广东省增城市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗增法行初字第50号
原告：增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社。住所地广州市增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社，组织机构代码57404040-7。
负责人：石建强。
委托代理人：刘征，广东同观律师事务所律师。
被告：增城市人民政府，住所地增城市荔城街惠民路1号。
法定代表人：罗思源，市长。
委托代理人：陈龙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：江岚，广东金美律师事务所实习律师。
被告：增城市国土资源和房屋管理局，住所地增城市荔城街光明西路108号。
法定代表人：向俊波，该局局长。
委托代理人：陈龙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：江岚，广东金美律师事务所实习律师。
第三人：增城市供销社企业集团公司，住所地增城市荔城街城丰路14号。
法定代表人：马国新，该公司总经理。
委托代理人：王毅谦，广东增泰律师事务所律师。
委托代理人：郭卫中，广东增泰律师事务所律师。
第三人：增城增港水泥实业有限公司，住所地增城市派潭镇利迳村。
法定代表人：李志青，该公司总经理。
委托代理人：王毅谦，广东增泰律师事务所律师。
委托代理人：郭卫中，广东增泰律师事务所律师。
第三人：广州派潭企晟房地产开发有限公司，住所地广州市增城派潭镇派潭大道中52号首层，组织机构代码：55238245-7。
法定代表人：孟磊，该公司董事长。
委托代理人：曹雄，广东金粤律师事务所律师。
原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社诉被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局、第三人增城市供销社企业集团公司、增城增港水泥实业有限公司、广州派潭企晟房地产开发有限公司不服土地行政管理及行政赔偿一案，于2014年6月17日向本院提起行政诉讼，本院于同年7月1日受理后，于同年7月3日向被告增城市人民政府送达了行政起诉状及应诉通知书。立案受理后，本院依原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社的申请依法追加了增城市国土资源和房屋管理局为本案的共同被告，于同年7月18日向被告增城市国土资源和房屋管理局送达了行政起诉状及应诉通知书，于同年8月18日公开开庭审理了本案。原告的负责人石建强及其委托代理人刘征，两被告的委托代理人陈龙、江岚，第三人增城市供销社企业集团公司、增城增港水泥实业有限公司的委托代理人王毅谦，第三人广州派潭企晟房地产开发有限公司的委托代理人曹雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社诉称：1994年1月25日，第三人增城市供销社企业集团公司在没有征得原告大部分村民同意的情况下与所谓的代表签订《征用地协议书》，约定由被告征用原告所有的背夫岭（土名）地块，用于兴建水泥厂，该地块面积为60亩，其中旱地41.622亩，水田17.927亩，四至为：东至背夫岭，南至江北水泥厂，西至增派公路，北至石屋村，面积为39699平方米。还约定由第三人增城市供销社企业集团公司给予原告补偿，另外双方还口头约定使用期限为20年，到期后会将土地归还给原告。双方签订合同后，第三人增城市供销社企业集团公司与外商合作设立了第三人增城增港水泥实业有限公司，在该地块建立了增港水泥厂。后该水泥厂己停产关闭，但第三人增城市供销社企业集公司至今未归还原告土地。原告去被告处查询得知，被告已于2011年将该地确权给第三人增城增港水泥实业有限公司，国有土地使用证为（2011)第B0700024号。2012年5月2日，该地块权利人变更为广州市雄利房地产开发有限公司，土地证号为增国用（2012)第GY0002**号。2013年12月18日，该地块权利人变更为广州派潭企晟房地产开发有限公司，土地证号为增国用（2013)第GY0008**号（两块地合并）。原告认为，征用土地是行政行为，不同于普通的民事行为，凡未依法办理征地手续及程序不合法的，均不能产生该宗地收归国有的法律后果。原告所有的该地块土地性质为基本农田（耕地），如国家征收，则需要广东省人民政府批准，还应经过告知、调查核实、听证等程序。原告与第三人增城市供销社企业集团公司订的《征地协议书》没有法律效力，第三人增城增港水泥实业有限公在原告完全不知情的情况下，单方申请将所有权为原告土地转变为国有土地，被告在没有依法办理征地手续及程序不合法的情况下，将该地块确权给第三人增城增港水泥实业有限公司是违法的。