广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初2709号
原告：区超雄，男，1977年12月17日出生，汉族，住广东省广州市天河区。
被告：广州市交通委员会，住所地广东省广州市天河区天河南二路1号。
法定代表人：陈小钢，职务主任。
委托代理人：吴浩源，该单位工作人员。
委托代理人：袁俊涛，该单位工作人员。
原告区超雄不服被告广州市交通委员会（以下简称市交委）行政处罚决定一案，原告区超雄于2016年10月25日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2016年11月21日公开开庭审理了本案。原告区超雄，被告市交委委托代理人吴浩源到庭参加诉讼。本案现经审理终结。
原告区超雄诉称，2016年7月5日下午约15时左右，原告驾驶粤Ｓ×××××号牌小汽车前往广东省佛山市南海雅居乐雍景豪园，因受朋友委托搭载他的朋友到广州滘口车站，到达雅居乐雍景豪园后，一男子扬手向原告示意停车，原告当时以为他就是朋友所说的那位朋友，故停车让其上车，在向其确认是去广州滘口车站后直接开车送其去广州滘口车站。在到达广州滘口车站他下车时，原告被被告以非法营运为名，把车辆扣留，然后开具扣车决定书。之后原告才知道接错人了，然而，原告接他去到广州滘口车站并没收到什么报酬，纯粹顺路帮人，根本不存在被告所说的非法营运，被告指认原告是做“滴滴打车”的，更是子虚乌有。综上所述，原告认为被告作出的粤穗交罚〔2016〕Y20160707001号行政处罚决定书认定的事实与实际不符，其裁决结果与法律相悖，因此，请求法院：1.撤销被告市交委于2016年8月5日作出的粤穗交罚〔2016〕Y20160707001号行政处罚决定书；2.由被告承担本案诉讼费用。
被告市交委辩称，（一）基本事实：2016年7月5日，被告执法人员在广州市滘口客运站前发现粤Ｓ×××××车辆涉嫌违章，于是上前出示证件对其进行调查。经查，该车司机系原告区超雄，车辆所有人系刘燕红。检查时，该车正在下客1人。乘客称不认识司机，通过“滴滴打车”找到原告驾驶的该车，在佛山市南海区上车前去广州市滘口客运站，车费通过滴滴平台结算为10.8元。原告称乘客在南海雅居乐上车前往广州市滘口客运站，乘客是其朋友，不用收取车费。原告无法出示道路运输经营许可证，且粤Ｓ×××××车辆的行驶证显示使用性质为“非营运”，原告亦无法出示该车的车辆营运证。被告执法人员现场制作了现场笔录、询问笔录，原告拒绝签名。执法人员现场依法对粤Ｓ×××××车辆作出暂扣的行政强制措施，并开具行政强制措施决定书，现场送达原告，同时告知其采取强制措施的依据、种类、期限及其享有的相关权利，以及处理违章的方式和时间等，原告拒绝签名。被告经调查后认为，原告违章行为事实清楚，证据充分，应予确认。2016年7月8日，被告依法作出违法行为通知书，告知原告应承担的法律责任及享有的权利，并直接送达原告。2016年8月5日，被告依法作出粤穗交强处〔2016〕Y20160707001号行政强制措施处理决定书，决定解除扣押粤Ｓ×××××车辆，并直接送达原告。2016年8月5日，被告依法作出被诉行政处罚决定书，对原告作出责令停止经营、处3万元罚款的行政处罚，并告知原告缴纳罚款的方式、期限以及享有的权利，并直接送达原告。（二）法律依据：被告根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十三条、第六十四条的规定，对原告作出责令停止经营、处3万元罚款的行政处罚。（三）答辩意见：根据《中华人民共和国道路运输条例》的规定，从事道路运输客运的经营者必须取得相应道路运输管理机构颁发的道路运输经营许可证，且具体经营的车辆也须经许可后取得车辆营运证。被告执法人员现场对原告进行调查时，原告既不能出示道路运输经营许可证，证明其具有从事道路运输经营的资格，也不能提供其驾驶的粤Ｓ×××××车辆的营运证或其他合法有效的营运资格证明，所以原告的经营行为属于非法营运。被告依法对涉案的粤Ｓ×××××车辆采取暂扣的行政强制措施，在法定时限内经调查审理后作出解除扣押涉案车辆的决定，并对原告作出责令停止经营、处3万元罚款的行政处罚决定，事实清楚，程序合法。综上，被告是在充分调查、审核的基础上依法作出行政处罚，请法院驳回原告起诉。
