海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）三亚行初字第58号
原告冯辉进。
委托代理人王宏洋。
被告三亚市人民政府。
法定代表人ＸＸ。
委托代理人陈世鸥。
第三人三亚市二轻红沙家具厂。
法定代表人王明辉。
原告冯辉进不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）给第三人三亚市二轻红沙家具厂（以下简称红沙家具厂）颁发红沙国用（1992）字第0256号《国有土地使用证》的具体行政行为，于2012年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于2012年10月9日受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理期间，因第三人红沙家具厂下落不明，本院于2012年10月12日向其公告送达了起诉状副本、开庭传票等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2012年12月21日公开开庭审理了本案。原告冯辉进及其委托代理人王宏洋，被告三亚市政府委托代理人陈世鸥到庭参加诉讼。第三人红沙家具厂经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案审理期间，经原、被告申请，本院数次组织原、被告进行协调，但因当事人意见分歧较大而未能协调成功。本案现已审理终结。
1992年9月1日，三亚市政府根据红沙家具厂的申请，就位于三亚市红沙镇胜利路的一块面积为9112.68平方米的土地给红沙家具厂颁发了红沙国用（1992）字第0256号《国有土地使用证》（以下简称0256号证）。
被告三亚市政府于2012年9月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：1.红沙国用（1992）字第0256号国有土地使用权登记卡；2.土地使用权登记发证申请书；3.土地登记审批表；4.地籍调查表；5.宗地图。以上证据证明被告颁发0256号证的事实清楚、程序合法。
原告冯辉进诉称，原告祖辈自解放后就居住在三亚市红沙居委会胜利北路13号（原址称：三亚市红沙镇胜利路12号），占地面积197.6平方米，东至林秋英，西至符史林，北至红沙家具厂。近日，三亚世全房地产开发有限公司在该地块动工建设时，原告方惊悉，该公司的三土房（2009）字第07993号《土地房屋权证》项下土地范围与原告使用的宅基地范围重叠，重叠范围土地上还清晰可见原告祖辈在1972年打下的地基。2012年5月7日，原告向三亚市国土环境资源局提交《土地初始登记异议书》，请求重新确认该宗土地的四至范围。2012年6月19日，三亚市国土环境资源局作出三土环资籍（2012）101号《关于对世全公司位于市红沙镇09-07-8号土地确权登记提出异议的答复》，该答复表示，位于市红沙镇09-07-8号土地的原土地使用权人为红沙家具厂，原国有土地使用证号为0256号证。2008年7月28日，三亚市中级人民法院将（2007）三亚执字第55-2号民事裁定书及协助执行通知书下达三亚市国土环境资源局，裁定将该土地使用权及地上房屋过户至三亚世全房地产开发有限公司名下。2009年，三亚世全房地产开发有限公司申请办理了三土房（2009）字第07993号《土地房屋权证》。原告对于三亚市中级人民法院裁定将该土地使用权及地上房屋过户至三亚世全房地产开发有限公司名下并无异议，但对三亚市政府原先给红沙家具厂颁发的0256证有异议，红沙家具厂取得该宗地时，原告作为邻居从未在该宗地四至确权上签名确认过，三亚市政府为红沙家具厂颁证的程序违法，导致三土房（2009）字第07993号《土地房屋权证》和02**号证的四至均存在错误，侵占了原告的宅基地约36平方米，侵犯了原告的合法权益，故请求法院确认三亚市政府给红沙家具厂颁发0256号证的行为违法，本案诉讼费用由三亚市政府承担。
原告冯辉进向本院提供如下证据：1.冯辉进身份证、户口本复印件各一份，证明位于三亚市红沙胜利街北路13号的争议土地是冯辉进的合法财产；2.冯辉进工作档案资料，证明冯辉进是三亚市二轻工业开发总公司职工，红沙胜利街北路13号是冯辉进的房产；3.争议土地平面示意图一份，现场照片14张，证明争议土地是冯辉进宅基地的一部分，冯辉进于上世纪60年代已在争议土地上打地基建房；4.《土地初始登记异议书》，证明冯辉进曾就争议土地主张自己的权利；5.三亚市国土环境资源局《关于对世全公司位于市红沙镇09-07-8号土地确权登记提出异议的答复》及争议土地宗地图资料，证明三亚世全房地产开发有限公司的三土房（2009）字第07993号房产证侵占了冯辉进的宅基地；6.证人周选英身份证明及证人证言；7.林秋英土地证、符史林土地使用权登记卡及相关登记档案材料；8.ＸＸ身份证明及证人证言；9.冯辉雄身份证明及证人证言；证据6-9证明争议土地是冯辉进宅基地的一部分。10.企业机读档案登记资料，证明红沙家具厂因逾期未年检，于2001年11月13日被工商部门吊销营业执照。
