湖南省长沙市岳麓区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）岳行初字第00091号
原告杜勇，男，1981年7月17日出生，汉族，住长沙市开福区。
委托代理人刘明，湖南睿邦律师事务所律师。
委托代理人刘丹阳，湖南君见律师事务所律师。
被告长沙市住房和城乡建设委员会，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼十楼。
法定代表人王伟胜，主任。
委托代理人旷毅，男，1972年1月30日出生，汉族，系长沙市路桥征费维护管理处工作人员，住长沙市雨花区。
委托代理人蒋良勇，男，1982年8月29日出生，瑶族，系长沙市路桥征费维护管理处工作人员，住长沙市芙蓉区。
原告杜勇不服被告长沙市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）征收车辆通行费年费的具体行政行为，于2014年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年7月14日向被告市住建委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月7日公开开庭审理了本案。原告杜勇的委托代理人刘明、刘丹阳及被告市住建委的委托代理人旷毅、蒋良勇到庭参加了诉讼。期间，由于案件审理的需要依法中止了本案审理，本案现已恢复审理，并审理终结。
2014年3月26日，被告市住建委对原告征收了600元车辆通行费（年票）。
被告市住建委在法定举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
证据一、原告机动车行驶证复印件。拟证明：1.原告小车牌照为湘Ａ×××××；2.原告小车为：小型轿车，核定载人数为5人；3.该车2014年应缴路桥通行费600元。
证据二、事业单位法人证书（市路桥处）。拟证明：市路桥处具体负责城市车辆通行费的征收及管理。
证据三、组织机构代码证（市路桥处）。拟证明：市路桥处具体负责长沙市城市车辆通行费的征收及管理。
证据四、《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号）。拟证明：1.被告向长沙车牌车辆的车主征收城市车辆通行费有法可依；2.长沙车牌车辆的车主应在每年4月1日以前缴纳本年度的车辆通行费。
证据五、《湖南省人民政府办公厅关于长沙市城区湘江一桥等4个大桥收费站外移有关问题的批复》（湘政办函[2004]174号）。拟证明：1.湘政办函[2004]174号文件明确了车辆通行费的征收性质、范围、期限等规定（具体为该文件的二、五、八条）；2.湘政办函[2004]174号文件是制定《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号）的依据之一，符合《城市道路管理条例》第十九条规定。
证据六、《湖南省人民政府办公厅关于长沙市、株洲市贷款建设城市路桥车辆通行费年票收费标准调整有关事项的通知》（湘政办函[2012]17号）及附件1。拟证明：1.长沙市城市车辆通行费收费标准为（19座及以下的小轿车）600元/车.年；2.长沙市属县（市）车辆通行费标准由长沙市政府制定。
证据七、长沙市物价局颁发给市路桥处的收费许可证（湘Ａ-×××××）。拟证明：1.长沙市征收城市车辆通行费合法；2.市路桥处具体负责长沙市城市车辆通行费的征收及管理。
证据八、湖南省非税收入电子缴款收据③、④联。拟证明：车辆通行费的征收单位及征收程序合法。
依据一、《城市道路管理条例》第十九条第二款。
依据二、《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号）第四条。
依据三、《湖南省人民政府办公厅关于长沙市城区湘江一桥等4个大桥收费站外移有关问题的批复》（湘政办函[2004]174号）第二、五、八条；
依据四、《湖南省人民政府办公厅关于长沙市、株洲市贷款建设城市路桥车辆通行费年费收费标准调整有关事项的通知》（湘政办函[2012]17号）及附件1第1条；
原告杜勇诉称：被告委托市路桥处向车主收取2014年车辆路桥年费。市路桥处自2014年3月起通过新闻媒体发布消息，要求长沙车主必须在4月1日以前办理路桥年费缴费手续，逾期未办理的，市路桥处将通过对欠费车辆进行稽查等方式追缴，且还将面临每日千分之二滞纳金的处罚。2014年3月26日，原告迫于无奈，至市路桥处授权缴费处缴纳了2014年度路桥年费600元，市路桥处向原告开具了湖南省非税收入电子缴款收据。原告认为，国务院《收费公路管理条例》第三十五条明确规定：收费公路经营管理者不能“强行收取或者以其他不正当手段按车辆收取某一期间的车辆通行费”。被告依据长沙市政府制定的规章----《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》，强制性的要求所有长沙牌照××车主按年度××路桥通行费，明显违反国务院法规的规定，应属无效。此外，根据《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》的明确规定：“要加强对涉及机动车辆收费的管理，严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取”，被告对全部长沙牌照的车辆强制收取车辆通行费，违反了该通知的精神。被告向原告收取2014年车辆路桥年费的行为违法，依法应当向原告返还该费用。故原告起诉至法院，请求：1、确认被告向原告收取2014年车辆路桥年费600元违法；2、判令被告返还已经向原告收取的2014年车辆路桥年费600元；3、判令被告承担本案诉讼费用。
原告杜勇在法定举证期限内向本院提交了如下证据：
