贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔行终519号
上诉人（原审原告暨原审诉讼代表人）杨明安，男，汉族。
上诉人（原审原告暨原审诉讼代表人）杨崇胜，男，汉族。
上诉人（原审原告暨原审诉讼代表人）杨崇芳，男，汉族。
委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师，执业证号：11101201311498781。
被上诉人（原审被告）长顺县人民政府，住所地贵州省长顺县长寨镇。
法定代表人李友军，县长。
被上诉人（原审被告）长顺县国土资源局，住所地贵州省长顺县长寨镇长发中路，组织机构代码：00982217-4。
法定代表人贺太忠，局长。
委托代理人杨周，长顺县国土资源局副局长。
委托代理人黎多忠，长顺县国土资源局工作人员。
上诉人杨明安等21人因与被上诉人长顺县人民政府、长顺县国土资源局土地行政征收一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2016）黔27行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审原告一审诉称：其系贵州省长顺县长寨镇光明村的村民。2015年5月，因潮井湿地公园建设项目，二被告征收其耕地。征地的过程中，在被征地农户没有看到任何征地批准文件的情况下，被告在村里张贴黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》，随后以每亩26300元价格直接在银行给原告设立账户并将征地补偿款直接打到卡里。二被告的上述征收行为违法，严重侵害原告合法权益。理由如下：一、占地过程中，二被告至今未履行土地调查确认、土地征收公告、征地补偿安置方案公告程序，也未听取村民意见，违反法律规定。二、补偿安置标准过低且无法律依据，不能维持被征收人的原有生活水平，严重违反同地同价原则。原告被占土地属于耕地，主要种植水稻，年产值均在3000元以上，且属于基本农田，应当按照最高标准补偿，被告依据2009年黔南州政府文件以每亩26300元标准进行补偿，其补偿标准过低且不考虑实际，达不到维持被征收人原有生活水平，没有法律依据。而且在该建设项目涉及的同一地块，2015年5月发放的征地补偿款的标准为每亩26300元，而2016年1月发放的征地补偿款的标准为每亩为45980元，严重违反同地同价的规定。三、二被告没有对被征收人进行妥善安置，其基本生活无法得到保障。因潮井湿地公园建设项目，原告耕地全部被征收，属于失地农民，但二被告却并没有落实其社会保障安置，严重违法。四、在未办理土地征收及其他合法用地手续的情况下，二被告强行占用耕地，属典型违法强占，该行为严重违法。为此，特提起诉讼，请求判决：1、依法确认被告给予原告按黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》文件以每亩26300元进行补偿的行政行为违法；2、确认被告征地行政行为违法。
原审被告长顺县人民政府辩称：一、其对原告的土地片区进行公益性项目整治建设，未改变原告土地用途及性质，仍为农用地及集体土地。被告实施的公益性项目综合整治建设的行为无须报国务院或贵州省人民政府批准。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条及《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》第一条第三款之规定，为打造潮井周边自然景观环境美化，提高潮井景点观赏品位，被告按照统一规划、统一美化原则，政府组织对规划区域内土地实行统一管理、统一整治、统一种植。为确保原告的利益，被告参照征地补偿标准对原告进行补偿，并向其发放相应的补偿款。由此，在不改变原告土地用途和性质的情况下，被告无须办理土地征收审批手续，被告的行为合法有效。二、被告参照土地征收的程序向原告公告土地征收公告、土地调查确认、征收土地补偿安置方案，对拟补偿的土地现状的调查结果已经得到原告的签字确认，被告未征收原告土地。在实施土地统一管理前，被告参照土地征收的程序向原告公示《征地公告》、《征地补偿标准》、《征地补偿公示》、并充分听取意见。在实施管理土地时，被告聘请长顺大地测绘服务有限公司对原告土地的面积、类别进行统计，绘制形成《土地分类面积图》，据此制作《征地测量复核面积确认表》并向原告公告，其无异议后签字确认。之后，原告在《长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用征地费用发放分户表》签字确认补偿费数额并领取了相应的补偿费。因此，被告是严格参照国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三条的规定对原告进行补偿。该用地行为是符合程序的。三、被告参照黔南府发（2009）31号《全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》的规定对原告进行补偿未违反法律规定。贵州省人民政府于2009午12月10日作出黔府函（2009）255号《省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》，并于2010年1月1日起实施。之后，黔南州人民政府公布实施《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价征地补偿标准》，直到2015年12月31日，黔南州人民政府对征地补偿标准进行调整，并于2016年1月1日起实施。被告于2015年对原告土地片区实施综合项目整治建设，当然只能参照当时有效的征地补偿标准。因此，被告参照黔南府发（2009）31号文件的规定对原告进行补偿，并未降低补偿标准。四、被告的土地管理行为未给原告造成损失，也未降低其现有生活水平，也有相应的安置途径。