北京市延庆区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0119行初37号
原告姜言义，男，1946年5月14日出生，住北京市延庆区。
原告席志兰，女，1951年6月3日出生，住北京市延庆区。
二原告委托代理人姜亦臣（二原告之子），男，1975年4月14日出生，住北京市海淀区。
被告北京市延庆区珍珠泉乡人民政府，住所地北京市延庆区珍珠泉乡珍珠泉村东。
法定代表人闫茂先，乡长。
委托代理人陈洪忠，北京市一法律师事务所律师。
委托代理人王冬梅，北京市一法律师事务所实习律师。
第三人北京市延庆区珍珠泉乡小铺村民委员会，住所地北京市延庆区珍珠泉乡小铺村。
法定代表人黄文义，村主任。
委托代理人祁久娥，北京市延庆区珍珠泉乡小铺村民委员会村委委员。
委托代理人刘理英，北京市延庆区珍珠泉乡公益法律服务中心法律工作者。
原告姜言义、席志兰要求被告北京市延庆区珍珠泉乡人民政府（以下简称珍珠泉乡政府）履行法定职责一案，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年5月7日向被告珍珠泉乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市延庆区珍珠泉乡小铺村民委员会（以下简称小铺村委会）与本案具有法律上的利害关系，本院依法追加其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月26日、2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告姜言义、席志兰的委托代理人姜亦臣，被告珍珠泉乡政府的行政机关负责人古相军及委托代理人陈洪忠、王冬梅，第三人小铺村委会法定代表人黄文义及委托代理人祁久娥、刘理英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月28日，被告珍珠泉乡政府对二原告作出“对《关于请求北京市延庆区珍珠泉乡人民政府依法履行‘行政作为’职能的申请》的答复”（以下简称被诉“答复”），主要内容如下：你们于2017年4月18日向乡政府递交的申请收悉。根据你们先前的情况反映，乡政府已经指派过有关负责同志前往小铺村进行调查走访，查看了所有的相关文件。现依据查明的事实和有关规定答复如下。经查，自2013年7月1日至2015年6月30日，小铺村村民代表会做出决定，对于使用男超过65周岁、女超过55周岁看山的村民每月每人减少300元，并得到了实际执行。我们认为，小铺村的以上行为没有违反法律、法规和有关政策，也没有违反《珍珠泉乡2013-2014年山区生态林管护员轮岗工作方案》、《珍珠泉乡2015年度山区生态林管护员轮岗工作方案》的规定。你们要求乡政府责令小铺村退还14400元看山护林工资的请求，因为缺少事实和法律依据，不能得到支持。
原告姜言义、席志兰诉称，小铺村委会在违反法律和政策前提下执行“市、区、乡”三级人民政府制定和下发的“山区看山护林政策”，时任小铺村村书记兼村委会主任王占义在不向小铺村全体村民如实公布《延庆县山区生态林管护员轮岗工作方案》的真实内容的情况下，组织召开村民代表会，并假借村民代表会讨论的名义私作主张，扣留二原告每人每月300元看山护林工资。自2013年7月至2015年6月两年共计扣留二原告看山护林工资14400元。小铺村委会用不参加看山的村民的名义将该笔钱款冒领到小铺村委会据为己有。二原告认为，小铺村委会的行为严重侵害了二原告的自身合法财产权益，二原告为此事多次找小铺村委会要求要回被扣的工资未果，小铺村委会说这是村民代表会议作出的决定，就扣你们俩的钱。自2014年二原告多次去珍珠泉乡林业站和综治办找相关部门和领导，希望珍珠泉乡政府纠正小铺村委会的违法行为，同时二原告于2016年12月17日和2017年4月18日两次向珍珠泉乡政府递交关于《请求北京市延庆区珍珠泉乡人民政府依法履行“行政作为”职能的申请》。2017年4月28日，珍珠泉乡人民政府作出答复，认为小铺村的行为没有违反法律法规和有关政策，也没有违反《珍珠泉乡2013-2014年山区生态林管护员轮岗工作方案》、《珍珠泉乡2015年度山区生态林管护员轮岗工作方案》的规定，小铺村委会的决定得到实际执行，你们要求乡政府责令小铺村退还14400元看山护林工资的请求，因为缺少事实和法律依据，不能得到支持。二原告对被诉《答复》不信服不认可，理由如下：1、小铺村召开村民代表会讨论村民超龄看山问题的政策依据是什么？