广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）粤高法行终字第662号上诉人（原审原告）：佛山市三英精细材料有限公司。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇登州工业区。法定代表人：苏陶，总经理。委托代理人：区焕宏，该司工作人员。委托代理人：陈刚，广东海迪森律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：佛山市顺德区大良街道德民路*号。法定代表人：黄喜忠，区长。委托代理人：罗泉良，该府工作人员。委托代理人：江敏，广东顺晖律师事务所律师。佛山市三英精细材料有限公司（以下简称三英公司）诉佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府�环保行政处罚纠纷一案，广东省佛山市中级人民法院于2013年9月16日作出（2013）佛中法行初字第44号行政判决。三英公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年12月2日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称顺德环运局）以三英公司在生产过程中排放废气的臭气浓度超标为由，依照《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第十七条的规定，对三英公司作出了《限期治理决定书》，要求三英公司在2012年1月31日前完成排放臭气浓度达标治理任务，排放臭气浓度达到《恶臭污染物排放标准》的要求，并经该局验收合格。逾期未申请验收，或未完成限期治理任务，将依照《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第十七条第二款的规定，报请顺德区政府责令三英公司停业、关闭。同时该限期治理决定还要求三英公司分析臭气浓度超标排放原因、制定限期治理达标计划，以及落实各项污染防治措施、确保污染物达标排放。2012年2月9日，三英公司向顺德环运局申请治理验收。2012年4月26日和6月28日，佛山市顺德区环境保护监测站受顺德环运局委托对三英公司进行了臭气排放监测，并出具了（顺）环测字B（2012）第042602号、第062801号监测报告。监测报告显示监测项目为臭气，监测位置为厂界敏感点，监测频次为4次*3点，监测方法为恶臭的三点比较式臭袋法，两次监测的臭气浓度最大测定值分别为37和32。2012年8月29日，顺德环运局组织验收组对三英公司进行了现场检查并对厂长廖广辉进行了调查询问，将验收结果告知了三英公司，即三英公司单位存在未提交限期治理方案、废气处理技术不能确保无组织废气达标排放、排放废气的臭气浓度超标、使用的燃油不符合环保要求等四个方面的问题，以及不予通过限期治理验收的意见。2012年10月18日，顺德环运局向顺德区政府报送了顺管[2012]167号《关于申请关停佛山市三英精细材料有限公司的请示》。2012年11月8日，顺德区政府办公室作出了同意对三英公司给予责令停业、关闭行政处罚的复函。2012年12月26日，顺德区政府的工作人员对三英公司进行了现场检查并对三英公司厂长廖广辉进行了调查询问。2013年1月11日，顺德区政府作出了顺府行告字[2013]1号《行政处罚告知书》，拟对三英公司给予以下行政处罚：责令停业、关闭。该《行政处罚告知书》于当日送达给三英公司并签收。1月13日，三英公司向顺德区政府提出了申辩及听证申请。3月5日，顺德区政府举行了行政处罚听证会。3月18日，顺德区政府作出顺府行决字[2013]1号《行政处罚决定书》，内容为：三英公司于2011年9月6日及9月21日两处厂�排放臭气浓度为38和33，分别超过《恶臭污染物排放标准》（GB14554-1993）的0.9倍和0.65倍。佛山市顺德区环境运输和城市管理局依据《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第十七条第一款的规定，于2011年12月2日责令三英公司限期治理，2012年1月31日治理期限届满。2012年4月26日及6月28日三英公司的监测结果显示，两处厂界排放臭气浓度为37和32，均仍超过《恶臭污染物排放标准》（GB14554-1993）的0.85倍和0.6倍，逾期未完成限期治理任务。根据《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第十七条第二款的规定，决定对三英公司作出以下行政处罚：自收到本行政处罚决定书之日起停业、关闭。3月21日，顺德区政府将上述《行政处罚决定书》送达三英公司。三英公司不服上述行政处罚决定，遂于2013年6月17日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销顺德区政府作出的顺府行决�[2013]1号《行政处罚决定书》。原审法院认为：根据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十八条、国务院法制办《对浙江省人民政府法制办公室的答复》以及《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第十七条的规定，顺德区政府作为县级人民政府，对超标排放大气污染物逾期未完成治理任务的单位，有责令其停业、关闭的行政处罚职权。