湖南省湘潭市岳塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岳行初字第103号
原告湘潭明财房地产开发有限公司，住所地湘潭九华经济区九华管委会大楼。
法定代表人雷志远，董事长。
委托代理人萧威胜，湖南立仁律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ清，女，1964年10月26日出生，汉族，湘潭市人，系原告公司财务工作人员。
被告湘潭市人力资源和社会保障局，住所地湘潭市岳塘区芙蓉中路157号。
法定代表人陈铁平，局长。
委托代理人郑辉，男，1969年5月3日出生，汉族，湘潭市人，系被告湘潭市人力资源和社会保障局政策法规信访科副科长。
委托代理人熊泳帆，男，1986年6月16日出生，汉族，湘潭市人，系湘潭经济技术开发区人力资源和社会保障局工作人员。
第三人娄底市星城建筑工程有限公司，住所地娄底市娄星区湘阳东街（市建设局娄星分局办公楼6楼）。
法定代表人曾绍军，总经理。
委托代理人胡党华，男，1968年11月2日出生，汉族，涟源市人，第三人娄底市星城建筑工程有限公司项目现场负责人。
委托代理人洪志刚，男，1979年5月18日出生，汉族，双峰县人，系第三人娄底市星城建筑工程有限公司副总经理。
刘安强、陈红忠等56位第三人（名单附后）。
第三人刘安强、谭四杰、谭地、谭雄文、熊立秋、王益虎、刘冯军、葛泳娥共同推荐的诉讼代表人陈红忠，男，1981年9月8日出生，汉族，新化县人，农民工。
第三人刘安强、谭四杰、谭地、谭雄文、熊立秋、王益虎、刘冯军、葛泳娥共同推荐的诉讼代表人颜克沛，男，1971年8月21日出生，汉族，辰溪县人，农民工。
原告湘潭明财房地产开发有限公司不服被告湘潭市人力资源和社会保障局作出的潭人社罚决字[2015]第29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》，于2015年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月26日受理后，于2015年12月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因娄底市星城建筑工程有限公司以及刘安强、陈红忠等56人均与本案的处理结果�法律上的利害关系，本院依法追加该公司及56人作为本案的第三人参加诉讼。2016年8月10日，本院依法组成由审判员陈璐担任审判长，审判员杨鸿、人民陪审员刘光明参加评议的合议庭，公开开庭审理了本案。代理书记员张敏担任法庭记录。原告湘潭明财房地产开发有限公司的委托代理人萧威胜、ＸＸ清，被告湘潭市人力资源和社会保障局的委托代理人郑辉、熊泳帆，第三人娄底市星城建筑工程有限公司的委托代理人胡党华、洪志刚，第三人刘安强、陈红忠、颜克沛，以及刘安强、谭四杰、谭地、谭雄文、熊立秋、王益虎、刘冯军、葛泳娥共同推荐的诉讼代表人陈红忠、颜克沛均到庭参加诉讼。第三人刘玲、方子华等46人经合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。审理过程中，因案情复杂，需进一步调查相关情况，经报请湖南省高级人民法院决�，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告湘潭市人力资源和社会保障局于2015年6月1日作出潭人社罚决字[2015]第29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》，以原告湘潭明财房地产开发有限公司未依法与第三人娄底市星城建筑工程有限公司结算，导致其拖欠第三人刘安强、陈红忠等56名民工工资，且未执行被告作出的潭人社监令字[2015]107号《劳动保障监察限期改正指令书》为由，作出责令原告依法与第三人娄底市星城建筑工程有限公司结算，并以工程尾款为限垫付所欠农民工工资2236320元的行政处理决定；同时决定对原告湘潭明财房地产开发有限公司处以罚款1.9万元的行政处罚，若期满原告未申请行政复议或提起行政诉讼的，将每日按罚款数额的3%加处罚款。
被告湘潭市人力资源和社会�障局于2015年12月30日向本院提供了作出被诉行政行为的如下证据：
《投诉书》、投诉人（即第三人刘安强、陈红忠等部分农民工共8人）的身份证复印件、《建设工程施工合同》、御湖国际A栋工程量结算清单、御湖国际B栋工程量结算清单、劳动保障监察询问（调查）笔录、潭人社监令字[2015]107号《劳动保障监察限期改正指令书》、潭人社罚告字[2015]09号《劳动保障监察行政处理、处罚告知书》及送达回证、潭人社罚决字[2015]29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》及送达回证、《协助清欠农民工工资的函》、潭人社催告字[2015]11号《劳动保障监察行政强制执行事先催告书》及送达回证各一份，欠发农民工工资表一组，拟证明原告应承担支付农民工工资的法定责任，被告作出被诉行政行为完全合法。
