中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申3052号再审申请人(一审原告、二审上诉人)马光杰（经名马二布），男，回族，1949年11月30日出生，住甘肃省广河县。委托代理人马锋，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人康凯，北京市盈科律师事务所律师。再审被申请人(一审被告、二审上诉人)甘肃省广河县人民政府，住所地甘肃省广河县城关镇河北新区。法定代表人马东升，该县县长。原审第三人杨小山，男，回族，1953年11月6日出生，住甘肃省广河县。再审申请人马光杰因诉再审被申请人甘肃省广河县人民政府（以下简称县政府）土地登记一案，不服甘肃省高级人民法院（以下简称甘肃高院）（2016）甘行终181号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一审查明，1998年5月10日，甘肃省广河县人民政府（以下简称县政府）向甘肃省临夏回族自治州人民政府（以下简称州政府）上报广政发（1998）018号文件《关于要求补办甘肃省肇丰皮革有限公司用地手续的报告》。经州政府上报，甘肃省人民政府于1998年7月15日作出甘土建字〔1998〕65号《关于给甘肃肇丰皮革有限公司补办建设用地的批复》（以下简称《批复》），同意将广河县城关镇赵家村第二、三合作社集体土地1.97公顷（19666.67平方米，合29.5亩）征拨给甘肃肇丰皮革有限公司（以下简称肇丰皮革公司），作为建厂用地，并要求按《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《甘肃省实施土地管理法办法》办理征、拨用地手续。1998年8月10日，州政府作出临州土建〔1998〕14号《关于甘肃肇丰皮革有限公司补办建设用地的通知》，要求县政府接到通知后，按《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》办理征、拨用地手续。2000年10月，县政府为肇丰皮革公司下属的肇丰皮革厂办理土地登记，记载的内容为：土地使用者肇丰皮革厂，地址广河县城关镇赵家村，用途工业用地，批准使用期限五十年。四至：东临水渠，北临农路，西临耕地，南临兰郎公路（距边沟十五米外），用地面积19734.3平方米（29.6亩）。2003年3月20日，中国建设银行临夏回族自治州分行因肇丰皮革公司未偿还贷款向甘肃高院提起民事诉讼。2003年8月29日，甘肃高院作出（2003）甘民二初字第20号民事调解书。因肇丰皮革公司没有履行还款协议。甘肃高院强制执行查封了肇丰皮革公司的所有财产。2006年8月11日至10月11日，甘肃高院委托甘肃聚源拍卖公司将查封的肇丰皮革公司财产进行拍卖，未成功。甘肃高院作出（2005）甘执字第33-1号民事裁定，将肇丰皮革公司拥有的29.6亩工业用地、8047平方米建筑物、构筑物及机器设备执行给申请执行人中国东方资产管理公司兰州办事处抵偿肇丰皮革公司所欠债务661.47095万元。2007年6月23日，中国东方资产管理公司兰州办事处以345万元将肇丰皮革公司拍卖给第三人杨小山。2008年11月30日，县政府将肇丰皮革公司29.6亩工业用地过户到杨小山名下，颁发了广国用（2008）第04号《国有土地使用证》。另查明，肇丰皮革公司，住所地为广河县城关镇河北街，注册号企合甘总字第000570号，于1993年12月13日成立，经营有效期至2008年12月8日，企业状态为吊销。一审法院认为，关于县政府提出诉讼时效问题，《中华人民共和国行政诉讼法》对涉及不动产具体行政行为起诉期间有明确规定，马光杰关于起诉未超过起诉期限的理由成立；县政府提出土地承包经营权证未记载土地四至，不能证明马光杰土地包括在涉案土地范围内的问题，因庭审质证时县政府对马光杰土地承包经营权证的真实性无异议，该证由县政府核发时四至等内容未填写，致马光杰土地四至是否与涉案土地重合的问题无法确定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条关于“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”的规定，县政府对此问题应承担举证责任，但县政府不能提供马光杰土地不在涉案土地范围的证据；县政府提交的地籍调查表因邻宗地指界人为土地登记申请人签字不合法；提交的征地协议不能与本案马光杰相对应，马光杰不认可，在没有征用土地其他相关证据印证的情况下证明征用马光杰土地的效力不足；提交的广政发（1998）018号报告、临州土建〔1998〕14号通知、甘土建字〔1998〕65号批复、广河县土地局与肇丰皮革公司土地出让协议书只证明肇丰皮革公司用地审批问题，不能证明肇丰皮革公司用地进行了审批；（〔1995〕国土〔法〕字第184号）《土地登记规则》第五十九条规定，“土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用”，县政府应提交涉案土地变更登记形成的所有文件资料，但关于土地登记的全部资料移交给肇丰皮革公司存档、县政府存档不全、档案管理不规范，致本案土地登记相关资料提供不全的理由不能成立，本次庭审结束后县政府提交的肇丰皮革公司与广河县土地管理局签订的土地出让合同超过举证期限，马光杰不予质证，且合同主体与实际登记人肇丰皮革厂不对应。除此，县政府未提交关于肇丰皮革厂土地登记申请、土地权属审核、土地审批与划拨或出让、集体土地转国有土地等征地的合法依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，视为县政府没有相应的证据；因此，县政府在颁发广土国用（2000）字第023号国有土地使用证时，审查、划拨、登记工作，没有依照《土地管理法》和（〔1995〕国土〔法〕字第184号）《土地登记规则》及《甘肃省实施土地管理法办法》的规定，颁证程序与行为不合法；鉴于本案争议土地使用权由第三人杨小山通过拍卖方式合法取得，并已办理土地变更登记的实际情况，本案不宜撤销县政府的颁证行为。