湖北省随州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂13行终32号
上诉人（原审被告）：随州市曾都区水利局，住所地：随州市清河路二桥头北。
法定代表人：�玉祥，局长。
委托诉讼代理人：徐成，随州市曾都区东城法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：黄洪军，男，1970年6月30日出生，汉族，住随州市曾都区。
委托诉讼代理人：李三，随县神农源法律服务所法律工作者。
上诉人随州市曾都区水利局因与被上诉人黄洪军行政许可纠纷一案，湖北省随州市曾都区人民法院于2016年12月20日作出（2016）鄂1303行初16号行政判决，该判决已经发生法律效力。随州市人民检察院以该判决认定事实证据不足，适用法律错误为由，提起抗诉。本院于2017年11月13日作出（2017）鄂13行抗1号行政裁定，指令随州市曾都区人民法院对该案进行再审，曾都区人民法院于2018年5月6日作出（2017）鄂1303行再1号行政判决，随州市曾都区水利局不服，向本院提起上诉。本院于2018年7月3日受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人随州市曾都区水利局法定代表人周玉祥及其委托诉讼代理人徐成，被上诉人黄洪军及其委托诉讼代理人李三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
随州市曾都区水利局的上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人黄洪军的诉讼请求。事实与理由：1、该判决对中标的可开采量、许可开采量之间的关联性认定不清楚。按照双方河道砂石开采经营合同的约定，被上诉人实际取得的该河段的可开采量为173万立方米。至双方争议发生时，上诉人许可开采的砂石量约为103万立方米。按照合同约定及上诉人实施行政管理的规定，被上诉人要根据自己的采砂能力及市场的情况，向上诉人提出申请。上诉人根据该申请，结合不同的季节和河道的实际状况，来确定被上诉人采砂量的大小，并给予相应的行政许可。本案中，被上诉人在合�期内，连同许可在内，仅仅采砂103万立方米。其余的部分，被申请人并没有提出采砂申请，因此没有取得相应的行政许可。合同期满，没有取得许可部分的砂石，被上诉人则无权继续开采。一审只注意到可开采的砂石量，忽略了其与许可开采量之间的关系。2、对砂石经营权的认识错误。双方签订的砂石经营合同约定，被上诉人的采砂经营权为五年。但在经营期限内，被上诉人是否采砂，是否能够达到合同约定的可采砂量，合同并没有具体约定。因此，被上诉人只能在经营期限内，对中标的砂石确定自己的经营目标。经营期满，被上诉人自动丧失相应的经营权利。虽然被上诉人在经营过程中，出现了修桥、修路的客观事实，但被上诉人可以采取将砂石提取在岸边堆积等方式化解运输的困境。被上诉人将修桥、修路作为延期申请的前置条件，不符合双方的合同约定。3、该判决适用法律错误。按照《湖北省河道采砂管理办法》的规定，上诉人只能在河道采砂经营合同的期限范围内，对已经取得经营权利的经营者在可开采量的范围内，作出相应的行政许可。而被上诉人在其经营期限快要届满时，提出延期经营的行政许可，与双方签订的经营合同约定的期限不符。一审法院依据《行政许可法》第七十二条的规定来强制上诉人履行义务，属于适用法律错误。综上，请求二审法院予以改判。
黄洪军辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。事实与理由：1、一审判决认定事实清楚，证据确凿。一审判决认定黄洪军竞买取得位于府河镇孔家村河段采砂经营权五年即2011年5月至2016年5月，采砂量为173万立方米。期间，因该路段路、桥改造，影响车辆通行，实际完成采砂量约为103万立方米的事实是有充足的证据予以支持的，是客观存在的事实。并且答辩人黄洪军在河道采砂行政许可有效期届满前三个月的法定期限内已经依法向上诉人曾都区水利局申请延续行政许可的有效期两年。所以一审判决认定事实清楚，证据确凿。2、一审判决程序合法，适用法律正确。一审判决适用《行政许可法》第五十条、《行政诉讼法》第七十二条的规定是正确的。本案的案由是行政许可纠纷，而非民事诉讼。被上诉人黄洪军在法律规定的期限内向上诉人行政许可机关申请行政许可事宜，是符合法律规定，上诉人水利局没有依据法律规定在一定期限内给予是否准许决定，已经违反了法律规定，其应当对违法后果承担相应的责任。同时我国《行政许可法》第五十条已经明确规定了，逾期未作决定的，视为准予延期。本案同时也属于河道采砂许可发生的争议，上诉人随州市曾都区水利局应当依照《湖北省河道采砂管理办法》在职责范围内作出具体延续行政许可有效期的决定。上诉人水利局未依法作出，应视为准予延期。这是法律明确规定赋予行政机关的法定义务，行政机关违反了法定义务就应当承担法律规定的相应后果。曾都区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”的规定判决上诉人水利局在一定期限内履行义务，是完全符合法律规定的。综上请求二审维持原判。
