湖南省岳阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）岳中民一初字第38号
原告陕西秦基置业有限公司，住所地陕西省西安市雁塔区电子城街办西斜七路北。
法定代表人白一丁，该公司总经理。
委托代理人徐志林，岳阳市岳阳楼法律服务所法律工作者。
被告岳阳市岳荣新公路建设开发有限公司，住所地岳阳市洞庭北路136号。
法定代表人许丙南，该公司董事长兼总经理。
委托代理人黄亮星，湖南微水律师事务所律师。
委托代理人陈亚楠，湖南微水律师事务所律师。
被告岳阳县人民政府，住所地岳阳市岳阳县城关镇东方路99号。
法定代表人张中于，该县县长。
委托代理人李凌东，岳阳县政府法制办干部。
原告陕西秦基置业有限公司（以下简称秦基公司）与被告岳阳市岳荣新公路建设开发有限公司（以下简称岳荣新公司）、岳阳县人民政府企业借贷纠纷一案，本院于2014年7月3日受理后，依法组成由审判员邵莉茜担任审判长，与审判员蒋立春、代理审判员王欣辉参加评议的合议庭，本院于2014年9月19日公开开庭对本案进行了审理，由书记员彭蒙担任法庭记录。原告秦基公司的委托代理人徐志林，被告岳荣新公司的委托代理人黄亮星，被告岳阳县政府的委托代理人李凌东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告秦基公司诉称：2000年5月，被告岳阳县政府注册成立岳荣新公司，岳阳县政府是该公司股东，公司的人财物由岳阳县政府负责。2003年3月至6月，岳荣新公司为融资建设岳荣新公路，先后与中龙华经贸开发中心有限责任公司（以下简称中龙华公司）签订了《关于投资建设“岳荣新”一级公路项目协议书》等协议，后因公路建设资金不足，2003年12月20日，岳阳县县委县政府与中龙华公司协议，岳荣新公司向中龙华公司借款500万元，用于公路建设，并明确此借款如双方合作成功就作为投资款，如合作未能成功，此借款由岳荣新公司负责退还。当天，该笔借款即支付。
2004年3月，岳阳县政府和中龙华公司为争取国家投资，将岳荣新公司变更为湖南中龙华岳荣新公路建设开发有限公司（以下简称中岳公司），股东变更为岳阳县政府和中龙华公司，法人代表变更为徐凯。2004年6月2日，因中龙华公司支付给岳阳县的借款是该公司及法人代表徐凯向中国民生银行广州越秀支行的贷款，陕西金花企业（集团）股份有限公司（以下简称金花集团）提供了担保，中龙华公司无力偿还，金花集团属下的秦基公司、岳荣新公司、中龙华公司三方商定，共同签订《关于变更“湖南中龙华岳荣新公路建设开发有限公司”股东的协议》。三方均同意中龙华公司在中岳公司的股份和出资置换过户给秦基公司，中龙华公司的500万元借款债权和合作项目一并转让给秦基公司。2004年6月18日，中岳公司营业执照股东变更为岳荣新公司和秦基公司。2013年9月5日，岳荣新公司对中龙华公司出具复函，确认秦基公司是该500万借款的债权主体。
由于多方原因，秦基公司与岳荣新公司合作修路并未成功，秦基公司未参与岳荣新公路建设和管理，也未参与公司经营和分红。2011年，因国家政策调整，岳荣新公路停止收费。2011年12月30日中岳公司营业执照被吊销，但岳荣新公司未告知秦基公司，也未进行清算，借款也未退还。
鉴于岳阳县政府是岳荣新公司的出资人，但并未实际出资，且涉案借款是县政府出面商定，依法应负连带责任，请求法院判决岳荣新公司与岳阳县政府连带偿还秦基公司借款500万元并承担本案全部诉讼费用。
