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内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内04行初104号
原告翁牛特旗梧桐花镇庄头营村民委员会。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗梧桐花镇庄头营村。
法定代表人张吉国，系主任。
委托代理人李京，内蒙古京宇信律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区新城玉龙大街。
法定代表人孟宪东，系市长。
委托代理人郭伟。
第三人翁牛特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇。
法定代表人房瑞，系旗长。
委托代理人赵玉会。
第三人白音花羊场。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗梧桐花镇。
法定代表人李树杰，系场长。
原告翁牛特旗梧桐花镇庄头营村民委员会（以下简称庄头营村委会）因不服被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）行政复议决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法追加与本案有利害关系的翁牛特旗人民政府（以下简称翁旗政府）、白音花羊场为第三人参与诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月4日公开开庭审理了本案。原告庄头营村委会的委托代理人李京，被告赤峰市政府的委托代理人郭伟，第三人翁旗政府的委托代理人赵玉会到庭参加诉讼，第三人白音花羊场经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告赤峰市人民政府于2016年9月1日作出《赤峰市人民政府行政复议决定书》（赤政复决字[2016]57号），主要内容为：“经审理查明：申请人（庄头营村委会）与第三人（白音花羊场）1978年因边界问题发生争议，当时翁牛特旗革命委员会作出了《关于处理白音花羊场和庄头营子生产队边界纠纷问题的批复》(翁革发[1978]118号)。1998年双方再次发生争议。同年6月8日，被申请人（翁旗政府）作出《关于对白音花羊场与东庄头营子村边界争议的裁决》（翁政发[1998]45号），文件认定：1、翁革发[1978]118号文件所指的场界是清楚的，双方都应严格遵守；2、双方都应严格执行翁革发[1978]118号文件规定：白音花羊场其余耕地、牧场边界均以1958年翁牛特旗�民委员会制定的“白音花乡生产规划示意图”所指场界为准。多年来，双方严格执行1958年翁牛特旗人民委员会制定的“白音花乡生产规划示意图”所指场界，各自保持现状，一直经营管理到现在。1990年被申请人为申请人颁发了翁集有（1990）字第97号集体土地所有证。证内载明土地所有者为庄头营子乡庄头营子村委会，面积为66950.9亩，四至为东邻和平营子村、北邻下洼子村、西邻二牌子乡、南邻板凳营子村，同时，证内备注栏载明：本证所列土地中，凡法律规定属于国有的土地，另行确权颁证。2015年3月10日，申请人向被申请人提出土地确权申请，要求对位于庄头营子村庄头营子村民组的66950.9亩土地进行确权。2015年11月10日被申请人作出了《翁牛特旗人民政府关于梧桐花镇庄头营子村与白音花羊场土地权属争议调查处理决定》�翁政发[2015]237号），决定执行1998年《关于对白音花羊场与东庄头营子村边界争议的裁决》（翁政发[1998]45号）。申请人不服，向本机关提出行政复议，2016年3月1日，本机关作出赤政复决字[2015]249号行政复议决定书，以被申请人的处理决定缺乏法律依据为由，撤销了被申请人作出的翁政发[2015]237号决定书。2016年4月26日，申请人重新申请确权，被申请人于2016年4月28日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》（翁政发2016[106]号），以“庄头营子村与白音花羊场权属清楚，应执行翁牛特旗人民政府1998年《关于对白音花羊场与东庄头营子村边界争议的裁决》（翁政发[1998]45号）”为由，对申请人的申请，决定不予受理。申请人对该决定书不服，向本机关申请行政复议，请求撤销该不予受理决定书。
另，被申请人在法定期限向本机关提交了当初作出该具体行政行为的证据、依据和有关材料。提交的材料中无申请人2016年4月26日的确权申请书；且，被申请人作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》（翁政发2016[106]号）未援引“不予受理”的法律依据。
本复议机关认为：根据行政复议法及其实施条例的规定，行政复议的职责是对被申请人作出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查。首先，本机关认为，“权属争议”与“边界争议”有严格的界限。“边界争议”是行政区域界限划定的问题，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（二）项之规定，不作为争议案件受理；而“权属争议”是确认资源所有权或使用权归属的问题，应依据《土地权属争议调查处理办法》依法作出认定和处理。因被申请人在本机关受理了申请人提出的行政复议申请后提交的材料中，未将申请人向其提出的申请作为证据提交，本机关无从确认申请人提出申请的性质，也就无从判定被申请人所做的决定是否合法适当，因此，被申请人应承担未充分举证的法律后果。其次，被申请人在其作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》（翁政发2016[106]号）中未援引法律依据，违反了“法无授权不可为”的行政执法原则，属于适用依据错误。第三，关于申请人请求“责令被申请人依法受理申请人的土地确权申请，并依法作出裁决”的问题。本机关认为，申请人提出的申请是否属于土地确权申请，是否符合受理条件，应由被申请人依法作出判定，并依法作出相应处理，申请人请求本机关责令被申请人受理其土地确权申请，缺乏充分的事实根据和法律依据，对此，本机关不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目及第（四）项之规定，决定如下：
撤销被申请人2016年4月28日作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》（翁政发2016[106]号）。”
