广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行终字第460号
上诉人（原审原告）梁远华，男，汉族。
上诉人（原审原告）梁国雄，男，汉族。
上诉人共同委托代理人杨振东，广东国晖律师事务所律师。
上诉人共同委托代理人张娣清，广东国晖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市规划和国土资源委员会，住所深圳市红荔西路8009规划大厦，组织机构代码695550622。
法定代表人王幼鹏，该会主任。
委托代理人张莉婷，深圳市房地产权登记中心工作人员。
委托代理人张东煜，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
原审原告梁荣辉，男，汉族。
原审第三人深圳市博林房地产开发有限公司，住所深圳市福田区侨城东路司法部深圳法律培训中心，组织机构代码757613423。
法定代表人林友华，该司董事长。
原审第三人深圳市博林集团有限公司，住所深圳市福田区侨城东路创意侨园4栋6B，组织机构代码618924010。
法定代表人林友武，该司董事长。
上列原审第三人共同委托代理人周健，广东深大地律师事务所律师。
上列原审第三人共同委托代理人张文，广东深大地律师事务所实习律师。
原审第三人深圳市草莆清水河实业股份合作公司，住所深圳市罗湖区红岗路草埔清水河村70号，组织机构代码738804910。
法定代表人梁伟新，该司董事长。
委托代理人兰天，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。
上诉人梁远华、梁国雄因诉被上诉人深圳市规划和国土资源委员会土地行政登记纠纷一案，不服广东省深圳市福田区人民法院（2013）深福法行重字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。因案情复杂，经广东省高级人民法院批准，本案延长审理期限两个月。本案现已审理终结。
原审法院认定：2012年4月6日，深圳市草莆清水河实业股份合作公司（以下简称清水河公司）、深圳市博林集团有限公司（原深圳创意实业发展有限公司，以下简称创意公司或博林集团）、深圳市博林房地产开发有限公司（以下简称博林房地产公司）向被告下属深圳市房地产权登记中心（以下简称登记中心）提交房地产初始登记申请表、身份证明、合作建房合同书及其补充协议（一）、补充协议（二）、深圳市土地使用权出让合同书及其第一补充协议书、宗地图、付清地价款证明等材料，申请将T403-0118号宗地土地使用权初始登记至名下。其中，清水河公司与博林房地产公司、创意公司签订的《合作建房合同书》及其补充协议（一）、补充协议（二）的主要内容为：清水河公司提供位于南山区西丽片区留仙大道以北，平山一路以东的50080.37平方米土地使用权，博林房地产公司、创意公司提供资金合作建房，建成后由清水河公司与博林房地产公司、创意公司按2：8分成；清水河公司与被告下属第二直属分局签订的深地合字（2011）8016号《深圳市土地使用权出让合同书》的主要内容为：被告下属第二直属分局将地块编号为T403-0118，土地面积为50080.37平方米的土地使用权出让给清水河公司，用于开发商住商品房，清水河公司需支付地价款32378334元；被告下属第二直属分局与清水河公司、博林房地产公司、创意公司签订的《深地合字（2011）8016号〈深圳市土地使用权出让合同书〉第一补充协议书》的主要内容为：被告下属第二直属分局同意T403-0118宗地由清水河公司、博林房地产公司、创意公司共同合作开发，且共同享有该宗地的土地使用权益。
2012年4月25日，登记中心在《深圳商报》上刊登了登字20120142号《深圳市房地产初始登记公告》。2012年5月22日，原告梁远华等人向登记中心提出了涉案土地使用权初始登记异议。登记中心于2012年5月23日将该异议申请材料送达涉案土地使用权初始登记申请人清水河公司、创意公司和博林房地产公司。清水河公司、创意公司和博林房地产公司分别于2012年5月23日和2012年6月4日对原告等人提出的登记异议进行了书面答复。2012年6月14日，登记中心作出深房登函（2012）35号《关于驳回T403-0118宗土地使用权初始登记异议的决定》，内容为：“梁远华等人：你们向我中心提交了相关材料对T403-0118宗地的产权登记事宜提出异议。根据深地合字（2011）8016号《土地使用权出让合同书》第一补充协议书，上述宗地的权利人为深圳市草蒲清水河实业股份合作公司、深圳市博林房地产开发有限公司和深圳创意实业发展有限公司。