贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行初110号
原告郭明琼，女，汉族，1938年7月20日生，住贵州省长顺县，
委托代理人师红伟、甘立权，北京市京师律师事务所律师，特别授权。
被告长顺县人民政府,地址：长顺县城关，统一社会信用代码57711303—4；
法定代表人李友军，系该县政府县长；
委托代理人石清松，系该县政府法制办公室主任；
委托代理人陈媛媛，系该县政府法制办公室副主任；
被告长顺县国土资源局，地址：长顺县长发中路，统一社会信用代码115227290098221747；
法定代表人贺太忠，系该局局长；
出庭负责人杨周，系该局副局长；
委托代理人黎多忠，系该局政策法规股股长。
原告郭明琼诉被告长顺县人民政府（以下简称“长顺县政府”）、长顺县国土资源局（以下简称“长顺县国土局”）其他土地行政行为一案，于2017年2月21日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭,于2017年7月21日公开开庭审理。原告委托代理人甘立权，被告长顺县政府委托代理人石清松、陈媛媛、被告长顺县国土局副局长杨周及委托代理人黎多忠到庭参加诉讼。审理中，因本案涉及起诉期限的法律适用问题，需要请示上级法院，遂于7月24日中止本案诉讼。现中止原因已消除，本院于12月15日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
原告郭明琼诉称，其系贵州省长顺县威远社区联合村的村民。2015年9月，被告开始在原告所在村进行征地，一部分用于潮井湿地公园建设项目，一部分用于长顺县第四初中建设项目。征地过程中，被告未公布征地批准文件，就以每亩26300元价格直接在银行给原告设立账户，并将征地补偿款直接打在卡里。2016年，被告已经强行占地，潮井湿地公园和长顺县第四初中建设项目正在施工。但根据贵州省国土资源厅的答复，被告的潮井湿地公园建设项目没有经过有权批准征地的机关批准，被告的行政行为存在以下违法情形：1.至今未履行土地调查确认、土地征收公告、征地补偿安置方案公告程序，也未听取村民意见，违反法律规定；2.补偿安置标准过低且无法律依据，不能维持被征收人的原有生活水平，严重违反同地同价原则。原告被占土地属于耕地，主要种植水稻，年产值均在3000元以上，属于基本农田，应当按照最高标准补偿，被告以每亩26300元标准进行补偿过低，达不到维持被征收人原有生活水平的标准。且在该建设项目涉及的同一地块，2015年5月发放的征地补偿款的标准为每亩26300元，而2016年1月发放的征地补偿款的标准为每亩为45980元，严重违反同地同价的规定；3.二被告没有对被征收人进行妥善安置，其基本生活无法得到保障。因潮井湿地公园建设项目，原告耕地全部被征收，属于失地农民，但二被告却并没履行社会保障安置职责；4.在未办理土地征收及其他合法用地手续的情况下，强行占用耕地，该行为严重违法。特提起诉讼，请求：1.确认被告给予原告以每亩26300元进行补偿的行政行为违法；2.确认被告实施征地具体行政行为违法。
原告为证明其主张，向本院提交并当庭举示的证据如下：
1.原告身份证复印件，拟证明原告主体适格；
2.土地承包经营权证（土地承包经营权调查统计表），拟证明原告主体适格；
针对原告所举示的证据，二被告质证意见为：对1号证据真实性、合法性、关联性无异议。对2号证据关联性不认可，不能说明原告被征用土地位置、面积。
原告委托代理人当庭提交照片一张、政府信息公开告知书及储蓄存折，拟证明被告强行打款给原告，占地行为违法。对照片及政府信息公开告知书，二被告以逾期举证为由拒绝质证；二被告同意对存折质证，认为存折上款项已经支取完即说明不存在强制打款，不认可证明目的。
被告长顺县政府及长顺县国土资源局共同辩称，首先，为公益性项目建设而占用原告的土地，所涉项目包括潮井湿地公园建设项目（或花海项目）、长顺县第四初中建设项目、李家山移民生态安置建设项目。其中，涉及潮井湿地公园建设项目，属县级重点旅游建设项目，未改变土地用途，是打造潮井周边自然景观，仍是农用地，未改变土地性质，仍属集体所有，按《国土部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》的相关规定不需要报请审批征收。已参照征地补偿标准进行补偿，原告已签领，用地行为是合法有效的。涉及第四中学及李家山移民生态安置建设项目用地已于2016年获贵州省人民政府审批同意，是合法征收；已委托相关部门对被征收的土地进行测绘，原告签字确认并领取了相应的征地补偿，未违反法定程序。其次，原告的起诉已超过法定起诉期限。发布征收公告时间是2015年10月20日，对本案涉及的参照征地程序给予补偿的土地发布公告的时间是2014年5月12日。原告于2017年2月12日提起诉讼，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限。综上，请求法院驳回原告的起诉或全部诉请。
