陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终357号
上诉人（原审原告）：宝鸡市金台区陈仓镇进新村第四村民小组。住所地：陕西省宝鸡市金台区进新村。
诉讼代表人：张德秀，女。
诉讼代表人：毛天祥，男。
委托代理人：刘德龙，北京大成（西安）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：陕西省宝鸡市金台区代家湾行政中心*号楼。
法定代表人：惠进才，该市市长。
委托代理人：张金良，该市政府房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人：王涛，陕西华维律师事务所律师。
上诉人宝鸡市金台区陈仓镇进新村第四村民小组（以下简称进新村四组）因诉被上诉人宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）行政强制及赔偿一案，不服宝鸡市中级人民法院(2015)宝中行初字第00008号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人进新村四组的诉讼代表毛天祥、张德秀及其委托代理人刘德龙，被上诉人宝鸡市政府的委托代理人张金良、王涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2012年1月31日，被告宝鸡市政府下发宝政办字〔2012〕16号《关于成立新东岭城市综合体开发建设领导小组的通知》，决定成立宝鸡市新东岭城市综合体（以下简称新东岭）开发建设领导小组，下设拆迁改造指挥部，负责研究制定片区拆迁改造办法，组织协调片区拆迁有关工作。2012年3月10日，被告的工作人员对原告的仓库、厕所、会议室进行调查摸底，并对房屋基本情况绘制草图。2013年11月1日，新东岭城市拆迁改造指挥部与进新村四组签订《进新村四组集体房屋及附属物补偿协议》（以下简称《补偿协议》），双方就补偿范围、补偿金额、支付方式、违约责任等进行约定，补偿范围为进新村四组集体房屋及附属物、补偿金额为5180449.26元。其中，仓库、厕所、会议室的补偿金额共为102695.30元。2013年11月4日、2015年12月25日，原告两次分别收到被告支付的补偿款1650000元、3530449.26元，合计5180449.26元。毛天祥等村民认为被告擅自拆除集体土地上三间仓库属于违法行为，遂向本院提起行政诉讼。
以上事实有以下证据在卷佐证：
1.2013年11月1日进新村四组与新东岭拆迁改造指挥部签订的《补偿协议》；2.2012年3月10日新东岭改造村民房屋调查摸底表；3.原告收款收据2张；4.2012年11月31日宝鸡市政府办公室宝政办字〔2012〕16号《关于成立新东岭城市综合体开发建设领导小组的通知》。
原审法院认为：在原告起诉时进新村四组无小组负责人的情况下，该组超过一半的村民联名以小组名义提起行政诉讼，符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，本案原告主体适格。新东岭拆迁改造工作领导小组是被告宝鸡市政府在没有法律、法规、规章授权的情况下成立的临时工作机构，新东岭拆迁指挥部作为该临时工作机构内设部门，其行为所产生的法律后果依法应当由被告承担法律责任，本案被告主体适格。关于原告认为对被告违法强制拆迁行为应当确认违法的诉讼请求，原告与新东岭拆迁改造指挥部按照《进新村拆迁补偿安置办法》内容，签订了《补偿协议》，该《补偿协议》是平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，其法律效力即是否因未经村民代表大会通过而无效，不属于本案审查范围，本案不予涉及。但《补偿协议》能够证实原告对争议的进新村四组三间仓库这部分集体财产进行了处分，且该《补偿协议》签订后被告足额支付了包含涉案财产在内的全部补偿费用。因被告拆除仓库的行为属于双方履行《补偿协议》项下内容的行为，不能认定被告存在违法行政强制行为，故原告确认被诉行政行为违法的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法不应予以支持。关于原告认为对被告违法行政行为造成损害应当判令赔偿的诉讼请求，因无法认定被告违法行政强制行为存在，对该行政赔偿的诉讼请求依法亦不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告进新村四组的诉讼请求。案件诉讼费人民币50元，由原告进新村四组承担。
上诉人进新村四组上诉称：（一）被上诉人未经征地审批擅自拆除上诉人集体土地上的房屋违法；（二）被上诉人提交的《补偿协议》并不具备真实性；（三）该协议违背村民意愿。违反《村民委员会组织法》规定的民主议定程序；（四）被上诉人拆除上诉人的房屋未经上诉人同意且被上诉人并不具有强制拆除权；（五）原审法院认为《补偿协议》属于平等民事主体之间的协议的判决理由不能成立。被上诉人是政府，上诉人是村集体，双方并非平等民事主体；（六）原审法院未对《补偿协议》的效力作出判断。请求：（一）撤销宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00008号行政判决；（二）依法确认被上诉人擅自拆除上诉人集体土地上三间仓库行为违法；（三）判令被上诉人赔偿上诉人经济损失40万元；（四）由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人宝鸡市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2012年1月31日，宝鸡市政府下发宝政办字〔2012〕16号《关于成立新东岭城市综合体开发建设领导小组的通知》，依法成立新东岭开发建设领导小组，下设拆迁改造指挥部，负责研究制定片区拆迁改造办法，组织协调片区拆迁有关工作。2013年11月1日，新东岭拆迁改造指挥部与进新村四组签订《补偿协议》，双方就补偿范围、补偿金额、支付方式、违约责任等进行约定。2013年11月4日、2015年12月25日，被上诉人分两次向上诉人支付补偿款5180449.26元，足额支付了协议约定的全部补偿费用。请求：驳回上诉，维持原判。
本院审理查明，原审法院查明的事实属实，予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是：宝鸡市政府拆除进新村四组的三间仓库是否违法。
行政机关作出行政行为时，应遵循法定的方式、步骤、顺序和时限，否则即构成程序违法。本案所诉三间仓库位于宝鸡市政府征收进新村集体土地范围内，对三间仓库的拆除是进新村征地拆迁的一部分。在拆除过程中，2012年3月10日，宝鸡市政府的工作人员对上诉人的仓库、厕所、会议室进行调查摸底，并对房屋基本情况绘制草图。2013年11月1日，新东岭拆迁改造指挥部与进新村四组签订《补偿协议》，双方就补偿范围、补偿金额、支付方式、违约责任等进行约定，补偿范围为进新村四组集体房屋及附属物、补偿金额为5180449.26元。宝鸡市政府未能举证证明其实施拆除行为的依据及与进新村四组签订协议的先后顺序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”故认定，在没有依据及按照法律规定程序的情况下，宝鸡市政府将进新村四组三间仓库拆除，属于行政行为违法。
关于上诉人进新村四组提出的《补偿协议》不具有真实性，违反村民意愿，未经村民代表大会通过等无效的上诉理由。经查，该协议的有效性不属于本案的审理范围，本案不予涉及。
关于上诉人进新村四组提出的请求赔偿上诉理由。经查，因上诉人未提供证据证明其受到相应损失，故该上诉理由不予支持。
综上，上诉人进新村四组主张的宝鸡市政府拆除进新村四组的三间仓库违法上诉理由成立，依法予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销宝鸡市中级人民法院(2015)宝中行初字第00008号行政判决；
二、确认宝鸡市人民政府拆除宝鸡市金台区陈仓镇进新村第四村民小组三间仓库违法；
三、驳回宝鸡市金台区陈仓镇进新村第四村民小组的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人宝鸡市政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 燕
代理审判员 温永宏
二〇一六年十月二十七日
书 记 员 崔 燕