建平县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）建黑民初字第05011号
原告孙吉青。
委托代理人林立峰，辽宁承远律师事务所律师。
被告建平县哈拉道口镇嘎岔村民委员会。
委托代理人于海波，内蒙古全兴律师事务所律师。
被告建平县水务局。
法定代表人杨忠学，局长。
委托代理人常青，辽宁辰阳律师事务所律师。
原告孙吉青诉被告建平县哈拉道口镇嘎岔村民委员会（以下简称嘎岔村民委员会）、建平县水务局农村土地承包合同纠纷一案，本院于2015年9月8日立案受理，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告孙吉青及其委托代理人林立峰，被告嘎岔村民委员会的委托代理人于海波，被告建平县水务局的委托代理人常青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告孙吉青诉称：2009年1月21日，原告与被告嘎岔村民委员会签订了《河滩地抵押协议》，约定将防洪坝外河滩地抵押（实为发包）给原告耕种，期限为2012年1月1日至2027年12月31日，原告当时缴纳了承包费（押金）5万元。但是，2015年春，被告建平县水务局以河滩地属于国有为由，将河滩地收回另行发包给他人。原告经多处奔走未果，现诉至人民法院，请求确认原告与被告嘎岔村民委员会签订的《河滩地抵押协议》无效；判令被告返还承包费（押金）5万元；诉讼费由被告承担。
被告嘎岔村民委员会辩称：人民法院依法送达的起诉状、传票已经收到，详细看过起诉状和传票后，村委会认为，法院应当在查明事实的基础上依法调解或公正的审判。一、依据原告的起诉状和事实情况，可以确定以下事实：1、自2009年1月21日，我村委会就与原告签订了合同，虽然名头为“河滩地抵押协议”，但是本案实质上就是承包合同。原告孙吉青自2009年就开始耕种本案涉及的河滩地，期限为3年。2、2012年1月1日，原告与我村委会之间签订了“河滩地抵押协议”，并缴纳了承包费，期限为自2012年至2027年12月31日，从本案的争议发生原告已经耕种三年。也就是说自2009年至2015年6年来原告一直耕种的状态是属实的。3、2015年春季，被告建平县水务局以河滩地属于国有为由收回另行发包，并非我村委会收回，而且水务局得款100余万元。4、事实上，除了哈拉道口镇的几个行政村发包河滩地，就连老哈河流经的老官地、热水等流域的很多村委会都是以发包的形式承包给村民耕种，不仅仅是我村一个行政村发包。5、多年来，如果不是我村委会发包给村民，河滩地就是荒滩，无人投资治理，土地根本没有任何使用价值，建平县水务局在2009年之前的状态就是弃管。6、我村委会将弃管的河滩地发包给村民，表面上收了承包费，但是实质上我村委会并不是受益单位，因为这样的发包导致出现了两个受益人，一是建平县水务局，因为百姓承包后经过投入将原本荒芜的河滩地开垦为耕地成为高产粮田，而且在2015年发包给其他人耕种的承包费100余万元；二是村民自2009年至2015年春已经收获6年，获得了客观的耕种收益，反过来我村委会有什么收益吗？我村委会自收取了承包费就在河滩地上打井用于农业生产灌溉，同时花费巨资建筑防洪堤坝，实际上我村委会共计收取孙吉青等人的承包费合计186,050元，而投入打井配套设施和修建防洪堤坝合计已经投入236,524元（提供哈拉道口镇农经站的账目证明），此中我村委会不但没有收益而且垫付资金50,474元。没有我村投入的灌溉用水井和修建防洪堤坝，村民这6年来能正常的耕种和收获吗？没有我村委会的投入修建设施，水利部门能够这么多年分文不投入而有效治理行洪区吗？所以说我村委会发包给村民后修建堤坝和打井是利国利民的好事。现在我村委会垫资50,474元该向谁主张呢？7、水务局收回此河滩地后也是挂牌以招标的形式发包给他人耕种，其目的也是耕种经营，也就是说，我村委会治理多年，村民耕种多年，最后水务局却拍卖得款100余万元，没有我村的治理、村民的耕种，除了国家投资治理外能以100余万元的高价发包给耕种者吗？那么水务局的行为不就是不当得利吗！二、孙吉青起诉我村委会要求退还5万元的承包费，那么即便是合同无效，也应当扣除经营6年的承包费而绝非是全部返还。《民法通则》第六十一条“民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。双方恶意串通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的，应当追缴双方取得的财产，收归国家、集体或者返还第三人”，《合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”，第五十九条“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人”。依据上述规定，完全可以看出，本案孙吉青不但应当扣除经营6年的承包费，而且还要返还这6年来耕种的收益即获得的粮食收益。三、本案并非简单的无效土地承包合同纠纷案件，其实质上涉及国家利益、村民利益以及水务局的不当得利236,524元，如果退承包费，也应当由被告水务局从拍卖的承包费100余万元中退还承包费并且返还我村垫付的修建堤坝的费用236,524元。四、关于此案，我村委会强烈请求人民法院调查、核实我村委会所陈述的事实，并依法调解，以便于平衡国家、集体和个人之间的确实利益，不能因为水务局代表国家管理该河滩地就侵害集体或者村民的利益，也不能一味机械的适用法律规定机械的判决。目前为止，因为我村委会并未从中受益而且还垫款5万余元，孙吉青仅仅是众多承包户中的一位村民，相信此案如果不妥善调解解决，那么接踵而至的将是更多的村民到法院诉讼，这既不符合村民利益又损害国家利益还容易造成国家的司法审判资源浪费，更会造成更多的诉累。综上，我村委会依法请求人民法院高度重视此案，依法调解。
