浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1395号
上诉人（原审原告）邵金法，男，1947年5月20日出生，汉族，住安吉县。
委托代理人邵新一，男，1972年11月8日出生,汉族,住杭州市余杭区，上诉人之子。
被上诉人（原审被告）安吉县人民政府。住所地：安吉县递铺镇灵芝西路1号安吉县行政中心。
法定代表人陈永华，县长。
出庭应诉负责人张小莹，副县长。
委托代理人洪月明，安吉县林业局工作人员。
委托代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖州市人民政府。住所地：湖州市行政中心2号楼。
法定代表人陈伟俊，市长。
委托代理人肖体红、杜艺，湖州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）安吉县山川乡船村村村民委员会。住所地：安吉县山川乡船村村。
法定代表人张志国，主任。
原审第三人安吉县山川乡船村村第二村民小组。住所地：安吉县山川乡船村村。
负责人徐观富，组长。
原审第三人安吉县山川乡船村村第三村民小组。住所地：安吉县山川乡船村村。
负责人陈金林，组长。
邵金法诉安吉县人民政府、湖州市人民政府林业行政处理及行政复议一案，湖州市中级人民法院于2016年11月14日作出（2016）浙05行初75号行政判决。邵金法不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人邵金法及其委托代理人邵新一，被上诉人安吉县人民政府的副县长张小莹及委托代理人洪月明、黄立科，被上诉人湖州市人民政府的委托代理人肖体红、杜艺，到庭参加诉讼。经本院合法传唤，被上诉人安吉县山川乡船村村村民委员会（以下简称船村村委会），原审第三人安吉县山川乡船村村第二村民小组（以下简称船村二组）、安吉县山川乡船村村第三村民小组（以下简称船村三组），未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。因案情复杂，本院向最高人民法院申请延长了本案审理期限。本案现已审理终结。
原审法院查明，涉案林地位于安吉县山川乡船村村阳面台。1982年1月20日，安吉县人民政府就上述林地进行确权并颁发安林权字第001424号（船村大队即现船村村委会）、安林权字第001405号（船村二队即现船村二组）、安林权字第001410号山林所有权证（船村三队即现船村三组），其中船村大队的林权证载明四至为“东至岗，南至二、三队小竹山界，西至13小班岗，北至岗”，树种为“松、杉”；船村二队的林权证载明四至为“东至四队岗界，南至大溪坑，西至三队小竹山界，北至大队柴山界”，树种主要为“毛竹”；船村三队的林权证载明四至为“东至二队毛竹山界，南至汘坑，西至二队毛竹山界，北至大队柴山界”，树种为“松、杉、苦竹、台竹”且注明“小竹山内树林权属于大队”。据此，阳面台的柴山、毛竹山、小竹山分属船村大队、船村二队及船村三队，三者相互毗邻，且船村大队的柴山南至与船村二队毛竹山、船村三队小竹山的北至，船村二队的毛竹山西至与船村三队的东至互为指界。因分山到户经营政策，船村二组将毛竹山于1983年分给该组赵有根户等；船村三组于1984年将小竹山分给该组邵金法户。1985年船村二组将原赵有根户的毗邻小竹山的部分毛竹山及插花在小竹山中的一片毛竹林转划给该组赵德昌户经营。同年因赵有根户在毛竹山的经营管理过程中与邵金法户发生纠纷，经山川乡护林队、船村村委会处理，决定将上述船村二队插花在小竹山中的毛竹林转划给邵金法户，并设立界石，自此该两户按此界线经营管理至今。分山到户后，因毛竹、小竹的行鞭发展，导致毛竹林、小竹林的扩张和柴山的收缩，致使安林权字第001424号、安林权字第001405号、安林权字第001410号山林所有权证确立的林地边界日益模糊，三方纠纷由此而来，特别是船村二组赵有根户与船村三组邵金法户关于两户林地南北向的界线争议尤为激烈。后乡、村多次调解无果，2014年11月18日，船村村委会就涉案林地向安吉县人民政府提出确权申请，安吉县人民政府受理该申请后，依法通知船村二组、船村三组答辩并举证。