湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂江岸行初字第00127号
原告明清菊，自述无业。
委托代理人肖明（一般授权代理），自述自由职业。
被告武汉市卫生和计划生育委员会，住所地武汉市江岸区江汉北路20号。
法定代表人朱宏斌，系该委主任。
委托代理人剧俊筱（一般授权代理），武汉市卫生和计划生育委员会工作人员。
委托代理人刘建平（特别授权代理），湖北诚明律师事务所律师。
原告明清菊诉被告武汉市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）履行行政复议法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月10日受理后，依法向被告市卫计委送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员张薇担任审判长，及代理审判员杨洁、人民陪审员吴俊杰参加的合议庭，分别于2014年9月11日、10月9日、10月10日、10月24日、11月25日公开开庭进行了审理。原告明清菊及其委托代理人肖明，被告市卫计委的委托代理人剧俊筱、刘建平到庭参加诉讼。因此案案情复杂，本院依法向湖北省高级人民法院申请延长案件的审理期限三个月。本案经合议庭评议，现已审理终结。
因对武汉市江汉区卫生局（现已变更名称为武汉市江汉区卫生和计划生育委员会，以下简称江汉区卫计委）对其投诉事项的处理意见不服，原告明清菊于2012年7月19日向被告市卫计委提交《行政复议申请书》，被告市卫计委于同年7月23日作出《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号）。
被告市卫计委在法定期限内向本院提交了其作出具体行政行为的证据：1、《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）2号），用以证明被告市卫计委针对原告明清菊提出的不同的行政复议申请，作出过不同的复议决定书；2、《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号），用以证明被告市卫计委作出该行政复议决定书有事实理由及依据；3、武汉市中级人民法院（以下简称市中院）《行政判决书》（（2012）鄂武汉中行终字第00104号）、市中院《行政裁定书》（（2014）鄂武汉中行终字第00036号），用以证明法院生效判决已确认针对原告明清菊的投诉请求，江汉区卫计委已经履行了职责；4、湖北省卫生厅《关于对明清菊信访事项的复核意见》（鄂卫信函（2012）18号），用以证明上级卫生部门对原告明清菊的信访事项是按《信访条例》的程序办理的。
被告市卫计委提交的法律依据为：1、《信访条例》第十四条；2、《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（（2005）行立他字第4号）；3、《湖北省高级人民法院关于信访人因不服行政复议机关对信访事项申请复议不予受理而提起诉讼人民法院不予受理的通知》（鄂高法（2010）23号）；4、《关于印发﹤湖北省行政复议与信访工作联系规则﹥的通知》（鄂府法办（2010）16号）；5、《卫生部关于进一步加强信访工作的意见》（卫办发（2009）26号）；6、《卫生信访工作办法》（中华人民共和国卫生部令第54号）；7、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）；8、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）。
原告明清菊诉称，2012年3月26日，其向江汉区卫计委举报武汉市第十一医院（以下简称市十一医院）不书写病例、××患者病情等违法违纪行为，江汉区卫计委于同年5月25日作出答复，答复中不但不履行卫生监管职责，反而包庇纵容院方的违法行为。无奈之下，原告明清菊于同年5月25日再次向江汉区卫计委递交了申请书，请求该委依法监督、监管市十一医院的违法行为，但江汉区卫计委收到申请后仍置之不理。同年7月19日，原告明清菊向被告市卫计委递交了《行政复议申请书》，被告市卫计委认为江汉区卫计委于2012年5月25日作出的答复行为是对原告明清菊的信访事项作出的答复，决定对原告明清菊的复议申请不予受理。原告明清菊认为，其向被告市卫计委提出行政复议申请符合《行政诉讼法》第九条、《行政复议法》第二十八条的规定，属于被告市卫计委的行政复议受理范围。该委将其法定管理职责推诿于信访事项，是严重不负责任的违法行为。请求法院撤销被告市卫计委作出的《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号），责令被告市卫计委重新作出具体行政行为，依法判令被告市卫计委限期受理原告明清菊的复议申请。
