重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝02行初45号
原告重庆市万州区怡风花园业主委员会。
负责人刘朝坤，业委会主任。
委托代理人牟永明，重庆渝万律师事务所律师。
被告重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道2号。
法定代表人白文农，区长。
委托代理人金震，区政府法制办公室工作人员。
被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人唐良智，市长。
委托代理人严天汉，市政府法制办公室工作人员。
委托代理人敖玮鸿，市政府法制办公室工作人员。
第三人重庆市光大房地产开发有限公司，住所地重庆市万州区白岩路165号1-1室。
法定代表人杨光大，总经理。
委托代理人王斌，重庆利瑞律师事务所律师。
原告重庆市万州区怡风花园业主委员会请求撤销被告重庆市万州区人民政府土地权属争议不予受理回复、撤销重庆市人民政府行政复议决定一案，于2017年11月28日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2018年1月10日公开开庭进行了审理。原告重庆市万州区怡风花园业主委员会负责人刘朝坤及其委托代理人牟永明到庭，被告重庆市万州区人民政府法定代表人白文农未到庭，其委托代理人金震到庭，被告重庆市人民政府法定代表人唐良智未到庭，其委托代理人严天汉、敖玮鸿到庭，第三人重庆市光大房地产开发有限公司法定代表人杨光大未到庭，其委托代理人王斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月21日，被告重庆市万州区人民政府（简称万州区政府）对原告重庆市万州区怡风花园业主委员会（简称怡风花园业委会）作出《关于怡风花园业主申请部分土地确权的回复》（简称《回复》），对怡风花园业委会的确权申请不予受理。同年11月8日，重庆市人民政府（简称市政府）作出《行政复议决定书》，维持万州区政府《回复》。
原告怡风花园业委会起诉称，2000年3月，怡风花园业主看到重庆凯锋实业发展有限公司（简称凯锋公司）开发的怡风花园一期、二期、三期房屋在沙龙路边上，基本设施有球场、花园和另一条小区道路（一端通往沙龙路、另一端通往观音岩），凯奉公司在销售房屋时的规划图上也有上述规划，业主便以当时最高的价格购买了怡风花园的房屋。17年来，小区业主一直对球场、花园和道路在使用、管理和维护。被告万州区政府给第三人重庆市光大房地产开发有限公司（简称光大公司）颁发的301D房地证2013字第000xx号和301D房地证2013字第000x1号《土地使用权证书》登记的面积包含了原告业主共有的球场、花园和道路所占有的土地使用权面积。原告业主与第三人光大公司因土地权属发生了争议，原告根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第十六条和《土地权属争议处理暂行办法》第十四条规定，申请万州区政府确认怡风花园小区内的球场、花园和小区道路（一端通往沙龙路、另一端通往观音岩）的土地使用权属于怡风花园业主共有，不属于第三人光大公司享有。被告万州区政府收到其申请后，于2017年6月21日回复，以该申请事宜不属于《土地权属争议处理暂行办法》调查处理范围为由，不予受理。原告不服，申请行政复议后，被告市政府作出《行政复议决定书》，维持了万州区政府《回复》。请求撤销万州区政府《回复》、撤销市政府《行政复议决定书》，判令被告在一定期限内受理其申请，确认怡风花园小区内的球场、花园和小区道路（一端通往沙龙路、另一端通往观音岩）的土地使用权属于怡风花园业主共有，不属于第三人光大公司享有。
