江苏省南通市港闸区人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏0611行初307号原告南通协和生物科技有限公司，住所地南通市崇川区崇川路1号9幢-1楼。法定代表人郁黄敏，职务执行董事。被告南通市食品药品监督管理局，住所地南通市崇川区人民西路88-5号。法定代表人戴辉，职务局长。被告南通市人民政府，住所地南通市崇川区世纪大道6号。法定代表人韩立明，职务市长。委托代理人施政杰，南通市人民政府工作人员。委托代理人吴燕燕，南通市人民政府工作人员。原告南通协和生物科技有限公司（以下简称协和公司）不服被告南通市食品药品监督管理局（以下简称南通食药监局）食品药品监督行政强制及南通市人民政府行政复议，于2016年11月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于11月30日分别向被告南通食药监局、南通市人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2016年8月8日，被告南通食药监局向原告协和公司作出（南通）械查扣[2016]1号《扣押决定书》；同年9月6日，被告南通食药监局又作出（南通）械查扣延[2016]1号《扣押延期通知书》。原告协和公司诉称：被告南通食药监局在未对案涉产品作第三方技术鉴定的情况下作出的上述《扣押决定书》及《扣押延期通知书》事实不清、证据不足，侵犯了非公经济财产权。请求：1.撤销被告南通食药监局作出的（南通）械查扣[2016]1号《扣押决定书》及（南通）械查扣延[2016]1号《扣押延期通知书》；2.撤销被告南通市人民政府作出的通政复决[2016]162号《行政复议决定书》。被告南通食药监局辩称：1.原告协和公司的起诉不具有可诉性。被告南通食药监局作出的被诉《扣押决定书》及《扣押延期通知书》已经被随后作出的（南通）械行罚[2016]1号《行政处罚决定书》所吸收而不具有独立性和完整性，上述扣押行为撤销与否对原告的权利义务不产生任何影响。2.被告南通食药监局作出的被诉扣押行为事实清楚、证据充分、程序正当。相关行业规定及生效判决均明确案涉产品属于第二类医疗器械，原告协和公司未取得《医疗器械生产企业许可证》及《医疗器械注册证》，属于无证生产第二类医疗器械。为避免案涉产品处于无监管状态，被告南通食药监局在依法履行相关行政程序后作出的被诉扣押行为并无不当。请求驳回原告协和公司的起诉。被告南通市人民政府辩称：1.被告南通市人民政府作出的被诉复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2.尽管生效判决撤销了被告南通食药监局作出的（南通）械行罚[2012]50号《行政处罚决定书》，但该判决也明确案涉产品属体外诊断试剂，为第二类医疗器械，原告协和公司未取得医疗器械生产企业许可证生产案涉产品，应当依法扣押，故原告认为案涉产品不属于医疗器械的理由不能成立。请求驳回原告协和公司的诉讼请求。经审理查明：2015年5月18日，被告南通食药监局对原告协和公司作出（南通）械行罚[2012]50号《行政处罚决定书》，决定对原告协和公司作出以下处罚：1.没收违法生产的产品；2.没收违法所得计人民币411596.00元；3.并处违法所得四倍罚款计人民币1646384.00元。原告协和公司不服，向本院提起行政诉讼，本院一审作出驳回原告诉讼请求的判决后，原告协和公司不服，提起上诉。2016年8月4日，南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终302号行政判决，撤销了（南通）械行罚[2012]50号《行政处罚决定书》，并责令被告南通食药监局对原告协和公司的违法行为重新作出行政处罚决定。2016年8月8日，被告南通食药监局作出被诉（南通）械查扣[2016]1号《扣押决定书》，内容为：根据南通市中级人民法院（2016）苏06行终302号《行政判决书》的判决，按照《医疗器械监督管理条例》（国务院令第650号）第五十四条第一款（三）项“查封、扣押不符合法定要求的医疗器械，违法使用的零配件、原材料以及用于违法生产医疗器械的工具、设备”的规定，决定对原告协和公司涉案的相关物品予以扣押；扣押期限从2016年8月8日至2016年9月6日。所附扣押物品清单上注明：扣押物品为21箱5人份装、1人份装混装的《阴道炎自我检测试纸（卡）外包装盒》；7箱5人份装、1人份装混装的《阴道炎自我检测试纸使用说明书》；73805袋5人份装、1人份装混装的《阴道炎自我检测试纸（卡）含产品内包装》，生产厂家为原告协和公司；1袋棉签、比色卡等；146892盒1人份装《阴道炎自我检测试纸（卡）》，生产厂家为原告协和公司；891盒5人份装《阴道炎自我检测试纸（卡）》，生产厂家为原告协和公司。