湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂01行终36号上诉人（原审原告）刘训中。被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民�府柏泉街道办事处，住所地武汉市东西湖区柏泉农场场部。法定代表人范春，主任。委托代理人余传泉，湖北东吴弘泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民政府，住所地武汉市东西湖区吴家山五环大道特一号。法定代表人彭涛，区长。委托代理人汤梦丹，该单位工作人员。委托代理人余传泉，湖北东吴弘泰律师事务所律师。上诉人刘训中因诉被上诉人武汉市东西湖区人民政府柏泉街道办事处（以下简称柏泉办事处）、被上诉人武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）信访答复及行政复议一案，不服武汉市东西湖区人民法院（2017）鄂0112行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，被告东西湖区政府是以原告刘训中的复议申请不符合受理条件为由作出驳回其复议申请决定，依法不应合并审理，应当分别提起行政诉讼。关于原告刘训中对被告东西湖区政府作出的复议决定提起行政诉讼的问题，因被告是县级以上地方人民政府，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（�）项的规定，应由中级人民法院管辖，原审无管辖权。关于原告刘训中要求被告柏泉办事处增加“生活费”的问题，因该“生活费”的依据是其父刘继增与原东流港牧业园管委会签订的补偿协议约定的，该协议属于发包人为收回土地资源与承包人达成的民事合同，“生活费”是给失地农工自主择业的一种补助，不是法律规定应由行政机关发放的抚恤金、社会保险金或者最低生活保障金。被告柏泉办事处作为区政府的派出机构，法律并未规定其发放失业生活保障金的法定职责，原告刘训中要求其按照湖北省2015年度最低工资标准第二档1320元的60%，或者同村同类型人员每月560元的标准发放失业生活保障金没有法律依据。被告柏泉办事处在收到原告刘训中要求增加“生活费”的信件后，因其请求属于各国有农场依据自身经济状况而制定的政策调整范畴，转信访部门告知柏泉农场的现有政策，属于信访回复。依据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。被告柏泉办事处作出的信访答复行为，不属于行政诉讼的受案范围，原审仍无管辖权。对此，原审向原告刘训中进行了释明，要求其撤诉后向有管辖权的人民法院起诉，但原告刘训中仍坚持本案诉讼。综上所述，原告刘训中的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一�第（一）项和第二款的规定，原审裁定：驳回原告刘训中的所有起诉。预收的案件受理费50元，予以退回。上诉人刘训中不服原审法院裁定，向本院提起上诉称：被上诉人东西湖区政府驳回行政复议申请的理由在法律上不能成立，变相维持被上诉人柏泉办事处作出的具体行政行为，且复议行为违法，被上诉人柏泉办事处发放200元失业生活保障金没有法律依据，其行为违法，侵害了上诉人的生存权利。请求二审：1、撤销原审法院（2017）鄂0112行初36号行政裁定，依法改判认定被上诉人具体行政行为违法，没有法律依据予以撤销；2、依法改判驳回行政复议申请的理由不能成立，复议程序违法，判决复议行为不作为；3、全面审查柏发[2017]）15号文合法性，并予以撤销；4、对[2005]行立他字第四号报全国人民代表大会常务委员会法制委员会依法作出司法解释，确定�合法性与否；5、对被上诉人柏泉办事处发出给付判决，补齐原欠生活费。被上诉人柏泉办事处针对上诉答辩称：一、本案是上诉人基于对信访回复不服提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。针对刘训中要求增加退地后生活费的要求，答辩人在接到信访事项后，予以了书面回复。刘训中对该回复不服，向区信访事项复查复核委员会办公室申请了复查。该委对其出具了书面的告知书。依据《信访条例》第三十五条第一款的规定“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，刘训中应该向有权机构申请复核，而不是申请行政复议。行政复议决定书驳回其申请，符合法律规定。最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》([2005]行�他字第4号)规定，“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”依此规定，一审裁定驳回其起诉，并无不当，应予维持。二、刘训中的父亲刘继增于2005年12月13日就和原东流港牧业园管委会就退地补偿签订了《补偿协议书》，该补偿协议具有民事协议的性质�受民商事法律的调整。答辩人信访部门在对上诉人刘训中要求增加生活费的诉求进行调查了后，认为没有政策依据，“不能为其增加生活费”。答辩人的处理并无不。