浙江省金华市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙07行初105号
原告楼樟富，男，1950年5月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告张荣凡，男，1952年7月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告张芳银，男，1956年5月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告舒洪灶，男，1953年10月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告朱余庆，男，1942年11月4日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告胡宝钧，男，1968年8月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告吴旭起，男，1943年9月23日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告吴根娱，女，1943年7月16日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告张芳达，男，1952年10月10日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告张春荣，男，1965年6月22日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告张芳标，男，1966年8月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告楼允真，男，1983年1月6日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告吴小清，女，1971年9月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告张桂茶，女，1965年9月6日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
原告张志远，男，1979年10月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
诉讼代表人楼樟富、张荣凡、张芳银、张芳达、吴小清，身份信息同上。
上述15位原告的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被告金华市人民政府，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号。
法定代表人尹学群，市长。
委托代理人赵骏，系金华市婺城区罗店镇人民政府镇长。
委托代理人姜丽珍，浙江泽鉴律师事务所律师。
原告楼樟富等15人与被告金华市人民政府其他（城建）行政征收一案，本院于2017年6月15日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月17日公开开庭审理了本案。除原告吴旭起外的原告楼樟富等14人及共同委托代理人冯振兴，被告金华市人民政府的委托代理人赵骏、姜丽珍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
金华市人民政府办公室于2016年9月7日作出【2016】50号抄告单《关于金华山旅游经济区罗店镇前庄头村村庄改造的意见》（以下简称“前庄头村村庄改造意见”），“前庄头村村庄改造意见”原则同意将前庄头村列入市区城中村改造范围，并将实施主体、工作要求、责任等事项予以了明确。
原告楼樟富等15人诉称：十五位原告均是金华市婺城区罗店镇前庄头村村民。2017年3月29日，原告经由政府信息公开申请获知被告作出了“前庄头村村庄改造意见”。在该审批意见中，被告将本村列入市区城中村改造范围。全体原告的房屋均位于该批复范围内。原告对此审批行为不服，理由如下：1.涉案批复将本村纳入城中村改造并予以征收，但是安置方案不允许村民在本村回迁。现绝大多数村民要求在本村回迁，但均遭到国土部门拒绝。因此，该批复违背了绝大多数被征地村民的意愿。2.案涉区域不属于金华市城市总体规划范围，批复明显违法。根据金华市规划局编号为金市规告【2017】15号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》明确记载：“前庄头村所在区域不属于城市总体规划确定的城市规划区范围。”因此，在城市规划区以外的区域实施城中村改造，明显违法。3.案涉批复明显超出浙江省人民政府征地批复的范围。综上，被告违法履行法定职责，侵犯原告的合法权益，故提起诉讼，请求：依法撤销被告作出的“前庄头村村庄改造意见”。
