广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0606行初1031号
原告赵善江，男，汉族，1969年12月28日出生，住佛山市顺德区，
原告梁国洪，男，汉族，1950年11月28日出生，住佛山市顺德区，
原告霍炳谦，男，汉族，1956年8月8日出生，住佛山市顺德区，
原告梁银玲，女，汉族，1974年4月11日出生，住佛山市顺德区，
被告佛山市顺德区伦教街道办事处，住所地佛山市顺德区伦教街道南苑路*号。
法定代表人霍茂昌，伦教街道办事处主任。
委托代理人梁晓娟，伦教街道办事处工作人员。
委托代理人赵子贤，广东盈建律师事务所律师。
原告赵善江、梁国洪、霍炳谦、梁银玲（以下简称四原告）诉被告佛山市顺德区伦教街道办事处行政不作为一案，于2016年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。四原告，被告的委托代理人梁晓娟、赵子贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
四原告诉称，四原告于2016年9月23日向佛山市顺德区伦教街道三洲股份合作经济社（以下简称三洲股份合作经济社）提交申请，要求查阅2016年4月3日三洲股份合作经济社理事会成员换届选举视频监控。三洲股份合作经济社于2016年9月26日出具《关于申请查阅2016年4月3日三洲股份合作经济社理事会换届选举监控食品的回复函》，结果以种种理由不让四原告查阅,严重触犯了《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律法规的相关规定，上述规定明确农村集体经济组织成员有权查阅成员大会或者成员代表大会的会议记录。四原告就此事极为不服，并于2016年10月9日向三洲股份合作经济社的上级主管部门佛山市顺德区伦教街道农业和社会工作局（以下简称伦教农社局）提交申请，要求伦教农社局责成三洲股份合作经济社将2016年4月3日三洲股份合作经济社理事会成员换届选举监控视频调取出来让四原告查阅。伦教农社局于2016年11月16日作出《关于三洲股份合作经济社换届选举问题的回复》：“请股东按照规定向佛山市顺德区伦教街道三洲股份合作社提出查阅选举监控视频的申请。”事实是四原告之前已经向三洲股份合作经济社提交了申请。被告的包庇行为是典型的幕后保护伞，此种回复实难让群众信服，由此，伦教农社局根本没有按照《广东省农村集体经济组织管理规定》等规定办事，是典型的上有政策，下有对策的行为，也没有履行主管部门应有的职能、职责，已存在严重的失职渎职、玩忽职守、包庇下属充当幕后保护伞等违法行为。为此，四原告起诉至法院，请求判决：1.判决被告没有责成三洲股份合作经济社让成员（股东）依法查阅2016年4月3日理事会换届视频监控记录的行为违法；2.判决被告依法依规责成三洲股份合作经济社让经济社成员（股东）查阅2016年4月3日理事会换届视频监控记录；3.判决被告承担相关的法律责任。
四原告在诉讼期间向法院提供的证据有：
1.四原告的身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。
2.提交给三洲股份合作经济社的申请书，证明四原告于2016年9月23日向三洲股份合作经济社提出申请查看2016年4月3日该合作社理事会换届选举监控视频的申请。
3.《关于申请查阅2016年4月3日佛山市顺德区伦教街道三洲股份合作经济社理事会换届选举监控视频的回复函》，证明三洲股份合作经济社拒绝了四原告的查看申请。
4.提交给伦教农社局的申请书，证明四原告于2016年10月8日要求伦教农社局责成三洲股份合作经济社提供视频给四原告。
5.顺伦农信复[2016]15号《关于三洲股份合作经济换届选举问题的回复》，证明伦教农社局没有责成三洲股份合作经济社向四原告提供监控视频查看，没有履行职能。
6.《佛山市顺德区伦教街道伦教三洲股份合作经济社第五届章程》（以下简称《章程》），证明该章程第五章第三十七条第三项规定了股东有权查看股东代表会议的记录，第一章第三条规定了股份社在党工委领导，自觉接受街道办事处社区居委会的指导监督与服务。
7.广东省农业厅出具的《关于顺德区伦教街道三洲股份经济合作社理事会换届选举工作中有关问题办理建议的函》，证明三洲股份合作经济社第六届换届工作中确实存在选票被他人冒领的嫌疑及代写员填错的问题，广东省农业厅要求按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条的规定来保障集体经济组织成员的权利。
被告辩称，一、被告并不具有四原告诉请中的“责成三洲股份合作经济社成员（股东）依法查阅2016年4月3日理事会换届视频监控记录”的行政职能。首先，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定：农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。另，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的规定：各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。其次，依据顺伦办发〔2015〕17号《中共伦教街道工委办公室伦教街道办事处办公室关于印发伦教街道农业和社会工作局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》可以确认伦教农社局的其中一项工作职责是“负责指导社区居委会、村委会、集体经济组织开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动居（村）务公开和基层民主政治建设”。