广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤02行终27号
上诉人（原审原告）：始兴县太平镇总甫村民委员会长江岭村民小组。
诉讼代表人：朱祖永。
委托代理人：李茂春，广东天行健律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：始兴县人民政府。地址：广东省始兴县太平镇。
法定代表人：叶洪番。
委托代理人：王光林。
委托代理人：范元葵，广东金韶律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：始兴县国土资源局。地址：广东省始兴县。
法定代表人：李新兵。
委托代理人：张俊。
委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。
原审第三人：朱家才，男，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人始兴县太平镇总甫村民委员会长江岭村民小组（以下简称：“长江岭村小组”）因与被上诉人始兴县人民政府（以下简称：“始兴县政府”）、始兴县国土资源局（以下简称：“始兴国土局”）土地行政征收一案，不服韶关市武江区人民法院（2016）粤0203行初72号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年2月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年3月22日进行了法庭询问。上诉人“长江岭村小组”诉讼代表人朱祖永、委托代理人李茂春与被上诉人“始兴县政府”委托诉讼代理人王光林、范元葵、被上诉人“始兴国土局”委托代理人张俊、钟俊文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：朱家才为“长江岭村小组”的小组长。2016年7月10日，朱家才代表“长江岭村小组”与“始兴国土局”签订《征收土地协议书（协议书编号：2015110）》，该协议书内容为：“始兴县国土局根据国家征收土地的有关规定，为了解决建设用地，需要征收总甫村委会长江岭村小组的土地175321.7平方米，（四至界址详见征地平面图）。……一、征收土地的补偿（含土地补偿费、安置补助费）1、征收耕地107908.75平方米，每平方米补偿40.3元，应补偿人民币4348722.66元；2、征收园地66605.82平方米，每平方米补偿31元，应补偿人民币2064780.40元；3、征收养殖水面806.6平方米，每平方米补偿41.85元，应补偿人民币33756.20元……合计补偿人民币6447259.2元。二、根据粤府办[2009]41号文件精神，本地征地总面积175321.17平方米，按10%安排留用地，留用地面积为17532.1平方米……三、项目征地留用地在征地红线范围内的，征收补偿款应按留用地的比例10%进行核减（即扣减征地款644725.9元）。四、本协议征地款（含留用地折（扣）款一共5802533.3元。……”“始兴国土局”和“长江岭村小组”均在协议上盖章。2016年7月16日，“长江岭村小组”召开村小组户代表大会，并形成《总甫村长江岭村民小组第四次全体户代表会议决议》，决议内容为：“……2、朱家才未召开全体户代表会议且未得到三分之二户代表同意，私自偷盗小组公章在《征收土地协议》中签名盖章，违反了相关法律法规，也违反了村小组会议决议内容，全体户代表会议一致反对，并声明朱家才盖章是无效的行为。3、会议一致通过罢免村小组组长朱家才。……4、经过会议户代表深入讨论，会议一致选举出新一任村小组队委及理事会成员9人。……理事会成员及分工详见《委任状》……”该决议后附有48人的签名捺印，但未显示参加会议的村民或户代表人数。此后，“长江岭村小组”以朱家才私自与“始兴国土局”签订《征收土地协议书》协议为由，向法院起诉，并提交了有56人签名捺印的“同意提起行政诉讼的户代表签名”材料。
原审法院另查明，“长江岭村小组”总共有72户，“长江岭村民小组”庭上确认本村共有260多村民。
原审法院认为：“长江岭村小组”的诉讼主体不适格，依法应驳回起诉。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应经到会人员的过半数同意。“长江岭村小组”选举产生的小组长为第三人朱家长，“长江岭村小组”主张已召开村民代表大会，朱家才的小组长职务已被罢免，并选举朱祖永为小组长，但提交的证据无法证明参加该次代表会议的人数达本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，也未提交证据证明参加该次代表会议的为本村民小组三分之二以上的户代表。因此，“长江岭村小组”关于朱祖永为其村小组小组长的主张，于法无据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，只有本村过半数村民才能以村小组的名义提起涉及农村集体土地的行政诉讼。本案中，“长江岭村小组”提交的起诉状后只有56名村民的签名，未达到其村小组的过半数村民。因此，本案起诉人无原告的诉讼主体资格。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回“长江岭村小组”的起诉。
