河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行再终字第12号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）河南省星火农业技术公司，住所地郑州市。
法定代表人韩运德，总经理。
委托代理人位海龙，该公司副总经理。
申请再审人（一审被告、二审上诉人）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人陈宏伟，区长。
委托代理人吴深磊，该单位工作人员。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）郑州市金水区安全生产监督管理局，住所地郑州市。
法定代表人李怒潮，局长。
委托代理人王金州，该单位工作人员。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
被申请人（一审被告）郑州市金水区杨金路街道办事处，住所地郑州市金水区。
法定代表人齐建立，主任。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
河南省星火农业技术公司（以下简称星火公司）诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市金水区安全生产监督管理局（以下简称金水区安监局）、郑州市金水区杨金路街道办事处（以下简称杨金路办事处）强制拆除及行政赔偿一案，河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（以下简称开发区法院）于2008年11月13日作出（2008）开行初字第4号行政判决，星火公司不服提起上诉。本院于2009年7月2日作出（2009）郑行终字第96号行政判决，已经发生法律效力。星火公司不服向本院申请再审，本院于2011年11月7日作出（2011）郑行再终字第12号行政裁定，撤销原判，发回开发区法院重审。该院于2012年8月20日作出（2012）开行初字第5号行政判决，星火公司、金水区政府、金水区安监局均不服提起上诉。本院于2013年4月16日作出（2012）郑行终字第362号行政裁定，撤销原判，发回重审。开发区法院于2014年12月11日作出（2013）开行初字第91号行政判决，星火公司、金水区政府、金水区安监局均不服提起上诉。本院于2015年5月29日作出（2015）郑行终字第74号行政判决，已经发生法律效力。星火公司和金水区政府仍不服向河南省高级人民法院申请再审，该院于2015年8月14日作出（2015）豫法行申字第00186号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案，星火公司的法定代表人韩运德及其委托代理人位海龙，金水区政府的委托代理人吴深磊、李卫富，金水区安监局的委托代理人王金州、李卫富，杨金路办事处的委托代理人侯润海、李卫富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
星火公司起诉称，1993年，星火公司由河南省科委星火办批准，经河南省工商局登记注册成立。1994年，星火公司接受郑州市金水区柳林镇人民政府（以下简称柳林镇政府）招商邀请，将生产基地落户到柳林镇马林村。2007年7月25日上午，金水区政府、柳林镇政府组织几百名人员，并配有大型机械挖掘机、铲车等工具来到厂区。柳林镇镇长刘运泽在没有出具任何法律文书、没有向星火公司说明任何情况的情况下，命令指挥到场人员用铁锤将厂门砸开，将在场的公司职工拖拽、推搡、抬架出厂区。又将厂房、车间、仓库的门砸开，用铲车、挖掘机将厂房、仓库推成废墟。星火公司的机器设备、原料、成品、半成品、包装物等一切全部被砸坏，埋压在废墟下。星火公司拍摄现场的一部佳能摄像机及内存的录像资料也被抢走，星火公司厂长的手提包也被强行夺走（内装各种票据、合同、账册及1360元现金）。星火公司因此次违法行政遭受：厂房、机器、设备、原料、产品、半成品等损失，共计506万元。请求：1.确认三被告强制推倒星火公司的生产用房违法；2.判令三被告连带赔偿星火公司直接损失506万元、新产品研发损失225万元、间接损失500万元，共计1231万元；3.判令被告承担本案诉讼费用。
一审查明，金水区安监局以星火公司未经批准生产农药产品为由，于2007年6月13日作出（金）安监管罚字（2007）第（0002）号行政处罚决定书，决定给予星火公司责令停止违法行为、没收违法所得、并处五万元罚款的行政处罚。2007年7月3日，金水区安监局向金水区政府提交了金安监管（2007）9号提请关闭星火公司的请示。同年6月20日、7月3日，金水区政府作出通知，告知星火公司其仓库属违法建筑且存在安全隐患属危房，限于2日内自行拆除，并恢复原貌，否则将强制拆除。同年7月25日，金水区政府、金水区安监局组织人员对星火公司的厂房、仓库进行强制拆除，对星火公司厂区内机器设备、原材料及成品未妥善保管。星火公司不服该拆除行为向法院提起行政诉讼。
