浙江省温州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2011）浙温民初字第4号
原告：乐清佳成房地产开发有限公司。
法定代表人：胡成昌。
委托代理人：倪建青。
委托代理人：张向军。
被告：乐清市国土资源局。
法定代表人：麻晓敏。
委托代理人：赵勇。
委托代理人：汪德松。
原告乐清佳成房地产开发有限公司（以下简称佳成房开公司）因建设用地使用权出让合同纠纷一案，于2011年4月22日向本院起诉，本院于当日受理后，依法组成合议庭，并于2011年6月15日组织当事人双方进行证据交换，于2011年7月6日、9月7日公开开庭进行了审理。原告佳成房开公司的法定代表人胡成昌及委托代理人倪建青、张向军、被告乐清市国土资源局（以下简称国土局）的委托代理人赵勇、汪德松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告佳成房开公司起诉称：2009年2月28日，国土局发布《乐土资出让告字（2009）01号》公告，以公开挂牌方式出让虹桥镇建强村地块的土地使用权，土地用途为商住。2009年4月9日，温州万兴建设开发有限公司参与投标，以土地出让价7000万元的价格竞得用地面积为2754平方米的该块地，并根据招标文件要求，在乐清市成立佳成房开公司。2009年4月27日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同，合同约定：出让宗地的用途为商住；出让人同意在2009年6月14日前交付出让宗地；国有建设用地出让年期为商业40年、住宅70年；出让价款为7000万元；出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失；土地使用年期自达到约定的土地条件起算。合同订立后，佳成房开公司依约支付了土地使用权出让价款7000万元，然后向乐清市规划建设局（以下简称规划局）办理建设用地规划许可证，但遭到拒绝。理由是乐规建（2007）534号文件中的第8.2条已规定出让地块要与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设。因建强村综合办公楼用地没有取得乐清市发展和改革局（以下简称发改局）的立项，设计单位无法将出让地块与建强村综合办公楼用地统一设计。为此，佳成房开公司分别向国土局、规划局、发改局、乐清市人民政府信访局、乐清市虹桥镇人民政府提出报告或信访，但各部门相互推诿。后经发改局答复，才得知建强村综合办公楼无法立项，出让地块不存在与建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设的可能，国土局无法履行出让地块要与相邻的2.987亩国有土地统一设计、统一建设的合同约定。综上，双方签订的国有建设用地使用权出让合同通过了国有土地招标投标程序，且已经公证，合法有效，双方均应当严格履行。现国土局交付的土地却无法与建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设，违反了诚实信用的合同法原则，也违反了双方签订的合同约定。佳成房开公司依约履行后，国土局交付的土地未能达到合同约定的土地条件，已经构成违约，应当承担违约责任。根据双方签订的合同第三十八条的约定，国土局应当承担继续履行合同、赔偿延误履行而给佳成房开公司造成的直接损失、变更土地使用年期之责任。故此，请求法院判令：一、国土局继续履行双方于2009年4月27日签订的国有建设用地使用权出让合同。即判令国土局履行出让地块要与相邻的2.987亩国有土地统一设计、统一建设的合同约定。二、国土局赔偿因交付的土地未能达到合同约定的土地条件而给佳成房开公司造成的直接经济损失31525853元（详见清单，暂从2009年3月24日计算至2011年4月30日止）。三、诉争地块的使用年期自国土局实际履行之日起算。在诉讼过程中，佳成房开公司明确其要求国土局继续履行合同的具体内容为：国土局应当将相邻的2.987亩土地作为商业用地出让，以达成可以与诉争地块统一设计、统一建设的条件。
