贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行初118号
原告冯应林，男，苗族，1964年6月10日生，贵州省长顺县人，住长顺县，
委托代理人师红伟、甘立权，均系北京市京师律师事务所律师。
被告长顺县人民政府,地址：长顺县城关，组织机构代码57711303—4；
法定代表人李友军，系该县政府县长；
法定代表人委托代理人陈媛媛，系该县政府法制办公室副主任；
被告长顺县人民政府委托代理人朱玲青，贵州法治时代律师事务所律师。
被告长顺县国土资源局，地址：长顺县长发中路，统一社会信用代码115227290098221747；
法定代表人贺太忠，系该局局长；
委托代理人杨周，系该局副局长。
原告冯应林诉被告长顺县人民政府（以下简称“长顺县政府”）、长顺县国土资源局（以下简称“长顺县国土局”）其他土地行政征收行为违法一案，于2017年2月22日向本院提起诉讼，本院立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭,于2017年7月20日公开开庭对本案进行审理。原告委托代理人师红伟、被告长顺县政府法定代表人委托代理人陈媛媛及长顺县政府委托代理人朱玲青、被告长顺县国土局委托代理人杨周到庭参加了诉讼。审理中，因本案涉及起诉期限的法律适用问题，需要请示上级法院作出批复，遂于2017年7月21日中止本案诉讼。现中止原因已消除，本院于2017年12月15日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
二被告为实施长顺潮井湿地公园、长顺县第四中学及李家山生态移民安置等建设项目，先后在2014年11月至2015年10月期间，发布《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告》（第一期、第二期、第三期）、《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地公告》（第一期），征收原告在长顺县威远社区承包的集体农用地。二被告在发布公告的同时将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、征地面积表一并进行公示。并于2015年11月1日发布了《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地补偿公示》（第一期），将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、费用分户发放表予以公示。二被告履行上述程序后，将涉及原告被征收（占）承包地予以征收占用。
原告冯应林诉称，其系贵州省长顺县xx村的村民。2015年9月被告开始在原告所在村进行征地，一部分用于潮井湿地公园建设项目，一部分用于长顺县第四初中建设项目。征地过程中，被告未公布征地批准文件，就以每亩26300元价格直接在银行给原告设立账户并将征地补偿款直接打在卡里。2016年被告已经强行占地，潮井湿地公园和长顺县第四初中建设项目正在施工。但根据贵州省国土资源厅的答复，被告的潮井湿地公园建设项目没有经过有权批准征地的机关批准，被告的行政行为存在以下违法情形：1.至今未履行土地调查确认、土地征收公告、征地补偿安置方案公告程序，也未听取村民意见，违反法律规定；2.补偿安置标准过低且无法律依据，不能维持被征收人的原有生活水平，严重违反同地同价原则。原告被占土地属于耕地，主要种植水稻，年产值均在3000元以上，属于基本农田，应当按照最高标准补偿，被告以每亩26300元标准进行补偿过低，达不到维持被征收人原有生活水平。且在该建设项目涉及的同一地块，2015年5月发放的征地补偿款的标准为每亩26300元，而2016年1月发放的征地补偿款的标准为每亩为45980元，严重违反同地同价的规定；3.二被告没有对被征收人进行妥善安置，其基本生活无法得到保障。因潮井湿地公园建设项目，原告耕地全部被征收，属于失地农民，但二被告却并没履行社会保障安置职责；4.在未办理土地征收及其他合法用地手续的情况下，强行占用耕地，该行为严重违法。为此，特提起诉讼，请求：1.确认被告给予原告以每亩26300元进行补偿的行政行为违法；2.确认被告实施征地具体行政行为违法。
原告为证明其主张，向本院提交并当庭举示的证据及二被告的质证如下：
1.原告身份证复印件，证明原告是适格的主体；
二被告质证意见：无异议。
2.土地承包证，证明原告与该地块有利害关系。
二被告质证意见：原告在诉状中以村委会的名义在陈述事实，未表明是其承包地，故原告不具备诉讼主体资格。
3.照片，证明：被强占的土地属于基本农田保护区；被告建设的潮井湿地公园项目破坏了基本农田保护区；被告实施强占行为。
二被告质证意见：对照片的合法性不予认可，只有一张照片可以确定是被告方实施的四中项目，其他的都无法核实，而且均与本案无关。
