上海市浦东新区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初（赔）字第37号
原告上海锦观园林发展有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人孟辉，执行董事。委托代理人孙加锋，上海市恒泰律师事务所律师。委托代理人宋寅旻，上海市恒泰律师事务所律师。被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人孙文，镇长。委托代理人肖卫忠，男。委托代理人谢健美，上海永乐律师事务所律师。原告上海锦观园林发展有限公司(以下简称锦观公司)诉被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府(以下简称宣桥镇政府)要求确认强制拆除苗木基地行为违法附带国家赔偿一案，于2015年10月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月24日受理后，于10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月20日、2016年3月15日公开开庭审理了本案。原告法定代表人孟辉及其委托代理人孙加峰，被告委托代理人肖卫忠、谢健美参加了庭审。本案现已审理终结。原告锦观公司诉称，其系本市浦东新区宣桥镇下盐路腰路村苗木基地合法的实际使用人和权利人。2013年，上述基地适逢下盐路拓宽建设动迁工程，被告在未通知原告的情况下开始进行动迁地块的评估工作，其下属重大工程建设办公室委托上海港城房地产评估事务所有限公司出具沪港房地估(2013)征字第33号《苗木估价单》，对上述基地原告所有之苗木价格进行了评估，但评估方法、依据、结论存在明显错误。原告亦委托上海顶信价格评估咨询服务有限公司，并出具了沪顶价评〔2014〕第003号《评估意见书》，然被告不予认可并以原告没有协商资格为由拒绝与原告进行协商。2015年6月10日，被告对上述苗木基地进行强迁，对苗木进行了铲除，在此过程中，没有任何单位依法作出《限期拆除决定书》，没有告知相对人获取权利救济的途径和依法保障当事人陈述、申辩的权利，强拆实施之前也没有将强拆对象、强拆依据等内容予以公告，程序违法。被告违法实施强拆行为，造成原告所有的苗木及基础设施等损失，应按照公平合理的市场价格予以赔偿，故诉请确认被告于2015年6月10日强制拆除原告位于浦东新区宣桥镇下盐路腰路村苗木基地的行为违法，并判令赔偿原告苗木损失人民币20,340,740元，相关基础设施损失人民币76,600元。原告提供以下证据：1、提供照片复印件3页27张，证明被告于2015年6月10日对涉案基地进行强迁的事实，其上有铁丝网和道路；2、2015年4月29日宣桥镇腰路村村委会出具给上海吉联房地产开发经营有限公司(以下简称吉联房产公司)的《通知书》，上海吉联园林发展有限公司(以下简称吉联园林公司)与上海卫绿园艺有限公司(以下简称卫绿公司)签订的《苗木基地建设合作协议》，原告与卫绿公司签署的苗木基地建设合作协议，卫绿公司与原告签订的搬迁合作协议，证明原告系涉案基地合作的实际使用人，并拥有该基地中相关苗木的所有权；3、《价格评估协议书》和沪顶价评〔2014〕003号《评估意见书》，证明经上海顶信价格评估咨询服务有限公司评估，原告在涉案基地中苗木及基础设施的实际价值；4、2013年6月19日上海港城房地产评估事务所有限公司于2013年6月19日出具的沪港房地估(2013)征字第33号《苗木估价单》，被告于2015年4月28日向吉联房产公司出具的《告知书》，证明被告明知苗木属于原告，却未通知原告进行整治搬离，对估价单上植物数量认可，对价格不予认可。5、树种鉴定证明和植物种类鉴定说明，证明原告苗木中有花梨木，应当按照花梨木估价。被告宣桥镇政府辩称，第一，原告无权使用涉案3.2亩土地，且还存在违规种植的事实。涉案地块土地的权利人为吉联房产公司，其与腰路村委会签订了土地租赁协议，约定涉案地块不得擅自转租，故原告提供的转租协议无效，原告对涉案土地没有使用权。由于下盐公路拓宽工程，涉案土地在红线范围内，故腰路村委会已经通知吉联房产公司解除了土地租赁关系。