浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙湖行终字第16号
上诉人（原审原告）王群兰。
被上诉人（原审被告）安吉县公安局，住所地安吉县递铺镇石佛西路266号。
法定代表人吴佩勋。
上诉人王群兰与被上诉人安吉县公安局治安行政处罚一案，不服德清县人民法院（2014）湖德行初字第44号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年1月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理认定，王群兰系安吉县递铺镇桑蚕场村桑蚕场自然村村民。2014年4月30日、5月1日和5月2日下午，王群兰因宅基地分配等事由连续三次持上访材料到未设信访接待场所北京市中南海周边地区上访，被当地公安机关查获，并三次对其予以训诫，并送至马家楼接济服务中心。2014年5月3日，安吉县公安局接到安吉县人民政府递铺街道办事处转来的关于王群兰非正常上访《函》后，于当日立案，经调查取证，于同日对原告进行传唤，并在履行了告知程序后，作出安公行罚决字（2014）第863号行政处罚决定，决定给予王群兰行政拘留拾日的处罚。安吉县公安局于当日送达了该处罚决定，并于2014年5月3日至2014年5月13日对其执行拘留。2014年7月4日，王群兰对该处罚决定不服向湖州市公安局提起行政复议。2014年9月1日，湖州市公安局作出湖公复决字（2014）第022号行政复议决定，维持了安吉县公安局作出的行政处罚决定。王群兰不服，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，王群兰于2012年11月7日、12月12日，2013年4月12日因携带信访材料在未设信访接待场所的北京天安门地区，北京市朝阳区美国使馆周围及北京市中南海周边地区非正常上访，由安吉县公安局分别作出行政拘留八日、九日、十日的处罚。
原审法院认为，本案争议焦点如下：1、王群兰在北京市中南海周边多次上访的行为，是否扰乱了公共场所秩序；2、违法行为地在北京的治安案件，安吉县公安局是否具有管辖权；3、安吉县公安局作出的处罚决定是否违背了一事不再罚原则。关于争议焦点1，根据《信访条例》第十八条第一款的规定，王群兰采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，中南海周边并不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，王群兰到中南海周边多次上访，并自2014年4月始多次被北京市公安局西城分局训诫，扰乱了该地区的公共场所秩序，且属于情节严重。关于争议焦点2，根据《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖。有违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此安吉县公安局作为王群兰居住地的公安机关有权对其违法治安管理的行为行使管辖权。《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。据此，王群兰的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件的处理以及对违法行为人教育的角度出发，由居住地公安机关管辖更为适宜，故安吉县公安局作为王群兰居住地的公安机关，对王群兰的治安违法行为享有管辖权。王群兰提出的被告不具有管辖权的主张，于法无据，不予支持。关于争议焦点3，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，“对同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，训诫并非属于行政处罚一个种类，公安机关对王群兰给予训诫与拘留，并不违反上述规定，王群兰主张被告违反“一事不再罚”原则，不能成立。综上，安吉县公安局对王群兰作出的行政拘留拾日的行政处罚决定，事实基本清楚，证据基本充分，安吉县公安局在处罚过程中履行了受理、调查取证、事先告知、审批、作出行政处罚及送达等程序，程序基本合法，适用法律正确。王群兰提出的安吉县公安局所作的涉案具体行政行为事实不清、程序不当、适用法律错误的主张，理由不足，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告王群兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王群兰负担。
上诉人王群兰向本院提出上诉称，一、原审判决认定的事实，2014年4月30日、5月1日和5月2日下午，原告王群兰因宅基地分配等事由连续三次持上访材料到未设信访接待场所北京市中南海周边地区上访，被当地公安机关查获，并三次对其予以训诫，并送至马家楼接济服务中心。2014年5月3日，被告安吉县公安局接到安吉县人民政府递铺街道办事处转来的关于原告王群兰非正常上访《函》后，于当日立案，经调查取证，于同日对原告进行传唤，并在履行了告知程序后，作出安公行罚决字（2014）第863号行政处罚决定，决定给予原告行政拘留拾日的处罚。”是不当采信证据，导致的不当认定。原审判决认定2014年4月30日、5月1日和5月2日下午，上诉人因宅基地分配等事由到北京市中南海周边地区上访。该项认定显属不当，因为根据被上诉人在一审中提供的第一组证据没有一项能够明确证明，上诉人在北京市中南海周边地区上访。一审由于采信证据不当，对不在现场的证人根据推测所作出的证言，未能排除，错误认定事实，混淆了上诉人去北京上访途经中南海地区和到中南海地区上访两个完全不同概念和事实，错误的认为上诉人在中南海地区非正常上访，进而推定得出上诉人2014年4月30日、5月1日和5月2日下午，到北京市中南海周边地区有扰乱公共秩序的违法事实。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本项行为侵犯的客体是公共场所的秩序，侵犯的对象是公共场所。本项行为具体表现为在公共场所内打架斗殴、损毁财物、制造混乱、阻碍干扰维持秩序人员履行职务、影响活动的正常进行等，也就是扰乱公共场所秩序必须要有以上具体行为。而本案中上诉人显然没有以上具体行为。二、原审判决认为根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条和《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，本案可以按上诉人居住地管辖条款进行管辖。但上诉人认为安吉县公安机关必须严格依据法律程序才可以管辖本案。《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》对由居住地公安机关管辖明确规定了相应限制条件。针对原审判决认为根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条和《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定被上诉人对上诉人的治安管理可以按上诉人居住地管辖条款进行管辖。对于此点，上诉人认为作为属地管辖的例外条款，被上诉人可以管辖本案，但必须严格依法管辖，履行相关手续。