被告岳荣新公司辩称,1、原告以企业借贷纠纷为案由起诉错误，双方不是借贷关系，是股权转让关系，中龙华公司原来出资的500万元早已转为中岳公司的注册资本金，原告从中龙华公司受让的是中岳公司的股份；2、原告所主张的500万元注册资本金已经在公司运营过程中消耗；3、中龙华公司与金花公司应当作为本案第三人参加诉讼；4、原告的起诉已经超过了两年的诉讼时效，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告岳阳县人民政府辩称，1、岳荣新公司为国有独资公司，岳阳县政府已经足额出资，岳荣新公司也尚在经营运作状态，应该由其独立承担民事责任，原告要求岳阳县政府承担连带责任于法无据；2、原告以企业借贷纠纷为案由起诉错误，原告与岳荣新公司不是借贷关系，是股权转让关系，中龙华公司原来出资的500万元早已转为中岳公司的注册资本金，原告从中龙华公司受让的是中岳公司的股份，且岳阳县政府仅在招商引资中起宏观调控作用，未向中龙华公司借款，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
原告秦基公司为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组，秦基公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人白一丁身份证复印件以及金花集团的文件、证明，拟证实原告的主体资格；第二组，中龙华公司与岳荣新公司分别于2003年3月20日、6月4日签订的两份协议书及一份备忘录，拟证实中龙华公司与岳荣新公司洽谈合作“岳荣新公路项目”及岳阳县政府参与项目洽谈签约的事实；第三组，2003年12月21日《岳荣新公路投资恳谈会议纪要》及岳荣新公司开具的500万元借据、岳阳县政府开具的80万元捐款收据，拟证实中龙华公司与岳阳县政府就借款500万元、捐款80万元达成了协议，借款已用于了公路建设，因双方合作不成功，借款应予退还且该借款当时未约定还款时间以及退还时还需扣除其他费用的事实；第四组，中岳公司设立登记申请书、验资报告与材料、岳阳县政府要求岳阳县工商局提前将岳荣新公司营业执照变更为中岳公司营业执照的函件、徐凯出具的授权毛文军办理中岳公司注册登记的委托书，拟证实岳阳县政府同意岳荣新公司将营业执照变更为中岳公司的营业执照，公司法人代表为徐凯，且借款500万元作为了中岳公司的注册资金用于了公路工程建设，而毛文军的行为应当得到徐凯的授权；第五组，中岳公司企业注册登记资料、中龙华公司董事会决议、秦基公司董事会决议、中岳公司股东会议决议、变更股东协议及变更股东后的公司章程，拟证实秦基公司受让中龙华公司包括债权在内的股份的过程及事实；第六组，金花集团关于公路项目的文件及偿还中龙华公司债务的证明、2004年7月29日公路项目会议纪要、广州市中院（2005）穗中法执字第29号执行裁定书、法人代表徐凯去世的情况，拟证实金花集团偿还了中龙华公司债务，接管公路项目，并未派员担任中岳公司法人代表和常驻代表的事实；第七组，岳荣新公司企业注册登记资料及公路收费许可证，拟证实岳荣新公司恢复营业执照，自行运作公路建设并在公路建成后独自经营收费，双方合作未成功的事实；第八组，中龙华公司要求岳阳县政府及岳荣新公司偿还借款的报告、岳荣新公司对报告的复函，拟证实经岳阳县政府批示，岳荣新公司确认500万元借款的权利人是秦基公司的事实；第九组，2000年5月岳阳县政府成立岳荣新公司及将原岳荣公路路权资产拨给岳荣新公司并同意成立公司董事会和监事会的文件、2003年3月和2007年4月岳阳县政府变更岳荣新公司法人代表的文件、岳阳县政府作