湖南省石门县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）石民三初字第166号
原告石门县房地产管理局，住所地湖南省石门县。
法定代表人匡兆国，该局局长。
委托代理人喻世生，湖南楚江律师事务所律师。特别授权代理。
被告石门县华厦房地产开发有限公司，住所地湖南省石门县。
法定代表人杨代乐，该公司总经理。
委托代理人向泽，湖南前进律师事务所律师。特别授权�理。
原告石门县房地产管理局与被告石门县华厦房地产开发有限公司（以下简称华厦公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2015年6月26日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月30日公开开庭进行了审理。原告石门县房地产管理局的委托代理人喻世生、被告华厦公司的法定代表人杨代乐及其委托代理人向泽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告石门县房地产管理局诉称：原告作为原立新楼公有房产权人，在该楼有2143.43㎡公有房产。根据石门县政府关于立新楼改造专题会议精神及县政府同意，原告于2008年元月签订了《立新楼危房返修委托协议》，协议约定由被告负责“立新楼四层及五层砖混结构危房的公、私房屋的拆迁、补偿、安置、新房建设等全部工作。被告以自己名义同被拆迁的公、私房业主签订拆迁补偿安置协议，按双方约定自主负责完成该楼的拆迁、补偿、安置等工作，承担由此产生的全部经济和法律责任。原告对被告实行经营包干，按照所确定的方案进行结算，被告自行承担风险责任。考虑到立新楼的特殊情况，新房建成后的公房偿还按三种方案设定，即新房建设满足何种方案即按此种方案偿还。”现被告建成的新房符合协议约定的“方案一”，即“新房建七层以下（含七层）底层门面除偿还私有门面后的剩余部分门面全部偿还给原告，一层以上的新房除偿还私有住宅外全部由被告出售，并给原告补偿人民币现金10万元，负责社区和原告为该楼搬迁所发生的前期费用。
该楼所在地块（石储08-18号）虽于2009年8月10日由石门县国土资源局挂牌出让，但在《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》已明确：“石储08-18号地块属毛地出让，地上建筑物由受让人受让国有建设用地使用权后�城市房屋拆迁的有关政策自行与原业主协商补偿安置，地价内涵为土地成本、土地出让金、土地契税等”。被告在《竞买申请书》中明确表示接受该《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》等文件规定，后被告竞得该地块并建设。被告在建设过程中，变更设计，将二层用途改为商业，并将一层原应偿还给原告的两个门面用作消防通道，导致可返还给原告的一层门面面积减少。
该立新大楼已于2011年底竣工，被告亦按挂牌前与私有房屋业主签订的《拆迁安置补偿协议书》约定将私有住房和门面全部返还给了业主。但当原告要求被告返还时，被告以多种理由拒绝返还，且至今协商未果。故此，原告作为该楼原国有公房的占有人、使用人、管理人，为维护国有资产的合法权益，请求依法判决：1、要求被告返还石门县立新大楼底层637.57㎡安置门面，不足部分按市场价值给原告补偿；2、要求被告支付原告补偿款10万元，前期搬迁费用17万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告石门县房地产管理局为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：
1、原告事业单位法人证书、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件各1份，原告法定代表人身份证明1份，被告企业营业执照复印件1份，拟证明原、被告主体身份情况；
2、石门县人民政府关于收回立新大楼范围内国有土地使用权的决定（石政函（2007）55号），原、被告签订立新楼危房返修委托协议复印件各1份，拟证明原告原公有产权房屋状况及原、被告签订委托代建和房屋安置的情况，委托修建确实已经终止，但按照协议中关于原公有产权房的约定，被告应当承担拆迁安置补偿并返还门面；
3、石门县国土资源管理局国有土地使用权挂牌出让公告�国有建设用地使用权挂牌竞买须知、竞买申请书、成交确认书复印件各1份，拟证明被告竞买该地块及出让条件（毛地出让，竞买方承担拆迁安置补偿），原告是被拆迁人，被告应当返还门面并支付原告垫付的拆迁费用；
4、石门县人民政府县长办公会议纪要（2010年第16号）复印件1份，拟证明石门县政府对出让后原告原公有产权房屋安置的决定情况，在没有新协议的情况下，原告应当依照原协议得到拆迁安置补偿；
