广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终63号
上诉人（原审原告）：中山市南朗镇榄边村西江里经济合作社，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
代表人：程仲佳。
委托代理人：阮玉怡，广东中亿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：黎炳盛，镇长。
委托代理人：梁剑夫。
委托代理人：张继成，广东保信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：谢怀斌。
原审第三人：林艳秋，女，汉族，住广东省中山市，公民身份号码×××2043。
上诉人中山市南朗镇榄边村西江里经济合作社（下称榄边西江里经合社）因不服被上诉人中山市南朗镇人民政府（下称南朗镇政府）、中山市人民政府（下称市政府）行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第315号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，林艳秋于××年××月××日出生，系中山市南朗镇榄边西江里村村民，属农业人口。林艳秋的户口自出生至今均登记在榄边西江里村集体所在地。榄边西江里村分别于1983年、1999年实行第一轮、第二轮以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。期间，林艳秋及其家庭成员以家庭为单位履行了承包责任田的义务。
2005年6月30日，榄边西江里经合社登记成立，原中山市南朗镇榄边西江里村的经济事务由榄边西江里经合社管理。2006年，榄边西江里经合社实施股份制改革，并经户代表会议通过了《章程》。其中，《章程》第九条第一款规定：“一、下列人员应配置全股权（即100%）：1.在配股截止日户口在本村的农业人口（本方案另有规定的除外）……”第二款规定：“二、下列人员应配置半股权（即50%）：1.户口属本村的农业户口的外嫁女。”第十二条规定：“全村统一自然配股截止时间为2006年9月30日24时。”随后，榄边西江里经合社认为林艳秋是“外嫁女”，遂根据《章程》第九条第二款的规定向林艳秋颁发了股权证，股权证载明股份份额为0.5份，即50%的个人股份。
2013年4月16日，林艳秋向南朗镇政府提出申请，请求确认林艳秋享有榄边西江里经合社100%的股权份额以及责令榄边西江里经合社向林艳秋补发自2007年1月1日起至2013年1月25日的股份分红2250元。在行政处理过程中，林艳秋自愿放弃关于“责令榄边西江里经合社向林艳秋补发自2007年1月1日起至2013年1月25日的股份分红2250元”的请求。南朗镇政府经调查，认为《章程》中关于“户口属本村的农业户口的外嫁女应配置半股股权”的规定违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律法规和政策文件的规定，即榄边西江里经合社以《章程》规定为由对林艳秋配置50%的个人股权，侵害了林艳秋的合法权益。2013年11月26日，南朗镇政府作出中南府责改字（2013）2号责令限期改正违法行为通知书，要求榄边西江里经合社自行纠正违法行为。经陈述申辩程序，南朗镇政府于2015年1月29日作出中南府调处字（2015）1号行政决定书，认为《章程》中关于“户口属本村的农业户口的外嫁女配置半股股权”的规定违反有关法律的规定，林艳秋是西江里村的村民，在该村实施股份制改革时属于在册农业人口，其户口一直保留在农村集体经济组织所在地从未迁移，且榄边西江里经合社未提供证据证明林艳秋存在没有履行应尽义务的情况，遂根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第十六条第（二）项之规定，确认林艳秋自申请之日即2013年4月16日起享有榄边西江里经合社100%的个人股份。榄边西江里经合社不服，向市政府提起行政复议，该府经受理、审查后于同年7月20日作出中府行复（2015）241号行政复议决定，维持上述决定。榄边西江里经合社仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销南朗镇政府作出的中南府调处字（2015）1号行政决定书；2.撤销市政府作出的中府行复（2015）241号行政复议决定书；3.本案诉讼费由南朗镇政府和市政府承担。
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照（2011）2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，南朗镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，林艳秋于1973年11月2日出生，系中山市南朗镇榄边西江里村村民，属农业人口，户口一直保留在该农村集体所在地，在无证据证明其未履行法律法规和组织章程规定义务的情况下，其应属于农村集体经济组织的成员。而根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项的规定，林艳秋作为成员应享有集体资产产权、获得集体资产的经营收益。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（六）项规定：“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”现榄边西江里经合社以《章程》规定“户口属本村的农业户口的外嫁女配置半股股权”为由，仅为林艳秋配置50%的个人股份，违反了上述规定。结合林艳秋的情况符合《章程》第九条第一款关于在配股截止之日户口保留在本村的农业人口应配置全股股权即100%的个人股权的规定，南朗镇政府于2015年1月29日作出中南府调处字（2015）1号行政决定，确认林艳秋自申请之日即2013年4月16日起享有榄边西江里经合社100%的个人股份，并无不当。市政府经受理、审查后作出中府行复（2015）241号行政复议决定，维持上述决定，程序合法。对榄边西江里经合社提出南朗镇政府未告知其具有听证权利，该行为违反程序正当原则的主张，因法律并未明确规定听证是作出此类行政决定的必经程序，因此，对榄边西江里经合社的上述主张，原审法院不予支持。综上所述，榄边西江里经合社要求撤销南朗镇政府作出的中南府调处字（2015）1号行政决定书和市政府作出的中府行复（2015）241号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回榄边西江里经合社的诉讼请求。案件受理费50元，由榄边西江里经合社负担。
