广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第724号
上诉人（原审原告）：怀集县马宁镇塘岗村富厢经济合作社。
负责人：梁树枚，社长。
委托代理人：邝庆刚、邝浩文，均系广东正鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。
法定代表人：江启宁，县长。
委托代理人：袁彬，广东洊江律师事务所律师。
原审第三人：怀集县马宁镇姚塘村中一经济合作社。
负责人：李荣旭，社长。
原审第三人：怀集县马宁镇姚塘村第十经济合作社。
负责人：李园生，社长。
上述原审第三人的共同委托代理人：李群星，男，住广东省怀集县。
上述原审第三人的共同委托代理人：李春青，男，住广东省怀集县。
上诉人怀集县马宁镇塘岗村富厢经济合作社（下称富厢社）因与被上诉人怀集县人民政府、原审第三人怀集县马宁镇姚塘村中一经济合作社（下称中一社）、怀集县马宁镇姚塘村第十经济合作社（下称第十社）土地行政确权纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2013）肇中法行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：本案争议的土地坐落于怀集县马宁镇辖区内，土名：老罗冲。经现场踏查，四至范围：东至“老罗冲”岭脚，南至石桂塘塘下，西至蓝中引水渠，北至“老罗冲”岭脚，面积约17亩，争议土地成片呈梯田状。对争议土地的坐落位置、面积、四至及现状，各方均无异议。
1953年土改后，人民政府将争议土地分配给第三人中一社、第十社村民李蕊思、李蕊朝等村民，领取填有地名分别为“老罗埇”、“老罗路上”、“老罗路下”、“老罗顶”、“老罗”的《土地房产所有证》。合作化及四固定后，争议土地一直由第三人所在的合作社、生产队集体耕作和村民农户承包经营至今。
原告富厢社于1963年领取《怀集县生产队山林土地所有证》，第二项下记载：地名“竹冲”，面积45亩，四至：东至山塘为界，南至山塘为界，西至老罗田边，北至付秀岭为界。其1982年领取的《山权林权证》项下记载：地名“竹冲”，面积120亩，四至：东至山塘，南至山塘，西至老罗田边大路，北至付秀岭。
2009年，贵广铁路施工单位将本案争议的一部分靠近蓝中引水渠的“老罗冲”土地用作施工便道，并对其所占用的土地进行补偿。原告以该地属“竹冲”山场一部分，是属原告所有的土地而未收到补偿款为由，引发土地权属争议。2009年7月，第三人中一社、第十社向怀集县国土资源局申请土地权属争议调处。怀集县国土资源局受理后展开调处，经调处无效后，怀集县国土资源局依法报请怀集县人民政府作出处理决定。被告怀集县人民政府于2013年4月15日作出的怀府裁决（2013）9号《关于“老罗冲”土地权属争议的处理决定》（下称怀府裁决（2013）9号《处理决定》），将本案争议土地确权给第三人中一社、第十社村民集体所有（两社各自按争议发生前实际耕作的范围经营管理），并向各方送达了该怀府裁决（2013）9号《处理决定》。富厢社不服，向肇庆市人民政府申请行政复议。肇庆市人民政府经审查，于2013年7月29日作出肇府行复（2013）15号《行政复议决定书》，维持了怀集县人民政府作出的怀府裁决（2013）9号《处理决定》。富厢社仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的怀府裁决（2013）9号《处理决定》，责令被告在查明事实的基础上重新作出实体处理，由被告承担本案诉讼费。
原审法院认为：本案争议的土地坐落于怀集县行政区域内，争议各方均是单位，属于单位之间的土地争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”的规定，被告怀集县人民政府有调处辖区范围内单位之间土地权属争议的职能，是本案适格主体。本案争议的焦点是怀集县人民政府于2013年4月15日作出的怀府裁决（2013）9号《处理决定》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律法规是否正确以及处理程序是否合法的问题。从审理查明的事实分析，怀集县国土资源局是怀集县土地管理职能部门，其依法收到本案第三人的调处申请后，对本案进行调查取证，在调处未果的情况下报请被告怀集县人民政府作出处理决定。被告作出怀府裁决（2013）9号《处理决定》后，依法送达各方当事人，处理程序合法。
本案存有争议的土地，原告主张本案属山地权属纠纷。被告根据现场踏查、怀集县林业局《关于马宁镇“老罗冲”争议土地性质及“竹冲”权属范围的回复函》，认定争议的土地属耕地性质，而非林地，认定恰当。本案争议的土地在土改时期归属了第三人中一社、第十社的村民，第三人持有该争议土地的《土地房产所有证》；且自合作化及四固定后，一直由第三人所在的合作社、生产队集体耕作和村民农户承包经营至今，从来没有发生过争议。被告根据第三人所持有的《土地房产所有证》以及对争议土地的耕作经营管理的事实，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；……”以及第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”的规定，认定争议的土地属第三人所有，并按照争议前的实际耕作范围进行经营管理，是恰当的。
