江西省龙南县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣0727行初2号
原告：邹扬明，男，1954年12月11日生，汉族，住龙南县。
委托代理人：廖南雁，龙南县精诚法律服务所法律工作者，特别代理。
被告：龙南县汶龙镇人民政府（以下称汶龙镇政府）。
法定代表人：李树青，汶龙镇政府镇长。
委托代理人：徐笑怡，江西明理（龙南）律师事务所律师，特别代理。
被告：龙南县人民政府（以下称龙南县政府）。
法定代表人：邱建军，龙南县政府县长。
委托代理人：唐锦江，龙南县政府法制办工作人员。
原告邹扬明诉被告汶龙镇政府、龙南县政府林业行政管理及行政复议一案，于2017年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。原告邹扬明的委托代理人廖南雁、被告汶龙镇政府的委托代理人徐笑怡、被告龙南县政府的委托代理人唐锦江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告汶龙镇政府于2016年2月2日作出汶政决[2016]1号《汶龙镇人民政府决定书》，认为申请人（即原告、谢林娣、蔡金长、龙南县汶龙镇里陂村村民委员会）和被申请人（即蔡贵腾）均书面申请撤回山林权属调处申请，符合法律规定，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十五条之规定，决定：“准许申请人和被申请人撤回山林权属调处申请。调处程序终止。”原告不服，向被告龙南县政府申请行政复议。被告龙南县政府于2016年10月25日作出龙府复决字[2016]11号《行政复议决定书》，认为终结调解程序不属于具体行政行为的范畴，《汶龙镇人民政府决定书》并未侵犯原告的合法权益。被告汶龙镇政府是在原告申请撤回的前提下，才参照规定终结调解程序的，符合相关法律精神。原告虽一再强调系在被强迫的情形下提交的撤回调解申请，但再次启动调解程序也只是有赖再一次申请，并没有其他限制性排他要求，决定驳回原告的行政复议申请。
原告邹扬明诉称：被告汶龙镇政府于2016年2月2日做出的汶政决[2016]1号《汶龙镇人民政府决定书》（以下简称《决定书》）认定的“申请人和被申请人撤回山林权属调处申请，符合法律规定”属认定事实错误，所作调处程序终结决定不符合法律、法规之规定，依法应予撤销。被告汶龙镇政府作出[2016]1号《决定书》具体行政行为的主要依据是“落款时间为2015年12月8日，署名申请人为邹扬明的关于要求放弃对‘盐米运’山林权属争议的《申请书》一份”。原告认为，该申请书是原告邹扬明在受到本案山林权属争议其他当事方威逼、恐吓和胁迫的情况下所形成的，不是原告的真实意思表示，不能作为被告汶龙镇人民政府“盐米运”山林权属争议调处程序终结处理的依据。2015年12月19日原告就山林权属争议其他方当事人胁迫原告签名放弃争议“盐米运”山林事实已向龙南县公安局汶龙派出所报案。2015年12月18日，原告向被告汶龙镇人民政府反映情况并要求对相关人员违法乱纪行为予以查处且尽快恢复调处程序在调处不成的情况下尽快做出处理决定。但事实上被告汶龙镇人民政府对原告的诉求置之不理，且于2016年2月2日作出汶政决[2016]1号《决定书》，决定终结调处程序。被告汶龙镇政府做出调处程序终结决定具体行政行为适用法律错误。原告于2015年12月18日向被告汶龙镇政府提交了《关于汶龙镇里陂村对“盐米运”山林权属争议当事人邹扬明遭受恐吓、胁迫的陈述控告暨声明书》，申请书中明确写明原告是在受到胁迫的情况下非出于本人真实意思在有关所谓的申请书、协议书签名事实情况并要求被告汶龙镇政府恢复调处程序作了反映和声明，但被告汶龙镇政府罔顾事实仍于2016年2月2日做出调处程序终结决定，决定书参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十五条之规定为处理本案法律依据明显属于适用依据错误。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十五条内容是：“……宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定，人民法院裁定不准撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”本案是山林权属争议行政确权案件，是受行政法律、法规调整的行政案件，案件处理应适用行政法有关条款和山林权属争议处理的特别法的规定为处理依据方为妥当，而不应直接引用民事诉讼法的规定为处理依据。