海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终490号
上诉人（原审原告）海南华霖新能源建材有限公司，住所地海南省海口市人民大道23号富豪别墅1893幢。
法定代表人陈霖，该公司总经理。
委托代理人王正郭，海南大华园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县文化北路108号。
法定代表人吉兆民，该县县长。
委托代理人李春红，澄迈县国土资源局工作人员。
委托代理人吴开天，海南琼亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）澄迈县国土资源局，住所地海南省澄迈县金马大道东侧。
法定代表人陈孝义，该局局长。
委托代理人李春红，该局工作人员。
委托代理人吴开天，海南琼亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海南老城经济开发区管理委员会，住所地海南省澄迈县老城经济开发区。
法定代表人王世雄，该管理委员会主任。
委托代理人吴榆樑，该管理委员会工作人员。
委托代理人李昌，海南昌宇律师事务所律师。
上诉人海南华霖新能源建材有限公司（以下简称华霖公司）因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）、被上诉人澄迈县国土资源局（以下简称澄迈县国土局）、被上诉人海南老城经济开发区管理委员会（以下简称老城管委会）行政协议及行政赔偿纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院于2016年8月16日作出的（2015）海南一中行初字第263号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2010年11月17日，老城管委会与华霖公司签订《加气混凝土砌块投资协议书》。该协议主要约定：华霖公司拟在老城经济开发区国社岭地段投资兴建加气混凝土砌块项目、项目投资规模6400万元、项目用地面积约为80亩、土地使用权按程序通过招拍挂方式进行出让、协议签订后20天内华霖公司支付项目启动定金800万元（如竞得该土地使用权，该款项可抵作土地使用权出让金）、华霖公司在付清土地出让金及相关规费后30日内老城管委会为其办理国有土地使用证等。2012年6月8日，华霖公司参与海南东方国际商品拍卖有限公司在澄迈县国土局举行的国有建设用地使用权挂牌出让现场会，竞得上述国社岭5.3294公顷国有土地使用权。华霖公司于2012年6月8日与澄迈县国土局签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，其主要内容为出让地块的位置为老城经济开发区马村国社岭北侧地段、土地面积5.3294公顷、土地成交金额为1189万元、华霖公司应于2012年6月8日起10个工作日内与澄迈县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》并在合同签订后1个月内支付土地出让价款的50%等。2012年6月18日，澄迈县国土局与华霖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。该出让合同主要约定：澄迈县国土局出让海南老城经济开发区国社岭的53294平方米国有建设用地使用权给华霖公司、出让价款为1189万元（2012年7月7日之前付594.5万元，2012年8月7日之前付594.5万元）、国有建设用地使用权出让年限为50年、用于工业建设等。之后，华霖公司未依照上述《国有建设用地使用权出让合同》的约定及时缴纳土地出让金，澄迈县国土局要求其支付剩余土地出让金并支付滞纳金而引起行政争议。华霖公司向澄迈县政府发出《关于请求协调处理华霖公司79.941亩土地缴纳土地出让金及滞纳金问题的函》。2013年1月26日，澄迈县人民政府办公室（以下简称澄迈县府办）与中共澄迈县委办公室（以下简称澄迈县委办）向华霖公司发出《中共澄迈县委办公室、澄迈县人民政府办公室关于关于请求协调处理79.941亩土地缴交土地出让金及滞纳金问题的函的复函》，称经2013年1月5日县投资委员会会议议定，华霖公司加气混凝土砌块项目的79.941亩土地通过招拍挂竞买按每亩9.6万元的标准（支付土地出让金）取得土地并办理完税证明及土地使用权证等手续。2013年10月7日，老城管委会向华霖公司发出海城管函（2013）366号《关于缴交土地出让金、相关税费及滞纳金的复函》，答复华霖公司提交的《关于请求退还华霖公司79.941亩土地出让金差额款及多缴税款的申请书》已收悉，建议华霖公司以财政收支两条线的管理规定先缴纳完1189万元土地出让金、相关税费及滞纳金后，老城管委会再向澄迈县政府申请给予华霖公司基础设施配套扶助资金。2013年11月12日，澄迈县国土局向华霖公司发出澄土环资函（2013）1311号《关于要求海南华霖新能源建材有限公司缴交土地出让金及滞纳金的通知》，限华霖公司在接到通知之日起10日内缴纳土地出让金及滞纳金共计567.94万元。到2014年3月，华霖公司除已支付的800万元项目启动金外，其尚欠的土地出让金（包括滞纳金）583.5万元经华霖公司同意由海南三和实业投资有限公司代为缴纳完毕。2014年4月18日，澄迈县政府给华霖公司颁发了马村国用（2014）第0094号《国有土地使用证》。涉案土地也全部交付华霖公司开发建设。现在，华霖公司在此地上建设了厂房。