广东省云浮市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤53行终17号上诉人（原审原告）：罗定市冲花石材有限公司。住所地：罗定市XX镇XX开发区。法定代表人：曾炳泉，董事长。委托代理人：赵飞燕，广东百誉律师事务所律师。委托代理人：卢远，广东百誉律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：罗定市国土资源局。住所地：罗定市罗城镇兴华三路**号。法定代表人：陈定四，局长。委托代理人：林沛文，罗定市国土资源局干部。委托代理人：朱瑞明，罗定市国土资源局干部。原审第三人：罗定市农村信用合作联社。住所地：罗定市罗城镇迎宾三路*号。法定代表人：范石坚，理事长。委托代理人：林国健，该合作联社办事员。上诉人罗定市冲花石材有限公司（下称：冲花石材公司）因与被上诉人罗定市国土资源局（下称：罗定市国土局）、原审第三人罗定市农村信用合作联社（下称：罗定农信社）土地行政登记纠纷一案，不服云城区人民法院（2017）粤5302行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：涉案土地属国有土地，该土地位于罗定市XX镇XX开发区，涉案土地上有五层高的楼房。涉案土地曾于1996年11月12日由罗定市人民政府颁发了罗府国用（96）字第XX号XX《国有土地使用证》给冲花石材公司。该证记载的土地使用者为：冲花石材公司，土地用途为：办石材厂，四至为：东至XX地、南至XX路、西至XX地、北至XX路。冲花石材公司先后向罗定市金鸡农村信用合作社借款60万元，由于无力偿还，冲花石材公司将涉案土地转让给罗定市金鸡农村信用合作社。2001年9月29日，冲花石材公司（甲方）与第三人的下属机构罗定市金鸡农村信用合作社（乙方）签订《土地使用权转让合同书》，同日，冲花石材公司与第三人的下属机构罗定市金鸡农村信用合作社共同向罗定市国土局提出办理国有建设用地使用权转让申请。罗定市国土局于2001年9月30日向罗定市金鸡农村信用合作社颁发了罗府国用（2001）字第A号、第B号《国有土地使用证》，该土地使用证均载明：土地使用者为：罗定市金鸡农村信用合作社；地址为：罗定市XX镇XX开发区；用途为：工业用地；使用权类型：划拨。2001年10月5日，罗定市金鸡农村信用合作社（甲方）与冲花石材公司（乙方）在罗定市XX镇法律服务所的见证下再补签订一份《土地使用权、房屋所有权转让书》，内容为：冲花石材公司曾炳泉（乙方）在一九九七年二月四日用坐落在罗定市XX镇XX开发区的土地面积为：柒仟贰佰肆拾平方米的土地使用权及新建的办公楼一幢（未完工）的楼房[土地使用证号：罗府国用（96）字第XX号XX]，向金鸡信用社申请贷款并签订抵押借款合同……经甲方信贷员多次上门催收，乙方拒不偿还，甲方向罗定市人民法院提起诉讼，并对财产进行查封。乙方以无钱偿还为由，愿以土地使用权及楼房转让给甲方作为抵偿乙方的债务，双方同意撤销诉讼。甲、乙双方就土地使用权及楼房所有权转让有关事宜达成如下协议：一：乙方因无法偿还甲方的贷款本金及利息，愿意将位于XX镇XX村XX开发区的土地一块转让给甲方。到国土部门办理土地使用权变更手续，换领土地使用证，该地块的使用权归属甲方。现已换领新的土地使用证二个，土地使用权总面积为：柒仟零捌拾壹平方米。分别为：（一）罗府国用（2001）字第A号，土地使用面积为伍佰伍拾柒平方米。（二）罗府国用（2001）字第B号，土地使用面积为陆仟伍佰贰拾肆平方米。二、乙方将该地的使用权柒仟零捌拾壹平方米的土地及的地块内的全部五层半楼房的建筑物。构筑物占地面的贰佰贰拾陆点肆平方米，建筑总面积壹仟肆佰壹拾捌平方米的房屋所有权转让给甲方，总价值为：柒拾伍万柒仟叁佰壹拾陆元伍角正（人民币）。用于抵偿乙方借甲方的贷款本金……。2017年8月，第三人罗定农信用社委托广东XX拍卖有限公司对罗府国用（2001）字第A号、第B号《国有土地使用证》的土地使用权进行拍卖，冲花石材公司在拍卖公告期间知悉罗府国用（2001）字第A号、第B号《国有土地使用证》的土地类型仍然为划拨性质，冲花石材公司认为罗定市国土局颁发罗府国用（2001）字第A号、第B号《国有土地使用证》给第三人的具体行政行为程序违法，严重侵害了冲花石材公司的合法权益。冲花石材公司为此于2017年9月18日向一审法院提起行政诉讼，请求:一、撤销罗定市国土资源局作出的罗府国用（2001）字第A号国有土地使用证。