广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南市行二初字第105号
原告玉荣环，男，1978年1月20日出生，壮族，住南宁市西乡塘区。
原告蒋燕（系原告玉荣环之妻），女，1982年6月28日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
原告玉某西乡塘区。
原告玉贵作（系原告玉荣环之父），男，1951年4月8日出生，壮族，住南宁市西乡塘区。
原告苏翠斌（系原告玉荣环之母），女，1953年7月25日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
原告玉燕娟（系原告玉荣环之妹），女，1979年10月16日出生，壮族，住南宁市西乡塘区。
以上六原告的共同委托代理人朱永长，南宁经纬法律事务所法律工作者。
以上六原告的共同委托代理人韦世雄，南宁经纬法律事务所法律工作者。
被告南宁市良庆区人民政府。所在地址：南宁市良庆区德政路**号。组织机构代码：77596465-7。
法定代表人谷明佳，该区区长。
委托代理人韦振民，该区征地拆迁办工作人员。
委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。
被告南宁市人民政府。所在地址：南宁市嘉宾路*号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人吴海萍，南宁市人民政府工作人员。
委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。
原告玉荣环、蒋燕、玉某、玉贵作、苏翠斌、玉燕娟认为被告南宁市良庆区人民政府、南宁市人民政府未按照约定履行集体土地上房屋拆迁补偿安置协议，于2015年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月29日立案后，于2015年8月3日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告玉荣环及六原告的共同委托代理人朱永长、韦世雄，被告南宁市良庆区人民政府的委托代理人韦振民、农剑勋，被告南宁市人民政府的委托代理人吴海萍、黄伟先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告玉荣环、蒋燕、玉某、玉贵作、苏翠斌、玉燕娟共同诉称，2013年由原告玉荣环代表其他原告与南宁市良庆区人民政府签订了《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称：《协议书》），该《协议书》第六条约定：安置人口、面积及回建安置房屋价格由南宁市良庆区相关部门按南府（2013）10号文的规定落实，回建安置按政府规划确定的安置地点组织实施。乙方应安置的人口七人：玉荣环、玉贵作、苏翠斌、玉燕娟（已婚未育增加一个安置人口）、蒋燕、玉某。该条协议约定了上述原告可以享受五象新区农民回建3号新区集体公寓的权利。《协议书》签订后，被告南宁市良庆区人民政府下属部门良庆区良庆社区征地拆迁工作组发布了《用地审批手续公布》和《非农业补偿安置人口公示》，这两份公示已审核认定六原告为拆迁住宅房屋H43适格的补偿安置人口。公示后，六原告将自己居住了十几年的唯一住宅交给被告南宁市良庆区人民政府拆除，用以兴建“天誉花园”商品房。然而，当双方签订好《协议书》，被告南宁市良庆区人民政府实施拆除原告的住宅，顺利完成拆迁工作后，却以六原告属非农人口，不能纳入安置人员范围，南宁市国有土地房屋征收办公室审核未能通过，所以南宁市良庆区土地储备中心未在《协议书》上签字盖章，因此该《协议书》未发生法律效力为由，拒绝给六原告办理回迁安置手续，单方面撕毁《协议书》，只能一次性补偿120多万给六原告自己解决住宅问题。六原告认为涉案《协议书》完全合法、有效，体现了当事双方的真实意愿并符合法律法规、政策。被告南宁市良庆区人民政府已经按照该《协议书》的要求实施了拆除原告住宅，原告也已经履行完毕了该《协议书》的全部义务，根据《合同法》第三十七条的规定，该《协议书》已经成立并生效。现在被告单方面撕毁《协议书》随意篡改、变更《协议书》的约定，是严重的违法行为，侵犯了原告的权益。根据《合同法》第八条的规定，请求法院：一、判令确认六原告与被告南宁市良庆区人民政府签订的《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》有效，责令二被告尽快全面履行该协议约定的义务；二、本案所有诉讼费用由二被告承担。原告向本院提供了如下证据、依据：
1、《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》、南宁市良庆区人民政府《关于对玉荣环户拆迁补偿安置相关问题的答复》（良政答（2014）第35号）、南宁市良庆区人民法院《释明笔录》，证明该协议已经成立并生效；
2、南宁市人民政府《关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》南府发（2013）10号，证明原告与被告签订的协议符合相关规定；
3、编号：№00236××《建设用地许可证》、4张收据，证明原告所拥有的土地权属合法有效；
4、《农民拆迁安置3、4号回建点项目宗地图》、《五象新区核心区农民拆迁安置3、4号回建点项目宗地图》，证明原告房屋被拆迁前，原告已对房屋的实际面积进行测绘，共为456.93平方米；
5、被拆迁房屋及附着物照片，证明原告房屋被拆迁前的实际状况；
6、《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》，证明在拆迁前被告已对原告房屋实际作价的事实；
7、4份《非农业安置人口外调笔录》、6份《证明》，证明被告已向有关单位调查原告从未享受过经济适用房、房改房、集资房，原告符合可以申请购买安置小区公寓房的的条件；
8、《非农业人口补偿安置申请书》，证明原告向有关单位如实申请补偿安置；
9、《承诺书》，证明原告向有关单位承诺获得安置房后不再要求再次给予住房安置；
10、《用地审批手续公示》、《非农业补偿安置人口公示》，证明原告符合购买安置小区的条件。
