广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终166号
上诉人（一审原告）叶平生。
上诉人（一审原告）叶开建。
以上两位上诉人的共同委托代理人阳显杰，广西笃志律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。
法定代表人唐琮沅，该市市长。
委托代理人梁昭炳，钦州市国土资源局工作人员。
一审第三人钦州市钦南区东场镇白木村民委员会。
法定代表人裴绍强，该村民委员会主任。
一审第三人钦州市钦南区东场镇白木村民委员会叶屋村民小组。
诉讼代表人叶兆生，该组组长。
上诉人叶平生、叶开建因与被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）及一审第三人钦州市钦南区东场镇白木村民委员会（以下简称白木村委）、钦州市钦南区东场镇白木村民委员会叶屋村民小组（以下简称叶屋村民小组）土地行政登记纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2015）钦行初字第4号行政判决，向本院提出上诉。本院2016年3月1日立案受理后依法组成合议庭，于2016年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人叶开建及叶平生、叶开建的委托代理人阳显杰，被上诉人钦州市政府的委托代理人梁昭炳到庭参加诉讼。第三人白木村委、叶屋村民小组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2007年11月，白木村委向钦州市政府土地行政主管部门申请集体土地登记，申请登记宗地位于东场镇白木村委，四至为：东至河流，南至河流，西至公路，北为河流，面积为441.567公顷。钦州市政府土地行政主管部门根据白木村委的申请，按照广西壮族自治区人民政府《关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》（桂政发（2002）6号）的要求，对申请登记宗地进行了地籍调查，权属审核，认为白木村委申请登记宗地属于集体所有，土地来源合法，面积准确，界址清楚，无权属纠纷，符合发证条件。钦州市政府土地行政主管部门于2007年12月2日上报钦州市政府审批，钦州市政府审查后准予注册登记，并向白木村委核发了钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》，登记宗地包含水磨框地块范围。该证记事栏注明“该宗地的土地权属属东场镇白木村委23个生产队所有”。2015年6月26日，叶平生、叶开建以钦州市政府核发的钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》错误将其使用的海域（水磨框）认定为土地，且该土地证在广西壮族自治区高级人民法院（2012）桂行再字第18号行政判决成为定案证据，对其利益产生了影响为由，向钦州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销钦州市政府错误的颁证行政行为。
一审法院另查明，1993年6月1日，叶平生、叶开建与叶屋村民小组签订《承包水磨框养殖合同书》，承包期限为1993年6月1日至2008年6月1日止。合同期满后，叶平生、叶开建拒绝续签承包合同和交出水磨框引发纠纷，叶屋村民小组诉至钦南区人民法院。2009年9月10日，钦南区人民法院作出（2009）钦南民初字第34号民事判决，判令叶平生、叶开建将水磨框交还叶屋村民小组。叶平生、叶开建不服，向钦州市中级人民法院提起上诉，该院作出（2009）钦民二终字第51号民事裁定，以水磨框权属不明为由驳回叶屋村民小组的起诉。2010年3月，叶屋村民小组申请钦南区人民政府调处，同年9月，钦南区人民政府作出钦南政处字（2010）1号处理决定，将争议的水磨框确权给叶屋村民小组集体所有。叶平生、叶开建不服，向钦南区人民法院提起诉讼，钦南区人民法院作出（2011）钦南行初字第26号行政判决，维持钦南政处字（2010）1号处理决定。叶平生、叶开建仍不服，提起上诉，钦州市中级人民法院作出（2012）钦行终字第1号行政判决，驳回上诉，维持原判。叶平生、叶开建不服钦州市中级人民法院（2012）钦行终字第1号行政判决，向检察机关申诉。2012年8月31日，广西壮族自治区人民检察院以水磨框属于海域为由向广西壮族自治区高级人民法院提出抗诉，广西壮族自治区高级人民法院依法提审。2013年10月25日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2012）桂行再字第18号行政判决，维持钦州市中级人民法院（2012）钦行终字第1号行政判决。