陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终344号
上诉人（一审被告）：神木市大柳塔镇生地峁村石应塔小组。
负责人：白占义，组长。
委托代理人：宋荣彬，陕西神东律师事务所律师。
委托代理人：李怀亮，陕西永嘉信律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：神木市店塔镇倪家沟村王家店小组。
负责人：何岗小，组长。
委托代理人：张志强，陕西秦北律师事务所律师。
委托代理人：张雪锋，陕西秦北律师事务所律师。
一审被告：神木市人民政府。住所地：神木市神木镇府
阳路1号。
法定代表人：封杰，市长。
委托代理人：崔志荣，市林业局工作人员。
委托代理人：孙宏伟，市政府法制办工作人员。
上诉人神木市大柳塔镇生地峁村石应塔小组（以下简称石应塔小组）因神木市店塔镇倪家沟村王家店小组（以下简称王家店小组）诉其与一审被告神木市人民政府林权行政登记一案，不服陕西省榆林市中级人民法院（2016）陕08行初46号驳回起诉的行政裁定，提起上诉，本院于2017年7月12日作出（2017）陕行终399号行政裁定，撤销陕西省榆林市中级人民法院（2016）陕08行初46号行政裁定，发回重审。2017年12月25日，陕西省榆林市中级人民法院作出（2017）陕08行初56号行政判决，石应塔小组不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年8月16日公开开庭审理了本案，上诉人石应塔小组负责人白占义及其委托代理人宋荣彬、李怀亮，被上诉人王家店小组负责人何岗小及其委托代理人张志强、张雪锋，一审被告神木市人民政府的委托代理人崔志荣、孙宏伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：2010年12月8日，原神木县人民政府给石应塔小组颁发了神林证字（2010）第0000008xx号《林权证》（以下简称被诉林权证），该证载明：林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为石应塔组；坐落：神木县大柳塔镇生地峁村石应塔组，小地名：石应塔，小班：42，面积：4120亩，主要树种：沙蒿、柠条，林种防护林，林地使用期限30年，终止日期2040-11-4。四至：东：哱牛川畔，南：一组地界，西：一组地界，北：三组地界。注记：生地峁村石应塔组全体村民17户131人共有。王家店小组起诉时提供了原神木县人民政府于1983年元月17日给该村村民王明华等5人的林权证及王占彪等4人的荒山（沙）使用证。原一审及二审审理期间，王家店小组与石应塔小组均承认王明华等5人的林权证及王占彪等4人的荒山（沙）使用证登记的土地包括在被诉林权证登记的土地范围内。王明华等5人的林权证及王占彪等4人荒山（沙）使用证未被神木市人民政府撤销。王家店小组认为争议地属其所有，提起行政诉讼，请求撤销被诉林权证。
一审认为，本案争议焦点有三：一是王家店小组是否具备原告主体资格，二是本案起诉是否超过法定期限，三是颁发被诉林权证证据是否确凿。
其一，因神木市人民政府认可王家店小组提供的林权证及荒山（沙）使用证涉及土地被登记在被诉林权证范围内，故王家店小组与被诉林权证具有利害关系，其具备本案原告资格。
其二，石应塔小组认为本案起诉已超法定期限，但未提供有效证据予以证实，王家店小组诉称其在土地确权过程中，神木市人民政府于2016年5月17日给其复印了被诉林权证，一审法院于2016年7月11日收到起诉状，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，未超过2年的起诉期限。
其三，原一审及二审期间神木市人民政府、石应塔小组均承认王家店小组提供的该小组村民王明华等5人的林权证及王占彪等4人的荒山（沙）使用证所登记的土地包括在被诉林权证涉及的土地范围内，上述证件又未被撤销，故颁发被诉林权证事实不清，证据不足，王家店小组村民持有的林权证及荒山（沙）使用证颁发在前，被诉林权证颁发后，神木市人民政府提供的证据又不能证明王家店小组村民持有的林权证及荒山（沙）使用证被依法撤销，故神木市人民政府提供的证据不能证明颁发被诉林权证的合法性。
综上，颁发被诉林权证的主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第一款第一项的规定，判决撤销原神木县人民政府于2010年12月8日给石应塔小组颁发的被诉林权证。案件受理费50元，由神木市人民政府负担。
