江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终307号
上诉人（原审原告）苏州工业园区清风明月餐饮管理有限公司（以下简称清风明月公司），住所地苏州工业园区中新大道加城花园商住楼601室。
法定代表人张彩虹，董事长。
委托代理人张永泉，江苏新天伦律师事务所律师。
委托代理人可旭光，江苏新天伦律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）苏州工业园区国土环保局（以下简称园区国土环保局），住所地苏州工业园区现代大道999号现代大厦8楼。
法定代表人王学军，局长。
委托代理人郁军，江苏竹辉律师事务所律师。
上诉人清风明月公司因与被上诉人园区国土环保局土地行政管理一案，不服苏州工业园区人民法院（2016）苏0591行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，苏州工业园区区域内的土地行政管理职权原由苏州工业园区国土房产局（以下简称园区国土房产局）行使，2016年初苏州工业园区进行机构调整，园区国土房产局被撤销，苏州工业园区区域内的土地行政管理职权由调整后设立的园区国土环保局行使。
园区国土房产局于2010年3月25日做出苏园国土（2010）19号和苏园国土（2010）20号决定：因园区规划建设需要，决定将位于原车坊镇横港村内，土地证号为江苏吴县国用（出）字第1**号，面积为9866.72平方米，和位于原车坊镇横港村内，土地证号为江苏吴县国用（出）字第0**号，面积为134876.73平方米的两块土地，收回国有土地使用权。
2002年10月，海南省海口市振东区人民法院（区划调整后改为美兰区，以下简称美兰法院）为执行案件，对位于原吴县车坊横港村原属于苏州百汇建材有限公司（以下简称百汇建材公司）的14.8亩土地，和位于原吴县车坊横港村原属于苏州独墅湖旅游开发有限公司（以下简称独墅湖旅游公司）的20.23亩土地使用权进行公开拍卖。清风明月公司参与竞拍，以203万元竞得。2002年11月7日美兰法院做出（2000）振执字第187-10、（2000）振执字第187-11号民事裁定书，裁定将两块土地共计23353.45平方米使用权归买受人清风明月公司所有。2002年11月21日，美兰法院向原吴中区国土资源局送达了裁定书和协助执行通知书，要求将上述两块土地使用权过户至清风明月公司名下，但原吴中区国土资源局没有协助办理过户手续。2004年9月涉案土地所在地区划归苏州工业园区管辖。而后美兰法院要求园区国土房产局协助办理土地使用权过户手续，园区国土房产局也没有协助办理过户手续。
两块土地拍卖归清风明月公司所有后，独墅湖旅游公司、百汇建材公司向美兰法院提出异议。美兰法院于2007年8月24日做出（2000）美执字第187-16号民事裁定书，撤销了该院（2000）振执字第187-10号和第187-11号，涉案两块土地使用权归清风明月公司所有的民事裁定书。
根据苏州工业园区管委会苏园抄字（2005）第34号抄告单，涉案两块土地所在地块规划为研究生城建设纳入动迁范围。2007年3月26日，苏州工业园区拆迁事务中心与百汇建材公司、独墅湖旅游公司签订了涉案两块土地的拆迁补偿协议。2010年3月5日苏州工业园区拆迁事务中心与百汇建材公司清算组、独墅湖旅游公司清算组又签订了拆迁补偿协议（内容、金额与2007年3月26日的协议相同）。其后拆迁补偿款由两清算组代理人领走。2010年3月，百汇建材公司清算组、独墅湖旅游公司清算组向苏州工业园区国土房产局提交《退地报告》，同意行政机关收回涉案两块土地的国有土地使用权。园区国土房产局在经过逐层审批后，于2010年3月25日做出苏园国土（2010）19号《关于收回苏州百汇建材有限公司9866.72平方米国有建设用地使用权的通知》，和苏园国土（2010）20号《关于收回苏州独墅湖旅游开发有限公司13486.73平方米国有建设用地使用权的通知》，决定根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回涉案两块土地的国有土地使用权。
美兰法院做出（2000）美执字第187-16号民事裁定书撤销了将两块土地归清风明月公司所有的原裁定后，清风明月公司进行了申诉、投诉。海南省高级人民法院（以下简称海南高院）审查后，于2014年8月25日做出（2014）琼执信字第33号执行裁定书，撤销美兰法院于2007年8月24日做出的（2000）美执字第187-16号民事裁定，恢复该院（2000）振执字第187-10、第187-11号民事裁定的法律效力。
清风明月公司认为园区国土环保局收回涉案两块土地国有土地使用权的行政行为违法，严重侵害清风明月公司的合法权益，故诉至法院，要求确认园区国土环保局的行政行为违法，并撤销该行政行为。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上地方人民政府土地行政管理部门负责本区域土地的管理和监督工作，当事人针对土地行政管理行为提起行政诉讼，土地行政管理部门为被告。在苏州工业园区区域内的土地行政管理职权原由园区国土房产局行使，2016年初苏州工业园区进行机构调整，园区国土房产局被撤销，苏州工业园区区域内的土地行政管理职权由调整后设立的园区国土环保局行使。依照法律规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，因此园区国土环保局是本案适格的被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，符合该条规定的情形的，有关人民政府土地行政管理部门经批准后，可以收回国有土地使用权。
