黑龙江省萝北县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0421行初9号
原告萝北县团结镇苇场村村民委员会。住所地，萝北县团结镇。
法定代表人王世海，该村主任。
委托代理人李启文，男，1960年7月15日出生，汉族，住萝北县。
委托代理人陈善森，男，1960年12月26日出生，汉族，萝北县苇场村村支部书记，住萝北县。
被告萝北县国土资源局。住所地：萝北县凤翔镇。
法定代表人姜传山，该局局长。
出庭负责人陆世财，该局副局长。
委托代理人巩万邦,男,1964年11月11日出生,萝北县国土资源局法规股股长，住萝北县。
被告萝北县人民政府。住所地：萝北县凤翔镇。
法定代表人孙坤，职务：县长。
出庭负责人郭凤春，职务：副县长。
出庭负责人次贵，职务：副县长。
委托代理人吴大军，男，1970年11月8日出生，汉族，被告单位法制办主任，住萝北县。
委托代理人林庆新，男，1980年2月29日出生，汉族，被告单位法制办科员，住萝北县。
原告萝北县团结镇苇场村村民委员会（以下称苇场村委会）诉被告萝北县国土资源局（以下称国土局）、萝北县人民政府（以下称萝北县政府）不服行政决定纠纷一案，苇场村委会不服本院（2016）黑0421行初11号行政判决，上诉于鹤岗市中级人民法院，鹤岗市中级人民法院审理后认为事实不清，发回本院重审。本院依法组成合议庭，于2017年8月1日，10月17日公开开庭进行了审理。原告苇场村委会的法定代表人王世海及其委托代理人李启文、陈善森，被告国土局局长姜传山、副局长陆世才及其委托代理人巩万邦，被告萝北县政府副县长郭凤春、次贵及其委托代理人吴大军、林庆新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告萝北县国土资源局以[萝国土不字〔2016〕第2号]行政许可申请不予受理决定书对原告要求按申请面积34140.4亩进行不动产登记的申请作出不予受理的决定。其理由是原告的申请不符合《不动产登记暂行条例》第五条的规定。原告不服该决定，向被告萝北县人民政府申请复议，萝北县人民政府以[萝政复决〔2016〕6号]行政复议决定书维持了该决定。
原告诉称：（一）原告村1971年获批建立，见《中共团结公社委员会文件》，根据萝北县国土局土地登记资料苇场村土地台帐，可证明原告村集体土地面积为34140.4亩。《苇场村土地利用现状图》可证明原告34140.4亩土地为其所有且一直使用着。
1996年，萝北县人民政府将原告早已获得集体所有权，连续开发使用若干年的土地，违法发包给了非原告集体经济组织成员。原告依据上述土地权属来源材料，依法向萝北县国土资源局申请土地集体所有权登记。
（二）萝北县国土局的具体行政行为明显不当，行政行为违法，违反法定程序。
1.原告申请登记时，所提供的集体土地所有权权属来源材料，即原告建点批文，及《团结镇土地利用总体规划图》，含四至面积，基本满足《不动产登记暂行条例》第十六条，及《不动产登记暂行条例实施细则》第二十九条规定的集体土地所有权不动产登记条件。在萝北县国土资源局的《行政许可申请不予受理决定书》中，根本没有提到，
2.依据《行政复议法》第二十八条3款5项规定，属于应予撤销的“具体行政行为明显不当的”具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。而萝北县国土资源局在2016年3月25日举行的听证会上所提交的证据、依据和其他相关资料，均不是当初作出具体行政行为时的证据、依据及其他有关资料。显然萝北县国土资源局违反了法律规定。按照《行政复议法》第二十三条、二十八条4款的规定，属于“不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的具体行政行为。
