陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终180号
上诉人（原审第三人）：赵永红，女，汉族。
上诉人（原审第三人）：李月英，女，汉族。
上述二上诉人共同委托代理人：姚保全，陕西索平律师事务所律师。
上述二上诉人共同委托代理人：张其鸾，陕西索平律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：勉县定军山镇左所村村民委员会。
法定代表人：沈振海，该村委会主任。
委托代理人：朱春景，陕西维公律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：李忠艳，女，汉族。
委托代理人：汤伟，勉县中心法律服务所法律工作者。
委托代理人：杜积明，勉县中心法律服务所法律工作者。
原审被告：勉县人民政府。住所地：陕西省勉县勉阳街道办事处和平路中段。
法定代表人：马仕强，该县县长。
委托代理人：张海峰，该县林业局副局长。
委托代理人：黄彦林，陕西维公律师事务所律师。
上诉人赵永红、李月英，上诉人勉县定军山镇左所村村民委员会（以下简称“左所村委会”）因被上诉人李忠艳诉原审被告勉县人民政府（以下简称“勉县政府”）林权行政登记案，不服汉中市中级人民法院（2017）陕07行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵永红、李月英及其共同委托代理人姚保全、张其鸾，上诉人左所村委会法定代表人沈振海及其委托代理人朱春景，被上诉人李忠艳的委托代理人汤伟、杜积明，原审被告勉县政府的委托代理人张海峰、黄彦林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：勉县原定军山镇沈家沟所辖4个村民小组，全村共有林地面积4190亩。原告李忠艳原系勉县定军山镇沈家沟村村民。1983年“林业三定”时，被告勉县政府向沈家沟村村民陆新友、王中礼、刘喜（西）贵、马保成、沈明敬、钟明德、王清友、王贵生（七组）等颁发了山林、树木权属所有证。2002年沈家沟村并入勉县定军山镇左所村。2006年9月14日，第三人左所村委会的村干部和少数村民代表开会讨论将左所村的原沈家沟村的林地拍卖。2006年9月15日左所村委会与叶汉平、李月英签订了《沈家沟林场山林、荒山经营权拍卖及旅游开发合同书》，将左所村的原沈家沟村的4190亩林地和荒山拍卖给叶汉平、李月英，期限50年，转让价款10万元，同日在勉县公证处进行了合同公证。2006年9月20日左所村委会向勉县林业局提出勉县集体森林资源流转申请。经勉县定军山镇政府审核，2006年9月18日勉县林业勘测设计队对该宗林地森林资源进行调查，并出具调查报告。2006年10月9日，勉县林业局委托定军管护站对该林权登记进行现场勘验。2006年10月25日叶汉平、李月英就该宗林地向被告申请林权登记。经勉县定军山镇政府和勉县林业局审核，被告勉县政府于2009年4月27日向叶汉平、李月英颁发了勉林证字(2005)第25110006xx号林权证。原告不服该林权登记，于2017年8月1日向本院提起行政诉讼。
另查明，叶汉平因病于2016年去世，其妻赵永红参加诉讼。
原审法院认为：本案有四个争议焦点：1、原告是否有诉权；2、原告起诉是否超过起诉期限；3、被诉林权登记行政行为是否合法；4、行政复议是否是本案的前置程序。
被告勉县政府具有林权登记的行政职责。对于第一个争议焦点即原告是否有诉权的问题，经查，虽然原告李忠艳没有提交其林权证，但李忠艳系原沈家沟村村民，左所村委会将原沈家沟村4190亩山林权属流转给他人，对李忠艳的权利、义务产生了实际影响；同时，李忠艳的诉称与被告当庭陈述以及八份林权证，能够相互印证，证明1983年“林业三定”时各村都根据当时的政策分林到每一户并经村上登记造册、然后报镇上审批、最后被告登记发证的事实，因此，原告是本案利害关系人，具有诉权。对于第二个争议焦点即原告起诉是否超过起诉期限的问题，经查，本案中林权登记是不动产登记，被告没有告知原告诉权和起诉期限，原告也无从知道登记的内容，所以应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于20年起诉期限的规定，因此，原告的起诉没有超过起诉期限。