同年12月16日船村三组亦向安吉县人民政府申请确权，安吉县人民政府决定并案处理，经现场勘查走访、对相关人员调查询问及组织案涉当事人调解并在调解不成的情况下，安吉县人民政府于2015年10月10日作出安林行决字[2015]1号《林权争议案件行政处理决定书》，该决定书确定：1.被申请人船村二组西至维持赵德昌山与邵金法山界线现状，北至从赵德昌山、邵金法山、赵军山交汇点起向东，将赵军户与邵金法户经营现状界线适当拉直，埋设界石，并用测绘数据固定，附图说明；2.被申请人船村二组毛竹山北至新界线以上，电站渠道沟以下，西至赵德昌山西沟坑，东至四队山岗的林地及电站渠道沟以上到岗的林地所有权，船村村委会、船村三组各半。电站渠道沟以上到岗的林地所有权归船村村委会所有，船村村委会面积不足部分在渠道沟以下从东往西南北竖线划取，分界线埋设界石，并用测绘数据固定，附图说明。安吉县人民政府将上述处理决定书送达各方当事人，船村村委会、船村二组、船村三组均未提出异议，船村三组承包户邵金法对该决定书不服于2015年12月14日向湖州市人民政府提出复议申请，湖州市人民政府于同月16日受理该申请并依法通知安吉县人民政府答辩举证，并通知船村村委会、船村二组、船村三组参加复议，2016年2月4日作出延期决定，同年3月3日作出湖政复决字[2015]65号行政复议决定书，决定维持安吉县人民政府作出的安林行决字[2015]1号《林权争议案件行政处理决定书》并送达各方当事人。邵金法对上述《林权争议案件行政处理决定书》及《行政复议决定书》不服，遂提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构（以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”据此，安吉县人民政府具有处理涉案林地权属争议的法定职权。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”，第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”，《浙江省森林管理条例》第四十三条规定：“确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业'三定'时按规定核发的权属证书为依据。林业'三定'时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应当予以确认。”本案中，安吉县人民政府受理涉案林地确权申请后，以1982年颁发的安林权字第001424号、安林权字第001405号、安林权字第001410号山林所有权证为依据，同时鉴于上述林权证在四至表述上互为指界和以林种确定林地归属易导致界线模糊的情况，其经调查核实，在查明历史沿革并结合经营管理现状的基础上作出涉案的《林权争议案件行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告认为涉案《林权争议案件处理决定书》关于S3地块、渠道沟上两小块小竹山、赵德昌户毛竹山处理不当的意见与事实不符，本院不予支持。此外，原告方提出的三、四、五、六项诉讼请求即将S3地块、渠道沟上两小块小竹山、赵德昌户毛竹山划归原告经营管理，并由两被告赔偿原告50000元经济损失及要求被告安吉县人民政府补发原告自留山林权证的意见不属于本案审理范围，亦不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定：“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。”本案中，湖州市人民政府于2015年12月14日收到原告的复议申请，于同月16日受理该复议申请，通知安吉县人民政府答辩举证，通知船村村委会、船村二组、船村三组参加复议，于2016年2月4日作出延期决定，于2016年3月3日作出湖政复决字[2015]65号行政复议决定书，决定维持安吉县人民政府作出的安林行决字[2015]1号《林权争议案件行政处理决定书》并送达各方当事人符合上述法律规定，并无不当。原告关于请求撤销湖政复决字[2015]65号《行政复议决定书》的意见于法无据，不予支持。综上，安吉县人民政府作出的安林行决字[2015]1号《林权争议案件行政处理决定书》、湖州市人民政府作出的湖政复决字[2015]65号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邵金法的诉讼请求。