本案属于北京地区发生的治安案件，北京公安机关已受理查明并作出训诫处理。但被上诉人却认为自己有认定该案“由违法行为人居住地管辖更为适宜”的权力，将本案划归自己管辖。该自我授权是没有任何法律法规依据的。根据《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，认定“由违法行为人居住地管辖更为适宜”的权力，显然是属于治安案件发生地的公安机关或其上级公安机关而不是居住地公安机关。而且作为例外的违法行为人居住地管辖，必须要有案发地公安机关合法移交办案手续，即案件发生地公安机关对居住地公安机关移交手续和移交固定证据。所以依据《公安机关办理行政案件程序规定》，北京地区发生的治安行政案件，必须要有北京公安机关请求居住地公安机关管辖本案的移送函，严格履行移送管辖手续后，才可以适用居住地公安机关管辖条款。故《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，明确管辖责任，加强协作配合。在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《》和《》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖；行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖的，应当与居住地公安机关协商，并配合开展调查取证等工作。原审判决是将同一条文的适用割裂。三、本案上诉人争议的始终是一事不再理原则，而不是一事不再罚。一事不再理包括但不同于一事不再罚。综上原审判决认定事实不清、采信证据不当，对被上诉人行政行为的程序违法未查明。故请求二审法院判决：撤销德清县人民法院（2014）湖德行初字第44号行政判决，改判撤销被上诉人安公行罚决字（2014）第863号行政处罚决定书；由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人安吉县公安局答辩称，2014年4月30日、5月1日和5月2日下午，上诉人王群兰因宅基地分配等事由连续三次持上访材料在未设信访接待场所的北京市中南海周边地区非正常上访，被当地公安机关查获，并三次对其予以训诫。综上王群兰的行为已经构成扰乱公共场所秩序。另查王群兰在六个月内曾受过治安管理处罚。以上事实有上诉人王群兰的陈述申辩、证人证言、北京市公安机关的训诫书等证据予以证实。鉴于以上事实证据，被上诉人于2014年5月3日以扰乱公共场所秩序的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予王群兰行政拘留拾日的处罚。同日，依法向王群兰送达安公行罚决字（2014）第863号《公安行政处罚决定书》时，王群兰无任何理由拒绝在《公安行政处罚决定书》上签名，当日被上诉人依法对王群兰执行行政拘留处罚。对此具体行政行为，被上诉人认为：一、事实清楚，证据确凿。上诉人扰乱公共场所秩序的违法行为事实清楚，证据确实充分。具体证据有：询问证人章某、王某、沈某笔录能互相印证证实上诉人分别于2014年4月30日、5月1日、5月2日到北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所制发训诫书，该三份训诫书能印证上诉人在北京中南海周边非正常上访的违法事实。虽然对上诉人的询问多数以沉默方式拒绝回答民警询问，但不影响上述证据的关联性与真实性。另外，2014年3月12日对上诉人作出的安公行罚决字（2014）第468号行政处罚决定书证明上诉人六个月内曾受过治安管理处罚。据此上诉人的行为已违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，构成扰乱公共场所秩序。二、程序合法。被上诉人在办理本案过程中，严格按照法定程序办理，充分保障当事人合法权益。2014年5月3日被上诉人接到安吉县人民政府递铺街道办事处转办要求对去北京非正常上访的上诉人依法严肃查处后，即交由城北派出所于当日受理，并立即开展调查取证。调取北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人作出的训诫书三份。当日依法传唤上诉人到案，制作询问笔录，先后询问证人章某、王某、沈某。直到2014年5月3日下午，本案调查取证全部结束，在依法向上诉人告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据后，被上诉人对其依法作出行政拘留拾日的行政处罚决定。三、处罚意见正确，量罚适当。上诉人扰乱公共场所秩序的行为事实清楚、证据确凿，应当予以处罚。上诉人曾于2014年3月12日因去北京中南海周边地区非正常上访被安吉县公安局以扰乱公共场所秩序行政拘留处罚。而上诉人明知北京中南海周边不是信访接待场所，仍携带信访材料到该重点地区走访、滞留，其行为属扰乱公共场所秩序。因此被上诉人对上诉人作出的行政拘留拾日的行政处罚决定正确，量罚适当。综上被上诉人认为对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，量罚适当。为保障行政机关依法行使职权，维护社会治安稳定，打击违法行为，增强人民群众法制意识，被上诉人请求二审法院维持其作出的安公行罚决字（2014）第863号《公安行政处罚决定书》对上诉人的行政处罚决定。
双方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，安吉县公安局行政处罚决定书认定上诉人王群兰于2014年4月30日、同年5月1日、5月2日携带信访材料在未设信访接待场所的北京中南海周边地区非正常上访时，被当地公安机关查获，并予以训诫。上述事实有询问上诉人王群兰笔录、询问证人章某、王某、沈某笔录、北京市公安局西城分局训诫书、安吉县人民政府递铺街道办事处的函等证据予以证实，事实清楚，证据确实。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案中，上诉人王群兰到北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局训诫。被上诉人安吉县公安局作为上诉人王群兰的居住地公安机关，对上诉人的涉案行为进行管辖符合上述规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条第一款规定，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。北京市公安机关对上诉人王群兰进行训诫处理并非治安管理行政处罚，故被上诉人对上诉人作出拘留拾日的行政处罚并未违反一事不再罚的法律原则。
综上，被上诉人安吉县公安局根据其治安管理法定职责和上诉人王群兰扰乱公共场所秩序的违法事实，于2014年5月3日作出安公行罚决字（2014）第863号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实，适用法律正确，程序合法、量罚得当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王群兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汤政强
代理审判员 管福生
代理审判员 沈 屹
二〇一五年二月十五日
书 记 员 凌烈妮