辽宁省瓦房店市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽0281行初6号
原告：王吉海，男。
被告：大连金普新区森林公安局，住所地大连金州区金湾路428号。
法定代表人：林德志，系该局局长。
行政机关负责人：王鹤，系该局副局长。
委托代理人：樊红君，系该局工作人员。
委托代理人：张超，系辽宁生生律师事务所律师。
第三人：大连金普新区三十里堡街道四十里社区居民委员会，住所地大连金普新区三十里堡街道四十里社区铁匠炉屯。
法定代表人：曹华虹�系该居民委员会主任。
委托代理人：王善忠，系辽宁王善忠律师事务所律师。
委托代理人：张少昆，系辽宁王善忠律师事务所律师。
原告王吉海不服被告大连金普新区森林公安局行政处罚决定一案，于2017年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年1月9日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年2月16日、2月28日、5月3日公开开庭审理了本案。原告王吉海，被告行政机关负责人王鹤、委托代理人樊红君、张超，第三人的委托代理人张少昆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告大连金普新区森林公安局于2016年8月19日作出金森公罚决字[2016]第017号林业行政处罚决定书，认定的基本事实是：原告王吉海于2008年在未经林业部门审批同意的情况下，擅自在涉案林地内平整场地，开垦林地垫土栽种樱桃树。经金州新区森林公安局刑事技术室现场勘察，现场开垦地占林地总面积2582平方米，位于金州区三十里堡街道四十里村2林班2、3小班内，森林类别为地方公益林。原告的行为违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款之规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款和《辽宁省林业厅行政处罚自由裁量权指导标准》之规定，决定给予原告12910元罚款及限2016年9月1日前恢复林地原貌的行政处罚。
原告王吉海诉称，2016年8月19日，被告对原告作出金森公罚决字[2016]第017号林业行政处罚决定书，认为原告于2008年未经林业部门审批同意的情况下，擅自在金州区三十里堡街道四十�村2林班2、3小班内开垦林地，森林类别为地方公益林，据此决定对原告处罚12910元并限期恢复林地原貌。此处罚决定没有依据。原告从四十里村承包该块地的用途就是种植樱桃树，村委会在承包合同中明确此地为荒地，原告才予以承包。如果是公益林根本无法实现该用途，原告不会承包。另外，被告始终未能提供这块地在我承包时属于公益林地的林权证，也无法证明我承包此地时地上存在公益林，被告作出的行政处罚依据不足，故请求依法撤销被告对原告作出的金森公罚决字[2016]第017号林业行政处罚决定书。
原告王吉海向本院提供如下证据：证据1.2015年5月10日与第三人签订的土地租赁合同；证据2.2011年3月20日与村民签订的租赁协议二十份及2013年3月24日与村民签订的合同书一份。证据1-2证明原告合法经营，没有擅自开垦林地。
被告大连金普新区森林公安局辩称，根据《中华人民共和国森林法》第二十条、《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第一项、《关于调整金普新区森林防火系统相关单位机关设置和人员编制的批复》之规定，被告具有作出案涉行政处罚的职权依据；根据《中华人民共和国森林法》第二十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款、《辽宁省林业厅行政处罚自由裁量权指导标准》规定，被告作出案涉行政处罚具有法律依据；被告依据法律规定的程序履行法定职责，程序合法，认定事实清楚。原告王吉海以其与四十里村的合同中记载涉案地块属于荒地为由，否认地块的林地性质，观点错误。无论其合同双方之间如何约定，均不能改变案涉地块的林地性质，被告通过现场勘查及向有关单位调取证据，已证实案涉地块为林地，在林地性质已确定的情况下，未取得林业部门的审批进行开垦的行为是违法的，被告对原告作出的处罚依据充足，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告大连金普新区森林公安局向本院提供了如下作出被诉行政行为的证据、依据：
