吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉08行终29号
上诉人（原审原告）王忠仁，男，1963年2月28日出生，蒙古族，个体，现住镇赉县。
委托代理人姜红月，北京大成（长春）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）镇赉县住房和城乡建设局。
法定代表人刘文林，局长。
委托代理人王臣和，镇赉县住房和城乡建设局规划处书记。
委托代理人高军，吉林高军律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）镇赉县人民政府。
法定代表人赵楠，县长。
委托代理人候国旭，镇赉县人民政府法制办负责人。
上诉人王忠仁因规划行政处罚一案，不服吉林省镇赉县人民法院（2017）吉0821行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王忠仁及其委托代理人姜红月，镇赉县住房和城乡建设局（以下简称镇赉县住建局）委托代理人王臣和、高军，被上诉人镇赉县人民政府委托代理人侯国旭均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，被告镇赉县住建局于2017年8月17日针对原告王忠仁作出镇住建罚字[2017]第036号处罚决定，认定原告王忠仁在南岗子村北侧，未经城乡规划部门批准擅自建设房屋、禽舍、简易棚的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限期5日内自行拆除违法建筑。原告王忠仁不服，向镇赉县人民政府申请复议。镇赉县人民政府于2017年10月12日作出镇府行复决字[2017]16号复议决定。维持了镇赉县住建局的处罚决定。原告王忠仁不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销镇赉县住建局作出的镇住建罚字[2017]第036号行政处罚决定和镇赉县人民政府作出的镇府行复决字[2017]16号复议决定。
原审法院认为，违法、违章建筑的定义是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。原告王忠仁所建房屋、禽舍、简易棚等建筑位于镇赉县城市规划区范围内，未取得建设工程规划许可证。镇赉县住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，认定其为违法建筑正确，所作处罚程序合法，适用法律正确。镇赉县人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出维持决定正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，原审法院判决：驳回原告王忠仁的诉讼请求。
上诉人王忠仁不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：（一）被上诉人镇赉县住建局作出的镇住建罚字（2017）第036号《行政处罚决定书》超越了职权范围，依法应当予以撤销。1、《行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……。依据上述法律规定，对未取得建设工程规划许可证而进行建设的行为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有行政处罚权，被上诉人镇赉县住房和城乡建设局无权对上诉人进行行政处罚。2、《行政处罚法》第七十条规定，行政行为有超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。被上诉人镇赉县住房和城乡建设局超越职权作出的镇住建罚字（2017）第036号《行政处罚决定书》，依法应当予以撤销，被上诉人镇赉县人民政府依据该《行政处罚决定书》作出的镇府行复决字（2017）16号《行政复议决定书》也应当一并撤销。（二）被上诉人镇赉县住房和城乡建设局作出的镇住建罚字（2017）第036号《行政处罚决定书》，处罚的当事人主体错误，应当予以撤销。被上诉人镇赉县住房和城乡建设局责令拆除的房屋、禽舍、简易棚并非上诉人个人所有。房屋为包天广所有，依法持有《私有房屋所有权证》（吉房权镇私字第990029号）；禽舍、简易棚系镇赉县忠仁家禽养殖农民专业合作社所有，持有《农民专业合作社法人营业执照》，上诉人王忠仁系法定代表人。镇住建罚字（2017）第036号《行政处罚决定书》中载明的当事人为王忠仁，属处罚对象错误，应当予以撤销。（三）被上诉人镇赉县住房和城乡建设局作出的镇住建罚字（2017）第036号《行政处罚决定书》，认定上诉人在南岗子村建设的房屋、禽舍、简易棚为违法建筑属适用法律错误。1、被上诉人镇赉县住房和城乡建设局责令拆除的房屋登记在包天广的名下，持有《私有房屋所有权证》（吉房权镇私字第990029号），其所有权依法受法律保护。《物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产的证明。