广东省揭阳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤52民终117号
上诉人（原审原告，反诉被告）：揭阳空港经济区地都镇大瑶经济联合社，住所地：揭阳市空港经济区。
负责人：王奕亮，主任。
委托代理人：邵宇力、洪禧，均系广东广成律师事务所律师。
上诉人（原审被告，反诉原告）：揭阳市区华榕物资总公司揭东县公司，住所地揭东县。
法定代表人：林少强，经理。
委托代理人：许杰华、陈晓涛，均系广东榕江律师事务所律师。
上诉人揭阳空港经济区地都镇大瑶经济联合社（下称大瑶经联社）、揭阳市区华榕物资总公司揭东县公司（下称华榕公司）因确认合同无效纠纷一案，不服广东省揭阳市榕城区人民法院（2015）揭榕法民二初字第69号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1993年1月一4月，大瑶经联社与华榕公司，在揭东县地都镇国土管理所的见证下，签订了建设项目为服装厂、餐厅、培训楼、工业厂房、石料经营部、物资仓库、铝制厂、机绣厂、厂房及配套设施、电子厂的十份《国家建设征用土地协议书》，具体情况如下：1993年1月25日签订的建设项目为服装厂的《国家建设征用土地协议书》约定，征用山地9亩，土地补偿费为每亩8000元，共72000元；1993年1月29日签订的建设项目为餐厅的《国家建设征用土地协议书》约定，征用河埔地9.8亩，土地补偿费为每亩8000元，共78400元；1993年2月18日签订的建设项目为培训楼的《国家建设征用土地协议书》约定，征用红塗地8亩，土地补偿费为每亩8000元，共64000元；1993年2月18日签订的建设项目为工业厂房的《国家建设征用土地协议书》约定，征用水田49.5亩，土地补偿费为每亩15000元，小计742500元，安置补助费为每亩15000元，小计742500元；青苗补助费每亩1500元，小计74250元，共计1559250元；1993年3月16日签订的建设项目为石料经营部的《国家建设征用土地协议书》约定，征用荒地9.2亩，土地补偿费为每亩8000元，共73600元；1993年3月16日签订的建设项目为物资仓库的《国家建设征用土地协议书》约定，征用荒地9.6亩，土地补偿费为每亩8000元，共76800元。1993年3月16日签订的建设项目为铝制厂的《国家建设征用土地协议书》约定，征用荒地10亩，土地补偿费为每亩8000元，共80000元；1993年4月28日签订的建设项目为机绣厂的《国家建设征用土地协议书》约定，征用非耕地8亩，土地补偿费为每亩8000元，共64000元；1993年4月28日签订的建设项目为厂房及配套设施的《国家建设征用土地协议书》约定征用非耕地8.5亩，土地补偿费为每亩8000元，共68000元；1993年4月28日签订的建设项目为电子厂的《国家建设征用土地协议书》约定，征用非耕地8亩，土地补偿费为每亩8000元，共64000元。上述十份《国家建设征用土地协议书》征用土地面积共计129.6亩，约定的各项补偿费用共计2200050元。上述协议签订后，华榕公司向国土资源管理部门申办了协议项下土地使用权证，于1999年9月取得上述土地的其中105.1亩土地使用权的国有土地使用证，土地证号为揭东国用（1999）字第0188号至01**号。其中1993年2月18日签订的建设项目为工业厂房的《国家建设征用土地协议书》约定，征用水田49.5亩，国土部门出具的揭东国用（1999）字第0190号国有土地使用证登记为25亩。揭东国用（1999）字第0188号及0189号国有土地使用证中的土地9亩及6.1亩，合共15.1亩土地已由华榕公司进行填土使用。
另，2014年5月9日，“揭东县地都镇大瑶经济联合社”域名变更为“揭阳空港经济区地都镇大瑶经济联合社”。
2015年2月3日，大瑶经联社特向原审法院起诉，请求：1.依法认定大瑶经联社、华榕公司于1993年1月25日签订的建设项目为服装厂、1993年1月29日签订的建设项目为餐厅、1993年2月18日签订的建设项目分别为培训楼、工业厂房、1993年3月16日签订的建设项目分别为石料经营部、物资仓库、铝制厂、1993年4月28日签订的建设项目分别为机绣厂、厂房及配套设施、电子厂的十份《国家建设征用土地协议书》无效。2.依法判令华榕公司向大瑶经联社返还上述协议约定的105.1亩土地的土地使用权。3.本案诉讼费用由华榕公司承担。