原告向本院提供了如下证据：
证据1.“前庄头村村庄改造意见”，证明被诉行政行为客观存在。
证据2.金华市人民政府【2017】019号《关于张翠红等4人政府信息公开申请的答复意见》，证明经该政府信息公开答复获取了被诉城中村改造意见，时间为2017年3月29日，本案起诉没有超过起诉期限。该答复能够被用于信息公开内容，说明它不是一个内部行政行为，与原告有密切的利害关系。
证据3.金华市规划局作出的金市规告【2017】15号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》，证明确认本案案涉的前庄头村不属于城市总体规划确定的城市规划区范围。不属于规划区范围就不属于城市开发建设区域，只能根据村庄规划的要求用于村民住宅的建设或村庄公益事业的建设，与本案被诉的城中村改造城市开发无关联。
证据4.征地勘界测定图14页，证明浙江省人民政府批复的6.5973公顷土地并不包含本村所有的房屋，但城中村改造将本村所有建筑物纳入到城中村改造范围，这样没有任何事实和法律依据。该意见与被告提交的行政复议决定书确认的事实完全一致。本案原告张芳达在寺院边上的一处房屋在勘测定界图（8）的右下角，但并没有在红线范围内，但是在城中村改造中一并予以纳入。所以明显的超范围批复是明显违法。
证据5.（当庭补充）15位原告的房产资料，证明本案原告与被诉行政行为有利害关系。
被告金华市人民政府辩称：一、本案“前庄头村村庄改造意见”于2016年9月7日作出，至原告本案起诉已超过六个月，超过行政诉讼法规定的起诉期限。二、被诉行政行为没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告的起诉。“前庄头村村庄改造意见”只是被告同意《金华山旅游经济区管委会关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示》，明确在金华山旅游经济区××前庄头区块重点项目开发建设相关批复的前提下，原则同意将前庄头村列入市区城中村改造范围，同时明确按照相关文件规定依法工作。该意见内容可见被告履行的是内部行政指导职责，对原告的权利义务没有产生实际影响。根据《行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条的规定，不属于行政诉讼受案范围。三、原告的诉请不能成立。（一）“前庄头村村庄改造意见”只是指导性文件，是依原告所在村向政府提出的《关于要求将前庄头村列入城中村改造的报告》作出的批复。而后者已经代表原告所在村集体意见。因此，原告所称的“该批复违背了绝大多数被征地村民的意愿”说法不能成立。（二）“前庄头村村庄改造意见”中的前庄头村虽然不属于城市规划区范围，但该村要求改造意愿强烈，向政府提出了要求参照二环以内城中村改造对照进行旧村改造，被告根据《金华市人民政府办公室关于印发<金华市区城中村改造实施办法（试行）的通知>》【金政办发（2014）46号】第二条规定，同意将前庄头村纳入城中村改造范围并无不当。（三）“前庄头村村庄改造意见”并不涉及土地征收等具体工作，前庄头村土地征收是由金华市国土资源局婺城分局另行拟定“一书三方案”逐级审核报批，已经浙江省人民政府审核同意于2016年11月30日作出的浙土字A【2016】-0191《浙江省建设用地审批意见书》。另外，针对该审批意见书，前庄头部分村民已曾向浙江省人民政府提出行政复议，浙江省人民政府作出浙政复【2017】6号行政复议决定书，维持该审批意见书。综上，请求依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向本院提供了如下证据：
证据1.会议记录、前庄头村两委关于要求将前庄头村列入城中村改造的报告，证明前庄头村城中村改造及整村搬迁经过村民代表会议同意通过。
证据2.罗店镇人民政府关于要求将前庄头村列入城中村改造的报告，证明罗店镇将前庄头村申请列入城中村改造的诉请上报给金华山旅游经济区管委会的事实。
证据3.金华山旅游经济区管委会关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示（金旅区【2016】113号），证明“前庄头村村庄改造意见”系根据金华山旅游经济区管委会的请示作出的事实。
证据4.浙土字A【2016】-0191《浙江省建设用地审批意见书》，证明前庄头村土地征收已经浙江省人民政府批准同意征收。
证据5.浙政复【2017】6号行政复议决定书，证明浙江省人民政府作出的浙土字A【2016】-0191《浙江省建设用地审批意见书》，经行政复议予以维持，前庄头村土地征收合法。