经查，该宗地权属来源清晰，权属无变化。根据上述土地合同，我中心对你们提出的上述异议事宜予以驳回。……”原告不服，向深圳市人民政府提出行政复议。复议机关于2012年11月27日作出深府复决（2012）316号行政复议决定书，维持了被告以深房登函（2012）35号《关于驳回T403-0118宗土地使用权初始登记异议的决定》作出的具体行政行为。原告仍不服，向法院提起行政诉讼。法院于2013年3月15日作出深福法行初字第20号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。深圳市中级人民法院于2013年7月3日作出（2012）深中法行终字第317号行政裁定书，以法院未追加清水河公司、创意公司及博林公司为第三人为由撤销上述一审判决，发回重新审理。法院依法追加了上述三公司作为第三人审理本案。在庭审过程中，原告梁荣辉经法院传唤未到庭参加第一次庭审，经法院公告传唤后到庭参加了第二次庭审。
另查，深圳创意实业发展有限公司于2012年6月27日变更为深圳博林集团有限公司。
原审法院认为：本案的争议焦点有两个：一是被告作出的深房登（2012）35号《关于驳回T403-0118宗地土地使用权初始登记异议的决定》是否合法，是否应当撤销；二是原告请求判令被告对涉案T403-0118宗地土地使用权不予以登记的诉求是否属于法院的审理范围。
关于被告作出的驳回异议决定是否合法的问题。《深圳经济特区房地产登记条例》第二十七条规定，凡未经登记机关确认其房地产权利、领取房地产权利证书的土地使用人以及建筑物、附着物的所有人应当申请初始登记。但符合本条例第六十二条规定者除外。第二十九条规定，申请土地使用权初始登记应提交下列文件：（一）《房地产初始登记申请书》；（二）身份证明，包括：个人身份证明，或企业法人营业执照和法定代表人证明，或国家机关负责人证明，或市政府批准设立组织的文件和该组织负责人证明。境外企业、组织提供的身份证明应按规定经过公证或认证；（三）土地权属证明，包括：1.以出让方式取得土地使用权的应提交：（1）土地使用合同书。根据土地使用合同书规定由权利人自行征地的，应同时提交征地补偿协议书；（2）付清地价款证明；2.以行政划拨方式取得土地使用权的应提交：（1）市政府批准用地文件；（2）用地红线图；（3）征地补偿协议书；3.以其他合法形式取得土地使用权的，应提交有关证明文件；（四）登记机关认可的测量机构出具的实地测绘结果报告书。第三十三条第一款规定，初始登记经审查符合规定的，登记机关应在受理登记申请之日起六十日内作出初步审定，并予以公告，公告期为三十日。第三十四条规定，对初始登记公告的初步审定提出异议的，登记机关应自接到书面异议之日起十五日内将书面异议的副本送达登记申请人。登记申请人应自接到书面异议副本之日起十五日内向登记机关作出书面答复。逾期不答复的，予以撤销初步审定，驳回登记申请。登记机关对异议和登记申请人的答复进行调查核实，认为异议成立或不成立的，登记机关应作出决定，并书面通知当事人。当事人对登记机关的决定不服的，可自接到决定通知书之日起十五日内向市政府行政复议机构申请复议，或向人民法院起诉。
本案中，清水河公司、博林集团和博林房地产公司于2012年4月6日向登记中心提交了房地产初始登记申请表、身份证明、合作建房合同书及其补充协议（一）、补充协议（二）、深圳市土地使用权出让合同书及其第一补充协议书、宗地图、付清地价款证明等材料，申请将T403—0118宗地土地使用权初始登记至自己名下。上述土地使用权出让合同书及其第一补充协议书、付清地价款证明可证明清水河公司、博林集团和博林房地产公司是T403—0118宗地的土地使用权人。登记中心经审查认定清水河公司、博林集团和博林房地产公司的申请符合规定，于2012年4月25日在《深圳商报》上刊登了涉案土地使用权初始登记公告。2012年5月22日，原告等人向登记中心提出了涉案土地使用权初始登记异议。登记中心于2012年5月23日将该异议申请材料送达涉案土地使用权初始登记申请人。初始登记申请人分别于2012年5月23日和2012年6月4日对原告等人提出的登记异议进行了书面答复。登记中心经调查核实，认为原告提出的异议不成立，于2012年6月14日作出深房登函（2012）35号《关于驳回T403-0118宗土地使用权初始登记异议的决定》，驳回原告提出的异议。上述决定符合《深圳经济特区房地产登记条例》第三十四条的规定，法院予以支持。原告称涉案土地出让行为违法，诉请撤销被告作出的上述决定，但本案审查的是土地使用权初始登记问题，并非土地使用权转移登记问题，且第三人之间的合作建房合同的效力问题亦不属于行政诉讼审查范畴，本案不作审查。因此，原告请求撤销被告作出的深房登函（2012）35号《关于驳回T403-0118宗土地使用权初始登记异议的决定》，理由不成立，法院不予支持。
