山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁02行终657号
上诉人（原审原告）于克周。
上诉人（原审原告）于明。
委托代理人杜福源，山东良捷律师事务所律师。
委托代理人刘珊珊，山东良捷律师事务所律师
被上诉人（原审被告）青岛市市北区房产管理一处。
法定代表人刘翼，职务处长。
委托代理人周洁，该单位工作人员。
委托代理人林海洋，该单位工作人员。
上诉人于克周、于明诉被上诉人青岛市市北区房产管理一处行政不作为一案，不服山东省青岛市市北区人民法院（2016）鲁0203行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年10月8日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月24日公开开庭审理了本案。上诉人于明及二上诉人之共同委托代理人杜福源、刘姗姗，被上诉人青岛市市北区房产管理一处的机关负责人王平潜和委托代理人周洁、林海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认为，位于本市辽源路×号×层×号的涉案房屋属于国有直管非住宅房屋，原告于克周作为涉案房屋承租人，与青岛市市北区房产管理一处辽源路房管所订立了房屋租赁合同。现原告申请将涉案房屋承租人由于克周变为于明，属于因要求变更公有房屋租赁合同关系引发的纠纷，并非行政机关行使职权的行为，不属于人民法院审理行政案件的受案范围。依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告于克周、于明的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。
原审宣判后，原告于克周、于明不服，向本院提起上诉，请求撤销原裁定，依法改判支持其诉讼请求。其主要上诉理由为：一、原审裁定认定事实错误，上诉人诉被上诉人的事由为不履行法定职责，要求认定被上诉人行政不作为。而原审裁定在认定事实部分却将本案认定为变更公房承租人行为。《青岛市共有房产管理暂行办法》以及《实施细则》系由青岛市人民政府颁布的行政管理规章，根据该规章的规定，被上诉人所做出的行为应认定为行政行为，而该规章对于变更承租人的行为更是规定为依申请而做出的行政行为。上诉人向被上诉人及被上诉人的主管部门青岛市国土资源和房屋管理局提交变更申请，被上诉人应当受理，即便不予受理亦应当书面说明理由，然而由于被上诉人的原因至今仍不受理上诉人的请求，也不书面说明理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定应认定为行政不作为。原审认定事实错误，本案应属于行政案件的受案范围内，受行政规章调整。原审驳回上诉人的起诉，没有事实和法律依据。二、原审判决适用法律错误。原审适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定系适用法律错误。上诉人起诉被上诉人的案由为行政不作为，被上诉人作为公有房产的管理部门应根据行政法规或规章的规定对公有房产进行管理，而变更公房承租人亦是依申请而做出的行政行为，因此原审裁定依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。三、本案若以此驳回上诉人的请求，不但切断上诉人的维权通道，而且违反了我国对于公有房产管理的相应法规政策。公有房产不同于一般的私有房产，公有房屋的出租并不是平等民事主体之间的民事法律行为，而是带有政策性的行政管理行为。因此如以此驳回上诉人的诉请，上诉人即便是按民事纠纷起诉，法院更不会受理，这无疑切断了上诉人的维权渠道，增加社会矛盾。根据《青岛市公有房产管理暂行办法》及《实施细则》的规定，公有房产出租本来就带有政策性福利性以及延续性。被上诉人因历史原因不受理上诉人的变更申请，本就是违反《青岛市公有房产管理暂行办法》及《实施细则》的行为，严重侵害了上诉人的合法权益。
被上诉人青岛市市北区房产管理一处辩称：一、原审裁定认定事实正确。上诉人在原审起诉的诉讼请求有三项，其中第一项就是要求认定被上诉人对其变更房屋承租人的请求不予处理的行为违法；第二项是请求依法判令被上诉人履行法定职责，受理上诉人的变更承租人申请，所以在上诉人的诉讼请求中就包含了受理其变更承租人的申请，原审法院据此认定变更公房承租人不是被上诉人的法定职责是正确的。上诉人称根据《青岛市公有房产管理暂行办法》及其《实施细则》的规定，变更承租人的行为是行政行为，这种说法没有依据。根据《青岛市公有房产管理暂行办法》第15条规定，公有房产出租，由房产出租单位签订租赁合同。租赁双方合法权益受国家法律保护。这说明公房出租是受合同法调整的，是明确的民事行为，而非行政行为。二、原审法院认定上诉人的申请属于因变更公有房屋租赁合同关系引发的纠纷，不属于人民法院审理行政案件的受案范围是正确的。上诉人提到的我方行政不作为的问题，所谓的行政不作为，指的是行政机关对依法承担的法定职责不予处理或答复，而变更公房承租人并不是被上诉人的行政职责，因此不存在被上诉人行政不作为的问题。被上诉人认为原审裁定适用法律并无不当。被上诉人不具有相应的法定职责，不是行政诉讼的适格被告，上诉人把民事行为当做行政行为起诉，错将被上诉人列为被告，原审法院根据《行政诉讼法司法解释》第三条第一款第(一)项的规定，在法律适用上没有错误。三、被上诉人认为驳回上诉人的请求并不违反我国公有房产管理的政策法律法规。公房出租自有其特点，恰恰因为如此，应当严格按照相应的法规处理，根据《青岛市公有房产管理暂行办法》第二十条及其《实施细则》第十六条的相关规定，上诉人申请变更承租人，应当与房屋租赁合同中载明的房屋出租单位按照相应的程序办理。综上所述，变更承租人是基于房屋租赁合同的民事行为，被上诉人既不具有相应的职权也不是房屋出租单位，因此请求法院驳回上诉，维持原裁定。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议，经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第三条规定，市房管机关的派出机构和各县级市、崂山区、黄岛区、经济技术开发区的房产管理部门（以下统称区、县级市房管机关），具体负责本辖区内城市公有房产的行政管理工作：……（三）对房产所有权单位和房产经营单位在本辖区内管理、经营公有房产的活动进行监督、指导；……。第六条第二款规定，《办法》及本细则所称房产所有权单位是指依法拥有经市房管机关或县级市房管机关登记发证房产的国家机关、团体、部队、事业单位、全民所有制和集体所有制企业单位。第三款规定，《办法》及本细则所指房产经营单位是指经市房管机关审查资质合格并按国家规定办理法人登记的从事房产出租、买卖与经营活动的单位。第十一条第一款规定，房产出租单位是指依法出租公有房产的房产所有权单位或房产经营单位。第十七条第一款规定，公有住宅房屋承租人死亡或户口外迁，符合下列条件的同住人可向房产出租单位申请变更承租名义……。第二款规定，房产出租单位对经审查符合前款规定条件的，应当同意并与申请人签订租赁合同，发给《承租房屋证明》。根据上述规定，被上诉人对于房产出租单位在本辖区内管理、经营公有房产的活动进行监督、指导，而公有住宅房屋承租人的变更则由房产出租单位自行审查确认，因此，现上诉人要求被上诉人受理将涉案房屋承租人由于克周变为于明的申请，其本质上属于因要求变更公有房屋租赁合同关系引发的纠纷，并非行政机关行使职权的行为，不属于人民法院审理行政案件的受案范围。原审法院依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定裁定驳回上诉人的起诉，结果并无不当。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐奎浩
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