太原市万柏林区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋0109行初42号
原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司，住所地运城市盐湖区河东东街凤凰小区综合楼二层。
法定代表人卫长义，职务董事长。
委托代理人刘原华，山西恒一律师事务所律师。
委托代理人姚红明，男，该公司职工，住太原市。
被告太原市城乡管理行政执法局，住所地太原市晋祠路一段49号。
法定代表人王建堂，职务局长。
委托代理人丰有彪，男，该单位工作人员，住该单位宿舍。
委托代理人帅贝贝，男，该单位工作人员，住该单位宿舍。
被告太原市人民政府，住所地太原市新建路69号。
法定代表人耿彦波，市长。
委托代理人王义龙，男，市政府法制办工作人员，住本单位宿舍。
原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司不服被告太原市城乡管理行政执法局城乡建设行政处罚、太原市人民政府行政复议一案，于2016年1月11日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于2016年1月25日向被告太原市城乡管理行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年1月21日向被告太原市人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案。原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司的委托代理人刘原华、姚红明，被告太原市城乡管理行政执法局的委托代理人丰有彪、帅贝贝，被告太原市人民政府的委托代理人王义龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月15日作出并城乡执罚字（2013）第359-1-1号《行政处罚决定书》，认为原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司于2013年7月10日在西矿街西段建设建安佳园工程，该工程未领取《建筑工程施工许可证》其中主体（第1层至30层）施工，该行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，根据《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，决定对原告作出以下行政处罚：1、责令立即停止建设；2、处肆拾伍万陆仟元罚款。
被告太原市人民政府于2015年12月17日作出并政行复决字[2015]115号《行政复议决定书》，认为申请人中房集团山西天泰房地产开发有限公司在西矿街西段建设建安佳园工程其中主体（第1层至30层）在未办理《建筑工程施工许可证》的情况下进行施工，其行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，被申请人太原市城乡管理行政执法局依据《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定所作并城乡执罚字（2013）第359-1-1号号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持被申请人作出的并城乡执罚字（2013）第359-1-1号《行政处罚决定书》。
原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司诉称，一、被告太原市城乡管理行政执法局作出的《行政处罚决定书》违反政府命令。原告建设的建安佳园项目属于西山煤电（集团）有限责任公司棚户区改造（危旧房）建设项目，属于太原市保障性住房建设项目。自开工以来，为早日完成项目改造及回迁安置任务，太原市人民政府多次召开专题会议推进项目建设，并在政策上给予大力支持，要求国土局、规划局等相关部门特事特办，积极推进项目建设。太原市人民政府办公厅会议纪要[2012]第34期明确：“2012年6月底前西山煤电原有的棚户区改造项目要全部开工，新确定的棚户区项目2012年年底前全面开工。同时为确保安全和文明施工，市政府原则上不罚款、不停工。今后，凡是行政执法需要进入司法程序的，要先协调处理并按程序报批。”2013年2月27日，西山煤电集团向市政府递交《关于西山煤电南北寒地区保障性住房建设及旧城改造项目相关事宜的请示》，耿市长批示“免于处罚，规划、房管、国土等相关部门抓紧办理。”2015年4月24日，西山煤电集团再次向市政府提交《关于西山煤电棚户区改造（危旧房）建设项目继续开工建设并免于处罚的紧急请示》，请求市政府同意项目继续开工建设并免于罚款处罚。市政府批示“请城管委、规划局落实市政府有关批示。”但是，被告太原市城乡管理行政执法局却置市政府的行政命令于不顾。二、被告太原市城乡管理行政执法局据以作出行政处罚的依据不足。原告建设的建安佳园项目属于西山煤电集团棚户区改造（危旧房）建设项目，属于太原市保障性住房建设项目，市政府要求加快建设，早日完成回迁任务。但是，因政府部门服务滞后，导致项目各项土地、规划审批手续迟迟无法办理，而土地、规划审批手续是办理施工许可证的前提条件。为此，市政特批该项目不罚款、不停工。因此，不是原告主观上未办理施工许可证，而是政府原因导致。二被告未全面审查实际情况。综上，被告太原市城乡管理行政执法局作出行政处罚事实依据不足且违反政府命令。因此，诉至法院，请求依法撤销太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第359-1-1号号《行政处罚决定书》；撤销太原市人民政府作出的并政行复决字[2015]115号《行政复议决定书》；诉讼费由二被告承担。原告提供的证据有：1、西山煤电集团公司旧区改造开发合同书，证明原告的义务内容，办理各项手续较为复杂，办理时间长；2、西山煤电集团有限责任公司西山煤电字（2013）107号《关于西山煤电集团公司南北寒地区保障性住房建设及旧城改造项目相关情况的请示》、西山煤电字（2013）368号《关于西山煤电集团公司南北寒地区保障性住房建设及旧城改造项目相关事宜的请示》、西山煤电字（2015）223号《关于西山煤电棚户区改造（危旧房）建设项目继续开工建设并免于处罚的紧急请示》，证明该项目是经过政府批示的，被告对原告进行处罚，违反政府命令。该项目涉及到旧城改造，办理手续复杂，是政府工作滞后造成的，不是原告主观原因造成的，从而证明被告处罚依据不足。
被告太原市城乡管理行政执法局辩称，关于原告在起诉状中所称“其依据相关文件，原则上不罚款，可以边施工边办手续，不应受我局行政处罚，被告违反政府命令”的问题，原告所持文件并非我局的执法依据，属非法律文件。我局作出的行政处罚严格依据国家相关法律、法规，依据正确、处罚适当。所以，原告要求撤销并城乡执罚字（2013）第359-1-1号号行政行为的理由不能成立。我局作出的并城乡执罚字（2013）第359-1-1号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，请法庭予以维持。
