安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终372号
上诉人（一审原告）王建，男，1982年11月20日出生，汉族，住安徽省利辛县。
上诉人（一审原告）王晓磊，男，1987年4月19日出生，汉族，住址同上。
上诉人（一审原告）周天波，男，1984年2月9日出生，汉族，住安徽省利辛县。
上诉人（一审原告）李云玲，女，1956年10月15日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市希夷大道588号。
法定代表人杜延安，该市代市长。
委托代理人蔡梅，该市法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）利辛县人民政府，住所地安徽省利辛县文洲路。
法定代表人程莉，该县县长。
被上诉人（一审被告）利辛县永兴镇人民政府，住所地安徽省利辛县永兴镇。
法定代表人高举，该镇镇长。
上诉人王建、王晓磊、周天波、李云玲因诉亳州市人民政府、利辛县人民政府、利辛县永兴镇人民政府不履行法定职责及行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2015）亳行初字第00018号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
王建、王晓磊、周天波、李云玲在一审中诉称，1999年，其四人在利辛县永兴镇法堂村农民基金会先后存入273900元，注明月利率1.2%。同年，国务院下发文件，关闭该农民基金会，并明文要求各级政府应当对本行政区域内的基金会的清欠兑付工作负总责。随后，该农民基金会帐目由利辛县人民政府督导利辛县永兴镇人民政府清收。2000年，安徽省人民政府下发皖政[2000]12号文件，2004年12月17日和2008年8月20日利辛县人民政府分别作出会议纪要，均要求尽快解决遗留问题。至今为止，利辛县永兴镇人民政府仅向其四人分五次兑付了不到20%的本金，尚余80%本金和全额存款利息分文未予兑付。亳州市人民政府的行政复议决定认定利辛县人民政府和利辛县永兴镇人民政府已经很好地履行了兑付法定职责，与客观事实严重不符。综上，利辛县人民政府、利辛县永兴镇人民政府长期迟延履行兑付义务，亳州市人民政府的行政复议决定认定事实不清，故诉请一审法院判令：1、确认亳州市人民政府作出的亳复字[2015]10号行政复议决定书依法不能成立，是推卸责任的无效之举；2、亳州市人民政府重新作出责令利辛县人民政府、利辛县永兴镇人民政府共同限期依法全额兑付其四人在原利辛县永兴镇法堂村农民基金会的未兑付存款本金242157元及利息585690.95元的行政复议决定书。
一审法院审理查明，1999年王建等四人的家人存入利辛县永兴镇法堂村农民基金会存款273900元，并约定红利为1.2%。同年，国务院决定对农村基金会进行整顿，随后利辛县永兴镇法堂村农民基金会被依法关闭，其帐目被利辛县永兴镇人民政府清收。2004年12月17日，利辛县人民政府作出《关于妥善处理利辛县农村合作基金会遗留问题的会议纪要》，要求各乡镇要根据自己清收的实际款额及储户的实际情况，采取分阶段、按比例、公开、公平、公正地兑付。2008年8月20日，利辛县人民政府作出《关于处理利辛县农村合作基金会遗留问题的会议纪要》，组成多个领导小组，加强责任，促使利辛县农村合作基金会遗留问题尽快解决。至2014年4月止，利辛县永兴镇人民政府向王建等四人先后5次兑付存款，至今尚欠约80%的本金未予兑付。利辛县尚有7359户农民存入基金会的钱未完全兑付，其中该县永兴镇2906户。2015年1月，王建等四人向亳州市人民政府申请行政复议，以利辛县人民政府为被申请人，利辛县永兴镇人民政府为第三人，要求其履行兑付职责。亳州市人民政府复议后，于2015年3月20日作出了亳复字[2015]10号行政复议决定书，以被申请人应当是利辛县永兴镇人民政府，申请人将利辛县人民政府列为被申请人错误为由，决定驳回王建等四人的行政复议申请。王建等四人不服，向一审法院提起诉讼。
一审法院认为，亳州市人民政府作出的行政复议决定，属于复议机关决定维持原行政行为的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。因此，本案应审查利辛县人民政府及利辛县永兴镇人民政府是否履行了法定职责，以及亳州市人民政府复议程序的是否合法。但王建等四人的诉讼请求第二项是诉请法院判令亳州市人民政府重新作出责令利辛县人民政府及利辛县永兴镇人民政府履行职责的行政复议决定，不符合上述司法解释规定，其诉讼请求第一项又不明确、不具体，导致法庭无法围绕其诉讼请求进行实体审理。虽然王建提供证据证明其于2015年1月3日向利辛县永兴镇人民政府提出履行兑付全部存款及利息的申请书，利辛县永兴镇人民政府收到后仍未履行兑付职责，但本次诉讼并不是针对利辛县永兴镇人民政府此次不履行法定职责而提起的，本次诉讼中王建等四人的诉讼请求该院无法进行实体审理。综上，王建、王晓磊、周天波、李云玲的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，该院多次要求其变更诉讼请求，但其拒绝变更，经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条、第三条第（一）项之规定，裁定：驳回王建、王晓磊、周天波、李云玲的起诉。
王建、王晓磊、周天波、李云玲上诉称，利辛县人民政府、利辛县永兴镇人民政府长期不履行法定职责，严重侵害其合法权益，造成其家庭遭受巨大损失和磨难，亳州市人民政府作为复议机关应当维护其合法权益，请求二审法院依法撤销亳州市人民政府的行政复议决定，判令利辛县人民政府、利辛县永兴镇人民政府限期履行法定职责，兑付其存款本金及利息。
亳州市人民政府答辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回王建等四人的上诉，维持原裁定。
利辛县人民政府答辩称，其积极履行法定职责，先后多次召开相关会议，研究解决利辛县农村合作基金会遗留问题，并安排相关部门着力予以解决，自2008年至2014年每年均有拨付资金兑付解决基金会遗留问题。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回王建等四人的上诉，维持原裁定。
利辛县永兴镇人民政府答辩称，自2008年至2015年，其积极争取资金，认真履行职责，对存款本金以散户形式按比例兑付，并公开透明。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回王建等四人的上诉，维持原裁定。
本院认为，行政复议是与行政诉讼相结合的一种行政救济制度，是运用行政机关内部的层级监督关系，由上级机关纠正下级机关的违法或不当行政行为，以保护相对人的合法权益。复议维持决定是复议机关对原行政行为作出的一种具有行政监督意义上的认同，并不增加或减少复议申请人既然有的权利义务，在内容上与原行政行为具有一致性。因此，行政相对人对复议维持决定不服提起诉讼，实质上是对原行政行为不服而提起诉讼，可以诉请人民法院在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，亳州市人民政府作出的驳回复议申请决定，适用《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项规定，认为利辛县人民政府没有相应法定职责，属于复议机关决定维持原行政行为情形，但王建等四人在一审中的诉讼请求则是要求一审法院判令复议机关重新作出责令利辛县人民政府及利辛县永兴镇人民政府限期履行职责的复议决定，该请求事项属于以司法权代替行政权，不属于人民法院行政审判权限范围，一审法院对其进行释明，但其拒绝变更诉讼请求，故一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王玉圣
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年七月十一日
书 记 员 戴 红
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。