上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沪三中行初字第220号
原告徐春桃，男，1954年4月25日出生，汉族，住上海市杨浦区。
委托代理人虞宝东，男，1958年1月5日出生，汉族，住上海市杨浦区。
委托代理人朱胜利，上海江怀律师事务所律师。
被告上海市杨浦区人民政府，住所地上海市杨浦区。
法定代表人谢坚钢，上海市杨浦区区长。
委托代理人叶平。
委托代理人孙永伟，上海精诚申衡律师事务所律师。
被告上海市人民政府，住所地上海市。
法定代表人杨雄，上海市市长。
委托代理人陈杰。
第三人上海市杨浦区住房保障和房屋管理局，住所地上海市杨浦区。
法定代表人杨本和，上海市杨浦区住房保障和房屋管理局局长。
委托代理人孙艳璐。
委托代理人应豪。
原告徐春桃不服被告上海市杨浦区人民政府(以下简称“杨浦区政府”)作出的房屋征收补偿决定及被告上海市人民政府(以下简称“市政府”)作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告杨浦区政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因上海市杨浦区住房保障和房屋管理局(以下简称“杨浦区房管局”)与本案被诉行政行为有利害关系，本院于2016年1月25日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年7月5日、2016年10月26日两次公开开庭审理了本案。原告徐春桃及其委托代理人虞宝东、朱胜利，被告杨浦区政府的委托代理人叶平、孙永伟，被告市政府的委托代理人陈杰，第三人杨浦区房管局的委托代理人孙艳璐到庭参加诉讼。期间，因原告申请对被征收房屋估价分户报告单进行鉴定，本院于2016年7月7日裁定中止本案审理，并委托上海市房地产估价师协会房地产估价专家委员会(以下简称“市房地产估价专家委员会”)对房屋征收估价分户报告进行鉴定。本院收到鉴定结果报告后，于2016年10月20日恢复审理。本案现已审理终结。
被告杨浦区政府于2015年4月22日作出杨府房征补(2015)11号房屋征收补偿决定(以下简称“被诉征补决定”)。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第十七条、第十八条、第二十一条、第二十二条、第二十六条、第二十七条和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《实施细则》)第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十一条、第三十三条、第四十一条、第四十二条、第四十四条之规定及该地块房屋征收补偿方案，杨浦区政府作出补偿决定如下：一、房屋征收部门(即第三人杨浦区房管局)以房屋产权调换的方式补偿公有房屋承租人原告徐春桃户。用于产权调换房屋地址为上海市宝山区潘沪路XXX弄XXX号XXX室、上海市宝山区潘沪路XXX弄XXX号XXX室，两套房屋市场价值共计人民币(以下币种同)1,234,277.3元。产权调换房屋价值与被征收房屋补偿金额结算差价，原告在征收部门交付房屋时支付差价款203,326.98元，上述两套房屋归原告及其共同居住人共有；二、房屋征收部门在原告户搬迁交房后的30日内向其发放全部选择外区房屋产权调换的奖励150,000元、无违法建筑奖励10,000元、搬家补助费、家电设施移装费等费用；三、公有房屋承租人原告应当在收到本房屋征收补偿决定书之日起15日内携使用人一起腾退上海市民主二村XXX号二层统楼、底层后灶间被征收房屋，并与上海市杨浦第一房屋征收服务事务所有限公司办理移交手续。原告不服，提起行政复议。被告市政府于2015年9月17日作出沪府复征字(2015)第182号行政复议决定(以下简称“被诉复议决定”)，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，维持了杨浦区政府作出的被诉征补决定。
原告徐春桃诉称：被征收房屋面积认定遗漏底层灶间面积；托底保障人口认定错误，遗漏原告；房屋征收部门未与评估机构签订评估委托合同，对评估机构的选定、资质、评估均价及评估单价均有异议，对以原告户对评估单价无异议为由而终止房屋征收估价鉴定有异议，认为系房屋征收部门单方面编造，要求对被征收房屋价格重新鉴定；原告收到过两次审理调解会通知，原告妻子出席了审理调解会，但对方未出席，审理调解笔录作假，作出被诉征补决定程序违法；虽然有过协商，但协商记录的时间、内容与实际不符，有些协商的内容没有记录完整，协商记录签名作假；未看到房屋征收决定的原件，征收决定没有五部委批复，“两次征询”、社会稳定风险评估等走过场，未经公示、备案，房屋征收决定违法。被诉复议决定未审查被诉征补决定合法性，亦未对被诉征补决定的错误予以纠正。故请求法院判决撤销被告杨浦区政府所作的被诉征补决定及被告市政府所作的被诉复议决定，并要求对被诉征补决定所依据的杨浦区政府所作的杨府房征〔2012〕2号房屋征收决定进行附带性审查。
