河南省孟州市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0883行初119号
原告：王志安，男，汉族，1953年6月3日出生，住济源市。
委托代理人：葛清林，河南涛声律师事务所律师。
委托代理人：赵倩倩，河南涛声律师事务所律师。
被告：济源市人力资源和社会保障局，住所地：济源市黄河大道中段811号。
法定代表人：张大林，系该局局长。
委托代理人：常青梅，系该局工作人员。
委托代理人：欧胜宏，河南剑光律师事务所律师。
原告王志安诉被告济源市人力资源和社会保障局（以下简称济源市人社局）撤销行政处罚决定一案，本院于2017年8月25日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王志安及其委托代理人葛清林，被告济源市人社局委托代理人常青梅、欧胜宏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告王志安向本院提出诉讼请求：请求人民法院撤销被告作出的济人社监罚字【2017】17号行政处罚决定书，并承担本案诉讼费。事实与理由：1、济人社监罚字【2017】17号行政处罚决定书认定事实的主要证据不足。被告在行政处罚决定书经查部分载明：“你未在济源市亚桥供销合作社工作，却伪造亚桥供销社劳动合同制工人登记表，虚构72年3月至78年在该单位上班经历，经亚桥供销社盖章确认并在我局登记备案”，但被告在作出该处罚决定时，并未向原告出示处罚所依据的《劳动合同制工人登记表》及其它相关材料。
被告提供的处罚依据的相关材料系其妹夫办理，并经被告审核通过，原告根本不知其中的情况。2007年7月30日，亚桥供销社曾下发文件与原告解除劳动合同，没有劳动关系何来的解除？另：处罚决定书认定1978年1月至1994年12月视同缴纳养老保险期间产生的养老保险待遇为51943.28元没有事实依据。
（1）【2017】17号《处罚决定书》适用法律错误。被告根据《社会保险法》第八十八条规定对原告进行行政处罚，原告认为其本人没有以欺诈、伪造证明材料等方式骗取社会保险金，主观上没有骗取社会保险费的故意，也没有骗取社会保险金的行为，该八十八条规定的处罚应针对的是缴费单位，而不是公民个人，因此，被告对原告作出的行政处罚适用法律错误。
退一步讲，即使原告有违法行为，也是轻微的，原告得到被告的通知后已主动按被告计算的数额退回了52368.03元，又被被告每月降低了养老金900余元，根据《行政处罚法》第二十七条第二款、第二十九条之规定，应不再给予行政处罚。
3、被告对原告的行政处罚103886.56元会导致原告老无所依，老无所养。【2017】17号《行政处罚决定书》对原告处罚103886.56元，之前原告已退回52368.03元，就是这点钱目前还被被告无故扣发，现又对原告处罚103886.56元，也就是说原告得用10年的养老金才能交清罚款。这样既不能体现法律的人文关怀，也会导致原告老无所依，老无所养。
被告济源市人社局辩称，答辩人所作处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
（1）答辩人接到群众举报，原告涉嫌骗取社会保险待遇，经答辩人立案调查，发现原告办理社保待遇过程中，虚构了工作经历，且其工作单位济源市亚桥供销社出具书面证明否认其工作经历，未在单位工作，所填报的手续是虚假的，其本人也对未上班的经历不持异议，依据《社会保险法》第八十八条规定，原告的行为应当予以处罚。
（1）虽然原告在行政处罚前已将多领取的保险待遇退回，但并不能成为免除处罚的理由。
综上，答辩人认为，原告的诉讼请求不能成立，应驳回其诉讼请求。
根据原告的起诉，被告的答辩，本案的争执焦点归纳为：原告要求撤销被告济源市人社局作出的济人社监罚字【2017】17号行政处罚决定书是否有事实和法律依据。
被告为证明行政行为的合法性，在法定期限内被告向本院提交以下证据：
