内蒙古自治区库伦旗人民法院
民 事 判 决 书
（2013）库商初字第5号
原告库伦旗文化广播电影电视局，所在地址：库伦旗库伦镇。
法定代表人杨军，职务：局长。
委托代理人刘继兴，库伦旗法律援助中心法律工作者。
被告库伦旗信通有线网络工程经营处，所在地址：库伦旗库伦镇。
投资人任磊，职务经理。
委托代理人赵建平，北京市道成律师事务所律师。
原告库伦旗文化广播电影电视局诉被告库伦旗信通有线网络工程经营处确认合同无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年10月18日公开开庭进行了审理。原告库伦旗文化广播电影电视局的法定代表人杨军及其委托代理人刘继兴，被告库伦旗信通有线网络工程经营处的投资人任磊及其委托代理人赵建平到庭参加诉讼。本案现已审理�结。
原告库伦旗文化广播电影电视局诉称，2008年9月份，原告与被告库伦旗信通有线网络工程经营处签订了《库伦旗文化广播电视局与库伦旗信通有线网络工程经营处合作协议书》，将库伦旗有线电视网络经营权承包给被告24年，随着被告几年的经营，被告不仅没有履行双方协议的主要义务，同时也未履行职工工资及待遇，致使广大职工怨声载道，四处上访告状，严重妨碍了有线电视事业的发展。根据国家广播电影电视总局广办发办字（2005）102号文件规定，国家严禁非公有资本进入文化产业，因此双方的协议因违反国家强制性规定而无效。请求人民法院依法确认双方的协议无效，判决被告将有线电视网络经营权予以返还。
被告辩称，一、答辩人与被答辩人签订的《合作协议书》合法有效。2008年库伦旗委、旗政府就库伦旗的有线电视网络经营权项目对外招商引资�答辩人经过与旗委招商引资小组反复谈判、协商，于2008年9月5日与被答辩人签订了《合作协议书》，该协议书是双方在平等的基础上，本着相互信任、互惠互利、利益共享的原则，经过友好协商而签订的。协议内容是双方真实的意思，不损害国家、集体或者第三人利益，不损害社会公共利益，并且不违反法律、行政法规的强制性规定。不存在我国《合同法》第52条规定的合同无效的法定情形，该协议书是合法有效的，理应受到法律的保护。被答辩人提出该协议书因违反国务院国发（2005）10号《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》和国家广播电影电视总局广发办字（2005）557号《广电总局印发﹤关于加强非公有资本、外资进入广播影视领域和广播影视产品进口管理的实施办法﹥的通知》的规定而无效的观点不成立。因为，首先，国发（2005）10号《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》在性质上不属于国务院制定的行政法规，而是国务院制定的其他行政规范性文件。国家广播电影电视总局广发办字（2005）557号《广电总局印发﹤关于加强非公有资本、外资进入广播影视领域和广播影视产品进口管理的实施办法﹥的通知》在性质上也不属于部门规章，而是国家广播电影电视总局制定的本部门的其他行政规范性文件。而根据我国《合同法》第52条的规定，只有违反法律、行政法规的强制性规定才导致合同无效，违反国务院或国务院各部委制定的其他行政规范性文件，并不导致合同无效。其次，根据国家广播电影电视总局2010年11月12日发出的《广电总局关于公布继续有效的广播影视部门规章和规范性文件目录的通知》，被答辩人所援引的广办发办字（2005）102号文件和广发办字（2005）557号文件已不在继续有效的规范性文件目录中，已经失效了。另外，在双方的合作中，被答辩人保留电视节目的制作和播出权，负责有线电视数字前端管理，提供信号源。答辩人仅负责有线电视数字系统及数字微波系统的规划建设、升级改造、经营维护等。实际上答辩人就是仅负责有线电视网络系统硬件设备的建设和维护，并根据互惠互利原则依法获得投资回报，并不参与电视节目的制作和播出，与被答辩人所称的“文化产业”无关，更谈不上所谓非公有资本进入文化产业。并且在全国范围内由非公有制经济主体负责有线电视网络建设开发、经营管理和维护的现象非常普遍，比如北京歌华有线电视网络股份有线公司是唯一一家负责北京地区有线广播电视网络建设开发、经营、管理和维护的网络运营商。最后，如果说双方签订的《合作协议书》违反了国务院和国家广播电影电视总局的2005年发布的文件关于国家严禁非公有资本进入文化产业的规定，那么就是说在2008时库伦旗旗委旗政府明知国家严禁非公有资本进入文化产业，还公然就该项目对外进行招商引资，库伦旗委旗政府的招商引资行为是否属于欺诈行为？