被告参照征收补偿安置程序，依法制定《征收土地补偿安置方案公告》，对该批次管理土地涉及长寨街道威远社区1个统一年产值标准区域，统一年产值标准为每亩1106元，土地补偿费倍数为12倍，安置补助费倍数为12倍，总计24倍。被告采取货币安置、社会保障安置、第三产业安置等方式对原告进行安置。根据《贵州省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》的要求，被告已制定《长顺县被征地农民就业和社会保障工作实施办法》，将根据该办法予以实施。因此，被告的管理行为未给原告造成损失，也未降低其现有生活水平，原告的就业和社会保障也予以实施。综上所述，被告在已经依法办理了建设用地规划许可批准手续，参照土地征收程序，向原告公示征收土地公告、征收补偿安置方案，土地调查结果已经得到原告确认并领取了相关的土地补偿费的情况下，原告实施的管理土地行为合法、有效。因此，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。
原审认为：本案中部分原告持有被征收土地的承包经营权证，系承包经营权人，而另一部分原告并未提供合法的承包经营权证，同时各原告被征收土地的具体面积及领取的补偿款各不相同，且部分原告已经签字领取了补偿款，故被告的征收行为对各原告权利产生的实际影响并不相同，本案不属于必要共同诉讼，应当分别提起诉讼。杨明安等21人共同提起诉讼，其起诉不符合起诉条件，经依法释明，仍然予以坚持，拒绝变更。为此，依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告杨明安等21人的起诉。一审案件受理费50.00元，退还杨明安等21人。
原审宣判后，杨明安等21人不服，向本院提起上诉。杨明安等21人上诉称：1.根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被上诉人作为征收土地的实施单位，应按法定程序履行发布征地公告、安置补偿公告等义务。被上诉人对上诉人整体作出的征收土地行政行为，对每一上诉人产生的权利义务相同。被上诉人征收土地未按法定程序、履行法定义务，对全体上诉人产生的实际影响一致即征收土地的行为违法。2.上诉人未在案件中主张解决每户的补偿款问题，也未要求按每人的征地亩数进行补偿，故该问题与分别提起诉讼无关。3.根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，土地二轮承包为村委会发包的，承包经营权30年不变，是家庭联产承包责任制，家庭成员死亡或者没有承包证，不影响本人的承包经营权。一审法院以部分上诉人没有承包经营权证为由进行裁判，完全是看形式而不看实质，徒增当事人诉累。4.案件立案5个多月后，一审法院开庭并合并审理，后又以不是必要共同诉讼为由驳回起诉，不利于问题解决、浪费诉讼资源，不能达到定纷止争的目的。综上，上诉人认为一审认定事实错误、适用法律不当，请求撤销一审裁定，重新依法公开审理。
被上诉人长顺县人民政府二审法定答辩期间，未提交书面答辩意见。
被上诉人长顺县国土资源局二审法定答辩期间，未提交书面答辩意见。
本院认为，本案的争议焦点是原审原告是否应分别提起诉讼，原审驳回起诉是否正确。本案中，部分原审原告提交有土地承包经营权证，系承包经营权人，部分原审原告未提供承包经营权证。原审原告共同提起本案诉讼，但各原审原告与案件是否具有利害关系，对未提交相应证据证实的原审原告，不能确定其是否具有原告诉讼主体资格。为明确各原审原告与案件是否有利害关系，是否具有原告主体资格，原审原告应分别提起诉讼。本案中，各原审原告的土地如在涉及的案件中被征收，其被征收土地的具体面积及补偿款各不相同，且部分原审原告已经签字领取了补偿款，对各原审原告的权利产生的实际影响并不相同。各原审原告之间不存在不可分割的权利义务关系，不属于必要共同诉讼，应当分别提起诉讼。原审杨明安等原告共同提起诉讼，经原审法院依法释明，仍然予以坚持，拒绝分别提起诉讼。一审法院依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定作出驳回起诉的处理，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:
驳回上诉，维持一审裁定。
本案不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗长虹
审 判 员 赵 敏
审 判 员 冉依依
二〇一七年六月二十三日
法官助理 黄千柏
书 记 员 陈倩雯
附录：
其余上诉人名单：
上诉人（原审原告）杨从昌，男，汉族。
上诉人（原审原告）陈菊，女，布依族。
上诉人（原审原告）陈崇忠，男，汉族。
上诉人（原审原告）徐静，女，布依族。
上诉人（原审原告）刘学成，男，汉族。
上诉人（原审原告）刘学芬，女，汉族。
上诉人（原审原告）杨崇文，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨从洪，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨明发，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨崇继，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨崇辉，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨崇福，男，汉族。
上诉人（原审原告）李江林，男，苗族。
上诉人（原审原告）杨崇明，男，汉族。
上诉人（原审原告）王细妹，女，苗族。
上诉人（原审原告）杨崇德，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨崇安，男，汉族。
上诉人（原审原告）陈道菊，女，汉族。