二、撤销罗定市国土局作出的罗府国用（2001）字第B号国有土地使用证。三、本案诉讼费用由罗定市国土局负担。另查明，冲花石材公司于2002年1月15日因逾期不参加年检被罗定市工商行政管理局依法吊销营业执照。再查明：罗定市国土局于2002年与罗定市矿产局合并更名为罗定市国土资源局。2009年5月20日，根据中国银行业监督管理委员会云浮监管分局作出的《关于罗定市农村信用合作联社开业的批复》[云银监复（2009）13号],罗定农信社开业，罗定农信社开业的同时，罗定市金鸡农村信用合作社自行终止，其债权债务转为罗定农信社的债权债务。一审法院认为：本案的争议焦点一是冲花石材公司的工商登记被吊销，是否具有原告诉讼主体资格。二是冲花石材公司的起诉是否超过起诉期限？关于冲花石材公司是否具有诉讼主体资格的问题，罗定市国土局称冲花石材公司已于2002年1月15日因逾期不参加年检被罗定市工商行政管理局依法吊销，其不具有诉讼主体资格。但吊销的仅仅是营业执照，冲花石材公司并没有被注销，根据《中华人民共和国民法通则》第三十六条：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”；第四十六条：“企业法人终止，应当向登记机关办理注销登记并公告。”的规定，冲花石材公司尚具备民事权利能力和民事行为能力，可以作为诉讼主体参加诉讼，只是不能从事经营活动，且根据最高人民法院法经（2000）第23号函，企业法人营业执照被吊销后，应当由其开办单位（包括股东）或者企业组织清算组依法进行清算，停止清算范围外的活动。清算期间，企业民事诉讼主体资格依然存在。故对冲花石材公司的诉讼主体资格，一审法院予以确认。关于本案的起诉期限问题，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在法定起诉期限内提出。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案的起诉期限从当事人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据冲花石材公司与第三人于2001年10月5日签订的《土地使用权、房屋所有权转让书》，冲花石材公司于2001年10月5日已知道本案争讼的土地权属证书颁证的情况。冲花石材公司对罗定市国土局的颁证行为不服，应当在知道之日起2年内提起行政诉讼。现冲花石材公司于2017年9月18日提起行政诉讼，已超过法定最长起诉期限且无正当理由，应不予受理。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”的规定，冲花石材公司已丧失了本案诉权。综上所述，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十四条、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回冲花石材公司的起诉。上诉人冲花石材公司不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审裁定，依法支持上诉人的诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用均由被上诉人负担。事实和理由如下：一审法院对“行政行为的内容”作狭隘理解是错误的，导致其裁判认定事实错误，本案并未超过法定的起诉期限。上诉人认为本案依法未超过法定起诉期限，一审法院认为上诉人与原审第三人签订涉案《土地使用权、房屋所有权转让书》时即已知道被上诉人对涉案土地证的颁证情况进而认定上诉人的起诉已超过法定起诉期限，该认定是错误的。涉案起诉期限应从被上诉人和原审第三人提交本案证据后上诉人完全知悉涉案两个国有土地证的内容之日起起算。理由如下：一审法院认定上诉人自2001年10月5日签订《土地使用权、房屋所有权转让书》时即已知道被上诉人已作出具体行政行为进而认定上诉人的起诉已超过法定起诉期限。但《土地使用权、房屋所有权转让书》只显示涉案土地办理了两个新证，但却无任何关于土地类型，土地四至，宗地图等内容。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条第一款的规定，所谓的知道行政行为不单纯是指行政行为的本身，而应包括整个行政行为的一切内容；如推定上诉人知道或应当知道该整个行政行为的一切内容的，则应有确切的证据予以证实。而涉案《土地使用权、房屋所有权转让书》并未反映关于土地类型，土地四至，宗地图等内容，试问又凭什么能推定上诉人已经知道该行政行为内容呢？