江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）锡行终字第00013号
上诉人（原审原告）施国权。
被上诉人（原审被告）无锡市锡山区住房保障和房产管理局，住所地江苏省无锡市锡山区东亭街道南区间横路2号。
法定代表人唐珏如，该局局长。
委托代理人王赛亮，该局副局长。
委托代理人贾晔，江苏周国忠律师事务所律师。
上诉人施国权与被上诉人无锡市锡山区住房保障和房产管理局（以下简称锡山区房管局）城建行政处罚一案，不服无锡市锡山区人民法院（2014）锡法行初字第00015号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月31日立案受理并依法组成合议庭，于2015年1月16日对本案进行了公开开庭审理。上诉人施国权，被上诉人锡山区房管局的委托代理人王赛亮、贾晔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：施国权购买了位于锡山区东亭街道隽府园74号302室住宅房屋（2014年3月21日办理房产所有权证）后，通过中介方瑞家房产，于2012年12月18日将该房屋租赁给邹某，双方签订了房屋租赁合同，其中合同第十条以手写体特别约定“安全问题由乙方（邹某）负责，不破坏房屋的主题（体）结构……甲方（施国权）同意乙方分隔出租”，合同签订后，双方均未到有关部门办理房屋租赁登记备案。租赁期间，该房屋客厅被分隔搭建供承租人居住。2013年10月23日，锡山房管局接群众投诉举报隽府园3期群租现象严重，遂于10月24日立案调查，经现场调查、检查取证，发现该户房屋客厅被分隔搭建后出租，且房屋未办理租赁登记备案。锡山房管局遂于2013年11月22日作出了《无锡市锡山区住房保障和房产管理局责令改正通知书》，要求施国权于2013年12月8日前，将房屋恢复至原设计结构，如需继续出租，于十五日内到房屋所在地住房保障和房产管理局进行租赁备案登记，该通知书于同年11月24日送达给施国权。锡山房管局于2014年2月20日派工作人员至隽府园74号302室进行现场查看，发现该户客厅分隔搭建未作整改。2014年3月27日，锡山房管局向施国权告知并送达了《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》，向施国权告知了违法的事实、理由和依据，并告知施国权陈述、申辩及要求听证的权利，施国权收到告知书后，未作书面陈述、申辩，也未要求听证。锡山房管局于2014年4月8日作出了锡山房罚决字（2014-4］号《行政处罚决定书》，认定施国权在房屋出租时，存在分隔搭建客厅并出租给他人居住的情形，同时在出租该房屋时，未按规定办理房屋租赁备案登记，违反了《商品房屋租赁管理办法》（以下简称《租赁办法》）第八条、第十四条以及《无锡市房屋租赁管理办法》第八条、第十一条的规定，依照《租赁办法》第二十二条、《无锡市房屋租赁管理办法》第二十五条、第二十三条规定，决定对施国权作出：1、按照房屋原始设计恢复原状；2、罚款30500元的行政处罚。该处罚决定书于2014年4月9日送达给施国权，施国权不服该决定，遂向法院提起行政诉讼。
原审法院认为：《租赁办法》第四条规定，县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门负责本行政区域内房屋租赁的监督管理。锡山房管局作为建设（房地产）主管部门，具有对本辖区内房屋监督管理的法定职责，其对违法租赁活动进行查处，主体适格。本案中，施国权在其与邹某的房屋租赁合同中，以手写体形式特别约定“不破坏房屋的主体结构……甲方（施国权）同意乙方分隔出租”，现虽无证据证明涉案房屋分隔搭建出租行为系由施国权亲自所为，但这一行为是在施国权同意的情形下进行的。更需指出的是，在锡山房管局告知施国权涉案房屋存在违法情形时，施国权作为房屋所有权人负有整改之责任，但其在规定期限内没有整改，直至处罚决定作出之时，涉案房屋仍存在违法情形，所以对其处罚于法有据。《租赁办法》第八条规定，出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位。这一规定显然要求出租房屋的房间不得被分隔搭建，改变原有设计与建造原状。《无锡市房屋租赁管理办法》第八条进一步明确了住宅房屋出租必须具备基本的生活和安全设施，不得将房屋分隔搭建后出租，应当以一间原始设计为居住空间的房间为最小出租单位。