贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔27行初134号
原告金先跃，男，1950年12月1日生，汉族，贵州省福泉市人，住福泉市金山办事处东门开发区，
被告福泉市人民政府，地址：福泉市双桥村，组织机构代码：0XXXX4-0；
法定代表人杨华祥，系该市政府市长；
委托代理人李文远，系贵州望江律师事务所律师。
被告福泉市人民政府金山街道办事处；
法定代表人陈明春，系该办事处主任；
委托代理人王文明，系该办事处副主任；
委托代理人李文远，系贵州望江律师事务所律师。
原告金先跃诉被告福泉市人民政府（以下简称“福泉市政府”）、被告市人民政府金山街道办事处（以下简称“金山办事处”）要求履行行政协议一案，于2016年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，随后依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2016年12月19日公开开庭进行了审理。原告金先跃，被告福泉市政府副市长罗欣、被告福泉市政府委托代理人李文远、被告金山办事处委托代理人王文明、李文远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金先跃诉称，2016年1月被告福泉市政府启动古城文化暨棚户区改造项目，委托被告福泉市金山办事处具体实施征收工作，被告征收了原告坐落于福泉市城厢镇（现金山办事处）南关街合法房产。在征收过程中，被告没有坚守公平正义，一碗水没有端平，2016年1月13日将原告一楼符合商铺条件的81㎡房产丈量为住房，2月23日被告工作人员又重新入户丈量认定为商铺，并制作有平面图和拍有现场丈量房产照片送达给了原告。对补偿问题，被告于同年3月10日送达了书面承诺书，向原告承诺“若你户的左邻右舍及南关街一线被征收户被征拆房产与你户被征收房产情况相同，被鉴定为底层商铺（一楼门面）时进行补偿了，我指挥部和办事处会坚守公平正义，一碗水端平，将你房产一楼按政策按底层商铺进行补偿，且你户保留申诉的权利”。现在原告的左邻右舍及南关街一线被征收户与原告被征收房产相同的都按一楼商铺予以补偿，房产全部拆迁，他们的房产一楼都享受商铺（门面）补偿标准（10000/㎡），但原告的一楼房产却按住房补偿标准进行补偿，被告的行政行为违反公平的原则，损害了其合法财产利益，使其少得补偿款60余万元。为此，特提起行政诉讼，请求：1、判令二被告履行承诺按一楼商铺补偿标准补偿原告被征收的一楼81㎡房产（商铺81万元）；2、判令被告按国有土地上房产补偿标准补偿原告被征收103.59㎡房产（1500元/㎡）155385元；3、本诉讼费用由被告承担。
为证明其主张，原告向本院提交了以下证据：
1、原告身份证复印件，证明：原告的身份情况；
2、承诺书，证明：（1）原告房屋被征收时间的依据；（2）被告对原告房产区域于2016年1月8日才宣传启动的征收工作；
3、房屋所有权证复印件，证明：（1）原告被被告征收的房产是合法的私有财产；（2）权属性质是国有；
4、原告金先跃被征收房产现状照片复印件，证明：（1）原告被征收南关街房产一楼结构是商铺；（2）被告按商铺标准丈量一楼房屋面积；（3）被告于2016年1月13日入户征收丈量原告一楼房产认定为住房，2016年2月23日重新入户丈量认定为商铺；
5、福泉市城市规划区房屋征收现场勘丈表复印件，证明：（1）原告被征收房产一楼符合商铺标准，被告丈量为商铺；（2）被告在丈量原告一楼商铺时制作了丈量面积图纸，注明了商铺以外的楼梯间、住房位置，说明房屋临近公路；（3）被告2016年1月13日入户征收丈量原告房产一楼认定为住房后，2016年2月23日重新入户纠正丈量为商铺；
