福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莆行初字第49号
原告福建省方安建筑工程有限公司，住所地莆田市。
法定代表人方沧海，董事长。
被告莆田市国土资源局，住所地莆田市。
法定代表人林玉瑞，局长。
委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师，委托权限特别代理。
委托代理人苏勇，莆田市国土资源局干部，委托权限特别代理。
原告福建省方安建筑工程有限公司诉被告莆田市国土资源局不履行土地置换职责一案，本院于2015年3月13日立案受理后，向被告莆田市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年5月7日公开开庭进行了审理。原告福建省方安建筑工程有限公司的法定代表人方沧海、被告莆田市国土资源局的委托代理人李金兴、苏勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告福建省方安建筑工程有限公司向本院诉称，该公司前身为莆田县建筑装潢公司，系由福建省莆田县城乡建设局与方沧海、陈文良、方沧山共同出资于1992年5月1日成立的，主管部门为莆田县城乡建设局，1994年变更为莆田县建筑装饰总公司，1996年4月2日更名为福建省莆田装饰工程有限公司，莆田县城乡建设局退出股份。后变更为原告。1992年9月，在莆田市城厢区学园北路扩通建设项目中，莆田县房地产开发总公司将位于城厢区学园北路与东圳路十字路口东南角的一幅2亩土地转让给莆田县建筑装潢公司。该转让协议已经城厢区人民法院（2002）城民初字第788号民事判决及莆田市中级人民法院（2004）莆民终字第102号民事判决确认转让合同有效，且土地转让金早已交付清楚。1998年东圳路（1号匝道）建设使用了原告上述地块的部分土地。2008年4月，经土地勘测部门测绘该地块面积为2.8455亩。
2008年9月，莆田市人民政府专题会议纪要（2008）128号文明确：将该地块与荔城南大道西侧（原市警官培训基地）储备地进行等价置换，并参照三和嘉园的容积率，按原有土地用途进行评估。2010年5月莆田市国土资源局（2010）4号局长办公会议纪要确定东圳路匝道地块的容积率为8.3611，评估基准日为2007年2月1日。2011年12月经市土地勘测规划院对东圳路匝道地块进行测量为1904.73㎡。2012年9月28日和2013年4月10日市规划局对三和嘉园的容积率、商场建筑面积等指标及规划及规划用地面积的计算方式等问题进行了答复。明确“城市道路和绿化带用地一并纳入建设用地面积计算容积率”。2013年6月13日市房地产开发总公司委托市土地勘测规划院对东圳路匝道地块的规划用地面积进行测量为5652.18㎡。但时至今日，虽经原告多次申请，被告莆田市国土资源局却一直分别以规划用地不明、规划用地指标不明，甚至于产权人不明为由予以搪塞。被告莆田市人民政府则长期拒不履行落实《莆田市人民政府专题会议纪要（2008）128号》。现该被置换的储备地可能将面临新一轮的开发，原告依法享有的合法权益将可能被严重侵犯。对多年来因被告拒不履行政府会议纪要，已经给原告造成巨大的经济损失，原告先按50万元主张。为此特诉请法院，依法判决：一、责令被告莆田市国土资源局立即为原告办理土地置换手续，并明确，东圳路匝道用地面积为1904.73㎡，规划用地面积为5652.18㎡，容积率为8.3611，评估基准日为2007年2月1日标准测。二、责令被告莆田市国土资源局自判决生效之日起三十日内为原告办理完位于城厢区荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地的该置换安置地块的国有土地使用权证。三、责令被告莆田市人民政府履行（2008）128号文《莆田市人民政府专题会议纪要》。四、判决被告莆田市国土资源局赔偿原告因被告不履行土地置换手续及办证手续造成原告经济损失人民币五十万元。五、本案诉讼费用由被告承担。
