四川省凉山彝族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）川凉中民初字第7号
原告会理县人民政府。
住所地四川省会理县县府街**号。
法定代表人王显辉，县长。
委托代理人王晓东，四川炜烨律师事务所律师。
被告东北军辉路桥集团有限公司。
住所地沈阳市沈河区中山路***号。
法定代表人华韡，董事长。
委托代理人（特别授权）关晓辉，黑龙江庚辰律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）郑玉凤，黑龙江庚辰律师事务所律师。
原告会理县人民政府诉被告东北军辉路桥集团有限公司确认合同无效纠纷一案，本院于2013年10月31日受理后，依法组成合议庭进行审理。被告东北军辉路桥集团有限公司在答辩期内提出管辖异议，本院于2013年11月29日作出裁定，裁定驳回其异议。裁定后，被告东北军辉路桥集团有限公司未提出上诉。本院于2014年1月20日公开开庭进行了审理。原告会理县人民政府的委托代理人王晓东，被告东北军辉路桥集团有限公司的特别授权代理人关晓辉、郑玉凤均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告会理县人民政府起诉称，2012年3月12日，四川省发改委下发《关于凉山州永郎至会理快速通道工程可行性研究报告的批复》，要求凉山州永郎至会理快速通道项目严格按照《招标投标法》等规定公开招投标建设。2012年3月13日，原、被告双方签订了一份《凉山州永郎至会理快速通道项目投资合作协议书》。2012年6月14日，双方未经公开招投标又签订了一份《凉山州永郎至会理快速通道建设项目合同书》，协议约定被告采用“EPC＋BOT”模式修建凉山州永郎至会理快速通道工程。根据《公路法》、《收费公路管理条例》、《招标投标法》和《合同法》等相关法律法规规定，原、被告双方之间签订的《凉山州永郎至会理快速通道建设项目合同书》应属无效合同。原告多次通知被告并希望妥善解决未果，为此，原告向法院提起诉讼，请求判决确认原、被告于2012年6月14日签订的《凉山州永郎至会理快速通道建设项目合同书》无效；诉讼费用由被告负担。
被告东北军辉路桥集团有限公司答辩称，双方签订的合同书合法有效。首先，合同在性质上属于投资合作合同，并非建设合同。合同内容是双方采用由被告投资建设经营，原告给予被告政策上的优惠的合作方式来开发快速通道。无论是招投标法、公路法、收费公路管理条例、合同法都没有规定合作方式应当招投标。因此，合同不违反法律规定。其次，四川省发改委给凉山州发改委下发的批复中，关于招投标事项核准意见中明确规定了招标范围即勘察设计、施工、监理、重要设备和材料，而双方签订的合作合同是以投资为主的合作协议，并不涉及批复中的招标范围，且被告在履行合作合同时在建设过程中处于建设单位的地位，也会严格按照批复中的招标范围就勘察设计、施工、监理、重要设备及材料进行招标，未招标，不是不想招标，而是还没到招标的时候。
原告会理县人民政府提交的并经庭审质证的证据如下：
第一组证据：四川省发展和改革委员会文件川发改基础（2012）165号“关于凉山州永郎至会理快速通道工程可行性研究报告的批复”，载明：凉山州永郎至会理快速通道是西昌至会理至会东公路主通道的重要组成路段，也是雅攀高速公路和宜攀高速公路的重要联络线。同意凉山州永郎至会理快速通道工程可行性报告，现将有关事项批复如下：四、项目业主为会理县地方公路改扩建工程管理处；五、估算投资及资金来源：项目估算总投资50.07亿元；资金筹措方案：项目资本金为估算总投资的25%，由地方自筹解决，其余75%申请国内银行贷款筹集；六、招投标：项目投标事项核准意见见附表；应严格按照《招投标法》、四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》等规定和本核准要求进行招标投标活动；时间2012年3月12日。
批复附件：审批部门招标核准意见，载明：建设项目名称：凉山州永郎至会理快速通道工程，招标范围：勘察设计、施工、监理、重要设备和材料（含安装）招标。附属工程应和主体工程一并招标、全部招标；招标组织形式：委托招标；招标方式：公开招标。
用以证明四川省发改委批准建设凉山州永郎至会理快速通道工程的建设，项目业主是会理县地方公路改扩建工程管理处，项目总投资50.07亿元，其资金来源是政府自筹25%，其余贷款，项目严格按照《招标投标法》规定进行招投标活动。
第二组证据：《凉山州永郎至会理快速通道项目投资合作协议书》，载明：甲方：会理县人民政府，乙方：东北军辉路桥集团有限公司；甲乙双方同意就该项目投资建设开展合作；项目总投资50.07亿元；合作方式：项目采用甲方转让政府还贷公路收费权益（收费权、广告经营权、服务设施经营权）并给予乙方项目资本金补助及相关补偿的合作方式；乙方成立项目投资运营有限公司，进行本项目投融资和建设、运营管理，享受公路收费效益及政府还贷公路税收政策；甲方同意乙方对项目建设实行设计、采购、施工总承包管理模式，自主招标、建设，有关建设、施工或材料设备采购由乙方全权负责；乙方对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责，最终向建设单位提交符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程承包模式。
