广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤19行终167号上诉人（原审原告）：东莞市领富广告有限公司。住所地：东莞市虎门镇小捷滘社区市场*楼商铺，营业执照注册号：441900002074545。法定代表人：郑浩锋，该公司总经理。委托代理人：张建兵，广东众达律师事务所律师。委托代理人：陈柳婷，广东众达律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东莞市虎门镇人民政府。住所地：广东省东莞市虎门镇虎门大道38号，组织机构代码：00733190-2。法定代表人：曲洪淇，镇长。委托代理人：刘盛渊，该镇司法分局局长。委托代理人：方小君，该镇法律服务所所长。原审第三人:东莞市虎门镇集体资产交易管理中心。住所地：广东省东莞市虎门镇虎门大道富民服装商务中心21楼，组织机构代码：05373893-0。诉讼代表人：万子秩，主任。委托代理人：张良飞，广东赋诚律师事务所律师。委托代理人：宋先海，广东赋诚律师事务所律师。原审第三人：东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社。住所地：广东省东莞市虎门镇小捷滘社区，组织机构代码：61811826-2。法定代表人：钟锦叨，理事长。上诉人东莞市领富广告有限公司（以下简称“领富广告公司”）因与被上诉人东莞市虎门镇人民政府（以下简称“虎门镇政府”）以及原审第三人东莞市虎门镇集体资产交易管理中心（以下简称“虎门集体资产交易中心”）、东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社（以下简称“小捷滘经联社”）其他纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初557号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年7月8日，领富广告公司向原审法院提起诉讼，请求：确认虎门镇政府对小捷滘“昆圹”旧厂房改造项目的公开招标行为无效。原审法院查明：2013年1月31日，小捷滘经联社委托虎门集体资产交易中心，对小捷滘捷南路旁“昆圹”旧厂区资产的使用权租赁进行竞投。2013年3月5日，陈潮军在该中心举办的现场举牌竞价交易中中标，同日与小捷滘经联社签订了《厂房租赁合同书》。2013年9月25日，东莞市虎门镇人民政府住房规划建设局出具了虎建[2013]256号《关于虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物相关建设手续的情况说明》，内容为：虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物位于虎门镇长××与××路交叉口东南侧，总建筑面积33034平方米，其中，1999年5月份之前建成的建筑物有10幢，建筑面积总计25864平方米，因历史原因，该部分建筑物尚未取得《建设工程规划许可证》；1999年5月份之后建成的建筑物有4幢（幢号为1、3、13、14），建筑面积总计7170平方米，该四幢建筑物已取得《建设工程规划许可证》。上述14幢建筑物建设时均符合虎门镇当时的城市建设规划；2009年，未取得《建设工程规划许可证》的10幢建筑物中有8幢（幢号为4-11）申请了已建房屋产权补办，目前相关手续正在办理中。2014年11月7日，东莞市国土资源局虎门分局向虎门镇党政办出具了《关于小捷滘社区办理“昆圹”旧厂房改造及临时报建手续的请示的复函》，内容如下：一、该项目不符合虎门镇总体规划，其中9819.9平方米为一般农用地，其余位于建设用地区，地类全部为建设用地，无相关用地手续；二、由于该项目地块无相关用地手续，因此，必须先作违法用地处罚并按照规划用途完善供地手续后再依批准情况使用土地，未经批准不得擅自加建或改变原土地用途。2014年12月10日，小捷滘经联社作为甲方，领富广告公司作为乙方，陈潮军作为丙方签订一份《合作转让协议》，约定：丙方将甲、丙双方签订的《厂房租赁合同》及《和解方案》中丙方的合同权利义务全部转让乙方。自该协议生效之日起，乙方即成为上述租赁合同中新的承租方，享有承租方全部合同权利，履行和承担承租方的全部合同义务。