郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）豫71行终73号
上诉人（原审被告）河南省社会养老保险事业管理局。住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路**号。
法定代表人郑子健，局长。
委托代理人李宏林，河南省社会养老保险事业管理局工作人员。
委托代理人张雯，河南省社会养老保险事业管理局工作人员。
被上诉人（原审原告）齐同心。
被上诉人（原审原告）杨荣芳。
二被上诉人的委托代理人齐克岐（系二被上诉人之子）。
河南省社会养老保险事业管理局（以下简称省社保局）与齐同心、杨荣芳劳动、社会保障行政批准一案，不服郑州铁路运输法院（2015）郑铁行初字第60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人省社保局的委托代理李宏林、张雯，被上诉人齐同心、杨荣芳的委托代理人齐克岐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输法院一审查明，2010年7月19日，河南省人力资源和社会保障厅下发豫人社养老〔2010〕11号文件《关于将原“五七工”、“家属工”等人员纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围的通知》，规定“凡同时具备下列条件的人员，可以按照本通知规定纳入城镇企业职工基本养老保险：（一）《劳动法》实施（1995年1月1日）前在我省城镇企业从事临时性工作满5年，或者《劳动法》实施前在我省城镇企业从事临时性工作、目前累计满10年；（二）具有我省城镇户籍；（三）未参加城镇企业职工基本养老保险。”还规定“已达到或超过政策规定退休年龄的原“五七工”、“家属工”等人员参保，由县级企业养老保险经办机构初审，省辖市企业养老保险经办机构复核，报省社保局核准后，方可纳入基本养老保险。”齐同心、杨荣芳得知后，认为自身符合参保条件，遂于2012-2014年间先后四次经新野县企业养老保险管理局初审、南阳市企业养老保险管理局复核，上报参保手续至省社保局均未予核准。第一次省社保局在《参保人员花名册》上签署“提供95年之前工作经历资料”未予核准，第二次省社保局签署“提供财务凭证原件”未予核准，第三次、第四次省社保局均签署“提供的材料不符合规定”未予核准。第四次省社保局签署意见未予核准的时间是2014年12月30日。2014年10月17日，河南省人力资源和社会保障厅下发豫人社养老〔2014〕68号文件《关于做好解决企业职工基本养老保险历史遗留问题收尾工作的通知》，通知从2015年1月1日起豫人社养老〔2010〕11号文件停止执行，各地不得再按照该文件办理参保手续。
齐同心、杨荣芳于2015年3月24日向高新区法院提起行政诉讼，请求判令省社保局核准齐同心、杨荣芳参加城镇企业职工基本养老保险。2015年4月22日该案开庭，在庭审笔录中显示当询问“对未予核准的是否终结？”时，省社保局答“如果下面单位呈报新的材料，我单位将再次进行核准审查。”齐同心、杨荣芳在4月30日向新野县养老保险管理局进行第五次申报时，被告知按照豫人社养老〔2014〕68号文件规定，从2015年1月1日起豫人社养老〔2010〕11号文件停止执行。2015年6月17日，高新区法院组织齐同心、杨荣芳与省社保局进行协调，当天齐同心、杨荣芳提交撤诉申请书，以“因有期协调的可能性”为由申请撤诉，高新区法院当天作出（2015）开行初字第42号行政裁定，准许齐同心、杨荣芳撤回起诉。在本案开庭审理时，齐同心、杨荣芳明确表示提起本次诉讼，是基于2015年4月30日再次提出新的申请。
郑州铁路运输法院一审认为：（一）关于齐同心、杨荣芳在高新区法院撤诉后又向一审法院提起诉讼是否有正当理由的问题。齐同心、杨荣芳于2015年3月24日在高新区法院首次起诉之后，于2015年6月17日撤回起诉。但齐同心、杨荣芳于2015年4月30日向新野县企业养老保险管理局进行第五次申报时，被告知按照豫人社养老〔2014〕68号文件规定，从2015年1月1日起豫人社养老〔2010〕11号文件停止执行，不再办理。齐同心、杨荣芳在庭审中明确本次起诉是基于2015年4月30日重新申请办理被拒绝而提起的，系产生了新的事实，齐同心、杨荣芳基于新的事实和理由提起本案诉讼，尽管第一项诉讼请求与上次诉讼请求相同，但不属于以同一事实和理由重新起诉，应属有正当理由再行起诉的情形。
（二）关于齐同心、杨荣芳于2015年再次进行参保申报，省社保局应否受理审查的问题。根据豫人社养老〔2010〕11号《关于将原“五七工”、“家属工”等人员纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围的通知》中规定，已达到或超过政策规定退休年龄的原“五七工”、“家属工”等人员参保，由县级企业养老保险经办机构初审，省辖市企业养老保险经办机构复核，报省养老局核准后，方可纳入基本养老保险。省社保局具有核准齐同心、杨荣芳参加城镇企业职工基本养老保险统筹范围的职权。齐同心、杨荣芳在庭审中明确，提起本次诉讼是基于其在2015年4月30日再次向新野县企业养老保险管理局提出的申报，虽然告知齐同心、杨荣芳不再受理其申请的是新野县企业养老保险管理局，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定精神，省社保局应对是否受理齐同心、杨荣芳的此次申请并进行审核负责。能否纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围，直接关系到豫人社养老〔2010〕11号文件中所涉人员的切身利益。依据《河南省行政机关执法条例》第二十四条的规定精神，省社保局在办理核准的过程中应注重程序的合法性与正当性，充分保障相对人的合法权益，对未予核准的，应当明确告知未予核准的理由和依据，以及是否能补正材料及补正期限，明确审核程序是否终结，及有无救济途径。