证据一、原告机动车行驶证、驾驶证复印件。证明：拟牌照号为湘Ａ×××××的车辆系原告所有，原告拥有驾驶人资格。
证据二、2014年3月11日长沙晚报题为《长沙4月1日起将对未缴路桥通行费车辆进行稽查》的报道。拟证明：被告通过长沙晚报发布消息，强制要求所有长沙牌照的车主必须在4月1日前缴纳路桥通行费，逾期将受到处罚。
证据三、原告缴纳2014年路桥通行费凭据。拟证明：原告为避免受罚，于2014年3月26日被迫向被告缴纳了2014年度路桥通行费600元。
被告市建委辩称：一、被告的具体征收行为认定事实清楚，证据确凿。原告于2011年9月1日获得由长沙市公安局交通警察支队发放的机动车行驶证，车牌为湘Ａ×××××，核载人数：5人，小型轿车。原告于2014年3月26日在市路桥处授权点缴纳了2014年度的城市路桥车辆通行费。按照《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号）和《湖南省人民政府办公厅关于长沙市、株洲市贷款建设城市路桥车辆通行费年费收费标准调整有关事项的通知》（湘政办函[2012]17号）的规定，原告应在2014年4月1日前缴纳城市路桥车辆通行费600元，被告对原告的具体征收行为事实清楚，证据确凿。二、被告征收城市车辆通行费主体适格、适用法律正确。根据《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号）第三条的规定，市建设行政主管部门负责组织实施本办法。市城市道路车辆通行费征收管理机构(以下统称征收机构)受市建设行政主管部门委托，具体负责车辆通行费的征收管理工作。根据长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（长政办发[2011]43号），被告的职责之一就是负责贷款建设的城市路桥通行费的征收管理。被告依职权征收城市路桥车辆通行费主体适格，被告依据《城市道路管理条例》、《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号）及《湖南省人民政府办公厅关于长沙市、株洲市贷款建设城市路桥车辆通行费年费收费标准调整有关事项的通知》（湘政办函[2012]17号）和《湖南省人民政府办公厅关于长沙市城区湘江一桥等4个大桥收费站外移有关问题的批复》（湘政办函[2004]174号）两个文件的规定，对城市车辆通行费的征收于法有据，适用法律正确。三、被告的具体征收行为符合法定程序。根据《湖南省行政事业性收费管理条例》（2002年修正）第十七条的规定，行政事业性收费实行许可证制度和行政事业性收费票据管理制度。长沙市物价局依据湘政办函[2012]17号文件向市路桥处颁发了由湖南省物价局统一印制的《收费许可证》，正本证号为湘Ａ-×××××，副本证号为：0054-1。根据《收费许可证管理办法》（计价格[1998]2084号）的规定，各级价格主管部门合法的收费许可证，是国家机关、事业单位及非企业组织实施收费的合法凭证。被告委托市路桥处征收城市路桥车辆通行费符合《湖南省行政事业性收费管理条例》规定，且被告依据《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》(长沙市人民政府令第93号)第七条、第十条向已缴费的原告发放了车辆通行费缴讫证和湖南省非税收入电子缴款收据，程序符合法律规定，未给原告造成财产损失。原告诉请的理由不成立，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
对原告提供的证据，被告经当庭质证认为：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议。对证据二、三的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，被告通过媒体对车主发布征收车辆通行费的通告以及收取原告车辆通行费是合法的。
对被告提供的证据和依据，原告经当庭质证认为：对证据一的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告应缴纳路桥费的事实。对证据二、三的真实性无异议，合法性、关联性有异议，被告提交的事业单位法人证书、组织机构代码证都是市路桥处，市路桥处不是本案被告，不能证明被告收费主体合法，根据相关法律规定，被告和市路桥处都没有被授权收取路桥费，被告提交的证据三组织机构代码证上核定的业务范围违法。对证据四的真实性无异议，合法性、关联性有异议，证据四与证据五、六没有关联性，《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号）全文都没有写明依据证据五、六的湖南省人民政府办公厅上述两份文件。根据《城市道路管理条例》第十九条规定，长沙市政府无权制定收取路桥费的规章。对证据五、六的真实性无异议，合法性、关联性有异议，根据上述《城市道路管理条例》第十九条之规定，收费标准是由省级人民政府制定，湖南省人民政府办公厅只是辅助人民政府办公的一个机构，只是政府部门内的一个上传下达的工作机构，依照职权法定的原则，并不具备外部管理的一个属性，这两份文件的法律效力只限于内部，只对内部有效，而并不能对行政机关以外的组织和法人产生约束力，在行政法上连规范性文件都算不上，更谈不上被告收取路桥费的依据。对证据七的真实性无异议，合法性、关联性有异议，根据《城市道路管理条例》第十九条之规定，在没有省级人民政府授权的情况下，长沙市物价部门发出《收费许可证》的行为是违法的。对证据八的真实性无异议，合法性、关联性有异议，在原告提交的证据二中已经证明被告通过媒体发布信息，强制要求长沙牌照的车主在2014年4月1日前缴纳车辆年费，逾期将收取千分之二的滞纳金，原告是在被迫的情况下缴纳年费，被告的征收程序违法。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下分析与认定：
