广东省广州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤01民终15865号
上诉人（原审原告）：蔡信恒，男，1943年4月22日出生，汉族，身份证住址广州市白云区。
委托诉讼代理人：左美球，广东佳思特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市白云区均禾街平沙经济联合社，住所地广州市白云区均禾街平沙村内。
负责人：黄继朗，社长。
委托诉讼代理人：陆社炎、李二娣，广东一粤律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市白云区均禾街平沙村第十一经济合作社，住所地广州市白云区均禾街平沙村。
负责人：黄永洪，社长。
委托诉讼代理人：李广彬，广东经国律师事务所律师。
上诉人蔡信恒因土地承包经营权纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院（2016）粤0111民初10336号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
上诉人蔡信恒上诉请求称，一、本案是土地承包合同纠纷，属于法院民事案件受理范围。一审法院对本案的证据没有全面、客观地审核，对明显不合法的证据仍作为本案认定事实的依据,从而错误地认定案件不属于民事诉讼调整范畴。1、白云区国土局在用地单位没有按法定程序办理土地征用手续，从而在其没有取得土地使用权证的情况下，发放了《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》。明显违反法律强制性的规定。《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》是无效证据。2、1995年3月28日由广州市白云区均禾街平沙村经济联合社（以下简称平沙联社）与广州市白云区新市镇平沙村民委员会（以下简称平沙村委会）联合签发《平沙村关于村、社使用土地问题的决定》，该决定不但未经全体村民大会同意，也未经土地所有权者广州市白云区均禾街平沙村第十一经济合作社（以下简称平沙十一社）的同意，这是由平沙联社擅自作出的强行剥夺村民承包经营权的行为。平沙联社在一审期间没有提交证据证明该《决定》是通过召开村民大会，并经多数村民同意的合法程序下所作出的。暂且不论是否是合法利用农村的耕地，假设是合法使用，该《决定》中所涉土地均已由平沙十一社依法发包给蔡信恒及其他村民，土地承包经营权属各家各户，平沙联社作出《决定》时，应当要征得有土地承包经营权的蔡信恒及其他村民的同意。该《决定》明显违反《村民委员会组织法》及《农村土地承包法》的相关规定，一审法院应当直接认定无效。3、《平沙村使用耕地协议》是由平沙村委会和平沙十一社分别在1996年1月1日、1997年2月19日未经召开村民大会且多数村民同意的情况下，自行盖章形成的，该协议约定包括涉案土地在内的平沙十一社的60多亩土地永久归平沙村使用，严重损害所有村民的重大利益。平沙联社与平沙十一社均表示该《协议》的形成依据是《决定》，且没有征得所有村民的同意情况下所作出的。但作为依据的《决定》本身是违法的，显然《协议》不可能合法有效。同样，该《协议》未经所有土地承包经营户的同意，擅自将属于村民的土地承包经营权永久性地予以剥夺，是严重损害蔡信恒的土地承包经营权的无效协议。4、《股份分红签收表》是由平沙十一社作出的，蔡信恒在一审期间表示该分红的来源是平沙十一社的物业出租所得，而这些物业是属平沙十一社，所占土地是集体自留土地，土地没有被村民承包经营。所以，该分红签收表不能证明蔡信恒对承包经营的土地有收益。5、白云区政府作出的云信访复查【2013】10号及云府复查复核【2014】58号《关于黄振超等人信访事项的复查意见》两份，是由区成立由区调处办、信访、国土、农林、街道等部门组成的联合工作组调查处理的。涉案土地的《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》均由白云区相关政府部门发放的，如果该复查结果支持了村民的主张，等于否定了之前由区政府部门所做出的违法行政行为——向用地单位发放《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》。所以，该工作组的成员没有通过听证程序听取上访村民的诉求，而是自行作出支持政府相关部门以前作出的违法行政行为的认定。同时，该份证据中显示，区政府成立的工作组完全依据村委会所提交的材料形成，完全不对村委会提交的材料和说法是否合理、是否违法进行审核。如村委会对涉案土地的建筑物出租给第三方、租金多少、租期多长等，完全没有征求过土地承包经营户的同意，也没有召开村民大会，对这种明显违反法律的行为，区工作组根本不予审核，直接认定为有效，并在复函中以此为理由进行答复。一审法院应当公正看待该两份复查复函。6、一审法院对平沙联社和平沙十一社申请对其有利的材料在裁定书上进行详细而全面的证据展示，而对我方提交的由广州市信访局作出的有利于我方的复函文件一笔带过。7、一审法院在裁定书中对两被上诉方提交的证据材料进行全面的展开说明，对蔡信恒提交的证据有些是一笔带过，有些证据在法庭质证后，在裁定书中只字未提。补充证据二的第一份证据即广州市城市规划局向平沙联社作出的，其中明确：鞋厂工程请即到广州市房管局及白云区人民政府办理征地手续，领取土地使用证后，方得使用土地。该份证据足以证明平沙联社在使用该土地时并未领取土地使用证，因此白云区的相关部门发放的《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》是非法的。补充证据二的其他证据主要是各级政府部门针对村民黄振超申请调取包括涉案在内的村民承包经营土地的地块是否办理了征地手续的复函。所有复函均证实，平沙联社在没有办理征地手续利用区政府的非法手续开办鞋厂。二、本案的证据足以证明案由是土地承包合同纠纷，且土地的性质至今仍是农用地的性质，而非建设用地。1、蔡信恒持有的《农村土地承包经营权证书》是当地政府部门根据法律和政策的规定发放的，没有经任何程序进行取消，是合法有效的。而平沙联社和平沙十一社未经蔡信恒同意将涉案土地进行出租的行为是对蔡信恒的土地承包经营权的严重侵犯。