浙江省温岭市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）台温行初字第19号
原告温岭市生殖健康技术服务中心，住所地温岭市太平街道鸣远路***号。
法定代表人林作民。
委托代理人（特别授权）任东凯。
被告温岭市卫生局，住所地温岭市太平街道人民东路258号。
法定代表人吕飞荣。
委托代理人（特别授权）蔡驰江。
委托代理人（特别授权）陈安斌。
原告温岭市生殖健康技术服务中心与被告温岭市卫生局为卫生行政强制一案，于2014年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，并于2014年6月5日公开开庭审理了本案。原告温岭市生殖健康技术服务中心的法定代表人林作民、委托代理人任东凯，被告温岭市卫生局的法定代表人吕飞荣、委托代理人蔡驰江、陈安斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月25日，温岭市卫生局作出温卫公告（2013）102501号公告并张贴，公告内容为：本局于2013年10月25日10时对林作民开设在温岭市太平街道鸣远路290号的诊疗场所进行现场执法检查，现查明温岭市生殖健康技术服务中心未取得医疗机构执业许可证在上述地址开设诊疗场所从事诊疗活动。上述活动违反了国务院《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，被认定为非法行为，现依据国务院《医疗机构管理条例》第四十四条及卫生部卫法监发（1998）第15号批复的规定，责令立即停止诊疗活动。
被告温岭市卫生局就此案在规定的期限内向本院提供的证据有：1、台州市卫生监督所台卫监投（2013）007号《卫生监督投诉举报受理表》；2、台州市卫生局于2013年8月6日制作的现场检查笔录1份；3、登记号为2013003的计划生育技术服务机构执业许可证；4、台州市卫生局作出的台卫医证保（2013）001号证据先行登记保存决定书；5、台州市卫生局作出的台卫医证处（2013）001号证据先行登记保存处理决定书；6、卫生行政执法事项审批表2份；7、台卫医意（2013）080601号卫生监督意见书；8、病历16本；9、中心日志登记簿1本；10、治疗室每日工作情况1本；11、处方笺8张；12、门诊收费发票存根及医药费清单185张；13、台州市卫生局于2013年10月25日制作的现场检查笔录1份；14、台卫医意（2013）102501号卫生监督意见书；15、台州市卫生局于2013年10月25日调查余凤侠、张君丽、孙富海、刘琼笔录等；16、台州市卫生局作出的台卫医证保决（2013）102501号证据先行登记保存决定书及3页物品清单；17、台州市卫生局作出的台卫医证处（2013）102501号证据先行登记保存处理决定书；18、卫生行政执法事项审批表2份；19、台州市开发区法律服务所法律工作者程春法、王一智共同出具的见证书1份；20、现场照片若干张；21、台州市卫生局于2013年10月25日调查涂苗、王美玲笔录，于2013年10月26日调查黄群英、刘超英笔录等；22、杭州艾迪康医学检验中心为原告送检的标本出具的液基细胞病理学检查报告25份、病理诊断报告7份；23、阴道镜检查报告单1份、B超报告单2份；24、门诊病历等15本、原告的外送标本登记簿1本；25、疾病证明书存根7张；26、中心日志登记簿4本；27、支原体培养、鉴定药敏报告单9张；28、门诊收费发票存根及医药费清单38张、检查报告单4张；29、杭州艾迪康医学检验中心为原告送检的标本出具的检验报告单5张；30、技术服务中心检验报告单14张；31、处方注射单6张；32、治疗单2张；33、麻醉知情同意书62张；34、《计划生育技术服务管理条例》、《计划生育技术服务管理条例实施细则》、《医疗机构管理条例》、卫生部《关于〈医疗机构管理条例〉执行中有关问题的批复》（卫法监发（1998）第15号）。上述1-33号证据拟证明原告未取得医疗机构执业许可证非法从事妇科疾病、性病等诊疗活动的事实及台州市卫生局对原告的行为立案调查、发出卫生监督意见书、并作出证据先行登记保存的事实；34号依据拟证明被告作出的公告所适用的法律法规正确。
