北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京03行终636号
上诉人（一审原告）武治经，男，1942年5月15日出生，住北京市怀柔区。
上诉人（一审被告）北京市怀柔区教育委员会，住所地北京市怀柔区青春路湖光南街2号。
法定代表人李连鑫，主任。
委托代理人张智慧，女，北京市怀柔区教育委员会法制科科员。
委托代理人王柏涵，北京市大嘉律师事务所律师。
上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街15号。
法定代表人卢宇国，代区长。
委托代理人张秀芳，女，北京市怀柔区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。
上诉人武治经因政府信息公开告知及行政复议决定一案不服北京市怀柔区人民法院（2017）京0116行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人武治经，上诉人北京市怀柔区教育委员会（以下简称怀柔区教委）的委托代理人张智慧、王柏涵，上诉人北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）的委托代理人张秀芳、郭跃到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
怀柔区教委于2016年12月8日作出的《答复告知书》内容为：武治经，我们于2016年10月28日收到您提出的政府信息公开申请，《政府信息公开申请表》中所需的政府信息或者其他特征描述为：“请求公开六○.一○.一五案的有关书证和他人上访信”，关于11月17日向您作出延期答复告知。经认真核查，依据《北京市政府信息公开规定》第一章第二条“本规定所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，您申请获取的“请求公开六○.一○.一五案的有关书证和他人上访信”的信息，不属于政府信息，区教委现向您作出非政府信息告知。
武治经不服上述《答复告知书》，于2017年1月18日向怀柔区政府申请行政复议。怀柔区政府经审查认为怀柔区教委作出的《答复告知书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，故于2017年3月15日作出《行政复议决定书》，维持了怀柔区教委作出的《答复告知书》。
武治经诉至一审法院，要求法院:1.撤销怀柔区教委作出的《答复告知书》；2.撤销怀柔区政府作出的《行政复议决定书》；3.判令怀柔区教委找到三项书证；4.判令怀柔区教委赔偿武治经38年信访无果反遭陷害的损失38万元。
一审法院经审理查明：2016年10月28日，武治经向怀柔区教委提出政府信息公开申请，要求怀柔区教委公开六○.一○.一五案的有关书证和他人上访信。怀柔区教委收到武治经的申请后，于2016年11月17日向武治经作出《政府信息公开延期答复告知书》，后经认真核查认为，武治经申请要求公开的信息不属于政府信息，故于同年12月8日作出《答复告知书》并向其送达。武治经对此不服，于2017年1月18日向怀柔区政府提出行政复议申请，但因其请求不明确、申请材料不齐全，故怀柔区政府通知其进行补正。2017年1月26日，怀柔区政府收到武治经的补正材料，于同年2月3日向武治经作出《行政复议申请受理通知书》、向怀柔区教委作出《行政复议答复通知书》，并均于2017年2月6日送达。同年2月15日，怀柔区教委向怀柔区政府提交《关于区政府第1号行政复议通知答复书的答复意见》及相关证据、依据。2017年3月15日，怀柔区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出《行政复议决定书》，维持了怀柔区教委于2016年12月8日作出的《答复告知书》，并2017年3月17日向武治经和怀柔区教委送达。武治经对此仍不服，于2017年3月31日诉至一审法院。
一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。故怀柔区教委具有负责承办本行政机关的政府信息公开日常工作的法定职责。
政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。
