浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙湖行终字第29号
上诉人（原审原告）洪玉莲。
上诉人（原审原告）牟媚。
法定代理人洪玉莲。
二上诉人的委托代理人牟宣忠。
被上诉人（原审被告）安吉县农业局。
法定代表人凌海明。
委托代理人陈秀宽。
委托代理人黄立科。
上诉人洪玉莲、牟媚诉被上诉人安吉县农业局土地其他行政纠纷一案，长兴县人民法院于2013年9月2日作出（2013）湖长行初字第9号行政裁定，洪玉莲、牟媚不服，向本院提出上诉。本院于2013年11月5日受理后，依法组成合议庭，并于同年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人洪玉莲、牟媚的委托代理人牟宣忠，被上诉人安吉县农业局的委托代理人陈秀宽、黄立科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告洪玉莲、牟媚为安吉县孝丰镇城北社区太阳山自然村世居村民，从1998年至今一直未享有土地承包经营权，二原告多次向城北社区、孝丰镇人民政府、安吉县人民政府要求依法承包土地，但均未获支持。二原告遂于2011年11月14日向安吉县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，但其仲裁请求被驳回。2012年3月14日，二原告又起诉至安吉县人民法院要求获得农村土地承包经营权并要求安吉县孝丰镇城北社区太阳山自然村赔偿其经济损失，安吉县人民法院于2012年4月11日裁定不予受理。二原告不服，上诉至湖州市中级人民法院，中院于2012年6月1日裁定维持，同时告知二原告应当向有关行政主管部门申请解决。故二原告于2012年9月12日向被告安吉县农业局申请解决，被告答复称按照安农仲案字（2011）第33号仲裁裁决书执行。二原告认为，安农仲案字（2011）第33号仲裁裁决书并未生效，被告以此为依据作出答复无法律和事实依据，被告的具体行政行为严重侵犯二原告的合法权益，故纠纷成讼。
原审法院认为，二原告在收到安农仲案字（2011）第33仲裁裁决书后，并未以不服仲裁裁决为由向法院起诉，故该仲裁裁决书已经发生了法律效力。虽然二原告辩称已经于2012年3月14日向安吉县人民法院提起诉讼，但从其诉状列明的诉讼请求来看，二原告是以孝丰镇城北社区太阳山自然村侵犯其土地承包经营权为由提起民事诉讼，并非因不服仲裁裁决提起诉讼，故对二原告提出的该仲裁裁决书未生效的抗辩理由不予采纳。安吉县农业局是主管农业和农村经济发展工作的行政部门，而安吉县农村土地承包仲裁委员会是在安吉县人民政府指导下设立的，依法独立、公正地解决农村土地承包经营纠纷的专门组织，其与被告安吉县农业局并不存在行政上的隶属关系。被告于2012年12月18日作出的答复意见结合其提供的《人民来访登记表》和接访人的工作笔记，应认定该答复意见为信访答复，且安农仲案字（2011）第33号仲裁裁决书已经生效，而被告安吉县农业局答复称“关于洪玉莲、牟媚要求返还土地承包经营权等申请，……，我局认为应按照裁决书执行。”该答复并未给原告设定新的权利义务，对二原告并不具有强制力，即对原告的权利义务不产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二原告提出的要求被告返还土地承包经营权并赔偿损失的诉请，由于被告并未侵犯二原告的土地承包经营权，故对二原告的该项诉请不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第二十七条第（三）项和第四十四条之规定，裁定：驳回原告洪玉莲、牟媚的起诉；诉讼费50元，由原告洪玉莲、牟媚承担。
上诉人洪玉莲、牟媚不服，上诉称：一审法院认定事实及适用法律错误。一、土地承包权纠纷解决系被上诉人法定职责。1、二上诉人向被上诉人申请解决土地承包权纠纷并不是信访程序，而是有司法解释明确规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款，集体经济组织成员因未实际取得承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应告知其向有关行政主管部门申请解决。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。被上诉人身为农业行政主管部门至今未处理本案，还要诡辩信访程序解决，是明显的行政不作为。2、根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条第二款，农村土地承包仲裁委员会，在当地人民政府的指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。被上诉人有权处理本案却不处理。二、二上诉人诉讼符合受案范围。二上诉人提起诉讼符合《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、安农仲案字（2011）第33号仲裁裁决书未生效。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。二上诉人因不服仲裁裁决，在法定期限内按程序向安吉县人民法院提起诉讼，故该仲裁裁决在二上诉人向人民法院起诉后，即自动失去效力，纠纷应由法院裁判解决了。四、答复意见书系行政行为，实际影响二上诉人的权利义务。二上诉人因不服仲裁裁决起诉于安吉县法院，该院一审裁定不予受理，湖州中院二审维持，并告知二上诉人可向有关行政主管部门申请解决。二上诉人依据湖州中院生效裁定书向被上诉人申请解决，被上诉人答复二上诉人按照安农仲案字2011第33号仲裁裁决执行，不论该仲裁裁决是否生效，被上诉人的答复意见书内容是十分明确的，就是对二上诉人土地承包经营权的行政处理。五、因被上诉人侵害行为（包括不作为）造成损害事实。返还二上诉人土地承包经营权2.5亩并赔偿损失180万元（包括：二上诉人16年未享有分红款32万元；16年无土地流转收益1.2万元；被上诉人几年未处理案件涉及国家赔偿36万元，精神损害0.8万元；土地灭失致二上诉人今后无土地收益的经济来源补偿费110万元）。