内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内2921行初28号
原告:内蒙古仓实粮油工贸有限公司。
法定代表人:杨凯,该公司经理。
委托诉讼代理人:林志华，内蒙古鸿威律师事务所律师。
被告：阿拉善左旗不动产登记局。
法定代表人：张永仁，该局局长。
参加诉讼行政机关负责人：杨波，女，1970年3月9日出生，汉族，现住内蒙古自治区阿拉善左旗。
委托诉讼代理人：韩承旭，内蒙古睿华律师事务所律师。
原告内蒙古仓实粮油工贸有限公司诉被告阿拉善左旗不动产登记局请求撤销行政决定一案，于2018年5月29向本院提起诉讼。本院受理后，于2018年6月4日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2018年7月3日公开开庭进行了审理。原告内蒙古仓实粮油工贸有限公司委托诉讼代理人林志华,被告负责人杨波及委托诉讼代理人韩承旭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月6日被告阿拉善左旗不动产登记局向阿拉善左旗不动产登记中心下发《关于收回内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证及注销国有土地使用权证、房屋所有权证的决定》，要求阿拉善左旗不动产登记中心对原告持有的国有土地使用权证及房屋所有权证进行注销。于同年7月10日在《阿拉善日报》刊登《不动产权利证书作废及权利注销公告》。2018年3月28日阿拉善左旗不动产登记中心作出《不动产登记告知书》，告知原告已于2017年7月29日注销其坐落于阿左旗巴润别立镇腰坝社区北的房屋所有权及土地使用权，于2018年3月29日向原告送达该告知书。
原告诉称，2009年3月27日，经阿左旗教育局研究决定：将原属于阿左旗巴润别立镇一校的闲置资产房屋（包括土地）作为全旗中小学生劳动实践教育基地交给了原告占有、使用。为此，阿左旗巴润别立九年一贯制学校做为资产经管人向原告的法定代表人杨凯进行了实物资产的交付，并办理了相应的资产交接手续。之后，原告开始对该移交资产土地使用权占用范围内的房屋进行投资修缮、院落开展整治，并新建部分房屋，以期满足教育基地的功能要求。一直到同年9月18日，经阿左旗教育局验收通过后，该局又以“关于原巴润别立一校校园占地使用权及房屋产权划归旗中小学生劳动实践教育基地内蒙古仓实粮油工贸有限公司的决定”正式文件的方式，将土地使用权和占地范围内的资产全部划归给原告所有，原告遂于2009年9月28日和10月19日办理了土地使用权、房屋产权证书，并依法取得了相应的不动产产权。2018年3月29日，被告在没有告知原告的情况下做出决定，并通过其下属的不动产登记中心，突然通知原告：原告拥有的土地使用权、房屋所有权已被决定收回，同时土地使用权证书和房屋所有权证书已于2017年7月29日由被告决定并公告注销。由此原告方才得知自己拥有的不动产产权被注销的情形，期间，被告也从未将收回及注销的决定告知给原告。据此，为维护原告合法权益，现诉至人民法院，请求1、法院依法撤销被告做出的收回国有土地使用权、房屋所有权证的决定；2、判令被告依法予以恢复原告持有的土地使用权证、房屋所有权证登记并进行相应的公告以消除影响；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告针对自己的主张提供的证据一、房屋使用权证、土地使用权证、营业执照；证明：1、原告依法取得涉案房屋所有权及土地使用权的事实；2、原告系本案适格的诉讼主体。证据二、阿拉善左旗不动产登记局作出的《关于收回内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证及注销国有土地使用权证和房屋所有权证的决定》，证明被告实施本案的具体行政行为。证据三、2018年3月28日不动产登记告知书、送达回证，证明原告与2018年3月29日才被告知行政决定的事实。证据四、不动产权利登记注销公告，证明被告将原告不动产证书进行注销登记予以公告的事实，也就是原告要求恢复并要求被告在影响的范围内进行公告。证据五、关于注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司国用土地使用证及房屋产权证，证明被告方实施行政行为的事实和法律依据，法律依据就是实施细则“第17条、28条”规定。证据六、不动产登记申请表，证明阿拉善左旗教体局自己做出的注销，被告接收了他人的申请，而不是以被告依职权进行的，第17条没有使用的余地，在当事人没有申请的情况下可以依职权办理。