上诉人“长江岭村小组”不服原审裁定上诉称：一、原审法院查明的基本事实错误。（一）将朱家才视为在任“长江岭村小组”的小组长是错误的。原审裁定书第3页第十至十一行，查明“第三人朱家才为‘长江岭小组’的小组长”的基本事实是错误的。理由是：朱家才为原“长江岭村小组”的小组长，但2016年7月16日便被“长江岭村小组”第四次全体户代表会议罢免了，在会上同时选举了新的小组长朱祖永。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，政府对村民委员会，包括对村小组的工作给予指导、支持和帮助，并不得干预依法属于村民自治范围内的事项。而村民小组组长是由村民小组会议推举和罢免的，政府颁发的当选证属于备案性质，并非赋权性质。更何况，村民委员会组织法本身也没有规定新任的小组长必须备案。因此，政府应该尊重村民自治的决定，法院同样应该尊重村民自治的决定。原审裁定书第5页第八至十一行，认可召开了村民小组会议，但却以“长江岭村小组”提交的证据无法证明参加会议的人数达到了法定的最低要求为由，不采信《总甫村长江岭村民小组第四次全体户代表会议决议》，是错误的。1、该会议记录明确记载参加会议的是全体户代表，“长江岭村小组”也有签到记录，佐证会议达到了法定最低到会人数；有48户的户代表同意会议决议，超过了总户数的过半数，具有法律效力。2、原审庭审中，法院及“始兴县政府”“始兴国土局”均未对该会议的到会人数提出任何质疑，法院更未要求“长江岭村小组”补充相关的到会人数材料。裁判时却拿所谓的“到会人数”不清楚来做文章，理由不充分。所以，原审裁定书第1页倒数第三行仍将朱家才视为‘长江岭小组’的小组长，也是错误的。“长江岭村小组”认为，从逻辑上讲，原审法院将朱家才视为在任“长江岭小组”的小组长，朱家才就是本案当然的诉讼参加人，原审法院就没有理由将其追加为第三人了。（二）‘长江岭小组’总共72户是非常不准确的。原审裁定书第4页倒数第一至二行：“另查明，长江岭小组总共有72户，原告庭审上确认本村共有260多村民”是非常不准确的。在原审法院调查中，查明“长江岭村小组”的公安户籍有72户，但有3户为挂靠户，不参与分红，不享有集体经济组织成员资格。而关于“长江岭村小组”的村民数量，作为实施征地工作的“始兴县政府”“始兴国土局”竟然根本不清楚。至于“长江岭村小组”十八周岁以上的村民，自然也更是无从知晓。村民具体数量的当然应该以公安户籍查询证明为准。因此，“长江岭村小组”在庭审上确认本村共有260多村民，意义不大。二、原审法院遗漏案件基本事实。原审时，“长江岭村小组”提交了六组证据，“始兴县政府”“始兴国土局”提交了21+7=28组证据，案件基本事实较多，但原审裁定书只摘录了一小部分案件事实，显然还遗漏了大量的重要且关键的案件事实，有关政府征地方面的基本案件事实甚至是通篇未提。“长江岭村小组”认为，原审裁判对政府土地行政征收事宜予以选择性的遗漏，是完全违背《中华人民共和国行政诉讼法（2014修正）》第八十七条：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”之规定，恳请二审予以更正。此外，2016年6月14日朱家才主持召开了“长江岭村小组”第三次全体户代表会议，并在《总甫长江岭村民小组第三次全体户代表会议决议》上签字同意该会议决议，即不同意按始府通（2016）4号及始府函（2016）15号文件中的征地补偿价格征地，如需征地先由村小组理事会同意，方可办理的集体意见。然而，2016年7月10日，朱家才迫于压力，违背该决议及村小组公章保管制度，私自与“始兴国土局”签订《征收土地协议书（协议书编号：2015110）》。原审法院显然遗漏了该重要且及其关键的案件事实。三、原审法院适用法律错误。本案“长江岭村小组”的起诉状及证据清单和律师的授权委托书一样，均盖了“长江岭村小组”的公章，且该起诉经56户代表的签名同意起诉，超过总户数的三分之二。该事实足以说明，“长江岭村小组”对本案集体土地的行政行为是同意起诉的。而行政起诉状所附的56个村民签名并按指模确认的《同意提起行政诉讼的户代表签名》材料，正如“户代表”这个名词所反映的一样，不仅仅是代表签名者个人，还代表了其所在的户，原审裁定书第5页倒数第五行将其视为村民个人的签名显然是错误的。56户户代表的签名是经原审法院逐一核实的，远远超过了“长江岭村小组”总户数三分之二，该材料具有法律效力，足以说明同意“长江岭村小组”以集体经济组织的名义对本案集体土地的行政行为提起行政诉讼。退一万步，原审时没有任何的材料，反映“长江岭村小组”对本案集体土地的行政行为是不起诉的；甚至原审裁决书也没有任何直接的论述，论证“长江岭村小组”对本案集体土地的行政行为是不起诉的；此时原审法院便适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，认定“长江岭村小组”的诉讼主体不适格，进而驳回起诉，适用法律错误。三、原审法院程序违法。（一）不让朱祖永参加法庭审理程序违法。如前所述，《总甫村长江岭村民小组第四次全体户代表会议决议》完全是村民自治的产物，即使新任村小组组长未经政府备案，也不影响其作为“长江岭村小组”组长的身份。原审法院以其没有政府的当选证为由，不认可其村小组组长的身份，进而不允许其参与法庭审理，仅准许旁听的做法，是缺乏法律依据的，应认定为程序违法，恳请二审法院予以更正。（二）将朱家才追加为第三人程序违法。原审裁判对为何追加朱家才为本案第三人，没有任何的说理，是难以令人信服的。“长江岭村小组”认为，朱家才跟本案没有法律上的利害关系，原审法院依据“始兴县政府”“始兴国土局”的申请将其追加为第三人，程序违法。综上所述，“长江岭村小组”，提出上诉，上诉请求：撤销（2016）粤0203行初72号行政裁定，依法改判确认《征收土地协议书（协议编号：2015110）》无效。