被告万州区政府答辩称，根据国土资源部对江苏省国土资源厅《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的函》，结合申请人针对涉案内容向人民法院提起的行政诉讼案件仍在审理中，我府作出的不予受理决定并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府答辩称，我府2017年8月4日收到原告的复议申请，因其材料不齐全，要求补正后于8月21日受理。因情况复杂，依法延期后于11月8日作出《行政复议决定》并邮寄送达给原告，未超过法定期限。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人光大公司陈述称，原告诉称的小区球场、花园、道路不属于怡风花园所有，属于我公司的产权；凯锋公司的烂尾楼是由我公司接收开发，原告与凯锋公司之间的买卖合同与我公司无关；我公司通过与凯锋公司签订转让合同而得到凯锋公司未开发的剩余土地并取得了土地使用权证，原告无权提出争议。请求驳回原告的诉讼请求。
被告万州区政府在举证期限内提交并经质证的证据：
第一组：1、301D房地证2015字第xxxx号、第xxx号、第xxx号《重庆市土地房产权属登记审核表》；
2、云阳县人民法院（2017）渝0235行初51、52、53号传票、行政诉讼状副本3份。
上述证据用于证明原告已就涉案地块的确权行为提起了行政诉讼，案件正在审理中。
第二组：《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的函》（国土资厅函[2007]60号），用于证明原告诉称的权属争议不属于《土地权属争议调查处理办法》中的受案范围。
被告市政府在举证期限内提交并经质证的证据：
1、行政复议申请书；
2、行政复议补正通知书及送达回证；
3、区政府《回复》、业主大会会议记录、业主委员会备案证明、确权申请书以及业委会负责人身份证明书及刘朝坤身份证复印件；
4、行政复议答复通知书及送达回证；
5、延期审理通知书3份及送达回证；
6、行政复议决定书及送达回证。
上述证据用于证实行政复议程序合法。
原告怡风花园业委会向本院举示并经质证的证据：
第一组：1、业主委员会备案证明和业委会主任身份证复印件，用于证明业主委员会经备案登记，代表业主提起诉讼。
第二组：1、301D房地证2013字第xxxx号、第000x1号房地产权证复印件、云阳县人民法院（2016）渝0235行初31号、（2016）渝0235行初32号行政判决书，用于证明万州区政府对争议土地向第三人颁发了土地权属证书，原告提起诉讼后被判决驳回诉讼请求。
2、行政上诉状、重庆市第二中级人民法院询问笔录以及（2016）渝02行终494号、（2016）渝02行终495号行政裁定书，用于证明被告在重庆市第二中级人民法院庭审时主张“颁证行为不是确权行为，只是登记行为”，本案中止审理，等待万州区政府的处理。
第三组：申请书以及区政府《回复》，用于证明原告申请被告万州区政府确权，万州区政府不予受理。
第四组：行政复议申请书以及《行政复议决定书》，用于证明原告申请复议，被告市政府维持了不予受理的《回复》。
第三人光大公司未举示证据。
被告万州区政府提交的证据，原告对第一组第1份证据的真实性和合法性有异议，第一组第2份证据无异议，第二组证据的关联性有异议。被告市政府和第三人对上述证据无异议。
被告市政府提交的证据，原告对证据6的合法性有异议，其余证据无异议。被告县政府和第三人对上述证据无异议。
原告举示的证据，二被告对第一组证据无异议；其余证据的真实性、合法性、关联性无异议，认为不到原告的证明目的。第三人对原告证据的真实性无异议，但认为第二份证据中的301D房地证2013字第xxx号已经注销，第xxxx号产权证已经变更并分割为301D房地证2015字第xxxx号、第xxxx号、第xxx号三个产权证，总面积一样。
根据当事人的质证意见，本院作如下分析认定：被告万州区政府提交的证据来源合法、证明内容客观、真实，与本案具有关联性。被告市政府提交的证据，第6份证据中的行政决定书系本案诉讼标的，其余证据来源合法、证明内容客观真实，与本案具有关联性。原告提交的证据，来源合法，与本案具有关联性，能够证明所涉土地存在权属争议且正在诉讼之中。
