河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第339号
原告金国庆，男，汉族，1956年6月21日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金文斌，男，汉族，1956年6月27日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金善峰，男，汉族，1988年8月18日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金保玲，男，汉族，1955年12月21日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金君安，男，汉族，1963年9月14日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金全有，男，汉族，1957年2月16日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金来成，男，汉族，1935年5月17日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金辉，男，汉族，1979年11月12日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金惠，女，汉族，1985年5月18日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金文池，男，汉族，1954年1月14日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告刘书勤，男，汉族，1947年2月20日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金国喜，男，汉族，1949年3月21日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金喜冲，男，汉族，1951年7月24日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金松鹤，男，汉族，1946年10月12日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金长运，男，汉族，1956年3月29日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金改霞，女，汉族，1978年1月21日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告史国旺，男，汉族，1946年11月29日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金永顺，男，汉族，1959年8月20日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金焕鹏，女，汉族，1984年6月16日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告曾祎，女，汉族，1978年8月6日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告秦兰枝，女，汉族，1958年6月19日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金焕娜，女，汉族，1983年7月3日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告王荣枝，女，汉族，1965年3月27日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金海亮，男，汉族，1952年2月26日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告李福瑞，女，汉族，1965年1月30日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金航东，男，汉族，1977年9月21日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告汪桂珍，女，汉族，1974年3月20日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金俊辉，男，汉族，1971年1月8日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告范玉香，女，汉族，1965年12月2日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金改名，男，汉族，1944年6月25日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告史法龙，男，汉族，1944年10月10日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金天成，男，汉族，1959年5月3日