河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）豫法行终字第00160号
上诉人（一审原告）王磊，女，1960年1月17日出生，汉族，住广东省深圳市福田区华富村东区7-305。
上诉人（一审原告）张全法，男，1959年2月28日出生，汉族，住郑州市金水区纬五路**号院**号楼**号。
委托代理人朱卫平，男，汉族，1955年2月24日生，住北京市宣武区椿树园*号楼*单元***号。
被上诉人（一审被告）通许县人民政府，住所地：通许县城区行政路中段。
法定代表人尹春华，该县县长。
委托代理人郭应照，该县政府法制办干部。
委托代理人徐瑞彬，河南子建律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）开封华银棉业有限公司，住所地：通许县城区解放路50号。
法定代表人杜震，该公司总经理。
王磊、张全法因通许县人民政府行政批复一案，不服开封市中级人民法院（2013）汴行初字第77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人王磊及王磊、张全法的委托代理人朱卫平，被上诉人通许县人民政府（以下简称通许县政府）的委托代理人郭应照、徐瑞彬，被上诉人开封华银棉业有限公司（以下简称华银公司）的法定代表人杜震到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月8日，通许县政府对通许县国土资源局（以下简称县国土局）作出通政土（2013）64号《关于收回开封华银棉业有限公司国有建设用地使用权进行公开出让的批复》，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，拟收回位于解放路中段西侧，华银公司的国有建设用地使用权，面积为77279.54平方米（合115.9193亩）。根据通许县城总体规划和规划行政部门出具的规划意见，规划为居住用地，面积分别为30959.16平方米（合46.4387亩）、46320.38平方米（合69.4806亩），使用年限为70年，现拟对以上宗地进行公开出让。并列明宗地编号、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、动工竣工时间、交付土地时间等。王磊、张全法不服该行政批复行为，提起行政诉讼。
开封市中级人民法院一审查明：2013年5月23日，华银公司分别向通许县政府、县国土局、县土地储备中心递交汴华纺（2013）04号、05号《关于收回华银公司土地使用权的请示》，称经多方考察、论证，华银公司拟在通许县产业集聚区征地建厂，实行退城进园，整体搬迁，申请将华银公司位于通许县迎宾路38号（老解放路50号）的工业用地92.8亩、商业用地33.75亩收回。2013年8月8日，县国土局向通许县政府报送通国土（2013）90号《关于收回华银公司国有建设用地使用权进行公开出让的请示》，拟收回位于解放路中段西侧，华银公司的国有建设用地使用权77279.54平方米（合115.9193亩），并注销原国有土地使用证，规划为居住用地，使用年限为70年，拟对该宗地进行公开出让。同日，通许县政府对县国土局作出被诉行政批复行为，同意县国土局请示意见，并对容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、动工竣工时间、交付土地时间进行了规定，要求县国土局接文后，按照法律程序办理出让手续，将上述宗地使用权入土地储备，并将批复内容予以公告。该被诉具体行政行为于2013年8月9日向华银公司送达。现涉案土地使用权经通许县人民政府委托估价后，由通许县政府进行收购，县国土局公告挂牌出让，于2013年9月13日由河南拙夫舍置业有限公司竞得。
一审法院另查明：华银公司系2005年5月29日在通许县工商行政管理局登记成立的有限责任公司，法定代表人为杜震。2010年3月3日，华银公司申请变更登记，股东由杜震、张俊峰等九人变更为杜震、王磊、张全法。张俊峰等四人诉王磊股权转让纠纷四案，通许县人民法院2013年8月20日作出（2013）通民初字第184号等四份民事判决，撤销原、被告于2010年2月26日签订的华银公司股权转让协议。王磊上诉，开封市中级人民法院于2013年12月19日作出（2013）汴民终字第1234-1237号民事裁定，准许王磊撤回上诉，双方均按原审判决执行。王磊诉杜震股权转让纠纷一案，开封市中级人民法院于2014年2月28日作出（2013）汴民初字第103号民事判决，判决杜震继续履行与王磊2010年1月21日签订的股权转让协议，将华银公司25%的股权交付给王磊并协助其到工商管理机关办理过户手续，同时驳回王磊的其他诉讼请求。杜震不服该判决提起上诉，二审正在审理中。