二被告在举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：
第一组：1.二被告的组织机构代码证及法定代表人身份证明；拟证明二被告主体资格适格；
第二组：2.长顺县住房和城乡建设局关于长顺县潮井湿地公园康体设施项目的函复；3.长顺县威远潮井湿地公园景观绿化建设可行性研究报告；4.《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》；5.潮井湿地公园片区土地利用总体规划图。拟证明：潮井湿地公园项目为公益性质，未改变土地用途和土地性质，无须报省政府批准。
第三组：6.潮井湿地公园征地公告及补偿公示；7.潮井湿地公园土地征收公告及公示图片；8.长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地面积确认表；9.长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地费用发放分户表。拟证明潮井湿地公园项目参照土地征收的程序进行公示，原告签字认可土地现状调查结果，土地补偿费已发放完毕，已严格按照规定进行补偿安置。
第四组：10.建设用地项目呈报说明书；11.农用地转用方案；12.补充耕地方案；13.征用土地方案；14.贵州省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复；拟证明:长顺县第四中学项目土地利用符合土地总体规划，被征地范围内没有基本农田，被告已依法取得建设用地的批准手续，被告征收行为合法、有效。
第五组：15.拟征土地公告；16.征收土地补偿安置方案公告；17.听证会告知书；18.听证送达回执；19.放弃听证的意见；20.长顺县2015年第七批城镇规划建设用地（1号地块）勘测定界图；21.李家山生态移民、第四中学用地征地现状图；22.易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地公告；23.征地补偿标准；24.易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地补偿公示；25.相关公示公告图片资料；26.群众会图片资料；27.威远潮井、李家山生态移民安置征地测量面积确认表；28.威远潮井、李家山生态移民安置征地测量复核面积确认表；29.威远潮井、李家山生态移民安置征地补偿分户发放表；30.银行代发补偿资金通知单。拟证明长顺县第四中学项目已经依法履行土地征收相关公告程序，土地现状调查结果已经得到被征收人签字认可，土地补偿费已经发放完毕，符合法定土地征收程序。
第六组：31.贵州省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复；32.贵州省国土资源厅转发《省政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》的函；33.黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价征地补偿标准；34.都匀市征地区片综合地价补偿标准；35.黔南州人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通告。拟证明：上述项目涉及土地的补偿标准皆按照或参照发布征地公告时的土地补偿标准进行。
针对二被告举示的证据，原告质证意见为：对第一组证据真实性无异议。对第二组证据真实性、关联性、证明力不认可，认为公益性项目也需要按照土地规划利用的规定和土地管理法六十条、六十一条、六十二条规定办理手续。对第三组证据6号、7号证据真实性、合法性不认可，原告没有看见过，即便是真的，6号、7号证据属于预公告，需要征地批文后才能制作征地公告，违反土地管理法规定，且没有组织听证；对8号、9号证据无异议。对第四组证据认为该组证据不能证明征地批文的合法性，14号证据没有征地红线图，不能确定原告承包土地是否在征收范围内；10-13号证据属于一书三方案，没有证据证明与14号证据配套，二被告取得征地批文没有组织听证并告知被征地农民，是违法的。对第五组证据的质证意见为：15号、16号证据是在征地批文下发前发布的征地预公告，被告程序错误；17-19号证据即使村委会放弃听证，也需要经三分之二村民同意，未经村民同意违反法定程序；对20号证据真实性无异议，但认为不能证明原告在征地范围内，被告强占原告土地违法；22-26号证据原告并不知道，并且照片不能显示公示时间、地点，公告程序违法；27号、28号证据真实性无异议，不认可证明目的；29号证据真实性无异议，原告没有与被告签订安置补偿协议，被告打款给原告没有经过原告同意，补偿标准应当参照2016年标准发放；30号证据被告强行打款给原告，违反法律程序。对第六组证据真实性无异议，不认可证明目的。
