十堰市茅箭区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂茅箭行初字第00012号
原告杜金林。系周世凤之子。
委托代理人马修家，湖北聚力律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求、进行和解、签署法律文书。
被告竹溪县人民政府，住所地，湖北省竹溪县城关镇北大街。
法定代表人余世明，男，系该县县长。
委托代理人孟臣君。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求、进行和解、签署法律文书。
委托代理人吴刚，湖北楚秦律师事务所律师。代理权限同上。
原告杜金林诉被告竹溪县人民政府房屋拆迁行政补偿，十堰市中级人民法院于2014年1月16日作出（2014）鄂十堰中行辖字第00004-1号《行政裁定书》，裁定该案由本院管辖。本院于同年2月18日受理后，于同年2月24日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成由审判员王爱武担任审判长、人民陪审员彭绣霖、代理审判员黄皓参加并主审的合议庭，分别于2014年3月6日、27日公开开庭进行了审理，原告的委托代理人马修家、被告委托代理人孟臣君、吴刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月6日竹溪县城关镇人民政府作为征收实施单位与原告杜金林签订了《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》。2013年8月26日双方签订了《房屋征收附属物补偿补充协议书》。2013年8月31日，竹溪县西关街改造工程指挥部向原告杜金林发出《通知》：“你与竹溪县城关镇人民政府签订的西关街改造房屋征收补偿协议书及其补充协议书，涉及房屋及土地产权纠纷，经县指挥部研究，该协议书收回作废，待产权纠纷妥善处理后另作决定”，后上述协议未履行。
被告于2014年2月27日向本院提交据以作出被诉具体行政行为的证据、依据：
证据1、《房屋契约》一份，拟证明原告所住的西关街94号三间房屋原产权人为梁为宪。
证据2、原告周世凤丈夫杜子安于1981年10月28日出具《说明》一份，拟证明杜子安书面说明于1949年租住梁家房屋四间的情况。
证据3、1982年落实房产领导小组出具《房产处理呈报表》一份，拟证明原告所住的西关街94号房屋已于1982年收归国有。
证据4、2014年2月19日被告代理人对证人梁某、李逢业所作的调查笔录，证明目的同上。
原告诉称，位于竹溪县城关镇西关街94号的房屋，为六原告家庭共同财产（继承取得未分割），2009年以原告杜金林的名义办理了该房屋“溪国用（2009）0862号”和“溪国用（2009）0863号”《国有土地使用权证》。2013年被告以旧城改造为名对原告该房屋予以征收，2013年7月31日、8月26日竹溪县城关镇政府作为征收补偿实施单位与原告杜金林分别签订了《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》和《房屋征收附属物补偿补充协议书》。协议签订后被告未依法及时履行，2013年8月31日竹溪县西关街改造工程指挥部出具《通知》，通知原告杜金林所签订的上述两份拆迁补偿协议因涉及房屋及土地产权纠纷收回作废。同时，被告对原告居住的西关街94号房屋采取“停水、停电“等非法方式逼迫原告搬迁，并采取强拆方式致该房屋部分损坏。被告的行为严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，侵害了原告的合法权益，故诉至法院，请求判令确认竹溪县西关街改造工程指挥部出具《通知》的行为违法；要求被告继续履行与原告杜金林签订的《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》和《房屋征收附属物补偿补充协议书》。
原告提供以下证据以支持其诉讼请求：
第一组：1、六原告身份证明，拟证明六名原告的身份。
2、“溪国用（2009）0862号”和“溪国用（2009）0863号”《国有土地使用权证》，拟证明位于竹溪县城关镇西关街94号的房屋原告享有合法的土地使用权。
3、《西关街临街房屋认定书》，4、《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》及《房屋征收附属物补偿补充协议书》，上述证据拟证明被告与原告签订拆迁补偿协议，征收原告位于城关镇西关街94号的房屋。