黄洪军向原一审法院起诉请求：2010年9月9日，随州市曾都区水利局通过招标的方式将其辖区内的府河镇狮子潭泵站下游的河道采砂经营权拍卖给我。2011年5月6日，双方签订了一份《河道砂石开采经营合同》，合同约定我的采砂范围为府河狮子潭泵站下游100米起至马坪桥以北，合同总标的690万元，开采期五年，自2011年5月6日至2016年5月5日。被告对我的采砂行为实行一年申请一次，许可一次。合同履行中的2013年4月至2014年4月春，因曾都区淅河大桥维修改造，严禁载货的重型车辆通过，时间长达一年，而我运砂的车辆都属于重型车辆，因此造成我停产一年之久，而此期间是采砂的黄金期，因此采砂量仅达到应开采总量的一半。为此，我多次找被告随州市曾都区水利局领导及相关管理人员要求延长采砂期限两年，被告置之不理，没有得到合理合法的解决，我又于2015年12月向被告书面申请，被告未给予书面答复。请求法院依法判决被告作出准许原告自2016年5月6日至2018年5月5日期间在中标河段继续采砂延长两年的行政许可。
原一审法院认定的事实：被告随州市曾都区水利局经报请随州市曾都区人民政府批准，对府河镇孔家畈河段（狮子潭泵站至马坪桥）河道采砂五年经营权进行拍卖，原告黄洪军中标，双方于2010年9月9日签订拍卖成交确认书，并经过公证。2010年10月原告黄洪军注册随州市曾都区狮子潭采砂厂，双方于2011年5月6日签订《河道砂石开采经营合同》，合同约定原告中标开采河段范围为狮子潭泵站下游100米起至马坪桥以北，开采期五年，自2011年5月6日至2016年5月5日，原告于合同生效当日一次性付清五年经营许可权费用6900000元。合同第七条约定，合同履行期间，除因不可抗力或国家的法律、法规及市级以上人民政府的政策发生变化，双方合同即时终止执行，甲方视乙方经营的实际期限，按经营时间比例结算。被告随州市曾都区水利局按一年一许可，颁发给原告黄洪军河道采砂许可证五份，原告依照合同约定在开采范围内采砂。2013年10月，因随州淅河大桥承重结构危害严重，随州市公路管理处决定进行拆除重建，自2013年10月25日起至2015年3月对淅河大桥随州经济开发区至淅河镇区内路段实行半封闭交通管制，期间只允许3米以内15吨以下小型客货车通行。2014年7月，因广水市三八大桥存在严重安全隐患，决定自2014年8月1日至2014年12月31日实行对该桥实行半封闭交通管制，期间只允许高度不超过2.6米的小型车辆通行。原告的运砂车辆都属于重型车辆，造成原告未能达到其开采量。原告多次找被告随州市曾都区水利局要求延长采砂期限两年，又于2015年12月向被告书面申请，被告未给予书面答复。请求法院依法判决被告作出准许原告自2016年5月6日至2018年5月5日期间在中标河段继续采砂延长两年的行政许可。
原一审法院认为：被告随州市曾都区水利局是负责本行政区域内河道采砂管理工作的行政主管部门。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。原被告双方签订的《河道砂石开采经营合同》真实有效，合同履行期间，因淅河大桥、三八大桥、长岭大桥进行维修改造等原因，造成原告无法正常履行砂石开采合同。原告在法律规定的期限内向被告书面提出行政许可延续申请，对该申请是否批准是被告的职责，但被告随州市曾都区水利局逾期未作出决定,应视为准予延续。被告随州市曾都区水利局应当为黄洪军办理河道采砂许可证延续有效期的相关手续。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告随州市曾都区水利局在本判决生效后30日内为黄�军办理河道采砂许可证延续有效期的相关手续。
