江苏省宿迁市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）宿中民终字第00085号
上诉人（原审原告）王春林。
被上诉人（原审被告）宿迁市经济技术开发区南蔡乡人民政府。
法定代表人谢友亮，该乡乡长。
委托代理人王士刚，该乡信访办主任。
委托代理人郑鸿刚，宿迁市宿城区南蔡法律服务所法律工作者。
上诉人王春林因与被上诉人宿迁市经济技术开发区南蔡乡人民政府（以下简称南蔡乡政府）承包经营权纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2014）宿城民初字第0911号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
王春林原审诉称：2006年3月，南蔡乡政府为了贯彻宿城区政府宿区政办发（2006）4号文件的精神，通过招商引资与王春林签订了《合作开发建设南蔡乡公墓的协议书》，并经司法见证。协议约定：1、甲方（南蔡乡政府）负责协调土地流转，乙方（王春林）出资租赁的办法，租用长庄村黄河边高压线底的土地及兴跃村魏庄组西湖老宅的土地为仙寿园和仙福园两公墓的首期用地，期限为50年。2、该公墓管理处成立后为甲方事业单位，原则上属于甲方管理，经营权归乙方自主经营。3、由甲方办理并提供该公墓的相关批文及证件，并且做到本乡死亡人口全部公墓化。如因证件不全，被查封或本乡死亡人口不进本公墓安葬，造成乙方经济损失的，由甲方承担并赔偿经济损失。……5、在本乡范围内甲方不得再同意审批他人建设其他公墓，否则将视为违约。……8、本协议由甲乙方双方签字生效后，甲方要做好思想宣传工作，民政、公安等相关部门要依法维护乙方良好的经营管理秩序及良好的社会治安环境。
合同签订后，王春林如约全面履行了合同义务，而南蔡乡政府至今拒不全面履行合同义务，墓地发生地边纠纷，王春林向南蔡乡政府汇报反映多次，南蔡乡政府也不进行处理。2008年8月和2009年12月16日发生两起打砸抢事件后，造成仙福园和仙寿园两处公墓全面瘫痪。王春林多次向南蔡乡政府提出要求其履行合同义务，南蔡乡政府却拒不履行。2012年6月12日，南蔡乡政府与第三人又签订了建设其他公墓的协议，造成王春林在长庄村的仙寿园无法继续经营。请求依法判令：一、南蔡乡政府立即提供长庄村仙寿园公墓的公墓经营许可证和土地使用权证，取缔陈妙富在南蔡乡一支渠边所建的墓园。二、南蔡乡政府赔偿因其违约给王春林带来的经济损失，从2009年12月16日起按照每年100000元计算至完全履行合同义务为止。三、本案的诉讼费由南蔡乡政府承担。
南蔡乡政府原审辩称：王春林的主张与事实不符，南蔡乡政府已经尽到合同履行责任。2006年3月7日，王春林与南蔡乡政府签订合作开展建设公墓的协议，约定在南蔡乡境内原兴跃村租用土地建设墓地一块，取名仙福园，在南蔡乡境内长庄村租用土地建设墓地一块，取名仙寿园。协议签订后，南蔡乡政府积极落实相关事宜，王春林已经正常投入经营。2011年4月，因行政区划调整，原属于南蔡乡管辖的兴跃村及其墓地划归洋河新城管辖，仙福园墓地也移交洋河新区管理。王春林所诉的兴跃村的墓地因群众毁损，公安机关已经及时介入处理，双方事后已经达成调解协议，南蔡乡政府一次性补偿王春林148000元，加上南蔡派出所收缴的8000元，一共支付王春林154000元，另外南蔡乡政府为王春林垫付租房费12000元，双方自此对仙福园的墓地再无其他瓜葛。位于长庄村的仙寿园墓地，王春林从2006年3月7日双方签订合作开发协议后投资甚少，长期没有办公室也无经营人员在场办公，王春林一边搞墓地一边经营鞋生意，南蔡乡政府多次催促王春林也无济于事，造成该村病亡人员无法安葬，在干部和群众之间造成极坏的影响。在王春林经营仙寿园期间并没有任何人和其他机关阻止王春林经营，是王春林自己放弃经营的。
