广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终80号
上诉人（原审被告）：江门市新会区罗坑镇人民政府。住所地：广东省江门市新会区。
法定代表人：汤美合，该镇镇长。
委托代理人：陈文胜，罗坑镇人大主席。
委托代理人：陈东山，广东信宇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：黄燕婷，女，汉族，住广东省江门市新会区；。
委托代理人：刘颖，广东三良律师事务所律师。
原审第三人：李海先，男，汉族，住广东省江门市新会区。
原审第三人：江门市新会区罗坑镇石咀村XX村民委员会。住所地：广东省江门市新会区。
法定代表人：林纪棠，该村民委员会主任。
委托代理人：苏俊权，江门市新会区司法局罗坑司法所法律工作者。
原审第三人：林务祯，男，汉族，住广东省江门市新会区。
上诉人江门市新会区罗坑镇人民政府（以下简称“罗坑镇政府”）因与被上诉人黄燕婷、原审第三人李海先、江门市新会区罗坑镇石咀村XX村民委员会（以下简称“石咀XX村委会”）、林务祯镇政府行政强制纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年12月28日，林务祯与石咀村XX村委会签订《承包合同》，由林务祯承包位于罗坑镇石咀村XX村三合围（土名）15亩复耕地。双方约定承包期限为15年，由2007年1月1日至2021年12月底止，该合同还约定了该复耕地平整后复耕，只能种水稻、作物，不准挖鱼塘。2009年1月15日，林务祯与黄燕婷签订《三合围土地承包权转让合同》，该合同约定，林务祯将其承包的上述复耕地转让给黄燕婷承包经营，承包期限为13年，自2009年1月1日至2021年12月底止。该合同还约定了该复耕地只能种植作物，不准挖鱼塘。黄燕婷承包该复耕地后，在该复耕地上种植了蒲葵、落叶杉和双翼豆等树木。
2012年10月25日，罗坑镇政府与石咀村委会XX村委会签订《罗坑镇利用园地山坡地补充耕地保护责任书》，其中第四项约定：“各村委会要严格执行补充耕地保护制度。对于法律规定的建设项目之外的非农建设禁止占用补充耕地；禁止以退耕还林为名，占用补充耕地植树造林；严禁其他各类违法占用补充耕地行为。”第九项约定：“对考核合格，履行补充耕地保护责任目标成效突出的村委会，镇人民政府将给与表扬和奖励。对考核不合格的单位，镇人民政府将予以通报批评，责令限期整改。在考核发现涉嫌违反土地管理规定行为的，按照《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令）有关规定严肃处理。”
2014年7月12日和15日，罗坑镇政府分别向石咀村委会XX村委会和李海先、林务祯作出和送达《整改通知》，认为上述复耕地属基本农田，但石咀村委会XX村委会和林务祯改变其用途，种植葵树和落叶杉，违反了《基本农田保护条例》、《承包合同》、补充耕地开发项目后续管理的有关规定，责令其三方立即进行整改，清理地块上的葵树和落叶杉，复种粮油糖等农作物，恢复已毁损的农业设施，整改工作于2014年7月25日完成，罗坑镇政府将组织有关部门验收。2014年7月25日之后，罗坑镇政府又通过新会政府信息网向李海先发出信息，认为李海先未于2014年7月25日前完成相关整改工作，现正式通知李海先，罗坑镇政府定于2014年8月7日下午组织有关部门对该地块采取强制措施，清理该地块上的落叶杉，落实该地块的基本农田用途。
2014年8月7日至11日，石咀村委会XX村委会出钱雇车、雇人砍伐涉案复耕地的落叶杉和双翼豆，罗坑镇政府及有关单位工作人员均出现在砍伐现场。2014年8月18日，经黄燕婷与林务祯以及石咀村委会XX村委会三方共同现场清点，确认2014年8月7日
