湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行初25号
原告湖南省永州市建设开发有限公司。
法定代表人胡会元，该公司执行董事。
委托代理人王正方，湖南省永州市建设开发有限公司职工。
委托代理人唐天苗，湖南省永州市建设开发有限公司职工，。
被告永州市国土资源局。
法定代表人黄海凇，该局局长。
委托代理人蒋明，永州市国土资源局地籍科工作人员。
委托代理人郑安陵，湖南济人律师事务所律师，代理权限为特别授权。
第三人永州市冷水滩区人民政府。
法定代表人唐满平，该区区长。
委托代理人蒋仁友，永州市冷水滩区财政局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人肖耘，湖南湘南律师事务所律师。
原告湖南省永州市建设开发有限公司不服被告永州市国土资源局作出的《不予受理土地登记申请告知书》，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼，经补正材料后，本院于2015年3月11日立案，于2015年3月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因永州市冷水滩区人民政府与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月14日、2016年4月19日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告湖南省永州市建设开发有限公司（以下简称建设开发公司）的法定代表人胡会元及委托代理人王正方、唐天苗，被告永州市国土资源（以下简称市国土局）的委托代理人蒋明、郑安陵，第三人永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）的委托代理人蒋仁友、肖耘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2015年12月21日向原告建设开发公司作出《不予受理土地登记申请告知书》（以下简称《告知书》），以建设开发公司在申请国有土地使用权登记时,未提供国有资产清算、处置相关文件为由，根据《湖南省土地登记办法》第二十六条第四款的规定，决定对建设开发公司要求将位于冷水滩区清桥路的2.97亩（扣除人行道后实有面积2.42亩）土地登记到该公司名下的申请不予受理。
原告建设开发公司诉称：1、《告知书》采用的证据不真实。表现在：（1）建设开发公司前身湖南省冷水滩市建设总公司（以下简称建设总公司）是根据当时的相关政策，在冷水滩新型水泥制品厂的基础上，自筹资金，自备设备，挂靠原冷水滩市人民政府（现冷水滩区政府）的私营企业。2000年1月31日冷水滩区政府批复同意建设总公司解除挂靠关系，时隔十五年，冷水滩区政府非因法定事由，不经法定程序，作出了推翻前四届政府已生效多年的决定，违反了国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三条的规定。（2）1994年5月建设总公司按当时的地价缴纳了2.97亩土地的土地款5万元，该2.97亩土地是有偿划拨土地。脱钩改制后，2001年5月28日永州市人民政府对建设开发公司下达了《国有土地使用权出让审批单》，同年5月29日，建设开发公司与市国土局对有偿划拨的2.97亩土地签订了《国有土地使用证出让合同》，补交了20万元出让金、出让契税1.9万元，并办理了《建设用地批准书》，于2002年6月2日又缴纳了土地闲置费7万元，建设开发公司前后共缴纳各种费用40余万元。（3）建设开发公司对2.97亩土地无任何隐瞒、欺骗政府的行为。2、《告知书》适用法律、法规、规章错误。《告知书》适用的《湖南省土地登记办法》第二十六条第四款“申请文件不齐全或者不符合规定的”条款，内容不明确，该条款未明确要提供资产清算、处置相关文件，不能证明市国土局的行政行为符合法律规定，适用法律错误。市国土局仅凭冷水滩区政府的冷政函[2015]103号函，就否定建设开发公司已依法签订的《国有土地使用权出让合同》的合法性，不予受理原告土地登记，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条的规定。3、《土地登记办法》第九条对申请土地登记应提交的文件资料已作了明确规定，当中并无要提供国有资产清算、处置的相关文件的规定，《告知书》要求建设开发公司提供国有资产清算、处置的相关文件，是市国土局超越法定职权范围的乱作为。综上，请求法院依法判决撤销市国土局作出的《告知书》，同时判令市国土局为建设开发公司办理2.97亩土地使用权登记。
原告建设开发公司向本院提交了如下证据：
