浙江省舟山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙09行终46号上诉人（原审原告）刘信海，男，1959年10月27日出生，汉族，住浙江省舟山市普陀区虾峙镇东白莲村中岙**号，现住浙江省舟山市普陀区。委托代理人（一般授权代理）刘季霖，男，1986年3月13日出生，汉族，住上海市长宁区，系上诉人刘信海之子。委托代理人（一般授权代理）李宁，北京庆尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）舟山市国土资源局，住所地舟山市新城千岛路159号。法定代表人虞国平，局长。委托委代理人（一般授权代理）程太良，舟山市国土资源局普陀分局工作人员。委托委代理人（特别授权代理）朱南平，浙江明达律师事务所律师。上诉人刘信海因与被上诉人舟山市国土资源局诉地矿行政管理机关不履行法定职责一案，不服舟山市定海区人民法院（2017）浙0902行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人刘信海的委托代理人刘季霖、李宁，被上诉人舟山市国土资源局的委托代理人程太良、朱南平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，原告刘信海系舟山市普陀区虾峙镇湖泥村东白莲村民。2015年11月10日，原告向舟山市国土资源局邮寄《关于浙江省舟山市海宇围垦开发有限公司非法处置石料的查处申请书》，书中记载被申请人系浙江省舟山市海宇围垦开发有限公司，请求事项为“请求查处被申请人非法处置石料的行为，并依法追究相关责任人的违法责任。”被告于同年11月13日收到该件后即于当日转交派出机构普陀分局对相应违法行为进行核查。该分局经向涉案当事人作调查并调取相关证据材料后，于同年12月28日形成《关于刘信海举报事项调查情况的报告》，认为被举报人浙江省舟山市海宇围垦开发有限公司尚不构成矿产资源违法案件的立案条件，故不予立案。事后，被告未将该不予立案处理意见答复原告。2016年2月29日，原告以久不见被告对其举报事项予以查处为由向原审法院提起行政行政诉讼，要求确认被告未就举报事项依法履行法定职责的行为违法。原审法院始以原告作为举报人不具有本案原告诉讼主体资格为由不予受理，后经浙江省舟山市中级人民法院裁定，原审法院于2017年2月22日立案受理。原审法院另查明，一、2015年3月30日，原告也曾通过邮寄方式向舟山市国土资源局普陀分局举报要求对浙江省高能爆破工程有限公司和被举报人越界采矿破坏林地行为和违法倾倒矿渣破坏耕地行为予以查处，因未见回复而于同年5月30日向舟山市人民政府提起行政复议申请。该府起初以原告不具有复议申请主体资格为由作出驳回复议申请的决定。案经诉讼，浙江省高级人民法院作出终审（2016）浙行终397号行政判决，撤销原复议决定并责令该府重作。该府重作后的行政复议决定业已生效，其中舟政复决（2016）22号复议决定以被告在原告提出复议申请前已经履行了查处破坏耕地行为之职责为由，驳回了原告的复议申请；舟政复决（2016）23号以被告在收到原告举报后未能及时查处并将处理结果回复原告，构成行政不作为为由，责令被告对举报事项即越界采矿破坏林地行为予以核查，并将处理结果告知原告。二、（2016）浙行终397号行政判决同时确认，1985年7月8日，原告与原普陀县湖泥乡东白莲村民委员会签订了《山林承包合同》，原告承包了集体所有的10亩山林，承包期为二十年。1995年10月11日，原告妻子刘海云与原普陀区湖泥乡东白莲渔业生产合作社签订了《土地承包协议》，刘海云承包了东白莲中岙土地0.24亩，承包期为1995年10月11日至1998年12月30日。上述山林、土地承包期届满后，原告及其妻子刘海云与东白莲村集体经济组织均未续签承包合同，也未再缴纳承包费。原审法院认为，一、本案原告刘信海向被告舟山市国土资源局举报浙江省舟山市海宇围垦开发有限公司存在非法处置石料的矿产资源违法行为，并要求予以查处。根据《浙江省矿产资源管理条例》第七条第一款“县级以上人民政府地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理、监督工作”的规定，被告具有查处该举报事项的法定职责。二、公民对违法事实的举报，有利于弥补行政机关执法能力的不足，对于维护社会秩序和公共利益具有重要意义。在举报案件中，举报人享有答复程序性权利。行政主管部门未回复举报结果的行为与举报人之间存在利害关系。但是，行政主管部门回复后，举报人不服回复结果，是否具有诉权，则取决于举报人举报的目的属于保护自身利益还是保护公共利益。按现行民事诉讼法或者行政诉讼法有关公益诉讼的规定，公民对公益性举报尚不直接纳入人民法院诉讼受案范围。本案原告虽然并非诉请被告履行答复职责，但存在被告对举报结果未回复情况下，仍不能否定本案原告主体资格。