成都市青白江区人民法院行 政 裁 定 书（2016）川0113行初32号原告张某某，女，19某某年某月某某日出生，汉族，住四川省彭州市天彭镇。委托代理人李德平，北京德恒（成都）律师事务所律师。被告彭州市房地产管理局。住所地：彭州市天彭镇朝阳南路***号。法定代表人周萍，局长。委托代理人马云，四川运逵律师事务所律师。委托代理人童贵全，四川运逵律师事务所律师。第三人彭州市天彭镇东大街社区居委会。住所地：彭州市天彭镇东大街***号。法定代表人尹丽，主任。委托代理人强小祝，四川法翼行律师事务所律师。原告张某某诉被告彭州市房地产管理局（以下简称房管局）、第三人彭州市天彭镇东大街社区居委会（以下简称居委会）其他行政行为一案，依据成都市中级人民法院裁定，本院于2016年7月1日重新立案受理，受理后依法组成合议庭，于2016年8月25日公开开庭进行了审理。原告张某某和委托代理人李德平、被告房管局天彭镇房管所所长李朝琪及该局委托代理人童贵全、第三人居委会的委托代理人强小祝到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。原告诉称，原告自1996年8月起，即从被告当时下属机构彭州市天彭镇房管所（以下简称房管所）领取了彭州市东大街74号直管公房（营业房）钥匙，并向房管所交纳了租赁保证金和三个月房租，房管所给原告出具了收据。自此原告开始在该营业房内从事个体经营，至今已二十年之久，现在经营的主体名称是“彭州市天彭镇张三姐美发店”。原告领取钥匙开始经营不久，第三人居委会的工作人员即找到原告，称原告租用的营业房经房管所允许由居委会代为管理，要求原告将押金和每月房租及管理费交到居委会处，由居委会统一交到房管所。因为居委会毕竟是政府下面的一级管理机构，原告只能服从。原告遂按居委会的要求将押金交到居委会处，居委会随后将房管局开具的押金收据交由原告保存。此后原告每月按时向居委会交纳房租和管理费。这种由居委会代管的模式持续至今已二十年，被告和房管所对此均未提出异议。2013年下半年，被告根据彭州市人民政府的安排，开始了东大街旧城低洼棚户区模拟搬迁工作，并陆续与搬迁区域内租用了直管公房（营业房）的大部分经营者签订了《彭州市国有土地上直管公房承租户模拟搬迁补偿安置合同》，却一直不与原告签订该合同。原告找到被告，被告竟称该房的承租户是居委会而非原告，并且已经在原告不知情的情况下于2013年12月18日与居委会签订了《彭州市国有土地上直管公房承租户模拟搬迁补偿安置合同》，因而拒不与原告签订此合同。而根据国家和彭州市的有关法律、法规和政策，此次拆迁的补偿对象应是直管公房（营业房）的合法使用人，补偿的名目应是经营损失补偿费。居委会既非该房的实际承租人和使用人，更无经营损失，其法律地位应是受被告委托管理部分直管公房的代理人，其管理行为代表被告，因此不应获得拆迁补偿，被告与居委会签订《彭州市国有土地上直管公房承租户模拟搬迁补偿安置合同》的行政行为明显违法。直管公房属历史遗留问题，只能以客观事实为依据，原告既是合法使用人，又因拆迁带来巨大经营损失，符合获得补偿的全部事实要件。且据了解，居委会代收的房租费尚未与被告结清，不排除被告有借此次向居委会补偿的机会将其未结清的房租收回之目的。若果真如此，被告和居委会将皆大欢喜，而原告却被剥夺了接受补偿的资格，要承受因搬迁带来的巨大经济损失。被告和居委会的这种做法既不合情理、也不符合法律和政策，是与民争利的违法行为。另，《彭州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《彭州市旧城低洼棚户区国有土地上特殊房屋征收与补偿处理办法（暂行）》可能存在合法性和文义表述等方面的缺陷，未能充分反映和正确解决直管公房这类只能以客观事实为依据的历史遗留问题，可能造成经办工作人员的误判和错误适用，引致不合法的处理结果。因此，敬请一并对该文件的合法性进行审查。现原告请求：一、请依法判令被告一次性给予原告经营损失补偿费40万元；二、请依法确认被告与居委会签订《彭州市国有土地上直管公房承租户模拟搬迁补偿安置合同》的行政行为违法；三、请一并对《彭州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《彭州市旧城低洼棚户区国有土地上特殊房屋征收与补偿处理办法（暂行）》的合法性进行审查。