中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申5064号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）深圳市龙岗区人民政府。住所地：广东省深圳市龙岗区中心城龙翔大道****号。
法定代表人戴斌，区长。
委托代理人陈锐彬，该府工作人员。
委托代理人彭钢，广东晟典（龙岗）律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）李贵兴，男，1946年5月5日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。
被申请人（一审原告、二审上诉人）李长胜，男，1923年10月2日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。
被申请人（一审原告、二审上诉人）李容生，男，1956年9月20日出生，汉族，住广东省深圳市罗湖区。
上述被申请人共同委托代理人王学连、孟军，广东融关律师事务所律师。
再审申请人深圳市龙岗区人民政府（以下简称龙岗区政府）因被申请人李贵兴、李长胜、李容生诉其不履行法定职责一案，不服广东省高级人民法院于2017年11月30日作出的（2017）粤行终1430号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月11日立案受理，并于2018年7月27日在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人龙岗区政府的委托代理人陈锐彬、彭钢，被申请人李贵兴、李长胜及共同委托代理人孟军，到庭参加询问。案件现已审查终结。
2016年7月7日，李贵兴等三人通过邮政EMS向龙岗区政府邮寄《请求对华侨祖屋权益及土地使用权确权的申请书》及证据材料一份，认为龙城街道拆迁办将李氏祖屋错误确权至个人名下，请求确认位于深圳市龙岗区龙城街道办回龙埔社区松元头居民小组测绘编号6＃、9＃、10＃、11＃华侨祖屋四间、土地使用权及果场一块为李贵兴等李氏后人共同所有。李贵兴等三人提交的上述邮件投递查询结果显示：该邮件于2016年7月8日投递并签收，签收人注明为“他人收同事”。龙岗区政府于2017年1月11日向邮政部门查询上述邮件投递结果时，邮政部门服务热线反馈的结果是，邮政系统记录显示上述邮件正在运输途中，尚无邮件妥投信息。龙岗区政府工作人员于2017年2月20日再次补充查询李贵兴等三人邮件投递情况，查询到的信息与李贵兴等三人所述一致。因龙岗区政府未对李贵兴等三人的申请作出处理，李贵兴等三人提起行政诉讼，请求判决确认龙岗区政府未在法定期限内对其提出的土地使用权确权申请作出处理决定的行为违法，判令龙岗区政府限期履行法定职责（对土地权属纠纷作出处理）。在一审庭审中，龙岗区政府主张李贵兴等三人的邮件是否真正投递成功存疑，基于现有的行政职能划分，李贵兴等三人的申请事项应由深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局具体受理。李贵兴等三人则述称，进行土地使用权和房屋确权的主体应该是县区级人民政府，而非下属工作部门；李贵兴等三人一直有向各部门递交书面申请，除了亲自递交外，也有向包括国土在内的部门邮寄书面申请，在未获得任何回应的情况下，才委托律师通过邮寄方式向龙岗区政府寄送申请书。
广东省深圳市中级人民法院（2016）粤03行初184号行政判决认为，虽然龙岗区政府一直坚持主张其未曾收到李贵兴等三人邮寄的申请材料，对李贵兴等三人邮件是否实际投递成功有异议，但李贵兴等三人已提供邮件投递查询结果证明其邮寄的申请材料已投递成功。在没有其他相反证据的情况下，应认定李贵兴等三人邮寄的申请材料已由龙岗区政府工作人员签收。本案在诉讼类型上属于履行职责之诉，而履行职责之诉是否成立的前提条件之一就是相关请求事项是否属于龙岗区政府法定职责范围。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第五条、第十三条第一款至第四款规定，针对本案涉及的土地权属争议调查处理申请事项，龙岗区政府与龙岗区国土资源主管部门之间在具体办理程序上有明确的职责分工。虽然不予受理决定最终仍是由龙岗区政府作出，但这不意味着有关土地权属争议调查处理工作涉及的全部事项均属于龙岗区政府职责范围。