领富广告公司认为根据住建部门、国土部门出具的前述复函，案涉“昆圹”旧厂区的建筑、土地不符合规划，虎门集体资产交易中心系虎门镇政府的下设机构，虎门镇政府作为该中心的主管单位，没对该中心公布的招标公告的内容进行审查，违反了法律程序，案涉招标行为应属于无效行为，向原审法院提起诉讼，诉请确认虎门镇政府对小捷滘捷南路旁“昆圹”旧厂区的物业使用权租赁公开招标行为无效。原审法院认为：领富广告公司诉求为确认案涉公开招标行为无效，因此，首先需对该招标行为的性质进行认定。《东莞市农村（社区）集体资产交易办法（试行）》第五条第二款规定：“各镇街指定农村（社区）集体资产交易服务机构为集体资产交易提供中介服务……”、第九条：“交易服务机构运作经费列入镇街财政预算，在集体资产交易过程中不得收取任何中介服务费用”。虎门集体资产交易中心接受小捷滘经联社的委托，帮助其对位于小捷滘捷南路旁“昆圹”旧厂区的物业使用权租赁进行公开竞投，显然属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”规定的，镇政府对村委会的指导、支持和帮助行为。上述行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的”规定，应当裁定驳回原告的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，原审法院裁定：驳回领富广告公司的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，领富广告公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审裁定，发回重审；二、本案一审与二审诉讼费由虎门镇政府承担。事实与理由：一、本案是行政主体作出的行为，原审法院认定虎门集体资产交易中心作出的公开招标行为不属于行政行为，适用法律错误。依据《东莞市农村（社区）集体资产交易办法（试行）》、《虎门镇集体资产交易办法（试行）》的规定，虎门集体资产交易中心是虎门镇政府的内设机构，其招标行为是经虎门镇政府授权的行为，应认定为作为行政机关的虎门镇政府的行为，是行政行为，符合行政诉讼受理范围。二、本案争议的行为不仅包括虎门集体资产交易中心的交易平台招标行为，还包括了东莞市虎门镇社区集体资产管理办公室的审核、监督行为，是一个整体。原审法院仅仅对虎门镇政府公开招标的行为进行认定，遗漏了对其审核、监督行为的事实审查，认定事实有误。《东莞市农村（社区）集体资产交易办法（试行）》第五条第一款规定：“镇街农村（社区）集体资产管理机构（以下简称“集体资产管理机构”）负责本镇街集体资产交易的指导、审查和监督工作”。《虎门镇集体资产交易办法（试行）》第九条规定：“成立集体资产交易平台工作领导小组，切实加强对镇集体资产交易工作的组织领导”，第十条：“东莞市虎门镇集体资产交易管理中心负责全镇范围内集体资产交易活动的日常管理和指导工作。交易管理中心的职能包括：（五）审核监督”，第二十三条：“业主单位制定资产交易方案后，应当向主管部门提出交易申请，由主管部门对交易申请进行审查。主管部门审查同意交易申请的，转交易管理中心办理交易立项。”而东莞市虎门镇社区集体资产管理办公室2013年1月22日在《虎门镇社区集体经济组织重大事项民主决策程序审查表》中，出具意见“民主决议程序符合镇集体资产管理及该经济组织章程有关规定。该项目设计其他报批手续的，须办理完毕后再实施。”从上述规定及行为可看出，虎门集体资产交易中心的行为不仅包括交易平台的招标行为，也包括了履行对集体交易方案的审核、监督职能的行为。三、虎门集体资产交易中心及东莞市虎门镇社区集体资产管理办公室的审核、监督及提供交易平台的行为带有强制性，符合行政行为的特点，而不是原审判决中所称的“镇政府对村委会的指导、支持和帮助行为”。如果不赋予该行为的可诉性，将导致一方面所有的集体资产交易必须要经管理中心、办公室的审核、监督和交易，但另一方面，其一旦未正确履行职权导致相对人权益受损时，却又无法通过行政诉讼进行追责及监督的不公平状态。《虎门镇集体资产交易办法（试行）》第十五条规定：“符合以下条件之一的，除本办法另有规定外，须进入镇级交易平台交易：（四）单宗合同年标的额30万元以上，……，或单宗合同面积3000平方米以上，或合同年限在5年以上的的集体物业租赁、发包交易”，第二十三条规定：“业主单位制定资产交易方案后，应当向主管部门提出交易申请，由主管部门对交易申请进行审查。