5、产权安置补偿协议书（产权人邱菊兰）复印件1份，拟证明被告与其他私有产权人签订补偿协议并给予安置补偿（使用产权置换形式）的情况；
6、立新楼改造工程款发票复印件1份、小型工程施工合同复印件1份、领款凭单复印件2份、立新楼拆迁有关费用明细复印件1份，拟证明原告代支的前期实际拆迁、搬迁费用19.012万元，�告应当返还给原告；
7、石门县房地产管理局档案中立新楼公私房屋面积情况复印件1份，拟证明石门县房地产管理局在原立新楼第一层的公有门面面积是637.57平方米。
对原告提交的上述证据，被告的质证意见是：对证据1无异议；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议：⑴、收回土地决定和翻修协议是相互矛盾的，翻修协议的前提是土地不收回，不出让，决定中将土地使用权收回，翻修协议不以收回土地决定为前提。⑵、翻修协议中约定的委托和返还是一体化，不能分割，只有委托协议不改变用地性质的情况下，返还公产房的约定才有效。⑶、委托协议中，也约定了旧房由石门县房地产管理局组织拆除，因此在拆除中的费用应当是石门县房地产管理局承担；对证据3，真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，就拆迁安置补偿，石门县国土�源局明确规定该地块地上建筑物由受让人受让后按照城市房屋拆迁的原则自行与原业主协商补偿安置，因此国土局的出让方案是要求按照拆迁管理条例规定，另行与公权户、私权户签订协议，没有认可原翻修委托协议，且国土局也对和私房户签订的协议不予认可；对证据4，真实性无异议，但该纪要证明立新楼已经变成商品房开发，要求石门县房地产管理局会同相关部门对前期拆迁和相关工作费用进行核算，进入政府财政的成本，双方应另行签订拆迁安置协议，确保国有资产保值，前面所有会议纪要（尤其2007年）已经废除，说明翻修协议已经终止；对证据5，真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，该协议是华厦公司受石门县房地产管理局委托在拆除过程中签订的协议，该协议属于政府前期拆除工作，并不属于土地出让后开发商签订的拆迁安置补偿，性质不一样，该协议在国土局出让方案中是不予以认可的，在出让方案中，要求的是土地受让方另行签订拆迁安置补偿协议，该协议最终的法律后果应当归于石门县房地产管理局，华厦公司仅仅是前期拆除工作的受托方；对证据6，无异议，但该费用属于前期拆迁工作经费，应当列入政府财政支出，不应当由被告承担；对证据7，立新楼底层公有门面面积应当依据被告提交的石政函（2007）55号政府决定附表计算，公有门面面积是529.96平方米。
被告华厦公司辩称：一、原告和被告于2008年元月签订的《立新楼危房翻修委托协议》已经终止，对双方不再具有约束力。1、《立新楼危房翻修委托协议》的性质属于“石门县房地产管理局指定代修协议”。2007年，原立新大楼经鉴定为D级危房，需拆除重建。2007年11月1日，石门县房地产管理局依据县长办公会议精神和建设部《城市危�房屋管理规定》，委托被告为立新楼改造责任人。2007年12月30日，石门县政府第22次《县长办公会议纪要》明确立新楼危房改造方案为：“对原拆迁户，原则上实行“拆一还一”，超面积按市场价找补差价，其土地使用年限按照原被拆迁房屋已出让剩余年限办理。拆除重建的国有直管公房由国资部门登记后，委托石门县房地产管理局经营管理。偿还的公产房所分摊的土地面积的性质仍为国有划拨用地。重建安置后多余的房产在按政策缴纳土地出让金后，作普通商品房出售筹集建设成本”。2008年元月，石门县房地产管理局按照会议精神与被告签订《立新楼危房翻修委托协议》。2008年1月20日，石门县房地产管理局出具《关于立新楼私房户安置补偿有关问题的处理意见》，明确“公房户拆迁由石门县房地产管理局负责，私房户拆迁由楚江镇和社区负责”“前期拆迁安置�属于商品房开发，私房的拆迁安置补偿协议由社区负责在华厦公司的配合下以华厦公司的名义签订后，交华厦公司按照协议执行”。并规定了补偿标准。从上可以看出，被告接受委托时，立新楼项目属于危房改造项目，当时确定的改造方案就是“土地不出让，房屋拆除重建”。依据《城市危险房屋管理规定》第17条：“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修”的规定，结合2007年第22次《县长办公会议纪要》和《立新楼危房翻修委托协议》的内容，很明显判定：《立新楼危房翻修委托协议》的性质就是一份“指定代修协议”，被告的法律身份就是“代修人”的身份，实际上就是“建筑施工方”，而不是开发商�2、石门县土地储备中心将立新楼地块作为商品房开发用地并挂牌出让后，立新楼项目性质变成了“商品房开发项目”，不再是“危险房屋改造项目”，被告和原告签订的《立新楼危房翻修委托协议》因情势变更不能履行，委托协议终止。