广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤06行初107号
原告佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司，住所地广东省佛山市顺德区杏坛镇右滩村顺德区垃圾处理中心。
法定代表人吴锐龙，董事长。
委托代理人魏剑鸿，广东南天明律师事务所律师。
委托代理人高丽华，广东南天明律师事务所律师。
被告佛山市顺德区人民政府，住所地广东省佛山市顺德区大良德民路3号。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人刘宇乐，该政府办公室工作人员。
委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。
被告江门市人民政府，住所地广东省江门市蓬江区白沙大道西1号8号楼。
法定代表人刘毅，市长。
委托代理人王平，江门市交通运输局副局长。
委托代理人刘棉春，广东巨信律师事务所律师。
第三人江门市滨江建设投资管理有限公司，住所地广东省江门市蓬江区棠下镇篁竹路1号二层（自编之四）。
法定代表人郑维新，董事长。
委托代理人罗寒光，广东巨信律师事务所律师。
委托代理人江建强，广东巨信律师事务所律师。
原告佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司（以下简称“顺能公司”）诉被告佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）、江门市人民政府（以下简称“江门市政府”）以及第三人江门市滨江建设投资管理有限公司（以下简称“滨江投资管理公司”）其他行政行为一案，本院于2017年8月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原告顺能公司诉称，2002年4月29日，原告与顺德区环境运输和城市管理局（原顺德市环境保护局，以下简称“顺德区环运局”）签订《顺德市杏坛右滩垃圾焚烧发电项目垃圾处理服务特许权合同》，约定建设一座垃圾焚烧发电厂，顺德区环运局负责提供土地，原告负责投资、建设、经营该垃圾焚烧发电厂，经营期限为自合同生效之日起至2028年12月31日止。特许期内，原告向顺德区环运局提供垃圾无害化焚烧处理服务及向电力公司销售利用垃圾焚烧产生的余热所发的电力。江顺大桥是广佛江快速通道的关键控制性工程，是连接江门市蓬江区与佛山市顺德区的桥梁，项目起于顺德区杏坛镇，中间跨越西江干流，终于江门市蓬江区棠下镇。项目于2011年年底动工，2015年中通车，第三人是项目业主。江顺大桥位于原告东南面，桥面横跨原告工业用水西江取水口，大桥施工在原告西江取水口取水泵房前、后建有桥墩。随江顺大桥项目工程推进，原告取水口附近水质严重受到泥沙污染，尤其是取水口泵房前的桥墩建设，使大量泥沙形成涡旋涌入取水口。原告取用含有大量泥沙的西江水，导致厂内冷却水系统管道严重结垢，冷却效率降低，最终导致发电厂的发电量下降。同时致使发电厂设备受损，需停产频更换，造成原告的经济损失。自江顺大桥建设以来，原告一直向两被告及第三人反映设备受损以及生产经营损失问题。经多次磋商，两被告分别于2015年3月及10月，多个相关部门为解决原告生产经营损失的补偿问题，召开了两次工作会议，原告均派人参加形成两份会议纪要，分别是《关于解决顺能垃圾发电有限公司生产经营补偿等问题的会议纪要》（顺建纪要〔2015〕19号）和《关于解决顺能垃圾发电有限公司生产经营补偿支付工作的会议纪要》（顺建纪要〔2015〕114号）。两被告及与会各部门已就原告的生产经营补偿问题达成共识。原告同意按会议纪要确定的内容执行，但与会各方迟迟未履行两份会议纪要的义务。2017年3月24日，江门市江顺大桥建设办公室委托广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司，对原告因110KV吉能线迁改工程造成的停电损失进行评估，确定补偿价值为710027元。2017年6月15日，第三人向原告支付了355014元，剩余款项顺德区政府至今仍未支付。两被告至今仍未履行顺建纪要〔2015〕19号会议纪要第一（二）点的义务。