四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）广行初字第2号
原告广元市利州区大石镇快乐养植园。
代表人吕绿化，执行合伙人。
委托代理人张健，四川中玉律师事务所律师。
被告广元市利州区人民政府。
法定代表人唐文辉，区长。
委托代理人李敏，四川慧济律师事务所律师。
委托代理人左一民，广元市利州区人民政府法制办公室工作人员。
原告广元市利州区大石镇快乐养植园（以下简称快乐养植园）不服被告广元市利州区人民政府（以下简称利州区政府）房屋征收一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人张健及被告的委托代理人李敏、左一民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告利州区政府于2013年12月22日发布《广元市利州区人民政府关于大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定征收大石快乐之星市政广场建设项目所涉国有土地上的房屋，同时收回被征收房屋的国有土地使用权。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.广元市利州区人民政府关于《大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置征求意见的通告》及公示照片；
2.广元市利州区人民政府关于《大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》；
3.张贴《大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》照片一组；
4.《大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收决定》及公告、张贴照片一组；
以上为第一组证据，拟证明被告对大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收行为符合法定程序；
5.广元市城市总体规划（2010-2020）及省政府对广元市城市总体规划（2010-2020）的批复，用于证明将大石镇规划为广元市中心城区的规划得到了省政府的批准，被告的征收行为合法；
6.《广元市大石片区控制性详细规划》、市政府的批复及公告一份，用于证明被征收的房屋所涉的65亩土地，已被规划为绿地（广场）得到市政府的批准，被告的征收行为合法；
以上为第二组证据，拟证明被告的征收行为合法；
广利府（2012）107号文件；
以上为第三组证据，拟证明碧桂园项目的立项时间在2012年，远远晚于广元市大石片区控制性详细规划制定的时间，原告认定此次征收系为碧桂园项目服务的观点不能成立；
8.《城市用地分类与规划建设用地标准》；
9.《城市规划基本术语标准》；
以上为第四组证据，拟证明市政广场系绿地的一个分类，属于绿地的范畴，“公共设施用地”是指城市中为社会服务的行政、经济、文化、教育、卫生、体育、科研及设计等机构或设施的建设用地，市政广场建设用地不属于公共设施用地。
10.大石镇人民政府关于办理大石快乐养殖园等单位用地有关事项的承诺；
11.广元市市中区大石镇快乐村村民委员会单独作出的承诺书一份；
12.《土地登记审批表》；
13.《国有土地使用权出让合同》；
以上为第五组证据，拟证明涉案65亩土地上的其它集体土地即原告原租用的集体土地已经被征收。
原告快乐养植园诉称：2013年12月22日，被告发出《征收决定》，决定征收占地65亩的市政广场项目。原告属于征收范围内的被征收人。原告认为该《征收决定》违法，应予撤销，于2014年2月申请复议，广元市人民政府复议决定维持了被告的《征收决定》。由于快乐之星市政广场未经合法规划，且非公共公益事业，实为提高开发商开发的碧桂园楼盘品质而为，违反了国务院590号令和规划法的相关规定。同时，市政广场规划红线65亩土地中包含有原告享有使用权的14.3亩集体土地，尚未收归国有、未依法进行征收补偿，被告将其作为国有土地进行规划建设，属于违法和侵权行为。因此，被告作出的《征收决定》在实体内容和程序上均违反了法律、法规的规定，请求人民法院确认违法并予以撤销。
原告向本院提交了下列证据：
广府复字（2014）7号《广元市人民政府行政复议决定书》；
2、《广元市利州区人民政府关于大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收决定的公告》；
3、占地65亩的征收红线图；
以上证据拟证明被告以公共公益设施为名，决定实施大石快乐之星市政广场项目，对该项目所涉国有土地上的房屋作出征收决定及补偿安置方案，已经行政复议。
4、合伙企业营业执照；
5、国有土地使用权证；
以上证据拟证明原告主体合法，属于征收范围内的被征收人。
