山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第80号
上诉人（原审原告）周本河，男，1963年11月24日出生，回族，住济南市。
委托代理人刘纯清、董笑娣，均系山东明湖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市公安局长清区分局崮山派出所，住所地济南市。
负责人唐军，所长。
委托代理人王荣军，该分局法制大队一中队副中队长。
委托代理人周猛，该分局崮山派出所副所长。
被上诉人（原审第三人）周满满，女，1987年1月26日出生，回族，住济南市。
委托代理人李军，长清峰山法律服务所法律工作者。
委托代理人周本同，男，1958年8月10日出生，回族，住址同周满满，系被上诉人周满满之生父。
上诉人周本河因户籍行政证明一案，不服济南市长清区人民法院（2013）长行初字第83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人周本河及委托代理人刘纯清、董笑娣，被上诉人济南市公安局长清区分局崮山派出所（简称崮山派出所）的委托代理人王荣军、周猛，被上诉人周满满及委托代理人李军、周本同到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明的事实：原告周本河与本案第三人周满满之父周本同及周本宝（已去世）系亲兄弟关系，其均为崮山镇XXX村人。其所在XXX村委证实：因周本宝未婚无亲生子女，第三人周满满出生后，其生父母与周本宝协商将第三人周满满过继给周本宝，并由当时的村会计出面办理了周满满的落户事宜。而本案第三人提供的户号为61302947的户口本记载，户主为周本宝，周满满系周本宝之女。被告提供的2002年的常住人口登记表中显示周满满与户主周本宝为父女关系。2012年10月周本宝因交通事故死亡，交通事故对方给付赔偿金共计23万元，支出部分丧葬费后，余223450元赔偿金因分配存在争议，由其所在村委会保管。后本案第三人周满满向原审法院提起返还财产纠纷的民事诉讼，其间本案原告周本河向法院提供的崮山派出所2013年4月22日出具的公安户口登记信息，该信息显示周满满在原家庭关系为侄女。同时注明2012年11月12日因周本宝死亡注销户口，该户户主变更为周满满。因上述周满满的户籍登记情况与周满满本人提供的户口本上登记的情况不一致，2013年5月17日该案的办案法官到被告崮山派出所调查周满满的户籍登记情况，被告的工作人员调取了原始档案，从周满满的常住人口登记表上显示，周满满与周本宝二人为父女关系，后又查询了人口信息管理系统，系统显示2008年二人的关系由父女变更为侄女，但无相关的变更材料，当事人的户口本及常住人口登记表也未作任何变更。为此被告向法院出具了本案被诉的“情况说明”。2013年7月1日本院作出一审民事判决，认定周满满与周本宝之间的收养关系成立；周满满分割赔偿金的60%、周本河分割赔偿金的40%。周本河对判决不服，已上诉。后周本河向长清区政府提起行政复议，要求撤销被告崮山派出所2013年5月17日出具的“情况说明”。长清区政府复议维持了被告的“情况说明”。原告不服，诉至法院。
原审法院认为，《中华人民共和国户口登记条例》第十七条规定，在户口登记的内容需要变更的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报；户口登记机关审查属实后予以变更或者更正。但周满满由周本宝之女变为侄女的过程中，在周满满的户籍档案中却无相应的变更材料及证明加以佐证，而周满满的居民户口薄及常住人口登记表也没有任何变动，由此被告认定周本宝与周满满之间仍为最初登记时的“父女关系”，并无不妥。而这一认定，也与法院在审理民事案件时，其所在的XXX村委会证实的情况相一致，所以被告出具的“情况说明”符合客观实际情况；现原告认为被告出具的“情况说明”认定事实有误，周满满已由户主周本宝之女变更为侄女，但其未能提供相应证据加以支持，因此原告的上述观点不能成立，法院不予支持。同时，本案被诉的“情况说明”是被告作为辖区的公安户籍管理机关，在法院核实诉讼当事人提供的不一致户籍情况时，应要求而出具的，此种情况下出具的证明材料，在形式上相关法律文件并未有强制性要求，因此原告认为被告所出具的文书在形式上不符合法律规定，系越权行为的观点不能成立，原审法院不予支持。另，原审法院的（2013）长民初字第158号判决书中，认定周满满与周本宝之间的收养关系是否成立的问题，也未将被告出具的“情况说明”作为二者收养关系是否成立的主要依据，而是认为由于过继行为发生在《中华人民共和国收养法》实施之前，根据《最高人民法院关于执行民事政策法律若干问题的意见》的规定，“经生父母、养父母同意，有识别能力的被收养人也同意，又办理了合法手续的收养关系，应依法保护。”根据XXX村委会的陈述，周满满过继给周本宝是由周满满的生父母与周本宝协商确定的，并由XXX村委协助办理了周满满的落户事宜，在户籍登记上，周本宝与周满满系父女关系，应视为周满满过继给周本宝已经办理了合法手续，因此认定二者的收养关系成立。所以本案原告以原审法院的一审民事判决为据，认为被告出具“情况说明”的行为，侵犯了其合法权益的观点，不能成立，原审法院不予支持。综上，被告出具的“情况说明”符合客观实际情况，并无不妥，原告要求“依法撤销被告2013年5月17日出具的‘情况说明’”的诉请，原审法院不予支持，应予驳回。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告周本河的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周本河负担。
