新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新0105行初192号
原告：新疆上景基业投资有限责任公司，住所地新疆乌鲁木齐市沙依巴克区黄河路396号七一酱园高层商住楼1栋B座2603室。
法定代表人：姚建新，新疆上景基业投资有限责任公司执行董事兼总经理。
委托代理人：马莉，新疆盛业（乌鲁木齐）律师事务所律师。
委托代理人：闫建军，新疆盛业（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区。
法定代表人：钱联国，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局局长。
委托代理人：由国钰，男，1974年8月14日出生，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局副大队长，住乌鲁木齐市新市区。
委托代理人：谢静，新疆鸿华律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市城市管理委员会（乌鲁木齐市城市管理行政执法局），住所地乌鲁木齐市昆仑路1号。
法定代表人：周建平，乌鲁木齐市城市管理委员会（乌鲁木齐市城市管理行政执法局）主任。
委托代理人：胡进辉，男，1974年8月15日出生，乌鲁木齐市城市管理委员会（乌鲁木齐市城市管理行政执法局）政策法规处（行政审批处）副处长，住乌鲁木齐市。
委托代理人：杨红，新疆迪哲律师事务所律师。
原告新疆上景基业投资有限责任公司（以下简称上景公司）与被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局（以下简称新市区执法局）、乌鲁木齐市城市管理委员会（乌鲁木齐市城市管理行政执法局）规划行政处罚一案，原告上景公司于2017年11月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年11月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年12月11日、2018年1月9日公开开庭审理了本案。原告上景公司的委托代理人马莉、闫建军，被告新市区执法局的委托代理由国钰、谢静，被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局的委托代理人胡进辉、杨红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新市区执法局于2017年7月18日作出乌高（新）罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》，认定原告上景公司未办理规划许可手续，擅自在乌鲁木齐市××区（××区）二工乡××第四监狱西侧建设各类房屋39栋，建筑面积共计10215平方米。违反了《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第二十九条第一款的规定。根据《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第四条和《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第五十四条第五项之规定，决定责令于2017年7月21日前拆除，逾期不拆除的，将依据《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第六十三条的规定强制拆除。
被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局于2017年10月18日作出乌综复决字[2017]15号《行政复议决定书》，决定维持被告新市区执法局作出的乌高（新）罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》。
原告上景公司诉称，一、新市区执法局作出的行政处罚行为超过法定时效。涉案的建筑物的建设时间在2008年至2009年，在2009年底即已全部建设完成。但新市区执法局仍在建设行为结束8年后作出行政处罚，违反了法律法规关于时效的规定。二、新市区执法局作出的行政处罚违反法定程序。新市区执法局作出的行政处罚决定，具体内容是责令原告限期拆除所谓的违法房屋。根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]13号）、《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室<关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》（国法秘研函[2012]665号）之规定，限期拆除、责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。