西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕71行终153号
上诉人（原审原告）张超，男，汉族。
上诉人（原审原告）耀晋闽，男，汉族。
上诉人（原审原告）袁继勇，男，汉族。
共同委托代理人卢娜，北京市盛廷（上海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市城中村（棚户区）改造办公室。住所地西安市西影路*号阳光大厦。
法定代表人张钢胜，该办主任。
委托代理人冯武斌，该办工作人员。
委托代理人刘瑞娟，陕西泓瑞律师事务所律师。
上诉人张超、耀晋闽、袁继勇因与被上诉人西安市城中村（棚户区）改造办公室（以下简称西安市城改办）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1247号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
上诉人一审诉称，张超、耀晋闽、袁继勇均为西安市碑林区柿园路一号院的公有住房承租人，依法享有在棚户区改造中安置补偿利益。自2015年开始，中铁十五局集团第一工程有限公司、西安铁曌房地产开发有限公司在院内张贴各种通知和公告对小区实施棚户区拆迁改造活动，并成立棚户区改造指挥部，要求限期与其签订搬迁协议，并要求限期腾退房屋，不腾退房屋则开始断水、断电，其行为已对张超等三人生活造成严重影响。根据《西安市棚户区改造管理办法》第五条的规定，西安市城改办是本市棚户区改造的主管部门，负责本市棚户区改造的管理和监督工作。因此张超等三人于2016年7月25日向西安市城改办邮寄书面申请，请求西安市城改办“责令中铁十五局集团第一工程有限公司、西安铁曌房地产开发有限公司停止对西安市碑林区柿园路一号院实施棚户区改造活动，并另行选择棚户区改造实施主体。”西安市城改办于次日收到申请，至今未予答复，也对两公司未有任何监督和查处，严重侵犯了张超等三人的合法权益。现诉至法院，请求：1、确认西安市城改办对西安市碑林区柿园路一号院棚户区改造项目未履行监督、管理的法定职责，构成行政不作为违法；2、责令西安市城改办限期履行对西安市碑林区柿园路一号院棚户区改造项目的监督和管理职责；3、本案诉讼费由西安市城改办负担。
原审法院经审理认为，根据《西安市人民政府关于印发西安市棚户区改造管理办法的通知》（市政发［2014］34号）第六条的规定：“区棚户区（城中村）改造办公室具体负责本辖区内棚户区改造工作的组织实施和监督管理，业务上接受市棚改办的监督和指导。”本案中，张超、耀晋闽、袁继勇申请所指向的拆迁改造位于碑林区，属于碑林区棚改办的业务范围，其直接向市城改办提交申请，要求市城改办履行监督、管理职责，并就此提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。上级不改变或者不撤销下级机关决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级行政机关作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易形成诉累。因此，市城改办是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属下级行政机关的决定、命令等，不属司法监督范畴。行政机关的监督、管理属于内部行政行为，该行为所涉及的权利义务发生在上、下级机构之间，对他人的权利不产生直接的影响，故张超、耀晋闽、袁继勇的诉请是行政机关的内部监督行为，不属于行政审判权限范围，其提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告张超、耀晋闽、袁继勇的起诉。案件受理费50元，退还原告张超、耀晋闽、袁继勇。
张超、耀晋闽、袁继勇不服一审裁定上诉称，一、一审法院对上诉人的诉讼请求理解有误，上诉人诉请是请求一审法院确认被上诉人未履行“责令实施棚户区改造活动的两公司停止实施非法拆迁活动的行为”构成行政不作为违法，而不是请求确认其“对碑林区棚改办的行政行为未进行监督和管理的行为”构成行政不作为违法。首先，本案中，两公司是根据被上诉人作出的市城改发﹝2015﹞94号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于同意将中铁十五局集团第一工程有限公司生活区项目列入棚户区改造计划的批复》对上诉人居住的一号院实施棚户区拆迁改造活动。其次，根据《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，应当由西安市碑林区人民政府依法对一号院进行依法征收并进行安置补偿，本案中的两公司对上诉人居住的一号院不具有实施棚户区拆迁改造的主体资格，其制定的安置补偿方案也是违法的。因此，两公司实施拆迁改造活动是严重违法的。并且，两公司实施拆迁改造活动以来，通过断水、断电、砍伐树木、撤掉小区物业中心等非法手段逼迫上诉人及其他住户签订所谓的补偿协议，已经严重侵害了上诉人以及广大住户的合法权益。根据以上两点，上诉人向被上诉人通过邮寄的方式，依法请求被上诉人直接责令两公司停止违法实施拆迁改造活动，但是被上诉人在收到上诉人的书面申请之后没有作出任何处理。因此，被上诉人构成行政不作为违法，而不是一审法院认定的对碑林区棚改办进行层级监督职责，更不是一审法院所认为的“内部行政行为”。二、一审法院对本案中碑林区棚改办的职责理解有误，混淆了被上诉人与碑林区棚改办的职责，被上诉人对两公司实施拆迁改造活动具有监督、管理的法定职责。西安市棚户区改造管理办法第五条规定：“市棚户区（城中村）改造办公室是本市棚户区改造的主管部门，负责本市棚户区改造的管理和监督工作。”