广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终579号
上诉人（原审第三人）：殷海兰，女，1979年1月6日出生，汉族，住广东省博罗县。
被上诉人（原审原告）：博罗永艺电子有限公司。住所地：广东省惠州市博罗县龙溪镇。
法定代表人：孙逸楷，执行董事。
委托代理人：刘雪平，广东指针律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：博罗县人民政府。住所地：广东省惠州市博罗县博惠路**号。
法定代表人：陈国煌，县长。
委托代理人：陈炜嘉，博罗县国土资源局工作人员。
委托代理人：温志坚，广东宏兴律师事务所律师。
原审第三人：博罗博龙物业有限公司。住所地：广东省惠州市博罗县龙溪镇。
法定代表人：陈持峰，总经理。
上诉人殷海兰因与被上诉人博罗永艺电子有限公司、博罗县人民政府、原审第三人博罗博龙物业有限公司土地登记纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2016）粤13行初64号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于博罗县龙溪镇结窝村委会围墩村民小组角肚（土名）地段，面积200平方米，黄计全、殷海兰（系夫妻关系）各占100平方米。2006年4月15日，博罗博龙物业有限公司与黄计全、殷海兰分别签订《用地协议书》，博罗博龙物业有限公司将涉案200平方米土地转让给黄计全、殷海兰使用。2006年5月23日，博罗县规划局向黄计全、殷海兰分别颁发了《建设用地规划许可证》，确认上述200平方米用地项目符合城市规划要求。2006年7月26日，黄计全、殷海兰向博罗县国土资源局提交《申请用地报告》、《检讨书》，对其擅自占用涉案200平方米土地兴建住宅申请补办用地建房手续。博罗县龙溪镇结窝村围墩村民小组、龙溪镇结窝村委会于2006年8月10日，博罗县国土资源局龙溪国土资源所于2006年8月21日，博罗县龙溪镇人民政府于2006年8月23日，分别在《博罗县镇村居民住宅用地现场勘察调查记录表》上签字盖章，确认涉案200平方米土地已填土的情况属实。2006年8月30日，博罗县国土资源局向黄计全、殷海兰作出博国土资（罚）字[2006]626号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定黄计全、殷海兰于1993年7月未经批准，擅自占用位于龙溪镇结窝村委会围墩村民小组角肚（土名）地段的土地200平方米（折合0.3亩）用于兴建住宅，并对黄计全、殷海兰非法占用土地行为罚款2000元。2006年9月1日，黄计全、殷海兰向博罗县国土资源局交纳了罚款2000元。2006年10月30日，博罗县国土资源局在《惠州市征用（划拨）土地协议书》签字盖章，向博罗县龙溪镇结窝村围墩村民小组、龙溪镇结窝村委会征用涉案200平方米土地。2006年10月31日，博罗县国土资源局作出博国土资（用地）字[2006]1029号《关于黄计全、殷海兰申请补办用地手续的批复》，内容如下：“黄计全、殷海兰：你们报来要求补办用地手续的材料收悉。经查，你们于1993年7月擅自占用了龙溪镇结窝村委会围墩村民小组地段的土地兴建住宅，属非法占用土地行为，我局已进行了处罚。由于该宗地已填土，且符合土地利用总体规划及村镇建设规划。……，现批复如下：一、同意补办征用龙溪镇结窝村委会围墩村民小组角肚（土名）地段的荒地200平方米，折合0.3亩（四至范围详见征地红线图），然后将该地块的土地使用权出让给黄计全、殷海兰（每户各占100平方米），作其兴建住宅用地。……。”2006年11月30日，博罗县国土资源局与黄计全、殷海兰签订《国有土地使用权出让合同》，博罗县国土资源局将涉案200平方米土地使用权出让给黄计全、殷海兰用于兴建住宅。2009年8月12日，黄计全、殷海兰填写《土地登记申请书》，向博罗县人民政府申请涉案200平方米土地使用权登记，申请登记的依据为博罗县国土资源局博国土资（用地）字[2006]1029号文和《国有土地使用权出让合同》。经博罗县国土资源局龙溪国土资源所、博罗县国土资源局地籍调查，博罗县人民政府于2009年10月9日在《地籍调查土地登记审批表》上签署同意发证的意见。2009年10月20日，博罗县人民政府向黄计全、殷海兰分别核发了《国有土地使用证》。
原审法院另查明：1999年8月6日，博罗县国土资源局与博罗永艺电子有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，博罗县国土资源局将位于博罗县龙溪镇结窝村围墩村民小组，面积24000平方米土地使用权出让给博罗永艺电子有限公司用于建设工业厂房。1999年8月31日，博罗县人民政府向博罗永艺电子有限公司颁发了《国有土地使用证》，登记的土地使用权面积为24000平方米。博罗县人民政府在向原审法院提交的书面答辩状以及庭审中，确认经卫星绘图及现场勘查，涉案200平方米土地全部位于博罗永艺电子有限公司所持《国有土地使用证》证载土地的用地红线内，黄计全、殷海兰分别持有的《国有土地使用证》属重复发证。
博罗永艺电子有限公司不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决：撤销涉案《国有土地使用证》。
