江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣行终123号上诉人（原审原告）鹰潭市经济技术开发区龙岗办事处路底村新熊家小组43位村民（名单附后）。诉讼代表人熊来元，男，汉族，1961年8月14日生，住江西省鹰潭市余江县。诉讼代表人熊荣元，男，汉族，1959年10月10日生，住江西省鹰潭市经济技术开发区。委托代理人张海水，江西明实律师事务所律师，执业证号13601199410781115。被上诉人（原审被告）江西省人民政府。地址南昌市九龙湖行政中心。法定代表人刘奇，江西省省长。委托代理人李珊，省国土资源厅政�法规处处长。委托代理人罗懿，省国土资源厅政策法规处工作人员。上诉人鹰潭市经济技术开发区龙岗办事处路底村新熊家小组43位村民诉江西省人民政府（以下简称省政府）行政裁决一案，不服南昌市中级人民法院（2016）赣01行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2008年余江县政府根据规划及沿海产业承接基地（龙岗前身）建设需要，启动了包括六家山地块在内的征地工作。余江县政府将该地块纳入2008年度第七批次及2010年度第八批次集镇建设用地报批，涉案土地在〔2008〕1156号、〔2010〕1926号批复中获得征地批准。因洪湖新、老熊家和平定乡夏家对该地块面积存在权属争议，2008年5月26日，余江县政府经调查、实地测量、调处后认定：六家山征地面积为36.67亩，夏家得26.67亩，新、老熊家得10亩（另增加5亩征地款，之后决定再补5亩征地款）。2008年9月25日，余江县国土资源局与新、老熊家小组签订了《土地征收协议书》，协议中确定新、老熊家在六家山的征地面积为20亩，其中地类林地调整为旱地18亩，林地2亩；旱地补偿标准为14620元/亩，林地补偿标准为5000元/亩，补偿总额27.316万元。土地征收后，涉案地块使用权经出让相继进行了平整、建设。征地补偿费于2008年11月拨付至洪湖乡政府，2011年8月30日，洪湖乡政府将征地补偿费支付至路底村委会。其间，新熊家小组以余江县政府土地征收行为违法为由，向鹰潭市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认该征收行为违法。2014年12月鹰潭中院作出（2014）鹰行初字第1号行政判决，认定余江县政府未能提交征地获�后实施了法律规定的相关公告程序的证据，确认余江县政府未履行公告程序违法，并责令其按照法律、法规规定的征收土地程序履行相应的公告程序。该判决生效后，余江县政府于2015年3月16日补充发布了《征收土地公告》（余府征〔2008〕09号），公告中征地补偿标准与原标准一致。原告等认为补偿标准应按2015年发布公告时村民所在的鹰潭市经开区（月湖区）的征地补偿标准进行补偿，向余江县政府提出征地补偿标准争议协调申请。协调未果后，余江县政府于2016年1月20日作出《征地补偿标准争议协调意见书》。2016年2月，原告等向被告省政府提交了征地补偿标准争议裁决申请，要求按2015年3月16日时适用的鹰潭市经开区（月湖区）的征地补偿标准、并按征地面积50亩进行补偿。被告于2月19日受理申请后，向余江县政府送达了裁决申请书副本及答复通知书，并于4月12日组织双方调解。因情况复杂，被告决定延期裁决。2016年6月23日，被告作出裁决，认为：1.征地面积争议不属于征地补偿安置标准争议的裁决范围，对原告等该项申请不予受理；2.六家山地块征地补偿安置标准应适用征地时的标准。余江县政府确定的旱地补偿标准符合规定，林地补偿标准不符合规定，根据《江西省征地补偿安置标准争议协调裁决办法》第二十五条第（一）、（三）项规定，作出1、维持余江县政府确定的旱地14620元/亩（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）征地补偿安置标准；2、撤销余江县政府确定的林地5000元/亩（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）征地补偿安置标准，责令余江县政府收到裁决书之日起60日内重新确定林地征地补偿标准。该裁决已向各方送达。2016年8月22日，余江县政府依据裁决决定，对六家山的2亩林地计算了应补征地差价，按400元/亩，加上青苗补偿费200元/亩，共计1200元的补偿差额支付给了鹰潭高新技术开发区龙岗街道办事处，并通知原告熊来元前去领款。