广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）粤71行终367号
上诉人(原审原告)：叶某成，男，1979年7月17日生，汉族，住广州市荔湾区。
委托代理人：张某某、邝某某，均系北京市盈科（广州）律师事务所律师。
上诉人(原审被告)：广州市荔湾区人民政府中南街道办事处，住所地广州市荔湾区花地大道南496号。
法定代表人：袁某某，主任。
委托代理人：杨某某，该办事处工作人员。
委托代理人：张某某，广东穗南律师事务所律师。
原审第三人:广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社，住所地广州市荔湾区中南街海中南约*号。
负责人：梁某某，理事长。
原审第三人：广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社第二生产社，住所地广州市荔湾区中南街海中南约*号。
负责人：梁某娇，社长。
两原审第三人共同委托代理人：黄某某，广东文领律师事务所律师。
叶某成因诉广州市荔湾区人民政府中南街道办事处（以下简称中南街道办）行政处理决定一案，双方均不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1955号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：叶某成是广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社(以下简称海中联社)、广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社第二生产社(以下简称海中第二生产社)的村民，享有集体分配及福利待遇。叶某成婚后于2007年9月20日生育女儿叶某欣，2012年11月21日生育女儿叶某妍。第三人海中联社2001年6月7日通过的《海中（股份）经济联合社章程》第九条第8款第C项规定：“超生的：凡超计划生育的，扣除夫妇双方全部股份并停止一切福利待遇，包括耕地及村社的一切分配。”第三人据此扣除原告全部股份及一切福利待遇，包括耕地及村社的一切分配。原告于2017年1月17日向被告中南办提交行政处理申请书，请求：1.依法确认海中联社、海中第二生产社制定的《海中（股份）经济联合社章程》第九条第8款第C项无效；2.责令海中联社、海中第二生产社依法修改《海中（股份）经济联合社章程》；3.确认原告依法享有股份和村集体土地分配权或相关土地权益等一切村民福利待遇；4.依法责令海中联社、海中第二生产社限期恢复原告股份及一切村民福利待遇。2017年3月14日，中南办作出（2017）荔中行字第13号行政处理决定书，认为：1.根据《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定，叶某成因违反计划生育政策，于2012年开始被扣除全部股份并停止一切福利待遇，至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限，故对叶某成第三项及第四项的请求不予支持。2.关于叶某成要求确认海中联社、海中第二生产社制定的《海中（股份）经济联合社章程》第九条第8款第C项无效及责令海中联社、海中第二生产依法修改《海中（股份）经济联合社章程》的请求，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第二款规定，章程修改涉及组织成员的重大利益，必须通过组织成员大会表决通过，被告并无职权确认海中联社、海中第二生产社制定的章程无效，并责令海中联社、海中第二生产社修改章程，故对叶某成第一、二项的申请请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《广州市街道办事处工作规定》、《广东省计划生育条例》（第四次修正2009年生效）等相关规定，决定驳回叶某成的申请请求。叶某成不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”因此，中南街道办作为广州市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对原告叶某成提出的村民待遇申请作出处理决定。
