贵州省仁怀市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0382行初4号
公益诉讼人纳雍县人民检察院，住所地：贵州省毕节市纳雍县新城区政法园区。
法定代表人邓斌，该院检察长。
委托诉讼代理人周志雄，该院副检察长。
委托诉讼代理人麦黔，该院民行科科长。
被告贵州省纳雍县林业局，住所地：贵州省毕节市纳雍县雍熙街道办事处农贸社区农贸街。
法定代表人王伟，该局局长。
委托诉讼代理人张科，该局副局长。
委托诉讼代理人刘奎，贵州雍盛律师事务所律师。
公益诉讼人纳雍县人民检察院（以下简称“公益诉讼人”）诉被告贵州省纳雍县林业局（以下简称“被告”）环境保护行政管理一案，本院于2017年3月14日受理后，于2017年3月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭审理了本案。公益诉讼人的委托诉讼代理人周志雄、麦黔，被告纳雍县林业局委托诉讼代理人张科、刘奎出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：公益诉讼人履行职责中发现，2013年8月，纳雍县过狮河华硕建材砂石厂（以下简称“华硕砂石厂”）完成厂区建设后，经向林业主管部门申请，获得2.3亩林地使用权进行砂石开采。此后，该砂石厂擅自越过批准范围，违法占用林地开采砂石，导致周边岩石表层的原始灌木林遭受破坏，严重影响当地生态环境。公益诉讼人分别于2015年10月20日、2015年11月13日向被告发出检察建议，建议该局对华硕砂石厂的违法行为依法履行监管职责。被告回复称，已派员进行核查，已责令其停止对林地沙石矿产的开采。经公益诉讼人对华硕砂石厂采砂情况跟进监督，发现该砂石厂超出批准范围使用林地3.6亩，违法进行采砂的行为一直持续。2017年1月22日，公益诉讼人再次向被告发出检察建议，建议其对华硕砂石厂非法占用林地的违法行为依法履行监管职责。但被告仍怠于履行监管职责，华硕砂石厂非法占用林地采砂的行为仍在持续，林业资源遭受破坏，国家利益和社会公共利益仍处于被侵害状态。被告作为林业行政主管部门，对所辖区域内的林业资源负有保护、管理和监督的法定职责。华硕砂石厂超出批准范围，违法占用林地面积3.6亩进行采砂，违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”之规定，根据《中华人民共和国森林法》第四十四条“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下罚款。”之规定，对纳雍华硕砂石厂违法占用林地进行采砂的行为，被告应当履行职责而怠于履职，致使林业资源和生态环境遭到破坏。公益诉讼人向其发出检察建议进行督促后，被告仍怠于履职，国家利益及社会公共利益仍处于被侵害状态。为督促行政机关依法履行职责，维护国家利益和社会公共利益，依照全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》的规定，提起行政公益诉讼，请依法裁判。
公益诉讼人向本院提交以下证据：
第一组证据：证明纳雍县人民检察院对本案提起行政公益诉讼的主体资格适格。全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院关于印发《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》的通知、贵州省人民检察院关于印发《开展提起公益诉讼试点的实施方案》的通知、贵州省人民检察院关于对《关于提请批准贵州省纳雍且人民检察院拟对贵州省纳雍县林业局提起行政公益诉讼案件的请求》的批复、《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖的规定（试行）》、《遵义市人民检察院关于生态环境保护案件指定集中管辖的决定、纳雍县人民检察院法定代表人邓斌身份证明及授权委托书、纳雍县林业局《统一社会信用代码书》、纳检行建[2017]2号检察建议书。
