湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂01行终494号
上诉人（原审第三人）武汉城宇房屋征收服务事务所，住所地武汉市青山区青山广场**楼。
临时负责人陈卫华。
委托代理人陈晖，湖北重友律师事务所律师。
委托代理人范新起，该单位工作人员。
上诉人（原审第三人）武汉市青山区土地整理储备事务中心，住所地武汉市青山区青山广场**楼。
法定代表人王青建，主任。
委托代理人陈晖，湖北重友律师事务所律师。
委托代理人范新起，该单位工作人员。
上诉人（原审第三人）武汉建兴工程建设管理有限公司，住所地武汉市江汉区常青路40号。
法定代表人沈福喜，董事长。
委托代理人郑重，该公司员工。
委托代理人张戈，上海建纬（武汉）律师事务所。
被上诉人（原审原告）武汉亿鑫科技发展有限责任公司，住所地武汉市青山区水泥厂路3号。
法定代表人李小娥，董事长。
委托代理人祁颖，湖北多能律师事务所律师。
原审被告武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，局长。
委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。
上诉人武汉城宇房屋征收服务事务所（以下简称城宇事务所）、上诉人武汉市青山区土地整理储备事务中心（以下简称区土储中心）、上诉人武汉建兴工程建设管理有限公司（以下简称建兴公司）因与被上诉人武汉亿鑫科技发展有限责任公司（以下简称亿鑫公司）、原审被告武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）撤销违法行政行为一案，不服湖北省武汉市青山区人民法院（2018）鄂0107行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，原告亿鑫公司原址位于青山区水泥厂路3号，土地使用面积1408.18平方米，土地用途为工业划拨用地并取得国有土地使用权证。其中商业、生产用房1508.47平方米，办公、其他用房585.45平方米。2009年3月24日，原武汉市国土资源和房产管理局向建兴公司核发了武国土房拆许字（2009）第10号《房屋拆迁许可证》（2012年3月20日，被告市国土规划局准予对该《房屋拆迁许可证》延期至2012年9月20日止），原告上述房屋在拆迁范围内。2009年底，原告按城宇事务所的安排从原址青山区水泥厂路3号搬迁至编号为2-2、面积为5.84亩的地块。该地块是城宇事务所从青山热电公司征收土地106166.45平方米中的道路红线外余留的一部分，在土地登记卡上显示，坐落于青山区红钢城街岱家湖以南武汉水泥厂以西，用途为划拨工业用地。该地块原建有两层楼房和一层楼房各一栋，亿鑫公司搬迁到该地块后自建了平房和车库，对原有的房屋进行维修，并使用至今。2012年11月16日，亿鑫公司与城宇事务所签订房屋拆迁货币安置协议书，该协议载明：“在拆迁范围内的拆迁房屋建筑面积2093.92平方米，其中商业经营及生产用房1508.47平方米，办公及其他用房585.45平方米，土地面积1408.18平方米，补偿款为988.44578万元。”2016年5月，亿鑫公司认为城宇事务所及区土储中心收储了编号2-2土地后却未能给其办理产权置换手续，诉至法院要求：1、确认被告区土地储备中心将原青山热电厂水泥厂路地块红线外余留土地5.84亩（编号2-2）交付给原告亿鑫公司的行为合法有效；2、两被告协助原告办理原青山热电厂水泥厂路地块红线外余留土地5.84亩（编号2-2）的土地使用权证。原审受理后，于2006年4月26日作出（2015）鄂青山民二初字第00521号民事判决书，判决驳回了原告亿鑫公司的诉讼请求。原告亿鑫公司对该判决不服，上诉至本院。本院于2016年9月21日作出（2016）鄂01民终3440号民事判决书，判决驳回上诉、维持原判。该生效判决确认：“被告武汉城宇事务所依照阳光房地产估价公司的评估报告，补偿原告988.44578万元。其中，仅对建筑面积2093.92平方米的房屋进行补偿，补偿金额608.52164万元，在房屋补偿明细一览表载明，有证房屋687.71平方米，历史遗留房屋1406.21平方米，有证房屋按评估报告中的办公区位单价或者住宅区位单价加上成新单价后，乘以建筑面积计算补偿费；历史遗留房屋按照评估报告中的住宅区位单价加上成新单价乘以建筑面积后，再按85%的比例计算补偿费。同时该协议还对房屋装修、物品搬迁、设备设施、停产停业、有证房营业、历史遗留营业、搬迁奖励等，共计按379.92414万元进行补偿。补偿款中未包含对原告使用的土地面积1408.18平方米，依照评估报告中的工业用地单价949元/㎡进行补偿。原告亿鑫公司虽有相关证据证明其与区土地储备中心对土地置换形成了某种默契，但由于双方未签订书面的土地置换协议且本案诉争的土地使用权目前仍然登记在案外人国电青山热电公司的名下。”
