福建省南安市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第31号
原告陈某某，男，1937年4月8日出生，汉族，住福建省南安市。
被告南安市行政执法局，住所地福建省南安市柑山路28号。
法定代表人林招鹏，局长。
委托代理人罗金圳、刘清洁，福建刺桐律师事务所律师，特别授权代理。
原告陈某某因要求确认被告南安市行政执法局于2015年3月3日强制拆除其搭盖的铁皮储藏间的行政行为违法并赔偿其损失，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于5月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。原告陈某某、被告的法定代表人林招鹏及其委托代理人罗金圳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南安市行政执法局于2015年3月2日作出南执（2015）强拆字第001号《采取强制拆除措施决定书》，该决定书认定：陈某某未经批准在南安市溪美兴安巷45号进行铁皮建设，该铁皮屋建筑面积约10.35平方米，主要用途是作为储藏间。该局于2015年2月11日向陈某某送达《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法建设行为。陈某某的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》［南政文（2009）230号］的规定，决定对陈某某的上述铁皮屋采取强制拆除措施。同时告知陈某某享有陈述申辩权利，如不服本决定，可以申请行政复议或提起行政诉讼。3月3日下午，被告组织相关人员对上述铁皮储藏间予以强制拆除。
原告陈某某诉称，2015年2月间，原南安市教育局局长向被告举报称原告违章搭盖。3月2日上午，原告走访被告南安市行政执法局下设机构直属中队，其溪美执法组工作人员临时填写一份《责令停止违法行为通知书》给原告。该通知书字迹不大清楚，原告回家拿放大镜一看才发现其日期居然填写为2月11日。过后原告与执法人员对质，其并没有否认该事实。其实，原告早在2月11日就停止施工，2月12日上午已接受调查并签字。被告于3月2日作出《采取强制拆除措施决定书》，于3月3日下午3时许组织几十人强拆了原告搭盖的铁皮储藏间。被告采取强拆措施前，没有送达催告书和行政强制执行决定书，剥夺了原告的陈述、申辩和救济等权利。原告曾向被告提出书面陈述申辩材料，但被告拒收。被告实施强拆时也未经依法公告，没有通知原告到现场。被告的上述行政行为违反行政强制法的程序规定，且适用法律错误。原告在集资房楼下配建储藏间用于放置家具，乃生活需要，系行使自己的合法权利。搭盖储藏间是原教育局集资建房干部内部能够自主决定的事情，该地点位于原告套房下、公共厕所后墙边、排污沟之上，自2011年至今无人使用已成为公共荒地，其面积小，没有影响市容和交通。原告对该公共荒地具有十八分之一份额使用权，且单独使用三年多，已得到绝对多数小区住户的宽容。根据行政许可法第十三条的规定，搭盖储藏间是住宅小区能够自主决定的事项。原告投资5000元用铁皮简易搭盖储藏间，不属于城乡规划法规定的应当申办建设工程规划许可证的工程建设，当然也不必申办建设工程规划许可证，被告要求原告办理施工许可证于法无据。另外，城乡规划法第六十八条明确将违法建筑物的强拆决定权与实施强拆权分开授权，该法第十一条亦规定，责令停止建设或者限期拆除的决定法定由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门（如行政执法局）采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，南安市人民政府作出的南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》中“一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，你局作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由你局直接采取查封施工现场、强制拆除等措施”等授权内容，超越法律授权范围，请求法院审查该批复的合法性。为此，原告请求：1、判决确认被告强制拆除原告的铁皮储藏间违法，并判令被告恢复该铁皮储藏间或者赔偿原告5000元；2、依法审查南安市人民政府南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》针对被告行政授权内容的合法性；3、本案受理费用由被告承担。
原告为证明其主张，提供如下证据：
证据1、现场照片2张，欲证明被告于2015年3月3日强制拆毁其铁皮储藏间；
证据2、南安县建设委员会于1991年9月24日发给县建一公司《通知》复印件1份，欲证明原告所在小区经批准建设；
证据3、南安市教育委员会与原南安县教育局集资建房现住户于2001年6月20日签订的《协议书》复印件1份，欲证明原告购买小区集资房的事实；
证据4、房产证、国有土地使用权证及公证书复印件各1份，欲证明原告是小区住户、对小区的公共场所具有使用权；
证据5、原告于2015年3月2日收到的南执（2015）停字第05号溪《责令停止违法行为通知书》复印件1份，欲证明被告适用法律、制作时间错误及作假的事实；