为股东变更岳荣新公司法人、地址、经营范围和期限的文件，拟证实岳阳县政府是岳荣新公司的唯一股东，决定公司一切事务，应对岳荣新公司的债务承担连带责任；第十组，出庭证人李某的证言，拟证实2003年中龙华公司与岳阳县政府、岳荣新公司洽谈合作的过程中因岳荣新公司资金短缺，中龙华公司向岳荣新公司提供借款500万元以及2013年中龙华公司向岳阳县政府、岳荣新公司出具追偿报告的事实；第十一组，岳阳市政府关于岳荣新公路停止收费的请示及湖南省政府办公厅的复函、2009年湖南省保留的重点公路收费站名单、岳荣新公路收费使用的非税收据、岳阳县交通局和城市建设投资管理中心资料，拟证实岳荣新公路是岳阳县政府投资建设，性质是政府还贷公路，公路收取的费用进入了岳阳县财政，在收费站被岳阳县政府撤销后，湖南省政府明确遗留的债务问题由岳阳市政府和岳阳县政府审计并妥善处理。
被告岳荣新公司对原告秦基公司所举证据质证如下：对第一组证据中的原告营业执照注明仅供保存，不能在诉讼中使用，故对原告主体资格有异议；对金花集团的文件、证明的真实性、关联性有异议，金花集团与本案无关，如有关就应当追加其为本案第三人。
对第二组证据的真实性没有异议，但不能达到原告主张岳阳县政府参与合作的证明目的。
对第三组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，因为双方合作已成功，500万元的争议款项已变成股权。
对第四组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，500万元的争议款项已变成股权，毛文军是由公司股东大会授权担任执行总经理而不是由徐凯授权。
认为第五组证据应有原件，且该组证据与原告的第四组证据矛盾，证明了500万元争议款项既然作为了注册资金，就应当是作为股份被转让，而不是借款。
认为第六组证据中金花集团接管中龙华公司的行为是违法的，金花集团也没有权利撤销毛文军的授权，广州法院的执行裁定书应当有原件且与本案没有关联性，徐凯去世与本案也没有关联性。
对第七组证据有异议，岳荣新公司一直存在，并且是中岳公司的股东，双方的合作一直在进行，中龙华公司与秦基公司都委托了毛文军等人参与经营管理，而在合作过程中是中龙华公司违约，待中岳公司清算之后应当承担亏损。
对第八组证据的真实性没有异议，但原告歪曲了岳荣新公司的复函内容，复函明确了双方没有债权债务关系，2013年中龙华公司还在讨要该笔款项，如中龙华公司不认可双方是股权关系，则中龙华公司应当作为本案第三人参加诉讼。
对第九组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议。
认为第十组证据即出庭证人李某的证言中关于双方是债权债务关系的内容不实，但双方之间580万元的往来内容是事实。
对第十一组证据中湖南省政府办公厅的复函没有原件，且内容是要求岳阳县政府与岳阳市政府审计公路债务，没有要求岳阳县政府承担债务，不能达到原告的证明目的，岳阳市政府关于岳荣新公路停止收费的请示也没有要求岳阳县政府承担债务，不能达到原告的证明目的，对岳荣新公路收费使用的非税收据的真实性无异议，对关联性有异议，2009年湖南省保留的重点公路收费站名单及岳阳县交通局和城市建设投资管理中心资料的内容均从网上下载，不能做证据使用。
被告岳阳县政府对原告秦基公司所举证据质证如下：
同意岳荣新公司的质证意见，另外，认为第一组证据中因金花集团在2010年起就不再是原告的控股公司，故不能证明秦基公司的印章真伪。
认为第二组证据不能证明双方合作不成功。
