宁波市江东区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬东行初字第56号
原告浙江实力高空广告股份有限公司。
法定代表人吴良清。
委托代理人任穗（特别授权代理），浙江天册律师事务所律师。
委托代理人向曙光（特别授权代理），浙江天册律师事务所律师。
被告宁波市公路管理局。
法定代表人梁成初。
委托代理人童哲（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
委托代理人李民（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
被告余姚市人民政府。
法定代表人奚明。
委托代理人茅立明，男，余姚市城市管理行政执法局副局长。
委托代理人谢建文，男，余姚市人民政府法制办公室工作人员。
原告浙江实力高空广告股份有限公司不服宁波市公路管理局、余姚市人民政府限期拆除决定一案，由宁波市中级人民法院移送本院管辖。本院于2014年8月7日收到宁波市中级人民法院移交的原告起诉状，本院于2014年8月25日受理，于2014年8月26日向被告宁波市公路管理局送达起诉状副本及应诉通知书，于2014年8月27日向被告余姚市人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月24日公开开庭审理了本案。原告浙江实力高空广告股份有限公司委托代理人任穗、向曙光，被告宁波市公路管理局委托代理人李民，被告余姚市人民政府委托代理人茅立明、谢建文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月24日，宁波市公路管理局、余姚市“三改一拆”行动领导小组办公室（以下简称“三改一拆办”）、余姚市户外广告专项整治工作领导小组办公室（以下简称“户外广告整治办”）共同对浙江实力高空广告股份有限公司作出余改拆004号《限期拆除通知书》，认定浙江实力高空广告股份有限公司未经审批，擅自在g92（杭州湾环线高速）274k＋600m右侧公路建筑控制区内设置非公路标志（二面体高炮广告牌）。该行为违反了《中华人民共和国公路法》第八十一条和《公路安全保护条例》第五十六条的规定，责令原告于2014年4月8日前自行拆除该违法建设的建筑物，逾期不拆除则强制拆除。
被告宁波市公路管理局于2014年9月5日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.余改拆004号《限期拆除通知书》复印件1份，用以证明原告在g92（杭州湾环线高速）274k＋600m右侧公路建筑控制区内设置广告牌，被告于2014年3月24日作出《限期拆除通知书》的事实；2.2014年1月8日邵国建询问笔录及邵国建身份证复印件各1份，用以证明原告在274k＋600m右侧公路建筑控制区内设置广告牌以及原告于2012年3月1日通过转让取得的事实；3.平面示意图复印件1份，用以证明经实地勘测g92（杭州湾环线高速）274k＋600m右侧广告牌距离栅栏3.6米，属于建筑控制区范围内的事实；4.《关于g92杭州湾环形高速公路甬向274k＋600、杭向274k＋700拓宽征地红线边界位置及时间的说明》复印件及图纸复印件各1份，用以证明g92杭州湾环形高速公路拓宽动工时间为2004年9月，早于2005年9月7日广告牌的设置时间的事实；5.高空传媒现场照片复印件1份，用以证明原告设置两面体高炮广告牌的事实；6.《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》（甬公认（2014）5006号）复印件1份，用以证明被告按照甬政发（2013）45号《宁波市人民政府关于印发宁波市开展“三改一拆”三年专项行动方案的通知》的要求，先行作出合法性认定的事实；7.余改拆004号《限期拆除通知书》送达凭证复印件1份，用以证明被告已经送达余改拆004号《限期拆除通知书》的事实；8.甬公路拆（2014）5004号《强制拆除公告》复印件及张贴照片复印件各1份，用以证明被告履行了告知义务。
被告余姚市人民政府于2014年9月9日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.余改拆004号《限期拆除通知书》复印件1份，用以证明被告曾以“三改一拆办”及“户外广告整治办”的名义在该通知书上盖章的事实；2.余甬（工商）户外广登（2005）字052号户外广告登记申请复印件、户外广告设置许可证复印件、户外广告登记证复印件各1份，用以证明本案所涉建筑物体及户外广告登记最迟至2008年9月24日，其后无任何审批手续，系违法建筑物体和违法广告的事实。
被告宁波市公路管理局向本院提交的作出被诉具体行政行为的依据为：1.《中华人民共和国公路法》第五十六条、第八十一条；2.《公路安全保护条例》第十一条、第五十六条第一款；3.《浙江省公路路政管理条例》第四十四条。
