广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行终字第10号
上诉人（一审原告）苏月娇，农民。
委托代理人赖建华。
委托代理人杨世安。
被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。
法定代表人李晓东，主任。
委托代理人卢琪，广西创想律师事务所律师。
上诉人苏月娇因与被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）城乡规划行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院于2014年8月26日作出的（2014）字第21号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人苏月娇的委托代理人赖建华、杨世安，被上诉人南宁高新区管委会的委托代理人卢琪到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：苏月娇系南宁市西乡塘区心圩街道罗圩村二东坡三组村民，其现所居住的涉案房屋中一栋二层砖混结构房屋系于1998年冬季经心圩镇村镇管理所批准在原宅地建设（批准建筑面积为165平方米）。在建设上述一栋二层砖混结构房屋后，苏月娇相继在该房屋顶层加建了第三层砖木瓦结构房屋及在该房屋的西南面、东南面及东面建了四间砖木瓦简易房。2013年10月8日，南宁高新区管委会向苏月娇作出并送达了南高管（规监）检通字（2013）第1008-1号《综合行政执法检查通知书》，并对苏月娇所建的上述房屋进行了综合行政执法检查。经现场勘查及拍照，确认苏月娇在该房屋加建的第三层砖木瓦房屋，面积为73.42平方米；四间一层砖木瓦简易房占地面积为65.42平方米，以上房屋总建筑面积138.84平方米。南宁高新区管委会在上述检查通知书中依照《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条的规定，通知苏月娇在收到本通知书之日起三日内携带被检查项目建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工红线图、施工图纸（建筑平面。立面、剖面）、土地使用证、房产证、合同等有关手续，到南宁高新技术产业开发区规划监察大队接受检查。但苏月娇未遵照前往接受检查。2013年10月18日，南宁高新区管委会向苏月娇作出并送达处告字（2013）第468号《行政处罚告知书》。2013年11月14日，南宁高新区管委会作出南高新管处字（2013）第468号《行政处罚决定书》（以下简称第468号《行政处罚决定书》），认定苏月娇未经批准，擅自加建第三层房屋和建设四栋一层准木瓦结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，构成了违法建设，依据该法第六十四条规定，限期苏月娇二日内自行拆除上述房屋。苏月娇不服，向南宁市人民政府申请行政复议，南宁市人民政府经复议，于2014年3月7日作出南府复议（2014）19号行政复议决定，维持该处罚决定。苏月娇仍不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判决确认第468号《行政处罚决定书》违法及南宁高新区管委会赔偿其经济损失5000元。
南宁市中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”、第五十三条“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。”、《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会，作为管理高新区具体事务的派出机构，根据市人民政府的授权，对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理。”的规定，以及参照中共南宁市委办公厅南办发（2013）66号《中共南宁市委办公厅南宁市人民政府办公厅关于印发﹤中共南宁高新技术产业开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定﹥的通知》及南宁市机构编制委员会南编（2007）72号《关于南宁市开发区城市管理和城市管理综合行政执法体制调整涉及机构问题的通知》的有关规定，南宁高新区管委会具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权，其行政执法主体资格适格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，苏月娇未经申请办理建设工程规划许可证即在涉案房屋加建第三层砖木瓦房屋，并在涉案房屋的西南面、东南面及东面建了四间砖木瓦简易房，违反了上述法律规定，构成了违法建设，依法应受违法建设行政处罚。南宁高新区管委会作出的第468号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。至于苏月娇提出南宁高新区管委会作出处罚决定导致其房屋租户搬离及欠费造成其经济损失，应判决南宁高新区管委会赔偿损失5000元的理由。因苏月娇主张的经济损失与被诉的行政处罚决定的作出不具有必然的因果关系，也因南宁高新区管委会作出的该处罚决定属合法的具体行政行为，故其赔偿请求没有事实及法律依据，依法不予支持。判决：一、维持南宁高新区管委会2013年11月14日作出的第468号《行政处罚决定书》；二、驳回苏月娇的赔偿请求。