乌鲁木齐市城市管理行政执法局作出的《行政复议决定书》中也认定，责令限期拆除是行政强制措施，不是行政处罚行为。根据《行政处罚法》第三十九条的规定，只有依法给予行政处罚的时候，才使用《行政处罚决定书》这一法律文书。自治区住建厅专门制作并下发了城乡规划行政强制的格式文书，其中明确，责令限期拆除应当使用的文书是《责令限期拆除违法建设决定书》。本案中，新市区执法局在采取行政强制措施时，使用的却是《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》，属于使用法律文书错误，程序违法。三、新市区执法局作出的责令原告限期拆除的行为超越法定职权。《城乡规划法》第六十四条、第六十八条均明确，责令停止建设或者限期拆除决定的主体，是城乡规划主管部门。新市区执法局并非城乡规划主观部门，不具有作出责令限期拆除决定的主体资格。新市区执法局具有相对集中行政处罚权，但集中的是行政处罚的权力。根据国务院法制办的相关回复，责令限期拆除是行政强制措施，不是行政处罚；根据《行政强制法》的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施不得委托。所以新市区执法局并不具有实施责令限期拆除这一行政强制措施的权力。新市区执法局应当提供证据明确二工乡三工村是否在城市规划区内、是否单独编制乡规划、村庄规划，如未明确，无权对涉案房屋进行行政处罚或者采取行政强制措施。四、本案涉案土地的土地使用权人为段某、徐1、李1、姚建新、秦1、李2、杨某、秦2、赵1、赵2、王某、徐2、许某、刘某等15个自然人，新市区执法局的证据可以显示，涉案建筑物的建设时间是2008年至2009年，2009年10月全部建设完毕。原告成立的日期是2011年6月17日，设立时房屋早都已经建设完成。因此，原告不是涉案行政处罚决定书的行政相对人，新市区执法局在明知房屋系15个自然人建设的情况下，仍然将原告作为行政处罚的对象，属于认定事实错误。五、《城乡规划法》、《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》等法律法规对责令限期拆除房屋的情形做了相关的规定，本案的涉案房屋不符合法律规定的可以责令限期拆除的情形。综上，新市区执法局作出的《行政处罚决定书》超过法定时效，程序违法，超越法定职权，认定事实的主要证据不足，作出的行政处罚决定明显不当，应当予以撤销。同理，乌鲁木齐市城市管理行政执法局没有对上述内容进行审查，因此其作出的《行政复议决定书》也应当予以撤销。故提起行政诉讼，请求：1.撤销被告新市区执法局作出的《行政处罚决定书》(乌高(新)罚决[2017]第3-011号；2.撤销被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局作出的《行政复议决定书》(乌综复决字[2017]15号)；3.判令两被告共同承担本案的诉讼费用。
原告上景公司针对其诉讼请求提交以下证据：1.申请报告14份，证明2008年至2009年，段某、徐1、李1、姚建新、秦1、李2、杨某、秦2、赵1、赵2、王某、徐2、许某、刘某等14人给村委会打报告建房，村长、书记都同意。被处罚房屋的主体是上述个人，并非上景公司；涉案的被拆迁房屋经个人依法申请，村委会盖章同意，并非违法取得。2.2011年8月20日新市区二工乡三工村村委会出具的地形布置，证明被处罚房屋的主体是15人，不是上景公司。3.1996年8月12日乌鲁木齐县二工乡与国营东隔壁农场《地区界限划分议定书》、2011年4月27日二工乡三工村六队村民马某、张1、郭某、张2等5人代表村民与姚建新、赵2签订的《协议》、2011年4月26日二工乡三工村村委会给自治区监狱管理局东隔壁农场领导出具的《申请书》，证明15位自然人取得涉案房屋土地的依据，张2是村民代表。4.2011年7月20日缴纳80万元土地交易费用的凭证、2011年7月25日缴纳50万元土地交易费用的凭证，证明涉案房屋土地费用130万元已经缴纳。5.工商信息，证明上景公司成立时间是2011年6月17日，成立时涉案房屋已经建设完成两年。6.2017年7月12日新市区执法局作出的乌高（新）罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》，证明被告新市区执法局给原告出具的《行政处罚决定书》与其案卷中的《行政处罚决定书》内容不同，给原告提供的《行政处罚决定书》中，认定的违法房屋是29栋，建筑面积9287平米；但案卷中的《行政处罚决定书》，认定的违法房屋是39栋，建筑面积10215平米。7.国务院法制办公室答复函2份，证明国务院法制办公室分别于2000年12月1日、2012年12月19日在相关答复函件中明确，责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。8.关于城乡规划行政强制格式文书附件，证明责令限期拆除应当适用《责令限期拆除违法建设决定书》，而不是行政处罚文书，被告适用法律错误。
