山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）开行初字第1号
原告王洪霞。
委托代理人王掖镁，山东泰琪律师事务所律师。
委托代理人杜长勇，山东泰琪律师事务所律师。
被告潍坊市国土资源局，驻潍坊市奎文区新华路26号。
法定代表人刘树亮，局长。
委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人王君。
第三人中国银行股份有限公司潍坊开发区支行，驻潍坊高新区福寿东街与新城西路交叉口西北角。
原告王洪霞诉被告潍坊市国土资源局土地行政登记一案，潍坊市奎文区人民法院于2014年9月25日受理，被告潍坊市国土资源局提出管辖权异议，潍坊市奎文区人民法院裁定本案移送本院审理。本院于2014年12月23日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。原告王洪霞及其委托代理人王掖镁、杜长勇，被告潍坊市国土资源局的委托代理人刘延利、王君到庭参加了诉讼，第三人中国银行股份有限公司潍坊开发区支行经本院传票传唤无正当理由未到庭，本案现已审理终结。
2014年1月26日，中国银行股份有限公司潍坊开发区支行和潍坊高新技术开发区银海源压铸厂共同向潍坊市国土资源局申请办理抵押登记手续，抵押权涉及的土地使用者为潍坊高新技术开发区银海源压铸厂，土地使用证为潍国用（2002）字第E017号，潍坊高新技术开发区银海源压铸厂申请以上述土地作为抵押物为潍坊新海铝业科技有限公司（该公司法定代表人为刘伟）向中国银行股份有限公司潍坊开发区支行贷款754.62万元提供担保。同日，潍坊市国土资源局作出潍他项（2014）第E008号土地他项权利证明书，该他项权利证明书载有潍国用（2002）字第E017号土地他项权利人为中国银行股份有限公司潍坊开发区支行，义务人为潍坊高新技术开发区银海源压铸厂，座落位置为潍坊高新区卧龙东街以南、金马路以西，权属性质为国有建设用地使用权等内容。被告在答辩期内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和规范性文件依据：1、《土地登记办法》，证明被告依职权作出土地抵押登记的主体适格；2、土地登记审批表、土地登记申请表，证明抵押登记申请情况和土地登记审批情况；3、潍国用（2002）字第E017号土地使用权证，证明土地使用权人与申请抵押登记人一致，存在连续抵押；4、潍坊房权证高新字第××号房屋所有权证，证明该房屋所有权人与抵押土地使用权人一致，该房屋与土地一并进行了抵押；5、最高额抵押合同、流动资金贷款合同、土地价值认定书、抵押贷款承诺书以及中国银行股份有限公司潍坊开发区支行、潍坊高新技术开发区银海源压铸厂、潍坊新海铝业科技有限公司的营业执照、组织机构代码证、法人证明、身份证明、委托书等，证明借款事实、土地抵押担保、土地抵押登记申请人资格等情况，以及申请抵押登记材料符合规定；6、潍他项（2014）第E008号他项权利证书，证明被告的具体行政行为合法；7、关于申请撤销潍他项（2014）第E008号的函、潍坊市人民政府行政复议裁决办公室的证明、《中华人民共和国行政诉讼法》第39条、《中华人民共和国行政复议法》第9条，证明原告的起诉超过法定期限，复议申请也超过法定期限；8、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第12条，证明原告与潍他项（2014）第E008号他项权利证明书没有利害关系，原告不具备主体资格。
原告王洪霞诉称：1999年7月30日，原告在潍坊市工商行政管理局高新技术产业开发区分局登记成立潍坊高新技术开发区银海源压铸厂。2004年12月23日，他人模仿原告的签名将该厂注销，并以相同名称、地址、注册资金成立了负责人为刘伟的个人独资企业。2014年1月26日，在原告不知情的情况下，被告将负责人为原告的原潍坊高新技术开发区银海源压铸厂名下的土地使用权的抵押权办理给第三人，办理了土地他项权利证明书。期间原告曾向潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局提出异议，但该局未给予充分关注。请求法院依法撤销被告作出的潍他项（2014）第E008号土地他项权利证明书。原告为证明其主张，向本院提供以下证据：1、潍坊高新技术开发区银海源压铸厂的营业执照复印件一份，证明原告诉讼主体适格；2、潍国用（2002）字第E017号国有土地使用证复印件一份，证明涉案土地的使用权属于负责人为王洪霞的潍坊高新技术开发区银海源压铸厂；3、2012年6月26日原告写给潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局的申请函，证明原告的前夫刘伟出具给被告的一切手续都是伪造原告签名的手续；4、潍政复决字（2014）第142号行政复议决定书，证明原告的起诉不超过起诉期限；5、私营企业注销登记情况表、个人独资企业设立登记情况表，结合被告提供的3号证据，证明涉案土地的使用权为1999年成立的原告为负责人的潍坊高新技术开发区银海源压铸厂而非是2005年刘伟成立的潍坊高新技术开发区银海源压铸厂，两个企业虽然名称相同，但是属于不同性质的企业，刘伟于2005年成立的潍坊高新技术开发区银海源压铸厂对涉案土地没有使用权也无权处分，被告依据无权处分人的申请所作的具体行政行为当然无效。
