江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终342号
上诉人（原审原告）程文林，男，1973年6月7日生，汉族，户籍地湖北省鄂州市鄂城区，现住湖北省鄂州市鄂城区。
被上诉人（原审被告）南京市工商行政管理局，住所地江苏省南京市玄武区珠江路696号。
法定代表人钱建宁，南京市工商行政管理局局长。
委托代理人夏丽娜，南京市工商行政管理局工作人员。
委托代理人朱启骞，江苏三法律师事务所律师。
上诉人程文林因诉被上诉人南京市工商行政管理局（以下称南京市工商局）工商行政复议决定一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月11日受理并依法组成合议庭。本院于2018年6月13日公开开庭审理了本案，上诉人程文林，被上诉人南京市工商局的委托代理人夏丽娜、朱启骞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年9月18日，南京市玄武区市场监督管理局（以下称玄武区市场局）作出玄网市监告字（2017）090044号《告知书》（以下称《告知书》），告知程文林已经将其投诉举报的案件移交宁波市海曙区市场监督管理局处理。程文林不服该《告知书》，于2017年10月13日通过邮寄方式向南京市工商局提交了行政复议申请。2017年10月23日，南京市工商局作出宁工商复补〔2017〕96号《补正行政复议申请通知书》，通知程文林补正材料。经补正，南京市工商局于2017年10月30日作出宁工商复受〔2017〕96号《行政复议申请受理通知书》并以邮寄方式送达程文林，对程文林的行政复议申请予以受理。南京市工商局通知玄武区市场局提出行政复议答复，玄武区市场局进行了书面答复，并在答复中提出程文林仅提供了身份证复印件，无法确认其是否具有申请行政复议资格，以及程文林仅提供了商品购买凭证的复印件（网络截图），无法确认其真实性，请求南京市工商局核查程文林身份证明及购买凭证的原件或真实情况。南京市工商局于2017年11月6日作出宁工商复听〔2017〕96号《行政复议听证通知书》，决定于2017年11月20日下午14点30分在南京市工商局召开行政复议听证会，并在《行政复议听证通知书》中明确告知程文林：“因被申请人在《行政复议答复书》中提出申请人仅提供了身份证复印件和商品购买凭证的复印件（网络截图打印件），请求本局核查申请人的身份证明及购买凭证的原件或真实情况，故申请人来我局参加复议听证会时需提供身份证明和商品购买凭证的有效证明。申请人若不能参加本次复议听证会，请在听证会举行之日起七日内向本局提供上述材料”。程文林未参加听证会，亦未在听证会举行之日起七日内向南京市工商局提供相应材料。2017年12月21日，南京市工商局作出宁工商复决〔2017〕96号《行政复议决定书》，查明程文林未参加听证，也未按行政复议听证通知的要求于听证会举行之日起七日内向南京市工商局出示或提供有效身份证明及购买凭证的原件或真实情况，认为对申请人是否明确、申请人与具体行政行为是否有利害关系无法核实，程文林的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第二十八条的规定，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回程文林的行政复议申请。程文林不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第十二条的规定，南京市工商局作为玄武区市场局在工商领域的上级行政主管部门，具有对玄武区市场局在工商领域作出的行政行为进行行政复议的法定职权。南京市工商局作为行政复议机关，有权对行政复议申请人的身份及其与被申请复议的行政行为的利害关系进行审查。《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人……”。该条例第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”南京市工商局在履行行政复议法定职责过程中，为解决关于申请人身份的争议及申请人与被申请复议的行政行为的利害关系等问题，明确要求程文林提供有效证明材料及购买凭证且提供了合理期限，程文林因有其他诉讼事务，未能参加南京市工商局所组织的听证会，亦未在合理期限内提供南京市工商局要求审核的材料，南京市工商局据此认定申请人身份及利害关系无法核实，符合《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项的规定。程文林关于玄武区市场局对其身份证复印件提出的异议不属于行政复议审查范围、听证会不符合法定条件的主张无相关依据，不予采纳。南京市工商局作出的宁工商复决〔2017〕96号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。程文林关于撤销《行政复议决定书》的诉讼请求无事实和法律依据。南京市工商局在作出《行政复议决定书》的事实部分查明“程文林未参加听证，也未按复议听证通知的要求于听证会举行之日起七日内向南京市工商局出示或提供有效身份证明及购买凭证的原件或真实情况”，但在说理部分表述为“申请人无正当理由未参与听证”不当，予以指正，南京市工商局应当在今后工作中予以改进。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回程文林的诉讼请求。案件受理费50元，由程文林负担。
