河北省围场满族蒙古族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀0828行初18号
原告赵怀玉，男，1947年2月8日生，汉族，农民，住河北省围场满族蒙古族自治县。
委托代理人卜小波，河北正围律师事务所律师。
被告围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府），住所地河北省围场满族蒙古族自治县围场镇木兰中路263号。组织机构代码00097695-1。
法定代表人甄毓敏，职务县长。
委托代理人张文雷，男，1987年7月20日生，满族，该县林业局工作人员，住河北省围场满族蒙古族自治县。
委托代理人王海涛，河北泓鹏律师事务所律师。
被告承德市人民政府（以下简称承德市政府），住所地河北省承德市双桥区承德市行政中心南楼。统一社会信用代码：111308000005143438。
法定代表人常丽虹，职务市长。
委托代理人宋岩磊，男，1987年1月15日生，满族，承德市政府工作人员，住河北省承德市双滦区。
委托代理人罗海涛，河北意祥律师事务所律师。
第三人围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村村民委员会(以下简称什八克村委会)，住所地河北省围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村。
法定代表人张国丰，职务村主任。
委托代理人史振明，男，1964年5月10日生，满族，农民，住河北省围场满族蒙古族自治县。
委托代理人周长河，围场满族蒙古族自治县新世纪法律服务所法律工作者。
第三人围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村第九村民组（以下简称什八克村九组），住所地河北省围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村。
负责人孙玉军，职务组长。
原告赵怀玉诉被告围场县政府、被告承德市政府、第三人什八克村委会、第三人什八克村九组不服土地权属行政处理决定及行政复议决定一案，本院于2017年7月12日受理后，于2017年7月17日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告赵怀玉及其委托代理人卜小波，被告围场县政府的委托代理人张文雷、王海涛，被告承德市政府的委托代理人宋岩磊、罗海涛，第三人什八克村委会的法定代表人张国丰及其委托代理人史振明、周长河，第三人什八克村九组负责人孙玉军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告围场县政府于2017年3月17日作出围政行（2017）2号行政处理决定，认定“……灵阳宫前土地在三个不同时间段被确认为林业用地，但在该林权登记范围内确实存在有该九组的耕地……根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第八条第三项、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、第五条第一款、第十二条第一款规定，对于什八克村委会部分村民反映的与第九村民组、赵怀玉、王琢、王树起争议的灵阳宫前土地权属争议，决定如下：1、什八克村委会与什八克村××组争议的2.472亩土地即孙玉军栽植树木的土地所有权归什八克村××组所有；2、什八克村委会与赵怀玉争议的3.543亩土地所有权归什八克集体所有；3、什八克村委会与王琢争议的1.198亩土地所有权归什八克集体所有。
被告承德市政府于2017年6月15日作出承政复决字【2017】14号行政复议决定书，认定被告围场县政府于2017年3月17日作出围政行（2017）2号行政处理决定，事实清楚，证据充分，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，维持被告围场县政府于2017年3月17日作出围政行（2017）2号行政处理决定。
