陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕08行终43号
上诉人张志良（原审第三人），男，1950年10月10日出生，汉族，陕西省神木县人，住榆林市榆阳区。
委托代理人康永生、周峰，陕西文生律师事务所律师。
被上诉人陈春亮（原审原告），男，1971年2月4日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，住榆林市榆阳区。
被上诉人陈宏亮（原审原告），男，1972年11月19日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，住榆林市榆阳区。
原审被告榆林市国土资源局城区分局，住所地：榆林市开发区明珠大道培训路国土大楼。
法定代表人李长增，局长。
委托代理人苏彩琴，该局地籍科副科长。
委托代理人王静，陕西富能律师事务所律师。
原审被告榆林市人民政府，住所地：榆林市榆阳区青山中路。
法定代表人李春临，市长。
委托代理人赵媛媛，该府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
委托代理人唐世伟，市政府法律顾问。
上诉人张志良因土地行政撤销及土地行政复议一案，不服陕西省榆林市榆阳区人民法院（2017）陕0802行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
陈春亮、陈宏亮向一审法院起诉请求：一、判决撤销榆林市人民政府所作《行政复议决定》（榆政复字【2017】8号）及其维持的行政行为；二、审查《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属赠与处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）合法性；三、判决确认争议地的权属归属；四、判决被告承担诉讼中的各项费用。
一审经审理查明，原告父亲曾于2007年8、9月开始先后向榆林市信访局、榆林市国土资源局反映涉案土地存在争议问题。2007年9月29日，榆林市国土资源局向被告作出《人民来信转办单》（榆政国土资信【2007】13号），内容为：“兹转去你区来信件，请你们酌情处理（属揭发检举信件）请勿转给当事人所在单位）”。被告在该转办单中盖章署“正在审查、受理”。后被告市国土局城区分局根据该转办单，并依据原告父亲陈志飞于2007年9月16日递交的土地权属争议申请书，于2008年10月15日作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》。之后经被告调查核实，第三人张志良已经对原告父亲所申诉涉案房屋（大寺坡**号）取得了榆市国用（92）字第xx号国有土地使用权证和房屋所有权证。为此，被告市国土局城区分局认为本案直接当事人陈志飞、高建国均已故，致使取证工作无法进行，且该案不属于土地权属争议受案范围，故于2016年8月2日作出榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。原告不服向被告市政府申请行政复议，被告市政府受理后，向原告送达行政复议受理通知书，同时向被告市国土局城区分局送达行政答复通知书，并依法通知张志良以第三人身份参加行政复议。经复议，认为按照国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）的规定，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。被告对已经存在土地权属证书的土地以确权案件受理，后又撤销受案通知，系主动纠错，事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2017年5月5日作出榆政复字【2017】8号行政复议决定书，维持被告市国土局城区分局作出的榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。原告不服被告市政府作出的该复议决定，向陕西省榆林市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年6月19日受理后，将市国土局城区分局列为共同被告，于2017年8月17日作出（2017）陕08行初26号行政裁定书，裁定由本院管辖审理该案，本院于2017年10月9日立案受理。庭审中，原告最终明确诉讼请求：1、依法撤销被告榆林市国土资源局城区分局作出的《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》（榆政国土资城函字【2016】9号）和被告榆林市人民政府作出的行政复议决定书（榆政复字【2017】8号）。2、审查《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）合法性；3、判决被告依法履行权属争议的职权职责；4、判决确认争议地的权属归属；5、判决告知争议案件的性质、程序、主管部门和管辖部门并予以移送；6、请求判决被告承担本案诉讼中的各项费用。