经审理查明，2016年7月5日，区超雄驾驶车牌号为粤Ｓ×××××的小型轿车由广东省佛山市南海雅居乐雍景豪园搭载一名乘客至广州市滘口客运站。乘客在广州市滘口客运站下车时被市交委执法人员发现。经现场调查，车牌号为粤Ｓ×××××小型轿车的车辆所有人为刘燕红，车辆使用性质为非营运。现场检查时，上述涉案车辆正在下客，乘客称不认识司机，通过滴滴打车软件平台联系到该车，其从广东省佛山市南海雅居乐雍景豪园上车前往广州市滘口客运站，车费通过滴滴打车平台结算，产生的费用为10.8元，尚未实际支付上述费用。区超雄称乘客是其朋友的朋友，没有收取任何费用。区超雄无法出示道路运输经营许可证，亦无法出示该车辆的车辆营运证。市交委当场制作了现场笔录及询问笔录，并作出粤穗交强措〔2016〕00137490号行政强制措施决定书，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定对涉案车辆予以扣押，区超雄拒绝在上述现场笔录及行政强制措施决定书上签名。2016年7月8日，市交委作出粤穗交违通〔2016〕Y20160707001号违法行为通知书，告知区超雄涉嫌未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营，拟对其处以三万元罚款，同时告知其享有的陈述、申辩及要求听证的权利。区超雄于同日签收上述违法行为通知书。2016年8月5日，市交委作出粤穗交强处〔2016〕Y20160707001号行政强制措施处理决定书，决定解除对粤Ｓ×××××车辆的扣押，并于同日送达区超雄。市交委亦于同日作出被诉的行政处罚决定书，认定区超雄驾驶粤Ｓ×××××小型轿车于2016年7月5日在广州市滘口客运站公交总站前有未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营，没有违法所得（违法所得不足2万元）的行为（第一次），违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第十二条的规定，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第（一）项及《广州市交通委员会规范行政处罚自由裁量权规定》之规定，决定给予区超雄责令停止经营，处3万元罚款的行政处罚。上述被诉行政处罚决定书于2016年8月5日送达区超雄，区超雄不服，诉至本院。
以上事实有市交委提交的粤Ｓ×××××行驶证截图、行政强制措施决定书、现场笔、询问笔录、现场执法记录录像、违法行为通知书、行政强制措施处理决定书、被诉的行政处罚决定书及其送达回证等；区超雄提交的被诉的行政处罚决定书等证据予以证实，区超雄、市交委亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款及第三款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”市交委作为广州市交通运输行政主管部门，具有履行行政区域内的道路运输执法职责，各方当事人对亦对此无异议。
