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浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍越行初字第23号
原告宁波市东海广告有限公司，住所地宁波市江东区会展路181号宁波国际贸易展览中心常年馆6层6A29。
法定代表人周智凤。
原告宁波市金榜广告有限公司，住所地宁波市鄞州区石石契街道万国商城。
法定代表人张鸿闻。
两原告委托代理人（特别授权代理）张贤文。
被告绍兴市越城区孙端镇人民政府，住所地绍兴市越城区孙端镇又新路7号。
法定代表人郑雪奎。
委托代理人（特别授权代理）何建航。
委托代理人（特别授权代理）谢泽炯。
原告宁波市东海广告有限公司（以下简称东海公司）、宁波市金榜广告有限公司（以下简称金榜公司）与被告绍兴市越城区孙端镇人民政府（以下简称孙端镇政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2014年12月9日向本院提起行政诉讼，因原告补正起诉材料，本案于2014年12月31日立案受理，本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月10日、5月28日公开开庭审理了本案。原告东海公司、金榜公司的委托代理人张贤文，被告孙端镇政府的委托代理人何建航、谢泽炯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉争的具体行政行为：2014年9月16日，孙端镇政府作出《责令限期拆除决定书》。2014年10月10日，原告东海公司、金榜公司发现其设置在绍兴市越城区孙端镇镇塘殿村的三座高立柱双面广告牌被拆除。
被告孙端镇政府在举证期限内向法院提供以下证据：
1、现场检查（勘查）笔录及现场勘测平面图，证明被告设置广告牌的座落位置及现状；
2、杭甬高速（袍江段）户外广告设施具体情况调查表（附照片），证明原告广告牌的现状、地点及广告内容；
3、孙端镇土地利用总体规划图（2006-2020）、绍兴县孙端镇城总体规划图，证明孙端镇土地利用总体规划情况；
4、涉嫌违法建设登记表，证明2014年8月11日，国土部门认定本案原告所涉的广告牌涉嫌违法用地的事实；
5、广告场地租赁合同及广告牌现场照片，证明原告向绍兴县孙端镇镇塘殿村租赁广告位所需要的场地及广告位设立的现场状况；
6、询问（调查）笔录（附身份证明），证明相关执法人员向孙端镇镇塘殿村村长、书记就涉案违法行为进行调查的事实；
7、责令限期拆除决定书及邮寄凭证，证明被告依法定程序作出决定并邮寄送达原告的事实。
被告孙端镇政府同时确认其法律依据为：
1、《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条、第十五条、第十六条第二款；
2、绍兴市人民政府绍政办发明电（2014）59号文件第四条；
3、《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第七十六条；
4、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十四条、六十五条。
原告东海公司、金榜公司起诉称，东海公司于2004年、2006年租下位于绍兴市越城区孙端镇（原为绍兴县孙端镇）镇塘殿村三座广告场地，设置了三座户外高立柱广告牌作广告经营所用。2010年，东海公司与金榜公司签订了“广告牌产权转让及养护维修合作协议”，将部分产权转让金榜公司。2012年，两原告又签订了“广告牌产权转让及养护维修合作协议”，约定由金榜公司对广告牌整体设施进行维修更新和保养。2014年9月16日，原告收到被告寄来的《责令限期拆除决定书》，称原告设置在绍兴市越城区孙端镇镇塘殿村三座广告牌未经城乡规划部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令原告于2014年9月18日前自行拆除，逾期不拆除的将依照法律规定进行拆除。后两原告多次向有关部门提出该行政行为违法，但其合理的诉求都未得到解决。2014年10月10日，两原告发现涉案的三座广告牌已被拆除，广告牌的整体设施也被被告扣押、没收、损毁变卖。