北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）一中行初字第10188号
原告李刚。
被告国家外汇管理局，住所地北京市海淀区阜成路18号华融大厦。
法定代表人易纲，局长。
委托代理人王凤利，北京市金杜律师事务所律师。
委托代理人李文强，北京市金杜律师事务所实习律师。
第三人中国银行股份有限公司，住所地北京市复兴门内大街1号。
法定代表人田国立，董事长。
委托代理人管君，中国银行股份有限公司职员。
委托代理人梅玖，中国银行股份有限公司职员。
第三人中国建设银行股份有限公司，住所地北京市西城区金融大街25号。
法定代表人王洪章，董事长。
委托代理人朱磊，中国建设银行股份有限公司职员。
第三人中国工商银行股份有限公司，住所地北京市西城区复兴门内大街55号。
法定代表人姜建清，董事长。
委托代理人王志永，中国工商银行股份有限公司职员。
委托代理人罗捷，中国工商银行股份有限公司职员。
第三人中国农业银行股份有限公司，住所地北京市东城区建国门内大街69号。
法定代表人张云，副董事长。
委托代理人王昊，中国农业银行股份有限公司职员。
第三人交通银行股份有限公司，住所地上海市浦东新区银城中路188号。
法定代表人牛锡明，董事长。
委托代理人贺亦颖，交通银行股份有限公司职员。
委托代理人田宝峰，交通银行股份有限公司职员。
原告李刚不服被告国家外汇管理局（以下简称外汇局）作出的汇政信复（2014）5号《国家外汇管理局政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，本院通知与被诉告知书存在法律上利害关系的中国银行股份有限公司（以下简称中国银行）、中国建设银行股份有限公司（以下简称建设银行）、中国工商银行股份有限公司（以下简称工商银行）、中国农业银行股份有限公司（以下简称农业银行）、交通银行股份有限公司（以下简称交通银行）作为第三人参加诉讼。2014年12月5日本院公开开庭审理了本案。原告李刚，被告外汇局的委托代理人王凤利、李文强，第三人中国银行的委托代理人管君、梅玖，第三人建设银行的委托代理人朱磊，第三人工商银行的委托代理人王志永，第三人农业银行的委托代理人王昊，第三人交通银行的委托代理人贺亦颖、田宝峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月25日，原告李刚通过邮寄的方式向被告外汇局提交了政府信息公开申请表，所需信息的内容描述为：工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行（以下简称五家银行）对其各上海分行、支行对外担保的授权方式及管理办法在贵局的备案情况（以下简称涉案信息）：（1）是否在贵局备案？如已备案，则（2）办理备案的具体时间；（3）备案的具体内容，包括授权方式和管理办法。
2014年3月27日，被告外汇局作出被诉告知书，内容如下：“一、1997年发布《境内机构对外担保管理办法实施细则额》后，上述五家银行将其分支机构对外担保的授权方式及管理方法在国家外汇管理局进行了备案。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，‘行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。’’我局征求了上述五家银行的意见，五家银行表示，因涉及银行商业秘密，不同意我局对外公开。三、近几年来，我局大力推动简政放权，转变管理思路和管理方式，对上述对外担保管理要求进行了调整。2010年，我局对外发布《国家外汇管理局关于境内机构对外担保管理问题的通知》（汇发（2010）39号，已在我局政府网站公布），对境内银行提供融资性对外担保实行余额管理，并允许银行将指标分解给境内分支机构使用。我局已不再要求境内银行提供对各分支机构对外担保的授权方式及管理方法。”
