中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2013）民一终字第7号
上诉人（原审原告）：湖南南洋房地产开发有限公司。
法定代表�：谈彬尧，该公司董事长。
委托代理人：谈仲，该公司职员。
委托代理人：徐敏，北京市中银律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宁乡县人民政府。
法定代表人：周辉，该县县长。
委托代理人：邹永生，该县人民政府法制办公室干部。
委托代理人：李爱民，宁乡县法律援助中心律师。
上诉人湖南南洋房地产开发有限公司（以下简称南洋公司）与被上诉人宁乡县人民政府（以下简称宁乡县政府）合同纠纷一案，湖南省高级人民法院于2012年10月23日作出（2012）湘高法民二初字第5号民事判决。南洋公司不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年3月19日开庭审理了本案。南洋公司的委托代理人谈仲、徐敏，宁乡县政府的委托代理人李爱民、邹永生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2004年8月16日，宁乡县政府与�南省虹霖投资开发有限公司（以下简称虹霖公司）签订《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书》，约定宁乡县政府将S208连接线及沩水特大桥项目授权给虹霖公司投资经营；虹霖公司在合同签订当天到位2000万元资金，合同签订后100天内到位资金3000万元；合同生效后，虹霖公司与合作单位南洋公司共同组建公司经营开发该项目，并注册项目公司，公司暂定名为“湖南省沩水大桥投资管理有限公司”等。2004年8月13日，宁乡县交通局（宁乡县交通建设开发有限公司）与虹霖公司、南洋公司签订《双控项目专用资金协议》，约定虹霖公司与南洋公司将2000万元转入由宁乡县交通建设开发有限公司在中国银行宁乡县支行开立的与虹霖公司、南洋公司控制的账户11656488093001（以下简称双控账户），作为投资建设大桥工程的建设款，不能用于与本项目工程�关的支出等。当天，南洋公司将其从湖南省长沙市商业银行高建支行所借的开发建设南洋公寓的2500万元贷款中的2000万元打入双控账户。此后，双控账户除银行付息外，没有进入其他资金。经三方同意支付相应开发费用后，其剩余金额的具体变化情况为：2005年5月1日，剩余430.31万元；2005年8月1日，剩余21.51万元；2006年3月1日，剩余21.78万元；2006年6月1日，剩余21.82万元；2007年4月1日，剩余1.97万元，直至2009年10月。
2004年9月，宁乡县政府向虹霖公司颁发涉案项目用地权证，编号为宁（1）国用（2004）字第247号，土地坐落于宁乡县历经铺乡金南村、新华村及城郊乡沩丰坝村，面积为102914平方米，用途为交通用地，使用权类型为划拨用地。2004年9月15日，沩水大桥公司登记成立，法定代表人为谈彬尧。
2004年12月17日，宁乡县政府与南洋公司签订《合作建设宁乡S208连接线及�水特大桥项目投资经营授权合同书》，约定宁乡县政府将宁乡S208连接线及沩水特大桥项目授权给南洋公司投资经营；作为投资回报，宁乡县政府同意在S208连接线两厢按成本价提供630亩综合用地，由南洋公司选好项目按“分批征地，分期建设”的原则进行整体开发，并在沩水特大桥竣工验收合格之日起一个月内负责向湖南省政府申报正式设立收费站及收费标准，申报收费年限为25年至30年；南洋公司在合同签订后当天到位2000万元，合同签订后100天内到位资金3000万元，均进双控账户；沩水特大桥工程必须在2006年12月15日前竣工通车，S208连接线南端必须在2005年12月12日前竣工通车；由于一方违约行为造成另一方损失的，违约方必须赔偿另一方的损失，并按实际损失额追加2%的违约金；本合同签订后100天内如南洋公司无法达到双方约定的5000万元资金到位，本合同自行解除�由此造成的损失由南洋公司自负等。该合同对工程项目用地权证的办理没有作出约定。
2005年4月28日，南洋公司致函宁乡县委、县政府，请求宁乡县政府尽快落实签订有关回报用地的补充协议。2005年5月9日，宁乡县委、县政府主持召开专题办公会议，研究讨论了将虹霖公司名下的建设用地国有土地使用权证收回并办理到沩水大桥公司名下，项目回报开发用地的落实等问题。2005年7月13日和18日，宁乡县规划管理局和宁乡县国土资源局先后完成了审核同意按蓝线图所示范围规划控制S208连接线及沩水大桥项目开发建设用地，审核同意南洋公司依法带项目批地程序，根据蓝线图显示，综合建设用地总面积700亩，其中安置用地168.3亩。2005年7月28日，宁乡县政府向沩水大桥公司颁发了宁（1）国用（2005）字第154号国有土地使用证，所涉土地的坐落、面积、用途和使用权类型均与虹霖公司名下原宁（1）国用（2004）字第247号国有土地使用权证一致。
