江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0064号
上诉人（原审原告）南通宝沪建设工程有限公司，住所地如皋市长江镇锦绣花园8号楼104室。
法定代表人许露，执行董事。
委托代理人王国华。
被上诉人（原审被告）如皋市安全生产监督管理局，住所地如皋市行政中心。
法定代表人朱留宽，局长。
委托代理人刘建华。
委托代理人杨荷艳。
上诉人南通宝沪建设工程有限公司（以下简称宝沪公司）因安监行政处罚一案，不服如东县人民法院（2013）东行初字第0098号行政判决向本院提起上诉，本院于2014年3月5日立案受理后，依法组成合议庭，于同年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人宝沪公司的委托代理人王国华，被上诉人如皋市安全生产监督管理局（以下简称如皋安监局）的委托代理人刘建华、杨荷艳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年8月13日上午七时零五分左右，宝沪公司施工人员在如皋市长江镇（如皋港区）红星花苑北区A3标8号楼附近作业，宝沪公司雇请的塔吊司机李星星操作QTZ40T塔机在8号楼至9号楼之间进行吊运作业，七时四十分左右，吊机在起吊过程中，塔机发生整体倒塌，致在场施工人员居美平，王玉祥死亡，塔吊司机李星星受伤，李星星经诊断为左侧多发颅底骨折、骨盆骨折、肺挫伤、左唇裂伤。
起重伤害事故发生后如皋市即成立由如皋安监局、如皋市公安局、如皋市总工会、如皋市监察局、如皋市建工局等部门人员组成的事故调查组，并邀请检察院派员参与事故调查。调查组委托专家组对塔机倒塌原因进行技术鉴定，专家组于2012年9月10日出具如皋港“8.13”塔机倒塌事故技术鉴定报告，报告依据塔机倒塌后的现场情况对事故原因分析认为，事故塔机四根斜撑杆上部与塔机标准节主角钢连接螺栓锈蚀严重，且未拧紧，导致撑杆支撑受力作用下降，塔机在使用过程中反复摆动扭转，一方面导致塔机基础节与十字梁连接的四块钢板焊缝逐渐撕裂，另一方面撑杆上部与塔身主角钢连接螺栓逐渐剪断，在塔机使用过程中这两方面作用逐渐发展，最终导致塔机倒塌。技术鉴定意见认为塔机安装人员严重违反安全操作规程，在塔机关键部位连接螺栓未拧紧，使用非标准螺栓，非高强度螺栓，导致在塔机使用过程中，关键连接部位失效，是发生倒塔事故的直接原因。此外，管理混乱，未履行检测手续，即将塔机投入使用，也是发生事故的重要原因。
2012年10月13日，如皋安监局以需要对相关单位进行补充调查为由，向如皋市人民政府请示，要求延长提交事故调查报告。经过调查取证、现场勘察、专家论证等工作后，事故调查组于2011年11月25日形成长江镇（如皋港区）红星花苑北区A3标“8.13”起重伤害事故的调查报告。报告认为，宝沪公司无施工资质、无安全生产许可证组织施工，施工现场安全管理混乱，在塔机未经检测合格的情况下，仍组织人员进行作业，严重违章，对事故的发生负有主要责任。事故调查组建议由安全生产监督管理部门按照《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律法规规定对宝沪公司给予相应的行政处罚。2012年12月1日，如皋安监局向如皋市人民政府提交关于请求对长江镇（如皋港区）红星花苑北区A3标“8.13”起重伤害事故的调查报告予以批复的请示，同年12月12日，如皋市人民政府作出皋政复（2012）152号市政府关于长江镇（如皋港区）红星花苑北区A3标“8.13”起重伤害事故的调查报告的批复，批复同意事故调查组对事故原因与事故责任的分析和认定，同时责成相关职能部门按照各自职责，根据事故调查报告的处理建议，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生负有责任的单位和人员进行处理。
2013年4月1日，如皋安监局对长江镇（如皋港区）红星花苑北区A3标工程工地发生的起重伤害事故予以立案，在事故调查组对事故事实调查的基础上，如皋安监局通过案审委讨论，于2013年4月16日作出皋安监管罚告（2013）S02号行政处罚告知书，告知宝沪公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据及被处罚人（单位）可在收到行政处罚告知书3日内向如皋安监局进行陈述和申辩，要求组织听证，逾期视为放弃陈述、申辩和要求听证的权利，并于同日送达原告。宝沪公司在收到上述告知书后，在规定的时间内未进行陈述、申辩，也未申请听证。同年4月22日，如皋安监局作出皋安监管罚（2013）S02号行政处罚决定书，认定：1、长江镇（如皋港区）红星花苑北区A3标的农民安置房，由宝沪公司负责承建；2、宝沪公司组织施工时无施工资质、无安全生产许可证，且施工时现场安全混乱、在塔机未检测合格的情况下即组织人员作业。如皋安监局认为宝沪的行为严重违章，对事故的发生负有主要责任。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条、三十七条、四十三条规定，决定对宝沪公司作出罚款人民币壹拾贰万元整的行政处罚。宝沪公司不服，于2013年6月24日向如皋市人民政府提出行政复议申请，如皋市人民政府于同年8月20日作出（2013）皋行复第23号行政复议决定书，维持如皋安监局作出的皋安监管罚（2013）S02号行政处罚决定书。