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金国强，男，汉族，1955年1月25日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告赵巧云，女，汉族，1959年8月6日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告黄喜梅，女，汉族，1963年11月18日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金柯，男，汉族，1980年10月25日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告金庆文，男，汉族，1974年4月7日出生，住郑州市高新技术开发区。
原告史怀珠，男，汉族，1963年2月17日出生，住郑州市高新技术开发区。
诉讼代表人史怀珠、史法龙、金焕娜、曾祎、赵巧云。
被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。
法定代表人赵书贤，主任。
委托代理人李广辉，该单位工作人员。
委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。
被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人郭大刚，郑州市国土资源局高新区分局工作人员。
委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。
原告金国庆、史法龙等38人因不服被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）实施征地行为违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月7日对本案进行了第一次公开开庭审理。审理后发现高新区管委会作本案被告主体资格存在问题，但其是被诉征地行为的具体实施者，为便于查明案情，并经原告同意，本院追加郑州市人民政府为本案的共同被告。2016年4月6日本院对本案进行了第二次公开开庭审理，原告金国庆、史怀珠、李福瑞、金海亮、金焕鹏、秦兰枝、金君安、黄喜梅、金保玲、王荣枝、金长运、汪桂珍及其诉讼代表人史怀珠，被告高新区管委会委托代理人李广辉、燕雪松，被告郑州市人民政府委托代理人郭大刚、张素敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：高新区管委会于2013年11月19日制作《高新区2013年第十六期征地协议书》，征用大里村37.9429公顷（569.1435亩）土地，确认土地补偿费用为4778.908万元，而该地块属我大里村集体所有。高新区管委会对该地块拟征前没有在村、组范围内公示拟征收公告，所有村民都不知情，对拟征土地没有得到农户的依法确认，且面积不实、地类不实、附着物种类不实。批征后被告没有在村、组范围内公示征收公告（所有村民都未见到），且《放弃征地听证证明》等文书上的群众代表签名系伪造，征收土地程序严重违法，更未给村民任何补偿。被告涉嫌滥用职权。被告的征地行为，违反了我国《土地管理法》《土地管理法实施条例》，更重要的是违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）文件规定的征地工作的必经程序。因此，被告该土地征用行为违法，侵害了原告合法权益。请求确认被告实施征用大里村37.9429公顷土地行为违法；责令被告返还涉案土地；诉讼费用由被告承担。
原告提交的证据有：
第一组证据：1、《高新区2013年第十六期征地协议书》；2、《高新区2013年第十六期征地协议书》（大里村）。证明被告实施了征收大里村37.9429公顷土地的行为。
第二组证据：3、《向河南省政府提交行政复议新证据及相关情况说明》，证明征地过程中缺失土地报批前的公告、确认、听证等程序，报批后未进行公告，补偿未落实，群众代表签名造假，村民对征地毫不知情。证据3附件a《关于史怀珠要求土地信息公开情况回复》，证明村民对拟征前程序丝毫不知，经多方询问，2014年3月29日才被告知有拟征前的三个文件，尚未得到三个文件。证据3附件b《征地调查结果确认表》，证明地类不实、面积不实、附着物种类不实且程序违法。证据3附件c《听告字（2013）第205号》、《郑国土资征告字（2013）96号》、2013年7月18日《听证送达回证》，证明2014年4月2日前村民对拟征地丝毫不知情，是暗箱操作。4、《举报信》，证明群众代表签名是伪造，暗箱操作。5、《质疑书》、《回复》，证明村民对征地一事毫不知情，截止2014年4月1日村两委仍坚持土地未被征收的谎言。6、《关于做好大里村曾祎等七人到国家土地督察济南局信访案件的函》；7、《明显违法征地、涉黑攻击村民，政府官员操控、公开庇护违法、公平正义何在？》。证据6和7证明征收过程中缺失土地报批前的公告、确认、听证等程序，报批程序性质有误，征地报批后程序违规，未进行公告，补偿未落实，群众代表签名捺印是造假。8、征收村改用地（含宅基地）村民意见调查表-568户签名。证明征地程序违法、补偿未落实。9、影像资料——村民和村两委，证明缺失公告、确认、听证程序，村委会违法越权作出此决定。10、《关于大里村城中村改造用地、特别是宅基地的变性及相关补偿安置问题，给村主任的公开质疑信》，证明征地程序违法，土地被征收村民毫不知情，补偿未落实。11、《关于豫政土（2013）1163号大里村的土地必须停止挂牌的意见书》，证明土地被征收程序违法，实体违法，补偿未落实。12、（2014）开民初字第58号民事判决书，证明程序违法，经审理判定《放弃征地听证证明》是伪造群众代表签名。
