广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阳中法行终字第36号
上诉人（原审被告）：阳春市潭水镇人民政府。住所地：广东省阳春市潭水镇向阳路。
法定代表人：廖声斌，该镇镇长。
委托代理人：张以珊，阳春市潭水法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：陈贤钊，男，1940年4月3日出生，汉族，住广东省阳春市潭水镇。
委托代理人：陈达旺，男，1965年10月8日出生，汉族，住�东省阳春市潭水镇。
原审第三人：陈达忠，男，1963年5月20日出生，汉族，住广东省阳春市潭水镇。
上诉人阳春市潭水镇人民政府（以下简称潭水镇政府）与被上诉人陈贤钊、原审第三人陈达忠土地行政处理纠纷—案，不服阳春市人民法院（2015）阳春法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，陈贤钊与陈达忠是一巷相隔的邻居。陈贤钊使用的土地取得土地使用证，陈达忠使用的土地也取得土地使用证，因陈达忠在巷道处贴出了一张被告《工程开工许可证》，陈贤钊认为该证使用的土地，包括了陈贤钊与陈达忠之间的巷道土地。陈贤钊便于2014年9月15日向潭水镇政府申请，请求解决该土地使用权争议纠纷。潭水镇政府受理后，认为陈贤钊与陈达忠双方有合法的土地使用权�，且权属记载清楚，面积四至明确，双方发生的争议应按土地侵权纠纷处理。陈贤钊的申请不符合《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议处理办法》第十四条的规定。2014年11月24日潭水镇政府作出了不予受理土地权属争议案件答复书送给陈贤钊。陈贤钊不服，向原审法院提起诉讼。请求判决：撤销潭水镇政府的不予受理土地权属争议案件答复书。潭水镇政府未在法定期限内提交作出具体行政行为的证据和依据。
原审法院另查明，陈贤钊与陈达忠相邻关系纠纷一案于2014年7月1日由阳江市中级人民法院作出（2014）阳中法民一终字第153号终审判决，该判决认为双方对巷道土地使用权信边界的争议，应由政府有关部门解决。
原审法院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，潭水镇政府对陈贤钊与陈达忠土地使用权争议的�理，有职权依据。但潭水镇政府认定陈贤钊与陈达忠双方有合法的土地使用权证，且权属记载清楚，面积四至明确的事实，没有提供相应的证据证实，主要证据明显不足。陈贤钊要求撤销潭水镇政府的不予受理土地权属争议案件答复书，予以支持。潭水镇政府认为不予受理土地权属争议案件答复书是告知陈贤钊通过法律途径保护自己合法权益，该答复书不具有强制力和没有约束力，对陈贤钊的权利和义务也不产生影响，该主张理据不足，潭水镇政府要求驳回陈贤钊的起诉，不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销潭水镇政府的不予受理土地权属争议案件答复书；本案受理费50元，由潭水镇政府承担。
上诉人潭水镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决查明的事实错误。1、2013�前双方当事人相邻关系无纠纷，2013年7月，陈贤钊与陈达忠产生相邻关系纠纷，后由陈贤钊口头申请潭水镇人民调解委员会调解和石根村人民调解委员会二级共同调解，调解人员组织陈贤钊和陈达忠到现场调解过，陈达忠不接受调解，所以无法达成人民调解协议书。在庭审中陈贤钊及陈达忠均已承认调解过的事实，潭水镇政府在法庭上陈述过，一审判决漏掉这一事实。2、陈贤钊与陈达忠相邻关系纠纷案，没有达成人民调解协议书后，陈贤钊就相邻关系纠纷起诉陈达忠，后经阳春市人民法院和阳江市中级人民法院分别判决后，陈贤钊无提交两判决书，陈达忠和潭水镇政府也无提交这两判决书。在庭审中，陈贤钊和陈达忠及潭水镇政府三方也无提及此事，一审法院竟在判决书上出现另查明，写上陈贤钊与陈达忠相邻关系纠纷案，于2014年7月1日由阳江市中级人民法院作出（2014）阳中法民一终字第153号终审判决，阳江市中级人民法院认为双方对巷道土地使用权及边界的争议，应当由政府有关部门解决。