本案中，省社保局对齐同心、杨荣芳的第三次、第四次审核，仅以签署“提供的材料不符合规定”未予核准，特别是第四次签署意见未予核准的时间是2014年12月30日，且是通过下级企业养老保险经办机构转达齐同心、杨荣芳，故二人得知未予核准的时间已是2015年。省社保局在其明知豫人社养老〔2014〕68号文件已经下达的情况下，未告知齐同心、杨荣芳审核程序是否终结，仅签署“提供的材料不符合规定”的意见，未充分保障齐同心、杨荣芳的合法权益，程序存在瑕疵。且2015年4月22日在高新区法院开庭审理中省社保局表示“如果下面单位呈报新的材料，我单位将再次进行核准审查”，赋予了齐同心、杨荣芳对其能够再次受理申报的合理期待，使齐同心、杨荣芳产生了对省社保局的信赖利益。故省社保局应当受理齐同心、杨荣芳的再次申报，接受齐同心、杨荣芳重新提交的各种材料（限于本案开庭审理时及以前诉讼和申报过程中出现过的材料）并重新作出是否核准的决定。
（三）关于齐同心、杨荣芳提出对豫人社养老〔2014〕68号文件的合法性予以审查的问题。一审法院认为，豫人社养老〔2014〕68号文件属于省内涉及基本养老保险的政策性文件，河南省人力资源和社会保障厅有权制订。该文件内容不与法律、法规及规章相抵触，也符合人社部发〔2010〕107号《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的意见》的精神。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：省社保局在判决生效后两个月内对齐同心、杨荣芳申报的各项材料重新进行审核，并将核准结果告知齐同心、杨荣芳。
省社保局不服该判决，向本院上诉称：1.省社保局再次对齐同心、杨荣芳进行参保资格审核不符合豫人社养老〔2014〕68文件中“从2015年1月1日起豫劳社养老〔2009〕5号、豫人社养老〔2010〕11号文件停止执行，各地不得再按照这两个文件办理参保手续”的规定；2.省社保局工作规范合法，不存在瑕疵与侵犯齐同心、杨荣芳合法权益的行为。按照程序，应当由县级社保经办机构与申请人联系，并告之具体的审核意见，不存在省社保局直接告知申请人审核程序是否终结的问题；3.齐同心、杨荣芳的第三、四次申报是对前两次申请补充的材料，省社保局提出“提供的材料不符合规定”的审查意见是基于前两次审查意见做出的。4.齐同心、杨荣芳已于2015年3月向郑州高新技术产业开发区人民法院提起诉讼并撤诉，本案是无正当理由、再次以同一事实和理由重新对省社保局提起诉讼，法院应不予受理。综上，请求二审法院查明事实撤销一审判决。
齐同心、杨荣芳答辩称：1.齐同心、杨荣芳前二次申请，省社保局以申请人未能提供相关材料为由，不予核准，申请人第三、四次申请时，省社保局均以提供的材料不符合规定为由，再次不予核准，且未说明哪件材料不符合哪项规定，存在程序错误。2.本案的起诉是基于新的事实和理由提起的，并符合豫人社养老〔2014〕68文件规定的要求，省社保局应予核准参保申请。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原判，驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为应当符合法定程序。行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，应当给予该利害关系人申辩的机会。根据河南省人力资源和社会保障厅2010年7月19日印发豫人社养老〔2010〕11号《关于将原“五七工”、“家属工”等人员纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围的通知》规定“全省各级人力资源和社会保障部门都要高度重视，加强领导，精心组织实施。养老保险经办机构要调整工作部署，加强工作一线的力量，提高工作效率，对经审核符合参保条件的，及时办理相关手续；对不符合参保条件的，耐心做好解释工作。”从该文件的规定中可以看出对申请人解释、告知工作并不仅限于县级社保经办机构，省社保局亦应当履行向申请人告知的工作职责。省社保局作为审核公民养老保险参保资格的行政机关，应当以其法定职责和专业能力为标准，对齐同心、杨荣芳参保申请的材料尽到合理审慎的审查义务，对于申请材料不齐全或不符合法定形式应当告知申请需要补正的全部内容，并且应当依法保障申请人的知情权，切实履行告知义务、及时耐心解答申请人提出的有关问题。本案中，河南省人力资源和社会保障厅下发豫人社养老〔2014〕68号文件《关于做好解决企业职工基本养老保险历史遗留问题收尾工作的通知》，通知从2015年1月1日起豫人社养老〔2010〕11号文件停止执行，各地不得再按照该文件办理参保手续。齐同心、杨荣芳已于2012-2014年间先后四次经新野县企业养老保险管理局初审、南阳市企业养老保险管理局复核，上报参保手续至省社保局。省社保局经审核后以提供财务凭证或提供材料不全为由未予核准。齐同心、杨荣芳最后一次得知二人未予核准的时间已是2015年。省社保局也未明确告知齐同心、杨荣芳审核程序是否终结，仅签署“提供的材料不符合规定”的意见，就直接认定审核程序终结，不利于保护公民的合法权益，亦不符合正当程序原则。关于齐同心、杨荣芳在高新区法院撤诉后又向一审法院提起诉讼是否有正当理由的问题。齐同心、杨荣芳提起的本次诉讼是因其2015年4月30日重新申请办理被拒绝而提起的，系因新的事实和理由提起本案诉讼，不属于以同一事实和理由重复起诉。综上，上诉人的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人河南省社会养老保险事业管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张雪枝
审 判 员 赵忠河
审 判 员 董文玉
二〇一六年六月十三日
代理书记员 闫成旭
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。