陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终62号
上诉人（原审原告）：杨胜银，男。
委托代理人：吕渤，陕西润慈律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：泾阳县人民政府。住所地：陕西省泾阳县城中心街***号。
法定代表人：张渭，该县县长。
委托代理人：朱雷，该县旧城改造办公室工作人员。
委托代理人：冯永宏，该县人民政府法律顾问。
上诉人杨胜银因诉被上诉人泾阳县人民政府房屋征收公告一案，不服咸阳市中级人民法院（2015）咸中行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨胜银及其委托代理人吕渤，被上诉人泾阳县人民政府的委托代理人朱雷、冯永宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：被告泾阳县人民政府于2014年10月12日作出泾政公字【2014】24号《泾阳县人民政府关于泾干湖周边改造建设项目房屋征收决定的公告》。原告杨胜银现居住的房屋位于该《房屋征收公告》载明的征收范围内。原告杨胜银不服该公告，向本院提起行政诉讼，请求撤销该《房屋征收公告》。庭审中被告泾阳县人民政府对原告的主体资格无异议。
另查明：该《房屋征收公告》载明的征收范围内的土地分别为国有和集体两种性质，共涉及被征收人351户，截止2015年3月20日，该范围内的部分房屋所有人已经和泾阳县人民政府签订《泾干湖周边改造建设项目房屋征收及土地征收（收回）货币置换产权协议》，部分被征收房屋已经被拆除。
原审法院认为：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。人民法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规为依据并参照规章。本案现从被告提供的合法依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》来审查，该条例第一条明确规定本条例调整的对象、适用的范围为国有土地上房屋征收与补偿，依据本院查明的事实，被告于2014年10月12日作出的泾政公字【2014】24号《泾阳县人民政府关于泾干湖周边改造建设项目房屋征收决定的公告》，该公告载明的征收范围内的房屋所占用的土地分别为国有土地及集体土地两种性质，故该征收公告适用法律、法规错误。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，被告应提供土地利用总体规划和专项规划，泾阳县住房和城乡建设局于2015年1月27日出具的复函中载明“各项专项规划尚在编制中，专项规划编制完成后进行公示”，该复函显然与被告提供的本案相关证据相互矛盾。另外，根据本案被告提供的现有证据，无法证明被告在作出房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，被告的上述行为亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。综上所述，被告于2014年10月12日作出的泾政公字【2014】24号《泾阳县人民政府关于泾干湖周边改造建设项目房屋征收决定的公告》适用法律法规错误、违反法定程序，但结合本案实际，现该征收公告所涉及的区域内，部分房屋所有人与泾阳县政府签订了产权置换协议房屋已拆除，且该区域改造项目涉及公共利益，撤销该行为会给社会公众利益造成损害，故以判决确认该行为违法为宜。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告泾阳县人民政府于2014年10月12日作出的泾政公字【2014】24号《泾阳县人民政府关于泾干湖周边改造建设项目房屋征收决定的公告》违法。案件受理费50元，由被告泾阳县人民政府承担。
上诉人杨胜银上诉称：原审法院将泾阳县人民政府违法作出的征收公告仅确认违法，并不判决撤销该征收公告，属于原审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，泾阳县人民政府作出的征收公告严重违法，依法应当撤销，但原审法院错误的适用了该法第七十四条第一款第（一）项规定，确认违法，但不撤销该征收公告。确认违法判决是对违法行政行为的“宽容”和“妥协”，需要严格适用，不能任意扩大解释和随意适用。确认违法判决是撤销判决的补充，不是对行政违法行为的主要判决形式，从优先性上来讲，如果对一个被诉行政行为能够作出撤销判决，应当优先适用撤销判决方式。确认违法判决必须符合法定的条件：行政行为违法本应撤销；行政行为作出并已执行完毕；撤销行政行为，将会给国家利益或公共利益造成重大损失。本案所诉的征收公告违法，但尚未执行，没有实质性进展，本次征收土地93.49亩，农村集体土地占一半，被征收户351户，已经和被上诉人签订置换协议的不足100户，仅占被征收人的四分之一，所占面积占本次征收土地的20%，判决撤销征收公告，不会给国家、社会公共利益及个人造成任何损失。相反，不撤销该征收公告，等于间接认可被上诉人行政行为合法，才会给国家、集体、个人利益造成损失。请求二审法院依法撤销原审判决，撤销被上诉人违法作出的征收公告。另原审法院审理本案超过6个月的审理期限，长达一年时间才作出判决，严重违反法定程序。
被上诉人泾阳县人民政府答辩称：原审判决适用法律正确，泾阳县泾干湖周边改造建设项目征收拆迁涉及总户数325户，截至目前己有225户签订征收补偿协议，拆迁已经完成70%,如果撤销该征收公告将给国家利益、社会公共利益造成重大损失。因此原审人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，确认行政行为违法是正确的。关于上诉人提出原审法院延期审理问题，在原审开庭审理之后，双方曾同意协调，在双方同意协调前提下，协调本案期间不计入审理期限，予以扣除，原审判决程序合法。上诉人上诉理由依法不能成立，原审法院判决切合客观实际情况，在截至目前拆迁征收已完成大部分的情况下，征收拆迁工作己经无法逆转，原审37户在诉讼期间有部分已经达成调解协议，撤回了起诉，未撤诉的被征收户在一审判决后也未上诉，表明已服判决，本次上诉的被征收户也只是很小一部分。因此，请人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。
本院经审理查明：原审法院查明征收范围内的总户数为351户，后经征收工作的进一步调查核实，原被征收户数经分户、合户后，征收范围内的总户数变更为325户。截止二审开庭审理时，已经签订征收协议的户数为225户。二审法院现场勘察：征收范围内西侧临北极宫大街范围，已经彻底拆除，湖滨路以南、半截巷以北范围内，拆除院落占一半左右，目前征收范围内，已经拆除的与正在拆除的房屋面积已经达到征收面积的一半以上。
本院认为，上诉人所诉的泾阳县人民政府作出的泾政公字【2014】24号《泾阳县人民政府关于泾干湖周边改造建设项目房屋征收决定的公告》已被原审法院确认违法，上诉人、被上诉人对原审法院认定征收公告违法的理由无异议，本院予以认可。现双方争议的是：该征收公告违法应否撤销的问题。从本案查明的事实看，目前已经签订征收协议的户数为225户，占被征收户数的近70%，且征收范围内已经拆除的房屋面积占被征收总面积的一半以上。现状表明整体征收工作已经取得实质性进展，根据项目进度情况，恢复原状将会造成巨大损失。原审法院综合本案情况，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认泾阳县人民政府作出的泾政公字【2014】24号《泾阳县人民政府关于泾干湖周边改造建设项目房屋征收决定的公告》违法，适用法律，并无不当。原审法院2014年12月24日受理本案，审理期间，经双方当事人同意，案件进行协调，同时也履行了延长审理期限的审批手续，故原审法院审理程序合法。上诉人认为原审法院程序严重违法，其理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人杨胜银负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年四月十三日
书 记 员 高 璇