浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）丽松行初字第8号
原告景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会。
法定代表人周丽平。
委托代理人周圣平。
委托代理人陈延升。
被告景宁畲族自治县人民政府。
法定代表人蓝伶俐。
委托代理人周成璟。
委托代理人王晓明。
第三人景宁畲族自治县大地乡水溪村第五村民小组。
诉讼代表人张达友。
委托代理人叶其忠。
原告景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会不服景宁畲族自治县人民政府关于黄师伏山场权属纠纷处理决定，于2013年5月6日向景宁畲族自治县人民法院提起行政诉讼。景宁畲族自治县人民法院于同月13日受理后，报请丽水市中级人民法院指定管辖。丽水市中级人民法院裁定本案由松阳县人民法院管辖。本院于2013年5月27日受理后，于2013年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年7月17日公开开庭审理了本案。原告景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会法定代表人周丽平及其委托代理人周圣平、陈延升，被告景宁畲族自治县人民政府的委托代理人周成璟、王晓明，第三人景宁畲族自治县大地乡水溪村第五村民小组组长张达友及其的委托代理人叶其忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告景宁畲族自治县人民政府于2012年12月3日对原告家地乡平坑村村民委员会和第三人大地乡水溪村第一村民小组作出了包括（一）土名黄师伏纠纷山场，四至为：东至岗、南至岘、西至大降、北至路，纠纷面积为371.1亩，除内有一块8亩插花山外，其余363.1亩山权林权归大地乡水溪村第一、二、五小组所有。（二）家地乡平坑村村民委员会插花山山林权属认定书面积，实地测算为8亩；四至确定为：东至山顶、南至湾、西至田、北至湾。因内有家地乡平坑村村民先祖墓地，难以置换和调整，该8亩插花山（坟山）山权林权归家地乡平坑村村民委员会所有。（三）周登发272号土地证的种类为“坟”，其坟墓四至按照“临近坐落”原则，并结合当地风俗民情惯例，给予家地乡平坑村村民坟墓周边留足用地尺寸，以便祭祀坟墓的景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷的处理决定。被告于2013年6月6日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定书复印件一份，拟证明被告作出处理决定的情况；2、丽政复决（2013）6号行政复议决定书复印件一份，拟证明丽水市人民政府复议维持被告作出的景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定的情况；3、景政林处（2009）13号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定书、丽政复决（2010）31号行政复议决定书复印件各一份，拟证明被告曾作出关于黄师伏山场权属纠纷处理决定及2010年10月14日被丽水市人民政府复议撤销该决定并责令重新作出具体行政行为的情况；4、2010年11月13日大地乡水溪村第五村民小组向被告要求依法确定黄师伏山场权属的申请和2010年12月14日家地乡平坑村村民委员会答辩状复印件各一份，拟证明大地乡水溪村第五村民小组再次申请对黄师伏山场确权和家地乡平坑村村民委员会答辩等情况；5、1982年，云山林所有权证第NO.0004417号浙江省云和县山林所有权证存根。1951年土改，张显连的第376号、张达仁的第288号浙江省景宁县土地房产所有证存根。1961年“四固定”，原大地公社水溪大队森林划片登记养绿表。1979年社员工分本等复印件各一份，拟证明经审查依法不属于确定山林权属依据的情况；6、1982年12月3日，插花山山林权属认定书复印件一份，拟证明不证明其他，只证明讼争山场部分权属及坐落位置所在区域的情况；7、1951年土改，周昌宸的第282号、周登发的第272号浙江省景宁县土地房产所有证存根。1982年云山林所有权证第NO.0002945号浙江省云和县山林所有权证存根和2006年景林证字（2006）第24060113号林权证。