湖南省怀化市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘12行初25号
原告怀化市鹤城区河西街道办事处溪坪村洞下组。
诉讼代表人尹承基，组长。
委托代理人向健，湖南淮新律师事务所律师。
委托代理人单兴亮。
被告怀化市人民政府，地址怀化市鹤城区府前路1号。
法定代表人赵应云，市长。
委托代理人陈卫民，怀化市国土资源局法规科副科长。
委托代理人杨杰，湖南诚怀律师事务所律师。
第三人怀化市鹤城区河西街道办事处黄家山村牛坡垅组。
诉讼代表人尹承均，组长。
委托代理人杨廉，湖南鹤洲律师事务所律师。
原告怀化市鹤城区河西街道办事处溪坪村洞下组（以下简称溪坪洞下组）因认为被告怀化市人民政府确认土地征收补偿对象行为违法及行政赔偿纠纷一案，于2016年1月27向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月28日立案后，于2016年2月2日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于2016年4月28日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2016年4月29日公开开庭审理了本案。原告溪坪洞下组的诉讼代表人尹承基、委托代理人向健、单兴亮，被告怀化市人民政府的委托代理人陈卫民、杨杰，第三人怀化市鹤城区河西街道办事处黄家山村牛坡垅组（以下简称黄家山村牛坡垅组）的诉讼代表人尹承均、委托代理人杨廉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告怀化市人民政府于2012年对怀化市鹤城区河西街道办事处黄家山村附近的农村集体土地进行征收，确认该村“鸵羊坳”地块8亩林地的征收补偿对象为该村牛坡垅组（即本案第三人），并将征收土地补偿款发放给了第三人。2015年8月13日，原告向湖南省人民政府申请行政复议。同年11月30日，湖南省人民政府作出湘府驳字[2015]81号驳回行政复议申请决定书，决定：驳回申请人（即本案原告）的行政复议申请。
原告溪坪洞下组诉称，1982年原湖南省怀化县人民政府给鸭嘴岩公社江坪大队洞下生产队（即原告）颁发了《山林管业证》（怀山林字第70号），确认在怀化市经济开发区黄家山村坨阳坳有8亩林地属于原告所有。2012年，被告对怀化市经济开发区黄家山村附近的78.5491亩农村集体土地进行征收，原告所有的怀化市经济开发区黄家山村坨阳坳的8亩林地也在征收范围内，但被告在征收过程中未审查林地权属，错误地认为该8亩林地属于第三人所有，从而将该林地的征收补偿对象确定为第三人，导致原告得不到应得的林地征用补偿款。原告2015年才知晓被告的征收行为，请求：1、确认被告将属于原告所有的怀化市经济开发区黄家山村坨阳坳的8亩林地的征地补偿对象确定为第三人的具体行政行为违法；2、判令被告按现有征地补偿标准对原告所有的8亩林地被违法实施征收的损失进行赔偿；3、本案的诉讼费用由被告承担。
原告溪坪洞下组向本院提交了以下证据、依据：
1、溪坪洞下组会议记录，拟证明原告三分之二以上的村民同意提起行政诉讼；
2、溪坪村村民委员会的《证明》及尹承基身份证复印件，拟证明尹承基担任溪坪洞下组组长职务及身份信息；
3、怀府复终字（2015）《怀化市人民政府复议终止决定书》、湘府复驳字（2015）《湖南省人民政府驳回行政复议申请决定书》，拟证明原告有权向法院提起行政诉讼；
4、《湖南省怀化县人民政府山林管业证存根》（怀山林字第070号），拟证明怀化市经济开发区黄家山坨阳坳的8亩林地系原告所有；
5、《城投配置地黄家山三组分户图》及《城投配置地黄家山三组征地协议图》，拟证明原告所有的黄家山坨阳坳的8亩林地在征地范围内，被告错误的将该林地的征地对象确定为第三人；
6、《征收土地补偿协议书》及《三项补偿费用表》，拟证明被告与第三人签订了《征收土地协议书》，错误的将黄家山坨阳坳8亩林地的征地补偿对象确定为第三人，且将该林地的征地补偿款补偿给了第三人。
被告怀化市人民政府辩称，一、没有证据证明原告所称土地在被征收土地范围内，原湖南省怀化县人民政府怀山林字第70号《山林管业证》记载的牛坡垅8亩林地业主为鸭嘴岩公社江坪大队洞下生产队（即现洞下组），但原告没有提供证据证明该证记载的林地在本案征收范围内，在现场查看时，被征收土地范围内村民没有指出8亩林地的具体位置，原告也没有提供其他证据证明被征收土地包括原告具有所有权的林地，涉案土地被征收之前，第三人已管业30余年，原告的村民从未提出异议，自2010年8月拟征地开始至2012年11月5日支付完土地补偿费用时止，原告亦从未提出异议。二、原告没有证据证明其为本案利害关系人，主体不适格，原告不是行政相对人，也没有证据证明其与征收补偿有利害关系，原告没有起诉权。三、原告起诉时已超过行政起诉期限，已经丧失诉权。依照法律规定，本案的起诉期限最长只有2年，涉案土地征收补偿对象确定日为2012年7月4日，至2014年7月3日起诉期限届满，原告于2015年12月起诉已超过起诉期限。四、征地补偿款支付对象为林地所有权人，本案为土地征收补偿款支付对象争议，必须以先解决原告与第三人之间的林地权属纠纷为前提，而林地权属之争不能通过本诉审决。请求驳回原告的起诉。