原告赵怀玉诉称，在1983年土地承包时，第三人什八克村委会将争议地块的土地发包给了本村村民李某。1999年第二轮土地承包时，村将该争议地块调整给了原告4.7亩，组里有明确的记录。村发包给原告5亩土地，原告和村签订了土地承包合同，合同中明确记载了土地名称、四至及面积。土地调整后，原告一直在该地块耕种，并在该地块周围进行了扩展，现已退耕还林。2008年，承德泓辉双合淀粉有限公司征占了原告的2.52亩土地，按照承包合同记载，原告在此地块还剩余2.48亩。2013年5月，承德保承中药集团有限公司又在该地块征地，原告的土地也在该征地范围之内，但该征地面积并不是行政处理决定和行政复议决定所记载的4.723亩，该数字是调查人员从所得的征地补偿款倒推而得，实际上该补偿款中还包括围场满族蒙古族自治县保承中药材种植有限公司给原告打水井的补偿款6000.00元。从以上事实可以看出，行政处理决定和行政复议决定书所认定的事实明显是错误的。在行政复议时，原告已经提供了九组调整土地时的记录、承包合同书和退耕还林手续，均能证实原告所述属实。村在第二轮土地承包时，在该地块发包给原告5亩，并不是被告所述的4.723亩。被告认定事实不清，导致了所做的结论也必定是错误的。按照谁开垦谁受益的原则，原告享有土地承包经营权。所争议地块的权属应属于第三人什八克村××组所有。理由是：根据《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。在1980年分队时，该争议地块已明确归属于什八克村××组经营和管理。而被告围场县政府作出的围政行【2017】2号行政处理决定书和承德市政府作出的承政复决字【2017】14号行政复议决定书，却认定原告所耕种的地块属于村委会所有，违背了法律的规定，明显是错误的。综上，原告认为二被告所做出的行政处理决定和行政复议决定认定事实不清，证据不足，请求人民法院判决予以撤销。
原告赵怀玉为支持其诉讼主张，提供以下证据：
1、李某的承包土地明细账，拟证明灵阳宫门前有承包地4.9亩；2、时任组长孙玉军的证明，拟证明第二轮土地承包时从李某家给赵怀玉调整土地4.7亩；3.孙某的证明，拟证明土地应归九组所有，同时也证实当时企业征占土地的基本情况；4、范永祥的证明，拟证明从李某家抽出的土地属于九组，不在村的林地范围之内；5、半截塔镇政府的证明，拟证明孙某和范永祥自1986年起在什八克村分别任村支部书记和村主任；6、土地承包经营权证书，拟证明村委会在第二轮土地承包时，在汽车道上发包给赵怀玉5亩土地的事实；7、《退耕还林粮食供应及现金兑现证》，拟证明退耕还林地汽车道上（公路北）与《土地承包经营权证书》上相吻合。退耕还林是经过退耕还林办公室检查验收的，面积为5亩；8、邹文昌的证明，拟证明在于家湾四组和什八克村××组交界的杨树林带以东，有原告赵怀玉耕地和王树起耕地；9、李某的证明，拟证明原告与李某两家土地相邻；10、王树起的证明，拟证明两家土地相邻；11、什八克村××组在第二轮土地承包时土地调整记录，证实从李某家调给原告的土地是4.7亩。诉讼中，原告赵怀玉申请的证人孙某、李某到庭作证。
被告围场县政府辩称，1、本次确权处理纠纷是基于围场县纪委调查核实函及什八克村委会土地确权申请，启动的确权程序。立案后，对相关知情人、当事孙某丰、史振明、孙玉军李某清等人进行调查核实，并调取了什八克村委会林权证以及相关征地补偿协议书、林地审核审批手续，综合相关证据，确定争议土地自1981年林业“三定”时即进行了林权登记，后期在林地范围内存有该村九组的耕地，即村委会林权登记的范围内尚有其他集体经济组织的耕地，其权属应为该集体经济组织所有。承包给各户的耕地，各户享有土地承包经营权。在村集体林地中开垦耕种的土地及在村集体林地中未经发包栽植树木的土地归集体所有。2、孙玉军种植树木土地经调查核实什八克村××组组耕地，后因地类质量差被九组撂荒。后为孙玉军种植树木，该处土地土地所权确归什八克村××村民组组，事实清楚。3、承德泓辉双合淀粉有限公司和围场满族蒙古族自治县保承中药材种植有限公司所征占赵怀玉的土地，系由1999年第二轮土地延包时承包给他的耕地3.7亩和他自己开垦的小片荒组成，故其小片荒的土地应归村集体所有。经核实林权证及林地占用审批手续等证据，明确为什八克村集体所有土地，没有任何争议。4、什八克村一组村民王琢栽植树木的1.198亩土地原为撂荒地，王琢的父亲在上世纪90年代在此栽植树木。王琢最后一次种树时间为2000年以后，且未与什八克村委会和一组签订承包协议。事实上一组在该争议地中不存在其他集体经济组织的土地，土地所有权××××村集体所有。综上，县政府所做处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告围场县政府为支持其主张，提供以下证据：
