重庆市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝三中法行终字第00049号
上诉人（一审原告）重庆市花木公司，住所地重庆市渝中区菜袁路205号，组织机构代码45039145-9。
法定代表人张开华，总经理。
委托代理人余波、杨燕，重庆志同律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市涪陵区城乡建设委员会，住所地重庆市涪陵区太极大道15号，组织机构代码：00867356-8。
法定代表人曾庆明，主任。
委托代理人程太茂，重庆市涪陵区建设工程招标管理站站长。
委托代理人刘家华，重庆元同律师事务所律师。
一审第三人重庆烟草工业有限责任公司，住所地重庆市南岸区南坪东路2号，组织机构代码20281884-7。
法定代表人易从宽，董事长。
委托代理人韩勇，重庆宏声昌渝律师事务所律师。
一审第三人汇绿园林建设股份有限公司，住所地浙江省宁波市北仑区新碶好时光大厦1幢15、17、18楼，组织机构代码73017126-6。
法定代表人李晓明，董事长。
委托代理人邓旭东、戴望巧，浙江合创律师事务所律师。
重庆市花木公司诉重庆市涪陵区城乡建设委员会（以下简称涪陵建委）、第三人重庆烟草工业有限责任公司（以下简称重庆烟草公司）、汇绿园林建设股份有限公司招标投标行政处理一案，一审原告重庆市花木公司不服丰都县人民法院于2014年12月19日作出的（2014）丰法行初字第00042号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月21日受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2013年4月，重庆烟草公司在网上发布《重庆烟草公司涪陵分厂易地技术改造项目绿化及环境景观工程设计施工总承包招标公告》，其《招标文件》明确了招标范围，对投标人资格的资质类别及等级要求为：同时具备建设部颁发的风景园林工程设计甲级资质（或省级园林主管部门颁发的园林景观设计甲级资质）和建设部颁发的城市园林绿化企业一级资质的独立法人，并在人员、设备、资金等方面具有相应的设计、施工能力。对最高投标限价要求为：招标人对本项目的设计费报价和方案设计的最高限价两部分设有投标最高限价，其设计费最高限价为196.00万元，各投标人的设计费报价不得超过其最高限价，否则按废标处理；方案设计预算价最高限价为3900万元，各投标人的方案设计预算价应控制在招标限制范围内，不得超限，否则按废标处理；本项目的工程施工部分不设最高限价，由各投标人自行填报下浮百分比率。对设计部分的投标报价还要求：投标价应是本工程招标范围内的设计费报价，投标人应根据本次招标文件规定的设计工作内容和计划工作量，参照有关文件，由投标人结合自身实力和市场行情，自行测算后填报投标设计费报价。
重庆国际投资咨询集团有限公司受重庆烟草公司委托，组织对重庆烟草公司涪陵分厂易地技术改造项目绿化及环境景观工程设计施工总承包进行国内公开招标。重庆市花木公司与汇绿园林建设股份有限公司作为投标人均参与了该工程建设项目的投标活动。2013年6月3日，重庆烟草公司、招标代理机构重庆国际投资咨询集团有限公司在重庆市工程建设招标投标交易中心举行开标活动，重庆市涪陵区发展和改革委员会代表、重庆烟草公司纪检监察部门代表参与监督，在综合评标专家库随机抽取6名评标专家，并由6名评标专家和1名业主代表共同组成评标委员会。开标前，重庆市花木公司、汇绿园林建设股份有限公司等9家投标人对《招标文件》及招标工作无质疑、对进入开标评标程序无异议进行了签字确认。评标委员会分别从设计费得分、技术部分得分（施工组织设计）、施工下浮比例得分、技术部分得分（方案设计）对9家投标人的《投标文件》进行了评审，其中汇绿园林建设股份有限公司总得分第一。评标委员会于2013年6月3日向重庆烟草公司出具《评标报告》，经综合评议，一致推荐排名第一的汇绿园林建设股份有限公司为第一中标候选人。从总得分情况看，9家投标人差距体现在技术部分得分（施工组织设计）、技术部分得分（方案设计）方面，9家投标人的设计费得分、施工下浮比例得分均同，诚信综合得分未纳入评审范围。开标后，重庆市花木公司发现汇绿园林建设股份有限公司工程设计费用仅报价为0.01元人民币，认为明显低于设计成本价，遂对此提出异议，并向有关部门投诉。2013年7月1日，重庆市涪陵区建设工程招标管理站作出涪建招标函（2013）9号《关于重庆烟草工业公司涪陵分厂技术改造项目绿化及环境景观工程设计施工总承包招标投标情况的复函》。重庆市花木公司对此不服，诉至重庆市涪陵区人民法院。之后，重庆市涪陵区建设工程招标管理站撤销了该复函，重庆市花木公司撤回起诉。2013年12月26日，重庆市花木公司向被告涪陵建委投诉。涪陵建委于2013年12月31日受理后，于2014年1月17日组织重庆市花木公司、重庆烟草公司、汇绿园林建设股份有限公司进行了质证，并于2014年1月27日作出了涪建投决字（2014）1号招投标投诉处理决定，认为该工程招投标过程不存在违法行为，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第（一）项规定，驳回重庆市花木公司的投诉。重庆市花木公司不服，提起本案诉讼，请求人民法院撤销涪陵建委作出的涪建投决字（2014）1号招投标投诉处理决定，并责令其重新作出行政行为。
