甘肃省高级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2018）甘行终205号
上诉人（原审原告）石正明。
被上诉人（原审被告）榆中县人民政府。
法定代表人王林，该县政府县长。
委托代理人王律宏，甘肃王力律师事务所律师。
委托代理人石伟岗，榆中县小康营乡政府司法所干部。
被上诉人（原审被告）兰州市人民政府。
法定代表人张伟文，该市政府市长。
委托代理人徐炳强，该市政府法制办公室行政复议处处长。
委托代理人王伟东，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。
上诉人石正明因诉被上诉人榆中县人民政府（以下简称县政府）、被上诉人兰州市人民政府（以下简称市政府）确认征收公告违法及行政复议一案，不服甘肃省白银市中级人法院（2017）甘04行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。
上诉人石正明上诉称，1.一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误。上诉人起诉的基本诉请是县政府先后分别对徐家庄自然村和上彭营行政村两次征地拆迁行为实施过程违法，导致安置及征收耕地的安置补助费未依标准依法支付安置补助费。根据法律规定农村集体土地是农民生产生活的保障，对土地征收补偿标准有争议的由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。因此，上诉人认为上诉人的起诉未超过法定期限，并且上诉人在请求行政协调、裁决过程中被上诉人未告知上诉人应当向谁提出解决。2.县政府先后两次对徐家庄自然村和上彭家营行政村实施征收耕地的行政行为违法，依法应予纠正。县政府未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《征收土地公告办法》第八条的规定，对徐家庄自然村实施征地拆迁进行”两公告”，其实施征收耕地的行政行为过程违法。县政府在实施征收耕地时的安置补助费未按标准计算，并支付安置补助费违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。3.县政府未依法如期全额支付上诉人应得的征收耕地补偿费的行政行为�法，判令县政府依法全额支付前后两次征收耕地补偿费。4.县政府对上彭家营行政村土地征收时未规划坟墓搬迁方案违法。5.一审判决认定的事实与证据不符。请求二审撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人县政府辩称，1.一审判决认定事实清楚。上诉人起诉县政府已经超过了诉讼时效。在复议机关向上诉人调查取证时，上诉人陈述已在2013年12月收到了《榆中县人民政府关于宝鸡至兰州客运专线工程项目建设征地拆迁的公告》。但上诉人于2017年5月8日才向市政府申请行政复议，及行政复议后向人民法院对原行政行为提起行政诉讼，已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的诉讼时效。县政府依法征地行为合法。宝鸡至兰州铁路客运专线是国家”四纵四横”快速客运网的重要组成部分，根据《甘肃省国土资源厅关于新建宝鸡至兰州客运专线兰州控制性工程先行用地的通知》（甘国土资建发〔2012〕8号）等相关通知，县政府及时进行了用地申报，发布了《榆中县人民政府关于宝鸡至兰州客运专线工程项目建设征地拆迁的公告》（榆政公发〔2013〕8号），公告了征地位置、范围、面积、征地补偿标准、安置方式等，在征地乡镇、村进行了张贴公布，依法开展了征地工作。县政府的公告符合《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规的规定，行政行为合法。上诉人的诉求政府早已作出了答复。因上诉人对征地补偿不满意，榆中县国土资源局于2014年7月9日作出了《�于上彭家营村石正明反映宝兰客专项目征地拆迁相关问题的答复》（榆国土资函〔2014〕139号），同年7月10日送达了上诉人。该答复对宝兰客专征地补偿费用问题进行了说明，补偿是按照《甘肃省人民政府关于印发甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》（甘政发〔2012〕151号）执行。由于榆中县被征地各家各户实有人口数与总承包耕地面积均不相同，若按人口数来计算土地安置补助费则会出现利益分配不均的问题，为了充分保障被征地农民的切身利益，在计算征收耕地的补偿费时，按征地补偿费（最高10倍）+安置补助费（最高6倍）进行计算，并采用一次性货币安置补偿的方式。《公告》中的”水浇地65521元/亩”的补偿标准包含了土地补偿费和安置补助费。具体算法为：征收耕地补偿费用=土地补偿费（4095.07元/亩×10倍）+安置补助费（4095.07元/亩×6倍）=65521元/亩。上诉人的征地补偿款为1175727.9元。同时，县政府根据《兰州市人民政府关于印发<兰州市被征地农民养老保险办法>的通知》（兰政发〔2014〕144号），由涉及征地乡镇和县社保局进行核算，对符合条件的农户办理了养老保险，切实做好了被征地农民的社会保障工作，保障被征地农户原有生活水平不降低，长远生计有保障。并对被征收土地上坟墓，按照当地风俗由农户自行进行迁移。征收的住宅房屋在拆迁后统一进行了规划建设。2.一审判决适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院基于对本案证据、事实的正确认定，依法判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府辩称，1.市政府作出的兰府复决字〔2017〕23号驳回行政复议申请决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。2013年3月25日，县政府作出了《榆中县人民政府关于宝鸡至兰州客运专线工程项目建设征地拆迁的公告》，公告载明：宝鸡至兰州客运专线工程项目建设用地位置、范围、面积、征地补偿标准、青苗补助标准、房屋和构筑物补偿标准等内容。2013年12月，上诉人收到该《公告》。2015年1月29日，上诉人领取了460468.68元耕地补偿费。