大连市旅顺口区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）旅行初字第21号
原告刁强。
被告大连市旅顺口区农林水利局。
第三人大连市旅顺口区铁山街道牧羊城村民委员会。
原告刁强因要求被告大连市旅顺口区农林水利局（以下简称旅顺农林水利局）履行给付2012年至2014年退耕还林补助款义务，于2015年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月19日立案后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因大连市旅顺口区铁山街道牧羊城村民委员会（以下简称牧羊城村委会）与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月19日、2015年11月23日公开开庭审理了本案。原告刁强及委托代理人刁春光、张德军，被告委托代理人李晓亮、周晓文，第三人负责人于学富及委托代理人刘作洪到庭参加诉讼。经本院申请，辽宁省高级人民法院于2016年4月8日作出（2016）行延字第161号《关于申请延长审理期限案件的批复》，批准本案延长审理期限。本案现已审理终结。
原告刁强于2015年8月13日通过邮政EMS方式向被告旅顺农林水利局提出给付退耕还林补助款的书面申请，被告在原告起诉前未予支付。
原告刁强诉称：2004年3月14日，原告与第三人签订了退耕还林承包合同，共同约定由原告承包370亩耕地（实际面积为384亩），承包期为50年，林权归原告所有，国家每年给予的补偿费归原告所有。合同签订后，原告每年均在第三人处领取退耕还林补助款。2012年，原告到第三人处领取退耕还林补助款时，被告知该款没有发放，原告多次找到被告要求支付，但均被拒绝。2015年8月13日，原告书面向被告提出支付退耕还林补助款的要求，但至今仍未支付。故请求法院判令：被告支付2012年至2014年的退耕还林补助款353280元；诉讼费用由被告承担。
原告刁强向本院提交了以下证据、依据：1.《二零零四年退耕还林承包合同》（复印件），证明2004年3月19日原告与第三人牧羊城村委会签订了退耕还林承包合同；2.第三人出具的《辽宁省行政事业单位资金往来结算票据》，证明2012年1月19日，原告领取了2011年退耕还林补助款61440元；3.申请书及邮政EMS快递单，证明2015年8月13日，原告向被告提出了书面申请，要求支付2012年至2014年的退耕还林补助款；4.国务院《退耕还林条例》、《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）、《大连市退耕还林补助暂行办法》（大财农字〔2001〕194号），证明被告具有为原告发放退耕还林补助款的法定职责。
被告旅顺农林水利局辩称：1.原告退耕还林实际面积为22.1亩，不应按照原384亩领取退耕还林补助款。2012年初，因原告承包的退耕还林面积出现了争议，需要对原告退耕还林的实际面积进行实地测量。为此，2012年至2015年3月，被告组织了多次测量。其中，2013年11月25日经测量，原告承包的耕地面积为57亩，说明原告退耕还林的实际面积不会超过57亩。2015年3月，按原告本人划定的土地承包面积测量为83.6亩，扣除原属林地面积后，退耕还林面积为24.5亩，再扣除无属性地块2.4亩后的实际面积为22.1亩。对上述两次测量结果，原告均不予认可。2.2012年、2013年的退耕还林补助款已拨付到铁山街道专用账户上，因原告退耕还林面积出现争议而没有发放。3.由于原告、第三人、铁山街道未能按要求在2015年6月8日前为原告办理上报发放退耕还林补助款所需材料，现已无法将原告纳入2014年以后的补偿范围。4.原告的起诉已超过起诉期限。