依据相关规定，只要是行政机关在履责过程中制作或获取，并以一定形式记录或保存了，就应当被纳入政府信息的范畴。本案中，武治经要求怀柔区教委向其公开的书证，系该教委为解决武治经曾多次要求享受教师待遇问题时而搜集调取的材料，内容存在不准确性、不完整性，这些材料对外部不具有约束力，对武治经的权利义务未产生实际影响，怀柔区教委亦未依据这些材料作出过任何具体行政行为。故武治经要求公开的书证属怀柔区教委在履职过程中获取的过程性信息，不属于政府信息公开范畴。怀柔区教委接到武治经的申请后，以搜集到的部分书证不属于政府信息为由，向武治经作出《答复告知书》不妥，应予以撤销。
武治经不服怀柔区教委作出的《答复告知书》，向怀柔区政府申请行政复议，怀柔区政府依法受理后，在法定期限内将《行政复议申请书》副本送达给怀柔区教委，根据怀柔区教委提出的书面答复及相关证据、依据，经过书面审查，在法定期限内作出《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》，经审理后作出《行政复议决定书》，维持了怀柔区教委于2016年12月8日作出的《答复告知书》并依法送达，复议程序合法。但因怀柔区教委作出的《答复告知书》欠妥，故怀柔区政府由此作出的《行政复议决定书》亦欠妥，亦应予以撤销。
关于武治经在本诉中要求怀柔区教委赔偿其经济损失38万元之主张，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项之规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，其加害行为应以被确认为违法为前提，否则不符合起诉条件。现相关行政行为未被确认为违法，武治经在本诉中一并提出行政赔偿之请求，不符合法律规定，一审法院对其该主张，不予支持。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销怀柔区教委于2016年12月8日向武治经作出的《答复告知书》。二、撤销怀柔区政府于2017年3月15日作出的怀政复字〔2017〕1号《行政复议决定书》。三、驳回武治经其他诉讼请求。
一审判决后，武治经不服，向本院提起上诉称：一、一审程序没有走完。一审怀柔区教委提供了29项证据，怀柔区政府提供了40多项证据，本人提供了30多项证据，一审只审理了证据的真实性和与本案的关联性，并没有审查证据的证明力，更没有听三方的陈述。二、一审没有指出怀柔区教委在处理政府信息公开工作的严重错误，也没有指出怀柔区政府在处理政府信息公开工作的严重错误。一审只是撤销怀柔区教委作出的《答复告知书》和怀柔区政府作出的《行政复议决定书》，但没有要求怀柔区教委公开相关书证，也没有要求怀柔区教委重新作出答复，甚至还让本人承担受理费。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持其一审时提出的前三项诉讼请求。
怀柔区教委上诉称：一、原审认定事实错误，武治经要求公开的“书证”不属于政府信息。依据国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，政府机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应当公开的政府信息。1.从怀柔区教委的职权看，对身份既非教师亦非学生的武治经没有行政管理权力。涉案“书证”均是为解决其上访问题进行的询问与核查。2.教育局及人事局于2007年出具了《关于武治经同志要求落实政策、恢复公职的答复》给予了相关答复，并对答复意见所依据的证据材料进行了描述，并未使用或涉及涉案“书证”，即涉案“书证”并未对武治经生产生活造成影响。3.涉案“书证”均为被询问人凭记忆书写，缺乏准确性及完整性，仅代表被咨询人个人意见，在诉讼或行政程序中不具有使用价值。二、依据武治经所述及实际情况，涉案“书证”均是武治经因要求恢复公职、待遇过程中形成的案卷材料，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四款规定，本案不属于法院受案范围，依法应驳回武治经全部诉讼请求。综上，涉案“书证”不属于政府信息，且不属于法院受案范围，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回武治经的全部诉讼请求。
怀柔区政府上诉称：一、武治经申请公开的内容系信访程序中的信息，不属于政府信息公开范畴，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范畴，不属于行政诉讼调整的范围。二、根据北京市高院关于政府信息公开裁驳类案件相关规定，法院审理本案应裁定驳回武治经的起诉。三、一审法院认定事实不清，未就武治经申请公开的他人上访信进行审理，其申请公开的内容涉及处理历史遗留问题过程中产生的信息，一审法院未进行审理。综上，一审判决错误，请求二审法院裁定驳回武治经的起诉或发回重审，一、二审诉讼费由武治经承担。
