广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终2307号上诉人（原审原告）：潘某某，女，1979年4月2日，汉族，住广州市海珠区。委托代理人：陈某、赖某,均系广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处，住所地广州市海珠区晓港中马路147号。负责人：黄某某，主任。委托代理人：彭某某，广东坤源律师事务所律师。原审第三人：广州市海珠区昌岗街联星经济联合社，住所地广东省广州市海珠区宝岗大道****号。负责人：何某某，社长。上诉人潘某某因诉被上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处(以下简称昌岗街道办)，原审第三人广州市海珠区昌岗街联星经济联合社（以下简称联星经济联社）行政处理一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初843号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：潘某某，女，1979年4月2日出生，为联星经济联社下属的瑶头经济社社员。潘某某与林盛宇登记结婚，二人婚后于2003年2月20日生育一女林蕴瑶，2011年4月15日，潘某某与林盛宇办理离婚手续。2011年11月24日，潘某某在未登记结婚且未依法获得计生审批的情况下生育二孩潘庭睿。2011年10月11日，联星经济联社作出《通知》，要求潘某某按时参加妇检。其后，联星经济联社分别于2011年10月24日、2011年11月1日、2012年1月12日作出《关于潘某某妇检事宜通知》《关于潘某某妇检事宜执行通知》《关于潘某某计划生育检查的通知》，通知潘某某及瑶头经济社，潘某某需在指定日期前进行计划生育检查，逾期将作违反计划生育处理。2012年1月18日，联星经济联社向瑶头经济社发出《通知》，内容为：“……潘某某至今一直没有履行，按照联社有关管理规定作违反计划生育处理，请贵社按如下执行：对违反计划生育的社员，在八年内不得参加社员财产股股红分配、停止发放基本生活保障金、停止购买社保、医保及停止享受社员一切福利待遇，从2011年11月1日起执行。”瑶头经济社根据该《通知》停止发放潘某某的一切社员福利待遇。潘某某于2016年向联星经济联社提交《终止执行继续处罚申请》，申请联星经济联社自2016年1月1日起就生育二胎一事停止对其继续处罚并恢复其一切社员福利待遇。联星经济联社收到后于2016年8月4日作出《关于潘某某申请恢复社员福利待遇的回复》，内容为：“……您在2016年1月1日前违反计划生育超生第二孩（第二胎），联社根据有关法律法规及联社相关管理制度对您违反计划生育的行为已作出处理决定。根据广东省卫计委对《广东省人口与计划生育条例》（2016年1月1日起施行）的解答，您上述的行为属违法行为，按照法不溯及既往的原则，对已经作出处理不再改变……”潘某某收到后不服，于2016年9月18日向昌岗街道办提交申请书，请求昌岗街道办责令联星经济联社自2016年1月1日起恢复其一切社员待遇，同时提交了相关证据材料。上述申请书及证据材料于2016年10月14日送达给联星经济联社。联星经济联社收到后，于2016年11月21日作出《关于潘某某申请行政处理的处理意见》，认为其对潘某某违反计划生育的处理是合法的，请求昌岗街道办驳回潘某某的申请。昌岗街道办经审查相关证据、依据后，于2016年12月8日作出海昌行处字〔2016〕6号行政处理决定，认为潘某某不符合法律、法规规定多生育子女的事实发生于2016年《广东省人口与计划生育条例》实施之前，根据法不溯及既往原则，联星经济联社不再改变对潘某某的处理，对尚未处理的，由有关行政执法机关和司法机关依法受理，从而最终决定对潘某某要求联星经济联社自2016年1月1日起恢复其一切社员福利待遇的请求不予支持。上述行政处理决定书于2016年12月14日送达潘某某，于2016年12月8日送达联星经济联社。潘某某收到后不服，诉至原审法院。再查明，1997年12月9日通过的联管字（97）第3号《联星村村规民约》第二章第十一节第三十三条规定：“……对于强行生育多胎的育龄夫妇，除限令结扎外，征收夫妇双方各按村上一年全村的劳动力平均收入50%乘以7（年）的超生计划生育费。并在八年内不得参加社员财产股、社员分配股股红分配，停止农龄，停止发放劳动就业保障金，停止享受一切福利待遇……”1998年11月13日通过的《联星经济联合社股份制章程》第七条第一大点中的第8小点规定：“本股份制属于联星联合社内部的股份制，所以在赎买期间或已买足股数后，凡违反计划生育条例规定，不履行兵役义务，触犯刑律被劳教或被判刑的股东（包括已办理继承手续的非社员股东的代表），在处理期间一律取消赎买股份的权利，取消劳动就业基金、财产股红分配及社员分配股的分配……凡违反计划生育条例、劳教或判刑的，在处理期满，恢复股东资格后可享受股东的一切福利待遇……”2008年8月7日通过的《广州市海珠区昌岗街联星经济联合社章程》第五十七条规定：“本章程中未提及事项按联星经济联合社的有关规定执行。”