广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇中法行初字第27号
原告马仁余，男，汉族，居民身份证住址：广东省肇庆市，公民身份号码：×××0134。
委托代理人马仁彧，男，××年××月××日出生，汉族，居民身份证住址：广东省肇庆市。
委托代理人刘荣，广东国智律师事务所律师。
被告肇庆市端州区人民政府。地址：肇庆市端州区。
法定代表人刘庆良，区长。
委托代理人陈涛，广东曜政律师事务所律师。
委托代理人邓莉敏。
原告马仁余诉被告肇庆市端州区人民政府（以下简称端州区府）房屋征收与补偿行政纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告马仁余的委托代理人马仁彧、刘荣，被告端州区府的委托代理人陈涛、邓莉敏到庭参加诉讼。在案件审理过程中，原、被告申请协调和解，经本院协调，未能达成和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。
原告马仁余诉称：我们是古塔南路23号区府宿舍南栋501室的所有人。由于肇庆民生工程阅江大桥的建造，我们的住所被纳入了征收范围。北岸工程的征收工作于2013年9月开始，并由端州区府负责。端州区府于2013年11月21日在征收范围内公示并印发了《肇庆市端州区人民政府关于印发阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案的通知》（端府（2013）20号）要求被征收户在2个月内，即2014年1月前搬出被征收户上述房产。由于对补偿方案分歧较大，在限期内我们与端州区府并未达成一致。因此，端州区府对房产进行评估，由于端州区府暗箱操作，评估机构未得到被征收户认可即进行评估，并给予超低评估价格以逼迫我们离开。端州区府根据该所谓评估意见于2014年5月在其征收办公室门外贴示征收决定书（肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定）。在不服并迫于无奈的情况下，我们对该征收决定书于2014年7月1日申请了行政复议。肇庆市人民政府在书面知会我们2014年9月29日送达行政复议决定书后进行延期答复。行政复议决定书于2014年10月1日送达，并维持原行政决定。原告认为端州区府对我们房产的征收补偿的行政行为侵害了公民的合法权益，在实体上和程序上均违反了我国现有的法律及最高人民法院的司法精神，应予以撤销，理由如下：一、端州区府作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定，认定事实错误，价格评估程序违法，定价依据不足，显失公平。1、价格评估程序违法。（1）、确定评估机构的方式违法。端州区府于2014年3月18日召开了被征收户的评估政策解释会议。在我们抵达会场后，征收办公室工作人员即要求我们在会议签到表签到。在该会议上，肇庆市住建局陈少雄同志对阅江大桥的进展进行说明，由始至终均是解答拆迁户无关评估的提问，只是在会议结束前提及由于当时被征收户与端州区府所给予补偿标准难以达成一致，端州区府将要对我们的房产进行评估。但是，会议至始至终没有向我们解释他们所罗列的符合标准可供选择的房产评估机构，亦未对评估机构进行选择。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第二十条及《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定：协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。在3月18日唯一一次政策解释会议上，相关单位从未征询我们（××）对于房产评估单位的意见，亦从未公示房产评估单位的资质等。即使通过多数决定或随机选定，亦需对资质等进行公示，而此环节从未有过。仅凭业主签到的《会议纪要》选择价格评估机构的方式，剥夺了我们选择房屋评估机构的权利。该《会议纪要》只能证明我们参与了开会，不能证明广大业主就选择哪家房屋评估机构达成了合意，区政府以此来确定由万联房地产土地评估有限公司作为本次价格评估机构的行为，违反了法定程序，也不能体现广大业主的真实意思表示。（2）擅自排除有资质的房地产评估机构。征地拆迁工作领导小组工作人员曾提出，外地房产评估机构未在肇庆注册不可进行评估。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，评估资质仅需注册房地产估价师资格，并未硬性规定必须当地注册。征地拆迁工作领导小组的该规定剥夺了我们选择房屋评估机构的权利。时至今天，我们从未认可该评估机构。我们认为在未得到我们确认及端州区府并未在法律规定的流程下进行选择，该机构的选择违反了相关法律。（3）未依法进行分户初步评估。根据中华人民共和国住房和城乡建设部（住建部）2011年6月3日公布的《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条：房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。