广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终311号
上诉人（原审原告）：广东嘉源矿泉饮料有限公司。住所地：广东省五华县油田镇油田管理区。
法定代表人：陈平，董事长。
委托代理人：黄长云、黄静芬，均系广东粤梅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：五华县人民政府。住所地：广东省五华县水寨镇华一东路*号。
法定代表人：吴晖，县长。
委托代理人：李文，五华县法制局干部。
委托代理人：钟文嘉，五华县法制局公职律师。
被上诉人（原审被告）：五华县国土资源局。住所地：广东省五华县水寨镇财兴街*号。
法定代表人：曾清华，局长。
委托代理人：杨红斌，五华县司法局干部。
委托代理人：黄振良，五华县国土资源局干部。
上诉人广东嘉源矿泉饮料有限公司因与被上诉人五华县人民政府、五华县国土资源局无偿收回国有土地使用权行政纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院(2017)粤14行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1994年底原告通过出让取得涉案土地使用权作为建设厂址用地，并领取了《国有土地使用证》。由于融资困难，至1995底原告办公场所由原五华县油田镇油田管理区搬迁至梅州市梅新路8号，至1999年5月厂址建设共投入人民币200余万元，至今厂房未建成。五华县国土资源局发现原告上述涉案土地一直闲置超过2年以上，分别向梅州市国土资源局和五华县人民政府提出《关于收回广东嘉源矿泉饮料有限公司建设厂址土地使用权的请示》，梅州市国土资源局和五华县人民政府分别作出《关于收回广东嘉源矿泉饮料有限公司土地使用权的复函》和《关于同意收回广东嘉源矿泉饮料有限公司建设厂址土地使用权的批复》，同意由五华县人民政府无偿收回涉案土地使用权，收回土地使用权的手续，由五华县国土资源局办理。1999年6月25日五华县国土资源局作出《关于收回土地使用权的公告》，公告的内容是：“广东嘉源矿泉饮料有限公司于1994年10月21日经梅州市国土局梅市土政字（1994）191号文批准，取得位于五华县油田镇油田村建设厂址用地21108平方米的土地使用权。经查该公司未在规定期限内投入使用，闲置土地连续两年以上。现根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，经报请原批准机关批准，五华县人民政府于1999年6月2日发出华府函〔1999〕43号文，决定无偿收回该公司21108平方米的土地使用权，并终止土地有偿使用合同，撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书[编号为华府国用字第（1995）0006999142XXX00043号]。”1999年7月8日五华县国土资源局在《梅州日报》上刊登了该公告。
2017年10月12日，原告向原审法院提起本案诉讼，请求依法确认被告收回原告所属位于五华县油田镇油田下角村21108平方米土地使用权的行政行为无效。
原审法院认为：本案的被诉行政行为是被告五华县人民政府无偿收回国有土地使用权的行为，而被告无偿收回国有土地使用权的载体是1999年6月25日作出的《关于收回土地使用权的公告》，1999年7月8日《梅州日报》刊登了该公告，可以认定原告广东嘉源矿泉饮料有限公司自1999年7月8日已经知道或应当知道涉案土地使用权被无偿收回。原告不服涉案土地使用权被无偿收回，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告至迟应当在2001年7月8日前提起行政诉讼，但原告直至2017年10月12日才提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限且无正当理由，依法应当不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项的规定，裁定：驳回原告广东嘉源矿泉饮料有限公司的起诉。
上诉人广东嘉源矿泉饮料有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：涉案收回土地使用权行政行为在法律性质上属于行政处罚。被上诉人收回土地使用权并未向上诉人下达《收回国有土地使用权决定书》，其行政行为并未完成，依法不能成立。上诉人对被上诉人未实施完成的收回土地使用权这一行政行为一直不知情，直至在上诉人与五华东润升实业发展有限公司返还原物纠纷一案中，因东润升公司向法院提供相关资料后才知晓。一审裁定认定上诉人提起本案诉讼超过起诉期限，认定事实及适用法律明显错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院依法继续审理。
被上诉人五华县人民政府二审答辩称：原审裁定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。上诉人的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求法院予以驳回。
被上诉人五华县国土资源局二审答辩称：被上诉人的行政行为是履行法定职责行为，符合当时的法律法规规定。上诉人认为收回涉案土地使用权的行政行为属于行政处罚，缺乏事实依据和法律依据。上诉人的诉请超过法定诉讼时效。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院另查明：原梅州市国土局于1999年6月2日作出的梅市土政字[1999]21号《关于收回广东嘉源矿泉饮料有限公司土地使用权的复函》内容为：“……广东嘉源矿泉饮料有限公司位于五华县油田镇油田村建设厂址用地21108平方米的土地使用权，虽经梅州市人民政府批准，梅州市国土局于1994年10月21日发出梅市土政字（1994）191号文。但是，该公司在规定期限内尚未投入使用，闲置连续二年以上，现根据《中华人民共和国国土资源部部令》第5号‘闲置土地处理办法’第四条和《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，报经市人民政府批准，决定由五华县人民政府无偿收回该公司21108平方米的土地使用权。收回土地使用权的手续，由五华县国土局按有关规定办理。”
五华县人民政府于1999年6月2日作出的华府函[1999]43号《关于同意收回广东嘉源矿泉饮料有限公司建设厂址土地使用权的批复》的内容为，“县国土局：你局《关于收回广东嘉源矿泉饮料有限公司建设厂址土地使用权的请示》收悉。经研究，同意收回该公司在油田镇油田村委建设厂址用地21108平方米的使用权。请按有关规定办理土地使用权收回手续”。
本院认为，梅州市国土资源局和五华县人民政府于1999年6月2日分别作出《关于收回广东嘉源矿泉饮料有限公司土地使用权的复函》和《关于同意收回广东嘉源矿泉饮料有限公司建设厂址土地使用权的批复》，同意由五华县人民政府无偿收回涉案土地使用权，收回土地使用权的手续，由五华县国土资源局办理。五华县国土资源局于1999年6月25日作出《关于收回土地使用权的公告》，并于1999年7月8日在《梅州日报》刊登了该公告。被诉收回涉案国有土地使用权的行为在1999年既已作出，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条关于“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”和第六十九条第一款第（十）项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，上诉人广东嘉源矿泉饮料有限公司提起本案诉讼，请求确认五华县人民政府及五华县国土资源局作出的收回涉案国有土地使用权的行政行为无效，原审法院裁定驳回广东嘉源矿泉饮料有限公司的起诉，并无不当，本院依法予以维持。广东嘉源矿泉饮料有限公司主张原审裁定错误等，上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年七月十六日
书记员 郑丽云