吉林省敦化市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2403行初18号
原告胡淑娟，住敦化市。
委托代理人陈思国，吉林敖东律师事务所律师。
被告敦化市农业局，住所地敦化市敖东大街1332号。
法定代表人孙维生，局长。
委托代理人王杰，吉林尊理律师事务所律师。
委托代理人张兴荣，敦化市农业局农经总站副站长。
第三人敦化市红石乡郑家村村民委员会。
第三人胡淑梅，住敦化市。
委托代理人牛明强（系胡淑梅丈夫），住敦化市。
原告胡淑娟不服被告敦化市农业局2017年2月6日作出敦农发（2017）4号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》，于2017年3月20日向本院提起行政诉讼，本院于2017年3月23日受理后，于2017年3月23日向被告敦化市农业局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。因胡淑梅、敦化市红石乡郑家村村委会与本案有利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案。原告胡淑娟及其委托代理人陈思国，被告敦化市农业局副局长刘伟、委托代理人张兴荣、王杰到庭参加诉讼，第三人敦化市红石乡郑家村村委会经合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
被告敦化市农业局2017年2月6日作出敦农发（2017）4号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》，主要内容为：“1996年郑家村小郑家组开展二轮延包工作时，胡文祥土地承包户只有胡文祥和胡淑梅户口在红石乡郑家村小郑家组，属于该村集体经济组织成员。以胡文祥为户代表所签订的30年土地承包使用期合同的共同承包人是胡文祥和胡淑梅。胡淑梅虽然2002年结婚后将户口迁出红石乡郑家村小郑家组，但在新居住地江南镇土腰子村未分到承包土地。2000年胡淑娟搬回红石乡郑家村小郑家组居住，户口迁至该村单独以其丈夫于春明为户主立户，不属于胡文祥为代表的承包户，且胡淑娟已在红石乡大岗村以其丈夫于春明为代表签订30年承包使用期合同，取得了土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第十条、第十一条的规定，作出如下处理决定：更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人，按程序将其共有人胡淑娟更改为胡淑梅”原告胡淑娟不服，提起本诉。
原告胡淑娟诉称，土地承包经营权证登记簿不是独立的权利凭证，其依附于土地承包经营合同，而土地承包经营合同是作为发包方的村集体经济组织发包给承包方，是村民自治范畴，而被告未经发包方同意，擅自变更土地承包经营权登记事宜，侵犯了村民自治原则，系违法，请求法院1、撤销被告作出敦农发（2017）4号《敦化市农业局关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权证登记簿共有人事宜的处理决定》；2判令被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提供证据有：证据1，农村土地经营权证一份。证明因为土地台帐和承包合同都体现胡文祥一人，胡文祥可以指定胡淑娟为共有人。
被告质证认为，对原告举的这份证据的真实性有异议，这份证据材料不是现在这份证据的状态，现在登记簿还是在经管站，已发生了内容上的变化，不是这份书证的现有状态，书证形成的时间是2004年，1996年签订二轮承包合同后，2004年进行全面的土地经营权证发放过程中进行登录的。胡淑梅的户口迁出了郑家村，登记的内容不真实。应该根据二轮土地承包合同签订时家庭人口的状态进行登记。
第三人胡淑梅质证认为，这份经营权证确实是在郑家村出现过，是2004年会计于宝发与于春明私自填写的，当时胡文祥还在世，2012年发现登记簿上填写了胡淑娟，2012年原告把直补款存折私自变更到胡淑娟名下后我们才发现。从2013年以后又改回原先的了。
