安徽省淮南市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）皖04行赔初3号原告淮南中汉工贸有限责任公司，住所地安徽省淮南市凤台县刘集乡谢郢村，统一社会信用代码91340421734973952A。法定代表人杨修萍，该公司董事长。委托代理人周次淮，该公司法律顾问。委托代理人王东，安徽震一律师事务所律师。被告凤台县人民政府，住所地安徽省淮南市凤台县凤城大道政务中心，组织机构代码00306588-9。法定代表人袁祖怀，该县县长。委托代理人鲁彩玲，该县法制办公室副主任。委托代理人邓传松，安徽永幸律师事务所律师。原告淮南中汉工贸有限责任公司（以下简称淮南中汉公司）因与被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）行政赔偿一案，本院于2017年3月17日立案后，依法组成合议庭，并于2017年5月23日公开开庭审理了本案。原告中汉公司的委托代理人周次淮、王东，被告凤台县政府的委托代理人鲁彩玲、邓传松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中汉公司诉称，其系被告凤台县政府招商引资，为解决百余人就业，依法设立并合法合规经营的企业。其于2004年我国《港口法》实施后，为繁荣凤台县的县域贸易，激活并带动经济发展，筹集资金兴建了本案中被拆除的中汉码头。后经政府职能部门审批和六年的工程建设，该码头于2010年取得营业执照。但凤台县三线四边整治指挥部在事先无任何通知的情况下，于2014年3月7日上午8时40分许，将其投入巨资，获得合法批文，证照齐全，依法建设经营的中汉码头强行拆除，致码头的办公室遭到破坏，办公及生活设施被毁坏，高压线损毁、电线杆和进出码头的道路被挖断。但该码头并不在淮南市“三线四边”水域环境综合整治领导小组文件（淮水治[2013]1号）、“关于印发淮南市非法码头货场整治工作方案的通知”及其附件以及“淮南市非法码头统计表”中，实为合法码头。原告公司于强拆当天就向中共凤台县委、凤台县政府提交了申诉材料，要求赔偿损失或者尽快让码头恢复原状继续经营。同时表示，如确需拆除，其愿积极配合凤台县政府，在获得合理赔偿后停止码头经营。因协商未果，于2016年1月6日向安徽省淮南市中级人民法院（以下简称淮南中院）提起行政赔偿诉讼，该院对此做出生效的（2016）皖04行赔初4号行政赔偿判决，以被告凤台县政府违反了《中华人民共和国行政强制法》，作出的强制拆除行为违法为由，判决其赔偿原告经济损失11万余元。后其于2017年2月组织施工队对被强拆的码头部分设施恢复原状时，遭到被告指派的城关镇、县河道局工作人员阻挠，致无法施工。后其得知被告已将该合法码头的位置规划为防护绿地。综上，原告公司码头的组成部分被违法强拆导致码头无法使用，后其又遭到政府阻挠，现整个码头所在区域又被规划为城市防护绿地无法经营。2016年11月23日，经审计，该码头建设费用为15615562.02元。鉴于被告凤台县政府强制拆除中汉码头的行为违法，为维护其合法权益，起诉来院，请求判决确认被告阻止原告恢复中汉码头设施的原状，阻止其经营码头以及未予补偿，将原告的码头规划为防护绿地的行为违法，并赔偿其各项经济损失1700万元。本案审理期间，凤台县政府将中汉码头全部拆除，原告遂将诉讼请求变更为：请求判决确认被告拆除中汉码头的行政行为违法，并赔偿其中汉码头的建设成本、经营损失以及其他损失合计1700万元，具体为：1、原告公司码头建设成本15615562.02元；2、经营损失957200元[租赁费用为50万元/年×3年（2014年-2016年）-10万元(2014年已支付的租赁费用)-青苗费147600元/年×3年（2014年-2016年）]；3、扣除（2016）皖04行赔初4号行政赔偿一案中，已判令赔偿的118252元（其中，办公用房评估价值为43825元、进场道路评估价值为25947元、部分水电设施评估价值为48480元）；4、原告公司办理中汉码头证照费用、取得批复、专家评审费用545489.98元（票据均丢失无法提供）。后其表示对中汉码头建设成本的赔偿依法予以评估后确定。