徐州铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）苏8601行初109号原告徐州才源新型建材厂。投资人陈令才。委托代理人曹大银，江苏禾嘉律师事务所律师。委托代理人周朋，江苏禾嘉律师事务所实习律师。被告邳州市国土资源局，住所地江苏省邳州市恒山路4号。法定代表人邵晓旭，邳州市国土资源局局长�委托代理人吴士芹，江苏徐淮律师事务所律师。原告徐州才源新型建材厂（以下简称才源建材厂）诉被告邳州市国土资源局（以下简称邳州市国土局）土地行政处罚一案，本院于2017年2月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。原告才源建材厂投资人陈令才及其委托代理人曹大银、周朋，被告邳州市国土局出庭应诉负责人黄飞、委托代理人吴士芹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告才源建材厂诉称，陈令才是徐州市贾汪区人，因拥有新型建材技术、琉璃瓦生产技术和资金，2009年7月被邳州市政府及燕子埠镇政府以招商引资的形式，请来邳州市燕子埠镇投资兴办建材厂。2017年1月16日，�告向原告下达邳国土资监[2017]1号《行政处罚决定书》，称原告“未经批准非法占地”一案已立案，认定原告“未经有权机关批准，擅自于2009年6月非法占用燕子埠镇棠棣埠村土地建厂，占地总面积为48.25亩，违反土地管理法第二条、第四十三条的规定”，对原告作出了行政处罚。原告不服，理由如下：一、原告（投资人）是邳州市招商引资来的外地投资者，原告厂区用地是邳州市当地政府提供的，原告与燕子埠镇棠棣埠村委会签订了用地合同书，严格按照合同约定进行工业生产经营，并支付土地使用费，故，原告用地来源合法。二、合同书中明确约定“甲方负责办理土地临时用地手续，保证土地合法使用”，甲方代表的是邳州市政府及燕子埠镇政府，而处罚决定却认定原告未经批准，非法�地，显然违反了合同约定，违背了邳州市政府承诺。三、由于国家环保政策的变化，原告也配合政府采取了整改措施，如拆掉烟囱、建新院墙。2014年5月19日，原告向燕子埠镇政府提交报告，愿意落实整改，重新建设周围院墙，赵镇长批示“同意该方案，由国土部门指导实施”，燕子埠镇国土所工作人员到现场指导划线，原告按指导要求重新建了新院墙，当时被告未称原告是非法占地，2017年1月16日又认定原告非法占地，前后严重矛盾。四、行政处罚适用法律错误，原告没有违反《土地管理法》第二条、第四十三条，处罚是强加于原告的。且被告称原告2009年非法占地48.25亩，到2017年才认定并处罚，说明被告未依法行政。综上，邳国土资监[2017]1号《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，请求法院依法撤销。原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.2009年7月8日，燕子埠镇棠棣埠村委会（甲方）与原告（乙方）签订的合同书，证明原告为招商引资企业，甲方负责调整乙方30亩用地，并负责办理用地手续，原告不是违法用地主体；2.燕子埠镇政府作出的《徐州才源新型建材厂不属于关闭取缔之列的情况说明》（燕政报[2013]12号），证明原告不应被列入关闭取缔的土砖厂范围内；3.2014年5月19日，原告向燕子埠镇政府提交的《整改报告》（报告上有赵镇长批示“同意”字样），证明原告按要求进行整改，拆除烟囱，新建周围院墙，由国土部门指导实施，原告不存在土地违法行为；4.《农村�地承包经营权流转合同书》25份，证明原告与25名农户签订了农村土地承包经营权流转合同，合同书上有棠棣埠村委会盖章同意；5.李兆元书面证言，证明才源建材厂是邳州市招商引资企业，用地手续的办理均由燕子埠镇政府和棠棣埠村负责，即使有土地违法情形，也应由棠棣埠村委会负责；6.收条（白条）2张，证明被告工作人员两次从原告处拿走5000元和14454元，共计19454元；7.徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初234号立案告知书及诉讼费收据，证明原告诉燕子埠镇政府强拆原告厂房及大窑违法并赔偿的关联案件正在审理中；8.原告向棠棣埠村委会交付土地租金的结算凭证及收条7张，证明原告是按照用地合同的约定使用土地，不存在违法行为。被告邳州市国土局辩称，经查，原告才源建材厂未经有权机关批准，于2009年6月占用燕子埠镇棠棣埠村48.25亩土地建厂，其中2.28亩符合燕子埠镇土地利用总体规划，45.97亩（含基本农田13.35亩）不符合燕子埠镇土地利用总体规划。在该厂建设期间，被告多次予以制止，对投资人进行了调查询问，并对现场进行勘测，制作了勘测笔录。2017年1月3日，被告对该案立案，于次日向原告送达《听证告知书》，告知其享有陈述申辩及听证的权利，原告在法定期限内未申请听证。