广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第175号
原告：李桂梅，女，住广东省从化市吕田镇。
原告：钟汉清，住广东省从化市吕田镇。
原告：钟润成，男，住广东省从化市吕田镇。
原告：钟树森，男，住广东省从化市吕田镇。
原告：钟文伟，男，住广东省从化市吕田镇一。
原告：钟彩连，女，住广东省从化市吕田镇。
六原告共同委托代理人：刘天君、钟华，均广东国鼎律师事务所律师。
被告：从化市人民政府，住所地广东省从化市。
法定代表人：蔡澍，职务：市长。
委托代理人：黄锦新，从化市土地储备开发中心工作人员。
委托代理人：方跃光，广东建友律师事务所律师。
原告李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟、钟彩连因诉被告从化市人民政府征收土地行政行为一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月9日公开开庭审理了本案。原告钟汉清、钟润成、钟文伟以及六原告的共同委托代理人刘天君、钟华等到庭参加诉讼，被告经本院依法传唤未到庭，本案现已审理终结。
原告李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟、钟彩连共同诉称：2012年11月18日，被告从化市人民政府发布征收土地公告（从府（2012）60号），征收从化市吕田镇吕中村属下的集体土地3．3309公顷（合49.9635亩），公告内容第三项征收从化市吕田镇吕中村农民集体土地1.061公顷（合15.915亩），包括原告李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟、钟彩连承包的吕中村老围经济社水田1.857亩。被告在申请批准征收以及在组织实施征收原告水田的过程中，没有合法履行征用土地方案和征地补偿安置方案的公告程序，报批前没有召开村民代表会议征求意见，没有书面告知被征地农户听证的权利并依法组织听证，没有依法落实被征地农民就业培训和社会保障。被告在组织实施征地中测量原告的水田面积与原告承包的水田面积不符，原告实际承包水田1.857亩，被告在组织实施征地中测量原告的水田1.276亩。为此，原告请求法院依法确认从化市人民政府申报批准征收本批次土地（含原告水田）程序违法，以及组织实施征收本批次土地（含原告水田）行为违法。具体理由如下：一、被告向广东省国土资源厅申报批准征收原告等农民承包土地程序违法。（一）被告未将征地和补偿安置方案进行公告并听取村民意见。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《征用土地公告办法》第三条规定，被告未按上述规定将征地方案和补偿安置方案在被征收土地所在地村、组内以书面形式进行公告，未听取被征地农民的意见。（二）被告未将拟征土地现状调查结果交由被征地农村集体经济组织和原告确认。被告未根据国务院国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条以及国土资源部2004年238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十条规定，将调查结果公开，并与原告确认。（三）被告未依照规定告知被征地农户有权申请听证并组织听证。被告未根据国土资源部2004年238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十四条以及国土资源部2004年5月1日起施行《国土资源听证规定》第十九条规定，告知被征地农户有权申请听证并依照规定组织听证。二、被告组织实施征收原告所承包土地的具体行政行为程序违法。（一）被告未依法将批准征收土地的方案在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。2012年10月17日广东省国土资源厅以粤国土资（建）字（2012）934号文批复同意征收从化市吕田镇吕中村属下的集体土地3.3309公顷（合49.9635亩），其中包括原告的l.223亩土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款，被告至今未将相关征地获批、征地用途、征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等信息予以公告，原告至今对被征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准计算、农业人员安置办法毫不知情。（二）被告没有依照规定解决原告等被征地农民的社会保障与就业安置。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）3l号）第二条以及《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》（国办发（2006）29号文）第五条规定，被告在组织实施征收土地过程中，承担着对被征地农民的就业问题的安置义务。其仅给予被征地农民单一的安置补偿金，而没有履行其落实被征地农民就业安置责任，明显不符合《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》中关于被征地农民就业安置的规定。本案中被告至今没有落实从化市人民政府征收土地公告（从府（2012）60号）文件中为被征地农民支付社会保障金、购买社会保险的安置途径，被告组织实施征地行为的程序违法。综上所述，被告申报批准征收原告水田程序违法，其组织实施征收原告水田的程序违法，原告的合法权益受到侵害。为此，请求法院判决：1、确认被告申报批准征收原告承包水田程序违法；2、确认被告组织实施征收原告承包水田的行为违法；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告从化市人民政府提供书面答辩意见：本案申报征地、批准征地、组织实施征地行为合法。原告诉请法院确认我方申报批准组织实施征地行为违法，没有事实与法律根据。一、关于原告请求确认被告申报批准征收原告承包水田程序违法问题。