三、本案被告是否依法履行了法定职责，《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对符合立案条件的予以立案，对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可不予立案。依《国土资源违法行为查处工作规程》5.2违法线索处置之规定，国土资源主管部门接到举报违法线索后，应当填写《违法线索登记表》并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。本案中，被告内设机构执法监察局接到原告举报后，即以《国土资源违法线索转办书》形式责令其派出机构普陀分局予以及时核查。原告对此提出异议，认为该转办行为不合法。原审法院认为，被告在本案中的操作方式虽然与上述规定不尽一致，但鉴于我国省级以下国土资源管理体制改革的现状，市辖区国土资源分局为市国土资源主管部门的派出机构，被告指使普陀分局及时安排工作人员进行核查，并无不当。另依《国土资源违法行为查处工作规程》6.1及6.3之规定,线索核查的主要内容是涉嫌违法当事人的基本情况，涉嫌违法的基本事实及违反国土资源管理法律法规的情况等。本案被告工作人员在核查过程中，通过制作询问笔录、调取相关合同、协议等方式收集相关证据后，作出《关于刘信海举报事项调查情况的报告》，认为被举报人浙江省舟山市海宇围垦开发有限公司的行为尚不符合矿产资源违法案件的立案条件，故不予立案。从上述情形看，被告受理原告举报后，对相应违法行为进行核查，并提出分类处理意见，履行了相应的法定职责。原告诉称被告不履行法定职责无事实依据。四、对于原告代理律师提出的比照最高人民法院发布的十大行政不作为案例五，本案被告的履职行为属于未全面履职一节。原审法院认为，该案例五系因“县政府作出的责令某某村履行村务公开通知”没有明确公开的内容和履行的期限，导致该通知事实上无法执行而被判决再次责令限期公开相关内容。而本案被告已经作出了一个明确的分类处理意见，且该处理意见不存在理解和执行上的误解，故二案不可相提并论。原告如认为其与该不予立案结果有利害关系，则应该起诉已经发生的作为类行政行为即不予立案决定。五、承接第二部分内容，举报人虽然在举报案件中享有答复程序性权利，但是本案原告在举报申请书中并未明确要求给予答复，故被告未及时将该不予立案的分类处理意见告知举报人原告，不属违法，仅为操作上存有瑕疵。综上，原告刘信海诉被告舟山市国土资源局不履行法定职责理由不成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘信海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘信海承担。宣判后，刘信海不服，向本院提起上诉称，一、被上诉人舟山市国土资源局没有依法履行告知义务，原审法院适用法律错误。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》规定，政府机关行政要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案中被上诉人应当将履行职责的情况告知上诉人，让上诉人对被上诉人是否依法履行法定职责有知情权。上诉人如果不提起本案行政诉讼，可能永远都不知被上诉人是否履行了职责。但原审法院却以上诉人在申请书中并未明确要求给予答复为由，认定被上诉人不属违法，仅为操作上存在瑕疵，如此认定严重背离国务院文件的规定。而且政府依法行政，只有合法与不合法，不存在瑕疵之说，原审法院适用法律错误。二、本案一审庭审中，被上诉人提交的证据均为复印件，上诉人当庭也表达了异议，原审法院违规允许庭后质证，但并未通知上诉人，剥夺了上诉人的质证权利，程序严重违法。三、上诉人依然享有土地、林地承包权，原审法院认定事实错误。上诉人在一审中提交了由村委会盖章、村民小组代表签字的证据，该证据能充分证明包括上诉人在内的广大村民在承包期期满后，虽然没有签订书面承包协议，但实际上仍然继续承包经营相应土地和林地的事实。原审法院却未采信该证据，得出的结论当然是错误的。综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求本院依法撤销原判，改判确认被上诉人不依法履行法定职责违法。被上诉人舟山市国土资源局答辩称，一、原审法院判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被上诉人在接到上诉人的举报后，即指令派出机构普陀分局对举报线索进行调查核实，该局经调查向被上诉人作出调查情况报告，认为不能确认被举报对象非法处置石料，上诉人的举报不符合矿产资源违法案件的立案条件。因此，对上诉人的举报，被上诉人已经履行了依法查处的法定职责。