安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宣中行终字第00015号
上诉人（原审原告）：石爱华，女，1962年4月6日出生，汉族，住安徽省宁国市。
委托代理人：周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
委托代理人：王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宁国市公安局，住所地安徽省宁国市。
法定代表人：何琳，该局局长。
委托代理人：胡忠，该局副局长。
委托代理人：胡志成，该局法制大队大队长。
上诉人石爱华因诉被上诉人宁国市公安局治安管理行政处罚一案，不服宁国市人民法院（2015）宁行初字第00001号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月21日公开开庭进行了审理。上诉人石爱华及其委托代理人王大伟，被上诉人宁国市公安局的委托代理人胡忠、胡志成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：石爱华系安徽省宁国市汪溪办事处汪溪村村民。2014年3月8日，石爱华进京上访反映修路征地补偿不合法，侵犯其权益事宜，被宁国市公安局行政拘留十日，2014年3月18日解除拘留后，石爱华又和屈桂清等人于当日再次进京反映该事宜，并在北京天安门聚集、滞留，被宁国市政府接回移交宁国市公安局查处。宁国市公安局经过调查，于2014年3月23日作出行政处罚决定书，对石爱华行政拘留十日。石爱华不服诉至法院。
原审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上各级人民政府公安机关负责本区域内的治安管理工作。因此，宁国市公安局具有负责本行政区域内的治安管理工作的法定职责。《信访条例》第十七条第一款规定：信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《信访条例》第六条、第九条、第十二条、第二十八条、第三十三条至第三十六条，对信访人提出信访事项的渠道、信访事项的办理期限、行政机关及其工作人员办理信访事项应尽的职责、信访人不服信访事项处理意见的复查、复核途径、信访事项的督办，均作出了具体详细的规定，信访人提出信访事项应当遵守《信访条例》的规定，不服信访事项的处理意见应当按照《信访条例》规定的程序和途径行使救济权利。
石爱华认为政府修路征地补偿不合法，侵犯其合法权益，于2014年3月8日进京上访被拘留后，又于同年3月18日再次进京上访反映同一事项。其行为违反了《信访条例》关于信访人采用走访形式提出信访事项应当遵守的义务，扰乱了国家正常的信访管理秩序。《信访条例》第四十七条规定：……违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，宁国市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项对其给予拘留十日的处罚、事实清楚、证据充分、适用法律正确。宁国市公安局在作出处罚决定前对处罚的事实、理由和依据进行了告知，程序合法。关于石爱华提出宁国市公安局未提供立案材料及未经集体讨论决定的意见，原审法院认为，立案及集体讨论材料，是公安机关内部办案程序材料，不属于本案审查范围。传唤材料，因石爱华等人系政府工作人员直接移送至公安机关，结合询问笔录中对接受询问的起止时间与执行通知书回执中载明的时间，宁国市公安局对石爱华询问查证的时间未超过24小时，不违反法律、法规、规章的规定。综上，石爱华请求撤销宁国市公安局作出的宁公（治）行罚决字（2014）0325号《行政处罚决定书》，理由不成立。依照《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回石爱华的诉讼请求。案件受理费50元，由石爱华负担。
石爱华不服上述判决，向本院上诉称：一、原审法院认定上诉人扰乱单位秩序系事实不清、证据不足。所谓“扰乱”是指“使混乱，使慌乱”，本案中上诉人依法行使法律赋予反映问题的权利，没有使任何单位秩序陷入混乱，没有使任何单位的工作人员陷入慌乱，情节严重的情形更不存在。二、被上诉人作出的宁公（治安）行罚决字（2014）0325号《行政处罚决定书》实体和程序上存在诸多违法之处，原审法院未一一认定，也未确认被上诉人违法，其认定案件事实和适用法律错误。1、被上诉人无管辖权。即使本案有扰乱单位秩序的违法事实，违法行为地也是在北京，同时被上诉人也未提出违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的证据。2、公安机关未根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定在行政处罚前使用传唤证，执法民警未出示工作证，也未对上诉人进行传唤，更未将传唤的原因和依据告知上诉人，本案也不存在强制传唤的适用条件，所以被上诉人询问上诉人属于违法行政。3、被上诉人作出宁公（治）行罚决字（2014）0325号《行政处罚决定书》前，未告知上诉人行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的陈述和申辩的权利。被上诉人举证的《行政处罚告知书》系伪造。4、被上诉人违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十条的规定，未向上诉人宣读案涉处罚决定书，并当场交付给上诉人。5、本案无立案登记和立案调查的任何书面材料，鉴于本案无立案程序，程序存在重大问题。三、被上诉人适用法律错误。北京天安门广场系首都公共场所，并非国家机关单位，被上诉人适用治安管理处罚法第二十三条第一款第一项之规定的对象不符。综上所述，被上诉人作出的行政处罚决定无事实根据、违反法定程序、适用法律错误、处罚失当。原审法院认定案件事实不清，证据不足、适用法律错误。请求二审法院撤销原判、依法改判；案件诉讼费由被上诉人负担。
