湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘01行终260号
上诉人（原审原告）长沙市开福区黄玉调料店，住所地长沙市开福区西长街***号附***号。
经营者黄玉，女，1971年11月27日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。
实际经营者袁三奇，男，1969年7月2日出生，汉族，住长沙市雨花区红旗区四片**栋2门***房，系黄玉的丈夫。
委托代理人黄强，湖南开阳律师事务所律师。
委托代理人周玉兴，湖南开阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市盐务管理局，住所地长沙市望城区黄金西路38号。
法定代表人陈伟，局长。
行政机关负责人谭义，副局长。
委托代理人王娟，湖南纲维律师事务所律师。
长沙市开福区黄玉调料店（以下简称黄玉调料店）诉长沙市盐务管理局（以下简称长沙市盐务局）行政处罚决定一案，黄玉调料店因不服长沙市望城区人民法院（2017）湘0112行初121号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，黄玉调料店由袁三奇与其妻黄玉经营，该调料店取得了食盐零售许可证。2015年7月21日，长沙市盐务局查获黄玉调料店跨区城购进“雪天”牌绿色加碘精制盐。2015年8月13日，长沙市盐务局对黄玉调料店跨区域购销食盐案立案调查，为防止证据灭失，于同年8月14日在长沙市公安局雨花区分局民警的陪同下对黄玉调料店存放于长沙市雨花区星雨心苑小区3栋18号车库的食盐进行检查，发现车库里存放有非长沙区域销售的“雪天”牌绿色加碘食盐。同日长沙市盐务局决定对存放于车库内的717件17.208吨“雪天”牌食盐予以先行登记保存。2015年8月14日，因长沙市盐务局审查认为袁三奇涉嫌构成非法经营食盐罪，经长沙市盐务局行政机关负责人审批决定将此案移送长沙市公安局雨花区分局。长沙市公安局雨花区分局于2015年9月2日正式签收201500号《涉嫌犯罪案件移送书》及相关材料。该移送书载明:“是否决定立案侦查，请于收到本移送书3日内将审查结果告知我局。”“注:所有先行登记保存物品我局依注保管，未随案移交。”因长沙市公安局雨花区分局未对案件是否立案侦查作出回复，长沙市盐务局对登记保存的食盐未作出进一步处理，2016年7月15日黄玉调料店向长沙市望城区人民法院提起行政诉讼，请求确认长沙市盐务局先行登记保存黄玉调料店食盐行为违法，一并起诉要求赔偿同等品质食盐或赔偿77436元。长沙市望城区人民法院于2016年9月6日对上述两案开庭审理，至开庭之日长沙市盐务局仍未收到长沙市公安局雨花区分局是否对案件立案侦查的回复。2016年10月，长沙市公安局雨花区分局将材料退回长沙市盐务局。2016年10月31日长沙市望城区人民法院作出(2016)湘0112行初64号行政判决，认为长沙市盐务局在没有其他处理决定的情况下保管涉案食盐一年多时间，明显超过先行登记保存的法定期限，构成违法，判决确认长沙市盐务管理局对黄玉调料店17.208吨食盐先行登记保存的行为违法。2017年3月17日，长沙市望城区人民法院作出(2016)湘0112行赔初4号《行政判决书》，认为黄玉调料店不能提供证据证明其食盐来源，违反了《食盐专营办法》第二条、第十四条、《湖南省盐业管理条例》第十九条规定，驳回黄玉调料店要求赔偿的诉讼请求。黄玉调料店不服提起上诉，长沙市中级人民法院于2017年8月14日作出(2017)湘01行赔终3号行政赔偿判决，判决驳回上诉，维持原判。在上述两案审理的过程中，长沙市盐务局于2016年10月21日向黄玉调料店送达长盐政听告字[2016]第1040号《盐业违法案件行政处罚听证告知书》，告知黄玉调料店拟作出行政处罚的事实、理由、证据和法律依据，以及要求举行听证的权利。黄玉调料店于2016年10月22日申请听证，长沙市盐务局于2016年11月8日组织听证，听取黄玉调料店的陈述、申辩意见，并制作了听证笔录。2016年11月17日，长沙市盐务局作出长盐政罚[2016]第1027号《盐业违法案件行政处罚决定书》，根据《食盐专营办法》第二十三条及《湖南省盐业管理条例》第三十七条之规定，决定对黄玉调料店作出如下处罚:1、责令当事人改正违法行为；2.没收违法盐产品17.208吨；3.罚款贰万元整（20000.00元)。黄玉调料店不服该行政处罚决定，向长沙市人民政府提起行政复议。2017年1月17日，长沙市人民政府作出长政复驳字2016第349号《驳回行政复议申请决定书》，认为黄玉调料店应当向湖南省经济和信息化委员会申请行政复议，决定驳回黄玉调料店的行政复议申请。2017年1月23日黄玉调料店向湖南省经济和信息化委员会申请行政复议，2017年1月24日湖南省经济和信息化委员会作出湘经信行复告字[2017]第1号《行政复议告知书》，告知其应当向湖南省轻工盐业集团(省盐务管理局)提出。黄玉调料店于2017年2月9日向湖南省盐务管理局申请行政复议，因湖南省盐务管理局未作出处理，黄玉调料店于2017年8月28日向长沙市芙蓉区人民法院起诉湖南省盐务管理局未作出行政复议决定行为违法。