被告太原市城乡管理行政执法局向本院提交了以下证据、依据：1、立案登记表；2、行政执法检查登记表；3、现场照片；4、现场勘察笔录；5、调查询问笔录；以上证据证明我局作出的行政处罚依据的事实清楚、证据确凿。6、企业法人营业执照；7、委托书；以上证据证明原告作为行政处罚的相对人主体适格。8、行政处罚事先告知书及送达回证；9、行政处罚决定书及送达回证。以上证据证明我局作出的行政处罚程序合法。法律依据为：《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条。
被告太原市人民政府辩称，原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司因不服太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第359-1-1号行政处罚决定，于2015年10月27日提出行政复议申请，我方于2015年11月2日受理，按照规定于2015年11月2日向太原市城乡管理行政执法局发出《行政复议案件答复通知书》，太原市城乡管理行政执法局于2015年11月6日提交《行政复议答复书》。我方经书面审查并调查了解后，认为太原市城乡管理行政执法局作出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出了维持的行政复议决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告太原市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议案件立案审批表；2、行政复议答复通知书；3、行政复议决定及送达回证。证明行政复议程序合法。
经庭审质证，原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司对被告太原市城乡管理行政执法局的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对被告太原市人民政府的证据的真实性、合法性、关联性亦无异议。
被告太原市城乡管理行政执法局对原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司的证据的真实性无异议，但认为与其作出的行政处罚不具有关联性。对被告太原市人民政府的证据无异议。
被告太原市人民政府对原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司提供的证据的真实性没有异议，但认为与其作出的行政复议决定不具有关联性。对被告太原市城乡管理行政执法局的证据均无异议。
本院对证据作如下确认：被告太原市城乡管理行政执法局、被告太原市人民政府所举证据与本案审查的具体行为政行为具有法律上的关联性，能够反映被告作出行政行为时的相关情况，本院予以采纳；原告所举的证据与本案审查的具体行为政行为没有法律上的关联性，本院不予采纳。
经审理查明，2013年7月10日，被告太原市城乡管理行政执法局第五执法大队在巡查中发现，原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司在西矿街西段建设西山煤电保障房建安佳园项目主体工程未领取《建筑工程施工许可证》。被告太原市城乡管理行政执法局于2013年7月23日立案，经调查，于2013年8月12日作出《行政处罚事先告知书》，并于2013年8月16日送达。原告未在《行政处罚事先告知书》规定的时间内进行陈述、申辩和提出听证。被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月15日作出并城乡执罚字（2013）第359-1-1号《行政处罚决定书》，对原告作出以下处罚：1、责令立即停止建设；2、处肆拾伍万陆仟元罚款。被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月16日将《行政处罚决定书》送达原告。原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司对该决定不服，于2015年10月27日向被告太原市人民政府申请行政复议，太原市人民政府受理复议申请后，向被告太原市城乡管理行政执法局发出《行政复议案件答复通知书》，于2015年12月17日作出并政行复决字[2015]115号《行政复议决定书》，维持太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第359-1-1号号《行政处罚决定书》，并于2015年12月25日向原告送达。原告于2016年1月11日向本院提起诉讼。
本院认为，2003年7月，太原市人民政府办公厅并政办发[2003]124号《关于印发太原市城市管理行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，批准设置太原市城市管理行政执法局（简称市执法局），是市人民政府集中行使行政处罚权的直属行政机构。2009年12月，中共太原市委并办发[2009]65号《关于印发太原市城乡管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，同意设置太原市城乡管理委员会（太原市城乡管理行政执法局），将原太原市城市管理行政执法局的城市管理行政执法职责划入市城乡管理委员会。主要职责包括：负责城乡管理行政执法工作。负责全市市政公用、建筑、人防、园林绿化等工程建设和市容环境卫生、市政公用设施占用等的行政执法工作。被告太原市城乡管理行政执法局具有行政执法主体资格。
《中华人民共和国建筑法》第七条规定，“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证”。第六十四条规定，“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款”。《建设工程质量管理条例》第五十七条规定，“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款1%以上2%以下的罚款”。原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司在西矿街西段建设建安佳园工程，该工程未领取《建筑工程施工许可证》其中主体（第1层至30层）施工，违反了《中华人民共和国建筑法》的规定，被告有权对其进行处罚。被告太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第359-1-1号号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、符合法律规定。原告要求撤销该《处罚决定书》的理由不成立，不予支持。被告太原市人民政府在受理原告的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》规定的期限和程序，依法通知被告太原市城乡管理行政执法局进行答复，经书面审查并调查了解后，根据查明的事实在法定期限内作出并政行复决字[2015]115号《行政复议决定书》的行为符合法律规定。原告要求撤销该《行政复议决定书》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中房集团山西天泰房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。
审 判 长 刘继红
助理审判员 曹 琰
人民陪审员 冯兰英
二〇一六年五月十日
书 记 员 张舒亚