海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第108号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南华锦房地产开发有限公司。
法定代表人李诗锦，总经理。
委托代理人刘六爱，海南宏顺律师事务所律师。
原审第三人海口市中大置业总公司。
法定代表人宋祎，总经理。
原审第三人海口市美兰经济贸易总公司（原海口市振东区经济贸易总公司）。
法定代表人杨光，总经理。
两原审第三人的共同委托代理人王乃江，海南颖川律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海南华锦房地产开发有限公司（以下简称华锦公司）及原审第三人海口市中大置业总公司（以下简称中大公司）、海口市美兰区经济贸易总公司（以下简称美兰经贸公司）收回土地使用权决定行政纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月19日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月9日公开开庭审理了本案。上诉人市国土局的委托代理人马传奋，被上诉人华锦公司的委托代理人刘六爱及原审第三人中大公司、美兰经贸公司的共同委托代理人王乃江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是海口市国土资源局于2013年7月18日作出的海土资处字（2013）第81号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称81号收地决定）。
原审法院认定：本案讼争土地位于海口市桥板溪，面积为12920.88平方米，土地证号为海口市国用（籍）字第Q22**号，土地性质为商业服务业用地，土地使用权人为两原审第三人。1995年10月18日，两原审第三人和市国土局签订《出让合同》，约定以协议出让的方式取得面积为71206.67平方米土地使用权，涉案土地为其中的一部分。两原审第三人在1995年11月取得由市国土局颁发的国有土地使用权证后，对地上住户进行拆迁安置，但因有5户未达成拆迁协议，市国土局作出补充规定，要求在没有解决好拆迁安置之前不得擅自对该地进行开发建设。后因海口市规划局对涉案土地的性质和用途等规划不断进行变更，致使两原审第三人无法开工建设。2001年4月5日，因债务纠纷，海口市中级人民法院作出（2001）海中法经初字第6号民事判决书，责令中大公司偿还华锦公司欠款人民币2160718元及利息。由于中大公司拒不履行生效判决，根据华锦公司申请，海口市中级人民法院依法查封涉案土地，并向市国土局送达协助执行通知书。现因涉案土地仍处于查封状态，尚未作出最终处理，两原审第三人至今仍无法进行开工建设。2012年8月，市国土局对涉案土地的闲置问题立案查处，经调查认定涉案土地闲置已超过两年，于是向两原审第三人下达闲置土地认定书，两原审第三人不服，提出听证申请，市国土局经听证并报海口市人民政府批准，于2013年7月18日作出81号收地决定，以两原审第三人自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置为由，决定无偿收回上述土地并注销海口市国用（籍）字第Q2230号国有土地使用证。华锦公司对市国土局作出的上述收地决定不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院另查明：海口市中级人民法院在得知被告作出上述收地决定后，以（2007）海中法执字第270号函，向海口市闲置土地清理处置工作领导小组办公室说明涉案土地已被查封并正在处理中，不属于闲置土地收回范畴，要求撤销收地决定。
原审法院认为：本案争议的焦点是市国土局作出的收地决定与华锦公司是否存在法律上的利害关系；市国土局的收地决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。经庭审质证后确认，华锦公司与中大公司的债务纠纷已经人民法院生效判决确认，由于中大公司拒不履行还款义务，华锦公司申请法院依法查封涉案土地。涉案土地作为中大公司的唯一财产，华锦公司对中大公司的债权能否实现，有赖于法院对查封土地的处理；市国土局将涉案土地无偿收回，直接影响华锦公司债权的实现。因此，市国土局作出的收地决定，与华锦公司存在法律上的利害关系，华锦公司具有诉讼主体资格。两原审第三人在取得涉案土地使用权后，由于前期的拆迁安置工作未完成、海口市规划局对涉案土地用途及性质的反复规划及法院查封等原因无法开工建设。根据《城市房地产管理法》第二十六条规定，涉案土地不应认定为闲置土地，市国土局作出81号收地决定的具体行政行为认定事实不清。根据《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号）的规定：对司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。《海南省人大常委会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第13条和《海口市处置闲置土地若干规定》第8条的规定：人民法院己查封的闲置土地，政府决定无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。