2015年6月1日，华霖公司向老城管委会提交海华（2015）字第016号《关于请求返还海南华霖新能源建材有限公司多缴纳的土地出让金的申请函》，称华霖公司于2010年7月向老城管委会购买79.941亩土地已经支付土地款800万元，按2013年澄迈县府办、澄迈县委办的文件意见按照每亩9.6万元标准招拍挂取得土地，实际取得土地面积为79.941亩，应缴纳土地出让金767.4万元，澄迈县政府已多收取华霖公司土地出让金32.6万元，故请求退还此款。老城管委会于次日收到此申请函后，未予处理。华霖公司遂向原审法院提起本案诉讼，请求：一、由澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会返还超标准收取的土地出让金32.6万元及利息9.2258万元（按银行同期贷款利率，自2010年12月6日计算至2015年12月4日止），本息共计41.8258万元；二、由澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会赔偿华霖公司收取土地出让金800万元的利息80万元损失（按银行同期贷款利率，自2010年12月6日计算至2012年8月7日止）。
原审认为，华霖公司于2010年11月17日与老城管委会签订了《加气混凝土砌块投资协议书》，依照该协议的约定华霖公司拟在老城经济开发区国社岭地段投资兴建加气混凝土砌块项目而向老城管委会支付项目启动定金800万元（如竞得该土地使用权，该款项可抵作土地使用权出让金）。2012年6月8日，华霖公司参与涉案土地使用权的挂牌出让会，竞得上述国社岭5.3294公顷国有土地使用权。华霖公司于2012年6月8日与澄迈县国土局签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，约定竞拍成交的土地位置、面积、成交金额等。2012年6月18日，澄迈县国土局与华霖公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案土地使用权出让价款为1189万元并要求华霖公司在2012年8月7日之前分两次付清等。之后，因华霖公司未依合同要求及时支付完毕土地出让金而引起争议。虽然华霖公司向澄迈县政府发函请求协调处理涉案79.941亩土地缴纳土地出让金及滞纳金问题，澄迈县政府也复函华霖公司承诺同意按每亩9.6万元的标准招拍挂计算取得该项目的79.941亩土地出让金，但是老城管委会于2013年10月7日向华霖公司发出海城管函（2013）366号《关于缴交土地出让金、相关税费及滞纳金的复函》，要求其依据财政收支两条线的管理规定先缴纳完1189万元土地出让金、相关税费及滞纳金后，再由老城管委会向澄迈县政府申请给予华霖公司基础设施配套扶助资金。澄迈县国土局遂于2013年11月12日向华霖公司发出澄土环资函（2013）1311号《关于要求海南华霖新能源建材有限公司缴交土地出让金及滞纳金的通知》，限华霖公司在接到通知之日起10日内缴纳土地出让金及滞纳金共计567.94万元。到2014年3月，华霖公司除已支付的800万元项目启动金冲抵外，经其同意由海南三和实业投资有限公司将华霖公司尚欠的土地出让金、滞纳金等共计583.5万元代为缴纳完毕。澄迈县政府于2014年4月18日给华霖公司颁发了马村国用（2014）第0094号《国有地使用证》并交付土地，华霖公司也投资建设了生产厂房。由此，华霖公司与澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会之间的国有土地使用权出让行为完成。
从以上华霖公司与老城管委会签订《加气混凝土砌块投资协议书》，到华霖公司参与涉案土地使用权的挂牌出让会，到华霖公司与澄迈县国土局签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，以及华霖公司支付完毕涉案土地出让金并由澄迈县政府给其颁发涉案土地《国有土地使用证》等系列行为来看，其实质内容是华霖公司与澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会就推进涉案土地出让合同成就及履行的行政合同关系。在庭审中，各方当事人对他们促使涉案土地的国有土地使用权出让合同的签订和履行也予以认同。华霖公司所诉属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条有关“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”行政行为，属于行政诉讼的受案范围。
由于华霖公司未依照上述《国有建设用地使用权出让合同》的约定及时缴纳土地出让金，澄迈县国土局要求其支付剩余土地出让金并支付滞纳金而引起行政争议。虽然华霖公司向澄迈县政府发函请求协调处理有关涉案79.941亩土地缴纳土地出让金及滞纳金问题，澄迈县政府也复函华霖公司承诺同意按每亩9.6万元的标准招拍挂计算取得该项目的79.941亩土地出让金。但是华霖公司与澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会之间并未形成相关行政协议，不能产生法律上的约束力。况且，老城管委会此后向华霖公司发出海城管函（2013）366号《关于缴交土地出让金、相关税费及滞纳金的复函》，要求其依据财政收支两条线的管理规定先缴纳完1189万元土地出让金、相关税费及滞纳金后，再由老城管委会向澄迈县政府申请给予华霖公司基础设施配套扶助资金。澄迈县国土局也向华霖公司发出澄土环资函（2013）1311号《关于要求海南华霖新能源建材有限公司缴交土地出让金及滞纳金的通知》，限期缴纳剩余土地出让金等。这说明华霖公司与澄迈县国土局签订的国有土地使用权出让合同约定的涉案土地出让金缴纳标准没有改变。