上诉人程文林上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、一审法院对证据的认定以及举证责任的分配明显不当。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。被上诉人应当提供“要求行政复议申请人提供身份证明文件和购买凭证的原件的依据”，但被上诉人并未提供相关依据。一审判决却对被上诉人没有依据的行政行为予以支持，属于恶意枉法。2.根据《行政复议法实施条例》第三十三条之规定，启动听证程序的条件是“重大、复杂的案件”，而涉案的行政复议案件不属于重大或者复杂的情形。被上诉人也没有提供证据证明案涉行政复议案件属于重大、复杂案件。一审判决关于“原告关于听证会不符合法定条件的主张无相关依据”的认定明显不当。3.作为行政机关，法无授权不可为。玄武区市场局作为行政复议案件的被申请人，在行政复议期间要求行政复议机关核查申请人的身份证明文件没有任何依据，属于超越职权，被申请人的行为属于《行政复议法》第三十六条规定的阻挠、变相阻挠申请人申请行政复议的行为。4.被上诉人作为行政复议机关，在上诉人补正了购买凭证和利害关系证明文件后，作出了宁工商复受〔2017〕96号《行政复议受理申请通知书》，在已经认可了补正文件的情况下，又依据玄武区市场局的请求重复要求上诉人进行补正，明显没有依据。玄武区市场局向上诉人邮寄了《告知书》，告知已经将上诉人的投诉举报移送。上诉人不服，申请行政复议，该行政复议案件显然与上诉人有利害关系，《告知书》足以证明，根本无需其他证据。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.被上诉人南京市工商局在一审庭审质证时认为上诉人提交的证据1的真实性、合法性、关联性无法确认，上诉人的证据1与证据2相互关联，被上诉人不认可证据1，却认可证据2的真实性、合法性、关联性，匪夷所思。被上诉人南京市工商局认可上诉人提交的证据2，就是已经认可与上诉人的利害关系。2.《行政复议法》第二十四条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。玄武区市场局在行政复议期间要求复议机关核查购买凭证没有任何依据。如果玄武区市场局在处理投诉举报过程中，如果确实需要购买凭证，南京市工商局作为行政复议机关，应当确认玄武区市场局作出原行政行为时认定事实不清，并责令其重新进行处理。3.上诉人向被上诉人南京市工商局提交了《说明函》，根据邮寄此《说明函》挂号信邮寄查询单截图记载，该挂号信被上诉人已经于2017年11月18日签收，在听证会开始的两日前被上诉人就己经收到。被上诉人南京市工商局在《行政复议决定书》中认定上诉人“无正当理由不参加听证会”明显不当，一审判决不仅未予指出，竟然认定被上诉人只是“表述不当”，系罔顾事实。4.《行政复议法》第四条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。《行政复议法实施条例》第十八条规定，申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。传真或电子邮件形式是不可能提交任何的原件的，据此可以认为申请行政复议可以不提交原件，被上诉人的行为也有违《行政复议法》规定的及时、便民的原则。综上，被上诉人南京市工商局在已经依法受理了上诉人的行政复议申请的情况下，应被申请人玄武区市场局的要求，以召开听证会的方式要求再次补正，系恶意刁难，显然属于《行政复议法》第三十六条规定的“阻挠、变相阻挠申请人申请行政复议”的行为。一审判决不仅未予纠正，反而支持了被上诉人南京市工商局的违法行为，一审判决显然违法。请求二审法院对被上诉人南京市工商局作出的案涉行政复议行为进行全面审查，依法撤销一审判决，支持上诉人的全部诉请。