王春林要求赔偿违约损失300000元没有任何依据，因为南蔡乡政府并没有违约，是王春林自己不履行合同义务，自己违约造成的后果。王春林与长庄村委会签订协议约定，土地费用按出售的墓穴按30元每套结算，王春林至今未交。王春林与南蔡乡政府签订的公墓开发协议第7条约定，王春林向南蔡乡政府交纳墓穴实际出售价的5%经营管理费，现两块墓地的经营管理费王春林至今未交。2006年3月24日，原兴跃村魏庄组祁新文出租土地给王春林，租金14000元，由南蔡乡民政部门先垫付，南蔡乡政府与王春林约定由王春林按年返还，但王春林至今也未返还。南蔡乡政府与陈妙富签订墓地合同，原因是当时南蔡乡遵照上级指示，需要将绿都新城小区、阳光绿苑小区、绿港集团、发展大道等开发所属地块的120余座新老坟墓搬迁，当时多方联系王春林，王春林始终杳无音讯。王春林所经营的仙寿园自2006年以来长期处于瘫痪状态，无墓穴可供安葬，因此乡政府只好临时在本乡陈圩村另选一块地暂时安葬。综上，自双方签订公墓合作开发协议后，南蔡乡政府认真履行职责，积极协调墓地选址和租地事宜，先后派周修友和汪克杰两位同志在全乡范围内积极督促落实病亡人员亲属送死者到墓地安葬，南蔡乡政府并不存在违约行为，请求依法驳回王春林的诉讼请求。
原审法院经审理查明，2006年3月7日，为了贯彻宿城区政府宿区政办发（2006）4号文件的精神，进一步加强乡镇公益性墓地的建设与管理，合理利用和节约土地资源，扩大招商引资成果，坚持殡改事业市场化与公益性相结合的原则，王春林、南蔡乡政府共同合作开发建设公益性公墓，双方签订了《合作开发建设南蔡乡公墓的协议书》，协议约定：一、甲方（南蔡乡政府）负责协调土地流转，乙方（王春林）出资租赁的办法，租用南蔡乡长庄村黄河边高压线底的土地及兴跃村魏庄组西湖老宅的土地为该公墓的首期用地，由乙方自主设计并出资建设经营，期限为五十年。二、该公墓属于甲方事业单位，原则上属于甲方管理，经营权归乙方自主经营。三、甲方办理并提供该公墓的相关批文及证件，做到本乡死亡人口全部公墓化。如因证件不全，被查封或本乡死亡人口不进本公墓安葬，造成乙方经济损失的，由甲方承担并赔偿经济损失。四、该公墓建成后，甲方要成立殡葬改革执法小组，乙方做到墓穴品种多样化，实行薄利经营的原则，并自觉接受甲方的监督和管理。五、在本乡范围内甲方不得再同意审批他人建设其他公墓，否则将视为违约。对历史遗留下来的老坟，组织动员其自觉迁进该公墓安葬。六、具体建设按滚动式方法经营，以后同样按本协议第一条之规定进行二期、三期开发建设该公墓，使其逐步扩大。七、在经营的运营期间，乙方在每年的年底，一次性向甲方交纳当年墓穴实际出售价的5%作为墓穴经营管理费。八、本协议由甲、乙方双方签字生效后，报有关部门备案，做好思想宣传工作，民政、公安等相关部门要依法维护乙方良好的经营管理秩序及良好的社会治安环境。九、本协议一式三份，甲乙双方各执一份，见证机关留存一份。十、本协议未尽事宜，甲乙双方共同友好协商解决。协议签订后，王春林先后在兴跃村兴建了仙福园公墓，在长庄村兴建了仙寿园公墓。仙寿园至今已建墓穴74个，已使用40余个。
原审法院另查明，仙福园墓地所在的兴跃村已经划归洋河新区管辖。王春林与南蔡乡政府合作开发仙寿园墓地未经过宿城区人民政府民政局审批，仙寿园墓地所占用的土地既含有农村宅基地也包含耕地。南蔡乡政府至今未向王春林提供仙寿园墓地的经营许可证，也未向国土部门申请变更仙寿园墓地所在土地的土地使用性质。
