云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云01行终34号
上诉人（一审原告）彭树仙，住址：云南省昆明市，公民身份号码：×××。
被上诉人（一审被告）昆明市公安局西山分局，地址：昆明市西山区春雨路235号。
统一社会信用代码：×××。
法定代表人朱显福，局长。
委托代理人秦光晖、杨汝富，代理权限：特别授权代理。
上诉人彭树仙因与被上诉人昆明市公安局西山分局“治安行政处罚”一案，不服昆明市西山区人民法院作出的（2016）云0112行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案经合议庭评议，现已审理终结。
一审人民法院认定以下案件事实：2016年3月10日，昆明市西山区金碧街道办事处向被告报案称：现有我辖区村民彭树仙，身份证号：×××，分别于2015年12月4日、2015年12月14日进京到中南海周边非正常上访，反映其房子被拆迁，没有生活费的问题，先后被北京市公安机关训诫2次，金碧街道办事处成立工作组，于2015年12月15日将其劝返回昆明。街道办将其接回后，多次协商解决未果。2016年3月7日金碧街道办事处接到昆明市信联办通知，彭树仙又到北京非访，于2016年3月7日又被北京公安机关训诫。金碧街道办事处再次成立工作组，于2016年3月7日进京做劝返工作，2016年3月8日工作组在开阳桥北京接济中心找到彭树仙，其表示问题得不到解决不愿意回昆明，经过工作组做思想工作，于2016年3月10日将其劝返回昆。鉴于彭树仙行为已违反相关法律规定，特向昆明市公安局西山分局报案。恳请公安机关依法对该人进行处理。同时，金碧街道办事处将彭树仙及训诫书、移交单等相关材料移交被告。其中，云南省驻京信访工作组移交三份云南省到京人员移交单包括：北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》显示，原告于2015年12月4日、2015年12月14日到中南海周边信访被予以训诫；天安门地区分局治安大队出具的《训诫书》显示，原告于2016年3月7日到天安门地区反映拆迁问题被训诫。2016年3月10日，被告接受金碧街道办事处的报案，并作出昆公（西治）受案字（2016）3102号《受案登记表》，受案意见为属本单位管辖的案件，建议及时调查处理，受案审批为同意调查处理，并向报案人金碧街道办事处出具《受案回执》。2016年3月10日，被告作出昆公（西治）行传字（2016）12号《传唤证》，以彭树仙涉嫌扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，传唤彭树仙于2013年3月10日15时30分前到被告处接受询问。2016年3月10日，被告对原告进行两次询问并制作两份《询问笔录》。2016年3月10日，被告在处罚前向原告进行行政处罚告知并制作《告知笔录》，原告表示不提出陈述和申辩，并拒绝签字。2016年3月11日，被告作出昆公（西治）行罚决字（2016）411号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对彭树仙作出行政拘留十日的行政处罚。2016年3月11日，被告作出昆公（西治）行拘通字（2016）第25号《被拘留人家属通知书》，通过电话将通知书内容通知彭树仙的家属张明。2016年3月11日，昆明市第二拘留所出具昆拘收字（2016）2609号《执行回执》，载明被执行人彭树仙于2016年3月11日入所，执行期限10日（自2016年3月11日至2016年3月21日）。2016年3月11日，昆明市第二拘留所出具昆拘停字（2016）1017号《建议停止执行拘留通知书》，发现彭树仙存在因病出所治疗，短期内无法治愈的情形，建议对被执行人停止拘留。2016年3月11日，被告作出《复函》决定对被拘留人彭树仙予以停止执行行政拘留处理。2016年9月1日，彭树仙提起行政诉讼，请求撤销昆公（西治）行罚决字（2016）411号《行政处罚决定书》。
一审人民法院认为，本案系公民不服公安机关所作行政处罚而提起的行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围及本院管辖。原告系被告昆明市公安局西山分局所作行政处罚的行政相对人且认为该处罚行为侵犯了其合法权益，具有本案“原告”的诉讼主体资格。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上各级人民政府公安机关负责本区域内的治安管理工作。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。因此，被告具有负责本行政区域内的治安管理工作的法定职责。本案中，根据被告提供的证据以及原告的本人陈述，可知原告确实存在到北京地区上访的行为。根据云南省驻京信访工作组移交的北京市公安局西城分局府右街派出所、天安门地区分局治安大队分别出具的《训诫书》可知，原告于2015年12月4日、2015年12月14日、2016年3月7日存在到中南海周边、天安门地区信访被予以训诫的事实。根据《信访条例》第十八条：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”的规定，显然原告违反了上述规定。同时，《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。因此，原告若要提出信访事项，应根据《信访条例》的规定依法提出。被告根据移交单、训诫书、询问笔录等证据对原告作出治安处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定。此外，因原告存在因病出所治疗，短期内无法治愈的情形，故被告于2016年3月11日决定对被拘留人彭树仙予以停止执行行政拘留处理。综上，被告根据案外人的报案、经过传唤、询问调查、收集证据、送达、告知等程序，对原告作出行政拘留十日的行政处罚，证据充分、适用法律正确、符合法定程序，故对原告要求撤销昆公（西治）行罚决字（2016）411号《行政处罚决定书》的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决：驳回原告彭树仙的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告彭树仙负担。
