江西省宜春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜中行终字第25号
上诉人（原审原告）鲍洪秀，女，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）万载县潭埠镇人民政府。
法定代表人漆建武，该镇镇长。
被上诉人（原审第三人）万载县潭埠镇潭埠村山仔下村民小组。
诉讼代表人刘春怀，该村村民小组长。
原审原告鲍洪秀不服原审被告万载县潭埠镇人民政府与原审第三人万载县潭埠镇潭埠村山仔下村民小组不履行法定职责一案，向万载县人民法院提起诉讼，万载县人民法院于2014年8月15日作出（2014）万行初字第17号行政判决，判决驳回了鲍洪秀的上诉请求。鲍洪秀不服一审判决上诉至本院，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年，万载县潭埠镇人民政府（以下简称潭埠镇政府）为加快农村城镇化建设，征收了万载县潭埠镇潭埠村山仔下村民小组（以下简称山仔下村民小组）集体所有的土地共计49.784亩用于开发建设商贸城。潭埠镇政府与山仔下村民小组分别于2009年3月16日签订了《协议书》和2011年11月29日签订了《补充协议书》，约定了补偿等事项。潭埠镇政府按协议除了给付征地补偿款外，另在所征收的土地中按规划预留了67间店面的土地使用权补偿给山仔下村民小组用于村民自建店面房屋或村民进行互相调剂。每间面积为4米宽×16米长＝64平方米。鲍洪秀是山仔下村民小组村民，单独一个户口，其要求山仔下村民小组按一个户口分配一间店面的土地使用权给她，山仔下村民小组未予分配。鲍洪秀于是在2014年3月8日向潭埠镇政府提出调处申请，要求裁决。潭埠镇政府对该纠纷进行调解未果，并认为鲍洪秀的申请事项属于村民自治范围而未裁决。为此，鲍洪秀诉至法院，要求判令潭埠镇政府履行对土地权属争议作出处理决定的法定职责。
原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权或使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”该条第二款还规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据以上规定，被告作为乡级人民政府是负有对个人之间、个人与单位之间的土地权属争议作出处理决定的法定职责。然而，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。”该法第五条还规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。也就是说，山仔下村民小组作为农村最基层的群众性自治组织，对属于村民小组集体所有的土地以及公益事项的办理等依法享有自治权。就本案而言，潭埠镇政府征收了山仔下村民小组集体所有的土地后，对于山仔下村民小组依协议取得的征地补偿款或拟建店面的土地使用权的补偿分配落实问题，属于山仔下村民小组自治范围的事项，应由山仔下村民小组通过村民小组会议的民主议定程序决定。潭埠镇政府作为乡人民政府虽然具有疏导和调解各种社会矛盾的职能，但法律、法规或规章并未授权被告可以对属于村民小组自治范围内的事项直接作出行政处理。此外，既然山仔下村民小组未将店面的土地使用权补偿分配给鲍洪秀，那么鲍洪秀就没有明确取得土地使用权，也就不存在土地权属争议问题。综上所述，鲍洪秀要求被告履行对土地权属争议作出处理决定的理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回鲍洪秀的诉讼请求，案件受理费50元由原告鲍洪秀负担。
上诉人鲍洪秀上诉称：1、原判决认定事实不清。（1）错把移民安置认定为征地补偿。一方面根据《协议书》和《补充协议书》内容显示，两个协议均为移民安置，都没有涉及到征收补补偿；另一方面根据上诉人提供的证人证言，结合协议书和补充协议可以证明预留店面系移民安置而非征地补偿。（2）错把《补充协议书》认定为潭埠镇政府与山仔下村小组所签订。《补充协议书》中甲方抬头虽然是山仔下村小组，但签字方是村民，依据《合同法》第32条及《合同法解释（二）》第5条规定，采用书面形式订立合同的，合同自双方当事人签字或盖章时成立，因此预留店面是镇政府和上诉人签订的合同。（3）错把应归上诉人的预留店面认定为山仔下村小组所有。根据上述两点，既然是移民安置，按照移民政策，预留店面应落实到户而非山仔下村小组；另外，预留店面并非土地补偿款，应属安置补偿费，而上诉人不需要山仔下村小组同意安置，其店面应归上诉人所有。2、适用法律错误。既然预留店面应该归上诉人所有，而山仔下村小组却认为归其所有，故存在个人与单位之间土地使用权争议，就应当适用《土地管理法》第16条及《土地管理法实施细则》第26条的规定作出处理和判决，而不应适用《村民组织法》第28条第3款处理，故适用法律错误。综上，故请求二审法院撤销原判，依法改判潭埠镇政府依法履行法律职责，裁定上诉人在安置点内拥有一间店面的土地使用权，案件受理费由潭埠镇政府承担。
被上诉人潭埠镇政府和山仔下村小组均未作答辩。
