湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂28行初46号
原告鹤峰县铁炉白族乡渔山村村民委员会（以下简称渔山村委会）。
法定代表人饶以民，主任。
委托代理人田正华，湖北立鹤律师事务所律师。
委托代理人张达云，农民。
被告鹤峰县人民政府。
法定代表人胡平江，县长。
委托代理人刘治国，鹤峰县人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘志猛，鹤峰县国土资源局工作人员。
被告恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州人民政府）。
法定代表人刘芳震，州长。
委托代理人李卉，恩施州人民政府法制办工作人员。
委托代理人裴大娥，湖北夷水律师事务所律师。
第三人鹤峰县走马镇栗山村村民委员会（以下简称栗山村委会）。
法定代表人向延峰，主任。
原告渔山村委会不服被告鹤峰县人民政府于2015年11月4日作出的鹤政行决字（2015）2号《鹤峰县人民政府关于走马镇栗山村与铁炉白族乡渔山村土地权属争议的处理决定》，不服被告恩施州人民政府于2016年3月3日作出的恩州政复决字（2016）8号《行政复议决定书》，于2016年3月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告鹤峰县人民政府、恩施州人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。因栗山村委会与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月6日公开开庭审理了本案。原告渔山村法定代表人饶以民、委托代理人田正华、张达云，被告鹤峰县人民政府负责人刘支皇、委托代理人刘治国、刘志猛，被告恩施州人民政府的委托代理人李卉、裴大娥，第三人栗山村委会法定代表人向延峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
鹤峰县人民政府于2015年11月4日作出《关于走马镇栗山村与铁炉白族乡鱼山村土地权属争议的处理决定》（鹤政行决字（2015）2号），决定：一、按照《土地权属争议确权界限图》，4鱼至G2至G3至G4至G5至G6至G7至G8至G9至11至2栗至12至3栗至4栗至4鱼坐标点连线范围内的土地属栗山村村集体所有，依法应属于国有河流范围内的土地除外。二、按照《土地权属争议确权界限图》，4栗至3栗至1林至4栗坐标点连线范围内的土地属渔山村村集体所有。
恩施州人民政府于2016年3月3日作出恩州政复决字（2016）8号《行政复议决定书》，决定：维持《关于走马镇栗山村与铁炉白族乡鱼山村土地权属争议的处理决定》（鹤政行诀字（2015）2号）。
原告渔山村委会诉称，一、被告鹤峰县人民政府处理决定认定事实不清。鹤峰县档案局提供的渔山村蚂蝗组土改证存根表明：争议林地在1952年土改时就由渔山村分别划给蚂蝗组黄启太、张祖登、张林斋、张博斋、谷忠义、汪神生六户村民。1964年两村村民曾因泉栗源耕地发生纠纷后，在走马区公所主持调解时渔山村就同意以泉栗源下河的干沟为界，将泉栗源划给栗山村，这是最初以干沟为界的由来。1965年、1979年、1980年采育队在大湾潭、吕家河一带伐木时将山本费支付给原渔山六队。1982年包产到户时大湾潭至干沟一带的林地划给了村民张友成、张友清和村集体，面积1800多亩，四界清楚。1984年鹤峰县人民政府向谷志峰、渔山村颁发的山林证载明“大湾潭”的四至及公山的四至均表明两村以干沟至河心为界。被告鹤峰县人民政府处理决定对栗山村有利的证据详加说明，对渔山村提交的证据仅以简单的“双方不予认可”而不予采信，证据的采信偏向栗山村，从而导致处理决定认定的事实违背历史真相。两村有争议“吕家河”林地范围仅到7号拐点为止，处理决定却将无争议的7号拐点至9号拐点之间的部分确定为争议范围，将“大湾潭”确权给栗山村属于事实认定错误。因此，被告鹤峰县人民政府处理决定认定事实不清。