原告明清菊为证明其主张成立向法院提交了以下证据：
1、2010年1月31日的市十一医院DR检查报告单、门（急）诊病历、手术并发症及不良后果告知书、治疗方案知情同意书，用以证明原告明清菊入院时经诊断为左肩锁关节脱位，需进行手术治疗，但谈话医师术前谈话时用心不良，未告知手术风险，剥夺了原告明清菊的知情权和选择权，有意过度手术治疗；
2、2010年2月1日、2月4日、2月25日、5月3日的市十一医院DR检查报告单，2010年4月7日的红安县人民医院放射科X光检查报告单，2011年1月31的市十一医院门（急）诊病历，用以证明原告明清菊在手术前左锁骨未诊断为骨折，但手术后已在左肩锁关节固定了钢板，术后骨折的事项在市十一医院的报告单上未载明，且有关检查情况仅有报告单，未书写病历；
3、《卫生部关于对卫生行政部门是否有权直接判定医疗事故的批复》（卫政法发（2002）135号），用以证明卫生行政部门可以依据调查结果直接判定是否属于医疗事故，被告市卫计委对原告明清菊投诉事项应当依法予以调查；
4、《医疗事故技术鉴定申请书》（3页），用以证明申请书上记载的电话号码三次来电告知原告明清菊在申请书中删除有关对韧带进行鉴定的内容；
5、医疗事故技术鉴定委托表，患者及死者家属相关行为流程图、委托材料移交登记表、武汉市医学会医疗事故技术鉴定办公室出具的《情况说明》、提交医疗事故技术鉴定资料通知书、明清菊医疗事故技术鉴定签字表，用以证明江汉区卫计委于2011年3月21日接到原告明清菊提交的《医疗事故技术鉴定申请书》，该委作为卫生行政主管部门，应当履行相应的法定职责，但江汉区卫计委将材料委托武汉市医学会的行为和程序均违法，武汉市医学会于2011年3月24日收到委托材料，同年9月19日才下达提交医疗事故技术鉴定资料通知书，程序违法；
6、2011年11月3日的市十一院病历、2010年2月3日的市十一医院手术记录、2011年11月17日的市十一院DR检查报告单和门诊病历，用以证明2010年2月3日的手术记录上有修复韧带的记录，但之后的检查报告中没有韧带恢复情况的记录，2011年11月3日原告明清菊到市十一医院要求取钢板，但医院推诿不取，事后还抢夺、伪造检查报告单；
7、江汉区卫计委投诉登记表（2011年11月17日），用以证明原告明清菊于2011年11月17日到江汉区卫计委举报市十一医院的违纪违法行为；
8、被抢夺的报告单、抢夺病历行为的照片（十张），用以证明市十一医院抢夺、××、销毁、伪造病历及资料的违法行为存在；
9、向武汉市行政投诉中心提交的投诉信（2011年11月22日），用以证明江汉区卫计委和市十一医院违纪违法行为属实；
10、武汉市卫生局行政投诉拟办单（2011年11月28日）、江汉区卫计委作出的《关于明清菊医疗纠纷投诉的回复》（2011年12月13日），用以证明被告市卫计委××原告明清菊求救、举报的事实真相，将应当由其处理的争议转给江汉区卫计委处理，二者相互串通侵犯原告明清菊的合法权益；
11、2011年12月13日及2011年12月21日向被告市卫计委提交的材料，用以证明因对被告市卫计委的转办行为及江汉区卫计委的答复行为不服，原告明清菊向被告市卫计委提出行政复议，但因其不懂法律，行文不规范，并听取了被告市卫计委工作人员的意见，仅以投诉材料的方式提交，未以行政复议申请书的方式提交；
12、市卫计委《人民来信转办函》（2012年1月9日）、卫生行政执法文书笔录，用以证明原告明清菊因对江汉区卫计委的回复不满要求进行行政复议，但被告市卫计委违法行使职权，要求原告明清菊依据《信访条例》的规定办理；
13、向被告市卫计委提交的《关于举报市十一医院抢夺、隐匿病历资料的报告》（2012年2月24日），用以证明原告明清菊于2012年2月24日以挂号信的方式向被告市卫计委和江汉区卫计委提交了举报材料；