经审查，原告当庭提交的三份证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条关于举证期限之规定；基于被告对占用原告土地行为的认可，且行政诉讼中行政行为合法性的举证责任不由原告承担，故原告当庭提交的三份证据因不符合提交证据的要求，本院不予采信。原、被告举示的其他证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够印证本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明，原告郭明琼是长顺县威远社区联合村四组的村民，在该村承包有责任田地。被告长顺县国土局分别于2014年11月22日、2015年5月20日发布《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告》（第一期、第二期、第三期），该公告载明：“为了改善我县基础设施，根据《中华人民共和国土地管理法》、《贵州省土地管理条例》推进潮井湿地公园及温泉开发利用项目，该项目建设需征收威远社区光明十一组、光明十二组、光明六组、光明一组、光明二组、联合三组、联合四组及永增村杨永寨组、格桥冲组、窝寨组、大野毛山组、李家山组部分集体土地，征地面积和四至边界以征地测量为准……”发布公告的同时，一并公示了征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、征地面积表。2015年10月15日被告长顺县政府作出《拟征（占）土地公告》、《征收土地补偿安置方案公告》征收长顺县威远社区集体农用地。2015年10月20日，被告长顺县国土局发布《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地公告》（第一期），并公示征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、征地面积表。同年11月1日，被告长顺县国土局发布《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地补偿公示》（第一期），公示了征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、费用发放分户表。随后，二被告向贵州省人民政府呈报《长顺县2015年度第七批次城镇建设用地》审批手续；同时参照黔府函〔2009〕255号《贵州省政府关于对贵州省征地统一年产值标准和综合地价成果的批复》、黔南府发〔2009〕31号《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》确定的补偿标准制作《征地费用发放分户表》，对涉案项目所涉及的被征地农户予以补偿并张榜公示。因原告部分承包土地被列入上述涉案建设项目用地范围内，原告于2015年4月19日、2016年1月5日分别在《威远潮井、李家山生态移民安置征地补偿分户发放表》、《长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地费用发放分户表（威远社区》领款人处签字。后原告以二被告未获批即先行占用其承包土地为由，向本院提起诉讼，诉如前述。诉讼中，经本院释明原告特别授权委托代理人放弃第一项诉讼请求，当庭明确其诉讼请求为：要求确认二被告强行占用土地的行为违法。
另查明，二被告所实施的长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目在报请该县住房和城乡建设局选址时，项目名称为：长顺县潮井湿地公园康体设施项目。后二被告将温泉开发利用项目改为花海项目，但在诉讼过程中未提交证据证明已按《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理了农用地转用等征地审批手续。涉案的李家山生态移民安置及长顺第四中学建设项目用地，于2016年3月18日获《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2016〕143号）批复同意。
本院认为，本案争议焦点为：（一）原告是否具备诉讼主体资格；（二）原告的起诉是否超过法定期限；（三）二被告占用土地的行为是否合法。
（一）关于原告是否具备诉讼主体资格问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，鉴于本案原告系涉案土地的承包人，且二被告提交的征地面积确认表及征地费用发放表被征地农户均有本案原告郭明琼姓名，二被告亦认可使用土地的基本事实，故原告是本案适格主体。
