温州市鹿城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）温鹿行初字第62号
原告温州市鹿城区滨江街道巽山村村民委员会，住所地温州市鹿城区龟湖路92号。
负责人吴灵雄。
委托代理人吴伟。
委托代理人郭永清。
被告温州市人民政府，住所地温州市鹿城区市府路500号行政管理中心。
法定代表人徐立毅。
委托代理人李文锦。
委托代理人周兄虎。
第三人温州市工业投资集团有限公司，住所地温州市鹿城区东龙路50号。
法定代表人周新波。
委托代理人严恒系。
委托代理人陈金卫。
原告温州市鹿城区滨江街道巽山村村民委员会（以下简称巽山村委会）不服被告温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政登记，向本院提起诉讼。本院于2015年3月6日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月1日公开开庭审理了本案。原告巽山村委会的委托代理人吴伟、郭永清，被告温州市政府的委托代理人李文锦、周兄虎及第三人温州市工业投资集团有限公司（以下简称温州工业投资公司）的委托代理人陈金卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2002年6月3日，被告温州市政府将坐落于温州市鹿城区飞霞南路××号土地（地号××，图号15007，面积20797.04平方米）的使用权人登记为温州市麻纺织二厂（以下简称被诉土地登记），并向温州市麻纺织二厂颁发了温国用（2002）字第××号国有土地使用证（以下简称涉案土地证）。
为证明被诉行政行为的合法性，被告温州市政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1.土地使用权登记审核表，证明被告经调查、逐级审批准予土地登记的事实。2.土地使用权登记申请表，证明温州市麻纺织二厂申请土地登记的事实。3.地籍调查表，证明涉案土地地籍调查的情况。4.企业法人营业执照、身份证复印件、委托书，证明温州市麻纺织二厂的公司情况及委托情况。5.历史遗留用地补办缴款通知书；6.温州市土地管理局收费专用票据、温州市土地登记收件单；7.签收单；8.温民（57）字第3619号关于征用土地的批复、（56）温民字第3966号关于征用土地的批复、（58）温办字第3202号关于征用土地的批复；9.介绍信；10.说明；11.地籍测绘成果表；12.地籍图。证据5-12证明温州市麻纺织二厂申请涉案土地登记的依据及其领取涉案土地证并交纳相关费用的事实。13.注销土地登记调查审核表，证明涉案土地证已被注销的事实。
被告并提供《国家土地管理局土地登记规则》第三条、第六条、第十条、第五十四条的规定，作为其做出被诉行政行为的法律依据。
原告巽山村委会起诉称，1.涉案土地证所涉土地在原告村集体范围内，系原告的村集体土地，但未办理集体土地使用权证。2.根据（56）温民字第3966号关于征用土地的批复、（58）温办字第3202号关于征用土地的批复、（58）温办字第4739号关于征用土地的批复，温州市人民委员会征收本村集体土地总计21.119亩，但未履行任何征地手续，亦未进行征地补偿。温州市麻纺织二厂在未与本村村民达成征地协议，亦未征得原告及原告村民代表大会书面同意的情况下违规申请土地使用，并私自申办了涉案土地证，且涉案土地证登记的土地面积多达30亩，远远超出上述批复所征收的土地面积。被告未尽审查义务，在缺少材料的情况下向温州市麻纺织二厂颁发了形式要件存在瑕疵的涉案土地证。3.涉案土地于2009年被拆迁、安置，原告虽知道拆迁的情况，但并不清楚被诉土地登记，原告的起诉并未超法定期限。综上，被诉土地登记严重侵犯了原告的合法权益，因涉案土地证已被注销，故请求法院确认被诉土地登记违法。
原告巽山村委会在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1.原告的组织机构代码证，证明原告的诉讼主体资格。2.公司基本情况、组织机构代码证、非公司企业法人基本情况、非公司企业法人注销登记申请书、关于温州渔网厂法人资格注销的决定、温政发（2002）60号文件、温二轻企字（2001）059号文件、企业申请注销登记注册书、企业法人营业执照、自行办理企业登记证明、被指定人身份证明、受理通知卡（第二联），证明第三人温州工业投资公司的诉讼主体资格。3.温国用（2002）字第××号国有土地使用证，证明被告作出被诉土地登记。4.（2014）第12号国土资源信访事项不予受理告知单、（2014）第16号国土资源信访事项不予受理告知单，证明原告的起诉未超法定期限；5.巽山地形图、温州市鹿城区地名志，证明涉案土地在原告村集体范围内。原告当庭提交（57）温民字第3856号关于同意撤销征用土地的批复，证明温民（57）字第3619号关于征用土地的批复中征用的土地已经温州市人民委员会批复撤销征用。
被告温州市政府答辩称，1.2002年3月21日，温州市麻纺织二厂向原温州市土地管理局申请坐落于飞霞南路××号国有土地使用权登记，同时提交了土地使用权登记申请表、地籍调查表、权利人身份证明等材料，2002年6月3日，经被告批准登记，颁发了涉案土地证。2.原告既非行政登记行为的相对人，亦未提供任何证据证明其与被诉行政行为有利害关系，涉案土地虽在原告村集体范围内，但自50年代起已被征为国有。且根据《浙江省确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，1962年以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，一直使用至今，其土地属国家所有。涉案土地由温州市麻纺织二厂自1952年起使用至今，无论有无经过政府征收，均属于国家所有，故原告对涉案土地没有任何权利，被诉土地登记并未影响原告的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告不具备诉讼主体资格。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织起诉的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被诉土地登记发生至今已近14年，期间一直由相关国营企业使用，中间经历过南塘街、白鹿洲公园动迁、安置等众所周知的环节，原告亦为安置对象，拆迁安置时，原告应当知道被诉土地登记，故其提起本案诉讼已超过法定起诉期限。4.根据温土资征收（2009）11号、温土资征收（2004）23号文件，涉案土地证已于2009年10月15日注销。综上，被诉土地登记事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的起诉。