第四十九条规定：“备案的棚户区改造项目实施方案和征收补偿方案与法律、法规及有关规定不符的，由市棚改办书面告知编制单位限期改正，逾期不改正的，由市、区人民政府责令其改正。”第五十条规定：“棚户区改造实施单位应当严格按照经批准的棚户区改造项目实施方案进行改造，未按照方案进行改造，或者违反本办法规定擅自改变方案的，由市棚改办依法处理。”据此，被上诉人对两公司实施拆迁改造活动具有监督、管理的法定职责。碑林区棚改办没有相应职权对两公司实施拆迁改造活动进行监督、管理。三、两公司对一号院非法实施棚户区拆迁改造，严重侵害了上诉人的合法权益，被上诉人应当对两公司进行监督和管理。四、一审法院驳回上诉人的起诉适用法律错误，上诉人提起本案诉讼符合行政诉讼法的规定。故上诉请求：1、请求二审法院依法撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1247号行政裁定书，并指令一审法院继续受理；2、一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人西安市城改办答辩称，一、本案中答辩人已经依法履行了自己法定的监督管理职责。《西安市棚户区改造管理办法》第五条第一款明确了“市棚改办是本市棚户区改造的主管部门，负责本市棚户区改造的管理和监督工作”，第六条明确了“区人民政府负责本辖区内的棚户区改造工作，区棚改办具体负责本辖区内棚户区改造工作的组织实施和监督管理，业务上接受市棚改办的监督和指导。”被答辩人张超、耀晋闽、袁继勇于2016年7月25日向市棚改办邮寄了《关于责令西安铁曌房地产开发有限公司立即停止征收拆迁活动的申请》。答辩人收到此申请后，于2016年7月26日向碑林区棚改办下达了编号为20160726的《棚户区工作处工作联系单》，要求区棚改办认真核实并妥善处理此事。碑林区棚改办也及时处理并向市棚改办递交了《关于中铁十五局第一工程有限公司生活区棚户区改造项目有关问题的说明》，其中提到“依据市棚改办的要求，积极与中铁十五局集团第一工程有限公司协调，已经责令西安铁曌房地产开发有限公司停止未按照工作程序实施的改造行为”。市棚改办已经按照《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定履行了自己对下级的监管职责。二、一审认定事实清楚，适用法律正确。《西安市棚户区改造管理办法》第六条明确了区棚改办具体负责本辖区内棚户区改造工作的组织实施和监督管理，业务上接受市棚改办的监督和指导。本案中，被答辩人申请所指向的拆迁改造位于碑林区，属于碑林区棚改办的业务范围。应由区棚改办负责棚改工作的组织实施和监督管理，被答辩人直接向市棚改办提交申请，要求市棚改办履行监管职责，市棚改办履行了行政机关内部上级对下级的监管职责，属于内部行政行为，该行为涉及的权利义务发生在上下级机构之间，对他人的权利不产生直接影响，本案中张超、耀晋闽、袁继勇的上诉请求属于行政机关的内部监督行为，不属于行政诉讼的受案范围。一审认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回其诉讼请求。
二审庭审中，上诉人张超、耀晋闽、袁继勇提供了西安铁曌房地产开发有限公司对碑林区柿园路一号院进行破坏的六组照片证据，证明被上诉人市城改办没有尽到监督管理职责，被上诉人市城改办对六组照片的真实性无异议，但认为与本案无关联性，并对证明目的不认可，本院对这六组照片的真实性予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为被上诉人市城改办对上诉人张超、耀晋闽、袁继勇申请的事项是否具有监督管理的法定职责。《西安市棚户区改造管理办法》第五条第一款规定：“市棚户区（城中村）改造办公室（以下简称市棚改办）是本市棚户区改造的主管部门，负责本市棚户区改造的管理和监督工作。”第五十条规定：“棚户区改造实施单位应当严格按照经批准的棚户区改造项目实施方案进行改造，未按照方案进行改造，或者违反本办法规定擅自改变方案的，由市棚改办依法处理。”经查，上诉人张超、耀晋闽、袁继勇于2016年7月25日向西安市城改办邮寄书面申请，请求西安市城改办“责令中铁十五局集团第一工程有限公司、西安铁曌房地产开发有限公司停止对西安市碑林区柿园路一号院实施棚户区改造活动，并另行选择棚户区改造实施主体”，该书面申请为上诉人请求被上诉人市城改办履行对上诉人居住的中铁十五局集团第一工程有限公司生活区西安市碑林区柿园路一号院棚户区改造项目履行监督管理职责。上诉人张超、耀晋闽、袁继勇因被上诉人市城改办对其申请未予答复起诉至法院，请求法院确认被上诉人未履行监督管理法定职责，构成行政不作为违法，并请求法院责令被上诉人履行监督管理职责。故对上诉人张超、耀晋闽、袁继勇的诉请，一审法院应根据《西安市棚户区改造管理办法》及相关规定，对被上诉人市城改办对上诉人张超、耀晋闽、袁继勇诉请的棚户区改造项目是否具有监督管理的法定职责及是否履行了监督管理法定职责进行审理，而其以上诉人的诉请是行政机关的内部监督行为，不属于行政审判权限范围，提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回上诉人的起诉不当，应予纠正。上诉人张超、耀晋闽、袁继勇的上诉理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1247号行政裁定；
二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 胡 雁
审判员 刘宇红
审判员 柴 苗
二〇一七年三月二十七日
书记员 陈思雨