二、被告鹤峰县人民政府的处理决定依据不足、适用法律法规错误。渔山村与栗山村的纠纷不属于土地权属争议，实际上属于铁炉白族乡与走马镇的边界争议。根据《行政区域边界争议处理条例》第八条之规定，政府颁发的证书是确定自然资源权属的首要依据，1984年政府颁发的山林证应当作为本案争议土地的确权依据，而不是1952年《土地房产所有证存根》。1992年第一次土地详查时，经现场踏勘形成的《鹤峰县土地权属界限协议书》经栗山村、渔山村及其他相邻村的签字盖章，确认了渔山村与栗山村以干沟为界，该协议合法有效，应当作为本案确权的依据。4号拐点更正说明反映的是栗山村主任个人认为4号拐点刺错，与渔山村主任协商变更界限的内容。作为边界界线，村主任个人是无权随意变更的。被告鹤峰县人民政府处理决定以协议书与更正说明相矛盾就否认协议书的证明作用，违反法律规定。综上，原告为维护自己的合法权益，请求判决：1、撤销被告鹤峰县人民政府作出的鹤政行决字（2015）2号行政处理决定；2、撤销被告恩施州人民政府作出的恩州政复决字（2016）8号行政复议决定。
原告渔山村委会为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据一、张友成1984年山林证复印件；
该证据证明：张友成“相仕洛”林地的西至为河心，“相仕洛”林地包含“吕家河”林地，“吕家河”林地属于张友成长期经营。
证据二、鹤峰县民政局提供的行政区域地图；
该证据证明：争议林地是以溇水河为界，渔山村与柘坪村之间没有栗山村的土地。
证据三、2016年1月18日律师对段珍银所作的调查笔录；
该证据证明：段珍银的林地在“大湾潭”，与张友成的林地相邻并以直沟为界。张友成的山林与村集体的公山相邻。本案争议的发生是因为土地要被征收引起。
被告鹤峰县人民政府辩称：一、被告鹤峰县人民政府作出的处理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处理适当。鹤峰县国土资源局根据争议双方提供的证据，并通过现场勘查并召开听证会，查明了争议的土地范围，对各自提交的《土地房产所有证存根》、《山林证》载明的地名及四至范围现场进行了勘踏与核实，明确了各自提交的证件所载明的土地四至范围是否属于争议范围，运用手持GPS仪器对“干沟4号拐点”“卓尔岩”“铁匠潭”等坐标位置进行了测量和编号，形成了地理位置坐标值记录。经现场勘查土地的四至范围，查明汪吉臣1952年《土地房产所有证存根》载明的小地名“五等头”和向俊臣1952年《土地房产所有证存根》载明的小地名“吕家河”在争议范围内，认定该部分争议土地在土地改革时就划分给栗山村村民的事实具有证据证明。被告鹤峰县人民政府在查明事实的基础上适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第十七条之规定，以1952年《土地房产所有证存根》作为确定争议土地所有权的直接依据，适用法律正确。二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。本案争议的主体是渔山村委会和栗山村委会，并非以乡镇人民政府为主体提出的行政区域边界争议，故本案争议性质属于土地所有权争议。原告在行政程序中提交的常爱生、张书斋等人的1952年《土地房产所有证存根》及谷志丰、张柏成等人的《山林证存根》经现场勘查均不在争议范围内。原告提交的陈才柏82年划山底册，涉及到争议范围的仅有张友清小地名为“六尔岩屋”的林地，而张友清1984年《山林证存根》无“六尔岩屋”林地的记载，且林权证所记载的地名无明确的四至。原告提交的张友成等非国有林林权登记申请审批表不是林地权属法律凭证，提交的《鹤峰县土地权属界线协议书》因双方签订了变更协议，故被告最后以《土地房产所有证存根》确定土地所有权归属并无不当。
被告鹤峰县人民政府为支持其抗辩理由，在举证期限内向本院提交了以下证据：