原审法院认为：1988年12月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五条规定：“农民集体所有的土地、单位和个人依法使用的国有土地、依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由同级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。”1995年12月28日修订的《土地登记规则》第三条第三款规定：“依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案中，博罗县国土资源局通过出让方式将涉案国有土地使用权出让给博罗永艺电子有限公司，经博罗县人民政府依法登记，博罗永艺电子有限公司于1999年8月31日取得本案争议的国有土地使用权，依法应受法律保护。
博罗县人民政府向黄计全、殷海兰分别核发的《国有土地使用证》，其土地使用权范围全部位于博罗永艺电子有限公司证载土地使用权范围内。博罗县人民政府在已经为博罗永艺电子有限公司颁发了《国有土地使用证》的情况下，又向黄计全、殷海兰颁发《国有土地使用证》，造成土地重叠，属于重复发证。博罗县人民政府的颁证行为，认定事实不清，证据不足，侵犯了博罗永艺电子有限公司依法享有的国有土地使用权，应予以撤销。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕８号）第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大和不可估量的损失，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”本案中，黄计全、殷海兰所持的《国有土地使用证》，系其违法占用涉案土地，并通过申请补办用地手续而取得的，黄计全、殷海兰亦未向原审法院提供证据证明其在涉案土地上修建房屋已办理相关报建手续，因此，被诉具体行政行为并不符合上述法律及司法解释规定的情形。
综上，博罗永艺电子有限公司诉请撤销涉案国有土地使用证理由成立，原审法院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销博罗县人民政府于2009年10月20日给殷海兰颁发的涉案《国有土地使用证》。
殷海兰不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，其主要理由有：（一）涉案土地使用权，系殷海兰从博罗博龙物业有限公司处受让取得，该司先于博罗永艺电子有限公司依法取得案涉地块的土地使用权。（二）涉案土地，并不在博罗永艺电子有限公司提交的国有土地测绘图红线范围内。（三）殷海兰在涉案土地上已经修建房屋并入住，原审判决会给各方当事人造成巨大损失。即使政府过错导致涉案土地重复颁证，但是法院判决时应考虑减少损失慎重判决。原审判决以殷海兰违法占地未办理报建手续为由，认定涉案《国有土地使用证》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕８号）第五十八条的规定，法律适用错误。
被上诉人博罗县人民政府辩称：（一）经博罗县国土资源局查阅涉案土地资料，并对涉案土地进行卫星绘图、现场勘查，证实上诉人所持的涉案《国有土地使用证》土地位于博罗永艺电子有限公司持有的《国有土地使用证》范围，系重复发证。（二）上诉人在取得土地权利证书后，未经申请报建而在该土地上擅自修建房屋，其非法利益不受法律保护，亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项所称的“撤销行政行为会给国家利益和社会公共利益造成重大损害”的情形。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人博罗永艺电子有限公司未答辩。
原审第三人博罗博龙物业有限公司未陈述意见。
经审查，本院确认原审判决认定的事实。
本院认为：关于殷海兰持有的涉案《国有土地使用证》是否合法问题。原审判决认定涉案土地在被上诉人博罗永艺电子有限公司的国有土地测绘图红线范围内，这一事实有各方当事人在原审提交的土地使用权出让协议、登记资料，以及博罗县人民政府的陈述予以证明。殷海兰上诉主张二者不重合，没有证据支持。博罗永艺电子有限公司的土地使用权系其从博罗县国土资源局受让取得，并于1999年8月31日经博罗县人民政府依法登记，依法应受法律保护。没有证据证明在博罗永艺电子有限公司取得该地块的土地使用权之前，其他主体获政府颁发过案涉地块的《国有土地使用证》。殷海兰上诉主张在此之前原审第三人博罗博龙物业有限公司已经取得涉案土地的国有土地使用权，缺乏事实根据，本院不予采纳。之后，博罗县人民政府向殷海兰核发的涉案《国有土地使用证》，所载土地全部位于博罗永艺电子有限公司的土地范围内，属于重复发证。因此，原审判决认定博罗县人民政府向殷海兰核发的涉案《国有土地使用证》，侵犯了博罗永艺电子有限公司依法享有的国有土地使用权，有事实和法律依据，博罗县人民政府的重复发证行为违法。
关于对殷海兰持有的涉案《国有土地使用证》应否仅判决确认违法而不撤销问题。殷海兰是在博罗博龙物业有限公司未取得涉案土地《国有土地使用证》的情况下，向该司购买涉案土地，并接受行政处罚，补办用地手续，领取《国有土地使用证》的，因此殷海兰对其土地权利来源不合法是明知的，其利益不值得保护，殷海兰上诉主张本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，只判决确认其所持涉案《国有土地使用证》违法，而不加撤销，理由不成立。
综上，原审判决撤销博罗县人民政府颁发给殷海兰的涉案《国有土地使用证》正确，殷海兰上诉请求撤销原判的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人殷海兰负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年三月二十九日
书记员 刘永红
林希翱