第三组证据：13、《征地调查结果确认表》，证明地类不实、面积不实、附着物种类不实且程序违法。14、《关于土地登记审核的通告》，证明面积不实，中原区政府和管委会审核认定为42.32公顷，此为重大事实不清。15、郑开管文（2013）309号《郑州高新技术产业开发区管委会关于枫杨办事处大里村城中村改造方案的批复》及大里村面积图、郑州市土地管理局定界图1999第525号，证明征地面积不实，面积为42.729公顷；地类不实，有耕地；征收大里村土地事实不清。16、大里村平面图（大里村民自绘），证明地类不实、面积不实、征地严重事实不清。17、郑国土资听告字（2013）552号。18、2013年12月21日《听证送达回证》，证明伪造受送达群众代表签名，廖铮签名与2013年7月18日《听证送达回证》上签名对比非一个人所为。19、《放弃征地听证证明》，证明伪造群众代表签名捺印，伪造了公文。
第四组法律依据：20、《中华人民共和国土地管理法》第78条。21、国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。22、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国发（2010）15号）。23、《征收土地公告办法》第3条。24、国土资电发（2013）28号《关于严格管理防止违法违规征地紧急通知》。25、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。26、国土资发（2010）96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》。27、国土资电发（2011）72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》。28、豫政办（2014）139号《关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益的意见》。
被告高新区管委会答辩称：1、其不是本案的适格被告。原告诉请的征地行为，根据土地管理法等相关法律及证据，其不具有实施土地征收行为的主体资格。原告应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。2、原告诉请没有事实、法律依据。大里村两委在2010年11月启动城中村改造决议，经报请郑州市人民政府批准同意实施改造（郑政文（2012）173号）。于2013年11月12日经河南省政府豫政土（2013）1163号文件批准征收。目前全村共计在册918户，3072人，已经签订《搬迁安置补偿协议》占比97%；现在该城中村改造项目正在按程序进行中。3、原告本案诉请属于重复诉讼。原告金建设、史法龙等108人2013年12月15日因同样案件在郑州市中级人民法院起诉被告高新区管委会，后经（2013）郑行初字第186号行政裁定移交金水区法院审理，案号为（2014）金行初字第79号。后原告金建设、史法龙等111人又因不服《大里村各类附着物搬迁补偿方案》《大里村城中村改造安置方案》向郑州高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼，案号为（2014）开民初字第58号。且因该民事案件（2014）金行初字第79号案件中止审理。2015年1月23日原告等42人又因被告不履行职责提起行政诉讼，案号为（2015）郑行初字第135号，该案正在审理中。据原告诉状陈述及本案中诉请内容，与原告金建设、史怀珠等人以上诉请基本相同，属于重复诉讼。4、其当庭辩称，原告不具有本案诉请征地行为的主体资格，根据最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，提起诉讼的主体应当是集体组织，本案原告仅仅是38人，不能代表村民集体。5、其当庭还辩称，原告的诉请程序不合法，根据行政复议法的规定，原告等人就土地征收行为提起了行政复议，经省政府复议决定维持后，原告向国务院提出了申请，目前正在国务院受理期间，原告应等待国务院决定作出。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告高新区管委会提交的证据有：1、郑州中院（2013）郑行初字第186号行政裁定书；2、金水区法院（2014）金行初字第79号行政裁定书；3、高新区法院（2014）开民初字第58号民事判决书、上诉状及上诉费缴费票据；4、金建设、史法龙等42人（2015）郑行初字第135号行政起诉状。证据1-4证明本案原告的诉请属于重复诉讼。5、郑州市人民政府郑政文（2012）173号文件；6、河南省政府豫政土（2013）1163号文件。证据5-6证明涉及原告大里村土地的征收行为合法有据。7、土地管理法，是本案征收行为主要的法律依据。8、最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，是原告不具有主体资格问题的法律依据。9、《行政诉讼法》。
