海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第227号
上诉人（原审被告）海南省人民政府。
法定代表人刘赐贵，省长。
委托代理人陈莉。
上诉人（原审第三人）海南三叶制药厂有限公司。
法定代表人李明泉，董事长。
委托代理人周亚敏，海南广哲律师事务所律师。
委托代理人盛铭，海南广哲律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南新建桥经济发展有限公司。
法定代表人陈表雄，执行总裁。
委托代理人陈建平，海南方圆律师事务所律师。
委托代理人曾吉琼，海南方圆律师事务所律师。
上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）、海南三叶制药厂有限公司（以下简称三叶公司）因与被上诉人海南新建桥经济发展有限公司（以下简称新建桥公司）行政复议决定一案，不服海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月20日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年10月23日在本院第三审判庭公开开庭审理本案。省政府的委托代理人陈莉、三叶公司的委托代理人周亚敏、新建桥公司的委托代理人曾吉琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：省政府于2014年12月22日作出琼府复决（2012）202号《行政复议决定书》（以下简称202号复议决定），决定：确认海口市人民政府（以下简称海口市政府）将涉案272.9平方米土地（以下简称争议地）包含在为新建桥公司颁发的海口市国用（2009）第011080号《国有土地使用证》（以下简称080号土地证）范围内的具体行政行为违法。
原审查明，争议地面积272.9平方米，座落于080号土地证用地范围内。080号土地证来源于海口市国用（2007）第008837号《国有土地使用证》（以下简称008837号土地证），系基于008837号土地证项下土地变更土地用途进行变更登记而颁发。该证所载主要内容为：土地使用权人为“海南新建桥经济发展有限公司”；座落为“海口保税区”；地号为“02-06-01-62”；图号为“J04240386”；地类（用途）为“城镇住宅用地”；使用权类型为“出让”；终止日期为“2064年02月15日”；使用权面积为“56386.81平方米”。008837号土地证所载主要内容为：土地使用权人为“海南新建桥经济发展有限公司”；座落为“海口保税区”；地号为“02-06-01-62”；图号为“J04240386”；地类（用途）为“其他商服用地”；使用权类型为“出让”；终止日期为“2064年02月15日”；使用权面积为“56386.81平方米”。两证所载主要内容相比较，仅地类（用途）产生了变化。
另查明，1992年10月19日，海口市政府发布海府（1992）109号《海口市人民政府关于海口保税区征用土地的通告》（以下简称109号《通告》），征收了包含080号土地证用地在内的土地，用以建设海口保税区。1993年1月4日，海口市政府召开市长办公会议，协调海口保税区工程建设中线路搬迁、测量有关问题。该会议讨论的问题中，包含了占用海南农垦橡胶三厂土地的赔偿和搬迁问题。1993年8月31日，海南省农垦橡胶厂（以下简称农垦橡胶厂）作出《关于处理保税区里属我厂土地的意见》，以海口保税区内有该厂798.1平方米土地为由，向海口市政府提出给予土地置换或现金赔偿的意见。1995年9月26日，海口市土地管理局（后更名为海口市国土海洋资源局，再更名为海口市国土环境资源局，现名为海口市国土资源局，以下统称海口市国土局）作出市土字（1995）0484号《海口市土地管理局关于依法出让土地给海口保税区开发建设总公司的批复》（以下简称0484号《批复》），同意将海口保税区范围内的土地全部出让给海口保税区开发建设总公司（以下简称保税区总公司）作为建设用地。1996年1月12日，农垦橡胶厂作出《关于兴建工业大道征地赔偿的申请报告》，以海口保税区内尚有该厂798.1平方米土地未予赔偿为由，向海口市拆迁办公室请求帮助办理赔偿工作。