1、证据卷第1-2页，举报材料；
（1）证据卷第3-5页，王志安的询问笔录；
（1）证据卷第6-7页，重大案件讨论笔录；
（1）证据卷第8页，立案审批表；
（1）证据卷第9-11页，王志安的询问笔录；
（1）证据卷第12-21页，王志安提供材料；
（1）证据卷第22-23页，询问笔录；
（1）证据卷第24-25页，情况说明；
（1）证据卷第26-30页，社保待遇明细；
（1）证据卷第31-33页，案件调查终结报告；
（1）证据卷第34页，社保待遇退回凭证；
（1）证据卷第35-36页，行政处罚事先告知书；
（1）证据卷第37-38页，行政处罚听证告知书；
（1）证据卷第39页，送达回证；
（1）证据卷第40页，听证申请；
（1）证据卷第41页，行政处罚听证通知书；
（1）证据卷第42-44页，听证笔录；
（1）证据卷第45-46页，王志安社保待遇存折；
（1）证据卷第47页，实际缴费年限养老金一览表；
（1）证据卷第48页，听证集体讨论签到表；
（1）证据卷第49-50页，行政处罚案件提交讨论笔录；
（1）证据卷第51页，听证报告；
（1）证据卷第52-53页，行政处罚决定书；
（1）证据卷第54页，送达回证；
原告对被告的证据发表如下质证意见：
证据一：控告举报材料（P1）。无法确定真实性，不发表质证意见。
证据二：来信来访请示（P2）。真实性无异议，因为系内部传递资料，在此不发表质证意见。
证据三：2017年4月19日9时35分，济源市人社局对王志安询问笔录（P3）。1、对真实性无异议。2、但该笔录原告明确反映招工手续不是王志安本人所写，也不是王志安本人提交，而是亚桥供销社提交。
证据四：济源市人社局对重大案件讨论记录（P6）。
（1）笔录上显示是原告弄虚作假，没有任何证据，相关的招工手续不能证明是原告向被告提供的。
（1）参加讨论的人员在会议中称：让原告退回所领取的所谓“视同缴费年限的养老待遇”，但没有提出法律法规依据，请法庭予以关注。
（1）讨论中有劳动保障监察局常春梅发言，而最终签字时常春梅并未签字，常春梅是否出席，不能确定。
证据五：立案审批表（P8）。真实性无异议。
证据六：2017年4月21日15时40分，济源市人社局对王志安的询问笔录（P9）。对真实性无异议，但是询问笔录中原告明确表示招工手续不是本人伪造，也不是本人向被告提供的。
证据七：2017年4月21日16时55分，济源市人社局对王静静的询问笔录（P11）。无异议。
证据八：《招收劳动合同制工人登记表》（P13）。
（1）对真实性存在异议，被告没有证据证实该两页登记表是原告填写并提供给被告。真实的情况是，该表是亚桥供销社向被告提供的，原告根本不知情。
（1）该表显示的制作年限是1994年11月10日，而原告领取养老金的时间是从2011年开始，原告不可能预知20年后的保险待遇而提前伪造虚假的招工表。
（1）该登记表时间发生在《社会保险法》2011年7月1日施行以前。
证据九：基本养老保险缴费记载本（P15）：不是原告本人填写，不能证明原告作假。
证据十：缴费单据12张（P16）：真实性无异议，恰恰证明原告按照当时的政策，缴纳了相关费用。
证据十一：退休本（P21）：退休本系被告发放给原告，被告应当对真实性负责。
证据十二：2017年4月24日11时13分，济源市人社局对王立军的询问笔录（P22）：
1、王立军身份不明，无人证明王立军是供销社的何种职位，证言的可信度存疑，人民法院不应当采信（体现在：没有身份证、没有相关职位证明）。
2、王立军称“2007年7月30日亚桥供销社合作社文件，解除3名劳动者决定，自己不了解情况”没有相关证据辅证，对真实性不认可。
证据十三：济源市亚桥供销社关于郭明占反应问题的情况说明（P24）：
（1）该证明不符合法律规定的法定形式（没有出具人的签字）。
2、该证据不能证明当时办理招工手续时的情况，不具有真实性。