被告长顺县政府及长顺县国土资源局共同辩称，首先，二被告为公益性项目建设而占用原告的土地，所涉项目为长顺县第四初中建设、李家山移民生态安置建设项目。该项目用地已于2016年报经贵州省人民政府审批同意，是合法征收土地，已委托相关部门对原告被征地进行测绘，并经原告签字确认，原告已领取了相应的征地补偿，未违反法定程序。其次，原告的起诉已超过法定起诉期限，应驳回其起诉或全部诉讼请求。被告发布征收公告时间是2015年10月20日，对本案涉及的参照征地程序给予补偿的土地发布公告的时间是2014年5月12日。而原告提起诉讼的时间是2017年2月12日，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月的起诉期限。综上，请求法院驳回原告的起诉或全部诉请。
二被告在指定的举证期限内向本院提交并当庭举示的证据及原告质证意见如下：
第一组：1.潮井湿地公园征地公告及补偿公示；2.潮井湿地公园土地征收公告及公示图片；3.潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地面积确认表；4.潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地费用发放分户表，该组证据证明：潮井湿地公园项目参照土地征收的程序进行公示，土地现状调查结果已经得到原告的签字认可，土地补偿费已发放完毕，已严格按照相关规定进行补偿安置。
第二组：1.拟征土地公告；2.征收土地补偿安置方案公告；3.听证会告知书；4.听证送达回执；5.放弃听证的意见；6.长顺县2015年第七批城镇规划建设用地（1号地块）勘测定界图；7.李家山生态移民、第四中学用地征地现状图；8.易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地公告；9.征地补偿标准；10.易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地补偿公示；11.相关公示公告图片资料；12.群众会图片资料；13.威远潮井、李家山生态移民安置征地测量面积确认表；14.威远潮井、李家山生态移民安置征地测量复核面积确认表；15.威远潮井、李家山生态移民安置征地补偿分户发放表；16.银行代发补偿资金通知单，该组证据证明：长顺县第四中学项目已经依法履行土地征收相关公告程序，土地现状调查结果已经得到被征收人的签字认可，土地补偿费已经发放完毕，未违反法定的土地征收程序；同时也证明原告的起诉已经超过起诉期限。
针对上述第一、第二组证据原告质证意见：对真实性、合法性不予认可，认为该组证据不是法定的两公告一登记程序。原告起诉的是土地行政强占行为，被告是在2016年才取得征地批文，原告的起诉并没有超过起诉期限。
第三组：1.长顺县住房和城乡建设局关于长顺县潮井湿地公园康体设施项目的函复；2.长顺县威远潮井湿地公园景观绿化建设可行性研究报告；3.《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》；4.潮井湿地公园片区土地利用总体规划图。该组证据证明：潮井湿地公园项目为公益性质，未改变土地用途的和土地性质，无须报省政府批准。
第四组：1.建设用地项目呈报说明书；2.农用地转用方案；3.补充耕地方案；4.征用土地方案；5.贵州省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复。该组证据证明:长顺县第四中学项目土地利用符合土地总体规划，被征地范围内没有基本农田，被告已依法取得建设用地的批准手续，被告征收行为合法、有效。
第五组：1.贵州省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复；2.贵州省国土资源厅转发《省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》的函；3.黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价征地补偿标准；4.都匀市征地区片综合地价补偿标准；5.黔南州人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通告。该组证据证明：上述项目的土地补偿标准皆按照或参照发布征地公告时的土地补偿标准进行。
针对被告举示的上述三至五组证据，原告质证意见为：对第三组证据中的1号证据的真实性无法核实，关联性予以认可，合法性不予认可，对于是否符合城市的整体规划，应该提供证据证明城市规划图纸来证明，该证据证明不了该项目不需要经过批准；对于2号证据同样不能证明无须向省政府进行报批；对于4号证据同样也不能证明被告不用向省政府进行报批，被告在2016年3月才得到报批文件，潮井湿地公园的土地征收并没有任何文件，被告的行为属于非法买卖土地。
对第四组证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。涉案土地属于基本农田。对于听证告知书的真实性无法核实，关联性与合法性不予认可；对于放弃听证意见的真实性无法核实，关联性、合法性不予认可，该证据不能证明原告放弃听证；对于勘测定界图的真实性与合法性不予认可，关联性认可，该证据可以证明被告对原告土地的侵占的行为；对于征地现状图的真实性不予认可，关联性合法性也不予认可；对于易地扶贫补偿公示，不能证明被告的合法行为，原告不予认可；对于公告图片，因内容不清楚，原告不予认可；针对群众会议资料，该证据不能证明被告已经告知了原告相应的权利，原告对其真实性不予认可；对于面积确认表，原告不发表质证意见；针对发放表，因该证据不是补偿安置协议，就算原告签字也不属于法律规定的形式；对于银行代发补偿资金通知单，因为是复印件，原告不予认可。
