汕头市潮阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0513行初1号
公益诉讼人汕头市潮南区人民检察院，住所地汕头市潮南区峡山街道峡山居委峡溪路。
法定代表人黄创辉，检察长。
被告汕头市潮南区国土资源局，住所地汕头市潮南区峡山街道洋林居委华南贸易广场内嘉盛商贸城第9幢。
法定代表人钟进行，局长。
委托代理人魏应城，该局工作人员。
委托代理人钟学庆，广东练江律师事务所律师。
公益诉讼人汕头市潮南区人民检察院（下称公益诉讼人）因认为被告汕头市潮南区国土资源局（下称被告）不履行法定职责一案，于2016年12月20日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年1月5日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。因案件审理需要，经广东省高级人民法院批准，本案延长审限六个月。于2017年11月10日公开开庭进行了审理，公益诉讼人指派检察员连余洪、郭朝洛，被告委托代理人魏应城、钟学庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2005年12月8日，原汕头市潮南区规划和国土资源局收取汕头市潮南区古厝狮山石场(下称狮山石场)自然生态环境治理保证金3万元。2007年4月30日，汕头市国土资源局核发了采矿权人为“汕头市潮南区古厝狮山石场”的采矿许可证(证号列4405140705001),有效期三年，并经潮南区林业局同意临时使用林地18.40亩。5月18日，狮山石场与原汕头市潮南区规划与国土资源局签订了《汕头市采石场自然生态环境保护与治理协议书》,约定狮山石场向原汕头市潮南区规划与国土资源局交付自然生态环境治理保证金61308元，并约定狮山石场在关闭后3个月内撤离所有设备设施，拆除临时建筑，在6个月内完成开采治理范围内的土地治理绿化工作，将山地交给原山地使用者。同日，狮山石场缴纳了自然生态环境治理保证金30654元。
2010年3月，狮山石场委托广东省地质局七五六地质大队制定了《矿山地质环境保护与治理恢复方案》，并提交给国土部门，其中载明：“应当指出矿区现场过高过陡的采坑边坡存在边坡崩塌的危险,应当立即进行整治。其次是做好防排水工作，实行监控、及时清理边坡的危岩，防止危岩坠落或边坡崩塌等地质灾害的发生。矿区为露天采矿，地表环境破坏较大，现有的高陡边坡、深切的采坑，破坏了矿区的环境地质条件现状，可能形成边坡崩塌、水土流失和边坡失稳等地质灾害，危害对象主要是土地、水和地貌景观。……破坏林地面积12262m2”，同时,方案还制订了拟采取的保护与治理措施，并作了具体的工作部署。4月30日，狮山石场申请采矿权延续获批准，汕头市国土资源局重新核发了采矿许可证(证号列C4405002009067120021186)，有效期一年(自2010年4月30日至2011年4月30日)，矿区面积扩大到0.0123平方公里。
狮山石场采矿许可证于2011年4月30日到期，2011年8月10日，狮山石场投资人钟某因病死亡，被告于2011年11月21日向狮山石场发出《通知书》,要求其在接到通知之日起60日起，按照《矿山地质环境保护与治理恢复方案》进行复绿闭坑工作，复绿闭坑完毕后向发证机关申请验收，并申请采矿权注销。2012年1月25日，被告再次向狮山石场发出《催办通知书》，责令狮山石场进行复绿闭坑工作。6月13日，狮山石场与被告签订了《土地复垦资金提取和使用监管协议书》，约定狮山石场按照“矿山地质环境保护与治理恢复方案报告表”的复垦预算，应向被告缴纳土地复垦保证金92900元，抵除原已缴纳的自然生态复绿保证金30654元，实应缴纳土地复垦保证金62246元；采矿权有效期届满后，狮山石场应在30日内自行拆除地上的建筑物、隐蔽建筑物，及时清理废弃物，并按照国家复垦技术标准恢复土地原貌(原有的耕作条件)并保证耕地原有水利、耕作层和交通设施等的完善。落款处狮山石场法定代表人一栏签注“钟汉伟(代)”。
另查明，狮山石场于2009年12月25日经工商登记成立，核准的经营范围：“筹办，不得从事经营活动。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）”投资人钟某。
狮山石场的采矿许可证、安全生产许可证已到期，现已停止生产和开采。经被告督促，狮山石场仍未采取措施治理和恢复矿山的地质环境，没有完成复绿闭坑工作。被告至今未提取自然生态环境治理保证金用于狮山石场的地质环境治理。
2016年11月9日，公益诉讼人向被告发出检察建议，建议该局对狮山石场履行矿山地质环境保护的监管职责。该局于2016年12月9日回复称，狮山石场目前仍处于登记成立状态，该局积极向汕头市国土资源局和兄弟单位取经，寻找解决矿山复绿治理方法，向审计、财政咨询复绿保证金的处置方法、方式,并再次责令狮山石场切实履行矿山复绿治理责任，在投资人死亡的情况下，多次督促其亲属对矿山进行复绿治理，已做通其亲属工作并已着手做好对矿山复绿治理准备工作。但潮南区国土局并没有切实履行职责。
