陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终5号
上诉人（原审被告）：彬县工业发展局。住所地：陕西省彬县西城拐角政府大楼**层。
法定代表人：樊晓峰，局长。
委托代理人：曹亚洲，该局工会主席。
委托代理人：周兴武，陕西庄威律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：彬县煤炭有限责任公司。住所地：陕西省彬县姜嫄街*号。
法定代表人：何万盈，董事长。
委托代理人：窦醒亚，陕西丰瑞律师事务所律师。
委托代理人：王华，陕西丰瑞律师事务所律师。
上诉人彬县工业发展局因被上诉人彬县煤炭有限责任公司（以下简称彬煤公司）诉其行政行为违法一案，不服咸阳市中级人民法院（2017）陕04行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案。上诉人彬县工业发展局的委托代理人曹亚洲、周兴武，被上诉人彬煤公司的委托代理人窦醒亚、王华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：彬县百子沟煤矿原系彬县县属地方国有煤矿。1998年经彬县人民政府批准，对彬县百子沟煤矿进行改制，将其彬县百子沟煤矿改制为股份合作制企业，并于同年1月14日进行了工商登记，其企业名称为彬县煤炭有限责任公司，注册资金为4468.9万元，经济性质为股份合作制。2015年7月15日，彬县工业发展局向彬煤公司下发了《彬县工业发展局关于维护彬县煤炭有限责任公司稳定及有关问题的通知》（以下简称“7.15”通知）。同年9月3日，彬县工业发展局向彬煤公司下发了《彬县工业发展局关于彬煤公司稳定的紧急通知》（以下简称“9.3”通知）。同年9月6日，彬县工业发展局以彬工函字（2015）3号函告彬煤公司：我局受县委、县政府委托，定于2015年9月6日17时在县政府13楼1309室约见你公司主要负责人，商议维护彬煤公司稳定工作及相关事宜，请务必准时参加，否则，由此造成的一切后果均由你公司主要负责人承担。原告彬煤公司认为彬县人民政府与彬县工业发展局侵犯了原告经营自主权，诉至法院请求确认彬县人民政府委托向彬煤公司下发的“7.15”通知和“9.3”通知违法。
另查明：彬县人民政府于2016年4月15日以彬煤公司为被告向咸阳市中级人民法院提起了股东资格确认诉讼。
原审判决认为：关于彬县工业发展局下发的“7.15”通知和“9.3”通知是否具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其经营自主权可提起诉讼。彬县工业发展局向彬煤公司下发了“7.15”通知和“9.3”通知，通知中对彬煤公司的企业性质及二次改制进行了确认及要求，属于可诉的行政行为。彬煤公司认为彬县工业发展局所下发的通知侵犯了经营自主权，依法可以提起行政诉讼。
根据《企业国有资产监督管理暂行条例》，国有资产管理部门是国有资产管理机关，具有产权登记权、界定产权和一定范围的处理国有资产纠纷权，国有资产管理部门应会同有关部门负责组织实施产权界定工作。彬煤公司前身为彬县百子沟煤矿，原系彬县县属地方国有煤矿，后由于改制为股份合作制企业，其企业名称为彬县煤炭有限责任公司，而对于改制后企业中是否存有国有资产产生的产权界定问题，应依法由法定职责行政机关予以界定，而彬县工业发展局并无国有资产产权界定的法定职责，根据彬县人民政府所提供的规范性文件，其国有资产的界定机关应为彬县财政局，彬县工业发展局在彬煤公司产权未作出界定以前，先后向彬煤公司下发了“7.15”通知和“9.3”通知认定其彬煤公司为国有性质企业，且通过两通知对彬煤公司经营过程作出了诸多要求，故认为彬县工业发展局“7.15”通知和“9.3”通知显属违法。原告请求确认被告彬县工业发展局向彬煤公司作出的“7.15”通知和“9.3”通知违法的诉讼请求成立，予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条的规定，判决彬县工业发展局向彬煤公司作出的《彬县工业发展局关于维护彬县煤炭有限责任公司稳定及有关问题的通知》及《彬县工业发展局关于彬煤公司稳定的紧急通知》违法。案件受理费50元，由被告彬县工业发展局负担。