受宁乡县交通局的委托，湖南华维联合会计师事务所对本案S208连接线及沩水大桥项目的投资价值进行评估后，于2005年9月5日出具了湘华维评字〔2005〕第021号《宁乡县交通局沩水大桥项目投资价值资产评估报告书》，结论为：以2005年7月30日为评估基准日，S208连接线及沩水大桥的投资价值评估值为负1639万元，其中：回报土地开发权价值评估值为2359万元，沩水大桥收费权价值评估值为4484万元，项目投资成本评估值为8482万元。2005年12月8日，宁乡县政府与南洋公司签订《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书—补充协议》，约定：一、取消沩水大桥收费权回报，南洋公司的工程投资与回报差额用三部分补充：1、原700亩规划控制用地出让金的70%以即收即返形式回报补充；2、历经铺乡319国道与S208省道交汇处东南侧（葡萄园）618亩土地作为新增建设用地（回报用地），其出让金的20%以即收即返形式回报补充；3、由南洋公司制定该618亩建设用地的统一规划建设方案，办理该建设用地（回报用地）规划控制蓝图，分步实施，带项目审批。二、本补充协议签订之日，南洋公司必须按照原合同要求到位建设资金1000万元，签订本补充协议30天内，南洋公司必须按原合同要求再到位建设资金2000万元，该3000万元汇入双控账户，本补充协议方具有法律效力等。
2004年12月22日，南洋公司与湖南军信公路桥梁建设有限公司（后更名为湖南军信工程有限公司，以下简称军信公司）签订《湖南宁乡S208连接线及沩水特大桥工程项目施工合同》，约定南洋公司将宁乡县沩水大桥项目发包给军信公司施工建设，工期660天，合同金额3650万元。该工程于2005年3月6日开工。2005年5月2日，沩水大桥公司工程指挥部致函宁乡县交通局，请求该局与省地勘院组织补勘和详细鉴定工作。2005年6月26日和28日，沩水大桥公司先后成立省道S208连接线沩水大桥建设项目迎省检责任工作小组，并部署了相关工作，准备迎接省检。2005年7月7日，湖南省交通建设质量监督站长沙市分站向沩水大桥公司下发了长交质监〔2005〕006号《关于我市质量安全检查意见通报》，指出沩水大桥建设施工中存在一些问题。2005年7月8日，宁乡县交通局向南洋公司和军信公司发出《关于沩水大桥在迎省检当中发现的问题及整改的理由和方案的通知》，请其针对省交通厅、市交通局对沩水大桥质量和安全等工作检查中发现的问题及时进行整改。2005年8月11日，沩水大桥公司与湖南大学建设监理中心签订《施工监理合同》，沩水大桥公司委托湖南大学建设监理中心为省道S208连接线及沩水大桥工程提供监理服务。2005年9月，沩水大桥公司先后与湖南大学建设监理中心、湖南省地质工程勘察院分别就现场监理人员的安排、沩水大桥地勘工作等进行了协商，并授权王昌衡为沩水大桥监理处总监。2005年10月26日，南洋公司致函军信公司，肯定项目部的成绩，并希望其在以后的施工中戒骄戒躁。2005年11月、12月和2006年1月25日，军信公司项目部先后向监理中心申请检验部分墩柱的钢筋、模板和砼浇筑，及部分桩基挖孔和砼浇筑，经检验，除一个桩基孔要延期交工外，均为合格。2006年2月22日，质检站对沩水大桥及连接线进行了工程质量和施工安全大检查。
2006年3月25日和4月28日，军信公司出具的两份《省道S208连接线沩水大桥工程项目工程月报》中的第五部分均载明：目前存在的主要问题是资金问题，由于业主资金没有到位，正常的计量工作无法完成，使得现�项目部分资金严重不足，部分已经成孔的桩基停工待料，时间过长可能会跨孔，如在短期内还无法解决资金问题，整个工程将会停工，造成的损失将是无法估量。同时，军信公司出具的《材料调差费用计算》载明，2005年3月6日至2006年6月30日期间，一直在施工建设沩水大桥工程项目。自2006年6月30日起，军信公司停止了对沩水大桥项目的施工。
2007年7月19日，南洋公司与军信公司签订《协议书》，约定南洋公司同意按宁乡县政府委托的会计师事务所对沩水大桥项目工程款以及因南洋公司原因造成的工程拖期损失、其他补偿及费用进行合理的核算，南洋公司对核算后的各项结果予以认可，并委托宁乡县政府进行代扣代付。南洋公司同时表示，同意南北段连接线工程的结算按此同样办理。2008年12月8日，军信公司致函宁乡县政府，称南洋公司获得沩水大桥的投资经营权，�投入2000万元的启动资金正式开工后，因缺乏后续资金，宁乡县政府解除了与南洋公司的投资合同，项目因此全面停工。因南洋公司尚拖欠军信公司工程款492.5万元，请宁乡县政府尽快按照其见证的《协议书》履行代扣代付责任和义务。
