浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行终字第329号
上诉人（原审原告）阮宝乐等35人（名单附后）
诉讼代表人阮宝乐。
诉讼代表人潘可达。
诉讼代表人张洪。
诉讼代表人王焕龙。
诉讼代表人潘可巧。
各上诉人的共同委托代理人张炘。
各上诉人的共同委托代理人王利。
被上诉人（原审被告）温州市国土资源局，住所地温州市学院西路5号。
法定代表人陈景宝。
委托代理人李祖欣。
委托代理人洪陈鸯。
被上诉人（原审第三人）温州市征地事务处，住所地温州市学院西路国土资源局*楼。
法定代表人杨宝山。
委托代理人陈杰。
被上诉人（原审第三人）温州市龙湾区海滨街道宁村村民委员会，住所地温州市龙湾区海滨街道宁城西路1号。
法定代表人徐海强。
上诉人阮宝乐等35人因诉温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）土地行政合同一案，不服温州市龙湾区人民法院（2015）温龙行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定：阮宝乐等人系温州市龙湾区海滨街道宁村村的村民，各自以户为单位在该村坐落在机场大道北侧的耕地享有承包经营权。因社会经济发展需要，依据土地利用总体规划和城镇建设规划，温州市国土局拟报征宁村集体所有的土地2.115公顷，用于温州市机场扩建征地的三产返回安置。2009年3月15日，温州市龙湾区海滨街道宁村村民委员会（以下简称宁村村委会）召开村民代表大会，会议通报北新村、渔池村机场征地返回的三产安置在宁村高桥上的情况。2011年1月9日，宁村村委会再一次召开村民代表大会，通报了征地安置政策并进行了表决，与会代表48人，其中15人同意，24人反对，9人弃权，未能获得与会代表半数以上通过。温州市国土局于2011年1月20日向宁村村委会送达了听证告知书，告知了征地补偿的标准及安置方案。宁村村委会于2011年1月22日向温州市国土局出具了村民（代表）会议纪要，确认同意拟定的征收补偿标准和安置方式，放弃听证或其他要求，并于当日与温州市征地事务处签订被诉的《征地补偿安置协议书》。2012年8月，温州市国土局上报建设用地项目呈报材料“一书三方案”。2012年11月1日，浙江省人民政府对该项目予以批复，批准文号为浙土字A（2012）-0393。温州市人民政府于2012年12月19日对该项目的土地征收进行了公告，温州市国土局于2013年1月5日对该项目用地所涉及宁村村的征地补偿安置方案公告，温州市人民政府对征地补偿方案予以批复且各项征地补偿费已按要求全部到位。2014年9月29日，阮宝乐等人以该行政合同未经村民代表大会通过等法定程序为由，向原审法院提起诉讼，请求撤销该《征地补偿安置协议书》。
原判认为：1.涉案土地行政合同系行政机关为了实现对被征地集体经济组织及承包农户进行资金补偿目的而采取的一种合意性的行政协议，该类土地行政合同可以纳入司法审查范畴。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服，可以以自己名义提起诉讼。本案阮宝乐等35人系《征地补偿安置协议书》约定征收土地的承包人，应享有对该土地行政合同的诉权。温州市国土局称《征地补偿安置协议书》不属于行政诉讼受案范围的辩解意见不予采纳。2.国发（2004）28号文件即《国务院关于深化改革严格土地管理决定》要求国土资源部门在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。确有必要的，还应当依照有关规定组织听证；要求将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。本案中宁村村委会分别于2009年3月15日、2011年1月9日召开村民代表大会，将征地及补偿标准的情况告知被征地农户，说明该程序已履行到位。如被征地农户对补偿标准及安置方案不服，可以依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，要求温州市人民政府协议，协议不成的，可以提请省人民政府裁决。但其主张《征地补偿安置协议书》签订前未经村民代表大会表决通过为由要求撤销该土地行政合同，缺乏法律依据。虽然在2011年1月9日召开村民代表大会上，村民代表对该事项并未同意通过，但法律明确规定征地补偿安置争议不影响征地土地方案的实施。宁村村委会作为涉案被征土地的所有者，具备与国土部门商谈、签订土地征收补偿安置的主体资格。同时阮宝乐等人认为征地批准行为违法，不属于本案审理范围，对其诉讼请求，不予支持。但是，温州市国土局提交审批的材料中即村民（代表）会议纪要的部分内容与事实不符，予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阮宝乐等35人的诉讼请求。
上诉人阮宝乐等35人上诉称：1.原判认定事实错误。宁村村委会在2009年3月15日召开的村民代表大会，未告知征地情况及补偿标准；在2011年1月9日召开的村民代表大会，涉案征地方案未通过表决，故涉案征地程序并未履行到位。2.原判适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（九）项规定，征收土地涉及村民根本利益须经村民代表大会讨论，且村委会应如实记录。被上诉人采用伪造的村民代表大会决议所实施的征地行为违反了上述相关规定，程序严重违法，应予撤销。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，征地过程中应保证被征地农民知情权并将被征地村民意见作为征地的必备条件。综上，请求撤销原审判决，改判撤销被诉《征地补偿安置协议书》。
被上诉人温州市国土局、温州市征地事务处答辩称：1.《征地补偿安置协议书》非行政行为，不属行政诉讼受案范围。即使认定被诉协议属于行政合同，按照当时的行政诉讼法及司法解释，行政合同也不纳入行政诉讼受案范围；被诉协议是征地前的协商行为，不涉及行政机关对土地使用权的处分，上诉人对此不服应当提起复议。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二点第（一）、（二）项以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，上诉人要求撤销被诉协议应先经协调、裁决，不能直接起诉。3.二被上诉人在实施征地过程中，事实清楚，程序合法，适用法律正确。4.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。温州市国土局也已履行“两公告一登记”的法定程序，原判适用法律正确。综上，请求维持原审判决。