本案中，市交委为证实区超雄通过滴滴打车平台提供网络预约汽车服务，向本院提交了现场执法记录录像予以证实上述事实。根据现场执法记录录像可知，在现场检查时，区超雄驾驶的涉案车辆正在广州市滘口客运站下客，乘客称不认识司机，通过滴滴打车软件平台联系到该车，其从广东省佛山市南海区那边上车前往广州市滘口客运站，车费是通过滴滴打车平台结算，产生的费用为10.8元，尚未实际支付上述费用，因市交委执法人员在进行执法时对乘客进行了询问，且该乘客与区超雄为素不相识的陌生人，不存在其他利害关系，在没有其他证据推翻上述证据所证实的相关情况下，乘客现场陈述即现场执法记录录像可以作为本案的证据予以采信。区超雄主张其搭载的乘客是其朋友的朋友，没有收取任何费用，但根据现场执法记录录像和庭审中法庭的调查情况可知，区超雄在现场调查时称乘客是朋友的朋友，但在现场执法人员询问其是如何联系到乘客、怎么约定上车地点、乘客的姓名等相等相关情况时，均不能回答或拒绝回答，区超雄在没有弄清上述基本情况下，就让一个素未相识的陌生人乘坐其车辆显然不符合生活常理，且区超雄在庭审中又称其朋友是他的哥哥，同时并未就其上述主张向本院提交任何证据或申请证人出庭作证，综合本案所有证据，对区超雄的上述主张，本院不予采纳。因此，本案综合全案证据，可以认定区超雄通过滴滴打车平台提供网络预约汽车服务的基本事实。
关于被诉的行政处罚决定是否合法的问题，本院认为，网络预约出租汽车是近年来城市客运领域出现的一种新的服务业态，是基于资源共享理念，以互联网技术为依托，通过整合私有小汽车资源和公共出行需求，使用符合条件的车辆和驾驶员，为公众提供非巡游的预约汽车服务，实现两者快速有效匹配的一种新型共享经济模式。网络平台运营商、私有小汽车业主或者驾驶员，以及乘客是这一新型共享经济模式的三个基本主体要素。相较于传统的巡游出租汽车经营模式，网络预约出租汽车无疑是一种全新的出租汽车服务模式，必然对现行的城市客运出租汽车市场产生各种积极或者消极的影响。市交委作为对城市汽车客运市场负有管理职责的行政机关，其对网络预约出租车这一新生事物进行严格依法规范管理，本院持支持和鼓励态度。但是，基于以下两个原因，本院对市交委作出的被诉行政处罚决定不能支持：
第一，网络预约出租汽车是在“互联网+”理念下形成的一种新型的共享经济模式，这种模式下的司机通过网络平台获取服务信息，且在提供运输服务后通过网络平台分配收益。在这种模式下，司机虽然没有取得相应的旅客运输行政许可，但其与传统的未取得旅客运输行政许可而从事旅客运输活动的单个非法营运行为存在重要区别：对于后者，早已有相应的法规规章予以约束和规范，而对于前者这种新型的出租汽车服务模式，本案争议行政行为作出的当时并没有现行有效施行的法律、法规、规章及规范性文件进行规范。法治之于公众而言，其基本原则为“法无禁止即可为”，面对尚无现行有效的法律、法规或者规章、规范性文件的新生事物，作为行政机关，市交委可以从提供服务或者指引的角度，引导公民、法人或者其他组织有序经营。但市交委直接将刚刚出现的新生事物定性为非法营运，并适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，将区超雄的营运行为混同为一般违法从事客运经营的行为作出处罚，并不符合法治的基本原理和原则。
第二，网络平台运营商、司机以及乘客是网络预约出租汽车这一新的共享经济模式的三方参与主体，前两者为共同不可分割的一方主体，向第三方即乘客提供一项预约运输服务。而从本案现有证据看，市交委在查明区超雄确实存在驾驶未获相应行政许可的车辆从事网约车载客行为的情况下，仅对提供服务的司机作出处罚，而至今未对网络平台运营商作出调查处理，存在选择性执法的问题。因此，市交委作出的被诉行政处罚事实不清，适用法律错误，区超雄主张撤销市交委作出的被诉行政处罚决定书的理由成立，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告广州市交通委员会于2016年8月5日作出的粤穗交罚〔2016〕Y20160707001号行政处罚决定书。
本案受理费50元，由被告广州市交通委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 屈玲红
人民陪审员 邓金兰
人民陪审员 何金莲
二〇一七年十月十二日
书 记 员 彭煜棋