用以证明原告转让政府还贷公路收费权益，违反了《公路法》、《收费公路管理条例》的规定；因被告未依约注入6亿元，故该协议废止。
第三组证据：《凉山州永郎至会理快速通道建设项目合同书》，载明：甲方：会理县人民政府、乙方：东北军辉路桥集团有限公司，经凉山州政府批准乙方通过合同方式从甲方获得对本项目进行投资、勘察、设计、采购、建设、经营、管理的权利；甲方签订本合同是经过凉山州政府批准，乙方签订本合同是经过乙方董事会批准；项目工程是指经省级主管部门审定的施工图设计、安保、绿化工程、附属服务工程等涉及的内容和规模。项目概况：本项目已纳入凉山州“十二五”交通发展规划和“8.30”地震灾后重建规划，是西攀高速公路和宜攀高速公路之间重要的联络线，是凉山州“十二五”交通发展规划中“五纵”之一G108线的重要组成部分。项目拟修建里程全长60.669公里。总投资估算约为50.07亿元。合作方式：甲、乙双方同意，项目采用转让政府还贷公路收费权益（收费权、广告经营权、服务设施经营权）并给予项目资本金补助及相关补偿的合作方式；乙方按照“EPC＋BOT”模式对本项目进行建设。合作期限：本项目为政府还贷收费公路，收费年限为25年，本项目拟定建设期为3年，时间为交通行政主管部门签发的开工许可批复起，甲方授予乙方收费经营期限为25年（不含建设期），特许期满，乙方无偿将项目形成的有形资产和无形资产全部交回甲方。附件：《关于凉山州永郎至会理快速通道工程可行性研究报告的批复》、《凉山州永郎至会理快速通道项目投资合作协议书》。
用以证明原、被告双方通过协议而非公开招投标直接确定被告以“EPC＋BOT”模式，该约定违反了《公路法》、《收费公路管理条例》、《招标投标法》及《实施条例》的强制性规定。
第四组证据：凉山州永郎至会理快速通道工程融资建设总承包招标公告。凉山州发展和改革委员会文件凉发改招标（2013）170号“关于凉山州永郎至会理快速通道项目招标投标情况的报告”及附件：中共凉山州纪委关于“永会”快速通道项目串通投标的主要问题、四川省发改委川发改招管函（2013）364号“关于认定凉山州永郎至会理快速通道工程融资建设总承包招标无效的通知”。
用以证明该项目被核准为政府贷款公路项目，必须严格按照程序报批并招投标，项目业主会理县地方公路改扩建工程管理处对该项目依法发布公开招投标，采用BT＋EPC模式，被告参与了该项目的投标，因此，被告已认可放弃按照BOT＋EPC模式参与该项目的融资和建设。招标无效的原因之一就是原、被告双方违法签订合同。
第五组证据：东北军辉路桥集团有限公司简介。
中国葛洲坝集团股份有限公司关于子公司参股投资暨总承包施工重庆三环高速江津至綦江段项目的公告。
用以证明被告系公路工程施工总承包一级企业，更应了解和知晓公路建设的基本规范和程序及法律、法规。
被告东北军辉路桥集团有限公司对第一组证据的真实性无异议，但认为该项目是政府还贷公路项目，被告并未违反合同，因为还未到公路建设阶段，故暂未招标。对第二组证据真实性无异议，认为合同签订后，已将该协议的内容具体在了合同中，有的内容已变更，不存在废止的说法；合同所涉及的项目属政府还贷项目，并非经营性公路；原告并未将公路收费权益转让给被告，被告组建项目公司，替代业主负责本项目的通知、勘察、设计等，并取得政府还贷公路税收优惠政策等；《公路法》、《收费公路管理条例》的规定是管理性规定并不是强制性规定。对第三组证据真实性无异议，认为合同约定了被告是替代原告负责项目，双方是合作关系，不是建设合同；原告称的法律规定为管理性规定，而非效力性强制性规定。对第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为两份证据所涉及的招投标与本案无关。对第五组证据真实性无异议，但对证明目的有异议，认为是否招投标在于原告，假使合同无效也是原告的责任；对重庆三环高速公路江津至綦江段项目的公示真实性无异议及内容无异议，但认为仅是一个案例。
庭审中，被告东北军辉路桥集团有限公司未举证，并当庭明确庭审前已经提交的证据不再当庭出示质证。
当事人对下列事实无异议，本院予以确认：
2012年3月12日，四川省发展和改革委员会下发（2012）165号“关于凉山州永郎至会理快速通道工程可行性研究报告的批复”载明：凉山州永郎至会理快速通道是西昌至会理至会东公路主通道的重要组成路段，也是雅攀高速公路和宜攀高速公路的重要联络线，同意凉山州永郎至会理快速通道工程可行性报告，项目业主为会理县地方公路改扩建工程管理处，项目估算总投资50.07亿元，项目资本金为估算总投资的25%，由地方自筹解决，其余75%申请国内银行贷款筹集，项目投标事项核准意见：应严格按照《招投标法》、《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》等规定和本核准要求进行招标投标活动。该批复附件“审批部门招标核准意见”载明：招标范围：勘察设计、施工、监理、重要设备和材料（含安装）招标。附属工程应和主体工程一并招标、全部招标；招标组织形式：委托招标；招标方式：公开招标。
