广东省惠州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）惠中法行初字第6号
原告：张本艳，男，汉族。
委托代理人：马莉，广东人民时代律师事务所律师。
委托代理人：王燕，女，汉族。
被告：博罗县人民政府。
法定代表人：江菊莲，职务：县长。
被告：博罗县国土资源局。
法定代表人：朱耀新，职务：局长。
两被告共同委托代理人：温志刚，广东宏兴律师事务所律师。
两被告共同委托代理人：李云霞，广东宏兴律师事务所实习律师。
第三人：博罗县粤富实业开发有限公司。
法定代表人：倪守巧，职务：总经理。
委托代理人：秦国华，男，汉族。
原告张本艳不服博罗县人民政府于2010年2月4日向第三人博罗县粤富实业开发有限公司核发了博府国用（2010）第010118号《国土证》，于2014年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月15日受理后，于2014年1月21日、22日分别向被告博罗县人民政府、博罗县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人马莉、王燕，两被告共同委托代理人温志刚、李云霞，第三人委托代理人秦国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告博罗县人民政府于2010年2月4日向第三人博罗县粤富实业开发有限公司核发了博府国用（2010）第010118号《国土证》。该《国土证》显示，涉案地块座落于罗阳镇鸡麻地管理区白社一村、白社二村，地号为01240000123，地类用途为工业用地，使用权类型为出让，使用权面积为63033㎡。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、地籍档案。2、土地登记申请书。3、地籍调查表。4、土地登记审查表。证据1
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4欲证明第三人申请办理土地登记，被告依法进行地籍调查并依法进行土地登记。5、关于博罗县粤富实业开发公司申请补办建设用地手续的批复。欲证明第三人申请补办建设用地手续，被告依粤地政（1999）65号文、惠市地政（2000）057号文批准。6、国有土地使用权出让合同。欲证明第三人与被告签订出让合同，依法办理出让手续。7、建设用地规划许可证。欲证明涉案地块于1998年11月6日依法取得规划许可。8、严伟民、马瑞鹏身份证复印件。欲证明两人曾经具有法定代表人身份。9、土地登记卡。欲证明2010年2月4日办理了国有土地使用权登记。10、两份企业法人营业执照、土地登记法人代表身份证明书。欲证明第三人名称依法变更，为涉案土地的合法使用权人。11、第三人用地红线图。12、宗地图。13、测量勘界调查表。证据11
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13欲证明被告依法进行测量、绘图、勘界等土地登记工作。14、关于要求补缴土地出让金及有关税费领取用地批文的请示。15、第三人公司新章程。16、申请书。17、企业机读档案变更登记资料。18、契税完税证2份、耕地占用税完税证2份、票据2份。证据14
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18欲证明第三人申请补缴有关土地出让金、有关税费。19、征地协议书。20、收据2份。证据19、20欲证明第三人与鸡麻地管理区白社一、二村签订征地协议并支付全部征地款，第三人对涉案土地取得使用权。以上证据为复印件。
原告张本艳诉称：2010年2月4日，第三人取得了由两被告颁发的位于博罗县罗阳镇鸡麻地管理区白社一村，白社二村位于高排岭（土名）地段的63033平方工业用地的土地使用证（土地证号：博府国用（2010）第0101**号）。2010年2月8日，第三人与原告签订抵押借款合同，由第三人将其上述土地抵押给原告，由原告出借人民币1000万元给第三人指定的人，借款期限为四个月。随后，原告与第三人一起到两被告业务部门办理抵押登记手续。2010年3月9日，原告取得两被告业务部门颁发的抵押权证号为博府他项（2010）年第258号、抵押金额为1000万元的抵押权证。2010年3月22日，原告出借人民币1000万元给第三人指定的收款人。借款后，借款人一直未能履行合同约定，合同到期后一直未能还款。2011年初，原告向合同签订地广州市越秀区法院起诉，2011年2月16日，越秀区人民法院作出（2011）越法民二初字第1208号民事判决书，判令原告有权处置抵押土地并优先受偿。原告向惠州市中级人民法院申请强制执行，并于2012年10月25日由两被告业务部门挂牌拍卖（拍卖起始价为1796.4405万元），经三次拍卖均因权属瑕疵无人敢买。