被告建平县水务局辩称：原告对建平县水务局的起诉和请求不能成立，应当依法驳回。一、本案是农村土地承包合同纠纷，原告与建平县水务局不存在农业承包合同关系，建平县水务局也没有收取过原告的土地承包费，因此，建平县水务局不能成为本案被告，即建平县水务局作为本案被告的诉讼主体不适格，应当驳回原告对建平县水务局的起诉。二、原告承包经营的土地即本案诉讼争议的土地，位于老哈河行洪区，依法属于国家所有、水利行政主管部门管理使用范围，当地村委会及其他组织、机构无权对外发包和使用。建平县人民政府于1995年3月21日已经向建平县水务局发放了“建国用（1995）第12051630号”国有土地使用证，确定该处土地使用权归属建平县水务局所有。2015年8月，建平县水务局与国有资产管理局对老哈河行洪区内部分土地对外拍卖承包经营权，用于行洪区防洪固沙绿化工程，拍卖所得全部由国有资产管理局收取。本案诉讼发生后，为说明事实，建平县水务局委托建平县金征国土测绘大队进行土地测绘，确认本案争议土地位于建平县水务局国有土地使用证行洪线范围内（行洪区内）。综上，原告对建平县水务局的诉讼请求没有事实和法律依据，原告与建平县水务局之间亦不存在本案涉及的法律关系和其他权利义务关系。为维护国家利益，本案应当驳回原告对建平县水务局的诉讼请求。
经审理查明：原告孙吉青系建平县哈拉道口镇嘎岔村村民。2009年1月21日，原告孙吉青与被告嘎岔村民委员会签订《河滩地抵押协议》，双方约定：嘎岔村民委员会将防洪堤坝外河滩地抵押给原告孙吉青耕种；土地四至为：南至防洪堤北防护林北边，北至老哈河岸边，东至白斯朗营子地边，西至大桥东30米处（路除外）；抵押期限自2012年1月1日起至2027年12月31日止；自2012年1月1日起，由个人经营管理，每亩地交纳押金50元。双方在协议中又约定“水冲不管，上级不让种不管，对岸不让耕种不管，无论什么情况不让耕种都由耕种方自行处理；无论在什么情况下，垫付资金户按上述条款优先承包，款交清后，垫付资金户原耕种的地由本户耕种，不准任何人干预，如有一方违约，加倍赔偿”。原告孙吉青与嘎岔村民委员会的法定代表人李洪民以及该村党支部书记张维军在协议书上签字，并加盖了被告印章。2009年1月22日，原告孙吉青向嘎岔村民委员会交纳了押金5万元。此后，原告孙吉青对该地块进行了耕种、经营。
该地块位于老哈河流域建平县哈拉道口镇嘎岔村段行洪区范围内，土地所有权性质为国有，土地使用权人为建平县水务局（原建平县水利局），国有土地使用证号为：建国有（1995）字第12051630号。2015年春，建平县水务局将该地块从原告孙吉青处收回并另行发包给他人。
上述事实，有原、被告的陈述，原告提交的《河滩地抵押协议》、村级专用收款收据1枚，被告建平县水务局提交的《国有土地使用证》、《孙吉青承包河滩地测量技术报告》、《勘测定界图》予以证明。上述证据经庭审质证、认证，具有证明效力，本院予以采信。
本院认为：原告孙吉青与被告嘎岔村民委员会虽然签订的是《河滩地抵押协议》，但根据协议内容看双方实际是承包关系，对此双方并无争议。本案的争议焦点是该《河滩地抵押协议》是否有效？因该协议所涉地块的土地所有权性质为国有，使用权人为被告建平县水务局，被告嘎岔村民委员会对该土地既不享有所有权，也不享有处分权，故被告嘎岔村民委员会无权将此地块承包给原告孙吉青；事后被告建平县水务局作为权利人未对嘎岔村民委员会的行为予以追认，嘎岔村民委员会也未取得处分权，因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”的规定，被告嘎岔村民委员会与原告孙吉青签订的《河滩地抵押协议》应为无效。
根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”的规定，被告嘎岔村民委员会应将原告孙吉青交纳的土地承包费（押金）5万元返还给原告孙吉青。因被告建平县水务局既非合同当事人，也未收取原告孙吉青的承包费，故原告要求被告建平县水务局返还承包费的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。
被告嘎岔村民委员会辩解称“孙吉青起诉我村委会要求退还5万元的承包费，那么即便是合同无效，也应当扣除经营6年的承包费而绝非是全部返还，而且还要返还这6年来耕种的收益即获得的粮食收益；本案并非简单的无效土地承包合同纠纷案件，其实质上涉及国家利益、村民利益以及水务局的不当得利236,524元，如果退承包费，也应当由被告水务局从拍卖的承包费100余万元中退还承包费并且返还我村垫付的修建堤坝的费用236,524元”，对此本院认为，因被告嘎岔村民委员会无权将涉案地块向外发包并收取承包费，故其亦无权要求扣除6年的承包费，而应将所收取的承包费全部予以返还，因此本院对其此项辩解意见不予支持。因被告嘎岔村民委员会要求被告建平县水务局返还垫付修建堤坝费用的主张与本案不属同一法律关系，故本院在本案中不予处理，被告嘎岔村民委员会可另行主张权利。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十八条的规定，判决如下：
一、原告孙吉青与被告嘎岔村民委员会于2009年1月21日签订的《河滩地抵押协议》无效；
二、被告嘎岔村民委员会于本判决发生法律效力后十日内返还原告孙吉青土地承包费（押金）5万元；
三、驳回原告孙吉青要求被告建平县水务局返还土地承包费（押金）5万元的诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费1,050元由被告嘎岔村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。
审 判 长 李景海
代理审判员 刘晓辉
人民陪审员 亢学民
二〇一六年二月二十八日
书 记 员 翟秀颀