浙江省玉环县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）台玉行初字第24号
原告董晓燕。
委托代理人董灵旭。
委托代理人董红法。
被告玉环县国土资源局。
法定代表人周斌。
委托代理人吴碧金。
委托代理人黄友生。
原告董晓燕诉被告玉环县国土资源局不履行法定职责一案，于2014年7月15日向本院提起诉讼。本院同日受理后，于2014年7月21日向被告玉环县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人董灵旭、董红法，被告玉环县国土资源局委托代理人吴碧金、黄友生到庭参加诉讼。本案因涉集体土地，协调期间不计算在审理期限内。本案现已审理终结。
原告董晓燕诉称：2010年6月24日，玉环县玉城街道县东经济合作社向玉环县人民政府玉城街道办事处提出申请，要求将该集体经济合作社所有的座落于榴岛大道东岙地块，建设用地为1017.95平方米的土地，与玉环县玉城街道西溪经济合作社位于黄家山头面积相同的一块土地进行置换，后经玉环县人民政府批准同意。2010年10月，原告向被告提出跨村建房申请并向被告提交建房所需的全部资料，被告对原告在东岙地块建房的条件申请进行了预审，并认为原告符合跨村建房条件。玉环县人民政府玉城街道办事处于2010年10月19日发文，向玉环县人民政府请示请求批准原告董晓燕等山区移民跨村建房，玉环县人民政府于2011年3月批准同意建房用地的审批。
2011年3月，玉环县建设规划局发文作出收回东岙地块置换前土地使用者的《建设用地规划许可证》，并于2011年5月9日向本案原告颁发了地字（2011）0095号《建设用地规划许可证》。原告因建房需要于2011年5月向被告申请办理建房用地审批许可。被告收到原告资料后，对原告所申请的建房用地进行勘察、审查，但却不给予办理用地审批许可，使原告无法办理建设用地施工许可证，导致原告的建房因为得不到审批而无法施工。为维护自己的合法权益，原告提起诉讼，要求确认被告不履行住宅用地审批手续的不作为行为违法，并要求被告在法定期限内履行住宅用地审批的法定职责。
原告在起诉时、开庭前向本院提供了以下的证据：1.玉环县集体土地所有权调换审批表，内容：甲方土地所有者为玉环县玉城街道县东经济合作社，乙方土地所有者为玉环县玉城街道西溪经济合作社，甲方对调土地基本情况：土地坐落于县城东岙土地（5号小区），土地四至为东至规划路，南至规划路，西至规划用地，北至空地，原使用者为县东经济合作社，用途为住宅，面积为1017.95平方米。乙方对调土地基本情况：土地坐落于西溪经济合作社黄家山头，原使用者为黄聪弟、陈美富，用途为山地，面积1017.95平方米；对调原因：村民建房土地对调；玉环县人民政府于2011年3月3日审批同意该置换方案；拟证明涉案土地已经过置换审批。2.《关于要求同意适当放宽山区移民跨村建房条件的请示》，内容：玉环县玉城街道县东经济合作社于2010年6月24日向玉环县人民政府玉城街道办事处申请放宽西溪黄家山头移民的建房条件；3.《证明》，内容：玉环县玉城街道县东经济合作社于2010年10月7日同意原告董晓燕等户山区移民跨村建房上报审批；4.《关于要求批准黄聪弟等山区移民跨村建房的请示》（玉城办（2010）93号），内容：玉环县人民政府玉城街道办事处于2010年10月19日向玉环县人民政府请示，请求县人民政府同意原告董晓燕、黄花米、陈美富、黄聪弟、黄米来、黄六弟、董爱芝、董爱连等八户跨村建房；5.请示性公文处理专用笺，内容：玉环县人民政府于2010年10月28日同意原告董晓燕等八户按《关于进一步授权审批管理村民建房意见的通知》办理；6.村民（代表）会议纪要，内容：玉环县玉城街道县东经济合作社于2010年12月22日同意原告董晓燕、黄花米、陈美富、黄聪弟、黄米来、董爱连、黄六弟、董爱芝等八户使用该村集体土地跨村建房；以上证据拟证明原告跨村建房已经过玉环县玉城街道县东经济合作社、玉环县人民政府玉城街道办事处同意，并经玉环县人民政府审核。7.办理建设用地规划许可证建房条件预审表，内容：被告玉环县国土资源局于2010年10月14日审核认为原告董晓燕等九户符合跨村建房的条件；拟证明原告已经过被告建房预审。8.《关于收回﹤建设用地规划许可证﹥的函》，内容：玉环县建设规划局于2011年3月2日收回了（2007）浙规证1180364涉案地块原建设用地规划许可证；9.地字第（2011）0095号建设用地规划许可证，内容：玉环县建设规划局于2011年5月9日向原告董晓燕等九户颁发了涉案地块的建设用地规划许可证；以上证据拟证明原告董晓燕等九户已取得涉案地块建设用地规划许可证；10.《证明》，内容：玉环县玉城街道县东经济合作社于2011年7月21日向玉环县国土资源局城关管理所申请，要求办理原告董晓燕等九户土地审批相关手续；拟证明原告董晓燕等九户已经过玉环县玉城街道县东经济合作社同意，并已向被告申请办理用地审批手续。11.《会议纪要》，内容：玉环县玉城街道西溪经济合作社于2010年12月16日通过村民代表会议，同意了原告董晓燕等八户在涉案地块上建房屋，拟证明原告董晓燕等八户在涉案地块建房已经过玉环县玉城街道西溪经济合作社的同意。