一审法院认为：被诉具体行政行为系通许县政府依据华银公司的申请依法所作，华银公司的请示加盖了企业的印章，提供了企业法人营业执照、法定代表人身份证明等，应视为体现了企业的意志，通许县政府所作被诉具体行政行为处置的是企业的资产，华银公司并不持异议。该批复行为的维持与撤销未对华银公司股东个人增设义务或减少权利，与股东个人无法律上的利害关系，故王磊、张全法不具备本案原告主体资格。二原告诉称的纠纷，系企业内部纠纷，应通过其他途径解决。一审法院裁定：驳回原告王磊、张全法的起诉。
王磊、张全法不服一审法院裁定，上诉称：上诉人持有华银公司66%的股权，在与原华银公司法定代表人杜震所签《股份转让协议》中也明确约定：对华银棉业老厂地的房地产项目，甲乙双方须按原持股比例共同开发。因杜震不具备经营能力，2011年8月11日，董事会决定免去杜震的总经理和法定代表人职务，但杜震拒不配合，并控制印章、不办理法定代表人的变更手续。上诉人无奈，只好向开封市政府反映情况，市长吉丙伟向通许县政府作出了批示。2013年5月，上诉人得知杜震恶意转让土地，便向通许县政府路云县长反映，告知杜震越权处置公司资产的行为无效，但其始终不予理睬。现在上诉人对杜震非法处置公司资产且政府同意收回和出让的批复行为提起行政诉讼，而一审法院却认为不具有起诉资格，告知可提起民事纠纷。上诉人认为，如果是民事行为尚可以通过民事诉讼救济，但由于通许县政府违法审批行为的介入，变成了一个民营企业掠夺另一个民营企业的防火墙，民事诉讼明显不能跨越行政程序、救济受到侵害的财产权。一审法院的裁定是不负责任的，也是在助长甚至保护违法行为。请求撤销一审裁定，追加县国土局为第三人，撤销通许县政府和县国土局的违法行为。
被上诉人通许县政府答辩称：一、上诉人持有66%股权不是事实。张全法明确表示不当原告，而王磊本人所持有的33%股权已被生效判决撤销，其实际拥有股权8%。二、上诉人称“杜震、政府与拙夫舍公司有三家协议”不是事实，这个协议根本不存在。三、上诉人称政府滥用权力侵犯企业经营自主权和财产权，毫无道理。政府帮助企业把工业用地转化为商业用地，利用地差增值帮助企业走出困境，企业和股东受益了，政府未占企业一分钱的便宜，不存在侵犯企业权益的问题。四、上诉人不具备主体资格。企业由若干股东构成，企业每一项决议都会有不同意见，政府不可能做到征求每一个股东的意见，政府只针对企业而不针对股东个人。请求维持一审裁定。
被上诉人华银公司未提交书面答辩，其在庭审中答辩意见与通许县政府基本相同。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：一、从华银公司工商登记情况看，通许县政府在作出本案被诉批复行为期间，王磊、张全法各占33%股权，杜震占34%股权，杜震为该公司法定代表人。现双方的股权纠纷正处在民事诉讼中。二、2011年10月11日，原开封市市长吉丙伟对王磊、张全法所反映在华银公司的投资纠纷作出批示，要求原通许县委书记高宏勋处理。2013年5月至9月，王磊陆续通过短信向通许县原县长路云反映投资纠纷和要求停止拍卖、出让行为。三、王磊、张全法对通许县政府收回土地的补偿价格和优惠政策未提出异议。
本院二审认为：通许县政府2013年8月8日作出的通政土（2013）64号即《关于收回开封华银棉业有限公司国有建设用地使用权进行公开出让的批复》，主要是依据华银公司的意愿作出的，王磊、张全法要求撤销该批复，实质是否认华银公司的申请内容和决定。华银公司的申请由企业盖章和其法定代表人杜震签字，是企业对外表达意志的法定形式，对外能够代表华银公司和具有法律效力，该公司股东王磊、张全法、杜震之间的股权纠纷，并不能否认上述申请和决定的法律效力。如果认可王磊、张全法作为股东的起诉资格及其否认该企业对外法律行为的能力，首先法人的独立意志将受到不适当的挑战，其次，根据权利与义务对等、决定者和侵害者承担责任等基本法理，股东则应当对外承担无限责任，这与建立企业法人制度的基本宗旨，即“企业以其财产对外承担责任、股东以其出资额承担责任”相矛盾，背离了《中华人民共和国公司法》第三条的基本精神。从法律规定看，王磊、张全法作为股东否认企业对外的决策行为，目前既缺乏法律的明确规定，也无突破法人制度基本原则的充分理由，其起诉资格本院不予支持。王磊、张全法可通过民事诉讼及其他途径主张权利、寻求救济。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回王磊、张全法的上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一四年八月二十五日
书 记 员 郭建花