文书内容浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终959号上诉人（原审原告）李宝甫，男，1942年3月8日出生，汉族，住浙江省宁波市江东区。委托代理人俞俊辰，男，1992年4月20日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。系李宝甫外孙。被上诉人（原审被告）宁波市海曙区人民政府，住所地浙江省宁波市海曙区县前街61号。法定代表人储孟形，代区长。委托代理人张颖，浙江导司律师事务所律师。李宝甫诉宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）政府信息公开行政复议一案，宁波市中级人民法院于2016年7月12日作出（2016）浙02行初7号行政判决。李宝甫不服，向本院提出上诉。本院于2016年9月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人李宝甫及委托代理人俞俊辰，被上诉人海曙区政府的副区长杜锦锦及委托代理人张颖到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年6月18日，原告向海曙区房屋征收事务所（以下简称海曙房征所）提出了政府信息公开申请，要求公开：1.海曙房征所2013年6月5日与原告签订的《非住宅征收补偿预付款协议》和《非住宅征收补偿款领款凭证》；2.户名为原告、金卫国、金玲娣、李文宏的商用房评估报告。后经行政复议，被告于2015年9月21日作出海政行复决字[2015]15号行政复议决定责令海曙房征所限期向原告履行政府信息公开职责。2015年10月18日，海曙房征所对原告作出海征所（2015）第001号《信息依申请公开告知书》，主要内容为：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。您位于南站××路金家塘的相关房屋，属于我单位受项目建设主体宁波市海捷投资开发有限公司委托对其进行收购的事宜，该行为系受托进行的民事行为，并非政府征收或拆迁许可行政行为，故您向本单位申请获取的相关信息，不属于依法履行信息公开职责范围。”原告于2015年12月21日向被告提出行政复议申请，请求撤销该信息公开告知书，被告于2015年12月22日收到该行政复议申请，于2015年12月25日作出海政行复补字[2016]1号行政复议申请材料补正通知书，要求原告变更被申请人为海曙房征所，2015年12月28日，被告收到原告提交的不同意变更行政复议被申请人的《问题说明》。2016年1月4日，被告作出海政行复决字[2016]1号行政复议不予受理决定，并送达原告。原审法院认为，根据行政复议法第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”及第六条第（十一）项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议”的规定，被诉行政行为的存在是公民、法人或者其他组织可以依法提起行政复议的前提条件。本案中，房征所不是法律、法规授权的组织，房征所作出的信息公开告知行为是其作为民事主体作出的行为，并非行政行为，因此，不属于行政复议受案范围。被告作出的被诉行政复议不予受理决定理由错误，但结果正确，应予维持。被告在收到原告的补正材料后五日内进行审查，对不符合规定的行政复议申请决定不予受理，并书面告知原告，符合行政复议法第十七条第一款的规定。综上，被告作出的被诉行政复议不予受理决定应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李宝甫的诉讼请求。李宝甫上诉称：上诉人一审时提供的证据除了一审判决已明确列明的以外，还包括《非住宅征收补偿款领款凭证》和上诉人2015年10月8日向一审法院提交的《起诉状》。一审判决对此认定存有遗漏，依法应予纠正。海曙房征所不是法律、法规授权的组织这一事实只是表明海曙房征所不能成为涉案行政复议的被申请人主体，被诉行政复议不予受理决定所依据的事实和理由不能成立应予撤销这一结果，并不能据此得出被申请复议的行为属于民事行为的结论。一审判决以海曙房征所不是法律、法规授权的组织为由认定“被申请复议行为是海曙房征所作为民事主体作出的行为，并非行政行为，不属于行政复议受案范围”，并据此驳回上诉人的诉讼请求，超出了被诉行政复议不予受理决定所依据的事实和理由的范围，剥夺了上诉人一审时依法应当享有的对该事由进行辩驳的权利，不但程序严重违法，而且定性错误，导致适用法律和判决结果根本错误。首先，涉案被申请复议行为的内容已载明，该行为是海曙房征所根据被上诉人海政行复决字[2015]15号行政复议决定的结果“履行政府信息公开职责”针对上诉人提出的涉案政府信息公开申请作出的书面答复，当然属于可复议、诉讼的行政行为。至于涉案房屋拆迁究竟是征收行政行为还是海曙房征所主张的企业收购民事行为，这一问题是行政复议实体审查中需由被上诉人依法审查确定的事项，不属于本案审查范围。涉案房屋拆迁的行为性质无论是行政行为还是民事行为，都不能改变被申请复议的行为属于行政行为而非民事行为这一客观事实，这是两个不同层面的事情。一审判决认定被申请复议的行为属于民事行为，纯属定性错误，导致适用法律和判决结果错误，应当依法予以撤销。其次，被上诉人提交的海曙房征所事业单位法人证书的内容已表明，海曙房征所是宁波市海曙区人民政府房屋征收办公室（以下简称海曙房征办）设立的从事辖区内房屋征收管理等相关工作的事业组织。一审判决已认定海曙房征所不是法律、法规授权的组织，依照《行政复议法实施条例》第十四条“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人”等的规定，被申请复议行为虽然是以海曙房征所的名义作出的，但涉案行政复议的被申请人主体依法应当确定为海曙房征办而非海曙房征所。