江苏省南京市江宁区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江宁行初字第32号
原告南京苏宁饲料有限责任公司（以下简称苏宁饲料公司），住所地在南京市江宁区东山街道大街东路188号。
法定代表人王文武，苏宁饲料公司经理。
委托代理人邱建军，江苏金恩律师事务所律师。
被告南京市江宁区人民政府（以下简称区政府），住所地在南京市江宁区东山街道上元大街369号。
法定代表人齐豫玮，区政府区长。
委托代理人李雁，区政府副区长。
委托代理人李明哲，区政府干部。
第三人南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办），住所地在南京市江宁区淳化街道天元东路***号。
法定代表人丁长俊，区征收办主任。
委托代理人陈刚，区征收办干部。
委托代理人王皓，江苏杨传圣律师事务所律师。
第三人南京市江宁区人民政府东山街道办事处（以下简称东山街道办事处），住所地在南京市江宁区东山街道上元大街229号。
法定代表人古德武，东山街道办事处主任。
委托代理人王正伊，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。
原告苏宁饲料公司不服被告区政府房屋征收补偿决定，于2015年3月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月16日立案后，于同年3月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案需等待其他案件的审理结果，本院于2015年5月18日作出（2015）江宁行初字第32号行政裁定书，裁定中止诉讼。2016年7月13日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2016年8月17日公开开庭审理了本案。原告苏宁饲料公司法定代表人王文武、委托代理人邱建军，被告区政府委托代理人李哲明，第三人区征收办委托代理人陈刚、王皓，第三人东山街道办事处委托代理人王正伊到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月。本案现已审理终结。
被告区政府为对江宁区东山街道上坊片区实施旧城改造项目，于2013年6月5日作出了江宁府征字（2013）第3号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），对原告苏宁饲料公司所涉房屋实施征收。因原告未在规定的签约期限内与房屋征收实施单位暨第三人东山街道办事处达成征收补偿协议，第三人区征收办报请被告区政府对原告作出征收补偿决定。2014年10月27日，被告区政府作出江宁府征补字【2014】第14号《南京市江宁区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定书》），原告苏宁饲料公司对《征收补偿决定书》不服，诉至本院。
原告苏宁饲料公司诉称，1、被告对原告房屋面积认定不实，改制后原告新建、改建的房屋面积未计算在内；2、被告既未对原告使用的土地给予补偿，也未对原告进行安置；3、被告补偿决定所依据的评估报告不具有合法性和真实性，不能作为对原告补偿的依据，且货币补偿偏离市场价格，不能满足或恢复原告的现有经营条件；4、被告作出征收补偿决定的过程违反了法定程序，损害了原告的合法权益。综上，被告作出的《征收补偿决定书》缺乏事实依据，违反法律规定和法定程序，请求法院依法判决撤销被告作出的《征收补偿决定书》。
原告向本院提交以下证据：
1、被告区政府《征收补偿决定书》、江苏省南京市人民政府[2014]宁行复第308号《行政复议决定书》复印件各1份，证明被告对原告的房屋进行了征收，并作出了征收补偿决定，原告不服提起了行政复议，南京市人民政府维持了被告的征收补偿决定，原告提起了本案的诉讼。
2、江宁政办文（2013）3240复印件1份，证明原告属于改制企业，改制后接受了原江宁饲料厂全部房屋、附属物及设备等进行经营，且进行了扩建、翻建，改制时有55万元带资未到位，现应从未带资的资产中划给原告。区政府要求相关部门对改制后的资产进行分割，但至今为止被告的征收及其他相关部门没有执行。在未进行资产分割的情况下，被告仅凭南京市江宁区人民政府国有资产管理办公室（以下简称区国资办）《关于商务商贸集团<关于对区饲料公司资产给予界定的请示>的批复意见》（江宁国资（2014）16号）（以下简称（2014）16号批复）对原告的现有资产进行单方认定，没有事实依据。且（2014）16号批复系对改制时的资产进行认定，并不涉及2000年改制后至今的原告资产状况。另外该批文也能证明涉案资产和江宁饲料公司有关，与南京江宁商务商贸发展集团（以下简称商务商贸集团）无任何权属关系。
