山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）菏行终字第28号
上诉人（一审原告）：山东菏泽昊源型材有限责任公司。
法定代表人：孟凡国，董事长。
委托代理人：翟明远，山东菏泽昊源型材有限责任公司职工。
委托代理人：姜丽梅，胶州中云法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）：曹县国土资源局。
法定代表人：徐健，局长。
委托代理人：张良魁，曹县国土资源局工作人员。
委托代理人：李金鑫，山东君诚仁和律师事务所律师。
上诉人山东菏泽昊源型材有限责任公司因诉被上诉人曹县国土资源局土地行政收回一案，不服曹县人民法院（2014）曹行初字第226号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人山东菏泽昊源型材有限责任公司的委托代理人翟明远、姜丽梅，被上诉人曹县国土资源局的委托代理人张良魁、李金鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2014年8月19日，被上诉人曹县国土资源局作出曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定，决定：1、无偿收回山东菏泽昊源型材有限责任公司在曹县青菏街道办事处昆仑山路西侧、菏泽广味乡食品有限公司北侧面积为28108平方米的国有建设用地使用权；2、终止与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：曹县-01-2011-0015号）；3、注销原告曹国用（2012）第034号国有土地使用证。上诉人山东菏泽昊源型材有限责任公司不服，提起诉讼，请求撤销该收回闲置土地决定。
一审法院确认以下事实：2011年9月7日，原告山东菏泽昊源型材有限责任公司与被告曹县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同一份，合同编号：曹县-01-2011-0015，土地位于曹县青菏街道办事处昆仑山路西侧、菏泽广味乡食品有限公司北侧，面积为28108平方米，合同约定原告在2012年2月9日之前项目开工建设，2013年2月9日之前竣工，建筑总面积19676平方米，土地用途为工业用地，该合同出让人由被告法定代表人徐健签字，受让人由原告法定代表人孟凡国盖章，赵某某签字，被告按合同约定将土地交付原告。涉案土地办理国有土地使用权证，字号为曹国用（2012）第034号。涉案土地上建有宿舍楼一幢、食堂一座、水泥路一条。被告于2014年3月11日向原告送达闲置土地调查通知书，2014年4月29日送达闲置土地情况告知书和闲置土地认定书，2014年8月19日，送达曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定书。原告不服，提起行政诉讼。
一审法院认为：被告按合同约定将涉案土地交付给原告使用，原告没有依照合同约定开工建设工程项目，构成闲置土地应予收回的事实清楚，证据确凿。被告依据《闲置土地处置办法》的规定，向原告送达闲置土地调查通知书，闲置土地认定书、闲置土地情况告知书、闲置土地处置听证权利告知书，经曹县人民政府批准，作出曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定，程序合法。原告称未开发建设项目，是被告没在约定的日期办理土地使用证等相关的审批手续及规划证等客观原因的理由，本院不予支持，因为直至开庭审理时，原告仍没有提供存在开发建设项目及相关证据。原告称收回闲置土地决定书中所述的28108平方米土地是由两份合同、两个土地使用证的共同面积，未提供证据证明，也与客观事实不符，以此请求撤销决定书理由不能成立。被告作出的曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定书中，虽将原告名称列为菏泽昊源型材有限责任公司，但从决定书中法定代表人、公司的住所地及签订合同的编号、出让的面积、现场实际情况的认定，均能证实被处罚主体就是山东菏泽昊源型材有限责任公司，名称中少“山东”二字系笔误，原告因此认为被告处罚主体错误的理由，本院不予支持。原告在行政诉状中请求撤销曹国土收（2013）01号收回闲置土地决定书，当庭又请求撤销曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定书，也应认为是笔误，因为被告答辩时是按曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定书答辩的，也是按此字号提供的证据，且被告也当庭陈述仅对原告作出过曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定书。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告作出的曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定。
上诉人山东菏泽昊源型材有限责任公司上诉称：一审判决维持被上诉人作出的曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定是错误的。上诉人工商登记名称为山东菏泽昊源型材有限责任公司，而收回土地决定被处罚主体为菏泽昊源型材有限责任公司，是两个不同的处罚主体，其处罚决定应予撤销。一审认定这是被上诉人曹县国土资源局的笔误，是错误的。请求二审撤销一审判决，改判撤销曹国土收（2014）01号《收回闲置土地决定书》。
被上诉人曹县国土资源局答辩称：一审判决审理程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回上诉。一审判决认定《收回闲置土地决定书》中上诉人单位名称少了“山东”二字系笔误，是尊重事实的正确认定，就像一审认定上诉人诉状中将《收回闲置土地决定书》的字号写为（2013）01号为笔误一样。上诉人在一审诉状中也认为被处罚主体是山东菏泽昊源型材有限责任公司，并且上诉人不服该决定已提起了本案的诉讼。请求二审驳回上诉，维持原判。
二审确定的审理重点问题是：被上诉人曹县国土资源局作出的曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定是否合法。
