广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤04民终2073号
上诉人（原审原告）：梁焯明，男，1951年8月24日出生，汉族，住珠海市斗门区。
委托代理人：崔炜，北京德恒（珠海）律师事务所律师。
委托代理人：贤笑岩，北京德恒（珠海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区环卫管理所，住所地：珠海市斗门区井岸镇中兴北路101号四、五楼，组织机构代码证：45591950-7。
法定代表人：吉文虎，所长。
委托代理人：温伟周，系珠海市斗门区环卫管理所副所长。
委托代理人：黄振华，珠海市斗门区公职律师事务所律师。
上诉人梁焯明因与被上诉人珠海市斗门区环卫管理所（以下简称“斗门环卫所”）人事争议纠纷一案，不服珠海市斗门区人民法院（2016）粤0403民初110号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，梁焯明系斗门环卫所的退休职工（1977年4月参加工作，2011年9月1日退休），退休后，一直享受基本养老保险待遇。2014年4月28日，斗门环卫所的100多工人（含在职和退休），因质疑斗门环卫所的事务、账务不公开、个别领导滥用职权将儿子调入环卫所当职工，且在编不在岗、欠发部分工资等问题，向珠海市领导写《求助函》，就环卫所未向梁焯明等工人足额发放2006年7月至2013年2月以来的工资、岗位津贴、特区津贴、年终一次性津贴和住房公积金等工资待遇问题向市领导反映，并推选了黄振明、梁苏仔等作为职工代表，向斗门环卫所和珠海市斗门区信访局上访反映情况。
2014年5月4日，珠海市斗门区信访局对黄振明的上访作出《关于黄振明信访事项复查意见书》的回复，内容是：经查，斗门区环卫管理所在2006年前是差额事业单位，2006年至2013年期间是财政核补事业单位。2013年12月4日，根据《关于印发珠海市斗门区市政园林管理处及所属事业单位机构编制方案的通知（斗机编办（2013）54号）》相关规定，斗门区环卫管理所定性为公益二类事业单位，其人员经费为区财政补助二类。差额、核补、公益二类的事业单位，单位性质都一样，属于非财政全额拨款事业单位。关于信访人要求“2012年8月工龄补助费于2013年3月才发放，要求补发2012年8月至2013年2月共7个月的调整工资”和要求“补发2006年7月至2010年2月的调整工资”的问题。经调查，信访人所述的“工龄补助费”和“调整工资”，实际是事业单位规范津贴补贴后的绩效津贴，不属于基本工资。根据《关于统一确保机关事业单位职工工资发放项目的通知（人发（2002）7号）》文件：“各地区自行出台的津贴、补贴、不属于中央要求的确保发放工资项目”的规定，同时按相关文件：“区、镇财政全额拨款事业单位发放津贴补贴所需资金分别由区、镇财政解决，非财政全额拨款事业单位是否参照执行由单位自行决定，所需经费由单位自行解决”的规定，斗门区环卫管理所属于非财政全额拨款事业单位，其绩效津贴发放由单位根据实际情况参照执行的。经核实，斗门区环卫管理所人员基本工资部分已于2014年4月予以补发。根据国务院《信访条例》和《广东省信访事项复查复核办法》的规定，复查决定如下：1、维持斗门区环卫管理所的《关于斗门区环卫管理所黄振明等同志上访反映问题的回复》的处理意见。2、如对复查意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内，向复查机关的上一级行政机关请求复核。
黄振明等人不服上述复查意见，向珠海市信访局请求复核。珠海市人民政府信访部门于2014年6月19日作出《关于黄振明等人的信访事项复核意见书》的复核，内容是：申请人在复核申请中提出，认为斗门区环卫管理所属于公益一类事业单位，要求足额发放2006年7月至2013年2月以来的工资待遇等问题。一、关于斗门区环卫管理所单位性质问题：经核查，斗门区环卫管理所在2006年前是差额事业单位，2006年至2013年期间是财政核补事业单位，2013年12月经斗门区机构编制委员会办公室核定为公益二类事业单位，人员经费为区财政补助二类。差额、核补、公益二类的事业单位，其性质均属于非财政全额拨款事业单位。二、关于要求足额发放2006年7月以来工资待遇问题：经调查，斗门区环卫管理所人员基本工资部分该所已于2014年4月予以补发。黄振明等人信访诉求中提及的补发“调整工资”等，实际是事业单位规范津贴补贴后的绩效津贴，不属于基本工资。根据省的统一部署，2008年5月，珠海市对财政全额拨款事业单位津贴补贴进行了规范，明确非财政全额拨款事业单位是否参照执行由单位自行决定，所需经费由单位自行解决。2009年6月，斗门区对财政全额拨款事业单位工作人员津贴补贴进行了规范，明确区、镇财政全额拨款事业单位发放津贴补贴所需资金分别由区、镇财政解决，非财政全额拨款事业单位是否参照执行由单位自行决定，所需经费由单位自行解决。斗门区环卫管理所属于非财政全额拨款事业单位，其绩效津贴发放由单位根据实际情况参照执行。本机关认为，斗门区人民政府的《关于黄振明信访事项复查意见书》（编号：2014008）并无不妥。经复核，决定如下：1、维持斗门区人民政府的《关于黄振明信访事项复查意见书》（编号：2014008）；2、以上复核意见为终结意见。根据国务院《信访条例》第三十五条和《广东省信访事项复查复核办法》第二十四条的规定，请不要再就同一事项重复信访。