被告国土局答辩称：一、佳成房开公司的第一项诉讼请求不合法，无法成立，应依法予以驳回。从起诉状内容上看，佳成房开公司的第一项诉讼请求属于履行之诉，即要求国土局履行一种作为或不作为的合同行为。但是从诉讼请求本身来看，是要求判令国土局履行出让地块要与相邻地块进行统一设计、统一建设的合同约定。该请求要求履行的本身就是一种条件或者要求，没有针对一个作为或者不作为的行为而提出，不符合履行之诉的要求，故无法成立。且国土局不存在更改规划设计条件的行为，也无权进行更改。二、依据《中国人民共和国城乡规划法》第38条的规定，以出让方式出让国有土地使用权之前，规划主管部门应当根据控制性详细规划提出相应的规划条件，作为合同的组成部分，未确定规划条件的，不得出让国有土地使用权。可见，出让地块要与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设是规划局依职权对出让地块提出的规划设计要求，国土局只是依法将该内容纳入合同，并要求佳成房开公司必须严格遵守规划要求。从法定职权的角度看，国土局无权设置规划条件，也无权审查规划条件是否合理或可执行性。该规划设计条件非国土局提出，亦非国土局的合同义务。佳成房开公司要求国土局履行合同义务的诉讼请求及理由缺乏依据，应依法予以驳回。三、从合同内容看，国土局的主要义务在于及时交付土地并在约定条件成就后依申请为佳成房开公司办理国有土地使用权登记手续。出让土地在2009年6月14日之前已经由佳成房开公司占有，国土局依其申请为其办理了国有土地使用权登记，故国土局已经如约履行合同义务。导致佳成房开公司无法开工建设的原因在于发改局无法给相邻宗地立项，导致佳成房开公司无法委托设计单位进行统一设计，从而未能进入规划许可前的会审阶段，亦无法取得建设用地规划许可证，最终无法进行统一建设。在该过程中没有国土局实施的行为，故对于佳成房开公司无法统一设计继而无法取得建设用地规划许可证进行统一建设的结果，国土局不存在任何的过错。另，国土局在出让土地之前也已经如实告知了佳成房开公司规划部门在该宗地上所设置的规划条件，故也不存在任何过失或者过错。至于规划部门提出的设计条件是否具有可实施性，属于规划部门设置条件时要考虑的问题，国土局无权审查。四、佳成房开公司所谓的经济损失不但与国土局无关，而且缺乏法律依据。依据佳成房开公司的经济损失清单及相关证据，其支出包括四类：1、取得土地使用权所支付的土地价款、依法缴纳的税费及为取得土地使用权所产生的其他费用支出利息。2、取得土地使用权后进行相关设计所支付费用的利息。3、公司挂靠管理费的利息。4、公司本身年检注册费用的利息及日常运营所产生的支出工资、场地租金、电话费、社保费用等。上述第1类系取得土地使用权的对价及税收等必要支出，现土地使用权已经为佳成房开公司享有，其以该些支出及利息作为损失缺乏依据；第2类属于取得服务成果所产生的费用，佳成房开公司在享有服务成果的前提下，将服务费用的利息作为损失缺乏依据；第3类挂靠费用本身与本案无必然联系，其费用的利息更不能作为损失的依据；第4类属于公司运行支出的费用，与本案不具有关联性，也不能作为损失计算。综上，佳成房开公司的诉讼请求及相应的理由均缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。
佳成房开公司为支持其主张，提供了如下证据：
1、公证书及国有建设用地使用权出让合同。证明：佳成房开公司取得招拍挂地块的合法性及其已依约履行合同；国土局没有履行审核规划条件的职责，造成中标地块无法办理规划许可证；国土局未依法出让2.987亩国有土地使用权，所交付的土地未达到合同约定的土地条件（中标地块要与相邻的2.987亩土地统一设计、统一建设）。
2、经济损失清单。证明佳成房开公司的经济损失达31525853元。
3、发改局《关于乐清市佳成房地产开发有限公司信访事项的答复》。证明：发改局要求国土局对建强村综合办公楼用地土地出让合同的有效性根据法律的规定作出处理；建强村办公综合楼不具有立项条件原因；国土局拒不履行出让中标地块相邻2.987亩国有土地使用权的义务，致使两宗土地无法统一设计、统一建设。
4、规划局《关于信访人胡进友信访事项办理情况的回复》。证明：有关部门推卸责任；建强村综合办公楼未立项就进行规划用地违反了《中华人民共和国规划法》第31条的规定；国土局没有履行审核规划条件的职责，导致所交付的土地未能达到合同约定的土地条件。
5、国土局土资信处字（2010）103号《国土资源信访事项处理意见书》。证明：国土局推卸责任；因建强村综合办公楼不具有立项条件，中标地块要与建强村综合办公楼统一设计、统一建设属于欺骗与不诚实行为；对16年之久未建设的建强村综合办公楼用地，国土局不履行监管职责，违反了《中华人民共和国土地管理法》第37条的规定；国土局明知没有出让2.987亩国有土地使用权，中标地块无法与相邻的2.987亩国有土地统一设计、统一建设。