证据2，敦化市红石乡小郑家村村民委员会2013年8月10日出具的证明一份。证明胡文祥为代表的承包合同中户内只有胡淑娟一人，从1993年开始胡淑娟耕种至今。
被告质证认为，真实性无异议，对证明的问题有意见，二轮承包时胡文祥户内家庭共同承包人是胡淑娟一人这个事实有意见，这个事实与2014敦民初字第170号判决书中认定的事实相悖。家庭共同承包人应基于其他的证据来予以印证，不能仅凭村委会说来确认。
第三人胡淑梅质证认为，该证据不是在1996年出具的，是在2013年出具的。是村里开会确定承包共有人，与客观事实相违悖。1996年承包合同已签订，土地承包共有人是客观存在，不是村民自治范畴，证明内容没有法律依据。
证据3，收据11张。证明村里一直认为本案的地是胡文祥和胡淑娟的。是从1993年到2001年以原告丈夫于春明的名义向小郑家村交纳农业款的票据。原告不是2000年搬回的，是结婚一年后就搬回村里一直种地。
被告质证认为，对证据的真实性无异议，对证明的问题有异议，从票据中不能够直接表明种的是胡文祥的承包地，没有地块和数量。证明不了是原告和胡文祥对争议地有承包经营权这一事实。
第三人胡淑梅质证认为，对真实性无异议，对证明的问题有异议，农业税不管谁交都要下胡文祥的帐。以于春明名义交的款入不了胡文祥的帐，另外于春明在郑家村有别的土地，郑家村向他要农业税是合理合法的，所交的款项不是胡文祥承包地的税。
证据4，冯万祥、徐丛日的调查笔录二份。证明胡文祥承包合同的共有人就是胡淑娟，没有笔误的问题。
被告质证认为，对真实性无异议，对被调查人所证明的问题有意见，二轮土地承包合同签订时胡文祥家庭人口就两口人，是胡文祥和胡淑梅，与这个事实不相一致。不能以他们的证言来确认二轮承包合同共有人是谁，应当依据户籍登记和客观事实，证人证言不能作为本案的有效证据使用。
第三人胡淑梅质证认为，对证据的真实性无异议，对证明的问题有异议。在1996年签订二轮土地承包时，冯万祥是村长兼书记，徐丛日是会计，二轮承包合同是他们代签的，根本没有共有人一说，2004年之后才出现的错误登记，当时他们俩给我也出了证明，先给我出的，后给胡淑娟出的，前后矛盾，在民事案件中法院也没有采信。
被告敦化市农业局辩称：一、答辩人作出的案涉处理决定有事实及法律依据。经核查确认1982年第一轮土地承包时，胡文祥的家庭成员有胡文祥妻子龚佩荣、长女胡淑云、次女胡淑娟、三女胡淑梅，共五口人，分得承包地1.15公顷。1983年胡文祥妻子龚佩荣去世，1988年胡淑云结婚，户口迁至敦化市江南镇万福村，1992年胡淑娟结婚户口迁至敦化市红石乡大岗村，并分得承包土地0.75公顷，胡淑娟丈夫于春明作为户主与红石乡大岗村签订了第二轮土地承包合同，2000年胡淑娟一家三口举家迁回红石乡郑家村单独立户。1996年第二轮承包时，胡文祥的家庭成员唯有三女胡淑梅一人，户口同在一个户口簿内，胡文祥作为该户代表与红石乡郑家村签订30年合同，2002年胡淑梅结婚户口迁至敦化市江南镇土腰子村，但未分得承包地。2005年红石乡郑家村在登记农村土地承包经营权证登记时，将胡文祥为代表承包方共有人一栏内登记为胡淑娟，相继于2014年7月1日至2015年3月27日间先后登载于胡淑娟、胡淑梅、胡淑云的名字，几经该村划掉注明作废签章后现登记于胡淑娟的名下。胡文祥于2007年去世。由此可见，胡淑娟虽迁回郑家村居住，成为该村集体经济组织成员，但其户单独立户，不属胡文祥承包户成员，且胡淑娟在红石乡大岗村分得承包土地，其土地承包权得到保障，而胡淑梅在现居住地未分得土地，根据《农村土地承包法》第二十六以及《农村土地承包经营权证管理办法》第十一条的规定，答辩人作出被诉行政行为并无不当。二、原告主张被诉行为违法应予以撤销的理由不能成立，应驳回其诉请。1996年3月2日第二轮土地承包合同签订时，胡淑梅与胡文祥系共同生活家庭成员，且父女俩户口同在一个户口簿内，胡淑梅享有土地经营权，结合《农村土地承包经营权证管理办法》第九条、第十条的规定，答辩人依法履职作出的被诉行政行为，不适用民事法律意思自治原则，原告的理由与法相悖，不能依法成立。综上，被诉行政行为有法可依，有据可查，程序合法，并无不当。