河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洛行终字第221号
上诉人（原审第三人）孙遂彬，又名孙随彬。
委托代理人李建中，河南大鑫律师事务所律师。特别授权。
委托代理人朱少军，河南大鑫律师事务所律师。特别授权。
被上诉人（原审原告）洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升村村民委员会（简称旭升村）。住所地：洛阳市九都东路与下园路交叉口旭升大厦。
法定代表人王军安，主任。
委托代理人吴元银，河南坤达律师事务所律师。特别授权。
原审被告洛阳市洛龙区住房和城乡建设局（简称洛龙住建局）。住所地：洛阳市洛南新区开元大道洛龙区行政中心。
法定代表人张智军，局长。
委托代理人马跃伟，该局工作人员。一般代理。
委托代理人郭杏娟，该局法律顾问。特别授权。
原审被告洛阳市洛龙区人民政府（简称洛龙区政府）。住所地：洛阳市开元大道***号。
法定代表人孙延文，区长。
委托代理人葛长顺，该区政府工作人员。特别授权。
上诉人孙遂彬因房屋登记纠纷一案，不服（2015）瀍行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙遂彬及其委托代理人李建中、朱少军，被上诉人旭升村的委托代理吴元银，原审被告洛龙住建局的委托代理人马跃伟、郭杏娟，原审被告洛龙区政府的委托代理人葛长顺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，（一）1994年，使用“瀍河乡旭升五支部”“启明南路东侧高架桥以东”耕地2.588亩，开办了长鸣养殖场，孙遂彬是养殖场负责人，当时未依法办理用地手续。证人张某、金某甲、金某乙均称，房子是孙遂彬94年95年期间建的；张某、金某甲还说，原来就是孙遂彬的地；金某甲、金某乙又说，先盖的住宅，后来盖的养鸡；让养殖，房子是自己的；金某乙另证明自己招呼着盖了1幢住宅2层，3幢鸡舍，鸡舍有一层也有两层，还有个配料房，配料房是一层。1997年12月10日，原洛阳市郊区土地管理局作出“关于对瀍河乡旭升五支部‘长鸣养鸡场’违法占地的处罚决定”，认定“瀍河乡旭升五支部”1995年11月未经批准擅自占地1725㎡建“长鸣养鸡场”，决定“对旭升村五支部长鸣养鸡场处以1725元的罚款”。1997年12月25日，“长鸣养殖场”对“未依法办理用地手续”做出书面检讨，旭升村在检讨书落款处加盖公章。1997年12月底，原洛阳市郊区土地管理局审核准予“洛阳市郊区瀍河长鸣养殖场”使用建设用地2.588亩（1725.3㎡），1998年6月20日，“长鸣养殖场”递交土地登记申请，原洛阳市郊区土地管理局填发了集体土地使用证。土地登记申请书封皮页写明土地使用者“长鸣养殖场”，紧随其后加盖“孙遂彬”印章，申请书首页写明，孙遂彬为法人代表，单位性质为集体。对应的地籍档案审批表中载明，“土地使用者”为“长鸣养殖场”，单位性质为集体，土地使用期限栏填写为“1998.6-2003.6”。第三人孙遂彬持有该集体土地使用证，土地使用者栏为手写蓝黑色墨水笔迹，写明土地使用者“长明养殖场孙随彬”，但“长明养殖场”与“孙随彬”笔迹的颜色明显不同，“孙随彬”比“长明养殖场”颜色重；土地使用证上终止日期栏为明显的刮擦痕迹，已看不出字迹；土地使用证附有“长鸣养殖场现状图”，图上又记载企业性质为个体。该土地使用证以下简称长鸣养殖场孙随彬土地证。
（二）1999年11月6日，“孙随彬”填写“私有房屋所有权登记申请表”（以下简称登记申请表），当日，原洛阳市郊区房地产管理局（以下简称郊区房管局），初审“情况属实同意登记”，11月8日审核、复审“同意确认房屋所有权”，1999年11月10日批示“同意确权发证”，并填发所有权人为“孙遂彬”的字第58732号房屋所有权证。
登记申请表中“房屋建筑状况”栏，填报6幢房屋，建成年份均填报为98年；其中1、4、6幢设计用途填报为住宅，2、3、5幢填报为场房；交验证件栏填写“土地使用证复印件、身份证复印件、具结书”；房屋来源填写“自建”；房屋四至产权人指界栏，东填写为“自墙外生产路”，西南北均填写为“自墙外菜地”，该栏目签章处均加盖孙遂彬印章，邻户有无异议栏内容为空白。
