陕西省彬县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）彬民初字第00588号
原告席某某，男。
委托代理人赵某某，陕西彬州律师事务所律师。
被告郭某某，男。
委托代理人李某，女。
原告席某某与被告郭某某土地承包经营权出租合同纠纷一案，本院于2015年4月16日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告的委托代理人赵某某、被告郭某某委托代理人李某到庭参加了诉讼，原告席某某、被告郭某某经传票传呼未到庭。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年4月1日，原告与被告签订土地租赁协议书，被告将自己的河边地0.48亩租赁给原告经营使用，租期为20年，从2014年4月1日起至2034年3月31日，租金为每亩每年2600元，每四年交一次租金，合同签订后原告按约定向被告一次性交付第一期租赁费4990元。被告所出租的河边土地在福银高速凤永段高速路外侧，属禁止搞建设的土地。2014年5月3日陕西省公路局路政执法总队对原告在该地内搞建筑物的行为给予行政处罚，显然该地无法使用，双方所签合同内容违法导致该合同无效，因无效合同自始无效，所以被告应当对原告的租金予以退还，故要求被告退还原告租金、承担本案诉讼费。
被告辩称，2014年的前多年，经村、镇同意，被告将自己承包的河边耕地出租给他人开设筛石场，筛石场租赁合同即将到期时，原告通过他人及亲自找被告，要求租赁被告的土地搞经营，经长时间协商，双方签订了合同，原告支付了被告第一期租赁费。在签订协议时，该场地为筛石场，原筛石场经办人应恢复土地原貌，但原告要求按现状租赁，被告才未要求筛石场经办人恢复土地原貌，并与筛石场经办人解除了租赁合同，与原告签订了租赁合同，约定合同期满由原告恢复土地原貌。原告租赁后，从县城拉运大量建筑垃圾堆放在所租地上，因对环境产生影响，县上有关部门进行了推平碾压。合同第五条约定乙方在租赁期内应合法利用土地，不得利用土地从使违法活动，如果法律禁止在公路边搞建筑物、构筑物，原告可搞种植、养殖或堆放物品。原、被告签订的合同系双方自愿签订，为有效合同，应继续履行。假如合同无效，责任也不在被告，因为公路、土地在签订合同前已存在，法律也在合同签订前已存在，原告作为一名完全民事行为能力人，应知道后果。原告如果强行退回土地，所交付的第一期租赁费被告不予退还，原告应恢复耕地原貌，赔偿违约金。
本案争议焦点：1、原、被告签订的合同的效力；2、合同无效或合同有效的责任承担。
原告针对其主张提供证据如下：
1、土地租赁协议书，主要内容：甲方将自己使用的位于水北河边耕地租赁给乙方使用；租期20年，从2014年4月1日起至2034年3月31日止、租赁费每亩每年2600元，租赁费每四年付一次；乙方在租赁期内应合法利用土地，不得利用土地从事违法活动；合同到期后乙方所有投资设备由乙方自行处理甲方概不承担折价收购义务；本协议在履行期间，无政策性原因任何一方不得随意终止合同工，如遇国家政策性用地，甲方应按乙方实际使用时间收取租赁费，多交的租赁费甲方应退还乙方，土地补偿归甲方，地面建（构）筑物补偿归乙方；合同到期后，乙方应恢复所租土地原貌，费用由乙方自理。证明合同无效。
2、领条，证明被告收取了第一期租赁费4990元。
3、陕西省公路路政违法行为通知书，主要内容：经调查2014年5月2日席某某在福银高速凤永段上行彬县东出口匝道外高速公路建筑控制区内修建筑物，违反《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定拟做以下处罚决定：责令停违法行为，在15日内自行拆除违章建筑物。时间2014年5月3日。证明原告占用土地至2015年5月3日，合同因违法无效。
被告质证对证据1、2的真实性无异议，但不能证明合同无效；对证据3真实性不清楚，认为在公路控制区内不能搞建筑物，但可搞种植、养殖或堆放物品，不能证明合同无效。
被告未提供证据。
本院审查认为，原告提供的证据1、2，被告对真实性无异议，予以认定；原告提供的证据3，来源合法，内容真实，予以认定。
