新疆维吾尔自治区高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）新民二终字第178号
上诉人（原审原告）：新疆龙华电业有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区精河县。
法定代表人：周建华，该公司董事长。
委托代理人：范克嘉，男，汉族，1953年12月28日出生，系该公司专职法律顾问，住新疆维吾尔自治区石河子市。
委托代理人：新疆金桥律师事务所。
被上诉人（原审被告）：国电新疆艾比湖流域开发有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州阿拉山口。
法定代表人：赵立远，该公司经理。
委托代理人：新疆元正律师事务所。
委托代理人：新疆振博律师事务所。
上诉人新疆龙华电业有限公司（以下简称龙华电业公司）因与被上诉人国电新疆艾比湖流域开发有限公司（以下简称国电艾比湖公司）合同纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院作出（2013）博中民二初字第2号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月12日作出（2013）新民二终字第129号民事裁定，将本案发回重审。经重审后，新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院作出（2014）博中民二初字第49号民事判决。宣判后，原告龙华电业公司仍不服，再次向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人龙华电业公司的法定代表人周建华及委托代理人范克嘉、新疆金桥律师事务所，被上诉人国电艾比湖公司的委托代理人新疆元正律师事务所、新疆振博律师事务所到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，龙华电业公司成立于2010年8月5日，其法定代表人与肃北龙华电业公司的法定代表人均为周建华一人。龙华电业公司股东与石河子龙华电力安装有限公司股东有交叉，系关联公司。国电艾比湖公司系由中国国电集团公司控股的公司。
2007年8月23日，新疆维吾尔自治区人民政府与中国国电集团公司签订了《新疆维吾尔自治区人民政府、中国国电集团公司投资建设新疆电力能源项目合作框架协议》明确国电艾比湖公司负责对艾比湖流域水资源进行统一开发利用。2010年10月18日，新疆维吾尔自治区水利厅文件《关于艾比湖流域精河支流水能开发有关事宜的意见》（新水办规计（2010）65号）明确艾比湖公司负责对艾比湖流域水资源进行统一开发利用。2010年1月26日，精河县人民政府与肃北龙华电业有限公司（实际为龙华电业公司）签订了《关于建设吉普克沟及冬都河上游水能梯级电站的协议书》。2010年6月11日，精河县人民政府与新疆龙华电业有限公司签订《关于精河县乌吐劲河梯级水电站工程开发建设协议书》。2010年6月12日，精河县招商局与新疆龙华电业有限公司签订《关于开发建设冬吐劲河及乌吐劲河梯级水电站的投资协议书》。2010年11月30日，针对艾比湖流域精河水电项目开发，国电艾比湖公司与龙华电业公司进行洽谈并形成会议纪要，具体内容为：一、精河水电工程建设有关事宜。1、龙华公司原则上同意退出精河水电项目；2、目前在建的精河一级水电站由龙华公司与艾比湖公司合作开发的具体事宜，艾比湖公司经请示国电新疆电力有限公司后再进行商谈；3、龙华公司签署的所有合同、协议及所支付的费用，待移交后由艾比湖公司负责履行。二、近期工作。1、龙华公司将前期全部资料移交艾比湖公司；2、双方协助以艾比湖公司的名义办理水电规划、设计、可研等一系列审批工作；3、艾比湖公司尽快请新疆水电设计研究院研究精河水电开发的设计规划工作；4、双方组成工作班子；5、双方在今后的工作中加强合作，发挥各自优势。2010年12月7日，国电艾比湖公司给龙华电业公司送达了《关于停止精河支流梯级水电站建设的函》，其主要内容为：一、陈述自治区水利厅要求“立即停止精河支流有关水电开发活动”、博州党委领导指示将精河支流梯级水电站交国电艾比湖公司开发、国电艾比湖公司委托设计部门进行规划设计的情况。