贵州省兴义市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔义行初字第00080号
原告上海锦定电子有限公司。
法定代表人骆兴国，该公司董事长。
委托代理人白孝甫，上海市佩信科诺律师事务所律师，特别授权代理。
被告安龙县财政局。
法定代表人郑逢春，该局局长。
委托代理人黄甫灿，特别授权代理。
委托代理人周维颖，贵州绿海律师事务所律师，特别授权代理。
被告安龙县人民政府。
法定代表人蔡平，该县县长。
委托代理人岑刚，特别授权代理。
委托代理人张思平，贵州绿海律师事务所律师，特别授权代理。
原告上海锦定电子有限公司（以下简称上海锦定公司）不服被告安龙县财政局、安龙县人民政府行政处罚、行政复议纠纷一案，本院2015年11月24日立案后，依法组成合议庭，于2015年12月24日公开开庭审理了本案。原告上海锦定公司的委托代理人白孝甫，被告安龙县财政局的委托代理人黄甫灿、周维颖，安龙县人民政府的委托代理人岑刚、张思平到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告安龙县财政局于2015年2月15日作出安财采处（2015）1号《安龙县财政局关于对安龙县教育局“班班通”政府采购招投标（招标项目编号PYZB2014-G147）的处理决定》（以下简称安财采处（2015）1号处理决定），对中安消技术有限公司（以下简称中安消公司）、北京北航天华时代科技有限公司（以下简称北京北航公司）、上海锦定公司委托黔西南布依族苗族自治州教育局电教科（以下简称州教育局电教科）代为参与招标编号为州公易采（201408）-146号，安龙县教育局“班班通”政府采购项目报名的行为不予处罚。
2015年6月24日，安龙县财政局作出安财采处（2015）2号《关于撤销（安财采处（2015）1号）﹤安龙县财政局关于对安龙县教育局“班班通”政府采购招投标（招标项目编号PYZB2014-G147）的处理决定﹥的决定》（以下简称安财采处（2015）2号决定）撤销安财采处（2015）1号处理决定；次日，安龙县财政局作出安财采处（2015）3号《安龙县财政局行政处罚决定书》（以下简称安财采处（2015）3号处罚决定），对中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司委托州教育局电教科代为参与安龙县教育局“班班通”政府采购项目报名的行为，根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条，《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第（二）（三）项，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（二）项之规定，对中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司作出处理决定：1、该项目作废标处理；2、对中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司分别处以采购金额千分之六的罚款，金额为192000元；3、将中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。安财采处（2015）2号决定和安财采处（2015）3号处罚决定作出后，上海锦定公司不服，向安龙县人民政府申请行政复议，经复议，安龙县人民政府作出安府行复决（2015）6号行政复议决定书，维持安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定和安财采处（2015）3号处罚决定。
原告上海锦定公司诉称，一、被告安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定撤销安财采处（2015）1号处理决定，无事实依据与法律依据，属违法行政决定，应予撤销。1、安财采处（2015）1号处理决定于2015年2月15日作出，期间未有行政处罚相对人或其他利害关系人申请行政复议或提起行政诉讼，安财采处（2015）1号处理决定已经生效，任何行政机关均无法律依据可以撤销已生效的行政处罚。2、安财采处（2015）2号决定违反《中华人民共和国行政处罚法》，该决定对于原告具有利害关系，被告未给予原告陈述、申辩的权利。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，行政处罚不能成立。3、安财采处（2015）2号决定无法律依据，《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政处罚实施条例》均无规定作出行政处罚决定的机关可以撤销本机关作出的行政处罚，按照无法律依据不得实施行政行为的法律规定，安财采处（2015）2号决定应当撤销。4、安财采处（2015）2号决定无事实依据，也未列明处罚依据的事实。5、《中华人民共和国行政处罚法》未赋予行政机关未经法定程序撤销生效行政决定的权利，其目的是限制行政机关行政处罚的随意性，且在司法实践中，未见行政机关作出以不存在违法事实不予行政处罚后，又撤销不予处罚决定，重新进行行政处罚的案例。