浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）浙行终字第58号上诉人（原审原告）温州市上课喽教仪有限公司。法定代表人徐雪影。委托代理人张艳玲。上诉人（原审原告）温州市瓯海奥尔康鞋楦有限公司。法定代表人汤胜康。上诉人（原审原告）温州市荣勋服饰有限公司。法定代表人林永鑫。上诉人（原审第三人）方敏。上述三上诉人的共同委托代理人杨在明。委托代理人张艳玲。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府。法定代表人彭立华。委托代理人黄锡楚。委托代理人周伟东。温州市上课喽教仪有限公司（以下简称“上课喽公司”）、温州市瓯海奥尔康鞋楦有限公司（以下简称“奥尔康公司”）、温州市荣勋服饰有限公司（以下简称“荣勋公司”）诉温州市瓯海区人民政府（以下简称“瓯海区政府”）房屋行政征收一案，温州市中级人民法院于2014年1月21日作出（2013）浙温行初字第56号行政判决。上课喽公司、奥尔康公司、荣勋公司、方敏均不服，向本院提出上诉。本院于2014年3月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年4月2日公开开庭审理了本案。上课喽公司、方敏的共同委托代理人张艳玲，奥尔康公司、荣勋公司的共同委托代理人张艳玲、杨在明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2011年7月20日，温州市大学科技园建设方案经温州市委、市政府同意。2012年2月18日，瓯海经开区管委会拟定《温州市大学科技园启动区房屋征收与补偿方案》、《温州市大学科技园启动区房屋征收安置方案》，报瓯海区征收办予以确认。2012年2月27日和2013年3月16日，温州市瓯海区第八届人民代表大会第一次、第二次会议分别通过《关于2012年温州市瓯海区国民经济和社会发展计划》和《关于2013年温州市瓯海区国民经济和社会发展计划》，均将温州市大学科技园启动区拆建工程纳入该区2012和2013年度重点项目建设计划。2012年12月10日，温州市规划局划定上述拆建工程房屋征收红线图。2013年2月12日，瓯海区征收办发函瓯海经开区管委会、公安、规划等相关部门暂停办理涉案房屋征收范围内房屋新扩建等相关手续。同年2月18日，瓯海经开区管委会向瓯海区征收办申请要求作出温州市大学科技园启动区拆建工程一期（涉及征拆厂房8家）房屋征收决定，同月20日报被告对《温州市大学科技园启动区房屋征收与补偿方案》进行论证并公布征求意见，同时对该范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记，于同月25日在被征收房屋范围内公布房屋调查结果。各原告房屋均在被征收房屋范围内。2013年3月8日，被告将上述方案征求意见稿在被征收房屋范围内公布并征求公众意见，征求意见期限为2013年3月11日至4月9日。2013年3月份，瓯海区征收办就涉案地块房屋征收补偿事项可能出现的社会稳定风险进行了评估分析，并出具社会稳定风险评估报告。该报告评定涉案项目风险程度低。同月26日，瓯海区财政局承诺涉案项目征收补偿预算费用5858万元以区财政资金予以担保支付。2013年4月15日，温州市国土资源局瓯海分局出具土地勘测定界图，认定被征收范围内房屋所占土地均为国有建设用地。2013年5月13日，被告以公共利益需要为由作出被诉征收决定，并于同日在被征收房屋范围内予以公告。另查明：1、涉案被征收房屋所占土地均为工业用地，该用地在温州市茶白片区梧慈单元（0577-wz-cb-02）控制性详细规划中规划为商务用地。2、涉案房屋征收部门为瓯海区征收办，实施单位为瓯海经开区管委会。原审法院认为：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公园等公共事业的需要……。”涉案项目为温州市大学科技园启动区拆建工程（一期），系被告瓯海区政府为城市经济发展进行的工业园区建设，旨在通过征收将原规模小、档次低、以轻工业为主的该地块打造成高科技、新能源的产业聚集地，属于《征补条例》第八条第（三）项规定的由政府组织实施的公共事业需要的征收范围。原告主张涉案项目不符合公共利益征收目的，没有法律依据，本院不予支持。2、《征补条例》第二条规定：“为了公共利益要求，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有人给予公平补偿。”本案中，温州市国土资源局瓯海分局出具土地勘测定界图，其中载明被征收范围内房屋所占土地均为国有建设用地，与被告提供的用地批准书、原告提供的土地权属证明等相印证，足以证明涉案土地均为国有性质。对该范围上房屋实施征收，依法应适用《征补条例》的规定。原告以涉案土地部分为集体性质主张被诉征收决定适用法律错误，缺乏事实依据，本院不予支持。3、涉案项目已纳入瓯海区2012和2013年度重点项目建设计划，被征收房屋所占土地为工业性质，在控制性详细规划中均为商业用地，经土地、规划等职能部门审核，符合土地利用总体规划、城乡规划。被告瓯海区政府作出房屋征收决定前，已书面通知相关部门暂停办理被征收房屋范围有关房屋新扩建等相关手续。