除此之外，1999年1月18日通过的《关于股份制章程条款的补充说明通知》、2008年8月7日通过的《广州市海珠区昌岗街联星经济联合社章程》、2008年4月30日通过的《关于修改部分条款的通知》中均未有对超生人员停止享受福利待遇的问题进行规定。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”根据上述规定，昌岗街道办作为广州市海珠区人民政府的派出机关，在广州市海珠区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，潘某某认为其合法权益受到联星经济联社的侵害，有权向昌岗街道办提出处理申请，昌岗街道办有权对辖区居民要求社员待遇的请求作出处理决定。《广东省人口与计划生育条例》(2008年修订)第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”第四十八条第三款规定：“未办理结婚登记生育第二胎以上子女及有配偶又与他人生育的，按超生处理。”穗卫函〔2016〕1377号《广州市卫生计生委关于全面二孩政策前超生人员处理问题的批复》规定：“……对于在新《省条例》实施前抢生二孩的，按照法律法规属违法行为。按照法不溯及既往的原则，对已经作出处理的不再改变；对尚未作出处理的，由有关行政执法机关和司法机关依法处理。”本案中，潘某某离婚后，在未办理结婚登记且未依法获得计生审批的情况下，于2011年11月24日政策外生育二孩事实清楚，潘某某不符合法律、法规规定多生育子女的事实发生于2016年《广东省人口与计划生育条例》实施之前，属于超生人员，对此各方当事人均无异议。联星经济联社在发现潘某某没有履行计划生育检查后，于2012年1月18日作出《通知》，决定对潘某某“在八年内不得参加社员财产股股红分配、停止发放基本生活保障金、停止购买社保、医保及停止享受社员一切福利待遇，从2011年11月1日起执行”并未超出上述2008年制定并通过的《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定的七年以上十四年以下的最长限制期限。潘某某主张联星经济联社制定的《联星村村规民约》第三十三条违反当时法律规定，应属自始无效，原审法院不予采纳。结合《广州市卫生计生委关于全面二孩政策前超生人员处理问题的批复》的相关规定，因联星经济联社对潘某某停止社员福利待遇的限制已于2012年作出《通知》予以停止，因此，昌岗街道办认为潘某某不符合法律、法规规定多生育子女的事实发生于2016年《广东省人口与计划生育条例》实施之前，根据法不溯及既往原则，联星经济联社不再改变对潘某某的处理没有违反法律规定，从而最终不予支持潘某某请求自2016年1月1日起恢复一切社员福利待遇的请求，并无不当。潘某某于2016年9月18日向昌岗街道办提交申请书及相关的证据材料，昌岗街道办收到后依法送达给了联星经济联社。联星经济联社收到后作出《关于潘某某申请行政处理的处理意见》。昌岗街道办经审查相关证据、依据，于2016年12月8日作出行政处理决定书，并依法进行了送达，程序合法。因此，昌岗街道办于2016年12月8日作出的海昌行处字〔2016〕6号行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。潘某某请求撤销上述行政处理决定的理由不能成立，原审法院不予采纳。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告潘某某的诉讼请求。上诉人潘某某不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审第三人对上诉人违反计划生育作出的处理通知，没有记载执行期间和执行完毕日期，应视为未作出具体处理。二、被上诉人作出被诉行政处理决定适用法律错误。原审第三人1997年制定的《联星村村规民约》规定超生者七年以上十四年以下不享受集体福利待遇，与1997年《广东省计划生育条例》规定五年内不得享受集体福利相冲突，该村规民约因违反上位法当属无效。三、被上诉人作出被诉行政处理决定前，未再次听取上诉人陈述申辩，亦未组织听证和进行调解，程序违法，请求撤销原审判决，撤销昌岗街道办作出被诉行政处理决定，并责令该办对上诉人的申请事项重新作出处理，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人昌岗街道办答辩称，因潘某某在2011年11月24日超生第二孩潘庭睿，违反计划生育规定，联星经济联社依据村规民约及其联社章程，对潘某某作出从2011年11月起八年内不得参加社员财产股股红分配、停止享受社员一切福利待遇等处理，该处理行为发生在2016年《中华人民共和国人口计划生育法》实施前，符合法律规定。被上诉人对上诉人作出被诉行政处理决定，属于行政裁决范围，事实清楚，证据确凿，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人联星经济联社答辩称，联星经济联社在1997年、1999年制定的村规民约和自治章程，没有违反1998年、2008年、2016年修订《广东省计划生育条例》相关规定。