本案中，涉案两块土地所在地块因研究生城项目建设，需要收回国有土地使用权。在园区拆迁工作部门对土地使用权人进行补偿后，园区国土房产局经过逐层审批，于2010年3月25日做出苏园国土（2010）19号《关于收回苏州百汇建材有限公司9866.72平方米国有建设用地使用权的通知》，和苏园国土（2010）20号《关于收回苏州独墅湖旅游开发有限公司13486.73平方米国有建设用地使用权的通知》，决定根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回涉案两块土地的国有土地使用权。
收回国有土地使用权的对象，是国有土地使用权人。国有土地使用权属于物权。《物权法》规定，不动产物权经依法登记发生效力。《物权法》还规定，人民法院、仲裁委员会的法律文书直接导致的物权变动，法律文书一经生效即发生物权效力。清风明月公司参与美兰法院的司法拍卖竞拍成功，2002年11月7日美兰法院做出（2000）振执字第187-10、（2000）振执字第187-11号民事裁定书，裁定将涉案两块土地使用权归清风明月公司所有，清风明月公司由此获得涉案两块土地的国有土地使用权。但是，2007年8月24日美兰法院做出（2000）美执字第187-16号民事裁定书，撤销了该院（2000）振执字第187-10号和第187-11号民事裁定书，亦即撤销了清风明月公司享有的涉案土地的国有土地使用权。涉案两块土地的国有土地使用权人又回复到百汇建材公司和独墅湖旅游公司名下。2010年3月，园区国土房产局向百汇建材公司和独墅湖旅游公司收回涉案两块土地国有土地使用权，收回的对象是正确的。
2014年8月，海南高院做出（2014）琼执信字第33号裁定书，撤销了美兰法院于2007年8月24日做出的（2000）美执字第187-16号民事裁定，恢复该院（2000）振执字第187-10、第187-11号民事裁定书的法律效力。此时距涉案两块土地的国有土地使用权被依法收回已4年有余。海南高院裁定恢复美兰法院（2000）振执字第187-10、第187-11号民事裁定书的法律效力，恢复了清风明月公司关于涉案两块土地的民事权利。但是在行政法范畴，涉案两块土地的国有土地使用权收回时，依法认定的土地使用权人只能是百汇建材公司和独墅湖旅游公司，不能是清风明月公司，这一事实不会因海南高院的裁定而推翻。清风明月公司在涉案两块土地的财产权受到侵害，不是园区国土房产局收回国有土地使用权的行为造成的，而是其财产权依据
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美兰法院（2000）振执字第187-10号和第187-11号民事裁定书被撤销造成的。行政诉讼的功能是对行政机关行政行为的合法性进行审查，这样的审查主要针对行政行为做出时的事实认定、法律适用和行政程序而进行。园区国土房产局收回涉案两块土地国有土地使用权的决定，事实依据、法律依据正确，收回程序恰当，符合法律规定，其行政行为的合法性应予确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回清风明月公司的诉讼请求。案件受理费50元，由清风明月公司承担。
上诉人清风明月上诉称，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。一、一审判决适用法律错误。2007年8月24日，美兰法院作出了（2000）美执字第187-16号裁定书，违法撤销了（2000）美执字第187-10号和第187-11号裁定书。2014年8月25日，海南高院作出（2014）琼执信字第33号执行裁定书，撤销了美兰法院作出的（2000）美执字第187-16号民事裁定书，恢复对美兰法院（2000）美执字第187-10号第187-11号裁定书的执行。在2007年8月24日至2014年8月25日期间被上诉人作出（2010）第19号、第20号收回土地通知书，将该两块土地予以收回，注销土地使用权。被上诉人在作出（2010）第19号、第20号收回土地通知书时，被收回土地使用权虽然在独墅湖旅游公司、百汇建材公司名下。但2014年8月24日以后，因海南高院的裁定书撤销了美兰法院作出的（2000）美执字第187-16号民事裁定书，导致被上诉人作出（2010）第19号、第20号收回土地通知书的依据丧失。根据行政诉讼法第七十条第一项的规定，应当认定被上诉人作出具体行政行为的主要依据不足，应当依照该条的规定撤销被上诉人的具体行政行为。但一审法院未适用该条的规定，属于适用法律错误，请求二审法院予以纠正。二、一审判决认定事实不清楚。被上诉人以苏州拆迁事务中心的名义与独墅湖旅游公司、百汇建材公司“清算组”代理人吴希文签订拆迁协议，将拆迁补偿款支付给吴希文，并在此基础上作出收回土地决定。