广东省增城市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗增法行初字第51号
原告：增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社，住所地广州市增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社，组织机构代码57404040-7。
负责人：石建强。
委托代理人：刘征，广东同观律师事务所律师。
被告：增城市人民政府，住所地增城市荔城街惠民路1号。
法定代表人：罗思源，市长。
委托代理人：陈龙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：江岚，广东金美律师事务所实习律师。
被告：增城市国土资源和房屋管理局，住所地增城市荔城街光明西路108号。
法定代表人：向俊波，该局局长。
委托代理人：陈龙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：江岚，广东金美律师事务所实习律师。
第三人：广州派潭企晟房地产开发有限公司，住所地广州市增城派潭镇派潭大道中52号首层，组织机构代码：55238245-7。
法定代表人：孟磊，该公司董事长。
委托代理人：曹雄，广东金粤律师事务所律师。
第三人：增城市派潭镇工贸公司。住所地增城市派潭镇文政路**号。
法定代表人：黄绍钦，该公司经理。
委托代理人：朱小彬，系增城市派潭镇工贸公司的员工。
第三人：增城市供销社企业集团公司，住所地增城市荔城街城丰路14号。
法定代表人：马国新，该公司总经理。
委托代理人：王毅谦，广东增泰律师事务所律师。
委托代理人：郭卫中，广东增泰律师事务所律师。
第三人：增城增港水泥实业有限公司，住所地增城市派潭镇利迳。
法定代表人：李志青，该公司总经理。
委托代理人：王毅谦，广东增泰律师事务所律师。
委托代理人：郭卫中，广东增泰律师事务所律师。
第三人：郭绍佳，男，1971年9月15日出生，汉族，住增城市，
委托代理人：罗德旭，广东旭瑞律师事务所律师。
委托代理人：戴欣，广东旭瑞律师事务所实习律师。
原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社诉被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局、第三人广州派潭企晟房地产开发有限公司、增城市派潭镇工贸公司、郭绍佳、增城市供销社企业集团公司、增城增港水泥实业有限公司不服土地行政管理一案，于2014年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月1日受理后，于同年7月3日向被告增城市人民政府送达了行政起诉状及应诉通知书。立案受理后，本院依原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社的申请依法追加了增城市国土资源和房屋管理局为本案的共同被告，于同年7月18日向被告增城市国土资源和房屋管理局送达了行政起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月18日公开开庭审理了本案。原告的负责人石建强及其委托代理人刘征，两被告的委托代理人陈龙、江岚、第三人广州市派潭企晟房地产有限公司的委托代理人曹雄、增城市派潭镇工贸公司的委托代理人朱小彬、增城市供销社企业集团公司与增城增港水泥实业有限公司的委托代理人王毅谦、第三人郭绍佳的委托代理人罗德旭、戴欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社诉称：1992年8月23日，增城市派潭镇工贸公司在没有征得原告大部分村民同意的情况下与所谓的代表签订了《征地协议书》，约定由增城市派潭镇工贸公司征用原告所有的石屎坳（土名）地块，用于兴建水泥厂，该地块面积为80亩，其中山地70亩，水田10亩，四至为：东至石屋山，南至石屋山，西至公路预留地，北至石屋水田，面积为53966.67平方米。还约定由增城市派潭镇工贸公司给予原告补偿，另外双方还口头约定使用期限为20年，到期后会将土地归还给原告。双方签订合同后，增城市派潭镇工贸公司在该地块建立了北江水泥厂。后该水泥厂已停产关闭，但增城市派潭镇工贸公司至今未归还原告土地。原告最近听说，第三人广州市派潭企房地产开发有限公司要在该地块上进行房地产开发，去被告处査询得知，被告已在1997年9月9日将该地块确认为国有土地，土地证号为1××9第020418-01250700018号，使用权利人为增城市派潭镇工贸公司，但并未说明土地权属来源。2013年5月31日,该地块权利人变更为郭绍佳，土地证号为增国用（2013)第GY0006**号。