武治经在一审举证期限内提交以下证据：
1.2017年行政复议申请书1份。证明武治经提出行政复议申请的事实。
2.怀柔区教委作出的（2014）第5号-不存《政府信息不予公开告知书》1份。证明该告知书和2016年12月8日告知书解答的是同一个问题。2014年10月10武治经申请公开5项书证，怀柔区政府在2016年通知怀柔区教委武治经的申请书不合格，武治经又重新做了3个申请书，然后怀柔区教委又作出该告知书。
3.2015年2月6日，怀柔区教委作出的关于第5号的行政复议答复书1份。证明武治经不服怀柔区教委作出的（2014）第5号-不存《政府信息不予公开告知书》而申请行政复议，怀柔区教委在复议阶段作出的答复书。
4.2015年4月30日，怀柔区教委作出的《政府信息答复告知书》1份。证明怀柔区教委没有按照2015年3月24日《行政复议决定书》的内容执行。
5.2015年5月20日，怀柔区教委作出的答辩状1份。证明怀柔区教委在（2015）怀行初字第48号行政案件中提交的答辩状。
6.2015年7月9日，怀柔区教委作出的《政府信息答复告知书》1份。证明和4月30日告知书是一致的，没有执行法院（2015）怀行初字第48号判决书内容。
7.2015年9月28日，怀柔区教委作出《关于撤销政府信息答复告知书的通知》1份。证明怀柔区教委作出的《政府信息答复告知书》是错误的。
8.2015年10月21日，怀柔区教委作出的《政府信息答复告知书》1份。证明针对武治经的申请，怀柔区教委几次都不公开，该告知书亦是错误的。
9.2016年3月1日，怀柔区教委作出的《政府信息公开延期答复告知书》1份。证明怀柔区教委没有理了才延期告知，不应该延期，简单案件不需要延期。
10.2016年3月21日，怀柔区教委作出的《政府信息公开告知书》1份。证明怀柔区教委已经延期了但还是没有公开。
11.2016年6月24日，怀柔区教委作出的《政府信息公开告知书》1份。证明对武治经的要求是苛刻的。
12.2016年9月22日，怀柔区教委作出的《政府信息公开告知书》1份。证明怀柔区教委刁难武治经。
13.2016年11月17日，怀柔区教委作出的《政府信息公开延期答复告知书》1份。证明怀柔区教委想不公开但是找不到理由。
14.2016年12月8日，怀柔区教委作出的《答复告知书》1份。证明系武治经提出申请行政复议和起诉的依据。
15.2017年2月15日，怀柔区教委作出的《关于区政府第1号行政复议通知答复书的答复意见》1份。不能证明怀柔区政府作出的行政复议答复书是正确的。
16.2015年3月24日，怀柔区政府作出的怀政复字[2015]7号《行政复议决定书》1份。证明怀柔区教委在2014年作出的5号告知书说武治经搞破鞋。
17.2016年2月4日、6月2日，怀柔区政府分别作出的怀政复字[2015]39号、[2016]7号《行政复议决定书》各1份。证明怀柔区政府违法教怀柔区教委挑武治经政府信息公开申请书的毛病，让其重新写申请书。
18.2017年3月15日，怀柔区政府作出的《行政复议决定书》1份。证明系武治经起诉的依据。
19.2010年10月12日，怀柔区教委作出的武治经信访协调会1份。证明武治经没有搞破鞋，怀柔区教委5号告知书和怀柔区政府第一个决定书说武治经搞破鞋，是对其人格的侮辱。
20.2015年9月28日，武治经提交的撤回行政复议申请书1份。证明该申请书上面的文字是怀柔区政府工作人员给打印的，后面是武治经手写的，怀柔区政府让武治经撤回行政复议申请是违法的。
21.2015年11月9日、11月12日，武治经提交的行政复议申请书2份。证明怀柔区政府不用武治经亲笔书写的申请书，让用他们写好的申请书，他们为武治经编写违法，但武治经承认字系其本人亲笔所签。
22.2016年1月7日，怀柔区政府作出的《行政复议延期通知书》1份。证明申请的事项已经经过一次行政复议，本案不应该延期。
23.2017年1月18日，怀柔区政府向武治经作出的《行政复议申请材料补正通知书》1份。证明怀柔区政府故意刁难武治经，不需要补正。
怀柔区教委在一审举证期限内提交以下证据及依据：