被告接受委托后，投入大量的人力物力财力，以自己的名义和私房户签订《拆迁安置补偿协议》，配合政府组织拆除，垫付现金100多万元。但在办理用地手续时，国土部门依据相应的法律法规，坚持将该地块作为商品房开发用地整体挂牌出让，并认为被告前期行为包括与业主签订的拆迁协议只是完成政府的前期拆迁工作，后期重建部分按照市场化运作。并于2009年8月10日将立新楼地块挂牌出让，项目性质变成了“商品房开发项目”。石门县房地产管理局于2009年9月15日受让取得土地后，继续按照原危房改造项目的途径履行委托协议，无论从法律上还是实践中都寸步难行，只得按照商品房开发程序办理手续，承担各种开发环节中的税费。因项目性质发生变化，《立新楼危房翻修委托协议》不能继续履行，该协议终止。3、县政府根据立新楼土地已出让的事实和法律法规，重新对立新楼项目定性，并要求石门县房地产管理局与开发商另行签订国有直管公房的拆迁安置协议，从行政管理程序上终止了《立新楼危房翻修委托协议》。2010年7月22日，石门县政府出台第16号《县长办公会议纪要》，对立新楼的建设明确为“商品房开发建设”，并要求石门县房地产管理局会同相关部门与开发商对前期拆迁和工作费用进行核算，同时要求石门县房地产管理局与开发商签订好国有直管公房的拆迁安置补偿协议。同时明确规定：“县政府以前出台的关于立新楼建设有关会议纪要精神与本纪要不一致的，以本纪要为准”。实质上是否定了原2007年12月30日石门县政府第22次《县长办公会议纪要》，同时也否定了以原纪要为依据签订的《立新楼危房翻修委托协议》。
二、立新楼地块出让方案和受让条件中，没有设置“返还石门县房地产管理局立新楼底层637.57平方米门面，不足部分按市场价值补偿”，也没有设置“支付石门县房地产管理局补偿款10万元和前期搬迁费17万元”的条件。1、国土部门对立新楼出让地块的评估是按照“假设开发法”，在规划设计条件、土地“五通一平”条件下商业用地出让40年、住宅用地70年的出让评估土地价格为480.8818万元；2、由于该地块是毛地出让，受让人在受让土地后必须对地上物进行安置补偿，而需安置补偿的地上物评估价值为458.1182万元，因此计算土地出让价格为24.81万元。3、出让方案中明确要求受让人受让土地后应按城市房屋拆迁的有�政策与原业主协商拆迁安置补偿。那么，按照当时生效的《城市房屋拆迁条例》第25条的规定原则，被告只能参照地上建筑物的评估价值458.1182万元，在等价值范围内，以价格补偿或者等价置换的方式，与公私房签订《拆迁安置补偿协议》。而不是原告要求的“返还石门县立新大楼底层637.57平方米门面，不足部分按市场价值补偿”以及“支付原告补偿款10万元和前期搬迁费17万元”。
三、立新楼项目中，“危房翻修改造”和“商品房开发”两种模式完全不同。1、在“危房翻修改造”的模式中，华厦公司仅仅是“代修人”，不需要缴纳土地出让金，不需要按照房地产开发程序办理各项手续、缴纳各种开发环节的规费，不需要办理房地产产权登记、更不需要缴纳开发环节的税费，不需要承担投资风险，支付的仅仅是建筑成本。并且按照2007年12月30日石门县政府�22次《县长办公会议纪要》的规定，重建成本不足的，还可以出售部分公产房来弥补。因此，才有可能签订《立新楼危房翻修委托协议》并履行该协议。2、在“商品房开发”模式中，被告华厦公司是“开发商”，需要缴纳土地出让金，需要按照房地产开发程序办理各项手续、缴纳各项规费，需要办理房地产产权登记和转移登记、更需要缴纳各种开发环节的税费。仅仅按照原告的要求返回的门面，被告就要支付200万左右的税费。换言之，在商品房开发模式中，开发商必须按照房地产开发的要求来承担所有的开发风险，计划、国土、建设、人防、城管、税务等职能部门也严格要求被告必须履行开发商应当履行的法定义务，否定了被告是“危房翻修委托协议”中“代修人”的身份。3、鉴于“商品房开发模式”与“危房翻修改造模式”完全不同，因此两种模式不可能同时�在，也不可能同时履行。现原告无视立新楼项目已经属于“商品房开发”的事实，固执要求被告继续履行《立新楼危房翻修委托协议》，公然违背2010年7月22日石门县政府第16号《县长办公会议纪要》的精神，对抗国土、计划、建设、税务等部门的相关规定，不合情、不合理、更不合法。