被告杨浦区政府辩称：原告承租的底层灶间并非独立的居住部位，对其补偿体现在套型面积补偿中；评估机构的选定、评估资质均合法有效，因原告户对评估单价无异议，但拒绝在《要求鉴定意见征询单》上选择和签字，故房屋征收部门致函市房地产估价专家委员会终止鉴定；两次审理调解会原告均未出席，第二次审理调解会，原告妻子虽然到场，但原告妻子并非被征收房屋承租人，亦未出示承租人出具的委托书，并以质疑工作人员身份为由闹场；杨浦区政府组织的两次审理调解会因承租人未出席而致调解不成，遂作出被诉征补决定，程序合法；第三人提供的协商记录上的签名经核实确实存在非工作人员本人签署的情况，但房屋征收部门与原告户多次协商的事实是客观存在的；房屋征收决定系独立的行政行为，原告对房屋征收决定的异议，并非本案被诉征补决定的审查范围。被诉征补决定认定事实清楚、程序合法、内容适当、适用法律、法规正确，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人杨浦区房管局述称：同意被告杨浦区政府的答辩意见，请求判决驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2012年6月27日，被告杨浦区政府作出杨府房征〔2012〕2号房屋征收决定，并将征收决定及补偿方案在征收范围内进行了公告。该地块属于旧城区改建项目，截至同年9月28日，签约户数已达到规定的协议生效的签约比例。
上海市杨浦区民主二村XXX号二层统楼、底层后灶间房屋(以下简称“被征收房屋”)在上述征收范围内，原告徐春桃系该公有居住房屋承租人，房屋类型为旧里，公房凭证记载的二层统楼使用面积为23.30平方米，换算成建筑面积为35.89平方米。征收决定公告之日，该户常住人口为四人，即原告及其妻虞凤英、女徐敏、母陆品芳。原告之外孙女赵喻茗于2012年10月报出生在被征收房屋内。原告曾于1993年8月由上海建联橡胶制品厂增配上海市控江路XXX弄XXX号XXX室公有居住房屋。经上海市杨浦区住房保障中心核查认定，该户居住困难对象共四人，分别为虞凤英、徐敏、陆品芳、赵喻茗。
2012年7月，经被征收人投票确定上海申杨房地产土地估价有限公司为该征收地块估价机构并公告。以征收决定作出之日为评估时点，经评估，被征收房屋房地产市场评估单价为19,043元/平方米(该地块评估均价为18,791元/平方米)。房屋征收部门于2012年8月16日向原告户送达分户评估报告。原告未在规定的期限内申请复估、鉴定，房屋征收部门向市房地产估价专家委员会申请鉴定。2013年1月23日，市房地产估价专家委员会因杨浦区房管局书面告知该户明确表示对评估单价无异议，不需要鉴定为由，经研究决定终止对原告户房屋征收补偿估价分户报告的鉴定。第三人杨浦区房管局根据《实施细则》和该地块房屋征收补偿方案的规定，核定：被征收房屋评估价格为546,762.62元、价格补贴为202,322.7元，套型面积补贴为281,865元。原告户补偿金额为1,030,950.32元。该地块居住困难户的保障补贴折算单价为11,150元/平方米。因该户补偿金额经折算后人均建筑面积大于22平方米，故该户不再增加保障补贴。按补偿方案，若原告户全部选择外区房屋产权调换的奖励为150,000元、无违法建筑奖励10,000元，搬家补助费、家电设施移装费等费用，按实结算。用于产权调换房屋地址为：上海市宝山区潘沪路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积90.65平方米，评估单价为7,609元/平方米；上海市宝山区潘沪路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积69.41平方米，评估单价为7,845元/平方米；上述两套房屋市场价值共计1,234,277.3元。
又查，第三人经多次与原告户协商，并提供以货币补偿方式及房屋产权调换方式供其选择，但因双方未能在征收补偿方案确定的签约期内达成补偿协议，第三人遂于2015年3月10日报请杨浦区政府作出征补决定。杨浦区政府受理后，通知原告及第三人于同月17日、21日召开审理调解会，因原告均未出席而致调解未成。杨浦区政府经审查核实了相关证据材料，认定第三人提出的以房屋产权调换方式安置原告户的具体安置方案合法、适当。经审批延长，杨浦区政府遂于2015年4月22日作出被诉征补决定，于同年5月4日送达原告、第三人并依法公示。
