山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）聊行终字第46号
上诉人（原审被告）：临清市人民政府。住所地：临清市龙华街*号。
法定代表人：李新阁，市长。
委托代理人：朱永生，临清市农业局信访科科长。
委托代理人：赵子民，山东众星为民律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：宋云乔，男，汉族，农民。
被上诉人（原审原告）：郑祥莲，女，汉族，农民。
二被上诉人共同委托代理人：唐恒伟，聊城高新鼎晟法律服务所法律工作者。
原审第三人：牛月兰，女，汉族，农民。
委托代理人：徐洪杰，临清市宏宇法律服务所法律工作者。
上诉人临清市人民政府因土地行政登记一案，不服冠县人民法院（2014）冠行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月16日公开开庭进行了审理。上诉人临清市人民政府委托代理人朱永生、赵子民，被上诉人宋云乔、郑祥莲的委托代理人唐恒伟，原审第三人牛月兰的委托代理人徐红杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：案涉土地是2006年原告向临清市土地管理局申请登记，临清市土地管理局于2006年10月10日分别向原告颁发了临国用字（2006）第1291号、1292号《国有土地使用证》。第三人承包的土地是1996年9月份村里统一划分得到，1998年秋天由潘庄镇政府发过一次证。1999年第三人与所在村委会重新确定了30年的承包合同期限，2000年12月18日对该承包土地进行过复核登记，2008年第三人与发包方重新签订了承包合同，对承包土地自1999年10月1日开始承包进行了确认。临清市人民政府依照第三人与发包方于2008年签订的承包合同对第三人承包土地进行了确权发证，第三人承包的土地实际面积与证载面积不符，被告为第三人颁发的土地经营权证上记载面积为2.2亩，土地性质为一级耕地。但事实上该地块四至涵盖的面积亩数约8.97亩左右，而不是第三人土地经营权证中记载的2.2亩。
原审法院认为：依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，以及依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，可认定，行政诉讼的原告，应当是与行政机关的具体行政行为有法律上的利害关系并认为具体行政行为侵犯了自己合法权益的公民、法人或者其他组织。本案中两原告国有土地使用证已经被撤销，但现在还未生效。被告为两原告颁发的《国有土地使用权证》与为第三人颁发的《农村土地承包经营权证》上记载的四至是一致的，故原告主体适格。本案中，被告为第三人颁发的土地经营权证书中记载的耕地亩数为2.2亩，但实际面积是8.97亩。被告重新为第三人颁发临清市农地承包权（2010）161502006680号《农村土地承包经营权证》.属于颁证事实不清，证据不足，依法应予撤销。故对原告宋云乔、郑祥莲的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销被告临清市人民政府为第三人颁发临清市农地承包权（2010）161502006680号《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告临清市人民政府负担。
上诉人临清市人民政府不服一审判决，上诉称：一、两被上诉人的国有土地使用证已由上诉人注销，两被上诉人对案涉土地不享有合法使用权，因此两被上诉人不具备本案原告诉讼主体资格。二、被上诉人根据牛月兰的申请资料经审查认为牛月兰系临清市潘庄镇西堡村村民，有权承包本村集体土地，承包合同要件齐全、内容完备，依法为牛月兰颁发《农村土地承包经营权证》。三、土地承包经营权登记确认行为，所依据的承包合同关系效力问题，是否变更或撤销问题不属于行政诉讼审理范围，属于民事争议，对于案涉土地可能涉及的四至、界点、面积不一致的问题，亦不属于行政诉讼审理范围。本案承包合同依法成立，承包人自合同关系成立之时即取得土地承包经营权，通过政府颁发承包经营权证对承包经营权进一步予以确认。综上，一审判决有误，请求二审法院依法改判驳回起诉或发回重审。
被上诉人宋云乔、郑祥莲辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人牛月兰陈述意见：临清市人民政府为原审第三人颁发的《农村土地承包经营权证》的行政行为合法有效，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求。