民国七年永嘉景宁判决书等复印件各一份，拟证明涉及原告方的证据中除周昌宸、周登发的土地证权源在讼争山场，其他证据依法不属于确定山林权属依据的情况；8、经当事人申请，2012年9月28日丽水市山林办指派缙云县山林办工作人员召集原告和第三人到黄师伏纠纷山场的现场勘察图、图片指认图、现场勘察笔录、争议面积计算图、原告和第三人所占面积计算图复印件各一份，拟证明纠纷山场现场勘察面积计算等情况；9、2012年9月－11月，被告方工作人员对大地乡水溪村张守华和张守林、张继进、叶其忠及对家地乡平坑村周丽平调查笔录。被告方工作人员召集大地乡水溪村、家地乡平坑村双方代表进行黄师伏、山老山场权属纠纷调解会议复印件各一份，拟证明被告对原告、第三人就纠纷山场进行调查座谈协调等工作及协调未成等情况；10、《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第八条、《浙江省森林管理条例》第四十三、四十四、四十五条，拟证明被告作出处理决定所适用的法律依据。
原告景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会诉称，原告与第三人之间关于黄师伏山场的纠纷，被告经过调查后已认定：1951年土改时，原告在黄师伏山场登记有村民周昌宸、周登发两份土地证；第三人没有对黄师伏山场进行土地证登记。1961年四固定时，双方当事人均没有对黄师伏山场进行固定。1982年9月19日，第三人向云和县政府申领了4417号林权证。原告在1982年12月3日向水溪村第一组、第二组人办理了插花山山林权属认定书后，于同年12月4日向云和县政府申领了2945号林权证。为此，被告对双方当事人登记申领的“82”林权证追本溯源后认为：“第三人申领4417号林权证时，存在缺乏依据、权源不清问题；原告申领的2945号林权证，实际面积大于其权源土地登记面积和插花山认定书面积，存在依据不足，权源不清问题；故该纠纷山场除原告办理的插花山山林权属证面积以外，其余部分属于无证山”。原告认为，被告所作的山场权属处理决定与事实不符，违反法律规定，显失公平，且违背行政合理性原则，严重损害了原告的合法权益。一、在1982年12月3日，原告并没有出面向水溪村第一组、第二组人办理插花山山林权属认定书，而是平坑村村民周昌宸的儿子为了获得山林权属以个人名义向水溪村第一组、第二组人办理插花山认定书（从证据插花山认定书上就可以体现出来）。因为当时作为平坑村委会来说大片山林本身就是属于集体所有的，根本就不会去向对方办理插花山认定书。而周昌宸的儿子作为村民个人，也明知想取得村集体所有的山林是不能实现的，于是便利用担任原第五生产队队长的机会向水溪村第一、第二组提出插花山认定书，这样在大片山林本身就是两个集体之间存在纠纷的情形下，即可达到其个人取得山林权属认证的目的，又可以得到对方的认可。二、被告认为林业三定时原告申领的2945号林权证上所登记的面积大于其权源土地证登记面积和插花山认定书面积，存在依据不足，权源不清的问题，该认定错误。对于在未否定林权证记载的“四至”或肯定“四至”界址不清的情形下，当记载的面积与“四至”所指的面积不符时，《浙江省森林管理条例》第四十五条第二款规定，应以凭证记载的“四至”为准。而不应简单的以实际面积大于权源证面积就认为是无效的权证。从山林确权登记的实际情况可以得知，在当年对于山场面积的记载往往是以一种估算的方式确定，确权时主要是对于“四至”界线的认定。三、退一步来讲，就算按被告的认定，认为除原告方办理的插花山山林权属证面积以外，其余部分属于无证山。那么根据法律规定的处理原则，在已经认定原告从1985年起就对该纠纷山场具有经营管理事实的情形下，也不应该将无证山全部认定为第三人所有原告却毫厘无份。更何况原告还提供了1918年永嘉县法院的判决书及民国31年的契约等书面凭证。虽然现在这两份证据按照规定不能作为认定山林权属的证据，但对于确认该无证山林原告是否存在经营管理的事实是可以作为参考和认定的依据。另外，从实地现场的一个客观特征（即纠纷山场内坐落有几十座前后时间形成的坟墓，这些坟墓均属于原告方村民所有）也可以进一步体现出原告对于该山场具有实际经营管理的事实。因为按照农村的惯例来说，只有属于自己的土地才可以自由选址造坟。根据相关法律规定及行政合理性原则在调处山林权属纠纷案件中的运用原则，对于无证山林，县级以上人民政府没有明确划归国有的，林地原则上归国家所有，林木按照“谁造谁有”的政策处理，天然林的归经营管理的一方所有，双方都经营管理的，各半处理或者按照比例分成。