四、被告愿意严格按照国土部门出让方案和2010年7月22日石门县政府出台第16号《县长办公会议纪要》的精神签订《拆迁安置补偿协议》，对原私房户和公产房进行补偿安置。1、私房户方面，被告先前签订的《拆迁安置补偿协议》并不是土地出让后的拆迁安置补偿，而是“完成政府的前期拆迁安置工作”。立新楼建设完成后，私房户多次到县政府和石门县房地产管理局上访，为了解决矛盾和拆迁户的稳定，被告按照原协议让拆迁户回迁，被告的行为是在继续帮助“完成政府的前期拆迁安置工作”。被告开发建设完成的房屋中，目前私房户占有的住房为715.26平方米（原私有住房为398.11平方米）；占有的门面为125.35平方米（原私有门面为110.82平方米）。2、对公产房，被告认为确保国有资产保值增值的前提是：国有资产的价值只能依据《房地产评估报告书》来确定，被告可以按照该评估价值来安置，现金补偿和产权置换都可以。但对被告在拆迁前期支付的费用（包括支付的现金和私房户占有的超过原评估价值的房屋），应按照2010年7月22日石门县政府出台第16号《县长办公会议纪要》的精神，予以结算并同时支付。立新楼地块出让后，就原回迁户（含公产房）的补偿安置问题，被告多次书面报告石门县房地产管理局和县政府，提出按照2010年7月22日石门县政府出台第16号《县长办公会议纪要》的精神，商谈签订协议，但时至今日，原告仍然坚持要求按照《立新楼危房翻修委托协议》返还房屋，并以未签订协议为由，对已竣工并质量优良的立新楼项目拒不颁发《商品房预售许可证》，被告深感遗憾和无奈。该项目从开始到现在已快8年了，希望在法庭审理后，原、被告能依法解决包括公产房偿还在内的立新楼项目的所有问题。
被告华厦公司就其辩称主张向本院提交下列证据：
1、《房屋安全鉴定报告》复印件1份，拟证明原立新楼属D级危房，需拆除重建；
2、2006年7月24日第22次《专题会议纪要》复印件1份，拟证明县政府决定对立新楼拆除重建，采用商品房出售方式，并决定由石门县房地产管理局所属的平和置业有限公司具体实施；
3、《危房拆除承包协议》复印件1份，拟证明平和置业公司就立新楼与三建公司签订《危房拆除承包协议》；
4、2007年3月28日第5号�县长办公会议纪要》复印件1份，拟证明确定立新楼的拆除重建采用市场运作方式，土地招拍挂出让；
5、2007年6月14日《石门县政府关于收回立新大楼范围内国有土地使用权的决定》复印件1份，拟证明石门县政府收回立新楼范围内的土地使用权。在收回决定附表中，私房户原住房面积为398.11平方米，私有门面110.82平方米。公有住房面积为1534.75平方米，门面面积529.96平方米；
6、2007年11月1日《立新楼危房改造委托书》复印件1份，拟证明原告石门县房地产管理局依据《城市危险房屋管理规定》，委托华厦公司为危房改造的责任人；
8、2007年12月30日第22次《县长办公会议纪要》复印件1份，拟证明县政府决定对立新大楼采用土地不出让的方式对立新楼进行拆除重建，并要求石门县房地产管理局委托有资质的企业来实施。实质上是依据《城市危险房屋管理规定》的程序处理，但同时又涉及商品房出售的方面；
9、《立新楼危房翻修委托协议》复印件1份，拟证明该协议属于危房翻修委托协议，不属于商品房开发中的《拆迁安置补偿协议》。同时，在《立新楼危房翻修委托协议》中设置的方案涉及到商品房出售，使得该委托协议变成了“两不像”；
10、《关于立新楼私房户拆迁安置补偿有关问题的处理意见》复印件1份，拟证明华厦公司与私房户签订《拆迁补偿安置协议》仅仅是接受委托后以华厦公司名义签订，整个协议的安置补偿内容均由石门县房地产管理局和私房户协商；
11、私房户安置房图纸复印件1份，拟证明华厦公司接受委托后开始图纸设计，对私房户安置房的户型和面积交委托人石门县房地产管理局确认；
12、《拆迁安置补偿协议书》复印件1份，拟证明被告华厦公司接受委托与私房户签订拆迁安置补偿协议，该协议明确不属于商品房开发性质。在与私房户签订协议时，私房户提出土地期限不低于40年，使得石门县房地产管理局和政府确定的土地不出让的决定无法继续执行。华厦公司与石门县房地产管理局签订的《立新楼危房翻修委托协议》出现障碍；
13、2009年3月10日《立新大楼出让地块规划设计条件》复印件1份，拟证明石门县城乡规划管理处对立新楼地块规划设计，明确用地性质为“商业、居住用地”且该地块采取出让方式。《立新楼危房翻修委托协议》因土地政策发生变化已无法履行；
14、2009年5月11日《关于立新大楼危改项目的有关建议》复印件1份，拟证明石门县土地储备中心从土地法规政策上认为华厦公司与业主签订的拆迁协议只是完成政府的前期拆迁工作，后期重建部分按市场化运作，�行公开出让。《立新楼危房翻修委托协议》已不能继续履行；
15、2009年3月10日《房地产评估报告书》复印件1份，拟证明对立新楼原公产房和私产房价值评估结果，地上物价值为458.118278万元；
16、2009年7月28日《国有土地使用权价格评估报告》复印件1份，拟证明在土地出让前，评估部门采用基准地价系数修正法和假设开发法，按照立新大楼规划设计条件，对该地块满足“五通一平”条件下，净地价格为480.8818万元；
