湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行初75号
原告：谭智林。
委托诉讼代理人：佘国满，湖南九子龙律师事务所律师。
委托诉讼代理人：肖文涛，湖南九子龙律师事务所律师。
被告：江永县人民政府。
法定代表人：唐德荣，该县县长。
委托诉讼代理人：蒋少平，男，江永县人民政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人：何杰顺，男，江永县国土资源局工作人员。
被告：永州市人民政府。
法定代表人：易佳良，该市市长。
委托诉讼代理人：杨新群，永州市人民政府法制办工作人员（特别授权）。
第三人：何志养。
原告谭智林不服被告江永县人民政府、被告永州市人民政府土地行政确认及行政复议一案，于2016年7月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2016年7月12日向被告永州市人民政府及永州市国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法由审判员王焕江担任审判长，与代理审判员龚建、人民陪审员贺桂平组成合议庭，于2016年8月30日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被告江永县人民政府法定代表人、永州市人民政府法定代表人因事未到庭外，原告谭智林及委托诉讼代理人佘国满、肖文涛，被告江永县人民政府的委托诉讼代理人蒋少平、何杰顺，被告永州市人民政府的委托诉讼代理人杨新群，第三人何志养到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谭智林代其父亲谭东德向被告江永县人民政府申请确认第三人何志养现有宅基地使用权归谭东德所有，被告江永县人民政府于2016年4月18日作出《江永县人民政府关于大远村四组村民谭智林与三组村民何志养宅基地纠纷的处理决定书》（以下简称《处理决定》），该决定书决定：对谭智林提出的要第三人何志养归还谭东德宅基地使用权，本政府不予支持。原告谭智林不服《处理决定》，于2016年4月21日向被告永州市人民政府申请行政复议。被告永州市人民政府于2016年6月14日作出永政复决字（2016）27号行政复议决定（以下简称《27号复议决定》），该复议决定认为被告江永县人民政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确实、充分，依据正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持《处理决定》。
原告谭智林诉称：一、被告江永县人民政府作出的《处理决定》证据不足，原告所提供的证据已证实该宅基地归谭东德所有；二、被告江永县人民政府与被告永州市人民政府将原告列为申请人错误。原告仅系谭东德的儿子，对谭东德的宅基地并不享有任何权利，且谭东德本人仍在世。因此，请求判令撤销被告江永县人民政府作出的《处理决定》及被告永州市人民政府作出的《27号复议决定》。
原告谭智林向本院提交了如下证据：证据一：现场照片，拟证明：1、被告江永县人民政府绘制的现场草图不正确；2、三组与四组没有分界线。证据二：卢新全、卢明德、谭德养的公民基本信息，拟证明卢新全、卢明德、谭德养为四组村民，谭德养为五组村民。证据三：大远村委会证明，拟证明原告与第三人发生争执前，涉案土地一直由原告管理使用。证据四：建设用地许可证，行政事业性收费专用收款收据，耕地占用税税票，拟证明涉案土地原告的父亲谭东德缴纳了耕地占用税，归谭东德使用。
被告江永县人民政府辩称：一、被告江永县人民政府作出的《处理决定》事实清楚，证据确实、充分，程序正当。该《处理决定》作出前，经过被告江永县人民政府多方调查取证，证实该宅基地的使用权归第三人何志养，作出《处理决定》后该决定已依法送达相关当事人并告知相关当事人相关权利。二、《处理决定》将原告谭智林列为申请人正确。原告谭智林提出的申请，系代表其一家人进行申请，故原告谭智林可以作为申请人。请求驳回原告的诉讼请求。