证据6、原告于2015年3月1日欲呈送被告的陈述申辩材料《我是行使自己的合法权益，不能说是违法》打印件1份，欲证明被告不接受原告陈述申辩的事实；
证据7、被告政务公示照片1张，欲证明被告夸大铁皮屋面积为20多平方米的事实。
被告南安市行政执法局辩称，被告具有强制拆除原告违法建设的铁皮储藏间的职权，相关法律依据为：行政处罚法第二十条、行政强制法第十七条第二款、城乡规划法第六十八条、南政文（2009）117号《南安市人民政府关于印发开展城镇管理相对集中行政处罚权工作规定的通知》第三条、第六条及南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》。原告未经批准于2015年2月11日在南安市溪美街道兴安巷45号违法建设铁皮储藏间，该铁皮储藏间长4.5米，宽2.3米，建筑面积10.35平方米。被告于当日向原告发出《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止一切施工行为，但原告收到通知书后未停止建设。以上事实有现场检查（勘验）附图、询问笔录、相片等证据为证，违法事实清楚，证据确凿充分。被告采取强制拆除的行政强制措施适用法律正确、程序合法。2月11日，被告的执法人员在摸排巡查过程中发现原告的违法建设行为，当日即予立案调查，责令原告停止一切施工行为，指派执法人员进行现场勘验、拍照；多次约谈原告，指出其行为的违法性，要求其停止一切施工行为、自行拆除违法建设的铁皮储藏间，但原告未予停止；3月3日，经局领导批准，组织两名以上行政执法人员实施拆除。拆除时通知原告到场，出示执法身份证件，向其当场告知采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径，听取了原告的陈述和申辩，并制作了现场笔录。整个强制拆除过程严格遵守行政强制法的规定，程序合法。南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》是合法的，理由是：一、南安市人民政府具有发布决定和命令、领导包括被告在内所属工作部门工作的职权。二、根据行政强制法第十七条第二款及南政文（2009）117号《南安市人民政府关于印发开展城镇管理相对集中行政处罚权工作规定的通知》第三条、第六条的规定，被告是南安市人民政府行使城镇管理相对集中行政处罚权的行政执法机关，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，并可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。三、根据城乡规划法第六十八条的规定，被告作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，南安市人民政府可以责成被告直接采取查封施工现场、强制拆除等措施。故南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》是合法的。综上所述，被告强制拆除原告违法建设的铁皮储藏间，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、南执（2015）停字第05号溪《责令停止违法行为通知书》及送达回证、南执（2015）立字第005号溪《立案审批表》、现场勘验笔录、违建现场照片2张、2月12日询问笔录、规划查询表、南执（2015）案审字第005号溪《案件处理审批表》、执法人员执法证复印件各1份，欲证明被告在巡查中发现原告违法建设铁皮储藏间后，予以立案调查，并责令原告停止一切施工行为。
2、南执（2015）强拆字第001号《采取强制拆除措施决定书》及送达回证、行政强制措施审批表、拆除现场笔录、拆除前后的现场照片（2张）、执法人员执法证复印件各1份，欲证明原告不停止违法建设，被告依法采取强制拆除措施的事实。
3、南政文（2009）117号《南安市人民政府关于印发开展城镇管理相对集中行政处罚权工作规定的通知》、南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》各1份，欲证明被告采取强制拆除措施的法律依据。
经庭审质证，原告提供的证据1，被告无异议；原告提供的证据2、3、4，被告认为与本案无关，也无法证明原告可以建设铁皮储藏间；原告提供的证据5，被告对其真实性无异议，认为其适用法律正确，落款时间无误，不存在作假事实；原告提供的证据6，被告认为其没有收到；原告提供的证据7，被告认为公告上写20平方米是建筑物展开的面积，不是占地面积；原告提供的证据8，被告无异议。
被告提供的证据1，原告对2张照片、2月12日询问笔录（含其身份证复印件）及执法人员执法证复印件均无异议，认为《责令停止违法行为通知书》是被告在3月2日上午当场填写送达的，是无效的，送达回证不清楚是不是其签名按手印的，立案审批表及案件处理审批表与他无关，是被告的内部材料，规划查询表是事后补的，他没有在拆除现场，被告也没有叫他在现场勘验笔录上签字。被告提供的证据2，原告对照片、行政执法人员执法证复印件及《采取强制拆除措施决定书》的真实性、认定的事实均无异议，但认为《采取强制拆除措施决定书》适用法律错误，责令通知书是3月2日送达而不是2月11日，决定书的送达回证不是他签的，审批表是被告的内部材料，与其无关，实施行政强制措施现场笔录他不知道，没有告知他也没有叫他签字。被告提供的南政文（2009）117号《南安市人民政府关于印发开展城镇管理相对集中行政处罚权工作规定的通知》及南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》，原告对南政文（2009）117号文件无异议，对南政文（2009）230号文件有异议，请求审查其合法性。
