山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终853号
上诉人（原审被告）聊城市东昌府区人民政府，住所地聊城市柳园南路。
法定代表人孙孟来，区长。
委托代理人于广田，聊城市东昌府区房屋征收办公室副主任。
被上诉人（原审原告）张之虎，农民。
委托代理人麻丽娜，山东永圣律师事务所律师。
张之虎因诉聊城市东昌府区人民政府（以下简称东昌府区政府）房屋征收补偿决定一案，原审被告东昌府区政府不服聊城市中级人民法院（2015）聊行初字第30号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定,对本案进行了审理，现已审理终结。
原审被告东昌府区政府于2014年7月24日作出东昌政字[2014]55号房屋征收补偿决定，该决定认定：被征收人张之虎房屋在聊城市凤凰工业园棚户区改造（张飞片区）征收范围内，房屋坐落于东昌府区凤凰工业园张飞村，房屋建筑面积300㎡，设计用途为住宅。被征收人房屋经山东弘裕土地房地产评估有限公司评估，市场评估基准价为2900元/㎡，按照东昌府区政通字【2014】第2号《房屋征收决定公告》确定的签约期限，经与被征收人进行了多次商谈，始终未能达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，聊城市东昌府区房屋征收办公室报请东昌府区政府对被征收人作出房屋征收补偿决定如下：一、房屋评估补偿价格为808404元，搬家费为4500元，临安费为4500元，被征收人张之虎房屋征收货币化补偿金额总计为817404元。二、按房屋补偿为：房屋评估补偿价格为808404元，搬家费为4500元，临安费为36000元，房屋征收产权调换金额总计为848904元。可选择的回迁安置楼为：12号楼4单元3层东户、西户，面积115.77㎡+81.86㎡=197.63㎡，金额：197.63㎡3016元/㎡=596052.08元，12号楼4单元6层东户，面积115.77㎡，金额：115.77㎡2755元/㎡=318946.35元。地下室6号11.83㎡、5号14.64㎡、10号11.83㎡，金额：38.3㎡1200元/㎡=45960元。金额合计为960958.43元。被征收人应自本决定送达之日起十五日内自行搬迁。
原审法院经审理查明：2014年1月21日，被告东昌府区政府发布公告，对凤凰工业园棚户区改造（张飞片区）房屋进行征收，房屋征收部门为聊城市东昌府区房屋征收办公室，房屋征收实施单位为聊城市东昌府区房屋征收中心。原告房屋坐落于凤凰工业园张飞村，在征收的范围内。2014年4月24日山东弘裕土地房地产评估有限公司根据聊城市东昌府区房屋征收办公室的委托，作出鲁弘评字【2014】第201号征收补偿估价报告，该评估报告于2014年7月15日向原告公证送达。之后被告依照聊城市东昌府区房屋征收办公室的申请，于2014年7月24日作出了案涉房屋征收补偿决定并于当日向原告公证送达。原告对此不服，向聊城市人民政府提起行政复议申请。聊城市人民政府于2014年10月13日作出聊政复决字（2014）第192号行政复议决定，以原告申请不属于复议审查范围为由，维持了被告作出的房屋征收补偿决定。原告不服，诉至法院。
原审法院认为：
（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”山东省住房和城乡建设厅于2011年7月4日印发的《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第七条规定，“被征收人在公告协商期内协商不成的，房屋征收部门可组织采取逐户征询或者集中投票的方式，按照多数决定的原则选定房地产价格评估机构。逐户征询或者集中投票应当以书面形式进行”。第八条规定，“参与投票的被征收人占被征收人总人数比例过小的，房屋征收部门可以通过抽签、摇号等形式在公布的房地产价格评估机构名单中随机选定房地产价格评估机构”。据此可知，房地产评估机构的选定程序为，首先应由被征收人协商选定；被征收人协商不成时，由房屋征收部门组织被征收人按照多数决定原则投票选定；在参与的被征收人人数过少时，由房屋征收部门采取抽签、摇号等形式从公布的房地产价格评估机构中随机选定房地产价格评估机构。本案中，被告未能提供其在作出房屋征收补偿决定过程中，房屋征收部门给原告与其他被征收人留出协商时间及被征收人协商不成情况的有关证据，也没有提供其审查房屋征收部门以随机形式从多家房地产评估机构中选出案涉房地产评估机构的事实过程情况的有关证据。故应认定房屋征收部门选定房地产评估机构程序不符合上述法律规定。
