江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）苏行终字第00227号上诉人（原审原告）南京金泉工贸有限责任公司，住所地南京市江宁区汤山街道汤泉东路97号。法定代表人仕翔滨，该公司总经理。委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住所地在南京市江宁区东山镇上元大街369号。法定代表人陈发喜，该区区长。委托代理人施学军，该区房屋征收管理办公室干部。委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。上诉人南京金泉工贸有限责任公司（以下简称金泉工贸公司）因诉南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）房屋征收决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第291号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年4月7日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人金泉工贸公司的法定代表人仕翔滨及其委托代理人王才亮，被上诉人江宁区政府副区长薛天如作为行政机关负责人以及委托代理人施学军、杨传圣到庭参加诉讼。因当事人双方申请法院协调，扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。一审法院认定，金泉工贸公司位于南京市江宁区汤山街道汤泉东路97号，系由原南京汤山金泉工贸公司改制而来。2001年1月16日，江宁县工业资产经营（控股）有限责任公司与原南京汤山金泉工贸公司签订《产权转让协议》，约定企业资产（不含土地）的实际出售价为捌万元。原南京汤山金泉工贸公司交款后，企业资产（不含土地）产权归金泉工贸公司所有。2002年3月，原南京汤山金泉工贸公司取得国有土地使用权证，面积为1159.1平方米，使用权类型为划拨。涉案地块上的房屋尚未取得房屋所有权证。2011年2月，江宁区政府作出《南京市江宁区国民经济和社会发展第十二个五年纲要》，将汤山温泉新城项目纳入其中。2013年3月16日，江宁区政府下发《江宁区2013年国民经济和社会发展奋斗目标》，明确推进南京直立猿人化石大遗址公园（以下简称“大遗址公园”）建设。2013年12月10日南京市人民政府作出《市政府关于南京汤山新城温泉片区控制性详细规划的批复》，同意《南京汤山新城温泉片区控制性详细规划》及其确定的范围、功能定位和空间布局结构。2012年10月20日，南京市规划局作出《关于汤山北麓、老宁杭公路以南地块规划选址意见的复函》，认定拟选址地块安排相应建设项目符合城市规划要求。2012年12月29日，南京市国土资源局江宁分局（以下简称江宁区国土分局）作出《关于南京汤山建设投资发展有限公司建设”大遗址公园”项目用地的预审意见》，认定符合土地利用总体规划面积为13.2480公顷。2012年12月31日，南京市江宁区发展和改革局（以下简称江宁区发改局）作出《南京汤山建设投资发展有限公司建设”大遗址公园”项目的核准决定书》，同意南京汤山建设投资发展有限公司（以下简称汤山建投公司建设）“大遗址公园”项目。2013年2月26日，南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下简称江宁区征收办）、江宁区发改局、江宁区国土分局等相关部门就“大遗址公园”项目是否属于公共利益范畴及实施单位拟定的《汤山金泉工贸公司企业房屋征收补偿方案》举行论证会，参会各方一致认为该项目属于公共利益范畴，会议通过了征收补偿方案。2014年4月10日，南京直立猿人化石大遗址公园稳评工作小组就建设征收项目进行了社会稳定风险评估，评估结果为低风险。2014年4月2日，江宁区征收办发布公告，对《汤山金泉工贸公司房屋征收补偿方案》公示并征求公众意见，公示期限为2014年4月2日至2014年5月1日。该征收补偿方案中，征收目的为汤山大遗址博物馆建设。2014年4月25日，金泉工贸公司向江宁区征收办提交了《南京金泉工贸有限责任公司关于对“汤山大遗址博物馆”建设项目所涉我公司房屋征收有关问题的意见》，对征收目的和征收范围提出书面异议。2014年6月19日，江宁区征收办发布公告，公布《汤山金泉工贸公司企业房屋征收补偿方案》，该征收补偿方案的征收范围及其他内容不变，征收目的为“大遗址公园”建设。2014年8月25日，江宁区政府作出江宁府征字（2014）第3号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称《3号房屋征收决定》）并进行了公告，公告载明了征收目的、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收政策、征收签约期限、现场接待地点、监督举报电话、被征收人行政复议和诉讼权利及期限等事项。金泉工贸公司不服江宁区政府作出的《3号房屋征收决定》，向法院提起行政诉讼。一审法院另查明，江宁区征收办在杭州银行股份有限公司南京江宁支行设立了涉案项目房屋征收补偿专项存款账户。2014年7月10日，该账户收到用于“大遗址公园”征收项目的款项共计人民币4048066元。