另查明，郑州市人民政府于2011年4月25日作出郑政函（2011）71号关于金水区设立丰庆路等三个街道办事处的批复及金水区政府2011年7月11日作出金政办（2011）62号文件关于转发郑州市人民政府关于金水区设立丰庆路等三个街道办事处的批复的通知：撤销金水区庙李镇、柳林镇；同时设立丰庆路、国基路及杨金路三个街道办事处，杨金路街道办事处管辖马林村。
又查明，2007年星火公司委托河南中鹏资产评估事务所对其受损资产价值进行评估，该事务所于2008年2月28日作出中鹏评报字（2008）第3001号资产评估报告书，评估结论是：在评估基准日2007年7月25日，该公司申报的资产评估后价值为508.6万元。其中存货中原材料金额为1417446.4元，包装物金额为643922元，产成品（库存商品）金额为930894元，在用低值易耗品余额为84804.5元，固定资产中建筑物金额为944968.10元，机器设备金额为1063979.5元。但评估机构评估时，有价值331518元的财产所依据的证据系星火公司提供的白条。一审法院于2013年11月29日向河南省中鹏会计师事务所发函，要求该鉴定机构对2008年2月28日作出的中鹏评报字（2008）第3001号资产评估报告书中，是否对被评估物品进行了相关折旧或使用中的损耗作出专门说明或补充性报告。2013年12月10日，中鹏资产评估事务所向一审法院作出补充说明：在（2008）第3001号资产评估报告书中，对于非全新状态下的资产我们均已扣除资产的损耗，并反映在评估明细表中。
一审认为：星火公司所诉强制拆除行为属行政强制执行行为。金水区政府称其执行依据为其内设临时机构郑州市金水区民房建设整治指挥部的（拆除）通知，并亲自组织实施了拆除工作，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款的规定，其应为本案所诉执行行为的适格被告。柳林镇政府虽参与实施了拆除行为，但杨金路办事处辩称柳林镇政府是受金水区政府指派，而并非以其名义进行的行为，对此金水区政府也予以认可，且该情况与其提供的证据以及金水区政府提供的证据一致，可相互印证，且原、被告双方也均没有证据证明该被诉拆除行为是以柳林镇政府名义独立实施的行为。故星火公司起诉杨金路办事处为该拆除行为的被告并要求其赔偿损失不当，应予驳回。金水区政府的执行依据之法律文书（拆除）通知形式内容中适用法律的执法主体，应当为县级以上土地管理部门或规划部门以及法律法规授权的综合执法部门，且该通知也不符合《行政处罚法》第三十一条关于处罚决定的形式要件，故其执行依据明显超越职权。金水区安监局的执行行为所依据的生效法律文书为（金）安监管罚字（2007）第（0002）号行政处罚决定，因星火公司未对处罚行为提起诉讼，该处罚决定的合法性本案不予审查。但其处罚决定适用的《中华人民共和国安全生产法》中没有安全生产监督管理部门具有执行权的授权性规范。金水区安监局的执行行为虽形式上属处罚决定的执行行为，但因其超越职权，该行为不属于法律行为，而其执行行为与金水区政府拆除行为的发生时间、地点相同，根据人员组织及拆除实施条件要求，可以认定该拆除行为属金水区政府与金水区安监局共同实施，且金水区政府、金水区安监局也均未向法庭出示针对本案其具有强制执行权的其他法律法规依据。故二被告的执行行为均超越法律法规的授权，应为违法事实行为。
《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。故金水区政府、金水区安监局应当共同承担赔偿责任。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项的规定，星火公司本应对本案被诉行政行为造成损害的事实及损失数额提供充分的证据，但鉴于本案的实际情况，星火公司的损失系被告的违法行为所致，该违法行为造成星火公司无法充分完成其举证责任，现星火公司的财产损失已不具备重新鉴定的条件，故星火公司提供的2008年2月28日河南省中鹏会计师事务所作出的中鹏评报字（2008）第3001号资产评估报告书，被告方虽提出异议，但未提出相反证据予以推翻，该资产评估报告书对星火公司的损失认定具有一定的参考性。星火公司提交的资产评估报告书评估其损失为5086000元，经该院审查，该报告书在评估过程中所依据的部分证据不符合相关法律规定，该部分价值为331518元，不予支持。由于星火公司被拆除的厂房是占用集体土地建设，星火公司未提供证据证明该房屋取得合法的用地手续，未提供证据证明其对该房屋具有所有权，故星火公司无充分证据证明该房屋系其合法财产，对该部分损失944968.10元，不予支持。对于评估报告中的产成品（库存商品）损失930894元，因星火公司在生产过程中缺乏安全生产许可证，金水区安监局曾因星火公司无安全生产许可证对其进行过处罚，星火公司生产的该部分产品缺乏合法性，对其该部分损失亦不予支持。参考星火公司提供的评估报告评估的财产价值，扣除不应支持的部分，被告应赔偿星火公司财产损失2878619.9元。关于星火公司主张的新产品研发损失2250000元，星火公司并未提交证据证明，故不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。故星火公司主张的各项间接损失500万元，于法无据，不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）项、第四十六条第（一）项、第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款、第三十六条第（八）项的规定，判决：一、确认被告金水区政府、金水区安监局强制拆除星火公司厂房的行为违法；二、被告金水区政府、金水区安监局于判决生效之日起十日内赔偿星火公司财产损失2878619.9元；三、驳回星火公司其他诉讼请求。