在端州区府的所谓公示后，从未举行评估解释和修正会议。（4）从未进行过房屋实地查勘。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。古塔南路23号南栋501室从未进行实地查勘。我们质疑该评估是如何进行的。2、定价依据不足，显失公平。根据肇庆市住建局的统计数据，2013年12月端州城区的成交楼房均价为6807.3元／平米，而该评估机构的评估价格基本都处于4000-5000元／平米建筑面积。虽然该评估机构声称估价结果为正常的市场价值，但其没有查勘、没有分户初评而得出远远低于市场均价的结论。让人有理由怀疑它的公允性。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条的规定，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿，且要考虑到被征收房屋的区位、用途、建筑建构等房屋价值因素。被征收人房屋装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。即使我们不去讨论价格评估的专业性过程，仅以评估得出的市场价格在同区位内，我们无法购得类似的房地产。因此，评估机构的定价明显低于市场价，没有实事求是的客观反映房屋价值。综上，端州区府作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定，存在程序违法，损害原告财产利益的行为，应予以撤销。二、端州区府作出的肇端府征决字（2013）第1号房屋征收决定书及附件在实体上和程序上均违反法律规定，侵犯了被征收人的选择权，定价没有依据，显失公平。1、违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》，非法剥夺原告在征收补偿方式上的选择权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”补偿办法应由被征收人决定。在我们与征收办公室出现了补偿意见分歧及征收办公室对补偿标准表示不能协商后，我们要求进行临近房产的产权调换。肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组于2014年1月21日对我们住户的几点意见的答复第六点明确指出端州区府不允许我们进行产权置换，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条。2、补偿标准依法无据，补偿价格过低，显失公平。端州区府2013年11月21日于端府（2013）20号文件附件
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阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案中第五章第二节列出：指导价格标准执行至2013年12月31日止，住宅均价：7000元／平方米（含地价、房价和奖励款）。据肇庆市住建局的统计数据，2013年12月端州城区的成交楼房均价为6807.3元／平米，尚未计算申请人房屋的一线江景及国声小学学区等区位附加值及装修等房屋附加值。根据我们的走访调查，肇庆市端州区一线江景房产价格，皆为8000元／套内平方米（毛坯）以上。根据最高人民法院于2014年8月29日所公布的全国法院征收拆迁十大典型案例中“孔庆丰诉泗水县人民政府房屋征收决定案”的判决上说明根据立法精神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。我们认为端州区府现有补偿标准远远低于应有补偿标准，考虑到装修等附加价值，我们认为补偿标准应为10000元／套内平方米，并应给予2年每月1500元的临时安置费用。3、征收程序上存在违法行为。（1）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。端州区府虽然对房屋进行了登记，但是从未在征收范围内对所有调查结果进行公布公示。（2）从端州区府在行政复议过程中所提供材料可见，端州区府在《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》征求意见稿公示后收到公众意见函多份，基本对所提的价格补偿方案不满意。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。端州区府从未举行任何形式的听证会。综上所述，我们理解政府为了公共利益需要作出的征地拆迁行政行为，但不认同在拆迁过程中对我们权利的侵犯和不公的补偿。端州区府作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定以及肇端府征决字（2013）第1号房屋征收决定书及附件，不仅违反了法定程序，还侵犯了原告的选择权和公平受偿的权利。恳请法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》及依法行政等立法精神，参考最高院近期公布的拆迁典型案例所倡导的司法趋势，以事实为依据，给予公正判决，撤销违法的行政决定，维护原告的合法权利。请求：1、撤销端州区府作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定。2、撤销端州区府于2013年11月21日作出的肇端府征决字（2013）第1号房屋征收决定书及附件。3、被告承担诉讼费用及按照相关法规聘请房屋评估机构的相关费用。
