江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初332号
原告南通水天堂餐饮有限公司，住所地南通市社会福利中心综合大楼一、二层。
法定代表人陈宇轩，职务总经理。
委托代理人戴昱星，江苏赛杰律师事务所律师。
被告南通市住房公积金管理中心，住所地南通市崇川区工农南路***号。
法定代表人张建中，职务主任。
委托代理人张咏，江苏濠阳律师事务所律师。
第三人张二龙，男，1991年4月7日生，汉族，住江苏省东海县。
原告南通水天堂餐饮有限公司（以下简称水天堂公司）不服被告南通市住房公积金管理中心（以下简称南通公积金管理中心）社会保障行政命令，于2017年11月1日向本院邮寄起诉状提起行政诉讼。本院于同年11月7日立案受理后，于11月8日向被告南通公积金管理中心邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因张二龙与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法追加张二龙作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日、12月29日公开开庭进行了审理。原告水天堂公司的委托代理人戴昱星，被告南通公积金管理中心负责人卢建斌、委托代理人张咏，第三人张二龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月25日，被告南通公积金管理中心向原告水天堂公司作出通房公积金责缴（2017）第005号《责令限期缴存住房公积金决定书》，认为原告水天堂公司欠缴原职工张二龙在职期间的住房公积金，违反了《住房公积金管理条例》第二十条的规定。现根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，责令原告水天堂公司在接到决定书之日起十五日内向建行城中支行缴纳住房公积金人民币37824元。
原告水天堂公司诉称：原告水天堂公司与第三人张二龙之间的劳动争议，已通过南通市崇川区劳动人事争议仲裁委员会调解结案。调解书中注明“双方基于劳动关系产生的权利与义务已全部结清，张二龙不再向原告主张其他任何待遇，双方所有劳动争议以本次调解为终结”。被告南通公积金管理中心在调解书生效后出具被诉《责令限期缴存住房公积金决定书》，要求原告水天堂公司缴纳第三人张二龙在职期间的住房公积金，其本质仍是基于劳动关系产生的权利义务与争议，明显与生效仲裁调解书确定的内容相违背，不符合法律规定。请求：1.依法撤销被告南通公积金管理中心作出的通房公积金责缴（2017）第005号《责令限期缴存住房公积金决定书》；2.本案诉讼费用由被告南通公积金管理中心承担。
原告水天堂公司为证明其主张，向本院提交以下证据：
1.南通市崇川区人民法院《释明函》、邮寄凭证，证明原告水天堂公司在法定期限内起诉。
2.崇劳人仲案字[2017]第309号《仲裁调解书》，证明原告水天堂公司与第三人张二龙的劳动争议已通过仲裁调解结案，原告水天堂公司无需再为第三人张二龙缴纳住房公积金。
3.通房公积金责缴（2017）第005号《责令限期缴存住房公积金决定书》，证明案涉行政行为存在。
被告南通公积金管理中心辩称：1.被告作为依据《住房公积金管理条例》设立的管理南通市职工住房公积金运作的机构，具有对南通市各单位逾期不缴或少缴住房公积金等违法行为责令限期缴存的法定义务，所以被告有职权也有义务责令原告水天堂公司依法为其职工开设住房公积金账户并缴存住房公积金。2.被告严格依据法律规定的程序作出《责令限期缴存住房公积金决定书》，在实施具体行政行为过程中，不存在任何程序违法的行为。3.被告在认定事实和适用法律方面无误。原告水天堂公司与第三人张二龙之间的劳动争议仲裁调解书已经确定了双方劳动关系存续时间为2010年6月至2016年9月。其中2010年6月至2011年7月的工资基数由于双方均无法提供证据，故以上一年度南通市职工平均工资作为基数，此后根据第三人张二龙提供的银行流水确定工资基数。虽然原告与第三人之间存在劳动争议仲裁调解书，但该调解书中并未涉及住房公积金。即使住房公积金属于“双方基于劳动关系产生的权利与义务”的一部分，根据《住房公积金管理条例》第十九条、第五条的规定，原告水天堂公司一方面有代扣代缴的义务，另一方面也不得直接将住房公积金支付给职工个人。请求驳回原告水天堂公司的诉讼请求。
2016年11月22日，被告南通公积金管理中心向本院提交以下证据、依据：
1.水天堂企业员工应聘表、水天堂企业员工私人外出切结书、第三人张二龙活期帐户明细查询，证明原告水天堂公司与第三人张二龙存在劳动关系以及工资发放情况。