江宁区政府在一审当庭陈述，汤山新城温泉片区包括“大遗址公园”，汤山大遗址博物馆项目是“大遗址公园”项目的一部分。江宁区征收办2014年4月2日发布的征收补偿方案中征收目的列为汤山大遗址博物馆建设系笔误，在同年6月19日发布的征收补偿方案中予以纠正，改为“大遗址公园”建设。一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第八条和《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《南京市征收办法》）第二条、第五十七条的规定，江宁区政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。江宁区政府根据《征收条例》、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》，参照《南京市征收办法》，结合本区实际，制定了《江宁区征收办法》。江宁区政府应当按照该办法规定的程序对国有土地上房屋进行征收与补偿。依照《征收条例》第八至第十六条、《江宁区征收办法》第六条至第十八条对房屋征收决定的一系列规制和要求，法院对应当重点审查的诸项内容逐一认定如下：第一、房屋征收决定是否基于公共利益。在卷证据显示，《3号房屋征收决定》是为了进行“大遗址公园”建设，优化生态系统与城市景观，以满足百姓休闲、文化传播及精神文明教育的需要，符合《征收条例》第八条第（三）项规定的由政府组织实施的“科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护”公共事业需要。金泉工贸公司主张江宁区政府对其征收的地块，土地用途为“文体娱乐用地”该主张与事实不符，依法不予采信。金泉工贸公司还主张涉案项目建设单位为汤山旅游公司，该公司系盈利性企业，不具备公共管理职能，其所开发的建设项目为经营需要而非公共利益。根据《关于南京汤山建设投资发展有限公司建设“大遗址公园”项目用地的预审意见》、《关于汤山北麓、老宁杭公路以南地块规划选址意见的复函》以及《关于南京汤山建设投资发展有限公司建设“大遗址公园”项目的核准决定书》显示，涉案项目的建设单位为汤山建投公司，金泉工贸公司并未提供证据证明涉案项目的建设单位为汤山旅游公司，故金泉工贸公司的该主张与事实不符，依法不予采信。第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征收条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《江宁区征收办法》第七条进一步做了细化规定。在卷证据显示，江宁区政府根据涉案项目的性质，提交了系列发展规划文件、江宁区发改局的项目批准文件、南京市规划局的规划许可文件等材料，并举证证明该项目由江宁区征收办组织论证并确定房屋征收范围等事实，江宁区政府的行为符合上述规定。第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征收条例》第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定，“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”《江宁区征收办法》第三条规定，江宁区征收办是江宁区房屋征收部门，负责“组织实施本区行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作”。本案中，江宁区征收办对涉案征收补偿方案组织论证后，于2014年4月2日进行公告、公示，并征求公众意见，金泉工贸公司在公告期间就征收目的和征收补偿方式向江宁区征收办提出了异议。江宁区征收办于2014年6月19日公告公示修改后的征收补偿方案。由此可见，涉案征收补偿方案的论证、公告、征求意见、公布等程序均符合前述规定。第四，是否经过社会稳定风险评估。《征收条例》第十二条第一款规定，“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”《江宁区征收办法》第十三条规定，“作出房屋征收决定前，应当组织进行社会稳定风险评估。”本案中，社会稳定风险评估系由南京直立猿人化石大遗址公园建设征收项目稳评工作小组组织进行，由南京市江宁区维护稳定工作领导小组办公室审核备案，符合《江宁区征收办法》的规定。第五，征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。《征收条例》第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《江宁区征收办法》第十四条规定，“房屋征收补偿资金应当足额到位、专户存储。专款专用，同时项目建设单位或受委托的征收实施单位应当提供产权调换房屋地点、套型、数量和交房时间的承诺”。被诉《3号房屋征收决定》作出时间是2014年8月25日，江宁区政府提交的银行进账单显示，用于涉案项目的专项资金到账时间为2014年7月10日，故《3号房屋征收决定》所涉征收补偿费用已经足额到位、专户专储、专款专用。第六，房屋征收决定是否依法公告。