嘉兴市秀洲区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0411行初65号
原告嘉兴粮有三仓食品有限公司，住所地嘉兴市秀洲区新塍镇兴镇路南侧朝阳路东侧（嘉兴市劲美织造有限公司内5楼），统一社会信用代码91330411MA29FBNJ2N。
法定代表人杨云国，总经理。
被告嘉兴市秀洲区市场监督管理局，住所地嘉兴市洪兴路1670号。
法定代表人冯雷，局长。
出庭负责人田芳宝，副局长。
委托诉讼代理人王海，嘉兴市秀洲区市场监督管理局政策法规科科长。
委托诉讼代理人黄辉，嘉兴市秀洲区市场监督管理局生产与流通监管科科长。
原告嘉兴粮有三仓食品有限公司不服被告嘉兴市秀洲区市场监督管理局不予登记决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月28日立案，并于2017年11月30日向被告嘉兴市秀洲区市场监督管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月17日公开开庭进行了审理。原告嘉兴粮有三仓食品有限公司法定代表人杨云国与被告嘉兴市秀洲区市场监督管理局的负责人田芳宝、委托诉讼代理人王海、黄辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向被告提出申请调味品生产加工的《食品生产经营登记证》，被告经审查，依据《嘉兴市禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品品种目录》于2017年11月20日作出秀市监塍登字[2017]1号不予登记决定。
原告诉称，原告依据2017年5月1日开始实施的《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》，于2017年10月9日向嘉兴市秀洲区市场监督管理局新塍工商所提出申请调味品生产加工的《食品生产经营登记证》，被告经审查，于2017年11月20日依据与该规定无关的《嘉兴市禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品品种目录》作出秀市监塍登字[2017]1号不予登记决定。《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》第七条明确规定：设区的市食品药品监督管理部门可以在省人民政府批准禁止目录基础上增加禁止生产食品种类，报本级人民政府批准后施行。但到目前为止，嘉兴市人民政府尚未依据该规定出台过任何食品禁止生产目录。该规定第二十八条规定：《浙江省实施<中华人民共和国食品安全>办法》于2017年5月1日起废止。综上，被告适用法律不当，请求撤销其作出的秀市监塍登字[2017]1号不予登记决定，责成其依照2017年5月1日开始实施的《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》，依法为我公司办理调味品的《食品生产经营登记证》。
原告向本院提交如下证据：
不予登记决定书及《浙江省食品小作坊小餐饮店食杂店和食品摊贩管理规定》各一份，证明被告没有依据《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》办理登记，该决定书没有法律依据。
被告辩称，被告作出的不予登记决定，事实清楚，适用法律正确，程序得当，请求依法驳回原告诉讼请求。一、被告作出不予登记决定依据充分。2017年11月20日，原告向被告提交《浙江省食品生产经营登记证》申请表，申请办理小作坊登记。经审核，原告申请的生产项目为“调味品”。根据嘉兴市市场监督管理局嘉市监[2015]156号《关于公布实施<嘉兴市禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品品种目录>的公告》（以下简称嘉兴市禁止目录），“调味品”属于第13类禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品品种，被告遂于当日按照《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩登记管理办法》第五条向原告作出不予登记决定（秀市监塍登字[2017]1号），告知其不予登记的理由。为指导原告办理调味品生产的审批，被告于当日告知其生产调味品须办理食品生产许可，并向原告出具《行政指导建议书》（秀市监塍行建字[2017]1号），载明相关参考文件。对原告提出的小作坊登记申请，被告适用嘉兴市禁止目录有充分的依据。嘉兴市市场监督管理局2017年6月7日印发的《关于转发<浙江省食品小作坊综合治理三年行动计划2017-2019>的通知》（嘉市监[2017]61号）第二条要求，在实施《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》（以下简称三小一摊管理规定）时，应同时执行省禁止目录及嘉兴市禁止目录。同时，根据2017年9月30日发布的《关于公布嘉兴市市场监督管理局行政规范性文件清理结果的通知》（嘉市监[2017]130号），嘉兴市禁止目录为继续有效文件。被告作出不予登记时所依据的嘉兴市禁止目录是合法有效的规范性文件，也是与三小一摊管理规定相关的配套文件。