2010年3月2日，军信公司将南洋公司诉至宁乡县人民法院，称由于南洋公司未按时支付工程款而被迫停工，事后，宁乡县政府与南洋公司解除了合同，军信公司与南洋公司之间的合同无法继续履行。南洋公司与军信公司达成了结算协议，但又拖延结算，因此，请求南洋公司赔偿因误工、停工及拖欠工程款而导致的损失590多万元。2010年10月11日，南洋公司将军信公司诉至宁乡县人民法院，称军信公司与南洋公司签订施工合同后，于2005年3月开工，2006年6月停工。在施工过程中，军信公司虚构工程造价，隐瞒事实真相，骗取南洋公司工程款688�余元。因此，请求军信公司返还南洋公司多支付的工程款688万余元。在审理该两案中，宁乡县人民法院于2011年7月15日分别对宁乡县历经铺乡新宝塔村支付书记、核工业公司工程一处代表人林章宇及湖南大学建设监理中心监理工程师王昌衡进行相关调查时，该两位被调查人均称沩水大桥工程项目开工后，因南洋公司后续资金没有到位而停工。
2005年4月11日，长沙县人民法院冻结了虹霖公司名下的宁（1）国用（2004）字第247号国有土地使用权。2006年3月21日，长沙县人民法院向宁乡县国土资源局发出《责令限期追回土地使用权通知书》，通知宁乡县国土资源局在收到本通知后三日内将擅自变更给沩水大桥公司所有的宁（1）国用（2004）字第247号国有土地使用权重新变更为虹霖公司所有，如逾期未变更，宁乡县国土资源局将承担相应的赔偿责任。2006年3月30日，宁乡县土地�记发证办公室向沩水大桥公司发出《关于注销S208连接线及沩水大桥项目土地使用权证的决定》，称该办已于2005年7月28日将原属虹霖公司享有的宁（1）国用（2004）字第247号国有土地使用权变更发证给沩水大桥公司。鉴于该宗用地被长沙县人民法院冻结，故注销沩水大桥公司宁（1）国用（2005）字第154号国有土地使用权证，恢复虹霖公司的原有的土地使用权证。
2006年5月18日，宁乡县政府致函南洋公司，称南洋公司没有根据双方授权合同及其补充协议到位后续3000万元投资，请南洋公司要么在5月31日前到位该3000万元，全方位启动工程建设；要么退出该项目建设，否则，将依法解除双方合同。2006年7月25日，南洋公司回函，请求将3000万元后续资金延迟到2006年8月底前，并承诺届时到位。2006年8月21日，宁乡县政府答复，请南洋公司于2006年8月28日前到位建设资金3000万元，�则，将依法解除合同。
2006年9月15日，宁乡县政府致函南洋公司称，因南洋公司多次违约，未履行支付后续3000万元投资款，根据合同法及合同约定，现通知解除双方所签订的合同及补充协议。2006年11月16日，宁乡县政府再次致函南洋公司，请南洋公司在接到本通知后五个工作日内派人前去宁乡县政府进行清算或共同委托相关中介组织进行清算。2006年11月19日，南洋公司回函称，南洋公司虽然未将3000万元资金及时打入双控账户，但所投入的资金达5000多万元；由于宁乡县政府于2006年3月30日将项目建设用地使用权收回，没有处理好与虹霖公司之间的债权债务关系等，致使南洋公司无法履行合同，故对宁乡县政府解除合同的理由提出异议。还称，南洋公司正在积极努力想办法解决资金问题，并找到了融资渠道和合作伙伴等。2006年12月15日，宁乡县政府复函称，不认可南洋公司回函称已对工程项目投入了5000多万元资金的事实，故特聘请鹏程会计师事务所进行审核、评定，望南洋公司接到此函后积极配合。2006年12月20日，南洋公司再次复函称，南洋公司已投入大量资金并积极进行相关准备工作，由于土地使用权的问题宁乡县政府一直未予解决，致使南洋公司履行合同面临法律上的障碍，故不同意解除合同等。2007年7月18日，南洋公司致函宁乡县政府称，南洋公司同意宁乡县政府于2006年9月15日对南洋公司发出的《关于解除合同的函》，并将在2007年7月27日前向宁乡县政府发出正式同意解除合同的公函，内容以正式函为准，逾期未发出正式公函，以本函为准。此后，南洋公司未向宁乡县政府发出正式的同意解除合同的公函。
2008年12月10日，宁乡县政府致函南洋公司称，经多次催促，南洋公司仍未派人来办理清算事宜或共同委托相关中介组织进行清算。宁乡县政府已根据南洋公司与军信公司签订的《协议书》委托鹏程会计师事务所对项目投入进行了审核。望南洋公司在2008年12月20日前到宁乡县政府法制办公室协商处理相关事宜，否则，将依据《协议书》的内容处理，届时一切不利后果概由南洋公司承担。2008年12月25日，南洋公司回函称，南洋公司对宁乡县政府要求结算一事，表示同意，但声明：合同解除系建设用地被法院查封、收费权被取消等原因造成；审计内容应包括南洋公司所进行的征地工作、拆迁安置和工程建设等，应根据双方合同及其补充协议，按照南洋公司已完成的工作量占合同约定的总投资1.46亿元的比例给予南洋公司现金结算，并考虑合同解除的原因给予南洋公司补偿，结算中介机构应由双方共同选定。
