宁夏回族自治区固原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁04行终50号
上诉人（原审原告）杨国发，男，1979年3月21日出生，汉族，小学文化，宁夏固原市人，农民，住宁夏吴忠市。公民身份证号×××
委托代理人杨沛，男，1956年5月18日出生，汉族，宁夏固原市人，初中文化，农民，住宁夏彭阳县。系原告杨国发父亲。公民身份证号×××。特别授权。
上诉人（原审被告）彭阳县城阳乡人民政府。住所地：彭阳县。
法定代表人杨正虎，该乡乡长。
出庭负责人张社军，该乡副乡长。
委托代理人韩小鑫，宁夏萧关律师事务所律师。特别授权。
上诉人杨国发因与上诉人彭阳县城阳乡人民政府土地行政决定一案，不服固原市原州区人民法院（2017）宁0402行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人杨国发及其委托代理人杨沛、上诉人彭阳县城阳乡人民政府出庭负责人张社军及委托代理人韩小鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2006年彭阳县发展和改革局等相关部门会同被告彭阳县城阳乡地质灾害险点住户进行了调查摸底，当时彭阳县城阳乡杨坪村油坊队祁鹏家庭共六口人，后根据移民政策于2009年将彭阳县城阳乡杨坪村油坊队列为整村移民迁出区至上吴忠市红寺堡区太阳山镇，祁鹏提出其母亲年龄太大不宜搬迁，经彭阳县发展和改革局组织协调，决定由祁鹏自行联系愿意搬迁农户置换，后祁鹏联系到白阳镇中庄村村民杨国发，经城阳乡杨坪村村委会、城阳乡人民政府及彭阳县发展和改革局同意并作出调整，将移民指标置换于原告杨国发名下。根据宁夏扶贫扬黄灌溉工程彭阳县指挥部《红四干七支移民耕地分配花名册》中，祁鹏名下分配六口人土地10.4亩，耕地位于12斗1农20号、21、22号。原告于2010年举家搬迁到吴忠市红寺堡区太阳山镇原祁鹏的移民点，将上述土地收拾平整后耕种时，案外人贾海祥以该土地是分配给他的为由阻挡原告全部耕种，原告实际耕种20号3亩、21号3.5亩，共6.5亩，随后原告与贾海祥因剩余耕地的使用权发生纠纷，被告于2015年4月20日出据了一份《关于对贾海祥、杨国发土地纠纷案件土地归属的证明》，证明内容为：贾海祥分到5口人土地为1农22号4亩、1农23号2.7亩、1农21号1.8亩，共计8.5亩；杨国发分到5口人的土地为1农20号3亩、1农25号1.3亩、3农6号2.2亩、3农4号2亩，共计8.5亩，杨国发的土地中并无1农21号和22号的土地。原告认为被告彭阳县城阳乡人民政府做出的上述证明侵犯了其原有的土地使用权，起诉本院要求撤销，并赔偿其经济损失79万元。
原审认为，被告对原告与祁鹏置换移民搬迁指标认可无异议，应当按照最初宁夏扶贫扬黄灌溉工程彭阳县指挥部《红四干七支移民耕地分配花名册》中分配在祁鹏名下的土地具体位置分配给原告，在未征得原告同意情况下，将原告应当耕种的土地又分配给他人，导致双方发生矛盾。被告又于2015年4月20日作出《关于对贾海祥、杨国发土地纠纷案件土地归属的证明》，该证明对原告应当耕种土地位置重新进行了划分，改变了宁夏扶贫杨黄灌溉工程彭阳县指挥部《红四干七支移民耕地分配花名册》中原告应耕种土地的位置，同时也改变了原告已经耕种土使用权的归属，对原告的耕地重新进行了确权，则被告的该证明属具体行政行为，且该行政行为损害了原告的合法权益，属不当行政行为，而且，本案涉案土地属于吴忠市红寺堡区太阳山镇管辖，被告将不属于自己管辖的土地作出确权证明，超越职权范围，应当予以撤销，恢复原来《红四干七支移民耕地分配花名册》中原告应耕种5口人土地的现状。另外，原告起诉要求被告赔偿损失79万元，未向法庭提供出其受损失的具体依据和标准，本院不予支持，但原告实际少耕种土地是事实，因此受到的损失，被告可以酌情支付。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（四）项、第（六）项，第三十八条第二款之规定，判决，一、撤销被告彭阳县城阳乡人民政府2015年4月20日作出的《关于对贾海祥、杨国发土地纠纷案件土地归属的证明》；
