河南省汤阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汤行初字第46号
原告滑县城关镇一街村陈安林卫生室，住所地滑县人民路南段。
负责人陈安林，男。
委托代理人张建开，河南创诚律师事务所律师。
被告滑县卫生局，住所地滑县道口镇人民路北段。
法定代表人李凤垒，局长。
委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。
第三人张国艳，女。
原告滑县城关镇一街村陈安林卫生室不服被告滑县卫生局及第三人张国艳卫生行政处罚一案，滑县人民法院于2015年5月11日移送本院管辖。根据河南省安阳市中级人民法院安中法（2014）131号《第一审行政案件跨区域异地管辖实施意见》，本院于同日立案后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政诉讼权利义务告知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年11月2日公开开庭审理了本案。原告负责人陈安林及其委托代理人张建开，被告委托代理人李秀章到庭参加诉讼，第三人张国艳经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年3月9日对原告作出滑卫医罚字（2015）C001号《卫生行政处罚决定书》，认定原告使用未按照注册执业地点、执业类别、执业范围的执业助理医师张国艳（第三人）于2014年8月份擅自开展妇科诊疗活动。被告认为原告违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定，依据《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第二款的规定，认定原告使用非卫生技术人员，对原告作出行政处罚：1.警告，2.罚款2000元，3.责令立即改正。
原告诉称：被告作出的行政处罚认定事实缺乏相关证据，原告在2014年8月份并未使用第三人开展妇科诊疗活动。被告依据的现场检查笔录和现场照片不能认定原告使用第三人开展妇科诊疗活动，被告依据在原告处检查出的药品和检查床就认定原告开展妇科诊疗活动也属证据材料不足。被告对原告卫生室负责人陈安林的询问笔录存在诱导询问，致使陈安林陈述了不真实的情况。被告对孟爱娇的询问笔录所记载的内容也不是事实，被告在对孟爱娇询问时拍摄的照片显示只有一个询问人员，违反法定程序。被告依据该事实以同样的理由对原告和第三人进行了处罚，属重复处罚。请求法院撤销被告的卫生行政处罚决定。
原告向本院提交证据：1.《医疗机构执业许可证》；2.2015年3月9日滑卫医罚字（2015）C001号对第三人的《卫生行政处罚决定书》、2015年2月5日滑卫医罚字（2014）A040号对原告的《卫生行政处罚决定书》。
被告辩称：我单位2015年1月21日接到群众举报原告的卫生室使用第三人非法行医，即指派执法人员展开调查，经现场检查，初步认为原告的行为违反了《执业医师法》第十四条的规定，即予以立案。经调查取证，询问了当事人和相关人员，调取了孟爱娇的住院病历，认定了原告使用非卫生技术人员的违法事实，并依法作出相应的行政处罚。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.案件受理记录；2.孟爱娇反映材料及委托书；3.现场检查笔录及现场照片；4.立案审批表；5.陈安林、孟爱娇、张国艳、张建栋询问笔录及询问孟爱娇现场照片；6.原告医疗机构执业许可证；7.张国艳执业资格证；8.孟爱娇信访记录；9.孟爱娇住院病历；10.法律审核意见书；11.案件调查终结报告；12.合议记录；13.行政执法事项审批表；14.行政处罚事先告知书；15.滑卫医罚字（2015）C001号《卫生行政处罚决定书》；16.送达回证。
第三人经本院合法传唤未到庭应诉。
本案经庭审质证，本院查明以下事实：原告的《医疗机构执业许可证》（发证日期2014年1月1日）记载：诊疗科目内科、有效期自2014年1月1日至2014年12月31日、登记证号PDY02015-741052617D3001。2015年1月21日被告单位接到孟爱娇的举报，举报称2014年8月份被告负责人陈安林的妻子张青敏（第三人曾用名）给孟爱娇做了妇科B超检查，并做了清宫手术，后一直出血不止，送其他医疗机构治疗。同日被告指派工作人员对原告卫生室进行现场检查，并制作现场检查笔录，笔录记载检查发现：1.临街路东三间楼房门口上方有城关镇陈安林卫生室招牌，正对门有1张诊断桌，诊断桌后边有西药房和治疗室。南1间有两名患者正在输液，打开东边房门二楼楼梯，上二楼查看一卧室，另外三间存放西药和其它物品，一楼北头是处置室，有药品和治疗床两张，东边有一小间，开门进去发现有妇科产床1张。2.卫生室正在执业人员有陈安林、张青敏，陈安林在诊断桌坐诊，张青敏在治疗室配液体。被告工作人员对现场进行了拍照。被告以原告违反《执业医师法》第十四条的规定，即予以立案调查，对当事人及举报人和相关人员进行了调查询问，调取了孟爱娇丈夫郑明辉相关信访材料和孟爱娇住院治疗病历。被告于2015年2月26日进行合议，3月4日对原告进行行政处罚前权利告知，告知原告陈述、申辩和听证权利。被告于2015年3月9日作出行政处罚。第三人《医师执业证书》（发证日期2008年9月1日）记载：执业助理医师执业证书，执业范围内科专业，执业类别临床，执业地点城关镇陈安林诊所，2013年3月28日执业地点变更为城关张建栋诊所，2015年1月21日执业地点变更为滑县城关镇一街村陈安林卫生室。