6、福泉市城市建设项目房屋分户登记表，证明：（1）被告2016年1月13日入户丈量征收原告的房产，并制作勘绘图；（2）被告丈量原告被征收一楼房产，将原告一楼符合商铺标准房产丈量为住房；（3）2016年2月23日被告重新入户纠正丈量为商铺；
7、房屋征收补偿安置协议，证明：（1）原告被征收房屋的土地使用权类型为国有出让；（2）被告认可在征收补偿没有坚守公平正义，将原告一楼符合商铺标准房产认定为住房，同时说明被告认可在补偿中把原告国有土地上的房产按集体土地上的房产进行补偿；（3）被告承认在征收原告房产进行补偿时，没有坚守公平正义，同意原告通过诉讼程序解决；
8、租房协议及身份证、营业执照、收条一组，证明：原告一楼是商铺，有过经营状况；
9、被告征收房屋情况公示，证明：原告被征收一楼房产与原告的左邻右舍被征收一楼房产相同，左邻右舍周栋梁、张永荣、万泉、王洪刚、王林英、孔祥敏一楼房屋按商铺补偿；
10、福泉市城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（杨继芳），证明：杨继芳是原告左邻，被告征收杨继芳房产按商铺补偿且没有张榜公示；
11、福泉市城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（李玉祥），证明：右舍李玉祥被征收房产与原告房屋相同，李玉祥一楼房产获商铺补偿；
12、福泉市人民政府棚户区改造土地房屋征收公告，证明：原告被征收房产不在公告征收范围；
13、原告被征收房产状况照片，证明：原告房产一楼临街，结构、用途符合商铺标准；
14、原告左邻相同房产状况图，证明：原告左邻万泉相同房产被认定为商铺；
15、原告右舍相同房产状况图，证明：原告邻居杨继芳、张永荣、周栋梁、曾小刚相同房产；
16、金先跃户左邻右舍相同房产状况图，证明：原告左邻万娟相同房产；
17、金先跃户邻居相同房产状况图，证明：原告左邻张永祥、张永富、王洪勇、王洪刚相同房产；
18、金先跃户邻居相同房产状况图，证明：原告左邻孔祥敏、陈金贵、王林英相同房产；
19、金先跃户邻居相同房产状况图，证明：原告右舍张永荣征收房产有围墙，还有一方围墙未拆除；
20、金先跃户邻居相同房产状况图，证明：原告右舍周栋梁相同位置是施工规章上墙而不是工商营业执照；
21、金先跃户邻居相同房产状况图，证明：原告右舍有围墙，拆围墙且未拆完；
22、金先跃户邻居相同房产状况图，证明：被征收南关街区域有关系的被征收户住房获商铺补偿；
23、征收补偿安置协议（付向阳），证明：与原告金先跃一条街的付向阳户相同房产已按一楼商铺补偿；
24、已建成古城文化景区状况图，证明：（1）原告被征收房产原址不是棚户区，房产不是棚户房；（2）被告征收原告房产用于古城文化旅游景区建设项目而不是棚户区改造项目；（3）原告被征收房产不在棚户区改造土地房屋征收公告范围内；
25、福泉市政府关于继续实施金山街道办事处棚户区二期改造的公告，证明：被告棚户区二期改造工程启动时间是2016年11月16日并不是2016年1月8日，说明被告征收原告房产是提前行为；
26、福润公司回购住房金额表，证明：被告回购原告房产价格为1800元/㎡。
针对上述证据，被告福泉市政府质证意见：对1号证据无异议；对2号证据的真实性无异议，认为该承诺书是附条件性的，且原告房屋不是商铺，不能按照商铺的标准进行补偿;3号证据说明原告房屋登记面积为249.2㎡，其房屋性质是住宅，而不是商铺；认为4号证据中反映的原告房屋情况是在被告征收公告发布后，原告拆除围墙和大门后的照片，不是原状照片，真实性不予认可，也不认可原告证明目的；对5、6、7、9、12号证据的真实性、合法性及关联性无异议，但不认可原告证明目的；认为8号证据的真实性无法核实，该协议的内容与房屋的实际使用状况不符，不能达到原告证明目的；对10、11、14、16、23号证据的真实性、合法性及关联性无异议，但不认可原告证明目的，上述几户的房屋状况与原告状况并不相同，杨继