福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第228号
上诉人（一审被告）福州市住房保障和房产管理局，住所地福州市鼓楼区。
被上诉人（一审原告）吴琦，男，1974年9月11日出生，汉族，住连江县。
法定代表人李凡，局长。
委托代理人张春辉，该局公职律师。
委托代理人陈靖，福州市房屋登记中心工作人员。
上诉人福州市住房保障和房产管理局因被上诉人吴琦诉其房屋行政登记一案，不服晋安区人民法院（2014）晋行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面调查。上诉人福州市住房保障和房产管理局的委托代理人陈津、张春辉，被上诉人吴琦到庭接受调查。本案现已审理终结。
2013年7月22日，被上诉人就坐落于福州市晋安区六一北路洋下新村110座501单元的房屋向福州市房屋登记中心提出权利人名称变更登记申请，当日，福州市房屋登记中心作出《缺件告知单》（业务宗号：2013273741），主要内容为：原告申请的权利人名称变更登记，经初步审查，原配偶本人未到场，请将有关材料补充完整后到原受理窗口办理有关手续。
一审法院查明，2004年5月18日，原告与林继香登记结婚。2004年7月20日，原告经登记领取了讼争的坐落于福州市晋安区六一北路洋下新村110座501单元的房屋所有权证，产权人登记为原告，产权来源于2004年6月20日房改受中华人民共和国福建出入境检验检疫局产业，系房改出售的成本价房。2011年8月16日，原告与林继香登记离婚，离婚协议约定讼争屋归原告所有。2013年7月22日，原告向福州市房屋登记中心申请办理讼争屋权利人名称变更登记，当日，福州市房屋登记中心作�《缺件告知单》。原告不服，于2013年8月15日向法院提起行政诉讼。一审法院于2013年10月29日作出（2013）晋行初字第153号《行政判决书》，福州市房屋登记中心不服，提起上诉，福州市中级人民法院于2013年12月17日作出（2013）榕行终字第411号《行政裁定书》，裁定撤销一审判决，发回重审。一审法院于2014年2月8日重新立案审理。
一审法院认为，《房屋登记办法》第十七条规定“申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容”，故房屋登记机构经审查认为申请人提交的申请登记材料不齐全，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。虽然本案被诉的《缺件告知单》是房屋行政登记审批过程中的程序性、中间性行为，但被告认为《缺件告知单》是其作出不予受理行为，并已告知原告缺件内容，故该行为已导致被告行政登记程序对原告事实上终止，对原告权利义务产生了实际影响，本案《缺件告知单》属可诉的具体行政行为。
《房屋登记办法》第十二条规定：“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请，但本办法另有规定的除外。有下列情形之一，申请房屋登记的，可以由当事人单方申请：（一）因合法建造房屋取得房屋权利；（二）因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得房屋权利；（三）因继承、受遗赠取得房屋权利；（四）有本办法所列变更登记情形之一；（五）房屋灭失；（六）权利人放弃房屋权利；（七）法律、法规规定的其他情形。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第九条规定：“男女双方协议离婚后一年内就�产分割问题反悔，请求变更或者撤销财产分割协议的，人民法院应当受理。人民法院审理后，未发现订立财产分割协议时存在欺诈、胁迫等情形的，应当依法驳回当事人的诉讼请求。”本案讼争屋是原告和原配偶婚姻关系存续期间取得的房改房，系夫妻共同财产。2011年8月16日，原告与原配偶在民政部门办理离婚登记时在《离婚协议书》中已约定讼争屋归原告所有。原告在2013年7月22日向被告申请办理变更登记时，已超过《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》第九条规定的一年除斥期间，原告根据晋安区民政局办理离婚登记时存档的离婚协议向福州市房屋登记中心申请办理讼争屋权利人变更登记，福州市房屋登记中心以原告原配偶未到场作出《缺件告知单》，不予受理，缺乏依据，应予撤销。
