湖北省宜昌市西陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂0502行初32号
原告王胜辉，男，1973年11月7日出生，汉族，住湖北省宜昌市西陵区，现住西陵区。
委托代理人雷春华，湖北民基律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人徐哲，湖北民基律师事务所律师。特别授权代理。
被告宜昌市国土资源局，住所地湖北省宜昌市西陵区沿江大道49号。统一社会信用代码1142050073271456XX。
法定代表人王华品，宜昌市国土资源局局长。
委托代理人陈荣富，湖北普济律师事务所律师，一般授权代理。
原告王胜辉不服被告宜昌市国土资源局于2017年10月14日作出的《关于解除宜土网挂（2014）46号土地使用权<成交确认书>的通知》（以下简称《解除<成交确认书>的通知》），于2018年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于同年6月6日向被告宜昌市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年7月4日公开开庭审理了本案。原告王胜辉及其委托代理人雷春华、徐哲，被告宜昌市国土资源局负责人王玉伟，委托代理人梁华、陈荣富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宜昌市国土资源局于2017年10月14日作出的《解除<成交确认书>的通知》，以原告王胜辉经多次催促仍未与宜昌市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，也未按成交数额付清土地使用权出让价款为由，决定依法解除与王胜辉签订的宜土网挂（2014）46号土地使用权《成交确认书》（以下简称《成交确认书》）,已支付的1000万元保证金不予退还。
原告王胜辉诉称，2014年7月22日，原告公开竞买了宜昌市国土资源交易中心公开挂牌出让的宜土网（2014）46号国有建设用地使用权，地块位于宜昌××新区××路，成交价格1900万元。2014年8月1日，原告与宜昌市国土资源交易中心签订了《成交确认书》，《成交确认书》约定：原告已缴纳的1000万元保证金自动转化为土地价款，剩余土地价款900万元于2014年8月30日前缴纳；原告应在签订《成交确认书》10个工作日内与宜昌市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。《成交确认书》签订后，被告迟延交付土地，且至今未与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2016年10月14日，被告作出了《解除<成交确认书>的通知》，并于2016年10月26日公证送达原告。
原告认为被告作出《解除<成交确认书>的通知》程序违法、无法律依据、事实不清且明显不当，应予以撤销，理由如下:一、被告作出《解除<成交确认书>的通知》程序违法。㈠被告作出《解除<成交确认书>的通知》前未履行告知义务，未给予原告陈述、申辩的机会，程序违法。根据程序正当原则，行政机关在作出涉及当事人重大利益的不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。本案中，被告作出被诉行政行为涉及原告重大财产权利，但被告未履行告知义务、未给予原告陈述、申辩的权利，构成程序违法。根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第43条第1款之规定，当行政行为涉及到当事人及第三方的重大权益时，实施行政许可的行政机关应该告知行政相对人听证的权利，即行政相对人享有要求行政机关举行听证的权利，本案中，涉案土地出让行为属于行政许可法明确规定的行政许可行为且涉案土地的收回不仅关系到本案原告合法权益，同时关系到已经进场施工并已签订劳务合同的施工方等第三方的权益，基于前述法律规定，涉案《成交确认书》的解除和收回依法属于应当赋予行政相对人听证权利的许可事项，但本案的解除通知中，未告知原告享有听证的权利，属于明确的重大的程序违法。㈡被告重复作出《解除<成交确认书>的通知》，并变更原告救济途径，也构成程序违法。2017年9月22日，宜昌市土地储备中心已经作出了《市土地储备中心关于解除宜土网挂（2014）46号地块成交确认书的通知》，并载明有异议可向宜昌仲裁委员会申请仲裁。收到该份《解除<成交确认书>的通知》后，原告向宜昌仲裁委员会申请了仲裁。被告于2016年10月26日再次送达《解除<成交确认书>的通知》，变更了救济途径且未予以说明，导致原告难以确定救济途径，亦属于程序违法。二、被告作出《解除<成交确认书>的通知》缺乏法律依据。《解除<成交确认书>的通知》的作出，属于行政行为，故应有充足的法律依据，但《解除<成交确认书>的通知》中，未载明被告作出行政行为的任何法律依据，违背行政行为合法性原则。