江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00127号
原告陶波。
被告南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人吴永宏，职务局长。
委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。
原告陶波诉被告南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）不履行法定职责，于2015年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案并向被告南通房管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月14日公开开庭审理了本案。原告陶波，被告南通房管局的局长助理沈斌及委托代理人季翔到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经江苏省高级人民法院批准延长审限三个月。本案现已审理终结。
原告陶波诉称，南通舒心物业管理有限公司虚构拥有专业物业管理团队的事实，非法获取合法的物业企业管理资格证书，采用欺骗手段与1895红街区租赁户签订物业合同，非法占有巨额物业费、垃圾清运水电费，多收水电费、垃圾清运费。2013年6月18日原告陶波向被告南通房管局提交《关于舒心物业以欺骗手段获取资质处罚请求》，被告南通房管局于同日签收，但被告南通房管局至今未作出处罚结果。请求确认被告南通房管局不履行法定职责行为违法，并责令被告南通房管局依法作为。
原告陶波为证明其主张，向本院提供了以下证据：
1.身份证复印件，证明原告陶波的身份情况。
2.组织机构代码证，证明被告南通房管局的主体资格。
3.《关于舒心物业以欺骗手段获取资质处罚请求》，证明原告陶波向被告南通房管局提出申请，被告南通房管局已签收但至今未作出处罚。
4.视听资料，证明被告南通房管局公开承诺对南通舒心物业管理有限公司“要没收违法所得，处以5万到20万元的罚款”，至今无结果。
5.南通市房产监察支队出具的《证明》，证明被告南通房管局已经向南通市公安局崇川分局报案，至今无结果。
6.南通舒心物业管理有限公司的企业法人营业执照、工商注册信息表、全国企业信用信息公示系统（江苏）查询单、公司注销登记申请书、授权委托书、南通舒心物业管理有限公司关于注销公司的股东会决议、南通舒心物业管理有限公司清算报告、注销清算公告、公司准予注销登记通知书，证明南通舒心物业管理有限公司已于2014年4月22日在南通工商行政管理局崇川分局注销登记。
被告南通房管局辩称，被告南通房管局接到原告陶波的举报后，根据相关法律法规规定，就举报线索进行了调查核实，并于2014年5月16日立案。5月30日，被告南通房管局作出通房罚告（2014）1号《行政处罚告知书》并依法邮寄送达，邮件以单位已注销为由被退回。6月23日，被告南通房管局依法调取了工商档案，确认南通舒心物业管理有限公司已注销的事实。7月22日，被告南通房管局作出《关于终止对南通舒心物业管理有限公司行政处罚的决定》。被告南通房管局不存在行政不作为情形，请求依法驳回原告陶波的诉讼请求。
2015年3月16日，被告南通房管局向本院提交了以下证据、依据：
1.被告南通房管局对施赛男所作调查询问笔录。
2.被告南通房管局对薛卫清、周杰所作调查询问笔录。
3.被告南通房管局对原告陶波所作调查询问笔录。
4.企业法人营业执照、组织机构代码证、物业管理企业资质证书、授权委托书。
5.1895红街区物业管理合同。
6.1895红街区运营管理条例。
7.物业管理费、垃圾清运费收据。
8.（2012）崇港民初字第0516号《民事判决书》、（2013）通中民终字第0675号《民事判决书》、（2013）苏审三民审字第401号《民事裁定书》。
9.区政府办公室关于滨江休闲文化街营业手续办理协调会议纪要。
10.通公消审（2008）第0384号《建筑工程消防设计审核意见书》。
11.编号（2009）第036号《建筑工程竣工验收消防备案检查告知书》。
12.公告。
13.关于协助调查舒心公司有关情况的函。
14.行政案件立案审批表。
15.第1号《局案审会会议纪要》、通房罚告（2014）1号《行政处罚告知书》、送达回证、邮寄回执。
16.南通舒心物业管理有限公司注销的工商资料。
17.第3号《局案审会会议纪要》、行政案件结案审批表、关于终止对南通舒心物业管理有限公司行政处罚的决定。
证据1-17，证明被告南通房管局已经依法履行了法定职责。
法律法规依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《南通市房产管理局行政案件线索接报处理流程》、《南通市房产管理局行政处罚规程》。
经庭审质证，原告陶波对被告南通房管局提供的证据认为与本案没有关联性，不予认可。被告南通房管局对原告陶波提供的证据1、2、6无异议；对证据3、5的真实性无异议，但认为不能达到原告陶波的证明目的；对证据4的真实性无异议，但认为与本案不具关联性。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南通房管局提供的证据与本案具有关联性，能够证明被告南通房管局履行了调查取证以及根据调查取证的结果作出最终处理决定的情况。原告陶波提供的证据3、5的真实性予以认定，但不能达到原告陶波的证明目的；证据4能够证明南通舒心物业管理有限公司曾经存在违法行为的事实，也是原告陶波向被告南通房管局提出处罚申请的原因，与本案具有关联性。