上诉人苏月娇上诉称：1、上诉人使用的土地权属为集体所有，上诉人于1998年在祖上留下的165平方米泥墙屋基础上推倒重建房屋，获得相关部门批准。2、对于上诉人使用土地情况有异议的，只有县级以上人民政府土地主管部门才有权管理检查。被上诉人只是一产业组织机构，不是人民政府。被上诉人只能在城市规划区内范围内行使执法权，上诉人的房屋位于农村，被上诉人无权执法。3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案已经超过二年处罚期限。4、被上诉人的越权违法行为使上诉人房屋的租房人搬走，造成上诉人无法追回租房人拖欠的房租，被上诉人应赔偿上诉人的这一直接损失。综上所述，一审判决是错误的，请求二审法院撤销一审判决，确认第468号《行政处罚决定书》违法，并判决被上诉人赔偿上诉人经济损失5000元。
被上诉人南宁高新区管委会答辩称：1、被上诉人是合法的行政执法主体，不存在越权的情况。2、上诉人建设的房屋属于违法建筑物的事实清楚。3、被上诉人作出的第468号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。4、上诉人违法建设的房屋属于非法建筑物，且上诉人至今未能提供任何证据证明被上诉人作出的行政处罚决定给其造成损失。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，一审判决确认的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人未办理建设工程规划许可证，擅自在其房屋加建第三层以及在房屋两侧搭建四栋一层砖木结构房屋，上诉人的行为违反了上述法律的规定，构成了违法建设。由于上诉人搭建的上述房屋位于城市规划区范围内，为消除其对规划实施的影响，被上诉人对上诉人作出限期自行拆除的行政处罚决定，有事实和法律依据。
关于上诉人提出其建设涉案房屋已获相关部门批准的问题。经核实，上诉人提供的1998年《建筑通知书》证明南宁市郊区心圩镇村镇建设管理所批准其在原宅地建房两层，建房面积165平方米。而上诉人建成三层房屋，建房面积超过165平方米。上诉人提供的1998年10月20日《建设（住宅）用地许可证》，证明原南宁市土地管理局郊区分局心圩土地管理所批准其在原宗地扩建房屋，使用空地22.6平方米。而上诉人在其房屋的两侧建了四间砖木结构房屋，占地面积65.42平方米，超出批准用地面积22.6平方米。上诉人亦未能提供建设工程规划许可证，证明其建设上述四间房屋已获城乡规划行政主管部门批准。上诉人提出其建设涉案房屋已获相关部门批准与事实不符。
关于上诉人提出其房屋位于农村，被上诉人无权处罚的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，在规划区内进行建设活动，必须遵守《中华人民共和国城乡规划法》；规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域；规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。《南宁市城市总体规划（2011-2020）》中已划定“城市规划区为：南宁市市区，即市属六城区所辖行政范围”。本案上诉人所建的房屋位于南宁市西乡塘区，属于南宁市城市规划区范围。根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》以及参照中共南宁市委办公厅南办发（2013）66号《中共南宁市委办公厅南宁市人民政府办公厅关于印发﹤中共南宁高新技术产业开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定﹥的通知》、南宁市机构编制委员会南编（2007）72号《关于南宁市开发区城市管理和城市管理综合行政执法体制调整涉及机构问题的通知》的有关规定，被上诉人具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。
关于上诉人提出被上诉人应赔偿其5000元租金损失的问题。因5000元租金损失与被诉的行政处罚决定之间不具有必然的因果关系，且被上诉人的行政处罚决定并不违法，故上诉人的该项主张，无事实和法律依据。
关于上诉人提出被上诉人作出处罚决定超过两年处罚期限的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为的处罚期限为二年，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人加建的第三层房屋以及四间砖木结构房屋一直未被拆除，上诉人违反城乡规划的违法行为处于继续状态。被上诉人对上诉人的违法行为进行处罚，符合上述法律规定。
综上，被上诉人作出的第468号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决维持该《行政处罚决定书》并驳回上诉人的赔偿请求正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人苏月娇负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 张丽丽
代理审判员 班 艳
二〇一五年五月十一日
书 记 员 封 宇