2015年11月6日，黄振明等人（含本案梁焯明）向珠海市斗门区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，该仲裁委员会于同日作出《不予受理通知书》，理由是：所诉请求不属于劳动人事争议受理范围。梁焯明等人不服该《不予受理通知书》，在法定期限内向原审法院起诉。
庭审中，经双方确认，属于中央要求的确保发放工资项目的基本工资部分，斗门区环卫管理所已于2014年4月予以补发，现没有补发的津贴补贴为77369.5元（非财政全额拨款事业单位是否参照执行由单位自行决定，所需经费由单位自行解决）。
原审法院认为，根据梁焯明、斗门环卫所的诉辩意见，结合双方提交的证据以及质证意见，本案争议的焦点主要有：一是斗门环卫所的单位性质；二是诉讼时效问题。对此，原审法院评析如下：
一、关于斗门环卫所的单位性质问题。根据珠海市斗门区信访局2014年5月4日对黄振明等人的上访作出的《关于黄振明信访事项复查意见书》的回复内容，斗门区环卫管理所在2006年前是差额事业单位，2006年至2013年期间是财政核补事业单位。2013年12月4日，根据《关于印发珠海市斗门区市政园林管理处及所属事业单位机构编制方案的通知（斗机编办（2013）54号）》的相关规定，斗门区环卫管理所定性为公益二类事业单位，其人员经费为区财政补助二类。差额、核补、公益二类的事业单位，单位性质都一样，属于非财政全额拨款事业单位。对该上述单位性质的核定，以政府行政部门核定的为准，不是某个人的民事行为，属于政府的行政行为。梁焯明若对单位性质的核定有异议，应提起行政诉讼。梁焯明若认为斗门环卫所属于由财政全额拨款的公益一类事业单位，那么全额拨款的部门应是斗门区财政部门，而不是斗门环卫所。因此，梁焯明认为斗门环卫所单位性质为公益一类事业单位的主张，缺乏事实依据，原审法院不予采信。原审法院确认斗门环卫所单位的性质为公益二类事业单位。
二、关于诉讼时效问题。依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十七条的规定，劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。劳动关系存续期间因拖欠劳动报酬发生争议的，劳动者申请仲裁不受本条第一款规定的仲裁时效期间的限制；但是，劳动关系终止的，应当自劳动关系终止之日起一年内提出。梁焯明于2011年9月1日退休，劳动关系终止，梁焯明应于2012年9月1日前申请仲裁。经查，梁焯明于2015年11月6日申请仲裁，已超过一年的仲裁时效。故斗门环卫所认为梁焯明申请仲裁已超过法定的仲裁时效期间的抗辩理由成立，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条、《最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第二百一十九条的规定，原审法院判决如下：驳回梁焯明的诉讼请求。一审案件受理费10元（梁焯明已预交），由梁焯明负担。
一审判决后，梁焯明不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，判决斗门环卫所向梁焯明支付2006年7月至2013年2月的工资福利补贴差额83624.83元。事实及理由如下：
一、一审法院认定的斗门环卫所属于差额、核补公益二类的事业单位的认定有误。斗门环卫所的事业单位类型属于由财政全额拨款的公益一类事业单位，梁焯明所请求的各项工资待遇亦应有财政全额拨款保障实现。根据中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年3月23日）第9点规定：“细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。”同时，国务院办公厅印发的分类推进事业单位改革配套文件《关于事业单位分类的意见》（国办发（2011）37号）中进一步明确：“公益一类事业单位。即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。这类单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。公益二类事业单位。即承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。”按照上述两个文件可以看出，斗门环卫所因其承担公共卫生这项基本公益服务，应当被划入公益一类事业单位，而并非承担高等教育、非营利医疗等公益服务的公益二类事业单位。另外，根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》第27点规定：“改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同时也单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。”由于斗门环卫所属于公益一类事业单位，其经费应由财政给予保障，因此梁焯明所请求的各项工资待遇亦应有财政全额拨款保障实现。斗门环卫所是否参照国家工资改革规定执行其无权自行决定。退一步说，即使斗门环卫所有权自行决定是否按国家工资改革方案发放各项工资待遇，但其已于其作出的《未兑现工资福利情况表》中核定了梁焯明应补发的工资福利差额，表明斗门环卫所已经决定按照国家改革方案发放各项工资待遇，斗门环卫所就应当严格按照该承诺予以兑现。