二、答辩人全面履行了《合作协议书》约定义务，不存在违约行为。被答辩人诉称，答辩人未履行双方协议的主要义务，同时也未履行职工工资及待遇，致使广大职工怨声载道。被答辩人的说法纯属无稽之谈，严重背离了事实真相。事实是：双方签订《合作协议书》后，答辩人即按照协议书约定全面履行了如下义务：
1、已依约向被答辩人交纳了148.1万元使用费；
2、已为被答辩人偿还历史债务140万元；
3、已完成有线网络改造延伸、网络升级改造。由原来的300兆扩容到目前的750兆，有线电视网络用户已发展到城镇16000户，农村5700户。截止2011年3月30日�答辩人共计总投入网络有线电视资产1954万元。
4、依约全部接受了原有线电视台的32名职工，并在接受的当日将22名职工的工资标准涨为男职工每月550元，女职工每月500元，以后又逐渐涨到目前的人均约1800元，2010年9月，由于原有线电视台个别员工服务意识差，导致客户投诉，造成恶劣影响，不服从答辩人管理等原因，答辩人无奈之下做出决定，不再需要其提供劳动，但仍然向其全额支付工资。
5、已依约承担了原有线台在职职工1995年至2003年欠缴的养老统筹单位所承担的部分共计10万元。
事实上，违约的不是答辩人而是被答辩人，2009年通辽市拟整合有线电视资源，打算收回库伦旗的有线网络经营权，通辽市有关部门及被答辩人在与答辩人谈判协商过程中迫使答辩人停止了库伦旗部分农村有线电视数字系统的建设，这给答辩人造成了巨大的损失。
三、被答辩人要求返还有线网络经营权的诉讼请求没有任何事实和法律依据。如前所述，双方签订的《合作协议书》合法有效并且答辩人没有违约行为。因此答辩人有权按协议约定继续经营库伦旗的有线电视网络至合同期满。被答辩人当初之所以寻求与答辩人合作，其主要原因在于被答辩人当时外债累累，根本无力继续有线电视的经营。答辩人的进入，缓解了被答辩人的巨大压力，不但要负责所有资金的投入，还要安置被答辩人的所有在职职工上岗，补缴被答辩人所欠职工的养老保险费用，甚至还要代被答辩人偿还外债，等等。为了履行协议约定义务，答辩人这几年投入了巨大的人力、物力、和财力，前几年完全是在负债经营。现在，五年过去了，有线电视的所有新建、改建工作均已完成，答辩人已经看到了盈利的曙光。但是，被答辩人却背信弃义，抱着“卸磨杀驴”的心理，妄�撕毁协议，作为一级人民政府，毫无公信可言！这种做法显然违背双方订立合同时所遵循的相互信任原则，也违反民法的诚信原则。如该目的得逞，必然会使答辩人的利益遭受重大损失，该损失包括答辩人实际已经投入的资产（截止到2011年3月30日总计1954万元），也包括合同未履行期间的经营纯收入即可得利益的损失，该部分损失虽然属于间接损失，但由于有线电视网络经营稳定性较强，利润收入稳定，这种收益是双方在订立合同之时都能够预测得到的，完全符合法律关于可得利益要予以赔偿的规定。正是考虑到这一特点，《合作协议书》确定的经营期限为24年，答辩人才会投入巨额资金进行有线电视数字系统建设，如现在就将经营权收回，那么答辩人不但没有收益，并且连投资都无法收回，这也违反双方订立合同时所遵循的互惠互利原则。被答辩人单方撕毁合同�目的如果得逞，哪里还有会有人敢来库伦投资，这必将损害政府信誉，破坏库伦旗招商引资环境，从而给库伦旗经济发展造成难以估量的损失。综上所述，被答辩人的诉讼请求既无事实根据也无法律依据，并且不利于库伦旗整体的经济发展，因此请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
本案无争议的事实为：2008年9月5日原告与被告库伦旗信通网络工程经营处签订了合作协议书，经营期限为24年，在合作协议书中，双方对权利义务进行了具体的约定。对以上事实双方当事人无异议，本院予以确认。
本案争议焦点：1、原、被告之间所签订的合作协议的效力如何认定？2、原告要求被告返还有线电视网络经营权的主张是否有事实和法律依据？围绕以上争议焦点原、被告进行了举证、质证，本院进行了认证。
围绕争议焦点1、2原告提供了以下证据：
证据1、原、被�双方所签订的合作协议书文本，证明原、被告双方于2008年9月5日签订了合作协议。
证据2、国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定【国发（2005）10号】，证明国家对非公有资本进入有线电视的经营是有界定和禁止的，还证明被告存在损害社会公共利益的情形（经营有线电视传播骨干网），因此导致协议无效。
证据3、国家广播电影电视总局广发办字（2005）557号文件，证明被告经营存在着违反国务院法规的情形，导致协议无效。
