北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）二中行终字第96号
上诉人（一审原告）牛凤英，女，1955年11月26日出生。
被上诉人（一审被告）北京市西城区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市西城区官园胡同8号。
法定代表人魏建明，男，局长。
委托代理人李湘涛，男，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局干部。
委托代理人桂斌，男，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局干部。
上诉人牛凤英因诉北京市西城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称西城城管执法局）限期拆除决定一案，不服北京市西城区人民法院（2013）西行初字第449号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人牛凤英、被上诉人西城城管执法局的委托代理人李湘涛、桂斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年5月8日，原北京市西城区城市管理监察大队（以下简称西城城管大队，因机构调整，现更名为西城城管执法局）对牛凤英作出京西城管罚字（2012）040141号《责令限期拆除决定书》，主要内容为：2012年12月8日10时40分，西城城管大队执法人员接群众举报检查发现，牛凤英有违法建设行为，遂予以立案调查。经查：牛凤英在北京市西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子胡同×号院内搭建建筑物四间（东新帘子胡同×号与东旧帘子胡同×号为同一个院，南北均开门）。其中，在1号房南侧、4号房东侧和2号房北侧为一刀把形过道（1），1号房南侧、2号房北侧均开门与过道相通，4号房东墙已拆除和过道相连。该过道坐西朝东，因无法从外部测量，故从内部测量：一部分南北长3.55米，东西宽1.13米，建筑面积5.34平方米，东侧为塑钢玻璃，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡；另一部分南北长1.24米，东西宽1.25米，建筑面积2.06平方米，南北两侧为正式房墙体，上搭塑料玻璃顶；过道面积共计7.40平方米。在2号房北侧、过道西侧为建筑物（2），东侧开门与过道相通，因无法从外部测量，故从内部测量：南北长1.24米，东西宽2.65米，建筑面积4.37平方米，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡，用作卫生间。在院内东北角为建筑物（3），南北长3.85米，东西宽2.05米，建筑面积7.89平方米，砖混结构，南北均开门，现用于经营。建筑物（3）南侧为建筑物（4），坐南朝北，南北长0.76米，东西宽0.92米，建筑面积0.70平方米，铁质结构，现用于存放物品。上述四间建筑物面积共计20.36平方米。经向北京市规划委员会查档复函证明，上述建筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，属违法建设。以上事实有《现场检查笔录》、证据照片、规划复函、《询问笔录》等材料为证。牛凤英的搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款和《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，影响了本市城市规划管理秩序。依据《城乡规划法》第六十四条和第六十八条的规定，以及《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款、第二款的规定，本行政机关决定：限牛凤英于本决定生效后5日内拆除其搭建的违法建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，本行政机关将报请西城区人民政府批准依法予以强制拆除。
牛凤英不服上述限期拆除决定，诉至一审法院称：其家自建房已经形成50多年，经历文革、地震、落私和两次翻建。2007年9月，因召开奥运会，国家改造兵部洼胡同，原公共厕所因扩建拆除了我家院内东墙和院外自建房北侧，并于同年10月复建了过道房。原西城城管大队将复建房认定为违章房与事实有出入，不符合历史存在事实。原西城城管大队要求其限期拆除的四处小房使用用途单一且改建时间已经长达七年之久，这些房屋均未改变规划部门认定的房屋主体结构，也没有因排水、通风、噪音等引发相邻关系矛盾等问题。2007年，其曾去规划部门询问关于私房院内装修问题，规划部门答复不是改扩建工程不改变主体结构的不属于规划职责，不需要审批。因此，根据《中华人民共和国物权法》有关私有财产保护的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条超过两年未发现的不再处罚的规定，根据《中华人民共和国立法法》第八十四条不溯及既往的规定，牛凤英搭建行为不在《城乡规划法》的调整范围内，既不是新增违法建设，也没有影响社会公共利益和他人合法权益的情形。综上，请求法院撤销原西城城管大队作出的限期拆除决定。
2013年11月18日，一审法院于作出（2013）西行初字第449号行政判决认为：根据原《中华人民共和国城市规划法》、《城乡规划法》、原《北京市城市规划条例》、《北京市城乡规划条例》，并参照《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》（京政办函（2004）47号）的规定，西城城管执法局作为本行政区域内城市管理综合执法部门，对未经批准的违法建设行为具有查处的法定职权。
