广东省中山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤20行终61号
上诉人（原审原告）：中山市丰陶矿产建材有限公司，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：陆磅兴，经理。
委托代理人：孙浩林，该公司工作人员。
上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
负责人：何俊文，副局长。
委托代理人：潘小陶，该局工作人员。
委托代理人；黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
上诉人中山市丰陶矿产建材有限公司（下称丰陶公司）因不服被上诉人中山市城乡规划局（下称市规划局）城乡规划行为一案，不服广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第323号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，丰陶公司领有中府国用（2005）第易xxx号国有土地使用权证，该证载明土地坐落于中山xx区xx村，使用面积为23372.6平方米，地类（用途）为工业。该土地上的建筑物取得了粤房地证字第××号房地产权证，建筑面积为1678.11平方米，房屋用途是工业。2013年8月20日，丰陶公司向市城乡规划局申请新建、改建部分厂房、仓库、办公用房和宿舍，市城乡规划局于同年10月10日向丰陶公司发出退件通知书，告知丰陶公司其申请作退案处理，退案理由为“根据《中山火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划》，该用地规划功能为居住小区级公共设施用地（36班小学），土地证载功能与规划功能不符”。后来，丰陶公司的法定代表人陆磅兴向市城乡规划局反映涉案土地用地规划功能变更的问题，市城乡规划局于2015年5月15日作出中开规函（2015）120号《关于陆磅兴居民反映中山市丰陶矿产建材有限公司用地变更规划功能问题的复函》，告知涉案土地属于《火炬开发区旧城片区控规》范围，因土地证载功能与规划功能不相符，无法办理用地规划许可，建议向区政府相关部门申请协调解决。丰陶公司认为，市城乡规划局修改《火炬开发区旧城片区控规》的程序不合法，《火炬开发区旧城片区控规》不能作为规划管理和城乡建设的依据，故诉至原审法院，请求判令：1.确认《中山火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划》无效；2.恢复丰陶公司位于中山市xx区xx村土地（土地证号为中府国用（2005）第易x**号）的土地证载工业功能；3.由市规划局承担本案诉讼费用。
原审法院另查明：中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬开发区管委会）于2012年5月29日向中山市人民政府（以下简称为市政府）提交了中开管（2012）101号《关于审批﹤中山火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划﹥成果的请示，该请示载明：“《中山火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划》业经中山市城市规划委员会专业委员会于2011年第十四次会议审议，并原则同意通过审查。…….特将该规划成果呈市政府审批……随文另附：1、市规划委员会的复函意见书；2、《中山火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划（草案）》（含电子文件）”。市政府收到该请示后，于2012年8月23日作出中府办复（2012）130号《关于火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划的批复》，该批复载明：“火炬区管委会：你区《关于审批﹤中山火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划﹥成果的请示》（中开管（2012）101号）悉，经市政府研究，批复如下：一、《中山市火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划》（下称《控规》）基本符合我市城市总体规划要求，同意《控规》……三、你区要加强对《控规》实施的指导、监督和检查工作，不得随意调整《控规》，确需要调整的，必须按照法定程序办理，确保《控规》的严格实施。四、你区要在《控规》获批准之日起30日内，向社会公布《控规》”。火炬开发区管委员会于2015年5月11日将《火炬开发区旧城片区控规》等9个控制性详细规划成果报请中山市人民代表大会常务委员会备案。
原审法院认为，根据2008年的《中华人民共和国城乡规划法》第十九条“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”和第二十条“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”的规定，控制性详细规划的组织编制行政机关负有将其组织编制的控制性详细规划报请政府审批的职责，而且控制性详细规划获批后，还负责将其组织编制的控制性详细规划报有关部门备案。本案中，讼争的控制性详细规划是由火炬开发区管委会报请市政府进行审批，市政府经审查后作出了同意批准的批复，并且要求开发区管委会负责将讼争的控制性详细规划向社会公布。此外，火炬开发区管委会依法还将讼争的控制性详细规划报中山市人民代表大会常务委员会备案。也就是说，讼争的控制性详细规划是由火炬开发区管委会组织编制，火炬开发区管委会负责将其向政府报请审批、对社会公布以及向有关部门备案。而市城乡规划局既未将讼争的控制性详细规划报请市人民政府审批，也未报有关部门备案，更未作出同意的审批，亦不是负责将讼争的控制性详细规划向社会公布的主体。即市城乡规划局既不是讼争的控制性详细规划组织编制机关，也不是审批机关，不是本案适格的被告。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回中山市丰陶矿产建材有限公司的起诉。
上诉人丰陶公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，市规划局没有提供《中山火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划》，原审法院仅凭其提供的火炬区管委会对于该规划成果的请示以及中山市政府的批复是不能认定涉案土地所涉及的控规是由火炬开发区管委会组织编制的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条及第二十条的规定，城乡规划主管部门是组织编制控制性详细规划的行政机关，经本级人民政府批准后，还负责将其组织编制的控制性详细规划报本级人民代表大会常务委员会备案。而从市规划局提供的证据看，火炬区管委会是向上一级的中山市人民代表大会常务委员会报送备案的，这与上述法律规定不符。上诉人起诉的依据是市规划局作出的复函，该复函中明确告知涉案控规的公示时间及审批时间，如果不是市规划局作出的控规，如何能清楚知道上述内容。综上，请求二审法院撤销原审裁定，将本案发回原审法院继续审理。
被上诉人市规划局答辩称，市规划局既不是涉案规划的组织编制机关，亦不是审批机关，不是本案的适格被告。丰陶公司的起诉不符合法定的起诉条件，其起诉要求确认涉案规划无效和恢复涉案规划所涉土地的工业用途功能，是两个不同法律性质的行政行为，不能在同一诉讼程序中解决。一审时，关于本案被告主体的问题，一审法院已经充分释明，丰陶公司仍坚持列市规划局为本案被告，其起诉明显不符合法律规定。而市规划局之所以清楚诉争控制性规划的详细内容，是因为市规划局是城乡规划建设的主管部门，负责具体执行相关建设用地规划许可的审批工作。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条关于“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，丰陶公司起诉要求确认无效的《中山火炬开发区张家边旧城片区控制性详细规划》经中山市人民政府以（2012）130号批复批准生效，该批复是该控制性详细规划生效的法定文书，故丰陶公司对该控制性详细规划提起诉讼，应当以中山市人民政府为被告。对于市规划局作出的中开规函（2015）120号复函，是作为城乡规划主管部门对陆磅兴反映的规划问题在其职权范围内作出的信访回复，但是依据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条和二十条的规定，市规划局并没有审批城镇控制性详细规划的职权；而市规划局组织编制的城市控制性详细规划，或者火炬开发区管委会编制的镇区控制性详细规划，均需由中山市人民政府批准后方为生效的控制性规划，故组织编制规划的行为本身并不对权利人的权利义务产生实质性的影响，作为中间性行政行为，不属于可诉的行政行为。原审法院在对丰陶公司释明被告主体后，丰陶公司仍坚持不予变更被告主体，原审法院据此驳回其起诉合法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一六年三月三日
书 记 员 余雪琳