浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉平行初字第13号
原告：盖桂珍。
委托代理人：毛小林根。
委托代理人：徐卫跃，浙江斯玛特律师事务所律师。
被告：平湖市人民政府曹桥街道办事处，住所地：浙江省平湖市曹桥集镇。
代表人：李寿林，系该办事处主任。
委托代理人：张自力，系该办事处副主任。
委托代理人：富建国，浙江金品律师事务师律师。
原告盖桂珍不服被告平湖市人民政府曹桥街道办事处作出的乡（镇）政府行政处理具体行政行为，于2014年8月14日向本院提起行政诉讼，本院于同年8月21日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年10月15日公开开庭审理了本案。原告于2014年11月7日申请对平湖市曹桥街道小林根农牧场拆除的损失进行评估，本院予以准许，并委托嘉兴中明资产评估有限公司评估。评估结束后，本院又于2015年1月23日公开开庭审理了本案。第一次开庭原告盖桂珍的委托代理人毛小林根、徐卫跃，被告的委托代理人张自力、富建国到庭参加了诉讼。第二次开庭原告盖桂珍的委托代理人毛小林根、徐卫跃，被告的委托代理人富建国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告平湖市人民政府曹桥街道办事处于2014年6月10日拆除了原告盖桂珍位于平湖市曹桥街道野马村2组的890平方米建筑物。
被告平湖市人民政府曹桥街道办事处于2014年9月4日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：
1、2014年5月6日国土资源所《证明》1份附规划图1份，证明原告非法占地，搭建建筑物的事实。
2、曹桥街道事业服务中心《证明》2份，证明原告搭建的构筑物未审批是违章建设的事实。
3、限期拆除违章建筑物通知书1份及回执1份，证明被告于2014年6月5日通知原告限期拆除违章建筑的事实。
4、录音及视频资料1份，证明内容：一、被告于2014年5月27日告知原告其违章猪舍要拆除；二、被告于2014年6月5日向原告丈夫毛小林根发放《限期拆除违章建筑通知书》；三、被告主要负责人于2014年6月9日做毛小林根工作，毛小林根同意拆除；四、2014年6月10日被告帮毛小林根拆除的经过及毛小林根积极配合的事实。
5、协议书及领条各1份，证明原告同意自己拆除违章建筑及领取补偿款的事实。
6、临时使用土地合同及保证书各1份，证明原告临时猪舍293m2于2002年3月4日到期并应拆除的事实，复制于土管局的相关档案。
原告盖桂珍诉称：原告于十年前依法开办平湖市曹桥街道小林根农牧场，建筑及配套面积1580平方米，包括其他设施，总价值1156000元。被告在未经法定程序、未与原告达成拆迁赔偿协议、没有有效的行政执法文书的情况下，在2014年6月10日非法拆除了原告合法拥有的农牧场，导致原告直接损失1156000元。原告请求判令：1、确认被告拆迁原告农牧场的行为不合法，应向原告赔礼道歉；2、被告赔偿原告财产损失1156000元，包括：按拆迁面积赔偿建筑物539000元，配套设施98000元，加工饲料组合机一套60000元，强拆的财产损失89000元，年收益损失300000元，××人生活补助50000元，精神损失及其他费用20000元；3、被告承担本案的诉讼费用。第二次庭审中，原告变更第2项诉讼请求中的财产损失清单为：建筑物损失赔偿467521元，设备损失24700元，土地使用权补偿690000元，停产停业补偿230000元，合计1412221元，但原告放弃超过原诉讼请求1156000元的部分，仍主张按1156000元赔偿。
被告平湖市人民政府曹桥街道办事处答辩称：原告与毛小林根是夫妻。一、拆除原告900余平方米的构筑物的行为合法。原告的构筑物系违章建筑，原告没有任何审批手续擅自在基本农田和一般农田内分别非法搭建约290平方米和600余平方米的构筑物；拆除的程序合法，被告通过广播、横幅、报纸、干部入户宣讲等方式通知违章搭建猪舍的农户自行拆除违章猪舍，被告的主要负责人2014年6月9日再次上门做工作，原告丈夫毛小林根同意拆除违章建筑，故被告于2014年6月10日帮助毛小林根将其违章搭建的构筑物拆除；拆除所适用的法律依据为《浙江省城乡规划条例》第六十条、第六十五条。二、原告要求被告赔偿1156000元没有事实和法律依据。273.9元平方米的违章建筑毛小林根已于2013年7月12日同意拆除并领取了补偿款；毛小林根同意被告帮助拆除，故不存在赔偿；没有证据证明原告的损失有1156000元；即使原告不同意但被告帮其拆除了，因拆除的是毛小林根的违法构筑物，不是其合法权益，原告没有要求被告赔偿的法律依据。