综上所述，怀集县人民政府作出的怀府裁决（2013）9号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，依法应予维持。原告富厢社的诉求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、维持被告怀集县人民政府于2013年4月15日作出的怀府裁决（2013）9号《处理决定》；二、驳回原告富厢社的其他诉讼请求。
富厢社不服一审判决，向本院提起上诉称：1、上诉人提供的《山权林权证》记载“竹冲”山场“西至老罗田边大路”，根据航拍图和上诉人提供的现场拍摄照片，均反映争议土地周边只有一条路（即引水渠边大路）。由此可证，至引水渠为止的土地均是上诉人所有的“竹冲”山场，上诉人与原审第三人的土地以引水渠边大路为分界，大路西边土地是水田，为原审第三人所有，大路东边土地（包含本案争议土地在内）属“竹冲”山场的一部分，为上诉人所有。1957年至1958年期间，因原马宁区建设石桂塘水库的需要，在“竹冲”岭脚（即争议土地）取土取石，造成“竹冲”岭脚变成低洼地，这是众所周知的事情。而被上诉人和原审第三人提交的书面材料均没有“老罗冲”这个地名。2、指界、踏界图上所写的四至范围是各方代表签名后由被上诉人自行添加的，上诉人在一审庭审时对指界、踏界图的真实性、合法性均不认可。根据上诉人提供的现场照片，可以清楚反映争议土地的现状根本不是梯田而是山地，争议面积只有10.4亩。一审判决将争议土地的现状认定为梯田、面积认定为17亩是错误的。3、1953年土改时，原审第三人村民李蕊思等人的《土地房产所有证》上记载的“老罗顶”、“老罗路上”、“老罗路下”、“老罗”等土地全部在引水渠大道的西面，现在已经建设了房屋，而本案争议的土地在引水渠大道的东面，根本不是同一地方。况且，本案争议的土地是山地，而《土地房产所有证》上记载的土地是宅基地，两者的土地性质根本不同，没有任何依据证明《土地房产所有证》上记载的土地就是本案的争议地。一审判决认定土改时人民政府将争议土地分配给原审第三人的村民是完全违背事实的。4、涉案土地是旱山荒地，由于收成很少，村民都是断断续续进行耕种，期间上诉人及原审第三人的村民均有在该土地进行耕种。一审判决认定争议土地一直由原审第三人集体和村民承包经营完全违背事实。5、被上诉人在整个调查取证环节都围绕“老罗冲”这个根本不存在的地名进行调查，从地名和方位误导被调查人，使被调查人联想到另一块位于付秀岭下的土地，从而作出错误的回答。6、《关于马宁镇姚塘村第十经济社、中一经济社和塘岗村富厢经济社“老罗冲”土地权属纠纷的综合报告》第6页第3自然段载明：“虽然证据不足，但事实胜于雄辩，予以支持其诉求”。被上诉人是以自认证据不足的调查报告作为依据将争议地确权给原审第三人的，其作出的怀府裁决（2013）9号《处理决定》依法应予以撤销。7、怀集县国土资源局向怀集县林业局发函时是以根本不存在的“老罗冲”为查询对象，怀集县林业局没有到现场进行实地考察，亦没有召集双方到现场确认争议范围而作出《关于马宁镇“老罗冲”争议土地性质及“竹冲”权属范围的回复函》，该复函没有事实依据。且怀集县林业局的复函引用上诉人的“竹冲”《山权林权证》时，故意将证中西至“老罗田边大路”曲解为“老罗田边”是错误的。综上，一审判决认定事实错误，被上诉人确权错误，请求二审法院依法撤销一审判决及被上诉人作出的怀府裁决（2013）9号《处理决定》。
被上诉人怀集县人民政府答辩称：1、1953年土改期间，人民政府将争议地分配给原审第三人村民李蕊思、李蕊朝等，并领取了地名分别为“老罗埇”、“老罗路上”、“老罗路下”、“老罗顶”、“老罗”的《土地房产所有证》。合作化及四固定后，争议地一直由原审第三人所在的合作社、生产队集体耕作和村民农户承包至今，至本案发生前从未发生过争议。2009年，贵广铁路施工单位将本案争议的靠近蓝中引水渠的“老罗冲”部分土地用作施工便道，并对其所占用的土地作出了补偿。上诉人以该地块属“竹冲”山场的一部分，是上诉人所有的土地而未收到补偿款为由引发权属争议。2、我府依法查明上诉人持有的《山权林权证》中“竹冲”的位置根本不在争议的范围内。3、上诉人称“指界、踏界图上所写的四至范围是各方代表签名后由被上诉人自行添加的”，这完全是上诉人否认自己的行为。从指界、踏界图可以知道，由上而下是踏界图、四至范围，指界人签名（按有指模）充分表明了争议各方当事人对争议地的坐落位置、面积、四至及现状均无异议。综上，我府作出的怀府裁决（2013）9号《处理决定》认定事实清楚，程序合法，处理正确。一审驳回上诉人的诉讼请求正确，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人中一社、第十社答辩称：争议地“老罗冲”属耕作田地，来源于1953年土改分配。