湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘07行终33号
上诉人（原审原告）常德市政德出租汽车有限公司，住所地湖南省常德市武陵区南坪岗乡腰路铺村9组（火车站职工宿舍旁）。
法定代表人刘岸平，该公司执行董事。
委托代理人孙圣林，湖南保协律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）常德市发展和改革委员会，住所地湖南省常德市武陵区朗州路120号。
法定代表人汤祚国，主任。
委托代理人盛岚，常德市发展和改革委员会工作人员。代理权限为特别授权代理。
委托代理人冯钟鸣，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审第三人）湖南国方工程建设咨询有限公司，住所地湖南省常德市武陵区穿紫河街道办事处西园社区滨湖路666号时代广场11楼。
法定代表人李家明，该公司总经理。
委托代理人蒋辉勇，湖南国方工程建设咨询有限公司员工。代理权限为一般授权代理。
被上诉人（原审第三人）常德市五星投资有限公司，住所地湖南省常德市武陵区城西办事处鸿升社区武陵大道北段鸿升北区鸿运巷58号。
法定代表人杨毅，该公司执行董事兼总经理。
被上诉人（原审第三人）常德市安骏出租汽车有限公司，住所地湖南省常德市武陵区城西办事处穿紫河居委会柳叶路018号（新世纪花园101栋）。
法定代表人刘哲斌，该公司执行董事。
被上诉人（原审第三人）常德国兴出租汽车有限公司，住所地湖南省常德市武陵区城南办事处体育东路社区体育路33号（阳光花城5栋2单元603号）。
法定代表人徐丽华，该公司经理。
以上三被上诉人共同委托代理人吕舒，湖南天迪律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
以上三被上诉人共同委托代理人谢田，湖南天迪律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
上诉人常德市政德出租汽车有限公司（以下简称政德公司）与被上诉人常德市发展和改革委员会（以下简称市发改委）、湖南国方建设咨询有限公司（以下简称国方公司）、常德市五星投资有限公司（以下简称五星公司）、常德市安骏出租汽车有限公司（以下简称安骏公司）、常德市国兴出租汽车有限公司（以下简称国兴公司）招标行政处理决定一案，不服湖南省常德市武陵区人民法院（2015）武行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月15日对本案公开开庭审理，上诉人政德公司的委托代理人孙圣林，被上诉人市发改委的委托代理人盛岚、冯钟鸣，被上诉人国方公司的委托代理人蒋辉勇，被上诉人五星公司、安骏公司、国兴公司的共同委托代理人吕舒到庭参加诉讼。本案因案情复杂，于2016年4月14日中止审理，2016年6月12日恢复诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2015年1月19日，市发改委内设机构常德市政府招标投标工作领导小组办公室（以下简称市招标办）签章同意招标人常德市交通运输局（以下简称市交通局）和招标代理机构国方公司发布《常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目招标公告》，招标标的为出让常德市城区新增出租汽车特许经营权200个，分4个标的物（每个包含50个出租汽车特许经营权）。政德公司、五星公司、安骏公司、国兴公司以及其他5名投标人均按招标文件要求期限购买了招标文件，交纳了投标保证金，提交了投标文件，无人对招标文件提出异议。2月12日，招标人组成的评标委员会在市发改委行政执法人员的监督下公开进行了开标、评标。2月13日，国方公司代为发布中标候选人公示信息。2月14日，政德公司向招标人对评标结果提出书面异议，招标人于2月17日作出政德公司异议不能成立的书面答复。2月25日，政德公司向招标办提交《投诉书》，对招标人和招标代理机构国方公司提出投诉，提出本次招标活动违法、五星公司和安骏公司存在虚假注册嫌疑、五星公司存在严重服务质量问题、国兴公司参加本次招投标不符合相关法律法规和市政府相关文件规定等投诉事项，并提出认定五星公司、安骏公司、国兴公司投标文件及其评标结果不合法，对其投标按照无效投标处理、认定其中标无效；查实相关客运管理部门出具相关虚假证明的违法行为，认定本次中标无效；责令暂停本次招标投标活动等投诉请求和主张。市发改委受理政德公司上述投诉后，经过立案审批、事实调查、证据收集、分管负责人决定等行政执法程序，并在4月1日指派行政执法人员对招标人组织的专家复核评审活动进行了现场监督，于4月8日作出前述被诉行政行为（常发改招决[2015]116号《招标投标投诉处理决定书》）。