被告莆田市国土资源局辩称：一、原告与涉案土地没有法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格，应驳回原告的起诉。1、1993年5月29日，答辩人以莆政（1993）土111号《关于同意市房地产开发公司开发建设学园路北段两侧商品房、综合楼项目征用土地的批复》，同意莆田市房地产开发总公司征用城厢区荔城街道办事处梅山居委会非耕地18567.595㎡，城郊乡拱辰村耕地9300.465㎡等等合计土地面积为51902.595㎡，作为商品房、综合楼建设用地。后因东圳路项目建设需要占用上述被征用的部分土地，莆田市人民政府于2008年9月1日以（2008）128号《关于研究城建有关问题会议纪要》的形式确定了因东圳路项目需要而占用上述被征用的部分土地的置换位置、方式。据此，涉案土地的使用权人应为莆田市房地产开发总公司，并非原告。2、根据原告提供的（2004）莆中民终字第102号民事判决得知，1992年9月10日，莆田县房地产开发总公司与莆田县城乡建设局对涉案土地签订《转让土地合同》，约定莆田县房地产开发总公司将涉案土地转让给原告，经莆田中院审理，判决莆田县房地产开发总公司将涉案土地交付给原告，并为原告办理土地使用权证。据此，原告是基于《转让土地合同》而取得对莆田县房地产开发总公司的债权，原告以其拥有对莆田县房地产开发总公司的债权进而要求被告履行法定职责没有法律依据。二、（2008）128号《会议纪要》项下的土地置换应以莆田市房地产开发总公司的名义进行。（2008）128号《会议纪要》只是对东圳路项目用地置换位置、方式进行确定，并未确定该置换地置换给原告使用。根据莆政（1993）土111号文件，东圳路项目占用的土地为莆田市房地产开发总公司征用，应置换给莆田市房地产开发总公司，由莆田市房地产开发总公司申请该置换地的初始登记，原告的权利只是依据（2004）莆民终字第102号民事判决向原莆田县房地产开发总公司主张现应有的债权权利，原告无权基于该债权向被告主张涉及物权的权利。因而，原告与涉案土地没有法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格，本案土地置换手续应由莆田市房地产开发总公司名义进行。请求依法驳回原告的起诉。
经公开开庭审理，被告莆田市国土资源局在法定期限内提供以下证据：
证据1、《关于同意市房地产开发总公司开发建设学园路北段两侧商品房、综合楼项目征用土地的批复》（莆政（1993）土111号），证明涉案土地由莆田市房地产开发总公司依法取得，而不是本案的原告。本案原告不是其主张的被置换土地的权利人。
证据2、法律依据：一、《土地登记办法》第七条，证明土地登记应当由当事人共同申请；二、《物权法》第六条、第九条，证明不动产物权的设立应依法登记。
原告对被告提供的上述证据，发表质证意见如下：对证据1莆政（1993）土111号的真实性没有异议，所证明的内容有异议。涉案土地是属于莆田市房地产开发总公司，但房地产公司把部分土地转让给原告。对证据2法律依据真实性没有异议，对证明对象有异议，因为政府的原因，导致房地产公司无法将土地变更给原告。
原告在法定期限内向本院提交了以下证据：
证据1、营业执照、组织机构代码证、私营企业登记基本情况表复印件。证明原告的主体身份适格。
证据2、莆田市中级人民法院（2004）莆中民终字第102号民事判决书；城厢区法院《送达回证》复印件。证明原告在1992年9月购买了位于城厢区学园北路与东圳路十字路口东南角的一幅2亩土地，该转让土地合同经法院判决合法生效，且原告已向城厢区法院申请执行，要求办理土地使用权证的事实。
证据3、市城乡规划局莆规城告（2005）2号行政许可告知书；（2007）第3号会议纪要；市国土资源局莆国土资综（2007）220号文件；市国土资源局（2008）1号专题会议纪要；莆田市土地储备中心关于东圳路匝道用地置换的函；莆田市人民政府（2008）128号专题会议纪要；莆田市国土资源局（2010）4号局长办公会议纪要；莆田市国土资源局关于东圳路匝道建设适用土地用地置换意见的通知。证明被告已确认1998年东圳路（1号匝道）建设使用了原告上述地块的部分土地。2008年4月，经土地勘测部门测绘该地块面积为2.8455亩。2008年9月，莆田市人民政府专题会议纪要（2008）128号文及莆田市国土资源局（2010）4号局长办公会议纪要已分别明确，将该地块与荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地进行等价置换，并参照三和嘉园的容积率（8.3611），按原有土地用途（商住用地）进行评估的事实。
证据4、市土地勘测规划院出的示意图、地块图、界址点坐标表；市城乡规划局莆规证（2012）85号文和莆规证（2013）32号文；勘测委托书及莆田市土地勘测规划院的土地示意图；市房地产开发总公司的申请报告。证明原告被占有使用的东圳路匝道地块面积为1904.73㎡，规划用地面积为5652.18㎡。原告多次向被告申请，被告莆田市国土资源局却一直分别以规划用地面积不明、规划用地指标不明为由搪塞，原告均予以配合提供相关材料的事实。