被告南宁市良庆区人民政府辩称，一、涉案《协议书》经审核未通过，南宁市良庆区土地储备中心未签章，不产生法律效力。被答辩人诉请确认协议有效及要求答辩人履行补偿协议没有事实和法律依据。该《协议书》第九条约定：本协议自南宁市良庆区征地拆迁审核小组核准之日起生效。因答辩人一户是非农业人口，不能纳入拆迁安置人员范围，所以审核未能通过。二、被答辩人的起诉已经超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，被答辩人于2013年自行在协议书上签字就已知道被答辩人作出行政行为并知晓协议书经审核未通过的事实，其2015年7月8日才向法院提起行政诉讼，已经超过了法定起诉期限。三、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回被答辩人的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，本案《协议书》并未成立生效，不存在履行的依据，针对被答辩人的拆迁补偿安置程序也并未启动。房屋拆迁补偿协议属于平等主体之间签订的合同，本案的实质是确认涉案《协议书》是否成立生效，属于民事诉讼中的确认合同效力之诉，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院驳回被答辩人的起诉。被告南宁市良庆区人民政府没有提供证据、依据。
被告南宁市人民政府的答辩意见与南宁市良庆区人民政府的答辩意见一致。被告南宁市人民政府没有提供证据、依据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
1、原告提交的第1组证据，两被告对该《协议书》的真实性无异议，但对其关联性有异议；对良政答（2014）第35号《答复》的真实性、合法性及关联性均无异议；对南宁市良庆区人民法院《释明笔录》的合法性有异议。本院认为，原告提交的该组证据具有真实性且与本案具有关联性，本院依法予以确认。
2、原告提交的第2、第3组依据证据，两被告对上述依据证据的真实性、合法性及关联性均无异议，但不认可原告的主张。本院认为，原告提交的南府发（2013）10号《通知》具有真实性、合法性且与本案有关，本院依法予以确认；原告提交的编号：№0023×××《建设用地许可证》与涉案《协议书》第二条约定乙方向甲方提供如下被拆迁住宅房屋真实有效的权属证：《建设用地许可证№00236×××》的编号不一致，本院对原告提交的编号：№00236×××《建设用地许可证》不予采纳；原告提交的4张收据，与涉案《协议书》缺乏关联性，本院不予采纳。
3、原告提交的第4-10组证据，两被告对上述证据的真实性均无异议，但对关联性有异议，认为不能证明原告的主张。本院认为，原告提交的该组证据具有真实性且与本案具有关联性，本院依法予以确认。
经审理查明，玉荣环与蒋燕为夫妻关系，玉某为玉荣环与蒋燕之子，玉贵作为玉荣环之父，苏翠斌为玉荣环之母，玉燕娟为玉荣环之妹。2010年3月18日，相关公安部门签发给六原告的《居民户口簿》记载六原告为非农业家庭户。2013年南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室工作人员韦振民作为主持人与原告玉荣环签订了一份《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议记载为实施五象新区农民回建3号新区项目建设工程，甲方（南宁市良庆区土地储备中心）需拆除乙方（玉荣环）位于该项目红线范围内的住宅房屋及其他地上附着物，玉荣环同意按建设需要进行拆迁。双方根据南国土资发（2005）1号、南府发（2013）10号、南府发（2013）11号、南府发（2009）37号文件的规定，就被拆迁住宅房屋及其地上附着物的补偿和被拆迁人口的安置事宜达成如下协议：一、甲乙双方同意对被拆迁住宅房屋及其他地上附着物施行政府指导价货币补偿安置，即按《南宁市集体土地征收与补偿安置标准》以政府指导价对乙方住宅房屋及其他地上附着物进行补偿，乙方可以按南府发（2013）10号文的规定申请购买安置小区单元式公寓房。二、乙方向甲方提供如下被拆迁住宅房屋真实有效的权属证：《建设用地许可证№0023648》。三、乙方被拆迁住宅房屋及其他地上附着物位于南宁市良庆区良庆镇××街××街52号，测绘编号：H43、H45，房屋总建筑面积456.93平方米。六、安置人口、面积及回建安置房价格由南宁市良庆区相关部门按南府发（2013）10号文的规定落实，回建安置按政府规划确定的安置地点组织实施。乙方应安置的人口七人：苏翠斌、玉贵作、玉荣环、玉燕娟（已婚未育增加一个安置人口）、蒋燕、玉某。七、乙方选择政府指导价货币补偿安置，并申请购买安置小区单元式公寓房的，在公寓房未交付前，因建设需要拆迁乙方住宅房屋的，临时过渡补助费的支付自被拆迁住宅房屋腾空交付拆除之月起至安置公寓房交付后三个月止。九、本协议自南宁市良庆区征地拆迁审核小组核准之日起生效。。但该《协议书》约定的甲方即南宁市良庆区土地储备中心未在该协议上签字盖章。2014年，因原告方主张已经签订上述《协议书》，但有关部门擅自改变补偿方案，不按协议履行义务，曾向南宁市国土资源局、南宁市良庆人民区政府反映相关问题。2014年11月17日，南宁市良庆区人民政府作出《关于对玉荣环户拆迁补偿安置相关问题的答复》（良政答（2014）第35号），答复内容如下：一、关于拆迁补偿安置争议问题。经调查，2013年8月，玉荣环户申请按集体户签订房屋拆迁协议，经该城区国有土地回收工作组韦振民主持与该户协商签订了《协议书》，并上报南宁市国有土地房屋征收办公室审核。在审核过程中，由于该户是非农业人口，只可参照拆迁安置人员给予补偿，不能纳入拆迁安置人员范围，南宁市国有土地房屋征收办公室审核未能通过，所以甲方（南宁市良庆区土地储备中心）未在协议书上签字盖章，因此该《协议书》未发生法律效力。二、关于《协议书》签订的主体问题。良庆区土地储备中心属于该城区政府的直属部门，是该城区土地收储工作的主体部门，代表城区政府开展土地收储相关业务工作。2014年12月9日，六原告向南宁市良庆区人民法院提起民事诉讼，该法院于2015年6月25日向六原告释明其应向有管辖权的法院提起行政诉讼。2015年7月29日，六原告向我院提起行政诉讼。根据当事人的诉辩意见，各方当事人的争议焦点主要是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、六原告起诉是否超过法定期限；三、涉案《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》是否已经成立、有效。