主管部门审查同意交易申请的，转交易管理中心办理交易立项。”依据上述规定，案涉租赁物业建筑面积达33034平方米，租金也远远超过30万元每年，租赁期限也超过5年，属于必须通过虎门集体资产交易中心进行交易的项目，且交易方案必须经过东莞市虎门镇社区集体资产管理办公室的审核通过，否则不能进入交易。因此，虎门集体资产交易中心及东莞市虎门镇社区集体资产管理办公室的审核、监督及提供交易平台的行为带有强制性，符合行政职权的特定，是行政行为，应属于行政诉讼的受理范围。四、小捷滘经联社对案涉项目的民主决策程序不合法，但东莞市虎门镇社区集体资产管理办公室审核认为符合规定。虽然其审查认为“项目涉及其他报批手续的，须办理完毕后再行实施”，但在案涉物业所处的土地不符合政府规划，其中有10幢建筑物未取得《建设工程规划许可证》，即土地和其他建筑物需要报批的情况下，未能进行确认，依然将案涉物业进入交易平台，公开招租，用于发展商业、物流、仓储等用途。因此虎门镇政府未能正确履行审核、监督的行政职能，其行政行为无效。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意”，小捷滘经联社对案涉项目的民主决策须有三分之二以上的组成人员参加，但《虎门镇社区集体经济组织股东（代表）会议表决情况记录表》中，虽然称实到人数22人，达应出席人数30人的三分之二以上，但是统计其中“同意”、“不同意”、“弃权”的票数一共仅为19人，即实际出席人数是19人，未到达三分之二以上及20人的出席标准，程序不合法。但东莞市虎门镇社区集体资产管理办公室2013年1月22日在《虎门镇社区集体经济组织重大事项民主决策程序审查表》中，依然出具意见“民主决议程序符合镇集体资产管理及该经济组织章程有关规定”，因此，其未能正确履行职责。案涉租赁物业不符合政府规划，自不待言，但虎门镇政府明知“项目涉及其他报批手续的，须办理完毕后再行实施”及案涉物业不符合政府规划，需要报批的情况下，并未履行其职责，依然推出物业至交易平台交易，属于未能正确履行行政职责，确认其产权、土地、建筑物规划情况，因此其行政行为无效。综上所述，原审法院判决事实认定不清，适用法律错误，领富广告公司为维护自身合法权益，恳请贵院依法予以撤销。被上诉人虎门镇政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚。原审法院认为案涉招标代理行为不属于行政诉讼受案范围，符合事实，认定正确。第一，本案虎门集体资产交易中心进行的招标代理行为不属于具体行政行为。根据《东莞市农村（社区）集体资产交易办法（试行）》第五条第二款：“各镇街指定农村（社区）集体资产交易服务机构（以下简称“交易服务机构”）为集体资产交易提供中介服务……”和第九条：“交易服务机构运作经费列入镇街财政预算，在集体资产交易过程中不得收取任何中介服务费用……”，虎门集体资产交易中心接受小捷滘经联社的委托，帮助其对案涉租赁物业的使用权进行公开竞投的行为，显然属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”规定的，镇政府对村委会的指导、支持和帮助行为，该行为并非可诉的具体行政行为。第二，虎门镇政府从未违法干涉虎门集体资产交易中心组织的具体招投标活动。领富广告公司指出，《虎门镇集体资产交易办法（试行）》第十五条规定：“符合以下条件之一的，除本办法另有规定外，须进入镇级交易平台交易：（四）单宗合同年标的金额30万元以上，……或单宗合同面积3000平方米以上，或合同年限在5年以上的集体物业租赁……”，第二十三条规定：“业主单位制定资产交易方案后，应当向主管部门提出交易申请，由主管部门对交易申请进行审查”。但是，这些都是适用于具体招投标活动开展之前的抽象的程序性规定，与具体的招投标活动本身无关。虎门镇政府从未对具体的招标代理行为、投标对象范围乃至投标结果等具体内容进行干预，故不能认为案涉具体招标代理行为具有行政行为的强制性特征。第三，本案争议的实质是民事合同争议。虎门集体资产交易中心在发布招标公告时已充分告知了租赁物业的用地和报建手续现状，所有投标方及中标方在参与投标和签订租赁合同时亦有义务充分了解并且都书面确认已充分了解租赁物业状况，承诺按租赁物业现状、包括用地和报建手续现状承租，因之发生的任何争议均与招标代理方无关。