重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）渝0243行初17号
原告：黄均旭，男，1970年2月17日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师，执业证号15002200710559576。
委托诉讼代理人：秦超，重庆中庸律师事务所律师，执业证号15002201610554516。
被告：彭水苗族土家族自治县大同镇人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县大同镇大厂村一组；统一社会信用代码：1150024300915396XT。
法定代表人：蔡晓荣，该镇镇长。
出庭负责人：肖小江，该镇政法书记、副镇长。
委托诉讼代理人：蒋大成，该镇司法所所长。
委托诉讼代理人：张宏，该镇人民政府法律顾问。
第三人：艾书梅，女，1970年6月24日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：张杰，重庆市彭水县保家法律服务所法律工作者，执业证号32240071101496。
第三人：黄敏，女，1993年9月6日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：张杰，重庆市彭水县保家法律服务所法律工作者，执业证号32240071101496。
原告黄均旭不服被告彭水苗族土家族自治县大同镇人民政府（以下简称大同镇政府）于2015年1月29日作出的《告知书》一案，于2018年1月16日以大同镇政府为被告、艾书梅为第三人向本院提起诉讼，本院当日立案受理后，因黄敏与本案有利害关系，本院依法追加黄敏为第三人参加诉讼。本院依法向被告大同镇政府及第三人艾书梅、黄敏送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务须知、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭于2018年4月11日公开开庭审理了本案。原告黄均旭及委托诉讼代理人秦超，被告大同镇政府出庭负责人肖小江及委托诉讼代理人蒋大成、张宏，第三人艾书梅、黄敏及其共同委托诉讼代理人张杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄均旭诉称，原告黄均旭与第三人艾书梅的前夫黄均学（已故）系兄弟关系（黄均学与艾书梅于2012年离婚），现第三人艾书梅已外嫁。2014年原告与第三人因小地名“河沟坪”（又名“新街”）的土地发生争议，第三人要求被告进行处理，被告至今未作出处理决定。时至2017年9月，第三人艾书梅之女黄敏向人民法院提起排除妨碍之诉讼，在开庭审理过程中才出示一份被告作出的《告知书》，从该《告知书》的内容上看，明确了双方争议的“河沟坪”土地使用权为第三人管理使用，导致原告在排除妨碍一案中败诉。为此，原告认为，被告向第三人出具的《告知书》严重损害了原告的合法权益，主要理由如下：第一，被告出具《告知书》将争议的“河沟坪”土地确定给第三人管理使用的程序违法。双方发生争议后，被告未向原告送达申请书副本，告知举证权利，更没有将《告知书》送达给原告，程序违法。第二，被告为第三人出具的《告知书》实体违法。首先，争议的“河沟坪”土地系原告与第三人艾书梅之前夫黄均学在分家时各一半，有证人郭顺华、黄均阳的证言，大同镇XX村民委员会出具的证明以及赵昌伦、赵寿容的调查笔录予以佐证。其次，第三人的土地承包经营权证登记薄存根上根本就没有“河沟坪”的土地。第三人现持有的土地承包经营权证记载的“河沟坪”土地系自行添加。故原告特诉至人民法院，请求人民法院依法判决撤销被告于2015年1月29日向第三人出具的《告知书》，并对原告与第三人因“河沟坪”土地使用权争议重新进行处理，本案诉讼费用由被告负担。
原告黄均旭为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：（1）被告大同镇政府2015年1月29日作出的《告知书》；（2）彭水县大同镇XX村民委员会人民调解委员会盖章的协议；（3）黄均学的农村土地承包经营权证登记簿；（4）（2017）渝04民终1175号民事判决书。
被告大同镇政府辩称，1.原告的起诉早已超过诉讼时效。被告大同镇政府于2015年1月29日作出《告知书》，并于当日通
被告大同镇政府在法定期限内提交了以下证据和依据：（1）申请书、受理通知书、举证通知书及送达回证；（2）黄均学1998年农村土地承包经营权证、大同镇XX村民委员会出具的黄均学又名黄小的证明；（3）黄均旭1998年农村土地承包经营权证；（4）现场照片；（5）现场草图；（6）调解笔录及听证会记录；（7）大同镇政府对艾书梅、黄均模、艾诗群、艾书阁、黄庆旃、赵寿甫、赵寿权、沈朝育、刘洪平、黄均阳、张宗伦、赵寿术的调查笔录；（8）《告知书》及送达回执；（9）宅基地继承协议书；（10）原彭水县XX乡XX村民委员会2008年5月22日的证明。
