山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋07行初17号
原告王爱梅。
被告介休市住房保障和城乡建设管理局，住所地介休市北坛中路222号。
法定代表人杨宝民，男，局长。
委托代理人王亚壮。
委托代理人王浩，山西浩顺律师事务所律师。
被告介休市人民政府，住所地介休市西大街139号。
法定代表人张驰，男，市长。
委托代理人刘翠香。
委托代理人文俊英，山西旭日明律师事务所律师。
原告王爱梅因认为被告介休市住房保障和城乡建设管理局、被告介休市人民政府不履行职责，于2017年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年2月25日分别向被告介休市住房保障和城乡建设管理局和被告介休市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年5月26日公开开庭审理了本案。原告王爱梅，被告介休市住房保障和城乡建设管理局的委托代理人王亚壮、王浩，被告介休市人民政府的委托代理人刘翠香、文俊英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王爱梅诉称，原告为介纺80楼地下室、排房住户，2005年和2006年间，住建局领导多次召集原告等住户商讨拆迁安置问题，商讨结果为：旧的80楼一共四层，不够安排住在地下室和排房的住户，新楼房要增加二层，共建六层。原住户还是住一至四层，地下室、排房住户住五至六层，属于整体搬迁。五层1350元一平方米、六层1200元一平方米，有当时北坛小学拆迁指挥部告知书为证。2008年为拆迁户盖的文祥苑楼，由于偷工减料、高度不够2.6米、面积严重缩水、地基挖得浅、结构不合理等原因，拆迁户拒绝搬迁。在僵持中当时任副市长的王怀民亲临现场视察确认房子存在严重质量问题，决定重建新楼。因此召集80楼全体住户召开会议重新选址选择新建80楼安置楼即绿都小区，有“关于介纺80楼搬迁和解决冬季供暖的会议纪要”为证。因绿都小区建成以后没有及时还房，于是在2012年11月，介纺80楼全体住户去市政府讨要绿都小区住房要求回迁，当时有乔局长等人接待。会上说好尽快在绿都小区安排一至四层原住户，平房拆迁户安置到绿都小区五层六层，进行整体搬迁。在介纺80楼的一至四层住户基本入住后，原告于2014年9月后找到住建局副局长张志强要求还房入住，他说已将五六层出卖。被告不依法履行承诺，未依法按照约定办事而非法变更当时的承诺，出台介休市人民政府介政纪办函（2015）8号处理决定，是在没有当事人参与的情况下出台，是严重侵害老百姓利益的文件。十年拆迁出台两次内容截然不同的文件，未给原告进行陈述和申辩、举行听证会的权利，因此提起行政诉讼，故请求：一、被告按照2008年拆迁时的约定还我绿都小区五层住房，履行恢复当时北坛小学拆迁指挥部“告知书”、2008年10月25日“关于介纺80楼搬迁和解决冬季供暖的会议纪要”；二、对于被告不依法履行未按照约定违法变更的介政纪办函（2015）8号（介休市人民政府办公室关于妥善安置80楼地下室、排房住房的协调会议纪要）及擅自卖我绿都小区住房的行政乱作为依法追责；三、要求被告对我给予搬迁没还房这段时间依法补偿，以及艰难维权遭受精神打击、经济损失协商补偿。
原告王爱梅向本院提交了下列证据：1.介纺80楼拆迁户递交王宁照副市长的诉求；2.介纺80楼拆迁户递交王继堂市委书记的诉求；3.王怀明市长接访王爱梅、李鲜云的录音及内容；4.晋中市人民政府的信访事项告知书；5.晋中市人民政府《关于王爱梅等人信访事项的督办函》；6.介纺80楼住户亲历拆迁始末；7.对介政纪办函[2015]8号文件地下室、平房拆迁户的诉求；8.介纺80楼代表递交介休市委、市政府、人大、政协、纪委的诉求；9.王爱梅等六人上访晋中市政府和信访局的诉求；10.2015年6月30日的上访材料；11.2015年5月26日的上访材料；12.介政纪办函[2015]8号会议纪要；13.北坛小学拆迁改造指挥部告知书；14.《关于介纺80楼搬迁和解决冬季供暖问题的会议纪要》；15.介建信复字[2015]2号答复意见书；16.介信复函字[2015]8号复查意见书；17.拆迁补偿安置协议；18.原告16人的身份证复印件。