二、陈述会议纪要有关龙华电业公司“原则上同意退出，前期工作开展中所签署的相关合同、协议及支付的费用待工作移交后由艾比湖公司履行或补偿”的内容。三、陈述国电艾比湖公司已对精河支流水能梯级开发规划进行了现场踏勘，并已经初步确定了规划阶段的建设方案。四、陈述目前国电艾比湖公司的开发规划方案与龙华公司的建设方案差距较大。请龙华电业公司立即停止精河支流在建水电站的现场施工及准备工作、各梯级水电站的勘测设计工作、机电设备及压力钢管的采购、制造工作，以及其它与水电站建设相关的设计工作、设备采购及制造工作和各种材料的采购工作，暂停可行性研究阶段支持性文件的编制工作。待国电艾比湖公司规划的勘测设计工作基本完成后，再与龙华电业公司就有关合同、协议的履行和支付的费用补偿进行协商，其目的是为了尽量减少龙华电业公司的损失。2012年1月15日，龙华电业公司向国电艾比湖公司送达《告知函（之一）》，主要内容为：针对国电艾比湖公司2010年12月7日《关于停止精河支流梯级水电站建设的函》及该公司刘经理言论进行答复，陈述龙华电业公司对2010年11月30日会议纪要的观点，并针对争议水电项目移交资料和审计工作说明了自己的主张。2012年6月26日，龙华电业公司向国电艾比湖公司送达《告知函（之二〉》，主要内容为：陈述由于国电艾比湖公司的原因，给龙华电业公司造成3000万元损失，补偿承诺得不到解决，向国电艾比湖公司提出由龙华电业公司继续开发建设冬吐劲河水电站，由国电艾比湖公司开发乌吐劲河水电站的建议。国电艾比湖公司对上述两份函件未予答复。庭审中，国电艾比湖公司不认可其与龙华电业公司之间的转让合同关系，认为只是意向。国电艾比湖公司未向龙华电业公司支付任何费用，龙华电业公司也未向国电艾比湖公司移交相关资料和工程项目。2013年5月自治区人民政府发文对艾比湖流域生态环境保护工程建设和管理主体调整为自治区伊犁河流域开发建设管理局负责和实施。
原审法院认为，根据2007年8月23日《新疆维吾尔自治区人民政府、中国国电集团公司投资建设新疆电力能源项目合作框架协议》与2010年10月18日的新水办规计（2010）65号新疆维吾尔自治区水利厅文件《关于艾比湖流域精河支流水能开发有关事宜的意见》，国电艾比湖公司有权负责对艾比湖流域水资源进行统一开发利用。2010年11月30日，龙华电业公司与国电艾比湖公司签署会议纪要主要内容是国电艾比湖公司依据自治区相关文件拟接收龙华电业公司在艾比湖流域精河支流水电项目，其中还包括接受龙华电业公司与案外人所签订的涉及水电项目的相关合同的履行。在上述会议纪要中，龙华电业公司虽表示“原则同意退出精河水电项目”，但该意思表示不足以认定其已作出了明确的承诺。国电艾比湖公司对双方合作开发的具体事宜表述为“经请示国电新疆电力有限公司后再进行商谈”，也仅是一种缔约意向，并非作出明确的承诺。会议纪要所述“龙华电业公司签署的所有合同、协议及所支付的费用，待移交后由国电艾比湖公司负责履行”，没有明确表述有哪些合同、协议要转让，也没有说明“费用”所涉的具体项目和具体金额，或者金额确定的方式。国电艾比湖公司给龙华电业公司发送的《关于停止精河支流梯级水电站建设的函》，从整体看前部分表述的是国家有关部门要求龙华电业公司退出水电项目开发的内容，其后是重述会议纪要“龙华电业公司所签署的相关合同、协议及支付的费用待工作移交后由国电艾比湖公司履行或补偿”，最后陈述“待国电艾比湖公司规划阶段的勘测设计工作基本完成后，再与贵公司就有关合同、协议的履行和支付的费用补偿进行协商，其目的是为了尽量减少贵公司的损失”。上述通知内容也只是国电艾比湖公司单方的不确定的意思表示，仅属于一种意向，同样没有明确肯定地表述如龙华电业公司所称的“全部、足额补偿投资损失”承诺的具体确定的内容。在庭审中，国电艾比湖公司对承诺补偿的事实予以否认。本案中，仅从龙华电业公司与国电艾比湖公司之间形成的会议纪要、《关于停止精河支流梯级水电站建设的函》，无法认定双方的具体明确的承诺内容。