广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行终423号
上诉人（原审原告）高和德，男，1963年4月28日出生，汉族，住佛山市顺德区。
上诉人（原审原告）林伟举，男，1967年2月28号出生，汉汉族，住佛山市顺德区。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。
法定代表人霍兆华，局长。
委托代理人卓文，该局工作人员。
委托代理人卢裕江，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人梁炎敏，该府工作人员。
委托代理人余友斌，该府工作人员。
上诉人高和德、林伟举因诉被上诉人佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）土地政府信息公开、被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政复议纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：高和德、林伟举于2015年9月16日向顺德国土局提出政府信息公开申请，要求公开粤国土资（建）函（2012）24号《广东省国土资源厅转发〈国土资源部关于佛山市顺德区乐从至龙江公路工程建设用地的批复〉的函》中提及的顺德国土局向省国土厅上报的顺建（2011）55号《关于顺德区乐从至龙江公路建设项目建设用地的审查报告》，高和德、林伟举还同时提交了二人的居民身份证复印件、粤国土资（建）函（2012）24号函、国土资函（2012）563号《国土资源部关于佛山市顺德区乐从至龙江公路工程建设用地的批复》及《征收土地方案》、粤国土资公开告知（2015）132号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》、顺建息开（2013）28号《政府信息公开答复书》、顺建息开（2013）68号《政府信息公开答复书》等材料。经审查，顺德国土局认为高和德、林伟举申请公开的信息不属于政府信息公开的范围，于2015年10月12日作出顺建息开（2015）270号《政府信息公开告知书》（以下简称270号《告知书》），并于同年10月13日邮寄送达给高和德、林伟举。
高和德、林伟举对270号《告知书》不服，于2015年11月17日向顺德区政府申请行政复议，该府于同年11月19日决定受理，次日向顺德国土局发出《提出行政复议答复通知书》。顺德国土局于2015年11月24日提交《行政复议答复书》及相关材料。经审查，顺德区政府于2016年1月14日作出顺府行复案（2015）274号《行政复议决定书》（以下简称274号《复议决定》），并于同年1月16日、1月19日分别送达给高和德、林伟举和顺德国土局。
另查，2012年7月24日，国土资源部作出国土资函（2012）563号批复，告知广东省人民政府，广东省《关于审批佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地的请示》（粤府（2011）144号）业经国务院批准，批复如下：“一、同意佛山市顺德区将农民集体所有农用地90.8346公顷（其中耕地6.3532公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地8.4223公顷、未利用地0.3806公顷；同意将国有农用地17.9444公顷（其中耕地0.2155公顷）转为建设用地，同时使用国有建设用地10.4596公顷、未利用地4.9362公顷。以上共计批准建设用地132.9777公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为佛山市顺德区乐从至龙江公路工程建设用地。……”2012年10月30日，省国土厅作出粤国土资（建）函（2012）24号函，通知顺德区政府，顺德区上报的顺建（2011）55号报告及有关材料业经广东省人民政府审核上报国务院批准，将国土资函（2012）563号批复转发顺德区，同时在该函中提出了落实意见。
又查，高和德曾向顺德国土局申请公开顺德区乐从至龙江公路工程建设用地的征地批准文件等材料，顺德国土局于2013年6月26日作出顺建息开（2013）23号《政府信息公开答复书》，向高和德、林伟举公开了国土资函（2012）563号批复。
原审法院认为：顺德国土局在收到高和德、林伟举的政府信息公开申请后，在法定期限内作出书面答复，并送达给高和德、林伟举，程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定。顺德区政府作为顺德国土局本级人民政府，对高和德、林伟举不服270号《告知书》提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。顺德区政府受理高和德、林伟举的行政复议申请后经审核在法定期限内作出行政复议决定书，并依法送达高和德、林伟举和顺德国土局，程序合法。
经查，高和德、林伟举申请公开的信息为顺德国土局制作的顺建（2011）55号报告，从国土资函（2012）563号批复及粤国土资（建）函（2012）24号函的内容反映，该报告是顺德区政府申请佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地的审批说明文件之一，该报告已经广东省人民政府审核上报国务院批准。由此可见，顺建（2011）55号报告只是申请佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地过程的内部文件，对行政管理外部相对人的权利义务并不产生实际影响。且针对该报告的用地请示国土资源部已作出国土资函（2012）563号批复，该批复是佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地的最终审批结果，高和德、林伟举亦已通过政府信息公开的方式获取了该政府信息。因此，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二点的规定，顺建（2011）55号报告不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息范围。顺德国土局经审核决定不向高和德、林伟举公开该政府信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》及《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发（2008）36号）的规定。高和德、林伟举要求撤销270号《告知书》及274号《复议决定》并责令顺德国土局依法公开顺建（2011）55号报告的诉请理由不成立，法院不予支持，应予驳回。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项的规定，判决如下：驳回高和德、林伟举的诉讼请求；案件受理费50元，由高和德、林伟举负担。