6、乐清市人民政府《乐清市信访事项复查告知书》。证明：相关部门相互推诿；佳成房开公司请求解决中标地块与相邻的2.987亩国有土地统一设计、统一建设的问题；国土局的违约行为。
7、国土局乐政国用（2009）第36-6198国有土地使用权证。证明：佳成房开公司已经取得国土局颁发的国有土地使用权证；国土局没有履行审核规划条件的职责，导致所交付的土地未能达到合同约定的土地条件，故应当变更土地使用年期，从实际履行之日起算；国土局构成违约。
8、挂牌成交确认书。证明佳成房开公司取得中标地块使用权的合法性。
9、国土局乐土资出让告字（2009）01号《国有建设用地使用权公开出让公告》，公告包括涉案土地由虹桥镇人民政府签署准予竞投意见的均可竞买；非本市企业中标后应当成立新公司；出让地块要与西侧建强村综合办公楼统一设计等内容。证明：佳成房开公司取得中标地块使用权的合法性；国土局欺骗佳成房开公司建强村办公楼已审批；本案引发的原因。
10、关于虹桥镇E-
d地块招标前置条件。证明：国土局欺骗佳成房开公司建强村2.987亩土地已经审批；投标出让地块前应先向虹桥镇人民政府、建强村签订协议否则无投标资格；国土局公告要求订立格式协议。
11、建强村出具的收据。证明：佳成房开公司已经根据地块招标前置条件，交纳500万元。
12、发改局乐发改投资（2009）398号文件。证明：佳成房开公司已经取得立项。
13、建设工程设计合同。证明：佳成房开公司委托浙江佳境规划建筑设计研究院进行工程设计。
14、浙江佳境规划建筑设计研究院要求提交建强村综合办公楼立项文件的报告。证明：建强村综合办公楼缺立项文件，设计单位无法统一设计。
15、规划局乐规建（2007）637号文件。证明：建强村综合办公楼8560平方米建筑面积没有法律依据；建强村综合办公楼未立项，国土局明知出让土地无法与该相邻的地块统一设计，属于欺瞒事实。
16、劳动合同书。证明：佳成房开公司聘用的人员及支付聘用人员的相关工资，进而证明佳成房开公司的经济损失。
17、租赁合同。证明：佳成房开公司的经济损失。
18、佳成房开公司向有关部门进行反映，要求进行开工建设的相关报告。证明：中标地块无法建设，且一直得不到解决。
19、规划局乐规建（2007）532号文件。证明：规划局已经明确规定出让地块要与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设，但国土局未履行满足规划审核条件的义务。
国土局上述对证据1的真实性、合法性无异议，但对佳成房开公司所要证明的对象有异议，认为：审核规划职责并非国土局的职责；相邻的2.987亩土地与本案不具有关联性，且事实上该2.987亩土地已经依法出让；国土局交付的土地已满足合同约定的现状土地条件。对证据2经济损失清单中第1－2项土地出让金金额及相应的发票无异议，但出让金是取得土地的对价，佳成房开公司在已经依法取得土地的基础上，将土地价款的利息作为损失没有依据，且其对利率的计算标准亦缺乏法律依据。对第3项公证费无异议，但该费用属于佳成房开公司签订合同时的必要支出，基于合同有效且其已经取得土地使用权，其将合同公证费的利息作为损失缺乏法律依据，且利率标准亦缺乏法律依据。对第4项契税、第5项耕地占用税、第7项印花税、第8项产权转移印花税无异议，但上述相关税款是佳成房开公司取得国有土地使用权应当依法缴纳的款项，在其已经取得土地使用权的前提下，将利息作为损失缺乏法律依据，且利率计算标准亦无依据。第6项环评费没有异议，但该费用系取得相应服务成果的代价，不能将利息作为损失，且利率标准缺乏法律依据。对第9项设计费用的真实性有异议，该费用与佳成房开公司提供的建设工程设计合同中约定的设计费不一致，且该部分费用的利息计算也缺乏依据。对第13项设计咨询费有异议，佳成房开公司已经委托设计，又再进行咨询，缺乏必要性。且，咨询费没有相关合同予以印证，对其客观性也不予认同。该部分费用的利息计算同样缺乏依据。第10项工商登记费、第11项验资费、第14项审计费、第17项验资费均属于佳成房开公司成立产生的费用，与本案不具有关联性，相应的利息不能作为本案的经济损失进行计算，且利息标准计算没有法律依据。对第12项管理费有异议，温州万兴建设开发有限公司本身即出让地块的竞得者，又系佳成房开公司法人股东，两公司内部操作所产生的费用与出让合同本身不具有关联性。对其内部操作产生的费用的真实性、合法性及必要性均有异议。相应的利息作为经济损失缺乏依据，利息标准计算没有法律依据。