且办理新证过程需要上诉人确认的环节均“跳跃性飞过”，实际上涉案两个国有土地证的宗地图、土地四至等也从未得到上诉人确认（对此，庭审中该事实亦予以确认。见一审庭审笔录及地籍档案），此种包办式行政处理方式，试问上诉人又如何知道自己的诉权。被上诉人亦未举证证实其已告知上诉人相应的起诉期限。上诉人与原审第三人双方签订的涉案转让合同也是原审第三人在乘人之危、显示公平的情况下签订的，当时其也从未出示过涉案两个土地使用证。况且上诉人与原审第三人直接以划拨土地作为标的物签订转让合同，该合同本身即属于无效合同，被上诉人作为国家土地行政管理部门，应知悉直接转让划拨土地是违反法律禁止性规定的，但其仍然以一份无效合同为原审第三人办理转让登记手续，未尽相应审查义务，属程序严重违法。上诉人认为，如被上诉人认为上诉人的起诉已经超过了法定的期限，已明确告知上诉人作出的行政行为及内容，并将诉权告知了上诉人，应由被上诉人承担相应的举证责任。但在整个诉讼过程中，被上诉人始终未有就我方已知悉该具体行政行为的全部内容提出充分的证据予以证实，故被上诉人应对此承担举证不能的责任，不能认为已超过法定起诉期限。综上，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十五条规定，即应从被上诉人及原审第三人提供涉案两块国有土地的土地使用证时起算。退一万步，本案的起诉期限充其量从上诉人看到涉案土地的拍卖公告而去索取相关资料时视为上诉人应当知道行政行为的内容，即2017年8月29日（拍卖信息见报日），亦未超过法定起诉期限。二、被上诉人为原审第三人直接办理划拨土地权属凭证登记的行政行为，存在多种严重程序违法的情形，并严重损害国家利益。上诉人坚持认为被上诉人为原审第三人办理涉案两个国有土地使用权证的行为系严重违法的，该行为已严重损害国家利益及上诉人的合法权益。违法事实一：在上诉人查阅涉案两个国有土地证的整个地籍档案后，均只发现，两个地籍档案中只有《土地使用权转让合同》附卷。但却未有发现《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条第一款规定的其它必要条件，例如土地使用权出让合同和缴交土地出让金的相关证明。因此，被上诉人的整个办证行为系完全违背法律对国有划拨土地使用权出让、转让行为的管理限制的。被上诉人在庭审中亦明确表示涉案土地在办理转让前并未依法缴纳土地出让金，当法官问及为何不缴纳时，被上诉人就解释说因为当时国土局办事人员素质低。违法事实二：在被上诉人提交的编号为罗府国用XX号《国有土地使用证地籍档案》的《地籍调查土地登记审批表》中，在建筑物类型处，存在由原来书写建成五层半楼房后经被上诉人手动修改变更为建成一层楼房的违法事实；该审批表原书写的五层半楼房恰恰与上诉人在原审期间提交的涉案土地上存在的五层半楼房的照片系相互吻合，故亦能恰恰证实被上诉人在办理涉案国有土地使用证中系存在违法审批的行为；同时，在该地籍档案的《土地登记申请书》中，建筑物类型却是建成五层半楼房，亦就是说，在同一个地籍档案中，《土地登记申请书》与《地籍调查土地登记审批表》对同一个地上建筑物所描述的层高系存在矛盾。被上诉人亦以当时国土局办事人员素质低为由予以解释。违法事实三：在上诉人申请一审法院调取的地籍档案以及原审第三人提交的涉案两个国有土地使用证中发现，土地使用证的宗地图制作时间发生在《土地使用权转让合同》签订之前。上诉人与原审第三人签订《土地使用权转让合同》的时间为2001年9月29日。而涉案宗地图的制作时间为2001年9月26日。也就是说，在上诉人还没答应用涉案土地抵债之前，被上诉人已经去帮原审第三人测绘待转让的土地，并制作好宗地图，可见其程序之违法。这种先有宗地图制作结果，后再有签订土地使用权转让合同、提出转让申请的行为，完全违背常理及违反法定程序。违法事实四：在上诉人庭前申请调取涉案的两宗国有土地的《土地评估鉴定书》中，发现有两份《土地估价结果确认书》，但该确认书在鉴定机构作出评估结论对涉案土地价格进行认定后，均经过行政领导的直接批示将确认书上的土地单价以及总价值下调了三分之一以上，明显就是滥用职权的严重违法犯罪行为。两份从未向上诉人出示过的《土地估价结果确认书》经过苦心修改，（按《土地估价结果确认书》原有的评估价值来计算，涉案两块国有土地使用权原有总价值已经将近120万元，五层半建筑物价值折价约60万），原审第三人轻轻松松地用其本息合计约70万的债权就将上诉人将近200万的物权侵吞了。