宁国市公安局二审中提交了书面答辩状，其代理人在庭审中辩称：1、根据公安机关调查，石爱华等人携带信访材料到国家信访局要求登记未被接待后，宁国市驻京接访人员拟将其接回，其不予配合，并故意到非上访场所的天安门广场逗留被巡逻民警查获。以上事实有石爱华本人陈述、申辩、多名证人证言及北京市公安局天安门地区分局的训诫书相佐证。石爱华违反《信访条例》的规定，采取非法走访的形式，扰乱了国家信访机关的信访管理秩序和宁国市驻京接访办的正常工作秩序，其行为违反了治安管理规定，应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定予以行政处罚。2、经查，石爱华曾于2013年10月17日进京非访被训诫，2014年3月8日因进京到天安门广场非访被拘留10日，其多次到北京非访扰乱了信访部门正常工作秩序，该违法行为属于情节严重，应当给予较重的行政处罚。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，宁国市公安局认为石爱华扰乱单位秩序一案由我局管辖更为适宜，并对其作出了行政处罚决定。执法过程中，办案部门严格依照法定程序办理，石爱华系被宁国市政府信访工作人员接访后带回并移送至公安机关，无需传唤。同时，我局及时对石爱华进行了询问及处罚前告知，处罚决定作出后又当场对其告知并依法送达，由于石爱华对公安机关的对立情绪较大，拒绝在询问笔录、处罚告知及行政处罚决定书上签名捺印，拒不接受处罚决定书。依据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关条款，在场民警王云、李志强等在相关文书上均予以了注明。综上，宁国市公安局作出的宁公（治）行罚决字（2014）0325号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确实充分，程序合法，量处适当，原审法院判决正确，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
宁国市公安局向原审法院提交的证据有：
1、石爱华、屈桂清、梅××、黄××、柳××及陈××的询问笔录复印件各一份；2、（2014）第201403210167号、（2014）第201403210168号、（2014）第201403210169号、（2014）第201403210170号、（2014）第201403210171号、（2014）第201403210172号北京市公安局天安门地区分局训诫书复印件各一份；3、宁国市公安局行政处罚告知笔录复印件一份；4、宁公（治）执通字（2014）第048号宁国市公安局行政拘留执行通知书（回执）复印件一份。以上证据拟共同证明石爱华、屈桂清等人因2014年3月8日进京上访被拘留十日，释放后又于当日出发去北京上访的事实及宁国市公安局按照法定程序对石爱华进行处罚的事实。
石爱华向原审法院提交的证据有：1、身份证复印件一份。拟证明石爱华的身份信息；2、宣城市拘留所《解除拘留证明书》复印件、《行政处罚决定书》复印件、行政复议决定书复印件各一份。拟证明其被行政处罚并拘留执行完毕及经过行政复议。
上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。本院二审查明的事实与原审法院查明事实无异，对原审法院查明的事实，予以确认。
本案二审争议焦点：1、宁国市公安局对案涉行为是否具有管辖权；2、宁国市公安局作出的宁公（治）行罚决字（2014）0325号《行政处罚决定书》事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”结合本案具体情况，作为上诉人居住地的宁国市公安机关对上诉人的案涉行为行使管辖权，并无不当。
《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出......”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”根据北京市公安局天安门地区分局（2014）第201403210168号训诫书第四条载明“天安门地区不是信访接待场所，不接信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题......”，结合宁国市公安机关出具的多份询问笔录，宁国市公安局对石爱华到北京非正常上访，并于2014年3月21日携带信访材料在北京天安门广场逗留，被巡逻民警查获的事实认定清楚，证据确实充分。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。本案系当地政府部门将上诉人从北京接回直接移送至公安机关，无需再行使用传唤证传唤。宁国市公安局及时对上诉人进行了询问，作出行政处罚前对处罚事实、理由、依据及陈述、申辩权利进行了告知，作出行政处罚决定后当场对其告知并依法送达，程序合法。鉴于上诉人拒绝在询问笔录、处罚告知及处罚决定书上签名或者按捺，办案民警在上述文书上均予以了注明，该情形符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。上诉人称被诉行政行为实体上和程序上存在诸多违法之处，原审法院没有确认被诉行政行为违法，系认定案件事实和适用法律错误的理由均不能成立，本院不予支持。
《信访条例》第四十七条规定：“......违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”石爱华行为违反了《信访条例》关于信访人采用走访形式提出信访事项应当遵守的义务，扰乱了国家信访机关正常的信访管理秩序，违反了治安管理规定。其多次上京非访且在六个月内曾受过治安管理处罚，具有法定从重情节。宁国市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项决定对其拘留十日，处罚适当、适用法律正确。
综上，上诉人的上诉请求及事实理由均不能成立，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回石爱华的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费人民币50元，由上诉人石爱华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 彬
代理审判员 李 娜
代理审判员 满先进
二〇一五年六月八日
书 记 员 程 佩
附：相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定；
……