广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终104号
上诉人（原审原告）侯瑞华，男，1952年9月11日出生，汉族，住广东省德庆县。
委托代理人冯祝权，男，1958年10月10日出生，汉族，住广东省德庆县。
委托代理人林亚桂，男，1952年5月12日出生，汉族，住广东省深圳市罗湖区。
上诉人（原审原告）陈天华，男，1919年3月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
上诉人（原审被告）德庆县民政局。住所地：广东省德庆县德城镇仁寿路。组织机构代码：00717014-1。
法定代表人徐绍文，该局局长。
委托代理人王戈亮，该局副局长。
委托代理人范李成，广东七星律师事务所律师。
上诉人侯瑞华、陈天华与上诉人德庆县民政局（以下简称德庆民政局）民政优抚行政管理行为纠纷一案，侯瑞华、陈天华和德庆县民政局均不服广东省德庆县人民法院作出的（2015）肇德法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，候瑞华、陈天华同于1970年12月应征入伍，安排到中国人民解放军南海舰队服役，于1974年2月20日退役。候瑞华于2007年9月5日向德庆民政局申请参战军队退役人员登记，并填报了一份广东省部分军队退役人员登记审核表。德庆民政局于2009年11月10日审核认定候瑞华为参战退役人员身份。广东省民政厅并于2009年12月17日向侯瑞华核发了《优抚对象抚恤补助登记证》，有效期为15年，其中载明优抚对象类别为参战退役人员，经评定符合抚恤补助条件。陈天华于2007年8月30日向德庆民政局申请参战军队退役人员登记，并填报了一份广东省部分军队退役人员登记审核表。德庆民政局于2008年1月7日审核认定陈天华为参战退役人员身份。俩人经德庆民政局认定为参战退役人员身份，德庆民政局通过银行转账方式向俩人发放困难生活补助，其中候瑞华从2009年12月起领取，陈天华从2008年1月起领取。随后德庆民政局于2009年6月，以陈天华认定参战身份所提供的证明人不具备广东省民政厅粤民优（2007）18号《关于对部分军队退役人员身份认定工作的通知》第四条第一款所规定的证明人条件，而通知陈天华所在地德庆县回龙镇人民政府民政办公室取消了陈天华的参战身份，并停发了其生活补助。2012年11月15日肇庆市民政局向德庆民政局发出肇民函（2012）230号《肇庆市民政局关于取消候瑞华同志参战身份并停发生活补助金的意见》，认为候瑞华认定参战身份所提供的证明人江祥不符合广东省民政厅粤民优（2007）18号《关于对部分军队退役人员身份认定工作的通知》第四条第一款所规定的证明人资格，责令德庆民政局取消候瑞华参战身份，并停发其生活补助金。德庆民政局于2012年12月5日通知候瑞华所在地德庆县新圩镇人民政府民政办公室取消候瑞华参战身份，并停发了生活补助。德庆民政局在分别取消了侯瑞华、陈天华参战身份并停发了生活补助时并没有书面通知书俩人原因以及告知俩人有申辩权利、救济途径等。在德庆民政局取消了俩人参战身份，并停发了生活补助后，侯瑞华、陈天华曾多次向德庆民政局及其上级部门信访表达诉求，要求恢复参战身份，享受参战退役人员生活补助，德庆民政局也多次以信访形式回复俩人，均认为俩人的认定参战身份所提供的证明人不符合证明人资格而取消其俩人德参战身份和停发了生活补助。2014年10月20日，德庆民政局作出了德民优函（2014）25号《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》，该答复第二项又以上述的理由回复侯瑞华、陈天华关于尽快恢复参核退役优抚对象待遇的诉求。侯瑞华、陈天华不服，于2014年12月5日向德庆县人民政府申请行政复议，德庆县人民政府于2014年12月11日作出了不予受理行政复议申请的决定。2015年1月4日，侯瑞华、陈天华诉至原审法院。