庭审未经三方质证，一审判决就作为定该行政案的依据，是错误的。3、阳江市中级人民法院作出民事判决后，陈贤钊向潭水镇综治信访维稳中心申请调解，中心工作人员立案后，镇领导牵头组织综治、信访、国土、建委等部门的相关人员与陈贤钊及陈达忠到现场调解。由于陈达忠不接受调解，无法达成人民调解协议书，维稳中心就根据《人民调解法》第二十六条的规定，在2014年11月24日作出《不予受理土地权属争议案件答复书》。陈贤钊列潭水镇政府为被告提起行政诉讼，要求人民法院撤销上述答复书，不符合《行政诉讼法》第十一条的规定。4、阳江市中级人民法院民事判决生效后，经陈贤钊申请阳春市人民法院执行过，拆除该巷�的障碍物。潭水镇人民政府配合过并派员做过陈达忠思想教育工作，相邻关系的纠纷仍未解决。5、陈贤钊向阳春市人民法院行政庭提交的12组证据并经潭水镇政府及陈达忠质证过：（1）、土地使用证；（2）、收据；（3）、合约；（4）、调解协议书；（5）、建设用地许可证；（6）、纳税收据；（7）、土地使用证；（8）、工程开工许可证；（9）、受理事项详表；（10）、不予受理土地权属争议案件答复书；（11）、送达回证；（12）、巷道草图。证实陈贤钊及陈达忠依法建房，各自建房时自觉留出的巷道（屋的前段两墙相距1.17米，屋的后段两墙相距0.3米），用于双方公共通风、采光、排水等用。双方一直无纠纷，现陈贤钊又以上述依据又要求潭水镇政府划分巷道使用权及边界的争议，是错误的。6、一审判决内容对陈贤钊要求撤销2014年11月24日潭水镇综治信访维稳�心的《不予受理土地权属争议案件答复书》不作认定。二、一审判决适用法律错误。具体表现：1、陈贤钊要求一审法院撤销潭水镇政府的《不予受理土地权属争议案件答复书》，违反了《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第四项、第六项的规定的，一审判决依照《行政诉讼法》第五十四条第二项第1目的规定作出实体处理也是错误的。2、一审判决依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认定潭水镇政府对陈贤钊与陈达忠关于巷道土地边界及使用权争议有权处理错误。目前尚未有法律、法规授权潭水镇政府必须解决，潭水镇人民调解委员会根据《人民调解法》第十七条规定，组织陈贤钊和陈达忠双方当事人进行调解。根据《人民调解法》第二十六条规定，人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依照法律、法规的规定告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己合法权益。
综上所述，潭水镇政府对陈贤钊没有作出任何土地权属争议案件答复书，没有任何证据证明潭水镇政府作出《不予受理土地权属争议案件答复书》的事实，也没有任何依据证实潭水镇政府行政行为违法。潭水镇综治信访维稳中心作出《不予受理土地权属争议案件答复书》，是告知陈贤钊通过司法途径解决，保护自己合法权益，该答复书不具有强制力和约束力，对陈贤钊的权利和义务没有实际影响。本案属民事调整范畴，陈贤钊要求潭水镇政府划分巷道土地边界及使用权没有法律依据。陈贤钊就潭水镇综治信访维稳中心作出的《不予受理土地权属争议案件答复书》提出行政诉讼，要求撤销该答复书，没有法律依据，不是�政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第四项、第六项的规定，陈贤钊不具备行政诉讼原告主体资格，潭水镇人民政府不是本案行政诉讼的适格被告。因此，请求二审法院判决：一、撤销阳春市人民法院（2015）阳春法行初字第7号行政判决；二、驳回陈贤钊的诉讼请求；三、本案全部诉讼费用由陈贤钊承担。
