湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂01行终458号
上诉人（一审原告）张建军，男，1974年4月15日生，汉族，住址湖北省丹江口市武当山特区，
委托代理人岳明全，甘肃律格律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）（一审被告）湖北省林业厅，住所地武汉市洪山区雄楚大街335号。
法定代表人刘新池，厅长。
委托代理人吴凤，北京大成（武汉）律师事务所律师。
委托代理人李洋，北京大成（武汉）律师事务所律师。
张建军诉湖北省林业厅（以下简称省林业厅）履行行政监督职责一案，张建军不服武汉市洪山区人民法院作出的（2017）鄂0111行初165号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明：2017年7月13日，原告分别向省林业厅、十堰市林业局、武当山旅游经济特区林业局发出《律师函》，希望有关机关履行行政职责。原告向被告省林业厅提交《律师函》的主要内容为：“1、请贵厅收到《律师函》后，一个月内，责令武当山林场将多收取张建军购房款166986元及占有期间的利息20038.32元，一并返还给张建军；2、如果贵厅在一个月内没有责令武当山林场把侵占多收的购房款及利息返还给张建军，将构成行政不作为；张建军将向人民法院提起行政诉讼；3、为了避免发生行政诉讼，请贵厅依法履行行政职责。”被告对此未予回复。十堰市林业局和武当山旅游经济特区林业局分别于2017年8月11日、2017年8月15日对《律师函》作了回复。原告不服，提起行政诉讼。
审理中,原告明确第二项诉讼请求为：要求被告责令武当山林场向原告返还资金占用期间利息（按照年利率6%从2014年11月20日计算至2017年9月20日），并以分别以上述基数166986元，按照年利率6%支付自2017年9月20日起至实际付清之日的利息。
另查明，2009年6月9日，国家林业局、国家发改委，住房城乡建设部作出林计发[2009]135号《关于做好国有林场危房改造有关工作的通知》；2010年4月29日，省林业厅作出鄂林计[2010]134号《省林业局关于做好2010年国有林场旧房改造前期工作的通知》；2010年10月26日，国家林业局、住房城乡建设部、国家发改委作出林规发（2010）266号《关于印发〈国有林场危旧房改造工程项目管理办法（暂行）〉的通知》附《国有林场危旧房改造工程项目管理办法》。
再查明，2011年4月25日，省林业厅作出鄂林计[2011]153号《省林业厅关于做好2011年国有林场危旧房改造工作的通知》，要求对国有林场危旧房进行改造。该《通知》下发至武当山林场。包括原告在内的72户武当山林场住户属于该危旧房改造工作的范围。同年5月12日，武当山林场向武当山管委会提出十武林场字[2011]8号《十堰市国有武当山林场关于要求拆除危旧房批准在原址新建职工住宅楼的请示》，同年5月27日得到武当山管委会的批准后开始进行相关危旧房改造工作。2014年11月20日，原告与武当山林场签订了《住房协议》，协议约定甲方（武当山林场）将位于永乐路××单元××楼××（砖××结构）棚户区改造住房交给乙方（原告）。2015年6月1日，武当山林场发布《永乐路2号危旧房改造单位成本价格公示》，公示上载明：“根据湖北大信天健会计师事务所有限公司关于武当山林场棚户区改造工程财物决算报告永乐路2号住宅楼的总成本为2885769.80元，其中：土建成本2350753.12元，水电安装成本213127元，其他费用321889.68元。建筑面积3060.48平方米，减去原16户‘拆一还一’面积1264平方米，实际承担成本面积1796.48平方米，单位成本价为每平方米1606.35元。”原告认为单位成本价应为每平方米942.92元（2885769.80÷3060.48），原告已于2013年6月14日、2014年5月19日、2014年8月8日、2014年11月18日分别向武当山林场预交房款100000元、100000元、50000元、20000元，共计交纳房款270000元，其应交房款数额为103014元（942.92×109.25），即多交了166986元（270000-103014）。
还查明，根据鄂政办发[2009]136号《省人民政府办公厅关于印发湖北省林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》载明：“二、主要职责：（一）贯彻执行中央和国家森林资源保护、国土绿化的方针政策和法律法规，拟定地方性林业法规和行政规章并监督实施。（二）负责全省林业及其生态建设的监督管理。（三）组织、协调、指导和监督全省造林绿化工作。（四）承担森林资源保护发展监督管理的责任。（五）组织、协调、指导和监督全省湿地保护工作。（六）组织、指导陆生野生动植物资源的保护和合理开发利用。（七）负责林业自然保护区的监督管理。（八）承担推进林业改革，维护农民经营林业合法权益的责任。（九）监督检查各产业对森林、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源的开发利用。（十）承担组织、协调、指导、监督全省森林防火工作的责任，组织、协调、指导武装森林警察部队和专业森林灭火队伍的防扑火工作，承担省森林防火指挥部的具体工作。（十一）参与拟订林业及其生态建设的财政、金融、价格、贸易等经济调节政策，组织、指导林业及其生态建设的生态补偿制度的建立和实施。（十二）组织指导林业及其生态建设的科技、教育、外事和引进、利用外资工作，指导全省林业队伍的建设。（十三）承办上级交办的其他事项。”