被告介休市住房保障和城乡建设管理局答辩称：第一，本案被诉主体不适格，被告不存在不履行法定职责的行为，应驳回原告起诉；第二，被告不存在不履行法定职责的行为，2006年介休市启动北坛小学改造工程，考虑介纺80楼年久失修、设施老化，介休市人民政府修建了安置房。介纺80楼建于1980年，其中4栋4层盖板住宅楼共有96户，产权性质为部分产权。地下室住户58户、排房住户14户属于介纺分配的租赁住房，属于国有资产，住户没有产权，只缴纳租金。自2006年至2014年，介纺80楼的拆迁安置工作分两个阶段:即第一期安置住房（文祥苑）阶段、第二期安置住房（绿都小区）阶段，原告所诉的“告知书”是2006年-2008年介休市南北河沿指挥部的一个意见稿，由于96户80楼住户拒绝搬迁，故该意见稿未实施。第二期安置是开发商绿都房地产公司和93户有产权住户签订的购房协议。与此同时，被告考虑原告的特殊情况和实际困难，决定对地下室和排房的72户住户进行妥善安置，按照介政纪办函[2015]8号会议纪要的安置办法，72户中的68户购买入住，剩余原告等四户，原告一致要求按照有产权住户安置，不符合实际情况，因此，被告不存在不履行法定职责的行为，故请求驳回原告的诉讼请求。
被告介休市住房保障和城乡建设管理局在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.2016年1月晋中市人民政府信访事项复核答复意见书；2.介信复函字[2015]9号复查意见书；3.介政纪办函[2015]8号会议纪要；4.关于80楼地下室、西排房租赁住房安置情况的补充说明；5.王爱梅信访事项的答复意见书；6.介纺房费收据五张。
被告介休市人民政府的答辩意见同被告介休市住房保障和城乡建设管理局的答辩意见一致。
被告介休市人民政府在法定举证期限内向本院提交的证据和被告介休市住房保障和城乡建设管理局提供的证据相同。
本院根据原告王爱梅的申请调取了下列证据：1.介政办函[2014]117号会议纪要；2.2006年7月2日介休市南北河沿改造工程指挥部《介休市北河沿介纺宿舍（80楼）拆迁安置补偿实施方案》；3.2007年6月22日介休市北坛小学拆迁改造工程指挥部《介纺80楼拆迁安置方案》；4.2007年7月13日介纺80楼住户《关于对80楼拆迁的意见》；5.2008年5月5日原介纺80楼住户《重审关于对80楼拆迁事的意见》。
被告介休市住房保障和城乡建设管理局对原告王爱梅的提供证据的质证意见为：第1-11号证据系原告单方的陈述，是信访材料，对证据的真实性、关联性有异议，上访材料中的大多数人都已得到妥善解决，对其他证据的质证意见同介休市人民政府的质证意见；被告介休市人民政府对原告王爱梅的提供证据的质证意见为：对1-11号证据的真实性、关联性有异议，第1份证据第2页第一大点中“绿都小区”四个字是后补的。对12号证据无异议。在其他证据中所签名的住房户中有68户已经安置，所以反映不出当时的实际情况；2015年5月14日的信访材料中签名的住户已余6户。到6月31日，只有王爱梅和李惠琴在反映情况了。因此原告提供证据不能真实反映拆迁情况。原告王爱梅对被告介休市住房保障和城乡建设管理局和被告介休市人民政府提供证据的质证意见为：两被告的证据不合法，与告知书精神相违背，当时用的是2001年的305号拆迁条例，我们属于拆迁对象。现在对方依据的是2011年的国有土地上房屋征收补偿条例不适当。对于法院依原告申请调取的证据，原告王爱梅的质证意见为，被告未提供原告想要的证据，当时的会议纪要就是将原告安置到绿都小区，调取的文件与会议纪要相违背，当时确定的是介纺80楼的整体拆迁。被告介休市住房保障和城乡建设管理局和被告介休市人民政府对法院依原告申请调取的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告王爱梅的3号证据不符合有效证据条件，本院不予认证。原告王爱梅提供的其余证据、被告介休市住房保障和城乡建设管理局和被告介休市人民政府提供的证据，以及本院调取的证据，均能反映本案的相关事实，本院予以确认。
经审理查明，原告王爱梅在介纺80宿舍楼租住有属于原介休市纺织厂的地下室一间。截止本案开庭时，原告王爱梅所租地下室所在楼房还未被拆迁。自2006年介休市南北河沿改造工程开始，介纺80宿舍楼的拆迁安置工作开始启动，但该工程未能完成拆迁安置。2007年介纺80宿舍楼，又被纳入介休市北坛小学拆迁改造工程范围。该工程指挥部开始征求介纺80楼住户意见并进行拆迁安置，而后开始修建文祥苑回迁安置楼对介纺80楼住户进行拆迁安置。但因诸多问题，未能成功进行安置。在经过多次反复协商后，2014年9月17日，介休市人民政府以介政办函[2014]117号《介休市人民政府办公室关于原介纺80楼住户搬迁安置的协调安排会议纪要》的方式，议定将80楼有产权的93户住户安置在绿都名苑小区。2015年3月10日，介休市人民政府又以介政纪办函[2015]8号《介休市人民政府办公室关于妥善安置介纺80楼地下室、排房住户的协调会议纪要》的方式，议定将介纺80楼地下室、排房72户住户采取分类安置和住户自愿选择的方式进行安置。住户可以选择安置在廉租房、购买经济适用房和一次性货币结清三种方式进行安置。廉租房可选择房源为裕康嘉苑廉租房和文祥苑小区保障房，经济适用住房可选择房源为裕康嘉苑廉租房、文祥苑小区保障房和安康嘉苑经适房。原告王爱梅因不服介政纪办函[2015]8号《介休市人民政府办公室关于妥善安置介纺80楼地下室、排房住户的协调会议纪要》议定的安置方式，以与二被告有约定，应将其安置于绿都小区五层等请求为由，向本院提起诉讼。