邵金法上诉称：一、S3区块一直归船村三组所有。上诉人在一审时提交的1986年自留山承包清册和2011年自留山、承包山的林权证可以证明，S3区块自60年代分山到户后××直归××组所有，该区块的作物一直是小竹，属于四固分山时以及林权证上确认的船村三组小竹山，该区块自1984年至今一直由上诉人承包经营。二、安吉县人民政府在确权过程中，没有准确测量船村村委会柴山的面积，将S3区块作为补差面积划归船村村委会是不正确的，该区块处于船村三组的小竹山范围内，与船村村委会所有的柴山相隔四、五十米。三、本次确权划归船村三组的，渠道沟西段下方x=3367027.9670，y=467966.2170的纯柴山，该处应属船村村委会。四、船村三组小竹山与船村二组毛竹山之间原本有界石，后村干部私自设立新界石。综上，请求撤销（2016）浙05行初75号行政判决、安林行决字〔2015〕1号《林权争议案件行政处理决定书》、湖政复决字〔2015〕65号《行政复议决定书》，改判S3区块归船村三组所有。
被上诉人安吉县人民政府辩称：一、一审认定事实清楚。被上诉人自2014年12月依据森林法第十七条规定受理船村村委的涉及船村二组、三组的林地所有权确权申请，历经大半年调查查明，安林权字第001405号、安林权字第001410号、安林权字第001424号山林所有权证上当事三方在杨梅凸（阳面台）林地四至表述是真实反映，同时权证四至表述存有隐患，即两两交界处互为指界；坐落杨梅凸的林地，柴山属船村村委所有、毛竹山属船村二组所有，小竹山属船村三组所有；柴山中有小竹，柴竹混生，柴多竹少，形成了事实上的共有关系；赵德昌户的承包山林与上诉人山林间的经营纠纷自1985年解决后相安无事；分山到户前当事三方经营界限是明确的，分山到户后，船村二组赵有根山林北界上毛竹的发展和上诉人在共有山林中发展小竹、毛竹且相互穿插造成毗连界线不清，被上诉人根据调查证据结合目前经营现状合理确定了二、三组的林地所有权界线，同时对村委会与三组共有山林作了明晰的四至范围分割，处理决定有着充分的事实证据。为防止纠纷反复，被上诉人在处理时聘请了专业机构采用数据测绘固定方法对确权界线进行了数字化数据固定并附图纸说明，同时也在现场实地标注了确权后的山林界线。结合争议林地共有关系及实际经营现状，被诉处理决定第二点，将S3区块林地确权归船村村委所有，事实清楚。基本于三点考虑：一是村委会与三组共有山林作均分处理。村集体柴山与三组小竹山相互交错，柴竹混生，被上诉人视为双方共有，根据物权法第103至105条作均分处理。二是方便上诉人经营管理。将共有林地中西面毗连上诉人承包经营的成片小竹山的林地确权给上诉人集体经济组织（即决定附图中S2区块7937平方米），可使上诉人经营管理的林地集中连片，有利于上诉人日常生产管理。三是保障电站水渠安全。竹子较强的行鞭能力会对水渠基础造成一定破坏，被上诉人认为水渠以上林地不宜进行竹业生产，根据目前山林现状，电站水渠以上林地植被总体仍以薪柴为主，薪柴根系的萌蘖能力较弱，确权给村委会保持林地现状更有利于电站水渠的安全保护。船村第三小组对争议林地的所有权人对一审判决及S3区块确权给船村村委无异议。二、一审适用法律正确。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条、《浙江省森林管理条例》第四十三条，一审适用法律正确。三、权属争议由来。1982年安吉县人民政府对山林进行确权并发放山林所有权证，船村村委会（当时的船村生产大队）、船村二组（当时的船村第二生产队）、船村三组（当时的船村第三生产队）坐落于小地名为杨梅凸的林地相互毗连，在权证上载明的四至中：船村村委会持有的安林权字第001424号船村村委柴山南至“二、三队小竹山界”，船村二组持有的安林权字第001405号船村二组毛竹山西至“三队小竹山界”北至“大队柴山界”；船村三组持有的安林权字第001410号船村三组东至“二队毛竹山界”北至“大队柴山界”，村集体柴山“南至”与船村二组、三组的“北至”互为指界，船村二组的西至与三组的东至互为指界。权证登记表中载明：村集体的是柴山，船村二组的是毛竹山，船村三组的是小竹山，且经调查查明，分山到户前集体统一经营管理期间，柴山中的小竹归船村三组经营，形成柴山与小竹山共生的局面（共生山林中有一电站水渠呈东西走向横贯山林），三方长期以来没有发生经营和管理上的纠纷。1983年
