上海市长宁区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长行初字第61号
原告朱秀英，女，住上海市。
委托代理人徐植（原告丈夫），住址同上。
委托代理人韦艳丽，北京市君泰律师事务所上海分所律师。
被告上海市公安局长宁分局，住上海市。
法定代表人曹新平，职务局长。
委托代理人祁文晋，男，该局工作人员。
委托代理人施敏，男，上海市公安局长宁分局虹桥路派出所工作人员。
被告上海市公安局，住上海市。
法定代表人白少康，职务局长。
委托代理人陈超，男，该局工作人员。
委托代理人方荀，男，该局工作人员。
原告朱秀英不服被告上海市公安局长宁分局（以下简称：长宁公安分局）的行政处罚决定及被告上海市公安局（以下简称：市公安局）的复议决定一案，向本院提起诉讼后，本院经审查于2015年5月12日立案受理并依法向两被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月12日公开开庭审理了本案。原告朱秀英及其委托代理人徐植、韦艳丽，被告长宁公安分局的委托代理人祁文晋、施敏，被告市公安局的委托代理人陈超、方荀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长宁公安分局于2014年12月19日作出沪公（长）行罚决字（2014）2001406556号行政处罚决定，认定朱秀英于2014年10月28日17时00分，在上海市长宁区水城南路51弄21号102室有破坏选举秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称：《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（五）项的规定，决定对其作出行政拘留五日的行政处罚。原告不服，向被告市公安局申请行政复议，被告市公安局于2015年4月9日作出行政复议决定，维持原行政行为。
原告朱秀英诉称，原告系长宁区宝石公寓小区业主，2014年10月28日下午17时10分左右，原告为阻止业主委员会委员违法选举而抱走投票箱，被告据此对原告作出行政拘留五日的处罚决定内容及程序违法。第一，原告取走投票箱的行为属于小区业主委员会与业主之间的纠纷，不属行政案件受案范围，被告长宁公安分局无权受理本案。原告取走投票箱后及时电话联系居委会并希望与主管领导就依法选举问题座谈指导，该纠纷应由房管部门履行业务指导与监督管理职责，不属公安机关职责范围。第二，被告长宁公安分局对选举经过是否合法等基本事实未予调查就认定原告破坏依法进行的选举属认定事实错误，证据不足。原告的行为实质系合理维护宝石公寓全体业主权利，被告长宁公安分局对选举行为是否是依法进行未予查明，无任何证据证明选举系依法进行。第三，被告长宁公安分局适用法律错误。宝石公寓业主委员会委员选举程序、实体均非依法进行，被告长宁公安分局未查明事实即适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项之规定“破坏依法进行的选举秩序”属法律适用错误。第四，系争行政行为违反法定程序。被告长宁公安分局未向原告出示执法身份证件，未出示传唤证，未当场告知采取行政强制措施的事实、依据等违反了法定程序。据此，原告诉至法院，诉请：1、判决撤销被告长宁公安分局作出的沪公（长）行罚决字（2014）2001406556号行政处罚决定；2、判决撤销被告市公安局作出的（2015）沪公法复决字第92号行政复议决定；3、为原告恢复名誉、赔礼道歉。
被告长宁公安分局、市公安局共同辩称，被告长宁公安分局接到报警称小区业主委员会选举用的投票箱被原告拿走，于2014年10月29日受案登记，经过充分调查，并走访了依照物业管理规定的对业主委员会选举的执法监督部门，即上海市长宁区住房保障和房屋管理局（以下简称：长宁房管局），确认该选举是依法进行的，遂于2014年12月19日对原告作出拘留五日的行政处罚决定。原告称其行为不属于行政案件的主张，被告认为原告为了自己以及少部分业主权利，无视《治安管理处罚法》的规定而实施违法行为，被告依据职权应当受理本案。原告因不服被告长宁公安分局作出的系争行政处罚决定，申请行政复议，市公安局依法立案受理后，认为长宁公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，故作出维持原行政行为的复议结论并向原告进行了送达。综上，被告作出的系争行政处罚决定、行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告长宁公安分局、市公安局向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、《治安管理处罚法》第七条、第二十三条第一款第（五）项、第九十一条，证明被告长宁公安分局具有作出治安行政处罚决定的职权依据及适用法律正确；
2、原告询问笔录四份、汪文卿询问笔录、居委会情况说明、长宁房管局情况说明、关于业主大会会议讨论事项的公告、业主委员会委员补选人名单的公告及公示，证明被告长宁公安分局认定原告拿走投票箱的行为破坏了依法进行的选举的认定事实；