被告潍坊市国土资源局辩称：一、原告不具有诉讼主体资格。因原告与本案申请抵押登记的潍国用（2002）字第E017号国有土地使用证权利人“潍坊高新技术开发区银海源压铸厂”以及所登记的他项权利证书在法律上无利害关系，故原告在本案中不具有行政诉讼主体资格。二、原告超过法定起诉期限及法定申请复议期限。原告在向潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局寄送的“关于撤销潍他项（2014）第E008号的函”中称“2014年3月24日得知该他项权利证书”，至2014年7月18日向潍坊市人民政府提出行政复议申请，2014年9月25日提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限和法定申请复议期限。三、被告作出的行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。涉案土地抵押申请人与抵押土地使用者一致。申请人申请土地抵押登记提供的材料齐全，符合国土资源部《土地登记办法》的相关规定。四、被告是根据《土地登记办法》的规定，对土地抵押进行登记并颁发他项权利证书，是依法行使职权。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人未到庭，亦未提供答辩意见。
根据原告的起诉请求和起诉理由及被告的答辩意见，合议庭确定本案的审理重点为：1、原告是否具备诉讼主体资格；2、原告的起诉是否超过法定期限；3、被告作出的具体行政行为是否合法。
针对以上审理重点，合议庭引导当事人进行了充分的举证、质证和辩论：
关于被告提交的8份证据，原告的质证意见为：对1号证据无异议；对2号证据内容的真实性无异议，对证明对象有异议，在审查程序中，被告没有按照法定程序向原告进行调查询问，不符合法定程序；对3号证据的真实性无异议，对其证明对象有异议，土地使用权人与申请登记抵押人不是同一个单位；关于4、5号证据，因为原告没有参与第三人的贷款业务，对4、5号证据证明的内容不知情；对6号证据有异议，被告作出的具体行政行为不符合法律规定；对7号证据的内容无异议，对其证明对象有异议，原告收到行政复议决定书的时间是2014年9月11日，原告多次向被告提起申请，但被告一直置之不理，所以原告起诉没有超过法定期限，对7号证据中函件的真实性无异议，函件中申请人的签名也是原告本人所签，对行政复议裁决办公室证明的内容无异议；对8号证据无异议，根据相关法律规定，原告具有诉讼主体资格。
关于原告提交的5份证据，被告的质证意见为：1号证据系复印件，该营业执照名称为银海源压铸厂，与土地使用权人是一致的，原告的主张不能成立；2号证据系复印件，土地使用者为银海源压铸厂，与抵押登记申请人一致，不能证明原告的主张；3号证据系复印件，对该证据被告不清楚；对4号证据无异议；对5号证据的真实性无异议，但不能证明原告的主张，工商登记与土地登记是不同的登记时间。
经庭审质证，合议庭对原、被告提交的上述证据作出如下认定：
被告提交的8份证据：1号证据系部门规章，能够证明被告依职权作出土地抵押登记的主体适格，适用于本案；2-5号证据来源真实、合法，与本案有关联，能够证明被告收到登记申请人潍坊高新技术开发区银海源压铸厂和第三人的登记申请及第三人提交的相关材料后，按照法定程序依法作出潍他项（2014）第E008号土地他项权利证明书的事实，确认为有效证据；6号证据来源真实、合法，与本案有关联，能够证明被告作出潍他项（2014）第E008号他项权利证书的事实，确认为有效证据；7号证据中的关于申请撤销潍他项（2014）第E008号的函、潍坊市人民政府行政复议裁决办公室的证明、《中华人民共和国行政复议法》第九条能够证明行政复议机关在受理原告的复议申请时确实超过了申请复议的期限，确认为有效证据；7号证据中的《中华人民共和国行政诉讼法》第39条，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，应理解为：行政机关在作出具体行政行为时告知了诉权或者起诉期限的情况下，起诉期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不超过3个月，行政机关作出具体行政行为未告知诉权或起诉期限的情况下，起诉期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过两年，原告自其知道被告作出的具体行政行为至今未超过两年，原告的起诉未超过法定起诉期限，故《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条不适用于本案；8号证据系司法解释，适用于本案，但不能证明被告关于原告不具有主体资格的主张。
原告提交的5份证据：1、2、5号证据来源真实、合法，与本案有关联，能够证明涉案土地的使用权证是颁发给以王洪霞为负责人的原潍坊高新技术开发区银海源压铸厂以及原告诉讼主体适格的事实，确认为有效证据；3号证据系复印件，且被告不予认可，对其真实性本院不予确认；4号证据来源真实、合法，与本案有关联，能够证明本案中被告的具体行政行为经过复议的事实，确认为有效证据。