对第15、16项土地使用税无异议，但城镇土地使用税是以纳税人实际占有的土地面积为计税依据所缴纳的行为税，佳成房开公司已取得涉案土地使用权，其依法应缴纳该税款，将该税款作为损失没有法律依据。第18项办公室租金、第19项工资总额、第20项办公电话费、第21项医疗保险及费用，均系佳成房开公司运营的支出，与本案合同纠纷不具有关联性。由于佳成房开公司仍可正常经营，将这些费用作为损失缺乏依据。其中，第18项办公租金，租金没有到期，不能全部计算为2011年4月份之前的支出。第19项工资，佳成房开公司提供的劳动合同与工资册上的人数不一致，且约定的金额与工资册上的金额也有出入，其中2009年工资册和2010年工资册工资发放单没有相应的劳动合同予以印证，故对工资实际支出金额的真实性不认同。第21项保险费用，所有相关保险付款凭证所包含的个人所得税及个人缴纳的部分均不能作为公司支出进行计算；保险费用是否系为公司员工缴纳依据不充分，应该由社保机构出具缴纳人员清单。对证据3－6有关部门的答复的真实性没有异议，但对佳成房开公司所要证明的对象有异议。其中，证据3发改局的答复系针对相邻的地块，与本案国土局是否存在违约没有关联。且，此系发改局在对真实情况不明的情况下所作的一种表述，不能作为相邻2.98亩土地出让违法的依据。证据4规划局的答复，不能证明国土局推卸责任，且规划条件是由规划局规定的，属于规划局的职权范围，规划是否违法与国土局无关。证据5国土局的信访处理意见，不能证明佳成房开公司的主张。统一设计、统一建设是由规划部门确定的规划条件，与国土局无关，故国土局不存在欺骗的情形，且相邻的2.98亩土地已经依法出让。证据6乐清市人民政府的答复同样不能证明佳成房开公司的主张。统一设计、统一建设是佳成房开公司的义务，而非国土局的义务。对证据7国有土地使用权证没有异议，但对佳成房开公司的证明对象有异议，该证据恰恰证明佳成房开公司已经取得了土地使用权，其计算相关经济损失均缺乏依据。对证据8挂牌成交确认书无异议。对证据9国有土地使用权出让公告没有异议，但对佳成房开公司的证明对象有异议。该公告并未涉及建强村办公楼是否已经审批的内容。对证据10招标前置条件无异议，但对佳成房开公司的证明对象有异议。该前置条件的订立与国土局无关。对证据11建强村出具的收据的真实性无异议，但该款系佳成房开公司交给建强村的押金，与国土局无关。对证据12发改局文件无异议。对证据13建设工程设计合同的真实性无异议，但佳成房开公司未按设计条件进行委托，合同本身缺乏合法性。对证据14设计单位的报告无异议，且该报告可以反映佳成房开公司不能进行设计的原因是发改局不能进行立项，与国土局履行合同义务没有关联性。对证据15规划局文件的真实性没有异议，但建筑面积的多少是规划部门确定的，是否有法律依据与本案没有关联性。两宗土地是否能统一设计、建设是由规划部门确定，在土地出让前，国土局也已经告知佳成房开公司相关情况，不存在欺瞒的情况。对证据16劳动合同的真实性有异议。对证据17租赁合同的真实性无异议，但对其合法性有异议，佳成房开公司没有提供相关证据证明房屋租赁是合法有效的。对证据18佳成房开公司的报告无异议。对证据19规划局文件的真实性无异议，但对佳成房开公司的证明对象有异议，国土局无审核规划的职责。
国土局为支持其主张，提供了如下证据：
1、一书方案。证明：出让地块依法办理征收和农转用程序，国土局有权公开出让涉案地块土地使用权。
2、虹桥镇人民政府虹政（2007）71号请示及文件处理单。证明：虹桥镇人民政府向乐清市人民政府提出要求三统一建设的事实。
3、规划局乐规建（2007）534号及（2009）54号函。证明：统一设计、统一建设系规划局依职权确定的规划条件，非国土局职权、也非国土局的合同义务。
4、国土局乐土资出让告字（2009）01号《国有建设用地使用权公开出让公告》。证明：国土局履行出让标的的告知义务。
5、国有建设用地使用权出让合同。证明：依法签订合同、约定土地交付条件为现状土地、遵守规划条件系佳成房开公司合同义务等事实。
6、土地登记申请书及审批表。证明：国土局按土地现状供地并依法为佳成房开公司进行登记发证的事实，进而证明国土局已经依约履行了交付土地的合同义务，不存在过错和违约。