之后基于该地块权利人因多次变更，国有土地使用证为（2011)B0700024号变更为增国用（2013)第GY000839号土地使用权证因而也是无效的。原告在签订《征地协议书》后，还一直交“公粮”（农业税），直至国家取消农业税，也可说明该地块所有权是原告的，第三人增城增港水泥实业有限公司无权向被告申请变更该地块所有权。原告认为被告颁发证号为（2011)第B0700024号国有土地使用权证给第三人增城增港水泥实业有限公司是错误的。综上所述，原告为60亩的背夫岭（土名）地块所有权人，被告将原告所有的土地在没有合法手续的情况下，将该地块确认为国有土地并向第三人增城增港水泥实业有限公司颁发证号为（2011)第B0700024号国有土地使用权证是违法的。
为此向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法判令：一、撤销被告增城市人民政府作出的（2011）第B0700024号土地使用权证；二、确认背夫岭（土名）地块属原告集体所有；三、被告赔偿原告损失1000000元；四、由被告负担本案的诉讼费。
被告增城市人民政府、被告增城市国土资源和房屋管理局辩称：一、被告作出的增国用（2011)第B0700024号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿。1994年1月15日，增城市供销社企业集团公司向增城市人民政府发出《关于兴建水泥厂征用土地的请示》。1994年1月16日，增城市城市规划管理局同意项目用地选址。1994年1月18日，增城市增港水泥厂提交了《建设项目申建报告表》和《建设项目环境影响报告表》。1994年1月19日，增城市人民政府环境保护办公室审批同意建设。1994年1月25日，派潭镇利迳村石屋经济合作社（甲方）与增城市供销社企业集团公司（乙方）签订了《征用土地协议书》，由乙方征用甲方涉案土地。该协议经增城市派潭镇法律服务所进行了见证。1994年2月1日，增城增港水泥实业有限公司向增城市国土局提交了《申请兴建“增城增港水泥实业有限公司”的用地报告》。1994年5月18日，增城市供销社企业集团公司提交了增外经业项字[1994]第048号《中外合资（合作）经营项目申请立项审批表》，项目名称为增城增港水泥实业有限公司。1994年6月20日，增城市对外经济贸易委员会审批同意立项。1994年8月2日，增城市对外经济贸易委员会做出增外经业字[1994]第108号《关于中外合资经营“增城增港水泥实业有限公司”合同、章程的批复》。1994年8月29日，增城市城市规划管理局向增城市增港水泥厂颁发了涉案土地的《建设用地规划许可证》（编号0005)。1995年12月19日，增城市人民政府做出增府复[1995]50号《关于增城增港水泥实业有限公司要求减免工业用地规费的批复》。1996年4月30日，增城市人民政府批复同意增城增港水泥厂涉案土地《用地申请表》。由于增城增港水泥实业有限公司未缴纳土地出让金和有关规费，增城市国土局未与增城增港水泥实业有限公司签订《土地使用权出让合同书》，也未向该公司核发《建设用地批准书》（建用字[1996]第23号）。2005年5月26日，增城市国土资源和房屋管理局向增港水泥实业有限公司发出增国房处字[2005]87号《闲置土地调查通知书》，对涉案土地开展闲置土地调查工作。2010年6月30日，增城市国土资源和房屋管理局（甲方）与增城增港水泥实业有限公司（乙方）签订了《国有土地补缴欠费协议》，乙方应缴出让金和出让金滞纳金共计2564914元，甲方将涉案土地使用权出让给乙方，出让年限自1996年4月30日至2046年4月29日。2010年11月24日，增城增港水泥实业有限公司缴清了应缴出让金和出让金滞纳金。2011年1月26日，增城市人民政府向增城增港水泥实业有限公司颁发了涉案土地增国用（2011)第B0700024号《国有土地使用证》。二、被告作出的增国用（2011)第B0700024号《国有土地使用证》适用依据正确。(一)职权依据：《土地登记办法》第三条：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”(二）法律依据和程序依据：1、《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；(四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；(七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”2、《土地登记办法》第二十七条：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”三、原告请求赔偿其100万元“损失”，没有事实和法律依据，应依法驳回。原告没有证据证明被告及其工作人员在行使行政职权时有侵犯原告人身权或财产权的情形发生，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条及第十五条第一款的规定，原告请求赔偿其l00万元“损失”，没有事实和法律依据，应依法驳回。综上，被告作出的增国用（2011)第B0700024号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。原告请求赔偿其1000000元“损失”，没有事实和法律依据，请人民法院依法驳回。
