湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行终39号
上诉人（原审原告）李军山，男，1961年10月15日出生，汉族，湖南省湘潭县人。
被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局。
法定代表人肖尽红，局长。
委托代理人谭铁军，男，1979年5月5日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县国土资源局规划用地股股长，代理权限为特别授权。
委托代理人唐筱毅，女，1980年8月10日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县国土资源局法规信访股股长，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府。
法定代表人傅国平，县长。
委托代理人谭铁军，男，1979年5月5日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县国土资源局规划用地股股长，代理权限为一般代理。
委托代理人唐筱毅，女，1980年8月10日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县国土资源局法规信访股股长，代理权限为一般代理。
上诉人（原审原告）李军山因与被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局、被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府不履行土地管理法定职责一案，不服湖南省湘潭县人民法院（2015）潭行初字第79号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月1日立案受理后，依法组成由审判员谢颖担任审判长，代理审判员田晴、代理审判员赵祝参加的合议庭，于2016年4月8日公开开庭进行了审理，代理书记员谭聪乐担任法庭记录。上诉人李军山、被上诉人湘潭县国土资源局、湘潭县人民政府的共同委托代理人谭铁军、唐筱毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告系湘潭县云湖桥镇天鹅村红峰组村民，1982年，原告在本组所有的集体土地上（荒闲地）建有一栋130平方米的住宅。2012年7月31日，原告与其本村烟山组村民谭淑娥（案外人）签订协议，谭淑娥将其所有的座落在烟山组落梅冲的几间老屋及宅基地、四向等转让给原告永久使用，由原告补偿给谭淑娥旧材费（房屋）一万元，协议后，原告付给谭淑娥人民币一万元，谭淑娥将其集体土地建设用地使用证交与原告。2012年8月27日，原告向湘潭县云湖桥镇国土所出具报告申请在案外人谭淑娥老屋原处重新建房（拆屋起屋），案外人谭淑娥、烟山村民组及其部分组民、天鹅村委会在该报告上签名盖章同意原告建房。后因烟山组部分村民不同意原告建房而发生纠纷。2013年2月1日，湘潭县云湖桥镇人民政府驻村干部、镇国土所工作人员及村干部组织在烟山组组长周正国家召开烟山组户主会议，与会的户主确认谭淑娥有权转让其旧屋及其宅基地并同意该行为的事实。2013年12月30日，案外人谭淑娥因死亡被注销户口。2014年6月5日，天鹅村党支部在“党的群众路线教育实践活动”帮扶工程会议上表决同意原告在其有偿转让的谭淑娥老宅基地四至范围内建房。2014年11月12日，原告再次向湘潭县云湖桥镇人民政府申请建设许可证，但未获答复，原告便于2015年1月20日以湘潭县云湖桥镇人民政府为被告诉至该院，要求湘潭县云湖桥镇人民政府履行办证的审核职责。该院依法审理了该案，在诉讼过程中，湘潭县云湖桥镇人民政府于2015年3月30日针对原告的诉讼请求给予了答复，2015年4月3日，原告自愿申请撤回了对湘潭县云湖桥镇人民政府的起诉，该院已裁定准许原告撤诉。2015年4月7日，原告因与李强建、李有良、谭斌连就谭淑娥的老宅基地发生权属争议而向湘潭县云湖桥镇人民政府申请裁决，2015年4月28日，湘潭县云湖桥镇人民政府后向原告作出书面回复，称“一、原告与李强建、李有良之间的矛盾属于个人矛盾，不属于政府裁决范围，已安排司法所等相关部门协调解决；二、经查，谭淑娥原有宅基地有县人民政府发的集体土地建设用地使用证，此证非常明淅，不存在产权争议，故不存在裁决；三、对于原告建房申请一事，经镇国土所调查，原告系天鹅村红峰组成员，其所拟新建于谭淑娥老宅基地的所有权属于天鹅村烟山组集体所有，根据土地管理法第十条、第六十三的规定，宅基地使用权仅能由所属集体经济组织成员享有，且只能在该集体经济组织内部成员之间流转，并且需要获得该集体经济组织成员的同意，针对这一情况，镇国土所不予受理原告的建房申请，镇人民政府依程序对原告的建房申请不予审核。”2015年8月10日，被告下属单位湘潭县国土资源局云湖桥中心所对原告申请建房一事作出书面回复称：“你户系湘潭县云湖桥镇天鹅村红峰组经济组织成员，你户拟申请使用云湖桥镇天鹅村烟山组谭淑娥老宅基地建房，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，你户不具备以该地申请建房许可证的主体资格，因此，我所依程序不予受理你户的建房申请。”原告对上述两单位的书面回复（答复）不服，于2015年10月20日以湘潭县国土局和湘潭县人民政府为共同被告诉至该院，请求人民法院依法判令两被告尽快为原告办理建房许可证。