认为第三组证据中的会议纪要的真实性有异议，且合作已成功，只是未达到预期目的。
认为第四组证据不能证明岳荣新公司变更为了中岳公司，认可原告对500万元争议款项作为了中岳公司的注册资金以及中岳公司的法人代表是徐凯，公司是经岳阳县政府同意和支持下成立的证明目的。
认为第五组证据中关于岳荣新公司是中岳公司股东的内容已经证明了中岳公司不是岳荣新公司变更而来的事实。
认为第六组证据中从网上下载的内容证据形式不合法且与本案无关，广州法院的裁定书没有原件，也与本案无关。
认为第七组证据不能证明岳荣新公司恢复营业执照，法律上没有这一说法，岳荣新公司一直存在，收费站是政府设立的。
对第八组证据的证明目的有异议，中龙华公司不是债权主体，本案是股权转让纠纷，应当追加中龙华公司为第三人，理清三方关系。
对第九组证据的证明目的有异议，岳荣新公司能独立承担责任。
认为第十组证据即出庭证人李某与本案有利害关系，且500万元争议款项已转为股权，其证言不实。
对第十一组证据同意岳荣新公司的质证意见，省政府办公厅的文件需要核实真实性，岳荣新公路收费站是岳阳市政府经湖南省政府同意后撤销，与县政府无关，另外收费是还贷的，岳阳县政府没有收这个钱，用非税收据是为了少交税，其他从网上下载的证据不予认可。
本院对原告秦基公司所举证据认证如下：
第一组证据能够证明原告的诉讼主体资格，虽然两被告对原告营业执照、法定代表人白一丁的身份提出质疑，但经过原告公司法定代表人白一丁到庭核实，两被告已认可其真实性，至于被告提出原告公司印章不一致的问题，因原告加盖的印章是原告公司更换印章后在公安部门备案的印章，被告不能提供确实的相反证据证明该印章是虚假的，故本院对原告的诉讼主体资格予以认定。
第二组证据是中龙华公司与岳荣新公司就岳荣新公路项目洽谈过程中签订的意向性协议，被告认可其真实性，故本院对其内容予以采信。
被告对第三组、第四组、第八组证据的真实性没有异议，本院对证据内容予以采信。
对原告的第五组证据拟证实争议款项是借款的证明目的，第七组证据拟证实被告独自经营管理岳荣新公路，原告并未参与，双方合作不成功的问题，及第九组、第十一组证据拟证实岳阳县政府应承担连带责任的问题，本院将结合查明的事实予以认定。
原告不能提供第六组证据的原件，无法核实其真实性，本院不予采信。
原告提供的第十组证据是证人李某的证言，虽然证人是岳荣新公路项目洽谈前后的参与人员，对案件事实有一定了解，但其对本案争议事实的认定是其个人意见，本院不予采信。
被告岳荣新公司为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组，岳荣新公司的营业执照及企业注册登记资料；拟证实岳荣新公司的主体资格及基本情况；第二组，秦基公司年检报告书、与岳荣新公司签订的协议、在工商局留存的印章资料，拟证实原告主体资格存疑；第三组，岳荣新公司与中龙华公司就岳荣新公路建设签订的投资合作协议、备忘录、会议纪要及成立中岳公司的材料，金花集团关于岳荣新公路项目的文件及就该项目与岳阳县政府签订的会议纪要，中岳公司的企业注册登记资料，拟证实岳荣新公司、中龙华公司与秦基公司就合作建设岳荣新公路成立了中岳公司，中龙华公司原500万元借款已转为中岳公司的注册出资款，中龙华公司与原告在合作中严重违约，且金花集团应追加为本案第三人，而中岳公司已于2011年被岳阳县工商行政管理局吊销执照，本案原告起诉已超过诉讼时效；第四组，中龙华公司将其在中岳公司的股权转让给原告的资料，拟证实中龙华公司将原500万元借款入股成立中岳公司后将股份转给了原告，原告与岳荣新公司不存在借款关系，