原告对被告提供的证据质证认为：证据1，对三性均有异议。是否是违章建筑应该由县级国土管理部门作出，平湖市国土资源局应依职权作出认定，认定书的相对方应该是原告方；证明是给谁的不明确，原告没有看到过这份证据；不能证明被告的执法具有合法性。证据2，三性均有异议。曹桥街道事业服务中心是被告下属机构，是被告自己给自己作证明，没有证明效力；该份证明不知道是给谁的，且原告没有看到过该份证据；不能证明被告的执法具有合法性。证据3，原告方没有签收。合法性和关联性有异议。该证据应该是国土部门出具的，对土地使用合法性进行处罚的前置程序是需要决定书的，土地使用是否合法应该给予相应抗辩的权利。原告方没有收到土地使用是否合法的行政决定书，该份证据不能证明被告执法的合法性。证据4，被告方送过通知书，原告方拒收。被告方就拆迁事宜与毛小林根通话是事实，但是原告方没有同意被告的所作所为。现场视频，原告方是有取舍的。猪是原告自己的财产，原告有一定的关照，不表明原告同意拆。如果同意，则与被告达成书面协议。新的关猪的地点也不是原告找的。不能证明被告的执法主体是合法的。证据5，关联性有异议。本案涉及的争议与原告自愿拆除的200平米没有关联性。证据6，三性均有异议，是伪造的。原告方没有签过这两份材料，要求被告出示原件。
原告盖桂珍提供的证据及需要证明的内容如下：
1、个体工商户营业执照、动物防疫合格证各1份，证明原告具有法定的经营许可证等证件，属于合法经营。
2、××证1份，证明原告属于社会弱势群体，应当给予生活补助。
3、关于野马村小学结价变卖协议书1份，经村民委员会同意，土地使用权发生变更，原告拥有合法权利发展畜牧业。
4、平湖市建筑用地收费专用收据、浙江省行政事业性收费统一票据各1份，证明曹桥土管所认可原告已经过法定审批，其经营行为得到认可。
5、农牧场原貌照片6份，证明农牧场及其配套设施存在的事实且仍处于养殖状态。
6、农牧场拆除现场照片4份，证明是非法定执法主体执行的拆除行为；原告拥有的农牧场遭到拆除且被告破坏了原告的正常养殖的事实。
7、农牧场拆除赔偿及补助清单1份，证明因拆除农牧场而造成的直接和间接损失。
被告对原告提供的证据质证认为：证据1，真实性没有异议，与本案没有关联性。执照合法与房屋合法是没有关联的。证据2，真实性没有异议，与本案没有关联性。证据3，真实性没有异议，对证明内容有异议。协议第一条写明用承包田来换学校的宅基地，原告没有用承包田换取。第三条写明原告使用要付土地有偿使用费，学校操场归集体所有，这不是土地使用权发生了变化，土地有偿使用费原告也只交了一年，原告在操场上搭建了其他建筑。证据4，平湖市建筑用地收费专用收据与被告向法庭提供的证据6是一样的，印证了被告提供的临时土地使用合同；1992年7月5日原告签订了关于小学校舍的协议，1998年开始应该由原告支付土地有偿使用费，原告只付了一年；不能证明其搭建的建筑物是合法的。证据5，真实性没有异议，第5张照片中有1头猪，是建筑拆掉之后，把猪赶到那里去的。证据6，真实性没有异议。证据7，不管被告的行为是否合法，原告提出的补偿价格没有依据。
本院依原告申请，委托嘉兴中明资产评估有限公司对平湖市曹桥街道小林根农牧场拆除造成的损失进行评估，由该公司出具的资产评估报告1份，证明平湖市曹桥街道小林根农牧场的房屋构筑物及设备的评估总价值为467521元，其中包括：295.62平方米房屋（猪棚1，60年代建，2008年翻建，含室内配套设施，价值130818元），307.51平方米（猪棚2，2000年建，含室内配套设施，价值142116元），36.02平方米房屋，干粪棚、化粪池、沼气池、场地、围墙、深井等设施，饲料机一套在内的机器设备，评估费6000元。
原告对评估报告质证认为：评估报告第七条第七项，写明本次评估仅评估了房屋的造价和设备购置价经折旧后的价值，以成本价作为价格是认可的；但是评估报告只能作为原告要求赔偿的部分标准，没有包括全部应该赔偿的项目。对于土地使用权的补偿，没有涉及。农牧场是有经营执照的，被被告强行拆除关停，造成了关停的损失。根据城市房屋管理条例三十一条、三十二条规定，每亩应赔偿120万元至140万元，经营场所的补偿包括土地资产、房屋建筑、设备重置、停业停产的补偿。报告仅对房屋建筑和设备进行评估，还缺失了土地使用权和停业停产的补偿。
