江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
通中行终字第0100号
上诉人（原审原告）王守荣。
委托代理人李刚，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人王峰。
被上诉人（原审被告）如东县住房和城乡建设局（以下简称如东县住建局），住所地如东县掘港镇长江路建设大厦。
法定代表人周春霖，男，局长。
委托代理人李小安，男，如东县房屋征收管理办公室副主任。
委托代理人袁新林，江苏琴海律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）如东县土地资产储备开发中心（以下简称如东县土地储备中心），住所地如东县掘港镇通海路*号。
法定代表人葛鹏洲，男，主任。
委托代理人顾海华，江苏联嘉律师事务所律师。
上诉人王守荣因拆迁行政裁决一案，不服如东县人民法院（2011）东行初字第0006号行政判决向本院提起上诉，本院于2011年8月22日立案受理后依法组成合议庭，于2011年9月22日公开开庭进行了审理。上诉人王守荣委托代理人李刚、王峰，被上诉人如东县住建局委托代理人李小安、袁新林，被上诉人如东县土地储备中心委托代理人顾海华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2010年1月25日，如东县住建局向如东县土地储备中心核发东住建拆许字（2010）第001号房屋拆迁许可证，批准如东县土地储备中心对用地规划红线范围内的商务中心地块（地字第320623200900062号规划许可证项下的四至为东至泰山路、西至掘苴路、南至珠江路、北至富春江路）和如东县掘港镇新光村7组、10组安置小区地块（地字第320623201000002号规划许可证项下的四至为东至中山路、西至太行山路、南至长江路、北至湘江路）内的房屋及附属设施进行拆迁。王守荣的房屋在本次拆迁范围内。
2010年1月25日，如东县土地储备中心委托拆迁实施单位将拆迁通知书、会议通知等材料送达王守荣，告知其于2010年1月27日上午9时在如东县会议中心召开拆迁动员大会，同时告知有关拆迁补偿安置政策、领取选举评估公司选票等相关事项。动员大会上，因到会的被拆迁户未达半数，在县纪检、法制办、公证处、掘港镇等相关部门监督下，以抽签方式从具有房地产评估资质的南通公正房地产评估事务所、江苏正成房地产评估咨询有限公司、如东方圆房地产评估事务所、江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司、南通跃龙土地房地产评估咨询有限公司等五家评估机构中，确定江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司为王守荣房屋的拆迁评估机构。经相关职能部门确认，王守荣房屋合法建筑面积为240平方米。评估公司对王守荣房屋进行现场勘测，依据《如东县城镇房屋拆迁补偿价评估技术规范》，结合被拆迁房屋权属资料、区位、结构等，于2010年3月29日出具（苏）金土地（2010）（拆估）字第SG045号如东县城镇房屋拆迁估价分户报告。报告载明：王守荣房屋用途为住宅，房屋建筑面积为240平方米，其房屋建安成新价补偿、区位价补偿（含土地补偿）、成套修正补偿、搬迁补助、临时过渡补助、单门独院楼房增加补偿、附属设施及装潢费，合计372289元。评估报告的第十二项第三款载明：拆迁人或者被拆迁人对评估结果有异议的，可以在评估报告送达之日起5个工作日内要求评估机构作出解释、说明。同年4月4日，如东县土地储备中心将拆迁评估报告送达王守荣。4月7日，经复议评估，增加各项补偿4625元。双方未就拆迁补偿安置事宜达成协议。2010年6月3日，如东县土地储备中心向如东县住建局申请裁决，并提供了房屋权属证明、选定的估价机构、估价报告、安置房屋、过渡方案、协商记录、拆迁进程说明等相关证明材料。同时申请人还作出了对被申请人进行产权调换、互找差价的承诺。根据《县城商务中心地块及其拆迁安置小区土地收储项目拆迁计划和实施方案》和《关于县城商务中心及周边地块拆迁安置补充方案》的规定，承诺产权调换安置价为：靠套型安置，安置面积在拆迁合法建筑面积以内的部分，按均价1100元／平方米的价格结算；超过被拆迁合法建筑面积10平方米以内（含10平方米），超过面积部分按均价1700元／平方米的价格结算；超过被拆迁合法建筑面积10平方米以外20平方米以内（含20平方米），超过面积部分按均价1950元／平方米的价格结算；超过被拆迁合法建筑面积20平方米以外30平方米以内（含30平方米）的部分，超出面积部分按3350元／平方米的价格结算；超过被拆迁合法建筑面积30平方米以外的部分，按市场价格结算，以上安置房层次差均另计算。附属用房每套安置房可在本幢本单元限配购一间，价格1000元／平方米。如东县住建局受理后，向王守荣送达了房屋拆迁补偿安置裁决申请书副本、调解通知书、行政裁决答辩通知书及风险告知书。6月8日，如东县住建局组织拆迁双方进行调解，王守荣未到场。2010年6月30日中止裁决，同年9月13日恢复裁决。