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供证据有：第一组证据，1、行政判决书一份；2、关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权证登记簿共有人事宜的处理决定一份；3送达回证三份。证明1、被告依据贵院作出的（2016）吉2403行初92号行政判决书重新作出的案涉处理决定；2、2017年2月6日，被告依据1996年第二轮土地承包时，胡文祥作为家庭户代表（户成员有胡文祥及胡淑梅）与红石乡郑家村签订的30年土地承包期使用合同，共同承包人为胡文祥和胡淑梅的事实，结合相关规章、法律、法规规定作出案涉处理决定，并向当事人送达上述文书。
原告质证认为，被告提供的第一组证据中第1份证据，与本案无关。对第2份证据真实性无异议，对证明的问题有异议，其中被告在作出该行政行为时认定的事实是错误的。第二页下数9行中第二轮承包时胡文祥作为户代表与郑家村签订30年承包合同，面积为0.57公顷，第一轮是1.15公顷，之所以有变化是因为在1989年因为1.1公顷土地种不过来，征求了胡淑云和胡淑梅的意见，二人表示都不耕种，在1989年的时候胡文祥将部分土地交回村里，这样土地剩余0.57公顷。第2页，“2000年胡淑娟搬回小郑家村居住”不正确，是1993年搬回小郑家村的。同时该处理决定认定胡淑梅和父亲共同生活不属实，他们的户口在一起，但是人没有在村里居住。第3页最后一行和第4页上方是正确的，被告应依法处理本案。
第三人胡淑梅质证无异议。
证据2，1、常住人口概要查询结果单一份、常住人口详细信息一份。证明1、敦化市红石乡派出所核查确认：1996年户主胡文祥的户口簿登记信息栏内只有胡文祥与胡淑梅两口人，胡淑梅系胡文祥三女，2002年4月5日胡淑梅的户口迁入江南镇派出所。在第二轮土地承包时，胡淑娟系红石乡大岗村集体经济组织成员，于2000年8月18日其户口由红石乡大岗村迁至小郑家村。
原告质证无异议。
第三人胡淑梅质证无异议。
证据3，介绍信一份。证明敦化市江南镇土腰子村确认1997年至今本村未调整土地，2002年胡淑梅来我村与牛明强结婚，未分得土地。
原告质证认为，与本案无关。
第三人胡淑梅质证无异议。
证据4，（2014）敦民初字170民事判决书一份。证明确认1992年胡淑娟将户口从敦化市红石乡郑家村迁至红石乡大岗村。1996年3月2日第二轮土地承包合同签订时，胡淑梅与胡文祥一起生活，且其户口与胡文祥在一起。胡文祥于2007年去世，胡文祥的老伴于1981年去世。另外，从该判决书第7页杨树才的证言，能够证明胡淑娟嫁到大岗村后，一家三口人分得承包地0.75公顷，每人0.25公顷，该地享受直补款的事实。
原告质证认为，与本案无关。
第三人胡淑梅质证无异议。
证据5，授权委托书一份、证明一份。证明于春明系胡淑娟丈夫。于春明在大岗村享有粮食直补的承包地面积为11.3亩，在小郑家村享有粮食直补的承包地面积为11.98亩。
原告质证认为，与本案无关。
第三人胡淑梅质证无异议。
证据6，土地承包使用期合同一份、证明一份。证明胡淑娟之夫于春明作为农户代表，在1999年与红石乡大岗村签订了30年土地承包合同，一家三口取得0.75公顷耕地的承包经营权，其中于春明、胡淑娟及于洪波各分得0.25公顷。
原告质证认为，与本案无关。
第三人胡淑梅质证无异议。
证据7，土地台帐一份。证明胡文祥与胡淑梅在红石乡小郑家村取得二轮承包地的实际面积为0.66公顷。
原告质证认为，证明不了被告想证明的问题，上面没有胡淑梅的字样。可以印证当时由于种不了地，从1.15公顷变回0.57公顷。
第三人胡淑梅质证无异议。
证据8，土地承包合同一份。证明1996年胡文祥与红石乡小郑家村签订的二轮土地承包地面积为0.57公顷，以及地块、四至、承包经营期限。
原告质证认为，对证据本身无异议，该份书证和被告提供的上一份证据，是一个整体的，说明该承包合同中没有胡淑梅的承包份额。该合同应该与土地台帐做为一个整体。
第三人胡淑梅质证无异议。
证据9，农村土地承包经营权证登记簿一份。证明敦化市红石乡小郑家村承包方代表胡文祥名下家庭联产承包地，承包方土地经营权共有人情况栏内，留痕登载了胡淑娟、胡淑梅、胡淑云的名字，几经该村划掉注明作废签章后，现行登载为胡淑娟的名字。