被上诉人南京市工商局答辩称：一、上诉人程文林一审期间提交的《广东省人民政府行政复议办公室关于责令受理张志华行政复议申请的函》并非法律法规规章或规范性文件，且仅是针对个案，上诉人也不是该行政复议案件的申请人，该函件不适用于本案。二、《行政复议法实施条例》第二十八条对于行政复议案件的受理条件进行了明确规定，被上诉人在行政复议决定中及一审庭审时已经明确阐述了相关法律依据，被上诉人在行政复议过程中要求上诉人提交相关证明材料并无不当，上诉人的异议内容与法律规定和事实相悖。三、上诉人是否提交证明材料系被上诉人判断行政复议案件应否受理的关键证据。《行政复议法实施条例》第三十三条规定，对重大复杂案件，行政复议机构认为必要时可采取听证方式审理。听证系为了充分保障当事人权益进行的程序设计，也是行政复议机关可以裁量采取的案件审理方式。上诉人是否提交听证通知要求的证明材料系判断案件受理与否的关键，玄武区市场局要求被上诉人核实上诉人的身份，被上诉人依法决定进行听证并无不当。四、被上诉人依上诉人提交的初步证据受理其行政复议申请，系为了保障上诉人的行政复议权利。玄武区市场局向上诉人邮寄相关文书系履行一般程序性告知义务，不能据此认定上诉人与本案的利害关系。五、申请人提供的身份证明是申请人是否明确的必要证据，购买凭证是申请人与行政行为是否具有利害关系的必要证据，也是行政复议受理的条件。2017年11月6日，被上诉人通知上诉人于2017年11月20日参与听证以核查前述材料。上诉人未根据听证通知要求提交相应证明材料，应自行承担不利后果。被上诉人对上诉人作为行政复议申请人是否明确、与具体行政行为是否有利害关系无法核实，故依《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回了上诉人的行政复议申请，被上诉人作出的行政复议决定合法。综上，被上诉人南京市工商局作出的行政复议决定及一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本案原审原告程文林和原审被告南京市工商局提交的证据和法律依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，上诉人程文林就玄武区市场局作出的《告知书》申请行政复议，被上诉人南京市工商局作为玄武区市场局的上一级主管部门，应当依法予以处理。被上诉人南京市工商局收到上诉人程文林的行政复议申请并经补正后，于2017年10月30日予以受理。因玄武区市场局对程文林的行政复议申请人身份提出质疑，被上诉人南京市工商局决定于2017年11月20日进行听证并于2017年11月6日发出《行政复议听证通知书》，明确要求程文林参加听证并在参加听证会时提供身份证明和商品购买凭证的有效证明。如不能参加听证，应当在听证会举行之日起7日内提交上述证明材料。上诉人程文林未参加听证，也未按照要求在规定时间内提交相关证明材料，被上诉人南京市工商局认为程文林的身份及与具体行政行为是否具有利害关系无法核实，其提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定驳回程文林的行政复议申请，于2017年12月21日作出案涉《行政复议决定书》并邮寄送达程文林。被上诉人南京市工商局作出的案涉行政复议决定符合行政复议法律法规的规定。
关于上诉人程文林提出的上诉意见，本院认为，根据《行政复议法实施条例》第三十三条之规定，行政复议机构可以对证据进行核实，也可以根据行政复议案件审理需要决定是否进行听证。本案中，玄武区市场局系接受慈溪市市场监督管理局移送的案件线索，上诉人程文林提供相关证据系通过电子邮件方式。因程文林举报的慈溪市中洲电器销售有限公司住所地在浙江省宁波市海曙区，玄武区市场局根据相关规定将案件线索移送宁波市海曙区市场监督管理局调查处理。因玄武区市场局对上诉人程文林举报的问题仅进行了初步调查，未作出最终处理决定，对于程文林的身份及与其举报事项的实际关系不能确认，故在提交的《行政复议答复书》中请求南京市工商局在行政复议过程中，对程文林的身份及与其举报事项的利害关系进行审查。南京市工商局据此决定进行听证并要求程文林提交相关证据。程文林未按照南京市工商局的要求参加听证，但在听证会召开前提交了《说明函》，故案涉《行政复议决定书》认为程文林“无正当理由未参加听证”确属不当。因程文林在《说明函》中明确拒绝在南京市工商局规定的期限内提交身份证明和商品购买凭证，南京市工商局据此认定程文林的身份及与相关事项的利害关系无法核实并无不当。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。因程文林未按照南京市工商局的要求提交相关证据，相应后果应当由程文林承担。故南京市工商局经审查后，认为程文林的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八规定的受理条件，决定驳回程文林的行政复议申请不违反行政复议法律法规的规定。程文林的上诉意见缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人程文林的上诉请求和理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程文林负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 付 双
二〇一八年七月二十日
书记员 赵和玉