山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终166号
上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
委托代理人赵国庆，济南市国土资源局工作人员。
委托代理人胡玢岩，山东博翰源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）济南三星焊接设备有限公司，住所地济南市姚家镇浆水泉村98号。
法定代表人倪真，经理。
委托代理人杨培国，北京善士律师事务所律师。
原审第三人山东黄金集团有限公司，住所地济南市舜华路2000号舜泰广场3号楼。
法定代表人陈玉民，董事长。
委托代理人徐征年，国浩律师（济南）事务所律师。
原审第三人山东海信绿苑房地产开发有限公司，住所地济南市历下区浆水泉村。
法定代表人孙秀恩，董事长。
委托代理人徐征年，国浩律师（济南）事务所律师。
上诉人济南市人民政府因与被上诉人济南三星焊接设备有限公司、原审第三人山东黄金集团有限公司、山东海信绿苑房地产开发有限公司土地行政登记一案，不服济南市中级人民法院2016年10月19日作出的（2016）鲁01行初32号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，不开庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年12月15日，被告济南市人民政府作出《济南市人民政府关于2004年第23批次城市建设用地的请示》（济政〔2004〕199号），内容为：因城市建设需要，需要征用历下区姚家镇浆水泉村、荆山村及窑头庄村居民点及工矿用地、交通运输用地、水利设施用地、未利用地等集体土地共计60.3017公顷。上述请示提交山东省人民政府后，山东省人民政府于2005年6月21日作出《山东省人民政府关于济南市城市建设用地的批复》鲁政土字〔2005〕504号，批复同意征收上述60.3017公顷土地用于城市建设。2006年8月4日山东海信绿苑房地产开发有限公司（以下简称海信公司）通过招拍挂程序竞得历下区姚家镇浆水泉风景住宅区E地块277327平方米的国有土地使用权，并与济南市国土资源局签订成交确认书;同年11月24日，海信公司与济南市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》(济国土资合字[2006]171号)。2008年2月25日，海信公司提出土地登记申请，被告济南市人民政府经审查后于2008年3月19日为海信公司颁发历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》，证载使用权类型为“出让”，使用权面积为163613.0平方米，地类为“城镇单一住宅用地”。案件审理过程中，海信公司称，该公司竞得上述国有土地使用权后进行了开发建设，已经竣工住宅楼14栋，交房并入住640户，幼儿园及村委各1栋，已经竣工并投入使用。现在正在建设6栋住宅，总套数486套，其中已经销售311套。已经入住的业户的产权证（大证）正在办理。
另查明，1998年11月21日，济南市历下区浆水泉村委会与原告济南三星焊接设备有限公司（以下简称三星公司）签订协议书，约定以105万元的价格将坐落在历下区浆水泉村98号院落的房地产和院内设施、设备转让给三星公司。2004年3月22日,济南市国土资源局向原告下达济国土罚字（2004）第123号《土地行政处罚决定书》，决定对三星公司在浆水泉村集体土地2754.067平方米建厂房的行为进行如下处罚：1、没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用集体土地行为处以27540元罚款。2004年3月30日,原告按照济南市国土资源局济国土罚字（2004）第123号《土地行政处罚决定书》向济南市国土资源局交纳27540元罚款。2004年5月20日，济南市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组办公室提出了免除拆除原告公司楼房、车间等建筑物的处罚、补办建设用地手续的建议。2004年10月24日，被告向山东省人民政府提交《济南市人民政府关于2004年第41批次补办城镇建设用地手续的请示》（济政（2004）165号），请求为原告补办城镇建设用地手续。被告在请示文件中称：“为完善违法用地手续，我市拟征用历下区姚家镇浆水泉村居民点及工矿用地0.2754公顷。经审查，该批次用地的违法行为发生在1998年11月，违法用地行为已经查处，所占用的土地符合济南市土地利用总体规划，拟定的征用土地方案符合法律有关规定。拟将该批次用地征为国有，并依法向违法用地单位供地。”2005年7月4日，山东省人民政府针对被告的上述请示作出《山东省人民政府关于济南市完善城镇建设用地审批手续的批复》（鲁政土字〔2005〕556号），内容为：济南市1998年因工业建设违法占用土地1宗，目前已依据有关法律法规进行了处理。为完善用地手续，同意将济南市历下区姚家镇居民点及工矿用地0.2754公顷征收，用于城镇建设。2005年9月22日，被告发布《济南市人民政府征收土地及补偿安置方案公告》[（2005）261号]，该公告明确载明：“建设用地项目名称”为“济南市三星焊接设备有限公司新建办公楼”；“被征收土地位置、地类、面积：1、位置：历下区姚家镇浆水泉庄。2、地类：居民点及工矿用地0.2754公顷。”；“征收土地及地上附着物补偿标准”三项：1、土地补偿费标准、安置补助费标准、其他费用。