芳户在经营铝合金、李玉祥户在经营酒厂，万泉、万娟户有经营行为；对13号证据的真实性不认可，该照片是在公告发布之后原告拆除围墙和大门后的照片，也不认可原告证明目的；对15号证据中除原告之外的其余被拆迁户的房屋状况无异议，该证据证明其余被拆迁户的房屋都有经营行为，不认可原告证明目的；对17、18、19、20、21、22号证据的真实性、合法性及关联性无异议，不认可原告证明目的；认为24号证据与本案无关联，不认可原告证明目的；对25号证据的真实性、合法性及关联性无异议；认为26号证据的真实性无法核实，与本案无关，不认可其证明目的。
针对上述证据，被告金山办事处质证意见与被告福泉市政府一致。
被告福泉市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审陈述阶段其代理人口头辩称，被告的征收行为合法，对被征收人的补偿公平、公开。原告被征收的房屋全部是住宅，没有商铺，原告要求将一楼81㎡住房按商铺标准补偿缺乏事实依据和法律依据。征收公告发布后，为了增加补偿费用，原告自行拆除了围墙，试图将一楼住宅改为商铺；本案诉讼标的为被征收房屋第一层，其中57.4㎡归原告儿子所有，剩下也归原告的女儿及女婿所有，在没有分割的情况下，原告单独起诉，不具备诉讼主体资格；原、被告双方已经签订安置补偿协议且履行完毕，原告的房屋已经交给政府拆迁完毕且领取了相关费用。现在原告提起诉讼已经违反了《合同法》的相关规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告福泉市政府在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、福府发（2015）10号征收公告，证明：本次棚户区改造土地房屋征收行为已经履行公告程序；征收补偿安置标准按《福泉市城市规划区土地房屋征收补偿安置管理暂行规定》、《福泉市金山街道办事处棚户区改造房屋征收与补偿安置实施方案》执行；自公告发布之日起，任何单位或个人不得在征收范围内新建、改建、扩建、搭建和装修房屋及附属物，不得改变其房屋用途，违反规定实施的，一律不予补偿安置；
2、商铺鉴定资料（鉴定会议签到册、鉴定会议记录、鉴定结论表），证明：原告金先跃位于南关街棚户区改造范围内的房屋没有经营行为，临街处有围墙，该围墙在2015年10月征收公告发布后被原告拆掉，不予鉴定为商铺；
3、关于对金先跃申请事项的答复及附图，证明：原告的房屋用围墙与公路进行隔离，未进行经营；
4、原告房屋产权资料（房契证、产权共有说明、赠与书），证明：原告被征收房屋产权情况无争议；
5、授权委托书、户籍资料，证明：原告办理房屋征收手续合法；
6、被征收房屋分户登记表、现场勘丈表，证明：原告被征收房屋总面积及具体结构；
7、《房屋征收补偿安置协议》，证明：原、被告双方对原告被征收的房屋及土地补偿安置相关问题达成一致意见，补偿447839.51元，安置住房461.23㎡；
8、房屋征收补偿付款清册，证明：原、告已经领取征收补偿款。
另在庭审程序中，被告福泉市政府向本院提交了自查情况、被征收户商铺鉴定名单及图片四张，证明：与原告相同情况的李玉贵、吴瑞华两户，被告也没有认定为商铺。
针对上述证据，原告金先跃质证意见：对1号证据的合法性、真实性无异议，认为与本案无关，其证明目的不予认可，认为其房产被征收时并不在征收范围内，而且被告是超前对其房产进行征收；对2号证据的真实性、合法性和证明目的持有异议，不能作为证据使用；对3号证据的真实性、合法性和关联性、证明目的持有异议，不能作为证据使用；对4号证据的合法性、真实性无异议，与本案无关；认为5号证据与本案无关；对6号证据无异议；对7、8号证据的真实性、合法性及关联性均无异议，不认可其证明目的；针对被告福泉市政府当庭提交的证据，原告认为该证据是被告的指挥部于2016年12月17日制作，没有在法定举证期限内提交，且指挥部不具备主体资格。