星火公司和金水区政府均不服提起上诉，本院二审判决：驳回上诉，维持原判。
星火公司再审称，1.原审法院违背行政诉讼法和国家赔偿法及相关司法解释精神，将审理三被申请人违法行为，给星火公司造成多少损失的审判变成了想方设法审理星火公司的损失怎么能不赔，怎么能少赔偿的审理，明显袒护三被申请人。2.星火公司所要求的赔偿数额合理合法，法院应予支持。三被申请人行政违法的暴力拆除行为给星火公司造成的直接经济损失506万元，间接损失不可估算，如果不是三被申请人的暴力拆除，星火公司按当时的发展速度早已成为几亿元资产的中型企业，而非现在濒临倒闭。郑州大学建筑工程质量检测中心不在《2007年度河南省国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》中，该鉴定机构不符合法律规定。郑州市金水区民房建设整治指挥部既不是本案的当事人也不是暴力拆除星火公司房屋的执法单位，其委托作出的《房屋安全鉴定报告》与三被申请人没有直接关系，不能作为本案有效证据。且该鉴定报告涉及到星火公司的财产，但郑州市金水区民房整治指挥部、金水区政府和金水区安监局均未告知星火公司该鉴定结论。事实上，星火公司的厂房、仓库都是非常坚固的，根本不存在危房现象。3.金水区政府和金水区安监局应该赔偿给星火公司各种损失共计21342800元，原判决赔偿星火公司财产损失2878619.9元，判决不公正。请求再审依法撤销一审判决第二、三项，改判三被申请人赔偿星火公司财产损失506万元，产品研发费用225万元，停工停产损失500万元及财产损失利息9006800元（506万元自2007年7月25日至2014年12月25日止，按月息2%计算），共计21342800元。
金水区政府再审称，1.原柳林镇政府在对辖区内的房屋安全进行检查过程中，发现被申请人在金水区马林村的厂房存在重大安全隐患；车间、仓库等建筑物没有任何合法的建房手续，属非法建筑。原柳林镇政府报请金水区民房建设整治指挥部委托郑州大学建设工程质量检测中心对该房屋进行鉴定，确定该房屋危险性等级为D级，房屋整体出现险情，构成整幢危房，并建议进行拆除。金水区民房建设整治指挥部随后作出决定，并两次下达危房通知书，要求星火公司及马林村委对危房自行拆除，否则将强制拆除。星火公司却毫不理睬。为了制止星火公司的违法行为，金水区民房建设整治指挥部决定组织土地、房管、行政执法及原柳林镇政府对被申请人使用的房屋依法进行强制拆除。申请人所提交的证据，均是申请人在做出具体行政行为时依法取得的证据，能够证明案件的基本事实，应当作为认定案件事实的依据。原判决确认申请人拆除被申请人厂房的具体行政行为违法，依据的事实不清、证据不足，适用法律错误。2.金水区政府依法拆除违法建筑和金水区安监局拆除生产设备完全是两个不同的独立的具体行政行为，并非是共同做出的，原审判决认定金水区政府和金水区安监局共同执法证据不足。3.资产评估报告书中明确指出是依据星火公司出具的资产清单做出的结论，且没有对资产进行核实，对资产清单的真实性不负责任，且相关票据中存在大量的收据和白条，违反相关法律规定，在评估报告中不应被认定。原审判决仅确认金水区政府和金水区安监局的具体行政行为违法，回避了星火公司的财产是否合法的事实，也未实事求是地对星火公司的违法生产责任进行考虑，未对双方应负责任的比例进行区分，判决金水区政府和金水区安监局连带赔偿星火公司财产损失没有任何事实及法律依据，显失公平。综上所述，原判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求再审依法改判确认金水区政府的具体行政行为合法，驳回星火公司提出的赔偿请求。
金水区安监局和杨金路办事处的再审答辩意见与金水区政府的再审意见相同。
本院再审经审理查明的事实与原审一致。
本院再审认为，本案再审的审理焦点为，一、金水区政府和金水区安监局的行政行为是否违法；二、星火公司因强制拆迁造成的财产损失数额如何确定。