根据延庆县林业局于2013年至2017年依据《北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知》、《延庆县人民政府关于山区生态林的实施办法》《延庆县山区生态护林员管理细则》等文件制定的《延庆县山区生态护林员轮岗工作方案》以及珍珠泉乡政府自己下发的《山区生态林管护员轮岗工作方案》当中的条款内容：超龄看山只是放宽了年龄条件，就和国家规定的迟延退休是一个道理。但看山工资标准是一样的，每年每人不超过县政府规定上限7980元，文件中没有规定超龄看山要降低300元看山工资，文件上也没有规定看山护林工资和养老金有任何关系。既然小铺村委会当初决定二原告可以超龄看山护林，而且订立了看山合同，那么小铺村委会就要做到同工同酬。因此小铺村委会扣留二原告两年的看山护林工资的行为是违反国家看山护林政策的做法。2、小铺村召开村民代表会讨论村民超龄看山问题的权力是谁授予的？二原告认为应该是《中华人民共和国村民委员会组织法》授予的，但《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《山区生态林管护员轮岗工作方案》就是国家政策。小铺村民代表会讨论决定为什么和北京市、延庆区、珍珠泉乡三级政府制定的看山护林政策相抵触？小铺村委会作出扣钱的决定的前提是违法的，结果也是违法的。3、延庆区园林绿化局及珍珠泉乡政府制定的“看山文件”是明确写有：在生态林管护员的产生、补偿款的发放以及对违规管护员的处理工作中，都要全程公示，做到公平、公正、公开。对发现在外打工、长期不在岗仍领取补偿款吃“空饷”的人员要坚决取消管护资格，停发补偿金，并对村干部进行责任追究。珍珠泉乡政府怎么对上述条款视而不见？同样是小铺村村民，2013年至2017年在市、区、乡三级政府制定的看山护林政策文件不变的情况下，姜言义和席志兰超龄看山就扣钱，村民季某某和于某某超龄看山就不扣钱？对冒领看山补偿款的人不进行监督问责，反而认为老老实实看山护林的被扣钱是天经地义。4、看山护林工资是延庆县财政局对看山护林员发放的工资，经由各乡镇财政所通过各村上报的看山工时记录，通过银行存折的形式统一发放给看山护林员，看山护林工资并不是小铺村委会从村集体财政中拿出钱给看山护林员发的工资，小铺村委会在这过程中只是执行上级各级政府的政策和方案，例如给看山护林员记录工时、上报工时等工作。因此，小铺村委会克扣看山工资的决定是一种违法越权的“代行政行为”，是一种严重侵犯村民合法财产权利的违法行为，已触犯《中华人民共和国劳动法》。5、依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条规定，村民委员会或村民委员会成员做出的决定侵害村民合法权益的，受害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。二原告认为珍珠泉乡政府作为小铺村的上级主管政府部门，有责任和义务责令小铺村委会改正其不公平、不公正对待同一个村村民的侵犯村民合法财产权利的违法行为，可是珍珠泉乡政府严重行政不作为。6、珍珠泉乡政府在给二原告的答复中说，二原告被扣的看山工资得到了实际执行。但是得到实际执行的并不一定是正确的，不可改变的。7、珍珠泉乡政府在给二原告的答复和乡政府于2013年至2015年制定的《山区生态管护员轮岗工作方案》自相矛盾。文件并未规定，超龄看山要减少300元。二原告被扣300元工资是不合法不合规的。综上，二原告对被告珍珠泉乡作出的《答复》不服，请求法院判决珍珠泉乡政府依法履行“行政作为”职能，依法依规对小铺村委会违法侵害原告合法权益的行为进行有效的监督和管理，责令小铺村委会改正错误违法行为，要求珍珠泉乡政府责令小铺村委会返还二原告于2013年7月1日至2015年6月30日非法扣留的看山护林工资14400元及利息，要求被告珍珠泉乡政府对小铺村二村民超龄看山护林每月不减少300元的事实向二原告作出解释，要求珍珠泉乡政府及小铺村委会向二原告书面赔礼道歉，同时要求被告珍珠泉乡政府承担本案诉讼费。庭审中，二原告将诉讼请求明确为要求判决撤销被告珍珠泉乡政府作出的被诉“答复”，同时判决被告珍珠泉乡政府依法履行监督职责，责令第三人小铺村委会改正扣押二原告工资的行为。