证据一、《关于走马镇栗山村与铁炉乡渔山村山林拐点更正的请求》及附件，《走马镇栗山村要求解决与铁炉乡渔山村权属界线的请示》及相关附件材料，《国土资源管理公文送达回证》01号，《国土资源管理公文送达回证》02号，《关于我乡渔山村与走马镇栗山村林地界地争议的情况调查》，《渔山村委会关于渔山村与走马镇栗山村土地权属争议的答辩书》，《关于请求解决渔山村与栗山村山林纠纷的申请》；
该组证据证明：栗山村委会向鹤峰县国土资源局提出土地确权申请及有关证据，鹤峰县国土资源部门向渔山村委会送达申请书副本，向栗山村送达渔山村的有关意见，渔山村委会提交了答辩意见并提交了有关证据。
证据二、鹤峰县国土资源局《延长调查期限决定书》，对张友议、陈才柏、饶以民、张友成、谷忠权、汪楚南的《调查笔录》；
该组证据证明：鹤峰县国土资源局经过审批决定延长土地确权的调查期限，就有关情况向有关村民展开了调查。
证据三、《土地权属争议确权界限图》；
该组证据证明：经现场勘查，以制图的形式标明了双方土地争议范围具体界址点为：4鱼至G2至G3至G4至G5至G6至G7至G8至G9至11至2栗至12至3栗至1林至4栗至4鱼。
证据四、渔山村、栗山村参与界址调查人员登记表，关于渔山村与栗山村土地权属界址争议现场指界确认地名的记录，GPS定位点号及坐标值，现场勘查涉及争议范围内的主要地名、地址示意图；
该组证据证明：鹤峰县国土资源局组织双方代表进行现场勘查，对双方所提交的《土地房产所有证存根》、《林权证》涉及争议范围内的地名、地理位置等进行了确认。
证据五、《听证笔录》；
该组证据证明：证明鹤峰县国土资源局通过召开听证会查明案件事实并现场组织调解。
证据六、汪吉成、向俊臣、谷茂林1952年《土地房产所有证存根》及向俊成、汪吉成、谷茂林《户籍证明》；
该组证据证明：汪吉臣小地名为“五等头”、向俊臣小地名为“吕家河”的土地在争议地范围内。小地名为“邓家坪”、“杨家冲”等不在争议地范围内。
证据七、汪玉然、汪斐然、谷忠权、向明阶、吴生明、龚金月山林证，杜方军1998年《农户承包集体土地经营权证》；
该组证据证明：上述山林证所载明的小地名为“五等头”、“吕家河”、“板麻塆”在争议土地范围内，土地承包经营权证记载小地名为“干沟”的承包地在争议地范围内。
证据八、常爱生、张书斋、张安斋、张福生、张吾生、李又生、张伯臣、谷忠林、黄启太、张祖登、张林斋、张博斋、王国义1952年鹤峰县《土地房产所有证存根》；
该组证据证明：上述土地房产证中所记载的小地名不在争议范围，与本案无关。
证据九、谷志丰、张柏成、夏礼成、张金卯、张友清、张友荣、夏青成、张友成1984年山林证存根；
该组证据证明：上述林权证存根中所记载的小地名不在争议范围，与本案无关。
证据十、视频资料（刻录光盘一张，刻录时间为2013年12月份）；
该组证据证明张友成现场指界的过程，张友成确认其山林证中“相仕洛”的西界与栗山村的“吕家河”林地是以岩檐为界。
证据十一、张友臣、段珍银、刘再清、夏际胜、渔山村《非国有林林权登记申请审批表》，鹤峰县林业局《证明》；
该组证据证明：《非国有林林权登记申请审批表》不是权属凭证，不能作为确定权属的依据。
证据十二、1992年《鹤峰县土地权属界线协议书》、2005年12月18日《关于4渔号拐点的更正说明》；
该组证据证明：1992年协议书的内容在2005年土地更新调查时两村通过签订协议的方式进行了变更，权属界线协议书与变更协议同时存在且相互矛盾，均不能作为双方拥有土地所有权的依据。两村是因变更权属界线引发争议。
证据十三、2015年7月16日栗山村与渔山村山林土地纠纷两份调查调解笔录；
该组证据证明：争议双方在调解过程中未能达成协议。
证据十四、《县国土资源局关于下达走马镇栗山村与铁炉乡渔山村土地权属争议处理决定的请示》（鹤国土资文（2015）66号），《鹤峰县人民政府关于走马镇栗山村与铁炉白族乡渔山村土地权属争议的处理决定》（鹤政行决字（2015）2号）；
该组证据证明：鹤峰县国土资源局按照《土地权属争议调查处理办法》规定，在双方经调解未达成协议的前提下形成处理意见上报鹤峰县人民政府。鹤峰县人民政府依法定程序作出处理决定。
