广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0702行初3号
原告钦南区尖山街道办事处尖山村委会江边村民小组，地址：钦南区尖山街道办事处尖山村委会江边村。
诉讼代表人符江修，男，村民小组长。
委托代理人黄伟俊，男，广西众厚律师事务所律师。
被告钦州市钦南区人民政府，地址：钦州市金海湾东大街。
法定代表人黄光发，男，区长。
委托代理人黄万扶，男，广西金湾律师事务所律师。
被告钦州市人民政府，地址：钦州市永福东大街11号。
法定代表人唐琮沅，男，市长。
委托代理人冯滟云，女，广西源群律师事务所律师。
第三人钦南区尖山街道办事处九鸦村委会罗屋村民小组，地址：钦南区尖山街道办事处九鸦村委会罗屋村。
诉讼代表人罗远和，男，村民小组长。
委托代理人颜济平，男，广西源群律师事务所律师。
原告钦南区尖山街道办事处尖山村委会江边村民小组（以下简称原告）不服被告钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）于2015年9月28日作出的钦南政处字（2015）9号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷处理决定书》（以下简称《9号处理决定》）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）于2016年1月13日作出的钦政复决字（2016）1号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《1号行政复议决定》）土地行政确权一案，于2016年2月2日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2016年2月4日分别向钦南区政府、钦州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2016年3月11日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人符江修及其委托代理人黄伟俊，钦南区政府委托代理人黄万扶，钦州市政府委托代理人冯滟云，第三人钦南区尖山街道办事处九鸦村委会罗屋村民小组（以下简称第三人）委托代理人颜济平，以及证人杨某、王某、符某、郭某到庭参加诉讼，经本院依法传唤，钦南区政府法定代表人黄光发、钦州市政府法定代表人唐琮沅因公事未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
钦南区政府依第三人的申请，于2015年9月28日作出了《9号处理决定》，认定争议的大菅坪的土地属滩涂，应属国家所有；而该争议地一直由第三人管理使用，应享有该土地的使用权。钦南区政府依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第（三）项、《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土藉字第26号）第二十六条、第二十七条的规定，参照《国家土地管理局关于对虾头岭西面争议的土地确权如何适用法律问题的复函》（（1995）国土函字第21号），确认争议的大菅坪土地属国家所有；大菅坪使用权为第三人所有（国家收回使用权后，归国家所有）。原告不服钦南区政府作出的《9号处理决定》提出复议后，钦州市政府经复议作出了《1号行政复议决定》，维持钦南区政府作出的《9号处理决定》，为此，原告不服向本院提起行政诉讼。
钦南区政府于2016年2月16日向本院提供了被诉行政行为的证据：1、罗元和、罗智光、罗烈贵、曾焕昌、李发、彭业金的调笔录，证明争议地是滩涂，国家没有作过分配，罗屋村民对争议地管理使用的事实；2、符寿庆的调查笔录，证明争议地的位置及双方争议的经过，有人在争议地上种潮禾、将蚝柱装船的事实以及罗屋村将争议地出租的事实；3、李锦记、李瑞富的调查笔录，证明1963年至1979年组织本队村民到争议地向罗屋队收购菅草的事实，且未见江边村人来干涉过；4、庞赋瑞的调查笔录，证明争议地一直由罗屋村民种植菅草使用，自己向罗屋村租用争议地制作蚝柱的事实；5、ＸＸ廷的调查笔录，证明罗屋村民对争议地的管理事实，江边队对争议地没有管理过；6、班国松的调查笔录，证明2009年与罗屋村集体签订合同，租用“大菅坪”经营沙场的事实；7、符江修、郭仕龙、符勤修、郭仕积、符全芳的调查笔录，证明争议地是滩涂，政府没有分配过，但该争议地一直由原告作为堆放生产资料、农具、牧牛和维护海堤使用。2005年第三人的村民将争议地出租时双方就发生了争议；8、租地合同、租用土地协议书、承包沙场合同书、承包合同书，证实罗屋村将争议地出租的事；；9、证明，证明在1963年至1979年到“大菅坪”向罗屋队收购菅草的事实。原告诉称，一、钦南区政府作出的《9号处理决定》认定事实不清，证据不足。1、争议地在经过“四集中”后作为原告的耕作区，但钦南区政府认定争议地是第三人解放前至六十年代的捉鱼、虾场所，与事实不符。2、众所周知，菅草为野生植物，周边村民到江边割菅草出卖并不能证明该地块属其经营管理的依据。