被告江永县人民政府向本院提交如下证据：证据一：人民调解调查笔录；证据二：现场草图；证据三:关于大远村四组村民谭智林与三组村民何志养宅基地纠纷的处理决定书；证据四：处理决定书送达回执。证据一至四拟证明：1、谭东德等九户，证明荷家湾屋面前的鱼塘原属大远村二生产队，于1980年分为3、4组，3、4组的界线为东西两面，东面归4组，西面的归3组，争议地在3组范围内；2、答辩人的处理意见程序合法，适用法律正确；3、《处理决定书》解决的争议是谭东德一家与何志养的宅基地争议。证据五：省巡视组第八组信访交办处理情况一览表。证据六：转交省巡视组第八组驻江永县巡视期限第一批谭智林事项的函。证据七：谭智林信访事项接谈、约谈笔录。证据八：谭智林信访事项接谈、约谈签到表。证据五至八的拟证明：1、证明在江永县信访局提出的申请当事人是谭智林代表全家提出；2、省委巡视交办件列的申请人也是谭智林；3、《处理决定书》解决的争议是谭东德一家与何志养的宅基地争议；证据九：建设用地批准书，拟证明第三人何志养用地是经过合法审批的。
被告永州市人民政府辩称：被告永州市人民政府作出的《27号复议决定》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，在法定期限内作出后，依法送达了相关当事人，程序正当。请求驳回原告的诉讼请求。
被告永州市人民政府向本院提交了如下证据：证据一：行政复议申请书、身份证、结婚证，拟证明行政复议申请依法受理。证据二：江永县《关于大远村四组民谭智林与三组村民何志养宅基地纠纷的处理决定书》，拟证明拟证明行政复议申请依法审查受理。证据三：行政复议案件立案呈报表、中国邮政快递包裹，拟证明行政复议依法受理送达。证据四：永政复决字（2016）第27号、中国邮政快递包裹、永政复决字（2016）第27号送达，拟证明行政复议决定依法送达。
第三人何志养辩称，被告江永县人民政府作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确。被告永州市人民政府作出的《27号复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。
第三人何志养没有提交证据。
经庭审质证，针对被告江永县人民政府提交的证据，原告谭智林提出如下质证意见：证据一至四，相关的调查笔录不真实、不合法，体现在以下几个方面：1、相关笔录中调查人员身份信息不明，被调查人的身份信息同样不明。2、调查笔录的尾部没有调查人员的签名，不符合相关法律的规定。调查笔录内容不真实、现场草图不真实，体现在以下几个方面：1、现场中没有何瑞全房屋。2、图中的虚线是制图人人为造成的分界线，现实中没有分界线，图中卢新全不是三组的，而是四组的；证据五至八，谭智林只是谭东德的代理人，并不能证实是本案的利害关系人；证据九，1、批准书不合法，根据相关法律规定，土地存在纠纷不能进行审批。2、批准书与本案无关，土地没有四至界线，并不能证明所指的土地就是诉争的土地；批准书查明的长、宽、面积与被告绘制的草图的土地面积不一致，批准书的宽是8.9米，草图的宽是7.5米，长是10.3米，草图的长是11.15米，明显不一致。被告永州市人民政府及第三人何志养对被告江永县人民政府提出的证据没有异议。针对被告永州市人民政府提出的证据，原告谭智林对被告永州市人民政府提出的证据没有异议，但该一系列证据无法证实被告永州市人民政府作出的行政复议决定正确。被告江永县人民政府及第三人何志养对被告永州市人民政府提交的证据没有异议。针对原告谭智林提交的证据，被告江永县人民政府提出如下质证意见：证据一：该现场图没有标明地理位置；证据二：对其三性都有异议，既然是公民信息应当有公安机关的公章；证据三：该证明是个人的证明，并不是大远村村委会的证明，另外证人没有出庭作证，对其证人证言的真实性合法性都有异议；证据四：对其真实性、关联性有异议，不能证明涉案土地就是谭东德的。被告永州市人民政府与第三人何志养对原告谭智林提交的证据质证意见与被告江永县人民政府的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：经本院核实，谭智林的父亲谭东德仍在世，本案涉及的是谭东德的宅基地权利，其享有的权利并未移交给原告谭智林，且谭东德本人并未作为当事人参与本案诉讼，故原告谭智林及被告江永县人民政府提交的涉及本案宅基地权利争执的证据，本院均不予采信。对被告江永县人民政府提交的证据五至八，该证据无法证实原告谭智林系宅基地权利利害关系人，故该证据本院不予采纳。对被告永州市人民政府提交的证据，因原告谭智林、被告江永县人民政府、第三人何志养没有异议，该证据本院均予以采信。经审理查明，2011年初，第三人何志养经过江永县大远村三组集体及大远村村委会同意，通过江永县千家峒瑶族自治乡国土所勘测，由千家峒瑶族自治乡人民政府提出意见，经江永县国土资源局审核，同意第三人何志养在大远村三组、四组交界处名为何家湾处建房。