我方认为，我方在申报征地时没有违反包括原告引用的法律、法规、政策和部门规章，申报征地行为没有行政诉讼法中的可诉性。首先，申报征地前我方对拟征收安置等相关事宜作了调查研究，根据调研结果依法向上级行政机关申请征地，其性质属于下级行政机关的以公文向上级行政机关请示报告。其次，申报材料是否真实合法有效能否获得批准，均属于上级行政机关审查核实的职权范围。第三，申报征地的行政行为，不具有行政诉讼法上的可诉性，不属于人民法院审查的具体行政行为的范畴。第四，申报征地与批准征地是两个性质完全不同的概念，不可等同与混淆。如果原告认为批准征地的行为违法，那么，我方作为本案被告就不适格。总之，我方依法申报征地的行为，不具有行政诉讼法上的可诉性，不存在申报征地程序违法。广东省国土资源厅依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等相关法律的规定，作出（粤国土资（建）字（2012）934号）征地批复，批准征地的行政行为也完全合法。二、关于原告诉请确认我方组织实施征收原告所承包土地的具体行政行为程序违法问题。我方认为，组织实施征地行为程序合法。首先，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等相关法律、法规、规章的规定，组织实施征地工作是我方的法定职责，我方有权组织实施征地工作。其次，广东省国土资源厅作出（粤国土资（建）字（2012）934号）征地批复，我方组织实施在被征地的乡（镇）村发布征地公告包括补偿安置公告，充分履行了告知义务。如：与被征地的农村集体经济组织签订征地协议，足额及时支付征地补偿款；与绝对多数承包户签订了补偿安置协议，并按约支付了补偿款。我方依法履行了组织实施征收土地的职责。第三，我方依法告知了被征地者和土地使用者的权利与义务，涉及征地范围的全部集体经济组织和绝对多数被征土地的使用者均办理了征地补偿登记手续，领取了征地安置补偿款。原告没有向我方提出对征地与补偿安置有异议的书面意见或听证申请书，不存在我方违反听证规则问题。第四，原告没有按照法律的规定和公告的要求办理相关的征地补偿登记手续、签订补偿安置协议等。我方依法向原告发出《关于对逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续的通知》、《限期交出土地通知书》的行政为行为，完全符合法律规定的征地程序。第五，原告引用《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）3l号）第二条规定：“社会保障费用不落实的不得批准征地”，认为我方组织实施征地行为违法，这是原告运用政策上的错误。因为，该条规定是针对有权批准征地的政府及其机关所作出的强制性规范，本案批准征地的机关不是我方。所以，该条规定在本案中不适用于我方。我方同时认为，广东省国土资源厅（粤国土资（建）字（2012）934号）征地批复也完全遵守了该项规定。第六，原告引用国务院办公厅转发劳动保障部（关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》（国办发（2006）29号文件）第五条规定，安置与帮助被征地的农民就业，包括解决社会人员就业问题，政府一直以来都在积极承担自己的使命，各级政府都在积极的寻求与落实解决农村、农业、农民中存在的问题的方法，为发展农业与提高农民生活服务。但是，该条规定不属于行政诉讼中法院审查的范围，不具有可诉性。综上所述，本案原告诉请确认我方征地行为违法没有事实与法律根据，恳请法院依法审查并公正判决。
经审理查明：2012年10月17日，广东省国土资源厅向广州市人民政府作出粤国土资（建）字（2012）934号《广东省国土资源厅关于从化市2011年度第十八批次城镇建设用地的批复》，其中内容为：经你市人民政府审核同意上报的《关于从化市2011年度第十八批次城镇建设用地的请示》（穗国房（用地）报（2012）15号）及有关材料收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意从化市将吕田镇吕中村属下的集体用地3.3309公顷（耕地3.2668公顷、园地0.0548公顷、林地0.0093公顷）转为建设用地并办理收为国有土地手续；上述土地经完全征收手续后依照规划安排作为从化市城镇建设用地。……三、请你市人民政府督促从化市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。从化市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；从化市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。……2012年11月18日，从化市人民政府根据上述批复等文件要求，发布从府（2012）60号《从化市人民政府征收土地公告》，并将经依法批准的《征收土地方案》和市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项予以公告，并要求被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记。其中吕田镇吕中村登记时间为2012年11月22日至2012年12月6日，登记地点为吕田镇吕中村村民委员会。该公告于2012年11月23日送交从化市吕田镇吕中村民委员会在其办公场所张贴。2014年7月24日，从化市吕田镇吕中村民委员会、从化市吕田镇吕中村老围经济社出具证明，证明上述征地范围内吕中村老围社的集体土地征地补偿费用53.1324万元已全部付清。
另查，原告方持有由从化市吕田镇人民政府核发给钟桂森的《农村土地承包经营权证书》。2015年4月2日，从化市吕田镇吕中村老围经济社出具证明，证明其村民钟某乙一户，在1981年7月，承包了由从化市吕中村老围社发包的位于大剧门口1.857亩土地，且在2002年10月30日该块土地承包延期承包。钟某乙于2003年1月去世，之后该地块由其妻李桂梅、长子钟汉清、次子钟润成、三子钟树森、四子钟文伟、次女钟彩连继续承包。2012年10月17日，该地块被从化市人民政府强制组织征收（见从化市人民政府征收土地公告（从府（2012）60号），征收前该块土地系水田，一直用于水稻种植。