三、被告作出《解除<成交确认书>的通知》事实依据不足，原告逾期付款系依法行使抗辩权。被告在《解除<成交确认书>的通知》中载明的解除理由为原告违反《成交确认书》第五条，即逾期支付土地款尾款，但该条约定的内容为“自双方约定的全部付清地价款截止日起，60日乙方（原告）仍未付清土地付款，且无正当理由的，甲方（被告）有权解除《成交确认书》。”本案中，被告多次违约，且违约在先，原告逾期付款系依法行使抗辩权，有正当理由，被告行使解除权的条件未成就。㈠被告至今未按照《成交确认书》内容与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》。《成交确认书》第六条规定，被告必须在签订《成交确认书》后10个工作日内与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，但至今被告仍未与原告签订该合同。因被告签订合同义务在先，原告付款义务在后，故原告依法行使后履行抗辩权，未予支付土地尾款。㈡被告未按期履行交地义务。涉案土地的招商供地说明中载明，被告应当在成交后60个工作日内将土地净地交付原告。2014年8月30日，被告在完成土地净地工作中，发生安全事故，致一人身亡，整个拆迁过程停止，最终土地直到2015年才实现净地交付。四、被告在允许原告进行土地开发和投入的情况下，解除《成交确认书》，不仅侵犯了原告的可信赖利益，更不利于保护交易的稳定性，明显不当。被告向原告交付土地后，遂即允许原告进行土地开发，并向宜昌高新区规划局出具了工作联系函，协助土地开发单位办理项目建设的规划许可手续。被告系政府部门，原告基于对被告的信赖利益，进行了前期土地开发，投入了大量的资金。被告现违法解除《成交确认书》，不仅有损原告的可信赖利益，更不利于保护交易的稳定性。五、被告作出的《解除<成交确认书>的通知》缺少法定内容，未告知原告权利救济的期限和管辖法院。《解除<成交确认书>的通知》仅载明，有异议可依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，但没有明确具体的管辖法院，该《解除<成交确认书>的通知》也没有明确申请复议或者提起诉讼的期限，缺少法定内容。综上，请求人民法院：1.判决撤销被告宜昌市国土资源局于2017年10月14日作出的《解除<成交确认书>的通知》；2.责令被告宜昌市国土资源局立即与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》。
原告向本院提交了如下证据：
1．宜昌市高新区港城路地块的《宜昌市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》、宜昌高新区土地储备中心于出具的《原湖北昌盛印染有限公司土地招商供地说明》（2014年6月9日），证明⑴《宜昌市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第三条第（八）款约定，成交后60个工作日内由宜昌高新区管委会负责净地交付。第十三条约定，10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按《国有建设用地使用权出让合同》约定的时间支付宗地成交价款等有关手续。⑵《原湖北昌盛印染有限公司土地招商供地说明》第三条说明，成交60个工作日内由宜昌市高新区管委会负责净地交付。⑶按照文件内容，签订《国有建设用地使用权出让合同》在先，按照《国有建设用地使用权出让合同》履行付款义务在后，被告与原告未签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告有权行使抗辩权。⑷被告土地于2015年才交付原告，原告基于此也享有抗辩权。
2.宜昌市土地储备中心作出的《市土地储备中心关于解除宜土网挂（2014）46号地块成交确认书的通知》（2017年9月22日）、宜昌仲裁委员会作出的（2017）宜仲受自第249号《受理仲裁申请通知书》，证明2017年9月22日，宜昌市土地储备中心作出《市土地储备中心关于解除宜土网挂（2014）46号地块成交确认书的通知》，并载明有异议可向宜昌仲裁委员会申请仲裁。被告对同一事实做出了两个行政行为，程序违法。
3.宜昌高新区安全生产监督管理局作出的《关于宜昌高新区南苑股份合作社“8.30”触电事故调查报告的请示》及《高新区南苑股份合作社“8.30”触电事故调查报告》（2014年10月27日），证明在完成净地交付前涉案土地拆除工作中，因管理不善发生触电事故，导致1人死亡。负责拆除工作的南苑股份合作社被要求全面排查、彻底整顿，拆除工作因此延误。被告未按照合同约定净地交付土地，直至2015年才履行了交付义务。