被告提供了《金华市人民政府办公室关于印发<金华市区城中村改造实施办法（试行）>的通知》【金政办发（2014）46号】第二条，用以证明被诉行政行为正确。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1真实性无异议，被诉行政行为是指导性行为，并不属于行政诉讼受案范围。对证据2真实性无异议，证明目的有异议。张翠红等人在2017年申请政府信息公开，被告向其公开了涉案抄告单是基于保护张翠红等人的知情权而向其等进行公开，与文件本身是否属于内部文件或者是指导性文件不存在因果关系。对证据3真实性无异议，但与本案不具有直接关系，规划局给予的答复是城市总体规划范围，本案前庄头村的城中村改造本身就是城市总体规划范围外的，正是因为是城市总体规划范围外才需要向被告申请将其纳入城中村改造范围，才有本案抄告单的存在。本案抄告单只是同意前庄头村按照市区城中村改造标准进行补偿，被告并非城中村改造的实施主体。前庄头村土地的征收是根据浙江省人民政府出具的审批意见书等相关材料进行征收，而非本案的抄告单。对证据4真实性无异议，但与本案被诉的抄告单没有关系。对证据5无异议。
对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1会议记录的真实性、合法性不认可，理由：一是该会议记录在多次诉讼过程中均出示过，但会议记录的原始载体均未提交法庭，该会议记录从形式和实质上均存在重大且明显的违法和错误。二是该会议记录被告提交的仅是从复印件上加盖的公章，与所谓的原件形式上不一致。三是没有经办人员的签字及与原件核对无误。事实“经讨论村民代表形成如下决议……”明显是事后添加的。五是表决最后一行“无意见”处也是经过修改。六是本案原告张芳达是参会人员，但是该次参会中出现二个问题，参会时间并不是2016年8月11日，类似内容开会时间是在2017年3月份，也没有表决的过程。会议记录涉及到全村宅基地的收回和整村拆迁，依法应当由村民大会而不是村民代表会议表决同意，本案决议过程超越其职权范围。对村两委报告的真实性、合法性不予认可，该报告虽加盖原章，但对形成时间不认可。会议纪要显示实际签字人员25人，不具有任何的代表性，也完全不能体现多数村民的意愿。对证据2的形式真实性不认可，从形式上看都是8月11日，并且中间没有任何审查的过程，在实践中是不准确的，因为这涉及到村里的重大决议以及汇报及向镇政府审核的过程，但报告形成时间均是同一天，镇政府对村委会的报告也没有审查的过程。且城中村改造的规模明显超出了法定的征地范围，违背了村民意愿。对证据3真实性、合法性有异议。一是该请示没有任何讨论决定的过程，直接进行申报；二是从请示的内容看关于村民利益的只有拆迁纳入到城中村改造范围，其他内容均是与金华山旅游相关，与村民的利益无关联，其中所提的建设的内容以及相应的方案均是与金华山旅游经济区开发相关，因此前庄头村强烈要求列入城中村改造范围无逻辑，本案所涉及的事实和程序均存在重大违法。对证据4真实性认可，其审批日期是2016年10月31日，面积6.5937公顷，可以反映审批日期晚于本案批复日期，没有关联性，同时城中村改造的面积涉及整个前庄头村的行政区域远大于6.5937公顷，明显是超范围拆迁。对证据5真实性认可，合法性不认可，本案审批意见书和行政复议决定均在诉讼中，合法性未经终审裁决确定，同时行政复议决定书还涉及到当时申请人中有四户村民不在征地范围内的事实予以了明确，至少部分村民不在征地范围内，而是在城中村改造批复的范围内，这样的批复明显违法。
本院对原、被告提供的证据认证如下：被告对原告提交的证据的真实性均无异议，本院确认原告证据的真实性。对被告提供的证据，本院审核认为符合证据的真实性、合法性和关联性，对证据的证明力予以确认。
根据上述确定证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
2016年8月11日，罗店镇前庄头村委会召开村民代表会议，讨论并同意前庄头村列入城中村改造。同日，前庄头村党支部和前庄头村委会共同向罗店镇人民政府提交《关于要求将前庄头村列入城中村改造的报告》，其内容为：“罗店镇政府：前庄头村位于智者文化园以北。霞客古道穿村而过，现有在册农户295户，农业人口804人，为加快罗店的城镇化进程，加快村庄建设，改善和提高广大村民生活质量、居住环境，促进我村各项事业的全面发展，经村民代表、党员大会决议，强烈要求将我村列入城中村改造范围。特此报告。”。同日，罗店镇人民政府向金华山旅游经济区管委会提交《关于要求将前庄头村列入城中村改造的报告》，其内容为：“金华山旅游经济区管委会：罗店镇前庄头村现有在册农户295户，农业人口804人，位于智者文化园以北。霞客古道贯穿其中，千年古寺—智者寺复建项目也已在村中原址初现规模，村庄风光旖旎，历史文化厚重。根据村民代表大会通过的决议，前庄头村两委已向罗店镇政府申请将前庄头村列入城中村改造。