吉林省长春市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）吉01行终49号上诉人（原审公益诉讼人）德惠市人民检察院，住所地德惠市松柏路德大广场东侧。法定代表人兰舰，检察长。委托代理人于福录，该院民事行政检察部检察员。委托代理人凌云，该院民事行政检察部检察员。被上诉人（原审被告）德惠市朝阳乡人民政府，住所地德惠市朝阳乡。法定代表人曲守宝，德惠市朝阳乡人民政府镇长。委托代理人杨桂伍，吉林吉大律师事务所律师。上诉人德惠市人民检察院因与被上诉人德惠市朝阳乡人民政府（以下简称朝阳乡政府）不履行环保监督管理职责一案，不服德惠市人民法院于2017年12月26日作出的（2017）吉0183行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。原审法院认为，公益诉讼人要求确认朝阳乡政府不履行对垃圾处理监管职责违法，并判令朝阳乡政府立即履行监管职责，对违法形成的垃圾场进行治理，恢复原有的生态环境。经审查本案中垃圾形成是德惠市朝阳乡区域的生活垃圾。且该垃圾堆放场位于德惠市朝阳乡区域松花江河堤内，属于松花江河道管理范围。朝阳乡政府只对该事项负有管理职责。其监管职责应由有关行政主管部门行使，故朝阳乡政府不是本案适格的被告，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回了公益诉讼人德惠市人民检察院的起诉。上诉人德惠市人民检察院上诉称，依据《中华人民共和国因体废物污染环境防治法》第四十九条“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”《吉林省生态环境保护工作职责规定（试行）》第八条、《长春市生态环境保护工作职责规定（试行）》第九条“乡镇政府（街道办事处）应督促指导本辖区企事业单位和其他生活经营者落实环境保护措施，配置必要监管人员，落实监管网格的环境监管责任，加强隐患排查，发现环境违法问题及时向上级人民政府和有关部门报告。组织本辖区内各单位和居民开展农村环境综合整治，加强禽畜水产养殖等农业面源污染防治和秸杆禁烧，抓好生活垃圾分类处置、生活污水集中处理，加强农村饮用水源和耕地保护。”《德惠市生态环境保护工作责任规定（试行）》第九条，关于乡镇人民政府（街道办事处）生态环境保护职责第（五）项“抓好生活垃圾分类处置、生活污水集中处理，加强农村应饮用水源和耕地保护”；第（六）项“负责或内河道垃圾、畜禽尸体等对水产生污染的物质实施清理和处理，对乡镇（街）出境断面水质负责。”以及《长春市市容环境卫生管理条例》第六条第三款“乡（镇）人民政府和街道办事处负责本辖区内的市容和环境卫生管理工作。”等规定，乡镇人民政府是其辖区内生活垃圾污染环境的监管主体，负有监管职责。本案所涉及的垃圾场位于德惠市朝阳乡南岗村林场东北方位，距松花江约500米，该处垃圾分布谷处堆放，均为沙土坑，经测绘垃圾堆放量为6051.5立方米，且附近林地存在大量零散倾倒的垃圾。该处垃圾属无序堆放，未作防渗漏、防扬散及无害化处理，周边生态环境、水体面临被污染的风险。上诉人于2017年4月18日向朝阳乡政府发出长德检行公建[2017]2号检察建议书，建议其依法履行监管职责，对违法存在的生活垃圾堆放场立即进行治理，恢复原有的生态环境。朝阳乡政府收到检察建议后，由乡党委书记、乡长带领相关工作人员赴该垃圾场实地查看，向德惠市人民政府汇报垃圾场情况，积极制作垃圾场整治方案，并开展对现存垃圾进行掩埋封闭、筹备购买垃圾清运车辆等工作，其上述积极履职行为应当予以肯定。原审裁定认定“本案垃圾系由朝阳乡政府区域的生活垃圾。朝阳乡政府对该事项负有管理职责。”故虽该处垃圾系位于松花江河道管理范围内，但该处垃圾系主要由朝阳乡政府当地居民倾倒，依据《中华人民共和国因体废物污染环境防治法》《吉林省生态环境保护工作职责规定（试行）》《长春市生态环境保护工作职责规定（试行）》《德惠市生态环境保护工作责任规定（试行）》的规定，朝阳乡政府当然对生活垃圾的分类处置，防止生活垃圾对环境造成污染有明确的、不可否认的、不可推卸的职责。据此，原审裁定在认定朝阳乡政府有管理职责的情况下，混淆“管理”与“监管”的概念，因此认定其不是适格被告的认定无法无据。综上，请二审法院支持上诉人的诉请。被上诉人朝阳乡政府未向本院递交书面答辩意见。经审理查明，德惠市人民检察院在朝阳乡政府辖区内松花江河道管理范围内，发现有6051.5立方米垃圾堆放。垃圾为无序堆放，未作防渗漏、防扬散及无害化处理。德惠市人民检察院于2017年4月18日向朝阳乡政府发出长德检行公建[2017]2号检察建议书，建议依法履行统筹和监管职责，对违法存在的垃圾堆放场立即进行治理。2017年5月12日朝阳乡政府向德惠市检察院回复称朝阳乡党委及政府高度重视，制定了朝阳乡垃圾堆放场整治方案。