广州市白云区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）穗云法行初字第18号
原告邝玉沛，男，汉族，身份证住址广州市越秀区。
委托代理人萧志坚，广东捷安律师事务所律师。
被告广州市国土资源和房屋管理局，广州市豪贤路193号。
法定代表人李俊夫，局长。
委托代理人黄嘉文，蔡培群，该局工作人员。
原告邝玉沛不服被告广州市国土资源和房屋管理局行政处罚决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告邝玉沛的委托代理人萧志坚，被告广州市国土资源和房屋管理局的委托代理人黄嘉文，蔡培群到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告邝玉沛诉称，原告本人并非江高镇沙龙村东北经济社郭塘路口处土地的建设和使用主体，被告无权对原告本人作出行政处罚。根据原告提交的《租地协议》，上述土地是由广州市白云区神山通达物流服务部向广州白云区江高镇沙龙村东北经济合作社承租与邝伟容合作使用，后由邝伟容作为项目业主向有关部门提出申请建造简易农棚，用于存放农用物资，并已经过广州市白云区江高镇人民政府、广州市白云区农业局、广州市国土资源和房屋管理局白云区分局以及广州市白云区人民政府等部门审核批准建造简易农棚，用地面积为1.8亩。原告提交的《设施农用地管理审核意见表》可以证实上述地块是属于合法使用土地，并无违法之嫌，该地块的使用者亦非原告本人。但被告未经调查核实，仅凭原告在询问及听证笔录的陈述，就违法错误的发出《土地违法案件行政处罚决定书》，对原告进行处罚，严重损害原告的声誉和利益。原告并无违反国家法律，并无所谓擅自在江高镇沙龙村东北经济社郭塘路口处进行建设，被告所作出的处罚决定无事实和法律依据，是认定事实不清，适用法律错误，应予全部撤销。另外，2013年4月1日，白云区江高镇政府已将涉案地块上的农棚强制拆毁，造成案外人邝伟容极大的经济损失。综上所述，请求法院判决：1、依法撤销被告所作出的云国土行处（2012）337号《土地违法案件行政处罚决定书》。2、被告赔偿原告因诉讼而产生的误工费、交通费等经济损失人民币20000元。
被告广州市国土资源和房屋管理局辩称，一、我局认定事实清楚，证据充分。（一）、原告未经国土部门批准，擅自在白云区江高镇沙龙村东北经济社郭塘路口处进行建设，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的有关规定。（二）、原告称其不是本案地块的建设和使用主体，我局无权对其作出行政处罚。经核查，原告在2012年5月29日的《询问笔录》中承认其租用本案地块进行投资建设的事实，在《现场勘测笔录》中确认了本案地块的四至方位；在2012年8月9日原告提交我局的《申辩书》上承认其建设的事实及建设时间；在2012年9月18日的公开听证会上再次承认其建设行为及建设时间。原告已多次承认其违法用地行为，我局对处罚对象的界定正确。（三）、原告称其已办理《设施农用地管理审核意见表》，其用地行为合法。经调查，该审核意见表对应的是本案用地西北侧的另一用地，并非涉案地块。依据如下：1、2010年底，该用地在2010年度国家卫片图斑中被拍摄为224号图斑。当时的设施农用地的审批是“先建设后申请”，该表写明的开始用地时间为2010年1月1日。2011年2月，我局白云区分局及白云区农林局到现场核查已建成的建筑物，共同审核后发了上述意见表。但原告在《询问笔录》及《听证笔录》中表示本案地块的开始用地时间是2011年12月，显然与该审核意见表对应地块的情况不一致。2、该审核意见表在我局白云分局及白云区农林局的档案中均存有现场照片及位置图，其记载的位置与本案位置不符。3、审核意见表上显示用地面积是1.8亩，原告在《询问笔录》及《听证笔录》中确认用地面积是2.7亩，原告的申辩明显与之不符。综上，该审核意见表与本案用地并无关联，不能作为原告合法使用本案地块的证明。以上事实有询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、现场四至图、身份证复印件等证据证实。原告称本案地块已经通过审核并取得《设施农用地管理审核意见表》，是企图通过混淆两处用地逃避法律责任。二、我局适用法律正确，程序合法，处罚得当。2012年5月29日我局就原告的违法用地行为进行调查取证，原告全程参加了我局组织的询问笔录及现场勘测的工作，并签名确认。2012年8月8日，原告签收我局作出的《土地行政处罚听证告知书》（云国土告知（2012）337号）。原告提出听证申请，我局于2012年9月18日举行了听证会，原告和案件经办人均参加了听证会。听证会上原告提出本案地块已取得《设施农用地审核意见表》，要求我局免除处罚。听证员在认真核对位置及研究案情后认为，原告非法占用的土地与原告所称的审核意见表没有关联，其行为属于违法用地，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。我局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，于2012年10月9日作出云国土行处（2012）337号《土地违法案件行政处罚决定书》对原告进行处罚。处罚决定书于2012年10月18日已送达原告。