顺德区政府作出本案所诉之顺府行决字[2013]1号《行政处罚决定书》，其执法主体适格。另外，顺德区政府作出行政处罚之前，履行了调查、处罚告知、处罚听证等法定程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，其执法程序合法，三英公司对顺德区政府作出上述处罚决定的职权依据及行为程序并无异议，均予以确认。本案中，三英公司因在生产过程中排放废气的臭气浓�超标，顺德环运局于2011年12月2日对其作出了责令限期治理的决定，要求其在2012年1月31日前完成排放臭气浓度达标治理任务，排放臭气浓度达到《恶臭污染物排放标准》的要求。同时该限期治理决定还要求三英公司分析臭气浓度超标排放原因、制定限期治理达标计划，以及落实各项污染防治措施、确保污染物达标排放。三英公司在法定期限内未对顺德环运局的上述处理决定提起复议和诉讼，且根据行政行为效力先定原则，该处理决定具有法律效力，可以作为顺德区政府作出本案所诉之处罚决定的事实依据。在规定的限期治理期限届满后，根据三英公司的验收申请，顺德环运局委托佛山市顺德区环境保护监测站于2012年4月26日和6月28日对三英公司进行了两次臭气排放监测，并形成（顺）环测字B（2012）第042602号、第062801号监测报告，两次报告显示三英公司排放废气中的�气浓度最大测定值分别为37和32，仍超过《恶臭污染物排放标准》规定的标准限值。同时经过顺德环运局组织的验收调查，三英公司还存在未提交限期治理方案、废气处理技术不能确保无组织废气达标排放、使用的燃油不符合环保要求等问题。三英公司认为上述两次臭气排放监测的采样点与频次不符合法定要求，未能排除其他干扰因素，故监测报告的结论不能作为定案依据。经查，佛山市顺德区环境保护监测站具有废气污染物检测的法定质证，该监测站两次臭气采样点即监测位置为三英公司厂界敏感点，符合《恶臭污染物排放标准》及国家环保总局环函[2004]83号《关于恶臭物无组织排放检测问题的复函》规定。三英公司认为臭气监测采样点的设置不合法的主张于法无据，其亦未提供充分证据证明上述臭气监测采样点存在其他干扰因素。至于采样频次问题，该监测站两次臭气监测均采用了4次*3点的监测频次并取其中最大测定值，但频次间隔不足2小时，存在一定瑕疵。但该瑕疵不足以推翻（顺）环测字B（2012）第042602号、第062801号监测报告结论的正确性。由于三英公司在限期治理期限届满后，经两次监测臭气排放浓度仍未达到《恶臭污染物排放标准》的要求，且存在其他相关环保问题，未能完成顺德环运局规定的限期治理任务。经顺德环运局的报请，顺德区政府依照《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第十七条第二款的规定，对三英公司作出停业、关闭的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，予以确认。三英公司要求撤销顺德区政府作出的顺府行决字[2013]1号《行政处罚决定书》的诉讼请求，理据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五�六条第（四）项的规定，判决：驳回佛山市三英精细材料有限公司的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由佛山市三英精细材料有限公司承担。上诉人三英公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、三英公司系正规陶瓷辊棒生产企业，生产中产生的废气通过烟道排放，烟囱口也被环保部门设置了监测装置。涉案的两份监测报告均采用针对无组织排放源的采样监测方法，不符合《恶臭污染物排放标准》对本案排污类型的监测规定。因此，在采样点周围存在其他排污企业及异味散发源情况下，污染物不能确定属于三英公司排放，监测报告不能作为处罚依据。二、监测报告所依据的检测样品采样过程存在明显的违规操作，未依规设置参照点，取样时间、频次过短，现场嗅辩有误差，未标明采样时的气象条件等，现场调查及采样�能客观反映监测时三英公司排放的实际情况。三、三英公司生产工艺决定了产生的废气在整个工作流程中均是处于封闭管道环境内，直至经烟囱排出。在未获得三英公司排污口取样检测数据的情况下，监测报告推断认定三英公司排放污染物，缺乏客观依据。三英公司的生产工艺取得了广东省清洁生产企业的资质，且厂区范围内经顺德疾控中心检测，也不存在有毒有害气体的逸出，未发生有员工职业病的情形。四、虽然佛山市顺德区环境保护监测站具有监测资质，但顺德区政府对具体经办采样及检测的人员是否具有资质未提供相关证据，报告的有效性、客观性存在瑕疵。综上所述，被诉行政处罚决定所依据的证据和事实未达到“确实充分”的标准，一审判决维持被诉行政处罚决定错误。请求：撤销原审判决及顺德区政府作出的顺府行决字[2013]1号《行政处罚决定书》�被上诉人顺德区政府答辩称：一、被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。