故领富广告公司在与小捷滘经联社和案涉租赁物业原承租人签订《合作转让协议》后，对原租赁合同的签订提出异议，实为领富广告公司与虎门集体资产交易中心之间的租赁合同纠纷或领富广告公司与案涉租赁物业原承租人之间的合同转让纠纷。因此，虎门镇政府和虎门集体资产交易中心均未对领富广告公司或案涉租赁物业原承租人作出任何具体行政行为，原审法院认定事实清楚无误。二、原审法院适用法律正确。原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《东莞市农村（社区）集体资产交易办法（试行）》的相关规定，虎门集体资产交易中心接受小捷滘经联社的委托，帮助其对案涉租赁物业的使用权进行公开竞投的行为不属于具体行政行为，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：(一)请求事项不属于行政审判权限范围的；……”规定，应当裁定驳回起诉，适用法律正确无误。三、领富广告公司提出的理由并不足以否定案涉招标代理行为。领富广告公司认为，虎门集体资产交易中心对集体交易方案负有审核监督义务，其在案涉租赁物业所处的土地不符合政府规划，其中有10幢建筑物未取得《建设工程规划许可证》，且小捷滘经联社对案涉项目的民主决策程序不合法的情况下，将案涉物业推出交易平台，未能正确履行职责，故对案涉招标代理行为应予确认无效。但是，领富广告公司提出的理由并不足以否定案涉招标代理行为本身。第一，领富广告公司指出《虎门镇集体资产交易办法（试行）》第十条规定：“东莞市虎门镇集体资产交易管理中心负责全镇范围内集体资产交易活动的日常管理和指导工作。交易管理中心的职能包括：……（五）审核监督；……”但是，虎门集体资产交易中心作为集体资产交易代理机构，没有权限也不可能对所有招投标方提供的文件材料进行全面、深入的实质审查。因而对虎门集体资产交易中心的审核监督义务应当理解为对招投标双方提供的文件资料的形式审查义务，即虎门集体资产交易中心不对文件资料的真实性负责（由提供资料的当事人保证其真实性），也不对合同目的的最终实现负责。第二，产业转型是省市政府推行的重要发展战略，是案涉租赁物业及周边区域当前和未来发展的必由之路。小捷滘经联社根据本地快速进入产业转型期的客观现实状况，要求承租方有能力在一定期限内按照产业转型的趋势合理使用租赁物业，是案涉租赁合同的目的之一。租赁合同关于承租方自行负责办理转型发展相关报批手续的约定，从合同本意来看，存在三层意思：一是要求承租方在取得转型手续之前能够按照当时的用途使用租赁房屋，二是要求在未来获得批准转型之后能够按照变更后的用途使用租赁物，三是承租人知道存在不确定能否获得批准变更的风险并愿意和有能力承担该风险。领富广告公司对原租赁合同的异议实际是其对受让合同的反悔，与案涉招标代理行为无关。第三，由于历史原因，我镇各社区在转型发展的同时，亦面临着80%以上的社区集体厂房需要后补房屋产权相关手续的尴尬局面。这一局面不是对当时法律制度的突破，而是推动相关法律制度发展的积极因素，因为这些法律制度的目的与社会发展的根本利益是一致的。虎门镇住房规划建设局出具的《情况说明》显示，该10幢建筑物虽未取得《建设工程规划许可证》，但均可补办，且其中8幢已经申请了已建房屋产权补办，目前相关手续正在办理中。据此，当下只要完成补办手续，该10幢建筑物即可正常使用，故虎门集体资产交易中心针对案涉租赁物业作出的招标代理行为并无不当。第四，虎门集体资产交易中心对社区重要事项的监督权，既源于《居民委员会组织法》、《人民政府组织法》和其他有关政府文件的明确授权，也源于集体经济组织和全体居民的默示授权。该监督行为的实施如同监事会对公司法人的监督，是内部监督，与合同相对人无关。综上，案涉招标代理行为合法有效，且并非具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回上诉。原审第三人虎门集体资产交易中心述称：一、领富广告公司关于行政主体及其授权行为均是行政行为及行政行为都属于行政诉讼受理范围的说法，均与法律不符，不能成立。依照行为性质及法律规定，行政主体的行为可以是行政行为，也可以是内部或上下级之间的管理与指导行为，亦可以是一般民事行为。