17、2009年7月31日《石门县土地储备中心关于立新大楼地块国有建设用地使用权出让方案》、《国有土地出让呈报单》、《国有土地使用权出让会审表》、2009年8月10日石国土资告字（2009）08号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》和《竞买需知》复印件各1份，拟证明国土部门决定毛地出让，受让人受让土地后需按照城市房屋拆�的有关政策和原产权人协商拆迁安置补偿。考虑到地上物的价值为458万多元需安置补偿，因此毛地出让的起价为24.81万元；
18、2009年9月15日《土地成交确认书》复印件1份，拟证明鉴于土地方案的变化，华厦公司只得举牌竞买，最终以26.52万元价格成交；
19、付款票据发票、缴款书复印件各2份、2009年10月13日《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份，拟证明华厦公司缴纳出让金26万元、交易服务费0..52万元，土地评估费1万元整，共计27.52万元；
20、2009年11月7日《关于立新楼项目建设有关问题的情况汇报》复印件1份，拟证明按石门县房地产管理局的《委托协议》，在该地块挂牌出让后，继续按照委托协议的方式已寸步难行，只好向县政府汇报；
21、2009年11月30日县政府《专题会议纪要》、2009年11月11日县政府办《关于落实廉租住房建设优惠政策的通知》复印件各1份，拟证明县政府形成纪要要求立新楼按照廉租房政策处理。但立新楼项目属于商品房开发，不属于廉租房项目，在实施中各职能部门并不认可；
22、2009年12月4日县发改局《核准石门县立新大楼建设工程的批复》复印件1份，拟证明华厦公司只得开始按照商品房开发程序申报，发改局根据立新楼地块性质，核准立新楼商品房开发项目立项建设；
23、《建设用地规划许可证》复印件1份，拟证明华厦公司按照商品房开发程序于2009年12月28日取得用地规划许可证；
24、《国有土地使用权证》复印件1份，拟证明华厦公司按照商品房开发程序于2010年3月16日取得土地使用权证；
25、《建设工程施工许可证》复印件1份，拟证明华厦公司按照商品房开发程序于2010年9月19日申请办理施工许可证；
26、�关于立新大楼建设项目边施工边报建的报告》复印件1份，拟证明2009年12月17日石门县房地产管理局还是按照老方式要求边施工边报建；
27、《施工许可证督办通知》复印件1份，拟证明建设局执法要求办理施工许可证，佐证不按照商品房开发途径办理相关行政许可已无法施工；
28、《石门县公安消防大队责令改正通知书》复印件1份，拟证明消防大队要求消防设计备案，佐证不按照商品房开发途径办理相关行政许可已无法施工。
29、2009年3月20日《行政事业单位国有资产处置申报审批表》、《处置批复书》及报告复印件各1份，拟证明立新楼公产房已于2009年3月20日处置；
30、2010年7月21日第16号《县长办公会议纪要》复印件1份，拟证明会议明确：立新楼项目为商品房开发建设项目。要求石门县房地产管理局与华厦公司对前期拆迁和�作费用进行核算。要求石门县房地产管理局与华厦公司签订国有直管公房的《拆迁安置补偿协议》。明确县政府以前出台的有关立新路建设有关会议纪要精神与本纪要不一致的，以本纪要为准；
31、2009年3月13日立新楼拆迁有关费用明细复印件1份，拟证明截止到2009年3月13日，立新楼拆迁支出的费用共计1131810.97元，其中华厦公司支付1059690.00元，石门县房地产管理局支付72120.97元；
32、《回迁户面积与实际回签面积统计表》复印件1份，拟证明回迁户拆迁安置属政府前期工作，华厦公司为解决回迁户上访问题和社会稳定，让回迁户回归，在没有也无法重新签订《拆迁安置补偿协议》的情况下，回迁户占有新房住房面积为715.26㎡，门面110.82㎡，折合市场价值为几百万元；
33、《石门县商品房预测报告》复印件1份，拟证明建设完成新立新大楼�面积。
对被告提交的上述证据，原告的质证意见是：对被告所有证据真实性均无异议。对被告举证目的综合发表以下意见：1、被告竞拍土地前与原告是代建关系，石门县房地产管理局作为职能部门将立新楼危房改造委托给被告代建，石门县房地产管理局作为立新楼公有产权人享有改造后的权益；而被告竞拍后原、被告是拆迁人和被拆迁人关系，目前原、被告也是此种关系。2、原告现在主张的被拆迁人的权利，不是因委托代建产生的矛盾，被告提交的所有证据不能对抗被拆迁人的权益，与被告能否享有政策无关，被告竞拍后应当明知其不能享有相关优惠政策。3、前期拆除费用应当由谁承担与原告诉求无关，被告的举证不能对抗原告。
根据庭审质证意见，结合当事人的陈述和相关法律规定，本院对双方当事人所举的证据作如下认定：
