四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川18行初18号
原告罗绍珍，女，汉族，住四川省汉源县。
委托代理人江秀富，男，汉族，住四川省汉源县。系罗绍珍之子。
被告汉源县人民政府，地址：四川省汉源县。
法定代表人余刚平，职务县长。
委托代理人郭先茂，汉源县农业局副局长。
委托代理人赵小兵，四川雅州律师事务所律师。
原告罗绍珍诉被告汉源县人民政府（以下简称汉源县政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，本院于2015年8月2日作出（2015）雅行初字第76号不予立案的行政裁定。原告罗绍珍不服，提起上诉，经四川省高级人民法院审理后作出(2015)川行终字第401号行政裁定，裁定撤销（2015）雅行初字第76号行政裁定，指令本院予以立案。本院受理后，依法组成合议庭，与原告王兴芳、江秀银、王天清、王天金、刘廷伍、王兴贵、刘秀发、江秀林、江秀国、江秀清等十人分别诉汉源县政府不履行法定职责10案公开开庭合并进行了审理。原告王兴芳、江秀银、王天清、刘秀发、江秀国，原告罗绍珍的委托代理人江秀富、原告刘廷伍的委托代理人刘秀全、原告王兴贵的委托代理人王兴华、原告江秀林的委托代理人吴国琴、原告王天金的委托代理人王兴平、原告江秀清的委托代理人江有洪，被告汉源县政府的副县长蒲丹惠，委托代理人郭先茂、赵小兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2004年10月28日，汉源县农工办、农业局、林业局等五部门作出《关于安乐乡水沟村5组村民上访反映问题的调查处理意见》。意见明确：水沟村五组承包土地问题在农业局指导下由安乐乡政府落实，荒山问题由林业局会同安乐乡政府落实处理意见。之后，原告多次找有关部门要求解决，均无果。2014年3月26日，原告书面向被告申请颁发土地承包经营权证、林权证，被告收到申请后至今未作出处理决定。十多年来，原告多次找有关部门解决，不但给原告造成了巨大的务工、车旅、食宿费损失，也由于被告没有给原告颁发土地承包经营证和林权证，使原告无法行使承包土地和林地的权利，丧失了依国家法律和政策享有的各项收益权，给原告造成了巨大的损失。为此，请求：1.判令汉源县政府履行政府职责，向原告颁发土地承包经营权证、林权证，并登记造册，确认承包经营权，并赔偿给原告造成的务工、车旅、食宿费；2.依法办理退耕还林，补发应得收益，并支付迟延履行的双倍利息。
原告向本院提交了以下证据：
1.关于安乐乡水沟村4、5、6组村民上访反映问题的调查处理意见，拟证明2004年10月28日五部门下发处理意见，荒山问题由林业局会同安乐乡政府落实处理意见，水沟村5组土地承包问题由农业局指导安乐乡政府落实。
2.2005年3月9日提交的请示，拟证明2005年3月5日、6日，各家各户互相指认落实，并签字。2005年3月9日，原告请示申请乡政府盖章后，同时将先造册各家各户情况一并交乡政府。
3.信访答复意见书、息诉息访承诺书、情况说明，拟证明5组历来边界很清楚，政府、村委会、组联合制假造假。
4.协议书，拟证明从承包土地开始，江秀福、江还明根本不知道所谓的土地边界，他们是5组农户办不到土地承包证的制造者。
5.信访事项不予受理告知书，拟证明政府部门从事实上根本就不解决，原告为土地、林地纠纷要求解决达17年之久，告状无门。
被告答辩称：1.关于土地承包经营权证的问题。原告于2014年3月26日申请颁发土地承包经营权证后，政府相关部门就原告申请颁证的问题做了大量的工作。由于原告对承包土地的四至边界未到现场指认核实，导致其与集体无法签订土地承包合同，其所在的乡级政府也无法审核上报。由此，造成原告不能取得土地承包经营权证的责任在于原告。2.关于林权证的问题。被告于1984年7月27日依法确权给原告所在的水沟村2200亩林地面积，并颁发了林权证书，原告是知晓此行为的。1999年1月21日，水沟村将集体所有的林权，内部流转给本村6户村民，6户村民取得临时林权证。后因该林权证登记的面积为10000亩，与实际面积有误，2006年8月30日换证时，被告对面积进行了纠正，更正为2200亩，四至界限仍与原证一致。3.关于原告要求办理退耕还林并补发相应收益的问题。由于原告自身不能划定各自土地四至边界，导致原告至今未签订土地承包合同，影响退耕还林政策的责任在于原告，其要求办理退耕还林并补发相应收益于法无据。综上，原告的诉讼请求于法无据，不能成立，应当依法驳回。
被告向本院提交以下证据、依据：
1.水沟村委紧急通知，拟证明在1998年7月4日第二轮承包办证时，江秀林、刘廷云、王天清、王天明、江焕发、罗绍全、刘秀发等明确表示不种土地。
2.2014年11月3日，乡、村、组相关人员与原告到承包地现场照片6张和“争议制图”一份，拟证明政府部门重视原告反映的问题，到现场对四至边界问题要求原告方确认各自的承包地界，但原告方都无法确认核实。
