湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终6号
上诉人（原审第三人）：黄川。
上诉人（原审第三人）：黄科文。
二上诉人共同委托诉讼代理人：佘国满，湖南九子龙律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：宁远县达亿房地产开发有限公司。
法定代表人：李新元，该公司经理。
被上诉人（原审原告）：李新元。
二被上诉人共同委托诉讼代理人：蒋顺先，湖南省宁远县法律援助中心律师。
被上诉人（原审原告）：李国平。
原审被告：宁远县住房和城乡规划建设局。
法定代表人：蒋崇庆，该局局长。
委托诉讼代理人：张成军。
委托诉讼代理人：黄国田，湖南铭慧律师事务所律师。
上诉人黄川、黄科文因规划行政强制一案，不服湖南省宁远县人民法院（2016）湘1126行初12号行政判决，于2016年11月21日提起上诉。一审法院于2017年1月3日向本院移送案卷。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年1月16日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人黄川、黄科文及其委托诉讼代理人佘国满，被上诉人宁远县达亿房地产开发有限公司（以下简称达亿公司）的法定代表人李新元、李新元及其委托诉讼代理人蒋顺先，原审被告宁远县住房和城乡规划建设局（以下简称宁远县住建局）的委托诉讼代理人张成军、黄国田到庭参加诉讼。被上诉人李国平经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审查明，2012年12月25日，李新元、李国平通过公开拍卖竞得原宁远县舜陵镇（现宁远县桐山街道）新华路旁第三号地块。2013年4月1日，宁远县人民政府为李新元、李国平颁发了湘宁国用（2013）第000447号国有土地使用权证。2013年8月12日，宁远县住建局为李新元、李国平颁发了地字第1308018号建设用地规划许可证、1308016号建设工程规划许可证，批准建筑面积为九层，总面积为8276平方米。2014年2月25日，达亿公司注册成立。2014年8月27日，宁远县住建局为达亿公司颁发了编号为432924201408270101的建筑工程施工许可证，建设单位为达亿公司，工程名称为“书香华庭”。2015年8月23日，宁远县住建局在巡查中发现“书香华庭”项目有超层超审批面积建设和超容积率建设嫌疑，决定立案查处。宁远县住建局对李新元进行了调查并作出了询问笔录，李新元认可“书香华庭”项目未经审批超建六层的违法事实。宁远县住建局到现场进行了勘查，制作了现场勘查图并拍照。宁远县住建局于2015年8月30日作出宁住建发[2015]56号关于书香华庭建设项目的处理意见，于2015年9月9日作出宁住建罚告[2015]02号行政处罚告知书，拟拆除“书香华庭”九层以上违法建筑，并对达亿公司处以建筑工程造价百分之十的罚款，共计1,041,133.6元；责令达亿公司按规范要求设置防火墙。宁远县住建局依法告知达亿公司享有陈述、申辩和听证的权利。李新元于2015年9月13日提出听证申请，宁远县住建局于2015年10月23日召开了听证会。在听证过程中，案件调查人员提出了新的处罚建议，建议拆除“书香华庭”十至十五层违法建筑物。听证会最后结论为：李新元建设的“书香华庭”项目属于无法采取改正措施的违法建筑，建议拆除十至十五层违法建筑。2016年1月6日，宁远县住建局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定，责令达亿公司、李新元、李国平应当自接到该决定书之日起60日内自行拆除书香华庭十至十五层违法建筑物。达亿公司、李新元、李国平不服该拆除决定，遂提起本行政诉讼。
原判认为，宁远县住建局于2016年1月6日作出宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定，目的是在违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情况下，通知有关当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑物，属于一种行政强制措施。行政强制措施必须针对适格的主体作出，宁远县住建局虽为李新元、李国平颁发了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，但2014年2月25日，达亿公司注册成立，该公司股东为李新元和李国平两人，两人以通过公开拍卖竞得原宁远县舜陵镇（现宁远县桐山街道）新华路旁第三号地块列入达亿公司资产，工程名称为“书香华庭”。公司成立后，2014年8月27日宁远县住建局向达亿公司颁发建筑工程施工许可证。达亿公司在施工过程中违反建设工程规划许可证的规定超层超审批面积建设，该实施行为的主体不是李新元、李国平，李新元、李国平的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的权利与义务由达亿公司承受，现宁远县住建局要求李新元、李国平履行本应由达亿公司承担的违法责任，属证据不足。故对宁远县住建设局“宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定，事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，程序合法，恳请法院依法驳回原告诉讼请求”的抗辩理由不予采纳；对达亿公司、李新元、李国平“宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定明显不当，程序违法，严重损害无过错利害关系人的合法权益，依法应予撤销”的诉讼请求予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销宁远县住建局于2016年1月6日作出的宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定；由宁远县住建局重新作出处理决定。案件受理费50元，由宁远县住建局负担。
