山东省莱芜市莱城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莱城行初字第46号
原告李明伍。
委托代理人：高云，山东灵岩律师事务所律师。
被告莱芜市公安局高新技术产业开发区分局；住所：莱芜市高新区汇河大街007号；。
法定代表人吕卫东，局长。
负责人王玉峰，政委。
委托代理人孟昭杰，该局法制大队大队长。
委托代理人郑永红，山东鲁浩律师事务所律师。
原告李明伍不服被告莱芜市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新区公安分局）作出的高新区公（北孝义）行罚字（2015）00005号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定书），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李明伍及其委托代理人高云，被告高新区公安分局的负责人王玉峰、委托代理人孟昭杰与郑永红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高新区公安分局于2015年4月22日作出行政处罚决定，以原告李明伍于2014年3月26日、3月31日两次到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局（以下简称西城公安分局）府右街派出所训诫2次，后又于2015年4月21日再次到北京天安门地区集体非正常上访，严重影响了公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第二项之规定，对原告李明伍处以行政拘留10日的处罚。该处罚决定已于2015年4月22日至2015年5月2日期间执行完毕。
原告李明伍诉称，原告所居住的住房在被政府征地拆迁过程中，未能得到公平补偿，原告多次找有关单位交涉维权，不但没有得到公平合理的解决，反而遭到有关势力的恶意报复。2011年开始，原告到有关部门信访，但一直没有得到公平处理。
2015年4月21日，原告到北京办理完信访手续后，到天安门广场逛逛，被当做“非正常集体上访”人员送到久敬庄救济服务中心。次日，被截访人员予以非法拘禁并强制带回莱芜。被告在未作任何认真全面调查的情况下，当日便仓促依据治安处罚管理法第二十三条第一款第二项之规定，对原告作出高新区公（北孝义）行罚字（2015）00005号《行政处罚决定书》，且在原告患病不适合执行的情况下，交付执行完毕。
原告认为，被告对原告予以行政处罚的行为不论在程序上，还是在实体上，均属违法。依照行政诉讼法的规定，属于事实不清，证据不足，程序严重违法，适用法律错误，理应予以撤销。具体理由为：
1、原告虽到北京上访，但没有施行“危害公共场所秩序”的行为，更谈不上“情节严重”。2、被告对原告仓促处罚，未作认真调查，证据严重不足。3、被告对原告作出行政处罚决定，未按照《行政处罚法》规定的处罚程序，保障原告的合法权利。4、原告在天安门地区的行为，并未对当地公共秩序造成了不良影响并未达到“情节严重”的程度，否则北京当地公安机关也不会对原告仅“训诫”了事。5、既然被告公安机关已经对原告的行为予以训诫处理，依照一事不二理的行政执法原则，被告不应对原告的同一行为重复作出处罚。6、根据《行政处罚法》第20条规定，行政违法案件的管辖主体为违法行为实施地的行政机关。被告对原告在北京实施的行为没有管辖权，更没有处罚权。请求法院撤销上述行政处罚决定书，诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1、（2014）榆中行终字第00030号陕西省榆林市中级人民法院行政判决书1份，证实相同情况下公安机关对访民予以行政拘留的处罚法院不予支持；
2、原告的住院病历2份，证明李明伍身患重疾，不宜拘留，但被告仍对其进行了拘留；
3、原告的身份证复印件1份，证实当时北京公安机关用该身份证对原告进行了登记，如果北京公安机关对原告进行训诫，那么登记的信息应该是身份证上的信息，但被告提供的训诫书中记载的信息是户籍证明的信息，因此，训诫书来源不合法。
被告高新区公安分局辩称：
一、原告具有违法事实。
原告因反映村务问题于2014年3月26日、2014年3月31日到北京天安门非正常上访二次，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2015年4月21日原告等39人从国家信访局上访后又到天安门地区非正常上访，被北京警方送至久敬庄接济服务中心，到久敬庄接济服务中心后拒不下车，后欲冲闯门岗自行离开，后被鹏泉街道办事处接回莱芜送至派出所。