被告新市区执法局辩称，一、我局2017年7月18日作出的乌高(新)罚决[2017])第3-011号《行政处罚决书》认定事实清楚，适用法律正确。上景公司建设的位于乌鲁木齐市××区（××区）二工乡××第四监狱西侧的39栋10215平方米的房屋未办理工程规划许可手续，违反了《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第二十九条第一款：“建设单位或者个人在城市规划区内进行建筑物，构筑物、道路、各类管线及其他工程建设的，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证”规定，该房屋为违法建筑。基于上景公司的违法行为，我局作为城市管理综合执法部门按法定程序履行法律赋予的职责。因此，我局于2017年6月9日确定对上景公司的违法行为立案调查，随后对违法现场进行了勘验和拍照，并向上景公司下达了责令改正通知书并送达。通过向二工乡三工村六队队长冯某调查了解，上景公司并没有向村上缴纳配套费，也没有到规划管理部门办理建筑工程规划许可的相关批准手续。为了进一步落实该建筑物是否合法，我局向乌鲁木齐市城乡规划管理局新市区分局致函，要求对该建设工程给予认定。经乌鲁木齐市城乡规划管理局新市区分局确定，上景公司所建房屋未办理工程规划许可手续。根据上述调查，我局向上景公司发出《行政处罚事先告知书》，上景公司对行政处罚事项进行陈述和申辩，但并未提供上述房屋建设的合法手续。2017年7月18日，我局根据《乌鲁木木齐城市管理行政综合执法条例》的第四条、《乌鲁木齐市成城乡规划管理条例》第五十四条规定，作出了乌高(新)罚决[20l7]第3-01l号《行政处罚决书》，要求上景公司于2017年7月21日前拆除位于乌鲁木齐市××区（××区）二工乡××第四监狱西侧建设的39栋10215平方米的建筑，逾期不拆除的，我局将依据《乌鲁木齐市成城乡规划管理条例》第六十三条规定强制拆除。二、我局作出的行政处罚行为未超过法定时效。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。我局在向上景公司调查过程中，了解到上述违法建筑建设时间为2008年至2009年底，虽然该违法建筑在2009年底已全部建设完成，但该违法建筑至今仍然存在，违法状态一直处于继续状态，我局作出的行政处罚符合《行政处罚法》第二十九条第二款之规定，不存在超过法定时效。三、我局作出的行政处罚未违反法定程序。我局作出的行政处罚决定，具体内容是责令上景公司限期拆除违法建筑。根据《行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。对上景公司作出的限期拆除违法建筑的决定是与行政处罚有关的行政强制措施，故我局使用《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》并无不当，不存在使用法律文书错误、程序违法。四、我局做出的责令上景公司限期拆除的行为未超越法定权限。根据《乌鲁木齐市拆除违法建筑实施办法》第十四条规定：“行政综合执法部门对规划行政主管部门认定的违法建筑应当依法作出限期拆除的决定”。因此我局有权作出限期拆除决定。根据《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第十一条规定：“行政综合执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为”。《乌鲁木齐城市管理行政综合执法条例》第三条：“市、区(县)城市管理行政综合执法机关是本级人政府实施城市管理行政综合执法的行政机关，按照职责分工，依法查处发生在本辖区范围内的行政违法行为，并对其作出的具体我局承担法律责任”；第四条：“城市管理行政综合执法机关行使经国务院或自治区人民政府批准或者由市人民政府依据国务院、自治区人民政府批复确定的行政处罚权。”《行政强制法》第十七条第二款：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”的规定我局有采取行政强制措施的权利。五、行政处罚决定书中确定的主体正确。上景公司在被我局查处以及申请复议过程中，从未否认其是本案查处的对象，还在我局向其调查时明确该案中的违法建筑归其所有，在陈述和申辩过程中，书面陈述了该违法建筑建设的过程和用于经营的情况，同时我局也向违法建筑物所在地的二工乡三工村六队进行调查，得到的答复是该违法建筑物为上景公司所有。故行政处罚决定确定的主体正确，认定上景公司违法的主要证据充分。六、涉案的房屋符合法律规定的责令限期拆除的情形，我局责令限期拆除的决定符合法律规定。涉案的房屋的情形符合《乌鲁木齐市成城乡规划管理条例》第五十四条第五款的规定：“违法城乡规划和相关国家标准，规范的强制内容，无法采取改正措施消除对城乡规划实施影响的”。因此，我局责令限期拆除并无不当。综上所述，我局作出的乌高(新)罚决[2017]第3-0l1号《行政处罚决书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上景公司要求撤销行政处罚决定没有事实和法律依据。请法院驳回上景公司的诉讼请求。
