湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘12行初11号
原告刘嗣平，男，汉族，1962年10月15日出生，住湖南省怀化市鹤城区。
委托代理人王咸刚，北京冠领律师事务所律师。
被告怀化市鹤城区人民政府，地址怀化市鹤城区金海路。
法定代表人向秀亮，区长。
委托代理人洪建军，湖南诚怀律师事务所律师。
委托代理人欧阳仁俊，怀化市鹤城区住建局工作人员。
原告刘嗣平诉被告怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府）房屋征收补偿决定纠纷一案，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案受理后，于2018年1月9日向被告送达了起诉状副本、应诉通告、举证通知及相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年4月3日公开开庭审理了本案。原告刘嗣平及其委托代理人王咸刚，被告鹤城区政府的委托代理人洪建军、欧阳仁俊均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2017年12月6日,被告鹤城区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十六条之规定，对原告刘嗣平作出鹤政征补决字【2017】015号《怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定书》：一、对被征收人刘嗣平位于龙田湾风情街项目征收范围内的房屋及附属设施实施征收；二、房屋征收补偿按以下方式之一履行：1、被征收人选择征收补偿方式为货币补偿的，根据湖南诚成房地产评估有限公司湘诚房估征字（2017）第Ⅱ-018030-001026号《房地产、室内装饰装修价值分户报告》中对该房屋及装饰装修评估价值进行补偿，被征收房屋评估价值为人民币2152976元（其中房屋补偿数额为1771650元、装饰装修补偿数额为381326元），搬迁补偿费17716.50元（1771650×1%），临时安置补偿费15209.4元（2534.9×6），以上合计人民币贰佰壹拾捌万伍仟玖佰零壹点玖元（小写2185901.9元）。2、被征收人选择房屋产权置换的，由被征收人自行选择商品房，并按市场评估、等价置换原则由被征收人按《补偿方案》第七条规定结算产权置换差价；三、被征收人应在本决定书送达之日起10日内以书面方式向房屋征收部门明确所选择的补偿方式，被征收人在限期内不作选择的，视为同意按货币补偿方式进行补偿；四、被征收人应当在本决定书送达之日起15日内与怀化市龙田湾风情街项目房屋征收工作指挥部办理房屋移交手续，并将被征收房屋及附属设施腾空、搬迁。被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向怀化市人民政府申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行。
原告刘嗣平诉称，其在湖南省鹤城区烟草公司背后拥有合法房产，有合法的《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》。因“怀化市鹤城区龙田湾风情街项目”的需要，原告的房屋被划入征收范围之内。因补偿安置不合法、不合理，原告一直未能与相关单位达成一致的补偿安置协议。2017年12月6日，被告对原告作出《房屋征收补偿决定》，原告认为被告作出的《房屋征收补偿决定》违法，侵犯了其合法权益。第一，房屋征收补偿安置不合法、不合理。1、货币补偿标准远低于市场价，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及相关法律的规定；2、产权调换方案形同虚设。被征收人可以选择产权置换，但事实上相关征收单位并没有提供用于产权调换的房屋供被征收人选择，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条及相关法律规定；第二，房屋价值评估严重违法；第三，被告作出《房屋征收补偿决定》程序违法。综上，为维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及相关法律规定，向法院提起诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的鹤政征补决字【2017】015号《怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告刘嗣平在诉讼中提交了如下证据材料：
证据1、原告身份证复印件一份，拟证明原告身份；
证据2、《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》复印件各一份，拟证明原告有合法房屋；