原审法院经审理认为，一、对于侯瑞华、陈天华第一项诉求中提出的撤销德庆县人民政府作出的德府行复（2014）4号《不予受理行政复议申请决定书》的诉求和第二项要求撤销肇庆市民政局作出的肇民函（2012）230号《肇庆市民政局关于撤销候瑞华同志参战身份并停发生活补助金的意见》的诉求。肇庆市中级人民法院作出的（2015）肇中法行终字第143号行政裁定书已作出处理结论，该院不作处理。二、本案是涉及民政优抚行政管理案件，德庆民政局作出的德民优函（2014）25号《关于退役人员梁厚华等人诉求问题被诉答复》形式上虽然是德庆民政局在答复侯瑞华、陈天华信访过程中作出的信访答复，但该答复是该局对撤销侯瑞华、陈天华参战身份并停发了其生活补助的行政行为的回应，该行政行为影响了侯瑞华、陈天华的实际权益，属于可诉的行政行为。因此，本案的实际争议焦点是德庆民政局撤销侯瑞华、陈天华参战身份并停发其生活补助的行政行为是否合法。首先，根据《军人抚恤优待条例》第五条“国务院民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管行政区域内的军人抚恤优待工作。”的规定，德庆民政局有对侯瑞华、陈天华的参战退役人员身份认定和发放生活补助进行审查的行政职责。其次，德庆民政局对侯瑞华、陈天华分别作出参战退役人员身份认定并发放生活补助后（候瑞华已取得广东省民政厅核发的优抚对象抚恤补助登记证），分别在2009年6月和2012年12月取消俩人的参战退役身份并停发了生活补助。德庆民政局在作出该行政行为时并没有作出有书面的决定书等相关文书通知并送达侯瑞华、陈天华，仅单方面通知俩人所在地的镇人民政府民政办停发其俩人的生活补助。侯瑞华、陈天华的参战退役身份以及享受的生活补助，关系着俩人的切身利益，与俩人的社会地位及生活息息相关。德庆民政局作出上述行政行为时并没有通知书侯瑞华、陈天华原因以及告知其相关的陈述和申辩权利以及救济途径。德庆民政局作出上述行政行为显然未履行必要的告知程序，因此该局在程序上存在错误。再次，德庆民政局以侯瑞华、陈天华认定参战身份所提供的证明人不符合证明身份条件为由而取消其俩人的参战退役人员身份，但德庆民政局在本案中未能提供对侯瑞华、陈天华的证明人的身份的核实调查材料或确认该证明人不符合证明身份的相关证据，仅依据肇庆市民政局的电话通知和意见而取消侯瑞华、陈天华的参战退役身份并停发了生活补助（该行为与广东省民政厅核发给侯瑞华优抚对象抚恤补助登记证相悖）。因此，德庆民政局取消侯瑞华、陈天华的参战身份，并停发生活补助金的行政行为的证据不足。根据以上所述，德庆民政局取消侯瑞华、陈天华的参战退役身份并停发了生活补助的行政行为认定事实不清，程序错误，依法应予以纠正。侯瑞华、陈天华起诉要求撤销德庆民政局作出的德民优函（2014）25号《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》涉及处分其俩人权益部分（即第二项）理据充分，依法予以支持。因本案事关侯瑞华、陈天华参战退役身份确认及享受生活补助事宜，德庆民政局应重新作出处理为宜。三、关于侯瑞华、陈天华要求德庆民政局赔偿因本案上访、诉求、起诉等维权过程中产生的诉讼请求，因这些费用不属于德庆民政局取消侯瑞华、陈天华参战退役身份和停发其生活补助所直接产生的损失，该诉请于法无据，依法不予支持。综上，依照《中国人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审判决：一、撤销德庆民政局于2014年10月30日作出的德民优函（2014）25号《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》第二项；二、德庆民政局于本判决发生效力之日起60日内对侯瑞华、陈天华的参战退役人员身份认定以及发放生活补助等优抚待遇事宜重新作出处理。三、驳回侯瑞华、陈天华要求德庆民政局赔偿因本案上访、诉求、起诉的费用每人13000元，共计26000元，及每人安慰金10000元的诉讼请求。
上诉人侯瑞华、陈天华不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定的事实不清、适用法律法规不当，程序错误，对本案的判决不公开、不公平、不公正，偏帮德庆民政局，质疑受到政府行政干扰，而作出模棱两可的判定。具体理由如下：一、将法律文书当儿戏；不核对，没有页码，装订不规范，工作马虎。二、在判决书中对我俩的依据和事实基本不予采信，而对德庆民政局的一些错误行为和事实给予认可和采信，否定部队首长参战功臣江祥的人证、物证。这是错误采信，不依规，严重不负责任。三、德庆民政局对优抚对象的认定工作马虎，自相矛盾。终止我俩的优抚待遇，所谓有战友举报作伪证，但是从开庭至今要求法院质证调查事实真相，至今没有任何举报的事实佐证，这是德庆民政局无中生有，应予追责。法院对这一事实判定错误。四、在本案审理中程序违法。首先，本案我俩的有关证人、证书在诉讼事实清楚、证据确凿，德庆民政局在行政行为的错误做法，明显易见。