3、区国资办《关于“江宁国资（2014）16号批复”有关情况的说明函》、南京市中级人民法院（2015）宁行终字第569号行政判决书复印件各1份，证明(2014)16号批复只是对2000年改制时国有资产作出的产权界定，并不涉及改制后原告企业的资产变动情况，并非认定应给予原告征收补偿的资产范围的唯一依据。在本案中，房屋征收及其他相关部门对（2014）16号批复进行了扩大解释，将原告改制后新增资产也视为第三方资产，并依据（2014）16号批复对原告房屋面积进行了单方认定，提供给了评估公司，从而致使评估公司作出了错误评估，损害了原告的合法权益。另，该证据证明被告在《征收补偿决定书》中也依据（2014）16号批复认定原告现有资产状况没有事实依据，是明显错误的。
4、原告制作的苏宁饲料公司地块房屋情况明细表及制作的依据：改制时未带资产明细表、房屋调查登记汇总表、现场查勘平面图复印件各1份，证明现有房屋面积为11281.94平方米，改制时未带的但属于原告和江宁饲料公司共有的房屋面积为3555.52平方米，原告现有房屋面积为7726.42平方米，不是被告认定的3639.345平方米。
5、原告资产界定情况说明、遗漏项说明复印件各一份，证明原告新建、翻建的房屋、装修情况及评估遗漏的情况。
6、南京市规划局政府信息依申请公开告知书（编号：JG201501023号）复印件1份，证明被告作出征收决定时未取得建设规划许可，属于违法征收。
被告区政府辩称，1、原告苏宁饲料公司住所地位于南京市江宁区东山街道万安西路33号，根据区政府《征收决定》及红线图，属于江宁区东山街道上坊片区实施旧城改造项目的房屋征收范围。根据区国资办（2014）16号批复，对应商务商贸集团提供的拆迁丈量图中1、2、9、11、21、22、23、26、27、28号所标示的资产属于改制带资分流资产，以上房屋建筑物改制时面积为3315.12平方米，其权属为改制企业及原告所有，剩余部分资产权属均属于商务商贸集团。征收时，经实际丈量认定原告的房屋面积为3639.345平方米。其房屋所占土地经区国土部门确认，使用权人为商务商贸集团。2013年6月5日，区政府对上坊片区旧城改造项目作出《征收决定》，并张贴公告。规定签约期为征收下达后120日。2013年8月5日，区征收办依选定程序确认江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司（以下简称金宏业评估公司）、江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司（以下简称国衡评估公司）和南京长城资产评估土地房地产估价事务所（以下简称长城估价事务所）对原告房屋进行评估后作出评估报告并送达原告，后原告并未提出复评。2014年9月24日，经区征收办报请，被告受理了对原告作出征收补偿决定的申请，并对该企业进行了立案调查，通知原告进行陈述、答辩。同年10月13日，被告组织双方当事人进行调解，期间原告提交答辩状一份。因双方当事人一直未能达成协议，被告根据区征收办报请，于2014年10月27日作出《征收补偿决定书》，并于同年10月31日送达原告，并在房屋征收范围内进行了张贴公告。因此，区政府作出的房屋征收补偿决定事实清楚，证据确凿，程序合法。2、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，区征收办于2013年6月6日在征收现场张贴了《关于协商选定上坊片区旧城改造项目国有土地上房屋征收评估机构的通知》，因协商不成，2013年6月25日上午，在区征收办现场经抽签选定金宏业评估公司、国衡评估公司、长城估价事务所作为该项目征收评估机构，并签字确认。2014年7月28日，征收评估机构出具评估报告，并于同日张贴在拆迁现场。后又于同年8月5日作出正式评估报告，并送达原告，原告并未书面申请复核评估。因此，征收评估报告是真实合法有效的。综上，被告作出的房屋征收补偿决定事实清楚、程序合法，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告区政府向本院提交以下证据：
1、《征收补偿决定书》及送达回执复印件各1份，证明征收实施单位东山街道办事处与原告经多协商无法达成一致意见，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，再次协商无果后，作出征收补偿决定并依法送达原告。
2、被告在拆迁现场张贴《征收补偿决定书》的照片打印件2张，证明被告根据《国有土地上征收与补偿条例》的规定作出征收补偿决定后，在征收范围内张贴公告。
3、区征收办江宁征字（2014）74号《关于对南京苏宁饲料有限责任公司作出征收补偿决定的请示》复印件1份，证明因征收实施单位与原告在签约期限内无法达成补偿协议，区征收办依法向区政府报请作出征收补偿决定。