涉案地块属于基本农田，苗木基地违反基本农田保护制度且吉联房产公司没有取得《树木种子生产许可证》和《林木种子经营许可证》，属于无证种植；第二，被告采取行政强制措施主体适格。被告只是将违法种植的苗木迁出3.2亩红线之外，并委托有合法搬迁资质的公司进行搬迁，对苗木并无损害行为。被告根据土地管理方面的法律法规，被告对本行政区域内部按规定使用基本农田的使用人有权行使管理工作，并且有义务进行保护和管理。被告将违法种植的树木迁出基本农田的行为并非越权；第三，被告采取的行政措施程序合法。被告对吉联公司做了多次口头协商，两次书面告知，一份书面协议，履行了告知义务，并给予吉联房产公司充分时间予以整治，但最终其未实现苗木搬迁，故被告为保护和管理基本农田，并配合市重大工程的实施对3.2亩土地内的苗木实施了强制搬迁行为符合法律规定；第四，原告要求被告赔偿没有事实和法律依据。被告只是对3.2亩土地上的苗木进行了搬迁，未牵涉到其他基础设施，在搬迁过程中，被告对苗木进行了清点，共计各类苗木280颗，其中死树33颗，不认可原告主张的损失数额。在苗木全部迁出红线外后，也告知了吉联房产公司，对苗木尽到了相应的看护职责，综上请求驳回原告全部诉请。被告宣桥镇政府提供了以下证据及依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第三十一条，第四十一条，《中华人民共和国基本农田保护条例》第六条第三款、第八条第二款、第十四条、第十七条第二款；2、涉案农田现场图纸，证明涉案苗木属于基本农田保护区；2011年3月31日签订的《土地租赁协议》，证明腰路村2组3.2亩土地系吉联房产公司向腰路村委会承租，并约定不得擅自转租，吉联房产公司未经村委会同意即转租，原告无土地使用权；3、2015年4月28日通知书、告知书及挂号信收据，证明强迁前通知过吉联房产公司，要求其自行整治并限期搬离；4、苗木初订协议、备忘录，证明吉联房产公司未办理有关苗木生产和经营许可证并承诺于2015年5月25日前把苗木搬迁完毕；5、照片4张，证明被告未对苗木破坏，只是完整将苗木迁出3.2亩土地外；6、苗木整治情况及现场搬迁照片16张，证明被告共迁出苗木280颗，其中死树33颗；7、2015年6月10日告知书、通知书及送达凭证，证明被告实施完搬迁行为之后，已经尽到了告知义务。8、被告委托的上海港城房地产评估事务所有限公司出具的情况说明及其于2013年3月20日出具的苗木估价单，证明该公司曾两次对原告经营的苗木进行评估，3月20日的评估对象系在3.2亩内原告种植的苗木，评估金额为人民币163,990元，6月19日的评估对象还包括了代征的部分土地，其中截杆栾树应原告要求记载为截杆黄花梨，评估金额为人民币391，860元；9、照片10张，证明评估的苗木品种，截杆栾树与截杆黄花梨不同。经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见为：对证据1，认为被告仅仅搬迁了红线范围内的树木，没有破坏基础设施，但无法反应出树木的数量和品种；对证据2，认为村委会与吉联房产公司约定不得转租，原告非合法种植；对证据3中的评估主体、评估面积都不予认可，认为评估的范围超过了红线范围，被告没有拆除基础设施；对证据4予以认可，认为被告委托的评估系对于红线范围内的数目进行；对证据5不予认可。原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1、2真实性没有异议，但认为被告没有处罚的法定职权，原告系合法取得土地使用权，多年来一直种植；对证据3认为，被告没有强制迁移的权力，也没有通知原告；对证据4不予认可，其上没有吉联房产公司的公章，原告种植的系苗圃，不需要行政许可；对证据5、6，认为对于树木的数量应该以原告提供的评估报告上记载的为准；对证据7认为，该告知行为对象为吉联房产公司，而非原告；对证据8、9，认为被告委托的评估机构没有评估苗木的资质且两份评估报告单随意性较大，评估不客观。为确定苗木数量、品种、胸径和价值，经被告申请，本院依法委托上海社科远东资产评估有限公司进行评估。2016年1月12日，上述评估公司组织评估人员对现场进行实地勘察，后认定因苗木已遭到毁损导致无法确认委托评估的品种、规格及对应数量，故终止了评估程序。经审理查明，案外人吉联房产公司承租了宣桥镇腰路村112.88亩土地，其通过吉联园林公司将其中约75亩土地使用权转让给案外人卫绿公司，而后者又将约20亩土地供原告作为苗木基地使用。因下盐公路(南六公路-
