北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京02行终1260号上诉人（一审原告）于家骥，男，1955年11月11日出生。被上诉人（一审被告）北京市卫生和计划生育委员会，住所地北京市西城区枣林前街70号。法定代表人方来英，主任。委托代理人钟海荣，北京市卫生和计划生育委员会干部。委托代理人龙琍，北京市天如律师事务所律师。一审第三人北京市东城区卫生和计划生育委员会，住所地北京市东城区东四十一条83号。法定代表人林杉，主任。委托代理人何家龙，北京市东城区卫生和计划生育委员会卫生监督所干部。委托代理人王东华，北京市九洲律师事务所律师。一审第三人首都医科大学附属北京同仁医院，住所地北京市东城区东交民巷*号。法定代表人伍冀湘，院长。委托代理人金小兵，北京市昆仑律师事务所律师。于家骥因诉北京市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0102行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2015年12月17日，市卫计委作出京卫复字[2013]6号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定内容为：申请人：于家骥……；被申请人：东城卫计委……申请人不服原北京市东城区卫生局（现北京市东城区卫生和计划生育委员会，以下统称东城卫计委）2013年10月15日作出的对首都医科大学附属北京同仁医院(以下简称同仁医院)的行政处罚，向本机关申请行政复议。本机关依法予以受理，因案件情况复杂，进行了延期，并于2014年5月14日决定中止审理。2015年12月9日，本机关恢复行政复议案件的审理，现已审理终结。申请人请求：一、依法撤销被申请人作出的对同仁医院的行政处罚；二、责令被申请人查清事实，在规定期限内重新作出具体行政行为或由市局直接处理。申请人在提交给复议机关落款时间为2014年2月11日的《申请事项补充说明》中写到：行政复议申请事项第2项补充说明：2、责令被申请人履行自己的法定职责，查清事实（包括医学生单独执业、相关医生超范围执业），在一定期限内重新作出具体行政行为，或由复议机关查清事实后依法处理。申请人在提交给复议机关落款时间为2014年5月11日的《事实清楚证据确凿临终胸片被隐匿销毁强烈要求复议机关依法查处》中写到：本人强烈要求复议机关查清事实，依法处理。任何人，包括医生，都不享有违法不受追究的特权。申请人在提交给复议机关，落款时间为2014年10月24日的《要求履责属行政复议范围》中写到：请求责令被申请人查清事实（包括医学生单独执业、相关医生超范围执业、隐匿伪造篡改病历等），履行自己的法定职责，与请求撤销对同仁医院做出的行政处罚一样，同属行政复议范围。申请人称：2013年10月18日知悉北京市东城区卫生监督所（以下简称东城卫生监督所）对同仁医院已经做出行政处罚，认为该处罚不对基本事实进行认定，严重违法；事实不清，拒绝答复，强行处理、程序违法；张国娟超范围问题，东城卫生监督所的答复于法无据；未将申请人列为当事人，程序严重违法。请求依法撤销被申请人作出的该行政处罚决定，责令其查清事实，在一定期限内重新作出具体行政行为。被申请人称：根据申请人的投诉，经被申请人调查取证最终确认：患者于希圣因肾功能衰竭于2012年3月23日至2012年4月24日在同仁医院肾内科住院治疗（2012年4月8日至4月18日在ICU治疗，2012年4月24日临床死亡）期间，有6名执业范围为外科的医师参与了对患者的治疗。证实同仁医院使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动，直接证据包括患者于希圣病例复印件、6名外科医师的医师执业证书复印件。在受理申请人的投诉后，及时调查取证、查清违法事实，按照法定程序作出了对同仁医院行政处罚的具体行政行为，认为该行政处罚认定违法事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，请复议机关予以维持。经审理查明：患者于希圣是申请人于家骥之父，于2012年3月23日至2012年4月24日在同仁医院住院治疗并于2012年4月24日死亡。申请人就其认为的同仁医院在给其父实施治疗过程中存在着非法行医、超范围执业等问题向被申请人投诉，被申请人进行了调查处理，并对同仁医院使用6名卫生技术人员从事本专业以外诊疗活动的违法行为，依据《医疗机构管理条例》第四十八条……的规定、《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第一款第一项、第二款……的规定，给予了罚款人民币5000元整的行政处罚，并制作了《行政处罚决定书》（京东卫医罚字[2013]018号，以下简称涉案处罚决定）……本机关认为：《医疗机构管理条例》第五条规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。