浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙04行初21号
原告海宁市金泰鳖业有限公司，住所地海宁市许村镇景树村小学对面。
法定代表人许金水，公司董事长。
委托代理人李文哉，浙江紫薇律师事务所律师。
被告海宁市许村镇人民政府，住所地海宁市许村镇人民大道2688号。
法定代表人杜莹池，镇长。
委托代理人钟雪庆、李应龙，浙江峻德律师事务所律师。
被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人陈海勤，被告工作人员。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
第三人海宁市许村镇景树村村民委员会，住所地海宁市许村镇景树村新墩组。
法定代表人鲁方明，主任。
第三人海宁市许村镇景树股份经济合作社，住所地海宁市许村镇景树村新墩组。
法定代表人鲁方明，董事长。
原告海宁市金泰鳖业有限公司以海宁市许村镇人民政府为被告于2015年5月11日向海宁市人民法院提起诉讼，海宁市人民法院受理后追加海宁市许村镇景树村村民委员会、海宁市许村镇景树股份经济合作社为第三人，于2015年8月26日第一次开庭审理，在审理过程中海宁市人民法院追加海宁市人民政府为被告，并将本案于2015年10月9日移送至本院。本院于2015年11月10日开庭审理，2015年12月16日作出(2015)浙嘉行初字第141号裁定，驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉，浙江省高级人民法院于2016年3月30日裁定本案继续审理。本院于2016年5月21日立案后，组成合议庭继续审理，于2016年6月16日进行了开庭审理。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告海宁市许村镇人民政府(以下简称许村镇政府)于2014年8月4日对原告作出许政执字[2014]1号许村镇人民政府执行没收通知书(以下简称《1号通知》)，载明：根据海宁市国土资源局于2007年11月26日依法对你单位作出的行政处罚决定（海土资罚字[2007]17号），海政办抄[2014]777号、海委办发[2007]105号文件规定，由许村镇政府依法对位于海宁市许村镇景树村周家组的海宁市金泰鳖业有限公司占有的违法建筑物执行没收决定，并依法对已没收的建筑物进行接管和处置。现责令你单位于2014年8月11日前搬离腾空海土资罚字[2007]17号行政处罚决定书中确定的在非法占用的17807.8平方米集体土地上新建的建筑占地11567平方米的建筑物，由许村镇政府依法占有和处置。逾期无正当理由不搬离腾空的，将依法组织力量清场腾空。
原告起诉称，2014年8月4日，许村镇政府作出《1号通知》，限定原告在2014年8月11日前搬离腾空，逾期将组织力量清场腾空。在原告接到该通知的当天下午，许村镇政府随即将原告所有的位于许村镇景树小学对面的合法建筑强拆。许村镇政府并无强制执行的执法权，强拆程序违法。许村镇政府的强拆行为给原告造成经济损失3034万元。请求法院依法裁判：1.撤销许村镇政府2014年8月4日作出的《1号通知》；2.确认许村镇政府对原告所有的生产厂房的强拆行为违法；3.许村镇政府赔偿原告经济损失3034万元。原告随诉状提交了下列证据：1.营业执照副本及组织机构代码证各一份，证明原告的主体资格。2.许村镇政府《1号通知》,证明许村镇政府的行为系可诉的行政行为。3.报告及附件，证明2005年12月12日，涉案土地所在村民小组30名社员打报告给村党支部和村委会，要求将涉案的土地复耕出租，每年向村里支付青苗补偿费。4.会议记录，证明2005年12月17日村委会召开会议，符合村委会土地使用程序，且有村委会成员签名。5.私营企业主座谈会纪要（2005年12月18日）及党小组长会议记录（2005年12月19日）各一份。6.景树村第一届第三次村民（社员）代表大会决议（2005年12月20日通过）。证据5、6证明涉案土地无法复耕，原告是经村集体经济组织、党组织的民主协商同意建造标准厂房壮大集体经济，属于历史遗留问题。证明该土地使用程序符合村民自治组织法中的有关规定。7.协议书一份，证明涉案土地约25000平方米，当时是荒地，为了有效利用土地，所以达成协议。证明涉案土地是经第三人同意使用的，许村镇政府对上述土地建造房屋是知情的，房屋所有权是原告的。8.景树村标准厂房平面图3页，证明2007年时涉案建筑的面积。