浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行初字第48号
原告邵密娟。
原告吴镇皓。
法定代理人邵密娟。
二原告委托代理人崔克海、李刚。
被告淳安县人民政府。
法定代表人柴世民。
委托代理人胡爱平。
委托代理人郑炬清。
原告邵密娟、吴镇皓不服淳安县人民政府淳政复（2014）22号行政复议决定，于2015年2月28日向本院提起行政诉讼，本院于2015年3月3日受理后，于2015年3月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年4月14日公开开庭审理了本案。原告邵密娟暨原告吴镇皓的法定代理人及原告邵密娟、吴镇皓的委托代理人崔克海，被告淳安县人民政府的委托代理人胡爱平、郑炬清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
淳安县人民政府于2015年2月10日对行政复议申请人邵密娟、吴镇皓的行政复议申请作出淳政复（2014）22号行政复议决定，以淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局无对拆迁安置特殊人口的审批职能，其在《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》上盖章的行为，系无职权依据的违法行为；淳安县千岛湖镇东庄村村民委员会和淳安县国有资产管理委员会办公室均非行政机关，其行为不属于行政复议法调整的范围，不在该复议案件审理范围内。申请人提出审查县委办（2013）50号文件，不属于《行政复议法》第七条第一款规定的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定撤销淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局在《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》（方德兰）中的盖章审批行为。
被告淳安县人民政府于2015年3月16日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、淳政复（2014）22号《行政复议决定书》，拟证明被告作出被诉行政复议行为的事实；2、《行政复议申请书》及所附《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》、《对县委办（2013）50号文进行审查申请书》，拟证明原告提起案涉行政复议申请及要求一并对县委办（2013）50号文进行审查的事实；3、淳安县千岛湖镇人民政府的《答辩状》、淳安县国土资源局的《行政复议答复书》、淳安县城乡建设和城市管理局的《行政复议答复书》、淳安县人力资源和社会保障局的《行政复议答复书》、淳安县国有资产管理委员会办公室《关于淳政复（2014）5号行政复议案件有关意见的函》及所附材料共九页，拟证明案涉行政复议被申请人对原具体行政行为进行答复的事实；4、中共淳安县委办公室、淳安县人民政府办公室《关于印发〈淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法〉的通知》，拟证明行政复议申请人一并申请审查文件的具体内容。上述证据均系复印件。被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法》，主要条文为第二十八条第一款第（三）项、第七条第一款；《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第四十五条。
原告邵密娟、吴镇皓起诉称，位于浙江省淳安县千岛湖镇东庄村浪达岭4号的房屋属于原告家庭共有财产，原告均居住于此，现该房屋涉及违法征收拆迁。2014年10月12日，原告在被告递交给法院的证据中得知了千岛湖镇人民政府等机关及案外人针对原告联合作出了《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》，原告认为千岛湖镇人民政府等机关及案外人作出上述审批行为违法，故依据《行政复议法》及其实施条例的规定向被告淳安县人民政府提起行政复议申请，并申请对行政复议中被申请人所依据县委办（2013）50号文进行审查。2015年，原告收到被告作出的《行政复议决定书》，虽然复议决定最终结果确认了千岛湖镇人民政府等机关的盖章审批行为违法，但是，对于认定事实部分错误，而且复议决定认为“县委办（2013）50号文件不属于《行政复议法》第七条第一款的规定范围”，原告认为这与事实不符，违反了《行政复议法》的规定。为此，请求判决撤销淳安县人民政府作出的淳政复（2014）22号行政复议决定，责令淳安县人民政府依法重新作出复议决定。
原告向本院提交的证据有：1、原告邵密娟的身份证及原告的户籍资料，拟证明原告作为东庄村的村民，户口性质是农业户口，并非淳安县人民政府所说的特殊人口；2、原告向被告邮寄的《行政复议申请书》及其邮寄凭证，拟证明原告向被告提出行政复议申请的事实；3、原告向被告邮寄的《对县委办（2013）50号文进行审查申请书》及邮寄凭证，拟证明原告向被告申请审查县委办（2013）50号文的事实；4、被告作出的淳政复（2014）22号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，拟证明被诉行政行为的存在。上述证据均系复印件。
被告淳安县人民政府答辩称，一、我府作出的淳政复（2014）22号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿充分。我府依法受理原告的行政复议申请后，结合原告提供的证据材料以及被申请人、案外人提供的答复材料及相应证据进行了审查，查明：原告所在的千岛湖镇东庄村浪达岭，现正在实施撤村建居的相关工作，含对集体土地上房屋的征收等，在实施安置过程中，实施单位根据相关规定，对安置人员进行认定并予以安置。原告邵密娟属于已结婚但户口未迁出的农户，吴镇皓系邵密娟之子，所在村委将其列为安置中的特殊人员。东庄村委会于2013年8月29日填写呈报了本案所涉的《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》，主要内容为对原告邵密娟、吴镇皓的性别、所属类型、户口性质等事项予以明确。千岛湖镇人民政府作为实施单位于8月29日进行确认并盖章。淳安县国土资源局于8月30日就原告的独立合法农民住房情况进行核实并盖章，核实结果为未在东庄村以外地方参加农民建房审批。淳安县城乡建设和城市管理局于8月29日就原告享受住房保障政策情况进行核实并盖章，结果为无。淳安县人力资源和社会保障局于8月30日就原告是否机关、事业在职或退休人员情况进行核实并在审批表上盖章，结果为原告均不属于机关、事业在职或退休人员，淳安县人力资源和社会保障局在审批表上签”否”。淳安县国有资产管理委员会办公室就原告是否国企在职或退休人员情况核实并盖章，结果为原告不属于国企在职或退休人员，在审批表上签”否”。