有出让土地。
综上，永州市国土资源局的上诉理由部分成立，对唐玉英要求撤销永州市国土资源局（原冷水滩市国土资源局）1996年2月9号作出的国有土地使用权登记卡上胡祖秀用地来源为“划拨”的登记行为的诉讼请求，应不予支持。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省永州市冷水滩区人民法院（2016）湘1103行初10号行政判决；
二、驳回被上诉人唐玉英的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人唐玉英负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 姬
审判员 王焕江
审判员 龚 建
二〇一六年十月八日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。