因此，被申请人具有对本辖区内医疗机构进行监督管理的职责。本案中，被申请人接到申请人的投诉后，依法对同仁医院对患者于希圣实施诊疗的过程进行了调查，并认定许媛、王超、李丹、侯静、周华、何伟6人从事了本专业以外的诊疗活动，给予同仁医院行政处罚，程序合法。被申请人虽然调取了上述6人的执业许可证，但只对许媛、王超进行了调查和询问，没有对李丹、侯静、周华、何伟进行调查和询问。被申请人调查过程中发现医学生梁巧静2012年4月26日出具的诊断证明上没有临床带教教师或者指导医师的签字，同仁医院解释是上级医师未及时审签导致，但被申请人没有对上级医师及梁巧静进行调查和询问，也未核实梁巧静的身份。涉案主要事实并未查清。因此，被申请人作出的涉案处罚决定应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，本机关决定如下：一、撤销涉案处罚决定；二、责令被申请人自接到本决定书之日起在法定时限内依法对同仁医院重新作出行政行为……。于家骥向一审法院诉称，2013年12月12日，其不服涉案决定，向市卫计委提交《行政复议申请书》，但市卫计委在时隔2年后才作出了被诉复议决定属于程序违法。此外，被诉复议决定未对东城卫计委不履行法定职责行为进行审查属于违法；被诉复议决定对同仁医院ICU6名医生超范围执业这一无争议事实认定为事实不清，并据此撤销涉案处罚决定属于滥用职权，被诉复议决定不对于家骥提出的复议申请内容进行审查，没有任何根据地将东城卫计委对同仁医院的行政处罚撤下，此行为为同仁医院翻案提供机会。综上，于家骥提起本次诉讼，要求撤销被诉复议决定并由市卫计委承担本案诉讼费。市卫计委辩称：该机关作出被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，要求驳回于家骥的诉讼请求。东城卫计委同意市卫计委的答辩意见。同仁医院认为，于家骥的复议申请书中要求撤销涉案处罚决定，现市卫计委依法作出复议决定依法撤销了前述处罚决定，该结果符合于家骥的复议申请内容。关于涉案行政处罚中提及的医师超范围执业一事，同仁医院此前已向行政机关提出增加ICU项目申请，在申请、审查、批准过程中发生了于家骥之父在同仁医院住院治疗因病情过重不治去世的事件。现同仁医院已经获得ICU资质批准及相关大夫的执业范围变更，故于家骥投诉的超范围执业进而作出涉案行政处罚是需要重新作出结论的。于家骥投诉梁巧静独自出具诊断证明书亦与实际情况不符。综上，同仁医院不同意于家骥的诉讼请求。一审法院经审理认为：依照《行政复议法》、《医疗机构管理条例》相关规定，市卫计委负有对涉案处罚决定进行行政复议并作出复议决定的法定职责。本案中，于家骥不服涉案处罚决定并向市卫计委申请行政复议。市卫计委向东城卫计委出具《行政复议答复通知书》，依据东城卫计委提交的行政复议答复书和相关证据材料，结合于家骥在行政复议申请过程中陈述的事实、提交的证据材料进行综合判断。同时，市卫计委还组织进行了听证会。市卫计委依据前述程序查明的事实做出的被诉复议决定并无不当。故于家骥在本次诉讼中的诉讼请求缺乏事实及法律依据，对其诉讼请求不予支持。综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决驳回于家骥的诉讼请求。于家骥不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，判令市卫计委在一定期限内履行行政复议法定审查职责。理由：一、一审认定事实错误。要求撤销东城卫计委所作处罚决定只是其复议请求之一，其在向东城卫计委进行的举报中，还要求查清医学生梁巧静、侯银静夜间单独值班、擅自从事临床诊疗、张国娟超范围执业，隐匿伪造篡改病历，东城卫计委并未就上述违法行为及人员作出处罚。其在复议申请中也就东城卫计委未对上述人员处罚一事提出复议，但市卫计委未就该复议申请进行审查。二、复议程序严重超期。其复议申请系2013年12月12日提交，但被诉复议决定作出时间为2015年12月17日，远远超出行政复议法所规定的60日复议期限。期间市卫计委所作受理决定、中止复议决定等均无法律依据。三、一审追加同仁医院为第三人，系泄露举报事项。四、一审将大量非法证据作为定案依据。