被告赤峰市政府在法定期限内提交了以下证据、依据：证据1、《关于处理白音花羊场和庄头营子生产队边界纠纷问题的批复》（翁革发[1978]118号）、《关于对白音花羊场和庄头营子村边界争议的裁决》（翁政发[1998]45号）。以证明相关部门对原告与白音花羊场的边界纠纷已于1978年、1998年两次作出裁决。证据2、《土地权属争议案件不予受理通知书》（翁政发[2016]106号）。以证明该决定未依法援引法律依据。证据3、《行政复议答复通知书》及送达回证。以证明于2016年6月3日受理原告复议申请，并通知翁旗政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。证据4、《第三人参加行政复议通知书》。以证明依法追�白音花羊场作为第三人参加行政复议。证据5、《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证。以证明依法对本案进行了延期审理。证据6、行政复议决定书送达回证。以证明依法作出复议决定并进行了送达。
原告庄头营村委会诉称，2016年4月26日，原告向翁牛特旗人民政府提出土地确权申请，请求对原告的66950.9亩土地进行确权。2016年4月28日，翁牛特旗人民政府作出《土地权属争议案件不予受理通知书》（翁政发[2016]106号），对原告的土地确权申请决定不予受理。2016年6月2日，原告向被告提出行政复议申请，请求撤销翁牛特旗人民政府2016年4月28日作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》（翁政发[2016]106号），责令翁牛特旗人�政府依法受理原告的土地确权申请并依法作出裁决。2016年9月1日，被告作出《赤峰市人民政府行政复议决定书》（赤政复决字[2016]）57号），决定撤销了翁牛特旗人民政府2016年4月28日作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》（翁政发[2016]106号），但是对原告行政复议申请书的第二项复议请求，即“责令翁牛特旗人民政府依法受理原告的土地确权申请并依法作出裁决”却没有作出复议决定。被告应当对原告的第二项复议请求作出决定而没有作出，属于不作为。故请求法院判决责令被告在法定期限内对原告在复议申请书中提出的第二项复议请求，即“责令翁牛特旗人民政府依法受理原告的土地确权申请并依法作出裁决”作出复议决定。
原告提交了以下证据：证据1、确权申请书。以证明2016年4月26日原告向翁旗政府提出对土地证范围内的土地进行确权的申请。证据2、翁牛特旗人民政府《土地权属争议案件不予受理通知书》（翁政发[2016]106号）。以证明翁旗政府对原告提出的确权申请不予受理。证据3、行政复议申请书。以证明原告提出行政复议，请求撤销翁旗政府作出的不予受理决定书，并责令翁旗政府对确权申请予以受理。证据4、《赤峰市人民政府行政复议决定书》（赤政复决字[2016]）57号）。以证明复议决定书中对原告的第二项复议申请没有作出处理决定，属于不履行法定职责。证据5、赤峰市信访办公室群众来访告知单。以证明原告与羊场的纠纷属于土地权属纠纷。
被告赤峰市政府答辩称，所作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定在决定撤销行政行为时对是否责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为有选择权，且有权机关对原告与白音花羊场的边界纠纷作出的裁决依然有效，原告的诉求缺乏事实根据和法律依据。故请求驳回原告的诉讼请求。
第三人翁旗政府当庭答辩称，市政府作出的复议决定合法有效。
第三人翁旗政府未提交证据。
第三人白音花羊场未到庭、未提交书面答辩意见，亦未提交证据。
经庭审举证，对被告赤峰市政府提交的证据，第三人翁旗政府无异议，原告发表如下质证意见：对证据1，与本案的关联性有异议；对证据2-6，无异议。
对原告提交的证据，第三人翁旗政府无异议，被告发表如下质证意见：对证据1，真实性�异议，原告在申请复议时未向被告提交此申请书；对证据2、3，无异议；对证据4，真实性无异议，但不能证明被告不作为；对证据5，真实性无异议，但与本案没有关联性。
本院对证据确认如下：对被告提交的证据，因各方对真实性均无异议，故对证据的真实性予以确认。对原告提交的证据，证据2-5的真实性各方均无异议，被告虽对证据1的真实性有异议，但第三人认可其真实性，故对证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告主张，其曾于2016年4月26日向翁旗政府提出土地确权申请，请求对�告的66950.9亩土地进行确权。2016年4月28日，翁旗政府以庄头营子村与白音花羊场权属清楚，应执行翁牛特旗人民政府1998年《关于对白音花羊场与东庄头营子村边界争议的裁决》（翁政发[1998]45号）为由，对原告的土地确权申请决定不予受理。2016年6月2日，原告向被告提出行政复议申请，请求撤销翁旗政府2016年4月28日作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》（翁政发[2016]106号），责令翁旗政府依法受理原告的土地确权申请并依法作出裁决。2016年9月1日，被告作出《赤峰市人民政府行政复议决定书》（赤政复决字[2016]）57号），认为翁旗政府未充分举证，且适用依据错误，同时对原告提出的“责令翁旗政府依法受理原告的土地确权申请并依法作出裁决”的请求，认为应由翁旗政府对原告的土地确权申请依法做出判定并做出相应处理，故决定撤销了翁旗政府于2016年4月28日作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》（翁政发[2016]106号）。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，原告提出的复议申请包含两项内容，即撤销翁旗政府《土地权属争议案件不予受理通知书》和责令翁旗政府依法受理原告的土地确权申请并依法作出裁决，但被告赤峰市政府经审查后仅决定撤销了证据不足、适用依据错误的《土地权属争议案件不予受理通知书》，而第二项复议申请复议机关并未作出相关决定，属于违反法定程序，被诉复议决定应予撤销。依�《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告赤峰市人民政府于2016年9月1日作出的《赤峰市人民政府行政复议决定书》（赤政复决字[2016]57号）。
二、责令被告赤峰市人民政府于判决生效后的法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告负担。邮寄费60元，由原告、被告、二第三人各负担15元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 王建华
人民陪审员 丁玉芳
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 苏 赫