一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。以及《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。第二款规定：“县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜”。第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起３0日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”
根据上述法律、法规规定，被告市国土局城区分局对原告父亲陈志飞于2007年9月16日递交的土地权属争议申请书，可以在审查期限内提出是否受理的意见，报同级人民政府决定是否予以受理并作出受理或不予受理决定。但是，本案中，被告市土地局城区分局对原告父亲陈志飞于2007年9月16日提出的土地权属争议申请书，以自己的名义于2008年10月15日作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》，予以立案受理。虽然被告以自己的名义受理该案有所不妥，但其已经作出了受理行为，其作为人民政府的土地职能部门，受理该案后进行多年的调查核实，该受理行为已经由人民政府追认。所以，被告对于已经受理后调查核实的结果，应当报经同级人民政府作出处理决定，其自行对原受理通知作出撤销行为，无法律依据。原告诉请撤销该行政行为之理由成立，被告市国土局城区分局作出的撤销原受案行为依法应予撤销。被告榆林市人民政府虽然作出复议决定程序合法，但因原行政行为无法律依据支持，故其依据原行政行为作出的复议决定亦无法律依据支持，依法应予撤销。
关于原告在庭审中提出根据《物权法》规定应对第三人土地登记进行更正登记等事宜，因本案被告市国土局城区分局主要是针对原告父亲提出的土地权属争议申请，作出的受理和撤销受理行为，原告亦未能提供证据证明其向被告市国土局城区分局提出的是变更土地登记申请。所以，本案对此不作审查认定。关于原告提出的第二项诉讼请求，其一，因被告市国土局城区分局未在作出的撤销通知书中具体引用国土资厅（2007）60号函；其二，该函件是一种答复即复函，属于公函的一种，不属于规范性文件，故原告提出的该项诉讼请求不符合《行政诉讼法》第五十三条之规定，依法不予支持。关于原告提出的第三、四项诉讼请求，其一，因本案原告主要是对被告市国土局城区分局作出的撤销受理行为和被告市政府对此作出的复议行为不服提起的诉讼，所以，本案主要是对被告市国土局城区分局是否有权作出原受理行为和其现能否自行撤销原受理行为的程序性行为进行审查，以及对被告市政府针对撤销行为作出的复议决定程序合法与否进行审查，对于原告提出有关确认土地权属等事宜，应当由被告报经同级人民政府审查确认该案属于土地权属争议案件，才能进一步作出处理；其二，对于确认争议土地权属归属问题，属于行政部门的行政职权，不属于行政审判范畴。故原告该两项诉讼请求依法不予支持。关于原告提出的第五项诉讼请求，不属于人民法院行政审判事项，依法不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出的榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。二、撤销被告榆林市人民政府于2017年5月5日作出的榆政复字【2017】8号行政复议决定书。三、驳回原告陈春亮、陈宏亮的其它诉讼请求。
宣判后，张志良不服，上诉请求：一、依法撤销原审判决第一项、第二项判决内容，改判维持榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出的榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号<土地权属争议受理通知书>的通知》，维持榆林市人民政府于2017年5月5日作出的榆政复字【2017】8号行政复议决定书；二、依法判决由被上诉人陈春亮、陈宏亮承担一、二审诉讼费用。事实和理由：榆林市国土资源局城区分局作出的榆政国土资城函【2016】9号通知书符合案件事实和法律的规定，应予维持。一审法院认为，榆林市国土资源局城区分局“作为人民政府的土地职能部门，受理该案件后进行多年的调查核实，该受理行为已经由人民政府追认”，榆林市国土资源局城区分局自行撤销原受理通知无法律依据的理由不能成立。首先，榆林市国土资源局城区分局系独立的法律主体，可以对外以自己的名义从事相关行为；其次，现有证据不能证明人民政府进行了追认，即使存在“追认”，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条之规定，受理及撒销受理均属于榆林市国土资源局城区分局职责范围内的事情；另外，《土地权属争议调查处理办法》第四条规定的“报同级人民政府处理决定”是指“需要依法作出处理决定的”案件，榆林市国土资源局城区分局作出的榆政国土资城函【2016】9号通知书并不涉及土地权属争议的处理结果，因此也无须报同级人民政府决定；最后，法无授权不可为，榆林市国土资源局城区分局受理了不属于其立案范围内的案件，现依法予以纠正自身的错误行为，不存在无法律依据的情形。反之，依据一审法院的理由，对错误的行为不予纠正，或者非得等同级政府来纠正，既不合法，也不合理。