交验的“土地使用证复印件”是“长明养殖场孙随彬土地证”，该复印件显示“长明养殖场”与“孙随彬”笔迹的颜色深浅不同，看不出关于使用期限的终止日期的记载；交验的“具结书”系“孙随彬”1999年11月6日出具，声称“该房屋系本人自建所得，产权系本人所有，建房时办理了建筑许可证，因本人保存不妥丢失，如有纠纷本人愿承担一切法律责任，与办证单位及人员无关。”郊区房管局关于字第58732号房屋所有权证发证档案中的登记审批表，填写的房屋建成年份、房屋来源、房屋四至等与登记申请表完全相同，但设计用途栏1、2、4、6幢填写为住宅，3、5幢填写为场房，建筑面积填写在“违章面积”栏内。
（三）关于原告旭升村知道被诉行政行为的时间，原告主张，旭升村的开发实际从2012年12月底开始，2013年主要针对正规宅基地上的民宅，责任田和建设用地的厂房到2013年11月开始，第三人2013年年底向指挥部提交证件，真正商谈拆迁是2014年下半年，拆迁户较多，按照次序（进行），刚开始指挥部以为第三人所持证件不一定属实，向其协商征迁，第三人不同意，指挥部从2015年1月全面调查长鸣养殖场用地和房屋使用问题，查询的土地档案能证明落实第三人确实有房屋使用权证是在2015年1月，4月份才告诉了旭升村，所以原告的起诉并无问题。被告洛龙住建局称，原告所述不属实，2012年3月对有些房屋开始丈量，村委和乡政府联合进行拆迁，村委会当时就应该知道第三人办理过房屋使用权证。被告洛龙区政府称，（拆迁改造）国务院批复后要立刻贴出公告，应在期限内申报，期限内不申报不符合常理。第三人称，指挥部成立的早，2011年11月开始征迁，2012年不超过5月份给指挥部提交的房屋所有权证；（原告所述）不符合拆迁方案，拆迁是按区块拆迁，不是先拆住宅后拆（责任田）。
（四）关于房屋登记的法律法规：1987年4月21日，中华人民共和国城乡建设环境保护部印发《城镇房屋所有权登记暂行办法》；1993年4月28日，洛阳市人民政府发布实施《洛阳市村镇建设管理规定》；1993年5月7日，国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》；1997年10月27日，中华人民共和国建设部发布《城市房屋权属登记管理办法》，自1998年1月1日起施行；2001年7月23日，中华人民共和国建设部修订《城市房屋权属登记管理办法》，同年8月15日发布施行；2008年2月25日，中华人民共和国建设部发布《房屋登记办法》，自2008年7月1日起施行，《城市房屋权属登记管理办法》同时废止。
《城镇房屋所有权登记暂行办法》第一条规定，“本办法适用于城市、县城、建制镇和工矿区范围内”的房屋；第十六条规定，“各级地方人民政府，可参照本办法制定适合本地区的城镇房屋所有权登记办法及实施细则”。《洛阳市村镇建设管理规定》第十条规定，“在村庄和集镇规划区内进行建设……，向所在乡（镇）人民政府提出选址定点书面申请，报经县（区）村镇建设行政主管部门批准，领取《村镇建设用地规划许可证》后，到土地管理部门依法办理用地审批手续，再到原批准机关办理《村镇建筑许可证》”；第四章第十六条规定，“本章所称房产是指农村集体和农民个人所有房屋，其他房屋的管理按照本市另外有关规定执行”；该章第十八条规定，“房屋产权所有者，必须办理产权登记手续，领取《房屋所有权证》”。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条，规定了“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅”的审批程序：“……应当先向集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。《村庄和集镇规划建设管理条例》未规定集体土地上房屋的所有权登记。