宣判后，黄川、黄科文不服，上诉称，1、根据《物权法》及房地产相关法律法规规定，土地使用权的取得，以到国土部门办理过户登记为准。李新元、李国平并没有将其土地使用权过户给达亿公司。涉案房屋的土地使用权人依然是李新元、李国平。原审判决认定李新元、李国平将涉案土地列入达亿公司的资产错误，且无证据证实。2、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证均是以李新元、李国平的名义办理的，土地使用权证上的土地使用权人也是李新元、李国平。因此，本案的违法行为是三被上诉人共同实施的，违法责任主体是三被上诉人，而不是只有达亿公司。原审判决认定李新元、李国平不是实施本案违法行为的主体，其权利与义务由达亿公司承受错误。3、三被上诉人的行为，严重侵害了上诉人的合法权益。三被上诉人的行为，不仅严重侵害了上诉人的通风、采光等权利，而且因未按规定设置消防通道，严重危及到上诉人的人身和财产权利。综上，请求二审法院撤销原审判决，并改判驳回三被上诉入的诉讼请求。
达亿公司、李新元、李国平答辩称，涉案宗地虽然是李新元、李国平二人通过公开拍卖竞得，但已于2014年转入达亿公司名下，且宁远县住建局为达亿公司颁发了规划许可证，“书香华庭”商住楼是以达亿公司名义开发建成，由此可见，本案实施违法行为的主体应为达亿公司。黄川、黄科文与一审判决结果不存在法律上的利害关系。鉴于此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告宁远县住建局答辩称，“书香华庭”十至十五层属于无法采取改正措施消除影响应当拆除的违法建筑，行政相对人也认可了未经审批超建六层的违法事实。“书香华庭”项目的国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证上建设单位一栏均为李新元和李国平，而建筑工程施工许可证上建设单位一栏又为宁远县达亿房地产开发有限公司，由此可见，达亿公司、李新元、李国平均是违法建设行为的当事人，也是被处罚的当事人。宁远县住建局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，处罚程序合法。
在二审审理过程中，黄川、黄科文提交了如下证据：关于省住建厅交办的黄川等人信访问题的答复意见，拟证明省、市住建部门接到黄川、黄科文举报后，曾要求宁远县住建局处理达亿公司、李新元、李国平的违法行为。
针对上述证据，达亿公司、李新元发表了如下质证意见该证据与本案没有关联性，本案已进入司法程序，而黄川、黄科文企图通过信访途径解决问题，恰恰证明其动机不纯。宁远县住建局对该份证据没有异议。
结合当事人的举证及质证意见，本院对上述证据认证如下，该证据是永州市住房和城乡规划建设局在一审结束后作出的信访答复意见，属于二审过程中出现的新的证据，该证据关于黄川、黄科文信访情况及政府处理情况的叙述，符合客观情况，故对该证据的这一部分予以采信。
本院经审理查明的事实，与一审判决认定的事实基本一致。
本院另查明，2006年9月30日，经宁远县人民政府批准，黄川取得一宗面积为428.75㎡的土地使用权，并于同日取得了（2006）出让建批字第131号永州市村（居）民商住用地批准书。2008年5月4日，经宁远县人民政府批准，黄科文取得一宗面积为936㎡的土地使用权，并于同日取得（2008）出让建批字第0053号永州市村（居）民商住用地批准书。上述两宗土地与李新元、李国平2012年12月25日竞得的原宁远县舜陵镇（现宁远县桐山街道）新华路旁第三号地块相邻，即与“书香华庭”项目相邻。永州市住房和城乡规划建设局于2015年6月24日接到当时省委巡视组及永州市人民政府批示的黄川等人《关于举报永州市宁远县规划局严重不作为的紧急报告》后，责成宁远县住建局对书香华庭项目超层、超建筑面积、不按规定留出消防间距等违法违规建设的行为，以及书香华庭项目的设计单位、施工单位和监理单位等责任主体的违法违规行为，依法依规进行处理。2015年12月1日，宁远县住建局向宁远县消防大队发出关于书香华庭项目是否满足消防要求的函。2015年12月3日，宁远县公安消防大队作出关于书香华庭是否满足消防要求的复函，指出：该项目与四周的防火间距不足，不符合《建筑消防设计规范》第5.2.2条之规定；该项目未设计回车场或环形消防车通道，不符合《建筑消防设计规范》第7.1.9条之规定；该项目未设计消防扑救场地，不符合《建筑消防设计规范》第7.2.1条、7.2.2条之规定。在作出被诉行政行为前，宁远县住建局依法履行了立案、调查、行政处罚告知，召开听证会等程序。宁远县住建局于2016年1月6日作出宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定:责令宁远县达亿房地产开发有限公司、李新元、李国平应当自接到本决定书之日起60日内自行拆除书香华庭10至15层违法建筑物，逾期不拆除的，宁远县住建局将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，报请宁远县人民政府责成有关部门组织强制拆除。