2017年10月26日长沙市芙蓉区人民法院作出(2017)湘0102行初169号《行政判决书》，认为湖南省盐务管理局不负责主管全省盐业和食盐专营工作，无权对长沙市盐务局作出的行政处罚决定作出行政复议决定，判决驳回黄玉调料店诉讼请求。黄玉调料店对长沙市盐务局作出的行政处罚不服，于2017年11月14日向长沙市望城区人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，国务院《食盐专营办法》于2017年12月26日修订，并公布实施。本案涉及的行政处罚于2016年11月17日作出，因此对长沙市盐务局所作行政处罚的合法性审查应适用修订前的《食盐专营办法》，即本案所适用的《食盐专营办法》为2013年12月7日修订版(以下简称《食盐专营办法》(2013年版)。本案双方争议的焦点主要有:一是长沙市盐务局是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权；二是长沙市盐务局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确；三是长沙市盐务局作出被诉行政处罚决定程序是否合法。
一、关于长沙市盐务局是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。国务院《食盐专营办法》(2013年版)第四条规定，国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专管工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。《湖南省盐业管理条例》第四条第二款规定，县级以上盐业主管机构负责本行政区域内的盐业管理工作，未设立盐业主管机构的县(市、区)的盐业管理工作，由上一级盐业主管机构负责。根据上述规定，长沙市盐务局作为黄玉调料店所在地盐业行政主管机构，具有对其发现的辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的法定职权。
二、关于长沙市盐务局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、《食盐专营办法》(2013年版)第十四条规定:“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用监的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。”《湖南省盐业管理条例》第十九条规定:“食盐零售经管者应当挂证经管，并按照食盐零售许可证的规定从当地取得食盐批发许可证的企业购进小包装加碘食盐。”袁三奇与妻子黄玉共同经营长沙市开福区黄玉调料店，该调料店虽然取得了食盐零售许可证，但袁三奇未按照食盐零售许可证的规定从当地取得食盐批发许可证的企业购进小包装加碘食盐，而是从其他渠道进货，且不能提供进货凭证，其行为违反了上述规定。《食盐专营办法》(2013年版)第二十二条规定:“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值3倍以下的罚款。”《湖南省盐业管理条例》第三十七条规定:“违反本条例第十九条第二款规定，食盐零售经营者未按照规定从非食盐批发企业购进加碘食盐销售的，由盐业主管机构责令停止销售，没收违法所得，可以并处违法所得3倍以下的罚款。”本案中长沙市盐务局依据上述规定对黄玉调料店作出的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当。
三、关于长沙市盐务局作出被诉行政处罚决定程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定:“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。本案中长沙市盐务局于2015年8月14日作出的对黄玉调料店涉案食盐先行登记保存的行为已被法院生效判决认定违法，长沙市盐务局在2015年9月1日作出《沙嫌犯罪案件移送书》，超过了法定办理期限，构成程序违法。长沙市盐务局在收到公安机关退回材料后作出行政处罚决定，在作出行政处罚决定前向黄玉调料店送达了行政处罚听证告知书，召开了听证会，保障了黄玉调料店的听证和陈述申辩权利。综上，长沙市盐务局虽然程序违法，但未对黄玉调料店的权利产生实际影响。
综上所述，一审法院认为，长沙市盐务局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，依法应当确认长沙市盐务局的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉论法》第七十四条第一款第(二)项之规定，判决如下:一、确认长沙市盐务局作出的长盐政罚[2016]第1027号《盐业违法案件行政处罚决定书》违法;二、驳回黄玉调料店的其他诉讼请求。
