安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0191行初38号
原告：阜阳市新法塑料有限公司，住所地安徽省阜阳市颖州区。
法定代表人：刘美芳，该公司董事长。
委托代理人：谢鹏辉,北京市京师律师事务所律师。
委托代理人：张永正，男，1992年11月24日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区，该公司员工。
被告：阜阳市国土资源局，住所地安徽省阜阳市。
法定代表人：徐国平，局长。
委托代理人：王峰，该局工作人员。
委托代理人：师博，阜阳仲天律师事务所律师。
被告：安徽省国土资源厅，住所地安徽省合肥市。
法定代表人：孙爱民，厅长。
委托代理人：孙广健，该厅工作人员。
委托代理人：朱洁，安徽天禾律师事务所律师。
原告阜阳市新法塑料有限公司（以下简称阜阳新法公司）不服被告阜阳市国土资源局、安徽省国土资源厅土地行政管理，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月1日立案后，于2017年6月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。原告阜阳新法公司及委托代理人谢鹏辉，被告阜阳市国土资源局的委托代理人王峰、师博，安徽省国土资源厅的委托代理人孙广健、朱洁到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原告于2007年3月30日登记设立，是当时阜南县袁集镇人民政府重点招商引资企业，系废旧塑料再生资源再利用建设项目，现已生产经营近10年之久。原告作为乡镇企业占用集体建设用地不违反《土地管理法》的相关规定，被告阜阳市国土资源局通知责令原告停止违法行为，认定事实严重错误，适用法律错误，所修出的通知书应予撤销，具体理由如下：原告是经法定批准设立的乡镇企业，占用集体建设用地完全符合法律规定。2006年5月17日，原阜南县乡镇企业委员会作出《关于成立“阜南县新法废塑料再生发展有限责任公司”的批复》(乡企字[2006]第20号)，原告的设立是由袁集镇人民政府依法定程序申请，由当时法定职能部门批准成立。2007年3月30日原告成立，企业性质是乡镇企业，根据《土地管理法》第四十三条的规定，经依法批准的乡镇企业可以使用集体土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条明确规定，乡镇企业使用农民集体土地进行非农业建设，可确定使用者集体土地建设用地使用权。2006年5月26日，原阜南县建设局根据《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，审定原告厂房建设符合村镇规划要求，作出《村镇建设工程规定许可证》，准予原告建设。而上述条例第十条明确规定，村庄、集镇规划的编制，应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，故原告建设厂房占用土地完全符合土地利用总体规划，不存在违法用地。2008年7月11日，原告向国土部门申请用地登记手续，袁集镇人民政府签署证明原告经原阜南县委、县政府批准动工建设，请国土部门尽快办理相关用地手续，至今原告已申请多次，但颍州区国土资源局均未履行法定职责办理土地登记并发证，严重违反《土地登记办法》第十九条的规定，涉嫌行政不作为。综上，原告作为经法定批准的乡镇企业，使用集体建设用地符合土地管理法的规定，且不违反土地利用总体规划，根本就不存在违法用地的事实。被告在未依法履行职责查明事实的情况下，简单认定原告用地涉嫌违法，而直接忽略下属职能部门行政不作为，造成原告用地多年，在取得其他所有建设所需许可材料的情况下，却未取得用地手续。被告仅以用地手续确定占地是否违法，没有法律依据，故被告应履行法定职责责令下属国土部门履行法定职责，为原告颁发用地手续，而不是违法责令原告停止占地经营。为此，特诉至法院，请求法院判令：1、依法撤销被告阜阳市国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》；2、撤销被告安徽省国土资源厅作出的《行政复议决定书》（皖国土资复决【2017】19号）；3、全部诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、公司营业执照一份、法定代表人证明书、法定代表人身份证明；2、阜南县乡镇企业委员会作出《关于成立“阜南县新法废塑料再生发展有限责任公司”的批复》；3、阜南县建设局作出的《村镇建设工程规定许可证》；4、阜南县计划委员会项目备案批复；5、关于企业用地的申请报告；6、阜阳市颍州区环境保护局文件；7、建设工程施工许可证；8、责令停止违法行为通知书。