二、被诉行政处罚决定所依据的《监测报告》程序合法，方法正确，结论科学。三英公司不仅存在有组织排放污染源，还存在无组织排放污染源。两份监测报告都是按照《恶臭污染物排放标准》的规定，对三英公司工厂厂界无组织排放恶臭污染物实施监测，并非针对三英公司有组织排放源进行的监测。请求法院依法判决驳回三英公司的诉讼请求，维持原判。经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：2012年9月18日，顺德环运局对三英公司作出编号：012XQ001《不予通过限期治理验收告知书》。2012年9月25日，三英公司签收了上述告知书。又查明：《恶臭污染物排放标准》（GB14554—93）第3.3条规定：“无组织排放源指没有排放筒或排气筒低于15米的排放源。”第4.2.1条规定：“恶臭污染物厂界标准值是对无组织排放源的限值，见表1。”第5.1条规定：“排污单位排放（包括泄漏和无组织排放）的恶臭污染物，在排污单位边界上规定监测点（无其他干扰因素）的一次最大监测值（包括臭气浓度）都必须低于或等于恶臭污染物厂界标准值。”关于“无组织排放源监测”，第6.2.1条规定：“厂界的监测采样点，设置在工厂厂界的下风向侧，或有臭气方位的边界线上。”第6.2.2条规定：“采样频率连续排放源相隔2h采一次，共采集4次，取其最大测定值；间歇排放源选择在气味最大时间内采样，样品采集次数不少于3次，取其最大测定值。”国家环境保护总局作出的环函[2004]83号《关于恶臭物无组织排放检测问题的复函》规定：“按照《恶臭污染物排放标准》（GB14554—93）的规定，对工厂无组织排放恶臭污染物实施监测，监�采样点应设置在工厂厂界下风向侧或有臭气方位的边界线上。根据恶臭污染物的排放、扩散规律，当受条件限制，无法按上述要求布设监测采样点时，也可将监测采样点设于工厂厂界内侧靠近厂界的位置。”本院认为，因三英公司在生产过程中排放废气的臭气浓度超标，且逾期未完成限期治理任务，顺德区政府于2013年3月18日作出顺府行决字[2013]1号《行政处罚决定书》，决定对三英公司停业、关闭。三英公司对顺德区政府作出上述处罚决定的职权依据、程序没有异议。现各方当事人对被诉处罚决定所依据的佛山市顺德区环境保护监测站出具的（顺）环测字B（2012）第042602号、第062801号两份监测报告是否合法存在争议。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条规定：“向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。”《环境�政处罚办法》（2010年修订）第三十五条规定：“[监测报告要求]环境保护主管部门组织监测的，应当提出明确具体的监测任务，并要求提交监测报告。监测报告必须载明下列事项：（一）监测机构的全称；（二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号；（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容；（四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。”经审查，受顺德环运局委托，佛山市顺德区环境保护监测站对三英公司厂界无组织排放废气进行监测。该监测站具有废气污染物监测的法定资质，两次监测采样点为三英公司厂界敏感点，符合《恶臭污染物排放标准》（GB14554—93）及国家环保总局环函[2004]83号《关于恶臭物无组织排放检测问题的复函》的相关规定。两次监测的采样�率均采用了4次*3点的监测频次，取其中最大测定值，频次间隔不足2小时，两次监测的臭气浓度最大测定值分别为37和32，仍然超过《恶臭污染物排放标准》规定的无组织排放源厂界浓度限值。三英公司上诉认为采样频率过短，但未能提供充分的证据否定监测报告的结论。因此，佛山市顺德区环境保护监测站出具的（顺）环测字B（2012）第042602号、第062801号两份监测报告符合《环境行政处罚办法》（2010年修订）关于监测报告要求的规定。限期治理期限届满后，经两次监测，三英公司排放废气的臭气浓度仍超出《恶臭污染物排放标准》（GB14554—93）的标准限值，且存在其他相关环保问题，三英公司未能完成顺德环运局规定的限期治理任务。顺德区政府经调查、处罚告知和听证程序后，作出被诉行政处罚决定，事实清楚，程序合法，处罚适当。原审法院判决驳回三英公司的诉讼请求正确，本院依法予以维持。三英公司上诉认为其司有组织排放污染物达标，监测报告存在采样点设置不合格、监测人员没有资质及采样频率过短等错误，请求撤销原审判决及被诉行政处罚决定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决处理正确，依法予以维持。三英公司上诉主张理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市三英精细材料有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  林俊盛审 判 员  杨雪清代理审判员  方丽达二０一三年十二月十三日书 记 员  张晓文