2017年1月11日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，向原告作出了《行政处罚决定书》，并于2017年1月16日向原告送达。综上，被告的行政处罚行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：1.原告的营业执照；2.邳州市国土局地籍科出具的地类证明；3.邳州市局部土地利用现状图；4.原告用地不符合规划的证明，附《邳州市燕子埠镇土地执法查处勘测定界成果报告书》；5.燕子埠镇土地利用总体规划图2006—2020（局部）；6.现场勘测笔录1份；7.询问笔录2份；8.现场照片8张。该组证据证明行政处罚事实清楚。第二组证据：1.《责令停止土地违法行为通知书》及送达回证各5份；2.国土资源违法案件立案呈批表；3.《行政处罚听证告知书》及送达回证；4.邳国土资监[2017]1号《行政处罚决定书》及送达回证。该组证据证明行政�罚程序合法。法律法规依据：《中华人民人共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。证明行政处罚适用法律正确。经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为：对证据1、2、3的真实性有异议,均不能证明原告用地合法，原告占用农用地建设厂房，并未经有权部门批准；对证据4真实性无异议，但该承包合同第六条第二款明确载明原告不得擅自改变土地农业用途，原告实际上违法改变了土地用途；对证据5形式合法性有异议，证人应出庭作证，不能仅提供书面证言，即使该证据有证明效力，也不能证明原告对其擅自改变用途的土地拥有合法使用权；对证据6真实性有异议；对证据7、8真实性无异议，但不能证明原告用地合法。对被告提交的证据，原告质证认为：对第一组证据1真实性无异议；对证据2形式真实性无异议，但对内容有异议，该证明的测量结果不客观，认定面积时未与原告方代表共同测量，系被告的单方认定；对证据3土地利用现状图显示的才源建材厂的位置无异议，但对其编制的地类有异议，根据原告与棠棣埠村委会签订的合同书，原告所占土地是一般农用地，不是基本农田，且2009年办厂时也不是这种地类；对证据4、5除《邳州市燕子埠镇土地执法查处勘测定界成果报告书》以外的证据真实性无异议，但燕子埠镇土地利用总体规划的编制时间是2010年12月，当时才源建材厂已建成投产，这显然是用后规划来约束前行为，对上述《报告书》真实性有异议，被告从未对原告厂区进行勘测，也无原告方代表的签字，且该证据系超出举证期限补交；对证据6现�勘测笔录真实性、关联性、合法性均有异议，其内容虚假，认定占地类型为基本农田的结论错误；对证据7询问笔录真实性无异议，对证明目的有异议，原告不存在违法用地行为；对证据8现场照片真实性、关联性、合法性均有异议，不能证明被告履行了土地管理法定职责，且最后两张照片拍摄时间不详；对第二组证据的合法性及证明目的有异议，《责令停止土地违法行为通知书》及送达回证均在2013年前作出，而本案的具体情况、用地情况都发生了变化，之前的行政执法程序、调查情况及取得的证据，不能直接作为2017年1月11日行政处罚的依据，该行政处罚也超过了时效，综上，被告的行政处罚无合法依据。本院根据证据规则，结合各方质证意见，对本案证据认证如下：对原告提交的证据1不予采�，原告仅提供合同书复印件，被告不予认可，且在关联案件审理过程中，棠棣埠村委会代理人亦未明确认可该合同书，故真实性无法核实；对证据2不予采信，与本案无关联性；对证据3真实性予以采信，能证明原告2014年5月向燕子埠镇政府提交厂区整改报告，以及镇领导对报告的批示情况；对证据4真实性予以采信，能证明2015年原告与棠棣埠村四组25名村民签订土地承包经营权流转合同，使用村民承包地的事实；对证据5不予采信，证人应当出庭作证，在无法定理由的情形下仅提供书面证言，不符合证人作证的形式要件；对证据6不予采信，2张白条收据真实性无法核实，且与本案无关联性；对证据7予以采信，能证明本案关联案件的受理情况；对证据8予以采信，能证明原告向棠棣埠村委会缴纳土地租金的事实。对被告提交的第一组证�1，原告无异议，本院予以采信，能证明才源建材厂的注册信息；对证据2-5予以采信，能证明截止至2016年底，才源建材厂的用地情况不符合燕子埠镇土地利用总体规划；对证据6-8予以采信，能证明2009年9月7日及2016年4月28日被告勘验现场、询问陈令才等调查情况；对第二组证据1予以采信，能证明2009年至2013年期间，被告每年均向原告下达《责令停止土地违法行为通知书》，要求其停止土地违法行为；对证据2-4予以采信，能证明被告立案后，向原告送达《听证告知书》，随后作出《行政处罚决定书》并送达的执法程序。经审理查明，2009年7月原告才源建材厂以招商引资项目形式进驻邳州市燕子埠镇，原告称2009年7月8日，原告（乙方）与燕子埠镇棠棣埠村委会（甲方）签订用地合同书，约定“甲方负责调整乙方认定的约30�地（以实际使用为准）由乙方投资使用……甲方负责办理土地临时用地手续，费用由乙方承担，保证土地合法使用。”