被告郑州市人民政府答辩称：1、原告的起诉已经超过起诉期限。其已于2013年11月25日公告批准征地的时间、文号和征收土地方案的内容（郑政通（2013）54号），同年12月6日进行征地补偿安置方案公告（（2013）270号）。原告应当知道前述内容，只到现在才起诉，已经超过6个月的起诉期限。2、其已按照豫政土（2013）1163号文件组织实施涉案宗地征收土地方案，程序合法有效。郑州市2013年度第一批城市建设征收土地批次，批复文件为豫政土（2013）1163号。该批次涉及大里村土地37.9429公顷，全部为建设用地，具体地类情况见郑州市土地利用规划院出具的《新征用地占用地类情况》（2013-372、2013-373），征地面积与地类认定属实。2013年4月24日郑州市国土资源局、郑州市国土资源局高新区分局召集石佛办事处及大里村委会召开征收土地会议，对拟征地的权属、地类、位置、面积、补偿标准进行了告知；同年7月11日郑州市国土资源局作出《征地告知书》（郑国土资征告字（2013）96号），对拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径向石佛办事处大里村进行公告；同年7月15日石佛办事处及大里村对拟征地的权属、地类、面积及地上附着物权属及安置途径进行了确认；同年7月18日郑州市国土资源局高新区分局向石佛办事处大里村送达听证告知书（郑国土资告字（2013）第205号），当事人在听证送达回证上签收确认并在5个工作日内未提出听证申请。省政府于2013年11月7日作出《河南省人民政府关于郑州市2013年度第一批城市建设征收土地的批复》（豫政土（2013）1163号），其中涉及大里村土地面积为37.9429公顷（全为建设用地），相关部门严格履行了征地报批前告知、确认、听证程序。郑州市政府于2013年11月25日公告了批准征地的时间、文号和征收土地方案的内容（郑政通（2013）54号），同年12月6日进行了征地补偿安置方案公告（（2013）270号），通告和补偿安置方案公告均在该村张贴。3、征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，况且已落实到位。该批次征地补偿标准按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政（2013）11号）和《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文（2009）127号）文件据实补偿。补偿费用共计4778.9080万元，已全部支付给大里村。根据《土地管理法实施条例》第25条“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”之规定，对于征地补偿、安置争议不会影响供地的进行，因此不存在返还涉案土地的情况。请求驳回原告的诉讼请求。
被告郑州市人民政府提交的证据有：1、豫政土（2013）1163号文。2、郑国土资文（2013）1482号文。3、公示照片两张。4、新征用地占用地类情况两份。5、征收土地会议签到一份。6、大里村附着物补偿登记表一份。7、证明一份。8、建设项目土地分类情况表一份。9、郑国土资证告字（2013）96号。10、征地调查结果确认表。11、郑国土资听告字（2013）第205号。12、听证送达回证。13、结算票据一组。14、补偿到位证明。15、郑政通（2013）54号。16、（2013）270号公告。综合证明，郑州市人民政府是严格按照豫政土（2013）1163号文来组织实施涉案土地的征收安置补偿，具体位置、面积有相应的征地调查结果确认表，地类由郑州市土地规划院出具的相应的土地占地用地情况，并且办事处及大里村出具的证明，土地补偿费归集体组织，地上附着物的补偿费归个人，但法律法规并没有禁止将这些费用支付给村委会再由村委会进行分发，村委会更了解每户村民的具体情况，郑州市国土资源局出具的征地听证告知书也都送达给了大里村村委会，在法定期限内其也没有提起听证，票据证明征地补偿款通过财政转移由枫杨办事处支付给了大里村村委会，村委会也出具了补偿到位证明，郑州市政府在征地批复出来后也作出了征收土地通告，郑州市国土资源局也作了征地补偿安置公告，郑州市人民政府组织实施涉案土地征收补偿程序合法，各项补偿费用已经到位。如果相应的费用原告没有拿到，可以向村委会主张。
经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：
原告对被告高新区管委会证据本身无异议，但不同意其证明目的，认为被告证据1和2诉的是管委会不作为，证据3诉的是大里村委会行为违法，证据4是管委会批准大里村拆迁方案行为违法，上述诉讼与本案原告诉被告实施征收土地行为违法无关，原告不构成重复诉讼。证据5说的是城中村拆迁改造的事，与本案征地无关。证据6是被告骗取省政府的批准征地文件。对证据7-9法律本身无异议，但对其证明目的有异议，恰恰证明被告行为违法。被告郑州市人民政府对高新区管委会证据无异议。