被告阿拉善左旗不动产登记局辩称，原告诉请的事实和理由不能成立，被告撤销国有土地使用权证和房屋所有权证的行为符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。具体如下：2008年7月3日阿拉善左旗人民政府办公室下发关于全旗中小学生劳动生产实践教育基地的批复，将原锡林高勒小学七十亩校田、原巴润别立一校130亩校田交由阿左旗教体局统一管理，作为阿左旗中小学生劳动实践教育基地。2009年9月18日阿左旗教育局下发关于原巴润别立一校占地使用权及房屋产权划归旗中小学生劳动生产实践教育基地“内蒙古仓实粮油工贸公司”的决定，将原巴润别立一校的校园占地使用权和房屋产权划归原告作为中小学生劳动生产实践教育基地。2009年9月21日原告依据上述文件向被告申请土地证变更，被告依法受理后依据相关规定将巴润别立一校名下土地使用权证变更至原告名下。2009年10月19日原告向阿左旗房产管理局申请办理房屋所有权证登记，阿左旗房管局依据相关规定为原告办理了房屋所有权证。此后根据国家行政机关职权调整的规定成立不动产登记局，负责国有土地使用权证和房屋所有权证的不动产登记。2017年6月8日阿左旗监察局向阿左旗教体局下发关于收回原巴润别立一校校园占地使用权及房屋产权的建议，认定阿左旗教育局在未经国有资产管理部门评估和处置的情况下将涉案房屋土地划拨给原告，造成国用资产流失，建议该单位收回土地使用权和房屋产权。2017年6月21日中共阿左旗教育体育系统委员会作出关于收回原巴润别立一校校园占地使用权及房屋产权的决定。2017年6月12日阿左旗教体局向我局（原旗国土资源局，现与我局一套人马两套牌子）发出关于申请收回原巴润别立一校校园及房屋校舍的函，我局于2017年6月22日作出会议纪要，决定依据上述文件及函将注销原告土地证及房产证的相关事实报旗政府批准后实施。2017年6月23日阿左旗国土资源局向阿左旗人民政府上报关于注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证的请示。2017年6月28日阿左旗人民政府办公室下发关于注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证的批复，决定要求我局按不动产登记程序注销原告持有的国有土地使用证及房屋所有权证。我局于2017年7月6日向不动产登记中心下发了关于收回内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证及注销国有土地使用权证、房屋所有权证的决定，依据程序及规定办理了原告名下上述不动产证书的注销并于2017年7月10日在阿拉善日报发布了注销公告，2018年3月29日向原告送达了不动产登记告知书，告知了注销事实。
被告在举证期限内对作出的行政行为提供的第一组证据为阿拉善左旗房产管理局为原告办理房屋所有权登记的档案资料，包括：1、2009年10月19日原告的登记申请书；2、2009年10月19日阿左旗四方测绘公司房产测绘报告书；3、2008年7月3日阿拉善左旗人民政府办公室下发关于全旗中小学生劳动生产实践教育基地的批复；4、2009年9月18日阿左旗教育局下发关于原巴润别立一校占地使用权及房屋产权划归旗中小学生劳动生产实践教育基地的决定；5、原告的企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人的身份证复印件；6、宗地图两份，以上证据证明阿左旗房管局依据原告的申请和相关政府部门文件为原告办理房屋所有权证的相关情况和依据。第二组证据为阿拉善左旗国土资源局为原告办理国有土地使用权证的档案资料，包括：1、2009年9月21日原告的申请；2、原告提交的企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件；3、2009年9月18日阿左旗教育局下发关于原巴润别立一校占地使用权及房屋产权划归旗中小学生劳动生产实践教育基地的决定；4、2009年9月25日关于原巴润别立一校土地档案遗失的说明；5、土地登记申请书；6、土地登记审批表；7、地籍调查表；8、宗地图；9、原国有土地使用权证，以上证据证明阿拉善左旗国土资源局依据原告的申请及政府部门的相关文件将巴润别立一校的土地使用证变更至原告名下。