检察机关抗诉认为：一审认定事实的主要证据不足，适用法律法规错误。理由为：（一）适用法律、法规错误。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定的事项”，第五十三条规定“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”。河砂作为不可再生的自然资源，《湖北省河道采砂管理办法》第九条规定“县级人民政府水行政主管部门应当根据河道采砂规划，拟定本行政区域内可采区的年度采砂实施方案，对可采区的采砂活动作出具体规定，报批准河道采砂规划的人民政府批准后组织实施”，第十条规定“河道采砂许可应当采取招标、拍卖方式进行，招标、拍卖收入作为非税收入，实行收支两条线，全额纳入财政预算管理”，第十八条规定“河道采砂许可证的有效期届满或者累计采砂量达到许可的总量时，县级以上人民政府水行政主管部门应当依法办理河道采砂许可证注销手续，采砂业主应当终止采砂行为”。根据上述法律规定，河砂资源属于国家所有，县级以上人民政府水行政主管部门主管辖区内的河道采砂规划、管理工作。河道采砂许可作为竞争性的行政许可，行政水利主管部门应当严格按照河道采砂规划，通过招标、拍卖方式决定被许可人。超过招标、拍卖合同约定的经营年限后，再次进行采砂行政许可的应重新进行招标、拍卖。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届�三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定”。虽然《行政许可法》规定了行政许可可以申请延续，同时“但书”也对例外情况作出了规定。《湖北省河道采砂管理办法》作为地方性法规，对采砂行政许可的主体、方式、程序、期限等均作出具体规定。采砂行政许可的延续，作为采砂许可有效期的延长应当遵守《湖北省河道采砂管理办法》关于采砂许可的各项规定。因此，本案应适用《行政许可法》第五十条第一款“但书”的规定，依照《湖北省河道采砂管理办法》关于采砂行政许可的规定进行判决。法院依照《行政许可法》第五十条第二款“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”规定，径行判决随州市曾都区水利局30日内为黄洪军办理延续手续，属于适用法律错误。（二）即使法院经过审理认为被告不履行法定职责的，应当判决其在一定期限内履行。而不应在判决中直接对行政机关如何履行作出实体义务上的履行义务。（三）一审判决认为“因随州淅河大桥、广水市三八大桥等桥梁维修改造，造成黄红军未能达到其开采量，无法正常履行砂石开采合同”，但上述事实未有证据证明，且与本案无实际关联。
曾都区人民法院再审后查明，原一审认定的事实属实。即：2010年9月9日，黄洪军竞拍购买府河镇孔家畈村河道采砂五年经营权，拍卖价为690万元，砂石总储量370万立方米，可采总量约280万立方米。2011年4月，经曾都区水政监察大队、随州市水利水电建筑设计院、神农拍卖公司及黄洪军联合进行测量，确定可采砂量为173万立方米，按拍卖价每立方米2.5元计算，黄洪军缴纳采砂经营权出让金432万元。2011年5月6日，曾都区水利局与黄洪军签订《河道砂石开采经营合同》，约定甲方允许乙方采砂经营五年为2011年5月6日至2016年5月5日，乙方每年开采经营中标河段砂石量为砂石总储量的20%。甲方对乙方的采砂许可证实行一年申请一次。自2011年5月9日至2016年5月5日，随州市曾都区水利局五年发放五份《河道采砂许可证》，原告已采砂石量约103万立方米，未完成开采量约70万立方米。2013年10月18日至2015年3月1日，316国道随州境内淅河大桥、马家铺桥进行拆除改造，该路段实行交通管制限制大货车通行，原告黄洪军认为影响自己采砂经营，要求被告延长期限两年。2016年1月20日递交书面申请，被告未予答复，原告诉至该院。
该院再审认为，本案原审原告黄洪军竞买取得位于府河镇孔家畈村河段采砂经营权五年即2011年5月至2016年5月，采砂量为173万立方米。期间，因该路段路、桥改造，影响车辆通行，实际完成采砂量约为103万立方米。黄洪军在河道采砂行政许可有效期届满前三个月向原审被告曾都区水利局申请延续行政许可的有效期两年，黄洪军主张权利理由正当，符合法律规定，原审被告应当在行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，但原审被告逾期未作决定，《行政许可法》第五十条规定，逾期未作决定的，视为准予延期。本案属河道采砂许可发生的争议，原审被告应当依照《湖北省河道采砂管理办法》在职责范围内作出具体延续行政许可有效期的决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”本案原审判决“被告随州市曾都区水利局在本判决生效后30日内为黄洪军办理河道采砂许可证延续有效期�相关手续”并无不当。本案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政许可法》第五十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：维持本院2016年12月20日作出的（2016）鄂1303行初16号行政判决。案件受理费50元，由原审被告随州市曾都区水利局负担。