二、恢复宁夏扶贫扬黄灌溉工程彭阳县指挥部《红四干七支移民耕地分配花名册》中分配在祁鹏名的土地，由原告杨国发按五口人的土地面积耕种；三、由被告彭阳县城阳乡人民政府赔偿原告杨国发经济损失10000元；四、驳回原告杨国发的其它诉讼请求。
上诉人杨国发称，一审判决认定的部分事实特别是判决理由所认定的事实不清，导致判决错误：
一审法院认定上诉人因少耕种土地，由被上诉人赔偿上诉人经济损失1万元所认定的事实不清，上诉人因被上诉人错误的行政决定导致上诉人无法耕种本属于自己的4亩地，该土地每亩年均收入1500元，上诉人自2010年至2017年共7年，经济损失42000元，还有6亩地，因被上诉人的错误行政决定，导致5年没有耕种，经济损失45000元，另外上诉人因此事不断奔波，寻求救助，所花费的交通、住店、吃饭等各项费用约73000元，但一审法院对该事实并未进行认定，导致判决错误。
综上，原审法院认定事实不清，判决错误，请求：1.请求依法撤销原州区人民法院2017年5月25日作出的（2017)宁0402行初16号行政判决书第三项判决，依法改判由被上诉人赔偿上诉人经济损失16万元；2.本案诉讼费由被上诉人承担。
上诉人彭阳县城阳乡人民政府称，首先，一审查明事实部分有如下几点错误：
1、上诉人在实施移民政策的过程中坚持依据宁夏扶贫扬黄灌溉工程彭阳县指挥部的移民指标及分地方案等开展工作，涉案的证据中的《红四干七支移民耕地分配花名册》系根据原始的调查摸底情况，由城阳乡杨坪村村委会统计后逐级上报形成的移民耕地分配方案。但是，该移民耕地分配方案并不是绝对的，而且被上诉人并没有在该移民耕地分配方案之列。
2、由于移民政策在实际开展的过程中，因移民的自主意愿存在一定的变化。故在保障移民政策的顺利开展移民自主意愿基础之上，上诉人与有关部门充分尊重原移民户祁鹏和置换移民户被上诉人的意见，对被上诉人随后进行了移民搬迁并根据被上诉人实际移民人口分配了耕地。由于被上诉人是后来移民过去的，因此在实际分配耕地的过程中其所分得耕地与《红四干七支移民耕地分配花名册》中登记在祁鹏名下的耕地部分不相符。
其次，一审认定错误，判决结果错误。
1、被上诉人与祁鹏置换移民搬迁指标不能等同于被上诉人就能够分得《红四干七支移民耕地分配花名册》中登记在祁鹏名下的耕地及相应的具体位置，因为被上诉人是后来置换移民过去的，在被上诉人移民之前，其他移民已经根据移民政策由城阳乡杨坪村委会实际分配了各自的耕地，在移民耕地分配的过程中坚持村民自愿、村委会主导的原则进行分配，上诉人仅仅是指派工作人员协调耕地的分配。
2、上诉人2015年4月20日做出《关于对贾海祥、杨国发土地纠纷案件土地归属的证明》，也是根据被上诉人与祁鹏置换移民指标及移民的实际情况等事实做出的，并非是对被上诉人耕种土地的确权；同时，《红四干七支移民耕地分配花名册》中登记在祁鹏名下的耕地也并非是绝对的、也不是一种确权登记行为。因此，涉案耕地的权属并未确立，上诉人也无权将不属于自己管辖的土地做出确权证明，上诉人出具的证明是否被涉案土地管理部门采纳尚未有结论，故并不存在上诉人超越职权的行为。
3、一审判决第二项”恢复宁夏扶贫扬黄灌溉工程彭阳县指挥部《红四干七支移民耕地分配花名册》中分配在祁鹏名下的土地，由原告杨国发按其实际搬迁五口人的土地面积耕种”超越了法律规定的职权，判决错误。集体土地的分配及权属确定不属于人民法院处理的职权范围。
4、被上诉人一审诉请的损失无事实及法律依据，而且上诉人所出具的”证明”并未阻碍被上诉人对其耕地的合理利用，被上诉人是因何种原因实际少耕种土地一审也未查清，故酌情支持被上诉人经济损失一万元不当。
综上所述，一审查明部分不清、认定错误、适用法律错误，请求：一、撤销原州区人民法院（2017)宁0402行初16号行政判决，依法改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
