海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第67号
上诉人（原审被告）昌江黎族自治县乌烈镇人民政府。
法定代表人罗浩捷，镇长。
委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
委托代理人苏婷，海南天赐律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）符胜春，女，黎族。
委托代理人王小英，海南昌宇律师事务所律师。
原审被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人林安，县长。
委托代理人吴世温，昌江黎族自治县人民政府法制办科员。
原审第三人符胜高，男，黎族。
委托代理人羊开勤，昌江黎族自治县乌烈法律事务所法律工作者。
原审第三人昌江县乌烈镇峨沟村第三经济合作社。
负责人符周武，该社社长。
上诉人昌江黎族自治县乌烈镇人民政府（以下简称乌烈镇政府）因被上诉人符胜春诉乌烈镇政府土地行政确权纠纷一案，不服昌江黎族自治县人民法院作出的（2015）昌行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月8日公开开庭审理本案。上诉人乌烈镇政府的委托代理人周正凡，被上诉人符胜春及其委托代理人王小英，原审被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）的委托代理人吴世温，原审第三人符胜高及其委托代理人羊开勤到庭参加诉讼。原审第三人昌江县乌烈镇峨沟村第三经济合作社（以下简称第三经济社）经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
乌烈镇政府于2014年12月19日作出乌府决字（2014）1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），该决定将争议的19.3亩土地中的14.3亩土地确权归符胜高管理使用，5亩土地确权归符胜春管理使用。昌江县政府于2015年4月15日作出昌府行复决（2015）2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），维持乌烈镇政府作出的1号处理决定。
原审判决查明，1980年，符胜春根据其胞兄符应胜的指定在争议地开荒种植。2010年6月30日，符胜高将该地发包给杨再伦，引起纠纷。2012年4月10日，符胜高再次发包该地时，纠纷激化。乌烈镇政府于2012年9月25日组织双方走界确认争议地面积为19.3亩，并进行调解未果。乌烈镇政府先后向符吉珍等9名证人调查，并询问符胜春及符胜高。2014年12月19日，乌烈镇政府作出1号处理决定，认定争议地属第三经济社集体土地，符胜春与符胜高共同开荒，但符胜春出嫁后对争议地只是陆陆续续使用，符胜高一直使用。2010年6月，符胜高将该地发包给杨再伦种植香蕉，期满后又发包给郭恒有。双方发生纠纷后，2013年7月20日，第三经济社召开村民会议表决未果，2014年12月16日峨沟村委会和峨沟村第一、第二、第三、第四经济社召开村两委及社长会议，作出处理意见：争议的19.3亩土地中的14.3亩土地由符胜高管理使用，5亩土地由符胜春管理使用。据此，被告乌烈镇政府认为，峨沟村委会和峨沟村第一、第二、第三、第四经济社的处理意见并无不妥，按照合理利用土地及有利于生产生活及公平原则，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》的规定，作出与峨沟村委会意见一致的处理决定。符胜春不服，向昌江县政府申请复议。昌江县政府于2015年4月15日作出2号复议决定，维持1号处理决定。
原审判决认为，行政机关在处理土地权属争议中，有义务查清案件事实，依据查清的事实正确适用法律作出处理。
在认定事实方面：本案中，符胜春与符胜高的纠纷是农村土地承包经营权纠纷，原告符胜春主张争议地是自己1980年开荒，并一直耕种；符胜高主张自己已开荒耕种三十年。本案的核心事实是谁开荒、谁耕种、双方耕种的时间、面积。乌烈镇政府作为土地权属处理机关对双方争议的事实认定为“符胜春出嫁后对争议地自开荒以来只是陆陆续续耕种，特别是搬到海尾居住后更是甚少再使用该土地。被申请人符胜高一直在使用该争议地，但并无一直使用全部争议地。”这一认定，没有查清主要事实，认定事实的证据不足。
在适用法律方面：在乌烈镇政府对争议地进行处理的过程中，峨沟村委会与峨沟村第一、二、三、四经济合作社召开村两委及社长会议讨论决定争议的19.3亩土地中的14.3亩土地由符胜高管理使用，5亩土地由符胜春管理使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。被告乌烈镇政府认定争议地属峨沟村第三经济社所有，经营管理权属于峨沟村第三经济社，其他社及村委会无权行使经营管理权。对争议地使用重新调整，是履行经营管理权的行为，应由权利人行使。峨沟村两委及其他经济社社长对争议地行使调整权违反法律规定。被告对该“决定并无不妥”的认定无法律依据。在行政执法实践中，适用法律要具体到何法、何条、何款、何项。未具体适用法律条款的，亦属适用法律错误之列。乌烈镇政府在对争议作出处理决定时，适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，但未引用具体法条，适用法律错误。
在行政复议方面：昌江县政府在行政复议程序中，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定进行审查，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。根据该法条的规定，行政复议机关维持原行政机关行政行为的条件是原行政行为“认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”。乌烈镇政府《土地权属争议处理决定书》行为未查清案件事实、适用法律错误。昌江县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出维持被告乌烈镇政府《土地权属争议处理决定书》行政行为的复议决定，与本案事实不符，适用法律不当。