第三人艾书梅、黄敏述称，1.原告黄均旭诉称被告大同镇政府就小地名“河沟坪”土地至今未作出处理决定与客观事实不相符；2.原告的起诉早已超过诉讼时效，且原告黄均旭未进行行政复议这一前置程序，其起诉依法应当予以驳回；3.被告大同镇政府作出的《告知书》程序合法、实体合法、结果正确，人民法院依法应当予以维持。
第三人艾书梅、黄敏为证明其主张，共同向本院提交了以下证据：（1）艾书梅、黄敏的身份证复印件，黄均学的常住人口登记卡复印件；（2）彭水县岩东乡堰塘村民委员会的证明；（3）大同镇政府对艾书梅、黄均模、艾诗群、艾书阁、黄庆旃、赵寿甫、沈朝育、刘洪平、张宗伦的调查笔录；（4）宅基地继承协议书，第三人家庭成员2017年9月6日出具的说明；（5）现场勘测图以及争议地“河沟坪”处第三人房屋未拆除前的现场照片；（6）彭水府农地承包权（20XX）第XXXX号农村土地承包经营权证；（7）重庆市彭水县（20XX）集地批字第0XXXX号建设用地批准书及相关材料；（8）（2017）渝0243民初3053号民事判决书和（2017）渝04民终1175号民事判决书。
原告黄均旭对被告大同镇政府提交的证据质证如下：针对证据（1）中的申请书，认为原告黄均旭不知晓黄敏、艾书梅向大同镇政府提出过确权申请，认为第二份申请书中黄敏本人没有签字，认为原告没有在举证通知书上签字，不能证明被告向原告送达了举证通知书，申请书副本的送达回证上虽然有黄均旭的签字，但字体不流畅不能看出是否是原告本人签字。对证据（2）中所登记的土地有异议，该土地承包经营证是2005年颁发，通过笔迹比对，能够明显看出“河沟坪”地块是事后自行添加，且合同证上面登记的面积与登记簿上登记的面积不一致，对黄均学又名黄小无异议。对证据（3）无异议。认为证据（4）、（5）能够印证图片右部分属于原告所有。认为证据（6）中被告大同镇政府没有书面通知原告参加听证会，剥夺了原告作为行政相对人的合法权益，听证会笔录中没有听证会参加人的签字确认，且有许多修改之处，笔录中没有工作人员的签字确认，也没有原告的签字确认。认为证据（6）的调解笔录并非黄均旭本人签名，也剥夺了原告的权益，上面没有记载原告的任何意见。对证据（7）有异议。认为证据（8）中《告知书》送达回执上没有写明原告不签收的理由，也没有现场送达照片或视听资料证明原告拒绝签收的情况，原告认为送达回执上在场人签名系大同镇政府工作人员自行书写。正因为原告没有收到《告知书》，故不存在超过诉讼时效的问题。被告作出的《告知书》侵犯了原告的合法权益，故原告起诉要求撤销该《告知书》。认为证据（9）与本案没有关联性，但能够佐证一个事实，即当时对争议土地进行了分配，由黄均旭享有1.5间。
第三人艾书梅、黄敏对被告大同镇政府提交的证据质证如下：1.对被告大同镇政府举示的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。2.关于《告知书》送达回执的问题，在黄敏提起的民事诉讼的一审、二审审理过程中，双方当事人均是证实的，当时大同镇政府将《告知书》送达给原告，原告当场将其撕碎。3.原告黄均旭提出的分家时将“河沟坪”这块土地由黄均学与黄均旭两兄弟各分一半不属实。
被告大同镇政府对原告黄均旭提交的证据质证如下：对证据（1）无异议，但不能达到原告的证明目的。对证据（2）有异议。对证据（3）的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议。对证据（4）无异议，但对原告的证明目的有异议，原告黄均旭陈述在法院判决之后才知晓《告知书》不属实。
第三人艾书梅、黄敏对原告黄均旭提交的证据质证如下：对证据（1）无异议，但不能达到原告的证明目的,第三人对原告陈述的原告知晓《告知书》的时间不认可。对证据（2）有异议。对证据（3）无异议，原告举示的黄均学的农村土地承包经营权证登记簿上没有载明“河沟坪”土地的原因是该地块在1996年以前是第三人艾书梅家的自留地，1996年之后就已经全部修建为房子，所以1998年登记时工作人员便没有对其进行登记，但2005年对土地登记进行完善时已经将“河沟坪”土地登记进了登记薄里面。对证据（4）无异议。
原告黄均旭对第三人提交的证据质证如下：对证据（1）无异议。认为证据（2）与本案无关联性。对证据（3）有异议。认为证据（4）不具有合法性，涉及继承问题需要两个案外人在场见证，认为第三人家庭成员出具的说明与本案不具有关联性。对证据（5）、（6）、（7）有异议。认为证据（8）与本案没有关联性。
被告大同镇政府对第三人提交的证据均无异议，认为能证明争议地块是第三人在管理使用。