第二组证据：证明被告对华硕砂石厂非法占用林地进行砂石开采违法行为，未依法履行法定职责。《关于对纳雍县砂石矿山生产企业核查情况说明》及附表《砂石矿山基本信息表》、贵州省林业厅《使用林地审核同意书》、《使用林地申报表》、贵州省政府非税收入缴款通知书、客户缴费回单等、纳雍县发展和改革局文件、纳雍县过狮河华硕建材砂石厂《采矿许可证》、胡举承诺书、《国有山林权证》、高德富陈述、刘登贤陈述、移送涉林案件接收清单、纳雍县公安局受案登记表、立案决定书、立案告知书、撤销案件决定书、纳雍县森林公安局鉴定聘请书、贵州聚贤林业规划设计有限公司鉴定报告书及附件。
第三组证据：证明被告对华硕砂石厂超审批面积采砂的行为怠于履职。纳检民（行）政违监[2015]52242600061号《检察建议书》、纳雍县林业局、国土资源局《通知书》、签收单、纳雍县公安局居仁派出所对胡举非法占用林地一案的调查卷宗。
被告辩称，请求贵院确认被告在本案中不存在怠于履行职责的情况，即驳回公益诉讼人的诉讼请求。事实及理由：一、华硕砂石厂的基本情况。华硕砂石厂位于居仁街道办事处良丰村××（××王家寨镇××村民组）石灰冲，其前身为原修建过狮河水库采石后废弃的采石场。良子村民组于1997年6月30日经家猫村委会同意承包给该组村民张明开采经营；2012年3月13日张明与胡举签订转让协议将该石场转让给胡举开采；2012年4月27日取得营业执照；2014年5月21日取得采矿许可证；2012年11月24日取得安全生产许可证；2013年8月3日取得使用林地审核同意书（一般公益林地2.995亩）；2014年11月24日取得环评批复；2014年12月22日取得水土保持批复。2013年5月，被告与县国土局对砂石厂非法占用林地行为进行清理，发现华硕砂石厂非法占用林地，于2013年5月20日通知华硕砂石厂办理林地使用手续预审；华硕砂石厂于2013年4月12日到被告处申请办理林地使用手续；2013年8月3日取得使用林地审核同意书，占用林地为一般公益林，面积2.995亩。之后，在监管过程中未发现华硕砂石厂有非法占用林地行为。二、本案中被告对华硕砂石厂的违法行为，从未停止过履行职责。2016年3月，省林业厅通过卫星图片初判我县有非法占用林地疑拟图斑489个，要求核实上报。被告抽调人员组建调查核实小组，将省林业厅安排核实的489个疑似变化图斑全部调查核实完毕。在按相关政策及程序开展工作后，被告认为该石厂的行为可能属于刑事案件，遂移送纳雍县公安局居仁派出所负责立案侦查。通过侦查后确认该砂石厂侵占林地面积只有3.6亩，未达到刑事案件的立案标准，遂转为行政案件。华硕砂石厂属经侦查达不到刑事立案转行政处理的25起涉林案件之一，对经侦查达不到刑事立案转行政处理的25起涉林案件的处理，经2017年2月4日局党组扩大会议研究决定，由县森林公安局执行处罚。在接到公益诉讼人的检察建议书前、后，被告对华硕砂石厂的工作一直没有停止过，只是在鉴定结论的认知上存在与公益诉讼人的分歧：被告以往的鉴定，公益诉讼人在刑事案件中采信过，并在法院判决时作为证据采信，但此时公益诉讼人对被告提供的鉴定结论不予认可，理由是鉴定主体不适格
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一不是公告名录中的鉴定人。为达到合法鉴定的要求，被告经多方努力查到全国唯一一家登记的相关鉴定主体在武汉，但鉴定费用每件超过万元人民币，现380桩案件的鉴定费用被告无力承担，只好向县人民政府申请鉴定费用，这需要等待，在没有合法鉴定结论之前，被告依法无法作出合法的行政处罚。同时，为推进涉林刑事案件查处工作，被告于2016年11月16日拟写了《纳雍县破坏森林资源违法犯罪案件补植复绿工作实施方案》，该方案已经县政府领导原则同意，但县法制办审核中需被告提供“《未查结公益性案件》涉案单位不予处罚的上位依据以及实施该《方案》的上位依据”。对此，没有上位依据，故尚未印发实施。