山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行初549号
原告李明生，男，1964年4月3日出生，汉族，居民，住济南市。
委托代理人王敏华，山东大明律师事务所律师。
委托代理人肖鹏，山东大明律师事务所律师。
被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。
法定代表人国承彦，区长。
委托代理人李隆，槐荫区人民政府工作人员。
委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。
被告济南市槐荫区农业经济发展局，住所地济南市。
法定代表人李庆甲，局长。
委托代理人孟琳，济南市槐荫区农业经济发展局工作人员。
委托代理人荣荣，山东蕴达律师事务所律师。
第三人济南市槐荫区玉清湖街道筐李庄村民委员会，住所地济南市
法定代表人李庆森，主任。
第三人李和平，男，1960年2月14日出生，汉族，居民，住济南市。
原告李明生因不服被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）颁发《农村土地承包经营权证》的行为，于2016年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告槐荫区政府、济南市槐荫区农业经济发展局（以下简称槐荫区农发局）、第三人济南市槐荫区玉清湖街道筐李庄村民委员会（以下简称筐李庄村委会）及李和平送达了起诉状副本，应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理了本案。原告李明生及其委托代理人肖鹏，被告槐荫区政府的委托代理人李隆、冯艳，被告槐荫区农发局的委托代理人孟琳、荣荣，第三人筐李庄村委会法定代表人李庆森，第三人李和平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月28日，被告槐荫区政府依据筐李庄村委会与李和平签订的编号为370104015215000232J《槐荫区农村土地承包合同书》（以下简称232号《土地承包合同》），为李和平颁发了编号为370104015215000232J《农村土地承包经营权证》（以下简称232号《农村土地承包经营权证》）。
原告李明生诉称，2003年7月，第三人筐李庄村委会与第三人李和平之父李殿恩签订《土地承包经营合同》，将本村庄南三块土地共计3.16亩发包给第三人李和平之父李殿恩承包经营。2013年9月，济南镇榕生态农业有限公司（以下简称镇榕公司）承租本村位于庄西及庄南路西的土地约200亩，由自愿出租家庭承包地的村民与镇榕公司、筐李庄村委会共同签订《段店镇筐李村土地流转补偿协议》，协议约定流转期限为三十年，自2013年10月10日至2043年10月10日。补偿标准为每亩每年2000元，并随时间推移而递增。第三人李和平之父李殿恩原承包的土地大部分不在镇榕公司所承租的土地范围内。经第三人李和平要求，将自己家庭原承包的土地1.07亩交回第三人筐李庄村委会，由该村委会就该地块与原告确立了新的承包关系。原告则交出了自己原承包的位于庄西、镇榕公司所欲承包的土地约1.63余亩，由第三人筐李庄村委会与包括第三人李和平在内交出自己原承包土地的村民及镇榕公司就上述土地分别建立了家庭承包及租赁关系。2016年3月，鉴于镇榕公司不能按时交纳租金，与镇榕公司签订租赁协议的村民自发地将自己的耕地收回自种，继而终止了与镇榕公司的土地流转协议。第三人筐李庄村委会为了将涉案土地再次登记在第三人李和平名下，于2015年8月20日不顾其已经与原告形成承包关系的事实，径直与第三人李和平又签订了包括涉案土地在内的232号《土地承包合同》，被告槐荫区政府对上述事实不予调查，不顾涉案土地已经由原告承包的事实，仅根据两第三人后补的232号《土地承包合同》，就将涉案土地的承包经营权登记在第三人李和平名下。虽经原告向被告槐荫区政府口头反映，并因涉案土地没有登记在原告的《农村土地承包经营权证》下，故原告拒绝签字。原告认为，被告槐荫区政府的行为严重违反了《农村土地承包法》第三十八条、第四十一条的规定，是对原告合法权益的严重损害。请求：1、撤销被告槐荫区政府颁发的232号《农村土地承包经营权证》中所确认的编号为3701040152150000560的地块为第三人李和平家庭承包的记载；2、诉讼费由被告负担。
原告李明生向本院提交如下证据：1、2003年第三人筐李庄村委会与第三人李和平之父李殿恩签订的承包合同；2、2013年11月14日第三人筐李庄村委会为原告出具的证明信；3、第三人李和平于2013年9月30日与镇榕公司、第三人筐李庄村委会签订的土地流转补偿协议；4、2015年8月20日第三人筐李庄村委会与第三人李和平签订的232《土地承包合同》及被告槐荫区政府为第三人李和平颁发的232号《农村土地承包经营权证》。
被告槐荫区政府答辩称，槐荫区政府颁发的232号《农村土地承包经营权证》程序合法、适用法律正确。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发农村土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。据此，槐荫区政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。据此，土地承包合同生效后，县级以上人民政府应根据发包方所提交的土地承包相关材料编制农村土地承包经营权证登记簿，并颁发农村土地承包经营权证。本案中，槐荫区政府依据发包方即本案第三人筐李庄村委会提交的第三人李和平承包土地调查表、农村土地承包合同书及相关部门编制的农村土地承包经营权证登记簿等材料，向第三人李和平颁发232号《农村土地承包经营权证》，符合法律规定。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时获得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。由此可见，土地承包合同是承包方获得土地承包经营权的基础，虽然原告对两第三人签订的农村土地承包合同有异议，但在该合同未被依法撤销或确认无效前，应当认定该承包合同自成立时生效，如原告对两第三人签订的土地承包合同有异议，属于民事纠纷，应向相关部门申请仲裁或者提起民事诉讼。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告槐荫区政府向本院提交如下证据：1、承包土地调查表；2、232号《土地承包合同》；3、槐荫区农村土地承包经营权登记调查确认书；4、户主声明书；5、农村土地承包经营权登记簿。