2013年11月28日，该地块权利人变更为广州市雄利房地产开发有限公司，土地证号为增国用（2013)第GY0008**号。2013年12月18日，该地块权利人变更为广州派潭企晟房地产开发有限公司，土地证号为增国用（2013)第GY0008**号。原告认为，征用土地是行政行为，不同于普通的民事行为，凡未依法办理征地手续及程序不合法的，均不能产生该宗地收归国有的法律后果。原告与增城市派潭镇工贸公司签订的《征地协议书》没有法律效力，工贸公司在原告完全不知情的情况下，单方申请将所有权为原告土地转变为国有土地，被告在没有依法办理征地手续及程序不合法的情况下，将该地块确权给增城市派潭镇工贸公司是违法的。之后基于该地块权利人因多次变更，土地证号由1××9第020418-01250700018号变更为增国用（2013)第GY000839号土地使用权证因而也是无效的。原告在签订《征地协议书》后，还一直交“公粮”（农业税），直至国家取消农业税，也可说明该地块所有权是原告的，增城市派潭镇工贸公司无权向被告申请变更该地块所有权。第三人广州派潭企晟房地产开发有限公司取得该地块违法。基于相似的情节，1994年1月25日，原告与增城市供销社企业集团公司签订《征用地协议书》，约定由被告征用原告所有的背夫岭(土名）地块，用于兴建水泥厂，该地块面积为60亩，其中旱地41.622亩，水田17.927亩，四至为：东至背夫岭，南至江北水泥厂，西至增派公路，北至石屋村，面积为39699平方米。还约定由增城市供销社企业集团公司给予原告补偿，另外双方还口头约定使用期限为20年，到期后会将土地归还给原告。双方签订合同后，增城市供销社企业集团公司与外商合作设立了增城增港水泥实业有限公司，在该地块建立了增港水泥厂。后该水泥厂已停产关闭，但增城市供销社企业集团公司至今未归还原告土地。原告去被告处查询得知，被告已于2011年将该地确权给增城增港水泥实业有限公司，国有土地使用证为（2011)第B0700024号。2012年5月2日，该地块权利人变更为广州市雄利房地产开发有限公司，土地证号为增国用（2012)第GY0002**号。2013年12月18日，该地块权利人变更为广州派潭企晟房地产开发有限公司，土地证号为增国用(2013)第GY0008**号（两块地合并）。基于相同理由，原告认为被告颁发增国用(2013)第GY000839号是错误的。综上所述，原告为80亩的石屎坳（土名）地块和60亩背夫岭（土名）地块所有权人，被告将原告所有的土地在没有合法手续的情况下，向第三人广州市派潭企晟房地产开发有限公司颁发了土地证号为增国用（2013)第GY0008**号使用权证是违法的。为此，原告向本院提起诉讼，请求依法判令：一、撤销原土地证号为1××9第020418-01250700018号、（2011)第B0700024号现土地证号为增国用（2013)第GY000839号土地使用权证；二、由被告承担本案诉讼费用。
被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局辩称：被告作出的增国用（2013)第GY000839号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿。2013年11月12日，增城市派潭镇人民政府（甲方）与广州市雄利房地产开发有限公司（乙方）签订了《增港、江水泥厂“二旧”改造项目土地开发建设协议》。2013年11月29日，广州市工商行政管理局增城分局出具了《准予变更（备案）登记通知书》，准予广州市雄利雄利地产开发有限公司名称变更为广州派潭企晟房地产开发有限公司。2013年11月29日，增城市国土资源和房屋管理局出具涉案土地项目《增城市国有土地使用权估价结果表》。2013年12月3日，增城市“三旧”改造办公室出具增旧改[2013]016号《关于广州市雄利房地产开发有限公司申请“三旧”改造项目的批复意见》，同意涉案土地纳入三旧改造项目。2013年12月3日，增城市更新改造工作办公室向广州市雄利房地产幵发有限公司发出增更改缴[2013]019号《增城市“三旧”改造项目补缴土地出让金通知书》。2013年12月3日，广州派潭企晟房地产开发有限公司向增城市国土资源和房屋管理局提交《申请报告》办理改变土地用途相关手续。2013年12月4日，增城市国土资源和房屋管理局将拟以协议方式出让涉案土地使用权给广州派潭企晟房地产开发有限公司进行了公示。2013年12月4日，广州派潭企晟房地产开发有限公司向增城市国土资源和房屋管理局提交《土地登记申请书》，申请土地登记。2013年12月5日，增城市国土资源和房屋管理局向广州派潭企晟房地产开发有限公司出具了缴费通知单。同日，中国工商银行股份有限公司广州增城支行出具了《广东省政府性基金（资金）通用票据》，显示广州派潭企晟房地产开发有限公司缴清了土地出让金。