2001年8月9日，海口保税区规划建设土地管理局以海口托普南方软件园有限公司（以下简称托普公司）为行文对象，作出海保规土函（2001）13号《关于海口托普南方软件园有限公司用地的批复》，同意保税区总公司将包含080号土地证用地在内的土地转让给托普公司。随后，托普公司就该地取得了海口市国用（籍）字第G0523号《国有土地使用证》（以下简称G0523号土地证）。2001年8月30日，海南三叶轮胎有限公司作出琼三轮司字（2001）47号《海南三叶轮胎有限公司关于予以解决处理海口保税区占用我单位土地的请示》，以该司前身农垦橡胶厂的798.1平方米海口保税区征地问题尚未解决为由，请求海口市政府协调处理，并提出一次性赔偿48万元或收回土地自用的意见。2004年4月29日，托普公司与保税区总公司签订《土地使用权及附着物转让合同》，将G0523号土地证用地使用权及地上附着物一并转让给保税区总公司。2004年5月20日，海口市政府就该转让行为，给保税区总公司颁发了海口市国用（2004）第001006号《国有土地使用证》（以下简称001006号土地证），并注销了G0523号土地证。2005年3月25日，上海新建桥企业集团有限公司与保税区总公司签订《合资经营海南新建桥经济发展有限公司合同》进行联营。之后，保税区总公司以001006号土地证用地作为其对成立新建桥公司的部分出资。2007年11月20日，海口市政府就该作价出资行为，给新建桥公司颁发008837号土地证，并注销了001006号土地证。2009年8月7日，海口保税区规划建设土地管理局针对新建桥公司《关于A05、A06、A12建设用地重新核准规划设计条件的申请》，作出《关于A05、A06、A12建设用地规划设计条件的批复》，同意将包括008837号土地证用地在内的土地的使用性质，由其他商服用地调整为城镇混合住宅用地。2009年11月2日，海口市国土局作出市土环资用字（2009）1270号《关于缴纳土地出让金通知》，以报经海口市政府批准，同意将包含008837号土地证用地在内的70776.01平方米土地的土地用途由其他商服用地改变为城镇住宅用地为由，核算了应补交的土地用途差价土地出让金为106164元，并通知新建桥公司交纳。2009年11月4日，海口市国土局作出市土资用字（2009）7号《关于海南新建桥经济发展有限公司申请改变土地用途问题的复函》，同意将包含008837号土地证用地在内的土地用途，由其他商服用地改变为城镇住宅用地。同日，海口市政府向新建桥公司颁发080号土地证，并注销了008837号土地证。2012年，三叶公司就颁发080号土地证的行为，以海口市政府作为被申请人、新建桥公司作为第三人，向省政府申请行政复议，请求撤销080号土地证。2014年12月12日，海口市国土局作出海土资法字（2014）302号《海口市国土资源局关于海南三叶制药厂有限公司行政复议案件争议地有关情况的函》，核实三叶公司《行政复议申请书》中注明的争议地面积为822.96平方米，并确定该地中541.15平方米土地属海口市国用（2009）第011078号《国有土地使用证》项下部分土地，272.9平方米属080号土地证项下部分土地，8.91平方米属未发证土地。2014年12月22日，省政府作出202号复议决定，在认定农垦橡胶厂在1993年征地后的剩余地块包括争议地等事实后，认为海口市政府在未确定争议地是否缴纳三项补偿费用的情况下，认定争议地属海口保税区用地范围，并依据保税区总公司作价入股成立新建桥公司等情况颁发080号土地证，属认定事实不清，并适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第四十四条第二款第（三）项之规定，决定：确认海口市政府将争议地包含在为新建桥公司颁发的080号土地证范围内的具体行政行为违法。次日，省政府将202号复议决定送达新建桥公司。新建桥公司不服该决定，于2015年1月8日向原审法院提起本案诉讼。