证据3、鹤政征补决字【2017】015号《怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定书》复印件一份，拟证明系被诉具体行政行为；
证据4、被征收房屋照片打印件2张，拟证明原告房屋为独栋别墅，且装修非常好；
证据5、室内装修价值表，拟证明评估报告中装饰装潢补偿不足；
证据6、原告房屋到恒大.帝景楼盘的测距图照片；
证据7、恒大.帝景楼盘及一房一价公示表照片；
证据6、7拟证明原告房屋位于市中心，距离原告房屋3.9公里的恒大.帝景楼盘的类似毛坯房的价格为1.1万元/平方米以上，原告的独栋别墅价格补偿过低。
被告鹤城区政府辩称，一、答辩人作出的房屋征收补偿决定符合公共利益需要。龙田湾风情街项目地块房屋老旧，布局拥挤，基础设施薄弱，安全隐患大，为加快城市提质扩容，完善城市道路公路，切实改善城市居民居住和生活条件，区政府在该区域启动房屋征收、改造符合公共利益需要，符合法律规定。因原告未在签约期限内签订征收补偿协议，答辩人依法作出征收补偿决定；二、答辩人作出的房屋征收补偿决定程序合法完备。答辩人作出房屋征收补偿决定履行了全部法定程序，该项目符合国民经济发展规划，取得发改部门审批，符合土地利用总体规划，符合城乡规划，专项规划，房屋征收资金充足到位。市政府将该区域房屋征收任务交给鹤城区实施，房屋征收部门进行了社会稳定风险评估，进行了实物量调查，公布了房屋征收补偿方案并征求了意见，依法选定了评估机构，各类法律文书及与被征收人相关的资料均在项目范围内进行了公示，房屋征收程序公开、公正、合法、完备，取得了广大被征收人的支持。征收部门对原告房屋进行评估完全依照市场价，评估公司出具的分户评估报告送达了原告，并在征收范围内进行了公示，且允许原告选择产权置换，其可在市区范围内选择房屋，按等价置换的原则，征收部门负责落实产权置换事宜，但原告仅仅对房屋评估价格有异议，未选择产权置换房屋。综上所述，答辩人作出的鹤政征补决字【2017】015号《怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定书》程序合法，依据充分，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告鹤城区政府在法定的举证期限内提交了如下证据材料：
证据1、怀化市发改委关于《关于出具龙田湾城中村项目符合国民经济和社会发展规划证明的函》（怀城投函【2017】51号）的复函，拟证明龙田湾项目符合《怀化市国民经济和社会发展第十三个五年规划要求》，可以实施；
证据2、怀化市国土局关于龙田湾城中村项目符合土地利用总体规划的复函，拟证明龙田湾项目符合《怀化市中心城区土地利用规划（2006-2020年）》；
证据3、怀化市规划局关于出具龙田湾风情街项目符合城乡规划证明的复函，拟证明龙田湾项目符合城乡规划的要求；
证据4、怀化市规划局关于出具龙田湾风情街项目和锦溪桥以南3号地块老城区棚户区改造项目符合专项规划的复函，拟证明龙田湾项目符合项目规划控制要求；
证据5、怀化市国有土地上房屋征收办公室《国有土地上房屋征收与补偿任务交办书》（怀房征任字【2017】3号），拟证明龙田湾项目经市人民政府批准，将相关征收补偿任务交办鹤城区政府执行；
证据6、龙田塘区域征拆工作蓝线图，拟证明市规划局就龙田湾项目出具征拆蓝线，明确范围；
证据7、关于龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收选择评估机构的公告（鹤建征字【2017】7号），拟证明龙田湾项目依法启动评估机构选择程序；
证据8、选择评估机构公告公示照片，拟证明依法对评估机构选择公告在项目范围内进行公示；
证据9、选择评估机构协商情况资料，拟证明被征收人协商选定评估机构；
证据10、关于龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收选定房地产评估机构结果的公告（鹤建征字【2017】14号），拟证明被征收人依法协商选定湖南诚成房地产评估公司为龙田湾项目评估机构，依法进行公告；
证据11、选定评估机构公告公示照片，拟证明对依法选定评估机构结果在项目范围内进行公示；
证据12、资金到位证明，拟证明龙田湾项目征收补偿资金足额到位，专户储存、专款专用；
证据13、鹤城区住建局《国有土地上房屋拟征收公告》（鹤建征字【2017】6号），拟证明鹤城区住建局依法发布项目拟征收公告；
证据14、鹤城区住建局《关于暂停办理相关手续的函》（鹤建函【2017】2号），拟证明鹤城区住建局依法向相关部门去函，要求暂停办理相关手续；
证据15、社会稳定风险评估报告，拟证明太平桥片区棚户区改造项目依法进行了社会稳定风险评估，评估结果为中等风险，采取切实有效措施，风险可控；
证据16、实物量调查资料，拟证明房屋征收部门对征收区域房屋权属、面积等进行调查；
证据17、实物量调查公示照片，拟证明实物量调查结果在项目范围内进行了公示；