《城市房屋权属登记管理办法》第二条规定，“本办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记”；第十六条规定“新建的房屋……申请……初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当自事实发生之日起三十日内向登记机关提交用地证明文件等有关文件，申请房屋所有权初始登记。”第二十七条规定，“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，……应当在受理登记后的二个月内核准登记”。2008年《房屋登记办法》第十条第二款规定，“集体土地范围内村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记”。
原审法院认为，（一）对被告及第三人提出的关于级别管辖和地域管辖的管辖权异议，本院已作出裁定，而且经洛阳市中级人民法院二审维持。本案被诉行政行为系原郊区房管部门作出，现洛龙住建局应为本案适格被告；该行为实际不属于原郊区人民政府的行政行为，被告洛龙区人民政府不应对此行为承担法律责任。
（二）1999年11月办理房屋所有权登记，应当适用1997年《城市房屋权属登记管理办法》和有关土地法律法规，同时适用国务院1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》。《村庄和集镇规划建设管理条例》没有“农村集体和农民个人所有房屋”所有权登记的规定，《城市房屋权属登记管理办法》仅规定集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋时进行房屋所有权初始登记。1987年《城镇房屋所有权登记办法》也未规定“农村集体和农民个人所有房屋”的所有权登记。
对农村集体土地上的房屋进行所有权登记，当时没有法律法规层面的依据。原告关于被诉登记发证行为无效的主张，应予考虑。
（三）第三人孙遂彬办理私有房屋所有权登记并未通过原告审批或者签署，各方均未提出充分的证据证明原告知道被诉行政行为的时间。本案所涉及的第三人房屋的拆迁工作应当由瀍河区有关部门负责。拆迁指挥部调取长鸣养殖场土地档案的时间，证明原告知道被诉登记发证行为具体内容的时间应当在2015年1月29日之后。所以，原告的起诉不超过法定的起诉期限。
（四）长鸣养殖场土地地籍档案、被诉登记发证行为的档案及证人证言均证明，长鸣养殖场实际存在。“长鸣养鸡场”、“长明养殖场”就是“长鸣养殖场”。建设用地申请表、审批表中，均明确记载长鸣养殖场是集体企业，是以建设养殖场的名义申请办理建设用地手续；有关批准文件批准的土地使用者为长鸣养殖场。原告旭升村持有的关于五支部与长鸣养殖场的联办协议书并不能完全否定。
长鸣养殖场使用的土地没有经审批为宅基地。土地使用证附图关于长鸣养殖场为个体的填写，不能代表该土地经审批为宅基地。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》及其他有关土地法律法规规定，农民建住宅应当办理宅基地的申请、审批手续。郊区房管部门对未经办理宅基地申请、审批手续的建筑物迳行登记为住宅，明显证据不足，事实不清。
（五）假如1999年时，郊区房管局可以为“农村集体和农民个人所有房屋”进行房屋所有权登记发证，登记时也应严格依法审查。第三人交验的土地使用权证存在明显的疑点和需要核实的问题；应当交验建筑许可证却以具结书来替代；拟登记建筑物未经旭升村签字确认产权无争议；郊区房管局有义务进行核查，以明确该土地的使用人、使用性质和使用期限，明确是否违章建筑、是否符合登记发证条件，是否存在产权争议。郊区房管局显然未尽到审查义务。
（六）被诉房产登记发证行为还存在明显的登记事实错误及自相矛盾的情形：1、事实证据中没有“孙遂彬”与“孙随彬”系同一人的证明材料。2、房屋所有权证将房屋座落“郊区瀍河乡旭升村”误填写为“郊区瀍河区旭升村”。3、未落实建筑物实际建成时间，迳行填写建筑物建成时间为1998年。4、申请表申报1、4、6幢建筑物为住宅，审批表却登记1、2、4、6幢建筑物为住宅。5、审批表已登记建筑物面积在违章一栏，却迳行登记发证。