被告余姚市人民政府向本院提交的作出被诉具体行政行为的依据为：1.《中华人民共和国公路法》第五十六条、第八十一条；2.《公路安全保护条例》第五十六条；3.《浙江省公路路政管理条例》第四十四条；4.《户外广告登记管理规定》第十一条、第十六条；5.甬政办发（2012）216号文件、余政办发（2013）134号文件及通告、浙政办发（2013）69号文件、甬改拆办（2013）42号文件、余党发（2013）29号文件。
原告浙江实力高空广告股份有限公司起诉称，一、被告认定事实不清，适用法律错误。首先，余改拆004号《限期拆除通知书》所涉广告牌并非违法建筑。上述广告牌系原告于2012年从宁波市威特广告有限公司（杭州东方龙广告传媒有限公司）处购买所得。宁波市工商行政管理局余姚分局及余姚市人民政府梨洲街道办事处城建城管办公室均对上述广告牌的设置进行过审批，并先后下发“余甬（工商）广许（2005）字052号”《宁波市户外广告设置许可证》、“余（工商）广登（2007）字31号”《余姚市户外广告登记证》。因此，上述广告牌的设置完全符合当时有效的《户外广告登记管理规定》等法律法规的规定。被告将上述广告牌认定为违章建筑无任何法律依据。其次，被告作出限期拆除决定所依据的法律法规错误。被告依据《中华人民共和国公路法》第五十六条、第八十一条及《公路安全保护条例》第五十六条规定要求原告限期拆除。而本案广告牌并不属于“在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物”的情形。原告上述广告牌原本设置在距离高速公路30米以外的位置，后由于g92杭州湾环形高速进行车道及公路建筑控制区拓宽才造成广告牌“被迫”进入了高速公路建筑控制区内。因此，上述广告牌在设置时并未违法，目前状态也属于“公路建筑控制区划定前已经合法修建”的建筑，原告并无任何主观过错。根据《公路安全保护条例》、《浙江省公路路政管理条例》的规定：建筑控制区划定前已依法修建的建筑物及地面构筑物，因公路建设或者交通安全等原因需要拆除的，建设单位应当在依法补偿后予以拆除；对公路建设及交通安全无影响的，可以保留，但不得扩大占地面积和建筑面积。因此，即使因为对公路建设及交通安全有影响，而导致需要被拆除的，也应对原告予以依法、足额的补偿。但被告在未就补偿事宜与原告进行任何协商的前提下便要求限期拆除的行为，属于严重违法，极大的损害了原告的合法利益。二、被告作出的具体行政行为程序违法。首先，根据《行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。而在《限期拆除决定书》上盖章的“三改一拆办”及“户外广告整治办”为被告余姚市人民政府的临时机构，并不属于法律、法规规定的行政机关。因此，上述主体无权作出该《限期拆除通知书》。其次，根据《行政强制法》的规定，行政机关实施行政强制措施应当告知当事人依法享有的权利、救济途径。而被告在作出《限期拆除通知书》前未告知原告其享有陈述、申辩和听证的权利，在《限期拆除通知书》中也未告知原告救济途径。三、被告应在诉讼期间停止执行余改拆004号《限期拆除通知书》。根据《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。并且，对于上述广告牌的取得及日常维护，原告已投入了大量的人力和物力，如果被违法拆除，将影响原告的正常经营行为，给原告造成巨大的损失，故原告请求法院责令被告在行政诉讼期间停止执行余改拆004号《限期拆除通知书》。综上所述，原告认为被诉具体行政行为认定事实不清、适用法律错误、程序严重违法，请求法院依法撤销被告作出的余改拆004号《限期拆除通知书》。
原告起诉时向本院提供的证据有：1.余改拆004号《限期拆除通知书》复印件1份，用以证明被诉具体行政行为；2.甬政复决字（2014）61号行政复议决定书复印件1份；3.快递信封复印件、快递跟踪记录复印件各1份，上述两份证据用以证明原告于2014年6月24日收到宁波市人民政府作出的行政复议决定书的事实；4.余甬（工商）户外广登（2005）字052号户外广告登记申请复印件1份；5.余甬（工商）广许（2005）字052号宁波市户外广告设置许可证复印件1份；6.余姚市户外广告登记证复印件1份，上述三份证据用以共同证明涉案广告牌设置时已经宁波市工商行政管理局余姚分局、余姚市人民政府梨洲街道办事处城建城管办公室审批；7.《广告位转让合同》复印件1份；8.《说明》复印件1份、9.《广告位（含广告牌）转让合同》及付款发票复印件1份，上述三份证据用以证明原告于2012年从宁波威特广告有限公司（杭州东方龙广告传媒有限公司）处购买取得本案广告牌并支付购买款项的事实。