综上，二上诉人请求：一、撤销长兴县人民法院（2013）湖长行初字第9号行政裁定。二、改判被上诉人行政行为违法并撤销被上诉人于2012年12月18日作出的关于要求返还洪玉莲、牟媚土地承包经营权等的答复意见书。三、改判被上诉人重新作出具体行政行为，返还二上诉人土地承包经营权2.5亩并赔偿损失180万元。四、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人安吉县农业局在法定期限内递交答辩状，答辩称：一、二上诉人以农村家庭承包经营权被侵犯为由，向安吉县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。安吉县农村土地承包仲裁委员会经审理作出仲裁裁决安农仲案字（2011）第33号仲裁裁决书，驳回了二上诉人的仲裁请求。二上诉人接到仲裁裁决后虽向安吉县人民法院提起民事诉讼，但其提起的民事诉讼，并非以不服仲裁裁决并要求法院撤销仲裁裁决提起，而仅以安吉县孝丰镇城北社区桃园里村民组侵犯其农村家庭承包经营权单独提起民事诉讼。因此，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第48条的规定，该仲裁裁决已发生法律效力。故被上诉人答复按仲裁裁决书执行是完全符合法律规定的。二、被上诉人作出答复是依据《信访条例》处理信访事项的行为，该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。1、信访人牟宣中系上诉人洪玉莲丈夫、上诉人牟媚父亲。信访人信访称二上诉人原已取得2.5亩土地承包经营权，在未自愿将土地承包权交回的情况下，现2.5亩土地承包经营权被桃园里村民组剥夺，二上诉人曾提起仲裁和诉讼，但未得到解决。信访人认为根据《信访条例》的有关规定，其有信访权，并要求被上诉人对二上诉人的三项请求（要求桃园里村民组返还2.5亩土地承包经营权、要求桃园里村民组赔偿土地承包经营权损失1.2万元、要求桃园里村民组赔偿分红款损失32万元）依法协调解决并作出书面答复。接到信访人的信访后，在查清相关情况后，被上诉人作出了“关于要求返还洪玉莲、牟媚土地承包经营权等的答复意见”并向信访人进行了送达。因此被上诉人针对信访人的信访要求作出的答复意见，是被上诉人依据《信访条例》处理信访事项的行为。2、行政机关处理信访事项的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理复函》，被上诉人对信访事项的处理意见对上诉人不具有强制力，对上诉人的实体权利也不产生实质影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，信访事项的处理意见不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求法院驳回二上诉人的起诉。
双方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院，经审查，可作为定案的依据。
庭审中双方当事人围绕本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？一审裁定驳回二上诉人的起诉适用法律是否正确等审理重点进行质证、辩论。
经审理查明：上诉人洪玉莲、牟媚为安吉县孝丰镇城北社区桃园里村民小组村民，因土地承包经营权问题，二上诉人多次向安吉县孝丰镇城北社区、安吉县孝丰镇人民政府、安吉县人民政府要求解决承包土地事宜。2011年11月29日二上诉人以农村家庭土地承包经营权被侵犯为由，向安吉县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，请求仲裁裁决安吉县孝丰镇城北社区桃园里村民小组返还2.5亩承包土地并赔偿其经济损失，2012年2月28日安吉县农村土地承包仲裁委员会作出安农仲案字（2011）第33号仲裁裁决，驳回二上诉人的仲裁请求。2012年3月14日二上诉人又以同一诉请起诉至安吉县人民法院，安吉县人民法院于2012年4月11日裁定不予受理。二上诉人不服，提出上诉，湖州市中级人民法院于2012年6月1日裁定维持，同时告知二上诉向有关行政主管部门申请解决。二上诉人的委托代理人牟宣忠遂于2012年10月15日，向被上诉人安吉县农业局申请，请求被上诉人依法协调解决村民组返还二上诉人土地承包经营权及赔偿问题，被上诉人于2012年12月18日作出了关于要求返还洪玉莲、牟媚土地承包经营权等的答复意见：“认为应按照安农仲案字（2011）第33号仲裁裁决书执行。”
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”；第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”；第十八条第（三）项规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”；第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同”；第五十一条第一款规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决”。根据上述规定，被上诉人安吉县农业局依二上诉人的请求所作出的答复意见，对二上诉人并不具有强制力，对二上诉人的实体权利不产生实际影响，属处理信访事项的信访答复，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定驳回二上诉人的起诉正确，依法应予维持。对于安农仲案字（2011）第33号仲裁裁决书的生效问题以及二上诉人提出的赔偿请求，因涉及实体问题，不属本案审查范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人洪玉莲、牟媚负担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何育红
代理审判员 许婷婷
代理审判员 管福生
二〇一三年十二月十六日
书 记 员 凌烈妮