原告认为，被告不具备行政执法主体资格，其依据《中华人民共和国城乡规划法》拆除原告的广告牌适用法律错误。两原告的广告牌在《中华人民共和国城乡规划法》实施前已设置，按法不溯及既往原则，以后的规划不能涵盖原告以前的行为。原告设置的广告牌符合行业标准，也不在规划区内，被告实施拆除、扣押、没收、损毁变卖原告的广告牌，无行政执法手续和程序，造成原告的损失，属行政行为违法。请求法院：1、判令被告拆除两原告设置在位于绍兴市越城区孙端镇镇塘殿村三座高立柱双面广告牌的行政行为违法；2、判令被告扣押、没收两原告设置在位于绍兴市越城区孙端镇塘殿村三座高立柱双面广告牌的行政行为违法；3、判令被告赔偿因实施以上行政行为而给原告合法财产造成的直接损失，计人民币585900元；
两原告向法院提交并在庭审中出示的证据有：
1、广告场地承租合同二份，证明广告牌产权属于原告，广告上有原告的联系方式，被告可以调取原告的信息；
2、广告牌产权转让及广告经营养护维修合作协议，证明从2010年1月1日起东海公司把部分广告产权转让给金榜公司的事实；
3、企业登记情况，证明东海公司在工商管理部门办理名称变更登记的事实；
4、照片五张，证明原告涉案广告牌被拆之前完整使用的事实；
5、责令限期拆除决定书，证明被告违法作出决定及广告牌不在被告规划区范围内的事实；
6、行政强制（拆除、扣押、没收）执行程序图，证明正确的行政强制程序，说明被告执法程序错误；
7、城市户外广告设施技术规范，证明原告的广告符合国家规定的500米的间距标准；
8、广告牌被拆、扣押、没收后现场照片五份，证明被告无法律手续，违法扣押、没收、损毁、变卖原告广告牌的事实；
9、2014年10月18日原告要求赔偿函、EMS快递单据及邮政服务费收据（附特快专递邮件查询查单），证明原告在合理的时间向被告发出赔偿要求没有结果，说明被告已经默认扣押、没收行为是被告所为，证明被告行为违法，同时证明该邮件被告门卫已签收，但收件人拒收的事实；
10、2014年11月18日原告要求赔偿函、邮政部门拒收改退批条，证明原告再次寄赔偿函件，被告拒收的事实；
11、（2009）浙绍民终字182号民事判决书，证明同类案件法院已判决广告牌是合法有效的；
12、评估报告及评估说明，证明原告被拆除广告牌的价值为585900元；
13、协议书四份，证明同类型广告牌被拆的补偿标准；
14、（2011）浙杭行重字第1号行政判决书，证明同类型被拆广告牌法院判决的赔偿价格与原告的评估价格基本接近，说明原告的赔偿请求真实；
15、与孙端镇镇塘殿村书记钱秋东的电话录音及身份证，证明涉案广告牌不是被告所称由镇塘殿村拆除，而是被告的行政执法队员带领的外来人员所拆；
16、孙端镇派出所主管副所长任建国、民警叶思奇的电话录音（附公示照片），证明因原告向当地派出所报案要求协助查找拆该广告牌的责任主体部门，派出所民警表示，该行为属于行政行为，责任主体在责令限期拆除决定书中很明确，被告就是拆除广告牌的责任主体，此案不是刑事和其他民事纠纷案件，派出所不能受理。
法庭审理过程中，原告当庭递交了浙江电信综合系统电话查询单，证明通话内容、通话对象的真实性。
被告孙端镇政府答辩称，被告作出拆除原告设置在绍兴市越城区孙端镇镇塘殿村三座广告牌的具体行政行为有事实和法律依据。2014年6月，被告根据有关通知，对被告辖区内的户外广告进行调查，发现原告的三座广告牌均未履行土地使用和规划许可等审批程序，属于违反土地管理和规划法律法规的行为。2014年9月11日，被告经调查核实，依据有关规定，作出了《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年9月18日前自行拆除搭建的涉案广告牌，故被告作出限期拆除涉案广告牌的行政行为依法应予支持。被告并未作出扣押、没收原告三座广告牌的行政行为，原告据此要求法院确认被告扣押、没收的行政行为违法，并要求赔偿损失，缺乏事实和法律依据。请求法院依法予以驳回。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：