4.⑴宜昌高新技术产业开发区规划局于2015年1月6日作出的《市政工程定位图》。⑵2015年3月4日做出的《建设工程定位图》。⑶宜昌高新技术产业开发区规划局于2015年4月29日出具的《证明》。⑷宜昌高新区土地储备中心于2015年8月7日出具的《工作联系函》。⑸宜昌高新区建管办于2016年1月22日作出的《宜昌高新区土石方（场平）工程备案登记证》。证明被告交付土地后，原告已积极办理了各项施工手续，并投入资金进行了开发工作。被告要求解除合同。既不利于市场交易的稳定性，也会侵害原告及其他施工单位的权益。
被告宜昌市国土资源局辩称，一、《成交确认书》合法有效。我局出让案涉土地，土地权属来源合法，公开竞买程序合法，原告自愿参加公开竞买竞得涉案土地，并签署《成交确认书》，理应接受《成交确认书》的法律约束。二、原告违背《成交确认书》构成根本违约。原告既未按照《成交确认书》的要求缴清剩余价款900万元，在我局多次催告后至今未缴清，也未按照《成交确认书》约定的在10日内签署《国有建设用地使用权出让合同》，而是违法进行建设，其行为构成根本违约，我局有权利解除《成交确认书》。三、我局解除《成交确认书》具有事实与法律依据，且程序合法。我局根据原告违约的事实，依据《成交确认书》第三条第（一）款、第五条的约定，以及《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十五条、中华人民共和国国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条、第二十三条的规定，解除《成交确认书》具有合法性、正当性，并向原告公证送达解除通知，送达程序合法。四、原告诉讼请求不能成立。1.关于解除通知程序违法。我局根据原告根本违约的事实，多次催告原告缴清剩余土地价款，并告之可能解除《成交确认书》的法律后果，已经尽到了告知义务，在原告无正当理由仍未缴清土地价款的情况下，决定解除《成交确认书》，属于一般行政处理决定，现行法律法规没有要求必须举行听证的程序，故不存在剥夺原告陈述、申辩的权利。我局虽送达二份解除通知，但均明确告知原告救济方式，没有影响原告权利救济。2.关于解除通知缺乏依据。我局送达的解除通知，已经明确告知依据《成交确认书》第五条的规定，事实清楚，依据充分。3.关于原告行使后履行抗辩权。首先原告应当在签署《成交确认书》后10日内，与我局签署《国有建设用地使用权出让合同》，而签署出让合同的前提是原告必须缴清剩余土地价款，由于原告拒绝缴清剩余价款，缺乏签署出让合同的前提条件，故签署出让合同的义务主体是原告，其主张在未缴清土地价款的情况下先行签署出让合同缺乏依据。其次，虽土地招商说明须交付净地，但《成交确认书》并没有类似的约定，且即使因发生安全事故导致迟延交付净地，但原告已经在此之前接受涉案土地并开工建设，不是净地交付对原告没有任何实质影响，不能成为原告拒绝缴清剩余土地价款的抗辩理由。4.关于原告信赖利益的保护。原告在未缴清土地价款、未签订土地出让合同、未取得土地使用权证的情况下，违法进行项目建设，不存在受到法律保护的信赖利益，在原告构成根本违约的前提下，我局依法解除成交确认书、收回土地使用权，其法律后果应由原告自行承担。综上所述，我局请求人民法院依法驳回原告全部诉讼请求。
被告宜昌市国土资源局收到起诉状副本后，在规定的期限内向本院提交了如下证据：
1．《宜昌市人民政府关于同意收回湖北昌盛印染有限公司土地使用权的批复》（2013年4月8日），证明宜昌市国土资源局按照宜昌市人民政府的批复意见，对涉案土地使用权公开上市交易，土地来源合法。
2.《原湖北昌盛印染有限公司土地招商供地说明》证明：宜昌市国土资源局下属机构公开发布招商说明，王胜辉已经明知土地使用要求及付款条件，付款条件为成交后30日内付清全部地价款。
3.原告王胜辉向被告递交的《竞买申请书》，证明王胜辉签署《竞买申请书》，承诺按期付款，否则赔偿经济损失，承担全部法律责任。
4.《成交确认书》（2014年8月1日），证明：⑴王胜辉（乙方）竞得宜土网挂（2014）46号土地使用权；⑵王胜辉交款1000万元，余款900万元应于2014年8月30日之前缴清；⑶从2014年8月30日之日开始延后60日（截止日2014年10月30日），如果仍未缴清的，甲方有权解除成交确认书；⑷王胜辉应于签订成交确认书后十日内（截止日2014年8月12日）签署国有土地出让合同。而王胜辉均违反了相关义务。
5.宜昌高新区国土资源局对王胜辉发出的《出让金催缴通知单》（2016年8月16日）及宜昌市国土资源交易中心向王胜辉发出的《催款函》（2016年9月30日），证明宜昌市国土资源局下属机构宜昌高新技术产业开发区国土资源局、宜昌市国土资源交易中心催告王胜辉缴清剩余土地价款900万元及违约金658.8万元，并函告王胜辉如果仍不缴清，甲方有权解除成交确认书的法律后果。
6.[2017]99号《宜昌市人民政府专题会议纪要》（2017年9月5日），证明宜昌市国土资源局经过宜昌市人民政府同意，决定解除与王胜辉的成交确认书。