2.通金管函[2017]6号《关于南通水天堂餐饮有限公司原职工张二龙住房公积金的核对函》（以下简称《核对函》）、邮寄凭证，证明被告南通公积金管理中心向原告南通水天堂公司核对欠缴第三人张二龙住房公积金金额的事实。
3.通房公积金责缴（2017）第005号《责令限期缴存住房公积金决定书》、邮寄凭证，证明被告南通公积金管理中心作出被诉行政行为。
法律法规依据：
《住房公积金管理条例》
中华人民共和国建设部、中华人民共和国财政部、中国人民银行制定的建金管[2005]5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（以下简称建金管[2005]5号《指导意见》）
江苏省建设厅、江苏省财政厅、中国人民银行南京分行制定的苏建金管[2005]298号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（苏建金管[2005]298号《指导意见》）
第三人张二龙述称，仲裁调解时仲裁机构称公积金缴纳不属于劳动仲裁处理范围，原告水天堂公司称住房公积金不属于强制性社保，故原告没有为第三人张二龙缴纳。请求原告水天堂公司按照被诉《责令限期缴存住房公积金决定书》为第三人张二龙缴纳住房公积金。
第三人张二龙未向本院提交证据。
经庭审质证，原告水天堂公司对被告南通公积金管理中心所举证据1的真实性不持异议，对关联性不予认可，认为原告与第三人张二龙已经通过劳动仲裁调解终结双方基于劳动关系的权利义务，因此该证据不能证明原告有义务为第三人缴纳住房公积金。对证据2、3的关联性、合法性、真实性均予以认可。被告南通公积金管理中心对原告水天堂公司所举证据2的证明目的不予认可，对其余证据不持异议。第三人张二龙对被告南通公积金管理中心所举证据不持异议，对原告水天堂公司所举证据2的证明目的不予认可。
本院对以上证据认证如下：对各方均不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南通公积金管理中心所举证据1系被告在履行职责过程中收集的反映第三人张二龙与原告之间关系的证明材料，与本案被诉行政行为具有关联性。对原告水天堂公司所举证据2的真实性予以认定。
经审理查明，2016年10月，第三人张二龙向被告南通公积金管理中心投诉称原告水天堂公司未按国家规定为其缴存住房公积金，要求补缴。被告南通公积金管理中心于2017年1月23日向原告水天堂公司发出《核对函》，内容主要有：第一，告知《住房公积金管理条例》第十六条、第十七条第二款、第十九条第一款、第二十条第一款、第三十八条等规定；第二，告知第三人张二龙在原告水天堂公司工作期间为2010年5月24日至2016年10月1日，公积金缴存比例为单位和个人各8%；第三，告知原告水天堂公司欠缴第三人张二龙住房公积金金额为：2010.6:基数为2010年6月工资2571元，单方月缴额为2571*8%=206元，应补缴206*2*1=412元；2010.7-2011.6：基数为2010年6月工资2571元，单方月缴额为2571*8%=206元，应补缴206*2*12=4944元；2011.7-2012.6：基数为2010年月平均工资2833元，单方月缴2883*8%=231元，应补缴231*2*12=5544元；2012.7-2013.6：基数为2011年月平均工资2800元，单方月缴2800*8%=224元，应补缴224*2*12=5376元；2013.7-2014.6：基数为2012年月平均工资2828元，单方月缴2828*8%=226元，应补缴226*2*12=5424元；2014.7-2015.6：基数为2013年月平均工资3187元，单方月缴3187*8%=255元，应补缴255*2*12=6120元；2015.7-2016.6：基数为2014年月平均工资4198元，单方月缴4198*8%=336元，应补缴336*2*12=8064元；2016.7-2016.9：基数为2015年月平均工资4897元，单方月缴4897*8%=392元，应补缴392*2*3=2352元；合计37824元，其中单位和个人各承担18912元。被告南通公积金管理中心要求原告水天堂公司在收到核对函后五个工作日内为第三人张二龙办理相关补缴手续，如有异议，请以书面形式加以说明。如既不以书面形式说明又不办理补缴，被告将按照《住房公积金管理条例》第三十八条规定处理。
原告水天堂公司未向被告南通公积金管理中心提交书面异议。
