海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南一中行再终字第6号
上诉人（第三人）：文昌市东郊镇椰林村民委员会南坡一西村民小组。
法定代表人：黄雄帅，该村民小组组长。
委托代理人：李君，海南东方国信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：庄宁，男，1969年1月17日出生，汉族，海南省文昌市东郊镇人，住海南省文昌市东郊镇椰林村民委员会南坡一西村。
委托代理人：庄义程，男，1972年11月3日出生，汉族，海南省文昌市东郊镇人，住海南省文昌市文城镇和平里，系庄宁胞弟。
原审被告：文昌市公安局口牙边防派出所，住所地文昌市东郊镇东郊圩。
负责人：王彦平，所长。
委托代理人：刘建卫，口牙边防派出所干警。
委托代理人：林祥，海南瑞来律师事务所律师。
第三人：文昌市东郊镇椰林村民委员会。
法定代表人：符光，该村委会主任。
第三人：文昌市东郊镇建华山村民委员会东村村民小组。
法定代表人：庄勇，该村民小组组长。
庄宁与文昌市公安局口牙边防派出所（以下简称口牙派出所）其他纠纷一案，文昌市人民法院于2014年7月8日作出(2014)文行初字第20号行政判决，已经发生法律效力。经文昌市人民法院审判委员会讨论决定，于2014年11月19日作出(2014)文行监字第1号行政裁定，另行组成合议庭再审本案。文昌市人民法院于2014年12月2日立案再审，依法追加文昌市东郊镇椰林村民委员会南坡一西村民小组（以下简称南坡一西村）、文昌市东郊镇椰林村民委员会（以下简称椰林村委会）、文昌市东郊镇建华山村民委员会东村村民小组（以下简称东村）作为本案的第三人参加诉讼，于2015年4月21日作出（2014）文行再初字第1号行政判决。第三人南坡一西村不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南坡一西村法定代表人黄雄帅及其委托代理人李君，被上诉人庄宁及其委托代理人庄义程，原审被告口牙派出所委托代理人刘建卫、林祥，第三人椰林村委会法定代表人符光，第三人东村法定代表人庄勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告庄宁诉称，我于1990年7月从文昌市卫生学校毕业后一直在椰林村委会从事农村医务工作。2006年7月我从海南省农垦卫生学校毕业，为了方便从医和认祖归宗接管自家财产，2008年向口牙派出所申请将本人户口从东村迁移至南坡一西村，并按要求填写了户口迁移申请表。由于户口迁移属于所内迁移，在获得建华山村委会同意迁出和椰林村委会同意迁入的前提下，口牙派出所核实了申请材料，依法于2008年11月11日将我在东村的户口迁入南坡一西村，并颁发了户口簿以及办理了居民身份证。2014年3月5日和3月12日，口牙派出所分别向我送达两份《告知书》，主要内容为注销我在南坡一西村的户口，由市公安局治安管理大队户政管理中队在海南省公安信息管理系统中操作恢复我在东村的户口，收回我现有的户口簿及居民身份证。我多次向口牙派出所反映情况要求纠正，但是口牙派出所均不予理睬。为了维护自己的合法权益，特起诉请求：1.确认口牙派出所注销庄宁户口的行为系违法的具体行政行为，并予以撤销；2.责令口牙派出所自判决书生效之日起五日内通知文昌市公安局治安管理大队户政中队，在海南省公安信息管理系统中操作恢复庄宁在南坡一西村的户口并书面告知；3.口牙派出所承担本案诉讼费用。
被告口牙派出所辩称，注销户口是因市公安局核查发现庄宁在南坡一西村的户口属违规户口，主要是户口不属于合理迁移和审批程序违反规定。注销庄宁户口的依据是文昌市公安局《关于进一步加强户口管理工作的通知》第二条规定，在庄宁的《公民户口迁移审批表》中，只有口牙派出所户籍民警及所领导作出“同意迁入”意见，没有市、县公安局治安（户政）部门领导意见和市、县公安局（分局）分管领导审批意见，以及国发（1977）140号国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》的通知规定：“对于弄虚作假、非法落户的，要注销户口，迁回原住地。”故决定将庄宁的户口迁回东村。