二、安财采处（2015）2号决定和安财采处（2015）3号处罚决定未经法定程序送达原告，该处罚决定依法对原告不发生法律效力。三、安财采处（2015）3号处罚决定既无事实依据也无法律依据，程序违法，应当撤销。1、安财采处（2015）1号处理决定已经认定，原告与中安消公司、北京北航公司委托“州教育局电教科报名时间不同，委托事项仅限于报名，未涉及实质的投标环节，原告与其他两家公司委托州教育局电教科报名IP地址一致的行为，因串通投标证据不足，事实不清，不予处罚。”安财采处（2015）3号处罚决定认定事实与安财采处（2015）1号处理决定认定事实一致，且不存在新的事实，故安财采处（2015）3号处罚决定属违法作为。2、《中华人民共和国合同法》规定，要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。价目表、招标公告、拍卖公告等为要约邀请，原告购买标书以后，可以进行投标也可选择不投标，投标尚未正式开始，各投标单位尚未开始意思表示，依法不构成串通投标。3、法律、法规无明文规定，仅仅购买标书就构成串标，串标只可能发生在投标阶段，不存在于招标阶段。4、安龙县财政局在作出安财采处（2015）1号处理决定之前举行了听证会，贵州省内企业也存在共同委托购买标书行为，安龙县财政局未对其进行处罚，表明安龙县财政局进行行政处罚未采纳同一执法尺度，对贵州省内、外企业采取不同标准。5、安财采处（2015）3号处罚决定作出前，未给予原告陈述申辩的权利，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，被告的行政处罚不能成立。6、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（二）项规定，不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜视为投标人互相串通投标；该规定不能作为处罚原告的法律依据。第一，原告仅是委托州教育局电教科代为购买标书，购买标书与投标是完全不同性质的行为，不存在委托同一单位投标的事实；第二，受委托购买标书的是州教育局电教科，政府机关具有独立性、公正性，代为购买标书仅仅是将招标的相关信息向有关单位进行传递；原告事先并不知道是否有其他单位委托州教育局电教科代为购买标书，原告委托购买标书的行为并无过错。四、原告向安龙县人民政府申请复议后，安龙县人民政府对安龙县财政局作出处罚决定的基本事实与合法性未作实质性审查，对原告的复议申请未进行回应，即维持安龙县财政局作出处罚决定，应当予以撤销。
综上所述，原告不服二被告作出的行政行为，依法向法院提起诉讼，请求判决撤销被告安龙县财政局作出的：1、安财采处（2015）2号决定；2、安财采处［20l5］3号处罚决定；3、判决撤销被告安龙县人民政府作出的安府行复决（2015）6号《安龙县人民政府行政复议决定书》；4、案件受理费由被告承担。
被告安龙县财政局辩称，安财采处［20l5］3号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上海锦定公司、中安消公司、北京北航公司参与由贵州鹏业工程建设咨询事务有限责任公司组织的招标编号为州公易采（201408）-146号，安龙县教育局班班通采购项目公开招投标活动。2014年11月13日，在开标现场，黔西南州公共资源交易中心（以下简称州公共资源交易中心）报名系统清单名册显示涉案三家公司报名IP地址均为111.121.195.98。发现这一情况后，州公共资源交易中心、安龙县人民政府采购办及采购人一致同意本次招标活动作暂停处理，责令三家公司作出书面说明。2014年11月14日、17日，三家公司作出书面说明，称为“避免报名差错”、“信息不畅”、“响应项目的及时性”为由，特委托州教育局电教科在网上报名，州教育局提供的“报名事宜情况说明中”，也认可接受委托，为三家公司在网上报名的事实。2014年12月26日，被告安龙县财政局向三家公司送达了罚告字（2014）第03号《安龙县财政局行政处罚预先告知书》，告知三家公司有陈述、申辩、听证等权利。2015年1月22日，应三家公司的要求，安龙县财政局举行了听证会，充分听取了三家公司的意见。鉴于三家公司委托州教育局电教科报名的时间不同，委托的事项仅限于报名，未涉及实质性的投标环节，2015年2月安龙县财政局作出对三公司不予处罚，重新组织招投标活动的安财采处（2015）1号处理决定。后于2015年6月24日就本案重新评议，决定处罚，遂作出了安财采处（2015）2号决定，撤销安财采处（2015）1号处理决定，同月作出了安财采处（2015）3号处罚决定。涉案三家公司共同委托同一机构办理投标事宜，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十二条第一款，《中华人民共和国政府采购法》第二十五条第一款的规定，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”，涉案三家公司的行为构成串通投标，属于应受处罚的行为。综上所述，安龙县财政局对涉案三家公司作出的行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。
