江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00226号
上诉人（原审第三人）朱建华。
委托代理人臧祝文，江苏丁晓农律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州市吴中区人民政府（下称吴中区政府），住所地苏州市太湖东路288号。
法定代表人金洁，区长。
委托代理人王霆，吴中区政府法制办公室工作人员。
委托代理人夏卫，江苏力信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）朱建荣。
委托代理人杨晓石，江苏尚韬律师事务所律师。
上诉人朱建华因土地管理行政登记一案，不服苏州工业园区人民法院（2014）园行初字第00023号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年8月28日依法公开开庭审理了本案。上诉人朱建华的委托代理人臧祝文，被上诉人吴中区政府的委托代理人王霆、夏卫，被上诉人朱建荣及其委托代理人杨晓石到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，朱建荣与朱建华系兄弟关系。2000年10月10日，朱建华填报“土地登记申请书”及“土地登记户主身份证明书”，向原吴县市人民政府申请原吴县市车坊镇老银行后园住宅的国有土地使用权登记。申请书标明“初始”登记，“土地登记户主身份证明书”记载户主为朱建华，家庭成员有朱建华的妻子和儿子。吴中区政府作为证据提交的申请材料中有“证明”一份，内容为“朱建华建车坊镇中后街＊，居住房建筑面积129平方，原房产证已掉，特此证明”，落款时间为2002年8月7日，加盖“苏州市吴中区车坊镇居民委员会”印章。接到申请后，吴中区政府相关职能部门进行了地籍调查，绘制了宗地图，针对朱建华的申请填报了《土地登记审批表》，初审意见是：“该宗地为国有土地，朱建华依据证明，通过批准以划拨方式取得国有土地使用权，权属证据齐全，合法，有效，界址清楚，为住宅用地，面积81.2平方米，建议予以登记”。审核意见是：“该宗地权属性质为国有土地使用权，核定面积为81.2平方米。系住宅用地，同意登记”。2001年5月6日，吴中区政府批准登记发证，后向朱建华颁发了吴县市国用（2001）字第＊号《国有土地使用证》（发证机关盖章处盖有“吴县市人民政府土地登记专用章”）。
原审法院另查明，原吴县市“车坊镇老银行后园”住宅与后来的“车坊镇老银行后院”、车坊老银行11号、车坊东街＊号等，均为同一地址。
原审法院又查明，2001年2月，经江苏省人民政府批准，苏州市撤销县级吴县市，设立苏州市吴中区、相城区；吴中区辖原县级吴县市的长桥、胥口、车坊等15个镇。2004年9月，原属吴中区的车坊居委会和9个村划归苏州工业园区娄葑镇。朱建荣称其于2014年4月因民事诉讼获悉上述国有土地使用权登记行为，认为该登记行为侵犯自己的合法权益并多次与苏州市、苏州市吴中区、苏州工业园区国土管理部门联系要求撤销上述登记行为未果，遂诉至法院。
原审法院认为，本案争议焦点是吴中区政府于2001年5月作出的吴县市国用（2001）字第59503号《国有土地使用证》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国有土地“由县级以上人民政府登记造册、核发证书”。朱建华于2000年10月向原吴县市申请土地登记，原吴县市人民政府是法定的登记发证机关。2001年2月吴县市撤销，设立吴中区、相城区，新成立的吴中区、相城区保留了原县级吴县市的土地管理等职能，本案所涉土地所在的车坊地区属吴中区，吴中区政府是本案适格的被告。但在原吴县市撤市设区后，吴中区政府于2001年5月6日批准涉案土地登记，向朱建华颁发国有土地使用证，却错误地加盖了“吴县市人民政府土地登记专用章”，属于重大瑕疵。涉案国有土地登记行为发生在2001年，按照当时施行的《土地登记规则》的规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。