江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）赣行终129号上诉人（原审起诉人）：游国华，男，1966年2月6日出生，汉族，住江西省抚州市临川区。上诉人（原审起诉人）：张克平，男，1967年11月5日出生，汉族，住江西省抚州市临川区。二上诉人共同委托代理人：万小明，江西联创律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人：朱华明，江西联创律师事务所律师。上诉人游国华、张克平因其诉抚州高新技术产业园区管理委员会（以下简称抚州高新区管委会）、抚州市国土资源局高新技术产业开发区分局（以下简称抚州高新区国土分局）、抚州高新技术产业开发区农村工作局（以下简称抚州高新区农村工作局）,原审第三人杭州萧山新塘钱江花木园艺场土地行政征收及赔偿一案，不服江西省抚州市中级人民法院（2017）赣10行初7号行政裁定，向本院提起上诉。上诉人游国华、张克平上诉称：1.游国华、张克平的第一项诉讼请求是确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局实施的所有征收游国华、张克平林地及林木的具体行政行为违法，并非是仅确认《抚州高新区管委会征收土地公告》违法，游国华、张克平的起诉期限没有超过法定期限。按照相关法律规定，征收林地涉及一系列的具体行政行为，包括发出征收土地公告，征地补偿、安置方案公告，与被征地单位签订征地补偿协议，支付征地补偿安置费，之后再实施具体措施比如组织评估、拆除、采伐、移栽等。可见，征收土地由一系列的具体行政行为组成，并非仅是作出征收土地决定并公告。抚州高新区管委会确系于2014年4月28日发出《抚州高新区管委会征收土地公告》，但对游国华、张克平的林木进行清点和登记的时间是在2015年5月26日至2015年6月17日，在未与游国华、张克平签订任何补偿协议的情况下，强行将游国华、张克平所有的林木移栽到他处，却未给游国华、张克平任何补偿或者赔偿。抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局征收涉案土地的具体行政行为至今仍未结束，且游国华、张克平不仅仅是诉请确认《抚州高新区管委会征收土地公告》违法，还包括确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局实施移栽林木及不给予游国华、张克平征收补偿费等一系列具体行政行为违法，因此游国华、张克平的起诉没有超过法定起诉期限。2.人民法院对起诉期限不能依职权主动进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定可知，起诉期限不是提起行政诉讼的法定条件，人民法院不能依职权主动审查，游国华、张克平的起诉完全符合提起行政诉讼的四个法定条件，应予以立案审理。3.一审法院以《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的相关规定为依据认为游国华、张克平不能直接向人民法院起诉是擅自篡改游国华、张克平之诉请，系适用法律错误。游国华、张克平在本案中的第二、三项诉请是要求抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局赔偿游国华、张克平的林地及林木损失，并非是对补偿标准有争议，本案不能适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定。一审法院以此为依据认为游国华、张克平不能直接向人民法院起诉系认定事实不清、适用法律错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条第二款规定，游国华、张克平在诉请确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局征收土地的行政行为违法的行政诉讼同时，可以一并提出行政赔偿要求。综上，一审法院认为游国华、张克平的起诉超过2年法定起诉期限、不能向法院直接起诉进而裁定不予立案，系认定事实不清、适用法律错误。请求撤销一审裁定，裁定由一审法院立案审理本案。本院认为：1.关于游国华、张克平的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。这就要求起诉人提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，起诉人不能明确被诉行政行为的，就不符合法定的起诉条件。本案中，游国华、张克平以抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局为被告提起行政诉讼，请求确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局征收林地及林木的行为违法，该项诉讼请求指向的被诉行政行为是不明确的。征收土地行为包括一系列行政行为，游国华、张克平所诉行政行为是征地公告、征地补偿方案公告、征收补偿安置公示行为，还是强占土地或强行移栽林木行为，或者数个行为都有，从其诉讼请求的表述来看难以确定。在此情形下，一审法院本应向游国华、张克平释明，要求其明确被诉行政行为，而一审法院未履行相关释明义务，显属不妥，应予以指正。在游国华、张克平向本院提交的上诉状及本院电话询问过程中，游国华、张克平准确表述其诉讼请求为：一是要求确认抚州高新区管委会作出的《抚州高新区管委会征收土地公告》行为违法及赔偿涉案林地损失65.546万元；二是要求确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局实施移栽林木行为违法及赔偿涉案林木损失1262.515万元；三是要求确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局不给予游国华、张克平征收补偿费行为违法。