衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衢柯行初字第24号
原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场，住所地衢州市柯城区沟溪乡碗东村。
负责人罗志仁。
委托代理人（特别授权代理）吴族春。
被告衢州市国土资源局柯城分局，住所地衢州市柯城区西安路92号。
法定代表人翁国华。
出庭的行政机关负责人余勤，该单位副。
委托代理人（特别授权代理）汪钢。
原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场诉被告衢州市国土资源局柯城分局行政处罚一案，于2015年7月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于7月16日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年9月2日公开开庭进行了审理。原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场的委托代理人吴族春，被告衢州市国土资源局柯城分局负责人余勤及其委托代理人汪钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告衢州市国土资源局柯城分局经核查，于2015年4月14日对原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场发出柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》。认为衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场擅自超越批准的矿区范围采矿，涉嫌越界开采的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、第三款的规定。并根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条的规定，责令其立即停止越界开采行为，对已采未售的矿产品不得销售，听候处理。2015年8月18日，被告衢州市国土资源局柯城分局作出了撤销柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》的决定。
原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场起诉称，2015年3月，被告衢州市国土资源局柯城分局对原告的生产经营进行核查，并于同年4月14日，作出柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》，认定原告有“超越批准的矿区范围采矿”的违法行为。原告认为其采矿权属延续采矿权，原告在全国矿业权核查时，在被告埋设的矿区界桩范围内开采行为是合法的采矿行为，被告所谓原告“超越批准的矿区范围采矿”的认定是错误。同时，被告在作出责令停产停业的行政处罚之前没有告知原告有要求举行听证的权利，属程序违法，且适用法律不当，应当予以撤销。故请求：1、依法撤销衢州市国土资源局柯城分局作出的柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
因被告衢州市国土资源局柯城分局于2015年8月18日作出柯土资监撤字（2015）第1号关于撤销《责令停止违法行为通知书》的决定，原告当庭变更诉讼请求：要求确认被告作出柯土资监字（2015）第1号的《责令停止违法行为通知书》的行政行为违法。
为证明其主张，原告在起诉时提供如下证据：
1、原告营业执照，证明原告的主体资格；2、被告组织机构代码证，证明被告主体资格；3、衢州市国土资源局柯城分局柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》，证明被告作出行政处罚的事实。
原告在庭审时提供的证据有（以下均为复印件）：
1、采矿权变更审批责任表，证明：2010年8月之前，涉案矿区没有实地划定过矿区范围，造成实际开采范围与采矿许可证确定的范围不一致的事实。
2、采矿权公示牌，证明：2010年9月涉案的矿区按浙江省国土资源厅《关于开展矿区范围界桩与采矿权告示牌标准化建设工作的通知》（浙土资办（2010）59号）埋设矿区界桩和设立采矿权公示牌的事实。
3、矿区范围坐标数值变更申请，证明：2011年8月涉案的矿区范围坐标进行变更的事实。
4、衢州市国土资源局柯城分局采矿权挂牌出让公告（2012年第1号），证明：涉案矿山出让属挂牌现状出让，并有到矿区现场察看的事项。
5、采矿许可证上矿区范围变更前后的坐标，证明：涉案矿山有三组不同的矿区平面坐标。
6、衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场、茗坑源石料场矿区范围界桩点测量报告，证明：涉案矿山矿区范围界桩点实地实测坐标。