被上诉人陈春亮、陈宏亮辩称：一、上诉人并非被诉行政行为的当事人，而是在行政复议时追加的第三人，也并未对被诉行政行为提出诉讼主张，不符合行政诉讼法规定的第三人有权依法提起上诉的情形，故其不具有上诉权。二、本案是被上诉人父亲生前向国土资源局、市政府提出的土地争议信访事项，榆林市国土资源局信访答复转办为土地裁决案件。被上诉人作为继承人无需另行提出申请。三、国土局作出被诉行政行为并无法律依据，市政府亦未引用法律依据，直接作出复议决定违法。四、被诉行政行为超越职权，严重侵害了我方的法律救济权，依法应予撤销。根据国土资源部公布的《关于印发土地权属争议案件文书格式的通知》附件中《土地权属争议案件受理通知书》的文书格式，明确表明被诉行政行为是由办理土地权属争议的国土资源部门以自己名义作出。一审法院认为“虽然被告以自己的名义受理该案有所不妥，受理该案后进行多年的调查核实，该受理行为已经由人民政府追认”显系表述错误，应予以纠正。五、不动产登记不影响不动产权属纠纷行政确认裁决。六、上诉人与榆林市国土资源局城区分局主张的自行纠错违反了法无授权即禁止的基本原则。
原审被告榆林市国土资源局城区分局述称：因争议土地权属已经由土地管理部门依法确认，不得再次确认。认为自己权益受到侵害或者影响的一方利害关系人应采取其他法定救济方式，依法提起复议或者诉讼等解决争议。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（一）项规定土地侵权案件不作为争议案件受理。国土资源部办公厅对江苏省国土资源厅的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》也已经明确答复。此外，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条都对此类侵权规定了救济途径。据此，榆林市国土资源局城区分局对不属于权属争议的案件，以自己的名义受理后发现错误，并进行自我纠错，符合法律规定。一审判决认定事实不清，错误明显。判决中引用的土地权属调查处理办法第十三条，规定的是土地部门对不予受理案件的处理情形，而本案已经发出了受理通知书，显然不是不予受理，不适用本条款。被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，应依法驳回原审原告的诉讼请求。
原审被告榆林市人民政府述称：一、被诉复议决定事实清楚，证据确凿。陈春亮、陈宏亮对榆林市国土资源局城区分局作出的《关于撤销榆城土受字(2008)第1号<土地权属争议受理通知书>的通知》不服，向榆林市人民政府提起行政复议。榆林市人民政府依法受理后，针对行政复议申请事项、理由及提供的证据，以及榆林市国土资源局城区分局、张志良的答辩意见及提供的证据进行审查，查明涉案土地已由张志良于1992年5月29日取得榆市国用(92)字第XX号《国有土地使用证》。因陈、张两家产生纠纷，经陈家申请，榆林市国土资源局城区分局于2008年10月15日以土地权属争议案件予以受理，该受案行为不符合国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和土地使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定。榆林市国土资源局城区分局在作出处理决定之前撤销了受案通知，系主动纠错，事实清楚，证据确凿，符合法律规定。榆林市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出榆政复字【2017】8号《行政复议决定书》，维持了榆林市国土资源局城区分局作出的撤销受理案件的通知，符合法律规定。二、一审判决认定事实不清，错误明显。一审判决中引用的《土地管理法》第十六条第一、二款，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条，都是对土地权属争议案件处理主体的规定，而陈、张两家的土地争议不能定性为土地权属争议，一审法院援引的上述法律规定与处理本案无关。一审判决中引用的《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定的是土地部门对不予受理的案件应报同级政府作出不予受理决定，而本案已经发送了受案通知书，显然不存在不予受理的情形，故不能适用该规定。