湖南省常德市武陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0702行初19号
原告黄中桂，男，汉族。
委托代理人严思艺，湖南洞庭律师事务所律师，系特别授权代理。
被告常德市市政公用事业管理局，住所地常德市武陵区武陵大道。
法定代表人付忠革，局长。
委托代理人邬同林，该局干部，系特别授权代理。
委托代理人宋新民，湖南中思律师事务所律师，系特别授权代理。
第三人常德市城市管理和行政执法局，住所地常德市武陵区滨湖路。
法定代表人刘兴华，局长。
委托代理人李仁德，该局工作人员，系一般授权代理。
原告黄中桂认为被告常德市市政公用事业管理局（以下简称市公用局）违法解除行政协议，于2016年3月14日向本院提起行政诉讼，本院于2016年3月14日立案受理，因常德市城市管理和行政执法局同本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。原告的委托代理人严思艺，被告市公用局的委托代理人邬同林、宋新民，第三人常德市城市管理和行政执法局（以下简称市城管局）的委托代理人李仁德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黄中桂诉称，2002年3月14日，原、被告签订一份《关于有偿捐建公汽高档亮化候车亭兼作广告载体的协议书》，该合同属于行政合同。2013年9月，因政府政策的需要，对全市的公交站台及广告位进行清理，原告享有广告经营权的公交候车亭被逐步拆除重建。被告不按约定履行合同，单方终止合同的行为导致原告所享有的8年广告经营权丧失，而且原告未得到合理经营损失补偿。被告的行为侵害了原告的合法权益，原告遂诉至法院，请求依法确认原、被告之间的协议有效，被告单方终止协议的行为违法。
原告向本院提供如下证据、依据：
1、原告的身份证复印件，拟证明原告的基本情况，主体适格；2、《关于有偿捐建公汽高档亮化候车亭兼作广告载体的协议书》，拟证明双方签订行政合同以及原告依合同还有八年广告载体使用权的事实；3、常德市人民政府办公室文件（常政办发[2001]78号）、常德市市政公用事业管理局关于职能介绍的文件截图、《湖南省城市市政公用设施管理办法》、公交广告公司文件及常德市工商局报告，以上证据证明被告的行政管理职能；4、部分路段公交站亭拆除补偿表，拟证明公交站亭被拆除的事实；5、常德城区“三改四化”工程指挥部办公室文件（2013）53号、常财专报（2013）180号文件，拟证明文件中对站台广告位收回是针对已到期的广告，对广告牌拆除采取分期分批模式，文件要求“到期一块拆除一块”；6、“拍卖成交确认书”三份，拟证明原告依据协议享有广告位使用权的公交站亭经改造、重建后的广告位经营权已被拍卖给其他公司，导致合同不能继续履行；7、“公交站亭广告牌有偿使用”协议书，拟证明公交公司获得了广告牌使用权并向政府部门缴纳租赁费的情况；8、“整体租赁”合同，拟证明公交公司已将193座公交站台广告位整体出租给了一家广告公司。
被告市公用局辩称，原、被告签订的合同不是具体行政行为，是民事合同，应依合同约定进行仲裁。2010年12月13日，常德市人民政府以专题会议纪要的方式调整了城市公共交通的相关职能，2013年，常德市城市管理行政执法局按“三改四化”要求对户外广告及公用设施作出整治的行政行为，原告是明知的，以原告为法定代表人的紫色光广告公司于2014年9月17日与市城管局签订了户外广告拆除补偿协议，并领取了相应的补偿。原告于2016年3月14日才向法院提起行政诉讼，超过了6个月的起诉期限，丧失诉权。因此，被告不是本案的适格主体，原告的诉讼请求不能成立。
被告市公用局向本院提供了如下证据、依据：
1、常德市政府2010年12月13日80次专题会议纪要，拟证明市政府对市公用局的管理职能进行了调整；2、常德市交通局常交（2011）38号文件，拟证明公交站台建设设施的管理职能已移交给交通局；3、原告在常德市城管局领取补偿费的证据，拟证明已对原告进行了补偿。
第三人市城管局述称，本案将市城管局追加为第三人没有依据，本案是认定合同有效，根据合同相对性，市城管局不是一方当事人。公交站亭的拆除是三改四化的需要，不是市城管局决定的，要无条件服从。拆除前与原告进行了多次协商，拆除一个地方签一个协议，原告也领取了补偿款，第三人不应承担任何责任。
第三人向本院提供了如下证据：
1、常德市政府办公室常政办发[2010]44号关于印发《常德市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知复印件1份，拟证明2010年12月8日城区公共客运管理职责划入市交通运输局；
2、2014年5月4日《常德晚报》刊登的拍卖公告；
3、2014年5月4日常德市公共资源交易网发布的武陵大道、洞庭大道公交站亭广告牌使用权拍卖公告；
4、2014年10月22日常德市公共资源交易网发布的拍卖公告；
5、2014年10月30日《常德晚报》刊登的拍卖公告；