原告质证认为，被勾划的部分系第三人胡淑梅代理人擅自到经管站涂改的，后期被发现后又予以纠正回来，现在就是胡淑娟一人。涂改与原告本人无关。
第三人胡淑梅质证无异议。
第三人胡淑梅述称，同被告的答辩意见。
第三人胡淑梅向本院提供证据有：证据1，红石乡小郑家村村民委员会的直补证明一份。证明原告和于春明在小郑家村还耕种另一份土地。所交的款项都是这份土地的。胡文祥的往来帐上还有欠款2000多元，与原告所说的事实不符。
原告质证认为，原告本人的地，是退耕还林地，与我方提交的11票据无交，与本案无关，我方所交的农业税中票据中就有胡文祥的名字。
被告质证无异议。
以上证据经庭审质证合议庭合议，认证如下：
经庭审质证，原告提交证据1虽然被告对其真实性提出异议，但其认可2004年进行全面土地经营权证发证过程中登记的，是第三人胡淑梅提出更改，本院对该证据予以采信。2、3、4因各方对其真实性无异议故对其真实性予以采信。
对被告提交的九组证据因原告及第三人胡淑梅对证据真实性无异议，本院该证据真实性予以采信。
第三人胡淑梅向本院提供证据真实性予以采信，证明问题结合其他证据予以参考。
经审理查明，1996年5月1日胡文祥作为家庭代表与敦化市红石乡郑家村小郑家组签订了《土地承包使用合同》。该合同没有注明共有人。后期土地登记台账登记为户主为胡文祥人口1人。2004年土地经营权证登记时，敦化市红石乡郑家村村委会在胡文祥农村土地承包经营权登记簿中写明“发包方：敦化市红石乡小郑家村；承包方代表：胡文祥；承包地址：小郑家；土地承包合同编号：090XXXXXXXX009；承包期限：1997年1月1日至2026年12月31日；承包方式：家庭承包。土地承包方土地共有人胡淑娟，此部分后发生多次删改登记，最后登记为胡淑娟，胡淑梅认为将胡淑娟登记为共有人是错误的，于2015年10月8日向被告提出申请，要求被告更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜。2016年6月2日被告作出了敦农发（2016）29号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》，胡淑梅不服，于2016年6月16日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2016年1月1作出（2016）吉2403行初92号行政判决书，认为被告受理后，应对删改登记行为进行调查核实，并根据调查认定的事实对原告提交更正申请作出相应的处理。而本案被告受理胡淑梅申请后只是召开了听证会，但并没有查明删改登记的相关事实。且胡文祥农村土地承包经营权证登记簿共有人情况一栏曾出现七次删改登记，但被告并未向本院提供证明系登记合法的证据，因胡文祥农村土地承包经营权证登记簿中明确写明：“承包方式：家庭承包”，故被告仅凭郑家村村委会出具一份《证明》，未提供其他证据予以佐证的情况下作出被诉行政行为主要证据不足，判决：一、撤销被告敦化市农业局于2016年6月2日作出的敦农发（2016）29号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》。二、责令被告敦化市农业局在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为”。被告于2017年2月6日对胡淑梅要求被告更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜重新进行调查，根据原有的证据并依据胡文祥三十年土地承包合同、土地承包经营权登记簿、红石乡派出所出具的原告常住人口详细信息和胡淑梅迁入敦化市江南镇土腰子村户籍证明、敦化市江南镇土腰子村的证明、本院（2014）敦民初字第170号民事判决书、红石乡财政所出具的证明、原告丈夫于春明代表全家在红石乡大岗村签订土地0.75公顷承包合同和红石乡大岗村出具的证明、红石乡郑家村土地登记台账作出了敦农发（2017）4号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》，2017年2月8日将该决定送达给原告，原告不服，诉至本院。