土地登记的申请人必须提交的申请材料是：（一）土地登记申请书；（二）单位法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。由此可见，土地使用权登记虽然是依申请的登记行为，申请人应提供真实的申请材料，但登记机关必须尽到审核职责。本案中，朱建华于2000年10月10日就“车坊镇老银行后园”住宅的国有土地使用权的申请土地初始登记，并提交了土地登记申请书、土地登记户主身份证明书，但未提供土地权属来源证明材料，也没有提供地上附着物权属证明材料。吴中区政府举证材料中，有一份2002年8月7日苏州市吴中区车坊镇居民委员会出具的、内容为“朱建华建车坊镇中后街4-4，居住房建筑面积129平方，原房产证已掉，特此证明”的“证明”，本案的登记行为于2001年5月已经完成，而该“证明”落款时间是2002年8月7日，所以该“证明”虽然出现在朱建华的申请材料中，但无论从时间上还是内容上，该“证明”都不能代替申请材料中必须的土地权属来源证明和地上附着物权属证明，故朱建华申请土地初始登记的申请材料是不齐全的。但是吴中区政府接受了申请，填写了“地籍调查表”、制作了“宗地图”，在没有土地权属来源证明、没有地上附着物权属证明的情况下，得出了“该宗地为国有土地，朱建华依据证明，通过批准以划拨方式取得国有土地使用权，权属证据齐全，合法，有效，界址清楚”，同意登记的审核意见，显然没有认真履行“权属审核”的关键职责。吴中区政府于2001年5月6日批准对涉案土地登记发证，后向朱建华颁发了吴县市国用（2001）字第＊号《国有土地使用证》，其作出行政行为的主要证据不足，明显违法。关于朱建荣起诉是否超过起诉期限的问题。吴中区政府及朱建华均称朱建荣应当在2007年就已经知道涉案国有土地使用权登记在朱建华名下，其提起行政诉讼已超过法定期限。但朱建荣称其于2014年4月因民事诉讼才确切地获悉上述国有土地使用权登记行为，没有其他证据材料足以推翻该陈述，其理由成立，朱建荣的起诉期限应当从2014年4月起计算，其于2014年12月提起诉讼并未超过法定起诉期限。关于原告主体是否适格的问题，经查，有权提起行政诉讼的原告应当是与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中朱建荣虽然不是行政行为的相对人，但朱建荣认为涉案土地及地上的房屋是祖产，其作为继承人，对涉案土地享有共同使用权，故与涉案行政行为存在法律上的利害关系，可以提起行政诉讼，是适格的原告。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销吴县市国用（2001）字第＊号《国有土地使用证》。案件受理费人民币50元，由吴中区政府负担。
上诉人朱建华上诉称，一，原审法院认定在区域调整后仍然使用之前印鉴构成重大瑕疵，属于认定事实错误。“撤市建区”属于国家机密，在公布之前不可能为公众知晓，原审被告不可能因为区域规划调整而停滞具体行政行为，否则有不作为之嫌。涉案批次证照的颁发涉及300多户，不可能在区域变更的时间点一蹴而就，而需要衔接的过程。原审未否定印章的真实性，但认为2001年2月国家行文进行区划调整，原印鉴不可能使用到2001年5月，从而确认用章行为构成重大瑕疵，没有依据。根据苏发（2001）11号文件的规定，“为了撤市设区工作的平稳过渡，市委市政府决定目前基本保留吴中、相城区的区级行政机构和经济管理等方面的职权，暂定三年。”该文件内容也表明在撤市设区的三年内相关职能部门的职能和印鉴保持不变。本案诉争的土地属于通过划拨方式取得的国有土地，登记类型为初始登记，系为了解决当时城镇周围土地国有化问题，当时和上诉人情况相同的有三百多户，符合《土地登记规则》第二条规定的情况，而非变更登记，故不需要变更登记的相关资料。批文即是土地权源，只需四周界址清楚即可登记。申请人申请资料，并不等同于诉前被上诉人档案馆调取的资料。登记前的政府批文、公告、公示等均无需申请人提供。根据《土地登记规则》第五十九条的规定，土地登记资料与申请人提交资料、政府审批资料并不相同，并不要求上述资料全部具备。上诉人在1989年即在诉争土地上建造了房屋，但并不是建造房屋必须办理房产证，而本案中建筑施工合同已足以说明地上附着物的权属与上诉人的关系。