以上事实，有立案审批表、调查笔录、现场勘测图及照片、“书香华庭”综合楼面积预测算技术报告、建设用地规划许可证、建设用地蓝红线图、关于书香华庭项目是否满足消防要求的函、关于书香华庭是否满足消防要求的复函、宁住建发[2015]56号关于书香华庭建设项目的处理意见、宁住建罚告[2015]02号行政处罚告知书、听证材料、宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定书、永州市村（居）民商住用地批准书、湘宁国用（2013）第000447号国有土地使用权证、关于省住建厅交办的黄川等人信访问题的答复意见等证据证实。
本院认为，本案争执的焦点为:1、黄川、黄科文是否有权提起上诉；2、被诉行政行为的主要证据是否充足；3、被诉行政行为是否违反法定程序；4、被诉行政行为是否明显不当。
一、黄川、黄科文有权提起上诉。首先，黄川、黄科文是“书香华庭”项目的相邻权人，“书香华庭”项目规划审批为九层，实际建设十五层，达亿公司、李新元、李国平超出项目规划许可建设十至十五层，导致该项目既不符合该建设工程项目规划许可证的要求，也不满足消防要求，必然会对相邻权人黄川、黄科文的合法权益产生实际影响，故黄川、黄科文与被诉行政行为有利害关系，有权提起上诉。其次，黄川、黄科文早在2015年6月就达亿公司、李新元、李国平的涉案违法行为向有关部门进行了举报，是涉案违法行为的举报人。再次，在本案中，黄川、黄科文是原审第三人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权提起上诉”的规定，一审判决撤销被诉行政行为，明显减损了黄川、黄科文的权益，其有权提起上诉。
二、被诉行政行为证据确凿。首先，李新元、李国平通过公开拍卖竞得的原宁远县舜陵镇（现宁远县桐山街道）新华路旁第三号地块并没有过户至达亿公司，李新元、李国平仍然是上述土地的使用权人，一审法院认为上述地块列入达亿公司资产，缺乏事实依据和法律依据。达亿公司成立后，达亿公司仅成为书香华庭项目的建筑工程施工许可证的被许可人，李新元、李国平仍然是书香华庭项目建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的被许可人，一审法院认为李新元、李国平的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的权利与义务由达亿公司承受，缺乏事实依据和法律依据。书香华庭项目建设违反建设工程规划许可和建设工程施工许可，其责任应当由李新元、李国平、达亿公司共同承担。原审被告宁远县住建局将李新元、李国平、达亿公司列为宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定的相对人，并无不妥。其次，“书香华庭”建设项目十至十五层，超过了规划审批的范围，这一违法事实有询问笔录、现场勘测图、照片、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等证据证实，行政相对人对这一违法事实也予以认可。
三、被诉行政行为程序合法。宁远县住建局发现违法行为后，办理了立案审批手续，予以立案。其后，宁远县住建局对李新元进行了调查并制作了询问笔录，并进行了现场勘测，制作了“书香华庭”现场勘测图，拍摄了现场照片，调取了“书香华庭”综合楼面积预测算技术报告、建设用地规划许可证、宁远县新华路旁地块拍卖蓝线图、建筑工程施工许可证等材料，并向宁远县消防大队发出关于书香华庭项目是否满足消防要求的函，依法进行了调查。宁远县住建局向李新元送达了关于书香华庭建设项目的处理意见、行政处罚告知书，告知当事人拟作出的处理意见及陈述、申辩、听证的权利，履行了事前告知义务。宁远县住建局依李新元的申请，召开了听证会并形成了听证报告书。综上，宁远县住建局在依法履行立案、调查、行政处罚告知，召开听证会等手续后，作出宁建拆字[2016]第11号违法建设工程拆除决定，符合法定程序。
四、被诉行政行为并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”“书香华庭”十至十五层，超过了建设工程规划许可证审批的建筑面积及建筑层数，建设单位未按照规划许可证的规定进行建设，违反了上述规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。……”“书香华庭”十至十五层不符合建设工程规划许可证的要求，宁远县住建局责令达亿公司、李新元、李国平拆除“书香华庭”十至十五层，属于局部拆除，是一种整改措施，只有采取该措施才能使建设工程符合建设工程规划许可证的要求，故宁远县住建局作出的责令限期拆除决定，并无不妥。
综上，黄川、黄科文的上诉理由部分成立。被诉行政行为证据确凿、程序合法、适用法律正确。一审判决适用法律错误，处理不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省宁远县人民法院（2016）湘1126行初12号行政判决；
二、驳回被上诉人宁远县达亿房地产开发有限公司、李新元、李国平的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人宁远县达亿房地产开发有限公司、李新元、李国平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王焕江
审 判 员 龚 建
代理审判员 万竹婷
二〇一七年三月十三日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理;被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。