关于原告诉请对涉案宗地不予登记的问题。受理房地产初始登记申请并作出准予或者不准予登记的决定是被告的行政职权，原告诉请直接判令对涉案T403-0118宗地土地使用权不予登记并非法院审理行政案件的受理范围，故原告的该项诉求没有法律依据，法院不予支持。
综上，法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告梁远华、梁荣辉、梁国雄的诉讼请求。
上诉人梁国雄不服该判决，向本院上诉。上诉请求：1.撤销原审行政判决，改判撤销深房登（2012）35号《关于驳回T403-0118宗地土地使用权初始登记异议的决定》；2.判令被上诉人承担本案所有诉讼费用。主要事实和理由：2005年5月13日，被上诉人与原审第三人清水河公司签订了《补偿协议书》，约定划拨位于南山区西丽约5万平方米的土地（即涉案土地）给清水河公司作为发展备用地。2006年1月9日、11日、2月28日，清水河公司、原审第三人博林房地产公司和原审第三人博林集团，在未经清水河公司股东决议的情况下，就合作开发涉案土地事宜签订了《合作建房合同二砖》及补充协议（一）（二），并据此向原国土局申请合作建房审批。2007年3月30日，原国土局直属分局作出了《不予批准申请决定书）不予批准的理由（深国房非许可（2007）3717号），对合作建房审批申请不予批准。之后，清水河公司向原国土局发出《关于暂停办理我司留仙大道北5万平方土地审批项目的函》，承认未履行法定程序。2008年10月21日，清水河街道办事处向清水河公司发出《关于在特别时期不宜作出重大事项决策的通知》，要求在换届选举未完成期间（至今未完成换届选举），“不宜作出有关生产、经营、投资等方面的重大事项决策。如确有重大事项急需作出决策，需书面请示区工作组，并按程序召开股东代表大会进行表决，同时将研究表决情况报街道办事处经济科备案。”在通过正常表决、审批程序无法达到非法合作建房的目的的情况下，三原审第三人恶意串通，由博林房地产公司、博林集团起诉清水河公司，要求确定《合作建房合同书》合法并继续履行。2011年6月20日，清水河公司与被上诉人第二直属管理局针对涉案土地签定了《土地使用权出让合同书》。2011年12月26日，三原审第三人向被上诉人提出了《关于办理土地使用权出让合同变更手续的申请》。2012年1月10日，被上诉人复函批准该申请并与三原审第三人签订《土地使用权出让合同书》第一补充协议书。2012年4月6日，三原审第三人向登记中心提出对涉案土地进行初始登记。2012年4月25日，被上诉人发布了深圳市房地产初始登记公告。2012年5月21日，上诉人作为涉案土地的利害关系人依法提出了《房地产初始登记异议申请书》。在申请中上诉人提出：涉案地块因存在“签订合作建房合同程序违法、骗取司法判决、违法办理土地使用权出让手续，严重损害村民利益”等问题，应当驳回登记申请。清水河公司、博林房地产公司、博林集团分别于2012年5月13日和6月4日针对上诉人的申请进行了说明。三原审第三人的说明中主要含两点：一是签订合作建房合同程序合法；二是三原审第三人依据判决完成土地使用权出让变更手续合法。2012年6月14日，登记中心在未对双方上述争议做出任何调查核实情况下，作出了《关于驳回T4303-0118宗地土地使用权初始登记异议的决定》。基于上述事实，上诉人针对该决定提起的诉讼，原审法院应当依据行政诉讼法第五条的规定对该具体行政行为的行政主体认定事实是否清楚，证据是否确凿充分，是否符合法定程序，适用法律法规是否正确等问题进行全面审查。具体如下：1.被上诉人仅“根据深地合字（2011）8016号《土地使用权出让合同书》第一补充协议”认定涉案土地权属清晰，驳回上诉人异议，属认定事实不清。2.从上诉人提交的“房地产初始登记异议申请书及相关材料”和“初始登记申请人针对异议的答复材料”看，被上诉人认定涉案土地权属清晰的证据并不确凿充分。3.被上诉人作出决定，未履行调查核实的必要法律程序，属程序违法。4.被上诉人作出决定，没有明确的法律依据，属作出具体行政行为适用法律不明确，适用法律错误。本案原审法院并未依据行政诉讼法第五条的规定对被诉具体行政行为进行全面审查，而是在假定被上诉人核准“房地产初始登记”行为合法的前提下，认定该决定合法并作出错误判决。