被告外汇局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、政府信息公开申请表，用以证明原告提出信息公开申请的时间及内容；2、汇政信收（2014）001号政府信息公开申请受理通知书，用以证明被告于2014年1月8日依法受理了原告的政府信息公开申请；3、汇政信复（2014）2号政府信息公开告知书，用以证明被告于2014年1月13日告知原告就其申请公开的事项是否涉及商业秘密已于2014年1月10日向五家银行征求意见；4、政府信息公开告知书回执，用以证明原告于2014年1月14日收到汇政信复（2014）2号政府信息公开告知书；5、外汇局综合司关于政府信息公开有关问题征求意见的函，用以证明被告于2014年1月13日就原告申请公开的事项是否涉及商业秘密向五家银行征求意见；6、工商银行的复函，7、农业银行的复函，8、中国银行的复函，9、建设银行的复函，10、交通银行的复函，以上证据用以证明五家银行分别复函认为涉案信息涉及商业秘密，不应公开；11、政府信息公开告知书回执，用以证明原告于2014年3月28日收到了被诉告知书。被告还向本院提交了以下依据：12、《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）、13、中办发（2012）14号《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发﹤党政机关公文处理工作条例﹥的通知》、14、国办发（2009）12号《国务院办公厅关于印发国家外汇管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、15、汇发（2008）12号《国家外汇管理局关于印发﹤国家外汇管理局政府信息公开指南﹥、﹤国家外汇管理局依申请公开政府信息工作规程﹥的通知》、16、汇发（2010）39号《国家外汇管理局关于境内机构对外担保管理问题的通知》、17、汇发（2014）29号《跨境担保外汇管理规定》、18、［97］汇政发字第10号《境内机构对外担保管理办法实施细则》。
原告李刚诉称：原告于2013年12月25日向被告提出政府信息公开申请。2014年3月28日收到被告作出的被诉告知书。2014年5月19日，原告向被告申请行政复议，被告于同年6月19日作出汇发（2014）32号行政复议决定书，决定维持了被诉告知书。原告于2014年7月7日收到该复议决定书。原告认为被诉告知书程序不当、适用法律错误，理由如下：第一，程序不当。1、行为主体不适格。被诉告知书署名并加盖公章均是“国家外汇管理局综合司”，外汇局综合司只是负责信息公开的政府信息公开工作机构，不是合法的公开主体，故被诉告知书行为主体不适格，违反了《境内机构对外担保管理办法实施细则》第十三条、《政府信息公开条例》第四条、第十七条的规定。2、遗漏申请事项未作答复。被诉告知书第一条就原告申请的第（1）项作出了答复，第二、三条就原告申请的第（3）项作出了答复，遗漏了第（2）项申请未作答复。且被诉告知书明确答复五家银行对其各上海分行、支行对外担保授权方式、管理办法已向被告办理了备案，即使被告依照被诉告知书第二、三条所述认定备案的具体内容涉及银行商业秘密不予公开，备案的具体时间亦不属于商业秘密，理应予以公开。再退一步讲，无论被告基于商业秘密或是其他任何原因决定不予公开办理备案的具体时间，也应对此给出正面的答复并说明理由。原告也曾就遗漏该项申请事项向被告提出复议申请，但并未得到支持。第二，适用法律错误。1、被诉告知书以商业秘密为由拒绝向原告公开原告申请的信息。但是商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。而原告所申请公开的银行授权其分支机构进行对外担保的内部管理办法既不具有实用性，也非技术信息或经营信息，并不满足商业秘密的特性。商业秘密作为不确定法律概念，如对此作宽泛解释，与《政府信息公开条例》的立法原意相违背。再者，银行是否具有对外担保资格及其分支机构在何种情况下有权进行对外担保系对外担保所涉其他各方主体在缔约之前评估商业风险，在缔约之后判断合同效力处理争端的必备信息，不公开涉案信息会影响对外担保所涉及经济活动的正常开展，会对公共利益造成重大影响。因此，即使被告认为涉案信息涉及商业秘密，也应依据《政府信息公开条例》第二十三条的但书，公开涉案信息。此外，办理备案的具体时间不属于商业秘密，理应予以公开。2、原告基于《境内机构对外担保管理办法实施细则》第十三条提出涉案信息公开申请，虽然该实施细则已经被《跨境担保外汇管理规定》所废止，但在原告提出信息公开申请及复议申请时仍具有法律效力，被告理应基于原告的申请将截至原告申请日即2013年12月25日之前的备案信息告知原告。被告作出被诉告知书的另一个理由，《国家外汇管理局关于境内机构对外担保管理问题的通知》施行后已不再要求境内银行提供对各分支机构对外担保的授权方式及管理方法。