被告利州区政府辩称：一、本案所涉65亩土地经上级人民政府规划批准建设市政广场，答辩人遂按照《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定对该范围内国有土地上的房屋进行征收，征收行为符合法律规定。二、该市政广场早在2011年即被规划为开放式的休闲广场，建设目的是为了满足广大群众的文化、休闲、运动等各种生活需求，而碧桂园项目在2012年9月才通过招商引资的方式引进，晚于广场规划时间，因此征收决定符合国务院590号令的规定，完全是为了公共利益的需要，并不具有提升碧桂园房屋品质的规划目的。且规划为绿地的土地，无论建公园还是市政广场均属于合法使用，不需要再报经任何程序变更。三、涉案征地范围不存在集体土地，原告诉称65亩土地中尚存14.3亩集体土地的说法与事实不符，原告所持集体土地使用证涉及的土地早已变更为国有工业用地，其他集体土地也分别被征收。综上，原告申请撤销征收决定的理由不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的证据1、2、3、4、5，被告对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，应予采信。对被告提交的证据1、2、3、4，原告对证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为征收决定的内容不合法，因征收决定的合法性属本案争议焦点，与本案有直接关联，故对证据1、2、3、4的真实性、关联性予以采信；原告对被告提交的证据5、6的真实性、合法性无异议，关联性有异议，因证据5城市总体规划及省政府批复、证据6大石片区详细规划均属本案征收决定产生之前的城市规划方案，征收决定应属于规划方案的具体落实，与本案有直接关联，故对证据5、6予以采信；原告对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，证据7是2012年9月利州区政府就碧桂园项目形成协议草案及请示报告，与本案无关联，不予采信；原告对证据8、9的真实性、合法性无异议，关联性有异议，由于证据8、9是国家制定的城市用地分类及术语标准，属于用地规划的有效评判依据，故对证据8、9予以采信；原告对证据10、11、12、13的真实性、合法性无异议，关联性有异议，由于该组证据证明的内容是原告占地情况及土地登记情况，与本案有关联，故对证据10、11、12、13予以采信。
经审理查明：2005年3月21日，原告快乐养植园与广元市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并于同年5月20日通过出让方式取得位于广元市利州区大石镇快乐村四组的8355.77平方米国有土地的使用权，土地用途登记为工业用地，使用期限至2055年3月21日止。
2010年8月26日，《广元市城市总体规划（2010-2020）》（以下简称《总体规划》）经四川省人民政府审批通过，同意实施。在实施《总体规划》过程中，广元市人民政府按片区逐一落实稳步推进城市建设规划工作，并于2010年11月30日公示《广元市大石片区控制性详细规划》（以下简称《详细规划》），规划范围包括快乐村在内的大石片区相关村镇。《详细规划》中对大石片区的用地布局进行了分类规划，其中：道路广场用地包括道路用地、广场用地、社会停车场库用地，规划面积93.53公顷，占规划总建设用地的15.87%；绿地包括公共绿地、防护绿地和生态林地，规划面积83.49公顷（其中生态林地不计入城市建设用地统计），占规划总建设用地的14.16%。同时，《详细规划》中附绿地系统规划图，规划图显示原告快乐养植园占地位置被规划为公共绿地（区级滨水公园，占地面积5.25公顷）。
2013年11月12日，被告利州区政府就大石快乐之星市政广场建设项目发出广利府通字（2013）10号征求意见通告，对该项目国有土地上房屋征收补偿安置方案面向社会公众征求意见和建议。在征求意见稿公示期满后，被告于2013年12月22日发出公告，公布《征收决定》。《征收决定》确定该项目的征收人系利州区政府，被征收人系被征收房屋的产权人和按承租约定享受权益的承租人，征收范围为大石快乐之星市政广场建设项目所涉国有土地上的房屋（实际征收范围最终以规划管理部门出具的红线图为准），同时收回被征收房屋的国有土地使用权，启征时间自2013年12月22日起。《征收决定》同时明确，被征收人如对本征收决定不服，应当在征收决定公布之日起60日内依法向广元市人民政府申请行政复议。
快乐养植园属于该项目的被征收人。快乐养植园不服《征收决定》，向广元市人民政府申请行政复议，广元市人民政府于2014年5月6日作出广府复字（2014）7号行政复议决定书，决定维持利州区政府作出的《征收决定》。快乐养植园仍不服复议决定，诉至本院，请求确认《征收决定》违法并予以撤销。
