广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉中行终字第68号
上诉人（一审第三人）陈寿明，男，1948年4月5日出生，汉族。
委托代理人吕春，广西广盟律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）陈美，男，1969年6月12日出生，汉族。
被上诉人（一审原告）陈志才，男，1937年7月15日出生，汉族。
被上诉人（一审原告）陆川县温泉镇万丈村万丈铺村民小组。
法定代表人陈美，组长。
一审被告陆川县温泉镇人民政府。
法定代表人朱万勇，镇长。
委托代理人谭增康，广西泰盛律师事务所律师。
上诉人陈寿明因与被上诉人陈美、陈志才和陆川县温泉镇万丈村万丈铺村民小组（下称万丈铺队）以及一审被告陆川县温泉镇人民政府（下称温泉镇政府）集体土地使用权纠纷一案，不服玉林市陆川县人民法院（2014）陆行初字第6号行政判决（下称一审判决），向本院提起上诉。本院于2014年8月21日受理后，向被上诉人陈美、陈志才、万丈铺队送达了上诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月2日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人除被上诉人陈志才、一审被告的法定代表人朱万勇外，其余均到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
温泉镇政府于2013年10月18日作出温政处（2013）第1号《关于陈寿明与陈美、陈志才土地使用权纠纷处理决定书》（下称1号处理决定）。1号处理决定认定以下事实：双方争议的土地位于温泉镇新洲南路陈秀清屋南面，四址：东接旧瓦房，南接空闲地，西接新洲南路，北接陈秀清屋，面积180平方米。该土地现状是陈寿明户建筑了部分房屋基础。陈寿明在建基础过程中遭到陈美、陈志才的阻挠而引发争议。万丈铺队的村民证实万丈铺队曾分配自留地到户，现争议地是陈寿明的自留地，一直使用至今。2003年9月4日，为建设新洲路陆中门口街道，陆川县温泉镇乡镇建设开发公司曾与陈寿明签订用地协议书，陆川县温泉镇乡镇建设开发公司在协议书中写明把本案的争议地安排给陈寿明作为建房用地，并且由开发公司负责相关建房手续，后因其他原因协议书未能履行，但足以证明该土地在此之前没有争议，是陈寿明户使用。另外，陆川县人民政府于2011年5月9日在处理万丈铺队与庞豪琳错发证案时，作出关于撤销陆国用（2004）第03096号国有土地使用证的陆政处字（2011）2号处理决定，作为申请人的万丈铺队，在其“申请的理由”部分也曾承认争议地是万丈铺队村民陈寿明的果园地，合作社时期归万丈高级社所有，四固定时万丈大队分配给万丈铺队所有，长期是陈寿明使用，实行家庭联产承包责任制时仍落实给陈寿明户，1992年使用水研垌一带土地时，并没有征用争议地，也证实陈寿明使用争议地的事实。温泉镇政府认为，双方争议的土地座落在万丈铺队范围内，所有权归村民小组集体所有，使用权经集体在上世纪六十年代就分配给陈寿明作为自留地使用至今，期间集体并没有收回该土地使用权另作承包。另外，作为土地所有权属的万丈铺队在与他人发生土地权属争议请求陆川县人民政府确权时亦确认争议地历史以来是由陈寿明户使用。因此，应认定陈寿明对该争议地拥有使用权。陈美、陈志才既不是万丈铺队的法定代表人，也没有经集体村民代表会授权，其要求确权主张不能代表万丈铺队集体的意志，属主张不能。并且不能提供任何证据证实争议土地使用权归陈美、陈志才所有。温泉镇政府对陈美、陈志才的主张依法不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二章第十一条第（二）项和第十五条的规定，温泉镇政府决定将争议地（位于温泉镇新洲南路陈秀清屋南面，四址：东接旧瓦房，南接空闲地，西接新洲南路，北接陈秀清屋，面积180平方米）使用权归陈寿明使用。