依据山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅【鲁公发（2015）35号】《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》的规定，原告到北京天安门地区上访的行为属非正常上访，且属经公安机关教育、训诫后，再次进行非访，情节严重。
二、原告等人非正常上访事实清楚、证据充分。
原告于2015年4月21日到天安门地区非正常上访的证据有：（1）山东省人民政府信访局驻北京工作办公室出具的《关于莱芜市39人进京集体非正常上访的工作说明》及人员名单；（2）莱芜高新技术产业开发区鹏泉街道办事处工作说明；（3）秦波、丁绪会、程继涛、韩洪章、孙之范、李锋、李永安等人的工作说明；（4）对原告的询问笔录；（5）北京市公安局天安门地区分局训诫书一份；（6）原告户籍证明。
以上证据证实2015年4月21日，原告等人到天安门地区集体非正常上访，且本次非访前有非访经历且受过训诫。
三、被告依法行使处罚权，对原告处于行政拘留十日的处罚是正确的。
首先，被告有处罚权。治安管理处罚法第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”，为此，被告对原告的违法行为有管辖权。
其次，被告对原告的处罚程序合法。被告受理案件后依法登记，在调查中，告知了原告的权利义务，经过调查，认为其违法行为违反了治安管理处罚法第二十三条第一款第二项的规定，应予处罚，处罚前进行了审批，并依法向原告进行了告知，最后送达《行政处罚决定书》，一系列程序均按法律和部门规章进行，程序合法。
再次，被告对原告处行政拘留十日处罚于法有据且处罚适当。原告属再次进京非访，人数多，扰乱公共秩序，且不听劝阻，欲闯岗离开接济服务中心，属情节严重，当从严处罚。被告依据治安管理处罚法第二十三条第一款第二项及《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》对原告作处罚，于法有据且处罚适当。
四、原告对其行为的违法性认识不清，不认为非访扰乱公共场所秩序是错误的。
原告系因非访受训诫后再次非访，应为情节严重。对本次非访北京公安没有实施行政处罚，不存在对同一行为重复处罚的事实。
综上，原告诉请错误，要求法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。
被告高新区公安分局向本院提交了以下证据（复印件）和依据：
1、行政处罚决定书1份，证明被诉行政处罚决定书内容及该决定书已向原告送达；
2、受案登记表1份，证明被告于2015年4月22日受案，并进行登记；
3、询问笔录4份，证明原告的非访事实，原告在笔录中陈述其到过天安门广场，没有陈述去上访只是为了逃避处罚，王林彬和李庆的笔录可以证明原告违法行为的存在；
4、行政案件权利义务告知书1份，证明被告向原告告知相应的权利义务；
5、行政处罚告知笔录1份，证明被告对原告进行了处罚前告知；
6、行政处罚审批表1份，证明被告做出行政处罚履行了审批手续；
7、行政拘留家属通知书1份，证明对原告的拘留通知了原告的家属；
8、行政拘留执行回执1份，证明对原告的行政拘留已经执行；
9、户籍证明1份，证明原告的身份基本情况；
10、接受证据材料清单2份，证明工作说明来源；
11、工作说明及名单（山东省驻京工作组、李永安、李锋、秦波、高新区鹏泉街道办事处、丁绪会、孙之范、韩洪章、程继涛各1份），证明原告的违法事实；
12、训诫书1份，证明原告此前受到过训诫；
13、指定管辖决定书1份，证明被告对原告李明伍案管辖为指定管辖；
14、治安管理处罚法第7条，公安机关办理行政案件程序规定第9条。证明被告有管辖权。
经庭审质证，对被告提供的第9号、10号证据，原告无异议，但对其余证据分别提出了如下异议：对1号证据行政处罚决定书，原告认为被告查明的事实与实际情况不符，原告是到中纪委反映村委贪腐问题，是单独信访行为，但被告直接认定为其与其他人因村务问题集体非正常上访而且造成恶劣影响。同时，对处罚决定书依据的证据包括训诫书、驻京办工作组出具的证明有异议，对当事人的供述和申辩无异议，当事人的供述和申辩能印证一个事实，即原告并没有实施扰乱公共秩序的行为；对2号证据受案登记表，原告认为该案应当由违法行为发生地公安机关管辖，而且登记表中的案件来源是工作中发现，并非移送，不符合公安机关办理行政案件程序规定第九条，该案件被告直接受理，程序违法。