上诉人梁远华不服该判决，向本院上诉。上诉请求：1.撤销原审行政判决，改判撤销深房登（2012）35号《关于驳回T403-0118宗地土地使用权初始登记异议的决定》；2.判令被上诉人承担本案所有诉讼费用。主要事实和理由：2005年5月13日，被上诉人与原审第三人清水河公司签订了《补偿协议书》，其中第15条约定划拨位于南山区西丽约5万平方米的土地（即涉案土地）给清水河公司作为发展备用地，清水河公司应按有关规定办理完相应手续后方可对上述地块进行开发、建设。2006年1月9日、11日、2月28日，清水河公司、原审第三人博林房地产公司和原审第三人博林集团，在未经清水河公司股东决议同意的情况下，就合作开发涉案土地事宜签定了《合作建房合同书》及补充协议（一）（二），并据此于2007年3月23日向被上诉人申请合作建房审批。2007年3月30日，被上诉人经审查作出了《不予批准申请决定书》，理由是：申请T403-0118宗地合作建房“经审查，存在如下问题：1.罗湖区法院已要求我局暂缓办理该宗地的房地产开发等相关手续，其限制期限至2008年2月5日止；2.缺少原农村集体经济组织继受单位股东大会同意合作建房的公证文件”；“上述情况不符合《中华人民共和国公司法》、《深圳市人民政府关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见》（深府（2006）106号）、《关于规范合作建房审批业务的通知》（深国房（2006）753号）等相关规定。”同日，清水河公司向被上诉人发出《关于暂停办理我司留仙大道北5万平方土地审批项目的函》，称“经查，曾以我公司名义于2007年3月23日递交给国土部门的文件（办文号：02-20070883）未经我公司董事会及股东代表大会表决通过。现经我公司董事会研究，请贵局暂停我公司位于留仙大道5万平方用地审批所有业务，直至我司换届后，经董事会和股东代表大会表决同意”。2008年10月21日，清水河街道办事处向清水河公司发出《关于在特别时期不宜作出重大事项决策的通知》，要求在换届选举未完成期间（至今未完成换届选举），“不宜作出有关生产、经营、投资等方面的重大事项决策。如确有重大事项急需作出决策，需书面请示区工作组，并按程序召开股东代表大会进行表决，同时将研究表决情况报街道办事处经济科备案。”至此，合作建房合同因清水河公司股东未形成股东大会决议而未生效且无法履行。
在通过正常表决、审批程序无法实现合作建房目的的情况下，博林房地产公司、博林集团诉请法院确定合作建房合同的效力并要求清水河公司继续履行。2009年9月29日，福田区人民法院作出了合同有效的判决。2011年6月20日，清水河公司以自己开发建设的名义与被上诉人针对涉案土地签定了《土地使用权出让合同书》。2011年11月19日，深圳市福田区人民法院致函被上诉人，内容为“请贵委依据上述生效民事判决及裁定，对申请执行人与被申请执行人继续履行上述合作建房合同事宜进行依法办理”。期间，为避免清水河公司村民（股东）的利益免受侵害，2011年8月8日清水河公司村民73人（总股东169人，占43.2%），其中股东代表21人（总股东代表48人，占43.8%），向被上诉人发出了《请求在T403-0118地块开发建设金过程中，依法审批切实保护村民利益！》的函。2011年8月26日，被上诉人向清水河公司村民代表发出《关于要求停止办理T403-0118宗地手续有关事宜的复函》，复函第三部分明确称“2009年6月25日颁布的《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（实行）》第十条规定，转让、出租、抵押农村集体土地留用地的使用权，须经本农村集体经济组织的村民会议2／3以上的成员或2／3以上的村民代表的同意，立传方案应在本农村集体经济组织范围内公示15日，并应通过土地交易市场以招拍挂等方式进行，但由农村集体经济组织的全资子公司使用该土地的除外。根据上述规定，清水河公司未经村民会议2／3以上成员或2／3以上村民代表的同意，无权转让、出租、抵押T403-0118宗地的使用权”。但让村民没想到的是，2011年12月26日三原审第三人向被上诉人提出了《关于办理土地使用权出让合同变更手续的申请》后，被上诉人于2012年1月10日即复函批准该申请并与三原审第三人签订《土地使用权出让合同书》第一补充协议书。2012年4月6日，三原审第三人向登记中心提出对涉案土地进行初始登记。2012年4月25日，被上诉人发布了深圳市房地产初始登记公告。2012年5月22日，上诉人作为涉案土地的利害关系人依法提出了《房地产初始登记异议申请书》。在申请中上诉人提出：涉案地块因存在“签订合作建房合同程序违法、骗取司法判决、违法办理土地使用权出让手续，严重损害村民利益”等问题，应当驳回初始登记申请。