原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”该法第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”该法第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”本案中，原告申请在其居住地以外的其他村民小组成员的宅基地上建住宅，虽然当地村民委员会和拟建住宅地的村民小组的部分村民表示同意，但由于原告拟建住宅地的村民小组的部分村民表示反对，故未能通过原告所在地镇人民政府的审核，原告直接向两被告申请办理建房许可证，不符合上述法律规定。两被告不予受理原告办理建房许可证的申请，事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，符合法定程序，原告诉请两被告办理建房许可证的理由不能成立，该院依法不予支持。综上，该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李军山的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李军山负担。
一审判决宣告后，李军山不服提起上诉称：一、上诉人2012年8月27日的建房申请报告，得到了天鹅村委、烟山村民小组的同意以及烟山组绝大部分村民户主签名支持。二、2013年2月1日，代表烟山村民小组三分之二村民的村民户主开会一致同意上诉人在烟山组谭淑娥老宅基地建房，有会议记录作证。三、上诉人与烟山组村民谭淑娥签订了协议，同时上诉人的建房得到了天鹅村党支部“党的群众路线教育实践活动”帮扶工程会议的支持。2015年4月28日，湘潭县云湖桥镇人民政府在审核回复中明确指出上诉人建房宅基地“四至”非常明确。四、被上诉人认为上诉人不属于烟山组村民，不批准上诉人在烟山组建房是错误的，是拿《土地管理法》抵触《村民组织法》。五、《国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中规定，坚持依法自愿有偿原则，结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。综上所述，上诉人认为法律并没有明确规定不能跨组建房，请求二审法院依法撤销一审判决并改判由两被上诉人为上诉人办理建房许可证。
被上诉人湘潭县国土资源局答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，依法应当予以维持。根据《中华人民共和国土地管理法》和《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》的相关规定，上诉人申请在其居住地以外的其他村民小组成员宅基地上建住宅，由于拟建住宅地的村民小组部分村民表示反对，也未能通过上诉人所在地镇人民政府审核，直接向答辩人申请办理建房许可证，不符合法律规定。二、上诉人申请建房的选址超出了本集体经济组织土地所有权范围，其选址不符合《土地管理法》的相关规定。上诉人李军山系湘潭县云湖桥镇天鹅村红峰组成员，涉诉宅基地属于天鹅村烟山组集体所有，并由烟山组成员案外人谭淑娥享有宅基地使用权。上诉人李军山不是涉诉宅基地所属集体经济组织成员，不具备获得涉诉宅基地使用权的资格，更不得以此申请建房许可。三、答辩人对上诉人直接提出的建房申请不予受理符合法律规定。根据《土地管理法》及相关法律、法规规定，村民使用宅基地建房需向其常住户口所在地的村民委员会提出书面申请，村民委员会接到建房申请后，征求村民小组的意见，经集体讨论提出书面意见并进行公示，公示期满无异议的，由村委会将申请材料经乡（镇）人民政府报县政府审批。上诉人李军山的个人住房建设申请虽经过了村集体讨论，但因存在村民争议，且未经乡（镇）人民政府审核通过，答辩人依法不予受理符合法律规定。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求并维持原判。
被上诉人湘潭县人民政府答辩称，同意被上诉人湘潭县国土资源局的答辩意见。
经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第二款规定：“农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。……。”依据该条规定，农村村民建住宅审批程序首先应向所在组、村提出书面申请，然后经镇人民政府审核，再报县级人民政府批准。本案上诉人李军山虽然得到了拟建房宅基地原使用权人以及当地村、组同意，但湘潭县云湖桥镇人民政府经审核认为依据《土地管理法》的相关规定，宅基地使用权仅能由所属集体经济组织成员享有，只能在集体经济组织内部成员之间流转，同时镇国土所不予受理上诉人李军山的建房申请，故对其建房申请不予审核，并依法定程序对上诉人李军山的建房申请作出了不予审核的回复，现上诉人李军山直接要求两被上诉人为其办理建房许可证缺乏相应的法律依据。综上所述，上诉人李军山的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 田 晴
代理审判员 赵 祝
二〇一六年四月二十七日
代理书记员 谭聪乐
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；