海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 裁 定 书
（2017）琼02行初24号
原告苏石阳，男，1963年12月15日出生，黎族，现住三亚市。
委托代理人刘立伟，海南三和元律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人周丽，三亚市法制办公室工作人员。
被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。
法定代表人张华文，该区区长。
委托代理人周惠芳，三亚市吉阳区项目推进服务中心工作人员。
委托代理人王树伟，海南惠海律师事务所律师。
原告苏石阳诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）土地征收补偿纠纷一案，本院受理后，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。因本案与本院同期受理的原告苏石发诉被告三亚市政府、吉阳区政府土地征收补偿纠纷一案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该两案合并进行了审理。现已审理终结。
原告苏石阳诉称：原告自1998年开始养鲍鱼。2008年，国防1801工程建设需要征收土地，中国人民解放军92304部队将征地工作全部承包给三亚市政府进行。2008年10月21日，由部队、吉阳区政府、六道村委会组成的登记工作组对原告青苗及地上附着物进行登记时，登记原告鲍鱼水体756.332立方米，三方代表都在青苗补偿登记表上签字，原告也签字认可。2016年10月21日，吉阳区政府在编报拆迁补偿统计表要求原告签字时，原告才发现吉阳区政府对原告的鲍鱼水体不予补偿，仅补偿鲍鱼池建筑物，而其他拆迁户的鲍鱼水体已全部补偿，原告不服，拒绝在拆迁补偿统计表上签字。当时，吉阳区政府还提出按每平米20元的标准补偿鲍鱼池，原告也未答应。之后，原告找吉阳区政府反映情况，但吉阳区政府始终不告诉原告其负责领导，使原告的请求无法得到答复。原告又找部队负责1801工程拆迁的处长，得到的答复是部队已按登记表将补偿款全部支付给了三亚市政府，让原告去找三亚市政府。截止本案起诉时，原告的鲍鱼水体未得到补偿。原告认为，原告的鲍鱼水体业经登记工作组登记确认，原告也予以认可，具有客观性和合法性，是部队给予补偿的依据，部队也依据该登记表将全部补偿款支付给了三亚市政府，三亚市政府和吉阳区政府应将补偿款如数支付原告，但吉阳区政府为了截留补偿款，在编报拆迁补偿统计表时单方否认经四方确认的登记内容，不具有合法性。原告养殖鲍鱼超过三年，符合正常养殖标准，否则登记工作组会在青苗补偿登记表备注栏中作出说明，依照三府办〔2011〕175号文规定的每立方米1070.49元的补偿标准计算，三亚市政府、吉阳区政府应当支付原告补偿款809645.84元，但政府拒绝对原告进行补偿，侵害了原告的合法权益，构成实体违法。为此，请求判令：一、被告三亚市政府向原告苏石阳支付鲍鱼补偿款809645.84元；二、被告吉阳区政府对上述债务承担连带赔偿责任。
被告三亚市政府辩称：一、原告被征土地上并不存在鲍鱼水体，其有关鲍鱼水体补偿的主张缺乏事实依据。2008年10月土地征收时，原告尚未在其被征土地上进行鲍鱼养殖，其被征土地上仅有鲍鱼苗红砖池、鲍鱼苗池等地上附属物，并没有鲍鱼水体或活体。原告签字认可的青苗补偿登记表中，其也仅对上述鲍鱼池的规格予以确认，但并没有确认该鲍鱼池中含有756.332立方鲍鱼水体的事实。原告将青苗补偿登记表中关于鲍鱼池规格的记录作为要求鲍鱼水体补偿的依据，明显在故意曲解补偿登记内容，其主张不能成立。二、三亚市政府已依法对原告被征土地上的青苗及其他附属物进行了补偿。2008年至2009年期间，吉阳区征地项目小组对原告被征土地上附属物进行清点丈量，并制定相应的补偿登记表，原告在该补偿登记表上签字确认，认可清点结果。2012年8月，三亚市吉阳区项目推进服务中心（以下简称吉阳区项目中心）制表确认原告被征土地上附属物的补偿项目和金额，原告亦在补偿表上签字确认，对补偿项目和金额无异议。2016年12月9日，吉阳区项目中心与原告签订补偿协议，双方确认原告被征土地上青苗等附属物的补偿共计52万余元，原告已经领取了该补偿款。自此，三亚市政府已完成对原告被征土地上附属物的补偿义务，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。
