陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕03行终14号
上诉人（原审原告）ＸＸ慧，女，生于1970年3月1日，住岐山县。
被上诉人（原审被告）岐山县公安局。住所地：岐山县凤鸣镇凤鸣西路**号。
法定代表人黄晖，任该局局长。
委托代理人年利峰，系该局法制室民警。
委托代理人牟福兴，陕西扶济律师事务所律师。
上诉人ＸＸ慧因治安行政处罚一案，不服扶风县人民法院（2016）陕0324行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸ慧和被上诉人岐山县公安局的委托代理人年利峰、牟福兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2015年1月、3月、5月、7月原告ＸＸ慧携带上访材料前往北京市中南海周边上访，被北京公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）训诫。2015年8月20日原告ＸＸ慧又携带上访材料前往北京市中南海周边上访，再次被府右派出所训诫。此后岐山县蔡家坡镇人民政府工作人员将原告ＸＸ慧劝返。被告岐山县公安局在接到蔡家坡镇人民政府报案后，向岐山县蔡家坡镇人民政府维护稳定办公室调取了2015年8月20日府右街派出所对原告ＸＸ慧的训诫书。当日被告传唤了原告ＸＸ慧并进行了询问记录，并对原告ＸＸ慧携带的物品进行了检查，将其携带的《控告信》、《上访信》等予以扣押。同时也向蔡家坡镇维稳办工作人员张峰、刘江进行了调查取证。在做出处罚前，向原告ＸＸ慧进行了行政处罚告知，原告ＸＸ慧在告知笔录上拒绝签名。2015年8月23日被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项之规定，对原告ＸＸ慧作出行政拘留十日的处罚决定。2015年8月23日被告将原告ＸＸ慧送往宝鸡市拘留所执行，2015年9月2日解除拘留。
原审法院认为，任何公民都应当通过理性的合法的渠道表达诉求。北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，原告ＸＸ慧因多次上访到北京中南海周边滞留，扰乱了中南海周边的正常秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，应当受到处罚。公安机关据此对原告人予以处罚是严格履行职责的合法行为。原告人的违法事实有证人张峰、刘江的证言笔录，有府右街派出所的训诫书等大量证据在卷证实，原告人称对其处罚的事实不清，证据不足的理由显然不能成立。原告认为被告无权管辖本案，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，被告岐山县公安局对该案享有管辖权，原告的主张与法相悖，本院不予支持。被告岐山县公安局在作出行政处罚决定过程中，符合法定程序，经案件受理，然后调查取证，告知陈述申辩权利，进而作出行政处罚决定，并且告知了原告的复议权和诉权。被告的办案程序合法。在法律适用上也并无不当，综上，被告的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉请确认被告行政行为违法不能成立，依法应予驳回。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告ＸＸ慧的诉讼请求。诉讼费50元，由原告ＸＸ慧承担。
宣判后，原审原告ＸＸ慧不服，向本院提起上诉。上诉请求：1.撤销扶风县人民法院(2016)陕0324行初4号行政判决；2.对本案依法改判，撤销被上诉人岐山县公安局岐公(治)决字〔2015〕第A022号行政处罚决定；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：1.被上诉人的行政处罚没有事实依据，上诉人并未实施过违反《治安管理处罚法》的扰乱单位秩序违法行为，一审法院对处罚的事实依据认定严重有误。上诉人在北京上访属于依法维护自己合法权益的行为。上诉人当日只是经过中南海周边，行为并无违法，并不构成扰乱单位秩序，不存在进行行政处罚的事实依据。被上诉人所提供的北京市公安局西城分局的《训诫书》并不能证明上诉人存在违反《治安管理处罚法》的情形。但是，《训诫书》却能够反证上诉人并无违反其他法律法规的行为。因为如果上诉人违反其他法律法规，根据《信访条例》第四十七条第二款规定，府右街派出所早巳根据相关规定给予了上诉人处罚，而不仅仅是训诫那么简单。2.被上诉人的行政处罚没有法律依据，其处罚决定适用法律明显不当，一审法院对于被上诉人适用法律的司法审查严重有误。既然被上诉人和一审法院所认定上诉人的行为地在中南海周边，那当然就不存在扰乱任何单位秩序的问题。既然本案被上诉人所指称上诉人的违法行为发生于北京，那么也只能适用全国性的法律法规，或者是北京市的有关规定，而不能依据陕西省内的规定来处理上诉人发生于北京市的行为。3.被上诉人对上诉人的行政处罚违背了一事不再罚的行政处罚原则。本案上诉人在北京的行为，府右街派出所已经向上诉人送达了《训诫书》，进行了处理，而被上诉人在当地政府将上诉人接回后却又就同一事实再行给予上诉人行政拘留的行政处罚，显然是违背了“一事不再罚”的行政处罚原则。4.被上诉人对上诉人的行政处罚严重超越了其职责管辖的地域范围，属于严重的行政越权行为!一审法院关于被上诉人有管辖权的认定严重错误。