被告新市区执法局提交了证明行政行为合法性的证据、依据：1.立案审批表，证明2017年6月9日立案调查。2.致规划局函，证明对涉案建筑是否为违法建筑进行确认。3.工商营业执照注册信息表、4.营业执照复印件、5.法定代表人身份证复印件，证据3至5证明原告的主体身份。6.《责令改正通知书》及送达回证、7.照片，证据6至7证明被告发现原告的违法行为后，限期改正。8.关于请求妥善处理有关拆迁问题的紧急报告，证明15人组建了原告公司，并建设了相应的建筑物。9.乌新规函[2017]47号回函，证明上景公司在该宗地上的建设没有相应的手续，属于违法建筑。10.现场勘验笔录、示意图、照片，证明违法建筑的状态，面积及地理位置。11.询问调查通知书、12.询问笔录，证据11至12证明被告在查处违法建筑时向原告进行了询问，也证实了涉案建筑是原告经营使用，原告从未否认其对涉案建筑享有权益，认可建筑物没有建设手续。13.致土地局函、14.高新区（新市区）行政执法局项目土地利用现状图、15.高新区（新市区）行政执法局项目土地分类面积汇总表，证据13至15证明新市区执法局向土地局发函询问原告所涉及的相关土地情况，但是没有得到回函，已尽全力落实原告建设的建筑物手续是否合法。16.案件处理审批表，证明经过领导审批，作出了限期拆除的决定。17.《行政处罚事先告知书》、18.送达回证、19.陈述申辩笔录、20.现场拍摄照片，证据17至20证明向原告送达了行政处罚告知书，告知有陈述申辩的权利。21.紧急情况反映，证明原告向高新区信访办进行了反映，从中可以看出建筑物是原告进行建设，虽然村委会答应办理相关手续，但是截至目前还未办理相关建设手续。22.调查笔录、23.身份证复印件、证据22至23证明经调查，涉案建筑没有任何手续。24.行政处罚决定书、25.送达回证、26.照片，证据24至26证明向原告送达了行政处罚决定书，原告拒签。27.公告、28.照片，证据27-28证明针对限令原告拆除建筑张贴了公告。29.证明及工作证复印件，证明被调查人均为村委会干部。30.现场拍摄照片，证明原告公司法定代表人、股东接受调查处理的情况。31.调整乌鲁木齐市部分行政区划的通知，证明在2001年乌鲁木齐县二工乡三工村已经纳入城市规划的范围。32.证明2份，证明被告对原告称被处罚主体错误问题进行了核实，有二工乡三工村村委会及二工乡人民政府出具证明，证明责令限期拆除的建筑一直由原告对外经营出租。法律依据：《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第四条、《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第五十四条、第六十三条。
被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局辩称，一、我局依法履行行政复议职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(十一)项、第九条第一款、第十二条第一款之规定，并根据国务院法制办《关于在新疆××自治区乌鲁木齐市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]261号)和自治区人民政府《关于在乌鲁木齐市开展相对集中行政处罚权试点工作的批复》(新政函[2001]176号)的相关规定，对市辖区人民政府设立的行政综合执法机关作出的行政决定不服提出行政复议申请，根据申请人的选择，可由区人民政府依法受理或者由我局依法受理，为此原告不服新市区执法局2017年7月18目作出的乌高(新)罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》，于2017年7月24日提出行政复议，并选择我局作为行政复议机关，行政复议主体合法。二、我局作出行政复议决定，是在查明原具体行政行为的基础上，严格按照法定程序作出的决定。首先，原告已完工建筑物属于违法建筑，且处于违法继续状态。新市区执法局认定事实清楚，本案中原告于2009年建设的39栋10215平方米房屋至今未取得建设规划许可证，违反了《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》条29条第一款：“建设单位或者个人在城市规划区内进行建筑物，构筑物、道路、各类管线及其他工程建设的，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设工作规划许可证”规定，属于违法建筑。另，依据《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条第二款：“违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态”之规定。新市区执法局依法作出的责令原告限期拆除违法建筑物的决定查明事实清楚准确，且不存在超过法定时效的情形。