2017年2月8日原告亿鑫公司向被告市国土规划局提交一份《城市房屋拆迁行政裁决申请》，申请将原告亿鑫公司土地使用权调换至武汉市青山区水泥厂路地块红线外土地5.84亩。被告市国土规划局收到该申请书后，于同月13日作出《行政裁决申请不予受理决定书》，认为亿鑫公司已与城宇事务所就补偿安置事宜达成协议，不属于房屋拆迁行政裁决受理范围。对亿鑫公司提出的行政裁决申请，不予受理。原告不服，诉至法院，原审作出（2017）鄂0107行初12号行政判决，撤销被告市国土规划局作出的《行政裁决申请不予受理决定书》，责令被告市国土规划局对原告亿鑫公司的申请作出裁决。后被告市国土规划局不服上诉至本院，本院作出（2017）鄂01行终384号判决，维持一审判决。
2017年9月18日原告亿鑫公司向被告市国土规划局提交一份《城市房屋拆迁行政裁决申请》，申请将原告亿鑫公司房屋所有权和土地使用权调换至武汉市青山区水泥厂路地块红线外土地5.84亩（原青山热电厂所有，现区土储中心自编号2-2地块）。被告市国土规划局收到该申请书后，于2017年9月21日作出武土资规拆裁字青[2017]第001号《行政裁决书》，主要内容为：“申请人（亿鑫公司）已签订《房屋拆迁货币安置协议书》，并已获得了绝大部分货币补偿，其被拆迁的房屋及土地价值已获得补偿，申请人（亿鑫公司）与被申请人（城宇事务所）应按照签订的协议执行补偿。申请人（亿鑫公司）与被申请人（城宇事务所）若对已签订的协议内容存在争议，属于民事合同纠纷，应向法院申请民事诉讼解决”。该行政裁决书于2017年9月21日向原告进行了送达。原告不服，现诉至法院。
原审认为，本案的争议焦点主要是：一、被诉房屋拆迁行政裁决是否合法？二、拆迁补偿的方式中，货币补偿与产权置换相结合的方式是否合法？三、原告亿鑫公司与第三人城宇事务所的房屋和土地置换行为是否有效？
一、被诉房屋拆迁行政裁决是否合法的问题。《城市房屋拆迁管理条例》第五条、第十六条第一款的规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，被告市国土规划局作为本市城市房屋拆迁管理部门，具有作出本案被诉房屋拆迁行政裁决的主体资格和法定职权。本案中，被告认为原告已选择货币补偿方式的情况下，再主张实行土地置换，于法无据；被告在行政裁决书中认定，原告或被申请人若对已签订的协议内容存在争议，属于民事合同纠纷，应通过民事诉讼解决，被告据此作出被诉房屋行政裁决并无不当。
二、拆迁补偿的方式中，货币补偿与产权置换相结合的方式是否合法的问题。拆迁补偿是指拆迁人对被拆迁房屋的所有人，依照相关规定给予的补偿。拆迁补偿的方式，可以实行货币补偿，可以实行房屋产权调换，还可以实行货币补偿与产权置换相结合的补偿方式。由于拆迁过程中的诸多原因，造成了很多不能够单单用货币补偿或者产权置换解决的问题，故而出现了货币补偿与产权置换相结合的补偿方式，这并不违反法律、法规的强制性规定。本案中，原告先搬迁至编号2-2土地上的房屋，后与第三人城宇事务所签订《房屋拆迁货币安置协议书》，可以认定原告与第三人城宇事务所事实上存在着以货币补偿与产权置换相结合方式进行补偿的事实。第三人建兴公司为拆迁人，第三人城宇事务所为代办人，第三人城宇事务所所进行的代办行为的法律后果由第三人建兴公司承担。