--8月11日共砍伐苗木4033棵，其中落叶杉3883棵，双翼豆150棵。黄燕婷对该强制砍伐行为不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为：本案为镇政府行政强制纠纷。本案的争议焦点为：1、黄燕婷是否具有本案的原告主体资格。2、涉案土地上的树木被强制砍伐能否认定为罗坑镇政府实施的行为。3、涉案强制砍伐行为是否合法。
关于黄燕婷是否符合本案原告的主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，黄燕婷提供其与林务祯签订《三合围土地承包权转让合同》，足以证明其是涉案耕地承包经营人，并在该耕地上种植了落叶杉和双翼豆等树木。黄燕婷认为行政机关即罗坑镇政府砍伐其种植的上述树木侵犯了其合法权益而提起本案诉讼，根据上述法律规定，黄燕婷符合本案的原告主体资格。
关于涉案土地上的树木被强制砍伐能否认定为罗坑镇政府实施的行为的问题。根据本案现有证据，罗坑镇政府两次通知李海先清除涉案土地上的树木并称组织有关部门采取强制措施，XX村委会也是在接到罗坑镇政府的整改通知后才实施砍伐涉案土地上树木的行为，且砍伐时间与罗坑镇政府给李海先的信息中确定的采取强制措施的时间一致。在砍伐的时候，罗坑镇政府亦派员到场。罗坑镇政府辩称强制清除涉案土地上林木的行为不是由其实施的行政行为，而是石咀村委会XX村委会实施的民事行为，事实依据不足，原审法院不予采纳。
关于罗坑镇政府强制清除涉案土地上树木的行为是否合法的问题。根据《基本农田保护条例》第二十九条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正”，第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，违反《基本农田保护条例》，破坏基本农田的行为应该由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理。本案现有证据显示，罗坑镇政府实施的强制清除树木的行为系基于其向林务祯发出《整改通知》进行的，而罗坑镇政府作为乡级人民政府以涉案土地种植葵树和落叶杉违反《基本农田保护条例》等规定为由，责令林务祯进行整改并强制清除涉案土地上林木的行为超越其法定权限。
此外，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”；第十二条规定：“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式”，罗坑镇政府对涉案土地上的树木实施强制砍伐的行为应界定为行政强制执行。根据《行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”、第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”及第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”的规定，行政机关作出行政决定后，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关才可以作出强制执行决定，强制执行决定应载明上述法定事项。行政机关在催告过程中应当告知当事人有权进行陈述和申辩。本案中，即使罗坑镇政府有权向石咀村委会XX村委会和林务祯发出《整改通知》并采取强制措施，也存在未查明涉案土地上树木的所有权人、没有赋予当事人陈述、申辩的权利以及未告知当事人采取行政强制措施的理由、依据等违反法定程序的行为。因此，罗坑镇政府强制清除涉案土地上的树木的行为依法应确认为违法。综上所述，依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，原审法院判决确认罗坑镇政府于2014年8月7日至8月11日期间强制清除黄燕婷在涉案土地上种植的落叶杉、双翼豆的行为违法。
