浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行初字第416号
原告杭州士华砂石有限公司。
法定代表人暨诉讼代表人吴士云。
原告杭州孔谢砂石有限公司。
法定代表人暨诉讼代表人孔水芳。
原告杭州萧山石塔砂石有限公司。
法定代表人汪海明。
原告杭州萧山屠国园砂石有限公司。
法定代表人屠国园。
原告暨诉讼代表人朱国华。
原告暨诉讼代表人陈火明。
原告李祖明。
原告沈国美。
原告傅芬莲。
原告俞田华。
原告顾炳松。
原告陈小英。
委托代理人朱永风（诉讼代表人朱国华之子）。
委托代理人涂四益，广东穗宏律师事务所律师。
被告杭州市萧山区人民政府。
法定代表人卢春强。
出庭负责人吴炜炜。
委托代理人王晓怡。
委托代理人戴文良，浙江六和律师事务所律师。
原告杭州士华砂石有限公司、杭州孔谢砂石有限公司、杭州萧山石塔砂石有限公司、杭州萧山屠国园砂石有限公司、朱国华、陈火明、李祖明、沈国美、傅芬莲、俞田华、顾炳松、陈小英（以下简称士华砂石公司等）不服杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）作出的《关于关闭浦阳江干流沿线砂石码头的通告》（以下简称《通告》）一案，于2015年12月29日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2015年12月31日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案，原告的诉讼代表人朱国华、吴士云、陈火明、孔水芳及其委托代理人涂四益、朱永风，被告萧山区政府的委托代理人王晓怡、戴文良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
萧山区政府于2015年8月21日作出《通告》，决定关闭浦阳江干流沿线砂石码头，主要内容如下：一、自通告发布之日起，对浦阳江干流沿线各个砂石码头实施清场，关闭浦阳江干流沿线砂石码头。各个砂石码头经营人应在2015年9月15日前，自行撤离人员、车辆及传送带、装载机等机械设备，场内各种杂物垃圾清运及黄沙清理完毕。从2015年8月25日起，将停止供水供电，停止发放运输船只通行证。二、自2015年9月16日起，浦阳江干流沿线各镇帮助拆除浦阳江干流沿线各个砂石码头的相关设备及场内所有物品清理。清理完毕后对各个码头逐步采取复绿措施。三、各砂石码头经营人应当严格执行本通告规定，积极支持配合做好有关工作。严禁任何单位和个人威胁、恐吓、阻挠、围攻政府工作人员正常行使公务。四、对违反规定的，将依法严肃处理；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。五、本通告自发布之日起施行。
原告士华砂石公司等起诉称，原告是浦阳江干线两岸砂石码头的合法经营者。2015年8月21日，被告发布《通告》，决定自通告之日起关闭原告经营的砂石码头。2015年8月25日至9月19日，被告指示下级行政机关组织人马强行将原告经营的砂石码头设备全部拆除。原告认为，被告关闭砂石码头的决定，缺乏法律依据，违背法定程序，滥用职权，请求撤销被告作出的关闭原告砂石码头的行政决定；诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：
1、《通告》，拟证明被告作出了具体行政行为，该行为不是处罚、而是包括撤回行政许可的征收，故其中规定补偿内容。
2、原告营业执照、税务登记证、港区岸线使用许可证、港口经营许可证、组织机构代码证、评估报告及发票，拟证明原告码头是经依法审批许可的企业。
3、土地租赁协议两份（附营业执照），拟证明原告企业土地来源于集体建设用地的流转，租赁土地获得政府机关同意。
4、杭州士华砂石有限公司沿革材料：合伙购买砂场协议、合伙终止协议书、收条3份、公司变更登记材料，拟证明原告企业规模巨大、历史悠久。