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1984年根据国家政策分山到户经营，船村二组的毛竹山分给了赵有根户（2008年后为赵军），船村三组的小竹山分给了上诉人，船村村委会柴山仍由村委会统一管理，1985年根据船村二组的决定，赵有根户将西面毗连邵金法户的毛竹承包山林中划出一小部分承包给了同组的赵德昌户。毛竹竹鞭的行鞭能力胜于小竹竹鞭，小竹竹鞭的行鞭能力胜于薪柴根系的萌蘖能力，造成毛竹山、小竹山、柴山间没有整齐划一的界线。分山到户后，由于经营的惯性思维，船村二组承包户赵有根在扑山时将毛竹林内的小竹和薪柴砍掉，发展毛竹；船村三组承包户邵金法在抚育小竹山时砍掉薪柴，并将新发在小竹林中的毛竹留养。同时上诉人认为船村二组承包户砍掉的小竹是上诉人的小竹，有小竹的林地应是上诉人的承包范围；船村村集体认为行鞭发展到柴山中的毛竹及小竹都应属村集体所有；船村二组承包户赵有根认为在杨梅××毛竹都××组的，有毛竹的承包地均是其承包范围，三方纠纷由此产生。上诉人与赵德昌户在林地经营上也曾发生纠纷，但该林地经营纠纷在1985年经当时山川乡政府与船村村委会共同处理后至今未发生新的纠纷，而船村二组承包户赵有根户（现赵军户）与上诉人之间在南北界的山林纠纷尤为激烈，至今已有三十余年，期间乡、村二级多次调解均无果。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人湖州市人民政府辩称：一、一审认定事实清楚。涉案林地坐落于船村村杨梅凸（又称阳面台），在分山到户前集体经营时期，杨梅凸的林地柴山由船村村委会经营管理，毛竹山由船村二组经营管理，小竹山由船村三组经营管理，除连片小竹林外，船村三组在船村村委会的柴山中还有许多面积大小不一的小竹林，这些小竹林与柴混生，混生区柴多于竹，在分山到户前，三方未发生过经营管理纠纷。1982年，安吉县人民政府对山林进行确权并发放山林所有权证，船村村委会（即当时的船村生产队）的林地所有权证为安林权字第001424号，载明四至为“东至岗，南至二、三队小竹山界，西至13小班岗，北至岗”；船村二组（即当时的船村第二生产队）所有的林地所有权证为安林权字第001405号，载明四至为“东至四队岗界，南至大溪坑，西至三队小竹山，北至大队柴山界”，林地性质为毛竹；船村三组（即当时的船村第三生产队）所有的林地所有权证为安林权字第001410号，载明四至为“东至二队毛竹山界，南至汘坑，西至二队毛竹山界，北至大队柴山界”，林种主要为小竹，并注明“小竹山内树林权属于大队”。根据上述林权证，三方所有的位于杨梅凸的林地相互毗邻，且船村村委会柴山南至与船村二组、船村三组山林的北至，船村二组的山林西至与船村三组的山林东至互为指界。1983年-1984年根据国家政策分山到户经营，船村二组在杨梅凸的毛竹山分给了该组赵有根户（2008年以后为赵军），船村三组的小竹山分给了上诉人邵金法户，船村村委会的柴山仍由村委会统一管理。1985年，经船村二组决定，赵有根户将紧邻上诉人小竹山的部分毛竹山及上诉人小竹山的范围中的一块毛竹山划给了船村二组的赵德昌户经营。同年赵有根户在扑山抚育时将毛竹林中的小竹砍去，与上诉人发生纠纷，乡护林队会同船村村委会上山处理，将在船村三组小竹山中属于船村二组赵德昌户的小块毛竹山划给上诉人户，并在赵德昌户毛竹山上设横界石以作分界。因毛竹和小竹不断向外扩张。相互渗透，造成毛竹山、小竹山、柴山无整齐划一的界线。此后，随着毛竹山、小竹山不断扩张和柴山的不断收缩，由上述林权证确定的各方山林边界也日益模糊，三方纠纷由此而来，尤以上诉人户与赵有根户之间在南北界线的争议矛盾最为激烈，乡、村、组多次调解均无果。2014年10月31日，乡、村组织该两户进行调解，但未能达成协议。2014年11月18日，船村村委会向安吉县人民政府申请确权，安吉县人民政府在受理该申请后向船村二组、船村三组分别送达《告知书》，要求核实相关地界。