1、围场县纪委调查核实函；2、什八棵村委会提交的土地确权申请书；3、行政处理决定书；4、送达回证6份。上述证据，拟证明围场县政府依法履行了立案审查、送达等程序，程序合法。5、对九组村民孙某的调查笔录；6、对五组村民史振明的调查笔录；7、对十组村民张兴的调查笔录；8、对九组村民崔桂荣的调查笔录；9、对九组组长孙玉军的调查笔录；10、对村主任范永祥的调查笔录；11、对一组村民王琢的调查笔录；12、对九组村民赵怀玉的调查笔录；13、对原二组村民程桂志的调查笔录；14、围场县纪委对九组组长孙玉军的调查笔录；15、围场县纪委对九组村民赵怀玉的调查笔录；16、围场县纪委对九组村民李某的调查笔录；17、围场县纪委对九组村民李某的调查笔录；18、围场县纪委对九组村民赵怀玉的调查笔录。上述证据，拟证明围场县政府核实了争议土地的来源、争议焦点和耕种使用情况。19、1981年11月20日什八克大队《领取林木所有证申请书》；20、1992年5月1日什八克村委会取得的林证集字0000031号《集体林权证》；21、2008年什八克村委会办理的《林权登记申请表》；22、1999年10月1日什八克村委会与李某签订的《土地承包合同》；23、收据；24、围场满族蒙古族自治县保承中药材种植有限公司征用农户土地补偿说明；25、2012年10月29日什八克村委会与王树起签订《征收土地协议》；26、什八克村委会与赵怀玉签订《征收土地协议》；27、2009年5月25日河北省林业局出具的准予承德泓辉双合淀粉有限公司《使用林地审核同意书》；28、承德泓辉双合淀粉有限公司申请的《使用林地申请表》；29、2008年11月3日什八克村委会与承德泓辉双合淀粉有限公司签订的《占地补偿协议书》；30、2009年1月15日什八克村委会取得的围林证字（2009）第2841024515号《林权证》；31、承德泓辉双合淀粉有限公司占用林地整体规划图及占用林地示意图；32、承德泓辉双合淀粉有限公司占用林地GPS定位点；33、2014年1月24日河北省林业局出具的准予承德富龙现代农业发展有限公司《使用林地审核同意书》；34、行政许可案卷卷宗；35、2013年4月承德富龙现代农业发展有限公司申请的《使用林地申请表》；36、承德富龙现代农业发展有限公司申请的《征用林地申请》；37、承德富龙现代农业发展有限公司征用林地公示；38、2012年4月29日承德富龙现代农业发展有限公司与什八克村一组签订的《占地补偿协议书》；39、2012年4月29日承德富龙现代农业发展有县公司与什八克村一组签订的《占地补偿协议书》；40、什八克村××组关于承德富龙现代农业发展有限公司征占林地的全组会议记录；41、什八克村村民代表大会会议纪要；42、《林地林木权属证明》；43、承德富龙现代农业发展有限公司征占林地的GPS坐标及地形图；44、什八克村灵阳宫林木林地征地争议现场GPS图及灵阳宫前现场GPS图。上述证据，拟证明该林地的所有权人和使用权人和林地转成工业建设用地手续合法。45、《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、《确定土地所有权和使用若干规定》、《中华人民共和国农村土地承包法》相应法条，拟证明作出行政处理决定适用法律依据正确。
