湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终775号
上诉人（原审被告）浏阳市国土资源局，住所地浏阳市白沙路27号。
法定代表人王英定，局长。
委托代理人袁持锋，该局政策法规科科长。
委托代理人周建辉，该局法律顾问。
被上诉人（原审原告）长沙扬帆房地产开发有限公司，住所地浏阳市制造产业基地永阳路管委会旁。
法定代表人于定清，执行董事。
委托代理人蒋仲义，湖南金凯华律师事务所律师。
长沙扬帆房地产开发有限公司诉浏阳市国土资源局土地管理行政征收行为一案，浏阳市国土资源局不服浏阳市人民法院（以下称原审法院）(2016)湘0181行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明，2006年12月，浏阳市国土资源局与浏阳市永安镇城市建�投资开发有限责任公司签订了《国有土地使用权出让合同》，随后，又签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》。出让合同及补充协议均明确了容积率为0.86。此后，浏阳市永安镇人民政府为解决闲置土地，加快城镇建设步伐，决定将出让时所取得的土地交由浏阳市国土资源局挂牌转让。长沙扬帆房地产开发有限公司参与竞价，最终以5020000元的价格取得土地使用权。2007年6月28日，浏阳市永安镇人民政府下设的浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司与长沙扬帆房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权转让合同》。合同约定：转让地块面积为22768平方米，其中出让用地19008平方米、划拨用地3760平方米；土地转让款已全部付清；明确土地使用权转让和权属变更由转让方浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司负责办理，受让方长沙扬帆房地产开发有限公司予以配合。2007年8月14日，受让方长沙扬帆房地产开发有限公司取得了《浏阳市人民政府国有土地转让审批单》。2007年8月21日，浏阳市国土资源局向长沙扬帆房地产开发有限公司核发了浏国用（2007）第5200号土地使用权证。2008年2月21日，浏阳市城乡规划局批准了《浏阳市永安花园规划总平面图》。2008年3月24日，浏阳市城乡规划局向长沙扬帆房地产开发有限公司核发了“永安花园”建设项目建设用地许可证，规划总建筑面积为49562平方米，容积率调整为2.61。至此，长沙扬帆房地产开发有限公司取得该地块的土地使用权，并以“永安花园”项目进行房地产开发建设。2011年“永安花园”工程建设全面完工。工程完工之后，长沙扬帆房地产开发有限公司向浏阳市国土资源局申请换发新的并办理分户的土地使用权证。但浏阳市国土资源局以容积率由原来规划的0.86实际调整至2.464以及土地用途被修改为由，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价，且有浏阳市人民政府向浏阳市国土资源局下发的浏政函[2008]272号《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》，告知了征收楼面地价的规定及应征收情况。但长沙扬帆房地产开发有限公司不同意补交，并多次向浏阳市国土资源局及相关部门呈递报告。期间浏阳市永安镇人民政府、湖南浏阳制造产业基地管理委员会已向浏阳市人民政府出具了免除或解决的请示。浏阳市国土资源局、浏阳市城乡规划局亦向浏阳市人民政府出具了审查意见和报告。2014年3月21日，浏阳市财政局向浏阳市人民政府提交了《关于制造产业基地永安花园补缴地价差的意见》，明确长沙扬帆房地产开发有限公司应补缴楼面地价及计算开始的时间。2016年3月29日长沙浏阳源土地评估咨询有限责任公司经评估计算，作出了“容积率调整后应补交的地价款7280064元，用途变更后应补交的地价款2071872元”的结论。浏阳市国土资源局据此结论，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补交楼面地价，长沙扬帆房地产开发有限公司不服，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院判决认为，本案争议焦点是：浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司所建设的“永安花园”项目补交楼面地价的行政行为的依据是否适当。结合本案看，首先，浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府出具的关于制造产业基地管委会请求解决“永安花园”容积率问题的审查意见，以及浏阳市财政局向浏阳市人民政府出具的制造产�基地“永安花园”补缴地价差的意见，均明确了“永安花园”地块变更容积率和用地性质的事实客观存在，同时明确了长沙扬帆房地产开发有限公司不符合浏政函（2008）272号浏阳市人民政府《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》第二条的规定，建议按2006年地价标准计算补缴地价，并告知如不补缴楼面地价，不能办理“永安花园”分户土地使用相关手续。经审查，浏政函（2008）272号批复意见明确的时间为从2008年4月3日起，明确适用范围为浏阳市城区规划范围内国有出让土地修改出让条件补交出让金。根据该批复意见，“永安花园”项目在永安镇，而永安镇按照浏阳市城市总体规划并不属于城市规划区范围。其次，浏政函（2008）272号是浏阳市人民政府针对浏阳市国土资源局《关于征收楼面地价等有关问题的请示》作出的批复，该批复实际已影响了行政行为相对人的权利义务，目前并没有证据证实浏阳市国土资源局将该批复告知了相关的利害关系人，违反了正当程序的要求。
综上，浏阳市国土资源局根据浏政函（2008）272号浏阳市人民政府《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》规定，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价的行政行为依据不足，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项的规定，判决撤销浏阳市国土资源局根据浏政函（2008）272号浏阳市人民政府《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》的规定，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价的行政行为。