因此，在人民法院未解除查封前，人民政府不得收回国有土地使用权。市国土局在明知涉案土地处于法院查封的状况下仍作出81号收地决定，后又于2013年12月23日函请海口市中级人民法院解除查封，海口市中级人民法院至今并没有解除对涉案土地的查封，所以市国土局作出的具体行政行为适用法律法规错误。综上，华锦公司和原审第三人要求撤销市国土局作出的81号收地决定的理由成立，应予以支持，市国土局的辩解理由没有事实和法律依据，不予采纳。市国土局作出的具体行政行为认定事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。原审据此《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目之规定，判决撤销被告市国土局作出的81号收地决定。一审诉讼费人民币50元，由被告市国土局负担。
上诉人市国土局上诉称：
一、被上诉人与涉案土地使用权人中大公司只存在债权债务关系，原审判决据此认定被上诉人与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，确认其具有原告诉讼主体资格显属错误。上诉人作出的81号收地决定是针对中大公司闲置土地违法行为作出的行政处罚决定，该决定的行政管理相对人为中大公司。虽然被上诉人是中大公司的债权人，但在民事法律关系中，债具有相对性，上诉人对涉案宗地的行政处罚决定并不能减损被上诉人对中大公司享有的债权权利。而且，被上诉人也未能提供充足的证据证明涉案宗地系中大公司唯一财产，即使涉案宗地被无偿收回，也并不必然导致被上诉人债权的无法实现。因此，被诉具体行政行为并没有损害到被上诉人的合法权益，与被上诉人没有法律上的利害关系。原审判决确认被上诉人具有原告主体资格显然是错误的。
二、上诉人作出的81号收地决定符合法律、法规的规定。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以纠正。
1、原审判决认定事实错误。涉案的海口市国用（籍）字第Q2230号《国有土地使用证》项下的12920.88平方米土地使用权闲置的事实清楚。经核查，涉案土地自取得土地证至今没有办理任何开发报建手续，土地闲置已满二年，且土地闲置的原因系企业自身造成的。
2、原审判决适用法律错误。《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项规定：“查封是已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封”；《海口市处置闲置土地若干问题规定》第八条第（一）项规定“人民法院已查封的闲置土地，市政府决定依法无偿收回土地使用权的，应当函请人民法院及时解除查封”，根据上述规定，司法查封不能构成土地闲置的抗辩理由，函请人民法院解除查封也并非人民政府作出无偿收地行政处罚决定的前置条件。在本案中，由于涉案宗地查封时已经闲置满两年，上诉人作出无偿收地决定合法。
虽然国土资源部在1998年12月11日就海南省国土资源厅的相关请示所作的《对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号）：“对司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权”。但为了加快处置海南省积压房地产，根据国务院批准实施的《处置海南省积压房地产试点方案》和《处置海南省积压房地产补充方案》，我省于2003年6月9日发布了《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》（2003年7月1日实施），根据该《决定》第十三条的规定，对于查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，人民政府可以依法无偿收回。上诉人认为，国土资函403号《批复》系对某一特定请示事项作的批复，不属于部门规章，而《决定》是海南省地方性法规，该《决定》是依据国务院批准实施的《处置海南省积压房地产试点方案》和《处置海南省积压房地产补偿方案》制定的，符合海南的具体情况，具有更高的法律效力，即使发生适用冲突，也应适用《决定》的有关规定。据此，对于海南省范围内处于人民法院查封状态下的闲置国有土地使用权，函请解除司法查封不属于前置程序，人民政府可以根据《决定》第十三条的规定依法无偿收回。因此，原审判决认定上诉人作出的收地决定“违反法律规定，程序不合法”显然是错误的。2013年12月23日，上诉人已向海口市中级人民法院发出《关于请求协助解除闲置土地查封的函》（海土资处字（2013）137号），要求协助解除查封上述涉案宗地，上诉人的具体行政行为完全符合上述规定。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，特请求：1、依法撤销海口市秀英区人民法院（2014）秀行重字第2号《行政判决书》；2、本案全部诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人华锦公司答辩称：
一、被上诉人具有本案诉讼主体资格。上诉人作出的81号收地决定，虽名义上是针对本案原审第三人的行政处罚决定，但结果却实际影响到被上诉人重大经济权益的实现。被上诉人申请法院查封了涉案土地，该宗地是本案原审第三人中大公司唯一可以偿还答辩人债务的财产，除此宗土地外，再无其他财产可以偿还被上诉人债务。原审第三人中大公司对该宗土地的权益已经由海口市国资委批准同意抵债给被上诉人。如果该宗土地被无偿收回，必然导致被上诉人对原审第三人中大公司的债务无法实现，造成被上诉人巨大经济损失。根据《行政诉讼法》及相关法律规定，81号收地决定对被上诉人具有法律意义上的直接利害关系，被上诉人具有本案行政诉讼主体资格。
