福建省福州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）榕行终字第344号
上诉人（原审原告）福州海燕防水材料有限公司，住所地福建省福州市仓山区城门镇浚边村厂房。
法定代表人孟庆荣，经理。
委托代理人张光彩，该公司员工。
委托代理人郑菲，云南伟欣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福州市马尾区城市综合执法局（福州市马尾区市容管理局），住所地福建省福州市马尾区马限山1号。
法定代表人管双红，局长。
委托代理人黄诚浩，该局工作人员。
委托代理人林昌祥，福建中天成律师事务所律师，
被上诉人（原审被告）福州市马尾区土地发展中心，住所地福州市马尾区君竹路***号。
法定代表人周洪兵，主任。
委托代理人张健、王婷婷，北京大成（福州）律师事务所律师。
上诉人福州海燕防水材料有限公司因诉福州市马尾区城市综合执法局、福州市马尾区土地发展中心行政强制及行政赔偿一案，不服福州市马尾区人民法院（2015）马行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人福州海燕防水材料有限公司的法定表人孟庆荣及其委托代理人张光彩、郑菲，被上诉人福州市马尾区城市综合执法局的委托代理人黄诚浩、林昌祥，被上诉人福州市马尾区土地发展中心的委托代理人王婷婷到庭接受调查。
上诉人福州海燕防水材料有限公司上诉称，一、本案违法拆迁行为是二个被上诉人的共同行为，应当由二被上诉人共同承担违法拆迁的行政责任，应优先适用《中华人民共和国土地管理法》的规定，二被告根本不具备行政强制拆除被上诉人建筑物的权利，未向法院申请强制执行，而是自行强制拆除，明显违法。二、见证人未到过现场，二被上诉人都没有依法办理争议地块的土地征用手续，原审法院认定争议土地在1994年3月10日就被征用的事实不成立，上诉人签订的《租赁合同》是有效合同，《中华人民共和国城乡规划法》是2008年实施，上诉人2006年盖的建筑不违法。三、二被上诉人于2009年就知道上诉人的建筑已经建好，并委托福建大地评估咨询有限公司进行了评估，5年多的时间里，二被上诉人未向上诉人下发过因为违法建筑需要补办手续的通知，福州市马尾区城市综合执法局提交的《询问（调查）通知书》、《催告书》系伪造，《责令限期改正通知书》针对正在进行的违法建设才能适用，因为福州市马尾区土地发展中心迟迟不支付拆迁款给新马村委会导致其无钱支付给上诉人，才导致没有达成补搬迁协议和建筑被违法拆除。四、本案建筑属于《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告》第六条第（三）种规定的无权产房屋，有获取补偿的权利。五、原审法院不认可马镇信复（2015）10号复函作为证据，判决二被上诉人不予赔偿是错误的。请求：撤销福州市马尾区人民法院（2015）马行初字第1号行政判决第二项，并依法改判。
被上诉人福州市马尾区城市综合执法局答辩称，一、本案不应当适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，原审法院适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，适用法律正确，答辩人具有行政强制拆除上诉人建筑物的权利。二、本案争议地块的土地征用手续是否合法，不属于本案行政诉讼应当审核的范围，争议土地在1994年已被征用的事实客观存在，上诉人与新马村民委员会签订的《租赁合同》违法且无效。三、答辩人作出的《责令限期改正通知书》认定的上诉人讼争建筑物违法并据此强拆了该处违法建筑有事实及法律依据，该通知书并非针对正在进行的违法建设才能适用。四、因本案讼争建筑物违法存在，原审法院关于上诉人的该建筑物不属于法律保护的合法权益，故不予支持其赔偿的认定，公正合法。五、上诉人称答辩人提供的《询问（调查）通知书》、催告书是强拆后伪造的，该诉称子虚乌有。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人福州市马尾区土地发展中心答辩称，一、答辩人并非本案被告，原审驳回上诉人对答辩人的起诉符合法律规定。二、本案涉及的土地已于1994年被政府征用，属于国有土地，上诉人与新马村民委员会签订的《租赁合同》损害了国家利益，应为无效合同，上诉人基于无效合同非法使用国有土地，且在未办理任何规划许可审批的情况下违章搭建，其行为亦属违法，马尾区城市综合执法局行使法定职权，拆迁上诉人的违章建筑合法、合理。三、上诉人所述的土地补偿问题与本案无关，与本案诉争的拆除违章建筑的行为是否合法，属不同的法律关系；上诉人认为本案拆除的建筑早于《中华人民共和国城乡规划法》生效前建好，不受该法调整，“《责令限期改正通知书》针对正在进行的违法建设才能适用”的主张是对法律理解错误。请求：维持原判。
经审理查明，上诉人福州海燕防水材料有限公司起诉状中的诉求为“1、请求依法确认两被告强行拆除原告649㎡房屋、100m长的围墙等建筑物的行为违法；2、请求依法确认被告福州市马尾区城市综合执法局作出的《责令限期改正通知书》违法；3、判令两被告赔偿因违法强行拆除给原告造成的经济损失1612150元；4、由被告承担本案诉讼费用。”2014年11月7日，福州市马尾区城市综合执法局作出榕马综执责（2014）马二第110702号《责令限期改正通知书》，认定“你（单位）未经审批，擅自违法建设（地址位于新马村508号的海燕公司），占地建设面积约300平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，本局责令你（单位）于2014年11月10日17时前自行拆除，恢复原貌，并接受调查。逾期不改正的，本局将依法处理。”福州市马尾区城市综合执法局在一审庭审中认可其于2014年11月19日实施了拆除上诉人建筑的行为，并向原审法院提供了作出上述行政行为的证据和依据。
本院认为，本案上诉人福州海燕防水材料有限公司起诉时的诉讼请求包含了两项被诉行政行为，其一是福州市马尾区城市综合执法局所作出的榕马综执责（2014）马二第110702号《责令限期改正通知书》，其二是福州市马尾区城市综合执法局对上诉人建筑的拆除行为。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第一款第（三）项、第（五）项和第二款的规定，上诉人对两项行政行为请求确认违法，系未能正确表达诉讼请求，人民法院应当予以释明要求其确认诉讼请求。但原审法院未向上诉人释明并要求上诉人确认诉讼请求，程序违法。
《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”福州市马尾区土地发展中心作为承担本辖区内土地储备工作的事业单位，其本身不具有对违法建设进行行政处罚的权限，且上诉人未提交证据证明福州市马尾区土地发展中心实施了本案被诉行为。公民向人民法院提起行政诉讼的，应以作出行政行为的行政机关为被告，上诉人将福州市马尾区土地发展中心列为本案的被告主体不适格。上诉人对福州市马尾区土地发展中心的起诉应予驳回，一审判决对此认定正确。但是，原审法院未依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，告知上诉人变更被告，而是依据上诉人的诉讼请求径行作出判决，程序违法。
综上，一审判决违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销福州市马尾区人民法院（2015）马行初字第1号行政判决；
二、发回福州市马尾区人民法院重审。
审 判 长 林 华
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 郑 鋆
二〇一五年八月十一日
书 记 员 唐梦超
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》
第二十三条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》
第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；
（三）请求判决确认行政行为违法；
（四）请求判决确认行政行为无效；
（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
（六）请求解决行政协议争议；
（七）请求一并审查规章以下规范性文件；
（八）请求一并解决相关民事争议；
（九）其他诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。