陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字第00015号
上诉人（原审原告）张月娥。
上诉人（原审原告）黄炳莉。
上诉人（原审原告）黄君。
委托代理人张转勤，女，系黄君利之妻。
上诉人（原审原告）李桂珍。（李桂珍去世，变更上诉人为黄文利）
上诉人（原审原告）黄文利，男，系李桂珍之子。
共同委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市新城区人民政府。
法定代表人李毅，区长。
委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
委托代理人叶蕊，陕西迈道律师事务所律师。
上诉人张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利等四人诉西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）2011年11月2日作出的新政告字（2011）2号《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》（以下简称为《通告》）一案，不服西安市雁塔区人民法院（2013）雁行初字第00124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张月娥等四人原系西安市新城区韩北村的村民（张月娥后当了工人）。2008年7月2日，西安市城中村改造办公室下发了市城改发（2008）113号《关于进一步明确胡一村等二环内72个村纳入城中村改造计划的通知》，新城区韩南村、韩北村纳入了城改计划之列，《通知》要求，按照“政府主导，整村拆除，安置优先”的原则，由各区主持编制各村城中村改造工作方案，并组织实施整村拆除工作，搞好有形建设，把村民安置落在实处，明确五年内基本完成二环内的城中村改造任务。2011年新城区政府对韩南、韩北村及周边地区进行城中村改造，西安市新城区城中村改造办公室向西安市城中村改造办公室上报了《韩南、韩北村城中村改造方案》，西安市城中村改造办公室于2011年4月29日作出市城改发（2011）106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》。随后西安市新城区城中村改造办公室又向西安市城中村改造办公室上报了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》，西安市城中村改造办公室于2011年7月15日作出市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》。新城区政府依据该《批复》，于2011年11月2日发布了新政告字（2011）2号《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》，并予以张贴。原告等人的房屋位于拆迁改造范围内。原告因对被告实施城中村改造有意见，遂向法院提起诉讼。
另查明，新城区韩北村部分村民同李桂珍、黄君利、张月娥三人情况一样，使用的是少量国有土地。
原审法院认为，本案的焦点问题是：被告作出的新政告字（2011）2号《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》是否合法。
实施城中村改造项目，是根据城中村改造专项规划和区域城市功能的要求所为，对加快城市化建设，改善人居环境，消除安全隐患，促进社会经济发展有着很重要的作用，改造范围内的住户应当予以配合、支持。就本案而言，西安市新城区韩南、韩北村于2008年已经政府立项，被纳入城中村改造之列，被告按照西安市城中村改造办公室下发通知的要求，依据《西安市城中村改造管理办法》的规定，其作为辖区城中村改造工作的负责单位，对韩北村进行城中村改造，其行为符合《西安市城中村改造管理办法》的规定。原告认为对其房屋只能进行征收而不能拆迁改造的理由不能成立。按照《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条的规定，改造方案由区城改部门组织编制。新城区城改部门按规定组织编制了城改方案，该方案获得上级同意后，被告按照工作流程，为正确实施拆迁安置方案，就拆迁范围、工作步骤、注意事项、防范措施及规范行为等提出了要求和安排，并以通告的方式公布于众，其行为符合正当程序原则和《西安市城中村改造管理办法》的要求，并无违法之处，属合法的行政行为。关于原告张月娥、李桂珍、黄君利三户使用的是国有土地，能否适用城中村改造规定之问题，本院认为，按照《西安市城中村改造管理办法》第二十六条的规定：“实施改造城中村范围内的少量国有土地，可以根据城中村改造需要，由政府土地储备机构依法收购或置换，用于城中村改造”，故对该三户使用的土地可以适用城中村改造的规定。被告称《通告》系抽象行政行为，不属于法院受理范围，因西安市新城区人民政府2011年11月2日发布的新政告字（2011）2号《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》，是对西安市城中村改造办公室《批复》予以落实的具体体现，是直接对外发生效力的行政行为，《通告》针对的是特定范围的行政行为相对人，对原告的权利义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为，故被告之观点不能支持。另外，关于被告认为原告起诉超过了诉讼时效之问题，经审查，《通告》是2011年11月发布的，原告于2013年就提起诉讼，未超过最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定的2年的期限。