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院根据有效证据认定以下事实：被告巡查发现在广州市白云区江高镇沙龙东北经济社郭塘路口处有搭棚的违法用地行为，遂于2012年5月29日对该违法用地行为立案查处。2012年5月29日，被告对原告进行询问，并制作了土地违法案件询问笔录，原告在该笔录中确认：原告不是沙龙村村民，涉案地块是属于沙龙村东北经济社的集体土地，位于江高镇沙龙村郭塘路口处，是原告租用的，原为空地，面积约2.7亩，2011年12月开始搭棚，现在是一处简易砖墙铁棚，是原告投资建设的，准备用于给农资公司放化肥，原告的弟弟邝伟容曾为该地块办过设施农用地管理申请，所以原告才搭棚建设，不清楚邝伟容所办理的设施农用地管理申请地块与涉案用地位置不符。原告在该笔录上签名。同日，原告在被告制作的土地违法案件现场勘测笔录、宗地图及被告拍摄的现场照片上签名确认。2012年8月8日，被告向原告送达土地行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及拟处罚的内容，并告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利。2012年8月9日，原告向被告提交申辩书，并要求进行听证。被告于2012年9月7日向原告送达听证通知书，并于2012年9月18日召开听证会，制作了听证笔录。原告在听证中称涉案地块已经办理了设施农用地手续，相关部门已经批准，并出示了《设施农用地管理审核意见表》。在听证主持人告知其设施农用地批准的位置与现处罚位置不一样后，原告认为申请设施农用地管理的地块的地名与设施农用地审核意见表上一致，希望能够免除处罚，并确认其是2011年12月开始打基础进行建设，2012年5月份完工。听证主持人建议核查当事人提交的《设施农用地审核意见表》批准的位置是否与当事人现在建设的位置一致。
后，被告经调查认为，原告在听证会上提供的《设施农用地管理审核意见表》显示，已申请设施农用地管理的地块是2010年国家图斑第224号，与本案拟处罚地块没有重叠，即当事人未经国土管理部门批准在本案地块建设，违反土地管理法的规定，建议按照听证告知书拟定的处罚内容进行处罚。
2012年10月9日，被告对原告作出云国土行处（2012）337号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明：原告未经国土管理部门批准，擅自在白云区江高镇沙龙村东北经济社郭塘路口处进行建设，非法占地面积1813.23平方米。根据《白云区土地利用总体规划（2010-2020年）》，该地块规划用途为农用地。根据2010年土地利用现状图显示，被占用的土地为农用地。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令原告限期拆除在白云区江高镇沙龙村东北经济社郭塘路口处非法占用1813.23平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2、对原告非法占用1813.23平方米土地处以每平方米30元的罚款，罚款金额合计54396.9元。处罚决定书于2012年10月18日送达原告。原告不服，向本院提起诉讼。
诉讼中，原告为证实其主张，向本院提交了：1、2004年12月31日沙龙村东北经济合作社（甲方）与邝伟容（乙方）签订的《设施农用地用地协议》，内容为“甲方把郭塘路口灰沙飞土地1200平方米出租给乙方做存放化肥用途，租期为20年，该土地1200平方米，每年租金1200元……”；2、2005年4月9日沙龙村东北经济合作社（甲方）与广州市白云区神山通达物流服务部（乙方）签订的《租地协议》，内容为“甲方将原三圣堂则灰沙飞一带租给乙方使用，用作商业性质，租期为30年，2005年至2015年每年租金4000元……”，原告称上述两份协议所涉地块为同一地块，先租给邝伟容，后租给与邝伟容合伙经营的广州市白云区神山通达物流服务部，因为税务方面的原因，广州市白云区神山通达物流服务部在2005年与东北经济社重新签订了《租地协议》，之后邝伟容退出经营，该《租地协议》已取代了2004年签订的《设施农用地用地协议》；3、案外人邝伟容的情况说明，拟证实涉案建筑物是经审批才建设的，与原告无关联；4、广州市白云区江高镇沙龙东北经济合作社出具给通达物流服务部的2012年、2013年（三圣堂）租地费收据，拟证实涉案地块由广州市白云区神山通达物流服务部支付租金，与原告无关。
经庭审质证，被告对上述两份协议无异议，但认为广州市白云区神山通达物流服务部的法定代表人不直接反映为邝伟容，根据原告提交的证据，实际使用人也应是神山通达物流服务部，而不是邝伟容。2010年进行设施农用地申报审核意见表时提交的是已无效的协议。原告在2012年5月29日的询问中向被告提交了《设施农用地用地协议》，但原告在本案起诉时才提交《租地协议》。被告认为邝伟容的情况说明只是单方面陈述，真实性不予确认。租金收据不能证实原告不是涉案违法用地的实施者，对该证据的真实性、关联性、合法性均不予确认。
另外，被告为证实其主张，还向本院提交了2010年及2012年的卫星影像图，拟证实涉案地块即361号图斑与《设施农用地管理审核意见表》所涉地块即224号图斑为两个不同地块，两地块并没有重叠。对此，原告称涉案地块的建筑物是邝伟容投资、建设、使用的，即使上述两块地为不同地块，也与本案原告无关。且认为被告无证据证实原告是上述361号图斑上建筑物的实际使用人及投资人，被告仅凭听证会上原告的陈述就对原告进行处罚是错误的。