3.按第二次申请计算，原告于2016年2月19日，再次向土地局递交集体土地所有权不动产登记申请。2016年2月23日，4天后，土地局给予《行政许可不予受理决定书》。原告申请当天，萝北县国土局未当场书面告知原告不予受理。《不动产登记暂行条例》第十七条4款规定“不动产登记机构未当场书面告知原告不予受理的，视为受理。”很明显，萝北县国土局违反了法定程序。依据《行政复议法》第二十八条3款3项的规定属于应予撤销的“违反法定程序”的情形。萝北县人民政府在决定书中称“因申请人在申请行政复议时，对被申请人的具体行政行为程序上存在瑕疵问题无异议，故在本案中本复议机关对被申请人的具体行政行为的程序不再作审查。”的说法完全不属实，被告没说实话。
（三）被告的理解错误。
萝北县人民政府（萝政复决［2016］8号）决定书，称依据《六十条》，“未划入农民集体范围内的土地属于国家所有，申请人所申请登记的土地权属性质实际为国家土地所有权。”原告所申请登记的集体所有权的土地，《中共团结公社委员会文件》“关于建立苇场大队的决定”，早在四十多年前确定了权属为苇场大队所有。萝北县国土局提供的台帐，更充分证明了原告村的土地早就划入村集体范围内。该规定规定的是未划入的土地属于国家所有，原告的土地是已划入的土地，自然不属于国有，即属于集体所有。被告“已未”不分。
（四）农村土地属于集体所有权的。
1、一九六二年九月二十七日《农村人民公社工作条例修正草案》二十一，生产队范围内的土地，都归生产队所有。
原告的土地原本为生产队所有，现今自然属于其村所有，即原告拥有土地的集体所有权属。
2、2015年2月28日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体。原告集体所有土地即原生产队所有土地，划界明确，四至清楚。
3、国务院办公厅《关于治理开发农村的四荒资源进一步加强水土保持工作的通知》，“新增土地的所有权归集体”。原告已确权范围内的新增土地，依然归原告集体所有，这是国务院的规定，任何人也不能改变。
4、（1）1984年7月3日《中国中央书记处农村政策研究室解释有关土地承包的几个问题》，“农村土地属于集体所有，这是我国宪法规定的原则，不得违反。”（2）党的十八届三中全会《决定》中指出：坚持农村土地集体所有权。
5、《中华人民共和国土地管理法》第八条，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。原告的土地乃是农村的，除由法律规定属于国家所有以外的，属于农民集体所有的。
6、《中华人民共和国农村土地承包法》第二条，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。原告的土地原本属于国家所有依法由农民集体使用的耕地、草地、以及其他依法用于农业的农村土地，即除由法律规定属于国家所有的以外，属于其农民集体所有的。
农村土地属于国家所有的。
1、中华人民共和国土地管理法实施条例第二条规定了土地属于全民所有即国家所有的六种情形。原告的土地不在上述规定之列，因而不属于国家所有。
2、［1995］国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》：第三条城市市区范围内的土地属于国家所有；第四条未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。原告的土地是已划入集体范围内的土地，而不是未划入农民集体范围内的土地，因而不属于国家所有。
（五）依照我国《土地管理法》第十六条规定，确权的权利主体为乡级或县级以上人民政府，也就是说只有乡级或县级以上人民政府才具有确认所有权和使用权的权力。原告村土地经乡级政府确权，历史使然。根据法律规定的土地确权基本原则，原告土地乃为集体所有。
（六）法律规定，《中共团结公社委员会文件》“关于建立苇场大队的决定”即为原告获得集体土地所有权的法定确权文件，即是原告土地集体所有权来源材料。萝北县国土局能够提供的村土地台帐，与上述原告获得的集体土地所有权的面积四至完全相符，形成证据链条。2016年3月25日听证会，原告所提供的集体土地所有权证据三，即萝北县人民政府制作的，同样具有法律效力的《团结镇土地利用整体规划图》，清晰标明原告的土地乃为集体所有，面积四至也与上述两文件完全一致。