被�湘潭市人力资源和社会保障局还在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的法律依据：《湖南省工资支付监督管理办法》第三十四条、《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（二）、（三）项。
原告湘潭明财房地产开发有限公司诉称，第三人娄底市星城建筑工程有限公司于2013年9月10日中标原告开发的御湖国际A栋项目设计图纸及工程。该工程于2012年10月开工建设，承包人为第三人项目现场负责人胡党华，并于同年年底完成所有农民工工资的结清工作。2013年，御湖国际A栋主体封顶时，原告根据第三人娄底市星城建筑工程有限公司提供的农民工工资表，通过农民工工资专用账户，将所有农民工工资支付完毕。2014年，第三人娄底市星城建筑工程有限公司仅进行了砌墙和粉刷部分的工作，工程量仅为2013年工程量的一半，但原告仍主�通过农民工工资监管专户，小部分通过私人账户和湘潭经济技术开发区农民工工资履约保证金支付了农民工工资。前述所付款项均有银行支付凭证为据，其中已经包含潭人社罚决字[2015]29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》所述的2236320元农民工工资。此外，虽然本案所涉工程的农民工工资均已支付完毕，但工程款并没有结清。第三人娄底市星城建筑工程有限公司故而以支付农民工工资的名义进行劳动保障监察投诉索要工程款。原告为维持其合法权益，遂诉讼至法院，请求判令撤销被告湘潭市人力资源和社会保障局作出的潭人社罚决字[2015]第29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》。
原告湘潭明财房地产开发有限公司在举证期限内向本院提供了认为被诉行政行为违法的如下证据：
2、《中标通知书》，拟证明原告与第三人娄底市星城建筑工程有限公司之间有真实的发包与承包关系的事实；
3、潭人社监令字[2015]107号《劳动保障监察限期改正指令书》、潭人社罚告字[2015]09号《劳动保障监察行政处理、处罚告知书》及送达回证、潭人社罚决字[2015]29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》及送达回证、《协助清欠农民工工资的函》各一份，拟证明原告受到不当处理、处罚的事实；
4、支付农民工工资的银行凭证一组，拟证明潭人社罚决字[2015]29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》中所述2236320元农民工工资均经农民工工资监管专户予以支付。
被告湘潭市人力资源和社会保障局辩称，第一，被告作出的被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。2015年1月8日，被告依法受理了第三人刘安强、陈红忠等56名农民工的集体投诉。经查实，原告湘潭明财房地产开发有限公司于2011年4月12日与第三人娄底市星城建筑工程有限公司就承揽江南大道项目A、B栋建筑安装工程事宜签订《建设工程施工合同》。现该项目A栋工程已全部完成，但没有竣工验收，B栋工程已竣工验收。因原告湘潭明财房地产开发有限公司未依法与第三人娄底市星城建筑工程有限公司进行结算，导致其拖欠第三人刘安强、陈红忠等56名农民工工资2236320元。就此，被告于2015年2月4日向原告送达潭人社监令字[2015]107号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令其依法进行工程款结算，并对所存在的问题进行整改和情况汇报，但原告公司拒不执行。2015年2月27日，被告又向原告送达潭人社罚告字[2015]09号《劳动保障监察行政处理、处罚告知书》，告知其处理意见、处罚事实、处罚标准、法律依据和相关权利义务，但原告公司仍未予理睬，也未进行任何陈述和申辩。为切实保障农民工合法权益，被告遂于2015年6月3日向原告送达潭人社罚决字[2015]29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》，并附《协助清欠农民工工资的函》。鉴于原告公司在法定期限内既未申请行政复议又未提起行政诉讼，被告遂于2015年12月10日向其送达潭人社催告字[2015]11号《劳动保障监察行政强制执行事先催告书》。第二，被告作出的被诉行政行为程序合法、依据正确、内容适当。被告就原告公司未依法结算导致拖欠农民工工资事宜履行劳动保障监察职责，经过立案受理、调查询问、责令改正、下达告知和做出决定程序，均是按照中华人民共和国国务院令第423号《劳动保障监察条例》的规定实施。而且，在与原告的沟通、指导、帮助及权益保障上，被告均尽�最大的努力，在处罚上亦充分考虑了原告的认识态度、违法情形和配合程度，依法确定了合理的处罚幅度。整个处罚过程，均是秉公而断，不存在任何违法情节。相反，原告在整个劳动保障监察过程中，不顾农民工利益，不顾社会稳定，拒不配合被告调查，隐瞒事实真相，在被告及时履行了告知义务情况下，也不及时进行合法合理的陈述和申辩，原告依法理应对其消极对待且不履行法定义务的行为承担不利的法律后果。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人娄底市星城建筑工程有限公司以及第三人刘安强、陈红忠、颜克沛、谭四杰、谭地、谭雄文、熊立秋、王益虎、刘冯军、葛泳娥共同述称，被告所作被诉行政行为合理合法，应予支持。
