贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔01行终3号
上诉人（原审原告）：贵州省国林驾驶培训学校，住所地贵州省清镇市红湖村境内。
法定代表人：陈国林，该驾校校长。
委托代理人：杨刚，贵州天筑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：贵阳市两湖一库管理局，住所地贵州省清镇市红枫湖滴澄关。
法定代表人：左章超，该局局长。
委托诉讼代理人：臧飞，贵州辅正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李庆生，该局政策法规处处长。
被上诉人（原审被告）：贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路7号。
法定代表人：陈晏，市长。
委托诉讼代理人：朱玲青，贵州法治时代律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨正典，贵州法治时代律师事务所实习律
师。
上诉人贵州省国林驾驶培训学校（以下简称国林驾校）因与被上诉人贵阳市两湖一库管理局（以下简称两湖局）、被上诉人贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）环境保护行政管理一案，不服贵州省清镇市人民法院（2017）黔0181行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月5日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原判认定：2015年6月9日，原告国林驾校的法定代表人陈国林作为乙方与贵州枣矿能源有限责任公司签订《土地租赁协议书》，约定租赁枣矿公司规划范围内闲置土地作为驾校训练场地使用。之后，枣矿公司于2015年8月12日向被告两湖局报送了《关于贵州枣矿旅游服务区（含生产指挥中心）场地平整硬化的申请》，拟平整硬化场地30亩做停车场及设备储存场地。2015
年9月21日两湖局以筑两湖一库字（2015）35号文回复枣矿公司认为该旅游区环保设施一直未竣工验收，故告知该公司先完善环评批复内容，再重新申报余下建设内容，但该回复未及时送达枣矿公司。2016年6月2日，枣矿公司又向原告报送了临时利用红枫湖旅游度假村闲置土地的请示，称拟合作建设驾校培训考试基地，2016年6月10日，原告国林驾校作为乙方，与甲方贵州枣矿能源有限责任公司签订《山东能源贵州枣矿红枫湖会议中心土地合作框架协议书》，约定甲方以土地使用权、乙方以驾校现有资产和考试场地建设资金合作建设培训考试基地。2016年6月30日，被告两湖局执法人员发现国林驾校已硬化场地投入使用，但未办理环评手续，遂做了现场检查笔录并对原告法定代表人陈国林做了调查询问笔录，陈国林自述该培训学校于2015年年底开始建设，到2016年3月初步建成，尚未办理环保手续。两湖局执法人员遂口头告知被告在环保手续补办完成前，停止项目建设及相关活动。原告于2016年7月17日向两湖局递交了报告，称正在办理环评手续，希望两湖局延期执法。两湖局于同年8月对原告未批先建行为立案查处，于2016年11月8日向原告送达了筑两湖一库罚听告字【2016】18号《行政处罚听证告知书》和筑两湖一库罚告字【2016】45号《行政处罚告知书》，该两份文书未标明日期。原告于11月10日向两湖局提出了申辩，两湖局听取申辩后将处罚金额降低为12万元。同日，原告与枣矿公司分别就红枫湖旅游度假村闲置土地暂时利用向两湖局报送了情况说明，要求两湖局批准项目建设，但两湖局未回复。2016年12月，枣矿公司贵州枣矿旅游服务区（含生产指挥中心）项目通过环保竣工验收。2016年12月7日，被告两湖局向原告送达筑两湖一库罚决字【2016】第45号《行政处罚决定书》，以原告违反《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第二十五条的规定，分别根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第三十一条第一款的规定，对原告作出处罚：1、责令你（单位）自收到本文书之日起一个月内恢复涉案场地原状；2、处罚款人民币壹拾贰万元。该处罚决定书未载明决定日期。原告在收到处罚决定后，于2017年1月4日向本案第二被告贵阳市政府申请行政复议，要求撤销该处罚决定。贵阳市政府经审查后作出筑府行复决字（2017）10号《行政复议决定书》维持了被申请人作出的45号处罚决定书，该《行政复议决定书》于2017年3月6日邮寄送达给原告。原告不服该复议决定，于2017年3月14日向法院提起诉讼。另查明，国林驾校于2015年7月注册登记，登记住所地为清镇市××村境内烟灯坡，于2016年2月取得道路运输经营许可证，同年3月获批驾驶员培训经营许可。