2013年12月9日，增城市国土资源测绘院出具《地籍调查表》，调查审核意见为涉案土地权属清晰，界址清楚，面积正确。2013年12月10日，增城市地方税务局派潭税务分局向增城市国土资源和房屋管理局出具《证明》，证明广州派潭企晟房地产开发有限公司公司名称业务不需要开具发票。2013年12月11日，增城市国土资源和房屋管理局（甲方）与广州派潭企晟房地产开发有限公司（乙方）签订了合同编号为440183-2013-000086的《国有建设用地使用权出让合同》（三旧改造项目），甲方将涉案土地使用权出让给乙方，并将供应结果进行了公示。2013年12月16日，增城市地方税务分局在《不征契税事项界定申请表》上审批同意广州派潭企晟房地产开发有限公司因公司名称变更不征契税。2013年12月18日向广州派潭企晟房地产开发有限公司颁发了增国用（2013)第GY000839号《国有土地使用证》。二、被告作出的增国用（2013)第GY000839号土地使用证》适用依据正确。(一）职权依据：《土地登记办法》第三条：“土地登纪实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”(二）法律依据和程序依据：1、《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；(二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明;(四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证;(七）本办法规定的其他证明。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”2、《土地登记办法》第二十七条：“依法以出让方式取得建设用地土地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证据材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”3、《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）“六、分类处理，完善“三旧”改造涉及的各类历史用地手续”：“（十七）纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划和“三旧”改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，办理国有建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续，属于政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其他可以协议方式出让。凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。”4、《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）附件3《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》：“一、国有用地的处置（一）处置方式。经划拨、出让等方式合法取得使用权的国有土地、符合登记确权条件（含1987年1月1日前已使用）的历史国有土地，可按以下方式进行处置：1.自行改造，补交地价。依照本市修订的城乡规划，申请改造地块可单独开发、无需纳入政府统一储备开发整理的，可由企业自行开发改造（商品住宅除外），并按规定补交土地出让金。原址建筑经文化部门认定属工业遗产的，应按规划要求成片保留使用。改作教育、科研、设计、文化、卫生、体育等非经营性作途和创意产业等，不符合划拨用地目录的，按综合办公用途基准地价30%计收土地出让金，改作保险金融、商贸会展、旅游娱乐、商务办和以等经营性用途的，按新旧用途基准地价的差价补交土地出让金。5、无合法用地手续，用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前（不符合历史用地登记确权），且土地实际已与村集体或农户签订地征地补偿协议并进行补偿，符合土地利用总体规划和改造规划的，按照用地发生时的土地管理法律法规落实处理（处罚）后，由土地实际使用人按照《若干意见》第十七条的有关规定先行完善用地手续后，按上述（一）的3种方式进行处置。”综上，被告作出的增国用（2013)第GY000839号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。原告的诉讼请求没有事实和法律根据，请依法驳回。