因此，仅能认定双方之间具有相互要约邀请的意向，处于订立合同的准备阶段，是一种带有行政色彩的事实行为，不具有法律意义。国电艾比湖公司依据自治区相关文件履行对艾比湖流域水资源进行统一开发利用的权利，未有违背诚实信用原则的行为，无法认定双方当事人之间的转让合同成立。双方之间的会议纪要及函件不符合《中华人民共和国合同法》第十三条规定的合同成立要件。本案中不存在信赖利益损失，龙华电业公司请求的损失与国电艾比湖公司没有因果关系，龙华电业公司主张的各项损失都是单方的审计，且只是缔约意向，是否履行未提供证据，是否实际支出了款项也未提供证据证实。综上，国电艾比湖公司不构成违约，龙华电业公司要求国电艾比湖公司支付因违约产生的中途停建造成的直接经济损失14174353.96元及中途停建造成的直接经济损失的同期同类银行贷款利息2130152.98元、审计费11400元的诉讼请求，均缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上，原审法院经审判委员会2015年2月4日会议讨论决定，依照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，遂判决：驳回龙华电业公司的诉讼请求。案件受理费119695.44元（龙华电业公司已预交），由龙华电业有限公司负担。
龙华电业公司不服上述判决，向本院上诉称，一、原审判决认定事实及适用法律均有误。原审判决引用《合作框架协议》及水利厅《有关事宜的意见》认定国电艾比湖公司有权对艾比湖流域水资源统一开发利用，无法律依据。原审判决认定在会议纪要中我公司原则同意退出精河项目的意思表示不足以认定我公司已作出了明确承诺错误。我公司与国电艾比湖公司对合作开发条款均无异议，原审用此证明国电艾比湖公司仅有缔约意向错误。我公司提交的26份合同协议就是要转让的合同协议，原审认定未明确表述是哪些合同协议及金额确定方式错误。原审认定国电艾比湖公司出具的停建函系其单方不确定的意思表示仅属意向错误。原审判决隐匿已查明的事实，影响实体判决。原审适用法律不当，对本案定性错误。本案双方当事人之间的书面协议已形成，我公司也已履行完毕合同义务。原审程序违法，对我公司提交的复审计鉴定申请不予理睬，在判决中只字未提。我公司存在损失，损失数额有审计报告为证，该损失与国电艾比湖公司存在因果关系，原审认定国电艾比湖公司不承担责任错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，并在查清事实后改判国电艾比湖公司向我公司支付因中途停建造成的直接经济损失14174353.96元及同期同类银行贷款利息2130152.98元，并由国电艾比湖公司承担本案审计费11400元，上述款项合计16315906.94元，本案一审、二审全部诉讼费用由国电艾比湖公司负担。
国电艾比湖公司答辩称，一、艾比湖流域生态环境保护工程由自治区人民政府统一规划、协调和实施，水电开发建设和经营权属于我公司。二、龙华电业公司与我公司之间没有合同法律关系。涉案会议纪要是对双方会议情况的客观记录，不是合同，亦不具备合同成立的法定要件。三、龙华电业公司的项目资产没有移交，物权未发生变动，要求我公司赔偿直接投资经济损失缺乏依据。四、我公司不应承担停建损失的责任。龙华电业公司精河项目因不合法被叫停，是自治区水利厅作出的行政决定，不是我公司侵权造成。五、龙华电业公司违反会议纪要约定不移交资料，使合作无法推进，导致双方未签订合同，责任在龙华电业公司。六、根据新疆维吾尔自治区人民政府新政函（2013）102号《关于艾比湖生态环境保护工程一期工程建设管理机构的批复》，艾比湖流域生态环境保护工程一期的建设和管理由自治区伊犁河流域开发建设管理局负责和实施。我公司已停止艾比湖流域开发的前期工作，并将根据自治区统一安排和部署退出该流域的相关工作，有计划进行相关业务、资料、资产的移交。我公司继续与龙华电业公司就精河水电项目开发合作已不可能，会议纪要所涉内容应当终止执行。艾比湖流域生态环境保护工程一期的建设和管理主体的调整是自治区人民政府决定的，属不可抗力。综上，我公司与龙华电业公司未形成合作或转让合同，双方也未就龙华电业公司退出精河水电项目达成补偿或赔偿合同，龙华电业公司要求支付停建损失没有依据。导致双方未达成正式的转让和补偿合同的责任在龙华电业公司。根据自治区人民政府的决定，我公司已退出艾比湖生态环境保护工程建设。请求二审驳回龙华电业公司的上诉，维持原判。