再查明，1997年10月30日，海南省农垦总局作出《海南省农垦总局关于农垦橡胶厂要求海南三叶制药厂兼并问题的批复》，同意海南三叶制药厂以“吸收股份式”兼并农垦橡胶厂，并批复了农垦橡胶厂土地全部过户到兼并后共同组建的新公司名下等事项。1997年11月7日，海南三叶制药厂与农垦橡胶厂签订《海南三叶制药厂兼并海南省农垦橡胶厂协议书》。1998年10月26日，海口市国土局作出市国海［用］字（1998）186号《海口市国土海洋资源局关于海南三叶制药厂有限公司申请变更土地使用权人的批复》和市国海［用］字（1998）187号《海口市国土海洋资源局关于海南三叶制药厂有限公司申请变更土地使用权人的批复》，分别批复同意将海南飞驰轮胎有限责任公司名下位于海垦路119号的50310.78平方米土地和118号的154521.30平方米土地，变更使用权人至三叶公司名下。目前，没有证明涉案征地行为和颁证行为被确认违法或者撤销的生效法律文书，也没有证明三叶公司取得争议地权属的证据。新建桥公司现已使用包含争议地在内的土地进行了房地产项目开发建设。
原审认为，一、078号土地证来源于008837号土地证土地用途变更登记行为。争议地早在1992年已为海口市政府发布109号《通告》所征收。该征地行为距今已有20余年，仍然没有撤销该征地行为的生效法律文书。无论争议地是否原属农垦橡胶厂用地，均不能否定该征地行为的效力。省政府作出202号复议决定，认定农垦橡胶厂在1993年征地后的剩余地块包括争议地，违背了前述征地事实，应属于认定事实不清，主要证据不足。二、三叶公司兼并农垦橡胶厂，发生在上述征地行为之后，且三叶公司没有取得争议地权属的证据。现有证据不能证明三叶公司与颁发080号土地证具有利害关系。三叶公司申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。省政府受理三叶公司的行政复议申请，并作出确认080号土地证违法的复议决定，应属适用法律错误。三、三叶公司仅对080号土地证提出复议申请，省政府却超越该颁证行为，审查了自1992年征地行为开始后的多个颁证行为，且未通知保税区总公司、托普公司参加复议活动，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的要求，违反了程序正当原则。四、在涉案征地行为未被撤销的情况下，海口市政府有权将争议地重新安排使用。保税区总公司用以出资的土地，来源于托普公司的转让行为。080号土地证，则是在保税区总公司以地出资后，基于土地用途变更登记行为而取得的土地权利证书。080号土地证是否合法，与海口市政府划定海口保税区的行为之间，没有关联性。涉案征地所涉补偿问题，与涉案颁证行为之间，属于不同的法律关系，应另案予以处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决：撤销202号复议决定；责令省政府重新作出复议决定。案件受理费50元，由省政府负担。
省政府不服原审判决，上诉称，一、一审证据采纳错误，认定事实不清。1.海口市政府及新建桥公司行政复议期间均未向省政府提交109号《通告》。109号《通告》系新建桥公司一审中提交，且为落款处未加盖海口市政府公章的复印件，也没有有关部门核对无异加盖的印章。新建桥公司未能提供109号《通告》的原件或者有关部门核对无异加盖印章的复印件。一审法院对上述109号《通告》予以采信，证据采纳错误。2.109号《通告》载明的保税区征地面积与0484号《批复》确定的海口保税区用地面积不一致，即使争议地在109号《通告》确定的征地范围内，也不等同于其在0484号《批复》确定的海口保税区用地范围内。一审法院未查明相关事实，即依据上述不具备合法证据效力的109号《通告》认定争议地已被征收用于建设海口保税区，认定事实不清。二、一审认定省政府受理三叶公司的行政复议申请适用法律错误，于法无据。三叶公司与争议地有利害关系，具有申请行政复议的主体资格。三、一审认定省政府违反程序正当原则与事实不符。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议机关对具体行政行为的合法性、合理性进行全面审查。本案中，080号土地证是基于1992年保税区征地后的数次土地使用权变更而来。为全面查清案件事实，省政府必须审查自1992年保税区征地行为开始的多个颁证行为，不存在超越审查范围的问题。