再查，从化市国土资源和房屋管理局于2015年1月30日向钟文伟发出从国房群字（2015）45号《限期交出土地通知书》，其中内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字（2012）934号批准同意征收吕田镇吕中村集体土地合计15.915亩土地。从化市人民政府于2012年11月20日发布《从化市人民政府征收土地公告》（从府（2012）60号）。上述土地被依法征收后，涉及的被征收户大部分领取补偿款，吕田镇政府已就你户的土地征收问题多次与你户协商并要求你户办理补偿登记手续，但未获你户配合。我局于2015年1月16日发出《从化市国土资源和房屋管理局关于限期办理征地补偿登记的公告》，明确你户需在公告发布之日起7日内向吕田镇政府依法对征地调查结果进行登记确认，并由从化市公证处实施证据保全，按照《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府（2010）51号）标准核算补偿款，完成登记和落实补偿手续。由于你户没有在限期内办理补偿登记手续，我局于2015年1月28日向你户送达《从化市国土资源和房屋管理局厅关于对逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续的通知》及你户的《公证书》和《领取提存款通知》，明确你单位在征收范围内的水田面积共1.271亩。经我局会同吕田镇政府现场复核调查，根据《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府（2010）51号）标准核算，核定你户土地补偿款金额为52301.65元。上述公告、通知已明确，如你户对土地补偿款无异议，可向吕田镇政府和从化市公证处申请办理领取补偿款手续。鉴于你户逾期拒不交付土地，已严重影响从化市吕田镇吕中村地段土地征收项目的实施，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条等相关规定，现要求你户在2015年2月2日前，办理领取补偿款手续，并交出上述1.2713亩土地。
又查，广州市人力资源和社会保障局于2011年10月13日出具穗人社审字（2011）105号《征地社会保障审核意见书》，其中内容为：……我局对森林分工站项目（涉及从化市吕田镇吕中村土地面积15.91545亩）落实被征地农民养老保障情况进行了审核，确定该用地项目征地后有3人纳入养老保障范围，需计提养老保障费用48600元。……从化市已按规定履行了征地报批前有关程序，包括被征地农民社会保障对象、项目、标准及费用筹集办法等情况。该征地项目所需计提养老保障费用48600元已一次性预存入“收缴被征地农民社会保障资金过渡户”。按照有关规定，该用地项目已基本落实被征地农民养老保障政策规定。
审理过程中，原告当庭要求增加一项诉讼请求为确认被告超过批准征地面积进行征地行为违法。
以上事实有从府（2012）60号《从化市人民政府征收土地公告》、政府信息公开网上申请表、国房群字（2015）45号《限期交出土地通知书》、证明、照片等证据以及原、被告双方的意见为证。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）规定：“……二、切实保障被征地农民的长远生计。征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发（2006）29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。”《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》规定：“……二、努力促进被征地农民就业……（五）落实被征地农民就业安置责任。政府要积极开发公益性岗位安置就业困难的被征地农民就业，督促指导用地单位优先安置被征地农民就业。就业安置可以采取用地单位直接提供就业岗位并与符合就业条件的安置对象签订劳动合同的方式，也可以采取用地单位、就业服务机构和被征地农民三方签订合同委托安置的方式。”国土资源部《征用土地公告办法》第三条规定：“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”根据上述规定，被告并非本案案涉土地的征地审批机关，被告作为下级行政机关在征地申报程序中的过程行为，并非对原告权利义务产生实际影响的行政行为，因此原告的第一项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。就原告的第二项诉讼请求所涉及的被告在组织实施征地过程中有无依法公告的问题，虽被告未到庭答辩，但经审核及结合原告提交的证据均显示被告已将征地方案、补偿安置方案等征地相关内容予以公告，原告所在村已知晓上述公告情况，原告仍要求确认被告公告征收土地方案的行为违法，本院不予支持。而原告认为被告未解决原告等被征地农民的社会保障问题，其引用的文件中明确界定上述内容系批准征地的前置条件，现有关部门已批准征地，被告是否已完成该项关于批准征地前置事项也不属于人民法院行政诉讼的审查范围。至于就业安置问题，原告所引用的文件也注明为指导意见，其内容中的“积极”、“督促”等并非强制性法定义务。故原告的第二项诉讼请求中第二项内容依法亦不属于人民法院行政诉讼的审查范围。另根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告当庭才提出增加新的诉讼请求，不符合上述规定，本院不予接纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟、钟彩连的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟、钟彩连共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
人民陪审员 麦小玲
二〇一五年八月二十日
书 记 员 周芷诺