被告衢州市国土资源局柯城分局答辩称，一、原告存在越界开采违法行为嫌疑。2012年8月13日，被告与原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场签订了采矿权有偿出让合同，确定了出让金额、采矿权的矿区范围、矿区面积、生产规模及有效期限等，并办理了采矿权出让手续。根据原告《2014年矿山储量年报》的《2014年动用资源储量估算表》中显示，原告2014年度越界开采量达24.58千吨。被告经现场检查和核实相关矿产资源监管资料发现，原告未在采矿许可范围内开采矿产资源，涉嫌越界开采。二、被告作出《责令停止违法行为通知书》的行为程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”。国土资源部《关于印发〈国土资源违法行为查处工作规程〉的通知》（国土资发（2014）117号）6.2.1条规定“对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》”。2015年4月14日，被告根据现场检查情况和核实相关矿产资源监管情况资料，初步认定原告未在采矿许可证范围内开采矿产资源，涉嫌越界开采。被告向原告下达《责令停止违法行为通知书》，该行为完全符合上述法律、行政法规和行政规范性文件的规定和要求，程序合法。三、被告作出的《责令停止违法行为通知书》不是行政处罚决定行为。被告作出《责令停止违法行为通知书》的行为，是对原告涉嫌国土资源行政违法案件立案查处过程中所依法采取及时制止的通知行为。《责令停止违法行为通知书》的性质，既不是行政强制法中的行政强制措施，也不是行政强制执行，更不是原告诉称的“停产停业的行政处罚”。它只是为防止在作出行政处罚决定前可能扩大行政违法行为后果，造成对国家矿产资源的更大破坏，预防原告将来承担更重的法律责任所采取现时性制止行为。另外，被告要求原告“对已采未售的矿产品不得销售，听候处理”，是因为开采与销售同属于一个采矿行为，依法应一并制止。虽然该表述含有行政强制措施的意思，在通知书中作出存有不妥，易引发行政争议，应当采取查封或扣押等行政强制措施的方式为妥。据此，被告于2015年8月18日作出了撤销《责令停止违法行为通知书》的决定。被告在《责令停止违法行为通知书》要求原告立即停止越界开采行为，但并未要求原告在采矿权许可范围内停止其合法的采矿行为，故不属于法律规定的“停产停业”行政强制措施。因此，原告的诉讼请求，既不属于原《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条所列举的人民法院受案范围的八种情形之一，也不属于新的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所列举的人民法院受案范围的十二种情形之一。四、被告已依法将原告涉嫌越界开采案件移送公安机关处理。被告经现场踏勘，调取采矿权许可资料，了解矿山企业历年采矿情况，查阅相关监管情况资料，初步认定，原告从2012年至本案立案时，每年均存在不同程度的越界开采行为，其中被告已于2014年对原告2013年度越界开采行为进行了行政处罚，并请专业测量队对其矿区范围重新测量，按出让合同约定的矿区范围更新定位了界桩。根据立案调查的事实，依据《中华人民共和国刑法》第三百四十三条第一款和《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释（2003）9号）的规定，原告已涉嫌犯罪。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》的规定，被告于2015年5月18日将案件移送公安机关处理。综上所述，原告因涉嫌越界开采违法行为，被告依法应当及时作出《责令停止违法行为通知书》，该行为是通知行为，不是“停产停业”的行政处罚。因被告已将该国土资源行政违法案件移送公安部门处理，办案主体已转至公安部门。且被告已主动撤销了《责令停止违法行为通知书》，本案的诉讼标的已不存在，故请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内提供如下证据、依据：
第一组证据材料：1、个体工商户营业执照复印件一份，2、证号为C33080220087130000489的采矿许可证副本复印件一份，3、浙江省采矿权有偿出让合同一份，上述证据证明原告的身份情况，以及原告依法取得采矿权。
第二组证据材料：1、柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场建筑石料矿2014年矿山储量年报一份，2、编号为衢柯土资执罚字（2014）03号《行政处罚决定书》复印件一份，证明2013年度原告越界开采矿产资源的违法事实，且违法行为已经被查处。
第三组证据材料：柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》及送达回证各一份，证明被告向原告作出责令停止国土资源违法行为的事实。
第四组证据：国土资源涉嫌犯罪案件移送回执一份，证明本案所涉的非法采矿已经涉嫌犯罪，移送公安部门处理。
第五组证据：柯土资监撤字（2015）第1号关于撤销《责令停止违法行为通知书》的决定及送达回证、介绍信各一份，证明原《责令停止违法通知书》已经撤销，被告工作人员到原告负责人罗志仁被羁押的衢州市看守所送达撤销决定书，罗志仁拒绝签收的事实。
法律适用依据：
一、《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第四十条；
二、《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第十一条；
三、国土资源部《关于印发〈国土资源违法行为查处工作规程〉的通知》（国土资发（2014）117号）6.2.1；
以上是被告作出责令停止违法通知书的依据。
四、《中华人民共和国刑法》第三百四十三条；
五、《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释（2003）9号）第一条至第五条；
六、《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条、第二十三条；