叶平生、叶开建仍不服，再次以水磨框属于国家所有海域，确权给叶屋村民小组集体所有违反法律为由向中央巡视组反映，请求再审。2014年12月18日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2014）桂行监字第89号通知，认为（2012）桂行再字第18号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，叶平生、叶开建要求再审理由不成立。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”第三款“设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记”的规定，核发集体土地所有权证书是钦州市政府的法定职责。本案中，钦州市政府土地行政主管部门根据白木村委的申请，按照广西壮族自治区人民政府《关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》要求，对申请登记宗地进行了地籍调查、权属审核，钦州市政府审查后准予注册登记，向白木村委核发钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》的行政行为，认定事实清楚，程序符合广西壮族自治区人民政府《关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》要求。
关于叶平生、叶开建主张钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》登记项下水磨框属于海域的理由。经审查，2008年9月12日广西壮族自治区人民政府桂政函（2008）168号《关于广西壮族自治区海岸线修复成果的批复》、《广西壮族自治区海岸线（钦南区辖区海岸线）修册成果确认表》、国家测绘地理信息局1974航拍F-49-74-（38）地形图、关于对1974航拍F-49-74-（38）地形图的判读说明、图幅塘庄（F49G053014）只是对水磨框自然形态的说明，不能证明水磨框就是海域，且上述证据均是登记行政行为完成后出现的，即使能证明水磨框属于海域亦不能证明登记行政行为违法。《浅海滩涂使用登记表》及《浅海滩涂承包使用证》、海域使用金、海域测量费、公告费和海域使用权证书费收据均不能直接证明水磨框属于海域。2009年3月9日钦州市海洋研究开发中心制作的叶开建《海域养殖项目宗海位置图》、钦州市国土局钦南分局《关于东场镇白木村委叶屋村水磨框土地权属申请书的调查说明》、钦州市海水养殖开发公司给叶平生的函、东场镇人民政府《关于沿海滩涂资源开发利用管理的通知》均属于各部门根据水磨框的自然形态而形成的“海域”概念，不是权威部门的认定。钦州市海洋研究开发中心出具给钦州市人民检察院的证明、2013年广西区海洋局《关于钦州市东场镇“水磨框”虾塘海陆性质界定的意见》是政府机关内部公函或者意见，不对外发生法律效力。叶平生、叶开建提交的上述证据，除了2013年广西区海洋局《关于钦州市东场镇“水磨框”虾塘海陆性质界定的意见》外，其他证据已被发生法律效力的（2012）桂行再字第18号行政判决确认为不能证明水磨框是海域。因此，叶平生、叶开建主张水磨框属于海域的理由不成立。关于叶平生、叶开建提出颁证行政行为程序违法的理由。经审查，白木村委的申请有申请表予以证实，虽然钦州市政府在核发钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》程序上，确实存在姓名书写错漏、日期颠倒等问题，但颁证行政行为没有实质性违法，不足以推翻已颁发土地所有权证而产生的法律效力，颁证行政行为程序上的瑕疵，可以通过钦州市政府自行补正得到修复。因此叶平生、叶开建请求撤销钦州市政府颁证行政行为的理由不充分。
关于叶平生、叶开建对钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》中所制作的系列文书和证照形成时间作出司法鉴定的申请问题。经审查，钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》是根据广西壮族自治区人民政府《关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》的要求依法定程序核发，该证及宗地档案材料原件均保存在钦州市国土局钦南分局，该证及宗地档案材料具有真实性、合法性。叶平生、叶开建主张该证及宗地档案材料是案发后补办，并申请司法鉴定，但不能提出充分的理由，对其申请不予支持。
另外，对于叶平生、叶开建调查取证的申请。经审查，其申请调取的证据目的是证明水磨框是海域，与已提交的证据相类似，对本案的合法性审查不产生实质性影响，对该申请亦不予支持。