二原告向本院提交了如下证据：1、“关于要求北京市延庆区珍珠泉乡人民政府依法履行‘行政行为’职能的申请”1份，证明二原告于2017年4月18日向被告珍珠泉乡政府提交书面申请材料；2、二原告的北京农商银行的存折明细2份，证明第三人克扣原告工资的情况，2013年至2015年期间是1095元/季度，2016年开始变成1995元/季度；3、证人证言1份，证明小铺村委会村民决议过程；4、延园绿文〔2013〕69号《延庆县2013-2014年度山区生态林管护员轮岗工作通知》（以下简称延园绿文〔2013〕69号《通知》）；5、《珍珠泉乡2013-2014年山区生态林管护员轮岗工作方案》；6、《珍珠泉乡2015年度山区生态林管护员轮岗工作方案》；证据4-6用于证明以上文件由延庆区园林局和珍珠泉乡政府制定，文件并未规定超龄看山每月要扣300元；7、《珍珠泉乡小铺村2013年7月至2015年6月看山护林员工资发放表》，证明第三人克扣二原告工资的事实。
被告珍珠泉乡政府辩称，第一，不存在小铺村委会侵害村民合法财产权利的事实。首先，所谓“扣留了二原告两年看山款共计14400元”的事实并不存在。自2013年7月1日至2015年6月30日，对于使用男性超过65周岁、女性超过55周岁看山的每月每人减少300元，是小铺村村民代表会依法作出的决定，并得到了实际执行。其次，原告并没有证据证明前列所述14400元属于其所有的合法财产，所诉侵权没有事实和法律根据。第二，我政府对于辖区内的山区生态林管护员轮岗工作履行了行政监管职责。我政府及时转发了延庆县园林绿化局的相关文件，进而制定了《珍珠泉乡2013-2014年山区生态林管护员轮岗工作方案》、《珍珠泉乡2015年度山区生态林管护员轮岗工作方案》，根据工作方案进行了各项监管职责。对于二原告的投诉，我政府进行了认真调查，并及时依法依规给予答复。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告珍珠泉乡政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1、延园绿文〔2013〕69号《通知》，证明被告珍珠泉乡政府职责范围；2、《珍珠泉乡2013-2014年山区生态林管护员轮岗工作方案》，证明被告履行监督的具体行为；3、延园绿文〔2014〕76号《延庆县2014年度山区生态林管护员轮岗工作通知》（简称延园绿文〔2014〕79号《通知》），证明被告职责范围；4、《珍珠泉乡2015年度山区生态林管护员轮岗工作方案》，证明被告职责范围；证据1-4同时用于证明看山护林人员工资由村委会决定，属于村民自治范围；5、《珍珠泉乡小铺村2013年7-9月生态林管护人员工资表》，证明发放数额和发放人员报乡政府备案，乡政府履行了对护林员的监管职责。
同时，被告珍珠泉乡政府以《中华人民共和国村民委员会组织法》、延园绿文〔2013〕69号《通知》等作为其履行相应监督职责的法律和依据。
第三人小铺村委会述称，不同意二原告的诉讼请求，具有理由有三，第一，村委会根据延庆县园林绿化局文件延园绿文〔2013〕69号《通知》中，生态林管护员的选用标准，即男劳力18-65周岁，女劳力18-55周岁，结合本村适龄劳力情况，同意推荐二原告继续参加看山护林工作，并按照相关规定在村委会张榜公示7天后，报到乡政府进行人员审核。第二，针对二原告的2013年7月至2015年6月期间的工资标准，是经过村民代表会及全体护林员开会研究决定，二原告当时也亲自参会，对此工资发放情况事先知情，诉争两年期间的工资均经个人签字认可并已经实际领取，二原告未提出异议。第三，2015年度，针对超龄护林员的工资问题，是结合本村适龄人员较少的实际情况，经村民代表会重新研究决定，即超龄人员统一按照年工资7980元发放，二原告2015年因未超过70周岁仍参加护林工作，原告工资均已按满额发放。综上，村委会是执行村民代表会的决议，不存在歧视性和不同等对待的现象。
第三人小铺村委会向本院提交了如下证据：1、村民代表会议记录，即全体护林员、水管员、清洁员、磨面手开会记录（2013年7月1日），证明任用超龄人员的工资标准都是经过村民代表会议决定的，也都告知原告了；2、村民代表会记录（2015年6月12日），证明从2015年开始，超龄人员也满额发放工资；3、2013年7月至2014年6月期间的《看山护林员管护制度》；4、《2014年看山护林员管护制度》；证据3、4用以证明村里工作都是按照上级文件执行的；5、（2016）京0119民初526号民事裁定书，证明二原告已经提起过民事诉讼，法院认定村委会有自主管理的职责。
对于二原告提交的证据，被告珍珠泉乡政府表示认可证据1；认可证据2-7的真实性，但不认可证明目的；第三人小铺村委会表示认可证据1，认可证据2和7的真实性，但不认可证明目的；不清楚证据3内容的真实性；认可证据4-6的真实性。
对于被告珍珠泉乡政府提交的证据，二原告表示，认可证据1-5的真实性，但不认可证明目的。第三人表示均认可。
