陕西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）陕行再9号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：榆林市榆阳区芹河乡天鹅海则村第三村民小组。负责人：李志华，该村民小组组长。委托诉讼代理人：赵洵，陕西省老法律工作者协会法律工作部法律工作者。再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：榆林市榆阳区人民政府。法定代表人：贺利贵，该人民政府区长。委托诉讼代理人：周楠，该人民政府办公室干部。委托诉讼代理人：李彦军，陕西文星律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：榆林市榆阳区芹河乡前湾滩村东村村民小组。负责人：白世有，该村民小组组长。委托诉讼代理人：余洋、曹凌，均系陕西存实律师事务所律师。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：榆林市榆阳区芹河乡前湾滩村西村村民小组。负责人：白建华，该村民小组组长。委托诉讼代理人：李海松、李晓军，均系陕西驼城律师事务所律师。原审原告榆林市榆阳区芹河乡前湾滩村东村村民小组（下称前湾滩东组）、原审原告榆林市榆阳区芹河乡前湾滩村西村村民小组（下称前湾滩西组）与原审被告榆林市榆阳区人民政府（下称榆阳区政府）、原审第三人榆林市榆阳区芹河乡天鹅海则村第三村民小组（下称天鹅海则三组）土地确权决定纠纷一案，米脂县人民法院于2008年5月29日作出（2008）米行初字第2号行政判决，天鹅海则三组不服，提起上诉。榆林市中级人民法院于2008年11月4日作出（2008）榆中法行终字第41号行政判决。天鹅海则三组仍不服，向榆林市中级人民法院申请再审。榆林市中级人民法院于2010年1月4日作出(2009)榆中法行监字第12号行政裁定，对本案提起再审，并于2010年7月26日作出（2010）榆中法行再终字第2号行政裁定。前湾滩东组、前湾滩西组（下合称前湾滩东、西组）不服，向本院申请再审。本院于2011年12月14日作出（2010）陕行监字第00129号行政裁定，裁定本案由本院进行提审，并于2012年12月28日作出（2012）陕行再字第00002号行政判决。天鹅海则三组和榆阳区政府又不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2016年12月30日作出（2013）行监字第292-1号行政裁定书，指令我院再审。本院受理后，依法另行组成合议庭，并于2018年1月16日进行了公开开庭审理，再审申请人天鹅海则三组负责人李志华及委托诉讼代理人赵洵、再审申请人榆阳区政府委托诉讼代理人周楠、李彦军、被申请人前湾滩东组负责人白世有及委托诉讼代理人余洋、曹凌、被申请人前湾滩西组白建华及委托诉讼代理人李海松、李晓军到庭参加庭审。本案现已审理终结。一审法院查明，第三人天鹅海则三组与原告前湾滩东、西组南北相邻，曾为林地权属多次发生纠纷。2006年夏，在双方争议林地中的杨树被天鹅海则二组的村民偷砍，有部分被烧毁。原告和第三人发现后，先后向有关部门报案。原告村民多次集体上访，要求政府给予处理。被告榆阳区政府于2007年6月20日组织召开了信访联席会议，给原告出具了“会议纪要”，认为政府在1997年4月24日已作了榆政发（1997）12号文件处理决定，现不再处理。原告不服，向榆林市人民政府提起行政复议，但市政府接受申请后，在法定期限内未作答复。原告遂向人民法院提起行政诉讼，请求撤销榆阳区（原榆林市）政府榆政发（1997）12号“关于芹河乡天鹅海则村第三村民小组与前湾滩村林地权属纠纷的处理决定”（下称《处理决定》）。一审法院认为，榆阳区政府于1997年4月24日所作的《处理决定》属具体行政行为，在作该具体行政行为时，应适用有关法律和法规，但被告作出该处理决定时未适用任何法律条款，显属程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第三目之规定，判决撤销被告榆阳区人民政府所作《处理决定》。二审法院查明事实与一审查明事实相同。另查明，1995年前湾滩村在两村争议地砍伐林木，天鹅海则村和小纪汗林场作为原告起诉前湾滩村民事侵权赔偿，榆阳区法院审理认为前湾滩村砍伐林木属侵权行为，以（1996）榆法民初字第51号民事判决书（下称第51号民事判决）判决前湾滩村承担侵权赔偿责任。前湾滩村不服提起上诉，二审审理期间，榆阳区政府作出了《处理决定》，该《处理决定》确定双方的林地界限为：东以高腰库墩，西以大水桐树，中以大柳树，三点一线为界，以南属天鹅海则三组管理，以北属前湾滩村管理。