二审庭审中，龙华电业公司提交博尔塔拉蒙古自治州发改委项目办理手续指南，用于证明龙华电业公司开发的项目是核准制，核准单位为新疆维吾尔自治区发改委，根据新疆维吾尔自治区关于核准制报备的要求，我公司提交了相关的资料，并进行了必要的投入。国电艾比湖公司的质证意见为：对该份证据的来源及有效性和关联性均不予认可，是否现行执行不确定，本案所涉龙华电业公司开发的项目建设审批，自治区水利厅已明确下发了文件及应履行的权限，该项目应当有省一级发改委的审批文件，该开发项目的合法性无证据证明，该证据不能证实资产投资损失。
根据本案双方当事人对上述证据的质证意见，本院对该证据的真实性及与本案的关联性均不予确认。
本院二审查明，2007年8月23日，新疆维吾尔自治区人民政府与中国国电集团公司签订《投资建设新疆电力能源项目合作框架协议》，主要内容为：依据2003年8月28日《新疆维吾尔自治区人民政府与中国国电集团公司电源项目投资意向书》、2005年11月28日《新疆维吾尔自治区人民政府与中国国电集团公司关于新疆艾比湖流域生态环境保护工程建设座谈会议纪要》精神和《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》双方达成合作框架协议。按照新疆维吾尔自治区党委书记办公会议纪要（新党书（2007）1号）精神，自治区政府同意水利厅提出的艾比湖流域生态环境保护工程组合立项方案，即：吉林台二级、天山隧洞、精河一级、精河二级等四项工程“打捆”申报立项，力争国家批准2008年上半年开工，由国电集团作为业主单位负责建设。自治区政府同意将艾比湖流域生态环境保护工程54MW、伊犁喀什河流域“二库十六级”1306MW、开都河中游河段“二库七级”1510MW、阿克苏库玛拉克河流域708MW，共计总装机容量4064MW水电开发建设及经营权授予国电集团控股的项目业主单位，按自治区国民经济发展需求，国电集团保证河流水电开发建设。
2010年7月26日，国电艾比湖公司向新疆维吾尔自治区水利厅提交《关于精河支流开发影响艾比湖流域生态环境保护工程的报告》（国电新艾前期（2010）128号），主要内容为：据我公司了解，精河上游及支流有小水电正在进行建设准备或正在开发建设或正在筹备建设。精河支流的开发必将对整个艾比湖工程的建设造成不利影响，不论是艾比湖工程的开发建设和水能资源的综合利用，还是调出区、调入区的水资源平衡及分配等问题，将会影响近十年来艾比湖工程项目建设书取得的设计成果，以及影响艾比湖工程可行性研究阶段、初设阶段的勘测设计工作进程，也将对艾比湖工程建设期、运行期的安全造成严重影响。因此，在精河流域的水能资源开发应以艾比湖工程为主，统一、有序、合理、科学地开发建设。请水利厅予以协调，停止目前精河支流的开发建设为盼。
2010年10月18日，新疆维吾尔自治区水利厅向博州水利局下发《关于艾比湖流域精河支流水能开发有关事宜的意见》（新水办规计（2010）65号文件），具体内容为：近日，收到国电艾比湖公司上报的《关于精河支流水能开发影响艾比湖流域生态环境保护工程的报告》（国电新艾前期（2010）128号），我厅要求有关部门对此事进行了核查，在经与相关部门沟通、调查的基础上，现提出艾比湖流域生态环境保护工程精河支流水能开发有关事宜的意见，具体要求如下：一、2007年，自治区人民政府与国电集团公司签订了艾比湖流域开发建设框架协议，国电集团公司相应成立了国电艾比湖公司，负责艾比湖流域水资源进行统一开发利用。目前，艾比湖流域生态环境保护工程规划已经水利部批复，相关单项工程的前期工作正在抓紧时间开展进行，而精河流域所在人民政府擅自委托相关单位开展精河支流的水能开发活动，势必影响到作为自治区重大水资源配置工程的战略布署和总体安排。因此，请你局与当地政府进行联系，并通知相关水电开发商立即停止有关水电开发活动。二、在涉及与国际河流和自治区重点河流有关的水资源开发利用活动必须经自治区水行政主管部门同意后方可进行，在自治区重大工程安排上，当地政府要与自治区总体战略布署保持高度一致。河流的水能开发利用管理是水行政主管部门的重要职责，今后你局要加强全州范围内的河流水能开发利用监管工作，要按照管理权限，规范水能开发程序，严禁无序的水能开发活动。并做好县级行政区域内的水能开发指导工作。