原审法院以房产遗失证明来证明上诉人提供土地资料的虚假，该认定错误。诉争土地上的房屋从未办理过房产证，上述证明的出具时间在办理证明之后，存在逻辑悖论。二、涉案土地上房屋是上诉人建造，与朱建荣无关，也不是祖产，原审法院认定朱建荣对涉案土地及地上祖产房屋享有继承权错误。建造房屋和申领土地证时，朱建荣的母亲葛巧女仍健在，而朱建荣的父亲朱裕生在1988年已去世，朱建荣与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。三、被诉《国有土地使用证》颁发时间是2001年5月，利害关系人应该在该证颁发后的三个月内提起诉讼，此时葛巧女还健在。2007年朱建荣委托律师事务所调取了土地登记资料及房屋建造情况，知道了土地权属登记情况，其提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。综上，请求撤销原判，改判驳回朱建荣的诉讼请求，维持吴县市国用（2001）字第＊号《国有土地使用证》。
被上诉人吴中区政府辩称，一、涉案土地虽然在建造房屋之前朱建华等家人就在使用，但使用并不代表其当然取得了涉案土地的使用权。根据物权法定的原则，该土地在2001年5月初始登记之前并无在先权利存在，同时涉案土地上的房屋非朱建华等人的父辈或祖辈建造，而是1989年新建，所以原审法院将涉案土地及房屋均定性为祖产，属事实认定错误。二、即使有证据证明葛巧女对建造房屋也进行了出资，其最多为房屋的共有人，有权对涉案土地及房屋享有权利的也仅仅是葛巧女。根据我国民法通则的规定，公民的权利始于出生终于死亡，随着葛巧女的去世，该权利人也自然终止。因此该民事权利不是遗产，也无法继承。虽然朱建荣是葛巧女的法定继承人之一，但其作为继承人无权承继对涉案土地及房屋主张权益的诉讼权利。三、2007年8月江苏尚韬律师事务所就曾接受委托参与有关情况的调查，该次调查真正的委托人应该就是朱建荣。综上，涉案土地登记事实清楚，程序合法，应予以支持。朱建荣非本案适格原告，且已经过起诉期限。
被上诉人朱建荣辩称，一、涉案土地上的房屋是在1989年朱裕生与葛巧女祖产的基础上翻建的，当时葛巧女出资一万五千元翻建该房屋，朱建华在原审法院民事诉讼中陈述其只花了三千多元就把该房屋建好了明显是错误的。根据朱建华提供的施工合同，明确强调是单包，所以该房屋主要是由葛巧女出资建成的。当时进行该土地证登记时，葛巧女与朱建华共同居住在该房屋内，该房屋内有两个户口，一个是葛巧女的户口，是车坊东街4-5号，另一个是朱建荣的，是车坊东街4-4号。土地登记时朱建华恶意隐瞒，不让葛巧女知道登记的相关情况，也向土地登记的行政管理人员进行了隐瞒。二、2014年4月，朱建荣等起诉朱建华分家析产案件中，根据法院出具的函朱建荣才知晓涉案土地登记行为，本案并未超过起诉期限。
原审被告向原审法院提供的证据材料：1、土地登记申请书；2、土地登记户主身份证明书；3、“证明”1份；4、编号为110-19-24的《地籍调查表》8页；5、《土地登记审批表》3页；6、苏府（2001）9号《关于撤销吴县市设立苏州市吴中区相城区的通知》；7、《记账本》1份。
原审被告向原审法院提供的法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国城市房地产管理法》、3、《土地登记办法》。
原审原告向原审法院提供的证据材料：1、朱裕生家庭人员说明、户口注销证明、人口登记表、居民户表；2、《关于朱裕生房屋翻建情况证明》、朱红妹、朱金生的调查笔录、《老房子证明》；3、国有土地使用证、土地登记审批表、证明。
原审第三人向原审法院提供的证据材料：1、《关于开具朱裕生房屋翻造证明的情况说明》；2、《关于车坊老银行后院房子情况说明》3份。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。