本院认为，原告王爱梅的诉讼请求为：一、被告按照2008年拆迁时的约定还我绿都小区五层住房，履行恢复当时北坛小学拆迁指挥部“告知书”、2008年10月25日“关于介纺80楼搬迁和解决冬季供暖的会议纪要”；二、对于被告不依法履行未按照约定违法变更的介政纪办函（2015）8号（介休市人民政府办公室关于妥善安置80楼地下室、排房住房的协调会议纪要）及擅自卖我绿都小区住房的行政乱作为依法追责；三、要求被告对我给予搬迁没还房这段时间依法补偿，以及艰难维权遭受精神打击、经济损失协商补偿。因为原告王爱梅的诉讼请求不明确不具体，经庭审时向原告王爱梅确认，本院明确其诉讼请求应为：1.请求二被告按约定归还其绿都小区5层住房；2.对介政纪办函[2015]8号文件依法追责；3.要求二被告对其未入住绿都小区而造成的损失予以赔偿。首先，关于原告王爱梅的第一个诉讼请求，原告王爱梅以《北坛小学拆迁改造指挥部告知书》和《关于介纺80楼搬迁和解决冬季供暖问题的会议纪要》为依据，认为其已与二被告约定将其安置于绿都小区5层，故要求二被告履行约定归还其绿都小区5层住房。《北坛小学拆迁改造指挥部告知书》和《关于介纺80楼搬迁和解决冬季供暖问题的会议纪要》这两份证据的作出主体，一为介纺留守处和北坛小学拆迁改造指挥部，一为介休市城建局，作出时间均为2008年。但在这两份文件中，均未明确约定本案二被告要将原告王爱梅安置于绿都小区5层。因此2008年作出的《北坛小学拆迁改造指挥部告知书》和《关于介纺80楼搬迁和解决冬季供暖问题的会议纪要》不能证明原告王爱梅所请求的已和二被告约定了安置于绿都小区5层的主张。综合本案所有证据，也未能证明本案二被告和原告王爱梅明确约定过要将王爱梅安置于绿都小区，且其所租地下室至今还未拆除。因此，原告王爱梅要求二被告按约定归还其绿都小区5层住房的请求，缺乏事实和法律依据。关于王爱梅的第二个诉讼请求，介政纪办函[2015]8号《介休市人民政府办公室关于妥善安置介纺80楼地下室、排房住户的协调会议纪要》，只是对介纺80楼地下室、排房住户提出安置解决办法，还需要双方协商一致通过签订安置协议等法律认可的方式确认后，才对双方产生法律约束力。仅该会议纪要对于原告王爱梅，并不具有强制约束力，也不对原告王爱梅产生直接影响，故原告的第二项诉讼请求，也缺乏事实和法律依据。关于王爱梅的第三个诉讼请求，原告未能提供相关证据，本院难以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王爱梅的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告王爱梅负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 张晓峰
审 判 员 陈雪平
人民陪审员 张英虎
二〇一七年六月二十七日
兼书 记员 周 洁
判后语：
本案涉诉的介纺80楼自2006年拆迁安置开始，至今已有10余年。介纺80楼的拆迁安置的起因，是因为该楼始建于1980年，已年久失修、设施老化。介纺80楼的拆迁安置原本应是政府的一项暖心爱民工程，但经过多年的协商安置后，反而成了介纺80楼住户不断上访的根源。虽然经过介休市住房保障和城乡建设管理局、介休市人民政府的不断努力，介纺80楼住户全部和地下室、排房大部分住户都已协商安置成功，但还有包括原告在内的几家未能安置成功。在多年的协商安置过程中，安置方案的几经修改，安置人员的不断变化，是引起本案行政争议的主要原因。虽然因为双方举证不能，本院驳回原告要求安置到绿都小区的诉讼请求，但从长久看，介纺80楼势必要被拆除，对原告的安置也将成为必然，因此本案的行政争议终究未能彻底化解。行政争议的化解，需要原、被告双方的共同努力，既需要原告对行政机关工作的理解和体谅，也需要行政机关真正做到会议纪要中所提到的让利于民、以人为本。法院判决不是化解行政争议的唯一有效方式，希望本案的当事人可以积极协商、相互谅解，使人民得实惠，政府得民心，使行政争议能得以真正化解。