安徽省安庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）宜行终字第00047号
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）：王永平，男身份证号码3428211966********。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）：江忠宁，男，身份证号码3408211958********。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）：陈仪财，男，身份证号码3408211957********。
上诉人（一审原告）郑生托等十九人（名单附后）。
委托代理人：王迎华，男，身份证号码3428211949********。
被上诉人（一审被告）：怀宁县人民政府，住所地怀宁县高河镇政和路128号。
法定代表人：郭家满，该县县长。
委托代理人：刘景瑞，怀宁县人民政府法制办主任。
委托代理人：宣勇，怀宁县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）：怀宁县人力资源和社会保障局（原名为怀宁县人事局），住所地安徽省怀宁县高河镇育儿路南1巷1号，组织机构代码56340256-4。
法定代表人：夏学钟，局长。
委托代理人：程广南，安徽文法律师事务所律师。
上诉人郑生托等二十二人因诉怀宁县人民政府、怀宁县人力资源和社会保障局计生行政处理一案，不服潜山县人民法院（2014）潜行初字第00008号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月16日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
郑生托等二十二人在一审起诉称：原告是怀宁县的中小学教师，是“1988年12月1日后生育多孩”或“1992年后计划外生育二孩”的超生人员。但安徽省委、省政府的皖发（1998）10号文件规定，“对于1988年12月1日以后超生多孩的，1992年9月13日后生育计划外二孩的，无论作过何种处理，均不得担任各级党政领导职务和计划生育专干”。安徽省计划生育委员会《关于规范清理党员干部计划外生育工作的紧急通知》规定，“对1988年12月1日后生育计划外多孩和1992年以后生育计划外二孩的分别不同情况给予留党察看，行政撤职（无职务的降2-3级工资）以上处理”。均未规定应作开除解聘或辞退处分。而怀宁县政府在2000年开展计划生育“三清理”工作中不遵照省规范性文件的规定，作出“（2000）10号政府常务会议纪要”，决定对原告在内的职工予以开除和辞退。怀宁县人事局执行县政府决定。作出怀人字（2000）8号文件，对原告予以解聘、开除公职处分。两被告的错误行政行为，导致原告生活落入灾难的深渊。原告十几年信访指望被告自行纠正，被告均不予落实。诉请判决撤销被告怀宁县人民政府（2000）10《政府常务会议纪要》第五项相关决定；撤销被告怀宁县人事局（2000）8号文件，恢复原告事业单位职工待遇，全额补发工资并补偿相应的精神损失；判令两被告对原告斯华扬父亲斯方楷老师被迫自杀事件承担行政责任。
一审法院经审理查明：郑生托等18人和斯华扬的父亲斯方楷、张青的父亲张向阳原是怀宁县中小学的正式教师（或工人身份的教师），王中平、姚金和原是怀宁县乡镇农技站的招聘制干部或工人。均属违反计划生育规定生育多孩或生育计划外二孩的超生人员。1998年11月3日，安徽省委、省人民政府出台皖发（1998）10号文件《关于加强计划生育工作的若干意见》，要求对1988年12月1日以后超生多孩和1992年9月13日以后生育计划外二孩的党员领导干部、计划生育干部和国家职工的违反计划生育行为予以清理和从严处理。并要求“无论作过何种处理，均不得担任各级党政领导职务和计划生育专干”。1999年6月30日，安徽省计划生育委员会发出《关于规范清理党员干部计划外生育工作的紧急通知》，要求各市、地计生委统计清理党员、干部、国家职工计划外生育情况，以统计促落实省委、省政府的（1998）10号文件精神。所附统计表格下有填表说明。说明（注）2称“处理是否到位”是指对1988年12月1日后生育计划外多孩和1992年以后生育计划外二孩的分别不同情况给予留党察看，行政撤职（无职务的降2-3级工资）以上处理。1999年7月14日，安庆市委、市人民政府出台庆发（1999）10号文件《关于党员、干部、职工计划外生育清理处理的意见》，要求对1988年12月1日以后生育多孩和1996年6月21日以后生育计划外二孩的党员一律开除党籍，干部、职工一律开除公职或解聘。2000年1月8日，怀宁县政府召开常务会议，研究决定对违反计划生育的郑生托等人和斯华扬的父亲斯方楷、张青的父亲张向阳及其他人予以开除公职或解聘辞退处分。形成第10号《县政府会议纪要》。2000年1月26日，怀宁县人事局作出怀人字（2000）8号文件《关于给予马骏等36人解聘、开除公职处分的通知》，以超计划生育为由决定对郑生托等20人和斯华扬的父亲斯方楷、张青的父亲张向阳予以解聘、开除公职处分。