江苏省昆山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昆行初字第0054号
原告李雪妹。
被告昆山市国土资源局，住所地江苏省昆山市同丰西路188号，组织机构代码01418933-4。
法定代表人徐锁发，该局局长。
委托代理人金兴元。
委托代理人赵鹏程，江苏海联海律师事务所律师。
第三人杨梦琳。
原告李雪妹诉被告昆山市国土资源局土地行政确认一案，本院2015年3月16日受理后，于2015年3月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法追加第三人杨梦琳参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案，原告李雪妹，被告昆山市国土资源局的委托代理人金兴元、赵鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昆山市国土资源局于2013年2月20日作出证明一份，明确：昆山市XX镇XX村XX组XX号，在1998年宅基地登记发证时，该户没有提交李雪妹和杨梦琳属于家庭成员的资料，故在宅基地登记材料的家庭成员表中没有上述两人的名字。经向锦溪镇派出所调阅户籍登记资料，李雪妹和杨梦琳1998年登记发证时户籍在当地村组，因此1998年时系该户农村宅基地的共同使用权人。由于2001年5月和2010年4月杨梦琳和李雪妹分别将户籍迁至上海市XX区XX路XX弄XX号XX室，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，明确农村村民一户一宅；《苏州市宅基地管理暂行办法》第十条规定，享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民，故杨梦琳和李雪妹两人现不再享有宅基地使用权。该证明盖有被告昆山市国土资源局以及下属昆山市国土资源局锦溪分局的公章。
被告于2015年3月26日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
一、事实依据：
1、昆山市农村宅基地登记审批表；2、昆山市农村宅基地登记申请书、地籍调查表；3、锦政信答［2013］01号关于李雪妹信访事项的答复意见；4、昆府查（2013）11号关于李雪妹信访事项的复查意见；5、苏府核［2013］37号关于对李雪妹信访事项的复核意见；6、2013年查询登记薄。
二、法律依据：《土地登记资料公开查询办法》。
原告李雪妹诉称，其户口外迁后宅基地的使用权依法受法律保护，被告对宅基地的确认也无处理权。锦溪镇国土分局超越职权范围开具相关证明，证明上采用的法律依据不合法、不合理。综上，请求依法撤销被告2013年2月20日盖章认可的证明。
原告向本院提供的证据：2013年2月20日出具的证明。
被告昆山市国土资源局辩称，一、原告的诉请已经超过诉讼时效。原告于2013年2月20日拿到证明，虽然原告在起诉状上的起诉日期填写为2015年1月8日，但被告是在2015年2月20日以后受收到的诉状。二、被告的行政行为合法且合理。根据原告的申请，被告查询了宅基地登记材料，发现宅基地登记材料的家庭成员表中没有原告的名字，根据《土地登记资料公开查询办法》第十一条第三款的规定，向原告出具了证明，被告出具的证明并无不妥。三、对于原告在诉状中提到的宅基地问题。原告已经经过了锦溪镇人民政府、昆山市人民政府、苏州市人民政府信访，江苏省国土资源厅的信访，各级政府及部门均对原告的信访事项作出了答复并且告知原告，其要求不符合相关法律及政策的规定，但原告仍然在诉状中坚持认为被告侵犯了其宅基地的相关权利。原告想在拆迁中享受宅基地分配政策是不妥的。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人杨梦琳经本院合法传唤未到庭，也未提交证据、依据。
经庭审质证，对被告所举所有证据、原告所举证据的真实性，各方当事人均无异议，本院认为对其证据效力予以确认。
经审理查明，昆山市XX镇XX村XX组XX号，在1998年宅基地登记发证时，该户没有提交李雪妹和杨梦琳属于家庭成员的资料，故在宅基地登记材料的家庭成员表中没有上述两人的名字。经向锦溪镇派出所调阅户籍登记资料，李雪妹和杨梦琳1998年登记发证时户籍在当地村组，因此1998年时系该户农村宅基地的共同使用权人。由于2001年5月和2010年4月杨梦琳和李雪妹分别将户籍迁至上海市XX区XX路XX弄XX号XX室，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，明确农村村民一户一宅；《苏州市宅基地管理暂行办法》第十条规定，享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民，故杨梦琳和李雪妹两人现不再享有宅基地使用权。并于当日向原告送达。
