江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行初720号
原告严付霞，女，1978年3月7日生，汉族，住南京市江宁区。
委托代理人张慧发（系原告丈夫），男，1975年10月19日生，汉族，住南京市浦口区。
被告南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。
法定代表人祁豫玮，南京市江宁区人民政府区长。
委托代理人李哲明，南京市江宁区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人汪小青，江苏东银律师事务所律师。
原告严付霞因不服被告南京市江宁区人民政府（以下称江宁区政府）作出的房屋征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月28日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月22日公开开庭审理了本案。原告严付霞及其委托代理人张慧发，被告江宁区政府的委托代理人李哲明、汪小青到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审理期限六个月，当事人申请案外协调扣除审限期限一个月，现已审理终结。
被告江宁区政府于2017年1月12日作出江宁府征补字〔2016〕第14号《房屋征收补偿决定书》（以下称《房屋征收补偿决定书》）,对原告严付霞所有的位于南京市江宁区竹山路328号科技电子文化街27楼301室（建筑面积87.36平方米，以下称案涉房屋）予以征收并进行补偿。
原告严付霞诉称，2015年7月9日，经南京市人民政府批准，南京市国土资源局公布了《南京市国有建设用地使用权公开出让公告》(2015年10号)，对N0.2015G23地块进行出让，该地块于2015年8月7日经拍卖由南京锦昱华置业有限公司购得。位于江宁区竹山路的27号、29号楼及骆村社区综合楼都在N0.2015G23地块内。2015年9月11日，被告江宁区政府作出江宁府征字（2015）第2号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》(以下称《2号征收决定》)，为潭园道路建设项目需要，对位于江宁区竹山路的27号、29号楼及骆村社区综合楼进行征收。事实上，潭园在2012年前就完成了工程总量的99%，路己修至27号、29号楼，只余下十多米没有与竹山路对接。在长达4年的时间里，被告江宁区政府没有为建设潭园征收27号、29号楼及骆村社区综合楼，潭园始终是一条断头路。在N0.2015G23地块被出让后不久，被告江宁区政府作出《2号征收决定》，称为了贯通潭园要对原告的房屋进行征收，其目的显然是为了商业开发而非公共利益。目前，骆村社区综合楼已经被拆除且被圈进了商业开发项目的围墙内，围墙分别与27号,29号楼对接，表明原告所有的案涉房屋在商业开发项目之内。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收与补偿条例》）第八条之规定，只有在为了公共利益需要的情况下，方可对国有土地上房屋予以征收。被告江宁区政府打着公共利益的旗号，强行征收原告房屋，以满足商业运作之需要，明显违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《征收与补偿条例》之规定。被告江宁区政府在未与原告进行充分协商、未按照规定进行评估的情况下，于2017年1月12日作出《房屋征收补偿决定书》，违反了《征收与补偿条例》第八条、第九条之规定，应当予以撤销。从2016年5月9日至今，剩余的被拆迁户不断受到来自各方面的恐吓威胁，门锁被堵死，电缆全部被剪断，家中停电、停水，剩余的18户被拆迁户至今无家可归。《征收与补偿条例》第三十一条规定：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予处分;构成违反治安管理行为的，依法给予管理处罚。”综上，被告江宁区政府作出的《房屋征收补偿决定书》违法，损害了原告的合法权益。请求人民法院依法撤销被告江宁区政府作出的《房屋征收补偿决定书》，并由被告江宁区政府承担本案的诉讼费用。
原告严付霞提交的证据有：
1、江宁区政府作出的《2号征收决定》，证明涉案《2号征收决定》是假的，根本没有潭园道路建设的事情。
2、江宁区政府作出的《征收补偿决定书》,证明被告作出的征收补偿决定不符合实际情况，被告所说的潭园道路建设项目是作为2011年规划项目并且已经在2011年完工，现在被告作出的决定没有列入政府的任何的年度规划计划中，没有进行项目立项、审批、预算、批准等程序。
3、产权证复印件，证明涉案房屋建筑面积87.36平方米，性质为住宅，原告是房屋的产权人。