还查明，原告三星公司于2006年7月10日向济南市国土资源局出具《承诺书》，内容为：“济南三星焊接设备有限公司于1998年11月在本市历下区姚家镇浆水泉村内征用土地一块面积2754平方米。因当时无立项规划，为此，我公司特申请贵局先行办理土地手续为荷！若城市规划原因造成无法供地，后果由我单位承担。”另外，海信公司参与招拍挂程序，并与济南市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》也办理在海信公司名下，与山东黄金集团有限公司无关。
原审法院认为，因本案争议的0.2754公顷土地包括在被告济南市政府向海信公司颁发的国有土地使用证范围内，原告三星公司作为0.2754公顷土地的实际使用人，与被告的行政行为具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，三星公司有权依法提起行政诉讼，具有原告主体资格。第三人海信公司主张原告三星公司不具备本案原告主体资格的理由，不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，原告三星公司2015年6月5日知晓被告为原告办理国有土地使用证后于2016年1月13日提起行政诉讼，并未超过起诉期限。被告济南市人民政府及第三人海信公司、黄金集团虽主张原告三星公司的起诉超过法定期限，但并未提交证据予以证明，对其上述主张，不予支持。
本案审查的对象是被告济南市人民政府向第三人海信公司颁发历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“……单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。……”据此，济南市人民政府具有颁发本案所涉国有土地使用证的行政职权。其次，《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”被告济南市人民政府在2004年12月15日向山东省人民政府提交请示，申请山东省人民政府批准将包括案涉0.2754公顷土地在内的60.3017公顷土地征为国有，且经山东省人民政府于2005年6月21日批准的情况下，还曾于2004年10月24日另行向山东省人民政府提交请示，申请将原告使用的0.2754公顷土地征为国有，并经山东省人民政府于2005年7月4日作出批复，同意将案涉0.2754公顷土地征收，用于城镇建设。被告未查明事实，实际是将案涉0.2754公顷土地向山东省人民政府进行了两次报批，明显不当。获批后，被告还发布《济南市人民政府征收土地及补偿安置方案公告》，该公告明确载明了建设用地项目名称为三星公司新建办公楼等内容。据此，被告已经启动了征收原告使用的0.2754公顷土地的工作程序，即使原告三星公司出具《承诺书》，承诺若因城市规划原因造成无法供地，后果由原告承担，在此情况下，被告亦应通过其工作部门以合适的途径正式告知原告最后结果，并依法妥善处理后续事宜，化解纠纷。济南市人民政府在土地权属存在争议的情况下向海信公司颁发国有土地使用证不当。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”上述国有土地使用证所涉及的土地包含原告使用的0.2754公顷土地，在案涉0.2754公顷土地存在争议的情况下，涉案土地即进行招拍挂程序，并由济南市人民政府向竞拍成功者海信公司颁发国有土地使用证，显系不妥。但第三人海信公司通过招拍挂程序竞得历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》项下国有土地使用权，依法与土地管理部门签订了《国有土地使用权出让合同》，按规定缴纳了土地出让金和相关税费，履行了相应的手续。海信公司通过协议转让方式获得了本案所涉宗地的国有土地使用权并向被告申请办理了国有土地使用权登记。在取得《国有土地使用证》后，海信公司基于对物权登记的信赖，在相关土地上进行了大规模开发建设，系善意第三人，其合法权益应当受到法律保护。若撤销历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不宜撤销，应确认违法，并由济南市人民政府采取补救措施，切实保护各方当事人的合法权益。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决一、确认被告济南市人民政府将原告济南三星焊接设备有限公司使用的位于济南市历下区浆水泉村98号0.2754公顷国有土地使用权办理在山东海信绿苑房地产开发有限公司名下的行政行为违法；二、责令被告济南市人民政府自本判决生效之日起六个月内采取补救措施；三、驳回原告济南三星焊接设备有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市人民政府承担。
