新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）新行终字第23号
上诉人（原审原告）：马国祥，男，东乡族，1962年5月1日出生，农民，现住伊宁县萨木于孜乡下**户村**号。
委托代理人：樊宁庚，男，汉族947年4月19日出生，新疆察布查尔县奶牛场新路南六巷****号，现住胜利路194号。
被上诉人（原审被告）：伊犁哈萨克自治州人民政府。
法定代表人：马宁·再尼勒，伊犁州州长。
委托代理人：韩宏文，男，汉族，1966年9月14日出生，伊犁州人民政府法制办公室综合业务处处长。
委托代理人：努尔海霞·居玛西，女，哈萨克族，1979年5月6日出生，伊犁州人民政府法制办公室科员。
原审第三人：马嘎达吾，男，回族，1943年19月I2日出生，农民，现住伊宁县萨木于孜乡下**户村***号。
委托代理人：马美珍，女，回族，1943年10月12日出生，农民，现住伊宁县萨木于孜乡下**户村***号，系马嘎达吾妻子。
原审原告马国祥诉伊犁哈萨克自治州人民政府土地行政复议决定一案，马国祥不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院于2013年7月26日作出的（2013）伊州行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人马国祥及委托代理人樊宁庚，被上诉人伊犁哈萨克自治州人民政府委托代理人努尔海霞·居玛西，原审第三人马嘎达吾及委托代理人马美珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1996年，经原告马国祥申请，伊宁县人民政府划拨22亩河滩地用于码头经营，办理了国有土地使用证（证号为伊县国用第200532号）。该宗土地的土地登记审批表中，审查时间是1997年，并有改动，而人民政府颁发土地证的批准日期是1996年1l月。第三人马嘎达吾之子哈如乃于1995年2月从伊宁县萨木于孜乡下十三户村村委会承包15亩耕地，承包期为5年。1999年4月第三人马嘎达吾与该材村委会签订农村土地承包合同，承包经营62亩耕地，该地包括哈如乃承包的15亩耕地，承包期为30年，四至界限清楚。2005年9月根据国家退耕还林政策精种，村委会与马嘎达吾改签合同，将第三人马嘎达吾承包的62亩耕地作为退耕还林的种植点，重新承包给了第三人马嘎达吾，承包期为23年，四至界限不变。第三人马嘎达吾在该块土地上种树造林，于2008年7月通过登记，取得了林权证（证号为伊县林证字（2008）4537号）。2010年3月原告马国祥以自己的国有土地与第三人马嘎达吾林地有重叠为由，请求伊宁县人民政府确权，伊宁县人民政府通过召开听证会调查，认为第三人马嘎达吾所使用的62亩林地与原告马国祥使用的22亩国有土地部分重叠，于2010年6月21日作出伊县政发（2010）16号《关于确认马园祥确权申请的处理决定》，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，确认马国祥所持有的（1996）200732号国有土地使用证属有效证件，撤销马嘎达吾所持有的（2008）6500437461号林权证。马嘎达吾不服，向伊犁州人民政府申请复议。伊犁州人民政府作出复议决定后，原告马国祥不服，提起诉讼。本院判决撤销伊犁州人民政府的复议决定，责令其重新作出具体体行政行为。后被告伊犁州人民政府责令伊宁县人民政府重新处理，伊宁县人民政府于2012年8月7日作出伊县政发（2012）2l号《关于对马国祥土地确权申请的处理决定》，内容为：一、马国祥持有的（1996）200532号国有土地使用证属合法有效证件，二、马嘎达吾持有的（2008）4357号集体林权证予以修正。马嘎达吾不服，向伊犁州人民政府申请复议，伊犁州人民政府作出伊州复决字（2012）3号行政复议决定。原告马国祥不服，向伊犁州分院提起诉讼。