再者，三洲股份合作经济社实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，设立股东大会、股东代表会议、理事会、财务监督小组，依法享有独立进行经济活动的自主权，独立承担民事责任，实行自主经营，独立核算，自负盈亏，按股分红，具独立法人资格。综上，可以得知三洲股份合作经济社并不是被告或者伦教农社局的下级单位，三洲股份合作经济社与被告、伦教农社局之间没有上下、从属的关系。即使相关的政策文件规定伦教农社局负责对三洲股份合作经济社的经营管理进行指导和监督，只是行政指导而不是行政指令，更不能理解为可以直接通过“行政指令”的形式干预三洲股份合作经济社的经营管理，否则，政府部门对三洲股份合作经济社不是“指导”，而是“管理”，《广东省农村集体经济组织管理规定》的出台本意及精神将被扭曲，失去了存在的意义。二、被告及伦教农社局已经切实履行了法定可以履行的行政职能，且认定事实清楚，证据确凿充分。四原告于2016年10月8日通过信访的形式向伦教农社局提出申请，要求伦教农社局直接“责成三洲股份合作经济社将2016年4月3日三洲股份合作经济社理事会成员换届选举监控视频调取出来让四原告查阅”。按照被告及伦教农社局的理解，实质上是要求伦教农社局对三洲股份合作经济社的经营管理进行监督。为此，被告及伦教农社局已经对该请求作出了必要工作，履行了必要的行政职责。伦教农社局在收到了四原告的信访请求后，立即进行了登记，并向三洲股份合作经济社了解情况，通过调取、查阅三洲股份合作经济社的《三洲股份合作经济社理事会成员选举办法》（以下简称《选举办法》）、《章程》等资料材料，得知：三洲股份合作经济社虽然在《选举办法》中规定了在投票室内设置了摄像监控，现场取证，但《选举办法》及《章程》均并未详细规定视频观看的程序或手续。据此，伦教农社局根据《选举办法》第十八条的规定，于2016年10月10日发函督导中共三洲社区委员会、三洲社区居民委员会、三洲股份合作经济社换届选举工作领导小组制定查看视频的规定。三洲股份合作经济社于2016年10月21日就该函件回函至伦教农社局。以上事实，有《申请书》、《来访告知单》、2016年10月10日出具的《函》、《关于三洲股份合作经济社选举的摄像监控查看的回复》、《选举办法》、《章程》、顺伦农信复[2016]15号《关于三洲股份合作经济社换届选举问题的回复》、《签收表》等证据予以证实。三、本案被诉行政行为所适用法律法规正确。1.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定：农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。2.依据顺伦办发[2015]17号《中共伦教街道工委办公室伦教街道办事处办公室关于印发伦教街道农业和社会工作局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》可以确认伦教农社局的其中一项工作职责是“负责指导社区居委会、村委会、集体经济组织开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动居（村）务公开和基层民主政治建设”，只是行政指导而不是行政指令。据此，伦教农社局根据上述规定，发函督导三洲股份合作经济社制定查看视频的规定符合法律法规的规定。即使被告或伦教农社局有监督三洲股份合作经济社的行政职能，但也应该严格按照法律法规的规定，并且应当充分考虑客观事实情况，尊重三洲股份合作经济社的章程约定。在本案的情况下，被告及伦教农社局所适用的法律法规正确无误，并无不当。四、本案被诉行政行为适用的程序正确。四原告于2016年10月8日到伦教农社局处信访，要求“责成三洲股份合作经济社将2016年4月3日三洲股份合作经济社理事会成员换届选举监控视频调取出来让申请人（股东）查阅”。伦教农社局于当天作登记。经调查，伦教农社局于2016年11月16日作出《关于三洲股份合作经济社换届选举问题的回复》，并送达给四原告，符合《信访条例》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等规定的程序，程序合法。综上所述，四原告的诉讼请求没有任何事实及法律依据，请法院驳回四原告全部的诉讼请求。
被告向本院提供了如下证据、依据：
1.被告的统一社会信用代码证书、顺发[2014]7号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于完善区属大部门职能设置的意见》、顺伦办发[2015]17号《中共伦教街道工委办公室伦教街道办事处办公室关于印发伦教街道农业和社会工作局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告的诉讼主体资格以及伦教农社局作为负责伦教街道办事处辖区内的居村事务行政部门，有负责指导社区居委会、村委会、集体经济组织开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动居（村）务公开和基层民主政治建设的行政职能。
2.2016年10月10日出具的《函》、《关于三洲股份合作经济社选举的摄像监控查看的回复》、《选举办法》、《章程》、顺伦农信复[2016]15号《关于三洲股份合作经济社换届选举问题的回复》，证明三洲股份合作经济社虽然在《选举办法》中规定了在投票室内设置了摄像监控，现场取证，但《选举办法》及《章程》均并未详细规定视频观看的程序或手续。据此，伦教农社局根据《选举办法》第十八条的规定，于2016年10月10日发函督导中共三洲社区委员会、三洲社区居民委员会、三洲股份合作经济社换届选举工作领导小组制定查看视频的规定。三洲股份合作经济社于2016年10月21日就该函件回函至伦教农社局。