另查明，宝沪公司与如皋沿江开发投资有限公司签订如皋港区2012农民拆迁安置房招商开发建设协议书，协议约定，宝沪公司承建施工的农民安置房，红星花苑北区A3标，位于如皋港区新城区；施工工期200天，2012年4月15日前开工（具体以业主签发的开工日期为准），2012年11月1日完成小区内的各项基础设施，验收合格后交付如皋沿江开发投资有限公司。此外，宝沪公司因红星花苑北区工A3标工程的需要，与上海固塔机械设备有限公司签订塔机租赁合同，合同约定，宝沪公司向上海固塔机械设备有限公司租用型号为QTZ40T塔机9台，塔机装拆运输由上海固塔机械设备有限公司负责，宝沪公司负责支付费用。宝沪公司须与塔机司机签订劳务协议及安全合同……，塔机发生故障，由上海固塔机械设备有限公司指派人员到现场抢修……。2012年4月12日，宝沪公司与陈文进签订内部（瓦工）施工承包合同书，约定将红星花苑北区A3标D07#、D08、D09#、D10#楼的施工承包给陈文进，陈文进同时向宝沪公司交付合同履约保证金贰万元整。
还查明，宝沪公司为自然人控股的有限公司，公司被许可的经营项目：房屋建筑工程施工总承包，市政公用工程施工总承包、地基与基础工程专业承包、建筑装修装饰工程专业承包、机电设备安装工程专业承包、钢结构工程专业承包、金属门窗工程专业承包、消防设施工程专业承包、园林绿化工程设计、施工（上述项目凭有效资质经营）；钢模、钢管租赁；建筑材料销售；钢结构件生产、销售。
再查明，根据如皋市建筑工程管理局出具的关于南通宝沪建设工程有限公司相关资质的情况说明，至2012年9月14日止，宝沪公司未向如皋市建筑工程管理局申请办理建筑企业资质及安全生产许可证。
原审法院认为，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项之规定，一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。长江镇（如皋港区）红星花苑北区A3标“8.13”起重伤害事故系一般安全生产事故，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、第四十三条，并参照国家安全生产监督管理总局第13号令《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第六条第（四）项的规定，对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。如皋市安全生产监督管理局作为该市安全生产监督管理部门，负有对全市行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，对区域内所发生的一般事故的单位及其有关责任人员进行处罚的法定职责。
本案双方对事故发生的时间、地点及事故造成的伤害结果均无异议，双方争议的焦点在于：1、被诉处罚认定的事实是否清楚、证据是否充分，即宝沪公司是否是涉诉工程的施工主体，被诉处罚决定将其作为被处罚主体是否正确；2、被诉处罚决定程序是否合法。
关于被诉处罚决定认定宝沪公司系长江镇红星花苑北区A3标安置房工程的施工主体，并将公司作为被处罚主体是否正确的问题。宝沪公司认为，1、其承接的是红星花苑北区A3标农民安置房投资建设事宜，仅根据业主间的投资要求进行安置房投资建设，并不进行施工，非施工单位；2、起重伤害事故发生的直接原因是上海固塔机械设备有限公司组织无安装资质的人员不按规范要求进行安装，造成塔机存在安全隐患，而宝沪公司作为投资商在事故中无违法行为和事实。故被诉处罚决定认定事实错误。对此，原审法院认为，从庭审调查可确认：1、宝沪公司与如皋沿江投资有限公司签订的如皋港区2012年农民拆迁安置房招商开发建设协议书中第一条约定宝沪公司承建的农民安置房为位于如皋港区新城区的红星花苑北区A3标；第四条约定宝需在2012年11月1日前完成小区内的各项基础设施，验收合格后交付如皋沿江投资有限公司；第五条约定宝沪公司须成立项目管理部对施工现场进行管理；第八条约定安置房由宝沪公司承建施工，项目建成验收合格后交付如皋沿江投资有限公司。