山西省临汾市中级人民法院
民事判决书
（2017）晋10民终2481号
上诉人（原审原告）：许小当，女，1952年4月30日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：黄如心，女，1953年7月3日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：黄小娥，女，1952年4月30日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：席石头，男，1950年4月16日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：袁东莲，女，1950年5月29日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：刘月明，女，1949年6月27日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：刘莲花，女，1928年7月23日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：范秀英，女，1936年9月3日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：席东记，男，1949年9月3日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：王文英，女，1949年11月7日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：席福友，男，1950年8月7日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：刘跟莲，女，1950年10月17日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：杨晓春，男，1955年9月23日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：席红记，男，1947年8月13日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）：邹平山，男，1945年7月13日出生，汉族，现住山西省临汾市。
上诉人（原审原告）杨小风，女，1947年3月21日出生，汉族，现住山西省临汾市。与邹平山系夫妻关系。
上诉人（原审原告）：席小称，男，1952年2月17日出生，汉族，现住山西省临汾市。与许小当系夫妻关系。
上诉人（原审原告）：席么石，男，1953年4月25日出生，汉族，山西临汾钢铁公司退休职工，现住山西省临汾市。（郝憨女，女，1926年10月27日出生，汉族，原山西省临汾市村民，于2015年7月26日去世）。
上诉人诉讼代表人许小当、黄如心。
委托代理人王维钧，山西诚敏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：临汾市荣军康复医院，以下简称"荣军医院"。住所地，临汾市滨河东路西50米。
法定代表人柴文平院长。
委托代理人秦国全，山西诚敏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：临汾市尧都区段店乡人民政府，以下简称"段店乡政府"。
法定代表人褚志刚，乡长。
委托代理人刘卫峰、李兵，山西尧龙律师事务所律师。
上诉人许小当、黄如心等十八人因与被上诉人荣军医院、段店乡政府财产损害赔偿纠纷一案，不服山西省临汾市尧都区人民法院（2017）晋1002民初1417号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人许小当、黄如心及其委托代理人王维钧，被上诉人荣军医院委托代理人秦国全，被上诉人段店乡政府委托代理人李兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：临汾市荣军康复医院异地新建项目系2012年临汾市、尧都区重点建设项目，为了保证该项目的顺利实施，2012年8月21日，被上诉人荣军医院作为甲方与被上诉人段店乡政府（乙方）签署《关于市荣军康复医院异地新建项目征地的协议》，协议第二条约定：甲方根据省市区有关征地补偿标准负责筹措项目用地106.42亩的征地费，合计为1927.2488万元，其中土地补偿费8.3万元/亩，计883.286万元；失地农民返租费1.7万元/亩，计180.914万元；地上综合附着物2.6万元/亩，计276.692万元；失地农民养老保险50400元/亩，计536.3568万元；征地经费50万元。以上费用一次性拨付到乙方账户。第三条约定，乙方负责项目征地工作，甲方资金到账后60个工作日完成征地工作。协议签订后，被告段店乡政府对孟家庄村委部分土地进行了征收。2012年12月，包括本案十八名上诉人将土地承包经营权证书交给了段店乡政府，并领取了每亩126000元的补偿款。2013年9月18日，被上诉人荣军医院将合同约定的5695200元失地农民养老保险金交付到临汾市尧都区农村养老保险管理中心，2016年5月31日，被上诉人荣军医院又根据尧都区养老保险管理中心的通知向该中心补交了305100元失地农民养老保险。
2015年12月22日尧都区政府常务会议研究决定了失地保险金的发放范围和发放标准为每人每亩385元。从申报确认的次月起发放，发放资金不足者由区财政解决。2016年7月，孟家庄村委将该村失地农民的花名册通过段店乡政府交给了尧都区农村养老保险管理中心，2016年9月，上诉人开始领取了养老保险。上诉人认为，征地时，段店乡政府领导承诺，在2012年年底办理好失地农民的养老保险，上诉人相信政府领导的承诺，按时交回了土地证，由于被上诉人荣军医院没有及时足额的缴纳约定失地农民养老保险费用，段店乡政府没有履行承诺，致使上诉人本应在2013年1月领取的养老保险金到2016年9月才开始领取，对迟延领取造成的损失，二被上诉人应当予以赔偿。
