黄凤仙不服马山县人民政府土地行政登记一案
二 审 判 决 书
广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行政判决书
（2013）南市行终字第44号
上诉人（原审第三人）黄凤仙。
委托代理人唐忠兴。
委托代理人雷水娟。
被上诉人（原审原告）蒙克荣。
原审被告马山县人民政府。
法定代表人杨敏。
委托代理人陈贵福。
委托代理人陆汉权。
上诉人黄凤仙因土地行政登记一案，不服马山县人民法院（2012）马行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年3月19日受理了本案并依法组成合议庭，于2013年4月17日公开开庭进行了审理。上诉人黄凤仙的委托代理人唐忠兴、雷水娟，被上诉人蒙克荣，原审被告马山县人民政府的委托代理人陈贵福、陆汉权到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，被告马山县人民政府于1999年12月30日给第三人黄凤仙颁发合群国用（1999）字第14号《国有土地使用证》（以下简称（1999）第14号土地使用证），该证登记的土地东临苏雅明户房屋、西临黄苏明户房屋、南临山脚、北临公路。土地使用权人为黄凤仙，座落于合群乡合群村琴屯甘常，批准用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为350.32平方米。该证的登记过程为：1992年10月11日进行地籍调查、界址调查、制作丈量草图和进行面积计算，1999年12月30日核发证书，没有登记使用权人黄凤仙的申请，也没有经过登记审批和公告程序。原告蒙克荣与第三人黄凤仙原系夫妻关系，双方于1992年10月15日在法院主持下达成离婚协议，将原夫妻共有的宽度为11.6米的房屋三间协议分割，其中宽度为7.6米的房屋二间归原告蒙克荣所有，宽度为4米的房屋一间归第三人黄凤仙所有。归原告所有的二间房屋的房地位于（1999）第14号土地使用证登记的土地范围内。2004年，第三人黄凤仙申请对（1999）第14号土地使用证登记的土地进行分宗登记，被告于2004年7月1日将该宗地分为二宗地进行登记，其中一宗地面积为229.52平方米（二间房地），证号为马国用（2004）字第0575号《国有土地使用证》，另一宗地面积为120.8平方米（一间房地），证号为马国用（2004）字第0576号《国有土地使用证》，两本证的土地所有权人均为黄凤仙。分宗登记后，被告自行注销了（1999）第14号土地使用证。2012年7月30日，原告向本院起诉，请求撤销被告给第三人黄凤仙颁发的马国用（2009）字第0173号《国有土地使用证》。本院于2012年10月30日作出马行初字第10号行政判决，以原告虽有证据证明登记的土地为其所有，但请求撤销的马国用（2009）字第0173号证系从（1999）第14号土地使用证、（2004）字第0575号《国有土地使用证》变更登记而来，不属于初始登记，且之前该土地一直登记在黄凤仙的名下，原告从未提出过异议，在（1999）第14号土地使用证、（2004）字第0575号证的合法性尚未得到确认的前提下，原告请求撤销（2009）字第0173号证的理由不充分为由，判决驳回原告的诉讼请求。判决后，原告蒙克荣没有上诉，而于2012年11月2日向本院起诉，请求确认（1999）第14号土地使用证无效。
原审判决认为，根据国家土地管理局1995年12月28日颁布的《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；颁证或者更换土地证书。”的规定，被告给第三人黄凤仙颁发的（1999）第14号土地使用证，没有登记使用权人黄凤仙的申请，也没有经过登记审批程序；颁证前没有进行公告，且被告将农民集体所有的土地登记为国有土地，颁证程序和登记内容明显不当，该登记行为无效，本院依法应予纠正。被告主张（1999）第14号土地使用证登记的土地是在县城城镇建设规划管理范围内，属于国有土地的性质，将该宗地登记为国有土地使用证正确。因已查明被告在进行地籍调查时，原合群乡合群村民委出具的《证明》，证明了该宗地为黄凤仙户的房屋基地，属于集体土地划拨，被告没有证据证明登记时该宗地已划入县城城区的总体规划建设范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，该宗地当时尚不属于国有土地性质，应属于农民集体所有。因（1999）第14号土地使用证在2004年进行分宗登记后，被告已自行注销，被诉具体行政行为已不存在，且原告有充分的证据证明该证登记的土地，其中的7.6米宽的房地产的土地为其所有，该登记行为的后果将属于原告蒙克荣所有的房地产的土地登记到第三人黄凤仙的名下，损害了原告的合法权益。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决确认被告马山县人民政府于1999年12月30日给第三人黄凤仙颁发的合群国用（1999）字第14号《国有土地使用证》无效。案件受理费50元，由被告马山县人民政府负担。