证据18、关于发布《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》的公告（鹤建字【2017】8号），拟证明2017年3月28日，龙田湾项目国有土地上房屋征收补偿方案进行了公告及征求意见；
证据19、房屋征收补偿方案（征求意见稿）公示照片，拟证明房屋征收补偿方案（征求意见稿）在项目范围内进行了公示；
证据20、关于发布《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征求意见及修改情况的公告（鹤建字【2017】20号），拟证明2017年5月9日，龙田湾项目国有土地上房屋征收补偿方案经公示一个月后征求意见，就修改稿再次进行公告；
证据21、房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见及修改情况公示照片，拟证明房屋征收补偿方案修改稿在项目范围内进行了公示；
证据22、怀化市国有土地上房屋征收办公室关于《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案》的审核意见，拟证明龙田湾项目房屋征收补偿方案依法按程序经市国征办批准同意，并提出修改意见；
证据23、2017年第7次《怀化市鹤城区人民政府常务会议纪要》，拟证明龙田湾项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告、房屋征收决定及征收补偿方案经政府常务会议讨论通过；
证据24、怀化市鹤城区人民政府关于龙田湾风情街项目范围内国有土地上房屋征收决定的公告（鹤政函【2017】46号），拟证明鹤城区政府根据公共利益需要，为推动城市提质，改善道路交通，改善居民居住环境，完成相关程序后，依法发布了房屋征收决定；
证据25、房屋征收决定公告的公示照片，拟证明房屋征收决定及征收补偿方案在项目范围内进行了公示；
证据26、被征收人实物量调查登记表，拟证明对被征收人的房屋进行了实物量调查登记；
证据27、被征收人实物量调查登记表公示照片，拟证明对被征收人实物量调查结果在征收范围内进行了公示；
证据28、房地产分户评估报告，拟证明征收实施单位对被征收人房屋进行了分户评估，评估价值为2152976元；
证据29、房地产分户评估报告公示资料，拟证明分户评估报告在项目范围内进行了公示；
证据30、房地产分户评估报告送达回执，拟证明分户评估报告送达了被征收人；
证据31、关于下达怀化市1995年第六批自筹固定资产投资项目计划的通知（怀市计【1995】32号），拟证明被征收人修建房屋取得原怀化市计委批准；
证据32、国有土地使用证（怀国用【2010】第出1147号），拟证明被征收房屋土地为国有出让住宅用地，面积216.75平方米；
证据33、建设用地规划许可证（地规字第95-118号），拟证明怀化市建设局为被征收人颁发了建设用地规划许可证；
证据34、协商笔录及录音、照片，拟证明征收实施单位多次与被征收人沟通协商，但被征收人要求过高，无法达成一致；
证据35、怀化市鹤城区住房和城乡建设局房屋征收决定报请书，拟证明房屋征收部门未能在征收决定确定的期限内与被征收人签订房屋征收补偿协议，依法报请区人民政府作出房屋征收补偿决定；
证据36、房屋征收补偿决定受理登记表，拟证明鹤城区人民政府依法受理房屋征收部门提请作出房屋征收补偿决定申请；
证据37、怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定书（鹤政征补决字【2017】015号），拟证明征收部门在规定时限内未与被征收人达成房屋征收补偿协议，鹤城区人民政府依法做出房屋征收补偿决定；
证据38、房屋征收补偿决定送达回执，拟证明鹤城区人民政府依法送达了房屋征收补偿决定；
证据39、房屋征收补偿决定公示资料，拟证明房屋征收补偿决定依法在项目范围进行了公示。
经庭审质证，被告鹤城区政府对原告提交的证据材料质证意见如下：对证据1、2、3的三性无异议；对证据4，照片没有体现拍摄时间、地点，不能反映照片中房屋的真实价值，应以评估报告为准；对证据5三性均有异议，没有说明证据来源，没有加盖任何单位的印章，是原告单方制作，没有任何人签字，对证明目的有异议；对证据6、7三性均有异议，1、这两组证据不能反映证据体现的具体内容，2、原告将房屋定性为别墅，定性错误，与恒大帝景作对比没有可比性，对这两份证据的证明目的有异议。