法院拖了半年的时间不审结，不开庭、不调查、不质证，不展开辩论，闭门作出《行政判决书》。其次，肇庆市中级人民法院于2016年1月18日对原审法院初审的判决作出了（2015）肇中法行终字第142号《行政裁定书》，裁定：撤销原裁定，指令原审法院继续审理，但是原审法院不依法作认真的调查、核实事实，而是工作马虎，文字改头换面，在时间上大做文章，不作实质、实体的裁定，用词模棱两可。五、我俩分别于2009年11月、2008年1月分别享受到优抚补助金和领取“优抚证”。德庆民政局在一审中明确表态，上诉人分别在2007年8月已被认定为参战优抚对象，为何在此时间段不发给补助金？质疑被上诉人存在贪污行为。上诉人请求应该计算补发从2007年8月份起的补助金；追究无故被停止的一切责任。请求查清被上诉人是否存在贪污的行为事实，还我公道。六、根据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的有关规定，上诉人为了本案的诉讼花费了大量人力物力、金钱、支出交通费、文印费、住宿费、误工费，在精神上心灵上受到严重伤害。请求赔偿为本案直接造成的经济损失26000元（每人1.3万元）。
综上所述，本案事实清楚，证据确凿，法律法规依据充分、明确。请求二审法院：一、撤销原审判决；二、判令即时恢复我二人的优抚对象一切待遇；三、判令德庆民政局依法从2007年8月份起至2016年6月份期间被停发的优抚对象优抚补助金（以属地发放的标准计发）一次性补发。四、判令德庆民政局依法赔偿我二人因本案诉求造成的直接经济损失费26000元（每人13000元）。五、本案诉讼费由德庆民政局承担。
上诉人德庆民政局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，适用法律错误，其判决应依法撤销。1、《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》（德民优函（2014）25号）从法律性质及其内容来看，是属于信访处理（答复）意见。首先，从形式来看，该答复的主体是我局的信访部门，盖有信访部门公章。其次，从内容来看，该答复的内容，是对侯瑞华、陈天华递交的《关于尽快恢复参战参核退休优抚对象待遇的诉求》进行处理、解释、答复，我局在该答复里并没有对侯瑞华、陈天华任何权利义务进行处分。2、信访答复从法律性质定性上看，是行政事实行为，而非行政法律行为（即“新修改行政诉讼法”上称的“行政行为”）。3、侯瑞华、陈天华起诉的应是“被取消参战身份、停发待遇”这一行政行为，而非我局的信访处理（答复）意见。侯瑞华于2012年12月份已被取消参战身份，并被立即停发相关待遇；陈天华于2009年6月己被取消参战身份，并被立即停发相关待遇。真正对其俩人权利义务产生影响的行政行为是前述有关部门于2009年6月、2012年12月取消参战待遇这一行政行为而非《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》（德民优函（2014）25号）这一信访处理（答复）意见。在《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》出具之前，相关部门对侯瑞华、陈天华停发待遇已对其权利义务产生影响，该俩人已知道被停发待遇。《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》只是我局对有关部门于2009年6月、2012年12月取消侯瑞华、陈天华参战待遇这一行政行为进行解释及答复，该答复对侯瑞华、陈天华不具有强制力，对其俩人的实体权利义务不产生（新的）实质影响，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款第（六）项规定，该答复不属于法院行政诉讼受案范围，因此，侯瑞华、陈天华起诉的行政行为应为“被取消参战身份、停发待遇”这一行政行为，而非我局的信访处理（答复）意见。4、信访处理（答复）意见根据其性质及法律规定，都为不可进行行政复议、诉讼的行为，根据法律规定，其不应为行政诉讼的受理范围。首先，从《行政复议法》、《行政诉讼法》的受理范围来看，并没有任何条款规定信访答复为可行政复议、行政诉讼的受理范围。其次，根据《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。