两被告颁发给第三人的博府国用（2010）第010118号土地使用权证上的土地使用权人为“博罗县粤富实业开发有限公司”，与宗地图确定地界的“博罗县粤富实业开发公司”权属人不同，原公司几经易人，公司名称及法定代表人已改变。土地使用证上所附宗地图，确认边界为“罗阳镇鸡麻地管理区白社一村、白社二村”早已更名，由于在办证前没有让买卖双方重新确认购地事实及边界，农民以旧债为名，拒绝在办证地籍调查表邻宗地签名，因此农民不承认博府国用（2010）第010118号土地使用权证。自2006年开始，两被告在办理土地登记时已按国家要求，所有办证地块和拍卖地块要改用卫星定位测绘边界图。而该土地2010年2月所发土地使用证上的图纸为手绘图，两被告颁发的土地使用证为按规定使用宗地图原件，所附宗地图上也没有“博罗县国土资源局测绘专用章”的盖章。仅是使用了1993年手工绘制的且定点及参照物已经灭失的缩小后的宗地图复印件。两被告业务部门办理该土地登记时进行的地籍调查中，没有确认地面附着物（如：树林、房屋、猪场等）权属：没有邻宗土地地号及使用者，没有邻宗土地的界址坐标数据，没有邻宗土地指界人确认地界。
由于两被告于2010年2月办理该土地登记时，未由第三人及土地所在辖区村民确认边界。旧图边界上所盖的买卖双方公章早已过期作废，导致土地所载边界与拍卖严重红线不符（国土证上附图红线内有一个山头，拍卖红线上有两个山头）、土地界线不清、地上附着物权属不清，违反了《土地登记办法》的有关规定，该违法行政行为直接导致了土地的流拍。由于两被告违规办证和行政过错，直接造成了原告无法实现债权，给原告造成了巨大的经济损失。原告当庭补充：本案出现了一块地两张宗地图的情形，导致了涉案地块权属不清，是造成涉案地块无法拍卖的根本原因。为此，原告特向法院起诉，请求：1、确认两被告为博罗县粤富实业开发有限公司颁发的博府国用（2010）第010118号土地使用权证的行为违法；2、判令两被告赔偿原告因被告违规办证导致原告的损失本金1000万元及利息902万元（（2011）越法民初字第1208号民事调解书按同期贷款利率四倍自2010年3月22日至2013年11月22日，共6.15℅／12＊4＊10000000＊44月）；3、依法判令两被告承担本案诉讼费用。
原告提供了以下证据：1、张本艳的身份证复印件。2、第三人机读档案登记资料及第三人的法定代表人身份证复印件。3、博府国用（2010）第010118号国土证及博府他项（2010）年第258号他项权证。4、（2011）惠中法执字第201号、258号委托挂牌交易函及博国土资函（2013）9号文。5、博国土资函（2012）3号文。6、第三人的企业机读档案变更登记资料。7、涉案地块宗地图。8、博府国用（2007）第010438号国土证。以上证据为复印件。
被告博罗县人民政府辩称：一、涉案地块流拍一事，本府不存在行政过错。二、博罗县粤富实业开发有限公司系名称变更。三、法律、法规对宗地图是否使用原件、是否使用卫星定位数字化绘图并未作出强制性规定。四、本府发证时无需再次确认涉案土地地上附着物的权属。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。
被告博罗县国土资源局辩称：一、涉案地块流拍一事，本局不存在行政过错。二、博罗县粤富实业开发有限公司系名称变更。三、法律、法规对宗地图是否使用原件、是否使用卫星定位数字化绘图并未作出强制性规定。四、本局发证时无需再次确认涉案土地地上附着物的权属。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。
两被告当庭补充：一、原告在质证时称被告答辩称是第三人拖欠补偿款，提供证据却证明第三人已完全支付补偿款，自相矛盾。但被告只是答辩称当地村民以拖欠补偿款为由阻挠拍卖，没有说第三人拖欠补偿款。二、一块地出现两张宗地图，一份是手工测绘，一份是数字测绘，但，是同一块地，手工绘制的没有卫星测绘的准确，不能说有变更的就出现了不同的权属。
第三人博罗县粤富实业开发有限公司述称：一、我方对征用涉案土地缴交了相关费用，合法取得使用权。二、被告发证程序合法。三、土地流拍不是因发证程序错误造成的，拍卖的卫星图也不是强制性规定，两者不存在矛盾。第三人未提供证据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对各方无异议的证据予以采纳，对各方有异议的证据在认定事实时予以参考。
