山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）菏行终字第63号
上诉人（一审原告）：郓城县黄集乡徐垓村民委员会，住所地：郓城县黄集乡徐垓村。
法定代表人：徐淑存，村民委员会主任。
委托代理人：李学永，山东中强律师事务所律师。
委托代理人：安宗林，山东鑫士铭（济南）律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：郓城县人民政府。
法定代表人：刘文林，县长。
委托代理人：梁云霞。
委托代理人：陈宝良，山东晟韵律师事务所律师。
一审第三人：郓城县黄集乡人民政府。
法定代表人：何广峰，乡长。
委托代理人：朱仰辰，山东郓州律师事务所律师。
郓城县黄集乡徐垓村民委员会诉郓城县人民政府土地行政确权一案，鄄城县人民法院于2014年4月28日作出（2014）鄄行初字第2号行政判决。一审原告郓城县黄集乡徐垓村民委员会不服，向本院提起上诉。本院于2014年5月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人郓城县黄集乡徐垓村民委员会的法定代表人徐淑存及其委托代理人李学永、安宗林，被上诉人郓城县人民政府的委托代理人梁云霞、陈宝良，一审第三人郓城县黄集乡人民政府的委托代理人朱仰辰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明：1976年，为贯彻毛主席“五七指示”，原郓城县黄集公社将郓城县第十五中学（又名黄集中学）改为五七红校。五七红校成立后，为了建设学农基地，与原告等村签订了征地协议，征用了原告等村的部分土地，并对原告等村给予了补偿、安置。1977年5月，五七红校实际交纳农业税的亩数是232亩。自土地被占用后，原告对被占用的土地不再缴纳农业税。后五七红校解散，该学农基地由原郓城县黄集公社（即第三人的前身）接管，现争议土地为林场，面积140.6亩，由第三人管理使用。原告、第三人对该争议土地均没有土地所有权证书。2013年1月，原告申请被告对其与第三人争议的140余亩土地予以确权，被告于2013年2月1日予以立案受理。被告于2013年7月10日做出郓行决字（2013）1号郓城县人民政府关于黄集乡人民政府与黄集乡徐垓村土地权属争议的处理决定。原告对该处理决定不服，向菏泽市人民政府申请行政复议。菏泽市人民政府作出菏政复决字（2013）74号行政复议决定，维持了被告作出的处理决定。原告对被告的处理决定不服，遂提起行政诉讼。
一审法院认为：被告作为处理土地所有权争议的主管机关，具有处理土地权属争议的法定职权。原五七红校征用原告土地的行为发生在1976年，距今已过去38年，年代久远。处理此类争议应本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则。根据被告的调查材料及其他有效证据，能够证实双方就征地有关事项达成了协议，给予了原告货币补偿，对原告的村民徐某某等予以安置。原告称原五七红校占用其土地140余亩，没有签订协议，没有给予原告货币补偿，没有对原告的村民予以安置，证据不足，不予采信。被告受理原告的土地确权申请后，听取了原告的陈述及被告的答辩意见，对双方提供的证据进行了分析认定。依法由郓城县国土资源局对征地时有关的知情人员进行了调查走访，并出具了《关于黄集乡人民政府与黄集乡徐该村土地权属争议处理意见的报告》。后被告在查明事实的基础上依法作出处理决定，并送达原告、第三人，程序并无不当。原告称征收是要式行为，被告应重点审查第三人征收行为的合法性，在第三人没有提供任何书面征地文件的前提下，就认定事实，属于程序违法。因被告处理的系土地权属争议，不是审查第三人征地行为的合法性，其根据现行有效的法律、法规、规章作出处理决定，程序并无不当，对原告该主张不予支持。五七红校是原郓城县第十五中学（又名黄集中学）更名而来，其设立学农基地，是为响应毛主席五七指示和有关政策而成立的，性质上属于全民所有制单位。由于征地行为发生在1976年，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1、2项：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的”之规定作出处理决定，虽多引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第（二）项不够严谨，但对争议土地的所有权归属无实质性影响，不属于适用法律错误。原告称被告作出的具体行政行为，没有事实根据，适用法律错误，程序违法，请求予以撤销，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。本案经审判委员会讨论决定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告郓城县黄集乡徐垓村民委员会的诉讼请求。
上诉人郓城县黄集乡徐垓村民委员会上诉称：一是一审法院证据认定错误。对被上诉人一审中的7号证据农业税基础变动表效力认定错误；6号和9号证据与其他证据相矛盾，效力不应确认；被上诉人10号证据6证人调查笔录相互矛盾，效力不应确认；上诉人提交的1-11号证人证言由16号证据进行补强，形式合法性得到补救，效力应予确认；对上诉人12号证据认定为孤证而否认其证据效力错误。二是一审法院认定事实和适用法律错误。认定签订过土地转移协议的事实错误，认定原审第三人进行过补偿或安置的事实错误。