三、原告亿鑫公司与第三人建兴公司的土地、房屋置换行为是否有效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十条第二款规定“人民法院审理行政机关对民事争议所做裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。”因本案涉及行政征收，原告此次诉讼的民事诉讼请求为确认房屋置换行为合法，有别于已经经过生效判决认定的确认土地置换行为合法的诉讼请求，故原告在起诉时提出一并解决行政裁决相关民事争议的请求，符合法律规定。原告配合拆迁工作，在拆迁开始后未依法获得补偿安置的情况下，基于信赖按第三人城宇事务所的安排搬迁到编号2-2土地上的房屋（两层楼房、一层楼房各一栋），将其房屋等建筑物交由相关部门拆除。三年后，原告与第三人城宇事务所签订了《房屋拆迁货币安置协议书》，第三人城宇事务所按照评估报告中的房屋评估价格对亿鑫公司的房屋进行货币补偿，对亿鑫公司使用的工业用地未按评估报告中的工业用地标准进行补偿，该事实已经本院（2016）鄂01民终3440号生效判决予以确认，同时该生效判决认定，亿鑫公司与区土储中心对土地置换补偿虽形成了某种默契，但双方未签订书面的土地置换协议，驳回了亿鑫公司关于确认编号2-2土地交付行为合法有效、协助办理土地所有权证的诉请。因土地置换行为已为生效裁判所羁束，对亿鑫公司要求确认土地置换行为合法有效的诉请，原审不予支持。亿鑫公司搬迁到编号2-2土地上两层楼房和一层楼房各一栋房屋使用至今，上述房屋属未经登记房屋。未经登记房屋一般是指未依法取得权属登记证书的房屋，按照有关规定，根据未经登记房屋的形成原因、建造时间、实际用途等来判断其合法性和相应价值。在有权部门没有对未经登记房屋是否合法等问题作出认定、处理时，相关人享有相应的权益。本案中，应认定原告对编号2-2土地上的上述房屋具有占有、使用、收益的权利，原告诉请要求确认关于编号2-2土地上的上述房屋（两层楼房和一层楼房各一栋房屋）置换行为合法有效的诉请，原审予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条、第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十条第二款、《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十八条，原审判决：一、原告武汉亿鑫科技发展有限责任公司与第三人武汉建兴工程建设管理有限公司之间的房屋置换行为合法有效；二、驳回原告武汉亿鑫科技发展有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由武汉亿鑫科技发展有限责任公司负担。
上诉人城宇事务所不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、原审法院同意亿鑫公司将行政裁决中未涉及的民事争议内容纳入本行政诉讼案件审判范围并作出裁判，程序明显违法。二、原审法院认定“亿鑫公司与第三人建兴公司之间的房屋置换行为合法有效”，没有任何事实依据，依法不能成立。三、原审法院认定“亿鑫公司与第三人建兴公司之间的房屋置换行为合法有效”，既无任何法律依据，亦与法律规定相悖，依法亦不能成立。四、原审法院认定事实错误，依法应予纠正。请求二审法院：1、撤销武汉市青山区人民法院（2018）鄂0107行初6号行政判决第一项，改判驳回该项诉讼请求；2、对上述行政判决第二项予以维持；3、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人区土储中心不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、原审法院同意亿鑫公司将行政裁决中未涉及的民事争议内容纳入本行政诉讼案件审判范围并作出裁判，程序明显违法。二、原审法院认定“亿鑫公司与第三人建兴公司之间的房屋置换行为合法有效”，没有任何事实依据，依法不能成立。三、原审法院认定“亿鑫公司与第三人建兴公司之间的房屋置换行为合法有效”，既无任何法律依据，亦与法律规定相悖，依法亦不能成立。四、原审法院认定事实错误，依法应予纠正。请求二审法院：1、撤销武汉市青山区人民法院（2018）鄂0107行初6号行政判决第一项，改判驳回该项诉讼请求；2、对上述行政判决第二项予以维持；3、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人建兴公司不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、原告的诉讼请求不明确，原审法院未依职权要求原告明确诉讼请求，并径行支持原告该内容不明确请求的行为自行认定构成程序违法。二、我方与原告之间并不存在置换房屋的行为，本案的诉讼参与人均无权对涉案房屋进行置换。三、房屋置换系对房屋进行交易的行为，依法应当签订书面合同，未签订书面合同的转让房地产的，转让行为无效。请求二审法院：1、依法撤销青山区人民法院（2018）鄂0107行初6号《行政判决书》判决第一项；2、依法对原审判决予以改判，驳回原告全部诉讼请求或将原审判决发回原审法院重审。