为了满足村民的诉求，改善百姓的生活质量和居住环境，促进我镇各项社会事业发展，加快我镇景区全域化进程，望经济区管委会批准为盼。特此报告。”。2016年8月12日，金华山旅游经济区管理委员会向被告上报金旅区【2016】113号《金华山旅游经济区管委会关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示》。被告在收悉金旅区【2016】113号《金华山旅游经济区管委会关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示》后，于2016年9月7日以金华市人民政府办公室抄告单形式，作出【2016】50号“前庄头村村庄改造意见”，其主要内容包括：一、在金华山旅游经济区××前庄头区块重点项目开发建设相关批复的前提下，原则同意将前庄头村列入市区城中村改造范围；二、罗店镇前庄头村城中村改造实施主体为金华山旅游经济区管委会，所需资金由金华山旅游经济区管委会自行筹集、自求平衡；三、由金华山旅游经济区管委会负责，统筹谋划辖区范围内城中村改造工作，抓紧编制城中村改造专项规划并报市政府批复同意后实施；四、由金华山旅游经济区管委会负责，及时做好城中村改造所涉的土地报批、撤村建居、失地农民参保等工作，确保社会大局稳定；五、金华山旅游经济区管委会要严格按照《金华市人民政府法制办公室关于印发<金华市撤村建居城中村改造（整体拆建内部操作流程）的通知>》（金政法【2016】19号）规定，依法民主决策，依法依规操作，真正将城中村改造这一民生实事办好、办实。等等。2017年3月29日，被告依张翠红等人政府信息公开申请，向张翠红等人提供了【2016】50号“前庄头村村庄改造意见”。原告对该“前庄头村村庄改造意见”不服，诉至本院。
另查明，为实施城乡规划需要，金华市婺城区人民政府申请2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷，需征收罗店镇前庄头村集体土地6.5937公顷，拟用于罗店镇前庄头村城中村改造项目。原告使用的集体土地位于该地块范围内。2016年11月30日，浙江省人民政府作出浙土字A【2016】-0191《浙江省建设用地审批意见书》，同意金华市婺城区人民政府2016年计划第三批次建设用地6.5937公顷（征收集体土地6.5937公顷）。原告张翠红等人不服，于2017年1月9日向浙江省人民政府提出行政复议申请，浙江省人民政府依法受理并予以了审理，于2017年4月18日作出浙政复【2017】6-2号行政复议决定书，维持浙土字A【2016】-0191《浙江省建设用地审批意见书》批准金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地具体行政行为。
本院认为，本案争议焦点是被告作出的“前庄头村村庄改造意见”是否具有可诉性问题。《金华市人民政府办公室关于印发<金华市区城中村改造实施办法（试行）的通知>》【金政办发（2014）46号】第二条规定：“本办法所称城中村，是指市区二环路以内，村集体农用地全部或基本被征收（人均耕地低于0.2亩），但土地权属、房屋建设、村（居）民安置仍保持农村集体模式的村（社区）。对于二环路以外涉及重点项目和重点区块开发建设需整体搬迁的村（社区），经批准也可列入城中村改造范围。本办法所称城中村改造，是指根据市区经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划对城中村进行综合改造，按照集约用地的原则和“公寓式安置、小区化建设”的模式，整合土地资源，进行统一安置。”；第四条第一款规定：“各区人民政府、金华开发区管委会是本辖区城中村改造的责任主体，应当建立健全组织领导机构，权利推进本辖区城中村改造工作。”。本案中，被告金华市人民政府根据上述通知施行后成立的金华山旅游经济区管委会的请示作出被诉“前庄头村村庄改造意见”的行为，该意见是此后金华山旅游经济区管委会推进本辖区城中村改造工作的生效条件，但仅仅是完成被批准行为的法定程序，是被告根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关报请列入城中村改造范围的内部审批行为，并不对外直接创设权利义务，仅系城中村改造的一个程序环节，对15位原告的权利产生实际影响的应是后续出台的城中村改造征迁安置及补偿行为。虽然，“前庄头村村庄改造意见”通过政府信息公开的形式为原告等知悉，但并不改变其系内部行政行为的性质。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告楼樟富等15人的起诉。
如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 张旭良
审 判 员 冯少华
审 判 员 单晓剑
二〇一七年十二月一日
代书记员 朱丽敏