9.2007年8月海宁轻纺科技工业园开发有限公司与许村镇景树经济合作社签订的征用土地协议书一份，证明土管部门当时是同意许村镇政府将该土地征收出让的，面积是27.8亩，且国土部门也对该土地进行了测绘，最终未取得土地使用权是历史遗留问题。10.浙江省代收罚没款专业票据（复印件）一份，证明2008年3月6日原告向海宁市国土资源局缴纳了罚款356156元,该处罚决定的第三项处罚原告已经履行；进一步证明对于第一、第二项处罚决定海宁市国土资源局是放弃的。11.嘉兴市农村集体经济组织统一收据（原件）一份，证明2007年8月13日原告向景树村经济合作社缴纳土地征用款1295905元，实际该款项是由许村镇政府收取的，当时是村委会代收。12.浙江省统一收款收据（原件）一份，证明2009年10月20日，原告向海宁家纺产业基地投资开发有限公司缴纳征地保险费预收款180000元，证明许村镇政府在2007年均承诺代为原告建造的标准厂房涉案土地办理征用出让手续。原告为证实原告厂房系其合法财产应得到相关赔偿提供了：1.浙江省乡镇企业财产权属登记资产清单,认为该权属登记证明确认了涉案厂房系原告合法财产,许村镇政府已经盖章确认。2.海宁市正泰联合资产评估有限公司2011年出具的资产评估报告书,证明当时评估厂房价值为12698702元。3海宁市工商局抵押登记证及涉案厂房的权属证明,证明原告贷款以涉案厂房作抵押，被告许村镇政府也多次书面确认厂房为非违章建筑。原告随诉状附赔偿清单除前述厂房价格外另有6000平方米未进行评估，按当时评估价格计算应为660万元，车间内加层共计2337500元，锅炉房价值25万元，餐厅325000元，钢结构建筑637500元，绿化以及缴纳失地农民保险、青苗补助费等9848461元，办公楼及宿舍装修170.7万元共计3034万元。
被告许村镇政府答辩称，被告对本案涉诉的已被依法没收的建筑物及设施进行接管和处置，系办理上级人民政府交办的事项。被告向原告发出的《1号通知》是民事权利义务催告书，不是依据《中华人民共和国行政强制法》作出的行政行为。本案所涉建筑物，已被依法没收，属于国家所有的国有资产。但原告明知该财产权属，仍长期非法占用。海土资罚字（2007）17号土地行政处罚决定至今合法有效，原告称本案涉诉建筑物是其所有的主张，无事实和法律依据。原告的赔偿请求亦无事实和法律依据。请求法院驳回原告诉讼请求。许村镇政府提交了以下证据：1.海宁市国土资源局（以下简称海宁国土局）作出的海土资罚字（2007）17号土地行政处罚决定书（以下简称17号处罚决定）1份及附图。该证据结合原告提交的原告缴纳罚款的事实，说明原告及两第三人对该行政处罚决定没有异议。2.群众信访材料30页及领导批示,证明本案涉诉厂房属于违法占地的违法建筑，群众对原告违法占地行为反应强烈，通过信访途径要求处理。3.海宁市人民政府办公室“海政办抄（2014）777号”抄告单及附录、《关于海宁市金泰鳖业有限公司违法建筑处置有关事宜的会议备忘录》各一份，证明2014年6月6日，海宁市人民政府决定并命令许村镇政府按市“无违建”创建办、海宁国土局提出的处理意见，及时进行操作和实施；备忘录进一步明确许村镇政府接管处置已没收建筑物的具体方法等事项。4.《1号通知》，证明2014年8月4日，许村镇政府向原告发出通知，告知原告将依法对已没收的建筑物进行接管和处置，并责令原告于2014年8月11日前搬离腾空，该通知书上已写明许村镇政府为何要依法处置的行为依据。5.照片20页，证明原告搬离腾空部分已没收建筑物的事实。照片1-5是拆除前的状况，照片6-16证明许村镇政府从2014年8月6日到2014年11月11日拆除了大部分没收的建筑物，照片17-20证明部分被没收的建筑物没有拆除，因为没有腾空，至今还保存在现场。在本院开庭时，许村镇政府说明，第一次开庭时未腾空的建筑物，在第二次开庭前已经腾空并全部拆除。
