安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终515号
上诉人（一审原告）高绪才，男，汉族，1953年10月15日生，住安徽省六安市金安区。
上诉人（一审原告）高绪荣，男，汉族，1964年12月16日生，住安徽省六安市金安区。
上诉人（一审原告）李能江，男，汉族，1968年8月22日生，住安徽省六安市金安区。
上诉人（一审原告）许加牛，男，汉族，1976年9月25日生，住安徽省六安市金安区。
上诉人（一审原告）许加圣，男，汉族，1951年5月25日生，住安徽省六安市金安区。
上诉人（一审原告）许加云，男，汉族，1962年7月9日生，住安徽省六安市金安区。
上诉人（一审原告）许志平，男，汉族，1972年10月8日生，住安徽省六安市金安区。
上诉人共同的委托代理人李家束，安徽中特律师事务所律师。
上诉人共同的委托代理人曹振东，安徽中特律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）六安市金安区人民政府，住所地安徽省六安市安丰南路与佛子岭路交叉口，统一社会信用代码113414020032264435。
法定代表人霍绍斌，该区区长。
委托代理人胡正发，安徽皖西律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）六安市金安区东河口镇人民政府，住所地安徽省六安市金安区东河口镇东河口街道新华路，统一社会信用代码11341402003228959K。
法定代表人徐运明，该镇镇长。
委托代理人胡正发，安徽皖西律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）六安市金安区国土资源局，住所地安徽省六安市皋城路与安丰路交叉口68号，统一社会信用代码11341402003226638Y。
法定代表人金宗武，该局局长。
一审原告杨来周，男，汉族，1964年4月5日生，住安徽省六安市金安区。
上诉人高绪才等人因诉六安市金安区人民政府（以下简称金安区政府）、六安市金安区国土资源局（金安区国土局）、六安市金安区东河口镇人民政府（东河口镇政府）土地征收一案，不服安徽省六安市中级人民法院（2017）皖15行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
高绪才等人向一审法院起诉称，2015年底，因修建金安区东河口镇华山村至舒城县五显镇道路（华五路），被告在未依法发布公告并与村民达成征收补偿协议的情况下，强行对原告所在行政村内部分集体土地进行征收。原告所承包的集体土地在本次征收范围内。土地被征收至今，金安区政府、金安区国土局仅安排东河口镇政府对村内各户办理了补偿登记，并未按照相关标准对原告予以补偿。原告作为被征收集体土地范围内村民，虽有义务配合政府为公共利益而实施的土地征收行为，但作为被征收人，自身合法权益也应得到保护。被告的违法征收行为侵犯了原告的合法权益，请求确认被告对原告所承包集体土地的征收行为违法，并由其承担诉讼费用。
一审法院审理查明，2015年12月13日，华山村召开村民组长及村民代表大会，会议内容为华山至五显道路修建征地动员会，会议决定道路所占土地由村协助村民组内部自行调剂，除拆迁房屋由镇政府安排补偿，其他一律不予补偿。2015年12月28日，六安市金安区发展和改革委员会作出金发改投资（2015）220号《关于金安区华山至五显公路（金安段）建设工程建设项目建议书的批复》，批复同意金安区交通运输局报送的《关于要求金安区华山至五显公路（金安段）建设工程项目请示》，该批复载明该项目被列为金安区2016年农村公路建设计划，项目起点位于金安区东河口镇华山村与Y102交叉口，终点与华山至五显路舒城段交接，路段全长4.376公里，按三级公路标准建设。
2017年11月10日，华山村委会出具证明，载明华五路是该村高稻场、高店、横冲、许院四个村民组群众多年来多次向村、镇要求修建，通过村、镇向上级争取乡村道路指标，此路原先规划设计经过华山云峰寺东侧，后因群众一再要求调整至现有道路，为方便该四个村民组生活生产，通过到村民组召开群众代表会议，一致意见同意对沿途4.8公里占用田地、林木、青苗、迁坟等不要求任何补偿。
另查明，2016年6月10日，六安市金安区交通运输局、六安市金农建设发展投资有限公司、安徽华景建设有限公司签订一份合同主体变更补充协议，约定华五路建设工程的《建设工程施工合同》中的六安市金安区交通运输局的权利义务转由六安市金农建设发展投资有限公司享有和承担。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征收农村集体所有土地，即意味着土地性质的改变，土地所有权由集体所有转变为国家所有。本案中，根据六安市金安区发展和改革委员会的批复，华五路属于农村道路。按照《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）的规定，农村道路属于农用地，土地性质仍为集体所有土地，土地性质并没有发生转变。事实上，涉案公路的建设主体原系六安市金安区交通运输局，后为六安市金农建设发展投资有限公司，公路用地系由华山村村委会组织村民代表大会讨论解决，该行为属于农村集体经济组织的自治行为，也并不涉及国家建设征收土地情形。故三被告并未针对原告的承包地实施其诉称的征收行为，原告所举证据亦不能证明三被告对其承包地实施了征收行为，其诉请确认被告征收土地行为违法之理由，依法不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回高绪才等人的诉讼请求。