上诉人高和德、林伟举上诉称：一、原审判决适用法律错误。顺建（2011）55号报告不属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第二款与《广东省人民政府办公厅关于印发﹤广东省政府信息依申请公开工作规程﹥的通知》（粤办函（2012）571号）第三条第二款所规定的行政机关的过程信息。而且法律法规亦未绝对肯定地说明“过程性信息”不能公开。本案中存在“不一般”的各种情况，乐龙路征用东头股份社土地的过程中存在没有征地文件，没有公示、听证，未经股东合法表决，征用土地面积出现巨大差异，征地过程存在不正当利益，审批机关程序不明等违法情形，故顺建（2011）55号报告不属于上述规定可以不公开的例外情形，应依法予以公开。二、《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；……”乐龙路征用东头股份社耕地在征地过程中，没有公示、没有听证、没有单独取得东头全体股东表决通过、征地面积出现约70亩的巨大差异等一系列的违规违法行为，剥夺了广大东头村全体股民的广泛知晓和参与的法定权利，分割了涉及全体东头股民巨大的切身利益。根据上述规定，顺建（2011）55号报告应予公开。三、从（2016）粤0606行初49号案的开庭笔录说明：1.《征收土地方案》是省国土资源厅在回复上诉人的政府信息公开申请的资料中的一份，其中还包括国土资函（2012）563号文和国土资（建）函（2012）24号文，同时被上诉人顺德国土局在回复上诉人的政府信息公开申请的所有回复资料中也包括以上资料，所以《征收土地方案》是相关政府部门提供的乐龙路征地的征地方案。2.国土资函（2012）563号批复的依据是顺建（2011）55号报告，而国土资函（2012）563号批复又直接产生粤国土资（建）函（2012）24号函，即征地方案以及粤国土资（建）函（2012）24号函系在顺建（2011）55号报告的基础上才产生。顺建（2011）55号报告中存在向国家骗取土地的数据与依据等一系列罪证，该报告是东头股份社股东维护自身权益的证据，依法应予公开。四、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第七条、第九条、第十条的规定，顺建（2011）55号报告应予公开。综上，请求撤销原审判决；撤销270号《告知书》、274号《复议决定》；判令被上诉人顺德国土局公开顺建（2011）55号报告的全部内容，并向上诉人提供完整的复印件；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人顺德国土局辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人顺德区政府辩称：被上诉人顺德国土局作出的具体行政行为事实清楚、适用法律正确、程序合法，顺德区政府认为其所作的270号《告知书》合法正确，请求予以维持，驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。……”依据上述规定，上诉人高和德、林伟举于2015年9月16日向被上诉人顺德国土局提出政府信息公开申请，该局经调查后于2016年10月12日作出270号《告知书》，并送达上诉人，主体适格，处理程序合法，本院予以确认。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”本案中，根据国土资函（2012）563号批复以及粤国土资（建）函（2012）24号函记载的内容可知，上诉人高和德、林伟举申请被上诉人顺德国土局公开的顺建（2011）55号报告只是顺德区政府向广东省国土资源厅上报关于佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地的审批说明材料，该请示为上、下级行政机关请求答复过程中形成的内部文件，属于审批中的过程性信息，对行政管理外部相对人的权利义务不产生实际影响。此后，国土资源部作出了国土资函（2012）563号批复，该批复是关于佛山市顺德区乐从至龙江公路工程建设用地审批的最终结果，也是对外发生法律效力的文书。被上诉人顺德国土局已于2013年6月26日向两上诉人公开了该批复。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二点规定：“……行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。……”据此，顺德国土局在法定期限内向两上诉人作出270号《告知书》，告知其申请公开的信息为土地征收审批所需的政府内部过程文件，属于过程性信息，不属于政府信息公开的范围并决定不予公开，符合上述规定。上诉人主张由于涉案土地征收行为可能存在诸多违法之处，故顺建（2011）55号报告即使属于过程性信息也应予以公开，这样才有利于接受公众的监督。但对于涉案土地征收行为是否存在违法情形，在本次政府信息公开案件审理中，不属于审查的焦点，上诉人可以另寻途径解决，且征收行为是否合法亦不是顺建（2011）55号报告是否应予公开的判断标准，故上诉人的该项主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
此外，上诉人高和德、林伟举向被上诉人顺德区政府提出行政复议申请，该府受理后，向上诉人送达了《行政复议受理通知书》、向被上诉人顺德国土局送达了《提出行政复议答复通知书》，在法定期限内作出274号《复议决定》，决定维持顺德国土局的270号《告知书》，并告知当事人诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，主体适格，程序合法，结果正确，本院依法予以确认。
综上，原审判决驳回上诉人高和德、林伟举的诉讼请求正确，依法应予维持。两上诉人的上诉主张，均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人高和德、林伟举负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
审 判 员 何丽容
代理审判员 黄春英
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 黄宁晖
第10页共109页