中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2661号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：何宗玉。委托代理人：李俊，湖南公言（深圳）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审原审被告）：乐东黎族自治县人民政府。住所地：海南省乐东黎族自治县抱由镇人民路。法定代表人：李永群，该县县长。委托代理人：黎俊，该县人民政府工作人员。委托代理人：高芳亮，该县人民政府工作人员。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：何生强。再审申请人何宗玉因与被申请人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、何生强土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）（2016）琼行终83号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。本案被诉行政行为是乐东县政府为何宗玉办理九所新区国用（2008）第196号《国有土地使用证》（以下简称196号土地证）项下土地使用权登记的行为。一、二审法院查明，涉案土地位于乐东黎族自治县九所新区南区西167号，面积为284.2㎡，性质为住宅用地。2002年7月8日，何宗玉响应政府到九所新区购地建房的号召，向乐东黎族自治县国土环境资源局（以下简称乐东县国土局）缴纳地价款14000元。同年7月9日，乐东黎族自治县九所新区管理委员会向何宗玉出具乐新管[2000]040号《九所新区土地受让成交确认书》。2006年11月2日，何生强向乐东县国土局缴纳地价款28400元，并申请对涉案土地进行初始登记。2007年4月12日，乐东县政府向何生强颁发九所新区国用（2007）第034号《国有土地使用证》（以下简称034号土地证）。2008年5月23日，何宗玉向乐东县国土局补交地价款14000元并申请进行初始登记。同年7月2日，乐东县政府又就涉案土地向何宗玉颁发196号土地证。此后，何宗玉向乐东县国土局补交地价款和税款各420元。2015年6月15日，何生强向海南省第二中级人民法院（以下简称海南二中院）提起诉讼，请求撤销何宗玉持有的196号土地证。同年7月9日，何宗玉也向海南二中院提起诉讼，请求撤销何生强持有的034号土地证。2015年11月3日，海南二中院分别作出（2015）海南二中行初字第96号、135号行政判决，以乐东县政府颁证主要证据不足、程序违法为由，将何宗玉持有的196号土地证以及何生强持有的034号土地证均予以撤销。何宗玉、何生强皆提起上诉，海南高院于2016年3月4日分别作出（2016）琼行终83号、19号行政判决，维持一审撤销何宗玉持有的196号土地证判决，但认为乐东县政府向何生强颁证事实清楚、证据充分，虽未按照《土地登记规则》的相关规定履行地籍调查及公告征询异议的义务程序轻微违法，但未损害何宗玉的合法权益，故改判确认乐东县政府向何生强颁发034号土地证行为违法。何宗玉申请再审称：（一）乐东县政府向何宗玉登记发证行为，符合国有土地出让的基本要件，虽存在部分国有土地出让金延期缴纳的过失，但符合当地促进九所新区开发而放宽缴纳期限的政策，不存在严重违法性，具有设立物权的效果。二审判决错将何宗玉因受让涉案土地使用权而享有的要求行政机关继续登记发证的权利认定为民事债权，认定事实不清。（二）2002年以前土地管理法律法规对国有土地出让规定粗放，国务院及国土资源部陆续出台的行政法规、规范性文件仅要求有条件的地方对出让形式进行试点，国土资源部1999年发布的《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》和2002年施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》仍未对出让形式采取强制性规定。乐东县政府向何宗玉登记发证虽不符合2007年以后的法律规定，但不违反当时法律法规的强制性要求。（三）根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地权属争议的主管机关为各级人民政府，土地权属争议以行政处理为前置程序，非经行政机关处理不能直接提起诉讼。在未经行政机关裁决的情况下，二审判决超出当事人诉讼请求，擅自对土地权属作出认定，干扰行政机关依法行使职权，严重侵害何宗玉的合法权益。综上，二审判决对性质相同、违法程序相同的行政行为，作出了倾向于一方当事人利益、造成对行政行为相对人利益保护失衡的裁判结果，请求撤销一、二审判决，改判确认乐东县政府向何宗玉颁发196号土地证的行政行为违法。乐东县政府提交意见称：（一）何宗玉依法受让争议地在先，程序合法。九所新区规划后，受当时经济形势的影响，国有土地使用权出让困难，建设工作受阻，乐东县委县政府曾发动党政机关、事业单位的干部职工到九所新区购地建房，并允许先支付50%土地出让金，待全部出让金支付完毕后颁证。何宗玉于2002年支付50%土地出让金，于2008年补交余下50%土地出让金并交纳税款，符合法律和政策规定。