二审庭审中，上诉人朱建华向本院提交了以下证据材料：1、苏发（2001）11号《中共苏州市委、苏州市人民政府关于目前基本保留吴中、相城区县级行政和经济管理权限的通知》，证明吴县市撤市变区后有关机关的印章使用期是三年，原审法院认定涉案登记用章存在重大瑕疵是错误的；2、1988年9月20日吴县甪直房地产管理所车坊房管组出具的一份材料，证明上诉人在新建房屋时土地使用权得到了相关部门的许可；3、农村建房施工合同，证明涉案土地上房屋建造时由上诉人签订的施工合同，该房屋的建造是由上诉人独立完成的，并无其他家庭成员参与，上诉人对其拥有合法权属；4、收据一份，证明上诉人为了建造房屋明确土地使用权界址而由司法办出具的司法见证一份，该份见证文书应该由土地权属登记归档，但因行政区划的变更而导致相关资料遗失，档案中并不存在，也证明被上诉人提供的档案资料并不能证明上诉人申请土地权属登记的资料，档案归档资料的不完整并不等于申请资料不完整。
经庭审质证，被上诉人吴中区政府对上诉人二审中补充提供的证据1-3无异议，证据1证明涉案土地登记加盖吴县市人民政府土地登记专用章正确；证据2证明上诉人翻建房屋占用土地得到了所在辖区的建房办以及居委会的同意；证据3证明当初房屋的翻建是由朱建华本人实施的；对证据4，认为因看不出所见证的具体内容，对其合法性以及关联性无法发表意见，且该证据与本案没有关联。被上诉人朱建荣认为上诉人朱建华补充提交的四份证据材料超过法定举证期限，均不予认可。
本院对上诉人朱建华二审中提交的证据材料作如下认证：证据1能够证明原吴县市被撤销后，新成立的吴中区土地管理职权及印章使用的情况，吴中区政府保管有该份文件，在吴中区政府未提供且因此导致原审判决结果对上诉人朱建华产生不利后果的情况下，上诉人朱建华在二审中提交该份证据有正当理由，本院予以采信。上诉人朱建华以“在一审时尚未找到”为理由而在二审中提交的证据2-4，超过了法定举证期限且无正当理由，本院不予接纳。
根据本案有效证据，本院经审理查明，中共苏州市委、市政府于2001年2月28日正式公布撤销吴县市，设立苏州市吴中区、相城区。2001年5月16日，中国苏州市委、市政府发布苏发（2001）11号《中共苏州市委、苏州市人民政府关于目前基本保留吴中、相城区县级行政和经济管理权限的通知》，决定基本保留吴中、相城区的县级机构行政和经济管理等方面的职权（暂定三年），除城市规划和土地管理权外，其他权限一律不予上收。在机构设置上，确实是工作实际需要，允许增挂牌子，保留印章。本院查明的其他事实与原审无异。
庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即朱建荣提起本案诉讼是否符合法定起诉条件及被诉具体行政行为是否合法，分别发表了辩论意见。
上诉人朱建华认为，一、继承范围内不含有土地使用权的继承，土地使用证合法与否与朱建荣没有关联性，朱建荣不是本案适格原告。二、2007年朱建荣就知晓了该房屋的登记状况，但并未提起诉讼。房屋建造时间是1989年，当时葛巧女还健在，此时并不具备继承开始的条件。葛巧女对土地登记并没有提出任何异议，所以朱建荣提起诉讼超过了法定的起诉期限。三、涉案土地属于划拨，划拨土地是为了解决城镇周边居民居住用房而使用的成片土地审批，并不针对单一个人，其主要划拨土地的依据是政府批文，在该批土地范围内的居民只要符合一定的手续条件就可以取得国有划拨土地使用权。从本案土地档案调取的部分资料来看，上诉人符合土地使用条件，吴中区政府履行了相关审批手续，原审法院仅以区域调整印鉴未变更为由撤销土地登记，没有法律依据。土地划拨前并没有权属登记，即使存在朱建荣所说的祖辈使用的状况，也因为由集体土地转化为国有土地的划拨而终止。朱建荣所说的祖辈土地使用权利至土地征收为国有起就不再属于朱建荣及其祖辈享有，更谈不上继承。诉讼中吴中区政府提供的资料与上诉人申请时提交的资料并不能等同。从上诉人二审提交的证据来看，车坊房管所提交的材料表明土地的使用状况以及变更情况，是与土地审核有关的，但是土地档案中并不含有该份资料，印证了相关土管部门所说的因区域调整而致档案遗失的事实存在。所以即使现在的土地申请资料不完整，也不能证明审批时申请人提交的申请资料不完整和核发时吴中区政府依据的资料不完整。同样，司法所见证的土地使用情况也印证了上诉人的说法。从地籍调查表13页界址证明人朱金生认可地界的情况来看，其知晓并认可上诉人的土地使用范围，朱建荣所陈述的不是事实。