被告恩施州人民政府辩称，被告作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告经审理查明了原告与第三人因溇水河卓尔岩干沟至大湾潭段土地权属发生争议。1992年原告、第三人及其他邻村签订了土地权属界线协议书，并绘制附文字说明的示意图。2005年土地更新调查时第三人认为4号拐点刺错，同年12月18日原告与第三人签订了更正说明。后鹤峰县国土资源局多次堪踏现场进行调查并组织调解，于2015年10月26日向鹤峰县人民政府递交了下达处理决定的请示。被告鹤峰县人民政府依据栗山村村民汪吉臣、向俊成1952年《土地房产所有证存根》载明的“五等头”“吕家河”四至范围内的土地确认给栗山村所有，其余争议地确认给渔山村所有符合法律规定，作出的处理决定认定事实清楚、证据确凿。被告恩施州人民政府作出的维持决定符合法律规定，应当判决驳回原告的诉讼请求。
被告恩施州人民政府为支持其抗辩理由，在举证期限内向本院提交了以下证据：行政复议申请书、行政复议案件登记表、提出答复通知书及送达回证、鹤峰县政府提交的行政复议答辩书，行政复议决定书及送达回证。
该组证据证明：被告恩施州人民政府作出的复议决定程序合法。
第三人栗山村委会未提交书面答辩意见及证据，庭审中仅发表请求驳回原告诉讼请求的意见。
经庭审质证，对被告鹤峰县人民政府提交的证据，原告渔山村委会认为：对证据一无异议；对证据二、五、八、九、十一、十二、十四的真实性无异议；对证据三、四、十三有异议；对证据六、七的真实性有异议。被告恩施州人民政府及第三人栗山村委会对被告鹤峰县人民政府的证据均无异议。对原告渔山村委会提交的证据，被告鹤峰县人民政府、恩施州人民政府、第三人栗山村委会均认为：对证据一、二、三的真实性无异议，但对证明目的均有异议。对被告恩施州人民政府提交的证据，被告鹤峰县人民政府、原告渔山村委会及第三人栗山村委会均无异议。
对各方当事人均无异议的证据，本院依法予以采信；对有异议的证据，认证如下：对原告渔山村委会、被告鹤峰县人民政府提交证据的真实性均予以采信，并结合本案其他证据材料综合认定证明内容；对被告鹤峰县人民政府提交的证据十，因没有质证，故对此证据本院不予采信。
经审理查明，1992年土地详查形成《鹤峰县土地权属界线协议书》，明确了渔山村与栗山村等村的权属界线。2005年第二次土地详查时，调绘队员饶厚斌出具《关于4渔号拐点的更正说明》，时任栗山村委会主任汪楚南及渔山村委会主任饶以明在该更正说明上签章。由此引发原告渔山村委会与第三人栗山村委会之间的权属争议。2006年6月18日，第三人栗山村委会向被告鹤峰县人民政府、鹤峰县国土资源局提出《关于走马镇栗山村与铁炉乡鱼山村山林拐点更正的请求》。2006年7月12日，鹤峰县国土资源局将第三人栗山村委会的申请书副本送达原告渔山村委会，并将鹤峰县铁炉白族乡人民政府提交的《关于我乡鱼山村与走马镇栗山村林地界地争议的情况调查》复印件送达第三人栗山村委会。同日，鹤峰县国土资源局对张友议、陈才柏、饶以明、张友成、谷中权、汪楚南进行了走访调查。2006年7月18日，第三人栗山村委会再次向被告鹤峰县人民政府提交《走马镇栗山村要求解决与铁炉乡渔山村权属界线的请示》并报送鹤峰县国土资源局，要求将1992年误刺的4号拐点按照事实予以更正。2006年8月18日，原告渔山村委会向鹤峰县国土资源局提交了《关于鱼山村与走马镇栗山村土地权属争议的答辩书》。鹤峰县国土资源局从鹤峰县档案馆、鹤峰县铁炉乡林业管理站、栗山村委会等处调取了《土地房产所有证》、《山林证》等权属凭证，并组织渔山村村民与栗山村村民根据权属凭证的记载现场指界，确认争议具体情况。2006年9月23日，被告鹤峰县人民政府组织原告渔山村委会与第三人栗山村委会召开听证会，并组织双方调解无果。2006年11月20日，鹤峰县国土资源局作出延长调查期限的决定。2013年12月27日，原告渔山村委会向被告鹤峰县人民政府提交《关于请求解决鱼山村与栗山村山林纠纷的申请》。2015年7月16日，鹤峰县国土资源局分别调查走访了原告渔山村委会与第三人栗山村委会，并询问调解意愿。原告渔山村委会与第三人栗山村委会均明确表示不同意调解。2015年10月26日，鹤峰县国土资源局根据汪吉成、向俊成1952年《土地房产所有证》绘制了《土改证范围图》并据此形成了《土地权属争议确权界线图》。