新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新行终字第15号
上诉人（原审原告）：卡迪尔*麦麦提，男，1971年1月lO日出生，维吾尔族，初中文化程度，个体工商户，住洛浦县。
委托代理人：新疆商务律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：和田地区国土资源执法监察支队。
法定代表人：乃比江*麦麦提，该支队队长。
委托代理人：新疆诚和城律师事务所律师。
委托代理人：吐尔洪*艾依提，该支队土地执法监察科副科长。
原审第三人：欧阳晓希，男，汉族，1962年11月19日出生，住和田市。
委托代理人：广东正大元律师事务所律师。
上诉人卡迪尔*麦麦提因与上诉人和田地区国土资源执法监察支队、第三人欧阳晓希之间行政处罚决定一案，不服和田地区中级人民法院中级人民法院（2013）和中行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人卡迪尔*麦麦提及其委托代理人玉尔古力*苏莱曼，上诉人和田地区国土资源执法监察支队委托代理人胡小清、吐尔洪*艾依提，原审第三人欧阳晓希委托代理人张培荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明认为，第三人欧阳晓希于2009年5月挂靠和田地区天宇建设有限责任公司中标洛浦县杭桂干渠节水改造工程第一标段。2009年7月6日原告卡迪尔*麦麦提与欧阳晓希签订协议，协议共7条，其中第二、五、七条内容为洛浦县杭桂干渠修建工程承包事宜，由卡迪尔*麦麦提承包杭桂干渠5.4公里的修建工程；第二、三、四、六条内容为采挖玉石及利益分配事宜。双方约定欧阳晓希不向卡迪尔*麦麦提支付任何费用，由卡迪尔*麦麦提自己垫付资金进行工程施工，在施工过程中卡迪尔*麦麦提可以自己开挖，经欧阳晓希同意也可按每100米10万元的价格转让他人开挖。协议签订后，卡迪尔*麦麦提又将1.35公里的老河床以每米500元的价格转给其他6人采挖玉石，收取相关费用59.5万元，挖出玉石变卖15万元，合计74.5万元，根据协议约定欧阳晓希分得22.5万元，卡迪尔*麦麦提分得52万元。2009年10月28日，被告监察支队向原告卡迪尔*麦麦提送达（2009）03号责令停止违法行为通知书，并查封了20台挖掘机和2台挖掘机电脑主板。2009年11月23日监察支队收取了欧阳晓希和卡迪尔*麦麦提的押金100万元（其中卡迪尔*麦麦提30万元）后，先后归还了挖掘机和电脑主板。19台挖掘机查封29天，一台挖掘机查封135天。20lO年7月6日监察支队认为卡迪尔*麦麦提、欧阳晓希的上述行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款的相关规定，遂依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一款第一项的规定作出和支矿（2010）0l号行政处罚决定，决定处罚：1、责令欧阳晓希、卡迪尔*麦麦提等人停止在干渠内开采玉石资源；2、没收欧阳晓希非法所得22.50万元，并处以非法所得22.50万元的45％，即10.125万元的罚款；3、没收卡迪尔*麦麦提非法所得52万元，并处以非法所得52万元的45％，即23.40万元的罚款。该院认为：依照《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。该法第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《新疆维吾尔自治区国土资源管理体制改革实施意见》第二条第二项赐予国土资源执法监察部门行政职权，而无行使行政处罚权的主体资格。因此，和田地区国土资源执法监察支队对卡迪尔*买买提、欧阳晓希作出的和支矿（2010）01号处罚决定系超越职权实施行政处罚的行政行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。依照新疆维吾尔自治区人民政府办公厅《关于印发自治区区级行政执法主体及其执法主体资格依据的通知（新政发（2006）77号）》第三条规定精神，各级人民政府的国土资源管理部门系行使土地管理执法权的适格主体。因此，和田地区国土资源执法监察支队不具备行政处罚主体资格。原告卡迪尔*买买提请求撤销和支矿（2010）01号处罚决定和返还押金30万元的的请求予以支持；对于原告卡迪尔*买买提主张的各类损失1374000元，卡迪尔*买买提虽然提供了艾××等人的身份证明和签名名单，但是仅凭名单不能证明挖掘机就属艾××等人，也不能有效证明卡迪尔*买买提与艾××等人之间的租赁关系。因此，卡迪尔*买买提主张的损失1374000元没有提供有效证据证明，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四项的规定，遂判决：一、撤销和田地区国土资源执法监察支队和支矿（2010）01号行政处罚决定书；二、和田地区国土资源执法监察支队返还原告卡迪尔*买买提的押金30万元；三、驳回原告卡迪尔*买买提的其他诉讼请求。
