贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔行终215号
上诉人(一审原告)贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司，住所地贵州省黔东南苗族侗族自治州岑巩县思旸镇桑坪组。
法定代表人王毅，董事长。
委托代理人吕贵荣，贵州天职律师事务所律师。
委托代理人秦维成，贵州天职律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)贵州省岑巩县人民政府，住所地贵州省岑巩县新兴大道中段朝阳北路。
法定代表人吴昌盛，县长。
委托代理人李志刚，岑巩县人民政府副县长。
委托代理人朱永富，岑巩县。
贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司（以下简称“东正锰业公司”）因诉贵州省岑巩县人民政府（以下简称“岑巩县政府”）行政允诺一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（以下简称“一审法院”）于2017年11月20日作出的（2017）黔26行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，东正锰业公司于2002年4月3日在岑巩县注册成立，主要生产销售电解锰，厂址位于思旸镇××村。2011年2月27日，岑巩县政府印发岑府通[2011]10号《关于促进高载能企业技改升级的意见》，该文件对该县高载能企业技改升级明确了扶持奖励政策。2011年11月17日，岑巩县工业信息化局向岑巩县政府呈报岑工信（2011）28号《关于对我县电解锰生产企业进行技改扶持的意见》，该文件明确“我县电解锰生产企业有东正锰业有限公司和东风锰业有限公司，目前二企业的产能不足1万吨，为适应市场发展需要和国家行业准入要求，二企业积极要求实施技改扩容，经州工信委批准同意各建3条10000吨电解生产线，并且东正锰业公司已动工建设……”。2012年5月16日，东正锰业公司通过出让方式取得岑巩县工业园区长冲湾工业用地。2013年3月15日，黔东南州工业和信息化委员会作出黔东南州工信技改备案变[2013]4号贵州省技术改造投资项目备案变更确认书，同意对东正锰业公司技改项目备案。2014年12月27日，广东省清远市环境工程设计研究所对东正锰业公司30000吨/年电解金属锰项目出具工程环境影响报告书。2016年3月29日，广州大学环境科学研究所出具关于东正锰业公司不能通过环评报告评审的情况说明，该说明称，“东正锰业公司30000吨/年电解金属锰项目提出将电解锰渣运往七里冲渣场堆存，但通过专家评审认为，该渣场达不到处置放电解锰渣等废弃物的Ⅱ类要求，不是合法的Ⅱ类渣场，建设单位暂时也无法提供符合环保标准与要求的处置电解锰渣的其他措施，因此暂时不予通过环评报告评审”。东正锰业公司多次要求岑巩县政府解决渣场建设无果后，遂向法院起诉要求确认东正锰业公司与岑巩县政府存在行政允诺关系并赔偿其经济损失5800万元。鉴于东正锰业公司诉讼请求与解决实体争议存在脱节问题，经合议庭释明，东正锰业公司在第二次庭审过程中，当庭向法庭申请撤回行政赔偿的起诉，并在请求确认行政允诺关系成立一案中，增加一项诉讼请求为责令岑巩县政府给付东正锰业公司经济损失5800万元。
另查明：根据岑巩县政府提供的岑巩县七里冲工业固体废渣场建设项目竣工环境保护验收申请表所示，七里冲工业固体废渣场已于2008年10月26日通过黔东南州环境保护局组织的验收，但并未注明七里冲工业固体废渣场属于Ⅰ类或Ⅱ类工业固体废渣场。
一审法院经审理认为，行政允诺是指行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示。通过两次开庭审理，本案的焦点明确为：一、东正锰业公司诉称的“2010年底，岑巩县政府领导向东正锰业公司承诺只要东正公司入园经营有补贴，采取一厂一策、一事一议原则，先上车后补票，同时岑巩县政府完善工业园配套渣场设施，在此之前东正锰业公司先使用七里冲渣场堆放电解锰废渣等”是否构成行政允诺关系？二、岑巩县政府是否应当向东正锰业公司给付5800万元经济损失。
行政允诺作为一种特殊的行政诉讼类型，其举证责任应由相对人承担。结合本案实际，东正锰业公司诉称岑巩县政府领导对其作出口头承诺，并无直接证据予以佐证。从东正锰业公司提供岑工信（2011）28号《关于对我县电解锰生产企业进行技改扶持的意见》的证据来看，该文件是作为岑巩县政府职能部门的工业信息化局呈报给岑巩县政府的文件，是行政机关内部公文，而非岑巩县政府作出的文件，该文件不能满足东正锰业公司的证明目的；从东正锰业公司提供的关于《岑巩县工业园区建设情况介绍》证据来看，该证据仅仅是对岑巩县工业园区建设情况所作的基本情况介绍，并无期待行政相对人做出相应行为并保证给予利益回报的内容。