其二，新市区执法局依法作出责令原告限期拆除主体适格。依据《行政强制法》第十七条第二款，《乌鲁木齐城市管理行政综合执法条例》第三条、第四条，《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第十一条之规定，新市区执法局作出责令原告限期拆除的行为未超越法定权限、主体适格。其三，处罚决定书中确定的被处罚主体正确。在行政处罚过程中，原告均确认被查处建筑物为其所有，其向高新区政府提交的情况反映也明确该建筑物是由该公司建设并经营，故新市区执法局处罚决定书中确定的被处罚主体准确。三、我局作出《行政复议决定书》是在充分听取申请人复议请求及理由，按照法定程序，对乌高(新)罚决[2017]第3-011《行政处罚决定书》及相关事实、证据、依据、程序、内容依法审查后，严格按照法定程序作出。原告上景公司不服行政处罚决定，于2017年7月24曰向我局申请复议，我局依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十二条之规定，于同日经批准立案调查。我局于2017年7月24日送达《行政复议答复书》，2017年8月4日新市区执法局提交了《行政复议答辩状》以及作出罚决[2017]第3-011《行政处罚决定书》的相关证据材料。因案件情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，经领导批准该案件予以延期审理，并于9月19日、20日分别送达《延期审理通知书》。该案经我局集体讨论，于10月18日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款一项之规定，作出《行政复议决定书》，依法维持新市区执法局作出的乌高(新)罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》。综上所述，请驳回原告诉讼请求。
被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局提交了证明行政行为合法性的证据、依据：1.行政复议申请书，证明原告提出复议申请的时间、复议请求及理由。2.乌高（新）罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》，证明行政复议在法定期限内提出。3.营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书、法定代表人和委托代理人的身份证复印件，证明原告提出行政复议主体资格。4.行政复议案件立案审批表，证明行政复议案件依法立案时间及依据。5.行政复议答复通知书，证明行政复议案件答复通知书时间。6.行政复议答复通知书送达回证，证明行政复议案件答复通知书送达时间。7.复议答辩状，证明行政复议答辩在法定期限内作出。8.申请延期审理报告及延期审理通知书，证明行政复议案件依法予以延期。9.延期审理通知书送达回证，证明行政复议案件延期审理依法送达复议双方当事人。10.行政复议案件讨论笔录，证明行政复议案件集体讨论程序。11.行政复议案件结案审批表，证明行政复议决定经领导批准予以维持并作出行政复议决定。12.《行政复议决定书》，证明行政复议决定依法在法定期限内作出，并依法告知复议申请人依法享有的法律救济途径及期限。13.行政复议决定书送达回证，证明行政复议决定书依法送达复议双方当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项、第九条第一款、第十二条第一款、第二十三条、第二十八条第一款、第三十一条第一款、第四十条。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
一、关于被告新市区执法局提交的证据。
原告上景公司对被告新市区执法局提交证据1的真实性认可，有效性不认可，认为应当由城乡规划行政主管部门责令限期拆除，执法主体错误。对证据2的真实性认可。对证据3至5的真实性认可，认为原告公司的成立日期是2011年6月17日，但涉案建筑物是2008、2009所建。对证据6至7的真实性认可，有效性不认可，认为没有收到。对证据8的真实性、有效性不认可，认为向报告中所列的15人进行了核实，他们没有签字和按手印。对证据9的真实性认可。对证据10至11的真实性无法确认，认为徐1不是法定代表人，公司没有给徐1出具委托手续，他不能代表公司。对证据12的真实性、有效性不认可，认为赵2不是法定代表人，也没有委托手续。赵2在笔录中说15户建房，建房时间是2008年7月到2009年10月。赵2在笔录中说的所建房屋归公司共有与事实不符，赵2没有权利代表公司，更没有权利代表剩余14人。对证据13至15的真实性认可，该证据可证明新市区执法局的程序不合法，应当等待土地局的回函，确认土地的性质。对证据16的真实性认可，有效性不认可，认为新市区执法局不具备行政执法主体资格，被告也认可建房时间是2008年7月至2009年10月。