原判认为：从现有证据看，枣矿公司于2015年8月12日向被告两湖局报送了平整硬化场地申请，两湖局虽然于9月21日作出了筑两湖一库字（2015）35号文，告知该公司先完善环评批复内容，再重新申报余下建设内容，但该文何时送达给枣矿公司，目前的确没有证据证实，故原审法院认为两湖局送达程序上的确存在不规范的情况。但原审法院认为，依照法律规定，任何建设项目实施前必须要经过环境影响评价，未经过环境影响评价的建设项目，不得开工建设，也就是说，无论是案外人枣矿公司还是原告，要建设驾校，必须先取得许可，在没有获得两湖局行政许可之前，就不能开工进行项目建设。原告庭审中一直称未收到两湖局答复，也就意味着没有获得两湖局许可，其自行开工建设驾校明显违反了法律规定。如果行政机关未在法定期限内进行答复，作为申请行政许可方，可以向行政机关询问，还可通过提起诉讼维护权益。而原告在庭审中却主张两湖局没有及时回复就视为默许，从而自行开工建设，责任应由自己承担，其认为两湖局的行政不作为是导致本案发生原因的主张显然没有任何法律依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第（六）项之规定，处罚决定书应当载明作出决定的日期，而本案被告两湖局在送达给原告的处罚决定书上未注明日期。本院认为，从《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定看，行政处罚决定不能成立的情形，主要是违反法律规定，未向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，也就是说，重在对相对人合法权益进行保护。本案被告两湖局所作出的《处罚决定书》，其他要件具备，未注明日期，但送达了原告，结合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，相对人的复议权或诉讼权都以知道或者应当知道作出行政行为之日起计算，原告收到了该处罚决定，从签收时就知道了行政处罚的情况，且已经行使了复议权并提起诉讼，即其权益并未受到影响，故本院认为被告处罚决定书上未注明日期仅是被告作出行政行为中的一个瑕疵，不导致其行政处罚的无效。关于本案的法律适用，原告认为，应当适用2003年版《环境影响评价法》第三十一条，责令其补办手续，逾期不补办的，才进行罚款。从本案查明情况看，原告国林驾校的建设项目是在2015年就开始的，到被告两湖局查处时基本建成，正处于新、旧《环境影响评价法》交替之期,且《环境保护法》已经修改实施。根据环保部环政法函[2016]6号“关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函”的答复意见，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条的规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，应当根据新《环境保护法》第六十三条第一项的规定将案件移送公安机关处以拘留。故被告两湖局适用《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定对原告国林驾校进行处罚符合规定。原告认为被告两湖局适用的是2003年版《环境影响评价法》第三十一条，原审法院认为，《环境保护法》第六十三条第一项未对未批先建违法行为罚款金额进行具体规定，而2003年版《环境影响评价法》及2016年9月实施的《环境影响评价法》都对未批先建行为罚款数额进行了规定，但修改后的《环境影响评价法》罚款金额是按建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下进行计算，而2003年版《环境影响评价法》是处五万元以上二十万元以下罚款，就本案情况而言，显然适用2003年版《环境影响评价法》规定罚款数额较低，故在《环境保护法》未规定处罚金额的情况下，被告两湖局适用2003年版《环境影响评价法》确定对原告的罚款金额，充分考虑了有利于相对人的原则，符合法律规定及立法精神。原告认为被告两湖局适用2003年版《环境影响评价法》对其进行处罚属错误解读。原告认为其项目未对环境造成污染，解决了部分劳动就业，故不具有行政处罚的必要性。原审法院认为，原告实施的是一种未批先建的行为，只要实施了这种行为，就违反了法律规定，无论这种行为的后果是否实际造成了环境污染，行政机关都可以进行处罚。且原告所称的竣工验收，并非是其驾校建设项目的验收，而是度假村项目的验收。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条对依法从轻或者减轻行政处罚、不予行政处罚的情形作了明确规定，原告的主张并不在此范围之内。因此，被告两湖局对原告进行处罚并无不当。综上，被告两湖局对原告未批先建行为进行处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。尽管下达《处罚决定书》时未载明日期，存在一定瑕疵，但不足以导致处罚决定的无效。被告贵阳市政府收到原告的复议申请后，在法定时间内作出了行政复议决定并送达双方，符合法定程序。遂依照《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》（2003）第三十一条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告贵州省国林驾驶培训学校的诉讼请求。