其中，“规范的工业渣场”仅表明该工业园区建设有工业渣场，至于工业渣场能否提供给东正锰业公司使用，该情况介绍并未明确，属于尚需要东正锰业公司与相关所有权人进一步协商的事项，故该证据不能满足东正锰业公司的证明目的；从东正锰业公司提供关于《岑巩县环保局的说明》的证据来看，该说明是由岑巩县环境保护局于2014年4月18日向贵州省环境工程评估中心作出的，从制作者和接收人来看，均不是本案东正锰业公司与岑巩县政府，与本案并无关联性。从内容上来看，该说明仅是对岑巩县七里冲工业固体废渣场通过技术评估和竣工环保验收的情况说明，也并无行政允诺的内容，故该证据不能满足东正锰业公司的证明目的；从东正锰业公司提供关于《开发区接收函》的证据来看，该函是由岑巩经济开发区党政办公室于2014年11月18日向贵州省环境保护厅作出的，内容为“东正锰业公司公司是岑巩县工业园招商引资企业，为使企业及时处理生产过程中的废渣，经工业园区管委会研究决定，同意接受该公司生产过程中产生的压滤渣、炉渣和污泥（小于7.1万吨/年）。工业园区规划建设的工业废渣场未建成前，该公司产生的压滤渣和炉渣倒往现在的七里冲工业废渣场。……工业园区规划建设的工业废渣场建成后，倒往新建成的工业废渣场。”岑巩县政府辩称该函是应东正锰业公司要求，用于协助东正锰业公司办理技改环评手续的，从时间节点上看，东正锰业公司技改项目2011年动工，该函时间为2014年，岑巩县政府辩称与事实相符。从内容上看，该函也仅表明管委会同意接收东正锰业公司企业生产过程中的废渣，至于环保主管部门是否准许东正锰业公司处理废渣并非开发区管委会职责，故该证据也不能满足东正锰业公司的证明目的。
综上，根据1989年12月26日颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”之规定，东正锰业公司技改项目中防治污染的设施，必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用，东正锰业公司现有证据并不能证明岑巩县政府对其作出了行政允诺，故其技改环评未能通过的责任并不在岑巩县政府。因东正锰业公司诉请确认与岑巩县政府行政允诺关系理由不能成立，其诉请责令岑巩县政府给付5800万经济损失当然不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司诉讼请求；案件受理费50元，由贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司负担。
东正锰业公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，判决被上诉人承担一二审诉讼费用。主要理由为：1.一审法院故意割裂上诉人提供的证据之间的联系，孤立地审查单个证据能否直接证明待证事实的做法是严重错误的；2.上诉人提供的证据结合起来完全能证明上诉人与被上诉人之间存在行政允诺法律关系，一审法院对上诉人提供的证据存在错误解读；3.七里冲渣场根本不符合可以堆放电解锰渣的Ⅱ类渣场要求，且被上诉人也明确表示不再建设新渣场，这直接导致上诉人涉案项目无法继续建设。4.工业固体渣场属于公用基础设施，依法应当由被上诉人进行建设、管理并保证正常运行。
被上诉人岑巩县政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，行政允诺，指行政机关对外承诺在相对人实施特定行为后给予其物质利益或者其他利益的一种表示行为，或者说是行政主体为履行自己的行政职责，就特定事项对不特定行政相对人作出的一种单方意思表示，期待行政相对人作出相应行为，并保证给予利益回报的单方意思表示。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。东正锰业公司主张岑巩县政府向其作出过“只要东正公司入园经营有补贴，采取一厂一策、一事一议原则，先上车后补票，同时岑巩县政府完善工业园配套渣场设施，在此之前东正锰业公司先使用七里冲渣场堆放电解锰废渣等”的允诺，但其未能提供有效的证据证明上述行政允诺的存在，岑巩县政府对此也予以否认。而根据《中华人民共和国环境保护法》第四十二条“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害”和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条“国家对固体废弃物污染环境防治施行污染者依法负责的原则；产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废弃物依法承担污染物防治责任”之规定，东正锰业公司作为污染物和废弃物的生产者，应当承担防治责任，岑巩县政府并无法定的建设渣场的义务，且岑巩县经开区党政办公室也出具函件，同意接收东正锰业公司矿渣，已经尽到行政管理职责。综上，一审法院认定东正锰业公司的诉讼请求缺乏事实依据，判决驳回其诉讼请求并无不当。东正锰业公司要求岑巩县政府给付5800万元损失亦没有事实根据和法律根据。上诉人东正锰业公司所提上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄 瑶
审 判 员 滕学东
审 判 员 田一铭
二〇一八年五月三十一日
法官助理 邓玉婷
书 记 员 马如意