证据5、莆田市国土资源局莆国土资（2014）1号文；莆田市国土资源局莆国土资函（2014）328号文；莆田市国土资源局莆国土资信答（2015）1号文。证明近期两被告改变原有初衷，出尔反尔，任意增设不合理条件，无故不为原告东圳路匝道用地按容积率8.3611，评估基准日2007年2月1日标准测算面积，办理土地置换手续及为原告办理位于荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地的该置换安置地块的国有土地使用权证的事实。
被告莆田市国土资源局对原告提供的证据，发表质证意见如下：
对证据1证明内容有异议。这两份证据只能证明他的身份信息情况。因为原告不是本案拟被置换土地的权利人，所以原告的资格是不适格的。根据私营企业登记情况表记载内容，原告企业成立日期是1996年4月12日，而不是原告起诉状陈述的1992年5月1日。原告名称变更的时间也是1999年3月26日。第一次变更企业名称是福建莆田装饰工程公司，而不是原告起诉状中陈述的莆田县建筑装潢公司。
对证据2中102号民事判决书真实性、合法性没有异议。对证明内容有异议。本案原告要求被置换的土地是莆田市房地产开发总公司根据莆田市人民政府111号依法取得的土地使用权，原告不享有法律上的土地使用权。原告与原莆田县房地产开发总公司存在转让土地债权关系，与莆田市房地产开发公司不存在转让土地债权关系。该判决书判决内容项下的土地使用权于2003年1月27日依法登记给莆田市房地产开发总公司，因此该判决转让土地合同继续履行，与事实不符，也是违反法律规定的。送达回证只能证明法律文书送达行为的事实，不能证明送达法律文书实体体现的内容，且载明的内容与事实不符，与原告企业主体变化演变情况不符。原民事判决没有查明一个重大事实，土地批文时间在转让合同之后，签约的时间有问题。
证据3中除了2010年4号局长办公会议纪要的真实性有异议，其他的证据的真实性没有异议。对证明对象有异议，这几份证据中的内容证明了以下几个事实：1、诉争土地依法是由莆田市房地产开发总公司取得；2、政府研究同意诉争土地进行土地置换，土地置换由莆田市房地产开发总公司办理，与原告无关。3、原莆田县房地产开发总公司与原告有签订转让土地合同，该合同与莆田市房地产开发总公司没有关系。涉案土地在2003年进行确权登记，土地权利人主体是莆田市房地产开发总公司。
证据4地块图、地块示意图没有单位盖章也没有当事人签名，不符合证据形式的。对申请报告中一份没有异议，其他的没有收到。对2008年6月6日要求评估的报告我们有存档，没有异议。其他的真实性无法辨认。对政府文件没有异议，对证明内容有异议，提出申请的涉案主体始终是莆田市房地产开发总公司而非原告。
证据5真实性没有异议，对证明对象有异议。这几份证据证明涉案土地的权利人还是莆田市房地产开发总公司。
结合原、被告双方的举证、质证情况，本院作如下认定，对被告提供的证据1可以证明涉案土地由莆田市房地产开发总公司征用的事实。对原告提供的证据1可以证明原告的身份信息，作为本案的原告主体适格。证据2已生效的判决确认原莆田县房地产开发总公司与本案原告签订的《转让土地合同》有效，双方应继续履行，原莆田县房地产开发总公司应在一个月内将学园北路十字路口东南角的两亩土地交付给原告。此外，原告也向法院申请执行的事实。证据3中的莆田市城乡规划局莆规城告（2005）2号行政许可告知书，与本案不具备关联性，其余证据具备真实性、合法性、关联性。证据4中市土地勘测规划院出的示意图、地块图、界址点坐标表可证明莆田市人民政府为推进学园北路建设而占用了原市房地产开发总公司的具体地块情况。证据4中市城乡规划局的莆规证（2012）85号和莆规证（2013）32号可证明莆田市城乡规划局对与东圳路匝道用地规划指标更正的事实（其中莆规证（2012）85号更改容积率为4.86，莆规证（2013）32号更改容积率以1.8为基数）。证据5具备真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
结合双方无异议事实及有效证据，本院对案件事实认定如下：
原告福建省方安建筑工程有限公司前身为莆田县建筑装潢公司，系由福建省莆田县城乡建设局与方沧海、陈文良、方沧山共同出资于1992年成立，主管部门为莆田县城乡建设局。1994年经工商登记变更为莆田县建筑装饰总公司，1996年更名为福建省莆田装饰工程有限公司，1999年变更为福建省莆田市装饰工程有限公司，2003年变更为莆田市方安装饰消防技术有限公司，2007年变更为福建省方安建筑工程有限公司。