本院对上述证据作如下确认：
原告提供的证据1、5、7，被告对其真实性及与本案的关联性不持异议，本院予以确认。原告提供的证据2、3、4、6，与本案无关，本院不予确认。被告提供的证据1，其中的违建现场照片、2月12日询问笔录及执法人员执法证复印件，原告无异议，本院予以确认；《责令停止违法行为通知书》内容体现了被告要求陈某某于2月12日到被告直属中队溪美执法组接受进一步调查，陈某某也于该日到指定地点接受询问调查，故本院对《责令停止违法行为通知书》及其送达回证体现的内容的真实性予以确认；《立案审批表》、《案件处理审批表》及现场勘验笔录系被告的内部办案材料，有经办人员签章，形式完备，其真实性本院予以确认；规划查询表上有南安市城乡规划局的签注“该项目未办理建设工程规划许可证2015.2.11”及盖章，其真实性本院予以确认。被告提供的证据2，其中的拆除前后照片、执法人员执法证、行政强制措施审批表及《采取强制拆除措施决定书》，原告对其真实性及关联性不持异议，本院予以确认；关于拆除现场笔录，有双方的在案陈述及现场照片相印证，其关于被告于3月3日15时对原告的铁皮屋实施拆除的事实，本院予以确认。南政文（2009）117号、南政文（2009）230号两份文件系现行政府规范性文件，其真实性本院予以确认；关于南政文（2009）230号文件的合法性问题，本院在下文另行分析认定。
经审理查明，2015年2月11日，被告南安市行政执法局发现原告陈某某在南安市溪美街道兴安巷45号（南安市教育局集资房小区）搭盖一层铁皮储藏间，当日即立案调查，并到现场进行勘查、拍照，向南安市城乡规划局查询该建筑物的建设工程规划许可情况，南安市城乡规划局确认该建筑物未办理建设工程规划许可证。次日，原告陈某某应被告南安市行政执法局直属中队的要求到其溪美执法组办公室接受调查询问。2015年3月2日，被告作出南执（2015）强拆字第001号《采取强制拆除措施决定书》，内容为：“你（即陈某某）未经批准在南安市溪美街道兴安巷45号进行铁皮建设，该铁皮屋建筑面积约10.35平方米，主要用途是作为储藏间。我局于2015年2月11日已向你送达《责令停止违法行为通知书》（南执（2015）停字第05号溪），责令你停止违法建设行为。你的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》［南政文（2009）230号］的规定，我局决定对你在南安市溪美街道兴安巷45号的铁皮屋采取强制拆除措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，你享有陈述权、申辩权。如不服本决定，可在接到本决定书之日起六十日内向南安市人民政府或泉州市城市管理行政执法局申请行政复议，也可在接到本决定书之日起六个月内向南安市人民法院提起行政诉讼。”2015年3月3日下午3时许，被告组织相关人员对上述铁皮储藏间予以强制拆除。原告陈某某不服被告南安市行政执法局的强制拆除行为，诉至本院，请求：1、判决确认被告强制拆除其铁皮储藏间违法，并判令被告恢复该铁皮储藏间或者赔偿原告5000元；2、依法审查南安市人民政府南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》针对被告行政授权内容的合法性；3、本案受理费用由被告承担。
另查明，南安市人民政府于2009年5月11日下发南政文（2009）117号《南安市人民政府关于印发开展城镇管理相对集中行政处罚权工作规定的通知》。根据该通知，《南安市人民政府关于开展城镇管理相对集中行政处罚权工作规定》系根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《福建省人民政府关于在南安市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文（2008）339号）和《泉州市人民政府关于在南安市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（泉政文（2008）242号）的相关规定作出的，其中第三条规定：“南安市行政执法局（以下简称市行政执法局）是南安市人民政府行使城镇管理相对集中行政处罚权的行政执法机关，具有行政执法主体资格，负责本规定的具体实施。”第六条规定“市行政执法局依法行使下列相对集中的行政处罚权：……（二）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”第七条规定：“行政处罚权集中后，有关部门不得再行使已经统一由市行政执法局行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。”