被告三亚市政府辩称，一、三亚市政府颁发0256号证的行为和划定四至行为事实清楚、证据确凿、程序合法。三亚市政府为红沙家具厂颁发0256号证的土地来源于1952年合作化高潮时由政府划拨，其四至的划定，经过地籍调查、现场指界等法定程序，界点清楚、面积准确，没有侵占他人合法用地，颁证事实清楚，证据确凿，程序合法。二、冯辉进没有提供证据证明其具备本案的诉讼主体资格，其起诉依法应被裁定驳回。冯辉进诉称三亚市政府给红沙家具厂颁发0256号证的具体行政行为侵占了其约36平方米的宅基地，但没有提供任何证据证明其对0256号证四至范围内的土地享有土地使用权，也没有提交政府将该土地批准给冯辉进使用的相关批复或文件等，故应视为冯辉进没有具备相应的诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第（二）项的规定，起诉人无原告诉讼主体资格的，其起诉应被裁定驳回。三、冯辉进起诉已经超过了法定期限，依法应裁定驳回其起诉。三亚市政府为红沙家具厂颁发0256号证的时间为1992年9月1日，冯辉进向法院提起行政诉讼的时间为2012年9月12日，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条的规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年提起诉讼的，人民法院不予受理。因此，冯辉进起诉己经超过了20年的起诉时效，法院应当裁定驳回其起诉。
第三人红沙家具厂未到庭陈述及提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告提供证据的确认
原告对被告证据1－3的真实性、关联性和合法性无异议，对证明效力有异议；对被告证据4、5的真实性、关联性无异议，对合法性和证明效力有异议。原告认为被告证据无法证明0256号证没有侵占原告土地。本院认为，被告证据来源真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
（二）对原告提供证据的确认
被告对原告证据1的真实性、关联性和合法性无异议，对证明效力有异议，认为原告身份证和户口本登记的住址门牌号码不一致，不能证明原告住在胜利街北路13号；对原告证据2、5与本案的关联性有异议；对原告证据3的真实性、关联性和合法性无异议，对证明效力有异议，认为仅凭照片无法证明争议土地上的地基是原告建造的；对原告证据4的真实性、关联性和合法性无异议，对证明效力有异议，认为无法证明被告颁发0256号证违法；对原告证据6-8的真实性、关联性和合法性无异议，对证明效力有异议，认为不能证明原告对争议土地享有合法权属；对原告证据9的真实性、关联性无异议，对合法性和证明效力有异议，认为冯辉雄与原告具有利害关系，其证言不能采信；对原告证据10的真实性、关联性、合法性和证明效力均无异议。本院认为，原告证据中，除证据9是与原告具有亲属关系的冯辉雄所作的有利于原告的证言，不能单独作为定案依据之外，其余证据可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明：本案争议土地位于三亚市红沙社区居委会（原红沙镇）胜利街北路。1992年6月，红沙家具厂就其位于三亚市红沙镇胜利北路的一块面积为9626.25平方米的无证件土地，向三亚市国土局提出土地使用权登记发证申请。1992年6月19日，三亚市国土局派人对红沙家具厂申请发证土地进行了地籍调查，红沙家具厂王明辉与该土地的部分邻居ＸＸ、符史林、陈国跃参加了指界并签名。此后，三亚市红沙镇人民政府和三亚市国土局经审核确认该土地系1952年合作化高潮时政府拨给红沙家具厂的办公用地，土地来源合法。1992年9月1日，三亚市政府同意红沙家具厂的登记申请，并向该厂颁发了0256号证，载明：该土地地号为8）-8，东至人行道，南至胜利北路，西至红沙煤球厂，北至围墙，土地面积为9112.68平方米，建筑面积为562.67平方米，土地用途为工业用地。2009年10月29日，三亚市政府根据本院（2007）三亚执字第55-2号民事裁定书及协助执行通知书的要求，注销0256号证，将红沙家具厂前述9112.68平方米的土地使用权及地上房屋过户到三亚世全房地产开发有限公司名下，并颁发了三土房（2009）字第07993号《土地房屋权证》。2012年5月7日，冯辉进以三亚世全房地产开发有限公司取得前述土地时未经其确认土地四至，即将其祖辈就开始使用的部分土地包含在内，确权程序违法为由，向三亚市国土环境资源局提出登记异议，要求对三亚世全房地产开发有限公司取得的土地四至范围重新确认。2012年6月19日，三亚市国土环境资源局给冯辉进作出《关于对世全公司位于市红沙镇09-07-8号土地确权登记提出异议的答复》，告知其如认为该局给三亚世全房地产开发有限公司发证的行为不妥，可向上级部门申请复议。2012年8月17日，冯辉进向本院提起本案诉讼。
另查，冯辉进自幼居住在三亚市红沙镇，1987年在原红沙镇胜利北路12号（后更改门牌号为胜利街北路13号）建造了现存的一层房屋居住至今。1992年，冯辉进曾在其西边邻居符史林的土地登记发证的过程中参加指界签名。经本院组织现场勘查，被告三亚市政府确认0256号证项下土地南边与冯辉进的房屋用地相邻，该证土地范围包括冯辉进家后院的原猪栏地基用地在内。
