海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第204号
上诉人（原审第三人）：王林桂，男。
委托代理人：陈友峰，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：林廷裕，男。
委托代理人：苏庄，广东朝鸿律师事务所律师。
原审被告：海口市人民政府。
法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：王世春，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人王林桂与被上诉人林廷裕、原审被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2013）海中法行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月20日立案受理，并依法组成合议庭，于2013年12月4日下午在本院主楼第二审判法庭公开开庭审理了本案。王林桂及其委托代理人陈友峰，林廷裕及其委托代理人苏庄，海口市政府的委托代理人王世春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是海口市政府于1995年11月10日给王林桂颁发海口市国用（95）字第22526号《国有土地使用证》（以下简称22526号土地证）的行为。该土地证主要内容记载如下：土地使用者为王福明；地址为海口市海甸六庙3号；图号为17-00-2-2；地号为1-14-11-86；用途为住宅；四至为东至路，南至小巷，西至路，北至路；面积为106.21平方米。
原审查明：1971年7月26日，王林桂的父亲王福明（2010年已死亡）经海口市革委会城市建设管理站批准办理《建筑修理许可证》后，在海口市美兰区海甸六亩3号土地上盖起一层住宅楼。1979年10月6日，经海口市基本建设局的批准办理《建筑许可证》后，王福明又加盖第二层。
1992年11月18日，王福明持有上述两份许可证复印件向海口市政府下属的原海口市国土规划管理局填写《海口市土地使用权登记发证申请书》一份，申请颁发涉案土地使用证。之后，又向海口市政府下属办证审核部门递交了原海口市振东区六庙居民委员会1992年10月26日出具的关于王福明和王林桂系父子关系的《证明书》一份，以及上海市奉贤县公证处1993年1月4日出具的关于王福明委托王林桂全权代表办理上述房屋一切事宜的《公证书》一份。1992年11月19日，原海口市振东区六庙居民委员会出具《证明书》一份，内容如下：“本辖区六庙3号王福明别名王福民在（五庙至六庙沟仔路边）六庙3号有贰层平顶住房壹间，现该户要申报有关土地手续，请给予办理。以上情况属实”。1992年11月19日，海口市政府下属工作部门派员进行地籍调查，并制作《勘丈记录、面积计算表》、《地籍调查表》和《权属调查记录表》各一份。受王福明的委托，王林桂出席指界。之后，海口市政府于1995年11月10日向王福明颁发了22526号土地证，并为涉案土地建立了海口市国用（95）第字22526号《国有土地使用权登记卡》。根据海口市政府提供的《居民土地登记确权发证审批表》，海口市政府在颁发22526号土地证审批过程中，初审人陈邓勇于1994年5月24日作出初审意见，经办人符玲于1995年11月2日作出审批意见，科室陈必裕于1995年11月29日作出审批意见，海口市土地管理局负责人于1995年12月8日作出审批意见。此外，该审批表的“张榜公布情况”栏里还有1995年11月15日加盖“已张榜公布，无异议，准予登记”的印章。
1992年，海口市长堤路、沿江一路旧城区改造工程正式开始。1992年10月30日，王林桂作为父亲王福明的代理人与海口市长堤路、沿江一路旧城区改造工程指挥部及承建单位海南珠江实业股份公司签订了《拆迁协议书》一份。1993年3月11日，海口市长堤路、沿江一路拆迁改造工程指挥部通知王福明去办理该房屋拆迁事宜，但拆迁工作因故中途停滞数年。2008年7月2日，海甸溪北岸旧城区改造拆迁重新启动，海口市美兰区政府（以下简称美兰区政府）将涉案土地上的房屋列入拆迁范围并进行权属登记。因王福明曾于1989年3月2日出具《卖屋契》称：“立卖屋契人新华区建筑公司职工王福明，本人经批准调回上海原籍，经合家合议，愿将自置于海口市海甸六亩三号门牌私房壹座出售给海南华盛粮油贸易公司职工林家香为私人住宅，售价15万元。……自立契日起，管辖权产权均属买方所有，特立此契”。林廷裕、王林桂及案外人谭开鸠由此对涉案土地及地上房屋权属发生争议，导致美兰区政府无法确认涉案房屋的产权人，并与之签订房屋拆迁补偿安置协议。为此，王林桂于2011年1月7日向海口市美兰区人民法院起诉林廷裕和谭开鸠。海口市美兰区人民法院经审理后作出（2011）美民一初字第412号民事判决：一、驳回王林桂提出要求确认位于海口市美兰区海甸六庙3号房屋所有权和该房屋所占用土地使用权归其所有的诉讼请求；二、驳回王林桂提出要求确认谭开鸠与王福明签订的《卖屋契》无效的诉讼请求；三、驳回王林桂提出要求确认林家香与王福明签订的《卖屋契》无效的诉讼请求；四、驳回王林桂提出的其他诉讼请求。王林桂不服，提起上诉。海南省海口市中级人民院经审理后于2013年4月26日作出（2013）海中法民（环）终字第25号民事判决，认定王林桂的父亲王福明将涉案房屋已经出卖给林廷裕的父亲林家香，遂判决驳回上诉，维持原判。