房屋征收实施单位瓯海经开区管委会对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果。被告对拟上报的《温州市大学科技园启动区房屋征收与补偿方案》进行论证，明确了房屋征收范围、征收时间、房屋评估、补偿标准、奖励办法、临时安置费与搬迁补助费等事项，并将上述方案（征求意见稿）在被征收房屋范围内公布征求公众意见。同时，瓯海区财政局承诺涉案项目征收补偿费用5858万元以区财政资金予以担保支付，安置房可选择就地安置或异地拆建。经社会稳定风险评估，瓯海区政府作出房屋征收决定并依法公告，符合《征补条例》规定的房屋征收法定程序和前置条件。但被告未按照《征补条例》第十一条规定将“征求意见情况及时公布”，存在程序瑕疵，鉴于此实际不影响原告的合法权益，不足以导致被诉征收决定被撤销，本院予以指正。原告以涉案项目未取得可行性研究批复主张被诉征收决定不符合《征补条例》第九条规定的前提条件，系法律理解错误；其主张征收补偿方案未征求公众意见并依法公布，缺乏事实依据，本院均不予支持。原告另主张征收补偿费用未足额专户存储，因被告已对被征收房屋价值进行预测并承诺以财政资金担保支付，足以保障被征收人征收补偿权利的实现，其该主张亦不能成立。综上，原告要求撤销被诉房屋征收决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告温州市上课喽教仪有限公司、温州市瓯海奥尔康鞋楦有限公司、温州市荣勋服饰有限公司要求撤销被告温州市瓯海区人民政府于2013年5月13日作出的关于温州市大学科技园启动区建设范围内国有土地上房屋征收决定（温瓯政房征决（2013）5号）的诉讼请求。上课喽公司等上诉称：1、一审法院认定事实不清。将工业用地改为商务用地、进行工业园区建设不符合公共利益需要的基本条件。原判认定房屋征收的目的是为了产业换代升级，本质上仍属于为提高经济利益目的，增加财政收入而已，被征收的土地用途并非建设非盈利性质的“科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公园等公共事业”的建筑，而是要建设商务大楼，出租出售。同时，商业用地性质已经表明征收非公益性质，而《征补条例》第八条第三项涉及的土地用途应属于“综合用地”、“其他用地”。被上诉人提供的证据不能证明符合《征补条例》第九条“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”。被上诉人未提交相关部门出具的建设活动符合上述规划的证明文件。更不符合《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十二条关于承担公共利益建设项目业主应当向房屋征收部门提交材料的要求。正如上诉人在一审中多次申明的，瓯海区发改局、瓯海区国土资源局、瓯海区规划局未出具符合各类规划的证明文件。温州市大学科技园启动区建设项目（以下简称“启动区建设项目”）未依法立项。依照《土地管理法》及实施条例、《浙江省政府投资项目管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》等规定，启动区建设未立项，更没有用地预审批准文件，就无法启动房屋征收程序。瓯海区发改局仅出具服务联系单，并且该联系单是应项目申请单位要求出具，而非规定的必要性法律文件，被上诉人以此服务联系单掩盖启动区建设项目未经合法批准的事实，一审法院故意回避。启动区建设项目不符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。被上诉人仅提供了瓯海区土地利用总体规划局部图和温州市茶白片区梧慈单元控制性详细规划，该两个文件上的盖章为温州市瓯海区政府审批中心土地窗口专用章和规划窗口专用章，而未标明是否符合国土规划证明，故不符合《征补条例》和浙江省及温州市的明确规定。此外，被上诉人未提交专项规划和符合专项规划的证明文件；未提交证据证明“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的证明，仅提供了财政局关于房屋征收补偿资金“如需支付，由区财政予以资金落实”的承诺，该承诺并非是金融机构出具专门账户存款专款专用的证明，且没有专门评估机构的评估报告，被上诉人无法证明其测算的5858万元补偿资金足以保障征收补偿所有费用。被上诉人的社会稳定风险评估报告，仅是瓯海区征收办和瓯海区委维稳工作办公室作出的，没有市县政府批准的文件。被上诉人未依法定程序对启动区建设项目房屋征收与补偿方案进行论证、公布征求意见。该严重的程序瑕疵，导致被征收人合法财产补偿权益遭侵犯，征收范围总共8家企业，有6家未签订征收补偿协议，该事实足以说明补偿方案不公平不公正。同时被上诉人也未提交补偿标准经专门评估机构初步评估的报告，因此被上诉人更无法说明补偿标准符合类似房地产的市场价格，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》，更不符合《征补条例》第三条“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则”。2、原判决适用法律法规规章等有重大遗漏，导致法律认识错误，同时对被上诉人执法程序合法性未审查。