原审判决认为，本案争议焦点：一、市发改委是否具有对政德公司投诉进行处理的行政管理职权；二、市发改委作出投诉处理决定的法律适用是否正确；三、市发改委认定五星公司、安骏公司汽修厂道路经营许可证有效的证据是否充分；四、市发改委驳回政德公司对五星公司服务质量投诉的理由是否充分；五、市发改委驳回政德公司对国兴公司投诉的理由是否充分；六、市发改委作出投诉处理决定是否超过法定期限。
关于焦点一，政德公司作为涉诉招标项目的投标人在不服招标人市交通局对其提出的评标结果异议答复的情况下，向市发改委内设机构市招标办提出投诉，符合《中华人民共和国招标投标法》第六十五条和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款、第六十条的规定，其投诉合法。市发改委作为本次招标投标活动所在行政区域的招标投标行政监督部门，受理、处理政德公司向其提出的投诉，具有法定行政职权，有权依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定作出被诉行政行为的处理决定。
关于焦点二，政德公司提出的涉诉招标活动不合法的投诉，市发改委认定招标人进行涉诉招标活动合法并驳回该项投诉，符合《中华人民共和国招标投标法》第二条和《湖南省市政公用事业特许经营条例》第十五条的规定。
关于焦点三，政德公司提出的五星公司和安骏公司汽修厂的工商注册登记手续、道路运输经营许可证件存在造假嫌疑的投诉，市发改委调查收集的证据可以证明，该等证照均系五星公司和安骏公司向其他有权行政机关申请依法取得，在市发改委作出被诉行政行为时均未被撤销或变更、撤回，该等证照是否存在虚假取得情形均非市发改委职权能够认定，且该等证照在五星公司和安骏公司作为投标文件资料提交，在依据招标文件评标时也不是作为资格性条件评价，而是作为符合性条件计分项目进行评价，也就不涉及到五星公司和安骏公司提交该等证照是否应作为无效投标或中标无效的问题，故市发改委在处理投诉期间已经查实该等证照当时仍合法有效的情况下，认定政德公司该投诉不成立，证据充分、确凿，予以采纳。
关于焦点四，政德公司提出的五星公司服务质量问题的投诉，市发改委在投诉处理期间收集的招标文件相关内容可以证实招标文件内容要求提交的考核结果通报文件未涉及常德市城区外出租汽车企业或其分支机构，也未涉及2014年度考核结果情况，政德公司在招标投标活动过程中对招标文件该内容未提出过异议，也未在投诉处理期间和本案诉讼期间提供所称五星公司汉寿分公司在2014年4月28日发生过服务质量问题的证据，且不论该项投诉事项是否存在，均不涉及到五星公司的投标资格问题，也就不会导致其投标无效或中标无效，故市发改委驳回政德公司该项投诉有充分确凿的证据，予以采纳。
关于焦点五，政德公司提出的第三人国兴公司作为国有参股企业参加涉诉招标项目投标不符合法规和市政府相关文件规定的投诉，市发改委在投诉处理期间收集的招标文件中关于投标人资格要求的内容可以证实，涉诉招标项目仅要求投标人具有独立法人资格和具备常德市城区出租汽车经营许可证并经营3年（含）以上这两个条件，并未限制或排斥国兴公司作为国有参股混合所有制企业作为投标人参加投标，且常德市人民政府相关文件涉及的以“注入”方式出让给国有运输企业的200个出租汽车特许经营权，不涉及到涉案招标出让的200个特许经营权，故市发改委驳回该项投诉的理由充分，亦予采纳。
关于焦点六，政德公司在诉讼中提出的市发改委作出处理决定超过法定期限的问题，因市发改委在处理政德公司投诉期间，需要就政德公司等投诉人的投诉事项进行专家评审复核，依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定，进行专家评审的当天时间不应计算在作出投诉处理决定期限内，故对政德公司该项主张，不予支持。关于政德公司在诉讼中提出的招标文件不符合《湖南省市政公用事业特许经营条例》第十五条规定的编制和审批规定的问题，因政德公司未在投诉书中作为投诉事项、请求或主张提出，且其作为投标人在投标文件规定的期限内也未对招标文件提出异议，故不应作为评价被诉行政行为合法性的依据。根据原审法院对各方当事人提供的证据、依据的认证情况，应当认定市发改委据以作出被诉行政行为的主要证据均合法有效，被诉行政行为适用法律法规正确，处理决定符合法定程序，未超越职权，也不存在滥用职权或明显不当情形。政德公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决：驳回政德公司的诉讼请求。案件受理费50元，由政德公司负担。