农业部2003第33号《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条：本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。……未加盖县级以上地方人民政府印章的，应按本《办法》规定重新颁发。该规定只是对原有证件没有加盖县级以上地方人民政府印章的，需重新办理，但没有否定蔡信恒实际享有对承包证中的土地承包经营权。该管理办法是在2004年1月1日起才施行，恰恰证明蔡信恒在2000年取得该承包证时由镇政府加盖公章颁发而县政府没有加盖公章是合法有效的。农业部的该项规定只是就承包证的更换问题作出的规定，并不是对承包人拥有该证上实体的权利进行变更，何况农业部的规定相对于中央办公厅、国务院的规定是下位法。2、涉案土地自始至终都是基本农田和农用地的性质，而非一审法院认定的“涉案地块的用地性质为建设用地”。90年代因地方政策的影响，村及社将属村民承包的土地进行统筹开发，当时的统筹开发期限为15年，而非永久。村民不懂法律和政策性的规定，均是村和社怎么要求就怎么配合做，因为改革开放初期属探索期，村民能理解当初15年的统筹开发期。但对统筹开发期后，土地的承包经营权应当归属蔡信恒。根据《土地管理法》的规定，农用地转为建设用地需经过严格的法定程序才能有效。一审法院向当地政府部门调取了部分涉案土地的《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》，而以上《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》是在没有经省级人民政府或国务院批准的，且没有土地使用权证的情况下由白云区政府作出的，是明显违反法定程序的证据，一审法院应当直接认定无效，而不是要求蔡信恒通过行政主管部门申请处理后再就双方的民事纠纷提起诉讼。一审法院所调取的乱石、新门楼的9个《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》分别是在1991年、1992年、1993年发放的；金鱼塘部分地块的2个《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》分别是在1998年和2004年发放的，而蔡信恒取得涉案土地延续三十年的承包经营权证是在2000年取得的。如果在2000年以前发放的以上《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》是合法有效的，当地政府不可能在2000年根据中共中央及国务院的通知再次向蔡信恒发放延续三十年承包经营权的《农村土地承包经营权证书》。很显然，以上《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》是由当地政府违法发放的，一审法院应当综合评价，认定以上用地批准书和规划许可证是违反法律规定所发放。然而，一审法院在裁定书第15页，却将违法发放的《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》表述为：涉案地块所在土地及其上盖物，除金鱼塘地块南侧与东侧建筑物无报建记录外，均拥有合法的用地审批及报建手续。一审法院既在裁定中不负责地直接认定《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》是合法的，同时，又在同一页针对蔡信恒提出该土地性质是未经合法审批的问题是属于行政诉讼受案范围，不属于民事诉讼的调整范畴，是自相矛盾的。既然认定《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》是合法的，直接判决蔡信恒败诉即可，又何须通过行政诉讼重新认定是否合法。同理，既然尚须通过行政诉讼才能确认《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》的合法有效性即土地性质为建设用地还是农用地，一审法院却又直接认定《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》是合法的，显然自相矛盾。根据《土地管理法》的相关规定，土地利用总体规划实行分级审批。涉及到农用地转为建设用地的，需经省级人民政府批准；征收基本农田需由国务院批准；同时，《土地管理法》亦规定，对乡镇兴办企业需涉及到农用地的，需按本法第四十四条规定办理。与蔡信恒同村的村民黄振超通过政府信息公开渠道向广州市及白云区政府及国土部门申请调取关于涉案土地是否依法办理征用程序的档案，当地相关政府部门均以回复函的方式予以答复。所有的回复函均显示，涉案土地没有依法办理征用手续。三、一审法院根据平沙联社的申请，向白云区政府的相关部门调取涉案土地的相关材料，核实涉案土地的金鱼塘部分地块没有报建记录，既然没有办理报建记录，包括涉案土地在内的金鱼塘的部分地块无需审理即可认定是非法使用，应当由一审法院直接判决平沙联社返还金鱼塘的1．88亩土地给蔡信恒。但一审法院对此没有进行处理，明显是不负责的。
本院经审查认为：由广州市白云区新市镇人民政府向蔡信恒发放的《农村土地承包经营权证书》[云新平530号]载明蔡信恒承包的涉案地块用以耕种蔬菜、水稻、花生，即用地性质为农用地。而《平沙村关于村、社使用土地问题的决定》、《平沙村使用耕地协议》载明，包括涉案地块在内的土地均由村统筹发展，国土资源部门亦对上述土地依法查处后办妥了有关用地手续，涉案地块用地性质已发生实质性转变。现蔡信恒据以主张权利的《农村土地承包经营权证书》所载明的涉案地块用地性质与土地的实际用地性质并不完全相符，故在相关行政机关对于证载土地用地性质发生转变的《农村土地承包经营权证书》是否继续有效作出认定后，法院才可处理本案的民事法律关系并确定各方的法律责任。当事人可先行向行政主管部门申请处理，待行政主管部门作出认定后，再提起相关诉讼。蔡信恒主张政府相关主管部门转变土地用地性质未经合法审批手续以及建设用地相关证明文件违法发放等问题属于行政诉讼受案范围，并不属于本案民事诉讼的调整范畴，且现并无生效法律文书撤销涉案地块用地及报建手续，蔡信恒所提交的证据并不足以支持其主张，本院不予采纳。
综上，上诉人蔡信恒的上诉请求不能成立，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 焕
审判员 梁淑敏
审判员 梁燕梅
二〇一七年九月十三日
书记员 毕晓蕾