2009年7月13日，宁乡县政府致函南洋公司称，宁乡县政府已委托鹏程会计师事务所就�乡S208连接线及沩水特大桥项目工程中的工程款、工程拖期损失、相关补偿及费用进行了评估核算，请南洋公司务必于2009年7月15日前将南洋公司在该项目中所有投资凭证、会议资料送宁乡县政府，宁乡县政府将委托鹏程会计师事务所依法对南洋公司的合理投资进行审核评定，并纳入评估范围，客观公正地处理南洋公司与军信公司、南北段连接线工程项目及宁乡县政府的有关问题，并诚邀南洋公司法定代表人谈彬尧先生前来宁乡县政府协商结算、工程款的支付以及代扣代付事宜。否则，该评估结果对南洋公司所带来的一切不利后果概由南洋公司自担。宁乡县政府如招商引资成功，将会依《协议书》的委托评估结论支付军信公司、南北段连接线工程项目部相应的工程款。
2009年9月9日，宁乡县政府与南洋公司签订《S208连接线及沩水特大桥已完工程结算协议》，双方就S208连接线及沩水特大桥前期已完工程结算问题达成如下协议：1、双方共同委托鹏程会计师事务所对南洋公司在S208连接线及沩水特大桥项目已完成的与工程有关的拆迁、征地安置、工程款、管理费用及工程实际投入资金（不含应付款）的利息（利息至2008年12月31日止）进行结算审计，并以该会计师事务所的《结算审计报告》为结算的唯一依据。2、南洋公司与S208连接线及沩水特大桥项目有关路、桥工程队未结算的款项按鹏程会计师事务所结算审计的金额及支付方式，按南洋公司已于2007年7月19日与军信公司签订的结算《协议书》办理。3、双方必须于2009年9月10日前客观、真实地按照鹏程会计师事务所的要求，提供相关资料，未提供的一切后果由自己负责。4、本协议签订且审计结算报告作出后，宁乡县政府在3个月内付清结算款至南洋公司指定账号，第一次支付50%，时间为�算报告作出后20天内，第二个月付30%，余款在第三个月内全部付清，其中有关路、桥工程队的工程款由宁乡县政府同期同比例代扣代付，对未按期付清款项，每推迟一天按未付款同期银行逾期贷款利息的双倍支付违约金给南洋公司。2009年10月10日，宁乡县政府、南洋公司与鹏程会计师事务所签订《业务约定书》，宁乡县政府与南洋公司共同委托鹏程会计师事务所，对上述工程结算协议所确定的审计结算事项进行审计。该会计师事务所接受委托并经审计后，于2010年1月20日出具湘鹏程审字〔2010〕第003号《审核报告》，结论为：1、截止2007年7月31日，南洋公司对宁乡县沩水特大桥建设项目实际支出资金22254008.60元，其中拆迁安置补偿13023621.94元，项目前期费用2782394.96元，预付工程款381.5万元，管理费用2502159.70元，固定资产支出费用130832元，总共计算利息为6371020.99元（按双�约定的中国人民银行公布的1-3年同期贷款基准利率上浮30%，截止2008年12月31日）；2、宁乡县沩水特大桥建设项目及宁乡S208连接线南北段已完工程金额13226984元；3、南洋公司承担大桥建设项目期间S208连接线及沩水特大桥已完工程有关路、桥工程队未结算工程款9844684元。
截止2010年5月，宁乡县政府将南洋公司直接投入的资金22254008.60元，及应得到的利息6371020.99元，合计28625029.59元，通过根据南洋公司的委托付给他人、代征代缴、代发代扣、直接支付给南洋公司、被人民法院执行南洋公司债务等方式全部予以清偿。
南洋公司向一审法院提起诉讼称：南洋公司与宁乡县政府于2004年12月17日签订了《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书》后，南洋公司积极认真地履行了约定义务，将2000万元打入到了南洋公司和宁乡县政府双控账上，并组织了公路�梁队伍、土建施工队伍进场施工，投入了大量的人力、物力和资金。2005年4月11日，南洋公司投资项目的建设用地被长沙县人民法院冻结，宁乡县政府负责申报的沩水特大桥收费站也难以实现，致使南洋公司继续履行双方签订的合同的条件不复存在，涉案工程项目本应在长沙县人民法院冻结项目建设用地时就停工，但宁乡县政府向南洋公司承诺可以确保合同继续履行。宁乡县政府为此一方面向南洋公司办理了施工项目新的建设用地权证，另一方面又明确将沩水特大桥收费站的25年至30年收费权回报变更为以700亩国有土地使用权的70%的出让金回报。因宁乡县政府办给南洋公司的施工项目的新建设用地权证系一地两证，该证被长沙市宁乡县土地登记发证办公室于2006年3月30日注销，导致南洋公司投资的项目被迫停工并造成巨大经济损失。请求判令：1、宁乡县政府赔偿南洋�司投资回报损失193443520元；2、宁乡县政府支付南洋公司违约金3868870.40元；3、由宁乡县政府承担本案全部诉讼费用。
