山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1228号
上诉人（原审原告）路云星等二十五人（上诉人名单及基本身份情况附后）。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人路云星，男，1950年7月3日出生，汉族，城镇居民，住聊城市文锦园小区。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人路以强，男，1975年11月9日出生，汉族，城镇居民，住聊城市新纺苑小区。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人路普金，男，1961年2月5日出生，汉族，城镇居民，住聊城市安全局家属院。
被上诉人（原审被告）聊城市人民政府，住所地聊城市东昌西路。
法定代表人宋军继，市长。
委托代理人甄天伦，山东万航（阳谷）律师事务所律师。
委托代理人张士征，聊城市国土资源局工作人员。
上诉人路云星等二十五人因诉被上诉人聊城市人民政府（以下简称聊城市政府）政府信息公开一案，不服聊城市中级人民法院于2016年5月3日作出的（2016）鲁15行初3号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达了案件受理通知书、应诉通知书、告知书和诉讼要素表，双方当事人均未提交新证据，本院对本案进行了书面审理。现已审理终结。
原审原告路云星等二十五人向原审法院起诉称，路云星等二十五人向聊城市政府申请公开信息，聊城市政府在法定期限内未作出答复，聊城市中级人民法院判决聊城市政府限期对路云星等二十五人申请公开的信息作出答复。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地登记办法》均规定土地登记申请由县级以上人民政府登记造册并核发土地权利证书，聊城市政府系路云星等二十五人申请信息公开的义务主体，要求路云星等二十五人向聊城市国土资源局申请公开无依据，故诉至法院请求撤销聊城市政府作出的政府信息公开答复并公开路云星等二十五人所申请信息。
原审法院经审理查明，2015年8月8日，路云星等二十五人以邮寄方式向聊城市政府递交政府信息公开申请书，申请公开“申请人房屋所处的集体土地建设用地使用权范围内是否给其他单位依法核发国有土地使用权证等土地造册、核发证书”。聊城市政府在法定期限内未作出答复，路云星等二十五人诉至聊城市中级人民法院，聊城市中级人民法院于2015年11月24日作出（2015）聊行初字第294号行政判决，判决聊城市人民政府自判决生效之日起15个工作日内对路云星等二十五人向聊城市人民政府申请公开的信息作出答复。该判决于2015年11月30日送达各方当事人，各方当事人均未提起上诉，该判决已经发生法律效力。聊城市人民政府于2015年12月17日，对路云星等二十五人作出《政府信息公开答复书》，主要内容如下：你申请公开的“原告房屋所处的集体土地建设用地使用权范围内是否给其他单位依法核发国有土地使用权证等土地造册、核发证书”的政府信息属于聊城市国土资源局依法制作并保存的政府信息，依法应当向聊城市国土资源局申请公开。路云星等二十五人不服，诉至聊城市中级人民法院。
原审法院认为，根据《土地登记办法》第三条第一款、第十四条、第二十条的规定，申请土地登记应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出，国土资源行政主管部门对受理的土地申请进行审查，报经同级人民政府批准后办理登记手续，土地登记形成的文件材料由国土资源行政部门负责管理。《土地登记资料公开查询办法》第四条规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责土地登记资料的公开查询工作。本案中，路云星等二十五人房屋所处的集体土地建设用地使用权范围内是否给其他单位核发证书，由国土资源行政主管部门即聊城市国土资源局负责审查并保存相关资料，公开相关信息的义务主体为聊城市国土资源局。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。路云星等二十五人申请公开的信息属于聊城市国土资源局制作保存的信息，聊城市人民政府告知路云星等二十五人去聊城市国土资源局申请公开符合法律相关规定。
综上，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回路云星等二十五人的诉讼请求。案件受理费50元，由路云星等二十五人负担。
上诉人路云星等二十五人不服提起上诉，请求山东省高级人民法院在依法开庭庭审的前提下，判决撤销聊城市中级人民法院作出的（）鲁15行初3号行政判决，依法改判，支持其在原审中的诉讼请求，案件受理费等全部由聊城市政府承担。理由如下：1、原审判决在事实认定上对土地登记公开查询与土地登记造册信息公开予以混淆。上诉人向被上诉人提起的是关于土地登记造册、登记的政府信息公开，并非公开查询。2、被上诉人具有对登记造册、核发土地证书的法定批准职权，对此其一定制作保存相应批准材料,原审法院认为上诉人申请公开的信息属于聊城市国土资源局制作保存的信息，严重与事实不符。3、原审法院适用法律、法规依据严重错误、违法。《土地登记资料公开查询办法》，系2002年国土资源部令第14号发布的部门规章，该办法系针对上诉人查询自己的集体建设用地使用权证原始登记资料、土地登记代理机构查询与代理业务相关原始资料、国家安全机关等查询与调查、处理案件有关原始登记资料之事宜使用。