原告马仁余向本院提供了以下证据：
1、起诉人及代理人的身份证复印件、委托书。证明原告及其代理人的身份和户籍。
2、房产证复印件。证明起诉人是涉案房产所有人。
3、肇端补字（2014）1号房屋征收补偿决定。证明被告作出行政行为的具体内容。
4、肇端府征决字（2013）第1号房屋征收决定书及附件（端府（2013）20号《肇庆市端州区人民政府关于印发阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案的通知》）。证明被告作出行政行为的具体内容。
5、肇府行复（2014）45号行政复议决定书。证明原告不服征收决定申请复议。
6、《会议纪要》及房产评估机构相关资质（行政复议过程中端州区人民政府答复中证据15）。证明没有协商选定评估机构。
7、2014年3月与征收工作小组工作人员谈话录音。证明和被告有沟通。
8、肇庆市住建局2013年12月端州城区的成交楼房均价。证明当时的楼价。
9、古塔南路23栋701室住户要求产权调换申请及征地拆迁办2014年4月3日答复。证明被告剥夺原告选择权。
10、肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组于2014年1月21日对住户的几点意见的答复。证明被告剥夺原告选择权。
11、调查房产价格（房产商所出的房产报价书）。证明房产价格和上涨的趋势。
12、端州区政府所提供的公众意见函。证明不是民意的表达。
被告端州区府答辩称：为缓解西江大桥的压力，满足两岸间快速增长的交通需求，2010年10月20日，市委、市府召开会议专题研究筹建西江三桥工作问题，会议原则同意市城乡规划局提出的西江三桥筹建方案。2011年4月13日，十一届54次市政府常务会议议定，原则同意市西江三桥建设指挥部提出的肇庆市西江三桥建议方案，采用古塔路桥址方案，即北接端州城区古塔路，跨西江后在高要市巽峰塔北侧接世纪大道。2011年5月13日，市发改局作出《关于肇庆西江三桥项目项目建议书的复函》（肇发改工函（2011）70号，同意实施肇庆西江三桥项目。2011年7月7日，肇庆市发展和改革局作出《关于肇庆市西江三桥工程可行性研究报告的批复》（肇发改工（2011）159号）同意肇庆西江三桥工程可行性研究报告，该项目起点位于北岸端州区古塔路与星湖大道交叉路口，沿古塔路跨越西江，在南岸高要乌榕村与世纪大道衔接。2012年9月24日，肇庆市人民政府办公室作出《肇庆市人民政府办公室关于阅江大桥工程征地拆迁工作相关问题的复函》（肇府办函（2012）155号）明确端州区府负责端州辖区内阅江大桥的征拆及安置工作，并同意端州辖区内按肇府（2011）18号文及端州城区重点工程项目征地拆迁补偿有关规定执行。2013年1月22日，肇庆市城乡规划局作出《市政工程规划审查批复》同意肇庆市公路局在端州区古塔路建设道路、管线改造工程，该工程为阅江大桥建设的配套工程项目。2013年8月2日，肇庆市国土资源局作出《肇庆市国土资源局关于肇庆市阅江大桥工程项目用地的预审意见》（肇国土资规保函（2013）209号）明确阅江大桥工程项目选址端州区和高要市，并同意通过用地预审。2013年8月19日，我府根据该建设项目建设需要，制定了《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》并予以公布。根据有关住户反馈的意见，我府对该方案作了修改。2013年11月21日，我府作出《房屋征收决定书》（肇端府征决字（2013）第1号），明确征收范围为端州区古塔南路以东规划红线范围内的土地和地上建筑物及其附属物，征收部门为肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组，并对有关房屋征收事项连同修改后的《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》（端府（2013）20号）予以了公布。原告的肇庆市端州区古塔南路23号南幢501房在上述建设项目的征收范围内。2014年3月18日，我府的房屋征收部门召集有关拆迁户召开拆迁工作会议，并形成会议纪要，会议纪要内容为：2014年3月18日（星期一）上午，肇庆市住建局拆迁科科长陈少雄同志在城东街道办事处一楼礼堂主持召开了阅江大桥北岸房屋征收协商选定房地产价格评估机构大会。动迁小组相关工作人员，相关职能部门工作人员及85户被拆迁户参加了会议。