七、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条；
八、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》的规定；
以上是被告将案件移送公安机关处理的依据。
经庭审举证质证，本院对证据确认如下：
对被告提供的第一组证据，即营业执照、采矿许可证、采矿权有偿出让合同真实性、合法性、关联性，原告无异议，但认为采矿权有偿出让合同第八条规定，合同签订后，双方应当到现场确定矿区范围；受让范围由矿区范围来界定，是判断原告是否越界的关键。本院认为，被告第一组证据能够证明原告的身份情况及依法取得采矿权，本院经核实予以认定。对被告提供的第二组证据，即2014年矿山储量年报、衢柯土资执罚字（2014）03号行政处罚决定书，原告对2014年矿山储量报告的三性均有异议，认为年报中落款是原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场，而原告并未出具过该矿产储量年报，也没有单位盖章确认；矿产储量年报审查表必须要有两位资质的评审专家评审后才具有法律效力，而被告提供的是复印件，编写人员的身份无法确认。对衢柯土资执罚字（2014）03号行政处罚决定书，原告认为虽然当时认可该处罚，交了罚款，但之后原告通过相关途径进行申诉。本院认为，2014年矿山储量年报是被告委托第三方浙江省第七地质大队，承担年度矿产测量工作并编制，主体并非原告。本院经核实，评审人罗士桂、何华军，具有矿山资源储量评估资格。2014年矿山储量年报可以证明其反映的客观内容，本院予以确认；衢柯土资执罚字（2014）03号行政处罚决定书反映了被告对原告2013年越界开采矿山资源的违法行为予以行政处罚的事实，本院经核实予以确认。对被告提供的第三组证据，即柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》，原告无异议，本院予以确认，可以证明其所反映的客观内容。对被告提供的第四组证据，即国土资源涉嫌犯罪案件移送回执，原告对该证据的关联性有异议，认为与本案无关，是另外一个法律关系。因该证据证明本案原告涉嫌矿产资源犯罪，案件已移送公安部门处理，对此本院予以确认。对被告提供的第五组证据，原告对该组证据的三性无异议，但认为只能证明原告的负责人拒收了撤销决定，拒收并不能视为送达。该组证据可以证明被告作出的撤销《责令停止违法行为通知书》决定的具体内容及原告负责人罗志仁拒绝签收的事实，本院经核实予以确认。
对原告起诉时提供的证据，即原告营业执照、被告组织机构代码证，被告无异议，本院经核实予以认定，可以证明原被告主体资格情况；对柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》的证明对象被告有异议，认为通知书仅仅是通知行为，并非行政处罚。因该通知书系被告制作，可以证明其反映的客观内容，本院予以确认。
对原告当庭提供的证据1，即采矿权变更审批责任表真实性，被告无异议，对关联性有异议，认为本案审理的是通知行为，采矿权变更审批责任表反映的是2010年之前采矿权发生变更的事项，而原、被告之间的权利义务关系开始于2012年8月，故与本案无关联性；对证据2，即采矿权公示牌真实性，被告没有异议；对证据3，即矿区范围坐标数值变更申请真实性，被告没有异议，对关联性有异议，认为本案是2015年责令停止违法行为的通知，与本案无关联性；对证据4，即衢州市国土资源局柯城分局采矿权挂牌出让公告真实性，被告无异议，对关联性、证明对象有异议，认为公告告知受让人可以到现场进行查勘，不能证明原告已经到现场查勘过；对证据5，即采矿许可证上矿区范围变更前后的坐标真实性，被告没无异议，对关联性有异议，认为坐标变更是事实，但与本案被告下达的责令停止违法行为通知书没有关联；对证据6，即衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场、茗坑源石料场矿区范围界桩点测量报告的真实性，被告无异议，但对证明对象有异议，认为原告涉嫌越界开采，已经移送公安机关处理，原告应提供给公安机关办案用。本院认为，原告所提供的上述证据，均系证明原告不存在“超越批准的矿区范围采矿”的违法行为，因被告已将原告涉嫌越界开采的案件移送公安部门侦查，故不属于本案审查对象，本院不予审查。
经审理查明，2012年8月，原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场通过被告衢州市国土资源局柯城分局公开挂牌出让的方式，取得了采矿权许可。同年9月6日，原、被告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》，双方对采矿权出让的金额、矿区范围、矿区面积、生产规模及有效期限等作了约定，并办理了采矿权出让手续。2014年12月，浙江省第七地质大队受被告委托，承担了原告2014年度矿山地质测量工作，编制了衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场《2014年矿产储量年报》，该年报反映了衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场2014年度矿山仍存在越界开采，越界开采量24.58千吨（9.64千立方米）。2015年4月，被告衢州市国土资源局柯城分局根据以上矿产资源监管情况资料及现场检查，认为原告未在采矿许可范围内开采矿产资源，涉嫌越界开采。2015年4月14日，被告作出了柯土资监字（2015）第2号《责令停止违法行为通知书》，认为原告擅自超越批准的矿区范围采矿，涉嫌越界开采的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、第三款的规定。根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条的规定，责令其立即停止越界开采行为，对已采未销售的矿产品不得销售，听后处理。之后，被告根据调查的事实，认为原告非法采矿行为已涉嫌犯罪，依据相关法律法规的规定，于2015年5月18日，将案件移送衢州市公安局柯山分局侦查，目前该案在侦查中。2015年7月13日，原告提起本案行政诉讼，诉讼请求如前所述。