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十四条规定：“对受理的山林权属争议，应当进行调解，调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定”第三十二条规定：“在调处山林权属争议中，对伪造……胁迫……他人伪证的，乡（镇）人民政府或调解机构根据情节轻重，予以批评教育、责令具结悔过……触犯刑法的，由司法机关追究刑事责任。”根据以上法规规定，调处机关进行调处案件，应根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非进行调处。在原告受到案件其他当事人恐吓、胁迫情况下出具的《协议书》和《申请书》不是原告真实意思表示，在原告向汶龙镇政府书面反映相关实情后，被告汶龙镇政府未做认真调查核实，在事实不清、是非不明的情况下做出终结调处程序之决定于法无据，应予撤销。根据《中华人民共和国民法通则》第五十八条和《中华人民共和国合同法》第五十四条、第五十六条有关规定，以胁迫手段使对方在违背真实意思的情况下做出的民事行为无效，是可撤销民事行为，自始没有法律约束力。被告龙南县政府于2016年10月25日作出龙府复议字[2016]11号行政复议决定书认定事实错误及适用法律不当。被告龙南县政府依据《中华人民共和国民行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。依据《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条规定：公民之间、公民与全民所有制单位或集体所有制单位之间发生的山林权属争议，应当由当事人双方协商解决。协商不能达成协议的，当事人可向山林坐落地所在乡（镇）人民政府提出调处申请……由此可知，原告向被告汶龙镇政府提出调处申请后，被告汶龙镇政府应当对本案进行调解并作出处理决定，因其具有该法定职责。被告龙南县政府所认定的“终结调处程序不属于具体行政行为的范畴”属于认定事实错误，适用法律不当。被告汶龙镇政府在受理原告提出调处申请后，并未全面履行法定职责，在组织双方调解无法达成协议的情况下并未作出处理决定，继而依据原告在受到恐吓、胁迫情况下出具的《协议书》和《申请书》作出调处程序终结的行政决定行为严重损害了原告的合法权益，因其调处终结行政处理决定仍没有实质解决原告与山林权属争议其他当事方的权属争议。如被告汶龙镇政府对该山林权属纠纷不予调处，则原告无法对该案争议的“盐米运”山林权属主张权利，足见被告汶龙镇政府行政不作为，被告龙南县政府认定事实错误，故被告汶龙镇政府及龙南县政府均属于损害了原告的合法权益。被告龙南县政府于2016年10月25日作出龙府复决字[2016]11号行政复议决定书，原告认为该决定违反法定程序，依法应予撤销。2013年3月初，被告龙南县人民政府收到原告递交的行政复议申请后，有责成被告汶龙镇政府积极主动恢复本案调处程序继续调处案件的事实行为。但出乎原告意料的是，在事隔半年后且未依复议程序规定调处的情况下，于2016年10月下旬突然作出驳回原告行政复议的处理决定书，属程序违法，应予撤销。综上所述，原告认为，被告汶龙镇政府作出的[2016]1号《决定书》认定事实错误，适用依据不当，处理结果违法，是应撤销无效行政行为；被告龙南县政府作出的龙府复决字[2016]11号行政复议书认定事实错误，程序违法应当予以撤销。据此，为切实保护原告的合法权益，正确实施法律，依法行政，现依法诉至法院，请求法院判令：1、依法撤销被告汶龙镇政府于2016年2月2日作出的汶政决[2016]1号《汶龙镇人民政府决定书》和被告龙南县政府于2016年10月25日作出的龙府复决字[2016]11号《行政复议决定书》；2、被告汶龙镇政府继续对龙南县汶龙镇里陂村“盐米运”林地使用权、林木所有权和使用权纠纷一案调处，并指令在法律规定的时限内作出行政处理决定。
原告邹扬明为支持其主张，向本院提供了以下证据：
1、邹扬明身份证、户口薄，证明原告诉讼主体资格；
2、龙南县人民政府龙府复决字[2016]11号行政复议决定书，证明被告龙南县政府于2016年10月25日作出驳回原告行政复议申请的事实；
3、关于尽快要求恢复山林权属争议调处程序的申请书，证明原告于2016年3月初向被告龙南县政府递交复议申请书的事实，被告龙南县政府有责成被告汶龙镇政府积极主动履行恢复调处程序的职责；
4、龙南县汶龙镇人民政府汶政决[2016]1号决定书，证明被告汶龙镇政府于2016年2月2日作出调处程序终结决定的事实；