第三人娄底市星城建筑工程有限公司以及第三人刘安�、陈红忠、颜克沛、谭四杰、谭地、谭雄文、熊立秋、王益虎、刘冯军、葛泳娥未向法庭提供证据。第三人刘玲、方子华等46人既未陈述，亦未向法庭提供证据。
在庭审质证中，原告湘潭明财房地产开发有限公司对被告潭市人力资源和社会保障局所举证据质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，认为被告在没有查清原告与第三人娄底市星城建筑工程有限公司建设工程施工合同履行以及农民工工资支付事宜等基本案件事实的前提下，作出被诉行政行为，应属违法；第三人娄底市星城建筑工程有限公司以及第三人刘安强、陈红忠、颜克沛、谭四杰、谭地、谭雄文、熊立秋、王益虎、刘冯军、葛泳娥对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告湘潭市人力资源和社会保障局、第三人娄底�星城建筑工程有限公司以及第三人刘安强、陈红忠、颜克沛、谭四杰、谭地、谭雄文、熊立秋、王益虎、刘冯军、葛泳娥对原告湘潭明财房地产开发有限公司所举证据质证认为：对证据2-4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为被告履行劳动保障监察职能期间，原告始终未予配合，在本案行政诉讼程序中提供的证据，不能作为证明被告作出被诉行政行为不合法的依据。
对于被告提供的作出被诉行政行为的法律依据，原告提出异议认为，被告适用法律错误，原告已经据实支付农民工工资，不存在适用此条款的事实基础。
经合议庭评议，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告提供的证据1,该组证据材料形成的证据链可以证明其作出被诉行政行为所依据的事实及履行的程序，本院对此组证据的真实性�以认定。原告提供的证据2、3与被告提供的证据一致，本院对其真实性亦予以认定。被诉行政行为的合法性，系本案审理的关键性问题，在判决理由部分予以释明。原告提供的证据4，只能证明其先后多次向农民工支付工资的情况，所有农民工工资是否已经全部支付，需经过对账结算后方能确定，此组证据不能达到原告的证明目的，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定，“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”。行政诉讼中实行举证责任倒置的原则，行政机关对其作出的被诉行政行为的合法性承担举证责任。原告在诉讼阶段提出其在行政程序中没有提出的证据，系其程序性权益事项，没有违反法律的禁止性规范。行政机关若就此需要�以抗辩的，可经法庭准许后补充相应的证据。故对被告和第三人娄底市星城建筑工程有限公司以及第三人刘安强、陈红忠、颜克沛、谭四杰、谭地、谭雄文、熊立秋、王益虎、刘冯军、葛泳娥的质证意见，本院不予采纳。
经审理查明：2015年1月8日，第三人刘安强、陈红忠等人共同向被告湘潭市人力资源和社会保障局提交《投诉书》一份，称湘潭九华御湖国际A栋项目开发商在工程建设过程中累计拖欠农民工工资2236320元，并附部分农民工身份证复印件。被告受理后，经查实，原告湘潭明财房地产开发有限公司于2011年4月12日与第三人娄底市星城建筑工程有限公司就承揽江南大道项目A、B栋（即九华御湖国际A、B栋）建筑安装工程事宜签订《建设工程施工合同》，双方约定了工程承包的范围、合同工期、质量标准、合同价款、竣工验收与结�、违约责任及争议等事宜。调查过程中，第三人娄底市星城建筑工程有限公司先后提供御湖国际A栋工程量结算清单、御湖国际B栋工程量结算清单各一份，其上载明原告尚有工程款合计18551631.8元未予支付。第三人娄底市星城建筑工程有限公司项目现场负责人胡党华亦在接受被告询问时表示，因原告拖欠工程款项迟迟未予结算和支付，导致其拖欠第三人刘安强、陈红忠等56名农民工工资2236320元，同时附带提交欠发工资表一组。就此，被告于2015年2月4日向原告送达潭人社监令字[2015]107号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令其依法进行工程款结算，并对所存在的问题进行整改和情况汇报，但原告公司未予执行。2015年2月27日，被告又向原告送达潭人社罚告字[2015]09号《劳动保障监察行政处理、处罚告知书》，告知其处理意见、处罚事实、处罚标准、法律依据和相关权�义务，但原告公司既未出异议，也未进行任何陈述和申辩。