江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）洪行终字第2号
上诉人（原审原告）黄才金等28人。
诉讼代表人黄才金。男，汉族，住江西省南昌市安义县。
诉讼代表人黄书裕。男，汉族，住江西省南昌市安义县。
委托代理人欧阳泉文，江西阳明阳律师事务所。
委托代理人殷荧，江西阳明阳律师事务所。
被上诉人（原审被告）安义县人民政府。地址安义县龙津镇解放路，组织机构代码01453802-0。
法定代表人梅梅，安义县县长。
委托代理人张国富，江西红阳光律师事务所。
原审原告刘荆柳等6人（具体名单附后）。
原审原告黄才金、黄书裕等34人因与安义县人民政府（简称安义县政府）房屋行政征收一案，向江西省南昌市青云谱区人民法院提起行政诉讼。一审法院于2013年11月1日作出（2013）青行初字第7号行政判决，黄才金等28人不服一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人黄才金、黄书裕及委托代理人欧阳泉文、殷荧，被上诉人安义县政府委托代理人张国富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，安义商城于1992年开始建造，1994年投入运营，是安义县以农贸为主，兼商贸为一体的大型综合性市场。该商城一层为框架结构、二层为砖混结构，现浇楼层面板，平顶，共18栋，总建造面积28300㎡。2007年11月，江西建筑科学研究院受安义县市场建设物业管理服务中心（简称物管中心）委托对安义商城18#楼进行了结构安全性鉴定，出具了《安义商城抽检18#楼鉴定报告》，该楼“施工质量低劣，存在严重的安全隐患，建议重新进行设计建设”。2012年9月，物管中心再次委托江西省建筑工程质量检测中心对安义商城18栋房屋进行整体结构安全可靠性鉴定，分别出具了18份《结构安全可靠性技术鉴定报告》。其中，第9、10号楼结构安全可靠性技术鉴定等级为Dsu级，其余16栋鉴定为Csu级。报告载明上述建筑原设计未考虑抗震设防，目前使用均存在诸多安全隐患，若采取安全和抗震加固改造措施，不能实现安全、抗震、环境和时代要求，因此，均建议拆除重建为妥。2012年10月13日，安义县房地产管理局作出《安义县房屋安全鉴定报告》（安房鉴字（2012）013号），建议拆除重建。
原审还查明，2011年3月12日安义县政府举行了第一次听证会，就安义商城拆迁改造的重要性和必要性听取公众意见；2011年4月至11月分别就过渡安置、过渡市场选址规划设计方案、重建工程规划方案举行了四次听证会，广泛的听取、征求公众意见。2012年5月10日由物管中心独资设立安义县龙安商城开发有限公司（简称龙安公司），专为安义商城危房改造重建工程而设，以龙安公司名义于2012年5月16日通过了项目审批、取得了建设用地规划许可。同年5月31日，安义县政府就拟定征收补偿安置方案举行听证会，组织相关部门对征收方案进行讨论，广泛征求了包括商城业主、经营户在内的公众意见，同年9月15日又在政府网站上发布征收补偿方案征求意见稿；于当月完成房屋征收房屋内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况调查，于2012年10月26日按照有关规定进行并完成了社会稳定风险评估；经过政府第26次常委会讨论；将征收补偿费用足额到位并专户存储、专款专用；于2012年11月22日作出《关于安义商城房屋征收的决定》，并采取张贴、政府网上发布等方式进行了公示公告。2013年3月18日，以黄才金、张小华为代表人的安义商城120名商户和经营户向南昌市人民政府提出行政复议。复议机关于2013年5月14日复议维持了安义县政府作出的房屋征收决定的行政行为。
原审还查明，根据《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-1999）的规定，鉴定评级分别为Asu、Bsu、Csu和Dsu四级。Asu级是指安全性符合该《标准》对Asu级的要求，不影响整体承载，可能有极少数一般构件应采取措施；Bsu级是指安全性略低于该《标准》对Asu级的要求，尚不显著影响整体承载，可能有极少数构件应采取措施；Csu级是指安全性不符合该《标准》对Asu级的要求，显著影响整体承载，应采取措施，且可能有少数构件必须立即应采取措施；Dsu级是指安全性符合该《标准》对Asu级的要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施。建设部《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99）关于房屋危险性鉴定等级也划分为A、B、C、D四级。其中C级是指部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房；D级是指承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。