对证据17至20中处罚告知书的真实性认可，但是没有给原告送达，对陈述申辩笔录的真实性暂不确认，赵2不是法定代表人，没有授权。对证据21的真实性不认可，该证据是复印件，找部分当事人核实过，他们之中的部分人没有签过字，没有按过手印。在情况反映中说明是15名股东投入全部家当并借贷建成，不是原告所建。对证据22、23的真实性不认可，但对冯某的身份认可，对冯某陈述的建房时间不认可，冯某并不是当时六队的队长，所以对很多情况并不了解。对证据24至26的真实性认可，但是对认定事实有异议，所以提起诉讼。对证据27、28、29、30的真实性无异议。对证据31的真实性认可，认为虽然该土地属于城市规划区，但新市区执法局不是必然具有执法权。对证据32的真实性认可，有效性不认可，认为村委会在2017年12月12日出具的证明和之前村委会给建房的15个自然人的建房申请报告内容不一致，建房是个人打的申请，不是公司打的申请，且这两份证据应当形成在作出行政处罚行为之前，不应当在作出处罚之后。
被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局对被告新市区执法局提交全部证据的真实性、合法性及关联性认可，认为原告在起诉前从未说明涉案建筑物归个人所有，涉案建筑物没有建设手续，是违法建筑。
二、关于被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局提交的证据。
原告上景公司对被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局提交证据1中盖章行为确认，对没有盖章的不确认。对其他证据的真实性均认可。
被告新市区执法局对被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局提交全部证据均认可。
三、关于原告上景公司提交的证据。
被告新市区执法局对原告上景公司提交证据1的真实性认可，对有效性、关联性不认可，认为只是一个申请报告，不能证明合法取得土地并且合法进行建设。报告申请的是宅基地建设，但实际并未建设住宅。申请时间是2008年到2009年，但是批准的时间到2010年，和原告陈述的建房时间不一致。说明原告的违法建设时间应当是在2010年之后，与原告成立的时间基本相吻合。对证据2的真实性认可，有效性及关联性不认可，认为不能证明取得了合法的土地建设手续，时间是2011年8月，可以佐证违章建筑的建设时间在2011年8月之后。证据3中《地区界限划分议定书》是复印件，真实性无法核实。对《协议》的真实性、合法性及关联性不认可，认为是以个人名义签订，不是村委会。对《申请书》的真实性认可，但是不足以证明原告建房取得合法手续。对证据4的真实性、合法性及关联性均不认可，认为不是法律规定收取土地交易费用的凭证。对证据5的真实性、合法性及关联性认可，认为公司股东中有徐1、赵2，徐1同时是公司监事，可以证明调查的事实。对证据6不认可，认为并没有向原告送达该文书。证据7是法律适用问题，不是证据。对证据8的真实性、合法性及关联性不认可，认为没有相关部门盖章。
被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局对原告上景公司提交证据1中原件真实性认可，对复印件不认可，对与本案的关联性不认可。认为只有本村村民才能申请宅基地，且所建的不是住宅，是厂房。对证据2的真实性认可，关联性不认可，认为原告没有权利取得宅基地，也没有权利建房。证据3中《地区界限划分议定书》的真实性不认可，是复印件；对《协议》的真实性、合法性及关联性不认可；对《申请书》的真实性认可，关联性不认可，认为与本案无关。对证据4的真实性、合法性及关联性均不认可，认为不是法律规定收取土地交易费用的凭证。对证据5的真实性、合法性及关联性认可，认为公司股东中有徐1、赵2，徐1是公司监事，可以证明调查的事实。对证据6不认可，认为并没有向原告送达该文书。证据7是法律适用问题，不是证据。对证据8的真实性、合法性及关联性不认可，认为没有相关部门盖章。
本院综合全案情况审查对当事人提交的证据作如下确认：
一、关于被告新市区执法局提交的证据。
被告新市区执法局提交的证据1至31可以证明原告上景公司在未取得建设工程规划许可的情况下进行建设，被告依据法定程序查明事实并作出处罚决定，本院对被告新市区执法局提交证据1至31的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。被告提交的证据32虽然是在作出行政行为后收集的证据，但被告补充该证据的原因是原告在2017年12月11日本案第一次开庭审理时首次对被处罚主体提出的异议，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款的规定，对该证据本院予以确认。
二、关于被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局提交的证据。
