江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏13行终82号
上诉人（原审原告）张成梅。
被上诉人（原审被告）泗洪县公安局，住所地泗洪县青阳镇香江路。
法定代表人陈红淦，该局局长。
出庭负责人张朝敏，该局副局长。
委托代理人孙明松，该局工作人员。
委托代理人邵飞飞，江苏拓荒者律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宿迁市公安局，住所地宿迁市宿城区洪泽湖路152号。
法定代表人江海，该局局长。
出庭负责人李笑梅，该局副局长。
委托代理人马文政、高杰，该局工作人员。
上诉人张成梅因与被上诉人泗洪县公安局、宿迁市公安局治安管理行政处罚一案，不服宿迁市宿城区人民法院所作（2016）苏1302行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人张成梅，被上诉人泗洪县公安局的出庭负责人张朝敏及委托代理人孙明松、邵飞飞，被上诉人宿迁市公安局的出庭负责人李笑梅及委托代理人马文政、高杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年5月12日原告张成梅到天安门地区反映其房屋拆迁问题，被北京市公安局天安门地区分局治安大队发现后下达了训诫书。2015年9月28日原告又到天安门地区反映检察院违法违纪问题，被北京市公安局天安门地区分局治安大队发现后下达了训诫书。2015年10月15日原告持控告材料到北京中南海周边地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并下达了训诫书，上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”训诫后，张成梅被当地公安机关送往北京马家楼接济服务中心，后由张成梅所属地方政府将其接回。泗洪县公安局认为张成梅在北京地区非正常上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，于2015年10月15日将该案件作为治安管理案件立案受理，2015年10月16日、10月22日泗洪县公安局对张成梅进行询问，对相关证人进行调查，同时调查收集了其他相关证据。2015年10月22日泗洪县公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向张成梅进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。同日泗洪县公安局作出洪公（治）行罚决字（2015）1406号行政处罚决定书，对原告张成梅行政拘留八日。10月23日，原告张成梅被送至泗洪县拘留所执行。原告张成梅不服，于2015年11月4日向被告宿迁市公安局提起行政复议。2015年12月31日宿迁市公安局以案情复杂为由申请延长行政复议期限三十日。2016年1月11日宿迁市公安局作出宿公复字［2016］第1号行政复议决定书，决定维持泗洪县公安局作出的行政处罚决定。原告对行政处罚决定书及行政复议决定书不服，因而成讼。
原审另查明，2014年7月16日原告纠集多人为解决上访诉求，在公共场所采用着状衣、服农药等方式制造影响，2015年2月9日被北京市东城区人民法院以寻衅滋事罪判处有期徒刑九个月。
原审法院认为：根据《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但张成梅到北京反映拆迁以及因拆迁引发的问题，其所反映的根本问题发生在张成梅的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于对张成梅进行教育，节约办案成本。故本案泗洪县公安局对张成梅的违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
训诫是公安机关对某些轻微违反治安管理的违法行为人所作的批评教育，其不符合行政强制或处罚的特征，并不属行政强制或处罚，而是一种行政事实行为，对行政相对人的权利、义务不产生影响。故张成梅虽因到非信访接待场所上访而被北京公安部门予以训诫，但因训诫并不属行政处罚或行政强制行为，泗洪县公安局作出的涉诉处罚并不违反一事不再罚的原则。
根据《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。张成梅在反映信访事项时，未按照有关规定到依法设立或者指定的接待场所提出，而是通过到北京天安门地区、中南海周边上访的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，其行为已经严重扰乱了中南海、天安门等周边地区这些特定公共场所的正常社会管理秩序，具有社会危害性，应予处罚。原告在因同样的行为两次被北京公安机关训诫后，仍再次实施该行为，属违法情节较重。泗洪县公安局认定张成梅上述治安违法行为，有当事人的陈述、相关证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所、北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书等证据材料证实，所作处罚决定认定事实清楚，证据充分，考虑到原告2015年2月9日曾因犯寻衅滋事罪被判处刑罚，在刑罚执行完毕后原告又实施了上述违反治安管理行为，泗洪县公安局对原告予以行政拘留八日的处罚，量罚亦属适当。泗洪县公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚，并根据《治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告宣告并送达涉诉处罚决定书，办理程序符合法律规定。