一审法院审理认为，涪陵建委在其具有监督执法职责的招标投标活动中，对招标投标活动的投诉行为有作出处理决定的职责。
重庆市花木公司对此次《招标文件》内容、招标工作、开标评标程序以及评标委员会的组成均无异议。本案争议的主要焦点：汇绿园林建设股份有限公司在此次建设工程项目的投标活动中以设计费报价为0.01元竞标的行为能否认定为明显低于成本价。虽然《中华人民共和国招标投标法》规定了投标人不得以低于成本的报价竞标，但是重庆烟草公司涪陵分厂易地技术改造项目绿化及环境景观工程建设项目实行的是设计施工总承包一体化招标，不是分别独立招标。若设计和施工分别进行独立招标，则汇绿园林建设股份有限公司设计费投标报价显然低于成本价格。根据此次《招标文件》要求，投标人必须同时具有相应的设计和施工的资质、能力，这是投标人在此次设计和施工一体化招标中参与投标的前提条件。各投标人在方案设计预算价控制范围内，实行设计和施工分别报价。当方案设计预算价不变时，设计费用高，则施工费用降低；反之，设计费用低，则施工费用增高。对招标人而言，显然希望获得优质优价的服务，希望投标报价低、服务质量好、施工组织方案好的投标人能中标。工程建设项目实行设计施工一体化招标投标，既能展示投标人设计和施工的综合实力，又能为招标人节约工程建设项目成本，提高工程建设项目质量。重庆市花木公司对此次《招标文件》并无异议，汇绿园林建设股份有限公司的设计费报价并未偏离《招标文件》规定的投标报价要求。在招标投标活动中，评标委员会成员对各投标人的《投标文件》独立进行评审并进行综合评议。重庆市花木公司既未举示证据证明出现评标委员会应当予以否决的违法情形，亦未举示证据证明评标委员会的成员在招标投标活动中有违规行为以及其他不客观、不公正履行职务的行为。重庆市花木公司的投诉缺乏事实根据和法律依据，涪陵建委认定此次招标投标过程不存在违法行为的事实成立。涪陵建委受理原告的投诉后，进行了调查核实，组织相关当事人进行了陈述和申辩，其所作出的招标投标投诉处理决定并无不当。一审法院遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了重庆市花木公司的诉讼请求。
重庆市花木公司上诉称，涉案招标虽然没有对设计和施工分别进行独立招标，但《招标文件》对设计费报价和方案设计报价均有明确的要求，且对设计费的报价规定了相应的计费标准，各投标人应当遵守。汇绿园林建设股份有限公司报出的0.01元的设计费明显低于成本价格，不符合前述《招标文件》的要求，也属于《中华人民共和国招标投标法》第三十三条明确禁止的以低于市场价格进行报价竞标的行为，其中标应当无效。一审判决和被诉处理决定认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。请求二审法院撤销一审判决和被诉处理决定，责令涪陵建委重新作出处理决定。
涪陵建委答辩称，涉案工程招标为设计施工总承包一体化招标，不是设计和施工独立招标，应对竞标报价将设计和施工进行综合考量。各投标人的投标总报价并未低于成本，不违反法律规定。被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确。一审判决驳回重庆市花木公司的诉讼请求并无不当，重庆市花木公司的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
重庆烟草公司、汇绿园林建设股份有限公司诉称，汇绿园林建设股份有限公司的投标符合招标文件要求，也不违法。同意涪陵建委答辩意见，请求驳回上诉，维持一审判决。
涪陵建委向一审法院提交以下证据材料：
1、涪陵建委涪建投决字（2014）1号《招投标投诉处理决定书》，拟证明被诉行政行为存在；
2、《重庆市建设工程施工招标投标活动投诉书》，拟证明重庆市花木公司于2013年12月26日投诉的事实；
3、《重庆市建设工程施工招标投标活动投诉受理或不予受理告知书》（受理编号：（2013）03号），拟证明涪陵建委于2013年12月31日受理重庆市花木公司的投诉；
4、《涪陵建委告知书》（受理编号：（2013）03号），拟证明涪陵建委通知重庆市花木公司、重庆烟草公司、汇绿园林建设股份有限公司就重庆市花木公司的投诉进行质证；
5、申辩材料，拟证明重庆烟草公司、汇绿园林建设股份有限公司就重庆市花木公司的投诉提出申辩的事实；