佳成房开公司对上述证据的真实性均无异议。但认为，证据1一书方案可以证明建强村原土地是国土局征收的，也可以证明佳成房开公司受让地块的合法性。对国土局证据1－5所要证明的对象有异议，其一，国土局是公告的发布人，公告是十分明确、清晰的，可以认为国土局已经认可了规划局的相关内容。其二，国土局对两宗土地是否能统一建设具有审查义务，但其没有履行相关审查义务。其三，国土局是1995年出让相邻土地的，但该土地未进行开工，国土局应该存有详细的资料，而这些资料是土地出让公告约定条件能否成立的依据。国土局作为土地管理部门应当知道出让的土地与相邻的土地需要统一设计、统一建设。国土局乐土资（2007）223号文件可以证明国土局于土地出让公告之前就知晓规划局对该两宗土地存在未立项，先规划的违规行为，但国土局仍然按照原样发布公告，没有将该两宗土地未立项的相关信息予以说明。由于双方处于不平等的地位，佳成房开公司不知晓相关情况，也无法规避签订合同所带来的不利后果。可见国土局明知涉案土地要与相邻土地统一设计、统一建设的情况，仍然出让涉案土地，其发布的公告信息不确信，存在隐瞒、欺骗的行为。
国土局对佳成房开公司证据1、3－15、17－19及证据2中的第1－8项、第10项、第11项、第14－18项、第20－21项的真实性没有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。上述证据2第9项系设计费用，佳成房开公司已经提供了税务发票，故可对其真实性予以确认。至于国土局质疑的票据金额与设计合同约定的设计费金额不一致的问题，本院认为设计合同中约定的设计费总额380000元分签订合同后三天、交付初步设计文本、交付施工图等三个阶段支付，由于本案相邻地块未取得立项，设计单位无法进行统一设计而未交付初步设计文本，故其实际收取的费用与合同约定金额不一致，国土局的该异议不成立。第12项管理费、第13项设计咨询费，佳成房开公司已经提供了税务的发票，故对其真实性予以确认。第19项工资总额，佳成房开公司已经提供工资册原件，因国土局未提供反驳证据，故本院对相关证据的真实性予以确认。证据16劳动合同书可与工资册相印证，现国土局未提供反驳证据，故本院对该证据的真实性予以确认。国土局的证据4、5与佳成房开公司的证据9、1系同一证据，故本院对该证据的真实性不作重复认定。佳成房开公司对国土局其他证据的真实性没有异议，本院对相关证据的真实性予以确认。
根据上述双方提交的证据，本院对本案的事实作如下认定：
2001年11月16日，国土局呈报2001年度第五批建设用地项目“一书方案”，其中拟开发的地块包括虹桥镇建强大厦，开发用途为综合。
2007年8月26日，规划局向乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）上报乐规建（2007）447号《关于虹桥镇建强村国有出让地块情况的请示》，称虹桥镇建强出让地块（原虹桥镇建强大厦项目）4.31亩与建强村办公综合楼（未建）用地相邻，考虑该地块处于虹桥镇最重要地段及城市景观的要求，请示：一、将4.31亩出让地块和2.987亩已供地联并编制修建性详细规划，4.31亩出让用地性质由综合用地改为商住用地，今后招拍挂时要严格按批准的修建性详细规划进行开发建设。二、在用地面积不变的前提下，并征得当地村委会和土地部门的同意，根据修建性详细规划适当调整两地块的用地红线图。三、根据修建性详细规划的初步方案，确定4.31亩出让地块的容积率为≤4.0，已供地块容积率为≤4.30。同月29日，乐清市政府同意了该请示意见。此后，规划局向虹桥镇人民政府（以下简称虹桥镇政府）发出乐规建（2007）532号《关于虹桥镇E－d地块局部修建性详细规划的批复》，对虹桥镇政府之前提出的《关于要求批复虹桥控规E－d地块修规的报告》进行了批复，同意对该地块进行局部控制性详细规划调整，并确定了规划范围和主要技术经济指标。
2007年9月26日，国土局向乐清市政府上报乐土资（2007）111号《关于虹桥镇建强村办公综合楼项目用地有关问题的请示》，称建强村办公综合楼项目用地已出让给建强村，现与其相邻的土地于2001年办理了农用地转用和土地征收手续，规划部门在考虑城市建设和城市景观的前提下，提出对出让地块和建强村办公综合楼地块联并编制修建性详细规划，改变出让地块的用途，改变两地块的土地使用条件，并对两地块的红线进行调整，故请示：一、在调换增减用地面积不变的条件下，经建强村办公综合楼宗地受让人同意，拟同意对两地块的四至进行局部调整。二、由于地块规划调整，造成建强村办公综合楼项目宗地使用条件的改变，在不改变建强村办公综合楼土地出让用途的条件下，拟同意该用地按规划建设部门确定的新的土地使用条件进行重新出让。三、由于建强村办公综合楼土地使用条件的变化，其项目业主应按规定补缴土地出让金。同月27日，乐清市政府同意了该请示意见。
