河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终553号
上诉人（原审原告）申海忠，又名申钟，男，1952年5月28日出生，汉族，住河南省中牟县。
被上诉人（原审被告）中牟县教育体育局，住所地河南省中牟县青年路西段。
法定代表人王国恩，局长。
委托代理人马岚，该单位工作人员。
委托代理人曹清平，河南官渡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市教育局，住所地郑州市中原区中原西路40号。
法定代表人李陶然，局长。
委托代理人时伟平，郑州市教育局工作人员。
委托代理人肖正海，河南润之林律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑州电子信息职业技术学院，住所地河南省中�县大学路*号。
法定代表人陈卿，院长。
上诉人申海忠诉被上诉人中牟县教育体育局不履行法定职责及被上诉人郑州市教育局行政复议决定一案，不服河南省新郑市人民法院（2017）豫0184行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
河南省高级人民法院（1997）豫法行初字第2号行政判决书认定的事实：申海忠又名申钟，与陈卿同为1987年创建的河南电器化学校（系郑州电子信息职业技术学院的前身）的举办人。后因两人发生纠纷未及时解决，影响该校正常教学，1996年1月23日,原中牟县教育局（现中牟县教育体育局）召开局长办公会议并制作了《中牟县教育局局长办公会议纪要》，决定：申钟自即日起退出电器化学校举办人行列，可另行办学；电器化学校应付给申钟办学启动资金300万人民币，限于开办学校使用，并由县教育局保管和审批使用；电器化学校分别于1996年1月23日付150万元，同年10月1日前付75万元，1997年10月1日前付75万元，交教育局计财股保管；如不按时付款，该校财产由申钟接管。申钟和陈卿均在纪要上签名表示同意。次日电器化学校交付教育局计财股150万元（其中以陈卿名义储蓄存折款56万元，以申钟名义储蓄存折款934020元，其余为现金）。后申钟退出电器化学校，经批准后在新郑联合开办新郑职业技术教育中心，申钟为校长。申钟曾要求中牟县教委按会议纪要支付办学基金，该委不予批准。申钟以储蓄存折丢失为由从银行提取由中牟县教育局保管的150万元中的80.2万元。后申钟以中牟县教委拒不批准其使用办学基金为由提起诉讼。该判决宣判后，河南电器化学校不服上诉至最高人民法院。1999年9月14日，最高人民法院作出（1997）行终�第14号行政判决，认定了上述事实；认为《中牟县教育局局长办公会议纪要》对办学经费使用分配以及该经费由教育行政主管部门保管并批准使用的约定，与国家教育委员会（86）教高三字016号《关于社会力量办学的若干暂行规定》第十六条关于“社会力量举办学校的全部收入及固定资产，归学校所有”、《河南省社会力量办学管理办法》第十四条关于“学校的全部收入及固定资产归学校所有”等规定不相符合，故该协议中有关电器化学校教育经费用于校外投资另行举办学校的条款应属无效，因而申钟诉请中牟县教委全面履行协议的请求不予支持；判决撤销河南省高级人民法院（1997）豫法行初字第2号行政判决，驳回申钟的诉讼请求，中牟县教育行政主管部门对河南电器化学校的有关问题依法重新处理。
2000年6月29日，中牟县教育委员会作出牟教字（2000）57号《关于重新处理河南电器化学校问题的决定》，主要内容为1996年1月23日的《中牟县教育局局长办公会议纪要》不符合国家、省、市有关社会力量办学的有关规定，应予撤销；建议河南电器化学校陈卿和申钟的办学纠纷问题，通过法律渠道解决。申海忠不服该决定，向郑州市教育委员会提起行政复议，同年9月11日，该委作出郑教（复决）字（2000）1号行政复议决定书，决定：维持牟教字（2000）57号处理决定；驳回申海忠的复议请求。