上诉人卡迪尔*麦麦提的上诉称：原审判决在认定事实清楚，适用法律正确的前提下判令被上诉人撤销行政处罚决定书返还上诉人30万元押金，但是却对上诉人的经济损失以证据不足为由予以驳回有失公正。上诉人卡迪尔*麦麦提于2009年7月与欧阳晓希签订洛浦县杭桂干渠节水改造工程第一标段的分包协议后便租赁了19台挖掘机等工程机械，2009年10月23日被上诉人以非法采矿为由查封了20台机械，因被查封而造成的经济损失在扩大，后被允许以100万元押金换取20台查封机械。上诉人的巨大经济损失应当得到赔偿，要求依法对原审判决第三项进行改判，改判由被上诉人和田地区国土资源执法监察支队赔偿各项经济损失1374000元。
和田地区国土资源执法监察支队上诉称：一、本案审理程序存在严重违法。根据2011年3月29日和田市法院作出（2011）第3号行政判决书，上诉人已在法定期限内重新作出具体行政行为，即2012年1月13日重新作出（2012）第11号行政处罚决定书，而且根据和田市法院2012年1月10日向上诉人发出（2012）和执字第162号执行通知书，已将相关处罚决定书交执行庭备案。本案再审程序的启动是基于新疆维吾尔自治区高级人民法院以（2012）新立一函字第37号函指定和田地区法院管辖。对已生效判决的提起、以及提高审级，我国法律法规对提起再审的条件和程序，有明确规定：公文一律使用裁定，所以本案提审和再审的提起程序违法。二、对本案提高审级2013年1月21日和田市人民法院作出（2012）和行监字第1－1号裁定书，决定由和田地区中级人民法院审理，将本案移送至和田地区中级人民法院审查。2013年4月8日和田地区中级人民法院作出（2013）和中行初字第1号行政判决书。本案从任何角度来说，管辖权也不应该是和田地区中级人民法院一审，对于生效并己执行完毕的判决，无缘无故撤销和提高审级重新审理，是对行政执法尊严的严重亵渎，即便是撤销原判进行再审，也应该作出再审字号的判决文书，而不是本案中初字号的（2013）和中行初字第1号行政判决书。三、关于行政执法主体资格问题，国家设立国土资源执法监察机构，就是专门从事国土资源监察执法权力的，其设立和主体资格是国家和法律赋予的。在本案发生之时是2009年，并不涉及（2013）和中行初字第3号行政判决书所陈述的主体资格存疑问题。四、本案审理程序存在违法。本案涉诉程序违法，使得实体审判毫无意义。请求贵院及时纠正违法行为，在程序合法前提下，作出公正裁决。
经本院二审开庭庭审质证，双方当事人均未提交新的证据，二审查明事实与一审认定事实相同，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十七条规定，第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。人民法院在进行具体行政行为合法性审查时，应当针对具体行政行为实体及程序是否合法进行审理。行政程序，是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。正当合理的程序，有利于规范行政行为，维护行政尊严，提高行政效率，有利于行政相对人通过合理的程序，监督约束行政，保护自己的合法权益。程序公正是审判公正的前提。
本案中，和田市人民法院于2011年3月29日作出（2011）和行初字第3号行政判决，判决生效后，和田地区国土资源局在法定期限内重新作出了具体行政行为，即2012年1月13日作出（2012）第11号行政处罚决定书。此后，和田地区中级人民法院以审判监督程序审理此案。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条第（三）项之规定，在本辖区内重大、复杂的案件，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条第（一）项规定的是被告为县级以上人民政府且基层人民法院不适宜审理的案件，才作为中级人民法院管辖的第一审行政案件。本案原审被告和田地区国土资源执法监察支队不属于本条所说的县级以上人民政府的范围，本案也不存在重大、复杂且基层人民法院不适宜审理的情形。和田地区中级人民法院提级审理属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
撤销和田地区中级人民法院（2013）和中行初字第3号行政判决。
一、二审案件受理费100元，均由卡迪尔*麦麦提、和田地区国土资源执法监察支队负担（均已缴纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 晓 剑
审 判 员 迪丽娜孜
代理审判员 艾 尔 肯
二〇一四年七月二十九日
书 记 员 张 瑜