被告吉阳区政府辩称：一、原告并未在被征土地上进行鲍鱼养殖。征地工作组在清点丈量原告地上附着物的过程中，并没有关于水体和活体鲍鱼的记录，原告的主张与客观事实不符，其不应获取”鲍鱼补偿款”。2008年10月21日，吉阳区政府在对现场进行清点时，记录原告被征土地上有鲍鱼苗红砖砌池、红砖鲍鱼池、鲍鱼苗池等地上附着物，并记载有池子的长度和深度，但对于池中是否实际养殖鲍鱼没有记载。军地双方和原告对清点结果签字确认，仅是对地上附着物池子的规格、数量的认可，并未确认原告正在进行鲍鱼养殖，更没有确认含有756.332立方水体的事实。原告单方主张登记工作组登记其鲍鱼为756.332立方水体属于故意曲解记录内容以获取不正当利益。二、对于鲍鱼养殖经营损失的补偿有特殊的认定程序，原告未经历该程序，其主张的鲍鱼补偿不应得到支持。征地范围内鲍鱼养殖户的经营损失补偿不同于一般地上附着物补偿，有另一整套严格、完备的评估、核查、补偿程序。本案中，根据双方清点的内容，无法认定原告在被征土地上进行了真实、有效的鲍鱼养殖。在地上附着物清点过程中，原告也未要求征地工作组对其鲍鱼养殖情况进行认定，因此，原告仅以地上附着物登记有砌池来主张鲍鱼损失没有事实和法律依据。三、涉案项目的征收主体是三亚市政府不是吉阳区政府，原告将吉阳区政府列为共同被告，主体不适格，应驳回其对吉阳区政府的起诉。根据《三亚市人民政府办公室关于1801项目用地征收土地调查有关问题的通知》以及三亚市政府的工作部署，涉案项目的征收主体是三亚市政府，吉阳区政府承继原三亚市吉阳镇人民政府（以下简称吉阳镇政府）的职能，只负责对征收及收回土地范围进行土地权属调查、清点青苗、丈量土地面积和地上附着物等工作，因此原告以吉阳区政府为被告属于错列当事人。四、本案属于行政纠纷并非民事纠纷，原告无权要求吉阳区政府与三亚市政府承担连带赔偿责任。五、原告的养殖池未达到正常养殖标准，不应该获得鲍鱼活体补偿。原告主张按每立方米1070.49元的标准获取鲍鱼养殖补偿，说明其认可三府办〔2011〕175号文对是否构成正常养殖标准的综合认定，而该补偿标准是参照养殖成本、产值、利润及鲍鱼场项目立项、养殖许可证等指标作出的综合测算，不仅仅是以连续三年养殖作为认定鲍鱼正常养殖标准的唯一指标。六、征地补偿款来自财政资金，吉阳区政府有义务慎重地用好这笔款项，并非与民争利。综上，请求驳回原告对吉阳区政府的起诉或者驳回原告全部诉讼请求。
经审理查明，2008年10月，因国防1801项目建设需要，三亚市政府拟征收六道村委会全部集体土地和安罗村委会部分集体土地以及收回部分国有土地作为该项目建设用地，并安排原吉阳镇政府组织人员对征地范围内土地权属进行调查，并清点青苗及地上附着物，丈量土地面积等。原告苏石阳系六道村委会内二村民小组村民，其鲍鱼池占地在该征收范围内。2008年10月至2009年6月期间，由吉阳镇政府、六道村委会以及内二村民小组等组成的征地工作组对原告被征土地上的青苗及地上附着物进行清点，并制作了青苗补偿登记表和地上附着物补偿登记表。苏石阳在上述登记表上签名确认清点结果。其中，2008年10月制作的青苗补偿登记表中记载：鲍鱼苗红砖砌池为长17.2米、宽8米、深1.9米；红砖鲍鱼池为长9米、宽2.4米、深1.15米；鲍鱼苗池为长12.5米、宽9.4米、深1.8米及长25.2米、宽5.7米、深1.8米，但没有关于鲍鱼池生物水体的任何记载，该登记表备注栏也为空。2011年9月8日，三亚市政府办公室对吉阳镇政府等单位作出《三亚市人民政府办公室关于1801项目用地征收土地调查有关问题的通知》，告知三亚市政府拟征收土地的范围、用途以及吉阳镇政府所负责的工作事项等。2016年12月9日，苏石阳就除鲍鱼池、青蛙池之外的其余青苗及地上附着物等补偿问题与吉阳区项目中心签订《征地拆迁房屋补偿协议书》，约定补偿苏石阳共计523473.87元。苏石阳认可其已如数领取了该补偿款。2015年1月2日，三亚市撤镇设区，吉阳镇被撤销，设立吉阳区，原吉阳镇政府的职权由吉阳区政府行使。就该鲍鱼池的补偿问题，吉阳区政府曾提出以三府〔2013〕43号文所规定的补偿标准，按每平方米20元进行补偿，苏石阳认为该补偿标准过低，双方未能达成一致意见。2017年1月20日，苏石阳以三亚市政府和吉阳区政府为共同被告提起本案诉讼，要求三亚市政府按三府办〔2011〕175号文所规定的每立方米1070.49元的标准赔偿其鲍鱼池水体756.332立方米的补偿款共计809645.84元，并要求吉阳区政府对该债务承担连带赔偿责任。
