湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）州行终字第10号
上诉人（原审原告）冯绍菊，女1950年3月4日出生，土家族。
委托代理人田劲松，男1975年5月11日出生，土家族。
委托代理人田清广，男，1950年10月6日出生，土家族。
被上诉人（原审被告）永顺县人民政府，地址：永顺县人民政府行政中心大楼（南山路）。
法定代表人石治平，男，该县县长。
委托代理人祝军，永顺县国土资源局工作人员。
委托代理人张勇，湖南湘州律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）谢茂辉，男，1945年3月3日出生，汉族。
委托代理人谢茂达，男，1942年8月3日出生，土家族。
委托代理人吴国星，男，湖南三页律师事务所律师。
上诉人冯绍菊因与被上诉人永顺县人民政府、谢茂辉土地行政登记一案，不服永顺县人民法院（2013）永行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人冯绍菊及其委托代理人田劲松、田清广，被上诉人永顺县人民政府的委托代理人祝军、张勇，被上诉人谢茂辉及其委托代理人谢茂达、吴星国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，1993年期间，永顺县人民政府为冯绍菊颁发了填写时间为八十年代的《山林权证》，其中山林地点登记为工班的四至界限：东至吊井大桥，南至刘绪壹地坎，西至刘绪振柑子园，北至永大公路边。被告于2000年为原永顺县城郊供销社吊井加油站颁发了地号为043-17、图号为01-043-17、使用类型为划拨，使用权面积为867.25平方米的《土地使用权证》并制作了比例尺为1：500，东西（围墙处）长约11厘米（折算实地长度约为55米）的永顺县城郊供销社吊井加油站用地地形图。争议地（面对公路加油站右侧）在1992年前已成为原吊井加油站进出口车道，2005年因永顺县供销联社改制，永顺县供销联社与谢茂辉于2005年10月22日签订了土地转让协议，永顺县供销联社同意将吊井供销社加油站以17万的价格转让给谢茂辉，其协议的四至界限为：前为公路，后为保坎，左以谢茂辉相邻，右以加油站相邻，具体界限以国土证红线图为准。并约定其他未尽事宜，谢茂辉内部自行协商解决。2005年12月30日第三人谢茂辉与永顺县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，永顺县国土资源局将位于吊井乡的土地为927.33平方米的面积出让给谢茂辉。永顺县人民政府以永（2005）政地出字第1137号审批单进行审批，批准给第三人谢茂辉出让面积为927.33平方米的土地，出让金为3.78万元。2005年12月28日，第三人向永顺县国土资源局提出办证申请，2007年7-8月，被告对地籍进行两次调查，第一次地籍调查表上宗地四至登记为东以本宗地保坎为界（争议处），南以本宗地保坎为界，西以本宗地红线为界，北以规划红线为界。在地籍调查表上指界人姓名栏内刘纯科、谢茂辉、谢根国进行了指界人签字，永顺县公路管理局加盖公章，并签署了同意公路用地3米外为权属地。第二次地籍调查表上宗地四至登记为东以加油站围墙为界，南以原加油站保坎为界，西以本宗地红线为界，邻谢根国，北以规划红线为界，在地籍调查表指界人姓名栏内由谢茂辉、谢根国进行了指界人签字。2007年，永顺县人民政府根据土地转让协议及永顺县城郊供销社吊井加油站用地地形图确定的面积、四至界限及地籍调查等相关资料于2007年10月31日为第三人颁发了永国用（2007）第043-17-7589号《国有土地使用证》，并制作了比例尺为1：500的宗地图。根据被告给原吊井加油站2000年颁发的《土地使用证》中的用地地形图中围墙边的方位标示的线段，经实地测量，在加油站后面的围墙一侧（南边）从西端点（电杆）沿围墙用皮尺向东（面公路加油站右侧方向）量至高围墙与矮围墙相交点长为46米，而被告给第三人谢茂辉颁发的《国有土地使用证》中的宗地图标示的地形南边（围墙处）线段从西端点至东的45.95米处为线段转弯点（高矮围墙相交点）。原吊井加油站用地地形图从标示的南边（加油站后面围墙侧）线段从西端点到线段的转弯点长约9.2厘米，按比例尺1：500计算实地长约为46米。原吊井加油站的地形图与被告给第三人谢茂辉颁发的《国有土地使用证》中的宗地图同一位置（围墙边），从西端点至东（面对公路加油站右侧方向）转弯点距离相同，均为46米。由此测算地形图及宗地图两图中（围墙边）标示的转弯点为高矮围墙相交点。而从原吊井加油站的地形图中（围墙处）的线段转弯点沿直线向前端点标示的线段长约为1.85厘米，按比例尺1：500计算实地长约为9.25米（矮围墙现长为7.8米），向东（面对公路加油站右侧）超越围墙终点约为1.45米。在被告给第三人谢茂辉换发《国有土地使用证》的宗地图中从标示的线段转弯点向东（面对公路加油站右侧）端点长为13.2米（向东超越围墙终点约5.4米），两证该处同一方位的长度相差约3.95米，对两证中的图形进行比对，被告给第三人谢茂辉颁发的永国用（2007）第043-17-7589号《国有土地使用证》向东边（面对公路加油站右侧）超越了老证范围，包含了加油站进出口车道。该证登记的东边（面对公路加油站右侧）范围外保坎下偏坡地，1993年3月，原告冯绍菊曾与吊井乡吊井村十一组因土地纠纷发生损害赔偿纠纷而诉至一审法院，一审法院做出了由被告方赔偿原告冯绍菊经济损失550元的判决。吊井十一组上诉后，二审法院判决维持了原判。2013年9月27日原告以被告给第三人谢茂辉颁发的永国用（2007）第043-17-7589号《国有土地使用证》侵占了原告承包地为由，向一审法院提起行政诉讼。