宁乡县政府答辩称：1、项目建设用地权证被冻结不是宁乡县政府的违约行为，对南洋公司履行合同没有任何影响。第一，合同没有约定宁乡县政府必须把项目建设用地的国土使用证办到南洋公司名下，宁乡县政府没有这一约定义务。第二，长沙县人民法院冻结项目用地的国有土地使用证，仅仅是对处分权、抵押权的冻结，目的在于禁止土地使用权的转移，而并没有也不可能冻结该土地上的施工行为。第三，国土使用权证被冻结没有对施工产生任何影响。2、南洋公司没有按照双方约定到位项目建设资金是导致工程停工并最终解除合同的根本原因，南洋公司应当为自己的违约行为承担后果，要求宁乡县政府赔偿可得利益损失没有依据。第一，根据合同约定，本案合同属于附解除条件的合同，南洋公司如在100天内5000万元资金不能到位，宁乡县政府有解除合同的权利，南洋公司一直没有履行这一合同义务，宁乡县政府有权解除合同。第二，南洋公司资金不到位直接导致项目停工。第三，根据附生效条件的补充协议约定，合同生效的前提是南洋公司到位3000万元资金，但南洋公司一直没有履行，补充协议没有生效，南洋公司以一个没有生效的合同来计算可得利益，没有基本的事实和法律依据。请求依法驳回南洋公司的诉讼请求。
一审法院认为，宁乡县政府与南洋公司签订的《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书》及《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书—补充协议》，系双方当事人的真实意思表示，其内容不违反法律和行政法规的强制性规定，依法有效，双方应当�据合同约定，各自履行相应的义务，以保证相对方的合同权利及时得到全面实现，否则，应当根据合同的约定及法律的规定向守约方承担相应的民事责任。南洋公司在宁乡县政府与虹霖公司签订有关本案项目投资建设的合同后，至直接与宁乡县政府签订授权合同前，因作为虹霖公司的合作伙伴，经宁乡县政府同意，已经与虹霖公司共同履行了虹霖公司所负的合同义务，包括共同设立项目公司即沩水大桥公司，共同设立双控账户，并向该账户打入首期投资资金2000万元等，故南洋公司在与宁乡县政府签订授权合同后，经宁乡县政府同意，作为虹霖公司合作伙伴已经履行了属于授权合同范围项下的义务，应当视为已经履行了授权合同的义务，沩水大桥公司应当视为代表南洋公司履行投资建设义务的项目公司，南洋公司于2004年8月13日打入双控账户的2000万元资金，应当视�南洋公司履行了其与宁乡县政府于2004年12月17日签订的授权合同项下的支付首期投资建设款的义务。
宁乡县政府与南洋公司签订授权合同后，南洋公司理应于双方签订授权合同后的100天内，即2005年3月27日前，再将3000万元的项目投资建设资金打入其与宁乡县交通局（宁乡县交通建设开发有限公司）双控的银行账户，否则，该授权合同自行解除。南洋公司违反双方约定，截止2005年3月27日，未将该3000万元资金打入双控账户，宁乡县政府可依法通知南洋公司，解除双方签订的授权合同。因宁乡县政府没有及时行使该通知解除权，并于2005年12月8日与南洋公司签订补充协议，将南洋公司继续支付3000万元投资建设资金的期限和方式变更为2005年12月8日支付1000万元及2006年1月8日前支付2000万元，故双方签订的授权合同及其补充协议的附解除条件的期限被延期至2005年12月8日或2006年1月8日。南洋公司再次违反双方约定，既没有于2005年12月8日支付1000万元，也没有于2006年1月8日前支付另外的2000万元，宁乡县政府根据双方的合同约定，依法有权再次通知南洋公司，解除双方的授权合同及其补充协议。宁乡县政府为了促成本案项目顺利完成施工，再次没有及时行使双方合同约定的解除权，主动与南洋公司协商，并分别于2006年5月18日和8月21日两次致函南洋公司，又先后两次给予南洋公司宽限期，分别同意南洋公司于2006年5月31日和2006年8月28日前到位后续的3000万元投资建设资金，故双方所签授权合同及其补充协议的附解除条件的期限，被多次延期后，延期至2006年8月28日。由于南洋公司再次违约，于2006年8月28日仍未履行支付3000万元后续投资建设资金的义务。至宁乡县政府于2006年9月15日通知南洋公司解除双方的授权合同及其补充协议时，南洋公司已经连续五次违反双方约定，并在延期约一年半时间后，还未履行支付义务，南洋公司显然已经构成根本违约，导致本案投资建设项目停止建设，无法如期完成投资建设任务，宁乡县政府的合同目的无法实现。据此，宁乡县政府通知解除双方授权合同及其补充协议的行为，符合双方约定及合同法的规定，无论南洋公司是否同意，均依法发生解除合同的效力。