2007年9月27日，规划局向国土局发出乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》，内容涉及出让土地的用地情况、用地性质、用地使用强度、建筑设计要求、城市设计要求、市政要求、配套要求等，其中第8.2条明确中标单位要与建强村村民委员会（以下简称建强村委会）做好协调，出让地块要与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设。
2007年9月29日，国土局向规划局发出乐土资函（2007）223号《关于要求确定虹桥镇建强村办公综合楼项目用地规划设计条件的函》，称因规划局已将建强村办公综合楼项目用地与相邻地块联并编制了建修性详细规划，造成建强村办公综合楼项目用地四至发生局部调整，现该项目用地四至的局部调整已获批准，根据该地块建修性详细规划，该项目宗地土地使用条件发生变化，原受让人应补缴土地出让金，故此，要求规划局告知该项目宗地调整后的规划设计条件，以便其要求原受让人补交土地出让金，签订土地使用权出让合同变更协议。
2007年10月30日，虹桥镇政府向乐清市政府上报虹政（2007）71号《关于要求公开拍卖出让建强大厦的请示》，称建强大厦地块系1993年征用建强村150亩工业用地后返还的建设留用地，共7.118亩，由于当时建强村经济条件及规划等历史原因，该村只交纳其中2.987亩土地的出让金，剩余的4.13亩土地因政策的变化，须通过招拍挂方式进行出让。为了改善虹桥镇的市容市貌、突出虹桥镇西大门的城市景观，减少建设中的矛盾，确保该地块顺利建设，要求将建强村公开出让的4.13亩地块和建强村2.987亩综合楼统一规划、统一设计、统一开发建设。同时，要求参加4.13亩土地竞拍的竞买人必须先与虹桥镇政府协商后参与竞拍，拍得地块的，后续一切工作（包括清理场地、进场施工、统一建设等）由虹桥镇政府负责协调。乐清市政府的相关领导认为该请示提出的“三统一”建设的要求积极可取，但强调不能忽视建强村班子的意见决定及村民代表大会的决议，建议虹桥镇政府进一步做实做细工作，国土局做好服务指导，按程序组织实施土地的公开出让工作。
2007年11月8日，规划局向国土局发出乐规建（2007）637号《关于虹桥镇建强村综合楼项目用地规划设计条件的函》，明确建强村办公综合楼用地性质为综合办公，同时，明确该地块的用地情况、用地使用强度、建筑设计要求、城市设计要求、市政要求、配套要求等，其中第8.2条明确建强村委会要与东侧地块的中标单位做好协调，该地块要与东侧投标用地统一设计、统一建设。
2009年2月28日，国土局发出乐土资出让告字（2009）01号《国有建设用地使用权公开出让公告》，公告出让的宗地一位于虹桥镇建强村，出让面积为2754平方米，用途为商住。公告规定参与竞买的单位应先由虹桥镇政府签署准予竞投的意见，非本市范围内的企业竞得宗地的，应在本市成立新公司进行开发建设。同时，公告在“出让地块的基本情况和规划指标要求”一栏注明：具体详见规划局乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》；由虹桥镇政府组织竞得人与建强村村委会做好协调；出让地块可与西侧建强村综合办公楼用地统一设计等。
2009年3月21日，温州万兴建设开发有限公司与虹桥镇政府、建强村村委会三方签订《关于虹桥镇E－d地块招投标前置条件》，确认E－d地块共有7.67亩，根据规划局乐规建（2007）534号招投标的商住用地为4.13亩土地。并约定：中标者应该根据规划局乐规建（2007）534号文件执行，对E－d地块必须与北侧2.987亩土地统一规划、统一设计、统一建设；建好后必须把两地块上的一至三层楼宇（面积不得少于4200平方米，少于部分在的四层补足）及第四层500平方米合计4700平方米与2.987亩开发权等面积无偿置换，置换好的三产用房产权归建强村集体所有。参与投标者必须为归村集体所有的一至三层4200平方米以上及第四层500平方米面积办理土地证和房产证，为保证顺利取得两证，参与投标者必须在投标前5天内交纳村委会500万元保证金。原有2.987亩土地已办理集体用地手续（详见手续附件）如中标单位需变更2.987亩土地性质，一切费用由中标单位承担建强村只提供公章和法定代表人签字，不支付任何费用，也不收取任何费用。同日，温州万兴建设开发有限公司向建强村委会交纳了押金500万元。