事实部分证据：证据1.《国务院关于同意设立大连金普新区的批复》和《大连市人民政府关于普兰店市石河街道和三十里堡街道划归金州区管辖的通知》，证明案涉区域属于金普新区辖区，被告对案件有管辖权；证据2.王吉海的询问笔录、曹华虹的询问笔录，证明被告为调查案件事实，向原告及其他知情人进行询问，得知原告开垦林地种植樱桃树没有经过林业部门批准同意；证据3.勘验、检查笔录，三十里堡街道四十里村开垦林地现场位置�，三十里堡街道四十里村种植樱桃树现场小班调查表，现场GPS坐标点，现场勘验的书记人员杨福虎的资格证书，现场照片五张，证明被告为调查案件事实，组织技术人员、见证人以及原告本人进行了现场勘验，确定原告开垦林地的位置和范围；证据4.普湾林证字（2015）第9219003187号《林权证》，关于三十里堡街道、石河街道涉嫌私自开垦林地属性说明，证明原告栽种樱桃树所属地块为林地；证据5.关于在林地中栽种樱桃树行为的答复意见，证明原告开垦林地栽植樱桃树的行为应予以处罚；证据6.从大连普湾新区土地房屋局调取的林权档案一套，包括金州区林权状况统计表6页、林权登记公示表5页、林权登记发证公示回执单1页，均证明案涉地块性质一直是林地性质。
程序部分证据：证据1.林地行政处罚立案登记表；证据2.林业行政处�先行告知书；证据3.林业行政处罚听证权利告知书；证据4.王吉海的询问笔录；证据5.不予受理听证申请通知书；证据6.林业行政处罚案件集体讨论笔录和林业行政处罚意见书；证据7.林业行政处罚决定书；证据8.林业行政处罚文书送达回证。证据1-8证明被告程序合法。
第三人述称，1.第三人在租赁合同中对土地租赁面积作出明确约定，原告既未与第三人重新协商确定增加面积，也未向有关部门申请并获得批准增加面积，因此原告擅自开展增加面积的行为既属于违反合同的约定，同时也属于违法侵占国家或集体土地；2.森林公安局基于授权和法律规定有权对乱砍乱伐林木的行为进行行政处罚，属于依法行使行政职权，第三人没有异议；3.第三人与原告之间虽然定有土地租赁合同，但土地租赁合同既不能作为采伐许可证明使用，也不能作为擅自开垦的根据，原告擅自开垦的区域无论是在合同约定的范围之外，还是在合同之内，必须通过实际测量才能最终确定。如果在合同约定范围之外，原告的擅自开垦行为与第三人毫无关系。即使在合同约定的范围之内，采伐林木也必须经林业主管部门批准。租赁合同代替不了采伐许可证，第三人也代替不了林业主管部门。
第三人未向本院提供证据。
经庭审质证，原告对被告大连金普新区森林公安局提供的证据提出以下质证意见：
原告对被告提供的事实证据1、3、5没有异议；对事实证据2真实性没有异议，对证明的问题有异议，认为在两份笔录中原告明确陈述了自己不知道案涉地是林地，村委会负责人也证实没有告诉原告是林地；对事实证据4林权证的真实�没有异议，对要证明的问题有异议，对说明的真实性没有异议，对证明问题有异议，认为说明不是规范性文件，只是国家相关部门内部掌握的资料，正式确定地类属性应从林权证颁发的时间为准，只有通过国家登记造册、发放证书、公布于众才能证实属性性质，否则只是档案。对事实证据6认为是统计土地的流程，不能作为证据，不能证明案涉土地的林地性质。对被告提供的金州区林权状况统计表真实性没有异议，但表格没有统计时间，不能证明原告的主张；对林权登记公示表的真实性没有异议，但要证明的问题有异议，这个表格仅能证明相关部门在确定案涉地块的地类属性时的工作程序，或是工作记录和档案，案涉地块没有最终确定林权属性，不属于森林法关于林权证法定性质的概念。对林权发放公示回执单同林权登记表的质证意见。
原告对被告提供的程序证据提出异议，认为被告对案件的事实未调查清楚。
第三人对被告大连金普新区森林公安局提供的事实证据和程序证据没有异议。
被告大连金普新区森林公安局对原告王吉海提供的证据提出如下质证意见：1.对原告提供的租赁协议无法核实其真实性，无法确认与原告签订协议的甲方是四十里村村民；2.协议中没有体现地块的具体位置，四至，无法确认与案涉土地的关系；3.被告对原告进行行政处罚是针对其擅自开垦林地的行为，对原告使用林地以外的土地没有进行处罚；4.原告与所谓四十里村民的协议不能改变案涉土地属于林地的性质，也不能代替林业主管部门审批，不能改变原告擅自开垦的违法行为。
