李德斌诉柳州市人民政府、鹿寨县人民政府行政强制拆除赔偿纠纷案二审行政判决书（2014）柳市行再字第1号上诉人（一审原告）：李德斌，男，1958年2月10日生，汉族，广西国营三门江林场职工。委托代理人：白鉴平，男，1944年8月16日生，汉族，柳州市饮食公司退休职工。被上诉人（一审被告）：柳州市人民政府。法定代表人：肖文荪，市长。委托代理人：黄柳健，柳州市人民政府法制办公室科长。被上诉人（一审被告）：鹿寨县人民政府。法定代表人：刘胜友，县长。委托代理人：林明耀，鹿寨县人民政府法制办公室主任。委托代理人：赵达友，鹿寨县人民政府国土资源局副局长。上诉人李德斌因与被上诉人柳州市人民政府、鹿寨县人民政府行政强制拆除赔偿纠纷一案，不服鹿寨县人民法院（2009）鹿行重字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成由审判员黄敏担任审判长，审判员黄继湘和代理审判员朱立志参加的合议庭，于2014年1月26日公开开庭审理了本案，书记员姚婵娟担任法庭记录。上诉人李德斌及其委托代理人白鉴平，被上诉人柳州市人民政府的委托代理人黄柳健，被上诉人鹿寨县人民政府的委托代理人林明耀、赵达友到庭参加诉讼。本案经本院院长批准，依法扣除审限60天，本案现已审理终结。一审原告李德斌诉称，2005年4月22日，柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府共同对位于国道322线六座村一带的集体土地上的违章建筑予以强制拆除。柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府在执法过程中将原告承包广西国营三门江林场国有林地内面积为208.8平方米的自建房强行拆除。原告认为，柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府在张贴《限期拆除通告》后，不到24小时就将原告直接用于为林业生产和养殖家畜的房屋拆除是没有事实和法律依据的。原告的房屋因被强拆，致使原告遭受重大经济损失，损失额经估价为人民币29782.2元。原告的房屋遭强拆后，曾向有关部门反映要求解决均未果，遂向人民法院提起诉讼，请求：1、确认被告柳州市人民政府的派出机构柳州市阳和工业新区管理委员会和被告鹿寨县人民政府强行拆除原告房屋的具体行政行为违法；2、判令被告柳州市人民政府和被告鹿寨县人民政府共同赔偿原告经济损失29782.2元，本案在鹿寨县人民法院重审审理过程中，原告将赔偿经济损失的数额变更为331414元。一审被告柳州市人民政府辩称，原告提交的证据，不仅未能证实其房屋的存在，而且也不能够证实是柳州市人民政府的派出机构柳州市阳和工业新区管理委员会组织拆除。柳州市阳和工业新区管理委员会虽然在通告上加盖了本单位的公章，但并没有组织实施拆除的强制措施，不应当是本案的当事人。此外，本案原告提出的赔偿请求，应当依据国家赔偿法的规定进行处理。本案中，原告应当就其合法财产受到损害的事实和受损害的程度进行举证，但原告举不出充分的证据证明柳州市阳和工业新区管理委员会的具体行政行为损害了其合法的财产，因此，原告的请求不符合国家赔偿法的规定，其请求没有事实根据和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。一审被告鹿寨县人民政府辩称，同意柳州市人民政府的答辩意见。鹿寨县人民政府只是实施了发布公告行为，并没有实施拆除房屋的具体行政行为。关于赔偿问题，按照国家赔偿法的规定，行政机关的具体行政行为造成相对人的合法财产损失的才给予赔偿，从本案来看，原告不能证明其房屋具有合法性，不能证明其合法财产受到了损失，因此，原告提出赔偿请求，不符合国家赔偿法所规定的必要条件，故应驳回原告的诉讼请求。鹿寨县人民法院一审重审审理查明，2005年1月1日，原告与广西国营三门江林场签订承包位于十二湾分场1林班1经营班11小班（童婆岭）共8.1亩的国有林地。2005年3月，原告在该林地上自建起砖木结构、面积208.8平方米用于林地看护和养殖的房屋。2005年4月21日下午14时许，柳州市人民政府的派出机构柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府在原告的房屋墙上张贴落款为2005年4月19日的《关于立即停止违法占地行为、限期拆除违法建筑物的通告》（以下简称《限期拆除通告》）。该通告称：经查，在位于国道322线六座村辖区一带的集体土地上，……，非法占地构建房屋和其他建筑设施，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》……的规定，遂通告如下：一、凡未经批准，擅占地建房者，自本通告发布、张贴之日起，必须立即停止一切占地、建房行为。二、非法占地建房者必须在2005年4月21日前，自行拆除在非法占用的土地上兴建的房屋和其他建筑设施，恢复土地原状。逾期不自行拆除的，届时将组织城建监察、公安等部门依法强制拆除；以及其他相关条款内容。在该通告的左下角，有手写字体“本宗地208.8㎡”。原告的同场职工覃伟雄、郭喜光、韦广辉看见《限期拆除通告》张贴在原告的房屋墙上，便撕下拿给原告看。