上诉人罗坑镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，诉讼请求为：1、撤销原审判决；2、驳回黄燕婷一审的诉讼请求；3、本案一、二审的诉讼费用由黄燕婷承担。主要事实与理由：一、黄燕婷的原告诉讼主体资格不适格。（一）黄燕婷原审提供的《承包合同》清楚显示，本案争讼耕地的发包方是石咀村委会XX村委会，承包方是林务祯而不是黄燕婷。石咀村委会XX村委会从未同意过林务祯将其承包耕地转包给黄燕婷，该村亦不知道林务祯违法擅自私下将承包耕地转包给黄燕婷。亦即争讼耕地的相对当事人是林务祯而不是黄燕婷，石咀村委会XX村委会从未与黄燕婷发生过任何直接法律关系。黄燕婷认为其利益受损，应向林务祯主张权利，而不能直接向罗坑镇政府主张权利。（二）根据《行政诉讼法》第二条的规定，提起行政诉讼的前提条件是“合法权益”受到侵犯，并且是“行政行为”侵权。但本案中黄燕婷声称受到侵犯的所谓权益并非是合法权益，同时所谓侵权亦与行政行为根本无关，黄燕婷无权提起行政诉讼。理由是黄燕婷并不是XX石咀村村民，且林务祯转包耕地给黄燕婷未经发包方石咀XX村2／3村民或村民代表同意，并报乡（镇）政府批准。林务祯将耕地私下转包给黄燕婷无效且违法。由于黄燕婷是非法承包耕地，故其承包所得利益属于非法所得，依法不受法律保护。根据广东省国土资源厅、广东省农业厅《关于对新会区2007年第一批补充耕地项目验收确认的函》认定，本案争讼耕地属于补充耕地。黄燕婷在补充耕地上种植林木，违反了《基本农田保护条例》第十七条第二款之规定，违反了广东省国土资源厅、广东省农业厅《关于贯彻国土资源部农业部加强占补平衡补充耕地质量建设与管理意见的通知》第五条“……新增耕地原则上只能种植农作物及农业经济作物，不得改为林地”之规定。违反了罗坑镇政府与石咀村委会XX村委会签订的《罗坑镇利用园地山坡地补充耕地保护责任书》第四条：“…禁止以退耕还林为名，占用补充耕地植树造林”之规定；违反了《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》、江门市国土资源局新会分局《关于在全区开展土地规划和耕地保护自查整改工作的通知》和《关于对补充耕地开发项目存在问题进行整改落实的通知》有关耕地不能种植林木及责任人必须自行整改清理林木的有关规定；违反了石咀村委会XX村委会与林务祯签订的《承包合同》中本案争讼耕地“只能种水稻、作物。”（作物显然是指“农作物”而不包括林木），而不能种植林木之约定。黄燕婷所种植林木是被石咀村委会XX村委会砍伐清理而不是被罗坑镇政府砍伐清理，该砍伐清理行为与罗坑镇政府无关。故本案属民事纠纷而不属行政纠纷。黄燕婷认为其利益因此而受损，应另案向砍伐清理林木的石咀村委会XX村委会或转包其承包的林务祯提起民事诉讼主张权利，而不能向罗坑镇政府提起行政诉讼主张权利。原审认为黄燕婷原告诉讼主体适格明显是认定事实不清，适用法律错误，判决错误。二、砍伐清理林木并不是罗坑镇政府实施的行政行为。（一）罗坑镇政府虽曾根据上级部门的要求向林务祯和李海先发出过土地整改通知要求他们自行砍伐清理林木，但本案争讼耕地上种植的林木并非是由罗坑镇政府砍伐清理，而是由石咀村委会XX村委会出钱雇请车辆、机械、人员砍伐清理。石咀村委会XX村委会在原审时亦对此事实已予以明确承认，并提供了相应的支出凭证予以证明，同时原审时对石咀村委会XX村委会砍伐清理林木的基本事实也予以确认。（二）罗坑镇政府及有关部门之所以当时出现在砍伐现场，仅是因为接报后到现场维持秩序，避免石咀村委会XX村委会与黄燕婷矛盾激化，防止发生意外。石咀村委会XX村委会接到罗坑镇政府整改通知并根据整改通知期限砍伐清理林木，不能等同是罗坑镇政府砍伐清理林木。原审在确认林木是被石咀村委会XX村委会砍伐清理的同时，又以罗坑镇政府曾向石咀村委会XX村委会和李海先发出过整改通知，以及石咀村委会XX村委会砍伐清理林木的时间与整改通知要求的整改限期相一致为由，推定砍伐清理林木是罗坑镇政府实施的行政行为不但自相矛盾，而且理由牵强附会。