宁夏回族自治区中卫市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）卫行终字第35号上诉人（原审原告）王金玉，男，住宁夏回族自治区中卫市沙坡头区。委托代理人王一鹏，宁夏辅德（中卫）律师事务所律师，代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）中卫市沙坡头区柔远镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区中卫市沙坡头区柔远镇。法定代表人张永生，男，镇长。委托代理人马春莲，女，系该镇纪委书记，代理权限为特别授权。委托代理人王宏江，宁夏鸣钟律师事务所律师，代理权限为一般代理。上诉人王金玉因与被上诉人中卫市沙坡头区柔远镇人民政府（以下简称柔远镇政府）防汛行政强制及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院（2014）沙行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王金玉及其委托代理人王一鹏，被上诉人柔远镇政府的委托代理人马春莲、王宏江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2012年7月，受持续降雨影响，黄河上游干支流来水较大。2012年7月30日10时，黄河兰州水文站出现3860立方米每秒的洪峰流量，预计出现20年未遇的汛情。2012年7月31日，中卫市防汛指挥部启动了防洪预案Ⅳ级应急响应，要求防汛责任单位责任人立即上岗到位，实行昼夜24小时堤防巡护，严禁堤防内擅自组织财产抢险活动，确保人员安全。2012年8月13日，宁夏防汛抗旱指挥部发布了紧急通知，要求沿黄各有关单位对河道范围内从事养殖等各类作业人员进行全面清理，避免发生人员伤亡事件。自2012年8月12日起，王金玉用装载机及挖掘机等对其经营的位于黄河堤防内的鱼池池坝进行加固。因柔远镇政府属中卫市沙坡头区沿黄防汛责任单位，故柔远镇政府根据中卫市人民政府的安排部署，执行中卫市防汛指挥部启动的Ⅳ级防汛预案，派员阻拦王金玉的施工人员及车辆进入黄河堤防内进行作业。王金玉不服柔远镇政府的阻拦行为，向原审法院诉称：柔远镇政府工作人员采取阻拦施工人员及车辆进入的方式，阻拦王金玉对鱼池的加固，致使上涨的黄河水从未加固的鱼池坝进入将鱼池淹没，给王金玉造成经济损失110多万元。请求判令：1.确认柔远镇政府阻拦王金玉加固鱼池坝的行为违法；2.柔远镇政府赔偿王金玉经济损失110万元；3.案件受理费由柔远镇政府承担。原审认为，任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。在黄河水位高涨之时，中卫市人民政府根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作。”的规定设立的中卫市防汛指挥部，根据《中华人民共和国防洪法》第四十一条第二款“当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。”、第四十五条第一款“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；”的规定，在沙坡头区沿黄防汛期根据防汛抗洪的需要，有权调用柔远镇政府人力，决定采取必要的紧急措施。柔远镇政府属中卫市沙坡头区沿黄防汛责任单位，柔远镇政府根据中卫市人民政府防汛抗洪的安排部署，执行中卫市防汛指挥部启动的Ⅳ级防汛预案，派员实施阻拦王金玉进入黄河堤防内加固鱼池坝的行为，符合《中华人民共和国防洪法》的规定，属依法采取的紧急措施。王金玉主张柔远镇政府实施了违法阻拦行为的意见不成立，不予采纳。因柔远镇政府对王金玉进入黄河堤防内进行作业的阻拦行为是合法的，王金玉要求柔远镇政府赔偿损失的意见，没有法律根据，故对王金玉的赔偿请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认柔远镇政府对王金玉在黄河堤防内加固鱼池坝实施的阻拦行为合法；二、驳回王金玉关于经济损失110万元的赔偿请求。案件受理费50元，由王金玉负担。宣判后，王金玉不服以上判决，向本院提起上诉称，被上诉人柔远镇政府对王金玉加固鱼池坝行为进行阻拦属于防汛行政管理中的行政强制行为，柔远镇政府实施阻拦行为时未依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定履行向负责人报告并经批准，出示证件，通知到场，告知采取的理由、依据，告知依法享有的权利、救济途径等程序，因此是违法行为。