上诉人杨国发在一审中向法庭提供的证据：1、彭城政函（2015）4号《关于对贾海祥、杨国发土地纠纷案件土地归属的证明》一份，证明城阳乡给我重新分的零星土地，没有按照当初给祁鹏分得土地所分的事实；2、彭阳县城阳乡杨坪村民委员会证明一份，证明原告和祁鹏是置换的，拥有祁鹏享有的权利，应该将祁鹏名下的土地分给我原告的事实；3、红四干七支移民耕地分配花名册一份，证明原告享有祁鹏6口人所分配的10.4亩耕地耕地位置为1农20号、21号、22号地的事实；4、农田验收表一份示意图一份，证明分给祁鹏土地的具体位置20号、21号、22号的面积。
上诉人彭阳县城阳乡人民政府在一审中向法庭提供的证据：1、宁夏扶贫扬黄灌溉工程彭阳县指挥部向被告出具的移民户籍人口、土地面积等方案；2、杨坪村红四干七支移民花户表三份；3、城政发（2015）64号”关于对贾海祥信访案件的调查报告”及彭城政函（2015）4号《关于对贾海祥、杨国发土地纠纷案件土地归属的证明》，
经二审审理查明的事实及证据与一审审理查明的事实及证据一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人杨国发与案外人祁鹏置换移民指标，是经彭阳县发展和改革局组织协调并决定同意的，上诉人彭阳县城阳乡人民政府也无异议。根据宁夏扶贫扬黄灌溉工程彭阳县指挥部《红四干七支移民耕地分配花名册》，分配在案外人祁鹏名下耕地的具体位置应当分配给上诉人杨国发。而上诉人彭阳县城阳乡人民政府在未和上诉人杨国发协商一致情况下，将应当分配给上诉人杨国发的耕地又分配给他人，且其又于2015年4月20日作出《关于对贾海祥、杨国发土地纠纷案件土地归属的证明》，该证明对上诉人杨国发应当耕种的土地位置重新进行了划分，改变了《红四干七支移民耕地分配花名册》中上诉人杨国发应耕种土地的位置，同时也改变了上诉人杨国发已经耕种土地使用权的归属。因此，该行政行为损害了上诉人杨国发的合法权益，属不当行政行为，应当予以撤销。据此，上诉人彭阳县城阳乡人民政府称一审判决认定事实不清的上诉理由不能成立，本院不予支持。人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，监督行政机关依法行使行政职权，对行政行为是否合法进行审查，并对不当的行政行为可以判决变更。而一审判决”恢复宁夏扶贫扬黄灌溉工程彭阳县指挥部《红四干七支移民耕地分配花名册》中分配在祁鹏名的土地，由原告杨国发按五口人的土地面积耕种”，是恢复了《红四干七支移民耕地分配花名册》中分配在祁鹏名下的土地，由上诉人杨国发按五口人的土地面积耕种，并未对土地使用权重新分配。上诉人彭阳县城阳乡人民政府称，集体土地的分配及权属确定不属于人民法院处理的职权范围的上诉理由也不能成立，本院不予支持。由于上诉人彭阳县城阳乡人民政府的不当行政行为，造成上诉人杨国发应当分配的耕地数年未能耕种，为此，上诉人杨国发数十次往返于两地，并到相关部门上访。虽然上诉人杨国发并没有证据证明其造成损失，但其实际损失是客观存在的。根据公平合理的原则，应当予以赔偿。上诉人杨国发对赔偿部分上诉理由成立，本院予以支持。原审判决赔偿上诉人杨国发损失一万元明显不当，应当予以变更。上诉人杨国发对此的部分上诉理由成立，本院予以支持。据此，原审判决认定事实清楚，证据确实，适用法律正确，程序合法，但赔偿部分判决不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持固原市原州区人民法院（2017）宁0402行初16号行政判决第一、二、四项；
二、变更固原市原州区人民法院（2017）宁0402行初16号行政判决第三项为：由被告彭阳县城阳乡人民政府赔偿原告杨国发经济损失60000元。
案件受理费50元，由上诉人彭阳县城阳乡人民政府负担。本判决为终审判决。
审 判 长 何军民
审 判 员 张凤兰
代理审判员 柳 玲
二〇一七年九月十八日
书 记 员 舒 路