原告对被告郑州市人民政府证据的质证意见为，证据1属于骗取批文，批文的权利已经越权了，上报数量不对、地类面积不对；实施征地的行为不仅包括批后还应包括批前。证据2是造假。证据3公告照片上的人都不是大里村的人，完全是造假；具体在哪里公告的原告也不知道。证据4不属实。对证据5不发表质证意见，不了解情况。证据6不符合客观情况，属于造假。证据7属于造假，骗取国家资金，大里村的人数不对，人口数目造假；土地面积不实；我们是属于枫杨办事处，这上面是石佛办事处，私刻公章，上面刻的公章根本不存在。证据8上面说的是沟赵办事处大里村，登记的不是我们村。证据9原告没有见过，被告也未告知。证据10是造假，之前原告要征地程序文件的时候没有给，之后申请信息公开还是没有给，是后来信访了才给的，上面的签名是造假，签名的两个人都是村干部，其不应该签这个字，应该由农户代表来签，他们两个人不具有村民代表身份。根本就不知道其调查了谁，没有走程序就有了这个调查表。证据11原告不知情，没有告知村民。证据12上面少了三个人名，属于造假；被告之前提供给我们的和现在的不一致，被告没有告知我们。证据13原告不清楚，账目的问题有个案件正在法院审理，我们不知道钱是不是汇给了村委会；被告未给村民个人补偿，补偿不应到村委会，土地不是村集体的。证据14是假的；被告没有进行补偿，出具的补偿到位证明也是虚假的。证据15通告我们没有见过，没有张贴通告。证据16没有公告，我们没有见到过。综合认为，土地补偿款应该一分不少地分给村民，经过大里村城中村改造，大里村村委会已经不存在了，补偿款不应该到村委会，应该到村民小组；补偿款在大里村委会只是过了下账，村委会也没有得到这笔钱，整个高新区的村民都没有实际得到征地补偿款；被告的证据均是造假。被告高新区管委会对郑州市人民政府的证据均无异议。
被告高新区管委会对原告第一组证据无异议。对第二组证据的真实性没有异议，对其证明目的有异议，恰恰证明了本案被告实施的土地征收行为合法有据。对第三组证据的真实性无异议，但认为不能够证明本案原告要证明的目的，结合原告第二组证据及被告所提交的相应证据，证明了被告实施的土地征收行为合法有据。对第四组证据的真实性无异议，但认为不能够证明原告证明目的，恰恰证明了被告在实施涉案土地的征收行为过程中严格履行了土地征收程序，依法实施了土地征收行为。被告郑州市人民政府认为，原告第一组证据恰恰证明征收安置补偿已经正在进行。第二组证据跟本案没有直接关系。第三组证据跟征收安置补偿过程没有直接的关系。第四组证据恰恰能证明郑州市政府是严格按照法定程序来组织实施的。
本院对上述证据认证如下：
被告高新区管委会证据1-6系法院裁判文书及相关诉讼手续、省市政府正式文件，被告郑州市政府无异议，原告对证据本身亦无异议，可作为认定本案事实的依据。高新区管委会证据7-9系法律依据而非证据，是否适用于本案由本院依法评判。关于原告对高新区管委会证据的异议在本院认为部分综合评述。
被告郑州市人民政府证据1、2、13、14、15、16系行政机关正式文件、票据及收到证明，可作为认定本案事实的依据。证据3系照片复印件，被告未提供原始载体进行核对、亦未提供拍摄说明，不符合证据的形式要件；且原告认为该证据造假、照片中的人不是大里村村民、不知道张贴在哪里，并提供了相反证据，故对该证据本院不予采信。证据4能够证明郑州市土地利用规划院出具了两份新征用地占用地类情况书面说明，但因原告对其内容的真实性不予认可，在无其他证据印证的情况下，本院对其内容的真实性不作评价。证据5显示征收土地会议召开于2013年4月24日，证据7形成时间也是2013年4月24日，证据8形成时间为2013年3月6日，证据9形成时间为2013年7月11日，证据10形成时间为2013年7月15日，证据11形成时间为2013年7月17日，证据12形成时间为2013年7月18日，均发生在2013年11月7日河南省人民政府下发豫政土（2013）1163号批复批准征用涉案土地之前，属于土地征收报批程序中的程序要求及文件，上述程序及文件是否合法应当在审查河南省人民政府征地批复是否合法的案件中予以评价，与本案原告所诉实施征地行为违法无关，故上述证据本院不予采信。证据6系大里村民委员会签章的该村附着物补偿登记的汇总表，并无原告等村民的签字确认，在原告明确表示被告及其下级对其隐瞒征地事实、该表系造假、未对原告进行附着物补偿登记的情况下，该证据不能证明被告对原告附着物进行了补偿登记，故该证据本院不予采信。
原告第一组证据，两被告均无异议，本院予以采信。原告第二组证据中证据3系原告在相关行政复议案件中提交证据及其说明，并非证据，本院不予采信。证据3附件a《关于史怀珠要求土地信息公开情况回复》，能够证明2014年3月之前原告对土地拟征前程序不知情并申请信息公开。证据3附件b、c、d、e与本案所诉实施征地行为违法无关，本院不予采信。证据4可以证明2014年3月3日村民金涛、金土山、金万亿向市纪委举报《听证送达回证》和《放弃征地听证证明》上伪造其三人的签字。证据5《质疑书》和《回复》能够证明至2014年4月1日大里村两委仍告知村民大里村土地为集体所有，土地性质暂时没有变化，对证据本院予以采信。证据6和7能够证明原告曾向国家土地督察济南局举报其村土地征收违法，后该局逐级交办至枫杨办事处。证据8能够证明绝大多数村民未见村内张贴征地公告，对听证不知，其宅基地在村民不知情中被征收，未得到任何补偿，对该证据本院予以采信。证据9原告并未提交和出示，本院不予评价。证据10能够证明2014年2月15日原告向大里村主任写公开质疑信质疑征地及补偿的合法性。证据11能够证明2014年8月20日原告向郑州市国土资源局局长提交意见书要求停止该村土地的挂牌出让。证据13与本案所诉实施征地行为违法无关，本院不予采信。证据14能够证明经郑州市中原区人民政府、郑州高新区管委会土地登记审核并发布通告大里村农民集体土地42.32公顷。