广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第617号
上诉人（原审原告）：陈好，地址：广州市越秀区。
委托代理人：陈翠婷，地址同上。
上诉人（原审原告）：梁敬文，地址同上。
上诉人（原审原告）：梁敬源，地址同上。
上诉人（原审原告）：梁美霞，地址同上。
委托代理人：陈穗文，地址同上。
被上诉人（原审被告）：广州市规划局，住所地广州市。
法定代表人：彭高峰，职务：局长。
委托代理人：吴亚琼、袁华龙，广州市规划局越秀区分局工作人员。
上诉人陈好、梁敬文、梁敬源、梁美霞因诉被上诉人广州市规划局作出的穗规函（2014）3868号《关于要求申领建设工程规划许可证的复函》一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第712号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：上诉人陈好、梁敬文、梁敬源、梁美霞等四人于2014年7月24日填写了申请表并提供了房地产权证、建筑施工设计图等资料向被上诉人广州市规划局申请广州市泰康路庆寿巷7号房屋改建工程办理建设工程规划许可证。被上诉人受理后，经审查，四上诉人上述房屋为1层（另有部分阁楼）砖木结构房屋，房屋东西长度为3.94、3.76米，南北长度为19米，东面为庆寿巷，南北西面紧贴其他房屋，其中南面为3层私房。该房屋东面檐口位置高度为4.2米，瓦面最高点分别为6米及7.4米，而四上诉人要求将原有房屋高度大部分提升至6.2米，局部分别为5.9、7.1米改建为两层建筑。2014年8月7日，被上诉人作出穗规函（2014）3868号《关于要求申领建设工程规划许可证的复函》，函复四上诉人如下：上诉人要求对房屋进行改建由于涉及增加建筑高度和面积，根据《广州市城乡规划技术规定（试行）》的要求，应满足建筑退缩、退让、消防等要求。而根据该房屋实际尺寸，无法满足上述要求，故不同意上诉人对房屋的改建工程。随文退回相关资料。四上诉人对上述复函不服，向广州市人民政府申请复议。该府于2014年10月13日作出穗府行复（2014）1064号行政复议决定书，维持被上诉人作出的上述复函。四上诉人仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……。”《广州市城乡规划程序规定》第四十条规定：“市辖各区的建设工程，由市城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。县级市内的建设工程，由县级市城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证；其中位于市总体规划重要控制区内的建筑工程，在核发前应当先报市城乡规划主管部门审核同意。”《广州市城乡规划技术规定（试行）》第三十一条规定：“建设工程规划许可一般包括建设单位、建设项目名称、建设位置、建设规模、使用性质、建筑高度、建筑间距、临路退让、建筑布局、建筑平立剖面设计、公共服务设施、停车配建、建筑景观、周边环境要求和有效期限等内容。”第三十三条规定：“建筑工程的高度应当结合建筑间距、建设用地容积率、建筑密度和经批准的城市设计要求综合确定，并应当符合各相关专业管理要求。”第三十四条规定：“建筑工程之间的间距应当根据广州地区日照、采光、通风特点及消防、防灾、管线埋设和视觉等要求，并结合建筑物的使用性质和布局朝向、建设用地的实际情况、毗邻建筑属性等因素综合确定。各类建筑工程之间的间距应当符合以下规定：（一）民用建筑相邻布置时，被遮挡一侧为居住建筑的，建筑间距应当符合附表四的规定；……。”第三十五条规定：“建筑工程与规划用地界线之间的退界距离不得小于按照本规定第三十四条计算的建筑间距值的50%，且应当符合附表七有关建筑工程最小退界距离的规定。”