一、关于金水区政府和金水区安监局的行政行为合法性问题。首先，星火公司厂房是否系违法占用耕地所建，应当由土地管理部门依据《土地管理法》及《行政处罚法》的规定进行查处，处罚作出后，依法申请人民法院执行，金水区政府的执行依据为（拆除）通知，适用的执法主体应为县以上土地管理部门或规划部门及法律法规授权的综合执法部门，且该通知也不符合处罚决定的形式要件，其执行依据明显超越职权。金水区安监局执行依据为（金）安监管罚字（2007）第002号行政处罚决定，但该处罚决定所适用的《中华人民共和国安全生产法》中没有安全生产监督管理部门具有执行权的授权性规范，金水区安监局的执行行为系超越职权。故金水区政府及金水区安监局均不是处罚主体，亦没有组织实施拆除的法律授权。其次，本案拆除的是星火公司自用厂房，金水区政府和金水区安监局提交郑州大学建设工程质量检测中心作出的鉴定报告仅建议停止使用，立即加固或拆除房屋；后出具的补充报告为建议拆除房屋。两份鉴定报告的建议处理意见不同也反映出厂房质量虽然存在安全隐患，但尚未达到必须拆除的程度。在此情况下，金水区政府等单位不仅拆除了星火公司厂房并搬离厂房内物品，而且也未尽到对搬离物品进行妥善保管之义务，导致星火公司库存物品损毁，故对造成的损失应予赔偿。最后，本案拆除行为系在一日之内完成，金水区政府、金水区安监局没有证据证明当日的拆除行为系两个独立行为，应当认定金水区政府和金水区安监局共同实施了拆除行为。综上，金水区政府及金水区安监局实施拆除星火公司房屋的行为违法，并应对该行为造成的损失承担赔偿责任。
二、关于星火公司因强制拆除造成的财产损失数额确定。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使职权的行政机关为共同赔偿义务机关。本案中，金水区政府和金水区安监局应当共同承担赔偿责任。鉴定机构依据星火公司的单方委托作出资产评估报告，系根据星火公司申报财产进行的价值评估，在星火公司的财产已经损毁灭失，也没有其他证据可以证明损失数额的情况下，该份资产评估报告应当作为认定星火公司损失的依据。《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”资产评估报告中认定星火公司的房屋评估价值为944968.10元，星火公司虽未提供房屋的权属证明，但厂房确属星火公司自建，系其合法财产权益，金水区政府和金水区安监局应当赔偿因其违法拆除星火公司的房屋造成的财产损失。金水区安监局已经对星火公司没有安全生产许可证的行为进行过处罚，根据“一事不再罚”的原则，星火公司的产成品（库存商品）不应在该行政处罚范围之内，其合法的财产权益应受保护，金水区政府和金水区安监局应当赔偿资产评估报告中的产成品损失930894元。关于331518元的财产损失，包括星火公司所购商品，如标签、包装盒等，在此次拆迁中损毁。星火公司提供了这些商品的收据、收条等，该收据、收条等与星火公司的入库单据相对应，且星火公司系正在生产经营的企业，厂区内存有标签、包装盒子等财产符合客观实际，金水区政府和金水区安监局未举出能够否定该部分财产价值的相关证据，故应依法予以赔偿。星火公司委托河南省中鹏会计师事务所作出的资产评估报告书认定损毁的房屋、机器设备及存货的评估价值为508.6万元，星火公司依据该资产评估报告书起诉要求金水区政府和金水区安监局赔偿其相应的直接损失506万元的主张成立，本院予以支持。关于星火公司主张的新产品研发损失225万元及间接损失500万元，星火公司并未提交证据证明，本院不予支持。星火公司再审中提出要求金水区政府和金水区安监局赔偿其财产损失利息9006800元的主张，超出其原审诉讼请求，不在本案审理范围之内，本院不予审理。
综上所述，星火公司的再审申请理由部分成立，本院予以支持。金水区政府的再审申请理由不能成立，本院不予支持。一、二审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。根据《中华人民共和国物权法》第二条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、第一百零一条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）项、第四十六条第（一）项、第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款、第三十六条第（八）项和《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条的规定，判决如下：
一、撤销本院（2015）郑行终字第74号和河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2013）开行初字第91号行政判决；
二、确认郑州市金水区人民政府、郑州市金水区安全生产监督管理局强制拆除河南省星火农业技术公司房屋的行为违法；
三、郑州市金水区人民政府、郑州市金水区安全生产监督管理局于判决生效之日起十日内赔偿河南省星火农业技术公司财产损失5060000元；
四、驳回河南省星火农业技术公司其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由郑州市金水区人民政府、郑州市金水区安全生产监督管理局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 陈 元
审判员 王明哲
审判员 高爱萍
二〇一六年六月十三日
书记员 冯若梅