因此被告对原告作出不予登记的决定符合法定职权，程序合法、证据充分、适用法律正确，并通过行政建议充分保障原告的利益，尽可能地协助原告合法经营。二、原告申请的食品品种在本区域一贯被禁止以小作坊形式生产。首先，调味品涉及较高的食品安全风险，这在嘉兴市禁止目录中有明确表述，在该目录第13条的理由一栏写明：生产设施、工艺、过程控制、出厂检验和管理等要求高，小作坊难以达标；存在添加非食品原料的风险。对照《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩具体认定条件极禁止生产经营食品目录（试行）》第二条第二款中对小作坊的认定条件，可以看到对小作坊从事的生产加工范围有原则性的限制，即从事“低风险”食品生产加工活动。因此，在禁止目录中，“调味品”在嘉兴市××被××以××作坊形式生产的，若需要生产，应办理食品生产许可。其次，2017年11月23日，嘉兴市禁止目录经修订后重新公布，根据该文件的《行政规范性文件登记并备案说明》以及《合法性审查意见》可知，该目录的修订仅涉及依据的法规名称调整，目录修订前后的适用对象均是食品生产加工小作坊，修订后禁止的食品品种没有实质性变化。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交如下证据：
证据一，不予登记决定书一份，证明被告行政行为合法。
证据二，行政指导建议书一份，证明被告已告知原告从事调味品加工应办理食品生产许可的事实。
证据三、食品加工小作坊登记申请材料一份，证明原告申请食品小作坊登记，从事“调味品”生产的事实。
被告向本院提交的法律法规和规范性文件有：《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》、《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩具体认定条件及禁止生产经营食品目录（试行）》、《关于公布实施<嘉兴市禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品品种目录>的公告》（嘉市监[2015]156号）、《浙江省食品药品监督管理局关于印发<浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩登记管理办法>的通知》。
质证及本院认证意见：
原告提交的证据，被告对其真实性无异议。被告提交的证据，原告对其真实性均无异议，但认为证据一的作出不合理也不合法。对原、被告提交的上述证据，本院予以采纳。
经审理查明，原告于2017年11月20日向嘉兴市秀洲区市场监督管理局新塍工商所提交《<浙江省食品生产经营登记证>申请表》等登记材料，申请类别为“食品小作坊”，申请生产经营项目为“调味品”。被告经审查，于2017年11月20日依据《嘉兴市禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品品种目录》、《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩登记管理办法》第五条第（四）项之规定，作出秀市监塍登字[2017]1号不予登记决定，于同日送达给原告，并于同日向原告送达秀市监塍行建字[2017]1号《行政指导建议书》，建议原告参照相关规定办理食品生产许可证。原告因不服被告作出的不予登记决定，故提起诉讼。
本院认为，本案争议的焦点在于被告作出决定依据《嘉兴市禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品品种目录》是否正确。根据《浙江省实施<中华人民共和国食品安全法>办法》（2011.12.01-2017.04.30）第三十一条的规定，允许食品生产加工小作坊生产加工的食品实行目录管理，具体食品品种目录由设区的市质量监督部门编制，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。嘉兴市市场监督管理局于2015年12月21日公布实施了《嘉兴市禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品品种目录》（嘉市监[2015]156号），且根据该局于2017年9月30日发布的《关于公布嘉兴市市场监督管理局行政规范性文件清理结果的通知》（嘉市监[2017]130号）规定，该规定为继续有效文件。故被告系依据合法有效的规范性文件作出不予登记决定，并给予原告行政指导，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销被告作出的不予登记决定，责成被告为其办理调味品《食品生产经营登记证》，其理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告嘉兴粮有三仓食品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告嘉兴粮有三仓食品有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
(后附页)
审 判 长 林幸宇
审 判 员 庞珊影
人民陪审员 骆惠龙
二〇一八年二月一日
书 记 员 王贇洁
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