14、向被告市卫计委提交的《关于举报市十一院抢夺、隐匿、伪造病历资料的报告》（2012年3月6日），用以证明被告市卫计委针对原告明清菊于2012年5月15日向其递交的举报材料，不应指令江汉区卫计委依照《信访条例》的规定办理；
15、《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）2号）（2份），用以证明被告市卫计委适用《信访条例》处理原告明清菊的投诉举报事项系知法犯法，违法行使职权；
16、行政复议申请书（2012年5月30日）、申请书（2012年5月30日），用以证明原告明清菊因对江汉区卫计委的答复不服，依法向被告市卫计委提出行政复议申请，被告市卫计委予以拒绝，并要求原告明清菊将其改为复查申请书；
17、向武汉市行政投诉中心递交的投诉信（2012年6月17日），用以证明针对原告明清菊的投诉举报，上级机关两次予以转办，但被告市卫计委仍不服从上级命令，不依法履行法定职责；
18、行政复议申请书（2012年7月18日、7月19日），用以证明被告市卫计委要求原告明清菊将其于2012年7月18日提交的行政复议申请书改为复查申请书，当原告明清菊于同年7月19日持湖北省卫生厅的函件至被告市卫计委处，被告市卫计委才接受原告明清菊提交的行政复议申请书；
19、江汉区卫计委《关于明清菊来函的回复》（2012年5月23日）（两份）、《关于市十一医院不书写病历××患者病情等违纪违规行为的举报信》（2012年3月26日），用以证明江汉区卫计委对调查发现的市十一医院违法违规问题不制止不纠正，反而包庇、纵容，以强欺弱，以公谋私；
20、申请书（2012年5月25日）、向江汉区卫计委提交的《关于举报市十一医院抢夺隐匿病历资料报告》（2012年2月24日），用以证明原告明清菊提交的申请书由江汉区卫计委直接签收，提交的举报材料是以挂号信的方式邮寄；
21、《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号），用以证明被告市卫计委和江汉区卫计委违法行使职权；
22、湖北省卫生厅《关于对明清菊女士“申请行政复议申请书”的回复意见》（2012年7月17日），用以证明被告市卫计委不服从上级主管部门的指令，对其应当受理的行政复议申请不予受理；
23、行政复议申请书（2012年5月30日），用以证明因向被告市卫计委递交行政复议申请遭拒绝，原告明清菊又向湖北省卫生厅提交该申请；
24、被告市卫计委作出的《关于明清菊信访事项复查意见的回复》、申请复核申请书（2012年9月14日），用以证明湖北省卫生厅要求被告市卫计委就原告明清菊反映的问题于2012年8月10日前作出答复，被告市卫计委不应作出信访答复；
25、湖北省卫生厅《关于对明清菊信访事项的复核意见》（鄂卫信函（2012）18号），用以证明被告市卫计委应当依据《医疗事故处理条例》及《中华人民共和国执业医师法》的规定对市十一医院的违法行为进行查处；
26、武汉市江汉区人民法院（以下简称江汉区法院）及市中院的传票（3份），江汉区法院受理案件通知书（2份），用以证明原告明清菊的申请事项不属于信访事项，属于人民法院受理范围；
27、光盘、录音、录像资料，用以证明市十一医院抢夺，隐匿，伪造病历及威胁原告明清菊的事实存在。
被告市卫计委辩称，1、原告明清菊申请事项属于信访事项。为准确界定行政复议和信访工作范围，湖北省人民政府法制办公室、湖北省信访局根据《行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《信访条例》的有关规定，联合制发了《湖北省行政复议与信访工作联系规则》（鄂府法办（2010）16号）。根据该规则第六条第（五）项的规定，检举、揭发行政机关及其工作人员违法失职行为的，不属于行政复议范围，行政机关可依照《信访条例》的规定办理。该规则明确将举报行政机关不作为的违法失职行为纳入信访处理的范围。原告明清菊于2012年7月19日向本机关递交行政复议申请书，对江汉区卫计委不履行监管职责的不作为行为申请行政复议，显然不属于行政复议范围。本机关依据《行政复议法》的规定，对该行政复议申请不予受理，并依照《信访条例》的规定办理的行为于法有据，原告明清菊提出的事实和理由于法无据。2、原告明清菊因不服被告市卫计委对其信访事项提出复议不予受理而提起诉讼，不属于人民法院受理范围。