《中华人民共和国政府信息公开条例》系2008年实施的行政法规。该条例第二条明确规定了政府信息的含义，即指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。聊城市政府系上诉人申请在其房地产范围内核发国有土地使用权证的法定政府信息公开部门。聊城市政府作为设区市的人民政府，对登记造册、核发国有土地使用证有法律、法规及规章上的职权依据。上诉人需要聊城市政府依法公开的集体建设用地使用权范围是否为其他单位登记造册、核发证书，不属于《土地登记资料公开查询办法》第三条第（一）项所规定的“原始登记资料”的范围，所以本案不应适用《土地登记资料公开查询办法》第三条的规定。聊城市政府答辩依据《土地登记资料公开查询办法》第四条，进而认为应向聊城市国土资源局政府信息公开,属于适用法律依据严重错误。假设“土地登记资料公开查询”与“土地登记造册、核发证书政府信息公开”是一码事，那么《土地登记资料公开查询办法》与《中华人民共和国政府信息公开条例》相对比，前者系规章，后者为行政法规，前者为旧法，后者为新法，那么《土地登记资料公开查询办法》实际上与后者存在立法上的冲突，应当废止。土地登记形成的文件资料由聊城市国土资源局负责管理，但并不能因此否认聊城市政府在土地登记造册、核发证书时制作或获取并保存了该政府信息，所以聊城市政府答辩、原审法院行政判决均认为依据《土地登记办法》第二十条来界定其答复合法之理由不能成立。原审法院对于被上诉人的答复书中没有载明其适用的法律、法规依据的情况未予审查，应视为适用法律、法规依据不明。答复书认为“登记造册、核发证书”的政府信息属于聊城市国土资源局依法制作并保存，严重违反《中华人民共和国土地管理法》第十七条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款、《土地登记办法》(国土资源部令第40号）第三条第二款的规定。最多应认为土地登记所形成的资料应由聊城市国土资源局负责管理。
被上诉人聊城市政府提供书面答辩意见称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。土地登记公开查询与土地登记造册信息公开并不是对立的，两者有重合之处。原审法院依据《土地登记资料公开查询办法》第4条与《土地登记办法》第3条第1款、第14条、第20条的规定，认定本案中上诉人房屋所处的集体土地建设用地使用权范围内是否给其他单位核发证书的事项，应由国土资源行政主管部门即聊城市国土资源局负责审查并保存相关资料，公开相关信息的义务主体为聊城市国土资源局。原审法院依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第21条第3项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”之规定认定上诉人申请公开的信息属于聊城市国土资源局制作保存的信息，被上诉人聊城市政府告知上诉人去聊城市国土资源局申请公开其房屋所处的集体土地建设用地使用权范围内是否给其他单位核发证书等相关政府信息，符合法律规定。
双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。
本院认为：本案主要争议焦点在于被上诉人聊城市政府于2015年12月17日对路云星等二十五人作出《政府信息公开答复书》是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。
《土地登记办法》第三条第二款规定“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”第十四条规定“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查……，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第二十条第一款规定“土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理”。因此，路云星等二十五人房屋所处的集体土地建设用地使用权范围内是否给其他单位核发证书，由国土资源行政主管部门即聊城市国土资源局负责登记申请接收、审查，报经同级人民政府批准，土地登记形成的文件资料，由聊城市国土资源局负责管理，聊城市国土资源局可以成为涉案信息的公开义务主体。聊城市政府作出《政府信息公开答复书》，告知上诉人向聊城市国土资源局申请公开，其行为不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。
公众合法合理的知情权应当依法予以保障，这是《中华人民共和国政府信息公开条例》的主要立法目的之一。但政府信息公开有别于其他行政行为，行政相对人申请公开政府信息，其主要目的是获取相关政府信息，在聊城市政府已经告知行政相对人获取政府信息的公开机关的情况下，行政相对人应当按照行政机关的告知情况及时申请公开相关政府信息，以节约时间和经济成本。在有关行政机关对行政相对人合法合理的政府信息公开申请不予受理或不予答复的情况下，行政相对人寻求司法救济方为有必要，否则既浪费了个人的时间和经济成本，也会浪费有限的行政资源和司法资源，不应予以鼓励和支持。因此，本院对于上诉人的上诉请求，不予支持，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人路云星等二十五人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 宋海东
二〇一六年十一月四日
书 记 员 王超群