上诉人政德公司上诉称：原审判决认定事实错误、适用法律错误，请求：1、依法撤销原审法院作出的（2015）武行初字第64号行政判决，改判撤销被上诉人市发改委作出的常发改招决（2015）116号《招投标投诉处理决定书》；2、一、二审案件受理费，由被上诉人市发改委承担。理由：1、原审判决认定市招标办为被上诉人市发改委内设机构错误。政德公司向市招标办提出投诉，被上诉人市发改委处理政德公司的投诉，依据不足。2、原审判决认定被上诉人市发改委具有招投标投诉处理的管理职权错误。交通运输行为的招投标监督由交通运输部门实施行政监督执法、受理投诉，查处招投标活动中的违法行为，市发改委没有处理政德公司投诉事项的职权职责。3、原审判决认定被上诉人市发改委行政执法程序合法错误。将三个投诉人的投诉，作为一案处理程序违法，招标投标投诉案件审批表的“法定代表人意见栏”无人签字违法，两份《行政执法询问（调查）笔录》中，执法人员未出具行政执法证件及仅有一位询问人签名违法。4、原审判决认定被上诉人市发改委作出行政处理决定的期间未超过法定期间错误。市发改委受理投诉后未在30日内作出行政处理决定，超过了法定的行政处理期间。5、原审判决认定五星公司、安骏公司的《道路运输经营许可证》合法错误。6、常德市政府对于500个出租汽车经营权，将200个“注入”国有运输企业。国兴公司作为具有国有成份的运输企业，参与剩余300个经营权的投标，不具有投标人资格。原审判决认定国兴公司具有投标人资格错误。7、原审判决适用法律错误。招投标的监督实行全面监督。本案所涉招标文件未经常德市人民政府批准而违法，市发改委应一并作出处理。原审法院以政德公司未在投诉书中作为投诉事项请求或主张，且未在招标文件规定的期限内提出异议为由，认为被诉行政行为合法，不符合《中华人民共和国招标投标法》第七条第二款、《湖南省招投标活动投诉处理办法》第二十条、《湖南省市政公用事业特许经营条例》第十五条的规定。
被上诉人市发改委答辩称：上诉人的上诉无事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。理由如下：1、上诉人并无新观点，仅重复了原审理由，被上诉人的答辩意见详见一审答辩状及代理词；2、不诉不理是行政行为的审理原则，对于上诉人未投诉的内容，市发改委不具有审查职责。上诉人的上诉理由脱离了投诉内容。3、被诉行政行为的作出并未超过法定期限，复评时间及补正材料的期间应扣除。4、上诉人在原审时称，提起本次诉讼是一种诉讼策略，被上诉人认为上诉人恶意诉讼，损害了他人合法权益。
被上诉人国方公司答辩称：国方公司依法依规履行了委托代理机构职责。此外，同意发改委的答辩意见。上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人五星公司、安骏公司、国兴公司答辩称：上诉人的第1、2点上诉理由与被诉行政行为无关，不应审理。第3点上诉理由不成立，原审认定正确。第4点上诉理由不成立，经核算，被诉行政行为的作出未超过法定的30日。第5、6点上诉理由不成立，已有生效的法律文书认定的事实予以证明。原审判决适用法律正确。上诉人的上诉理由无事实依据，请求驳回上诉，维持原判。
当事人原审提交并质证的证据已随案移送至本院，经审查，原审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以认可。
另查明，常德市人民政府招标投标领导小组系由常德市人民政府设立，该领导小组下设办公室即市招标办。市发改委内设机构法规科，加挂市招标办的牌子。
还查明，2015年2月27日，市发改委受理政德公司对涉案招标项目的投诉。2015年3月16日，市发改委向常德市工商行政管理局、常德市交通运管处发出《关于招标投标活动投诉处理协助调查函》，调查五星公司与安骏公司是否存在虚假注册、登记的问题。次日，市发改委分别对五星公司、安骏公司的法定代表人进行调查询问。2015年3月19日，工商行政管理部门回函，确认五星公司、安骏公司均不存在虚假注册的问题。同日，常德市道路运输管理处回函，其对五星公司、安骏公司两公司机动车维修企业的变更企业名称、法定代表人申请依规进行了备案。2015年3月30日，通知招标代理机构国方公司对招投标活动投诉问题组织复核评审。2015年4月1日，涉案招标项目评标活动原评标委员会专家进行复评，市发改委派员对复评现场监督。2015年4月8日，市发改委对涉案投诉事项调查终结，并作出常发改招决[2015]116号招标投标投诉处理决定即被诉行政行为。
本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条及《湖南省招标投标活动投诉处理办法》第六条的规定，交通运输部门按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。本案中，因市交通局系本案所涉常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目的招标人，其不能既是招标人又是行政监督部门。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”《常德市人民政府办公室关于印发〈常德市发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制的规定〉的通知》（常政办发[2011]16号）第二条第（六）项规定：市发改委具有指导、协调、监督、管理常德市招投标活动的职权职责。根据上述规定，市发改委具有监督招投标活动的职权职责，有权受理并处理政德公司的投诉。