综上所述，被诉登记发证行为缺乏法律法规层面的依据，也不符合1997年《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定的，“权属清楚、产权来源资料齐全”应当核准登记颁发权属证书的要求，属于证据不足、事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经合议判决如下：撤销原洛阳市郊区房地产管理局1999年11月10日为第三人孙遂彬的私人房屋所有权登记发证行为，撤销第三人孙遂彬持有的字第58732号房屋所有权证。本案受理费50元，由被告洛阳市洛龙区住房和城乡建设局负担。判决书送达后，原审第三人孙遂彬不服，向本院提起上诉。
上诉人孙遂彬上诉称，一、一审判决认定事实错误。1、城镇的房屋登记产权所有权，以合法存在的房屋为准。一审判决书认为该房屋所有权登记，未经办理宅基地申请、审批手续的建筑物迳行登记为住宅，明显证据不足，事实不清，既不符合事实，又认定错误。判决已查明该房屋的建筑是由上诉人出资并施建，只是以“旭升五支部”的名义对外显示，已经由土地管理局作出处罚，“旭升五支部”和被上诉人做出书面检讨，允许该房屋合法存在，一审被告对该建筑物登记所有权的事实证据是清楚充分的。2、证示建筑物建成时间为1998年，符合对建筑物的建成时间难以确定或陆续建成的最后时间，按登记前一年份为登记建筑物建成时间的房产权属登记管理规范，如在建国前建成的建筑物登记建成时间全为40年代。判决书认为未落实建筑物实际建成时间属常识性错误。二、一审被告颁证行为适用法律依据正确。一审被告为上诉人颁证的时间为1999年11月，适用于《城镇房屋所有权登记暂行办法》、《房屋所有权证发放工作的通知》、《洛阳市人民政府第13号令》是基于当时政府机关管理房地产权属登记颁证机制的实际状况，也符合1997年《城市房屋权属登记管理办法》规定的“集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋时进行房屋所有权初始登记”的规定。一审判决认为当时没有法律法规层面的依据是错误的。综上所述，一审被告为上诉人颁发房屋所有权证的行为，虽有个别笔误之瑕疵，该瑕疵不影响颁发房屋所有权证行为的合法有效。请求1、依法撤销洛阳市瀍河回族区人民法院（2015）瀍行初字第26号行政判决书，改判驳回被上诉人一审的诉讼请求；2、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人旭升村当庭口头答辩称，一、被上诉人认为本案的核心问题是，原洛阳市郊区人民政府房地产管理局（以下简称“郊区房管局”）向旭升村长鸣养殖场的6栋房屋颁发房屋所有权证的法律依据何在，这一问题又具体分为两点第一，发证行为本身是否有法律依据。被上诉人认为该行为没有法律依据。发证行为是1999年11月做出的，而当时无论是国家层面还是河南省一级，没有任何一部法律、行政法规、地方性法规或者行政规章允许向集体土地上的房屋颁发所有权证书。一审被告洛龙区住建局认为，按照洛阳市人民政府1993年4月28日发布的《洛阳市村镇建设管理规定》，原郊区房管局可以作出该行为，但是被上诉人认为，仅以这份规范性文件作为发证依据，效力明显不足。第二，即便原郊区政府房管局有一定的发证依据，那么该机关将长鸣养殖场的6栋房屋中的4栋认定为住宅，这有无法律依据。被上诉人认为，这一认定不仅于法无据，还直接违法。《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第六十二条、《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》（1997修订版）第四十七条、第四十八条的规定，农民建设住宅应当依法申请宅基地。长鸣养殖场所占用的土地是旭升村的集体建设用地，原郊区人民政府土地规划管理局对其批准的用途是企业用地，既然不是宅基地，其上的房屋怎能被认定为住宅？二、关于本案的事实部分，最关键的问题是原郊区房管局发证时在事实认定和程序上存在四点严重错误。