同年12月16日，船村三组向安吉县人民政府提出确权申请，依法承办具体事务的安吉县林业局山林纠纷办将两案合并处理，后该纠纷办就相关情况进行多方调查，现场勘查，并制作调查笔录，且在2015年5月15日组织各方进行调解，后因调解不成，安吉县人民政府于2015年10月10日作出涉案的安林行决字〔2015〕1号《林权争议案件行政处理决定书》，对船村二组、船村三组的林地所有权及船村村委会与船村三组共有的山林做了明晰的四至范围分割，并聘请了专业机构采取数据测绘固定的方法对确权界线进行了数字化数据固定，同时在现场实地标注了确权后的山林界线。确权决定送达后，船村村委会、船村二组、船村三组均表示对该决定无异议，邵金法户作为涉案山林的承包户对涉案决定不服，向湖州市人民政府提出复议申请。二、被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人于2015年12月14日向湖州市人民政府申请行政复议，湖州市人民政府于12月16日依法受理，分别向上诉人和安吉县人民政府送达受理通知书、行政复议答复通知书，并依法通知船村村委会、船村二组、船村三组作为第三人参加复议案件的审理。安吉县人民政府在法定期限内提交了复议答复书及证据材料，船村二组提交了书面意见及相关材料。因案情复杂，被上诉人决定延期30日作出行政复议决定并书面告知各方当事人。三、一审判决说理充分，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉维持原判。
被上诉人船村村委会，原审第三人船村二组及船村三组均未向本院提交书面意见。
二审庭审中，各方当事人围绕被上诉人安吉县人民政府作出的被诉处理决定的合法性以及被上诉人湖州市人民政府的涉案行政复议决定程序的合法性，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。
本院认为，安吉县人民政府就涉案位于安吉县山川乡船村村阳面台的争议林地，已经于1982年1月20日颁发了安林权字第001424号（船村大队即现船村村委会）、安林权字第001405号（船村二队即现船村二组）、安林权字第001410号山林所有权证（船村三队即现船村三组），各方均无异议。在上述权证中记载的四至中，船村大队为“东至岗，南至二、三队小竹山界，西至13小班岗，北至岗”，树种为“松、杉”；船村二队为“东至四队岗界，南至大溪坑，西至三队小竹山界，北至大队柴山界”，树种主要为“毛竹”；船村三队为“东至二队毛竹山界，南至汘坑，西至二队毛竹山界，北至大队柴山界”，树种为“松、杉、苦竹、台竹”且注明“小竹山内树林权属于大队”。由此，阳面台的柴山、毛竹山、小竹山分属船村大队、船村二队及船村三队，三者相互毗邻、有的四至互为指界，且林地与林木的权属存在交叉。被上诉人关于柴山、毛竹、小竹因生长发展规律不同而致相关林地权属出现争议的意见，本院予以采信。2014年11月18日、12月16日，船村村委会、船村三组分别向安吉县人民政府申请确权后，被上诉人安吉县人民政府决定并案处理，在经过现场勘查、对包括1982年前后部分曾经参与分山人员等在内的人员进行调查后，又组织案涉当事人进行了调解。因调解不成，被上诉人安吉县人民政府结合上述权证记载的四至、树种、分山当时的情况，以及后期有关各方实际经营形成的界址等事实，综合考虑争议地块内的设施安全、减少各方此后可能生成的进一步权属争议、便利各方经营管理、兼顾公平等因素，作出的被诉决定，认定事实清楚，亦符合《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》的有关规定。被上诉人安吉县人民政府进行的调查、踏勘、调解、送达等行政执法程序，亦无不当。船村村委会、船村二组及船村三组等林地所有权争议当事人对被诉处理决定，均无异议。被上诉人湖州市人民政府收到行政复议申请后，进行的受理、审查、决定及送达等行政复议程序，亦未违反行政复议法及其实施条例规定的程序。上诉人提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人邵金法负担。
本判决为终审判决。
审 判 长
管征
代理审判员
万成兆
代理审判员
邓瑶
二〇一七年六月十五日
书 记 员 韦若莎