被告宁波市公路管理局答辩称，一、被告作出的余改拆004号《限期拆除通知书》认定事实清楚。本案所涉g92（杭州湾环线高速）274k＋600m右侧广告牌原由宁波市威特广告有限公司于2005年9月7日建造，并于2012年3月1日转让给原告。g92杭州湾环线高速拓宽工程于2004年9月动工，早于该广告牌设置时间。g92杭州湾环线高速拓宽后，杭州方向边界外移3.85米，宁波方向边界并未变更。经实地测量，该广告牌距离高速隔离栅3.6米，其位置完全位于高速公路建筑控制区内，且并非用于公路防护、养护需要。原宁波市威特广告有限公司办理的《余姚市户外广告登记证》其使用截止日期至2008年9月24日。之后，再无办理使用延展，原告自2012年3月1日转让后的使用都是违法的。二、被告作出的《限期拆除通知书》所适用的法律法规正确，符合《中华人民共和国公路法》第四十四条、第五十六条、第八十一条以及《公路安全保护条例》第五十六条之规定。三、被告作出的《限期拆除决定书》程序合法正确。作出《限期拆除决定书》的主体是宁波市公路管理局。“三改一拆办”及“户外广告整治办”系余姚市人民政府依据省委、省政府“三改一拆”总体部署而开展的专项行动。虽为临时机构，二者系协助、配合宁波市公路管理局完成具体工作。被告于2014年3月13日作出“属于违法建筑物”的认定意见，于同年3月24日发送《限期拆除通知书》。2014年7月3日发布甬公路拆（2014）5004强制拆迁公告。前后历时四个月，给予原告充分的陈述、申辩的权利。综上所述，被告具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序并无不当，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告余姚市人民政府答辩称，一、本案系由宁波市公路管理局根据法定职权依法认定涉案广告牌系违法建筑物体，责令限期拆除。被告为顺利推进“宁波市开展公路沿线违法建筑专项拆除整治工作”，在宁波市公路管理局出具的《限期拆除通知书》中加盖了“三改一拆办”及“户外广告整治办”的印章。宁波市公路管理局对本案认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告位于g92（杭州湾环线高速）274k＋600m右侧广告牌由宁波市威特广告有限公司于2005年建造，后转给原告。经实地测量，该广告牌距高速公路隔离栅栏3.6米，位于高速公路建筑控制区内，且该广告牌非用于公路防护、养护需要，应认定为违法建筑物体。另外，g92高速公路拓宽工程于2004年9月动工，拓宽后杭州方向边界外移但宁波方向边界未变，该边界早于广告牌设置时间，设置本身不符合《中华人民共和国公路法》等规定。二、原告诉称涉及的广告牌系违法建筑物体，其利益不受保护。首先，原告所提供的《宁波市户外广告发布登记申请表》中余姚市人民政府梨洲街道办事处城建城管办公室的意见为“请按工商、规划部门要求办理”，其提交的《宁波市户外广告设置许可证》和《余姚市户外广告登记证》复印件中有关广告牌设置许可期限最迟至2008年9月24日，其后无任何审批手续，故该广告牌的设置无论从建筑物体的审批还是广告内容的审批来说都已经违反法律规定。其次，根据原告自认及其提交的广告位转让合同，该广告牌由原告经转让取得，根据《户外广告登记管理规定》第十一条关于“需要改变户外广告发布单位、户外广告发布地点及具体位置的，户外广告发布单位应当向原登记机关缴回《户外广告登记证》，并按照规定重新申请户外广告登记”的规定，原告关于“广告经合法审批”的主张亦不能成立，即其所主张的权利亦属于非法。综上，原告的诉讼请求事实证据不足，理由不充分，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：
对原告起诉时提供的证据：证据1、2、3，被告余姚市人民政府对上述证据的真实性没有异议，但认为上述证据不能达到原告的证明目的，被告宁波市公路管理局对上述证据无异议，本院认为，由于两被告对上述证据的真实性没有异议，本院对上述证据的真实性予以确认；证据4、5、6，被告余姚市人民政府对上述证据的真实性没有异议，但认为原告的广告设置已经超过审批的期限，被告宁波市公路管理局对上述证据无异议，本院认为，由于两被告对上述证据的真实性没有异议，本院对上述证据的真实性予以确认；证据7，两被告对该份证据的真实性没有异议，但认为涉案建筑在设置时已属违法，而且已经超过了广告发布的批准期限，本院认为，由于两被告对该份证据的真实性没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据8、9，两被告对上述证据的真实性没有异议，被告余姚市人民政府认为证据9中的发票与本案的审理没有关联，本院认为，由于两被告对上述证据的真实性没有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