被告安龙县人民政府辩称，2015年8月，安龙县人民政府收到原告提交的行政复议申请书及安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定、原告复议资格等有关资料。经审查，认为原告具有提出行政复议的主体资格，申请复议事项符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，决定受理。在履行了相应的程序后，根据案件各方当事人的主张，结合案件证据材料和法律规定进行了认真全面的审查，并依法作出安府行复决（2015）6号行政复议决定书，维持安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，并已送达原告。综上，安龙县人民政府依职权按法定程序对原告申请要求复议的案件事实、证据材料，安龙县财政局的处理程序、适用法律都进行认真审查，认为安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，建议人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告安龙县财政局、安龙县人民政府向本院提交了以下证据、依据：
一、安龙县财政局作出行政处罚的证据
1、安龙县财政局组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告安龙县财政局的主体资格。
2、政府采购手续（安龙县人民政府采购申报表），证明安龙县教育局申报的班班通设备，金额为32000000元，数量为470套，已获得安龙县人民政府和安龙县财政局批准。
3、开标情况报告、项目报名信息-
报名清单，证明2014年11月13日上午9时30分在州公共资源中心开标时发现涉案三家公司在报名时所用的IP地址一致，本次招标项目作暂停处理，并责令涉案三家公司澄清。
4、投标保证金清单，证明涉案三家公司投标时已经交纳保证金500000元，三家公司已经取得投标人资格。
5、报名事宜澄清及州教育局情况说明，证明上海锦定公司委托州教育局电教科报名的事实。
6、行政处罚告知书，证明被告在作出处罚前已经履行了处罚前告知的义务。
7、行政处罚听证会资料告知书和听证笔录、听证报告，证明依原告申请被告依法举行了听证会，听取了原告的陈述和申辩。
8、安财采处（2015）1号处理决定、安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定及处理决定情况说明，证明被告作出具体行政行为。
9、送达回证，证明被告通过电子邮件和EMS邮件方式送达了安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，其中原告上海锦定公司是通过EMS邮件方式送达，中安消公司和北京北航公司是通过电子邮件方式送达。
二、安龙县人民政府依原告申请对安龙县财政局行政处罚进行复议的证据：
10、行政复议申请书、上海锦定公司复议资格文书（包括：上海锦定公司法定代表人身份证复印件、法定代表人身份证明书及上海锦定公司组织机构代码证、营业执照）及其授权委托书、上海锦定公司提交安财采处（2015）1号处理决定，安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定、审查意见、行政复议受理审批表、行政复议受理通知书及其送达回证、行政复议答辩书，证明被告依原告申请受理行政复议，在行政复议过程中审查受理程序合法。
11、行政复议决定书及送达回证，证明被告安龙县人民政府作出复议决定书并向上海锦定公司送达，程序合法。
12、安龙县人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告安龙县人民政府的主体资格。
13、法律依据，《中华人民共和国招标投标法》第五十三条和《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十条，《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十八条，证明被告作出复议决定相应的法律依据。
经庭审质证，原告上海锦定公司对被告安龙县财政局、安龙县人民政府提交的证据质证意见为：对第1、2组证据的真实性无异议，第2组证据与本案无关联性；对第3组证据中的开标情况报告真实性、合法性不予认可，本次招投标报名，有其他公司报名IP地址相同，被告并未对其作出处罚，由此可见报名IP地址一致并不构成串标；对第4组证据对交纳保证金不持异议，而保证金系报名后交纳，若发现报名IP地址一致应该在报名阶段告知原告，同时被告在作出行政处罚的证据中没有此份证据；对第5、6、7组证据的真实性无异议，第5组证据不能证明原告存在串标行为，第6、7组证据仅针对安财采处（2015）1号处理决定，故安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定依据安财采处（2015）1号处理决定的程序作出无法律依据，第8组证据对安财采处（2015）1号处理决定无异议，安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，系被诉行政行为；对第9组证据的真实性不认可，不能证明已经送达给原告，对第10组证据原告申请复议时提交的证据无异议，行政复议答辩书未送达原告，程序违法；第11组证据对行政复议决定书真实性认可，但在本案中是被诉行政行为，该复议决定并未回应原告的复议申请；第12组证据与本案无关联；第13组证据对法律本身无异议，但被告适用法律错误。