公益诉讼人认为，《矿山地质环境保护规定》第四条规定：“县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。”被告作为国土资源行政主管部门，应对狮山石场的地质环境保护情况履行行政监管职责。根据《矿山地质环境保护规定》第十六条第一款、第二十二条第一款的规定，狮山石场被开采后，山石长期裸露，水土流失，采坑深切，边坡高陡，导致土地、水、植被和地貌景观等受危害，矿区的环境地质条件受到严重破坏，矿区的负责人依法应履行地质环境的治理和恢复责任。
根据《矿山地质环境保护规定》第十八条第二款、第二十二条第二款规定，采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务的，国土资源行政主管部门应当责令其限期履行治理恢复义务，逾期不履行或履行不达标的，国土资源行政管理部门应使用缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理。狮山石场原投资人钟某死亡后，被告应使用该采矿权人缴存的保证金完成矿区的地质环境治理工作，不足部分由采矿权人承担，而不应长期怠于履职，使土地、水、植被和地貌景观长期处于受危害状态中。
因经公益诉讼人督促，被告仍不履职，为保护生态环境和自然资源，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起诉讼，请求判决：1.确认被告对位于汕头市潮南区古厝的狮山石场怠于履行行政监管职责属违法情形；2.责令被告依法履行治理和恢复狮山石场地质环境的监管职责。
公益诉讼人向本院提交了下列证据：
第一组证据，全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》、广东省检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、汕头市检察院《关于对汕头市潮南区国土资源局提起行政诉讼一案的批复》，证明公益诉讼人的诉讼主体资格；
第二组证据，被告组织机构代码证、“三定”方案、《矿山地质环境保护规定》，证明被告诉讼主体资格；
第三组证据，采矿许可证、企业营业执照及机读档案登记资料、常住人口信息表、潮南区林业局同意使用林地的批文、采矿权登记档案材料，证明狮山石场基本情况、权属和地理位置；
第四组证据，《汕头市采石场自然生态环境保护与治理协议书》、《汕头市潮南区古厝狮山石场矿山地质环境保护与治理恢复方案》、《广东省汕头市潮南区两英镇古厝狮山石场建筑用花岗岩矿矿产资源开发利用方案》、《土地复垦资金提取和使用监管协议书》，证明狮山石场负有履行生态恢复治理的义务，履行义务的方案、措施；
第五组证据，《关于古厝狮山石场的情况反映》、《通知书》、《催办通知书》，证明狮山石场已停止生产和开采，但未履行复绿闭坑义务，未向被告申请复绿闭坑验收，即未完成生态环境恢复治理义务；
第六组证据，检察建议书及送达回证，证明公益诉讼人已就被告怠于履职发出检察建议；
第七组证据，现场相片、被告《关于汕头市潮南区古厝狮山石场的工作汇报》、《通知》、现场察看记录、航拍光盘，证明狮山石场的现状情况，石场生态环境恢复治理义务未完成；
第八组证据，自然生态环境治理保证金收据，证明狮山石场两次共缴纳保证金60654元，被告在钟某死亡的情况下，应使用保证金用于矿区的地质环境治理工作。
被告辩称，第一，答辩人对检察机关起诉的事实及请求均没有异议，尽管本案的发生，除了工作人员缺乏经验外，一定程度上系受古厝狮山石场投资人钟某死亡变故的影响所致，但答辩人将吸取教训，除了前期已做的工作（复绿及配套修筑台阶挡土墙、疏通排洪沟等）外，将继续采取措施做好后续治理恢复工作。
第二，答辩人后续措施将根据现场的实际，联系落实在该采石区设立警示标志，避免出现危及人身安全的意外，同时由于治理恢复环境的专业性较高，将联系落实专业机构对现状治理恢复提供意见，再根据专业意见相应完善后续治理和恢复工作。
被告向本院提交了下列证据，1.关于汕头市潮南区古厝狮山石场的情况反映；2.《合同书》；3.潮南区采石场迹地复绿项目验收报告表；4.移交书；5.现场相片。证据1-5证明：１.被告已对狮山石场环境进行治理恢复工作，委托汕头市东阳绿化有限公司按2010年3月《汕头市潮南区古厝狮山石场矿山地质环境保护与治理恢复方案》进行复绿、配套修筑台阶挡土墙、疏通了排洪沟、种植台湾相思等苗木。２.该复绿工程经被告、区环保局、水务局、农业局、当地居委、市国土局等现场察看一致认定复绿效果良好，共同通过了验收。３.复绿工程通过验收后移交当地古厝居委会进行管护。