被上诉人宁村村委会未作答辩。
各方当事人在二审期间均未提供新证据。
原判认定的事实有村民代表会议记录等证据予以证实，上诉人对原判认定事实的异议并无依据，本院不予采信。本院认定的事实与原判一致。
本院认为，本案的争议焦点在于：涉案争议是否属行政诉讼受案范围及能否直接起诉，被诉协议是否应予撤销。
一、涉案争议是否属行政诉讼受案范围及能否直接起诉
本院认为，温州市国土局为实现公共管理需要，在法定职责范围内，以其下属机构温州市征地事务所的名义与宁村村委会订立具有行政法上权利义务内容协议的行为，属合意性行政行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，上诉人作为被征土地的承包经营权人，其就涉案争议提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，上诉人对征地补偿标准未提出异议，其以被诉协议签订前未经村民代表大会表决通过为由请求撤销该协议的，不需要地方政府先予协调、裁决，可直接起诉。被上诉人主张涉案争议不属行政诉讼受案范围、不能直接起诉，该辩称理由不能成立。
二、被诉协议是否应予撤销
首先，《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第十四条确定：“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”就本案而言，在签订被诉协议前，温州市国土局已向宁村村送达、公告张贴听证告知书，宁村村委会两次召开村民代表会议告知征地事项，保障了被征地村民的知情权。
其次，温州市国土局下属征地机构温州市征地事务处与宁村村委会签订被诉协议，协议就需征地的面积四至、征地补偿安置标准、被征地村委会的权利义务等进行约定，同时载明“本协议涉及的征地报经有批准权的人民政府批准后生效……上述征地安置相关事宜根据实际批准面积作相应的调整”。上述内容结合土地征收批准的相关事实，足以说明该协议的签订系温州市国土局在上报批准征收土地前，对相关安置补偿进行事先政策处理的方式。在本案已有经合法批准的征地补偿安置方案的情况下，且补偿方案确定的补偿标准等与被诉协议一致，故本案被诉协议所涉的权利义务已被补偿安置方案实质替代，协议本身也不产生变更涉案土地权属的法律后果。温州市国土局同时以协议的方式让村委会知晓并征得村委会同意，亦符合国务院的上述规定。
再次，按照《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案中，宁村村委会作为被征土地的管理者，虽然被诉协议的签订未经村民代表大会表决通过，但这并不影响宁村村委会对外代表村集体经济组织就被征土地签订协议，温州市国土局作为协议相对人也难以知晓并审查村集体内部意见，协议内容亦未违反法律、法规的效力性强制性规定。上诉人请求撤销被诉协议的主张不能成立，本院不予支持，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。
另，上诉人主张的涉案征地行为违法，不属于本案审理范围。上诉人如对涉案征地批准行为以及安置补偿方案有异议的，可依照《中华人民共和国土地管理法》等相关规定进行救济。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人阮宝乐等11人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马永利
代理审判员 诸智影
代理审判员 陈 律
二〇一五年十月十二日
代书 记员 李超超
附上诉人（原审原告）名单：
上诉人（原审原告）阮宝乐，男，1965年4月24日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街4号，公民身份号码330321196504243615。
上诉人（原审原告）张洪，男，1957年1月3日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街31弄23号，公民身份号码330321195701033612。
上诉人（原审原告）王焕龙，男，1955年7月27日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街14号，公民身份号码330321195507273612。
上诉人（原审原告）潘可崇，男，1963年7月4日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄5号，公民身份号码330321196307043614。
上诉人（原审原告）潘可达，男，1964年6月21日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄7号，公民身份号码330321196406213615。
上诉人（原审原告）韩登强，男，1945年2月17日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街3弄1号，公民身份号码330321194502173618。
上诉人（原审原告）张引弟，女，1960年5月13日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街18号，公民身份号码330321196005133622。
上诉人（原审原告）潘可光，男，1959年12月21日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄7号，公民身份号码330321195912213613。
上诉人（原审原告）潘可明，男，1973年7月26日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁村村，公民身份号码330321197307263611。
上诉人（原审原告）张友生，男，1968年10月6日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄7号，公民身份号码332522196810060875。