而是同为中岳公司股东的关系；第五组，原告委派人员毛文军、李宗云及其开支证明材料，拟证实中岳公司成立后，原告及中龙华公司委派毛文军、李宗云参与经营至2012年，领取了工资并支付了其他开支，原500万元注册资金已经消耗，且本案原告起诉已超过诉讼时效；第六组，中龙华公司的商事登记信息及从2003年至2013年中龙华公司与岳阳县政府、岳荣新公司洽谈合作，签订投资、成立中岳公司、变更中岳公司股东等过程的协议，要求偿还借款的报告等资料，拟证实中龙华公司应追加为本案第三人。
原告秦基公司对被告岳荣新公司所举证据质证如下：对第一组证据中的营业执照没有异议，但对注册登记资料有异议。
对第二组证据的证明目的有异议，如被告对原告的诉讼主体资格有异议可到原告公司所在地调查。
对第三组证据中除岳阳县政府借给中龙华公司500万元的借款协议外的其他证据的真实性予以认可，但2003年签订的三份协议均未履行，协议内容也不能证明毛文军是常驻代表，也不能证明原告与岳荣新公司合作中严重违约。对追加金花集团为第三人有异议，本案与金花集团无关。本案未过诉讼时效，原告直到2013年才知道权益受到侵害。
对第四组证据的真实性没有异议，对关联性有异议，只有双方合作成功了该款才转为股份，合作不成就应该是借款关系，且债权主体由中龙华公司转为了原告。
对第五组证据中中岳公司的三份股东会决议的真实性予以认可，但对毛文军、李宗云的领取工资及其他开支的明细的真实性有异议，毛文军、李宗云不是原告委派，其也未出庭作证，不能据此要求原告承担相关开支，毛文军、李宗云出具的原告从中岳公司撤回人员的函件未得到原告授权，毛文军的签名与之前的签名也不一致，不能以此证明本案起诉超过诉讼时效。
对第六组证据的真实性没有异议，但对追加中龙华公司为第三人有异议，两被告已明确答复中龙华公司不是债权主体，中龙华公司转让权利的事实是清楚的，在本案中无需追加。
被告岳阳县政府对被告岳荣新公司所举证据均无异议。
本院对被告岳荣新公司所举证据认证如下：第一组证据能够证明岳荣新公司的主体资格，本院予以采信；原告的主体资格已经本院调查核实，岳荣新公司不能提供确实证据证明原告的主体资格不符，故第二组证据不能达到岳荣新公司的证明目的，本院不予采信；对岳荣新公司提供的第三、四、五、六组证据本院将结合查明的事实予以认定。
被告岳阳县政府为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组，岳荣新公司的营业执照及企业注册登记资料，拟证实岳阳县政府对岳荣新公司已足额出资，岳荣新公司依法能够独立承担民事责任，原告起诉岳阳县政府于法无据；第二组，中龙华公司、岳荣新公司、秦基公司、金花集团在合作过程中签订的协议等资料，拟证实原告与岳荣新公司、中龙华公司之间是股权转让关系，岳阳县政府未参与其具体合作事宜，也未向中龙华公司借款，原告要求岳阳县政府承担连带清偿责任于法无据。
原告秦基公司对被告岳阳县政府所举证据质证如下：对第一组证据中的营业执照没有异议，但对注册登记资料有异议，原告起诉岳阳县政府是要求其承担连带责任。对第二组证据的真实性没有异议，但对关联性及证明目的有异议，县政府多次参与协议的签订，有的协议还有当时岳阳县的县长签字，足以证明岳阳县政府参与了具体合作事宜。
被告岳荣新公司对被告岳阳县政府所举证据均无异议，且认为岳荣新公司作为国有独资公司可以独立承担民事责任。
本院对被告岳阳县政府所举证据认证如下：第一组证据能够证明岳荣新公司的主体资格，本院予以采信。对其第二组证据本院将结合查明的事实予以认定。