二、本案并未超过诉讼时效。斗门环卫所在2013年已经出具了未兑现工资表，已经表明愿意履行、同意支付工资差额，之后，梁焯明等通过各种途径信访等，仲裁、诉讼时效中断，因此，本案未超过诉讼时效。
被上诉人斗门环卫所答辩称，一、关于斗门环卫所的单位性质问题。一审判决关于斗门环卫所单位性质的认定事实清楚。斗门环卫所是1986年4月经斗门区编制委员会批准成立，原名称“斗门县井岸环境卫生管理所”，“单位所需经费除在城镇维护费中定额补贴外，不足部门由本单位自筹解决”。2010年5月11日斗门区机构编制委员会根据珠斗字（2010）5号《中共珠海市斗门区委、珠海市斗门区人民政府关于印发珠海市斗门区人民政府机构改革方案和珠海市斗门区部分区直机构调整方案的通知》印发斗机编（2010）9号《关于印发珠海市斗门区市政园林管理处主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，其他事项规定“将井岸镇下属的井岸园林绿化管理处、井岸环境卫生管理所、区霞山公园管理处、白蕉镇下属的区城东市政管理处、区城管局下属的区路灯管理所等单位划归区管理；将井岸园林绿化管理处改名为区园林绿化所、井岸环境卫生管理所改名为区环卫管理所、区城东市政管理处改名为区市政管理所、区霞山公园管理处改名为区公园管理所，原人员编制和经费来源不变。”2013年12月4日斗门区机构编制委员会印发斗机编办（2013）54号《关于印发珠海市斗门区市政园林管理处及所属事业单位机构编制方案的通知》，其中斗门环卫所列为公益二类，核定事业编制130名，人员经费为区财政补助二类。从上述斗门县编制委员会、斗门区机构编制委员会及办公室印发的关于斗门环卫所的历史沿革来看，斗门环卫所从成立之初的“所需经费除在城镇维护费中定额补贴外，不足部分由本单位自筹解决”到“原人员编制和经费来源不变”再到“区财政补助二类”，斗门环卫所的单位性质为事业单位，财政保障情况从未改变，差额、核实、公益二类的单位性质都一样。一审判决对斗门环卫所单位性质的认定事实清楚。
二、梁焯明与斗门环卫所（2006年之后退休，主张2006年之后至2013年之间工资福利补贴差额的人员）的关系不是劳动合同关系，在梁焯明退休之前，二者之间的关系是人事关系，关于人事争议的仲裁时效的适用依据应为《人事争议处理规定》。斗门环卫所是经国家机构编制部门批准使用事业编制，进行事业单位法人登记的单位（公益二类事业单位）。属于机构编制部门核定编制范围内的工作人员与事业单位建立的是人事关系，双方争议之间发生的争议为人事争议，人事争议处理应适用《人事争议处理规定》。梁焯明（退休之前为斗门环卫所在编工作人员）是斗门环卫所的在编工作人员。因此，梁焯明与斗门环卫所之间的关系是人事关系，二者之间发生的争议应为人事争议，应当适用人社部发（2011）88号《人事争议处理规定》。《人事争议处理规定》关于人事争议仲裁时效的特殊规定（即第十六条规定），即“当事人从知道或者应当知道其权利受到侵害之日起六十日内，以书面形式向有管辖权的人事争议仲裁委员会申请仲裁”。一审判决认定梁焯明与斗门环卫所之间是劳动关系，仲裁时效适用《劳动争议调解仲裁法》关于劳动关系争议仲裁时效一年的规定属于关系认定错误、适用依据错误。
综上所述，一审判决关于斗门环卫所的单位性质认定事实清楚，但在认定梁焯明与斗门环卫所之间的关系上是错误的，适用人事争议仲裁时效的依据错误，请求二审法院在查清事实的基础上，改判本案适用人事争议仲裁时效的依据，驳回梁焯明的诉讼请求。
经审理查明，原审查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，一、关于斗门环卫所的单位性质。虽然根据中共中央、国务院的指导意见，承担公共卫生服务的事业单位属于公益一类事业单位，但是斗门环卫所在2006年之前是差额事业单位，2006年至2013年期间是财政核补事业单位，2013年12月4日，根据《关于印发珠海市斗门区市政园林管理处及所属事业单位机构编制方案的通知》（斗机编办（2013）54号）的规定，斗门环卫所的性质为公益二类事业单位。因此，斗门环卫所的性质应当以地方最终核定的为准。原审法院依据斗门环卫所的实际情况，确认斗门环卫所为公益二类事业单位并无不当，本院予以维持。
二、关于仲裁时效问题。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十七条，劳动争议申请仲裁的时效期间为一年，劳动关系终止的，应当自劳动关系终止之日起一年内提出。本案中，梁焯明于2011年9月1日退休，于2015年11月6日申请仲裁，且未能举证证明存在仲裁时效中断的事由，故原审法院认定梁焯明申请仲裁超过了仲裁时效并无不当，本院予以维持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人的上诉请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费10元，由梁焯明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谭炜杰
代理审判员 黄汉源
代理审判员 诸葛亭
二〇一六年九月十五日
书 记 员 黄瑞绮