被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局提交的证据可以证明复议机关依照法定程序，在查明事实的基础上对原告上景公司提出的复议申请作出复议决定，本院对被告乌鲁木齐市城市管理行政执法局提交全部证据的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。
三、关于原告上景公司提交的证据。
原告提交的证据1系14份申请报告，因该报告的申请人、签字人、签章人均非本案当事人，无法确认证据的真实性，本院对该组证据不予确认。本案审查的是行政机关对建筑物未办理规划许可予以行政处罚的行为，原告提交的证据2、3、4均系与土地有关的证据，与本案不具有关联性，本院不予确认。原告提交的证据5系公司登记公示信息，本院予以确认。原告提交的证据6系2017年7月12日署名机关为被告新市区执法局的《行政处罚决定书》，因该《行政处罚决定书》并未向原告送达，且庭审中原告确认起诉的原行政行为系2017年7月18日被告新市区执法局作出的《行政处罚决定书》，故本院对该证据不予确认。本院对原告提交证据7、8的真实性予以确认。
经审理查明，2008年7月至2009年9月期间，原告上景公司在未经规划部门批准的情况下，在乌鲁木齐市新市区二工乡三工村六队建设39栋房屋，其中彩钢板房27栋，建筑面积4324平方米；砖混结构房屋10栋，建筑面积5391平方米；铁皮棚2栋，建筑面积500平方米，合计建筑面积10215平方米，用途为厂房、库房、配电室、宿舍和锅炉加工厂。
2017年6月9日，被告新市区执法局就原告上景公司涉嫌未办理工程规划许可手续建房一案立案调查。同日，被告新市区执法局向乌鲁木齐市城乡规划管理局新市区分局（以下简称新市区规划局）发函，要求对上述建设工程予以认定。新市区规划局于当日回函称：经现场踏勘和核查规划管理档案，上景公司所建房屋未办理规划许可手续。
2017年6月12日被告新市区执法局向原告上景公司发出《责令改正通知书》，责令其于2017年6月15日18时之前自行拆除违法建设的建筑物。2017年6月13日被告新市区执法局向原告上景公司送达《行政处罚事先告知书》，告知拟对上景公司进行处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述申辩的权利。2017年7月18日，被告新市区执法局作出乌高（新）罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》，责令上景公司于2017年7月21日前拆除违法建筑物，逾期不拆除的，新市区行政执法局将依据《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第六十三条之规定强制拆除。同日，新市区执法局将乌高（新）罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》送达上景公司。原告上景公司不服该决定，于2017年7月24日向被告乌鲁木齐市城市管理委员会申请行政复议，被告乌鲁木齐市城市管理委员会受理后，在对被告新市区执法局提交的《复议答辩状》及作出原行政行为的证据进行全面调查审理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2017年10月18日作出乌综复决字[2017]15号《行政复议决定书》，维持了被告新市区执法局作出的行政处罚决定。原告上景公司不服，起诉至本院。
另查明，2011年6月17日原告上景公司依法登记成立，法定代表人姚建新，股东为姚建新、赵2、秦2、徐1，其中姚建新为执行董事兼总经理，徐1为监事。2017年6月12日被告新市区执法局对涉案建筑物进行现场勘查，上景公司监事徐1在现场勘验笔录上签字。2017年6月16日被告新市区执法局对原告上景公司的股东赵2进行询问，赵2陈述：2008年7月至2009年10月未经规划部门审批在三工村六队建房，所建房屋为上景公司所有。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为合法性进行审查。
一、关于被告新市区执法局是否具有法定职权的问题。
根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、（国发[2002]17号）《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》的相关规定，新市区执法局有权在本辖区内开展城市管理相对集中行政处罚工作。《国务院关于同意新疆××自治区调整乌鲁木齐市部分行政区划的批复》（国函[2001]7号）已将二工乡划归乌鲁木齐市新市区管辖，即二工乡在2001年已被划入城市规划区，故被告新市区执法局具有对涉案建筑物依法查处的法定职权。
二、关于被处罚主体是否正确的问题。