本院对上述证据认证如下：原告、被告及第三人提交的证据系依法收集，程序合法，对与本案查明事实相符的证据予以采信。
经审理查明，第三人黄敏与原告黄均旭均系彭水苗族土家族自治县（以下简称彭水县）XX镇XX村村民，第三人黄敏之父黄均学（已故）与原告黄均旭系亲兄弟关系，第三人艾书梅系黄敏之母亲。第三人黄敏因与原告黄均旭对位于彭水县XX镇XX村X组小地名“河沟坪”的土地权属产生争议，第三人黄敏遂向被告大同镇政府提出确权申请，请求对“河沟坪”土地进行确权处理。被告大同镇政府于2014年8月8日受理黄敏的确权申请后，经调查，于2015年1月29日作出《告知书》，该《告知书》内容为“XX村X组常住居民黄敏（黄均学之女，黄均学已故）与本组村民黄均旭，在XX村X组小地名河沟坪土地东至马路，南至河沟，西至张真兵，北至河沟，发生权属争议。经大同镇人民政府工作人员进行调查和现场勘查，当事人黄均旭无任何有效证件，当事人黄均学（已故）、艾书梅（黄均学之妻）持有1998年第二轮土地承包合同证书。大同镇人民政府于2015年1月27日上午10:00在政府三楼会议室召开镇长行政办公会，就该土地权属争议决定告知双方当事人：XX村X组小地名河沟坪争议地由持证人艾书梅保管使用，并告知双方当事人本着团结和稳定的大局，不能以任何形式干涉对方的生产、生活，否则，后果自负。如不服本告知，可向人民法院提起诉讼，维护其合法权益。”被告大同镇政府于当日前往黄均旭家中，将《告知书》通过留置送达的方式送达给原告黄均旭，有村干部在场见证。但原告黄均旭提出，其并未收到大同镇政府2015年1月29日作出的《告知书》，时至2017年9月，第三人黄敏向人民法院提起排除妨碍之诉，在开庭审理过程中才出示一份被告大同镇政府作出的《告知书》，自己于此时才知晓该《告知书》的存在，而该《告知书》明确了双方争议的“河沟坪”土地使用权为第三人管理使用。原告黄均旭不服，遂提起本案诉讼。
被告大同镇政府在庭审中陈述，就其2014年8月8日受理的黄敏对“河沟坪”土地的确权申请一案，大同镇政府于2015年1月29日所作出的《告知书》系最终的土地权属处理决定，被告大同镇政府另外未作出权属处理决定。
另查明，原告黄均旭针对被告大同镇政府2015年1月29日作出的《告知书》，至今未向上级行政机关申请行政复议。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，本案争议地“河沟坪”属集体土地，黄敏因与黄均旭之间对“河沟坪”土地的使用权存在争议，向被告大同镇政府提出确权申请，大同镇政府具有对争议地进行权属处理的行政职权。
被告大同镇政府受理黄敏的土地确权申请后，经调查，于2015年1月29日作出《告知书》，告知双方该争议土地由艾书梅（黄敏母亲）使用。该《告知书》从形式上看虽然不完全符合土地权属争议处理部门作出处理决定的形式，但结合其所载明的内容看，该《告知书》对争议土地的使用权权属争议问题作出了明确的处理意见。故，被告大同镇政府作为个人之间土地使用权争议的处理机关，于2015年1月29日作出的《告知书》系针对黄敏与黄均旭两家之间的土地权属争议而作出的确权处理决定。
被告大同镇政府于2015年1月29日作出《告知书》之后，于当日前往黄均旭家中对其送达。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”因此，基于原告黄均旭拒绝接收大同镇政府作出的该《告知书》，被告大同镇政府采取留置送达的方式向黄均旭进行送达，并有村干部在场见证，应视为合法送达，其实际送达时间为2015年1月29日。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”故，行政相对人若对乡级以上人民政府作出的土地确权决定不服，应当先行申请行政复议；未经行政复议前置程序的，行政相对人不享有对实体问题的起诉权；只有经过行政复议前置程序后，方才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告黄均旭在收到被告大同镇政府作出的处理决定书后，未先向行政机关申请行政复议而径行提起行政诉讼。据此事实，本院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；……。”故，本案依法应当裁定驳回原告黄均旭的起诉。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定如下：
驳回原告黄均旭的起诉。
案件受理费50元，退还给原告黄均旭。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 冉启驰
审 判 员 刘双宏
人民陪审员 马应德
二〇一八年七月六日
书 记 员 张白中