上海市崇明区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）沪0151行赔初3号
原告上海正初制冰有限公司，住所地上海市崇明区。
法定代表人郑正初。
委托代理人张慕明，上海申浩律师事务所律师。
被告上海市崇明区陈家镇人民政府，住所地上海市崇明区。
法定代表人宋玉波。
委托代理人段体明。
委托代理人金文玮，上海市金茂(昆山)律师事务所律师。
原告上海正初制冰有限公司(下称上海正初公司)诉被告上海市崇明区陈家镇人民政府(原崇明县陈家镇人民政府，以下均简称陈家镇政府)行政赔偿纠纷一案，上海正初公司曾于2017年6月向本院提起诉讼，本院于2017年6月29日作出(2017)沪0151行赔初2号行政裁定书，裁定不予立案，该公司不服，提起上诉。2017年11月6日，上海市第二中级人民法院撤销该裁定，并指令本院继续审理。本院重新立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告上海正初公司的法定代表人郑正初、委托代理人张慕明，被告陈家镇政府的委托代理人段体明、金文玮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告上海正初公司诉称，2011年5月11日，陈家镇政府作出了崇陈府〔2011〕XXX《关于同意上海正初公司在XX村外侧进行制冰作业的批复》(下称XXX批复)，同意原告制冰船在XX港外侧进行制冰作业。原告在收到XXX批复后，购买并安装了生产设备、招聘了员工等，投入了巨额资金。2015年8月19日，被告作出崇陈府〔2015〕XXX《关于撤销崇陈府〔2011〕XXX文的通知》(下称XXX文)，以XXX批复内容超越其行政管辖范围为由撤销了该批复，原告无法经营，导致原告损失严重。被告的错误批复行为是导致原告损失的直接原因和根本原因。为此，原告于2017年3月31日向被告提交了赔偿相关损失的申请书，其未予答复。现原告诉至法院要求被告赔偿：1．制冰固定装置费用人民币(以下币种均为人民币)7,000,000元(该船长期锚泊，无法移动，原告无法经营，该船相当于报废)；2．拖船、抛锚、打桩费用110,000元；3．购买14个锚的费用420,000元；4．购买14根锚链的费用288,000元；5．变压器全套线路及设备总投资722,416元；6．变压器基础承包费32,000元；7．发电机组(电力公司停电后原告为了继续经营于2015年购置)费用计233,000元；8．停产变压器月租费117,600元；9．穿堤顶管项目及海底电缆铺设费用568,000元；10．电力公司安装电力设施的费用(包括人工费、材料费)计146,500元；11．氨制冷系统安装费用3,211,418元；12．两套电缆线费用213,600元；13．冰桶费用17,600元；14．自来水安装、打井费用40,000元；15．管道穿越设计费50,000元；16．辞退员工补偿金120,000元；17．原崇明县水利工程管理所收取的费用50,000元。以上共计13,340,134元(除注明外均按2011年购买时的价格计算)。
原告上海正初公司为证明其主张向本院递交了如下证据材料：1．律师函、赔偿申请书、快递凭证等，证明原告曾向被告申请行政赔偿，被告未予处理；2．陈家镇政府XXX文，证明被告撤销了XXX批复；3．行政许可申请受理通知书、准予行政许可决定书，证明原告获得了水务部门的行政许可；4．协议书、穿堤顶管位置图、穿堤项目验收意见及验收签到人员表，证明原告的电缆管道穿越等工程合法及支出费用50,000元的事实；5．氨制冷系统安装合同、特种设备安装改造维修许可证，证明原告安装氨制冷系统花费3,211,418元；6．用电(箱变)预算书、外线预算书，证明原告电力安装花费146,500元；7．电缆管道施工合同，证明原告为制冰而实施的电缆管道穿堤施工工程花费568,000元；8．陈家镇XX港渔业村村民委员会(下称渔业村村委会)出具的证明及关于同意在陈家镇XX港外口进行制冰作业的申请，证明被告及渔业村村委会均同意原告在XX港外口实施制冰作业；9．辞退员工补偿金清单，证明原告停业后辞退员工损失了120,000元；10．陈家镇政府印发的《关于要求做好陈家镇XX港外侧违规制冰船停止输电的函》(下称停止输电函)及收据六份，证明XXX批复导致原告损失。