2009年8月28日，南安市人民政府作出南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》，内容为：“南安市行政执法局：你局《关于请求市政府授权对违法建设采取强制措施的请示》（南执（2009）45号）收悉。为及时有效遏制违法建设，维护法律法规的严肃性和城市景观的整洁有序，经市政府研究同意，现批复如下：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，你局作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由你局直接采取查封施工现场、强制拆除等措施……。二、你局在强制拆除违法建设过程中，必须严格遵守《福建省行政执法程序规定》的有关规定，按照法定程序组织实施，并制作执行记录备查。对重大、复杂案件，应根据《南安市人民政府关于开展城镇管理相对集中行政处罚权工作规定》（南政文（2009）117号）的有关要求，上报市政府法制办备案……”。
本案经合议庭评议，并经本院审判委员会讨论认为，被告南安市行政执法局系经依法授权行使城镇管理相对集中行政处罚权的行政执法机关，具有对本辖区内违反城乡规划管理法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告以原告陈某某在南安市溪美街道兴安巷45号（南安市教育局集资房小区）搭盖铁皮储藏间的行为涉嫌违法为由予以立案查处，并于2015年3月2日作出南执（2015）强拆字第001号《采取强制拆除措施决定书》，于次日即3月3日予以强制拆除。被告认为其强制拆除行为属于实施行政强制措施，该行政行为适用法律正确，程序合法。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第九条规定“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”该规定的行政强制措施种类并未包含强制拆除措施。而关于强制拆除问题，该法第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该规定系行政强制法第四章有关“行政机关强制执行程序”的相关规定。根据上述规定，强制拆除行为应为行政强制执行行为，故被告主张涉案强制拆除行为属于行政强制措施，于法无据，本院不予采纳。本案中，被告作出《采取强制拆除措施决定书》后，没有依法进行送达或公告，也没有限期原告自行拆除；在告知原告可以对该决定申请行政复议或提起行政诉讼后，亦未能保障原告的相关救济权利。被告的涉案强制拆除行为违反了行政强制法的相关规定，属程序违法。由于该强制拆除行为已实施完毕，且不具有可撤销的内容，原告请求确认被告强制拆除其铁皮储藏间违法，本院依法予以支持。在本案审理过程中，原告要求一并审查南安市人民政府南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》对被告行政授权内容的合法性，因该《批复》系南安市人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《福建省人民政府关于在南安市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文（2008）339号）和《泉州市人民政府关于在南安市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（泉政文（2008）242号）的相关规定作出，且没有限制或者剥夺公民、法人和其他组织依法享有的权利，也未增加行政相对人的义务，该授权行为合法有效。被告依据该规范性文件作出行政行为，并无不当。原告对南政文（2009）230号《南安市人民政府关于同意南安市行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》合法性提出的异议，于法无据，本院不予采纳。原告主张其搭盖铁皮储藏间无须取得任何建设批准手续，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，其主张本院不予采纳；原告的涉案搭盖行为没有取得准建许可，擅自搭建违反《中华人民共和国城乡规划法》之规定，系违法建设，故其请求判令被告恢复铁皮储藏间的请求，于法无据，本院不予支持。原告要求被告对拆除其搭盖的铁皮储藏间造成的损失予以赔偿，但未能提供证据证明其损失情况，应承担举证不能的不利后果。故原告请求被告赔偿其损失5000元，缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告南安市行政执法局于2015年3月3日对原告陈某某搭盖于南安市溪美街道兴安巷45号的铁皮储藏间的强制拆除行为违法；
二、驳回原告陈某某的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告南安市行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。
审 判 长 洪本合
审 判 员 张春水
人民陪审员 何朝晖
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 陈 慧
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。