陕西省西乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0724行初1号
公益诉讼人：西乡县人民检察院。住所地：西乡县城西汉白路南侧。
法定代表人：王建庆，该院检察长。
被告：西乡县国土资源局。住所地：西乡县城金牛路北段。
法定代表人：屈翔，该局局长。
委托代理人：李涛，该局副局长。
委托代理人：黄志懋，该局工作人员。
公益诉讼人西乡县人民检察院（以下简称县检察院）因要求确认被告西乡县国土资源局（以下简称县国土局）不依法履行监管职责的行为违法，于2017年1月3日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年1月10日立案后，于2017年1月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年6月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼人县检察院检察员祝儒林、代检察员张倩，被告县国土局委托代理人李涛、黄志懋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人县检察院诉称，2014年6月4日，西乡学府花园房地产开发有限公司（以下简称学府花园公司）在交纳了3000万元竞买保证金后，以挂牌方式竞得位于西乡县城关镇樱花三路东侧102.04亩国有建设用地使用权，总成交价款4908万元。同日，县国土局与学府花园公司签订了国有建设用地使用权成交确认书，约定：学府花园公司保证于2014年7月4日以前付清全部成交价款及佣金，付清全部成交款项后10日内与县国土局签订《国有土地使用权出让合同》。不按时付清全部成交价款视为违约，并按成交总价的20%向县国土局支付违约金，县国土局有权对挂牌宗地再次出让，再次出让的价款低于本次挂牌成交价款的，低于部分由学府花园公司赔偿。2015年3月20日，学府花园公司为该宗土地缴纳了970万元的土地使用权出让金，加上竞买保证金余款993万元(另2007万元保证金已支付其他竞买土地价款)，共计支付1963万元，拖欠2945万元。2015年7月31日，县国土局与学府花园公司签订国有建设用地使用权合同，双方约定将该宗102.04亩出让地块中的30.9亩出让给学府花园公司，成交价款为1486.256万元。同年7月29日，县国土局就该30.9亩土地开具了土地使用权出让金专用票据并从学府花园公司已缴纳的出让金中折抵，同年8月14日为该30.9亩土地单独办理了国有土地使用权证。县检察院于2016年11月9日向县国土局发出检察建议书，建议其依法履行监管职责。2016年11月30日，县国土局作出回复称：学府花园公司欠缴土地使用权出让金2945万元情况属实，因供地时没有达到“净地”条件，未按时交付土地，导致政府违约在先，故未对学府花园公司进行违约处罚；该宗地除30.9亩拆迁安置区动工建设外，其余71.14亩因价款未交清，故未受理欠缴价款宗地的确权登记发证工作。县检察院认为，县国土局作为本行政区域内的土地行�主管部门，具有对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的职责，对于学府花园公司未全部交清土地使用权出让金而非法占用97.62亩国有建设用地的行为，县国土局应当依照法律规定履行监管职责。同时，依法追究学府花园公司未按成交确认书的约定按期缴纳土地出让金的违约责任，但县国土局未依法履行职责，又违法为该地块中的30.9亩土地单独办理土地使用权证书，造成该宗土地被非法占用，致使国家和社会公共利益受到侵害。故诉请法院判令：1、确认被告县国土局对学府花园公司非法占用土地不依法履行监管职责的行为违法；2、被告县国土局对学府花园公司非法占用土地的行为依法履行监管职责，切实保护国有土地资源。
公益诉讼人县检察院向本院提交了如下证据：1、西乡学府花园房地产开发有限公司企业法人营业执照；2、县国土局国有建设用地使用权公开出让公告；3、成交确认书；4、学府花园出让地块平面图；5、催款通知及公文送达回证；6、关于西乡学府花园房地产开发有限公司欠缴价款的说明；7、学府花园小区现状照片；8、询问袁东耀笔录；9、关于西乡学府花园房地产开发有限公司欠缴价款的补充说明；10、西乡县人民政府关于征收西乡县城北街道办事处附溪村集体土地出让给西乡学府花园房地产开发有限公司的批复；11、土地出让金专用票据；12、国有建设用地使用权出让合同；13、国有土地使用证；14、询问马龙伟笔录；15、西检行建[2016]1号《检察建议书》及送达回证；16、县国土局关于对县检察院检察建议书相关问题的报告；17、欠缴出让金催款通知及送达回证。
被告县国土局辩称，一、学府花园建设是我县重点招商引资项目，县委、政府对此非常重视，考虑上述因素，被告对学府花园公司未交清土地出让金即占用土地的行为未及时查处违法，但事出有因，同时，被告先后多次发出催缴通知书，要求学府花园公司交清土地出让金，一直在积极履职。二、被告给学府花园公司办理30.9亩国有土地使用权证，是经西乡县人民政府审批（审批土地件：西政土批[2015]12号），也符合《土地登记办法》规定，并不违反法律规定。三、被告已对学府花园公司违法用地立案查处，已纠正了不依法履职行为。故请求公益诉讼人撤回起诉。
被告县国土局向本院提交了如下证据：1、西乡县人民政府西政土批[2015]12号批复文件；2、出让金收据及出让合同；3、催款通知书及送达、邮寄凭证；4、行政处罚决定书及送达回证；5、行政复议决定书。
经庭前证据交换及庭审质证，被告对公益�讼人提交的证据没有异议；公益诉讼人对被告提交的证据来源的合法性和证据的真实性及关联性没有异议，但对证据证明的目的有异议，认为被告提交的证据不能证明其依法全面履行监管职责，也不能证明其为学府花园公司单独办理30.9亩国有土地使用权证合法。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提交的证据具备真实性、合法性、关联性，被告也无异议，依法应予采信；被告提交的证据除涉案处罚决定书及其送达回证和行政复议决定书之外，与公益诉讼人提交的证据相同，公益诉讼人对被告提交的证据的真实性、合法性及关联性无异议，但对被告的证明目的有异议。本院依法对被告证据的真实性、合法性、关联性予以采信。
