湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终939号
上诉人（原审原告）任建辉，男，住湖南省望城区。
委托代理人杨佳，湖南联合创业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区人民政府，住所地长沙市望城区雷锋北大道1688号。
法定代表人范焱斌，区长。
委托代理人尹伟博，该区政府工作人员。
委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市人民政府，住所地长沙市岳麓大道218号。
法定代表人胡衡华，市长。
上诉人任建辉因与被上诉人长沙市望城区人民政府土地行政管理及被上诉人长沙市人民政府行政复议决定一案,不服长沙市中级人民法院于2016年6月21日作出（2015）长中行征初字第00173号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
长沙市中级人民法院经审理查明：1995年7月16日，原告任建辉取得了望国土字第025486号《个人建房用地许可证》，被准许在郭亮南路旺旺广场西南角建房。1997年8月11日，任建辉向原望城县国土资源局提交了《土地登记申请书审批表》，表中记载：法人代表姓名任建辉，土地坐落望城县高塘岭镇××广场西南角，权属性质为国有，申请登记的依据为望国土第025486号批准用地。原望城县国土资源局对申请人的用地申请进行了地籍调查，地籍调查表记载土地使用者名称为任建辉，土地坐落高塘岭镇郭亮南路广场西南角，地籍调查结果审核意见为“界址清楚、面积准确”。1997年8月11日，原望城县人民政府向任建辉核发了望国用(1997)字第101号《国有土地使用证》，将望城县高塘岭镇××广场西南角68平方米的土地登记在任建辉名下。
2014年3月26日，湖南省人民政府作出(2014)政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》，主要内容为：申请用地单位为望城县国土资源局，被用地单位为长沙市望城区高塘岭街道裕农村、喻家坡街道原佳村、喻家坡社区，建设项目名称为旺旺路城市综合体项目扩征用地，申请用地总面积为0.7742公顷。任建辉所持望国用(1997)字第101号《国有土地使用证》所载地块位于该审批单所附红线图范围内。望城区人民政府（以下简称望城区政府）经查实，望国用(1997)字第101号《国有土地使用证》将集体土地错误登记为国有土地，于2014年4月28日向任建辉作出了《撤销任建辉所持有的地籍调查表编号为101的<国有土地使用证>告知书》，将拟作出的行政处理决定的事实、理由及享有的陈述、申辩和听证的权利告知任建辉。2014年5月23日，望城区政府向任建辉送达了《听证通知书》。2014年6月5日，望城区政府召开听证会，听取了任建辉的陈述和申辩意见。2015年3月19日，望城区政府以任建辉取得的望国用(1997)字第101号《国有地土地使用证》国有土地权属认定错误、审批程序和手续不合法，导致所载地块集体土地被错误登记为国有为由，作出望府案土字[2015)15号《行政处理决定书》，撤销任建辉所持国土证。任建辉不服，向长沙市人民政府（以下简长沙市政府）申请行政复议，长沙市政府于2015年7月15日作出长政复决字[2015]第334号复议决定，维持望城区政府望府案土字[2015)15号《行政处理决定书》。任建辉不服，提起行政诉讼。另查明，至2014年，任建辉房屋所在的望城县城关镇郭亮南路涉案地块仍系农民集体所有的土地。又查明，望城县于2011年6月撤县设区，望城县人民政府名称变更为长沙市望城区人民政府。
长沙市中级人民法院审理认为，被告望城区政府依法具有确认本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权并核发证书的法定职权。望城区政府为原告任建辉核发国有土地使用证时，任建辉房屋所在地属于望城区政府管辖范围，望城区政府自行纠错撤销该国有土地使用证，作出该处理决定主体合法。土地征收应由法定机关依法定事由通过法定程序进行，任建辉房屋所在地的土地性质至2014年湖南省人民政府作出审批单时仍是农民集体所有，但望城区政府于1997年在该集体土地上办理了望国用(1997)字第101号《国有土地使用证》，明显违法。望城区政府在为任建辉办理涉案土地使用权登记时，负有审查不严的责任，其基于对颁发的《国有土地使用证》土地性质认定错误、登记错误而作出了望府案土字[2015)15号《行政处理决定书》，符合法律规定。同时，望城区政府作出行政处理决定之前，通知任建辉拟作出处理决定的事实、理由和依据，并告知其享有听证的权利；在任建辉申请听证后，依法组织了听证，听取了任建辉的陈述和申辩并作了笔录，程序合法。关于法律适用的问题，按照行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定这一基本原则，望城区政府以任建辉国有土地使用证所载地块权属来源认定错误，审批程序和审批手续不合法为由，根据《中华人民共和国土地管理法》(1988年修订)第六条、第十条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款的规定，撤销任建辉取得的望国用(1997)字第101号《国有土地使用证》是正确妥当的。但是，任建辉在当时特定的法制环境和特定历史背景下取得国有土地使用证，其信赖利益应予保护，但此系另一法律关系，可以通过其他合法途径予以解决。被告长沙市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。长沙市政府收到任建辉的复议申请后，依法向任建辉送达相关副本材料，并听取了任建辉的复议意见，长沙市政府在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。