被告对评估报告质证认为：真实性没有异议。总价值是把非法和合法的全部评估了。房屋一如果是合法建筑的，仅仅对房屋一的价值进行赔偿。对其他的评估项目是不予确认的。道路、围墙如果是建造在基本农田和一般农田上，都没有合法手续，配套手续都不在规定的范围内建造，也没有进行审批。被告拆除房屋没有造成机器设备的损失，机器设备还在原告处，不存在机器价值的赔偿。报告中第十一条，原告要求对关停损失进行评估，但是原告没有证据证明，也没有提供财务报表。土地不是原告的，没有土地使用费。
经审查，本院对以上证据作如下认证：
对被告提供的证据1，平湖市曹桥街道社会事业服务中心系被告内设机构，其无权以自己的名义认定建筑物的性质，原告的抗辩成立，对该证据本院不予认定；对被告提供的证据2、4，原告对其真实性没有异议，本院予以认定；对证据3，证明有关部门曾向原告送达该通知书，但不能证明被告实施拆除行为的合法性；对证据5，结合被告在庭审中认可的内容，原告领取补偿款后已自行拆除过部分建筑，故不能证明被告的主张，不予认定；对证据6，虽被告提供的是复印件，但经本院核实，该证据原件存档于平湖市国土资源局，且与原件一致，原告提出证据系伪造无证据支持，不予采信，对该证据予以认定。
对原告提供的证据1，被告对真实性无异议，予以认定；对证据2，与本案没有关联性，不予认定；对证据3，被告对真实性无异议，予以认定，证明原告购买了原小学校舍，对房屋土地的使用要缴纳有偿使用费，五年内由村负担，超过五年由原告负担；证据4，事业性收费统一票据的金额与被告提供的临时土地使用合同内容相印证，予以认定；建设用地收费专用收据与证据3的协议内容相符，予以认定；证据5、6，被告对真实性无异议，予以认定；证据7，不能反映原告的真实损失，不予认定。
对于评估报告，予以认定。
综上，本案经法庭审理，查明以下法律事实：
原告盖桂珍于2009年开办个体工商户平湖市曹桥街道小林根农牧场，并建造了房屋猪棚及相应设施，包括化粪池、沼气池，道路场地、围墙、深井、大门、码头等。该农牧场未经审批占用基本农田292.3平方米、一般农田833.7平方米。其中房屋一系原告于1992年向平湖市曹桥街道野马村经济合作社购买的20世纪60年代建造的原野马小学校舍改造而来，2008年翻建，经评估，占地295.62平方米，评估净值130818元；原告丈夫毛小林根与平湖市曹桥街道野马村经济合作社于1992年7月5日签订原野马村小学买卖协议书，约定原告购买原野马村小学校舍八间，土地有偿使用费用为五年内由村负担，超过五年由原告负担；1998年4月29日，原告向平湖市曹桥土管所按267平方米、每平方米8元，缴纳合计2136元的土地使用费。其中的房屋二，系原告2000年建造，经评估，占地307.51平方米；2000年11月21日，原告丈夫毛小林根按293平方米，每平方米1.5元缴纳行政事业性收费439.5元；2001年3月15日，原告丈夫毛小林根与平湖市曹桥乡野马村经济合作社会签订临时使用土地合同，约定由毛小林根使用座落于平湖市野马村3组土地面积350平方米，其中用于修建临时用房293平方米，临时用途为养猪，使用土地期限为一年，自合同签订之日起至2002年3月15日，毛小林根按年或一次性支付临时使用土地补偿费1.5元每平方米计算293平方米，总额439.5元；毛小林根于2011年3月5日出具保证书，保证合同到期后自行拆除临时建筑，恢复耕地，种植作物。2014年6月5日，被告通知原告自行拆除违章建筑；2014年6月9日，被告与原告就拆除农田上建筑物进行联系协商，但未达成协议；2014年6月10日，被告组织人员拆除了原告890余平方米的构筑物。原告在诉讼过程中，申请对平湖市曹桥街道小林根农牧场被拆除的建筑物及附属设施的损失、农牧场关停损失及机器设备进行评估，并预缴6000元评估费。
本院认为，本案当事人争议的焦点是：1、2014年6月10日被告强制拆除原告构筑物的具体行政行为是否违法；2、原告要求被告赔偿损失的诉讼请求能否得到支持。
