广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）粤高法行终字第1005号上诉人（原审原告）：雷州市乌石镇伴侣村民委员会下郁村民小组。法定代表人：麦程管，组长。委托代理人：张朝，广东华文律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局，住所地：湛江市。法定代表人：陈伟杰，局长。委托代理人：劳劲，湛江市国土资源局干部。委托代理人：韩琦震，雷州市国土资源局干部。原审第三人：雷州市华达利房地产开发有限公司。住所地：广东省雷州市。法定代表人：李春强，董事长。委托代理人：赵世益，广东敏翔律师事务所律师。上诉人雷州市乌石镇伴侣村民委员会下郁村民小组（以下简称下郁村）因与被上诉人湛江市国土资源局、原审第三人雷州市华达利房地产开发有限公司（以下简称华达利公司）土地行政批复纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第32号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议的土地位于雷州市××北拳海滨。其界址点坐标为：1、X75.390，Y78.098；2、X75.090，Y78.120；3、X75.090，Y78.085；4、X74.756；Y78.054；5、X74.756，Y78.168；6、X75.390，Y78.226；7、X75.390；Y78.098。总面积66183平方米。该地现属国有土地。1996年，第三人经雷州市人民政府批准，申请要求筹建修造船厂项目所需土地。雷州市国土局批准，并于1996年2月27日向湛江市国土局提出《关于出让海滩涂给华某实业有限公司兴建修造船厂》的请示。1996年3月7日，湛江市国土局发出（湛地政（1996）28号）《关于雷州市国土局出让海滩涂给雷州市华达利实业有限公司兴建造船厂批复》（以下简称28号《批复》），同意雷州市国土局将坐落于乌某镇北拳国有海滩涂地66183平方米的土地出让给第三人华某公司作为兴建修造船厂及其他配套设施之用。原告在涉案土地上种植有林木。雷州市国土局于1997年5月14日向原告、第三人发出（雷国土字（1997）06号）《关于支付乌某镇北拳滩涂地上林木补偿费的通知》内容：为适应渔业生产和水上运输业发展的需要，雷州市华某公司拟投资兴建修造船厂，经雷州市人民政府批准，选址座落于乌石镇北拳南段××99.275亩滩涂地上。1996年3月27日报经湛江市人民政府批准，同意将该地出让给该公司使用。该地属海滩涂，在“土改”或“四固定”时期政府未确定权属，依法应为国有土地。鉴于下郁某在该地植树造林，故应予以林木补偿。经市政府批准，特作如下通知：一、雷州市华某实业有限公司在接到本通知之日起五日内将林木补偿费61324.50元汇入雷州市国土局帐户下郁村在接到本通知之日起十日内到雷州市国土局支取林木补偿费。该地林木归该公司所有。二、雷州市华某实业有限公司办理有关手续后，准允按批准的用途用地。第三人在接到通知后已将林木补偿费61324.5元汇入雷州市国土局帐户。之后，下郁村村民也陆续领取了上述补偿费。原告曾向雷州市国土局、湛江市国土局、广东省国土厅提出土地权属异议。1997年8月25日，广东省国土厅发（粤国土办函（1997）21号）《关于雷州市乌石镇兴建修造船厂项目用地的处理意见函》认定为：解放以来，国家仍未将本案涉案土地确定给任何农民集体所有制使用，故下郁某主张拥有这片土地的所有权和使用权缺乏法律依据。1992年12月，雷州市国土局与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》，第三人缴纳了出让金。依第三人申请，被告于1998年8月4日为第三人颁发第027070号《国有土地使用证》。原告不服湛江市国土资源局做出的湛地政字（1996）28号批复，于2014年2月13日向原审法院提起本案诉讼，请法院依法撤销湛江市国土资源局于1996年3月7日作出的28号《批复》。原审法院认为：本案为土地行政批复纠纷。本案争议的焦点问题主要为：原告的起诉是否超出了法律规定两年的诉讼时效及原告与本案被诉的具体行政行为是否有法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，雷州市国土局于1997年5月14日向原告、第三人发出雷国土字（1997）06号《关于支付乌某镇北拳滩涂地上林木补偿费的通知》，该《通知》明确告知了本案被诉具体行政行为（湛地政（1996）28号批复）的内容，且原告自认于1997年5月已知道该《通知》的内容，并就该份《通知》曾向湛江市国土局申请复议。据此，可以认定原告最迟于1997年5月已经知道本案被诉具体行政行为的内容，而其却于2014年2月13日才向本院提起本案的诉讼，已超过法定2年的起诉期限，依法应予以驳回原告下郁某的起诉。另外，已生效的广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第723号行政裁定书认定：“……下郁村民小组在争议地种植林木及于1997年收取原审第三人华某公司61324.50元补偿费的事实，不足以认定其对涉案土地拥有所有权或使用权……”。因此，下郁某与本案涉案土地没有法律上的利害关系，不具备本案原告的诉讼主体资格，依法应予以驳回其起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，第四十四第一款第（二）（六）项之规定，裁定驳回下郁某的起诉。下郁某不服上述裁定，向本院提起上诉称：（一）下郁某依法享有原告主体资格。