故上诉人以海曙房征办为被申请人提出的涉案行政复议申请符合法律的规定，不存在错列了被申请人主体的所谓事实，应由被上诉人依法予以受理。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人2016年1月4日作出的海政行复决字[2016]1号行政复议不予受理决定；责令被上诉人限期对上诉人提出的行政复议申请依法予以受理。海曙区政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第六条第（十一）项规定：认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。因此，只有行政机关或者法律法规授权的组织作出的行为侵犯公民法人的合法权益时，行政相对人才可提起行政复议，换言之，没有行政主体资格的一方作出的行为就不属于行政行为，就不属于行政复议的受案范围。海曙房征所并非法律法规授权的组织，其所作的信息公开并非政府信息公开，维持答辩人不予受理的决定，同时指出并纠正了答辩人行政复议不予受理的理由并无不妥，于法有据。二、对于上诉人上诉状中的部分事实与理由，被上诉人持有异议。（一）上诉人认为涉案拆迁行为无论是行政行为还是民事行为，都不能改变被复议的行为（即海曙房征所的信息公开告知行为）是行政行为的这一观点是错误的。首先，从主体上说，海曙房征所是依法成立的事业单位法人，而非行政机关，也并不是法律法规授权的组织。因此，海曙房征所并不具备行政主体资格，其作出的海征所（2015）第001号《信息公开告知书》并不属于履行政府信息公开范畴，该行为并非行政行为。其次，海曙房征所是受宁波市海捷投资开发有限公司的委托对包括上诉人房屋在内的位于宁波南站××路金家塘区域的相关房屋进行收购，该收购行为是基于双方签订的《房屋收购委托合同》这一民事合同而开展的，并非政府征收行为。因此，上诉人认为被复议行为（即海曙房征所的信息公开告知行为）是行政行为这一观点是错误的。（二）上诉人认为海曙房征所从事本案涉及的房屋征收行为，其行为产生的法律后果（包括政府信息公开行为）应由委托单位海曙房征办承担这一观点是错误的。首先，如前所述，海曙房征所实施的收购上诉人房屋并非是基于海曙房征办的委托，而是为履行其与宁波海捷公司的《房屋收购委托合同》而实施的。因此，海曙房征所与海曙房征办根本没有产生委托与被委托的法律关系，更谈不上会产生海曙房征所的行为由房征办承担这一结果。其次，上诉人房屋所在地的项目并非属于国有土地上房屋的征收，而是属于集体土地上的房屋拆迁项目，并不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。何况，海曙房征所作为民事主体作出的信息公开行为并不属于法律法规规定的房屋征收部门委托房屋征收实施单位具体实施房屋征收与补偿行为的受托范围。综上，上诉人的上诉请求缺少事实与法律依据，应予驳回。庭审中，双方当事人围绕着海曙区政府于2016年1月4日作出的海政行复决字[2016]1号行政复议不予受理决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，根据上诉人李宝甫提交的证据材料及一、二审期间的陈述，上诉人认为因海曙房征所没有给予其2013年6月5日与海曙房征所签订的《非住宅征收补偿预付款协议》,故于2015年6月18日向海曙房征所提出政府信息公开申请，要求公开“1、宁波市海曙区房征所2013年6月5日与其签订的《非住宅征收补偿预付款协议》和《非住宅征收补偿款领取凭证》；2、户名为李宝甫、金卫国、金玲娣、李文宏的商住用房评估报告”等相关信息，由于海曙房征所未在法定期限内就上诉人上述申请作出答复，经上诉人申请，被上诉人海曙区政府于2015年9月21日作出海政行复决字[2015]15号行政复议决定，责令海曙房征所自收到复议决定之日起15个工作日内向上诉人履行政府信息公开职责。同年10月18日海曙房征所根据上述复议决定作出海征所（2015）第001号《宁波市海曙区房屋征收事务所信息依申请公开告知书》（以下简称001号告知书），上诉人遂以海曙房征办为被申请人，就海曙房征所作出的001号告知书向被上诉人提出行政复议申请。海曙房征所系受宁波市海捷投资开发有限公司（以下简称海捷公司）的委托收购上诉人的房屋(土地性质为集体土地)，且上诉人没有证据证明海曙房征所的收购行为系受作为海曙区国有土地房屋征收部门的海曙房征办的委托，故根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定的政府信息“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则，上诉人对海曙房征所作出001号告知书以海曙房征办为被申请人申请行政复议，存在不当。被上诉人收到上诉人的行政复议申请后，作出补正通知告知上诉人变更被申请人，在上诉人明确表明不同意变更的情况下，对上诉人的行政复议申请不予受理，并无不当。经查，上诉人房屋已纳入南站××路及其支路改造工程项目集体土地征收房屋拆迁范围，海曙房征所受海捷公司的委托收购上诉人房屋属于对集体土地上房屋实施征收的行为,故其向上诉人作出的涉案告知行为并非其作为民事法律关系中民事主体作出的行为，一审法院认为该告知行为不是行政行为并据此认定本案不属于行政复议受案范围，存在不当，本院予以指正。鉴于一审法院驳回上诉人诉讼请求的结论正确，故上诉人要求撤销一审判决的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李宝甫负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二○一七年一月二十四日      书记员韦若莎