后原告根据案件事实发展的新情况，增加和变更其诉讼请求，增加变更后的诉讼请求为：一、判令被告立即停止以围栏打围、阻碍行人和顾客道路交通、干扰原告正常经营以变相强制拆迁的违法行政行为；二、撤销被告口头向原告作出的不予补偿决定，判令被告一次性给予原告经营损失费40万元；三、确认被告与第三人签订《彭州市国有土地上直管公房承租户模拟搬迁补偿安置合同》的行政行为违法；四、一并对《彭州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《彭州市旧城低洼棚户区国有土地上特殊房屋征收与补偿处理办法（暂行）》的合法性进行审查。在庭审中，法庭向原告释明在一个行政诉讼中法院不能对行政机关的多个行政行为进行审查判断，要求原告明确其诉讼请求，原告在法庭释明后仍坚持以上诉讼请求。被告辩称，一、原告起诉没有指向明确的行政行为。原告要求被告给予经营损失、补偿费没有被告的行政行为作前提，原告要求确认被告与居委会签订的合同行为违法，依法不属于行政诉讼受案范围，故原告的起诉不符合法律规定的起诉条件，应当驳回起诉。二、被告无法定和约定义务向原告支付经营损失补偿费。被告作为模拟搬迁部门，在彭州市旧城外东街低洼棚户区组织实施模拟搬迁。直管公房模拟搬迁合同的签订方是公房的承租人，原告仅是次承租人，不是模拟搬迁协议签订的主体和受偿主体，故无权请求被告向其支付经营损失补偿费。同时被告与原告之间也不存在其他应支付经营损失补偿费的情形。三、被告与第三人签订的《彭州市国有土地上直管公房承租户模拟搬迁补偿安置合同》不违反法律规定。第三人多年来一直是东大街直管公房的租赁方，与被告之间签订有《公房租赁合同》。被告与第三人签订模拟搬迁协议，无论是协议主体还是内容都符合法律规定。原告要求确认违法无事实与法律依据。另，搬迁安置协议从性质上讲是附条件合同，若搬迁协议签订率达到100%，则搬迁部门与协议签订方就依协议履行，不进入征收程序，模拟搬迁协议就属于民事协议的范畴。现原告提起行政诉讼，要求审查民事协议，显然不属于行政诉讼的受案范围。四、原告申请增加、变更诉讼请求违反法定程序。首先根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定:“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中被告早已收到起诉状副本并在法定期限内作出了答辩、提交了证据，原告现无正当理由提出增加变更诉讼请求，不符合上诉司法解释规定。其次本案系发回重审案件，原告诉讼请求变更仅限于明确原诉讼请求的范围内，不应超越诉讼请求。现原告增加的第一项和第二项诉讼请求超越了原诉求范围，原告应当另案起诉。五、被告没有实施过原告所新起诉的行政行为。原告起诉所谓的围栏打围，属于施工单位的施工行为引发的侵权案件，并非由被告实施，不属于行政诉讼的范围，应由原告向施工单位提起民事诉讼。同时，该行为也不是变相强制拆迁，原告不是房屋所有权人和承租人，不属于被征收人范围，故本案不涉及变相强制拆迁的问题。关于原告诉求“撤销被告口头向原告作出的不予补偿决定”的问题，被告认为口头答复属于咨询行为，是对现行法律规定的告知及解释，不是行政行为，不具有可诉性；且原告并非被征收人，不补偿也是正确的。综上，请求法院驳回原告的起诉。第三人和被告的答辩意见一致。本院认为，在一个行政诉讼中，法院不能对行政机关的多个行政行为进行审查判断。而本案中原告的诉讼请求指向被告的多个行政行为，在庭审中经法庭释明后原告仍不明确其诉讼请求。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张某某的起诉。本案案件受理费50元，不予交纳。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。审 判 长  王 丹人民陪审员  周瑞荣人民陪审员  陈 英二〇一六年十二月二十八日书 记 员  夏娜娜