潘某某系本社属下瑶头经济合作社的正式社员，其在2011年11月24日违反计划生育超生第二孩，该社依据1997年《联星村村规民约》及1999年《联星经济联合社股份制章程》进行处理，取消其财产股股红，停止发放基本生活保障金等一切福利待遇，符合法律规定，现未有法律依据停止执行对潘某某违反计划生育的处理。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原审判决。经审查，原审判决认定事实清楚且有证据相互印证，本院予以确认。另查明，《联星村村规民约》(联管字(97)第3号)第三十四条规定：“育龄夫妇中，男方是农业户口的，女方是居民户口的，按政策规定，未有准生证而强行生育第二个子妇的，按多胎生育的处罚规定执行。”本院认为，本案争议焦点是自2016年国家实施全面二孩政策后，联星经济联社对原违法生育二孩的社员潘某某提出恢复其农村股份合作制股份分红及其他集体福利待遇的申请是否应予以准许。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”实行计划生育是我国的一项基本国策，是国家在特定时期基于特定目的而采取的措施，并根据国家的实际国情进行适时调整，以适应经济和社会发展，满足国家的总体发展需要。2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女。”该法在2015年12月27日进行修订并在2016年1月1日实施，明确规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2016年修订的《广东省人口与计划生育条例》第十八条规定“提倡一对夫妻生育两个子女，不符合法律、法规规定多生育子女的，属于超生”。即我国在2016年调整制定了新的计划生育政策，实施全面二孩政策。根据该政策精神，我国人口生育政策及相关配套执行须适应我国人口与经济社会发展新形势，顺应人民群众需求，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。村规民约作为村民自治章程，在管理涉及村集体的有关公共事务和公益事业发挥着积极作用。遵守和落实国家计划生育政策与村民自身利益密切相联，集体经济组织在制定和实施有关自治章程、村规民约时，不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，应符合最有利保护村民合法权益的原则，促进社会经济可持续性发展。本案上诉人潘某某系联星经济联社瑶头经济社社员，其在2011年计划外生育二孩的事实清楚，联星经济联社按照联社的村规民约相关规定，对潘某某违反计划生育的行为作出处理，通知其下属瑶头经济社从2011年11月1日起八年内停止潘某某享受社员一切福利待遇，该处理不违反当时法律法规强制性规定。因2016年1月1日生效的《中华人民共和国人口与计划生育法》已明确规定全面放开二孩生育，《广东省人口与计划生育条例》在2016年亦进行相应修改，明确规定提倡一对夫妻生育两个子女，潘某某在2011年违反计划生育的行为已依当时法律法规作出处理，由于现行国家计划生育政策已作出重大调整，相应法律法规亦进行修改，原处理没有执行的部分已与现行法律法规规定相抵触，继续执行既不符合现行法律规定，又不符合国家鼓励生育二孩政策精神，更不利于保护公民合法权益要求。为贯彻落实我国坚持以人民为中心的发展思想，切实做好促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，实现制度政策之间良性的协调和联动调整，促进家庭幸福与社会和谐，更好地保护当事人合法利益，对潘某某提出关于停止执行违法生育二孩经济惩罚、恢复村民福利待遇的申请及类似情况应当依法妥善处理，潘某某的请求具有合法性和合理性。联星经济联社在2016年1月1日之后继续依据1997年《联星村村规民约》和1999年《联星经济联合社股份制章程》相关规定，对潘某某生育二孩行为，仍按违法多胎生育的情形进行惩罚，与现行的国家法律及政策精神不符。昌岗街道办以法不溯及既往原则为由，作出驳回潘某某恢复社员福利待遇请求的决定，未遵循最有利保护当事人合法利益的原则，不符合现行法律法规要求，应予撤销。原审判决支持昌岗街道办作出被诉行政处理决定，适用法律错误，处理不当，依法应予纠正。综上所述，昌岗街道办作出的海昌行处字［2016］6号行政处理决定认定事实清楚，但适用法律错误，依法予以撤销。上诉人潘某某的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款、第七十条第(二)项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初843号行政判决；二、撤销被上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处于2016年12月8日作出的海昌行处字［2016］6号行政处理决定；三、被上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处在本判决生效之日起60日内对潘某某恢复社员福利待遇的申请重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一八年三月二十三日法官助理 张禄林书 记 员 陈土飞