另查明，林家香生有儿子林廷裕和林廷乐，女儿林频。林家香已于1998年去世，其爱人苏琼珍已于1997年去世。现林廷乐和林频已声明放弃涉案房屋的继承权，由林廷裕继承。涉案房屋现已全部拆除完毕，涉案土地现已被政府收回。林廷裕曾因不服海口市政府颁发22526号土地证，向原审法院提起诉讼。后因涉案房屋发生争议引起民事诉讼，林廷裕于2011年12月15日以民事案件尚未有结果，其先申请撤诉，等民事案件审理有结果后再另行诉讼为由，向原审法院提出撤诉申请。原审法院经审查后认为，林廷裕撤诉申请符合法律法规的规定，应予准许，其可在民事诉讼有结果后另行起诉，遂于2011年12月29日作出（2011）海中法行初字第27-1号行政裁定，准许林廷裕撤回起诉。
原审认为：根据双方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点为：一、林廷裕能否成为本案唯一的起诉主体；二、林廷裕提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；三、海口市政府颁发22526号土地证认定事实是否清楚，证据是否确凿充分，程序是否合法，适用法律是否正确。
一、关于林廷裕能否成为本案唯一的起诉主体问题。根据（2013）海中法民（环）终字第25号民事判决的认定，王林桂的父亲王福明将涉案房屋已经出卖给林廷裕的父亲林家香，故涉案房屋权属应归属于林家香。林家香及其妻子苏琼珍均已去世，其对涉案房屋所享有的权利，应由其子女林廷裕、林廷乐和林频继承。现林廷乐和林频均已声明放弃涉案房屋的继承权，该权利由林廷裕单独继承，故林廷裕因不服海口市政府就涉案房屋所使用的土地颁发22526号土地证提起诉讼，符合唯一起诉主体资格的条件。王林桂主张林廷裕不符合本案唯一起诉主体资格，没有法律依据，不予支持。
二、关于林廷裕提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理”。海口市政府于1995年11月10日向王福明颁发22526号土地证，至今未超过20年，且现无证据证明海口市政府曾就颁发22526号土地证的行为告知林廷裕或林家香，故林廷裕的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，从其知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，最长不得超过２年。根据林廷裕提供的海口市美兰区人民法院（2010）美行初字第67号行政判决书，22526号土地证在2010年11月8日公开开庭时出示，而林廷裕作为该案的第三人参加了诉讼，故应认定林廷裕最迟于2010年11月8日知道22526号土地证的内容，其不服海口市政府颁发22526号土地证的具体行政行为的起诉期限应从2010年11月8日开始计算，最长不得超过2年。林廷裕曾因不服海口市政府颁发22526号土地证，向法院提起诉讼。后因涉案土地上房屋发生争议引起民事诉讼，林廷裕于2011年12月15日以民事案件尚未有结果，其先申请撤诉，等民事案件审理有结果后再另行诉讼为由，提出撤诉申请。原审法院经审查后认为，林廷裕撤诉申请符合法律法规的规定，予以准许，于2011年12月29日作出（2011）海中法行初字第27-1号行政裁定，准许林廷裕撤回起诉。故其2011年12月29日前已就海口市政府颁发22526号土地证的行为提起行政诉讼，其起诉依法未超过法定的起诉期限。现民事诉讼已有结果，发生了新的法律事实，林廷裕重新提起本案诉讼，符合法律规定。王林桂主张林廷裕提起本案诉讼超过法定的起诉期限，没有法律依据，不予支持。
三、关于海口市政府颁发22526号土地证认定事实是否清楚，证据是否确凿充分，程序是否合法，适用法律是否正确问题。海口市政府于1995年11月10日颁发22526号土地证，本案的处理应适用1989年《土地登记规则》的规定。1989年《土地登记规则》第十七条规定：“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表”。第十八条规定：“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告”。第二十一条规定：“公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记”。第二十二条规定：“土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》”。故颁发国有土地使用证的程序应当是先审核，后公告，再登记发证。但根据海口市政府提供的《居民土地登记确权发证审批表》，海口市政府在颁发22526号土地证审批过程中，初审人陈邓勇于1994年5月24日作出初审意见，经办人符玲于1995年11月2日作出审批意见，科室陈必裕于1995年11月29日作出审批意见，海口市土地管理局负责人于1995年12月8日作出审批意见。该审批表的“张榜公布情况”栏里有1995年11月15日加盖“已张榜公布，无异议，准予登记”的印章，表明其在1995年11月15日之前已进行公告。而海口市政府早在1995年11月10日就颁发了22526号土地证，其公告和颁证行为发生在最终作出审批意见之前，违反了1989年《土地登记规则》规定的先审核、后公告、再登记发证的法定程序。