原审法院认为，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。根据国务院1997年7月11日发布的《殡葬管理条例》及2012年11月9日修订后的《殡葬管理条例》的规定，农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，南蔡乡政府作为乡级人民政府，对于在兴跃村和长庄村建设公益性墓地，应当向县级人民政府民政部门办理审批手续并对墓地所占用的农用地向相关的国土部门办理农用地转用审批手续后方可兴建殡葬设施，而南蔡乡政府在未办理任何审批手续的情况下与王春林签订合作开发建设南蔡乡公墓的协议书，该协议书的内容违反了相关的法律和行政法规，应属无效合同。
无效的合同自始没有法律约束力。合同无效的，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，王春林作为完全民事行为能力人，在明知南蔡乡政府未办理建设公益性公墓的相关审批手续的情况下仍与南蔡乡政府签订合作开发南蔡乡公墓的协议书，其对于合同无效也有过错，故对于涉案的“合作开发建设南蔡乡公墓的协议书”的无效，王春林、南蔡乡政府双方都有过错，对于过错比例，基于南蔡乡政府系政府部门，其对于建设农村公益性公墓应当办理哪些行政审批手续的情况更为熟悉，故确定王春林对合同无效承担40%的过错责任，南蔡乡政府对合同无效承担60%的过错责任。故对于王春林的诉讼请求第一项，不予支持。对于王春林诉讼请求第二项，根据上述过错比例，并结合王春林与南蔡乡政府之间合作开发的是公益性公墓，并非经营性公墓，根据民政部的相关文件精神，在农村建设公益性公墓其本身就属于为了方便本村居民的安葬，并不是以营利为目的，经营公益性公墓并不具有营利性，故王春林主张以其估算的经营性利润为计算损失的标准，依据均不足。根据现场勘验结果和王春林与南蔡乡政府双方确认，王春林在长庄村的仙寿园墓地上仅建设了墓穴74个，建设投入成本在28000元左右，目前已被使用40余个，该墓地无围墙和入院大门，墓地现场也未设立办公室和派驻工作人员，故对于王春林的损失，酌定为5000元。综上，依照《中华人民共和国民法通则》第三十条、《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《殡葬管理条例》第八条、第九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百四十二条之规定，原审法院判决：一、宿迁市经济技术开发区南蔡乡人民政府于判决生效之日起五日内赔偿王春林5000元；二、驳回王春林的其他诉讼请求。案件受理费5800元，由南蔡乡政府负担50元，王春林负担5750元。
王春林不服原审判决，向本院提起上诉称：宿迁市宿城区南蔡法律服务所的见证书证明，南蔡乡政府与王春林签订的《合作开发建设南蔡乡公墓的协议书》真实、合法、有效。合同的签订与合同的履行是两码事。原审法院以南蔡乡政府在未办理任何审批手续的情况下与王春林签订协议，协议内容违反了相关法律及行政法规为由，认定该协议无效是错误的。南蔡乡政府具有民事权利能力和民事行为能力，其与王春林按照合同法规定以及宿城区政府相关文件的要求签订合作建设公墓协议，并未违反相关法律及行政法规。根据国务院《殡葬管理条例》的规定，农村可以建设公益性墓地，因此该协议内容并未违反相关法律法规。宿城区政府宿区政办发（2006）4号文件的内容证明，该协议是遵照上级政府要求签订的，并未损害社会公共利益。在合同履行过程中，仙福园公墓曾因未办理公墓经营相关许可手续，遭到当地群众打砸抢，后经市公安局、宿城区党委政府协调处理，南蔡乡政府补偿王春林15万多元损失，这说明该协议是得到市公安局、宿城区党委、政府一致认可，是合法有效的。（2013）苏民诉申字第022号民事裁定书及（2014）宿中民诉再终字第0001号民事裁定书载明：“双方签订的协议书是双方协商订立，其内容是平等主体之间民事权利义务内容，王春林要求南蔡乡政府履行协议并赔偿损失，符合民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉条件”，证明该协议的效力已得到江苏省高级人民法院和宿迁市中级人民法院认可。