综上所述，被告理解错误，已未不分；被告的决定书也没说实话。被告认定事实混乱不清，适用依据错误，被告的决定书没有任何法律或事实依据。故请求法院依法撤销萝政复决［2016］8号萝北县人民政府行政复议决定书。确认原告集体土地所有权权属来源证明材料合法有效。判决被告予以登记原告村四至范围内34160.4亩集体土地所有权。
被告萝北县国土资源局辩称：（一）原告的土地权属问题。
原告是1970年以后建点成立的苇场生产队，根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条，“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，苇场公社范围内的土地全部为国有土地。原告要求按集体土地登记，违背上述法律法规。
如原告出具的《中共团结公社委员会文件》（团委发［1971］18号），不具备确定权属主体资格。《黑龙江省土地管理暂行办法》第九条明确规定了确定土地权属的权限。黑龙江省革命委员会一九七三年一月五日《关于解决我省土地资源纠纷问题意见的报告》（龙革发［1973］40号）第六条，今后，凡新建、扩建国营农牧场和人民公社生产队，需使用划拨的国有土地资源时，必须按规定的审批权限，严格履行审批手续。根据一九六一年黑龙江省土地管理暂行办法的规定，凡开垦、使用（不包括基本建设用地）荒地、草原在三百市亩以下者，由市、县革命委员会批准，报省、地备案，黑龙江省革命委员会未授予团结公社委员会批准土地的权利。
再如土地台帐更不是土地权属证明。土地利用现状图不是土地权属图，作为土地利用规划是具有年限要求的，是可以修改和调整的。
（二）法律规定的不动产登记范围。《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条规定，下列不动产权利，依照本条例的规定办法登记：1.集体土地所有权；2.房屋等建筑物、构筑物所有权；3.森林、林木的所有权；4.耕地、林地、草原等土地承包经营权；5.建设用地使用权；6.宅基地使用权；7.海域使用权；8.地役权；9.抵押权；10.法律规定需要登记的其他不动产权利。上述法规规定，就是被告所述的办不到的法律原因，原告所要求的既不是集体土地，也不是耕地的承包经营权，故不属于本登记范畴。
综上，原告要求按当年批准的开发范围进行确权登记，既不合法，也不合情。原告要求对不动产进行确权登记，全县大多村集体经济组织没有进行，待进行时一并办理。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告萝北县人民政府辩称：一、行政复议程序合法。
原告不服被告萝北县国土局作出的萝国土不字〔2016〕第2号行政决定，于2016年3月10日向答辩人申请行政复议，答辩人于2016年3月15日依法受理，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定对上述内容进行了审查。于2016年3月25日依法组成听证审查合议庭组织召开听证会，对此案进行听证审查。原告法定代表人王世海及委托代理人李启文、陈善森、被告委托代理人巩万邦、高佳春到庭参加了听证会。听证会后经合议庭合议报请相关领导批准，于2016年4月14日作出萝政复决〔2016〕6号行政复议决定书。
答辩人在对此复议案件进行审查时，严格按照相关法律规定履行办案程序，认定事实清楚，适用法律、法规正确，所作出的行政复议决定符合事实和法律规定，并无不当。
二、行政复议认定事实准确，适用法律无误。
答辩人根据原告、被告的举证、质证，并结合原告、被告听证会上的陈述查明此案事实如下：
原告是1971年经中共团结公社委员会批准建立的生产大队，现名为萝北县团结镇苇场村。原告于2015年12月22日，向被告萝北县国土局下设机构萝北县不动产登记局申请不动产登记，要求为原告村界内的34160.4亩“集体所有土地”办理不动产登记。因萝北县不动产登记局尚未正式开展业务，2016年2月23日，以被告萝北县国土局名义作出萝国土不字〔2016〕第2号行政不予受理决定，原告收到该决定后，于2016年3月10日向答辩人申请行政复议。答辩人根据“中华人民共和国国土资源部（〔1995〕国土籍字第26号）《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条：依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”的规定，维持了国土局的不予受理的决定。请求人民法院依据事实和法律规定驳回原告的起诉。