被告陈家镇政府辩称，原告制冰地点位于航路上，不属于被告行政管辖的范围。其作出XXX批复是基于该处毗邻被告管辖区域。该批复不能替代原告获得合法经营所必须的相关行政许可，更不能视为原告符合安全生产的标准。原告的制冰船为“三无”船舶，存在重大安全隐患，且其拒绝整改，所以被告才作出XXX文撤销了XXX批复。原告主张的上述损失，系因其无法继续经营导致的，其无法经营的根本原因在于其未依法办理相关证照，不符合安全生产的要求，违反了相关法律法规，与被告的批复行为缺乏因果关系。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告陈家镇政府为支持其主张向本院提交证据如下：1．关于上海长江大桥下游制冰船安全隐患情况的报告、关于陈家镇XX港外侧长江水域“三无”制冰船存在重大安全隐患的情况通报，证明原告取得XXX批复后未依法办理相关手续，属违法作业；2．公安机关对电力公司工作人员施某某的询问笔录，证明原告因停电造成的损失，系因其自身原因所致；3．公安机关对郑正初的询问笔录，证明原告的经营未获相关许可，被电力公司停电后，原告私自接电经营，被电力公司再次停电的事实。
原告对被告的证据质证如下：对证据1认为该制冰船系习惯称呼，实际为制冰装置，海事部门曾要求原告整改，但该证据不能作为被告撤销XXX批复的理由；对证据2认为系被告认定原告属非法经营，所以电力公司才停止供电；对证据3真实性无异议，但认为与本案无关。
被告对原告的证据质证如下：对证据1、2、3、4的真实性无异议，但认为无法证明原告的损失与被告有因果关系；对证据5，认为无法证明该费用是否已支出及已安排到该制冰船上，该费用与被告无关；对证据6的真实性有异议，认为费用的发生应以实际发生为准；对证据7的真实性有异议；对证据8，认为与被告作出的XXX批复无关联性；对证据9，认为无法证明其主张的辞退员工费用；对证据10中的收据不予认可，对停止输电函真实性未提异议。
本院对原告的证据认证如下：对证据1、2、3、4、8及停止输电函的真实性予以确认，对证据5、6、7、9及收据六份，认为难以证明原告主张的相关费用与被告相关。本院对被告证据的真实性予以确认。
审理中，本院征得双方同意对本案进行了调解，由于双方分歧较大，致调解未果。本院为查清事实，还走访了海事部门等。
经审理查明，上海正初公司成立于2001年，注册地为本市崇明区长兴镇。2011年4月，渔业村村委会为解决该村渔民的渔船用冰问题，与原告协商，由原告在陈家镇XX港外侧停泊一艘制冰船进行制冰作业。2011年4月12日，上海正初公司向上海市XXXX公司申请用电，该公司于同年4月22日出具了《客户申请复函供电方案通知单》。2011年4月26日，原告与原崇明县水利工程管理所签订协议，协议约定原告利用该所管辖范围内大堤实施电缆管道穿越至原告的制冰船上。2011年5月11日，陈家镇政府向原告出具XXX批复，内容为：“你单位《关于要求同意在陈家镇XX港外口进行制冰作业的申请》悉。根据XX村村委建议，为方便和解决XX村渔船的用冰，同意你公司制冰船在我镇XX村XX港外侧进行制冰作业，望接文后抓紧办理相关手续，认真抓好企业安全生产工作，特别要确保企业的汛期安全。”另外，原告的证据显示，其还曾向崇明海事部门提出《关于要求同意在陈家镇XX港外口进行制冰作业的申请》，要求海事部门同意其制冰船在XX港外口停泊进行制冰作业，未获批准。2011年6月15日，原告制冰船用电电缆穿越XX港地区一线海塘的申请，获得市水务部门的批准。2011年8月1日，原告的电缆顶管穿堤项目被验收通过。后原告在XX港外侧处以锚泊方式停泊了一艘制冰船进行白冰生产作业。2014年4月14日，海事部门向原告送达《告知单》，认为其制冰船无任何船舶证书、船名、船籍港，停泊在上海长江大桥下游有安全隐患，要求其于4月21日前纠正，但原告未纠正。2014年5月，崇明海事局、长江航运公安局上海分局分别致函原崇明县人民政府称，上述制冰船为“三无”船舶(无船名船号、船舶证书及船籍港)，存在重大安全隐患等，请该府协调相关职能部门进行治理。2015年8月19日，陈家镇政府向原告印发XXX文，以XXX批复内容超越其行政管辖范围为由，决定撤销该批复。2015年8月20日，崇明海事局向原告出具沪海告字[XXXXXXXX]号《上海海事局违法行为告知单》及沪海崇改[XXXXXXXX]号《责令改正通知书》，称原告的制冰船存在无任何船舶证书及非锚泊水域锚泊等违法行为，责令其改正，原告未予改正。2015年8月25日，陈家镇政府向XXXX公司印发停止输电函，称上海正初公司制冰船为“三无船舶”，存在严重安全隐患等，根据县有关部门召开的违规制冰船整治工作会议精神等，请XXXX公司协助做好该公司的停止输电工作。