海南省三亚市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）琼02行初42号原告欧玉珠，女，1964年5月1日出生，黎族，住三亚市。委托代理人宁典，海南健和坤律师事务所律师。委托代理人王惠，海南云帆律师事务所律师。被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路483号。法定代表人张华文，该区区长。委托代理人孙国海，海南唐海律师事务所律师。委托代理人林日生，该区国土分局工作人员。第三人黄玲（曾用名黄循玲），女，1964年1月8日出生，黎族，现住在三亚市。委托代理人翟朝辉，三亚市崖城法律事务所法律工作者。原告欧玉珠诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及第三人黄玲宅基地权属处理决定纠纷一案，于2018年1月26日向本院提起诉讼，本院于2018年3月23日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告欧玉珠诉称，其是三亚市吉阳区红郊居委会二组的原住居民，世代居住在宅基地上，未发生过纠纷。直至1994年，第三人黄玲搬到原告宅基地旁建房居住，强行占用原告的部分宅基地（该宅基地上有原告种的芒果树）并修筑篱笆围墙将该地围起来。原告与黄玲交涉要求其归还宅基地遭拒后，多次向居委会反映问题。1994年底，经红郊居委会主持调解，原告与黄玲达成协议：黄玲将修筑的篱笆围墙拆除，退回至距离原告所种的芒果树约1米处，筑围墙为界。2002年，第三人拆除原围墙，重新砌墙再次侵占原告宅基地。原告随后申请政府处理，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）经调查，认定第三人侵占原告宅基地，并将争议地确认给原告。海南省人民政府（以下简称海南省政府）的复议结果及三亚市中级人民法院（以下简称三亚中院）的判决结果均维持三亚市政府的处理决定，海南省高级人民法院（以下简称海南高院）对第三人侵占原告宅基地的事实予以认定，但以三亚市政府未测量土地四至范围、未进行调解为由，撤销了三亚市政府所作的决定，要求三亚市政府重做。三亚市政府在完善争议地四至范围并作出调解后，再次作出处理决定确认争议地归原告所有，第三人不服提起诉讼。后因三亚市政府逾期举证，法院认定黄玲侵占宅基地事实不清，判令三亚市政府六十日内重新做出处理决定。之后，三亚市撤镇设区，由于争议地位于吉阳区，被告吉阳区政府承接了三亚市政府对争议土地进行处理确权的职能。原告向被告申请对争议地进行处理并确权给原告。被告于2017年11月23日作出《关于欧玉珠与黄玲宅基地权属争议纠纷的处理决定》（下简称《处理决定》），认定“争议双方对争议地均难以提供合法有效的权属证明，且双方建房占地面积均已超出每户村民的宅基地不超过175平方米的法律规定”，遂作出处理决定：“建议三亚市吉阳区红郊社区（以下简称红郊社区）二组收回该争议地，并将该争议地建立围墙进行围挡，争议双方不得进行使用。”原告认为《处理决定》认定事实不清，适用法律错误。在发生争议前争议地一直由原告使用，后被第三人侵占，该事实已由三亚市政府和人民法院多次认定。依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款之规定，争议方不能提供权属证据，应当以查明的争议地的历史使用情况和使用现状作出确定土地权属的决定。被告未能认清争议地历史使用情况和争议发生的时间，无视三亚市政府和法院认定及判决的情况，以原告未能提供争议地权属证明为由，适用三亚市新颁布的宅基地面积限定的有关规定，未查清原告分户变化情况，认定事实不清，适用法律错误。请求法院撤销被告吉阳区政府作出的《处理决定》并判令其承担本案诉讼费用。被告吉阳区政府辩称：一、吉阳区政府作出的《处理决定》有事实与法律依据。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十条及《海南经济特区土地管理条例》第九条第二款的相关规定，吉阳区政府对涉案争议地有权作出处理决定。2016年3月24日，欧玉珠向被告提出宅基地确权申请后，被告多次进行实地调查并组织争议双方当事人进行调解未果。在调查过程中，欧玉珠及第三人黄玲均未能提供争议宅基地的权属凭证、土地批准使用文件、双方达成的书面协议或其他充分有效的宅基地使用权证明材料，无法证明争议宅基地的权属归其中一方所有，且被告的调查笔录及相关的调查结果也不能充分证实争议宅基地的实际权属。故被告只能依据实际情况和上述规定，对争议宅基地的权属作出处理。另外，依据《三亚市农村宅基地管理办法》第九条和《三亚市村庄建设管理办法》第十条第（二）款的规定，农户村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积不得超过175平方米。但在调查过程中，被告发现原告及第三人已建房屋的占地面积均已超过每户村民宅基地面积不得超过175平方米的标准。根据2007年2月的《红郊居委会欧玉珠、黄循玲宅基地现状图》，黄玲、欧玉珠宅基地使用面积分别为357.5平方米、491.4平方米，均超过了175平方米的标准。故被告作出建议由红郊社区居委会收回争议土地，将争议地建立围墙进行围挡，争议双方不得使用的《处理决定》。二、吉阳区政府作出《处理决定》的程序合法。2016年3月24日，欧玉珠向吉阳区政府提出宅基地确权申请后，吉阳区政府分别于2016年7月26日和2017年10月12日组织各方当事人进行调解，又于2017年9月14日召开调查听证会。争议双方未达成调解，吉阳区政府多次进行实地调查，最终作出《处理决定》并依法向各方当事人送达。吉阳区政府作出《处理决定》的程序符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、《海南经济特区土地管理条例》第九条及其他法律法规的规定。三、原告要求判令土地使用权归原告所有的诉求不属于人民法院受理的范围。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的《处理决定》。第三人黄玲述称：一、吉阳区政府作出的《处理决定》事实不清，法律依据不足，依法应予撤销。