1、冷市发（1992）7号《关于印发<李德旗同志在市直机关党员干部会上学习贯彻中央2号文件暨第二期改革开放学习班的总结讲话>的通知》。
2、冷市政发（1992）12号《冷水滩市人民政府关于进一步搞活经济的暂行规定》。
3、2005年5月12日永州市工商局冷水滩分局出具的证明。
4、建设总公司办理工商注册登记缴纳的费用凭证。
证据1-4拟证明建设开发公司前身建设总公司在成立之初就是私营企业，挂靠原冷水滩市政府，不是国有企业。
5、1994年6月12日，建设总公司《关于请求退场和减免上交管理费的报告》，拟证明建设总公司是私营企业，每年上交3万元管理费给原冷水滩市政府。
6、永州市冷水滩区人民政府冷政函[2000]4号《关于永州市建设开发公司与区人民政府脱钩的批复》，拟证明政府一直没有对建设总公司进行投资，建设总公司没有国有资产属性，无需进行国有资产清算、审计。
7、冷水滩区政府办公室2000年4月5日致区工商局的函，拟证明建设总公司只是挂靠政府的经济实体，经政府同意依法进行了脱钩改制。
8、永州市冷水滩区党政机关与所办经济实体脱钩工作领导小组冷脱钩办发[2000]1号《关于印发<永州市冷水滩区党政机关与所办经济实体脱钩工作实施办法>的通知》，拟证明建设总公司是自筹资金开办的，挂靠冷水滩区政府，只交管理费的私营企业，脱钩后改制为建设开发公司是经领导小组审核同意的。
9、2000年10月31日永州市冷水滩区党政机关与所办经济实体脱钩工作领导小组办公室批复，拟证明建设总公司的脱钩改制，是经过财政、国土、审计、工商等20个职能部门审核同意的。
10、永州市建设公司脱钩方案及统计表，拟证明湖南省永州建设公司在脱钩期间未隐瞒公司债权债务。
11、注册号4311031000198公司变更登记申请书，拟证明2000年12月18日冷水滩区工商行政管理部门依法核准建设开发公司登记为有限责任公司。
证据5-11拟证明建设开发公司脱钩改制是合理合法的。
12、预付工程款390万元给建设总公司的明细表和凭证。
13、中准会计师事务所有限公司《关于对中准专字[2010]8016号<湖南潇湘水利水电枢纽工程已付工程款包括并账期间与工程有关的费用和公共费用的分摊财务鉴定报告>的修改调整意见》。
证据12-13拟证明390万元是预付工程款，不是冷水滩区政府对建设总公司的投资。
14、陈湘涛出具的证明。
15、邱世祜出具的证明。
16、邹夏玲出具的证明。
证据14-16拟证明宋家洲公司未向建设总公司投资。
证据12-16拟证明建设总公司自成立以来，冷水滩区政府一直没有以任何形式（包括土地）对建设总公司进行过投资。
17、1994年3月29日《冷水滩市城市房屋拆迁协议》，拟证明建设总公司为支持潇湘大桥建设，将原办公、住宿地址拆除，另找地方重建办公、住宿场所。
18、1994年3月3日冷水滩市邮政局电话拆装移机登记表及交款单，拟证明因房屋被拆除，建设总公司在百叶街原址的电话需移机。
19、陶世保出具的证明。
20、盛泰山出具的证明。
21、陈海秀出具的证明。
证据19-21拟证明建设总公司原有的办公、住房因兴建潇湘大桥必须拆除，就近划了2.97亩土地作为办公用地，是有偿划拨。
22、吕方林出具的证明。
23、覃建云出具的证明。
24、屈成武出具的证明。
25、何虹出具的证明。
证据22-25拟证明在1991年至1994年期间原冷水滩市都是采取有偿划拨的方式，只要交纳了土地款，就取得土地使用权。
26、1994年5月9日建设总公司交纳2.97亩土地款的票据和进账单，拟证明建设总公司交纳了2.97亩土地5万元土地款，该宗地不是无偿划拨的土地。
27、1998年4月29日湖南省永州建设公司交纳土地评估费5900元的发票，拟证明涉案土地按程序进行了评估。
28、永（冷）国用（1998）字第0148号《国有土地使用证》，拟证明湖南省永州市建设公司办理了土地证。
29、2001年5月29日建设开发公司与市国土局签订的（2001永国）土出字第17号《国有土地使用权出让合同》。
30、永州市[2001]永政土字第16号《建设用地批准书》。
31、2.97亩土地红线图。
证据29-31拟证明2001年经永州市人民政府审批同意，建设开发公司与市国土局签订了土地使用合同，补交了土地出让金等费用，获取了《建设用地批准书》，所办手续符合法定程序。
32、2001年5月29日建设开发公司交纳土地出让金20万元以及出让契税1.9万元的票据，拟证明建设开发公司补缴了土地出让金且依法缴纳了出让契税。
33、2001年12月27日收条，拟证明涉案土地资料被非法抄走，致使建设开发公司十余年无法换发土地证也无法兴建商住楼。
34、2002年6月21日建设开发公司交纳土地闲置费7万元的票据及市国土局《使用土地通知》，拟证明通过土地清查，市国土局再次认定建设开发公司对涉案土地有使用权。
