河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终542号
上诉人（一审被告）洛阳市涧西区人民政府。住所地：洛阳市涧西区。
法定代表人郭建平，区长。
委托代理人宋继红，该区人民政府工作人员。
委托代理人郭红，河南坤达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘建国，男，汉族，1960年6月5日出生。
委托代理人陈月玲。
一审第三人洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会（原洛阳市涧西区工农乡南村村民委员会）。住所地：洛阳市涧西区。
法定代表人林志成，主任。
委托代理人郝玉才，河南鼎大律师事务所律师。
委托代理人温飞飞，河南鼎大律师事务所实习律师。
刘建国诉洛阳市涧西区人民政府（以下简称涧西区政府）、洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会（以下简称南村居委会）土地行政管理一案，洛阳市中级人民法院于2015年12月18日作出（2015）洛行初字第28号行政判决，涧西区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人涧西区政府的委托代理人宋继红、郭红，被上诉人刘建国的委托代理人陈月玲，一审第三人南村居委会的委托代理人郝玉才、温飞飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是：2011年5月13日，涧西区政府作出洛涧政土地决（2011）1号《关于批准南村村民委员会收回整村改造区域内集体土地使用权的决定》（以下简称被诉批准收回决定）。内容如下：南村村民委员会：《洛阳市涧西区工农乡南村关于收回集体土地使用权的申请》收悉。南村改造列为2011年全市26个城中村改造项目之一。你村根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会自治法》相关规定，按照市人民政府关于城中村改造的相关要求，召开村民代表大会，讨论通过了南村整村改造拆迁补偿安置方案。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定以及你村申请，批准你村收回整村改造范围内（郑州路以西、西苑路（延伸至中钢洛耐集团）以南、联盟路（延伸至华源南村小区）以北、天和苑经济适用房以东）的集体土地使用权。
洛阳市中级人民法院一审查明：刘建国是洛阳市涧西区南村村民，居住在涧西区武汉路以东、联盟路以北、郑州路以西、西苑路以南地块范围内。2011年6月20日，河南省人民政府根据洛阳市人民政府的请示，下发豫政土（2011）514号《关于洛阳市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，同意征收南村集体土地总面积为11.1991公顷，征收范围是：东至武汉路，西至天泽花园、南至华源南村小区、北至中钢集团洛耐公司。2011年6月26日，洛阳市国土资源局、涧西区政府就豫政土（2011）514号文件的征收土地相关情况联合发布《关于征收涧西区工农乡集体土地公告》。2011年6月28日，洛阳市国土资源局发布《关于征收涧西区工农乡南村集体土地补偿安置方案公告》，就拆迁范围及面积、安置方法等进行了公告。另查明，2011年5月10日，南村村委会就南村整村改造召开村民代表大会，表决通过了整村改造方案。2011年5月11日，南村村委会向涧西区政府提出申请，申请收回整村改造范围内（郑州路以西、西苑路（延伸至中钢洛耐集团）以南、联盟路（延伸至华源南村小区）以北、天和苑经济适用房以东）的集体土地使用权；同日，南村村委会作出整村改造征收补偿方案。2011年5月13日，涧西区政府作出洛涧政土地决（2011）1号文件，批准南村村委会收回整村改造区域内集体土地使用权。再查明，南村村民的房屋大多数已经被拆除。
洛阳市中级人民法院一审认为，被诉批准收回决定将包括刘建国使用的集体土地使用权予以收回，该行为涉及村民的重大利益，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；……。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”之规定，南村村委会在申请涧西区政府批准收回集体土地使用权前，应当组织召开村民会议讨论决定，同时也可以由村民会议授权村民代表会议讨论决定。本案中，南村村委会在申请涧西区政府批准收回集体土地使用权前，没有召开村民会议，只召开了村民代表会议，而村民代表会议又没有获得村民会议的授权，因此，南村村委会的行为违反上述法律规定。涧西区政府在做出被诉批准收回决定前，没有按照上述法律的规定，让南村村委会提交村民会议决定，属于认定事实不清，依法应予撤销。但由于被诉批准收回决定内房屋大多数已经被拆除，此时，撤销被诉批准收回决定会对社会公共利益造成重大损失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，一审法院判决，确认被诉批准收回决定违法。