经审理查明，2003年，中龙华公司与岳荣新公司就合作开发经营岳荣新公路项目开始进行洽谈，双方于2003年3月20日签订了一份项目协议书，约定了双方合作建设、经营方式以及双方的权利义务，但因故该协议并未履行，之后双方在岳阳县政府的协调下又进行了商谈并签订了相关协议书、备忘录、会议纪要。2003年7月3日，岳阳县政府向岳阳县工商行政管理局出具函件，说明因中龙华公司与岳荣新公司协议将岳荣新公司变更为中岳公司，要求岳阳县工商局提前颁发中岳公司的执照，2003年12月21日，中龙华公司与岳荣新公司通过会议商定由中龙华公司向岳荣新公司提供借款500万元，岳荣新公司出具借据，借款由岳荣新公司全部用于岳荣新公路工程建设，待合作成功后该款作为中龙华公司投资款，如合作不成功，该款由岳荣新公司负责退还；由中龙华公司向岳阳县委、县政府、县人大、县政协捐款80万元用于购置车辆；双方合作尽快成立中岳公司。中龙华公司董事长徐凯与岳阳县时任县长童康宁在会议纪要上签字。2003年12月27日，中龙华公司向岳荣新公司提供借款500万元，岳荣新公司出具了借据。2003年12月30日，中龙华公司向岳阳县捐款80万元，岳阳县政府出具了收据。
2004年3月26日，岳阳县工商行政管理局颁发了中岳公司营业执照。但根据岳荣新公司与中岳公司在岳阳县工商行政管理局的企业注册登记资料显示，除注册号不一致外，岳荣新公司与中岳公司在工商局登记的公司名称、成立日期、住所地、法定代表人、企业类型、注册资本、经营范围、股东情况等基本情况均一致。岳荣新公司与岳阳县政府均提出岳荣新公司与中岳公司的人财物混同，是“两块牌子一套人马”。2004年4月15日，中龙华公司作为甲方与作为乙方的岳荣新公司签订《关于投资建设“岳荣新”一级公路项目的合作协议》，约定双方合作投资建设岳荣新公路项目，项目总投资4.9亿元，协议还约定“合作建设、经营方式为：1、本项目采取股份合作经营方式，由甲乙双方共同组建湖南中龙华岳荣新公路建设开发有限公司，负责岳荣新公路的建设开发、经营管理。2、甲方以提供该项目竣工所需全部资金（含财务移交给甲方前乙方因该项目建设投入的非政策性补助的资金）作为投资条件，享有90%的控股权。3、乙方以国家补助的每公里贰佰万元的资金和项目原三级公路资产作为投资条件，享有10%的股权。鉴于乙方按投资条件所占比例超过享有的股权，因此，甲方必须在本协议签订后2004年7月1日前一次性付给乙方贰仟万元人民币作为对乙方先期投入债务以外的无偿补助。4、合作主营期限为贰拾年，如到期不能收回投资，经双方协商可延期至二十五年。从收费权批准之日起计算，每年的收费收入除支持支出外，双方按所占股份比例进行分配”。
2004年5月28日，秦基公司作为甲方，岳荣新公司作为乙方与中龙华公司作为丙方签订了《关于变更“湖南中龙华岳荣新公路建设开发有限公司”股东的协议》，协议约定“为加快岳荣新公路项目建设和便于项目的融资、管理，经甲、乙、丙三方共同协商一致，签订如下协议：一、甲、乙、丙三方均同意丙方将其在湖南中龙华岳荣新公路建设开发有限公司所持股份全部转让给甲方。二、为保证公司运作的连续性和一致性，甲方对乙方和丙方于2004年4月15日签订的《关于投资建设“岳荣新”一级公路项目的合作协议》全部予以认可并履行。三、原公司在登记注册时，股东中龙华注册出资应为1000万元，实际现金出资500万元；另向岳阳县人民政府借款500万元（实物出资），由甲方按2004年4月14日签订的《借款协议》负责置换过户”。中龙华公司在中岳公司的出资的一部分即为其2003年12月27日向岳荣新公司提供的500万元借款，另一部分为岳阳县政府向其提供的实物作为出资。