被告旅顺农林水利局向本院提交了以下证据、依据：1.国务院颁布的《退耕还林条例》，证明该条例第六条、第二十条、第二十二条规定了被告的职责范围；2.《大连市退耕还林补助暂行办法》（大财农字〔2001〕194号），证明该办法规定了被告负责审核退耕还林补助款发放的相关材料，具体款项由其他部门发放；3.《大连市退耕还林延续补助资金暂行办法》（大财农〔2010〕569号），证明大连市对退耕还林延续补助的具体规定；4.《关于开展国家和市级退耕还林工程自查工作的通知》（大林办字〔2012〕41号），证明市林业局要求自2012年6月10日开始对全市退耕还林的保存面积进行自查；5.《关于加强退耕还林管理工作的通知》（大林办字〔2012〕50号），证明市林业局再次要求对全市退耕还林地块进行逐一核实，确定实际保存面积；6.《关于拨付大连市2014年退耕还林补助资金和沈大高速绿化带占地补偿金的函》（大林函字〔2015〕92号），证明2014年的退耕还林补助款市财政现还没有下发；7.《补偿协议》复印件，证明原告与案外人、刁家村民委员会签订了占用原告退耕还林耕地3.4亩的事实，原告的退耕还林面积应扣除3.4亩；8.旅顺口区人民政府纠风办转办件（旅纠办2013年第100号）及旅顺口区农林水利局《关于〈旅顺口区铁山街道某村书记擅自截留退耕还林补偿款等问题〉调查情况的报告》（包括附件：村调查记录、承包户调查记录、村提供财务账单、退耕还林合同、牧羊城村证明材料、刁家村出纳证明材料、区林业调查与资源监测中心勘测材料及勘测数据、区国土资源分局地籍数据），证明被告根据旅顺口区纠风办的转办件，对相关问题进行了调查核实，其中经GPS测量和区国土资源分局鉴别，2013年12月3日确认原告刁强用于退耕还林的耕地面积为57.24亩，因2004年至2014年的地性没有变化，故原告2012年的退耕还林补助款应按照57亩拨付；9.2012年12月5日，被告向旅顺口区财政局作出的《关于拨付2012年度退耕还林补助资金的函》，证明被告向旅顺口区财政局申报发放2012年度退耕还林款情况；10.《铁山街道退耕还林情况说明》；11.2013年12月16日，被告向旅顺口区财政局作出的《关于拨付2013年度退耕还林补助资金的函》（旅农函〔2013〕55号），证明被告向旅顺口区财政局申报发放2013年度退耕还林款情况；12.《关于刁强退耕还林情况说明》，证明原告刁强对经测量确认的其退耕还林面积为57亩不予认可；13.2014年11月3日旅顺口区铁山街道办事处向被告作出的《关于对确认刁强退耕还林地界的答复》，证明经牧羊城村委会与原告沟通，未达成一致意见；14.2014年10月29日，被告向旅顺口区铁山街道办事处作出的《关于限时确认刁强退耕还林地界的函》，证明被告要求铁山街道办事处限时协调完成刁强退耕还林地块地界划分工作；15.2015年1月23日，铁山街道办事处、牧羊城村委会向被告提出《关于牧羊城村村民刁强退耕还林面积需重新测量的请示》，证明经各方同意对原告退耕还林面积重新进行测量；16.2015年1月27日，被告制作的《关于牧羊城村村民刁强退耕还林面积重新测量的方案》及牧羊城村民委员会的《呈请》；17.2015年3月17日制作的《2014年度市级退耕还生态林自查表》及测量图，证明2015年3月17日经现地测量后核定的原告刁强实际退耕还林面积为22.1亩；18.2015年5月25日第三人牧羊城村委会出具的《关于未能确定刁强退耕还林面积情况说明》，证明原告刁强对2015年3月17日实地测量后核定的退耕还林面积22.1亩仍不予接受；19.《关于下达2012年退耕还林补助资金指标的通知》（旅财指农〔2012〕116号）、《关于下达2013年退耕还林补助资金指标的通知》（旅财指农〔2013〕128号）及2015年10月23日铁山街道办事处出具的《关于退耕还林款项未支付的情况说明》，证明原告2012年、2013年度的退耕还林款项已拨付在铁山街道办事处账户上，因对原告的退耕还林实际面积存在争议而暂时没有发放；20.2015年6月1日，被告下发的《关于加快推进我区退耕还林工作的通知》（旅农发〔2015〕54号），证明被告按照上级的文件规定及时下发通知，要求上报相关材料，但原告的退耕还林合同等相关材料至今没有上报；21.《铁山街道2004年村退耕还林小班卡》，证明原告刁强退耕还林面积384亩的来源。
第三人牧羊城村委会述称：牧羊城村是三村合并村，其中的刁家村退耕还林工作是2004年开始进行，当时主村和刁强签订了承包合同，为了贷款购买树苗，将合同中的承包面积写为370亩，刁强用这份合同贷款一万元。后来，上级部门通知我村刁强承包的耕地面积为384亩。2006年，经当时的村委会研究，每年从刁强的补助款中扣除3000元管理费，后来因刁强上访反映情况，产生了矛盾。相关部门对刁强承包的退耕还林耕地面积先后组织了四次测量，对测量的结果刁强都不认可。刁家村共有耕地面积500亩，除去其他村民和外包的外，就剩84亩，刁强承包了384亩不符合实际。
第三人牧羊城村委会未向本院提交证据。
