中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4833号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江苏天梁机械有限公司。住所地：江苏省射阳县耦耕兴耦大道东侧（万安驾校北）。
法定代表人：徐伟玲，总经理。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：昆山市人民政府。住所地：江苏省昆山市前进中路***号。
法定代表人：杜小刚，市长。
再审申请人江苏天梁机械有限公司（以下简称江苏天梁机械公司）诉被申请人昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）安全生产监督行政批复一案，江苏省苏州市中级人民法院于2015年12月28日作出（2015）苏中行初字第00057号行政判决。江苏天梁机械公司不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年11月28日作出（2016）苏行终276号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。江苏天梁机械公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：2013年10月5日下午13时40分许，位于昆山高新区虹祺路东侧三水萧林房产建设工地发生一起塔式起重机上部结构倾翻事故。事故发生后，昆山市政府要求昆山市安全生产监督管理局（以下简称昆山市安监局）牵头成立由安监、监察、公安、住建等部门组成的事故调查组，对事故进行调查。事故调查组形成了《昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故调查报告》（以下简称“10.5”事故调查报告），认定这是一起塔机设备本身存在质量问题而引发的安全事故。2013年12月31日，昆山市安监局向昆山市政府报送昆安监〔2013〕120号《关于昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故结案的请示》（以下简称120号请示），请求对“10.5”事故调查报告予以批复结案。同日，昆山市政府作出昆政复〔2013〕64号《市政府关于同意昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故调查报告结案的批复》（以下简称64号批复），原则同意“10.5”事故调查报告对事故性质的认定，准予结案；原则同意“10.5”事故调查报告提出的事故防范措施，要求市、区镇两级住建部门切实加强施工单位的安全监管，深入开展建筑施工安全和机械设备质量的专项整治活动，防止重大安全生产事故发生。苏州市安全生产委员会办公室于2013年12月26日向昆山市安全生产委员会作出苏安办〔2013〕29号《关于昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故调查报告审核意见的复函》，要求事故结案后要及时在媒体上公布事故调查处理的情况。苏州市住房和城乡建设局于2014年1月17日发布苏住建质（2014）4号《市住房城乡建设局关于昆山市三水萧林38#住宅楼工程安全事故情况的通报》，要求苏州全市各地住建部门及其安监部门对原腾冲机械公司生产的各类起重机械不予办理产权登记备案手续，并对正在使用的原腾冲机械公司生产的建筑起重机械设备责令立即停止使用。昆山市政府64号批复未向原腾冲机械公司送达。原腾冲机械公司在昆山市人民法院受理的（2014）昆民初字第0986号昆山联合建筑公司诉阜宁县起重机械安装工程有限公司、原腾冲机械公司财产损害赔偿纠纷一案中，获得64号批复的复印件。另查明，昆山市安监局向昆山市政府报送120号请示中所附的“10.5”事故调查报告上，事故调查组成员均未在该报告上签名。再查明，原腾冲机械公司是涉案事故塔机生产厂家，嗣后，原腾冲机械公司向当地工商管理部门申请对公司名称及股东进行变更，2014年8月5日，经盐城市射阳县工商行政管理局批准，原腾冲机械公司更名为江苏天梁机械公司；原股东徐正龙、徐伟玲变更为徐伟玲、陶万峰。
一审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。昆山市政府作为负责事故调查的人民政府，具有对涉案事故调查报告作出批复的法定职责。江苏省高级人民法院（2014）苏行终字第00172号行政裁定认定，64号批复虽未直接送达原腾冲机械公司，但对原腾冲机械公司权利义务生产实际影响。据此，原腾冲机械公司对64号批复提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。第三十条第二款规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。依据上述法规规定，昆山市政府是本案所涉生产安全事故调查的负责者和事故调查报告的最终审验者，代表国家对事故调查报告行使批复权力。最终形成对事故调查报告所作出的批复是以政府公信力来担保事故发生经过、原因、性质等重大问题的真实性，也是有关机关作出后续行为的重要依据。昆山市政府在作出涉案64号批复前，必须对“10.5”事故调查报告进行审慎审查，确认事故调查报告在内容、程序以及形式等方面真实可信，以避免承担审查失职的责任。本案中，经审理查明，涉案事故调查组成员没有在“10.5”事故调查报告上签名，不能证明事故调查组成员对事故调查报告内容的认可与确认，不能作为昆山市政府在作出批复的依据材料。故涉案64号批复主要证据不足，应当予以撤销重作。