在偏远山区，山场面积小，国家经营管理不便的无证山林，山林权属可以决定归集体所有。被告现在既然认定无证的山林归集体所有，那么就应当要考虑到原告对于该山林实际经营管理的事实，而不应当在认定原告具有实际经营管理的事实基础上，又将全部的山林认定归第三人所有，该认定显失公平，违背行政合理性原则，导致原告的集体土地流失严重，侵害了原告的合法权益。四、被告认为原告提交的村民周登发户土地证，其坐落地点在黄师伏纠纷山场内，该证所登记的东、南、北三至属于“泛指”，不符合“临近坐落”原则，登记的种类为“坟”；故该证只保留坟墓用地，不作为确定山林权属纠纷的依据，最后确定给予坟墓周边留足用地尺寸，以便祭祀坟墓。原告认为，被告既然在否定了该土地证“四至”界址的情形下，那么就应该给予明确确定该土地证登记坟墓的四至范围，而不应该笼统的以留足用地尺寸来作出决定。在坟林纠纷争议的处理原则上，老坟有明显界址的，以该界址为准，没有明显界址的应以民间惯例方圆3丈6尺为准，坟场内的林木应归坟主所有。综上所述，被告在作出处理决定时未查明案件事实，对于法律的理解和应用错误，所作的处理结果显失公平，侵害了原告的合法权益，无法让人信服，应予以撤销。为此，原告诉求人民法院依法撤销被告作出的景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定并责令被告限期重新作出公正的山场权属处理决定。原告提供的证据有：1、景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定复印件一份，拟证明被告作出处理决定的情况；2、丽政复决（2013）6号行政复议决定书复印件一份，拟证明丽水市人民政府复议维持景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定的情况。
被告景宁畲族自治县人民政府辩称，一、被告所作出处理决定的具体行政行为，符合法定职权及程序。根据《森林法》第17条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理，林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条之规定：林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。在本案的山场权属发生争议后，由第三人景宁县大地乡水溪村第五村民小组提出调处申请，要求处理林权争议。被告受理申请后，通过调查与相关证据的收集，经组织当事人多次调解无果后，根据本案的事实证据，按照相关法律规定而作出景政林处（2012）3号《关于黄师伏山场权属纠纷处理决定》并送达当事人，显然符合法定职权及程序。二、处理决定，认定事实清楚，证据确凿。现查明，当事人诉争的黄师伏纠纷山场地处本县大地乡水溪行政村行政区域，山场坐势为坐南朝北，四至为：东至岗、南至砚、西至大降、北至路，面积为371.3亩。当前纠纷山场植被为松、杉、杂木，属于天然林。从权源及权属依据情况分析，本案当事人诉争的黄师伏纠纷山场，除原告平坑村办理的插花山山林权属认定书确定的四至面积之外，其余属于无证山场。（一）1951年土改时登记情况1、原告平坑村有村民周昌宸户土地证（证号：282）登记坐落土名“下坪坑黄师伏”，种类：“坟山”，四至：东至什山，南至湾，西至田，北至湾。该权属登记在1982年林业三定时已延伸变更为插花山山林权属认定书。因此，其可作为确定本案山林权属纠纷的依据。周登发户土地证（证号：272）登记坐落土名“黄师伏”，种类“坟”，四至为：东至白山，南至白山，西至田，北至白山。该登记的种类为“坟”，且四至（东、南、北）均属泛指，在林业三定时未办理插花山认定。因此，其只能按照当地风俗民情惯例予以保留坟墓用地，不作为确定本案山林权属纠纷的依据。2、水溪村没有土地证对黄师伏纠纷山场进行登记。第三人虽主张称：在坐落黄师伏纠纷山场内有本村村民张显连等户土地证均登记有土名“大坑源东峰山”山场。但是，就该登记山场的土名、四至经在黄师伏纠纷山场万分之一地图上摆放，发现其坐落地点及四至与纠纷山场实地不符。因此，第三人主张的土地证所指，不作为确定本案山林权属纠纷的依据。（二）1961年四固定时，原告与第三人双方均没有对黄师伏纠纷山场进行固定落实。第三人虽提交了一份四固定材料，但因其对“炎”的表述没有具体名称，无法确定。