2、如皋安监局、如皋市公安局对王建、许露及其他证人的询问笔录表明一王建系宝沪公司的实际负责人；二红星花苑北区A3标工程由宝沪公司负责承建；三宝沪公司在与如皋沿江投资有限公司签订协议后，又将工程的瓦工工程发包给陈文进，并收取了陈文进缴付的工程履约保证金；四涉事塔机由宝沪公司向上海固塔机械设备有限公司租用；五涉事塔机在未经检测的情况下由王建同意使用；六涉事塔机的操作司机李星星由王建雇请。综上，如皋安监局确认宝沪公司宝沪公司即为如皋港区新城区的红星花苑北区A3标农民安置房的实际施工单位，证据充分。宝沪公司诉称的其仅为安置房建设的投资商，而非施工单位与事实不符，原审法院不予采信。
至于宝沪公司提出的涉诉起重伤害事故发生的直接原因是上海固塔机械设备有限公司组织无安装资质的人员不按规范要求进行安装，造成塔机存在安全隐患，而宝沪公司作为投资商在事故中无违法行为和事实的问题，原审法院认为，《中华人民共和国建筑法》规定，从事建筑活动的建筑施工企业，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。该法同时规定施工现场的安全由建筑施工企业负责。《建设工程安全生产条例》第二十条规定施工单位从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等活动，应当具备国家规定的注册资本、专业技术人员、技术装备和安全生产等条件，依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。条例第三十五条第一款规定施工单位在使用施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施前，应当组织有关单位进行验收，也可以委托具有相应资质的检验检测机构进行验收；使用承租的机械设备和施工机具及配件的，由施工总承包单位、分包单位、出租单位和安装单位共同进行验收。验收合格的方可使用。《中华人民共和国安全生产法》同时规定，生产经营单位应当具备法律法规和国家标准或行业标准规定的安全生产条件，负有落实安全监管和经营场所安全防护措施的职责，对安全生产状况进行经常性的检查，对检查中发现的安全问题须及时处理。本案中，1、宝沪公司作为涉诉工程的施工单位，直至事故发生时尚未依法向建筑工程管理部门申办建筑企业资质及安全生产许可证，且在承包涉事工程后又将部分工程分包给无资质的个人；2、与之签订租赁合同并负责安装、维修的塔机公司，无塔机安装资质；3、涉事塔机在事发前多次出现安全隐患，但无论是作为施工单位的宝沪公司还是塔机出租单位均未及时对塔机予以维护和改造，有效消除安全隐患；4、事发当天，在涉事塔机未经检测、验收的情况下，宝沪公司实际负责人即同意用于施工。因此宝沪公司作为涉事工程的施工单位，未依法担负起落实安全监管和现场安全防护措施的职责，安全教育不全面，现场安全管理不到位，并进行违法施工操作，对这起事故的发生确实负有不可推卸的责任，因此，如皋安监局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项规定对宝沪公司作出的处罚并无不当。
关于如皋安监局作出的涉诉处罚程序是否合法的问题，双方的主要争议问题有两个方面，一如皋安监局作出涉诉处罚时有无依法履行调查、告知和送达程序；二如皋安监局作出的涉诉处罚调查期限有无超过法定期限。对于第一个争议问题，从双方向本院提交的证据表明，在发生涉诉“8.13”起重伤害事故后，如皋安监局即与如皋市公安局、如皋市总工会、如皋市监察局、如皋市建工局等部门人员赶赴现场，并依法组成事故调查组，调查组经过调查取证、现场勘察、专家论证等工作后，形成事故调查报告，报告对事故发生经过、救援、事故造成的人员伤亡、经济损失进行了详细调查取证，同时对事故发生的原因、事故性质及事故责任进行了分析，对事故责任人的处理提出处理建议，对事故防范和整改措施作了详细要求，在如皋市人民政府对事故调查组的调查报告进行批复后，如皋安监局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定对涉诉伤害事故予以立案，在案审会讨论后，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，向宝沪公司送达行政处罚事先告知书，告知其如皋安监局将对其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其依法享有的权利，宝沪公司在收到行政处罚事先告知书后，在规定的时间内未进行陈述、申辩，亦未要求听证，故如皋安监局依法作出行政处罚决定，并向宝沪公司送达，符合法律规定的程序。