石应塔小组上诉称：（一）一审判决认定事实不清，证据不足。王家店小组村民持有的林权证及荒山（沙）使用证颁发在森林法及实施条例之前，不具有法律效力，登记的位置及四至与其林地毫不相干，与被诉林权证登记林地并不重合，涉及林地并不在被诉林权证登记的范围内。王家店小组提供的王连秀1944年的地契中有许多简化字，涉嫌伪造，该小组在被诉林权证涉及的林地上未造过林，更没有耕种过，自1984年划分乡镇后也从未主张过权利，管理过涉案林地。（二）本案起诉已超过起诉期限。2010年冬，王家店小组拿到政府给其颁发的其他地段的林权证，对石应塔小组没有拿到林权证是知情的，并非于2016年5月17日才知道，本案起诉已超过起诉期限，一审认定其小组未提供证据证明超过起诉期限是错误的，该举证责任应由王家店小组承担。（三）一审判决适用法律错误。神木县人民政府给其组村民宋生华、白万后等颁发过荒山（沙）使用证、林权证，该组多年持续植树造林且管护至今，无人提出异议，按照“谁治理谁管护谁受益”的政策，涉案林地应属其所有。依据1992年林业部给陕西省林业厅的答复，“前后数次确定权属情况的，应以最近一次确定的权属为准”，该林地也是其小组的，被诉颁证行为正确。一审判决未对颁发被诉林权证行为是否违法进行评判，更未判决违法，仅判决撤销被诉林权证不当。请求撤销一审判决，驳回王家店小组的起诉。
神木市人民政府答辩称：（一）被诉颁发林权证行为合法。2009年8月份起，市政府根据国家、省、市安排部署，在全县范围内组织实施集体林权制度改革，当时县委、县政府责成县林业局和各镇（办）负责完成。2010年间，县林业局、大柳塔镇政府、店塔镇政府组织各村实施集体林权制度改革工作，多次召开村民会议进行宣传动员、林地勘界确权等，到会村民均签字确认。在林地外围勘界过程中，均有林地四至相关村组负责人签字，王家店小组与石应塔小组分属两个乡镇，界线明确，2010年冬，原县政府也给王家店小组颁发了其他地段林权证。原县政府是按照国家、省、市推进集体林权制度改革意见实施的，符合森林法第三条、森林法实施条例第五条的规定。1983年，原县政府曾向王家店小组部分村民颁发了林权证和荒山（沙）使用证，根据林业部林函策字[1992]165号答复，有前后数次确定权属的，应以最近一次确定的权属为准。被诉颁发林权证行为是最近一次确定争议林地的权属，应当维持。（二）王家店小组不具有本案原告资格。王家店小组与石应塔小组分属两个乡镇，王家店小组的诉讼理由不能证明涉案林地与其有法律上的利害关系，其不具有诉讼主体资格，应予驳回。
王家店小组答辩称：（一）王家店小组具有本案原告资格。其与石应塔小组土地相邻，石应塔小组当庭自认双方土地相邻并有交叉，且在土地确权申请中明确双方林地存在权属争议，一审时神木市人民政府认可王家店小组部分村民的林权证及荒山（沙）使用证涉及的林地被登记在被诉林权证涉及的土地范围内，且神木市人民政府提供的勘界材料中要求相邻方签字，但颁发被诉林权证时并未让其小组签字。因此，被诉颁发林权证行为与其有利害关系。（二）本案起诉未超过起诉期限。其提供的涉案林权证复印件能够证明，双方申请林地确权期间，神木市人民政府于2016年5月17日给其复印了被诉林权证，其于同年7月11日起诉，显然未超过起诉期限。（三）一审判决认定事实清楚，结果正确。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定，颁发林权证时应当提供权属证明文件；第十一条第三项规定，受理登记的林地应当无权属争议。2015年12月14日，石应塔小组申请土地确权，表明双方对涉案林地权属存在争议，被诉颁发林权证行为显然缺乏主要证据。而且，被诉林权证系神木市人民政府依职权而非依申请颁发，目的是为了完成林改工作任务，原神木县林业局颁发林权证实行“大跃进”，主动、秘密、快速办理林权证，又不敢实际发放，连石应塔小组都不知道已取得被诉林权证，更未领取该证，导致发生2015年申请对被诉林权证范围内的林地确权的现象。一审判决认定双方林地存在交叉，依法撤销被诉林权证，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：对一审查明的事实，除了石应塔小组认为双方林地不存在交叉及王明华等5人的林权证及王占彪等4人的荒山（沙）使用证因颁发被诉林权证事实上已被撤销外，对其余事实，当事人无异议。
另查明：本案原一审（2016）陕08行初46号卷宗第壹册第82页第九行至十一行记载，“审：第三人（即石应塔小组），原告在举证时，提供了林权证、荒（沙）使用证中的坐落格桶沙蒿的土地是否在被诉林权证的范围内。第三：是的。”同页，第二十一行至二十三行记载，“审：第三人，被诉林权证所登记的林地范围是否与原告的林地有相邻。第三：在林权证中的林地的东边沙畔与原告相邻。”这次开庭石应塔小组负责人白占义出庭，该庭审笔录上有所有参加庭审当事人的签字；上述“林权证、荒（沙）使用证”的权利人是石应塔小组王明华等5人及王占彪等4人。本案重审一审，即（2017）陕08行初56号卷宗第壹册第96-98页庭审笔录记载，对于上述9人持有证件涉及土地与被诉林权证涉及土地关系问题，第三人代理人认为不重合；对于其在原一审时称有重合（交叉）如何解释时，第三人回答称：法官问题声音太低，其未听清，并称其二审时并不认可该事实。