自合同签订后，王春林曾多次要求南蔡乡政府提供公墓建设经营的相关批文证件。2009年12月16日，仙福园遭打砸抢后，王春林才知晓未获相应审批，违规建设公墓得不到法律保护，故王春林依法中止了两处公墓的建设与经营，并催促南蔡乡政府提供公墓建设经营许可证及土地使用权证，但南蔡乡政府至今未按合同约定向王春林提供公墓经营许可证，也未向国土部门申请变更公墓用地的土地性质，且与第三人签订公墓开发合同并实施，南蔡乡政府的上述行为已构成严重违约，南蔡乡政府应依法赔偿因其违约给王春林造成的经济损失。结合投资1000000元的年收入、公益性墓地的销售价格等因素计算，王春林主张100000元每年的损失是有依据的。综上，请求二审法院判决支持王春林的原审诉讼请求，本案诉讼费用由南蔡乡政府承担。
南蔡乡政府答辩称：自2006年3月7日双方签订合作开发两块墓地的协议书后，南蔡乡政府一直积极协调租地、调地事宜，垫付租地款，并组织人员在全乡范围内督促落实将病亡人员送至墓地安葬，南蔡乡政府已经尽到合同履行责任。2011年4月，因区划调整，仙福园墓地划归洋河新城管辖后，该墓地发生纠纷，南蔡乡政府也积极协调处理，王春林获得154000的补偿，南蔡乡政府另为王春林垫付房租12000元。现南蔡乡政府只能对仙寿园墓地督促管理。王春林称是因公墓经营没有相关批文、证件，协议才不能得以实施，但自双方签订协议之后，没有任何上级单位，更无当地干部群众干扰王春林经营。因三次区划调整，墓地经营的有关批文一再推迟，但南蔡乡政府可以继续办理有关批文手续。协议履行不力，是王春林自身过错造成的。仙福园墓地发生群众闹事毁损墓穴事件，是因王春林未妥善处理纠纷，激化矛盾导致，与协议书合法与否无关。王春林一边经营墓地，一边经营鞋业，在仙寿园墓地投资甚少，该墓地无围墙和入院大门，墓地现场也未设立办公室和派驻工作人员，长期无人管理，处于放弃经营、瘫痪状态，当地病亡人员亲属亦不愿将亲属骨灰安葬于此，造成病亡人员有墓地但无法安葬的后果，以上都是王春林违约行为所致。王春林称2009年12月16日中止经营，但南蔡乡政府并未接到通知，是王春林自动放弃经营。王春林一面强调合同有效、履行合同，一面诉请赔偿损失，前后矛盾。2012年，南蔡乡政府遵照上级指示，开发本乡境内土地，涉及到120余座新老坟墓搬迁，当时多方联系王春林，其始终下落不明，故南蔡乡政府在南蔡乡境内陈圩村选一块墓地暂时安葬，且涉及搬迁的墓穴均是在王春林兴建墓地之前已安葬的，不属于王春林经营安葬的范围。按照双方合同约定，王春林应按墓穴实际出售价的5%作为管理费交给南蔡乡政府，但王春林并没有结算支付。上级部门协调处理及南蔡乡政府对王春林进行善后补偿，与合同是否有效无关。王春林提出按照每年100000元的标准从2009年12月16日起计算至今的损失，没有事实依据。原审法院对于合同的效力和损失的认定是正确的。综上，请求二审法院依法驳回王春林的上诉请求。
双方当事人二审中未提交新的证据。
双方当事人对原审判决认定的事实均没有异议，本院予以确认。
根据当事人的诉辩主张，本案二审争议焦点为：1、双方当事人签订的合作建设公墓协议是否有效，王春林要求南蔡乡政府履行合同的请求是否应予以支持。2、南蔡乡政府是否应当赔偿王春林的损失，赔偿数额如何确定。