经庭审质证，对原告的证据1，被告认为是复印件，对其真实性不予认可，第三人对合同的真实性无异议，但对承包的耕地面积370亩不予认可，认为当时填写的370亩是为了银行贷款需要，不是真实面积；对原告的证据2-4，被告、第三人均无异议。原告对被告证据、依据的真实性无异议，但对证明的事项提出异议：认为被告证据1、2规定了退耕还林补助款的发放是以林业主管部门的验收为前提；证据3证明了退耕还林款是按照保存面积补助，由财政部门发放；证据4、5证明了2012年大连市统一自查，不能证明被告在2012年之前没有进行过自查；证据6与本案无关；证据7证明第三人认可与原告之间的承包合同；证据8证明了原告退耕还林补助款的纠纷始终没有解决，不存在超过起诉期限问题，被告负有每年核实退耕还林面积以及申报支付补助款的义务，重新测量的面积是根据2012年变更后的数据库核算出来的，不是原始数据；证据9、10证明至2013年5月2日，铁山街道确认原告退耕还林面积仍为384亩，树种为刺槐和黑松；对证据11中明细表的合法性有异议，认为没有在测量现场确定出退耕面积，得出57亩的数据没有原告的当场监督；对证据12、13、14、15中的情况说明的内容合法性有异议，认为测量的结果都是按照2012年的数据核算的，得出的测量结果不真实；对证据16的证明效力有异议，认为实际测量不是按照该方案实施；对证据17、18的合法性有异议，并对测量的结果不予认可；证据19证明了至今原告没有获得补偿款；对证据20的证明事项有异议，认为文件要求的是合同到期后续签合同，而不是重新签订合同，原告至今没有取得补助款的原因在被告。第三人对被告提供的证据、依据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的《二零零四年退耕还林承包合同》虽为复印件，但合同双方当事人对存在承包关系均无异议，本院对原告与第三人牧羊城村委会签订退耕还林土地承包合同的事实予以认定，因第三人对合同中的承包面积真实性提出异议并提出填写370亩的原因是为了贷款需要的理由，原告未提出反驳意见，故对承包耕地面积为370亩的真实性不予认定；被告、第三人对原告的其他证据无异议，本院予以确认。原告、第三人对被告的证据真实性均无异议，本院予以确认。关于被告相关证据的证明效力：被告的证据8，能够证明原告自2004年至2011年按照384亩的面积领取退耕还林补助款的事实，以及因原告与第三人及村民间就原告退耕还林的实际面积发生争议，被告在2012年至2013年间组织了三次实地测量，其中2013年11月25日完成测量的结果为57.24亩的事实；证据9、11、19，能够证明2012年度和2013年度旅顺口区拨付退耕还林补助款的情况，以及被告要求旅顺口区财政局按照57亩的面积给原告发放退耕还林款的事实；证据12、13，能够证明原告对测量的57亩面积不予认可，也不同意牧羊城村委会和村民代表讨论意见的事实；证据17、18，能够证明被告于2015年3月17日组织了第四次实地测量，最终核定原告的实际退耕还林面积为22.1亩的事实。
经审理查明：原告刁强系旅顺口区铁山街道牧羊城村居民。2004年3月19日，原告与第三人牧羊城村委会签订了退耕还林承包合同，约定第三人将牧羊城村炮台山的部分耕地承包给原告用作退耕还林用地，为了贷款购买树苗需要，合同填写的承包面积为370亩，承包期限为50年。合同中没有具体地界和承包费的条款。2004－2011年度，被告按照384亩的面积给原告拨付退耕还林补助款，原告领取了相关款项。自2006年开始，第三人以收取承包费为由，每年从原告的退耕还林补助款中扣除一定数额的款项。2012年1月，原告与第三人就扣除退耕还林补助款及承包面积等事宜发生争议。2012年5月、7月，大连市林业局先后下发文件，要求对全市退耕还林的保存面积进行核查。2012年7月9日，原告、刁家村民委员会与大连华通夕阳红房屋开发有限公司签订《补偿协议》，华通公司占用原告承包第三人的退耕还林耕地3.4亩。2012年12月，根据被告的建议，旅顺口区财政局按照384亩的面积为原告拨付2012年度退耕还林补助款61440元到铁山街道账户中并暂缓发放。2013年11月25日，被告组织铁山街道、第三人牧羊城村委会、原告刁强等相关人员参加，由大连市旅顺口区林业调查与资源监测中心对原告承包的退耕还林耕地面积进行实地测量，原告刁强等参加人在GPS界址点坐标表上签字确认，并经旅顺口区国土资源分局鉴别，所测量范围内的耕地面积为57.24亩。原告刁强对该测量确定的面积不予认可。2013年12月，被告函告旅顺口区财政局，原告刁强2012年度、2013年度的退耕还林补助款均按照57亩的面积、9120元的数额拨付，并暂缓发放。