一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。
本院认为，涉案《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》的甲方为南宁市良庆区土地储备中心，该单位是被告南宁市良庆区人民政府的直属部门，该《协议书》协商签订目的是为实施五象新区农民回建3号新区项目建设工程具有公益性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”及第二款第（二）项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”的规定，涉案《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》符合上述法律及司法解释的相关规定，属于行政诉讼受案范围。对于二被告认为本案协议属于平等主体之间签订的合同，本案的实质是确认协议是否成立生效，属于民事诉讼中的确认合同效力之诉，不属于行政诉讼受案范围的答辩意见，本院不予采纳。
二、关于六原告起诉是否超过法定期限的问题。
根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”的规定，本案六原告向本院提起行政诉讼请求判令确认六原告与被告南宁市良庆区人民政府签订的《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》有效，并责令二被告尽快全面履行该协议约定的义务，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”、第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”、第一百四十条规定：“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”，虽然涉案《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》由南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室工作人员韦振民作为主持人与原告玉荣环于2013年协商签订。但六原告因该《协议书》的履行问题，于2014年曾向南宁市国土资源局、南宁市良庆人民区政府反映情况，并于同年12月9日向南宁市良庆区人民法院提起过民事诉讼。故本案诉讼时效因上述事由中断，从中断时起，重新计算诉讼时效期间。从南宁市良庆区法院于2015年6月25日作出《释明笔录》起计算，到六原告于2015年7月29日向我院提起行政诉讼，并未超过二年的诉讼时效，六原告的起诉没有超过法定期限。对于二被告认为根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，六原告已经超过了法定起诉期限的答辩意见，本院不予采纳。三、关于涉案《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》是否已经成立、生效的问题。
本院认为，虽然南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室工作人员韦振民和原告玉荣环在房屋拆迁协商阶段均在涉案《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》签名，但该《协议书》第九条约定协议自南宁市良庆区征地拆迁审核小组核准之日起生效。因六原告均是非农业户口，该《协议书》在经相关部门审核后认为六原告不能纳入拆迁安置人员范围，故南宁市良庆区土地储备中心未在该《协议书》签字或盖章。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。本案中，六原告提交的《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》没有甲方即南宁市良庆区土地储备中心的签字或盖章，故该《协议书》并未成立。六原告请求确认该尚未成立的《协议书》有效，并要求二被告尽快全面履行该协议约定的义务没有法律根据，本院不予支持。至于六原告诉称涉案房屋已被强制拆除，本院认为该拆除行为属另一法律关系，不在本案审理范围。
综上，六原告的诉请理由不能成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告玉荣环、蒋燕、玉某、玉贵作、苏翠斌、玉燕娟请求确认六原告与被告南宁市良庆区人民政府签订的《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》有效，责令二被告尽快全面履行该协议约定的义务的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告玉荣环、蒋燕、玉某、玉贵作、苏翠斌、玉燕娟共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长 宁 静
审判员 姚 英
审判员 黄影颖
二〇一五年十月十五日
书记员 宋其铅
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
第十二条：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。
《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条：向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。
第一百三十七条：诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。
第一百四十条：诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。
《中华人民共和国合同法》第三十二条：当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。