7.宜昌市国土资源局《解除<成交确认书>的通知》和公证书（附公证送达现场记录），证明宜昌市国土资源局向王胜辉公证送达《解除<成交确认书>的通知》，自送达之日起《土地成交确认书》已经合法解除。
同时被告宜昌市国土资源局向本院出示了以下法律法规依据:
1.《中华人民共和国土地管理法》第五十五条；
2.《中华人民共和国房地产管理法》第十五条；
3.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条；
4.《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十五条；
5.《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》第二十一、二十三条。
经庭审质证，原、被告对证据分别发表了质证意见，本院对上述证据认证如下：
1.被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对原告欲证明的“依约定应在成交后10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，成交后60日内由宜昌市高新区管委会负责净地交付”的证明观点无异议，但不同意原告所称“被告土地于2015年才交付原告，原告因此也享有抗辩权”的证明观点，被告质证称，被告客观上完成了净地交付，即便有瑕疵，对原告的建设亦无影响，不能成为原告拒缴土地出让金的理由。本院对原告证据1的真实性、合法性、关联性，及证明观点⑴⑵予以确认，对证明观点⑶⑷，因系本院争议焦点，在本院认为部分予以阐述。该组证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
2.被告对原告证据2真实性无异议，关联性不予认可。本院认为该证据涉及被告作出被诉行政行为程序是否合法，本院对该证据真实性及关联性予以确认。该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
3.被告对原告证据3真实性无异议，但质证称该事故发生在2014年8月30日，是签订《成交确认书》的当月，事故的处理与原告没有任何关系，丝毫没有影响该块土地的交付使用。所以不能构成原告行使不安抗辩权的法定理由。本院认为，《成交确认书》书中约定的付款截至时间即为8月30日，依据原告证据1，净地交付的时间为成交后60日内，即9月30日内，因拆迁过程中发生致1人死亡的触电事故，可能涉及事故调查及相应整改，但即使原告基于该事实享有不安抗辩权，该抗辩权也在被告交付土地后归于消灭。原告以此为未能按期付款的抗辩理由不成立，被告的质证意见本院予以采纳。
4.被告对原告证据4中宜昌高新区土地储备中心于2015年8月7日出具的《工作联系函》不持异议，对该组证据中其他证据因非被告下属单位作出，对真实性不发表质证意见。本院认为被告证据4形式要件合法，且证据间可相互印证证实涉案地块预建项目已办理了规划审批手续，并取得宜昌高新技术产业开发区规划局为该项目出具的同意兴建港城苑及临时施工围墙的相关工程定位图。该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
5.原告对被告证据1-7真实性均不持异议，对被告证据中关于“成交后30日内付清全部地价款”的期限约定有异议，认为该条款违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条之规定。本院对被告所有证据的真实性予以确认。被告证据1-7符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本案开庭笔录，本院综合认定如下事实：
2014年6月9日，被告宜昌市国土资源局下属宜昌高新区土地储备中心作出《原湖北昌盛印染有限公司土地招商供地说明》，拟挂牌出让位于宜昌××新区××路面积为3802.73平方米的宜土网挂（2014）46号国有建设用地使用权，载明“该宗地拟按起始价19000万元公开挂牌交易，竞买保证金1000万元，成交后30日内付清全部地价款，成交后60个工作日内由宜昌高新区管委会负责净地交付”。后宜昌市国土资源局在宜昌市国土资源市场网发布《宜昌市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》、《宜昌市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》等相关文件。其中《宜昌市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第三条第八款载明“付款要求：成交后30日内付清全部地价款。成交后60个工作日内由宜昌高新区管委会负责净地交付”；第十一条第二款载明“竞得人经审查符合报名资格，方可签订成交确认书，确认正式成交，保证金转地价款”；第十三条载明“网上挂牌出让揭牌后，5个工作日内完成资格后审，并签订《成交确认书》；10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按《国有建设用地使用权出让合同》约定的时间支付宗地成交价款等有关手续”。