宁乡县政府通知解除双方的授权合同及其补充协议时，南洋公司虽然提出了异议，但最终还是同意解除双方的授权合同及其补充协议。因宁乡县政府已积极履行落实南洋公司回报用地规划、审批手续等约定义务，宁乡县政府对南洋公司没有构成违约。虽然本案的项目建设用地使用权被长沙县人民法院冻结，但该冻结行为既未对项目工程的建设造成影响，也未给南洋公司造成损失，南洋公司不得因此请求宁乡县政府承担�约责任。南洋公司在双方同意解除合同，并就已完成工程项目结算完毕后，又以本案项目的建设用地被长沙县人民法院冻结，导致其无法施工为由，请求宁乡县政府赔偿其损失，显然没有事实依据：1、2004年8月，南洋公司已作为虹霖公司的合作伙伴，实际参与到本案项目的投资建设中，将从湖南省长沙市商业银行高建支行借入的2000万元资金作为第一期投资打入双控账户。因此，2004年9月，宁乡县政府将项目建设用地权证办理到虹霖公司名下时，南洋公司作为第一期投资的全部出资人，对此理应知晓，在此情况下，南洋公司与宁乡县政府于2004年12月签订授权合同时，并没有就项目建设用地权证的办理作出约定，即未明确宁乡县政府是否应当及何时将项目建设用地权证办理到南洋公司或沩水大桥公司名下。当然，根据授权合同约定，作为对南洋公司的投资回报，宁乡县政府已允许南洋公司对沩水大桥享有25年至30年的收费权，据此，宁乡县政府理应将项目建设用地使用权办理到南洋公司或沩水大桥公司名下，以便南洋公司的收费权能更好地得以实现。但双方于2005年12月8日签订补充协议，将给南洋公司的收费权变更为按土地出让金比例提成后，项目建设用地的使用权就不一定要办理到南洋公司或沩水大桥公司名下。2、2005年4月11日，长沙县人民法院冻结项目建设用地使用权时，只冻结该使用权的流转，并未冻结该项目用地上的施工行为，该项目用地的使用权被冻结后，项目工程的建设情况正常接受了湖南省和长沙市相关部门的检查，并按检查中发现的问题进行了整改，南洋公司于2006年1月还仍然在与核工业公司签订连接线的施工合同，项目施工人军信公司直到2006年6月都在正常施工，整个项目的投资建设均未因项目建设用地使用权�冻结而受到影响。3、南洋公司自2004年8月对项目工程投入2000万元后，多次违反约定，拖延约一年半的时间，没有将后续投资3000万元打入双控账户，导致双控账户中的资金至2005年5月1日时，只有430.31万元，至2005年8月1日时，只剩余21.51万元，根本无法保证项目建设资金的支付要求，军信公司2006年3月和4月的工程月报，及湖南大学建设监理中心王昌衡及核工业公司工程一处代表林章宇等人反映的情况亦一致表明，导致项目工程停工的真正和根本原因是南洋公司没有及时投资后续投资建设资金。同时，南洋公司于2004年3月从长沙市商业银行高建支行借入2500万元款项后，亦无力按期还本付息，最终不得不以南洋大厦抵债，这也从侧面反映了南洋公司一直以来陷入严重的财务危机，根本不可能有足够的流动资金来追加投资。4、虽然宁乡县政府在致长沙县人民政府的函中，称项目建设用地使用权被冻结后，项目工程建设进度受到了严重影响，但因该函所发出的对象为长沙县人民政府，而非南洋公司，故不构成法律意义上的事实自认。宁乡县政府如此声明的目的，是为了防止项目建设用地的使用权被最终执行导致的不利后果，不能证明项目建设实际上受到了影响。5、至宁乡县政府于2006年9月15日正式通知南洋公司解除本案合同及其补充协议止，南洋公司从未向宁乡县政府提出过，项目建设用地使用权被冻结已经对其投资建设造成过影响，也没有要求宁乡县政府解决项目建设用地使用权被冻结的问题，如果项目建设用地使用权被冻结之后，确实对项目的投资建设造成了不利影响，按常理，南洋公司不会对此只字不提。6、2007年7月18日，南洋公司致函宁乡县政府时，已明确表示同意按宁乡县政府于2006年9月15日发出的解除合同的函解除双方的�同及其补充协议，此时，并未要求宁乡县政府承担违约责任。同时，宁乡县政府所发出的解除合同的函载明，因南洋公司没有及时支付后续3000万元投资建设资金，宁乡县政府才根据双方合同约定和法律规定解除双方合同。据此，南洋公司实际已认可是因其自身违约行为，宁乡县政府才解除本案合同及其补充协议。7、南洋公司自其于2007年7月18日同意解除合同起，至双方于2009年9月9日签订《S208连接线及沩水特大桥已完工程结算协议》止的两年多时间内，既不提出宁乡县政府存在违约行为，也不要求宁乡县政府向其承担违约责任，但在宁乡县政府与其就已完成工程进行结算，并完全履行相应义务后，又以宁乡县政府存在违约行为为由，要求宁乡县政府承担违约责任，显然有违诚实信用原则。南洋公司关于宁乡县政府的行为已构成严重违约，依法应当赔偿其损失的诉讼�由不能成立，依法不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第四十四条第一款、第六十条第一款、第七十七条第一款、第九十三条、第九十七条之规定，判决：驳回南洋公司的诉讼请求。案件受理费1028300元，由南洋公司负担。