经审理查明，2007年5月11日，南通舒心物业管理有限公司在南通工商管理局崇川分局注册登记成立，营业期限为2007年5月11日至2017年5月10日。2008年9月2日，南通舒心物业管理有限公司经南通市房产管理局审批取得苏物业通字第8030号《物业管理企业资质证书》，该资质证书载明资质等级叁级（暂定一年），准予从事物业管理业务时间为2008年9月。2009年9月2日暂定一年的三级资质期满后，南通舒心物业管理有限公司未向被告南通房管局重新申请核定物业管理企业资质等级。2010年3月10日，原告陶波与南通市崇川区任港街道办事处签订“1895红街区商铺租赁合同”，约定南通市崇川区任港街道办事处将坐落于南通市崇川区长江路88号红鼎楼1-01号、2-01号至2-04号出租给原告陶波，共计建筑面积800平方米，租赁期自2010年8月1日至2018年7月31日。同日，原告陶波与南通舒心物业管理有限公司签订了一份《1895红街区物业管理合同》，约定由南通舒心物业管理有限公司对原告陶波租赁的南通市崇川区长江路88号红鼎楼1-01号、2-01号至2-04号建筑面积800平方米的物业提供物业管理服务，并对物业管理费、垃圾清运费、水电费等收取作出约定。服务期限为自交房之日至租赁合同终止之日。
2013年6月18日，原告陶波向被告南通房管局提交《关于舒心物业以欺骗手段获取资质处罚请求》，以南通舒心物业管理有限公司采取欺骗手段获取物业资质、资质逾期提供物业服务为由，要求被告南通房管局对南通舒心物业管理有限公司进行处罚，没收非法所得，退还物业费。被告南通房管局于同日签收。7月11日和8月27日，被告南通房管局分别向南通舒心物业管理有限公司委托代理人施赛男制作调查询问笔录，施赛男在笔录中陈述南通舒心物业管理有限公司具有三级资质，资质有效期为2008年9月2日至2009年9月2日，期满后未重新申请核定资质，2010年3月10日与原告陶波签订《1895红街区物业管理合同》以及2013年1月停止物业管理活动的事实。8月27日，被告南通房管局分别向南通市崇川区任港街道办事处工作人员薛卫清、周杰及原告陶波制作调查询问笔录，任港街办工作人员陈述2013年1月之后物业由街道管理，购买服务。
2014年1月22日，被告南通房管局发出《公告》，要求接受过南通舒心物业管理有限公司物业管理服务的1895红街区业主或租赁户在2月10日前提供物业管理合同、相关收费凭证、票据等资料。3月31日，被告南通房管局向南通市崇川区任港街道办事处发出《关于协助调查舒心公司有关情况的函》。5月16日，被告南通房管局作出《行政案件立案审批表》，对南通舒心物业管理有限公司涉嫌在未取得物业管理资质证书从事物业管理活动违法行为予以立案。5月30日，被告南通房管局作出通房罚告（2014）1号《行政处罚告知书》，告知了南通舒心物业管理有限公司违法事实和拟作出行政处罚的理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于5月31日采取邮寄送达的方式依法向南通舒心物业管理有限公司送达。6月10日，被告南通房管局向南通舒心物业管理有限公司依法送达的《行政处罚告知书》因单位注销原因被退回。6月23日，被告南通房管局调取南通舒心物业管理有限公司工商档案，发现南通舒心物业管理有限公司已于2014年4月22日办理注销登记。7月22日，被告南通房管局作出《关于终止对南通舒心物业管理有限公司行政处罚的决定》，决定终止对南通舒心物业管理有限公司的行政处罚程序。
另查明，2012年11月，南通舒心物业管理有限公司因物业服务合同纠纷向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，要求原告陶波支付物业服务费、生活垃圾清运费。2013年3月1日，南通市崇川区人民法院作出（2012）崇港民初字第0516号《民事判决书》，判决原告陶波支付南通舒心物业管理有限公司2010年5月1日至2012年10月31日期间的物业服务费人民币41920元、生活垃圾清运费人民币13184元，扣除已支付的10000元，还应支付45104元。原告陶波不服，上诉至南通市中级人民法院。6月20日，南通市中级人民法院作出（2013）通中民终字第0675号《民事判决书》，驳回上诉，维持原判。原告陶波不服，向江苏省高级人民法院申诉。2014年3月3日，江苏省高级人民法院作出（2013）苏审三民申字第401号《民事裁定书》，以原告陶波提供新证据为由，指令南通市中级人民法院再审。8月12日，南通市中级人民法院作出（2014）通中民再终字第0023号《民事裁定书》，以南通舒心物业管理有限公司已被注销登记，公司已终止，法人资格消灭，已不具备民事诉讼法规定的诉讼主体资格为由，裁定撤销（2012）崇港民初字第0516号民事判决及（2013）通中民终字第0675号民事判决，驳回南通舒心物业管理有限公司的起诉。
本院认为，根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是被告南通房管局有无依法履行法定职责。
