河北省唐山市路北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0203行初35号
原告唐山瑞昊房地产开发有限公司，住所地：唐山路北区新华西道128号。
法定代表人张继卫，职务：董事长。
委托代理人庄子安，北京大成律师事务所律师。
委托代理人曹阳，北京大成律师事务所律师。
被告唐山市国土资源局，住所地：唐山市路北区北新西道23号。
法定代表人全荣哲，职务：局长。
委托代理人王杨，该局干部。
委托代理人王守青，该局干部。
原告唐山瑞昊房地产开发有限公司要求撤销被告唐山市国土资源局作出的唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书，于2016年2月1日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告唐山市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月13日公开开庭审理了本案。原告唐山瑞昊房地产开发有限公司委托代理人曹阳、庄子安、被告唐山市国土资源局委托代理人王杨、王守青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告唐山市国土资源局于2015年12月31日作出唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书（下称收回决定），该决定主要内容：被告唐山市国土资源局与原告唐山瑞昊房地产开发有限公司签订的四宗国有建设用地使用权出让合同（监管号1302002010B01888、1302002010B01898、1302002010B01900、1302002010B01911；土地证号冀唐国用(2011)第7133号、7134号、7135号、71**号）。上述四宗土地位于环湖路以南、市民中心以东，面积合计6.2913公顷，土地用途为商住用地，土地出让金总额11513.1907万元。被告唐山市国土资源局认定上述四宗土地为闲置土地，已向原告送达了《闲置土地认定书》，文号为唐国土闲认[2015]001号、唐国土闲认[2015]002号、唐国土闲认[2015]003号、唐国土闲认[2015]004号。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国土院令第55号）第十七条等规定，被告唐山市国土资源局决定依法无偿收回原告唐山瑞昊房地产开发有限公司上述四宗闲置土地使用权，原告应自本决定书送达之日起30日内，到被告处办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，被告将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。
原告唐山瑞昊房地产开发有限公司诉称：原告2010年底通过挂牌方式依法取得唐山南湖东北侧地块二项目A-10、A-11、A-14、A-15四个地块（以上简称“诉争土地”），面积合计6.2913公顷，土地出让金总额11513.1907万元。2016年1月20日，被告于《唐山劳动日报》刊登收回国有建设用地使用权决定书送达公告（唐国土闲收[2015]01号），被告认定上述四宗土地为闲置用地，并决定无偿收回上述四宗土地使用权。原告认为被告作出的收回决定具有以下情形，依法应予撤销：
一、主要证据不足。被告认定诉争土地为闲置土地属于认定事实错误，基于此作出收回决定的行政行为缺乏事实及法律依据。本诉争土地存在下列情形：1、诉争土地中存有近400株较大树木，树干直径40厘米以上，且分属于不同产权人，部分权属难以核实。对于林木的采伐需林业部门的批准外，还需给产权人补偿；2、诉争土地直至2014年底还有残破房屋等构筑物，产权不明；对于动工开发所必需的道路及市政管线直至2014年才竣工，加之规划条件不断变化，造成原告未及时开工建设。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，原告未及时开发动工有正当且不可抗拒的理由，被告认定本案涉案地块属闲置土地没有法律依据。
二、超越职权。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定由县级以上人民政府无偿收回用地单位土地使用权，与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条的规定内容相呼应。被告并非人民政府，无权决定无偿收回国有建设用地使用权，其行为超越职权，无法律依据。
三、违反法定程序。被告作出的收回决定并未载明申请行政诉讼的途径和期限；原告在登记住所办公多年，且经过听证程序，被告熟知原告有效联络方式，但被告直接使用公告送达，送达程序违法；被告作出的收回决定告知原告送达之日起三十日内办理注销登记，违反《民事诉讼法》“公告经过六十日，视为送达”的规定。