原判认为，关于第三人谢茂辉提出：原告冯绍菊未经复议程序直接向法院起诉属程序违法及原告起诉已超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（2005）行他字第4号即“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议程序前置的情形。”由此，对第三人谢茂辉提出原告未经复议程序直接向法院起诉属程序违法的意见，一审法院不予采纳。另第三人认为原告起诉超过法定起诉期限的问题，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起开始计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告于2007年10月31日为第三人颁证时，并未给原告告知被诉的具体行政行为内容及起诉期限，也没有将颁证的内容进行公示，应视为从原告知道具体行政行为内容之日起没有超过2年的期限。被告及第三人也没有向一审法院提供原告是何时知道被告给第三人颁证内容的证据，对此，一审法院不予采纳。被告给第三人谢茂辉颁发的永国用（2007）第043-17-7589号《国有土地使用证》是由永顺县供销联社与第三人谢茂辉签订的土地转让协议及被告于2000年给永顺县城郊供销社加油站颁发的《土地使用证》为主要依据而来。虽然被告给第三人谢茂辉颁发的《国有土地使用证》确定范围的东边（面对公路加油站右侧）超越了旧证东边的界限，但加油站车子进出口（面对公路加油站右侧）的争议地段，早在1992年前，就已成为加油站加油进出口的车道，并于1992年对该车道进行扩宽，原吊井加油站占用争议地段作为车子加油通行车道已长达20多年之久，在此期间，原告没有提出异议，并且原告在1993年与吊井村十一组因土地纠纷发生损害赔偿纠纷而诉至法院的地方是现争议地保坎下面的斜坡，并不涉及现加油站车子进出口的车道，现争议地段20多年来已形成吊井加油站车道，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定：“公民法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益有权依法提起诉讼。”本案中，所涉及的争议地，成为原吊井加油站车子加油的通道已长达20多年之久，并一直为原永顺县城郊供销社吊井加油站管理使用，而且永顺县供销联社对被告的颁证行为没有提出异议，原告认为被告的颁证行为侵犯了其合法权益，可以提起诉讼，但原告向本院提供的《山林权证》中填写的西至刘绪振柑子园（在围墙坎下），北至永大公路边表述不清，原告不能提供争议地是属于原告合法权益的相关有效证据，故其诉讼请求，一审法院不予支持。据此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼》若干问题的解释第五十六条第四项之规定，判决：驳回原告冯绍菊的诉讼请求；案件受理费50元，由原告冯绍菊负担。
上诉人冯绍菊不服一审判决上诉称，一，原审法院审查事实不清，证据不足；二，原审法院审查颁证权属不明，界址不清，面积不准，程序违法；三，被上诉人永顺县人民政府给谢茂辉颁证事实不清，程序违法，损害了上诉人的利益。请求二审法院依法撤销永顺县人民法院的行政判决，撤销被上诉人永顺县人民政府给谢茂辉颁发的国有土地使用证。
被上诉人永顺县人民政府答辩称，一，一审法院判决依据正确、适用法律准确；二，上诉人的主张不成立。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人谢茂辉答辩称，一，上诉人冯绍菊提出的“原审法院审查事实不清，证据不足”的上诉理由不能成立；二，上诉人冯绍菊提出的“原审法院审查颁证权属不明，界址不清，面积不准，程序违法”的上诉理由更是无理。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
上诉人冯绍菊在二审中拟提交王连锋、尹列明等证人证言共四份证据，拟证明加油站的历史真相。合议庭经审查认为，该四份证据均系上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条二款的规定，本院不予接纳。
本院经审理查明的案件事实与一审基本一致。
本院另查明，一、被上诉人永顺县人民政府于2000年为原永顺县城郊供销社吊井加油站颁发了地号为043-17的《土地使用权证》（以下简称老证）；二、2005年10月22日，永顺县供销联社与谢茂辉签订的《土地转让协议》关于四至界限的约定中载明：“具体界限以国土证红线图为准”；三、本案被诉具体行政行为即永国用（2007）第043-17-7589号《国有土地使用证》（以下简称新证）系因土地转让而形成的变更登记；四、老证的地形图与新证的宗地图相比较，新证的东侧超越了老证的范围，其同一方位的长度多出了约3.95米。
本院认为，本案争议的主要焦点是被上诉人永顺县人民政府为谢茂辉颁发的《国有土地使用证》（新证）事实是否清楚，证据是否充分。
关于争议焦点，从一、二审查明的案件事实可以看出：第一，被上诉人为谢茂辉颁证（新证）的行为系因土地转让而形成的变更登记，且转让双方在协议中明确约定了转让土地的“具体界限以国土证红线图为准”；第二，新证宗地图所标注的范围超出了老证地形图标注的界限，且新证的面积超出了老证的面积多达60.08平方米；第三，新证超范围、超面积的部分，其土地来源缺乏证据的支持。因此，被上诉人永顺县人民政府为谢茂辉颁证的具体行政行为，事实并不清楚，证据并不充分。
综上，被上诉人永顺县人民政府给谢茂辉颁发的《国有土地使用证》事实不清，证据不足，上诉人对此提出的上诉理由成立，本院予以支持；一审认定事实清楚，适用法律错误，判决错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项之规定，判决如下：
撤销永顺县人民法院（2013）永行初字第53号行政判决；
撤销被上诉人永顺县人民政府给谢茂辉颁发的永国用（2007）第043-17-7589号《国有土地使用证》。
第一、二审案件受理费共计一百元，由被上诉人永顺县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 张安成
代理审判员 田玉莲
二〇一四年四月二日
代理书记员 张 玉
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判。