第三组证据为被告注销原告名下土地证和房产证的档案资料，包括：1、2017年7月29日阿左旗教体局不动产登记申请表；2、2017年6月12日阿左旗教体局向被告发出关于申请收回原巴润别立一校校园及房屋校舍的函；3、阿左旗教体局递交的统一社会信用代码证书及法定代表人身份证复印件；4、2017年6月8日阿左旗监察局向阿左旗教体局下发关于收回原巴润别立一校校园占地使用权及房屋产权的建议；5、2017年6月21日中共阿左旗教育体育系统委员会作出关于收回原巴润别立一校校园占地使用权及房屋产权的决定；6、被告2017年6月22日作出会议纪要；7、2017年6月23日阿左旗国土资源局向阿左旗人民政府上报关于注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证的请示；8、2017年6月28日阿左旗人民政府办公室下发关于注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证的批复；9、我局于2017年7月6日向不动产登记中心下发了关于收回内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证及注销国有土地使用权证、房屋所有权证的决定；10、2017年7月10日在阿拉善日报发布注销公告，以上证据证明被告依据阿左旗教体局的申请及阿左旗人民政府、阿左旗监察局、中共阿左旗教育系统委员会、阿左旗教体局的相关决定文件依法作出的注销原告名下涉案土地使用权证和房屋所有权证的决定。第四组证据为2018年3月28日阿左旗不动产登记中心向原告发出的不动产登记告知书及原告法定代表人签字的送达回证，证明我局作出不动产登记决定后依据相关法律及规定于2018年3月29日告知了原告。
被告作出具体行政行为的法律依据是《不动产登记暂行条例》的相关规定及《不动产登记暂行条例实施细则》第17条、第28条的规定，并参照第19条的规定。
经庭审质证，原告对被告提交证据一真实性没有异议，第一组证据、第二组证据所有证据都是被告在形成前有关历史的证据故原告对此均无异议。对第三组证据中1、2号证据原告无异议，对于4号证据该文件原告认为只是一个监察建议，不具有行政决定的行为，该文件强调收回土地及房屋应该依据文件，在该文件当中涉案土地及房屋划归原告，也没有确认属于国土资产流失的事实，另外行文的对象是阿左旗教体局，也不是本案的被告，所以不能作为本案被告作出注销的事实依据。对5号证据：1、该文件是党委教体局研究作出的不具体行为，也不具有相对的合法性；2、虽然致函单位是原告，原告与教体局没有任何党群关系，因此两者之间不能相互行文，党委教体局作为一级党组织，无权作出收回决定，属于典型的越俎代庖，行为违法，没有依法向原告送达，在程序上也不具有合法性。6号证据会议纪要只能说明针对教体局的问题国土局内部召开会议的事实，因此该证据所决议的事项对外并不具有任何的效力，不能成为被告作出注销登记的事实依据。对7号证据：1、依据土地管理法的相关规定，国土局只能对国有土地使用权依照法定事由、法定程序可以提前收回，其中职权范围不包括土地附着物，该单位注销登记的请示已经超越了其单位的职权范围，实属行政违法；2、国有土地使用权提前收回依法应当属于国土局而非属于文件中提到的两个文件单位及教体局和监察局，所以土地收回应当由国土局，而不是依据上述两个无权单位的建议；3、文件中提出的注销及《不动产登记暂行条例实施细则》第17条、第28条并非是法律授予国土局的，所以其请示的内容不具有合法性；4、事实上该请示的范围为土地使用权的注销，并不包括地上的附着物，因为该文提到对于地上附着物建议由房管局进行确权，我方认为就房屋建议房屋确权是明智的一点，房管局没有确权的行为，不具有合法性。8号证据的批复是内部联系的一种方式，对于错误的批示对于政府也是错误的，该批复我们认为不具有相应的合法性，针对7号证据意见仅仅是请示注销并不是收回土地使用权和房屋产权，批复超过了这个决定。9号证据因为该决定正是本案被诉的案件，被告无权作出收回土地使用权和房屋产权，现在是先收回再注销，《不动产登记暂行条例实施细则》第17条、第28条中并没有授予被告收回的权利，只是办理行为，被告的决定根本不具有合法性，除了被告以外还有其他单位，不难看出政府行政机关违法行为，我们认为被告作出的决定不具有合法性。对10号证据：1、一方面原告未看到被告的注销公告，被告采用的方式不合法，应当直接送达，我们认为被告送达不合法；2、对被告适用的法律依据《不动产登记暂行条例实施细则》第17条规定，其适用情节为不动产，这种情况发生当时没有申请，可以依职权去处理，本案不适用此条。阿左旗教体局向被告申请，被告在注销前采用公告是违法的。第17条与第28条两个条款是不能兼用的，本案不适用于依职权办理注销的情形；3、在本案中如果依职权注销，那么被告需要在驻地进行视察，并没有相关资料，依职权办理注销在程序上是欠缺的，这份公告对于原告不具有相应的法律效力。对第四组证据无异议。对适用的法律条文在本案质证中也说明了两个条款不能兼用。