证据十四：职工离退休养老保险待遇计算单（P26）：该页显示办理退休时计算标准为：最终养老金=月发养老金645.15+（29号文基本养老金1028.38-月发养老金645.15）×1=1028.38元。请被告明确该计算标准的计算依据。
证据十五：关于王志安按照实际缴费年限测算养老金一览表（P27）。
1、有异议，没有计算原告视同缴费年限多领多少保险待遇、总领了多少养老金，且与证据二十五（P47页），同为《实际缴费年限测算养老金一览表》，但待遇调整、月发金额、计算出来的总数额均不一样，请被告明确具体以什么标准为准。
2、该表是被告内部机关提供的，被告既当运动员又当裁判员。
证据十六：中国邮政储蓄济源市宣中支行养老保险领取表三页（P28）：真实性无异议，但这些都是被告审核后，发放给原告的。
证据十七：劳动保障监察案件调查终结报告（P31）。
1、其中写“2004年6月原告通过其妹夫郭杰办理了招工手续”，退一步讲原告造假的行为，也是发生在《社会保险法》实施之前。
2、该调查报告显示原告的档案中有工人登记表、工人花名册、工资调查表、工资定级表等纸质资料，并加盖有亚桥供销社的印章，但是案卷中并没有这些证据材料，不能说明原告档案中的这些材料是原告造的假。
证据十八：电（信）汇凭证（P34）：2017年5月12日，原告亲属通过河南省农村信用社向济源市人社局缴纳52368.03元，被告收取的钱没有任何法律依据，也没有给原告下达相关法律文书。
证据十九：劳动保障监察行政处罚事先告知书（P35）：
（1）处罚事先告知书中称原告伪造《劳动合同制工人登记表》，虚构“1972年3月至1978年在济源市亚桥供销社上班经历”、“伪造1978年1月至1994年12月在亚桥供销社工作经历”，并无证据证明是原告伪造的。
（1）处罚事先告知书中称原告伪造人事档案增加视同缴费年限，也并无证据证明。
（1）处罚告知书中称原告退还52368.03元，退还是被告通知原告的，退还该钱是责令，也是一种行政处罚，但被告并未履行相关手续。
（1）被告对原告罚款104736.06元，与《行政处罚决定书》中处罚的数额不同。
证据二十：劳动保障监察行政处罚告知书（P37）。无异议，同证据十九的质证意见。
证据二十一：送达回证（P39）：无异议。质证意见同P35页的质证意见。
证据二十二：听证申请、听证通知书（P40）：无异议。
证据二十三：听证笔录（P42）：原告要求被告核对1978年1月至1994年12月的养老保险费，但是被告没有核对。
证据二十四：养老保险专用存折（P45）。真实性无异议。
证据二十五：关于《王志安按照实际缴费年限养老金一览表》（P47）。
质证意见同对证据9（P27页）的质证意见。
证据二十六：行政处罚案件集体讨论记录（P49）：与证据四《重大案件讨论记录》中出席的人员名单前后不一致。《重大案件讨论记录》中为王铁军、郭论战、张培霞、姚绍林、张建中、李哲、安翟涛。《政处罚案件集体讨论记录》中为陈国文、赵劲松、郭论战、李艳波、常春梅、张建中。
证据二十七：送达回证（P54）。无异议。
本院对被告的证据和原告的异议综合审查后认为,原告对被告的证据1、2、3、4、5、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24的真实性没有异议，本院对其真实性予以采信。关于被告的证据6中的《招收合同制工人登记表》，原告对其真实性提出异议，称其并未填写过该表，也未向原告提交，而是亚桥供销社向被告提交的，本院认为，该组证据中的其它证据均有原告签字认可系其向被告提交，但该登记表却没有原告签字，其也并不认可系其向被告提交，故被告称该证据系原告向其提交，缺乏证据。同时，原告提出异议称，该表系1994年制作，当时《社会保险法》尚未公布实施，原告不可能预测到20年后的保险待遇如何计算而提前伪造虚假的招工表，该异议理由充分，本院予以采信。关于被告的证据7即王立军的调查笔录，该笔录中虽然显示有王立军的身份信息和职务内容，但其对调查的很多内容表示不清楚，其证言虽然称经查亚桥供销社1994年至1999年职工花名册、个人养老保险等花名册均没有王志安的姓名，故原告不是亚桥供销社的职工，但被告并未提供相应的花名册予以相互印证，同时王立军在该证言中称亚桥供销社已于2013年3月份与济水供销社合并成立了中心社，但被告的证据9却系亚桥供销社于2017年4月向被告提交的情况反映，故证言与情况反映形成时间的内容相矛盾，本院认为原告对王立军证言应不予采信的异议成立，对该证据不予采信。关于被告的证据9，因不符合证据的形式要件，且其与原告的证据8的内容相互矛盾，故原告所提异议成立，本院对其不予采信。