1992年，莆田市人民政府为扩建学园北路，成立学园北路续建工程指挥部，案外人莆田市房地产开发总公司受指挥部委托牵头联合被告莆田县房地产开发总公司、城厢区房地产开发总公司对该项目进行开发。1991年11月莆田市房地产开发总公司依法征用了180亩（其中莆田市房地产开发总公司负责其中90亩的开发，莆田县房地产开发总公司负责其中40亩的开发，城厢区房地产开发总公司负责其中50亩的开发），该片土地均以莆田市房地产开发总公司名义征用，批文为莆政（1993）土111号。为便于办理土地转让手续，当时市土地局要求，该项目所有用地必须以莆田市房地产开发总公司名义办理土地权证。
1992年9月，据有关部门的协调，莆田县房地产开发总公司与原告前身莆田县建筑装璜公司的主管部门莆田县城乡建设局签订了《转让土地合同》，合同约定：将莆田县房地产开发总公司负责开发学园北路十字路口东南角的2亩地，以8万元每亩价转让给原告，并约定转让方莆田县房地产开发总公司提供的土地应平整到规划要求的形式，并提供相应的水电设施，另须提供合法用地手续给原告，并协助原告办理建房有关手续，因种种原因，莆田县房地产开发总公司未能及时按约向原告交付所转让的土地。1994年9月，莆田市人民政府对该路段开发中存在的配套问题进行研究，重审以地养路、以修路促开发的办法不变。1998年3月，市土地局对莆田县房地产开发总公司非法转让土地做了处罚决定，每亩补交30%的出让金。2002年6月因莆田市房地产开发总公司向市土地局申请发证，引诉讼。后莆田市中级人民法院作出（2004）莆中民终字第102号民事判决，确认莆田县房地产开发总公司与原告前身莆田县建筑装璜公司签订的《转让土地合同》有效，应当继续履行。莆田县房地产开发总公司应在一个月内将该土地交付原告，并在六个月内为原告办理土地使用权证。判决生效后，原告前身莆田县建筑装璜公司向一审法院申请执行，后因种种原因，莆田县房地产开发总公司也未交付所转让的土地。原告公司的法定代表人方沧海遂向各级各部门进行上访。
2007年3月，莆田市处理信访突出问题及群体性事件联席会议（2007）3号会议纪要中确认，一、方沧海反映的购买土地属实；二、据（2003）第C26876号土地使用权变更登记审批表及莆田市中级人民法院（2006）莆行终字第67号行政判决，可确认莆田市三和房地产开发公司取得的土地使用权转让手续合法。2007年5月22日市国土资源局莆国土资综（2007）220号文对市长批示件的反馈意见中就东圳路建设使用部分土地未补偿问题，须由莆田市房地产开发总公司向市国土资源局提出并报市政府研究。2008年4月10日，市国土局（2008）1号专题会议纪要中备选土地置换地块位于原市警官培训基地，面积为11.6亩。
2008年9月1日市政府（2008）128号专题会议纪要明确：同意市国土资源局提出的意见。对该地块与荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地进行置换。具体评估设定标准为：对该匝道使用的部分土地（约2.8455亩）参照三和嘉园的容积率，按原土地用途进行评估，对以置换的荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地请市规划局重新调整下达规划指标进行评估。2010年6月13日，莆田市国土资源局局长办公会议纪要（2010）4号原则上同意关于东圳路匝道用地置换问题的报告。置换地由市房地产开发公司办理，容积率参照三和嘉园8.3611确定。2008年4月、2010年6月、2010年9月、2011年12月、2012年2月，莆田市房地产开发总公司、福建省方安建筑工程有限公司多次向莆田市国土资源局报告要求尽快办理置换土地手续。因种种原因，莆田市国土资源局并未为原告及莆田市房地产开发有限公司办理土地置换手续。2014年1月2日，莆田市国土资源局以莆国土资（2014）1号文《关于东圳路匝道用地置换相关问题的请示》向莆田市人民政府报告，对土地置换问题建议土地置换手续按规定应该办理给原土地权益者莆田市房地产开发总公司，但因该公司工商营业执照未年检，企业已经不存在，建议先办理给莆田市房地产开发总公司主管单位或市政府研究确定的政府部门。
2014年12月，莆田市国土资源局莆国土资函（2014）328号《关于方沧海信访事项协调建议意见的通知》中对方沧海所反映的东圳路匝道用地问题，称经市政府研究解决方案有二，方案一为货币补偿。方案二为土地置换。2015年1月，市国土资源局莆国土资信答（2015）1号《国土资源信访事项答复意见书》中对该事项作出同样的处理意见。但至今市国土资源局也未对信访答复的事项作出处理。原告遂向本院提起诉讼。
针对双方当事人的争议焦点，本院分析认定如下：
（一）原告是否被置换土地的合法使用权人。