原告王胜辉向宜昌市国土资源交易中心缴纳竞买保证金1000万元后，于同年7月22日通过网上挂牌出让竞得宜土网挂（2014）46号国有建设用地使用权。成交价为1900万元。同年8月1日，原告与宜昌市国土资源交易中心签订了编号为宜土网挂[2014]46号的《成交确认书》。约定“……二、成交价款1900万元；三、付款方式及期限：…自《成交确认书》生效之日起算，乙方于2014年8月30日之前（含当日）,付清土地价款人民币玖佰万元整，缴纳的保证金人民币壹仟万元整转为土地价款;…五、自双方约定的全部付清地价款截止日起，60日内乙方仍未付清土地价款，且无正当理由的，甲方有权解除《成交确认书》，乙方已支付的竞买保证金不予返还，并承担相应法律责任。六、乙方必须在签订本《成交确认书》后10个工作日内与宜昌市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，相关税费按国家规定办理”。《成交确认书》签订后，双方未依约签订《国有建设用地使用权出让合同》。宜昌高新区国土资源局于2016年8月16日作出《出让金催缴通知单》，向王胜辉催缴尚欠的土地价款900万元，于同年8月25日送达王胜辉。宜昌市国土资源交易中心于2016年9月30日作出《催款函》向王胜辉催缴尚欠的土地价款900万元及违约金685.8万元。经催缴王胜辉仍未缴纳剩余土地价款。2017年8月25日，宜昌市人民政府召开“关于研究解除城区4宗土地成交确认书等工作”的专题会议，并形成[2017]99号《专题会议纪要》，会议原则同意对宜土网挂（2014）46号《成交确认书》予以解除。2017年9月22日，宜昌市土地储备中心作出《市土地储备中心关于解除宜土网挂（2014）46号地块成交确认书的通知》，通知王胜辉解除与其签订的《成交确认书》。王胜辉不服于2017年10月17日向宜昌仲裁委员会申请仲裁。宜昌仲裁委员会于当日受理后出具了[2017]宜仲受字第249号《受理仲裁申请通知书》。2017年10月14日，宜昌市国土资源局作出《解除<成交确认书>的通知》，决定解除与王胜辉签订的《成交确认书》，保证金不予退还。于同年10月26日直接送达，并对送达过程进行了保全证据公证。王胜辉不服该《解除<成交确认书>的通知》，向本院提起本案行政诉讼。
另查，1.2014年8月30日，高新区南苑股份合作社在拆除本案涉案地块原有建筑时发生一起触电事故，致1人死亡。2.宜昌高新技术产业开发区规划局于2015年1月6日为涉案地块预建的“港城苑”项目临时施工围墙出具市政工程定位图，载明：同意在港城路地段兴建“港城苑”项目临时施工围墙。于2015年3月4日为涉案地块预建的“港城苑”工程出具建筑工程定位图，载明：同意在港城路地段兴建“港城苑”工程。于2015年4月29日出具证明，载明“港城苑小区规划方案已经完成规划审批手续，符合规划要求。其小区商住楼及附属地下室建设工程规划许可证正在办理之中”。4.宜昌高新区建设管理办公室于2016年1月22日为涉案项目办理了《宜昌高新区土石方（场平）工程备案登记证》（编号[2016]001）。5.宜昌高新区土地储备中心于2015年8月7日向宜昌高新区规划局出具《工作联系函》，载明“湖北雅鼎盛置业有限公司于2014年7月22日通过挂牌方式取得东山园区港城路3802.72平方米土地使用权。目前土地使用权手续正在办理之中”。6.王胜辉自2015年8月实际占用该地块并进行开发建设和施工。深基坑已经挖好，支护、喷锚、架空电线移地、临时电源和配电柜已进场，临时施工用房已经搭建好，土地的围挡已经修好，工程目前暂停建设中。
本院认为，本案审查的被诉行政行为是被告宜昌市国土资源局于2017年10月14日作出的《解除<成交确认书>的通知》。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记”；《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”。被告作为宜昌市土地行政主管部门，具有组织实施国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动并与土地使用者签订土地土地出让合同的法定职责。根据查明的事实，本案《成交确认书》的签署方为宜昌市国土资源交易中心与原告王胜辉。宜昌市国土资源交易中心原属宜昌市国土资源局二级单位，委托办理土地使用权出让的挂牌、拍卖、交易、成交确认及款项的催收。2016年底，根据市编委《关于市公共资源交易中心职责调整等机构编制事宜的批复》（宜编[2016]41号），宜昌市国土资源交易中心整体划入宜昌市公共资源交易中心。其划入前受宜昌市国土资源局委托作出的行政行为由被告承担相关责任。故被告宜昌市国土资源局具有办理土地挂牌出让的相关事宜的法定职责。本案争议的焦点为：一、被告作出《解除<成交确认书>的通知》程序是否合法；二、被告以原告未依约足额缴纳土地出让金为由作出《解除<成交确认书>的通知》依据是否充分；三、被告不予退还原告缴纳的1000万元款项是否合法。
