江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）锡行终字第0032号
上诉人（原审原告）黄旭海。
委托代理人钟忆杨，江苏金易律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）无锡市锡山区城市管理行政执法局。
法定代表人胡小坚，该局局长。
委托代理人徐而迅，江苏迅安律师事务所律师。
委托代理人陈萍，江苏迅安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）无锡市城市管理行政执法局。
法定代表人席永清，该局局长。
委托代理人李荣荣，该局工作人员。
委托代理人赵丽娜，江苏崇宁律师事务所律师。
上诉人黄旭海与无锡市锡山区城市管理行政执法局（以下简称锡山城管局）、无锡市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）城建行政处罚上诉一案，不服无锡市锡山区人民法院作出的（2014）锡法行初字第0019号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月14日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：黄旭海于2009年11月购买了位于无锡市锡山区东亭街道春江花园三期5幢3单元（现为346号）1302室房屋（加顶层14楼），同年12月，黄旭海未经有关部门批准在其房屋14层北侧阳台上搭建一3.5米×3米建筑物。2012年9月26日，无锡市城市管理行政执法支队锡山大队接群众举报后派工作人员至锡山区东亭街道春江花园三期进行踏勘，发现黄旭海在其房屋顶层北侧阳台搭建了建筑物，并制作了现场检查笔录，对黄旭海进行了询问，并于同日向黄旭海发出了限期提供合法手续及相关资料通知书，要求黄旭海在接到通知书之日起一日内提供搭建建筑物的建设工程规划许可手续等相关资料，因黄旭海在规定期限内未能提供相关许可手续，市城管局于2012年10月8日向黄旭海发出《行政处罚事先告知书》，向黄旭海告知了查明的违法事实、依据及拟作出的行政处罚，并告知了陈述、申辩等权利。黄旭海未作陈述、申辩。市城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，于2012年10月17日作出了锡城执案字（2012）第706331号《行政处罚决定书》，要求黄旭海在收到该决定书之日起七日内自行拆除违法建设（筑），该处罚决定于同日送达给黄旭海。对该行政处罚决定，黄旭海在规定期限内未申请行政复议，又未提起行政诉讼，也未履行自行拆除违法建筑物义务。2013年1月1日起，市城管局将制止、查处、纠正违反城乡规划管理规定行为，依法强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施的职权下放至区城市管理执法部门。锡山城管局依职权对市城管局作出的锡城执案字（2012）第706331号《行政处罚决定书》，按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，于2013年11月8日在黄旭海房屋门口张贴了《强制拆除公告》，要求黄旭海在10日内自行拆除违法建筑物，但黄旭海在规定期限内仍未拆除。锡山城管局于2014年1月9日又向黄旭海发出了强制执行催告通知书，要求黄旭海在收到催告书之日起十日内自行拆除扩建面积为10.5平方米的违法建筑物，张贴在黄旭海房屋门口，黄旭海逾期仍不履行拆除义务。锡山城管局经无锡市锡山区人民政府批准于2014年3月3日作出了锡城执案字（2012）第706331号《行政强制执行决定书》，决定于2014年3月17日之日起对黄旭海搭建的面积为10.5平方米违法建筑物实施强制拆除。2014年4月黄旭海向无锡市锡山区人民政府申请行政复议，无锡市锡山区人民政府于2014年6月23日作出了（2014）锡府行复2号《行政复议决定书》，维持了锡山城管局于2014年3月3日作出的锡城执案字（2012）第706331号《行政强制执行决定书》。黄旭海不服，提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款规定，前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：……（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；……。《无锡市城市规划条例》第五十四条第二款规定，本条例规定的行政处罚事项属于城乡管理相对集中行政处罚权范围的，按照有关规定执行。无锡市作为实行城市管理相对集中处罚权的城市，将制止、查处、纠正违反城乡规划管理行为，依法强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施的职权授予市城管局，因此市城管局有对违法建设行为进行查处的职责。本案中，市城管局根据群众举报，现场调查，查明了黄旭海未经规划部门许可，在其住宅楼顶搭建建筑物的事实，因该建筑物属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。市城管局在履行了行政处罚事先告知程序，告知了黄旭海陈述、申辩等权利后作出了锡城执案字（2012）第706331号行政处罚决定，要求黄旭海自行拆除搭建的违法建筑物。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的规定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中因市城管局从2013年1月1日其将查处违反城乡规划管理规定行为，强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施的职权交由区城市管理部门行使。