对于第三人小铺村委会提交的证据，二原告表示不认可证据1-4，认可证据5；被告珍珠泉乡政府表示均认可。
上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后认证如下：
二原告提交的证据1系二原告申请的原稿，且被告也认可，能够达到原告的证明目的，故本院予以采信；证据2记载了二原告在2013年11月-2016年12月期间的看山护林工资发放情况，本院对其真实性予以采信；证据3证人证言不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式，本院不予采信；证据4、5、6符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；证据6可以体现2013年7月至2015年6月期间二原告工资发放情况，本院对其真实性予以采信。
被告珍珠泉乡政府提交的全部证据（1-5）符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。
第三人小铺村委会提交的全部证据（1-5）符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够反映该村看山护林制度及工资发放标准的变更情况，本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人的陈述认定如下事实：二原告姜言义、席志兰系北京市延庆区珍珠泉乡小铺村村民，在本村从事看山护林工作。关于山区生态林管护员轮岗工作，2013年5月25日和2014年5月16日，北京市延庆区园林绿化局分别印发了延园绿文〔2013〕69号《通知》及延园绿文〔2014〕76号《通知》。上述二份《通知》规定，生态林管护员的选用标准年龄要求男劳动力18-65周岁，女劳动力18-55周岁，如果本村适龄人员少，需要使用超龄人员的男性不得超过70周岁，女性不得超过65周岁，且身体健康，责任心强，具备一定的劳动能力，报乡（镇）政府审批同意后方可使用。二份《通知》同时规定，2013-2014年度管护人员月工资原则上不低于400元，2014年度月补偿金额原则上不低于440元，但上述年度其报酬均规定不得超过县规定的上限标准每人每年7980元。同时，2013年5月19日制定的《珍珠泉乡2013-2014年山区生态林管护员轮岗工作方案》和2014年6月制定的《珍珠泉乡2015年度山区生态林管护员轮岗工作方案》亦作出了相应规定。根据第三人小铺村委会提交的证据记载，2013年7月1日，小铺村村民代表会议讨论决定，二原告作为超龄人员从事山区生态林管护林员工作，每人每月工资扣老人钱310元。2013年和2014年小铺村《看山护林员管护制度》第7条规定，姜言义、席志兰超龄扣老人钱（每人每月310元），第8条规定，看山超龄人员第一年拿7980元，第二年扣老人钱。2015年6月12日，小铺村村民代表会议重新作出决定，超龄看山人员2015年拿7980元。原告姜言义为1946年5月14日出生，原告席志兰为1951年6月3日出生，二人在2013-2015年度（2013年7月1日-2015年6月30日）作为管护员期间，年龄分别为67、68周岁和62、63周岁，均属于超龄看山人员。2013年-2015年度，二原告看山护林工资每人1095元/季度（未超龄人员看山护林工资为1995元/季度）。2017年4月18日，二原告向被告珍珠泉乡政府以书面形式递交了“关于要求北京市延庆区珍珠泉乡人民政府依法履行‘行政行为’职能的申请”，认为珍珠泉乡政府是小铺村委会的上一级行政主管部门，有责任和义务纠正小铺村委会违法侵犯公民合法财产权利的错误做法。因此请求珍珠泉政府依法履行行政监管职责，认真纠正小铺村委会扣留二原告看山工资的违法做法，并同时责令小铺村委会退还二原告14400元看山护林工资，请求珍珠泉乡政府尽快给予二原告书面答复。2017年4月28日，被告珍珠泉乡政府作出被诉“答复”，告知二原告的请求因为缺少事实和法律依据，不能得到支持。后二原告于2017年5月3日向本院提起行政诉讼，要求判决撤销被告珍珠泉乡政府作出的被诉“答复”，同时判决被告珍珠泉乡政府依法履行监督职责，责令第三人小铺村委会改正扣押二原告工资的行为。本案审理中，原告姜言义、席志兰，被告珍珠泉乡政府以及第三人小铺村委会在第一次庭审中表示愿意就此事开展协调工作，协调期间为一个月，但最终未能协调一致。