被告海宁市人民政府答辩称，海宁市人民政府作为本案的被告不符合法律规定。海宁市人民政府作出将没收的违法建筑物交由下级人民政府接管和处置的决定属于行政机关内部事项，原告并没有直接针对海宁市人民政府作出的《抄告单》和《关于海宁市金泰鳖业有限公司违法建筑处置有关事宜的会议备忘录》起诉，海宁市人民政府不是本案适格被告。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，上级人民政府命令下级人民政府执行某个事项时，该事项即构成下级人民政府的法定职权。许村镇政府接管和处置被没收的违法建筑物符合法律法规和政策的规定。海宁市人民政府提交了以下证据1.海政办抄（2014）777号《抄告单》。2.《关于海宁市金泰鳖业有限公司违法建筑处置有关事宜的会议备忘录》。证据1、2证明海宁市人民政府未作出具体行政行为，上述内容是行政机关内部的一种工作指示，属于上级人民政府对下级人民政府行政工作职责的落实，不是行政委托。依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》，证明被告海宁市政府不符合行政诉讼法被告主体资格的规定。2.《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，证明许村镇政府接管和处置被没收的违法建筑，属于许村镇政府的职权范畴，其依据上级政府交办事项对外作出的行政行为，不能视为行政委托，仍然属于其自身作出的行政行为。3.《浙江省违法建筑处置办法》，证明许村镇政府接管和处置被没收的违法建筑物等，符合法律法规和政策的规定。
第三人海宁市许村镇景树村村民委员会、海宁市许村镇景树股份经济合作社未进行书面答辩。
经庭审质证，原告对许村镇政府提交的证据1的真实性无异议，但对合法性和关联性有异议，原告认为该处罚决定从未申请人民法院强制执行。根据相关司法解释，行政机关申请强制执行最长为180天，海宁国土局在17号处罚决定作出后的180天内没有申请强制执行，该行政处罚决定因时效已过而不再具有任何执行力。17号处罚决定不是被告强制执行的事实依据和法律依据。17号处罚决定与许村镇政府的被诉行为无关联。对许村镇政府提交的证据2、3的真实性和关联性有异议，认为上述材料与本案无关。对许村镇政府提交的证据4的真实性无异议，但对合法性有异议。对许村镇政府提交的证据5的真实性无异议，但认为拆除的房屋面积是18000多平方米。被告海宁市人民政府对许村镇政府提交的证据的三性均无异议。第三人海宁市许村镇景树村村民委员会、海宁市许村镇景树股份经济合作社对上述证据表示不发表意见。
原告对被告海宁市人民政府提交的证据、依据的真实性均无异议，认为本案与海宁市人民政府无关。被告许村镇政府对海宁市人民政府提交的证据和依据无异议。第三人海宁市许村镇景树村村民委员会、海宁市许村镇景树股份经济合作社对上述证据表示不发表意见。
许村镇政府和海宁市人民政府对原告提交证据的质证意见相同。对原告提交的证据1、2无异议，对原告提交的证据3、4、5、6，认为原告未提供原件，故无法核实是否真实，既便真实性得到确认，但由于其内容违反我国土地管理法等相关法律规定，其内容是违法的，不能证实原告的主张。对原告提交的证据7的真实性无异议，但是认为该证据不具合法性，该证据只能证明涉案建筑当初的建造者是原告，不能证明所有权的归属，因为该建筑是违法的。对原告提交的证据8的真实性有异议，且内容与17号处罚决定中认定的面积不相符合，原告无其他证据印证，不能证实17号处罚决定中认定的建筑面积错误。对原告提交的证据9的三性没有异议，但是该证据不能证明海宁国土局放弃执行17号处罚决定中其他两项行政处罚内容。对原告提交的证据10的真实性无法核实，同时认为该协议内容与本案无关联性，因为该协议形成时间是在17号处罚决定作出前。对原告提交的证据11的真实性无异议，但是该收据只能证明原告支付款项给村里，不能证实原告的其他主张，更不能证实是许村镇政府收到该款项。对原告提交的证据11的真实性无法确认，但是因为收款单位是他人，故与本案无关联性。对原告提交的浙江省乡镇企业权属登记材料以及工商行政部门的抵押登记证，认为上述材料并非法定的物权登记证明，不能证实原告的主张。第三人海宁市许村镇景树村村民委员会、海宁市许村镇景树股份经济合作社对上述证据表示不发表意见。
本院对上述证据作如下认定：许村镇政府提交的证据除证据2，原告和海宁市人民政府对其他证据的真实性均无异议，证据2信访材料与证据1中确认的原告违法占地建造厂房的事实相印证，上述材料与本案事实具有关联性，对许村镇政府提交的证据予以采信。海宁市人民政府提交的证据，原告和许村镇政府不持异议，本院予以采信。原告提交的证据1、2，两被告均无异议，该证据能证实原告的身份且与本案争议内容相关，本院予以采信。原告提交的证据3、4、5、6，对其真实性未得到本案第三人的确认无法查实，且上述证据材料不能证实原告主张的其对涉案土地具有合法使用权，不予采信。原告提供的证据7的真实性，两被告无异议，对证实涉案建筑由原告建造的事实予以采信，但该证据并非法定不动产权属证书，不能证实原告所称对涉案建筑具有合法所有权的主张。原告提交的证据8，仅凭该证据不能证实原告主张的涉案房屋的建筑面积，其证明效力低于17号处罚决定，故对该证据不予采信。原告提交的证据9能证实原告缴纳罚款的事实，但不能证明海宁国土局放弃执行17号处罚决定中的其他两项处罚内容。原告提交的证据10、11仅为支付单据，不能证实原告主张对涉案土地具有合法使用权，对上述两份证据不予采信。原告提交的浙江省乡镇企业权属登记证以及海宁市工商行政管理局的抵押登记证，前述行政机关并非现行法律规定的土地、房产的不动产登记机关，不能证实原告的主张，不予采信。