根据上述认证后的证据,本院确认以下事实:2017年3月1日，原告怡风花园业委会向被告万州区政府提出书面申请，请求确认怡风花园小区内的球场、花园和小区道路（一端通往沙龙路、另一端通往观音岩）的土地使用权属于怡风花园业主共有，不属于被申请人光大公司享有；责令申请人和被申请人在使用权争议解决前，不得改变土地利用现状。2017年6月21日，万州区政府作出《回复》，称，怡风花园业委会确权申请的地块，目前已经区国土房管局确权登记，怡风花园业委会已对此地块的确权行为提出了行政诉讼，案件正在审理中。该确权事宜不属《土地权属争议调查处理办法》调查处理范围，不予受理。怡风花园业委会于同年6月23日收到《回复》，7月23日向被告市政府申请行政复议，请求市政府对《回复》进行审查，由万州区政府受理其申请并在一定期限内履行法定职责。市政府于2017年8月4日收到复议申请后于8月11日向怡风花园业委会发出行政复议补正通知书，要求其10日内补正相关材料。8月22日，市政府受理怡风花园业委会的复议申请并于8月24日向万州区政府发出行政复议答复通知书。10月19日，市政府作出延期审理通知书并向万州区政府和怡风花园业委会邮寄送达，决定延期30日作出复议决定。2017年11月8日，市政府作出《行政复议决定书》，查明，怡风花园业委会2017年3月1日向万州区政府申请确权，60日后怡风花园业委会以万州区政府未履行法定职责为由诉至重庆市第二中级人民法院，万州区政府于2017年6月21日作出《回复》，对怡风花园业委会的确权申请不予受理。还查明，光大公司于怡风花园提起权属争议前取得土地的使用权证。根据上述事实，市政府认为怡风花园业委会申请对争议土地使用权进行土地确权不属于土地权属争议范围，万州区政府作出的《回复》，内容适当；怡风花园业委会2017年3月1日向万州区政府提交申请，万州区政府6月21日作出《回复》，程序上存在一定瑕疵，但未对怡风花园业委会的实体权利产生实质影响。故维持万州区政府作出的《回复》。市政府于2017年11月10日向怡风花园业委会和万州区政府邮寄了《行政复议决定书》。怡风花园业委会收到《行政复议决定书》后，不服该决定，于2017年11月27日向本院提起行政诉讼，请求撤销万州区政府《回复》、撤销市政府《行政复议决定》，判令被告万州区政府限期受理其确权申请并确认怡风花园小区内的球场、花园和小区道路（一端通往沙龙路、另一端通往观音岩）的土地使用权属于怡风花园业主共有，不属于第三人光大公司享有。
另查明，2016年1月29日，怡风花园业委会针对万州区政府于2013年3月22日向光大公司颁发的301D房地证2013字第xxxx号、第xxxx号产权证提起了行政诉讼，经本院指定云阳县人民法院审理，该院于2016年11月10日作出（2016）渝0235行初31号、（2016）渝0235行初32号行政判决驳回其诉讼请求后，怡风花园业委会向本院提起了上诉。2016年12月7日，怡风花园业委会针对万州区政府于2015年向光大公司颁发的301D房地证2015字第xxx号、第xxxx号、第00307号产权证（上述三证系301D房地证2013字第000x1号与2014字第00xx1、00xx2、00xx3号以及2015字第000xx号产权证合并后又分割而来）提起了行政诉讼。在上述五案审理期限内，怡风花园业委会向万州区政府提出确权申请。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第七十条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。《重庆市物业管理条例》第十一条规定，业主可以设立业主大会，并由业主大会选举产生业主委员会。业主大会由物业管理区域内的全体业主组成。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。第二十一条规定，业主委员会是业主大会的执行机构。第二十四条规定，业主委员会还应向物业所在地街道办事处或乡镇人民政府备案。本案中，怡风花园业主对小区内专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。怡风花园业委会代表怡风花园业主向万州区政府申请对小区内的球场、花园、小区道路确权，万州区政府作出《回复》，对其申请不予受理。市政府在怡风花园业委会申请行政复议后作出《行政复议决定》，维持了万州区政府《回复》。怡风花园业委会不服《回复》和《行政复议决定》，有权向人民法院提起行政诉讼。怡风花园业委会是本案适格原告，万州区政府是本案适格被告，市政府是本案共同被告。