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。原腾冲机械公司要求昆山市政府承担因64号批复行为引起的诉讼而支付的交通、差旅、住宿、律师等费用700000元以及要求消除对其经营造成的负面影响，显然不符合《国家赔偿法》第四条第一、二、三项、第三十五条、第三十六条第一、二、三、四、五、六、七项规定的赔偿范围、方式和计算标准。根据《国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有“造成财产损害的其他违法行为”侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿；第三十五条规定，行政机关及工作人员在行使行政职权时侵犯人身权法定情形的造成他人精神损失的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人清除影响，恢复名誉，赔礼道歉。本案中，虽然昆山市政府的行为被确认应予撤销重作，但原腾冲机械公司主张的上述交通、差旅、住宿、律师等费用并非昆山市政府违法行为所造成的直接的、实际的损失，不属于国家赔偿范围；其主张要消除负面影响的请求，也不符合《国家赔偿法》关于行政机关承担国家赔偿责任的规定。原腾冲机械公司上述赔偿请求均于法无据，不予支持。关于原腾冲机械公司提出因“三水萧林38#楼塔机事故技术专家签到表”与“三水萧林38#楼塔吊事故调查技术小组名单”中专家笔迹不一致，申请进行司法鉴定问题。因上述二份专家签名材料是技术鉴定报告的附件，它同技术鉴定报告一起作为“10.5”事故调查报告对事故性质的认定的依据，本案是针对64号批复的合法性进行审查，原腾冲机械公司针对上述专家签名申请司法笔迹鉴定的主要目的也是为确认涉案批复行为的违法。现经审查，昆山市政府所作的64号批复因主要证据不足应予撤销，需重新审查相关材料后作出批复，故原腾冲机械公司要求本案中对专家签名进行鉴定，没有必要。综上所述，昆山市政府作出的64号批复主要证据不足，依法应当予以撤销。原腾冲机械公司的诉讼理由部分成立，予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：撤销昆山市政府作出的64号批复；责令昆山市政府于本判决生效之日起七十五日内重新作出批复；驳回原腾冲机械公司其他诉讼请求。
二审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案昆山市政府向一审法院提交的“10.5”事故调查报告中没有调查组成员签名，亦未就该调查报告附具调查组成员签名，仅向一审法院提交了事故调查组成员名单打印件作为调查报告的附件，故一审法院认定昆山市政府据此作出64号批复主要证据不足，应当予以撤销并限期重新作出，并无不当。江苏天梁机械公司提出一审法院应当对涉案技术分析报告进行审查的主张，无法律依据，二审法院不予支持。因本案是行政机关就安全生产事故进行的调查处理，而非针对特种设备的生产进行监察，故江苏天梁机械公司关于本案应适用《特种设备安全监察条例》的主张不能成立。江苏天梁机械公司关于昆山市政府应当赔偿其交通费、差旅、住宿、律师等费用的主张，一审法院根据《国家赔偿法》第四条的规定，认定其主张的费用不属于法律规定的赔偿范围并无不当。江苏天梁机械公司要求二审法院启动司法救济程序，追究昆山市政府相关人员伪造证据、渎职行为的刑事责任的主张，不属于本案审查范围。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
江苏天梁机械公司向本院申请再审，请求：依法对申请人提供的关键证据技术分析报告是否系伪造进行审查；撤销一、二审判决，依法改判支持再审申请人的诉讼请求。其申请再审的事实与理由为：一审判决仅从程序方面撤销64号批复，并未对实体性证据进行全面审查。对于被申请人违法批复造成的损失，依法应予赔偿。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案被诉行政行为是昆山市政府作出的64号批复。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。第三十一条规定，事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。第三十二条第一款规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复；特别重大事故，30日内作出批复，特殊情况下，批复时间予以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。昆山市政府对生产安全事故所作处理即64号批复系以“10.5”事故调查报告为基础，但该事故调查报告没有调查组成员签名。因“10.5”事故调查报告欠缺必要的合法形式要件，故其不能作为后续事故处理的依据。昆山市政府作出64号批复的主要证据不足，一、二审法院判决撤销并责令昆山市政府限期重新作出批复，符合法律规定。技术鉴定是事故调查中的一个环节，由于64号批复被判决撤销，昆山市政府需重新作出批复，故江苏省天梁机械公司申请再审提出的技术分析报告系伪造等问题可以在新的行政程序中依法提出。虽然昆山市政府64号批复被判决撤销，但江苏天梁机械公司所主张的交通费、差旅费、住宿费、律师费等费用，不属于《国家赔偿法》规定的依法应予赔偿的范围，其赔偿请求，本院不予支持。
综上，江苏天梁机械公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人江苏天梁机械公司的再审申请。
审判长 白雅丽
审判员 耿宝建
审判员 周伦军
二〇一七年九月二十六日
书记员 周志兴