市卫计委、东城卫计委、同仁医院同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，市卫计委在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1、《行政复议申请》；2、2013年8月28日东城区卫生局卫生监督所给于家骥答复；3、2013年10月14日东城区卫生局卫生监督所给于家骥答复；4、2013年8月30日书面告知请求书；5、2013年10月18日请求书面答复事项；6、2013年12月12日录音文字整理材料；7、2012年8月23日《证明信》；8、于家骥身份证复印件；9、《提交材料清单二》；10、行政复议听证申请书；11、文件名为：被申请人选择性执法；12、2008年12月3日网络截图；13、文件名为：不公开处罚书适用法律错误；14、文件名为：值班表是东卫监掌握的信息；15、关于值班表的证据；16、文件名为：诊断人就是梁巧静的投诉材料；17、记载文字为于家骥提交法院材料、2013年8月20日录音记录、会诊记录；18、《申请查阅值班表、调查报告》；19、《申请事项补充说明》；20、文件名为：被告补二答复假话连篇；21、临终胸片被隐匿销毁、临时遗嘱胸片相关事项、同仁医院医学影像学诊断报告书列表、住院费用清单、同仁医院代理人金小兵律师部分代理词；22、北京通达首诚司法鉴定所《退卷函》；23、文件名为：《要求履责属行政复议范围》；24、《行政复议答复书》；25、行政处罚决定书及送达回证；26、案件受理记录；27、2013年7月5日现场检查笔录、同仁医院医疗机构执业许可证；28、2013年7月11日现场检查笔录、张国娟医师执业证及资格证；29、于希圣《病程记录》、医嘱单；30、同仁医院《医疗机构执业许可证》；31、2013年7月11日对陈虹的调查笔录；32、许媛、周华、何伟、侯静、李丹、王超的医师执业证书；33、2013年4月26日梁巧静出具的诊断证明书；34、立案报告；35、2013年7月29日对许媛的调查笔录；36、2013年8月2日对王超的调查笔录；37、2013年8月8日对陈虹的调查笔录；38、案件调查终结报告；39、合议记录；40、重大案件领导讨论记录；41、卫生监督意见书；42、行政处罚事先告知书；43、行政处罚审批表；44、行政处罚缴款书；45、结案报告；46、北京市卫生局行政复议案件处理审批表；47、北京市卫生局行政复议申请受理通知书及送达回证；48、北京市卫生局行政复议答复通知书；49、关于延长行政复议案件审理期限的请示、行政复议延期审理通知书；50、行政复议中止通知书；51、于家骥提交的《行政复议听证申请书》；52、《北京市于家骥、东城卫计委三件行政复议案件听证会签到表》；53、《行政复议听证笔录》；54、听证记录补充说明；55、《市卫计委行政复议恢复审理通知书》及《送达回证》；56、《市卫计委员会行政复议决定书》的《送达回证》；57、（2015）西行初字第727号行政裁定书。在举证期限内，于家骥向法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1、文件名为：提交材料清单（二）；2、（2015）西行初字第727号案件北京市卫计委的证据目录；3、于家骥说明；4、市卫计委工作人员发给于家骥的短信文字版截屏；5、通话录音3段整理文字版本及光盘（2015年3月13日与市卫计委法制办郭林通话录音、2014年1月13日与市卫计委法制办郭林录音、2015年4月1日到纪检监察录音）；6、给北京市卫计委纪检监察邮寄的材料及邮单。东城卫计委未向法院提交任何证据材料。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：于家骥在庭审中提交的证据材料可以证明其不服东城卫计委申请作出的涉案处罚决定申请行政复议的事实；市卫计委提交的证据材料可以证明其作出被诉复议决定的事实。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对于家骥及市卫计委一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2013年10月15日，东城卫计委向同仁医院出具涉案处罚决定书，记载内容为：“……同仁医院：现经查明，你单位有下列主要违法事实，根据社会举报，2013年7月29日，东城卫计委2名卫生监督员对同仁医院许媛进行调查，其承认于希圣为一名肾功能衰竭并心肌梗死的患者。2012年4月8日至2012年4月18日期间共有6名医师参与临床治疗，此6名医师执业范围均为外科。