2017年4月20日，南通市崇川区劳动人事争议仲裁委员会作出崇劳人仲案字[2017]第309号《仲裁调解书》，确认原告水天堂公司与第三人张二龙2010年6月至2016年9月存在劳动关系，原告与第三人于调解书生效后十五日内至社保经办机构配合办理2010年6月至2016年9月的社会保险，费用按照法律规定各自承担。双方基于劳动关系产生的权利与义务已全部结清，第三人不再向原告主张其他任何待遇，双方所有劳动争议以本次调解为终结。
2017年4月25日，被告南通公积金管理中心作出被诉《责令限期缴存住房公积金决定书》。原告水天堂公司不服，于2017年10月19日向南通市崇川区人民法院提起诉讼，经该院释明后向本院提起本案诉讼。
本院认为，各方当事人对被告南通公积金管理中心具有责令缴存住房公积金的法定职责以及第三人张二龙与原告水天堂公司在2010年6月至2016年9月期间存在劳动关系的事实不持异议。本案的争议焦点在于：一、原告水天堂公司有无为第三人张二龙缴纳住房公积金的义务；二、被告南通公积金管理中心责令原告水天堂公司缴纳住房公积金人民币37824元是否合法。
关于原告水天堂公司有无为第三人张二龙缴纳住房公积金的义务的问题。《住房公积金管理条例》第二条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，住房公积金是单位及其职工依法应当缴存的长期住房储金，单位为职工缴存在职期间的住房公积金系单位的法定义务。当单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，住房公积金管理中心负有责令限期缴存的法定职责。原告水天堂公司主张在仲裁调解书中已明确原告与第三人之间基于劳动关系产生的权利义务已全部结清，故原告不再负有为第三人缴存公积金的义务。首先，原告水天堂公司提供的崇劳人仲案字[2017]第309号《仲裁调解书》中并无有关住房公积金的协议内容。其次，住房公积金的缴存作为单位的法定义务，即使单位和职工对住房公积金的缴纳有约定，也不因单位与职工协商放弃而免除。故原告水天堂公司的主张不能成立，本院不予支持。
关于被告南通公积金管理中心责令原告水天堂公司缴纳住房公积金人民币37824元是否合法的问题，具体评判如下：
第一，被告南通公积金管理中心关于第三人张二龙2014、2015年度月平均工资的认定证据不足。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”因此，被告南通公积金管理中心核定原告水天堂公司为第三人张二龙缴存住房公积金的数额应当以第三人张二龙上一年度月平均工资为基础。第三人张二龙向被告提供了2011年8月至2015年12月的银行流水账单，被告南通公积金管理中心将第三人张二龙银行流水账单中“摘要注释”一栏显示为“货款”的金额作为工资数额予以计算。对此，被告南通公积金管理中心辩称被告在作出责令限期缴存决定书之前曾向原告水天堂公司发出《核对函》，原告未提出异议，故被告根据第三人张二龙的陈述将银行流水账单中显示的“货款”的金额作为原告水天堂公司发放给第三人张二龙的工资并无不当。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。首先，被告南通公积金管理中心的这一认定仅有第三人张二龙的陈述，没有其他证据佐证，用以推翻银行流水账单这一书证的内容。第三人张二龙也未提供证据证明原告水天堂公司发放到其工资卡上的“货款”项系工资。其次，行政机关作出任何行政行为应当建立在相关事实基础之上。虽然根据正当程序原则，行政机关对相对人作出不利决定，应当向相对人告知，并听取陈述、申辩意见，但行政机关赋予相对人陈述、申辩意见不等于免除行政机关依法审核证据材料，准确认定事实的义务。由于住房公积金的缴存数额是以职工工资为基础，故被告南通公积金管理中心在作出责令原告水天堂公司缴存第三人张二龙在职期间住房公积金的决定前，应当对第三人张二龙的工资情况进行调查核实，准确认定相关事实。被告南通公积金管理中心虽然向原告水天堂公司发出《核对函》，但该《核对函》只是向原告笼统告知被告所认定的第三人张二龙的月平均工资，并未针对“摘要注释”一栏中显示为“货款”的资金往来是否属于原告向第三人发放的工资这一事实向原告调查。即使客观上用人单位持有职工工资数额的相关信息，但在被告未就这一事实向用人单位进行调查的情况下，用人单位也无法有针对性的就工资数额向被告说明或提供证据材料。被告南通公积金管理中心在没有进行调查核实、也没有充分的证据证明“货款”属于原告水天堂公司发给第三人张二龙的工资的情况下将“货款”错误认定为“工资”，其不利后果不应由原告水天堂公司承担。原告水天堂公司未对《核对函》提出异议不能成为被告南通公积金管理中心将银行流水账单中载明的“货款”往来资金认定为“工资”的正当理由。故被告南通公积金管理中心关于第三人张二龙2014年、2015年度月平均工资的认定证据不足。
