湖北省宜昌市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鄂05民初209号
原告：宜昌市点军区人民政府，住所地湖北省宜昌市点军区江南大道161号。统一社会信用代码11420504011113676N。
法定代表人：高杰，该区区长。
委托诉讼代理人：刘龙菊，湖北百思特律师事务所律师。特别授权代理。
委托诉讼代理人：胡峻峰，湖北百思特（点军）律师事务所律师。特别授权代理。
被告：湖北宇星置业发展有限公司，住所地湖北省宜昌市点军区五龙一路5号。统一社会信用代码91420500695135314J。
法定代表人：李爱军，该公司董事长。
委托诉讼代理人：余成竹，男，1965年8月13日出生，汉族，该公司股东、副总经理，住湖北省公安县。特别授权代理。
委托诉讼代理人：王兆，男，1970年10月3日出生，汉族，该公司办公室主任，住湖北省宜昌市西陵区。特别授权代理。
原告宜昌市点军区人民政府（以下简称点军区政府）与被告湖北宇星置业发展有限公司（以下简称宇星置业公司）房屋买卖合同纠纷一案，本院于2017年9月7日受理后，依法组成以审判员杨昊为审判长，与审判员王瑞菊、肖小月为成员的合议庭，于2017年12月15日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人胡峻峰与被告的委托诉讼代理人余成竹、王兆到庭参加诉讼。经批准，本案延长审限六个月，现已审理终结。
原告点军区政府诉称：一、请求判令被告宇星置业公司继续履行《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》义务，配合办理剩余55套房屋的预售合同登记备案手续并按时交付；二、本案诉讼费用由被告宇星置业公司承担。事实及理由：原告点军区人民政府为满足棚户区居民补偿安置需求，加快推进棚户区改造房屋征收补偿工作，更好地服务现代化特大城市建设，经宜昌市人民政府批准，通过招标方式，向被告宇星置业公司采购300套安置房。2015年7月28日，双方签订《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》，约定被告宇星置业公司于2016年7月30日前交房300套，合同总金额1.404亿元。2016年2月1日，双方签订补充合同，原告点军区政府追加4200万元的定金。2016年11月23日，双方签订补充协议二，原告点军区政府支付款项4000万元，用于安置房建设及偿还建行和三峡农商行的部分贷款。截止目前，原告点军区政府共实际支付购房款共计1.18亿元。2016年9月28日，原告点军区政府另行拨付被告宇星置业公司保障性工程配套设施中央基建项目补助资金480万元，原告点军区政府合计向被告宇星置业公司支付、拨付各项款项共计1.228亿元。宇星置业公司仅配合办理245套房屋的“网签”手续。现宇星置业公司因资金匮乏，基本停工，宇星置业公司迟延交付，已经构成违约，故具状起诉，以维护原告点军区政府之合法权益。
被告宇星置业公司辩称：一、与原告点军区政府签订的安置房订购合同与补充合同一、二均有效，被告宇星置业公司一直按合同约定履行。二、原告点军区政府支付给被告宇星置业公司的资金1.1多亿元无异议，原告点军区政府可能计算错误，2016年9月28日，原告点军区政府另行拨付被告宇星置业公司保障性工程配套设施中央基建项目补助资金480万元是国家用于棚改安置房的资金，不属于原告点军区政府按照合同约定支付被告宇星置业公司的资金，不能计算为原告点军区政府支付被告宇星置业公司购房资金的总额。另须说明，由于订购了300套安置房，该笔款项是国家用于配套建设的专项资金，不属于原告点军区政府支付的资金，与双方合同约定没有关系，该笔款项计算在原告点军区政府支付给被告宇星置业公司的购房总额内是有误的。三、合同订购的目的是为了解决安置房的建设，合同真实有效，被告宇星置业公司至今按照合同履行，没有任何障碍，没有什么意见，就是按照合同办事。四、网签就是改变合同，这是政府使用手段让被告宇星置业公司同意改变合同，原告点军区政府提出的任何改变合同约定的诉求，包括本次诉讼目的都是违背合同真实性质，未经被告宇星置业公司同意，都是原告点军区政府单方行为，不能作为合同的属性加以改变，原告点军区政府只能是合同的订购方，而不是合同约定的最终买受人，因此，原告点军区政府对该批房源在未经被告宇星置业公司同意的情况下所采取的保全、查封、强制网签的行政手段是违背合同的。被告宇星置业公司不予认可，恳请法庭驳回原告点军区政府的诉求。