本院认为，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。合同内容违反法律、行政法规强制性规定的，合同无效。无效合同自始没有法律约束力。合同无效的，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
本案中，南蔡乡政府与王春林签订的合作协议约定，由王春林租赁农村集体经济组织的土地作为建设公墓用地。王春林与相关的集体经济组织签订的租赁协议关于租赁期限为永久性使用的约定，违反法律规定，属无效约定。而墓地系长期性建设用地，以租赁方式取得的土地使用权显然不符合将农用地转为建设用地的条件。故王春林与南蔡乡政府签订的合作协议违反了建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转建设用地审批手续的法律规定。协议的效力需根据法定程序进行认定。协议经过法律服务所见证，并不能当然得出协议有效的结论。王春林与南蔡乡政府之间因仙福园墓地经营发生纠纷，相关行政部门参与协调处理，但并未对合同效力作出认定，并且协议无效，也涉及到根据各方的过错确定损失负担的问题，并不能因此得出双方之间的合作协议有效的结论。江苏省高级人民法院（2013）苏民诉申字第022号民事裁定书、宿迁市中级人民法院（2014）宿中民诉再终字第0001号民事裁定书的内容，仅仅能说明双方之间签订的协议内容为平等民事主体之间的民事权利义务，因此引起的纠纷为平等的民事主体之间的民事纠纷，属于人民法院受理民事案件的范围。前述裁定书并未对双方之间协议的效力作出认定，王春林以前述裁定的内容主张其与南蔡乡政府之间的协议有效不能成立。综上，王春林与南蔡乡政府之间的合作协议无效，王春林要求南蔡乡政府继续履行合同不符合法律规定，依法不予支持。
南蔡乡政府与王春林签订的“合作开发建设南蔡乡公墓的协议书”因违反法律规定而无效。对于法律规定，应当推定双方当事人均应当知道，因此南蔡乡政府与王春林对本案协议无效均具有过错，对因协议无效而产生的损失，应由双方分担。根据民政部的相关文件精神，在农村建设公益性公墓其本身就是为了方便辖区村民的安葬，并不是以营利为目的，经营公益性公墓并不具有营利性，并且双方当事人之间的合作协议无效，其经营收入本身不具有合法性，因此王春林主张按照每年100000元经营利润的标准计算其经济损失，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于仙福园的损失，双方已经协商处理完毕。关于仙寿园的损失，根据原审法院现场勘验并经王春林与南蔡乡政府确认，王春林在长庄村的仙寿园墓地上仅建设了墓穴74个，目前已被使用40余个，该墓地无围墙和入院大门，墓地现场也未设立办公室和派驻工作人员。王春林未提供证据证明其在仙寿园墓地的投入，并且在原审法院释明后拒绝对其投入申请进行鉴定。原审法院经向相关鉴定机构咨询，确定王春林在仙寿园的投入为28000元左右。根据王春林在仙寿园投入成本的总额、已出售的墓穴数量、未出售的墓穴数量以及双方的过错程度，原审法院酌情确定南蔡乡政府赔偿王春林5000元经济损失，并无明显不当。
综上，上诉人王春林关于双方当事人之间的协议有效的主张不能成立，上诉人王春林要求赔偿的损失数额，事实和法律依据不足，本院难以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5800元，由上诉人王春林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃卫东
代理审判员 徐金鸽
代理审判员 葛 娜
二〇一五年十月八日
书 记 员 冯 邻
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