另查，二原告曾于2016年1月7日向本院提起民事诉讼，要求小铺村委会支付其被扣留的看山款及相应利息，支付其误工费等损失，并且要求小铺村委会公开向二原告赔礼道歉。本院作出（2016）京0119民初526号民事裁定书，认为小铺村委会使用二原告作为看山护林员并按月发放365元工资，与其他适龄人员待遇不同，是经过村民代表会议讨论决定的事项，属于村民自治范畴，不属于人民法院受案范围，裁定驳回二原告的起诉。2017年1月9日，原告姜言义曾向本院提起行政诉讼，要求被告珍珠泉乡政府履行法定职责，后原告姜言义于2017年4月18日申请撤回起诉，本院于2017年4月18日作出（2017）京0119行初2号行政裁定书，裁定准予原告姜言义撤回起诉。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。依据上述规定，乡、镇人民政府具有对所辖区域的村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的职责，但只有当村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定时，乡、镇人民政府才有权责令其改正。
本案的争议焦点在于2013年7月1日作出的村民代表会议中关于对超龄看山人员（二原告）每人每月扣300元的决议内容，是否违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，即是否“与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”，是否存在“有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。”对此，二原告认为，该村民代表会议内容违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，违反了看山护林的政策文件，侵害了其二人的合法权益。主要理由有三，第一，延园绿文〔2013〕69号《通知》、珍珠泉乡政府制定的工作方案等文件，只是放宽了看山人员的年龄，并未规定对超龄看山人员要扣300元工资；第二，二原告与其他看山人员应同工同酬，针对超龄看山人员克扣300元违反公平公正原则，也违反看山护林政策，侵害了二原告的合法财产权益；第三，在相关看山护林文件政策未变化的情况下，小铺村对于超龄看山人员的工资标准前后不一致，违反公平公正原则。被告珍珠泉乡政府认为，从情理上讲，小铺村村民代表会议对超龄看山的二原告作出少发300元工资的决定存在不公平的情况，但是，对于看山护林人员工资的发放标准属于村民自治范畴，该决议未违反区和乡制定的文件政策，且二原告当时也在决议上签字了，乡政府应尊重村民代表决议内容，同时，被告表示愿意协助村委会纠正，但不能过多干涉，无权强制要求村委会改正。第三人小铺村委会庭审中表示，对于二原告超龄看山人员作出少发300元工资的决定内容确实不合理，村里前后政策不一致，导致了只针对二原告超龄看山少发300元的情况，二原告与其他看山护理人员在工作性质、工作内容、工作时间等方面都是一样的，属于同工，小铺村委会表示愿意纠正。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定和立法精神，行政诉讼旨在促进行政争议的解决。本案中，二原告认为，村民代表会议内容违反看山护林政策且违反同工同酬的政策，不公平不合理；第三人小铺村委会也认为该决议内容对二原告不公平，并愿意纠正；被告珍珠泉乡政府在庭审中亦表示，愿意解决该问题并提供相关支持。在此情况下，责令被告珍珠泉乡政府履行法定职责更为妥当。同时，延园绿文〔2013〕69号《通知》、延园绿文〔2014〕76号《通知》以及珍珠泉乡政府制定的工作方案等文件未规定超龄看山人员在工资标准上要比其他人员低，且二原告在与其他看山护林人员同工的情况下，应同工同酬，因此，二原告要求被告珍珠泉乡政府对小铺村上述行为进行责令改正的诉讼请求，本院亦应予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
一、撤销北京市延庆区珍珠泉乡人民政府于二○一七年四月二十八日作出的“对《关于请求北京市延庆区珍珠泉乡人民政府依法履行‘行政作为’职能的申请》的答复”；
二、责令被告北京市延庆区珍珠泉乡人民政府于本判决生效之日起两个月内履行法定职责，对原告姜言义、席志兰所申请之事履行监督职责。
案件受理费五十元，由被告北京市延庆区珍珠泉乡人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 张 晶
审 判 员 孙沙沙
人民陪审员 郑书琴
二〇一七年十一月九日
书 记 员 杨 光