清水河公司、博林地产公司、博林集团公司分别于2012年5月13日和6月4日针对上诉人的申请进行了说明。三原审第三人的说明中主要含两点：第一，签订合作建房合同程序合法；第二，三原审第三人依据判决完成土地使用权出让变更手续合法。2012年6月14日，登记中心在未对上诉人与三原审第三人争议的事实做出任何调查核实的情况下，作出了《关于驳回T4303-0118宗地土地使用权初始登记异议的决定》。上诉人不服，向深圳市人民政府申请行政复议。深圳市人民政府作出行政复议决定，维持该决定。上诉人不服，向原审法院提起诉讼。后经深圳市中级人民法院二审发回重审。2014年6月5日，原审法院在未依法对被上诉人作出的“35号决定”认定事实是否清楚，证据是否确凿充分，是否符合法定程序，适用法律法规是否正确等合法性进行全面审查的情况下，作出了驳回上诉人诉讼请求的判决。基于上述事实，上诉人认为被上诉人作出的被诉行政行为存在认定事实错误，证据不足，程序违法，适用法律法规错误等问题。原审法院的判决未依法对被诉行政行为的合法性进行全面审查，作出的判决错误，应当被依法改判。1.在处理上诉人与三原审第三人的初始登记异议时，被上诉人应在上诉人与三原审第三人发表意见基础上，结合各方提供的证据材料，对争议的事实作出认定。在未完成对争议事实进行核实确认的情况下，被上诉人仅“根据深地合字（2011）8016号《土地使用权出让合同书》第一补充协议”认定涉案土地权属清晰，属认定事实不清。而在案证据表明涉案土地权属存在严重争议，因此，被上诉人作出的被诉决定认定事实错误。通过分析上诉人在初始登记异议程序提交的《房地产初始登记异议申请书》和三原审第三人分别对此作出的“说明”，我们可知上诉人与三原审第三人在初始登记程序中争议的焦点问题是签订合作建房合同程序和办理土地使用权出让变更手续的是否合法，涉案土地权属是否清晰。签订合作建房合同程序是否合法，涉及合作建房合同的签订是否有清水河公司的股东大会决议，是否履行了必要的审批手续等事实认定问题；办理土地使用权出让手续是否合法，涉及（2009）深福法民三初字第2784号民事判决的内容究竟是什么，依据该判决内容是否应该办理变更手续等事实认定问题。在被上诉人的被诉决定中，被上诉人在未对上述关键事实进行调查认定的情况下，单纯依据办理土地使用权出让变更手续的结果即《土地使用权出让合同书》第一补充协议认定土地权属清楚，应属认定事实不清。依据在案证据，我们能清楚的认定如下事实：一是，合作建房合同的签订未经股东大会决议且没有履行必要的审批手续；二是，虽然2009深福法民三初字第2784号《民事判决书》确定合作建房合同有效，但合作建房合同中并没有“应将土地过户至三原审第三人名下，需办理土地使用权出让变更手续”的约定。以上事实证明，签订合作建房合同程序和办理土地使用权出让变更手续均违法，涉案土地权属不清。2.从被上诉人提交的房地产初始登记异议申请书及相关材料和初始登记申请人针对异议的答复材料看，被上诉人认定涉案土地权属清晰的证据并不确凿充分。在房地产初始登记异议程序中，上诉人提出的《不予批准申请决定书》、《关于暂停办理我司留仙大道北5万平方土地审批项目的函》、《关于在特别时期不宜作出重大事项决策的通知》、（2009）深福法民三初字第2784号民事判决书、《关于要求停止办理T403-0118宗地手续有关事宜的复函》、《请求在T403-0118地块开发建设全过程中，依法审批切实保护村民利益！》等证据可清晰证明，签订合作建房合同未经过股东大会决定的法定程序、办理土地使用权出让变更手续的过程不合法的事实。而三名原审第三人提供的主要证据2010深证字第95789号《公证书》和（2009）深福法民三初字第2784号《民事判决书》均未能证明签订合作建房合同的程序和办理土地使用权出让变更手续合法，涉案土地权属无争议。2010深证字第95789号《公证书》公证的内容仅是“兹证明前面的复印件与原件相符”，并不是对公证书内文件形成过程、内容合法性的公证；且公证书内的股东会决议并没有同意清水河公司与博林房地产公司和博林集团签订合作建房合同的内容。因此，该公证书无论是形式上还是内容上均无法证明签订合作建房合同的程序合法。（2009）深福法民三初字第2784号民事判决书，仅判决签订合作建房合同有效应继续履行。而合作建房合同中并没有应将涉案土地办理土地使用权出让变更手续的约定。因此被上诉人二局办理土地使用权出让变更手续的行为并无证据支持。3.被上诉人作出被诉决定未履行调查核实的必要法律程序，属程序违法。