四、适用法律、法规错误。《闲置土地处置办法》第二十一条对于防止土地闲置作出明确规定，因不可归责于原告的原因造成工程开工延误，不应认定为原告故意造成土地闲置。综上，原告认为，被告作出收回决定与实际不符，适用法律错误，且存在程序违法、超越职权等违法情形，原告要求人民法院查清事实，撤销被告唐山市国土资源局作出的唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书。原告提供证据为：1、土地使用权证[冀唐国用（2011）第7133号、7134号、7135号、7136号],证明：原告为本案诉争土地的使用权人；2、唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书送达公告，证明：被告是作出本案被诉行政行为的机关；3、南湖管函[2015]175号信函，证明：原告取得诉争土地时，宗地内存有树木、房屋，市政道路设施不完善；4、土地开发合作协议书、诉争土地国有建设用地使用权出让合同4份及附图、银行进帐单及税收缴款书，证明：原告通过合法方式获得诉争土地使用权并已缴纳了税费、诉争土地基本情况及受让条件；5、暂定资质证书、原告营业执照，证明：原告拥有合法有效的开发资质；6、听证笔录，证明：原告依法申请听证及听证会内容；7、闲置土地认定书及送达回证，证明：被告违法认定诉争土地为闲置土地；8、原告设计规划方案，证明：原告虽未在诉争土地上开工建设，但一直在进行建设方案的可行性设计，未恶意闲置土地。
被告唐山市国土资源局辩称：一、被告作出的唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书事实清楚，适用法律、法规正确。2010年10月8日，原告唐山瑞昊房地产开发有限公司（下称原告公司）以挂牌出让方式取得位于环湖路以南、市民中心以东4宗国有土地使用权，土地总面积6.2913公顷，土地出让金总额11513.1907万元，用途为商住用地，被告与原告签订有国有建设用地使用权出让合同，项目开工时间为2010年12月31日之前，竣工时间为2013年12月31日之前。2014年底，唐山市国土资源局路南分局在巡查中发现原告公司上述4宗土地未开发建设，涉嫌闲置。2015年1月初，路南国土分局对上述四宗土地开展调查因联系不到原告公司人员，2015年1月27日，分别在中国土地市场网等媒体上对四宗土地闲置调查进行了公告。2015年4月16日，被告函请南湖生态城管理委员会了解4宗土地建设情况，该委员会回函被告知未联系到原告公司相关人员。之后被告向原告公司下达闲置土地调查通知书，但原告公司人员拒绝签收且未提供任何材料。2015年8月3日，被告再次联系原告公司，了解到原告公司股权、法定代表人已变更，被告又将上述四宗土地闲置情况通知变更后的原告公司，要求其提供情况说明并提供证据材料。原告提供材料后，被告于2015年10月29日、2015年11月11日分别组织召开闲置土地听证会。针于原告提出的起诉理由，被告认为：一、原告公司在报名竞买宗地前认真阅读了出让公告等相关文件，并进行了现场踏勘，至宗地闲置调查前，原告公司均未对宗地开发条件及现状提出异议；二、根据合同约定，竣工时间为2013年12月31日之前，故原告公司完全能够在2016年4月之前达到南湖管委会靓丽形象要求；三、对于地块整体规划问题。市规划局于2010年按宗地出具了规划红线及规划用途、容积率、建设密度等规划指标要求，并分别签订了土地合同。截至在目前，被告未收到市规划局对于上述四宗土地规划条件调整信息，故原告所称涉案地块因规划条件调整造成无法开工建设没有事实依据。四、关于地质问题。双方签订的国有建设用地使用权出让合同中约定了原告负有对建设场地处理达到建设标准后方可施工的义务，原告在提出诉讼前有足够的时间对场地进行地质处理，且未提供涉案地块存在地质问题的证据，原告该主张不应被采纳；五、相关文书的送达问题。自2015年1月27日起至9月22日，被告在多家媒体上公告了闲置调查，后又联系到原告公司工作人员冯祖辉，再次进行了告知，充分说明被告已经给了原告公司充足的答辩时间，保障了其他各项权利的正常行使，不存在剥夺原告合法权利的情形；六、原告公司内部股东与法定代表人变更与开发建设行为没有直接关系，更不是原告延误开工建设的理由，原告认为公司内部事务为不可抗力的主张没有法律依据。另外，唐山南湖生态管委会出具的南湖管函[2015]175号信函未明确表达宗地树木、配套道路与宗地闲置的关系。2015年12月3日，答辩人函请市住建局核实原告公司开发资质，回复称原告公司未申请和取得过房地产开发资质，以上事实均足以证明原告公司即无进行房产地开发的资质，也无实际开发意愿，更没有启动过开发建设程序，完全是其自身原因导致国有建设用地闲置。二、被告作出收回决定程序合法。被告依法定程序分别下达了闲置土地认定书，并依法举行听证会，听取原告公司申辩意见，被告经集体会议研究，认为原告公司提交的说明及函件不能证明涉案土地未按期开发建设是因不可抗力及政府政策原因，不符合《闲置土地处理办法》第八条规定，被告于2015年12月31日根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条及国务院令第55号文件第十七条等法律法规，下达了唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书，并及时告知原告公司联系人冯祖辉领取该收回决定，但原告公司人员无故拖延，电话联络六次未果，仍拒绝领取，被告在唐山劳动日报以公告方式送达。综上所述，被告作出的行政行为认定事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律法规正确，请人民法院予以支持。
