中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1024号再审申请人（一审原告、二审上诉人）那木吉拉，男，1962年1月1日出生，蒙古族，住内蒙古自治区通辽市。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区通辽市人民政府，住所地内蒙古自治区通辽市新城区行政中心。法定代表人包振玉，该市市长。一审第三人贺喜格宝音，男，1953年10月4日出生，蒙古族，住内蒙古自治区通辽市。一审第三人内蒙古自治区科尔沁左翼后旗甘旗卡镇胡吉尔苏莫嘎查委员会，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼后旗甘旗卡镇胡吉尔苏莫嘎查。法定代表人福全，该嘎查嘎查长。那木吉拉因诉内蒙古自治区通辽市人民政府土地行政处理纠纷一案，不服内蒙古自治区高级人民法院作出的（2015）内行终字第00065号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员胡文利、阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院认定以下主要事实：原告那木吉拉与第三人贺喜格宝音争议土地属于第三人胡吉尔嘎查农民集体所有土地，争议土地位于胡吉尔嘎查西北，经原告与第三人指界确认，并用手持GPS测绘总土地面积40-50亩。该争议地1987年以前是胡吉尔嘎查规划未利用的宅基地。第三人贺喜格宝音于1987年经胡吉尔嘎查委员会批准在该宗土地上建了三间土房，房屋和周围的田园地为40-50亩。1994年7月份发生水灾，第三人的房屋被冲毁无法使用，迁出后借住同村弟弟家居住的老宅处，第三人（包括家庭成员）在1995年至1996年期间经过嘎查委员会和弟弟的同意在老宅处建了三间砖瓦结构住房，后由于家庭分户，三间砖瓦房归儿子居住，第三人又借住到本嘎查朋友家居住至今。1995年原告借种第三人的宅基地和周围的田园地，在该地块内种植农作物。1996-1997年正值全旗完善第二轮土地承包责任制期间，第三人曾要求原告还回争议土地，原告以已经与嘎查委员会签订了30年不变的耕地承包合同并已鉴证，该地块以一亩地面积记载于“红本”上为由拒绝归还。从此以后第三人逐年向有关部门申诉，曾向科左后旗农牧业仲裁委员会申请，要求撤销原告持有“红本”上一亩耕地承包合同的鉴证，2012年5月25日该鉴证行为被科左后旗农牧业仲裁委员会撤销，但又于2012年7月22日被甘旗卡镇农牧业服务中心恢复。在向科左后旗人民政府提起的争议地权属纠纷解决过程中，科左后旗人民政府于2013年7月18日作出后政决字（2013）1号《关于贺喜格宝音与那木吉拉土地使用权争议纠纷的处理决定》，该决定认定土地属于集体土地，并责成甘旗卡镇政府、胡吉尔嘎查委员会按照法律规定对该争议土地使用权进行落实。第三人贺喜格宝音向通辽市人民政府申请复议，2013年9月5日通辽市人民政府作出通政复决字（2013）第24号《行政复议决定书》，以认定事实不清，适用依据错误为由撤销了后政决字（2013）1号处理决定，并责令科左后旗人民政府在60日内重新对该争议土地权属进行调查，并作出具体行政行为。2013年11月4日，科左后旗人民政府重新作出了后政决字（2013）3号处理决定，该决定认定自1987年起第三人贺喜格宝音在争议土地内已经取得宅基地使用权，并责成甘旗卡镇政府、胡吉尔嘎查委员会在争议土地范围内，给第三人贺喜格宝音依法落实宅基地。对此，原告及第三人均不服，先后向通辽市人民政府提出行政复议申请，通辽市人民政府于2013年12月11日分别作出通政复决字（2013）第47号、通政复决字（2013）第48号行政复议决定书，原告仍不服向本院提出诉讼。另查明，生效的科左后旗人民法院（2014）后民初字第2534号民事判决书和通辽市中级人民法院（2014）通民终字第1062号民事判决书已确认原告持有的HQ1405010026号《耕地承包合同书》第二项关于1亩地的承包合同内容无效。内蒙古自治区通辽市中级人民法院一审认为：根据查明的事实，争议土地在1987年以前属于胡吉尔嘎查规划尚未利用的宅基地，根据内蒙古自治区农村牧区宅基地管理办法的相关规定，居民使用宅基地应符合苏木乡镇土地利用规划和村镇建设规划要求，实行一户一宅。第三人早在1987年就经批准建房居住在争议土地上，其建房使用的土地属于胡吉尔嘎查规划区内用于村民宅基地的土地，是第三人唯一的一处宅基地。在使用当时得到了嘎查委员会的批准，符合“宅基地管理办法”和“土地管理法”的相关规定。虽在1994年的一次水灾中房屋被冲毁，被迫离开这块宅基地，但从1996年前后就开始主张要求原告归还宅基地，并未明确表明放弃这块宅基地使用权。原告与胡吉尔苏莫嘎查委员会在对这块土地使用用途未作改变或重新规划等变更土地使用用途的情况下，擅自改变土地的使用用途，当作耕地进行发承包的行为，违反“土地管理法”的强制性规定，也损害了第三人的宅基地合法使用权。科左后旗人民法院（2014）后民初字第2534号民事判决书和通辽市中级人民法院（2014）通民终字第1062号民事判决书，即一、二审生效民事判决已经确认原告持有的HQ1405010026号《耕地承包合同书》第二项关于1亩地的承包合同内容无效。