《深圳经济特区房地产登记条例》第三十四条第二款规定“登记机关对异议和登记申请人的答复进行调查核实，认为异议成立或不成立的，登记机关应作出决定，并书面通知当事人。”据此，作出决定的前提是进行“调查核实”。通过查看被上诉人作出被诉决定的理由和双方材料我们可知被上诉人根本未完成“调查核实”程序。被上诉人作出被诉决定的依据是深地合字（2011）8016号《土地使用权出让合同书》第一补充协议，该补充协议系原审第三人申请初始登记提交的材料之一，也就是说该补充协议是被上诉人受理初始登记的必备材料。如果据此作出被诉决定，而不对涉案土地存在权属争议的事实进行调查核实，算作完成了调查核实程序，则法律设置异议程序则变得形同虚设，没有了任何意义。在初始登记异议程序中，双方争议的焦点问题“签订合作建房合同程序是否合法，三原审第三人办理土地使用权出让变更手续是否合法”等，这也是被上诉人应该“调查核实”的问题，但被上诉人未对上述问题进行任何调查核实。另外，被诉决定的表述“经查，该宗地权属来源清晰，权属无变化”。此处的表述没有对“经查”的具体内容进行任何说明。可以说是在没有任何说理过程的情况下，妄下了一个“该宗地权属来源清晰，权属无变化”的结论。4.被上诉人作出被诉的依据仅是深地合字（2011）8016号《土地使用权出让合同书》第一补充协议。而被上诉人与三原审第三人签订该补充协议的行为本身即为违法行为。在2011年12月16日《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》发布前，依据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第十条“依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权，须经本农村集体经济组织的村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，流转方案应在本集体经济组织范围内公示15日。留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与他人合作、联营等形式用于经营性项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。但本农村集体经济组织全（独）资注册成立的公司、企业使用留用地的除外”的规定，办理土地使用权出让变更手续有着严格的法律程序。三原审第三人一直因合作建房合同签订的过程未经过股东大会决议等问题，不能办理相关手续。而在《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》颁布后，三原审第三人企图以（2009）深福法民三初字第2784号民事判决为事实依据，根据该规定第十六条“经人民法院或仲裁机构裁判，履行生效合作开发协议的，原农村集体经济组织等当事人可依法申请办理土地使用权出让合同变更手续”，要求办理土地使用权出让合同变更手续。这里需要注意的是，不是“经人民法院或仲裁机构裁判，履行生效合作开发协议”就能办理办理土地使用权出让合同变更手续。结合本案的案情，能否依据该规定直接办理土地使用权出让合同变更手续，还应考察由（2009）深福法民三初字第2784号民事判决确定有效的合作建房合同是否约定了办理土地使用过户的相关内容。通过研究合作建房合同，我们可知三原审第三人在合作建房协议中并没有约定“将土地使用权变更至三方名下”。如果非要说有相关约定，那也只有合作建房合同中补充协议一第四条的约定。该约定为“除非有法律法规或其他不可抗力事件原因外，在甲、乙、丙三方与市国土部门签订土地使用权出让合同后，……”。由该约定，我们可知三方签订土地使用权出让合同，是附有被法律所准许的条件的。既然履行合作建房合同回到是否被法律所准许的问题上来，那么按照现有关于“返还地”的法律规定，就应当依据《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》的其他条款确认是否应当办理土地使用权出让变更手续。《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》第八条规定“非农建设用地和征地返还用地的交易按下列方式进行：（一）通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌。（二）通过竞争性谈判等方式协商交易，但需符合第十条规定并取得区集体资产管理部门对受让主体的批准文件。（三）按照集体资产产权交易有关规定，转让原农村集体经济组织开发非农建设用地和征地返还用地的项目公司的全部或部分股权。