原告对被告鹤城区政府提交的证据材料质证意见如下：对证据1的真实性无异议，合法性有异议，这份复函中的项目名称并非是征收项目中的名称，一个是龙田湾城中村项目，一个是龙田湾风情街项目，两个名称不一致，对关联性也不认可，无法达到相应的证明目的；对证据2真实性无异议，合法性有异议，1、项目名称并非龙田湾风情街项目，2、四至范围与征收决定中不一致，对该证据的关联性及证明目的均不认可；对证据3真实性无异议，合法性有异议，该复函中没有明确项目是如何符合城乡规划的，对证明目的也不认可；对证据4质证意见同证据1；对证据5三性无异议；对证据6被告提供的蓝线图是打印件，没有提供原件，对真实性不认可，合法性和关联性也均有异议，从该蓝线图中无法看出是龙田湾风情街项目；对证据7真实性无异议，合法性有异议；对证据8真实性有异议，被告提供的是复印件，证据7、8不能证明鹤城区住建局对该公告实际进行过公示，仅提供照片不能证明公示的时间地点和在征收范围内进行的公告；对证据9因其中两份是手写，所以对这两份证据的真实性不认可，没有加盖公章，证据来源不明，对于161份表格的真实性、合法性均有异议，161份表格中的签字无法核实签字人的真实身份，对这份证据的证明目的不认可，被告提供的投票数仅有161户，而该征收项目的被征收人有460户，参加投票数不足被征收人的二分之一，不能证明是大多数被征收人的意见；对证据10、证据11质证意见同证据7、8；对证据12真实性无异议，合法性有异议，该证明并非金融机构作出，怀化市国土征收办公室作出该资金到位证明没有法律依据，因此对证明目的不认可；对证据13真实性无异议，合法性有异议，鹤城区住建局作为鹤城区政府确立的房屋征收部门以自己名义作出房屋拟征收公告，没有依据；对证据14三性无异议；对证据15真实性无异议，合法性有异议，1、该评估报告没有显示具体的作出日期，2017年5月并没有具体到日，无法确定该评估报告是否在征收决定之前作出，2、根据国有土地房屋征收补偿条例第12条规定，作出社会风险评估报告的应当是鹤城区人民政府，但该报告并非鹤城区人民政府作出，因此证明目的不认可；对证据16真实性、合法性、证明目的均有异议，1、没有加盖任何单位公章，证据来源不明，2、该项目涉及460户，但公告的户主明显不足460户；对证据17真实性、合法性均不认可，被告提供的是复印件，从复印件中也无法看出照片拍摄的时间、地点，更无法确定公示的时间、地点，对其证明目的也不认可；对证据18真实性无异议，合法性不认可，不能证明该公告实际进行过公示；对证据19被告提供的复印件，对三性均不认可；对证据20、证据21质证意见同证据18、19；对证据22三性无异议；对证据23真实性无异议，合法性有异议，会议纪要没有加盖公章也没有参会人员签字；对证据24三性无异议；对证据25因是复印件，而且看不出全部内容，因此对三性不认可；对证据26、27真实性、合法性不认可，1、调查表中没有加盖单位公章，2、被调查人没有签字，3、没有注明调查时间，不能确认何时进行的调查，因此对证明目的也不认可；对证据28真实性、合法性有异议，1、房地产估价师没有签字盖章，2、房地产评估公司没有盖章，3、没有注明评估报告的作出日期,4、评估单价远低于市场价，违反了征收条例第19条的规定，对证明目的也不认可；对证据29三性均不认可，因提供的是复印件；对证据30三性及证明目的均不认可，没有原告本人签字，并未送达给原告；对证据31-33三性及证明目的均无异议；对证据34三性及证明目的均不认可，没有谈话人的签字无法核实其真实性，另该份证据中的协商录音被告没有提供；对证据35无异议；对证据36三性有异议，没有加盖单位公章；对证据37真实性无异议，合法性有异议，1、补偿价格低于市场价，违反征收条例的规定，2、没有提供产权调换的安置方式，3、对于原告房屋的装修装潢损失评估不足，4、作出该补偿决定所依据的报告，评估程序违法，不能作为其依据；对证据38、39无异议。
本院对被告鹤城区政府提交的证据认证如下：对被告提交的证据5、14、22、24、31-33、35、38-39，原告对真实性、合法性、关联性均无异议，予以采信；对被告提交的证据1-4，能证明涉案项目符合国民经济和社会发展计划、土地利用规划、城乡规划、专项规划控制要求，本院对该组证据予以采信；证据7、10、12-13、15、18、20、23，原告对真实性无异议，且证据客观合法，与本案具有关联性，予以采信；证据6、8、11、16、17、19、21、25、26、27、29、30、36具备真实性、合法性、关联性，予以采信；证据9虽能证实征收实施单位组织项目区域内的被征收人投票确定湖南诚成房地产评估有限公司承担龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收评估工作，但未经公证机构依法公证，违反了《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第九条第二款“房屋征收部门组织被征收人通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证机构依法公证”的规定，本院不予采信；证据28《房地产分户评估报告》未载明评估报告作出日期，没有两名以上注册房地产估价师签字，亦未加盖房地产价格评估机构公章，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字”的规定；且该分户评估报告载明的原告刘嗣平被征收房屋总价值2152976元与《致估价委托人函》中载明的原告刘嗣平被征收房屋总价值2239101元不一致，该份证据不予采信；证据34中的录音被告在证据交换时未提交，不予采信；证据37系本案被诉的行政行为，不作证据评判。