前湾滩村以此《处理决定》撤回了上诉。二审法院认为，行政主体作出具体行政行为必须有法律依据。原榆林市政府作出的《处理决定》，属于对行政相对人之间的林地权属纠纷作出行政裁决的具体行政行为，应适用《林木林地权属处理办法》等相关规定，但原榆林市政府在作出该《处理决定》时，没有援用任何法律条文，未适用应当适用的法律，属于适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第二目之规定，应当依法判决撤销。原判认定事实清楚，处理正确，应予维持。遂判决驳回上诉，维持原判。榆林市中级人民法院再审另查明，前湾滩村撤回上诉后，天鹅海则村、小纪汗林场向榆阳区法院申请执行第51号民事判决。执行过程中，榆阳区法院曾与时任前湾滩村村委会主任白课、前湾滩村西一组组长白生元谈话，并裁定扣押了前湾滩村三相异步电动机和自吸离心泵各一台。1998年3月11日，天鹅海则村、小纪汗林场、前湾滩村达成执行和解协议，由前湾滩村委会一次性付给天鹅海则村委会21000元，其余的全部放弃。1998年4月2日，前湾滩村委会交给榆阳区法院执行和解款21000元。榆林市中级人民法院再审认为，前湾滩东、西组在1998年第51号民事案件和解时，已经知道榆阳区政府1997年4月24日作出的《处理决定》。其2007年再行以行政案件提起诉讼，该起诉已超过法定期限，依法应予驳回。原一、二审判决错误，依法应予撤销。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第六项、第六十三条第二项、第七十六条、第七十八条之规定，经合议庭评议并报审判委员会研究决定，裁定撤销一、二审判决；驳回前湾滩东、西组的起诉。本院原再审庭审中，再审申请人前湾滩东、西组表示对榆林市中级人民法院再审裁定认定的双方曾为林地权属多次发生纠纷不清楚，因为其不是第51号民事判决和《处理决定》的当事人。各方对榆林市中级人民法院再审裁定认定的其他事实没有异议，予以确认。本院原再审另查明，1988年12月5日，前湾滩村与天鹅海则村签订了《土地边界协议书》。该协议书载明：“前湾滩村与天鹅海则村土地边界于1986年8月12日经实地勘察，确认两村的土地边界从天鹅东北沙起，到木楼沙止，全长5800千米，双方共认两村的土地边界结合图准无误，共同遵守”。双方代表在协议书上签字并加盖了两村村委会公章。该协议还注明边界涉及的航片号为1220，涉及的地形图图号为J-49-64-(19)。双方还于同日签订了《土地边界争议原由书》，确认争议地段涉及的航片号为1228，地形图图号J-49-64-(18)，地名为保宁堡南沙，面积300亩，并附有争议地段示意图。双方对争议地界线决定暂时维持临时界线。另查，1989年12月，前湾滩村在两村边界协议中没有争议、在《处理决定》中与天鹅海则三组有争议的沙地上，与榆林市林业局签订了“榆林市乡（镇）第二期承包治理流沙的合同”。2005年12月31日，经榆林市林业局验收合格，榆阳区政府为前湾滩村颁发了林权证。2008年6月6日，榆阳区政府作出榆区政函（2008）32号《关于对榆阳区集体林权制度改革进程中有关问题的批复》，该批复第三条规定：“有关2004年前退耕还林荒地造林已发林权证的问题，为了统一按照集体林权制度改革政策规定，应将以前发放的2004年前退耕还林荒地造林林权证全部收回，重新核发”。2008年9月5日，榆阳区林业工作站出具了“对原2005年以前发放的集体林权证因缺乏四邻签字，全部废止。以本次林改发证为准”的证明。2009年12月29日，榆阳区林业局以榆区政林便字（2009）07号便函证明，前湾滩村所持“林权证字（2005）63473号林权证已作废，至于林权证落款时间是2005年12月31日，是因为造林项目实施后三年内才能验收是否合格，所以2005年12月31日的林权证，与榆区政函（2008）32号文件批复精神并无冲突”。本院原再审认为，1988年12月5日，前湾滩村与天鹅海则村经过协商，依据全国土地调查图及地形图，签订了两村土地边界协议书，该协议书经过双方代表共同签字盖章认可，现天鹅海则三组负责人白玉山，当时作为天鹅海则村代表在协议书上有亲笔签字。该边界协议确认了两村的边界线，注明了两村边界的起止、全长及所依据的土地调查片号和地形图号，协议中“全长5800千米”属于填写时笔误。该边界协议对两村存在争议的地段专门进行了标注，对争议地段的名称、面积、航片号、地形图号等均进行了标注。双方商定对有争议的地段暂时维持现行边界线，且附有争议地段草图。天鹅海则三组答辩称该协议为临时边界协议，与本案没有关联性，且不具备法律效力，在形式要件上没有证据证明该协议是答辩人与被答辩人所签，该协议所述“5800千米”是不切合实际的表述，没有起点、中间经过点和终点等理由，与事实不符且没有证据证明，本院不予支持。