被上诉人在一审程序中，明确表明颁发征收决定的法律依据为《征补条例》和温政令第126号《温州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》。但按上述文件规定，被上诉人并未依法履行，包括《征补条例》第二章征收决定，尤其是温政令第126号规定第十二条规定。温政令第126号文是按《征补条例》规定的具体执行，一审判决应当在裁判理由中对具体应用126号文件是否合法、有效、合理或适当进行评述，但一审判决却只字未提。此外，一审法院未适用或参考适用《土地管理法》及实施条例、《土地利用总体规划编制审查办法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》、《建设项目用地预审管理办法》、《浙江省政府投资项目管理办法》、《国务院关于投资体制改革的决定》等规定，导致判决结果错误。3、一审法院审理程序违法。一审法院违反《行政诉讼法》及司法解释等相关规定，无正当理由再次要求被上诉人提交证据，并认定被上诉人超过举证期提交的证据。另外，本案审理须以相关其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，一审法院依法应中止审理，但无理由未中止。综上，被上诉人作出的温瓯政房征决（2013）5号决定不符合《征补条例》等的条件和要求，应予撤销，请求贵院支持上诉人的诉讼请求。瓯海区政府答辩称：1、答辩人系基于公共利益需要，依据《征补条例》规定的前置条件和法定程序，作出本案被诉的（2013）5号房屋征收决定。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。答辩人对涉案房屋作出征收决定，系基于公共利益需要。首先，涉案拆建工程项目完全符合《征补条例》第八条规定的“为了促进国民经济和社会发展等公共利益需要”之条件，瓯海区人大会议亦已将该项目列入2012和2013年度国民经济和社会发展计划，作为本区重点建设工程项目。其次涉案拆建工程属于温州市大学科技园整体项目的重要组成部分，是为了政府组织实施的科技、教育、文化等公共事业需要，旨在通过征收实现产业结构调整、经济转型升级、科技集聚提升，完全符合《征补条例》第八条第（三）项规定的征收范围。而被答辩人将“公共利益”误读为“公益性”和“无偿性”，把“公共事业”错解为“公益事业”，认为商务用地具有经济利益和盈利性就不符合公共利益需要，显然有悖于本案事实及法律规定。根据温州市规划局划定的涉案房屋征收红线图，各被答辩人所有的涉案房屋均在拆建项目规划红线之内，土地均为国有性质，均属被诉房屋征收决定确定的征收范围。涉案项目已纳入瓯海区2012和2013年度重点项目建设计划，被征收房屋所占土地原为工业用地，在控制性详细规划中均为商务用地，经国土、规划等职能部门审核，符合土地利用总体规划、城乡规划。答辩人在房屋征收范围确定后，已书面通知相关部门暂停办理被征收房屋范围内新扩建房屋等相关手续。房屋征收实施单位开发区管委会对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果。答辩人对涉案房屋征收和补偿方案进行论证，明确了房屋征收范围、征收时间、房屋评估、补偿标准、奖励办法、临时安置费与搬迁补助费等事项，并将上述方案（征求意见稿）在被征收房屋范围内公布征求公众意见，安置房可选择货币补偿、就地安置或异地迁建。同时，瓯海区财政局对涉案项目征收补偿费予以资金落实，足以保障被答辩人的补偿权利的实现。涉案项目经社会稳定风险评估，答辩人作出本案被诉房屋征收决定并依法公告，符合《征补条例》的法定程序。2、原判程序合法，不存在答辩人逾期举证及案件应当中止审理的情形。因奥尔康公司、荣勋服饰公司申请，原判将其作为本案共同原告并为各方当事人重新指定举证期限并不违反行政诉讼程序。根据《征补条例》第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。鉴于此，被答辩人对国有土地被收回后的建设项目的相关审批行为提起复议或诉讼，实际上已不具备行政相对人主体资格。而且，该后续建设项目立项、规划、供地等行为不属于本案被诉具体行政行为的合法性审查范围。综上，答辩人作出的温瓯政房征决（2013）5号房屋征收决定，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。被答辩人的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。庭审中，各方当事人围绕瓯海区政府2013年5月13日的温瓯政房征决（2013）5号《关于对温州市大学科技启动区建设范围内国有土地上房屋实施征收决定》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。二审期间，瓯海区政府向本院提交了瓯海区科学技术发展“十二五”规划、浙江省人民政府浙政函（2011）177号《关于温州市瓯海区中心城区土地利用总体规划的批复》及附图、温州市人民政府温政函（2013）80号《关于温州市茶白片区梧慈单元（0577—wz—cb—02）控制性详细规划的批复》，用以补强证明被诉行政行为符合相关规划的要求。