山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁行终742号
上诉人（原审原告）杨本会，男，汉族，1968年10月13日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨会民，男，汉族，1967年3月24日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨红刚，男，汉族，1968年9月25日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）路宪文，男，汉族，1956年4月27日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨本轩，男，汉族，1963年12月11日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨本现，男，汉族，1966年2月26日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）朱继昌，男，汉族，1988年8月1日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）朱付文，男，汉族，1972年9月30日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）赵春雨，男，汉族，1979年6月2日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨本同，男，汉族，1967年6月11日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨会更，男，汉族，1982年5月27日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）路现存，男，汉族，1953年4月2日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）周广明，男，汉族，1968年5月15日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）路景运，男，汉族，1964年3月14日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）周坤鹏，男，汉族，1994年1月14日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）路运峰，男，汉族，1975年7月24日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨会群，男，汉族，1966年6月6日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）周广德，男，汉族，1965年3月17日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）陈玉美，女，汉族，1975年4月17日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨忠平，男，汉族，1962年11月13日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）朱星，男，汉族，1983年11月1日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨本初，男，汉族，1970年1月2日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨本玉，男，汉族，1946年9月20日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）路现锁，男，汉族，1968年8月12日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）路现珠，男，汉族，1953年10月5日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）路贵民，男，汉族，1967年8月31日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨会全，男，汉族，1976年7月30日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨会景，男，汉族，1987年1月1日出生，住曹县。
上诉人（原审原告）杨志密，男，汉族，1961年8月28日出生，住曹县。
以上29位上诉人的诉讼代表人杨本会，男，汉族，1968年10月13日出生，住曹县。
以上29位上诉人的诉讼代表人杨会民，男，汉族，1967年3月24日出生，住曹县。
以上29位上诉人的委托代理人李文深，山东彰理律师事务所律师。
以上29位上诉人的委托代理人李刚，山东彰理律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）曹县人民政府，住所地曹县府前街18号。
法定代表人梁惠民，县长。
委托代理人赵泽华，曹县房产局工作人员。
委托代理人侯圣文，山东诚维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。
法定代表人陈平，市长。
委托代理人丁硕，菏泽市人民政府法制办公室工作人员。