被上诉人郓城县人民政府答辩称：2013年1月，被上诉人受理上诉人的土地确权申请后，对上诉人的申请及一审第三人的答辩进行了依法审查，对双方的证据材料予以认真分析，指派专业人员组成调查组进行了调查走访，并进行了现场勘测。经调查分析查明，1976年，为了贯彻毛主席“五七指示”，原郓城县黄集公社向郓城县革命委员会申请将郓城县第十五中学改为五七学校。五七学校成立后，为了建设学农基地，原郓城县黄集公社与徐垓大队、宋垓大队、东张庄大队、张宇大队、刘楼大队协商，征用了该5个大队共计180余亩土地，其中征用徐垓大队73亩土地。征地时原郓城县黄集公社与上述5个大队签订了征地协议，给予了补偿，对徐垓大队的徐某某等人进行了工作安置。上述土地被征用后，徐垓大队对被征用的土地不再缴纳农业税。1979年，该学农基地由原郓城县黄集公社（后改为黄集乡人民政府）接管，作为国有农场一直使用至今。被上诉人在查明事实的基础上，依法作出的郓行决字（2013）1号土地权属争议处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人郓城县黄集乡人民政府答辩称：一是上诉人主张一审法院证据认定错误的理由不能成立，被上诉人提供的证据能够证明上诉人与一审第三人达成征地协议的事实、一审第三人对上诉人予以补偿安置人员工作的事实，证据之间无实质性矛盾，一审法院认定被上诉人证据为有效证据并无不当。二是上诉人认为一审法院认定事实和适用法律错误的理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。二审期间，三方当事人均未提交新的证据。
本院二审查明事实同一审。
本院认为：被上诉人郓城县人民政府依职权作出关于黄集乡人民政府与黄集乡徐垓村土地权属争议的处理决定，该土地行政权属争议形成于1976年文革后期的特殊历史时期，这一时期法律法规不健全，政府行政管理多依赖于领导指示和党的政策，故处理此类行政争议应当从实际出发，遵循尊重历史、面对现实的原则，立足于土地利用现状，结合调查笔录、现场勘验笔录等各种证据综合进行处理和认定，故审查被诉处理决定的合法性亦应考虑特定历史条件的特殊性和距今时间久远且涉案土地一直由原审第三人管理使用的现实情况。
关于被诉处理决定认定事实是否清楚的问题，即一审第三人郓城县黄集乡人民政府使用上诉人郓城县黄集乡徐垓村民委员会的涉案土地是否签订过征地协议。从被上诉人郓城县人民政府提交的原黄集人民公社副书记郝某某、原林场会计宋某某等人的询问笔录和原黄集人民公社书记吴某某的工作笔记等证据分析，郝某某和吴某某作为当时征地的主要负责人，宋某某作为原林场会计对当时征地具体情况的描述相对能够更接近事件真实。虽然证据内容之间存有部分矛盾之处，鉴于事件发生至今已38年之久，彼此不完全一致符合常情，但对一审第三人在使用上诉人涉案土地时签订过征地协议、进行了一定的补偿和安置的事实上能够相互印证，足以证实。虽然被上诉人作出被诉处理决定时未引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第（三）项规定，但提供的证据能够证明“进行过一定补偿或安置劳动力的”的事实，被上诉人作出的被诉土地处理决定认定事实清楚。关于上诉人提出本案应当审查土地征收行为合法性的意见，被上诉人作出被诉土地行政处理决定的依据是签订过土地征用协议，土地征收行为并非本案审查标的，系被诉土地行政处理决定的前置行政行为，土地征收行为的认定事实、程序和适用法律是否正确并不属于本案审查范围，故对上诉人上述意见不予采纳。
关于被诉处理决定作出程序的问题。被上诉人依据上诉人的土地确权申请，在听取了上诉人的陈述及一审第三人的答辩意见后，由郓城县国土资源局对征地时有关的知情人员进行了调查走访，并出具土地权属争议处理报告，在此基础上作出被诉处理决定，后送达上诉人和一审第三人，程序并无不当。
关于被诉处理决定适用法律的问题。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第（一）项规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，签订过土地转移等有关协议的，属于国家所有。本案中，原五七红校是原郓城县第十五中学（又名黄集中学）更名而来，其征用原徐垓、宋垓等五个大队的土地设立学农基地，系响应毛主席五七指示和有关政策而成立，性质应属全民所有制单位。被上诉人在调查认定签订过征地协议的基础上，适用上述规定作出被诉土地处理决定，适用法律并无不当。虽然被上诉人适用法律时引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第（二）项规定应属不当，但因对上诉人进行了一定的补偿和安置，被诉土地处理决定的结果正确。
综上，一审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郓城县黄集乡徐垓村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张天正
审 判 员 李胜力
代理审判员 陈希国
二〇一四年七月十四日
书 记 员 杨继霞