本案一审期间潭埠镇政府向法院提交了以下依据：1、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条；第二十八条；第三十六条；2、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款；3、《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款第（三）项；第六十三条第二款；4、《中华人民共和国行政复议法》第三十条；5、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条；上述1-5项拟证明：1、鲍洪秀诉求的一间店面土地使用权属于村民自治事项，潭埠镇人民政府对此没有裁决权；2、鲍洪秀诉求一间店面使用权是对潭埠镇潭埠村山仔下组的分配方案发生的争议，属于民事法律调整范围，不是行政诉讼法律调整范围；3、如果作为土地纠纷来处理，属于复议前置，应当先复议后诉讼。
一审期间鲍洪秀向法院提交了以下依据：1、2009年3月16日《协议书》；拟证明万载县潭埠镇人民政府为加快农村城镇化建设，规划潭埠镇潭埠村山仔下组土地41亩用于移民安置，41亩土地中用于建61个店面（面积64平方米）的土地使用权按照一户一个进行移民安置分配；2、2011年11月29日《补充协议书》；拟证明万载县潭埠镇人民政府已规划潭埠镇潭埠村山仔下组现有土地49.784亩，并约定由万载县潭埠镇人民政府增加6间店面的土地使用权给潭埠镇潭埠村山仔下组；上述3-4项证据拟证明其曾于2014年3月8日向潭埠镇政府提出调处裁决的申请事项。3、2014年2月27日调查朱某某笔录；4、2013年2月27日调查黄某某笔录。上述3-4项证据拟证明万载县潭埠镇人民政府与潭埠镇潭埠村山仔下组是以户口本为单位对建店面的土地使用权进行分配。5、鲍洪秀户口本；拟证明其本人是潭埠镇潭埠村山仔下组常住人口，是单独一个户口。6、请求潭埠镇人民政府处理一个店面使用权归申请人的申请及邮寄快递回单；拟证明2014年3月8日鲍洪秀已向潭埠镇政府申请调处裁决一间店面土地使用权给原告的事实。
一审期间山仔下村民小组向法院提交了以下证据：1、2012年11月20日潭埠村山仔下村民小组《村民会议记录》；2、2014年2月3日山仔下村民小组《村民会议记录》。上述1-2项证据拟证明山仔下村民小组召开了村民会议，作出了不分配鲍洪秀一间店面土地使用权的决议。
万载县人民法院于2014年7月21日依法调取证人冯某某的证人证言。冯某某证明1、潭埠镇人民政府为城镇化建设征收了山仔下组的40多亩土地；2、征收土地的过程不属于移民搬迁安置；3、潭埠镇人民政府除支付补偿款外，还补偿了67间店面的土地使用权给山仔下组；4、潭埠镇人民政府对原告要求山仔下组分一间店面的土地使用权纠纷进行过调解。
原审法院经庭审质证，对以上证据作如下确认：
潭埠镇政府提交的依据1-5，属于国家现行有效法律，对依据1第五条、第二十八条；依据3第五十九条第二款第（三）项的真实性、合法性、关联性予以认定，对其他依据和条款因与本案无关联性，不予确认。
鲍洪秀提交的证据1-2，可证明潭埠镇政府为加快农村城镇化建设，与山仔下村民小组于2009年3月16日签订了《协议书》和2011年11月29日签订了《补充协议书》，约定征收山仔下村民小组集体所有的土地49.784亩。除征地补偿款外，另预留了67间店面面积（每间面积为4米宽×16米长＝64平方米）的土地使用权补偿给山仔下村民小组建房的事实。证据3-4阐述的是山仔下村民小组按其一个户口本分配了一间店面土地使用权的情况，与本案原告诉求被告履行行政处理的法定职责没有关联，不予确认。证据5，可确认原告为单独一个户口的山仔下村民小组的村民，对证据的真实性、合法性和关联性予以认定。证据6，可确认鲍洪秀于2011年3月8日向被告提出申请，要求裁决一间店面土地使用权给其本人的事实。
山仔下村民小组提交的证据1-2，证明的是山仔下村民小组自治事项，与本案没有关联，不予确认。
原审法院调取的冯某某调查笔录，结合鲍洪秀提交的证据1-2和庭审中潭埠镇政府与山仔下村民小组陈述，可证明：1、潭埠镇政府在潭埠镇进行城镇化建设，征收了山仔下村民小组40多亩土地搞商贸城开发，不是移民搬迁；2潭埠镇政府与山仔下村民小组签订了协议，除征地补偿款外，另补偿了共67间店面的土地使用权给山仔下村民小组；3鲍洪秀因未分到店面土地使用权要求潭埠镇政府裁决，潭埠镇政府经调解未果的事实。
各方当事人在二审期间均未提供新的证据。经阅卷审理并综合案件证据，二审确认一审查明的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。”该法第五条还规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。作为基层群众性自治组织，山仔下村民小组与潭埠镇政府签订征地补偿协议并召开村民小组会议讨论决定属于村民小组集体所有土地经营管理权的问题，属于村民自治范围内的事项，并不违反法律规定。鲍洪秀系山仔下村民小组村民，虽然不服山仔下村民小组作出的决定，但作为对村民委员会具有工作指导、支持和帮助并负有疏导和调解当地社会矛盾职能的潭埠镇政府，对属于村民自治范围内的事项不得干预，亦不具有对该决定作出裁决的法定职责。故上诉人不服属于村民自治范围内事项的决定要求潭埠镇政府予以裁决，并无法律依据，对其上诉理由本院不予支持。原判决事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人鲍洪秀承担。
本判决为终审判决。
审判长 易吉萍
审判员 吴建平
审判员 刘 挺
二〇一四年十月三十日
书记员 黄 礼