原告多次催促被告履行补偿义务未果，为维护自身合法权益，委托广东省轻纺建筑设计院有限公司对原告的西江取水口及系列过滤设备造成影响及经济损失进行评估、认定，并出具《顺能垃圾焚烧发电厂设备及产能损失评估报告》，得出结论为原告的设备及产能损失总费用为12656847.75元。综上，江顺大桥的建设对原告的经济效益造成严重影响。两份会议纪要是经过两被告与原告各方协商达成的共识，目的明确，就是为了解决原告的生产经营补偿问题，故两份会议纪要实质是对原告损失的补偿协议，被告对原告的经济损失负有补偿责任。请求法院：1.判决顺德区政府补偿原告因110KV吉能线埋地迁改，停电生产经营造成的营业收入损失和设备养护费用355014元及利息26020元（从2015年12月5日起至实际清偿之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算，暂计至2017年8月11日），合计381034元；2.判决顺德区政府、江门市政府分别补偿原告因江顺大桥建设造成的经济损失各6328423.8元及利息，合计12656847.75元；3.判决两被告向原告支付评估费80000元；上述合计13117881.75元。4.本案诉讼费由两被告承担。
被告顺德区政府答辩称，一、顺建纪要〔2015〕19号《工作会议纪要》、顺建纪要〔2015〕114号《工作会议纪要》均不属于具体行政行为，本案不属于行政诉讼受理范围，依法应当裁定驳回原告起诉。1.《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南（一）〉的通知》（法办[2014]17号）第一条第1款明确指出行政机关的内部会议纪要不可诉。2.原告所提交的两份《工作会议纪要》并非顺德区政府作出，未经顺德区政府确认，也未由顺德区政府直接送达原告。3.案涉《工作会议纪要》并未对原告的权利义务产生直接、实际的影响。原告在起诉状中明确其主张的损失是因江顺大桥工程建设而造成的，无论是否出现案涉《工作会议纪要》，原告均可依法对其认为的实际侵权主体提起相应的民事诉讼并要求获得合法的补偿或赔偿。二、顺建纪要〔2015〕19号《工作会议纪要》、顺建纪要〔2015〕114号《工作会议纪要》不属于行政赔偿（补偿）协议，其内容并未经过顺德区政府以及当时参会各方的签字、盖章确认，依法不应对顺德区政府产生法律约束力。1.会议结束当天并未产生案涉的《工作会议纪要》，顺德区国土城建和水利局为记录及反映会议初步情况于会后制作了相应的会议纪要。但会议纪要并未正式送交参会各方要求参会人员签名确认，也未形成书面的补充协议，更未获得顺德区政府书面的正式确认。2.从开会时间到会议纪要形成的时间有近半个月甚至两个月的时间间隔，这也充分说明案涉会议纪要并不是原告主张的行政补偿协议，若真是各方达成共识的补偿协议，不可能在时隔近半个月甚至两个月后，才以《工作会议纪要》形式由顺德区国土城建和水利局出具且无需各方签字、盖章确认。3.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的明确规定，本案当中，顺德区政府并未与原告订立书面的正式协议，且案涉的《工作会议纪要》并非由顺德区政府作出，也未经参会人员确认，不具备行政协议特征，依法不当认定为行政赔偿（补偿）协议，原告据此要求顺德区政府承担法律责任没有事实和法律依据。三、本案中原告主张的各项损失赔偿依据不足，且无证据证明顺德区政府对原告主张的各项损失存在过错，原告要求顺德区政府承担赔偿义务没有事实及法律依据。1.本案原告主张的各项损失仅就法律关系而言，实际上是因民事侵权行为产生，依法应当由相应的侵权责任人承担民事赔偿责任。顺德区政府并非江顺大桥项目的建设方、出资方，也无任何证据证实顺德区政府对原告所主张的损失有过错责任，原告要求顺德区政府承担赔偿义务没有事实及法律依据。2.原告索赔的主要依据为广东省轻纺建筑设计院有限公司出具的评估报告，但该证据不能作为损失认定标准。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，原告向顺德区政府主张损失赔偿无事实及法律依据，请求法院裁定驳回原告起诉。