被告怀化市人民政府向本院提交了如下证据、依据：
1、关于经开区住宅小区建设项目立项的批复（怀经开经发[2010]07号），拟证明经开区安置小区项目经过怀化经开区经济发展局立项批准；
2、怀化市城市建设项目建设规划设计条件（编号：2010.010号），拟证明经开区安置小区建设项目经过怀化市规划局批准，提出规划设计条件；
3、征用土地情况调查表、土地勘测定界技术报告书（编号：10020）、怀化市经开区安置小区土地勘测定界图，拟证明征地报批前，怀化市国土资源局对被征地单位土地进行了勘测定界，土地权属合法，界址清楚，面积准确；
4、征地告知书（怀国土资函[2010]76号）、送达回证、放弃听证证明，拟证明征地之前，怀化市国土资源局给被征地单位黄家山村委会送达了《征地告知书》，黄家山村委会对征收该村土地没有异议，自愿放弃听证；
5、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（[2011]政国土字第1692号）,拟证明经开区安置小区建设项目用地经湖南省人民政府依法批准;
6、《关于征收有关土地的公告》（怀经开管通[2012]3号）、《关于征收土地搬迁地上房屋等附属物补偿安置方案的公告》（怀国土资经开公告[2012]3号），拟证明怀化经开区管理委员会根据湖南省人民政府的批准文件发布了《征收土地公告》，怀化市国土资源局怀化经开区分局发布了《关于征收土地搬迁地上房屋等附属物补偿安置方案的公告》，对征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、批准范围及被征收的黄家山3组的土地位置、地类、面面积和征地补偿标准、农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点等予以通告；
7、鹤城区土地利用图（白岩坪）、（火车南站），拟证明被征收的黄家山土地范围内没有溪坪洞下组在牛坡垅组的经济林；
8、怀化经济开发区征收安置办公室的土地补偿三项费用汇总表，拟证明黄家山村的土地补偿费用已经支付完毕；
9、黄家山村3组分户图，拟证明被征收的黄家山土地范围内没有溪坪洞下组在牛坡垅组的经济林；
10、询问笔录，拟证明1982年，原怀化县人民政府将集体山林承包给村民管业后，黄家山村牛坡垅组被征收范围内的林地一直由牛坡垅组村民承包、管理、经营、收益至土地被征收，连续经营管理达33年之久，溪坪洞下组的村民从未到此地经营管理，也未向牛坡垅组主张该组有8亩经济林地在牛坡垅组范围内；
11、行政复议资料（申请书、答复书、决定书及程序性证据），拟证明本案经过行政复议，复议机关驳回了行政复议申请；
12、村民房屋拆迁补偿协议书、舞水河整治经开区项目部（房屋拆迁）资料汇总表，地上附着物、构筑物补偿付款表、征收土地补偿协议书、城投配置地黄家山三组征地协议图（均系证据交换后提交），拟证明被告2012年即与第三人签订了土地安置补偿协议，所有的补偿款已经发放完毕。
第三人黄家山村牛坡垅组陈述，一、原告认为被告将涉案土地补偿款补偿给第三人、没有补偿给原告违法，没有依据。原湖南省怀化县人民政府1982年颁发的怀山林字第70号《山林管业证》记载的四至中的“尹胡德”人不存在，“尹岗哇、胡发贵”解放初就已去世，1982年的山林管业证仍然写了该几人的姓名，四至界线也不吻合，该证据没有法律效力。二、被告在土地征收过程中，经过核实、通知，程序是合法的，被告将土地补偿款发放给第三人亦是合法的，请求驳回原告的起诉。
第三人黄家山村牛坡垅组本院提交了如下证据、依据：
1、黄家山村委会的《证明》，拟证明怀山林字第70号《山林管业证》记载的坨阳坳一栏内容不真实；
2、黄家山村委会的《证明》；
3、罗其英的证明材料；
4、丁启辉的证明材料；
5、杨德庆的证明材料；
6、白岩村丁绍刚的证明材料；
7、第三人1981年的分山名册；
以上证据2-7，拟证明“坨阳坳”即“产子湾”，自上世纪五十年代至九十年代被征收，一直为第三人所有、管理和使用，从无争议。