第三人增城市供销社企业集团公司、增城市增港水泥实业有限公司述称，答辩人增城市增港水泥实业有限公司（下称增港水泥）属中外合资企业，公司成立于1994年8月，由增城市供销社企业集团公司（下称供销集团)和香港中联中国企业有限公司合资开办。答辩人供销集团与原告派潭利迳石屋经济合作社于1994年1月25日所签订的《征用土地协议书》是双方真实意思表示，合法有效。协议签订后，答辩人供销集团全面履行了协议约定的义务。答辩人与原告增城市派潭利迳村石屋经济合作社不存在有约定使用20年并到期归还的事实。1994年8月29日，增城市城市规划管理局向答辩人增港水泥颁发了涉案土地的《建设用地规划许可证》（编号0005)》。1996年2月7日，被告向答辩人增港水泥颁发了涉案土地的《建设用地批准书》。2010年6月30日，被告增城市国土资源和房屋管理局与第三人增港水泥签订了《国有土地补缴欠费协议》，约定第三人增港水泥应缴纳出让金和滞纳金共计2564914元，涉案土地使用权出让年限自1996年4月30日至2046年4月29日，该协议与原出让合同一并履行。2010年11月24日第三人增港水泥缴清了全部土地出让金及滞纳金。2011年1月26日，第三人增港水泥取得了（增国用2011第B0700024号）《国有土地使用证》。至此，第三人增港水泥和供销集团依据当时的法律法规，履行了土地征用出让的所有手续和义务，并最终获取了涉案土地的国有土地使用权，同时第三人增港水泥在涉案土地上依法兴建了厂房等基础设施并进行了生产经营。后答辩人增港水泥因政策停产，答辩人又将涉案土地使用权依法转让给第三方。基于此，答辩人认为原告派潭利迳石屋经济合作社的诉讼请求没有事实和法律依据，不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人广州派潭企晟房地产开发有限公司述称：答辩人广州派潭企晟房地产开发有限公司是通过收购广州市雄利房地产开发有限公司后取得涉案土地使用权的；在这过程中答辩人通过政府部门缴纳了涉案土地的出让金，与国土部门签订了土地出让合同书，答辩人取得的涉案土地使用权是合法的。
经审理查明，1994年1月15日，增城市供销社集团公司向增城市人民政府提出《关于兴建水泥厂征用土地的请示》，申请在派潭镇利迳石屋村征地用于建造厂房、宿舍、办公室等。同日，派潭镇利迳石屋经济合作社（甲方）与增城市供销社集团公司（乙方）签订了《征用地协议书》，约定由乙方征用甲方土地，坐落于利迳石屋社的背夫岭（土名），面积59.549亩，四至界限：东至山边，西至增派公路，北至变压器，南至北江水泥。征用土地价款为旱地41.622亩，计款22.05966万元，水田17.927亩，计款13.98306万元。该协议经过增城市派潭镇法律服务所见证。
1994年2月1日，增城增港水泥实业有限公司向增城市国土局提交了《申请兴建“增城增港水泥实业有限公司”的用地报告》。1994年5月18日，增城市供销社集团公司提交了增外经业项字[1994]第048号《中外合资（合作）经营项目申请立项审批表》，项目名称为增城增港水泥实业有限公司。1994年6月20日，增城市对外经济贸易委员会审批同意立项。1994年8月29日，增城市城市规划管理局向增城市增港水泥厂颁发了涉案土地的《建设用地规划许可证》（编号0005号）。1996年4月30日，增城市人民政府批复同意增城增港水泥厂涉案土地《用地申请表》。
由于增城增港水泥实业有限公司未缴纳土地出让金和有关规费，增城市国土局未与增城增港水泥实业有限公司签订《土地使用权出让合同书》，也未将涉案地块的《建设用地批准书》（建用字[1996]第23号）送达。2005年5月26日，增城市国土资源和房屋管理局向增港水泥实业有限公司发出增国房处字[2005]87号《闲置土地调查通知书》，对涉案土地开展闲置土地调查工作。2010年6月30日，增城市国土资源和房屋管理局（甲方）与增城增港水泥实业有限公司（乙方）签订了《国有土地补缴欠费协议》，约定乙方应缴出让金和出让金滞纳金共计2564914元，涉案土地使用权出让年限自1996年4月30日至2046年4月29日，协议与原出让合同一并履行。2010年11月24日，增城增港水泥实业有限公司缴清了应缴出让金和出让金滞纳金。