原告温岭市生殖健康技术服务中心起诉称，2013年10月25日，被告温岭市卫生局工作人员来到原告生殖健康技术服务中心进行执法检查，未经调查、告知、听证等法定程序，也没有送达处罚决定，就立即张贴温卫公告（2013）102501号公告，并驱散就诊人员，要求原告接受检查。同时未经登记、清点，拿走了中心员工的笔记本、资料、名片等个人物品，强制搬走11台仪器和设备。原告单位不是林作民个人举办的私人诊所，而是持有温岭市人口计生局颁发的《计划生育技术服务机构执业许可证》，经过合法审批开展与计划生育有关的诊疗活动及生殖健康服务的机构，原告未违反计划生育技术服务相关法律法规，没有受到计划生育主管部门的任何处罚。被告作出的公告不仅实体违法，适用法律错误，程序也严重违法。为此，请求人民法院判决撤销被告于2013年10月25日作出的温卫公告（2013）102501号《公告》。
原告就此案向本院提供相关的证据材料有：物品清单二张（温卫医证保决（2013）号《证据先行登记保存决定书附件》），拟证明被告对原告的仪器设备进行了证据先行登记保存，故张贴公告的行政行为属可诉的行政行为。
被告温岭市卫生局答辩称，2013年7月22日，台州市卫生局接举报人举报，原告温岭市生殖健康技术服务中心的检验科、B超室和大多数护士无相应资质从事诊疗、检验和护理工作，要求查处。2013年8月6日，台州市卫生局执法人员会同被告单位执法人员一同前往原告所在地依法进行执法检查。现场发现原告仅取得《计划生育技术服务机构执业许可证》，未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展妇科疾病、性病的诊疗活动。2013年9月25日，台州市卫生局与被告在温岭市人口与计划生育局配合下，再次赴现场调查，原告的法定代表人林作民仍不配合调查，只是勉强在2013年8月6日的卫生监督意见书上写上“已按通知要求执行”等几个字。2013年10月25日，台州市卫生局会同被告第三次赴现场，在2名法律工作者的见证下继续开展执法调查。当场发现有患者正在接受妇科疾病的诊疗；原告单位从事诊疗活动的孙福海无法出示执业资格证书；原告单位从事心电图、B超检验的刘琼没有执业医师或执业助理医师资格；原告单位从事护士工作的涂苗没有取得护士资格证书；现场有宫颈糜烂与盆腔炎治疗仪、肠道透析整复系统等11台医疗设备，还有门诊病历、处方、门诊医药费清单及各种检验检查报告单等资料若干份。原告虽已取得温岭市人口与计划生育局颁发的《计划生育技术服务机构执业许可证》，但其获准的服务项目仅限于“计划生育技术指导、咨询和随访；避孕和节育的医学检查；人工流产术”。至于“其他生殖保健服务项目”，依法是指围绕生育、节育、不育的生殖保健项目，并且这还要等国家计划生育行政部门、卫生行政部门共同规定，所以原告不具有开展妇科疾病、性病诊疗活动的合法资格。原告未依法取得《医疗机构执业许可证》而擅自开展妇科疾病、性病的诊疗活动，违反了国务院《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依法应当立即取缔。被告在公告中表述的“责令停止执业活动”不是行政处罚，是一种为及时制止违法行为、避免社会危害发生而以公告的形式对原告的无照经营予以“取缔”的行政处理行为。被告参与对原告进行执法检查等工作系履行法定职责。为此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
法庭审查中，本院分别将原、被告提供的证据交与对方质证。原告认为，被告提供的1-12号证据与本案无关联，且其中2、4、5号证据原告未收到，6号证据未向原告出示，7号证据系台州市卫生监督所所作，8-12号证据还能够证明原告从事的是生殖保健服务；被告提供的13-19号证据系台州市卫生局作出，与本案缺乏关联性，且13、14号证据缺乏真实性、合法性，15号证据不能证明原告非法行医，16号证据与原告提供的证据文号不一致；21、22号证据中黄群英、王美玲、刘超英笔录在公告张贴后制作。对原告提供的物品清单二张的证据，被告认为该证据与其提供的16号证据中的物品清单是一致的，台州市卫生局在作出证据先行登记保存时使用了被告的空白清单。