第一，被告新市区执法局在行政处理程序中依法向原告上景公司送达了《责令改正通知书》、《询问调查通知书》、《行政处罚事先告知书》等法律文书，并履行了勘验、调查、陈述和申辩等程序，在整个行政处理程序中，原告始终确认涉案建筑物为该公司建设并使用，从未对被处罚主体提出过异议。第二，原告称涉案建筑物为姚建新、徐1、赵2等15人建设，但徐1、赵2作为原告的股东，直接参与到本案的行政处理程序中，在整个行政处理程序中均确认涉案建筑物为上景公司建设并使用，并未提出过异议。第三，原告上景公司在收到被告新市区执法局作出的处罚决定后，向被告乌鲁木齐市城市管理委员会申请了行政复议，在行政复议程序中，原告同样没有对行政处罚主体提出任何异议。综上所述，原告在行政处理程序中已确认涉案建筑物为其建设的情况下，在本案诉讼中关于被告处罚主体错误的诉称，本院不予支持。
三、关于是否超过行政处罚期限问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”判断一个违法行为是否处于继续状态，关键是看该违法行为是否已经终了。本案中，虽然原告上景公司的违法建设行为发生在2008年至2009年，但直到查处时，违法建筑物仍未拆除。违法行为仍处在继续状态，被告新市区执法局对原告的违法建设行为进行处罚，未超过行政处罚的期限。原告上景公司关于被告新市区执法局行政处罚超过法定期限的诉称，本院不予支持。
四、关于行政处罚决定事实是否清楚、程序是否合法的问题。
根据《中华人民共和国城乡规划法》及《乌鲁木齐市城市规划管理条例》的有关规定，乌鲁木齐市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。未取得规划许可进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，被告新市区执法局经过现场勘查、询问调查，在新市区规划局确认上景公司建设的建筑物未办理工程规划许可的情况下，认定涉案建筑物为违法建筑，事实清楚。在作出行政处罚决定过程中，新市区执法局进行了立案、询问、调查，处罚前告知了上景公司违法事实、拟对其进行的处罚以及享有的陈述申辩权利，作出行政处罚决定后，依法向上景公司送达，程序合法。
五、关于涉案建筑物是否应当拆除的问题。
根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有以下行为之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：……（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等措施整改后能够符合审查文件要求的。”该指导意见第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。本案中，原告上景公司所建涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，且未取得城乡规划主管部门的建设审批手续，该涉案建筑物不属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应当予以限期拆除。原告上景公司关于涉案建筑物不符合限期拆除情形的诉称，本院不予支持。
六、关于行政复议决定的合法性问题。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，原告上景公司不服被告新市区执法局作出的行政处罚决定，向被告乌鲁木齐市城市管理委员会申请行政复议，被告乌鲁木齐市城市管理委员会作为新市区执法局的上一级主管部门，具有对本案进行复议的法定职权。被告乌鲁木齐市城市管理委员会受理原告上景公司的复议申请后，依据法律规定的程序，经过调查审理后，作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
综上所述，被告新市区执法局作出的乌高（新）罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》以及被告乌鲁木齐市城市管理委员会作出的乌综复决字[2017]15号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告上景公司的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告新疆上景基业投资有限责任公司要求撤销被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局作出的乌高（新）罚决[2017]第3-011号《行政处罚决定书》的诉讼请求；
二、驳回原告新疆上景基业投资有限责任公司要求撤销被告乌鲁木齐市城市管理委员会（乌鲁木齐市城市管理行政执法局）作出的乌综复决字[2017]15号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元（原告上景已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 李欣玫
人民陪审员 郭新霞
人民陪审员 王雪峰
二〇一八年四月十二日
书 记 员 杨 鹏