这是对实施细则和通知的理解和适用存在错误。虽然该通知施行的日期晚于实施细则，但二者并不存在冲突之处。实施细则系就担保资格进行管理，通知系就对外担保的具体操作和限额控制进行管理，只有在具有担保资格的前提下才能进行余额管理，因此，在实施细则施行期间，即1998年1月1日至2014年6月1日期间，五家银行就其总行授权其进行对外担保的授权方式和管理办法，理应向被告备案。退一步讲，即便在通知施行后被告不再要求境内银行提供对各分支机构对外担保的授权方式及管理方法，2010年7月30日前的备案情况仍属于依申请公开的范畴。综上，原告请求：1、撤销被诉告知书，并责令被告限期公开原告向被告申请公开的政府信息；2、诉讼费用由被告承担。
原告李刚未向本院提交证据。
被告外汇局辩称：一、被诉告知书答复程序适当。1、被诉告知书答复主体适格。依据《政府信息公开条例》第四条、汇发（2008）12号《国家外汇管理局依申请公开政府信息工作规程》第二条、第十条第二款，中办发（2012）14号第十七条以及国办发（2009）12号的规定，外汇局综合司有权代表外汇局出具政府信息公开告知书，且实践中，外汇局也一直是以外汇局综合司名义出具告知书并加盖综合司印章。2、被诉告知书已答复原告申请公开的事项。原告在起诉状中称被诉告知书遗漏申请事项未作答复没有事实依据。二、被诉告知书适用法律正确。1、涉案信息外汇局依法不得公开。根据五家银行的反馈意见，均认为涉案信息涉及各自的商业秘密，不同意公开。考虑五家银行对外担保授权方式及管理办法属于银行经营管理内部管理制度，不属于我国现行法律法规、监管规定强制要求商业银行披露的信息范围，相关信息涉及商业竞争和商业秘密，公开后可能损害银行合法权益。实践证明不公开五家银行对外担保授权方式和管理办法，不影响市场主体与银行办理对外担保业务时了解银行业务资质，也不影响银行对外担保责任的履行承担，不涉及公共利益，不属于商业秘密不公开可能对公共利益造成重大影响的事项，所以依法不得公开。2、原告申请公开的信息银行不再向外汇局提供。依据《国家外汇管理局关于境内机构对外担保管理问题的通知》，原告申请公开的信息，从性质上不再属于外汇局掌握的政府信息，而属于五家商业银行的内部管理规则，具有商业秘密的性质。且2014年6月1日起实施的《跨境担保外汇管理规定》已经废止了《境内机构对外担保管理办法实施细则》，故外汇局客观上也无法公开原告申请公开的信息。综上，原告的诉讼请求及理由于法无据，应予以驳回。
工商银行意见陈述：1、我行对各分支机构对外担保的授权方式及管理方法是我行的商业秘密，涉及我行经营计划、行业信贷政策等重要经营信息，也涉及商业竞争，具有经济利益，且我行也采取了相关控制手段进行保护。2、被诉告知书适用法律正确。综上，请求维持被诉告知书。
农业银行意见陈述：1、我行对各分支机构对外担保的授权方式及管理方法属于我行的商业秘密，涉及我行经营信息，且我行也采取了相关控制手段进行保护。2、根据商业银行授权授信管理办法，涉案信息不应公开。综上，请求维持被诉告知书。
中国银行意见陈述：1、我行对各分支机构对外担保的授权方式及管理方法不是《政府信息公开条例》规定的政府信息。我行向被告备案材料，并不意味即成为政府信息。2、即使属于政府信息，我方提交的备案材料是我行的商业秘密，我行也采取了相关的保密措施，依法也不应公开。3、原告申请公开的信息，任何交易对手在与我行交易的过程中，都能获取。综上，请求维持被诉告知书。
建设银行意见陈述：我行对各分支机构对外担保的授权方式及管理方法涉及商业秘密，且我行采取了保密措施，不应公开。请求维持被诉告知书。
交通银行意见陈述：我行对各分支机构对外担保的授权方式及管理方法属于商业秘密，不应该公开。请求维持被诉告知书。
五家银行均未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告证据17的关联性不予认可，除此之外对被告证据关联性、合法性、真实性均无异议。对证据1、2、3、4、7、9、10、11、18的证明目的无异议。对证据12、14的证明目的有异议。对证据5的证明目的有异议，认为该证据能证明被告没有把备案时间作为征求意见的内容，说明被告认为备案时间不是商业秘密，也不需要征求第三人同意。对证据6、8的证明目的有异议，因为其中有两个银行的回复是建议不公开，没有明确表态不同意公开；对证据13的证明目的有异议，该文件内容没有对信息公开告知书的形式进行规定，且与《政府信息公开条例》相违背，应该不予适用。对证据15的证明目的有异议，认为该文件只是被告的内部工作规程。对证据16的证明目的有异议，认为该文件说明原告的申请符合规定。