原审还查明，76名起诉人中黄才金，黄书裕、张印宝、魏小园、黄世全、熊志强、高学勤、龚升兰、张小华、安金标、苏志华、熊秋香、任声燕、熊美兰、陈功勇、魏远辉、占桂花、黄秒龙、吴冬根、刘子耀、熊志坚、熊菊英、刘小邓、吴家元、涂益银、付义沅、刘荆柳、王金梅、刘梅花、曾春得、吴聪聪、黄心意、谌世梅、刘木兰等34人系本案所涉房屋所有权人。陈春梅、刘丹、彭义玲、彭芳、万修兰、涂怀英、左长连、周新兰、普安娣、王珊珊、胡琴、李菊平、王香兰、涂飞连、周十妹、胡丽婷、万娟、陈艳、王玲、詹贤福、黄心志、朱亲模、刘朝晖、彭华玲、汪惠兰、周香珍、龚利琴、汤名青、周安全、熊秋红、陈桂兰、杨长菊、罗腊明、王小兰、黄军、杨菲菲、黄心梅、黄心加、王大梨、王菊秀、吴娣、雷爱华等42人系非房屋所有权人。
原审认为，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定：依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收的房屋的，由市、县级人民政府作出房屋的征收决定。第九条规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定：市、县级人民政府应当征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本案条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险稳定评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存款、专款专用。第十三条第（一）、（二）项规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。依照上述规定，安义县政府将安义商城改造项目纳入了县级国民经济和社会发展年度计划。对需要改造的18栋楼房进行了检测，在此基础上，安义县房地产管理局认定上述楼房均为C、D类危房，并建议拆迁重建。安义县政府先后进行了七次听证会，就城乡规划，征收补偿方案等征求了社会公众意见，并进行了社会风险评估，县政府常务会进行了讨论决定。原告诉称江西省建筑工程质量检测中心不具有检测鉴定资质，安义县房地产管理局不具备鉴定危房资质，且认定安义商城属危房是在18份错误的检测报告基础上作出的。经查，江西省建筑工程质量检测中心，具有江西省住建厅颁发的建筑工程质量检测机构资质证书，检测人员均有上岗证；安义县房地产管理局，具有建设部颁布的《城市危险房屋管理规定》中第六条规定的“负责房屋安全鉴定”工作职能，故该意见不予采信。原告又称18份结构安全可靠性技术鉴定报告从到现场采样收取信息至鉴定报告制作出来，前后只有四、五天时间，不具有真实性和科学性。该辩论意见只是一种推测，无证据佐证，不予采信。原告还称，物管中心单方委托检测，侵犯了其参与权。物管中心对安义商城享有大部分产权，虽在原告方未参与的情况下，单方委托检测，但事后表示，如原告方对检测鉴定报告有异议，可由原告方申请重新鉴定，其在程序上采取了救济措施，委托检测鉴定程序并无不妥。原告还认为，安义县政府打着“危房改造”的旗号，巧立名目的实施安义商城危房改造重建工程建设项目，违法了《国有土地房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定，因而其作出的决定不合法。理由：一、安义县发改委于2012年5月16日作出“安义商城危房改造重建工程”批文。而18栋楼的结构安全可靠性技术鉴定报告却是在2012年9月作出，是先下定论，后补报告；二、新安义商城楼高26层，总建筑面积128000平方米，是老安义商城的近五倍，显然属商业开发，且存在官商不分。关于安义县发改委批文早于检测鉴定报告，是基于2007年，由江西建筑工程质量检测中心与江西省建筑科学院对安义商城18#楼的抽检，该批文事出有据。至于安义商城改造是属于商业开发等，那只是原告的推测。安义县政府认为，只有房屋所有权人才能作为本案的原告，已签订征收补偿协议的原告丧失了诉权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，被征收人是指被征收房屋所有权人，故提起本案诉讼的原告人只能是房屋所有权人，即业主。其他人不能就房屋征收提起行政诉讼，但可就房屋征收补偿提起行政诉讼。