上诉人黄玉调料店诉称：长沙市盐务局即使在2016年左右食盐体制改革前，也不是长沙市食盐专营主管机构，无权对上诉人作出行政处罚。湖南省经济和信息化委员会才是全省食盐专营主管机构，湖南省盐务管理局仅负责全省食盐安全管理和监督工作，因此作为其下属的长沙市盐务局最多也只有安全监管职能。根据《湖南省盐业管理条例》第三十七条规定，构成行政处罚要满足两个条件，一是违反了该条例第十九条第二款，二是从非食盐批发企业购进加碘食盐销售。上诉人购买的食盐来源于湘澧盐化有限公司生产，湖南省轻工盐业集团有限公司常德分公司上门销售，不构成上述行政处罚的条件。长沙市盐务局作出行政处罚认定事实不清。由于长沙市盐务局已经将该案线索移送公安机关，在没有新的事实与依据的前提下，再作出新的行政处罚行为，程序严重违法。公安机关直至行政处罚作出前都没有给出书面答复给长沙市盐务局。故一审认定被诉行政处罚仅程序轻微违法是错误的。上诉人从湖南省轻工盐业集团有限公司常德分公司购买合法食盐，没有任何社会危害性，符合市场法规，尤其是食盐改革后的法律规定，根据立法法规定的从旧兼从轻的原则，本案应当适用有利于行政相对人的国发[2016]25号，湘政发[2016]31号规范性文件，认定被诉行政处罚决定属于滥用职权而撤销。上诉人对长沙市盐务局提交的证据22证明目的有异议，单张照片不能证明违法事实。长沙市盐务局违法变卖上诉人的食盐。综上，请求依法撤销一审判决和被诉行政处罚决定，由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人长沙市盐务局辩称：长沙市盐务局在2017年12月31日之前是长沙市政府授权的负责管理长沙市行政区域内食盐专营工作的唯一主管机构，《湖南省盐业体制改革实施方案的通知》、湘编办1991第42号、长盐政字1991第02号文件可以明确。上诉人从未知的非法渠道购进食盐的违法事实清楚，证据确凿，其行为严重违反当时的《食盐专营办法》和《湖南省盐业管理条例》的规定。长沙市盐务局的先行登记保存并非具体的行政行为，仅是一种证据收集和保存的措施，在公安机关未及时作出处理并退回案件材料后，长沙市盐务局根据上诉人客观存在的违法行为作出行政处罚决定并无不妥。上诉人对购盐渠道的多次陈述均不一致，始终无法提供食盐合法来源的证据，如任其对外销售，将造成安全隐患，不予行政处罚难以达到教育和纠正违法的目的。且上诉人的违法行为和被诉行政处罚决定均发生在2017年12月26日《食盐专营办法》修订之前，故不存在上诉人所谓从轻情形。涉案食盐并未变卖，而是一直保存在长沙市盐务局仓库。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。
经审查，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，国务院《食盐专营办法》(2013年版)第四条规定，国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专管工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。根据湖南省机构编制委员会办公室《关于部分盐业公司加挂盐务管理局牌子的批复》（湘编办[1991]42号）以及湖南省长沙市盐务管理局《关于成立长沙市盐务管理局有关问题的通知》（长盐政字[1991]第02号）文件规定，长沙市盐务管理局具有对辖区内盐业违法案件进行调查处理的职权。上诉人黄玉调料店以省级盐业主管机构是湖南省经济和信息化委员会为由，主张长沙市盐务管理局不具有作出本案行政处罚的职权，理由不能成立。
根据国务院《食盐专营办法》(2013年版)第十四条和第二十二条规定，食盐零售单位从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处罚款。上诉人作为食盐零售单位，对其购进的食盐应当提供采购渠道合法的证明。对于涉案食盐的来源，上诉人虽主张系湖南省轻工盐业集团有限公司常德分公司上门销售，但无法提交进货凭证、销售人员或销售商证言等任何证据证明，不能证明涉案食盐是从取得食盐批发许可证的企业购入，因此，被上诉人长沙市盐务管理局认定其违法从非食盐批发企业（个人）购进食盐，违反了《食盐专营办法》规定，对上诉人作出被诉行政处罚，具有事实依据和法律依据，且未超过法定的处罚幅度，并无不当。上诉人主张，国务院2016年发布的食盐体制改革方案取消了食盐销售区域限制，因根据食盐体制改革后修订的《食盐专营办法》（2017年版），食盐零售单位仍应当从食盐定点批发企业采购食盐，而上诉人未能提交任何证据证明涉案食盐系从食盐定点批发企业购进，故该上诉理由不能成立。
被上诉人长沙市盐务局在对涉案食盐采取先行登记保存措施后，未在法定期限内及时作出处理决定，构成程序违法。对此，一审已经充分阐述，本院予以确认。因该问题对上诉人的权利不产生实际影响，一审判决确认被诉行政处罚违法，并无不当。上诉人主张长沙市盐务局在将线索移送公安机关后作出行政处罚，属于作出新的行政行为，程序严重违法，因长沙市盐务局在移送线索前并未对上诉人违法购盐行为作出行政处罚决定，故本案被诉行政处罚决定并不属于重复作出，该上诉理由不能成立。
综上，上诉人的上诉理由均不成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人长沙市开福区黄玉调料店负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴雪辉
审判员 罗柏寒
审判员 周 永
二〇一八年八月四日
书记员 刘烁星
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。