高绪才等人上诉称，第一，国土资源部办公厅国土资厅（2013）581号《关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》规定，农村道路路面宽度不超过6.0米，或者路基宽度不超过6.5米。然而，涉案项目路基宽7.5米，路面宽6.5米。显然，该路不符合农村道路认定标准。一审判决混淆了农村公路与农村道路两个不同概念，将涉案的华五路认定为农村道路，属于认定事实不清。第二，本案一审庭审中，金安区政府明确表示华五路建成后将收归国有，由金安区交通部门管理，故一审判决认定涉案土地性质未发生改变，仍属于集体所有，亦属认定事实不清。第三，部分上诉人虽然参加了一审判决所称的村民组长和村民代表会议，会议内容也确实是关于修建涉案公路，但是对于占用村民各自承包的山林、土地未进行表态。华山村村委会所作会议记录中“经村民会议一致通过，并签字确认”系后期添加。一审法院根据被上诉人单方陈述，认定涉案公路用地属于集体经济组织的自治行为，与事实不符。第四，涉案公路占用的承包地作为上诉人的唯一生活来源，在没有任何补偿的情况下，将无法生活。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
金安区政府、东河口镇政府答辩称，国土资源部办公厅国土资厅（2013）581号《关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》不属于部门规章，仅具有指导性、参考性，不具有行政强制性效力。答辩人并未对涉案公路用地实施征收，该路的建设是经过被答辩人在内的集体经济组织召开村民代表会议讨论通过的，属于集体经济组织自治行为。《村民组织及村民代表大会》会议记录已加盖村委会印章，部分被答辩人也在该会议记录上签名。被答辩人没有证据证明该会议记录是伪造的虚假证据，该会议记录虽在形式上存在瑕疵，但仍具有证明力，何况华山村委会出具的证明材料也可以予以印证。答辩人并未实施任何征地行为，被答辩人的起诉没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
一审原告高绪才等人向一审法院提交以下证据材料：1、原告身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；2、土地承包经营权证及林权证，证明原告系合法的承包经营权人。
一审被告金安区政府、东河口镇政府向一审法院提交以下证据：1、六安市金安区发展和改革委员会金发改投资（2015）220号《关于金安区华山至五显公路（金安段）建设工程项目建议书的批复》、六安市金安区交通运输局金交路（2015）80号《关于六安市华山至五显公路建设工程施工图设计的批复》、合同主体变更补充协议，证明涉案公路项目工程的主管、建设单位系金安区交通运输局，三被告不是本案适格诉讼主体。2、华山村村民组及村民代表大会记录、华山村村委会证明，证明涉案公路系应包括原告在内的华山村村民要求所建，涉案公路建设占用集体土地的征迁工作系所在村民委员会及村民组自行组织完成，并自愿放弃土地占用的补偿，同时也是该村委会行使自治、自决的权利；三被告及金安区交通运输局未实施任何形式的土地征收行为。3、证明两份，证明原告高宗林、杨来余因死亡丧失原告诉讼主体资格。
上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。
本院经现场调查另查明，涉案道路修建资金来源为贷款。该道路原规划设计经过华山云峰寺东侧，长度较短，占地较少。因华山村高稻场、高店、横冲、许院四个村民组村民要求，为方便该四个村民组村民通行，调整至现有线路，长度比原有规划线路大幅增加。现有实际建成的涉案道路长约4.38公里，路基占地约50亩，其中一部分为原有机耕路路基。新增占地涉及四个村民组众多村民，每户被占土地多少不等，除本案上诉人外，其他众多被占地村民均未提起诉讼。本院亦听取了当地村、组干部以及其他被涉案道路占用土地、山林的村民代表的意见，他们均表示涉案道路的建成，极大地方便了群众生产生活和通行，该道路修建之前，召开了村、组干部和村民代表会议，多数人同意修路占用自家田地、林木、青苗、迁坟等不要求补偿。另，为解决涉案道路占地补偿问题，东河口镇政府已经协调当地企业与华山村、组集体经济组织及村民签订土地流转协议，涉案道路占用的土地一并纳入流转范围，由该企业按照每亩每年500元的标准支付流转费用，即被涉案道路占地的村民，根据其实际被占土地面积，每年均可按照上述标准获得流转费用。
本院认为，涉案道路是应华山村四个村民组村民的请求而修建，为此还修改了原有线路规划，增加了道路长度和投资成本，目的是更加方便村民生产生活，受益的主要是四个村民组的村民。涉案道路所占土地一部分是原有路基，一部分是村民使用的土地，每户被占土地并不太多。华山村为此组织召开了村、组干部和村民代表会议，多数村民同意不要求占地补偿，在此情况下，当地政府才同意贷款修建涉案道路，被上诉人并没有实施征地行为，涉案道路所占土地仍属集体所有。考虑到村民被占土地有多有少，被占土地较多的村民可能影响其生活来源，东河口镇政府已积极采取措施，协调相关企业与华山村、组及村民达成土地流转协议，将涉案道路所占土地一并纳入流转范围，由相关企业每年支付相应流转费用。如此一来，涉案道路的建成既方便了村民通行，被占土地村民又不会因土地被占减少收入，进而影响其生活来源，且此种方式已得到多数村民的理解和支持，故上诉人关于确认被上诉人征地行为违法的诉讼请求，缺乏事实根据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人高绪才等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高绪才等人负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志强
审判员 王新林
审判员 钟祖凤
二〇一八年七月二十三日
书记员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。