5、杭州士华砂石有限公司现场设施设备清单，拟证明原告企业规模巨大，且临浦镇政府对该企业被无偿拆除表示同情。
6、萧山网新闻报道，拟证明原告码头被拆除的原因之一是新规划的通过，被告应予补偿。
7、砂场关停拆除补偿协议书四份；8、萧山区政府有关砂场及拆迁单位赔款；9、渌渚镇人民政府《渌渚镇砂场码头拆除政策实施意见》；
证据7-9拟证明与原告同类的企业在关闭时均获得了合理补偿，被告拒不对原告予以补偿，违背平等原则。
上述证据均系复印件。
被告萧山区政府答辩称，一、《通告》对当事人的实际利益不产生实质影响，不具有可诉性。《通告》是行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定，且内容属于催告性质，并未形成明确的行政法上的权利义务关系。二、原告未经相关主管部门许可从事砂石经营活动，存在多重违法行为。1、违反城乡规划法律的规定，未取得规划许可，存在违法建设行为。2、违反土地管理法律的规定，未经批准占用土地。3、违反环保法律法规的规定，部分原告未经环评审批，且全部原告均未申请环保设施竣工验收。4、违反水法、防洪法、河道管理条例等法律、法规的规定，原告的涉水许可已经超过期限但未依法申请延续。三、被告作出《通告》具有职权依据。1、作出《通告》是行使《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项、《中华人民共和国防洪法》第七条、《河道管理条例》第七条、《水污染防治法》第四条、《浙江省钱塘江管理条例》第五条规定的综合管理职责。2、根据《浙江省人民政府办公厅转发省水利厅环保局关于浙江省水环境功能区划分方案的通知》，本案所涉的其他水域位于饮用水水源保护区的上游，依照水污染防治法第五十八、五十九条及《浙江省水污染防治条例》第二十一条的规定，县级以上人民政府有权责令拆除或者关闭在该区域内已建成的与供水设施、保护水源无关的建设项目和排放污染物的建设项目。3、2014年7月，浙江省第十二届人大常委会第十一次会议通过《关于保障和促进建设美丽浙江创造美好生活的决定》，明确各级人民政府及有关部门应当深入开展“五水共治”等专项行动。杭州市人民政府先后于2010年3月、2013年11月发布《关于开展钱塘江饮用水源保护区环境整治工作的通告》、《杭州市“清水治污”专项行动方案》，要求加快一、二级饮用水水源保护区内企业的关停搬迁。四、被告作出《通告》的程序适当。1、《浙江省行政规范性文件管理办法》第六条规定，地方各级人民政府可以制定行政规范性文件。2、被告于2015年8月21日召开了浦阳江沿线砂石码头专项整治会议，成立了专项整治领导小组，设置了五个工作组，进行调查摸底、耐心劝导、宣传政策、聆听要求等，相关职能部门对各砂石码头的审批、许可情况进行排查汇报，据此作出《通告》。五、依法关闭浦阳江沿线违法砂石码头，既是维护法律的必然要求，也是贯彻落实省委省政府“五水共治”战略部署的需要，应予维持。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告萧山区政府向本院提供的作出被诉行政行为的证据、依据有：
1、《通告》，拟证明被诉行政行为的内容。
2、浦阳江沿线沙石码头清册，拟证明浦阳江沿线砂石码头审批情况、现场情况。
3、国函[2007]19号《国务院关于杭州市城市总体规划的批复》、杭州市城市总体规划图、规划结构图，拟证明原告的砂石码头处于城市规划区范围内，其建设依法应取得规划许可，但原告并未取得。
4、萧土资函[2015]212号《关于浦阳江沿线沙石码头用地审批情况报告》，拟证明原告建设的砂石码头依法应办理用地手续，但原告未办理即进行建设，属于违法占地。
