河南省周口市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫16行终91号
上诉人（一审原告）吕亚伟，男，1983年7月15日出生，汉族，住项城市。
委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师，一般代理。
委托代理人张怀林，河南平原律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（一审被告）项城市秣陵镇人民政府。
法定代表人勒俊英，镇长。
委托代理人卫新华，秣陵镇人民政府办公室主任。
委托代理人张恩泽，河南豫龙律师事务所律师。
一审第三人吕志国，男，1931年5月11日出生，汉族，住项城市。
上诉人吕亚伟因土地行政裁决一案，不服沈丘县人民法院（2016）豫1624行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吕亚伟及其委托代理人张怀林，被上诉人的委托代理人卫新华、张恩泽，一审第三人吕志国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年8月15日，项城市秣陵镇人民政府就吕志国吕亚伟宅基地纠纷一案作出秣政[2013]13号处理决定，决定吕亚伟停止侵权，返还侵占吕志国的宅基地并赔偿经济损失，任何人和单位不得侵占。吕亚伟向项城市人民政府申请复议，项城市人民政府于2013年10月22日予以受理。根据行政复议法的有关规定，行政机关应自收到复议申请书之日起60日内作出复议决定，逾期不作出决定的，申请人可以在法律规定的起诉期间内提起诉讼。吕亚伟在法定期限内未提起诉讼。2015年4月25日秣陵镇人民政府作出秣字[2015]13号关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定：“经秣陵镇联合调查组调查，位于秣陵镇西大街69号的一处房产（具体位置：东邻吕志刚、西邻蒋宝国、南邻大风车幼儿园、北临大路；东西长10.20米，南北长17.10米）归吕志国所有”。吕志国于2015年11月12日向项城市人民法院提起民事诉讼，吕亚伟应诉后得知被上诉人于2015年4月25日作出秣字[2015]13号处理决定。吕亚伟不服向项城市人民政府申请复议。项城市人民政府于2016年1月15日作出（2016）1号行政复议不予受理决定书。以秣字[2015]13号文件作出日期是2015年4月25日，申请人未在法律规定的时间内提出复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条的规定，决定不予受理。吕亚伟不服提起诉讼。
原判认为，被上诉人于2013年8月5日作出的秣政[2013]13号处理决定，上诉人吕亚伟申请复议后，项城市人民政府未在期限内作出处理。吕亚伟也未在法律规定的期限内提起诉讼，其请求撤销秣政[2013]13号处理决定的诉请，应予驳回。秣陵镇人民政府于2015年4月25日作出的秣字[2015]13号处理决定，吕亚伟申请复议后项城市人民政府于2016年1月15日作出行政复议不予受理决定书，吕亚伟不服，提起诉讼，符合案件受理条件。被上诉人在秣政[2013]13号处理决定未予撤销的情况下对同一争议事项又作出秣字[2015]13号处理决定，违反法律规定。且该处理决定所依据的主要事实不清，也未在法律规定的期限内提供证据予以证明，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，判决一、驳回原告吕亚伟对秣政[2013]13号《关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定》的起诉。二、撤销秣字[2015]13号《关于吕志国、吕亚伟宅基纠纷一案的处理决定》。
上诉人吕亚伟不服一审判决上诉称，一、一审对案件基本事实未做认定，回避客观事实属于认定事实错误。二、秣政[2013]13号《关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定》和秣字[2015]13号《关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷的处理决定》适用法律错误。三、秣政[2013]13号《关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定》程序违法，在被上诉人调查处理过程中，对于我方提供的街坊老邻居不作询问调查，对于我方提供的视频录像违法不用。秣字[2015]13号决定根本没有向我方送达。四、秣政[2013]13号决定处理结果违法，该确权决定直接确定我方侵权，要求我方返还吕志国宅基地并赔偿其损失，这属于行政权代替司法权。五、我起诉秣政[2013]13号决定没有超过诉讼时效。我于2013年10月申请行政复议，项城市人民政府逾期不作决定；按照法律规定我可以起诉，也可以等待结果，最主要原因是我在这期间发生了交通事故住院治疗。我的起诉并没有超过法律规定的20年诉讼时效。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人项城市秣陵镇人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人起诉。秣政（2013）13号决定，是被上诉人详细调查各方证人取得的结果，足以认定该争议地属于第三人。秣政（2013）13号决定作出后，依法送达给上诉人及第三人，送达给上诉人以后，上诉人提起行政复议，复议机关在法定期间未作出决定，复议期满后，上诉人没有提起行政诉讼，该确权决定已经生效。上诉人辩称其可以提起诉讼，也可以等待，与法律规定不符，是上诉人对法律的错误理解。上诉人在上诉期限内发生交通事故，但在原审中上诉人没有举证，且发生交通事故不是不可抗力。所以，上诉人在法定期限内没有起诉，具体行政行为已经发生法律效力。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。
一审第三人吕志国述称，政府依法作出处理决定，争议土地归我使用，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明，被上诉人在向上诉人送达秣字[2015]13号《关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定》时，没有见到上诉人，只是把该处理决定放到了上诉人家门口。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。”根据上述法律及司法解释的规定，本案被诉的土地裁决行为属于复议前置的情形，当事人不服必须应当先申请行政复议，并且要经过行政复议的实体裁决，如果行政复议机关作出了不予受理的决定或者逾期不予答复，当事人也只能针对行政机关的不予答复或者不予受理的行为提起行政诉讼，而不能直接对原行政行为提起行政诉讼。秣字[2015]13号《关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定》，并没有向上诉人进行合法送达，依法对上诉人不产生法律效力，上诉人也无须对该处理决定进行复议或者起诉。综上，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予以改判，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（五）项的规定，裁定如下：
一、撤销沈丘县人民法院（2016）豫1624行初15号行政判决；
二、驳回吕亚伟的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 张建松
二〇一六年八月二十四日
书记员 李新磊