2015年5月6日，华榕公司提出反诉请求：1.判决大瑶经联社立即将90亩国有土地使用权交还华榕公司使用；2.本案诉讼费用由大瑶经联社承担。
原审法院认为，本案大瑶经联社、华榕公司之间签订的《国家建设征用土地协议书》符合自愿原则，协议书涉及土地已由政府部门登记确认土地使用者为华榕公司，本案没有证据证明该协议书存在法律规定的无效情形，故大瑶经联社、华榕公司之间签订的《国家建设征用土地协议书》合法、有效，大瑶经联社请求认定该协议书无效，证据不足，不予支持。揭东县人民政府通过征用大瑶经联社集体所有的土地总共105.1亩之后，1999年9月揭东县国土局出具国有土地使用证，登记土地使用者为华榕公司，华榕公司以划拨方式取得上述土地的使用权。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，故华榕公司系上述105.1亩土地的权利人，大瑶经联社请求返还上述105.1亩土地的土地使用权，缺乏依据，不予支持。大瑶经联社、华榕公司基于《国家建设征用土地协议书》的约定，已经形成权利义务关系，双方均应按照合同约定履行义务。华榕公司提出协议书签订之后有付还大瑶经联社部分土地补偿安置补助费，但未提供有关证据予以证明且遭大瑶经联社否认，故华榕公司该主张原审法院不予采信。华榕公司虽由政府部门确认为涉讼土地的土地使用权人，但鉴于本案没有证据证明其向大瑶经联社支付约定的土地补偿安置补助费，故华榕公司反诉请求判决大瑶经联社将尚未交付的90亩国有土地交华榕公司使用，不符合公平、合理原则，华榕公司的请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第五十五条、第五十七条、第八十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第（一）、（三）的规定，判决如下：一、驳回大瑶经联社的诉讼请求。二、驳回华榕公司的反诉请求。案件受理费24400元，反诉费12200元，合共36600元，由大瑶经联社承担24400元（已预交），华榕公司承担12200元（已预交）。
大瑶经联社不服原审判决，向本院提起上诉请求：1.撤销原审判决。2.改判支持大瑶经联社原审全部诉讼请求。3.本案一、二审全部诉讼费用由华榕公司承担。
事实和理由：一、原审判决书认定事实严重错误，具体表现在：
（一）对协议主体的认定错误。本案据以提起诉讼的是大瑶经联社跟华榕公司间所签订的十份《国家建设征用土地协议书》，签约的主体分别是华榕公司跟大瑶经联社，而在判决书第8页，却认定为“揭东县人民政府通过征用原告（大瑶经联社）集体所有的土地总共105.1亩之后，1999年9月揭东县国土局出具国有土地使用权证。”可见，原审判决故意回避了本案审理的协议书真正的签约和履行主体，将民事主体间签订的协议张冠李戴成华榕公司与政府签订的行政合同，所以得出了本案的协议书合法的错误结论，属于认定事实的基础性错误，这是非常令人遗憾的。（二）意思表示的认定错误。上述争议的十份协议书没有经过村民代表大会同意，意思表示完全不真实，正是因为村民意思表示不真实，才导致大瑶经联社的村民需要通过上访等形式进行维权。但是原审判决竟然认为上述的合同签订意思表示真实自愿，这是完全认定事实错误。（三）回避华榕公司未缴纳任何征地补偿费的事实。本案不争的事实是，华榕公司没有向大瑶经联社支付任何征地补偿费用，且华榕公司也未能就主张进行举证，依照相关的事实依据，足见华榕公司并没有依据双方协议书的约定向大瑶经联社缴纳任何费用。尽管原审判决也认定“本案没有证据证明其（华榕公司）向原告（大瑶经联社）支付约定的土地补偿安置补助费”，但是在最后认定合同效力的问题上却故意回避了这个事实。