上诉人周本河不服原审判决上诉称，一、原审法院认定事实错误。1、被上诉人崮山派出所出具的“情况说明”称周满满与已死亡注销户口的周本宝在户口上的关系为女儿。该“户口上的关系”是指户口薄上的关系、户籍档案材料上的关系，还是户籍电子档案上的关系，该认定不清。周满满提交的户口薄是1987年长清县的，长清县划区后，该户口薄应予注销，无法律效力。因户籍电子档案上显示双方关系为侄女，故被上诉人崮山派出所认为双方是女儿关系是错误的。同时，上诉人对被上诉人崮山派出所提交的常住人口登记表有异议。该登记表显示的时间为2002年10月9日，仅能表明在2002年10月9日时，双方为父女关系，不能证明至周本宝生前双方仍为父女关系，因为符合法定条件时，双方关系可以变更。2、被上诉人崮山派出所称：因系统升级，且周本宝未婚，系统自动将二人的关系选择为“侄女”。对该事实，被上诉人崮山派出所未提供证据证实，且被上诉人在复议及诉讼中承认其“推定可能是”。根据相关法律规定，被上诉人作出的具体行政行为应当认定为没有证据、依据，属于认定事实的证据不足，行为违法，应予撤销。3、被上诉人崮山派出所称：且周本宝未婚。该认定与事实不符。双方在最初的关系还是女儿时，户口上显示周本宝已婚。因此在户籍登记材料中对周本宝的记载也是已婚。故被上诉出具的“情况说明”，其依据的前提也是错误的。4、上诉人向人口信息管理系统的软件开发人员咨询，其证实，输入人口信息管理系统中的数据是不会因系统升级而发生改变的，除非人为进行篡改，故被上诉人崮山派出所出具的说明与科学理论根据相违背。5、当事人的关系由“女儿”变为“侄女”，原因是多方面的。据当时崮山派出所户籍员（经办人）张莉称：是周本宝或周满满拿着身份证前来办理的，但由于变更档案的材料，派出所没有保留，因此导致常住人口登记表及户口薄上信息没有随之变更。被上诉人崮山派出所因根据客观情况出具证明，但其出具的证明并未按照现有的电子档案的记载情况出具。或许崮山派出所将周本宝或周满满前来办理变更手续的相关材料弄丢，其实为工作失职及内部管理不规范导致的，其应承担相应的法律后果，而不是由上诉人承担该不利的后果。二、原审法院认定被上诉人所出具文书在形式上相关法律文件并未有强制性要求，也是错误的。根据相关法律规定，派出所出具户籍信息应以户籍档案材料为准，且应依电脑中的固定格式出具证明，无权另行出具“情况说明”。被上诉人崮山派出所违反“依据申请人的申请规范出具户籍信息证明”的工作规范的规定，形式违法，超越权限，应予撤销。三、原审法院在行政判决中确认周本宝与周满满的收养关系成立，系超越职权。收养关系应经人民法院民事审判庭按照民事审判程序确认或收养登记机关依照行政程序确认。四、原审法院认定被上诉人崮山派出所出具的“情况说明”没有侵害上诉人的合法权益是错误的。首先，本案被诉行政行为系超越职权，对上诉人的权利义务产生影响。该“情况说明”是否被民事判决采纳，并非本案的前提。其次，该“情况说明”不仅影响上诉人的继承权利，还影响到上诉人的各个方面的权利。“情况说明”被民事判决所采纳，侵害到上诉人的合法权益。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人崮山派出所辩称，一、派出所向法院提供“情况说明”的行为不是具体行政行为，不符合行政诉讼的受案范围。派出所出具“情况说明”的行为是公安机关在民事诉讼中配合法院调查的行为，其行为的对象是法院不是行政相对人。这种行为不符合行政诉讼法规定的情形，不具有可诉性。二、派出所出具的“情况说明”未对原告权利义务产生实际影响。“情况说明”仅是对客观事实的表述，并未对原告设置义务或限制权利。原告在民事诉讼中胜诉、败诉取决于法院基于法律和事实的判决，而非公安机关的“情况说明”。没有“情况说明”，法院一样可以调查核实相关情况依法作出判决。三、派出所出具的“情况说明”符合客观事实。2013年5月17日，长清区法院工作人员侯永持周本宝、周满满的居民户口薄到崮山派出所调查二者的关系时，该居民户口本上显示二人关系为“父女”关系，民警立即调取原始档案，从周满满的常住人口登记表上显示，二人为父女关系，民警又查询了人口管理信息系统，系统显示2008年1月26日周满满与周本宝的关系由“父女”变更为“侄女”，但是没有相关的变更材料和手续，且周满满的居民户口本和常住人口登记表上均未做任何变更，由此推断应是在户籍系统维护或升级过程中，因周本宝未婚而户下有女，系统误将二人关系生成为“侄女”关系。