关于第三个争议焦点即被诉林权登记行政行为是否合法的问题，经查，《林木和林地权属登记管理办法》规定林权登记包括初始登记、变更登记和注销登记，本案所涉及的登记就是变更登记；该《办法》第八条规定申请办理变更登记时应当提交（原）林权证和依法变更的证明文件，但本案在进行变更登记时并未提交（原）林权证；《农村土地承包法》第四十八条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，山林权属的流转行为没有经过左所村的全体村民大会或村民代表大会讨论通过；《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内在森林、林木和林地所在地公告30日，但本案在进行登记时并没有进行公告。因此，被告的登记程序不合法。另外，村民持有的八份林权证所涉林地面积与本案被诉的林权证的林地范围重叠，而村民持有的八份林权证并未被确认无效或者被撤销，因此本案所诉林权登记行为的林权权属来源不明。所以，被告所作的勉林证字(2005)第25110006xx号林权证，认定事实不清、程序不合法。关于第四个争议焦点即复议前置的问题，经查，根据最高人民法院法释[2003]5号批复之规定，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。综上所述，被告所作的勉林证字(2005)第25110006xx号林权证，认定事实不清、程序不合法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告勉县人民政府勉林证字(2005)第25110006xx号林权证。案件受理费50元，由被告勉县人民政府负担。
上诉人赵永红、李月英上诉称：（一）本案应先行行政复议。勉县政府颁发林权证的行为，本质上是对林地使用权的行政确权行为。根据《行政复议法》第30条、最高人民法院法释【2003】5号批复的规定，确认自然资源所有权和使用权的具体行政行为，应先行复议。本案未经复议，应裁定驳回起诉。（二）叶汉平、李月英与左所村委会签订了《沈家沟林场山地、荒山经营权拍卖及旅游开发合同》，取得涉案林地50年承包经营权，勉县政府的颁证行为，只是对上述涉案林地承包经营权的确认。即便该颁证行为存在没有公告等瑕疵，根据行政诉讼法第74条规定，也不应当撤销。（三）本案应当遵循先民后行的原则处理。对涉案荒山承包合同的有效性审查应通过民事诉讼解决，撤销林权证不能解决双方根本争议。且叶汉平、李月英为涉案林地投入大量资金，现仅因少数几个人的林权争议，撤销涉及数千亩的林权证，损失太大。（四）本案已经超过法定起诉期限。颁证行为发生在2009年，且拍卖涉案土地的资金用于村里修路，还雇佣部分村民为林地看护人员，被上诉人对此事是明知的，现时隔8年才提起诉讼，明显超过起诉期限。故请求撤销原判，依法驳回被上诉人的起诉。
上诉人左所村委会上诉称：（一）勉县政府颁发的涉案林权证，权属清楚，不存在重复登记。被上诉人持有的山林、树木权属所有证，是1983年勉县政府依据中央文件颁发的，当时森林法、物权法均未颁布，该证目的在于落实农户植树造林责任，确定的是绿化责任制，而不是物权凭证。故被上诉人对涉案林地没有权益，其没有诉权。（二）勉县政府颁发涉案林权证的行为程序合法。根据物权法规定，行政登记机关只进行形式审查。而原审超越了行政诉讼审查的范围，将本应在民事诉讼中确定的村委会会议决议的效力问题，在行政诉讼中予以认定，并作出判决是错误的。且原审判决以国家林业局的规章作为依据，认定涉案颁证行为未予以公告程序违法，显然与行政诉讼法只是参照规章的规定不符。（三）本案已超过起诉期限，且应行政复议前置。涉案林地拍卖资金用于修路，当时村民都是知道的。现因政府修路占用涉案林地引发赔偿问题，才使村民提起本次诉讼。被上诉人称其不知拍卖涉案林地及颁证行为与事实不符，本案早已超过起诉期限。根据行政复议法第30条及最高人民法院的批复规定，本案应先申请复议，再提起行政诉讼。故勉县政府颁发涉案林权证的行为合法。请求撤销原判。
被上诉人李忠艳辩称：（一）本案无需复议前置。本案不属于所有权或者使用权的行政确认，行政复议不是必经程序。（二）被上诉人具有诉权。原审查明1983年按政策分林到户的事实，现勉县政府颁发的涉案林权证范围与被上诉人林地面积范围重叠，对其权利、义务产生了实际影响，故被上诉人是本案利害关系人，具有诉权。（三）涉案林权登记行为违法。涉案林地不是左所村委会集体林地，土地所有权人为各村民小组，经营承包人为各农户，各村民小组及农户并未委托授权左所村委会发包。即便是村委会要统一对外拍卖，应经各农户知道，并召开村民大会、履行“一事一议”法定议程。本案中，发包主体资格和程序均违反法律规定，显然是无效的转让协议。被上诉人持有的山林、树木权属所有证是勉县政府颁发的，其与涉案林权证性质一致。勉县政府在权属重叠、又未履行公告必经程序情形下，颁发涉案林权证的行为违法。（四）本案未超过起诉期限。勉县政府没有告知被上诉人涉案林地变更登记内容及诉权和起诉期限。因修路征收该地，被上诉人才知道自己林地发生变化。本案是因不动产登记提起的行政诉讼，适用行政诉讼法第46条第2款规定，故未超过法定期限。故请求驳回上诉，维持原判。