5、陈述控告暨声明书，证明原告于2015年12月18日向被告汶龙镇政府书面反映对山林权属争议其他当事方采取恐吓、胁迫手段使原告在他们制作的协议书和放弃山林权属争议的申请书签名，请求恢复调处程序，声明有关文件无效的事实；
6、询问笔录，证明原告就有关受到威逼、胁迫，违背本人真实意愿在协议书、申请书签名的情况进行报案，要求处理的事实；
7、龙南县汶龙镇人民政府受理案件通知书、通知，证明“盐米运”山林权属争议由被告汶龙镇政府于2010年11月受理并调处的事实；
8、龙南县人民政府龙府字【2001】41号处理决定，赣州市人民政府赣市府复字【2001】19号行政复议决定书，龙权证NO.0004160山林所有权证存根，集体山林管理合同书，证明本案争议的“盐米运”山林是否属于原告家庭承包的龙林证NO.0004160号山林所有权证载明的“盐米运”范围，已由县、市二级政府生效处理决定予以确认。
9、赣州市人民政府赣市府复字【2011】102号行政复议决定书，龙南县人民政府龙府林政字（2006）第0601040033号林权证，证明赣州市人民政府于2011年行政复议后再次确认原告家庭承包的龙林证NO.0004160号山林四界与2002赣市府复字【2001】19号案件核实的“盐米运”山林实地相吻合，被告龙南县政府应重新对申请人的“盐米运”山场承包经营权作出林权登记，已撤销龙府林证字（2006）第0601040033号林权证的林权登记，但至今尚未落实的事实。
10、龙南县人民法院（2016）赣0727行初32号行政裁定书，赣州市人民法院（2017）赣07行终行政裁定书，证明原告提起本案诉讼未超出起诉期限。
被告汶龙镇政府辩称：原告称受到案涉山林权属争议其他当事人威逼、恐吓和胁迫，才形成了撤回调处申请书，但却没有具体指明是谁。原告起诉也没有事实依据，应驳回原告起诉。被告汶龙镇政府不清楚原告是受何人威逼、恐吓和胁迫，原告没有向被告汶龙镇政府反映，被告汶龙镇政府也无权进行调查，只能通过治安行政调查和民事司法审查两条途径来确定。从治安行政调查途径，没有确定原告被人威逼、恐吓和胁迫的事实。原告虽然提供了龙南县公安局汶龙派出所对原告所作的询问笔录复印件，但笔录只是原告单方陈述，事实真相如何，还得有威逼、恐吓和胁迫原告的那人的笔录，甚至还要有其他佐证材料，但这些材料都没有，最后也没有派出所的调查结论。另一条途径，就是民事司法审查。需要由原告对威逼、恐吓和胁迫原告的那人提起民事诉讼，以确定那个人是否实施了威逼、恐吓和胁迫原告书写撤回调处申请书的行为，该行为是否无效，再裁定中止审理本案，待作出民事判决后，继续审理本案。如果不中止审理本案，不走民事诉讼程序，法庭应当要求原告指出那个威逼、恐吓和胁迫他的人，将这个人列为本案第三人。但这样操作存在两个问题，一是《行政诉讼法》是否授权行政法庭在审理林业行政管理案件时一并审理并判定自然人威逼、恐吓和胁迫他人的民事行为无效的问题；二是威逼、恐吓和胁迫者不是本案第三人。因此，被告汶龙镇政府赞同中止审理本案，由原告先走民事诉讼程序的方案。如前所述，被告汶龙镇政府无权调查确定原告是否受到威逼、恐吓和胁迫，受何人威逼、恐吓和胁迫，只要从程序和形式上看，原告向被告汶龙镇政府提交了撤回调处的申请，就意味着当事人没有山林权属争议了，没有调处的必要了。因为，《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条规定：“公民之间、公民与全民所有制单位或集体所有制单位之间发生的山林权属争议，应先由当事人双方协商解决。协商不能达成协议的，当事人可向山林坐落地所在乡（镇）人民政府提出调处申请；跨乡（镇）的，可向县林业行政主管部门提出调处申请。”被告汶龙镇政府受理调处申请是基于当事人的申请，是被动的，在没有当事人申请的情况下，没有受理的可能和必要。当事人撤回申请，被告汶龙镇政府也没有调处的必要了。在《江西省山林权属争议调解处理办法》没有规定如何处理当事人撤回调处申请的情况下，《决定书》参照适用《民事诉讼法》关于撤诉的规定，有异曲同工的作用，并不违反法律精神。原告撤回调处申请，就像他申请调处一样，是其对自己权利的自由处分。被告汶龙镇政府没有权利处分属于他的权利，没有理由强迫他申请调处纠纷，准许他撤回调处申请，恰是对他权利的尊重。被告汶龙镇政府的行为对原告的合法权益不产生实际影响，所以，被告汶龙镇政府的行政行为不可诉。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”故法院应驳回原告起诉。
被告汶龙镇政府为证明其行政行为的合法性在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、组织机构代码证书，法定代表人当选证书、身份证明、身份证；