对原告和被告所举的证据，双方对证据的真实性均无异议，只是对证据所证明的目的有不同意见，本院认为原、被告所举证据均能够证明本案的基本事实，系有效证据。
根据当事人的举证及在庭审中的陈述和本院采信的证据，本院确认如下事实：
立新大楼位于石门县楚江镇老西门社区，始建于20世纪70年代。土地面积946.5㎡，房屋面积2227.25㎡，其中石门县房地产管理局享有划拨土地面积813.2㎡（未办证），享有房屋面积1831.87㎡（其中门面面积529.96㎡），私人住宅和门面有8户共享有土地面积133.3㎡，房屋和门面面积395.38㎡（其中门面面积103.18㎡）。2006年和2007年立新大楼经鉴定已成D级危房。
根据县委常委（2006）6号会议纪要精神，会议决定将立新大楼拆除重建，由于种种原因，未能按期拆除重建。2007年3月18日第5号石门县人民政府县长办公�议纪要决定迅速对立新楼拆除重建。立新楼的拆除重建采取市场运作方式，其土地采取招标拍卖挂牌方式依法出让，土地出让收益全额上缴县财政，并严格实行收支两条线管理。2007年6月14日，石门县人民政府石政函（2007）55号决定收回立新大楼范围内946.5㎡国有土地使用权。
因多种原因，立新楼一直未能按期进行，为加快启动该楼拆除重建工作，2007年12月30日第22号石门县人民政府县长办公会议纪要对立新楼危房改造明确：（一）该楼层高为6层，在设计时尽量考虑原居住户的实际情况，适当设计一定数量的小户型。（二）对该楼原拆迁户，鉴于多位特困低收入家庭，原则上实行“拆一还一”，住宅用房超面积部分按优惠市场价找补差价，门面等经营性用房按市场价格找补差价，其土地使用年限按原被拆迁房屋已出让剩余年限办理。对拆除重建的国有直管�房由国资部门登记后，委托县石门县房地产管理局经营管理。偿还的公产房所分摊的土地面积的性质仍为国有规划土地。（三）该楼拆除重建成本（居住户的过渡安置费用纳入重建成本）实行单独核算。鉴于该楼危改重建成本明显不足，重建安置后多余的房产在按政策缴纳土地出让金后，作普通商品房出售筹集建设成本；若仍无法弥补该楼改造建设成本，经县财政投资评审中心和国资管理部门审核，报县政府批准，可适当处置部分国有直管公房，以弥补该楼重建改造成本不足。处置国有直管公房弥补的建设成本县政府在今后以适当形式对石门县房地产管理局予以适当补偿。（四）鉴于立新楼拆建属危房改造项目，该房建设及销售享有国家有关危房改造的税费优惠政策。（五）该地块建设要实行整体规划，分步实施，在规划设计拆除重建时要全面统筹考虑，确保安全有序建设。（六）立新楼危房改造工程由石门县房地产管理局负责委托有资质的企业组织实施，楚江镇政府积极配合，石门县房地产管理局要在近期完成该楼拆除等相关工作，并于2008年上半年开工建设。
2007年11月1日，石门县房地产管理局给石门县华厦房地产开发有限公司出具《立新楼危房改造委托书》，内容为：根据县政府二〇〇七年八月二十日县长办公会议精神和建设部《城市危险房屋管理规定》，经房地产局党组集体研究并报县政府主管领导同意，兹委托石门县华厦房地产开发有限公司为立新楼危房改造责任人。华厦房地产开发有限公司须根据相关规定如期完成危房建设。双方并于2008年元月签订《立新楼危房翻修委托协议》，约定：委托方石门县房地产管理局（甲方），受委托方石门县华厦房地产开发有限公司（乙方）。根据县政府关于立新楼危�改造的专题会议精神，考虑到立新楼危房改造的特殊性以及不确定因素较多的实际情况，甲方反复研究并报县政府主管领导同意，委托乙方全权负责立新楼危房的翻修改造。为明确双方的责、权、利关系，特签订本协议。一、委托范围立新楼四层及部分五层砖混结构危房的公、私房屋的拆迁、补偿、安置、新房建设等全部工作。二、委托形式乙方以自己的名义同被拆迁的公、私房屋业主签订拆迁、补偿、安置协议，按双方协议约定自主负责完成该楼的拆迁、补偿、安置等工作，承担由此产生的全部经济和法律责任。三、委托拆迁时限乙方应在2008年2月1日前，基本完成人员搬迁，补偿及安置协议的签订，腾空房屋后告知甲方拆除危房。四、新房安置偿还及利益挂勾私房拆一还一，不找补差价。由乙方与被拆迁户约定。鉴于该工程涉及公、私房产，应区别对待，甲方对乙方实行经营包干，按照所确定的方案进行结算，乙方自行承担风险责任。考虑到立新楼的特殊情况，新房建成后的公房偿还按下述三种方案设定，即新房建设满足何种方案即按此种方案偿还。方案一：新房建七层以下（含七层）底层门面除偿还私有门面后的剩余部分全部偿还甲方，一层以上的新房除偿还私有住宅外全部由乙方出售（实为商品房开发），并给甲方补偿人民币现金10万元，负责社区和甲方为该楼搬迁所发生的前期费用。方案二：新房建九层以下（含九层），一、二层建框架式门面除偿还私有门面外全部偿还甲方并找补甲方人民币现金30万元，负责社区所产生的前期费用。二楼以上（不含二楼）部分由乙方出售。