2011年，申海忠申请中牟县教育体育局纠正将原河南电器化学校举办人登记为陈卿的错误行为，该局未答复。后申海忠以该局和河南省教育厅为被告，以郑州电子信息职业技术学院和陈卿为第三人，诉至郑州市中级人民法院。2011年11月15日，郑州市中级人民法院作出（2011）郑行初字第218号行政判决，判令中牟县教育体育局对申海�提出的关于改正在对原河南电器化学校（现郑州电子信息职业技术学院）颁发《社会力量办学许可证》对申海忠举办人身份变更的行政行为的申请作出处理决定；驳回申海忠其他诉讼请求。郑州电子信息职业技术学院不服上诉，2012年5月15日，河南省高级人民法院作出（2012）豫法行终字第00013号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2014年5月5日，中牟县教育体育局作出牟教体字（2014）105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》，确认申海忠在1996年1月23日之前是河南电器化学校举办人之一；但目前河南电器化学校已变更为郑州电子信息职业技术学院，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第54条、《中华人民共和国高等教育法》第29条规定，该局不具有变更举办人审批权限，申海忠应当依法向具有审批权的机关申请变更。申海忠未就该决定提起�议或者诉讼。郑州电子信息职业技术学院对该决定不服，于2014年月16日申请行政复议。2014年12月12日，郑州市教育局作出郑教行复[2014]2号行政复议决定书，决定维持中牟县教育体育局作出的牟教体字（2014）105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》。
2015年11月3日，原告申海忠向被告中牟县教育体育局提出履行恢复其郑州电子信息职业技术学院举办人身份的手续的申请，未得到答复。申海忠向郑州市教育局提出行政复议申请，请求：责成中牟县教育体育局纠正错误，履行申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人身份的手续，否则归还被中牟县教育体育局剥夺走的支配权5亿元，并赔偿其损失6000万元。2015年12月17日，郑州市人民政府行政复议办公室受理后转送被告郑州市教育局审理。2016年3月15日，郑州市教育局作出郑教行复[2016]2号驳回行政复�申请决定书，认为：《中牟县教育局局长办公会议纪要》已由最高人民法院终审判决处理过，并作出（1997）行终字第14号行政判决生效判决；中牟县教育委员会牟教字[2000]第57号文件已经郑州市教委复议过，并作出郑教（复决）字[2000]1号行政复议决定，之后申海忠并未提起诉讼等其他救济途径；2011年申海忠请求法院判决中牟县教育体育局履行法定职责，改正河南电器化学校颁发社会力量办学许可证对其举办人身份变更的行政行为，诉至郑州市中级人民法院，该院作出（2011）郑行初字第218号行政判决；依据该判决，中牟县教育体育局作出牟教体字[2014]105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》；郑州电子信息职业技术学院不服牟教体字[2014]105号决定，申请行政复议，2014年郑州市教育局作出郑教行复[2014]2号决定书，维持了牟教体字[2014]105号决定，之后�海忠并未提起诉讼等其他救济途径，牟教体字[2014]105号决定及郑教行复[2014]2号复议决定生效。因此，申海忠在书面材料以及听证会中，主张其据以申请本次行政复议所依据的事实《中牟县教育局局长办公会议纪要》、牟教字[2000]第57号决定、（2011）郑行初字第218号判决、牟教体字[2014]105号决定，均已经过司法或行政程序处理过，且以上四份文件均没有要求中牟县教育体育局“履行申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人身份的手续”，故申海忠申请主张中牟县教育体育局行政不作为不成立，本机关不予受理。关于申海忠认为河南省教育厅正在对其实施着侵权行为不停止，其请求河南省政府责令省教育厅停止侵权，保障其合法权益，依据河南省人民政府作出的豫政复驳[2015]1255号驳回行政复议决定书申请本次行政复议，不属于本机关复议审查范围，不予审理。关于申�忠“如果中牟县教育体育局不履行原告郑州电子信息职业技术学院举办人身份的手续，否则归还其支配权5亿元，并赔偿其损失6000万元”的请求，由于该归还和赔偿请求是基于中牟县教育体育局不履行申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人身份的手续这一行政不作为为前提和基础的，鉴于申海忠申请主张中牟县教育体育局行政不作为不成立，本机关对其该项请求也不予受理和审理。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项、第二项规定，决定驳回申海忠的复议申请。2016年3月17日，郑州市教育局将郑教行复[2016]2号驳回行政复议申请决定书送达原告申海忠。