综上，望城区政府作出望府案土字[2015)15号《行政处理决定书》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。长沙市政府复议程序合法，作出的复议决定符合相关法律规定。任建辉的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告任建辉的诉讼请求。本案受理费50元，由原告任建辉负担。
上诉人任建辉不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决认定涉案土地系集体土地，望城区政府自行纠错撤销涉案土地国有土地使用证的行为合法，没有事实和法律依据。理由：1、上诉人已提交充分证据证明涉案土地系国有土地，上诉人取得的《国有土地使用证》合法有效。上诉人提交的土地登记相关资料均记载涉案土地为国有土地，尤其是其中的《望城县人民政府建制镇集城镇国有土地使用权初始登记划拨决定书》记载：该宗土地位于望城县1984年经批准设立行政建制的高塘岭建制镇集城镇范围，根据《中华人民共和国城市规划法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第六条、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第三条、第十四条等规定，该宗土地属国有建制镇城镇国有建设用地。2、望城区政府末提交证据证明涉案土地系集体土地。望城区政府撤销上诉人《国有土地使用证》的依据为(2014)政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》及所附的红线图，而该审批单及红线图并非确定物权归属的法定依据，且红线图系望城区政府为了少支付房屋征收补偿费故意误导省政府而向省政府自行申报的，并非省政府对此进行的确权。二、原审判决认定望城区政府作出行政处理决定的程序合法，没有事实和法律依据。理由：1、上诉人在取得《国有土地使用证》之前，望城区政府已经按照《土地登记办法》第二十六条：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”的规定对涉案土地进行了所有权确权，即依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条：“国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”的规定，将涉案土地确定为国有土地，然后对涉案土地实施了土地划拨的行政行为，确定上诉人的国有土地使用权，最后才有本案诉讼的土地登记行政行为。2、望城区政府上述行为实为三个具体行政行为，即对涉案土地确权行政行为；对涉案土地划拨行政行为；对涉案土地登记行政行为。而望城区政府撤销的仅仅是第三个行政行为登记行为，如果望城区政府要进行纠错程序，也应先行撤销前两个行政行为，因此望城区政府仅撤销第三个行政行为程序违法。三、原审判决认定望城区政府适用法律正确系事实认定错误，没有事实和法律依据。理由：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有……”之规定，上诉人所在的高塘岭镇为建制镇，属于法律规定的城市范畴，涉案土地依法属于国家所有。2、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”之规定，高塘岭镇的居民全部转为了城镇居民，涉案土地也应属于国家所有。望城区政府未提交证据证明高塘岭镇居民未全部转为城镇居民。四、原审法院认为长沙市政府复议决定事实认定清楚系事实认定错误。理由同上。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院依法查明事实，为上诉人主持公道，依法纠正一审错误且极其不公正的判决，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权益。