原告（或原告父亲）不服。认为安徽省委、省人民政府皖发（1998）10号文件《关于加强计划生育工作的若干意见》和安徽省计划生育委员会《关于规范清理党员干部计划外生育工作的紧急通知》均没有作出开除处分的规定。两被告仅按安庆市委、市人民政府庆发（1999）10号文件的规定对原告（或原告父亲）予以解聘或开除，既违反政策又不公平。为此，原告持续上访，要求予以改正。2001年上半年，江忠宁（又名江忠琳）不服怀宁县人事局处分决定，向安庆市人事局提出申诉。安庆市人事局认为不属于自己管辖，移送怀宁县人事局处理。江忠宁以行政不作为为由对安庆市人事局提出起诉。经安庆市大观区人民法院和安庆市中级人民法院审理，以不服申诉行为人民法院不应受理为由驳回起诉。2001年8月，包括众多原告在内的人员以请求安徽省人民政府撤销安庆市庆发（1999）10号文件、撤销怀宁县政府处理决定，不被省政府受理为由，起诉要求安徽省政府履行法定职责。合肥市中级人民法院以不属于行政诉讼受案范围为由，裁定不予受理。2014年1月8日，郑生托等人及其他人不服怀宁县人民政府计生行政处理，向安庆市中级人民法院提出起诉，后又申请撤诉。2014年2月25日郑生托等人又以计生行政处理错误为由起诉两被告，安庆市中级人民法院指定本院受理。
一审法院认为：1988年10月31日通过1992年8月30日修改的《安徽省计划生育条例》第三十五条第二项规定“职工无生育证生育的…无生育证生育二孩或者三孩的，夫妻双方各降一级工资，三年内不评发奖金（超产奖、发明奖除外）、不评模、不提拔，并视情节轻重，给予降级以上行政处分，直至开除公职或辞退”。安徽省委、省人民政府皖发（1998）10号文件《关于加强计划生育工作的若干意见》是关于“三清理”的原则性规定，并无排除“开除处分”的意思表示。安徽省计划生育委员会的统计表格说明，也无排除“开除处分”的意思表示。因而，安庆市委、市人民政府庆发（1999）10号文件和两被告的具体行政行为并不违背法律、法规和政策的规定。怀宁县政府会议纪要，是怀宁县政府研究、讨论、决定政府工作的总结记录，仅在行政机关内部运作，不对外公布，不对公民法人或其他组织的权利义务产生实际影响，不具有直接的法律效力。是行政机关的内部行政行为。不属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过两年。”原告（或原告父亲）于2000年1月26日受到行政处分，现在才提出起诉，早已超过法定的起诉期限。原告的起诉依法应当驳回。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理…”。郑生托等人已参与2014年1月8日对怀宁县人民政府提出的计生行政处理行政诉讼，并已撤回起诉。现又以同一事实和理由对怀宁县人民政府提出行政诉讼，依法应当驳回。但是，1998年2月1日，最高人民法院行政审判庭（1997）行他字第28号《关于开除公职是否属于受案范围请示的答复》认为，“行政诉讼法第十二条第（三）项的规定指的是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定，而非企业、事业单位的职员。”对事业单位人员的处分，应视为可诉具体行政行为。可“根据行政诉讼法第十一条第（八）项的规定，人民法院应予受理。”本案原告均属于事业单位职工，其就行政处分提起行政诉讼，不受行政诉讼法第十二条第（三）项的限制。因而，被告关于本案所涉的行政处分不属于人民法院受案范围的意见，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第六、九项的规定裁定，驳回原告郑生托等22人的起诉。
郑生托等二十二人上诉称：1、本案起诉期限符合行政诉讼法的规定。上诉人的复议、诉讼一直被认为“行政处分涉及人事不可诉”因而被拒之法门之外，并被迫长期上访，申诉。本案的起诉期限应适用“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的法律规定；2、中院指导起诉人分案起诉显然不算重复起诉；3、一审裁判滥用省计生法规属适用法律不当。1992年《安徽省计划生育条例》确实规定“视情节轻重，给予降级以上行政处分，直至开除或辞退。”但本案是特定的2000年计生“三清理”，省委文件没有规定被清理对象的处理参照以上条例办事。因为被清理对象错误发生在前5-13年之间，属于历史问题。根据法不溯及以往原则，不适用1992年条例规定；4、一审法院恶意解释省委文件歪曲党的政策；5、一审认定怀宁县人民政府会议纪要是行政机关的内部行为，不属于人民法院受案范围，该认定错误。内部行政行为是指行政主体对其系统内部的行政组织和公务员所实施的行政行为。学校是事业单位，不是行政组织。综上，请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审全部诉求。