证据15能够证明2013年12月11日被告印发了《郑州高新区枫杨办事处大里城中村改造方案》，但证据15及其两个附件系证明征地地类不实、面积不实、有耕地，这涉及征地批复的合法性问题，与本案无关。证据16系大里村民自绘图，真实性无法确定，本院不予采信。证据17和18，本院予以采信。证据19《放弃征地听证证明》上伪造群众代表签字已经生效民事判决认定，本院亦予采信。原告第四组证据系法律法规而非证据，是否适用于本案由本院综合评述。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：原告金国庆、史法龙等38人系郑州市高新技术开发区大里村村民。2013年11月7日，原告所在大里村集体建设用地37.9429公顷（原告主张此次征地面积为42公顷多，地类包含耕地）被《河南省人民政府关于郑州市2013年度第一批城市建设征收土地的批复》（豫政土（2013）1163号）批准同意征收，并同意郑州市国土资源局拟定的征收土地方案。其中涉及原告家的宅基地等。同年11月19日，郑州高新技术产业开发区土地储备中心与郑州高新区枫杨办事处（征地责任单位）签订《高新区2013年第十六期征地协议书》，其中征收大里村569.1435亩土地，征收土地补偿费用为每亩8万元，大里村附属物补偿费为225.7600万元；由高新区管理委员会全额支付给征地责任单位，征地责任单位负责将征收范围内的地上、地下附属物、构筑物等拆迁清运完毕，负责完成征收、补偿。同日郑州高新区枫杨办事处与郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会（征地责任单位）签订《高新区2013年第十六期征地协议书（大里村）》，主要内容同上。同年11月25日，郑州市人民政府作出《关于落实郑州市2013年度批（应为“第”字）一批城市建设征收土地的通告》（郑政（2013）通54号），要求2013年11月25日至2013年12月6日到各所在区土地资源局办理征地补偿登记。
同年12月5日，郑州市国土资源局制定《关于郑州市2013年度第一批城市建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文（2013）1482号），显示征收大里村土地37.9429公顷，补偿安置费用4553.1480万元，青苗补偿费无，附着物补偿费225.7600万元等。大里村民委员会签章出具该村附着物补偿登记表（系分类汇总表），合计补偿金额为2241600元；该表上并无原告等村民的签字确认。同年12月6日，郑州市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（（2013）270号），该公告第三条要求“本公告发布后，被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人对本方案如有意见，请于2013年12月20日前，以书面形式送达郑州市国土资源局高新技术开发区分局。”同年12月11日，被告下发《郑州高新技术产业开发区管委会关于枫杨办事处大里城中村改造方案的批复》（郑开管文（2013）309号），印发《郑州高新区枫杨办事处大里城中村改造方案》，对该村进行城中村改造，其中显示该村原有土地面积为427290平方米。同年12月12日，郑州高新区枫杨办事处农村集体“三资”委托代理服务中心收到47789080元征地补偿款，大里村民委员会在该转账支票存根上签章。同年12月13日大里村民委员会签收该笔征地补偿款。同年12月20日大里村民委员会出具“补偿到位证明”，证明4778.9080万元补偿费已全部支付该村。据原告称，该笔款项后来全部被转回高新区管委会财政账户。
同年12月21日，郑州市国土资源局制作《听证告知书》（郑国土资听告字（2013）第552号），告知大里村对该局拟定的征收土地补偿安置方案有要求举行听证的权利，并在接本告知书后5个工作日内向该局申请听证，逾期未提出，视为放弃听证。同日郑国土资文（2013）1482号征收土地补偿安置方案及郑国土资听告字（2013）第552号《听证告知书》向大里村送达，听证送达回证上有大里村民委员会签章（印章为“郑州高新技术产业开发区石佛办事处大里村村民委员会”，石佛办事处系河南省人民政府批准认可的大里村所属办事处的名称，枫杨办事处系郑州市人民政府将石佛办事处更名而来、未经河南省人民政府批准，在征地补偿手续中大里村两个公章均有使用）。同时，还有村民委员会主任金丙泽以及三名群众代表金万亿、金涛、金土山的签字。同年12月23日大里村民委员会出具“放弃征地听证证明”，加盖“郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会”印章，并有金丙泽以及前述三名群众代表的签名。