原告在法定期限内向本院提交以下证据：1、原告公司的营业执照和法定代表人身份证明书，证明其主体资格；2、原告公司原获颁的《港口经营许可证》，证明该公司的中汉码头是经过合法审批建设的；3、安徽省淮南市港航管理局（以下简称淮南市港航局）2016年5月12日针对其2015年12月25日向凤台县港航管理处提交的《延续的申请》所做的《关于中汉码头延续申请的答复函》（淮港航政函[2016]8号），证明中汉码头的组成部分被凤台县政府强拆后，办公用房已缺失，没有固定的经营场所，且码头货场的进港道路已被切断，水、电灯设施已缺失，致未能继续获颁《港口经营许可证》；4、淮南中院2016年10月13日做出的（2016）皖04行赔初4号《行政赔偿判决书》，证明中汉码头是合法码头，凤台县政府之前对其强拆的行为已被生效判决确认违法并被判令赔偿相应的损失；5、安徽省淮南市正诚公证处2017年3月14日做出的（2017）皖淮正公证字第1840号《公证书》（附光盘），证明凤台县政府指派工作人员2017年2月17日阻挠原告恢复之前强拆的码头进场道路；6、关于凤台县河道局时任局长祁全的录音（附光盘），证明其承认是凤台县政府要求阻止原告公司恢复码头设施；7、安徽省城乡规划设计研究院、凤台县城乡规划局于2016年7月做出的《凤台县城总体规划（2014-2030）-城区绿地系统规划图》，《淮南市人民政府关于凤台县城总体规划(2014-2030年）的批复》（淮府秘[2016]41号）；8、安徽诚大建设项目管理有限公司2016年11月23日做出的《凤台县谢郢中汉码头建设工程项目审计报告》及原告支付审计费2万元的票据1份；证据7、8共同证明原告支付审计费2万元，中汉码头建设费用经审计为15615562.02元；9、中汉码头被强制拆除的照片5份，证明2017年4月30日至5月2日，被告凤台县政府违法拆除中汉码头的事实；10、凤台县环境保护局2010年1月6日出具的《证明》，证明被拆除的中汉码头是合法的，以及其生产经营的情况；11、凤台县城关镇人民政府2017年4月29日做出的《通知》，证明其受凤台县政府委托，于同年5月3日前对中汉码头实施爆破。但原告公司是于2017年5月2日中汉码头被拆除后才收到该《通知》；12、凤台县政府督查室2014年6月9日做出的《关于对砂场、煤场、码头整治工作完成情况的督查通报》（凤政督通[2014]3号），证明按被告安排，该县第一督查组于2014年6月6日进行现场督查后确定，中汉码头系合法码头，当时已被部分拆除。后县海事部门与原告公司的负责人进行了对接沟通，一致选定安徽华安资产评估公司对中汉码头进行评估，且待评估结束后，出具评估报告由凤台县政府审定；13、《凤台县谢郢中汉码头建设工程初步设计》（2004年12月）、《补充初步设计》（2005年6月）、《初步设计（补充）》（2005年9月）；14、《凤台县谢郢中汉码头建设工程施工图（码头工程部分》（2005年11月）、《凤台县谢郢中汉码头建设工程竣工图（码头工程部分》（2008年7月）、凤台县谢郢中汉码头-竣工总平面图（2008.7）各一份；15、《凤台县谢郢中汉码头建设工程竣工决算》（2012年3月）1份；16、2004年6月18日签订的《码头租赁经营合同》和2009年3月6日签订的《补充协议》（发包方：凤台县刘集乡谢郢村；承包方：淮南中汉公司）以及淮南市公证处2004年8月13日出具的（2004）皖淮证经字第2314号《公证书》，证明其租赁土地81.9995亩建设中汉码头，约定每20年的租赁承包费总额为2951982元（每年为147599元）、每年的装卸管理费为30000元的事实；17、2013年2月1日签订的《中汉码头承包合同》（附设备清单）及其付款凭证，甲方为杨秀萍（原告公司的法定代表人），乙方为彭传明，证明原告公司将中汉码头交由乙方租赁经营，租赁期限自2013年2月1日起至2016年2月1日止，乙方付甲方每年50万元租金，在收到60万元租金后，因中汉码头被强制拆除，无法按照《中汉码头承包合同》的约定收取租金的事实；被告凤台县政府辩称：1、原告公司的营业执照显示：所许可的港口经营应按照港口经营许可证核定的有效期和范围经营。原告在获颁的《港口经营许可证》超期的情况下，未依法取得续期，已不具备从事港口经营的法定条件，故对其码头部分设施予以恢复原状的行为系违法的，其当然予以依法、依职责制止。2、原告诉请赔偿各项损失合计1700万元无事实和法律根据；3、其根据安徽省“三线四边”总体工作部署，中共淮南市委、淮南市人民政府《关于开展“三线四边”城乡环境综合整治的实施意见》、《关于集中整治淮河淮南段堆砂场及违法建设的通告》及相关法律法规等要求，在淮河凤台段开展河道内非法采砂船只及非法堆砂场、煤场、码头全面治理行动，属合法的行政履职行为，应依法得到确认。