补植复绿只能作为检察机关在起诉过程中的从轻减轻犯罪情节的要件，执行依据是“毕节市检察院转发省检察院关于遵义市检察院关于支持鼓励破坏生态环境的犯罪嫌疑人（被告人）实施生态修复的意见：（毕检生态〔2016〕3号）”。将再报告县政府协调有关草位形成一致意见，印发《纳雍县破坏森林资源违法犯罪案件补植复绿工作实施方案》，按照方案实施补植复绿工作。直到现在纳雍县人民政府还未作出相应的批复，被告也不能实施处罚。现补植复绿季节已过，该方案印发后，按照破坏面积和补植复绿标准测算补植复绿资金，将补植复绿资金打入被告账户，县检察院视为已作补植复绿，补植复绿工程在2017年冬季才能组织实施，有季节性要求，因此，现在即使有合法鉴定结论与县人民政府的批复，在时间上也不能实施。综上所述，被告在本案中不存在未履行职责的行为，请贵院依法予以判决，支持被告答辩请求。
被告向本院提交以下证据：
第一组证据，纳雍县人民法院二个刑事卷宗材料共57页，证明公益诉讼人曾经采用被告提供的类似本案的鉴定结论，进行公诉得到法院认可。
第二组证据，公益诉讼人作出检察意见后，被告对华硕砂石厂行为的履职材料133页，证明被告在本案中不存在未履职的情况。
第三组证据，统一社会信用代码证，证明被告的身份。
第四组证据，法定代表人身份证明及身份证复印件。
经庭审质证，对公益诉讼人和被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认并收缴在卷佐证。
经审理查明，2013年8月，华硕砂石厂向被告申请获得2.3亩林地使用权进行砂石开采，此后该砂石厂擅自越过批准范围，违法占用林地开采砂石，导致周边岩石表层的原始灌木林遭受破坏，严重影响当地生态环境。公益诉讼人于2015年10月22日向被告发出纳民检（行）行政违监〔2015〕52242600061号检察建议：“建议你局及时督促纳雍县过狮河华硕建材砂石厂除责令停止违法行为、依法进行赔偿外，还应责令其按照损毁林地面积及时补种树木，拒不补植树木或补植不符合国家规定的，应由该砂石厂缴纳生态恢复补偿金，由你局代为补植进行生态恢复，使遭受破坏的生态植被得到及时修复，以达到恢复生态的目的。请在收到本建议书后一个月内作出处理并将处理结果书面回复我院”。2015年10月22日，被告向公益诉讼人复函称：“现已派出行政执法人员前往该砂石厂就其非法使用林地情况进行核查，并已责令其停止对林地砂石矿产的开采”。2015年11月13日，公益诉讼人向被告发出纳民检（行）行政违监〔2015〕52242600182号检察建议：“建议你局及时督促纳雍县过狮河华硕建材砂石厂除责令停止违法行为，依法进行赔偿外，还应责令其按照损毁林地面积及时补种树木，拒不补植或补植不符合国家规定的，应由该砂石厂缴纳生态恢复补偿金，由你局代为补植进行生态恢复，使遭受破坏的生态植被得到及时修复，以达到恢复生态的目的。”2015年11月18日，被告函复公益诉讼人称：“我局行政执法人员现已对其损毁林地进行面积和被损毁林木品种核查，并作出如下补植复绿措施：1．明确纳雍县过狮河华硕建材砂石厂为负责补植复绿的责任主体。2．由我局指定补植林木（恢复林地）的具体地点、范围和补植林木的品种、面积。3．由纳雍县过狮河华硕建材砂石厂向我局作出完成补植复绿的具体期限。4．明确约定补植复绿完成的方式和步骤。5．为使生态损失补偿得到有效履行，按照其造成损毁的林木品种和面积，核定价值后由我局对纳雍县过狮河华硕建材砂石厂收取相应的保证金作为补植担保费用。6．我局定期对纳雍县过狮河华硕建材砂石厂补植复绿开展情况进行检查，如发现其不能及时补植林木或不能履行补植责任，我局将代为履行，所产生的一切费用将由其全部承担”。2016年10月31日，纳雍县居仁派出所对华硕砂石厂涉嫌非法占用林地立案调查，并于2017年1月10日报告称：“经我所民警依法调查，2013年4月27日胡举纳雍县居仁办事处良丰村良子组小地名为石灰冲的地方建立名为纳雍县过狮河华硕建材砂石厂，该砂石厂所占地有良丰村良子组的居民耕地以及生产组集体的石山。2016年12月27日纳雍县森林公安局聘请贵州省聚贤林业规划设计有限公司对胡举占用林地的范围进行了鉴定，鉴定结果为3.6亩。处理意见：纳雍县华硕砂石厂违法占用林地未达刑事立案标准，建议立为行政案件查处，移交纳雍县森林公安局办理”。2017年1月20日，公益诉讼人向被告发出纳检行建［2017］2号检察建议：“建议你局对纳雍县过狮河华硕建材砂石厂违法占用林地开采矿石的行为依法履行监管职责”。