被上诉人吴中区政府认为，一、朱建荣既然知道在2007年8月葛巧女委托律师进行有关房屋权属方面的调查取证工作，被上诉人有理由相信，朱建荣本人是知道或者应当知道涉案土地的权属登记状况的，朱建荣于2015年提起行政诉讼超过法定起诉期限。二、涉案土地登记时间在2001年5月，距今已15年，不能以现在的法律法规及要求来检验当初的行政机关的登记行为。被上诉人在涉案土地登记行为中有部分瑕疵，但整个登记行为基本符合《土地登记办法》的相关规定，整个程序合法规范。
被上诉人朱建荣认为，其在2014年4月因为析产诉讼知晓了涉案土地登记，后经过查阅土地登记资料才发现朱建华出具了假证明，通过欺骗取得涉案土地登记。2007年葛巧女委托蒋红霞在朱建荣及朱建华的叔叔、姑妈都健在的情况下即把该房屋的相关情况予以固定。
本院认为，2001年5月16日中共苏州市委、苏州市人民政府发文将吴中区的土地管理权上收，在此之前，吴中区政府享有《中华人民共和国土地管理法》规定的相关土地管理职权。本案所涉土地登记时即2001年5月6日，吴中区政府具有土地管理职权。涉案土地登记加盖原土地登记印章系基于当时的实际工作需要，符合当时的实际情况。
根据1995年颁发的《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，被上诉人吴中区政府向法院提交其作出被诉土地登记行为依据的材料有土地登记申请书、土地登记户主身份证明书、“证明”、地籍调查表、土地登记审批表、苏府（2001）9号《关于撤销吴县市设立苏州市吴中区相城区的通知》及《记账本》，其中“证明”系苏州市吴中区车坊镇居民委员会于2002年8月7日出具的有关涉案土地上房屋产证丢失的证明，该证明出具时间晚于被诉行政行为作出时间，且内容与事实不符，不能作为涉案土地上附着物权属证明材料，上述材料中也无土地权属来源证明。因此，现无证据证明被上诉人吴中区政府对上诉人涉案土地的权属来源及地上附着物权属是在尽了审慎审核职责后方进行的土地登记，该登记行为主要证据不足，违反了上述规定，依法应予撤销。
关于上诉人朱建华认为涉案土地属于划拨土地，吴中区政府履行了相关用地审批手续，上诉人符合用地条件并对涉案土地享有合法权属来源的观点。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。根据1994年颁发的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。1999年国土资源部颁布的《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第二款规定，以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。1995年国家土地管理局颁发的《土地登记规则》第二十三条亦规定，除新开工的大中型建设项目之外的其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。本案中，被诉土地登记所依据的材料中并无符合上述规定的相关批准用地文件即土地权属来源证明材料，上诉人的该观点无事实根据，本院不予支持。
关于被上诉人朱建荣是否具有原告主体资格及本案是否超过法定起诉期限的问题，本院认为，朱建荣之母葛巧女生前居住在涉案土地上房屋内，葛巧女于2008年死亡后，其子女对涉案土地使用权可能存在继承的权利，因此朱建荣与涉案土地登记存在法律上的利害关系，其对被诉土地登记行为不服的，依法可以提起行政诉讼，是本案适格的原告。朱建荣称其于2014年4月因民事诉讼获悉涉案土地登记行为，朱建荣的起诉期限应当从2014年4月起计算，其于2014年12月提起诉讼并未超过起诉期限。上诉人朱建华、被上诉人吴中区政府推断朱建荣在2007年即已知晓被诉行政行为的内容，但并未提供充分证据予以证明，该观点无事实根据，本院不予采纳。
综上所述，被上诉人作出的被诉土地登记行为主要证据不足，原审法院判决撤销吴县市国用（2001）字第＊号《国有土地使用证》并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱建华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一五年十月十九日
书 记 员 丁韵蕾