9月14日，如东县住建局经集体讨论作出东建裁（2010）22号房屋拆迁补偿安置裁决书，裁决内容为：一、被申请人（王守荣）的被拆迁住宅房屋建筑面积为240平方米。二、被申请人应享受的各项补偿如下：房屋建安成新价补偿114153元，区位价补偿（含土地补偿）120000元，成套修正补偿7025元，搬迁补助费3840元，临时过渡补助费30240元，单门独院增加补偿费22831元，附属设施及装潢费74200元，复议增加补偿4625元。被拆迁房屋产权调换价格及附属设施、装潢补偿金额合计376914元。申请人（如东县土地资产储备开发中心）应在收到本裁决书之日起10日内将上述补偿安置款项向被申请人支付完毕。三、申请人与被申请人实行产权调换。用于安置被申请人互找差价的国有土地性质安置房，安排在新建的新光集中居住区，房号为A08栋-105室、A08栋-106室，建筑面积均约为121.6平方米，以上房屋面积最终以有权部门核定的为准。安置房价格以申请人在《县城商务中心地块及其拆迁安置小区土地收储项目拆迁计划和实施方案》和《关于县城商务中心及周边地块拆迁安置补充方案》中规定的价格结算，交接房屋时由被申请人按购房合同的约定支付购房款。四、申请人应在裁决书送达之日起7日内，书面通知被申请人办理位于掘港镇宾东村拆迁过渡房小区A-11、A-12室的过渡用房交接手续，及安置购房相关手续。五、被申请人应在本裁决书送达之日起16日内自行搬迁至申请人提供的过渡房内先行过渡居住，并将被拆迁房屋及附属设施交申请人拆除。根据《南通市城市房屋拆迁管理办法》第39条第6款规定，被申请人在过渡房内居住期间，所发生的水、电、气费由被申请人自行承担。六、被申请人在申请人提供的过渡房内过渡居住的，临时过渡补偿费30240元应在拆迁补偿总额中扣减，用于支付过渡房的房租，过渡房的房租按7元／平方米／月计算，并按实际居住时间和面积结算房租费用。如东县住建局于2010年9月26日向王守荣送达裁决书。裁决作出后，相关行政部门对王守荣被拆迁房屋进行了强制拆除。王守荣不服行政裁决，于2011年1月4日向法院提起行政诉讼，请求撤销如东县住建局作出的东建裁（2010）22号房屋拆迁补偿安置裁决书。
原审另查明，经如东县土地储备中心申请，如东县住建局批准对县城商务中心及其拆迁安置小区土地储备项目拆迁期限延期至该工程拆迁完成。
原审还查明，2010年5月、11月，涉诉地块的被拆迁户陈爱红等对如东县住建局核发的东住建拆许字（2010）第001号房屋拆迁许可证向如东县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该房屋拆迁许可证。如东县人民法院于同年12月13日作出（2010）东行初字第19、39号行政判决书，驳回陈爱红等人的诉讼请求。陈爱红等不服一审判决，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2011年5月27日作出（2011）通中行终字第19号行政判决书，驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。如东县住建局是如东县房屋拆迁管理部门，依法具有对本县范围内城市房屋拆迁安置补偿纠纷作出行政裁决的职能。对拆迁人如东县土地储备中心提出的拆迁补偿安置裁决申请，有作出相应行政裁决的法定职责。
关于本案是否属于公益拆迁，能否适用《城市房屋拆迁管理条例》，是否违反《中华人民共和国物权法》的问题。原审法院认为，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》通过施行前，从未有一法律法规，对公共利益做出过明确的界定。《中华人民共和国物权法》确立了非因公共利益的需要，不得征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的原则，但物权法对公共利益没有做出明确界定。因而在《城市房屋拆迁管理条例》未被明令废止前，对于城市房屋的拆迁仍应适用该条例。依照《城市房屋拆迁管理条例》规定，城市房屋的拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧城区改造和生态环境改善，保护文物古迹。涉诉拆迁地块已被征收为国有土地，属于城市规划区。涉诉地块拆迁是为改善城镇面貌而进行的前期土地开发。在拆迁的同时，依法对被拆迁户进行安置补偿。如东县住建局适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定作出行政裁决符合法律规定。
关于如东县土地储备中心是否具备拆迁人主体资格的问题。原审法院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。房屋拆迁许可证系房屋拆迁管理部门依法赋予拆迁人从事拆迁活动的权利和资格的文书。如东县土地储备中心作为依法成立的具备独立法人资格的事业单位，在依法取得了房屋拆迁许可证后即具有拆迁人资格。