4、2015年9月9日，江宁区人民政府潭园道路建设项目国有土地上房屋征收公告，证明被告没有依法送达原告，至今未生效，被告没有尽到告知义务。
5、江宁区规划局NO.2015G23红线图复印件，证明涉案竹山路328号27号楼所属地块是商业开发，并不是道路建设。
被告江宁区政府辩称，2015年9月9日，江宁区政府就潭园道路建设项目作出案涉《2号征收决定》并进行了公告。原告严付霞所有的房屋座落于南京市江宁区竹山路328号科技电子文化街27号楼301室，在潭园项目征收范围内。案涉房屋的所有权人为严付霞，证载面积87.36平方米，登记用途为住宅。2015年12月2日，南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下称江宁区征收办）依据法律规定程序选定江苏苏信房地产评估咨询有限公司作为评估机构，对原告严付霞所有的房屋及固定资产进行评估。评估结果为：有证房屋补偿款1407632元，室内装饰、装修、附属物补偿费45560元、搬迁费4368元、维修基金6552元、移机补助费3088元。江宁区征收办于2015年12月9日将评估报告送达原告，原告拒绝签收。江宁区征收办于2015年11月24日在潭园征收公示栏中对房屋评估结果进行了公示，并于2016年1月31日向其邮寄，原告至今未申请复评。经与原告多次协商，未能在签约期内签订补偿协议，2016年7月15日，被告受理了对原告涉案房屋作出补偿决定的申请，并于同日向原告邮寄《行政征收答辩通知书》、《行政征收补偿告知书》及行政征收申报材料，原告拒收。2016年8月16日，被告依法对上述文件进行了公告送达。2017年1月12日，被告作出案涉《房屋征收补偿决定书》，并于2017年2月17日送达原告遭拒收，被告遂于2017年3月17日以公告方式进行了送达。综上，被告作出的《房屋征收补偿决定书》事实清楚，程序合法，请求人民法院依法驳回原告严付霞的诉讼请求。
被告江宁区政府向本院提交了证明其行政行为合法的证据和依据，证据有:
1、《房屋征收补偿决定申请书》、《关于对严付霞作出征收补偿决定的请示》、南京市江宁区人民政府办公室办文单，证明依江宁区东山街道办事处的申请，经江宁区征收办请示后，江宁区政府受理行政补偿决定申请。
2、《行政征收补偿决定受理通知书》、《行政征收补偿决定答辩通知书》、《行政征收补偿告知书》及邮寄单、邮件全程查询、公告报纸（江苏法制报2016年8月16日第3版中部），证明被告作出房屋征收补偿前依法向被申请人，即原告送达了相关材料，依法保障了本案原告的知情权、陈述和申辩的权利。
3、《征收补偿决定书》及邮寄单、邮件全程查询、公告报纸（江苏法制报2017年3月17日），证明被告作出《房屋征收补偿决定书》按照法定程序送达原告，保障了原告的法定权利。
4、《2号征收决定》、《潭园道路建设项目国有土地上的房屋征收公告》，证明房屋征收决定依法告知原告，保障了原告知情、异议的权利；潭园项目已经相关部门审批通过，征收房屋的行为合法有据。
5、《关于核准南京市江宁区建设发展有限公司建设杨家圩片区基础设施工程项目的通知》、《关于办理“潭园道路建设”项目规划许可证》、《潭园道路建设项目房屋征收范围红线图》、《南京市江宁区建设项目用地勘测定界成果报告》、《江宁区房屋征迁补偿资金存款通知书》、《潭园道路建设国有土地上房屋征收项目征收相关事宜协议书》、《潭园道路建设项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》，证明本案原告的房屋处于拆迁范围内，征收单位为该项目的顺利进行，做了资金、规划等准备，并告知了原告征收的相关事宜，也告知了实施方案，充分保障了原告的知情权及相关权利。
6、《关于协商选定潭园道路建设项目国有土地上房屋征收评估机构的通知》、评估机构资质、《房屋征收评估补偿金额分户评估表及分户评估结果表》、《征收补偿概算表》、评估报告送达表，证明征收实施单位已按相关文件的要求丈量征收面积，选定评估机构、计算补偿金额，全程公开公正，充分保障了原告的利益，合法合理。
7、谈话笔录，证明征收实施单位多次与原告协商，均未就补偿事宜达成一致。
8、原告的房屋产权证明、南京市江宁区国有土地上住宅房屋征收评估补偿金额分户评估结果汇总表、潭园道路建设征收项目房屋证载面积公示表，证明原告的房屋产权面积为87.36㎡，原告在核算、评估公示期内未对结果提出异议。
9、公证书、公示照片，证明前述征收文件均依法进行公告，征收全程公开透明，保障了原告知情、异议等权益。
10、（2015）宁行复第168号行政复议决定书，证明涉迁人员曾向南京市人民政府申请过行政复议，之后未就此进行过诉讼。
法律依据有：
1、《征收与补偿条例》第四条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十六条。