石咀村委会XX村委会根据整改通知要求采取强制措施砍伐清理林木，不能等同是罗坑镇政府采取强制措施砍伐清理林木。原审法院不能因为整改通知载明的时间同石咀村委会XX村委会采取强制执行的时间一致就推定罗坑镇政府采取了强制措施行为。罗坑镇政府和有关部门单位接报后出现在砍伐现场，目的是为了维持秩序防止意外发生，而且这也是罗坑镇政府的职责要求。三、罗坑镇政府向相关单位人员发出整改通知合法有据，没有超越其法定权限。整改通知并不是行政强制执行决定，故罗坑镇政府根本无须在通知中列明行政强制被执行相对当事人申辩等权利。原审将整改通知界定为行政强制执行决定，并据此认定罗坑镇政府越权和违反法定程序明显是认定事实不清，适用法律错误，判决错误。四、石咀村委会、XX村委会采取强制措施砍伐清理林木合法有据。如前所述，由黄燕婷在耕地上种植林木违法、违规、违约，且拒不根据整改通知要求自行砍伐清理林木，故石咀村委会XX村委会根据整改通知要求采取强制措施砍伐清理林木合法有据。五、黄燕婷的起诉已过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第三十九条规定，如黄燕婷认为砍伐林木令其利益受损，那其应在2014年8月7日砍伐林木之日起3个月内即2014年11月6日前提起诉讼向罗坑镇政府主张权利，但黄燕婷直至2015年1月12日才提起诉讼，明显超过法定的3个月诉讼时效，黄燕婷的诉讼请求依法不受法律保护。综上所述，罗坑镇政府请求二审法院查清事实，依法纠正原审重审判决错误，撤销原审重审判决，支持罗坑镇政府的上诉请求。
被上诉人黄燕婷答辩称：（一）黄燕婷作为原审原告的诉讼资格适格。黄燕婷基于与林务祯的《承包合同》而取得土地承包经营权，黄燕婷取得涉案土地的依据合法有效；涉案作物是黄燕婷自行投资种植而得的，可见黄燕婷对被砍作物享有合法的所有权；罗坑镇政府砍作物的行为侵犯了黄燕婷的合法权益，造成黄燕婷的巨大损失，据上述理由，足以证明黄燕婷具有原告的主体资格。（二）本案中涉案作物是由罗坑镇政府非法砍伐。1、罗坑镇政府向李海先、石咀村委会XX村委会、林务祯发出整改通知，发出信息的平台是新会区政府信息网，这个信息平台政府是使用者，XX村委会不具有该平台的使用权，其无权在此发布信息。2、本案中组织砍伐的单位是罗坑镇政府；3、现场指挥领导是罗坑镇政府副镇长林汝岳；4、本案中同黄燕婷达成被砍作物清点的人是罗坑镇政府副镇长林汝岳。此后，与黄燕婷清点的人员也是由罗坑镇政府副镇长林汝岳指定；5、罗坑镇政府副镇长林汝岳及农经办主任等包括民警在内的工作人员均为罗坑镇政府的工作人员或由其安排参与砍伐活动的人员；6、罗坑镇政府为了逃避法律责任在诉讼后指示石咀村委会XX村委会制作支出凭证等证据混淆视听。（三）罗坑镇政府超越法定职权，违反法定程序，因此其具体的行政行为属于违法行为。罗坑镇政府不具有对其辖区土地的使用行为作出包括整改等措施的法定权利，因此罗坑镇政府既无权发出整改通知，更无权采取强制执行。（四）石咀村委会XX村委会派员砍伐作物的强制执行行为，石咀村委会XX村委会是参与了砍伐作物的行为，但XX村委会不是组织者和指挥者，真正的组织者和指挥者是罗坑镇政府。（五）黄燕婷的起诉在法定的诉讼时效内。1、2014年10月，黄燕婷委派委托代理人刘颖前往罗坑镇政府提交行政赔偿申请书及相关证据材料，但遭到罗坑镇政府领导的无理拒绝。2、2014年11月3日，黄燕婷委托江海区公证处通过公证送达的方式提交行政赔偿申请及相关材料，罗坑镇政府也于次日签收了上述文件，但一直拒绝予以任何回复，后黄燕婷的委托代理人刘颖于2014年12月3日通过邮寄方式给罗坑镇政府，但罗坑镇政府直接拒收。3、本案是在邮寄申请书后2个月后且未收到罗坑镇政府书面回复后而依法提出行政诉讼的，因为是有2个月答复期的，可见黄燕婷是在诉讼时效内提出诉讼的。综上所述恳请二审法院维持正确的一审判决，驳回罗坑镇政府的上诉。