第三人增城市派潭工贸公司述称：原告与被告于1992年8月12日签订的《征用土地协议书》合法有效。二、原告与答辩人于1992年8月23日签订的《征地协议书》合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年版）第二十七条的规定：国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费、附着物和青苗补偿费。因此答辩人作为用地单位与原告签订《征地协议书》是合法的，有当时的法律为依据。三、原告与答辩人签订《征地协议书》证明了双方成立的根本不是土地租赁关系。1、《征地协议书》中明确约定是征用土地，还明确了征地范围、征地补偿标准，同时还约定征地的用途是兴建水泥厂。请问没有经过征用土地，怎么能变土地耕作用途为工业用途？2、双方并没有使用20年的口头约定。这是原告无中生有的说法。3、原告曾经以《征地协议书》无效为由起诉到法院，庭审中原告明确承认全额收取了征地补偿款。原告根本没有收取土地租金的依据。4、原告缴纳农业税的凭证，不能证明涉案土地是租赁使用的。一是因为凭证不能证明涉案土地一直在缴纳农业税；二是即使涉案土地一直仍有缴纳农业税，也只是说明农业税没有依法得到减免，这也不能反过来证明土地没被征用。四、被告的土地征用行为依法进行了审批，是符合当时的程序和条件规定的，是合法有效的行政行为；同样答辩人的申请建设用地的行为得到政府的审批同意。1、1992年8月16日，增城市人民政府环境保护办公室批复同意答辩人的《建设项目申建报告表》。2、1992年8月31日，增城市人民政府批复同意答辩人涉案土地的《用地申请表》。3、1992年10月8日，增城市国土局批复同意《国家建设征（拨）用土地呈批表》。4、1992年11月20日广州市国土局批复同意出让土地给答辩人建设水泥厂使用。5、1995年12月11日，增城市国土局向答辩人颁发《建设用地批准书》（建用字（1995)第148号）。6、1995年12月11日，答辩人申请增城市国土局换发土地使用证，提交《换发土地使用证报告》。7、1995年12月11日，增城市国土局核发《国有土地使用证》(增府国用字（1××9)第020418-01250700018)给答辩人。总之，答辩人的申请建设用地的征地补偿、征地审批办证程序均合法；被告的征用行为、审批行为以及做出出让土地、办证的行为均合法，理应得到支持，原告的行政诉讼请求没有任何事实和法律的依据，故请求给予驳回原告的诉讼请求。
第三人广州派潭企晟房地产开发有限公司述称：企晟公司是通过收购广州市雄利房地产开发有限公司后取得涉案土地使用权的；在这过程中，通过政府部门缴纳了涉案土地的出让金，与国土部门签订了土地出让合同书，企晟公司是依法取得涉案土地使用权的。
第三人增城市供销社企业集团公司、增城增港水泥实业有限公司述称：答辩人增城市增港水泥实业有限公司（下称增港水泥）属中外合资企业，公司成立于1994年8月，由增城市供销社企业集团公司（下称供销集团）和香港中联中国企业有限公司合资开办。答辩人供销集团与原告派潭利迳石屋经济合作社于1994年1月25日所签订的《征用土地协议书》是双方真实意思表示，合法有效。协议签订后，答辩人供销集团全面履行了协议约定的义务。答辩人与原告增城市派潭利迳村石屋经济合作社不存在有约定使用20年并到期归还的事实。1994年8月29日，增城市城市规划管理局向答辩人增港水泥颁发了涉案土地的《建设用地规划许可证》（编号0005)》。1996年2月7日,被告向答辩人增港水泥颁发了涉案土地的《建设用地批准书》。2010年6月30日，被告增城市国土资源和房屋管理局与第三人增港水泥签订了《国有土地补缴欠费协议》，约定第三人增港水泥应缴纳出让金和滞纳金共计2564914元，涉案土地使用权出让年限自1996年4月30日至2046年4月29日，该协议与原出让合同一并履行。2010年11月24日第三人增港水泥缴清了全部土地出让金及滞纳金。2011年1月26日，第三人增港水泥取得了（增国用2011第B0700024号）《国有土地使用证》。至此，第三人增港水泥和供销集团依据当时的法律法规，履行了土地征用出让的所有手续和义务，并最终获取了涉案土地的国有土地使用权，同时第三人增港水泥在涉案土地上依法兴建了厂房等基础设施并进行了生产经营。后答辩人增港水泥因政策停产，答辩人将涉案土地使用权依法转让给第三方。基于此，答辩人认为原告派潭利迳石屋经济合作社的诉讼请求没有事实和法律依据，不能成立，请求依法驳冋原告的诉讼请求。
