河南省洛阳市洛龙区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0311行初88号
原告：洛阳市仪康房地产开发有限公司；住所地：洛阳市西工区凯旋东路60号院后2楼西侧；组织机构代码：75712770-8。
法定代表人：刘洛民，董事长。
委托代理人：吴峰辉，该公司法律顾问，特别授权。
委托代理人：宋鹏，该公司员工，特别授权。
被告：洛阳市城乡规划局；住所地：洛阳市洛龙区开元大道228号；组织机构代码：76782873-5。
法定代表人：刘德胜，局长。
委托代理人：杨刚，河南中冶律师事务所律师，特别授权。
委托代理人：剧正义，洛阳市城市规划监察支队工作人员，一般代理。
原告洛阳市仪康房地产开发有限公司（下称仪康公司）诉洛阳市城乡规划局（下称市规划局）因行政处罚纠纷一案，由洛阳市西工区人民法院于2016年4月21日移送至本院，审理中本院依法组成合议庭，于2016年10月21日公开开庭审理了本案。庭审中原告委托代理人吴峰辉、宋鹏，被告市规划局委托代理人杨刚、剧正义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2014年8月18日，洛阳市城乡规划局对仪康公司改变原规划审批内容的违法事实，做出（2014）洛规罚决字第06号行政处罚决定书。认定：仪康公司在洛阳新区牡丹大道南侧、金城寨街东侧建设的中心湖公务员小区1#、2#楼，改变了原规划审批内容，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定，属违法建设，且违法事实、性质、情节、社会危害程度严重。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，决定对仪康公司作出如下行政处罚：自接到本决定书之日起，限30日内自行拆除1#、2#楼楼顶及2楼商业违法建设部分，并恢复原貌。
原告仪康公司诉称：2006年仪康公司在洛阳新区牡丹大道南侧、金城寨街东侧开发建设中心湖公务员小区，2010年该小区规划验收。2014年8月31日，市规划局以仪康公司1#、2#楼楼顶及1#、2#楼商业违法建设，向原告下发（2014）洛规罚决字第06号行政处罚决定书。处罚决定作出的行政处罚为30日内自行拆除1#、2#楼楼顶及2楼商业违法建设部分，并恢复原貌。处罚决定认定事实不清，证据不足。首先，1#、2#楼楼顶违法建设部分不是仪康公司所为，是诸多业主自行建设，规划局处罚主体错误，仪康公司无权拆除。其次，处罚决定书认定1#、2#楼商业部分不是违法建设，并经过市规划局依法验收并颁发过《规划许可证》。故请求人民法院依法撤销（2014）洛规罚决字第06号行政处罚决定书。
原告仪康公司向法庭提交以下证据：
第一组证据：1、建设工程规划许可证两份（建字第410300201200552号、建字第410300201500553号）；2、洛阳市城乡规划局建设工程规划核实意见书一份；3、房管局（洛阳市房兴房地产中介服务中心）测绘报告一份。
证明：中心湖公务员小区1号楼、2号楼二层门面房后两米是经过验收通过，办理规划许可证，有合法手续，属于合法建筑。
第二组证据：中心湖公务员小区1号楼、2号楼18层顶楼照片一组九张。证明：该建筑物楼顶加盖的建筑物是业主自发行为，与仪康公司无关，仪康公司不是该违法行为的行为人。
第三组证据：1、多份工程规划许可证（2007-319号、2007-320号、建字第410300200900949号、建字第410300200900950号）；2、规划局核准的中心湖公务员小区项目总平面图（2006年4月3日）、1号楼及2号楼的单体平面图五份（2007年10月）。证明：小区项目存在多次变更工程规划情况。
被告市规划局辩称：2014年6月23日，市规划局对仪康公司在洛南新区牡丹大道南侧、金城寨街东侧建设的中心湖公务员小区1#、2#楼改变原规划审批内容违法建设，依法立案调查。经查由仪康公司开发建设的中心湖公务员小区1#、2#楼，原批准的18层楼顶为混凝土花架，现在部分进行封堵，1#、2#楼南侧封堵消防步梯顶部与二层门面房之间两米过道改做可用空间，改变了1#、2#楼《建设规划许可证》的批准内容。此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”的规定，属违法建设。2014年6月26日市规划局向仪康公司送达2014洛规罚告字第06号《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证通知书》，仪康公司逾期放弃陈述、申辩和听证。市规划局根据调查的事实和证据，针对仪康公司违法建设的事实、性质、情节、社会危害程度，参照河南省《﹤中华人民共和国城乡规划法﹥行政处罚裁量标准》，认定仪康公司改变原规划审批内容，行为严重违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，2014年8月18日市规划局依法作出决定对仪康公司作出如下行政处罚：自接到本决定书之日起，限30日内自行拆除1#、2#楼楼顶及2楼商业违法建设部分，并恢复原貌。市规划局作出的（2014）洛规罚决字第06号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市规划局向法庭提交以下证据和材料：
