海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行初6号
原告冯其瑞，男，汉族。
委托代理人冯尚文，男，汉族，系原告冯其瑞的长子。
委托代理人冯尚科，男，汉族，系原告冯其瑞的三子。
被告儋州市人民政府。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
原告冯其瑞不服被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）作出注销集体土地使用证批复的行政行为一案，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月6日公开开庭审理了本案，原告冯其瑞的委托代理人冯尚文、冯尚科，被告儋州市政府的委托代理人符定福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告儋州市政府于2015年11月3日作出儋府函[2015]393号《儋州市人民政府关于注销中和镇中和居委会冯家园冯其瑞集体土地使用证的批复》（以下简称393号批复），批复的主要内容是：因土地用途与土地利用总体规划和土地利用现状不符，同意注销登记在冯其瑞名下的儋集用（2013）第02321号《集体土地使用证》（以下简称02321号使用证）。
原告冯其瑞诉称，原告于1998年8月12日向儋州市中和镇中和居民委员会（以下简称中和居委会）申请宅基地，经居委会讨论并报儋州市中和镇人民政府（以下简称中和镇政府）同意，给原告安排了一块宅基地建房，并颁发了地基（房产）证明书，当年原告在该宅基地上建了一半的房屋。2013年6月15日，被告儋州市政府向原告颁发02321号使用证，2015年4月，原告在原建房的基础上继续建房。2015年9月9日，被告组织相关的行政职能部门，将原告的房屋进行了强制拆除。被告为了掩盖其非法行为，于2015年11月23日注销原告持有的02321号使用证。原告认为被告未经合法的程序，直接作出393号批复注销原告的集体土地使用证，其行为侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告作出的393号批复。
原告冯其瑞向本院提交了以下证据：证据1、02321号使用证；证据2、393号批复；证据3、公告；证据4、申请书；证据5、地基（房产）证明；证据6、（2015）海南二中行初字第136号案被告提交的材料；证据7、（2015）海南二中行初字第136号行政判决书，以上证据证明被告作出的行政行为侵犯原告合法权益。
被告儋州市政府辩称：一、被告注销集体土地使用证的行政行为认定事实清楚。依据土地利用现状图、儋州市土地利用规划图，原告土地证项下的土地一部分属于林地，一部分属于占用道路土地，不属于农村宅基地使用的用地。所以被告认定原告的土地是违法的，依法应该予以纠正。二、被告注销集体土地使用证的行政行为适用法律准确。依据《土地登记办法》第五十八条的规定，儋州市国土环境资源局发现原告的土地证登记事项存在错误向被告请示，被告根据事实批复同意注销，该行为完全符合法律的相关规定。三、被告注销集体土地使用证的行政行为的程序合法。被告颁证后发现错误依法进行纠正，程序合法。综上，原告的起诉是没有事实和法律依据，请依法予以驳回。
被告儋州市政府向本院提交了以下证据：证据1、儋州市土地利用现状图（2013年变更后）、中和镇潘有禄、冯其瑞勘测定界图，证明原告违法建筑侵占了林地和公路用地；证据2、儋州市土地利用总体规划图（2006-2020年）局部-（2012年修改），证明原告违法建筑侵占了林地267.6平方米和公路用地7.6平方米；证据3、393号批复，证明原告办理的集体土地使用证的土地范围不符合规划要求；证据4、中府函[2015]62号《关于申请注销中和镇中和居委会冯家园村冯其瑞集体土地使用证的函》（以下简称62号函），证明原告办理的集体土地使用证的土地范围不符合儋州市土地利用规划要求；证据5、儋土环资[2015]458号《关于注销中和镇中和居委会冯家园村冯其瑞集体土地使用证的请示》（以下简称458号请示），证明原告办理的集体土地使用证的土地范围不符合规划要求；证据6、儋土环资[2015]477号《关于办理注销集体土地使用证手续的通知》（以下简称477号通知）及相关文件送达回证，证明原告办理的集体土地使用证的土地范围不符合规划要求。
经庭审质证，当事人对证据的质证意见如下：
被告对原告证据的质证意见：证据1-4的真实性、关联性无异议，争议地是林地不是宅基地。该些证据不能证明原告申请的土地是合法的；证据5真实性、关联性无异议，但对证明内容有异议，该份证据只能证明申请土地经过居委会的同意，不能证明争议地的合法性；证据6、7的真实性、关联性无异议，行政判决不能证明被告注销原告的02321号使用证的行政行为是违法的，且行政判决只是驳回原告的诉讼请求，原告不能依此判决证明被告注销的行政行为是违法的。
原告对被告证据的质证意见：原告对被告的证据均有异议，原告认为依法登记的土地应受法律的保护，任何人和组织都不得侵犯。被告如对02321号使用证有异议，应当在颁证的时候就指出，而被告在原告建房后才注销原告的02321号使用证并强制拆除原告的房屋，该行为违法。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的所有证据来源真实，与本案有关联，本院依法确认证据的真实性、关联性。
被告提交的所有证据来源真实，与本案有关联，本院依法确认证据的真实性、关联性。