2009年4月9日，乐清市招投标中心与温州万兴建设开发有限公司签订挂牌成交确认书，确认温州万兴建设开发有限公司竞得虹桥镇建强村出让地块的国有建设用地使用权。之后，温州万兴建设开发有限公司在乐清市成立佳成房开公司。
2009年4月27日，佳成房开公司与国土局签订国有建设用地使用权出让合同。合同约定：出让宗地坐落于建强村；出让面积为2754平方米；土地使用权出让价款为7000万元，于2009年6月9日前一次性付清；土地用途为商住；交付土地的时间为2009年6月14日前，交付土地时宗地应达到现状土地条件；土地使用年限从约定的交付土地之日起算，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，土地使用年限自达到约定土地条件之日起算。合同还约定了土地开发建设与利用、土地使用权的转让、出租及抵押、期限届满等内容。合同签订后，佳成房开公司依约支付了7000万元土地出让金。
2009年5月20日，佳成房开公司与浙江佳境规划建筑设计研究院签订建设工程设计合同，约定由该院承担建强大厦的工程设计，设计费估算为38.08万元，分三次支付，第一次在签订合同后三天付7.6万元；第二次在交付初步设计文本时付11.4万元；第三次在交付施工图时付19万元。
2009年8月19日，国土局为佳成房开公司办理了2754平方米土地使用权的登记手续，并颁发了乐政国用（2009）第36－6198号土地使用权证。
2009年9月17日，发改局下发乐发改投资（2009）398号《关于核准佳成房开公司商住楼建设项目的通知》，核准了佳成房开公司的商住楼建设项目。
2009年9月20日，浙江佳境规划建筑设计研究院至函佳成房开公司，称建强大厦项目已在设计中，因出让地块要与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设，而委托方提供的设计条件中缺少建强村综合办公楼立项文件，导致设计无法正常进行，要求佳成房开公司尽快提供建强村综合办公楼立项文件。
2009年12月，佳成房开公司向信访局提出信访。2010年3月23日，发改局向佳成房开公司出具书面答复意见，称佳成房开公司通过招拍挂取得的土地用地性质为商住用地，而相邻建强村综合办公楼用地性质为综合用地，鉴于两宗地块土地性质不同，建议：一，请国土局对两地块是否存在重叠情况进行复合，以确定乐清市政府1995年与建强村签订的2.98亩村办公综合楼用地土地出让合同的有效性。二、建强村2008年已有两处村办公楼立项建设，建议2.98亩土地同样以商住用地公开出让为妥，以便于统一设计、统一建设。
2010年8月6日，规划局针对佳成房开公司相关人员的信访，出具书面答复意见，称：一、虹桥镇政府于2007年5月向乐清市政府提出报告，要求对建强村4.31亩出让地块与2.98亩办公楼用地进行同步设计、联合建设，并表示相关事宜由其进行处理。乐清市政府将该报告批转规划局后，规划局已经批复该地块的修建性详细规划，并提供了两宗地规划红线图和规划设计条件，故规划局在该项目审批过程中程序合法，二、建强村综合楼无法立项的问题应由虹桥镇政府与相关部门沟通解决。
2010年9月6日，佳成房开公司向乐清市人民政府向信访反映，称其拍到建强村国有土地2754平方米，文件要求与建强村办公楼统一设计、统一建设，但建强村办公楼因设计问题一直未能立项，导致拍到的土地无法开工建设，造成1300多万元的经济损失。国土局、规划局存在玩忽职守的行为，要求责令改正违法行为并追究行政和刑事责任。乐清市政府于同月8日出具书面答复意见：一、佳成房开公司提交的材料中附有规划局乐规建（2007）534号文件，该文件已明确“中标单位要与建强村村委会做好协调，出让地块要与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设”，故对佳成房开公司的本次信访申请不作复查。二、虹桥镇政府要积极帮助佳成房开公司协调处理好地块的建设问题。如佳成房开公司坚持认为国土局和规划局存在玩忽职守的行为，要求责令改正违法行为并追究行政和刑事责任的，建议直接向检察部门提出，并由其依法查处。
2010年10月12日，国土局针对佳成房开公司相关人员的信访，出具乐土资信处字（2010）103号书面答复意见，称：一、2007年－2008年间，虹桥镇政府多次向乐清市政府及国土局提出建强大厦地块出让条件已经成熟，要求公开出让。为此，国土局商请规划局确定规划红线范围和土地出让地块规划设计条件。规划局致函国土局确定出让地块的用地面积，并明确出让地块要与西侧建强村综合办公楼统一设计、统一建设。二、建强村综合办公楼项目已于1995年1月下达建设项目投资计划，并于同年6月办理建设用地规划许可证。同年9月18日，国土局与建强村签订国有土地出让合同，10月15日，乐清市政度批准土地出让给建强村。三、信访人反映的“绝对不可能再将出让地块西侧的土地批准建设村办公楼”、“国土局在出让地块的规划条件不可能成立的情况下仍然出让土地，是典型的欺诈行为”等，与事实不符，信访人反映的其他事项不属于国土局管辖，建议向有关部门反映。
