湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘13行终44号
上诉人（原审被告）娄底市公安局娄星分局，住所地娄底市娄星区娄星南路。
法定代表人李彦，该局局长。
委托代理人肖晖，该局民警。
委托代理人贺鹏程，该局百亩派出所民警。
被上诉人（原审原告）肖光伟，男，汉族，1963年9月17日出生，住湖南省娄底市娄星区。
委托代理人聂忠仁，湖南民声律师事务所律师。
原审被告娄底市人民政府，住所地娄底市湘中大道。
法定代表人杨懿文，该市市长。
委托代理人熊天乐，该市法制办公室工作人员。
上诉人娄底市公安局娄星分局因治安管理行政处罚一案，不服娄底市娄星区人民法院（2017）湘1302行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月23日公开开庭进行了审理，上诉人娄底市公安局娄星分局的负责人易崇及其委托代理人贺鹏程、肖晖，被上诉人肖光伟及其委托代理人聂忠仁，原审被告娄底市人民政府的委托代理人熊天乐均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审认定，娄底市娄星区石井麒麟采石场（以下简称麒麟采石场）系2015年11月在工商行政管理部门登记的普通合伙企业，主要经营场所为娄底市娄星区石井镇白云石村友朋组，执行事务合伙人为肖连分，经营范围为石灰石露天开采（涉及行政许可的须凭许可证经营）。2016年6月，该采石场在国土资源管理部门，办理了石灰岩开采的采矿许可证。嗣后，麒麟采石场与白云石村友朋组签订了《山地租赁协议》，用于开采。2016年10月24日，麒麟采石场向娄底市安全生产监督管理局提交安全设施设计的申请审查资料，同日，该局下发《关于娄星区麒麟采石场改扩建安全设施设计审查的批复》，内容为：“同意采石场组织有资质的施工单位和监理单位按照设计方案进行施工，施工工期为10个月，从批复之日起计算。······工程竣工后，按相关规定进行试生产，通过安全设施竣工验收合格并取得安全生产许可证方可正式生产。”2016年11月18日上午，麒麟采石场采石人员邓某林等人正在作业面从事放炮打眼作业取石，白云石村村民肖光伟来到作业现场，以打孔放炮的地方属于争议地为由，要求作业人员停止作业，并用碎石、土将已打好的炮眼堵死。采石场工作人员即停止作业。百亩派出所于10时58分接到肖连分的报警后，即口头传唤肖光伟至派出所。2016年11月18日，娄底市公安局娄星分局作出娄公（百）决字[2016]第1353号公安行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对肖光伟行政拘留七日，并于当日23时40分留置送达给肖光伟，同时交付执行，现已执行完毕。2016年11月28日，肖光伟向娄底市人民政府申请行政复议，娄底市人民政府于2017年2月20日作出娄府复决字[2016]35号行政复议决定书，决定维持娄底市公安局娄星分局作出的娄公（百）决字[2016]第1353号公安行政处罚决定书。原审另查明，娄星区石井镇现由原百亩乡和石井镇合并形成。事发时白云石村系原石井镇管辖，娄星公安分局在原百亩乡和原石井镇分别设立百亩派出所和石井派出所。
原审认为，企业正常生产秩序应受法律保护，公安机关依法打击扰乱企业生产秩序的违法行为，系其法定职责。麒麟采石场经工商部门登记，并取得了国土部门的采矿许可证，该企业系合法企业。但是，根据安全生产监督管理部门的行政许可，事发时为采石场安全设施改扩建施工期间，根据该行政许可内容，工程竣工后，通过安全设施竣工收合格并取得安全生产许可证方可正式生产。那么，2016年11月18日麒麟采石场打炮眼采石的生产行为违背了安监行政部门的规定。并且，娄星公安分局向法院提交的证据《爆破施工合同》和《爆破员许可证》系行政诉讼过程中所收集，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条之规定。在行政处罚决定作出前，娄星公安分局并未全面收集采石场是否持有《安全生产许可证》、爆破人员是否具有爆破作业资格、开采是否经过环境保护行政许可等相关证据，用以全面审查该采石场事发当时从事采石生产的合法性。肖光伟作为一名公民，如其合法权利受到侵犯，应通过理性合法的方式维护权利，而无权采取堵炮眼不允许施工等行为维护自身利益。因此，公安机关在依法行政过程中，应全面收集相关证据，对纠纷参与各方的违法行为调查核实后，由公安机关或公安机关会同其他行政职能部门对各方的违法行为作出相应的行政处罚。公安机关在未全面收集证据，未全面调查核实企业生产行为合法性的情况下，仅对肖光伟以扰乱生产秩序为由对其行政拘留七日，明显不当。并且，麒麟采石场案发地系原石井镇辖区，非百亩乡辖区，百亩派出所接警并调查处置该行政案件，在诉讼过程中，娄底市公安局娄星分局未提供上级机关指定管辖的相应依据。因此，娄底市公安局娄星分局的行政处罚应予撤销。娄底市人民政府在行政复议过程中，维持了原行政处罚决定，依据不足，应予撤销。肖光伟要求娄底市公安局娄星分局赔偿经济损失、精神损害抚慰金10000元诉请过高，只能按《国家赔偿法》的规定依法计算赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一项、第七条第一款、第八条之规定，判决撤销娄底市公安局娄星分局作出的娄公（百）决字[2016]第1353号《公安行政处罚决定书》；撤销娄底市人民政府作出的娄府复决字[2016]35号《行政复议决定书》；由娄底市公安局娄星分局赔偿肖光伟人民币1812.23元；驳回肖光伟的其他诉讼请求；诉讼费50元，由肖光伟承担10元，娄底市公安局娄星分局承担40元。