3、受案登记表、传唤证、检查证及检查笔录、行政处罚告知笔录、行政处罚复核审批表、行政处罚决定书等，证明被告长宁公安分局经立案、调查、事先告知、复核、行政处罚决定及送达等程序对原告作出行政处罚之执法程序合法有据。
经庭审质证，原告对被告长宁公安分局具有作出治安行政处罚决定的行政职权没有异议；对适用法律有异议，认为原告的行为并不属于破坏依法进行的选举；除第一份原告询问笔录中记载的家庭情况等认为并非原告陈述，对被告提供的其他证据的真实性没有异议。认为综合对原告的四份询问笔录，可以体现原告拿走投票箱是希望相关部门出面对该小区业主委员会委员选举的合法性进行解决，维护业主合法权益，原告确实在选举过程中一直向相关部门维权，但一直未得到明确回应；对汪文卿询问笔录的陈述内容有异议，认为汪文卿在报案时知晓原告拿走投票箱的原因，而在笔录中却称不知道，在接受被告询问选举程序是否合法时从未正面明确回答；对长宁房管局的情况说明认为亦未明确选举是合法进行的；对关于业主大会会议讨论事项的公告等的合法性有异议。
被告市公安局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第十二条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条，证明被告市公安局具有作出行政复议决定的职权依据及适用法律正确；
行政复议申请书、受理通知书、行政复议决定书及邮寄凭证，证明被告市公安局作出的行政复议决定程序合法。
经庭审质证，原告对被告市公安局的证据、依据没有异议，但认为原行政行为是违法的。被告长宁公安分局对被告市公安局的证据、依据没有异议。
原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：行政处罚决定书、暂缓执行决定书、行政复议决定书、照片、原告电话记录、业主大会议事规则、反映材料、宝石公寓业主委员会公告、关于《宝石公寓》选聘物业工作的意见、表决票、录像、情况说明、信访回复资料、关于业主大会会议讨论事项的公告、业主委员会委员补选人名单的公告及公示、证明资料、物业费催缴证明、复查意见书等，证明原告及小区业主就小区业主委员会委员选举程序上及实体上存在的非法行为多次向主管部门反映，但相关主管部门不作为，小区业主的合法维权难以实现，原告取走投票箱的行为实属无奈，是为了及时阻止违法选举的结果，维护小区业主的合法权益的合法行为。小区业主委员会选举无论从程序上还是实体上，均非“依法进行的选举”，本纠纷并非被告公安机关的职责范围，被告对事实未予调查了解，适用法律错误。
经庭审质证，被告长宁公安分局对原告提供的行政处罚决定书、暂缓执行决定书、行政复议决定书、业主大会议事规则、宝石公寓业主委员会公告、关于业主大会会议讨论事项的公告、业主委员会委员补选人名单的公告及公示没有异议；对反映材料，认为大多数系2014年4月之后提出并称未得到相关部门答复，而实际上房管部门已于2014年10月22日对原告等进行了答复，但原告仍于2014年10月28日作出系争违法行为，被告据此作出系争处罚决定；对原告电话记录，认为只有部分电话号码和时间，不能显示全部内容；对复查意见书，认为该意见书记载明确，选举系参照议事、依据物业管理规定依法进行的；对物业费催缴证明，认为佳信物业是否与该小区签订了物业服务协议，是否有权收费的资质存有异议。被告市公安局同意被告长宁公安分局的质证意见。
依据原、被告的质证和辩论意见及当庭陈述，本院对当事人提供的证据作如下认定：被告长宁公安分局、市公安局提交的证据与本案事实相关联，且合法、真实，本院予以采信。原告提供的证据，无法证明其主张，本院不予采信。
根据当事人的庭审陈述及经本院审查确认的证据、依据，本院查明本案事实如下：
原告朱秀英住本市长宁区水城南路51弄16号401室，为长宁区宝石公寓小区业主。2014年10月28日，被告长宁公安分局接到案外人汪文卿报警称，在水城南路51弄21号102室居委会选举的投票箱被盗。经了解，系业主朱秀英对业主委员会选举不满，将放置在居委会办公室内的投票箱拿走。被告长宁公安分局于2014年10月30日立案受理后，分别向原告、报案人等进行调查，认定原告在2014年10月28日17时在本市长宁区水城南路51弄21号102室有破坏选举秩序的违法行为的事实，遂于2014年12月19日19时对原告作出行政处罚告知笔录，告知拟根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项的规定对原告作出行政拘留五日的行政处罚决定。原告对告知事项的陈述、申辩意见为：要求复核。被告长宁公安分局于当日进行复核，复核意见为不采纳原告申辩意见，后于当日作出被诉行政处罚决定并送达原告。原告不服，向市公安局提出行政复议申请，市公安局于2015年2月16日受理该行政复议申请，并于2015年4月9日根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持原行政行为的复议决定并邮寄送达原告。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第九十一条之规定，被告长宁公安分局在本管辖区域内具有治安管理处罚的行政职权；长宁公安分局经立案受理、调查、事先告知、复核，在法定期限内作出被诉行政处罚决定并送达当事人，执法程序合法。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被告市公安局具有受理不服长宁公安分局作出的行政行为的行政复议申请的行政职权；市公安局经立案受理、调查，在法定期限内作出行政复议决定并送达当事人，执法程序合法。