经质证，四上诉人认为，对上述证据的真实性、关联性没有异议，对合法性存在异议，认为缺乏法定的审批程序，且在二审期间提供不能作为新证据予以采信。本院认为，瓯海区政府提交科学技术发展“十二五”规划，用以佐证温州市大学科技园系瓯海区科技发展的重点项目；其提交的另二份批复主要是证明其一审期间提交的规划已经上级有关部门批准，而非上诉人所称的相关规划未经有权机关批准，故上述证据作为补强证据本院予以采信。另，瓯海区政府依照本院的要求，向本院提交了《瓯海区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划）。经质证，四上诉人认为该规划不能作为新证据予以采信，无法证明涉案的征收项目被列入瓯海区十二五规划，更无法证明该征收项目符合专项规划。本院认为，上述十二五规划系瓯海区2011年-2015年期间国民经济和社会发展战略性、纲领性、综合性规划，也是编制其辖区内其他各项规划、有关政策和年度计划的依据，对此本院予以采信。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，《征补条例》第八条第（三）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公园等公共事业确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。从温委办发（2011）105号文反映，建设温州市大学科技园（以下简称“科技园”）的目的是调整温州产业结构，发展高新技术产业，促进温州社会经济发展。从整个园区的功能定位来看，属于今后温州市技术创新、高新技术企业孵化、科技成果转化和创新创业人才培养的重要基地，也是温州市引进国内外智力与科技成果互动的国际化创新平台。涉案的科技园启动区从其建设规划看包括保留区、改建区和拆建区，另外还包括梧慈路、东方路、慈凤路三条道路的拓宽改造。根据温州市茶白片区梧慈单元（0577-wz-cb-02）控制性详规，启动区范围内共分商务、商业（旅馆业）、广场、道路、公园绿地等功能用地，建设内容包含商业、办公、广场、绿地以及市政道路工程。科技园启动区是整个科技园项目的重要组成部分，本案所涉征收房屋系拆建区范围的一部分，属于整个科技园的核心配套区，符合《征补条例》第八条第（三）项规定的“由政府组织实施的科技等公共事业的需要”情形。上诉人认为房屋征收后的土地用途包括商务用地，进而据此否定房屋征收项目符合公共利益需要的理由不能成立，本院不予支持。《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求。科技园建设项目虽没有列入瓯海区“十二五”规划重点建设项目，但从其建设的目的和功能看符合瓯海区“十二五”规划要求的“围绕我区高新技术产业培育、传统产业提升、完善科技创新服务体系、强化科技在促进全区产业转型升级中的支撑作用，提升产业核心竞争力”宏观发展目标，且科技园启动区建设项目已经2012年度、2013年度瓯海区人民代表大会审议通过，作为年度重点项目列入当年瓯海区国民经济和社会发展年度计划，也列入了瓯海区科学技术发展“十二五”规划，同时也符合瓯海区土地利用总体规划和城乡规划。瓯海区政府虽提交了《征补条例》要求的相关规划，但未提交有关部门的关于“涉案建设活动符合相关规划”的证明文件，存在不当，对此本院予以指正。上诉人提出“启动区建设未立项，更没有用地预审批准文件，就无法启动房屋征收程序”等上诉理由，鉴于上述文件并非《征补条例》第九条规定作出征补决定的前置性条件，对此上诉理由本院不予采纳。至于上诉人认为其已就征收规划红线图向浙江省住房和城乡建设厅申请复议，本案应中止审理的上诉理由，因本案审查的对象是瓯海区政府作出的被诉征收决定，并不需以上述复议案件的结果作为依据，故原审法院对本案不中止审理并不违反法定程序。瓯海区政府在组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布征求公众意见后，进行了社会稳定风险评估，作出房屋征收决定前已书面通知相关部门暂停办理被征收房屋范围有关房屋新扩建等相关手续，房屋征收实施单位瓯海经开区管委会对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果，同时瓯海区财政局承诺涉案项目征收补偿费用5858万元以区财政资金予以担保支付，安置房可选择就地安置或异地拆建；瓯海区政府作出被诉的征收决定后依法予以公告，符合《征补条例》规定的房屋征收的条件和程序要求。对其未按照《征补条例》第十一条规定将“征求意见情况及时公布”的程序暇疵，原审已予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。四上诉人提出的上诉理由本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由温州市上课喽教仪有限公司、温州市瓯海奥尔康鞋楦有限公司、温州市荣勋服饰有限公司、方敏共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁代理审判员  车勇进代理审判员  管 征二〇一四年五月四日书 记 员  韦若莎