2012年3月13日，会理县人民政府（甲方）与东北军辉路桥集团有限公司（乙方）签订《凉山州永郎至会理快速通道项目投资合作协议书》，约定：甲、乙双方同意就该项目投资建设开展合作；项目总投资50.07亿元；合作方式：项目采用甲方转让政府还贷公路收费权益（收费权、广告经营权、服务设施经营权）并给予乙方项目资本金补助及相关补偿的合作方式。2012年6月14日，双方签订《凉山州永郎至会理快速通道建设项目合同书》，合同约定：经凉山州政府批准东北军辉路桥集团有限公司（乙方）通过合同方式从会理县人民政府（甲方）获得对本项目进行投资、勘察、设计、采购、建设、经营、管理的权利；甲方签订本合同是经过凉山州政府批准，乙方签订本合同是经过乙方董事会批准；项目工程是指经省级主管部门审定的施工图设计、安保、绿化工程、附属服务工程等涉及的内容和规模。项目概况：本项目已纳入凉山州“十二五”交通发展规划和“8.30”地震灾后重建规划，是西攀高速公路和宜攀高速公路之间重要的联络线，是凉山州“十二五”交通发展规划中“五纵”之一G108线的重要组成部分。项目拟修建里程全长60.669公里。总投资估算约为50.07亿元。合作方式：甲、乙双方同意，项目采用转让政府还贷公路收费权益（收费权、广告经营权、服务设施经营权）并给予项目资本金补助及相关补偿的合作方式；乙方按照“EPC＋B0T”模式，即勘察设计＋采购＋建设＋经营＋移交对本项目进行建设。合作期限：本项目为政府还贷收费公路，收费年限为25年，本项目拟定建设期为3年，时间为交通行政主管部门签发的开工许可批复起，甲方授予乙方收费经营期限为25年（不含建设期），特许期满，乙方无偿将项目形成的有形资产和无形资产全部交回甲方。并将《关于凉山州永郎至会理快速通道工程可行性研究报告的批复》、《凉山州永郎至会理快速通道项目投资合作协议书》作为合同附件。
2012年9月21日，会理县地方公路改扩建工程管理处发布凉山州永郎至会理快速通道工程融资建设总承包招标公告，11月8日，进行开标评标，被告参加了投标但未中标。2013年3月25日，四川省发展和改革委员会认定凉山州永郎至会理快速通道工程融资建设总承包招标无效。
2013年10月28日，会理县人民政府向本院提起诉讼。
当事人争议的焦点如下：
双方签订的《凉山州永郎至会理快速通道建设项目合同书》是否有效。
本院认为，本案讼争的原、被告双方签订的《凉山州永郎至会理快速通道建设项目合同书》约定建设的工程项目在2012年3月12日四川省发展和改革委员会（2012）165号文件中已明确，该项目为公路建设项目，估算总投资50.07亿元，项目资本金为估算总投资的25%，由地方自筹解决，其余75%申请国内银行贷款筹集，项目投标事项核准意见为“勘察、设计、施工、监理、重要设备和材料（含安装）招标。招标方式为公开招标”。该合同约定的“项目总投资50.07亿元，双方合作方式：项目采用会理县政府（甲方）转让政府还贷公路收费权益（收费权、广告经营权、服务设施经营权）并给予东北军辉路桥集团有限公司（乙方）项目资本金补助及相关补偿的合作方式。乙方通过合同方式从会理县人民政府（甲方）获得对本项目进行投资、勘察、设计、采购、建设、经营、管理的权利即乙方按照“EPC＋B0T”模式对本项目进行建设”内容，表明双方讼争的快速通道建设项目总投资约50.07亿元，项目资本金为估算总投资的25%，由地方自筹解决，其余75%申请国内银行贷款筹集；原告将该项目公路收费权益（收费权、广告经营权、服务设施经营权）转让给被告东北军辉路桥建设集团有限公司，该公司按照“EPC＋B0T”模式对本项目进行建设。故被告关于“合同在性质上属于投资合作合同，并非建设合同。且被告在履行合作合同时在建设过程中处于建设单位的地位，双方系合作、被告是替代政府管理项目，未转让公路收费权”的答辩与合同中上述约定不符，本院不予采信。根据《中华人民共和国公路法》第五十九条“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路”、第六十一条“本法第五十九条第一款第一项规定的公路中的国道收费权的转让，必须经国务院交通主管部门批准；国道以外的其他公路收费权的转让，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。”的规定，双方当事人未依据上述法律规定经省人民政府批准即将讼争公路收费权进行转让，违反了上述法律强制性规定。同时，案涉项目也未依据中华人民共和国国务院颁布的《收费公路管理条例》第十九条“依照本条例的规定转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议”、中华人民共和国交通运输部、国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部颁布的《收费公路权益转让办法》第十九条“转让政府还贷公路收费权益和有财政性资金投入的经营性公路收费权益，应当采用公开招标的方式，公平、公正、公开选择受让方。”的规定，采用公开招标的方式，公平、公正、公开选择受让方。被告“无论是招投标法、公路法、收费公路管理条例、合同法都没有规定合作方式应当招投标。合同不违反法律规定”的答辩理由不能成立，本院不予采信。