一、关于被告作出《解除<成交确认书>的通知》程序是否合法的问题。
㈠关于被告在宜昌市土地储备中心作出《市土地储备中心关于解除宜土网挂（2014）46号地块成交确认书的通知》后又作出《解除<成交确认书>的通知》是否属于重复处理行为的问题。《市土地储备中心关于解除宜土网挂（2014）46号地块成交确认书的通知》内容为：解除《成交确认书》，载明的救济方式为“向宜昌市人民政府或者湖北省国土资源厅申请复议，亦可向宜昌仲裁委员会申请仲裁”，本案被诉的《解除<成交确认书>的通知》内容为：⑴解除《成交确认书》⑵保证金不予退还，载明的救济方式为“向宜昌市人民政府或者湖北省国土资源厅申请复议，亦可向人民法院提起诉讼”，可见两份通知作出的主体、内容及救济方式均不相同。根据最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复（【2010】行他字第191号），土地行政主管部门解除《成交确认书》的行为应属于可诉的行政行为。故因此发生争议时，不应使用仲裁条款。《解除<成交确认书>的通知》系在《市土地储备中心关于解除宜土网挂（2014）46号地块成交确认书的通知》之后作出，作出的行政机关、内容并不完全相同，救济途径亦作出了修正，不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。但两个行政行为所针对的事实及行政相对人是相同的，内容亦有重合之处，在先的行政行为一经作出即具有拘束力、确定力和执行力，行政机关即使依职权修正自己作出的行政行为，亦应依法定程序对在先作出的行政行为予以撤销。本案《市土地储备中心关于解除宜土网挂（2014）46号地块成交确认书的通知》未被撤销，且原告依该通知告知的救济途径提起了仲裁，而后又作出内容基本一致的被诉的《解除<成交确认书>的通知》，不符合法定程序。
㈡最高人民法院行政审判庭2009年12月23日（2009）行他字第55号《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》规定：“……土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及相关的拍卖公告等行为属于行政行为”，故被告作出《解除<成交确认书>的通知》应遵循行政行为相关原则。根据正当程序原则要求，行政机关应当严格按照法定程序行使权力、履行职责，在作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当向行政相对人、利害关系人告知事实、说明理由，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。《国土资源听证规定》（国土资源部第22号令）第十九条第二款第二项规定:“有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利:……（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；……”，第四条第一款规定：“主管部门组织听证，应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利”。本案中，被告作出的《解除<成交确认书>的通知》，不仅解除了原告对竞买程序的结果确认，也使原告因此丧失获得涉案地块国有建设用地使用权的机会，且《解除<成交确认书>的通知》决定对原告缴纳的1000万元保证金不予退还，对原告权益造成重大影响，被告在作出该《解除<成交确认书>的通知》前，理应书面告知原告有要求举行听证的权利，并充分听取其陈述申辩，然后依法作出相应处理。但被告未经告知并征询原告意见，迳行作出不利于原告的《解除<成交确认书>的通知》，不符合法定程序。
二、关于被告以原告未依约足额缴纳土地出让金为由作出《解除<成交确认书>的通知》依据是否充分的问题。
