河南省舞阳县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）舞行初字第1号
原告石俊生。
委托代理人路新安，系公民个人代理。
委托代理人石贺伟，系原告石俊生之子。
被告漯河市召陵区人民政府，住所地：漯河市汾河路。
法定代表人刘耀军，职务：区长。
委托代理人崔静勇，河南恩达律师事务所律师。
委托代理人曹晓东，漯河市召陵区人民政府法制室主任。
被告漯河市召陵区姬石镇人民政府。住所地：漯河市召陵区姬石镇。
法定代表人宛立，职务：镇长。
委托代理人李孝扬，系公民个人代理。
被告漯河市召陵区姬石镇姬石村村民委员会。住所地：漯河市召陵区姬石镇姬石村。
负责人姬四安。
委托代理人李孝扬，系公民个人代理。
原告石俊生要求确认被告漯河市召陵区人民政府、漯河市召陵区姬石镇人民政府占地和建设行为违法，于2015年1月9日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告石俊生及委托代理人石贺伟、路新安，被告漯河市召陵区人民政府的委托代理人曹晓东、崔静勇，被告漯河市召陵区姬石镇人民政府的委托代理人李孝扬，被告漯河市召陵区姬石村村民委员会的委托代理人李孝扬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告石俊生诉称，原告属于漯河市召陵区姬石镇姬石村村民，以种地为生。2013年被告漯河市召陵区人民政府及漯河市召陵区姬石镇人民政府以新农村建设为名非法占用原告的可耕地建造小产权房，导致原告无法正常耕种，造成损失。被告在征收过程中不评估，在没有赔付土地上附属物的情况下强行施工，且所建造房屋对外出售，违背了漯河市人民政府的规定。为此，依法提起行政诉讼，要求确认二被告的占地和建设行为违法，书面道歉。撤回对被告漯河市召陵区姬石镇姬石村村民委员会的起诉。
原告石俊生提供的证据有：1、漯河市召陵区改放种植合作社证明。证明原告石俊生家中4口人，责任田3.46亩；2、漯河市召陵区改放种植合作社证明。证明原告石俊生4个祖坟在姬石村开发建设中被挖；3、漯河市公安局召陵分局姬石派出所接处警登记表。证明报警人石贺伟家约1亩地被人推掉及派出所出警情况；4、证人姬某某、石某某证言。证明原告石俊生家4口人3.46亩责任田被占用，二被告不作为；5、漯城乡统（2012）3号文件。证明漯河市统筹城乡一体化发展指挥部对被告漯河市召陵区人民政府关于申报市重点建设镇和新型农村社区的批复请求；6、漯政文（2013）28号文件。证明漯河市人民政府关于召陵区姬石镇姬石村土地综合整治试点项目规划的批复；7、召国土资（2013）176号文件。证明人民群众反映漯河市召陵区姬石镇非法占地200多亩建设社区问题核查情况；8、漯环（2014）第3号-不存告环境信息告知书。证明漯河市召陵区姬石镇姬石村怡园社区建设项目无环评报告；9、豫土综治办发（2013）79号文件。证明漯河市召陵区姬石镇姬石村土地综合整治试点项目获河南省土地综合整治工作领导小组办公室备案；10、国务院通知。证明严格征地拆迁工作，维护群众合法权益；11、河南省国土资源厅（2014）第230号信息公开告知书。证明漯河市召陵区姬石镇姬石村在2010年-2014年期间无报批土地。
被告漯河市召陵区人民政府辩称，一、行政起诉状问题。1、关于主体问题。在行政起诉状中不应把漯河市召陵区人民政府、漯河市召陵区姬石镇人民政府列为共同被告。2、诉讼请求不明确、不具体。根据《行政诉讼法》及其解释等规定，诉讼请求应当明确、具体，而本案起诉状不具备这些要素。诉讼请求第1项要求“依法判决被告行为违法”，判决哪个被告行为违法，判决被告什么行为违法，不明确、不具体，导致被告无法答辩。诉讼请求第2项要求“依法判决被告公开书面道歉”，该项请求属于民事侵权的请求范围，不属于行政诉讼请求范围。3、事实与理由部分模糊不清。起诉状中事实与理由部分，哪个被告以新农村建设为名非法占用可耕地大量建造小产权房出售，哪个被告把原告耕地变成建筑用地，哪个被告征收过程中不评估，征收的什么，哪个被告在没有赔付地上附属物的情况下强行施工且对外出售，均模糊不清。综合以上三点，我们认为，该起诉状实为民事诉讼，让各被告像民事案件一样承担连带责任，像民事案件一样承担民事侵权的责任，导致答辩人无法针对诉请及理由答辩，也会导致法院无法针对诉请及理由查明事实及判决。为此，答辩人认为，根据有关规定，应依法予以驳回。二、关于姬石镇中心社区建设，适用法律正确、程序合法。1、姬石镇根据法律、法规和国务院、省、市政府文件规定，于2012年启动了新型农村社区建设筹备工作。按工作程序，经过层层申报，获得了漯河市统筹城乡一体化发展指挥部及漯河市人民政府的批复。姬石镇中心社区建设涉及姬石村土地调整，已经河南省相关机构批准，符合新型农村社区建设用地要求。2、姬石镇中心社区涉及到的土地补偿，采取货币补偿方式，参照区片综合地价，由村委会与群众签订补偿协议书，进行补偿。原告所在的姬石村四组共有40户村民涉及补偿，现已有38户村民签订了补偿协议领取了补偿款，仅剩原告及另外一户村民未签订协议，未领取补偿款。综上所述，答辩人认为，原告诉求不明，案件性质是行政还是民事不分，应驳回诉讼请求。