原告为证实自己的主张，向本院提交了证据一、中共团结公社委员会团委发（1971）18号文件关于建立苇场大队的决定；证据二、苇场村土地利用宗地图（黄色），证明苇场村土地权属问题；证据三、团结镇土地利用总体规划图，证明原告的土地权属；证据四、土地面积统计表，证实苇场村有使用权的土地数量；证据五、省国土资源厅复函，证明建立苇场大队批文就是土地权属来源资料；证据六、苇场村民董富友、李景亮证言，证实当年二证人参与过与邻村界定界限；证据七、于海龙证言，证明到国土局调取相关资料的过程；证据八、村民王晓春、刘春祥的林权证，证明被其他部门占用的土地林权属于苇场村集体所有；证据九、农村土地承包经营权证，证明苇场村现在使用的土地属于集体所有土地；证据十、不动产登记申请书，证明2015年12月2日，原告提供的材料，上有确切的权属；证据十一、行政复议申请书，证明被告国土资源局给萝北县人民政府的法律依据与给原告的行政决定书不符；证据十二、湿地局土地承包合同书，证实湿地局把苇场村范围内的土地承包给其他人。二被告质证认为证据一是批准成立村组织的文件，不是关于土地的批准文件，证明不了土地所有权；证据二、三、四、五的土地台帐和土地利用规划图、现状图是被告国土局作出的，是土地的利用规划和调查等，并不表明原告就是拥有这些土地，34160.4亩是批准原告开发的土地面积，属于土地利用计划，能否实现得根据实际情况，不是权属图；其余证据的真实性无异议，但与本案无关，证明不了本案的焦点问题。
本院审查认证认为，上述证据一、二、三、四，二被告质证反驳理由成立，该部分证据，证明原告单位成立的过程及土地利用的规划、整治和保护等历史情况，但不能证明本案争议的土地即为原告集体所有的结论，因为根据我国相关土地政策土地确权应尊重历史，也应当符合法律、法规，因此争议土地才需要确权；证据六、七、八、九、十二证明的是现在原告土地使用的情况，对此被告不否认，但证明不了纠纷的部分土地权属问题；证据十、十一系原告自己出具，表明己方的观点主张。综上，证据六、七、八、九、十在没有相关权属证书的情况下，不具有具有权属证据效力，对上述证据不予采纳。证据五系被告在复议期间向上级机关内部请示的答复，对其内容可予以参考，不作为定案依据使用。
被告萝北县国土资源局为证实自己的主张，在法定期限内向本院提交了其不予为原告登记的法律法规依据，分别为《黑龙江省土地管理暂行办法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条、《黑龙江省土地划界实施细则》第十条、第二十三条的规定；在当庭又向本院提交了“一调图”“二调图”。原告质证认为，上述依据和国家现行的土地法相违背，应为无效依据；两份图纸，在作出行政决定时未提供。被告萝北县政府对上述证据及依据无异议。
本院经审查认证认为，被告的上述依据皆为公开发布的已生效的法律法规或规范性文件，法律、法规是能够调整其溯及的相关事项，与一般证据有所不同。与本案有关联受理、登记事项的，予以支持；被告提供的其余证据因在法定期限以外提供，不符合法律规定，关于确权的法律与本案无关，适用本案的意见不予采纳。
被告萝北县人民政府为证实自己的主张，在法定期限内并于当庭向本院提交了证据一、行政复议申请书、听证会笔录、行政复议案件相关法律文书、行政复议法律文书送达回证，证明行政复议程序符合法律规定，且认定事实清楚；证据二、鹤岗市国土资源局关于萝北县人民政府法制办公室相关问题的答复和黑国土资函2016年406号文件，证明原告申请登记的土地权属性质为国家所有而不是集体所有；证据三、对王世海的笔录，证明其对被告萝北县国土局的程序瑕疵无异议。原告质证认为，被告的上述证据并不能证明程序合法，萝北县人民政府对国土局的违法行为认为是瑕疵，是袒护行为。被告萝北县国土局对上述证据无异议。
