江苏省沭阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沭行初字第0021号
原告孙ＸＸ。
委托代理人王敏，沭阳县城南法律服务所法律工作者。
被告沭阳县住房和城乡建设局。
法定代表人唐军玉，局长。
委托代理人汪洲，副局长。
委托代理人高中新，江苏东域律师事务所律师。
原告孙ＸＸ不服被告沭阳县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）作出的行政处罚决定一案，原告于2014年4月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月24日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。于2014年6月4日公开开庭审理了本案。原告孙ＸＸ及委托代理人王敏、被告委托代理人汪洲、高中新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告沭阳县住房和城乡建设局经核查，孙ＸＸ于2004年底至2005年4、5月间，在原沭城镇河东居委会老河东小学西侧，未办理建设工程规划许可证，擅自建设房屋723.69平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三章第四十条的规定。被告依据《中华人民共和国共和国城乡规划法》第六章第六十四条的规定，作出责令原告限期自行拆除该违法建筑。原告不服，向宿迁市规划局申请行政复议，宿迁市规划局于2014年3月26日作出宿规行复字（2014）2号行政复议决定，维持被告作出的行政处罚决定。
被告于2014年4月29日向本院提交作出沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定书的证据、法律依据：
证据：1、房屋照片；2、航拍图；3、查档证明，证据1-3证明被告认定事实清楚。4、被告工作人员对原告调查询问笔录，证明被告认定事实清楚，程序合法。5、立案呈批表，证明程序合法。6、行政处罚告知书及送达回执，证明程序合法。7、行政处罚决定书及回执和送达照片，证明认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，证明适用法律正确。
原告诉称：一、被告作出的行政处罚决定书主要证据不足。原告系原座落在昭德居委会个人独资企业——宿迁紫金龙葡萄酒厂的拆迁户，2004年底拆迁时，经沭城镇领导协调，沭城镇河东村民委员会同意与原告签订土地租用合同书，租用该村1.31亩土地兴建酒厂，2005年4-5月份建成完工。该房屋已建成9年之久，现被告仅以未办理建设工程规划许可证为由，责令原告自行拆除该房屋，显然是主要证据不足。
二、被告作出的行政处罚决定书适用法律法规错误。从表面上看，原告的确没有办理建设工程规划许可证，但原告建设该房屋并非属于“擅自建设”。首先原告是原企业被拆迁户，在当时的历史条件下，政府就应该大力扶持和为企业排忧解难。所以，沭城镇及相关领导出面协调，河东村委会同意原告租用该村土地继续办厂。第二，被告方面也同意原告建二层。第三，原告向有关部门缴纳了相关费用。第四，在长达9年的时间里，原告办理好经营的一切手续，守法经营，被告及相关部门从未干预或要求原告办理（补办）建房的规划许可证手续，现在却突然作出该处罚决定，责令原告自行拆除该房屋，于情于理于法都相悖，这种对法律法规的适用，显然是错误的。
三、被告作出的行政处罚决定书是滥用职权。
综上所述，被告作出的沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定主要证据不足，适用法律法规错误，且滥用职权。按照《行政诉讼法》第十一条第（八）项之规定，特提出行政诉讼，请求判决依法撤销被告作出的沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定。
原告为证明其主张，提供了以下证据：
证据：1、被告工作人员对原告行政执法询问笔录，证明原告非擅自建房；2、行政处罚告知书及送达回执，证明该告知书适用法律错误，主要证据不足，滥用职权，事实调查不清；3、行政处罚决定书，证明该处罚决定适用法律错误，事实不清；4、土地租用合同书，证明土地来源合法；5、江苏省土地管理收费收据，证明土地来源合法，并非擅自建房；6、收据两张，证明土地是租的。
被告辩称：一、被告作出的沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分。被告认定原告所建的建筑违法，有照片、航拍图、查档证明、被告和原告的调查询问笔录等证据予以证明。
二、被告作出的沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定书程序合法，符合行政处罚的相关规定。被告作出该处罚前，收集了相关证据，被告提供的证据均可以证明该行政处罚程序合法。
三、被告作出的沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条，适用法律正确。
综上，被告作出的沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以维持。