1.2015年7月9日，怀柔区教委作出的《关于撤销政府信息答复告知书的通知》；2015年7月9日，怀柔区教委作出的《政府信息答复告知书》；2015年8月5日，武治经提交的行政复议申请书；2015年9月28日，怀柔区教委作出的《关于撤销政府信息答复告知书的通知》；2015年10月8日，怀柔区政府作出的《行政复议终止通知书》；2015年10月21日，怀柔区教委作出的《政府信息答复告知书》；2015年11月12日，武治经提交的行政复议申请书；2016年2月4日，怀柔区政府作出的《行政复议决定书》；2016年2月29日的怀柔区教委发文稿纸；2016年3月1日，怀柔区教委作出的《政府信息公开延期答复告知书》；2016年3月21日的怀柔区教委发文稿纸；2016年3月21日，怀柔区教委作出的《政府信息公开告知书》；快递单；2016年4月19日，武治经提交的行政复议申请书；2016年6月2日，怀柔区政府作出的《行政复议决定书》；2016年6月24日，怀柔区教委作出的《政府信息公开告知书》；2016年8月25日，武治经提交的政府信息公开申请表；2016年9月22日，怀柔区教委作出的《政府信息公开告知书》；2016年10月27日，武治经提交的政府信息公开申请表；信封；2016年11月17日的怀柔区教委发文稿纸；2016年11月17日，怀柔区教委作出的《政府信息公开延期答复告知书》；送达回证；快递单；2016年12月8日，怀柔区教委作出的《答复告知书》；送达回证；快递单各1份。证明怀柔区教委依照法定程序在规定期限内对武治经履行了法定职责。
2.2007年11月12日，怀柔区教委与原北京市怀柔区人事局作出的《关于武治经同志要求落实政策、恢复公职的答复》。证明怀柔区教委对武治经要求恢复公职作出的答复，其中并未涉及武治经所述应当公开的内容，进一步说明其要求公开的信息是过程性信息，不属于政府信息公开范围。
法律依据为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条、第二十一条、第二十四条；《北京市政府信息公开规定》第二条。证明怀柔区教委作出的《答复告知书》于法有据。
怀柔区政府在一审举证期限内提交以下证据：
1.2017年1月17日，武治经提交的行政复议申请书、武治经身份证复印件各1份及提交申请材料（包括2016年12月8日怀柔区教委作出的《答复告知书》；1999年9月13日，原怀柔县教育局作出的《关于武治经信访问题的回复意见》；2007年11月12日怀柔区教委与原北京市怀柔区人事局作出的《关于武治经同志要求落实政策恢复公职的答复》；2010年10月12日，怀柔区教委作出的《武治经信访协调会》；2010年10月14日，怀柔区教委作出的《关于武治经信访情况说明》；2015年5月20日，怀柔区教委提交的《答辩状》；2000年2月21日的《怀柔县大水峪农业中学干部、教师调查表》；《年度中小学教师分布情况统计表》；《怀柔县关于农业中学调查材料》；2017年1月17日快递信封各1份）。证明怀柔区政府于2017年1月18日收到武治经邮寄的行政复议申请书及相关材料的事实。
2.2017年1月18日，怀柔区政府作出的《行政复议申请材料补正通知书》、送达回证、2017年1月20日快递邮单各1份。证明怀柔区政府于2017年1月20日向武治经邮寄送达该通知书、书面通知武治经明确复议申请请求、明确法律文书送达地址等。
3.2017年1月24日武治经提交的行政复议申请补正、2017年1月24日信封各1份。证明2017年1月24日，武治经向怀柔区政府邮寄行政复议申请补正书面材料1份，怀柔区政府于2017年1月26日收到该材料。
4.2017年2月3日，怀柔区政府作出的《行政复议申请受理通知书》、送达回证及快递邮单各1份。证明2017年2月6日，怀柔区政府向武治经邮寄送达《行政复议申请受理通知书》，受理武治经提出的行政复议申请的事实。
5.2017年2月3日，怀柔区政府作出的《行政复议答复通知书》及送达回证各1份。证明2017年2月6日，怀柔区政府向怀柔区教委送达该通知书，要求怀柔区教委提交书面答复意见和相关证据材料的事实。
6.2017年2月15日，怀柔区教委提交的《关于区政府第1号行政复议通知答复书的答复意见》1份及相关证据材料（含2016年10月27日武治经提交的《政府信息公开申请表》、信封、2016年10月28日怀柔区教委公文批办单、2016年10月28日怀柔区教委的登记回执、送达回证、怀柔区教委文件交接单、2016年11月17日的怀柔区教委发文稿纸、2016年11月17日怀柔区教委作出的《政府信息公开延期答复告知书》、送达回证、2016年12月7日怀柔区教委发文稿纸、2016年12月8日怀柔区教委作出的《答复告知书》、快递邮单。证明怀柔区教委收到怀柔区政府的《行政复议答复通知书》后、提交了书面答复意见、证据材料和所依据法律法规的事实。
7.2017年2月19日，武治经提交的行政复议申请补充证据说明、2016年6月24日怀柔区教委作出的《政府信息公开告知书》、2016年9月22日怀柔区教委作出的《政府信息公开告知书》、2016年11月17日怀柔区教委作出的《政府信息公开延期答复告知书》、北京市教育局革命领导小组办事处材料及2017年2月19日快递单各1份。证明2017年2月19日，武治经向怀柔区政府邮寄了行政复议申请补充材料。