审理过程中，2015年8月17日，被告作出柯土资监撤字（2015）第1号关于撤销《责令停止违法行为通知书》的决定，认为《责令停止违法行为通知书》中“对已采未销售的矿产品不得销售，听后处理”的内容属于行政强制措施，用通知书形式作出，属行政管理方式不当，故决定撤销。8月18日，被告工作人员赴原告负责人罗志仁被羁押的衢州市看守所，送达撤销决定，罗志仁拒绝签收。故原告在庭审中变更诉讼请求，要求确认被告作出的柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》的行政行为违法。
另查明，2014年8月25日，被告对原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场越界开采进行立案调查。经查，认定原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场在2013年期间，未经批准擅自越界开采矿山资源，越界开采量为71.8千吨，其行为已违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、第三款的规定，为此被告作出衢柯土资执罚字（2014）03号《行政处罚决定书》，决定没收违反所得49039.40元，罚款9807.88元，合计58847.28元，原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场在履行期限内已履行完毕。
本院认为，一、关于被告行政行为性质及本案案由的确认。根据《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。本案被告作为县级以上国土资源主管部门，依照法律法规，有对违反土地矿产资源实施监督管理、行政处罚的法定职责。本案被告在矿产资源监管中，根据第三方浙江省第七地质大队测量并编制的原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场《2014年矿产储量年报》，所反映的原告衢州市柯城区沟溪乡碗东李银昌采石场2014年度矿山仍存在越界开采的情况，依法作出柯土资监字（2015）第1号《责令停止违法行为通知书》。根据《责令停止违法行为通知书》抬头及内容可见，该文是行政机关作出，属于告知类的，具有警告、限制的、行政指令等性质行政文书，并非行政处罚决定。原告主张被告未按行政处罚程序举行听证，属程序违法的意见，本院不予采纳。鉴于《责令停止违法行为通知书》的性质并非行政处罚，依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》的规定，本案案由应确定为矿产资源行政管理纠纷。
二、关于本案是否属于法院行政诉讼受案范围的认定。被告认为《责令停止违法行为通知书》要求原告立即停止越界开采行为，但并未要求其在采矿权许可范围内停止合法的采矿行为，不属于停产停业的行政强制措施，故不符合新、老行政诉讼法规定的受案范围的情形。本院认为，《责令停止违法行为通知书》是被告行使行政职权，针对原告所作的直接产生外部法律效果的行为，是可诉的行政行为。被告上述抗辩意见，与法不符，本院不予支持。
三、关于被告《责令停止违法行为通知书》的行为是否合法的认定。如前所述，《责令停止违法行为通知书》是被告在作出行政处罚决定之前，为防止扩大行政违法行为后果，造成对国家矿产资源更大破坏，所采取的制止措施。但被告在《责令停止违法行为通知书》中还要求原告停售已采的矿产品，并直接引用了具有行政处罚内容的《中华人民共和国矿产资源法》第四十条的规定，显属不当。虽然被告已自行撤销了原《责令停止违法行为通知书》，但原告仍要求确认该行为违法的主张成立，本院予以支持。至于原告提出被告认定其“超越批准的矿区范围采矿”是错误的主张，因本案原告越界开采行为已涉嫌犯罪，被告调查后已将案件移送公安机关侦查，故本案不再对此内容进行审查。此外，原告提出被告在举证期限内未提供法律依据问题，本院认为，被告虽在举证期限内向法院只提供一份法律依据，但在《责令停止违法行为通知书》已明示了具体的法律条文，对法律依据的适用，本院已作评判，故不再重复评述。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告于2015年4月14日作出的柯土资监字（2015）第1号的《责令停止违法行为通知书》的行为违法。
案件受理费50元，由被告衢州市国土资源局柯城分局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省衢州市中级人民法院（开户行：衢州市建行营业部，户名：衢州市财政局非税收入待清算专户，账号：10133068350031331000120001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法求助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 郑 红
代理审判员 吴 晔
人民陪审员 蓝静成
二〇一五年九月二十九日
书 记 员 卢琴香