被告宿迁市公安局在规定的期限内及时向原告邮寄了行政复议受理申请通知书，因案情复杂，被告宿迁市公安局依法延长行政复议期限三十日，并在法定复议期限内作出行政复议决定并及时进行送达，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。原告在庭审中也明确陈述对复议程序并无异议，应予确认。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张成梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张成梅负担。
上诉人张成梅上诉称，被上诉人泗洪县公安局作出的行政处罚认定事实不清、适用法律错误，被上诉人宿迁市公安局作出的复议决定不符合法律规定，原审判决错误，请求予以撤销，改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由为：1、上诉人虽然多次进京上访，但上访是法律赋予上诉人的权利，上诉人在上访过程中既没有进入国家机关，也没有采取过激行为，也没有毁坏公私财物，上诉人并不存在扰乱公共秩序的行为。训诫书仅能证明上诉人有上访行为，不能证明上诉人的行为扰乱了公共秩序。上诉人虽然被北京市东城区人民法院判处刑罚，但该刑事判决并未剥夺上诉人的政治权利，上诉人有权通过信访方式维护自己的权益；2、训诫属于轻微的行政处罚，被上诉人泗洪县公安局对上诉人作出的行政处罚，违反了一事不再罚的原则。
被上诉人泗洪县公安局答辩称，其作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人宿迁市公安局的行政复议程序合法，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。主要理由为：1、上诉人未到依法设立或者指定的接待场所进行信访，而是采取到天安门、中南海周边信访的方式，次数达3次，其行为已经构成了扰乱公共秩序，依法应当予以处罚；2、训诫并非行政处罚，根据行政处罚法的规定，“一事不再罚”是指不得给予当事人两次以上罚款的行政处罚，故该局对上诉人作出行政处罚不违反一事不再罚的原则。
被上诉人宿迁市公安局同意被上诉人泗洪县公安局的答辩意见。
双方当事人原审中提供的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认证正确。
二审查明的案件事实与原审基本一致。
本案的争议焦点为：1、被上诉人泗洪县公安局所作行政处罚决定认定上诉人张成梅存在扰乱公共秩序行为的证据是否充分，适用法律是否正确；2、被诉行政处罚是否违反一事不再罚的原则。
一、关于被上诉人泗洪县公安局所作行政处罚决定认定上诉人张成梅存在扰乱公共秩序行为的证据是否充分，适用法律是否正确的问题。
本院认为，被上诉人泗洪县公安局提供的三份训诫书、对张成梅、房敏、刘秀敏、惠明等人的询问笔录等证据内容相互印证，足以证明张成梅因到天安门、中南海周边地区上访被北京市公安局天安门地区分局治安大队、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫三次的事实。本案中，上诉人张成梅在反映信访事项时，未按照《信访条例》的有关规定到依法设立或者指定的接待场所提出，而是采取到北京天安门、中南海周边上访的方式以引起关注，其行为既破坏了正常的信访秩序，也严重扰乱了天安门、中南海周边地区公共场所的正常社会管理秩序，具有社会危害性，应予处罚。上诉人张成梅三次采取同样的方式信访，其行为已构成情节较重，被上诉人泗洪县公安局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对其作出行政拘留8日的行政处罚量罚适当。上诉人张成梅关于其虽因信访被训诫，但没有扰乱公共秩序的理由不能成立。
二、关于被诉行政处罚是否违反一事不再罚原则的问题。
本院认为，根据《行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，训诫是公安机关对某些轻微违反治安管理的违法行为人所作的批评教育，其不符合行政强制或行政处罚的特征，不属行政强制或行政处罚的范畴，而是一种行政事实行为。另外，训诫和行政拘留均不属于罚款，故被上诉人泗洪县公安局作出的行政处罚不违反一事不再罚的原则。上诉人张成梅关于公安机关对其作出的行政拘留违反一事不再罚的理由不能成立。
泗洪县公安局受理该治安管理案件后，进行了调查、取证，在作出行政处罚前履行了告知义务，保障了上诉人的陈述、申辩权，作出行政处罚后，根据《治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告宣告并送达行政处罚决定书，行政程序符合法律规定。被上诉人宿迁市公安局收到复议申请后，及时向上诉人张成梅邮寄了行政复议受理申请通知书，因案情复杂，被上诉人宿迁市公安局依法延长了期限，并在法定复议期限内作出行政复议决定并及时进行送达，行政复议程序符合法律规定。上诉人张成梅对上述行政执法程序均不持异议，本院予以确认。
综上，被上诉人泗洪县公安局所作行政处罚并无不当。被上诉人宿迁市公安局行政复议程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张成梅负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘志群
审判员 刘国超
审判员 徐 宁
二〇一六年十一月十一日
书记员 朱芳芳
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