二、原审判决适用法律严重错误。原审判决凭借片面、主观的推断，认定大瑶经联社与华榕公司签订的十份协议书符合自愿原则，且“协议书涉及土地已由政府部门登记确认土地使用者为被告（华榕公司），本案没有证据证明该协议书存在法律规定的无效情形”，从而适用《中华人民共和国民法通则》第五十五条、五十七条规定，错误认定上述协议书有效，双方不得擅自变更或解除。事实上，涉案的十份协议书存在以下无效情形：（一）涉案的十份协议书未依法经过村民代表大会同意，违背自愿原则。根据《中华人民共和国民法通则》第五十五条规定，“民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。”以及《中华人民共和国合同法》第四条规定，“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”又，根据《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第十一条的规定，“涉及全村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》第五条规定，“征地协议必须经拥有被征土地所有权的集体经济组织或村民委员会的全体户主或其代表过半数通过，形成书面材料，作为征地协议的附件。”
因此，有关征地协议等涉及全村民利益的问题，只有在依法通过村民代表大会同意后，方能认为是意思表示真实。但本案自始至终，无论是华榕公司提供还是国土部门的备案，均没有任何证据证明上述协议书已经过大瑶经联社村民代表大会同意，可见华榕公司在与大瑶经联社签订涉案的十份征地协议书前，并未依照相关法律规定经过村民代表大会同意，违背了自愿原则。
（二）华榕公司没有支付半毛钱却取得土地使用权，违反了民法通则规定自愿公平等价有偿原则。目前，华榕公司在未向大瑶经联社缴纳相关征地费用的情况下，仅凭其跟国土部门办理的审批手续就获得了涉案土地的土地使用权，而回避基础性合同中华榕公司根本没有履行付款义务这个事实。违反了《中华人民共和国民法通则》第四条规定，“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”
（三）协议书约定内容违反我国法律等强制性规定。（1）建设项目超出华榕公司经营范围。本案中，华榕公司的《企业机读档案登记资料》明确，华榕公司所属行业为批发业，经营范围仅为仅供清理本企业债权债务。但华榕公司申请的建设项目却包括服装厂、餐厅、培训楼、工业厂房、石料经营部、物资仓库、铝制厂、机绣厂、厂房及配套设施、电子厂。所谓的经营的开发的项目的名目统统是超越了它的经营范围的。根据《最高人民法院关于贯彻执行﹤经济合同法﹥若干问题的意见》关于“如何审查合同是否有效”中第2点关于“审查合同内容是否合法”的规定第四点是“审查合同的内容是否超越批准的经营范围”。按照规定，超越了工商行政部门核准的企业的经营范围的合同是无效的，因此，本案的十份征地协议书的内容是无效的。（2）华榕公司通过“化整为零”的方式拆分征用土地，规避国土部门审批权限，以合法形式掩盖非法目的。
《中华人民共和国土地管理法》第二十六条强制性规定，“一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。”为了规避国土管理法及相关行政规章的规定，为了规避国土部门的审批权限，华榕公司通过“化整为零”的方式将129.6亩土地进行拆分，分别与大瑶经联社签订十份征地协议书并申请审批获得其中的105.1亩土地，该行为已经严重违反了我国法律强制性规定。因此，涉案的十份协议书因签约的主体意思表示不真实，内容违反法律规定以及华榕公司未履行付款义务，属于法律规定的无效合同。华榕公司在没有缴交一分钱的情况下便获得了农民集体土地使用权，这是十分不公平又违反法律规定的。原审判决在认定华榕公司没有支付任何费用的情况下，竟然能支持华榕公司获得农民的集体土地，这种判决难道还能称得上公平吗？
综上所述，大瑶经联社认为，涉案的十份《国家建设征用土地协议书》应为无效合同，大瑶经联社要求华榕公司返还105.1亩土地使用权的诉求合理合法。原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，已经严重侵犯大瑶经联社的合法权益，请求贵院依法予以撤销，改判支持大瑶经联社的全部诉讼请求。