会议根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定”，按法定程序从肇庆市端州区范围内具备资质的四间评估机构中，经过抽签选定了肇庆万联房地产与土地评估有限公司作为阅江大桥北岸征收房屋的房地产价格评估机构。2014年4月12日，肇庆万联房地产与土地评估有限公司对原告的被征收房屋作出了评估。2014年4月24日，我府的房屋征收部门将《房地产估价报告》通过邮寄方式送给原告。原告在收到上述估价报告后，没有对被征收的房屋价值提出异议，也没有向肇庆万联房地产与土地评估有限公司申请复核评估。因原告就补偿问题未能与房屋征收部门达成协议，我府于2014年5月6日作出肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定。原告不服，遂向肇庆市人民政府申请行政复议。肇庆市人民政府于2014年9月28日作出肇府行复（2014）45号行政复议决定，维持端州区府2014年5月6日作出《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定》（肇端补决字（2014）1号）的具体行政行为。我府认为我府作出的肇端府征决字（2013）第1号房屋征收决定、肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定事实清楚，适用法律正确，恳请肇庆市中级人民法院依法维持我府作出的肇端府征决字（2013）第1号房屋征收决定和肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定。其理由有以下两方面：一、主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，我府作出的房屋征收补偿决定是履行职责行为，主体适格。由于阅江大桥建设需要，我府根据市发改局作出《关于肇庆西江三桥项目项目建议书的复函》（肇发改工函（2011）70号）和《关于肇庆市西江三桥工程可行性研究报告的批复》（肇发改工（2011）159号）、肇庆市人民政府办公室作出《肇庆市人民政府办公室关于阅江大桥工程征地拆迁工作相关问题的复函》（肇府办函（2012）155号）、市城乡规划局作出《市政工程规划审查批复》以及市国土资源局作出《肇庆市国土资源局关于肇庆市阅江大桥工程项目用地的预审意见》（肇国土资规保函（2013）209号）等文件，开展沿线的征地拆迁工作，并公布《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》（端府（2013）20号），作出《房屋征收决定书》（肇端府征决字（2013）第1号），明确征收范围为端州区古塔南路以东规划红线范围内的土地和地上建筑物及其附属物，原告的肇庆市端州区古塔南路23号南幢501房在上述建设项目的征收范围内。阅江大桥建设是交通基础设施建设，属于公共利益的范畴，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”的规定，我府对原告的肇庆市端州区古塔南路23号南幢501房进行征收于法有据。目前，阅江大桥已有216户被征收人（占全部征收人的94.3%）同意我府的房屋征收决定，并签订了《房屋征收补偿协议书》。二、主要事实清楚，程序合法，适用依据正确。我府的《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》是在征求公众意见的基础上制定的，该方案所制定的“7000元／平方米”住宅征收补偿价格是指住宅均价，属于指导价，不带有强制性，原告对该方案的补偿标准有异议，可通过协商解决，并可按协商价予以补偿。如不能协商一致，可由具有相应资质的房地产评枯机构按照有关规定对被征收房屋的价值予以评估，按照评估价进行补偿。因此，原告称我府作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定“认定事实错误，价格评估程序违法，定价依据不足，显失公平”的理由不成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定……”。对原告随机选定的房地产价格评估机构作出的评估结果有异议，原告可按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“……对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定……”之规定提出有关申请，但原告并没有按要求及时提出。综上所述，我府作出的房屋征收补偿决定主体适格，主要事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，恳请法院依法维持我府作出的具体行政行为。
被告端州区府向本院提供了以下证据：
1、《研究筹建西江三桥工作及解决市城区交通拥堵问题会议纪要》（20）。证明市委、市府召开会议专题研究筹建西江三桥工作问题，会议原则同意市城乡规划局提出的西江三桥筹建方案。