原告当庭提供了以下证据：1.玉环县农村村民建房用地申请表，内容：陈美富向被告申请建房用地时的申请表，但该表格中无具体内容，拟证明原告已向被告申请过农村住宅用地。2.照片，内容：原告董晓燕等八户老房子的情况；3.《关于五号小区（县东神农祠10间联建房）建房意见书》十份，内容：玉环县玉城街道县东经济合作社社员已同意原告董晓燕等九户在涉案地块建房；4.《关于解决2002年地基转让问题处理的协议》、《神农祠十间地基转让付款和审批过程处理协议书》、《神农祠十间地基转让付款和审批过程处理补充协议》，内容：案外人汪岩高、陈林枫、陈剑松、叶春柳、陈亦青就涉案地块与玉环县玉城街道县东经济合作社分别于2004年7月19日、2007年1月23日和2008年3月1日达成的相关协议；5.收据，内容：案外人汪岩高、陈林枫、陈剑松、叶春柳、陈亦青就涉案地块向玉环县玉城街道县东经济合作社支付的款项；以上证据拟证明原告申请住宅用地符合条件。
被告玉环县国土资源局辩称：原告的申请不符合条件，被告已经就原告的前期口头申请作出了行政行为，涉案土地的权属和申请使用土地者的条件存在争议。一、原告并未依法向被告申请，故不存在被告行政不作为的事实。二、涉案土地的权属存在争议。2010年12月22日，玉环县玉城街道县东经济合作社将该地块的集体土地所有权与玉环县玉城街道西溪经济合作社位于黄家山头一宗土地的集体土地所有权进行调换，并逐级呈报于玉环县人民政府，于2011年3月3日获得批准，故涉案土地的集体土地所有权已归玉环县玉城街道西溪经济合作社。而在此后的一系列行为中，玉环县玉城街道县东经济合作社仍以该宗土地的所有权人办理相关手续，导致包括建设用地规划许可证在内的相关手续及其审批行为不规范。三、申请使用土地者的条件存在争议。本案申请建房者共计九户，除陈芳系玉环县玉城街道县东经济合作社社员外，原告董晓燕、黄花米、陈美富、黄聪弟、黄米来、黄六弟、董爱连、董爱连等八户均系玉环县玉城街道西溪社员。在办理建设用地规划许可证时，除陈芳一户外，其余八户均应由玉环县玉城街道西溪经济合作社审核上报，但在实际操作中均未经玉环县玉城街道西溪经济合作社审核上报，而由玉环县玉城街道县东经济合作社审核上报，导致县建设规划部门在不知情的情况下办理了建设用地规划许可证，致使申请使用土地者的条件争议，给住宅用地审批带来了不可操作性。四、涉案土地的权属及申请使用土地者的条件争议所引发的土地纠纷等社会不安定因素，不同程度地影响着本案原告的住宅用地审批。城关国土所在办理原告建房条件预审后，有众多玉环县玉城街道县东经济合作社社员联名以书面形式强烈要求收回涉案土地，出于维护社会稳定之要求，被告对涉案土地暂缓办理相关报批手续。因此原告的代办人员将原告身份证、户口本和建设用地规划许可证复印件交给被告国土所经办人员时，经办人员已在第一时间将上述土地纠纷情况告知了原告的代办人员，当时只接收了原告的身份证、户口本和建设用地规划许可证，并未正式受理。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告玉环县国土资源局于2014年7月31日向本院提供了以下证据：1.玉环县建设用地规划许可证申请表，内容：原告董晓燕等九户申请办理涉案地块建设用地规划许可证的情况，拟证明涉案地块的建设用地规划是由玉环县玉城街道县东经济合作社上报的；2.会议纪要，内容：2014年7月28日，被告玉环县国土资源局、玉环县人民政府玉城街道办事处、玉环县玉城街道县东经济合作社和玉环县玉城街道西溪经济合作社相关人员对涉案地块进行协调，拟证明原告不符合建房审批条件。3.《强烈要求社领导收回神农祠十间地基的报告》四份、会议记录等，内容：玉环县玉城街道县东经济合作社及其部分社员要求收回涉案地块；4.《证明》二份，内容：玉环县玉城街道县东经济合作社于2011年8月15日向被告申请暂停审批涉案地块地基，于2014年6月19日不同意涉案地块地基公示；拟证明涉案地块存在土地纠纷。5.《关于县东村神农祠10间屋基办理情况说明》、《所长会议》，内容：被告办理涉案地块的情况，拟证明被告没有行政不作为。