第三十六条规定：“建筑工程临规划道路、蓝线、绿线边线以及铁路边轨中线和架空电力线导线边线的建筑退让应当符合附表八、附表九和附表十的规定，同时还应当符合道路、消防、环保、卫生、通讯、文物保护、风景名胜区保护和水源保护区保护、防汛、交通安全、安全生产和城市景观等方面的要求。如果按照上述规定计算的建筑退让距离小于根据本规定第三十四条计算的建筑间距的，应当按照建筑间距数值确定建筑退让距离。”在本案中，上诉人方房屋东西长度为3.94、3.76米，南北长度为19米，东面为庆寿巷，南北西面紧贴其他房屋，其中南面为3层私房，而上诉人方申请将该房屋改建为两层建筑，涉及到增加面积和高度。被上诉人经审查后认定上述房屋实际尺寸无法满足《广州市城乡规划技术规定（试行）》规定的建筑退缩、退让、消防等要求，因此不同意上诉人方的申请符合上述有关规定。上诉人方以改善居住环境危破房不需退缩退让且不影响邻居的通风和采光等理由而要求撤销涉案复函的主张不成立，原审法院不予支持。综上所述，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回上诉人陈好、梁敬文、梁敬源、梁美霞的诉讼请求。
上诉人陈好、梁敬文、梁敬源、梁美霞不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人于2013年7月向越秀区规划局提出对房屋进行改建的诉求，当时的诉求是把房屋改建成多层，经与越秀区规划局局长沟通，局长表示要进行现场查勘，并说如果不影响邻里，即可对房屋进行改建成2层。随后，负责本案的曾某在未事先联系上诉人代表梁美霞并在其不在场的情况下就擅自进入上诉人房屋，也没向上诉人现场的其他人员了解房屋的具体情况，只是在现场查勘十多分钟后，且在未咨询越秀区规划局局长意见的情况下，便答复上诉人不同意房屋报建，2013年8月上诉人向被上诉人申请进行复查。2013年10月上诉人向广州市人民政府申请进行复查，市政府的复核意见是建议原告方办理相应报建手续。随后，上诉人即办理报建所需的各项资料和手续，并在2014年7月24日集齐所有资料到被上诉人处办理报建。但在收到上诉人报建申请后，被上诉人不按市政府的复查意见给予原告方办理建设工程规划许可证。上诉人于2013年7月向规划部门进行咨询和申报，并进行合理合法的房屋报建流程，在经过长达1年在各部门咨询办理后，得到广州市政府指引，按照规定提供了立案申请表、申请函、房地产证明文件、现状地形图、总平面图、建筑施工设计图、电子报批审核办结通知书等到规划部门进行报建申请，并在2014年7月24日收到规划部立案申请回执。规划部门经审查，初步认定我方的申请符合规划局立案标准。《广州市城乡规划技术规定（试行）》第三章第二节建筑工程、第三十四条规定建筑工程之间的间距应当根据广州地区日照、采光、通风特点及消防防灾、管线埋设和视觉等要求，并结合建筑物的使用性质和布局朝向、建设用地的实际情况、毗邻建筑属性等因素综合确定。由于上诉人的房屋位于环境设施标准较低的旧城区，属于零散的危破房改造，为了保持与周边建筑风格的统一，上诉人只是在房屋原有的基础上进行改建而非新建，而且原告方房屋改建并不影响邻屋的通风采光。经查阅相关规定，并无明确要求此类房屋的改建需要做出退缩退让。法律上无明确规定，危破房必须退缩、退让。因此，被上诉人不应以退缩间距、消防这两点简单粗暴地判定我方的房屋不符合报建要求，而应根据实际情况、毗邻建筑等综合因素，同意上诉人提出的报建申请。上诉人的房屋申请属于建设工程规划许可，是根据正常流程办理报建手续，并非被告方所述的不懂法。对于被上诉人所述的“第三十六条规定建筑工程临规划道路等的建筑退让应当符合附表八，九，十的规定”，经查，该条文适用于建筑工程临规划道路、蓝线、绿线边线以及铁路边轨中线和架空电力线导线边线的建筑，并不适用于上诉人的房屋，属于被上诉人乱套用法律。上诉人的房屋属于危破房，是砖木结构，本身就是消防隐患，此前多次收到居委会的通知要求尽快进行修缮，但由于生活拮据，近期才有资金，因此希望对房屋进行修葺，以解除消防隐患及倒塌隐患。根据该规定，上诉人的房屋应可实施零散改造，在不影响他人的情况下可改善居住生活条件。