另查明，胡文祥家庭成员共五人，胡文祥、妻子龚佩荣、长女胡淑云、次女胡淑娟，三女胡淑梅。1996年胡文祥作为户代表与郑家村小郑家签订二轮土地承包合同时，因龚佩荣去世，胡淑云、胡淑娟出嫁迁出，胡文祥户口内家庭成员只有胡文祥和胡淑梅，2002年胡淑梅结婚后将户口迁至敦化市江南镇土腰子村，但在该村未分到承包土地。2000年胡淑娟将户口迁入红石乡郑家村小郑家组以其丈夫于春明为户主单独立户。
延边州中级法院（2015）延中行终字第57号行政判决书查明事实部分写明：“涉及本案土地的承包经营合同及台账已在红石乡人民政府登记，但土地承包经营权证未制作，未发给任何人”。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十条“农村土地承包经营权登记簿、承包合同登记及其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理……。”的规定，被告作为敦化市人民政府农业行政主管部门，负有对农村土地承包经营权证进行备案、登记、发放等管理职责，对于相应错误登记亦有纠正的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载事项应一致”，第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请申请更正”。2004年土地经营权证登记时，被告将案涉土地的共有权人登记为胡淑娟，胡淑梅发现后认为登记错误向被告申请更正，被告受理后具有依据相关证据材料作出是否更正的法定职权。本案中，胡文祥户内原有五人，但因妻子龚佩荣去世、长女胡淑云、次女胡淑娟因结婚将户口迁出郑家村，故1996年胡文祥作为户代表与郑家村签订了二轮土地承包合同时，该户内人员只有胡文祥与三女胡淑梅，即胡文祥应是代表仅包括自己与胡淑梅二人这一家庭与郑家村签订了二轮土地承包合同，故土地承包经营权初始登记时，案涉土地的共有权人应记载为胡淑梅，原共有权人记载为胡淑娟属记载错误。又因胡淑娟在2000年迁回郑家村时单独立户，并未迁入胡文祥户内，亦未向被告提交能够表明案涉共有权人发生改变的新签或变更的土地承包合同等材料，故土地承包经营权登记簿中胡淑娟为共有权人的几次记载亦没有相关事实依据。且胡淑梅在2002年因结婚户口迁至敦化市江南镇土腰子村但并未分得承包地，根据我国农村土地承包政策，原承包土地中应保留其相应份额，故案涉土地承包经营权共有权人为胡淑梅的初始记载仍应予以保留，被告据此作出《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》，将案涉土地共有权人胡淑娟更改为胡淑梅的决定具有事实依据和法律依据。
另说明农村土地登记簿只是一种对土地承包经营权备案登记，并不是农村土地承包经营权权利凭证。
综上，被告作出被诉行政行为证据确凿，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告胡淑娟诉讼请求。
案件受理费50元，由原告胡淑娟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 任建国
审 判 员 孙永春
代理审判员 高 冰
二〇一七年六月六日
书 记 员 王 芳
附相关法律、法规规定
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第七项“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的”。
2、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。
3、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载事项应一致。
4、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的有权申请更正”。
5、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。
6、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。