被告于2014年8月6日向本院提供了以下的依据：《浙江省土地管理实施办法》（第三次修正）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）、《印发﹤关于加强农村宅基地管理的意见﹥的通知》（国土资发（2004）234号）、《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发（2005）94号）、《玉环县农村村民住宅用地管理办法》（玉环县人民政府令41号），拟证明被告程序合法，适用法律、法规正确。
被告于2014年8月7日向本院提供了以下证据：1.2010年度和2011年度农村村民建房报批工作流程登记表，内容：2010年度和2011年度被告已批准农村村民建房的详细名单，拟证明原告并未向被告申请涉案地块的用地审批。2.照片，内容：2014年6月4日，玉环县玉城街道西溪经济合作社对原告董晓燕等九户建房进行公示的情况。3.通话记录，内容：被告工作人员通知陈美富拿建房用地申请表的通话情况；4.玉环县农村村民建房用地申请表、农村村民建房用地呈报表、农村村民建房用地批准书，内容：批准农村村民建房用地申请和批准所需的表格，拟证明原告未向被告申请过住宅用地。
在法庭调查中，原告对被告提交的证据发表了如下质证意见：对被告提供的《会议纪要》的合法性、关联性有异议，认为是诉讼期间形成的，不能作为本案的证据使用；对《强烈要求社领导收回神农祠十间地基的报告》四份、会议记录的真实性有异议，认为有些不是本人的签字；对《关于县东村神农祠10间屋基办理情况说明》、《所长会议》有异议，认为不是真实的，且也违背了行政诉讼的原则；对二份《证明》有异议，认为该证据是伪造的；对《浙江省土地管理实施办法》（第三次修正）有异议，认为该法规已于2000年修正，已部分失效；对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）、《印发﹤关于加强农村宅基地管理的意见﹥的通知》（国土资发（2004）234号）、《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发（2005）94号）、《玉环县农村村民住宅用地管理办法》（玉环县人民政府令41号）有异议，认为均系规范性文件，不能作为本案的依据；对2010年度和2011年度农村村民建房报批工作流程登记表有异议，认为只登记了已批准的建房户，所以该证据不能证明原告没有向被告申请过住宅用地；对照片的真实性没有异议，但认为该证据恰恰证明了原告向被告申请过住宅用地；对通话记录有异议，认为与案件没有关联性；对被告提供的其他证据没有异议。
被告对原告提供的证据发表了如下质证意见：认为涉案地块的所有权现属于玉环县玉城街道西溪经济合作社，原告不应该通过玉环县玉城街道县东经济合作社审核上报建设用地规划许可，而且玉环县玉城街道县东经济合作社及其部分社员并不同意原告在涉案地块建房，原告不符合住宅用地审批条件。
本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告提供的《关于解决2002年地基转让问题处理的协议》、《神农祠十间地基转让付款和审批过程处理协议书》、《神农祠十间地基转让付款和审批过程处理补充协议》与本案没有关联性，本院不予采纳；原告当庭提供的证据，由于已超过举证期限，仅供参考；被告提供的《会议纪要》、《关于县东村神农祠10间屋基办理情况说明》是在诉讼期间形成的，不能作为本案的证据，本院不予采纳；由于涉案土地的所有权现属于玉环县玉城街道西溪经济合作社，该地块与玉环县玉城街道县东经济合作社无关，故被告提供《证明》二份、《强烈要求社领导收回神农祠十间地基的报告》四份、会议记录等与本案无关，本院不予采纳；被告提供的2010年度和2011年度农村村民建房报批工作流程登记表已超过举证期限，且该登记表仅登记了已批准建房用地的人员信息，对已申请但没有批准的并无登记造册，属登记制度不完备，故该证据本院不予采纳；被告提供的照片、玉环县农村村民建房用地申请表、农村村民建房用地呈报表、农村村民建房用地批准书已超过举证期限，仅供参考；被告提供的通话记录已超过举证期限，且该份证据是被告在诉讼期间自行向原告收集的，不能作为本案的证据使用，本院不予采纳；被告提供的《浙江省土地管理实施办法》（第三次修正）因已被修订，对失效的部分本院不予采纳；原、被告提供的其他证据、依据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以采纳。
