珙县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜珙行初字第01号
原告余仲堂，男。
委托代理人余凤连，原告之妹。
被告珙县公安局。
法定代表人王正元，职务：局长。
委托代理人杨生才。
委托代理人江健刚。
原告不服珙县公安局2013年10月29日作出的珙公（上）行罚决字第（2013）021号行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月5日受理后，于2014年3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月25日和2014年4月23日两次公开开庭审理了本案。原告余仲堂及委托代理人余凤连，被告珙县公安局委托代理人杨生才、江健刚等到庭参加了诉讼。本案现在审理终结。
被告珙县公安局于2013年10月29日，以原告余仲堂到北京中南海周边非法上访为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对原告作出行政拘留五日的处罚。被告于2014年3月14日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、下罗乡政府证明，2、受案登记表，3、行政案件权利义务告知书，4、行政处罚告知笔录，5、综合材料，6、行政处罚决定书，7、被拘留人家属通知书，8、执行回证，证明公安局办理案件程序合法；9、四川省驻京工作组信访案件移交表，10、省驻京办送返告知书、交接单，证明公安局具有案件管辖权；11、省驻京办对余仲堂询问笔录，12、珙县公安局对余仲堂询问笔录，13、北京市公安局训诫书，14、余仲堂申诉状，证明余仲堂非法上访、扰乱公共秩序、具有违法性；15、余仲堂户籍证明，证明余仲堂具有责任能力，公安局处罚决定合法；16、下罗乡政府信访答复意见，17、珙县人民政府处理决定，18、珙县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室关于余仲堂等信访事项告知书，19、宜宾市政府复议决定书、宜宾市中级人民法院行政裁定书、驳回再审通知书，20、《信访条例》第2条、第16条、第18条、第20条、第33条、第34条等，21、《公安机关办理行政案件程序规定》第9条，22、《四川省高级人民法院、四川省检察院、四川省公安厅、四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第1条第3项、第2条第11项、第4条第5项，23、《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条1款2项，证明余仲堂上访是缠访、非正常上访，是扰乱公共秩序的行为，具有违法性，应受到依法处理，处罚适当，于法有据。
原告及代理人诉称，自己到北京不是非访，请求法院撤销珙县公安局于2013年10月29日作出的“珙公（上）行罚决字第（2013）021号”行政处罚决定书及按《国家赔偿法》赔偿因错误的拘留造成的一切损失。
被告辩称，（一）余仲堂因与他人发生林木、林权纠纷，信访问题已三级终结，法院两审终审及再审。2013年10月25日，到北京中南海周边非法上访被北京府右街派出所查获，余仲堂扰乱公共秩序的行为事实清楚。（二）余仲堂扰乱公共秩序的行为有余仲堂的陈述与辩解，四川省驻京工作组信访案件移交表、统一送返告知书、北京市公安局府右街派出所训诫书、珙县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室关于余仲堂等信访事项的告知书、四川省宜宾市中级人民法院驳回申请再审通知书等认定余仲堂扰乱公共秩序的证据确实充分。（三）余仲堂非法上访扰乱公共秩序的行为违反了《信访条例》第16条、第18条、第20条；《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第2项之规定，根据《四川省高级人民法院、四川省检察院、四川省公安厅、四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第2项，对余仲堂行政拘留5日的行政处罚，于法有据。对余仲堂扰乱公共秩序行政拘留5日的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确，处罚适当，请求法院维持“珙公（上）行罚决字第（2013）021号”行政处罚决定书，驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，原告余仲堂因对其父亲遗留的自留山被占问题，多次向相关部门反映要求解决，珙县人民政府于2009年8月26日以“珙府行决（2009）2号”处理决定对原告等五兄弟反映问题作出处理决定。原告余仲堂及余友堂、余海堂、余付堂、余访堂五人不服，向宜宾市人民政府申请复议。宜宾市人民政府于2009年11月5日以“宜市府复决字（2009）23号”行政复议决定书维持了珙县人民政府的处理决定。余仲堂对该复议决定没有向人民法院提起行政诉讼；而是于2009年12月1日向珙县人民法院提起诉讼，要求撤销珙县人民政府于1981年颁发给第三人余大会的林权证，本院以“（2009）宜珙行裁字05号”行政裁定书裁定对余仲堂等五兄弟的起诉不予受理（超过了起诉期限），原告等人不服向宜宾市中级人民法院提起上诉，宜宾市中级人民法院于2010年2月21日以“（2010）宜行终字第19号”行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。余仲堂等人仍然不服，继续上访要求解决相关问题。2012年12月11日余仲堂到北京越级走访，被宜宾市政府驻京办通知珙县政府接回，珙县人民政府委派信访局王伟、珙县公安局刘炳泉、下罗乡副乡长田新华前往北京将其接回，三人均证实余仲堂此次属进京非访。2013年元月余仲堂又到北京越级走访被省驻京办将其劝返，原告返乡后，县、乡政府多次对其进行法制教育。2013年10月22日余仲堂又到北京走访，并于10月25日在北京市府右街（中南海周边）周边走访造成非访，被北京市民警查获并训诫后移交四川省公安厅驻京办。珙县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，于2013年10月29日对原告作出行政拘留五日的处罚决定。
原告2012年12月到北京越级走访有接访人王伟、刘炳泉等人证实；2013年元月进京走访，有讯问笔录及庭审笔录证实；2013年10月到北京走访并擅自进入府右街（中南海周边），省公安厅驻京办制作了“四川省驻京工作组信访案件移交表”、“统一送返告知书”、“四川省驻京工作组集中送返川籍上访人员交接单”，将其送返回珙县，有2013年10月26日询问笔录及2014年3月25日庭审记录及2013年10月26日统一送返告知书、2013年10月28日四川省驻京工作组信访案件移交表、2013年10月28日四川省驻京工作组集中送返川籍上访人员交接单、2013年10月26日北京市公安局西城分局（2013）第201310260137号训诫书等为证。
中华人民共和国公安部关于“公安机关办理行政案件程序规定”第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。
中华人民共和国《信访条例》第十五条“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定”；第十六条：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”的规定，原告余仲堂反映的林权问题，珙县人民政府、宜宾市人民政府分别作出了处理决定，其起诉撤销珙县人民政府颁证的诉讼，珙县人民法院、宜宾市中级人民法院已作出了生效裁定，依照《信访条例》第十五条，第十六条的规定，余仲堂等人如不服采取走访形式提出信访事项，应当在宜宾范围或者是向上一级四川省相关部门提出，如超越这些部门走访便形成越级走访。
中华人民共和国公安部“公通字（2013）25号”：关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见“一、对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理：1、违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚”。
《四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》“二、违法上访行为界定‘（十一）非正常访。具体包括：到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，……’”。
本院认为：原告人因林权纠纷问题，经县、市政府及县市人民法院处理后均不服，按照《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……”。原告三次到北京上访均已构成越级走访，其中还在北京中南海附近走访构成非访，扰乱了国家机关信访工作秩序，被告珙县公安局依照法律规定对原告进行处罚事实清楚、证据充分，适用法律正确、程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”之规定，判决如下：
维持珙县公安局2013年10月29日作出的“珙公（上）行罚决字第（2013）021号”行政处罚决定书。
诉讼费用50元由原告余仲堂承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。
审判长 陈中育
审判员 常 斌
审判员 罗选琴
二〇一四年五月十九日
书记员 宋政北