2004年6月2日，中龙华公司将1000万元的股份转让给秦基公司，徐凯仍继续担任法定代表人。但在此后，双方未履行2004年4月15日签订的《关于投资建设“岳荣新”一级公路项目的合作协议》中的内容，秦基公司未继续投资岳荣新公路项目。另外，岳荣新公司主张岳荣新公路是用路权贷款由其公司建设的，公路建成后是由中岳公司与岳荣新公司共同管理，而中岳公司2011年营业执照被吊销是因为无人管理。另查明，中岳公司法定代表人徐凯于2005年去世。2013年8月12日，中龙华公司向岳阳县政府与岳荣新公司出具《请求清偿借款的报告》，要求两被告偿还2003年12月27日的借款。岳荣新公司于2013年9月5日复函中龙华公司，认为中龙华公司在前期合作过程中一直未能履约，500万元借款后已作为中岳公司的注册资金，且中龙华公司已将中岳公司的股权转让给了秦基公司，故岳荣新公司不再欠中龙华公司借款。2013年8月1日，岳阳市政府向湖南省政府出具《关于撤销岳荣新公路麻塘收费站并化解岳荣新公路建设债务的请示》中显示，岳荣新公路于2011年12月16日起暂停收费后，尚有公路建设形成的债务5.1532亿元，每年需要大量养护资金，岳阳县财政无力偿还债务和承担相关费用，故请求省政府批准撤销岳荣新公路麻塘收费站，并将公路债务纳入今后国家收费公路债务化解范围。2013年10月9日，湖南省政府办公厅向岳阳市政府出具《关于岳荣新公路停止收费等有关问题的复函》中显示，经省政府同意：一、同意岳荣新公路停止收费并撤销麻塘收费站。二、岳阳市和岳阳县政府负责对岳荣新公路债务情况进行审计，并妥善处理审计确认的债务余额及撤站后相关遗留问题。三、岳荣新公路取消收费后纳入省道管养计划，与此相关的转移支付资金分配基数等按照有关规定作相应调整。如国家和省今后出台相关补助政策，且岳荣新公路符合补助条件，可以纳入补助范围。
本院认为，本案争议的焦点为：1、本案应定性为借贷纠纷还是股权纠纷？2、岳阳县政府是否应对本案纠纷承担连带清偿责任？3、本案是否已过诉讼时效？4、金花集团与中龙华公司是否应被追加为本案第三人参加诉讼？
焦点一、本案应定性为借贷纠纷还是股权纠纷？
2003年，中龙华公司与岳荣新公司协商共同合作开发岳荣新公路项目，2003年12月20日，在双方及岳阳县政府共同参与的岳荣新公路投资恳谈会议上形成的《会议纪要》中约定“会议商定，对中龙华经贸开发中心有限责任公司到账的500万元资金，由湖南岳阳市岳荣新公路建设开发有限公司向中龙华经贸开发中心有限责任公司出具借据，此款由岳荣新公路建设开发有限公司全部用于工程建设。待双方合作成功后作为中龙华公司投资款，如合作未能成功，由湖南岳阳市岳荣新公路建设开发有限公司负责退还”。在该《会议纪要》上，时任岳阳县政府县长童康宁与中龙华公司董事长徐凯分别签字。2003年12月27日，岳荣新公司向中龙华公司出具了一张500万元的借款收据。在案件审理过程中，秦基公司、岳荣新公司与岳阳县政府对该《会议纪要》的相关内容均予认可，是双方的真实意思表示，该《会议纪要》的相关约定未违反法律规定，应当认定为是合法有效的。现被告方主张双方合作成立了中岳公司，诉争款项作为中龙华公司的投资款投入了中岳公司，故双方合作已经成功，原告不能再要求被告方还款。本院认为，《会议纪要》中未明确双方合作是否成功的标准，也并未明确只要成立合资公司就视为合作成功，但从商谈合作的过程及合作目的来看，本案产生的原因是岳荣新公路建设过程中，因资金困难，由岳阳县政府对外招商引资来进行公路建设，投资者的目的是通过投资建设公路并通过公路收费来收回投资且盈利。