经庭审质证，公益诉讼人及被告对对方提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，狮山石场成立于2009年12月25日，系个人独资企业，投资人为钟某。2007年4月30日，汕头市国土资源局向狮山石场核发了《采矿许可证》，有效期为2007年5月1日至2010年4月30日，后经批准延期至2011年4月30日。《采矿许可证》载明：经济类型为私营独资企业，开采矿种为建筑用花岗石，开采方式为露天开采，生产规模为10.00万立方米/年，矿区面积0.0123平方公里即18.40亩。
2007年5月18日，被告与狮山石场签订了《汕头市采石场自然生态环境保护与治理协议书》（下称《协议书》），约定由狮山石场制订开采治理设计方案并报被告审批，狮山石场应严格按审批的开采治理设计方案采矿，做到边开采边治理，保证在开采终止后6个月内按开采治理设计方案的要求恢复矿区自然生态、环境治理、水土保持工作，并约定分二期交付自然生态环境治理保证金61308元；若采矿终结后，石场自然环境治理没有验收合格，即由被告使用保证金用于恢复自然生态，不足部分再由石场承担。当日狮山石场交纳了第一期自然生态环境治理保证金30654元。此后，狮山石场没有及时制订开采治理设计方案，没有再缴纳尚欠的保证金，被告也没有监管狮山石场履行边开采边治理的约定。2010年3月，为申请采矿许可证延续，狮山石场委托广东省地质局七五六地质大队制作了《矿山地质环境保护与治理恢复方案》（下称《方案》）提交给汕头市国土资源局。《方案》载明当时（2010年3月）狮山石场的状况：矿区为露天采矿，地表环境破坏较大，现有的高陡边坡、深切的采坑，破坏了矿区的环境地质条件现状，可能形成了边坡崩塌、水土流失和边坡失稳等地质灾害，危害对象主要是土地、水和地貌景观。《方案》针对石场存在的上述问题，制订了拟采取的保护与治理措施及工作部署，要求生态修复力争做到边开采、边规划、边治理、边修复。但采矿许可证延续获准后，狮山石场没有严格按照《方案》进行开采和治理，被告也没有及时进行监管。
狮山石场的投资人钟某于2011年8月10日死亡后，其家属为再次申请延续，于2011年8月委托山东博运建筑设计有限公司制作了《矿产资源开发利用方案》，2011年9月17日填写了《采矿权变更申请登记书》提交给汕头市国土资源局，但未被核准延期。2011年11月21日，被告向钟某的家属发出了《通知书》，要求其按照《方案》进行复绿闭坑工作；狮山石场没有履行通知确认的义务，被告于2012年1月25日，再次发出《催办通知书》，责令其进行复绿闭坑工作，但石场仍然没有履行，被告也没有采取措施予以落实。2012年6月13日，钟某的儿子钟汉伟代表狮山石场与被告签订了《土地复垦资金提取和使用监管协议书》，约定石场应缴纳土地复垦保证金92900元，抵除已缴纳的保证金30654元后，应缴纳保证金62246元。协议签订后，狮山石场没有按约缴纳土地复垦保证金，被告也没有使用自然生态环境保证金进行地质环境治理恢复工作。
因被告在狮山石场的矿山地质环境保护监管工作中存在行政执法不到位的问题，2016年11月9日，公益诉讼人向其发出了检察建议，建议其履行矿山地质环境保护的监管职责。被告作了回复，但仍没有切实履行监管职责。
另查明，包括2005年12月8日狮山石场向被告预交了自然生态环境治理保证金30000元，狮山石场一共向被告缴纳了自然生态环境治理保证金60654元。案件审理过程，被告于2017年1月3日使用石场已缴纳的自然生态环境治理保证金60654元，对狮山石场进行了自然生态环境治理，修筑了台阶挡土墙、疏通排水沟、种植了树木等。但狮山石场现仍存在高陡边坡、采坑深切、不固定石块多等安全隐患。
又查明，因机构分立，原汕头市潮南区规划与国土资源局的职权分拆，其中矿产地质环境保护工作的监管职能由被告行使。
本院认为，公益诉讼人提起的本案诉讼符合《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定。根据《矿山地质环境保护规定》第四条第二款“县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作”、第十五条第一款“采矿权人应当严格执行经批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案”、第十六条第二款“矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复”、第十八条第二款“采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务”、第二十二条第二款“逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担”、第二十五条第一款“县级以上国土资源行政主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的情况进行监督检查”的规定，被告作为本行政区域内的地方国土资源行政主管部门，保护辖区内矿山地质环境是被告的法定职责，包括对采矿权人是否严格执行批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案进行监督检查，对破坏地质环境的违法行为进行查处、责令改正，在采矿权人没有依法履行地质环境治理恢复义务时，使用专用资金或采矿权人的其他资金，组织对矿山地质环境进行治理恢复等行政监管职责。