35、永州市冷水滩区发展计划委员会冷区计基[2003]36号《关于同意永州市建设开发有限公司兴建商住楼的批复》，拟证明永州市冷水滩区发展计划委员会认定建设开发公司对涉案土地享有使用权，并同意其在该宗地上兴建商住楼。
36、2011年12月16日、2013年12月10日建设开发公司向市国土局两次交纳土地测绘费发票，拟证明建设开发公司为了换发土地证，按市国土局的要求交纳了土地测绘费。
37、2013年12月24日市国土局《地籍调查表》，拟证明市国土局通过调查认定涉案土地无权属纠纷，符合换发土地证的条件及规定。
38、2014年建设开发公司《土地登记申请书》，拟证明建设开发公司已按市国土局的要求办理了全部换发土地证的手续。
39、建设开发公司出具给冷水滩区政府的《关于对资产清算的意见》，拟证明建设开发公司答复清算，冷水滩区政府至今十余年没有清算结果。
证据17-39拟证明因原冷水滩市兴建潇湘大桥，建设开发公司原有的办公、住宿房必须拆迁，因此就近置换用地2.97亩，交纳了5万元土地款，是有偿划拨，之后又签订了土地出让合同并缴纳20万元土地出让金，1.9万元出让契税，经国土部门依法调查，确认2.97亩土地界址清楚，无土地权属纠纷，符合办理土地登记的条件。
40、（2001）政地出字第17号《永州市人民政府国有土地使用权出让审批单》，拟证明建设开发公司作为受让方，以协议出让的方式获批1614.2平方米土地作为商住楼建设土地。
被告市国土局辩称：1、建设开发公司申请登记的土地权属存有争议，根据《土地登记办法》第十八条的规定，对土地权属有争议的不予登记。2、根据《土地登记办法》第六十六条“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请……（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的……”的规定，在建设开发公司不能提供建设总公司的国有资产依法定程序处置等文件证明其土地权属来源合法的情况下，市国土局不予受理其土地登记申请的行为合法。综上，请求法院依法驳回建设开发公司的诉讼请求。
被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：
1、冷政函[2015]103号《关于继续维持原冷水滩市建设总公司名下2.97亩国有土地权属主体,避免国有资产造成重大损失的函》，拟证明建设开发公司要求登记的土地权属有争议，涉及国有资产造成重大损失的问题；建设开发公司前身建设总公司1999年底至2000年改制脱钩，2000年1月冷水滩区政府批复同意脱钩无需进行国有资产清算、审计错误，2004年10月，冷水滩区政府召开第24次常务会议进行了纠正，要求必须进行清产核资，经过国有资产的处置程序；该函是建设开发公司申请土地登记时应提供国有资产清算、处置相关文件的依据。
2、《不予受理土地登记申请告知书》及签收证明，拟证明市国土局不予受理的行政行为程序合法、内容合法。
3、建设总公司的企业法人营业执照，拟证明建设开发公司的前身建设总公司，是国有公司。
4、2004年10月8日冷水滩区政府第24次常务会议纪要，证明目的同证据1。
5、2012年11月3日冷水滩区政府办公室《永州市冷水滩区人民政府办公室关于成立永州市建设开发公司析产清算工作领导小组的通知》，拟证明冷水滩区政府于2012年11月3日成立永州市建设公司析产清算工作领导小组清产核资领导小组。
第三人冷水滩区政府述称：1、建设开发公司的前身建设总公司是国有公司，与私营企业冷水滩市新型水泥制品厂之间毫无关联。本案争议土地的使用权人为建设总公司，建设总公司改制脱钩后，公司的国有资产既没有作清算处理，也没有按国有资产相关处置程序处置，建设开发公司作为私营企业无权占有国有企业建设总公司的土地。2、建设开发公司与市国土局于2001年5月29日签订的《国有土地使用权出让合同》，是在隐瞒涉案土地权属人为国有公司的情况下签订的，建设开发公司提出涉案土地权属无争议与客观事实不符。3、冷水滩区政府在发现建设开发公司以建设总公司名义提交的申请改制报告方案中隐瞒了重大国有资产这一事实后，在肯定改制方向正确的前提下，基于保护国有资产的需要，以2004年第24次政府常务会议纪要的方式纠正了之前作出的“无需清算、审计”错误意见，因此建设开发公司以冷水滩区政府的首次批复作为取得建设总公司土地资产的理由不成立。4、建设总公司国有资产清算要素严重缺失，大多数工程结算资料在建设开发公司处，且与湖南潇湘综合开发公司及盛湘电力开发公司拖欠工程款一案仍未最终结案，导致被隐瞒的巨额国有资产性质的债权数额无法确定，但是清算工作的早晚不影响涉案土地属于国有资产的性质。综上，市国土局作出的不予受理土地登记申请的行政行为合法，请求法院判决驳回建设开发公司的诉讼请求。
第三人冷水滩区政府向本院提交了以下证据：