上诉人彭树仙不服一审判决向本院提起上诉称：一、金碧街道办事处将彭树仙及训诫书和移交单等相关材料移交被告，并无移交人及签名。二、一审法院认定事实错误。1、上诉人并无违法行为，被上诉人作出的行政处罚没有事实依据。上诉人没有被任何人训诫过，被上诉人所谓的被北京公安训诫三次的事实并不存在。2、上诉人在北京的行为是否构成违法应当由北京公安的认定为依据，不应由被上诉人随意定性。上诉人向北京市公安局天安门地区公安分局申请公开“扰乱公共场所秩序”的相关信息，北京市天安门分局作出相应“政府信息不存在”的告知书。3、被上诉人提供的《询问笔录》上也没有上诉人违法的事实记录，上诉人自始至终没有承认自己存在过任何违法行为。三、被上诉人不具有作出行政处罚的主体资格，西山区法院认定被上诉人在本案享有行政处罚权是错误。上诉人即便在北京存在违法行为，也应当由北京公安移送案件给被上诉人后，被上诉人才有管理权限，被上诉人没有提交相应的案件移送证据。四、被上诉人作出的《行政处罚决定书》违反了法定程序，缺乏生效要件，处罚决定依法不能成立。1、报案材料欠缺，不符合立案条件，不应受理。2、行政处罚决定的作出违反法定程序，应当依法认定不能成立。上诉人没有在《行政处罚告知书》上签过字，被上诉人的行政处罚决定程序违法，不能成立。3、行政处罚决定所依据的证据疑点重重，不应采用。被上诉人据以作出行政处罚的重要证据三份《训诫书》，该三份《训诫书》上均无上诉人签字，且没有签署受罚时间。《训诫书》的时间显示与被上诉人提供的《受案登记表》上的受案时间和受案意见及受案审批时间相互矛盾，且不能说明合法来源。被上诉人所提交的三份《训诫书》不应作为本案证据使用。五、被上诉人作出的行政处罚决定适用法律错误。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，故提起上诉，请求：1、撤销（2016）云0112行初54号行政判决书，确认被上诉人作出的行政处罚决定违法。2、判令由被上诉人承担上诉费。
被上诉人昆明市公安局西山分局答辩称：我局经依法调查，确认违法行为人彭树仙于2015年12月4日至2016年3月7日期间，因昆明市金碧街道办事处房屋拆迁赔偿及相关生活补偿纠纷等问题，到北京市中南海周边和天安门地区进行非正常途径上访，彭树仙受到前述地区辖区公安机关的三次训诫，其行为已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，构成扰乱公共秩序。我局于2015年3月11日对彭树仙依法作出行政拘留十日的行政处罚。该行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，故请求：驳回上诉人的诉讼请求。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，在二审中均无新的证据提交。经本院二审审查，一审人民法院认定案件事实无误，本院依法予以确认。
本院认为：本案系公民对行政机关所作治安管理行政处罚行为不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围并符合行政诉讼管辖的相关规定。彭树仙作为被诉《公安行政处罚决定书》的行政相对人，其权利义务受该决定书的直接影响，依法具有“原告”的诉讼主体资格，有权提起本案行政诉讼。昆明市公安局西山分局作为被诉的《公安行政处罚决定书》的作出机关，是本案适格的“被告”。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被上诉人昆明市公安局西山分局作为上诉人彭树仙居住地的公安机关，对其认定的上诉人的违法行为进行立案查处、作出处罚决定，其管辖权属于公安机关根据案件情况自行确定的事项和范围，符合上述规定。被上诉人在本案中的行政执法权限合法。
国务院《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。……”根据本案所查明的案件事实，上诉人彭树仙于2015年12月4日、12月14日以及2016年3月7日，多次到北京市中南海周边及天安门地区进行上访，被当地公安机关多次训诫，训诫内容明确告知：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边（天安门地区）不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”上诉人彭树仙经北京当地公安机关训诫，明知中南海周边及天安门地区不是信访接待场所，无法解决其信访诉求，其行为已经违反了《信访条例》的规定，有可能被予以行政处罚的情形下，仍不听劝阻，执意到上述场所信访，主观故意明显，被上诉人认定上诉人的行为构成“扰乱公共场所秩序”，认定事实清楚，证据确实充分。至于上诉人举证所提的北京市公安机关向其出具的天公（2016）第164号-不存《政府信息不存在告知书》所回复的上诉人要求获取的“2016年3月7日彭树仙在天安门地区扰乱公共场所秩序被查获、立案并移交昆明市公安局西山分局”的政府信息不存在的观点，本院认为本案并无证据表明彭树仙系北京公安机关进行过立案并移送给被上诉人，但并不意味着被上诉人昆明市公安局西山分局无权对此案自行进行立案调查、启动行政处罚程序。上诉人对《训诫书》的真实性所提异议，本院认为，根据行政处罚种类法定的基本原则，训诫并非行政处罚的一种，其仅是公安机关对行政相对人不当行为的一种告知和劝阻，北京当地公安机关未履行行政案件的立案、查获和移交等手续，并不影响其所作《训诫书》的真实性，也不能否认上诉人到中南海周边及天安门地区信访的客观违法事实。因此，上诉人彭树仙违反法律法规的规定到非接访地区公共场所非正常上访的事实清楚，证据确凿。同时，被诉行政处罚决定作出前，被上诉人履行了相应告知义务，在告知笔录上明确记载上诉人拒绝签字。
综上所述，被上诉人昆明市公安局西山分局对上诉人彭树仙多次故意到非接访公共场所进行上访的违法行为进行立案、查处，认定事实清楚、所依据的证据确实充分，作出处罚决定的程序亦符合相应法律规定，适用法律法规正确。上诉人彭树仙的上诉请求因缺乏相应的事实和法律依据，依法不能得到支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费计人民币50元，由上诉人彭树仙负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 锐
审判员 马 勇
审判员 颜瑶瑶
二〇一七年四月二十七日
书记员 叶 倩