第一组证据（共5份）：1、（2014年）洛规案登字第06号案件登记表一份；2、（2014年）洛规案立字第06号行政案件立案审批表一份；3、执法人员工作证复印件一份；4、洛阳市仪康房地产开发有限公司营业执照、组织机构代码证、委托书；5询问笔录及勘验笔录各一份。证明：洛阳市仪康房地产开发有限公司在洛阳新区牡丹大道南侧、金城寨街东侧建设的中心湖公务员小区1#、2#楼，改变了原规划审批内容，洛阳市城乡规划局依法立案。
第二组证据（共4份）：1、洛阳市人民政府颁发的洛市国用（2010）第05008266号土地证、洛阳市城乡规划局颁发的编号05-116建设用地规划许可证；2、洛阳市仪康房地产开发有限公司用地坐标图及洛阳规划建筑设计有限公司中心湖公务员小区项目总平面图各一张；3、仪康中心湖公务员小区高层商住楼设计方案一份及洛阳规划建筑设计有限公司中心湖公务员小区1#、2#楼项目设计方案图5张；4、洛阳市规划局颁发的建字第410300200900950号、410300200900949号建设工程规划许可证。证明：洛阳市仪康房地产开发有限公司建设的中心湖公务员小区1#、2#楼与规划审批内容不同（1#、2#楼，原批准的18层楼顶为混凝土花架，现在部分进行封堵，1#、2#楼南侧封堵消防步梯顶部与二层门面房之间两米过道改做可用空间），改变了《建设工程规划许可证》的批准内容。
第三组证据（共2份）：1、（2014年）洛规罚先告字第06号行政处罚事先告知书（存根）一份；2、（2014年）洛规罚听告字第06号行政处罚听证告知书（存根）一份。证明：洛阳市城乡规划局在向洛阳市仪康房地产开发有限公司依法作出行政处罚决定之前，向仪康公司告知了行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了仪康公司依法享有的权利。
第四组证据（共3份）：1、（2014年）洛规处批字第06号违法案件处理审批表一份；2、（2014年）洛规罚决字第06号行政处罚决定书一份；3送达回证一份。证明：洛阳市城乡规划局对洛阳市仪康房地产开发有限公司的违法建设事实依法作出行政处罚决定，并向仪康公司进行了送达。
庭审中根据原被告提交的证据材料并经质证、认证，可以确认以下案件事实：位于洛阳新区牡丹大道南侧、金城寨街东侧的中心湖公务员小区1#、2#楼，是2006年开始由仪康公司开发承建。期间因建设需要，由仪康公司申请，市规划局批准，对中心湖公务员小区1#、2#楼的规划曾多次进行过变更，最终于2010年建成。市规划局对建成的1#、2#楼进行规划验收后，于2012年11月15日给仪康公司颁发了建字第410300201200552号、建字第410300201500553号建设工程规划许可证，认定根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，建设工程符合城乡规划要求。在颁发的该两份建设工程规划许可证上，在附图及附件名称栏内第五项均载明原发建字第410300200900949号、建字第410300200900950号建设工程规划许可证收回作废。
2014年6月，市规划局对仪康公司建设的中心湖公务员小区1#、2#楼的建设改变原规划审批内容违法建设立案调查。调查中，确认由仪康公司开发建设的中心湖公务员小区1#、2#楼批准的18层楼顶为混凝土花架，现部分封堵，1#、2#楼南侧封堵消防步梯顶部与二层门面房之间两米过道改做可用空间。2014年6月26日，市规划局向仪康公司送达（2014）洛规罚告字第06号《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证通知书》，仪康公司逾期放弃陈述、申辩和听证。2014年8月18日，市规划局根据调查结果，对仪康公司作出了（2014）洛规罚决字第06号《行政处罚决定书》，行政处罚内容为：自接到本决定书之日起，限30日内自行拆除1#、2#楼楼顶及2楼商业违法建设部分，并恢复原貌。仪康公司不服，向人民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销市规划局作出的行政处罚决定书。
另需要说明：市规划局作出的（2014）洛规罚决字第06号《行政处罚决定书》中，并没有指出仪康公司改变原规划审批内容的具体文号、指向及所认定仪康公司具体的违法事实。庭审中，市规划局述称仪康公司违反市规划局给仪康公司颁发的建字第410300200900949号、建字第410300200900950号建设工程规划许可证，并在庭审中提供上述两份建设工程规划许可证作为仪康公司变更规划审批内容的证据予以佐证。
本院认为：市规划局具有对辖区内违反规划许可的行政违法行为进行查处和处罚的职能，但行使行政职权时，应当严格按照行政程序进行调查、确认和处理。市规划局对于仪康公司改变原规划审批内容的认定依据是违反建字第410300200900949号、建字第410300200900950号建设工程规划许可证颁发的规划内容，但上述规划许可证均已作废，故（2014）洛规罚决字第06号《行政处罚决定书》，认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项之规定，经合议庭评议，判决如下：
依法撤销被告洛阳市城乡规划局作出的（2014）洛规罚决字第06号《行政处罚决定书》。
本案受理费50元，由被告洛阳市城乡规划局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人提出副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。
审 判 长 ：杨洪璞
审 判 员 ：毛国林
人民陪审员 ：杨丽娟
二〇一六年十二月一日
书 记 员 ： 李 音