一审法院认为，原告马国祥与第三人马嘎达吾之间因土地使用权属争议向伊宁县人民政府申请处理，伊宁县人民政府作出处理决定后，因马嘎达吾不服，向被告伊犁州人民政府申请复议，被告伊犁州人民政府依法有权作出复议决定。本集中被告伊犁州人民政府在受理复议申请后，依据《行政复议法》的规定，派人进行调查取证，制作了询问笔录，而后作出了复议决定，复议程序符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，应当认定为程序合法。被告伊犁州人民政府受理复议申请后，经过调查取证，查实原告马国祥的国有土地使用证批准时间在前，审查时问在后，违反了行政行为先审批后准予的一般处理原则。1993年9月，下十三户村村委会将村9688.76亩土地申请办理为村集体土地，在伊宁县人民政府的处理决定中，对争议土地的性质，争议土地的具体界址均未能查实，被告伊犁州人民政府在复议过程中只是从程序上监督了伊宁县人民政府的行政行为是否合法有效，对双方当事人争议的土地没有进行实体的确权。原告马国祥的实体权利并来受到侵害。现被告伊犁州人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第l、2目的规定，撤销伊宁县人民政府的处理决定并责令重新作出决定，事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四杂第（一）项之规定，判决如下：维持被告伊犁哈萨克自治州人民政府2012年9月29日作出的伊州政复字（2012）3号行政复议决定书。
马国祥向本院上诉称：被上诉人伊犁州人民政府作出的复议决定，是一种具体行政行为，应当化解矛盾、解决纷争为行使行政职权的目的和追求，而本案的处理结果却是将原告马国祥与第三人马嘎达吾之间的矛盾又归于最初状态，未能解决双方之间任何矛盾。伊犁州人民政府作出的复议决定在程序及适用法律方面均有不当，使上诉人历时三年多的诉求没有结果，权益无法实现。伊犁州政府不作为乱作为的行为，伊犁州法院未能用法律管束。请求撤销（2013）伊州行初字第1号行政判决书及伊犁州政府伊州政复决字（2012）3号决定书。请求维持伊宁县人民政府作出的伊县政发（2012）2l号《关于对马国祥土地确权申请的处理决定。
被上诉人伊犁哈萨克自治州人民政府答辩称：伊犁哈萨克自治州人民政府不是确认土地使用权的主体，办理行政复议案件只是对被申请人提交的证据材料进行审查，审查中发现档案内上诉人国有土地使用证发证时间早于地籍调查和审批时间，且档案也有涂改。因此，责令被申请人伊宁县人民政府对该问题调查清楚，这也是重新确权的重要依据。被上诉人作出的行政复议决定事实清楚、法律依据正确、处理适当。而且只是要求有确权职责的伊宁县人民政府通过认真调查重新作出事实清楚、证据充分的确权决定，上诉人完全可以等待重新确权的结果，现在却以为要求对伊宁县的错误决定决定予以维持，这是不能理解和得到支持的。一审判决是正确的，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人马嘎达吾述称：伊宁县人民政府作出的伊县政发（2012）2l号《关于对马国祥土地确权申请的处理决定》内容不正确。我承包的土地是村委会包给我的，马国祥的土地证是2005年后办的，马国祥出示的证据我们不认可。之前刑事附带民事诉讼一审、二审马国祥没有提交这个土地证。希望在查清事实的基础上作出公正的裁判。
经本院二审开庭庭审质证，双方当事人均未提交新的证据，二审查明事实与一审认定事实相同，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，本案作为自然资源使用权确权案件，行政复议是法定的必经程序，而被上诉人伊犁州人民政府是行政复议的法定职能部门。被上诉人作为行政复议机关，根据申请人的申请，在查证有关事实的基础上，针对伊宁县人民政府作出的伊县政发（2012）2l号《关于对马国祥土地确权申请的处理决定》作出行政复议决定，其具体行政行为程序合法。从化解矛盾，促进和谐的角度出发，伊犁州人民政府经过行政复议，本着有错必纠的原则以伊宁县人民政府的处理决定事实不清、证据不足为由，撤销该处理决定是有事实根据的，亦符合《行政复议法》的立法宗旨，也有利于双方纠纷的最终解决。伊犁州人民政府作出的伊州复决字（2012）3号行政复议决定依照其职权及《行政复议法》的相关规定，撤销伊宁县人民政府的处理决定并责令其重新作出决定并无不当。目前，双方当事人争议的土地并未从实体上确权，上诉人马国祥的实体权利并未受到侵害，伊宁县政府尚未作出新的决定。被上诉人伊犁哈萨克自治州人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目和第二目之规定，所作出的复议决定正确。上诉人要求撤销伊犁州人民政府复议决定的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人马国祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 晓 剑
代理审判员 迪丽娜孜
代理审判员 艾 尔 肯
二〇一四年三月十四日
书 记 员 高 雅