江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏08行终130号
上诉人（原审原告）徐正权，男，汉族，1974年8月7日出生，农民，住涟水县。
委托代理人孙玉美（系上诉人母亲），汉族，1946年1月8日生，农民，住涟水县。
委托代理人濮青之，江苏律轩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）涟水县岔庙镇人民政府，住所地涟水县岔庙镇岔庙街。
法定代表人嵇晓海，该镇镇长。
委托代理人别同祥，该镇工作人员。
被上诉人（原审被告）涟水县人民政府，住所地涟水县涟城镇红日大道18号。
法定代表人时勇，该县县长。
委托代理人孙晓雨，该政府工作人员。
上诉人徐正权因与被上诉人涟水县岔庙镇人民政府（以下简称岔庙镇政府）行政答复及被上诉人涟水县人民政府（以下简称县政府）行政复议一案，不服涟水县人民法院（2018）苏0826行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明，1998年秋原告母亲孙玉美与同组村民徐建林口头协商，徐建林将约4.3亩承包地（地块位于义河村农××、××）转给孙玉美户耕种。2003年孙玉美与徐正兵、徐正权分户，孙玉美将从徐建林户转来的土地分给徐正兵、徐正权耕种。2005年徐正兵、徐正权取得《农村土地承包经营权证》，但证书中登记的地块存在四至不清、亩数不准情况。
2014年1月徐建林强行耕种徐正权在农渠南的土地，并实际占有至今。为此，徐正权于2014年8月向法院提起民事诉讼，法院于2015年6月20日作出（2014）涟民初字第1764号民事判决书，判决徐建林将强行耕种的土地返还徐正权，该判决现已生效。2015年、2016年孙玉美、徐正兵、徐正权多次向岔庙镇政府申请确权，要求处理争议土地经营权纠纷，岔庙镇政府亦作出两份处理意见，但都因存在问题自行撤销或被法院撤销。2017年12月4日岔庙镇政府再次作出《关于徐正权要求对承包土地确权登记发证的答复意见》，徐正权不服，向县政府申请复议。被告县政府于2018年2月22日作出[2017]涟政行复字第37号《行政复议决定书》，维持了岔庙镇政府的答复意见。原告仍不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营权发生争议的，双方当事人可以通过协商解决，也可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请解决，也可直接向人民法院起诉。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。本案原告与徐建林发生土地承包经营权争议，已向法院提起民事诉讼，法院作出的判决已发生法律效力。但法律并未规定乡（镇）人民政府可以就农村土地承包经营权争议作出确权决定，故原告要求被告岔庙镇政府对承包土地经营权进行确权没有法律依据。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上人民政府才具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的职权。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。据此，土地承包经营合同系基于发包方（村委会或村民小组）与承包方（村民）双方之间真实意思表示而签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，徐正兵户若认为其应当取得涉案土地的农村土地承包经营权证，则应先与土地发包方签订土地承包合同，并要求发包方按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定提交申报材料，先报镇政府进行审核，材料符合规定的，再报县政府审核确权颁证。现原告尚未与所在村民委员会或村民组签订涉案土地承包合同，径行要求岔庙镇政府直接确权换发新证，没有法律依据。综上，原告要求撤销岔庙镇政府《关于徐正权要求对承包土地确权登记发证的答复意见》和[2017]涟政行复字第37号《行政复议决定书》，责令被告岔庙镇政府为原告办理确权登记换发新证的诉请，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告徐正权的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
一审判决后，徐正权不服，向本院提出上诉称：1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条明确规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府处理。”根据该条法律规定，岔庙镇政府有权对承包土地经营权进行确权。如果岔庙镇政府无权对承包土地承包经营权进行确权，岔庙镇政府即应该撤销于2017年12月4日作出的答复。本案中，上诉人与案外人徐建林不存在土地权属争议。上诉人拥有县政府颁发的农村土地承包经营权证，徐建林只有0.84亩二轮承包地。上诉人的诉求是岔庙镇政府按照法定程序换发新证，如果岔庙镇政府无权为上诉人确权换证，也应该告知上诉人向有权确权换发新证的部门申请办理，而不应该作出答复。2、2005年9月30日，县政府颁发给上诉人的农村土地承包经营权证上载明土地承包合同编号，可以证明上诉人与所在村委会签订过土地承包合同。一审法院认定上诉人没有与所在村委会签订过承包合同，属认定事实错误。3、一审法院认定1998年初，上诉人母亲孙玉美与同组村民徐建林口头协商，徐建林将约4.3亩承包地转给孙玉美耕种，不是事实。实际情况是，1998年年底，一轮承包到期后，徐建林一家六口人因农转非主动放弃承包地，村委会即将徐建林原承包的4亩地发包给上诉人母亲孙玉美承包。请求撤销一审判决，判决被上诉人为上诉人办理确权登记换发新证。
被上诉人岔庙镇政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人县政府答辩称：根据农村土地承包法第五十一条规定，岔庙镇政府无权对农村土地承包经营权争议作出处理决定；上诉人请求直接为其颁发《农村土地承包经营权证》无法律依据。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理确认原审查明的事实。
本院认为，案外人徐建林目前耕种涉案土地，故本案属于农村土地承包经营权争议纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营权发生争议的，双方当事人可以通过协商解决，也可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请解决，也可直接向人民法院起诉。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。故上诉人要求被上诉人对涉案土地承包经营权进行确权，无法律依据。
根据江苏省人民政府办公厅苏政办发[2015]36号“关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见”的要求，本次确权发证工作要根据调查结果并经审核公示确认，农户与发包方签订土地承包合同后，政府部门才可向承包方颁发农村土地承包经营权证，并不是简单的换发新证。而根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。上诉人并未与所在村委会签订涉案土地的农村土地承包合同，故上诉人要求被上诉人为其换发新证，无事实和法律依据。
综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐正权负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 俊
审 判 员 钱明芳
审 判 员 梁新星
二〇一八年八月二十七日
法官助理 马玉宝
书 记 员 谈 晓