因此，本院对于游国华、张克平的一审诉讼请求，经本院依法释明后，予以确认。关于游国华、张克平的第一项诉讼请求。抚州高新区管委会于2014年4月28日发出《抚州高新区管委会征收土地公告》，该土地征收公告行为作出时游国华、张克平已知道。根据1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，游国华、张克平应在知道该行为之日起3个月内提起诉讼；若抚州高新区管委会作出行为时未告知其诉权或者起诉期限的，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，游国华、张克平也应在知道该行为之日起2年内提起诉讼。而游国华、张克平却于2017年3月向人民法院提起诉讼，已超过了上述规定的起诉期限，不符合起诉条件。关于游国华、张克平的第二项诉讼请求。游国华、张克平上诉提出抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局强行移栽其林木，并提供了强行移栽林木时的录像和照片以证明强行移栽林木的行为发生在2016年12月1日-3日。根据游国华、张克平上诉时提供的强行移栽涉案林木的录像和照片，在立案审查阶段可认定涉案林木移栽时间为2016年12月1日-3日。而涉案林木移栽行为发生时游国华、张克平已经知道，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，游国华、张克平应在知道或应当知道该行为之日起6个月内提起诉讼。游国华、张克平于2017年3月6日就涉案林木被强行移栽行为及涉案林木赔偿向人民法院提起诉讼，符合法定起诉条件。对该项诉讼请求，人民法院应予受理。关于游国华、张克平的第三项诉讼请求。游国华、张克平虽不是对被征收林地享有所有权人的集体经济组织的成员，但由于其通过与被征收林地所有权人签订林地租赁合同而取得了经营权，属于与被征收林地有利害关系的土地权利人。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，游国华、张克平有权获得地上附着物和青苗的补偿费。但根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十条关于“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，游国华、张克平对抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局不给予其征收补偿费有异议的，应先申请行政机关处理而非直接向人民法院提起诉讼。因此，游国华、张克平的该项诉讼请求，人民法院不予受理。2.关于起诉期限是否构成行政诉讼的法定起诉条件及人民法院否能主动审查起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六章“起诉和受理”规定的内容、条文逻辑结构以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项规定，起诉人提起行政诉讼，除了要符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的四项条件之外，还必须在法律规定的起诉期限内提出。由此可见，起诉期限是提起行政诉讼的法定条件，人民法院应主动审查起诉是否超过法定期限。至于游国华、张克平上诉提出《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定，该规定是对行政诉讼过程中各方当事人举证责任分配的规定，并非对起诉期限的规定。游国华、张克平上诉提出起诉期限不是提起行政诉讼的法定起诉条件、人民法院不能依职权主动进行审查的上诉理由缺乏法律依据，不能成立。3.关于游国华、张克平上诉提出一审法院存在认定事实不清、适用法律错误的问题。游国华、张克平在一审起诉时的诉讼请求是要求赔偿林地及林木损失，是在提起行政诉讼的同时提起行政赔偿请求，而不是对征地补偿标准有争议。一审法院认为游国华、张克平如对补偿标准有争议，应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定先行通过县级以上地方人民政府协调、或申请批准征用土地的人民政府裁决，而不是直接向人民法院提起行政诉讼，进而裁定不予立案，存在部分事实认定不清、适用法律不当的情况，依法应予纠正。综上，一审法院裁定不予立案存在部分错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第十二条第一款第（十二）项、第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条规定，裁定如下：一、维持江西省抚州市中级人民法院（2017）赣10行初7号行政裁定对游国华、张克平要求确认抚州高新区管委会作出的《抚州高新区管委会征收土地公告》行为违法及要求赔偿涉案林地损失的行政起诉裁定不予立案的部分；二、维持江西省抚州市中级人民法院（2017）赣10行初7号行政裁定对游国华、张克平要求确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局不给予游国华、张克平征收补偿费行为违法的行政起诉裁定不予立案的部分；三、撤销江西省抚州市中级人民法院（2017）赣10行初7号行政裁定对游国华、张克平要求确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局实施移栽林木行为违法及要求赔偿涉案林木损失的行政起诉裁定不予立案的部分；四、游国华、张克平要求确认抚州高新区管委会、抚州高新区国土分局、抚州高新区农村工作局实施移栽林木行为违法及要求赔偿涉案林木损失的行政起诉，指令江西省抚州市中级人民法院予以立案。本裁定为终审裁定。审 判 长  徐 坚审 判 员  吴志华审 判 员  彭彩玲二〇一七年六月二十三日代书记员  黄巍卿