本案争议焦点在于原告怡风花园业委会申请的确权事项是否属于《土地权属争议调查处理办法》规定的权属争议即是否属于该办法规定的调查处理范围？对此，评析如下：
土地权属争议是指因土地所有权和土地使用权的归属问题发生的争议，一般情况下包括土地登记之前和土地登记之后的两类土地权属争议。本案中，怡风花园业主自2000年购买怡风花园房屋以来一直对小区已建成的球场、花园、小区道路享有使用权和管理权，第三人光大公司2013年取得上述设施的土地使用权证，双方自2015年起对上述设施所占用土地的权属产生争议而引发多个民事和行政诉讼，足以证明双方对涉案土地的权属实际存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”以及《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权属争议”的规定，被告万州区政府以《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的函》的答复内容为由，认为土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，原告申请事项不属于《土地权属争议调查处理办法》调查处理范围的理由不成立。
关于被告万州区政府答辩称原告怡风花园业委会申请确权的事项正在诉讼过程中的问题。对此认为，本案中，原告怡风花园业委会提起行政诉讼，请求撤销被告万州区政府向第三人光大公司颁发的301D房地证2013字第000xx号、第000x1号土地使用权证以及后来多证合并后又分割的土地权属变更登记行为，即原告怡风花园业委会起诉的是土地行政登记行为，并非行政确权决定。而在作为土地权属登记基础的民事法律关系存在争议的情况下，应先解决民事法律关系。故，被告万州区政府认为原告怡风花园业委会申请确权的事项已经提起撤销土地登记的行政诉讼而不应受理其确权申请的理由不成立。
被告市政府受理原告怡风花园业委会的复议申请后，经延期，在法定期限内作出《行政复议决定》。其《行政复议决定》程序合法，但将被告万州区政府超期作出《回复》的行为认定为程序瑕疵，并以国土资源部办公厅的复函作为依据，认定原告怡风花园业委会申请事项不属于《土地权属争议调查处理办法》调查处理范围，系认定事实不当。
关于原告怡风花园业委会请求判令被告区政府确认怡风花园小区内的球场、花园和小区道路（一端通往沙龙路、另一端通往观音岩）的土地使用权属于怡风花园业主共有，不属于第三人光大公司享有的问题。对此认为，争议土地的权属归谁，应由行政机关根据争议双方提供的证明材料以及行政机关调查收集的证据材料作出处理决定。对该请求，本院不予支持。
综上，被告万州区政府认为原告怡风花园业委会申请确权事项不属于《土地权属争议调查处理办法》调查处理范围且正在诉讼过程之中而不予受理的理由不能成立。被告市政府以原告怡风花园业委会申请确权事项不属于《土地权属争议调查处理办法》调查处理范围、被告万州区政府超期作出《回复》系程序瑕疵的理由不成立。原告怡风花园业委会请求撤销《行政复议决定》和《回复》并限令被告万州区政府受理其确权申请的理由成立，应予支持；其要求判令被告万州区政府确认争议土地属于其所有的诉求，不符合法律规定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销重庆市人民政府于2017年11月8日作出的渝府复[2017]682号《行政复议决定书》。
二、撤销重庆市万州区人民政府于2016年6月21日作出的《关于怡风花园业主申请部分土地确权的回复》。
三、限被告重庆市万州区人民政府在本判决生效之日起15日内受理原告重庆市万州区怡风花园业委会的确权申请。
本案案件受理费50元，由被告重庆市万州区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时缴纳上诉费用，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 刘红霞
审 判 员 张建平
人民陪审员 刘金琼
二〇一八年四月十六日
书 记 员 熊雨来