二、81号收地决定认定事实不清，违规、违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、涉案的海口市国用（籍）字第Q2230号《国有土地使用证》项下土地没有闲置，原审第三人已经对该宗土地投入巨资开发建设。该宗地之所以至今没有开发完毕，不是原审第三人自身原因造成，而是其他因素影响所致。2、国土资函403号《批复》虽是对某一特定请示事项所作出的批复，但已由最高人民法院发布公示，应该作为行政案件判案依据使用。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人中大公司陈述称：
上诉人的上诉请求和理由没有依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，二审法院应驳回上诉人的上诉请求。
一、涉案土地不是闲置土地。上诉人在上诉状中称涉案土地闲置已满二年，且土地闲置的原因系企业自身造成的。上诉人的辩称没有事实依据。1、原审第三人在原审阶段中提供的证据充分证实了政府、规划局、水务局等部分对涉案土地如何规划和利用的问题反复的进行讨论，市规划局在2005年7月27日答复将原审第三人立项“板桥商城”项目取消，重新进行规划，原审第三人的损失政府会通过土地置换、政府赔偿解决。2、涉案土地的现状是美兰区人民政府在原审第三人的用地上兴建了“海口市板桥海鲜广场”项目，以便解决下岗职工的再就业，美兰区人民政府兴建使用“海口市板桥海鲜广场”项目自2003年至今已经超过10年。3、原审第三人在原审阶段中提供的证据已经充分证实上诉人与原审第三人于1995年11月13日签订国有土地使用权出让合同作了补充协议，双方约定有五家住户还没有达成拆迁协议，在解决好拆迁安置之前，原审第三人不得擅自对五家住户的用地进行开发建设。海口市房屋征收办公室向上诉人市国土局出具了《关于建议撤销收回土地使用权决定的函》，函件内容中证实了涉案土地的拆迁安置工作至今还没有解决。依照上诉人与原审第三人在补充协议中的约定内容，原审第三人不能进行开发建设，否则就违约了。4、涉案土地被海口市中级人民法院查封，法院查封期间，原审第三人不能开发建设，海口市中级人民法院作出（2007）海中法执字第270号函中说明了涉案土地不属于闲置土地收回范畴。以上四点已经充分证实了上诉人在上诉状中称涉案土地的土地闲置的原因系企业自身造成的理由是站不住脚的，涉案土地不应认定为闲置土地。
二、原审第三人已经对“板桥商城”项目进行投资。原审第三人于1993年向市规划局申请立项开发，市规划局作出（1993）372号文件批准规划为：两公司拟联合开发的用地位于白龙路以东与白龙路平行，南至文明东路，北至长堤路，南北长1300米，总面积104079.24平方米（合156亩），实际用地面积87579.56平方米（131.4亩）。“板桥商城”项目是原审第三人开发建设的旧城改造项目，原审第三人对原130户拆迁户进行了安置补偿，已支付了2000多万的拆迁费，安置地小区建设投资近8000万元，已完成近5万平米的开发。1999年12月8日，海口市国土海洋资源局作出市土海用字（1999）0346号《关于海口市振东区经济贸易总公司和海口市中大置业总公司申请划分土地问题的批复》，对原审第三人共有的五宗地做了调整，政府颁发了四个国有土地使用证，四块土地作为整个“板桥商城”项目不可分割的一部分，四块土地不能分割作为单宗土地使用，原审第三人海口市美兰区经济贸易总公司已经在该项目上开发建设“海尚明居”花园，投资1亿元左右，原审第三人已动工开发用地面积已占整个“板桥商城”项目用地面积三分之一以上，投资额已占总投资额的25%以上，依据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条第二款的规定，原审第三人的用地不是闲置土地。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审法院作出的判决是正确的，原审第三人恳请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人美兰经贸公司的陈述意见与中大公司的陈述意见一致。
本案各方当事人在二审期间未提交新证据。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审所列证据随卷移送本院。
二审另查明：2012年12月26日，海口市美兰区人民政府向市国土局发出美府函（2012）213号《关于请求撤销﹤闲置土地认定书﹥的函》，认为涉案土地不属于闲置土地状态，请求撤销闲置土地认定书。
2013年8月20日，海口市房屋征收办公室向市国土局发出海房征（2013）235号《关于建议撤销收回土地使用权决定的函》，认为应先予撤销收地决定，待人民法院最终判决后，以解决拆迁遗留问题为前提，再作出是否收回土地的决定为宜。
本院在执行申请执行人海南文化旅业发展有限公司与被执行人海南深发房地产开发公司及第三人海口市中大置业总公司一案中，于2006年6月22日作出（1997）海中法执字第243-13号民事裁定书及协助执行通知书，查封登记在海口市中大置业总公司与海口市振东区经济贸易总公司名下位于海口市板桥溪证号为海口市国用（籍）字第Q2230、海口市国用（籍）字第Q2231号土地使用权证项下的土地使用权。