华榕公司答辩称：一、华榕公司取得《国有土地使用证》的程序完全合法。1993年，华榕公司因发展需要，通过原揭东县国土局向大瑶经联社有偿征用土地共105.1亩，由华榕公司与大瑶经联社共同向国土部门申请办理国有土地使用权的征用手续，并分别签订了《国家建设征用土地协议书》，华榕公司与大瑶经联社系《国家建设征用土地协议书》的签约主体，双方签订的协议为民事协议，并非行政合同。大瑶经联社主张一审法院将民事主体间签订的协议张冠李戴成大瑶经联社与政府签订的行政合同，属于对法律的曲意扭解。《国家建设征用土地协议书》签订后，华榕公司依法向政府缴纳了相关税费和征地补偿费，取得了原揭东县人民政府颁发的《国有土地使用证》，依法获得105.1亩土地的使用权，华榕公司取得上述《国有土地使用证》的程序完全合法。
二、华榕公司已依约支付大瑶经联社土地补偿安置补助费。在华榕公司与大瑶经联社签订《国家建设征用土地协议书》之前，大瑶经联社已将包括讼争105.1亩土地使用权在内的300亩土地使用权转让给揭阳市区华榕物资总公司（下称华榕总公司），并收取了华榕总公司300亩土地的土地补偿安置补助费512万元。此后华榕总公司因须与榕城区检察院脱勾并注销登记，华榕总公司便将讼争土地转让给华榕公司，华榕总公司原向大瑶经联社缴纳的512万元土地补偿安置补助费也按华榕公司受让的土地面积份额一并转由华榕公司享有。大瑶经联社主张华榕公司未向大瑶经联社缴纳土地补偿安置补助费，明显违背事实。
据上，华榕公司已依约支付大瑶经联社105.1亩土地的土地补偿安置补助费，并合法取得上述土地的《国有土地使用证》，一审法院认定华榕公司未支付大瑶经联社土地补偿安置补助费的事实错误，应依法纠正。大瑶经联社的上诉违背事实和法律，应依法予以驳回。
华榕公司不服原审判决，向本院提起上诉请求：1.撤销榕城区人民法院（2015）揭榕法民二初字第69号《民事判决书》第二项判决；2.改判大瑶经联社立即将90亩国有土地使用权交还华榕公司使用；3.本案诉讼费用由大瑶经联社承担。
上诉事实和理由：1993年，华榕公司因发展需要，通过原揭东县国土局向大瑶经联社有偿征用土地共105.1亩，由华榕公司与大瑶经联社共同向国土部门申请办理国有土地使用权的征用手续，并分别签订了《国家建设征用土地协议书》，华榕公司向政府缴纳了相关税费和征地补偿费，取得了原揭东县人民政府颁发的《国有土地使用证》，依法获得105.1亩土地的使用权。在华榕公司与大瑶经联社签订《国家建设征用土地协议书》之前，大瑶经联社已将包括讼争105.1亩土地使用权在内的300亩土地使用权转让给华榕总公司，并收取了华榕总公司300亩土地的土地补偿安置补助费512万元。此后华榕总公司因须与榕城区检察院脱勾并注销登记，华榕总公司便将讼争土地转让给华榕公司，华榕总公司原向大瑶经联社缴纳的512万元土地补偿安置补助费也按华榕公司受让的土地面积份额一并转由华榕公司享有。因此，一审法院认定华榕公司未向大瑶经联社支付土地补偿安置补助费，属认定事实错误。据上，华榕公司已依约支付大瑶经联社105.1亩土地的土地补偿安置补助费，并取得上述土地的《国有土地使用证》，大瑶经联社至今拒绝将90亩土地使用权交还华榕公司使用，明显违约违法。一审法院认定事实错误，判决不公，恳请二审法院依法改判。
本院经审理查明：原审法院对本案查明的事实清楚，本院予以确认。
本院另查明，本案涉讼的上述十份《国家建设征用土地协议书》均为格式合同，上述十分合同说明部分第三项载明：“各项补偿费用要严格按《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国土地管理法》和《广东省国家建设征用土地实施办法》规定的标准计算，既不准敲国家竹杠，也不能克扣农民群众。与规定不符的，退回重办。”说明部分第四项载明：“申请征地单位应同时报送下列文件：1.计划部门批准的建设项目计划任书，（副本）；2.申请用地报告；3.用地范围地形图和建设项目总体平面布置图（均需双方盖章）；4.征地审批表；5.征地协议书；6.对（废三）污染的治理和绿化建设方案。
本案庭审中，华榕公司庭审中表示涉案的105.1亩土地除了15.1亩已由其在使用之外，其余的90亩没有移交，仍然由村民在使用。
本院认为：本案系大瑶经联社以华榕公司为被告向法院起诉，要求确认其于1993年1月至3月与华榕公司在揭东县地都国土所鉴证下签订的十份《国家建设征用土地协议书》无效，并请求返还协议约定的105.1亩土地的使用权而引起的纠纷。二审诉讼中，双方当事人争议的焦点主要有：一是大瑶经联社与华榕公司签订的十份《国家建设征用土地协议书》是否有效以及华榕公司是否交还大瑶经联社涉讼的105.1亩土地使用权的问题；二是华榕公司主张大瑶经联社应向其交还90亩国有土地使用权的问题。