被告江门市政府答辩称，一、本案的性质不应作为行政诉讼案件立案，原告提起行政诉讼的依据不充分。从原告的诉讼请求和理由来看，本案是因江顺大桥的施工建设所产生的影响导致的纠纷，并非基于行政行为产生的纠纷。江门市政府既不是江顺大桥的业主单位也不是施工单位，江门市政府与原告之间也未签订相关行政协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条和《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南（一）〉的通知》第一条第一款的规定，原告所诉两份会议纪要不是江门市政府与原告订立的具有行政法上权利义务的协议，即不属于行政协议，且上述会议纪要也不属于行政机关的内部会议纪要，即使是也不可诉。因此，原告根据江顺大桥施工建设可能产生的损害向江门市政府提起行政诉讼没有任何事实和法律依据，法院将此案列为行政诉讼案件的依据不足。二、将江门市政府列为本案被告明显错误，不应作为本案的适格被告。根据我国《行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，本案原告是对补偿因江顺大桥建设造成的经济损失而提起行政诉讼，由于直接对原告发生法律效力的是江顺大桥的施工建设所产生的影响导致的纠纷，而非江门市政府的行政行为。江门市政府与原告之间也未签订相关行政协议，且原告提交的顺建纪要〔2015〕19号、114号工作会议纪要并无江门市政府承诺承担支付补偿的内容，该会议纪要也并非江门市政府作出。三、原告要求江门市政府补偿6328423.8元及利息的事实和依据明显不足。原告单方委托广东省轻纺建筑设计院有限公司进行所谓的评估不合法，而且没有证据证明广东省轻纺建筑设计院有限公司具备相应的评估资质，该公司所出具的评估报告不能作为认定事实的依据。另外，两份会议纪要并无江门市政府向原告支付补偿款的具体内容，即使根据这两份会议纪要，建设办委托中介单位所作的评估报告也不是当然作为确定损失的依据，最终还得研究、核实，并由江门市与顺德区两地政府共同审核。因此，即使按照上述会议纪要，原告凭单方委托广东省轻纺建筑设计院有限公司所得出的评估报告并依据该评估报告直接要求江门市政府补偿其6328423.8元及利息既与上述会议纪要不符，也于法无据。综上，请求法院采纳江门市政府的上述意见，依法维护江门市政府的合法权益。
第三人滨江投资管理公司答辩称，一、本案的性质是否应作为行政诉讼案件值得商榷，原告提起行政诉讼的依据不充分。从原告的诉讼请求和理由来看，本案是因江顺大桥的施工建设所产生的影响导致的纠纷，并非基于行政行为产生的纠纷。原告认为顺建纪要〔2015〕19号、114号工作会议纪要实质是对其损失的补偿协议，并据此提起本诉讼。根据《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南（一）〉的通知》第一条第1款的意见，行政机关的内部会议纪要不可诉。因此，原告根据江顺大桥施工建设所产生的损害提起行政诉讼依据不足。二、原告要求江门市政府和顺德区政府各补偿6328423.8元及利息的依据不足。原告单方委托广东省轻纺建筑设计院有限公司进行所谓的评估没有依据，而且没有证据证明广东省轻纺建筑设计院有限公司具备相应的评估资质，该公司所出具的评估报告不能作为认定事实的依据。另外，两份会议纪要并无江门市政府和顺德区政府向原告支付补偿款的内容，即使根据这两份会议纪要，建设办委托中介单位所作的评估报告也不是当然作为确定损失的依据，最终还得研究、核实和审核。显然，即使按照上述会议纪要，原告凭单方委托广东省轻纺建筑设计院有限公司所得出的评估报告并依据该评估报告直接要求顺德区政府和江门市政府各补偿其6328423.8元及利息既与上述会议纪要不符，也没有依据。三、本案中原告没有向滨江投资管理公司主张任何权益，只是将滨江投资管理公司列为第三人参与本案诉讼，因此法院不应当判令滨江投资管理公司向原告承担任何责任。综上，请求法院依法作出公正判决，维护滨江投资管理公司的合法权益。
