陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）陕行终字第00068号
上诉人（原审原告）刘发宪，男，1970年7月16日出生，汉族。
委托代理人白书宝，陕西书宝律师事务所律师。
上诉人（原审原告）鬲建武，男，1970年12月16日出生，汉族。
委托代理人白书宝，陕西书宝律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山阳县人民政府。
法定代表人陈璇，该县县长。
委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。
委托代理人贺海斌，山阳县国土资源局支部书记。
上诉人刘发宪、鬲建武因诉山阳县人民政府行政行为违法及行政赔偿一案，不服商洛市中级人民法院（2014）商中行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2014年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人刘发宪、鬲建武及其共同委托代理人白书宝，被上诉人山阳县人民政府的委托代理人付辉、贺海斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审经庭审质证认定，2012年2月22日，山阳县人民政府发出《关于集中整治县城规划区抢栽抢种抢建行为的通告》，主要内容是：山阳县城关镇鬲家村、乔蔡及十里铺镇十里村等面积25平方公里内的县城规划区内，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；在国土部门征地公告发布之日起，在征地范围内新栽植的树木、苗木及抢建的建筑物（构筑物）等，一律不予补偿。2012年10月1日至11日，原告鬲建武、刘发宪与鬲家村郭文友等18户村民，分别签订了租期十年共计13.42亩的土地承包合同。合同约定：租金每亩每年1300元，始终不变，两年一交，原告在租用的土地上经营苗木花卉、绿化树种、打井等，不得修建永久性建筑；承租期内，如遇国家建设征收征用土地时，待征收征用补偿到位完成后合同自行终止；花卉苗木、地上附着物补偿收益归原告所有，补偿土地分配款归出租方。2012年10月10日，山阳县人民政府发布了山政统征字（2012）6号《征收土地预公告》，告知从公告发布之日起，在鬲家村拟征地范围内，十里交界沙渠以西，通村路以东，坡根以南，十里大道以北，地面附着物保持原状，不许发生抢栽抢种抢建行为，否则征地时一律不予补偿。2012年10月16日，二原告组织人员在其承包的土地上栽种苗木，被告工作人员进行阻止，原告不听阻止，仍强行栽种广玉兰、桂花、雪松、红叶石楠等树种。2012年11月30日商洛市人民政府作出商政土批字（2012）27号《关于山阳县2012年度第二期陕南移民搬迁农用地转用的批复》，批复同意山阳县城关、法官等8个乡镇16个行政村16个集中安置点30.72公顷（耕地）集体农用地转为集体建设用地，转用后的土地用于2304户陕南移民搬迁户建房用地。根据该批复，2012年12月7日，山阳县人民政府作出（2012）3号《关于第二期16个陕南移民搬迁安置点用地的批复》，明确城关镇鬲家村安置移民1000户。针对陕南移民搬迁涉及土地中抢栽抢种抢建严重的实际情况，山阳县政府统征办2013年2月21日制定了《鬲家村集中整治抢栽抢种抢建行为宣传教育工作实施方案》；同年2月22日山阳县统征办及城关镇政府发出了《致鬲家村村民一封信》，指出凡在2012年2月22日县政府通告发布之日以后栽植的属抢栽抢种行为，限在2013年3月5日前自行移走，不予补偿，也不予追究，逾期未自行纠正的，县政府组织强行清理并追究抢栽抢种者责任。2013年3月29日，山阳县人民政府召开专项清理抢栽抢种工作会议，制定了《山阳县集中清理城镇规划区内抢栽抢种工作实施方案》，定于2013年3月30日对鬲家村、十里铺村、乔蔡村等县城规划区拟征地范围内的抢栽抢种行为予以强制清理。2013年3月30日和31日，山阳县人民政府组织有国土局、住建局、公安局等部门参加的400余人的工作队，动用大型机械将两原告在鬲家村租种土地上栽种的苗木树种全部清理。原告刘发宪、鬲建武在向山阳县政府申请赔偿未果情况下，向法院提起行政诉讼，请求确认被告山阳县人民政府2013年3月30日、31日铲除原告13.42亩苗木的行为违法，并要求赔偿其经济损失425.285万元。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成损害的，受害人有权请求赔偿。对于不属于合法权益的，不受法律保护。国土资源部（2004）国土资发238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定，凡在拟征土地上抢栽抢种抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。被告山阳县人民政府因陕南移民搬迁需要对鬲家村的土地进行征收，于2012年2月22日发布了《关于集中整治县城规划区抢栽抢种抢建行为的通告》，2012年10月10日发布了征收土地预公告，均明确告知不许发生抢栽抢种抢建行为，否则征地时一律不予补偿。被告出示的视频证据证实，在2012年10月10日被告征地预公告发出后，原告租种的地块里并没有栽种树木，10月16日原告在栽种树木时被告进行了劝阻，证实原告是在被告征地公告发布之后栽种树木的，其行为属于抢栽抢种行为，且庭审中并未提交相关损失情况的证据，加之原告在被告发布《致鬲家村村民一封信》后，因自己怠于迁移树木的原因而造成的损失不属于国家赔偿法规定的赔偿情形。为制止征地过程中出现的抢栽抢种抢建行为，被告山阳县人民政府进行了宣传、教育，先后发布了通告、征地公告，并在原告栽种树木现场进行了制止，被告在制止未果的情况下，组织相关部门进行了强制清理。被告实施强制清理行为过程中，在清理的方式、程序、内容、对清理后树木的保全等方面存在一定的问题和瑕疵，但因原告属于抢栽抢种行为，不具有合法权益，故原告要求确认被告强行清理行为违法并赔偿损失的诉讼请求不予支持，应予驳回。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告刘发宪、鬲建武要求确认被告山阳县人民政府苗木清理行为违法及要求行政赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，退还原告刘发宪、鬲建武。