安义县政府认为，已签订补偿协议的业主，亦不能作为原告，该意见有悖于《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。因此，本案中具有房屋所有权人均能作为本案的原告，故该辩论意见不予采信。安义县政府称原告已超过法定期限提起本案诉讼，其已丧失了胜诉权。2013年3月18日，包括原告在内的120户业主和经营户向南昌市人民政府提出了行政复议，南昌市人民政府业亦受理。南昌市人民政府虽部分受理而未受理本案原告的复议申请、但显示出本案的原告已及时主张权利。故该辩论意见也不予采信。综上，安义县政府作出的《关于安义商城房屋征收的决定》程序合法、适用法律正确，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、驳回陈春梅等42名房屋非所有权人的起诉。二、维持安义县政府作出的《关于安义商城房屋征收的决定》。案件受理费50元，由原告方承担。
黄才金等上诉称，一、安义商城中非房屋所有权的经营户，因与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系，故其有诉讼主体资格。二、关于安义商城是否为危房的问题。首先，七次听证会中，业主和经营者反映意见只有记录，没得到正确解决。参会人员没有专业人士，即使有些人认为商城是危房，那也是表象，商城是否是危房没有科学定论。其次，18份结构安全可靠性技术鉴定报告存在以下问题：1、均由物管中心单方委托，侵犯了我方的参与权。2、该鉴定报告并未向包括原告在内的所有业主和经营者公示或公告或告知，直到2013年4月1日我方提出行政复议后，才拿到了上述18份鉴定报告，显然侵犯了我方的知情权。3、从检测内容来看，是整体结构安全可靠性技术鉴定报告，不是整幢危险房屋鉴定报告，二者不能等同，更不能混淆。4、18份鉴定报告自到现场采样收取信息至鉴定报告制作出来，前后只有四五天时间，时间之快，效益之高真令人咋舌？而2007年的鉴定报告却用了半年才做出来，且还是一栋楼！因此，该18份鉴定报告的真实性和合法性真令人生疑。5、从鉴定报告所盖公章为“江西省建筑工程质量检测中心检测报告专用章”而不是鉴定报告专用章。由此看来，检测中心不具有鉴定资质，其鉴定报告不具有合法性。6、检测中心出具的鉴定报告与其2007年所做的检测报告，前者是目测、表面取样、未使用ZC4型砖回弹仪、ZC3型砼回弹仪、贯入式砂浆强度检测仪进行相关部位的检测，而后者比较全面。因此，18份鉴定报告缺乏科学性。三、关于安义商城房屋征收存在的程序问题。2012年5月安义县发改委批文项目名称是“安义商城危房改造重建工程”。可见，安义商城房屋征收基调是危房，必须改造重建。然而，安义县房地产管理局发布“房屋征收预告书”时，安义商城18栋房屋并未作危险房屋的司法鉴定，直到2012年9月，物管中心才委托鉴定。然而最终结论也不是“危房”，而是9#、10#结构安全性鉴定等级评定为DSU级，其余均为CSU级。也就是说，安义商城属于“危房”至今没有定论。县政府先入为主、本末倒置，在缺乏科学论证的前提下，就对安义商城定为“危房”，显然是程序上有重大问题。2007年10月30日江西省建筑工程质量检测中心作出的安义商城18#楼的检测报告和同年11月1日江西省建筑科学研究院作出的安义商城抽检18#楼鉴定报告。我们认为：该二份报告存在诸多问题，不能认定18#楼为危房。1、系物管中心单方委托，侵犯我方参与权。2、未向商城业主和经营者公示、公告，侵犯我方的知情权。3、检测内容是18#楼结构安全性鉴定，不是危险房屋鉴定，二者检测依据、手段不同，不能混淆。4、仅是对18#楼作出的，不能代替其它17栋楼存在相同问题。5、检测报告盖的公章为“江西省建筑工程质量检测中心技术业务专用章”，该公章对外没有法律效力。6、鉴定报告系由江西省建筑科学院作出，该院是否有鉴定资质？且该报告系由一人作出，违反了应由二名司法鉴定人共同进行的司法鉴定程序，故该鉴定报告为无效。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以改判。