对被告宁波市公路管理局提供的证据：证据1，原告对该份证据的真实性没有异议，但认为被告余姚市人民政府的临时机构无权作出该行为，本院认为，由于原告对该份证据的真实性没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据2，原告对该份证据的真实性没有异议，但对该份证据内容的合法性不予认可，且认为被告没有告知原告任何救济途径，本院认为，由于原告对该份证据的真实性没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据3，原告对该份证据的形式真实性没有异议，但认为该份图纸没有原告方签名确认，对其记载的内容以及合法性、关联性有异议，本院认为，由于原告对该份证据的真实性没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据4，原告对该份证据的形式真实性没有异议，但认为该份证据不能证明原告涉案建筑物于2005年建立之时位于高速公路两侧30米的建筑控制区内，本院认为，由于原告对该份证据的真实性没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据5，原告对该份证据没有异议，本院对该份证据予以认定；证据6，原告对该份证据的真实性没有异议，但认为其认定的事实与适用的法律均有误，本院认为，由于原告对该份证据的真实性没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据7，原告对该份证据没有异议，本院对该份证据予以认定；证据8，原告对其真实性没有异议，但认为公告的方式不正确，本院认为，本案审理的系责令限期拆除的行为，而非强制拆除行为本身，该份证据与本案的审理没有关联，本院不予认定。
对被告余姚市人民政府提供的证据：证据1，原告对该份证据的真实性没有异议，但认为被告余姚市人民政府的临时机构无权作出该行为，本院认为，由于原告对该份证据的真实性没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据2，原告对该份证据的真实性没有异议，但认为该份证据能证明原告的广告牌设置经过了合法审批，本院认为，由于原告对该份证据的真实性没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认。
本院根据各方当事人提供的证据及当事人质证意见确认以下事实：2005年8月，宁波市威特广告有限公司向工商部门提出宁波市户外广告发布登记申请，余姚市人民政府梨洲街道办事处城建城管办公室在该申请表中签署了“请按工商、规划部门要求办理”字样。2005年8月22日，宁波市工商行政管理局余姚分局向宁波市威特广告有限公司发放了余甬（工商）广许（2005）字052号宁波市户外广告设置许可证，使用期限自2005年8月22日至2006年8月21日。2007年9月25日，宁波市工商行政管理局余姚分局向宁波市威特广告有限公司发放了余甬（工商）广登（2007）字31号宁波市户外广告登记证，使用期限自2007年9月25日至2008年9月24日。2012年3月，宁波市威特广告有限公司将其所有的位于杭甬高速公路、桩号为宁波方向274k＋600m已建设的广告牌转让给浙江实力高空广告股份有限公司。2014年1月，宁波市公路管理局工作人员对原告工作人员邵国建进行了询问，邵国建承认g92（杭州湾环线高速）274k＋600m右侧广告牌位于高速公路用地外缘距离不足30米。2014年3月13日，宁波市公路管理局作出《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》（甬公认（2014）5006号），认为原告在公路建筑控制区内修建非公路标志，属于违法构筑物，并向原告进行了送达。2014年3月24日，宁波市公路管理局、“三改一拆办”、“户外广告整治办”共同作出余改拆004号《限期拆除通知书》，责令原告于2014年4月8日前自行拆除。原告不服，向宁波市人民政府提出行政复议。2014年6月16日，宁波市人民政府分别作出甬政复决字（2014）61号行政复议决定书，维持了被告的具体行政行为。原告不服，向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，2014年7月23日，宁波市中级人民法院裁定将该案移交本院审理。另查明，2004年9月，g92杭州湾环线高速开始扩宽施工，2007年8月8日杭州方向建成车道通车，2007年11月28日宁波方向建成通车。拓宽后，杭向用地边界向外移动3.85米，甬向未变。原告方位于g92（杭州湾环线高速）274k＋600m右侧广告牌构筑物距离高速公路隔离栅3.6米。