本院对原告刘嗣平提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、3，被告对三性均无异议，予以采信；证据2系本案被诉的行政行为，不作证据评判；证据4能反映被征收房屋的外部及内部装修情况，予以采信；证据5室内装修价值表系原告单方制作，无相应资格机构的勘审评估以及权力认定，不能有效地支持原告的诉讼观点，不予采信；证据6、7与本案不具有关联性，不予采信。
本院根据采信证据及当事人的陈述，确认以下案件事实：
龙田湾风情街项目是经怀化市人民政府批准的怀化市2017年旧城改造重点建设项目。该项目符合《怀化市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、怀化市中心城区土地利用规划（2006-2020年）、城乡规划、项目规划控制的要求。2017年3月15日怀化市国有土地上房屋征收办公室作出怀房征任字[2017]3号《国有土地上房屋征收与补偿任务交办书》，将工作内容为龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收与补偿任务交给鹤城区政府依法依规按程序组织实施。2017年3月28日怀化市鹤城区住房和城乡建设局发布鹤建征字【2017】6号《国有土地上房屋拟征收公告》，征收范围为迎丰路与湘黔铁路交汇处西南侧，东临太平溪二期龙田塘安置区，南接太平溪，西靠太平溪及锦溪路，北至湘黔铁路，占地面积106亩，涉及国有土地上房屋征收约420户，约57000平方米房屋及附属物（实际房屋征收任务以房屋征拆工作蓝线图范围为准），该公告就项目名称、征收部门、实施单位、征收补偿方案等作了相关规定。同日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局作出鹤建征字【2017】8号《关于发布<龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案>（征求意见稿）的公告》，并发布了《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。同日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局作出鹤建函【2017】2号《关于暂停办理相关手续的函》，发送怀化市房产管理局、怀化市国土资源局、怀化市规划局、怀化市住房和城乡建设局、怀化市工商局、怀化市国税局、怀化市地税局、怀化市公安局、各街道办事处。同日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局发布鹤建征字【2017】7号《关于龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收选择评估机构的公告》，要求征收范围内被征收人协商选定评估机构，并就相关事项作出规定。2017年4月6日至8日，房屋征收实施单位怀化市龙田湾风情街项目房屋征收工作指挥部组织该区域内161户国有土地上房屋被征收人进行投票，其中有效票151票，无效票10票，93.8%的被征收人选择湖南诚成房地产评估有限公司为龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收评估工作的房地产价格评估机构，但投票选定房地产价格评估机构过程未经公证机构依法公证。2017年4月11日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局发布鹤建征字【2017】14号《关于龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收选定房地产价格评估机构结果的公告》，湖南诚成房地产评估有限公司确定为龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收评估工作的房地产价格评估机构。2017年5月鹤城区住房和城乡建设局出具了《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》，涉案项目社会稳定风险等级评定为低风险，可以实施。怀化市龙田湾风情街项目房屋征收工作指挥部完成了涉案项目被征收房屋的实物量入户调查后，分别于2017年5月12日、5月19日在项目范围内张榜公示二榜、三榜实物量入户调查结果。2017年4月30日，怀化市国有土地上房屋征收办公室出具《资金到位证明》，证实龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿资金足额到位，专户存储，专款专用。