（二）关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案二被告未提交证据证明其作出被诉行政行为时已告知诉权或者起诉期限，故关于本案起诉期限应适用前述司法解释之规定。自本案原告郭明琼最早一次签领土地补偿的时间2015年4月19日起算，至其提起诉讼的2017年2月21日并未超过２年之最长期限。因此，被告关于原告起诉超过法定期限的理由不能成立，本院不予采纳。
（三）关于涉诉行政行为是否合法问题
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，即征收土地方案公告、征地、补偿安置方案公告、征地补偿登记“两公告一登记”制度。本案中，二被告所实施的长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目（后改为花海项目），未按《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理农转用及征收土地审批手续。涉案李家山生态移民安置及长顺第四中学建设项目存在实施征地行为在前、审批在后的情形，且二被告未提交充分证据证明已按照前述法律及行政法规的规定履行“两公告一登记”程序。
1.关于潮井湿地公园及温泉开发项目（后改为花海项目）用地合法性的问题，二被告的答辩意见为：该项目属县级重点旅游项目，是公益性项目建设，未改变土地用途及性质；按《国土部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》的相关规定不需要报请转用及土地征收审批手续。经查，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定我国实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地；其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地等，而建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括旅游用地等；使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，原告涉案承包土地（耕地）原用于农业生产，属于农用地。现二被告将上述土地用于潮井、花海项目建设并修建景观及种植花卉等植物，已经实际改变了涉案土地直接用于农业生产的用途。另，二被告提交的证据表明该项目已由长顺县文体广电旅游局作为康体设施建设项目报经长顺县发展和改革局批准立项，并取得长顺县住房和城乡建设局颁发的建设项目选址意见书，用于县级旅游项目建设。可知二被告实际也是将该项目用地作为建设项目用地进行审批立项及使用。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。故该项目用地应依法报请有权机关进行农转用及土地征收审批手续。《国土部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》自2015年11月25日公布之日起开始执行。被告自述该项目用地发布公告的时间为2014年5月，且原告领取补偿款时间为2015年4月19日。按法不溯及既往原则，该规范性文件不具有溯及力，不适用于本案。因此，二被告此项答辩意见不能成立，本院不予采信。
2.关于李家山生态移民安置和长顺第四中学项目的合法性问题，二被告答辩意见为：在实施李家山生态移民安置及长顺第四中学建设项目时，已经按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定履行了征地的调查确认及制定并公示土地征收补偿安置方案、按照相关标准对原告进行了补偿、履行社会保障安置等程序，未违反土地征收程序。经查，国发〔2004〕28号文件中第三条规定的是征地报批前的准备和征地批准过程中的程序性行为，属于征地报批前的一个环节，与前述法律规定的征地方案批准后组织实施过程中需要遵循的相应法定程序并不相同，不能以前者代替后者。因此，被告虽然就涉案土地已经取得省政府批准，但并未严格按照上述法律及行政法规规定的程序予以公告并组织实施，应确认二被告实施的涉案土地的行政征收行为程序违法。
另，原告特别授权委托代理人甘立权放弃第一项诉请及明确第二项诉请，系其在原告郭明琼授权范围内行使，依法应予以准许。
综上，原告要求确认被告没有征地批文即非法占地行政行为违法的诉讼请求有相应的事实和法律依据，本院予以支持。由于上述行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告长顺县人民政府、长顺县国土资源局占用原告郭明琼涉案承包土地的行政行为违法。
一审案件受理费50元，由被告长顺县人民政府及被告长顺县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 罗 艳
审判员 周 刚
审判员 郑天成
二〇一七年十二月二十五日
书记员 程 诚