宣判后，国林驾校不服原审判决，向本院提起上诉称1、案外人贵州枣矿能源有限责任公司（以下简称枣矿公司）系涉案工业用地的使用权人，对其合法拥有使用权的土地具有相应的处置权利，其作为上诉人的合作伙伴，对本案的发生具有直接的因果关系，且上诉人或枣矿公司一直在向被上诉人对涉案土地进行申请立项，一审法院适用程序不当，遗漏当事人依法应发回重审；2、根据《行政处罚法》第三十九“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项……（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期”之规定，被上诉人两湖局对上诉人作出的处罚决定书无作出决定的日期，该决定书不具有法律约束力，之后的送达行为不能弥补处罚决定书的法律效力；3、根据《环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第三十一条第一款规定，被上诉人两湖局应适用最有利于上诉人法律进行行政处罚，根据上述法律规定，应先向上诉人下达限期补办手续的文书，当上诉人逾期不补办手续时才能对上诉人进行处罚，被上诉人两湖局对上诉人处罚适用法律错误，依法也应予以撤销；4、本案中，项目（含涉案驾驶员训练基地）整体已通过环保验收，且项目整体不会对红枫湖水质产生任何污染，涉案驾驶员训练基地不具有行政处罚的必要性。故上诉请求：1、撤销(2017)黔0181行初26号行政判决书并依法改判支持上诉人一审提出的诉讼请求或将本案发回重审；2、诉讼费由被上诉人承担。
两湖局答辩称，1、被上诉人根据有关法律规定依法向上诉人发出数份法律文书，该具体行政行为的相对人均是上诉人，而未包含上诉人所称的枣矿公司，与枣矿公司无法律上的利害关系，一审法院并未遗漏当事人；2、2015年8月12日被许可人枣矿公司递交《关于贵州枣矿服务区（含生产指挥中心）场地平整硬化的申请》，被上诉人于2015年9月21日依法作出[2015]35号进行了书面回复。而枣矿公司与上诉人签订《山东能源贵州枣矿红枫湖会议中心土地合作框架协议书》系在2016年6月10日。行政许可对象是枣矿公司而非上诉人国林驾校，被上诉人与上诉人之间不存在任何许可与被许可的法律关系，不存在违反行政许可法第三十七条和第四十二条之规定。故被上诉人按有关条例规定依法履行法定职责，事实清楚，程序合法，适用法律正确；3、被上诉人作出的45号行政处罚决定书无日期仅为瑕疵，并非严重违反法定程序的问题，且文书的送达方式为直接送达，上诉人国林驾校的负责人陈国林签收送达回证并载明日期；4、根据行政处罚送达回证上签署日期为2016年11月8日，《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）已更改，2016年9月1日施行的《环境影响评价法》第三十一条第一款也进行了更改，就本案而言，根据2003版规定的罚款金额较低，故被上诉人适用2003版确定对上诉人的罚款金额，符合法律规定及立法精神的；5、上诉人未依法报批建设项目环境影响评价文件上，擅自开工建设驾驶训练基地，且已建成投入使用的违法事实是成立的。本案中是否具有行政处罚的必要性不能成为上诉人逃避行政处罚的理由。故请求：驳回上诉，维持原判。
贵阳市政府答辩称，1、本案中，建设单位系上诉人，而非枣矿公司，两湖局依法对上诉人作出行政处罚，处罚主体正确，上诉人主张遗漏当事人无事实和法律依据；2、被上诉人作出的《行政复议决定书》符合法律程序；3、上诉人未办理相关环评手续，擅自建设驾驶培训基地，存在违法建设的客观事实，两湖局对其作出行政处罚决定，证据确凿，于法有据；4、在2016年9月1日施行的《环境影响评价法》中对2003年9月1日施行的《环境影响评价法》第三十一条第一款中关于限期补办手续的规定进行了修改，不再适用限期补办手续的规定。但考虑根据新修订的环评法对于罚款的处罚更重，两湖局从有利于上诉人的角度出发适用修订前的法律规定对上诉人处以罚款，被上诉人贵阳市政府、两湖局不存在选择性适用法律的情况；5、公民、法人或者其他组织从事特定活动，需要依法取得行政许可的，应当依法取得行政许可后，方能从事相关活动，上诉人未办理环评手续，即擅自建设驾校，并投入使用，依法应承担相应的责任。至于枣矿公司提出的《关于贵州枣矿服务区（含生产指挥中心）场地平整硬化的申请》是针对平整场地作停车场及设备储存，非针对上诉人建设驾校使用，与本案无关；5、两湖局作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》未署明日期，仅是程序瑕疵，未影响上诉人的实体权利。故请求：驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议焦点：1、本案是否遗漏当事人；2、上诉人未批先建行为与两湖局行政许可行为是否存在关联；3、《行政处罚决定书》是否存在适用法律错误；4、《行政处罚决定书》没有作出日期是否导致处罚不具有法律效力；5、本案是否具备法律规定的不具有处罚必要性的情形。