原告提供的证据一、二、三，被告无异议，与本案事实相符，可以作为本案的定案依据。被告提供的证据一、八，与原告提供的证据一致，原告对其真实性无异议，与本案事实相符，可以作为本案的定案依据。被告提供的证据二、三证明市路桥处接受被告的委托具体负责城市车辆通行费的征收及管理工作，与本案事实相符，可以作为本案的定案依据。被告提供的证据四、五、六，系长沙市人民政府制定的地方政府规章及湖南省政府办公厅发布的相关规范性文件，依法不属于证据。被告提供的证据七系国家机关单位颁发的《收费许可证》，具有法律效力，本院认可其证据效力。
根据以上采信的证据和庭审中双方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：
原告系湘Ａ×××××小型轿车的车主。市路桥处接受被告的委托，具体负责车辆通行费的征收管理工作。原告于2014年3月26日在市路桥处授权点缴纳了城市路桥车辆通行费600元，并取得了市路桥处盖章确认的湖南省非税收入电子缴款收据和缴讫证各一份。原告认为被告征收该通行费不合法，故诉至法院。
另查明，2004年9月17日，湖南省人民政府办公厅向长沙市人民政府下发《湖南省人民政府办公厅关于长沙市城区湘江一桥等4个大桥收费站外移有关问题的批复》（湘政办函[2004]174号），批复意见为：一、同意长沙市城区湘江一桥、湘江二桥、猴子石大桥和浏阳河大桥4个收费站外移。二、上述4座大桥收费站外移后，收费性质由经营性收费改为还贷收费，收费名称改为“长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费”，统一使用省财政印制票据，严格实行“收支两条线”管理，所收通行费除正常开支、路桥维护和按合同给外商的投资回报外，全部用于长沙市区路桥建设贷款的本息偿还，不得挪作他用……。五、长沙市城区车辆（包括长期在长沙市城区内行驶的外籍车辆）继续实行城区车辆通行费年票制，收费方式及标准不变……。八、长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费自2005年1月1日起开始征收，城区内湘江一桥、湘江二桥、猴子石大桥、浏阳河大桥收费站同时撤除，原有审批文件同时废止。长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费收费期限至2024年12月31日止。
2005年6月21日，长沙市人民政府制定了《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号），于2005年8月1日起施行。该管理办法第三条规定：市建设行政主管部门负责组织实施本办法。市城市道路车辆通行费征收管理机构受市建设行政主管部门委托，具体负责车辆通行费的征收管理工作……。第四条规定：车辆通行费的征收范围、期限、标淮，按照省人民政府规定执行。第六条规定：在本市登记上牌的机动车辆，以及在本市以外登记上牌并长期（三个月以上）在本市城区内行驶的机动车辆，按年一次性缴纳车辆通行费……。第七条规定：按年缴纳车辆通行费的，必须在每年4月1日以前办理缴费手续；新入户车辆，应从购车次月起缴纳本年度剩余期限的车辆通行费。对已按年缴纳车辆通行费的车辆，由征收机构发给车主车辆通行费缴讫证。
2012年2月17日，湖南省人民政府办公厅向长沙市、株洲市政府、省政府各厅委、各直属机构下发《湖南省人民政府办公厅关于长沙市、株洲市贷款建设城市路桥车辆通行费年票收费标准调整有关事项的通知》（湘政办函[2012]17号），对城市路桥车辆通行费征收标准进行了下调，长沙市城区车辆小车的路桥费年票由原来的840元/年降至600元/年。
本院认为，根据《城市道路管理条例》第十九条和《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》（长沙市人民政府令第93号）第三条的规定，被告可以向通过利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等的车辆收取通行费，收取通行费的范围和期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定，故被告收取征收车辆通行费具有法律依据。被告以年票制的方式向原告收取车辆通行费虽然违反了《城市道路管理条例》第十九条的规定，程序违法，但收费标准未超过湖南省人民政府批准的标准。且被告按照年票制的方式收取车辆通行费是为了维持交通秩序，提高交通管理效率，为行政相对人缴费提供便利。鉴于撤销本案被诉行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院对于原告要求确认被告向原告收取车辆通行费年费违法的诉讼请求，予以支持；对于原告要求判令被告返还已经向原告收取的2014年车辆通行费年费600元的诉讼请求，不予支持。
综上所述，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定，判决如下：
一、确认被告长沙市住房和城乡建设委员会以年票制的方式向原告杜勇收取车辆通行费的行为违法；
二、驳回原告杜勇的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告长沙市住房和城乡建设委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至长沙市中级人民法院。
审 判 长 杨立辉
审 判 员 刘翰旻
人民陪审员 周宝良
二〇一八年四月四日
书 记 员 周慧琴
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。