为切实保障农民工合法权益，被告遂于2015年6月3日向原告送达潭人社罚决字[2015]29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》，决定对原告公司“作出罚款人民币壹万玖仟元（小写：19000）的行政处罚……期满不申请行政复议（或不起诉）又不执行的……每日按罚款数额的百分之三加处罚款”，并要求原告单位“依法与第三人娄底市星城建筑工程有限公司结算，并以工程尾款为限依法垫付其民工工资共计人民币贰佰贰拾叁万陆仟叁佰贰拾元（小写：2236320元）”。当日，被告还向原告送达了《协助清欠农民工工资的函》。原告对此不服，认为被告在没有查清原告与第三人娄底市星城建筑工程有限公司建设工程施工合同履行以及农民工工资支付事宜等基本案件事实的前提下，作出被诉行政行为，应属违法，遂诉讼至法院，请求判如所请。
另查明，为催告原告履行《劳动保障监察行政处理、处罚告知书》中确定的义务，被告又于2015年12月10日向原告送达了潭人社催告字[2015]11号《劳动保障监察行政强制执行事先催告书》。
本院认为，中华人民共和国劳动和社会保障部令第25号《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三条规定，“劳动保障监察遵循公正、公开、高效、便民的原则”；该规定第三十六条第一款第（四）项还规定，“劳动保障监察行政处罚（处理）决定书应载明下列事项……处罚（处理）决定的履行方式和期限……”。据此，劳动保障行政部门在调查、检查过程中，应当查清涉及法律关系、实体权益的案件事实，并在此基础上作出履行方式明确的处理决定，从而真正维护行政相对人的合法权益。本案中，被告依法受理刘安强、陈红忠等第三人提交的投诉报告并立案后，在履行劳动保障监察职能期间就第三人娄底市星城建筑工程有限公司提交的证据材料中确定的工资款金额（2236320元）产生的事实基础与相应的计量、计价标准等事项均未予进一步调查核实，即依据第三人所称金额作出潭人社罚决字[2015]29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》，在一个行政行为中同时载明行政处罚和行政处理两个事项，并在其中的处理决定部分，仅概括式地列明支付的工资总额，而未能明确各第三人所应得的工资金额，其所作出的行政法律文书没有查清相关权利人的权益份额，且不具备现实可操作的履行方式，不能有效保障56位第三人获取劳务报酬的权利，属认定事实不清，适用法律、法规错误，应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告湘潭市人力资源和社会保障局于2015年6月1日作出的潭人社罚决字[2015]29号《劳动保障监察行政处理、处罚决定书》。
案件受理费，本院决定免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。
审 判 长 陈 璐
审 判 员 杨 鸿
人民陪审员 刘光明
二〇一六年八月二十二日
代理书记员 张 敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
……
附刘安强、陈红忠等56位第三人名单：
第三人刘安强，男，1963年3月31日出生，汉族，湘潭县人，农民工。
第三人陈�忠，男，1981年9月8日出生，汉族，新化县人，农民工，。
第三人颜克沛，男，1971年8月21日出生，汉族，辰溪县人，农民工，。
第三人谭四杰，男，汉族，1977年4月15日出生，涟源市人，农民工。
第三人谭地，男，1995年9月21日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人谭雄文，男，1980年9月11日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人熊立秋，男，1983年6月17日出生，汉族，湘乡市人，农民工。
第三人王益虎，男，1991年11月10日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人刘冯军，男，1974年12月18日出生，汉族，湘潭县人，农民工。
第三人葛泳娥，女，汉族，1974年2月28日出生，双峰县人，农民工。
第三人刘玲，女，1983年8月3日出生，汉族，九江市人，农民工。
第三人方子华，男，1985年12月17日出生，汉族，新化县人，农民工。
第三人方玉华，男，1992年7月10日出生，汉族，新化县人，农民工。
第三人李桂容，男，1976年11月21日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人易建红，男，1978年3月10日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人谭齐安，男，1967年2月8日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人曾小建，男，1982年8月22日出生，汉族，湘乡市人，农民工。
