北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京03行终588号
上诉人（一审原告）北京美图印务有限公司，住所地北京市朝阳区深沟村（无线电元件九厂）（2—1）33号101室。
法定代表人苏鸿伟，经理。
委托代理人冉华维，上海镇平律师事务所律师。
委托代理人贺利芳，北京市中唐律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人魏成林，主任。
委托代理人王国志，男，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。
上诉人北京美图印务有限公司（以下简称美图公司）因要求履行法定职责一案，不服北京市朝阳区人民法院（2016）京0105行初585号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。上诉人美图公司的委托代理人冉华维，被上诉人北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规划国土委）的委托代理人郭杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市规划国土委于2016年1月18日作出编号：区局2015（举报）2号《不予立案告知书》，告知美图公司其举报反映定福庄再生水厂项目未依法取得用地批复即进行征地拆迁违法行为，经核查，北京市定福庄再生水厂工程项目未取得国土部门相关审批手续，但鉴于该项目为市级重点工程，且已取得市发展改革委核准的批复、市环保局环境影响报告书的批复等审批手续，并正在筹备办理征地有关手续，纠正违法行为，属情节轻微。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案，市规划国土委决定不予立案。
美图公司不服，诉至一审法院，请求法院撤销市规划国土委作出的《不予立案告知书》，并责令市规划国土委针对定福庄再生水厂项目未依法取得用地批复即进行征地拆迁违法行为依法立案处理。
一审法院经审理查明，2015年3月9日，美图公司以邮寄《关于请求查处定福庄再生水厂项目未依法取得用地批复即进行征地拆迁违法行为的律师函》的方式向市规划国土委提出履责申请，要求市规划国土委查处定福庄再生水厂项目的非法用地行为。2015年3月10日，市规划国土委收到该申请。后，市规划国土委对美图公司举报的事项进行调查。2015年5月13日，市规划国土委对美图公司作出《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，告知美图公司经其核查，涉案项目未取得国土部门相关批准手续，涉嫌违法占地，市规划国土委已着手立案准备工作。2015年6月3日，市规划国土委向北京市政府提交《北京市国土资源局关于对北京市定福庄再生水厂工程不予行政处罚的请示》，认定涉案项目已取得立项审批、环评、社会稳定、用地预审、征地拆迁、资金补助等相关手续的批复，征地审批手续正在办理过程中，并提出如下建议：“该项目在未办理用地审批手续的情况下，即动工建设的行为涉嫌违法占地。但由于该项目属于市级重点工程，相关审批手续正在积极办理过程中，且全市仍有不少类似项目（鉴于时间紧迫，我局将进一步梳理此类项目），如果对其进行处罚，势必影响重点工程的进展，为此，建议根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（二）项‘违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚’的规定，对北京市定福庄再生水厂工程不予行政处罚”。北京市人民政府对市规划国土委的上述意见予以认可。2015年11月19日，北京市东城区人民法院作出（2015）东行初字第882号《行政判决书》，认定市规划国土委未针对美图公司的举报作出法定形式的答复，判令市规划国土委于该判决生效之日起六十日内继续履行法定职责并答复美图公司。2016年1月18日，市规划国土委对美图公司作出本案被诉《不予立案告知书》。上述期间，市规划国土委调取了与涉案项目相关的《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013—2015年）》、《北京市发展和改革委员会关于定福庄再生水厂项目核准的批复》、《北京市环境保护局关于北京市定福庄再生水厂工程环境影响报告书的批复》、《北京市规划委员会建设项目选址意见书附件》及附图、《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》、《北京市水务局关于定福庄再生水厂工程社会稳定风险分析报告的审查意见》等材料。美图公司不服该告知书，诉至北京市东城区人民法院。2016年8月4日，北京市东城区人民法院将该案件裁定移送至一审法院。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《国土资源行政处罚办法》的有关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责违反土地管理法律、法规行为的监督检查工作。因此，市规划国土委对美图公司的举报具有进行处理的法定职责。
本案中，市规划国土委调查后认定涉案项目存在未依法取得用地批复即进行征地拆迁的违法行为，但以该项目存在情节轻微的情形，决定不予立案，故本案的焦点问题是市规划国土委所做情节轻微的认定是否合法。对此，本案现有证据能够证明涉案建设已经取得立项审批、环评、社会稳定、用地预审、征地拆迁、资金补助等相关手续的批复，征地审批手续正在办理过程中的事实，故市规划国土委所作认定具有相应的事实根据，法院予以确认。关于上述事实的存在能否成就情节轻微一节，一审法院认为，该事项属于行政机关自由裁量的范畴，如行政机关所作认定未达到明显不当的程度，法院应当予以尊重。本案中，涉案项目系由北京市人民政府确定的环保项目，具有公益性质，且已经办理了部分审批手续，尤其征地补偿所需资金已经到位，在此情况下，市规划国土委所作认定未达到明显不当的程度，故法院对该认定不应予以否定。因此，市规划国土委所作不予立案决定并无不当，美图公司的诉讼请求不能成立，法院无法予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回美图公司的全部诉讼请求。