原告收悉后不服，于2015年6月30日向市政府提出行政复议申请。市政府于同年7月6日受理，并当日向杨浦区政府作出《行政复议答复通知书》。杨浦区政府收到后向市政府提交了《行政复议答复书》等材料。同年9月1日，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长30日作出行政复议决定，并向原告、被告杨浦区政府作出延长行政复议审理期限通知书。市政府经审理，于2015年9月17日作出被诉复议决定，并于同月19日寄送原告。原告仍不服，诉讼来院。
再查，原告诉讼中提供的录音、录像系2015年3月21日原告妻子虞凤英携案外人陈某前往杨浦区房管局参加第二次审理调解会时录制。录音反映：因虞凤英当场录音、录像，房管局工作人员与其发生争执并要求其提供委托书。庭审中，原告认为，其妻子当天系受其委托前往并提供了委托书，因其要求对方出示工作证件而被拒绝参加审理调解会。而被告杨浦区政府对录音、录像的真实性无异议，但认为，原告提供的录音记录中标注的工作人员接过委托书与录音内容及客观事实不符，虞凤英并非被征收房屋承租人，事发当天其亦未提供原告出具的委托书，当天系因原告未出席审理调解会、原告妻子闹场而致调解不成。
在本案审理过程中，因原告申请对被征收房屋估价分户报告单进行鉴定，经本院准许，委托市房地产估价专家委员会进行鉴定。市房地产估价专家委员会组织专家鉴定组于2016年9月8日到被征收房屋进行了实地查勘，并于同月14日作出对徐春桃户房屋征收评估分户报告的鉴定结果，认定估价机构资质和估价师执业资格在注册有效期内，估价报告基本规范，评估价格略低，但在合理区间范围内。本院就该鉴定结果征询了市房地产估价专家委员会，该会回函表示，被征收房屋的鉴定价格为19,840元/平方米，评估价格19,043元/平方米与鉴定结果的偏离度为-4.02%，在±5%以内，属于合理区间范围内。本院又征询了双方当事人的意见，被告区政府表示愿意将原评估单价调整为20,043元/平方米，并另行支付调整后增加的房屋补偿费28,712元。原告则对鉴定结果报告提出异议，认为鉴定依据的房屋征收决定缺少公告、鉴定程序不透明、缺少鉴定部门及鉴定人的资质认证及签名等。
以上事实由被告杨浦区政府提交的《关于对民主二村XXX号徐春桃户作出房屋征收补偿决定的报告》及送达回证、杨浦区房管局法定代表人身份证明书、组织机构代码证、授权征收协议书，上海市杨浦第一房屋征收服务事务所有限公司企业法人营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书、两次调查、调解审理通知及送达回证、谈话记录，被诉征补决定书、送达回证及公示证明，杨府房征〔2012〕2号房屋征收决定、房屋征收补偿方案及公告、征收公房协议、上海市租用居住公房凭证、住房调配单及公房凭证，被征收户户籍资料、户口簿、身份证及户籍资料摘录单、杨浦区152街坊C块基地投票情况记录、国有土地上房屋征收评估项目确定的估价机构公告、房地产估价机构资质证书、估价机构营业执照、居住房屋评估均价的说明函、居住房屋征收评估分户报告单及送达回执、专家鉴定委托书、关于终止居住房屋征收估价鉴定的通知、居住困难户认定结果公告及公示表、居住困难户核查结果单、安置房屋房地产权证、房屋产权状况及产权人信息、征收地块产权调换房屋分套估价报告单及送达回证、协商记录十余份、民主二村XXX号徐春桃户案件审理情况说明、居委会公章的情况说明、关于民主二村XXX号徐春桃《协商笔录》的情况说明、居住困难户人口认定的情况说明、关于杨浦区152街坊C块基地增补房源的备案证明等；被告市政府提交的行政复议申请书及信封、答复通知书、行政复议答复书、延长行政复议审理期限通知书、被诉复议决定及相关邮寄凭证等；原告提供的2015年3月21日录音、录像；以及市房屋估价专家委员会的鉴定结果报告、说明函等证据予以证明，并结合当事人在庭审中的一致陈述，本院予以确认。
本院认为：根据《征补条例》第二十六条第一款及《实施细则》第四十二条第一款的有关规定，被告杨浦区政府具有作出被诉征补决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告市政府依法具有对公民、法人或者其他组织以其下级地方人民政府为被申请人的行政复议申请进行审查处理的行政职责。