因此，并非行政主体或其内设机构或其授权的行为一律都是行政行为，都属于行政诉讼受理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等法律和司法文件具体列明了行政诉讼受理范围，并且明确排除了行政诉讼对一些事项的管辖。本案所涉集体资产交易方案立项审查及招标代理行为，作为镇人民政府对基层群众自治组织的工作给予指导、支持和帮助的行为，即是上述司法文件明确排除行政审判权管辖的事项。原审据此驳回领富广告公司的起诉，合理合法，并无不当。二、领富广告公司以虎门镇政府实施了多个对基层群众自治组织的工作给予指导、支持和帮助的行为为由，提出对其进行行政审判管辖的要求，同样是没有法律根据的。本案所涉集体资产交易方案立项审查行为，同样是镇人民政府对社区基层群众自治组织的工作给予指导、支持和帮助的行为，其性质与案涉招标代理行为是完全一致的。后者不具有行政诉讼可诉性，前者亦然。领富广告公司以本案行政主体实施了多个行为为由主张其应当归属行政诉讼管辖，是不符合事实和法律逻辑的。三、领富广告公司以案涉立项审查及招标代理行为具有强制性为由，认定其具有行政可诉性，亦是站不住脚的。强制性并非行政行为专属特征，民事、经济或任何其他类型的合法行为都有可能带有强制性质。如企事业单位内部的工作纪律和规章制度及内部管理关系，股东或开办人对法人单位的控制关系，乃至依法成立的具有法律效力的一般民事合同关系和债务关系，都具有一定的强制性特征，但它们都不是行政行为，领富广告公司关于强制性即行政行为的说法，亦是不符合逻辑的。四、案涉集体资产交易方案立项审查及招标代理行为均合理合法，领富广告公司对虎门镇政府及虎门集体资产交易中心案涉行为合理性的指责与事实和法律不符，不能成立。案涉集体资产交易方案的通过，经审查符合法定民主决策程序，领富广告公司的说法属于断章取义，与事实不符。案涉集体厂房的建设，符合当时的城乡规划和建设发展要求；所有招租厂房，或者取得了建设工程规划许可证，或者经相关部门同意补办产权登记手续，均是依法可以出租的房屋，虎门镇政府和虎门集体资产交易中心的审查并无不当。五、领富广告公司本案起诉，纯粹是滥用诉权的行为，且本案不属于行政审判权管辖范围，依法应当驳回其起诉和上诉。本案领富广告公司就集体资产交易方案立项审查与招标代理所提出的争议，实为对房屋租赁邀约邀请的争议，属于租赁双方当事人之间的一般民事纠纷，不是行政纠纷。虽然部分案涉租赁房屋存在需要补办产权登记手续的问题，但这并不影响所有租赁房屋的实际使用。促进土地和房屋不动产充分合理使用，而不是闲置浪费，符合土地管理法、物权法和民法总则精神，并无不当。领富广告公司及其前手承租人在明知案涉招租房屋现状的情况下仍参与招标竞租，通过排除他人的承租机会取得承租权，却又在承租后无理反悔，依法应当承担违反合同的民事责任；即使存在其所主张的合同无效问题，其也应当承担全部过错责任，承担因此给出租方造成的经济损失，而不应当将其违背诚信原则的行为后果转嫁给集体经济组织承担。北京通州宋庄画家小产权房买卖纠纷案件的判决，认定反悔一方应当承担过错责任，赔偿另一方所受损失，对领富广告公司所主张的此类案件的判决树立了标杆。因此，即使领富广告公司关于租赁合同无效的主张成立，原告也是不能通过民事诉权的滥用达到转嫁损失的目的，而其滥用行政诉权的行为同样不具有正当性，不能得到法律支持。综上所述，本案原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，领富广告公司上诉无理。请求依法驳回其上诉，维持原审裁定。原审第三人小捷滘经联社在二审法定期间内没有提交答辩意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：领富广告公司所诉行为系虎门集体资产交易中心于2013年受托对案涉物业租赁进行公开招标的行为，而领富广告公司在2014年12月10日才通过受让原中标人签订的租赁合同取得所涉标的物上的合同权利义务。亦即，招标行为在先，受让合同在后，被诉的招标行为发生时，不会对领富广告公司的合法权益造成任何影响。故，领富广告公司并不是所诉招标行为的相对人或利害关系人，领富广告公司不具有本案的原告诉讼主体资格。原审法院裁定驳回领富广告公司就案涉招标行为的起诉，并无不妥。领富广告公司上诉请求撤销原审裁定并将本案发回重审，缺乏事实与法律依据，不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年六月二十一日书记员  于晓婷