《广东省人口与计划生育条例》（2009年修订）第四十八条第二款规定：“……对超生的村（居）民委员会成员应当依照有关规定予以处理。对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起……七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”本案中，叶某成于2012年11月21日生育第二个女儿，应当按超生处理。原告认为海中联社、海中第二生产社终身剥夺其对集体经济组织所享有的股份及一切福利待遇于法无据，申请中南办处理。中南办认为叶某成自2012年开始被海中联社、海中第二生产社扣除全部股份并停止一切福利待遇，至今未届满上述规定的十四年最长年限，因此驳回原告第三、四项请求确认其依法享有股份和村集体土地分配权或相关土地权益等一切村民福利待遇以及责令海中联社、海中第二生产社限期恢复其股份及一切村民福利待遇的申请，并无不当。因海中联社于2001年制订上述章程，根据当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二十条规定，村民自治章程、村规民约必须报乡镇人民政府备案，故中南办对海中联社、海中第二生产社村民自治章程、村规民约有监督管理的职权。中南办以其无职权确认海中联社、海中第二生产社制订的章程无效，并责令海中联社、海中第二生产社修改章程为由，驳回叶某成的申请，理由不成立。被告作出的上述决定，原审法院不予支持，被告应对原告行政处理申请的第一、二项申请重新处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决：一、被告中南办在本判决生效之日起六十日内就原告叶某成2017年1月17日的行政处理申请中第一项、第二项申请依法重新作出处理。二、驳回原告叶某成的其余诉讼请求。
上诉人叶某成不服原审判决，向本院提出上诉称，土地承包经营权是法律赋予农民的合法财产权利，任何人不得以任何形式予以剥夺。叶某成是原审第三人集体经济组织成员，通过对集体土地的承包经营管理而获取收益系其生存生活的基本权利，该权益不属于集体福利范畴，原审第三人以违反计划生育为由剥夺叶某成的承包经营权，违反法律规定，应予纠正。原审第三人制定的《海中(股份)经济联合社章程》未按规定通知村民参加村民会议，制定程序严重违法，章程制定的有关内容严重侵犯了叶某成的合法权益，理应无效。原审法院对该章程未作合法性审查，认定事实不清。综上，请求撤销原审判决第二项，判令中南办限期对叶某成提出的确认其依法享有并限期恢复股份和一切村民福利待遇、依法享有集体土地分配权等请求重新作出处理。本案诉讼费全部由中南办承担。
上诉人中南办不服原审判决，向本院提出上诉称，上诉人系广州市荔湾区人民政府派出机关，原审第三人制订的《海中(股份)经济联合社章程》未曾送往中南办备案。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村规民约的备案制度，属于事前监督，备案不影响村规民约的效力，仅便于上级行政机关进行监督。中南办作为区一级人民政府的派出机关，在2017年2月15日曾向海中联社发出《责令整改通知书》，指出海中联社制定章程中对有关违反计划生育村民的处理方式与现行行政法规规定存在冲突，要求该联社依法启动章程修改程序，对相关条款进行修改。但该办无权确认村民自治章程、村规民约无效或责令原审第三人迳行修改相关自治章程相关条款，综上，原审判决认定事实及适用法律存在错误，请求二审法院依法予以撤销，维持中南办作出被诉行政处理决定，本案诉讼费全部由叶某成承担。
原审第三人海中联社、海中第二生产社述称，中南办曾向该社发出《责令整改通知书》，指出海中联社制定自治章程中对违反计划生育村民的处理方式的约定与现行行政法规规定存在冲突，要求该联社依法启动章程修改程序，对相关条款进行修改。中南办作出被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以支持。
经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。
另查明，中南办在二审中提供《责令整改通知书》，证明其已根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，于2017年2月15日向海中联社发出《责令整改通知书》，指出海中联社制定的章程中对违反计划生育村民的处理方式与《广东省人口与计划生育条例》对超生人员最长扣除十四年集体福利待遇的规定有冲突，要求海中联社尽快按《广东省农村集体经济组织管理规定》的法定程序依法启动章程修改程序，对章程中相关冲突的条款进行修改。海中联社在二审中承认收到上述通知。
本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定:“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……。”根据上述规定，上诉人中南街道办作为广州市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对上诉人叶某成提出的村民待遇申请作出处理决定。
一、关于中南办对上诉人叶某成提出的恢复其股份及村民福利待遇的申请是否应予以支持的问题