被上诉人望城区政府答辩称：一、原审判决认定涉案土地系集体土地事实清楚，证据确凿。理由：1、上诉人任建辉1995年取得的望国土字第025486号《个人建房用地许可证》，是经过村集体经济组织呈报后审批的建房许可证，可以证明系其集体所有的土地。2、湖南省人民政府于2014年3月26作出（2014）政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》前，对涉案土地性质调查核实，任建辉住所处系集体土地。原望城县政府1997年向任建辉核发望国用（1997）字第101号《国有土地使用证》将集体土地错误登记为国有土地。二、望城区政府作出的望府案土字[2015]15号《行政处理决定书》程序合法、主体适当。理由：1、因土地权属性质登记错误，望城区政府于2014年以来，先后向任建辉作出了《撤销任建辉所持有的地籍调查表编号为101的<国有土地使用证>告知书》、《听证通知书》，将拟作出的行政处理决定事实、理由及享有的陈述、申辩和听证的权利告知了任建辉。2、望城区政府于2015年4月1日作出望府案土字【2015】15号《行政处理决定书》，认定任建辉取得的望国用（1997）字第101号《国有土地使用证》土地权属认定错误、审批程序和手续不合法，决定撤销任建辉所持国土证，并下达行政处理决定书。作出该决定，是依据法律的授权对本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权作出的处理，且程序合法。任建辉认为望城区政府上述行政行为涉及对土地进行确权、划拨和登记，应当一并撤销，单独撤销登记行为程序违法。望城区政府认为前两个行为是登记行为的过程性、阶段性行为，在作出撤销原错误颁发的《国有土地使用证》决定书时已一并处理，任建辉该理由不能成立。三、任建辉住所地是否属于建制镇范围的问题。经核实，任建辉住所地原系农村集体经济组织，任建辉住所地的位置并不属于建制镇的范围，在原同一时段内，还颁发了大量的集体土地使用权证。故任建辉认为属于建制镇，其土地属于国有的上诉理由不能成立。综上，原审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人长沙市政府未提交书面答辩。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据一审确认的证据，另查明以下事实：
2015年3月19日，望城区政府对任建辉持有的望国用（1997）字第101号《国有土地使用证》作出望府案土字[2015)15号《行政处理决定书》，该决定中对任建辉所持权证的信赖利益保护问题表述称“如对行政相对人合法权益造成损失的，按照望城区政府区长办公会议纪要[2014]49号确定的标准进行补偿”。此后，望城区政府对任建辉的信赖利益保护和征拆等问题与其进行过协商，并将应当补偿任建辉的标准及金额予以了公示。因任建辉对土地性质及补偿标准提出异议，协商未果。
2015年7月28日，任建辉因不服望城区政府对其作出望府案土字[2015)15号《行政处理决定书》和长沙市政府长政复决字[2015]第334号《复议决定书》，向长沙市中级人民法院提起行政诉讼，具体请求：1、撤销被告望城区望府案土字[2015)15号《行政处理决定书》；2、两被告承担本案的诉讼费用。
二审查明的其他事实与一审认定的案件事实无异。
本院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第六条、第十条之规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。未经法定的农用土地转用、土地征收程序，土地权属和用途不得随意变更。本案中，任建辉原望城县城关镇郭亮路农民集体所有的土地上建房屋，在未办理土地使用权属变更登记的情况下，取得的望国用（1997）字第101号《国有土地使用证》权属来源不合法。望城区政府基于其在本辖区内确认农民集体土地所有权和国有土地使用权并颁发证书的法定职权，依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八第一款、第一百六十二条第一款之规定，对其错误登记行为予以自行纠正，作出的望府案土字[2015]15号《行政处理决定书》并无不当。在作出该行政处理撤销决定之前，望城区政府通知了任建辉拟作出处理决定的事实、理由和依据，并告知了其享有听证的权利；在任建辉申请听证后，依法组织了听证，听取了其陈述和申辩，程序合法。长沙市政府基于上述事实对任建辉作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。虽然，导致任建辉取得上述国有土地使用权证不合法的原因是望城区政府未依法行政所造成。但是，望城区政府在作出撤销该国有土地使用证的行政处理决定时，考虑到可能会对任建辉合法权益造成损害，在行政处理决定中告知若对行政相对人合法权益造成损失的，按照望城区政府区长办公会议记要[2014]49号确定的标准进行补偿。鉴于任建辉在一审诉讼提出请求事项中未涉及信赖利益受到损害的补偿或赔偿问题，因此任建辉可以通过其他合法途径寻求救济。
综上，上诉人任建辉的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，决定如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人任建辉负担。
本判决为终审判决。
审判长 周志刚
审判员 李隽明
审判员 彭斌韬
二〇一七年八月二十三日
书记员 龙邦宁