针对上述证据，被告金山办事处均无异议。
被告金山办事处在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审陈述阶段其代理人口头辩称意见与被告福泉市政府辩称意见一致。
被告金山办事处在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、福泉市金山街道办事处金山棚户区改造土地房屋征收补偿工作手册，证明：棚户区改造和征收工作符合法定程序，也未违反相关的行政法规；
2、其余2-9号证据及证明目的与被告福泉市政府提交证据及证明目的均一致。
针对上述证据，原告金先跃质证意见：对1号证据无异议；对其余证据的质证意见与针对被告福泉市政府提交上述证据时质证意见一致。
针对上述证据，被告福泉市政府均无异议。
综合各方当事人举证、质证意见及当庭陈述，根据证据规则，本院对证据作如下认证：除被告福泉市政府当庭提交的证据系逾期证据不予认定外，其余各方当事人提交的证据，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：2000年12月13日，福泉市房地产管理局向金先跃位于福泉市城厢镇××街××号的房屋颁发了福房权证城厢镇字第××号房屋所有权证（登记建筑面积240.92㎡）。
为实施福泉市棚户区改造项目，被告福泉市政府于2015年6月25日发布福府发（2015）10号《福泉市人民政府棚户区改造土地房屋征收公告》，公告明确征收人为福泉市政府，实施单位为福泉市政府金山街道办事处，并载明了征收四至范围、征收补偿安置、征收工作完成期限、被征收人权利义务等相关事项。原告涉案房屋位于上述征收范围内。
2016年1月13日，被告金山办事处委托贵州有色都匀测绘院对原告上述房屋进行了测量，制作了《福泉市城市建设项目房屋分户登记表（附表一）》，经测量建筑总面积608.53㎡，其中：砖混（住房）结构建筑面积425.71㎡、砖木（住房）结构建筑面积155.82㎡。另制作了金德杰、金德俊户《福泉市城市规划区房屋征收现场勘丈表（表一）》。2016年2月23日被告对原告上述房屋一楼进行了测量，并制作了《福泉市城市规划区房屋征收现场勘丈量(表一)》。
2016年3月10日，福泉市古城文化旅游景区建设暨棚户区改造指挥部（以下简称“指挥部”）、金山办事处共同向原告金先跃出具书面承诺书，该承诺书载明“在此次征拆工作中，若有你户的左邻右舍及南关街一线被征收户被征拆房产与你户被征收房产情况相同，被鉴定为底层商铺（一楼门面）进行补偿，我指挥部和办事处会坚守公平正义，一碗水端平，将你房产一楼按政策按底层商铺进行补偿，且你户保留申诉的权利。”
2016年3月20日，金先跃将该房屋的部分面积赠予其子金德杰、金德俊、女儿金德琼、女婿卢清田，并由金先跃、金德琼、卢清田及金德杰、金德俊分别与金山办事处签订了三份《福泉市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。根据上述协议的内容，金先跃一楼房屋已经全部作为住房予以征收并给予相应补偿。上述协议约定的补偿款已经兑现。
诉讼过程中，原告金先跃于2016年12月13日向本院提出要求增加诉讼请求：1、请求撤销被告作出的《关于对金先跃申请事项的答复》；2、请求被告按照《福泉市金山街道办事处棚户区改造房屋征收与补偿安置实施方案》第九条第三款第二项关于商铺奖励补偿原告一楼8㎡商铺或货币补偿8万元，并将一楼81㎡房屋按商铺标准支付过渡费（一次性三个月，30元/㎡）7290元，合计87290元。诉讼过程中，原告金先跃将上述新增加的第一项及2016年8月29日起诉状中的第二项诉讼请求予以放弃；同时，二被告表示同意将原告新增加的第二项诉讼请求在本案中一并审理。另外，金德俊、金德杰、金德琼、卢清田于2016年12月10日向本院提交书面声明，对金先跃主张权利的81㎡商铺予以放弃。
