湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘02行终15号
上诉人（原审原告）易中华，女，汉族，1984年11月23日出生，住湖南省株洲市天元区。
委托代理人梁开贵，北京京平律师事务所律师，代理权限为一般授权。（未到庭）
委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被上诉人（原审被告）株洲市规划局。
法定代表人边宁，局长。
委托代理人苏勇，男，汉族，1976年2月20日出生，系株洲市规划局法规信访科副科长，住株洲市天元区，代理权限为特别授权。
委托代理人杨芳，湖南天隆律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被上诉人（原审被告）株洲市人民政府。
法定代表人阳卫国，市长。
委托代理人刘斌，男，汉族，1989年10月22日出生，系株洲市人民政府法制办工作人员，住攸县，代理权限为一般授权。
委托代理人吴颖，湖南一星律师事务所律师，代理权限为一般授权。
上诉人易中华与被上诉人株洲市规划局、株洲市人民政府城乡建设行政管理及行政复议一案，不服湖南省株洲市天元区人民法院（2016）湘0211行初56号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年2月13日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人易中华及其委托代理人蔡晓仪，被上诉人株洲市规划局的委托代理人苏勇、杨芳，被上诉人株洲市人民政府的委托代理人刘斌、吴颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2006年，原告在天元区嵩山办事处莲花管理处8队自留地建设一栋一层砖混结构建筑面积180.69平米的房屋。该栋房屋所占地块属于天元区规划范围，该房屋的建设未经规划、国土主管部门审批。2016年3月14日被告株洲市规划局作出株规限拆字[2016]第826号《限期拆除违法建筑告知书》，因为原告拒绝签收，天元区治理违法建设综合管理大队执法工作人员在见证人嵩山办事处工作人员陪同下送达，并在告知书中告知其依法陈述和申辩。原告在规定的期间内没有向被告申请听证。2016年4月7日，被告株洲市规划局作出株规限拆字[2016]第286号《限期拆除违法建筑决定书》，由于原告易中华拒绝签收，被告株洲市规划局在见证人嵩山办事处工作人员的陪同见证下送达给原告。原告认为株洲市规划局作出的该决定书事实不清，程序违法，适用法律错误，向株洲市人民政府提起行政复议申请，请求撤销该决定书。株洲市人民政府经审查后，于2016年6月12日作出[2016]株政复字第80号《行政复议决定书》，维持了株洲市规划局作出的株规限拆字[2016]第286号《限期拆除违法建筑决定书》。原告不服，诉至原审法院。
原审认为，根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告易中华在城市规划区范围内建设房屋，未经规划部门审批，属违法建设，且直至被告株洲市规划局作出限期拆除通知之日始终不能提供合法的审批手续。故，被告株洲市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第五十一条之规定，对该违法建筑作出限期拆除决定，事实清楚，适用法律正确。被告株洲市规划局在作出限期拆除通知及限期拆除决定后，给予了原告陈述、申辩的权利，并按照法定程序进行了公告和送达，程序合法。被告株洲市人民政府在对株洲市规划局所为具体行政行为进行审查后所作出的行政复议决定，适用法律准确，符合法定程序。综上，原告易中华要求撤销株规限拆字[2016]第286号《限期拆除违法建筑决定书》及[2016]株政复字第80号《行政复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律根据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告易中华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告易中华承担。
宣判后，上诉人上诉称：1、被上诉人株洲市规划局对上诉人房屋作出违法建筑认定，无职权依据，其作出的违法建筑认定行为违法。上诉人的房屋属于农村集体上的房屋，不是国有土地上房屋，被上诉人株洲市规划局无权对集体土地上房屋进行违法认定；被上诉人未向法院提供合法有效的城市总体规划，未能证明上诉人的房屋在2006年修建的时候就属于城市规划范围。2、被上诉人作出的本案行政行为事实不清，其作出的行政行为应予以撤销。3、被上诉人适用法律错误。上诉人建涉案房屋时，《中华人民共和国城乡规划法》并未实施，被上诉人在认定中适用《城市规划法》，又适用《城乡规划法》，前后矛盾，在法律适用上认识不清。4、被上诉人作出本案程序严重违法。被上诉人未在依法调查和查明事实的基础上作出的违章建筑认定违法，应予以撤销；作出限拆决定前，未告知，也未举行听证，非法剥夺了上诉人陈述、申辩权；作出限拆决定前，应该经集体讨论决定，被上诉人没有提供，其行为违法。5、被上诉人未向法院提供其作出本案行政行为具有适当性的证据，本案行政行为严重不适当，行政行为目的不正当，应予以撤销。上诉人房屋修建于2006年，距今10余年时间，被上诉人未对上诉人下发过任何法律文书，被上诉人怠于行使职权，过了近十年再来作决定，显然不具有执法的正当性，也过了追溯时效。从2016年开始，上诉人所占地块拟征收，在补偿未果的情况下，被上诉人作为政府组成部门的规划局，认定上诉人的房屋为违章建筑，要求予以拆除，显然违法。综上，上诉人房产合法，被上诉人认定违法，请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人株洲市规划局作出的株规限拆字[2016]第286号《限期拆除违法建筑决定书》及株洲市人民政府作出的[2016]株政复字第80号《行政复议决定书》，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人株洲市规划局辩称：1、株规限拆字[2016]第286号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，合法有效。2、关于被答辩人认为“其2006年在集体土地所建房屋不属于答辩人职权所辖范围、不属于《中华人民共和国城乡规划法》调整，违法行为在两年内未被发现，不再给与行政处罚”等观点是错误的。3、被答辩人于2007年11月已在东湖小区5栋201购买安置房产，面积为139平米。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人株洲市人民政府辩称：株洲市规划局认定上诉人建设的房屋系违法建筑的事实清楚，证据确凿，其作出限期拆除决定符合法定程序，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院另查明，上诉人易中华2006年所建涉案房屋位于《株洲市城市总体规划》（1996-2010）、《株洲市城市总体规划》（2006-2020）范围内，严重影响城市规划实施。
本院认为，本案系城乡建设行政管理及行政复议案，争议焦点为被上诉人株洲市规划局作出的株规限拆字[2016]第286号《限期拆除违法建筑决定书》及株洲市人民政府作出的（2016）株政复字第80号《行政复议决定书》是否合法。
行政处罚是指行政机关依法对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为，目的在于对违法行为人进行教育和惩戒。而被上诉人株洲市规划局作出的限期拆除决定，是促使上诉人履行恢复原状的义务，不具有行政制裁的目的。同时，被上诉人株洲市规划局作出的限期拆除决定也不符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条关于行政处罚种类的规定。该限期拆除决定不是一种行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》相关规定和程序。
被上诉人株洲市规划局作为城乡规划主管部门，依法具有对城乡规划的实施情况进行监督检查的法定职责。2006年上诉人易中华在城市规划区擅自建房，未经规划行政主管部门审批，违反了《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）第三十二条的规定，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十五条的规定，属于违法建设。株洲市规划局经过调查、勘验，告知上诉人陈述和申辩的相关权利，鉴于该违法建筑严重影响规划实施且无法消除，违法状态一直存在，该局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第五十一条的规定作出株规限拆字[2016]第286号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。被上诉人株洲市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定和程序进行复议，作出（2016）株政复字第80号《行政复议决定书》，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人易中华承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭德华
代理审判员 苏新柱
代理审判员 刘 怡
二〇一七年三月十六日
书 记 员 彭 湘