上诉人娄底市公安局娄星分局上诉称，被上诉人肖光伟扰乱单位秩序的行为证据确实充分，上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，娄底市人民政府作出的复议决定正确。一审法院以明显不当为由撤销行政处罚决定属于适用法律错误。麒麟采石场位于百亩镇和石井镇的交界之处，百亩派出所接警后，以娄底市公安局娄星分局的名义作出行政处罚决定，无需经上级公安机关指定，娄底市公安局娄星分局对此具有管辖权。且麒麟采石场与案件具有利害关系，一审未将其追加为第三人参加诉讼，属于程序违法，请求依法撤销一审判决，支持其上诉请求。
被上诉人肖光伟辩称，案发地属于石井镇的管辖范围，百亩派出所对此无管辖权。原审判决结果既未要求麒麟采石场承担责任，也未减损其利益，故麒麟采石场与本案无法律上的利害关系。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
原审被告娄底市人民政府述称，肖光伟扰乱单位秩序事实清楚，证据充分，其作出的复议决定程序合法，结论正确。请求依法撤销一审判决。
本院经审理查明，本案中的麒麟采石场与肖光伟2009年关停的采石场相邻。2016年11月18日，被上诉人肖光伟以麒麟采石场打孔放炮的地方属于争议地为由，用碎石、土将炮眼堵住，致使正在生产作业的工人无法继续施工。麒麟采石场的执行事务合伙人向公安报警，娄底市公安局娄星分局百亩派出所接警后，询问了双方当事人、调查了相关情况，上诉人娄底市公安局娄星分局以被上诉人肖光伟扰乱了麒麟采石场的正常生产秩序为由，于当日作出娄公（百）决字[2016]第1353号公安行政处罚决定书,决定对被上诉人肖光伟行政拘留七日，且已执行完毕。被上诉人肖光伟不服，向娄底市人民政府提起行政复议，娄底市人民政府于2017年2月20日作出娄府复决字[2016]35号行政复议决定书，维持娄底市公安局娄星分局作出的娄公（百）决字[2016]第1353号公安行政处罚决定书。被上诉人肖光伟仍不服，提起行政诉讼，请求依法撤销娄底市公安局娄星分局作出的娄公（百）决字[2016]第1353号公安行政处罚决定书和娄底市人民政府作出的娄府复决字[2016]35号行政复议决定书，要求娄底市公安局娄星分局和娄底市人民政府赔偿其经济损失10000元并赔礼道歉。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，2016年11月18日，，被上诉人肖光伟在麒麟采石场的生产过程中，以该采石场打孔放炮的地点属于争议地为由，用碎石和土堵住炮眼，阻止正在从事生产作业的工人继续工作，被上诉人肖光伟的行为构成了扰乱企业生产秩序，违反了上述法律的相关规定，应当受到行政处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。上诉人娄底市公安局娄星分局作为违法行为发生地的公安机关，对被上诉人肖光伟扰乱生产秩序的行为具有管辖权。百亩派出所是上诉人娄底市公安局娄星分局的派出机构，其接警后，调查了相关案件事实，以上诉人娄底市公安局娄星分局的名义对被上诉人肖光伟作出行政处罚决定，符合法律规定。至于被上诉人肖光伟提出的麒麟采石场的采石行为违法的问题，不属于公安机关在本案中的法定审查范围，如果麒麟采石场违法生产，肖光伟可以向安全监督、环境保护等相关职能部门举报，由相应的职能部门依法处理，肖光伟作为一名公民，应当通过理性合法的方式维权，而不能采取违法行为维护自身权益。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。娄底市人民政府于2016年11月28日受理肖光伟的行政复议申请后，通知了被申请人娄底市公安局娄星分局，后经复议机关负责人批准延长复议期限，于2017年2月20日作出行政复议决定，且将行政复议决定书依法进行了送达，程序合法，结论正确。
综上所述，上诉人娄底市公安局娄星分局作出的娄公（百）决字[2016]第1353号公安行政处罚决定书及娄底市人民政府作出的娄府复决字[2016]35号行政复议决定书并无不当。一审判决错误，本院应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销娄底市娄星区人民法院（2017）湘1302行初11号行政判决书；
二、驳回被上诉人肖光伟的全部诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人肖光伟承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李红菱
审 判 员 童志方
审 判 员 朱卫煌
二〇一八年五月二十二日
法官 助理 柳真真
代理书记员 邱燕飞
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。