依据《国家赔偿法》的有关规定，柔远镇政府阻拦王金玉加固鱼池坝的行为违法，给王金玉造成了经济损失，应当予以赔偿。故请求二审法院依法撤销原审判决，确认柔远镇政府的阻拦行为违法，判令柔远镇政府赔偿王金玉经济损失110万元。柔远镇政府辩称，原审法院认定柔远镇政府对王金玉加固鱼池坝行为合法事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。柔远镇政府的行为是执行中卫市人民政府、中卫市防汛指挥部启动的防汛紧急预案的应急措施，是在特定情形下采取的紧急措施不属于违法行为，《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。该条即属于特别的例外规定，而非必须依照《行政强制法》第十八条、第十九条规定的程序进行。本案自自治区防汛指挥部、中卫市人民政府、中卫市防汛指挥部启动Ⅳ防汛紧急预案后，柔远镇政府的防汛阻拦行为是对上级政府安排的紧急措施的执行和落实，是为了公安安全和不特定多数人的生命财产安全采取的紧急措施，依据的是《突发事件应急法》和《防洪法》，并未违反法定程序。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。王金玉向原审法院提供的证据：1.承包合同1份，证明从2012年4月王金玉承包刘吉奎鱼池，每年承包费18000元的事实；2.救灾救助申请书1份，证明王金玉的经济损失110万元，其中鱼苗损失65万元，饲料款45万元的事实。柔远镇政府向原审法院提交的证据有：1.中卫市沙坡头区管理委员会卫沙管发（2012）4号《关于进一步做好黄河防汛工作的通知》；2.中卫市人民政府（2012第41次）市长办公会议纪要；3.中卫市防汛抗旱指挥部办公室卫汛办发（2012）18号《关于转发自治区防汛抗旱指挥部﹤关于进一步做好防御黄河大洪水过程的紧急通知﹥的通知》；4.中卫市水务局卫水发（2012）272号《市水务局关于成立防汛抢险应急领导小组的通知》；5.中卫市防汛抗旱指挥部卫汛发（2012）5号《关于启动防汛Ⅳ级应急响应的紧急通知》；6.中卫市人民政府（2012）148号专题会议纪要；7.中卫市人民政府（2012第49次）市长办公会议纪要；8.宁夏防汛抗旱指挥部宁汛电（2012）8号明传电报；9.沙坡头区工委办公室防汛督查专报（第二期）；10.中卫市防汛抗旱指挥部汛情通报11—14期、16—22期、33—35期；11.中卫市人民政府（2012）169号《专题会议纪要》；12.中卫市防汛抗旱指挥部卫汛发（2012）7号《关于解除防汛Ⅳ级应急响应的通知》。上述文件证明柔远镇政府采取应急措施阻拦王金玉是有依据的，柔远镇政府的行为不违法。上述证据均已随案移送本院。原审法院认定上述事实的证据均经庭审质证，本院依法予以确认。二审期间，上诉人王金玉与被上诉人柔远镇政府均无新的证据提交。二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。该条规定是对第十八条行政强制措施一般实施程序的例外规定。本案中，中卫市人民政府、中卫市防汛指挥部在即将发生重大险情时，依据《中华人民共和国防洪法》第四十一条第二款“当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期”、第四十五条第一款“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施”的规定，有权调用柔远镇政府人力，决定采取必要的紧急措施，柔远镇政府作为中卫市沙坡头区沿黄防汛责任单位，在即将发生重大险情的紧急情况下，按照中卫市人民政府Ⅳ级防汛预案的安排部署，派员实施阻拦王金玉进入黄河堤防内加固鱼池坝是为保护王金玉等不特定多数人的生命财产安全而依法采取的应急措施，该行为符合上述法律规定，不适用《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条关于行政强制实施程序的一般规定，因此不存在程序违法情形，故王金玉的上诉理由不能成立，不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人王金玉负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙万红审 判 员  李 娟代理审判员  张国宏二〇一四年十二月十八日书 记 员  冯岳花本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；第十条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。