6、2015年9月30日《常德晚报》刊登的拍卖公告；
7、2015年9月30日常德市公共资源交易网发布的拍卖公告；
证据2-7拟证明城区公交站亭广告牌使用权拍卖前已经依法向社会进行了公告。
8、委托书，拟证明紫色光广告公司委托周洁办理拆除站台补偿事宜的事实，广告公告对补偿事宜是积极配合的，没有得到合理补偿的事实是不存在的；
9、常德市户外广告牌拆除补偿协议，拟证明对公交站亭广告牌拆除，广告公司与市城管局是协商一致的，广告公司主张没有得到合理补偿的事实是不存在的；
10、原告出具的收据，拟证明原告收到补偿款的事实，同时证明广告公司主张没有得到合理补偿的事实是不存在的。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2的真实性、合法性没有异议，但对被告证明目的有异议；对被告的证据3有异议，该领款凭证是不包括协议内容的58座公交站台。被告对原告提供的证据1没有异议；对证据2的真实性、合法性不持异议，但对其证明目的有异议；对原告的证据3、4真实性、合法性、关联性均有异议；对被告提供的证据5-8的真实性、合法性没有异议，但对其证明目的有异议，与被告无关联。第三人对原告、被告提交的证据均未发表质证意见。原告对第三人所举证据1认为系内部文件不清楚，对证据2-7拍卖公告的关联性有异议，对证据8委托书真实性无异议，关联性有异议，只是办理武陵大道公交站亭广告牌拆除补偿的授权，对证据9的合法性、关联性有异议，对证据10的关联性有异议。被告对第三人所举证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、4、5能证明本案的基本事实，与本案有关联，本院予以确认，可以作为本案的定案依据；原告提供的证据6，证明了公交站亭的拆除情况，与本案有关联，本院予以确认；对原告提供的证据7、8与本案无关联，本院不予确认。被告提供的证据1、2不能达到被告的证明目的，本院不予确认。被告提供的证据3与本案无关联，本院不予确认。第三人提供的证据1与本案无关联，本院不予确认。证据2-7真实、合法、与本案有关联，本院予以确认。证据8、9、10只能证明第三人与原告就武陵大道的18座公交站亭广告牌拆除补偿的问题达成了一致，不能证明对原告享有使用权的其他广告位的补偿达成了一致，本院不予确认。
经审理查明，2001年起，被告市公用局受常德市建设局的委托，负责市政公用事业管理相关行政职能，其中包括对城区客运停靠站点的建设和管理。2002年3月14日，原告黄中桂与被告市公用局经协商签订《关于有偿捐建公汽高档亮化候车亭兼作广告载体的协议书》一份，协议约定：原告“有偿捐建”58座公交汽车候车亭，该候车亭属于市政公用设施，其所有权归被告，原告获得20年的候车亭广告载体使用权，从建设投入使用之日起计算。协议还约定：市公用局按城市发展的要求，有权要求黄中桂对捐建的公汽候车亭进行改造或改建。合同签订后，原告依约在五条公交线上捐建了58座候车亭。2010年11月25日，常德市人民政府召开会议专题研究市城区公共交通发展问题，形成了会议纪要，明确由市规划局、市交通局、市交警支队、市住房和城乡建设局等单位负责，完成市发展城市公共交通有关规划编制工作。2013年9月，市城管局根据常德市政府“三改四化”的要求，对原告捐建的公交候车亭进行了拆除，并由其他政府部门重新修建。公交候车亭的广告经营权在2014年5月4日
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2015年9月30日由市城管局委托拍卖给其他公司。原告在此过程中，对享有使用权的位于武陵大道的18座公交站亭经与市城管局协商一致获得了拆除补偿。被告在公交站亭重建后广告牌使用权被拍卖前未事先告知原告，未告知原告享有陈述和申辩权。原告为维护自己的合法权益，遂诉至本院，提出前列诉讼请求。
另查明，原告依据上述协议捐建58座公交站亭后，又以单独打报告被告批准的方式陆续捐建了一批公交站亭。
本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案所诉协议，系被告市公用局基于对城区公交停靠站点的行政管理职权，为实现公共利益，与原告协商订立的具有行政法上的权利义务内容的行政协议，属于行政诉讼受案范围。本案需依照行政诉讼法及有关司法解释并适用合同法及司法解释进行审理。本案的争议焦点为：1、原、被告所签协议是否合法有效；2、被告单方终止协议的行为是否构成违法解除协议；3、原告提起行政诉讼是否超过起诉期限。
关于协议是否合法有效的问题。行政协议兼具行政性和合同性的特点，对行政协议效力的判断，应当适用行政诉讼法和民事法律规范的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”综合当事人提供的证据材料质证认证情况和已查明的事实，被诉行政协议系双方当事人协商一致后签订，属双方真实意思表示，无证据证明被诉行政协议具有以上行政诉讼法第七十五条以及合同法第五十二条规定的确认无效的情形，依法应确认被诉行政协议合法有效。被告关于原告作为个人签订合同主体资格存疑的主张不能成立，本院不予采纳。