招标、拍卖、挂牌的交易规则和程序参照国家、省、市土地使用权公开交易的有关规定执行，相关服务费减半计收。”第十条规定“原农村集体经济组织按照本规定第八条第一款第（一）、（三）项规定进行土地使用权交易或股权交易，须经原农村集体经济组织股东大会审议且表决时获全体股东2／3以上（含2／3）同意；按照本规定第八条第一款第（二）项进行土地使用权交易，须经原农村集体经济组织股东大会审议且表决时获全体股东4／5以上（含4／5）同意；但章程规定由股东代表大会表决或对表决通过率有特别规定的，从其规定。”依据上述规定，合作建房合同签订过程“没有经股东大会形成有效决议，也不符合其他合法形式”，与法律规定严重不符。因此，履行合作建房合同并不能将土地变更至三原审第三人名下。上诉人认为涉案土地不应登记至三原审第三人名下于法有据。被上诉人与三原审第三人签订《土地使用权出让合同书》第一补充协议，属适用法律错误。
被上诉人答辩称：一、原审判决认定事实清楚。（一）登记中心根据《深圳经济特区房地产登记条例》第三十四条规定，作出《关于驳回T403-0118号宗地土地使用权初始登记异议的决定》，是合法有效的行政行为。1.T403-0118号宗地土地使用权初始登记申请资料齐全、权属清楚。2012年4月6日，三名原审第三人向登记中心提交房地产初始登记申请表、身份证明、合作建房合同书及其补充协议（一）（二）、深圳市土地使用权出让合同书及其第一补充协议书、宗地图、付清地价款证明等材料，申请该宗地土地使用权初始登记。上述申请符合《深圳经济特区房地产登记条例》第二十七条、第二十九条关于办理土地使用权初始登记的规定，登记中心于2012年4月25日在《深圳商报》刊登了初始登记公告。2.上诉人提出初始登记异议，登记中心按照法定程序进行了调查核实。2012年5月22日上诉人等人提出初始登记异议，2012年5月23日登记中心将异议申请送达初始登记申请人，初始登记申请人于规定的时间对异议进行了书面答复，登记中心又向土地管理部门核实了该宗地的权属情况，登记中心遵循了严格的权属调查程序。3.深圳市土地使用权出让合同书及其第一补充协议书、宗地图以及付清地价款证明等资料，是合法有效的权属证明文件，是初始登记的重要依据。在上述文件合法有效的前提下，上诉人对初始登记提出异议，缺乏事实和法律依据。（二）上诉人要求判令对T403-0118号宗地土地使用权不予登记的诉讼请求不属于人民法院行政审判权限范围。根据上述材料，登记中心于2012年6月14日为三原审第三人核发了深房地字第40005297**号房地产证，办理涉案宗地土地使用权初始登记以及核发房地产证是登记中心的职责范围，初始登记行为或者颁发房地产证的行为是否合法以及是否应当撤销是行政诉讼的审理范围。上诉人直接诉请判令不予登记的诉讼请求，实质是要求以司法权代行行政权，超出了行政诉讼审理范围。二、原审判决适用法律正确。登记中心作出的《关于驳回T403-0118号宗地土地使用权初始登记异议的决定》认定事实清楚，适用法律正确，是合法有效的具体行政行为，原审法院适用《深圳经济特区房地产登记条例》第二十七条、第二十九条、第三十三条、第三十四条以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定作出驳回上诉人诉讼请求的判决，适用法律完全正确。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人清水河公司陈述称：一、上诉人不能代表大多数村民的利益，其诉讼请求具有不正当性，应当予以驳回。二、清水河公司已经通过法定程序选举了新一届的董事会和监事会，并且经过了上级部门的批复，新一届的董事会和监事会也认可清水河公司和另两方原审第三人开发行为，是合法有效的。三、清水河公司与另两方原审第三人的合作开发行为是保障大多数村民的利益。现在房地产已经开发完毕，进入了销售阶段，村民可以入住了，所以上诉人的上诉与现实相悖。四、被上诉人的行政行为合法有效，客观保护了全体村民和股东的利益。
原审第三人博林集团和博林房地产公司陈述称：原审判决事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，应当维持。作为第三人来说，在整个房地产开发过程中所签订的合同合法有效，也得到了大多数村民的签字认可。项目已经基本完工，现在马上要进行交付，在这个过程中，上诉人的行为事实上对第三人的在建项目构成了干扰，第三人保留追诉上诉人造成损害的权利。请求驳回上诉人的上诉请求。
各方向原审法院提交的证据材料已随卷移送本院。经审查，原审法院组织各方对已提交的证据进行了质证。原审已经认定的事实无误，本院予以确认。
