兰州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）甘71行初132号
原告甘肃华陇房地产开发有限责任公司。住所地：甘肃省兰州市七里河区西津东路***号。组织机构代码：2246363-6。
法定代表人马元宝，该公司总经理。
委托代理人杨晓东、张琦，甘肃豪仁律师事务所律师。
被告兰州市国土资源局。住所地：甘肃省兰州市城关区通渭路***号。组织机构代码：77344XXXX。
法定代表人刘军平，该局局长。
委托代理人魏斌义，该局法规处副处长。
委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。
被告兰州市土地储备中心。住所地：甘肃省兰州市城关区通渭路*号。组织机构代码：72020XXXX。
法定代表人陈一夫，该中心主任。
委托代理人吴海，该中心副主任。
委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。
原告甘肃华陇房地产开发有限责任公司（以下简称：华陇公司）诉被告兰州市国土资源局（以下简称：市国土局）、兰州市土地储备中心（以下简称：市土储中心）不履行国有土地使用权收购合同一案，原告华陇公司于2016年9月1日向本院起诉，本院于2016年9月5日立案后，依法组成合议庭，于2016年11月10日、2016年11月22日公开开庭进行了审理。原告华陇公司的委托代理人杨晓东、张琦，被告市国土局的委托代理人魏斌义、樊新亭，被告市土储中心的委托代理人吴海、樊新亭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年4月22，经被告市国土局批准，被告市土储中心与原告华陇公司签订了”国有土地使用权收购合同”，被告收购原告享有使用权〔兰国用（2008）Q2181号〕位于兰州市七里河南滨河路以东，吴家园以西11.5亩的土地。合同约定，若出让成交价款总额高于基准地价总额，被告向原告支付的土地补偿价款的计算公式为”土地补偿收购费=居住用途基准地价×80%+（出让成交价款-
居住用途基准地价）×40%”。2013年8月8日，被告未与原告协商，在原告毫不知情的情况下，附加了”限地价，竞配建”的强制条件公开对外拍卖，该地块拍卖取得”土地出让兑价”为现金12030万元和配建保障房面积18660平方米。被告在土地拍卖后第8个月和第11个月分两次将土地收购补偿款5807万元支付给了原告，但”配建保障房面积”的出让对价收益两被告拒绝按土地收购合同的约定向原告支付。现原告起诉，要求被告全面履行收购合同，承担违约金及占用资金的利息损失1200万元（暂定）。后原告明确诉讼请求，第一项诉讼请求要求继续履行合同，明确为要求被告全面履行合同，分配原告40%配建面积收益，即7464平方米住房实物折价款7464平方米×8542元/平方米=63757488元。第二项请求，明确为要求被告承担违约金及占用利息12051858.08元。
原告提供以下证据：1.国有土地使用权收购合同；2.兰州晋瑞房地产开发有限责任公司（以下简称：晋瑞公司）受让土地的成交确认书及市国土局、晋瑞公司的授权委托书，上述证据以证明土地出让成交价款包括现金部分和配建房部分，依照合同约定被告应当向原告支付。3.华陇公司”关于促请付清土地收购补偿价款分成的函”，以证明华陇公司向被告主张权利的事实。4.兰州市土地储备投资中心”关于促请付清土地收购补偿加分成的复函”（兰土储函〔2016〕15号）；5.兰州市住房保障和房产管理局”关于兰州晋瑞房地产开发有限责任公司配建保障性住房装修标准有关问题的请示”（兰房字〔2016〕178号）及所附的估价报告，上述证据以证明配建房的市场价格。6.申请法院调取的被告市土储中心向市财政局申请支付土地补偿款报告材料，以证明被告迟延申请拨款并迟延支付补偿款的事实。
被告市国土局辩称：原告与被告市土储中心签订的国有土地使用权收购合同，是民事行为，属于民事合同范畴，不是受行政程序规制的行政行为。因该合同产生的纠纷，应当属于民事诉讼受理和审判范围。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局没有提供证据，提供以下规范性文件：兰州市人民政府《关于在新建商品房项目中配建保障性住房的实施意见》（兰政发[2010]148号）。
被告市土储中心辩称，双方签订的国有土地使用权收购合同，不是行政合同，不属于行政诉讼范围，应驳回原告的起诉。双方签订的合同已履行完毕，不存在继续履行的问题，被告也不存在违约行为。合同签订后，原告于2014年3月24日向被告交付了平整后的熟地，晚于合同约定的时间。涉案土地挂牌出让后，被告已于2014年4月4日、7月3日分两笔，均在兰州市财政局拨款后30个工作日内支付了全部收购补偿款，不存在违约行为，也没有资金占用行为，不发生资金占用利息。