最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复（【2010】行他字第191号）规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于行政行为。本案中，宜昌市国土资源局作为政府土地管理部门，根据法律规定的权限行使出让国有土地使用权的职权，且该职权在本案招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的过程中进行了实际运用，经挂牌拍卖，王胜辉以成交价1900万元挂牌拍得此宗地块，宜昌市国土资源局与王胜辉签署成交确认书，确认王胜辉竞得出让的国有土地使用权。该行为作出后能够产生直接的法律后果，使行政相对人的权利义务受到实际影响。宜昌市国土资源局向社会公开挂牌出让案涉地块土地使用权时，在《宜昌市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》、《原湖北昌盛印染有限公司土地招商供地说明》等文件中载明了地块的位置、土地使用权面积、出让金的支付方法以及土地的交付日期，包含了对出让人与未来受让人就竞标后双方所要签订的《国有建设用地使用权出让合同》的内容说明，其后签订的《成交确认书》中对于地块的位置、面积、价款总额、支付方式、违约责任等问题再次有了进一步的明确约定。由此可见，《成交确认书》的性质虽为行政行为，但双方当事人关于出让案涉地块土地使用权问题的主要条款已经协商并达成一致。其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体和他人利益，双方均应按照《成交确认书》的约定全面履行后续权利和义务。
本案中原被告签署《成交确认书》后，双方至今未签订书面出让合同。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用权出让，应当签订书面出让合同”，签订正式的《国有建设用地使用权出让合同》，既是国家对国有土地使用权出让问题作出的规定，也是双方进一步履行《成交确认书》中约定义务的行为。对于未能签订书面出让合同的原因，双方各执一词。原告王胜辉称被告宜昌市国土资源局不愿与其签署《国有建设用地使用权出让合同》。被告宜昌市国土资源局称原告拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》，对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。但双方均未向本院提交要求对方签订，亦或拒绝与对方签订《国有建设用地使用权出让合同》的证据材料。从当事人双方履行行为看，原告王胜辉为涉案土地缴纳了1000万元，而后在宜昌市国土资源局实际交付土地后对涉案地块投入大量资金进行一系列的开发，并办理了相关的规划审批手续，该行为表明王胜辉在积极履行，促进合同目的的实现。在土地使用权出让过程中，作为受让方的目的即为取得土地使用权，通过对土地进行开发、使用和经营等活动，实现其经济利益。从《成交确认书》的约定来看，签订《国有建设用地使用权出让合同》无需以付清土地价款为条件，且是其最终获得土地使用权的重要步骤，王胜辉不应存在拒绝与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》的现实理由。被告宜昌市国土资源局，作为行政主管部门，有义务及时告知及通知王胜辉涉案土地出让合同何时签订，而本案证据中并无能证明宜昌市国土资源局曾通知王胜辉签署合同的材料，无法证实违约责任属于王胜辉。且其在开庭前向本院提交的答辩状及当庭陈述的答辩意见中均认为“签署出让合同的前提是缴清土地价款，由于王胜辉拒绝缴清剩余土地款，缺乏签署出让合同的前提条件”，而根据《成交确认书》中约定，原告有成交后30日内向被告支付全部土地出让价款的义务，被告则有在成交后10日内与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》的义务。因此，原告是否支付全部价款并不影响《国有建设用地使用权出让合同》的签订，签订《成交确认书》即已满足签订《国有建设用地使用权出让合同》的条件。因此原告主张宜昌市国土资源局不愿签订《国有建设用地使用权出让合同》，可以采信。未能签订书面《国有建设用地使用权出让合同》不应归责于原告王胜辉。
被告所作出的《解除<成交确认书>的通知》载明的解除原因为“根据《成交确认书》第五条'自双方约定的全部付清地价款截止日起，60日内乙方仍未付清土地价款，且无正当理由的，甲方有权解除《成交确认书》，乙方已支付的竞买保证金不予返还'和有关法律规定”，即被告解除的主要理由为原告未依约付清土地价款。《成交确认书》第三条约定了付款期限为2014年8月30日之前（含当日）,同时第六条约定：“乙方必须在签订本《成交确认书》后10个工作日内与宜昌市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，相关税费按国家规定办理”，即根据《成交确认书》的约定，签订《国有建设用地使用权出让合同》在先，付清土地价款在后。参照《中华人民共和国合同法》第六十七条的规定，当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。根据该条规定，在《国有建设用地使用权出让合同》尚未签订、且未签订的原因不归责于王胜辉的情况下，原告有理由要求在签订《国有建设用地使用权出让合同》后再缴纳剩余土地出让金。