另查明，双方均确认真实性的《设施农用地管理申请表》显示，邝伟容于2010年12月27日就沙龙村郭塘路口地块提出申请，称“因本场地需用作存放肥料用途，申请搭建简易农棚作为保管场所”。《设施农用地管理审核意见表》显示，该项目业主为邝伟容，用地位置在沙龙村郭塘路口，用地面积1.8亩，项目名称简易农棚，土地用途为建设用地，开始用地时间为2010年1月1日，用地年限20年。广州市国土资源和房屋管理局白云区分局于2011年3月4日批准同意按涉农用地的要求使用，不得用于其他非农建设。广州市白云区人民政府加盖公章批准同意。
以上事实，有《土地违法案件行政处罚决定书》、《租地协议》、《设施农用地用地协议》、《设施农用地管理申请表》、土地行政处罚听证告知书、申辩书、听证通知书、听证笔录、土地违法案件听证处理意见表、询问笔录、身份证、现场勘测笔录、宗地图、现场照片、影像图、现状图、规划图、位置对比图、《设施农用地管理审核意见表》、送达回证、关于撤销《设施农用地管理审核意见表》的通知以及当事人陈述等证据证实。
本院认为，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依法具有对广州市内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并作出处罚的职权。
本案中，双方的争议焦点为：一、被告作出的云国土行处（2012）337号《土地违法案件行政处罚决定书》将原告作为处罚主体是否错误？二、涉案地块与《设施农用地管理审核意见表》所涉地块是否为同一地块？三、适用法律是否正确？
一、原告主张被告将其作为行政处罚的主体错误，但根据被告提交的证据，被告于2012年5月29日向原告进行了调查，制作了询问笔录、现场勘测笔录及宗地图，并拍摄了现场照片，原告均签名确认，并在询问笔录中明确确认了其是涉案地块的租用人及投资建设人，以及涉案地块的面积、开始建设的时间；被告向原告发出听证告知书后，原告并未就其不是处罚主体的问题在申辩书中提出；在其后召开的听证会上，原告虽称涉案地块已申请设施农用地管理，并经审核批准，要求免予处罚，但也并未否认其是实际投资建设人的事实。原告虽在本案中否认其在询问及听证笔录中已承认的事实，并称其是代表邝伟容接受询问及参加诉讼，其并非涉案地块的实际投资建设人，但从被告提交的证据上看，被告进行调查及听证的主体均为原告，原告也是以本人名义进行申辩并要求听证，接受询问及参加听证的也均为原告本人，无证据证实原告当时是受他人委托陈述意见，原告在诉讼中提交的协议书及租金发票、案外人的情况说明等证据也不足以推翻其为涉案地块实际投资建设及使用人的事实，因此，本院对原告的该项意见不予支持。被告据此对原告进行处罚，处罚主体并无错误。
二、原告主张涉案地块与《设施农用地管理审核意见表》所涉地块是同一地块，对此，本院认为，原告在被告对其进行调查及听证阶段均提出，涉案地块即为《设施农用地管理审核意见表》所涉地块，其并非违法用地后，被告经过调查核实，认为：根据《设施农用地管理审核意见表》的记载，该表所涉地块的用地面积为1.8亩，开始用地时间为2010年1月1日；而原告在询问笔录及听证笔录中所述涉案地块的用地面积为2.7亩，开始用地时间是2011年12月，与《设施农用地管理审核意见表》载明地块的用地面积、建设时间均不一致。根据2010年及2012年国家卫星影像图，两地块对应的图斑号分别为224号及361号，两地块所对应的位置没有重叠。被告据此认定涉案地块并非《设施农用地管理审核意见表》所对应的地块，原告未经国土管理部门的批准在涉案地块建设，违反土地管理法的规定，并对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分。
三、关于本案的法律适用问题，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的违法行为，作出限期拆除，恢复土地原状，并处以每平方米30元罚款的处罚，符合前述法律规定，适用法律、法规正确。
本案中，被告在发现原告未经国土管理部门批准，擅自占地1813.23平方米在江高镇沙龙村东北经济社郭塘路口处进行建设后，依法对原告进行了调查，制作了询问笔录、现场勘测笔录及宗地图，并拍摄了现场照片；向原告送达了土地行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利；根据原告的申请召开了听证会，听取了原告的意见，进行了必要的调查核实，并对原告作出行政处罚决定，程序合法。
综上所述，被告作出的涉案行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销涉案《土地违法案件处罚决定书》及要求被告赔偿经济损失20000元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告邝玉沛的诉讼请求。
本案受理费50元由原告邝玉沛负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五天内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内按本判决确定的一审案件受理费的同等金额向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤诉处理。
审 判 长 赵溪雯
人民陪审员 李丽梅
人民陪审员 王雪萍
二〇一三年七月十七日书记员许泽剑