综上所述，钦州市政府核发给白木村委的《国有土地使用证》土地来源合法，面积准确，界址清楚，程序合法。叶平生、叶开建诉请撤销钦州市政府的颁证行政行为理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回叶平生、叶开建要求撤销钦州市政府核发钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》行政行为的诉讼请求。
上诉人叶平生、叶开建上诉称：（一）一审判决认定被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序错误；（二）一审判决事实不清；（三）一审违反法定程序。请求撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人钦州市政府答辩称：（一）白木村委取得的土地使用权权属来源合法，钦州市政府为白木村委颁发《集体土地所有权证》具有事实依据；（二）钦州市政府颁证符合法定程序。2007年11月初，白木村委向其提交该宗地的集体土地所有权登记申请书。经审查，钦州市政府认为该宗地权属来源合法、四至界线清楚、面积准确、无争议，符合集体土地所有权发证条件。按照广西壮族自治区人民政府《关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》（桂政发（2002）6号）的要求，钦州市国土局钦南分局对该宗地进行土地登记审核公告，公告期间没有任何人提出异议，也没有收到任何异议的书面材料。上述土地登记审核公告期满后，钦州市国土局钦南分局严格按照土地登记发证程序，逐级上报该宗地的土地登记材料。2007年12月3日，钦州市政府向白木村委核发了钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》。该证权属来源合法、面积准确、界址清楚、程序合法，请求驳回叶平生、叶开建的上诉请求。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对一审法院经审理查明的事实依法予以确认。
另查明：对于水磨框的历史沿革，在叶平生、叶开建诉钦州市钦南区人民政府土地行政确权一案中，原审法院已认定，叶平生、叶开建与叶屋村民小组争议的水磨框位于钦州市钦南区东场镇叶屋村往那丽镇旧路塘庄渡口处，面积约80亩，争议的水磨框在解放前由群众围垦而成，主要是利用海水的潮汐来捕捉鱼虾。解放后，叶屋村民小组的群众对旧堤进行了加高、加固。“四清运动”时，叶屋、劳屋、莫屋合并为芦其位生产队，再次对原堤围进行加高加固，因该地不适应种植农作物，芦其位生产队将此改建为水磨，即水利碾米。1980年，叶屋、劳屋、莫屋分成三个生产队，水磨框由叶屋村民小组管理使用。随着年代的变更以及自然的影响，水磨框受到了影响，水利碾米也渐渐被其他碾米设备替代。1992年12月，因水磨框虾塘的使用，叶屋村民小组群众内部发生纠纷，经原东场乡人民政府派员协调，叶平生、叶开建与叶屋村民小组签订了《承包水磨框养殖合同书》，合同约定由叶平生承包水磨框虾塘，期限从1993年6月1日至2008年6月1日止，租金总额为人民币2000元。合同签订后，叶平生支付了人民币100元，作为拆除水磨石头之用。此后，水磨框虾塘由叶平生、叶开建投资经营。在使用期间，叶开建对水磨框的海堤进行了加宽、加固、加高，并根据当时的有关政策及要求办理了海水养殖的《浅海滩涂承包使用证》，有效期10年（1992年12月29日至2002年12月29日），办证面积5亩。2008年6月合同期满，叶平生、叶开建拒绝续订承包合约和交出水磨框，因而发生纠纷。另，2006年11月，叶开建向钦州市国土资源局钦南分局申请办理水磨框32.8亩和34.6亩二宗虾塘海域使用权证，并缴纳了海域使用金13480元。但是，在2009年4月，钦州市国土资源局钦南分局发现水磨框存在权属争议后，遂通知退回叶开建缴纳的海域使用金，停止办证。2010年2月，叶平生、叶开建在水磨框建设虾塘，钦州市海洋局向叶开建发出了责令停止违法行为通知书。案件在审理的过程中，叶平生、叶开建提出对叶屋村民小组提交的两份《承包水磨框养殖合同书》中“叶平生”及“高日首”的签名进行笔迹鉴定。但因叶平生、叶开建提出申请鉴定的时间已超过了法律规定的举证期限，钦南区人民法院未准予叶平生、叶开建的申请。再查明，在叶平生、叶开建诉钦州市钦南区人民政府土地行政确权一案中的再审审理期间，该案的主审法官已与叶开建及代理人韦永记赴钦州市国土局钦南分局查看了该集体土地所有证和编号为07B008003C0025号宗地档案的原件。在本案审理期间，叶平生、叶开建提交了《土地登记审批表》、《土地登记申请书》、《集体土地所有权地籍调查表》，主张上述证据为新证据，以此证明钦州市政府在本案一审中提交的证据为伪证。