从上述法律规定可看出，对信访处理（答复）意见不服的救济途径只能是向上一级行政机关请求复查。最后，根据最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出的答复【（2005）行立他字第4号】，意见如下：①信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。②对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。5、从司法实践角度看，现时判决书一般都在网上公开，如果本案得到贵院支持，信访相关事项被认定为可以纳入行政诉讼的受案范围，那么法院将会迎来大量的信访案件行政诉讼立案潮，也会给信访工作带来新的难度。综上所述，《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》为我局对侯瑞华、陈天华信访事项的处理（答复）意见，根据法律规定，该答复对侯瑞华、陈天华不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条相关规定，应驳回侯瑞华、陈天华的起诉。二、从事实角度来看，侯瑞华、陈天华原审起诉状中的第三、第四项诉讼请求不符合相关法规、政策要求，我局不能违法行政而同意侯瑞华、陈天华的该两项诉讼请求。1、关于要求撤销2014年10月20日作出的《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》的问题。侯瑞华、陈天华等2人是南海舰队退役人员，在2009年11月、2008年1月分别被认定为参战退役人员；后因其它战友举报，依据省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤民优（2007）18号），以下简称《通知》）第四条第一款对档案无参战记载或无档案的人员参战身份认定。要有2名战友出具证明材料，“证明人必须同时具备以下条件：（1）是已经认定的参战人员；（2）与被证明人必须具有“四同”，即同时参战、同地点参战、同一个部队代号、同属一个营级单位；（3）承诺对出具的证明承担相应的责任”的规定，以及广东省民政厅《关于进一步规范参战参核身份认定工作的通知》（粤民优（2010）17号）第二大点“开展自查自纠”的规定。经复查，侯瑞华、陈天华个人档案资料中都无参战记载，侯瑞华认定参战身份所提供的证明人之一江祥是茂名市高州供电局的在职职工，不具备上述（1）条件，不符合作为他人参战身份认定的证明人资格，因此侯瑞华不符合《通知》中关于参战身份认定的政策要求，在2012年12月按《肇庆市民政局关于取消侯瑞华同志参战身份并停发生活补助金的意见》（肇民函（2012）230号）取消其参战身份并停发了生活补助金。经省民政厅审查，陈天华原来服役的部队没有被中央军委列入参战部队名录，认定参战身份所提供的证明人之一江锦辉是肇庆市北岭山林场在职职工和后来补充证明人江祥与陈天华不同属一个营级单位，不具备上述（1）和（2）条件，不符合作为他人参战身份认定的证明人资格，因此陈天华不符合《通知》中关于参战身份认定的政策要求，在2009年6月取消其参战人员身份并停放生活补助金。因此，我局作出的答复是符合政策规定的，不能予以取消。2、关于要求恢复侯瑞华、陈天华等2人优抚待遇和补发扣押2人四年多来得优抚补助金及每年国家下拨春节的过节费的问题。目前，对参战参核人员发放的是困难生活补助金，并不是优抚金，因为依据广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤民优（2007）18号）只有“在农村的和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员”才能享受困难生活补助金。侯瑞华、陈天华等2人到目前为止都未被重新认定为参战退役人员，也就不存在恢复甚至补发优抚待遇的问题。三、侯瑞华、陈天华原审起诉状中的第五项诉讼请求为行政赔偿的主张，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一款相关规定，其不符合行政赔偿的立案条件；退一步来说，即使符合，根据前述规定第二十八条的规定，也应分开立案，并视情况决定是否合并审理。四、我局不是行政诉讼附带民事诉讼的适格主体，请贵院依法驳回侯瑞华、陈天华的起诉。行政附带民事诉讼的主体只能是民事纠纷中的对方当事人。行政机关在行使法律、法规授予的行政职权，进行行政管理过程中，维护国家、集体或他人的合法权益，制裁不法行为，其不可能成为民事法律关系的主体之一（不包含行政机关作为民事主体为民事行为的情形，此情形下，该行政机关没有行使行政职权，不作为行政主体），附带民事诉讼解决的是民事纠纷，因而行政机关不可能成为附带民事诉讼中的上诉人，且我局与侯瑞华、陈天华之间不存在任何民事法律关系，若其俩人需要我局赔偿损失，应提起行政赔偿诉讼而非行政诉讼附带民事诉讼。