政德公司主张市发改委没有处理其投诉事项的行政监督职权，而市交通局具有行政监督职权的上诉主张不成立，本院不予支持。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定：“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。”本案中，市发改委自2015年2月27日受理投诉之日起，至2015年4月8日作出行政处理决定，扣除2015年3月30日至2015年4月1日的专家复评时间及节假日后，其办案期限并未超过法定的30个工作日。市发改委受理政德公司涉案招标项目的投诉后，经向有关部门调查、核实，对政德公司投诉问题组织复核评审并实施现场监督，发现政德公司的投诉事项不成立，最后才作出行政处理决定。据此，市发改委作出的行政处理决定证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。政德公司认为被诉行政行为违法的上诉主张，因无事实和法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”原审法院为了查明市发改委的职权，有权要求市发改委补充提交其职权依据即《常德市人民政府办公室关于印发〈常德市发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制的规定〉的通知》（常政办发[2011]16号）。经过质证，原院法院对该通知予以采信，并作为认定市发改委对招投标活动具有监督的职权职责，符合法律规定。据此，政德公司认为原审法院对市发改委补充提交的证据予以采信错误的上诉主张，本院不予支持。
综上所述，市发改委作出的常发改招决[2015]116号招标投标投诉处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人常德市政德出租汽车有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 晋
审 判 员 王继春
代理审判员 赵阳娟
二〇一六年六月十五日
书 记 员 杜 玲
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国招标投标法实施条例》
第四条国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。
县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。
财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。
监察机关依法对招标投标活动有关的监察对象实施监察。
《湖南省招标投标活动投诉处理办法》
第六条行政监督部门对招标人是否依法处理投诉进行监督。各级发展改革、住房和城乡建设、交通运输、水利、商务、卫生、经济和信息、通信等行政监督部门，依照国务院、省人民政府和各级人民政府的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。
（一）对重大建设项目、工业项目（含电力）、代建单位招标投标活动的投诉，由发展改革部门受理并依法作出处理决定；对重大建设项目招标投标活动的投诉，有关行业行政监督部门已经受理的，应当通报同级发展改革部门，发展改革部门不再受理；
（二）对各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的投诉，由住房建设部门受理并依法作出处理决定；
（三）对公路、公路桥梁、公路隧道及其附属设施，水上、交通运输辅助业以及其他交通业等交通运输项目的招标投标活动的投诉，由交通运输部门受理并依法作出处理决定；
（四）对防洪、灌溉排涝、水土保持、水利枢纽及其附属设施的建设项目招标投标活动的投诉，由水利部门受理并依法作出处理决定；
（五）对医疗器械、药品、试剂和耗材采购以及医疗卫生机构的专用设备采购、安装等招标投标活动的投诉，由卫生部门受理并依法作出处理决定；
（六）对经济信息化建设项目的招标投标活动的投诉，由经济和信息部门受理并依法作出处理决定；
（七）对电信枢纽、通信、信息网络等建设项目的招标投标活动的投诉，由通信管理部门受理并依法作出处理决定；
（八）对民航专业工程的建设项目的招标投标活动的投诉，由民航管理部门受理并依法作出处理决定；
（九）对进口机电设备采购的招标投标活动的投诉，由商务部门受理并依法作出处理决定；
行政监督部门处理投诉时，应当坚持公平、公正、便捷、高效的原则，维护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益。各级政府的机构设置、部门职责分工有变化调整的，相关部门依照变化或调整后的职责分工，受理相关招标投标投诉并依法做出处理决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。