上诉人彬县工业发展局上诉称：原审判决将被诉的两份通知中关于对被上诉人彬煤公司改制客观事实的陈述，认定为产权界定行为，系认定事实错误。（一）根据公司法、企业国有资产法的规定，以及彬县人民政府关于其主要职责岗位设置和人员编制等文件的授权，其具有依法履行对企业国有资产的监督职责，管理监督国有企业、指导国企改制，负责国有企业股份制改制审核，保障国有资产不流失等法定职责。（二）本案被诉的通知中关于企业改制客观事实的陈述内容，并不是产权界定，更未侵犯被上诉人合法的经营自主权。1998年原彬县百子沟煤矿进行改制时，企业职工只购买了部分国有资产权益，还有大部分的国有资产权益未进行改制，留给企业有偿使用，该部分资产的所有权性质并未发生改变。另外，改制前原彬县百子沟煤矿的探矿权、采矿权并未纳入改制范围，未评估转让。因此，被上诉人目前享有的探矿权、采矿权仍属于国有资产。而且，彬县人民政府及相关部门也一直履行着对被上诉人企业管理层任免及重大经济活动审批等出资人的职责。故其在可能出现侵害企业国有资产的行为时，向被上诉人下发的两份通知，是履行保障企业国有资产不流失的法定职责，目的是要求企业进行合法化、规范化经营。请求：撤销原审判决，改判驳回彬煤公司的诉讼请求，并承担本案一、二审诉讼费。
被上诉人彬煤公司答辩称：（一）彬县工业发展局作出被诉两份通知系违法的行政确认行为和行政命令行为。彬县工业发展局作为行政主体，列举采矿权等作为依据，得出其为国有的股份合作制企业的行政确认，对其的法律地位、财产归属进行界定。而且，彬县工业发展局的行政行为并非一般民事主体的“陈述”，而是对被上诉人产生实质影响的行政行为，造成其无法进行工商变更登记的重要原因之一。（二）彬县工业发展局不具备履行国有资产管理职责的前提，作出的两份被诉通知无事实根据。通知中所载“土地及当时在建的下沟矿资源未进行评估”、“县上并未对该企业采矿权、探矿权进行转让，因而彬煤公司实际并未得到采矿权、探矿权”等，无证据证明。被上诉人从1998年改制为股份合作制企业后，国有产权已经退出，彬县人民政府已从原来的出资人代表身份转换为公司的债权人，每年收回固定的本金及利息。因此，彬县工业发展局对其行使国有企业监督管理权的基础前提并不存在。（三）依据《企业国有资产监督管理暂行条例》及《关于设立市（地）级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》规定，履行国有资产监督管理职责的机构是依据法律法规授权专门设立的各级“国有资产管理机构”，彬县工业发展局不是国有产权界定的国有资产监督管理部门，所作两份被诉通知，属超越职权行为，应被确认违法。（四）彬县工业发展局在作出两份被诉通知时违反法定程序，未给予其陈述、申辩权，亦未依法举行听证。请求：驳回上诉，维持原判。
本院查明，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致,且各方当事人对原审查明的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为：国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条规定：“国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。”第三十条又规定：“国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。”上述条例明确规定了国有资产监督管理部门是国有资产管理机关，具有对企业国有资产的产权界定、产权登记等管理职责。
本案中，上诉人彬县工业发展局作出的“7.15”通知，认定“彬煤公司的国有性质是事实存在的”，“9.3”通知认定“彬煤公司国有的股份合作制企业性质是不容置疑的”，均是对被上诉人彬煤公司作出了该公司中有国有资产的产权界定。从上述两份通知的内容看，既有对企业宏观上的要求，也有对企业性质和产权的界定。上述两份通知的核心是基于国有资产存在的前提下提出的要求，涉及到对企业产权性质的界定，认定了企业具有国有性质。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的相关规定，对于改制后的企业中是否存有国有资产的产权界定问题，应由设区的市级以上的人民政府国有资产监督管理机构履行国有资产产权界定职责，该条例并未赋予区、县人民政府及其所属部门行使国有资产产权界定的职权。故彬县工业发展局在彬煤公司产权未经国有资产产权界定机关作出界定或人民法院判决确认以前，就认定彬煤公司为国有性质企业，并作出被诉两份通知，缺乏法律依据，属于超越法定职权的违法行为。
综上所述，上诉人彬县工业发展局的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决确认被诉的“7.15”通知和“9.3”通知违法正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人彬县工业发展局承担。
本判决为终审判决。
审判长 肖宏果
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年三月二十六日
书记员 刘 媛