（二）政府部门审查不严，导致国有土地使用权重复出让。2006年11月2日，何生强向乐东县国土局支付涉案土地的出让金28400元，此后，乐东县国土局未查清何宗玉已受让争议地，错向何生强颁发了034号土地证。颁发034号土地证未履行国有土地使用权出让成交确认、缴纳税款等程序，违反土地管理相关规定；且4.2平方米的出让金何生强尚未交付。（三）二审判决适用法律不当。二审法院对乐东县政府重复发证的两个行政行为作出两个不同结果的判决。为维护土地管理秩序，何宗玉的196号土地证应予维持，何生强的034号土地证应予撤销。综上，请求本院查清事实，依法作出公正判决。何生强提交意见称：二审判决认定事实、适用法律均正确。（一）何生强取得034号土地证事实清楚、证据确凿，有2006年至2007年间乐东县政府相关文件及034号土地证《国有土地使用权登记卡》关于权属来源的记载为证；颁证行为程序合法，涉案土地是国有土地初始出让，已经过地籍调查程序。（二）本案纠纷的原因是乐东县政府重复出让土地，导致“一地二证”。何生强先取得034号土地证，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十条的规定，应优先受到法律保护。（三）乐东县政府为何宗玉颁发196号土地证明显错误，应予撤销。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”的规定，乐东黎族自治县九所新区管理委员会向何宗玉出具的乐新管[2000]040号《九所新区土地受让成交确认书》无效；何生强对何宗玉2002年缴纳14000元出让金的真实性存在异议；乐东县政府在何生强的034号土地证被撤销前不应给何宗玉颁证。综上，请求驳回何宗玉的再审申请。本案再审审查中，何宗玉向本院提交中止执行申请书，请求中止执行海南高院（2016）琼行终83号行政判决。经查，二审判决作出后，何生强多次申请乐东县政府、乐东县国土局依法履行生效判决确定的义务，注销何宗玉持有的196号土地证，以便其办理报建手续。海南高院于2016年7月4日向乐东县政府发出琼高法建[2016]5号《司法建议书》，要求其依法履行生效判决确定的义务。2016年8月8日，海南二中院作出（2016）琼97执38号执行通知并送达乐东县政府，要求于送达之日起十日内撤销196号土地证。2016年9月1日，海南省国土资源厅作出《关于协助执行生效判决有关意见的通知》（琼国土资法字[2016]10号），要求乐东县国土局按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项，但乐东县政府逾期未办理196号土地证注销登记。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。何宗玉不服已发生法律效力的海南高院（2016）琼行终83号行政判决向本院申请再审，本院再审审查期间依法不停止原判决执行。故何宗玉关于中止执行的申请本院不予准许。经调卷，一、二审法院认定事实的全部证据已随案卷一并移送本院。对于一、二审查明的上述事实本院予以确认。本院认为：乐东县政府就同一宗土地使用权先后颁发权利主体不同的两份国有土地使用证是引发纠纷的根本原因。何宗玉与何生强分别就此提起诉讼，一审判决将两份国有土地使用证均予以撤销，二审判决则改判确认乐东县政府颁发034号土地证的行为违法、维持撤销196号土地证的判决。结合两案当事人的诉讼请求及一、二审法院查明的事实，本案的争议焦点为，一、二审判决撤销何宗玉持有的196号土地证是否确有错误。根据已查明的事实，虽然何宗玉缴纳部分土地出让金在先，但是何生强先于何宗玉取得涉案土地使用证。在何宗玉申请办理涉案土地登记之前，乐东县政府已向何生强颁发了034号土地证。土地使用权作为不动产物权之一，依法应一物一权，登记作为不动产物权变动的依据具有公示公信效力。显然，乐东县政府在向何宗玉颁证审核过程中没有调查清楚涉案土地的权属情况，在已向何生强颁发034号土地证的情况下，再向何宗玉颁发196号土地证属于重复登记颁证。故乐东县政府向何宗玉颁发196号土地证的行为存在事实上的错误，一、二审判决认定颁证行为事实不清、证据不足，理据充分。何宗玉缴纳全部土地出让金及申请颁证均在何生强已取得034号土地证之后，故何宗玉关于应确认乐东县政府给其颁发的196号土地证违法但不撤销的请求本院不予支持。二审判决优先保护先办理完毕土地使用权变更登记手续一方并无不当。此外，乐东县政府没有提交证据证明在颁发196号土地证前，已按照《土地登记规则》相关规定履行地籍调查及公告征询异议等程序义务，故二审判决认定颁证程序存在违法之处并无不当。因196号土地证被撤销导致的权益受损，何宗玉可另循法律途径救济。何宗玉的再审申请理由不能成立，本院不予支持。综上，何宗玉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回何宗玉的再审申请。审 判 长  于 泓审 判 员  宫邦友审 判 员  孙祥壮二〇一六年九月三十日法官助理  刘 静书 记 员  余逸纯附：本案相关的法律、司法解释摘录1．《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2．《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。