《征收条例》第十三条第一款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，江宁区政府于2014年8月25日作出被诉房屋征收决定，并进行了公告，其程序和内容符合《征收条例》的上述要求。第七，江宁区发改局是否具有作出涉案项目立项审批权。对此，法院经审查认为，国法[2004]20号《国务院关于投资体制改革的决定》中确定了政府投资的范围；依据该决定作出的国办发[2007]64号《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》中对实行审批制的政府投资项目应当履行的程序等进行了明确规定。结合《南京市市级行政权力事项下放目录》中对“政府投资项目的项目建议书可行性研究报告、初步设计审批”权限由南京市发展和改革委员会下放给“区县发改部门、园区”的规定，江宁区发改局对涉案项目作出审批意见并无不当。金泉工贸公司认为江宁区发改局所作的核准决定超越了其核准权限，属于无权核准，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上，被诉《3号房屋征收决定》的作出认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，金泉工贸公司作为被征收人的补偿安置合法权益能够得到充分保障，故对金泉工贸公司要求撤销该房屋征收决定的诉讼请求和理由，法院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回金泉工贸公司的诉讼请求。上诉人金泉工贸公司上诉称，一审判决认定事实严重不清，证据不足，且适用法律错误。本案涉争的征收决定不属于《征收条例》中规定的确因公共利益而需要征收的项目。涉案地块的实际使用人是一家营利性企业，即汤山旅游公司。2011年2月，江宁区政府作出的《南京市江宁区国民经济和社会发展第十二个五年纲要》中提到的汤山温泉新城项目不能等同于“大遗址公园”建设项目。南京市规划局和江宁区国土分局作出的复函与预审意见早于南京市人民政府作出《市政府关于南京汤山新城温泉片区控制性详细规划的批复》，程序违法。江宁区政府未提供建设部门的批准文件、规划部门的许可文件和国土资源部门的土地权属证明文件。2013年2月26日，江宁区征收办、发改局、国土分局、规划分局等相关部门召开的论证会，所形成的会议纪要不属于规范性文件，不具有执行力。通过的社会稳定风险评估报告书中评估单位表述不一，无参评单位盖章、签名，应属无效。一审仅凭江宁区政府当庭的陈述就认定征收补偿方案中将“大遗址公园”表述为汤山大遗址博物馆系笔误，缺乏法律依据。被诉征收决定相关的补偿方案只对上诉人实行货币补偿，明显剥夺了上诉人选择安置方式的权利。请求撤销一审判决并依法改判。被上诉人江宁区政府辩称，一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。一审中被上诉人提供的《关于印发〈南京市江宁区国民经济和社会发展十二个五年规划纲要〉的通知》（江宁政发[2011]2号）、《关于下达南京市江宁区2013年国民经济和社会发展奋斗目标的通知》（江宁政发[2013]1号）和《市政府关于南京汤山新城温泉片区控制性详细规划的批复》（宁政复[2013]163号）及附图，相互佐证，可以证明汤山新城温泉片区包括“大遗址公园”，该公园的建设符合国民经济和社会发展规划。南京市规划局的复函与南京市人民政府的批复证明《3号房屋征收决定》符合相关规划要求。被上诉人按照地方规范性文件的要求，组织相关机关就涉案建设项目是否符合公共利益进行论证并形成会议纪要并无不当。社会稳定风险评估报告的内容是针对涉案建设项目进行的，其中评估单位表述不一是笔误。被上诉人依法将补偿安置方案公示征求意见，听取被征收人的意见后将新的补偿安置方案重新公示，并纠正了原方案中的笔误。上诉人提出上诉没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。上诉人金泉工贸公司提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。本院庭审中，双方当事人围绕江宁区政府作出的《3号房屋征收决定》是否符合法律规定，进行了辩论。上诉人金泉工贸公司除坚持上诉状中的观点外，另主张江宁区发改局无权核准本案的建设项目；“大遗址公园”已经建成并营业，说明金泉工贸公司虽未搬迁但不影响项目建设。被上诉人江宁区政府仍坚持在答辩状中的观点，同时认为：建成后的场馆是否收费与建设项目是否符合公共利益无必然联系。上诉人属改制企业，改制时并未获得合法的土地使用权和房屋所有权，不符合产权调换的条件。因上诉人拒绝搬迁已经影响到“大遗址公园”配套设施的建设，被上诉人作出《3号房屋征收决定》合法。本院认为，依照《征收条例》第八条至第十三条的规定，征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：房屋征收决定基于公共利益；建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；相关征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府对该方案进行论证的结论并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；经过社会稳定风险评估；征收补偿费用需足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定需依法公告等。