涧西区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.被诉批准收回决定程序合法、依据合法。南村土地属于南村集体所有，南村村委会可以收回南村集体土地使用权，南村村委会申请收回集体土地，上诉人依法对该申请及程序进行审查合法的情况下后作出被诉批准收回决定，该决定符合《中华人民共和国土地管理法》第65条及《河南省实施〈土地管理法〉办法》第54条等规定。2.一审判决适用法律错误。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的经村民会议讨论决定方可办理的九个事项并没有关于农村集体组织收回集体土地使用权的事项，该条款涉及的村民利益基本上都是土地使用的方案及收益，并不涉及土地的收回或征收决定应由村民会议决定，被上诉人也未提供相关书面证据，一审据此认定上诉人违法，明显适用法律错误。另外，签订协议的村民占应拆迁房屋的97%，现均已拆除且补偿到位，充分说明该决定不但征得了绝大多数的村民同意，而且村民是予以支持、配合的。3.本案诉讼标的已为生效裁判羁束，应依法驳回被上诉人的起诉。上诉人做出被诉批准收回决定后，对个别村民的拒不搬迁行为向涧西区法院申请强制执行，法院依法审查后下达了行政裁定书，认为事实清楚、程序合法，裁定书均已发生法律效力。本案诉讼标的已为生效判决羁束。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人刘建国答辩称：1.上诉人作出被诉批准收回决定的行为程序违法、事实清楚、证据确凿。上诉人提交的村民代表大会会议形式违反法律规定，会议内容并非案涉收回土地决定的申请决议，部分村民代表签名是代签的，村民代表产生不合法，不能代表村民的真实意愿；南村村委会收回集体土地使用权的申请报批议事规则违法，申请对象错误，上诉人作出该决定超越职权；涉案土地已经于2004年转为国有，2011年擅自制定征收补偿方案是非法的；集体土地归农民集体所有，村委会只享有经营管理权，收回集体土地使用权必须先召开村民会议；为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，可以收回集体土地使用权，但本案上诉人收回土地用于大搞商业开发，不符合相关法律规定；根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十四条、第四十九条，收回集体土地使用权必须是土地行政主管部门作出而不是区政府直接作出。2.一审法院忽略涉案土地在2004年已经转为国有土地的事实。洛政土（2004）58号和122号文件已经批复转为国有土地并出让。被诉批准收回决定的前置程序和目前的用地程序都是违法的。3.本案不受洛阳市涧西区人民法院非诉执行、民事先予执行裁定的羁束。
一审第三人南村居委会答辩称：同意上诉人的上诉请求和理由。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，（一）涧西区政府受理南村村委会的申请违反法定程序。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十四条第一款规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要而收回集体土地使用权的，农村集体经济组织应当向县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请，报市、县（市、区）人民政府批准后，收回集体土地使用权。本案中，涧西区政府直接受理南村村委会的申请，违反法定程序。（二）涧西区政府作出被诉批准收回决定的主要证据不足。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的相关事项应由村民会议或村民会议授权村民代表会议讨论决定，本案中，南村村委会决定收回南村整村改造区域内集体土地使用权，该事项涉及南村公益事业且影响到全体村民的利益，应当经过村民会议或村民会议授权村民代表会议决定。涧西区政府虽提供有村民代表会议讨论记录，但此次村民代表会议没有经过村民会议授权，违反了上述法律规定。（三）涧西区政府作出被诉批准收回决定违反正当程序。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第二款规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设而收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。南村村委会决定收回南村整村改造区域内集体土地使用权，应对原集体土地使用权人进行补偿，涧西区政府作出本案被诉批准收回决定时虽然南村村委会作出整村改造征收补偿方案，但并未对村民依法给予适当补偿，涧西区政府作出批准收回决定违反正当程序。综上，本案被诉批准收回决定的主要证据不足，程序违法，鉴于南村村民房屋大部分已被拆除，涉案集体土地已经被征收为国有土地，撤销被诉批准收回决定既会对社会公共利益造成重大损失，亦无实际意义，一审判决确认被诉批准收回决定违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市涧西区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕 平
代理审判员 肖海生
代理审判员 马传贤
二〇一六年八月十一日
书 记 员 郭建花