2016年8月23日，鹰潭高新技术开发区按照《关于调整鹰潭经济技术开发区龙岗片区土地征收补偿标准的通知》（鹰经开字〔2011〕85号）要求，将新、老熊家六家山20亩地的征地差价补偿款181280元，支付给了龙岗街道办事处。另查明，原告等所处行政区域原属余江县政府管辖，2011年10月原告等所处行政区划调整至鹰潭市经济技术开发区管辖，后者于2012年8月经国务院批准，升级为国家高新技术产业开发区。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第�款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施…”及《江西省征地补偿安置标准争议协调裁决办法》第四条“省人民政府是本省征地补偿安置标准争议的裁决机关，省国土资源行政主管部门是办理征地补偿安置争议协调的具体工作机构”的规定，本案被告省政府为涉案地块的征地批准机关，依法具有作出本案行政裁决的职权。关于涉案地块征地补偿标准适用何时间点及具体补偿标准问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十七条、第二十八条、第二十九条的规定可知，土地补偿费、安置补助费应以被征地前3年平均年产值的相应倍数计算。本案，涉案地块分别于2008年、2010年获得征地批准，土地征收工作也于2008启动，2010年年底结束。（2014）鹰行初字第1号行政判决是对第三人余江县政府未履行相应公告程序，而确认程序违法，并未撤销已进行的土地征收行为。故被告认为征地补偿标准应按上述征地时间为起算基点，予以支持。〔2008〕1156号批复批准旱地补偿标准为14620元/亩（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）、林地补偿标准为5000元/亩（含土地补偿费、安置补助费），第三人余江县政府确定旱地补偿标准14620元/亩，符合批复规定；林地补偿标准虽也为5000元/亩，却另包含了地上附着物和青苗补偿费在内，与批复不符。2010年全省适用的征地统一年产值标准为〔2009〕22号文，该文未将洪湖路底村列入月湖区，且原告等所在的行政区划于2011年10月才调整。因此，六家山的征地补偿标准应适用〔2009〕22号文中余江县洪湖的标准。根据该文〔2010〕1926号批复中批准的旱地补偿标准为14620元/亩（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）、林地补偿安置标准为5400元/亩（含土地补偿费、安置补助费）。被告认为依〔2008〕1156号批复及〔2010〕1926号批复，第三人确定的旱地补偿标准符合规定，林地补偿标准低于规定，作出维持旱地补偿标准，撤销林地补偿标准并限期予以调整的决定正确，予以支持。原告等认为应按第三人补发公告的时间及调整后的行政区划确定征地补偿标准的主张，无事实及法律依据，不予支持。关于征地面积是否属征地补偿标准争议裁决范围问题。《江西省征地补偿安置标准争议协调裁决办法》第八条明确列举了裁决争议的范围，征地面积争议并未列入其中。且依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有�和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理…”的规定，原告等征地面积争议实际为土地权属争议，涉案地块征收时，第三人余江县政府已就新、老熊家与夏家的征地面积进行了处理。故被告认为该争议不属裁决范围，不属其法定职责，决定不予受理并无不当，予以支持。关于裁决程序是否符合法律规定问题。本案，征地补偿标准争议先行经第三人余江县政府协调，未果后，原告等向被告申请行政裁决。被告受理裁决申请后，向第三人余江县政府送达了裁决申请书副本及答复通知书，并组织双方调解，因未达成一致意见，被告于2016年6月23日作出裁决决定。被告受理、通知、调解、延期、决定等行政裁决行为符合《江西省征地补偿安置标准争议协调裁决办法》第十七条、二十一条、二十四条、二十五条的规定，予以支持。综上，被告作出的行政裁决事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁决结果并无不妥。原告等诉讼主张于法无据，不予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鹰潭市经济技术开发区龙岗办事处路底村新熊家小组43位村民的诉讼请求；案件受理费50元，由原告等承担。