现被上诉人镇赉县住房和城乡建设局适用《城乡规划法》，以“未取得建设规划许可证”为由，认定包天广所有的房屋为违法建筑并责令拆除，属适用法律错误。2、2007年，上诉人与镇赉镇南岗子村联合经营办养殖场是经镇赉县镇赉镇人民政府批准的，适用的是南岗村集体所有的盐碱地。禽舍和简易棚是否为违法建筑，不能以是否取得“建设规划许可证”来认定。依据《设施农用地管理政策》，养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地，均属于设施农用地，即直接用于或者服务于农业生产的用途，其性质不同于非农业建设项目用地。因此，上诉人所建禽舍和简易棚的土地应按农用地管理，无须办理建设用地规划许可证。综上，请二审法院撤销一审判决，撤销镇赉县住房和城乡建设局作出的镇住建罚字（2017）第036号《行政处罚决定书》、镇赉县人民政府作出的镇府行复决字（2017）16号《行政复议决定书》。
被上诉人镇赉县住房和城乡建设局答辩称：（一）我单位作出的处罚没有超越法律规定的权限。《城乡规划法》规定，处罚的主体是规划主管部门，我县的规划处是建设局下设的一个单位，没有单独的行政处罚权力，所以以建设局的名义作出行政处罚完全符合法律规定。（二）我单位作出处罚的主体是正确的，虽然上诉人持有包天广的房照，但是该房屋的实际使用人是王忠仁，虽然他注册了农村合作社，但注册的时间是2013年，而房屋以及相关设施形成时间均在2013年之前，那么他的建设行为就是王忠仁的个人行为，也不是合作社的行为。（三）上诉人虽然持有包天广的房照，但是房照的建筑面积160平方米，而实际建筑面积为1540多平方米，包括所建的禽舍以及其他建筑，已经改变了原来房屋的原貌，那么改建行为也是属于《城乡规划法》当中规定的建设行为，也必须办理规划许可手续，才能进行建设，否则属于违法行为。上诉人虽然持有与村上的合同，但是该合同的第六条第一项中明确规定，不符合省市县城市发展规划时，乙方无偿让出土地。目前虽然有合同，但没有设施农用地审批手续，即便有农用设施地的审批手续，由于他建设的区域属于城市规划区范围之内，那么根据特别法优于普通法的原则，也必须办理规划许可手续。（四）《城乡规划法》虽然是2008年开始实施的，但是《城市规划法》在1989年就已经实施。1989年的《城市规划法》对城市近郊以及城市规划区也作出了明确规定，而上诉人所建区域在其建设之前就已经纳入城市规划区范围内，而且上诉人的这种建筑行为，是一直在持续状态。根据法公委关于持续违法行为以及行政处罚法关于持续违法行为处罚的时间点均是行为终了之日，那么我局依据现行的法律规定，对现在存在的持续违法行为进行处罚是有法律依据的，因此一审法院判决正确，希望二审法院予以维持。
被上诉人镇赉县人民政府答辩称：（一）上诉人的违法事实清楚，证据确凿。经镇赉县住房和城乡建设局提供的相关证据材料，上诉人王忠仁于2007年在南岗子村未经城乡规划主管部门批准，擅自建设的房屋真实存在。（二）答辩人作出的行政复议决定书程序合法，依据正确。答辩人经书面审理认为：镇赉县住房和城乡建设局于2017年8月17日向王忠仁作出的镇住建罚字[2017]第036号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项，答辩人于2017年10月12日作出维持被告住房和城乡建设局作出的镇住建罚字[2017]第036号行政处罚决定。根据镇赉县住房和城乡建设局提供的相关证据材料和所依据的相关法律法规，答辩人作出了镇府行复决字[2017]16号行政复议决定书，请求二审法院依法驳回上诉人诉讼请求，以维持答辩人的行政复议决定。
本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。
本院认为,关于镇赉县住建局在处罚决定中认定上诉人未经批准擅自建设房屋、禽舍、简易棚厦事实是否清楚的问题。首先，该决定未认定建筑的具体面积，属于处罚决定内容不明确。其次，上诉人主张160平方米的房屋是其购买包天广的，且提供了房屋所有权证，并称其购买后只是在房顶加瓦，未增加面积。上诉人该主张是否属实，如属实，是否属于未经批准擅自建设的情形，是否属于尚可采取改正措施的情形，被上诉人镇赉县住建局未予查清，且上诉人关于所建禽舍、简易棚厦占地属于设施农用地，已得到镇政府批准，无须办理规划手续的主张是否属实，被上诉人镇赉县住建局亦未提供证据证明。综上，镇赉县住建局作出的处罚决定证据不足，应予撤销，镇赉县人民政府作出的复议决定也应一并撤销。上诉人关于撤销镇赉县住建局作出的处罚决定的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销镇赉县人民法院（2017）吉0821行初16号行政判决；
二、撤销镇赉县住房和城乡建设局作出的镇住建罚字[2017]036号行政处罚决定和镇赉县人民政府作出的镇府行复决字[2017]16号行政复议决定。
一、二审案件受理费共计100.00元，由被上诉人镇赉县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一八年三月二十三日
书 记 员 李佳锐