被告漯河市召陵区人民政府提供的证据有：1、漯编（2015）1号、漯编（2015）2号、漯编（2015）4号。证明漯河市人民政府已将漯河市召陵区姬石镇姬石村交市城乡一体化示范区属地管理，漯河市召陵区人民政府不再行使管理职权，不应成为本案的被告；2、漯城乡统（2012）3号文件。证明漯河市统筹城乡一体化发展指挥部原则同意漯河市召陵区人民政府关于申报市重点建设镇和新型农村社区的请示；3、漯政文（2013）28号文件。证明漯河市人民政府批复同意漯河市召陵区姬石镇姬石村土地整治试点项目规划；4、豫土综治办发（2013）79号文件。证明漯河市召陵区姬石镇姬石村土地综合整治试点项目，经过备案，程序合法。
被告漯河市召陵区姬石镇人民政府辩称，一、本案被诉主体不适格。1、答辩人提供的证据是漯河市人民政府给漯河市召陵区人民政府的批复，如果是对批复中的内容不服，答辩人不是批复的请示方，也不是作出批复的一方。根据《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼的被告应该是作出具体行政行为的行政机关，而答辩人并没有针对上述事件作出具体行政行为。2、本案的二个被告没有也不可能共同作出一个具体行政行为。二、本案行政起诉状中的诉讼请求不明确。根据《行政诉讼法》的相关规定“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。行政诉讼起诉状诉讼请求第1项依法判决被告行为违法，没有说明是何行为违法。第2项依法判决公开书面道歉，是民事责任的承担方式之一，不是行政诉讼承担责任的方式。三、本案行政起诉状写的事实与理由部分和实际情况不符。所述新农村建设符合相关法律及政策的规定，并没有违背市政府的规定。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告漯河市召陵区姬石镇人民政府提供的证据有：同被告漯河市召陵区人民政府第2-4组证据。
原告石俊生质证称：1、对被告提供的第1组证据不认可。新成立的单位没有分配工作人员，没有办公地点，漯编（2015）1号文件没有明确内容，漯编（2015）2号文件冻结的人财物没有说明案件起诉冻结，漯编（2015）4号文件落款时间与原告起诉相冲突；2、对第2-3组证据证明了被告漯河市召陵区人民政府具备适格的被告。
被告漯河市召陵区人民政府质证称，1、第1-2组证据从形式上应当由负责人签字，证明的内容应当由村委会出具，不应当由合作社出具；2、第3组证据不是证明石俊生的，且内容不清不能作证据使用；3、证人证言证明的内容与本案诉讼不一致，原告诉讼的是侵权而不是不作为；4、第5、6组证据恰恰证明了漯河市召陵区人民政府不是本案适格被告；5、第7组证据证明了非法占地200亩建设的举报内容不实；6、第8组证据无原件，不能作为证据使用，且居住社区建设无须环评报告；7、第10组证据的内容与本案无关；8、第11组证据漯河市召陵区姬石镇姬石村属于此土地综合整治项目，不属于土地征用，不需要报批手续。
被告漯河市召陵区姬石镇人民政府质证称，与被告漯河市召陵区人民政府的质证意见一致。另外，原告受到的损失是开发商所为，与二被告无关，从土地综合整治及社区建设来说，拆迁多少土地再补偿多少土地。因此，原告的证据不能证明被告行为违法。
经审理查明，原告石俊生系漯河市召陵区姬石镇姬石村村民。2012年4月10日，漯河市统筹城乡一体化发展指挥部批复同意漯河市召陵区人民政府关于申报市重点建设镇和新型农村社区的请求，2013年3月4日漯河市人民政府批复批准漯河市召陵区姬石镇姬石村土地综合整治试点项目规划，项目建新区位于漯河市召陵区姬石镇姬石村，建新区规模9.66公顷，其中占用耕地4.69公顷、林地0.89公顷、工矿用地0.79公顷、农村居民点3.29公顷。2013年5月19日河南省土地综合整治领导小组办公室文件，同意漯河市召陵区姬石镇姬石村土地综合整治试点项目备案。原告石俊生所诉土地在漯河市召陵区姬石镇姬石村土地综合整治试点项目土地范围之内。
另查明，原告石俊生庭审中撤回了对被告漯河市召陵区姬石镇姬石村村民委员会的起诉。
本院认为，原告提起诉讼的该宗土地系漯河市召陵区姬石镇姬石村土地综合整治试点项目，该项目是经漯河市人民政府批准，并报河南省土地综合整治工作领导小组办公室备案实施的。被告漯河市召陵区人民政府和被告漯河市召陵区姬石镇人民政府不是该行政行为的作出者。根据修订后的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“错列被告且拒绝变更的”之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
一、驳回原告石俊生对被告漯河市召陵区人民政府的起诉。
二、驳回原告石俊生对被告漯河市召陵区姬石镇人民政府的起诉。
案件受理费50元，退还原告石俊生。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。
审判长 吕国银
审判员 王保伟
审判员 陈宏基
二〇一五年五月二十五日
书记员 李峥锐