上诉人刘发宪、鬲建武上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律不当。其栽种苗木是否属于抢栽抢种的违法行为，应由行政机关另案依法处理确认，与本案无关。一审判决无权认定其栽种树苗行为属于抢栽抢种的行为，该判决超出了本案审理的范围。至于山阳县人民政府发布的《关于集中整治县城规划区抢栽抢种抢建行为的通告》、《征收土地预公告》和《致鬲家村村民一封信》均不具有法律效力，也不能确认其栽种树苗的行为属于抢栽抢种行为。另外，山阳县人民政府没有强制执行的主体资格，在强制清理过程中又违反了《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，且存在不作为和乱作为的违法行为。其栽种树苗是否合法都不必然导致树木的毁损灭失，致使树苗毁损灭失的直接原因是山阳县人民政府实施行政强制、且没有妥善保管被执行的标的物所造成。山阳县人民政府违法实施的行政强制行为对其栽种的树苗造成了损害，其要求赔偿直接经济损失425.285万元有事实依据。请求：撤销一审判决。
被上诉人山阳县人民政府答辩称：一、2012年10月10日发布的山政统征字（2012）6号《征收土地预公告》，告知从本公告发布之日起，在鬲家村拟征地范围内，地面附着物保持现状，不许发生抢栽抢种抢建行为，否则，县政府征地时一律不予补偿。另外，从其提供的视频资料显示，2012年10月16日，上诉人在抢栽苗木的过程中，其进行了说服劝阻工作，但鬲建武置之不理，仍抢栽抢种。同时，从上诉人栽种苗木的品种、数量、密度、面积和价值分析判断，其动机和目的是为了骗取政府巨额的征地补偿款。二、其限期清理上诉人的抢栽抢种行为，有理有节，上诉人为博征地补偿不尽管理义务，放任财产损失的发生乃至扩大。2013年2月21日，县政府统征办针对鬲家村发生的抢栽抢种行为，制定了《鬲家村集中整治抢栽抢种抢建行为宣传教育工作实施方案》，对包括上诉人抢栽抢种地块涉及的村民做说服、清理工作。2013年2月22日，县政府统征办和城关镇人民政府发布《至鬲家村村民一封信》，以公开信的方式告知鬲家村村民，在2013年3月5日以前自行清理完抢栽抢种的苗木。否则，政府将依法强制清理并追究其相关责任。2013年3月30日，其在上诉人拒不自行清理抢栽苗木的情况下，对相关地块上的抢栽苗木进行了强制清理，并将清理的苗木原地堆放。三、上诉人的赔偿请求既不受法律保护，更缺乏事实证据。上诉人在政府征地公告发布后，在待征地块上抢栽抢种，为造成征地补偿时已栽种的既成事实，不惜成本大面积租地、高额工费、高密度栽种。一审中，上诉人在无证据支持的情况下，夸大栽种数字，意图获取巨额征地补偿款。综上，上诉人抢栽抢种事实清楚，证据确凿；对自身的财产未尽管理义务，放任抢栽苗木被强制清理的事实发生。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。
经本院审理查明，原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，被上诉人山阳县人民政府因陕南移民搬迁需要，有权对土地进行征收。2012年10月10日，山阳县人民政府发布了征收土地预公告，明确告知从公告发布之日起，在拟征地范围内地面附着物保持原状，不许发生抢栽抢种抢建行为，否则征地时一律不予补偿。上诉人在征地公告发出后，租种他人土地，大量种植名贵苗木，其行为已被山阳县人民政府认定属于抢栽抢种行为。根据国土资源部（2004）国土资发238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，凡在拟征土地上抢栽抢种抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。山阳县人民政府为了防止抢栽抢种行为的不断发生，以公开信的形式进行了告知，明确对于抢栽抢种的不予补偿，并限期自行移走抢栽抢种的苗木，逾期不自行纠正的，县政府将组织强制清理。上诉人未在限定期限内自行移栽苗木，导致苗木被强制清理。由此造成的损失是上诉人自身原因引起，该损失不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。被上诉人山阳县人民政府组织相关部门在对上诉人抢栽抢种的苗木进行强制清理过程中，虽在执法程序及清理后对苗木的保存等方面存在瑕疵，但由于上诉人的行为系抢栽抢种行为，不具有合法权益。故一审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，判决驳回刘发宪、鬲建武的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人刘发宪、鬲建武请求确认被上诉人山阳县人民政府苗木清理行为违法及行政赔偿的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 李建军
审 判 员 肖宏果
代理审判员 徐 炯
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 马 萍