湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）邵中行终字第58号
上诉人（原审原告）新宁县回龙寺镇笃庆村第一村民小组。
代表人邓星读，系该组组长。
委托代理人邓轩武。
上诉人（原审原告）新宁县回龙寺镇笃庆村第二村民小组。
代表人邓乾坪，系该组组长。
上诉人（原审原告）新宁县回龙寺镇笃庆村第三村民小组。
代表人邓满华，系该组组长。
上述第二、三组的共同委托代理人邓尧刚，系该村村委会主任。
上述第一、二、三组的共同委托代理人陈南泉，湖南谐正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新宁县人民政府，住所地新宁县金石镇。
法定代表人谭精益，该县县长。
委托代理人倪一平，系新宁县人民政府处理纠纷领导小组办公室干部。
委托代理人李海一，系新宁县人民政府处理纠纷领导小组办公室干部。
原审第三人新宁县回龙寺镇兴隆村第五村民小组。
代表人李爱民，系该组组长。
委托代理人唐礼忠，湖南方廉律师事务所律师。
上诉人新宁县回龙寺镇笃庆村第一、二、三村民小组（以下简称笃庆一、二、三组）因与被上诉人新宁县人民政府以及原审第三人新宁县回龙寺镇兴隆村第五村民小组（以下简称兴隆五组）林业行政确认一案，不服湖南省武冈市人民法院于二○一四年六月十八日作出的（2013）武法行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人笃庆一组的委托代理人邓轩武，二组组长邓乾坪，三组组长邓满华以及二组、三组的共同委托代理人邓尧刚，一、二、三组的共同委托代理人陈南泉，被上诉人新宁县人民政府的委托代理人倪一平、李海一，原审第三人兴隆五组组长李爱民及其委托代理人唐礼忠等均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，笃庆一、二、三组与兴隆五组争执的山场为大沙洲沙滩（又名大龙沙洲），位于夫夷江中，四面环江。1982年7月13日，兴隆五组对大沙洲的山权及林权进行登记，登记四至为：东至新龙大队河边（底册登记为河矿）为界，南至都庆大队河边（底册登记为河矿）为界，西至双滩大队河边（底册登记为河矿）为界，北至新龙、双滩大队河边为界。山林权性质是集体，面积为2亩。1995年之前笃庆一、二、三组属于莲山乡行政区域内，大沙洲行政区属于兴隆五组隶属的回龙寺镇行政区域内。1995年撤区并乡之后，笃庆村一、二、三组被划到了回龙寺镇，与兴隆五组同属一个乡镇。2002年笃庆一、二、三组在大沙洲沙滩营造欧美杨林木27亩。2010年，新宁县新源水电开发有限公司（以下简称新源公司）栗子塘水电站关闸蓄水发电，将大沙洲淹没，新宁县人民政府将大沙洲纳入可采砂范围予以公开拍卖。2012年11月10日，兴隆五组向新宁县人民政府提出调解或裁决山林所有权的请求。2012年11月14日，笃庆一、二、三组向新宁县人民政府提出，请求责令回龙寺镇龙船铺沙石场立即停止挖沙，赔偿经济损失。新宁县人民政府根据双方的申请，于2012年12月26日作出新政处纠字（2012）7号处理决定，撤销新字第564号山林所有证第六栏关于大沙洲沙滩的相关内容；将争执的大沙洲沙滩山场在被河水淹没之前的林地权属确权给新宁县回龙镇兴隆村第五村民小组的村民所有；将2002年营造的欧美杨林木权属确权给新宁县回龙镇笃庆村第一、二、三村民小组的村民共同所有。笃庆一、二、三组不服，向邵阳市人民政府申请复议，邵阳市人民政府于2013年7月13日作出复议决定，维持了新政处纠字（2012）7号处理决定，笃庆一、二、三组不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审认为：《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。因此，新宁县人民政府采信山林所有证存根新字第564号及1982年7月13日颁发给兴隆五组的山林所有证底册符合法律规定。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。山林所有证存根新字第564号及1982年7月13日颁发给兴隆五组的山林所有证底册中关于大沙洲山场的四至清楚，虽然该证的面积与实际不符，但仍应采信，大沙洲的林地面积以实际面积为准。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；笃庆一、二、三组虽于2002年在大沙洲上种植了林木，但其种植时间未连续达20年，故笃庆一、二、三组不能以种植林木的事实主张林地的所有权。《林木林地权属争议处理办法》第九条规定，土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据。故笃庆一、二、三组在诉讼过程中向法庭提供的1919年邓氏族谱鱼形岭坟山图不能作为本案的权属依据。笃庆一、二、三组认为大龙沙洲与大沙洲是两处不同的沙洲，因其未能提供证据证明，故该主张不能成立。新宁县人民政府应笃庆一、二、三组与兴隆五组的申请，向双方收集证据、进行调查、举行听证、听取了意见，最后作出决定，程序合法。原审遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：（一）维持被告新宁县人民政府于2012年12月26日作出的新宁县人民政府处理决定书新政处纠字（2012）7号；（二）驳回原告新宁县回龙寺镇笃庆村第一、二、三村民小组的诉讼请求。