综合各方当事人举证、质证意见，本院对被告所举证据认证如下：被告安龙县财政局所举第1组证据可证明其主体资格；第2组证据可证明涉案“班班通”系政府采购项目；第3组证据互相印证2014年11月13日涉案“班班通”开标时发现涉案三家公司报名IP地址一致，该项目作暂停处理并要求涉案三公司予以澄清的过程；第4组证据原告认为系被告安龙县财政局作出行政处罚后所举证据，安龙县财政局仅以IP地址一致对原告作出行政处罚，其异议成立；第5、6、7组证据经原告质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以认定；第8组证据中安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定系本案讼争行政行为，不作证据评价；第9组证据不能证明安龙县财政局送达程序合法，不予确认。
被告安龙县人民政府所举第10组证据可证明启动复议程序的过程，行政复议程序合法；第11组证据可证明复议决定已送达；第12组证据可证明其主体资格；第13组系现行有效的法律依据。
经审理查明，为推动义务教育均衡发展，为学生提供良好的学习环境和设备，2014年，安龙县教育局委托贵州省鹏业工程建设咨询事务有限责任公司就项目编号为：PYZB2014-G147州公易采（201408）-146，项目名称为：“A包班班通采购”，在州公共资源交易中心进行公开招标投标。本次招投标共有13家单位报名，其中中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司、银江股份有限公司四家公司交纳保证金。2014年11月13日上午，“A包班班通采购”项目在州公共资源交易中心开标过程中发现报名系统清单中显示中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司报名的IP地址一致，因怀疑上述三家公司存在围标串标嫌疑，此项目招标作暂停处理，相关部门通知上述三家公司在三日内作书面澄清。随后，中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司分别作出书面说明，上述三家公司分别以“响应项目的及时性、信息较为不畅、避免报名差错”为由，委托州教育局电教科代为办理“班班通”报名相关事宜。州教育局电教科对涉案三家公司代为参与“班班通”报名亦出具书面情况说明，证实涉案三家公司参与“班班通”投标确为州教育局电教科代为报名。
2014年12月26日，安龙县财政局作出“罚告字（2014）第03号安龙县财政行政局处罚预先告知书”拟对中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司分别处以192000元罚款，列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动，并告知了涉案三家公司有陈述、申辩及要求听证的权利。涉案三家公司均要求进行听证，2015年1月22日，安龙县财政局举行了听证会。同年2月15日，安龙县财政局作出安财采处（2015）1号处理决定，对涉案三家公司委托州教育局电教科报名，IP地址一致的行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定，因串通招标证据不足，事实不清，不予处罚，并责令招标人取消本次招标，对安龙县教育局“班班通”项目重新组织招标投标，并告知涉案三家公司有申请复议及提起诉讼的权利。涉案三家公司对本次处理无异议。
2015年6月24日，安龙县财政局作出安财采处（2015）2号决定，撤销了安财采处（2015）1号处理决定，拟重新作出处理决定，该决定上载明了申请复议及提起诉讼的权利。在该决定未送达原告前，安龙县财政局即于次日作出安财采处（2015）3号处罚决定，认定涉案三家公司报名IP地址均为111.121.195.98，造成这一情况，系涉案三家公司都委托州教育局电教科报名所致，涉案三家公司构成投标人相互串通投标，遂根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条，《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第（二）（三）项，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（二）项的规定，对涉案三家公司作出如下处理决定：1、此项目作废标处理；2、对中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司分别处以采购金额32000000元千分之六的罚款，即处罚金额为192000元整，涉案三家公司须在15日内分别将罚款缴入安龙县财政局非税收入专户。