申江路)拓宽工程，原告所有的苗木基地中3.2亩被纳入工程红线规划内。2015年4月，腰路村村委会解除了与吉联房产公司上述3.2亩动迁土地的租赁关系，因在规定的期限内吉联房产公司未完成搬迁行为，且也未动迁补偿事宜达成一致意见，被告宣桥镇政府于2015年6月10日组织有关人员对该3.2亩土地上种植的苗木实施了拔除后搬迁至红线之外的行为，当日，被告确认共拔除各类苗木280棵，其中33颗树木已死。至庭审日，原告被拔除的苗木并未进行处置。原告认为被告实施了拆除苗木基地的行为，造成原告损失，遂诉至本院，要求确认拆除苗木基地的行为违法并要求赔偿苗木及相关基础设施损失。另查明，被告宣桥镇政府曾委托上海港城房地产评估事务所有限公司对涉案3.2亩土地内的苗木进行估价，其于2013年3月20日出具苗木估价单，评估金额为人民币163,990元,同年6月19日其又针对原告20亩土地内的苗木再次进行估价，评估金额为人民币391，860元。本院认为，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。行政强制的实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。本案被告宣桥镇政府对于纳入工程红线规划内的苗木实施的强制拔除的行为并无法律授权，应确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，原告锦观公司对于涉案3.2亩土地内的苗木损失，未提供相应的证据予以证明，应承担不利的后果，又因经被告申请后本院依法委托的评估公司因故终止评估程序，故对于苗木损失金额的确定，本院认为可以被告出示的其于2013年3月对涉案3.2亩土地之上的苗木估价的情况为酌定的参考，较为客观。该评估行为至实施拔除行为之日已逾两年，考虑到苗木市场价格波动及苗木本身生长进程等因素，当对该估价单的评估价值予以一定程度上浮以确定最终苗木损失金额。此外，仍需对原、被告对损害结果的发生及损害程度进行责任认定，对此本院认为，原告未能提供证据证明其具有合法种植苗木之许可，且怠于对拔除后的苗木采取保护措施从而放任了损失的扩大，故原告自当承担相应责任，故本院认定被告承担主要责任，原告承担次要责任。结合本案具体情况，本院酌定被告宣桥镇政府最终应赔偿原告苗木损失费为人民币120,000元。至于原告诉称被告当日亦对其苗木基地的有关基础设施进行了损害，因原告尚没有提供充分证据予以证明，本院对此不予采信，对其要求对该部分损失的附带赔偿请求，亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项，第七十四条第二款第(一)项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第(二)项、第十五条第一款、第三十六条第(八)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府于2015年6月10日对本市浦东新区宣桥镇腰路村3.2亩土地上种植的苗木实施的强制拔除行为违法；二、被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告上海锦观园林发展有限公司苗木损失费人民币120,000元；三、驳回原告上海锦观园林发展有限公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 赵忠元
代理审判员 姚 姝
人民陪审员 骆国雄
二〇一六年四月七日
书 记 员 李 赞
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的；第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。