内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）内09行初5号原告丰镇市丰业铁合金有限责任公司。法定代表人王仁海，董事长。委托代理人张英，办公室副主任。委托代理人乔羽，北京颐合中鸿律师事务所律师。被告乌兰察布市人民政府。法定代表人艾丽华，市长。委托代理人郭全胜，乌兰察布市安全生产监督管理局副局长。委托代理人ＸＸＸ,内蒙古义利律师事务所律师。原告丰镇市丰业铁合金有限责任公司（以下简称（丰业公司）因不服乌兰察布市人民政府（以下简称市政府）作出的乌证批字（2014）81号《关于对丰业公司“7、2”坍塌死亡较大事故调查报告的批复》，于2016年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2016年7月1日公开开庭审理了本案，原告丰镇市丰业铁合金有限责任公司委托代理人张英、乔羽，被告乌兰察布市人民政府的委托代理人郭全胜、ＸＸＸ到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2014年12月23日针对乌兰察布市安全生产委员会办公室《关于申请对〈丰镇市丰业铁合金有限责任公司“7·2”坍塌死亡较大事故的调查报告〉进行重新批复的请示》，经研究作出乌政批字（2014）81号《批复》。主要内容为，同意撤销乌政批字（2014）72号文件，同时同意修改后的调查报告，并按规定履行相关程序。原告丰业公司诉称，2013年9月12日，原告丰业公司与内蒙古广龙建筑工程有限公司(以下简称广龙公司)就丰业公司矿热炉主体建筑柜架工程订立了《矿热炉主体建筑合同》。合同约定：“工程的造价为重包，乙方广龙公司交钥匙工程。与本项目主体工程相关的所有辅助工程和零星工程按重包计算决算”。同时约定“施工现场管理责任：乙方广龙公司对现场管理、安全生产等工作全部负责，所有安全事故责任乙方自负”。2014年7月2日，由于广龙公司因施工过程中高支模搭建不合理发生安全事故导致三人死亡，一人受伤的事故。2014年7月3日，经市政府批准由乌兰察布市安全生产监督管理局（以下简称安监局）及乌兰察布市有关部门纪检监察局、公安局、总工会等6个部门参与的事故联合调查组，对事故进行了调查。2014年12月15日，事故调查组出具了《“7·2”事故调查报告》。2014年12月23日，被告市政府根据《丰业铁合金有限责任公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查报告》作出了《关于对丰镇市丰业铁合金公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查报告的批复》乌证批字（2014）81号、以下简称批复）。2015年3月2日，市安监局根据该批复作出（乌）监管罚（2014）061号行政处罚决定，对丰业公司罚款49万元。原告认为，被告市政府的批复所依据的《“7·2”事故调查报告》认定事实错误，违反法定规定，应当撤销。事实和理由：一、《“7·2”事故调查报告》事故的基本情况认定有误，对各主体的责任划分失当，程序存在重大瑕疵，不能作为被告批复的依据；二、原告并非直接导致“7·2”坍塌死亡事故的主体，对原告处罚建议过重；三、事故联合调查组作出《“7·2”事故调查报告》的程序违反法律、法规之规定，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条规定：事故调查报告应当包括：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生的原因和事故性质等六项内容，及事故调查报告应当附有关证据材料等，而该事故调查报告未附具任何证据材料。故《“7·2”事故调查报告》缺乏证据，严重违法；四、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况经批准，提交事故调查报告的期限最长延长不超过60日，而本案2014年7月3日即成立事故调查小组，直至2014年12月23日，被告才作出《批复》，距坍塌死亡事故发生已长达175日之久。综上，该事故联合调查组提交的事故调查报告的时间严重超过法律规定，其内容与事实不符，程序违法。故请求：1、依法撤销被告作出的《关于对丰镇市丰业铁合金公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查报告的批复》；2、由被告乌兰察布市政府承担诉讼费用。原告向本院提交了三组八份证据：第一组：1、《批复》；证明目的：批复只有报告没有其他的法律依据和事实依据，故不具有合法性、合理性，且没有证据事实支持，是不合法的。第二组：1、安监局联合调查组作出的调查报告；证明目的：市政府作出批复后送达原告的只有调查报告，未附具批复的依据不具有合法性。2、公证书。图纸；证明目的：实际上楼高、标高与设计图纸一致，不存在调查报告所认定的建设单位随意更改工程结构，标高增加的情况。3、建筑合同、施工合同、工程报价表；证明目的：调查报告对于建设项目基本情况的认定是错误的，事实是2013年9月12日开始施工，不是6月份施工。