首先，根据法律规定，房屋征收决定需出于公共利益的需要。《征收条例》第八条第（三）项规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、环境和资源保护、文物保护等公共事业的需要属于公共利益的范畴。本案中，2014年8月25日，江宁区政府作出《3号房屋征收决定》，其中载明征收目的是“大遗址公园”建设。结合建成后的“大遗址公园”所发挥保护重点文物，进行历史文化教育的作用，可以确认被诉《3号房屋征收决定》系基于公共利益的需要而作出。建成后的“大遗址公园”是否依靠出售门票，或者财政经费维持其运转，并不影响该项目公共利益属性的认定。上诉人金泉工贸公司认为，“大遗址公园”出售门票系营利性质，所以该建设项目不属于公共利益需要的观点，没有法律依据，依法不予支持。2011年2月，江宁区政府作出《南京市江宁区国民经济和社会发展第十二个五年纲要》，提出要依托汤山文化资源，努力建设汤泉新城。2013年3月16日，江宁区政府下发《江宁区2013年国民经济和社会发展奋斗目标》，明确推进“大遗址公园”建设；2013年12月10日南京市人民政府作出《市政府关于南京汤山新城温泉片区控制性详细规划的批复》，上述证据可以证明涉案建设项目符合南京市和江宁区的国民经济和社会发展规划。同时，江宁区国土分局提供的南京市江宁区汤山街道土地利用总体规划图（局部）；南京市规划局《关于汤山北麓、老宁杭公路以南地块规划选址意见的复函》及附图；江宁区发改局《南京汤山建设投资发展有限公司建设“大遗址公园”项目的核准决定书》（江宁发改投字[2012]1116号）等证据材料，亦可以认定“大遗址公园”项目符合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划和城乡规划。2013年2月26日，江宁区征收办、江宁区发改局、江宁区国土分局等多家行政机关就建设涉案项目是否属于公共利益需要和征收补偿方案进行了论证。2014年4月2日，经过论证的《汤山金泉工贸公司企业房屋征收补偿方案》自2014年4月2日至2014年5月1日进行了公告，听取了被征收人金泉工贸公司的意见。2014年6月19日，江宁区征收办将确定后的《汤山金泉工贸公司企业房屋征收补偿方案》予以公布，故可以认定，涉案征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合《征收条例》的规定。《征收条例》第十二条第一款规定，“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。《南京市征收与补偿办法》第十四条规定，征收房屋社会稳定风险评估工作由所在地的区政府负责实施。但建设项目社会稳定风险评估应如何进行，法律并无明确的规定。本案中，江宁区政府提交的证据显示，2014年4月10日，南京直立猿人化石大遗址公园建设征收项目稳评工作小组作出《江苏省社会稳定风险评估评审表》，对涉案建设项目的合法性、合理性和可行性以及社会稳定风险进行了评估。评估结论为，风险较小，建议批准实施。该社会稳定风险评估系在被诉《3号房屋征收决定》作出之前进行，符合前述法律规范规定的要求。《征收条例》第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。2014年4月22日，江苏大新房地产地价评估有限公司制作的《南京市江宁区国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》显示补偿概算总金额为4048066元。杭州银行股份有限公司南京江宁支行设立的涉案项目房屋征收补偿专项存款账户，及该账户2014年7月10日到账证明材料，可以证明至《3号房屋征收决定》作出前，征收补偿费用已足额到位、专户专储、专款专用。《征收条例》第十三条第一款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，江宁区政府于2014年8月25日作出被诉房屋征收决定，并进行了公告，其程序和内容符合《征收条例》的上述要求。需要说明的是，作为《3号房屋征收决定》重要内容之一的《汤山金泉工贸公司企业房屋征收补偿方案》所确定的补偿方式虽与《征收条例》的规定不符，但鉴于本案征收补偿的对象仅为上诉人金泉工贸公司一家企业，而该企业历史上形成的房屋所有权与土地使用权相分离的状况，决定了其补偿方式有别于一般的征收补偿。本院审理中，被上诉人江宁区政府曾提出两个实物安置方案供金泉工贸公司选择，但上诉人金泉工贸公司有异议，导致双方未能协商一致。有关上诉人金泉工贸公司应当获得何种合理补偿问题，双方可再行协商，依法处理，本案不再理涉。综上，《3号房屋征收决定》的作出系基于公共利益的需要，其适用法律、法规正确，且符合法定程序。上诉人的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人南京金泉工贸有限责任公司承担。本判决为终审判决。审 判 长 蔡 霞代理审判员 李 昕代理审判员 张松波二〇一六年三月二十五日书 记 员 周 萍附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；