庭审中，榆阳区政府称其作出《处理决定》时不知道存在两村签订边界协议的事情，其答辩称其所作涉诉具体行政行为事实清楚的理由，亦不能成立。1996年10月14日颁布的《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定：“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。处理意见书应当写明下列内容：……（三）林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定”。1996年2月1日起施行的原国家土地管理局颁布的《土地权属争议处理暂行办法》第三条规定：“处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据”。第二十八条规定：“处理决定应当包括以下内容：……(三)处理认定的事实和适用的法律、法规等依据”。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；……”。榆阳区政府所作《处理决定》没有适用任何法律法规，违反了上述法律法规相关规定，构成程序违法，原一、二审法院依法作出撤销该《处理决定》的判决，并无不当。《土地权属争议处理暂行办法》第四条规定：“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定”。第十四条规定：“当事人申请处理土地权属争议，应当提交书面申请书”。第十六条规定：“土地管理部门接到当事人的处理申请后，应当在十五日内决定是否受理。决定受理的，应当在决定受理之日起十日内将申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当在接到申请书副本之日起三十日内提交答辩书和有关证据；逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。决定不受理的，应当在决定不受理之日起十日内书面通知申请人，并说明理由。当事人对不予受理的决定不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》申请行政复议或者提起行政诉讼”。第二十四条规定：“土地管理部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清责任的基础上先行调解”。榆阳区政府所作《处理决定》没有列出申请人与被申请人，只列有当事人；没有申请人的申请书；没有送达申请书副本；没有给予被申请人申诉、答辩的权利；没有进行调解，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第三目之规定，构成程序违法。上述法律法规颁布实施时间均在1997年之前，天鹅海则三组答辩称《土地权属争议调查处理办法》2003年3月1日施行，《处理决定》是1997年作出，该办法不具有溯及力的理由，不能成立。榆阳区法院第51号民事案件的当事人是天鹅海则村村委会、小纪汗林场和前湾滩村村委会；《处理决定》的当事人是天鹅海则三组和前湾滩村村委会；本案当事人是天鹅海则三组、榆阳区政府和前湾滩东、西组。民事案件、行政处理决定和行政诉讼分别属于不同的法律关系。第51号民事案件处理的是侵权民事纠纷，《处理决定》处理的是林地确权纠纷，本案处理的是具体行政行为纠纷。前湾滩村交付民事案件执行款是依据第51号民事判决及执行和解协议交付，并不是依据《处理决定》交付。没有证据证明前湾滩东、西组知道《处理决定》的内容，亦没有证据证明前湾滩村委会知道《处理决定》的内容，前湾滩东、西组也必然知道《处理决定》的内容。1997年，榆阳区政府作出的《处理决定》将两村边界协议中属于前湾滩村的约1000亩土地划给了天鹅海则三组，1989年12月榆阳区政府在该地与前湾滩村签订了第二期治理流沙的合同，并经过验收又于2005年为前湾滩村颁发了林权证。榆阳区林业工作站证明及榆阳区林业局便函虽称该林权证作废，但前湾滩村在该地植树造林、领取林权证的事实客观存在，天鹅海则三组对此亦未否认。榆阳区政府对在《处理决定》后在该地仍为前湾滩东、西组颁发林权证的行为，天鹅海则三组对其所称前湾滩东、西组知道《处理决定》仍在该地植树造林的行为，均未有合理解释，故榆阳区政府、天鹅海则三组答辩称前湾滩东、西组知道《处理决定》内容的理由不能成立。天鹅海则三组答辩又称，两村道路植树不同、对前湾滩村民越界砍伐林木被罚款及长庆油田埋压管道补偿均是按《处理决定》实施的，以此证明前湾滩东、西组知道《处理决定》内容。