被告证据1，原告对真实性提出异议，认为广告牌的基础占地面积不到1平方，确认单块广告牌面积为252平方米不符合事实，且查处及勘测必须由县级以上土地管理部门进行，故勘测人员的身份不符合法定资格。经审查，上述证据可以证明2014年7月28日被告派工作人员对原告设置的广告牌进行现场勘查的事实。被告证据2，原告对真实性没有异议，但对证明内容提出异议。经审查，该组证据可以证明原告广告牌的设置现状。被告证据3，原告提出异议，认为证据没有相关审批部门盖章，不能证明是正规的规划。经审查，因被告未提供该规划已经审批并公布的相关证据，故其证明力无法确认。被告证据4，原告对真实性提出异议，认为占地面积与事实明显不符。经审查，该证据可以证明绍兴市国土资源局袍江开发区分局对涉案广告牌认为涉嫌违法建设并已登记的事实。被告证据5，原告对真实性没有异议，但对证明内容提出异议。经审查，该证据可以证明被告待证事实。被告证据6，原告对真实性提出异议，认为村干部与被告存在上下级关系，证据的证明力很小。经审查，该组证据可以证明被告向孙端镇镇塘殿村村长、书记进行调查询问的事实。被告证据7，原告对真实性无异议，但认为系违法作出。经审查，该组证据可以证明被告作出责令限期拆除决定书并向原告送达的事实。
原告证据1，被告无异议，予以采信。原告证据2，被告认为对协议本身不清楚，也不影响广告牌产权归属，不能改变原告违法实施广告牌建设的事实。经审查，该证据可以证明两原告之间于2009年11月30日，签订广告牌产权转让及广告经营养护维修合作协议的事实。原告证据3，被告认为不清楚，请求法院直接审查。经审查，该证据可以证明金榜公司企业名称变更的事实。原告证据4，被告认为真实性无法确认。经审查，结合法庭审理时被告的陈述，可以证明原告待证事实。原告证据5，被告对真实性没有异议，但对原告提出的证明对象提出异议。经审查，证据可以证明被告作出责令限期拆除决定的事实。原告证据6，被告认为不是证据。经审查，被告质证意见成立。原告证据7，被告认为与本案无关。经审查，该证据可以确认城市户外广告的行业标准。原告证据8，被告认为真实性无法确认。经审查，结合被告庭审中的陈述，可以证明广告牌在2014年11月6日前被拆除的事实。原告证据9、10，被告对真实性不予确认，认为没有收到，邮政部门出具的查询查单不符合事实。经审查，该证据可以证明原告寄送函件及被退回的事实。原告证据11、13、14，被告认为与本案无关。经审查，证据与本案无关。原告证据12，被告认为系原告单方评估，且三个广告牌系违法建筑，不能以合法的价格来主张权利，故不能作为有效证据使用。经审查，上述证据可以证明两原告委托浙江天平资产评估有限公司对涉案广告牌价值进行评估的事实。证据15、16，被告质证认为真实性无法确认。经审查，根据原告陈述该组证据系通话录音记录，但由于均涉及案外人，原告既未申请通话人作为证人出庭作证，也未提供其他有证明力的证据佐证，故证据本身无法确认确系原告与指认当事人的通话记录。
根据以上采信的证据及双方当事人在庭审中的一致陈述，本院确认以下事实：
2004年11月29日、2006年9月28日，原告东海公司与绍兴市越城区孙端镇镇塘殿村村民委员会签订了《广告场地承租合同》各一份，由其租赁孙端镇镇塘殿村沪杭高速公路下公路两边农田作为设立高架广告牌发布广告的场地。后东海公司在该高速公路南侧设置了涉案广告牌二块（拆除前已作为日发纺机广告和工业机器人广告使用），北侧设置了广告牌一块（拆除前已作为长城装饰广告牌使用）。2009年1月1日，东海公司与金榜公司又签订了“广告牌产权转让及广告经营养护维修合作协议”，东海公司将包含三处涉案广告牌在内的项目与金榜公司进行合作，合作时间从2010年1月1日至广告牌拆除为止。2014年6月，被告根据“绍兴市人民政府办公室关于在全市开展公路沿线广告整治‘百日攻坚’行动的通知”，对被告辖区内的户外广告设置进行调查，调查中被告发现两原告的三座广告牌均未履行相关审批程序，认为违反土地管理法和规划法。2014年9月11日，被告作出编号为10的《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年9月18日前自行拆除搭建在越城区孙端镇镇塘殿村的涉案广告牌。同日，被告将该决定书通过EMS邮寄方式送达东海公司。两原告在被告指定的履行期限内未实施自拆。2014年10月10日，因原告发现涉案广告牌已被折除，即向被告相关负责人邮寄了要求赔偿损失的函件，但该邮件邮政部门确认被拒收。原告遂向本院提起行政诉讼，同时一并提出行政赔偿请求。