被告于2015年2月5日对原告作出滑卫医罚字（2014）A040号《卫生行政处罚决定书》，认定原告未经卫生行政部门批准开展妇科诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十七条的规定，诊疗活动超出登记范围，且违反《河南省禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠条例》第十七条的规定，购置具有鉴定胎儿性别功能的设备，对原告作出行政处罚：1.责令立即改正，2.罚款3000元。被告于2015年3月9日对第三人作出滑卫医罚字（2015）C001号《卫生行政处罚决定书》，认定第三人未按照注册执业地点、执业类别、执业范围于2014年8月份擅自在滑县城关镇一街村陈安林卫生室（原告）开展妇科诊疗活动，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条的规定，依据第三十七条第一款第（一）项的规定，对第三人作出行政处罚：1.警告，2.责令立即改正。
孟爱娇对本案被诉行政行为于2015年10月26日向本院提起行政诉讼，请求撤销本案被告的卫生行政处罚决定，并请求责令被告限期对本案原告作出罚款5000元和吊销医疗机构执业许可证的行政处罚，本院于同日立案受理。
被告提供的立案报告、立案审批表、调查终结报告、行政执法事项审批表中记载的认定原告违法事实记载均显示：2015年1月21日被告行政执法人员对原告卫生室检查，发现有妇科药品。该记载与被告的现场检查笔录记载不一致。
上述事实，有原告、被告提供的证据材料予以证实。
本院认为：根据《医疗机构管理条例》第五条“国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”的规定，被告作为卫生行政机关具有对本行政区域内医疗机构进行监督管理工作的法定职责。《医疗机构管理条例》第二十八条规定“医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。”卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第二款规定“医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理。”，本案中，原告2014年的诊疗范围登记属内科，第三人2014年执业助理医师执业地点为城关张建栋诊所。被告认定原告使用第三人开展本专业以外的妇科诊疗活动，被告依据的孟爱娇举报材料、信访材料和询问笔录、陈安林询问笔录，属有利害关系人的陈述意见，且原告卫生室负责人陈安林对询问笔录提出了异议，第三人对此事实予以否认，故该证据不能单独作为认定原告违法事实的依据；被告依据2015年1月21日的现场检查笔录和现场照片中有产床一张的记载、孟爱娇住院治疗病历等，不能直接证明原告2014年8月份使用第三人开展妇科诊疗活动，且被告的现场检查笔录中并无妇科药品的记载，与被告认定的部分事实相互矛盾，故被告行政处罚认定的违法事实属缺乏主要证据支持。
卫生部《卫生行政处罚程序》第二十七条规定“对当事人违法事实已查清、依据卫生法律、法规、规章的规定应给予行政处罚的，承办人应起草行政处罚决定书文稿，报卫生行政机关负责人审批。”本案中，被告提交的行政处罚证据材料中，无起草行政处罚决定书文稿和报卫生行政机关负责人审批的证据材料，属违反法定程序。
《医疗机构管理条例》第四十八条规定“违反本条例第二十八条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以5000元以下的罚款，情节严重的，吊销其《医疗机构执业证可证》。”《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条规定任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，责令其立即改正，并可处以三千元以下罚款；……”，本案中，被告行政处罚所依据的行政法规和规章中，并无警告行政处罚的种类，属超越职权行为。
综上，被告的行政处罚主要证据不足，违反法定程序，且超越职权，依法应予撤销。本案行政处罚涉及孟爱娇利益保护问题，应责令被告重新作出行政行为。被告对原告和第三人分别作出滑卫医罚字（2014）A040号和滑卫医罚字（2015）C001号《卫生行政处罚决定书》，与本案行政处罚所依据的不属同一事实，不构成重复处罚。第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告滑县卫生局于2015年3月9日对原告滑县城关镇一街村陈安林卫生室作出的滑卫医罚字（2015）C001号卫生行政处罚决定。
二、责令被告滑县卫生局在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告滑县卫生局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 王加山
审 判 员 马建祯
人民陪审员 张 涛
二〇一五年十一月六日
书 记 员 王方超