同日，鹤峰县国土资源局向被告鹤峰县人民政府报送《县国土资源局关于下达走马镇栗山村与铁炉乡鱼山村土地权属争议处理决定的请示》（鹤国土资文（2015）66号）。2015年11月4日，被告鹤峰县人民政府作出《关于走马镇栗山村与铁炉白族乡鱼山村土地权属争议的处理决定》（鹤政行决字（2015）2号），决定：一、按照《土地权属争议确权界限图》，4鱼至G2至G3至G4至G5至G6至G7至G8至G9至11至2栗至12至3栗至4栗至4鱼坐标点连线范围内的土地属栗山村村集体所有，依法应属于国有河流范围内的土地除外。二、按照《土地权属争议确权界限图》，4栗至3栗至1林至4栗坐标点连线范围内的土地属渔山村村集体所有。原告渔山村委会不服，向被告恩施州人民政府申请行政复议。恩施州人民政府2016年3月3日作出恩州政复决字（2016）8号《行政复议决定书》，决定：维持《关于走马镇栗山村与铁炉白族乡鱼山村土地权属争议的处理决定》（鹤政行诀字（2015）2号）。原告渔山村仍不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
另查明，渔山村村民段珍银有一块林地叫“大湾潭”，自1982年起就由其经营管理至今。被告鹤峰县人民政府将渔山村村民段珍银经营管理的该块“大湾潭”林地的所有权确认给了第三人栗山村委会。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，恩施州人民政府、鹤峰县人民政府是本案的适格被告。《行政区域边界争议处理条例》第二条规定，本条例所称的边界争议是指双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。本案争议双方是村集体，而非人民政府，故本案不能适用《行政区域边界争议处理条例》的相关规定进行处理。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权；第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。本案中，被告鹤峰县人民政府在确权时，仅认可汪吉成、向俊成1952年《土地房产所有证》，而对渔山村、栗山村村民持有的《山林证》及渔山村村民段珍银实际经营管理情况不予考量，不符合上述规定。被告鹤峰县人民政府在确权时，仅以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定为指导，既导致其在收集证据时遗漏了争议土地实际使用情况方面的证据，也致使其在作出处理决定时没有对争议土地实际使用的事实予以认定。另被告鹤峰县人民政府也没有充分阐明不依据1992年《鹤峰县土地权属界线协议书》的理由。因此，被告鹤峰县人民政府作出的《关于走马镇栗山村与铁炉白族乡鱼山村土地权属争议的处理决定》（鹤政行决字（2015）2号）认定事实不清、证据不足，适用法律错误，应予撤销。基于同样的理由，被告恩施州人民政府作出的《行政复议决定书》（恩州政复决字（2016）8号）也应予撤销。考虑到虽然被告鹤峰县人民政府作出的处理决定被判决撤销，但原告渔山村委会与第三人栗山村委会之间的争议仍然存在，为节省当事人的维权成本，理应判令被告鹤峰县人民政府重新作出处理决定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告鹤峰县人民政府2015年11月4日作出的《关于走马镇栗山村与铁炉白族乡鱼山村土地权属争议的处理决定》（鹤政行决字（2015）2号）；
二、撤销被告恩施州人民政府2016年3月3日作出的《行政复议决定书》（恩州政复决字（2016）8号）；
三、责令被告鹤峰县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告鹤峰县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 田 政
审 判 员 聂礼刚
人民陪审员 胡礼刚
二〇一六年九月十八日
书 记 员 张 宁