合同的变更需双方协商一致，否则不发生变更效力，原告点军区政府单方面请求变更合同内容，要求强制网签，没有事实与法律依据。五、关于订购合同书第四条中“办理登记事务”是否等同于网签的问题。要求乙方可以销售的时候，在一个月之内挂到网上去，方便买房，是被告宇星置业公司的单方义务，与网签没有关系。我们一共销售了69套安置房，一开始原告点军区政府提出政府网签后再卖给安置房业主，业主再与我们签合同不是事实，而是被告宇星置业公司直接销售给安置房业主的，都有合同，被告宇星置业公司与安置房业主签订合同的时间远早于政府的网签时间。六、锁定房源是双方实际约定的基本事实，被告宇星置业公司作为合同的乙方，至今未对该批房源加以干预、改变，即使要网签，被告宇星置业公司也只能交易给拆迁户，与政府的网签没有实际关系，是政府单方改变合同性质的行为。故应驳回原告点军区政府的诉讼请求。
原告点军区政府为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：
证据一：《宜昌市点军区人民政府统一社会信用代码证书》复印件一份、《法定代表人身份证明》原件一份。证明：原告诉讼主体资格。
证据二：《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》复印件一份、《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》补充合同复印件一份、《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》补充协议二复印件一份。证明：点军区政府向宇星置业公司订购300套房屋，宇星置业公司应当依约交付300套房屋。
证据三：《点军区政府支付江南星城300套安置房订购款明细》及宇星置业公司收款收据。证明：点军区政府依约支付购房款1.18亿元，宇星置业公司应依约将剩余55套房屋予以网签并交付。
证据四：点军区国有土地棚户区改造商品房订购、采购项目采购文件（采购编号：YDCGTP-2015-001）。证明：本案所涉安置房订购，点军区政府依法严格遵循政府采购程序进行，《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》合法有效。
证据五：《点军区发展和改革局转发省发改委省住建厅关于下达我区保障性安居工程配套基础设施建设2016年中央预算内投资计划的通知》点发改发[2016]9号、《关于拨付江南新城住宅小区货币化安置配套基础建设中央预算内补助资金的请示》、《点军区项目补助资金拨付审批表》、《点军区财政局2016年财政资金审批呈报表》及《支付凭证》。证明：2016年9月28日，点军区政府支付宇星置业公司保障性工程配套设施中央基建投资项目补助资金480万元。
证据六：《宇星置业公司向点军区政府关于提前收购棚改安置房的申请》、宇星置业公司向宜昌市房管局作出的《承诺书》并附300套房屋明细表。证明：宇星置业公司与点军区政府已经形成300套房屋的买卖合同关系。
证据七：宇星置业公司与点军区房屋征收与补偿办公室签订的《宜昌市商品房买卖合同》样本5份。证明：双方形成房屋买卖合同关系，宇星置业公司应依约签署明细表中尚未签署的55套房屋买卖合同，并依约交付203套房屋。
证据八：《关于做好人才住房保障工作的指导意见》湖北省住房保障局（鄂建[2017]8号）。证明：点军区政府向开发商直接购买商品房作为安置保障房，符合政策要求。
被告宇星置业公司为支持其答辩意见，向本院提交如下证据：
《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》。证明：双方约定的实际买受人应该是安置房拆迁户，而不是政府，政府不能作为商品房买房主体；合同中并未约定对55套房屋网签的要求，合同约定300套房源锁定在房管局，至今房子的性质没有改变，网签和房源锁定是两个不同的概念。
当事人围绕诉讼请求依法提交的证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认；对有争议的证据和事实，本院综合认定。
根据双方当事人提交的证据，结合双方当事人的质证意见，本案认定如下案件事实：