经审查查明，2014年11月19日，顺能公司向江门市江顺大桥建设办公室、顺德区环运局发送《关于佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司因江顺大桥项目施工造成系列影响的补偿请求》称，江顺大桥建设需对110KV吉能线管线进行迁移，工程施工期间须该公司停电配合；江顺大桥的施工建设直接导致大量泥沙涌入该公司西江取水管口，影响该公司江边取水设施，造成该公司取水系统严重污染，使该公司直接和间接经济损失达数百万元。顺能公司就上述110KV吉能管线迁移停电停产损失、设备、环境损失以及江顺大桥施工建设影响所造成的直接经济损失要求相关部门予以补偿和赔偿。
2015年3月25日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出顺建纪要〔2015〕19号《关于解决顺能垃圾发电有限公司生产经营补偿等问题的会议纪要》，其中记载：“3月11日，顺德、江门有关部门在顺德区政府5楼会议室召开了江顺大桥项目建设工作会议。顺德区政府、国土城建和水利局（以下简称‘区国土城建局’）、环境运输和城市管理局（以下简称‘区环运局’）、江门市政府办公室、江顺大桥建设办（以下简称‘建设办’）、中铁江顺大桥总包部第一项目部（以下简称‘中铁项目部’）、顺能垃圾发电有限公司（以下简称‘顺能公司’）等部门领导及工作人员参加了会议。会上就解决顺能公司生产经营补偿问题及加快江顺大桥施工建设等事项达成了共识，纪要如下：一、关于顺能公司生产经营补偿的意见。针对顺能公司提出的3点补偿诉求，会议决定：（一）由区环运局协助建设办核实110KV吉能线埋地迁改停电日对该公司生产经营的影响程度，并就补偿价格提出意见，再由建设办呈报江门市、顺德区两地政府共同审核确定。（二）由建设办委托具备相关资质的中介单位（由与会各方分别推荐并共同选定其中一家），对江顺大桥项目在建设过程中是否对顺能公司的西江取水口及系列过滤设备造成的影响和经济损失进行评估、认定，并出具相关的评估报告，经与会各方研究、核实后，再由建设办呈报江门市、顺德区两地政府共同审核，确定补偿价格。（三）对在顺能公司范围内确由电力施工单位造成的设备和环境损坏，由电力施工单位负责赔偿或修复。（四）上述（一）、（二）项确定的最终补偿价格，由顺德区政府负责50%，其余50%纳入江顺大桥项目征地拆迁款项。二、关于顺能公司须配合江顺大桥项目施工建设的有关要求。（一）110KV吉能线除顺能公司范围外的迁改土建工作已完成，因工期时间紧迫，顺能公司须立即配合110KV吉能线迁改单位进入厂区内进行土建施工，建设办须监督施工单位文明施工。（二）对于110KV吉能线迁改停电时间，建设办必须提前15天通知顺能公司，以便其做好有关工作安排。三、关于加快江顺大桥项目建设的有关要求。中铁项目部须做好文明施工，全力加快江顺大桥项目的施工建设，按计划于2015年6月底前主线建成通车。”
2015年12月4日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出顺建纪要〔2015〕114号《关于解决顺能垃圾发电有限公司生产经营补偿支付工作的会议纪要》，其中记载：“10月12日下午，区环境运输和城市管理局、区国土城建和水利局、杏坛镇人民政府、江顺大桥建设办、顺能垃圾发电有限公司有关领导及工作人员于区政府西侧附楼一楼大会议室召开会议，就《关于解决顺能垃圾发电有限公司生产经营补偿等问题的会议纪要》（顺建纪要〔2015〕19号，以下简称‘会议纪要’）会议精神的后续补偿工作进行讨论并达成一致意见。现将有关事项纪要如下：一、经区环境运输和城市管理局审核，《佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司110KV吉能线停电生产损失情况说明》提出的N+1计算方式符合垃圾焚烧厂停炉、起炉的实际需要，停电单日损失156984.32元（131984.32元+25000.00元）合理。据此，与会各方同意明确会议纪要中第一（一）点的总补偿款为710027元。二、江顺大桥建设办督促已委托的中介单位加快推进会议纪要第一（二）点的相关评估工作。三、根据会议纪要第一（四）点，上述（一）项总补偿款710027元的50%，即355014元由杏坛镇政府在江顺大桥项目征地拆迁款项中支付给顺能垃圾发电有限公司。四、剩余的补偿款待有关工作完成后再另行支付给顺能垃圾发电有限公司。”
2017年5月，顺能公司与广东省轻纺建筑设计院有限公司签订《工程评估合同》，委托其对顺能公司因江顺大桥的建设造成的生产经营损失进行评估。同年7月，广东省轻纺建筑设计院有限公司出具《顺能垃圾焚烧发电厂设备及产能损失评估报告》，结论中称顺能公司设备及产能损失总费用为12656847.75元。