此外，保税区总公司、托普公司与080号土地证的颁证行为没有利害关系，省政府无法定义务必须通知其参加复议。四、一审认定海口市政府在划定海口保税区时是否缴纳三项补偿费用与颁发080号土地证的行为没有关联，与事实不符。争议地原为农垦橡胶厂用地红线图范围内土地。行政复议期间，海口市政府未能提供证据证明争议地已被征收且确定为海口保税区用地。080号土地证是否合法与海口市政府划定保税区的行为有必然联系，不存在征地与颁证是两个不同法律关系的问题。如简单地将080号土地证的颁证行为与海口市政府划定海口保税区的行为割裂进行审查，将本案所涉纠纷定性为征地补偿问题，不利于社会矛盾的最终解决。五、尽管海口市政府在未查清土地权属来源的情况下给新建桥公司颁发080号土地证错误，但鉴于新建桥公司已利用该证项下土地开发建设了房地产项目并对外销售，争议地占080号土地证用地面积比例较小，如撤销080号土地证将影响新建桥公司及已售房产所有人的合法权益，故省政府作出202号复议决定，最大限度地保护了各方当事人的合法权益。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回新建桥公司的诉讼请求。
三叶公司不服原审判决，上诉称，一、省政府复议决定认定事实清楚，适用法律正确。1998年初，根据省农垦总局安排，三叶公司兼并了农垦橡胶厂，该厂土地亦全部过户到三叶公司名下。涉案三角地属1993年修建工业大道征用农垦橡胶厂土地后的剩余地，后因保税区占用等原因一直未办理土地证，因此亦未过户到三叶公司名下。申请复议前一个月，三叶公司在新建桥公司售楼部看到其土地证时才知道自己的土地被颁证到新建桥公司名下，因而申请复议，没有超过时效。二、三叶公司有大量证据证明涉案三角地没有给予征收补偿就颁证给新建桥公司，省政府认定正确。海口市城市规划管理局出具的路网图、70年代的公证书以及农垦橡胶厂地形图均能够证明工业大道征收土地后，涉案三角地没有被征收，一直没有进行赔偿。三、省政府所作复议决定并未撤销新建桥公司的土地证，没有损害其合法权益，复议决定仅确认海口市政府颁证行为违法，是为了三叶公司能够依此向海口市政府申请行政赔偿，与新建桥公司没有法律上的利害关系，新建桥公司不具有提起本案诉讼的主体资格。四、海口市政府给新建桥公司发证违反《土地登记规则》《海南省确定土地权属若干规定》的有关规定，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回新建桥公司的诉讼请求，维持省政府的复议决定，本案诉讼费由新建桥公司负担。
被上诉人新建桥公司答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。主要理由是：一、080号土地证来源于008837号土地证土地用途变更登记行为。三叶公司所主张的争议地早在1992年已被海口市政府征收。该事实有109号《通告》《海口市人民政府关于预征地、征地、工程施工通知、通告》《通知》《海口市人民政府办公会议纪要（第63期）》等证据佐证，足以证实。而至于109号《通告》载明的面积与0484号《批复》确定的面积不一致问题，因前者是征用土地面积，后者是建设用地土地面积，不是同一概念，故不存在矛盾。二、三叶公司没有证据证明其对争议地享有合法权益，不具有申请复议的主体资格。三叶公司1998年兼并农垦橡胶厂，而早在此之前，争议地已经被征用，已经不属农垦橡胶厂。三叶公司没有证据证明已取得争议地权属。三、争议地已经颁证至新建桥公司名下，新建桥公司是合法使用权人，省政府确认海口市政府颁证行为违法，必然损害新建桥公司合法权益。新建桥公司与本案有利害关系，具有诉讼主体资格。四、坚持三叶公司申请复议已经超过期限的一审主张。综上，请求驳回省政府和三叶公司的上诉。