杨本会等29人因诉曹县人民政府房屋征收决定及菏泽市人民政府行政复议决定一案，不服菏泽市中级人民法院（2017）鲁17行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2017年3月7日，曹县人民政府发布曹政发[2017]24号《关于曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收决定》，决定对曹县杨庄片区棚户区改造范围内的房屋进行征收。杨本会等29人不服该决定，向菏泽市人民政府申请复议。2017年7月27日，菏泽市人民政府作出菏政复决字[2017]134号行政复议决定，决定维持曹县人民政府曹政发[2017]24号房屋征收决定。杨本会等29人向原审法院提起诉讼，请求：一、撤销被告曹县人民政府于2017年3月7日作出的《关于曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收决定》的行政行为；二、撤销菏泽市人民政府菏政复决字[2017]134号行政复议决定；三、审查被告曹县人民政府于2015年11月10日印发的《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的合法性。
原审法院经审理查明事实：原告杨本会等29人为曹县青菏街道办事处杨庄行政村杨庄村村民。2012年5月24日，山东省人民政府根据曹县人民政府的申请，作出鲁政土字[2012]692号《关于曹县2012年第五批次城镇建设用地的批复》，同意征收曹县青菏街道办事处杨庄村钟口村、磐石街道办事处尹坑村共40.6344公顷建设用地，用于城镇建设。2012年6月2日，曹县人民政府作出[2012]第15号征收土地公告，载有征收土地的位置及用途、征收土地补偿安置方案、交付土地等内容。同日，曹县人民政府对该公告在多处进行张贴。山东省人民政府鲁政土字[2012]692号批件下土地征收工作陆续分块不断地展开。2012年7月8日，曹县青菏街道办事处杨庄村村民委员会向曹县人民政府提出意见，称其经村两委及党员代表开会讨论请求，在房屋征收补偿中，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行，村民宅基地与房屋补偿由村民受益，村公共设施补偿款归属村集体，交村账乡管账户，由村集体经济组织统一支配。2015年，曹县杨庄片区棚户区改造项目被纳入2016年山东省、市、县棚户区改造计划。2016年12月26日，曹县住房和城乡建设局向曹县人民政府作出《关于启动杨庄片区棚区改造房屋征收程序的请示》。2016年12月29日，曹县人民政府作出曹政函[2016]145号《关于曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收程序的批复》，同意启动曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收程序。2017年1月5日，曹县人民政府作出《关于〈曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收补偿方案〉征求意见的公示》，并于当日进行了张贴。2017年2月9日，曹县人民政府作出《关于〈曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收补偿方案〉征求意见及修改情况的公告》。2017年2月，曹县人民政府设立房屋征收补偿费专用账户，到账金额为374771804.45元。2017年3月2日，曹县住房和城乡建设局作出《杨庄片区棚户区改造房屋征收决策事项社会稳定风险评估报告》，并报曹县维护稳定工作领导小组办公室备案。2017年3月7日，曹县人民政府发布曹政发[2017]24号《关于曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收决定》，决定对曹县杨庄片区棚户区改造范围内的房屋进行征收，并于当日进行了公告。原告中杨本会等28人房屋在征收决定范围之内，原告中杨本轩的房屋不在征收决定范围之内。本案原告杨本会等29人不服该决定，向菏泽市人民政府申请复议。2017年7月27日，菏泽市人民政府作出菏政复决字[2017]134号行政复议决定，决定维持曹县人民政府曹政发[2017]24号房屋征收决定。杨本会等29人不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，一、关于原告杨本轩是否具有诉讼主体资格的问题。在本案诉讼中，被告曹县人民政府对杨本轩的起诉主体资格提出异议，认为其房屋并不在案涉征收决定范围之内；杨本轩在本案中未提交其具有诉讼主体资格的有效证据。从原告提交的第一组证据第3份证据《2012年第五批次地块位置图》来看，杨本轩的房屋明显不在有关征收地块范围之内，原告提交的山东省国土资源厅行政复议答复书也认为，杨本轩的承包地和宅基地均不在征地范围内，其与征地批复没有利害关系。以上证据均证明，杨本轩与本案案涉征收决定没有利害关系。杨本轩未能提交证据证明其具有起诉主体资格的证据，原审法院认定杨本轩不具有起诉主体资格，应当裁定驳回杨本轩的起诉。二、关于被告曹县人民政府作出曹政发[2017]24号房屋征收决定是否合法及是否应当被撤销的问题。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告曹县人民政府负责其行政辖区内的房屋征收与补偿工作。本案原告杨本会等28人居住房屋所在区域被列入“2016年山东省、市、县棚户区改造计划”，并经相关行政机关批复同意后，被告曹县人民政府决定对杨庄片区棚户区改造项目范围内的房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”之规定。