原审被告勉县政府述称：（一）勉县政府颁发涉案林权证的行为事实清楚，程序合法。2009年4月27日，勉县政府依据左所村委会关于林地权属证明、左所村委会召开村民大会决定将涉案林地经营权对外转让决定、经过公证的《沈家沟林场山地、荒山经营权拍卖及旅游开发合同》等材料，颁发涉案林权证，颁证行为符合《林木和林地权属登记管理办法》规定。（二）本案应先行复议。原审法院未依据《行政复议法》第三十条第一款的规定，告知当事人先行行政复议，而直接作出实体裁判明显错误。（三）本案已超过法定起诉期限。颁发涉案林权证前在左所村进行过公告，而且左所村委会在2005年6月至2006年9月期间，多次召开村民代表会议对涉案林地拍卖、流转等事项讨论、表决，林地流转后所得款项用于村集体道路建设，故左所村村民对此事应当明知。现自颁证行为至今已8年，被上诉人才提起本案行政诉讼，明显超过法定起诉期限。故请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明：原审法院查明事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案的主要争议焦点为：（一）本案是否超过起诉期限；（二）行政复议前置程序是否为本案必经程序；（三）勉县政府颁发涉案林权证的行为是否合法。
（一）关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被上诉人不是行政行为的相对人，仅是利害关系人，其称不知道涉案林权登记内容，更没有被告知诉权及起诉期限。参加本案诉讼的其他当事人虽均认为被上诉人早应当知道，但均未提供有力证据证明，本院不予采信。因涉案被诉的林权登记系不动产用益物权登记，属于因不动产提起的诉讼，故应当适用上述法律规定中20年起诉期限。因此，本案没有超过起诉期限。上诉人赵永红、李月英，上诉人左所村委会认为本案超过起诉期限的上诉理由，依法不能成立，本院不予支持。
（二）关于行政复议前置程序是否为本案必经程序的问题。《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释【2003】5号）载明：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”据此，只有行政机关作出的针对有关土地等自然资源的所有权或者使用权的确权决定，当事人认为侵犯其已经取得的所有权或者使用权的，才必须经过复议前置程序，行政机关作出的涉及自然资源所有权或使用权的其他行政行为不需要行政复议前置。本案中，被诉的行政行为系勉县政府颁发涉案林权证的行为，系颁发自然资源所有权或使用权证书的行政登记行为，不属于行政确权决定，故不适用《行政复议法》第三十条第一款规定，无需复议前置。上诉人赵永红、李月英，上诉人左所村委会认为本案应复议前置的上诉理由，依法不能成立。本院不予支持。
（三）关于勉县政府颁发涉案林权证的行为是否合法的问题。1983年，“林业三定”时，各村都根据当时的政策分林到户。被上诉人系左所村村民，且左所村村民现持有的八份林权证均系勉县政府颁发的，且均未被撤销，上述林权证所涉林地范围与涉案被诉的林权证的林地四至范围存在交叉重叠的情形。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，对有权属争议的不予登记。第十条规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天。但本案中，勉县政府在林地权属不清，且登记程序不合法的情形下颁发了涉案林权证，故该颁证行为违法，应予撤销。上诉人赵永红、李月英，上诉人左所村委会的该项上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，依法不予支持。原审判决正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人赵永红、李月英负担50元，上诉人勉县定军山镇左所村村委会负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 王 鑫
二〇一八年六月一日
书 记 员 鱼海洋