河北省邢台市桥西区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西行初字第33号
原告张玉书，住邢台县南石门镇西石门村。
委托代理人张文菊，住邢台县南石门镇西石门村。
委托代理人邓志勇，邢台市桥西区金牛大地法律服务所法律工作者。
被告邢台县人民政府，住所地邢台市桥东区顺德路。
法定代表人李振军，县长。
委托代理人刘鑫，邢台县政府办公室工作人员。
第三人张绍普，住邢台县南石门镇西石门村。
委托代理人张红霞，住邢台市高开区。
原告张玉书诉被告邢台县人民政府行政复议一案，本院于2014年6月17日受理后，于2014年6月27日向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。因张绍普与被诉具体行政行为有利害关系，本院于2014年7月7日追加张绍普为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年7月29日公开开庭进行了审理。原告张玉书及其委托代理人张文菊、邓志勇，被告邢台县人民政府（下称邢台县政府）委托代理人刘鑫，第三人张绍普委托代理人张红霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月19日邢台县政府作出邢县复决字（2014）1号行政复议决定书。该决定书撤销了邢台县南石门镇人民政府（下称南石门镇政府）作出的邢南镇决字（2014）第2号决定书，原告张玉书不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
原告张玉书诉称，原告与东邻为门前五尺空闲地使用权于2013年发生纠纷。按1985年统一规划，原告应使用门前五尺空地。2014年1月15日西石门村委会对该五尺空地使用权做出处理意见，决定原告使用3尺，东邻使用2尺，依据不足，且该处理意见没有经过原告同意。原告认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条、《中华人民共和国民法通则》第八十三有关规定，本案所争议标的物不是单独的农村空闲地使用权，而是依附于宅基地房屋门前的使用权，而产生的用益物权，不是村委会单独分配给单个村民临时使用的村内空闲地，而是1985年全村统一规划使用的五尺空地属无偿且永久使用权，是保障村民生产、生活的空闲地，应受法律保护。另，本案依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条确权处理纠纷正确，但被告对原告提出的实体请求，并未做出处理决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项，特向法院起诉，请求法院判决撤销邢县复决字（2014）1号行政复议决定书，确认1985年西石门村委会统一规划宅基地时，同时划归原告门前五尺空闲地使用权，归原告使用。
原告向法院提交了以下证据：1、2013年11月1日西石门村委会证明；2、2014年3月18日南石门镇政府关于西石门村张玉书提出行政复议申请的答复；3、2014年1月28日邢南镇决字（2014）第2号南石门镇政府决定书；4、照片两张。
被告邢台县政府辩称，西石门村委会于1985年规划宅基地时规定，每一排的东邻在宅基地外西南角处向东五尺，南北4米的空闲地归西邻使用。全村建房者空地使用均按这一规定执行，原告张玉书的空地规划也是如此。综上，西石门村委会于1985年已对村空闲地作出处理。答辩人认为，本案争议标的物为农村空闲地使用权，村空闲地属村集体所有，是村委会分配给村民临时使用的村内空地，村委会可以根据村庄规划及发展需要收回已分配给村民的空闲地；空闲地使用权不是法律明确规定的一种用益物权，在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》中均没有规定，不受上述法律调整，也不受上述法律保护，南石门镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条作出邢南镇决字（2014）第2号决定书，属适用法律错误。因此答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，撤销南石门镇政府的决定是正确的。综上，希望人民法院查明案件事实，驳回原告的诉讼请求，维持答辩人作出的复议决定。
被告在法定举证期间内向法院提交了以下证据：1、2014年3月6日张玉书行政复议申请书；2、2014年1月28日邢南镇决字（2014）第2号南石门镇政府决定书；3、行政复议立案审批表；4、邢县复答字（2014）1号行政复议答复通知书；5、2014年3月18日南石门镇政府关于西石门村张玉书提出行政复议申请的答复；6、第三人参加行政复议通知书；7、行政复议延期通知书；8、邢县复决字（2014）1号行政复议决定书；9、行政复议结案审批表；10、送达回证五份；11、2014年1月15日西石门村委会关于张玉书与张绍普纠纷的处理意见；12、民间纠纷受理调解登记表；13、2013年11月13日西石门村委会证明；14、2013年11月1日证明。
