甘肃省张掖市中级人民法院
p x ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）甘07行终4号
上诉人（原审被告）:山丹县城乡规划管理局。
被上诉人（原审原告）：张某某，汉族.
被上诉人（原审原告）：梁某某，汉族。
被上诉人（原审原告）：陈某，汉族。
被上诉人（原审原告）：徐某某，汉族。
被上诉人（原审原告）：张某某，汉族。
上诉人山丹县城乡规划管理局因确认规划行政行为违法一案，不服甘肃省张掖市甘州区人民法院（2017）甘0702行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
一审法院认定，五原告系山丹县龙首�路某综合楼的住户，该综合楼由案外人徐某某开发修建，五原告自不同时间分别购买该楼中的三楼、四楼、五楼的房屋居住至今。该综合楼位于沿街面坐南向北，东西走向的位置。2011年开始，案外人张掖市某房地产开发有限责任公司（以下简称某公司）经过山丹县政府土地征拨等手续，拟在上述五原告所住综合楼南面开发修建山丹县某苑小区商住楼。2012年7月3日，某公司向被告提交建设用地规划许可证申请表一份，同日，被告山丹规划局制作并发放了建设用地规划许可证，后附规划条件通知书一份，该通知书中对日照执行标准规定为日照间距系数≥1.654。2013年5月26日，被告向某公司分别发放某苑住宅小区3号、4号商住楼建筑工程设计方案核定通知书，载明某苑住宅小区3号、4号商住楼工程设计方案符合规划条件通知书，同意设计方案，同时�载建筑主体高度50.8米建筑层数17层，日照执行标准为日照间距系数≥1.654。次日，被告制作并发放关于某苑住宅小区3号、4号商住楼的建设工程规划许可证。2014年6月20日，某公司和徐某某签订房屋征收转让协议一份，在该协议中双方对包括本案五原告住户的房屋被某公司修建开发的商住楼遮光的问题进行处理，约定由徐某某负责解决。2014年8月14日，被告委托甘肃天工工程管理咨询有限公司就某苑住宅小区拟建3号、4号商住楼与包括五原告在内的周边相关建筑的日照标准进行分析，结果为均满足大寒日累计3小时日照时长。后原告等人多次以住房被遮光进行信访。期间，五原告和徐某某达成房屋置换协议解决遮光问题，后该协议一直未履行，五原告随即继续进行信访。2014年11月13日，五原告再次就此事信访至张掖市规划管理局，2015年12月30日，张掖市规划管理局出具信�事项复查意见书，记载了2015年1月20日，张掖市规划管理局、被告的相关技术人员及本案原告对五原告的房屋是否存在遮光的问题进行了为期一天的观测，观测结果是某苑小区的高层住宅楼对原告所居住的综合楼存在遮挡日照，致使日照不满足大寒日3小时的情形。该局建议五原告通过司法途径解决，五原告遂提起本案行政诉讼。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。原告认为被告为某苑3号、4号商住楼、西侧六层综合楼规划许可的行政行为侵犯了其采光权，有权对被告的行政行为依法提起行政诉讼。关于五原告的主体资格问题，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。五原告现系实际居住该综合楼的住户，属于行政诉讼法意义上与被诉行政行为具有利害关系的公民，其提起本案行政诉讼的主体适格。关于本案原告诉讼请求的问题，原告起诉要求确认某苑3号、4号商住楼、紧邻西侧的六层综合楼的规划许可行为违法，经过庭审查明，某苑3号商住楼位于原告居住的红辣椒综合楼正南面，4号商住楼系与3号楼平行位于3号楼东侧，西侧六层综合楼系紧邻红辣椒综合楼西侧向南，�法庭到现场查勘，该三栋楼的位置规划均对原告居住的综合楼的采光有不同程度的遮挡和影响，故原告诉请要求审查该三栋建筑的规划许可行为是否合法与原告具有利害关系，也是本案审查的对象。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。因此，被告具有城乡规划行政管理职权。根据2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等�料。需要建设单位编制修建性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定”行政许可直接涉及申请人与他人重大利益的，行政机关在作出决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”本案中，被告直接做出了规划、审批行政行为，庭审中也未提供�据证实已经履行了上述告知义务，剥夺了原告等利害关系人的法定权利和救济途径，存在程序违法行为。《甘肃省城镇规划管理技术规程》对于建筑的最小间距作了指引性规定。住宅的布置，通常以满足日照要求作为确定建筑间距的主要依据，本案中，被告核定的规划条件通知书中记载的日照执行标准为日照间距系数≥1.654，按照该日照间距系数所对应的日照标准必须满足大寒日累计3小时的日照时长，被告也陈述本案的规划审批是以日照分析报告作出的结论作为楼间距的规划，但被告并未提交规划审批前作出的”日照分析报告”。2013年5月，被告对3号、4号楼规划并发放了建设工程规划许可证，但其向法庭提供的”日照分析报告”的形成时间却是2014年8月，因此，被告是在作出规划许可之后，才补充了”日�分析报告”，其在庭审中的辩解理由既没有证据加以支持，也不符合常理，属程序违法。