2005年4月22日上午11时，三门江林场红砖厂的工人农家龙看见柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府会同其他部门的人员用机械铲除了原告的房屋，该事实十二湾分场亦证实。柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府在实施行政强制拆除房屋过程中没有作出任何书面决定。原告的房屋经广西国营三门江林场项目开发建设公司预算每平方米为142.64元，共计工程造价29782.2元。对柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府采取的行政强制拆除房屋行为，原告曾向柳州市人民政府申请了复议，柳州市人民政府以其证据不足以证明是柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府的行为为由终止了原告的复议。另查，柳州市人民政府在2005年3月25日作出了柳政通字（2005）2号《柳州市人民政府关于查处违法占地违法建设的通告》，该通告的第二条规定：“各区人民政府负责组织本辖区内违法占地、违法建设的查处工作，政法部门、市直各行政主管部门要按照各自的职责权限，全力支持配合各区依法查处违法占地、违法建设行为。……对本通告发布后抢建的各类违法建设，各执法部门一经发现应立即依法拆除，把违法建设遏制在萌芽状态。”鹿寨县人民法院一审重审认为，根据柳政通字（2005）2号《柳州市人民政府关于查处违法占地违法建设的通告》第二条的规定，各区人民政府负责组织本辖区内违法占地、违法建设的查处工作，因此，柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府作为对六座村一带行使行政管理职能的县级人民政府和派出机构，是查处当地违法占地违法建设行为的有效主体。柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府工作人员2005年4月21日在原告房屋处张贴加盖了柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府公章的《限期拆除通告》，是柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府依法履行工作职责的行为。而根据该通告第二条“逾期不自行拆除的，届时将组织城建监察、公安等部门依法强制拆除”的告知内容，柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府应当是对违法建筑组织强制拆除的主体。据此，本院可认定2005年4月22日原告房屋被拆系柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府共同实施的行政强制措施行为。柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府虽然否认其行为的存在，但却未能对此相应的加以举证证实，故其辩解理由依据不足，不予采信。柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府在对原告房屋实施强制拆除的过程中未依法作出书面决定，程序上也未能遵照《广西壮族自治区行政执法程序规定》第五十四条之规定进行，因此，柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府的行为违反法定程序，予以确认违法。对于原告的赔偿请求，该院认为，根据1994年《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。本案中，柳州市阳和工业新区管理委员会和鹿寨县人民政府拆除原告房屋的具体行政行为虽然违法，但从本案现有证据来看，原告建造房屋既未经规划许可审批，又未经县级以上人民政府林业主管部门批准，原告在该土地上建设的房屋属违法建筑，故原告请求的损害赔偿非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，因此，原告要求二被告承担行政赔偿责任的诉讼请求，不予支持。依照1994年《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《广西壮族自治区行政执法程序规定》第五十四条之规定，鹿寨县人民法院作出（2009）鹿行重字第1号行政判决：一、确认被告柳州市人民政府的派出机构柳州市阳和工业新区管理委员会、被告鹿寨县人民政府强制拆除原告李德斌房屋的具体行政行为程序违法；二、驳回原告李德斌要求被告柳州市人民政府、被告鹿寨县人民政府赔偿其经济损失331414元的诉讼请求。本案案件受理费100元，其他诉讼费400元，合计500元，由被告柳州市人民政府、被告鹿寨县人民政府负担。上诉人李德斌不服一审判决，向本院提出上诉称，一审判决认定事实不清，违反法定程序，适用法律不当，请求二审法院依法改判：1、将一审判决第一项变更为“确认柳州市人民政府及鹿寨县人民政府强制拆除上诉人李德斌房屋的具体行政行为违法”；2、撤销一审判决的第二项，判令柳州市人民政府及鹿寨县人民政府赔偿李德斌的经济损失331414元及自2008年至2013年的利息198848元，合计530262元（利息计算：331414元×12％×5年，付清之日前的利息另计）。