本案中，牛凤英建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》颁布施行前，而西城城管执法局的查处行为发生在上述法律、法规颁布实施后。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。根据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、原《北京市城市规划条例》第三十二条以及新颁布施行的《城乡规划法》第四十条、《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，不论新法还是旧法，其对建设房屋的行为均实行规划许可制度，未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证进行建设的，属于违法建设行为。本案中，根据西城城管执法局的调查核实，牛凤英搭建房屋的行为并未取得规划行政主管部门所核发的建设工程规划许可证。牛凤英虽主张其所建房屋是在自家院内为生活便利而搭建，部分建筑物是举办奥运会时相关环境建设部门进行改造时为其复建的房屋，但是该部门并无许可建房的法定职权，并不能由此推定牛凤英复建的房屋为合法房屋。因此，西城城管执法局认定牛凤英建设房屋的行为属于违法建设行为，该定性准确，应予支持。
关于对违法建设行为如何处理，根据前述新、旧法的适用原则，在新、旧法均认为牛凤英的建房行为属于违法行为的情况下，应当选择适用对保护牛凤英的合法权益更为有利的法律进行处理。而新、旧城市规划法律、法规均规定了“限期拆除”的行政处理方式，本案中，西城城管执法局结合本案的相关事实，作出责令牛凤英限期拆除所搭建房屋的决定，不存在违法之处。
关于牛凤英主张的被诉限期拆除决定超过两年处罚时效的问题，本案被诉限期拆除决定的主要目的在于要求牛凤英自己纠正并消除违法建设行为所造成的后果，是一种一般性的行政处理决定，而行政处罚主要是对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为的一种法律制裁，是一种科以惩戒性义务的行政处理决定，二者在性质上不完全相同。因此，本案被诉限期拆除决定不属于行政处罚，牛凤英以行政处罚法上规定的2年处罚时效主张被诉限期拆除决定违法，不予支持。
综上，牛凤英诉请撤销被诉限期拆除决定，理由不成立，不予支持。据此，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决驳回牛凤英的诉讼请求。
牛凤英不服一审判决，上诉认为：一审判决认定事实不清，适用法律不当。城管机关对本案立案违法，涉案建设并非房屋，不构成违法建设；涉案建设无需规划审批，故不存在未经规划部门批准违法建设的事实；被诉限拆决定属于行政处罚，应适用两年的处罚时限。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉拆除决定。
西城城管执法局同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，西城城管执法局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、《立案审批表》，证明西城城管执法局依法履行法定职责；2、《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、平面图及现场照片，证明西城城管执法局确定本案的事实是经过调查取证，是真实可靠的；3、申请规划部门查档的《案件协查通知单》及规划部门出具的复函，证明如果不需要规划许可的话，规划部门就不会复函，西城城管执法局确定本案的事实是经过调查取证，是真实可靠的；4、《权利义务告知书》、《谈话通知书》、《送达回证》（给牛凤英），证明西城城管执法局确定本案的事实是经过调查取证，是真实可靠的；5、被诉限期拆除决定书及《送达回证》（给牛凤英），证明西城城管执法局依法履行送达手续。
在一审诉讼期间，牛凤英在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、《权利义务告知书》，证明西城城管执法局立案调查牛凤英院内为生活自用而搭建的四处小房，日期为2012年9月26日，与西城城管执法局出具的《权利义务告知书》的日期不一致，属于程序违法；2、谈话通知书，证明2012年12月24日西城城管执法局当面通知牛凤英做申诉答辩笔录；3、被诉限期拆除决定，证明西城城管执法局违反法律规定作出责令限期拆除决定；4、规（西）来访（2012）27号《关于对牛凤英同志来访的答复意见》，证明施工建设要有规划审批，非施工建设无须审批；5、（2012）西行初字第418号开庭笔录第3页，证明规划部门认为产权房内部和私房独院内的装修行为不属于建设工程，无需规划部门审批；6、建筑物1的照片，证明牛凤英为患病老人生活需要而搭建的小棚；7、建筑物2的照片，证明该建筑物是为照顾老人借助三面墙及房檐下空间搭建的，未形成独立面积；8、建筑物3的照片，证明该建筑物是为了给土暖气炉保温而搭建的；9、建筑物4的照片，证明该建筑物是奥运会时期整治兵部洼胡同时为牛凤英复建的小房，是牛凤英家的过道，为推轮椅出入方便老人就医；10、牛凤英院内外自建房说明，证明在立案时，牛凤英就涉案建筑物并非违章建筑的情况已向西城城管执法局作出说明；11、牛凤英所在院落外围的照片，证明牛凤英的房子没有影响相邻关系，西城城管执法局没有查处另外两处，动机不良。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：西城城管执法局提供的证据材料5中的被诉限期拆除决定与牛凤英提供的证据材料3均为本案被诉行为，其本身对双方的证明内容不具有证明作用。除上述证据材料外，西城城管执法局提供的其他证据材料与本案具有关联性，真实、合法，可以证明相关事实，予以确认。