2005年12月12日最高人民法院在致湖北省高级人民法院《关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中明确规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《湖北省高级人民法院关于信访人因不服行政复议机关对信访事项申请复议不予受理而提起诉讼人民法院不予受理的通知》（鄂高法（2010）23号）规定，信访人因提出信访事项，认为收到信访事项的行政机关未按照《信访条例》规定的程序办理，以不履行法定职责为由申请行政复议，行政复议机关根据《行政复议法》及其实施条例的规定不予受理或者不予答复，信访人向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。3、被告市卫计委不存在未依法履行管理职责的行为。本机关接到原告明清菊的投诉以后，均及时依照《信访条例》的规定进行了处理，分别于2011年11月28日、2012年1月9日转送江汉区卫计委办理，并要求将处理意见答复原告明清菊。原告明清菊分别于2012年5月15日、2012年7月19日向本机关申请行政复议，本机关依法作出不予受理的决定，但并未放弃依照信访途径进行调查处理的程序。2012年8月3日及8月14日，本机关两次派出专业人员到市十一院对原告明清菊反映的问题进行了全面调查，同月15日将调查结果以书面形式回复给原告明清菊。4、原告明清菊提起行政诉讼明显已超过诉讼时效。原告明清菊于2012年7月26日就已收到了武卫复决（2012）3号《不予受理行政复议申请决定书》，至今已长达2年时间，明显已超过诉讼时效，且不属于法律另有规定的情形。综上，请求法院依法驳回原告明清菊的全部诉讼请求。
经庭审质证，原告明清菊对被告市卫计委提交的证据1真实性及关联性无异议，但对其合法性有异议，认为武卫复决（2012）2号《不予受理行政复议申请决定书》及武卫复决（2012）3号《不予受理行政复议申请决定书》具有关联关系，原告明清菊收到江汉区卫计委作出的答复后即刻申请行政复议，但被告市卫计委不断要求原告明清菊重新写申请，最后却以申请超期为由不予受理复议申请，该答复无依据；对证据2的真实性及关联性无异议，但对其合法性有异议，认为原告明清菊申请事项不是信访事项；对证据3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为不能证明江汉区卫计委针对原告明清菊的的投诉事项已经履行了法定职责，且认为该证据与本案无关联性；对证据4的真实性无异议，但认为不能证明原告明清菊申请事项属于信访事项。
经庭审质证，被告市卫计委对原告明清菊提交的证据26的真实性无异议，但认为该证据不能证明其申请事项不属于信访事项；对其他证据的真实性均无异议，但认为与本案无关联性。
本院对原、被告提交的证据经综合审查判断后认为：
1、原告明清菊提交的证据18中的《行政复议申请书》（2012年7月19日）、证据19、21，因被告市卫计委对其真实性无异议，本院对其真实性予以认可，能证明原告明清菊于2012年3月26日向江汉区卫计委递交了投诉申请，江汉区卫计委于同年5月23日作出了答复，并于同年5月25日向原告明清菊进行了送达；原告明清菊于同年7月19日向被告市卫计委提交行政复议申请书，被告市卫计委于同年7月23日作出了不予受理行政复议申请的决定；其余证据与本案审理的行政复议行为无关联性，本院对其不予确认。
2、被告市卫计委提交的证据1、5与本案审理的行政复议行为无关联性，本院对其不予确认；证据2、3、4真实，来源合法，能证明原告明清菊就江汉区卫计委处理其与市十一医院医疗事故争议事项曾向法院提起过诉讼，被告市卫计委针对原告明清菊提交的行政复议申请书作出了不予受理行政复议申请的决定。