被告承德市政府辩称，2017年4月24日，原告赵怀玉向市政府提出行政复议申请，当天市政府受理后即向赵怀玉送达了行政复议受理通知书，于2017年5月2日向围场县政府送达了复议申请副本、提出答复通知书。审理期间向第三人什八克村委会、什八克村××组分别送达了第三人参加复议通知书。围场县政府在法定期限内向提交了答辩状及相关案卷。经市政府书面审查，认为围场县政府作出的围政行【2017】2号行政处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。故于2017年6月15日作出承政复决字【2017】14号行政复议决定，维持围场县政府作出的围政行【2017】2号行政处理决定，并于2017年6月21日送达了复议决定。综上，承德市政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告承德市政府为支持其主张，提供以下证据：
1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书；3、承德市政府法制办公室送达回证，拟证明原告于2017年4月24日向承德市政府提出复议申请，5日内审查符合受理条件，予以立案受理；4、提出答复通知书；5、承德市政府法制办公室送达回证；6、行政复议答复意见，拟证明被申请人在收到答复通知书之日起10日内，提交了书面答辩及相关证据材料，程序合法；7、第三人参加行政复议通知书；8、承德市政府法制办公室送达回证及部分EMS特快专递存单，拟证明已通知第三人参加行政复议，程序合法；9、行政复议决定书；10、承德市政府法制办公室送达回证及EMS特快专递存单，拟证明承德市政府经书面审理，于受理之日起60日内作出复议决定，并已送达，程序合法。
第三人什八克村委会述称意见同被告围场县政府答辩意见，并提供以下证据：
1、从围场县档案局调取的第三人什八克村委会与赵怀玉1999年土地延包时签订的土地承包合同公证书一份，拟证明第三人赵怀玉持有的《土地承包经营权证书》上地块及面积有改动。
第三人什八克村××组述称，争议地块的所有权应属于我组所有。土地管理法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。在1980年分队时，原告赵怀玉以及王琢所耕种的地块已明确归属于什八克村××组经营和管理。二被告所作的行政处理决定和行政复议决定却认定王琢、赵怀玉所耕种的地块归属于村所有，违反了法律的规定，明显是错误的。综上，围场满族蒙古族自治县人民政府围政行【2017】2号行政处理决定书和承德市人民政府承政复决字【2017】14号行政复议决定书认定事实不清，证据不足，请求法院查明案件事实，撤销处理决定和复议决定，做出公正裁决。
第三人什八克村××组为支持其主张，提供以下证据：
1、集体林权证复印件（林证集字0000031号），拟证明林地就是150亩，被承德泓辉双合淀粉有限公司和围场满族蒙古族自治县保承中药材种植有限公司占用；2、2017年7月15日孙玉军笔录三份，拟证明这两块地跟村地边界清楚；3、九组村民的书面证明；4、李某的证明，拟证明土地边界；5、孙某的证明，拟证明赵怀玉的3.543亩和王琢1.198亩土地所有权归什八克所有是不正确的；6、孙某的证明，拟证明村集体的150亩林地被企业征占情况说明；7、范永祥的证明，拟证明王琢的1.198亩土地应归什八棵村九组所有；8、承德泓辉双合淀粉有限公司公证书一份，拟证明企业占地情况。
本院依法组织当事人当庭进行了质证：
针对原告赵怀玉提交的证据，被告围场县政府质证意见：对1号真实性认可。对2号真实性无法确定，内容在我方的处理中有孙玉军的调查笔录。对3号，同对孙玉军的质证意见，是否为孙某本人书写无法确定。对4号范永祥的证明同上述质证意见，没有事实的说明。对5号没有异议。对6号真实性认可，但与本案的关联性不大。赵怀玉的承包证面积和名称有涂改。对7号真实性认可。对8号真实性无法确定。对9号真实性没法确定。在我方处理程序中有笔录。对10号王树起的证明，真实性无法核实，对于其主张的事实对本案没有关联性。对11号材料来源上，没有村组的签字确认。李某调给赵怀玉的土地，在原卷中对李洪青的调查笔录有两份，我方的16-17号证据李洪青笔录的陈述，与赵怀玉提交的证据不相符，我方不认可；被告承德市政府质证意见：我方质证意见同围场县政府方质证意见；第三人什八克村委会质证意见：通过我方调取公证处档案证实，赵怀玉对原承包合同记载的地块及亩数擅自改动，其它质证意见同被告围场县政府质证意见；第三人什八克村××组质证意见：对赵怀玉的证据没有异议。