依据《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，故榆林市国土资源局城区分局有权办理土地确权案件，并以自己名义行使办案职权，判决中认定其“以自己的名义受理该案有所不妥”，无法律依据支持；同时又认定“其作为人民政府的土地职能部门，受理该案后进行多年的调查核实，该受理行为已经由人民政府追认”，无事实依据和法律依据，显属错误。榆林市国土资源局城区分局对不属于土地权属争议的案件以自己的名义错误受理后，发现不当，又在职权范围内自行纠错，并不涉及对案件进行实体调查后作出结果，判决认定其“对于已经受理后调查核实的结果，应当报经同级人民政府作出处理决定”，属于对法律的错误理解与适用。综上，请求二审法院依法撤销一审判决。
上诉人张志良在二审期间提举了以下几组新证据：第一组证据：卖房契约一份。第二组证据：房基地批复一份。第三组证据：私房（窑）买卖审批表一份。第四组证据：榆林市契纸一份。第五组证据：收据三支。第六组证据：国有土地使用证一本。第七组证据：房屋所有权证。证明目的：证明张志良合法取得土地且已确认登记，不存在权属上的争议，不属于行政受理的范围。
被上诉人陈春亮、陈宏亮对上诉人提举证据的质证意见是：上诉人在一审期间未将该证据作为证据提交，在二审中提交证据违反了行政诉讼证据规则。所提举的证据不能证明其是真实权利人，上诉人提供的证据及主张均不符合物权法及司法解释。
原审被告榆林市国土资源局城区分局、榆林市人民政府对上诉人提举的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：因本案争议的焦点问题是榆林市国土资源局城区分局有无作出被诉行政行为的法定职权，上诉人提举的七组证据与本案待证事实无关联性，故对上述证据不予采纳。
二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”本案中，被上诉人的父亲陈志飞于2007年9月16日向原审被告榆林市国土资源局城区分局递交了土地权属争议申请书，榆林市国土资源局城区分局应当在审查期限内提出是否受理的意见，报同级人民政府决定是否予以受理并作出受理或不予受理决定。但榆林市国土资源局城区分局未报同级人民政府决定，擅自作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》，超越其法定职权。其于2016年8月2日又作出榆政国土资城函【2016】9号《关于撤销榆城土受字(2008)第1号<土地权属争议受理通知书>的通知》撤销了前述受理通知，客观上实现了自行纠错，人民法院已无必要再行撤销该撤销通知。但因是否受理土地权属争议属于人民政府的法定职权，榆林市国土资源局城区分局自行以案件直接当事人已故，取证工作无法进行，且当事人之间是否存在土地转让行为不属于土地权属争议受案范围为由，撤销榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》，超越职权，应当确认违法。榆林市人民政府复议在未对榆林市国土资源局城区分局是否具有作出撤销通知的法定职权作出准确审查的情形下，以原行政机关对已经存在土地权属证书的土地以确权案件受理，后又撤销受案通知，系主动纠错为由，维持了被诉撤销通知，程序违法。但鉴于该复议决定客观上亦维持了榆林市国土资源局城区分局的自行纠错行政行为，人民法院亦无必要再行撤销该复议决定，应确认违法。一审判决撤销被诉撤销通知、复议决定不当，应予纠正。上诉人要求撤销原审判决第一、二项的诉讼请求应予支持，其余上诉请求无法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、维持陕西省榆阳区人民法院（2017）陕0802行初83号行政判决第三项，即“驳回原告陈春亮、陈宏亮的其它诉讼请求”；
二、撤销陕西省榆阳区人民法院（2017）陕0802行初83号行政判决第一项、第二项，即“一、撤销被告榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出的榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。二、撤销被告榆林市人民政府于2017年5月5日作出的榆政复字【2017】8号行政复议决定书”；
三、确认榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》的行政行为违法；
四、确认榆林市人民政府于2017年5月5日作出榆政复字【2017】8号行政复议决定的行政行为违法；
五、驳回上诉人张志良的其他上诉请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由榆林市国土资源局城区分局、榆林市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 马玉荣
审判员 王 静
审判员 刘红梅
二〇一八年七月十九日
书记员 刘诗雨