陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终213号
上诉人（原审原告）：倪文征，男，汉族。
上诉人（原审原告）：寇刘拴，男，汉族。
上诉人（原审原告）：贾富有，男，汉族。
上诉人（原审原告）：王春萍，女，汉族。
上诉人（原审原告）：王爱芹，女，汉族。
委托代理人：年宇令，北京在明律师事务所律师。
委托代理人：袁曼曼，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：黄陵县人民政府。住所地：陕西省黄陵县高阳路**号。
法定代表人：高勇，县长。
委托代理人：王晓军，黄陵县桥山街道办事处书记。
委托代理人：张涵，陕西桥山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：延安市人民政府。住所地：陕西省延安市新区为民服务中心。
法定代表人：薛占海，市长。
委托代理人：常荣，延安市人民政府法制办公室行政复议科科长。
委托代理人：冯海浪，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。
上诉人倪文征、寇刘拴、贾富有、王春萍、王爱芹因诉黄陵县人民政府房屋征收决定、延安市人民政府行政复议一案，不服延安市中级人民法院（2017）陕06行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人倪文征、贾富有及其与寇刘拴、王春萍、王爱芹的委托代理人年宇令，被上诉人黄陵县人民政府委托代理人王晓军、张涵，被上诉人延安市人民政府委托代理人常荣、冯海浪到庭参加诉讼，上诉人寇刘拴、王春萍、王爱芹未到庭。本案现已审理终结。
一审经审理查明，2011年7月19日，陕西省人民政府经省政府2011年第11次常务会审议通过，下发陕政发（2011）41号《陕西省人民政府关于印发黄帝文化园区总体规划（2011-2030年）的通知》文件，对该总体规划的控制范围四至及实施落实予以明确和要求。2014年7月8日，陕西省人民政府办公厅依照《黄帝文化园区总体规划（2011-2030年）》的要求，经省政府2014年第3次常务会议审议通过，下发陕政办发（2014）101号关于印发《黄帝文化园区陵东片区西部门户区修建性详细规划》和《黄帝文化中心建筑设计方案》的通知，对其中的重点片区和重大公益项目制定了修建性详细规划和建筑设计方案。2016年8月11日黄陵县人政府向各镇人民政府、桥山街道办事处，县政府各工作部门、直属机构印发了《黄陵县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的通知，要求上述部门单位认真贯彻执行。2016年9月23日，黄陵县经济发展局对黄陵县住建局上报的关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目建议书作出批复，原则同意黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目建设。2016年9月27日，黄陵县国土资源局对黄陵县住房和城乡建设规划局上报的《关于沮河沿岸棚户区改造项目用地预审的请示》作出了黄国土资函（2016）137号函，同意了该项目拟用地的预审。2016年9月29日，黄陵县住房和城乡建设规划局核发了黄城选字第（2016）12号建设项目选址意见书。2017年1月24日，黄陵县住房和城乡建设规划局核发了黄城选字第（2017）02号建设项目选址意见书。2017年5月15日办理了建设用地规划许可证，2017年6月22日办理了建设工程规划许可证。2017年1月22日，黄陵县人民政府召开第1次常务会议，审议通过了黄陵县桥山街道办事处提出的《黄陵县沮河沿线棚户区改造搬迁房屋征收方案（征求意见稿）》，并于2017年3月1日向征收范围内的被征收人进行了公示，征求意见。2017年4月25日，黄陵县人民政府召开第3次常务会议，审议同意了《黄陵县沮河沿岸棚户区改造搬迁房屋征收与补偿安置实施方案》。2017年5月5日，黄陵县人民政府将沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案（征求意见稿）征求意见情况进行公示�2017年5月13日，黄陵县桥山街道办事处作出重点评估社会风险评估报告。2017年5月23日，黄陵县委维护稳定工作领导小组办公室向黄陵县经济发展局出具《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目开展社会稳定风险评估工作的函》，对该项目社会稳定风险评估评定为中级风险给予了书面说明。2017年6月1日黄陵县人民政府作出黄政征（2017）1号《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》和黄政征（2017）2号《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收决定的公告》，以及印发了黄政发（2017）13号《黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收与补偿安置实施方案的通知》，在征收范围内进行了公告张贴，公告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。五原告系征收范围内的被征收人，不服黄陵县人民政府作出的搬迁房屋征收决定，于2017年7月5日向延安市人民政府申请行政复议。2017年9月30日，延安市人民政府作出延政复决字（2017）14号行政复议决定书，维持了黄陵县人民政府作出的搬迁房屋征收的决定。五原告不服，向一审法院提出行政诉讼。