且本案中，宝沪公司在施工过程中发生2人死亡、1人受伤的事故，如皋安监局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项之规定作出的处罚并未超过上述条例规定的幅度范围，适用法律适当。至于宝沪公司提及的如皋安监局作出的涉诉处罚调查期限超过法定期限的问题，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、二十九条、三十二条的规定，对于所发生的一般事故，县（市）级人民政府可以直接组织或授权、委托有关部门组成事故调查组进行调查，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。在人民政府对事故调查报告予以批复后，有关机关应按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。本案中，在事故调查组完成对事故的调查，如皋市人民政府对事故调查组提交事故调查报告作出批复后，如皋安监局在2013年4月1日依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定对事故予以立案处理，在事故调查组所作事故调查报告和如皋市人民政府批复的基础上，如皋安监局认定宝沪公司对事故的发生负有主要责任，故于同年4月16日向宝沪公司送达处罚告知书，4月22日作出行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定行政机关对公民、法人或其他组织因违反行政管理秩序给予处罚时，应依本法规定的程序实施，但处罚法对行政机关在实施处罚过程中，需要的调查期限未作明确具体的规定。结合本案，如皋安监局从立案到作出行政处罚，历时经二十多天，其调查期限并未超出合理的期限，宝沪公司认为如皋安监局调查期限违反法律规定无事实、法律依据。
需要指出的是，如皋安监局在被诉行政处罚决定书中对宝沪公司的违法事实、行为性质均作了详细闸述，但却未明确指出其违法行为所违反的具体法律条款，该瑕疵虽不影响整个处罚决定的合法性，但在今后的工作中如皋安监局应加以注意、改进。
综上，如皋安监局作出的涉诉行政处罚认定事实清楚，处罚主体正确，程序并无不当。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》五十六条第四项之规定，判决驳回宝沪公司要求撤销如皋市安监局作出的皋安监管罚（2013）S02号行政处罚决定书的诉讼请求。
宝沪公司不服提起上诉称，1、被上诉人作出的处罚决定认定上诉人是案涉工程施工主体，并对上诉人进行处罚属于认定事实不清。2、被上诉人作出处罚决定后未向上诉人送达，该处罚决定依法不具有法律效力。3、根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十二条规定，对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。但本案中，被上诉人早在2012年10月13日前就已对案涉事故进行调查，其直至2013年4月1日才予以立案有违上述规定。故请求二审法院依法撤销被诉处罚决定。
被上诉人如皋安监局辩称，1、该局提供的处罚决定书的送达回证以及上诉人申请复议的事实能够证实被上诉人已经向上诉人送达了被诉的行政处罚决定书。2、根据《生产安全处理报告和调查条例》第32条规定，该局按照政府的批复以及相关法律规定进行立案是合法的。3、从上诉人与如皋沿江开发投资有限公司签订的协议、如皋公安局对上诉人法定代表人许露及实际负责人王建的调查笔录能够证明上诉人是红星花苑北区的施工企业，被诉处罚决定以上诉人为处罚对象具有事实依据。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
宝沪公司提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实及采信的证据予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点是：1、被诉处罚决定以上诉人作为被处罚人是否具有事实依据；2、被诉处罚决定程序是否合法，主要是指立案程序是否合法以及被诉处罚决定是否依法向上诉人进行了送达。
关于被诉处罚决定以上诉人作为被处罚人是否具有事实依据的问题。本案中，被上诉人提交的上诉人与沿江公司签订的《如皋港区2012年农民拆迁安置房招商开发建设协议书》中明确约定由上诉人承建涉案的农民安置房，项目建成验收合格后交付沿江公司。上述事实亦与被上诉人如皋安监局、如皋市公安局对上诉人的法定代表人许露及实际负责人王建的询问笔录相互印证，能够证实上诉人系涉案工程的施工单位，被诉处罚决定将上诉人作为被处罚人事实依据充分。