上诉人笃庆一、二、三组上诉称，原审法院维持新宁县人民政府所作出的新政处纠字（2012）7号处理决定书，认定事实不清，证据不足，应予以撤销。决定书所依赖的现场勘察是在整个河流因电站蓄水水位上升，河内沙滩全部被淹，无法确定具体方位，无法确定沙滩的四至范围的情况下进行的，是一个没有现场的“现场勘察”。决定书认定新字第564号山林所有证载明的山场名称、面积、四至范围均与所争执山场不符，不能将新字第564号山林所有证作为争执山场的确权依据。新字第564号山林所有证不符合颁发条件，应属无效证书。因为双方争执的大龙沙洲当时是一块荒滩，按照“林业三定”的政策，没有栽种树木不应确定权属，如果硬要确定权属，也只能划给社员植树种草，不能划为集体所有，更不应颁发山林所有权证。另外，颁证应由山场相邻单位签字确认，而新字第564号山林所有证并未经山场相邻单位签字确认。原审法院适用《湖南省林木林地权属争议处理办法》第六条处理争执山场的权属错误，本案应适用《林业部林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条和《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条、第九条的规定，将大龙沙洲的林木林地权确定归原告所有。原审判决维持该决定不当，请求二审撤销原判，改判争议的大龙沙洲沙滩在淹没前的林木林地权属归上诉人所有。
被上诉人新宁县人民政府辩称，新政处纠字（2012）7号处理决定所采信的新字第564号山林所有证，与档案馆证书底册登记的内容相互印证，1978年5月调绘的万分之一地形图也清楚地显示，在兴隆五组附近的河道内只有一处四面环江的沙滩，即为新字第564号山林所有证所登记的大沙洲。虽然笃庆一、二、三组称争议地为“大龙沙洲”，但不同的村组对同一山场叫法不一的现象很常见，且笃庆一、二、三组没有提供证据证明在兴隆五组附近的河道内有另一处与大沙洲沙滩名称及四至相符的山场，故笃庆一、二、三组的主张不成立。虽然新字第564号山林所有证记载的大沙洲沙滩面积与实际面积不一致，但四至记载很清楚，根据相关法律规定，面积与四至不符的应以四至为准。新政处纠字（2012）7号处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，结论正确，原审判决维持并无不当，请求二审依法判决。
原审第三人兴隆五组述称，新宁县人民政府作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，原审判决正确。上诉人的上诉理由不成立，请求二审驳回上诉，维持原判。
除原审查明的事实外，本院另查明，兴隆五组与笃庆一、二、三组争执的沙洲，位于夫夷江河道内，原为四面环水的荒滩。2002年，因政府实行退耕还林奖励政策，笃庆一、二、三组在沙洲上栽种树木，并在政府领取过退耕还林款。2007年，新源公司开始修建栗子塘电站，至2010年第二期蓄水将争议沙洲淹没，2013年8月19日补偿了笃庆村树木补偿款3000元，但未对沙洲的土地进行过补偿。2010年12月底，新宁县人民政府将夫夷江内包括争议沙洲在内的可采砂区域的采砂权予以挂牌拍卖，2011年1月9日，新宁福田公司（有兴隆村村民参与）拍得采砂权。在此期间，笃庆一、二、三组及兴隆五组均未提出异议。2012年福田公司的采砂船在争议沙洲采砂时，笃庆一、二、三组村民阻工，兴隆五组认为笃庆村民无权阻工，遂于2012年11月10日向新宁县人民政府申请确定争议沙洲的权属。
本院认为，本案系林业行政确认纠纷。双方争议的焦点是，新宁县人民政府依兴隆五组的申请作出新政处纠字（2012）7号处理决定，将争议的沙洲确定给兴隆五组所有是否合法？
根据原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月11日起施行）第十一条的规定，河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。据此，河道堤防内的土地，一般属于国家所有，如果要确权给农民集体所有，应当满足三个条件：一是土改时已将所有权分配给农民；二是国家未征用；三是迄今仍归该农民集体使用。就本案讼争地，兴隆五组没有土改时的权属依据，仅持有1982年新字第564号山林所有证，且没有证据证实兴隆五组对本案争议沙洲一直进行管理、使用和收益。而笃庆一、二、三组虽然自2002年至电站蓄水淹没前对争议沙洲进行过管理、使用和收益，但没有提供所有权证据。因此，双方对争议沙洲享有所有权的主张，均不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定的条件，新宁县人民政府作出的新政处纠字（2012）7号处理决定将争议沙洲在河水淹没之前确权归兴隆五组集体所有，适用法律错误。原审判决维持该决定不当，应予纠正。上诉人笃庆一、二、三组请求撤销新宁县人民政府作出的新政处纠字（2012）7号处理决定的主张成立，本院予以支持。但土地确权属于政府的法定职责，法院不宜直接对争议地进行确权，对上诉人要求二审法院直接改判争议沙洲归其所有的上诉请求，本院不予支持。据此，依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月11日施行）第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项、第六十一条（二）项的规定，判决如下：
一、撤销湖南省武冈市人民法院（2013）武法行初字第87号行政判决；
二、撤销新宁县人民政府作出的新政处纠字（2012）7号处理决定，由新宁县人民政府重新作出具体行政行为。
本案一审诉讼费50元，二审诉讼费50元，合计100元，由被上诉人新宁县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 肖竹梅
审判员 段嫦娥
审判员 尹东初
二〇一四年十月十日
书记员 成 庆
附相关法律条文：
《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月11日施行）
第十一条河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。
……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。