实际上，澄迈县政府的上述复函承诺并未改变土地出让合同土地出让金缴纳标准问题，只是承诺通过协商以向华霖公司支付基础设施配套资金的方式进行投资扶助，属于另外一种法律关系，且双方还在进一步协调之中，可以继续协商解决。因此，华霖公司诉称澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会提前向其收取土地出让金且超合同约定标准多收取土地出让金，损害了其合法权益，从而请求判决澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会返还超标准收取的土地出让金32.6万元及利息9.2258万元本息共计41.8258万元、并赔偿其土地出让金800万元的利息80万元损失的诉讼请求，明显与上述涉案土地的国有建设用地出让合同的约定及实际履行完毕的事实不符，也没有法律依据和合同依据。澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会参与了涉案国有土地出让合同的签订及履行，具备本案行政诉讼主体资格，是适格的被告。
综上，华霖公司的诉讼请求不能成立，应不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回华霖公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华霖公司负担。
华霖公司上诉称，一、关于应返还的土地出让金的问题。2013年1月26日，澄迈县府办与澄迈县委办向华霖公司发出《中共澄迈县委办公室、澄迈县人民政府办公室关于关于请求协调处理79.941亩土地缴交土地出让金及滞纳金问题的函的复函》，承诺华霖公司加气混凝土砌块项目的79.941亩土地通过招拍挂按每亩9.6万元的标准支付土地出让金，并办理完税证明及土地使用权证等有关手续。该复函是华霖公司与老城管委会在签订了《加气混凝土砌块投资协议书》产生纠纷后，澄迈县政府向华霖公司作出的承诺。澄迈县国土局和老城管委会是澄迈县政府的下级行政主管部门，故上述复函对三方行政机关均具有法律效力。此外，《加气混凝土砌块投资协议书》中第八条约定了对该协议的订立及履行如发生争议，应协商解决，协商不成可向法院起诉。因此，澄迈县政府向华霖公司作出的上述承诺应作为履行土地出让合同的组成部分，对三方行政机关均具有约束力。原审判决认定华霖公司与澄迈县政府、澄迈县国土局和老城管委会之间并未形成相关行政协议、不能产生法律上的约束力，有悖于事实和法律规定。华霖公司诉请三方行政机关履行承诺，返还华霖公司多付的32.6万元土地出让金，于法有据。二、关于计付利息的问题。华霖公司于2010年11月17日与老城管委会签订投资协议后，于2010年12月6日支付了项目启动定金800万元。直到2012年6月，澄迈县国土局才与华霖公司签订土地出让合同，约定华霖公司于2012年8月7日支付土地出让金。因此，被诉的三方行政机关事实上占用了华霖公司的资金，华霖公司诉请其计付多交的32.6万元土地出让金的利息以及占用华霖公司800万元资金期间的利息，符合公平原则。综上，请求二审法院：一、撤销原审判决；二、由澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会向华霖公司返还超标准收取的土地出让金32.6万元及利息9.2258万元（按银行同期贷款利率，自2010年12月6日计算至2015年12月4日止），本息共计41.8258万元；三、由澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会赔偿华霖公司收取土地出让金800万元的利息80万元损失（按银行同期贷款利率，自2010年12月6日计算至2012年8月7日止）。
澄迈县政府辩称，一、关于土地出让金是否应当返还的问题。华霖公司在与老城管委会签订投资协议之后，经过招拍挂程序取得了涉案土地使用权，澄迈县国土局与其签订了土地出让合同。然而，该土地出让合同的签订主体是华霖公司和澄迈县国土局，与澄迈县政府和老城管委会无关。澄迈县国土局也没有关于土地出让金的价款与华霖公司签订补充协议予以变更。因此，华霖公司仅以一个复函来主张返还土地出让金没有事实和法律依据。二、关于利息是否应当给付的问题。按照华霖公司与老城管委会签订的投资协议，华霖公司在前期给付的800万元是向澄迈县政府缴纳的一笔投资意向金，后来已经抵作了土地出让金。对该款项的利息问题，合同双方没有任何约定。因此，华霖公司主张的利息损失没有任何依据。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
澄迈县国土局的答辩意见与澄迈县政府的答辩意见一致。
老城管委会辩称，一、华霖公司诉请返还土地出让金于法无据。华霖公司于2012年6月18日与澄迈县国土局签订的土地出让合同确定的土地出让金为1189万元，没有任何减免或扶持的约定，在此之前也没有相关承诺。由于华霖公司未依约按时支付土地出让金，构成了违约，其以存在损失为由请求澄迈县政府对缴交土地出让金和滞纳金的问题进行协调处理。澄迈县府办和澄迈县委办作出的复函只是告知华霖公司由投资委员会研究议定的内容，政府并未最终确定按每亩9.6万元的标准收取华霖公司的土地出让金，且作为土地出让金征收单位的澄迈县国土局和澄迈县财政局也未予同意。可见，土地出让合同约定的涉案土地出让金缴纳标准没有改变，原审判决认定华霖公司与澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会之间未形成相关行政协议是完全正确的。同时，按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条和《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》第十条的规定，澄迈县府办和澄迈县委办作出的复函不能作为华霖公司主张返还土地出让金的依据。二、华霖公司诉请支付其利息有违合同约定和法律规定。根据华霖公司与老城管委会签订的投资协议的约定，华霖公司支付的800万元系履行投资的定金，而非土地出让金，只是后期冲抵了其需要缴纳的土地出让金。而且，该投资协议并未约定这笔定金需要支付利息。另外，澄迈县政府、澄迈县国土局和老城管委会不存在多收取华霖公司土地出让金的问题。因此，华霖公司关于支付其利息的主张完全没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