围绕争议焦点，原告向本院提交的证据有：
1、2017年9月18日洛阳市吉利区供销社出具的证明。证明1973年至1988年原告在该社工作。与原告在调查中陈述的情况是一致的。基于原告在吉利区供销社工作的经历及为了节省时间在亚桥供销社办理了手续。
2、原告2017年9月21日的诊断证明及出院证。证明：1）、原告患有××；2）、被告对原告十余万元的罚款是原告住院的诱因之一，被告的巨额罚款会导致原告老无所依，老无所养。
被告对原告的证据质证称：对其真实性没有异议，但是认为第一份证据与本案没有关系，本案原告的社保关系不是通过转移过来的，而是填报了虚假材料进行参保的，其外边的工作经历与本案没有关系。行政处罚是依照法律规定进行的，原告的身体状况与本案没有关系。
由于被告对原告证据的真实性没有异议，本院对其真实性予以采信。
依据上述有效证据，本院确认以下案件事实：2016年12月7日，被告济源市人社局接到济源市信访局联席办交办的反映原告王志安通过市供销社、市人社局违规办理退休手续领取退休金问题的案件，后于2017年4月20日对该案立案调查。2017年5月15日，被告向原告作出了行政处罚事先告知书，拟按照原告已主动退回所骗取的保险金52368.03元的两倍对其罚款104736.06元。由于原告王志安申请听证，被告于2017年6月1日对原告骗取社会保险待遇一案进行了听证，被告虽然在此前原告对其所做的调查笔录中承认其未在亚桥供销社上过班，但其却在听证中明确否认其招工登记表是假的，辩解其于1989年至1992年在济源市亚桥供销社上班，同时要求重新核算其1978年1月至1994年12月的养老保险费。经听证，原告重新核算后认为原告骗取的视同缴纳养老保险费产生的养老保险待遇为51943.28元，并拟按该数额的两倍对原告处罚。
2017年6月29日，被告对原告作出济人社监罚字【2017】17号劳动保障监察行政处罚决定书，该决定书认定：“经查，你未在济源市亚桥供销合作社（以下简称亚桥供销社）工作，却伪造亚桥供销社劳动合同制工人登记表，虚构72年3月至78年在济源市亚桥供销社上班经历，经亚桥供销社盖章确认并在我局登记备案。根据该登记表记载的工作经历我局确定你工龄从1978年1月算起，并按规定收取了1995年1月至2010年6月份养老保险费，2011年5月你办理退休手续，同年6月开始领取养老保险待遇。你伪造人事档案增加视同缴费年限，伪造1978年1月至1994年12月在亚桥供销社工作经历，骗取了享受视同缴纳养老保险费产生的养老保险待遇，你已构成\'以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的\'行为，违反了《中华人民共和国保险法》第八十八条之规定。2017年5月12日，你主动退回了52368.03元养老保险待遇，后经确认1978年1月至1994年12月份视同缴纳养老保险期间产生的养老保险待遇为51943.28元。”，并据此对原告作出罚款103886.56元（骗取金额二倍的标准罚款）的行政处罚。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。以上即为本案基本事实。