经审理查明，被告在福银高速凤永段上行彬县东出口匝道外高速公路建筑控制区内有承包的0.48亩耕地，在出租给原告席某某前，出租给他人经营筛石场。2014年4月1日，原告与被告签订土地租赁协议书，约定：租期20年，从2014年4月1日起至2034年3月31日止、租赁费每亩每年2600元，租赁费每四年付一次；原告在租赁期内应合法利用土地，不得利用土地从事违法活动；合同到期后原告所有投资设备由原告自行处理被告概不承担折价收购义务；本协议在履行期间，无政策性原因任何一方不得随意终止合同工，如遇国家政策性用地，被告应按原告实际使用时间收取租赁费，多交的租赁费甲方应退还原告，土地补偿归被告，地面建（构）筑物补偿归原告；合同到期后，原告应恢复所租土地原貌，费用由原告自理。合同签订后原告按约定向被告一次性交付第一期租赁费4990元，对土地进行推平碾压。2014年5月3日，陕西省公路路政执法总队向原告发放《陕西省公路路政违法行为通知书》，告知原告在福银高速凤永段上行彬县东出口匝道外高速公路建筑控制区内修建筑物，违反《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定拟做以下处罚决定：责令停违法行为，在15日内自行拆除违章建筑物。
被告将承包的耕地出租给他人经营筛石场、出租给原告，均未经县级人民政府核准，未办理土地变更登记手续。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”，第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。由此可见，农用地要转为非农用地，应当办理土地变更登记手续。被告将自己的农用地出租给他人经营筛石场，已经违反了法律强制性规定，后又继续违法出租给原告进行非农业性经营活动，故原告与被告签订的土地租赁合同因违反法律的强制性规定而无效，被告因该合同取得的租赁费，应退还原告，原告应返还被告土地。原告租赁被告承包耕地进行建设活动，存在过错，被告明知其承包地为耕地，而租赁给他人进行非农建设活动，亦存在过错，双方过错相当，故对合同无效后的损失各承担50%的赔偿责任。被告的土地被原告占用，占有使用费依据双方签订的合同，应按每亩每年2600元的标准计算，根据过错责任，应按每亩每年1300元的标准由原告赔偿被告从2014年4月1日签订合同之日起至本判决书生效之日止的土地占有使用费。原告起诉状所述合同因违反《中华人民共和国公路法》的规定而无效，该理由不能成立，因公路法只禁止在公路建筑控制区内修建筑物、构筑物，并未排除其它用途的使用；原告在法庭辩论中提出合同无效的另一理由，即违反土地管理法将农用地变更为非农用地，该理由成立，予以支持。被告辩解因原告要求按土地原貌租赁，故未让筛石场经办人恢复耕地原貌，现应由原告恢复耕地原貌，本院认为，第一被告该主张无证据支持，第二双方合同约定合同到期后原告应恢复土地原貌，而非耕地原貌，第三将耕地变为砂石地的行为人不是原告，第四由原告恢复耕地原貌无法律依据，综上，对被告该主张不予采纳。被告又辩解原告在所租土地内倾倒大量建筑垃圾，原告不予认可，被告无证据支持，对被告该主张不予采纳。根据《中华人民共和国土地法》第四条第二款、第十一条第二款、第十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条、第五十七条、第五十八的规定，判决如下：
一、原告席某某与被告郭某某所签订的土地承包经营权出租合同为无效合同；
二、被告郭某某返还已收取原告席某某的土地租赁费4990元；
三、原告席某某于本判决生效之日返还所租赁被告郭某某的土地；
四、原告席某某按每亩每年1300元的标准赔偿被告郭某某0.48亩土地从2014年4月1日签订合同之日起至本判决生效之日止的土地占有使用费。
以上款项限判决生效后10日内付清。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费50元，由原告席某某承担25元，由被告郭某某承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 李 育 林
审 判 员 李 金 芳
人民陪审员 罗 彬 丽
二〇一五年八月二十四日
书 记 员 叱干亚婷
附一：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
第五十七条合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
附二：执行申请提示
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。