3.《申请书》、《来访告知单》、顺伦农信复[2016]15号《关于三洲股份合作经济社换届选举问题的回复》、《签收表》，证明四原告于2016年10月8日到伦教农社局处信访，提交《申请书》要求直接“责成三洲股份合作经济社将2016年4月3日三洲股份合作经济社理事会成员换届选举监控视频调取出来让申请人（股东）查阅”。伦教农社局于当天作登记。经调查，伦教农社局于2016年11月16日作出《关于三洲股份合作经济社换届选举问题的回复》，并送达给四原告。
被告向本院提供了以下法律依据：
《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条，程序依据是《信访条例》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
对四原告提供的证据1-7及被告提供的证据1-3，形式真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明，2016年9月23日，四原告向三洲股份合作经济社提交申请书，申请“就三洲股份合作经济社第六届理事会换届选举涉嫌弄虚作假问题，向三洲股份合作经济社提出申请查看2016年4月3日三洲股份合作经济社理事会成员换届选举监控视频”。2016年9月26日，三洲股份合作经济社作出《关于申请查阅2016年4月3日三洲股份合作经济社理事会换届选举监控视频的回复函》，主要内容为“由于选举监控视频涉及全体股东隐私，你们所提出的要求谨能代表你们的个人利益，并不能代表其他股东的利益。因此，要查阅换届选举监控视频，只能在公安部门用于调查取证时或上级相关部门用于了解相关部门用于了解相关情况时方可查阅”。后四原告不服，又向伦教农社局提出申请，要求伦教农社局责成三洲股份合作经济社将2016年4月3日三洲股份经济合作社理事会成员换届选举监控视频调取出来让四原告查阅。2016年11月16日，伦教农社局作出顺伦农信复[2016]15号《关于三洲股份合作经济换届选举问题的回复》，回复内容为：一、关于信访人提出让三洲股东查看4月3日换届选举4个片区的监控视频，并且要求把视频复制给股东的问题。根据《选举办法》第十一条：“为公平公正，在投票室内设摄像监控，现场取证，避免纠纷发生，也可以作为处理纠纷的依据。存储视像资料的设备在表决或选举工作结束时，由换届选举工作小组封存到居委会。”上述选举办法并没有详细规定视频观看的程序或手续，而且《章程》也没有相关规定。根据《选举办法》第十八条的规定：“本选举办法在街道股份社换届选举领导组的指导下，社区‘两委会’的组织领导下，由换届选举工作小组组织实施。如遇本办法未作规定的问题，由驻村工作组、社区‘两委会’、股份社换届选举工作小组研究处理。”伦教农社局已督导中共三洲社区委员会、三洲社区居民委员会、三洲股份合作经济社换届选举工作领导小组制定了查看视频的规定，请股东按照规定向三洲股份合作经济社提出查看监控视频的申请。二、关于股东提出查看4月3日选举资料及领票签名表的问题。应按照《章程》第二十一条“财务监督小组行使下列职权：受理本社股东的委托，查阅财务账目、会计报表和原始凭证等，并根据查阅情况就股东提出的事项作出必要的回复”的规定，通过三洲股份合作经济社的理财监督小组进行查阅有关的社务事项。并于2016年11月16日向四原告送达该回复。四原告不服，遂提起本案诉讼。
另查明，根据顺机编〔2011〕3号《关于印发〈佛山市顺德区伦教街道机关主要职责机构设置和人员编制规定〉的通知》，伦教农社局属于佛山市顺德区伦教街道办事处的直属机构，本案的审理过程中，四原告依法变更佛山市顺德区伦教街道办事处为本案被告。
本院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项”的规定，被告作为佛山市顺德区人民政府的派出机构，有权对原告申请作出答复处理。
本案的争议焦点为：被告是否构成行政不作为。
被告依法受理四原告的申请后，依法向三洲股份合作经济社发函，要求三洲驻村工作组、社区“两委会”、股份换届选举工作小组研究制定视频观看的相关规定，并形成书面，让股东根据规定申请查看选举监控视频，切实保障股东的权利。后三洲股份合作经济社作出《关于三洲股份合作经济社选举的摄像监控查看的回复》，认为三洲股东要求查看选举的摄像监控资料，因当时设置选举的摄像监控是通过召开股东大会表决通过的，如超出表决通过的《选举办法》的规定，由股东向股份社提出申请修改《选举办法》，制定为《选举办法》（修改）后，通过召开股东代表大会表决，股份社将按表决通过的《选举办法》（修改）执行。被告经调查后依法作出了顺伦农信复[2016]15号《关于三洲股份合作经济换届选举问题的回复》，该回复向四原告明确了根据现行的《选举办法》及《章程》，没有详细规定视频观看的程序或手续，被告已履行督导相关部门制定查看视频的规定，请股东按规定向三洲股份合作经济社提出查看选举监控视频的申请。事实上被告已经依据四原告的申请对原告作了答复，四原告认为被告没有依法责成伦教街道三洲股份合作经济社让成员查阅2016年4月3日理事会换届视频监控的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。依法应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告赵善江、霍炳谦、梁银玲、梁国洪的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告赵善江、霍炳谦、梁银玲、梁国洪负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 吴嘉敏
审 判 员 许海霞
人民陪审员 周信桐
二〇一七年五月四日
书 记 员 罗盛权