被告市土储中心提供以下证据：第一组：1.2010年4月12日兰州市机构编制委员会”关于兰州市土地储备投资中心机构编制的通知”（兰机编字第〔2010〕8号）；2.2016年9月20日兰州市机构编制委员会”关于兰州市土地储备投资中心机构调整的通知”（兰机编字第〔2016〕43号）；3.被告市土储中心事业单位法人证书。上述证据以证明合同签订时，兰州市土地储备投资中心是市政府直属事业单位，不是行政机关，与市国土局没有隶属关系；该中心没有行政职能，没有行政管理职权，签订合同收储土地是经营行为，市土储中心既没有行政行为的能力，也不是适格的行政被告；第二组：4.华陇公司”申请土地储备的报告”；5.国有土地使用权收购合同。以证明收购涉案土地是基于华陇公司的意愿，而非市土储中心的管理行为；合同内容及订立合同属于民事合同行为。第三组：6.兰州市城乡规划局2013年4月8日建设单位名称”兰州市土地储备投资中心”的规划条件通知书；7.市国土局挂牌出让公告；8.兰州市人民政府《关于调整和完善国有土地使用权收购补偿标准的意见》；9.兰州市人民政府《关于进一步加强房地产市场调控加快保障性安居工程建设的意见》（兰政发[2011]30号）；10.兰州市人民政府《关于印发<兰州市严格落实房地产用地调控政策加大保障性住房用地供应的实施意见（试行）>的通知》（兰政发〔2011〕57号）；11.兰州市人民政府给市国土局的”兰州市人民政府关于公开供应G1317号宗地国有建设用地使用权的批复”（兰政储让〔2013〕26号文件）；12.2013年8月8日，出让人市国土局与竞得人晋瑞公司共同签署的国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书。上述证据证明补偿价款以出让成交价款为依据，并不包括配建房屋。第四组：13.市土储中心给华陇公司于2014年7月3日支付8076695元的中国人民银行支付系统专用凭证；14.2013年4月8日华陇公司向兰州市土地储备投资中心的承诺书（甘陇房发（2013）011号文件）；15.2013年4月4日向华陇公司支付补偿款50000000元的中国人民银行支付系统专用凭证；16.兰州市财政局于2013年2月14日向储备中心汇款50752800元的汇兑凭证及记帐凭证；17.2014年2月14日兰州市财政局文件。上述证据以证明被告市土储中心已按约履行了支付土地收购补偿费的义务；第五组：18.2014年3月24日华陇公司甘陇房（2014）002号向土储中心”关于移交土地的申请报告”；19.土地移交登记表，以证明原告违反了成交确认书签订后30日内移交土地的约定，迟延交付土地195天，违反合同义务。
经本院审理查明：2010年4月12日，兰州市机构编制委员会印发《关于兰州市土地储备投资中心机构编制的通知》，将兰州市城市发展投资中心、兰州市土地储备中心合并，设置”兰州市土地储备投资中心”，明确该中心为兰州市政府直属事业单位。2016年9月20日，兰州市机构编制委员会印发《关于兰州市土地储备投资中心机构调整的通知》，将兰州市土地储备投资中心由市政府直属事业单位调整为由市国土局管理，更名为”兰州市土地储备中心”。
2012年11月23日，原告向兰州市土地储备投资中心提交报告，请求将该公司以划拨方式取得，作为经济适用房建设用地，位于兰州市七里河区吴家园约11.48亩土地，申请以合同收购方式予以收购储备。
2013年4月22日，兰州市土地储备投资中心作为甲方，原告华陇公司作为乙方，签订”国有土地使用权收购合同”（以下简称土地收购合同）一份，约定甲方收购乙方土地面积约为7654.9平方米（约合11.5市亩）的国有土地使用权。土地收购合同第五条约定：”经双方协商，同意依照兰政发[2006]22号文件的有关规定，根据不同的成交情况，采用下列相应公式和办法计算收购土地的补偿价款：（一）若出让成交价款高于基准地价总额，计算公式为：土地收购补偿费=居住用途基准地价×80%+（出让成交价款-
居住用途基准地价）×40%。（二）若出让成交价款等于或低于基准地价总额，计算公式为：土地收购补偿费=出让成交价款×90%。该用地供应时的规划用途为商业、居住用地。现用途为住宅用地。该地块住宅用地基准地价为3252元/平方米，基准价格总额为出让面积（实测面积）×3252元/平方米，出让成交价款是指以实测面积为准的土地公开出让成交后的总价款，该价款以《国有土地使用权成交确认书》载明的为准”。第七条约定”该土地在拍卖、招标、挂牌出让成交确认书签订后30日内，乙方无条件将全部土地移交甲方并经甲方验收确认，全部土地为完成人员迁移，地上地下建筑物、附着物拆迁安置补偿、地上地下管网、线路搬迁改移的熟地。用地公开出让成交后，待兰州市财政局支付给甲方的土地收购补偿价款全额到账后30个工作日内，甲方按本合同有关规定向乙方支付全部土地收购补偿价款”。第八条约定”甲方应按时足额向乙方支付土地收购补偿价款，否则从滞纳之日起，每日按应付款项的1‰向乙方支付滞纳金”。该合同还约定了其他违约责任条款和事项。
协议签订后，经市国土局向兰州市政府请示，兰州市政府于2013年6月7日批复，同意市国土局将市城乡规划局《规划条件通知书》（城规2013-040号）定点给市土地储备投资中心的储备用地，采用拍卖或挂牌方式出让。并要求新建商品房开发项目须按照兰州市公开供应土地配建保障性住房标准配建住宅总建筑面积10%的保障性住房，产权无偿交政府。