9月6日，被告南通食药监局作出（南通）械查扣延[2016]1号《扣押延期通知书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款的规定，因案件行政处罚程序未终结，决定对（南通）械查扣[2016]1号《扣押决定书》中所扣押的物品延长扣押期限，自2016年9月7日起延长至2016年10月6日。9月10日，原告协和公司不服被诉扣押及延期扣押行为，向被告南通市人民政府申请行政复议。11月7日，被告南通市人民政府作出通政复决[2016]162号《行政复议决定书》，决定维持被告南通食药监局作出的被诉《扣押决定书》及《扣押延期通知书》。原告协和公司仍不服，于2016年11月29日向本院提起诉讼。另查明，2016年9月29日，被告南通食药监局作出（南通）械行罚[2016]1号《行政处罚决定书》，决定对原告处罚：1.没收违法生产的产品；2.没收违法所得计人民币411596.00元；3.并处违法所得四倍罚款计人民币1646384.00元。（以上罚没合计人民币2057980.00元）。同日，被告南通食药监局根据该处罚决定，出具（南通）械没物[2016]1号《没收物品凭证》，所附没收物品清单中没收物品的品名、生产厂家、规格、数量与扣押物品清单一致。原告协和公司的总经理陈建华在该清单上签字确认。以上事实有当事人提交的原告协和公司的营业执照、法定代表人身份证明、（南通）械查扣[2016]1号《扣押决定书》、（扣押）物品清单、（南通）械查扣延[2016]1号《扣押延期通知书》、延期扣押物品清单、通政复决[2016]162号《行政复议决定书》、（南通）械行罚[2016]1号《行政处罚决定书》、（南通）械没物[2016]1号《没收物品凭证》、（没收）物品清单、（南通）械责改通[2016]1号《责令改正通知书》、（南通）械行罚[2012]50号《行政处罚决定书》、没收物品凭证、没收物品清单、（南通）械责改通[2012]50号《责令改正通知书》、送达回执、（2015）港行初字第00331号《行政判决书》、（2016）苏06行终302号《行政判决书》等证据在案佐证。本院认为，本案的争议焦点在于原告协和公司提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。扣押财物是《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制措施之一。行政机关对相关财物实施扣押，对相对人的财产权等权利产生影响，因此行政机关依法应当在作出实施该强制措施决定后告知相对人复议和诉讼的权利。但并非因为扣押强制措施具有一定的独立性，以及行政机关告知了相应的诉权，人民法院对因不服扣押决定提起的行政诉讼就必须一律进行实体审理。是否可诉还应视后续行政执法的实际情况而定。因为扣押决定往往是行政机关在行政执法过程中为制止违法行为、防止证据损毁等而实施的暂时性控制行为，最终行政机关还应根据查明的事实作出相应的处理决定。如果扣押决定被后续行政行为所吸收，扣押决定则成为不对相对人权利义务最终产生实际影响的阶段性、过程性行为，不再具有单独被司法审查的必要和条件。《中华人民共和国行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。根据该规定，没收被扣押的财物是行政机关对被扣押财物的处理方式之一，是对被扣押物品的终结性的处理行为。该终结性行为是对相对人权利义务产生实际影响的行为。一旦没收决定作出，扣押决定作为没收决定的中间过程性行为，被没收决定所吸收，则丧失单独被提起诉讼并进入司法审查的必要和条件。本案中，被告南通食药监局在作出被诉《扣押决定书》及《扣押延期通知书》后，又针对案涉产品作出行政处罚决定并对扣押的物品予以没收。这就意味着，被诉扣押行为已为被告南通食药监局后续所作《行政处罚决定书》中的没收违法生产产品的这一决定所吸收，符合上述情形。综上，被诉《扣押决定书》及《扣押延期通知书》属于对原告协和公司的权利义务不产生最终实际影响的过程性行为，故原告协和公司针对《扣押决定书》《扣押延期通知书》以及相应的行政复议决定而提起的诉讼应予驳回。据此，根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告南通协和生物科技有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。审 判 长  刘海燕代理审判员  巴静涛人民陪审员  李 莉二〇一七年三月十三日书 记 员  许美燕附：相关法律条文最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；