顺能公司认为上述顺建纪要〔2015〕19号、114号会议纪要是该公司与顺德区政府和江门市政府之间的补偿协议，但顺德区政府和江门市政府未履行协议约定的补偿义务，遂提起本案诉讼。
另查明，第三人滨江投资管理公司是江顺大桥及配套道路工程项目的业主。2011年10月30日，滨江投资管理公司与中国中铁股份有限公司签订《江顺大桥及配套道路BT和工程总承包项目投资-
建设-移交（BT）合同》，确定中国中铁股份有限公司为江顺大桥及配套道路BT和工程总承包项目的投资建设方。
本院认为：提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。首先，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，江顺大桥的建设过程涉及立项、规划、征地拆迁、环境评估等行政行为以及项目建设、采购、施工等民事行为。顺能公司主张的110KV吉能管线迁移停电停产损失、设备、环境损失以及其公司西江取水口水质污染所造成的经济损失，均是由于江顺大桥实际施工建设以及相关的民事行为产生的影响导致，属平等主体之间的侵权责任纠纷，顺能公司可循法定途径向相应的侵权责任主体主张赔偿或补偿。上述经济损失并非由于行政机关的行政行为侵犯其财产权所致，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
其次，顺能公司起诉的两份会议纪要不属于行政协议的范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据上述规定，行政协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。行政协议一般具备以下条件，一是协议一方恒定是行政机关，包括法律、法规、规章授权的组织；二是签订协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标；三是协议事项必须符合行政机关的法定职责权限；四是协议内容必须具有行政法上的权利义务；五是协议履行过程中行政机关享有单方解除、变更协议的行政职权。本案中，虽然被诉的两份会议纪要中明确记载了对顺建纪要〔2015〕19号会议纪要第一（一）点的总补偿款的金额，以及该补偿款如何分担和支付的问题，但该会议议定事项实质上是江门、顺德两地政府及相关主管部门联同建设单位和顺能公司就有关侵权纠纷进行协调达成的部分成果，实质上属行政机关对民事争议进行调解的结果。被诉的两份会议纪要中，还记载了对顺建纪要〔2015〕19号会议纪要第一（二）点损失的确定方式和相关评估事宜的督促推进工作，以及加快江顺大桥项目建设的相关要求，上述议定事项是原则性、方向性的处理协调和指导意见，并非明确具体地对各方当事人行政法上的权利义务予以约定。同时，如前所述，顺能公司主张的经济损失因民事侵权行为引起，依法应由相应的民事侵权责任主体来承担。尽管顺建纪要〔2015〕19号会议纪要中第一（四）点中记载，“上述（一）、（二）项确定的最终补偿价格，由顺德区政府负责50%，其余50%纳入江顺大桥项目征地拆迁款项”，但这是行政机关对于顺能公司损失的确认和支付方式的安排，并不等同于确认行政机关是顺能公司损失的赔偿责任主体。综上所述，被诉的两份会议纪要不符合行政协议的一般条件，不属于行政协议的范畴。此外，上述两份会议纪要存在与否，并不影响顺能公司依循法定途径对其权利救济的行使，故上述两份会议纪要对顺能公司的权利义务并不产生实际影响。
综上，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，顺能公司起诉的两份会议纪要也不属于行政协议的范围。故顺能公司提起的本案诉讼不符合法定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司的起诉。
本案案件受理费不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王咏章
审 判 员 潘华容
代理审判员 温颖聪
二〇一七年十月二十七日
书 记 员 邓明锋