理由如下：一、本案依法应由柳州市中级人民法院一审。《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：（一）被告为县级以上人民政府的案件。……”由于本案系重审案件，是按照一审程序对案件重新进行审理，原一审程序归于消灭，且鹿寨县人民法院于2010年5月17日决定立案，故应适用最高法院上述规定，本案应由柳州市中级人民法院一审。二、本案严重超审限。《行政诉讼法》第五十七条规定：“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决”。一审判决称“2012年12月8日，中止对本案的审理，2013年10月3日恢复审理”（摘自一审判决书第3页9～10行）。《最高人民法院关于行政诉讼法的若干解释》第五十一条第一款规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……”列举了七种中止情形，但一审判决并没有列出中止的理由却中止34个月，显属严重超审限。三、上诉人在自己承包的林场上修筑管护房合法。一审判决认为“……但从本案现有证据来看，原告建造房屋既未经规划许可审批，又未经县级以上人民政府林业主管部门批准，原告在该土地上建设的房屋属违法建筑”。上诉人认为，一审判决如此认定不符合事实及法律的规定。1、《森林法实施条例》第十八条规定“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准。”国务院法制办对《关于如何理解；；；有关规定的请示》的答复中指示：“根据土地管理法第十一条第四款和土地管理法实施条例第三条第四款关于‘确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理’的规定，按照土地利用总体规划确定为林地，其管理应当适用森林法及其实施条例的有关规定，在林地转为非林地前由林业主管部门实施管理。”由于三门江林场系广西林业厅的直属国营林场，因此依照上述国务院的规定及其法制办的解释，三门江林场的林地应由广西林业厅管理，需占林地由广西林业厅批准；而两上诉人对三门江林场的林地既无管理权，对需占用林地也没有审批权，对林地上的房屋更无强拆权。2、《广西实施森林法办法》第十条规定：“国家所有和集体所有的林地，可以依法发包给单位或个人从事林业生产。林地发包方和承包方应当签订承包合同，约定双方的权利和义务”。国营三门江林场从上世纪八十年代初期开始推行职工承包经营制，申请人和其他职工一样均与林场签订了承包林地合同，承包林地期限为30年。为了防火防盗防病虫害，在自治区林业厅领导参加的林场职代会通过了《三门江林场职工自营经济管理方案》，该方案第十九条规定：“职工在自营经济地上建守护房、建水池等，所需红砖、木材，如在场红砖厂或在场购买木材的，场里可优惠20％提供每户30000块红砖和2立方米木材。”在上级优惠政策的鼓励下原告和其他职工一样都在自己承包的林地上修筑了为林业服务的管护房。四、两被上诉人应依法赔偿强拆上诉人管护房的经济损失。一审判决依据国家赔偿法第二条的规定不予赔偿违法强拆李德斌房的经济损失，显属适用法律错误。1、原国家赔偿法第二章“行政赔偿”及修改后的国家赔偿法第二章“行政赔偿”中，均没有列“行政强拆房屋”的有关赔偿规定。2、在柳州市、在广西、在全国各地拆迁房屋均按《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，由当地有关部门制定补偿标准予以补偿。3、一审判决确认的法律事实为“2005年1月1日，原告与广西国营三门江林场签订承包位于十二湾分场1林班1经营班11小班（童婆岭）共8.1亩的国有林地。2005年3月，原告在该林地上自建起砖木结构、面积208．8m’用于林场看护和养殖的房屋”。上诉人参照柳州市城投公司于2005年3月5日发布的《三门江大桥至官塘道路工程集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的有关赔偿标准计算被上诉人应赔偿的数额。五、关于阳和管委会的问题。一审判决称“柳州市中级人民法院经再审后认为，柳州市阳和工业新区管理委员会是柳州市人民政府的派出机构，其不具备行政诉讼主体资格，……，本院经审查，认为李德斌申请变更被告的理由成立，遂通知柳州市阳和工业新区管理委员会退出本案诉讼，通知柳州市人民政府作为共同被告参加诉讼”。既然一审法院通知阳和管委会退出本案诉讼，但却在判决第一项“确认柳州市人民政府的派出机构柳州市阳和工业新区管理委员会、……强制拆除原告李德斌房屋的具体行政行为程序违法”，表明一审法院又将阳和管委会列入本案诉讼，显属自相矛盾。被上诉人柳州市人民政府、鹿寨县人民政府答辩称，答辩意见均与一审答辩一致。本院二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院二审查明，一审查明事实属实，本院二审予以确认。