2、《市政府常务会议纪要》（2011）2号。证明十一届54次市政府常务会议原则同意市西江三桥建设指挥部提出的肇庆市西江三桥建议方案，采用古塔路桥址方案，即北接端州城区古塔路，跨西江后在高要市巽峰塔北侧接世纪大道。
3、肇庆市发展和改革局《关于肇庆西江三桥项目建议书的复函》（肇发改工函（2011）70号）。证明同意实施西江三桥项目。
4、肇庆市发展和改革局《关于肇庆市西江三桥可行性研究报告的批复》（肇发改工函（2011）159号）。同意肇庆西江三桥工程可行性研究报告，该项目起点位于北岸端州区古塔路与星湖大道交叉路口，沿古塔路跨越西江，在南岸高要乌榕村与世纪大道衔接。
5、肇庆市人民政府办公室《肇庆市人民政府办公室关于阅江大桥工程征地拆迁工作相关问题的复函》（肇府办函（2012）155号）。证明明确端州区府负责端州辖区内阅江大桥的征拆及安置工作，并同意端州辖区内肇府（2011）18号文及端州城区重点工程项目征地拆迁补偿有关规定执行。
6、肇庆市城乡规划局《市政工程规划审查批复》。证明同意肇庆市公路局在端州区古塔路建设道路、管线改造工程，此工程为阅江大桥建设的配套工程项目。
7、肇庆市国土资源局《肇庆市国土资源局关于肇庆市阅江大桥工程项目用地的预审意见》（肇国土资规保函（2013）209号）。证明明确阅江大桥工程项目选址端州区，并同意通过用地预审。
8、《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》的征求意见稿及征求意见情况和公布情况。证明按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，制定程序合法。
9、《房屋征收决定书》（肇端府征决字（2013）第1号）、《关于公布阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案的通知》。明确拟对端州区古塔南路以东规划红线范围内的建筑物及其附属物实施征收以及征收的实施步骤、补偿依据、补偿方式、补偿标准、搬迁补助费、征收奖励和行政复议、诉讼权利等事项。
10、《肇庆市端州区人民政府房屋征收授权委托书》（端府函（2013）92号）。证明被告委托授权肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁公众领导小组为阅江大桥工程北岸房屋的征收部门。
11、《关于印发阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案的通知》（端府（2013）20号）及其公布与送达原告的情况。证明对有关房屋征收事项连同修改后的《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》端府（2013）20号予以了公布。
12、《会议纪要》（四）及《签到表》。证明被告通知征地范围内的被征收人在城东街道办事处第一会议室举行房地产价格评估机构随机选定大会。
13、《肇庆市房地产评估机构明细表》、《肇庆市外地评估中介机构注册证书》。证明会上，被告公示房地产价格评估机构名录库，并通过随机选定的方式确定肇庆市万联房地产与土地评估有限公司为房地产价格评估机构，即时发布评估机构公告。
14、《通知》和《关于领取﹤房地产估价报告﹥的通知》。证明4月12日，肇庆市万联房地产与土地评估有限公司对原告的被征收房屋作出了评估。4月24日，被告的房屋征收部门将《房地产估价报告》通过邮寄方式送给原告。
15、《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定》（肇端补决字（2014）1号）及送达回执。证明决定对原告位于肇庆市端州区古塔南路23号南幢501房予以货币补偿方式征收，根据有关规定随机选定肇庆市万联房地产与土地评估有限公司为本次被征收房屋的房地产价格评估机构。
16、《行政复议决定书》（肇府行复（2014）45号）。证明肇庆市人民政府于2014年9月28日作出肇府行复（2014）45号行政复议决定，维持肇庆市端州区人民政府2014年5月6日作出的《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定》（肇端补决字（2014）1号）的具体行政行为。
经庭审质证，被告对原告提供的证据发表如下意见：对被告提供的证据1、2、3、4、5、6、9、10、12没有异议，对证据7、8的真实性不予确认；对证据11不予确认。原告对被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、10没有异议；对证据9、11、15、16的真实性没有异议，对证明内容有异议；对证据12的真实性不予确认，签到表内容有异议；对证据13、14的真实性不认可。
本院对证据作如下确认：对当事人没有异议或虽然有异议但没有充分理据支持的证据，本院予以认可。