原告于2013年7月4日将原土地使用权证交由被告国土局注销收回。被告市国土局发布该地块（宗地编号为G1317号）出让公告，以”限地价，竞配建保障性住房”的方式挂牌出让。2013年8月8日，被告市国土局与晋瑞公司签订成交确认书，其中内容为”兰州晋瑞房地产开发有限责任公司：根据你方提交的《国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价书》及本次挂牌出让文件规定，现确定你方为编号G1317号宗地国有建设用地使用权竞得人，国有建设用地使用权出让价款为人民币120300000元，须缴纳的契税为人民币3609000元。配建保障性住房面积为18660平方米”。
2014年3月24日，原告向被告市土储中心提交报告，申请将该地块移交被告市土储中心。双方在当日签字确认移交。
兰州市财政局于2014年2月14日向被告市土储中心汇款50752800元，该中心于2014年4月4日向原告华陇公司支付补偿款50000000元；2014年5月28日，兰州市财政局向被告市土储中心补款7323900元，2014年7月3日被告市土储中心向原告华陇公司支付补偿款8076695元。
2016年2月26日，原告发函给被告市土储中心，认为涉案土地被告以现金12030万元和无偿配建保障房18660平方米的竞拍价格成交，配建房屋亦属于土地拍卖的收益，原告有权参与分配，被告拒绝向原告分配房屋面积违反合同约定，且支付现金部分也已属于迟延付款。要求被告市土储中心将配建的保障房纳入土地拍卖收益一并计算，支付其补偿价款分成，并赔偿迟延付款造成的损失。2016年3月18日，被告市土储中心给原告回函，认为配建保障房产权无偿交政府，只能以成交总价款12030万元计算收购补偿费，且两次付款均未超过合同约定的30个工作日，不存在延迟付款的情况。现原告提起诉讼。
另查明，兰州市住房保障和房产管理局于2016年7月6日，就关于晋瑞公司配建保障性住房装修标准有关问题向兰州市政府请示，请示文件载明：”我局根据市政府意见，会同市财政和市审计部门选定了两家有资质的评估公司对原地配建的保障房以普通商品房市场价进行评估。评估均价为7882元/平方米”、”按土地出让合同中约定的装修标准，经咨询估算每平方米约300元；按《关于下发兰州市公共租赁住房装修标准的通知》的标准，经两家有资质的工程咨询公司评估，评估均价为每平方米660元”。原告据此计算配建房分成价值8542元/平方米。
本院认为，本案合同签订于第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>决定》实施之前。此前的行政主体包括行政机关和法律、法规授权组织，不包括规章授权组织。修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的行政行为侵害其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。依照上述法律规定，对行政行为提起的诉讼，才属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条第一款第十一项规定”认为行政机关不依法履行、不按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：”行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”依据该条规定，行政协议具有如下特点：签约主体一方是行政机关；签订协议是为了实现公共利益或行政管理目标；协议具有行政法上权利义务内容。本案中，2013年4月22日，与原告华陇公司签订收购合同的兰州市土地储备投资中心，系事业单位，并非行政机关，也不是土地行政管理部门的内设机构或派出机构。其在与原告签订收购土地使用权合同时，既非受土地行政管理部门的委托，也不是为了实施行政管理。此后，被告土地储备中心虽因隶属关系及名称发生变更，但不能因此认定其在与原告签订土地收购合同时是以行政主体的身份签订行政协议的行为。一般情况下，民事合同体现签约自由，平等协商，等价有偿等原则，而行政协议虽然也须由双方达成一致方能成立，但在行政协议中的行政机关具有优益权，协议的签订及内容体现出作为签约一方的行政机关具有一定的强制力或管理职能，协议主体的地位并不完全平等。本案中，华陇公司将其以划拨方式取得的土地使用权，提出由被告市土储中心按合同收购方式予以收购，合同中也开宗明义载明”双方本着平等、自愿、有偿的原则，订立本合同”，合同约定了被告市土储中心向原告支付收购土地的补偿价款及计算方式。合同签订过程及合同内容，均体现出民事合同属性。因此，被告市土储中心与原告签订土地收购合同的行为，是平等主体之间的民事交易行为。本案中，无证据证明被告市土储中心受市国土局委托签订协议，故本案签订土地收购合同的行为与市国土局的行政职权没有关联性，亦不能视为市国土局的行为。综上所述，华陇公司诉市土储中心签订土地收购合同的行为并非行政行为，该合同亦不属于行政协议，不属于行政诉讼的受案范围，双方的争议可通过民事诉讼解决。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回原告甘肃华陇房地产开发有限责任公司的起诉。
本案不交纳案件受理费。原告已预交的案件受理费420847元，待本裁定生效后由本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 张永超
审判员 苏 静
审判员 范赣鑫
二〇一七年二月二十二日
书记员 刘莉莉