另，讼争合同还约定被告有“投资、勘察、设计、采购、建设、经营、管理的权利”即按照“EPC＋BOT”模式对本项目进行建设。依据《中华人民共和国公路法》第二十三条“公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度”、《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”、国家发展计划委员会颁布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第二条“关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：（二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目”、第三条“下列公路工程施工项目必须进行招标，但涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者利用扶贫资金实行以工代赈等不适宜进行招标的项目除外：（一）投资总额在3000万元人民币以上的公路工程施工项目；”的规定，讼争合同约定建设的公路项目必须通过公开招投标方式确定承包方，但本案讼争合同却违反上述法律、法规规定并未通过招投标方式签订。
综上，双方当事人在讼争合同中约定转让的公路收费权未依法进行审批并公开招投标选择经营管理者，对讼争公路建设项目的设计、采购、施工的约定未依法采用公开招投标，即在讼争合同中明确约定被告采用“EPC＋B0T”建设模式对项目进行总承包。依据《中华人民共和国招标投标法》第四条“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”、《中人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，讼争合同因违反法律、法规强制性规定，应为无效合同。原告“请求判决确认原、被告于2012年6月14日签订的《凉山州永郎至会理快速通道建设项目合同书》无效”的诉请，有事实及法律依据，本院予以支持。被告主张“双方系合作关系，未转让公路收费权，合同未违反法律规定”的答辩理由不能成立，本院不予采信。依照《中人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、《中华人民共和国公路法》第二条、第二十三条、第五十九条第一款第一项、第六十一条第一款、《中华人民共和国招标投标法》第二条、第三条第一款第（一）项、第四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三条第一款、《收费公路管理条例》第十条、第十九条之规定，判决如下：
确认原告会理县人民政府与被告东北军辉路桥集团有限公司于2012年6月14日签订的《凉山州永郎至会理快速通道项目合同书》无效。
本案案件受理费10万元，由被告东北军辉路桥集团有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉人于四川省高级人民法院。
审判长 袁 荃
审判员 叶庆华
审判员 陈慧玲
二〇一四年一月二十九日
书记员 邱 慧
本案中适用的法律、法规等条款如下：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国公路法》
第二条在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理，适用本法。
本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。
第二十三条公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。
第五十九条符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：
（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；
（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；
（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。
第六十一条本法第五十九条第一款第一项规定的公路中的国道收费权的转让，必须经国务院交通主管部门批准；国道以外的其他公路收费权的转让，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。
前款规定的公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定。
《中华人民共和国招标投标法》
第二条在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。
