甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甘行终字第159号
上诉人（原审原告）杨耀春。
上诉人（原审原告）吴春花，系杨耀春之妻。
被上诉人（原审被告）会宁县人民政府。
法定代表人王科健，该县政府县长。
委托代理人孟治雄。
委托代理人孙一，甘肃诚域律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王英娣。
委托代理人杨光辉，系王英娣丈夫。
委托代理人银波，甘肃恒亚律师事务所律师。
上诉人杨耀春、吴春花因诉会宁县人民政府（以下简称：县政府）土地行政决定一案，不服白银市中级人民法院（2014）白中行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人杨耀春、吴春花，被上诉人县政府的委托代理人孟治雄、孙一，被上诉人王英娣的委托代理人杨光辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：争议的宅基地位于会宁县会师镇南十村南三里铺社。上世纪八十年代第三人王英娣与原告杨耀春父亲杨增辉曾在该院居住。1980年8月，第三人王英娣全家迁往兰州，现居住兰州市城关区。1990年，被告县政府根据原告申请登记，给原告颁发了会集建（1990）字第1106021号《集体土地建设用地使用证》。之后，原告拆除了该宅基地院内的部分设施，在原院落内的基础上又新修建了部分房屋，家人一直居住至今。2007年下半年，第三人王英娣丈夫杨光辉退休欲回原籍居住时，得知原居住地土地使用权已被县政府登记在原告名下。遂后，第三人一直向省、市、县有关部门反映宅基地权属问题。2010年9月30日，省国土资源厅根据有关部门对王英娣反映问题的处理意见，向王英娣下发了《甘肃省国土资源厅信访事项复核意见书》，意见书认为，一、该信访事项涉及到《集体土地建设用地使用证》（会集建（1990）字第1106021号）是1990年县政府组织颁发的，当时由于县政府土地局成立时间不长，人员编制少，工作量大的实际，会宁县采取委托发证的方式，按照“谁居住给谁发证”的原则，将会宁县会师镇南十村南三里铺社的宅基地登记在杨耀春名下，并给杨耀春颁发了《集体土地建设用地使用证》（会集建（1990）字第1106021号），属调查取证不实，发证原始资料不全、程序不规范等问题，应予纠正；二、县政府颁发给杨耀春位于会宁县会师镇南十村南三里铺社《集体土地建设用地使用证》（会集建（1990）字第1106021号）应予注销，由县政府对该宅基地房屋产权关系妥善处理后重新确定。2012年12月6日，县政府依据《甘肃省国土资源厅信访事项复核意见书》向杨耀春发出通知，注销了杨耀春持有的会集建（1990）字第1106021号《集体土地建设用地使用证》。原告杨耀春、吴春花不服，提起诉讼，一审法院受理后于2013年6月19日作出（2013）白中行初字第5号行政判决，以适用法律法规错误为由，撤销了县政府2012年12月6日关于注销会集建（1990）字第1106021号《集体土地建设用地使用证》的通知的具体行政行为，责令县政府重新作出具体行政行为。20l3年12月31日，县政府根据《甘肃省土地登记条例》第三十一条第（一）项的有关规定，作出会政土注决字（2013）1号决定，注销会集建（1990）字第1106021号《集体土地建设用地使用证》全部土地登记事项，并收回会集建（1990）字第1106021号《集体土地建设用地使用证》。
一审法院审理认为，被告县政府对本行政区域内的土地权属争议案件的处理享有职权。被告根据利害关系人的申请，对原告杨耀春所持有的会集建（1990）字第1106021号《集体土地建设用地使用证》是否合法有效进行调查核实，符合国土资源部关于《土地权属争议调查处理办法》的相关程序规定；被告在审查处理第三人王英娣反映宅基地权属问题时，依据原始状况调查相关人员情况认定给杨耀春颁发的会集建（1990）字第1106021号《集体土地建设用地使用证》与实际情况有出入，存在权属不清，程序不规范等问题，根据《甘肃省土地登记条例》第三十一条，土地登记和土地权利证书内容失真的，当事人取得的土地权利证书无效，由县级以上人民政府注销登记，并收回土地权利证书的规定，做出注销土地使用证的行政行为，符合相关法律、法规的规定，应予以支持。原告所称，被告原注销决定被法院判决撤销，又以同一事实理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为违法的诉求理由，经查明，被告依据《甘肃省国土资源厅信访事项复核意见书》作出的原具体行政行为，被法院以适用法律错误撤销后，被告又根据《甘肃省土地登记条例》有关规定重新作出的具体行政行为，是对原具体行政行为理由和依据的变更，不属于法律规定的“以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为”的情形；对原告主张根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理，被告为原告颁证已长达24年之久，对超过20年的行政行为进行注销，不符合法律规定的问题。该司法解释是对行政诉讼案件起诉期限的具体规定，并不是对行政机关作出行政行为期限的规定，故原告辩称理由不符合法律规定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告会宁县人民政府2013年12月31日作出的会政土注决字（2013）1号关于注销会集建（1990）字第1106021号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为。