经审理查明：涉案土地位于玉环县榴岛大道东岙地块5号小区，即县东神农祠十间联建房地基，面积为1017.95平方米。该地块原属玉环县玉城街道县东经济合作社集体所有，后与玉环县玉城街道西溪经济合作社位于黄家山头面积相同的一块土地进行置换，并逐级呈报于玉环县人民政府审批，于2011年3月3日获得批准同意。
原告董晓燕系玉环县玉城街道西溪经济合作社社员。2010年10月，原告董晓燕等九户村民向被告提出跨村建房申请。被告于2010年10月14日对原告董晓燕等九户的建房条件进行了预审，初步认为原告董晓燕等九户的条件符合跨村建房。
玉环县建设规划局就涉案地块于2007年12月29日向原玉环县玉城街道县东经济合作社社员陈永升等五人颁发了（2007）浙规证1180364建设用地规划许可证。后因该地块被置换，玉环县建设规划局于2011年3月2日作出《关于收回﹤建设用地规划许可证﹥的函》（玉建规审（2011）9号），撤销了（2007）浙规证1180364建设用地规划许可证。2011年5月9日，玉环县建设规划局就涉案地块向原告董晓燕等九户颁发了地字第（2011）0095号建设用地规划许可证。
2011年5月，原告董晓燕等九户经玉环县玉城街道县东经济合作社和玉环县玉城街道西溪经济合作社同意向被告提出申请办理住宅用地审批，但被告以部分玉环县玉城街道县东经济合作社社员联名要求玉环县玉城街道县东经济合作社收回涉案土地致涉案土地权属存在争议，以及原告作为申请试用土地者的条件存在争议为由，至今未予以办理原告的申请，故原告董晓燕提起诉讼。
本院认为，首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项规定“……在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：……（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。其次，原告虽然提供的是另案原告陈美富的空白表格，但由于原告董晓燕与陈美富系在同一地块建房的，建设用地规划许可证是相同的，同一本建设用地规划许可证内的建房户必须同时申请住宅用地，才有可能被批准，故原告董晓燕与另案原告陈美富必然是一同申请的。再次，从玉环县玉城街道县东经济合作社及部分社员要求被告暂停审批原告等九户的住宅用地的事实来看，原告的住宅用地审批至少已经向被告申请；最后，被告的申请登记制度不完备，仅对已批准住宅用地户进行了登记，没有对所有申请过的人员都进行登记。综上，原告有正当理由无法提供证据证明自己已向被告申请过，而被告申请登记制度不完备的情况下，由此产生的不利后果应该由被告承担，故原告诉称已向被告申请过住宅用地的理由，本院予以支持。
2011年3月3日经玉环县人民政府批准，涉案土地由玉环县玉城街道县东经济合作社置换给玉环县玉城街道西溪经济合作社，故涉案土地的所有权应属于玉环县玉城街道西溪经济合作社，权属明确。被告辩称涉案土地存在权属纠纷的理由，没有事实与法律依据，本院不予采纳。原告是否符合申请使用土地者条件，应由被告对原告户进行实质性审查才能确定，现被告并未提供相关的证据证明其已作出过审查，故被告辩称申请使用土地者的条件存在争议的理由，本院不予采纳。即使涉案土地的建房用地审批存在着信访等因素，被告也应按照法律、法规的相关规定履行审查义务，不能因此不对原告的申请进行审查，故被告辩称社会不安定因素影响着原告建房用地审批的理由，本院不予采纳。
综上，本院认为，被告玉环县国土资源局作为玉环县人民政府土地管理职能部门，对原告住宅用地的申请，具有依法受理并作出相关审批行为的法定职能。现被告对原告的住宅用地申请没有依法及时办理，与其职责相悖。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
限被告玉环县国土资源局于本判决生效之日起三十日内依法审查原告董晓燕的建房用地申请并给予书面答复。
案件受理费50元，由被告玉环县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一份，上诉于浙江省台州市中级人民法院。同时向台州市中级人民法院预交上诉案件受理费计人民币50元，并将缴费复印件交于本院。在上诉期满后七日内未缴纳的，按自动撤回上诉处理。（款汇：台州市财政局，开户银行：中国农业银行台州分行营业部，账号：19-900001040000225089001）
审 判 长 林必贵
代理审判员 方玲艳
人民陪审员 林云彪
二〇一四年十月十三日
代书 记员 胡魏静
附：本判决所依据的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。