2017年5月8日，上诉人以《公告》中无农业人员安置办�和办理征地补偿的期限、未支付耕地的安置补助费等相关内容为由向被上诉人提起行政复议，要求确认县政府作出的《公告》违法。上诉人在起诉状中称2014年2月4日，其向村干部递交了书面请求，要求支付征收耕地的安置补助费，但未得到答复，后向县政府部门多次递交书面请求，要求进行协调，但有关部门未作出答复。2017年3月24日，国务院法制办公室在回函中称上诉人的征地补偿标准争议问题不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，可以向上一级地方人民政府申请复议，从中可以得出，上诉人自2013年12月收到《公告》后未按法律规定向复议机关提出行政复议，属于自动放弃法律赋予的救济权利。国务院法制办只是告知其应有的法律救济途径，并不能证明上诉人提出的复议申请未超过法定期限。根据《中华人民共�国行政复议法》第九条第一款”公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定，因上诉人已于2013年12月收到了《公告》，且于2015年1月29日领取了460468.68元耕地补偿费，上诉人应当自2014年1月前就知道县政府作出了《公告》，而上诉人于2017年5月8日，向被上诉人提起行政复议，要求确认《公告》违法，其申请已超过法定申请期限。因此，被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，驳回上诉人的行政复议申请，符合法律规定。2.市政府作出的兰府复决字〔2017〕23号驳回行政复议申请决定程序合法。被上诉人于2017年5月8日受理上诉人石正明的行政复议申请后，及时将行�复议申请书副本送达县政府，并要求其在法定时限内对行政复议申请做出书面答复，并提交有关证据、依据和材料。被上诉人收到县政府提交的《行政复议答复书》后，及时向上诉人石正明进行了送达。2017年6月15日，被上诉人在法定审查期限内作出兰府复决字〔2017〕23号驳回行政复议申请决定，并及时向上诉人石正明送达。因此，被上诉人复议程序符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。市政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
二审经公开开庭审理查明，2013年3月15日，被上诉人县政府作出榆政公发〔2013〕8号《榆中县人民政府关于宝鸡至兰州客运专线工程项目建设征地拆迁的公告》，该《公告》明确了征地位置、范围、面积、征地补偿标准、安置方式等，在征地乡镇、村进行了张贴。2017年5月8日，上诉人石正明向被上诉人市政府提出行政复议事项，请求确认被上诉人县政府仅仅依照《榆中县人民政府关于宝鸡至兰州客运专线工程项目建设征地拆迁的公告》确定的征地补偿标准在榆中县小康营乡上彭家营行政村徐家庄自然村实施征地拆迁的行政行为违法。该行政复议事项的落款时间为2017年4月23日。2017年6月15日，被上诉人市政府作出兰府复决字〔2017〕23号驳回行政复议申请决定，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，驳回上诉人石正明的行�复议申请。2017年7月4日，上诉人提起行政诉讼，请求依法撤销市政府驳回行政复议申请决定（兰府复决字〔2017〕23号）；确认县政府仅仅依照《榆中县人民政府关于宝鸡至兰州客运专线工程项目建设征地拆迁的公告》对榆中县小康营乡上彭家营行政村徐家庄自然村实施征地拆迁的行政行为违法；判令县政府依法重新作出行政行为。
本院认为，本案焦点是：驳回行政复议申请决定是否属于行政诉讼法规定的原行政行为作出机关与行政复议机关为共同被告的情形。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：”经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，上诉人起诉的请求是：依法撤销市政府驳回行政复议申请决定；确认县政府仅仅依照《榆中县人民政府关于宝鸡至兰州客运专线工程项目建设征地拆迁的公告》对榆中县小康营乡上彭家营行政村徐家庄自然村实施征地拆迁的行政行为违法；判令县政府依法重新作出行政行为。上诉人向市政府申请行政复议的请求是：确认县政府仅仅依照《榆中县人民政府关于宝鸡至兰州客运专线工程项目建设征地拆迁的公告》确定的征地补偿标准在榆中县小康营乡上彭家营行政村徐家庄自然村实施征地拆迁的行政行为违法。从上诉人诉状的事实和理由及本院庭审查明的事实看，上诉人的诉请虽针对征收行为提起诉讼，但实质上是对补偿标准不服而提起的诉讼，而非对征收行为不服提起诉讼，且上诉人申请行政复议请求包括在行政诉讼请求范围内。本案市政府作出的兰府复决字〔2017〕23号驳回行政复议申请决定是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回行政复议申请决定，该驳回行政复议申请决定属于对行政复议申请的程序性驳回，不同于”复议机关决定维持原行政行为”的情形。在复议机关驳回行政复议申请决定的情况下，如果被诉行为属于复议前置情形的，只能对驳回行政复议申�决定诉讼；如果被诉行为属于复议或者诉讼选择情形的，在符合法定起诉条件的情况下当事人可以起诉原行政行为，也可以起诉复议机关作出的驳回行政复议申请决定，但不可以同时起诉原行政行为和驳回行政复议申请决定。如果法院同时对原行政行为和驳回行政复议申请决定进行审查时，假如本案市政府作出的驳回行政复议申请决定存在问题，可能存在法院判决撤销驳回行政复议申请决定并判令复议机关重新作出行政复议决定的情形。据此，本案存在行政复议和行政诉讼同时对同一行政行为进行复议审查和司法审查现象。因对补偿标准不服提起诉讼属于复议前置的情形，本案上诉人将原行政行为作出机关县政府和复议机关市政府列为共同被告，不符合行政诉讼法规定的共同被告。上诉人只能针对复议行为提起诉讼，一审法院未经释明和诉讼指导，将县政府和市政府列为共同被告，并出实体判决属于程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项规定，裁定如下：
一、撤销甘肃省白银市中级人民法院（2017）甘04行初30号行政判决；
二、发回甘肃省白银市中级人民法院重新审理。
二审案件受理费50元退回上诉人石正明。
审判长何克祥
审判员姚振勇
审判员徐文娟
二〇一八年六月二十八日
书记员李璐