本案争议焦点之一为《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项规定的选举是否包括本案中业主委员会选举（补选）。本院认为，根据公通字（2007）1号《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释（二）》第六条第二款之规定，关于扰乱居（村）民委员会秩序和破坏居（村）民委员会选举秩序行为的法律适用问题：对破坏居（村）民委员会选举秩序的行为，应当依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项的规定予以处罚。该规定对《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项中的选举作了相应解释。本案中的业主委员会选举与居（村）民委员会的选举是否具有相似性系本争议焦点的进一步争议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条之规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据《物业管理条例》第十条之规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。可见，业主委员会由业主选举产生，系业主行使共同管理权的自治权之体现。业主委员会与村民委员会的性质相似，系业主进行自我管理、自我服务的群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，均应受到法律的保护。据此，被告长宁公安分局认定本案中业主委员会的选举（补选）属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项规定的选举，认定事实正确，本院予以支持。
本案争议焦点之二为公安机关对《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项规定的“破坏依法进行的选举秩序”的审查的深度及广度，是否包括业主委员会委员的实体选举的合法性。本院认为，该项规定的立法目的在于保护选举秩序的有序进行。公安机关对选举合法性的审查，与作为业主委员会备案机关的乡镇、街道的职责应有所区分。作为以维护社会治安秩序为职责的公安机关，对选举是否依法进行的审查标准，应原则上就选举组织者是否适格、选举是否按照相关法律法规规定的程序进行等开展形式审查后，即可认定是否符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项所规定的“依法进行的选举”。对选举是否符合实质公平、公正，公安机关无职权更深入的介入，一则公安机关非法定的业主委员会监督机关，过多的干涉，不利于小区业主自治权的维护；二则不利于公安机关高效、迅速地实现维护社会治安秩序的管理职责；三则业主对业主委员会选举有异议的，法律法规专门规定了救济途径，本案中，原告认为业主委员会委员选举违法，应通过合法途径实现业主维权。原告称取走投票箱的行为系无奈之举的主张，本院认为，原告的行为虽基于其公益之心为小区公共利益而为，但若肯定该行为的合法性，易造成但凡小区业主认为业主委员会等选举违法均可通过“自力救济”采取取走投票箱等措施中断选举程序的负面影响和不良社会效果，不利于今后小区业主自治权的有序行使，和鼓励业主通过合法途径实现维权的理念。综上，被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项规定，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律、执法程序与目的均无明显不当。原告的诉请，缺乏充分的事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告朱秀英的全部诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告朱秀英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 唐杰英
代理审判员 唐雪琴
人民陪审员 王伟芬
二〇一五年八月十七日
书 记 员 王秉磊
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。