证据4、广电总局关于鼓励和引导民间资本投资广播影视产业的实施意见【广发（2012）36号】，此意见进一步证明广电总局执行国务院的规章是持续不变的，具有延续性。
被告对原告所提供四份证据（均为复印件）的质证意见为：对证据1没有异议。对证据2的真实性没有异议，对证明的问题有异议，理由为：一、该文件属于国务院其�行政规范性文件，不属于行政法规，并非国务院制定的就都是行政法规，行政法规在法律上有严格界定，行政法规指的是国务院根据宪法和法律依照法定程序制定的有关行使行政权力、履行行政职责的规范性文件。行政法规的名称一般是条例、办法、实施细则、规定等形式出现的。国发（2005）10号文件是“若干决定”，所以不是行政法规。二、关于原告想用此文件证明违反国务院文件即损害了社会公共利益，理由是被告方经营了有线电视传播骨干网，被告方认为此观点不成立，因为骨干网的硬件设施是由被告投资建设的，但是电视节目的传播是原告方负责的，由原告方提供信号源，被告方并不负责节目的制作、传送，另外，经营骨干网也并不损害社会公共利益，相反，却使有线电视用户提高了收视质量，不能因违反了国务院的文件就肯定得出损害了社会公共利益的结论。对证据3的真实性没有异议，对证明的问题有异议，理由为：一、该文件从性质上不属于行政法规，它只是国家广电总局的其它行政规范性文件。二、国家广播电影电视总局2010年11月12日发出的广电总局关于继续有效的广播影视部门规章和规范性目录的通知中国家广电总局的557号文件已不在继续有效的目录当中，因此该文件已经失效。对证据4的真实性没有异议，对证明的问题有异议，根据此文件的名称可知广电总局只是鼓励和引导民间资本进入广播影视产业，并不是禁止，另外，此文件是2012年发布的，而原、被告之间签订的协议是2008年，所以原告用此文件证明2008年的协议无效是没有溯及力的。被告为了反驳原告的主张，提供了以下反驳证据：
证据1、合作协议书一份，证明原、被告合作期限为24年（2008年9月5日至2032年9月5日），协议中约定原告保留电视节�的制作和播出权，负责有线电视前端管理，提供信号源。乙方（被告方）负责库伦旗有线电视数字系统及数字微波系统的规划建设、升级改造、经营维护等。
证据2、国家广播电影电视局《广电总局关于公布继续有效的广播影视部门规章和规范性文件目录的通知》。证明国家广播电影电视总局广办发办字（2005）102号文件不在继续有效的文件目录中，已失效。同时还证明广发办字（2005）557号文件也不在继续有效的文件目录中，也已经失效。
证据3、被告库伦旗信通有线网络工程经营处2009年4月、2010年4月、2011年11月、2012年12月至2013年6月工资表以及2013年“三八”妇女节福利发放表，证明被告接收原告32名职工后，逐步为其增加工资，并足额按时发放。
证据4、内蒙古自治区单位资金往来收据二枚，证明2009年被告为所接收职工缴纳了各项社会保险。
证据5、2009年3月10�收据一枚，证明被告2008年向原告缴纳国有资产有偿使用费100万元。
证据6、内蒙古自治区非税收入一般缴纳书（收据）两枚，证明被告2009年向原告缴纳国有资产有偿使用费30万元。
证据7、呼和浩特市光明资产评估事务所《资产评估报告》一份，证明截止到2011年3月30日，被告共计总投入网络有线电视资产1954万元。
证据8、收据四枚，证明2008年9月至11月，被告共为原告承担历史债务100万元。
证据9、收有线管理费情况、广电局往来记录表，证明自2008年9月至2011年11月原告向被告支付各种费用明细。
证据10、收据一枚，证明2008年12月被告缴纳2009年管理费3万元。
证据11、收据一枚，证明2009年1月交纳30万元，其中有10万元是26名职工1995年至2003年基本养老保险统筹单位承担部分。
证据12、内蒙古自治区非税收入一般缴款书（收据）一枚，证明被告给付原告5万元。
证�13、内蒙古自治区单位资金往来收据一枚，证明2009年被告交纳加密费2万元。
证据14、发票一枚，证明2008年被告支付原告3.5万元。
原告对被告所提供十四份证据（均为复印件）的质证意见为：对证据1真实性无异议，但事实上被告经营了主干线，有线电视接收用户能否收到信号被告手中主干线具有决定性。对第二份证据的真实性没有异议，但对被告提出的观点认为原告方提供的广电总局文件没在该目录当中就视为无效，对此观点原告方不认同。因为该文件是基于国务院的行政法规所作出的，而且持续到2012年，国家广电总局又以其它文件的形式来保证了这份文件的执行，因此不在该目录当中就视为失效的观点是不成立的。证据3至证据14均系被告在经营过程中发放工资、待遇、缴纳费用的相关票据，对其真实性无异议，原告也认可被告在经营过程中有大量的投入，但�合同的效力无关。