经审理查明，学府花园公司于2013年11月26日成立，经营房地产开发、投资等。2014年6月4日，被告县国土局将位于西乡县城北街道办事处樱花三路东侧102.04亩国有建设用地使用权，以挂牌方式出让给学府花园公司，出让价款4908万元。同日，双方签订了国有建设用地使用权成交确认书，约定：学府花园公司保证于2014年7月4日以前付清全部成交价款及佣金，付清全部成交款项后10日内与县国土局签订《国有土地使用权出让合同》。不按时付清全部成交价款视为违约，并按成交总价的20%向县国土局支付违约金，县国土局有权对挂牌宗地再次出让，再次出让的价款低于本次挂牌成交价款的，低于部分由学府花园公司赔偿。2015年7月29日，西乡县人民政府对学府花园公司竞买102.04亩土地作出批复（西政土批[2015]12号），确认挂牌出让有效，并决定同意将其中的30.9亩作为拆迁安置住宅用地先行办理出让手续，出让价款等各事项按《成交确认书》中的条款执行。同日�县国土局就该30.9亩土地开具了土地使用权出让金专用票据，收款金额1486.256万元，该款系从学府花园公司已缴纳的出让金中折扣。2015年7月31日，县国土局与学府花园公司签订国有建设用地使用权出让合同，双方约定将该宗102.04亩出让地块中的30.9亩出让给学府花园公司，成交价款为1486.256万元。同年8月14日，县国土局为该30.9亩土地单独办理了国有土地使用权证。此后，县国土局多次向学府花园公司发出催缴通知，要求其缴纳欠缴土地出让金2945万元，学府花园公司一直未缴清欠款。学府花园公司挂牌竞买该宗102.04亩土地后，在其中的97.62亩土地上进行房屋开发建设。县检察院于2016年11月9日向县国土局发出检察建议书，建议其依法履行监管职责。同年11月30日，县国土局作出回复称，学府花园公司欠缴土地使用权出让金2945万元情况属实，因供地时没有达到“净地”条件，未按时交付土地，导致政府违约在先，故未对学府花园公司进行违约处罚；该宗地除30.9亩拆迁安置区动工建设外，其余71.14亩因价款未交清，故未受理欠缴价款宗地的确权登记发证工作。2016年12月20日，县国土局对学府花园公司非法占地行为立案查处，于2017年2月10日作出西国土资罚字（2017）4号行政处罚决定书，决定责令学府花园公司退还非法占用70.21亩国有建设用地，没收地上建筑物和其他设施，并处罚款702103元。学府花园公司收到处罚决定书后于2017年3月21日向西乡县人民政府申请行政复议，西乡县人民政府于2017年5月17日作出西复决字[2017]第05号行政复议决定书，决定维持西国土资罚字（2017）4号行政处罚决定。学府花园公司至今未履行该处罚决定书确定的义务。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人�政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告县国土局作为土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行管理和监督的职责。该法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。被告县国土局对学府花园公司未全部交清土地使用权出让金和未经用地审批而非法占用国有建设用地的行为，应当依照法律、法规规定履行监督管理职责，但其未依法全面履行监管职责，且将挂牌出让的102.04亩地块中的30.9亩土地按出让价款缴纳比例分割单独办理土地使用权证书，违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（第39号）第二十三条的规定，造成国有土地被非法占用，致使国家和社会公共利益受到侵害。被告县国土局在庭审陈述中承认对学府花园公司非法占用土地修建房屋未及时制止和立案查处以及工作中存在失误的事实。被告县国土局虽然在收到检察建议书后，对学府花园公司非法占地进行立案查处，在应诉期间提交了行政处罚决定书，对学府花园公司非法占用国有建设用地70.21亩的行为作出了行政处罚，但学府花园公司尚未履行该行政处罚决定，被告县国土局仍负有继续依法履行监�的职责。故，公益诉讼人县检察院诉请确认被告县国土局对学府花园公司非法占用土地不依法履行监管职责的行为违法及判令其继续依法履行监管职责的理由成立，应予以支持。被告县国土局提交的证据不能证明其依法正确履行了监管职责，其辩解意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认西乡县国土资源局对西乡学府花园房地产开发有限公司非法占地行为未依法履行监管职责的行为违法；
二、责令被告西乡县国土资源局继续依法履行监管职责。
案件受理费50元，由西乡县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状正本一份、副本二份，并预交上诉案件受理费，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 邱扬华
审 判 员 范 斌
人民陪审员 余盛华
二〇一七年七月三日
书 记 员 赵潇潇
附：相关法律依据
《土地管理法》
第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和�他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
《行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）
第二十三条受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。
未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴�比例分割发放国有建设用地使用权证书。