被上诉人陈贤钊答辩称：一、一审判决查明事实清楚。被上诉人与原审第三人陈达忠是一巷相隔的邻居，陈达忠在巷子处贴出了一张上诉人的《工程开工许可证》，此证使用的土地，包括了巷道的土地。被上诉人便向上诉人申请，请求解决该土地使用权争议纠纷。被上诉人另案起诉原审第三人，是被上诉人法定权利。阳江市中级人�法院于2014年7月1日作出（2014）阳中法民一终字第153号终审判决是阳江市中级人民法院法定职责。根据最高人民法院规定，所有的判决书都要网上公布。被上诉人在向上诉人提交《土地使用权争议处理申请书》时也附有上述民事判决书。同时，被上诉人在《行政诉状》上亦引用了该判决的相关判词。这证明上诉人知道被上诉人就相邻关系纠纷起诉过第三人。被上诉人根据民事判决书的指引和《土地权属争议处理办法》的规定，要求上诉人依法处理被上诉人与原审第三人之间土地权属争议。被上诉人与原审第三人所产生相邻权的纠纷的实质就是土地权属争议。上诉人把双方土地权属界限分划清楚，就不可能产生相邻权纠纷。《土地权属争议处理办法》第五条第二款明确规定，上诉人是处理被上诉人与原审第三人土地权属争议的法定责任人。被上诉人有没有要求镇维稳�处理土地权属争议，综治信访维稳中心不是土地权属争议处理主体，不具备处理土地权属争议的资格，作出来的结果也不具备法律效力。上诉人拒绝承认潭水镇政府维稳信访综治办在2014年11月24日作出的《不予受理土地权属争议案件答复书》是代表上诉人作出，这是错误的。上诉人既然不承认潭水综治办的答复，就该履行自己的法定义务。如果不给予答复，上诉人就是行政不作为。二、一审判决适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。同时，《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，当事人对不予受理的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如果潭水镇维稳办不能够代表上诉人，上诉人应当按照上述《办法》中的第十三条规定，责成相关部门依照《�法》的第十条进行审查。并按照《办法》的第三十条规定处理。如果上诉人不下达处理决定，就是行政不作为。被上诉人同样可以对上诉人提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议处理办法》第五条明确规定：“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”被上诉人提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被上诉人向上诉人提交了《土地权属争议处理申请书》，被上诉人认为上诉人指使潭水镇维稳办作出的《不予受理通知书》的行政行为侵犯了被上诉人的合法权益，此《不予受理通知书》和被上诉人有直接的利害关系，上诉人就具备了原告的主体资格，上诉人认为其不是本行政诉讼案的适格被告也是错误的。
原审第三人陈达忠述称：根据物权法第三十九条、第一百五十二条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有土地享有使用的权利，可依法利用该土地建设住宅及其他附属设施。围墙和铁栅是原审第三人房屋的附属物，底下是房屋的基础。在实物证据面前，原审第三人房屋的用地有土地使用证和报建证书证明使用权，所以此案中原审第三人的房屋的附属设施，未经原审第三人陈达忠同意，任何人进入，都是违法的。陈贤钊的房屋只有84㎡的土地使用证。还有一张144㎡的土地使用证是陈贤钊的，也没有报建。所以陈贤钊的房屋是违章建筑，陈贤钊的申请没有一点理由，所以潭水镇政府没有支持他。同意上诉人潭水镇政府的上诉请求。
本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
另查明：上诉人潭水镇政府在本案二审时提供的证据有：证据1、潭水镇综治信访维稳中心作出的《不予受理土地权属争议案件答复书》。证明综治信访维稳中心工作人员对原告的申请已调解过，无法达成协议，告知陈贤钊及陈达忠通过司法途径维护自己的合法权益；证据2、陈贤钊提供的证据表。证明陈贤钊与陈达忠就相邻关系纠纷案，无提交阳春市人民法院和阳江市中级人民法院的民事判决书的事实；证据3、土地使用权争议处理申请书及综治信访维稳业务档案，证明陈贤钊要求划分巷道土地使用权，综治信访维稳中心已立案受理的事实，也证实陈贤钊与陈达忠相邻关系产生纠纷后经综治信访维稳中心调解过的事实；证据4、（2015）阳春法行初字第7号行政判决书，证明认定事实不清，适用法律错误。