本院根据上述有效证据及当事人的质证及陈述意见认定以下事实：2010年10月20日，中共肇庆市委员会、肇庆市人民府召开会议研究筹建西江三桥工作及解决市城区交通拥堵问题，会议原则同意肇庆市城乡规划局提出的西江三桥筹建方案。2011年4月13日，十一届54次市政府常务会议议定，原则同意市西江三桥建设指挥部提出的肇庆市西江三桥建议方案，采用古塔路桥址方案，即北接端州城区古塔路，跨西江后在高要市巽峰塔北侧接世纪大道的方案。2011年5月13日，市发改局作出《关于肇庆西江三桥项目项目建议书的复函》（肇发改工函（2011）70号，就肇庆市公路局《关于报送肇庆西江三桥项目建议书的函》作出答复，同意实施肇庆西江三桥项目。2011年7月7日，肇庆市发展和改革局作出《关于肇庆市西江三桥工程可行性研究报告的批复》（肇发改工（2011）159号），就肇庆市公路局《关于审批肇庆西江三桥工程可行性研究报告（修编）的函》作出答复，同意肇庆西江三桥工程可行性研究报告，该项目起点位于北岸端州区古塔路与星湖大道交叉路口，沿古塔路跨越西江，在南岸高要乌榕村与世纪大道（S272）衔接。2012年9月24日，肇庆市人民政府办公室作出《肇庆市人民政府办公室关于阅江大桥工程征地拆迁工作相关问题的复函》（肇府办函（2012）155号），就肇庆市西江三桥规划建设指挥部办公室《肇庆市西江三桥规划建设指挥部办公室关于请求明确阅江大桥工程征地拆迁工作责任的请示》作出答复，明确端州区府负责端州辖区内阅江大桥的征拆及安置工作，并同意端州辖区内按肇府（2011）18号文及端州城区重点工程项目征地拆迁补偿有关规定执行。2013年1月22日，肇庆市城乡规划局作出《市政工程规划审查批复》，同意肇庆市公路局在端州区古塔路建设道路、管线改造工程，该工程为阅江大桥建设的配套工程项目。2013年8月2日，肇庆市国土资源局作出《肇庆市国土资源局关于肇庆市阅江大桥工程项目用地的预审意见》（肇国土资规保函（2013）209号），就《肇庆市西江三桥规划建设指挥部办公室关于办理肇庆市阅江大桥工程项目用地预审的函》作出预审意见，明确阅江大桥工程项目选址端州区和高要市，同意通过用地预审。2013年8月19日，端州区府制定了《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》并予以公布。该补偿方案公布后，有关住户提出了反馈意见，端州区府对《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》作了修改，2013年11月21日，端州区府出具肇庆市端州区人民政府房屋征收授权委托书（端府函（2013）92号），委托授权肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组为阅江大桥工程北岸房屋的征收部门，并作出肇庆市端州区人民政府《关于印发阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案的通知》（端府（2013）20号）及《关于公布阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案的通知》，对修改后的《阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案》予以公布，同日，端州区府作出《房屋征收决定书》（肇端府征决字（2013）第1号），明确了征收范围为端州区古塔南路以东规划红线范围内的土地和地上建筑物及其附属物，征收部门为肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组，以及征收实施时间、征收补偿方案等内容。2013年11月27日，原告马仁余的妻子到居委会领取了该《房屋征收决定书》。原告马仁余的肇庆市端州区古塔南路23号南幢501房在上述建设项目的征收范围内。因征收人与原告马仁余未能达成征收补偿协议，2014年3月18日，端州区府的房屋征收部门肇庆市阅江大桥征地拆迁工作领导小组召集有关拆迁户召开阅江大桥北岸房屋征收选定房地产价格评估机构大会，并形成会议纪要，会议纪要内容为：2014年3月18日（星期一）上午，肇庆市住建局拆迁科科长陈少雄同志在城东街道办事处一楼礼堂主持召开了阅江大桥北岸房屋征收协商选定房地产价格评估机构大会。动迁小组相关工作人员，相关职能部门工作人员及85户被拆迁户参加了会议。会议根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定”，按法定程序从肇庆市端州区范围内具备资质的四间评估机构中，经过抽签选定了肇庆万联房地产与土地评估有限公司作为阅江大桥北岸征收房屋的房地产价格评估机构。2014年3月27日肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组向原告马仁余发出《通知》，内容为：定于2014年3月29日上午8点30分开始对原告马仁余的房屋进行价格评估。2014年4月12日，肇庆万联房地产与土地评估有限公司对原告马仁余的被征收房屋作出了肇万评字2014-1063号《房地产估价报告》，确定估价对象在估价时点2013年11月21日的搬迁补偿价值为493722元。