上诉人鹰潭市经济技术开发区龙岗办事处路底村新熊家小组43位村民不服一审判决，提起上诉称，1、请求撤销南昌市中级人民法院（2016）赣01行初70号行政判决书；2、撤销被上诉人2016年6月23日做出的《征地补偿安置标准争议裁决书》；3、判令被上诉人重新作出征地安置标准裁决；4、被上诉人承担本案诉讼费用。理由为第三人余江县政府的征收土地行为违法。鹰潭市中级人民法院（2014）�行初字第1号行政判决确认余江县政府未履行征地公告程序违法。余江县政府既认为涉案土地上存在新、老熊家与平定乡夏家之间的所有权争议，又向江西省政府报请批准征地的呈报材料征收土地方案中谎称被征土地无权属争议，且未依法进行处理，以虚假材料骗取征地批准。违法征地行为不能作为起算征地补偿安置标准的时点，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等关于土地征收程序规定，应依法以征收土地补偿安置方案公告、批准后的征地为确定征地补偿安置标准的基础。本案第三人余江县政府公告征地补偿标准的时间为2015年3月16日，依法应该按照该时点的标准执行，这时候上诉人村集体已经属于鹰潭市高新技术开发区，应该适用鹰潭市月湖区而不是余江县洪湖的征地标准。被上诉人省政府答辩称，裁决书符合法律规定，请求法院驳回上诉人的诉讼请求，1、征地补偿标准应以征地的时候为起算基点。征地补偿标准应当适用依法批准后实施征地的标准，六家山地块征地工作于2008年启动，当年9月25日签订征收土地协议，分别于2008年及2010年报批，2011年全面动工建设。余江县政府于2015年3月16日发布《征收土地公告》是履行人民法院的生效判决，即对未履行征地公告程序这一违法行为的补救措施，对其已进行的征地行为的效力不产生影响，故对征地补偿安置标准的适用亦不产生影响。原告请求适用“征收土地公告”后的征地补偿安置标准没有法律依据和法理依据。2、原告所在村的行政区划调整始于2011年10月，2010年时“六家山”的征地补偿安置标准应当适用赣府字〔2009〕22号文中余江县洪湖的标准。赣国土资核〔2010〕1962号批复批准的旱地补偿安置标准亦为14620元/亩，符合规定，余江县政府确定并实际支付的旱地补偿标准为14620元/亩（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费），符合规定；赣国土资核〔2010〕1962号批复批准的林地补偿安置标准为5400元/亩，符合规定，但余江县政府确定并实际支付的林地补偿安置标准为5000元/亩，明显低于规定标准，应当依法重新确定。3、余江县政府为履行法院的生效判决补发布的征收土地公告中有关征地补偿登记手续的内容只有规定的形式要求，征地实施工作实际早已完成，2015年补发的征地土地公告不影响补偿安置标准的确定。鹰潭市中级人民法院生效判决已明确认定此次征地不能撤销，未履行公告程序违法，而非整个征地行为违法。因此，《裁决书》裁决决定符合法律规定。征地面积争议不属于裁决范围，不受理征地面积争议裁决申请的决定符合规定。本案双方当事人在�证期限内向一审法院提交的证据有：《征地补偿争议裁决申请书》、《征地补偿安置标准争议裁决书》、《余江县政府》、《土地征收协议书》、《国有建设使用权出让合同》、《（2014）鹰行初字第1号行政判决书》、《征收土地公告》（余府征（2008）09号）、余林证字第005362号山林权证等有关证据。上述证据均随卷移送本院。经本院核查，可以作为本案认定事实的依据。二审查明事实与原审判决认定的事实相同。本院认为，本案的争议焦点在于行政裁决的裁决范围及征地补偿标准的起算时间问题。从裁决范围看，根据《江西省征地补偿安置标准争议协调裁决办法》第八条、《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条�定，“协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的”；“协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼”。因此，裁决机关裁决的是征地补偿标准是否合法、合理，并不审查其中某一具体征收对象适用的标准，且征地实施中的程序性行为亦不属于征地补偿标准裁决的范围。本案中，裁决机关即批准征地补偿安置方案的省政府，分别以2008年（我省未制定全省统一的补偿安置标准）、2010年（全省已公布2009年统一适用的年产值标准）两种标准，审查余江县政府报批的征地补偿标准是否合法、合理，并裁决余江县�民政府报批的旱地补偿标准符合规定，林地补偿标准应重新依法确定。因此，上诉人提出征地补偿标准的行政裁决应确认余江县政府征收土地行为违法及审查其适用的征地补偿标准是否合理的上诉理由于法不符，不予支持。