所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责。不履行法定职责，包含拒绝履行法定职责和拖延履行法定职责。《物业管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。第三十二条规定，从事物业管理活动的企业应当具有独立的法人资格。国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度。具体办法由国务院建设行政主管部门制定。第六十条规定，违反本条例的规定，未取得资质证书从事物业管理的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。以欺骗手段取得资质证书的，依照本条第一款规定处罚，并由颁发资质证书的部门吊销资质证书。《物业服务企业资质管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内申请物业服务企业资质，实施对物业服务企业资质管理，适用本办法。本办法所称物业服务企业，是指依法设立、具有独立法人资格，从事物业管理服务活动的企业。第三条规定，物业服务企业资质等级分为一、二、三级。第四条规定，设区的市的人民政府房地产主管部门负责三级物业服务企业资质证书的颁发和管理，并接受省、自治区人民政府建设主管部门的指导和监督。第七条规定，新设立的物业服务企业，其资质等级按照最低等级核定，并设一年的暂定期。从上述规定中可以看出，法律法规赋予县级以上地方人民政府房地产行政主管部门对物业管理活动进行监督管理和对从事物业管理服务企业资质管理的法定职责。本案中，南通舒心物业管理公司于2008年9月2日取得物业管理企业资质证书，资质等级三级（暂定一年），即期限自2008年9月2日至2009年9月2日，期满后南通舒心物业管理有限公司并未向被告南通房管局重新申请物业管理企业资质等级核定，应当视为自2009年9月2日后无物业管理资质。2010年3月10日，南通舒心物业管理有限公司与原告陶波订立物业管理合同，并提供物业管理服务显然违反了《物业管理条例》有关未取得资质证书不得从事物业管理的禁止性规定。在此种情形下，被告南通房管局根据举报立案调查符合法律规定。
《中华人民共和国公司法》第一百八十条第一款规定，公司合并或者分立，登记事项发生变更的，应当依法向公司登记机关办理变更登记；公司解散的，应当依法办理公司注销登记；设立新公司的，应当依法办理公司设立登记。第一百八十九条规定，公司清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会、股东大会或者人民法院确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条规定，经公司登记机关注销登记，公司终止。从上述规定可以看出，公司解散经过清算、办理注销登记，公司终止。公司注销是公司终止时应当履行的程序，是指公司出现终止的情形时，主动向登记机关办理登记，消灭其民事权利能力和民事行为能力的行为。公司经过合法的清算，办理注销登记之后，公司的经营资格和法人人格一并终止，公司法人消灭，不再承担任何法律责任。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。从上述规定可以看出，行政机关作出行政处罚必须存在违反行政管理秩序的行为和行为人，即存在违法行为和被处罚对象。本案中，南通舒心物业管理有限公司于2014年4月22日在南通工商行政管理局崇川分局办理了注销登记，这意味着自2014年4月22日起南通舒心物业管理有限公司的法人人格消灭，自此对外不再承担法律责任。因此，被告南通房管局以行政相对人不存在为由，决定终止对南通舒心物业管理有限公司的行政处罚程序并无不当。
至于原告陶波提出被告南通房管局未对南通舒心物业管理有限公司采取欺骗手段获取合法的物业服务企业资质作出处理的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。南通舒心物业管理有限公司于2008年9月2日取得苏物业通字第8030号《物业管理企业资质证书》，原告陶波对此问题的举报已经超出法律规定的追责时效，被告南通房管局对此不予处理并不违反法律规定。
至于原告陶波提出的处罚期限问题。现行的《中华人民共和国行政处罚法》和《物业管理条例》均未对查处物业管理违法行为的具体期限作出具体明确的规定，因此，不能得出被告南通房管局违反法定期限的结论。诚然，从2013年6月原告陶波举报至被告南通房管局2014年5月16日正式立案，期间长达近一年，虽然被告南通房管局在此期间进行了调查取证，但行政程序过于拖沓，容易造成当事人的误解，这也是本案原告陶波提起诉讼的诱因之一。希望被告南通房管局在今后的行政执法中注意行政执法效率，规范执法程序，减少因此问题引发诉讼。
综上，被告南通房管局根据原告陶波的举报，履行了立案、调查、告知等职责，因被处罚对象办理注销登记导致行政处罚不能，因此终止处罚程序并无不当。原告陶波的诉讼主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陶波要求确认被告南通市住房保障和房产管理局不履行法定职责行为违法并责令被告南通市住房保障和房产管理局依法作为的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陶波负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 朱敏霞
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。