针对被告围场县政府提交的证据，原告赵怀玉质证意见：对1-4号证据，当时在调查期间，村委会当时是否有权提出确权申请，本案不属于纪委应调查案件。对5-18号证据基本属实，但未就全案事实进行详细陈述，未完全反映案件事实。对19-44号证据，第一次申请林权证是220亩，当时记载的220亩不是实地勘测是现场估算的，后来1992年实测是150亩，2008年成了80亩，其余应该为九组所有。按照征地情况来看，征地过程中这150亩地已经被征收。林权证记载的面积应该是80亩。行政处理决定没有法律依据。从被告县政府提交的证据看，县政府已经超越了职权。本案的事实是针对赵怀玉的土地，县政府作出的处理决定属于超越职权。什八克村委会与我方应先解除土地承包合同后，县政府才有权对土地进行处理。所有的证据材料显示，原告赵怀玉的土地面积是5亩；被告承德市政府及第三人什八克村委会质证意见：没有异议；第三人什八克村××组质证意见：除对第13号证据有异议，其它没有异议。
针对被告承德市政府提交的证据，原告赵怀玉质证意见：对程序性证据没有异议，但对实体证据有异议；被告围场县政府、第三人什八克村委会及第三人什八克村××组均无异议。
针对第三人什八克村委会提交的证据，原告赵怀玉质证意见：对真实性没有异议，但不能真实反映我方土地承包的基本情况。按照县政府提交的证据来看，从李某家调整的土地是灵阳宫前，第三人村委会提交的土地明细表中没有体现从李某家调整的土地面积，是不完整的。当时办理土地台账过程中，涉及到了村委会少报亩数或面积，可能涉及到少缴农业税问题，所以地块没有完全登记在公证处的土地明细表中；被告围场县政府、承德市政府及第三人什八克村××组均无异议。
针对第三人什八克村××组提交的证据，原告赵怀玉质证意见：无异议。被告围场县政府质证意见：对1号无异议。对2号，围场纪委对孙玉军调查笔录与孙玉军证明不一致。对3号，只是一份参诉意见，没有相关的事实和依据。对4号李某的证明，在行政处理过程中围场纪委对其进行过调查取证。对5-6号，同3-4号质证意见，证人身份无法认可。对7号，同5-6号质证意见，只证明其观点。对8号真实性认可，没有异议。还有一份孙玉军的证明，同5-6号质证意见一致，与我方一致的认可；被告承德市政府质证意见：对1号，认可其真实性、合法性。对2-8号，对真实性、合法性不认可；第三人什八克村质证意见：同被告围场县政府的质证意见。
对当事人提交的上述证据，对经质证后无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认证如下：原告赵怀玉提交的2号证据即孙玉军证明，该证明中孙玉军对当年从本组李某家调整给赵怀玉土地面积准确证明为4.7亩，其余部分为“手指地”，而孙玉军在调查组对其调查笔录中，认为当年经其手从李某家调整给原告赵怀玉土地面积多少记不清了，两份证言内容不一致，且与李某在县纪委调查笔录中陈述的当年调整给赵怀玉土地为3.7亩亦不一致，故对原告2号证据不予采信。对原告提交的3、4、8、9、10号证据，因证人未出庭作证，无法核实真伪，故不予采信。对6号证据，系政府颁发的《土地承包经营权证书》，虽然与档案局备案的土地登记明细中记载的地块及部分面积不完全相符，但在非经法定程序撤销之前，应予采信。对5号证据，庭审中各方不否认孙某及范永祥在什八克村委会的任职情况，应予采信。对11号证据，赵怀玉未提供其它证据证明该份证据的来源及合法性，不予采信；被告围场县政府、承德市政府提交的证据，证据来源合法、客观真实、与本案关联，本院予以采信；对第三人什八克村委会提交的证据，对被告以此证明目的采信；对第三人什八克村××组提供的证据，2号证据系该组组长孙玉军本人陈述，陈述内容中部分内容无其它证据佐证，无法印证，不予采信。对3号证据系九组代表参诉意见，予以采信。对4-7号证据，系证人证言无法核实其真实性，不予采信。
根据当事人陈述及上述审查认定的证据，本院认定事实如下：