本院认为，《深圳经济特区房地产登记条例》第三十四条规定：“对初始登记公告的初步审定提出异议的，登记机关应自接到书面异议之日起十五日内将书面异议的副本送达登记申请人。登记申请人应自接到书面异议副本之日起十五日内向登记机关作出书面答复。逾期不答复的，予以撤销初步审定，驳回登记申请。登记机关对异议和登记申请人的答复进行调查核实，认为异议成立或不成立的，登记机关应作出决定，并书面通知当事人。当事人对登记机关的决定不服的，可自接到决定通知书之日起十五日内向市政府行政复议机构申请复议，或向人民法院起诉。”上诉人梁国雄、粱远华和原审原告梁荣辉作为原审第三人清水河公司部分股东及深圳市罗湖区草莆清水河村部分村民代表，在被上诉人的登记中心对三名原审第三人的初始登记初步审定后进行公告期间，提出了初始登记异议，其中书面异议的理由是三名原审第三人签订的合作建房合同没有履行法定程序；三名原审第三人规避签订合作建房合同的强制性规定和行政机关的审查，通过诉讼骗取法院作出合同有效及继续履行的判决；三名原审第三人违法办理划拨用地转出让手续及申请登记；合作建房合同权益分配严重损害村民和股东利益等，并提交了异议材料。登记中心在接到书面异议之日起十五日内将书面异议的副本送达登记申请人即三名原审第三人，三名原审第三人在接到书面异议副本之日起十五日内向登记中心作出书面答复，答复称原审第三人清水河公司董事会根据股东代表大会授权寻找合作开发单位，与原审第三人博林集团和博林房地产公司平等、自愿签订合作建房合同并经法院判决确认合同有效并继续履行，三原审第三人依据深府（2011）198号《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》中关于“经人民法院或仲裁机构裁判，履行生效合作开发协议的，原农村集体经济组织等当事人可依法申请办理土地使用权出让合同变更手续”的规定，作为共同的土地使用权人与规划和国土部门签订了土地使用权出让合同第一补充协议书，确认三名原审第三人为受让人，权属清晰，少数村民对初始登记提出异议，与公司和股民根本利益相违，应在公司内部表达诉求，请求依法进行房地产初始登记。
《深圳经济特区房地产登记条例》关于异议成立与否的具体情形，没有作出强制性明确规定，应由登记机关履行审查、调查、核实的职责予以判断裁量，即对原审第三人提出的初始登记经过初步审定，对初步审定后公告期间上诉人提交的初始登记异议和原审第三人的答复进行调查核实，以认定异议成立或不成立。根据《深圳经济特区房地产登记条例》第二十九条规定：“申请土地使用权初始登记应提交下列文件：（一）《房地产初始登记申请书》；（二）身份证明，包括：个人身份证明，或企业法人营业执照和法定代表人证明，或国家机关负责人证明，或市政府批准设立组织的文件和该组织负责人证明。境外企业、组织提供的身份证明应按规定经过公证或认证；（三）土地权属证明，包括：1.以出让方式取得土地使用权的应提交：（1）土地使用合同书。根据土地使用合同书规定由权利人自行征地的，应同时提交征地补偿协议书；（2）付清地价款证明；……（四）登记机关认可的测量机构出具的实地测绘结果报告书。”三名原审第三人系与国土部门签订土地使用权出让合同补充协议取得土地权属，提交了初始登记所需要提交的申请材料，权属已经清晰明确。上诉人提出初始登记异议时提交的表明存在异议的材料，均为2012年1月1日三名原审第三人与被上诉人第二直属管理局签订深地合字（2011）8016号《深圳市土地使用权出让合同书》第一补充协议书之前对于合作建房过程表达异议的材料，已经不足以对抗深地合字（2011）8016号《深圳市土地使用权出让合同书》第一补充协议书的效力，亦不足以说明土地权属仍处于争议状态。三名原审第三人提出的答复意见，说明了合作建房合同效力、土地使用权出让合同第一补充协议书的依据、上诉人权益诉求的解决途径等问题，对于上诉人的异议给予了有针对性的解释。被上诉人根据对初始登记申请的初步审定、初始登记异议和答复的判断，认为上诉人提出的初始登记异议并不能否定初始登记申请材料效力，认定初始登记异议不成立而做出驳回异议的决定，具有相应的事实和法律依据。
上诉人提出的初始登记异议不足以产生被上诉人认定异议成立、撤销初始登记的初步审定、驳回三名原审第三人的登记申请的法律后果，其上诉请求不成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张小妮
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一五年九月二十五日
书 记 员 ＸＸ聪