2、《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿办法》（江宁政规发（2015）1号）第三条、第四条。
经庭审质证，被告江宁区政府对原告严付霞提交的证据1、2、4的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的予以认可。对证据5的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明目的不予认可。原告严付霞对被告江宁区政府提交的所有证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。
本院经审查认为，原告严付霞及被告江宁区政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。
经审理查明，被告江宁区政府因潭园道路建设项目需要，于2015年9月9日作出《2号征收决定》(江宁府征字（2015）第2号)，对江宁区竹山路27号、29号楼及骆村社区综合楼进行征收，征收实施单位为东山街道。《2号征收决定》于同年9月11日在征收现场进行了张贴公告，并由南京市江宁公证处进行了公证。原告严付霞所有的座落于南京市江宁区竹山路328号科技电子文化一条街27楼301室房屋在征收范围内，房屋性质为住宅，建筑面积87.36平方米。按照《潭园道路建设项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择杨家圩片区或湖西片区的安置房进行产权调换。因被征收人在规定期限内未能协商一致选定评估机构，经南京市江宁公证处现场公证，江宁区征收办经组织抽签，确定江苏苏信房地产评估咨询有限公司为被征收地块的评估机构。经评估，原告严付霞被征收的房屋补偿款补偿款1407632元，室内装饰、装修、附属物补偿费45560元，搬迁费4368元，维修基金6552元，移机补助费3088元。江宁区征收办于2015年12月9日将评估报告送达原告严付霞，原告拒绝签收。江宁区征收办于2015年11月24日在潭园项目征收公示栏中对房屋评估结果进行了公示，原告严付霞一直未申请复核评估。东山街道经与原告多次协商，未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，于2016年5月13日向江宁区政府提交《征收补偿决定申请书》，请求江宁区政府作出征收补偿决定。江宁区政府于2016年7月15日予以受理，并于同日向原告严付霞邮寄《行政征收补偿决定答辩通知书》、《行政征收补偿告知书》及相关行政征收申报材料，通知原告进行陈述申辩，原告拒收。2017年1月12日，江宁区政府作出案涉《房屋征收补偿决定书》（江宁府征补字〔2016〕第14号），该补偿决定确定：“一、对被征收人按照江苏苏信房地产评估咨询有限公司出具的评估报告给予补偿。被征收人可以选择货币补偿或产权调换。具体为：1、被征收人选择产权调换方式的，可选择杨家圩地块（骆村新寓现房）和湖西地块（期房）的产权调换房。杨家圩地块产权调换房价格为12500元/㎡,并按产权调换房建筑面积的96%（18层以下含18层）或95%（19层以上含19层）与被征收人结算，产权调换房套型为70㎡、95㎡，被征收人可享受最大产权调换房面积为95㎡，产权调换房款差价按实计算。湖西地块产权调换房价格为10230元/㎡,并按产权调换房建筑面积的96%（18层以下含18层）或95%（19层以上含19层）与被征收人结算，产权调换房套型为70㎡、95㎡、105㎡、125㎡，被征收人可享受最大产权调换房面积为105㎡，产权调换房款差价按实计算。2、被征收人选择货币补偿方式的，合计补偿款为1584604元。二、被征收人应在收到本决定书或公示之日起十五日内与江宁区人民政府东山街道办事处签订征收补偿协议、办理房屋征收补偿事宜和移交手续，并将江宁区竹山路328号科技电子文化街27楼301室的房屋腾空交房。三、被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向江苏省南京市人民政府申请行政复议，或者六个月内向人民法院提起诉讼。在征收补偿决定规定的期限内不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。案涉《房屋征收补偿决定书》于2017年2月17日邮寄送达原告严付霞，严付霞拒收。被告江宁区政府后于2017年3月17日在《江苏法制报》发布公告，以公告方式进行送达。原告不服案涉《房屋征收补偿决定书》，向本院提起行政诉讼。
另查明，案涉《2号征收决定》作出后，该地块的被征收人王本军于2015年11月6日向南京市人民政府申请行政复议。南京市人民政府于2015年12月23日作出〔2015〕宁行复第168号《行政复议决定书》，维持了被告江宁区政府作出的《2号征收决定》。此后，王本军及潭园项目的其他被征收人未就《2号征收决定》提起行政诉讼。