5、2013年8月31日竹溪县西关街改造工程指挥部发出《通知》，6、2013年10月22日竹溪县国土资源局出具《通知》。上述证据拟证明指挥部向原告杜金林发出通知收回已签订的拆迁补偿协议，该行为违法。
7、2009年3月20日原告周世凤出具《申请书》，拟证明原告周世凤向竹溪县房管局申请办理西关街94号房屋产权证的事实，亦证明该房屋为家庭共同财产。
第二组：1、梁为宪的《房产落实登记表》，2、原告房屋照片10张，上述证据拟证明被告征收的原告房屋为砖混结构，而1982年的《房产落实登记表》上载明梁为宪的房屋为土木结构，因此原告所有的西关街94号房屋不存在产权纠纷。
溪府法监（2013）1号《行政执法监督检查建议书》，4、竹溪县国土资源局《关于我局办理溪国用（2009）0862号、0863号﹤国有土地使用权证﹥情况的书面答复》，5、竹溪县人民政府《关于责成县国土资源局依法办理撤销“溪国用（2009）0862、0863号”﹤国有土地使用权证﹥的通知》，上述证据拟证明原告的房屋未收归国有，2013年9月3日被告法制办函告竹溪县国土资源局建议重新确定（2009）0862号、0863号《国有土地使用权证》的土地权属，同年9月4日竹溪县国土资源局答复依原告杜金林申请为其办理的《国有土地使用权证》事实清楚，程序合法。
6、1954年4月24日《暂借条》，拟证明原告杜金林祖母甘泽学从梁为宪手中以人民币120元，棉线120斤当得城关镇西关街94号房屋4间，其后祖孙四代一直居住于此。
被告辩称，1、位于竹溪县城关镇西关街94号房屋产权已收归国有，六原告不享有该房屋的所有权。1949年原告周世凤丈夫杜子安一家租住梁为宪的房屋三间，并缴纳租金。1960年梁为宪因地主成份被下放，其11间房屋由竹溪县房屋管理委员会代管并收取租金，后梁为宪于1970年病故。1982年竹溪县落实房产领导小组通过多方面调查，认定杜子安所居住的房屋系梁为宪的出租房。同年梁为宪的子女梁某兄妹要求县政府落实其父的房产，经竹溪县落实房产领导小组调查处理，依照《关于解决城镇下放户返迁和私房问题的暂行规定》作出溪政发（1981）5号文件，为梁某兄妹落实梁为宪的房产8间；将杜子安所租住的三间房屋收归国有，但杜子安及其家人拒不交还已收归国有的三间租住房屋。
2、2009年10月28日原告杜金林于向竹溪县国土局申请办理位于西关街94号的房屋国有土地使用权初始登记，竹溪县国土局受理原告申请后，未进行必要的调查，未查证历史房产档案，竹溪县西关街老房进行土地使用权初始登记，应以1953年房屋登记契约或1982年左右落实房产结论或其他房屋产权证件等证据为依据。原告杜金林亦未向竹溪县国土局提供充足的初始登记证据，该局为其办理的国有土地使用权证与1982年县政府落实房产领导小组的房产落实决定相冲突。被告已责成竹溪县国土资源局依法办理撤销“溪国用（2009）0862、0863号”《国有土地使用权证》，并重新确认该房屋的土地权属。
3、政府征收国有土地上的房屋，进行合理的补偿是法律赋予政府的义务，政府进行补偿的前提必须有合法产权且无房屋或土地存在纠纷争议的情况。在竹溪县西关街征收拆迁工作中，竹溪县城关镇政府作为征收拆迁补偿实施单位与原告签订了《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》及《房屋征收附属物补偿补充协议书》，竹溪县西关街改造工程指挥部在审查拆迁补偿协议时，发现该房屋已收归国有，原告对该房屋不享有产权，同时梁某、竹溪县房屋管理局都要求主张该诉争房屋的征收补偿权益。为避免公共利益受到损失，指挥部向原告杜金林发出《通知》，告知原告房屋存在产权纠纷，待纠纷处理完毕后再做决定。该通知不属于被告作出的具体行政行为，不属于行政诉讼法的调整范畴。原告对西关街94号的房屋是否拥有产权，应先进行确权再予以补偿。
综上，因涉案房屋存在产权纠纷，被告未履行与原告签订的《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》及《房屋征收附属物补偿补充协议书》并无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