关于是否遗漏当事人的问题。本院认为《行政处罚决定》处罚对象是上诉人国林驾校，该具体行政行为的相对人是上诉人，而未包含枣矿公司，与枣矿公司无法律上的利害关系，一审法院并未遗漏当事人。
关于上诉人未批先建行为与两湖局行政许可行为是否存在关联的问题。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价，未经依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。本案中，上诉人要未办理环评手续即擅自开工建设驾校，并投入使用，依法应承担相应的法律后果。至于枣矿公司于2015年提出的《关于贵州枣矿服务区（含生产指挥中心）场地平整硬化的申请》是针对平整场地作停车场及设备储存，非针对上诉人建设驾校使用，行政许可对象是枣矿公司而非上诉人国林驾校，两湖局是否及时回复与本案没有关联性。上诉人认为系因两湖局不作为而导致本案发生的主张缺乏依据。
关于《行政处罚决定书》是否存在适用法律错误的问题。上诉人认为应当适用2003版的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，责令其补办手续，逾期不补办的，才进行罚款。本院认为，本案建设项目系2015年开工，至两湖局查处时，处于新、旧《中华人民共和国环境影响评价法》交替的时期，此时《中华人民共和国环境保护法》已修改实施。根据环保部环政法函[2016]6号“关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函”的答复意见，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条规定责令停止建设，处以罚款，并可责令恢复原状；被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有法律规定予以处罚外，应当根据新《环境保护法》第六十三条第一项的规定将案件移送公安机关处以拘留。故两湖局依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定对上诉人进行处罚适用正确。上诉人认为两湖局适用了2003版的《中华人民共和国环境影响评价法》，就应当责令其补办手续，逾期不补办的，才进行罚款。本院认为，就本案而言《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第一项未对未批先建违法行为罚款金额进行具体规定，而2003版及2016年9月1日实施的修改后《中华人民共和国环境影响评价法》对罚款金额进行了规定，修改后的《中华人民共和国环境影响评价法》规定的罚款金额是按建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下进行计算，而2003版规定的罚款金额是处五万元以上二十万元以下罚款，两湖局适用2003版的《中华人民共和国环境影响评价法》确定其罚款金额，已充分考虑了有利于相对人的原则，符合法律规定及立法精神。上诉人该主张不能成立，本案所涉《行政处罚决定书》适用法律正确。
关于《行政处罚决定书》没有作出日期是否导致处罚不具有法律效力。本院认为，本案中，两湖局作出的《行政处罚决定书》除未载明日期外，其他应当载明事项全部具备，该决定书亦按相关规定送达给了上诉人，上诉人收到该处罚决定后，根据相关法律规定已行使了复议权并提起诉讼，其实际权益并未受到影响，其处罚决定未载明日期仅为行政行为中的一个瑕疵，并不导致其行政处罚行为无效。
关于本案是否不具有行政处罚的必要性的问题。本院认为，上诉人未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设驾驶训练基地，且已建成投入使用的违法事实客观存在的，无论其其行为是否造成红枫湖水质污染，行政机关理应依据相关法律规定对其进行查处。至于上诉人所称的项目整体已通过环保验收，因该验收是针对枣矿公司的度假项目的验收，而非针对其驾校建设项目。
综上，被上诉人两湖局对上诉人的未批先建行为所作行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，《行政处罚决定书》未载明日期，虽存在一定瑕疵，但不足以导致处罚决定无效。被上诉人贵阳市政府在法定时间内作出行政复议决定并送达双方当事人，符合法律规定。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 曾 桢
审判员 唐玉平
审判员 刘 华
二〇一八年三月二十一日
书记员 高丽梅