辽宁省大连市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）辽02行终145号
上诉人（原审原告）宋娜，女，1965年7月13日出生，汉族，户籍地大连市甘井子区。
委托代理人范垂勇，大连瓦房店市大众法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区人民路72号。
负责人王晋良，局长。
委托代理人何军，该局工作人员。
委托代理人曹程富，辽宁槐城律师事务所律师。
上诉人宋娜因行政处罚一案，不服辽宁省瓦房店市人民法院（2017）辽0281行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋娜的委托代理人范垂勇，被上诉人大连市国土资源和房屋局的委托代理人何军、曹程富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2017年4月14日，被告大连市国土资源和房屋局对原告宋娜作出的大国土资监（长）罚决字[2017]第031号国土资源行政处罚决定书，认定的基本事实是：原告宋娜在未办任何用地的手续下，于2016年10月开工进行水泥地面项目建设，该项目占地面积为1729平方米，项目内无实质建筑物。占地类型及面积分别为：农用地17平方米（其中林地17平方米）、未利用地1712平方米，农用地不符合土地利用整体规划。原告宋娜未经国土资源行政主管部门批准，非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条关于”任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地；建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应办理农转用审批手续”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条关于”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条”依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，按照《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》，违法占用未利用地、建设用地，处以每平方米5-10元罚款，其他农用地处以每平方米10-20元罚款，经研究，决定对原告宋娜作出如下行政处罚：1.责令十五日内将非法占用的1729平方米土地退还至大连长兴岛经济区长兴岛街道新港村委会；2.责令十五日内拆除在不符合土地利用总体规划的17平方米农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.对非法占用的1729平方米耕地以外的其他土地处以每平方米10元罚款，共计17290元整。原告不服，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定，”县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”。依据以上法律规定，被告具有对违反国土资源管理法律法规的行为进行行政处罚的职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，”任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地......”。第四十四条规定，”建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”根据本院庭审质证并采信的证据，可以确定案涉土地权属性质为集体土地，土地类别为农用地和未利用地。本案原告在未取得用地审批手续的情况下擅自对案涉土地进行水泥地面项目建设，违反了国土资源管理的法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款......”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，”依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。依据上述规定，被告对原告进行水泥地面项目建设的行为进行处罚，具有事实根据和法律依据，且符合法律规定的处罚标准。被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，原告提供的证据不足以证实其诉讼主张，故对原告请求撤销被告对其作出的行政处罚决定，该院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告宋娜的诉讼请求。
上诉人宋娜上诉称，请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的处罚决定。主要理由是：一、原审认定案件事实有误，适用法律错误。上诉人与大连长兴岛经济区新港村委会签订校舍及操场场地租赁使用合同约定，允许上诉人为生产经营需要，对校舍四至内的学校操场铺设水泥地面，合同期满恢复原状。上诉人在校舍四至范围内铺设水泥地面用于生产经营，不属于非法用地范畴。法律没有规定农村的学校校舍操场内铺设水泥地面需要办理土地审批手续，原审法院以《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定来认定上诉人铺设水泥地面违法，适用法律不当。二、被上诉人所作出的处罚决定书表述不明确且缺乏事实依据。被上诉人所述的1729平方米土地是村集体小学校的校舍及操场，本就属于新港村村集体所有，上诉人只是租用，合同履行期间不存在退还问题。上诉人与校舍所有人新港村委会签订租赁合同标的物，为村集体所有的校舍及校舍操场而不是耕地，校舍操场四至内没有所谓的17平方米林地，处罚决定书认定上诉人占用了1729平方米的耕地没有事实根据。
被上诉人大连市国土资源和房屋局辩称，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。主要理由是：一、原审判决认定事实清楚，依据充分。二、原审判决适用法律正确无误。三、上诉人称被上诉人作出的行政处罚决定表述不明确，该理由不能成立。经被上诉人工作人员依法定程序调查、认定，上诉人宋娜非法占有的土地包括农用地（林地）17平方米、未利用地1712平方米，并不包括耕地。行政处罚决定书中责令”对非法占用的1729平方米耕地以外的其他土地处以罚款”，因耕地与林地均为农用地项下的具体类别，1729平方米耕地以外的其他土地实际上指向的是上诉人宋娜占用的17平方米林地和1712平方米未利用地，上诉人宋娜对行政处罚决定的理解有误且与事实不符。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，被上诉人大连市国土资源和房屋局具有对违反国土资源管理法律法规的行为进行行政处罚的职权。被上诉人提交的询问笔录、土地资源现场勘测笔录、现场照片、勘测图及测绘公司的资质文件、卫片影像图、地籍规划审核表、土地利用现状分布图、土地利用总体规划图（局部）以及瓦房店市第二次土地调查成果验收意见可以认定上诉人存在违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，未经国土资源行政主管部门批准，非法占有土地的事实，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对上诉人进行水泥地面项目建设的行为进行处罚并无不当，故被上诉人大连市国土资源和房屋局向上诉人作出的大国土资监（长）罚决字[2017]第031号国土资源行政处罚决定认定事实清楚，证据充分、适用法律正确。上诉人与大连长兴岛经济区新港村委会签订校舍及操场场地租赁使用合同的事实不构成其非法进行水泥地面项目建设的合法理由，上诉人的该观点，本院不予采纳。上诉人认为案涉处罚决定书表述不明的观点，系其自行对处罚决定书理解有误。综上，原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回宋娜的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人宋娜负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长胡俊杰
审判员刘杰
审判员马小红
二○一八年五月三日
书记员周丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。