被告对原告提供的证据一的真实性、合法性、关联性和证明目的无异议，但是认为根据监察局调查的情况可知涉案的土地使用权和房屋所有权为阿左旗人民政府划拨给阿左旗教育局管理使用的国有资产，阿左旗教育局在未经请示国有资产管理部门批准的情况下划拨给原告。对证据二的真实性、合法性、关联性和证明目的无异议，该决定恰恰是本案原告起诉要求撤销的行政决定。对证据三的真实性、合法性、关联性和证明目的无异议，认为该证据证明被告作出行政决定后依法、依规定向原告进行了送达和告知。对证据四的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可，被告依据《不动产登记暂行条例实施细则》第17条四款发布公告的行为恰恰是按照实施条例执行的。对证据五的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可，该说明是被告所属不动产登记中心在收到人民法院应诉材料后向上级局上报的汇报材料，在被告出示证据时没有作为证据出示，因此在本案中原告及被告不应将该说明作为证据出示。对证据六的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不认可，阿左旗教体局依据监察局的决定及中共教体局的决定向被告提出注销申请不动产登记符合《不动产登记暂行条例实施细则》第19条规定，被告受理是合规合法的，但受理后被告经研究认为仅凭监察局及教体局党委的决定撤销房产证的依据并不充足，因此我局经研究决定请示阿左旗人民政府，阿左旗人民政府作出了要求我局注销涉案不动产登记证的决定，被告为执行阿左旗人民政府的决定批复，依职权作出了注销涉案不动产登记的决定，因此无论是教体局的申请，还是被告的请示，被告依据政府的决定作出的行政决定均是符合相关条例规定的，是合法、合程序的。对于原告在质证中提到的监察局、中共教体局党委、阿左旗人民政府的决定是否正确，不属于本案讨论的范围，如原告对上述决定有异议，可以另案起诉作出该决定的行政相对人，因此在本案中原告提出的上述决定违法是不符合法律规定的，也不符合法定程序。另外就原告利用设立中小学生劳动生产实践教育基地为名骗取国有资产作为其经营场所的行为，建议人民法院向有关部门发出司法建议书，追究原告的相关法律责任。
本院对上述证据认证如下：对原被告提供的证据予以确认其内容真实,来源合法和形式合法,与本案有关联性,予以采信。
经审理查明，2008年7月3日阿拉善左旗人民政府办公室以文件，向阿拉善左旗教育局下发《关于全旗中小学生劳动生产实践教育基地的批复》，决定将原巴润别立一校130亩校田，交由阿拉善左旗教育局统一管理，作为阿左旗中小学生实践教育基地，开展全旗中小学生劳动实践教育活动。2009年9月18日阿拉善左旗教育局以文件决定“原巴润别立一校校园占地使用权及房屋产权划归旗中小学生实践教育基地'内蒙古仓实粮油工贸公司'”，2009年9月21日原告内蒙古仓实粮油工贸有限公司向阿拉善左旗国土资源局申请变更土地使用权，同年9月28日阿拉善左旗人民政府向其颁发使用面积35219.77平方米土地使用权证。同年10月19日原告内蒙古仓实粮油工贸有限公司就原巴润别立镇一校占地面积2037.31平方米房屋申请私有房屋所有权登记，同日阿拉善左旗人民政府向其颁发房屋所有权证。2017年6月8日阿拉善左旗监察局以阿拉善左旗教育体育局“未经过国有资产管理部门评估和处置的情况下，擅自将原巴润别立一校校园、房屋校舍和138亩农田划拨给内蒙古仓实粮油工贸公司”，向其发《关于收回原巴润别立一校校园占地使用权及房屋产权的建议》监察建议书，建议其“依据相关规定收回巴润别立一校校园、房屋校舍和138亩农田”。阿拉善左旗教育体育局收到监察建议后于6月12日向阿拉善左旗国土资源局致《关于申请收回原巴润别立一校校园及房屋校舍的函》，以原告内蒙古仓实粮油工贸有限公司“未履行建立活动实践基地要求，未缴纳相关费用”为由，申请阿拉善左旗国土资源局收回巴润别立一校校园、房屋校舍和138亩农田。同年6月21日中共阿左旗教育体育系统委员会以文件向原告发《关于收回原巴润别立一校校园占地使用权及房屋产权的决定》，6月23日阿拉善左旗国土资源局以文件，向阿拉善左旗人民政府作《关于注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证的请示》：“拟将内蒙古仓实粮油工贸有限公司持有的国有土地使用权证（位于巴润别立镇原巴润别立镇一校）依法予以公告注销。土地、房屋由旗教体局自行收回”。