2015年8月31日，崇明海事局向上海正初公司发出《整改催告通知书》，要求该公司改正上述违法行为，并立即停止制冰生产作业。2015年12月16日，国网XXXXXXXXXXX公司向上海正初公司印发了停止供电的通知，称原告存在违法生产行为，具有严重的安全隐患等，其根据相关部门的批示精神及相关规定，决定于2015年12月23日对该公司采取停止供电措施。后供电部门对上海正初公司停止了供电。2017年3月31日，原告向被告邮寄了赔偿申请书，主要内容为：2015年8月19日，陈家镇政府以XXX文撤销了XXX批复，原告根据该批复购买及安装生产设备、招聘员工等筹备工作，投入了巨额资金，现生产不到5年，因XXX批复被撤销，电力公司根据该文停止了供电，导致我司无法继续经营，损失惨重，故根据《中华人民共和国行政许可法》(下称行政许可法)《中华人民共和国国家赔偿法》(下称国家赔偿法)的相关规定，要求被告赔偿原告经济损失13,304,089元。被告于同年4月初收到上述赔偿申请后，未书面回复原告。
另查明，2018年4月2日，本案原告以国网XXXXXXXXXXX公司为被告，向本院提起违约赔偿之诉，要求该公司赔偿因停电给其造成的损失2,000,000元，该案案号为(2018)沪0151民初2390号，目前该案尚在审理中。
本院认为，根据国家赔偿法第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此可知，受害人要取得行政赔偿，须具备行政机关的违法行为侵犯赔偿请求人的合法权益，该违法行为已造成了实际损害结果，违法行为与损害结果之间具有直接因果关系等构成要件。本案中，双方之间的争议焦点主要集中在原告主张的损失与被撤销的XXX批复之间有无因果关系。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为与其主张的损失之间有因果关系提供证据，否则应当承担相应的不利后果。本院认为，原告在本案中提供的现有证据，难以证明二者存在直接因果关系，理由如下：XXX批复的主要内容是同意原告的制冰船在XX港外侧进行制冰作业，该批复是根据原告的申请及渔业村村委会的建议而作出。尽管XX港外侧不属于被告行政管辖范围，但因该地点毗邻被告辖区，且原告制冰的买受人主要是被告辖区内的渔民，被告据此对原告能够自主决定的事项予以同意，尚属合理。该批复着重要求原告“抓紧办好相关手续，认真抓好安全生产工作”。这意味着该批复并未同意原告以锚泊的方式停船，更未同意原告在未办理相关手续等情况下投入生产。根据原告提供的证据，其在获得XXX批复当日曾向海事部门提交申请要求在XX港外侧停泊制冰船进行作业，据此可知，原告亦知道在此停泊制冰船进行制冰作业应获海事部门的同意。原告在未获海事部门同意，其制冰船未依法办理相关手续等情况下，即为了制冰经营而自主决定投入生产，其为了生产而购买的生产设备如制冰船、锚、锚链、变压器、电力设备等而产生的费用，与被撤销的XXX批复之间缺乏直接因果关系。关于原告主张的停电后造成的损失比如购买发电机组的费用、辞退员工补贴等，其直接原因系原告停产所致，但被告撤销XXX批复并不必然导致原告停产停业，原告的该类损失与该批复之间亦无直接因果关系。关于原告要求赔偿的法律依据，原告主张其依据的是行政许可法等。对此，本院认为，根据该法第四条、第十三条、第二十二条的规定，实施行政许可应当由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。而企业生产经营地点的选择一般是企业按照市场法则自主决定的事项，无须政府设定行政许可，被告根据原告的申请及渔业村村委会的建议作出的XXX批复，可以理解为系被告对原告合法经营行为的鼓励与支持，该批复在法律性质上不属于行政许可。原告以行政许可法为依据申请行政赔偿，法律依据不足。综上，原告提供的现有证据难以证明其主张的损失与被撤销的XXX批复之间具有直接因果关系，其诉讼请求缺乏依据，本院难以支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告上海正初制冰有限公司的全部赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 陆 静
审 判 员 宋永强
人民陪审员 陈忠涛
二〇一八年五月二十三日
书 记 员 吴丽娜
附：相关法律条文
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。