�阳市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、(2016)湘0181行初26号行政判决书认定永安镇不属于城市规划区范围依据不足；二、浏政函【2008】272号《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》仅属于行政机关内部交流文件；三、上诉人对被上诉人作出的行政行为正当、合法。请求：1、撤销浏阳市人民法院(2016)湘0181行初26号行政判决书；2、驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人长沙扬帆房地产开发有限公司答辩称，一、上诉状关于“一审判决认定永安镇不属于城市规划区范围依据不足”的理由不能成立；二、被答辩人有义务将浏政函【2008】272号文件内容告知答辩人，但没有告知，不能因为其自身责任而处罚答辩人；三、被答辩人行政行为严重违反法定程序；四、被答辩人按容积率≤0.86计算答辩人超建面积和应补缴楼面地价金额，没有事实依据和法律依据；五、被答辩人出让土地过程中违反法律规定，这是双方行政争议产生的根本原因，被答辩人反而要求答辩人补缴楼面地价，有失公正。一审判决认定事实、适用法律并无错误。请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案审查的是，上诉人浏阳市国土资源局通过长沙浏阳源土地评估咨询有限责任公司，于2016年3月29日对被上诉人长沙扬帆房地产开发有限公司位于永安镇“永安花园”建设项目作出的，关于容积率调整及用途变更后应补交地价款的行政征收行为，是否合法。
《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）规定，对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途、容积率的土地差价。《长沙市修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则》也有类似的规定。浏阳市人民政府根据上述通知和实施细则，于2008年10月7日对浏阳市国土资源局作出《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》（浏政函【2008】272号）。上诉人作出的涉案行政征收行为的直接依据就是上述批复。该批复规定，从2008年4月3日起，浏阳市城区规划范围内国有出让土地修改出让条件需补交出让金。该批复同时规定：“土地权利人于2008年4月3日前通过招标拍卖挂牌出让等形式受让国有土地，已签订成交确认书，由于不可抗力因素或政府有关部门的行为造成未办理出让手续或延期开发的，在2008年8月30日前获得浏阳市规划管理局对容积率调整，并在2008年12月31日前与浏阳市国土资源管理局签订《国有土地使用权出让合同》的，不征收楼面地价”。本案中，没有证据证明被上诉人“永安花园”建设项目位于浏阳市城区规划范围内；而且，上诉人向被上诉人征收楼面地价补交款，与上述批复设定的免收情形相悖。因为，浏阳市城乡规划局《关于解决“永安花园”容积率遗留问题意见的报告》（浏规字【2013】55号）明确认定：“长沙扬帆房地产开发有限公司于2006年9月通过公开拍卖取得该宗地国有土地使用权”；“2008年3月14日核发了永安花园建设项目建设用地许可，……容积率为2.61”。另外，2007年8月21日，浏阳市国土资源局向被上诉人核发了浏国用（2007）第5200号《国有土地使用权证》。尽管该国有土地使用权证只是预登记证，但是，它的核发是以签订《国有土地使用权出让合同》为前提的。换言之，即使未签订国有土地使用权出让合同，但上述预登记证的核发，认可了事实上出让合同的存在。可见，被上诉人既不在浏政函【2008】272号规定的应征收区域范围，也符合免交楼面地价款的三个条件。故上诉人作出涉案行政征收行为，缺乏事实依据。
另一方面，上诉人在涉案征收行为中，关于容积率调整后应补交的地价款数额计算方面，也明显不当。其理由如下：虽然浏阳市国土资源局与浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司于2006年12月签订的《国有土地使用权出让合同》第十一条约定的容积率为0.86。但其后补签的《国有土地使用权出让合同补充协议》第三条约定“同意该受让宗地容积率不低于0.86”；且该补充协议第十一条再次强调了投资强度、用地强度等指标；尤其是《补充协议》第十三条的约定更为具体、明确。该条明确规定：“项目容积率、建筑密度等任何一项指标低于《出让合同》第十一条和本《补充协议》第三条约定标准的，出让人可以按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例土地使用权出让金的违约金”。显然，本案中，若容积率指标低于0.86，还要按规定条款和约定条件支付相应的违约金。那么，容积率为2.61，是不违背《补充协议》约定的内容和目的的。上诉人却按容积率0.86计算补交差额，其合理性让人质疑。
在征收程序方面，上诉人作出的涉案行政征收行为，没有书面的征收决定，没�听取被上诉人的陈述和申辩意见，没有告知其事实、理由和依据，更没有履行听证程序等等，其征收程序明显违法。
综上，上诉人作出的要求被上诉人补缴楼面地价的行政征收行为，没有事实依据；且上诉人要求被上诉人补交的楼面地价款数额明显不当；征收程序也严重违法。故本案被诉行政征收行为，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人浏阳市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈光辉
审判员 柳志敢
审判员 王真铮
二〇一六年十一月四日
书记员 刘烁星
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。