本院经审查认证认为，被告萝北县政府提供的证据一组，能够证明被告萝北县政府对该案的行政复议工作程序，能反映本案的有关事实，予以采纳；对鹤岗市国土局及省国土厅的答复，因是在被告县国土局作出行政决定之后，县政府在行政复议中进行的内部请示得到的结果，因此，对该证据内容予以参考，不作为定案依据使用；对证据三王世海的笔录，虽然原告对其内容真实性无异议，但其不符合法律规定，对其证明效力不予采纳。
综上，通过对以上证据的分析认定及结合各方当事人当庭无争议的陈述内容，本院认定如下事实：
原告系1971年经中共团结公社委员会批准建立的苇场生产大队，现为萝北县团结镇苇场村。该村组现使用的土地面积约为22000亩，其余争议的部分被县开发区使用。2016年2月19日，原告向被告萝北县国土局不动产登记中心申请不动产登记，要求将其村界范围内的全部34160.4亩土地按集体所有性质为原告办理不动产登记。被告萝北县国土局于2016年2月23日作出并向原告送达了［萝国土不字（2016）第2号］不予受理决定书，该决定书认为原告提出按申请面积进行不动产登记，不符合《不动产登记暂行条例》第五条的规定，决定对原告的申请不予受理。原告对该决定不服，于2016年3月10月向被告萝北县人民政府申请行政复议，被告县政府于2016年3月25日组织听证会，进行审查。于2016年4月14日作出《萝政复决〔2016〕6号行政复议决定书》。该决定书认为：因原告对被告萝北县国土局的具体行政行为程序上存在瑕疵问题无异议，故对被告萝北县国土局的具体行政行为的程序不进行审查，维持了萝国土不字［2016］第2号行政决定。原告仍不服，诉至本院。
本院经审判委员会讨论认为：一、关于本案国土局［关于团结镇苇场村村民委员会《不动产登记申请书》申请事项的处理决定书］；《萝政复决〔2016〕6号行政复议决定书》的性质属名为不予受理实为不予登记。理由如下：
根据《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第十七条规定：“(一)属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”，根据该规定，国土局、县政府均以不予受理作出行政决定违反了以上规定。
国土局、县政府不予受理的答复，及庭审举证、质证内容，明显是针对是否予以登记行为作出的解释。二被告以上行为反映出，其所作出的具体行政行为实质上是不予登记。
二、关于不予登记。国土局、县政府适用《黑龙江省土地管理暂行办法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条、《黑龙江省土地划界实施细则》规定，以案件争议之地并没有明确确权，不予登记并无不当。
三、关于土地确权，返还侵占土地。本案提起行政诉讼的基础是国土局［关于团结镇苇场村村民委员会《不动产登记申请书》申请事项的处理决定书］；《萝政复决〔2016〕6号行政复议决定书》，即不予受理和不予登记的行政诉讼。上述决定不属于土地确权的行政行为。故原告苇场村村民委员会要求确权的第二项诉讼请求、要求返还被侵占土地的第三项诉讼请求，不属于本起行政案件的审理范围。
综上，被告国土局作出不予受理决定，程序违法。依法应视为已经受理，故不能撤销责令重做。萝北县政府维持该决定，程序违法。但其已经作出的行政决定，实质是纠正了不予受理的行政行为，实体适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第（一）项、第六十九条、第七十四条第一款第（二)项、的规定，判决如下：
一、驳回原告萝北县苇场村村民委员会关于申请“撤销不予受理”的诉讼请求，
二、驳回萝北县苇场村村民委员会关于确认土地使用权，返还占有土地的起诉。
案件受理费人民币50.00元，由原告萝北县苇场村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省鹤岗市中级人民法院。
审 判 长 张新权
人民陪审员 李建军
人民陪审员 赵金豹
二〇一八年一月十七日
书 记 员 王艳婷