2011年1月26日，被告向增城增港水泥实业有限公司颁发了增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》。原告不服被告增城市人民政府核发的增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》，向广州市人民政府申请行政复议，请求广州市人民政府：一、撤销增城市人民政府核发的增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》；二、确认背夫岭（土名）土块属原告所有；广州市人民政府于2014年4月29日作出维持增城市人民政府向增城增港水泥实业有限公司颁发增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》的决定。原告不服复议决定向本院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告增城市人民政府作出的增国用（2011）第B0700024号《土地使用证》；二、确认背夫岭（土名）地块属原告集体所有；三、被告赔偿原告损失1000000元。
本院认为，原告针对两被告核发的增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》的具体行政行为提起诉讼，并要求确认背夫岭（土名）地块属原告集体所有；被告赔偿原告损失1000000元。
关于撤销被告增城市人民政府作出的增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》的问题。原告认为被告将原告所有的土地在没有合法手续的情况下，确认为国有土地并向第三人增城增港水泥实业有限公司，颁发证号为增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》是违法的。其实质是认为被告在征地行为违法的情况下向第三人增城增港水泥实业有限公司颁发证号为增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》的行政违法行为。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”原告对两被告的征地行为并未依上述规定行使其救济权利，因此，原告主张征地行为违法缺乏法律依据。
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据查明的事实，1994年1月15日，增城市供销社集团公司向增城市人民政府提出《关于兴建水泥厂征用土地的请示》，同日，与原告签订了《征用地协议书》，1994年2月1日，增城增港水泥实业有限公司向增城市国土局提交了《申请兴建“增城增港水泥实业有限公司”的用地报告》。5月18日，增城市供销社集团公司提交了增外经业项字[1994]第048号《中外合资（合作）经营项目申请立项审批表》，6月20日，增城市对外经济贸易委员会审批同意立项。8月29日，增城市城市规划管理局向增城市增港水泥厂颁发了涉案土地的《建设用地规划许可证》（编号0005号）。1996年4月30日，增城市人民政府批复同意增城增港水泥厂涉案土地《用地申请表》。上述证据证明，本案中涉案土地已经被告审批征用，原告对涉案地块已不享有所有权和使用权，原告与被告向第三人增城增港水泥实业有限公司颁发证号为增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》的行为已经不具有法律上的利害关系。原告在本案中针对被告核发的国有土地使用权证的行为提起诉讼，其起诉应予驳回。
关于确认背夫岭（土名）地块属原告集体所有的问题。该请求存在于撤销增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》的前提，如前所述，原告与被告向第三人增城增港水泥实业有限公司颁发证号为增国用（2011）第B0700024号《国有土地使用证》的行为已经不具有法律上的利害关系。故对该起诉予以驳回。
关于被告赔偿原告损失1000000元的问题。该请求是基于征地行为违法而提出，本案中，原告并未就征地行为违法而提出行政复议，亦未依复议前置程序提起行政诉讼，属单独提起行政赔偿，并不具备提起行政赔偿诉讼的法定要件，其起诉应予驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项、第（十）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，裁定如下：
驳回原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 卢尚志
审 判 员 胡雪芬
人民陪审员 温丽丹
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 周思珍