被告阜阳市国土资源局辩称，一、原告的营业执照所显示的信息可以看出，原告阜阳市新法塑料有限公司的企业性质并不是乡镇企业，因此不应适用《土地管理法》第四十三条的有关经依法批准的乡镇企业可以使用集体土地建设用地的规定。
二、原告阜阳市新法塑料有限公司违反《土地管理法》第四十三条的规定，非法占用阜阳市颍州区袁集镇四十里铺村四十里铺集体土地建厂，答辩人依法作出《责令停止违法行为通知书》的行政行为合法。
原告阜阳市新法塑料有限公司占用阜阳市颍州区袁集镇四十里铺村四十里铺集体土地建厂，并没有依法申请使用国有土地，取得国有建设用地使用权。答辩人的行为违反了《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。答辩人发现原告的违反行为后，立即进行立案调查，认定原告存在违法占地建厂的行为，原告也承认“在没有依法取得国有土地使用的情况下，违法建厂”的事实。为此，答辩人依据《土地管理法》第六十七条和《安徽省土地监察条例》第二十五条之规定，发出《责令停止土地违法行为通知书》，并依法送达原告。
三、答辩人作出的《责令停止违法行为通知书》，只是行政处罚过程中的处理程序，并不是具体行政行为，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
在发现原告的违法行为后，答辩人依据《行政处罚法》的规定予以立案查处，在进行调查认定后，并依据《土地管理法》第六十七条和《安徽省土地监察条例》第二十五条之规定，向原告发出《责令停止土地违法行为通知书》。答辩人作出的《责令停止违法行为通知书》，只是行政处罚过程中的处理程序，并不是具体行政行为。
综上所述，本案原告的企业性质并不是乡镇企业，因此答辩人作出的《责令停止违法行为通知书》事实认定清楚，处理程序合法，适用法律正确，完全符合《土地管理法》第四十三条、第六十七条和《安徽省土地监察条例》第二十五条的规定。该《责令停止违法行为通知书》只是行政处罚过程中的处理程序，并不是具体行政行为，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告阜阳市国土资源局向本院提交了以下证据：1、违法线索登记表；2、责令停止违法行为通知书及送达回证；3、立案呈批表；4、询问笔录；5、现场勘测笔录及勘测图；6、身份证；7、情况说明；8、委托书；9、营业执照；10、规划图、现状图、现场照片、认定书；11、违法案件延期审批表；12、土地租赁合同；13、行政复议受理通知书及答复书；14、行政复议决定书。
被告安徽省国土资源厅辩称，一、原告提出行政复议申请，答辩人依法受理并作出复议决定，符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十条之规定，省国土厅作为阜阳市国土局的上级主管部门是其具体行政行为的法定复议机关之一，有权依法作出行政复议决定。
二、省国土厅作出的《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。
（一）程序合法。2017年3月17日，答辩人收到被答辩人行政复议申请书。答辩人于2017年3月20日向被答辩人作出《行政复议受理通知书》。同日，向阜阳市国土资源局发出《行政复议答复通知书》，2017年5月12日，答辩人作出《行政复议决定书》。由此可知，答辩人作出复议决定的程序符合《行政复议法》第三十一条的规定。
（二）认定事实清楚，适用法律正确。
1、经答辩人查明，2008年4月10日，被答辩人与袁集镇人民政府签订《投资协议书》。约定被答辩人在袁集镇人民政府管辖的区域内四十铺投资建设废旧塑料再生项目，总投资1000万元人民币，袁集镇人民政府配合被答辩人征用土地57.25亩。同日，被答辩人与阜南县袁集镇四十铺村民委员会签订《土地租赁合同》，约定：阜南县袁集镇四十铺村民委员会提供给被答辩人使用的土地面积为57.27亩，位置与四至范围：南邻王寨队，东至王寨队地，西至105国道及生产路，北至生产用路。土地租金为每年每亩捌百元人民币，租期三十年，第一次付五年的租金为229080元；申请人应于合同签订三十日内一次性付清五年租金，以后每五年一付租赁费，被答辩人应在前次租金到期前的一个月内付清租金，否则村民有权收回土地。后被答辩人又取了阜南县乡镇企业委员会的企业成立批复、颍州区发改委立项备案、颍州区环境保护局的环评确认、《村镇建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等。2007年，皖北公司将名称变更为新法公司，虽新法公司取得了企业成立批复、立项备案、环评确认、《村镇建设规划许可证》、《建设工程施工许可证》，但其使用该块土地至今未获批准。2017年3月14日，阜阳市国土资源局以申请人违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，依据《土地管理法》第六十七条、《安徽省土地监察条例》第二十五条的规定，向被答辩人发出《责令停止土地违法行为通知书》。