经庭前交换证据，原告溪坪洞下组对怀化市人民政府提交的12组证据的质证意见为：证据1、2，真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明涉案的林地归第三人所有；证据3、真实性无异议，对证据内容和关联性有异议，原告已有证据证实土地权属；证据4、证据的真实性无异议，对证据的形式合法性无异议，对关联性有异议，没有告知真实的土地所有权人；证据5、真实性无异议，对该项目经湖南省人民政府批准的事实无异议，对关联性有异议，与本案无关；证据6、对真实性和形式合法性无异议，对所要证明的内容合法性和关联性有异议，黄家山三组土地的权属调查结果与客观真实状况不一致，被告没有确定权属的依据；证据7、真实性无异议，但不能反映涉案林地的权属，不能否认原告对涉案林地对涉案林地享有所有权；证据8、关联性无异议，合法性有异议，不能证明涉案林地权属属于黄家山村；证据9、分户图是怀化市国土资源局将征收土地补偿款确认为黄家山三组，不能用这个结果证实过程的合法性及权属的真实性；证据10、合法性、关联性、真实性均有异议，在行政行为作出前，没有形成该证据，而且，不能因为原告没有进行管理和经营就能否认原告对涉案林地的所有权；证据11、真实性、合法性无异议，关联性有异议，该组证据只是程序性证据；证据12、系被告逾期提交的证据，原告同意质证，明细是真实的，无异议，图纸上面载明了补偿范围包括“坨阳坳”。
第三人黄家山村牛坡垅组对怀化市人民政府提交的12组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告怀化市人民政府对原告溪坪洞下组提交的6组证据的质证意见如下：证据1、真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明三分之二的村民同意诉讼，也不能证明原告所要证明的内容；证据2、无异议；证据3、真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告是否有权提起诉讼，不是证据本身所证明的内容，而是对案件事实的评判；证据4、不能证明原告所要证明的目的，行政征收的时候，原告没有在公告登记的时间内进行权属登记，山林管业证只是使用权的凭证，不是所有权证，该证只能证明原告曾经对涉案土地有使用权，不能证明征收时原告还有使用权；证据5、真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告所要证明的内容，其拟证明的内容在该证据中没有记载；证据6、对原告拟证明被告与第三人签订《征收土地协议书》的内容无异议，对其拟证明被告错误的将黄家山坨阳坳8亩林地的征地补偿对象确定为第三人有异议，该证明内容只是原告对事实的评判，该证据亦不能达到原告所要证明的目的，涉案土地在征收时归第三人所有。
第三人黄家山村牛坡垅组对原告溪坪洞下组提交的6组证据的质证意见如下：证据1、该证据缺乏身份证明或户籍信息，不能证明会议记录上签字的人是原告的村民；证据2、真实性无异议，但尹承基是否是原告组长与本案原告的诉求无关；证据3、真实性、合法性无异议，原告有权提起诉讼，但对关联性有异议，与本案无关；证据4、真实性、合法性、关联性均有异议，怀山林字第70号《山林管业证》第三人核实过了，1982年人口资料里无“下靠”一栏中的“尹胡德”其人，该份证据不能作为本案定案的依据；证据5、真实性无异议，关联性有异议，图纸上没有说明坨阳坳属于原告所有，涉案土地一直归第三人管理、使用，不能说被告是错误地将原告的土地划归给第三人；证据6、真实性、合法性无异议，关联性有异议，签订协议是事实，被告将坨阳坳林地划归给第三人不是错误的，是真实合法的。
原告溪坪洞下组对第三人黄家山村牛坡垅组提交的7份证据的质证意见如下：证据1-7，对真实性有异议，系第三人自己的陈述，不能证明客观事实；对合法性有异议，相关单位及证人证言不符合证据规则要求，证人应当出庭作证及证明应当有单位负责人和书写人签名；对证明内容的合法性有异议，均系第三人村民个人的陈述，不能作为认定行政行为合法的依据；对关联性有异议，该7份证据均不能证明物权的归属。
被告怀化市人民政府对第三人黄家山村牛坡垅组提交的7份证据的质证意见如下：均无异议，予以认可。
本院对上述证据认证如下:对于原告溪坪洞下组提交的证据1、2、3、4、5、6，客观真实，来源合法，依法可以作为认定案件事实的依据，予以采信；对于被告怀化市人民政府提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12，客观真实，来源合法，依法可以作为认定案件事实的依据，予以采信。对于第三人黄家山村牛坡垅组提交的证据1，因黄家山村委会非法定人口信息管理部门，且该村委会与第三人有利害关系，缺乏真实性、合法性；证据2、7，均不能证实“坨阳坳”即“产子湾”，缺乏关联性；证据3-6，因证人未出庭作证，原告在证据交换中亦提出异议，该四份证人证言不符合证据规则要求。故第三人的上述证据，依法不予采信。