后原告等村民以“听证送达回证”及“放弃征地听证证明”上三名群众代表签名系伪造、大里村委会侵犯村民合法权益等为由，在郑州高新技术产业开发区人民法院起诉大里村委会。2015年3月6日该院作出（2014）开民初字第58号民事判决，认为：“郑州市国土资源局依照法定程序向被告发出《郑州市国土资源局征地告知书》和《征地听证告知》，被告（大里村委会）应积极组织召开村民会议，听取广大村民的意见，而被告并未积极申请并组织村民代表参加郑州市国土资源局组织的征地听证，而是伪造村民代表签字放弃征地听证，并作出有关拆迁安置的三个通告，显然侵犯了集体经济组织成员的合法权益”，被告所作的该三个拆迁安置通告依法应予撤销，但因被告已于2015年3月3日将该三个通告自行撤销，本院予以确认，故原告撤销该三个通告的请求，诉讼目的已经达到，本院不予重复处理。“原告请求依法撤销大里村民委员会对郑国土资听告字（2013）205号放弃征地听证权利的决定和被告对郑国土资听告字（2013）552号放弃征地听证的决定，根据原告举证，被告只在2013年12月23日向郑州市国土资源局发出一份《放弃征地听证证明》，而原告请求依法撤销被告在大里村改造用地37.9429公顷中对征地调查结果同意征收的决定亦是在该份《放弃征地听证证明》中体现，并不存在三份独立的决定，故对原告该三项请求，本院不予重复处理，对被告于2013年12月23日所作的《放弃征地听证证明》予以撤销。”并判决撤销郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会所作出《放弃征地听证证明》。该一审判决后被我院（2015）郑民二终字第801号民事判决维持。
2014年2月15日原告等村民向其村村主任递交《关于大里村城中村改造用地、特别是宅基地的变性及相关补偿安置问题，给村主任的公开质疑信》，质疑村委多次告知其村土地未征收，未在村、组内见张贴过征收土地公告，村委会未召开村民会议就违法越权在相关文件上签章同意集体土地转国有，以及村委会出具补偿到位证明而村民却未见任何补偿等。同年3月3日村民金涛、金土山、金万亿向市纪委举报《听证送达回证》和《放弃征地听证证明》上伪造其三人的签字。同年3月10日原告史怀珠向郑州市国土资源局高新技术开发区分局申请公开大里村改造用地土地上报的资料，同年3月16日该局回复申请人“大里村改造用地37.9429公顷列入郑州市2013年第一批城市建设征收土地，郑州市国土资源局于2013年7月11日制定了征地告知书，大里村委会于2013年7月15日对征地结果进行了确认，2013年7月17日郑州市国土局下发了听证告知，大里村未提出听证申请。”但并向未申请人提供相应的文件资料。同年4月1日部分原告向大里村村委及支部提交《质疑书》询问该村土地是否变更为国有土地，同日大里村两委会书面回复村民“村两委承诺目前为止大里村村土地仍为大里村村集体所有，土地性质暂时没有变化”，并由村主任金丙泽及金天成签名、捺指印。同年3月30日部分原告向国家土地督察济南局举报其村土地征收违法，5月4日郑州市国土资源局经济技术开发区分局向枫杨办事处下函要求其解决反映的问题、做好稳控工作。同年5月3日包括原告在内的568名大里村村民联合签名表示大里村改用地征收村内无张贴征收公告，村民对听证不知，未得到任何补偿，村民在毫不知情中宅基地被卖掉。同年7月29日郑州市中原区人民政府、郑州高新区管委会土地登记审核并发布通告大里村农民集体土地42.32公顷。同年8月20日部分原告向郑州市国土资源局局长递交《关于豫政土（2013）1163号大里村的土地必须停止挂牌的意见书》，认为征地批复违法侵民、征地补偿安置费村民未得分文，挂牌须净地而目前是毛地等，要求停止挂牌出让。
另查明，被告郑州高新技术产业开发区管理委员会系被告郑州市人民政府的派出机构。目前大里村城中村改造拆迁大部分已经完成，已有大约98%的大里村村民签订了《搬迁安置补偿协议》，进行了搬迁改造。
本院认为：本案的争议焦点，一是本案原、被告是否适格；二是原告起诉是否超过法定的起诉期限；三是原告已就涉案土地征地批复的合法性申请国务院裁决且尚未结束，之前也就征地提出过多起诉讼，原告本案起诉被告实施征地行为违法应否受理；四是本案被诉实施征地行为是否合法，原告请求责令被告返还涉案土地能否成立。
关于焦点一，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案被诉实施征地行为涉及原告家的宅基地等，原告作为土地使用权人可以以自己的名义对涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为提起诉讼。故原告系本案的适格原告，其有权提起本案诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案被告郑州高新技术产业开发区管理委员会系被告郑州市人民政府的派出机构，不是该条款规定的县级以上地方人民政府，即便其受郑州市人民政府委托具体实施征地行为，相应法律责任也应由郑州市人民政府承担。故郑州市人民政府系本案的适格被告。
关于焦点二，被告郑州市人民政府称其2013年11月25日、12月6日已分别发布征地公告、征地补偿安置方案公告，原告应当知道前述内容，原告起诉已经超过6个月的起诉期限。但郑州市人民政府提供的证据不足以证明其依法在大里村张贴了征地公告和征地补偿安置方案公告，相反原告提供的证据却能证明原告等很多村民未见村内张贴公告、对征收及补偿不知情，至2014年4月大里村委仍向村民隐瞒土地被征情况，村民未得到征地补偿款，原告宅基地及房屋尚未被实际征收拆除，且被告亦未告知原告诉权和起诉期限，故原告于2015年4月22日提起本案诉讼，不超过起诉期限。
关于焦点三，被告高新区管委会称原告已就涉案土地征地批复的合法性申请国务院裁决且尚未结束，之前也就征地提出过多起诉讼，原告本案诉讼不应当受理。对此本院认为，原告申请河南省人民政府行政复议及复议维持后向国务院申请裁决针对的是涉案征地批复的合法性问题，而本案原告诉的是被告实施征地行为违法，征地报批程序与批准征地后的组织实施程序是两个相对独立的程序，可以独立进行司法评价。另原告之前提起的诉讼，虽然都与大里村土地的征地、补偿相关，但原告所诉具体行为不同，不构成重复诉讼。故本院对原告本案诉讼的受理、审理并无不当。