本院在执行对申请执行人海南华锦房地产开发有限公司与被执行人海口市中大置业总公司一案中，于2008年7月10日作出（2007）海中法执字第10-1号民事裁定书及协助执行通知书，轮候查封被执行人海口市中大置业总公司与海口市振东区经济贸易总公司共有的位于海口市板桥溪东至规划路、南至规划路、西至椰子园新村、北至规划路1290.88平方米和11996.40平方米［土地证号为海口市国用（籍）字第Q2230和Q22**号］的土地使用权。
本院在执行申请执行人湛江市粤西建筑工程公司海南分公司与被执行人海口市中大置业总公司、海口市人民政府中一案中，于2010年1月17日作出（2006）海中法执字第104-5号执行裁定书及协助执行通知书，轮候查封被执行人海口市中大置业总公司与海口市振东区经济贸易总公司共有的位于海口市板桥溪证号为海口市国用（籍）字第Q2230、Q2231号土地使用权证项下的土地使用权。
本院在执行申请执行人海南文化旅业发展公司与被执行人海南深发房地产开发公司、海口市中大置业总公司一案中，于2010年1月17日作出（2007）海中法执字第270-5号执行裁定书及协助执行通知书，继续查封登记在海口市中大置业总公司和海口市振东区经济贸易总公司名下位于海口市板桥溪证号为海口市国用（籍）字第Q2230、海口市国用（籍）字第Q2231号土地使用权证项下的土地使用权。
本院在执行申请执行人海南文化旅业发展公司与被执行人海南深发房地产开发公司、海口市中大置业总公司一案中，于2013年4月23日作出（2007）海中法执字第270-6号执行裁定书及协助执行通知书，继续查封登记在海口市中大置业总公司和海口市振东区经济贸易总公司名下位于海口市板桥溪证号为海口市国用（籍）字第Q2230、海口市国用（籍）字第Q2231号土地使用权证项下的土地使用权。
本院在执行申请执行人海南嘉富投资有限公司与被执行人海南深发房地产开发公司及第三人海口市中大置业总公司一案中，于2014年5月6日作出（2007）海中法执字第270-8号执行裁定书及协助执行通知书，继续查封登记在海口市中大置业总公司和海口市振东区经济贸易总公司名下位于海口市板桥溪证号为海口市国用（籍）字第Q2230、海口市国用（籍）字第Q2231号土地使用权证项下的土地使用权。
上述本院作出的裁定书及协助执行通知书，均已依法送达至市国土局及各方当事人。
二审对原审判决查明的其余事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题为：一是被上诉人华锦公司是否具有诉讼主体资格；二是上诉人市国土局作出的81号收地决定认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确。
一、本案中，华锦公司与中大公司之间的债权债务纠纷已经人民法院生效判决予以确认；因中大公司未履行生效判决确定的还款义务，华锦公司申请本院依法查封了涉案土地。华锦公司对中大公司的债权能否实现，有待于人民法院对被查封的涉案土地的处理。市国土局将被查封的涉案土地无偿收回，直接影响华锦公司债权的实现。故，上诉人市国土局作出的81号决定，与华锦公司具有法律上和事实上的利害关系，被上诉人华锦公司具有诉讼主体资格。
二、81号决定以原审第三人取得涉案土地使用权后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置为由，决定无偿收回涉案土地使用权。本案事实上，其一，原审第三人取得涉案土地使用权后，进行了涉案土地拆迁安置工作，因为被拆迁5户未能达成拆迁协议，市国土局遂作出了补充规定，在没有解决好拆迁安置之前不得擅自对涉案土地进行开发建设。其二，海口市规划局对涉案土地的性质、用途等规划设计审批陆续不断地变更，导致原审第三人不能开工建设。其三，本院执行案件多次查封（包括轮候查封）涉案土地使用权，并已进行了评估拍卖的执行程序，涉案土地系人民法院执行案件的执行标的物；且海口市人民政府亦为涉案执行标的物的被执行人。法律法规以及规章没有规定人民法院执行标的物可以由行政机关任意处置或处理。其四，《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》中没有规定对于被人民法院查封、拍卖的土地使用权，人民政府可以无偿收回，且国土资源部（国土资函403号）明确批复，对司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权。故，涉案土地不是闲置土地。涉案土地造成不能开发建设的原因，是因为政府原因和人民法院查封拍卖土地使用权所形成的结果。综上所述，81号收地决定认定事实不清，适用法律法规错误，应依法予以撤销。上诉人市国土局的上诉请求，没有事实上和法律上的根据或依据，本院不予采纳和支持。原审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，判决主文正确得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王晋湘
审 判 员 温 方
代理审判员 袁 蓉
二〇一四年八月十三日
书 记 员 黄河君
附相关法律法规条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……