其系依职权，按照法定程序拆除中汉码头。综上，原告诉请规避事实，且无事实和法律根据，依法应当驳回其诉讼请求。被告向本院提交以下法律根据和证据：1、《中华人民共和国水法》；2、《中华人民共和国防洪法》；3、《安徽省实施＜中华人民共和国防洪法＞办法》；4、《中华人民共和国河道管理条例》；以上是将中汉码头作为违章建筑予以拆除的法律根据。5、中国共产党凤台县委员会、凤台县政府2013年12月3日作出的《关于开展“三线四边”城乡环境综合整治的实施意见》及其附件（凤发[2013]24号）；6、淮南市淮河河道环境综合整治与打击非法采砂指挥部作出的《关于整治淮河河道淮南段堆砂场及违法建设的通告》；7、淮南市水利局2013年12月30日作出的《关于印发淮南市非法码头货场整治工作方案的通知》（淮水治[2013]1号）；8、安徽省淮河河道管理局（以下简称省淮河管理局）2005年10月25日作出的《关于凤台县谢郢中汉码头建设方案的批复》（淮管水[2005]121号）；9、省淮河管理局2005年12月6日作出的《关于凤台县谢郢中汉码头工程要求开工的批复》（淮管水[2005]147号）；10、凤台县政府2014年1月30日作出的《关于淮河河滩地非法堆砂场、煤（货）场、码头、采砂船舶限期搬离的通告》（凤政[2014]13号）；11、凤台县政府2014年2月18日作出的《关于淮河河滩地煤（货）场、码头限期清除的通告》；12、2013年11月6日作出的《淮南市人民政府办公室关于印发淮南市淮河河道堆砂场及违法建设综合整治方案的通知》（淮府办[2013]100号）；13、中国共产党淮南市委员会、淮南市人民政府2013年12月4日作出的《关于开展“三线四边”城乡环境综合整治的实施意见》及其附件（淮发[2013]36号）；上述证据是拆除中汉码头的政策依据和具体要求。14、中共凤台县委宣传部2014年4月4日针对《凤台：整顿非法码头，合法码头也遭殃》宣传稿件作出的[反馈]；15、谢郢村村民谢守贵20**年3月19日作出的《关于通知中汉码头清除的说明》；16、凤台县政府2014年2月18日发布的《关于淮河河滩地煤（货）场、码头限期清除的通告》（网站发布时间为2014年2月20日）；上述证据证明被告在强制拆除中汉码头前已经履行了告知和通知义务；17、正常经营中的中汉码头现场照片若干；18、淮南中汉公司工商登记资料；19、淮南中汉公司地税纳税资料；20、淮南中汉公司国税纳税资料；21、中汉码头经营吨位资料；上述证据共同证明2015年前中汉码头属于合法经营。22、淮南市环境保护局、淮南市人民政府环境保护委员会分别于2017年4月、2017年5月向被告凤台县政府做出的《关于依法拆除或关闭凤台水厂水源地二级保护区内码头的函》（淮环函[2017]104号）和《关于依法拆除凤台水厂水源地二级保护区内码头的函》（淮环委[2017]1号）；23、2017年4月28日印发的《取缔无证经营码头专项行动调度会纪要》（凤台县政府第26号会议纪要）；24、安徽省环境保护局《关于印发安徽省城市集中式饮用水水源保护区划分方案的通知》（环水函[2009]268号）；25、安徽省水利厅2001年11月1日作出的皖水管[2001]629号《关于凤台县刘集乡兴建煤运码头的批复》、凤台县淮河河道管理局2001年9月27日作出的凤淮管字[2001]30号《关于转报刘集乡淝北村要求兴建煤运码头的报告》；26、《关于印发的通知》（凤办秘[2017]38号）；27、凤台县人民政府办公室《关于印发的通知》（凤政办[2017]48号）；28、中共淮南市委办公室、淮南市人民政府办公室关于印发《淮南市生态环境保护工作职责（试行）》的通知（淮办发[2017]22号）；29、淮南市人民政府办公室《关于印发淮南市打击无证经营码头专项整治行动实施方案的通知》（淮府办秘[2017]61号）；30、中共凤台县委办公室、凤台县政府办公室《印发的通知》（凤办发[2017]6号）；31、凤台县人民政府办公室《关于印发的通知》（凤政办[2016]110号）、《关于印发的通知》（凤政办[2016]137号）；32、淮南市环境保护委员会办公室《关于切实加强港口码头污染防治工作的通知》（淮环委办[2016]5号）；33、中共凤台县委办公室、凤台县政府办公室《印发的通知》（凤办秘[2017]25号）；上述证据共同证明强制拆除行为所依据的相关文件和法律规定。