6月28日阿拉善左旗人民政府以文件向阿拉善左旗国土资源局作《关于注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证的批复》：“同意收回内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权及房屋所有权，请你局按不动产登记程序注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司持有的国有土地使用证及房屋所有权证”。2017年7月6日被告阿拉善左旗不动产登记局向阿拉善左旗不动产登记中心下发《关于收回内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证及注销国有土地使用权证、房屋所有权证的决定》，要求阿拉善左旗不动产登记中心对原告持有的国有土地使用权证及房屋所有权证进行注销。被告阿拉善左旗不动产登记局于同年7月10日在《阿拉善日报》刊登《不动产权利证书作废及权利注销公告》，称“我局依据《阿拉善左旗人民政府办公室关于注销内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地证使用权证的批复》文件批复，现公告作废内蒙古仓实粮油工贸有限公司持有的国有土地使用权证与房屋所有权证，并注销其国有土地使用权与房屋所有权。”被告在公告中告知公告期自2017年7月10日至2017年7月28日，并载“对公告内容有异议的，请相关权利人及利害关系人于公告期内提交书面材料到阿左旗不动产登记服务大厅进行异议质询。公告期内未提出异议质询的，视为认可公告内容，我局将作废内蒙古仓实粮油工贸有限公司持有的国有土地使用证与房屋所有权证，并注销其国有土地使用权与房屋所有权。”2018年3月28日阿拉善左旗不动产登记中心作出《不动产登记告知书》，告知原告已于2017年7月29日注销其坐落于阿左旗巴润别立镇腰坝社区北的房屋所有权及土地使用权，并于2018年3月29日向原告送达该告知书。现原告内蒙古仓实粮油工贸有限公司认为被告在没有告知原告的情况下做出决定，并通过其下属的不动产登记中心突然通知原告，为维护合法权益诉至人民法院，请求1、依法撤销被告做出的收回国有土地使用权、房屋所有权证的决定；2、判令被告依法予以恢复原告持有的土地使用权证、房屋所有权证登记并进行相应的公告以消除影响；3、本案诉讼费用由被告承担。
本院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条二款（三）项规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的”。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”。依据上述法律规定,有权收回国有土地使用权的机构为人民政府或者人民政府土地行政主管部门，而本案被告阿拉善左旗不动产登记局的职责应依《不动产登记暂行条例》第三条的规定，负责不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等。被告阿拉善左旗不动产登记局依据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条一款（四）及第二十八条一款（三）项的规定于2017年7月6日作出《关于收回内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证及注销国有土地使用权证、房屋所有权证的决定》，属超越职权且适用法律错误，应确认其行政行为违法，理应予以撤销。对于原告内蒙古仓实粮油工贸有限公司第二项诉讼请求：“请求判令被告恢复原告持有的土地使用权证、房屋所有权证登记并进行相应的公告以消除影响”，撤销的行政行为已回到初始状态，要求“公告以消除影响”不是行政诉讼案件审理范围，本院对此不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一款(二)、（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告阿拉善左旗不动产登记局于2017年7月6日作出的《关于收回内蒙古仓实粮油工贸有限公司国有土地使用权证及注销国有土地使用权证、房屋所有权证的决定》。
二、驳回原告内蒙古仓实粮油工贸有限公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告阿拉善左旗不动产登记局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿拉善盟中级人民法院。
审 判 长 冯 华
审 判 员 赵瑞国
人民陪审员 胡东德
二〇一八年八月一日
书 记 员 路喜燕