被告莆田市国土资源局称涉案土地的使用权人为莆田市房地产开发总公司，并非原告。原告认为涉案土地名义上是莆田市房地产开发总公司的，但实际上该块土地系由莆田县房地产开发总公司进行开发的，原告是被置换土地的合法使用权人。
本院认为，本院（2004）莆中民终字第102号民事判决已确认莆田市房地产开发总公司受莆田市城厢区学园北路续建工程指挥部委托，牵头联合莆田县房地产开发总公司、城厢区房地产开发总公司对该项目进行开发。莆田县房地产开发总公司负责其中40亩的开发，该片土地开发均以莆田市房地产开发总公司的名义征用。当时市土地局要求，项目所有用地须以莆田市房地产开发总公司的名义办理土地证，法院最终判决莆田县房地产开发总公司与原告前身的主管部门莆田县城乡建设局所签订的《转让土地合同》有效，双方应继续履行。并责令莆田县房地产开发总公司在判决生效后一个月内将诉争的2亩土地交付给原告，并在六个月内为原告办理土地使用权证。从以上生效法律文书查明事实及判决可知，原告福建省方安建筑工程有限公司系本案被置换土地的合法使用权人。
（二）政府会议纪要应否予以履行的问题
会议纪要通常是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传送行政机关有关会议情况和议定事项，是讨论和决定问题的过程，只能为最终解决某一具体问题和专项事项提供依据。由于会议纪要通常是政府内部的决议，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前通常不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利和义务产生直接影响。会议所决议的事项一般应另行通过行政决定、行政处理等形式公布。会议纪要的落实通常需要具备两个条件：一、内容要具体明确，具有直接执行力；二、形式要件上已经送达相对人，未送达则对相对人的权利义务未产生实际影响。本案中2008年9月1日莆田市人民政府专题会议纪要中对东圳路匝道用地置换问题上已明确，同意莆田市国土资源局的意见，对该地块与荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地进行等价值置换。具体评估设定标准为：对该匝道使用的部分土地参照三和嘉园的容积率，按原土地用途进行评估。此后在2014年12月26日、2015年1月13日莆田市国土资源局给原告的法定代表人的《关于方沧海信访事项协调建议意见的通知》（莆国土资函（2014）328号）、《国土资源信访事项答复意见书》（莆国土资信答（2015）1号）两份意见中均明确两种解决方案：方案一、货币补偿。按照市政府专题会议纪要（2008）128号的议定事项，由市国土资源局对该地块进行评估后，由城厢区政府直接予以货币补偿。方案二、土地置换。在莆田西片区改造范围内规划选址一幅地块予以置换。对东圳路匝道的划拨地块与拟选址莆田西片区改造范围内的置换地块均按出让用地性质评估（容积率为1.8），并由原告补交土地出让金后予以等价值置换。置换后，原告应按莆田西片区控规下达的规划条件进行开发建设，如容积率超出1.8部分的，可由原告按现行的评估地价标准补交土地出让金后进行开发建设，如原告不补交，仍可按1.8的容积率开发建设。在莆田市人民政府作出会议纪要后，莆田市国土资源局根据政府会议纪要内容向原告出示的意见书内容具体明确，具有可直接执行力。被告莆田市国土资源局作为会议纪要的实施机关向原告出示两份解决方案内容相同的意见书，符合会议纪要落实的条件。
综上所述，原告关于要求被告莆田市国土资源局为其办理土地置换的诉求符合法律规定，本院予以支持。案件审理过程中，原告申请撤回对被告莆田市人民政府的起诉，对此本院将另行制作文书。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：
一、被告莆田市国土资源局在判决发生法律效力后五个月内依照莆国土资信答（2015）1号《国土资源信访事项答复意见书》的处理意见履行职责。
二、驳回原告福建省方安建筑工程有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告莆田市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 郑完育
代理审判员 张鹏程
人民陪审员 郑金姐
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 杨 琪
附本案相关法律法规规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。