1、原告对被告的四份证据真实性及证明目的均有异议，认为被告证据2即原告周世凤丈夫杜子安出具的证明不是其亲笔书写且所盖私章也不是本人的；被告证据3《房产处理呈报表》仅为向上级部门呈报的材料，文字表述不清，县长批示空白，未加盖公章且没有明确的处理意见，无法证明涉案房屋是否收归国有；被告证据4对两位证人所作的调查笔录，两位证人所述不属实，不能采信。
2、被告对原告第一组证据2《国有土地使用权证》证明目的有异议，认为竹溪县国土资源局正在办理撤销该土地证事宜，不能证明原告对涉案房屋享有合法产权；对原告第二组证据的关联性有异议，认为《行政执法监督检查建议书》、《关于我局办理溪国用（2009）0862号、0863号﹤国有土地使用权证﹥情况的书面答复》及《关于责成县国土资源局依法办理撤销“溪国用（2009）0862、0863号”﹤国有土地使用权证﹥的通知》，均系行政机关之间内部交流意见，并不对外。原告提供的第二组证据与本案无关联。
3、本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条的规定：“国家依法实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，土地使用证书是土地使用者合法用地唯一的法律凭证。竹溪县国土资源局依申请为原告杜金林办理了位于竹溪县城关镇西关街94号土地登记，并向原告杜金林颁发了“溪国用（2009）0862、0863号”《国有土地使用权证》，该证载明了土地坐落位置、面积及用途。依据《中华人民共和国物权法》第五条之规定：“物权的种类和内容，由法律规定”及第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”。虽被告责成竹溪县国土资源局重新确定权属，但至今未经法定程序撤销“溪国用（2009）0862、0863号”《国有土地使用权证》。因此原告杜金林为该土地合法使用权人。原告第二组证据及被告证据均欲证明涉案房屋权属，与本案无关联，本院不予采纳。
原告提供的其他证据来源合法，与案件有关联性，内容客观真实，本院将以此作为认定案件法律事实的依据。
经审理查明：原告周世凤与杜子安系夫妻关系，杜子安于1995年去世。五原告杜金成、杜金玉、杜金林、杜金萍、杜金勇均系原告周世凤的子女。2013年被告作出溪政发（2013）16号文件，决定对竹溪县城关镇西关街棚户区改造国有土地上房屋进行征收。2013年7月6日竹溪县城关镇人民政府作为征收实施单位与原告杜金林根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《竹溪县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及《竹溪县西关街棚户区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》等相关法律法规之规定，协商一致就原告杜金林房屋的征收补偿事宜达成协议并签订了《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》。2013年8月26日双方又签订了《房屋征收附属物补偿补充协议书》。2013年8月31日，竹溪县西关街改造工程指挥部向原告杜金林发出《通知》：“你与竹溪县城关镇人民政府签订的西关街改造房屋征收补偿协议书及其补充协议书，涉及房屋及土地产权纠纷，经县指挥部研究，该协议书收回作废，待产权纠纷妥善处理后另作决定”。该《通知》发出后，被告与原告杜金林签订的拆迁补偿协议未继续履行，原告不服提起行政诉讼。
另查明，2009年12月31日，竹溪县国土资源局依据原告杜金林的申请，经调查，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规，进行土地登记，并为其颁发了“溪国用（2009）0862、0863号”《国有土地使用权证》。载明土地使用权人杜金林，土地座落于竹溪县城关镇西关街94号，用途为住宅，面积分别为7.65平方米、61.35平方米。
2013年10月22日，竹溪县国土资源局向原告杜金林发出《通知》：“按照竹溪县政府《关于责成县国土资源局依法办理撤销‘溪国用（2009）0862、0863号’﹤国有土地使用权证﹥的通知》要求，决定重新审查上述土地使用证登记的合法性，请你接到通知后将土地使用证交到我局，以配合调查落实”。至今未得到竹溪县国土资源局调查结果。
本案原、被告双方争议的焦点问题：
一、竹溪县西关街改造工程指挥部于2013年8月31日向原告杜金林发出的《通知》是否合法有效。