而根据本案查明的事实，虽然中龙华公司与岳荣新公司正式于2004年成立中岳公司，但该公司实际是由岳荣新公司变更名称而来，与岳荣新公司存在“人财物混同”的情况，且在该公司成立后，中龙华公司未继续投资岳荣新公路项目，而是经岳荣新公司同意将自己的权利转让给了秦基公司，转而由秦基公司与岳荣新公司合作，但双方未完全履行约定的权利义务，秦基公司既未实际继续投资岳荣新公路项目，也未实际参与岳荣新公路建成、开始收费、后又被终止收费的过程，在公路建成后征收的费用并未用于偿还建设公路所负债务而是用于公路养护及发放相关人员工资等。岳荣新公路因国家政策调整于2011年被停止收费，作为投资方的秦基公司的合作目的无法实现，且中岳公司也已于2011年12月30日被吊销，故本院认为秦基公司与岳荣新公司合作岳荣新公路项目并未成功，该投资款应由岳荣新公司负责偿还。中龙华公司将权利转让给秦基公司后，秦基公司有权主张债权。至于被告方提出中龙华公司前期派遣了两名工作人员到中岳公司工作的事实表明秦基公司参与了中岳公司的经营管理的主张没有事实和法律依据，本院不予采纳。
焦点二、岳阳县政府是否应对本案纠纷承担连带清偿责任？
根据已查明的事实，岳荣新公司是岳阳县政府独资成立，岳阳县政府也参与了中龙华公司与岳荣新公司商谈合作的过程，进行了一系列协调工作，但本案中中龙华公司与秦基公司的合作方是岳荣新公司，接受诉争款项并出具借据的也是岳荣新公司，在《会议纪要》上也明确了诉争款项是由岳荣新公司偿还，岳荣新公司具有独立的法人资格，依法可以独立承担民事责任，故秦基公司要求岳阳县政府就诉争款项承担连带清偿责任的主张没有法律依据，本院不予采纳。因该公路建设是以收费来偿还债务的，但因政策调整，收费被取消，对公路建设所欠债务，国家有相关政策处理，岳阳县政府虽然不是偿还债务的直接主体，但应按有关政策督促岳荣新公司偿还债务。
焦点三、本案是否已过诉讼时效？
本案的诉争款项在2003年由中龙华公司借给岳荣新公司，因为双方一直在商谈合作，诉争款项的性质在当时并不确定，所以未明确还款期限，秦基公司受让中龙华公司债权后直至提起本案诉讼才向岳荣新公司主张债权，故本院对于被告方提出本案已过诉讼时效的抗辩意见不予采纳。
焦点四、金花集团与中龙华公司是否应被追加为本案第三人参加诉讼？
岳荣新公司主张中龙华公司是项目最初的参与者，款项也是中龙华公司借出，虽然中龙华公司已转让股份，但其2013年曾主张权利，而金花集团了解本案案情，故两公司应作为本案第三人参加诉讼。但根据本案查明的事实，中龙华公司、金花集团与本案的处理结果没有实际的利害关系，故在本案中中龙华公司、金花集团无需追加为本案第三人。
据此，依照《中华人民共和国民法通则》第九十条，《中华人民共和国合同法》第八条、第四十五条、第六十条、第八十八条之规定，判决如下：
1、由被告岳阳市岳荣新公路建设开发有限公司偿还原告陕西秦基置业有限公司借款5000000元；
二、驳回原告陕西秦基置业有限公司的其他诉讼请求。
上述给付款项限被告岳阳市岳荣新公路建设开发有限公司在本判决生效后十日内付清，如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费46800元，由被告岳阳市岳荣新公路建设开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 邵莉茜
审 判 员 蒋立春
代理审判员 王欣辉
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 彭 蒙