河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00182号
上诉人康凤莲（一审原告），女，1957年生，住河南省虞城县。
委托代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。
被上诉人虞城县人民政府（一审被告）。
法定代表人李瑞华，县长。
委托代理人孙靖，虞城县国土资源局工作人员。
委托代理人朱锋先，虞城县国土资源局工作人员。
上诉人康凤莲因诉被上诉人虞城县人民政府注销国有土地使用证行政决定一案，不服商丘市中级人民法院（2014）商行初字第106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人康凤莲及其委托代理人蒋子冬，被上诉人虞城县人民政府的委托代理人孙靖、朱锋先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是虞城县人民政府2014年9月22日作出的虞政（2014）101号《虞城县人民政府关于注销康凤莲国有土地使用证的决定》（以下简称注销决定），该决定认为康凤莲未取得建设用地规划许可证，擅自改变土地用途，国有土地使用权已经被依法收回，决定撤销《虞城县人民政府关于对国土资源局〈关于人民路中段西侧国有土地使用权出让方案的请示〉的批复》，并注销康凤莲的虞国用（2004）第00325号国有土地使用证。
商丘市中级人民法院一审查明：2013年11月12日，虞城县人民政府作出虞政（2013）107号《虞城县人民政府关于对人民路中段西侧文明路北侧旧城改造工程实施房屋征收决定》，征收范围东至人民路、西至新建路、南至文明路、北至胜利路，康凤莲房屋坐落在征收范围内。2014年8月12日，虞城县人民政府作出虞政（2014）96号《关于收回人民路中段西侧政府征收线北侧部分国有建设用地使用权的决定》，将包括康凤莲在内东至人民路、西至新建路、北至胜利路、南至政府划定征收线区域内的部分国有建设用地使用权予以收回。2014年9月22日，虞城县人民政府作出虞政（2014）101号被诉注销决定，注销了康凤莲的虞国用（2004）第00325号国有土地使用证。康凤莲不服，提起行政诉讼。
商丘市中级人民法院一审认为，根据康凤莲提交的国有土地使用证，证载土地用途为住宅用地，同时，虞城县人民政府提交了该土地证的地籍档案，地籍档案也显示证载土地用途为住宅用地，而原告康凤莲将涉案土地用于开办幼儿园。根据城市规划法和土地管理法的相关规定，在城市规划区内改变土地用途的，应当经有关城市规划行政主管部门同意，未取得建设用地规划许可证而占用土地的，占用的土地由县级以上人民政府责令退回，但被告作出注销原告土地证的决定不当。
2013年11月12日，被告已经就原告房屋作出征收决定，同时，2014年8月12日，被告又作出虞政（2014）96号《关于收回人民路中段西侧政府征收线北侧部分国有建设用地使用权的决定》，已经将康凤莲的国有土地使用权依法收回。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。《土地登记办法》第五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”被告以原告的国有土地使用权已经被依法收回为由，决定注销原告的国有土地使用证并无不当。被告作出被诉注销决定时，下发了听证告知书，并按照原告的申请进行了听证，作出被诉注销决定并向原告送达，程序合法。康峰莲关于撤销被诉注销决定的诉讼请求依法不能成立。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四款之规定，商丘市中级人民法院判决驳回康凤莲的诉讼请求。
康凤莲不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）一审判决认定事实不清。上诉人取得的国有土地使用证真实、合法、有效。该国有土地使用权是上诉人通过拍卖程序合法取得，该地块拍卖前就是用于开办幼儿园，并办理了合法的办学手续，拍卖后也一直用于开办幼儿园，被上诉人对此是明知的，不存在上诉人改变土地用途的事实。（二）一审判决适用法律错误。1.城市规划法已于2008年1月1日因城乡规划法的实施而废止，被上诉人依据已经废止的城市规划法注销上诉人的土地使用证明显违法；2.依据土地管理法第五十八条的规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，被上诉人未对上诉人进行补偿，也未达成任何补偿协议，因此本案不能适用该规定直接办理注销登记。请求撤销一审判决，撤销被诉注销决定。