本院认为，本案争议焦点为钦州市政府向白木村委核发钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》的土地行政登记是否合法。
（一）关于钦州市政府是否有权向白木村委颁发权证问题
叶平生、叶开建主张争议地水磨框是海域而不是土地，海域应由广西壮族自治区海洋局管理，钦州市政府无权为白木村委颁发权证。
首先，叶平生、叶开建提交的证据不足以证明争议地水磨框是海域。一审判决已对叶平生、叶开建提交的29份证据进行了分析和认定，认为这些证据均不能证明钦州市政府于2007年核发钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》时，水磨框属于海域。一审判决的分析和判断准确，本院不再重复。
其次，根据水磨框的管业事实，既使水磨框符合海洋功能区划，钦州市政府依然有权对水磨框的使用权进行核准登记并颁发权证，对叶平生、叶开建的利益不产生影响。依据查明的事实，水磨框从解放前至1992年由叶平生、叶开建使用前，一直由叶屋村民小组管理使用。叶平生、叶开建虽然从1992年开始使用水磨框，但不能改变水磨框属于国家或集体所有的性质。按照《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产”的规定，既使水磨框符合海洋功能区划，因《中华人民共和国海域使用管理法》施行前，水磨框已经由农村集体经济组织经营管理。钦州市政府仍有权对水磨框的使用权进行核准登记并颁发权证。综上，叶平生、叶开建所主张的水磨框为海域，钦州市政府无权颁证的上诉理由不成立。
此外，叶平生、叶开建在本案二审中申请追加广西壮族自治区海洋局或相应的海洋行政主管部门作为第三人参与诉讼，无法律依据，本院不予支持。
（二）关于钦州市政府向白木村委会核发钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》的真实性与合法性问题
首先，钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》的真实性与合法性应予确认。该《集体土地所有权证》由钦州市政府颁发，加盖发证机关的印章，并保存在钦州市国土局钦南分局。该《集体土地所有权证》来源于钦州市政府根据《广西壮族自治区人民政府关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》（桂政法（2002）6号）要求开展的登记发证行为，当时政府不仅为白木村登记发证，也为高塘村、六加村、东场村等集体登记发证。因此，该《集体土地所有权证》的真实性、合法性应予认定。叶平生、叶开建提出高塘村、六加村、东场村出具证明称没有持有《集体土地所有权证》。因是否持有证与钦州市政府是否进行过登记发证不具有必然的联系，不持有《集体土地所有权证》并不代表钦州市政府没有进行过登记发证。水磨框的历史来源清楚、管业事实清楚，且并无其他权利人对水磨框主张所有权，钦州市政府为白木村委核发钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》已履行了地籍调查、审批等程序，该证亦附有地图、标注土地面积等基本内容。叶平生、叶开建主张钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》及宗地档案等材料均为伪造，并申请司法鉴定，但不能提出充分的理由，本院不予支持。钦州市政府在核发钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》程序上虽然存在瑕疵，但该程序上的瑕疵可由钦州市政府自行补正，不属于实质性违法。钦州市政府的颁证行为，并不属于应当撤销的行政行为。叶平生、叶开建向本院申请调查取证，经审查，其申请调取证据的目的是证明钦州市政府制作钦集有（2007）B008003C0025号《集体土地所有权证》的时间虚假和钦州市政府在一审提交的复印件为伪证。因本案证据原件已经叶平生、叶开建查阅，这些证据证明钦州市政府在登记发证过程中履行了地籍调查、审批等程序及相应的时间，叶平生、叶开建申请调查取证的理由不充分，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。叶平生、叶开建的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人叶平生、叶开建负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
审 判 员 朱燕峰
代理审判员 周艳华
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 马素蓉