登记表中记载的简要案情也与事实不符；对3号证据询问笔录，原告对其本身无异议，但对被告的证明目的有异议，通过该证据可以看出原告是在天安门广场游玩时被巡警发现并带至公安机关的，而且身上也没有携带信访资料，只是巡警认定原告在天安门广场上访，原告也没有收到过训诫书；对4号证据行政案件权利义务告知书，原告认为被告对该案并无管辖权，所以该告知书程序违法；对5号证据行政处罚告知笔录，原告认为被告无管辖权，该告知笔录从程序上不符合法律规定，而且被告并没有对原告进行处罚前告知，原告未在笔录上签字；对6号证据行政处罚审批表，原告认为被告无管辖权，对违法事实及证据不予认可；对7号证据行政拘留家属通知书，原告认为被告无管辖权，因此该告知违法；对8号证据行政拘留执行回执，原告对其本身无异议，但认为当时原告通过体检发现有××，莱芜市莱城区拘留所不建议收留，但被告强行对其收留；对11号证据工作说明及名单，原告认为工作组出具的说明内容与事实不符，对记载的上访地点、事发地均不认可，而且上述工作说明均是间接证据、传来证据，只是简单陈述传来的内容，并没有事发时最原始的视听资料，与原告在笔录当中陈述的内容相互矛盾。其中，秦波、丁绪会、程继涛、韩洪章、孙之范、李锋、李永安的工作说明中没有说明人员的身份信息，不符合行政诉讼证据规则的要求。同时，上述说明人中有地方政府人员及鹏泉街道办事处的工作人员，接受领导指派进行接访，双方之间有利害冲突，其证言不客观，不真实。上述工作说明如果属实的话应当有当时原告违法上访情节严重的视频资料予以证实，而且说明人应当出庭作证；对12号证据训诫书，原告否认收到过训诫书，而且训诫书中没有被训诫人的签字，原告认为训诫书的来源不合法，属于事后补充证据。同时，训诫书只是记载了相关的法条，并不能证实原告有上述行为。而且当时原告在天安门进行登记时的地址与训诫书中的地址不一致，原告怀疑该训诫书的来源不合法；对13号证据指定管辖决定书，原告认为无效；对14号法律依据中的《治安管理处罚法》第7条，原告有异议，认为被告没有行政处罚权，因为根据《行政处罚法》第20条的规定，原告是到北京信访解决相关问题，如果违法了，应由北京当地公安机关予以管辖。对《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第2款，其适用的前提是移送管辖，但本案并没有北京公安机关先行处理后移送给被告的程序，所以，被告直接处理属于程序错误。
对原告提供的1号证据行政判决书，被告对证据的真实性、证明效力均有异议，认为案件之间是没有完全相同的，不能因为其提交的案件材料就说明同类上访案件公安机关作出的处罚都是错误的，而且我国不实行判例法，判决结果不具有参考性；对原告提供的2号证据身份证复印件，被告对证据本身无异议，但认为原告以此怀疑训诫书的真实性没有依据，公安机关掌握全国人口的信息情况，用信息档案中查询到的档案信息作为法律文书的内容符合法律规定，而且原告也无法证实当时登记的是其身份证信息。
本院对上述证据认证如下：被告提供的9号、10号证据，原告无异议，本院予以采信；被告提供的1号证据行政处罚决定书1份，虽然原告对查明的事实予以否认，但在3号证据中承认了2014年和2015年4月21日到北京走访的事实，故对该份证据本院予以采信；对2号证据受理案件登记表1份，虽然被告陈述案件来源是工作中发现，但原告的三次走访行为都是由北京公安机关发现并先行作出初步处理，后通过相关人员将训诫书带回交至被告。因此，北京公安机关与被告就原告进京走访一案的处理虽未办理书面交接，但以上处理过程在实质上已完成对案件的移交，且该做法符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定。关于案情，原告在3号证据中承认了进京走访的事实，故对该份证据本院予以采信；对3号证据询问笔录2份，该证据中原告承认了其于2014年和2015年4月21日进京走访的事实，本院予以采纳；对4号证据行政案件权利义务告知书1份、5号证据行政处罚告知笔录1份、6号证据行政处罚审批表1份、7号证据行政拘留家属通知书1份、8号证据行政拘留执行回执1份、13号证据指定管辖决定书，上述证据能够证实被告作出高新区公（北孝义）行罚字（2015）00005号行政处罚决定的程序，与本案具有关联，本院予以采信；对11号证据工作说明及名单、12号证据训诫书2份，以上证据相关说明人、训诫单位身份明确，各自反映的案件事实能够相互印证，询问程序合法，能够证实原告在2014年3月26日、2014年3月31日两次到北京中南海周边走访并被训诫后，又于2015年4月21日到天安门周边走访的事实，应当予以采信。原告所提异议不能成立，不应予以支持；
对原告提供的1号证据行政判决书1份，因我国不实行判例法，故对该份证据的证明效力，本院不作认定；对2号证据原告病历2份、对3号证据身份证复印件1份，该两份证据无法证实原告的主张，本院不予采纳。