一审认为，黄陵县人民政府实施的黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目纳入到了黄陵县国民经济和社会发展年度计划，符合黄陵县土地利用总体规划，并经过了国土资源部门的用地预审，该建设项目的规划、立项、用地审批程序合法。黄陵县桥山街道办事处作为建设项目所辖地的政府机关，依法对本级政府赋予的职责分工履行职权。该街道办事处拟定的征收补偿方案报经黄陵县人民政府常务会讨论议定后，在被征地范围内进行了公布，广泛的征求了公众意见，并在征求意见期满后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行了公示，该房屋征收补偿方案的拟定和征求意见程序合法。黄陵县人民政府在作出房屋征收决定前，由桥山街道办事处对建设项目进行了社会稳定风险评估，并经黄陵县委维护稳定工作领导小组评定了风险等级，该房屋征收决定的作出程序合法。黄陵县人民政府作出房屋征收决定后，及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，该房屋征收决定的送达及告知程序合法。倪文征等5人不服该房屋征收决定向延安市人民政府申请行政复议，延安市人民政府依法予以了受理和审理，后作出行政复议决定，该行政复议程序合法。综上，黄陵县人民政府作出的关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定以及延安市人民政府作出的行政复议决定，符合法律规定。倪文征等5人的诉讼理由不能成立，诉讼请求不予支持。遂依照《中�人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告倪文征、寇刘拴、贾富有、王春萍、王爱芹的诉讼请求；一审诉讼费50元，由五原告负担。
上诉人倪文征等5人上诉称：（一）一审法院认定事实错误，遗漏了重要的实体问题。一审法院只审理了征收决定及复议决定的程序问题，对实体问题并未进行审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。据此，一审应当对行政行为的实体合法性和程序合法性两方面进行全面审查，不能只审查程序问题，忽略实体问题。
（二）涉案征收决定存在诸多的违法之处，损害了被征收人的合法权益，应当确认违法。一是补偿资金并未足额到位、专款专用。从被上诉人黄陵县人民政府提供的证据四可以计算出被征收房屋的补偿价格严重低于市场价格，严重损害了被征收人的合法权益。二是安置房的套数严重不足，剥夺了大部分被征收人选择产权置换的权利,严重降低了被征收人的居住水平。三是此次征收不符合公共利益。这次拆迁项目是为了建设黄陵文化园区，黄陵文化园区属于历史性街区，黄陵县人民政府将历史性街区纳入了棚户区改造的范围，同时该项目的最终目的是旅游开发,带有商业性质，明显违反了《国务院关于加快棚户区改造若干问题的意见》的规定。
（三）征收决定的作出存在重大的程序违法。社会风险评估报告作出的主体不适格，应当由市、县人民政府作出，人数较多的，应该由常委会讨论决定。本案的社会风险评估报告是由桥山街道办作出的，主体不适格，而且在征求意见阶段没有召开听证会，存在程�上的缺失和重大违法。
（四）行政复议对实体问题没有进行任何审查。行政复议机关的主要职责在于审查行政行为的合法性，并纠正违法行为，但在复议过程中，延安市人民政府并未对该项目的实体问题全面审查，包括征收项目不符合公共利益、补偿款未足额到位、评估价格过低、没有安置房、不能解决被征收人的居住困难等问题。市政府只是对征收决定的程序性文件进行了形式审查，没有进行实质审查，草率地做出复议决定，因此该复议决定应该予以撤销。
综上，一审法院作出的判决事实认定错误，遗漏了重要的事实问题，应予撤销。请求撤销一审判决，确认黄陵县人民政府作出的黄政征（2017）1号《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》违法，撤销延安市人民政府作出�延政复决字（2017）14号行政复议决定书，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人黄陵县人民政府未提交书面答辩意见，在庭审中称,答辩意见与一审答辩意见一致,一审适用法律正确。关于资金到位的问题，整个沮河项目的拆迁资金充足，分批到款资金8.8亿左后，截止二审开庭时最后的两个亿也进行了申请，所需兑付的所有资金还不到7个亿，剩余的拆迁户约40户，资金上不存在任何问题。关于安置房的问题，东关的拆迁安置房略有剩余，计划将剩余的房屋纳入到本次的安置中，目前还剩300余套，只有45户未安置。