第三条在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
第四条任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》
第三条依法必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准，由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准后公布施行。
前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。
法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。
《公路工程施工招标投标管理办法》
第二条在中华人民共和国境内进行公路工程施工招标投标活动，适用本办法。
本办法所称公路工程，包括公路、公路桥梁、公路隧道及与之相关的安全设施、防护设施、监控设施、通信设施、收费设施、绿化设施、服务设施、管理设施等公路附属设施的新建、改建与安装工程。
第三条下列公路工程施工项目必须进行招标，但涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者利用扶贫资金实行以工代赈等不适宜进行招标的项目除外：
（一）投资总额在3000万元人民币以上的公路工程施工项目；
（二）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的公路工程施工项目；
（三）法律、行政法规规定应当招标的其他公路工程施工项目。
第四条公路工程施工招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。
《收费公路管理条例》
第十条县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路（以下简称政府还贷公路），国内外经济组织投资建设或者依照的规定受让政府还贷公路收费权的公路（以下简称经营性公路），经依法批准后，方可收取车辆通行费。
第十九条依照本条例的规定转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。
《工程建设项目招标范围和规模标准规定》
第一条为了确定必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准，规范招标投标活动，根据《》的规定，制定本规定。
第二条关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：
（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；
（二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目；
（三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；
（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；
（五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目；
（六）生态环境保护项目；
（七）其他基础设施项目。
《收费公路权益转让办法》
第三条本办法下列用语的含义是：
（一）收费公路，是指按照《》和《收费条例》规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁和隧道）。收费公路包括政府还贷公路和经营性公路。
政府还贷公路，是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路。
经营性公路，是指国内外经济组织依法投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的收费公路。
（二）收费公路权益，是指收费公路的收费权、广告经营权、服务设施经营权。
（三）收费公路权益转让，是指收费公路建成通车后，转让方将其合法取得的收费公路权益有偿转让给受让方的交易活动。
转让方是指将合法取得的收费公路权益依法有偿转让给受让方的国内外经济组织，包括不以营利为目的的专门建设和管理政府还贷公路的法人组织和投资建设经营经营性公路的国内外经济组织。
受让方是指依法从转让方有偿取得收费公路权益的国内外经济组织。
第四条国家允许依法转让收费公路权益，同时对收费公路权益的转让进行严格控制。
第二十六条转让国道（包括国道主干线和国家高速公路网项目，下同）收费权，应当经国务院交通运输主管部门批准。转让国道以外的其他公路收费权，应当经省级交通运输主管部门审核同意，报省级人民政府批准。
将公路广告经营权、服务设施经营权与公路收费权合并转让的，由具有审批公路收费权权限的审批机关批准。
单独转让公路广告经营权、服务设施经营权的审批，按照地方性法规和省级人民政府规章执行。