对第五组证据中的1号证据真实性予以认可，证明目的不予认可；征地行为实际发生在2016年，被告用2009年的补偿标准证明原告认可补偿标准，达不到被告的证明目的；对于2、3、4号证据，因为征地实际发生在2016年，所以以上证据达不到被告的证明目的；对于5号证据，真实性无异议，该征地行为实际发生在2016年，文件的施行也是在2016年，所以应该按照该文件规定的内容来实施。
原、被告所举的上述证据，经审查，客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够印证本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：原告是长顺县xx村四组的村民，在该村承包有责任田地。被告长顺县国土局分别于2014年11月22日、2015年5月20日发布《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告》（第一期、第二期、第三期），该公告载明：“为了改善我县基础设施，根据《中华人民共和国土地管理法》《贵州省土地管理条例》推进潮井湿地公园及温泉开发利用项目，该项目建设需征收威远社区光明十一组、光明十二组、光明六组、光明一组、光明二组、联合三组、联合四组及永增村杨永寨组、格桥冲组、窝寨组、大野毛山组、李家山组部分集体土地，征地面积和四至边界以征地测量为准……”，发布公告的同时，将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、征地面积表一并进行公示。2015年10月15日被告长顺县政府作出《拟征（占）土地公告》《征收土地补偿安置方案公告》征收长顺县威远社区集体农用地。此外，被告长顺县国土局于2015年10月20日发布《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地公告》（第一期），并将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、征地面积表一并进行公示。同年11月1日，被告长顺县国土局发布了《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地补偿公示》（第一期），将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、费用发放分户表予以公示。尔后，二被告一边依程序向贵州省人民政府办理《长顺县2015年度第七批次城镇建设用地》审批手续；一边参照黔府函（2009）255号《贵州省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》、黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》确定的补偿标准制作《征地费用发放分户表》对涉案项目所涉及的被征地农户予以补偿，并予以张榜公示。因原告所承包的责任地有部分被列入上述涉案建设项目用地的征收范围内，原告在被告提交的《威远潮井、李家山生态移民安置征地测量面积确认表》对其被征收土地的面积进行签字确认，并于2015年12月31日在《威远潮井、李家山生态移民安置征地补偿分户发放表》签字确认领取了相应的征地补偿款项。原告在领取相应款项后，认为二被告未获得批准就先行占用原告土地的行为违法，遂向本院提起诉讼要求：1.确认二被告给予原告以每亩26300元进行补偿的行政行为违法；2.确认二被告实施的征地行政行为违法，遂向本院提起行政诉讼。诉讼中，经本院释明，原告放弃第一项诉讼请求，并将其第二项诉讼请求明确为要求确认“二被告实施的没有征收土地手续占用其土地的行为违法。”庭审中，原告当庭增加“要求被告返还土地”的诉讼请求。合议庭依照《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定，当庭决定不予准许。
另查明，二被告所实施的长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目在报请该县住房和城乡建设局选址时，称为长顺县潮井湿地公园康体设施项目，后将温泉开发利用项目改为花海项目，但均未按《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理农转用及征收土地审批手续。涉案的李家山生态移民安置及长顺第四中学建设项目用地手续，直至2016年3月18日才获得贵州省人民政府黔府用地函[2016]143号《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》，该批复同意将原告所在长顺县威远社区的集体农用地转为建设用地并征为国有。
本院认为，本案争议焦点为：（一）原告是否具备诉讼主体资格；（二）原告的起诉是否超过法定期限；（三）二被告实施的被诉土地行政征收行为是否合法。