2017年5月9日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局作出鹤建征字【2017】20号《关于发布<龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>征求意见及修改情况的公告》并在涉案项目范围内张贴公示，并发布了修改后的《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案》。2017年5月12日，怀化市国有土地上房屋征收办公室作出怀房征【2017】22号《关于<龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案>的审核意见》，原则同意鹤城区住房和城乡建设局报送的《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案》，要求按照审核稿实施。2017年5月18日，鹤城区政府第7次常务会议审议通过《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案》、《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》，同意发布《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收决定》。2017年5月23日，鹤城区政府发布鹤政函【2017】46号《关于龙田湾风情街项目范围内国有土地上房屋征收决定的公告》，决定征收龙田湾风情街项目规划范围内国有土地上房屋，征收范围为迎丰路与湘黔铁路交汇处西南侧，东临太平溪二期龙田塘安置区，南接太平溪，西靠太平溪及锦溪路，北至湘黔铁路，占地面积106亩，约420户，涉及国有土地上约57000平方米房屋及附属物（具体范围以规划蓝线图为准），征收部门为怀化市鹤城区住房和城乡建设局，征收实施单位为怀化市龙田湾风情街项目房屋征收工作指挥部，签约期限为自征收决定公告之日起60日内，并附有《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收补偿方案》，同时告知：被征收人对房屋征收有异议，可在房屋征收决定公告之日起60日内向怀化市人民政府申请行政复议，也可以在征收决定公告之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。在公告规定期限内，原告未对征收决定申请行政复议，亦未提起行政诉讼。
被征收人刘嗣平所有的房屋位于涉案项目征收范围内。被征收房屋系私产，产权人为刘嗣平，国有土地使用证号：怀国用【2010】第出1147号，使用权面积216.75平方米，该国有土地上房屋办理了规划手续，未办理房屋产权登记，被征收部门依法认定为合法建筑。房屋为混合结构，共两层，用途为住宅，建筑面积446.98平方米。
湖南诚成房地产评估有限公司根据调查结果对刘嗣平所有的房屋、装饰装修及设施补偿价值进行评估，形成湘诚房估征字（2017）第II－018030－001026号《房地产、室内装饰装修价值分户报告》。该分户报告载明被征收人刘嗣平所属房产价值、装饰装修价值、附属物评估价值共计2152976元，但分户报告未载明报告作出日期，没有两名以上注册房地产估价师签字，亦未加盖房地产价格评估机构公章。该分户报告于2017年5月9日送达刘嗣平，刘嗣平拒绝签收后留置送达，送达人姚欣、周长青及证明人李顺、陈龙在送达回证上签字。2017年6月20日，湖南诚成房地产评估有限公司向怀化市鹤城区住房和城乡建设局出具加盖其公司公章的《致估价委托人函》，该函载明被征收人刘嗣平所属住宅、猫屋、装饰装修及附属物评估价值为2239101元。后经多次协商，刘嗣平未能在房屋征收决定规定的期限内与征收部门怀化市鹤城区住房和城乡建设局达成补偿协议。2017年12月1日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局请示鹤城区政府对被征收人刘嗣平作出房屋征收补偿决定。鹤城区政府于2017年12月6日作出鹤政征补决字【2017】015号房屋征收补偿决定书，并在房屋征收范围内进行公示。2017年12月12日向刘嗣平送达该决定书，刘嗣平签字确认签收。刘嗣平不服该决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销鹤城区政府鹤政征补决字【2017】015号房屋征收补偿决定书。
本院认为：
本案争议焦点为：一、涉案房屋征收决定的合法性；二、涉案房屋征收补偿决定的合法性。
一、被告鹤城区政府作出鹤政函【2017】46号房屋征收决定主体适格、程序合法、正当，认定事实清楚、适用法律准确，对其合法性本院予以确认。
（一）鹤城区政府具备作出涉案房屋征收决定并予以公告的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。本案中，鹤城区政府作为涉案被征收房屋所属县级人民政府，具备作出房屋征收决定并予以公告的法定职权；