本院认证意见为：对原告提供的证据1的真实性以及证明力予以确认；对原告提供的证据2的真实性予以确认，对证明力亦予以确认。《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》【国发（2005）10号】属于国务院制定的行政法规，原、被告之间签订的合作协议违反了《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》第六条和第九条的强制性规定，该决定第六条：“非公有资本可以建设和经营有线电视接入网，参与有线电视接收端数字化改造，从事上述业务的文化企业国有资本必须控股51%以上。非公有资本可以控股从事有线电视接入网社区部分业务的企业。”第九条：“非公有资本不得投资、设立和经营通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、电视台（站）、广播电视发射台（站）、转播台（站）、广播电视卫星、卫星上行站和收转站�微波站、监测台（站）、有线电视传播骨干网等。”故原、被告之间签订的合作协议因违反行政法规的强制性规定而无效。原告提供的证据3、证据4是国家广播电影电视总局的规范性文件，不能作为确认合同效力的法规依据，故本院对证据3、证据4的真实性予以确认，但对证明力不予确认。对被告提供的证据1的真实性予以确认；被告提供的证据2的真实性予以确认，但证明力不予确认；被告提供的证据3至证据14的真实性予以确认，但这十二份证据对合同效力无证明力。
综合以上证据查明，2008年9月5日，甲方：库伦旗文化广播电视局与乙方：库伦旗信通有线网络工程经营处签订了合作协议书，甲、乙双方合作期限为24年（2008年9月5日—2032年9月5日）。甲方保留电视节目的制作和播出权，负责有线电视数字前端管理，提供信号源。乙方负责库伦旗有线电视数字系统（前�、网络、终端等）及数字微波系统（前端、主站、中继站、终端）规划建设、升级改造、经营维护等，所有权归甲方所有。甲、乙双方对各自所享有的权力、义务以及违约责任进行了约定。原告与被告之间所签订的合作协议履行近五年后，2013年8月20日原告库伦旗文化广播电影电视局（甲方）以与被告信通有线网络工程经营处（乙方）之间所签订的合作协议违反行政法规的强制性规定为由，诉至法院要求确认原、被告之间签订的合作协议无效，被告返还原告有线电视网络经营权。另查明，库伦旗信通有线网络工程经营处系个人独资企业，并不存在国有资本控股51%以上的情形，该个人独资企业投资和经营了有线电视传输骨干网，并进行了有线电视接收端数字化改造。
本院认为，国发（2005）10号《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》是国务院制定的行政法规，该行政法规规定：“非公有资本不得投资和经营有线电视传输骨干网”，而从原、被告之间签订的合作协议内容看被告库伦旗信通有线网络工程经营处作为个人独资企业经营了有线电视传输骨干网。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项之规定，合同的内容违反法律、行政法规的强制性（效力性）规定的，合同无效。故原告请求确认与被告之间签订的合作协议无效，由被告返还有线电视网络经营权的诉求有法律依据，本院予以支持。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项、第五十八条之规定，判决如下：
一、确认原告库伦旗文化广播电影电视局与被告库伦旗信通有线网络工程经营处之间签订的合作协议无效。
二、被告库伦旗信通有线网络工程经营处返还原告库伦旗文化广播电影电视局有线电视网络经营权。
案件受理费100.00元由被告库伦旗信通有线网络工程经营处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。
审 判 长 王永胜
审 判 员 布 仁
人民陪审员 付秀梅
二〇一四年二月二十七日
书 记 员 张利媛
附：相关法院条款
《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项：有下列情形之一的，合同无效：
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国合同法》第五十八条：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。