二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院另查明，在本案二审审理期间，原审被告市国土规划局不服本院（2017）鄂01行终384号行政判决，向湖北省高级人民法院申请再审，该院经审查认为：“根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，原《城市房屋拆迁管理条例》自《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之日起废止，但在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。本案中，亿鑫公司的房屋拆迁补偿安置，应沿用原《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。亿鑫公司与拆迁人委托的城宇事务所签订了《房屋拆迁货币安置协议书》并已实际履行，但对亿鑫公司已拆迁的工业用地未按评估报告中的工业用地标准进行补偿，该事实已经生效的武汉市中级人民法院（2016）鄂01民终3440号生效判决予以确认。在签订上述《房屋拆迁货币安置协议书》之前，亿鑫公司就与城宇事务所、区土地储备中心对房屋产权置换形成了默契，达成了合意，但双方没有签订书面的产权置换协议。对此亿鑫公司提交了拆迁许可证、土地登记卡、房屋拆迁货币安置协议书、生效民事判决书等证据证明双方未能就拆迁补偿安置中的产权置换达成一致，拆迁补偿问题存在争议尚未解决。根据上述规定，再审申请人武汉市国土资源和规划局作为房屋拆迁管理部门，负有对拆迁补偿争议进行行政裁决的法定职责。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判令武汉市国土资源和规划局对亿鑫公司的申请作出裁决并无不当。武汉市国土资源和规划局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。”遂于2018年5月21日作出（2018）鄂行申150号行政裁定书，裁定驳回武汉市国土资源和规划局的再审申请。
本院认为，原审被告市国土规划局作出武土资规拆裁字青[2017]第001号《行政裁决书》，裁决：“申请人（亿鑫公司）已签订《房屋拆迁货币安置协议书》，并已获得了绝大部分货币补偿，其被拆迁的房屋及土地价值已获得补偿，申请人（亿鑫公司）与被申请人（城宇事务所）应按照签订的协议执行补偿”的内容，明显违反了本院作出（2016）鄂01民终3440号生效民事判决书和（2017）鄂01行终384号生效行政判决书中，对亿鑫公司已拆迁的工业用地未按评估报告中的工业用地标准进行补偿，及亿鑫公司与城宇事务所双方未能就拆迁补偿安置中的产权置换达成一致，拆迁补偿问题存在争议尚未解决的事实认定，该行政裁定书显属不当。故原审判决关于涉案行政裁决并无不当的认定有误，本院依法予以纠正。本案系对涉及拆迁补偿争议问题的行政裁决所提起的行政诉讼，且亿鑫公司在一审起诉时请求一并判决确认其与城宇事务所的房屋置换行为合法有效。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十条第二款的规定：“人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案”，原审将行政裁决相关民事争议纳入本案中一并审理符合法律规定。但原审未根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十二条第一款的规定：“对行政争议和民事争议应当分别裁判”，导致原审处理的程序上存在错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销湖北省武汉市青山区人民法院（2018）鄂0107行初6号行政判决；
二、发回湖北省武汉市青山区人民法院重审。
审 判 长 刘 忠
审 判 员 肖 丹
审 判 员 陈小萍
二〇一八年九月十一日
法官助理 火 晶
书 记 员 彭 婕