6、《开标前招标工作确认书》，拟证明重庆市花木公司、汇绿园林建设股份有限公司等9家投标人对《招标文件》及招标工作无质疑、对进入开标评标程序无异议；
7、重庆烟草公司涪陵分厂易地技术改造项目绿化及环境景观工程设计施工总承包评标委员会出具的《评标报告》，拟证明评标委员会的评审情况；
8、《招标文件》（招标编号：G1300080127），拟证明有关招标的事项；
涪陵建委同时提交如下依据：《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》。
重庆市花木公司为证明其主张，向一审法院提交下列证据：
1、《招标文件》（招标编号：G1300080127），拟证明涉案招标实行工程设计和施工项目分别报价；
2、重庆市涪陵区发展和改革委员会回复邮件，拟证明重庆市涪陵区发展和改革委员会就重庆市花木公司的投诉作出回复；
3、涪建招函（2013）9号《重庆市涪陵区建设工程招标管理站关于重庆烟草工业公司涪陵分厂技术改造项目绿化及环境景观工程设计施工总承包招标投标情况的复函》，拟证明重庆市涪陵区建设工程招标管理站对重庆市花木公司所反映的情况作出回复；
4、重庆市涪陵区建设工程招标管理站涪建招函（2013）14号《重庆市涪陵区建设工程招标管理站关于撤销区招标站﹤关于重庆烟草工业公司涪陵分厂技术改造项目绿化及环境景观工程设计施工总承包招标投标情况的复函﹥的函》，拟证明重庆市涪陵区建设工程招标管理站撤销对重庆市花木公司作出的复函；
5、重庆市涪陵区人民法院（2013）涪法行初字第00089号《行政裁定书》，拟证明重庆市花木公司曾就有关单位处理意见向重庆市涪陵区人民法院提起行政诉讼，之后撤回起诉的事实；
6、《确认招投标行为违法申请书》，拟证明重庆市花木公司向涪陵建委提出投诉申请的事实；
7、涪陵建委涪建投决字（2014）1号《招投标投诉处理决定书》，拟证明被诉行政行为存在。
重庆市花木公司对涪陵建委举示的证据1的内容有异议，对其余证据的真实性无异议；重庆烟草公司、汇绿园林建设股份有限公司对涪陵建委举示的证据无异议。
涪陵建委对重庆市花木公司举示的证据1的真实性无异议，认为能证明设置最高限价；认为证据2、3、4、5与本案不具关联性，证据2不能代表涪陵建委的意见，对证据6、7无异议。重庆烟草公司、绿园林建设股份有限公司对证据1无异议，认为证据2不具合法性，无关联性。
一审法院审查后对以上证据作如下确认：当事人举示的证据与案件事实具有关联性，符合证据法定形式，来源合法，无影响证据效力的违法情形，综合分析全案证据，能相互印证，具有真实性，予以确认。
以上证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据认证正确，予以确认。
根据上述合法有效证据和当事人之有关称述，一审法院查明的其他案件事实成立，予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款、《重庆市招标投标条例》第四条之规定，涪陵建委具有受理本案招投标投诉申请并依法作出处理的主体资格。涪陵建委受理原告的投诉后，调取、查阅了与本案招标投标活动有关的文件，调查核实了与招标投标活动有关的情况，听取了重庆市花木公司和利害关系人的陈述申辩，对投诉事项进行了认真审查，后根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第（一）项的规定作出处理决定，程序合法。以上事实，各方当事人均为异议，予以确认。
涉案招标实行工程设计和施工总承包招标，对于投标人的报价是否低于成本价应当将投标人设计施工总报价作为考量对象，单独将设计费分割出进行考量不符合本次一体化招标的初衷，并无实际意义。重庆市花木公司对汇绿园林建设股份有限公司竞标总报价不持异议，仅以该公司竞标报价中设计费报价低于市场成本价，就认为该公司竞标中存在违反《中华人民共和国招投投标法》第三十三条禁止的以低于成本价竞标行为，系对涉案《招投文件》及有关招标要求的误读，无事实和法律根据。且实际评标中，九家投标人的设计费得分相同，汇绿园林建设股份有限公司关于设计费的报价并未影响最终的评标结果。故，重庆市花木公司的投诉缺乏事实根据和法律依据，涪陵建委作出的被诉处理决定认定事实清楚，驳回重庆市花木公司的投诉适用法律正确。
综上，被诉处理决定事实清楚，适用法律正确，一审判决认定案件事实清楚，驳回重庆市花木公司要求撤销该处理决定并责令涪陵建委重新处理的诉讼请求正确，应予维持。重庆市花木公司的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人重庆市花木公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 煜
审 判 员 喻伦泰
代理审判员 刘厚勇
二〇一五年七月七日
书 记 员 李能文