上诉人杨耀春、吴春花不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决将《甘肃省国土资源厅信访事项复核意见书》和《甘肃省土地登记条例》认定为对原具体行政行为理由和依据的变更，属于认定错误。2010年12月6日，被上诉人依据《甘肃省国土资源厅信访事项复核意见书》注销了上诉人的集体土地建设用地使用权证后，被白银市中级人民法院以适用法律错误为由撤销。2013年12月31日，被上诉人依据《甘肃省土地登记条例》注销了上诉人的集体土地建设用地使用权证。《甘肃省国土资源厅信访事项复核意见书》和《甘肃省土地登记条例》是被上诉人以适用法律引用到具体行政行为中的，一审判决认为具体行政行为不属于适用法律错误不当。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。被上诉人依据原来的事实作出与原具体行政行为基本相同的注销决定错误。（三）一审判决认定被上诉人提供的证据违法。一审判决对被上诉人提供原南三里铺社社长史耀武的证明材料作为认定事实的证据，不符合法律规定。（四）被上诉人作出的注销决定适用法律错误。被上诉人作出的注销决定适用了《关于确定土地权属问题若干意见》和《甘肃省土地登记条例》属于适用法律错误。（五）上诉人和第三人争议土地上的房屋产权已发生重大变化，第三人的房屋及土墙全部坍塌。争议土地上的房屋产权应当通过民事诉讼确认，被上诉人无权确认民事行为。综上，一审判决事实不清，适用法律、法规错误，请求二审依法改判或发回重审。
被上诉人县政府答辩称：（一）上诉人对“理由”、“依据”、“适用法律”概念的认识错误，在错误理解的基础上提出的上诉理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，“不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”中的“理由”，其含义包括适用法律依据。（二）答辩人作出的会政土注决字（2013）1号关于注销会集建（1990）字第1106021号决定改变了适用依据，不属于“以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”。答辩人原具体行政行为因适用法律错误被撤销，新的具体行政行为改变适用依据。（三）答辩人作出的具体行政行为认定事实清楚，适用依据正确，依法应当维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法维持。
被上诉人王英娣答辩称：被答辩人陈述的基本事实不符合案件事实，属于陈述事实错误。一审判决维持会政土注决字（2013）1号《关于注销会集建（1990）字第1106021号﹤集体土地建设用地使用证﹥登记的决定》，是依据客观事实依法作出的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决程序合法。请求二审判决驳回上诉，维持原判。
二审对一审认定事实的证据进行了甄别核实，二审查明的事实与一审一致。另查明：1980年之前，争议的宅基地由被上诉人王英娣等家人使用。1980年8月，被上诉人王英娣迁往外地居住后，争议宅基地由上诉人杨耀春父亲杨增辉等家人使用。2012年1月5日，县政府作出会政行决字（2012）1号行政处理决定，将王英娣和杨耀春争议的位于会师镇南十村南三里铺社集体土地建设用地使用权确定给被上诉人王英娣使用，本案上诉人杨耀春、吴春花，被上诉人王英娣对该确权决定既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《甘肃省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第九条第（四）项规定：“其他应当依法办理土地注销登记的，由原土地登记机关注销土地登记。”故本案县政府具有对涉案集体土地建设用地使用权进行登记或者注销登记的职权。《甘肃省土地登记条例》第三十一条规定：“有下列情形之一的，当事人取得的土地权利证书无效，由县级以上人民政府注销登记，并收回土地权利证书：（一）土地登记和土地权利证书内容失真的；（二）涂改土地权利证书的；（三）非法获得土地权利证书的。”本案中，争议的宅基地1980年前由被上诉人王英娣等家人居住使用。1980年8月，被上诉人王英娣迁往外地居住后，争议宅基地由上诉人杨耀春父亲杨增辉等家人居住使用。1990年县政府进行宅基登记时，土地管理部门没有进行详细调查，只按照“谁居住给谁发证”的原则将争议宅基地的使用权登记在被上诉人杨耀春名下，属于土地登记内容失真。故县政府经过调查核实，依据《甘肃省土地登记条例》的有关规定作出会政土注决字（2013）1号《关于注销会集建（1990）字第1106021号﹤集体土地建设用地使用证﹥登记的决定》，将其登记内容失真的土地登记行为予以纠正符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。上诉人杨耀春、吴春花的上诉理由不能成立，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨耀春、吴春花负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 姚振勇
代理审判员 徐文娟
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 任少鹏