另《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”；第十六条规定“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定“土地使用者应当在签订出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金，逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可以请求违约赔偿”；《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十三条规定“土地使用权出让成交后，应签订出让合同，出让合同应具备以下主要条款：…（三）土地使用权出让金及支付出让金的币种、期限、方式…”、第十五条规定“土地使用者应在土地出让合同规定的期限内，缴纳全部土地出让金。…土地使用者不按出让合同规定缴纳土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除出让合同，所交付的定金不予退还，土地管理部门不按出让合同规定提供出让土地使用权的，土地使用者有权解除合同，土地管理部门应双倍返还定金”。基于上述法律法规：1.挂牌成交确认书签订后，应及时签订出让合同；2.土地使用者是按照出让合同约定足额缴纳土地出让金；3.土地管理部门解除合同的前提条件是土地使用者未按照出让合同的约定缴纳土地出让金。本案原告王胜辉与被告宜昌市国土资源局签订的《成交确认书》也是约定《成交确认书》签订后10个工作日签订《国有建设用地使用权出让合同》，30日内缴纳剩余土地价款。而双方未依约签订《国有建设用地使用权出让合同》，且宜昌市国土资源局没有证据证实违约责任属于王胜辉的情况下，王胜辉就不存在不按出让合同缴纳土地出让金的违约情形。未能签订《国有建设用地使用权出让合同》可以成为王胜辉未依约缴纳土地出让金的正当理由，被告仅以原告未依约足额缴纳土地出让金为由，作出《解除<成交确认书>的通知》缺乏事实及法律依据。
三、关于被告不予退还原告缴纳的1000万元保证金是否合法的问题。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。”第二十一条规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。”从上述二条款中竞买保证金转作定金或抵作土地出让价款的规定来看，确定中标人、竞得人后，竞买保证金就转作定金，目的是担保竞得人和出让人应及时签订出让合同。本案中，被告通过宜昌市国土资源市场网发布的《宜昌市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第十三条载明：“竞得人经审核符合报名资格，方可签订成交确认书，确认正式成交，保证金转地价款”、《成交确认书》第三条亦载明“…缴纳的保证金人民币一千万元整转为土地价款”。原告在竞得涉案土地、签订《成交确认书》后，未签订书面出让合同。但王胜辉在未签订书面出让合同以及未足额缴纳土地出让金的情况下，办理了一系列规划审批手续、工程备案登记，被告下属的宜昌高新区土地储备中心亦为原告在涉案土地的预建项目向宜昌高新区规划局出具了工作联系函，原告也在涉案土地上施工建设，说明双方已开始实际履行土地出让后续的相关程序。原告缴纳的1000万元款项，虽未以书面出让合同形式确认性质，但无论依据双方实际履行情况，还是拍卖中双方的约定，都已转变为土地出让价款。依照《成交确认书》中约定“自双方约定的全部付清土地价款截至日起，60日内乙方仍未付清土地价款，且无正当理由的，甲方有权解除《成交确认书》，乙方已支付的竞买保证金不予返还，并承担相应法律责任”，即保证金不予返还的前提是未付清土地价款，而如前所述，付清土地价款的前提是双方签订《国有建设用地使用权出让合同》。本案《国有建设用地使用权出让合同》尚未签订，即原告不存在未依约付清土地价款的违约情形，亦不存在已缴纳的1000万元款项的退还问题。双方应当及时签订《国有建设用地使用权出让合同》，王胜辉应当及时缴清土地出让成交价款，积极促进项目建设顺利进行，防止和避免给原被告带来更大损失、及项目搁置造成的土地资源的浪费。
综上所述，被告所作出的《解除<成交确认书>的通知》主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定判决如下：
一、撤销被告宜昌市国土资源局于2017年10月14日做出的《关于解除宜土网挂（2014）46号土地使用权<成交确认书>的通知》。
二、驳回原告王胜辉的其他诉讼请求。
本案受理费50元（原告已预交），由被告宜昌市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本贰份，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 龚 瑜
审 判 员 冯丽娥
人民陪审员 魏中举
二〇一八年八月二日
书 记 员 任 菲