一审判决认定如下事实：双方争议的土地位于温泉镇新洲南路陈秀清屋南面，四址：东接旧瓦房，南接空闲地，西接新洲南路，北接陈秀清屋，面积180平方米。2009年11月，陈寿明第一次在争议地建房时遭到另案当事人庞豪琳阻挠。2011年5月，陆川县人民政府撤销了庞豪琳的国有土地使用证，并认定本案争议地为万丈铺队集体所有。2011年12月，陈寿明再次在争议地挖砖壕砌石脚，准备建房时遭到陈美、陈志才、万丈铺队多数村民的阻挠而发生纠纷。万丈铺队村民多次到县政府及有关部门反映陈寿明强占集体土地建房。2012年12月18日，陈寿明以与陈美、陈志才发生土地使用权争议为由向温泉镇政府提出确权申请。在温泉镇政府确权调处过程中，万丈铺队于2013年7月26日换选陈美为万丈铺队组长，并经万丈村委会同意。2013年10月18日，温泉镇政府作出1号处理决定，将争议地确权归陈寿明使用，陈美、陈志才不服，向陆川县人民政府申请复议，陆川县人民政府经复议维持温泉镇政府作出的1号处理决定。陈美、陈志才、万丈铺队均不服，先后向陆川县人民法院提起行政诉讼，要求撤销温泉镇政府作出的1号处理决定。另查明，陈美、陈志才为父子关系。
一审判决认为：本案争议的土地所有权归万丈铺队集体所有，各方均无异议，温泉镇政府作出的1号处理决定和县人民政府也作了认定。争议地的土地使用权应由村民小组集体决定或按照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定召开村民会议决定，温泉镇政府的1号处理决定以陈寿明上世纪六十年代作为自留地为由直接将争议地确权给陈寿明使用，显然是超越职权的行为，同时也没有任何书面证据证实陈寿明在上世纪六十年代将争议地作为自留地使用至今。本案在温泉镇政府调处过程中，陈美、陈志才一直坚持是万丈铺队集体与陈寿明发生争议，陈美在当选万丈铺队组长时也向温泉镇政府提出，但温泉镇政府没有将争议地的所有人万丈铺队列为当事人进行调处，遗漏了实际拥有土地权属的必要当事人，程序上存在违法，因此，温泉镇政府的1号处理决定应予以撤销，并且目前尚未具备温泉镇政府重新作出具体行政行为的条件。陈寿明主张争议地是其上世纪六十年代的自留地一直使用至今，没有有效的证据予以证实，且涉及万丈村民小组集体权益，依法不作确认。陈美、陈志才的起诉没有超过法定起诉期限，陈美、陈志才要求撤销温泉镇政府的1号处理决定的请求合理合法，证据确凿，应予以支持。综上所述，温泉镇政府的1号处理决定超越职权，程序违法，有撤销的必要。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3、4点的规定，判决撤销温泉镇政府于2013年10月18日作出的温政处（2013）第1号《陆川县温泉镇人民政府关于陈寿明与陈美、陈志才土地使用权纠纷处理决定》。本案受理费50元，由温泉镇政府负担。
上诉人陈寿明的请求及理由如下：其一、温泉镇政府作出的1号处理决定认定事实清楚、证据确凿，一审判决认定事实不清，对证据的采信于法不符。万丈铺队在陆川县人民政府作出的陆政处字（2011）2号《关于撤销陆国用（2004）字第03096号国有土地使用证的处理决定》中承认本案争议地的地名叫黄榄园，一直都是陈寿明户使用。陆川县人民法院（2010）陆民初字第51号生效民事判决中也认定本案争议地名称为黄榄园。陈寿明在一审提供的证据也足以证实争议地的使用权属于其本人。陈美、陈志才申请出庭作证的证人是其亲属，与本案有利害关系，而且这些证人不了解本案的事实，一审判决属于故意偏听偏信。其二、1号处理决定程序合法，一审法院受理万丈铺队作为原告起诉违反了法定程序。本案实际上是陈美、陈志才与陈寿明之间就争议地的使用权引发的纠纷，不应将万丈铺队列为本案当事人。温泉镇政府对本案的处理仅是对村民会议决议的确认，不存在超越职权的行为。万丈铺队作为原告参加本案诉讼无法证明是村民小组的意思表示，一审法院在没有任何证据证实是村民会议的决定就受理村民小组的起诉违反了法定程序。其三、1号处理决定适用法律正确。温泉镇政府依照《土地管理法》第九、十六条的规定以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项、第十五条的规定作出本案的处理决定是正确的。因此，1号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予以维持，一审判决认定事实不清，依法应予以撤销。陈寿明不服一审判决，向本院提起上诉，请求法院判决支持其上诉请求。