1、建设总公司设立及工商变更资料，拟证明建设开发公司系原冷水滩市政府设立，为全民所有制企业。公司虽改制，但没有清产核资，公司中的国有资产未经法律程序转让给建设开发公司。
2、原冷水滩市财政局通过冷水滩市宋家洲综合开发总公司给建设总公司的财政拨款凭证，拟证明建设总公司的经费来源于财政拨款，土地办证费用来源于国有资产。
3、涉案土地档案资料，拟证明土地使用权人为建设总公司。
4、关于申请脱钩改制的报告，拟证明报告中称政府未投入资金与事实不符，改制的内容未包括国有资产和土地，涉案土地使用权不应转给民营公司。
5、冷水滩区政府同意改制批复，拟证明该批复是根据《关于申请脱钩的报告》、《永州市建设开发公司脱钩方案》中没有政府投入资金的情况下作出的，批复未对国有资产进行处置并转让给民营公司。
6、冷水滩区人民政府第24次常务会议纪要，拟证明纠正了脱钩无需进行国有资产清算审计的决定。
经庭审质证，市国土局针对建设开发公司提交的证据，发表了如下质证意见：证据1-28与本案无关，证据29-32是市国土局在不知道建设总公司没有经过国有资产处置的情况下办理的手续，是不合法的，应为无效证据，证据33-38涉及到改制之后的土地资料都是在市国土局不知情的情况下办理的，不合法，应为无效证据，其他的与本案无关联，证据39证明了涉案土地存在权属争议，证据40不合法。冷水滩区政府针对建设开发公司提交的证据，发表了如下质证意见：对证据8-9、27-28无异议，证据1-4、12-25、33与本案无关，证据5不能达到原告的证明目的，证据6表述不真实，证据7不能证明挂靠关系，证据10-11内容不实，证据26只能证明建设总公司交了购地款，冷水滩区政府对证据29不知情，证据30-32、38-40是由于国土局的错误而作出的，证据37与事实不符。
建设开发公司针对市国土局提交的证据，发表了如下质证意见：对证据1的真实性、关联性、合法性均有异议，该证据捏造事实，建设总公司不是国有企业，是私营企业，2.97亩土地不是无偿划拨，是支付了5万元土地款的有偿划拨，建设开发公司在脱钩期间并未隐瞒债权债务，同时该证据违背了诚实守信的基本原则，不合法；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，《告知书》内容不合法，适用法律、法规错误，超越职权，但认可其代理人唐天苗在于2015年12月24日在该《告知书》上签字；对证据3的真实性、关联性有异议，合法性无异议，办注册手续是真实的，工商登记的营业执照是合法的，但登记的主要内容不真实，与本案无关；对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，冷水滩区政府虚构投资，390万元是工程款，不是投资款，且违背了诚实守信的基本原则，不合法；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为清算达14年之久还无结果，清算是假，不真实，违背了诚实守信的基本原则，不合法，所谓的清产核资与本案无关。冷水滩区对市国土局提交的证据均无异议。
建设开发公司针对冷水滩区政府提交的证据，发表了如下质证意见：对证据1的真实性、关联性有异议，合法性无异议，办注册手续是真实的，工商登记的营业执照是合法的，但登记的主要内容不真实，与本案无关；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，虚构投资，没有真实性与合法性，收据均注明是工程款或预付工程款，并不是出资额，与本案无关；对证据3的真实性、关联性无异议，合法性有异议，地籍档案是真实的，但凭一张国家建设征（拨）用土地审批单不能认定为划拨土地；对证据4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，统计表是真实的，挂靠全民是真实的，但与本案无关；对证据5的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据的内容不真实，违背了诚实守信的基本原则，不合法，也与本案无关。市国土局对冷水滩区政府提交的证据均无异议。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下：
（一）原告提交的证据
证据1-8、10、12、39与本案不具有关联性，且证据4-5、17-18、27系无原件核对的复印件，不能作为认定本案事实的依据，证据14-16、19-25均系证人证言，证人未提交身份证明，也没有出庭作证，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第（一）、（四）项、第四十一条的规定。故对上述证据，本院不予采信。证据9、11、28-38、40系与原件核对无异的复印件，符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。