被上诉人一直阻挠上诉人的合理报建申请，实质就是视消防隐患及倒塌隐患无睹，置老百姓的危险不顾。涉案房屋属于危破房，应该使用针对破房的条例，而非盖大厦、盖商品房的标准来衡量。涉案房屋占地73.06平方米，建筑面积105.75平方米，檐口高度为4.2米，瓦面最高分别为6米及7.4米。上诉人申请将坡屋顶从最高点7.4米往下至6.2米处拉平进行建设，拉平后，前塌只增加0.2米，而后塌降低了1.2米。一般房屋一层高度为3米，虽说上诉人产权为1层（有部分阁楼），但根据原告方房屋高度最高分别为6米及7.4米，房屋实际使用已与2层无异。涉案与邻屋是共用墙，不涉及墙体重建，仅仅是在原有基础上将屋顶拉平，属于改建而非新建房屋，并无明确规定要求此类房屋的改建需要做出退缩退让。上诉人上诉请求：撤销广州市规划局穗规函（2014）3868号《关于要求申领建设工程规划许可证的复函》。
被上诉人广州市规划局答辩称：一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
经审理查明，原审判决认定的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……”《广州市城乡规划程序规定》第四十条第一款规定：“市辖各区的建设工程，由市城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。”本案中，上诉人申请将其所有的房屋高度大部分提升至6.2米，局部分别为5.9、7.1米改建为两层建筑，依据上述规定，上诉人必须向被上诉人申请办理建设工程规划许可证才能实施建设，被上诉人具有核发建设工程规划许可证的法定职责。
《广州市城乡规划技术规定（试行）》第三十一条规定：“建设工程规划许可一般包括建设单位、建设项目名称、建设位置、建设规模、使用性质、建筑高度、建筑间距、临路退让、建筑布局、建筑平立剖面设计、公共服务设施、停车配建、建筑景观、周边环境要求和有效期限等内容。”第三十三条规定：“建筑工程的高度应当结合建筑间距、建设用地容积率、建筑密度和经批准的城市设计要求综合确定，并应当符合各相关专业管理要求。”第三十四条规定：“建筑工程之间的间距应当根据广州地区日照、采光、通风特点及消防、防灾、管线埋设和视觉等要求，并结合建筑物的使用性质和布局朝向、建设用地的实际情况、毗邻建筑属性等因素综合确定。各类建筑工程之间的间距应当符合以下规定：（一）民用建筑相邻布置时，被遮挡一侧为居住建筑的，建筑间距应当符合附表四的规定；……”第三十五条规定：“建筑工程与规划用地界线之间的退界距离不得小于按照本规定第三十四条计算的建筑间距值的50%，且应当符合附表七有关建筑工程最小退界距离的规定。”第三十六条规定：“建筑工程临规划道路、蓝线、绿线边线以及铁路边轨中线和架空电力线导线边线的建筑退让应当符合附表八、附表九和附表十的规定，同时还应当符合道路、消防、环保、卫生、通讯、文物保护、风景名胜区保护和水源保护区保护、防汛、交通安全、安全生产和城市景观等方面的要求。如果按照上述规定计算的建筑退让距离小于根据本规定第三十四条计算的建筑间距的，应当按照建筑间距数值确定建筑退让距离。”本案中，涉案房屋东西长度为3.94、3.76米，南北长度为19米，东面为庆寿巷，南北西面紧贴其他房屋，其中南面为3层私房，被上诉人在审查核发涉案房屋改建的建设工程规划许可证时，需要根据上述规定对改建是否符合建筑间距、建筑退让、消防等要求进行审查。被上诉人经审查后认定涉案房屋实际尺寸无法满足上述规定关于建筑退缩、退让、消防等要求，作出不同意上诉人申请的涉案复函符合上述规定，原审判决并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈好、梁敬文、梁敬源、梁美霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 唐 勇
代理审判员 余秋白
二〇一五年十月十五日
书 记 员 周芷诺
刘敏娟