同时查明：《详细规划》根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）对规划区内用地和设施进行划分，该标准于1991年3月1日起实施，相应的分类标准中，道路广场用地S与绿地G属于并列的两大类用地规划，其中道路广场用地包括S1道路用地、S2广场用地、S3社会停车场库用地，绿地包括G1公共绿地、G2生产防护绿地。根据该用地标准及《详细规划》的布署，快乐养植园占地被规划为公共绿地。
2012年1月1日，《城市用地分类与规划建设用地标准》（编号为GB50137-2011）作为新的国家标准开始实施，原《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）同时废止。新标准中对城市用地分类进行了调整，绿地包括G1公园绿地、G2防护绿地、G3广场用地。经调整，广场用地包含于绿地之中，由原并列关系调整为包含关系。在城市用地新标准出台后，原本被规划为公共绿地的快乐养植园占地经《征收决定》公布的建设项目确认为市政广场。原告以市政广场属于市级公共设施不属绿地、违反了《详细规划》中关于绿地的规划用途及大石片区不承担市级公共设施职能的规划方案为由，对《征收决定》提出质疑。
诉讼中，原告诉称市政广场规划红线65亩土地中包含有尚未收归国有的14.3亩集体土地，被告不予认可，原告未提供证据证实。
本院认为：由于用地规划标准在2012年初进行了调整，调整前后绿地与广场的关系有了变化，由并列关系调整为包含关系，即广场用地属于绿地的一种。《详细规划》于2010年11月出台，适用的是当时有效的GBJ137-90标准，而《征收决定》于2013年11月公布时，新的用地标准已开始启用。根据用地规划标准的调整，原规划为广场的用地已归属为绿地，但原规划为公共绿地的用地仍然归属为绿地，而非广场。《详细规划》中明确了绿地与道路广场这两大类用地各自的面积及分别占总建设用地中的百分比，结合规划图，充分说明原规划制定时已明确了绿地与广场的具体位置，原为绿地的地方仍然应当为绿地，即使使用新的用地标准，也只可能把广场归入绿地一类，而不可能把绿地视作广场。原告占地被规划成公共绿地的事实，双方均无异议。依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条的规定，城乡规划确定的道路、绿地等基础设施用地，禁止擅自改变用途。《征收决定》把原告占地位置拟建设广场项目，未经法定的变更审批手续，属于擅自变更规划。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第（一）项的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。城市规划的目的是为了优化城镇布局，任何单位和个人未经审批程序均不得随意改变规划方案。被告辩称规划为绿地的土地建广场不需报经任何程序变更，于法无据，本院不予采信。
无论是广场还是绿地，都是属于城市基础设施用地。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，均属于公共利益范畴，符合公共利益的需要。原告以占地邻近开发商开发的楼盘，而否认政府实施基础设施建设的公共利益需求性，缺乏依据，本院不予采纳。同时，原告认为市政广场违反规划方案承担了市级公共设施职能，而《详细规划》中，大石片区本来就包含有公共设施用地，市政广场无法界定属于市级公共设施，而不属片区公共设施，故该观点本院亦不予采纳。且，原告关于征收范围中包含有集体土地的诉称因未提供证据佐证，本院不予采信。
综上，被告利州区政府进行城市基础设施建设过程中，应当严格按上级部门审批通过的规划方案执行，未经法定程序不得变更规划方案，其将原规划为公共绿地的原告占地擅自变更为广场用地，改变了规划方案，变更规划方案的《征收决定》是错误的，应予撤销。原告请求撤销《征收决定》，本院予以支持。利州区政府所作征收决定未具体引用相关条款的规定，应属适用法律法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、（三）项之规定，判决如下：
撤销广元市利州区人民政府于2013年12月22日发布的《广元市利州区人民政府关于大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收的决定》。
案件受理费50元，由被告广元市利州区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 李家祥
代理审判员 李 华
代理审判员 郁华冰
二〇一五年六月十九日
书 记 员 哈 慧
附：适用法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第三十五条城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要；
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的。
（六）明显不当的。