4、征收补偿决定申请书及授权委托书复印件各1份，证明东山街道办事处依法提出征收补偿决定的申请。
5、上坊片区旧城改造项目国有土地上房屋征收委托协议复印件1份，证明东山街道办事处是该项目的征收实施单位。
6、《上坊片区旧城改造项目房屋征收公告》复印件1份。
7、区政府《征收决定》复印件1份。
8、《上坊片区旧城改造国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）复印件1份。
9、公示照片打印件1份。
第6-9份证据证明区政府之前已经作出征收决定及征收补偿方案，并依法进行了公布。
10、上坊旧城改造一期上坊片区征收范围内工业用地非住宅无证房屋调查面积公示表复印件1份，证明被告对涉案项目所涉及到的被征收人的房屋面积、结果、权属等情况进行了调查，并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定进行了公示。
11、项目涉及范围的土地使用权调查情况复印件1份，证明被征收房屋所占土地的使用权人为商务商贸集团。
12、房屋调查登记汇总表、房屋调查登记房屋现场查勘平面图、（2014）16号批复复印件各1份，证明对原告所有的房屋进行调查的情况，改制面积为3315.12平方米，经实际丈量建筑总面积为3639.345平方米。
13、房屋装饰装修现场查勘表、房屋附属物现场查勘表、苏宁饲料公司地块房屋情况明细对照表复印件各1份，证明征收时调查登记的装饰装修和附属物的情况。
14、房屋装饰装修现场增补表复印件1份，证明征收单位与原告再次确认装饰装修项目。
15、非住宅房屋拆迁补偿概算表复印件1份，证明征收补偿数额的组成。
16、《关于协商选定上坊片区旧城改造项目国有土地上房屋征收评估机构的通知》（以下简称《协商选定评估机构的通知》）、《公告》、评估机构抽签选定确认书、公示照片、（2013）宁江证民内字第1090号公证书复印件或打印件各1份，证明根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，因协商不成，经抽签选定评估机构。
17、金宏业评估公司资质登记材料、初评报告材料、江宁区国有土地上非营业性房屋及工业、仓储房屋征收补偿金额分户评估汇总表、江宁区房屋征收室内装饰装修补偿资金评估表、江宁区房屋征收假层及附属物补偿资金评估表及送达回执复印件各1份。证明金宏业评估公司具备相应资质，且依法公示了初评报告材料，送达最终评估报告材料。
18、国衡评估公司资质登记材料、固定资产-设备评估明细表及送达回执复印件各1份，证明国衡评估公司具备相应资质，且依法出具了评估报告材料并送达原告。
19、长城估价事务所资格登记材料、构筑物及其他附属物评估明细表及送达回执复印件各1份，证明长城估价事务所具备相应资质，且依法出具了评估报告材料并送达原告。
20、拆迁评估异议回复、拆迁评估异议再次回复、关于南京苏宁饲料有限责任公司评估异议说明复印件各1份，证明原告收到了评估报告材料，并且评估公司根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十九条，就其提出的疑问进行了解释。
21、关于苏宁公司征迁补偿异议的回复请示、关于南京苏宁饲料有限责任公司评估说明复印件各1份，证明原告收到了国衡评估公司的评估报告材料，并且评估公司就其提出的疑问进行了解释。
22、证明复印件1份，证明被告在此次征收过程中设立了专用账户，并具备征收补偿能力。
23、四份谈话笔录复印件各1份，证明征收实施单位与原告多次协商无法达成一致意见，具备申请作出征收补偿决定的条件。
24、行政征收答辩通知书及送达回执复印件各1份。
25、行政征收调解通知书复印件1份。
26、延期调解申请、延期举证、延期答辩申请复印件各1份。
27、答辩状及授权委托书复印件各1份。
28、调解笔录复印件各1份。
第24-28份证据，证明区政府依法受理征收补偿决定申请，并组织原告与征收实施单位进行协商。
被告提交的法律依据为：
1、《国有土地上房屋征收和补偿条例》。
2、《国有土地上房屋征收评估办法》。
3、《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿办法》。
4、《南京市江宁区房屋征收和征地拆迁监督管理办法》。
第三人区征收办同意被告区政府的答辩意见，未提交证据。