就本案的相关情况而言，并不存在由违法行为人居住地公安机关对上诉人进行管辖更为适宜的情形，故被上诉人并不具有管辖权。违法行为人居住地公安机关对案件的管辖应当基于违法行为地公安机关的移交，可本案所谓的扰乱单位秩序行为发生地的公安机关都没有立案，更谈不上移交，那被上诉人所谓的管辖权凭何而来？5.被上诉人行政处罚程序违法和荒唐之处也体现在其所谓的接受报案上。由蔡家坡镇的地方政府担当行政违法案件的报案主体本身就是十分荒谬的!根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款之规定，居住地公安机关管辖的行政案件来自违法行为地公安机关的移交。那么，请问这个受理报案又是何道理?蔡家坡镇政府又不存在单位秩序被扰乱的问题，它没有资格、没有必要、没有凭据报案。还有，到底是哪家单位的秩序被扰乱了呢?6.一审法院在审理本案中有违程序规范。本案被上诉人的机关负责人没有正当理由，却未出庭应诉，严重违反法律规定。一审法院在庭审中，要挟上诉人撤销追究相关人员责任的诉讼请求，并在庭审中坚决不将该请求记入庭审笔录，庭审结束后签字时又拒绝上诉人查看笔录。
被上诉人岐山县公安局答辩认为，1.一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人ＸＸ慧多次上访到北京中南海周边滞留，扰乱了中南海周边的正常秩序，且屡教不改，于2015年8月20日再次携带上访材料越级前往北京市中南海周边非信访接待场所进行非正常上访，其行为违法了《治安管理处罚法》规定，应当受到处罚，答辩人作出处罚行为证据确凿，适用法律正确，程序合法。2.一审法院认定答辩人有管辖权正确。答辩人作为违法行为人居住地公安机关对上诉人ＸＸ慧在北京的涉访违法行为具有管辖权。而且，管辖移交只是案件来源和证据来源的形式之一，不是唯一途径。3.答辩人对上诉人予以行政处罚不违反“一事不再罚”的原则。训诫不属于《行政处罚法》中规定的处罚种类，因此，答辩人对上诉人并不是重复作出行政处罚。4.一审法院司法审查严谨，上诉人的上诉理由不能成立。一审法院适用《行政诉讼法》第六十九条正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实，除增加了“2015年3月27日、2015年5月22日、2015年7月15日被上诉人岐山县公安局三次对上诉人ＸＸ慧进行行政拘留处罚”，将部分事实更正为“蔡家坡镇维护稳定办公室工作人员将上诉人ＸＸ慧劝返，报案主体为岐山县蔡家坡镇维护稳定办公室”外，对一审判决认定的其余事实予以确认。
上述事实，有对ＸＸ慧、刘江、张峰的询问笔录、调取证据通知书、训诫书、岐公（治）决字〔2015〕第A006号公安行政处罚决定书、岐公（治）决字〔2015〕第A008号公安行政处罚决定书、岐公（治）决字〔2015〕A012号公安行政处罚决定书、ＸＸ慧信访材料、报案材料、受案登记表、传唤证、公安行政处罚告知笔录、公安行政案件审批表、岐公（治）决字〔2015〕第A022号公安行政处罚决定书、通（告）知记录、行政拘留执行回执，双方当事人一、二审陈述等证据在卷佐证。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，被上诉人岐山县公安局具有作出行政拘留处罚决定的职权。上诉人ＸＸ慧因在中南海周边上访，被训诫及三次行政处罚之后，再次携带材料去中南海周边上访，其行为违反了《信访条例》关于信访途径、场所的规定，属于涉访违法行为，被上诉人作出处罚决定证据确凿，适用法律正确。被上诉人作出处罚决定时，历经了受案、传唤、调查取证、事先告知、作出决定、送达文书、执行、通知等程序，符合治安行政处罚的程序规定。上诉人对蔡家坡镇维护稳定办公室作为报案主体存有异议，但是，法律法规并未对报案的主体作出限制，蔡家坡镇维护稳定办公室认为上诉人ＸＸ慧的行为涉嫌违反治安管理规定时，向公安机关报案并无不当。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件原则上由违法行为发生地的公安机关管辖，但是由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，也可以由违法行为人居住地公安机关管辖。该《规定》第九条第二款规定的是违法行为地公安机关在移交案件前的工作职责，但是并不能由此推导出居住地公安机关的管辖权必定来自于违法行为地公安机关对案件的移交。本案中，被上诉人岐山县公安局作为上诉人ＸＸ慧居住地公安机关，具有对本案所涉治安案件的管辖权。一审中，被上诉人负责人虽然未能出庭应诉，但是已经委托相应的工作人员出庭。而且，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款是对行政机关负责人出庭义务的规定，行政机关负责人未能出庭不能成为一审审判程序违法的理由。而且，上诉人的诉讼请求在一审庭审笔录中已全部记载，上诉人在庭审笔录上逐页签字。因此，一审审判程序不存在违法之处。上诉人ＸＸ慧的第二个诉讼请求是“判令被告承担违法执法造成的责任和后果”，该请求本身不够明确，同时因缺乏事实依据和法律依据不能成立。
综上，被诉行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ慧承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋连奎
代理审判员 冯建华
代理审判员 龚 培 静
二〇一七年五月八日
书 记 员 惠 呈 亮