该17亩争议地其中部分是土改时人民政府分给我社李蕊思、李蕊朝等村民，并领取填有地名为“老罗冲”、“老罗路上”、“老罗路下”、“老罗顶”、“老罗”的《土地房产所有证》；另一部分是1953年人民政府原分给塘岗村新寨及富秀两社村民（都填有土改证存根），于1960年代农村体改时调换给我集体的。“老罗冲”耕地从合作化、公社化及四固定后，一直由我社、队集体耕作和村民农户承包经营至今，几十年来都无发生过任何争议。“老罗冲”属我社所有，除有本村和上诉人塘岗村干部群众证人证言证实外，还有与争议地有关的1953年土改分地凭证存根约80多份，土地凭证除已提交的18份外，其余尚在怀集县档案局保存。“老罗冲”土地根本不是上诉人所称的其《山权林权证》中的“竹冲”，上诉人企图以山林证充当耕地证。上诉人称“1957年至1958年期间因原马宁区建设石桂塘水库之需，曾在其'竹冲'山脚挖土、取石，造成'竹冲'岭脚变成低洼地，后经其村民多年耕作而形成现在形态的梯田”，纯属编造。争议地纠纷造成17亩耕地荒芜四年，上诉人理应赔偿我村民的损失10.8万元。怀集县人民政府依法作出怀府裁决（2013）9号《处理决定》，将争议地确权给我中一社、第十社村民集体所有是公正、合法的，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。综上，请求二审法院维持原判。
本院根据各方当事人提交的证据材料和庭审质证情况，确认一审判决查明的事实。
本院另查明：2013年4月1日，怀集县国土资源局在处理本案争议土地“老罗冲”纠纷时，向怀集县林业局发出《关于协助查询用地性质的函》，要求协助查询争议土地的用地性质及是否在富厢一、二生产队提供的山林土地所有证的权属范围内。怀集县林业局于2013年4月12日作出《关于马宁镇“老罗冲”争议土地性质及“竹冲”权属范围的回复函》，内容为：“1、经现场核查，马宁镇塘岗村“老罗冲”地块不属林业用地范围；2、根据现场踏查，结合富厢一、二生产队提供山林土地所有证存根中的地名'竹冲'四至范围的西至'老罗田边'与现争议山场无关联性，'老罗冲'土地亦与'竹冲'山林土地所有证的权属范围内无连带关系。”
1988年7月1日，甲方马宁镇塘岗村付箱寨村民小组（现富厢社）与乙方马宁水土保持管理站（下称水保站）签订了《合同书》，约定：“甲方将大冲鸡屋处（土名）一带东至上寨岭边、西至甲方山脚、南至石桂塘边、北至新寨沙崩山的四处荒地总面积九十亩承包给乙方，租期为二十年。”马宁水保站原、现任站长证实：“原马宁水保站建在'老罗冲'的土地上，现第十社、中一社和富厢社争议的土地范围就在原水保站前面，原我站承包塘岗村富厢社的土地在新水保站旁边，土名'大冲鸡屋处'，我站一直没有承包过现争议的土地。”
又查明：原富厢一、二生产队合并后为富厢社；第十社原为姚塘村上寨；中一社原为姚塘村中寨。
本案二审期间，上诉人富厢社向本院递交了《中止诉讼申请书》，认为怀集县林业局向怀集县国土资源局出具的《关于马宁镇“老罗冲”争议土地性质及“竹冲”权属范围的回复函》是在没有事实依据的情况下擅自作出的，严重损害了上诉人的合法权益，其已向怀集县人民法院提起行政诉讼，请求撤销该复函，而该复函撤销与否直接关系到本案的审理结果，向本院申请中止诉讼。
本院认为，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月实施）第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；……”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”根据怀集县人民政府对老干部、老村民调查的证人证言及原审第三人中一社、第十社提供的证据材料反映，本案争议的“老罗冲”为耕地，位于中一村、第十社持有的《土地房产所有证》范围内，自合作化及四固定以来一直由中一社、第十社所在的合作社、生产队集体耕作和村民承包经营至今。上诉人富厢社主张争议地在其持有的1982年《山权林权证》范围内，但经怀集县林业局勘查证实，上述《山权林权证》所载的“竹冲”四至范围的西至“老罗田边”与现争议地无关联性，“老罗冲”土地不在上诉人《山权林权证》所记载“竹冲”的权属范围内。马宁水保站原、现任站长亦证实马宁水保站没有承包过现争议的土地，富厢社发包给水保站的土地（土名“大冲鸡屋处”）在新水保站旁边，即不在争议地范围内。因此，上诉人提出争议地在“竹冲”范围内以及其对争议地有管理使用事实的主张，理据不足，不能成立。怀集县人民政府将争议地确权给中一社、第十社村民集体所有并无不当，原审判决予以维持正确，本院予以支持。
另，上诉人是否对怀集县林业局向怀集县国土资源局出具的《关于马宁镇“老罗冲”争议土地性质及“竹冲”权属范围的回复函》提起行政诉讼不影响本案的审理，对上诉人中止诉讼的申请，本院不予支持。
综上，富厢社的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持，对其上诉请求本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怀集县马宁镇塘岗村富厢经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年六月二十五日
书 记 员 李 捷