2014年4月18日肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组向原告马仁余发出《关于领取﹤房地产估价报告﹥的通知书》，告知原告马仁余的被征收房屋估价结果为493722元，如有异议，在通知书作出之日起五日内向评估公司提出书面复议，住户在通知书作出之日起三日内到拆迁小组领取估价报告，逾期不领，视为已获悉被征收房屋的估价结果和对该评估结果无异议。2014年4月24日，端州区府的房屋征收部门将《房地产估价报告》通过邮寄方式送达原告马仁余。因原告马仁余就补偿问题未能与房屋征收部门达成协议，端州区府于2014年5月6日作出肇端补决字（2014）1号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定》，决定如下：一、对被征收人马仁余位于肇庆市端州区古塔南路以东规范红线范围内建筑物的肇庆市端州区古塔南路23号南幢501房及其附属物实施征收，按照《肇庆市端州区人民政府关于印发阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案的通知》（端府（2013）20号）的第九条规定执行。二、限被征收人马仁余于收到本决定书之日起10日内与肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组办理补偿安置和移交手续，并将被征收坐落于肇庆市端州区古塔南路23号南幢501房房屋内所有物品搬走、腾空。三、根据肇庆万联房地产土地评估有限公司《房地产评估报告书》（肇万评字2014-1063号）对房屋及附属设施的评估和《肇庆市端州区人民政府关于印发阅江大桥工程北岸房屋征收补偿方案的通知》（端府（2013）20号）的规定，被征收人马仁余应得的货币补偿数额为：（一）被征收房屋结算方式：产权证套内面积／㎡，产权证建筑面积105.3161㎡，该房地产评估总价值为人民币之／佰肆拾玖万叁仟柒佰贰拾贰元零角零分（￥493722.00）。（二）被征收房屋附属物结算方式：阁楼、技术层、夹层（非产权面积部分／㎡，补偿标准按／元／㎡计算金额人民币／万／仟／佰／拾／元整（￥／元）；未超过期限临近／㎡，补偿标准按／元／㎡计算金额人民币／万／仟／佰／拾／元整（￥／元）；天井、庭院、花园占地／㎡，补偿标准按／元／㎡计算金额人民币／万／仟／佰／拾／元整（￥／元）；围墙立面／㎡，补偿标准按／元㎡计算金额人民币／万／仟／佰／拾／元整（￥／元）。上述合计补偿金额／万肆仟壹佰零拾元整（￥4100元）由甲方付给乙方。（三）装修补偿费：被征收房屋装修3年内（含3年），补偿标准按／元／㎡，面积／㎡，计算金额人民币／万／仟／拾／元整（￥／元）。被征收房屋装修3年以上的，补偿标准按／元／㎡，面积／㎡，计算金额人民币／万／仟／佰／拾／元整（￥／元）。（四）搬迁补助费，合计人民币／万肆仟壹佰零拾元整（￥4100）。1．搬家补助费：①住宅房屋每户一次性补助1000元．②商铺、办公用房按被征收房屋套内面积每平方米20元的标准给予一次性补助，面积／㎡，计算金额人民币／万／仟／佰／拾／元整（￥／元）。2．水电安装补助费：每户一次性补助1500元。3.厨房设施费：每户一次性补助800元。4.电话、有线电视、网络迁移费：每户一次性补助800元。上述第（一）项，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”规定，强制征收价格按照评估公司评估价格的基础上上浮10％给予被拆迁户货币补偿，加上第（二）（三）（四）项，被征收人马仁余实际应得补偿金额合计为人民币／佰伍拾肆万柒仟壹佰玖拾肆元贰角零分（￥547194.20），该款全部存储于银行专户存储账号，银行名称：交通银行肇庆分行营业部，户名：肇庆市端州区阅江大桥征地拆迁工作领导小组，帐号：492492183018010038776。原告不服，向肇庆市人民政府申请行政复议。肇庆市人民政府于2014年9月28日作出肇府行复（2014）45号行政复议决定，维持端州区府2014年5月6日作出的《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定》（肇端补决字（2014）1号）的具体行政行为。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，广东省土地估价师与土地登记代理人协会2013年12月20日颁发给肇庆万联房地产土地评估有限公司的《土地评估中介机构注册证书》记载：法定代表人：晏子翔，工商注册号：44××453，机构地址：肇庆市工农路北34号二楼，执业范围：广东省范围执业，有效期限：2014年12月31日，注册号：B2××444肇04。广东省住房和城乡建设厅2012年9月27日颁发给肇庆万联房地产土地评估有限公司的《房地产估价机构资质证书》记载：法定代表人（××）：晏子翔，住所：肇庆市工农路北34号二楼，营业执照注册号：44××453，资质等级：贰级，行政许可决定书号：粤建许准（2012）1215号，证书编号：粤房估证字贰170005，有效期限：2015年9月27日止。