第二，被告南通公积金管理中心将第三人张二龙个人缴纳的部分一并责令原告水天堂公司缴存缺乏法律依据。《住房公积金管理条例》第三条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。《住房公积金管理条例》第十九条规定，职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。从以上规定可以看出，单位汇缴到住房公积金专户内的住房公积金包括单位缴存的和为职工代缴的两部分，单位具有自身出资为职工缴存和从职工工资中代扣代缴职工个人应缴存部分的双重义务。至于单位不履行法定义务，《住房公积金管理条例》第三十八条规定了相关法则，即“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”被告南通公积金管理中心认为该条文中责令限期缴存的包括应当为职工代扣代缴的部分。本院认为，被告南通公积金管理中心的这一主张不能成立。首先，根据《住房公积金管理条例》第十九条的规定，单位为职工代扣代缴的住房公积金是从发放给职工的工资中扣除而来。本案中，第三人张二龙已于2016年9月离职，原告水天堂公司已不具有代扣代缴的客观条件。被告南通公积金管理中心责令原告水天堂公司缴存第三人张二龙个人应缴纳的部分本质上属于事后对单位不履行代扣代缴义务追究相应的法律责任。被告南通公积金管理中心行使这一职权应有法律的明确规定。其次，根据《住房公积金管理条例》第二十三条第三项规定，单位为职工缴存的住房公积金，从企业成本中列支。而代扣代缴的住房公积金本质是职工从个人收入中支出的部分。前者作为单位成本支出，直接后果是单位自身财产的减少，后者属于代扣代缴，对单位的财产不产生影响。可见，单位为职工缴存的和单位代扣代缴的部分虽然由单位一并汇缴到住房公积金专户内，但本质属性不同，行为后果也不同。因此，单位不为职工缴存应当由其自身从成本列支的住房公积金和不履行代扣代缴义务属于两个不同的违法行为，所应承担的法律责任也应根据法律的明确规定来确定。再次，行政机关作出的责令缴存一定数额金钱的决定是行政机关要求相对人以自己的财产履行金钱缴纳义务的一种行政行为，其法律后果是相对人财产的减少。而法规赋予的单位代扣代缴义务本身并不要求单位用自身所有的财产来履行。法无授权不可为。在《住房公积金管理条例》没有对单位不履行代扣代缴义务规定相应的罚则，该条例三十八条也未明确规定单位不履行代扣代缴义务的由住房公积金管理中心责令限期缴存的情况下，被告南通公积金管理中心适用该法律规定责令原告水天堂公司限期缴存第三人张二龙个人缴存的部分属于增设原告水天堂公司的义务，该行为缺乏法律依据。
综上，原告南通水天堂公司关于其没有为第三人张二龙缴纳住房公积金义务的主张不能成立，但被告南通公积金管理中心所作的被诉《责令限期缴存住房公积金决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误，应予撤销。原告水天堂公司关于撤销被诉《责令限期缴存住房公积金决定书》的诉讼请求予以支持。需要指出的是，本案中第三人张二龙从2010年6月至2016年9月在原告水天堂公司处就职，但第三人张二龙未提供2011年7月之前的工资情况，被告南通公积金管理中心在重新核算原告南通水天堂公司依法应为第三人张二龙缴纳住房公积金数额时，应积极履行调查核实职责，并结合相关规定正确计算。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：
撤销被告南通市住房公积金管理中心作出的通房公积金责缴（2017）第005号《责令限期缴存住房公积金决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告南通市住房公积金管理中心负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。
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审 判 长 刘海燕
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 杨 静
二〇一八年二月十三日
书 记 员 许美燕
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。