关于焦点四，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”
本案中被告郑州市人民政府虽提供了《郑州市人民政府关于落实郑州市2013年度批（应为“第”字）一批城市建设征收土地的通告》（郑政（2013）通54号）、《郑州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（（2013）270号）复印件，并提交了张贴两文件的照片复印件两张，但未提供原件或原始载体供核对，且原告提供了有力相反证据，故不足以证明被告依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以了公告；也不足以证明拟订的征地补偿、安置方案在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以了公告。
根据《国土资源听证规定》（国土资源部第22号令）第十九条第一款第（一）项之规定，“拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的”主管部门在报批之前应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。本案被告提交的正式的《郑州市国土资源局关于郑州市2013年度第一批城市建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文（2013）1482号）的形成时间为2013年12月5日，被告主张公告该方案的时间是同年12月6日，要求对该方案提出意见的截止时间为同年12月20日前；而郑国土资听告字（2013）第552号《听证告知书》的落款时间为同年12月21日并于同日送达大里村委会，听证送达回证上受送达人栏除大里村委会签章、村主任金丙泽签字外，还有金万亿、金涛、金土山三名村民代表签字，同年12月23日大里村委会签章、村主任金丙泽签字出具《放弃征地听证证明》，该证明上也有上述三名村民代表签字，但后经生效民事判决认定系大里村委会伪造村民代表签字放弃征地听证并判决撤销该《放弃征地听证证明》，且被告亦未提交听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见的其他证据，故涉案征收土地补偿安置方案并未依法听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。另被告亦未提供郑州市国土资源拟定的该征地补偿、安置方案依法报经郑州市人民政府批准的证据。
《郑州市人民政府关于落实郑州市2013年度批（应为“第”字）一批城市建设征收土地的通告》（郑政（2013）通54号）要求土地所有权人、使用权人2013年11月25日至2013年12月6日到各所在区土地资源局办理征地补偿登记，但对于原告等村民的附着物补偿登记而言，被告仅提供了大里村委会签章的“石佛办事处的大里村附着物补偿登记表”，该表系大里村委会制作的汇总表，没有原告等村民本人的签字确认，也没有制作该汇总表所依据的原告等村民签字确认其附着物的单表，故不能证明被告对原告等村民个人所有的房屋等附着物依法进行了补偿登记。且根据法律规定地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，被告虽然提供了大里村委会出具的《补偿到位证明》证明包括大里村村民个人附属物补偿款在内的涉大里村征地补偿费共4778.9080万元已全部支付给大里村，但被告并未提供原告等村民领取其附着物补偿款的证据，而客观上原告等村民个人亦未收到其附着物补偿款，对此郑州市人民政府应承担法律责任。这违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条有关“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”的规定。
综上，被告郑州市人民政府组织实施涉案征地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《国土资源听证规定》的上述程序规定，依法应当确认违法。关于原告请求责令被告返还涉案土地的诉讼请求，因涉案征地批复仍在国务院裁决程序中、尚未被撤销，且大里村基于土地征收和城中村改造已有大约98%的大里村村民签订了《搬迁安置补偿协议》，进行了搬迁改造，故原告要求返还土地的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告郑州市人民政府对原告金国庆、史法龙等38人使用的集体土地实施征收行为违法；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
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\"{\\\\\"Title\\\\\":\\\\\"原告李忠玉、马俊升、李生、王景东、张永正、王景全与被告殷玉丽、中国太平洋财产保险股份有限公司唐山中心支公司（以下简称太平洋财险唐山中心支公司）机动车交通事故责任纠纷一审民事判决书\\\\\",\\\\\"PubDate\\\\\":\\\\\"2014-06-26\\\\\",\\\\\