2012年5月24日，山东省人民政府根据曹县人民政府的申请，作出鲁政土字[2012]692号《关于曹县2012年第五批次城镇建设用地的批复》，同意征收曹县青菏街道办事处杨庄村钟口村、磐石街道办事处尹坑村共40.6344公顷建设用地，用于城镇建设。随后，曹县人民政府在批准的土地上陆续展开房屋及土地征收工作。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。根据以上规定，曹县人民政府依据杨庄村村委会提出的按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收补偿的请求意见，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定作出曹政发[2017]24号《关于曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收决定》，不损害被征收村民的利益。被告曹县人民政府在作出房屋征收决定前，对杨庄片区棚户区改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）发布公告，征求公众意见，在征求意见期满后，对征求意见情况及征收补偿方案修改情况及时进行了公布，按规定进行社会稳定风险评估，在作出房屋征收决定前，征收补偿费用已足额到位，在作出房屋征收决定后，及时进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案，告知了行政复议、行政诉讼的权利等事项，被告实施的上述行政行为基本符合法律规定，原审法院依法予以确认。关于原告认为，本次棚户区改造征收范围中包含了很大一部分集体土地，但其提交的证据不能证明该主张。原告提交的2017年7月27日曹县人民政府[2017]第13号征收土地公告，该征收土地公告所涉杨庄土地为1.8645公顷，与2012年曹县人民政府[2012]第15号征收土地公告所涉及的杨庄两宗土地共计16.4608公顷并不相同，二者并非同一块土地，故原告提出的未批先征、案涉征收决定所涉土地包含集体土地的主张均不能成立。关于原告针对曹县人民政府《关于〈曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收补偿方案〉征求意见及修改情况的公告》提出意见称，曹县人民政府在未有被征收人对征收补偿方案提出修改意见的情况下，擅自作出修改，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定。原审法院认为，曹县人民政府在没有被征收户提出修改意见的情况下，曹县人民政府不应擅自修改征收补偿方案。但从修改内容来看，一方面，增加的内容是法律规定的内容，这部分内容无论征收补偿方案中是否增加，曹县人民政府在实际征收过程中都要遵守该法律规定，故增加这部分内容不影响被征收户的合法权益；另一方面，增加了被征收户利益的内容（如奖励内容），这部分内容不减损被征收户的利益。综上，虽然曹县人民政府未征求被征收人意见即擅自修改征收补偿方案，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，但该修改内容不减损被征收户的利益，不属于被依法撤销的情形。三、关于被告菏泽市人民政府作出菏政复决字[2017]134号行政复议决定是否合法及是否应当被撤销的问题。根据原告的复议申请，菏泽市人民政府依法对曹县人民政府作出的房屋征收决定进行复议，作出维持曹县人民政府行政行为的复议决定，菏泽市人民政府履行了相关法定程序，认定事实清楚，复议结果正确，其复议决定并无不当，不存在应当被撤销的情形。四、关于原告提出审查曹县人民政府于2015年11月10日印发的《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的合法性的问题。经查，该实施办法是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》并结合曹县的实际而制订，其内容并不违反有关法律规定。曹县人民政府曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收补偿方案载明，该补偿方案是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》及《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等规定制订，没有侵犯原告在改建地段或就近地段选择房屋产权调换的权利，并且曹县人民政府也明确表示此次棚户区改造就是就近安置被拆迁居民。城乡规划法于2008年1月1日实施，该法规定在城市规划区内进行建筑物建设应当申请办理建设工程规划许可证；从该规定可以看出，自2008年1月1日以来，没有办理建设工程规划许可证就进行建设的房屋，为违法建筑。《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》将违法建筑界定在2009年7月1日，没有减损被征收人的权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决：一、驳回原告杨本轩的起诉；二、驳回原告杨本会等28人的诉讼请求。