（二）市国土局提交的证据
证据1与原件核对无异，建设开发公司认可于2015年12月24日签收了证据2中文书，并由其代理人唐天苗在《告知书》上签字，且冷水滩区政府无异议，冷水滩区政府对证据3无异议，建设开发公司亦认可营业执照是合法的，证据4与冷水滩区政府提交的证据6一致，故本院对证据1-4予以采信。证据5与本案不具有关联性，本院不予采信。
（三）冷水滩区政府提交的证据
证据1、3-6符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信，证据2与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明：1992年9月8日，冷水滩市人民政府（现冷水滩区政府）下发冷市政发（1992）24号关于成立“湖南省冷水滩市建设总公司”的通知，规定该总公司属于全民企业单位，实行自主经营、自负盈亏、独立核算，隶属于市政府领导。1992年9月18日，建设总公司取得企业法人营业执照，该执照登记企业住所地在冷水滩市（现永州市冷水滩区）清桥路，法定代表人胡会元，注册资金1868万元，经济性质全民。1992年9月22日，冷水滩市人民政府作出（92）政土字第65号《国家建设征（拨）用土地审批单》，该审批单上载明建设总公司作为申请用地单位，冷水滩市人民政府同意划拨2.97亩土地，用于建设办公、宿舍。1997年4月26日，经工商部门批准同意，建设总公司变更公司名称为湖南省永州市建设公司。1998年，以建设总公司的名义就该宗地申请土地登记，并于同年4月28日取得永（冷）国用（1998）字第0148号《国有土地使用证》，该证上载明土地使用者为建设总公司，用地面积为1980平方米，用途为商住。1998年4月30日，永州市土地估价事务所，对涉案土地的价格进行了评估，并制作《永州市国有土地登记地价评估成果表》，涉案土地的评估价格为1500元/㎡，总地价为283.5万元。
2000年1月12日，湖南省永州市建设公司递交《关于申请脱钩的报告》。2000年1月31日，冷水滩区政府作出冷政函[2000]4号《关于永州市建设开发公司与区人民政府脱钩的批复》，认为建设总公司自1992年成立以来，政府一直没有投入资金、安排房屋、配置设备，无需进行国有资产清算、审计等，同意该公司与冷水滩区政府脱钩。2000年12月19日经工商部门批准湖南省永州市建设公司的名称变更为建设开发公司，法人代表变更为谢爱堂，注册资本变更为800万元，企业性质变更为有限责任公司。
2001年5月28日，永州市人民政府作出（2001）政地出字第17号《国有土地使用权出让审批单》，该审批单上载明受让单位为建设开发公司，出让方式为协议，出让面积为1614.2平方米，出让金额为47.78万元，并备注“经蒋市长批示出让金只交20万元，其余用于安置下岗职工”。同日，建设开发公司取得该1614.2平方米土地的《建设用地批准书》。建设开发公司与市国土局签订（2001永国）土出字第17号国有土地使用权出让合同，市国土局将位于永州市冷水滩区河东清桥路1614.2平方米的土地，作为商住用地，以每平方米缴付295.998元出让金，出让给建设开发公司。合同载明出让金总金额为47.78万元，经蒋市长批示，免27万元，只交20万元。建设开发公司于2001年5月22日交纳测绘费500元，于2001年5月29日支付土地出让金20万元，转让契税19110元，于2002年6月21日交纳土地闲置费7万元。2002年6月24日市国土局给建设开发公司下发使用土地通知：冷水滩区清桥路1614.2平方米土地通过清查，决定由建设开工公司继续使用。2003年永州市冷水滩区发展计划委员会批复同意建设开发公司在冷水滩区清桥路兴建商住楼。
2004年10月2日，第24次冷水滩区政府常务会议纪要形成如下意见：冷政函[2000]4号批准建设总公司（已更名为建设开发公司）与冷水滩区政府脱钩正确，应予维持，但作出的无需清产核资的决议，不符合法律规定，应予纠正，应对脱钩公司进行清算，尽快组织清产核资领导小组，对脱钩前的建设总公司进行全面清算。2012年11月3日，冷水滩区政府办公室下发关于成立永州市建设公司析产清算工作领导小组的通知，决定成立永州市建设公司析产清算工作领导小组。本案诉讼期间，市国土局及冷水滩区政府未提交相关的清算资料及清算结果。
2008年12月22日，中共永州市冷水滩区纪委作出冷纪函字[2008]21号《关于永州市建设开发有限公司再次要求退还公司财务资料和土地使用证等资料的再答复函》，指出：1、冷政函[2000]4号批复中“无需清算”的决定，已被纠正；2、“冷水滩市建设总公司”在改制前属于国有企业，不是私营挂靠公司，建设开发公司未经清算与区人民政府脱钩改制，其后，仅缴纳20万土地出让金，就将建设总公司名下的国有土地变更为建设开发公司名下的土地，这种行为是错误的；3、国有企业的相关资料不宜退还给私营公司；4、已借走的国有企业资料应及时归还。