另查明，1998年9月30日，被告昆山市国土资源局对涉案XX镇XX村XX组的宅基地进行土地登记，申请书上注明申请人为原告李雪妹的父亲李四生。
又查明，2013年1月16日，锦溪镇人民政府作出锦政信答［2013］1号《关于李雪妹信访事项的答复意见》，对原告反映要享受多子女增宅安置政策的信访事项，答复：“经查，你户口于2010年4月12日从原盛塘村迁至上海市，根据《苏州市宅基地管理暂行办法》第十条及第十一条的规定，你不符合增宅安置条件。”2013年3月6日，昆山市人民政府作出昆府查［2013］11号《关于李雪妹信访事项的复查意见》，对原告李雪妹提出的信访复查申请，答复：“经查，你户口于2010年4月12日迁入上海市，根据《苏州市宅基地管理暂行办法》第十、十一条的规定，你不符合增宅条件。复查维持锦溪镇作出的答复意见”。2013年5月13日，苏州市人民政府作出苏府核［2013］37号《关于李雪妹信访事项的复核意见》，答复：“你原是XX镇XX村XX组村民，你的户口于2010年4月12日迁入上海市，已不属于农村户籍在册人员。根据《苏州市宅基地管理暂行办法》（苏府［2003］66号）第十、十一条之规定，你现为上海市城镇居民户籍，不符合在昆山市XX镇XX村XX组享受农村宅基地条件，也不符合农村宅基地分户条件。”
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一、二款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。依据上述规定，昆山市国土资源局是本案的适格被告。
本案争议焦点为：一、涉案《证明》是否属于可诉行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案所诉《证明》，其核心内容为依据“《苏州市宅基地管理暂行办法》第十条规定，享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民，故杨梦琳和李雪妹两人现不再享有宅基地使用权”，上述内容涉及的宅基地使用权即是人身权和财产权的体现，即涉案《证明》的内容不仅仅是对相关资料信息的查询答复，其内容中对宅基地使用权的确认对原告、第三人的合法权益产生了实际影响。原告于2012年12月起就要求享受增宅安置政策问题进行信访，被告作出的《证明》系因原告申请作出，对该《证明》所涉及的宅基地使用权确认的问题，虽与原告信访事项有重合，但原告从未对该《证明》是否应撤销提起相关信访，故涉案《证明》应属于可诉行政行为。被告认为该《证明》系根据《土地登记资料公开查询办法》第十一条第三款的规定出具查询证明的意见无事实及法律依据。
二、原告的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案被告于2013年2月20日作出涉案证明，原、被告在庭审中认可作出后被告直接向原告进行了送达，原告李雪妹于2015年2月10日通过挂号信方式向本院提起了该行政诉讼，因涉及诉讼请求修改及相关材料补正后，本院于2015年3月16日受理，即原告李雪妹的诉讼未超过上述2年的起诉期限。
三、涉案《证明》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一、二款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，合法核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。依据上述法律规定，本案所涉宅基地使用权，无论是使用、确权或者争议的处理主体均不是本案被告昆山市国土资源局或其派出机构锦溪分局，即本案被告作出涉案行政行为属于超越职权。被告辩称原告想在拆迁中享受宅基地分配政策不妥的意见属于另一法律关系。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告昆山市国土资源局于2013年2月20日作出的《证明》。
案件受理费50元，由被告昆山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。
审 判 长 李诗茵
代理审判员 周 游
人民陪审员 刘沁芳
二〇一五年六月四日
书 记 员 晋玉芳