期间，社区民警下村向村干部了解情况，据村支书周本涛反映，周本宝未婚无子女，其弟周本同在女儿周满满年幼时，将周满满过继给周本宝为女儿，确有此事，且过继之后周本宝和周满满未再变更过身份关系。因此，派出所出具的“情况说明”是客观真实的。请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人周满满答辩称，一、崮山派出所出具的“情况说明”符合客观事实。本案崮山派出所作为辖区内户籍管理机关，在法院工作人员核实户籍情况时而出具，在形式上无强制性要求，不具有可诉性。二、本案周满满出生后，其生父周本同听取了其母亲的意见，将周满满过继给周本宝做养女。此事经周满满所在的XXX村委会认可后，由当时的村委会领导协助办理了周满满在派出所的落户事宜，周满满作为周本宝的“女儿”落户到周本宝的户口下（此事实已在长清区人民法院（2013）长民初字第158号案中得以确认）。三、2012年10月28日，周满满的养父周本宝因交通事故去世，因本事故周本宝得到了23万元人民币的赔偿金。周本宝的后事，均是按照回族的风俗习惯由周满满作为“女儿”自己负责完成的。请法院在查清事实的基础上依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人崮山派出所向原审法院提供其作出被诉具体行政行为的证据有：1、济南市长清区人民法院介绍信；2、周满满常住人口登记表。以上证据证明崮山派出所出具“情况说明”是民事诉讼过程中配合法院调查行为，是民事咨询问题，且符合客观事实，该行为不可诉。庭审中崮山派出所又提供周满满手中持有的户口本，证明“情况说明”符合客观事实。
上诉人周本河在原审庭审中提供（2013）长民初字第158号民事判决，证明被上诉人崮山派出所出具“情况说明”的行为侵犯上诉人的合法权益。
上述证据均经原审庭审质证并随卷移送本院。经审查，本院对证据的分析与原审法院一致。二审中，被上诉人崮山派出所提供凤凰村支部书记周本涛的证人证言视频资料一份，因被上诉人崮山派出所未在举证期限内提交该证据材料，故本院不予采信。本院对本案事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案争议的焦点问题如下：一、被上诉人崮山派出所出具“情况说明”的行为，是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、被上诉人崮山派出所出具“情况说明”的行为，是否超越职权。
关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被上诉人崮山派出所出具的“情况说明”，虽向法院提供，但其系针对上诉人向济南市长清区人民法院提交的“公安户口信息”，且两者内容不相一致，并已被长清人民法院作出的（2013）长民初字第158号判决所采用，故该“情况说明”对上诉人周本河的权利、义务具有实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人崮山派出所认为其向法院提供“情况说明”的行为不符合行政诉讼的受案范围的主张，无法律依据，本院不予支持。
关于第二个焦点问题。《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。……。”被上诉人崮山派出所具有其辖区范围内进行户口管理的行政职权。本案中，被诉“情况说明”系被上诉人崮山派出所在法院核实诉讼当事人提供的不一致户籍情况时，其工作人员经过调查而出具的，系在其法定职权范围内，根据其档案材料作出的，并未对周满满与周本宝之间是否为收养关系进行确认，亦非济南市长清区人民法院作出的（2013）长民初字第158号判决书认定二者之间收养关系成立的主要依据，故未超越职权。
关于上诉人主张周满满与周本宝之间的“侄女”关系，系符合法定条件而变更的，并非崮山派出所推定的系统升级等原因。经审查，周满满的常住人口登记表上显示，周满满与周本宝二人为父女关系，虽然崮山派出所的人口信息管理系统显示2008年二人的关系由父女变更为侄女，但无相关的变更材料，当事人的户口本及常住人口登记表也未作任何变更。经过上述调查，崮山派出所向法院出具“情况说明”认为周满满与已死亡注销户口的周本宝在户口上的关系为女儿，该“情况说明”符合崮山派出所档案材料中显示的内容。故上诉人的上述主张无事实根据，本院不予支持。
关于上诉人主张原审法院确认周满满与周本宝的收养关系，属超越职权问题。经审查，原审判决第九页中评述（2013）长民初字第158号判决书未将被诉的“情况说明”作为周满满与周本宝收养关系是否成立的主要依据问题，并将该民事判决中认定二者之间收养关系成立的理由予以引用，原审判决并未对收养关系的成立另行确认，上诉人对此属理解有误，对其主张，本院不予支持。
综上，上诉人的主张因缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周本河负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 黄 娟
代理审判员 寇 婕
二〇一四年五月十四日
书 记 员 王煜桐