本院经审理后认为，国土局已经实际交付了土地并为佳成房开公司办理了土地使用权证，目前导致涉案地块无法设计进而无法开工建设的原因涉及到其他行政管理部门及建强村委会，并非国土局能够解决。在相邻地块未取得发改局立项批文、原有规划条件不变更的情况下，佳成房开公司的合同目的无法实现，故向佳成房开公司释明，征询其是否愿意变更诉讼请求，佳成房开公司明确答复本院不变更诉讼请求。
本院认为，国有建设用地使用权出让前的土地审批，不仅涉及到国土局，还涉及到其他政府行政管理部门的职权范围，为使投标人在竞投前能全面了解与出让土地有关的情况，国土局在公告“出让地块的基本情况和规划指标要求”一栏将其他政府行政管理部门特别针对该出让地块设定的要求“由虹桥镇政府组织竞得人与建强村村委会做好协调；出让地块可与西侧建强村综合办公楼用地统一设计”进行了告知，但该部分告知的内容并不涉及出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，故不属于国有建设用地使用权出让合同的内容，不在国有土地使用权的出让人和受让人之间产生权利义务关系。本案国土局在与佳成房开公司签订国有建设用地使用权出让合同后，依约交付了土地，并办理了土地使用权登记手续，且交付的土地本身亦不存在开发建设的障碍，故可认定国土局已完成合同义务。现佳成房开公司要求国土局将本案土地出让合同之外的其他土地变更为商业用地出让，作为国土局继续履行国有土地使用权出让合同的义务，无合同依据。且该土地已经作为办公综合楼用地出让给建强村，在未经建强村同意的情况下，佳成房开公司直接要求国土局变更该土地的用地性质亦于法无据。佳成房开公司的其他请求，如赔偿经济损失及重新计算地块使用年限等，同样系建立在国土局未完全履行合同，存在违约的事实基础上。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承当继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。由于国土局已经完全履行合同义务，不存在违约行为，故其该部分诉讼请求亦不能成立。鉴于佳成房开公司经本院释明后坚持不变更诉讼请求，故本院对其诉讼请求不予支持。佳成房开公司在参与招投标前与虹桥镇政府、建强村委会三方签订一份协议书――招投标前置条件，就两地块的的统一设计、统一建设、建后的权利归属、需要变更2.987亩土地用地性质时的费用负担等问题与建强村作出约定，可见在竞标取得地块后与相邻地块进行统一设计、统一建设是佳成房开公司的合同义务，合同的相对方是建强村委会，而非国土局。同时，该招投标前置条件协议书的签订亦表明佳成房开公司在参与招投标前已经知晓相邻地块2.987亩土地的用地性质，知晓出让地块与该相邻地块须进行统一设计、统一建设是政府其他行政管理部门设定的参与竞标的前提条件，并明了其必须通过与建强村委会协商一致的方式达到将两地块进行统一设计、建设的目的。另，根据建强村委会在签订招投标前置条件协议书时向佳成房开公司提供的2.987亩土地审批手续清单，佳成房开公司在当时亦已知晓该土地尚未取得发改局的批文。至于建强村一直未对其取得的2.987亩土地进行建设，是否违反了相关法律的规定，国土局是否应当依法予以收回，属于行政审查的范畴，不在本案民事案件的审理范围。据此，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条的规定，判决如下：
驳回乐清佳成房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费199429元，由乐清佳成房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费199429元，款汇至浙江省财政厅非税收入结算分户；开户银行：农业银行西湖支行；帐号：39×××01。逾期不交，按自动放弃上诉处理。）
审 判 长 余 萌
审 判 员 邓习军
代理审判员 罗奇豪
二〇一一年十月九日
书 记 员 管建平