建设开发公司于2011年12月16日交纳测绘费1000元，于2013年12月10日交纳数字地形制图费800元。2013年12月24日，永州市国土资源局梅湾国土资源所在涉案土地的地籍调查表上盖章确认审核合格。2014年1月5日，建设开发公司就涉案土地向市国土局申请土地登记，市国土局未及时答复，建设开发公司以市国土局不履行法定职责为由，于2015年5月12日向本院提起诉讼。2015年10月27日，冷水滩区政府向市国土局下发了冷政函[2015]103号《关于继续维持原冷水滩市建设总公司名下2.97亩国有土地权属主体,避免国有资产造成重大损失的函》，该函指出2004年10月8日第24次冷水滩区政府常务会议纪要明确了建设开发公司改制前的资产属国有资产，必须进行清产核资，必须经过国有资产的处置程序，为此，请市国土局继续维持2.97亩土地在建设总公司名下不变。2015年12月21日市国土局向建设开发公司作出《不予受理土地登记申请告知书》。建设开发公司据此撤回了对市国土局不履行法定职责一案的起诉，就市国土局作出的《告知书》向本院提起诉讼。
本院认为：本案的争议焦点为申请涉案土地登记是否需要提供国有资产清算、处置相关文件。《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”《湖南省土地登记办法》第九条第一款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在缴清土地的使用权出让金之日起30日内，持国有土地使用权出让合同、出让金缴付凭证等有关文件申请国有土地使用权登记。”第二十四条规定：“申请土地登记，申请人除按照本办法上述规定提交有关文件外，还应当提交以下文件、资料:(一)土地登记申请书;(二)单位法定代表人(或主要负责人)证明、个人身份证明或者户藉证明;(三)地上附着物的权属证明;(四)原土地权属证书或者土地权属来源证明;委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。”根据上述规定，在申请国有土地使用权登记时，无需提供国有资产清算、处置相关文件，市国土局要求建设开发公司提供国有资产清算、处置相关文件，缺乏法律依据。故《告知书》以未提供国有资产清算、处置相关文件为由，对建设开发公司的土地登记申请不予受理，属法律适用错误，依法应予撤销。根根《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，本院同时责令市国土局就是否受理建设开发公司的土地登记申请重新作出处理。
此外，市国土局是否为建设开发公司办理2.97亩土地使用权登记，不属于本案的审查范围，本院不予评判。冷水滩区政府提出的涉案土地处置过程中涉嫌国有资产流失的问题，可以向主管部门举报，请求查处。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告永州市国土资源局于2015年12月21日向原告湖南省永州市建设开发有限公司作出的《不予受理土地登记申请告知书》；
二、责令被告永州市国土资源局在本判决生效之日起十五日内就是否受理原告湖南省永州市建设开发有限公司的土地登记申请重新作出处理；
三、驳回原告湖南省永州市建设开发有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告永州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 曾 辉
审 判 员 王焕江
人民审判员 杨丽黎
二〇一六年七月二十九日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《湖南省土地登记办法》
第九条以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在缴清土地的使用权出让金之日起30日内，持国有土地使用权出让合同、出让金缴付凭证等有关文件申请国有土地使用权登记。
成片开发国有土地，采取一次出让、分期付款、分期提供土地使用权的，受让方应当在每期付款后的30日内，按前款规定申请国有土地使用权登记。
第二十四条申请土地登记，申请人除按照本办法上述规定提交有关文件外，还应当提交以下文件、资料:
(一)土地登记申请书;
(二)单位法定代表人(或主要负责人)证明、个人身份证明或者户藉证明;
(三)地上附着物的权属证明;
(四)原土地权属证书或者土地权属来源证明;
委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。