关于征地补偿标准起算时间的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《江西省实施办法》第二十七条、二十八条、二十九条的规定，土地补偿费的计算应以被征地的时间为起算点。结合相关征地补偿标准的规定，将“征地方案被依法批准时”视为“征地行为的开始”更符合相关规定。本案中，省国土资源厅根据省政府的授权，于2008年12月24日、2010年12月17日批复同意余江县上报的征地方案作为征地行为的开始，之后2011年8月30日洪湖乡政府将征地补偿费支付至路底村委会；2011年10月，被征土地全面动工开始平整土地，余江县政府之前组织签订《土地征收协议》等工作均为实施征地的前期准备工作。省政府裁决时，以2010年12月17日作为征地行为开始，适用当时最新的标准即2009年全省统一年产值标准《江西省人民政府关于公布全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字[2009]22号），符合相关法律规定。上诉人提出的2010年全省征地统一年产值标准（赣府字〔2010〕126号规定）开始实施时间是2011年3月1日，征地开始时该规定尚未生效。余江县政府于2015年3月16日发布的《征收土地公告》，系未履行公告程序的一种补救措施，并不意味着征地时间重新起算，且此时征地行为已经结束。上诉人提出应以余江县政府补发公告时间即2015年作为征地补偿标准的起算时间点，与相关征地补偿规定的立法意图不符，不能成立。根据《中�人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，第三人是指公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的。余江县人民政府作为行政机关，不属于行政诉讼中的第三人，原审判决列其为第三人不当，本院予以纠正，本案实体处理正确，虽然错列余江县人民政府为第三人，但该程序错误不影响原审判决的处理结果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鹰潭市经济技术开发区龙岗办事处路底村新熊家小组43位村民负担。本判决为终审判决。审 判 长  葛 伟审 判 员  王丽君审 判 员  万 菁二〇一七年六月二十日法官助理  饶晓燕书 记 员  柳雨青附43位原告名单：熊来元，男，汉族，1961年8月14日生。熊荣元，男，汉族，1959年10月10日生。郑爱兰，女，汉族，1966年10月11日生。熊兆平，男，汉族，1985年12月27日生。熊智平，男，汉族，1990年5月1日生。洪露琴，女，汉族，1986年10月26日生。熊小芳，女，汉族，1991年12月13日。熊军元，男，汉族，1969年6月26日生。孙凤凤，女，汉族，1973年8月10日生。熊福平，男，汉族，1997年8月12日生。熊文芳，女，汉族，1994年10月5日生。熊芳芳，女，汉族，1993年9月3日生。熊贵香，女，汉族，1965年5月27日生。熊国发，男，汉族，1937年12月10日生。熊斌，女，汉族，1987年5月14日生。熊样萍，男，汉族，1985年6月18日生。朱春香，女，汉族，1962年8月16日生。熊保元，男，汉族，1959年6月22日生。朱小芳，女，汉族，1987年11月5日生。熊久发，男，汉族，1942年9月18日生。熊员元，男，汉族，1967年7月11日生。熊建廷，男，汉族，1981年8月22日生。陈玲，女，汉族，1982年1月20日生。熊福元，男，汉族，1954年9月26日生。吴水花，女，汉族，1958年5月30日生。宋海燕，女，汉族，1982年9月30日生。熊顺元，男，汉族，1976年4月22日生。郑宝珍，女，汉族，1961年5月22日生。熊华庭，男，汉族，1983年12月12日生。俞桃梅，女，汉族，1985年9月25日生。熊玉玲，女，汉族，1985年11月26日生。熊帅庭，男，汉族，1987年4月4日生。张惊园，女，汉族，1989年9月16日生。熊玉赛，女，汉族，1984年12月23日生。熊玉登，女，汉族，1986年11月12日生。熊龙庭，男，汉族，1995年3月3日生。熊玉婷，女，汉族，1991年8月20日生。熊亚庭，男，汉族，1993年7月28日生。熊志元，男，汉族，1966年11月2日生。王萍，女，汉族，1969年8月11日生。熊玉霞，女，汉族，1994年2月8日生。熊有庭，男，汉族，1996年5月9日生。严赛娇，女，汉族，1973年2月14日生。