关于涉案拆迁许可证是否合法有效的问题。原审法院认为，首先，本案被诉行政行为系如东县住建局作出的行政裁决，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，人民法院应当对被诉拆迁裁决的合法性进行审查。而房屋拆迁许可证虽系如东县住建局依职权作出，但其在本案中仅作为本案所涉证据之一，其合法性已经南通市中级人民法院（2011）通中行终字第19号行政判决书确认，包括王守荣在内的利害关系人均应受该生效判决内容的羁束。其次，房屋拆迁主管部门根据拆迁人的申请同意延长拆迁期限的行为本身不是一独立的具体行政行为，不影响房屋拆迁许可行为本身的合法性。王守荣认为房屋拆迁许可证延期行为违法的理由无法律依据，依法不予采信。
关于评估机构的选择是否违反法律规定、评估报告能否作为被诉行政裁决依据的问题。原审法院认为，根据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定，对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。该规定旨在通过规范评估机构的选择来确保评估结果的公平、公正。本案如东县土地储备中心以会议通知的方式告知被拆迁户在特定的时间召开拆迁动员大会，并在与会时领取选举评估公司的选票，但没有明确告知在领取选举评估公司的选票的当天将由拆迁人和被拆迁人共同选定评估机构，在与会被拆迁户未达拆迁户半数的情况下，以抽签的方式确定评估机构，该方式不完全符合《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定。但是，考虑到所选定的江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司、南通公正房地产评估事务所、如东方圆房地产评估事务所三家评估机构及估价人员具备相应的评估资质，且王守荣在收到评估机构出具的评估报告后未在指定期限内提出书面异议。故不能仅以如东县土地储备中心在选定评估机构中的瑕疵行为来否认评估结果的公平、公正，该评估报告可以作为被诉行政裁决的依据。王守荣称被诉行政裁决事实依据不足的理由不能成立。
关于涉诉裁决对王守荣补偿安置是否合理的问题。原审法院认为，首先，如东县住建局在受理裁决申请后，就拆迁安置补偿的方式、数额等实体问题组织双方进行协商，对被申请人针对评估报告中的补偿标准、数额等问题提出的异议，组织专家委员会进行评议，协商未果后经如东县住建局领导集体讨论后作出裁决，从程序上保证了裁决的公正、合理；其次，从裁决的实体内容看，为保证被申请人居者有其屋，裁定申请人与被申请人实行产权调换，就近安置，且安置房的面积大于被拆迁房屋的面积，安置房的价格无论是拆一还一建筑面积以内的部分，还是超出被拆迁房屋合法建筑面积30平方米（分段递级计算）以内的部分，其价格均远远低于本地区同类房地产的市场价格，故裁决申请人与被申请人实行产权调换并未降低被申请人的居住条件，也未过多增加被申请人的经济负担，再次，该拆迁地块绝大多数被拆迁户与拆迁人签订了安置补偿协议，拆迁人与被拆迁人之间进行产权调换的安置补偿方式得到绝大多数被拆迁户的认同，否定该方案对绝大多数已签订安置补偿协议的被拆迁户是不公平合理的，不能仅以少数被拆迁人的观点而否认整个拆迁工作中安置补偿这一重要环节的合理性。
综上，如东县住建局根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，在对如东县土地储备中心提交的裁决申请、被拆迁房屋权属证明、被拆迁房屋拆迁评估报告单、协商笔录、安置方案及申请裁决原因等材料审查受理后，向王守荣送达了房屋拆迁裁决申请书副本、行政裁决答辩通知书、房屋拆迁调解会通知书、行政裁决告知书，在组织协调不成后，经讨论作出拆迁裁决，认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回王守荣要求撤销如东县住建局作出的东建裁（2010）22号房屋拆迁补偿安置裁决书的诉讼请求。
王守荣不服提起上诉称，根据宪法、物权法规定，上诉人房屋非因公共利益不受侵犯。被上诉人违法作出房屋拆迁补偿安置裁决，没有事实和法律依据。评估机构选定不合法，评估方法未采取市场比较法，评估标准依据错误，评估报告存在房屋面积认定有误、没有对土地进行估价等问题。裁决在事实认定、法律适用、程序方面存在违法。请求二审法院撤销原判及被诉拆迁裁决。
被上诉人如东县住建局辩称，《城市房屋拆迁管理条例》是规范拆迁行为的法律依据，被上诉人依该条例审查拆迁人提供的申请资料后，颁发拆迁许可证，拆迁许可的合法性已经法院生效判决确认。评估机构通过抽签确定，未剥夺上诉人选择评估机构的权利。对被拆迁人补偿安置方式始终贯彻确保被拆迁人不因拆迁而降低居住条件的原则，充分保护被拆迁人的合法权益。行政裁决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人如东县土地储备中心辩称，如东县土地储备中心具备独立法人资格的事业单位，作为拆迁人并不违反《城市房屋拆迁管理条例》规定。行政裁决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