对于被告提交的住房和城乡建设部�地产市场监管司关于对铜陵市房地产市场管理处《关于适用﹤房屋登记办法﹥有关规定的请示》的复函，该复函认为，夫妻双方经民政部门协议离婚时，离婚协议对夫妻共有房产进行了约定处理的，在办理房屋所有权转移登记时，需离婚双方到场共同申请。一审法院认为，该复函是针对铜陵市房地产市场管理处关于“夫妻双方协议离婚，一方凭经民政部门认可的离婚协议中财产分割条款要求直接办理登记的，不属于《房屋登记办法》第十二条第二款第六项‘权利人放弃房屋权利’，应双方到场共同申请登记”的意见的答复，该文件的相关规定不适用于本案。
综上，福州市房屋登记中心作出的本案缺件告知，缺乏法律、法规依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决如下：撤销福州市房屋登记中心作出的《缺件告知书》（业务宗号：2013273741），并判令被告在法定期限内对原告提出的坐落于福州市晋安区洋下新村110座501单元的房屋权利人变更登记的申请重新作出具体行政行为。
上诉人福州市住房保障和房产管理局提起上诉称，（一）离婚协议属双方行为，依法应由双方当事人申请产权转移登记。《房屋登记办法》第十二条规定“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请……”，该条第二款中对部分情形可以单方申请登记行为产生的房屋登记事项和依具有执行效力的人民法院、仲裁机构生效法律文书取得房屋权利的，离婚协议虽具有约束双方当事人的合同效力，但并不具备强制执行效力。对离婚协议当事人不履行协议约定事项（包括配合双方当事人办理房产转移登记），应当依据法律途径寻求救济。要求房屋登记仅凭离婚协议单方办理过户登记�法律、法规、规章依据。（二）原审认定离婚协议已超过规定的除斥期间，要求登记机构应予办理，超出登记机构审查能力。首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的意见》第九条规定的一年的除斥期间，并不必然表示离婚协议签订一年后当事人就财产的分割问题不能反悔。其次，在这一年的除斥期间内，如果一方就财产分割问题反悔提起诉讼，法院在案件审理过程中，而作为房屋登记机构无法知晓，允许单方申请房屋登记，不利于保护另一方当事人合法权益，且与司法审判程序直接发生冲突。在依协议离婚申请房屋登记中，对登记机关来讲，并没有职能去调查每个协议离婚案件在一年内或一年后是否就财产分割问题反悔或因纠纷提起诉讼，而且登记机关也无法调查。原审法院以此一年的除斥期间已过，而必然推断当事人可单方申请�屋登记，实际上剥夺了房屋登记依法进行适度审查的职责，给社会关系带来风险。（三）原审法院认为建设部复函铜陵市房地产市场管理处《关于适用﹤房屋登记办法﹥有关规定的请示》不适用于本案缺乏理由依据。建设部复函明确表示：根据《物权法》、《婚姻法》及《房屋登记办法》等法律法规的规定，夫妻双方经民政部门协议离婚时，离婚协议对夫妻共有房产进行了约定处理的，在办理房屋所有权转移登记时，需离婚双方到场共同申请。该复函意思表示明确，原审法院认为不适用于本案缺乏理由依据。（四）原审判决与国内其他法院已作出的发生判例不符。在我国其他法院均有过协议离婚应当由离婚双方会同办理房屋登记的行政诉讼判例，在我市没有特殊地方法规规定情况下，依据相同的法律法规规章作出不同判决不符合我国司法统一的原则。综上，一审判决的依据不足，适用法律错误。请求撤销一审判决；驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人吴琦提交书面答辩意见称，一、上诉人故意将离婚协议的双方与申请房屋登记的双方这两个概念相混淆。本案中的房屋的唯一所有权人是答辩人，答辩人拟将该房屋出售，购买该房屋的人与答辩人之间构成了买卖双方。答辩人的原配偶既非买方、也非卖方，与本案没有任何关系。上诉人强制规定答辩人的原配偶必须到场配合，否则不予答辩人办理该房屋相关登记手续的做法，没有法律依据。二、晋安区人民法院已经通过审理，明确告知上诉人，答辩人的原配偶在一年的除斥期间并没有就该房屋的所有权向法院提出诉请。在此情况下，上诉人应当充分尊重人民法院的判决，而不是继续以所谓的“审查能力”进行辩解。更重要的是，该房屋的所有权人只有答辩人一人，答辩人与原�偶双方离婚协议书也已明确约定了该房屋归答辩人一人所有。