上诉人在上诉时称，被上诉人没有依法履行告知义务，该上诉理由与其在一审起诉时的诉讼请求不同。一审起诉时上诉人的诉讼请求是要求依法确认被上诉人不履行法定职责的行为违法，并未提出没有依法履行告知义务的问题，在被上诉人向法院提交相关证据证明已履行了查处法定职责后，上诉人又转而称被上诉人对举报查处没有履行告知义务，这完全是两个不同的概念，上诉人是对其行政起诉状中诉讼请求概念偷换。同时，也没有法律规定，对上诉人举报的调查结果，被上诉人有告知上诉人的义务。被上诉人履行查处矿产资源违法行为的法定职责，有相应的法律、法规、规章和工作规程为依据，这些均没有规定接获举报并开展调查的行政机关，应当将举报调查结果告知举报人。“法无规定不可为”，被上诉人在履行调查法定职责后没有告知上诉人，并不存在没有依法履行告知义务的行政不作为。二、上诉人未在规定的期限内核对证据，应当视为自动放弃核对权利。本案一审庭审过程中，审判长已明确要求被上诉人在庭审后一星期内提交“询问笔录”证据原件，并要求上诉人在两星期内到法院核对，逾期不来核对视为放弃，这有庭审记录和庭审录音录像为证，而上诉人上诉时却称没有接到法院通知，明显与事实不符。三、上诉人对山林、土地的承包期早已届满，该事实已由（2016）浙行终397号行政判决认定的案件事实予以确认。上诉人在起诉时称相关公司“用非法获得的石料对原告的土地、林地进行填埋”，没有事实依据，其主张不应得到支持。综上，上诉人的上诉请求及理由没有事实和法律依据，请求本院依法驳回上诉人的上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，双方当事人主要围绕被上诉人舟山市国土资源局针对上诉人刘信海的举报是否已经依法履行了法定职责的审理重点进行了质证与辩论。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实相同，故对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《浙江省矿产资源管理条例》第七条第一款规定，县级以上人民政府地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理、监督工作。被上诉人舟山市国土资源局作为地质矿产主管部门，依法负有对违反矿产资源管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责，在接到矿产资源违法线索举报后，应当及时进行审查，并将处理结果告知举报人。本案中，上诉人刘信海向被上诉人舟山市国土资源局提出查处相关公司非法处置石料申请的举报后，被上诉人虽转交其派出机构普陀分局予以核查办理，普陀分局也通过询问相关公司人员、调取有关证据对举报线索进行核查，并作出了《关于刘信海举报事项调查情况的报告》，但被上诉人在收到该调查报告之后并未及时作出审查意见，并将审查处理结果告知举报人刘信海。故被上诉人尚未完全履行工作职责，上诉人要求确认被上诉人不履行法定职责违法的诉讼请求，有事实根据和法律依据。原审判决认定被上诉人受理上诉人举报后，对相应违法行为进行核查，并提出分类处理意见，已经履行了相应的法定职责，不当，依法应予纠正。鉴于上诉人刘信海在原审起诉时的诉请为要求确认舟山市国土资源局不履行法定职责违法，并未提出要求责令该局限期履行法定职责，且在二审庭审过程中上诉人进一步确认了其原审诉请，并明确表示已经知悉被上诉人对其举报事项的处理意见，如再判决被上诉人履行法定职责已无意义，故对上诉人提出的撤销原审判决并改判支持其原审诉请的上诉请求，本院依法予以支持。至于上诉人主张原审法院未通知其对被上诉人在一审庭审后提交的证据原件进行质证，程序严重违法一节，经审查一审庭审笔录，原审法院在庭审时已经明确告知上诉人庭后核对相关证据原件的时间和权利，故对上诉人的该节主张，本院不予采纳。综上，上诉人刘信海主张被上诉人舟山市国土资源局未依法履行法定职责的上诉理由成立，对其提出的撤销原审判决并确认被上诉人未依法履行法定职责违法的上诉请求，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款和第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销舟山市定海区人民法院（2017）浙0902行初10号行政判决；二、确认被上诉人舟山市国土资源局对上诉人刘信海的举报事项未依法履行职责违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人舟山市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 王卫东审 判 员 周 杰审 判 员 张 静二〇一七年十月二十七日法官助理 方 园代书记员 斯洲慧??