本案中狮山石场采矿权人在采矿过程中，没有按《协议书》的约定及批准的《方案》要求，履行边开采、边治理、边恢复矿山地质环境的义务，至公益诉讼人起诉前，被告也没有及时履行上述内容的职责，造成狮山石场采坑深切，边坡陡峭等安全隐患及地质环境受破坏的现状，使社会公共利益侵害状态长期持续而没有得到及时纠正，被告的行为已构成了怠于履行法定职责，故公益诉讼人要求确认被告怠于履行行政监管职责的行为违法，理由成立，本院予以支持。因狮山石场没有履行治理恢复矿山地质环境的义务且投资人已死亡，被告在诉讼过程中，已使用其收取的自然生态环境治理保证金，组织对狮山石场的自然生态环境进行了治理恢复，但狮山石场现仍然存在地质环境、地形地貌受破坏及不安全隐患等问题，可见被告只履行了部分监管职责。在提存的保证金不足以完成狮山石场地质环境的治理恢复工作的情况下，根据《矿山地质环境保护规定》第十六条、第二十二条的规定，被告应依法使用采矿权人的其他资金或申请政府的专项资金，采取切实有效的措施，全面、充分地履行矿山地质环境的保护职责，以达到恢复矿山地质环境，消除安全隐患的要求。综上所述，为保护矿山地质资源和生态环境，维护国家和社会公共利益，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十二条、第七十四条第二款第二项、第一百零二条的规定，判决如下：
一、确认被告汕头市潮南区国土资源局对汕头市潮南区古厝狮山石场怠于履行地质环境保护监管职责的行政行为违法；
二、责令被告汕头市潮南区国土资源局于本判决生效之日起六十日内履行治理恢复汕头市潮南区古厝狮山石场地质环境的监管职责。
案件受理费50元，由被告汕头市潮南区国土资源局承担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕头市中级人民法院。
审 判 长 朱淑卿
审 判 员 吕德金
人民陪审员 姚希尤
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 张伟雄
附相关法律条文：
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》
第四十一条经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。
《矿山地质环境保护规定》
第四条国土资源部负责全国矿山地质环境的保护工作。
县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。
第十五条采矿权人应当严格执行经批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案。
矿山地质环境保护与治理恢复工程的设计和施工，应当与矿产资源开采活动同步进行。
第十六条开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。
矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。
国土资源部，省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门依据矿山地质环境保护规划，按照矿山地质环境治理工程项目管理制度的要求，对市、县国土资源行政主管部门给予资金补助。
第十八条采矿权人按照矿山地质环境保护与治理恢复方案的要求履行了矿山地质环境治理恢复义务，经有关国土资源行政主管部门组织验收合格的，按义务履行情况返还相应额度的矿山地质环境治理恢复保证金及利息。
采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务。
第二十二条矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。
逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。
第二十五条县级以上国土资源行政主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的情况进行监督检查。
相关责任人应当配合县级以上国土资源行政主管部门的监督检查，并提供必要的资料，如实反映情况。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条第二款第（二）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。
第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。