方案三：新房建九层以上（不含九层），在方案二的基础上每增加一层找另补甲方人民币现金10万元，其它偿还条件按方案二不变。五、其他约�：1、私房户在拆迁中的一切事宜由乙方处理。2、公产房拆迁中的遗留问题由甲方负责。因该地块公产房为行政划拨，国土采取了挂牌出让。3、乙方在拆迁中应及时收回旧房房产、国土、供水、供电、有线电视等证件，以利在新房中恢复。4、乙方补偿给甲方的现金，在新房规划确定并经双方同意后按所定方案一次付清。5、旧房由甲方组织拆除。六、违约责任：1、因甲方不认真处理公产房拆迁事宜而出现的问题，由甲方负责。2、乙方不严格依法对私房补偿、安置而造成不稳定的由乙方负责。七、本协议在执行中如需改变，双方应协商一致并签订补充协议，补充协议和本协议具有同等效力。八、争议解决方法：本协议在执行中如有争议，双方应协商解决；协商不成时，甲方可报请县政府协调；协调不成时，任何一方可向县人民法院起诉。
按照县政府专题�议纪要精神：公房户拆迁由石门县房地产管理局负责，私房户拆迁由楚江镇政府和社区负责，私房的拆迁安置补偿协议由社区负责在华厦公司的配合下以华厦公司的名义签订后，交华厦公司按照协议执行。至2008年7月13日前，华厦公司与9户私有住宅户签订了拆迁安置补偿协议，随之将立新楼予以拆除。截止到2009年3月13日，经双方核算，前期投入拆迁成本为1131810.97元（其中华厦公司支付1059690.00元，石门县房地产管理局支付72120.97元）。2009年3月华厦公司开工建设，因建设过程中的有关问题无法在相关部门通过，2009年5月该重建工程的基础工程施工一半时停工。2009年5月11日，石门县土地储备中心提出建议：1、政府以通告（公告）形式收回业主国有土地使用权并进行注销登记。2、尽快地核定前期拆迁成本，并按核定后的前期拆迁成本和纯土地出让金及税费作为土地出让基本价格构成进行土地出让。2009年7月31日，石门县土地储备中心出具《关于立新大楼地块国有建设用地使用权出让方案》，地上房屋拆迁补偿价约458.1182万元，该地块在规划设定条件、土地“五通一平”条件下商业用地出让40年、住宅用地出让70年的出让评估参考价为480.8818万元，土地出让价格测算：由于该地块为毛地出让，土地使用权收回时未给予土地成本补偿，地上建筑物由受让人受让土地使用权后应按城市房屋拆迁的有关政策与原业主协商拆迁安置补偿，则土地出让价格按出让评估参考价与拆迁补偿差和有关税费进行测算为：（480.8818-458.1182）×（1＋9%）24.81万元。2009年8月10日，石门县国土资源局将立新楼地块的国有建设用地使用权挂牌出让（地块编号石储08-18号，土地位置石门县楚江镇楚江路，土地面积883.0㎡，土地用途商业，出让年限40／70年，挂牌起价25万元，增价幅度1万元，保证金10万元），并进行了公告。华厦公司报名参与了竞买，并以人民币26万元的最高应价成交，2009年9月15日签订了成交确认书，并支付了土地出让价款26万元、交易服务费5200元、土地评估费10000元。2009年10月13日签订《国有建设用地使用权出让合同》。2009年11月7日，华厦公司向石门县人民政府提交《关于立新楼项目建设有关问题的情况汇报》，鉴于立新楼建设已属商品房开发建设阶段，要求对第一阶段已支付的前期成本进行确认后结算，委托协议终止，由华厦公司重新和原业主签订拆迁安置补偿协议。被告华厦公司按照县政府会议纪要精神开始边施工边报建，2010年3月进行基础施工时，因建设部门下达停工通知，消防等其他部门也不准修建，这样就停工了半年。2010年7月22日第16号县长办公会议纪要确定：第（1）项鉴于开发商已取得该地块土�使用权，该楼按商品房建设模式建设。第（3）项由石门县房地产管理局牵头，会同相关部门与开发商对前期拆迁和相关工作费用进行核算…。第（4）项石门县房地产管理局要与开发商签订好国有直管公房的拆迁安置协议，确保国有资产保值。县政府以前出台的关于立新楼建设有关会议纪要精神与本纪要不一致的，以本纪要为准。2010年9月19日施工许可证发下来后立新楼建设正式动工，2011年下半年竣工。起初设计是修建6层，实际修建了8层，其中二楼变更为商业用途（石门县城管执法局对被告多修建的2层进行了处罚，被告也补交了土地出让金）。按照预测报告房屋修建后一楼门面面积总共是649.2036平方米，其中三个私房门面面积有103.18平方米，实际上返还私人门面125.35平方米。
主体工程完工后在办理预售许可证时，石门县房地产管理局要求被告华厦公司将�层门面交付未果，就拒绝给华厦公司办理预售许可证。这样双方开始协商，石门县房地产管理局要求继续履行《立新楼危房翻修委托协议》，华厦公司要求按照2010年7月22日16号石门县人民政府县长办公会议纪要的精神以出让方案和评估报告价值为依据签订协议，双方分歧大，多次协商未果。最后一次2011年石门县房地产管理局就立新楼的解决方案向县政府专题汇报，石门县房地产管理局在提交的报告中将原告和被告的两个方案都写了进去，但没有得到回复，所以一直没有协商结果。现在一楼门面除私人门面125.35平方米（其中超占14.53平方米）已经交付外，其余门面一直空置。