牛凤英提供的证据材料1为西城城管执法局送达的《权利义务告知书》，落款时间为2012年9月26日。经庭审询问，西城城管执法局表示牛凤英提供的告知书的确是其工作人员送达的，但是落款时间为书写错误，西城城管执法局发现错误后重新将正确的告知书向牛凤英依法送达并由其签收了送达回证，有西城城管执法局提供的证据材料4为证。西城城管执法局提供的证据材料4中的《权利义务告知》与牛凤英提供的证据材料1内容一致，说明西城城管执法局已向牛凤英作出相关的权利义务告知并起到对之前送达的告知书的更正作用，故对牛凤英提供的证据材料1不予确认。牛凤英提交的证据材料2、6-10，与本案具有关联性，真实、合法，可以证明相关事实，予以确认。牛凤英提交的证据材料4、5、11，与本案被诉具体行政行为没有关联性，不予确认。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
二审庭审过程中，牛凤英向本院提交（2012）西行初字第418号行政判决书、（2013）一中行终字第196号行政判决书、牛凤英诉西城城管执法局履责一案中西城城管执法局的答辩意见、西城城管执法局作出的京西城管催字（2012）040141号《履行行政决定催告通知书》、1998西规居字136号《西城区城市规划管理局工程规划许可证附件》、照片3张等作为新证据。本院经审查认为，上述证据材料不符合二审程序中依法提供新证据的要求，且与本案缺乏关联性，本院不予接受。
本院根据本案合法有效的证据以及当事人的相关陈述，查明如下事实：2012年12月8日10时40分，原西城城管大队执法人员对牛凤英在北京市西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子胡同×号院（东新帘子胡同×号与东旧帘子胡同×号为同一个院，南北均开门）内搭建建筑物进行现场检查和勘验，确认牛凤英在该处共搭建建筑物4间。具体情况如下：一间为1号房南侧、4号房东侧和2号房北侧的一刀把形过道，1号房南侧、2号房北侧均开门与过道相通，4号房东墙已拆除和过道相连。该过道坐西朝东，从内部测一部分南北长3.55米，东西宽1.13米，建筑面积5.34平方米，东侧为塑钢玻璃，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡；另一部分南北长1.24米，东西宽1.25米，建筑面积2.06平方米，南北两侧为正式房墙体，上搭塑料玻璃顶；过道面积共计7.40平方米。一间在2号房北侧、过道西侧，该建筑物东侧开门与过道相通，从建筑物内部测南北长1.24米，东西宽2.65米，建筑面积4.37平方米，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡，用作卫生间。一间位于院内东北角现用于经营，南北长3.85米，东西宽2.05米，建筑面积7.89平方米，砖混结构，南北均开门。在该建筑物南侧还有一间，该建筑物坐南朝北，南北长0.76米，东西宽0.92米，建筑面积0.70平方米，铁质结构，现用于存放物品。上述四间建筑物面积共计20.36平方米。2012年12月11日，原西城城管大队向北京市规划委员会西城分局出具案件协查通知单，要求查询上述房屋是否取得建设工程规划许可证等规划文件。2012年12月19日，北京市规划委员会出具了规（西）执函（2012）716号《关于建筑物规划审批情况的函》，确认上述房屋未依法取得建设工程规划许可证。2012年12月26日，原西城城管大队向牛凤英送达了《权利义务告知书》和谈话通知书。2013年5月8日，原西城城管大队作出本案被诉限期拆除决定，并于当日给牛凤英进行了送达。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十六条、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，原西城城管大队作为本行政区域内城市管理综合行政执法机关，具有对未取得建设工程规划许可的城镇违法建设行为查处的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，据原西城城管大队调查并经规划行政部门确认，牛凤英在北京市西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子胡同×号院内搭建的建筑物并未取得建设工程规划许可，故原西城城管大队认定上述建设属违法建设并无不当。根据《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十六条之规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，原西城城管大队结合本案的相关事实及违法建设的性质，作出责令牛凤英限期拆除其所搭建的违法建设的决定，适用法律正确。
此外，原西城城管大队履行了立案、现场检查、勘验、发函协查、告知权利义务、送达等程序性义务，作出限期拆除决定的程序并未违反法律规定。
综上，被诉限期拆除决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。牛凤英关于涉案建设无需规划审批，不构成违法建设，被诉限拆决定属于行政处罚的诉讼理由缺乏事实与法律依据，故对其上诉请求，本院不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回牛凤英的诉讼请求是正确的，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由牛凤英负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 霍振宇
代理审判员 刘天毅
代理审判员 洪 伟
二〇一四年二月二十日
书 记 员 高 欢