本院认为，原告向本院起诉提出了两项诉讼请求，一是请求撤销端州区府作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定；二是请求撤销端州区府于2013年11月21日作出的肇端府征决字（2013）第1号房屋征收决定书及附件。
对于原告起诉提出的第二项诉讼请求，通过对本案证据的分析，原告马仁余的妻子于2013年11月27日到居委会领取了肇端府征决字（2013）第1号《房屋征收决定书》，该《房屋征收决定书》明确告知了诉权和3个月的起诉期限，原告于2014年10月10日才对该《房屋征收决定书》提起行政诉讼，超过法定期限且无正当理由，该《房屋征收决定书》的附件作为从属于《房屋征收决定书》的文件或资料，不能单独作为可诉的行政行为对待。因此，原告的该项诉讼请求不符合起诉条件。对此，本院向原告作出了释明，但原告不同意变更或撤回该诉讼请求，仍坚持原诉讼请求，所以，本院作出（2014）肇中法行初字第27号行政裁定对该项起诉予以驳回。
本案对原告起诉提出的第一项诉讼请求即被诉的端州区府作出的肇端补决字（2014）1号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定》的合法性进行司法审查。
首先，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，端州区府作为端州区辖区范围内的县级人民政府，负责阅江大桥北岸国有土地上房屋征收与补偿工作，其主体适格。
其次，阅江大桥建设是交通基础设施建设，是为缓解西江大桥的压力，满足两岸间快速增长的交通需求，属于公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”的规定，端州区府对原告的肇庆市端州区古塔南路23号南幢501房进行征收有法律依据。
再次，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定”的规定，当征收人与被征收人未能就房屋征收补偿协商达成一致时，按法定程序从肇庆市端州区范围内具备资质的四间评估机构中，经过抽签选定了肇庆万联房地产与土地评估有限公司作为阅江大桥北岸征收房屋的房地产价格评估机构，对原告的被征收房屋作出了评估。
从2014年3月18日召开会议形成的会议纪要内容来看，可确定当时确实召开过阅江大桥北岸房屋征收选定房地产价格评估机构大会，对评估公司的选定在程序上虽有一定的瑕疵，但并不导致整个评估行为违法。对评估结果，当事人如有异议，可依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“……对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定……”之规定提出有关申请寻求救济，原告在知悉评估结果后没有提出申请。
在实体处理上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，本案中，通过对证据的分析，在征收补偿商谈过程中，马仁余向征收部门明确表示过选择产权调换，但双方对此未能达成协议。根据上述规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，但端州区府作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定确定的是货币补偿方式，没有给被征收人选择补偿方式的机会而径直加以确定，侵害了马仁余的补偿选择权，程序违法。因此，应确认端州区府肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定违法，应判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
综上所述，被告端州区府作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定违法，应予以撤销，并限期重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条的规定，判决如下：
一、撤销被告肇庆市端州区人民政府于2014年5月6日作出的肇端补决字（2014）1号房屋征收补偿决定；
二、由被告肇庆市端州区人民政府在本判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政行为；
三、驳回原告马仁余的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由被告肇庆市端州区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 陈卓杰
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 何剑锋
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