根据采信的证据，本院确认案件事实如下：
2005年12月28日，海宁市许村镇景树村村民委员会、海宁市许村镇景树经济合作社（后变更为海宁市许村镇景树股份经济合作社）与原告签订协议，决定在景树村石马坟周家组高速公路拓宽工程206合同段堆料拌场用地合作建造标准厂房。2005年12月下旬原告开工建造标准厂房，至2007年10月海宁市国土局调查时经勘测实际占用土地面积17807.8平方米，其中建筑占地11567平方米。2007年11月26日，海宁国土局作出17号处罚决定，认定原告及本案两第三人未经批准违法占地17807.8平方米，并对原告和第三人作出责令退还非法占用的17807.8平方米土地；没收在非法占用的17807.8平方米土地上新建的建筑占地11567平方米的建筑物及其他设施；处罚款356156元的行政处罚。原告及两第三人均未对该行政处罚提出行政复议或者行政诉讼。2008年3月6日，原告向海宁国土局缴纳罚款356156元。此后，原告一直使用该土地上的建筑物自用并出租给他人。2014年8月4日，许村镇政府作出《1号通知》，责令原告于2014年8月11日前搬离腾空其占有的违法建筑物，并由许村镇政府依法占有和处置。在建筑物使用者搬离后，许村镇政府随后分批次拆除了涉案土地上的建筑物。
本院认为，行政行为一经作出具有公定力和执行力。海宁国土局2007年作出的17号处罚决定为生效的且具有执行力的行政行为。根据上述处罚决定，原告以及第三人应当履行缴纳罚款以及腾空占地11567平方米的建筑物及其他设施的法律义务。对如何进行“没收地上建筑物”的执行，土地管理法等法律及司法解释均无相应规定。海宁市委办公室的海委办发[2007]105号《中共海宁市委办公室海宁市人民政府办公室关于切实加强预防和查处违法用地违法建设工作的通知》规定，“依法没收的违法建筑物，可采取当事人回购、公开拍卖、拆除等方式处置。由执罚行政机关提出具体处理意见，报市财政局审定后，由执罚机关或镇人民政府、街道办事处、盐官景区管委会负责，在市财政局监督下实施。”根据该规范性文件，许村镇人民政府有权在市财政局监督下实施没收违法建筑物并进行处置。因此，许村镇政府向原告作出《1号通知》，通知其限期腾空具有职权依据。虽然在《1号通知》中有“逾期无正当理由不搬离腾空的，将依法组织力量清场腾空。”的内容，且腾空时间在通知中仅有一周时间。但是许村镇政府在实际执行该通知时，给予了建筑物使用者充足的腾空时间，均是在使用者搬离后才对建筑物进行拆除，过程长达一年有余。所以腾空做到了平稳有序，并无强制腾空的行为发生。因此，原告诉称许村镇政府作出《1号通知》的行为应予撤销于法无据，不予支持。同时根据行为相对性原理，1号通知由许村镇政府作出，海宁市人民政府在本案中未实施相应行为，因此海宁市人民政府不是本案适格被告，不应予以追加。对没收以后的建筑物的处置方式与原告并无法律上利害关系，因此，许村镇政府拆除被没收的建筑物属于没收后的处置方式，与原告无涉，本案不存在原告诉称的强制拆除原告建筑物的事实，而只是许村镇政府将没收的建筑物拆除的事实，故对原告诉称许村镇政府强制拆除其建筑的起诉应予驳回。原告认为2008年其缴纳罚款后，行政机关未及时让其腾空非法占有的土地上的建筑物，17号处罚决定已经无执行力的主张，于法无据。原告的赔偿请求是基于其认为非法占用的17807.8平方米土地上新建的建筑占地11567平方米的建筑物及其他设施已经“转化”为原告合法财产，土地及建筑物价值3034万元。原告认为上述土地及建筑物已经成为原告合法财产的主张无事实与法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第三十二条的规定，判决如下：
驳回原告海宁市金泰鳖业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告海宁市金泰鳖业有限公司负担。
审 判 长 许艳华
审 判 员 孙 军
代理审判员 李阿盈
二〇一六年十一月四日
书 记 员 张琳嫣