3、争议地地势低洼，长期被江水淹没并没有填江造陆，钦南区政府认定第三人将争议地出租作制作蚝柱的场地，没有事实依据。4、2005年第三人出租争议地给他人作沙场而原告提出异议，正好说明了原告对争议地主张权属。二、争议地的权属应确权归原告所有。1、争议地在上世纪50年代政府划分给原告的生产耕作区的重要组成部分。争议地与其北端相接的属于原告的耕作区实为一体，由于当时劳动力有限及低洼的地势，仅开垦北端耕地而保留南端现争议地荒地的原貌，用来放牛、割菅、捕鱼、堆放生产资料、农具之用，并作为北端耕作区农田灌溉排水进水的通道之用。2、一直以来，原告妥善管理争议地。原告在争议地与北端耕作区修建河堤，并常年负责河堤的维护修补加固工作。3、按照耕地平行延伸原则，农耕区自然延伸的荒地属于原告使用。参照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第十一条第四款规定，政府依法批准征用土地时有关的说明书、补偿协议书及其附图可以作为土地权属凭证。争议地附近没有第三人的生产耕作区，仅仅毗邻原告河堤以北的耕作区，没有其他单位的生产耕作区与之相邻，参照此原则，争议地使用权属原告。4、第三人的土地租赁行为属于侵权行为，侵害了原告的土地使用权及其收益权。为此，请求人民法院撤销钦南区政府作出的《9号处理决定》和钦州市政府作出的《1号行政复议决定》。原告向本院提供了以下证据：1、土地权属证明，证明争议地权属原告方。2、征地协议书及附图，证明争议地部分土地在政府作出处理决定前已经征用，证明争议地管理使用是原告方，第三人并没有提出异议。3、司法所证明，证明原告土地被侵占之后向司法所反映的事实。4、联名说明，证实争议地已经分配给原告，其他生产队没有提出异议。
本院依原告的申请，通知证人出庭作证：证人杨某、王某、符某、郭某证实，争议地位于原告的耕作区范围内，长期以来原告都将该争议地用来堆放农具、生产资料、农副产品，放养耕牛和维护海堤等之用，该争议地在水涨潮时会被水淹没。
钦南区政府辩称，一、钦南区政府作出的《9号处理决定》认定事实清楚，证据充分。本政府查明，所争议的土地的具体范围及四至，以及第三人对该争议地进行管理使用的事实，有第三人的陈述、第三人相邻村民、购买菅草的人和承包争议地的证人等予以证明，事实清楚，证据确凿充分。二、原告主张争议地的权属无事实和法律依据。原告以所争议地系其耕作区的组成部分，属其耕作区的自然延伸部分，且有管理和使用的事实没有事实依据。根据我国法律规定及相关土地政策精神，土地权属处理应以土改、合作化、“四固定”为定论。所争议的土地属江河滩涂，在土改、合作化、“四固定”时均未分配，也没有明确分配给任何单位或个人。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属国家所有。原告主张争议土地所有权为其所有，无事实和法律依据。三、钦南区政府处理本案争议程序合法，适用法律正确。
钦州市政府辩称，钦南区政府作出的《9处理决定》及钦州市政府作出的《1号行政复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法：从土地类别所有权属来看，争议地位于耕作区外的瓦径江上，属河（江）滩涂，在土改、合作化、“四固定”时，均未作分配，没有明确给任何单位和个人，属于国家规定未确定为集体所有的土地，土地权属应为国家所有；从历史管理使用事实来看，解放前至上世纪60年代，是第三人捉鱼、虾的场所。上世纪70年代至80年代初，第三人利用该地自然生产的菅草进行封菅出卖，作为生产队收入的一种经济来源。上世纪80年代后期90年代初，曾将该地出租给他人作场地制作蚝柱，2005年至今出租给他人作沙场，并收取租金，争议地使用权由第三人自解放后至今一直管理使用，使用事实清楚明确。
第三人没有提交书面答辩，在庭上述称，钦南区政府对争议土地的处理，程序合法，适用法律正确，认定事实正确。本案争议的土地是滩涂，应属国家所有；该争议土地是第三人自古以来管理收益的土地，钦南区政府将争议土地的使用权确属第三人所有是符合法律规定的。
原告对钦南区政府提供的证据和出庭作证的证人证言质证认为：对钦南区政府提供的1号证据证实的内容有异议，“大菅坪”的土地在划分耕作区时就划分给原告所有，原告在该土地上长期管理使用，而第三人的村民只是在2005年后强行将争议地出租给他人做沙场。对2号证据的被调查人证实的内容认为不真实，被调查人对争议地的历史事实不清楚。对3号证据证实的在钦州江一带购买菅草的内容，认为购买的菅草就是在争议地没有事实依据。对4号证据的被调查人证实争议地的菅草是由第三人种植的，这是歪曲事实。对5号证据的被调查人陈述的不是事实。对6、8号证据证实第三人将争议地出租做沙场的事实没有异议，但并不能证实第三人就依法取得合法的使用权。对7证据没有异议。对9号证据认为，证明人没有出庭作证，并几个证明人的签名均同为一个笔迹，不符合证据的要求。对出庭作证的证人证言没有异议。
钦南区政府、钦州市政府对原告提供的证据和出庭作证的证人证言质证认为：对原告提供的1号证据认为，该证据证实争议地在“四集中”时已划分给原告使用没有事实依据，在修建钦沙公路和北部湾大道时，征收的部分“大菅坪”土地补偿款给原告也不能证实争议地的使用权属原告所有。对2号证据认为，该证据与本案争议地无关联。对3号证据认为，该证据在行政调处时没有向行政机关提供，不能作为定案依据。对4号证据认为，该联名说明不能证实争议地属原告所有。对证人证实原告曾经使用过争议地的内容没有异议，但使用过争议地就属原告所有的意见不予认可。