5、萧环保[2015]37号《关于浦阳江沿线砂石码头环评审批情况的报告》、萧环建[2007]1826号《关于杭州萧山进化镇莫先梨沙场建设项目环境影响报告表审查意见的函》、萧环建[2008]1511号《关于杭州萧山浦阳镇俞田华砂石经营部建设项目环境影响报告表审查意见的函》，拟证明原告建设的砂石码头依法应经过环境影响审批和环保设施竣工验收，但原告中除了莫先梨砂场、俞田华砂石经营部经过环境影响审批外，其他原告均未有审批手续。
6、萧农水办[2015]75号《关于浦阳江沿线砂石码头关停有关情况的说明》、申请审查表，拟证明部分原告的砂石码头经过涉水工程审批，但均已超过审批期限，且审批意见明确：因防汛等需要清除临时堆放场地的，必须无条件服从。
7、浙钱水许准字[2010]0102、0103、0104号《准予水行政许可决定书》、砂场管理协议书三份，拟证明部分原告的砂石码头经过水行政许可，但均已超过审批期限或未按规定缴纳费用，且决定书明确：砂场属于临时设施，如遇防汛等需要无条件服从。
8、萧发改[2012]51号《转发省发改委关于钱塘江治理工程浦阳江萧山段项目的复函》、浙发改设计[2015]83号《省发改委关于萧山区浦阳江治理工程初步设计报告的批复》，拟证明浦阳江治理工程立项及初步设计批复情况。
以上除证据1系原件外，其他证据均系复印件。
被告作出被诉行政行为的依据为：
1、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，主要条文为第五十九条第（一）项、第（五）项、第（十）项；
2、《中华人民共和国防洪法》，主要条文为第七条、第二十二条、第五十六条；
3、《中华人民共和国河道管理条例》，主要条文为第七条、第二十五条；
4、《中华人民共和国水污染防治法》，主要条文为第四条、第五十八条、第五十九条；
5、《浙江省水污染防治条例》，主要条文为第四条、第二十一条；
6、《浙江省钱塘江管理条例》，主要条文为第五条、第二十二条、第二十四条；
7、《省人大常委会关于保障和促进建设美丽浙江创造美好生活的决定》，主要条文为第三条；
8、杭州市人民政府《关于开展钱塘江饮用水源保护区环境整治工作的通告》；
9、杭州市人民政府《杭州市“清水治污”专项行动方案》；
10、《中华人民共和国城市规划法》，主要条文为第三十一条至第三十三条；
11、《中华人民共和国城乡规划法》，主要条文为第三十八条至第四十条；
12、《中华人民共和国土地管理法》，主要条文为第四十三条、第四十四条；
13、《中华人民共和国环境保护法》，主要条文为第十三条、第二十六条；
14、《建设项目环境保护管理条例》，主要条文为第十条、第十六条、第二十条、第二十三条；
15、《浙江省人民政府办公厅转发省水利厅环保局关于浙江省水环境功能区划分方案的通知》；
16、《中华人民共和国水法》，主要条文为第三十七条、第三十八条；
17、《浙江省行政规范性文件管理办法》，主要条文为第三条、第六条、第十条、第十三条至第十五条。
被告作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法》，主要条文为第十七条第二款；《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第四十八条第一款第（二）项。
经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为：证据1、合法性有异议；证据2，真实性、合法性和证明对象无异议，关联性有异议；证据3，对批复的真实性、关联性有异议，对规划图的真实性无异议，但认为不对原告产生效力；证据4，对关联性和证明对象有异议；证据5，三性无异议，但对证明对象有异议；证据6，对形式真实性无异议，但对合法性有异议；证据7，真实性无异议，关联性和证明对象有异议；证据8，对关联性、证明对象有异议，其他无异议。