2、调处申请书；
3、撤回调处申请书；
4、龙南县汶龙镇人民政府汶政决[2016]1号决定书；
5、送达回证。
被告龙南县政府辩称：原告对于被告汶龙镇政府2016年2月2日作出的《汶龙镇人民政府决定书》（汶政决[2016]1号）不服，向被告龙南县政府提出行政复议申请，被告龙南县政府于2016年10月25日依法作出驳回原告行政复议申请的复议决定（龙府复决字[2016]11号），并依照规定于2016年11月9日将《行政复议决定书》送达原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……”的规定，原告于2016年11月9日收到原告作出的《行政复议决定书》至今已过5个多月，原告在法定期限内未向人民法院提起行政诉讼，应视作放弃权利，即丧失了行政诉讼的权利。综上，请龙南县人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告龙南县政府2016年10月25日作出的《行政复议决定书》（龙府复议决书[2016]11号）。
被告龙南县政府为证明其行政行为的合法性在举证期限内向本院提出了以下证据、依据：
1、龙南县人民政府龙府复决字[2016]11号行政复议决定书；
2、送达回证，授权委托书；
法律、法规、规范性文件：《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。
经庭审质证，被告汶龙镇政府、龙南县政府对原告提供的证据的质证意见为，证据1、2，无异议；证据3，原告是在被告汶龙镇政府终结调解后提出的，真实性、合法性、关联性有异议；证据4，无异议；证据5，不能证明原告受到恐吓的事实；证据6，该询问笔录仅仅是对原告所作的，没有其他在场人员佐证，也不能体现有人打了原告，真实性、关联性有异议；证据7，无异议；证据8-10，真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据11，原告当庭提交，超出举证期限的证据，不予质证。
原告对被告汶龙镇政府提供的证据质证意见为：证据1，无异议；证据2，真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据3，真实性、合法性、关联性有异议，原告是在受到恐吓、胁迫情况下签的字；证据4，真实性、合法性、关联性有异议，认定事实错误，适用法律错误；证据5，对原告签字的送达回证真实性、关联性无异议，合法性有异议，对其他送达回证真实性、合法性有异议，关联性无异议。被告龙南县政府对被告汶龙镇政府提供的证据质证意见为：无异议。
原告对被告龙南县政府提供的证据质证意见为：真实性、关联性无异议，合法性有异议，被告龙南县政府下达行政复议决定超出了法定期限。被告汶龙镇政府对被告龙南县政府提供的证据质证意见为：无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、4、7、8-10，被告汶龙镇政府、龙南县政府对其真实性无异议，予以确认；证据3，可以证实被告汶龙镇政府作出终结山林权属争议调解程序决定后，原告对此有异议；证据5、6，均是原告单方陈述，不足以证实原告受到威逼、恐吓和胁迫的事实，对于原告的拟证明对象，不予确认；证据10，可以证据原告提案诉讼未超出起诉期限，予以确认。被告汶龙镇政府、龙南县政府提供的证据，能反映被告汶龙镇政府、龙南县政府实施具体行政行为的过程，对于其真实性，予以确认。
经审理查明，因原告、谢林娣、蔡金长、龙南县汶龙镇里陂村村民委员会与蔡贵腾发生山林权属争议，原告、谢林娣、蔡金长、龙南县汶龙镇里陂村村民委员会向被告汶龙镇政府申请调处，被告汶龙镇政府于2010年11月1日受理了该案。在该案调处过程中，原告于2015年12月8日向被告汶龙镇政府递交了申请书，载明：“我自愿放弃赣市府复字[2001]19号行政复议决定书所涉及归里陂村所有的盐米运山场的林地使用权、林木所有权、森林或林木使用权三权的争执。”其他当事人也向被告汶龙镇政府递交了申请书，表示“放弃”权属争执、“申请撤销原要求调处的申请”、“同意放弃汶龙镇人民政府重新启动调处程序”。被告汶龙镇政府于2016年2月2日作出汶政决[2016]1号《汶龙镇人民政府决定书》，决定：“准许申请人和被申请人撤回山林权属调处申请。调处程序终结。”原告认为，其是在其他当事人威逼、恐吓和胁迫下在申请书上签名的，因此，原告曾于2015年12月19日向龙南县公安局汶龙派出所报案，并于2016年2月2日收到汶政决[2016]1号《汶龙镇人民政府决定书》后，向被告龙南县政府申请行政复议。