上诉人刘训中申请信访复查后，区信访事项复查复核委员会办公室对诉人出具的告钮书，明确告知了上诉人应当采取的救济途径，符合法律规定。三、答辩人按照农场现有政策向其发放自主就业补助金200元／月，并无不当，且无调整依据。中共武汉市东西湖柏泉农场委员会于2007年10月30日以“柏发[2007]15号文”发布了《关于柏泉新农村建设中征地劳力安置及征地补偿的意见》，适用于办事处内所有因退地需要安置的劳力；其中规定“基地内被征地农工征地时达不到内退年龄(男年满50周岁)，既自愿主动放弃土地资源承包权，又自愿自主谋业的，经本人申请，可以享受每月200元自主就业补助金。”上诉人刘�中自2012年7月“区区合一”由东流港牧业园转入答辩人后，即一直按照该标准在领取自主就业补助金。该补助标准，目前仍在适用，并没有对任何人作出过调整。因此，上诉人要求答辩人按560元／月的标准发放生活费，没有政策依据。综上，答辩人认为上诉人刘训中的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。被上诉人东西湖区政府针对上诉答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人刘训中的父亲刘继增于2005年12月13日就和原东流港牧业园管委会就退地补偿签订了《补偿协议书》，该补偿协议具有民事协议的性质，受民商事法律的调整。对于上诉人刘训中要求增加退地后生活费的要求，柏泉办事处在接到信访事项后，给予了不能增加生活费的书面回复。该答复实际上是对基于上述《补偿协议书》产生的民事纠�进行的处理。依据《行政复议法》第八条第二款的规定，“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理”，应当“依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”，而不属于行政复议的受理范围。并且，刘训中在柏泉办事处作出信访回复后，又向区信访事项复查复核委员会办公室申请了复查。该委对其出具了书面的告知书，建议其通过诉讼方式解决。依据《信访条例》第三十五条第一款的规定“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，刘训中应该向有权机构申请信访复核，而不是申请行政复议。答辩人区政府于2016年6月28日收到上诉人提出的请求增加生活费的行政复议材料后，经审查发现本案不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规�“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，“行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”。答辩人区政府于2016年8月15日依法作出东政复驳字[2016]1号《驳回行政复议申请决定书》，并依法向上诉人送达。整个复议过程，事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。为此，恳请贵院依法驳回上诉。二、上诉人刘训中在本案中错列了被告主体，以致违反了行政诉讼级别管辖的规定。答辩人区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》，是因为上诉人刘训中的复议申请有符合受理条件，依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六条的规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”在此情形下，依据《行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”上诉人应当仅列答辩人区政府为本案的被告。若以答辩人区政府为被告，则该案依据《行政诉讼法》第十五条第(一)项的规定应当由武汉市中级人民法院管辖。上诉人刘训中对驳回复议申请的决定不服，错列被告主体，违反级别管辖向东西湖区法院提起诉讼，在一审法院释明后拒不撤诉，故应驳回其起诉。综上，答辩人请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二�规定的`复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”规定，本案中被上诉人东西湖区政府以上诉人刘训中的复议申请不符合受理条件为由作出驳回其复议申请决定，因此上诉人刘训中不服被上诉人东西湖区政府作出驳回行政复议申请决定提起的行政诉讼，与其不服被上诉人柏泉办事处作出的信访答复提起的诉讼系不同的行政诉讼，上诉人刘训中将两被上诉人作为共同被告提起诉讼不当，原审法院在对上诉人刘训中错列被告的情形已经依法向其释明后，上诉人刘训中仍拒绝变更，并坚持本案诉讼的情况下，裁定驳回上诉人刘训中的起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第二�、第三款的规定。上诉人刘训中的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 忠审判员 肖 丹审判员 朱金梅二〇一八年三月二十一日书记员 彭 婕