尤其是在《土地权属争议调查处理办法》明确规定有关权属争议处理申请的受理审查、调查取证、证据核实、调解、出具调查处理意见等均属于国土资源行政主管部门的职责的情况下，无论是李贵兴等三人，还是相关行政机关，其行为均应遵循法定的行政执法程序规定和职责分工。本案中，鉴于行使受理相关确权申请（包括对是否受理进行审查）并进行调查处理职能的部门是龙岗区国土资源主管部门，并非龙岗区政府。因此，李贵兴等三人的确权申请依法应当向龙岗区国土资源主管部门提交。至于李贵兴等三人提出的其已向相关国土部门递交申请但未获回应、所以才向龙岗区政府提交申请的主张，李贵兴等三人完全可以依据上述所引规定就相关国土部门不作为一事通过行政复议或行政诉讼等途径寻求救济，但不能据此推导出龙岗区政府应当代替龙岗区国土资源主管部门履行职责，也不能仅凭龙岗区政府未对李贵兴等三人的申请作出处理就推导出龙岗区政府构成不履行法定职责。考虑到本案具体情况，为实质性解决争议，该院在案件审理过程中曾尝试协调由李贵兴等三人重新提交申请及证据材料给龙岗区国土资源部门，然后龙岗区政府负责协调龙岗区国土资源部门优先调查处理，或者由李贵兴等三人重新向龙岗区政府提交申请材料后再由龙岗区政府代为转交龙岗区国土资源部门优先调查处理，但李贵兴等三人均未同意，坚持要求判决确认龙岗区政府不作为违法并判令龙岗区政府履行法定职责对土地权属纠纷作出处理。龙岗区政府并不负有直接审查是否受理李贵兴等三人确权申请的职责，因此李贵兴等三人关于判决确认龙岗区政府未对土地使用权确权申请作出处理行为违法以及判令龙岗区政府限期履行法定职责对土地权属纠纷作出处理的诉讼请求，缺乏法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李贵兴等三人的全部诉讼请求。李贵兴等三人不服一审判决，提起上诉。
广东省高级人民法院（2017）粤行终1430号行政判决认为，对于一审认定李贵兴等三人邮寄的申请材料已由龙岗区政府工作人员签收的事实，该院予以确认。根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第三条、第八条及第十条的规定，龙岗区政府对涉案土地权属确权申请具有受理和调处的法定职责，现该府收到涉案申请后未在上述条例规定的期限内作出是否受理的决定，应认定为违法。一审援引《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条之规定认定龙岗区政府无法定调处职责（包括对是否受理进行审查的职责）适用法律错误，应予纠正。根据《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，对于向龙岗区政府或龙岗区国土资源行政主管部门提出涉案申请，李贵兴等三人具有选择权。现李贵兴等三人已向龙岗区政府提出调处申请，该府以其与所辖区国土资源主管部门之间存在职能分工为由辩称其无受理职责欠缺法律依据。龙岗区政府本应在法律规定的期限内对是否受理涉案申请作出行政行为并通知李贵兴等三人，但却未履行上述法定职责，应认定该不作为行为违法并限期处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第八十九条第三款的规定，判决撤销一审判决；确认龙岗区政府未在法定期限内对李贵兴等三人作为共同申请人提出的涉案土地权属确权申请进行处理违法；责令龙岗区政府自收到本判决之日起15日内对李贵兴等三人作为共同申请人提出的涉案土地权属确权申请作出是否受理的行政行为。
龙岗区政府申请再审称:1.本案存在争议的关键事实是该府是否签收被申请人所称邮寄的房屋权属确认申请书等材料，一、二审对该部分事实认定不清。该府未曾收到该份邮件，因而就不存在未在法定期限内作出处理的情形，且根据现有证据材料，不能仅仅依据邮政系统显示妥投即简单认定邮件已签收。该府网站已经公示正确的联系地址和相关指引，被申请人未按照该指引邮寄材料。2.该府向邮政部门调取的本案邮政的签收回执属新的证据，被申请人的邮件是否真正投递成功明显存疑。3.二审未经询问该府，不开庭审理，不符合行政诉讼法的程序性规定。请求撤销二审判决，依法改判。
李贵兴、李长胜未提交书面答辩意见，在参加询问时口头答辩称：二审未开庭并不违反法律的强制性规定，程序合法；龙岗区政府是否收到案涉的申请材料，一审已经对该部分事实予以认定，龙岗区政府并未上诉，也就是对该部分事实并未提出异议，不应在再审申请阶段再次提起；龙岗区政府提交的不属于新证据。请求驳回龙岗区政府的再审申请。