本院二审查明的其他事实与原审法院认定事实一致。
二审期间，龙华电业公司提出对其经济损失进行鉴定，并提交了书面复审计鉴定申请书。
本院认为，合同当事人协商一致是签订合同的前提和基础。会议纪要是双方为订立合同进行协商的一种方式。本案中，根据现有证据及查明的事实来看，中国国电集团公司在与新疆维吾尔自治区人民政府签订涉案《框架协议》之前，就涉案工程项目曾与新疆维吾尔自治区人民政府进行过多次商谈并形成会议纪要。涉案2010年11月30日的《国电艾比湖公司龙华电业公司关于精河水电项目开发有关事宜洽谈会会议纪要》，从标题来看，该次会议的目的是国电艾比湖公司与龙华电业公司就精河水电项目开发事宜进行联系和商量对话；从性质来看，该会议纪要属双方为合作事宜而进行磋商的过程；从内容来看，双方通过该次商谈对于合作开发精河水电项目达成3项初步共识，该3项共识并非是最终的结果，双方仍需要继续进行协商落实和明确，才能具有实际可操作性。该会议纪要依法不应被认定为是双方之间的合同，不能作为认定双方之间存在合同法律关系的依据。涉案2010年12月7日的《关于停止精河支流梯级水电站建设的函》是国电艾比湖公司在2010年11月30日双方洽谈的基础上为促成双方后续合作而作的进一步工作。国电艾比湖公司在该函中就后续合作事宜的陈述与之前会议纪要记载的内容基本一致。因此，原审法院根据上述事实认定本案双方当事人之间处于订立合同的准备阶段，该会议纪要及函不符合合同成立的法定要件，并无不当。龙华电业公司有关涉案会议纪要及函是双方成立合同关系的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。关于龙华电业公司所主张的损失问题。本案中，龙华电业公司依据与精河县人民政府签订的协议对精河支流水电工程实施开发建设。国电艾比湖公司基于中国国电集团公司与自治区政府之间签订的《投资建设新疆电力能源项目合作框架协议》对艾比湖流域项目进行开发建设，其行为并不构成侵权。龙华电业公司提出艾比湖流域精河支流水能开发是基于自治区政府对艾比湖流域项目整体开发部署安排的需要，而并非是国电艾比湖公司的要求。龙华电业公司的投入开发建设行为先于与国电艾比湖公司洽谈合作开发，其在与国电艾比湖公司洽谈合作开发事宜后就精河支流水电工程未继续进行资金投入，国电艾比湖公司出具停建函要求龙华电业公司停止建设的行为亦未给龙华电业公司造成经济损失。国电艾比湖公司同意对龙华电业公司进行补偿的前提是由其接管精河水电项目的开发建设。而国电艾比湖公司实际并未接受龙华电业公司已经完成的工作成果，亦未从龙华电业公司的投入中受益。现艾比湖流域项目的开发建设主体已由政府调整为由伊犁河流域开发建设管理局负责和实施，国电艾比湖公司已经退出，无权再对该项目实施开发建设。龙华电业公司要求国电艾比湖公司补偿其经济损失无事实和法律依据，原审法院对其诉讼请求未予支持，并无不当。龙华电业公司有关国电艾比湖公司应赔偿其经济损失的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。最后，对于龙华电业公司二审期间提出的复审计鉴定申请。因龙华电业公司并无证据证明其经济损失与国电艾比湖公司有关，本院对其该鉴定申请依法不予准许。
综上，龙华电业公司的上诉请求及理由缺乏事实及法律依据。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费119695.44元（龙华电业公司已预交），由龙华电业公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 瑾
代理审判员 袁明东
代理审判员 毛惠娟
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 斯 琴