自此，原告那木吉拉在争议土地上就没有30年不变的承包地。因此，被告通辽市人民政府做出的“变更科左后旗人民政府做出的‘关于贺喜格宝音与那木吉拉土地使用权争议纠纷的处理决定’（后政决字〔2013〕3号），恢复贺喜格宝音原有宅基地及园田地的土地使用权。”的复议决定并无不当。原告要求撤销该复议决定的诉讼请求证据不足，理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第四项之规定，判决驳回原告那木吉拉的诉讼请求。内蒙古自治区高级人民法院二审认为：那木吉拉以“1996年胡吉尔嘎查在落实第二轮土地承包时，将本案争议地承包给上诉人”为由，主张争议地的使用权，但因该合同涉案的第二项关于1亩地的承包内容已由科左后旗人民法院（2014）后民初字第2534号民事判决和通辽市中级人民法院（2014）通民终字第1062号民事判决书确认无效，故其主张争议地的使用权没有法律依据。贺喜格宝音在1987年取得了该争议地的使用权并建有房屋，虽然1994年因为水灾房屋被冲毁以后未再使用本案争议地，但其也未明确表示过放弃该地的使用权。综上，市政府作出“恢复贺喜格宝音原有宅基地及园田地的土地使用权”的复议并无不当。那木吉拉的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回其诉讼请求并无不当，应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决驳回上诉维持原判。那木吉拉不服，向我院申请再审称:一、两审法院认定“争议地是1987年以前属于胡吉尔嘎查规划尚未利用的宅基地。第三人贺喜格宝音于1987年经胡吉尔嘎查委员会批准在该宗土地上建了三间土房，房屋和周围的园田地为40-50亩”无事实依据；二、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定，因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者。空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府回收土地使用权。据此，就算争议地是分给第三人贺喜格宝音的宅基地，也因两年以上未恢复而确认嘎查依法收回使用权，而再审申请人是该土地变更后合法的土地承包人；三、第三人贺喜格宝音主动放弃争议土地上的非法所建房屋后搬到他的老宅基地上居住。2005年经过嘎查委员会批准在其老房的宅基地上建三间砖房，且登记在第三人名下，那么他已经有宅基地一处，根据法律不应有第二处宅基地。然而原审法院仍认定第三人贺喜格宝音无房，明显有意歪曲事实；四、争议地是嘎查的集体土地，谁拥有使用权，应以有没有合法的土地承包合同为依据。再审申请人有30年不变的土地承包合同，第三人贺喜格宝音盖的房子没有房产证，占的地没有承包合同，主动放弃二十多年，不应该有使用权；五、科左后旗仲裁委裁决的是：“为了便于甘旗卡镇胡吉尔嘎查村委会明确那木吉拉与贺喜格宝音所争议的一亩耕地的承包权”而撤销了申请人的红本地，把最终是否解除承包合同交由嘎查来决定。但是两审法院以此为依据把争议地全部判给了第三人贺喜格宝音。请求：撤销内蒙古自治区高级人民法院做出的（2015）内行终字第00065号行政判决书和内蒙古通辽市中级人民法院做出的（2014）通行初字第2号行政判决。本院认为，本案争议焦点为第三人贺喜格宝音是否于1987年合法取得了争议土地的宅基地和田园地使用权，以及第三人贺喜格宝音原有房屋于1994年被冲毁后，能否再恢复其宅基地。对于第一个问题，时任嘎查长的布仁图在其出具的证明中表示，1987年统一调整农民住宅时，贺喜格宝音在村西边盖有三间房，房子周围有40-50亩耕地。结合再审申请人自己提供的时任会计额尔敦高老的证言“那时候嘎查没有批条子盖房子”的规定，可以看出，当时村内建设宅基地手续并不完善，没有相关的书面证明文件。因此，再审申请人以第三人贺喜格宝音没有入住房的相关证据为由认为贺喜格宝音并未合法取得宅基地使用权不成立。至于该地当时是否有规划的问题，从再审申请人提交的布仁图的两份内容基本相同的证明看，该证人证言所要表达的是“调整”或是“规划”属于翻译问题，该问题不影响对原宅基地使用权相关事实的认定。对于第二个问题，再审申请人认为第三人贺喜格宝音不应恢复相关土地使用权的理由，主要是争议土地荒废两年以上未恢复而应当由嘎查依法收回使用权，以及其已经取得了争议土地的承包经营权。对此，虽然第三人贺喜格宝音的房屋被冲毁后一直未予重建，但是其并未明确放弃该土地使用权且自1996年前后一直向再审申请人主张恢复涉案土地的使用权，而有权机关亦未收回该涉案土地的使用权。此外，综合考虑生效民事判决已经确认再审申请人持有的《耕地承包合同书》第二项关于1亩地的承包合同内容无效，贺喜格宝音并无自有宅基地，贺喜格宝音自1995年起一直未使用争议土地系由于再审申请人占用等因素，被诉复议决定恢复贺喜格宝音原有宅基地及园田地的土地使用权并无不当。综上，那木吉拉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人那木吉拉的再审申请。审 判 长  马永欣代理审判员  胡文利代理审判员  阎 巍二〇一六年九月三十日书 记 员  卢琨琨