本院认为，《征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，被告江宁区政府具有负责其行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。在房屋征收部门与被征收人于签约期限内达不成补偿协议的情况下，对于房屋征收部门提起的作出补偿决定的申请，江宁区政府有权依法作出房屋征收补偿决定。原告严付霞作为被征收人，不服被告江宁区政府作出的《房屋征收补偿决定书》，有权提起行政诉讼。
根据《征收与补偿条例》第二条、第八条第（二）项的规定，由于交通等基础设施建设需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告江宁区政府因潭园道路建设需要，对江宁区竹山路27号、29号楼实施征收，符合《征收与补偿条例》的上述要求。根据本案在卷证据《潭园道路建设项目房屋征收范围红线图》及NO.2015G23地块红线图可知，潭园项目征收范围与NO.2015G23地块用地范围相邻，但并不重叠。被征收的27号、29号楼各有部分建筑位于规划××路道路用地范围之内，且27号与29号楼之间的间距小于潭园的道路规划宽度，致使潭园不能与竹山路正常贯通，成为原告所称的“断头路”。被告江宁区政府为解决潭园与竹山路正常贯通的问题，对案涉的27号、29号楼进行征收，符合潭园项目建设需要，潭园部分路段建设工作已经完成与本次征收并不矛盾。原告严付霞提出的征收27号、29号楼不是为了公共利益的观点没有事实根据。关于征收行为的合法性问题属于对房屋征收决定进行司法审查的内容，被告江宁区政府作出《2号征收决定》并公告时，已经告知了当事人具有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，本项目的被征收人王本军就《2号征收决定》向南京市人民政府提出了行政复议申请，南京市人民政府于2015年12月23日作出了〔2015〕宁行复第168号《行政复议决定书》，维持了江宁区政府作出的《2号征收决定》，其后本项目的被征收人未就《2号征收决定》提起行政诉讼。现对《2号征收决定》提起行政诉讼的法定起诉期限已经届满，《2号征收决定》的法律效力已经确定，本院对其合法性亦予以确认。
《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。本案中，江宁区征收办向被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，因被征收人未能在规定的期限内协商一致选定评估机构，经南京市江宁公证处公证，江宁区征收办通过摇号方式选定江苏苏信房地产评估咨询有限公司为潭园项目的评估机构。评估机构的选定符合《征收与补偿条例》及相关规定的要求。
《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，江宁区征收办于2015年12月9日将评估报告送达原告严付霞，其拒绝签收。江宁区征收办在潭园项目征收公示栏中对房屋评估结果进行公示，原告严付霞一直未就评估问题申请复核评估。原告严付霞提出的评估程序及结果不合法、补偿价格不合理的意见没有事实与法律依据，本院不予支持。
《征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因原告严付霞未能在签约期限内与征收实施单位协商并达成征收补偿协议，经征收实施单位江宁区征收办申请，江宁区政府作出案涉《房屋征收补偿决定书》并予以公告符合上述法律规定。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。被告江宁区政府作出的《房屋征收补偿决定书》提供了货币补偿与产权调换两种方式供原告严付霞选择。在产权调换方式中提供了杨家圩地块的现房与湖西地块的期房供被征收人选择，提供的产权调换房屋建筑面积均大于被征收房屋面积，且根据楼层情况将产权调换房的建筑面积扣除一定比例后与被征收人结算，考虑到了多层建筑与小高层、高层建筑的面积差别问题，充分保护了被征收人的利益。
综上，被告江宁区政府作出的案涉《房屋征收补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告严付霞要求撤销该《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告严付霞的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告严付霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 董学峰
审判员 谢宇飞
审判员 王攀峰
二〇一八年八月十日
书记员 曹 洁