上诉人黄凤仙上诉称，一、上诉人与蒙克荣离婚后双方还保持一般往来关系。上诉人于1992年10月向土地登记部门申请土地登记、于1999年领证、2004年换新证，2009年再换证，以上事实及行为蒙克荣一直是知道并参与其中。尤其是2009年上诉人在原房屋基础上加建加高房屋，蒙克荣是知情并同意的。原因是蒙克荣念及原夫妻感情及子女关系，双方达成合意，该房地产全部归上诉人及子女所有，故蒙克荣对此一直未提出异议。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，其应在2年的起诉时效内提起行政诉讼，即使按2009年上诉人在原房屋上加建房屋时起算，其起诉也远远超过了诉讼时效。二、涉案的房地产在1992年10月法院调解离婚时，虽然双方有约定其中两间归蒙克荣所有。但基于其仍享有白山镇中学街226号的房地产，双方在调解时有关共有财产部分，并没有明确详细的进行分割，且离婚后涉案房地产一直由上诉人及子女使用居住。一审判决未考虑到上诉人与蒙克荣之间一直有往来及抚养子女的事实，未考虑到蒙克荣多年来未向土地登记部门申请变更发证的事实，判决确认涉案（1999）第14号土地使用证无效，系认定事实错误，适用法律不当。为此，请求二审法院撤销一审判决并驳回被上诉人蒙克荣的诉讼请求。一、二审案件受理费由蒙克荣负担。
上诉人黄凤仙在庭上口头补充如下上诉理由：蒙克荣一直属于非农业户口，按照有关法律的规定，蒙克荣不能享受农村宅基地的使用权。因此，1992年双方在法院主持下达成离婚协议将二间房屋的土地使用权划归蒙克荣是违法且无效的。由于蒙克荣不享有土地使用权，因此，其不具备原告起诉的资格。
被上诉人蒙克荣答辩称，上诉人黄凤仙于1992年10月向土地登记部门申请土地登记，土地部门核查的时间为1992年10月25日。而我与黄凤仙于1992年10月15日已协议离婚。在我们离婚后原审被告马山县人民政府还将我的房地产使用权办理给上诉人黄凤仙，应属违法行为。至于1999年发证、2004年换新证、2009年再次换证及黄凤仙在原房屋基础上加层，说我同意且知情，并没有什么事实依据。因为这段时间为了生活我在外面打工，久不久才回家一次，每次回家黄凤仙都不给我进家门，这能说我未提出异议吗？黄凤仙隐瞒离婚事实，欺骗政府办理土地使用权证，一审判决确认该证无效正确，应予维持。
原审被告马山县人民政府答辩称，（1999）第14号土地使用证项下的土地位于白山镇合群村甘常片，该宗地在我县1989年开始的土地总登记工作中，于1992年10月10日由本宗户成员黄凤仙申请土地初始登记，并提交原合群乡合群村民委出具的土地权属证明，由原合群乡土地管理所的工作人员于同月11日完成了初始登记的全部外业调查工作。1992年10月14日，第三人黄凤仙向法院提出离婚起诉，经法院调解，双方对共有的三间房屋的分割达成了协议，其中的西面二间房屋归原告蒙克荣所有，东面一间房屋归第三人黄凤仙所有。由于双方调解离婚之前黄凤仙已申请土地登记，正在等待审批颁证。在等待审批领证期间，双方均未到国土部门反映离婚相关事项，也未将法院的民事调解书提交到国土部门申请撤销登记，因此，国土部门将登记材料上报县人民政府审批颁证。县人民政府经审查，于1999年底给黄凤仙核发了（1999）第14号土地使用证。在该证的办理过程中，县国土局是根据土地登记相关规定办理的，由于原告和第三人均没有向县国土局提交法院生效的调解书，根据土地登记申请及调查结果所掌握的资料，该宗地登记为黄凤仙使用符合登记资料所反映的情况。而且黄凤仙对该宗地进行使用管理近20年，并在宗地上修建房屋，蒙克荣是知道的，其所称的其合法权益受到侵犯是其一直未主张并默认的结果。基于以上事实和理由，请二审法院根据事实和法律规定予以裁决。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，马山县人民政府作为县级以上人民政府，依法具有对土地登记造册、核发土地证书的法定职权。
关于蒙克荣是否具有本案原告主体资格的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案涉案宗地上的三间房屋原系蒙克荣、黄凤仙夫妻关系存续期间的共同财产，1992年双方协议离婚时，已明确其中的二间归蒙克荣所有。故该房屋项下土地使用权的登记，对蒙克荣的权利义务会产生实际影响。因此，蒙克荣与原审被告马山县人民政府颁发涉案（1999）第14号土地使用证的行为存在法律上的利害关系，依据上述规定，蒙克荣可以依法提起行政诉讼，其作为本案原告主体适格。上诉人黄凤仙上诉主张蒙克荣不具备本案原告诉讼主体资格，理由不成立，本院不予支持。
