中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申5253号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张增礼，男，1949年12月26日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市江南区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：广西壮族自治区南宁市星光大道***号。法定代表人何尚汉，主任。委托代理人张小平，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。委托代理人池鸿，广西至诚律师事务所律师。再审申请人张增礼因诉被申请人广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）拆除违法建筑一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年12月19日作出的（2016）桂行终342号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月19日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。1996年12月颁布的《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》，将当时尚属于邕宁县的吴圩镇全部划入南宁市城市规划区范围。其后制订的《南宁市城市总体规划（2011年-2020年）》，将包括吴圩镇在内的市属六城区全部列为城市规划区。2001年8月23日，在交纳土地权属调查、地籍测绘费等费用后，张增礼以其子“张瑞锋”的名义，取得邕宁县吴圩镇人民政府颁发的N0.0012971号《建设用地许可证》，批准其使用长20米、宽5米，面积100平方米的空地，在张村那桑建房一间。2002年，张增礼未取得建设用地规划许可，即在上述土地上建设一栋二层局部三层的砖混结构房屋。2014年11月5日，南宁经开区管委会向张增礼发出综合行政执法检查通知书，要求其携带涉案房屋的建设用地规划许可材料接受调查。该通知书于当天张贴于张增礼家的大门上。同年11月11日，南宁经开区管委会决定对张增礼未经规划许可进行建设的行为立案查处。次日，对张增礼房屋进行现场勘验，制作现场勘验笔录，当地国土所工作人员作为见证人在笔录上签字。2014年11月24日，南宁经开区管委会作出南经管（规监）拆决字（2014）第987号限期拆除决定（以下简称987号决定），认定张增礼未经城乡规划主管部门批准即建设涉案房屋的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，构成违法建设，责令其自收到该决定书之日起5日内自行拆除涉案房屋。2015年1月5日，张增礼申请行政复议，南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）依法受理。复议期间，南宁经开区管委会认为涉案房屋建于2008年1月1日之前，应当适用《中华人民共和国城市规划法》，遂于2015年1月19日作出南经管（规）撤决字（2015）第1号《行政处理撤销决定书》，自行撤销987号决定。次日，南宁经开区管委会重新对张增礼发出限期拆除告知书，认定张增礼未经规划行政主管部门批准，在吴圩镇进行违法建设，违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，构成违法建设，根据该法第四十条规定，拟作出限期拆除的处罚，告知张增礼如有异议，可在收到通知后三日内提出陈述和申辩意见，并可持相关资料和文件要求复核。限期拆除告知书于作出当日送达，因张增礼妻子拒绝签收，南宁经开区管委会将限期拆除告知书粘贴在张增礼家的房门上留置送达，并拍照为证。张增礼未提出陈述、申辩意见，亦未提出复核申请。2015年1月26日，南宁经开区管委会作出南经管（规监）拆决字（2015）第32号限期拆除决定（以下简称32号决定），要求张增礼自行拆除违法建设的房屋，逾期不拆除的，将予以强制拆除，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。因张增礼家人拒收，南宁经开区管委会将决定书粘贴在张增礼家的大门上留置送达，当地国土管理所干部作为见证人在送达回证上签字确认。2015年3月30日，张增礼提起本案行政诉讼，请求撤销32号决定。另查明，南发（2014）54号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》和南发（2001）55号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》，已将南宁市规划管理局部分职能授予南宁经开区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁经开区管委会签订《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证审批以及违章建筑处罚权等，授予南宁经开区管委会行使。还查明，南宁市委办公厅、南宁市政府办公厅发布的南办发（2011）26号《关于印发的通知》规定，从2011年1月1日起，南宁市江南区将吴圩镇成建制委托南宁经开区进行代管。南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第129号行政判决认为，南宁经开区管委会作为南宁市政府设立的、负责管理开发区事务的管理机构，依法行使《南宁经济技术开发区条例》第六条所授予的管理职权，南宁经开区管委会具有作出规划行政处罚的职权。《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》已将张增礼房屋所在的吴圩镇列入城市规划区范围，张增礼虽取得土地使用权，但至今没有证据证明张增礼依法取得建设工程规划许可，故其建设行为违反规划法的规定。现行规划条件下，张增礼房屋属于南宁市××路规划路拓宽范围，位于南宁吴圩××××噪音控制区内，属于吴圩空港区的核心区，其违法建设的房屋严重影响城市规划，无法采取改正措施，南宁经开区管委会要求张增礼限期拆除，量罚得当。张增礼主张其房屋用地取得土地使用权，且建设于2002年，不应受到处罚。其上述主张于法无据，不予采纳。32号决定作出前相关文书送达均有见证人签字见证，且张增礼事后亦及时得到相关法律文书，并行使复议和诉讼的权利。因此，南宁经开区管委会的送达程序不违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回张增礼的诉讼请求。张增礼不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终342号行政判决认为，南宁经开区管委会具有作出规划行政处罚的职权。