第三人东山街道办事处同意被告区政府的答辩意见，未提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的第1-2份证据的真实性无异议，但其认为《征收补偿决定书》不合法，且没有事实依据。原告对被告提交的第3份证据的真实性、合法性均无异议。原告对被告提交的第4份证据的真实性无异议，但不认可其合法性，其认为征收补偿决定的申请依法应由第三人区征收办提出，东山街道办事处没有得到区征收办的授权，无权向被告区政府提出申请，更无权委托拆迁公司人员参与申请征收补偿决定。原告对被告提交的第5份证据的真实性、合法性及关联性均无异议。原告对被告提交的第6-9份证据的真实性均无异议，但不认可其合法性，认为被告作出《征收决定》时没有取得规划部门的许可，《补偿方案》限制了非住宅房屋产权人选择产权调换的权利，补偿标准没有报批手续。原告对被告提交的第10份证据的真实性、合法性均不予认可，认为其所载原告房屋面积不实。原告对被告提交的第11-12份证据的真实性、合法性均无异议，但其认为（2014）16号批复仅能证明改制时的资产状况，不能证明改制后房屋被征收时原告的资产状况。原告对被告提交的第13-15份证据，认为房屋装饰装修现场查勘表、房屋附属物现场查勘表不真实，统计均有遗漏，且两份表中均无原告方的签字。对苏宁饲料公司地块房屋情况明细对照表没有异议。房屋装饰装修现场增补表没有相关人员签字，内容亦不真实。非住宅房屋拆迁补偿概算表不真实、不合法。原告对被告提交第16份证据，原告从未见过《关于协商选定上坊片区旧城改造项目国有土地上房屋征收评估机构的通知》、《公告》、公示照片，评估机构抽签选定确认书无原告签字，公证书亦没有公证人员签字。原告对被告提交的第17-19份证据，对资质登记材料、公示照片没有异议，但依照法律规定，房屋征收部门应向被征收人提交评估报告，而不是评估表，形式不合法，且被告提交的评估表中没有估价目的、依据、原则、技术路线和方法、有效期等内容，内容亦不合法。另，评估价值低于市场价值，原告房屋系用于生产经营，相应评估应结合收益法，而不能仅以重置价确定原告房屋的价值，评估方法不合法。另，房屋征收部门将（2014）16号批复作为认定房屋面积的依据提交给评估机构导致对原告房屋的错误评估，致使原告损失巨大。原告对被告提交的第20份证据的真实性没有异议，但其认为原告提交的异议证明原告对评估结果一直存有异议，并多次要求征收部门及评估机构予以复核。原告对被告提交的第21份证据，认为评估公司的说明仅对原告的设备异议进行了说明，并未对有关房屋面积及附属物的漏项问题进行解释。原告对被告提交的第22份证据，认为账户名称是南京江宁上坊建设开发有限公司，没有证据证明该账户资金与案涉征收地块有利害关系，不能证明补偿资金已到位。原告对被告提交的第23份证据，认为笔录均没有被谈话人签字，真实性不予认可。原告对被告提交的第24-25份证据，认为行政征收答辩通知书、行政征收调解通知书显示申请被告作出征收补偿决定的是第三人东山街道办事处，而非区征收办。且被告区政府的法制办公室无权作出征收补偿决定，被告区政府无权组织调解，其作出的征收补偿决定不属于行政裁决事项。原告对被告提交第26-28份证据的真实性、合法性及关联性均无异议。原告对被告提交的第1-4份法律依据没有异议，但其认为江宁区的相关文件不能作为法院裁判的依据。
第三人区征收办、第三人东山街道办事处对被告提交的证据及法律依据均无异议。
被告对原告提交的第1份证据的真实性、合法性及关联性均无异议。被告对原告提交的第2份证据，认为该文系区国资办向区政府提出的请示，不是相关批复，属于内部文件，最终应以区国资办（2014）16号批复为准。被告对原告提交的第3份证据的真实性、合法性及关联性均无异议，但不认可原告的证明目的，被告最终的征收补偿决定并非直接依据（2014）16号批复作出认定，而是根据实际丈量的面积作出。被告对原告提交的第4-5份证据的真实性、合法性及关联性均不予认可，且不能证明原告的证明目的。被告对原告提交的第6份证据的真实性、合法性无异议，但不认可其与本案的关联性。
第三人区征收办、第三人东山街道办事处对原告提交的证据的质证意见同被告区政府的质证意见。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第1-3份证据，因被告对其真实性、合法性均无异议，本院予以确认。原告提交的第4-5份证据系其单方制作，且被告对其不予认可，本院不予认可。原告提交的第6份证据，因被告对其真实性、合法性均无异议，本院予以确认。被告提交的第1-9份证据，原告对其真实性均无异议，本院予以确认。被告提交第10-28份证据，虽原告对其部分不予认可，但该10-28份证据对本案待证事实具有证明力，本院予以确认。