我府认为：四被申请人在《东庄村浪达岭自然村特殊人口审批表》上签署意见并加盖公章的行为，仅是在形式上对各自职责范围内的相关情况的核实及形式上的确认，并非特殊人口的实质性审批。但从审批表的形式和盖章的内容看，四被申请人的盖章行为，是一种审批行为，而在四被申请人的职责中，无对拆迁安置特殊人口的审批职能，其在审批表上盖章的行为，系无职权依据的违法行为，我府决定应予以撤销并无不当。案外人淳安县千岛湖镇东庄村村民委员会和淳安县国有资产管理委员会办公室均非行政机关，其行为不属于行政复议法调整范围，对其行为的合法性，不在该案审查范围。二、我府未对原告提出的县委办（2013）50号文件进行审查符合法律规定。《行政复议法》第七条第一款规定的审查范围为：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。而原告提出审查的县委办（2013）50号文件，是中共淳安县委办公室于2013年4月25日发布县委办文件，属于县级党委序列的规范性文件，不属于“县、乡、镇人民政府的规定”范畴。原告以县委办（2013）50号文件违法，要求依照《行政复议法》第二十六条规定对该文件进行审查或转送有权处理的行政机关进行审查之请求显然超出我府的法定审查范围。请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，对被告提供的证据，原告认为：证据1，该复议决定在没有征地文件的情况下认定土地征收的事实不当，且千岛湖镇人民政府等对《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》的审批并非仅仅是形式上确认，而是产生了实际的法律效果，故对其合法性表示异议；证据4，原告对该证据的三性及待证事实未提出异议，但强调县委办（2013）50号文件的发文单位并非仅仅是中共淳安县委办公室，还有淳安县人民政府办公室。对被告提供的其他证据的三性及证明对象，原告未明确提出异议。
对原告提供的证据，被告经质证均无异议。
本院对证据作如下确认：被告证据1，作为证明被告作出被诉行政复议行为的证据，具备合法性，在其同时具备关联性、真实性的情况下，应予采信。
原告证据1，可以证明原告的身份情况，予以采信。
其余对方当事人无异议的证据，具备证据三性，可以证明相关待证事实，予以采信。
经审理查明，2014年11月15日，原告邵密娟、吴镇皓以邮寄方式向被告淳安县人民政府提出行政复议申请，请求确认被申请人淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局与第三人淳安县千岛湖镇东庄村村民委员会、淳安县国有资产管理委员会联合作出的《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》违法并予以撤销。淳安县人力资源和社会保障局等部门收到淳安县人民政府的行政复议答复通知及行政复议申请书副本后，提交了书面答复意见。
2015年1月5日，原告经查阅被申请人提交的行政复议答复意见，向淳安县人民政府提出申请，请求在行政复议中对被申请人在答复中提及的中共淳安县委办公室、淳安县人民政府办公室《关于印发〈淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法〉的通知》{县委办（2013）50号}进行审查。
2015年2月10日，淳安县人民政府作出淳政复（2014）22号行政复议决定，以淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局无对拆迁安置特殊人口的审批职能，其在《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》上盖章的行为，系无职权依据的违法行为；淳安县千岛湖镇东庄村村民委员会和淳安县国有资产管理委员会办公室均非行政机关，其行为不属于行政复议法调整的范围，不在该复议案件审理范围内。申请人提出审查县委办（2013）50号文件，不属于《行政复议法》第七条第一款规定的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定撤销淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局在《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》（方德兰）中的盖章审批行为。该决定书于2015年2月13日向原告邮寄送达。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……4.超越或者滥用职权的；……”据此，具体行政行为应当具有职权依据。在案涉行政复议的答复程序中，作为行政复议被申请人的淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局，未表明其作出原具体行政行为的职权依据，被告淳安县人民政府经审核，发现亦无相关法律赋予上述行政机关相关的行政职权，故被告根据上述《行政复议法》的相关规定，决定撤销淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局在《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》（方德兰）中的盖章审批行为，其适用法律正确。
关于被诉行政复议决定中认定的“千岛湖镇东庄村浪达岭正在实施撤村建居工作，含对集体土地上房屋的征收”的事实，被告未提交证据证明，鉴于被告作出撤销原具体行政行为的理由是复议被申请人无职权依据，故上述事实成立与否与被诉行政复议行为的结论无实质的关联，因此，该不当尚不足以导致被诉行政复议行为被撤销，但需引起被告的充分重视。
关于被告在案涉行政复议过程中未对县委办（2013）50号文件进行审查是否适当，本院认为，由于职权依据系行政行为成立之根本，在缺乏职权依据的情况下，其他诸如事实认定、法律依据等已无论证其成立与否的必要，故被告在案涉行政复议过程中未对县委办（2013）50号文件进行审查，其结果并无不当。
关于被诉行政复议行为的程序，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告于2014年11月15日提起案涉行政复议申请，被告于2015年2月10日作出案涉行政复议决定，已超过法律规定的行政复议案件的办理期限，且未提交依法办理延长的证据。此外，被告也未提供证据证明其依照《行政复议法》第二十三条的规定履行了送达行政复议申请书副本及要求被申请人限期答复等程序。
综合上述意见，被诉行政复议行为存在程序违法等不当，但对原告的权利未产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项之规定，判决如下：
确认淳安县人民政府未在法定期限内作出淳政复（2014）22号行政复议决定违法。
案件受理费人民币50元，由被告淳安县人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一五年五月二十九日
书记员 金玲