综上，被告发布《通告》基本事实清楚，程序合法，不违反法律规定，原告要求撤销《通告》之理由不能成立，其请求应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告张月娥、黄炳莉、黄君利、李桂珍要求撤销西安市新城区人民政府2011年11月2日作出的新政告字（2011）2号《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
宣判后，上诉人张月娥等四人不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实的证据不足。被上诉人不具有拆迁改造的职权，无权作出被诉具体行政行为。被诉具体行政行为的程序违法。被诉具体行政行为，规定了拆迁范围、拆迁人、在规定的期限内达成安置协议、停办改扩建手续、暂停合法营业执照等事项。上诉人的房屋位于拆迁范围之内。被上诉人作出的被诉具体行政行为，为上诉人设置了权利和义务，与上诉人具有利害关系。被上诉人作出与上诉人具有利害关系的具体行政行为，应当依法听取上诉人的陈述和意见，告知上诉人有要求听证的权利。一审认定被上诉人根据《西安市城中村改造管理办法》的规定作出被诉具体行政行为，与事实和法律明显不符。被上诉人作出被诉具体行政行为根本没有任何法律依据。一审程序严重违法。一审未依法通知拆迁范围内其他房屋所有权人和土地使用权人作为第三人参加诉讼，遗漏了应当参加诉讼的当事人。被上诉人将市城改发（2011）106号文、市城改发（2011）175号文和建设用地规划许可证作为被诉具体行政行为的主要证据。但是，本案上诉人已经不服上述三个具体行政行为，向有关人民法院提起诉讼，要求撤销上述具体行政行为。法院已经受理但尚未审结。本案与上述三个案件具有关联性，应当以上述三个案件的审理结果作为依据。在上述三个关联案件尚未审结的情况下，一审法院应当中止诉讼而未中止，且直接确认三个具体行政行为的合法性，采纳其为证明被诉具体行政行为合法的证据，程序严重违法。一审适用法律、法规错误。综上所述，一审判决认定事实的证据不足，程序严重违法，适用法律、法规错误，应当予以撤销。上诉请求：一、依法撤销西安市雁塔区人民法院（2014）雁行初字第00124号行政判决；二、依法撤销被上诉人作出新政告字（2011）2号《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》的具体行政行为：三、一审和二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人新城区政府答辩称，韩南韩北村城中村改造项目是西安市人民政府重点改造项目，答辩人根据西安市人民政府以及西安市城中村改造办公室《关于进一步明确胡一村等二环内72个村纳入城中村改造计划的通知》（市城改发（2008）113号）的有关文件要求，对韩南韩北村及其周边地区进行城中村改造，在新城区城改部门按照规定编制城改方案，答辩人依据《西安市城中村改造管理办法》、《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》（市城改发（2011）106号）《关于新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案的批复》（市城改［20l1］175号），按照工作流程为正确实施拆迁安置方案，就拆迁范围、工作步骤、注意事项、防范措施及规范行为等提出了要求和安排，并以通告方式公布于众。综上所述，答辩人认为该通告行为符合正当程序原则和《西安市城中村改造管理办法》的要求，一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，要求维持一审判决，驳回上诉。
经审理查明，原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是《通告》的合法性。根据本案查明的事实，新城区韩南村、韩北村经批准，已被列入西安市新城区城中村改造计划。对于城中村改造，国家尚无具体的规定，主要依据当地人民政府制定的相关规范性文件执行。根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条的规定，改造方案由区城改部门组织编制。新城区城改部门按规定组织编制了城改方案，该方案获得上级同意后，新城区政府按照工作流程，为正确实施拆迁安置方案，就拆迁范围、工作步骤、注意事项、防范措施及规范行为等提出了要求和安排，并以通告的方式公布于众，其行为符合正当程序原则和《西安市城中村改造管理办法》的要求，并无违法之处。《通告》在城中村改造中具有承上启下、广而告之的作用。从《通告》内容上看，主要涉及韩南村、韩北村城中村改造项目的拆迁工作，明确了拆迁范围、组织实施主体、对拆迁工作人员及被拆迁人的要求、对各有关政府部门拆迁安置工作要求及扰乱拆迁安置工作的法律后果等有关事项，并未超出韩南村、韩北村城中村改造方案的批复范围。从后果上看，《通告》也不具有强制执行力，仅要求拆迁范围内的被拆迁人“停止新建、改建、扩建及改变房屋使用性质等手续并停止新建、改建、扩建行为，暂停核发营业执照”。也是为了落实市城改发（2011）106号文、市城改发（2011）175号文和建设用地规划许可证的贯彻与实施，阻止被拆迁人在《通告》发布后的盲目建设，《通告》的效力依赖于上述文件的效力，对拆迁范围内原有的房屋不具有强制执行力。故上述三个案件的审理结果可以直接决定《通告》的效力，并不受本案羁束。关于《通告》是否在村内张贴，对于本案争议的焦点问题已无实际意义，故张月娥、黄炳莉等5人诉讼请求撤销新城区政府作出的新政告字（2011）2号《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》，本院不予支持。综上所述，原审判决驳回张月娥等四人的诉讼请求，认定事实清楚，依法应予维持。张月娥等四人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 牟凤燕
代理审判员 姜 华
二〇一五年二月六日
书 记 员 师 丹