法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条。
被告槐荫区农发局答辩称，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。被告槐荫区农发局依法审核查验了申请人提交的材料，编制了农村土地承包经营权登记簿，履行了法定职责。
被告槐荫区农发局提交的证据及其他意见同被告槐荫区政府提交的证据及答辩意见。
第三人筐李庄村委会、李和平的意见同被告槐荫区政府答辩意见。
第三人筐李庄村委会、李和平未向本院提交证据。
经庭审质证，被告槐荫区政府、槐荫区农发局对原告提交的证据1、3，因其是复印件，对其真实性不予认可；对证据2的真实性不清楚；对证据4的真实性没有异议。认为证据1、2、3与本案没有关联性。第三人筐李庄村委会、李和平对原、被告提交证据的真实性均予认可，李和平主张原告提交的证据1系复印件，该复印件与其手中存放的原件载明内容有出入，对该证据中添加内容部分不予认可。
原告对被告槐荫区政府提交的证据1-5的真实性均没有异议，但对被告槐荫区政府依据该材料颁发232号《农村土地承包经营权证》的合法性不予认可。原告认为涉案232号《土地承包合同》系两第三人在原告不知情的情况下，恶意串通所订立的合同，该合同侵犯了原告的合法权益，合同内容无效，被告槐荫区政府依据无效的合同为第三人李和平颁发232号《农村土地承包经营权证》没有事实依据，应依法予以撤销。
经审查，原、被告提交的证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法、与本案有关联，本院予以确认。
经审理查明：2003年7月18日，第三人筐李庄村委会与第三人李和平之父李殿恩（户主，人口4）签订合同约定，将应分土地面积3.16亩给李殿恩家耕种。2013年9月，经第三人筐李庄村委会及村民代表大会同意，第三人筐李庄村委会将其村部分承包户承包的200亩土地流转出租给镇榕公司用于发展生态观光农业项目。因原告位于该200亩土地范围内的部分土地不同意流转出租，在第三人筐李庄村委会的协调下，原告位于该200亩流转土地范围内的1.63亩土地与第三人李和平家庭承包的位于该200亩流转土地范围之外的涉案1.07亩土地进行了调换耕种，由第三人李和平与镇榕公司及筐李村委会签订了土地流转补偿协议。该调整情况仅在第三人筐李庄村委会留存的2003年7月18日李和平的合同原件及相关土地流转补偿协议中进行了注明，但未签订新的土地承包合同。针对该土地流转出租过程，第三人筐李庄村委会于2013年11月14日出具了证明。2016年3月，因镇榕公司不能按时交纳租金，与镇榕公司签订流转租赁协议的村民自发地将自己的耕地收回自种，第三人筐李庄村委会、李和平终止了与镇榕公司的土地流转协议。
2015年7月，经过承包土地调查，第三人筐李庄村委会与第三人李和平签订涉案232号《土地承包合同》，将2013年9月土地流转出租过程中第三人李和平与原告对调的涉案1.07亩土地重新确权发包给第三人李和平，并报送被告槐荫区农发局、槐荫区政府，被告槐荫区政府依据发包方筐李村委会与李和平签订的232号《土地承包合同》及槐荫区农发局报送的相关材料于2015年8月28日给第三人李和平颁发了涉案232号《农村土地承包经营权证》。原告认为被告槐荫区政府为第三人李和平颁发涉案232号《农村土地承包经营权证》，侵犯了其合法权益，向本院提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发农村土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。据此，被告槐荫区政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。被告槐荫区政府为第三人李和平颁发涉案232号《农村土地承包经营权证》中载明的部分土地，涉及李明生因流转出租土地过程中耕种的部分土地，故李明生起诉本案，具有原告主体资格。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”；第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。由此可见，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立。土地承包经营权证的发放系县级以上人民政府根据法律授权应主动履行的职责，属于国家对农村土地承包经营权的一种事后确认行为。本案中，第三人筐李庄村委会在组织土地流转租赁给镇榕公司过程中，虽然组织部分流转土地内的承包经营户与流转土地外的承包经营户对部分土地进行了调整耕种，但未签订新的承包经营合同，第三人筐李庄村委会于2003年7月18日与集体组织成员之间建立的承包关系并未发生改变。第三人筐李庄村委会根据上级要求，在2003年7月18日家庭承包经营合同的基础上，于2015年8月20日补签涉案232号《土地承包合同》，以规范家庭承包经营合同，领取《农村土地承包经营权证》，并无不妥。被告槐荫区政府依据发包方筐李村委会与承包方李和平签订的涉案232号《土地承包合同》及槐荫区农发局报送的相关材料给第三人李和平颁发涉案232号《农村土地承包经营权证》，程序合法，证据确凿充分且符合法律规定。在发包方筐李村委会与承包方李和平签订的涉案232号《土地承包合同》未被依法确认无效情况下，原告请求撤销被告槐荫区政府为第三人李和平颁发的232号《农村土地承包经营权证》中所确认的编号为3701040152150000560的地块为第三人李和平家庭承包的记载，依据不足，本院不予支持。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。被告槐荫区农发局依据相关法律规定，在对申请人提交的相关材料进行审核后，编制农村土地承包经营权登记簿，并报送被告槐荫区政府，由被告槐荫区政府为申请人核发《农村土地承包经营权证》，被告槐荫区农发局在履行该法定职责过程中并无不妥。原告对被告槐荫区农发局的起诉，依法应予驳回。
综上，被告槐荫区政府为第三人李和平颁发涉案232号《农村土地承包经营权证》，程序合法，证据确凿充分，适用法律正确。原告李明生的主张，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李明生的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李明生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 刘继英
审 判 员 高同先
人民陪审员 段长存
二〇一六年九月二十九日
书 记 员 赵 莹