该程序性的违法行为，直接导致被告所作出的规划许可行政行为缺乏关于楼间距和日照时间是否满足规定要求的事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，原告的诉讼请求即为要求依法确认3号、4号商住楼以及西侧六层综合楼的规划许可行为是否合法，被告在接到本院的应诉通知书和举证通知书后，在举证期限内及随后的审理过程中对西侧六层综合楼的规划审批许可未提交任何证据和规范性文件，只在庭审中陈述”六层综合楼当时被告规划了三层”，被告的行为视为对该楼的规划许可没有相应证据。综上，被告对某苑3号、4号商住楼、西侧六层综合楼的规划许可行政行为违法，但撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审法院判决确认以上规划许可行政行为违法但不撤销该行政行为。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认被告山丹县城乡规划管理局对山丹县某苑住宅小区3号、4号商住楼以及红辣椒综合楼西侧的六层综合楼的规划许可行政行为违法。案件受理费50元，由被告山丹县城乡规划管理局承担。
上诉人山丹县城乡规划管理局上诉请求：请二审法院撤销一审判决，依法予以改判或发回重审。主要理由：一、一审确认的被上诉人主体不适格；二、一审对实体法律认定不清，采用证据不当，案涉3、4号楼是旧城区改建的工程项目，而不是新的开发区建设的工程项目，一审对实体性是否遮挡和影响采光的法律事实认定不当，一审仅以法庭到场勘察就做出”该三栋楼的位置规划均对原告居住的综合楼采光由不同程度的遮挡和影响”的认定不当；三、一审适用法律不当，上诉人的规划许可行为，实体上对适格的建筑物权所有人的权利不实际产生影响，一审不应当使用《行政诉讼法》之规定。
被上诉人张某某等五人共同辩称，一、本案主体适格，本案中五被上诉人与行政行为均有利害关系，涉案3、4号楼的规划行为系违法行为，严重影响了五位住户的采光，五被上诉人与建筑物修建行为有利害关系，增加新的建筑物，不应该使相邻的住宅的采光降低。二、本案引发的原因系五被上诉人居住的房屋旁边修建了3、4号楼，影响了被上诉人房屋的采光，因五上诉人上访，开发公司与上诉人山丹规划局协商同意给五被上诉人一定的补偿，但并未实际履行。上诉人山丹县城乡规划管理局出具采光报告，五被上诉人不认可，张掖市规划局经过现场勘验出具了采光报告，采光不足三小时，被上诉人遂起诉。本案中规划许可系2013年5月27日完成，但日照分析报告于2014年8月14日完成，故上诉人行政行为违法。一审中上诉人未提交西侧六层综合楼的审批手续。三、一审法律适用正确。综上，一审判决适当，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审查明，五被上诉人和徐某某达成房屋置换协议解决遮光问题，后该协议一直未履行，该协议仅系口头陈述，并未形成书面协议。
二审查明的其他事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。被上诉人认为某苑3号、4号商住楼、西侧六层综合楼规划许可的行政行为侵犯了其采光权，有权对被告的行政行为依法提起行政诉讼。关于五被上诉人的主体资格问题，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。五被上诉人现系实际居住该综合楼的住户，属于行政诉讼法意义上与被诉行政行为具有利害关系的公民，其提起本案行政诉讼的主体适格。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。因此，上诉人具有城乡规划行政管理职权。根据2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定”行政许可直接涉及申请人与他人重大利益的，行政机关在作出决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”本案中，上诉人作出规划、审批行政行为，庭审中未提供证据证实已经履行了上述告知义务，剥夺了被上诉人等利害关系人的法定权利和救济途径，存在程序违法行为。
《甘肃省城镇规划管理技术规程》对于建筑的最小间距作了指引性规定，但申请人并未提交规划审批前作出的”日照分析报告”。2013年5月，上诉人对3号、4号楼规划并发放了建设工程规划许可证，但其向法庭提供的”日照分析报告”的形成时间却是2014年8月，因此，上诉人是在作出规划许可之后，才补充了”日照分析报告”，其在庭审中的辩解理由既没有证据加以支持，也不符合常理，属程序违法，该程序性的违法行为，直接导致被告所作出的规划许可行政行为缺乏关于楼间距和日照时间是否满足规定要求的事实和法律依据。虽被诉行政许可行为作出时，并无法律规定申请人应提交日照分析材料，但建设部《城市居住区规划设计规范》是规划许可的强制性国家技术标准，该规范对住宅日照标准分别作出了明确规定，故规划局在作出规划许可时，必须执行国家强制性标准。综上，应确认�诉人对某苑3号、4号商住楼、西侧六层综合楼的规划许可行政行为违法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确。上诉人山丹县城乡规划管理局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人山丹县城乡规划管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长齐焕
审判员李志民
审判员郭永旺
二〇一八年三月二十日
书记员陈兆