上诉人及被上诉人在二审中仍坚持一审时所举证据及证明目的。
二审中，上诉人山东菏泽昊源型材有限责任公司又向本院提交了曹国用（2012）第033号国有土地使用证、曹国用（2012）第034号国有土地使用证曹房权证、曹城字第3340064040号房屋所有权证及现场综合图一份。
经审查，本院认可一审对证据的认定。本院对上诉人山东菏泽昊源型材有限责任公司二审所举证据作如下认定：曹国用（2012）第033号国有土地使用证、曹国用（2012）第034号国有土地使用证曹房权证、曹城字第3340064040号房屋所有权证涉及本案有关事实的正确认定，且是有权机关颁发，认定为有效证据。对于现场综合图，上诉人没有注明其出处，是何人绘制，无法确定其来源的合法性和内容的真实性，不予认定为有效证据。
经审理查明，本院除认可一审审理查明的事实，另查明，在本案二审中，上诉人及被上诉人均承认涉案土地的北边界在涉案北部东西墙的北面十余米处。上诉人山东菏泽昊源型材有限责任公司还提出，墙北面厂房的一部分也盖在了涉案收回的土地上。对此，本院进行了现场调查，被上诉人曹县国土资源局并没有主张边界的情况。后又对被上诉人调查，被上诉人在接受调查时表示，墙北面的厂房是否有部分建在涉案土地上不清楚。
本院认为：收回国有土地使用权必须明确收回该幅土地的四至、边界及地上建筑物情况。被上诉人作出本案的收回土地决定，对涉案土地的边界及建筑物的情况，没有调查清楚，应属认定事实不清。被上诉人曹县国土资源局所作出的曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定是以上诉人未按照出让合同的约定完成建设、且停工状态满二年而决定处罚，予以无偿收回土地使用权的。依据原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》，该无偿收回土地使用权的决定属于行政处罚决定，必须依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序实施。而被上诉人曹县国土资源局作出收回闲置土地决定前，虽然依照《闲置土地处置办法》，向上诉人作出了《闲置土地调查通知书》，进行了调查及现场勘测，又作出了《闲置土地认定书》，并书面告知了上诉人有申请听证的权利，报曹县人民政府进行了批准，但被上诉人并没有依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定向上诉人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，并听取其陈述和申辩意见，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条之规定，其处罚不能成立。被上诉人作出的收回闲置土地决定的依据为《闲置土地处置办法》第四条及第十四条，其作出的收回闲置土地决定除第一项无偿收回28108平方米的国有建设用地使用权外，决定第二、三项中又决定终止《国有建设用地使用权出让合同》及注销曹国用（2012）第034号国有土地使用证，与《闲置土地处置办法》第四条及第十四条的规定内容不相符，也与《闲置土地处置办法》第十七条、第十八条的规定相悖，其适用法律错误、程序违法。被上诉人作为国土资源主管部门，直接决定注销曹国用（2012）第034号国有土地使用证，无法律依据。综上所述，被诉收回闲置土地决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。一审判决予以维持，认定事实不清，未有对被上诉人收回闲置土地决定的程序及适用法律进行严格审查，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目，第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销曹县人民法院（2014）曹行初字第226号行政判决；
二、撤销被上诉人曹县国土资源局于2014年8月19日所作出的曹国土收（2014）01号收回闲置土地决定。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人曹县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张天正
审 判 员 李胜力
代理审判员 庞 宠
二〇一五年四月三十日
书 记 员 杨继霞
附：相关法律法规条文：
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第四十一条：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（二）项第1、2、3目：具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
第六十一条第（三）项：原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《闲置土地处置办法》
第四条第一款：市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。
第十四条：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第十七条第一款：国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
第十八条：国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：
（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；
（二）申请人民法院强制执行。
《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》：
…《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》、土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。
…
五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。