被上诉人陈美、陈志才、万丈铺队辩称：一审判决是正确的，请求二审法院依法维持，本案争议的土地属于万丈铺队集体所有的空闲地，上世纪八十年代分田到户时也没有分给任何人使用，温泉镇政府认为上世纪六十年代就分配给陈寿明作自留地使用到现在没有事实依据。1号处理决定是超越职权、违反法定调处程序的，1号处理决定是错误的，应该予以撤销。温泉镇政府未征得村委会和村民成员代表的同意就直接作出1号处理决定，将争议地确权给陈寿明使用，是超越职权的行为，干涉了村民自治的原则，损害了村民集体的利益，法院应予以纠正。因此，上诉人的上诉无理，请求二审法院驳回陈寿明的上诉，维持一审判决。
一审被告温泉镇政府述称：1号处理决定认定事实清楚、证据确凿充分，依法应当予以维持，本案争议的土地地名叫黄榄园，所有权归万丈铺队集体所有，在上世纪六十年代，万丈铺队将争议地分配给陈寿明作为自留地使用，之后集体并没有收回该土地使用权另作承包。2003年9月4日，为加速新洲路陆中门口街道的建设，温泉镇乡镇建设开发公司与陈寿明、陈广玉签订《用地协议书》，约定陈寿明、陈广玉拆除坐落在该街道中心的旧猪栏屋2间并砍除坐落在该街道内的竹木，开发方将北与陈秀清房屋相邻的铺面宽8米的土地安排给陈寿明作建房用地。2009年11月，陈寿明在争议地上建房时，庞豪琳以其持有两本国有土地使用证为由阻止陈寿明建房，陆川县政府经过立案调查，撤销了庞豪琳的两本土地证。2011年，陈寿明砍掉争议地上的龙眼树准备建房时，陈志才、陈美父子提出争议，陈寿明遂于2012年12月18日提出确权申请，温泉镇政府经过调查作出1号处理决定，认定争议地使用权归陈寿明。陈志才、陈美父子不服提起行政复议，陆川县人民政府维持了1号处理决定，上述事实表明1号处理决定认定事实清楚、证据确凿充分，应当予以维持。陈志才、陈美父子认为1号处理决定违反法定程序，其诉讼主张不能成立，应当依法不予支持。本案争议地使用权纠纷的当事人是陈寿明与陈志才、陈美父子，他们均属于万丈铺队的村民，温泉镇政府完全有权调处他们之间发生的土地使用权纠纷，温泉镇政府按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》所规定的程序进行调处，程序是合法的。陈志才、陈美的起诉已经超过诉讼时效，应当依法驳回其诉讼请求。因此，1号处理决定是正确的，一审判决撤销1号处理决定是错误的，请求二审法院维持1号处理决定。
经审理查明，一审判决认定的主要事实清楚，采信的主要证据确实，本院对一审判决所认定的主要事实予以认定。本院进一步查明，争议地并非宅基地，亦非争议地所有权人已处分给他人使用的土地。
本院认为，对于土地使用权的纠纷，只有土地使用权依法脱离了土地所有权人并且不违背土地所有权人的处分意愿，人民政府有法定职权予以调处。如果争议地的使用权还未经土地所有权人合法处分给他人使用，那么人民政府无权调处将争议地所有权确权给某一方使用，否则就违反了《中华人民共和国物权法》的规定，侵害了集体土地所有权人的合法权益。本案争议地已查明并非宅基地，争议地的使用权还未依法从所有权人中分离出来，是否处分争议地的所有权和处分给谁拥有，是万丈铺队方有权决定，一审被告无权决定。故一审被告作出1号处理决定超越了法定职权，严重违法，应予撤销。上诉人主张争议地为其自用的自留地，即使争议地确实是上诉人使用的自留地，一审被告亦不能将争议地确权给上诉人使用，因为依照我国有关土地法律和政策的规定，自上一世纪八十年代实行联产承包制后，村民此前使用的自留地已纳入发包承包地范围予以管理，因此上诉人如主张争议地的承包权应依我国农村土地承包法的有关规定行使其救济权利，不能向一审被告申请确权。假如争议地确实是上诉人使用的自留地，又进一步假定争议地作为上诉人的自留地未曾纳入发包承包的土地范围来进行管理，那一审被告也无权调处本案纠纷。因为依照我国土地法律、政策规定，集体经济组织内的村民拥有自留地的使用权在法律意义上不能是终局的、永久的，其所在的农村集体经济组织作为土地的所有权人有权随时收回自留地，一审被告调处本案纠纷明显侵犯了万丈铺队的前述权利。故本院对上诉人关于争议地为其自留地应由其使用、1号处理决定正确之主张不予采信支持。上诉人上诉无理，本院依法予以驳回。一审判决撤销1号处理决定正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈寿明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞 忠
审 判 员 刘振清
代理审判员 梁 凤
二〇一四年九月十二日
书 记 员 陈广进