本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
本院经审理查明，2011年5月至2012年5月，黄洪军的实际采砂量为17万立方米，2012年6月至2013年6月采砂量为35万立方米，2013年6月至2014年4月采砂量为10万立方米，2014年4月至2015年4月采砂量为30万立方米，2015年5月至2016年5月采砂量为10万立方米。黄洪军五年采砂量共计102万立方米。
另查明，因修路需要，2013年10�25日至2015年3月随州市公安局交警支队、随州市公路管理处对316国道淅河大桥实行半封闭管制。2014年8月1日至2014年12月31日广水市公安局交警大队、广水市公路管理局对广水316国道三八桥实行半封闭交通管制。
原一审、再审认定的其他事实属实。
本院认为，本案争议的焦点为：1、因随州淅河大桥、广水市三八大桥等桥梁维修改造是否造成黄洪军无法正常履行砂石开采合同，造成黄洪军未能达到其开采量？2、原一审、再审判决由“随州市曾都区水利局在本判决生效后30日内为黄洪军办理河道采砂许可证延续有效期的相关手续”是否正确？
关于焦点1：经过查明的事实可以确定2013年10月25日至2015年3月期间淅河大桥和广水市三八桥确实实行了半封闭交通管制。但从黄洪军在此期间的实际砂石开采量来看，黄洪军在道路进行交通管制时的开采量并没有比道路未实行交通管制时明显下降，反而比道路未实行交通管制期间开采量有较大幅度上升。且在道路修好后，其开采量与道路实行交通管制期间的采砂量相比却明显下降。且根据相关部门发布的交通管制通知来看，相关维修路段仅实行了半封闭管制，小型货车仍可以正常通行，也可以选择绕行。通过黄洪军陈述，其每年的采砂量也存在因砂石价格上涨下降等原因影响。故黄洪军主张因相关道路桥梁维修影响其实际采砂量的证据不足。原一审、再审认定因道路桥梁维修导致黄洪军不能履行砂石开采合同，造成黄洪军未能达到其开采量的事实认定错误，本院予以纠正。
关于焦点2：根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”对此，本院认为，河砂作为不可再生的自然资源，《湖北省河道采砂管理办法》第九条规定“县级人民政府水行政主管部门应当根据河道采砂规划，拟定本行政区域内可采区的年度采砂实施方案，对可采区的采砂活动作出具体规定，报批准河道采砂规划的人民政府批准后组织实施”，第十条规定“河道采砂许可应当采取招标、拍卖方式进行，招标、拍卖收入作为非税收入，实行收支两条线，全额纳入财政预算管理”，第十八条规定“河道采砂许可证的有效期届满或者累计采砂量达到许可的总量时，县级以上人民政府水行政主管部门应当依法办理河道采砂许可证注销手续，采砂业�应当终止采砂行为”。《湖北省河道采砂管理办法》对采砂行政许可的主体、方式、程序、期限等都作了具体规定，该办法系湖北省人民政府制定发布的，属地方规章，应视为《中华人民共和国行政许可法》的特别法。故采砂行政许可的延续作为采砂许可有效期的延长应当遵守《湖北省河道采砂管理办法》关于采砂许可的各项规定。
本案中，黄洪军竞买取得位于府河镇孔家畈村河段采砂经营权五年即2011年5月至2016年5月，期限届满，若想取得采砂许可，应当通过重新招标、拍卖方式取得，其在期限届满之前向曾都区水利局提出延续申请，而曾都区水利局未予答复并不能理所应当认定为“视为延续”。但黄洪军在法定期限内向随州市曾都区水利局申请延续，随州市曾都区水利局不予答复违反法律规定。
综上所述，本院认为，一审判决认定事实错误，适用法律不当，应当依法予以纠正。本案经合议庭评议并提交本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政许可法》第五十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销湖北省随州市曾都区人民法院（2017）鄂1303行再1号行政判决和湖北省随州市曾都区人民法院（2016）鄂1303行初16号行政判决；
二、随州市曾都区水利局在本判决生效起三十日内履行法定职责。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元由随州市曾都区水利局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王艳丽
审判员 汪 莉
审判员 姚仁友
二〇一八年九月十八日
书记员 龚素芬