涉案争议土地位于围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村灵阳宫前。1981年林业“三定”时，半截塔公社什八克大队（即本案第三人什八克村委会）对灵阳宫前集体树木申请了林权登记，在《领取林木所有权申请书》上记载，灵阳宫前四至为：东至一垅杨树、南至公路边、西至于家湾护风带、北至山根，面积220亩，树种杨树，树龄25年。在1992年林业复核验证时，第三人什八克村委会对上述集体林木申请复核验证，取得林证集字NO.0000031号《集体林权证》，该证记载的灵阳宫前林地四至为：东至一组林边、南至公路、西至交界、北至后沟边，面积150亩，起源人工，树种杨树，树龄25年。2008年在集体林权制度改革中，第三人什八克村委会又申请换发林权证，在《林权登记申请表》中载明，申请登记的林地坐落于什八克村××组，小地名灵阳宫门东，起源人工，树种杨树，面积80亩，东至村林地边、南至公路边、西至村林地边、北至大沟边。
另查明，原什八克大队老一队在1980年分为一队和九队，即现在的什八克村一组和九组。从什八克村××组村民李某于1988年1月20日取得的《承包土地明细》显示，李某在灵阳宫前承包地面积为4.9亩，四至为：东至林地、西至林带、南至汽车道、北至树林。在1999年第二轮土地延包时，从李某该地块抽出部分土地调整给第三人赵怀玉，但对当时调整给赵怀玉土地的具体面积，时任九组组长孙玉军证明，按每亩50斤产量，调给赵怀玉235斤产量土地即4.7亩，但李某在纪检机关对其调查笔录中陈述，当时按每亩50斤产量，调给赵怀玉185斤产量土地即3.7亩，在本案庭审中李某当庭作证又证明，其在纪检机关作完笔录后，回去经查记录，当时调给赵怀玉的土地为4.7亩，但庭审中李某未能提供相应调地面积记录。第三人赵怀玉在纪检机关调查笔录中陈述，当时从李某家调给其的土地面积为3.7亩，而本次庭审中又主张为4.7亩。经对比庭审中第三人赵怀玉提供的2000年取得的《土地承包经营权证书》和第三人什八克村委会从围场县档案局调取的、1999年第二轮土地延包时经过公证的赵怀玉家的《承包土地明细登记表》发现，赵怀玉提供的《土地承包经营权证书》中记载的地块比存于档案局的《承包土地明细登记表》中登记的土地多出两块地，即多出“北坑子”和“汽车道上”两块地，“汽车道上”地块（该地块亦属于灵阳宫前）面积登记为5亩，四至为：东至李某、西至地界、南至大道、北至地界。此外，在赵怀玉持有的《土地承包经营权证书》中，有三处地块面积有明显改动痕迹，与存于档案局的《承包土地明细登记表》中记载的相应地块面积不符。
再查明，2008年，承德泓辉双合淀粉有限公司（以下简称泓辉双合公司）通过与第三人什八克村委会签订合同，以支付每亩2万元占地补偿费的标准，占用该村灵阳宫前二级路北土地79.43亩，其中包括有争议的赵怀玉2.53亩以及李某3.95亩、第三人什八克村委会73.84亩。2013年，围场满族蒙古族自治县保承中药材种植有限公司（以下简称保承公司）在紧邻泓辉双合公司的西边也征占了部分土地，其中包括占用有争议的赵怀玉土地4.723亩以及王树起土地2.9116亩、王树起承包村集体林地6.307亩。此外，保承公司还分别占用了有争议的什八克村××组村民孙玉军及一组村民王琢在撂荒地未经村组发包所栽植树木的林地2.472亩、1.198亩。
在被告围场县政府作出的围政行（2017）2号行政处理决定书中，查明“经核实，孙玉军本人及其他知情人均承认孙玉军栽植树木的土地原为九组耕地，后因地类质量差而被九组撂荒，在上世纪90年代初该地被孙玉军栽植了树木。”“王琢栽植树木的土地原为撂荒地，王琢父亲在上世纪90年代在此栽植了树木，王琢最后一次种树时间为2000年以后”“2008年10月承德泓辉双合淀粉有限公司占用赵怀玉家2.52亩土地，2013年5月保承中药材有限公司占用赵怀玉4.723亩土地，其中3.7亩为赵怀玉家分得的承包地，另3.543亩系赵怀玉家在此开垦的小片荒。”“一组村民王树起承包村集体的林地和其耕种的土地、九组村民赵怀玉和李某两户承包地、一组村民王琢栽植树木的土地和九组村民孙玉军栽植树木的土地，均包含在什八克村委会在不同时段取得的《林权证》登记的灵阳宫前四至范围内”，并认为“村委会林权证登记灵阳宫前范围内其他经济组织的耕地，其权属应为该集体经济组织所有……在村集体林地中开垦耕种的土地及在村集体林地中未经村发包栽植树木的土地归村集体所有。”据此，决定：“1、什八克村委会与什八克村××组争议的2.472亩土地即孙玉军栽植树木的土地所有权归什八克村××组所有；2、什八克村委会与赵怀玉争议的3.543亩土地所有权归什八克集体所有；3、什八克村委会与王琢争议的1.198亩土地所有权归什八克集体所有。”