合同里载明了责任划分，故责任与处罚不匹配。第三组：1、判决书。2、项目合作协议。3、付款合同、临时建设用地许可证、项目图纸等；证明目的：证明与丰镇市签订的合作协议，在实际履行中，丰镇市政府未提供相应的土地等，造成建设方在手续上存在问题。但相关手续不健全，并不能导致安全事故的发生。被告乌兰察布市政府答辩称，一、丰业公司诉称与事实严重不符。事实是因丰业公司对安监局作出的（2014）061号处罚决定不服，向市安监局申请听证后，丰业公司即向复议机关申请行政复议，复议机关经复议作出乌行复决字（2015）3号撤销（乌）安监管罚（2014）061行政处罚决定，同时责令被申请人安监局重新作出行政处罚决定的行政复议决定。因此，安监局于2015年6月9日重新作出了《关于对丰镇市〈“7·2”事故调查报告〉责任单位丰业公司重新处罚的请示》，被告收到该请示文件后于2015年6月26日，作出乌政批示（2015）52号关于《同意对丰业铁合金有限责任公司以上事故》重新处罚的批复。故安监局于2015年8月17日对丰业公司又重新作出了（乌）安监管罚（2015）10号行政处罚决定，对丰业公司罚款48万元人民币，并送达丰业公司。综上，原告诉称对其罚款49万元人民币与事实不符。二、被告认为应依法驳回原告的起诉。因为，被告不是行政行为的做出者，2014年12月23日被告政府《批复》对丰业公司不具有任何法律效力，丰业公司诉讼主体错误。丰业公司事实上对上述《“7·2”事故调查报告》、处罚决定均向集宁区人民法院提起诉讼，该院依法裁定驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉后，乌兰察布市中级人民法院依法维持了原审裁定。所以原告再次以撤销《批复》为由，重复提起本案诉讼。因此，被告认为依据《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款（五）项、第四十四条第（八）项的规定，应驳回原告的起诉。被告向本院提交了四组十四份证据：第一组：1、《批复》复印件。2、调查报告复印件。3、听证书、行政处罚告知书、行政处罚决定书等文书。4、送达回执；证明目的：安监局根据政府《批复》作出罚款48万元人民币行政处罚，该处罚事实清楚，证据充分。第二组：1、听证申请。2、听证会通知书。3、听证会报告书。4、听证笔录；证明目的：原告丰业公司对安监局作出的（2014）061号行政处罚决定不服申请听证，安监局依法履行了听证程序。第三组：1、行政复议听证通知书。2、行政复议决定。3、重新处罚的请示。4、同意重新出发的《批复》复印件。5、告知书。6、决定书。7、送达回执；证明目的：经安监局听证后，原告丰业公司不服，提出了行政复议。复议机关经审查作出复议决定，撤销了（2014）061号行政处罚决定，对原告丰业公司又重新作出了处罚决定行政行为。因此，与之相对应的本案原告诉求的《批复》也随之不具有任何法律意义。第四组：1、集宁区法院行政裁定书。2、乌兰察布市中级人民法院行政裁定书；证明目的：原告丰业公司对重新作出的处罚决定不服，提起诉讼，而两极法院均驳回了原告的起诉。经庭审质证、证据交换，对原告和被告提交的证据的客观性、真实性，关联性本院予以确认。根据以上证据和庭审笔录，可以证明以下事实：2014年7月2日下午，丰业公司矿热炉主体框架因模板支撑导至失稳，使局部楼板及梁坍塌造成4名施工人员被埋死亡的事故。事故发生后，经乌兰察布市政府批准于2014年7月30日由乌兰察布市安监局牵头、市纪检委监察局、市工会、市公安局等7个部门11名人员组成了事故联合调查组，调查了事故的原因和经过，形成了《丰镇市丰业铁合金有限责任公司“7.2”坍塌死亡较大事故的调查报告》。该《调查报告》认定主要内容：事故单位丰镇市丰业铁合金有限责任公司；事故伤亡和财产损失情况是4人死亡，直接经济损失约600万元；事故发生经过是2014年7月1日下午，工程技术员李学平、陈亮告诉混凝土浇灌工人代班崔长清，让其带领工人于7月2日到丰业公司在建厂房框架工程浇灌三楼的混凝土。7月2日7时30分左右，崔长青带领邢满英等人按分工各司其职。大约16时40分左右，突然发生坍塌，王帅等4人从三楼掉下被掩埋。事故的直接原因是1、矿热炉主体框架建筑工程使用高支模搭建不合理，应该采用满堂红脚手架进行支护，但实际采用了局部搭设等原因，导致大梁的主要荷载传至梁侧立杆，且立杆的水平连系杆不够，承载力不足，因而加剧了局部失稳。2、模板支撑体系水平杆步距、跨距过大，超出现范要求等，造成模板支撑体系整体失稳；事故的间接原因是（1）实际施工负责人，没有任何相关资格证书，借用广龙建筑公司资质；（2）丰业公司主体责任不落实，安全意识淡薄，无资格。3、广龙建筑公司主体责任未落实，对施工队未进行监督和管理，对施工项目合同未进行审核，更未配备人员参与管理；4、丰镇市政府贯彻落实安全生产法律、法规不力，以及各相关部门负有监管不到位的责任；事故性质为违法建设引发的生产安全责任事故。《调查报告》作出如下责任认定和处理建议：1、丰业公司对事故负有直接责任。