南洋公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定宁乡县政府已积极履行约定义务而没有构成违约是错误的。1、宁乡县政府没有将涉案项目建设用地权证办至项目公司名下，而是办给了案外人虹霖公司，这是导致合同最终无法继续履行从而解除的基础原因。2、宁乡县政府于2006年3月30日注销涉案项目土地使用权证，是导致合同无法继续履行从而解除的直接原因。二、一审判决认定南洋公司未将3000万之建设资金依约打入双控账户导致合同目的无法实现，合同解除的根本违约责任在于南洋公司，上述�定是错误的。南洋公司根据当时的具体情况未将款项打入双控账户是行使先履行抗辩权，不构成一般违约，南洋公司无法依约行使合同约定的解除权。三、一审判决有关本案的建设用地虽被人民法院冻结，但该冻结行为未对项目工程的建设造成影响，也未给上诉人造成损失的认定是错误的，宁乡县政府应当承担违约责任并赔偿损失。请求：1、依法撤销（2012）湘高法民二初字第5号民事判决；2、依法判决宁乡县政府承担1亿元违约赔偿责任；3、一、二审诉讼费用全部由宁乡县政府承担。
宁乡县政府答辩称：1、南洋公司的根本违约行为导致工程停工，宁乡县政府的合同目的无法实现。2、项目建设用地被冻结不是宁乡县政府的违约行为，也没有对工程建设产生任何影响。3、本案纠纷已由双方协商解决，南洋公司没有任何经济损失，要求宁乡县政府赔偿损失有违诚实信�原则。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回南洋公司上诉请求，维持一审判决。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，双方当事人的争议焦点是：1、宁乡县政府未将涉案项目建设用地使用权证办至南洋公司名下，是否构成违约；2、南洋公司未将3000万元建设资金打入双控账户，是否构成违约；3、合同解除后，损失应当如何承担。
（一）关于宁乡县政府未将涉案项目建设用地使用权证办至南洋公司名下是否构成违约的问题
本院认为，宁乡县政府未将涉案项目建设用地使用权证办至南洋公司名下，并未构成违约。
首先，宁乡县政府与南洋公司于2004年12月17日签订的《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书》，并未对工程项目用地权证的办理情况作出明确约定。宁乡县政府向南洋公司的合作伙伴虹霖公司颁发涉案项目宁（1）国用（2004）字第247号用地权证，依据的是宁乡县政府与虹霖公司签订的《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书》的约定，而该合同的签订时间为2004年9月，早于宁乡县政府与南洋公司签订合同的时间。宁乡县政府向虹霖公司颁发涉案项目用地权证，是履行其与虹霖公司之间的约定。沩水大桥公司成立后，2005年7月28日，宁乡县政府向该公司颁发了国有土地使用权证，所涉土地的坐落、面积、用途和使用权类型均与虹霖公司名下原国有土地使用权证一致。沩水大桥公司作为代表南洋公司履行投资建设义务的项目公司，其法定代表人与南洋公司法定代表人均为同一人。南洋公司明知涉案项目建设用地使用权证未办至项目公司名下且在合同履行过程中并未就此提出异议，应当视为其对建设用地使用权证不需要办至南洋公司名下�一事实的认可。
其次，虹霖公司拥有的宁（1）国用（2004）字第247号国有土地使用权被湖南省长沙县人民法院冻结后，湖南省长沙县人民法院责令宁乡县国土资源局限期追回土地使用权。宁乡县土地登记发证办公室据此注销沩水大桥公司宁（1）国用（2005）字第154号国有土地使用权证，恢复虹霖公司原有土地使用权证，是执行法院司法裁决行为，并不构成对合同义务的违反。
第三，虽然该项目建设用地使用权在2005年4月被湖南省长沙县人民法院冻结，但冻结的仅是该使用权的流转，并未影响该项目用地上的施工行为，且南洋公司于2006年1月还与有关单位签订施工合同，项目施工人军信公司直到2006年6月仍在正常施工，整个项目建设未因项目建设用地使用权被冻结而受到影响，南洋公司亦从未向宁乡县政府提出过项目建设因建设用地使用权被冻结而受到影响。