第三人张绍普辩称，西石门村1985年宅基地划批时规定，每户宅基地门前西南角的向东五尺空闲地归西邻使用。我居住的街道从东到西每户在门前空闲地使用上都没有按五尺退，有的退二尺，有的退三尺，多少不一。我的东面邻居都是按三尺退的，我也是自然给西邻张玉书退三尺空闲地。1985年经我申请，村委会划给我一处宅基地。1986年我在门前西南角空闲地上用石头垒了一处厕所，当时我就是按三尺空闲地退给了西邻张多录（张多录是张玉书的父亲，当时原告没在此居住），当时张多录是知道的，他并没有反对和阻止我施工，更没有要五尺空闲地使用权。2000年我把厕所拆了，在原基础上建起了小屋，在建小屋的过程中，原告和他的妻子张文菊曾到过施工现场，并没有反对我给他退三尺空闲地，也没有阻止我施工，更没有向我索要五尺空闲地的使用权。2013年原告在原址上翻建了他的房屋，在门前西南角空闲地上建起了小屋，小屋在规定退的地方一尺未退。原告在自己未退的情况下却利用1985年宅基地划批的规定，向我索要五尺空闲地使用权，真是得寸进尺。我和邻居门前空闲地面积即正常面积54.40平方米，原告门前如果加上这五尺有争议空闲地面积，共61.2平方米。大约在1990年西石门村委会对1985年宅基地划批时的规定进行了改革，规定每户宅基地门前西南角空闲地在使用上邻居之间不再退五尺。综上，我请求法院依据西石门村1990年宅基地划批时的规定，依法驳回原告张玉书索要五尺空闲使用权的诉讼请求。
第三人向法院提交了以下证据：1、张军山证言；2、刘海玲证言；3、张军山土地使用证；4、照片九张。
经审理查明，原告张玉书、第三人张绍普为邢台县南石门镇西石门村人，双方系东西邻居，原告在西，第三人在东。2013年双方因门前5尺空闲地使用权发生纠纷，张玉书申请南石门镇政府给予解决。2014年1月28日南石门镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定作出邢南镇决字（2014）第2号决定书。该决定书作出如下处理：1、被申请人2006年建小屋所占2尺空地属申请人默认，镇政府不予支持；2、申请人门前东边东西3尺，南北4米空闲地，是申请人张玉书使用；3、张绍普在接到本决定三日内将东西3尺，南北4米空闲地上堆积的杂物清理干净。张玉书对决定不服，于2014年3月10日向邢台县人民政府提出复议申请。邢台县政府于同日进行立案审批，于2014年3月11日通知了南石门镇政府，于2014年4月28日通知了张绍普。2014年5月13日邢台县政府作出行政复议延期通知书，通知张玉书将行政复议决定延期30日作出。2014年5月20日邢台县政府对该案进行结案审批。2014年5月19日邢台县政府作出邢县复决字（2014）1号行政复议决定书。该决定书认为，本案所争议标的物为农村空闲地使用权，农村空闲地属村集体所有，是村委会分配给村民临时使用的村内土地，村委会可以根据村庄规划及发展需要收回已分配给村民的空闲地；空闲地使用权不是法律明确规定的一种用益物权，在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》中均没有规定，不受上述法律调整，也不受上述法律保护。邢台县政府认为南石门镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条作出邢南镇决字（2014）第2号决定书，属适用法律错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销了南石门镇政府作出的邢南镇决字（2014）第2号决定书。张玉书对该复议决定仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，原告张玉书与第三人张绍普因门前5尺空闲地使用权发生纠纷，该纠纷也应属于土地使用权争议。南石门镇政府作为乡级人民政府根据上述法律规定，对双方发生的土地权属争议有权依法作出处理决定。被告邢台县政府所主张农村空闲地使用权不受《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》调整、保护的观点不能成立，本院不予支持。二、行政机关在作出具体行政行为前应当先进行审批。本案中，邢台县政府于2014年5月19日作出邢县复决字（2014）1号行政复议决定书，而在其向本院提交的证据“行政复议结案审批表”中，审批日期为2014年5月20日，审批日期在后，行政复议决定日期在前，故被告作出行政复议决定在内部进行审批时顺序颠倒，属程序不当。综上，邢台县政府作出的邢县复决字（2014）1号行政复议决定书，认定依据不足，适用法律错误，作出复议决定的程序存在瑕疵，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目之规定，判决如下：
撤销被告邢台县人民政府于2014年5月19日作出的邢县复决字（2014）1号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告邢台县政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 刘泽洪
代理审判员 张少华
代理审判员 赵瑞冰
二〇一四年九月十日
书 记 员 檀 晶