《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》已将张增礼所在的吴圩镇列入城市规划区范围，张增礼没有取得建设工程规划许可证擅自建房，且严重影响城市规划，南宁经开区管委会作出32号决定，限期拆除违法建筑，并无不当。南宁经开区管委会将限期拆除通知书和32号决定张贴在张增礼家的大门上，予以留置送达，并进行现场拍照，有见证人签字确认，张增礼事后得到相关法律文书，并行使复议和诉讼的权利，送达程序并不违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。张增礼申请再审称：1.涉案房屋不在城市规划区范围内，原审判决适用已废除多年的《中华人民共和国城市规划法》作为处罚，适用法律错误。2.南宁经开区管委会作出的32号决定，与之前的987号决定，事实和理由相同，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条关于“不得以同一的事实和理由作出与原行政行为相同或者基本相同的行政行为”的规定。3.南宁经开区管委会不具备合法的行政处罚主体资格，其作出32号决定属于滥用行政职权的行为。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。南宁经开区管委会答辩称：南宁经开区管委会作出32号决定主体适格，程序合法，适用法律正确。请求驳回张增礼的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建建筑物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施。本案中，《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》已将张增礼房屋所在的吴圩镇纳入城市规划区范围，张增礼未依法取得建设工程规划许可即建设涉案房屋，且其违法所建房屋坐落于南宁市××路规划路拓宽范围，系吴圩空港区的核心区，属于严重违反规划的情形。为此，32号决定认定其房屋为违法建筑并限期拆除，认定事实清楚、适用法律正确。张增礼主张，涉案房屋不在城市规划区范围内，但与《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》在2006年已经将张增礼房屋所在的吴圩镇纳入城市规划区范围的事实不符，本院不予支持。张增礼还主张，32号决定适用已经失效的《中华人民共和国城市规划法》错误。但是，根据法不溯及既往原则，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分规定，新旧法衔接过程中，人民法院审查被诉行政行为的合法性时，实体问题原则上应当适用旧法规定。张增礼违法建设行为发生在2002年，当时有效的法律规范是1990年４月１日起施行《中华人民共和国城市规划法》，32号决定系适用违法行为发生时有效的旧法作出，符合上述会议纪要精神。张增礼的该项主张没有法律根据。张增礼又主张，32号决定违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条关于“不得以同一的事实和理由作出与原行政行为相同或者基本相同的行政行为”的规定。但是，第二十八条第二款规定适用的条件是，行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为时，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的行政行为。而本案中，作为被申请人的南宁经开区管委会，是行政复议过程中，主动自我纠错，撤销987号决定，重新作出32号决定，32号决定与被撤销的987号决定适用法律完全不同，不属于第二十八条第二款规定情形，以此为由申请再审，理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。换句话说，法律、法规、规章授权行使行政权的组织，均属于行政诉讼法规定的能够独立承担责任、作为行政诉讼适格被告的行政机关。本案中，《南宁经济技术开发区条例》是由南宁市第十一届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过，并经广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的地方性法规。南宁经开区管委会作为地方性法规批准设立的经济开发区管理委员会，属于南宁市政府的派出机关，依法具有行政主体资格，能够作为行政诉讼的适格被告。根据上述开发区条例第六条第（九）项规定，南宁经开区管委会的行政职权由南宁市政府及其职能部门授予。南宁市政府、市规划局已经通过发文或签署授权文件方式，将南宁市规划管理局的相关职能授予南宁经开区管委会行使，南宁经开区管委会具有作出违法建筑认定并限期拆除的法定职权。张增礼主张南宁经开区管委会不具有相应行政主体资格，没有事实和法律根据。应当指出的是，南宁经开区管委会是依法设立的南宁市政府的派出机关，在开发区管辖区域内行使南宁市政府授予的部分行政管理职能。作为一级政府的派出机关，必要时应当依法定程序设立相应的职能部门，在开发区范围内独立行使应当由政府职能部门依法行使的职权，独立对外承担法律责任。而不是由南宁经开区管委会长期行使本应属于政府职能部门行使的法定职权，本院对此予以指正。综上，张增礼的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回张增礼的再审申请。审判长  郭修江审判员  张颖新审判员  龚 斌二〇一七年九月二十八日书记员  陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国城市规划法（1990年４月１日起施行，已失效）第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。4.中华人民共和国行政复议法第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。5.南宁经济技术开发区条例第六条管理委员会依法行使下列职权：（一）编制经济技术开发区经济和社会发展规划和计划、园区建设总体规划和专项规划，经市人民政府批准后组织实施；（二）组织建设和管理经济技术开发区的各项基础设施和公共设施；（三）负责经济技术开发区的招商引资和国际经济技术合作；（四）按照规定权限核准、审批经济技术开发区内的各类投资项目；（五）管理经济技术开发区人事、劳动行政事务，保护职工和用人单位的合法权益；（六）管理经济技术开发区的各项社会事务；（七）对有关部门在经济技术开发区内的分支机构和派出机构进行协调、监督；（八）制定和实施经济技术开发区有关管理规定；（九）市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权。6.最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要三、关于新旧法律规范的适用规则根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。