虞城县人民政府答辩称：（一）被诉注销决定事实认定和法律适用正确。虞城县国土资源局在出让涉案土地过程中，没有严格按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的程序进行，康凤莲在未取得建设用地规划许可证的情况下，与虞城县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，并办理了涉案土地使用证，违法了《中华人民共和国城市规划法》第三十九条规定；未经批准擅自改变土地用途，涉案国有土地使用权出让合同约定的用途为住宅用地，现该宗土地实际用途为教育用地，违法了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条和第八十条的规定。注销康凤莲国有土地使用证的法律依据有《中华人民共和国城市规划法》第三十九条、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条、《土地登记办法》第五十条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条等。（二）被诉注销决定程序合法。被上诉人在注销上诉人国有土地使用证之前，在上诉人的地方张贴了《虞城县人民政府关于拟收回人民路中段西侧文明路北侧国有建设用地使用权的公告》，向上诉人下达了《听证告知书》和《听证通知书》，于2014年9月17日召开了听证会。康凤莲没有对上述收回国有建设用地使用权决定提起复议或诉讼。被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定，作出被诉注销决定，并告知上诉人有申请复议或起诉的权利。被上诉人作出的注销决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。除一审查明的事实外，二审另查明：2004年9月22日。虞城县人民政府作出虞政土（2004）68号《关于虞城县人民政府对国土资源局〈关于人民路中段西侧国有土地使用权出让方案的请示〉的批复》，决定对涉案土地以拍卖或挂牌方式出让，康凤莲竟得涉案土地，于2004年10月22日与虞城县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，虞城县人民政府于2004年10月29日为康凤莲颁发虞国用（2004）第00325号国有土地使用证。
二审查明的其他事实与一审一致。
本院认为，被诉注销决定存在违法情形，应予撤销。（一）《中华人民共和国城市规划法》第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回”。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”。被诉注销决定认定康凤莲存在两个违法行为：1.未取得建设用地规划许可证而申请办理了国有土地使用证，违反了城市规划法第三十九条的规定；2.未经批准擅自改变土地用途，违反了土地管理法第五十六条、第八十条的规定。根据法律规定，上述两种违法行为并不产生撤销土地使用权出让方案的批复以及注销土地使用权证的法律后果。被诉注销决定适用了上述法律规定，却作出了与法律规定不一致的决定。
（二）被诉注销决定依据《虞城县人民政府关于收回人民路中段西侧政府征收线北侧部分国有建设用地使用权的决定》，适用《土地登记办法》第五十条规定作出。但是，无论是收回土地使用权的决定还是《土地登记办法》的规定，都不能得出撤销虞城县人民政府于2004年作出的对涉案土地使用权出让方案的批复的结论，被诉注销决定适用法律、法规错误。
（三）被上诉人向康凤莲送达的听证告知书显示，举行听证的理由是因虞城县人民政府决定收回涉案土地使用权、拟注销康凤莲的土地使用证，听证记录也显示听证是围绕注销康凤莲土地使用证这一问题展开的，但被诉注销决定的最终处理结果是作出了两个决定：一是撤销虞城县人民政府2004年作出的涉案土地使用权出让方案的批复，二是注销土地使用权证。因此，该被诉决定与听证内容并不一致，被诉注销决定程序违法。
综上，被诉注销决定事实认定、适用法律、法规与处理结论之间缺少必要的联系，其处理结论缺乏事实根据和法律依据，程序违法，应予撤销。上诉人的上诉请求和理由成立，应予支持。一审判决事实认定清楚，但适用法律和裁判结论错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销商丘市中级人民法院（2014）商行初字第106号行政判决；
二、撤销虞城县人民政府虞政（2014）101号《虞城县人民政府关于注销康凤莲国有土地使用证的决定》；
二审案件受理费50元，由被上诉人虞城县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一五年五月十二日
书 记 员 杨 方