湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂宜昌中行终字第00052号
上诉人（原审原告）刘亚清，无业。
被上诉人（原审被告）宜昌市公安局伍家岗区分局，住所地宜昌市夷陵大道286号。
法定代表人赵正东，该分局局长。
出庭负责人叶兵，该分局副局长。
委托代理人张警勤，该分局民警。（特别授权代理）
委托代理人何中平，该分局民警。（特别授权代理）
上诉人刘亚清因诉被上诉人宜昌市公安局伍家岗区分局治安行政处罚及行政赔偿一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2014）鄂伍家岗行初字第00014号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年4月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月12日公开开庭审理了本案，上诉人刘亚清，被上诉人宜昌市公安局伍家岗区分局的负责人叶兵、委托代理人张警勤、何中平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告刘亚清于2012年12月以来，多次到北京市天安门、中南海地区等非信访场所上访，被北京市公安局西城分局、天安门地区分局多次书面训诫。2014年2月12日、2014年4月25日，宜昌市公安局伍家岗区分局对刘亚清先后作出宜公（伍）行罚决字（2014）021号《公安行政处罚决定书》、宜公（伍）行罚决字（2014）136号《公安行政处罚决定书》，分别决定对原告刘亚清给予行政拘留十日的处罚。2014年6月1日17时许，原告刘亚清再次到北京市中南海非信访场所上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫。2014年6月2日，宜昌市公安局伍家岗区分局对刘亚清作出宜公（伍）行罚决字（2014）177号《公安行政处罚决定书》，认定原告刘亚清2014年6月1日17时40分许，前往北京市中南海地区非信访接访场所上访，其行为严重扰乱了公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告刘亚清给予行政拘留十日的处罚。原告刘亚清不服该处罚，向法院提起行政诉讼，请求法院撤销被告作出的宜公（伍）行罚决字（2014）177号《行政处罚决定书》；判令被告停止侵权，恢复名誉影响，赔礼道歉；判令被告赔偿因违法限制其人身自由所造成的经济损失和精神损失人民币50000元；由被告承担全部诉讼费用。
原判认为，本案争议的焦点有三个：一、被告对原告的违法行为是否具有行使行政处罚的管辖权；二、被告对原告行使治安管理处罚时是否存在重复处罚的情形；三、原告是否存在应受到治安管理处罚的违法行为。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。刘亚清虽在北京市的非信访场所上访，但其户籍地在宜昌市伍家岗区中南路30号，故被告依法有对原告违法行为行使行政处罚的管辖权。原告认为被告无权对其行使管辖权的理由不能成立。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。原告据此认为其已被北京市公安机关训诫处罚，被告不能再对其进行第二次处罚。原判认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。被告对原告作出的是治安管理处罚中的一种，即行政拘留，而训诫不属《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚种类，原告认为公安机关对其重复处罚的理由不能成立。
被告在作出行政行为前，按照《公安机关办理行政案件程序规定》的程序进行了立案受理、行政处罚告知等。在行政处罚告知笔录上，因原告拒绝签字，由被告工作人员签名注释，并将处罚的事实、理由、依据和原告的陈述申辩权一并告知了原告，程序合法。《信访条例》第十八条明确规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。北京市公安机关对原告作出的《训诫书》及其出具的《情况说明》、宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的说明，可以认定原告违反《信访条例》的规定，到非信访场所上访滞留，属违法行为。故被告依法给予原告行政拘留十日的处罚，其依据的基本事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。对原告提出的要求被告停止侵权，恢复名誉影响，赔礼道歉以及行政赔偿的请求，因被告不存在行政违法行为，原告的诉讼请求法院不予支持。依照修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决维持被告宜昌市公安局伍家岗区分局于2014年6月2日作出的宜公（伍）行罚决字（2014）177号《公安行政处罚决定书》，并驳回原告刘亚清要求被告宜昌市公安局伍家岗区分局停止侵权，恢复名誉影响，赔礼道歉及要求被告宜昌市公安局伍家岗区分局行政赔偿的诉讼请求。
上诉人刘亚清上诉称：一、原审判决事实认定不清，证据不合法。上诉人向原审法院提供了北京市公安局西城分局出具的《政府信息不存在告知书》，证明上诉人在北京并不存在违法行为，北京市公安机关也没有将违法案件移交宜昌市公安机关处理；宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室无权将北京市公安机关认定为合法的行为认定为不合法，其出具的说明不能作为被上诉人认定上诉人在北京市违法的证据。二、被上诉人存在重复处罚的情形。如果北京公安机关作出的训诫属于行政处罚，那么被上诉人无权重复对上诉人进行行政处罚。三、原审判决适用法律不当。根据相关法律规定，被上诉人要对上诉人在北京的违法行为进行处罚，案件来源只能是北京市公安机关的移送。但本案的案件来源并非是北京市公安局西城分局移交，而是所谓伍家岗区宝塔河街办的移送，宝塔河街办没有权力要求公安机关对上诉人在北京的行为进行行政处罚。原审法院明知被上诉人超越行政权限，仍然认可被上诉人有异地行政执法管辖权，其作出的原审判决明显适用法律不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人在一审所提全部诉讼请求，由被上诉人承担本案全部诉讼费。