二、因被告与原告杜金林之间《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》及《房屋征收附属物补偿补充协议书》的履行产生的争议，原告提起行政诉讼要求继续履行是否符合法律规定。
本院认为，1、六原告诉称拆迁的房屋为家庭共同财产未分割故作为共同原告提起诉讼，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案系因拆迁补偿协议的履行而引发的诉讼，涉案土地的使用权人为原告杜金林。因此，杜金林作为原告主体适格，周世凤、杜金成、杜金玉、杜金萍、杜金勇作为本案原告主体不适格。
2、行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。竹溪县西关街改造工程指挥部由竹溪县人民政府决定成立，系临时机构，负责组织、指导、协调竹溪县城关镇西关街棚户区改造工作。该指挥部不具备行政主体资格，不能以自己的名义独立作出行政决定并承担因此而产生的相应法律责任。竹溪县西关街改造工程指挥部作为内设机构于2013年8月31日以自己的名义向原告杜金林发出《通知》收回拆迁补偿协议，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（一）、（二）、（三）项的规定，县级以上人民政府行使的职权包括领导所属各工作部门和下级人民政府的工作等。该指挥部的各项工作由被告领导，其以自己名义作出的行政处理决定属于越权行为。该指挥部下发收回拆迁补偿协议的《通知》侵犯了原告杜金林的合法权益，其效力不能对抗被告与原告杜金林之间拆迁补偿协议的效力。因此，2013年8月31日的《通知》违反了法律规定及行政基本原则应予撤销。
3、《中华人民共和国土地管理法》明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家禁止土地所有权买卖，因此政府只能依据法律赋予的行政权来征用土地，因此其所负有的支付土地补偿费的义务是基于法定的而不是约定，协议双方也不能通过约定来免除或变更政府的给付义务，土地补偿协议实质上是行政行为的表现形式，反映的是行政管理关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施亦将房屋征收过程中的法律关系定位为地方政府和被征收人的关系，即行政法律关系。被告与原告杜金林之间《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》及《房屋征收附属物补偿补充协议书》其目的是为实现被告行政管理职能，维护公共利益，行使行政职权、履行行政职责而签定的。属于行政合同，被告无正当理由应予履行。
综上所述，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告竹溪县人民政府属于市县级人民政府，具有对本行政区域内国有土地上房屋予以行政征收的法定职权。位于竹溪县城关镇西关街94号的土地使用权已依法登记在原告杜金林名下，被告对该土地上房屋予以征收并与原告杜金林签订了拆迁补偿协议，该协议未经法定程序解除，合法有效应继续履行。被告辩称因本案涉及的土地使用权存有争议导致拆迁协议不能履行，如土地使用权存有争议应通过其他法定程序予以解决。故，被告的辩称理由，本院不予支持。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第（七）项、第五十四条第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销竹溪县西关街改造工程指挥部于2013年8月31日向原告杜金林发出的《通知》；
二、责令被告竹溪县人民政府继续履行与原告杜金林签订的《国有土地上房屋征收产权调换补偿协议书》及《房屋征收附属物补偿补充协议书》。
案件受理费50元，由被告竹溪县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省十堰市中级人民法院，开户银行：农行十堰市分行营业部西苑分理处，户名：湖北省财政厅预算外资金财政专户十堰分户，帐号：24×××33，通过邮局汇款的，款汇湖北省十堰市中级人民法院办公室，须注明汇款用途和帐号。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王爱武
代理审判员 黄 皓
人民陪审员 彭绣霖
二〇一四年四月三十日
书 记 员 杜志勇