2014年下半年，被告根据市林业局的统一要求，对全区的退耕还林户的退耕面积进行普查，并按照测量结果由各街道办事处与辖区内退耕还林户签订《退耕还林合同书》。原告刁强与牧羊城村因土地承包地界等存在争议而没有完成测量，因此与铁山街道办事处没有签订《退耕还林合同书》。因开展普查工作，全市2014年度的退耕还林补助金均没有发放。2015年3月17日，被告再次组织铁山街道、第三人牧羊城村委会、村民代表及原告刁强等相关人员，对原告承包的退耕还林耕地面积进行实地测量，原告刁强等参加人对GPS测量坐标点签字确认后经核算，所测量的耕地面积为83.4亩，扣除其他用地，实际退耕还林地面积为22.1亩。原告刁强对该测量确定的面积不予认可。2015年6月1日，被告按照市林业局的通知精神下发文件，要求各街道限期完成退耕还林合同续签和地籍证明材料的准备，并上报给市林业局，由市级主管部门统一发放2014年度退耕还林补助款。因原告没有与铁山街道办事处签订《退耕还林合同书》、退耕还林地籍证明等上报材料，被告没有向市林业局申请发放原告2014、2015年度的退耕还林补助款。
本院认为：被告是旅顺口区具体负责退耕还林工作的行政主管职能部门。本案案由为行政给付，但争议焦点是关于原告退耕还林面积的确认问题。国务院《退耕还林条例》第三十三条规定：“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。”该条例第三十五条规定：“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。”该条例第四十三条规定：“退耕土地还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费。”上述条款明确了退耕还林补助款的发放必须以林业行政主管部门检查验收的面积为准。国家林业局颁发的《退耕还林工程建设年度检查验收办法》第二十一条具体规定了检查验收的面积认定标准。2013年12月，被告以组织包括原告在内的相关人员参加现地测量，并经国土资源管理部门鉴别后确定的面积57亩，作为原告刁强2012年度、2013年度的补助款发放面积标准，符合相关法律规定，如果原告对被告的该项行政确认行为不服，应在法定期限内通过行政复议或诉讼主张权利。
根据国务院《退耕还林条例》第二十四条规定：“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。”该退耕还林合同属于行政合同，合同签订后双方即取得了相应的权利义务。而原告与区政府或铁山街道至今没有依法签订书面的《退耕还林合同》。原告与第三人牧羊城村委会于2004年3月19日签订的退耕还林承包合同属于土地流转性质的民事合同，不属于行政合同。2004－2011年度，被告给未签订退耕还林行政合同的原告拨付退耕还林补助款，属于行政管理上的不规范，应予纠正。2014年11月，旅顺口区通过普查的退耕还林户均与各街道办事处签订了《退耕还林合同书》，原告因与第三人及村民之间发生土地流转纠纷，没有与铁山街道签订《退耕还林合同书》和取得相关耕地证明材料，至2015年6月仍未通过被告的验收。原告在市林业局规定的期限内未能取得申报2014年度市级财政拨付退耕还林补助款的资格，其责任不在被告。
关于已转让土地的请求权问题。原告于2012年7月9日将3.4亩的土地使用权转让给案外人使用，并取得了相应补偿，原告仍将该土地作为原告退耕还林面积，并请求被告按照原面积标准发放退耕还林补助款，于法无据。
关于本案起诉期限问题。原告的起诉是属于对行政机关不履行给付义务不服提起的诉讼，原告于2015年8月13日向被告提出书面申请，被告超过两个月没有答复，应自2015年10月13日起计算起诉期限，原告的起诉未过起诉期限。
综上，原告起诉请求按照384亩面积给付2012-2014年度退耕还林补助款353280元，其诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刁强的诉讼请求。
案件受理费50元，其他诉讼费用50元，合计100元，由原告刁强负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李玉东
人民陪审员 陈 萍
人民陪审员 徐雪玲
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 吴 琼