第三人郭绍佳述称：一、同意两被告的答辩意见；二、关于第三人郭绍佳在本案中所处的地位及涉及的案件情况，作出如下陈述：我方购买的涉案土地是在2003年通过拍卖的方式向中国信达资产管理有限公司广州办事处购买的债权包，债权总额是4115.19万元，债权总共包含了四份判决书，分别是：广州市中级人民法院作出的（2003）穗中法民二初字第321号、306号、328号、305号民事判决书，四份判决书中的本金是1980万元，包括利息是4115.19万元，在购得债权以后，由广州市中级人民法院指定增城市人民法院执行，在执行过程中对本案所涉及的涉案土地进行了评估公开拍卖，经最后一次拍卖保留价11980000元作价抵偿债务，由此由郭绍佳取得本案涉案土地的使用权；第三人郭绍佳在2013年5月先将土地使用权的权利人登记为郭绍佳，在2013年11月再将土地使用权转让给广州市雄利房地产开发有限公司。郭绍佳在土地流转的过程中完全是依法依规进行的土地买卖及出让，而且是善意的第三人，不存在任何的过错。
经审理查明，2012年5月、2013年11月，被告向广州市雄利房地产开发有限公司分别颁发增国用(2012)第GY000261号、增国用(2013)第GY000811号《国有土地使用证》，两宗土地毗邻，均坐落于增城市派潭镇利迳村石屋社，地类分别为工业、厂房，使用权面积分别为39699平方米、53966．67平方米。2013年7月10日，增城市城乡规划局对上述共93666平方米的土地作出增规条(2013)第75号《用地规划条件》，批准规划建设用地面积为74755平方米，用地性质为二类居住用地。同年11月12日，增城市派潭镇人民政府(甲方)与广州市雄利房地产开发有限公司(乙方)签订了《增港、江北水泥厂“三旧”改造项目土地开发建设协议》。11月29日，广州市工商行政管理局增城分局出具了《准予变更(备案)登记通知书》，准予广州市雄利房地产开发有限公司名称变更为广州派潭企晟房地产开发有限公司。12月3日，增城市“三旧”改造工作办公室作出增旧改批[2013]016号《关于广州市雄利房地产开发有限公司申请“三旧”改造项目的批复意见》，同意涉案土地纳入三旧改造范围。同日，广州派潭企晟房地产开发有限公司向增城市国土资源和房屋管理局提交《申请报告》办理改变土地用途相关手续。
2013年12月4日，广州派潭企晟房地产开发有限公司向增城市国土资源和房屋管理局提交《土地登记申请书》，申请土地登记，该局予以受理。12月5日，增城市国土资源和房屋管理局向广州派潭企晟房地产开发有限公司出具《增城市土地出让金缴款通知单》。其后，广州派潭企晟房地产开发有限公司缴清了土地出让金，并办理了契税手续。l2月9日，增城市国土资源测绘院出具《地籍调查表》，调查审核意见为涉案土地权属清晰，界址清楚，面积正确。12月11日，增城市国土资源和房屋管理局(甲方)与广州派潭企晟房地产开发有限公司(乙方)签订了合同编号为440183-2013-000086的《国有建设用地使用权出让合同》(三旧改造项目)，约定甲方将涉案土地使用权出让给乙方，宗地总面积93665．67平方米，规划建设用地面积为74755平方米，为受让人自行实施的“三旧”改造项目，由工业用地改造为二类居住用地。该供地结果进行了公示。l2月18日，被告向广州派潭企晟房地产开发有限公司颁发了增国用(2013)第GY000839号《国有土地使用证》。原告不服增城市人民政府颁发的增国用(2013)第GY000839号《国有土地使用证》，向广州市人民政府申请行政复议，请求：一、撤销被告增城市人民政府核发的增国用(2013)第GY000839号《国有土地使用证》；二、确认石屎坳（土名）、背夫岭（土名）地块属申请人集体所有。广州市人民政府于2014年4月27日作出维持增城市人民政府颁发的增国用(2013)第GY000839号《国有土地使用证》的决定。原告不服广州市人民政府作出的行政复议决定向本院提起行政诉讼，请求：增国用(2013)第GY000839号《国有土地使用证》。
本院认为，原告起诉撤销土地证号增国用（2013)第GY0008**号土地使用权证。根据查明的事实，增国用（2013)第GY000839号土地使用权证是整合证号为增国用（2011)第B0700024号《国有土地使用证》及证号为增府国用总字（1××9）第020418-01250700018号《国有土地使用证》的土地后而核发的国有土地使用证。涉案土地之前已经被告审批征用并核发的国有土地使用证，原告对涉案地块已不享有所有权和使用权，原告与被告向广州派潭企晟房地产开发有限公司颁发证号为增国用（2013)第GY000839号《国有土地使用证》的行为已经不具有法律上的利害关系。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”原告在本案中针对被告核发的增国用（2013)第GY000839号《国有土地使用证》的行为提起诉讼，其起诉应予驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 卢尚志
审 判 员 胡雪芬
人民陪审员 温丽丹
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 周思珍