河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行终236号
上诉人（原审被告）郑州市住房保障和房地产管理局，住所地郑州市郑东新区商务外环28号。
法定代表人李德耀，局长。
委托代理人聂建华，该单位工作人员。
委托代理人乔伟婕，北京德恒（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）蔡亚平。
原审被告河南省住房和城乡建设厅，住所地郑州市郑东新区商务内环29号。
法定代表人裴志扬，局长。
委托代理人黄坤，该单位工作人员。
委托代理人赵秀红，河南闻禹律师事务所律师。
原审第三人郑州曙光春房地产咨询服务有限公司，法定代表人李少辉，经理。
上诉人郑州市住房保障和房地产管理局，因蔡亚平诉其房地产行政管理一案，不服郑州市二七区人民法院作出的（2015）二七行初字第233号行政判决，于2016年3月9日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定：2014年2月10日，第三人郑州曙光春房地产咨询服务有限公司在未见到原告蔡亚平的情况下，凭借郑州优房房地产营销策划有限公司提供的客户资料及与客户签订的二手房买卖三方合同，将原告蔡亚平名下房产在郑州市存量房网络交易信息系统进行了网签。2015年4月1日，原告蔡亚平向被告郑州市住房保障和房地产管理局投诉。被告郑州市住房保障和房地产管理局接到投诉后进行了调查。4月2日，被告郑州市住房保障和房地产管理局作出“关于对曙光春房地产咨询服务有限公司违规网签处理的说明”，并加盖“郑州市住房保障和房地产管理局市场监管处”公章，给予曙光春房地产咨询服务有限公司如下处理：1、约谈曙光春房地产咨询服务有限公司法人李少辉，并责令其写出深刻书面检查，限期整改。2、暂停曙光春房地产咨询服务有限公司网签端口。3、根据《关于印发郑州市房地产中介服务行业信用分级评价管理办法（试行）的通知》（郑房管（2014）12号），给予曙光春房地产咨询服务有限公司信用减分16分的决定。原告蔡亚平对此处理不服，于8月20日向被告河南省住房和城乡建设厅提出行政复议申请，11月16日，被告河南省住房和城乡建设厅制作了《行政复议决定书》（豫建复决（2015）57号）并送达行政复议各方。该决定维持了被申请人郑州市住房保障和房地产管理局对郑州曙光春房地产咨询服务有限公司作出的约谈、暂停网签端口以及信用减分16分的处理。原告蔡亚平不服该行政复议决定，特诉至本院，请求确认郑州市住房保障和房地产管理局的行政处理决定无效；撤销豫建复决（2015）57号行政复议决定。
原审认为，原告蔡亚平作为郑州曙光春房地产咨询服务有限公司违规网签一事的举报人和行政复议的申请人，行政处理及复议决定与其有法律上的利害关系，蔡亚平具备原告诉讼主体资格，依法可以提起本案行政诉讼。本案中，被告郑州市住房保障和房地产管理局与第三人郑州曙光春房地产咨询服务有限公司之间是管理与被管理的关系，并非领导与隶属关系，且被告郑州市住房保障和房地产管理局对第三人作出的约谈、暂停网签端口以及信用减分的处理是对第三人违规行为的行政制裁，是其对第三人履行行政管理职能的一种惩罚措施。因此本案被告郑州市住房保障和房地产管理局对第三人作出的处理是行政处罚而非内部行政行为，被告郑州市住房保障和房地产管理局关于其所作处理是内部行为的辩称意见不能成立，本院不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，已委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。第十九条第一项规定，受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织。根据以上法律规定，行政机关委托其他组织实施行政处罚，必须依照法律、法规或者规章的规定，且必须委托事业组织。《郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法》第四条规定，郑州市住房保障和房地产管理局是本市存量房网上交易和交易结算资金管理的行政主管部门。郑州市住房保障和房地产管理局委托郑州市房屋交易和登记中心负责本市存量房网上交易和交易结算资金监管的组织实施和管理工作。本案中，郑州市住房保障和房地产管理局市场监管处系被告郑州市住房保障和房地产管理局的内设机构，《郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法》是政府规范性文件，不符合上述关于委托的两个条件。因此郑州市住房保障和房地产管理局市场监管处无权对外作出行政处罚，其对第三人所作“关于对曙光春房地产咨询服务有限公司违规网签处理的说明”系实施主体不具有行政主体资格的行政行为，故原告关于确认该行政行为无效的诉讼请求成立，本院予以支持。