综上所述，上诉人认为，侯瑞华、陈天华等俩人被停止享受参战退役人员困难生活补助金是有依据的，一审认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院判令撤销原审判决第一、二、三项（第三项仅为请求判令撤销案件受理费由上诉人承担这一判决），依法驳回侯瑞华、陈天华的起诉。
经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
另查明，原审法院于2015年8月4日对本案作出（2015）肇德法行初字第1号行政裁定书，裁定驳回侯瑞华、陈天华的起诉。侯瑞华、陈天华不服，上诉至本院。本院于2016年1月21日作出（2015）肇中法行终字第143号行政裁定书，撤销了原审法院（2015）肇德法行初字第1号行政裁定书，指令原审法院继续审理。
本院认为，本案为民政优抚行政管理行为纠纷。依据《军人抚恤优待条例》第五条的规定，德庆民政局具有负责本行政区域内军人抚恤优待工作的法定职责，其为本案适格主体。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对德庆民政局取消侯瑞华、陈天华俩人的参战退役人员身份并停发其俩人相应生活补助的行政行为的合法性进行审查。综合原审及二审查明的事实，德庆民政局分别于2008年1月7日和2009年11月10日审核认定陈天华和侯瑞华为参战退役人员身份，并分别从2008年1月和2009年12月起按月向其俩人发放困难生活补助。但该局在2009年6月和2012年12月先后取消了陈天华和侯瑞华的参战退役人员身份并停发了生活补助。德庆民政局在作出上述取消身份和停发补助的行政行为前没有告知陈天华和侯瑞华作出该行政行为的事实和法律依据，也无告知其俩人有相关陈述、申辩的权利。在作出行政行为时又没有以决定书或其他书面形式作出并送达当事人，仅单方通知陈天华和侯瑞华所在地的镇人民政府民政办停发其俩人的生活补助。德庆民政局的上述作法有违行政管理行为程序正当性原则。与此同时，德庆民政局以侯瑞华、陈天华认定参战身份所提供的证明人不符合证明身份条件为由取消其俩人的参战退役人员身份并停发相应补助，但德庆民政局在本案中始终未能提供对侯瑞华、陈天华的证明人的身份进行调查核实的材料或确认该证明人不符合证明身份的相关证据，而仅依据肇庆市民政局的电话通知和意见就取消侯瑞华、陈天华俩人的参战退役人员身份并停发相应生活补助，其作出该行政行为显然事实不清、证据不足。综上，德庆民政局取消侯瑞华、陈天华俩人的参战退役人员身份并停发其俩人相应生活补助的行政行为事实不清、证据不足、程序不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（三）和第（六）项的规定，应予以撤销重作。
至于侯瑞华、陈天华要求德庆民政局赔偿其俩人在上访、起诉等维权过程中产生的费用以及安慰金问题。由于该费用并非德庆民政局作出取消侯瑞华、陈天华俩人参战退役人员身份并停发相应生活补助的行政行为导致的直接损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的国家赔偿范围。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，对侯瑞华、陈天华该赔偿请求，应予以驳回。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，实体处理恰当，审理程序合法，本院依法予以维持。上诉人侯瑞华、陈天华和上诉人德庆民政局请求撤销原审判决并改判的理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费共100元，由上诉人侯瑞华、陈天华和德庆民政局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年十一月十一日
书 记 员 何剑锋
第1页共23页