杨浦区政府根据上海市租用居住公房凭证上居住部位二层统楼的居住面积及房屋类型，将居住面积乘以相应的面积换算系数认定被征收房屋建筑面积，符合相关规定。被征收房屋内的底层后灶间虽在租赁凭证上有记载面积，但其不属于居住部位，原告认为应当将灶间面积认定为被征收房屋面积，于法无据。因原告曾增配过公有居住房屋，故未将其认定为居住困难对象，并无不当。至于评估价格问题，原告户之前未对评估报告申请复估、鉴定。在本案审理中，因原告与房屋征收部门对在协商过程中，原告户是否对评估价格有异议一节事实存在争议，为保障被征收房屋承租人原告户的合法权益，本院依法委托市房地产估价专家委员会对被征收房屋的居住房屋征收估价分户报告进行鉴定。该鉴定结果报告系由具有资质的鉴定部门作出，鉴定程序亦未违反相关规定，本院依法予以确认。依据鉴定结果报告及说明函，被征收房屋评估价格虽略低，但在合理区间范围内，故被诉征补决定对于原告户房屋补偿金额的认定符合规定。经本院征询，被告杨浦区政府自愿依据鉴定价格适当调整原评估价格，并另行支付调整后增加的房屋补偿费，有利于原告户的安置补偿权益，与法不悖，本院予以准许。被告杨浦区政府依据《实施细则》以及征收补偿方案的规定，对原告户以结算差价的房屋产权调换方式予以补偿安置，并支付原告户其他应得补贴等费用，该被诉征补决定认定事实基本清楚，适用法律规范正确，认定用于产权调换的房屋等补偿内容并无不当。
本案中，第三人杨浦区房管局因与原告未达成补偿协议，报请杨浦区政府作出征补决定。杨浦区政府受理后，核实了相关材料，经召开审理调解会等程序后，在经延长的法定期限内作出被诉征补决定。对于审理调解程序争议，原告主张其妻子虞凤英出席了第一次审理调解会，因对方未出席而致调解不成，但原告并未提供相关证据予以佐证，本院难以采信。至于第二次审理调解会，原告提供的录音、录像虽能证明虞凤英当日前往审理调解会现场，但无法证明虞凤英系受公房承租人委托参加审理调解会。根据录音及原告整理的录音记录反映，其在录音记录中标注的“工作人员接过委托书”处，在录音中没有相应内容可以印证。相反在此之后，录音中反映虞凤英曾说过：“还委托书呢，又不是法院里！”以及同行人陈某称“我有专门委托书的”之后，她回答：“这是法院讲的，他们杨房会有吗？他们事先没有通知我，他们讲委托书要提前三天告诉我呀，他们事先在干什么？”因此，相关录音可以证明，第二次审理调解会当天，虞凤英并未携带原告出具的委托书，其在录音记录中标注的提交委托书的内容，与事实不符。根据《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》第三条第(三)项规定，被征收人、公有房屋承租人经两次通知不出席审理调解，或者经审理调解达不成协议的，区(县)人民政府应当于房屋征收部门报请之日起30日内作出补偿决定……。据此，因原告作为被征收房屋承租人均未出席两次审理调解会，亦未委托其他人员出席，被告杨浦区政府遂作出被诉征补决定，并未违反相关程序规定。
至于原告对协商记录中相关工作人员的签名及协商时间、内容等记录提出异议，第三人承认部分协商记录的签名存在非工作人员本人签署以及协商记录内容不准确等问题。对此，本院认为，对上述协商记录不规范的做法，房屋征收部门应引以为戒，并在今后的工作中避免出现类似情况。但鉴于被告杨浦区政府提供的上述证据系由第三人制作且用以证明在报请作出征补决定前，第三人曾多次与原告户进行协商未成的事实，原告对此不持异议，故本院对协商不成的事实予以确认。
被告市政府在受理原告的行政复议申请后，经审查于法定期限内作出维持被诉征补决定的行政复议决定并依法向原告送达，其行政复议程序符合法律规定、适用法律正确。
综上，原告要求撤销被诉征补决定及被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。至于原告要求就被诉征补决定所依据的杨府房征〔2012〕2号房屋征收决定进行附带性审查的诉讼请求，因房屋征收决定系独立的行政行为，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所指的规范性文件，故原告的上述诉讼请求不符合相关法律规定的附带性审查的条件，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告徐春桃的诉讼请求；
二、被告上海市杨浦区人民政府应于原告徐春桃户向第三人上海市杨浦区住房保障和房屋管理局支付安置房屋差价款人民币203,326.98元同时，向原告徐春桃户支付调整后的房屋补偿款差额人民币28,712元。
案件受理费人民币50元，由原告徐春桃负担。
鉴定费人民币1，600元，由被告上海市杨浦区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。
审 判 长 冯志勤
审 判 员 朱晓婕
人民陪审员 赵琴芳
二〇一六年十一月七日
书 记 员 林博宸
审 判 长 冯志勤
审 判 员 朱晓婕
人民陪审员 赵琴芳
二〇一六年十一月七日
书 记 员 林博宸
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。