海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）琼02行终168号
上诉人（原审原告）曾维富，男，1976年9月2日出生，汉族，现住三亚市。
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道25号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人梁静，该局工作人员。
委托代理人孙瑶，海南健和坤律师事务所律师。
上诉人曾维富因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）行政规划强制拆除决定纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2018）琼0271行初27号行政判决，通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月22日公开开庭审理了本案。上�人曾维富及其委托代理人李春禹，被上诉人吉阳区城管局委托代理人梁静、孙瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年7月16日，被告吉阳区城管局作出三吉城管（执法五队）执决字（2017）第287号《强制执行决定书》（以下简称第287号强制执行决定），决定2017年7月21日对曾维富涉案违法建筑物实施强制拆除。
原审查明，涉案房屋位于三亚市××区号。2017年5月17日，被告执法人员经巡查，认定涉案房屋的建设行为未取得建设工程规划许可证，经制作《现场检查记录》、绘图拍照后，向原告发出《接受调查询问通知书》，通知其携带本人身份证、户口本、土地使用权证、房屋相关报建手续等材料于2017年5月18日9时到被告机动大队办公室接受询问。原告逾期未接受调查询问。2017年5月24日，被告向原告作出《行政处罚告知书》，�知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2017年6月20日，原告参加了被告召开的听证会。2017年7月5日，被告向原告作出《行政处罚决定书》，责令原告拆除违法建筑物。2017年7月13日，被告向原告作出《强制执行催告书》，并于同日作出《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》。2017年7月16日，被告向原告作出第287号强制执行决定。2017年9月8日，被告对涉案房屋予以强制拆除。其后，原告不服第287号强制执行决定，遂向本院提起诉讼。
以上事实有当事人提交的《立案审批表》、《现场检查记录》、《违法建筑现场图》、《接受调查询问通知书》、《曾维富未接受调查询问笔录说明》、《行政处罚告知书》、《听证笔录》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》、《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》、《送�回证》、《图片说明》、第287号强制执行决定、《拆除违法建筑记录》及当事人陈述等证据在案佐证。
原审认为，首先，关于被告作出第287号强制执行决定是否超越职权的问题。《处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置吉阳区城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不�除的违法建设。据此，被告吉阳区城管局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权及强制执行权，其作出第287号行政处罚决定并未超越职权。
其次，关于被告作出第287号强制执行决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确的问题。根据本案查明的事实，被告在作出第287号强制执行决定之前，已向原告作出了《行政处罚决定书》，责令其拆除涉案房屋，该处罚决定已发生法律效力。经被告催告和公告后，原告仍未履行生效处罚决定，自行拆除违法建筑物，故被告根据《规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定实施强制拆除，事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，判决驳回原告曾维富的诉讼请求。