经庭审质证，被告对原告提供的证据发表的质证意见为：证据1、7的真实性无异议；证据2、3可以证明中汉码头获得港口经营许可的期限至2015年，被拆除时已无经营许可；证据4的真实性合法性无异议，但认为其效力不能达到原告的证明观点；证据5、6不能达到原告的证明观点，原告公司的中汉码头已经超过了经营许可期限，不再是合法经营；证据8认为无相关证据支持，对其真实性合法性均有异议，证据9认为无法核实是否为现场拍摄照片，不能达到原告的证明目的，且其是履行了合法程序的拆除，而非违法强制拆除；证据10与本案无关；证据11、12的真实性无异议，且证明凤台县政府是依法履行职责和告知义务的行为；对证据13-17的真实性无异议，但认为与其拆除中汉码头的事实无关，不能达到原告的证明观点。原告对被告提供的证据发表的质证意见为:真实性均无异议，但对被告的证明观点有异议。其认为中汉码头是合法建设和经营的码头，不应当适用关于拆除违章建筑和环境整治的相关规定和政策。被告的拆除行为未履行法定程序，是违法的，依法应当承担赔偿责任。本院对上述证据认证如下：对双方当事人所举的证据：经依法举证、质证并核查，对双方提出证据的真实性可以依法认定，对其合法性和关联性，结合案情予以综合审查。对本案所适用的法律根据，依法由本院确定如何适用。经审理查明：原告淮南中汉公司系于2002年2月9日成立的有限责任公司，住所地在安徽省淮南市凤台县刘集乡谢郢村，经营范围及其许可经营项目主要为港口经营。其所属的中汉码头系依法办理相关审批手续，合法经营的码头。被告凤台县政府在当地开展“三线四边”水域环境综合整治活动过程中，于2014年3月7日8时许，组织相关部门对该码头的部分附属设施，即电线杆、进场道路和部分办公用房等实施了强制拆除。后被告又分多次，并最终于本案审理期间的2017年5月2日对中汉码头全部予以强制拆除。拆除期间，凤台县政府均未向中汉公司就拆除中汉码头被拆除的设施进行违建认定并下达限期拆除违法建设通知书，也未在拆除前做出强制执行决定书。淮南中汉公司认为被告对其作出的强制拆除行为违法，先后两次起诉来院。第一次起诉是针对被告2014年3月7日强制拆除中汉码头附属设施（即电线杆、进场道路和部分办公用房等）实施的行为。本院于2016年10月13日作出（2016）皖04行赔初4号行政赔偿判决，判令凤台县政府于该判决生效之日起二十日内赔偿淮南中汉公司人民币118252元。后双方均未上诉，该判决发生法律效力。原告第二次起诉即为本案诉讼，是针对凤台县政府最终于2017年5月2日将中汉码头全部强制拆除的行为，诉请本院判决确认被告强制拆除中汉码头的行为违法，并赔偿中汉码头的建设成本、经营损失及其他间接损失合计1700万元（具体见诉讼请求的表述）。本案在审理过程中，原告向本院提出申请，要求对被拆除的中汉码头建设成本予以评估。经过法定程序，通过摇号方式确定了安徽金海建设工程咨询有限公司（以下简称金海公司）作为评估机构。其根据原、被告提供的鉴定资料，结合涉诉项目的具体情况，相关鉴定和计算依据、鉴定分析等，于2017年12月1日做出金海造字[2017]162号《（2017）皖04行赔初第3号案件涉案工程造价鉴定意见书》（以下简称[2017]162号《鉴定意见书》），确定中汉码头工程造价为8150476.86元。言明：本鉴定结论含之前2016赔偿诉讼部分，此部分造价为285029.44元，其中，办公用房85386.58元，进场道路106088.66元，外线照明、电器93554.20元。另查明：2013年2月1日，甲方杨修萍（中汉公司法定代表人）与乙方彭传明签订了《中汉码头承包合同》，约定甲方将中汉码头租赁给乙方经营使用。期限自2013年2月1日起至2016年2月1日止，每年租金为50万元。合同签订后，乙方于2013年2月1日汇款给甲方48万元（另有2万元定金为现金支付）；2014年1月29日，乙方再次汇款给甲方10万元。经审理，本案争议焦点是：1、被告凤台县政府对中汉码头的强制拆除行为是否合法；2、原告诉请行政赔偿有无事实和法律根据，具体数额应当如何确定。对于被告凤台县政府对中汉码头的强制拆除行为是否合法的问题，本院认为，行政机关做出行政行为，应当认定事实清楚、符合法定程序。对此，依照《依照中华人民共和国行政强制法》中关于行政机关强制执行程序的规定，如被告凤台县政府认为中汉码头被拆除时已无港口经营许可的资质，需要将其依法拆除。应当是在将其依法认定为违章建筑的前提下，先做出行政决定，当事人在行政决定规定的期限内不履行义务的情况下，再由具有强制执行职权的行政机关强制执行。