杨本会等29人上诉称：一、原审法院认定事实不清，判决错误。（一）上诉人杨本轩具有本案的起诉主体资格。首先，在复议程序中，被上诉人曹县人民政府并没对上诉人杨本轩的复议主体资格提出任何异议；其次，复议期间被上诉人曹县人民政府向菏泽市复议委员会提交的“杨庄上访人员基本情况”说明中，列明了杨本轩的房屋征收情况为“一个院已丈量，丈量号为5-53号，评估报告没有下发，协议未签”，对于该证据的真实性曹县人民政府予以认可；再次，在涉案房屋征收决定中，关于征收范围表述为“杨庄行政村、路楼、朱庄自然村（具体以征收红线为准）”，上诉人提交的房屋征收红线图明确显示杨本轩的房屋位于征收范围之内。（二）被上诉人曹县人民政府划定的房屋征收范围内包含大量集体土地，全部按照国有土地上的房屋征收程序进行征收属于越权行为，应予撤销。（三）被上诉人曹县人民政府作出涉案房屋征收决定的前置程序以及补偿方案部分内容明显存在重大违法；被上诉人提交的社会稳定风险评估报告及备案登记表不能证明其进行了稳定风险评估，且作出主体错误；征收补偿费用并未足额到位、专户存储、专款专用；曹县人民政府并未提供杨庄片区棚户区改造项目的立项审批文件及相关规划等原始文件；曹县人民政府独创“货币化安置”的法律概念，并且没有列明“房屋产权调换”选项，没有提供实际的“房屋产权调换”补偿方式；补偿方案关于违法建筑的认定条件缺乏法律依据。二、原审法院对上诉人提供的征收红线等关键证据不予认定，违反证据认定规则。三、菏泽市人民政府作出的复议决定认可了杨本轩的主体身份，原审法院判决却否定了该项事实，认定复议决定事实清楚，结果正确，明显是错误的。四、《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》部分条款与法律法规规定明显不符。
曹县人民政府答辩称：一、杨本轩不具备诉讼主体资格。从原审中上诉人提交的《2012年第五批次地块位置图》可以看出杨本轩的房屋明显不在有关征收地块范围之内，上诉人提交的山东省国土资源厅行政复议答复书也能认定此问题。二、原审法院驳回杨本会等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。三、杨本会等人以涉案房屋征收范围内包含有集体性质的土地，全部按国有土地的房屋征收程序进行征收属于越权行为，应予撤销的上诉理由，更不能成立。
菏泽市人民政府未提交书面答辩意见。
原审期间各方当事人提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为：
一、关于杨本轩是否具有本案的诉讼主体资格的问题。被上诉人曹县人民政府主张上诉人杨本轩的房屋不在涉案征收地块之内，经查，上诉人提交的《2012年第五批次地块位置图》能够对此予以证明，本院对该主张予以认可。至于上诉人所称曹县人民政府在复议过程中的主张及杨本轩的房屋征收情况等均不能直接证明上诉人杨本轩的房屋在征地范围内，因此原审法院认定杨本轩不具有原告诉讼主体资格，并裁定驳回杨本轩的起诉并无不当。
二、关于被诉征收决定是否合法的问题。根据被上诉人曹县人民政府提交的相关证据能够证明，上诉人杨本会等28人居住房屋所在区域被列入“2016年山东省、市、县棚户区改造计划”，已经相关行政机关批复同意。曹县人民政府决定对杨庄片区棚户区改造项目范围内的房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定。曹县人民政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用已足额到位。曹县人民政府依据杨庄村村委会提出的按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行征收补偿的请求意见，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定作出曹政发[2017]24号《关于曹县杨庄片区棚户区改造房屋征收决定》，不损害被征收村民的利益。对于上诉人提出征收范围内有集体土地的主张，根据被上诉人曹县人民政府提交的鲁建住字（2015）14号文及其附图，能够证明被诉征收决定的征收范围不包括集体土地。上诉人提出杨本轩等人与曹县人民政府签订了补偿协议，以此主张征收范围内有集体土地，但杨本轩等人是否与曹县人民政府签订补偿协议均不能证明杨本轩等人的土地在被诉征收决定的范围内，上诉人所主张的杨本轩等人与曹县人民政府签订协议的行为应属另一法律关系。关于曹县人民政府在没有被征收户提出修改意见的情况下修改征收补偿方案的问题，因该修改行为没有损害被征收人的利益，原审法院认为不属于应当被依法撤销的情形，并无不当。经查，被诉征收决定中有关于房屋产权调换内容，上诉人关于曹县人民政府没有提供实际的“房屋产权调换”补偿方式的主张不能成立。上诉人还提出，征收补偿方案对违法建筑的认定条件缺乏法律依据，因该问题属于征收补偿方案的内容，尚没有对被征收人产生实际影响，本院对此不予评价。原审法院判决中关于“《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》将违法建筑界定在2009年7月1日，没有减损被征收人的权益”的相关认定，超出了本案的审查范围，本院予以纠正。
三、关于被诉复议决定程序是否合法的问题。菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2017]134号行政复议决定履行了相关法定程序，但是，因杨本轩的房屋不在涉案征收地块之内，该复议决定对杨本轩的复议申请予以受理并作出复议决定部分显属程序违法。考虑到原审法院判决已就被诉征收决定的合法性以及杨本轩的原告主体资格作出认定，其结果正确，菏泽市人民政府的复议决定程序上虽有不当，但再行改判已无实际意义，本院在此对菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2017]134号行政复议决定的程序违法之处予以纠正。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由被上诉人菏泽市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一八年六月二十二日
书记员 李 倩