第三人对钦南区政府提供的证据没有异议。对原告提供的证据和出庭作证的证人证言质证意见与钦南区政府、钦州市政府的质证意见一致。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：钦南区政府在法庭上出示的6、7、8号证据，因各方当事人对以上证据的来源和真实性，以及证实的内容均无异议，本院认为，以上证据相互之间具有关联性，证据来源合法，可作为本案的定案依据。而钦南区政府在法庭出示的1、2、3、4、5、9号证据，上述被调查人证实争议地属滩涂，没有分配固定给任何单位和个人，2005年第三人将争议地出租给他人做沙场的内容，有多份证据相互以予印证，为此，本院予以采信；而被调查人证实原争议地的菅草是由第三人种植，并由第三人长期管理收益的内容，因没有第三人的相关书面凭证记载证实，对这一内容本院也不予采信。对原告提供的1、4号证据，证实争议地已分配固定给原告所有的内容，本院认为，该争议地不属于耕地，在土改、合作化、“四固定”各时期，当时的政策规定只是对耕地进行分配和固定。为此原告提供的上述证据证实的内容没有政策和法律依据，本院不予采纳。对原告提供的2号证据，该征地协议和附图虽然不属争议地范围内，但该征收的部分土地属于在“大菅坪”范围内，为此该证据可作为本案的参考依据。对原告出示的4号证据，证实争议双方对争议地在钦南区政府调处之前曾产生过纠纷的事实，本院予以采信。
经审理查明，争议的“大菅坪”位于尖山街道办事处尖山村委会瓦径江（钦江）边，其四至为：东至旧瓦径桥边，南至瓦径江（钦江）边，西至大围沟边，北至海堤边，面积40.16亩。该争议地在第三人出租给他人做沙场前，是潮水上涨淹没的地方，属于海（江）滩涂。2005年后，第三人将该滩涂出租给他人作沙场，因该滩涂作沙场被承租人填沙土高出水面，已被变为陆地。2005年因第三人出租该滩涂作沙场时，原告曾提出异议。2012年因中国奥博体育文化（钦州）水上运动训练基地启动项目征收该地时，再次引发纠纷，第三人向钦南区政府提出权属调处。钦南区政府立案受理后，于2015年9月28日作出了《9号处理决定》，确认争议土地权属国家所有，使用权由第三人使用（国家收回使用权后，归国家所有）。原告不服钦南区政府作出的决定，向钦州市政府申请行政复议，钦州市政府经复议后，于2016年1月13日作出了《1号行政复议决定》，维持钦南区政府作出的《9号处理决定》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”钦南区政府是县级人民政府有权对单位与单位之间争议的土地所有权和使用权进行调处。本案中，争议的“大菅坪”土地位于原告耕作区外的瓦径江（钦江）边，原属于海（江）滩涂。在土改、合作化、“四固定”时，均未分配或固定给任何个人和单位，属于国家规定未确定为集体所有的滩涂。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项规定：“依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；”属于全民所有即国家所有。钦南区政府在本案的调处中，将双方争议的土地确认属国家所有有事实根据和法律依据，依法应予以支持。但是钦南区政府在调查本案争议土地的使用情况时，对与该争议土地唯一相邻耕作区的原告是否使用过该争土地事实没有调查清楚的情况下，将该争议土地的使用权确认属第三人所有的证据不足，事实不清。原告请求撤销的理由充分，本院予以支持。钦州市政府在复议中，对原告是否使用过争议土地的事实也没有进一步的查清，就作出维持钦南区政府作出的处理决定是不当的。依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告钦州市钦南区人民政府于2015年9月28日作出的钦南政处字（2015）9号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷处理决定书》的第二项决定。
二、撤销被告钦州市人民政府于2016年1月13日作出的钦政复决字（2016）1号《钦州市人民政府行政复议决定书》。
三、责令被告钦州市钦南区人民政府自本判决生效之日起三个月内重新作出行政决定。
案件受理费人民币50元，由被告钦州市钦南区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本（一式九份），上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元（款汇钦州市中级人民法院，帐号73×××20），开户行：农行钦州分行榕树分理处。逾期不交又不提出缓、减、免交申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 裴雄南
审 判 员 李安伟
人民陪审员 罗 能
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 刘永立