本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、被上诉人的具体行政行为是否违法？2、李德斌的诉讼请求能否得到支持？关于争议焦点1，即：被上诉人的具体行政行为是否违法？柳政通字（2005）2号《柳州市人民政府关于查处违法占地违法建设的通告》第二条规定：各区人民政府负责组织本辖区内违法占地、违法建设的查处工作。本案行政强制措施实施地在鹿寨县行政辖区内，而《通告》的发布主体是本案被告之一的柳州市人民政府，其与鹿寨县政府在组织查处本案违法占地上存在事实上的上下级领导关系，而阳和工业新区管理委员会作为柳州市人民政府的派出机构，也实际参与了本案《关于立即停止违法占地行为、限期拆除违法建筑物的通告》的张贴，因此本案两被上诉人是查处违法占地行为的有效主体。上诉人所举证据在证实发布《通告》的主体、实施拆除行为的时间以及《通告》记载拆除房屋的面积上均能互相印证，而两被上诉人在一审、二审阶段均否认自己实施了强制拆除李德斌修建的管护房的行为，但未能举证证实，因此，对两被上诉人的辩解意见不予采信，本院确认本案行政强制措施是两被上诉人所为。由于被上诉人在查处六座村一带集体土地上的违法占地及违法建筑物时，未尽审查义务，导致李德斌修建在非集体土地上的建筑物也被拆除，且拆除之前未作出并送达任何书面决定，程序违法，本院确认该拆除行为违法，一审据此予以确认违法正确。关于争议焦点2，即：李德斌的诉讼请求能否得到支持？我国于1995年1月1日颁布施行的《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，该规定也分别为该法2010年、2012年修订时所坚持。按照上述规定，国家赔偿需具备两个条件：一、有国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的发生；二、被违法行使职权行为侵犯的是公民、法人和其他组织的“合法权益”。以上两个条件需同时具备、缺一不可。《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条第一款规定：“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准”。由于李德斌未按照《条例》的规定报有关人民政府林业主管部门批准，因此，其修建的208.8平方米为林业生产服务的房屋尚不能确认其合法性。即使按李德斌陈述，《三门江林场职工自营经济管理方案》第十九条有关于在自营经济地上建守护房可以以优惠价格购买建材的规定，但该《方案》并非林业主管部门对报建房屋的行政批文，不能视为李德斌修建房屋已经过了林业行政主管部门批准。因此，虽然两被上诉人的具体行政行为被确认为违法，但由于李德斌修建的房屋不是“合法权益”，没有同时具备国家赔偿的两个条件，不能适用国家赔偿的法律规定。关于本案的级别管辖问题，《最高人民法院关于行政案件若干问题的规定》第一条对被告是县级以上人民政府的案件的级别管辖问题进行了规范，即应当由中级人民法院一审，但该《规定》第十条规定：“本规定施行以前已经立案的不适用本规定”。本案李德斌最初起诉的时间是2005年12月22日，其选择的一审管辖法院即为本院，但因当时《最高人民法院关于行政案件若干问题的规定》尚未实施，本院根据《行政诉讼法》第二十三条的规定将本案移交鹿寨县人民法院一审管辖，该院受理。虽然本案业经一审、二审、再审后发回一审法院重审并在一审法院重审审理过程中更换被告，但本质上为对原审案件的重审，根据《最高人民法院关于行政案件若干问题的规定》第十条的规定及管辖恒定原则，本案的一审管辖法院不因被告的更换受影响。关于本案的审限问题，经查，一审法院以因涉及法律适用问题需向有关机关请示为由，根据最高人民法院《关于执行；；；若干问题的解释》第五十一条第（五）项的规定，于2010年12月8日作出（2009）鹿行重字第1—1号行政裁定，中止本案诉讼，一审法院作出该裁定后，于2010年12月9日分别向一审两被告柳州市、鹿寨县人民政府进行了送达，但没有向李德斌送达。本院认为，一审法院未向全部当事人送达法律文书，确实存在程序瑕疵，但本案一审法院中止诉讼的理由于法有据。关于一审判决对阳和管委会的处理问题，李德斌认为，既然阳和管委会已经退出本案诉讼，但却在判决第一项中表述为“确认柳州市人民政府的派出机构柳州市阳和工业新区管理委员会、……强制拆除原告李德斌房屋的具体行政行为程序违法”，这实际又是将阳和管委会列入本案诉讼，明显自相矛盾。本院认为，原判将柳州市阳和工业新区管理委员会写入判决，是为了清楚地表述具体行政行为的实际作出者，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，原判认定事实清楚，适用法律及判决正确。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费200元（李德斌已预交），由李德斌负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄       敏审 判 员 黄   继   湘代理审判员 朱立志三月二十五日书 记 员 姚   婵   娟