上诉人（原审原告）潘冬来，男，1951年7月16日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄9号，公民身份号码330321195107163617。
上诉人（原审原告）张东燕，女，1966年12月14日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁村村，公民身份号码332522196612141244。
上诉人（原审原告）潘可巧，男，1957年7月4日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄10号，公民身份号码330321195707043619。
上诉人（原审原告）潘巨伦，男，1956年6月21日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁村村，公民身份号码330321195606213615。
上诉人（原审原告）潘德升，男，1971年12月9日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄10号，公民身份号码330321197112093616。
上诉人（原审原告）潘可亮，男，1944年9月6日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁村村，公民身份号码330321194409063617。
上诉人（原审原告）阮林友，男，1939年10月19日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街3弄3号，公民身份号码330321193910193613。
上诉人（原审原告）项国强，男，1960年11月3日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街10号，公民身份号码33032119601103361X。
上诉人（原审原告）韩爱弟，女，1953年10月9日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街23号，公民身份号码330321195310093626。
上诉人（原审原告）韩克林，男，1960年6月21日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街20号，公民身份号码330321196006213616。
上诉人（原审原告）周炳龙，男，1948年6月4日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街1号，公民身份号码33032119480604361X。
上诉人（原审原告）张洪迪，男，1967年5月30日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街2号，公民身份号码330321196705303610。
上诉人（原审原告）张洪辉，男，1961年4月20日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街2号，公民身份号码330321196104203614。
上诉人（原审原告）张洪杰，男，1964年9月2日出生，汉族，住温州市鹿城区绣山街道华昌商寓北幢407室，公民身份号码330321196409023913。
上诉人（原审原告）项秀珠，女，1963年11月15日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街11号，公民身份号码330321196311153648。
上诉人（原审原告）潘巨浦，男，1963年10月21日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁村村，公民身份号码330321196310213637。
上诉人（原审原告）潘巨洪，男，1961年8月24日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁村村，公民身份号码330321196108243613。
上诉人（原审原告）苏玉香，女，1961年12月4日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街16号，公民身份号码330321196112043622。
上诉人（原审原告）叶素婷，女，1971年11月19日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街31弄22号，公民身份号码330321197111190027。
上诉人（原审原告）曹菊英，女，1963年7月17日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街25号，公民身份号码33032119630717362X。
上诉人（原审原告）潘少青，男，1953年11月12日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄8号，公民身份号码330321195311123612。
上诉人（原审原告）朱明霞，女，1958年12月21日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街31弄22号，公民身份号码330321195812213624。
上诉人（原审原告）潘可敏，男，1962年7月2日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街148弄7号，公民身份号码330321196207023616。
上诉人（原审原告）李昌珍，男，1956年8月24日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城横街5号，公民身份号码330321195608243631。
上诉人（原审原告）潘巨弟，男，1958年8月23日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道宁城街，公民身份号码330321195808233614。