因此，《无锡市房屋租赁管理办法》关于分隔搭建的规定，只是对《租赁办法》关于出租房屋应当以原设计的房间为最小出租单位的具体化，该规定内容与上位法规定内容并无违背，可以作为处罚依据。本案中，锡山房管局对施国权作出处罚的事实依据是涉案房屋存在分隔搭建出租行为，并没有以《无锡市房屋租赁管理办法》规定的人均建设面积不得低于12平方米的内容，作为处罚事实依据，因此也不存在适用依据违法的问题。施国权与他人签订房屋租赁合同以后，租赁双方当事人一直未到当地主管部门办理房屋租赁备案登记手续，后锡山房管局发出了《责令改正通知书》，要求施国权限期改正，补办登记备案手续，但其逾期仍未办理相关登记备案手续，故锡山房管局据此处罚并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更。本案中，锡山房管局对施国权分隔搭建出租、违反房屋租赁备案登记违法情形分别给予30000元、500元人民币的罚款，是在施国权明知负有整改责任，但自2013年11月24日收到《责令改正通知书》直至2014年4月8日《行政处罚决定书》之时，仍未按要求整改到位的基础上作出的，锡山房管局基于此认为施国权违法情节严重，处以相应30000元、500元人民币的罚款，系在锡山房管局自由裁量权行使范围内，无畸重情形，不符合显失公正之要求，不予变更。综上，锡山房管局作出的锡山房罚决字（2014-4］号《行政处罚决定书》认定的基本事实清楚、证据充分、处罚程序合法、内容合法不显失公正，施国权要求撤销锡山房罚决字（2014-4］号《行政处罚决定书》的理由不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原审原告施国权的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原审原告施国权负担。
上诉人施国权上诉称，1、一审判决认定事实不清、证据不足。被上诉人在一审中提起的部分证据不能作为证明是其具体行政行为合法的依据；在被上诉人赖以证明上诉人的房屋存在违法出租事实和被上诉人作出的《行政处罚决定书》合法的这些证据因合法性存在问题，原判决将其作为认定事实的依据，导致事实认定错误；原判决混淆了作出违规行为和知道违规行为两种情况的性质；原判决认定被上诉人“并没有以《无锡市房屋租赁管理办法》规定的人均建筑面积不得低于十二平方米的内容，作为处罚事实依据”，公然隐瞒被上诉人的行政行为无事实依据的缺陷和错误；上诉人提交的租赁合同本身不能证明上诉人同意承租人分割转租，原判决认定错误。2、一审判决适用法律错误。上诉人将房屋整套出租，并无违反《租赁办法》第八条的行为，不应该被作为处罚对象，被上诉人处罚上诉人，原判决支持其处罚，没有正确地适用《行政处罚法》；原判决在不将人均12平方米的最低租住要求作为处罚事实依据的情况下，仅以违反最小出租单位要求认定上诉人违反《租赁办法》第八条的规定，显然擅自肢解适用行政法规；原判决参照《无锡市房屋租赁管理办法》，该项地方法规与上位法不一致，超出了上位法的规定幅度，原审法院理应报最高人民法院送请国务院作出解释或裁定。3、一审判决违反法定程序。未全面审查本案证据的真实性、合法性和关联性，未能将不能作为根据的证据依法予以排除。请求撤销一审判决，予以改判。
被上诉人锡山区房管局答辩称，1、一审中提供的网络证据保全公证、现场照片、派出所出具的情况中所涉事实均系作出行政处罚前已存在事实，并非事后收集证据，一审判决将其作为定案证据并无不当。另未办理房屋租赁备案登记的情况说明系在行政处罚决定书出具之前取得，作为行政处罚的依据，故上诉人称该份证据系答辩人于事后取得没有事实依据。2、涉案执法人员执法均系执证上岗且严格遵循执法程序，《行政执法证》每年年审，三年换证，故上诉人称执法人员系无资格执法没有事实依据。3、上诉人提出其不是行为人故不应受处罚，此理由不能成立。答辩人在没有证据显示存在其他责任人的情形下，要求房屋管理的第一责任人即所有人承担违法行为的后果并无不当。上诉人在涉案租赁合同中明确同意承租方对该房屋分割并转租，其对于授权对象依其授权行为产生的后果应予承担法律责任。4、答辩人在一审中已再三强调，自始至终只是针对上诉人分隔搭建行为作出处罚而非针对其“低于十二平方米”作出处罚。行文中出现该内容仅是全文引用法条所致，并非将该内容作为处罚的具体法律依据。