广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）深中法行终字第384号
上诉人（原审被告）深圳市住房和建设局。
法定代表人李延忠，该局局长。
委托代理人张超林，广东深田律师事务所律师。
委托代理人王金群。
被上诉人（原审原告）阳松云。
被上诉人（原审原告）张一萍。
两被上诉人共同委托代理人林建，上海市建纬（深圳）律师事务所律师。
原审第三人深圳巴士集团股份有限公司。
法定代表人李永生。
深圳市住房和建设局因阳松云、张一萍诉其作出的行政批复行为一案，不服广东省深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，阳松云、张一萍系夫妻关系。1999年7月22日，公交集团向深圳市住房制度改革办公室递交深圳市房改报批表，申请其国有微利商品房10户总建筑面积928.21平方米进行房改，样板套数为1户，房改资格证号X。所附申请房改住户分户表显示，阳松云为10名申请人之一，房改房产座落福田区益田村公汽总站住宅楼X房，建筑面积92.71平方米，房价款277699.80元，购房时间为1997年9月，类别为社会微利房。深圳市住房和建设局经对10名申请人之一的黄X进行抽查，于1999年9月14日批复同意以微利价进行房改，批复号：0010369。阳松云、张一萍不服该房改批复行为，向广东省深圳市福田区人民法院提起行政诉讼。诉讼中，阳松云、张一萍提交了深圳巴士集团股份有限公司2011年5月16日出具的证明，主要内容为：经核查，深圳巴士集团股份有限公司人事资料库及历史资料库，均无阳松云、张一萍入职该司的记录，为此，证实阳松云、张一萍非该司的员工，更未享受该司内部的政策性住房待遇。阳松云、张一萍还提交了深圳市劳动局1997年12月22日签发的深劳调（1997）A1651号工人调动通知，主要内容为：同意调九江市人才开发交流服务中心阳松云同志到深圳华伦投资咨询公司工作，请于1998年1月21日前报到（注：照顾夫妻分居，免收城市基础设施增容费）。阳松云、张一萍提交的社会保险清单显示，阳松云19**年9月至2002年12月期间的社会保险缴纳单位是深圳市华伦投资咨询有限公司。2003年2月至2012年3月期间的社会保险缴纳单位分别是深圳市政府投资项目评审中心、深圳市总工会、深圳市水务工程建设管理中心。
另查，阳松云、张一萍提交的产权资料电脑查询结果表显示，深圳市房地产权登记中心于2001年3月6日核准了石厦南公共汽车总站综合楼的初始登记，房产证号：X，权利人：公交集团，购房性质：协议（减地价），房屋性质：非商品房；于2003年7月24日核准了石厦南公共汽车总站综合楼X房的变更登记，房产证号：X，权利人：公交集团，购房性质：单位自建房，转移方式：换证，房屋性质：非商品房。又查，2004年12月28日，公交集团办理了工商变更登记，其名称变更为深圳巴士集团股份有限公司，其股东由深圳市投资管理公司占100%股份，变更为深圳市投资管理公司占55%股份，九巴（深圳）交通投资有限公司等4个股东共占45%股份，其类型由国有独资公司变更为未上市的中外合资股份有限公司。
原审法院认为，从表面上阳松云、张一萍的诉讼请求来看，阳松云、张一萍、深圳市住房和建设局争议的是深圳市住房和建设局对石厦南公共汽车总站综合楼X房作出的政策性住房情况的信息登记和房改信息登记的合法性问题，实质上阳松云、张一萍、深圳市住房和建设局争议的焦点是深圳市住房和建设局1999年9月14日作出的同意公交集团以微利价进行房改的批复中关于同意阳松云、张一萍房改部分的合法性问题，阳松云、张一萍在庭审时对此亦予以确认。从深圳市住房和建设局原审庭后即2012年8月1日提交的《说明》来看，深圳市住房和建设局是深圳市政府设立的承担深圳市住房制度改革、住房保障和物业管理等职能的政府职能部门。深圳市住房和建设局在行使住房制度改革职能包括出具房改批复等时，均加盖深圳市住房制度改革办公室印章。因此，本案被告主体适格。参照《深圳经济特区住房制度改革方案》（1988年1月1日发布）第3-1条规定：“参加改革的单位：特区内的市、区属党政机关和事业单位，但不包括蛇口工业管理委员会所辖范围。”第3-2条规定：“参加改革的职工：有常住户口、暂住户口的固定职工、合同制职工、合同工、离退休职工（下称特区职工）。”《〈深圳经济特区国营企业房改指导思想与办法〉说明》第四条规定，市房改办审批企业房改工作程序：根据市房改方案精神和市房地产改革领导小组的决定，各产权单位的房改工作主要是靠单位自己把关，并实行一级管一级的办法。市房改办原则上只抽查验收集团（总）公司、直属公司、驻深工委直管的公司。其下级公司由主管上级公司参照本程序审批。主要程序包括：1、产权单位进行房价、租金计算及资格审查工作。