被告龙南县政府于2016年10月25日作出龙府复决字[2016]11号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告于2016年11月9日收到龙府复决字[2016]11号《行政复议决定书》后，于2016年11月21日向龙南县人民法院提起行政诉讼，请求判决：1、依法撤销被告汶龙镇政府于2016年2月2日作出的汶政决[2016]1号《汶龙镇人民政府决定书》和被告龙南县政府于2016年10月25日作出的龙府复决字[2016]11号《行政复议决定书》；2、责令被告汶龙镇政府继续对龙南县汶龙镇里陂村“盐米运”林地使用权、林木所有权和使用权纠纷一案调处，并尽快作出行政处理决定。龙南县人民法院于2016年11月24日作出（2016）赣0727行初32号《行政裁定书》，认为被告汶龙镇政府作出的终结山林权属争议调处决定属于程序性处理决定，未对争议双方当事人的权利义务产生实际影响，原告起诉要求撤销两被告作出的《决定书》和《行政复议决定书》没有法律依据，不属于法院行政诉讼受案范围，依法不予立案。原告要求被告汶龙镇政府继续调处其山林权属纠纷并作出处理决定也有赖于原告再次提出申请，目前不存在可诉的行政行为。因此，裁定对原告的起诉，该院不予受理。原告不服（2016）赣0727行初32号行政裁定，向赣州市中级人民法院提起上诉。赣州市中级人民法院于2017年3月10日作出（2017）赣07行终7号《行政裁定书》，认为被告汶龙镇政府于2010年11月受理原告等人与蔡贵腾所涉山林权属纠纷一案，于2016年2月作出汶政决（2016）1号“准许申请人和被申请人的撤回山林权属调处申请。调处程序终结”决定书，该决定之行政行为与行政相对人存在利害关系，至于该决定书所载明的内容和事项对原告的权利义务是否产生实际影响，属于实体审查范畴。因此，裁定：一、撤销龙南县人民法院（2016）赣0727行初32号行政裁定；二、本案指令由龙南县人民法院予以立案。
本院认为：山林权属争议的调处是依申请的行政行为。依申请的行政行为是以行政相对人的申请为前提的，没有行政相对人的申请，行政机关便不能主动实施行政行为；相应地，只要行政相对人撤回申请，且不违反法律的禁止性规定，行政机关便丧失了继续实施该行政行为的前提。原告等人与蔡贵腾就案涉山林权属争议向被告汶龙镇政府申请调处，被告汶龙镇政府于2010年11月1日受理了该案，在该案调处过程中，当事各方均向被告汶龙镇政府提交了申请，表示“放弃”权属争执、“申请撤销原要求调处的申请”、“同意放弃汶龙镇人民政府重新启动调处程序”，应视为其撤回山林权属争议调处申请，不再要求被告汶龙镇政府继续对该案进行调处，被告汶龙镇政府据此作出“准许申请人和被申请人撤回山林权属调处申请。调处程序终结”的决定，并无不当。原告提出其是在受他人威逼、恐吓和胁迫下向被告汶龙镇政府提交撤回调处申请的，但其未向本院提出充分、有效的证据予以证实，故不予采信。再者，被告汶龙镇政府作出的“准许申请人和被申请人撤回山林权属调处申请。调处程序终结”的决定，也只是对山林权属争议的调处作出的程序性处理决定，原告可另行申请被告汶龙镇政府对案涉山林权属争议进行调处，该决定书所载明的内容和事项并未对原告的实体权利义务产生实际影响。因此，被告汶龙镇政府于2016年2月2日作出的汶政决（2016）1号决定，应予维持。被告汶龙镇政府作出汶政决（2016）1号决定，系具体行政行为，属于行政复议受理范围，至于该决定是否侵犯原告的合法权益，则属于实体审查范畴，故被告龙南县政府于2016年10月25日作出龙府复决字[2016]11号行政复议决定，以被告汶龙镇政府作出该行政决定的行为不属于具体行政行为，且未侵犯原告的合法权益为由，驳回原告的行政复议申请，适用法律错误，处理不当。鉴于原告已提起行政诉讼，请求撤销被告汶龙镇政府作出的汶政决（2016）1号决定，该决定已纳入司法审查，同时，被告龙南县政府作出的龙府复决字[2016]11号行政复议决定未对原告合法权益造成实质性影响，故撤销该复议决定并责令被告龙南县政府重新作出具体行政行为已无必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告邹扬明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邹扬明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 ：陈明圣
人民陪审员 ：胡传柏
人民陪审员 ：刘光荣
二〇一七年九月二十五日
书 记 员 ：王亭亭