5、上诉人提出《商品房租赁管理办法》第八条应为并列关系系对该法条的误读。两者分别针对不同情形，保障不同权利，故两者间并非相互并列，而是相互独立。6、无锡市作为国务院批准的较大的市，市政府有权针对无锡市区域内行政管理事项制定地方性规章，并且该规章与国务院规章并无冲突之处，仅是对违法情形作了更为详细的规定，故答辩人适用该规定作为处罚依据并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提供的证据有：1、举报信；2、网络证据保全公证书；3、商品房屋登记薄证明；4、（陈林）现场查检笔录；5、2013年10月23日现场取证照片；6、2014年2月20日现场取证照片；7、2014年4月8日现场照片；8、房屋结构示意图；9、未办理房屋租赁备案说明；10、《无锡市锡山区住房保障和房产管理局通知书》；11、《无锡市锡山区住房保障和房产管理局责令改正通知书》及寄件证明；12、《无锡市锡山区住房保障和房产管理局行政处罚事先告知书、听证告知书》及寄件证明；13、《无锡市锡山区住房保障和房产管理局行政处罚决定书》及寄件证明。14、《中华人民共和国行政处罚法》；15、《租赁办法》；16、《无锡市房屋租赁管理办法》；17、行政案件受理登记表、行政处罚立案审批表、行政处罚决定审批表、关于隽府园74号302室调查终结报告、立案会议记录、行政处罚决定会议记录；18、情况说明两份及行政执法证。
原审原告向原审法院提供的证据有：1、房产所有权证、身份证复印件；2、房屋租赁合同；3、锡山房罚决字（2014-4］号《行政处罚决定书》。
当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。
经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。
本院认为，根据《租赁办法》第四条的规定，锡山区房管局具有对辖区内房屋租赁进行监督管理的行政职权。本案房屋租赁合同中，以手写体形式约定“不破坏房屋主题（体）结构，……甲方（施国权）同意乙方分隔出租”，该房屋租赁合同中的特别约定优于一般约定，因此虽然无证据表明上诉人亲自实施了分隔搭建行为，但上诉人系涉案房屋的所有权人，且分隔出租是在其同意的情况下进行，因此将上诉人作为行政处罚的被处罚人并无不当。
《租赁办法》第八条规定，出租房屋的，应当以原设计的房间为最小出租单位。这一规定表明出租时不得再对原设计的房间进行分隔搭建。《无锡市房屋租赁管理办法》第八条规定不得将房屋分隔搭建后出租，显然是对上位法该条规定的进一步解释，与上位法并不抵触。《租赁办法》第二十二条规定，违反本办法第八条规定，由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门责令限期改正，逾期不改正的，可处五千元以上三万元以下罚款。《无锡市房屋租赁管理办法》第二十三条规定，违反本办法规定，租赁房屋未办理登记备案手续，由房屋租赁行政主管部门责令限期办理；逾期仍未办理的，房屋租赁行政主管部门可以对住宅租赁当事人处以200元以上500元以下罚款。本案中，锡山区房管局在接到违法行为举报后，进行了现场调查取证，在查明违法事实后，向上诉人发送了《责令改正通知书》责令其限期改正违法行为，在处罚决定作出前，告知上诉人拟作出的行政处罚和陈述、申辩及要求听证的权利。上诉人施国权自2013年11月24日收到《责令改正通知书》直至2014年4月8日《行政处罚决定书》作出时，未改正分隔出租和未办理房屋租赁备案登记的违法行为。锡山区房管局依此认定其违法情节严重，分别处以30000元和500元罚款的行政处罚证据充分、程序合法，罚款数额系在自由裁量权的范围内作出，无畸重情形，不符合行政处罚显失公正可以判决变更的情形。此外，本案中《行政处罚决定书》并没有以《无锡市房屋租赁管理办法》规定的人均建筑面积不得低于12平方米作为处罚的依据，而仅是针对房屋分隔搭建出租行为进行处罚，因此适用法律并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人施国权负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何向东
代理审判员 王 强
代理审判员 崔晓萌
二〇一五年二月二十五日
书 记 员 陈胜利