2、市房改办以二人为一组到各产权单位进行抽查，其内容是实地查看住房，核实总房价、总租金，对每一种类型的住房至少抽查一套，重点核实领导层的房价、租金，并审查其购、租资格。……4、负责抽查验收的工作人员，进一步审核产权单位签订的购、租合同书，重点审核领导层的合同书……本案中，深圳市住房和建设局接受公交集团递交的房改报批申请后，经抽查合格，批复同意公交集团的国有微利商品房10户总建筑面积928.21平方米进行房改。但本案证据显示，原告阳松云19**年12月22日才被批准从九江市人才开发交流服务中心调入深圳华伦投资咨询公司工作，1997年9月签订购房合同时不是公交集团员工，不符合享受公交集团政策性住房待遇的条件，原告阳松云本人也否认签订过任何房改文件，而深圳市住房和建设局也未提交相反证据否定上述证据的真实性，这说明公交集团1999年7月22日递交房改报批申请时存在隐瞒真实情况的情形，依照《深圳经济特区房地产登记条例》第五十一条第一款第（二）项的规定，深圳市住房和建设局1999年9月14日作出的同意公交集团以微利价进行房改的批复中关于同意阳松云、张一萍房改的部分应予撤销。阳松云、张一萍主张已向深圳市住房和建设局申诉请求撤销深圳市住房和建设局上述批复中关于同意阳松云、张一萍房改的内容，深圳市住房和建设局未予以否认，广东省深圳市福田区人民法院予以确认。阳松云、张一萍诉请撤销深圳市住房和建设局1999年9月14日作出的同意公交集团以微利价进行房改的批复中关于同意阳松云、张一萍房改部分，理由成立，应予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告深圳市住房和建设局于1999年9月14日作出的同意深圳市公共交通集团有限公司以微利价进行房改的批复中关于同意原告阳松云、张一萍房改的批复行为。
上诉人深圳市住房和建设局不服原审判决上诉称，第一，深圳市住房和建设局作出的关于同意阳松云、张一萍房改的批复行为有事实依据，适用法律法规正确，程序合法。石厦南总站住宅楼是由深圳市计划局批准的非商品住房项目，资金来源是由财政拨款与公交集团自筹相结合，由公交集团开发建设的项目。对这类由企业自行开发建设的住房，企业作为产权单位有权自主决定出售或出租给本单位职工居住使用的，涉案的综合楼X号房就是公交集团开发并决定出售给本单位职工居住的住房，在经公交集团审查合格后，向深圳市住房和建设局申请房改，可将这部分住房纳入社会微利安居房。深圳市住房制度改革办公室根据1990年1月2日深圳市规划国土局发布的《深圳经济特区国营企业房改指导思想与办法》第七条第二款的授权制定了《﹤深圳经济特区国营企业房改指导思想与办法﹥说明》（下称“说明”），说明中进一步明确了国有企业房改的审查程序：各产权单位的房改工作主要是靠单位自己把关，并实行一级管一级的办法。市房改办原则上只抽查验收集团（总）公司、直属公司、驻深工委直管的公司。其下级公司由主管上级公司参照本程序审批。所谓的“本程序”主要包括：1、产权单位进行房价、租金计算及资格审查工作，以书面形式报市房改办申请审批并登记；2、市房改办以二人一组到各产权单位进行抽查，对每一种类型的住房至少抽查一套；3、市房改办抽查人员确认是否合格…。根据以上政策文件的规定，公交集团于1999年7月将其审查合格的材料提交深圳市住房和建设局抽查，公交集团当时提交的材料有：1）公交集团企业法人执照、公交集团法定代表人证明书、公交集团法人授权委托证明书；2）产权证明材料（包括：市计划局计划颁发的计划立项许可证、规划国土主管部门颁发的建设工程规划许可证、深圳市建设局批准该项目的施工招标申报书和建设工程开工申请）；3）深圳市房改报批表，报批表中显示的信息有：产权单位是公交集团、产权单位性质是国有、报批类型是微利商品房、报批套数是10套、样板套数是1套、房改资格证号等；4）申请房改住房分户表，该表中显示的信息有：报批套数是10套、购房人的姓名、购房人的身份证及配偶身份证、住房坐落、建筑面积、房价款、购房的时间是1997年9月，类别是社会微利房，批复号是10369。被上诉人阳松云、张一萍就在其中。根据以上材料，深圳市住房和建设局对其中购房人黄容妹进行抽查，经抽查合格，遂对公交集团的申请进行批复，同意公交集团呈报的房改申请。根据深圳市政府颁发的政策文件以及公交集团的房改申请所提交的资料，深圳市住房和建设局依法批复了针对涉案房产的阳松云、张一萍的房改，批复行为合法有据，不应被撤销。第二，一审法院认定阳松云、张一萍完全不知房改，未签订任何房改文件，仅认定公交集团申请房改时存在隐瞒真实情况的情形属于认定事实错误，实际上是阳松云、张一萍采取欺骗的手段取得涉案政策性住房。一审法院认为“原告阳松云本人否认签订过任何房改文件，深圳市住房和建设局也未提交相反证据否定上述证据的真实性”，一审法院该认定忽视了深圳市住房和建设局提交的证据，却采纳了阳松云、张一萍的虚假陈述。