上诉人榄边西江里经合社不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院适用法律不当，导致错误判决，二审法院依法应撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。上诉人制定的章程是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》制定的，该法是优于一审法院适用的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的特别法，根据《村民委员会组织法》，村集体土地、企业和其他财产的经营管理以及工艺事项的办理，由村民会议依照该法的规定讨论决定，即是属于村集体自治范围的事项。上诉人的章程在制定程序上完全符合该法的规定，合法有效，两被上诉人的行政行为明显不当，应予撤销。两被上诉人作出的行政行为依据的地方性法规，与村民组织法的立法目的相悖，侵犯了上诉人的自治权利，与《村民委员会组织法》的立法目的相悖，但一审法院却认为并无不当，明显错误。第三人对自己的权利在上诉人公布股权分配时并无提出异议，应视为对自己权利的确认及自愿放弃异议权，故不能在享有100%的股权。两被上诉人要求上诉人重新进行股权分配，会引发更多的农村社会问题，一审法院不应仅从个案出发而不考虑整体社会效应，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，并判令由两被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人南朗镇政府答辩称，一、《人民代表大会和地方政府组织法》与《村民委员会组织法》之间不存在一般法与特别法的关系。一般法与特别法的区分，在于两部法律对同一事项作出了不同规定并且产生了不同的法律后果，从而产生法律冲突，本案所涉问题在上述两部法律的适用上不存在任何冲突。南朗镇政府适用组织法是作为处理农村集体经济组织成员权益纠纷的职权依据，该法规定的职权依据与《村民委员会组织法》第二十七条关于村民自治章程及村规民约等违反法律规定的，由乡、镇人民政府责令改正的规定相符，两部法律对镇政府处理此类纠纷的职权规定完全一致，不存在法律冲突。二、上诉人制定的章程侵害了本案第三人的合法权益。上诉人制定的章程中关于对户籍属于该村的农业户口外嫁女配置50%股权的条款违反了《村民委员会组织法》第二十七条第二款、《中华人民共和国妇女权益保障法》及广东省实施该法的办法、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第十六条等多部法律法规的规定，严重侵害了本案第三人的合法权利。三、上诉人称原审判决适用法律不当毫无根据。上诉人对原审判决适用的法律提出的质疑不成立，原审适用的法律与《村民委员会组织法》相符，应当作为本案处理的法律依据。四、上诉人以本案第三人从未对股权配置方案提出异议视为对自身权利作出明确放弃处理毫无事实根据。上诉人按照违法的章程对第三人的股权利益处置已经构成持续侵权，第三人依法向南朗镇政府申请行政处理，已明确表示对上诉人的行为提出异议，故上诉人的该主张没有事实依据。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人市政府答辩称，市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持一审判决。
原审第三人林艳秋发表诉讼意见称同意两被上诉人的意见。
本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，对于涉及农村集体经济组织成员资格及分配权益的纠纷，广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅粤委办（2006）142号文件已授予基层人民政府作出行政处理的职能，该文件的授权符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，南朗镇政府受理本案第三人的申请并作出本案行政决定，职权依据充分。
村民委员会是基层群众性自治组织，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会领导基层群众实行自治的具体形式。该法第二十四条规定，涉及村民利益的相关事项，应当经村民会议讨论方可办理，其中包括“从村集体经济所得收益的使用”。本案第三人主张的股权配置问题，即属于村集体经济所得收益的使用问题，榄边西江里经合社通过村民大会表决制定《章程》的形式确定股权配置方案，符合上述法律的规定。但是，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款同时规定，村民的自治章程不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。而榄边西江里经合社章程中关于“户口属本村的农业户口的外嫁女配置半股股权”的规定，将该村与非本村户籍人员结婚的妇女在股权配置上区别对待于其他村民，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条有关“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”，以及第三十三条关于“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定，南朗镇政府的行政决定予以纠正，市政府的行政复议决定予以维持，适用法律正确，理据充分，原审判决驳回榄边西江里经合社的诉讼请求处理正确，本院予以维持。至于南朗镇政府及原审法院适用的广东省的地方性法规作为依据，本院认为，广东省的相关法规是对《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国妇女权益保障法》的贯彻落实，与该两部法律适用于本案问题的相关内容并无违背之处，南朗镇政府和原审法院的法律适用均充分正确，对于榄边西江里经合社的该上诉意见本院不予支持。
综上所述，上诉人榄边西江里经合社的上诉理据不充分，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，实体处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由中山市南朗镇榄边村西江里经济合作社。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一六年五月五日
书 记 员 余雪琳