经审理查明，原告苏宁饲料公司位于南京市江宁区东山街道万安西路33号。2013年6月5日，被告区政府对江宁区东山街道上坊片区旧城改造项目所涉部分国有土地上房屋作出了《征收决定》，对原告苏宁饲料公司所涉房屋实施征收，征收实施单位为第三人东山街道办事处，确定签约期为征收决定下达后的120天内。后征收实施单位东山街道办事处与原告苏宁饲料公司就征收补偿事宜展开了协商。期间，区征收办依选定程序确认金宏业评估公司、国衡评估公司及长城估价事务所对原告资产进行评估，于2014年8月将原告资产的评估报告材料向原告进行了送达。后原告苏宁饲料公司就评估结果向南京江宁上坊片区旧城改造管委会、江宁区上坊建设公司及区征收办提出异议，国衡评估公司对原告异议进行了回复说明，后原告未提出复评。因原告未在确定的签约期限内与房屋征收实施单位暨第三人东山街道办事处达成征收补偿协议，第三人东山街道办事处于2014年9月10日提出申请，经区征收办报请被告区政府对原告作出征收补偿决定。2014年9月24日，被告区政府受理了对原告作出征收补偿决定的申请，作出行政征收答辩通知书、行政征收调解通知书，通知原告进行陈述、答辩，并于同年10月13日组织原告与东山街道办事处进行协商调解。因原告与东山街道办事处未能达成协议，被告于2014年10月27日作出《征收补偿决定书》，并于同年10月31日送达原告，并在房屋征收范围内进行了张贴公告。原告苏宁饲料公司对《征收补偿决定书》不服，诉至本院。
另查明，江宁区饲料公司（原江宁县饲料公司）原属国有粮食企业，于2000年9月份经原江宁县改制办批准实行改制，在保留公司及部分资产的前提下，分离全部人员、部分资产和债务，实行带人带资带债务改制，改制后成立了江宁县金旺饲料厂，后更名为苏宁饲料公司，即本案原告。改制时，县国资局及粮食局对区饲料公司资产进行了分割，除土地使用权保留在区饲料公司外，其余资产依照会计师事务所出具的评估报告，在区饲料公司与苏宁饲料公司之间进行了交割。2013年区政府对上坊片区实施旧城改造，区饲料公司的生产厂区需要拆迁，区政府明确授权商务商贸集团作为责任主体落实区饲料公司的拆迁工作，因区饲料公司与原告苏宁饲料公司存在资产纠纷，商务商贸集团向区国资办请示，要求对区饲料公司资产进行界定，区国资办收到请示后于2014年4月8日作出了（2014）16号批复，对2000年改制时的资产状况进行了界定，认定改制时原告房屋等建筑物面积为3315.12平方米。被告作出的《征收补偿决定书》查明，在征收时经实际丈量，以上房屋建筑面积为3639.345平方米。同时被告考虑维稳因素，经征收双方协商一致，对本不应按评估价予以补偿的包括生产设备等可拆除并搬运的固定资产亦按评估价给予了补偿。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四条、第八条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十六条规定补偿决定应当公平。本案中，被告区政府为实施上坊片区旧城改造项目，依法作出《征收决定》，征收实施单位东山街道办事处与被征收人暨原告苏宁饲料公司在确定的签约期限内未能达成补偿协议，被告区政府依法有权对被征收人暨原告苏宁饲料公司作出征收补偿决定。区政府在接受区征收办请求作出征收补偿决定的报请后，依法向原告苏宁饲料公司作出行政征收答辩通知书、行政征收调解通知书，通知原告进行陈述、答辩，并组织原告与征收实施单位东山街道办事处就征收补偿事宜再次进行协商调解，因征收双方一直未能达成协议，区政府依据原告原先改制情况、征收部门实地丈量数据以及评估机构的评估结果作出《征收补偿决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告主张《征收补偿决定书》对原告房屋面积认定不实，补偿过低，损害了原告的合法权益，但《征收补偿决定书》并非以区国资办（2014）16号批复确定的原告2000年改制时的资产作为补偿的唯一依据，而是结合原告原先改制情况根据征收时实地勘测丈量后的结果对原告现有资产作出了认定，且对包括生产设备等可拆除并搬运的固定资产亦按评估价给予了照顾补偿，充分保障了原告苏宁饲料公司的合法权益，体现了公平公正。综上，原告诉请缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告南京苏宁饲料有限责任公司的诉讼请求。
本案应收案件受理费50元，由原告南京苏宁饲料有限责任公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时应向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。南京市中级人民法院账户名称：江苏省南京市中级人民法院，开户行：中国工商银行南京市汉口路支行，账号：4301011329100245018，开户行地址：南京市玄武区丹凤街19号
审 判 长 任华顺
代理审判员 王海露
人民陪审员 王方玉
二〇一七年四月二十八日
书 记 员 冯 蓉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。