本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作;设区的市、县(市)城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作;乡(镇)人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”故被告具有对其所辖的行政区域内涉嫌违法建设的行为履行相应职责的行政职权。本案的争议焦点为：
一、被告是否实施了拆除原告涉案广告牌的行政行为。庭审中被告辩称原告的广告牌由广告牌所在村委自行拆除，但未提供相关证据。本院认为，从被告向原告送达的限期拆除决定书及其制作的现场笔录，可以证明涉案广告牌均已列入被告要求拆除的范围，行政相对人是东海公司，该广告牌在限期拆除决定书指定的期限界满后已被拆除，且证实非原告自拆。同时，被告提交的答辩状中也陈述到其拆除原告广告牌的行为有事实依据，只是对原告起诉状中的扣押、没收原告广告牌中的行为要求确认违法作出辩解，故对于该节事实原告已完成初步证明义务，如果被告认为该行为不是其实施，作为行政机关应当提供更充分的证据，且被告向其所辖区域内的村委进行调查核实，对于被告而言其举证能力障碍较原告明显偏小，故对于涉案广告牌被告主张系他人所为，理由不充分。
二、涉案广告牌架设的合法性。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定：“村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。”第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”本案中的涉案广告牌系构筑物，架设在原告向孙端镇镇塘殿村租赁的集体土地上，但未提供相应用地审批手续，不能视为其架设广告牌的行为合法。虽然原告的广告牌架设已超过二年，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。鉴于原告架设广告牌未经审批的行为一直处于继续状态，故原告的涉案违法行为仍在法律规定的追溯期限内。
三、原告申请行政赔偿依据是否充分。原告主张赔偿的依据系其自行委托浙江天平资产评估有限公司的评估报告。该评估报告对于广告牌的使用年限设定为25年，且以2012年进行过大型保养为由，确定勘察成新率为90%。但从原告庭审中提供的证据看，其承租的土地使用权年限仅为10年，又未提供出租方同意到期后续租的依据，故即使广告牌本身确有25年的使用寿命，也只是对于广告架设施本身而言，对于基础承台的基建等部分设施及安装费用，在原告承租期满后仍以25年折算，无法律依据。同时，原告对于2012年已进行大型保养的事实，也未提供证据证明，故其申请赔偿585900元，依据不充分。
综上，涉案广告牌属于违法构筑物事实清楚，但即使对违法构筑物实施强制拆除，也必须遵循正当程序原则。案件中所涉广告牌已涉及原告方重大权益，依照法律规定被告应给予原告陈述申辩的权利，当违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，方可组织强制拆除，并张贴公告。本案被告实施行政强制拆除时均未履行上述义务，原告要求确认被告拆除行为违法，理由充分，本院予以支持。鉴于原告提供的赔偿依据不充分，对其要求被告赔偿直接经济损失585900元的诉讼请求，本院不予支持。至于原告请求确认被告扣押、没收两原告设置在位于绍兴市越城区孙端镇塘殿村三座高立柱双面广告牌的行政行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告绍兴市越城区孙瑞镇人民政府强制拆除两原告在绍兴市越城区孙瑞镇镇塘殿村三处广告牌的行政行为违法；
二、驳回原告宁波市东海广告有限公司、宁波市金榜广告有限公司其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区孙瑞镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。[在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理]。
审判长 徐 虹
审判员 王建国
审判员 谢荣兴
二〇一五年六月六日
书记员 胡 萍
附录：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。