被告唐山市国土资源局提供证据为：1、国有建设用地使用权挂牌出让公告（唐国土资告[2010]15号、55号）及补充公告；2、南湖东北侧地块（A-10、A-14、A-11、A-15）出让须知及补充须知；3、国有建设用地使用权出让合同（A-10、A-14、A-11、A-15）；4、唐山南湖东北侧地块出让红线图及规划设计条件；5、南湖生态城管委会关于唐山瑞昊房地产开发有限公司闲置土地调查情况的复函（南湖管函[2015]59号）；6、南湖生态城管委会关于唐山瑞昊房地产开发有限公司南湖项目用地的情况的说明（南湖管涵[2015]175号）；7、唐山市国土资源局关于核实唐山瑞昊房地产开发有限公司开发资质有关情况的函（唐国土资[2015]270号）；8、唐山市住建局关于核实唐山瑞昊房地产开发有限公司开发资质有关情况的函复（唐住建函[2015]70号）；9、唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书；10、闲置土地认定书及送达回证。被告提供法律依据为1、《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条；2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条；3、《闲置土地处理办法》第二条第一款、第七条第四款、第八条之规定；4、国土资源部办公厅文件(国土资厅发[2013]16号)。
经庭审质证，原告对被告提供的证1、2、3、6真实性、合法性没有异议，原告认为上述能够证明原告通过合法方式获得本案国有建设用地使用权，造成原告未按时开工建设即有本案土地自身特质因素，又有外部政策因素；原告对被告提供的证据4合法性异议，原告认为，该用地规划设计条件规定容积率0.8，与国土资源部151号文件中大于或等于1的规定相抵触而无效；原告对被告提供的证据5、7、8真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认可，原告认为，原告在唐山一直设有办工场所及人员，联系不到原告相关人员与事实不符，原告没有取得开发资质与涉案土地没有按时开工没有直接关系；原告对被告提供证据9、10合法性有异议，原告认为，被告认定原告实施了故意闲置国有建设用地的行为没有事实依据，被告明知原告送达地址却采用公告送达的方式程序违法。被告对原告提供证据1-7真实性没有异议，对其关联性有异议，被告认为：1、被告通过合法途径对国有建设用地进行招拍挂，原告在进行竞买前对土地现状及开发价值已经认可；2、原告取得国有建设用地使用权后，应当依照出让合同按时开工建设，不存在外部不可抗力及政府政策原因，完全是原告人为延误，造成土地浪费闲置；3、被告依法定职权对原告闲置土地行为进行认定，依法组织听证，经局领导集体研究作出的收回决定事实清楚，送达程序合法；被告对原告提供的证据8不予认可，被告认为该设计方案与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：本院认为被告提供的事实证据内容真实确凿、形式合法，本院依法予以采信。原告提供的证据1、2、3、4、6、7具有真实性，本院对上述证据证明效力予以认可；原告提供证据5、8与本案没有关联性，本院依法不予采信。
经审理查明，2009年原告与唐山市人民政府授权的唐山市南湖生态城管理委员会签订了土地合作开发协议书，后者负责开发地块土地的一级开发，原告在取得开发土地使用权后负责二级开发。2010年10月8日，原告唐山瑞昊房地产开发有限公司（下称原告公司）以挂牌出让方式取得位于环湖路以南、市民中心以东4宗国有土地使用权，土地总面积6.2913公顷，土地出让金总额11513.1907万元，用途为商住用地，被告与原告签订有国有建设用地使用权出让合同，项目开工时间为2010年12月31日之前，竣工时间为2013年12月31日之前。2014年底，唐山市国土资源局路南分局在巡查中发现原告公司上述4宗土地未开发建设，涉嫌闲置。2015年1月初，路南国土分局对上述四宗土地开展调查因联系不到原告公司人员，2015年1月27日，分别在中国土地市场网等媒体上对四宗土地闲置调查进行了公告。2015年4月16日，被告函请南湖生态城管理委员会了解4宗土地建设情况，该委员会回函被告未联系到原告公司相关人员。之后被告向原告公司下达闲置土地调查通知书，原告未予答复。2015年8月3日，被告再次联系原告公司，了解到原告公司股权、法定代表人已变更，被告又将上述四宗土地闲置情况通知变更后的原告公司，要求其提供情况说明并提供证据材料。原告提供材料后，被告于2015年10月29日、2015年11月11日分别组织召开闲置土地听证会。2015年9月22日被告向原告送达了唐国土闲认[2015]001号、002号、003号、004号闲置土地认定书，认定本案争议土地为闲置土地，但未告知原告起诉权利和起诉期限。被告经集体会议研究，认为原告公司提交的说明及函件不能证明涉案土地未按期开发建设是因不可抗力及政府政策原因，不符合《闲置土地处理办法》第八条规定，被告于2015年12月31日根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条及国务院令第55号文件第十七条等法律法规，下达了唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书，并及时告知原告公司联系人冯祖辉领取该收回决定，原告未派人员领取。被告于2016年1月20日在唐山劳动日报以公告方式送达。
本院认为，被告以闲置土地为由收回本案争议土地使用权，所依据的四份闲置土地认定书尚未超过起诉期限，属于尚未生效的行政确认，被告作出收回土地决定程序违法，应当予以撤销，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销被告唐山市国土资源局2015年12月31日作出的唐国土闲收[2015]01号收回国有建设用地使用权决定书。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 张永柱
代理审判员 张 翔
人民陪审员 李桂山
二〇一六年七月十四日
书 记 员 高 欣