且行政机关在做出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，并保障其陈述申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关方可做出强制执行决定。该强制执行决定应当以书面形式做出并送达给各方当事人。本案中，凤台县政府虽辩称其拆除的中汉码头系违法建筑，但其未提供相应证据予以证实。实际上，中汉码头是经过依法审批的合法建设。被告在未依照《中华人民共和国行政强制法》中规定的行政强制执行程序的情况下，即对该码头强制拆除，属违反法定程序的行为。鉴于该强制拆除行为已实际发生，不具有可撤销的内容，应当认定该行政强制行为违法。对于凤台县政府认为其拆除行为合法，事实和法律根据充分的答辩理由，不能成立，依法不予采纳。对于原告诉请行政赔偿有无事实和法律根据，具体数额应如何确定的问题，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第三十六条第（四）项规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。本案中，首先，关于中汉码头建设成本问题，经金海公司依法评估并作出[2017]162号《鉴定意见书》，能够确定该码头工程造价为8150476.86元。该数额是被告凤台县政府因强制拆除行为给淮南中汉公司造成的码头建设成本直接经济损失，应依法给付相应的赔偿金。被告凤台县政府虽对该数额不予认可，但未提交相关证据支持自己的观点，故对其该项答辩理由不予采纳。鉴于在该《鉴定意见书》中，包含有本院作出的（2016）皖04行赔初4号行政赔偿判决的118252元，且已执行完毕，故对该部分依法应予扣除。至于被告辩称该部分已由生效判决予以赔偿，对该部分属重复鉴定的意见，本院认为，对该部分的两次鉴定，在具体范围和内容上不尽一致，不属重复鉴定。将已赔偿部分在总建设成本中予以扣除，符合客观实际。因此，对被告该辩称，本院不予采纳。其次，关于经营损失问题，原告已提出有效证据证实其出租中汉码头3年的租金收益为150万元，现已支付60万元，剩余90万元未能支付（包含2014年度的40万元和2015年度的50万元）。对此90万元的损失，本院应予支持。被告辩称原告公司中汉码头丧失了港口经营许可，其经营损失不应得到支持。对此，本院认为，港口经营许可证依法应当两年一换发，本案中，原告的《港口经营许可证》有效至2015年12月31日。期满后，在其提出延续申请时，淮南市港航局于2016年5月12日向其作出的淮港航政函[2016]8号《关于中汉码头延续申请的答复函》中表示，中汉码头存在两个方面的问题，一是该码头的办公用房已缺失，没有固定的经营场所，二是码头货场的进港道路已被切断，水、电灯设施已缺失，已不具备继续从事港口经营条件，不予延续（换发）《港口经营许可证》。因该两个问题是因为被告违法强拆所造成，无法延续（换发）的过错责任在于被告。为此，其该项辩称不能成立。本院不予采纳。再次，关于其他费用损失的问题，原告主张应予赔偿其办理中汉码头的证照费用、取得批复、专家评审费用合计545489.98元，因原告未就前述费用提供任何有效证据，故不能得到支持，不予赔偿。综上，被告凤台县政府因违法强制拆除淮南中汉公司的中汉码头，给其造成的实际损失应当依法予以赔偿。该部分损失具体数额为人民币8932224.86元（8150476.86元-118252元+900000元）。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条第一款、第三十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告凤台县人民政府于本判决生效之日起二十日内赔偿原告淮南中汉工贸有限责任公司人民币8932224.86元（8150476.86元-118252元+900000元）；二、驳回原告淮南中汉工贸有限责任公司的其他诉讼请求。案件评估费250000元，由原告淮南中汉工贸有限责任公司承担70000元，被告凤台县人民政府承担180000元。如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  李 平人民陪审员  陈 超二〇一七年十二月二十九日书 记 员  汪絮梅附相关法律规定：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。