上诉人曾维富上诉称，(�）一审对于被上诉人的行政处罚及行政强制职权认定错误。依据一审判决引用的《行政处罚法》第十六条之规定，只有国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，三亚市人民政府及吉阳区政府显然不在此列。一审判决认为实际上决定被上诉人处罚权及强制权的是海南省政府，其依据是《海南省查处违法建筑若干规定》第四条，但是实际上该条规定要求的是在查处城镇违法建筑的过程中要由城乡规划主管部门和城市管理综合行政执法机关共同参与。也就是说在查处过程中两个机关各司其职共同完成对于违法建筑的查处。但是在本案当中从始至终都没有见过城乡规划主管部门的身影，对于违法行为作出认定的是被上诉人，对于违法行为作出处罚的是上诉人，对于违法行为作出强制的还是被上诉人。�然依据该条规定恰恰证明了被上诉人前述行为的违法性。该条规定的实质意义是在查处城镇违法建筑的过程中依据《城乡规划法》由城乡规划主管部门对于违法建设行为作出认定，然后由城市综合执法机构依法处罚及强制，两个机关按照各自职责共同完成查处程序。三亚市范围内的综合执法机构是三亚市城市综合执法局，其来源是三亚市人民政府向海南省人民政府进行了申报，海南省人民政府批准后报国务院备案。该审批备案的法律渊源是《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号，以下简称”国发17号决定”)。显然只有履行了前述手续之后，三亚市才可以开展相对集中行政处罚权工作，三亚市城市综合执法局才可以行使相对集中行政处罚权。那么本案当中的被上诉人作为行政综合执法机构履行了国发17号决定的法定程序吗？是哪一部法律授权三亚市人民政府可以在吉阳区范围内不经审批备案就设立综合执法机构呢？依法行政的基本原则就是法无授权不可为，因此被上诉人并非是吉阳区范围内的合法综合执法机构。退一步讲，即使三亚市人民政府在吉阳区设立综合执法机构合法。但是依据吉阳区人民政府作出《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称”编制通知”）设置三亚市吉阳区城管局，挂三亚市吉阳区综合执法局牌子（以下简称”吉阳区执法局”)。其中对于处罚权限作出了明确的划分。吉阳区城管局的工作职责并不包括行使城乡规划方面的行政处罚权，该权限应当由吉阳区执法局来行使。吉阳区执法局具有行政人员编制，拥有独立公章。因此，即使三亚市执法局的综合行政执法权限延伸至吉阳区，那么在城乡规划方面行驶相对集中行政处罚权的也应该是吉阳区执法局，并非本案被上诉人吉阳区城管局。虽然吉阳区城管局和吉阳区执法局是一套人马，但是两套编制，各自有各自的工作职权范围，吉阳区城管局行使吉阳区执法局的工作权限那还需要设置吉阳区执法局的编制有什么用。因此，吉阳区范围内对于违法建筑作出行政处罚决定书的机构应该是吉阳区执法局，所用文件都应该加盖吉阳区执法局的公章，而不应该是吉阳区城管局的公章。在三亚市天涯区，关于违反城乡规划的行为作出处罚的均是天涯区城市综合执法局。基于以上三点，被上诉人不具有对于上诉人建房行为作出认定、处罚及强制的相关权限。(二）强制执行决定书内容违法。被上诉人作出的强制执行决定书中决定强制拆除的时间为2017年7月21日，该时点尚在上诉人诉讼时效之内，严重�反《行政强制法》第四十四条之规定，在城郊人民法院审理上诉人房屋强制拆除违法案件（2017)琼0271行初315号判决书中已经确认。(三）强制执行决定书程序违法。强制执行决定书作出的前提条件是处罚决定书依法送达，但是本案中所涉的处罚决定书送达回证中显示当事人拒收，但是从始至终被上诉人未能提供相关证据，应当对此承担举证不能责任。因此，本案中所涉行政文书在无法证明上诉人拒收的情况下不适用留置送达。而且，关于留置送达的证据只有两张照片，一张是相关行政文书的特写，另一张是建筑的全景，但是并不能证明贴在该栋建筑上的行政文书为本案所涉的处罚决定书及强制执行决定书。其两者之间不能互相印证，无法形成完整闭合的证据链。强制执行决定书的送达过程也存在前述重大瑕疵。因此，应当认定未送达。综上，一审判决对于本案基本�实认定错误，为维护自身合法权益上诉至贵院，希望贵院依法查明实施，支持上诉人的上诉请求：1、请求贵院依法判决撤销一审法院作出的（2018)琼0271行初27号判决书。2、由被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。