经进一步调查确认，该院6名医师从事了本专业以外的诊疗活动……你单位违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定，现依据《医疗机构管理条例》第四十八条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第一款第（一）项、第二款的规定，决定给予你单位以下行政处罚，同时责令立即改正上述违法行为：罚款人民币伍仟元整……。”2013年12月12日，于家骥向市卫计委提交行政复议申请书。2013年12月19日，市卫计委作出《行政复议申请受理通知书》（京卫复受字[2013]6号）并于2013年12月20日向于家骥送达。同日市卫计委向东城卫计委出具《行政复议答复通知书》（京卫复受字[2013]6号）。2013年12月31日，东城卫计委向市卫计委出具《行政复议答复书》。2014年4月8日，市卫计委向于家骥出具《行政复议延期审理通知书》（京卫复字[2013]6号），记载内容为：“……经审理，本行政复议案件情况复杂，且申请人在审理期间又多次提交新的申请材料及对行政复议申请事项的补充说明等，因此不能在规定期限内作出行政复议决定……”。后，市卫计委向于家骥出具《行政复议中止通知书》（京卫复字[2013]6号），记载内容为：“……行政复议期间，申请人曾多次向行政复议机关提交新的行政复议材料，其中在落款为2014年5月11日的《事实清楚证据确凿临终胸片被隐匿销毁强烈要求复议机关依法查处》的材料中申请人称，2014年4月24日，同仁医院的民事诉讼代理人在法庭上所称因抢救时所使用的是移动式X光机进行的检查，没有存储功能，所以没有胸片，此为彻头彻尾的假话。申请人自称有充分的理由和确凿的证据，证明患者临床死亡前所拍胸片是被患者的主管医生等人隐匿销毁，申请人与同仁医院的民事诉讼案件尚未有判决结果，申请人多次提交的行政复议材料需要进行核实。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的相关规定，本机关决定自2014年5月14日起中止行政复议。”2014年10月17日，市卫计委就于家骥不服东城卫计委作出的《政府信息公开告知书》（第4号部分）、被诉告知书、东城卫计委对同仁医院的行政处罚决定书提出的三件行政复议申请案件召开听证会。后，于家骥提起（2015）西行初字第727号行政诉讼，要求市卫计委依法履责，要求作出行政复议决定书，在该案审理过程中于家骥申请撤回了起诉。2015年12月9日，市卫计委向于家骥出具《行政复议恢复审理通知书》（京卫复字[2013]6号）。2015年12月17日，市卫计委作出被诉复议决定书并向于家骥送达。另查，于家骥与市卫计委认可于家骥曾于2013年12月12日就东城卫计委的三项行政行为（包括被诉告知书）向市卫计委提出了行政复议申请，此后，于家骥向市卫计委补充提交了证据材料。双方认可2014年2月11日，于家骥向市卫计委提交《申请事项补充说明》。本院认为，本案中，市卫计委收到于家骥的行政复议申请后，向东城卫计委出具《行政复议答复通知书》，依据东城卫计委提交的行政复议答复书和相关证据材料，结合于家骥在行政复议申请过程中陈述的事实、提交的证据材料及听证会情况进行复议审查，并依据查明的事实做出的被诉复议决定并无不当。但在本案中，市卫计委主张因于家骥在复议案件受理后不断补充行政复议材料，故行政复议期限于2014年2月17日重新计算，但现行行政复议法律法规中并无行政复议审理期限重新计算的规定，故市卫计委该做法及主张并无法律依据。市卫计委于2014年4月8日作出《行政复议延期审理通知书》，但此时复议审理期限已届满，故市卫计委作出延期审理决定的程序违法。另，《行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，于家骥系于2013年12月12日提交行政复议申请，市卫计委于12月19日正式受理该复议申请后，于2015年12月17日作出被诉复议决定。尽管复议过程中存在中止审理的情形，但市卫计委所作被诉复议决定仍超出法定期限。综上，市卫计委所作被诉复议决定存在程序违法的情形，本院应予纠正。一审法院判决驳回于家骥的诉讼请求不妥，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项及八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销北京市西城区人民法院所作（2016）京0102行初31号行政判决。二、确认北京市卫生与计划生育委员会所作京卫复字[2013]6号《行政复议决定书》违法。一、二审案件受理费各50元，均由北京市卫生与计划生育委员会负担（二审案件受理费已缴纳，一审案件受理费于本判决生效后七日内缴至一审法院）。本判决为终审判决。审判长 杨 波审判员 徐 宁审判员 李智涛二〇一六年十二月一日书记员 朱彬彬