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》和国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知的有关规定，建议对丰业公司处以49万元人民币的罚款。2、丰业公司经理王炳兴对工程未进行招投标，没有聘用监理公司，对工程建设督促检查不到位等，造成4人死亡的严重后果，已被司法机关采取强制措施。3、广龙建筑公司，主体责任不落实，未对挂靠建设工程进行定期和专项安全检查等，对事故的发生负有直接责任，依据〈生产安全事故报告和调查处理条例〉第三十七条和《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号的有关规定，建议对其处以49万元人民币的罚款。同时对广龙公司张存旺以及其他相关9人均作出了不同的处理建议。《调查报告》上报乌兰察布市人民政府后，乌兰察布市政府于2014年12月23日作出《乌兰察布市人民政府关于对丰业公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查报告的批复》（乌证批字（2014）81号），对市安监局的〈有关呈送丰业公司“7·2”坍塌死亡事故调查报告〉进行了批复，《批复》同意撤销乌政批字（2014）72号文件，同时同意修改后的调查报告的内容，并要求按规定履行相关程序。原告丰业公司对该《批复》不服，于2016年1月22日向本院提起行政诉讼。另查明，原告丰业公司对市安监局作出的（乌）安监管罚（2014）061号行政处罚决定不服，于2015年4月1日向乌兰察布市政府申请行政复议，复议机关经审查，于2015年6月5日作出乌行复决字（2015）3号〈复议决定书〉撤销了被申请人市安监局作出的（乌）安监管罚（2014）061号行政处罚决定，同时责令被申请人重新作出行政处罚。并认为，申请人对《“7·2”事故调查报告》不服，不属于行政复议范围。据此，市安监局于2015年8月17日重新作出了（乌）安监管罚（2015）10号行政处罚决定书，决定对丰业公司罚款48万元人民币。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查”，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“负责调查的人民政府对事故调查报告作出批复后，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案被告乌兰察布市政府对乌兰察布市丰镇市丰业铁合金有限责任公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查组的《关于申请对〈丰镇市铁合金有限责任公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查报告的请示〉（乌安委办发（2014）78号）进行批复并同意《关于对丰镇市丰业铁合金公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查报告》的内容。市安监局依据《批复》对认定后的事故责任人和责任单位作出了处罚决定，对行政相对人的权利义务产生了实际影响，故被告乌兰察布市政府的批复行为属于本案的审查范围。事故发生后，被告市政府接到事故报告立即组织相关部门的相关人员赶赴事故现场，启动了事故相应应急预案、组织抢救、组织事故救援工作，积极妥善的做好了死者的善后工作，并成立了事故联合调查组，该事故联合调查组依据《生产安全事故报告和调查处理条例》，通过现场勘查、调查取证、技术鉴定和专家论证，查明了事故发生的经过、原因等，认定了事故性质和责任，提出了对有关事故责任人和责任单位的处理建议，并针对事故原因及暴露出的突出问题，提出了事故防范措施建议，形成了《丰镇市丰业铁合金有限责任公司“7.2”坍塌死亡较大事故的调查报告》。该调查报告事实清楚、适用法律法规正确。被告乌兰察布市政府针对该《调查报告》，于2014年12月23日作出的《乌兰察布市人民政府关于对丰业公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查报告的批复》（乌证批字（2014）81号）并无不当。原告请求撤销被告作出的《关于对丰镇市丰业铁合金公司“7·2”坍塌死亡较大事故调查报告的批复》，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告丰镇市丰业铁合金有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丰镇市丰业铁合金有限责任公负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉内蒙古自治区高级人民法院。审判长  赵晓潇审判员  刘瑞胜审判员  刘晓秀二〇一六年七月十三日书记员  乔永亮附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法院、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。