在此情况下，上诉人并没有权利也没有义务要答辩人的原配偶必须到场办理登记手续。三、答辩人认为，上诉人提供的建设部的复函针对的是房屋所有权证的所有权人栏目登记的是夫妻双方名字的情形，不适用本案。此外，根据《行政诉讼法》的规定，国务院部委的普通函件，并不能作为行政诉讼的判案依据。四、上诉人并没有具体提供法院的判决。而据被上诉人所知，在北京、上海等发达省市，对于房屋所有权证上只有夫妻一方名字的情形，无论是人民法院还是房屋登记机构，都没有强制规定要求夫妻双方必须会同办理房屋登记手续。这也是《物权法》实施之后大部分省市现今的普遍作法。因此，在无地方法规规定的情况下，上诉人理应根据国家法律法规的规定行使房屋登记权，而不能擅自作出没有法律依据的规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉。
被上诉人向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的依据：1、《房屋登记办法》。2、《房地产登记技术规程》。3、住建部文件。
上诉人向一审法院提交如下证据：1、离婚证、离婚协议书，2、房屋所有权证，3、福州市房屋登记中心缺件告知单（业务宗号：2013273741），4、福州市房屋登记中心《关于贯彻执行〈房地产登记技术规程〉涉及房屋登记工作相关调整的意见》（榕产登法（2012）423号），5、晋安区人民法院（2013）晋行初字153号《行政判决书》，6、福州市中级人民法院（2013）榕行终字第411号《行政裁定书》。
本院认为，至民政部门协议办理离婚是离婚双方当事人选择离婚的一种方式，其效力亦为法律所认可。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第九条规定：“男女双方协议离婚后一年内就财产分割问题反悔，请求变更或者撤销财产分割协议的，人民法院应当受理。人民法院审理后，未发现订立财产分割协议时存在欺诈、胁迫等情形的，应当依法驳回当事人的诉讼请求。”本案申请变更登记的房屋系被上诉人和其原配偶在婚姻关系存续期间取得的房改房，系夫妻共同财产。2011年8月16日，被上诉人与其原配偶在晋安区民政局办理离婚登记时在《离婚协议书》中已约定该房产归被上诉人所有。被上诉人在2013年7月22日向上诉人申请办理变更登记时，已超过《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》第九条规定的一年除斥期间，且无证据证明被上诉人的原配偶有就该《离婚协议书》提起诉讼，因此，《离婚协议书》中对财产的分割约定已经生效，根据该《离婚协议书》可以确定被�诉人吴琦要求变更登记的房产已归其所有。建设部于2008年2月15日发布的《房屋登记办法》第十二条规定：“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请，但本办法另有规定的除外。有下列情形之一，申请房屋登记的，可以由当事人单方申请：（一）因合法建造房屋取得房屋权利；（二）因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得房屋权利；（三）因继承、受遗赠取得房屋权利；（四）有本办法所列变更登记情形之一；（五）房屋灭失；（六）权利人放弃房屋权利；（七）法律、法规规定的其他情形。”住房和城乡建设部于2012年2月29日发布《房地产登记技术规程》，福州市房地产交易登记中心据此于2012年9月17日作出榕产登法（2012）423《关于贯彻执行〈房地产登记技术规程〉涉及房屋登记工作相关调整的意见》。其中规定“原离婚房产和赠与房产转移登记由�让人持经民政部门确认的离婚财产分割协议和赠与公证书单方申请不再执行”，而被上诉人与其原配偶在2011年8月16日协议离婚时，尚未有此规定。故被上诉人向上诉人申请办理房屋产权变更登记，而上诉人以被上诉人原配偶未到场作出《缺件告知单》，不予受理，缺乏依据，应予撤销。综上，上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福州市住房保障和房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年七月十日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。