安义县政府答辩称，一、安义商城属于危房是广大商城业主及经营户的共识，并不是答辩人毫无根据的单方认定。1、早在2007年江西省建筑工程质量检测中心就对安义商城的18#楼进行了抽检，并出具了检测报告，再由江西省建筑科学研究院出具了鉴定报告，其鉴定结论及建议为：该楼施工质量低劣，存在严重的安全隐患。根据现行规范分析，该楼功能已不能适应商城的需要。建议按有关工程建设标准、国家标准进行处理，在不增加原有占地面积前提下，按6度抗震设防、消防安全的技术标准以及商城配套设施的使用要求，重新进行设计建设。2、启动安义商城改造工程后，针对个别人认为安义商城不属于危房的问题，由既是安义商城产权人又是管理者的物管中心于2012年9月再次委托江西省建筑工程质量检测中心对安义商城整体18栋楼进行了结构安全可靠性技术鉴定，答辩人为此花费鉴定费用30余万元。江西省建筑工程质量检测中心（江西省建筑科学研究院）是江西省住建厅下属的正处级事业单位，具有住建厅颁发的建设工程质量检测机构资质，可全面覆盖建筑工程、市政工程、交通土建工程质量检测项目，同时具备工程勘察、规划、施工、工程结构安全可靠性及抗震性鉴定、加固等资质。有少数安义商城业主和经营户就房屋鉴定一事多次到省、市、县上访（如不知鉴定结论，怎知道上访？）。答辩人接访中，明确答复商城业主可自行委托鉴定，如属危房，鉴定费自行承担，如不属危房，鉴定费由政府承担。当时将18份鉴定报告原件提供给上诉方复制了，但商城业主至今都没有委托鉴定。故上诉人认为侵犯其参与权和知情权是不成立的。3、建设部颁布的《城市危险房屋管理规定》（2004年7月修正版）第五条第二款、第六条规定：县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。可见，安义县房地产管理局根据2007年和2012年的鉴定报告，作出《安义县房屋安全鉴定报告》，是履行法定职权，该报告进行了张贴公告。二、答辩人作出房屋征收决定之前严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的程序执行，在实施房屋征收过程中也遵循了先补偿后搬迁的原则。综上，答辩人鉴定的程序不存在问题，作出房屋征收决定的程序也具有合法性，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审期间当事人提供的主要证据材料有：《关于安义商城房屋征收的决定》（安府发（2012）21号）、2007年对安义商城18#楼检测报告及鉴定报告、2012年18份结构安全可靠性技术鉴定报告、安义县房屋安全鉴定报告（安房鉴字（2012）013号）、洪府复字（2013）23号复议决定书、房屋所有权证等，上述材料随案卷移送至本院，结合上诉状及被上诉人的答辩意见、庭审笔录等材料，本院与一审法院查明的事实一致。
本院认为，一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一、二条规定，为保障被征收房屋所有权人的合法权益，征收单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（被征收人）给予公平补偿。本案诉争的是安义县政府作出的安义商城房屋征收决定这一具体行政行为，故本案具有诉讼主体资格的原告应是房屋所有权人。上诉人认为非房屋产权人但合法租用商城店面的经营者有原告资格理由不成立，不予支持。二、根据建设部颁布的《城市危险房屋管理规定》第五条、第六条之规定，安义县房地产管理局具有负责本辖区内危险房屋管理和鉴定工作的职能。其根据2007年江西建筑科学研究院的抽检鉴定及2012年江西省建筑工程质量检测中心再次对商城18栋楼的检测鉴定作出安房鉴字（2012）013号房屋安全鉴定报告，是履行工作职责。江西省建筑工程质量检测中心具有建筑工程质量检测的资质，检测人员持有上岗证。上诉人对2007年及2012年的商城鉴定报告虽有异议，但怠于行使救济权利，故其认为上述鉴定报告不合法的理由，无事实依据，本院不予支持。三、安义县政府按照《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定，将安义商城改造项目纳入了县级国民经济和社会发展年度计划；对商城房屋进行了检测，并由安义县房地产管理局作出房屋鉴定报告；就商城拆迁过渡、征收补偿等问题多次进行听证，广泛听取、征求公众意见；并进行了社会风险评估，经过政府常委会讨论决定等。于2012年11月22日作出安义商城房屋征收决定，进行了公示、公告。该具体行政行为程序合法，适用法律、法规正确、证据较充分，应予维持。
原审判决第一项属于裁定事项，其裁判文书格式适用不当，本院另行裁定予以纠正。原审判决第二项，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销原审判决中第一项，即驳回42名房屋非所有权人的起诉；
二、维持原审判决中第二项，即维持安义县人民政府2012年11月22日作出的《关于安义商城房屋征收的决定》。
一、二审案件受理费由上诉人黄才金等28人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张广金
审 判 员 刘小刚
代理审判员 罗锦戎
二〇一四年二月十三日
书 记 员 李清波