实行计划生育是我国的一项基本国策，是国家在特定时期基于特定的目的而采取的措施，并根据国家的实际国情进行适时调整，以适应经济和社会发展，满足国家的总体发展需要，我国计划生育政策自2016年1月1日实施“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2015年12月30日修订、2016年1月1日施行的《广东省人口与计划生育条例》第十八条规定“提倡一对夫妻生育两个子女，不符合法律、法规规定多生育子女的，属于超生”。即我国在2016年调整制定了新的计划生育政策，实施全面二孩政策。根据该政策精神及法律规定，我国在落实人口生育政策及开展相关配套执行过程中，应符合当前全国人口与经济社会发展新形势的要求，顺应人民群众需求，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村实际制定并通过的涉及村民自治活动和村务管理主要内容的综合性规范，在管理涉及村集体的有关公共事务和公益事业发挥着积极作用。遵守和落实国家计划生育政策与村民自身利益密切相联，集体经济组织在制定和执行有关自治章程、村规民约时，不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，符合最有利保护村民合法权益的原则，促进社会经济可持续性发展。
本案中，叶某成是原审第三人农村集体经济组织的社员，其在2012年11月21日违法生育二孩的事实清楚，原审第三人按照《海中(股份)经济联合社章程》相关规定，对叶某成违反计划生育的行为作出处理，从2012年起扣除叶某成全部股份并停止一切福利待遇，不违反当时法律法规强制性规定，该项处理正确。因2016年1月1日修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》已明确规定全面放开二孩生育，《广东省人口与计划生育条例》在2016年亦作出相应修改，明确规定提倡一对夫妻生育两个子女，叶某成在2012年违反计划生育的行为已依当时法律法规作出处理，由于现行国家计划生育政策作出重大调整，相应法律法规亦进行修订，原处理没有执行的部分已与现行法律法规规定相抵触，再继续执行既不符合现行法律规定，又不符合国家鼓励生育二孩政策精神，更不利于保护公民合法权益要求。为贯彻落实我国坚持以人民为中心的发展思想，切实做好促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，实现制度政策之间良性的协调和联动调整，促进家庭幸福与社会和谐，更好地保护当事人合法利益，对叶某成提出恢复股份和一切村民福利待遇的申请及类似情况应当依法妥善处理，叶某成的请求具有合法性和合理性。原审第三人在2016年1月1日之后继续依据2001年制订通过的《海中(股份)经济联合社章程》，对叶某成生育二孩行为，按超生的情形进行惩罚，与现行的国家法律及政策精神不符。中南办以对叶某成扣除全部股份并停止一切福利待遇未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限为由，决定驳回叶某成恢复其股份及村民福利待遇的该项申请，未遵循最有利保护当事人合法利益的原则，不符合现行法律法规要求，应予撤销。原审判决支持中南办作出该项被诉行政处理决定，适用法律错误，处理不当，本院依法应予纠正。
二、关于上诉人中南办对原审第三人制订的《海中(股份)经济联合社章程》是否具有依职权确认无效和责令修改的问题
《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”该法明确规定乡、镇政府对于违反法律的村民自治章程可以责令改正。本案中原审第三人制订的《海中(股份)经济联合社章程》规定对违反计划生育社员实施扣除其全部股份并停止一切福利待遇的处理执行期间没有期限限定，与《广东省人口与计划生育条例》中“对于超生人员最长十四年不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定相抵触，因《海中(股份)经济联合社章程》属于该联社村民自治章程，村民是制定村民自治章程和村规民约的主体，也是实践村民自治章程和村规民约的主体。根据上述法律规定，中南办具有责令原审第三人依法改正的职责，但无职权确认该章程相关内容无效或迳行直接进行修改，中南办上诉的部分理由成立，本院予以支持。因中南办在原审审理过程中，未曾提交其已作出《责令整改通知》的证据，故原审判决责令中南办对叶某成行政处理申请第二项申请依法重新作出处理，并无不当。但鉴于二审查明中南办已向原审第三人发出《责令整改通知书》，再判决中南办履行该指导项监督职责已无必要，故对原审第一项判决本院依法予以撤销。
综上，上诉人中南办作出(2017)荔中行字第13号行政处理决定，适用法律错误，处理不当，本院予以撤销。上诉人叶某成的上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1955号判决；
二、上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处在本判决生效之日起六十日内就上诉人叶某成2017年1月17日的行政处理申请中第三、第四项申请依法重新作出处理；
三、驳回上诉人叶某成的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处、上诉人叶某成各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一八年五月二十八日
法官助理 廖韦诚
书 记 员 陈土飞