庭审中，苏石阳称其于1998年开始养殖鲍鱼，鲍鱼池占地被征收时，池内具有鲍鱼生物体，但未能提供任何证据予以证明。苏石阳亦认可其养殖鲍鱼未曾取得相关部门核发的任何证照。
另查明，2011年6月13日，三亚市政府办公室向各镇人民政府、各区管委会、市政府各有关单位发出《关于印发三亚市鲍鱼养殖场拆迁生物补偿标准的通知》（三府办〔2011〕175号），要求贯彻执行《三亚市鲍鱼养殖场拆迁生物补偿标准》，该标准第四条规定，三亚市鲍鱼养殖场拆迁的生物补偿标准为每立方米1070.49元。2013年3月25日，三亚市政府向各镇人民政府、各区管委会、市政府直属各单位发出《关于印发〈三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）〉的通知》（三府〔2013〕43号），要求贯彻执行《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》，该规定附件9《常见淡水、海水养殖生物补偿标准表》中规定，鲍鱼养殖池（塘）结构为池深1.3-1.7米，池体厚24厘米的，生物体补偿标准按三府办〔2011〕175号文每立方米1070.49元执行，其建筑物及附着物按附表5、附表6执行。
本案诉讼过程中，苏石阳申请本院向中国人民解放军92304部队调取该部队是否将本案全部土地补偿款支付给三亚市政府以及三亚市政府向部队报送的苏石阳鲍鱼水体体积、支付补偿款数额的证据，该部队征地负责人答复已将项目土地补偿款支付三亚市政府，但从已补偿名单中未显示有关苏石阳鲍鱼水体的补偿情况。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《海南经济特区土地管理条例》第二十七条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。由此可见，征收集体所有土地，只有县级以上人民政府才有权组织实施。本案中，决定征收六道村委会等集体土地作为国防1801工程建设项目用地，并作出《三亚市人民政府办公室关于1801项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办〔2011〕260号）的行政主体是三亚市政府，原吉阳镇政府只是按照三亚市政府的通知要求，具体实施征地调查等工作的土地征收部门之一。原告苏石阳对其被征鲍鱼池的补偿标准不服，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告的规定，以三亚市政府为被告，吉阳区政府不是本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告苏石阳对三亚市吉阳区人民政府的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长张维青
审判员陈兴科
人民陪审员陈作义
二Ο一七年七月十八日
书记员陈浩
附：适用法律、法规及司法解释条文
中华人民共和国土地管理法
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
海南经济特区土地管理条例
第二十七条征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。但国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目，跨市、县、自治县的建设项目，以及国家、本省确定的其他重点建设项目，其土地征收由省土地行政主管部门组织实施。
中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。