本院认为，根据《中华人民共和国公路法》第八条第二款“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”以及第四款“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”，以及《浙江省公路路政管理条例》第三条第二款“县级以上交通行政主管部门所属公路管理机构负责具体实施本行政区域内的公路路政管理工作”的规定，宁波市公路管理局有权依照公路管理方面的法律、法规、规章的规定，行使对辖区内公路路政管理的法定职权。原告认为余姚市人民政府不具有作出涉诉行政行为的法定职权，本院认为，根据《中华人民共和国公路法》第四条“各级人民政府应当采取有力措施，扶持、促进公路建设”以及《浙江省公路路政管理条例》第三条第一款“县级以上人民政府应当加强对公路路政管理工作的领导”的规定，县级以上人民政府在公路管理工作中主要承担的是组织领导、政策支持等政府决策方面的职能，不宜由县级人民政府直接作为权力主体行使对行政相对人的行政管理职能，更不能以政府临时办事机构代替县级政府行使该职能，因此，该临时机构在限期拆除通知书上加盖印章行为存在不当，考虑到该行为系辅助宁波市公路管理局行使公路管理职权的行为，且未对原告增设新的义务，本院在此予以指正。
原告认为其位于g92（杭州湾环线高速）274k＋600m右侧广告牌系合法建筑，本院认为，该建筑距高速公路隔离栅3.6米，根据《浙江省公路路政管理条例》第四十四条的规定，高速公路建筑控制区自高速公路隔离栅栏不少于30米，本案所涉建筑物位于高速公路建筑控制区，且并未受到高速公路扩宽的影响，因此该建筑自搭建之日便处于高速公路建筑控制区内，违反了《浙江省公路路政管理条例》第四十四条第一款“在高速公路建筑控制区除公路防护、养护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物”的规定，因此，对原告的上述主张本院不予支持。
原告认为被告没有告知原告应当享受的陈述、申辩权，本院认为，宁波市公路管理局在作出限期拆除通知之前，作出了《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》，并将该认定意见对原告进行了送达，在事实上已经履行了告知义务，由于被告宁波市公路管理局并未在该意见书中明确告知原告享有的陈述、申辩权，本院对此予以指正。
综上，本院认为被告作出的限期拆除通知，认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序基本合法。原告的诉讼请求无相应事实和法律依据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告浙江实力高空广告股份有限公司要求撤销被告宁波市公路管理局、余姚市人民政府于2014年3月24日作出的余改拆004号限期拆除通知的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告浙江实力高空广告股份有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。上诉人在收到本院送达的上诉案件受理费缴纳通知书后七日内，凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件受理费，地址：宁波市江东区中兴路746号；如银行汇款，收款人：宁波市财政局非税资金专户，帐号：37×××92，开户银行：宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人：宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。逾期不交，作自动放弃上诉处理。
审 判 长 翟建超
人民陪审员 盛晓玲
人民陪审员 梅碧玉
二〇一四年十一月十七日
代书 记员 马明杰
附：本案适用的法律、法规等
一、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、《中华人民共和国公路法》
第八条国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。三、《浙江省公路路政管理条例》
第三条县级以上人民政府应当加强对公路路政管理工作的领导。县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的公路路政管理工作。县级以上交通行政主管部门所属公路管理机构负责具体实施本行政区域内的公路路政管理工作。各级公安、建设、规划、国土资源、水利、工商、环境保护等有关行政管理部门以及公路沿线乡镇人民政府在各自职责范围内，依法做好公路路政管理的相关工作。
第四十四条公路两侧建筑控制区是指公路两侧边沟外缘（高速公路隔离栅栏）向外一定距离内，除公路防护、养护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物的范围。建筑控制区的具体范围：国道不少于二十米、省道不少于十五米、县道不少于十米、乡道不少于五米，其中高速公路不少于三十米、互通立交和特大型桥梁不少于五十米；公路弯道内侧及平交道口附近的建筑控制区还须依照国家规定满足行车视距或者改作立体交叉的需要。新建、改建的公路两侧建筑控制区范围自公路建设项目开工建设之日起三十日内，由公路沿线县级以上人民政府按前款规定划定，公路管理机构应当在划定的公路两侧建筑控制区外缘设置标桩、界桩。任何单位和个人不得损坏、擅自挪动标桩、界桩。