被上诉人并未予以制止，并积极配合，被上诉人此行为明显违法。违法事实五：在《土地使用权、房屋所有权转让书》中及上诉人举证的照片中已明确涉案土地系已经建成了一栋建筑面积为1418平方米的五层半楼房。这也与《地籍调查登记审批表》中经手动修改的建筑物类型层数系相互矛盾的且建筑物面积与其审批表中的面积亦不一致。而被上诉人却在办证过程中，违背客观事实，修改建筑物层数；且在罗府国用（2001）字第A号《国有土地使用证》中，只标明了“该宗地转让时已现成一层楼房”的内容。除此之外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，划拨土地上具有地上建筑物，需要进行转让、出租、抵押等事宜的，必须经过当地房屋管理部门同意批准后，才能进行转让、出租、抵押，而地籍档案中均未能发现房管部门的批文。违法事实六：上诉人在一审庭审中明确询问被上诉人对涉案土地四至界定时是否通知相关人员到场，且对四至无异议后是否有相关人员签名时，被上诉人当庭明确没有通知相关人到场，也未要求土地四至相邻人签名确认无争议。而对其它问题，亦未能对此进行一一正面回答，并用同样理由称：造成这种情况是因为当时候办案人员的普遍办案素质都比较低下。但上诉人认为这种理由并不是法定可以免除的违法情节的事由。法律规定作为国家机关工作人员，就必须要按照法律、法规、规章的规定去进行审查审批。一旦违反，则必须要对此行为承担相应的法律责任，并依法应对违法审查审批所作出的具体行政行为进行撤销。一审法院作出的《行政裁定书》中对被上诉人上述违法事实竟然丝毫不作审查，严重损害上诉人的合法权益。对上述被上诉人严重的违法行为望引起二审法院足够重视，因其行为严重损害国家利益，且在履行职务过程中存在滥用职权、弄虚作假的犯罪行为。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销并改判。被上诉人罗定市国土局答辩称：上诉人与原审第三人于2001年10月5日签订的《土地使用权、房屋所有权转让书》，足以证实上诉人知道被上诉人向原审第三人颁发罗府国用（2001）字第A号《国有土地使用证》、罗府国用（2001）字第B号《国有土地使用证》，知道证载面积和范围。该《土地使用权、房屋所有权转让书》的内容显示，上诉人已经知道被上诉人具体行政行为的内容即通过审批后颁发涉案《国有土地使用证》。根据法律规定，诉讼时效应从2001年10月5日起算，时间不得超过二年，上诉人提起行政诉讼的时间明显超过了二年，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。被上诉人为原审第三人办理涉案土地《国有土地使用证》的审批过程属于内部审查行为，不属于本案审理的范围。一审法院认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请二审法院维持一审裁定、驳回上诉人的上诉。原审第三人述称：一审裁定正确，请求二审法院维持一审裁定。经审理查明，本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院确认原审查明的事实。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在法定起诉期限内提出。从上诉人和原审第三人在原审期间提供的证据《土地使用权、房屋所有权转让书》中显示，上诉人在2001年10月5日就己经知道涉案的土地已由被上诉人颁证的情况。按照当时实施的（法释[2008]8号）《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，上诉人对被上诉人的颁证行为不服，应当在知道之日起2年内提起行政诉讼。现上诉人于2017年9月18日才提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限且无正当理由。因此，原审裁定驳回其起诉并无不当。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李开勇审判员  黄海燕审判员  陆汉容二〇一八年六月一日书记员  陈辉财附：相关法律、司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.法释[2008]8号《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。