本院经审查认为，本案在原一、二审期间主要存在两个焦点问题，一是龙岗区政府是否收到李贵兴等三人邮寄的申请材料，二是龙岗区政府对李贵兴等三人提出的土地权属确权申请是否具有受理及调处的法定职责。对于第二个焦点问题，二审判决进行了充分论述，认为龙岗区政府对涉案土地权属确权申请具有受理和调处的法定职责，龙岗区政府以其与辖区国土资源主管部门之间存在职能分工为由辩称其无受理职责欠缺法律依据，一审适用法律错误应予纠正。龙岗区政府在再审申请中并未对该府是否具有相关法定职责问题提出异议，而且在本院询问时，龙岗区政府代理人称该府在二审判决要求的时限内对李贵兴等三人提出的土地权属确权申请作出处理决定，已经履行了法定职责。关于龙岗区政府是否具有相关法定职责问题，二审判决的分析和认定说理充分，适用法律正确，双方当事人均无异议，本院亦予以认可。龙岗区政府向本院申请再审，主要是对一、二审均认定该府收到邮寄的申请材料这一事实问题不服，故本院主要就该焦点问题予以审查。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政诉讼中，被告应当对作出的行政行为的合法性承担举证责任。但是，该规定并不意味着原告在行政诉讼中无须承担任何举证责任。根据“谁主张，谁举证”的原则，对于其余待证事实，作为行政诉讼当事人的原告也要承担相应的举证责任。在原告起诉被告不履行应申请履行法定职责的案件中，原告应当提供证据证明其曾向行政机关提出申请的事实。被告如果对于原告的主张不认可，则应提供相反的证据予以证明。本案中，李贵兴等三人在一审中提交其向龙岗区政府邮寄申请的快递单及邮寄送达查询单，能够证明其已经向龙岗区政府提出申请。龙岗区政府认为其并未收到该申请，并提出邮单查询结果前后不一致，怀疑邮政部门通过后台操作自行录入信息，但并未提供有效证据证明。一、二审对龙岗区政府的主张不予认可，符合证据规则，并无不当。
龙岗区政府主张李贵兴等三人未按照指引邮寄材料。龙岗区政府称在“龙岗政府在线”网站上已经公示了其收件的正确联系地址为“深圳市龙岗区龙城龙翔大道8027号龙岗区信访局。”但是，经查询该网站，在其首页显示内容为：“投诉地址：深圳市龙岗区龙城龙翔大道8027号龙岗区信访局（信访大厅）。”李贵兴等三人邮寄的材料系土地权属确权申请，而且龙岗区政府在再审申请中也认可该府办公室具有承担文电、信访、政务公开等工作职能，李贵兴等三人向龙岗区政府办公室邮寄材料亦无不可。龙岗区政府办公室收到相关材料后如何进行移送转交，属于龙岗区政府的内部流程，不应由申请人承担不利后果。龙岗区政府的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。龙岗区政府在再审过程中提供邮政签收回执，认为该证据属于新证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。龙岗区政府作为政府部门，相较于普通公民具有更强的举证能力。龙岗区政府在一、二审中并未提供该证据，在申请再审时提供该证据，不属于新证据的范畴。该回执单所记载的内容与一、二审认定的事实并无区别，龙岗区政府提交该回执单无法证明其未收到邮件，对于龙岗区政府的该项申请理由，本院亦不予支持。龙岗区政府还主张二审未经询问即不开庭审理违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理；经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。本案中，二审对一审认定的事实予以确认，并不存在有新的事实和证据的情形，撤销一审判决并予以改判的原因是一审存在适用法律错误的情形。故二审未开庭审理，并不违反相关程序规定，龙岗区政府的该项主张不能成立。
综上，龙岗区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、三、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回深圳市龙岗区人民政府的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 刘艾涛
二〇一八年八月二十四日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。