3.安乐乡政府关于水沟村江秀富到中央巡视组反映问题的情况报告、信访答复意见书，拟证明政府部门发现错误，明确表示纠正，并提出具体处理意见，后因承包土地证核实换证工作正式启动，重新确认，且原告方一直对四至边界问题不能指认核实。
4.息诉息访承诺书、照片，拟证明政府部门做了大量工作，江秀富息诉。
5.水沟村5组承包地块分布示意图、调查表，拟证明政府部门委托相关有资质的部门对土地承包地块进行调查，航拍。下一步还要公示，对边界有争议无法确认边界的先保留。基本无争议，在表上都有反映，说明政府一直在做土地承包换证的工作。
6.汉源县林业局关于安乐乡水沟村林权纠纷案档案材料的说明、林权证存根，拟证明1984年7月27日汉源县政府依法颁发给水沟村集体林权证，证号000905号，面积2200亩。
7.汉府发﹝1997﹞75号文、﹝1998﹞61号文件、关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同书，拟证明依据当时的政策，水沟村集体所有的林权已流转给水沟村的6户村民，双方签订了造林合同。
8.临时林权证书（汉临时林权字08号），拟证明根据森林法和汉府发〔1997〕75号文，符合当时的政策。
9.关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同的补充协议，拟证明实际流转集体林地面积为2200亩。
10.2006年8月30日换证（证号：5104311650），拟证明面积为2200亩。
11.承包地荒芜现状照片3张，拟证明原告承包地一直荒芜。
经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见：证据1，只是一个调查处理意见，情况是真实的，县政府、信访局等五部门参加。证据2，政府部门没有收到过，乡政府在第二轮承包的时候发起调查，只有九户人参与，对其真实性不予认可。证据3，真实性无异议。证据4，协议的真实性无异议。证据5，真实性无异议。
原告对被告提交证据的质证意见：证据1，均是同一个人书写，没有签名，真实性有异议。证据2，不真实，不予认可。证据3、4，有异议，息诉息访承诺书内容不真实，承诺书确实签过，之后去找乡政府解决，乡政府说只同意办承包证没有同意办林权证。证据5，是伪造的，不真实。证据6，不真实，村上没有土地和林地，林权证存根是假的。证据7，文件是拼凑的，不真实，没有按照政府的文件执行，效力不能大于法律。证据8，装订人和填写人均是一个人，不真实。证据9，没有签订时间，两份协议不是同一个人签订的，且没有与村民协商过。证据10，不真实，两个林权证，一个是09号一个是08号，是克隆隐形的。证据11，不真实。
本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、3中信访答复意见书、息诉息访承诺书，证据5与本案具有关联性，予以采信，其余证据与本案关联性，不予采信。对被告提交的第2组至第10组证据与本案具有关联性，予以采信，对其余证据与本案不具有关联性，不予采信。
经审理查明，1984年7月27日，安乐乡水沟村取得0009095号《林权证书》，面积为2200（亩）。1999年1月21日，安乐乡水沟村村民委员会与该村造林小组代表江秀洪签订《关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同书》，约定将本村集体荒山和5组荒芜土地约壹万亩承包给造林小组开发利用。2001年2月19日，被告向江秀洪、江焕荣等人颁发《临时林权证书》（汉临时林权字NO:08号），该证载明：原林权单位“安乐乡水沟村集体”，经营使用期限“伍拾年”，面积为“壹万亩”，该证还载明“……，下列林权依法转让归江焕荣、姜军、江秀洪、江兵、贾洪举、甘成良所有，……。转让期满后归还原林权单位”。原告因在第二轮农村土地承包中未与村组签订农村土地承包合同及林权问题，向有关部门反映。2004年10月28日，汉源县农工办、汉源县监察局、汉源县政府信访办、汉源县林业局、汉源县农业局联合作出《关于安乐乡水沟村4、5、6组村民上访反映问题的调查处理意见》，该意见确定：荒山问题由林业局会同安乐乡政府落实处理意见；水沟村5组承包土地问题在农业局指导下由安乐乡政府落实。2006年8月30日，汉源县林业局为江秀洪、江焕荣等人换发5104311650号《临时林权证书》，并将面积纠正为2200亩。
2014年3月26日，原告向被告提起申请，要求颁发土地承包经营权证、林权证。被告相关部门对原告申请的事项进行讨论研究，并于2014年11月4日到原告承包地现场确认四至边界。2014年11月5日，安乐乡政府向汉源县信访办出具情况报告，再次对承包土地问题的具体情况及解决办法作了说明。同日，安乐乡政府向原告之子江秀富作出信访答复意见书，将土地承包等问题的解决方式告知江秀富。江秀富出具《息诉息访承诺书》，承诺按乡政府的处理办法组织涉及农户划清四至边界。2016年1月，被告委托相关资质部门对原告所在组的土地进行了航拍。2016年3月7日，安乐乡政府出具《关于水沟村5组部分农户土地承包问题处理的情况说明》，说明：2014年开始，安乐乡启动农村集体土地承包经营权确权登记时（目前还未完成），已将22户农户反映的土地纳入确权范围，能明确边界的已确权；不能明确边界的，作为有纠纷土地调查，但暂不确权，待纠纷处理完（四至边界明确）后再确权到户。