一、大瑶经联社与华榕公司签订的十份《国家建设征用土地协议书》是否有效以及华榕公司是否交还大瑶经联社涉讼的105.1亩土地使用权的问题。从本案协议的签订情况看，依据《国家建设征用土地协议书》说明部分第三项内容看，本案的十份《国家建设征用土地协议书》是大瑶经联社与华榕公司在揭东县地都国土所组织主持下，协议各项补偿费用均严格按《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地管理法实施办法》规定的标准计算结果签订的协议书。从本案协议的纠纷解决途迳看，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”之规定，对征地协议的对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。综上，本案的十份《国家建设征用土地协议书》是国土资源管理部门依职权征用土地过程中，依法应由申请用地方报送的一方面材料，对于十份《国家建设征用土地协议书》是否有效问题，大瑶经联社可申请所在地县级以上地方人民政府协调解决。由于大瑶经联社起诉请求法院确认十份《国家建设征用土地协议书》无效，依法不属于人民法院受理的范围。大瑶经联社基于十份《国家建设征用土地协议书》无效的基础上主张华榕公司返还涉讼105.1亩土地使用权的问题，也不属人民法院受理民事诉讼的范围。对其起诉，本院依法予以驳回。
二、关于华榕公司主张大瑶经联社应将90亩国有土地使用权交还其使用的问题。本案中，涉讼的90亩国有土地原属大瑶经联社集体所有，之后由所在地政府依职权征用，所有权属于国家，1999年，华榕公司通过政府划拨的方式取得该90亩国有土地的使用权。华榕公司的主张大瑶经联社应将90亩国有土地使用权问题实质是国家征用土地过程中的用地移交问题，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，华榕公司要求大瑶经联社应将90亩国有土地使用权交还其使用的主张，可向政府职能部门申请解决。华榕公司该诉讼请求不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对其起诉，本院依法予以驳回。
综上所述，大瑶经联社的起诉请求及华榕公司的反诉请求均不属于人民法院受理民事诉讼的范围，原审法院适用法律错误，处理不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项、第一百七十条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省揭阳市榕城区人民法院（2015）揭榕法民二初字第69号民事判决。
二、驳回揭阳空港经济区地都镇大瑶经济联合社的起诉。
三、驳回揭阳市区华榕物资总公司揭东县公司的反诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄志成
审 判 员 黄小贺
代理审判员 吴海燕
二〇一六年五月十一日
代书 记员 郑宋玲
附二审判决适用的部分法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百五十四条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）对管辖权有异议的；
（三）驳回起诉；
（四）保全和先予执行；
（五）准许或者不准许撤诉；
（六）中止或者终结诉讼；
（七）补正判决书中的笔误；
（八）中止或者终结执行；
（九）撤销或者不予执行仲裁裁决；
（十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书；
（十一）其他需要裁定解决的事项。
对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。
裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。