中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6214号再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队。诉讼代表人庞革新。委托代理人王玲。委托代理人张沙。被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区博白县人民政府。法定代表人罗培球。委托代理人冯山。委托代理人庞丹凤。原审第三人广西壮族自治区博白县博白镇人民政府。法定代表人吴飞。再审申请人广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队（以下简称垌心坡队）因诉被申请人广西壮族自治区博白县人民政府（以下简称博白县政府）及原审第三人博白县博白镇人民政府（以下简称博白镇政府）颁发国有土地使用证一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年2月7日作出的（2016）桂行终610号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。1976年12月11日，垌心坡队所在的大江廉队，与浪平公社签订《协议书》明确约定，大江廉队将名称为烧炮岭的土地（以下简称案涉土地）“献给”（实为赠予之意）浪平公社建农机厂使用。同时还约定，案涉土地的所有权归浪平公社所有。1987年5月，浪平公社行政辖区分立出柯木乡，柯木乡人民政府办公用地即为案涉土地。1991年，博白县政府下发博政征（1991）79号《关于柯木乡人民政府补办征地手续的批复》（以下简称79号文件），同意补办案涉土地的征地手续。后，柯木乡改为绿珠镇。再后来，绿珠镇又并入博白镇。案涉土地现由博白镇政府管理、使用。博白镇政府申请案涉土地登记，提交《土地登记申请书》、《协议书》、79号文件等土地权属来源证明文件，以及博政发（1993）145号《博白县人民政府关于柯木乡改为镇建制并更名为绿珠镇的通知》（以下简称145号通知）、桂政函（2005）163号《广西壮族自治区人民政府关于同意玉林市调整部分乡镇行政区划的批复》（以下简称163号批复）、《博白镇原绿珠镇政府土地权属来源说明》，以证明案涉土地依次由原浪平公社、柯木乡、绿珠镇、博白镇管理使用的过程。之后，博白镇政府办理案涉土地的《建设用地规划许可证》，博白县政府经过审查、审批等程序，于2015年5月29日给博白镇政府颁发博国用（2015）第018557号国有土地使用证（以下简称18557号土地证）。2016年1月11日，垌心坡队提起本案行政诉讼，请求撤销18557号土地证。玉林市中级人民法院（2016）桂09行初14号行政判决认为，垌心坡队主张案涉土地权属，负有相应的举证责任，但诉讼中提供的证据，不足以证明其主张。垌心坡队认为出借案涉土地给浪平公社使用，此主张与《协议书》的表述及浪平公社等单位多年使用案涉土地无人提出权属异议的事实相矛盾，也与当时我国关于不得买卖出借土地的政策规定不符。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回垌心坡队的诉讼请求。垌心坡队不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终610号行政判决认为，博白镇政府申请案涉土地登记，提交土地权属来源证明材料，以及案涉土地依次由原浪平公社、柯木乡、绿珠镇、博白镇管理使用的证据，博白县政府经过地籍调查、审批等程序后，向博白镇政府颁发18557号土地证，颁证行为认定土地权属来源清楚。垌心坡队主张案涉土地属于其集体所有，当初只是出借给原浪平公社使用，但其提交的证据不能证明其主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。垌心坡队申请再审称：《协议书》没有原件，无法证明其真实性。案涉土地只是暂借浪平公社作为农机厂用，将“献给”理解为“赠予”，明显缺乏证据。请求：撤销一、二审判决及18557号土地证，依法对本案进行再审。博白县政府答辩称：《协议书》签订后，案涉土地长期由浪平公社、绿珠镇人民政府、博白镇政府管理、使用，垌心坡队主张案涉土地系暂借给浪平公社使用，无事实依据。请求驳回垌心坡队的再审申请。博白镇政府未提交书面答辩意见。本院经审查认为，《土地登记办法》第九、十二、十三、十四、十七、三十二、三十三条规定，申请人申请集体土地初始登记的，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、集体土地所有权证明等材料，如实向国土资源行政主管部门提出登记申请。国土资源行政主管部门应当对申请人的申请进行审查，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理土地登记申请。受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。审查后认为符合法定登记条件的，应当根据审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿及土地归户卡、土地权利证书。在办理土地所有权及土地使用权登记手续前，国土资源行政主管部门应当报经同级人民政府批准。依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。本案中，博白镇政府申请案涉土地初始登记，提交集体土地权属来源的证明材料，以及案涉土地依次由原浪平公社、柯木乡、绿珠镇、博白镇管理使用的证据，博白县政府经过审查、审批等程序后，向博白镇政府颁发18557号土地证，颁证行为主要事实清楚，证据充分。垌心坡队主张，《协议书》没有原件，无法证明其真实性。但是，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十条和第七十一条第（五）项规定，无法与原件核对的复制件并非完全没有证明效力，只是不能单独作为定案依据。本案颁发18557号土地证及一、二审判决，并非仅仅根据《协议书》而认定案涉土地的权属来源清楚，同时还结合历史上案涉土地的管理、使用情况等各项证据，综合认定案涉土地权属。垌心坡队的上述主张，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院应当对被诉行政行为的合法性全面审查。一、二审判决仅仅针对案涉土地权属来源是否清楚这一实体问题进行审查，未对办证程序是否合法等其他方面进行全面审理不妥，本院予以指正。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。一审判决认为“垌心坡队主张案涉土地权属，负有相应的举证责任”，违背行政诉讼法规定的举证责任分配的基本原则，本院一并予以指出。修改后的行政诉讼法已经于2015年5月1日生效，一审判决于2016年6月13日作出，仍然适用与修改后的行政诉讼法第六十九条规定不一致的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告诉讼请求，适用法律亦属不当。鉴于本案查明的事实，能够证明案涉土地权属属于博白镇政府，博白县政府颁发18557号土地证实体处理结果并无不当，再审本案徒增诉累，本案不予再审。综上，垌心坡队的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 奚向阳审 判 员 龚 斌二〇一七年十一月二十九日法官助理 黄宁晖书 记 员 陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四十条对书证、物证和视听资料进行质证时，当事人应当出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外：（一）出示原件或者原物确有困难并经法庭准许可以出示复制件或者复制品；（二）原件或者原物已不存在，可以出示证明复制件、复制品与原件、原物一致的其他证据。视听资料应当当庭播放或者显示，并由当事人进行质证。第七十一条下列证据不能单独作为定案依据：（一）未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；（三）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；（四）难以识别是否经过修改的视听资料；（五）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；（六）经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料；（七）其他不能单独作为定案依据的证据材料。4.土地登记办法第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。第十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。第十七条土地权利证书包括：（一）国有土地使用证；（二）集体土地所有证；（三）集体土地使用证；（四）土地他项权利证明书。国有建设用地使用权和国有农用地使用权在国有土地使用证上载明；集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明；土地抵押权和地役权可以在土地他项权利证明书上载明。土地权利证书由国务院国土资源行政主管部门统一监制。第三十二条农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。第三十三条依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。