赵怀玉对该决定不服，提起行政复议，被告承德市政府维持被告围场县政府作出的行政处理决定，后赵怀玉和什八克村××组均不服，分别向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案中既有第三人什八克村委会与第三人什八克村××组分别就孙玉军、王琢栽植树木的林地所有权争议，又有就原告赵怀玉承包地的所有权争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”以及《确定土地使用权和使用权的若干规定》第二条规定“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府政府批准后由土地管理本门下达处理决定”，被告围场县人民政府对辖区内发生的林木、林地所有权、使用权争议及土地权属争议，有权作出处理决定。本案中，第三人什八克村委会在1981年林业“三定”、1992年复核验证及2008年集体林权制度改革三个不同时段的同一处林地即“灵阳宫前”，登记的面积均不相同（三个时段分别为220亩、150亩和80亩），在处理争议中究竟以哪个面积为准的？原告赵怀玉在“灵阳宫前”（其土地承包证上记载为“汽车道上”）的土地，系在1999年第二轮土地承包中从本组李某家调整而来，但对当时调整的具体面积是3.7亩还是4.7亩，当事人各持己见，虽然被告围场县政府在作出处理决定中认定赵怀玉在该地块承包地面积为3.7亩，但赵怀玉庭审中出示的《土地承包经营权证书》记载的面积为5亩，而该《土地承包经营权证书》中记载的部分承包地地块、面积与当时在档案局备案的、经过公证的土地承包明细登记的又不相符，究竟在第二轮土地承包时原告赵怀玉在争议地块合法的承包地面积为多少？其开垦的面积为多少？开垦的是村集体土地还是九组土地？以上问题，被告围场县政府在作出的处理决定中未予查清。另外，孙玉军、王琢均系在撂荒地上未经村组发包栽植了树木，且二者所栽植的树木，均被行政处理决定认定“包含在什八克村委会在不同时段取得的《林权证》登记的灵阳宫前四至范围内”，而该行政处理决定的结果却是前者栽植树木的林地所有权归什八克村××组，而后者则归什八克村委会。如按照被告围场县政府作出的行政处理决定书认定的“……在村集体林地中开垦耕种的土地及在村集体林地中未经村发包栽植树木的土地归村集体所有”，如此确定林地所有权的归属缺乏同一性和有效证据的支持。
综上，本院认为，被告围场县政府于2017年3月17日作出围政行（2017）2号行政处理决定书，认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。被告承德市政府复议程序虽然合法，但对被告围场县政府认定事实错误未予纠正，亦应予一并撤销。原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告围场满族蒙古族自治县人民政府于2017年3月17日作出的围政行（2017）2号行政处理决定书。
二、撤销被告承德市人民政府于2017年6月15日作出的承政复决字【2017】14号行政复议决定书。
三、限于本判决生效后60日内，由被告围场满族蒙古族自治县人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50.00元，由被告围场满族蒙古族自治县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 刘国会
人民陪审员 王俊林
人民陪审员 李铭洋
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 王 颖
适用法律
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项：
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的;
2、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。