本院认为，1989发布的《土地登记规则》第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明，个人身份证明或者户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。第十七条规定，土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。第十八条规定，登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。第二十一条规定，公告期满，土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准后，进行注册登记。本案中，根据原、被告提供的证据以及本院现场勘察的情况，可以证实早在红沙家具厂1992年申请对红沙镇胜利北路的土地登记发证前，冯辉进一家已在红沙镇胜利北路12号（现胜利街北路13号）建房居住多年，红沙家具厂申请登记发证的土地南边与其房屋用地相邻，红沙家具厂主张该土地系1952年合作化高潮时政府拨给本厂的办公用地，但没有提供任何书面的土地权属来源证明或其他关于土地四至范围的证明，当时土地上的建筑物面积也只有562.67平方米。三亚市政府在申请发证土地的权属来源、面积及四至范围缺乏书面依据的情况下，没有通知相邻土地使用人冯辉进参加地籍调查指界，未认真核查申请发证土地上的附作物权属与申请发证人是否一致，未在给红沙家具厂登记发证前将登记申请的审核结果进行张榜公告，即将冯辉进家后院的原猪栏地基用地划入红沙家具厂0256号证的土地四至范围内，显然登记依据不充分，违反了前述关于土地登记的规定。
三亚市政府主张冯辉进没有提供任何证据证明其对0256号证四至范围内的土地享有合法的土地使用权，不具备本案原告的诉讼主体资格。本院认为，三亚市政府将冯辉进家使用多年的原猪栏地基用地登记在0256号证项下土地范围内，对冯辉进的土地使用权产生了实际影响，因此，冯辉进与三亚市政府颁发0256号证的具体行政行为具有法律上的利害关系，系本案适格原告，三亚市政府前述抗辩理由不能成立。
三亚市政府认为冯辉进的起诉已经超过了法定期限，应予驳回。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其它具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。现三亚市政府没有提供证据证明其1992年9月1日给红沙家具厂颁发0256号证后冯辉进何时知道或者应当知道该发证行为的具体内容，故冯辉进在2012年8月17日提起本案诉讼并未超过前述关于20年的最长起诉期限的规定。
综上所述，三亚市政府给红沙家具厂颁发0256号证的具体行政行为依据不足，程序违法，但鉴于该证已被注销，不具有可撤销的内容，故应确认该发证行为违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告三亚市人民政府给第三人三亚市二轻红沙家具厂颁发红沙国用（1992）字第0256号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。
本案受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈积丰
审判员 陈永华
二〇一三年六月二十四日
书记员 蓝 天
附适用法律、法规及司法解释条文：
土地登记规则（1989年发布）
第十二条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
1.土地登记申请书；
2.土地登记申请者的法人代表证明，个人身份证明或者户籍证明；
3.土地权属来源证明；
4.地上附着物权属证明。
第十七条土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。
第十八条登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：
1.土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；
2.准予登记的土地权属性质、面积、座落；
3.土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；
4.其他事项。
第二十一条公告期满，土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准后，进行注册登记。
土地登记簿（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有者和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其它具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。