3、将中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。该处罚决定同时告知了申请复议及提起诉讼的权利。被告安龙县财政局称其以EMS邮件方式送达了安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）处罚决定。上海锦定公司知晓安龙县财政局作出的处罚决定后，向安龙县人民政府申请行政复议，请求撤销安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定和安财采处（2015）3号处罚决定，安龙县人民政府受理后向上海锦定公司、安龙县财政局送达行政复议受理通知书，经审查，作出安府行复决（2015）6号行政复议决定书，维持安龙县财政局于2015年6月24日作出的安财采处（2015）2号决定和2015年6月25日作出的安财采处（2015）3号处罚决定，该复议决定书载明原告享有的诉权，原告不服，在法定期限内向本院提起诉讼。
另查明，安财采处（2015）3号处罚决定，已于2015年7月1日在贵州省政府采购网进行公示，已经禁止原告参加政府采购活动，对原告处以罚款192000元，原告尚未履行。
本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第六十一条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第三款的规定，被告安龙县财政局作为政府采购监督管理部门具有对本行政区域内政府采购活动行使监督检查的职权，对投标单位的违法行为有权查处和作出处罚。
行政处罚程序法定，未经法定程序不得作出行政处罚。被告安龙县财政局于2015年2月15日作出安财采处（2015）1号处理决定，对中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司委托州教育局电教科代为参与“A包班班通”投标报名，报名IP地址一致的行为不予处罚，该决定自作出之日起即具有公定力，对行政机关及行政相对人均产生约束，原告有理由相信被告阿安龙县财政局对本次事件调查处理已经终结，已不再对其进行处罚。2015年6月24日，安龙县财政局作出安财采处（2015）2号决定径行撤销安财采处（2015）1号处理决定，在安财采处（2015）2号决定未送达原告即于次日作出安财采处（2015）3号处罚决定，对原告处以192000元罚款；将其列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。安财采处（2015）2号决定虽载明了原告享有的诉权，但安龙县财政局于安财采处（2015）2号决定作出的次日即对原告作出行政处罚决定，并未实际保障原告对安财采处（2015）2号决定享有的诉权，即在安财采处（2015）2号决定尚未送达原告即作出行政处罚，且安龙县财政局在作出该处罚决定前未告知原告，未通知原告参与到程序中，未保障原告陈述、申辩的权利和处以较大数额罚款申请听证的权利，损害了原告的知情权和参与权。在送达方面，被告安龙县财政局辩称其以EMS邮件方式将安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定送达原告，被告在庭审时所举EMS邮件被退回，举证时该邮件尚未拆封，且无地址确认书等其他证据予以佐证被告以合法形式向原告送达，故安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，程序违法。
综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”，第（三）项规定“违反法定程序的”，安龙县财政局对上海锦定公司作出的安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，程序违法，应予撤销。安龙县人民政府在安龙县财政局未履行法定程序即对原告作出行政处罚的情况下，维持其作出的行政处罚决定，应一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号《关于撤销（安财采处（2015）1号）﹤安龙县财政局关于对安龙县教育局“班班通”政府采购招投标（招标项目编号PYZB2014-G147）的处理决定﹥的决定》；
二、撤销安龙县财政局作出的安财采处（2015）3号《安龙县财政局行政处罚决定书》；
三、撤销安龙县人民政府作出的安府行复决（2015）6号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告安龙县财政局、安龙县人民政府共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 谢贤斌
审 判 员 舒其琪
人民陪审员 ＸＸ新
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 黄培贵