综上，林廷裕符合提起本案诉讼唯一主体资格的条件，其提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。涉案土地现已被政府依法收回，根据《土地登记办法》第五十条“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地……”和第五十六条“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止”的规定，涉案土地属于可直接办理注销登记的情形，本案22526号土地证属于应当收回或经公告后废止的情形，故海口市政府颁发的22526号土地证虽违反法定程序，但不具有可撤销的内容，应确认其颁发22526号土地证的行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认海口市政府于1995年11月10日颁发给王福明的22526号土地证违法。一审案件受理费50元，由海口市政府负担。
王林桂上诉请求：1、撤销原审判决；2、依法改判驳回林廷裕的诉讼请求；3、依法判决林廷裕承担本案的诉讼费用。事实与理由：一、海口市政府颁证行为认定事实清楚、证据确实充分，不应确认为违法。首先，涉诉土地权属调查所依据的是海口市建设局建筑许可证及海口市革委会城市建设管理站建筑修理许可证，上述证件被许可人、权利人均为上诉人的父亲王福明。海口市政府及其职能部门依申请，经过权属审核、现场调查等环节后做出颁证的具体行政行为并不违法。其次，一审法院认定颁证行为违法的主要理由系颁证在先、公告在后，但实际上，除了一审法院定案的证据《居民土地登记确权发证审批表》外，能够证明海口市政府颁证行为的还有张贴在海甸岛六庙庙口的相关公告。而且，《居民土地登记确权发证审批表》所记载的时间也无法完全证实公告的时间具体为1995年11月15日，不排除先公告，再由具体政府工作人员将公告情况书面记录、汇报上级的情况，因此，一审法院机械对比《居民土地登记确权发证审批表》与22526号土地证的时间，以此认定海口市政府颁证行为违法属事实认定错误。二、林廷裕提起行政诉讼后又撤诉，应视为未起诉，不发生诉讼时效中断的法律后果，故林廷裕提起本案诉讼已超过起诉期限，法院应依法驳回其诉讼请求。首先，从诉讼时效的作用看，一方面诉讼时效可以促使权利人积极行使权利，以维持业已形成良久的社会关系，保障社会秩序的稳定。另一方面，诉讼时效制度也是对“眠于权利者”的一种惩戒，促使权利人积极行使权利。既然如此，林廷裕起诉后又撤诉属于自愿行使诉讼权利的表现，时至今日才诉讼已超过诉讼时效。其次，一审法院认为“现民事诉讼已有结果，发生了新的法律事实，林廷裕重新提起本案诉讼，符合法律规定”，是不正确的。之前的民事诉讼并没有产生新的法律事实，海口市政府颁证程序如何是客观存在的事实，并没有因为上诉人与林廷裕之间的民事诉讼产生任何影响到海口市政府颁证行为合法与否的因素，故林廷裕如今提起行政诉讼超过了诉讼时效。
林廷裕辩称：一、上诉人的父亲于1989年将涉案楼房出卖给被上诉人的父亲后，才在1995年用复印的建筑许可证骗取海口市国土局进行土地登记，且违反了先审核后公告再登记发证的法定程序。一审判决认定该颁证行为违法是正确的。二、被上诉人在2011年12月29日前已对涉案颁证行为起诉，后因涉案土地上房屋发生争议引起民事诉讼未判决，故申请撤诉等待民事判决结果后再诉讼。现民事审理已有结果，发生了新的法律事实，被上诉人重新起诉既符合法律规定，又不超过起诉期限。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
海口市政府未提交书面答辩状，其当庭述称：海口市政府颁证行为虽然存在疵瑕，但事实是清楚的，程序是合法的。请二审依法判决。
经本院审查，原审查明的事实均有证据予以佐证，且各方当事人均无异议，本院予以确认。王林桂二审庭审中称其父亲王福明与林廷裕的父亲林家香之间存在的是房屋租赁关系，而不是房屋买卖关系，原审遗漏查明这部分事实。对此，本院认为，王林桂的父亲王福明将涉案房屋出卖给林廷裕的父亲林家香的事实，已经原审法院生效判决即（2013）海中法民（环）终字第25号民事判决所确认，故王林桂主张双方存在的是房屋租赁关系而不是房屋买卖关系，与生效判决所认定的事实不一致，本院不予确认。