因此，该四固定材料不宜作为确定本案山林权属纠纷的依据。（三）1982年林业三定及山林延包及发证情况。1、原告方虽提交了1982年12月4日《云和县山林所有权证》（证号N0.0002945）和景林证字（2006）第24060013号《林权证》。但因原告方在申领和换发以上林权证书时就已知当事人之间存在山林纠纷，其不符合申领和换发林权证书之条件，存在申领依据不足、权源不清问题。因此，该林权证书不能作为确定本案山林权属纠纷的依据。2、第三人方虽提交了1982年9月19日《云和县山林所有权证》（证号N0.0004417）登载有关土名“黄师伏”山场。但因纠纷双方有重复登记，且存在申领登记依据不足、权源不清的问题。因此，其不能或不宜作为确定本案山林权属纠纷的依据。（四）除上述之外，双方当事人提交的其他证明材料。原告方提交的1918年判决书所附山场草图、民国31年契约、家谱周姓历管山场图和第三人方提交的民国永嘉判决等，属于土地改革前的凭证，均不作为处理林权争议的依据或者参考依据。三、处理决定，适用法律、法规正确。根据《浙江省森林管理条例》第四十三条规定：“确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据。林业“三定”时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应当予以确认”和第45条第四款规定：“有争议的无证林地属国家所有，但县级以上人民政府确权给集体所有的零星林地除外。人工林属造林方所有；天然林由县级以上人民政府根据土地改革后的演变情况和经营管理现状酌情确定”。另按照林权争议处理工作原则，对于在偏远山区，山场面积小，国家经营管理不便的无证山林，山林权属政府可以决定归就近集体所有。鉴于本案土名黄师伏纠纷山场，除原告平坑村办理的插花山山林权属认定书确定的四至面积之外，其余属于无证山场。另外，该纠纷山场地处本县大地乡水溪行政村行政区域，面积仅为371.1亩，且属于天然林。因此，被告所作出的山林归属处理决定，既与事实相符，符合法律、法规及政策之规定，也符合行政合理性原则，属于根据具体实际情况行使的酌情确定的行政职权。不存在原告所诉称的“处理决定与事实不符，违反法律规定，显失公平，且违背行政合理性原则，严重损害原告的合法性权益”等问题。综上所述，被告作的景政林处（2012）3号《关于黄师伏山场权属纠纷处理决定》，符合法定程序，认定事实的证据确实、充分，适用法律、法规正确，请求人民法院判决驳回原告诉讼请求。
第三人景宁畲族自治县大地乡水溪村第五村民小组述称，被告处理决定正确，请求法院驳回原告诉讼请求。第三人景宁畲族自治县大地乡水溪村第五村民小组未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的第1－2号证据与被告提供的第1－2号证据系原、被告双方各自提供的相同证据，各方当事人对上述证据的关联性、合法性和真实性均无异议。第三人大地乡水溪村第五村民小组对被告提供的证据依据均表示无异议。原告对被告提供的第3－5、7－10号证据无异议，本院予以采用作为认定案件事实的相关依据。原告对被告提供的第6号证据提出的未与第三人签订插花山山林权属认定书的异议，本院不予采信。
经审理查明，黄师伏纠纷山场地处景宁畲族自治县大地乡行政区域，坐南朝北，流水经向水溪村境内；四至为：东至岗，南至岘、西至大降、北至路，纠纷面积为371.1亩。1951年土改时，现原告家地乡平坑村村民委员会在黄师伏山场登记有村民周昌宸、周登发两份土地证，现第三人大地乡水溪村第五村民小组没有对黄师伏山场进行土地证登记。1961年四固定时，原告与第三人双方均没有对黄师伏纠纷山场进行固定落实，至林业三定前，原告与第三人双方对黄师伏山场未发生争议。1982年9月19日，原云和县大地公社水溪大队第五生产队现第三人景宁畲族自治县大地乡水溪村第五村民小组向云和县人民政府申领了云山林所有权证第NO：0004417号浙江省云和县山林所有权证。1982年12月3日，原云和县加地公社平坑大队第五生产队向原大地公社水溪大队第一、二生产队办理了插花山山林权属认定书。1982年12月4日，原云和县加地公社平坑大队现原告景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会向云和县人民政府申领了云山林所有权证第NO：0002945号浙江省云和县山林所有权证。