经审理查明，2014年3月26日、2014年3月31日，原告两次到北京中南海周边走访，并被西城公安分局府右街派出所训诫2次；2015年4月21日，原告等人又到北京天安门地区走访。原告的以上3次到京走访，均由莱芜市高新区鹏泉街道办事处派人将其接回，并带回西城公安分局出具的2份训诫书。2015年4月22日，被告对原告上述三次进京走访问题立案查处，同日对其作了行政处罚告知，明确告知了原告拟对其作出的行政处罚决定所依据的事实、理由和依据，以及其本人所享有的陈述和申辩权利，但原告未作陈述或申辩。经审批，同日，被告对原告进京走访一案作出被诉行政处罚决定，认定原告以上进京走访行为挠乱了公共场所秩序，造成了不良影响，根据治安管理处罚法第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告行政拘留10日。2015年4月22日-2015年5月2日，以上行政处罚决定实施执行。因对上述行政处罚决定不服，原告向我院提起行政诉讼，要求撤销高新区公安分局所作行政处罚决定，并承担本案的诉讼费用。
本院认为，原告的三次进京走访行为都是首先由北京公安机关发现并先行作出初步处理（前两次对原告予以训诫并带离现场，第三次直接带离现场），其后通过莱芜驻京办通知当地党委政府将其接回，并将训诫书交由经办人员一并带回交至被告。北京公安机关与被告就原告进京走访一案的处理虽未办理书面交接，但以上处理过程在实质上已完成对案件的移交，且该做法符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，故被告对原告进京走访一案行使管辖权于法有据；原告提出的其相应行为应由北京公安机关处理，被告无管辖权的主张不成立，不应支持。
原告虽然认为处罚决定书查明的事实不真实，但在高新区公安分局北孝义派出所民警于2015年4月22日对其本人进行询问时，承认了自己在2014年和2015年4月21日进京走访的事实；且高新区鹏泉街道办事处、山东省驻京工作组、秦波、丁绪会、程继涛、韩洪章、孙之范、李锋、李永安出具的证明，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告出具的训诫书也可以证实原告以上进京走访的事实。
信访虽然是公民个人的权利，但根据《信访条例》第十八条和第二十条的规定，信访人以走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；信访过程中，应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。众所周知，在我国，北京中南海与天安门周边地区不但不是信访接待场所，而且均系具有特殊意义的公共场所，前往以上地区走访会对这些地区的公共秩序形成干挠当属常识。原告于2014年3月26日、2014年3月31日、2015年4月21日先后3次到北京中南海周边、天安门地区走访，被告认定其挠乱公共秩序且情节严重、造成了不良影响，事实清楚，证据充分；适用治安管理处罚法第二十三条第一款第三项之规定作出相应行政处罚决定，适用法律正确。另，被告对原告进京走访一案历经调查取证、立案登记、处罚告知、处罚审批等程序作出行政处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》和公安机关办案程序规定的相关要求。综上，被告所作行政处罚决定职权正当，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法；原告要求本院予以撤销的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李明伍的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李明伍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省莱芜市中级人民法院。
审 判 长 朱文苹
人民陪审员 吕瑞云
人民陪审员 亓传国
二〇一五年十月二十四日
书 记 员 李珊珊
相关法律法规条文附后：
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
第六十三条询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。
……。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
……。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
……；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
………；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
……。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。