怀宁县人民政府答辩称：1、县政府不是本案适格被告，《政府常务会议纪要》是研究决定内部行政事务，对外不直接发生法律效力。上诉人等人违法生育被开除或辞退，是依据省委、省政府、安庆市委、市政府文件及相关法律、法规作出的；2、上诉人起诉的期限已超过，不受法律保护。根据法律规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，应为二年诉讼期限。县人事局于2000年1月对江忠宁等19人作出开除公职处分，上诉人应当于其被处分相应的日期顺延2年内提出；3、县人事局对上诉人作出处分决定程序合法，适用法律法规正确，实体处理公正。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。
怀宁县人力资源和社会保障局答辩称：1、上诉人起诉的期限已超过法定的起诉期限，原审裁定驳回起诉符合法律规定。答辩人于2000年1月26日对郑生托、黄祝芳等22人作出解聘、开除公职处分，22名上诉人应当于其被处分的日期顺延2年内提出；2、原审认定被上诉人及怀宁县人民政府对上诉人的处理不违反法律、法规和政策的规定，事实清楚，适用法律法规准确；3、上诉人提起的行政诉讼不具有可诉性，不属于人民法院受案范围。⑴答辩人作出的怀人字（2000）8号文件，系对郑生托、黄祝芳等22名上诉人违法生育作出的解聘、开除公职的行政处分决定，该行政处分系人事处理行为，根据行政诉讼法规定，涉及行政处分和人事处理的只能依据监察条例等相关法律、法规规定提出申诉；⑵根据《事业单位工作人员处分暂行规定》的规定给予开除处分的，如对处分决定不服的，可以自知道或者应当知道该处分决定之日起三十日内向原处分决定单位申请复核，该规定未赋予被处分人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。故一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
综合上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，并结合本案的相关证据和事实，本案二审争议的焦点是，郑生托等人的起诉是否符合起诉条件及一审裁定是否正确。
本院认为：依安庆市委、市政府庆发（1999）10号文件的规定，怀宁县人民政府出台针对郑生托等人超计划生育处理问题的《县政府会议纪要》。按照庆发（1999）10号文件、第10号《县政府会议纪要》的规定，怀宁县人事局于2000年1月26日作出的怀人字（2000）8号文件，对郑生托等人予以解聘或开除的行政处理决定，且该行政处理决定在当时均已发生效力。虽郑生托等人于2014年2月25日以怀宁县人民政府、怀宁县人力资源和社会保障局为被告，要求人民法院撤销怀宁县人民政府第10号《政府常务会议纪要》第五项相关决定及怀宁县人事局怀人字（2000）8号文件等相关决定，但依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，郑生托等人于2014年2月25日提起的行政诉讼，早已超过法定的起诉期限，且其在诉讼期间所提交的证据并不能证明其起诉已超过法定期限有正当理由；其向有关部门上访、申诉等行为亦不属于起诉超过法定期限的正当理由。一审裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 程艮苗
审判员 李 明
审判员 张建平
二〇一四年八月四日
书记员 刘萌乔
上诉人（一审原告）：郑生托，男，身份证号34282119530904241X。
上诉人（一审原告）：黄祝芳，男，身份证号34082219500910201X。
上诉人（一审原告）：程学进，男，身份证号34082219571110287X。
上诉人（一审原告）：段程友，男，身份证号3428221961106181X。
上诉人（一审原告）：叶松涛，男，身份证号342824119550107483X。
上诉人（一审原告）：王中平，男，身份证号34282119620304501X。
上诉人（一审原告）：王岭生，男，身份证号34082219560109261X。
上诉人（一审原告）：代美华，女，身份证号34282119631008182X。
上诉人（一审原告）：程金水，男，身份证号34282119550828283X。
上诉人（一审原告）：丁百喜，男，身份证号34082219570717221X。
上诉人（一审原告）：郑生华，男，身份证号34082219640207281X。
上诉人（一审原告）：陈玉华，男，身份证号34282119621204581X。
上诉人（一审原告）：黄结才，男，身份证号34282219631208585X。
上诉人（一审原告）：斯华杨，女，身份证号34082219831117004X。系已故教师斯方凯之女。
上诉人（一审原告）：张青，男，身份证号34082219901120161X。系已故教师张向阳之子。
上诉人（一审原告）：王结旺，男，身份证号34082219631002551X。
上诉人（一审原告）：姚金和，男，身份证号3408221960328165X。
上诉人（一审原告）：程杰发，男，身份证号34282119630214161X。
上诉人（一审原告）：江毛头，男，身份证号34282119570814581X。
相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。