被上诉人延安市人民政府答辩称：（一）一审法院对黄陵县人民政府作出征收决定及其行政复议行政行为的合法性进行了审查，认定事实清楚，适用法律正确，判决正确。（二）涉案征收决�不存在实体和程序违法之处。征收决定涉及的补偿资金和安置房可以满足被征收人选择货币或者产权调换。到目前为止，除5位上诉人外其余被征收人均接受补偿或安置。征收符合公共利益要求，被征收范围绝大部分房屋为平房或简易楼房，部分房屋存在违法搭建，城市基础设施配套不全。居民区公共通道狭窄，部分低洼地势，易受洪水灾害，安全隐患大，环境卫生脏、乱、差。该区域现状符合棚户区改造政策的条件和对象，已于2017年2月28日被陕西省住房和城乡建设厅和陕西省财政厅列入《2017年城市棚户区改造（第二批）项目计划》。黄陵县人民政府决定实施征收，客观上符合建设黄帝文化园区的要求，但征收更重要的是为了改善该区域居民居住环境，推进县城棚户区改造搬迁进程，符合公共利益。（三）行政复议对实体问题进行了审查。对上诉人在申请复议过�中提到的问题，其均进行了审查，认为黄陵县人民政府作出的征收决定的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，故依法予以维持。
综上，黄陵县人民政府作出的征收决定以及其作出的行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，行政行为合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，2016年9月23日，黄陵县经济发展局作出黄经审发[2016]226号《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目建议书的批复》，批复第三部分总投资及资金来源：项目估算投资约105890.3万元，资金来源为上级补助及融资投资解决。2017年2月8日，中共黄陵县委办公室、黄陵县人民政府办公室关于印发《黄陵县2017年重点项目建设计划》的通知中，第二部分新开工项目，序号1，沮河�岸棚户区改造项目，建设起止年限2017-2018年，总投资10.59亿元，年度投资5亿元，资金来源为融资，融资额5亿元。
一审庭审中，黄陵县人民政府答辩称，补偿款是在2017年2月28日的64号文件批复确定了资金项目，对资金做了保障，截止到一审开庭时已兑付资金共7.25亿元，已经向群众补偿了6.2亿元。
2017年6月1日，黄陵县人民政府作出黄政征（2017）1号《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》。
其他事实与一审查明的一致，本院予以确认。
本院认为，本案审理的焦点问题是黄陵县人民政府作出的黄政征（2017）1号《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》是否合法。
按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，政府在作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户存储，专款专用。本案双方提供的证据及二审庭审中黄陵县人民政府的答辩显示,2017年6月1日，黄陵县人民政府作出被诉征收决定，截止到本案二审开庭的2018年5月15日，征收补偿费用仍未足额到位，黄陵县人民政府作出征收决定违反了上述规定的要求，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第一项规定的“程序轻微违法”的情形。黄陵县人民政府在程序性事项准备不充分的情况下作出被诉征收决定，应属于违反法律规定程序的行为。一审未对上述问题充分审查，作出错误裁判，属于事实认定不清，适用法律错误，应予纠正。
另查明，本案征收改造项目超过两千户，征收工作大部分已经完成，未签订协议的被征迁户，包括上诉人在内仅剩余几十户。鉴于上述实际情况及黄陵县的征收目符合公共利益，征收程序中其他事项均完备的情形，若撤销被诉征收决定，将会给社会公共利益和其他已达成拆迁协议的被拆迁人造成重大损害，故对该行政行为不予撤销，应当判决确认违法，由黄陵县人民政府依法采取补救措施。
延安市人民政府在收到上诉人的复议申请后，对被诉征收决定的合法性认定错误，作出错误的复议决定，该复议决定依法应当予以撤销。
综上，黄陵县人民政府作出的黄政征（2017）1号《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》依法应当确认违法，延安市政府复议决定违法，应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销延安市中级人民法院(2017)陕06行初84号行政判决；
二、确认黄陵县人民政府作出的黄政征（2017）1号《关于黄陵县沮河沿岸棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》违法；
三、撤销延安市人民政府作出的延政复决字（2017）14号行政复议决定。
一、二审案件受理费各50元，由黄陵县人民政府、延安市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年七月十六日
书记员 刘 媛