文昌市人民法院原审查明，庄宁父亲庄耿胜，原名黄循胜，1935年7月1日出生于南坡一西村，黄循胜2岁时父亲黄守荣去世，随母亲改嫁到东村生活至11岁。因家庭原因返回出生地南坡一西村独立生活三年，之后东村庄迪生妻子守寡无子女而收黄循胜为养子，时年17岁，因入乡随俗，养母经当时乡长同意将黄循胜改名为庄耿胜。因庄耿胜出生在南坡一西村黄家，故1953年《土地房产所有证》登记户主名字为黄循胜，其在南坡一西村有祖宅崩塌后的遗迹，其家庭一直对自留地及财产进行管理至今。庄宁于1990年卫校毕业后一直在椰林村委会开设诊所从事医务工作。2008年9月28日，庄宁以继承祖业修建祖屋，也因为工作需要等为由向口牙派出所提出将其户口从东村迁移至南坡一西村的申请。庄宁户口迁移属于所内迁移，在获得建华山村委会同意迁出以及椰林村委会同意迁入的情况下，口牙派出所民警经过核实作出同意移居意见后，所领导签发同意，于2008年11月11日将庄宁在东村的户口迁移至南坡一西村，并向庄宁颁发户口簿及办理了居民身份证。庄宁及其父亲庄耿胜、胞弟庄义程在南坡一西村有一块宅基地，《集体土地使用证》证号为文集用（2013）第02448号，面积为399㎡，土地来源类型为继承，土地使用现状为已建房，土地权属来源证明上有文昌市东郊镇人民政府、椰林村委会和南坡一西村民小组盖章。庄宁在南坡一西村建有房屋，且有居住。口牙派出所根据南坡一西村村民小组长黄雄帅要求撤销庄宁户籍申请及4位村民的询问笔录等，于2014年3月5日向庄宁发出告知书，其内容为：1.注销庄宁在南坡村的户口；2.收回庄宁现有户口簿及居民身份证；3.由文昌市公安局治安大队户政管理中队恢复庄宁原迁出地东村的户口。对以上告知内容如有异议，可以到文昌市公安局治安大队户政中队或口牙派出所咨询。2014年3月12日，口牙派出所向庄宁再次发出告知书，告知内容是：1.我所于2014年3月12日注销庄宁在南坡村的户口；2.由文昌市公安局治安大队户政管理中队在海南省公安信息管理系统中操作恢复庄宁户口迁出地东村的户口。上述二份告知书均未告知庄宁享有听证、陈述、申辩，提出申请复议或向人民法院提起行政诉讼的相关权利。
文昌市人民法院原审认为，庄宁父亲庄耿胜（黄循胜）出生地在南坡一西村，1953年在南坡一西村登记的《土地房产所有证》户主名字为黄循胜，登记的自留地及财产一直由庄耿胜及家人管理。庄宁学医毕业后自1990年起一直在父亲出生地租房开设诊所行医至今。为了方便行医、生活及管理祖遗财产，庄宁于2008年申请将其户口迁移至南坡一西村，在征得二个村委会同意下，口牙派出所对庄宁的申请进行审核并作出同意迁移意见，将庄宁户口住所变更为南坡村，并向庄宁颁发户口簿及办理了居民身份证。依迁移程序，户口在同一户口管辖区内迁移的只作地址变动登记，庄宁户口在口牙派出所辖区内移居属户口变更，不需经局分管领导审批。庄宁户口变更登记理由充足，并不违反相关规定，口牙派出所认定属违规户口，缺乏事实根据和法律法规依据，不予采纳。庄宁户口迁移不属于注销情形，口牙派出所予以注销于法无据，不予支持。口牙派出所注销庄宁户口的行为属于行政机关的具体行政行为，其在告知书中均未告知庄宁享有听证、陈述、申辩，申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼的相关权利。因此，口牙派出所作出的具体行政行为程序违法，应予以撤销。文昌市人民法院作出（2014）文行初字第20号行政判决：一、撤销口牙派出所于2014年3月5日、3月12日分别作出的两个告知书；二、责令口牙派出所自本判决书生效之日起十五日内在海南省公安信息管理系统中操作恢复庄宁在南坡村的户口，并书面告知。
文昌市人民法院对本案进行再审，再审中原审原告庄宁的诉讼请求及事实和理由与原审一致。
原审被告口牙派出所答辩称，（一）注销庄宁户口事实清楚，证据充分，庄宁户口迁移系非法落户，应予以注销。具体理由是：1.庄宁的户口迁移不符合法律法规及政策规定的条件，系非法落户。根据相关规定，户口迁移的种类有亲属投靠、大中专毕业生落户、转业军人复员、引进人才、工作调动、投资兴办实业入户等，而庄宁的迁移理由为继承祖业、兴建祖房及心理上平衡，不符合户口迁移政策规定的种类及条件。2、庄宁不符合落户到南坡村的条件，《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”虽然庄宁提交椰林村委会证明其是椰林村委会常住人口的证明，但是根据本案中询问庄宁笔录可知，庄宁工作在椰林村委会港边四队，而吃住在东村，偶尔在南坡村房子居住，可见庄宁的生产生活均不在南坡一西村，不是南坡一西村的常住人口，其他人的询问笔录也证实了这一点。庄宁的自认与椰林村委会证明书互相矛盾，说明了其提交的椰林村委会的证明是虚假的，这也证实庄宁以弄虚作假的形式骗取落户，应依法予以注销。3、在程序上庄宁的户口迁移未经市局分管局长审批，不符合审批程序，属于非法落户、违规落户，应予以注销。（二）口牙派出所作出的注销庄宁户口的行为符合法律程序，户口管理属于对某种资格身份的许可，注销户口属于注销行政许可，是一种程序上的确认，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序。
第三人南坡一西村述称，庄宁将户口迁移到南坡村存在弄虚作假，没有经过依法审批，属违法迁移，口牙派出所注销庄宁户口程序合法，适用法律正确，应当驳回庄宁的诉讼请求。