点军区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、宜府办发[2015]）17号文《筹集商品房用于棚户区改造安置的通知》、宜昌市新区推进办公室对点军区《关于订购商品房用于棚户区改造产权调换的请示》（点新办文[2015]20号）的批复及意见，公开采购并报请市棚改领导小组批复同意，向宇星置业公司订购300套房屋用于棚户区改造安置房源，双方于2015年7月31日签订《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》，合同第二条约定：“商品房总数量为300套，约3万平方米；交房时间为2016年7月30日前。”第三条约定：“合同基准单价4550元/平方米，基准单价按一楼为准，每上升一层加价10元/平方米，合同总价约1.404亿元。”第四条约定：“双方签订合同，甲方（点军区政府）支付订购款。订购款金额在甲方所订购商品房总房价的20%，并根据宜府办发[2015]17号文件支付剩余款项。订购款必须采取专项专户，并接受甲方及相关主管部门的监管。同时，双方所订房屋，乙方（宇星置业公司）应在合同生效后，30日内到房屋部门办理登记事务。”合同第六条约定：“本合同签订后乙方（宇星置业公司）必须提供具体房源信息到房管局和征收办备案，锁定房源。”合同第九条第二款约定：“本合同未尽事宜，经双方协商，签订补充合同。补充合同与本合同具有同等的效力。”依据该合同约定，2015年8月17日，点军区政府向宇星置业公司支付2800万元的订购款，双方明确300套房屋后，报由市房管部门对该300套房屋进行了锁定管控。
2016年春节前，宇星置业公司因缺乏流动资金，无力支付农民工工资，开发建设进度迟缓，不能按时履行交付房屋的义务，申请点军区政府追加购房资金，2016年2月1日，双方签订《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》补充合同，点军区政府追加购房款4200万，宇星置业公司确保于2016年3月28日前交付棚户区改造安置房和团购房。点军区政府分别于2016年2月2日、2016年3月22日、2016年3月23日、2016年3月25日分4次共向宇星置业公司另行支付购房款4200万元。
宇星置业公司于2016年10月9日向点军区政府提出《关于提前收购棚改安置房的申请》，该申请中表示遭遇施工方催要工程款，农民工因工资未发放威胁要上访，建行贷款到期、抵押物不足要起诉等资金困难情形，导致二期缓建，恳请点军区政府提前收购300套安置房，再增付4000万元，以解燃眉之急。并承诺点军区政府订购的300套商品房（安置房）按照实际支付的资金结算后锁定房屋，其产权属于点军区政府所有，宇星置业公司后期配合办理相关过户手续，宇星置业公司不得将锁定的房屋再转让、再抵押。同日，宇星置业公司向宜昌市房管局出具《承诺书》并附300套房屋明细表，承诺在点军区政府前期已经支付6495万元，后期再追加4000万元后，宇星置业公司在房管局锁定的300套房屋（安置房房源）其产权属于点军区政府，宇星置业公司不得再将该300套房屋抵押或转让并附300套房屋明细表。点军区政府同意宇星置业公司的申请，2016年11月23日，点军区政府与宇星置业公司签订《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》补充协议二约定，点军区政府另行支付宇星置业公司购房款4000万元，用于安置房建设及偿还建行和三峡农商行部分贷款，宇星置业公司要确保二期安置房按期交付。点军区政府于2016年11月23日支付宇星置业公司4000万元。宇星置业公司偿还部分建行借款，解除抵押，后经商议，2017年1月18日，点军区政府增付购房款800万元。宇星置业公司2016年10月10日提交了300套房屋明细表，载明了300套房屋的产籍号、面积、价款、抵押、锁定、点军区政府是否全款购买，其中，标明全款购买房屋209套，双方在履行过程中，按照宇星置业公司承诺进行结算，结清棚改安置选购并交付97套房屋，后点军区政府支付购房款11192万元。此后宇星置业公司陆续签署并办理了148套房屋的《商品房买卖合同》并办理合同备案登记，双方约定交房时间为2017年12月30日。剩余55套房屋涉及银行贷款抵押，宇星置业公司未与点军区房屋征收与补偿办公室签订正式《商品房买卖合同》。现55套房屋中50套房屋对应的农商行贷款已清偿，另外5套涉及的建行贷款已减少。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一、《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》及其补充协议性质是什么？二、点军区政府能否作为本案300套商品房的购房主体？三、480万元是否属于点军区政府支出的购房款？