第三人五家银行对被告证据均无异议。
本院经审查认为，被告提交的全部证据均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据的关联性、合法性、真实性的要求，本院均予以采信。对被告提交的依据本院予以确认。被告提交的证据能够证明原告提出信息公开申请的时间、涉案信息公开申请的内容、被告作出被诉告知书的行政程序、事实、被告向原告邮寄送达被诉告知书的时间，以及被诉告知书加盖“国家外汇管理局综合司”印章的依据。
根据以上确认的有效证据及当事人无争议的事实陈述，本院认定事实如下：
2013年12月25日，原告李刚通过邮寄的方式向被告外汇局提交了政府信息公开申请表，所需信息的内容描述为：工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行对其各上海分行、支行对外担保的授权方式及管理办法在贵局的备案情况：（1）是否在贵局备案？如已备案，则（2）办理备案的具体时间；（3）备案的具体内容，包括授权方式和管理办法。“申请公开信息原因”一栏主要内容为：根据《境内机构对外担保管理办法实施细则》第十三条规定，五大银行对其各上海分行、支行对外担保的授权方式及管理办法应在被告处备案，且五大银行是否具有对外担保资格及涉案信息，均是对外担保所涉其他各方主体进行商业风险评估的考虑因素，亦是申请人作为一名律师在日常工作中判定对外担保合同的效力、管理基础交易风险、出具法律意见、处理相关业务的必备信息。《最高人民法院关于审理独立保函纠纷案件若干问题的规定（征求意见稿）》中，对于不具备担保经营业务资质的主体开立的独立保函的处理结果做出了明确规定，在此背景下，任何一个中国公民均有权利知晓目前各中资金融机构对其分支机构进行对外担保的授权方式及管理办法的现状，以便综合考量该意见稿的合法性、完备性和可行性，力求形成一部既与国际接轨又契合我国经济发展需求的高质量的司法解释，为我国的法制建设作出贡献。2014年1月8日，被告受理了原告提出的上述政府信息公开申请。
2014年1月13日，被告向五家银行分别发出《国家外汇管理局综合司关于政府信息公开有关问题征求意见的函》（汇综便函（2014）16号），具体内容如下：“我局收到＊＊李刚提交的《国家外汇管理局政府信息公开申请表》（附后），要求我局公开你行对各上海分行、支行对外担保的授权方式及管理办法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，‘行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见；第三方不同意公开的，不得公开。’鉴此，请你行就是否同意公开上述内容书面回复意见。”同时，被告向原告发出汇政信复（2014）2号《国家外汇管理局政府信息公开告知书》，告知原告其依据《政府信息公开条例》第二十三条规定向五家银行征求意见。
针对上述被告的征求意见函，五家银行分别作出了回复。2014年1月29日，中国银行回复如下：“根据《境内机构对外担保管理办法实施细则》（［97］汇政发字第10号），‘中资金融机构总部应当制定其对各分支机构对外担保的授权方式及管理办法，并报国家外汇管理局备案。中资金融机构分支机构应当将其总部的授权方式及管理办法报其所辖外汇局备案’。就我行根据该文件规定已向贵局报备的相关授权方式及管理办法，因涉及我行商业秘密，建议不予公开。后根据《关于境内机构对外担保管理问题的通知》（汇发（2010）39号），已不再要求银行履行相关备案手续。”2014年2月13日，交通银行回复如下：“一、该信息不属于我国现行法律法规、监管规定强制要求商业银行披露的信息范围。二、对分支行的授权情况属于交通银行明文规定的商业秘密范畴，不能做为公开信息对外公布。”2014年2月24日，农业银行回复如下：“我行相关文件规定，重点业务管理办法、操作规程及政策调整属我行商业秘密，如泄密会使我行的经济利益、公众信誉遭受损害。根据行内上述规定，我行对外担保的授权方式及管理办法属我行商业秘密。因此，我行不同意贵司向上海普世律师事务所李刚公开我行对外担保的授权方式及管理办法。”2014年2月25日，工商银行回复如下：“考虑到我行对上海分行及其辖属各支行对外担保授权方式及管理办法属于我行经营管理内部规章制度，相关信息涉及商业竞争和我行商业秘密，公开后有可能损害我行合法权益，因此，建议贵局不对外公开这些相关信息”。2014年3月12日，建设银行回复如下：“我行对外担保内部授权方式和管理办法涉及我行商业秘密，不属于依法公开披露的范畴，我行不同意公开。”