另查明，华硕砂石厂位于居仁街道办事处良丰村××（××王家寨镇××村民组）石灰冲。1997年6月30日，良子村民组经家猫村委会同意承包给该组村民张明开采经营。2012年3月13日，张明与胡举签订转让协议将该石场转让给胡举开采并于2012年4月27日取得营业执照，此后相继取得安全生产许可证、使用林地审核同意书、采矿许可证、环评批复、水土保持批复。2013年5月，被告与纳雍县国土局对砂石厂非法占用林地行为进行清理，发现华硕砂石厂非法占用林地，于2013年5月20日通知华硕砂石厂办理林地使用手续预审；华硕砂石厂于2013年4月12日到被告处申请办理林地使用手续；2013年8月3日取得使用林地审核同意书，占用林地为一般公益林，面积0.1533公顷，折算为2.3亩。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”的规定，纳雍县林业局负责本辖区内森林资源的保护和管理工作，系本案适格被告。纳雍县人民检察院在开展生态环境保护工作中发现华硕砂石厂存在非法占用纳雍县居仁街道办事处良丰村良子组林地的行为，在履行诉前督促程序后，以公益诉讼人的身份对纳雍县林业局提起行政公益诉讼，符合法律规定。被告作为林业主管部门，在收到公益诉讼人于2015年10月22日、2015年11月13日、2017年1月20日发出的检察建议后，未履行监管职责，致使华硕砂石厂生产经营行为超出规定的范围，非法占用林地3.6亩，对国家生态资源造成了损害。依照《中华人民共和国森林法》第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款”的规定，纳雍县林业局自接到公益诉讼人于2015年10月22日发出的检察建议即知晓华硕砂石厂违法占用林地的行为存在，就应当按照法律的授权依法履职，至判决作出前，被告未对华硕砂石厂违法占用林地的行为作出相应的具体行政行为，导致华硕砂石厂非法占用林地3.6亩。被告辩称在本案中不存在未履行职责的行为与查明的事实不符，其辩解理由未有相关证据予以证实。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，针对公益诉讼人提出的确认被告对华硕砂石厂违法占用林地采砂怠于履职的行为违法的诉讼请求，于法有据，予以支持。依法确认被告自接到公益诉讼人于2015年10月22日发出检察建议后未对纳雍县过狮河华硕建材砂石厂非法占用林地的行为依法履行法定职责违法。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，被告应当依法在查清事实、证据充分的基础上，履行林业行政监管职责。故对公益诉讼人请求判决被告依法履行法定监管职责的诉讼请求，本院予以支持。
综上所述，为保护生态资源，督促行政机关依法履行职责，依照《中华人民共和国森林法》第十三条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告贵州省纳雍县林业局自接到公益诉讼人纳雍县人民检察院于2015年10月22日发出检察建议后未对纳雍县过狮河华硕建材砂石厂非法占用林地的行为依法履行法定职责违法；
二、责令被告贵州省纳雍县林业局依法履行法定职责。
免收本案诉讼费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。
审 判 长 陈 铭
审 判 员 伍成烨
人民陪审员 刘明轩
二〇一七年五月五日
书 记 员 王 成