经审理查明，原告明清菊因在市十一医院手术治疗左肩关节脱位与该医院发生医疗纠纷，其后，多次向江汉区卫计委、市卫计委投诉举报市十一医院的违法违规行为。2012年3月26日，原告明清菊向江汉区卫计委递交了《关于市十一医院不书写病例××患者病情等违法违规行为的举报信》，同年5月23日，江汉区卫计委向原告明清菊作出了《关于明清菊来函的回复》，并于同年5月25日向原告明清菊进行了送达。因对江汉区卫计委作出的回复不服，原告明清菊于同年7月19日向被告市卫计委提交《行政复议申请书》，同年7月23日，被告市卫计委作出《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号），认为原告明清菊向江汉区卫计委举报的市十一医院不书写病例、××患者病情等违法违规行为应属信访请求，对信访请求的处理属于信访事项，不属于行政复议范围，决定不予受理原告明清菊提出的行政复议申请。原告明清菊对被告市卫计委作出的《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号）不服，诉至法院。
另查明，因认为江汉区卫计委在处理其投诉举报市十一医院医疗事故争议过程中未依法履行法定职责，原告明清菊于2012年3月向江汉区法院提起诉讼，请求法院判决确认江汉区卫计委在接到原告明清菊的投诉后，未依照《医疗事故处理条例》第三十六条的规定履行法定职责的行为违法。经江汉区法院一审及市中院二审，认定江汉区卫计委在接到原告明清菊的投诉和上级机关的转办函后，进行了调查、协调、回复和移交医疗事故技术鉴定等工作，原告明清菊起诉江汉区卫计委未依照《医疗事故处理条例》第三十六条规定履行法定职责的诉讼理由不成立，驳回了原告明清菊的诉讼请求。2013年10月，原告明清菊再次向江汉区法院提起诉讼，请求法院判决：1、江汉区卫计委在2011年3月17日至21日要求并接受原告明清菊递交没有法律依据的《医疗事故技术鉴定申请书》的行为违法；2、撤销江汉区卫计委于2012年5月23日、2013年1月9日、16日作出的回复，责令江汉区卫计委对市十一医院抢夺、隐匿、销毁、伪造病历资料的行为重新调查处理；3、确认江汉区卫计委未根据争议事实客观全面将争议事项委托至医学会的行为违法，责令江汉区卫计委根据客观事实依法重新委托鉴定。经江汉区法院一审及市中院二审，认定原告明清菊提出的第1、3项诉讼请求属于重复起诉，第2项诉讼请求中的回复系江汉区卫计委依据《信访条例》对原告明清菊作出的回复，该信访回复对原告明清菊实体权利义务不产生实质影响，据此驳回原告明清菊的起诉。
本院认为，因对江汉区卫计委于2012年5月23日作出的《关于明清菊来函的回复》不服，原告明清菊于2012年7月19日向被告市卫计委提出行政复议，被告市卫计委经审查后作出《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号）。作为救济手段，原告明清菊可选择直接对江汉区卫计委作出的回复提起诉讼，也可选择对被告市卫计委不予受理行政复议的行为提起诉讼。原告明清菊于2013年10月已就江汉区卫计委于2012年5月23日作出的《关于明清菊来函的回复》向江汉区法院提起行政诉讼，且经江汉区法院一审及市中院二审，均认为该回复系江汉区卫计委依据《信访条例》对原告明清菊作出的回复，该信访回复对原告明清菊实体权利义务不产生实质影响，据此驳回原告明清菊的起诉。现原告明清菊不服被告市卫计委作出的《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号）向本院提起诉讼，被告市卫计委主张原告明清菊的起诉超过法定起诉期限，因被告市卫计委于2012年7月23日作出《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号）时未向原告明清菊告知诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，原告明清菊向本院提起诉讼未超过法定起诉期限。被告市卫计委在审查原告明清菊提出的行政复议申请时，认为江汉区卫计委对原告明清菊投诉举报事项作出的回复属于信访回复，被告市卫计委对该回复性质的认定与之后法院生效判决中对该回复的性质认定一致，被告市卫计委据此作出《不予受理行政复议申请决定书》（武卫复决（2012）3号）并无不妥。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告明清菊的全部诉讼请求。
案件受理费人民币50元、邮寄送达费人民币20元，合计人民币70元由原告明清菊负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
代理审判员 杨 洁
人民陪审员 吴俊杰
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 张东洋