8.2017年3月15日，怀柔区政府作出的《行政复议决定书》1份、送达回证2份、快递单1份。证明怀柔区政府于2017年3月15日作出《行政复议决定书》并送达给武治经和怀柔区教委。
法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第六条；第九条第一款；第十七条；第二十二条；第二十三条第一款；第三十一条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条。证明怀柔区政府作出的《行政复议决定书》于法有据。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：
武治经提交的证据1具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采纳；证据14、18系本案诉争的具体行政行为，不能作为证据使用；证据15、22、23具有真实性及与案件的关联性，但不能实现其证明目的；其他证据均与本案不具有关联性，一审法院均不予采纳。怀柔区教委提交的证据1中所涉2016年12月8日，其作出的《答复告知书》系本案诉争的具体行政行为，不能作为证据使用；2016年10月27日武治经提交的政府信息公开申请表、信封、2016年11月17日的怀柔区教委发文稿纸、2016年11月17日怀柔区教委作出的《政府信息公开延期答复告知书》、送达回证、快递单具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采纳；其他证据及证据2均与本案不具有关联性，一审法院均不予采纳。怀柔区政府提交的2016年12月8日怀柔区教委作出的《答复告知书》和2017年3月15日怀柔区政府作出《行政复议决定书》系本案诉争的具体行政行为，不能作为证据使用，其他证据均具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院均予以采纳。
上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。
一审法院依据上述合法有效的证据材料认定的案件事实正确，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款以及第二十一条第（四）项的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关提交的政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述；对于申请公开的信息内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，武治经向怀柔区教委申请公开的信息为“六○.一○.一五案的有关书证和他人上访信”，并在其他特征描述中另附三页情况说明，但分析武治经、怀柔区教委当庭陈述，不难发现双方对申请内容的理解存在差异。故对此，怀柔区教委应当要求武治经对申请内容加以明确，进而再分析其申请信息是否属于政府信息及是否应当公开等问题。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案中，对于武治经申请公开的信息，尽管怀柔区教委在庭审阶段主张属于上述司法解释第二条第四款规定的卷宗阅览事项，怀柔区政府主张系信访程序中的信息，不属于政府信息；但被诉《答复告知书》仅是指出武治经申请公开的信息不属于政府信息，未尽到相关拒绝根据的告知和说明理由的义务。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，人民法院撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，尚需被告调查、裁量的，应当判决其在一定期限内重新作出答复。本案中，怀柔区教委作出的被诉《答复告知书》被撤销后，应针对武治经的申请于法定期限内重新作出答复。
综上，一审法院判决撤销被诉《答复告知书》及被诉《行政复议决定书》，并驳回武治经其他诉讼请求并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市怀柔区教育委员会、北京市怀柔区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
审 判 员 杨 旸
代理审判员 陈金涛
二〇一七年十一月十四日
书 记 员 李露希
书 记 员 郝 丹