经审理查明，为加速推进舞水河整治工程和舞阳南路以及经开区开发建设步伐，怀化市经济开发区管理委员会于2010年7月启动经开区安置小区项目建设，需征用怀化市鹤城区河西街道办事处黄家山村委会怀集有（2004）第00048号集体土地使用证范围内的部分土地。7月19日，黄家山村委会经怀化市鹤城区河西街道办事处同意，填报了征用土地情况调查表，确认该村需要征用的土地面积为26.3081公顷。该征地范围包含“鸵羊坳”地块。8月18日，怀化市国土资源局向黄家山村委会发布了怀国土资函[2010]76号《征地告知书》，将拟征收该村土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等相关情况予以告知。2011年12月8日，湖南省人民政府批准了怀化市经开区安置小区项目建设用地。2012年6月19日，怀化市经济开发区管理委员会发布了《关于征收有关土地的公告》，该《公告》第七项载明：被征收土地的所有权人和使用权人应当自公告之日起15日内，持土地权属证书等到市国土资源局经开区分局办理征地补偿登记。7月9日，该管理委员会又发布了《关于征收土地搬迁地上房屋等附属物补偿安置方案的公告》。8月17日，怀化市国土资源局经开区分局与怀化市鹤城区河西街道办事处黄家山村三组（即牛坡垅组）签订了《征收土地补偿协议书》，11月5日，该组的土地补偿款9240401元已全部补偿到位。
2015年4月21日，原告到怀化市鹤城区档案馆调取了原湖南省怀化县人民政府1982年1月1日颁发的怀山林字第070号《山林管业证存根》，该证记载：业主为鸭嘴岩公社江坪大队洞下生产队（即原告），山林地名：牛坡龙，小地名：坨阳坳，面积8亩，地类：经济林。原告据此认为第三人被征收土地范围的地块“鸵羊坳”即“坨阳坳”，该地块有8亩林地使用权应为其所有，被告系错误认定征收补偿对象，损害了其财产所有权。2015年8月13日，原告向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府认为：集体土地的征收补偿对象为被征收集体土地的所有权人，补偿对象的确定以土地所有权的确定为前提，申请人未得到其所认为应得的补偿款的根本原因是其土地权属未被确认，争议的实质是土地权属争议。依法应当由相关林地争议处理机关作出林地权属争议裁决来解决。据此，湖南省人民政府于2015年11月30日作出湘府复驳字[2015]81号驳回行政复议申请决定书，决定：驳回申请人（即本案原告）的行政复议申请。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点问题在于争议林地是否存在权属争议。《林木林地权属争议处理办法》第二条规定：本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。本案中，第三人对其被征收的“鸵羊坳”地块的土地持有怀集有（2004）第00048号集体土地使用证，被告在确定征收土地补偿对象前履行了公告、征用土地调查程序，在无异议的情况下，其根据相关权属证书将征地补偿对象确定为第三人，已尽到合理审查义务，其确定征收补偿对象行为并无明显违法之处。原告虽持有怀山林字第070号《山林管业证存根》，并对其中“坨阳坳”8亩林地主张征地补偿款。但第三人对该权属证书登记的内容有异议，不予认可。在双方均持有权属证书的情况下，征地补偿对象的确定则须以解决权属问题为前提。故本案争议的实质并非征地补偿对象的确定问题，而是林地所有权的归属问题。本案应当先行解决涉案林地权属争议。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定：当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。故本案应当先由人民政府依法作出林地权属争议裁决，当事人对行政裁决不服的，才能向人民法院提起行政诉讼，原告直接起诉依法应当不予受理，已经受理的，应当驳回起诉。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告怀化市鹤城区河西街道办事处溪坪村洞下组的起诉。
本案案件受理费50元，依法退还原告怀化市鹤城区河西街道办事处溪坪村洞下组。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 周 晓
代理审判员 钟奇峰
代理审判员 王国旭
二０一六年六月二十八日
代理书记员 王 维