安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行终514号
上诉人（原审原告）阜阳市新法塑料有限公司，住所地安徽省阜阳市颍州区袁集镇四十铺村,统一社会信用代码91341200799830215G。
法定代表人刘美芳，该公司董事长。
委托代理人谢鹏辉,北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）阜阳市国土资源局，住所地安徽省阜阳市清河东路322号，统一社会信用代码11341200705011762Q。
法定代表人徐国平，该局局长。
委托代理人王峰，该局工作人员。
委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安徽省国土资源厅，住所地安徽省合肥市黄山路619号，组织机构代码72554933-2。
法定代表人孙爱民，该厅厅长。
委托代理人黄明，该厅工作人员。
委托代理人朱洁，安徽天禾(宣城)律师事务所律师。
上诉人阜阳市新法塑料有限公司（以下简称阜阳新法公司）因诉阜阳市国土资源局（以下简称阜阳市国土局）、安徽省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地行政管理一案，不服合肥高新技术产业开发区人民法院（2017）皖0191行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定:阜阳新法公司于2007年3月30日登记设立。2008年4月10日，阜阳新法公司与阜南县袁集镇人民政府签订《投资协议书》。同日，阜阳新法公司与阜南县袁集镇四十铺村民委员会签订《土地租赁合同》，约定：阜南县袁集镇四十铺村民委员会提供给阜阳新法公司使用土地面积为57.27亩。后阜阳新法公司取得了阜南县乡镇企业委员会的企业成立批复、阜阳市颍州区发改委立项备案、阜阳市颍州区环境保护局的环评确认、《村镇建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等，但阜阳新法公司使用该块土地至今未获批准。阜阳新法公司使用阜阳市颍州区袁集镇四十里铺村四十里铺集体土地建厂，未取得国有建设用地使用权证。阜阳市国土局发现阜阳新法公司的违法行为后，进行立案调查。通过调查，阜阳市国土局认为阜阳新法公司存在违法占地建厂的行为，随即向其发出《责令停止土地违法行为通知书》。阜阳新法公司对该《通知书》不服，提起行政复议。省国土厅于2017年5月12日作出皖国土资复决〔2017〕19号《行政复议决定书》，决定维持阜阳市国土局作出的《责令停止土地违法行为通知书》。阜阳新法公司不服，诉至一审法院，请求判决：1.撤销阜阳市国土局作出的《责令停止违法行为通知书》；2.撤销省国土厅作出的皖国土资复决〔2017〕19号《行政复议决定书》；3.诉讼费用由二被告承担。
原审认为：《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第六十七条第一款第（四）项规定：县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。《安徽省土地监察条例》第二十五条规定：经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。当事人接到通知书后，应立即停止土地违法行为。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。本案中，阜阳新法公司企业性质并非法律规定的乡镇企业，公司成立时虽取得了企业成立批复、立项备案、环评确认、《村镇建设规划许可证》、《建设工程施工许可证》，但阜阳新法公司占用集体土地建厂，一直未取得用地手续，没有依法申请使用国有土地，取得国有建设用地使用权。阜阳市国土局进行立案调查，认定阜阳新法公司存在违法占地建厂的行为并作出《责令停止违法行为通知书》，符合法律规定。省国土厅作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。阜阳新法公司的诉请无事实和法律依据，一审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阜阳新法公司的诉讼请求。
阜阳新法公司上诉称：上诉人于2007年3月30日登记设立，是当时阜南县袁集镇人民政府重点招商引资企业，系废旧塑料再生资源再利用建设项目，现已生产经营近十年之久。上诉人作为乡镇企业，占用集体建设用地不违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，阜阳市国土局作出的通知及省国土厅作出的复议决定，均认定事实严重错误，适用法律错误。一、一审否定上诉人在成立时乡镇企业的性质，否定原阜南县乡镇企业委员会作出的《关于成立“阜南县新法废塑料再生发展有限责任公司”的批复》（原审证据2）的关联性，属认定事实严重不清。2006年5月17日，原阜南县乡镇企业委员会作出《关于成立“阜南县新法废塑料再生发展有限责任公司”的批复》，上诉人的设立是由原阜南县袁集镇人民政府依法定程序申请，由当时法定职能部门批准成立。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定，乡镇企业可以使用集体土地进行非农业建设，故一审法律适用错误。二、上诉人占用土地符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条明确规定，乡镇企业使用农民集体土地进行非农业建设，可确定使用者集体土地建设用地使用权。