另查明：二被告在征收××街道办事处南关街片区房屋时，对原告金先跃邻居周栋梁等人房屋予以征收并将其一楼房屋认定为商铺予以补偿。
本院认为：本案争议焦点为：一楼81㎡房屋1、金先跃是否具备本案诉讼主体资格；2、原告诉请被告对其按商铺补偿标准及相关待遇予以补偿其一楼81㎡房平的诉讼请求是否有法律和事实依据。
关于第1个焦点，即金先跃是否具备本案诉讼主体资格的问题。本案中，被告福泉市政府下设的福泉市古城文化旅游景区建设暨棚户区改造指挥部及福泉市人民政府金山街道办事处共同出具的承诺书系针对金先跃户作出，且金先跃要求被告履行承诺中涉及的房屋已经由其及其子女分别与被告金山办事处通过签订补偿安置协议方式进行产权调换，现金先跃子女已向本院出具书面声明放弃在本案中主张权利。因此，金先跃以其名义向本院提起诉讼并无不当。
关于第2个焦点一楼81㎡房屋，即诉请被告按一楼商铺补偿标准及待遇补偿其一楼81㎡房平的是否有法律和事实依据。首先，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”、第二款：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，指挥部系福泉市政府设立的负责征收项目的临时机构，而金山办事处系福泉市政府的派出机构，二者均不具备独立的行政诉讼主体资格，故原告金先跃对指挥部及金山办事处作出涉诉承诺、以福泉市政府作为被告提起本案诉讼符合法律规定，但将金山办事处作为被告不符合法律规定，金山办事处不具有作为本案被告的诉讼主体资格。其次，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”之规定，本案中涉诉承诺系指挥部及金山办事处在履行房屋征收职责过程中向原告金先跃作出的单方意思表示，现原告据此要求被告履行该承诺，应视为双方之间已经就相关事项达成协议，但根据该承诺“……若有与你户被征收房产情况相同，被鉴定为底层商铺进行补偿，我指挥部和办事处……将你房产一楼按政策按底层商铺进行补偿”之内容来看，原告虽提供相应证据证明被告对包括周栋梁等人在内的一楼房屋已按商铺予以补偿，但其提交的证据均不能充分证明其房屋与已按商铺予以补偿的周栋梁等人房屋完全相同，且在庭审中，原告亦认可其一楼房屋在被征收时用于居住。再者，在指挥部及金山办事处作出该承诺10日后，原告及其子女分别与被告金山办事处签订补偿安置协议，从上述协议的内容来看，原告一楼房屋已经全部作为住房予以征收并给予相应补偿。最后，因原告签订的《福泉市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》中并未有相应约定，且原告在本案中要求被告福泉市政府履行承诺将其一楼81㎡房屋按照商铺标准予以补偿的诉讼请求，经本院审理查明亦不能成立。故原告的前述诉讼请求均缺乏事实依据，本院不予支持。
综上，原告金先跃的诉讼请求不能成立，依法应驳回其诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告金先跃要求被告福泉市人民政府履行2016年3月10日由福泉市古城文化旅游景区建设暨棚户区改造指挥部及福泉市人民政府金山街道办事处向其出具承诺内容的诉讼请求；
二、驳回原告金先跃要求被告福泉市人民政府按照商铺奖励标准补偿其一楼8㎡商铺或货币补偿8万元，并按30元/㎡标准支付81㎡一楼商铺三个月补偿过渡费7290元的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告金先跃承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 刘玉冰
审判员 游昌新
审判员 郑天成
二〇一六年十二月二十三日
书记员 程 诚