原审认为，原告诉求的被告违约履行征地协议内容，而造成了原告不能按时领取养老保险金的后果。尽管依据的是被告之间签订的征地协议，依据的是原告失地的事实。本案的案件性质不宜定为合同纠纷，而是因合同履行中违约而造成了原告的财产损失，所以宜定为财产损害赔偿。原、被告争议的焦点是被告荣军医院和段店乡政府是否违反了征地协议的约定，迟延交纳失地保险金，从而造成原告未能及时领取养老保险金。为此应当承担赔偿责任。基于本案查明的事实和原告的请求，可见原告的请求缺乏事实依据和法律依据。从事实依据上，原告并没有参与征地协议的签订，征地协议的内容并未明确荣军医院交纳失地保险金的具体时间。荣军医院于2013年9月18日已交纳了500余万元的失地保险，而原告是2016年8月实际领取的，这与荣军医院的迟延交纳并没有事实上的因果关系。荣军医院对于先占地后交纳的行为为此补交了305100元的失地保险金，已经承担了责任。从制度和法律规定层面上，如前所述对失地农民的安置是人民政府应尽的职责，应由人民政府先行协调。安置费用首先应当从征地补偿款126000元中的土地补偿费和安置补助费中支付，而本案原告已全额取了这些费用。荣军医院依据与段店乡政府达成的征地协议还又交纳了500余万元的失地保险金。失地保险金的交纳与养老金的发放都不属于民事法律行为，均涉及行政管理和社会保障问题。原告失地后的安置工作十分重要，但安置工作应由人民政府主管并处理。原告申请领取养老金的资格审查、资金来源，并不是由被告荣军医院和段店乡政府决定的。失地保险金也不是养老金的唯一来源。何况尧都区政府2015年12月22日才以会议纪要的形式决定了农村失地养老金的发放标准，这不是本案被告能决定的。所以原告请求被告赔偿的理由不能成立。原告所主张的未能按时发放养老保险金的问题可向有关职能机构解决。依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定，判决驳回原告许小当、黄如心、黄小娥、席石头、袁东莲、刘月明、刘莲花、范秀英、席东记、王文英、席福友、刘跟莲、杨晓春、席红记、邹平山、杨小风、席小称、席么石的诉讼请求。案件受理费5770元，由原告承担。
判后，十八名上诉人不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判二被上诉人共同赔偿上诉人养老保险金损失293370元。理由是一、原审判决案由定性不准，本案应当定性为征地合同纠纷，是被上诉人段店乡政府与孟家庄村委及上诉人之间的口头实践性合同。二被上诉人之间的书面协议只是征地合同的上半部分。后期应当由征地组织者段店乡政府将安置、补偿的事项与孟家庄村委落实到农户，与农户签订书面协议。被上诉人段店乡政府用口头承诺代替书面合同，给上诉人维权造成了不便。二、原审认定事实错误。本案上诉人将土地证交回政府，按照政府的要求配合征地工作，段店乡政府未按照承诺的时间给被征地农民办理失地保险，荣军医院也未按照约定时间及时足额缴纳相关费用，十八名上诉人到龄后未能在2013年1月领取保险金都是客观事实，给上诉人造成损失的原因是二被上诉人不依约、依法办事引起，应当承担责任。三、原审判决适用法律不当，庇护了政府的不当行为。请求二审法院查明事实，依法改判支持上诉人诉讼请求，以维护农民的合法权益。
被上诉人荣军医院答辩称：被上诉人荣军医院与十八位上诉人之间未签订过任何合同，也不存在任何的债权债务关系。被上诉人荣军医院与被上诉人段店乡政府签署征地协议，按照该征地协议和临汾市人民政府的有关规定，荣军医院足额缴纳了约定的失地农民养老保险金。约定的数额5695200元是按照征地113亩计算，每月280元计算15年得出的。荣军医院按照约定数额和养老保险机构的通知，已将约定款项足额按时缴纳。2016年5月下旬，养老保险机构通知荣军医院，说应当按照2013年城镇职工最低工资标准计算养老保险金，每月应按照295元计算，被上诉人荣军医院又补交了305100元。上诉人没有按时领取养老保险，荣军医院也很理解和同情，但不应该由荣军医院进行赔偿，也不应有段店乡政府赔偿，应当由相关政府部门解决。请求二审法院判决驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人段店乡政府答辩称：本案中，段店乡政府的职责是负责征地并督促荣军医院履行征地义务，现荣军医院已经支付了各项费用，至于荣军医院将保险费缴纳到养老保险所之后，这些费用应当如何发放、发放标准、人员等是由养老保险机构和尧都区人民政府决定的。上诉人未能及时领取养老保险，责任不在段店乡政府，请求二审法院查明事实，驳回上诉。
本院认为：随着我国城镇化的发展，部分集体土地被征收征用是经济发展的需要，解决好失地农民的社会保障和就业问题事关发展大局和社会的和谐稳定，为此，国家和地方出台了多项规定保护失地农民的生活和就业。国务院国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三章要求完善征地补偿和安置制度，第（十三）条妥善安置被征地农民，要求在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。2006年4月10日，国务院办公厅国办发（2006）29号《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，该通知第一条"将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容。地方各级人民政府要从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，加强就业培训和社会保障工作，将被征地农民的就业问题纳入政府经济和社会发展规划，尽快建立适应被征地农民特点与需求的社会保障制度，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金，促进被征地农民实现就业和融入城镇社会，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障"。第（十）条"社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收益中解决。"劳动和社会保障部、国土资源部劳社部发（2007）14号《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》明确各级人民政府主要负责人要对被征地农民的社会保障工作负总责，被征地农民社会保障所需资金原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例数额结合当地实际确定。根据以上精神，山西省人民政府办公厅晋政办发（2007）116号《关于转发省劳动社会保障厅关于做好全省被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见的通知》，对山西省被征地农民的社会保障工作政府部门职责分工和资金来源进行了细化。以上说明，失地农民的社会保障工作是人民政府的一项重要工作，失地农民养老保险金的发放范围、发放时间和标准是相关人民政府决定的事项，二被上诉人并不具备此项权能。失地农民养老金的筹集和发放以及发放标准、发放范围均不是人民法院民事法律关系调整的范围。从本案查明事实，被上诉人荣军医院与被上诉人段店乡政府签署的征地协议中约定的养老保险金的缴纳条款只是人民政府筹集失地农民养老保险金的一种渠道，并没有特定为十八名上诉人缴纳，上诉人所提证据不足以证明被上诉人荣军医院与段店乡政府和十八名上诉人之间构成合同或者财产损害的民事法律关系。上诉人要求被上诉人赔偿不能及时领取养老保险造成的损失缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5700元由许小当、黄如心等十八名上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长周峰
审判员张琼
审判员姚应宝
二0一七年十一月十六日
书记员王亚奇