第三人曾贵银，男，1983年10月25日出生，汉族，湘乡市人，农民工。
第三人曾娇熬，男，1981年9月13日出生，汉族，湘乡市人，农民工。
第三人谢立，女，1980年11月9日出生，汉族，湘乡市人，农民工。
第三人邵顺元，男，1991年6月5日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人陈真，男，1986年9月6日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人胡均升，男，1969年1月22日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人胡梓付，男，1981年11月6日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人谭雄华，男，1982年9月15日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人刘新春，男，1986年1月1日出生，汉族，娄底市人，农民工。
第三人王中农，男，1968年9月5日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人黄晶，男，1993年7月14日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人颜灿，男，1989年9月9日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人王燕鹏，男，1990年6月23日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人易胜英，女，1983年5月11日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人刘建平，男，1990年6月24日出生，汉族，新化县人，农民工。
第三人熊立华，男，1980年9月15日出生，汉族，湘乡市人，农民工。
第三人邓追，男，1989年10月3日出生，汉族，宁乡县人，农民工。
第三人熊立端，男，1974年5月5日出生，汉族，宁乡县人，农民工。
第三人刘春华，女，1984年10月5日出生，汉族，宁乡县人，农民工。
第三人刘从意，男，1953年10月16日出生，汉族，新化县人，农民工，。
第三人陈银龙，男，1979年7月21日出生，汉族，双峰县人，农民工。
第三人谭国安，男，1948年10月1日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人胡松波，男，1989年11月15日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人刘会江，男，1978年9月10日出生，汉族，涟源市人，�民工。
第三人胡正升，男，1963年6月22日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人曾小华，女，1973年3月20日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人曾忠华，男，1974年10月28日出生，汉族，新化县人，农民工。
第三人胡迪罗，男，1963年01月27日出生，汉族，湘潭市人，农民工。
第三人颜培华，男，1966年3月26日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人谭海雄，男，1982年2月8日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人谭海威，男，1969年4月16日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人颜轻松，男，1982年6月13日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人谭绪文，男，1970年8月2日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人李维泽，男，1990年5月7日出生，汉族，湘潭县人，农民工。
第三人谭清华，男，1976年2月28日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人吴世凡，男，1982年5月16日出生，汉族，娄底市人，农民工。
第三人颜伍星，男，1967年2月19日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人谭跃雄，男，1983年9月30日出生，汉族，涟源市人，农民工。
第三人颜利，男，1988年5月24日出生，汉族，涟源市人，农民工。