经庭审质证、辩论，本院对以下案件事实予以确认：
《农村第二轮土地承包复核登记表》显示：西堡村将2.22亩土地发包给张应文，日期为2000年12月18日，并盖有“潘庄镇农村经济管理指导站”的印章。2008年6月5日，临清市潘庄镇西大章堡村村民委员会与张应文、牛月兰签订《农村土地承包合同》，张应文和牛月兰以家庭承包的方式承包四至为东邻梁齐寨、西邻英雄路、南邻沟、北邻潘烟路耕地，面积为2.2亩，承包期限为1999年10月1日到2029年10月1日。2011年11月11日临清市人民政府为张应文、牛月兰颁发了《农村土地承包经营权证》。经一审法院实际测量，土地承包经营权四至范围内土地面积约为8.97亩。
2006年10月10日临清市人民政府分别为宋云乔、郑祥莲颁发了临国用（2006）第1292、1291号《国有土地使用证》，两国有土地使用证中的土地面积包含在牛月兰土地承包经营权证中记载的土地四至范围内。2013年7月11日上诉人作出临政决（2013）第003、004号行政决定书。注销了宋云乔、郑祥莲持有的国有土地使用证书。宋云乔、郑祥莲不服申请行政复议，聊城市人民政府作出聊政复决字（2013）第204、205号行政复议决定，维持了临清市人民政府作出的上述注销决定，宋云乔、郑祥莲不服提起诉讼，冠县人民法院于2014年9月17日作出（2014）冠行初字第22、20号行政判决，撤销了该注销决定。
牛月兰不服临清市人民政府为宋云乔、郑祥莲颁证的行政行为向聊城市人民政府申请行政复议，聊城市人民政府于2014年11月25日作出聊政复决字（2014）第238、239号行政复议决定，撤销了临清市人民政府为宋云乔、郑祥莲颁发国有土地使用证的行政行为。宋云乔、郑祥莲不服向本院提起行政诉讼，本院于2015年7月7日作出（2014）聊行初字第106、105号行政判决，驳回宋云乔、郑祥莲的诉讼请求。
宋云乔、郑祥莲不服临清市人民政府为张应文、牛月兰颁发农村土地承包经营权证的行政行为，分别向聊城市人民政府申请行政复议，聊城市人民政府于2013年10月16日作出聊政复决字（2013）第203、202号行政复议决定，维持了临清市人民政府为张应文、牛月兰颁发农村土地承包经营权证的行政行为。
另查明，牛月兰与张应文系母子关系，张应文于2014年农历8月10日去世。
本案经合议庭评议，本院认为：
（一）关于被上诉人宋云乔、郑祥莲是否具备本案诉讼主体资格问题
上诉人给张应文、牛月兰颁发的承包经营权证记载土地面积为2.2亩，与该证记载四至范围内的实际面积不相符，被上诉人宋云乔、郑祥莲颁发的国有土地使用证土地面积包含在上述承包经营权记载的四至范围之内，被上诉人与原审第三人认为自己对案涉土地享有使用权，并分别对上诉人的颁证行为提起行政复议和诉讼，在牛月兰诉上诉人为两被上诉人的颁证行为诉讼中，两被上诉人对牛月兰是否具备行政复议申请资格提出异议，本院作出的（2014）聊行初字第105、106号行政判决，认定双方对案涉土地权属存有争议，并认定牛月兰具备行政复议主体资格，同理，两被上诉人对上诉人为牛月兰颁发农村土地承包经营权证的行政行为不服同样具备本案诉讼主体资格。上诉人认为两被上诉人的国有土地使用证已被撤销，两被上诉人不具备诉讼主体资格，但在本案一审起诉时，两被上诉人的国有土地使用证还处于行政诉讼中，上诉人依法具备本案原告诉讼主体资格。
（二）关于上诉人临清市人民政府为原审第三人牛月兰颁发农村土地承包经营权证的合法性的问题
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按照下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。上诉人向本院提交了土地承包合同及土地承包复核登记表证明颁证行为的合法性，未依照上述法律规定提交相关申请材料。且案涉土地承包合同及农村土地承包经营权证显示承包土地面积为2.2亩，但经一审法院现场勘查测量，承包经营权证中四至范围的土地面积为8.97亩，土地实际面积与登记确权的面积严重不符。因此，上诉人未尽到审慎审批义务，颁证行为既属认定事实不清，又属程序违法，一审法院判决撤销上诉人为原审第三人颁发的农村土地承包经营权证并无不当。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人临清市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟庆杰
审 判 员 李海林
代理审判员 刘 鹏
二〇一五年十二月四日
书 记 员 路普光