关于被告单方终止协议的行为是否构成违法解除协议的问题。原告诉称被告单方终止协议，没有对原告进行告知，未采取任何行动继续履行合同，给原告造成巨大损失不予赔偿，构成违法。被告辩称其对于城市公共交通的相关行政管理职能已由政府会议纪要方式调整给了其他单位，公交站亭拆除，广告牌使用权拍卖均由市城管局作为，且协议约定双方履行合同发生争议协议商不成由常德仲裁委员会仲裁，原告诉讼请求不成立。经查，从上述分析论证可知，本案所诉协议属于行政协议，产生的纠纷属于行政争议，应通过行政诉讼途径解决，协议约定的仲裁条款应属无效。依法成立的行政协议对双方具有拘束力，被告作为与行政相对人订立行政协议的行使行政管理职权的法人，负有依法履行行政协议并为相对人依据协议享有的相关权利提供保障的法定职责。本案中，因市政府“三改四化”工作规划，需对原公交站亭拆除重建，对原协议的履行造成了影响。双方可以协商解除行政协议或者约定重建后继续履行协议。但被告未采取以上两种方式，其作为行使行政管理职权的协议一方当事人，采取的是单方解除协议的方式，属单方行政行为，被告并未举证证明其单方解除权有法律法规规章的明确依据，亦未履行正当程序。《湖南省行政程序规定》第九十八条规定，行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更或者解除。被告在未与原告协商一致的情况下，单方终止（解除）了所签订的行政协议，违反了上述规定，构成行政违法。被告认为公交站亭拆除、广告牌使用权拍卖均由第三人市城房局作出行为，不应由被告担责，如上所述，被告作为签订行政协议的受委托行使行政管理职能的法人，保障协议的正常履行是其应承担的基本职责，市政府的会议纪要并未明确将其行政管理职能调整给市交通局（即使有这方面内容，会议纪要也不对外发生法律效力），“三改四化”过程中，第三人城管局按照上级要求对包括原告享有广告牌使用权的所有公交站亭予以拆除，武陵大道为第一批，市城管局作为拆除方，与原告经协商达成拆除补偿协议，被告在其中未起应有作用，但原告对此部分标的不持异议。对于原告享有广告牌使用权的其他公交站亭的拆除，市城管局及被告未与原告协商达成一致，被告认可了市城管局的拆除行为。公交站亭重建后，市城管局委托拍卖公司对公交站亭广告牌三年期使用权进行了拍卖，由常德市公共交通有限责任公司竞得。被告对市城管局的拍卖行为未予制止，而此拍卖行为最终导致了原、被告行政协议的实际解除，协议无法继续履行。被告未依法履行协议，放任违法解除协议结果的发生，应由作为行政协议一方当事人的被告承担违法解除协议的责任。根据合同相对性原理，原告也只能向合同相对人即被告主张权利。本院追加市城管局作为第三人参加诉讼，是为了查清本案解除协议的相关事实，第三人在本案中不承担合同责任。
关于原告提起行政诉讼是否超过诉讼期限的问题。被告认为以原告为法定代表人的紫色光公司于2014年9月17日与市城管局签订户外广告拆除补偿协议，原告于2016年3月14日才向法院起诉，超过了6个月的起诉期限。原告则认为其对与市城管局达成协议的位于武陵大道的户外广告拆除不持异议，不在起诉范围。原告享有使用权的广告位最后一次被拍卖的时间为2015年10月，此前违法状态持续进行，原告在2015年10月才得知权利被侵害了，此次拍卖发布拍卖公告日期为2015年9月30日，从此时间点计算，亦未超过起诉期限。经查，因公交站亭广告牌使用权被拍卖导致了行政协议的实际解除，应从拍卖成交确认之日起开始计算起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”广告牌使用权从2014年5月开始拍卖，根据此条规定，起诉期限于2016年5月届满，原告于2016年3月14日起诉未超过起诉期限。被告的上述主张不能成立，本院不予采纳。
综上，原、被告签订的协议属行政协议，合法有效，被告单方终止（解除）协议构成行政违法，原告的诉讼请求成立，本院应予支持，但原告对违法解除协议的判决方式认识有误，应按行政诉讼法的相关规定处理，因原告未请求赔偿，本案以判决采取补救措施为宜。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：
一、确认原告黄中桂与被告常德市市政公用事业管理局于2002年3月14日签订的《关于有偿捐建公汽高档亮化候车亭兼作广告载体的协议书》有效；
二、被告常德市市政公用事业管理局于本判决生效之日起60日内对单方解除与原告黄中桂签订的上述协议的行为采取相应补救措施。
本案受理费50元，由被告常德市市政公用事业管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审 判 长 毛兴惠
审 判 员 张孝春
人民陪审员 徐厚良
二〇一六年九月十二日
代理书记员 邓 锐
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。