独墅湖旅游公司、百汇建材公司从未进行过清算，根本不存在“清算组”，“清算组”印章系伪造的。在一审程序中，被上诉人也未提交独墅湖旅游公司、百汇建材公司成立清算组的任何证据。截止目前，独墅湖旅游公司、百汇建材公司仍然处于吊销状态，未组成清算组进行过清算。一审判决认定事实不清楚，被上诉人作出收回土地以及进行拆迁补偿程序对象错误，属于作出具体行政行为程序行为，应当予以撤销。三、被上诉人错误支付补偿款，仅被上诉人有权追回。被上诉人以苏州拆迁事务中心的名义与独墅湖旅游公司、百汇建材公司“清算组”代理人吴希文签订拆迁协议，将拆迁补偿款支付给吴希文，存在以下两个问题：（一）拆迁收回土地的原使用权人独墅湖旅游公司、百汇建材公司至今处于吊销状态，从未组成清算组进行过清算，根本不存在“清算组”，以“清算组”盖的印章系伪造的。（二）2014年8月24日，海南省高级人民法院的裁定书撤销了美兰法院作出的（2000）美执字第187-16号民事裁定书，土地使用权从2002年竞买成交时就归属上诉人，退一步讲，被上诉人当时作出收回土地通知的行政行为合法，但支付土地补偿款对象客观上错误，上诉人有权请求被上诉人支付拆迁补偿款。被上诉人将拆迁补偿款支付给独墅湖旅游公司、百汇建材公司丧失了事实依据，该两家公司取得补偿款属于不当得利，应当返还。补偿款系被上诉人支付的，只有被上诉人有权请求独墅湖旅游公司、百汇建材公司返还补偿款。被上诉人至今没有采取任何措施向上述两公司追回错误支付的补偿款，属于严重渎职行为，如果因渎职不采取措施追回补偿款的，造成严重损失的，应当依法追究被上诉人有关人员刑事责任。
被上诉人园区国土环保局答辩称，其根据美兰法院2007年8月24日作出的（2000）美执字第187-16号民事裁定书认定在收回土地时涉案土地的使用权人系独墅湖旅游公司、百汇建材公司，并据此作出收回涉案两块国有土地使用权决定，事实依据、法律依据正确，收回程序符合法律规定。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
本院二审查明事实和一审法院查明事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。符合该条规定的情形的，有关人民政府土地行政管理部门经批准后，可以收回国有土地使用权。本案中，因研究生城项目建设需要，在园区拆迁工作部门对土地使用权人进行补偿后，园区国土房产局经过逐层审批，于2010年3月25日做出苏园国土（2010）19号《关于收回苏州百汇建材有限公司9866.72平方米国有建设用地使用权的通知》和苏园国土（2010）20号《关于收回苏州独墅湖旅游开发有限公司13486.73平方米国有建设用地使用权的通知》，决定根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回涉案两块土地的国有土地使用权。该决定作出目的符合公共利益的要求。
关于收回国有土地使用权补偿对象的确定问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八款第二款的规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。对土地使用权人应当给予适当补偿。根据《物权法》的规定，人民法院、仲裁委员会的法律文书直接导致的物权变动，法律文书一经生效即发生物权效力。本案中，2007年8月24日美兰法院做出（2000）美执字第187-16号民事裁定书，撤销了该院（2000）振执字第187-10号和第187-11号民事裁定书，清风明月公司因此丧失涉案土地的国有土地使用权。涉案两块土地的国有土地使用权人因美兰法院（2000）美执字第187-16号民事裁定回到百汇建材公司和独墅湖旅游公司名下。2010年3月园区国土房产局作出收回决定并补偿时，涉案土地使用权人并未发生变化，被上诉人将百汇建材公司和独墅湖旅游公司作为涉案国有土地使用权人，并不违反法律规定。上诉人认为2014年8月25日海南高院作出（2014）琼执信字第33号执行裁定书，撤销美兰法院（2000）美执字第187-16号民事裁定书，因而导致被上诉人作出涉案土地收回决定依据丧失。本院认为，被上诉人作出涉案土地收回决定时确定土地使用权人，应当以当时的事实为依据，被上诉人收回土地时依法认定的土地使用权人只能是百汇建材公司和独墅湖旅游公司，不应是清风明月公司。海南高院2014年的裁定纠正的是美兰法院的执行行为，并不能理解为将2010年的事实推翻。据此，被上诉人收回涉案两块土地国有土地使用权的决定，事实依据、法律依据正确，收回程序恰当，符合法律规定，其合法性应予确认。关于上诉人提出的补偿款支付对象错误等观点，也无法律依据，本院不予采信。被上诉人在合法行政的情况下，也不具有上诉人所称追回补偿款的义务。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州工业园区清风明月餐饮管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈晓苏
审 判 员 林 磊
代理审判员 王雪麟
二〇一六年十一月十一日
书 记 员 杨心刚