本院另查明：王林桂在二审庭审中自认，其父亲王福明在申请颁证时并未持有涉案土地上房屋的《建筑修理许可证》和《建筑许可证》等两份许可证的原件，提供的是该两份许可证的复印件。从《居民土地登记确权发证审批表》载明的内容来看，“政府审批意见”一栏是空白的，海口市政府并未签署同意颁证的审批意见。在林廷裕就海口市政府的颁证行为第一次提起诉讼后，原审法院以该案须以相关民事案件的审理结果作为依据为由，裁定中止诉讼。后经林廷裕申请，原审法院准许林廷裕撤回起诉。在相关民事案件的审理结果即（2013）海中法民（环）终字第25号民事判决作出后，林廷裕于2013年5月31日向原审法院提起本案诉讼。以上事实有一审证据《居民土地登记确权发证审批表》、（2011）海中法行初字第27—1号行政裁定，以及林廷裕的一审行政诉状、王林桂的二审陈述予以佐证，足资认定。
本院认为：本案的争议焦点是，一、林廷裕提起本案诉讼是否超过了起诉期限；二、海口市政府的颁证行为是否合法。
关于第一个争议焦点。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定，不属于起诉人自身的原因被耽误的时间，不应计算在起诉期间内。本案证据证明林廷裕最早于2010年11月8日知道海口市政府的颁证行为，林廷裕在对涉案颁证行为第一次提起行政诉讼时，还远未超过起诉期限。后原审法院以该案须以相关民事案件的审理结果作为依据为由，裁定中止诉讼。之后，林廷裕以相关民事案件尚未有结果，其先申请撤诉，等民事案件审理有结果后再另行起诉为由，向原审法院申请撤诉。原审法院经审查后，裁定准许林廷裕撤回起诉，并在裁定中确认林廷裕可在民事诉讼有结果后另行起诉。因此，林廷裕在相关民事案件中耽误的时间并不是其自身原因造成的，依法不应计算在本案起诉期间内。相关民事案件的结果即（2013）海中法民（环）终字第25号民事判决于2013年4月26日作出后，林廷裕于2013年5月31日提起本案诉讼，显然并未超过起诉期限。王林桂关于上述民事案件与本案无关，林廷裕自动撤诉是其自愿放弃权利，其重新起诉已超过起诉期限的上诉主张，与原审法院准许林廷裕撤回起诉的生效裁定内容不符，亦不符合上述法律规定，本院不予支持。
关于第二个争议焦点。首先，当事人在提交申请颁证材料时，应提供原件以进行核对。本案中，王福明虽然拿着涉案土地上房屋的《建筑修理许可证》和《建筑许可证》等两份许可证复印件申请颁证，但在王福明当时并不能提供原件予以核对的情况下，海口市政府予以接纳并以此作为涉案土地的权属来源，程序违法。其次，根据1989年《土地登记规则》第十八条、第二十一条第一款、第二十二条第一款的规定，初始登记的土地，经土地管理部门审核，认为符合登记要求的，应将准予登记的土地面积、座落、土地使用者名称，以及有关权益人提出异议的期限、方式和受理机关等内容予以公告，公告期满无异议的，由人民政府批准后，依法办理注册登记并颁发土地证。本案所涉土地颁证行为属初始登记，海口市政府于1995年11月15日才签署“已张榜公布，无异议，准予登记”的意见，但其在此之前，于1995年11月10日已向王福明颁证。也就是说，海口市政府在未确定公告期是否届满，是否有相关权益人提出异议之前，就已经给王福明颁证，程序违法。同时，海口市政府虽然在《居民土地登记确权发证审批表》“张榜公布情况”栏里盖有“已张榜公布，无异议，准予登记”的印章，但不能提供公告的底稿以证明公告的内容，也不能提供张贴公告的照片等证据，故并不足以证明其已依法履行公告程序。王林桂上诉主张海口市政府在海甸岛六庙庙口已张贴相关公告，但亦不能提供证据予以佐证。另外，原海口市土地管理局负责人于1995年12月8日才在发证审批表上签署审核意见，且海口市政府并未签署审批意见，海口市政府在此之前已给王福明颁证，违反了先审批后颁证的规定，程序亦违法。而判断一个具体行政行为合法性的标准，包括了作出具体行政行为的证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序，以及是否超越和滥用职权等方面。故原审判决认定海口市政府的颁证行为程序违法，并据此判决确认该颁证行为违法，适用法律正确。王林桂上诉主张海口市政府的颁证行为不违法的理由，以及海口市政府述称其颁证行为虽然存在瑕疵但并不构成违法的理由，均不能成立。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。王林桂的上诉请求和理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王林桂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 罗金洁
代理审判员 罗金洁
二〇一三年十二月十八日
书 记 员 尹茂平
附相关法律、法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：１、主要证据不足的；……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>
若干问题的解释》
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。