二审庭审中，三叶公司提交了一份1977年12月的农垦橡胶厂地形图，用以证明争议地的权属，并称该图此前未提交。新建桥公司对该图的真实性、合法性未提出异议，但认为该图不能证明争议地的权属。省政府对该图未提出异议。本院认为，本案一审中，省政府和三叶公司均向一审法院提交了1977年12月的农垦橡胶厂地形图，三叶公司二审当庭提交的该地形图与之前提交的地形图相比，除了图上多了1985年8月17日手写签注的加盖有“海口市城市建设局城建管理专用章”的“同意双方于1985年8月17日的协议。协议是法律的依据，双方坚决按协议执行。在厂区范围内有工业大道60M从中间通过，今后已经建设农垦胶厂应无条件服从”的文字内容外，并无其他明显不同，故该地形图本身不作为新证据接纳。而至于该地形图上签注的手写文字内容，因系二审中提交，且并不能证明争议地的权属，故亦不作为新证据接纳。
另，二审庭审中，新建桥公司补充提交了一份加盖有“海口市档案局查档专用章”的109号《通告》复印件，用以证明其一审中提交的109号《通告》真实。经当庭交省政府和三叶公司核对，省政府和三叶公司对此未提出明确异议。本院认为，新建桥公司二审当庭提交的109号《通告》复印件系为了证明其一审中提交的109号《通告》真实，该复印件加盖有海口市档案局查档专用章，能够证明新建桥公司一审中提交的109号《通告》真实，故本院予以采信。
本院认为，根据本案中的现有证据，即109号《通告》《关于立即开始海口保税区出口加工区预征地的通知》《通知》等，因欠缺征地手续材料，尚不足以证明争议地早在1992年已经被海口市政府征收。原审仅依据109号《通告》即认定争议地早在1992年已经被海口市政府征收不当，本院予以纠正。此外，根据三叶公司提交的1977年12月农垦橡胶厂地形图、1996年10月11日路网规划图，并结合1985年8月17日的《土地问题补偿协议书》、1994年的规划报建图等，可以证明农垦橡胶厂原对争议地享有权属，1998年三叶公司承接了农垦橡胶厂的全部土地及其权利义务，自此亦取得了对争议地的权利。
除上述事实外，本院查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是新建桥公司不服省政府就三叶公司向其申请行政复议的行政行为作出的行政复议决定向人民法院提起行政诉讼的案件，争议焦点是省政府作出被诉行政复议决定是否合法。根据审理查明的情况，争议地现包含在新建桥公司持有的080号土地证项下，本案现有证据不足以认定争议地早在1992年已经被海口市政府征收，而可以认定农垦橡胶厂原对争议地享有权属，1998年三叶公司承接了农垦橡胶厂的全部土地及其权利义务，自此亦取得了对争议地的权利。没有证据表明三叶公司此后转让或者放弃了其对争议地的权利。故三叶公司具有针对080号土地证申请行政复议并请求撤销080号土地证的主体资格。省政府受理三叶公司的行政复议申请并无不当。新建桥公司主张三叶公司申请行政复议超过期限，因其未能提供证据证明三叶公司何时知道海口市政府给新建桥公司颁发080号土地证，而从三叶公司的相关陈述和表述中亦看不出其申请行政复议已经超过期限，故对于新建桥公司的该项主张，本院不予支持。此外，关于被诉行政复议决定结果，因本案现有证据不能证明争议地已被征收，故海口市政府将争议地颁发080号土地证给新建桥公司，权属来源不清。但考虑到新建桥公司已利用080号土地证项下土地开发建设了房地产项目且对外销售，争议地所占080号土地证项下用地面积比例又较小，故省政府经复议决定确认海口市政府将争议地包含在为新建桥公司颁发的080号土地证范围内的行政行为违法但不予撤销，亦无不当。况且，确认违法后，080号土地证的效力仍然存在，并不影响新建桥公司对土地的开发利用。综上，省政府作出被诉行政复议决定并无不当。新建桥公司请求撤销被诉行政复议决定，本院不予支持。原审认定事实不清，导致适用法律和裁判结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第34号行政判决；
二、驳回海南新建桥经济发展有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由海南新建桥经济发展有限公司本判决为终审判决。
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案件唯一码审判长刘利
审判员 王 华
审判员 吴天月
二〇一五年十二月一日
书记员 李励云
附：本案适用的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。