被上诉人吉阳区城管局辩称，一、答辩人具有查处涉案违法行为的行政处罚权及行政强制权。1、在违法建筑的认定、查处过程中城乡规划管理部门本身就是与答辩人密切配合，各司其职的。答辩人在违法建筑的认定上首先要对于被查处建筑的建设行为是否履行了法律规定的程序以及是否在规划范围内征求规划部门的意见。2、根据被答辩人在上诉状中的陈述可知，其对于国务院将相关部门职权调整划归综合行政执法机构统一行使在三亚市行政区域内进行试点的情况是完全了解的。但其对于在三亚市行政区域内的执法机构的理解是片面的，在三�市经国务院批准设区之前，三亚市行政区域内的执法机构应当为三亚市综合执法局，但是设区之后，三亚市行政区域内的执法机构就应当根据三亚市行政区划调整区级机构设置方案来进行调整。3、根据三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，答辩人作为有法人资格的主体，具有城市管理和综合执法两个方面的职能，答辩人有权以自己的名义对涉案违法行为进行查处。二、答辩人作出的《强制执行决定书》不违反法律规定。答辩人已采取留置送达的方式将《强制执行决定书》送达给被答辩人，程序合法。如被答辩人对答辩人字2017年9月8日拆除其房屋的行为有异议，可以起诉要求确认拆除行为违法，而不是以《强制执行决定书》上书写的日期来要求确认《强制执行决定书》违法。综上所述，原审判决认�事实清楚，适用法律正确，应予维持。被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，望法庭查明事实，依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。
二审查明：就上诉人曾维富案涉房屋规划行政处罚、强制拆除决定、行政强制拆除行为纠纷一案，被上诉人吉阳区城管局2017年7月5日作出三吉城管（执法五队）罚决字（2017）第287号《行政处罚决定书》（以下简称第287号行政处罚决定），责令上诉人曾维富自决定书送达之日起三日内拆除其所建违法建筑。2017年7月16日作出第287号强制执行决定，决定于2017年7月21日拆除上述违法建筑。2017年9月8日，被上诉人吉阳区城管局对上述建筑实施了强制拆除。因曾维富对吉阳区城管局行政强制拆除行为不服，提起诉讼，要求确认吉阳区城管局2017年9月8日对其上述建筑实施强制拆除行为违法。案经一、二审，海南省三亚市中级人民法院2018年4月9日作出（2018）琼02行终10号行政判决，以行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序为由，驳回曾维富的诉讼请求。曾维富上述诉讼请求被驳回后，又针对吉阳区城管局作为强制拆除行为执行依据的第287号行政处罚决定、第287号强制执行决定分别提起诉讼。
二审查明的其他事实与原审判决查明的事实基本一致，本院依法予以确认。
本院认为，人民法院在审理（2018）琼02行终10号曾维富诉吉阳区城管局行政强制拆除行为纠纷一案中，已对行政机关作出执行行为依据的第287号行政处罚决定、第287号强制执行决定的合法性进行了审查，最终以行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序为由，驳回曾维富的诉讼请求。其中对行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的认定，本身就包含对作为执行依据的�287号行政处罚决定、第287号强制执行决定合法性的认定。如曾维富对该认定结果不服，实际上是对（2018）琼02行终10号判决所认定的事实和法律适用不服，依法应通过再审程序来予以解决。曾维富对其要求确认吉阳区城管局2017年9月8日对其上述建筑实施强制拆除行为违法的诉讼请求被驳回后，又针对吉阳区城管局作为强制拆除行为执行依据的第287号行政处罚决定、第287号强制执行决定分别再次提起诉讼，属重复诉讼，依法应不予受理；已经受理的，应裁定驳回起诉。
综上，原审判决受理本案适用法律错误，依法应予撤销。曾维富对第287号行政处罚决定、第287号强制执行决定分别再次提起的诉讼，属重复诉讼，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第九十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
一、撤销三亚市城郊人民法院作出的（2018）琼0271行初27号行政判决；
二、驳回上诉人曾维富的起诉。
案件受理费50元，按规定退还上诉人曾维富。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈兴科
审判员 梁 泽
审判员 杨冲冲
二〇一八年七月十一日
书记员 邱海惠
附：本裁定适用的相关法律及司法解释依据
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第九十条当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或更正；在指定期间已经补正或者更正的应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。