原告申海忠不服被告郑州市教育局作出的郑教行复[2016]2号驳回行政复议申请决定书，提起行政诉讼，请求：一、依法撤销被告作出的郑教行复[2016]2号驳回行政复议申请决定书；二、判令被告依法纠正中牟县教育体育局没有履行法定职责的行为；三、判令被告承担本案的诉讼费用。
原审认为，关于被告郑州市教育局郑教行复[2016]2号驳回行政复议申请决定书合法性问题。本案中，原告向郑州市教育局提出复议申请，请求郑州市教育局责成中牟县教育体育局纠正错误，履行申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人身份的手续，否则归还被中牟县教育体育局剥夺走的支配权5亿元，并赔偿其损失6000万元。原告提出申请的目的是请求郑州市教育局责令中牟县教育体育局作出某种行政行为，实质上是想启动上级政府机关与下级政府部门之间的一种层级监督管理行为。但是这种层级监督管理关系是行政机关内部的层级监督管理关系，基于此关系而产生的行政行为是内部行政行为，是不可诉的。被告依据生效的判决书和相关证据材�，作出的郑教行复[2016]2号驳回行政复议申请决定书，认定事实清楚，适用法律正确。在程序方面，被告也按照法定要求履行了受理、审查、告知、决定、送达等程序事项。因此，原告关于撤销郑教行复[2016]2号驳回行政复议申请决定书的诉讼请求，不予支持。
关于原告申海忠请求判令被告郑州市教育局依法纠正中牟县教育体育局没有履行法定职责的行为的问题。从最高人民法院（1997）行终字第14号行政判决书，判令中牟县教育行政主管部门对河南电器化学校的有关问题依法重新处理，到河南省高级人民法院（2012）豫法行终字第00013号行政判决书和郑州市中级人民法院（2011）郑行初字第218号行政判决书，判令中牟县教育体育局对申海忠提出的关于改正在对原河南电器化学校（现郑州电子信息职业技术学院）颁发《社会力量办学许可证》对申海忠举办人身份�更的行政行为的申请作出处理决定。可以看出三级法院均是判决被告中牟县教育体育局对原告申海忠的申请作出处理决定，并未直接判令被告中牟县教育体育局应当履行恢复原告郑州电子信息职业技术学院举办人合法身份的职责。被告中牟县教育体育局依据河南省高级人民法院（2012）豫法行终字第00013号判决，作出了牟教体字[2014]105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》，目前，该行政处理决定并未被撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十五条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第八十三、八十四条的规定，生效判决的强制执行权在人民法院，原告如认为中牟县教育体育局未履行生效判决，可依照相关法律规定，向有管辖权的人民法院申请强制执行。因此，原告关于请求判令被告郑州市教育局依�纠正中牟县教育体育局没有履行法定职责的行为的诉讼请求，不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决驳回原告申海忠的诉讼请求。
上诉人申海忠不服一审判决，以“一审判决认定行政复议申请是内部监督行为错误。一审判决推给法院强制执行是错误的。一审判决认定事实错误，导致运用法律错误”为由提起上诉。请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：上诉人申海忠向被上诉人郑州市教育局提出行政复议申请，请求郑州市教育局责成中牟县教育体育局纠正错误、履行恢复其举办人身份的手续，其实质是要求上级政府机关对下级政府部门进行层级监督管理，这种行政机关内部层级监督管理关系系不可诉的内部行政�为。被上诉人中牟县教育体育局根据生效判决，已经针对上诉人的申请作出行政处理决定，上诉人并未对该行政处理决定提出异议，却仍认为被上诉人中牟县教育体育局对其申请没有依法作出处理，其对此提出的行政复议申请于法无据，被上诉人郑州市教育局据此驳回其行政复议申请并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，应不予支持。一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李岩
审判员 耿立
审判员 徐滢
二〇一八年七月二十七日
书记员 彭铎