首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省城乡规划条例》第六十条规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正；占用乡村公共设施用地、公益事业用地等情节严重的，应当予以拆除。”可见，被告平湖市人民政府曹桥街道办事处具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职责，但该职责仅限于在乡、村庄规划区内的违法建筑，现被告没有提供证据证实涉案建筑物建在乡、村庄规划区内，从而无法证明被告具备实施强制行为的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”对于未经批准非法占用土地的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门实施强制行为。综上，被告平湖市人民政府曹桥街道办事处在本案中不具备行政强制执行的主体资格。
此外，涉案强制行为发生在2012年1月1日之后，应当符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，即应当依照该法第三十五条至第三十八条的规定，向行政相对人作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给行政相对人；同时对于行政相对人的建筑物性质应当按照《中华人民共和国土地管理法》或者《浙江省违法建筑处置规定》进行认定，而被告并没有按照以上规定的程序实施行政行为。因此，即使被告具备实施强制行为的主体资格，其强制拆除违法建筑物的行为也是程序违法。但因该建筑物已被破坏性拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应确认被告的上述行为违法，对原告的该项诉讼请求本院予以支持。
其次，依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定，公民、法人和其他组织合法权益受到侵害，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。鉴于本案所涉建筑物包括房屋猪棚及相应设施（化粪池、沼气池，道路场地、围墙、深井、大门、码头等），除原野马小学的八间校舍的房屋一外，均未经审批，且非法占用基本农田和一般农田，在有权部门未对该建筑物性质作出认定前，原告要求被告赔偿损失没有事实和法律根据；对于原野马小学的八间校舍改造而成的房屋一，因其始建于上世纪60年代，是在1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》发布前已经存在并保留的建筑物，虽无公社管理委员或县级人民政府批准，因该条例不溯及既往，不宜认定为违法建筑，故对于该合法建筑被告实施强制拆除行为，要承担相应的赔偿责任，即赔偿该房屋的评估净值130818元（含室内配套设施）。对机器设备的损失，原告在起诉时仅对一套加工饲料机请求赔偿，该设备现处于原告控制中，经评估尚有价值，未报废，也未有证据显示被告强拆导致其损坏，故不予赔偿；其他的机器设备，为后来原告申请评估时增加的内容且在第二次庭审中变更诉讼请求要求赔偿，系起诉状送达被告后，原告新提出的诉讼请求，根据法律规定，本院不予准许，故不予赔偿。对土地使用权的补偿，也系起诉状送达被告后，原告新提出的诉讼请求，根据法律规定不予准许，不予赔偿；对原告要求的个体工商户的收益损失补偿（停产停业损失），因原告未提供相应损失的证据材料，原告虽申请评估，也无法明确原告方的损失，故不予支持；残疾人生活补助和精神损失等费用，没有相应的法律依据，不予支持。原告要求被告赔礼道歉的请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的情形，对于原告的该项请求本院不予支持。
综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条、第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告平湖市人民政府曹桥街道办事处于2014年6月10日强制拆除原告盖桂珍建筑物的具体行政行为违法；
二、被告平湖市人民政府曹桥街道办事处于本判决生效后十日内赔偿原告盖桂珍财产损失130818元；
三、驳回原告盖桂珍关于要求被告平湖市人民政府曹桥街道办事处赔礼道歉及财产损失1025182元的赔偿请求；
本案受理费50元，由被告平湖市人民政府曹桥街道办事处负担；评估费6000元，由原告盖桂珍负担4321元，被告平湖市人民政府曹桥街道办事处负担1679元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 张雷平
审 判 员 张 娜
人民陪审员 沈建中
二〇一五年二月二日
书 记 员 周丹妮