关于蒙克荣起诉是否已超过诉讼时效的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”蒙克荣主张其于2012年2月28日向一审法院提起民事诉讼案件中，在上诉人黄凤仙向法院提交相关证据材料时，才知道原审被告马山县人民政府向上诉人黄凤仙颁发涉案（1999）第14号土地使用证。蒙克荣于同年11月2日向一审法院提起行政诉讼并未超过法定期限。上诉人黄凤仙上诉认为自1992年申请土地登记至2009年换发新证，蒙克荣一直知道并参与此事，从而认为蒙克荣早已知道原审被告马山县人民政府颁发涉案（1999）第14号土地使用证的内容，其起诉已超过法定期限，因无证据证实，本院不予采信。
关于原审被告马山县人民政府颁发涉案（1999）第14号土地使用证合法性问题。
依据《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审查；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”以及第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”的规定可知，申请土地登记首先应由土地登记申请者提出申请，同时还必须向土地管理部门提交土地权属来源证明以及地上附着物权属证明后，再由土地登记管理部门对拟登记的土地进行地籍调查及权属审核后方能颁发证书。本案中，原审被告马山县人民政府提交其作出涉案颁证行为时的相关证据中，第一、没有土地登记申请书；第二、拟登记宗地上当时已建有房屋，黄凤仙虽然提交了1995年10月10日由当时的合群乡合群村民委员会出具的“黄凤仙户的房屋基地是在1989年10月兴建，属于集体土地划拨…..”的《证明》，但没有提交“地上附着物权属证明”；第三、原审被告虽然于1992年10月25日对涉案宗地进行了地籍调查，但该调查表并没有相邻权利人签字盖章确认；第四、拟登记宗地无审批相关手续。涉案宗地原为集体土地，但无该宗土地由集体土地转化为国有土地的相关材料，且无土地登记相关部门的初审、审核以及批准等手续。综上，原审被告在黄凤仙未提出土地登记申请的情况下，在权属审查中未尽到法定审查义务以及未履行审批手续，即将涉案宗地登记在黄凤仙名下，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。根据《土地登记规则》第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。…….”的规定，原审被告应当将拟登记土地审核的结果予以公告，经公告无异议的，注册登记，原审被告没有提供其在发证前已将涉案宗地先行公告。因此，原审被告的发证行为程序违法。上诉人黄凤仙主张涉案土地及房屋蒙克荣已自动赠与给其及子女，无证据证明，故对黄凤仙以此为由申请撤销一审判决的请求，本院不予支持。
综上，原审被告马山县人民政府给上诉人黄凤仙颁发涉案（1999）第14号土地使用证的具体行政行为认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应当予以撤销。由于该证于2004年进行分宗登记后，原审被告已自行注销，被诉的具体行政行为已不存在，该颁证行为已不具有可撤销的内容，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”的规定，应确认原审被告的颁证行为违法。一审法院确认该颁证行为无效欠妥，本院予以纠正。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（第二）项的规定，判决如下：
一、撤销马山县人民法院（2012）马行初字第13号行政判决。
二、确认马山县人民政府于1999年12月30日给黄凤仙颁发的合群国用（1999）字第14号《国有土地使用证》违法。
二审案件受理费50元，由上诉人黄凤仙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭晓霞
审 判 员 韦瑞生
代理审判员 郑之新
二〇一三年五月三日
书 记 员 吴峤卉
附相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条第三款单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
《土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审查；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。
第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。
第十五条经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第五十七条第二款有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。