综上，乌烈镇政府作出《土地权属争议处理决定书》的行政行为事实不清、证据不足，适用法律错误，符胜春关于撤销乌烈镇政府作出的1号处理决定的行政行为及要求乌烈镇政府重新作出土地权属争议处理决定的诉讼请求符合法律规定，应予支持。昌江县政府作出的2号复议决定，与事实不符，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项及第七十九条的规定，判决如下：一、撤销乌烈镇人民政府乌府决字（2014）1号《土地权属争议处理决定书》；二、撤销昌江黎族自治县人民政府昌府行复决（2015）2号《行政复议决定书》；三、责令被告乌烈镇人民政府于本判决生效之日起二个月内重新作出土地争议处理决定。
上诉人乌烈镇政府上诉称：一、原审法院认定“对争议地使用重新调整，是履行经营管理权的行为，应由权利人行使”是矛盾的，也是无视矛盾纠纷，对群众的诉求极不负责任的表现；二、原审法院认定“被告对该‘决定并无不妥’的认定无法律依据”没有法律依据。上诉人在作出裁决时，既有调查笔录及村委会与经济合作社决定的集体意志的事实依据，又有《中华人民共和国土地管理法》的第十六条有权裁决的法律依据，符合法律规定；三、原审法院认定“在行政执法实践中，适用法律要具体到何法、何条、何款、何项”是机械的教条主义，也没有法律依据。行政执法行为与司法行为不同，行政执法行为在依法行政的同时，讲究的是效率性、合理性、及时性、灵活性。不能以法院撰写判决书的格式及要求来要求行政机关，法律也没有明确规定行政机关在适用法律时一定要具体写明到何条、何款、何项；四、原审法院认定“未具体适用法律条款的，亦属适用法律错误之列，被告乌烈镇政府在对争议作出处理决定时，适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》，但未引用具体法条，适用法律错误。”是自相矛盾的；五、上诉人依法认真、积极、主动的解决群众的诉求应当得到社会的认可支持。综上，原审判决没有充足的事实及法律依据，请二审法院依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人符胜春答辩称，上诉人上诉状中内容不符合事实，符胜春坚持主张19.3亩争议地是由其本人及丈夫、母亲管理使用的，后由其哥哥符胜高抢走发包给他人。一审中证人证言客观真实，能够证明争议地是被上诉人所管理使用。上诉人答辩说符胜春很少使用争议地是不真实的，不符合事实的。有证人证明符胜高也在种植，但是面积没有那么大。符胜高经常跑在外面，后来结婚才回来种植的，但是只有两三亩。上诉人认定争议地是符胜高开荒使用的，是不符合事实的。符胜高的地和符胜春的地是挨着了，符胜高从来没有种植过本案的争议地。综上，原审判决正确，请予以维持。
原审被告昌江县政府在庭审中述称，其意见与一审的答辩意见一致。
原审第三人符胜高述称，第三人赞同上诉人的上诉请求。第三人认为涉案土地的使用权归其所有，妹妹一直在上学，后来就嫁人了，没有在本村生活管理过。乌烈镇政府作出的处理决定书是经过两年的时间收集了大量的证据以后才做出的，上诉人在做出决定之前是很慎重的，是有事实和法律的依据的。根据土地管理法的规定，可以证明上诉人做出处理决定是在其权属范围之内的，涉案土地没有承包合同书，没有承包经营权证，上诉人对涉案土地的处理是合法、合情、合理的。结合国家政策，鼓励基层的政府要把矛盾解决在基层，否则不利于国家的和谐和长治久安，上诉人作出的处理决定节省了司法、行政资源，避免了人力物力的浪费。因此，上诉人作出的处理决定合情、合理、合法，请求撤销一审判决，维持上诉人的处理决定。
原审第三人第三经济社未到庭，也未向本院提交书面意见。
本案全部证据材料均已经二审庭审质证。本院认定的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条也规定：“下列案件不作为争议案件处理：一、土地侵权案件；二、行政区域边界争议案件；三、土地违法案件；四、农村土地承包经营权争议案件；五、其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，通过审理查明，本案涉及的是农村土地承包经营权纠纷，依上述规定，对于涉及土地承包经营权争议的案件，不应作为争议案件受理，双方当事人可以通过协商、调解、仲裁或通过诉讼予以解决。因此，上诉人乌烈镇政府将此类纠纷作为土地权属争议案件受理并作出确权处理，显然没有法律依据，其作出的1号处理决定依法应予以撤销。原审被告昌江县政府维持1号处理决定书属认定事实不清、适用法律错误，依法也应予以撤销。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，判决结果部分不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
维持昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第10号行政判决第一项即撤销乌烈镇人民政府乌府决字（2014）1号《土地权属争议处理决定书》；
维持昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第10号行政判决第二项即撤销昌江黎族自治县人民政府昌府行复决（2015）2号《行政复议决定书》；
撤销昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第10号行政判决第三项即责令乌烈镇人民政府于本判决生效之日起二个月内重新作出土地争议处理决定；
驳回上诉人的上诉请求。
一、二审案件受理费共100元由上诉人昌江黎族自治县乌烈镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李雪刚
审判员 张德雄
审判员 曹荣刚
二〇一五年十二月十五日
书记员 李 治
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。