被上诉人“始兴县政府”答辩称：一、原审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定；二、本案受理费由“长江岭村小组”承担。2016年7月10日，“长江岭村小组”组长朱家才代表该小组与“始兴国土局”签订《征收土地协议书（协议书编号2015110）》，双方法定代表人均在该协议书上签字，并盖了各方公章。一审法院查明，“长江岭村小组”共有72户，“长江岭村小组”庭上确认该村共有260多名村民。本案属于涉及农村集体土地行政案件，以小组长朱家才为法定代表人的“长江岭村小组”才是本案的适格原告，而小组长朱家才等并未向法院提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的解释》第三条第一款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，只有本村过半数村民才能以村小组的名义提起诉讼。本案中，“长江岭村小组”提交的起诉状只有56名村民签名，未达到其村小组的过半数。并且起诉状所附村民签名有伪造代签嫌疑，与起诉人提交的证据中名为《总甫长江岭村民小组第四次全体户代表会议决议》所附签名笔迹明显不同，如朱定海、朱祖奎、朱优才等。另外，该小组一小部分不满征地拆迁补偿标准的在外务工人员存在违背其他村民意志，采取胁迫等手段将自己的意志强加到其他村民的情形，如：起诉人提交的证据《总甫村长江岭村民小组第三次全体会议决议》中第1页最后一段和第2页写到：“4、同意按照《始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁预通告》（始府通[2016]4号）及《始兴县人民政府关于印发始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁补偿实施方案的通知》（始府函[2016]15号）文件中征地补偿价格的户代表可以在本决议不作签名，但该征地项目在以后土地补偿（含安置费）高出上述文件价格的部分自愿捐给本小组本次签名户代表支配”。所以，“始兴县政府”认为此次起诉状所附村民户代表签名也是在这种胁迫下形成的，不能代表“长江岭村小组”的真实意愿。综上，本案中小组长朱家才为法定代表人的“长江岭村小组”没有提起诉讼，也无过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼，一审法院认定本案起诉人无原告的诉讼主体资格，并依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，作出驳回“长江岭村小组”起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，“长江岭村小组”的上诉请求和上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人“始兴国土局”答辩称：原审法院作出的行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，“长江岭村小组”的上诉没有法律依据，请二审法院依法予以驳回。本案朱祖永等村民以村民小组的名义起诉要求确认“始兴国土局”与“长江岭村小组”于2016年7月10日签订的《征收土地协议书》（协议书编号：2015110）无效，“始兴国土局”认为在本案中“长江岭村小组”不具有诉讼主体资格，原审法院认定事实清楚。一、该《征收土地协议》的相对人为“长江岭村小组”，法定代表人即小组长为朱家才，2016年7月16日夜晚21:00时左右，朱祖永等部分村民严重违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条、《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十九条：“村民小组五分之一以上十八周岁以上的村民或者三分之一以上的户的代表，可以向村民委员会提出罢免本村民小组组长的要求。罢免要求应当书面提出，并列明罢免理由。村民委员会应当受理并在三十日内召开村民小组会议或者户代表会议进行无记名投票表决，并在村民小组会议后五日内公告决定。”第二十二条：“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民小组长”等规定，未报经太平镇总甫村民委员会，未按照法定程序，非法召集村民罢免朱家才小组长职务，非法指定召集人朱祖永为小组长职务及指定其他小组干部，非法取得小组公章。2016年9月1日太平镇总甫党支部、村民委员会向太平镇党委、政府请示要求确认“长江岭小组”罢免和指定小组干部的行为非法无效，后于2016年9月7日，中共太平镇委员会研究决定，确认“长江岭村小组”个别村民于2016年7月16日擅自召开户代表会议罢免和指定小组干部的行为无效，并要求“长江岭村小组”小组长朱家才、财务朱祖永、会计朱永强继续履行职责，即朱祖永的行为不能对“长江岭村小组”发生法律效力。