审理中，原告向本院申请撤回对十堰市林业局、武当山旅游经济特区林业局、武当山旅游经济特区管理委员会的起诉，本院予以准许。对原告同时将十堰市林业局、武当山旅游经济特区林业局追加为本案第三人以及将武当山林场由被告变更第三人的申请，本院未予准许。原告自述与武当山林场之间签订的《住房协议》系双方自愿，并未约定由被告对该协议予以审核、审批。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；提起行政诉讼的，人民法院应当受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告张建军要求被告省林业厅履行责令案外人武当山林场返还多收购房款及利息的职责，但返还多收购房款及利息系原告与案外人武当山林场因住房协议产生的纠纷，案外人是否存在多收购房款，是否应当返还多收购房款及利息的问题，属于原告与案外人之间因经济合同产生的纠纷行为，不属于案外人的行政行为，显然不属于被告对案外人武当山林场履行行政监督管理的职责范围。被告即使对案外人武当山林场具有督促履责的职责，也属于内部层级监督关系，不属于行政诉讼的受案范围。另外被告作出的通知、规定、文件等系对案外人武当山林场进行业务指导，该指导行为亦不属于行政诉讼的受案范围。且原告未提供有效的证据证明被告具有履行被诉行为的法定职责，原告坚持以被告未履行层级监督职责为由提起行政诉讼，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。原告的起诉缺乏事实和法律依据，对于原告的起诉，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项、第一百零二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第六十九条第三款、第九十三条第二款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回原告张建军的起诉。
上诉人张建军不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.一审审判程序违法，本案中没有申请撤回、追加、变更当事人的程序事项，一审法院将彭显良一案中的程序问题作为该案事实，属于事实不清，且在本案中，一审法院未对是否将十堰市林业局等主体列为本案第三人作出裁定，属于程序违法；2.被上诉人对武当山林场危旧房改造项目具体组织实施有法定职责；3.一审法院本院认为与经审理查明的事实、法律适用相互矛盾，上诉人在一审举证期限内未举证证明其是在履行对下级机关的业务指导，一审法院却以业务指导不属于行政诉讼范围驳回起诉缺乏事实和法律依据；4.一审法院否定生效法律文书，将已经明确的行政案件重新定义为民事案件，致使上诉人无法通过合法途径维权。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。请求：1.撤销一审裁定；2.指令一审法院继续审理本案。
被上诉人省林业厅辩称：1.一审程序合法，不存在违法情形；2.被上诉人与武当山林场业务指导关系是内部监督管理职责，内部监督管理不属于可诉的行政行为，至于武当山林场是否多收了上诉人购房款以及是否应当返还不属于具体行政行为，亦非被上诉人业务指导范围，不属于行政诉讼的受案范围；3.上诉人所称民事裁定书的裁定事由与本案诉由不一致，故此上诉理由不成立；4.在建房行为中签有民事合同，是上诉人自主选择产生和经民主公示的结果，属于双方合意形成，应属于民事法律关系。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持一审裁定。
各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院,本院对证据的认证和采信理由与一审法院相同，对一审法院认定的事实予以认可。
本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的受理条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人要求被上诉人履行责令案外人武当山林场返还多收购房款及利息的职责，然涉案纠纷系上诉人与其单位因危旧房改造签订的住房协议产生，而被上诉人对案外人武当山林场的监督管理属于内部层级监督及业务指导，不属于司法权对行政权审查的范围，故一审法院认定不属于行政诉讼的受案范围并无不当。一审裁定适用法律正确、审判程序合法，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗 浩
审 判 员 杨丰菀
审 判 员 程 艳
二〇一八年八月二十二日
法官助理 刘晨露
书 记 员 刘晨露