本院经审理查明，一、2010年12月6日，华霖公司通过中国农业发展银行以受让涉案土地使用权的定金的名义向澄迈县财政局财政性资金账户汇入800万元。二、2015年5月28日，澄迈县政府通过澄迈县财政局财政性资金账户以基础设施扶持资金的名义向华霖公司汇入583.5万元。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点在于澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会是否应当向华霖公司返还32.6万元土地出让金以及是否应当赔偿华霖公司所主张的利息的问题。
首先，关于土地出让金的问题。根据本案查明的事实，2010年11月17日，老城管委会与华霖公司签订《加气混凝土砌块投资协议书》，其中约定由华霖公司支付800万元作为项目启动定金，如果华霖公司竞买取得涉案土地使用权，该定金可用于冲抵其需缴纳的土地出让金。随后，华霖公司向澄迈县政府缴纳了800万元。其后，华霖公司于2012年6月8日竞买取得了涉案土地使用权，并于2012年6月18日与澄迈县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定土地出让金为1189万元。因此，根据该土地出让合同的约定，华霖公司应缴纳的土地出让金总额为1189万元。虽然其后华霖公司通过海南三和实业投资有限公司代为缴纳了所欠土地出让金（包括滞纳金）583.5万元，但该款已于2015年5月28日予以返还。故华霖公司实际已缴付的土地出让金为800万元，并未超过土地出让合同约定的土地出让金总额，也就不存在澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会需要向华霖公司返还土地出让金的问题。虽然华霖公司认为根据澄迈县府办与澄迈县委办出具的《中共澄迈县委办公室、澄迈县人民政府办公室关于关于请求协调处理79.941亩土地缴交土地出让金及滞纳金问题的函的复函》，其应当缴纳的土地出让金应按照每亩9.6万元的标准计算，但澄迈县府办与澄迈县委办并非涉案土地出让合同的签订主体，其向华霖公司出具复函的行为不能视为对此前已经签订的土地出让合同的解除或变更。此外，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条关于“任何地区、部门和单位都不得以'招商引资'、'旧城改造'、'国有企业改制'等各种名义减免土地出让收入，实行'零地价'，甚至'负地价'，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的规定，以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条关于“任何地区、部门和单位都不得以'招商引资'、'旧城改造'、'国有企业改制'等各种名义减免土地出让收入，实行'零地价'，甚至'负地价'，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的规定，澄迈县府办与澄迈县委办出具的复函违反了上述法律规定，不足以作为华霖公司主张返还土地出让金的依据。
其次，关于利息的问题。华霖公司认为澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会存在多收取其土地出让金以及占用其资金的事实，故为此提出赔偿其利息损失的主张。然而，如前所述，澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会并不存在多收取华霖公司土地出让金的事实。华霖公司与老城管委会签订的《加气混凝土砌块投资协议书》当中并未约定交付涉案土地的具体期限，澄迈县政府也按照《国有建设用地使用权出让合同》当中的约定，在华霖公司付清全部土地出让价款后向其颁发了国有土地使用证。因此，不存在上述行政机关占用华霖公司资金的问题。另外，以上两份行政协议当中都没有关于对华霖公司缴纳的800万元项目启动定金应当计算利息的约定。因此，华霖公司关于澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会应向其支付相关利息的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，华霖公司的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海南华霖新能源建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 赵道远
审判员 黄胜敏
审判员 刘 利
二〇一六年十二月十三日
书记员 颜 恺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。