根据深圳市住房和建设局提交的证据显示，阳松云、张一萍向公交集团提交了身份信息、身份证、结婚证等资料，表明阳松云、张一萍确实知悉房改一事，并主动提交了相关证件供公交集团申请房改。除非阳松云、张一萍有相反证据证明公交集团是通过不正当途径取得其私人信息，否则可以认定阳松云、张一萍和公交集团均涉嫌蓄意隐瞒事实真相、提交虚假材料、欺骗政府部门，并因此使得阳松云、张一萍取得涉案政策性住房，且一直实际居住使用至今。深圳市住房和建设局请求法院对上述事实予以认定。阳松云、张一萍也在本案一审第一次庭审过程中称涉案政策性住房的登记信息影响到现在其分配侨香村政策性住房的资格，因此希望通过诉讼方式取消该登记信息。观其整个过程，不难发现阳松云、张一萍先是以欺骗手段获得房改批复取得涉案房产，再以“被房改”为由要求取消房改信息，为其取得侨香村政策性住房扫清障碍。深圳市住房和建设局认为阳松云、张一萍恶意骗取政策性住房，请求法院认定阳松云、张一萍的恶意欺诈行为。上诉请求：1．撤销广东省深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第161号判决；2．依法维持深圳市住房和建设局作出的关于同意阳松云、张一萍房改的批复行为；3．本案受理费由阳松云、张一萍承担。
被上诉人阳松云、张一萍答辩称，深圳市住房和建设局以行政行为经过抽查从而认定行政行为合法，深圳市住房和建设局的理由不能成立，因为抽查是检验行政行为是否合法的一种方式，抽查不能作为深圳市住房和建设局坚持错误行政行为的理由。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回深圳市住房和建设局的上诉请求。
原审第三人深圳巴士集团股份有限公司未陈述意见。
经审查，本院确认原审法院对本案的事实认定。本院另查明，在广东省深圳市福田区人民法院（2012）深福法行初字第188号案开庭审理中，问及阳松云、张一萍对涉案福田区益田村公汽总站住宅楼305房是否曾经使用过，阳松云、张一萍陈述住过，是阳松云曾工作的华伦公司为员工提供的宿舍，居住到深圳市住房和建设局要求不能住时才搬离。
本院认为，《深圳经济特区住房制度改革方案》与《〈深圳经济特区国营企业房改指导思想与办法〉说明》是深圳市人民政府及行政主管部门制定的关于深圳特区国营企业房改的具体实施性规范性文件，不违反上位法规定，可以作为房改主管部门实施具体行政行为的法律规范和本案的定案依据。根据《深圳经济特区住房制度改革方案》第3-2条的规定：参加改革的职工有常住户口、暂住户口的固定职工、合同制职工、合同工、离退休职工。该规定表明参加住房改革的职工，应是与改革的单位存在劳动关系的员工。本案中，案件证据显示，公交集团签订涉案购房合同的时间是1997年9月，但被上诉人阳松云在1997年12月22日才被批准从九江市人才开发交流服务中心调入深圳华伦投资咨询公司工作。且阳松云从1996年至2012年期间的社会保险缴纳单位均不是公交集团。因此，可以认定阳松云与公交集团不存在劳动关系，不符合《深圳经济特区住房制度改革方案》的上述规定，不能享受公交集团政策性住房待遇的条件，上诉人深圳市住房和建设局作出同意阳松云房改的批复行为，缺乏事实根据。阳松云据此诉请撤销深圳市住房和建设局作出的公交集团与阳松云以微利价进行房改的批复部分，该理由成立，原审法院予以支持正确。需要指出的是，《深圳经济特区房地产登记条例》调整的是关于房地产的登记法律关系，而本案争议的是行政机关对房改进行批复行为的合法性问题，不适宜以《深圳经济特区房地产登记条例》进行评判，原审法院以该登记条例进行评判有不准确之处。
上诉人深圳市住房和建设局还提出理由认为，根据《〈深圳经济特区国营企业房改指导思想与办法〉说明》第四条的规定，市房改办审批企业房改工作程序是各产权单位的房改工作主要是靠单位自己把关，并实行一级管一级的办法，市房改办原则上只抽查验收。本案深圳市住房和建设局已经对公交集团上报申请材料按程序进行了抽检，经抽查合格才进行批复，批复行为合法有据，不应被撤销。本院认为，虽然依照上述规定，各产权单位的房改工作主要是靠单位自己把关，市房改只进行抽检不违反该规定，但是抽检只是工作方式，对于审批结果，市房改办作为最终的审核批准单位，应当对审批结果负责，审批结果不当，仍应作出纠正。因此，深圳市住房和建设局据此认为其抽检合格即审批合法的理由，本院不予采纳。
综上，上诉人深圳市住房和建设局的上诉理由不能成立，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市住房和建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邱仲明
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 杨宝强
二〇一三年九月五日
书 记 员 ＸＸ聪