（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”根据上述法律规定房屋征收部门在送达评估报告后应为被征收人留出十日的申请复核评估的期限。根据被告提交的送达评估报告及房屋征收补偿的公证书显示，被告2014年7月15日向原告送达案涉评估报告，2014年7月24日作出案涉房屋征收补偿决定并送达原告，剥夺了原告所享有的在收到评估报告后十日内申请复核的权利。
综上所述，被告东昌府区政府在作出被诉房屋征收补偿决定过程中选定评估机构程序不符合法律规定，并剥夺了被征收人对评估报告申请复核的权利，属程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告聊城市东昌府区人民政府作出的东昌政字[2014]55号房屋征收补偿决定；案件受理费50元，由被告聊城市东昌府区人民政府负担。
上诉人东昌府区政府提起上诉，请求撤销原审判决或发回重审，理由为：原审法院未查清案件事实，适用法律错误，判决结果错误，应当依法纠正。上诉人原审提交的证据证明上诉人的职能部门征收办经合法程序选择房地产评估机构并将结果依法公开公告。上诉人提交的证据显示2014年1月26日至2014年1月29日为被上诉人等被征收人领取、填写、递交选择房产评估机构选票时间，但在该期限内未有被征收人报名并递交选票。为不延误征收进程，上诉人组织进行抽签方式从备选中选择评估机构。因上述期限己临近春节，春节后即2014年2月11日在征收办有凤凰工业园管委会工作人员代表、被征收人代表、社会人士代表在场监督下，及征收办工作人员的共同参与下，选择抽签的方式确定了张飞片区棚户区改造项目房产评估机构。另外，原审法院以上诉人剥夺了被征收人对房屋评估报告申请复核的权利，故认定上诉人作出房屋征收补偿决定程序违法显属草率。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》规定违反法定程序的具体行政行为应予撤销。但是在司法实践中，法院对具体行政行为进行司法审查应以公正和效率为标准，对于程序违法的行为一律予以撤销则陷入了公正漩涡，必将无法实现程序公正与效率的双重价值目标。因此，对程序违法的行政行为依法予以撤销，对那些实体合法，程序上瑕疵的行政行为依法维持，可以实现公正与效率的兼顾。所以本案中上诉人的房屋评估报告送到时间到作出补偿决定期间虽然不足10日，但是并未实际损害被征收人的具体权益，被征收人如真有重大异议也早就反映了，不会出现大多数被征收人积极配合房屋征收并签订补偿协议等事实的存在。故原审法院不宜以上诉人涉案具体行政行为微小的程序瑕疵而予以否认其效力。综上，东昌政字(2014)55号房屋征收补偿决定程序合法，适用法律正确，被上诉人的起诉无理无据，原审判决认定事实不清，适用法律不当，望二审法院查清事实，依法裁判。
被上诉人张之虎答辩称：一、上诉人在上诉状中提到的事实与理由没有任何依据。1、上诉人单方委托的房屋评估机构，被上诉人根本不知道选择房屋评估机构一事，更没有见过选择房地产评估机构的公告。上诉人擅自单方委托评估机构的做法违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第四条及《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第七条、第八条的规定，严重侵害了被上诉人的合法权益。2、上诉人向被上诉人送达案涉房屋评估报告后没有留出十日的申请复核评估期限，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，严重侵害了被上诉人的合法权益。3、上诉人称其房屋评估报告送达至作出补偿决定期间虽然不足十日，但并未实际损害被征收人的具体权益，被征收人如真有重大异议也早就予以反映和知晓，不会出现大多数被征收人积极配合房屋征收并签订补偿协议等事实的存在了，上述陈述与事实严重不符。张飞村上一届村委会在没有任何手续的情况下，早在2012年开始就以新农村建设的名义对村内289户实施了违法拆迁，后来新农村建设没有完成。2014年之后上诉人才以棚户区改造的名义介入继续拆迁，实际针对的被征收人系包括被上诉人在内的约60户。因张飞村之前的296户是早在2012年以新农村建设名义拆除，296户的房屋拆除与上诉人现在实施的棚户区改造涉及的约60户拆迁是两回事。现在棚户区改造涉及的60户房屋因被征收人拒绝违法拆迁仍未拆除，根本不存在大多数被征收人配合拆迁的事情。包括被上诉人在内拒绝违法拆迁的被征收人在上一届村委会搞新农村建设拆除房屋开始一直没有间断的向各级部门反映违法拆迁事宜，不存在有重大异议不反映的事情。上诉人认为没为被上诉人留十日的申请复核评估期限是一种微小程序瑕疵的观点是错误的，程序公正是实体公正的前提与基础，上诉人在征收过程中剥夺选择鉴定机构权利及十日申请复核评估期限的行为严重违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款明确将这种违反法定程序的行为列为依法应当予以撤销的行政行为。