2014年3月27日，被告作出被诉告知书并向原告邮寄送达。原告收到被诉告知书后，提出行政复议申请。被告于2014年6月19日作出汇发（2014）32号行政复议决定书，维持了被诉告知书。原告不服，向本院提起本案之诉。
另查，《国务院办公厅关于印发国家外汇管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，外汇局综合司履行办公厅职责。《国家外汇管理局政府信息公开指南》第五条规定，外汇局政府信息公开受理机构为外汇局综合司。《国家外汇管理局依申请公开政府信息工作规程》第二条规定，外汇局政府信息公开申请受理机构为外汇局综合司。同时该规程第十条第二款明确规定：“外汇局以书面形式答复的，应下发《国家外汇管理局政府信息公开告知书》，并加盖外汇局综合司印章。”
本院认为，《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。同时，第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见；第三方不同意公开的，不得公开。因此，行政机关在对涉案信息是否为商业秘密不作审查的情况下，径行征求第三方关于是否公开的意见，并以第三方不同意公开作为信息不予公开的理由，于法无据。根据上述规定，行政机关对涉及商业秘密的信息具有进行审查的法定职权，并对此应当负有举证责任。本案中，被告在被诉告知书中明确，其对五家银行及其分支机构在被告处备案的对外担保的授权方式及管理办法不予公开的理由为：“我局征求了上述五家银行的意见，五家银行表示，因涉及银行商业秘密，不同意我局对外公开。”但被告在诉讼中未提交证据证明其在作出被诉告知书时对上述信息是否属于商业秘密进行过审查，亦未提交证据证明上述信息属于商业秘密，故被告对原告申请公开的五家银行及其分支机构对外担保的授权方式及管理办法不予公开，缺乏证据支持。五家银行在本案开庭审理时均提出，原告申请公开的信息涉及商业秘密，属于不予公开的情形，但均未提交证据佐证。因此，被告作出被诉告知书缺乏事实依据。
关于原告提出被告对其信息公开申请遗漏答复内容之诉讼理由。经审查，原告在信息公开申请书中明确要求被告公开涉案信息办理备案的时间，但被诉告知书中对该申请内容未予答复，属认定事实不清。原告的相关诉讼理由成立，本院应予支持。
关于原告针对被告作出被诉告知书署名并加盖“国家外汇管理局综合司”印章的争议，本院认为，依据《政府信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，《国家外汇管理局政府信息公开指南》第五条规定，外汇局政府信息公开受理机构为外汇局综合司。《国家外汇管理局依申请公开政府信息工作规程》第二条规定，外汇局政府信息公开申请受理机构为外汇局综合司。同时该规程第十条第二款明确规定：“外汇局以书面形式答复的，应下发《国家外汇管理局政府信息公开告知书》，并加盖外汇局综合司印章。”因此，被告认可，且以外汇局综合司的名义作出被诉告知书，并加盖“国家外汇管理局综合司”印章并无不当。原告的相关诉讼理由本院不予支持。
综上，被告作出的被诉告知书缺乏事实依据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告国家外汇管理局于二○一四年三月二十七日作出的汇政信复（2014）5号《国家外汇管理局政府信息公开告知书》；
二、被告国家外汇管理局对原告李刚于二○一三年十二月二十五日提出的政府信息公开申请重新作出答复；
三、驳回原告李刚的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告国家外汇管理局负担（于本判决生效后7日内交纳）。
如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 梁 菲
代理审判员 张美红
代理审判员 饶鹏飞
二〇一五年一月十二日
书 记 员 张婷婷