（二）鹤城区政府发布涉案房屋征收决定公告的事实依据充分，程序合法、正当。本案中，在鹤城区政府作出涉案房屋征收决定前，市发改、规划、国土等部门分别出具书面函件，明确涉案项目符合怀化市国民经济和社会发展计划、土地利用规划、城乡规划和专项规划。涉案项目征收补偿方案拟定后，鹤城区政府组织相关部门对征收补偿方案进行论证，并征求公众意见。在征求意见期满后，将征求意见情况以及根据征求意见修改情况予以公布。此后，鹤城区政府还召开常委会对涉案项目社会稳定风险评估报告、国有土地上房屋征收补偿方案进行研究，形成会议纪要，同意涉案社会稳定风险评估报告及国有土地上房屋征收补偿方案，同意发布《龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收决定》。涉案项目征收资金亦已足额专户储存。本院认为，鹤城区政府发布涉案房屋征收决定公告前，已经按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，履行了一系列前置程序，具有充分的事实依据，程序合法、正当；
（三）鹤城区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定作出涉案房屋征收决定，适用法律正确。
二、被告鹤城区政府选定评估机构、湖南诚成房地产评估有限公司对涉案房屋价值评估违反法定程序，湘诚房估征字（2017）第II－018030－001026号《房地产、室内装饰装修价值分户报告》不能作为对原告涉案被征收房屋的征收补偿的依据，被告鹤城区政府作出鹤政征补决字【2017】015号房屋征收补偿决定主要依据不足，依法应予撤销。
（一）本案中，征收实施单位组织项目区域内的被征收人投票确定湖南诚成房地产评估有限公司承担龙田湾风情街项目国有土地上房屋征收评估工作，但未经公证机构依法公证，违反了《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第九条第二款“房屋征收部门组织被征收人通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证机构依法公证。”的规定，属违反法定程序；
（二）湘诚房估征字（2017）第II－018030－001026号《房地产、室内装饰装修价值分户报告》未载明报告作出日期，没有两名以上注册房地产估价师签字，亦未加盖房地产价格评估机构公章，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字”的规定，属违反法定程序；
（三）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，湘诚房估征字（2017）第II－018030－001026号《房地产、室内装饰装修价值分户报告》于2017年5月9日送达原告刘嗣平，但鹤政函【2017】46号房屋征收决定公告于2017年5月23日发布，涉案房屋分户评估报告在征收决定公告发布之前已经制作并送达给原告，违反法定程序；
（四）湘诚房估征字（2017）第II－018030－001026号《房地产、室内装饰装修价值分户报告》载明被征收人刘嗣平所属房屋价值、装饰装修价值、附属物评估价值共计2152976元，但《致估价委托人函》中载明的被征收人刘嗣平所属住宅、猫屋、装饰装修及附属物评估价值为2239101元，且被告庭审中确认涉案房屋评估总价值以《致估价委托人函》为准，故被告鹤城区政府依据湘诚房估征字（2017）第II－018030－001026号《房地产、室内装饰装修价值分户报告》作出鹤政征补决字【2017】015号房屋征收补偿决定属作出被诉行政行为的主要依据不足。
综上所述，被告鹤城区政府作出鹤政函【2017】46号房屋征收决定合法，但对涉案房屋价值评估违反法定程序，湘诚房估征字（2017）第II－018030－001026号《房地产、室内装饰装修价值分户报告》不能作为对原告涉案被征收房屋的征收补偿的依据，被告鹤城区政府作出鹤政征补决字【2017】015号房屋征收补偿决定主要依据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销怀化市鹤城区人民政府鹤政征补决字【2017】015号房屋征收补偿决定；
二、怀化市鹤城区人民政府于本判决生效后60日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由怀化市鹤城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
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审 判 长 王立志
审 判 员 周 晓
审 判 员 何志良
二〇一八年六月十四日
法官 助理 李建丰
代理书记员 肖丽红
法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违法法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。