为监督行政机关依法行使职权，维护社会经济秩序，保护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决：确认广河县人民政府颁发广土国用（2000）字第023号国有土地使用证的行为违法。二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。还查明，二审庭审中，县政府出示了1994年广河县土地管理局与被征地农民签订的《征用土地协议书》原件，证明一审时提交的《征用土地协议书》复印件的真实性。提交了省政府于1998年7月15日作出的甘土建字〔1998〕65号《批复》的复印件，经二审核实，该复印件上有州档案馆加注“此复印件与原件一致”的说明并加盖公章的原件。二审法院经审理作出（2016）甘行终181号行政裁定。认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应当符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的规定。本案中，诉争土地于1994年由广河县土地局与被征地农民签订了征用土地协议，1998年5月10日，县政府上报要求补办肇丰皮革公司用地手续的报告。省政府于1998年7月15日作出《批复》，同意将广河县城关镇赵家村二、三合作社集体耕地征拨给肇丰皮革公司，作为建厂用地，同年8月10日，州政府作出临州土建〔1998〕14号《关于甘肃肇丰皮革有限公司用地补办建设用地的通知》，要求县政府接通知后，按《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》办理征拨用手续。2000年10月，县政府为肇丰皮革厂办理土地登记，颁发了广土国用（2000）字第023号国有土地使用证。故本案涉及的土地在1998年时已依法征拨为国家所有，马光杰与县政府2000年颁发《国有土地使用证》的行为没有利害关系，不具有原告主体资格。关于马光杰提出省政府的《批复》是复印件，不认可的问题。《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第五十六条第三项规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：证据是否为原件、原物、复制件、复制品与原件、原物是否相符。本案中，虽然县政府出示的省政府的《批复》为复印件，但在复印件上有州档案馆加注“此复印件与原件一致”的说明并加盖公章，故提交的省政府的《批复》，应当视为与原件相符的复印件。马光杰以省政府的《批复》是复印件，不予认可的上诉理由不能成立。综上，一审法院在未审查马光杰与县政府颁发《国有土地使用证》的行为是否存在利害关系的前提下，直接进行实体判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第一项，《诉讼费用缴纳办法》第八条第二项之规定，裁定如下：撤销临夏回族自治州中级人民法院（2015）临行初字第12号行政判决；驳回马光杰的起诉。马光杰不服，向本院申请再审称：一、二审裁定适用法律错误。申请人与被申请人颁发《国有土地使用权证》的行为存在利害关系，具备诉讼的主体资格，二审裁定认定申请人与被申请人2000年颁发《国有土地使用权证》的行为没有利害关系是错误的。二、二审裁定直接采信甘土建字〔1998〕65号《关于甘肃肇丰皮革有限公司用地补办建设用地的批复》和《征用土地协议书》，违反行政诉讼法第三十三条规定。三、二审裁定认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，直接导致申请人与被申请人、第三人严重对立，堵死了申请人与被申请人、第三人和解的可能。四、被申请人颁发广土国用（2000）字第023号国有土地使用证的行为没有证据、依据，违反法定程序，应当依法被撤销。本院认为，1998年7月15日，省政府作出《批复》，同意将广河县城关镇赵家村二、三合作社集体耕地征拨给肇丰皮革公司，作为建厂用地。同年8月10日，州政府作出临州土建〔1998〕14号《关于甘肃肇丰皮革有限公司用地补办建设用地的通知》，要求县政府接通知后，按《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》办理征拨用手续。2000年10月，县政府为肇丰皮革公司办理土地登记，颁发了广土国用（2000）字第023号国有土地使用证。本案涉及的土地在1998年时已依法征拨为国家所有，故作为广河县城关镇赵家村第二合作社村民的马光杰与县政府2000年颁发《国有土地使用证》的行为没有利害关系，不具有原告的主体资格。《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第五十六条第三项规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：证据是否为原件、原物、复制件、复制品与原件、原物是否相符。本案中，虽然县政府出示的省政府的《批复》为复印件，但在复印件上有州档案馆加注“此复印件与原件一致”的说明并加盖公章，故提交的省政府的《批复》，应当视为与原件相符的复印件。申请人以省政府的《批复》是复印件，不予认可的理由不能成立。申请人提出的其他问题，属实体问题，不属本案审查范围。综上，再审申请人马光杰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人马光杰的再审申请。审 判 长  马永欣代理审判员  阎 巍代理审判员  沈小平二〇一六年九月三十日书 记 员  卢琨琨