第三人对原告提供的证据本�没有异议，但证明问题有异议，认为实际测量就可以知道原告开垦林地的事实情况。
本院对上述证据认证如下：原告对被告大连金普新区森林公安局提供的事实证据1-6的真实性未提出异议，该证据可以证明原告的违法事实，本院予以采信；被告提供的程序证据1-8符合证据的真实性、合法性、关联性三性原则，可以作为本案证据使用，本院予以采信；原告提供的证据1可以作为本案证据使用，但不能证明其主张的问题；被告对原告提供的证据2真实性提出异议，该证据真实性无法核实，即使该证据真实，亦无法证明其所要证明的问题，故本院不予采信。
经审理查明，被告大连金普新区森林公安局于2016年8月19日作出金森公罚决字[2016]第017号林业行政处罚决定书，认定的基本事实是：原告王吉海于2008�未经林业部门审批同意的情况下，擅自在涉案林地内平整场地，开垦林地垫土栽种樱桃树。经金州新区森林公安局刑事技术室现场勘察，现场开垦地占林地总面积2582平方米，位于金州区三十里堡街道四十里村2林班2、3小班内，森林类别为地方公益林。原告的行为违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款之规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款和《辽宁省林业厅行政处罚自由裁量权指导标准》之规定，决定给予原告12910元罚款及限2016年9月1日前恢复林地原貌的行政处罚。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查，原告主张自2011年3月20日与村民签订租地协议，开始在案涉土地栽种樱桃树。2015年5月10日，原告与第三人签订土地租赁合同，约定第三人将本村5号园荒地10亩租赁给原告，租赁期限为2015年1月1日至2044年12月31日，租金为20万元。2015年12月14日，普兰店市人民政府为第三人颁发了普湾林证字（2015）第9219003187号林权证，林班为2林班，小班1-4/6-10/12-20+，林种为防护林；2林班小班5/11/21/28/32，林种为其他；2林班小班40-42/44-47/49+，林种为防护林。
再查，第三人制作林权状况统计表及林权登记公示表，于2008年9月在全村对本村林权状况进行了公示。
本院认为：《中华人民共和国森林法》第二十条规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权……”。《国家林业局关于森林公安机关办理行政案件有关问题的通知》（林安发（2013）206号）规定，“森林公安局在办理《中华人民共和国森林法》第39条、第42条、第44条固定的林业行政案件，应以自己的名义受理、立案、调查、作出行政处罚……”。根据上述法律规定，被告大连金普新区森林公安局对原告作出行政处罚决定具有职权依据。《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款规定:“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定，“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或�被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以上的罚款。”根据本院庭审质证并采信的证据，可以确定案涉土地的林地属性，且第三人于2008年已对本村林权状况进行公示，该公示行为具有公开性和周知性。本案原告未经批准擅自开垦林地，改变林地用途，违反了法律、法规的规定，应受到相应的行政处罚，故对原告请求撤销被告作出的行政行为，本院不予支持。被告大连金普新区森林公安局对其作出的行政处罚决定，所确认的事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:
驳回原告王吉海的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王吉海承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李玲
审 判 员 张娜
人民陪审员 孙敏
二〇一七年五月十六日
书 记 员 回莉