第三人椰林村委会述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
第三人东村述称，原审判决正确，应予维持。
文昌市人民法院再审查明的事实与原审查明的事实基本一致。另查明，2015年2月10日，第三人南坡一西村召开村民代表大会，表决不同意庄宁将户口迁移到本村并要求派出所注销庄宁的户口。口牙派出所作出注销庄宁在南坡村的户口后，第三人东村村民不同意庄宁将户口迁回到东村。
文昌市人民法院再审认为，关于庄宁的户口是否存在弄虚作假的问题。庄宁在南坡一西村里有祖遗财产、农村宅基地及住房，其为了方便管理财产而将原在东村的户口迁移到该村并无不妥之处，其迁移户口的申请也不违反《中华人民共和国户口登记条例》第六条“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口”的规定，且庄宁的原始户口在东村没有多户现象，其申请办理户口迁移，是经过口牙派出所核准同意的，不存在弄虚作假行为。关于庄宁的户口迁移未经过市局领导审批，是否符合审批程序问题。户口的办理是否需要经过市局领导的审批，这是口牙派出所与市局内部管理的问题，与庄宁无关。既然口牙派出所在2008年办理庄宁申请的户口迁移过程中，没有要求庄宁补充相关的材料，而是受理了庄宁的申请并给予办理了户口迁移手续，这说明庄宁提交的材料是符合口牙派出所的管理规定的，现口牙派出所提出庄宁的户口迁移不符合审批程序，应当注销户口，显然这一行为将会给社会公众造成不良的负面影响和舆论，也会给庄宁的稳定生活带来不便，不符合“以人为本”的管理理念。再者，口牙派出所在作出注销庄宁在南坡村的户口时，没有在告知书上注明当事人享有听证、陈述、申辩，提出申请复议或者向人民法院提起行政诉讼等相关的权利和义务，应当属于程序上的违法。因此，原审认定口牙派出所作出注销庄宁户口的行政行为无效并依法给予撤销是正确的，应予维持。文昌市人民法院作出（2014）文行再初字第1号行政判决：维持（2014）文行初字第20号行政判决。
上诉人南坡一西村向本院上诉称，庄宁申请将其户口迁移到南坡一西村不符合法律、法规的规定，2008年11月11日户口迁移之前，庄宁的经常住所地在东村，南坡一西村并没有庄宁的住所，直到2009年庄宁才在南坡一西村近海的荒地抢建一间简易房屋，庄宁称其在2006年已在南坡一西村建有住房没有事实依据。口牙派出所根据调查，遵循户口迁移“人户一致和居住地登记原则”及文昌市公安局《关于进一步加强户口管理工作的通知》中关于户口迁移审批的规定，认定庄宁的户口迁移为违规迁移并进行撤销，属行政机关自我纠正行为，适用法律正确，符合法定程序。文昌市人民法院再审认定庄宁在南坡一西村有宅基地和住房，其户口迁移没有违反《中华人民共和国户口登记条例》的规定，明显错误。口牙派出所注销庄宁在南坡村户口的行为，不属于行政处罚行为，本案再审适用《中华人民共和国行政处罚法》属适用法律错误。因此，庄宁的诉讼请求没有事实和法律依据，故上诉请求撤销文昌市人民法院（2014）文行再初字第1号行政判决，改判维持口牙派出所作出注销庄宁在南坡村的户口，在海南省公安信息管理系统中操作恢复庄宁户口迁出地东村户口的具体行政行为。
被上诉人庄宁辩称，本人父亲出生在南坡一西村，1953年在该村登记的《土地房产所有证》为父亲原名黄循胜，虽然祖宅现已崩塌，但自留地及财产仍由我们家庭管理至今。经南坡一西村及东郊镇椰林村委会、东郊镇人民政府同意，为我们家庭在南坡一西村已建好的房屋办理了文集用（2013）02448号《集体土地使用证》。本人一直在椰林村委会从事乡村医疗工作，生活和工作基本在椰林村委会辖区内，且在南坡一西村有居住房屋，具备将户口迁移到南坡一西村的正当理由。本人户口的迁移，符合法律规定，手续齐全，程序合法，不是弄虚作假非法取得。口牙派出所作出注销户口的行政行为于法无据且程序违法，文昌市人民法院再审作出维持原判正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。
原审被告口牙派出所述称，口牙派出所经过调查，认为庄宁在取得南坡村的户口之前，并未取得任何土地，不符合落户南坡村的条件，作出注销庄宁在南坡村的户口，认定事实清楚，适用法律正确。本案并非对庄宁进行行政处罚，文昌市人民法院再审适用法律不当。文昌市人民法院再审代替行政机关作出判决恢复庄宁南坡村的户口超越职权。因此，庄宁的诉讼请求不符合法律规定，南坡一西村的上诉请求应予支持。
第三人椰林村委会述称，文昌市人民法院再审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
第三人东村述称，应维持文昌市人民法院（2014）文行再初字第1号行政判决。
本院经审理，对文昌市人民法院原审和再审查明的案件事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点是口牙派出所作出注销庄宁在南坡村的户口，将庄宁户口恢复到迁出地东村的具体行政行为是否有事实根据和法律依据。