综上�南洋公司提出的宁乡县政府未将涉案项目建设用地使用权证办至南洋公司名下构成违约的上诉理由不成立，本院不予支持。
（二）关于南洋公司未将3000万元建设资金打入双控账户，是否构成违约的问题
本院认为，南洋公司未将3000万元建设资金打入双控账户，构成了根本违约。
首先，根据南洋公司与宁乡县政府签订的《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书》约定，南洋公司应在合同签订当天确保2000万元资金到位，合同签订后100天内3000万元到位资金，均打入双控账户。但南洋公司仅将2000万打入双控账户作为首期投资资金，再没有打入其他资金。由此可见，南洋公司的行为明显违反合同约定。
其次，南洋公司与宁乡县政府于2005年12月8日签订《合作建设宁乡S208连接线及沩水特大桥项目投资经营授权合同书—补充协议》，约定将南洋公司支付3000万元投资建设资金的期限和方式变更为：2005年12月8日支付1000万元、2006年1月8日前支付2000万元。但南洋公司仍未履行上述补充协议，属于明显违反合同约定的义务。
再次，宁乡县政府为促成本案项目顺利完成施工，又先后两次给予南洋公司宽限期，分别同意南洋公司于2006年5月31日和2006年8月28日前到位3000万元，但南洋公司仍未履行支付3000万元投资建设资金的义务。由此可见，南洋公司多次违反约定，导致本案投资建设项目停止建设，南洋公司的行为构成根本违约。
最后，南洋公司未将款项打入双控账户并不构成先履行抗辩。宁乡县政府与南洋公司签订的合同从性质上看虽为双务合同，但该合同并未约定宁乡县政府必须先把涉案土地使用权过户至南洋公司或项目公司名下，南洋公司才将资金到位。何况如前所述，未将涉案项目建设用地使用权证办至南洋公�名下，宁乡县政府并不构成违约。相反，宁乡县政府与南洋公司签订的合同却明确约定了南洋公司应当确保资金到位的具体时间。因此，南洋公司主张未按合同约定将资金打入双控账户系行使先履行抗辩权的主张，与事实不符，于法律无据。
综上，南洋公司提出的未将3000万元资金打入双控账户并不构成违约的主张不能成立，本院不予支持。
（三）关于合同解除后的损失承担问题
本院认为，合同解除后，宁乡县政府已按照双方签订的协议约定，支付了南洋公司实际投入资金及利息，就涉案项目建设工程而言，双方之间不再有未结的债权债务。
首先，南洋公司多次迟延履行其主要合同义务，导致宁乡县政府的合同目的落空，宁乡县政府依法享有法定解除权。宁乡县政府2006年9月15日向南洋公司发出书面通知解除双方合同及补充协议的行为，符合双方约定及法律规�，因此，应当认定产生合同解除的法律效力。
其次，南洋公司于2007年7月18日致函宁乡县政府，明确表示同意宁乡县政府解除双方之间的合同及其补充协议。2009年9月9日，宁乡县政府与南洋公司签订《S208连接线及沩水特大桥已完工程结算协议》，同意委托会计师事务所对南洋公司在S208连接线及沩水特大桥项目已完成的与工程有关的拆迁、征地安置、工程款、管理费用及工程实际投入资金（不含应付款）的利息（利息至2008年12月31日止）进行结算审计，并以会计师事务所的《结算审计报告》为结算的唯一依据。因此，宁乡县政府与南洋公司之间债权债务数额，应当以该《结算审计报告》作为处理的依据。
再次，宁乡县政府已按会计师事务所的《审核报告》将南洋公司直接投入的资金22254008.60元，及应得到的利息6371020.99元，合计28625029.59元，通过根据南洋公司的委托付给他人、代征代缴、代发代扣、直接支付给南洋公司、被人民法院执行南洋公司债务等方式全部予以清偿，宁乡县政府不再欠付南洋公司款项。
最后，南洋公司要求宁乡县政府赔偿其一亿元经济损失，但该损失的计算缺乏明确、具体的依据。按照《民法通则》和《合同法》有关规定，合同的解除不影响当事人要求赔偿损失的权利，但此处规定的赔偿损失大多以过错为要件，无过错则不产生赔偿责任。本案中，宁乡县政府在合同履行过程中并无过错，而南洋公司却存在根本违约行为。作为根本违约一方，南洋公司要求未违约的另一方赔偿其一亿元的经济损失无事实和法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持；南洋公司的上诉理由和请求均不成立，本院不予支持。本院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费1028300元、二审案件受理费1028300元，由湖南南洋房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩延斌
审 判 员 孙延平
代理审判员 王林清
二〇一三年六月二十二日
书 记 员 韦 大