第一，长鸣养殖场土地使用权的主体，按照地籍档案记载是长鸣养殖场，而其房屋的权利主体却是孙遂彬。即便原郊区房管局认为自己有权发证，也应当遵循土地使用权与房屋所有权权利主体一致的原则。根据该机关的发证档案记载，出现这种不一致的直接原因是该机关发证时没有令上诉人提交其所持土地使用权证原件，只提交了复印件，而上诉人所持土地使用权证原件的内容是人手填写而非打印，其土地使用权人一栏中有明显的篡改痕迹，“孙随彬”三个字是后填写上去的，笔迹粗细与颜色及笔体明显和前面“长鸣养殖场”五个字不一样，土地使用权期限一栏的内容明显被人为刮掉。第二，原郊区人民政府房地产管理部门在发证档案中，将长鸣养殖场6栋房屋的建筑面积全部登记在违章建筑面积一栏，既然认定其为违章建筑，为什么还要发证？第三，在上诉人提交的房屋发证申请表中，申请将6栋房屋中3栋认定为住宅，3栋认定为场房，而郊区人民政府房地产管理局将其中的4栋认定为住宅，2栋认定为场房，审批与申请不一致，理由何在？第四，如果原郊区房管局认为按照《洛阳市村镇建设管理规定》，其可以向集体土地上房屋发证，那么按照该规定申请房屋发证应当提交建筑许可证，上诉人申请发证时没有提交这一证件，该机关没有责令其补办或者提交发证机关的证明，而是提交具结书，以声明“证件丢失，责任自负”的方式通过了审核，程序明显错误。综上所述，原郊区人民政府房地产管理局向上诉人颁发房屋所有权证的行为，明显缺乏法律根据，且在认定事实和发证程序上存在严重错误，原审人民法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院驳回上诉人的请求，维持一审判决。
原审被告洛龙住建局当庭口头答辩，针对上诉人的上诉请求和理由我们无意见，对于被上诉人的答辩中提到的问题，我们将在法庭辩论中进行回答。
原审被告洛龙区政府当庭口头答辩，同意区住建局的答辩意见。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
另查明，2004年10月15日，孙随彬以长鸣养鸡场场长的身份被洛人才（2004）3号文件授予“洛阳市农村优秀人才”荣誉称号。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记薄一致；记载不一致的，除有证据证明不动登记薄确有错误外，以不动产登记薄为准。孙遂彬持有的集体土地使用证与地籍档案记载的使用权人和使用期限不一致，而孙遂彬又没有证据证明地籍档案记载错误，应当以地籍档案记载的事项为准。
长鸣养殖场使用的土地属于旭升村村民委员会所有的耕地，1998年原洛阳市郊区人民政府为长鸣养殖场办理了集体土地使用证，使用期限是5年，用途是养殖业。1999年，孙遂彬就该土地上建设的房屋申请颁发房屋所有权证，申请的有住宅、有厂房，提交了土地使用证复印件、身份证复印件和具结书，原郊区人民政府房地产管理局为孙遂彬颁发房屋所有权证时，没有按照《洛阳市村镇建设管理规定》第十条的规定，让孙遂彬提交《村镇建设用地规划许可证》和《村镇建筑许可证》，也没有提交土地使用证原件，导致颁发的房屋所有权证的所有人与土地使用证的土地使用人不一致；部分土地用途由养殖业用地变更为住宅用地，按照《土地管理法》的规定，应当办理相应的土地变更登记审批手续，孙遂彬在没有提交相应的土地变更登记审批手续的情况下，原郊区人民政府房地产管理局将房屋以住宅的性质登记在孙遂彬名下，属认定事实不清；另，孙遂彬申请登记的房屋1、4、6幢为住宅，2、3、5幢为场房，而私有房屋所有权登记审批表中显示1、2、4、6幢为住宅，3、5幢为场房，申请与审批不一致。综上，被诉的字第58732号房屋所有权证应予撤销。孙遂彬的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙遂彬承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张艳红
审 判 员 任海霞
代审判员 李扬丽
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 张蔚昭