但原告仅向法庭出示了合同复印件。随后，原告在未办理任何用地手续的情形下擅自占用棠棣埠村约61亩土地建设厂房。2009年9月7日，燕子埠镇国土所执法人员到现场向才源建材厂投资人陈令才做调查笔录，并对用地情况进行勘测后，向原告送达了《责令停止违法行为通知书》，原告未停止违法用地行为。2010年至2013年期间，燕子埠镇国土所每年均向原告下达《责令停止土地违法行为通知书》，但原告均未停止违法用地行为。2016年4月28日，燕子埠镇国土所执法人员再次向陈令才做调查笔录了解建材厂用地情况。2016年11月25日，邳州市国土局经测绘查明：截止到2016年11月25日，原告在未经批准的情况下占用燕子埠�棠棣埠村共计48.25亩土地建厂，其中，允许建设区2.28亩，符合燕子埠镇土地利用总体规划（2006—2020），限制建设区45.97亩，不符合上述规划。2017年1月3日，邳州市国土局对才源建材厂非法占地案进行立案，次日向原告送达《行政处罚听证告知书》，原告在法定期限内未申请听证。2017年1月11日，被告作出邳国土资监[2017]1号《行政处罚决定书》，认定原告未经有权机关批准，擅自占用燕子埠镇棠棣埠村48.25亩土地建厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对原告作出如下处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.没收在非法占用的2.28亩土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；3.自接到本决定书之日起，十五日内自行拆除在非法占用的45.97亩土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；4.处以人民币465600元的罚款。该处罚决定书于2017年1月16日向原告送达，原告不服，提起本案诉讼，请求法院撤销该处罚决定书。本院认为：一、关于被告邳州市国土局作出涉案行政处罚是否有职权依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”被告邳州市国土局作为邳州市辖区内的土地行政主管部门，有权对原告违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并作出行政处罚。二、关于涉案《行政处罚决定书》是否事实清楚、程序合法、适用法律正确的问题。我国对土地利用开发施行严格管理制度。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”原告才源建材厂建设于2009年，建厂时未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定申请使用国有土地，在未经批准的情况下占用燕子埠镇棠棣埠村48.25亩土地建厂。其中，允许建设区2.28亩，符合燕子埠镇土地利用总体规划（2006—2020），限制建设区45.97亩，不符合上述规划。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”原告未经批准占地建厂以及不符合土地利用总体规划的状态客观存在，且持续到本案的行政处罚前，被告依照前款规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出涉案行政处罚，事实清楚，适用法律正确。关于原告主张其是招商引资企业，其用地经过了当地政府同意，本院认为，政府招商引资项目建设用地，亦应依法办理用地手续，燕子埠镇政府不是法定的土地管理部门，其同意或承诺均不能免除原告办理用地手续的法定义务，故对该主张不予采纳。关于行政程序方面，被告作出行政处罚前，进行了调查取证，随后向原告送达听证告知书，同时告知行政处罚的事实、理由和依据，原告未申请听证，被告在法定期限内作出行政处罚决定，行政程序未见明显不当。但应当注意的是，本案的行政处罚案件，被告的调查取证行为在立案之前，调查时间跨度较长，虽然最终未影响公正处理结果，但不符合行政处罚的一般程序规律，亦不符合高效执法的要求，在以后的执法程序中应予以纠正。综上，原告要求撤销邳国土资监[2017]1号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告徐州才源新型建材厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐州才源新型建材厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审 判 长  孟 源审 判 员  肖 丽代理审判员  李娇娇二〇一七年八月一日书 记 员  崔 萍附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。