经查，两村道路植树及前湾滩村民越界砍伐林木被罚款问题，均发生在双方历来存在争议的300亩土地范围。长庆油田埋压管道对所涉村组占地林木均有补偿，负责征地补偿部门亦出具证明，证明该补偿只限于用地补偿，不作土地权属依据，故天鹅海则三组答辩理由证据不足，不能成立。榆林中院再审没有相关证据证明前湾滩东、西组知道《处理决定》的内容，仅以推定认定其应该知道《处理决定》内容显属不当，其裁定撤销一、二审判决，驳回前湾滩东、西组的起诉确有错误。综上，榆阳区政府所作《处理决定》事实不清、程序违法，应予撤销；原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。榆林中院再审裁定证据不足，裁定错误，应予纠正；再审申请人申请理由成立,依法应予支持。经合议庭评议并报审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1、2、3目之规定、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：一、撤销榆林市中级人民法院（2010）榆中法行再终字第2号行政裁定书。二、维持米脂县人民法院（2008）米行初字第2号行政判决书，维持榆林市中级人民法院（2008）榆中法行终字第41号行政判决书。再审案件受理费50元，由榆林市榆阳区政府负担。天鹅海则三组现再审请求：撤销陕西省高级人民法院（2012）陕行再字第00002号行政判决，维持榆林市中级人民法院（2010）榆中法行再终字第2号行政裁定书。事实与理由：一、根据最高人民法院法释[2003]5号关于适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，本案属于行政复议前置案件，未经行政复议不能对原具体行政行为提起行政诉讼；二、被申请人1997年即已知晓《处理决定》的具体内容，其未在法定期限内提出行政复议申请和行政诉讼，已丧失复议权和行政诉讼权，依法应驳回其诉讼请求；三、本案《处理决定》主体适格、证据充分、事实清楚、适法正确，应依法维护合法有效的行政行为的严肃性和确定性及其执行力和公信力。榆阳区政府再审请求同上。事实与理由：一、处理决定主体适格、证据充分、事实清楚、适法正确，依法应予以维持。二、前湾滩东、西组的起诉超过法定起诉期限，榆林市中级人民法院再审裁定正确，应予以维持。前湾滩东、西组答辩称：一、其提交的《土地边界协议书》及其土地产籍图、《榆林市乡（镇）第二期承包治理流沙的合同》及其《林权证》等直接权属证据均证明，答辩人与天鹅海则三组除地界西段（保宁堡南沙）300余亩尚存争议外，其余土地历来从无争议，且地界明确。陕西省高级人民法院（2012）陕行再字第00002号行政判决认定事实清楚、证据充分详实、程序合法、适法正确，依法应予维持；二、答辩人2007年6月前从未申请或被通知参加过任何国家机关确认土地权属的纠纷，并不知晓《处理决定》如何做出，更未向其送达，程序违法。该《处理决定》擅自处置答辩人所有的土地，且无任何法律依据。且榆阳区政府在当事人没有土地权属争议、更没有当事人申请的情况下擅自作为，明显违反了《林木林地权属争议处理办法》，依法应予撤销。一、二审判决认定事实清楚，适法正确，应予维持。三、本案不存在超过诉讼时效的问题，榆林市中级人民法院再审裁定错误。《处理决定》答辩人并未参与，剥夺了答辩人的知情权、参与权和处分权，更未向答辩人送达，对答辩人不发生拘束力和时效效力。1989年政府与答辩人签订了《关于乡（镇）第二期承包治理流沙的合同》，2005年向答辩人颁发了《林权证》，答辩人在《处理决定》所涉及土地上辛勤劳作和经营管理是客观事实。上述事实足以证实答辩人根本不知晓《处理决定》的存在，否则答辩人不能在该土地上几十年安心坚持治沙、投资、造林和经营管理。2007年6月20日，答辩人在处理天鹅海则二组在保宁堡南沙（与天鹅海则三组有争议的300亩地）侵害其林木赔偿事宜时，才知道《处理决定》的存在及其具体内容，遂于2007年7月9日向榆林市人民政府申请行政复议。榆林市政府在受理复议申请后，以书面形式明确告知答辩人满两月后向法院起诉。答辩人2007年9月17日按政府告知的诉权及方式提起行政诉讼完全符合行政诉讼法诉讼时效等相关规定。《处理决定》是涉及不动产的具体行政行为，事关答辩人约1400亩林地的重大不动产权益，法律规定其诉讼时效为20年，答辩人的起诉远未超过20年，本案根本不存在任何超过诉讼时效的事由。榆林市中级人民法院在明知本案上述客观事实的情况下，人为地以前湾滩村村委会知道《处理决定》对51号案撤诉等，混淆对不同法律关系、法律主体的法律评价及相应的法律后果，推定答辩人应当知道处理决定，错误驳回答辩人起诉。