根据以上有效证据和当事人无争议的陈述，本院确认如下案件事实：
1999年7月30日，潍坊高新技术开发区银海源压铸厂成立，企业性质为个人独资企业，负责人为原告王洪霞。2004年12月23日，潍坊高新技术开发区银海源压铸厂被注销。2005年1月6日，成立了以刘伟为负责人的潍坊高新技术开发区银海源压铸厂，企业性质为个人独资企业，出资形式为以个人资产出资。2014年1月26日，中国银行股份有限公司潍坊开发区支行和负责人为刘伟的潍坊高新技术开发区银海源压铸厂共同向潍坊市国土资源局申请办理抵押登记手续，抵押权涉及的土地使用权登记在负责人为王洪霞的原潍坊高新技术开发区银海源压铸厂名下，土地使用证为潍国用（2002）字第E017号，负责人为刘伟的潍坊高新技术开发区银海源压铸厂申请以上述土地作为抵押物为潍坊新海铝业科技有限公司（该公司法定代表人为刘伟）向中国银行股份有限公司潍坊开发区支行贷款754.62万元提供担保。同日，潍坊市国土资源局作出潍他项（2014）第E008号土地他项权利证明书，该他项权利证明书载有潍国用（2002）字第E017号土地他项权利人为中国银行股份有限公司潍坊开发区支行，义务人为潍坊高新技术开发区银海源压铸厂，座落于潍坊高新区卧龙东街以南、金马路以西，权属性质为国有建设用地使用权等内容。
另查明：原告于2014年3月24日到被告高新分局查询得知潍国用（2002）字第E017号土地使用权被抵押，并得知土地他项权利证为潍他项（2014）第E008号。原告于2014年7月18日向潍坊市人民政府提起行政复议，复议机关于当日受理了原告的行政复议申请。
本院认为：一、原告具备本案的诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，土地行政登记涉及的潍国用（2002）字第E017号土地使用证登记在负责人为王洪霞的原潍坊高新技术开发区银海源压铸厂名下，被告作出的潍他项（2014）第E008号土地他项权利证明书与王洪霞具有法律上的利害关系，王洪霞有权依法提起行政诉讼，具备原告的诉讼主体资格。
二、原告的复议申请虽超过申请复议的期限，但未超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，原告自知道被告作出潍他项（2014）第E008号土地他项权利证明书至其向复议机关申请行政复议，已超过六十日，且原告未主张其因不可抗力或者其他正当理由耽误了法定的申请期限，故原告的复议申请已超过申请复议的期限。被告作出潍他项（2014）第E008号土地他项权利证明书时，未告知利害关系人原告王洪霞诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，原告自知道被告作出具体行政行为之日至起诉之日不超过两年即可，原告自知道被告作出潍他项（2014）第E008号土地他项权利证明书至其起诉之日未超过两年，故原告的起诉不超过法定的起诉期限。行政复议机关未遵循法定复议申请期限而受理复议申请的行为不拘束人民法院对具体行政行为起诉期限的认定。原告的起诉未超过法律规定的起诉期限。
三、被告作出的具体行政行为事实清楚，证据充分。涉案的潍国用（2002）字第E017号土地使用证登记在负责人为王洪霞的原潍坊高新技术开发区银海源压铸厂名下，而土地抵押登记的申请人为负责人为刘伟的潍坊高新技术开发区银海源压铸厂，即土地抵押申请人与抵押土地的使用权人不一致。《土地登记办法》第九条第三项规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”《土地登记办法》第十二条第一款第（四）项规定：“申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”《土地登记办法》第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”根据上述规定，被告作为土地登记机关对登记的审查原则应以形式审查为主、实质审查为辅。登记申请人向被告提交的有关材料齐全且符合法定形式，被告在办理抵押登记时虽未发现土地抵押申请人与抵押土地的使用权人不一致的事实，但就被告掌握的抵押登记申请及相关证明材料，以及本案的实际情况来看，被告已经尽到了审查义务，被告基于合理判断，予以办理抵押登记并无不当。
四、被告作出的具体行政行为，程序合法，适用法律正确。被告收到登记申请人的抵押登记申请及相关材料后，依法对登记申请及相关材料进行了审查，办理了土地登记审批手续，依照《土地登记办法》的相关规定，作出的土地行政登记行为程序合法，适用法律法规正确。
综上所述，被告作出的具体行政行为，事实清楚，证据确实充分，认定程序合法，适用法律法规正确。原告的诉讼请求不成立，应依法予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王洪霞的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 李 吉
审 判 员 刘华兵
人民陪审员 李忠成
二〇一五年三月十九日
书 记 员 邱 玲