第三人何志养在该地进行了地基和地梁的施工。谭东德现有房屋在该地东侧。在施工过程中，谭东德及其家人以第三人何志养建房地系谭东德现有宅基地延伸为由，阻止第三人何志养施工。双方因此发生争执。2014年11月，双方均提出申请以各自组集体名义向江永县调纠办申请对争执地进行确权，因双方未按江永县调纠办的要求提供组集体资格证明，除谭东德及何志养外，并无其他村民提起确权申请。至2016年，原告谭智林代谭东德向当时驻江永县的省委巡视组反映上述争执情况，省委巡视组将该案作为信访案件移交至被告江永县人民政府进行处理，被告江永县政府成立由江永县国土资源局及江永县千家峒瑶族自治乡人民政府组成的联合调查组，对双方争执事实进行调查。2016年4月18日，被告江永县人民政府根据联合调查组所搜集调查的证据作出《处理决定》，因该案系省委巡视组移交，在移交时，以原告谭智林为申请人，故被告江永县人民政府在作出《处理决定》时也以原告谭智林为申请人，作出决定对原告谭智林提出的请求不予支持。原告谭智林不服该《处理决定》，于2016年4月21日向被告永州市人民政府申请行政复议。被告永州市人民政府于2016年6月14日作出《27号复议决定》，该复议决定认为被告江永县人民政府作出《处理决定》认定事实清楚，证据确实、充分，依据正确，决定维持《处理决定》。原告谭智林不服被告江永县人民政府作出的《处理决定》及被告永州市人民政府作出的《27号复议决定》，遂向本院提起诉讼。
另查明，谭东德为原告谭智林的父亲，目前仍在世，且具有民事行为能力，谭东德现有宅基地权利并未移交给原告谭智林。
本院认为，本案争执的焦点为被告江永县人民政府作出的《处理决定》及被告永州市人民政府作出的《27号复议决定》是否具有合法性。
一、行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。本案双方产生的纠纷系因谭东德认为第三人何志养现所建房屋是建立在谭东德的宅基地之上，谭东德目前仍在世，且具有民事行为能力，谭东德现有宅基地权利并未移交给原告谭智林，原告谭智林在谭东德宅基上不享有任何权利，故原告谭智林不是本案争执宅基地权利的利害关系人，本案争执的宅基地权利涉及的利害关系人应为谭东德与第三人何志养。本案中由原告谭智林提出申请，而其并非权利利害关系人，故只能以权利利害关系人的委托代理人身份参与相关活动。原告谭智林与被告江永县人民政府作出的《处理决定》所设定的权利义务并无关联性，原告谭智林无权申请对谭东德与第三人何志养争执的宅基地权利进行确权，被告江永县人民政府所作出的《处理决定》以原告谭智林为申请人，其行政行为权利义务指向错误，该《处理决定》应予撤销。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡（镇）集体所有的由乡（镇）集体经济组织经营管理。”，谭东德与第三人何志养分属不同村民小组集体经济组织，双方的宅基地使用权建立在村民小组集体土地所有权之上，在未由村民小组集体经济组织申请对集体土地所有权确权的情况下，个人不能申请对集体土地所有权确权。
虽然被告永州市人民政府作出《27号复议决定》程序合法，但因被告江永县人民政府作出的《处理决定》错误，故复议决定维持该《处理决定》错误，应予撤销。原告谭智林提出的其不能作为申请人参与确权决定，请求撤销被告江永县人民政府作出的《处理决定》及被告永州市人民政府作出的《27号复议决定》的诉请，本院予以采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条、第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告江永县人民政府于2016年4月18日作出《江永县人民政府关于大远村四组村民谭智林与三组村民何志养宅基地纠纷的处理决定书》；
二、撤销被告永州市人民政府于2016年6月14日作出永政复决字（2016）27号行政复议决定。
本案诉讼费用50元，由被告江永县人民政府、被告永州市人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 王焕江
代理审判员 龚 建
人民陪审员 贺桂平
二〇一六年九月三十日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。