本院认为，原告要求被告履行职责，其核心是请求被告颁发土地证、林权证。故本案争议焦点在于原告要求被告履行颁发土地承包经营权证、林权证职责是否符合法律规定。
第一、原告的诉讼请求缺乏事实依据。原告尚未与村组签订第二轮农村土地承包经营合同，且四至存在争议处于待定状态。原告所主张的林权证与水沟村0009095号林权证及江秀洪、江焕荣等六人的5104311650号《临时林权证书》存在争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，由于土地承包经营权、林权存在争议，并不具备要求颁证的前提条件，缺乏事实依据。同时，被告在原告提出申请前后，也转送并安排相关部门予以处理，其行为并无不当。
第二、原告的诉讼请求缺乏法律依据。其一、被告有无颁发土地承包经营权证、林权证的法定职责。根据我国《农村土地承包法》第二十三条、《森林法》第三条第二款的规定，被告具有颁发土地承包经营权证、林权证证书，确认相应权属的法定职责。其二、颁发农村承包经营权证、林权证的法定条件和程序。根据我国《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款、第四条、第七条、《森林法实施条例》第五条、《林木和林地权属登记管理办法》第二条第一款的规定：1.颁发农村承包经营权证的程序。需先签订土地承包合同，然后发包方将相关材料报送乡、镇政府初审合格后，由乡、镇政府报县级以上地方政府农业部门审核，符合规定的，报同级政府颁发农村土地承包经营权证。2.颁发林权证的程序。县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，林木、林地的所有者或者使用者向县级政府林业主管部门申请林权登记，提供登记申请、权属证明等文件材料，经登记机关初步审查、调查、公告等程序后予以登记或不予登记。
上述法律规定表明，被告履行颁证职责的前提是由适格主体依法定程序向法定的经办机构提出申请。被告本身并不是受理农村承包经营权证、林权证颁证申请的经办机构，原告直接向被告提出颁证申请不符合法律的规定。对原告要求被告履行颁发土地承包经营权证、林权证的请求，被告收到申请及时交办相关工作部门，并告知了原告申请事项的主管部门、办理程序等，已适当履行了相关作为义务。故原告上诉诉求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。
对原告要求赔偿损失及依法办理退耕还林，补发应得收益，并支付迟延履行的双倍利息的请求，该请求依附于被告不作为的基础法律关系，因原告诉被告不作为的诉求本院依法不予支持，且原告也未提供相应损失的证据、依据，故对该诉求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：
驳回原告罗绍珍的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告罗绍珍负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 王 强
审判员 孙智勇
审判员 杜文庆
二〇一六年七月十一日
书记员 彭 杨
附相关法律条文
1.《中华人民共和国农村土地承包法》
第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。
第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。
2.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
第二条第一款农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。
第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。
实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。
县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
3.《中华人民共和国森林法》
第三条第二款国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……。
4.《中华人民共和国森林法实施条例》
第五条集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。
使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。
5.《林木和林地权属登记管理办法》
第二条第一款县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。