二、本次以村民小组名义的起诉未召开村民小组会议，未取得多数村民同意，为冒用村小组名义，盗用村小组公章实施的非法起诉行为，在一审庭审查明，“长江岭村小组”至少有260多位村民，“长江岭村小组”在起诉状后仅附有56名村民，没有达到相关法律规定的过半数村民的要求，“长江岭村小组”辩称56个签名均是户代表的签名，但是却没有提供相关的证据材料证明其主张，按照法律规定应承担举证不能的法律后果，其主张不应得到采信。如上所述，原审认定“长江岭村小组”没有诉讼主体资格符合客观实际。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年）第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的……”“长江岭村小组”不具有诉讼主体资格，一审法院依法裁定驳回其起诉符合法律规定。综上所述，朱祖永即朱祖永的行为不能对“长江岭村小组”发生法律效力，且本次诉讼“长江岭村小组”仅有56名村民的签名，未达到法律规定的过半数，“长江岭村小组”不具有诉讼主体资格，故原审法院裁定驳回“长江岭村小组”的起诉符合客观实际和法律规定，“长江岭村小组”提起的上诉没有依据，请求二审法院在查清事实的基础上依法驳回其上诉。
原审第三人朱家才没有书面答辩。
二审期间，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”明确了人民法院审理行政案件，必须严格依法法律、法规、规章的规定进行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”明确了农村集体经济组织不起诉的，是以过半数的“村民”并非“村民代表”、“户代表”可以集体经济组织的名义起诉。因此，原审法院裁定认为由“户代表”以集体经济组织的名义起诉不符合起诉条件，是严格执行《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的体现。
至于“长江岭村小组”户代表上诉提出有关另选村民小组小组长等问题，经查不能成立。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇人民政府责令改正。”明确了村民自治，是有条件的，即不得与法律、法规和国家政策相抵触，应当履行法定程序和按相应的步骤操作。广东省人民代表大会常务委员会颁布的《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十九条规定：“村民小组五分之一以上十八周岁以上的村民或者三分之一以上的户的代表，可以向村民委员会提出罢免本村民小组组长的要求。罢免要求应当书面提出，并列明罢免理由。村民委员会应当受理并在三十日内召开村民小组会议或者户代表会议进行无记名投票表决，并在村民小组会议后五日内公告决定。”第二十二条规定：“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民小组长。在村民小组长选举过程中违反本办法规定的，参照《广东省村民委员会选举办法》第七章的规定执行。”本案以“长江岭村小组”名义起诉的部分户代表，未书面向始兴县顿岗镇太平镇总甫村民委员会提出罢免村民小组组长的要求，也未经村民委员会公告决定，即未按照法定程序罢免原小组长。不仅如此，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款有关：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇人民政府责令改正。”的规定，乡（镇）人民政府亦有权对村民会议或者村民代表会议违反前款规定的决定，责令改正，并非村民小组所有行为和事务因其享有自治权而可以完全不受政府的监督和法律的约束。此外，广东省人民代表大会常务委员会颁布的《广东省村民委员会选举办法》第四十八条规定：“有下列行为之一的,由上一级人民政府责令改正,对直接责任人给予处分:(一)指定村民委员会成员候选人的；(二)指定、委派或者撤换村民委员会成员的；(三)违反法律、法规规定停止村民委员会成员职务的；(四)无正当理由不组织或者拖延村民委员会换届选举的；(五)以不正当手段妨害村民委员会成员履行职责的。”第四十九条规定：“违反本办法第三十七条规定,采取不正当手段当选村民委员会成员的,由不设区的市、市辖区、县、自治县人民政府主管部门或者乡、民族乡、镇人民政府宣布其当选无效；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的,由公安机关依法处理；构成犯罪的,依法追究刑事责任。”第五十一条规定：“辖有村的街道办事处,在村民委员会选举中履行本办法规定的应当由乡、民族乡、镇人民政府履行的职责。”第五十二条规定：“村民代表的推选,以及村民小组长和副组长的选举参照本办法执行。”亦明确了乡、镇人民政府有权依法对村民小组的选举问题进行监督和作出相应的处理，乡、镇人民政府依法实施的行为，并非干预村民小组自治的行为。
综上所述，“长江岭村小组”上诉理由不充分，不予采纳；原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉案件受理费50元依法免交。
本裁定为终审裁定。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年五月二十二日
书记员 谢 珺