经庭审质证，原告对被告提供的证据作如下质证意见：对证据1的真实性没有异议，关联性有异议，因为光凭此照片不能证明原告所建房屋是其擅自建设；对证据2航拍图是否真实我们不清楚，对关联性也有异议，航拍的位置并非是原告所建设房屋的位置，无法达到其证明目的；证据3上加盖的公章的真实性没有异议，但对内容有异议，孙ＸＸ在河东村建房是经过沭阳县住房和城乡建设局默认，并向该局提供只建两层的承诺书，并经过沭城镇和县负责拆迁的领导出面协调到河东村继续建房办厂的，且该证据没有单位负责人签名或盖章，不符合单位向人民法院提出证明文书的构成要求，不能作为有效证据使用；对证据4的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，因为孙ＸＸ在谈话笔录中已经提出建房时向该局写过承诺书，并且相关领导和拆迁部门协调到河东村建房，所以该证据不能证明原告系擅自建房；对证据5的真实性没有异议，对合法性有异议，按照《行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应该对调查结果进行审查，情节比较复杂，其单位负责人应集体对调查结果进行充分的讨论后，根据不同情节分别作出决定。然而从该调查报告呈批表上看，2013年11月21日局长在呈批表上签字同意立案，2013年11月22日却由汪洲副局长签字同意处罚决定，表明根本没有经过集体讨论，最终作出的行政处罚决定是由汪洲副局长签署同意，也不符合该局作出行政处罚的程序；另外从调查报告调查时间载明从2013年11月17日到2013年11月21日，也就是说该局在作出该行政处罚决定书，无论唐军玉局长还是汪洲副局长签字时，该局尚未对原告是否办理规划许可证查阅相关档案，由此可见该调查报告是违反行政机关办理行政处罚程序规定的，是不合法的，所以该证据不能作为有效的证据使用；对证据6的真实性和合法性没有异议，但对关联性有异议，因为孙ＸＸ在回执上表明对被告作出的告知书有异议，但被告作出的行政处罚决定书却称当事人未提出异议，不但严重违背事实真相，而且剥夺了原告的合法权利，按照《行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效，所以该证据恰恰证明被告程序严重违法，应依法确认该行政处罚无效；对证据7的真实性没有异议，但仅凭此证据无法达到被告的证明目的。
对法律依据的真实性、合法性没有异议，对其关联有异议，原告不是擅自建房，被告适用法律不当。
被告对原告提供的证据作如下质证意见：
对证据4的真实性有待河东居委会确认，即使是真实的也不具有合法性，与本案也不具有关联性，该租用合同书是反映土地来源的问题，本案处理的是原告的房屋是否经过规划的问题；对证据5真实性无法确认，即使是真实的也与本案没有关联性，临时用地期限也仅仅是两年，并非无限期；对证据6的真实性无法确认，即使真实的也与本案没有关联，该证据载明的时间为2004年12月1日，土地的租赁期限是2004年12月1日至2005年12月1日，在2005年12月1日以后原告未曾交过租金，因此原告存在违法用地的问题。
本院对被告、原告提供的证据作如下确认：被告提供的证据1，原告对其真实性没有异议，对证据1的真实性予以确认；证据2航拍图虽没有制作或保管单位印章，证据存在瑕疵，但该证据与其他证据及当事人陈述相应证，对其真实性也予以确认；证据3系被告自己为自己作出的证明，该证明应视为被告陈述；对证据4-7的真实性予以确认；被告提供的法律依据现行有效。原告庭审时提供的证据1-3系被告举证；证据4-6与本案无关联性。
经审理查明，原告于2004年底至2005年4、5月，在原沭城镇河东居委会老河东小学西侧建设二层楼房，建筑面积723.69平方米，未办理建设工程规划许可手续。2013年11月21日，被告以原告存在违法建设行为立案查处，并出具调查报告，调查报告记载的调查时间为2013年11月17日至2013年11月20日，同日作出沭建规罚告字（2013）第［13］号行政处罚告知书，拟对原告作出限期自行拆除该违法建设的处罚，同时告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利，并向原告送达。2013年11月26日，被告作出沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定书。
本案争议焦点为1、被告作出的行政处罚决定证据是否充分；2、被告作出行政处罚决定适用法律是否正确。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。原告所建房屋未取得建设工程规划许可证，其在2013年11月17日被告对其调查询问时予以认可，且被告提供的2003年航拍图、查档证明等证据亦可印证原告建房未取得建设工程规划许可证的事实。原告作出的行政处罚决定认定事实的证据基本充足。原告在作出行政处罚决定过程中，虽履行了调查、告知、送达等程序，但存在先调查后立案、提供证据不完整等问题，这些问题属被告在作出行政处罚决定过程中存在的瑕疵，须在以后的执法工作中予以改进。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案中，原告没有取得建设工程规划许可证建房的行为虽然发生在2008年1月1日《中华人民共和国共和国城乡规划法》实施之前，但原告至今仍未取得建设工程规划许可证，故原告无建设工程规划许可证建房的违法行为一直处于继续状态，被告对其处罚并没超过法律规定2年的追溯查处期限。因原告违法建设行为继续到《中华人民共和国城乡规划法》生效实施之后，故应当适用该法作出相应处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，原告未取得建设工程规划许可证建设房屋的违法事实存在，且该房屋已经被纳入征收范围，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定，该违法建房行为已无法采取改正措施，故被告对其作出限期拆除的行政处罚适用法律并无不当。
被告虽然适用的法律条文正确，但在作出处罚决定时没有准确把握《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中“限期拆除”的含义，以致处罚决定主文“责令限期自行拆除该违法建筑”没有明确的履行期限，从而导致处罚决定不能成立。
综上，原告要求撤销被告作出的行政处罚决定的理由不能成立，不予支持。但被告作出的处罚决定没有明确的履行期限，依法不能成立，应确认其无效。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决如下：
被告沭阳县住房和城乡建设局作出的沭建规罚决字（2013）第13号行政处罚决定无效。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院，同时向该院预交上诉费50元。（开户行：中国农业银行宿城支行，户名：宿迁市财政局国库处，帐号：460101040004680）。
审 判 长 徐沭淇
人民陪审员 李建中
人民陪审员 徐发林
二〇一四年七月十七日
书 记 员 吴艳茹