经审理查明：第三人博罗县粤富实业开发有限公司原名博罗县粤富实业开发公司，于2009年3月25日变更到现名，时任法定代表人是马瑞鹏，现任法定代表人是倪守巧。
第三人早在1993年就已经开始使用涉案地块，于1993年4月28日与原鸡麻地管理区白社一、二村签订《征地协议书》，于1998年11月6日取得了涉案地块的《建设用地规划许可证》。博罗县国土资源局确认涉案地块的手工绘图系1998年10月21日制作，1998年11月9日与第三人签订《国有土地使用权出让合同》。2001年9月3日，博罗县国土局作出博国土补征发（2001）01913号《关于博罗县粤富实业开发公司申请补办建设用地手续的批复》，同意补办征用涉案地块的手续。2009年8月5日，博罗县罗阳镇政府向博罗县政府发出罗阳镇府（2009）73号《关于要求补缴土地出让金及有关税费领取用地批文的请示》。博罗县国土局于2010年1月作出涉案地块的数字化用地红线图，于2010年2月1日作出涉案地块的宗地图。2010年2月2日，博罗县国土局对涉案地块进行地籍调查，土地权属来源系博国土补征发（2001）01913号《关于博罗县粤富实业开发公司申请补办建设用地手续的批复》及《国有土地使用权出让合同》，东南西北四至均为空地，并于当日填写《土地登记审批表》，拟对涉案地块进行初始登记。2010年2月4日，博罗县人民政府向第三人博罗县粤富实业开发有限公司核发了博府国用（2010）第010118号《国土证》。
另查明，涉案土地使用权由第三人博罗县粤富实业开发有限公司向原告张本艳抵押，于2010年3月9日办出博府他项（2010）年第258号他项权证。后双方发生纠纷导致执行案件，本院于2011年12月23日向博罗县国土局发出《委托挂牌交易函》，博罗县国土局于2012年1月10日向本院回复，作出《关于法院委托挂牌罗阳镇鸡麻地管理区白社一村、白社二村高排岭（土名）地段的函》，内容有“据了解，由于博罗县粤富实业开发有限公司在征用上述土地时，仍欠罗阳镇鸡麻地管理区白社一村、白社二村土地补偿款及利息，故我局对该土地进行卫星定位数字化绘图后，要求经过两村盖章进行界限勘定时，上述两村均予以拒绝，导致我局无法进入挂牌交易程序。”
本院认为：涉案地块经过了初始登记以及他项权利设定登记，张本艳是他项权利人，其作为利害关系人提起本诉，原告主体适格。
涉案《国土证》系博罗县人民政府颁发，发证之时采用了手工绘图，各方均未提供当时必须采用卫星定位数字化绘图的强制性规定，故对原告提出采用手工绘图违规办证的主张，本院不予采纳。《国土证》发出后，原告与第三人在此基础上设定他项权利，系当事人的自由处分，其本身与被告作出被诉具体行政行为（即发出《国土证》）并无必然的法律上的因果关系。在另一执行案件中，博罗县国土局作出的《关于法院委托挂牌罗阳镇鸡麻地管理区白社一村、白社二村高排岭（土名）地段的函》，虽然有提及到对该土地进行卫星定位数字化绘图的内容，但其目的是为了进入挂牌交易程序，即为了处理执行案件的需要，而不是为了改变原具体行政行为。该《函》还提及了土地补偿款及利息的问题。因第三人与博罗县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，第三人应当向国家缴交土地有偿使用费及有关税费，不存在第三人欠付白社一村、白社二村土地补偿款及利息的问题。
原告认为《国土证》范围内的地上附着物权属不清、界址不明，导致在执行拍卖涉案土地使用权时竞拍不成，并以此主张确认《国土证》违法，理由不足。首先，涉案地块早在1993年就已经由第三人开始使用，第三人于1993年4月28日就与原鸡麻地管理区白社一、二村签订《征地协议书》，于1998年11月6日就取得了涉案地块的《建设用地规划许可证》；其次，第三人作为《国土证》的持证人（即权利人）一直以来也未对地上附着物及界址提出过异议；再次，在《国土证》发出之后，即使有涉案土地被外人耕种或挪作他用，也只能归责于涉案土地权利人疏于管理所致，土地权利人可另寻法律途径解决。
综上，原告主张确认被诉具体行政行为违法并要求获得赔偿，理由不足，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张本艳的全部诉讼请求。
本案受理费50元，由原告张本艳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王瑞南
审 判 员 黄潮明
代理审判员 覃毅华
二〇一四年八月二十八日
书 记 员 廖晓丹