德惠市人民检察院于2017年6月5日、2017年6月9日、2017年6月17日、2017年6月23日四次复查现场后，认为垃圾堆放点有二辆铲车在推土掩埋，有少量垃圾仍处于裸露状态，朝阳乡政府未依法履行监管职责，对违法形成的垃圾处理场未进行彻底整治，公共利益仍处于持续损害之中。德惠市人民检察院2017年6月26日向德惠市人民法院提起公益诉讼，要求确认朝阳乡政府不履行对垃圾处理的监管职责违法；判令朝阳乡政府立即履行监管职责，对违法形成垃圾场进行治理，恢复原有生态环境。德惠市人民法院于2017年12月26日作出（2017）吉0183行初42号行政裁定，裁定驳回了德惠市人民检察院的起诉。德惠市人民检察院不服，上诉至本院。本院认为：一、关于对“监督管理职责”的理解问题。行政机关是国家行政管理机关，既具有管理社会公共事务的权力，同时亦有保障行政相对人合法权益和维护公共利益的行政职责。应当履行行政职责而不履行的行政行为，应当根据不同情况分别受上级机关、司法机关以及社会舆论等的监督和规制。但是由于司法机关与上级机关的职能和作用并不完全相同，司法机关无权对所有的行政行为进行监督和规制，行政公益诉讼亦不例外。行政公益诉讼的提起，应受行诉讼法受案范围的限制。通常意义上讲，行政机关对生态环境行政管理职责包含两方面的含义：一是运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理，如雾霾治理、垃圾处理和“小广告”清理等；二是运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理，如依法制止生产企业排放大气污染物的违法行为、依法制止擅自倾倒垃圾的违法行为以及依法制止张贴“小广告”的违法行为等。对于如何合理安排公共资金、如何分阶段建设垃圾处理设施、如何关停环境污染企业等对生态环境进行治理的行政管理职责，目前并不属于司法调整范畴；目前行政诉讼有权调整的行政行为应当限定在行政机关运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理的范围内。也就是说雾霾、垃圾以及“小广告”等生态环境问题没有得到有效治理，以此要求确认行政机关未履行环境保护监督管理职责（治理职责）行为违法的，不属于环保行政公益诉讼受案范围。综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”中规定的“监督管理职责”应当不包括前述行政机关“运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理”的管理职责，仅应指行政机关依据法律、法规或者规章的明确授权行使的监督管理职责。二、关于确定对生态环境违法行为负有监督管理的责任主体问题。要求行政机关履行运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责以及要求确认行政机关不履行上述职责违法，属于行政公益诉讼的受案范围。但是在提起该类诉讼时应正确界定监督管理的责任主体。《中华人民共和国固体废物污染环境保护法》第四十九条规定：“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”《吉林省环境保护条例》第十二条规定：“县级以上人民政府的环境保护行政主管部门，依法对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”第十五条：“城市街道办事处、乡镇人民政府按照有关规定，负责本辖区的环境保护工作。”根据以上规定，对环境保护方面的违法行为授权进行监督检查和处罚的主体限定为县级以上人民政府的环境保护行政主管部门，对乡镇政府仅是宏观的规定了负责辖区内环境保护工作，没有具体明确如何负责。《吉林省生态环境保护工作职责规定（试行）》中规定的乡镇政府“指导本辖区企事业单位和其他生产经营者落实环境保护措施，配置必要监管人员，落实监管网格的环境监管责任，加强隐患排查，发现环境违法问题及时向上级人民政府和有关部门报告。组织本辖区内各单位和居民开展农村环境综合整治，加强禽畜水产养殖等农业面源污染防治和秸秆禁烧，抓好生活垃圾分类处置、生活污水集中处理，加强农村饮用水源和耕地保护”的职责虽在地方性法规的基础上明确了乡镇政府的管理职责，但该文件仍未明确乡政府具体如何应当履行的内容。同时，根据文件规定，乡镇政府是否按照文件落实，由上级政府按照文件规定进行奖励及问责，故上述文件规定的职责与行政诉讼法第二十五条规定的监督管理职责不同，该管理职责的落实情况应当由上级政府按照文件规定进行评价，不受行政诉讼法调整。综上所述，朝阳乡政府是否履行清理垃圾的职责不受行政诉讼法调整；朝阳乡政府不是履行对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责的责任主体。上诉人以朝阳乡政府不履行清理垃圾职责由提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨 光代理审判员 姜 楠代理审判员 高婧明二〇一八年四月二十日书 记 员 魏 波