二、原告的诉讼请求无事实和法律依据，不应得到支持。此外，对争议土地的归属作出处理决定，是人民政府的行政职权，不应由法院判决确定。本院从档案室调取了（2007）三亚行初字第19号行政案件中的一份证据材料：海南省政府于2007年8月15日作出的琼府复决字[2007]第87号《行政复议决定书》（以下简称87号复议决定）。经审理查明，原告欧玉珠与第三人黄玲争议的宅基地位于红郊社区二组，东至欧玉珠房屋，西至黄玲房屋，南至黄文成围墙，北至符开明地界，面积为51.41平方米，欧玉珠与黄玲均无合法权属来源证明。欧玉珠、黄玲两家在红郊社区各自的宅基地上建有房屋。1994年，欧玉珠与黄玲因地界产生纠纷，双方后经红郊社区居委会调解处理，黄玲退回至距离欧玉珠所种芒果树约1米处，双方筑墙为界。2002年双方再次发生宅基地权属纠纷，欧玉珠申请三亚市政府作出处理，三亚市政府于2005年10月10日作出三府〔2005〕130号《关于欧玉珠与黄循玲宅基地权属纠纷的处理决定》（以下简称130号处理决定），认定争议宅基地权属欧玉珠。黄玲不服，向海南省政府申请行政复议。海南省政府于2006年4月7日作出琼府复决字[2005]第194号《行政复议决定书》，维持130号处理决定。之后，黄玲向三亚中院提起行政诉讼，请求撤销130号处理决定。三亚中院于2006年8月15日作出（2006）三亚行初字第12号行政判决（以下简称12号行政判决）。黄玲不服该判决向海南高院提起上诉，海南高院于2006年12月21日作出（2006）琼行终字第158号行政判决，以三亚市政府作出的130号处理决定认定事实不清、程序严重违法为由，撤销了12号行政判决和该处理决定，并要求三亚市政府60日内重新作出处理决定。2007年3月22日，三亚市政府确认争议地四至范围后，作出三府〔2007〕44号《关于欧玉珠与黄循玲宅基地权属纠纷的处理决定》（以下简称44号处理决定），认定争议宅基地权属欧玉珠。黄玲不服44号处理决定，向海南省政府申请行政复议。海南省政府于2007年8月15日作出87号复议决定，维持44号处理决定。黄玲不服87号复议决定，再次向三亚中院提起行政诉讼，请求撤销44号处理决定。三亚中院于2009年6月25日作出（2007）三亚行初字第19号行政判决，以三亚市政府作出的44号处理决定查明事实不清为由予以撤销并要求三亚市政府60日内重新作出处理决定。三亚市撤镇设区后，吉阳区政府承接了三亚市政府对争议土地进行处理确权的职能。2016年3月24日，欧玉珠向吉阳区政府提出宅基地确权申请，吉阳区政府经实地调查后发现黄玲、欧玉珠宅基地使用面积分别为357.5平方米、491.4平方米，均违反了《三亚市农村宅基地管理办法》（三府[2006]114号）第九条和《三亚市村庄建设管理办法》（2011）第十条（二）的规定，超过了上述办法中关于宅基地不得超过175平方米的规定。经组织争议双方调解未果，吉阳区政府于2017年11月23日作出《处理决定》，认定“争议双方对争议地均难以提供合法有效的权属证明，且双方建房占地面积均已超出每户村民的宅基地不超过175平方米的法律规定”，决定：“建议红郊社区收回该争议地，并将该争议地建立围墙进行围挡，争议双方不得进行使用。”同时，吉阳区政府还告知双方当事人，如不服本决定，可在接到本处理决定之日起六十日内，向上一级政府提出行政复议申请或通过司法途径。原告不服吉阳区政府作出的《处理决定》，未向上一级人民政府申请行政复议，直接向本院提起行政诉讼。庭审中，原告欧玉珠称其于2017年12月上旬收到的《处理决定》，时距吉阳区政府作出《处理决定》已有十几天。本院经审理发现本案属于复议前置案件，当庭向原告作出释明。原告认为吉阳区政府在《处理决定》中告知其不服可以通过司法途径，即原告按照被告告知的诉权可以向法院起诉。此外，原告认为依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，个人间的土地争议由政府处理，当事人不服的可以向人民法院起诉。最终，原告以本案不属于复议前置情形为由，当庭表示其坚持诉讼。被告吉阳区政府及第三人黄玲认同本院的当庭释明。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议的决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”及《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。”的规定，欧玉珠对吉阳区政府作出的《处理决定》不服，只有经过行政复议后，才可向人民法院提起行政诉讼。本案中，吉阳区政府收到欧玉珠的宅基地确权申请后，对欧玉珠和黄玲就红郊社区二组争议宅基地使用权所作的《处理决定》，属于行政机关确认土地使用权的行政行为。原告欧玉珠不服吉阳区政府作出《处理决定》的行政行为，应依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和最高人民法院上述司法解释规定，先向吉阳区政府的上一级人民政府三亚市政府申请行政复议，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，现其未经行政复议直接提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定如下：驳回原告欧玉珠的起诉。案件受理费50元，按规定退还原告欧玉珠。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长  杨冲冲审 判 员  吉 红人民陪审员  陈少珍二〇一八年七月十三日法官 助理  麦名慧书 记 员  张佳佳书 记 员  张佳佳附：本裁定适用的相关法律、司法解释依据中华人民共和国行政复议法第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。最高人民法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复（法释[2003]5号）根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。