本案源于榆阳区政府的违法行政和榆林市中级人民法院的错误再审，将原本权属明确，不存在任何权属争议的相邻关系拖至长达十余年的无谓诉争，给答辩人造成沉重诉累。坚信法院会作出公正裁判。本院原再审判决查明事实基本属实，依法予以确认。另查明：榆阳区政府《处理决定》所依据的是芹河乡政府1996年5月6日的处理意见，该处理意见载明，当时芹河乡政府工作组通知参加的人员，前湾滩村有时任村主任白课，还有刘顺义（村支书）、白光生、白鹏飞、白喜存（前湾滩东组组长）、白生元（前湾滩西组组长）等人。该处理意见一式三份，乡、村各一份。1997年原榆林市人民法院在执行第51号民事判决时，对前湾滩村时任村委会主任白课和前湾滩东组组长白喜存、前湾滩西组组长白生元以及白占华、白海旺等人的谈话笔录记载，“执行通知我们也接到了，我们昨天开了会，这是我们两个小队的事，牵扯323个人……，群众不准备出这个钱……。”1998年4月2日白课向法院实际交到赔偿款20580元，特别注明有前湾滩村一、六队（即现前湾滩东、西组）交，并形成交款条附卷。诉讼中，前湾滩东、西组对该款系由其承担亦予认可。诉讼中，前湾滩东、西组提交前湾滩村委会证明称，前湾滩村土地固定在各村民小组，村委会不经营管理任何土地（包括耕地、林地、荒地）的所有权和使用权。2018年4月19日，本院组织各方当事人进行了现场查勘和听证，在听证中前湾滩村时任村委会主任白课到场陈述，《处理决定》作出后政府向该村村委会进行了送达。本院认为，原榆林市人民政府1997年4月24日《处理决定》作出后，依法向前湾滩村进行了送达。前湾滩东、西组在诉讼中提交村委会证明称，前湾滩村土地固定在村民小组，村委会不经营管理任何土地（包括耕地、林地、荒地）的所有权和使用权，但《处理决定》关系该村组重大利益，从芹河乡政府1996年5月6日的处理意见来看，乡政府工作组通知参加的人员在前湾滩村一方有时任村主任白课，还有村支书刘顺义、前湾滩东组组长白喜存、西组组长白生元等人，该处理意见还载明一式三份，乡、村各一份，前湾滩东、西组应当实际参加了1996年、1997年的政府林地权属处理程序，并应当知晓乡政府的处理意见。而乡政府该处理意见与本案榆阳区政府《处理决定》在林地权属划界问题上一致，系《处理决定》的主要依据之一，只是由于法定职权和程序的问题，最终上报林业行政部门后由原榆林市人民政府对双方村组争议出具了正式的《处理决定》。原榆林市人民法院第51号民事判决认定，1995年9月22日前湾滩村集中大部分村民砍林，故直接影响前湾滩村撤回该案上诉的《处理决定》还涉及到村组干部如何处理、大部分村民个人利益。村委会未将政府关于对两村争议林地如何划界、前湾滩村给本村群众在两村争议地带林地划分是否合法有效、村组干部如何处理等内容的《处理决定》告知所辖村民小组和村民，不使村组和村民知道，以及作为本案被申请人的两个村民小组称其2007年才知道《处理决定》不符合常理。原榆林市人民法院第51号民事判决作出后二审期间，前湾滩村村委会直接写明根据《处理决定》申请撤回该案上诉。判决生效后法院执行时对前湾滩村时任村委会主任及其东组、西组组长等人进行了谈话。根据该谈话笔录和白课向法院交纳执行款的交款条记载内容，以及白课同时亦系前湾滩东组村民的事实，证明当时前湾滩村在村里召开了会议，明确了赔偿是前湾滩东、西组两个村民小组的事情，涉及300余人，部分群众开始不愿配合法院执行交纳赔偿款，故被申请人两个村民小组应当知道本案《处理决定》内容，并最终认可了第51号民事判决结果，配合法院实际缴纳了相应的执行款。综上，本案经合议庭评议并报本院审判委员会讨论认为，被申请人前湾滩东、西组1997年即应知道案涉《处理决定》作出及其内容，但其2007年方才提起行政诉讼，已明显超过法定起诉期限。榆林市中级人民法院再审根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，依法驳回前湾滩东、西组的起诉并无不当。本院（2012）陕行再字第00002号再审判决未能查明前湾滩东、西组1997年即应当知道案涉《处理决定》作出及其内容，2007年方才提起行政诉讼，已明显超过法定起诉期限，且未适用起诉超过法定期限依法应驳回起诉的法律规定，所做判决不当，应予纠正。依照1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（十五）项、第一百一十九条、第一百二十二条、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销陕西省高级人民法院（2012）陕行再字第00002号行政判决；二、维持榆林市中级人民法院（2010）榆中法行再终字第2号行政裁定书。本裁定为终审裁定。审判长  赵顶峰审判员  贾黎明审判员  杨宗信二〇一八年五月三日书记员  王 玮