本院认为：本案的立案案由为委托代建合同纠纷，本案原、被告虽签订了《立新楼危房翻修委托协议》，但在实际操作过程中，因该地块进行了招拍挂而变为商品房开发，该委托代建行为终止，根据原告返还门面及补偿的请求，本案的案由定为房屋拆迁安置补偿合同纠纷为宜。关于本案涉及的门面的返还，原、被告均认可应该返还，只是在如何返还的问题上无法达成一致意见。本院亦认为应当返还，在诉讼中双方不能达成一致意见的情况下，本案主要争议焦点为：石门县房地产管理局与华厦公司于2008年元月签订《立新楼危房翻修委托协议》中关于门面返还约定效力问题。
《立新楼危房翻修委托协议》因后来立新楼土地进行招投标实行商品房开发而终止，原告不能继续要求按照该协议约定返还门面及补偿。理由是：1、《立新楼危房翻修委托协议》是在立新楼经鉴定成了危房必须进行改造翻修的前提下所签订的协议，并没有改变立新楼属划拨土地的性质，在该协议中，原告是建房人，其义务是支付酬金，被告华厦公司受原告的委托建房，属代建人，被告的主要义务是利用自己的资质代原告依法进行相关建设活动，其享有的权利是获得酬金即施工建设费，在2007年12月30日第22号石门县人民政府县长办公会议纪要中也对施工建设费的给付进行了明确（即鉴于该楼危改重建成本明显不足，重建安置后多余的房产在按政策缴纳土地出让金后，作普通商品房出售筹集建设成本；若仍无法弥补该楼改造建设成本，经县财政投资评审中心和国资管理部门审核，报县政府批准，可适当处置部分国有直管公房，以弥补该楼重建改造成本不足）。因此，如果房屋改造修建完毕后，被告华厦公司理应按照协议返还门面给石门县房地产管理局。但在实际报建和前期施工过程中，因按照翻修改造的方式进行在相关部门通不过，在国土部门的要求下实行土地招拍挂，被告华厦公司通过报名竞拍，取得了该地块的开发权，该地块变成了商品房开发，并按照商品房开发模式缴纳了土地出让金，在相关部门缴纳了税费等。在石门县土地储备中心所出具的《关于立新大楼地块国有建设用地使用权出让方案》已明确：“土地出让原则：毛地出让，出让价款中不含地上建筑物拆迁安置补偿，受让人受让土地使用权后按城市房屋拆迁的有关政策与原业主协商拆迁安置补偿”，被告参与竞拍时对此进行了认可。此时，属于商品房开发阶段，原告成了被拆迁人，应当按照城市房屋拆迁的有关政策与华厦公司签订拆迁安置补偿协议。被告就此向石门县政府汇报了该问题，且2010年7月22日第16号县长办公会议纪要对此也明确：鉴于开发商已取得该地块土地使用权，该楼按商品房建设模式建设。石门县房地产管理局要与开发商签订好国有直管公房的拆迁安置协议，确保国有资产保值，县政府以前出台的关于立新楼建�有关会议纪要精神与本纪要不一致的，以本纪要为准。2、《立新楼危房翻修委托协议》的履行是被告利用自己的资质代原告依法进行相关建设活动，然后按照协议约定处置部分房屋后获得酬金，其余的返还原告，且返还的公房门面不需要被告缴纳土地出让金，返还的门面修建后直接返还给原告而不需要被告缴纳税费等。因此，实行商品房开发模式后，情势发生了变更，因而导致《立新楼危房翻修委托协议》履行不能而终止。原、被告双方按照2010年7月22日第16号县长办公会议纪要的精神就拆迁安置补偿事宜也进行过多次协商，均未能达成一致意见，在双方没有按城市房屋拆迁的有关政策签订新的拆迁安置补偿协议的前提下，法院不宜直接按照《立新楼危房翻修委托协议》约定判决被告返还一楼门面及补偿。因此，对原告要求被告按照《立新楼危房返修委托协议》的约定返还石门县立新大楼底层637.57㎡安置门面，不足部分按市场价值给原告补偿；要求被告支付原告补偿款10万元，前期搬迁费用17万元的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第九十条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告石门县房地产管理局的诉讼请求。
本案案件受理费5350元，由原告石门县房地产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审 判 长 闫志辉
人民陪审员 项文学
人民陪审员 覃事健
二〇一六年二月四日
代�书记员汪超男
附法律条文：
一、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。
二、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。