关于被诉处罚决定程序是否合法的问题，即立案程序是否合法以及被诉处罚决定是否依法向上诉人进行了送达。为证明被诉处罚决定已向上诉人依法进行了送达，被上诉人在原审中提交了处罚决定书的送达回执。回执中的送达地点为上诉人的住所地，送达人为曹晖、杨荷艳，送达方式为当面，备注中载明“送与宝沪实际负责人王建，王建认为这起事故宝沪没有责任，不签字”。送达回执中有见证人李峰、石洪建的签名，送达时间为4月22日。其中送达人曹晖为事故调查组成员，杨荷艳为本案被上诉人事故调查与处理科副科长，见证人李峰、石洪建系如皋港区基层组织的工作人员。从该送达回执来看，被上诉人在作出处罚决定后采用直接到上诉人住所地进行送达的方式符合法律规定，在上诉人的实际负责人王建拒绝签字的情形下，经基层工作人员见证，向上诉人留置送达处罚决定书并无不当，上诉人主张被上诉人未向其送达处罚决定书的主张本院不予采信。对于立案程序问题，上诉人认为根据《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《办法》）第二十二条规定，被上诉人应当在调查取证后5日内补办立案手续，被上诉人于2013年4月1日立案有违上述规定。被上诉人认为根据《生产安全事故调查报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）的规定，本案所涉事故应当以同级人民政府对事故作出批复为前提，且《条例》中并未对立案时间作出规定，因此被上诉人在违法行为发生后的两年内进行立案查处符合行政处罚法的规定。对于本案中被上诉人在对上诉人进行查处时是否应当适用《办法》规定的5日内立案，应当根据《条例》和《办法》的具体规定综合分析确定。根据《条例》第二条规定，对于生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理适用本条例。该《条例》主要是为了规范生产安全事故发生后的报告活动及调查处理活动，其规范的主体包括事故现场有关人员、事故单位的负责人、相关单位以及对事故负有调查职责的各级人民政府或其授权、委托的有关部门。该《条例》第三十二条第二款还规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。即对于经过人民政府批复的事故调查结论有关机关在进行行政处罚时仍应遵循相关的法律、行政法规规定的权限和程序。上诉人所主张适用的《办法》系国家安全生产监督总局根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国安全生产法》制定的旨在规范安监行政主管部门在行政处罚中应当遵守的程序。《办法》第二条明确规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为实施行政处罚，适用本办法。《办法》对安监部门实施处罚的种类、处罚的程序以及行政处罚的具体适用作出了明确规定，该《办法》理应成为安监部门行政处罚的规范依据，被上诉人认为由于本起事故重大而主张不适用该《办法》的理由不能成立。根据《办法》第二十二条规定，除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监督监察部门发现生产经营单位及其有关人员应当给予行政处罚的行为的，应予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。就本案而言，如皋市人民政府已于2012年12月12日对事故调查报告作出了批复，同意事故调查组对事故原因与事故责任的分析和认定，并责成相关职能部门按照各自职责，根据事故调查报告的处理建议，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生负有责任的单位和人员进行处理。被上诉人于2013年4月1日予以立案的行为确实有违《办法》规定的应在调查取证后5日内补办立案手续的规定，考虑到被诉处罚决定认定事实及处罚结果并无不当，本院不宜以此为由否定被诉处罚决定的合法性，但被上诉人在今后的执法中应当予以改进。
综上，被诉处罚决定认定事实清楚，处罚程序基本合法，原审法院所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南通宝沪建设工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 季金华
二〇一四年四月十五日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；