（一）关于原告是否具备诉讼主体资格问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案原告系涉案土地的承包人，从二被告提交的《威远潮井、李家山生态移民安置征地测量面积确认表》《威远潮井、李家山生态移民安置征地补偿分户发放表》均有原告签字来看，说明二被告亦已经认可使用原告土地的基本事实，故原告是本案适格主体。
（二）关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，本案中，二被告作出被诉行政行为时，因未告知原告诉权，其起诉期限应适用该司法解释的规定，应从2015年12月31日领取土地补偿款之日起计算，至其提起诉讼的2017年2月22日未超过２年。因此，原告提起本案诉讼并未超过上述司法解释规定的两年期限，被告辩称原告的起诉超过起诉期限的理由不能成立，应不予采纳。
（三）关于二被告实施的被诉土地行政征收行为是否合法问题
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，即征收土地方案公告、征地、补偿安置方案公告、征地补偿登记“两公告一登记”制度。本案中，二被告所实施的长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目（后改为花海项目），未按《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理农转用及征收土地审批手续。涉案李家山生态移民安置及长顺第四中学建设项目用地手续，直至2016年3月18日才获得贵州省人民政府黔府用地函[2016]143号《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》，该批复同意将原告所在长顺县威远社区的集体农用地转为建设用地并征为国有。二被告在实施涉案建设项目过程中存在实施征地行为在前、审批在后情形，且并未提供充分证据证明其已按照前述法律及行政法规的规定履行“两公告一登记”程序。
至于被告辩解涉案潮井湿地公园及温泉开发利用项目（后改为花海项目）属县级重点旅游项目，是公益性项目建设，未改变土地用途及性质，按《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》的相关规定不需要报请农转用及土地征收审批手续的主张。因《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，我国实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地等，而建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括旅游用地等；使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，原告等人主张权利的涉案土地原用于农业生产，属于农用地。现二被告将上述土地用于潮井、花海项目建设并修建景观及种植花卉等植物，已经改变上述土地直接用于农业生产的用途。从二被告提交的相关证据表明该项目已由长顺县文体广电旅游局作为康体设施建设项目报经长顺县发展和改革局批准立项，并取得长顺县住房和城乡建设局颁发的建设项目选址意见书，用于县级旅游项目建设。二被告实际也是将该项目用地作为建设项目用地进行审批立项及使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。故该项目用地应依法报请有权机关进行农转用及土地征收审批手续。而《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》是从2015年11月25日公布之日起开始执行，被告实施该项目用地行为初始发生在2014年5月，按法不溯及既往原则，该规范性文件不具有溯及力，不适用于本案。因此，二被告该项辩解主张与事实和法律规定不符，本院不予采纳。
至于二被告主张其在实施涉案的李家山生态移民安置及长顺第四中学建设项目时，已经按照国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》相关规定，履行了征地的调查确认及制定并公示土地征收补偿安置方案、按照相关标准对原告进行了补偿、履行社会保障安置等程序，未违反土地征收程序。经查，国发[2004]28号文件中第三条规定的是征地报批前的准备和征地批准过程中的程序性行为，属于征地报批前的一个环节，与前述法律规定的征地方案批准后组织实施过程中需要遵循的相应法定程序并不相同，不能以前者代替后者。因此，被告虽然就涉案土地已经取得省政府批准，但并未严格按照上述法律及行政法规规定的程序予以公告并组织实施，应确认二被告实施的涉案土地的行政征收行为程序违法。
综上，原告要求确认被告没有征地批文即非法占地的行政行为违法的诉讼请求有相应的事实和法律依据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告长顺县人民政府及长顺县国土资源局对原告冯应林所主张权利的涉案土地实施的行政征收行为违法。
一审案件受理费50元，由被告长顺县人民政府及被告长顺县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 林顺军
审判员 刘玉冰
审判员 游昌新
二〇一七年十二月十九日
书记员 程 诚