二、上诉人作出房屋征收补偿决定违反法律规定。1、上诉人实际征收范围远远超过省政府批准文件上确定的可征收范围。征收公告所确定的征收范围是整个张飞村，整个张飞村宅基地面积540亩，山东省人民政府批复的文件显示张飞村的建设用地175.0365亩，上诉人原审提交的《2014年城市棚户区改造任务分解落实项目表》显示张飞片区用地面积为2.6万平方米（39亩）。因此，上诉人实际征收范围远远超过省政府批准文件确定的可征收范围，被上诉人的房屋不在张飞片区用地面积39亩的范围之内，不应被征收。2、上诉人作出房屋征收补偿决定的依据为2014年1月21日上诉人作出的东昌政通字（2014）第2号房屋征收决定公告。上诉人征收张飞片区的首个正式申请文件为2014年1月1日聊城市东昌府区凤凰工业园管理委员会建设局向聊城市东昌府区住房和城乡建设局提出的《关于东昌府区凤凰工业园棚户区（张飞片区）改造项目国有土地上房屋征收的申请》，短短20天后即2014年1月21日上诉人即做出了征收决定。该决定作出程序严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条等相关规定。该公告作出前上诉人未征求社会公众的意见，未依法对征收范围内的房屋住址调查登记，未针对征收补偿方案征求被征收人及公众的意见，更未达到征求意见不得少于30日的要求。也未组织任何听证，征收补偿费用也未足额到位，专户存储等，该征收决定还没有载明征收补偿方案。上诉人作出的房屋征收决定严重违法，依据该征收决定作出的房屋征收补偿决定更是违法且无效，依法应予撤销。三、上诉人作出的征收补偿决定具体补偿方案不合理不合法。1、征收房屋价值低于征收房屋类似房地产的市场价格。上诉人按照低于同等地段居住房屋价值予以补偿，且对于超出宅基地三分之二的面积仅按照90元每平米计算补偿数额等违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条关于“类似房地产”等规定。2、回迁楼房不合格。据了解，上诉人欲安置的回迁房为砖混结构，所建房屋无任何政府批准手续。综上，上诉人在房屋征收及补偿过程中，严重的程序违法，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回上诉，维持原判。
根据原审法院判决和上诉、答辩情况，本案的审理重点确定为：原审裁判结果是否正确。原审证据材料已随卷宗移交本院，二审中各方未提交新的证据。本院经审理，对证据的意见及认定的事实与原审一致。
本院认为：
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》、山东省住房和城乡建设厅《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》的规定，房地产评估机构选定过程中，首先应由被征收人协商选定；被征收人协商不成时，由房屋征收部门组织被征收人按照多数决定原则投票选定；在参与的被征收人人数过少时，由房屋征收部门采取抽签、摇号等形式从公布的房地产价格评估机构中随机选定房地产价格评估机构。本案中，上诉人未能提供其在作出房屋征收补偿决定过程中，要求被征收人协商或者入户征询、集中投票的事实证据，也没有提供其审查房屋征收部门以随机形式从多家房地产评估机构中选出案涉房地产评估机构的事实过程情况的有关证据。故应认定房屋征收部门选定房地产评估机构程序不符合上述法律规定。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，房屋征收部门在送达评估报告后应为被征收人留出十日的申请复核评估的期限。根据上诉人提交的送达评估报告及房屋征收补偿的公证书显示，上诉人2014年7月15日向被上诉人一方送达案涉评估报告，2014年7月24日作出案涉房屋征收补偿决定并送达，未留出上述规定确定的申请复核的期限，属于程序违法。上述期限在保护被征收人权益过程中具有重要作用，上诉人主张系微小的程序瑕疵不能成立。
综上，上诉人在作出被诉房屋征收补偿决定过程中程序违法，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决予以撤销，认定事实清楚，适用法律正确。原审程序合法，判决结果并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人聊城市东昌府区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年八月三十日
书 记 员 蒋巧菲