对原告提供的证据，被告认为：证据1，真实性无异议，证明对象有异议；证据2，对营业执照、税务登记证、组织机构代码证无异议，对岸线使用许可证、港口经营许可证的真实性无异议，但不能证明原告系经过规划、国土、环境、水利等许可后进行的合法经营，对评估报告和收款收据的真实性有异议；证据3，证据形式和证明对象有异议；证据4，真实性、关联性有异议；证据5，真实性无异议，证明对象有异议；证据6，真实性、关联性、证明对象均有异议，证据7-9，证据形式和关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1能够证明被诉行政行为的存在，予以采信；证据2能够证明被告制作形成《浦阳江沿线沙石码头清册》的事实，予以采信；证据3，真实性予以确认，但该证据无法单独证明案涉砂石码头在城市规划区内，对其证明对象不予确认；证据4能够证明杭州市国土资源局萧山分局就案涉砂石码头用地审批情况向被告出具书面报告的事实，对该事实予以确认；证据5能够证明杭州市萧山区环境保护局就案涉砂石码头环评审批情况向被告出具书面报告的事实，对该事实予以确认；证据6、7能够证明杭州市萧山区农机水利局就案涉砂石码头水利审批、协议情况向被告出具书面说明的事实，对该事实予以确认；证据8，与本案不具有关联性，不予采纳。
原告提供的证据1能够证明被诉行政行为的存在，予以采信；证据2能够证明原告的身份和经营资格情况，对该事实予以确认；证据3、6-9与本案不具有关联性，不予采纳；证据4能够证明士华砂石公司的成立、变更情况，予以采信；证据5，真实性予以确认。
经审理查明，2015年8月11日，杭州市萧山区环境保护局向萧山区政府出具《关于浦阳江沿线砂石码头环评审批情况的报告》，载明“浦阳江沿线砂石码头共有18家……杭州萧山临浦镇石塔联合沙场、杭州萧山进化镇莫先梨沙场、杭州萧山浦阳镇俞田华砂石经营部和浦阳江水泥有限公司四家通过环保审批，其余14家均未经环保审批”。2015年8月12日，杭州市国土资源局萧山分局向萧山区政府出具《关于浦阳江沿线砂石码头用地审批情况报告》，载明“浦阳江沿线砂石码头共有18家……均未按照法律规定办理农转用及征收手续……属违法用地情形之一”。同日，杭州市萧山区农机水利局向萧山区政府出具《关于浦阳江沿线砂石码头关停有关情况的说明》，载明“沿线砂石码头虽与钱塘江管理局或我单位签订了水利审批协议，但审批期间均已过期或未按时交规费，审批内容仅为临时物件堆放，砂场实际经营存在违法事实，且协议明确……今后若水利建设需要，业主应无条件服从河道管理机关的意见，停止营业，自行拆除场地设施”。2015年8月15日，萧山区政府根据上述职能部门的意见，形成《浦阳江沿线沙石码头清册》。
2015年8月21日，萧山区政府作出案涉《通告》。士华砂石公司等对此不服，遂成讼。
本院认为，案涉《通告》载明“决定关闭浦阳江干流沿线砂石码头”，其针对的对象特定且为原告设定了明确的权利义务，属于行政诉讼的受案范围。根据被告萧山区政府在庭审中的确认，“关闭”的直接法律依据为《浙江省水污染防治条例》第二十一条，该条规定，“水环境功能确定为一、二类水质水体的流域上游（含支流），县级以上人民政府应当根据经济社会发展水平和水环境保护的需要，规定禁止或者限制建设的项目。已建成的造成水环境污染的项目，应当限期治理；逾期未完成治理任务的，由县级以上人民政府责令关闭”。本案中，被告萧山区政府提交的证据不能证明原告所经营的砂石码头位于一、二类水质水体的流域上游，也未提交证据证明原告所经营的砂石码头造成水环境污染，故被告萧山区政府作出上述“关闭”决定，主要证据不足。另，在作出《通告》前，被告萧山区政府未向原告告知拟作出决定的事实、理由和依据并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告杭州市萧山区人民政府于2015年8月21日作出的《关于关闭浦阳江干流沿线砂石码头的通告》。
案件受理费人民币50元，由被告杭州市萧山区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年六月十三日
书 记 员 金 玲