被上诉人宜昌市公安局伍家岗区分局辩称：一、根据《治安管理处罚法》第十条之规定，训诫不属于治安管理处罚的处罚种类，被上诉人依据该法对上诉人作出治安处罚，并不构成重复处罚，且两者并不存在矛盾。二、被上诉人依法取得了宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室情况说明、北京市公安局西城分局府右街派出所工作说明及《训诫书》、伍家岗区宝塔河街办的情况说明等证据，上述证据证明上诉人明知北京市中南海等地区不是信访接待场所，但上诉人不听劝阻，仍然于2014年6月1日继续前往上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序的违法行为，被上诉人据此依据《治安管理处罚法》的相关规定对上诉人作出宜公（伍）行罚决字（2014）177号《公安行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。三、根据《治安管理处罚法》第七条第二款以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被上诉人作为上诉人居住地的公安机关，对上诉人在北京的违法行为有管辖权。四、根据《治安管理处罚法》第七十七、七十八条的规定，公安机关对其他行政主管部门移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。被上诉人对本案的受案登记程序符合法律规定。综上，被上诉人作出宜公（伍）行罚决字（2014）177号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院认定的案件事实与原审相同。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案的被诉行政行为是被上诉人2014年6月2日作出的宜公（伍）行罚决字（2014）177号《公安行政处罚决定书》，在该《行政处罚决定书》中，被上诉人认定上诉人刘亚清2014年6月1日17时40分许，前往北京市中南海地区非信访接访场所上访，其行为严重扰乱了公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予上诉人行政拘留十日的处罚。
本案双方当事人争议的焦点是：一、被上诉人作出《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分；二、被上诉人对上诉人作出的处罚是否构成重复处罚；三、被上诉人对上诉人在北京市的违法行为是否有管辖权。
1、针对被上诉人作出《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分的焦点。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：。（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。北京市中南海周边地区即属于前述不得聚集、滞留的范围。2012年以来，上诉人反映房屋拆迁及在京期间被打伤等问题，多次到北京市中南海等地区上访，上述地区不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人对此是明知的，为了达到个人目的，在上述地区上访，制造影响，以图给相关职能部门施加压力。上诉人不听劝阻，到中南海周边地区上访，属于扰乱公共场所秩序的违法行为，在北京市公安机关对其多次书面训诫且于2014年2月12日、2014年4月25日被宜昌市公安局伍家岗区公安分局两次行政拘留后，仍继续前往，属于情节严重。上述事实，也得到北京市公安机关的《训诫书》及工作说明、宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室的情况说明、伍家岗区宝塔河街办的情况说明等证据证实。根据上述证据，被上诉人认定上诉人2014年6月1日的行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，并作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分。
上诉人出具的北京市公安局西城分局制作的《政府信息不存在告知书》，只能证明上诉人2014年6月1日在该局没有因扰乱公共场所秩序而受到处罚的政府信息，并不能证明上诉人在北京不存在违反治安管理的违法行为；上诉人称其2014年6月1日只是到北京市中南海周边地区寄信，并非去上访，该主张与被上诉人提供的证据证明的事实不一致，本院不予认可。
2、针对被上诉人对上诉人作出的处罚是否构成重复处罚的焦点。北京市公安机关是依据《中华人民共和国集会游行示威法》以及《信访条例》的有关规定对上诉人作出的训诫，而被上诉人作出处罚依据的《治安管理处罚法》所规定的处罚种类并不包括训诫，且北京市公安机关对上诉人作出的训诫书已明确告知，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”据此，被上诉人对上诉人作出拘留十日的行政处罚，不构成重复处罚。
3、针对被上诉人对上诉人在北京市的违法行为是否有管辖权的焦点。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据查明的事实，上诉人刘亚清违法行为地系北京市中南海周边地区，而刘亚清的户籍所在地和经常居住地为湖北省宜昌市伍家岗区。上诉人的违法行为虽然发生在北京市中南海周边地区，但是上诉人已经回到居住地，由居住地公安机关处理便于传唤、教育和执行。被上诉人对上诉人进行立案查处，符合公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定。
上诉人认为被上诉人违反法律相关规定，在北京公安机关没有移交案件的情况下对上诉人行使异地管辖权，对上诉人进行行政处罚，属于超越行政执法权限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。第七十八条规定，公安机关受理案件后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查。在处理违反治安管理的违法行为时，《中华人民共和国治安管理处罚法》相对于《中华人民共和国行政处罚法》是特别法与一般法的关系，在法律适用上，应遵循特别法优于一般法的规则，即本案应优先适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条的规定。2014年6月2日，被上诉人收到伍家岗区宝塔河街办移送的上诉人违反治安管理案件后，根据上述规定及时受理，并进行登记和调查，符合法律规定。另，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条虽然规定行政处罚由违法行为发生地的公安机关管辖，但同时也明确规定，法律、行政法规另有规定的除外，如前所述，本案即属于法律、行政法规另有规定的情形，被上诉人对上诉人违反治安管理的案件进行管辖亦不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定。
关于上诉人提出的行政赔偿请求，由于被上诉人对上诉人作出的拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，是合法的行政行为。故上诉人请求行政赔偿没有事实和法律依据，其主张不能支持。
上诉人其他诉讼理由、请求，原审判决已进行论述，本院不再重复。
综上，上诉人上诉理由不予采信，其主张本院不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元由上诉人刘亚清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一五年六月二日
书 记 员 宋佳佳