2006年6月，第三人大地乡水溪村第五村民小组在换发原1982年云山林所有权证第NO：0004417号浙江省云和县山林所有权证时，发现该山林所有权证存根被注有与原加地公社平坑大队现景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会有争议后，向被告景宁畲族自治县人民政府申请调处。被告曾于2009年11月27日作出景政林处（2009）13号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定，后于2010年10月14日被丽水市人民政府复议撤销该决定并责令重新作出具体行政行为。2010年11月13日，大地乡水溪村第五村民小组再次向被告提出要求依法确定黄司伏山场权属的申请。2012年9月－11月，被告方组织由丽水市山林办指派的缙云县山林办工作人员召集双方当事人对黄司伏纠纷山场进行了现场勘察、图片指认、制作现场勘察笔录、争议面积计算及黄师伏纠纷山场座谈协调等工作，协调未成。被告于2012年12月3日作出了景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定。家地乡平坑村村民委员会不服景政林处（2012）3号行政处理决定，向丽水市人民政府申请行政复议。丽水市人民政府于2013年4月16日作出的丽政复决（2013）6号行政复议决定，维持了被告作出的景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定。景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，1949年5月，景宁县人民政府成立。1963年5月，景宁区域划归云和县人民政府管辖。1984年6月30日，经国务院批准建立景宁畲族自治县。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告具有依法履行处理单位之间林木、林地所有权和使用权争议的法定职责。根据《浙江省森林管理条例》第四十三条规定的确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据、林业“三定”时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应当予以确认。被告提出的根据涉及本案黄师伏纠纷山场的1982年云山林所有权证第NO：0002945号和2006年景林证字（2006）第24060113号林权证在林业“三定”申领和换发时，当事人就已知存在山林权属纠纷，不符合申领和换发条件及原告方的周昌宸第282号土地证在1982年林业三定时已延伸变更为插花山山林权属认定和周登发的第272号土地证登记的种类为坟，且东、南、北三至均属泛指，在林业三定时未办理插花山认定只能按照当地风俗民情惯例予以保留坟墓用地的等事实。对涉案黄师伏纠纷山场，四至东至岗、南至岘、西至大降、北至路，纠纷面积371.1亩中，363.1亩山权林权归大地乡水溪村第一、二、五村民小组所有。确定8亩插花山四至为东至山顶、南至湾、西至田、北至湾山权林权归家地乡平坑村村民委员会所有，同时结合当地风俗民情惯例，给予家地乡平坑村村民先祖墓地周边留足用地尺寸，以便祭祀坟墓的所作出的景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷的处理决定，是事实清楚，证据充分，适用法律法规正确的辩称，本院予以采信。原告诉称1982年12月3日未订立插花山山林权属认定书及被告在处理无主山林权属时将全部的山林认定归大地乡水溪村第一、二、五村民小组所有是显失公平，而请求法院撤销被告作出的处理决定的证据不足，本院不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会要求撤销被告景宁畲族自治县人民政府2012年12月3日作出的景政林处（2012）3号关于黄师伏山场权属纠纷处理决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告景宁畲族自治县家地乡平坑村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 尹伟平
审 判 员 江林进
人民陪审员 周土根
二〇一三年七月十八日
书 记 员 丁 洁
附法律条文
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。