2、《土地管理法》第六十七条第一款第（四）项规定：县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”《国土资源行政处罚办法》的十一条规定：国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制。对被答辩人未依法取得用地批准的行为，答辩人认为阜阳市国土局作出的《责令停止土地违法行为通知书》符合法律规定，据此，答辩人依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持的复议决定。
综上，答辩人作出复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告安徽省国土资源厅向本院提交了以下证据：1、《行政复议受理通知书》；2、阜阳市国土资源局提交的答复意见及有关证据材料；3、《行政复议决定书》及快递封面。
经庭审质证，本院对原被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1、5、8，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定；原告提交的证据2、3、4、6、7，与本案没有关联性，本院依法不予认定。被告阜阳市国土资源局提交的证据1-14，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。被告安徽省国土资源厅提交的证据1-3，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。
经审理查明，原告阜阳新法公司于2007年3月30日登记设立。2008年4月10日，原告与袁集镇人民政府签订《投资协议书》。同日，原告与阜南县袁集镇四十铺村民委员会签订《土地租赁合同》，约定：阜南县袁集镇四十铺村民委员会提供给被答辩人使用的土地面积为57.27亩。后原告取了阜南县乡镇企业委员会的企业成立批复、颍州区发改委立项备案、颍州区环境保护局的环评确认、《村镇建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等，但原告使用该块土地至今未获批准。原告使用阜阳市颍州区袁集镇四十里铺村四十里铺集体土地建厂，并没有取得国有建设用地使用权证。阜阳市国土局发现原告的违法行为后，进行立案调查。通过调查，阜阳市国土局认为原告存在违法占地建厂的行为，随即向原告发出《责令停止土地违法行为通知书》。原告对该《通知书》不服，提起行政复议。安徽省国土资源厅于2017年5月12日作出（皖国土资复决【2017】19号）《行政复议决定书》，决定维持阜阳市国土局作出的《责令停止土地违法行为通知书》的复议决定。原告不服，诉至本院，请求判如所请。
本院认为，《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第六十七条第一款第（四）项规定：县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。《安徽省土地监察条例》第二十五条规定：经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。当事人接到通知书后，应立即停止土地违法行为。《国土资源行政处罚办法》的十一条规定：国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制。本案中，阜阳新法公司企业性质并非法律规定的乡镇企业，公司成立时虽取得了企业成立批复、立项备案、环评确认、《村镇建设规划许可证》、《建设工程施工许可证》，但阜阳新法公司占用集体土地建厂，一直未取得用地手续，没有依法申请使用国有土地，取得国有建设用地使用权。阜阳市国土局进行立案调查，认定阜阳新法公司存在违法占地建厂的行为并作出《责令停止违法行为通知书》，符合法律规定。安徽省国土资源厅作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。原告的诉请无事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告阜阳市新法塑料有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告阜阳市新法塑料有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 毕守国
人民陪审员 崇 椿
人民陪审员 王礼芬
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 谢 文
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。