一、关于《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》、《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》补充合同、《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》补充协议二的性质问题。1、本案300套商品房的采购是点军区政府按照《政府采购法》依法进行，针对政府采购行为，虽伴随一定的行政监管与缔约规定，但实质上仍遵循民法平等、自由、等价有偿等基本原则，即《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》及其补充协议系民事合同。2、根据湖北宇星置业发展有限公司于2016年10月9日向点军区政府提出的《关于提前收购棚改安置房的申请》，记载“为维护社会稳定，顺利将二期项目建设完毕，在2017年1月15日前将棚改房交付使用，我公司恳请点军区人民政府提前收购300套安置房，在增拨4000万元，以解燃眉之急。我公司将向宜昌市房管局承诺，点军区人民政府订购的300套商品房（安置房）按照实际支付的资金结算后锁定房屋，其产权属于点军区政府所有，我公司后期配合办理相关过户手续，我公司不得将锁定的房屋再转让、再抵押……”，又根据宇星置业公司与点军区政府于2016年11月23日签订的《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》补充协议二，记载“本次拟支付款项4000万元……该款项支付到位后，乙方（宇星置业公司）要确保江南星城二期房屋的安置房按期交付”，可见，合同此时发生变更，商品房买卖关系已经正式建立，在点军区政府已经支付相当购房款的情形下，宇星置业公司应依约完成交付剩余55套商品房的义务。3、宇星置业公司在庭审中对该合同效力表示认可，亦依约先后履行了97套商品房的交付义务、148套商品房的备案登记，并约定该148套商品房交房时间为2017年12月30日，以实际行动履行了大部分合同义务，宇星置业公司从签约到履约，并未对《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》效力问题提出口头或书面异议。
二、关于点军区政府能否作为本案300套商品房的购房主体的问题。1、政府组织房源，作为棚改中被拆迁户的安置房，是符合一定时期国家政策，多地均予以实践与落实，在实际操作过程中，为便于管理与监督，以政府名义进行采购、短暂代持房源，以向被拆迁户交付所有房源并解决安置问题为目的，这一模式，应国家政策而生，具有特殊性，也具有合法性。2、宇星置业公司于2016年10月9日向宜昌市房管局出具的《承诺书》，记载：“我公司在贵局锁定的300套房屋（安置房房源）其产权属于点军区人民政府，我公司不得再将该300套房屋抵押或转让”，点军区政府为落实国家政策，短暂代持商品房，从该《承诺书》内容看，宇星置业公司对此代持的特殊性是表示认可的。
三、关于480万元的性质问题。《省发展改革委、省住房城乡建设厅关于下达保障性安居工程配套基础设施建设2016年中央预算内投资计划的通知》鄂发改投资[2016]355号，及附件4《湖北省2015年垦区棚户区改造配套基础设施建设项目2016年中央预算内投资计划下达表》，对涉及480万元的表述均为“中央预算内投资”，而非“中央预算内补助资金”，且该资金系为中央拨付特定项目的投资建设资金，并要求地方政府对该投资建设资金进行监督管理，故而该资金应为政府款项，能够视为购房款。
综上所述，宜昌市点军区政府诉讼请求成立。依照《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
被告湖北宇星置业发展有限公司继续履行《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》义务，在本判决生效三十日内配合原告宜昌市点军区人民政府办理剩余55套房屋的预售合同登记备案手续并按时交付。
案件受理费179167元（原告宜昌市点军区人民政府已预交），由被告湖北宇星置业发展有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审 判 长 杨 昊
审 判 员 王瑞菊
审 判 员 肖小月
二〇一八年九月三日
法官助理 皮 慧
书 记 员 熊芳园