市城管局作出行政处罚决定后，因黄旭海在规定期限内既未提起行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，也未主动履行自行拆除违法建筑物的义务，锡山城管局依职权在黄旭海住处门口张贴行政强制拆除公告，向黄旭海发出了强制执行催告通知书，要求黄旭海在接到催告书之日起十日内自行拆除该违法建筑物，催告期满后，黄旭海无正当理由仍不履行拆除建筑物的义务。经书面请示，由无锡市锡山区人民政府责成锡山城管局强制拆除，锡山城管局遂于2014年3月3日作出了锡城执案字（2012）第706331号行政强制执行决定书。综上，市城管局作出的锡城执案字（2012）第706331号行政处罚决定及锡山城管局作出的锡城执案字（2012）第706331号行政强制执行决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律恰当。因行政处罚决定系强制执行决定的前置行为，在审理后续行政行为时应对该迁至行政行为的合法性一并予以审查，故市城管局系本案适格被告。关于原审原告提出的行政处罚已过两年时效问题，《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，但又规定对违法行为有连续或继续状态的，以行为终了之日其计算。对此，全国人大法工委法办发（2002）20号《关于对违反规划许可、工程建设强制性标准、设计违法行为追诉时效有关问题意见》中规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。本案中黄旭海的违法建设行为虽在2009年底结束，但该行为有继续状态，故市城管局对黄旭海的违法建设行为进行查处并未超过法定时效。至于黄旭海提出的“被告越权执法，显失公平”意见，经查与事实不符，故黄旭海要求判决撤销锡山城管局作出的锡城执案字（2012）第706331号《行政强制执行决定书》的理由不成立，不予采信。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄旭海要求撤销无锡市锡山区城市管理行政执法局作出的锡城执案字（2012）第706331号《行政强制执行决定书》的诉讼请求。
上诉人黄旭海上诉称，被上诉人城管局行政处罚认定事实不清证据不足。搭建阳光房没有妨碍其他人，未达到需要拆除的程度。对违章建筑不是一律采取拆除，而是可以限期进行改正。本案行政处罚超出两年的时效。违法行为在两年内未被发现的不再进行处罚。请求撤销一审判决，并发回重审。请求撤销原判，支持诉请。
被上诉人锡山城管局辩称，锡城执案字（2012）第706331号《行政强制执行决定书》主体适格、认定违法事实清楚、证据确实充分，作出的行政处罚决定适用法律正确，已按规定进行了催告，行政处罚决定程序合法，行政强制执行未过时效，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市城管局辩称，《行政处罚决定书》主体适格、认定违法事实清楚、证据确实充分，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、市城管局作出的锡城执案字（2012）第706331号行政处罚决定书及送达回证；2、锡山城管局作出的锡城执案字（2012）第706331号强制执行催告通知书及送达回证；3、市城管局作出的《行政处罚事先告知书》；4、锡山城管局作出的《行政强制执行决定书》及送达回证；5、锡山城管局《关于对黄旭海违法建设案实施强制执行的请示》。6、市城管局作出行政处罚决定书的主要依据：房屋登记证明、房屋图表及附图、现场勘察图片、现场检查笔录、调查询问笔录、限期提供合法手续及相关资料的告知书，证明黄旭海的违法事实存在。
原审原告向原审法院提供了以下证据：1、市城管局限期提供合法手续通知书、行政处罚决定书，证明行政处罚违法，事实不清，证据不足，且已超过两年追究时效；2、锡山城管局作出的《行政强制执行决定书》，证明锡山城管局作出行政强制执行决定未经区县人民政府批准；3、无锡市锡山区人民政府《行政复议决定书》及送达回证，证明其提起行政诉讼在诉讼时效内；4、商品房买卖合同，证明开发商承诺赠送露台给原告，真正的过错方应该是开发商；5、春江花园社区居委会的证明一份，证明其搭建露台已在2010年12月份完成，行政处罚已超过时效。
各方当事人向原审法院提交的证据材料已录入一审判决书并随案移送本院。
本院认定的案件事实与原审无异。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的规定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，2013年1月1日，市城管局将查处违反城乡规划管理规定行为，强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施的职权交由区城市管理部门行使。市城管局作出行政处罚决定后，黄旭海在规定期限内既未提起行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，该处罚决定已经生效。由于上诉人一直未主动履行自行拆除违法建筑物的义务，锡山城管局张贴行政强制拆除公告后，向黄旭海发出了强制执行催告通知书，催告黄旭海在接到催告书之日起十日内自行拆除该违法建筑物，催告期满后，黄旭海无正当理由仍不履行拆除建筑物的义务。2014年3月3日，锡山城管局作出锡城执案字（2012）第706331号行政强制执行决定书，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律恰当。综上，原审法院判决结论正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由黄旭海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何向东
审 判 员 何 薇
代理审判员 王 强
二〇一五年三月五日
书 记 员 张晓婷