根据最高人民法院《关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》“土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼”的规定，下郁某自古以来对涉案土地进行使用，是涉案土地的实际使用人，拥有涉案土地的实际使用权，具有原告主体资格。一审法院以已经发生法律效力的（2014）粤高法行终字第723号行政裁定书为依据予以剥夺错误，因为该案是错案。（二）下郁某的起诉没有超过法律规定的时效。2013年8月16日，下郁某在雷州市国土资源局档案馆复印地籍档案材料时才明确知道本案被诉具体行政行为，2014年2月13日起诉，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，本案没有超过诉讼时效。（三）原审法院合议庭不依法对下郁某提交的新证据予以质证，违反法定程序。（四）新证据足以证明涉案土地不是来源清楚、权属明确，而是属于处于争议状态。（五）下郁某对涉案土地的占用、使用、管理已有300年历史，虽未领取农村集体土地所有权证，但却是涉案土地的实际使用人，涉案土地的使用权应属于上诉人所有。（六）原审裁定认为涉案宗地是海滩涂不是林地属认定事实错误。（七）雷州市人民政府在撤证案的答辩状及庭审过程中称，涉案土地来源于征收，这充分说明了涉案土地在被非法侵占之前就是下郁某实际使用的土地。请求撤销（2014）湛某行初字第32号行政裁定。湛江市国土资源局二审答辩称：（一）涉案土地为国有滩涂，被诉的28号《批复》与下郁某没有法律上的利害关系。涉案土地历史上属于海滩涂，在“土改”或“四固定”时政府从未确定给任何集体使用。就下郁某提供的“新证据”，也能证明涉案土地历史上属于海滩涂。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（自1991年2月1日起实施）第三条“下列土地属于全民所有即国家所有…（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。”等法律规定，涉案土地属于国有土地。下郁某称其有使用事实与事实不符。下郁某提交的“新证据”--乌某镇的“请示”，可以证明一直以来该地由乌某镇管理，“请示”说：“乌某镇对面有一条总面积为231660平方米的绵长海滩”，“解放后，这条海滩也一直由乌某镇管辖。”“1956年以来，乌某镇历届政府多次发动乌某机关单位、乌某居民群众在那里种植防风林，并设立管理机构，由乌某居民肖某、杨某、杨妃赤等同志负责管理。”。对于涉案土地上有部分下郁某群众的林木，是否可以主张权属的问题，生效的（2014）粤高法行终字第723号行政裁定认定：“……下郁某民小组在争议地种植林木及于1997年收取原审第三人华某公司61324.50元补偿费的事实，不足以认定其对涉案土地拥有所有权或使用权……”。因此，政府将国有土地出让给第三人使用与下郁某没有法律上的利害关系。（二）下郁某的起诉超过诉讼时效。“28号《批复》”作出的时间为1996年3月7日。在1997年5月雷州市国土局给华达利公司及下郁村《关于支付乌石镇北拳滩涂地上林木补偿费的通知》（雷国土字（1997）06号）中，已经明确告知下郁某本案被诉的具体行政行为的内容。（三）涉案土地历史上不存在权属争议问题。下郁某提交的“新证据”乌某镇的“请示”等，证明涉案土地历史上是海滩涂，一直以来属于乌某镇管理使用。所谓争议时乌某镇与房参乡对该海滩涂的行政管辖权的争议，是政府间的行政管理权问题，不是国家与集体之间的权属争议。（四）“28号《批复》”行政行为合法。请求驳回上诉，维持原审裁定。原审第三人华某公司二审述称：（一）原审裁定对涉案土地与上诉人无法律上的利害关系的认定是基于“滩涂国有”法律规定，并就“下郁某无法提供‘土改’或‘四固定’时期属其所有”的法定事实而做出的认定，且这一事实（2014）粤高法行终字第724号行政裁定也予以认可，事实清楚，证据充分。（二）涉案土地与上诉人无法律上的利害关系，广东省国土厅的粤国土办函（1997）21号文某予以明确。（三）上诉人的起诉已超过法定的2年起诉期限，原审法院认定事实清楚。请求驳回上诉，维持原审裁定。经审查，原审裁定认定的事实属实，本院予以确认。本院另查明：针对雷州市人民政府将涉案土地颁发《国有土地使用证》给华某公司的行为，下郁某向原审法院提起行政诉讼，案经二审，本院已经生效的（2014）粤高法行终字第723号行政裁定认定下郁某民小组在争议地种植林木及于1997年收取原审第三人华某公司61324.50元补偿费的事实，不足以认定其对涉案土地拥有所有权或使用权。本院认为：本案是土地行政批复纠纷，二审争议的焦点是下郁村是否具有针对28号《批复》提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有…（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。”结合针对下郁村以涉案土地上有部分下郁村群众的林木为由主张实际使用权，本院已经生效的（2014）粤高法行终字第723号行政裁定也已经认定下郁某在争议地种植林木及于1997年收取原审第三人华某公司61324.50元补偿费的事实，不足以认定其对涉案土地拥有所有权或使用权。同时，下郁某也没有提供证据证明涉案土地已确权归其所有。据此，原审法院认定涉案土地属于国有土地，下郁某不具有涉案土地的所有权和使用权，与涉案的28号《批复》没有法律上的利害关系，不具备原告的诉讼主体资格，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  徐曾沧代理审判员  黄伟明代理审判员  董嫦青二〇一五年三月十七日书 记 员  唐亚文