神木市人民政府对于双方林地是否存在重合（交叉）问题称：“基于一、二审中第三人认可有重合的事实，故我们也认可。”同时，该笔录第98-99页记载，对于本案王家店小组何时知道被诉行政行为内容及涉及的《土地确权申请》问题，王家店小组称：“2015年年底，第三人向林业局提出一个林地确权申请，我方也相应的提交了相关资料，双方都认为权属不清楚，有争议。2016年5月17日林业局给我们提供复印件才知道的。”神木市人民政府认可收到该确权申请。对该申请所涉及的林地四至等，神木市人民政府称：“我们上去调查后，发现其申请的四至就在给其颁发的林权证范围内，不需要再进行颁发。”对于申请确权时是否知道被诉林权证，白占义称“我也是刚当上的组长，我不知道政府给我们颁发的林权证。”对于申请确权的林地范围是否在被诉林权证范围内，白占义称“不在。我们当时并没有提出申请，我们当时也不懂，首先由原告提出的确权申请，第三人按照原告提出的申请进行书写的，相当于现在的答辩意见。”对王家店小组在石应塔小组申请确权之前提出确权申请一事，白占义称无证据证明。
对于石应塔小组王明华等5人及王占彪等4人所持证件，神木市人民政府本次庭审中认可未注销或者宣告无效，认为依据林业部林函策字[1992]165号答复（以下简称165号答复），上述证件自然无效；同时认为，由于当时颁发林权证是由乡镇政府实施的，无证据证明何时发放，但认为本案起诉未超过起诉期限。
上述事实有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为，本案二审审查的内容包括王家店小组是否具有原告资格、本案起诉是否超过起诉期限、被诉颁发林权证行为是否合法。
王家店小组是否具有原告资格问题。《行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起行政诉讼。该法第二十五条规定，行政行为相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉林权证所涉及的土地，石应塔小组承认王家店小组部分村民持有的林地使用证及荒山（沙）使用证涉及的土地包括在被诉林权证涉及的土地范围内，虽然在本案第一次庭审中石应塔组小组承认之后又予以否认，但其否认的理由并不充分，所以其认可双方林地有交叉的事实应当予以认定；同时，王家店小组王明华等5人的林权证及王占彪等4人荒山（沙）使用证并未被撤销，神木市人民政府称依据165号答复该使用证已经无效，而该答复明确是以最近一次确定权属为准，并非以颁发使用证为准；而且石应塔小组认可被诉林权证涉及的土地与王家店小组的土地相邻。因此，王家店小组主张林地使用权，双方林地存在交叉，王家店小组的林地使用权有可能受到侵害，王家店小组与被诉林权证具有利害关系，其具有本案原告资格。
本案起诉是否超过起诉期限问题。本案被诉颁发林权证行为发生于2010年，起诉期限应当依法适用当时的法律及司法解释的规定，即应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）的规定，该司法解释第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被诉林权证未进行公告，神木市人民政府也未告知诉权或者起诉期限，因此，本案起诉期限应从王家店小组于2016年5月17日通过县林业局给其提供的被诉林权证复印件时知道该证之日起计算2年，即王家店小组于2018年5月16日之前起诉不超过起诉期限。王家店小组于2016年7月11日起诉，未超过起诉期限。
被诉颁发林权证行为是否合法问题。行政行为应当做到事实清楚、证据确凿、程序合法。本案中，由于王家店小组部分村民的林地、荒山（沙）使用证涉及的土地包括在被诉林权证涉及的土地范围内，且该使用证未被撤销，因此，被诉颁发林权证行为事实不清、证据不足，依据《行政诉讼法》第七十条第一项的规定，应当依法撤销。石应塔小组称该行为未被确认为违法仅判决撤销不当的理由，系对法律规定的不当理解，依照《行政诉讼法》第七十条及第七十四条的规定，行政行为具有第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销；行政行为具有第七十四条第一、二款规定的情形之一的，判决确认违法。因此，判决撤销与确认违法是不同的判决方式，适用不同的法律规定，不存在确认违法是判决撤销的前提的问题。
综上，石应塔小组的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持；一审判决正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由神木市大柳塔镇生地峁村石应塔小组承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 王 勇
二〇一八年八月二十四日
书记员 鱼海洋