原审第三人李海先述称：同意黄燕婷的答辩意见。
原审第三人石咀村委会XX村委会述称：（一）本案中涉及的行政纠纷案件始于政府发文整治土地。上级政府要求罗坑镇政府对违法土地进行整治，本案中涉案土地的承包人林务祯一直没有出庭。林务祯将土地转包给黄燕婷，林务祯、黄燕婷知道土地整治的事情。李海先是政府工作人员，知道土地使用的情况。土地的承包人、使用者他们知道自己的行为违法，所以针对土地违法行为必须加大整治力度。（二）石咀村委会XX村委会请求罗坑镇政府去涉案现场的目的是维护秩序和处理矛盾，做法是恰当、正确的。石咀村委会XX村委会调查时发现在处理涉案林木过程中，黄燕婷坐在勾机上，工作人员也不敢动，所以罗坑镇政府派出工作人员处理矛盾是正确的。（三）对于涉案问题，石咀村委会XX村委会留有开会讨论处理涉案问题的会议记录。砍伐涉案林木的行为并不是罗坑镇政府实施的，而是由石咀村委会XX村委会实施的。石咀村委会XX村委会已经开会确认，村委会的土地必须由村委会处理。
原审第三人林务祯在二审阶段没有陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案为镇政府行政强制纠纷。本案的争议焦点为：1、黄燕婷是否是本案的适格当事人。2、涉案土地上的树木被强制砍伐的实施主体是否为罗坑镇政府。3、涉案强制砍伐林木的行为是否合法。
根据《行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”与第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，黄燕婷提供其与林务祯签订的《三合围土地承包权转让合同》，证明其是涉案耕地的实际承包经营人，并在该耕地上种植了落叶杉和双翼豆等树木，可以确定黄燕婷是本案中被砍伐林木的所有权人。黄燕婷认为行政机关即罗坑镇政府砍伐其种植的上述树木侵犯了其合法权益而提起本案诉讼，具有本案的诉讼主体资格。罗坑镇政府认为黄燕婷不具有诉讼主体资格，理由不成立，本院不予采纳。
根据本案现有证据，罗坑镇政府先后两次分别通过直接送达《整改通知》与发送短信的方式通知李海先清除涉案土地上的树木，并告知逾期不清除将由政府组织有关部门采取强制清除措施。石咀村委会XX村委会也是在接到罗坑镇政府的整改通知后才实施砍伐涉案土地上树木的行为，且砍伐时间与罗坑镇政府给李海先的信息中确定的采取强制措施的时间一致。在砍伐时，罗坑镇政府亦派员到场。综上，应当认定本案中涉案土地上林木被砍伐的组织实施主体是罗坑镇政府。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《基本农田保护条例》第二十九条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正”，第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款”。通过上述规定得知，罗坑镇政府属于乡镇一级人民政府，依法不具有实施土地管理整治的行政职权。罗坑镇政府作为乡级人民政府以涉案土地种植葵树和落叶杉违反《基本农田保护条例》等规定为由，责令林务祯进行整改并强制清除涉案土地上林木的行为超越其法定权限。
依照《行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”规定，本案中强制砍伐林木的行为已经完成，不具有可撤销内容，故原审判决确认涉案强制清除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江门市新会区罗坑镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
审 判 员 邓 球
代理审判员 周 奇
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 黄咏仪