被告河南省住房和城乡建设厅针对原告蔡亚平的申请作出被诉行政复议决定，虽然程序合法，但在本案被告郑州市住房保障和房地产管理局对第三人所作处理显然不具备行政诉讼主体资格的情况下，维持被申请人郑州市住房保障和房地产管理局对郑州曙光春房地产咨询服务有限公司作出的约谈、暂停网签端口以及信用减分16分的处理，属主要证据不足，依法应予撤销。故原告关于撤销该行政复议决定的诉讼请求成立，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十五条之规定，判决确认被告郑州市住房保障和房地产管理局作出的“关于对郑州曙光春房地产咨询服务有限公司违规网签处理的说明”无效；撤销被告河南省住房和城乡建设厅作出的豫建复决（2015）57号行政复议决定。
上诉人上诉称：一、一审法院认为上诉人郑州市住房保障和房地产管理局对第三人郑州曙光春房地产咨询服务有限公司作出的约谈、暂停网签端口以及信用减分的处理是行政处罚行为，属于认定事实不清。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类不包括上诉人对第三人的处理的任何一种。上诉人对第三人的处理依据是《郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法》（郑房（2010）180号）、《关于印发郑州市房地产中介服务行业信用分级评价管理办法（试行）的通知》（郑房管（2014）12号）和《房地产经纪管理办法》第二十八条，属于监督措施，不属于行政处罚行为，且对第三人的处理不具有行政处罚的惩罚性。二、一审法院适用《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条认定上诉人的内设机构市场监管处无权对本案作出处理，属于适用法律错误。上诉人对第三人作出的约谈、暂停网签端口以及信用减分的处理不是行政处罚行为，而是行政管理行为，因此本案不能适用《中华人民共和国行政处罚法》。综上，上诉人认为，一审法院作出的（2015）二七行初字第233号行政判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或起诉。
被上诉人辩称：一、行政处罚属于行政处理的一种，无论是行政处罚还是行政处理，都是对外作出的行政管理行为，市场监管处是房管局的内设机构，无权对外作出处理决定；二、上诉人属典型的事实认识错误，错将内部行政行为与对外行政行为混淆，其对第三人的行政处理事实清楚，参考北京市第二中级人民法院（2015）二中行初字第830号行政判决。综上，请求二审法院依法维持一审判决。
原审被告河南省住房和城乡建设厅辩称：一、河南省住房和城乡建设厅依法作出行政复议决定程序合法、适用法律依据正确；二、上诉人郑州市住房保障和房地产管理局对郑州优房房地产营销策划有限公司的处理不属于行政处罚，一审法院事实认定错误，请求二审法院依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或起诉。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：住房和城乡建设部《房地产经纪管理办法》第二十八条规定“建设（房地产）主管部门、价格主管部门应当通过现场巡查、合同抽查、投诉受理等方式，采取约谈、记录信用档案、媒体曝光等措施，对房地产经纪机构和房地产经纪人员进行监督”，同时该办法在第五章法律责任中关于“限期改正、记入信用档案”等规定的实施主体亦为“县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门”。本案中，上诉人作为房地产主管部门应依照上述规定对房地产经纪机构和房地产经纪人员进行监督管理，而上诉人的市场监管处仅为上诉人内设机构，在没有法律、法规和规章授权的情况下其无权以自己的名义行使行政权力、对外作出行政行为，故郑州市住房保障和房地产管理局市场监管处作出的“关于对曙光春房地产咨询服务有限公司违规网签处理的说明”违反了《房地产经纪管理办法》的规定。原审被告河南省住房和城乡建设厅所做复议决定维持了上诉人的市场监管处作出的“关于对曙光春房地产咨询服务有限公司违规网签处理的说明”属于适用法律错误，应当予以撤销。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人郑州市住房保障和房地产管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 岩
审 判 员 崔绍伟
代理审判员 苏 杭
二〇一六年四月十九日
书 记 员 池利芳
附：《房地产经纪管理办法》第二十八条：建设（房地产）主管部门、价格主管部门应当通过现场巡查、合同抽查、投诉受理等方式，采取约谈、记录信用档案、媒体曝光等措施，对房地产经纪机构和房地产经纪人员进行监督。