经审理查明，原告因建房需要，于1998年8月12日向中和居委会申请利用空闲土地建房，同年11月12日，居委会在原告的申请书上注明“该申请人情况属实，特此证明”并加盖中和居委会的公章。2001年3月25日，中和居委会出具《地基证明书》，将涉诉的252平方米空地批准给冯其瑞建房使用。2013年3月17日，原告冯其瑞向被告儋州市政府申请对该252平方米宅基地进行权属登记，中和居委会及中和镇政府分别在冯其瑞的《土地权属来源证明》上注明“情况属实”并加盖公章。儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）组织人员对该宅基地进行调查、测绘、指界，填写了《农村宅基地地籍调查表》，在对宅基地使用权登记审核结果予以公告无异议后，被告儋州市政府于2013年6月15日向原告冯其瑞颁发了02321号使用证。2015年4月，原告在该宅基地上继续施工建房，同年9月9日，原告施工所建房屋被政府相关职能部门进行了强制拆除。2015年9月7日，中和镇政府向儋州市国土局去函，认为02321号使用证项下的土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符，且超出了《冯家园村村庄建设规划》，请求注销02321号使用证。同年10月26日，儋州市国土局同样以该理由向被告儋州市政府递交458号请示，请示被告儋州市政府批准注销02321号使用证。2015年11月3日，被告儋州市政府作出393号批复，同意注销02321号使用证，要求儋州市国土局按相关规定办理注销登记手续。儋州市国土局向原告冯其瑞送达了关于办理注销集体土地使用证手续的通知。原告不服被告作出的393号批复，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销393号批复。
另查明，本院审理的（2015）海南二中行初字第136号行政案件，即冯良业诉请撤销被告儋州市政府向冯其瑞颁发02321号使用证一案中，被告儋州市政府向本院提交了其颁发02321号使用证的所有依据。该案本院已作出了行政判决，驳回了冯良业的诉讼请求。
本院认为，本案的争议焦点有二个，一是儋州市政府作出的393号批复是否具有可诉性；二是儋州市政府作出的393号批复是否合法。
关于393号批复是否具有可诉性的问题。虽然被告儋州市政府作出的393号批复属于内部审批文件，且注明了“此件不公开”，但由于儋州市国土局将393号批复作为注销02321号使用证的依据，且儋州市国土局向原告送达的477号通知中，也明确说明是依据被告儋州市政府作出的393号批复同意注销02321号使用证，故393号批复内容的效力已经外化，并对原告冯其瑞的实际权益产生实际影响。因此，393号批复具有可诉性。
二、关于儋州市政府作出393号批复是否合法的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”和《土地登记办法》第五十条“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”的规定，土地使用权证书是经过县级以上地方人民政府的依法审批核发的，只有符合法定的情形，才可直接办理注销登记。本案中，被告儋州市政府辩称批复注销02321号使用证的行政行为属于自我纠错的行政行为，其纠错的理由系因为02321号使用证项下的土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符。但从本院查明的事实来看，原告冯其瑞是在经过被告调查、测绘、指界，在对宅基地使用权登记审核结果予以公告无异议后，于2013年6月15日依法取得02321号使用证的。本院审理的冯良业诉请撤销被告儋州市政府向冯其瑞颁发02321号使用证一案中，被告儋州市政府亦向本院提交了其颁证的主要依据，证明颁证前对颁证地块进行了详细的地籍调查，确定了土地四至坐标及土地的用途，主张颁证的事实清楚，程序合法。被告在本案中又辩解02321号使用证项下的土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符，应予注销，被告的辩解主张显然前后不一，其注销行为也不符合《土地登记办法》第五十条规定的情形，故被告作出的393号批复缺乏事实根据和法律依据。同时，按照依法行政和信赖利益保护的原则，行政机关对其作出的行政行为应守信用，行政行为一经作出即具有确定力，没有法定事由和未经法定程序不得随意撤销、废止或改变。即使在撤销或改变行政行为具有正当事由的情况下，也应当按照行政程序公开、公正的原则，及时告知行政相对人及利害关系人并给予其陈述和申辩的机会。本案中，被告作出393号批复前，未及时告知冯其瑞注销的依据理由，给予原告冯其瑞陈述和申辩的机会，而是以内部审批的形式作出注销批复后，才通知原告办理注销手续，其注销程序违反行政程序公开、公正的原则，属程序违法。被告辩称其注销的主要法律依据是《土地登记办法》第五十八条规定，但该条款规定的是登记薄记载的事项确有错误进行更正登记后更换或者注销原土地权利证书的情形，与本案的注销情形不符，故其辩解不成立，本院不予采纳。综上，被告作出的393号批复缺乏事实根据和法律依据，且程序违法，依法应予以撤销，原告诉请理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告儋州人民政府于2015年11月3日作出的儋府函[2015]393号《儋州市人民政府关于注销中和镇中和居委会冯家园冯其瑞集体土地使用证的批复》。
案件受理费50元，由被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 李雪刚
审判员 张成信
审判员 曹荣刚
二〇一六年五月三十日
书记员 李 治