第三人温州工业投资公司陈述称，本案应属于复议前置案件，原告若认为涉案土地属原告所有，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，应当先申请行政复议。其他同意被告的答辩意见，故请求法院驳回原告的起诉。
第三人温州工业投资公司在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1.温民（57）字第3619号关于征用土地的批复；2.（56）温民字第3966号关于征用土地的批复；3.温民（56）字第1818号关于征用土地的批复；4.（56）温民字第5503号关于征用土地的批复；5.（58）温办字第4738号关于征用土地的批复；6.（58）温办字第4739号关于征用土地的批复；7.（58）温办字第3202号关于征用土地的批复。证据1-7证明涉案土地已经政府批准征收。
在法庭审理过程中，各方当事人主要围绕本案是否属于行政复议前置案件，原告主体资格是否适格、其起诉有无超法定期限，被诉土地登记认定涉案土地为国有是否正确，被诉土地登记程序是否合法等争议焦点进行了质证与辩论。结合各方当事人的意见，本院对当事人提供的证据综合认证如下：1.被告温州市政府提供的土地使用权登记审核表、土地使用权登记申请表、地籍调查表、企业法人营业执照、身份证复印件、委托书、历史遗留用地补办缴款通知书、温州市土地管理局收费专用票据、温州市土地登记收件单、签收单、介绍信、说明、地籍测绘成果表、地籍图、注销土地登记调查审核表，可以证明温州市麻纺织二厂申请涉案土地使用权登记时向被告提交的材料、被告进行审批的流程以及涉案土地证现已被注销的事实，原告对其真实性均无异议，本院均予以采信。2.原告巽山村委会提供的（57）温民字第3856号关于同意撤销征用土地的批复，被告及第三人温州工业投资公司提供的温民（57）字第3619号关于征用土地的批复、（56）温民字第3966号关于征用土地的批复、（58）温办字第3202号关于征用土地的批复，第三人提供的温民（56）字第1818号关于征用土地的批复、（56）温民字第5503号关于征用土地的批复、（58）温办字第4738号关于征用土地的批复，因本案未进行实体问题的审理，故对于上述批复，本院均不予采信。3.原告提供的两份国土资源信访事项不予受理告知单，被告对其关联性有异议，认为信访不是中止、中断起诉期限的法定事由，本院认为，被告异议成立，故对上述证据，本院不予采信。4.原告提供的原告组织机构代码证，可以证明原告的身份情况，本院予以采信。5.原告提供的其他证据，各方当事人对其三性均无异议，可以证明本案的待证事实，本院均予以采信。
根据上述采信的证据并结合当事人陈述，本院认定本案事实如下：涉案土地坐落于温州市鹿城区飞霞南路××号，地号为××，图号为15007，面积为20797.04平方米，位于巽山村范围内。自1958年起，涉案土地一直由温州麻袋生产合作工厂使用。2002年3月21日，集体所有制单位温州市麻纺织二厂向被告温州市政府下属的原温州市土地管理局提出涉案土地的使用权登记申请，并提交了土地使用权登记申请表、地籍调查表、企业法人营业执照、身份证复印件、委托书、介绍信、说明、地籍测绘成果表、地籍图等材料。2002年6月3日，被告准予登记，并向第三人颁发了涉案土地证。原告不服，提起本案诉讼。
另查明，温州精洗麻场和五马麻袋厂合并成立温州麻袋生产合作社，该生产合作社一直坐落于涉案土地。1958年，温州麻袋生产合作社变更为温州麻袋生产合作工厂。1968年，温州麻袋生产合作工厂更名为温州市麻纺织二厂。根据温二轻企字（2001）059号文件，温州市麻纺织二厂并入温州渔网厂并于2002年8月1日注销登记。2011年7月8日，温州渔网厂作为第三人温州工业投资公司的下属企业，经第三人同意，注销法人资格。因涉案土地拆迁安置，涉案土地证已于2009年10月15日注销登记。
本院认为，1.《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）认为，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中，原告巽山村委会起诉要求确认违法的是被告温州市政府将涉案土地的使用权人登记为第三人温州工业投资公司并向其颁发涉案土地证的行为，不属于复议前置的情形，故本案未经行政复议而径行提起行政诉讼，本院予以受理并不违反法律规定。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年版）第十六条第一款规定，一九六二年六月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。本案中，温州麻袋生产合作工厂自1958年开始使用涉案土地，迄今没有退给农民集体，且温州市麻纺织二厂属集体所有制单位，根据上述法律规定，涉案土地属于国家所有。原告主张涉案土地属原告村集体所有，本院不予支持。原告与被诉土地登记不具有利害关系，无权提起本案诉讼。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告温州市鹿城区滨江街道巽山村村民委员会的起诉。
本案受理费依法免收。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 侯璐琼
代理审判员 麻永和
人民陪审员 郑黎萍
二〇一五年六月五日
书 记 员 董舒舒
附：本裁定所依据的法律条文
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第十六条一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。
《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：
1、签订过土地转移等有关协议的；
2、经县级以上人民政府批准使用的；
3、进行过一定补偿或安置劳动力的；
4、接受农民集体馈赠的；
5、已购买原集体所有的建筑物的；
6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。
一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。
凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。