被上诉人陈贤钊对上诉人潭水镇政府二审提供的证据的质证意见：上诉人二审提交证据违反法律规定，不予质证。
原审第三人陈达忠对上诉人潭水镇政府二审提供的证据的质证意见：对上诉人二审提供的证据没有意见。
被上诉人陈贤钊在本案二审时提供的证据有：证据1、陈达忠2013年8月11日向阳春市人民法院提交的《答辩状》，陈达忠确认其房子是在1992年5月下好基础的，证明是以其《农（居）民建房用地许可证》建房的。此证的用地范围为8.4×10=84平方米，超出此范围就属于违法；证据2、陈达忠2014年4月18日向阳江市人民法院提交的《答辩状》。陈达忠确认其房子是在1992年5月下好基础的，证明是以其《农（居）民建房用地许可证》建房的。此证的用地范围为8.4×10=84平方米，超出此范围就属于违法；证据3、陈达忠在巷子门上贴出的“巷子所有权”的文书图片两张，证明陈达忠与陈贤钊有土地权属争议，但第三人和上诉人又不敢按法律法规去处理此权属争议；证据4、图片（四张），证明陈达忠没有尊重生效的法院判决，在阳春市人民法院对其所在巷子的障碍物拆除后，当即又焊了回来，用强行的手段达到占有巷子的目的。
上诉人潭水镇政府对被上诉人陈贤钊二审提供的证据的质证意见：被上诉人在一审没有提交，二审提交证据违反规定，不予质证。
原审第三人陈达忠对被上诉人陈贤钊二审提供的证据的质证意见：被上诉人在一审没有提交，二审提交证据违反规定，不予质证�
本院认为：本案纠纷的起因，是被上诉人陈贤钊与原审第三人陈达忠对巷道的土地使用权产生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，个人之间对土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。同时，陈贤钊与陈达忠相邻关系纠纷一案，本院也于2014年7月1日作出（2014）阳中法民一终字第153号终审判决，认为双方对巷道土地使用权信边界的争议，应由政府有关部门解决。因此，潭水镇政府应对陈贤钊与陈达忠巷道土地使用权争议依法进行处理。
潭水镇综治信访维稳中心是潭水镇政府的工作部门，其根据陈贤钊的申请，作出《不予受理土地权属争议案件答复书》，是代表潭水镇政府的行政行为。陈贤钊对该答复不服而向原审法院提起行政诉讼，符合修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（七）项：“认为行政机关违法要求履行义务的。”的规定。因此，潭水镇政府主张陈贤钊不具备本案行政诉讼原告主体资格，潭水镇人民政府不是本案行政诉讼的适格被告，本院不予采纳。由于潭水镇政府未在法定期限内向原审法院提交作出本案行政行为的证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”的规定，原审判决认为潭水镇政府作出的《不予受理土地权属争议案件答复书》认定的事实证据不足并无不当。潭水镇政府在二审时向本院提�证据，并非是因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，其也没有在法定期限内向原审法院提出延期提供证据的书面申请。因此，对潭水镇政府在二审时向本院提交的证据，本院不予接纳认证。另外，陈贤钊作为原审原告，对其在二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院不予接纳认证。
综上所述，潭水镇政府作出的《不予受理土地权属争议案件答复书》认定的事实证据不足，应予撤销，潭水镇政府应受理陈贤钊的申请并依法作出处理。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。潭水镇政府上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阳春市潭水镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一五年九月二十九日
书记员 何杰雯