美图公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求。其主要理由为：一、一审法院对合法行政和合理行政认定不清。合理行政的前提是合法行政，行政机关在法律规定的范围内行使自由裁量权。就本案而言，涉案项目建设单位未取得用地批准文件已经违法。被上诉人作为法定查处机关，有义务按照法律规定依照法定程序履行法定查处职责。被上诉人仅因涉案项目为市级重点工程，已取得其他部门的相关审批手续，正在办理征收有关手续为由即认定违法行为轻微没有任何事实和法律依据。涉案项目是否取得其他审批手续，是否为公益环保项目，是否补偿资金到位并不能改变涉案项目未取得征地批准手续违法的事实，被上诉人针对不同项目区别对待处理的行为构成滥用职权。被上诉人在请示北京市人民政府后作出不予立案的决定与依法行政的法律原则严重相悖，被上诉人将上级行政机关的决定凌驾于行政法律规定之上的行为已经严重违法。二、一审法院对被上诉人履行法定职责程序违法的事实认定不清。被上诉人2015年5月13日作出《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，告知上诉人其对举报涉嫌违法行为已着手立案准备工作，按照《国土资源行政处罚办法》第十一条之规定可知，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。本案中，被上诉人认定涉案项目未取得用地批准手续违法，但并未依法及时下达《责令停止违法行为通知书》，而是以涉案项目正在筹备办理征地有关手续为由听之任之，明显属于违法行政。一审法院针对被上诉人在2015年11月19日（2015）东行初字第882号判决书作出后，未依照判决对违法行为办理正式的立案手续，亦未按《国土资源行政处罚办法》的规定程序进行审理的事实进行审查，被上诉人明显程序违法。三、一审法院适用法律错误。一审法院应适用《土地管理法》第四十四条、第七十六条、《国土资源行政处罚办法》之规定审查涉案行政行为。
市规划国土委同意一审判决，请求予以维持。
美图公司在指定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.（2015）东行初字第882号《行政判决书》；2.《不予立案告知书》。美图公司以上述证据证明市规划国土委应对未取得用地批复手续就建设的行为依法予以处理。
市规划国土委在法定期限内向一审法院提交如下作出被诉行政行为的证据材料：1.《关于请求查处定福庄再生水厂项目未依法取得用地批复即进行征地拆迁违法行为的律师函》、查询记录；2.《举报案件批办单》；3.《北京市定福庄再生水厂有关情况的调查报告》；4.《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》；5.（2015）东行初字第882号《行政判决书》；6.《不予立案告知书》、北京邮政信筒同城快件单、查询记录；7.京政发（2013）14号《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013—2015年）》；8.京发改[2013]2654号《北京市发展和改革委员会关于定福庄再生水厂项目核准的批复》；9.京环审[2013]490号《北京市环境保护局关于北京市定福庄再生水厂工程环境影响报告书的批复》；10.《北京市规划委员会建设项目选址意见书附件》及附图；11.京国土朝预[2013]0055号《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》；12.京水务办[2013]41号《北京市水务局关于定福庄再生水厂工程社会稳定风险分析报告的审查意见》；13.北京市人民政府[2013]90446号《关于研究朝阳区新建再生水厂项目征地拆迁有关工作的意见》；14.户政函[2013]4号《北京市朝阳区黑庄户乡人民政府关于定福庄再生水厂建设工程征地费用的函》；15.朝政函字[2013]130号《北京市朝阳区人民政府关于北京市定福庄再生水厂工程拆迁调查结果的函》；16.京发改[2013]2669号《北京市发展和改革委员会关于定福庄再生水厂项目资金补助的批复》；17.编号：2014—014—4《前期准备工程协办单（表1）》；18.京国土监[2015]239号《北京市国土资源局关于对北京市定福庄再生水厂工程不予行政处罚的请示》、北京市人民政府公文批办单。市规划国土委以上述证据证明其所作不予立案决定并无不当。
经庭审质证，一审法院对上述证据作出如下认证：1.美图公司提交的证据不具有证明市规划国土委所作不予立案决定违法的证明效力，法院对其主张的证明目的不予采纳。2.市规划国土委提交的证据系其在作出被诉决定之前依法定程序收集，符合证据的形式要件，与本案具有关联性，能够证明其接到美图公司的举报后进行调查取证，并根据法院判决及其所作调查情况作出决定，并向美图公司进行送达的情况，法院均予以采纳。
一审法院已经将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，本院予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，市规划国土委作为市级土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规行为的举报进行处理的法定职责。
本案中，现有证据能够证明涉案建设已经取得立项审批、环评、社会稳定、用地预审、征地拆迁、资金补助等相关手续的批复，虽然涉案项目未取得国土部门相关审批手续，但上述相关征地手续目前正在积极办理中，市规划国土委结合涉案项目系市级重点项目等情况，综合考量，认定涉案项目未取得征地手续属违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的情形，并据此作出《不予立案告知书》并无不当。美图公司请求撤销市规划国土委作出的《不予立案告知书》，并责令市规划国土委针对涉案项目未依法取得用地批复即进行征地拆迁违法行为依法立案处理，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回美图公司的全部诉讼请求并无不当。美图公司的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京美图印务有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
代理审判员 冯秋丽
代理审判员 王曼斐
二〇一七年十月九日
书 记 员 张 怡
书 记 员 孙畅阳