本院认为，依据法律规定，行政机关在进行行政处罚时必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据和查明案件事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。同时，在行政诉讼中，被告行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告认定原告存在“未在济源市亚桥供销合作社（以下简称亚桥供销社）工作，却伪造亚桥供销社劳动合同制工人登记表，虚构72年3月至78年在亚桥供销社上班经历，经亚桥供销社盖章确认并在我局登记备案”的违法事实，但其却未能提供1972年3月至1978年期间亚桥供销社的职工花名册、职工工资表等书证来证明原告未在亚桥供销社工作的事实，也不能提交能够证明原告伪造亚桥供销社劳动合同制工人登记表的直接有效证据。特别是被告在其对原告涉嫌骗取社会保险待遇案作出的案件调查终结报告中明确显示被告已掌握原告的档案中有工人登记表、工人花名册、工资调查表、工资定级表等纸质资料，并加盖有亚桥供销社的印章，但被告却未提交这些其称为系原告伪造的原始档案材料等书证作为其作出处罚的依据。同时，根据被告提供的关于原告的“招收劳动合同制工人登记表”及被告所做的处罚决定书，可以认定被告确认原告仅虚构了1972年3月至1978年在亚桥供销社上班的经历，而该经历与被告所做的处罚依据并无直接因果关系，关键是被告提交的证据并不能证明原告虚构了自1978年1月至1994年12月在亚桥供销社工作的经历。相反，正是由于被告仅根据济源市职业介绍所向其出具的“同意招收（王志安）为劳动合同制工人，工龄从柒捌（1978）年1元月1日算起”的意见，作出了从1978年1月至1994年12月份视同原告缴纳养老保险期间的错误认定，才导致了本案的形成。如前所述，本院认为被告所作出的处罚决定依据的事实不清，证据不足。
另一方面，依据《社会保险法》第八十八条规定，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。该条规定是针对如何追究骗取社会保险待遇的法律责任所作，既适用于实施违法行为的个人，也同样适用存在违法行为的用人单位。本案中，即便是原告存在在1994年伪造亚桥供销社劳动合同制工人登记表，虚构1972年3月至1994年在亚桥供销社工作经历的骗取社会保险待遇的行为，但由于用人单位亚桥供销社帮助原告伪造工人登记表、工人花名册、工资调查表、工资定级表等档案资料，同样也存在该性质的共同违法行为，而被告在调查过程中明知该单位存在与原告相同的违法行为，却不做任何处罚，仅对原告个人进行处罚，明显违背了行政处罚应当公正的基本原则。另一方面，被告对原告处罚时是依据2011年7月施行的《社会保险法》的相关规定，而原告是在1994年实施伪造亚桥供销社劳动合同制工人登记表的证明材料，虚构1972年3月至1994年在亚桥供销社工作经历的骗取社会保险待遇的违法行为，由于该行为发生在《社会保险法》实施之前，根据行政审判实践中实体问题适用旧法规定、程序问题适用新法规定的普遍认识和做法，被告应当在对原告处罚时适用原告行为当时的法律规定，而不应当适用此后才实施的《社会保险法》的规定。故原告诉称被告对原告作出的行政处罚适用法律错误的观点，依据充分，本院予以支持。
综上所述，本院认为，由于被告对原告所做的行政处罚决定存在上述主要证据不足和适用法律、法规错误的情形，依法应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
撤销被告济源市人力资源和社会保障局所做的济人社监罚字【2017】17号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人及代表人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审 判 长 李来保
审 判 员 张菊玲
人民陪审员 张新红
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 申淑君