上诉人济南市人民政府不服，上诉请求撤销原审法院判决，依法予以改判，由被上诉人三星公司承担全部诉讼费用。事实与理由：一、被上诉人三星公司起诉时已经超过起诉期限。原审法院判决适用法律错误，本案情形不适合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，原审法院判决认定三星公司于2015年6月5日知晓上诉人为第三人海信公司颁证，于2016年1月13日提起诉讼，已经超过六个月的起诉期限。二、上诉人为海信公司办理国有土地使用证所依据的征地批文鲁政土字（2005）504号批复时间在先，原审法院认定颁证程序违法属适用法律错误。海信公司通过招拍挂方式取得涉案土地，依据的征地批文是2005年6月21日的鲁政土字（2005）504号批复，而三星公司征地批文为鲁政土字（2005）556号，时间为2005年7月4日，因此上诉人为海信公司办理国有土地使用权证的依据在先。原审法院判决以时间在后的批复为依据确认时间在前的供地程序违法，属认定事实错误。并且被上诉人的土地用途不符合济南市土地规划，不能完成供地手续，上诉人自然无法为其办理土地证。三、上诉人为原审第三人办理国有土地使用证时土地权属清晰，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，颁证行为合法有效。上诉人依据合法的政府批文将涉案土地征为国有，土地权属清晰，登记申请、地籍调查、权属审批资料齐全。
被上诉人三星公司未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人山东黄金集团有限公司、三星公司未提交书面陈述意见。
本案二审中各方当事人均未提交证据，原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院二审中亦组织有关各方进行了协调，但因各方立场要求相距太大，未能达成一致。
本院认为：
关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，上诉人为海信公司颁发被诉土地使用权证书时，未告知三星公司诉讼权利和起诉期限，三星公司2015年6月5日知晓上诉人济南市人民政府为原审第三人海信公司颁证的事实后，于2016年1月13日提起行政诉讼，未超过法律规定的最长2年的起诉期限。上诉人认为本案应当适用六个月的起诉期限的主张，系对法律理解错误，本院不予支持。
关于上诉人济南市人民政府向原审第三人海信公司颁发历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》行为的合法性问题。济南市人民政府于2004年10月24日向山东省人民政府提交请示，申请将被上诉人三星公司所占用的浆水泉村集体土地0.2754公顷征为国有，并经山东省人民政府2005年7月4日批复同意。获批后，济南市人民政府发布了《济南市人民政府征收土地及补偿安置方案公告》，公告明确载明了建设用地项目名称为三星公司新建办公楼等内容，以上事实说明，济南市人民政府已对该地块启动了有关征收供地程序。2004年12月15日，济南市人民政府又向山东省人民政府报送请示，申请将包括案涉0.2754公顷土地在内的60.3017公顷土地征为国有，并于2005年6月21日得到了山东省人民政府批准。因此，济南市人民政府未能查清土地状况等事实，将案涉0.2754公顷土地向山东省人民政府进行了两次征用报批，工作存在失误，该行为确属不当。在案涉0.2754公顷土地权属存在争议，且未得到妥善处理的情况下，济南市人民政府即通过“招拍挂”程序，向海信公司颁发历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》国有土地使用证，将争议土地登记在海信公司名下，该登记行为亦属违法。由于第三人海信公司系通过“招拍挂”程序竞得历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》项下国有土地使用权，与土地管理部门签订了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了相关税费，履行了相应手续，且已经在相关土地上进行了大面积开发建设，因而海信公司属善意第三人，其合法权益应当受到法律保护。故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，不撤销被诉土地登记行为，但确认济南市人民政府将三星公司使用的案涉0.2754公顷土地登记在海信公司名下行为违法，并责令济南市人民政府采取补救措施，既符合法律规定，也照顾到了各方合法权益，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应当予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 姚美科
二〇一七年五月十八日
书 记 员 王超群