2006年5月26日，原阜南县建设局根据《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，审定上诉人厂房建设符合村镇规划要求，作出《村镇建设工程规划许可证》，准予上诉人建设。上诉人建设厂房占用土地完全符合土地利用总体规划，不存在违法用地。2008年7月11日，上诉人向国土部门申请用地登记手续，袁集镇人民政府签署证明上诉人经原阜南县委、县政府批准动工建设，请国土部门尽快办理相关用地手续，至今上诉人已申请多次，但阜阳市颍州区国土资源局均未履行法定职责办理土地登记并发证，严重违反《土地登记办法》第十九条的规定，涉嫌行政不作为。上诉人在成立时作为乡镇企业无须办理国有土地使用证，至今未取得相关土地登记手续，是相关部门行政不作为造成，上诉人无任何过错，被上诉人仅以用地手续否定上诉人的占地合法性，无法律依据。综上，上诉人作为相关政府招商引资企业，由法定职能部门依法批准成立，多年来对当地的经济发展做出了应有的贡献。被上诉人不尊重历史事实，违背诚信，否定批准文件的政府公信力，因上诉人不同意拆迁补偿标准，为达到逼迁的目的，以本案土地查违作为手段，仅以无用地手续而粗暴认定上诉人用地涉嫌违法，强令上诉人单方承担责任，显属违法行政。阜阳市国土局作为土地监察机关，依法应当履行土地监察职责，上诉人占用土地多年，阜阳市国土局都未对上诉人用地行为提出任何异议，阜阳市国土局应责令下属国土部门履行法定职责，为上诉人办理用地手续，而不是违法责令上诉人停止占地经营。综上，为维护上诉人的合法权益，特提起上诉，请二审法院依法裁判。
阜阳市国土局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院维持一审判决。二、上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，非法占用阜阳市颍州区袁集镇四十里铺村集体土地建厂，答辩人作出的《责令停止违法行为通知书》合法。上诉人占用土地建厂，并未依法申请使用国有土地，取得国有建设用地使用权。答辩人发现违法行为后，进行立案调查，认定上诉人存在违法占地建厂的行为，上诉人也承认“在没有依法取得国有土地使用权的情况下，违法建厂”的事实。答辩人依据《土地管理法》第六十七条和《安徽省土地监察条例》第二十五条之规定，发出《责令停止土地违法行为通知书》，并依法送达上诉人。综上，答辩人作出的案涉通知认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确，请二审法院依法裁判。
省国土厅答辩称：同一审答辩意见。
阜阳市国土局向一审法院提交了以下证据：1.违法线索登记表；2.责令停止违法行为通知书及送达回证；3.立案呈批表；4.询问笔录；5.现场勘测笔录及勘测图；6.身份证；7.情况说明；8.委托书；9.营业执照；10.规划图、现状图、现场照片、认定书；11.违法案件延期审批表；12.土地租赁合同；13.行政复议受理通知书及答复书；14.行政复议决定书。
省国土厅向一审法院提交了以下证据：1.《行政复议受理通知书》；2.阜阳市国土资源局提交的答复意见及有关证据材料；3.《行政复议决定书》及快递封面。
阜阳新法公司向一审法院提交了以下证据：1.公司营业执照、法定代表人证明书、法定代表人身份证明；2.阜南县乡镇企业委员会作出的《关于成立“阜南县新法废塑料再生发展有限责任公司”的批复》；3.阜南县建设局作出的《村镇建设工程规定许可证》；4.阜南县计划委员会项目备案批复；5.关于企业用地的申请报告；6.阜阳市颍州区环境保护局文件；7.建设工程施工许可证；8.责令停止违法行为通知书。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款第（四）项规定：县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。本案中，阜阳市国土局作为土地行政主管部门，有权作出案涉《责令停止违法行为通知书》。阜阳新法公司在阜阳市××××村占地建厂，未办理相应的用地审批手续，阜阳市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及《安徽省土地监察条例》第二十五条之规定，作出案涉《责令停止违法行为通知书》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。省国土厅的复议决定亦符合法律规定。依据《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条第二款之规定，举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，也应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续。故上诉人称其在成立时作为乡镇企业无须办理土地使用手续的上诉意见，依法不能成立。另上诉人称其未取得相关土地登记手续，系相关部门行政不作为造成，但并未提供相应证据予以证明。综上，上诉人的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予采纳。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由阜阳市新法塑料有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 施光远
代理审判员 李 军
代理审判员 都 宏
二〇一八年一月二日
书 记 员 吴铃铃
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……