王守荣提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。如东县住建局作为如东县的房屋拆迁管理部门，在拆迁双方无法达成拆迁补偿安置协议的情况下，对拆迁人如东县土地储备中心提出的拆迁补偿安置裁决申请，有作出相应行政裁决的法定职责。
关于补偿安置标准问题。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第（一）项规定，县级以上地方各级人民政府每年应当公布区位基准价，并根据市场情况进行调整。本案中如东县人民政府根据地方法规的规定和本地市场情况，授权如东县住建局、如东县物价局、如东县国土资源局制定东建设（2007）18号文，对如东县城区房屋拆迁区位补偿基准价、房屋成新、结构等级标准以及县城房屋拆迁产权调换安置房指导价等作出的规定，可以也应当作为如东县城镇房屋拆迁补偿的依据。虽然本案所涉拆迁发生于2010年，依规定应当适用2010年的如东县城被拆迁房屋的区位基准价等补偿标准，但由于如东县人民政府自2007年以来一直未予调整。在此情况下，评估机构参照适用东建设（2007）18号文评估后确定的补偿额与2010年的房地产市场价确实有较大差距，但由于被诉拆迁裁决采用的是产权调换方式，而产权调换安置房的价格依照的也是东建设（2007）18号文确定的政府优惠指导价，并未随着市场行情而进行调整。因此，这种低价拆迁补偿、低价调换安置房的补偿安置方式，符合如东县城镇房屋拆迁实际，未侵犯上诉人合法的拆迁权益。
关于评估机构选定问题。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定，对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签时间和地点。本案中如东县土地储备中心在拆迁户未达拆迁户半数的情况下，以抽签的方式确定评估机构存在瑕疵。但鉴于以公证方式抽签确定的评估机构及其估价人员具备相应的评估资质，而如东县监察局、如东县掘港镇人民政府、被拆迁人所在地居委会等部门人员现场监督，评估机构的选定遵循了公开、公正、公平的原则，因此，上述瑕疵未影响上诉人合法权益的实现。上诉人认为评估机构选定不合法的上诉理由，本院不予采信。
关于房屋建筑面积、土地估价问题。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条规定，拆迁评估应当综合考虑与被拆迁房屋相关的区位、用途、建筑面积、装饰装修以及其他因素，建筑面积为房屋所有权证书载明的建筑面积或者房地产管理部门确认的实际测量面积。作为评估机构，其评估对象是国有土地上的被拆迁房屋，评估需要考虑的是与被拆迁房屋相关的诸多因素，但最终确定的评估值并不包括集体土地被征为国有的相关费用。上诉人房屋所有权证存根载明的建筑面积为195平方米，后经上诉人申请认可并经县产权监理部门确认增加房屋面积45平方米，上诉人被拆迁房屋合法建筑面积合计240平方米。上诉人亦未在法定期限内对评估报告提出异议。上诉人认为评估报告中的建筑面积认定错误以及未对土地估价的理由无事实和法律依据，本院不予采信。
关于法律适用问题。《城市房屋拆迁管理条例》是国务院为加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行而专门制定，与《中华人民共和国物权法》的规定并无抵触。虽然自2011年1月21日国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之日起，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止，但对此前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，并不受建设项目是否系公共利益这一目的所限。因此，被诉拆迁裁决适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，并无不当。上诉人认为被诉拆迁裁决适用法律错误的理由不能成立，本院不予采信。
关于行政裁决的合法性问题。如东县住建局在作出房屋拆迁补偿安置裁决过程中，依法向王守荣送达行政裁决答辩通知书、拆迁人申请裁决报告副本、行政裁决告知事项等，拆迁补偿安置裁决对补偿方式、补偿金额、安置房面积等予明确，为保证被申请人的合法权益，裁定申请人与被申请人实行产权调换，就近安置，且安置房的面积大于被拆迁房屋的面积，安置房的价格远低于该地区同类房地产的市场价格，未损害上诉人的合法权益。行政裁决程序合法、裁决依据充分，上诉人称行政裁决违法，本院不予采信。
综上，被诉拆迁裁决认定基本事实清楚，适用法律正确，原审法院经审理所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王守荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 锡 明
代理审判员 顾春晖代理审判员郁娟
二〇一一年十月十七日
书 记 员 张 祺 炜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……