经庭审质证，本院对证据认证如下：被告提供的1-33号证据，能够证明台州市卫生局对原告涉嫌违反《医疗机构管理条例》的行为立案调查，发出卫生监督意见书，并作出证据先行登记保存的事实，本院对该事实予以确认。原告提供的证据（二张物品清单）与被告提供的16号证据中的物品清单第1页、第2页相比较，除了文号、页码不同及被告提供的证据有见证人签字外，其他作为物品清单的实质性内容（如物品名称、数量、生产或进口代理单位、承办人签字、落款时间等）完全一致。且被告证据中的页码有明显手写修改痕迹，即原打印的“温卫医证保决（2013）号”、“第1页共1页”被手写修改成“台卫医证保决（2013）102501号”、“第1页共3页”、“第2页共3页”，结合台州市卫生局作出的台卫医证保决（2013）102501号证据先行登记保存决定，应当认定原告提供的证据为台州市卫生局作出的台卫医证保（2013）102501号证据先行登记保存决定的附件内容。
经审理查明：2013年7月23日，台州市卫生局受理卫生监督投诉举报后，于2013年8月6日对原告温岭市生殖健康技术服务中心涉嫌违反《医疗机构管理条例》行为予以调查，并作出台卫医证保（2013）001号证据先行登记保存决定书，对原告的病历、日志、处方笺等实施证据先行登记保存。2013年10月25日，台州市卫生局对原告涉嫌违法的事实再次进行调查，并于当日作出台卫医证保决（2013）102501号证据先行登记保存决定书，对原告的微波治疗机、臭氧妇科治疗仪等11套设备及病历、报告单等资料先行登记保存。同日调查过程中，被告作出温卫公告（2013）102501号公告并予以张贴。2014年5月12日，原告不服被告作出并张贴的温卫公告（2013）102501号公告，向本院提起行政诉讼，要求撤销温卫公告（2013）102501号公告。
本院认为，被告作出并张贴内容为“责令立即停止诊疗活动”的温卫公告（2013）102501号公告，直接对原告的权利义务予以限定，原告对该公告不服提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。关于本案行政行为属性问题，被告在台州市卫生局对原告涉嫌违法进行调查并采取证据先行保存的同时作出“责令立即停止诊疗活动”的公告并张贴，意在及时制止其违法行为，参照原卫生部卫法监发（1998）第15号《卫生部关于〈医疗机构管理条例〉执行中有关问题的批复》内容，应当认定被告实施的是一种行政强制措施行为。被告在发现原告涉嫌未取得医疗机构执业许可证擅自从事诊疗活动，采取张贴公告的办法责令原告停止诊疗活动，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条等的规定履行法定程序。但被告在其上级部门台州市卫生局已对原告涉嫌违法行为进行立案调查并已采取证据先行登记保存、发出台卫医意（2013）102501号卫生监督意见书要求原告停止妇科、性病诊疗活动时，却未能及时与台州市卫生局沟通协调，确定合理的发布公告的执法主体。其未向其行政机关负责人报告并经批准，未经听取当事人陈述申辩，也未制作现场调查笔录的情形下，即以自己名义作出温卫公告（2013）102501号公告并予以张贴，应当认定违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定应当予以撤销，但张贴公告的行为不具有可撤销内容，且被告后续也未采取任何实质性的行政强制措施行为。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告温岭市卫生局于2013年10月25日作出温卫公告（2013）102501号公告并张贴的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告温岭市卫生局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 阮灵飞
审 判 员 陈锦峰
人民陪审员 林松伟
二〇一四年八月五日
书 记 员 杨 芬
本判决所依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
……
3、违反法定程序的；
……
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条……
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《中华人民共和国行政强制法》
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。
第十九条情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。