《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定：“户口登记工作,由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管理辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管理区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。”口牙派出所基于法律、行政法规的授权有权负责对其辖区内的户口进行管理及登记。庄宁为管理在南坡一西村里的祖遗财产和便于工作居住，经建华山村委会同意迁出和椰林村委会同意迁入，向口牙派出所申请将其户口迁移到南坡一西村，口牙派出所经核实同意将庄宁在东村的户口迁入南坡村，并颁发了户口簿以及办理了居民身份证。庄宁申请户口迁移未违反《中华人民共和国户口登记条例》第六条“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口”的规定，口牙派出所认定庄宁工作在椰林村委会港边四队，吃住在东村，偶尔在南坡一西村房子住，生产生活均不在南坡一西村，不是南坡一西村的常住人口，但从庄宁及家人一直管理土改时分给黄循胜的土地房产，以及建房和在椰林村委会港边四队开设诊所的情况来看，并不能否认庄宁为了工作便利在南坡一西村居住的事实。因此，庄宁申请户口迁移理由正当，口牙派出所以庄宁在户口迁移时存在弄虚作假没有事实依据。
口牙派出所认为庄宁的户口迁移不符合审批程序，应当注销户口。国发（1977）140号国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》的通知规定：“农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户”；“凡要求从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口，从镇迁往市，从小市迁往大市的，以及从一般农村迁往国营农场和蔬菜队的，都必须向迁入地派出所（或公社）申请，经派出所（或公社）查实有关情况，一律报迁入地的市、县公安局审批”。根据该通知规定，户口迁移属于严加控制和适当控制的，审批权限一律报迁入地的市、县公安局审批，而同一户口管理辖区内的村与村之间户口迁移，只要理由正当，应准予落户，作为户口登记机关的派出所有权审批。口牙派出所以庄宁的户口迁移未经市局审批，认定该户口迁移不符合审批程序，没有法律依据。
综上，文昌市人民法院撤销口牙派出所作出的注销庄宁在南坡村的户口，将庄宁户口恢复到迁出地东村的具体行政行为，有事实根据和法律依据。但户口迁移属于户口事实认定，不属于行政审批，户口登记及户口管理是派出所的行政职权，其作出的注销户口或者迁移户口均是公安机关对户口管理的行政行为，这种具体行政行为并不是对行政相对人的行政处罚，文昌市人民法院适用《中华人民共和国行政处罚法》，属于适用法律上存在瑕疵。由于该瑕疵不影响本案的实际处理结果，故对此予以纠正并维持（2014）文行初字第20号行政判决第一项。文昌市人民法院作出（2014）文行初字第20号行政判决第二项，超越了职权范围，应予撤销。上诉人请求维持口牙派出所作出的注销庄宁在南坡村户口的具体行政行为，没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销文昌市人民法院（2014）文行再初字第1号行政判决和（2014）文行初字第20号行政判决第二项，即责令文昌市公安局口牙边防派出所自本判决书生效之日起十五日内，在海南省公安信息管理系统中操作恢复庄宁在海南省文昌市东郊镇椰林村委会南坡村的户口，并书面告知庄宁；
二、维持文昌市人民法院（2014）文行初字第20号行政判决第一项，即撤销文昌市公安局口牙边防派出所于2014年3月5日、3月12日分别作出的两个告知书。
原审案件受理费人民币50元由口牙派出所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 符 兴
审 判 员 刘 惠 琼
审 判 员 梁 永 平
二〇一五年十一月二十日
法官助理 吕 志 飞
书 记 员 高 谱 捷
附：适用本案的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……。
审核：符 兴 撰稿：符 兴 校对：高谱捷 印刷：李慧玲
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海南省第一中级人民法院 2015年11月20日印制
（共印25份）