浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙06行终383号
上诉人（原审原告）娄锦洪，男，1969年8月3日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区灵芝镇人民政府，住所地绍兴市越城区灵芝镇小观村。
法定代表人王徐彪，镇长。
委托代理人史红江，浙江近远律师事务所律师。
委托代理人徐华，男，绍兴市越城区灵芝镇人民政府工作人员。
上诉人娄锦洪因城建行政强制一案，不服绍兴市越城区人民法院（2016）浙0602行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告娄锦洪通过继承析产拥有位于绍兴市越城区灵芝镇五峰村在其父娄荣信名下的集体土地使用面积为45.60平方米的二层楼房一间，原告在未办理相关建设施工许可手续的情况下，于2016年3月11日前对该房进行了修建。在修建期间，被告于2016年3月1日接到群众举报，举报原告擅自改变原房屋层高进行建设。被告立即派员调查，并认定原告存在违法建设行为。在口头劝说无效的情况下，于同月3日作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》，该告知书认定原告在越城区灵芝镇五峰村地段存在“违章加层”的行为，并向原告进行送达，要求原告于2016年3月6日前自行拆除违法建设，如原告对上述决定有意见，原告有权申辩，向有关部门反映，有权提起诉讼，逾期不拆除，不申请帮助拆除，将启动强制拆除程序。原告因不认可“违章加层”而拒收该告知书，并将涉案房屋修建完毕。2016年3月25日，被告组织人员对涉案房屋二楼原告擅自加高部分的建筑予以强制拆除。2016年3月28日，原告向绍兴市越城区信访局反映涉案房屋二楼部分建筑被强制拆除问题，被告作出了相应的书面答复。
原审法院审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。涉案房屋所使用的集体土地虽系原告父亲名下，但根据原告家庭内部“遗赠抚养（农村分家）协议书”约定，原告已分得涉案房屋并一直归原告使用，该事实也被原告村委所证实。且被告作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》的对象也是原告，故可认定原告与被告的涉案行政行为有法律上的利害关系，娄锦洪可以作为本案的适格原告。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定：“……乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作”，故被告具有认定、处置本辖区内违法建设的行政职权。《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定：“建设单位和个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可的许可内容进行建设”，第六十条规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正”。虽然原告自述涉案楼房破损维修需办理施工许可审批手续的情况事先不知情，但原告未办理相关施工许可即进行房屋修建的事实是清楚的。本案的关键焦点是原告在修建涉案楼房时是否存在超过老房原有的建筑高度问题。根据双方当事人当庭陈述及举证，尚无法证明原告主张的涉案老房原有建筑高度是多少的事实。现唯一能证明涉案老房建筑高度的证据是被告拍摄并提供的原告在修缮涉案老房前拍下的一张照片，该照片可以确认涉案老房二层楼部分破损后与其相邻楼房西墙留下的老房建筑高度痕迹，是目前唯一能够证明涉案老房原有的建筑高度。鉴于原告修建后的涉案房屋的建筑高度不但超过了与其相邻楼房西墙留下的建筑高度的痕迹，而且超过了与其相邻楼房的高度。故被告认定原告在修建涉案老房时存在超过原房屋建筑高度的事实并无不当，现被告将原告超高部分的建筑拆除至与之相邻楼房的高度比较符合本案实际及本地农村习俗。关于对被告在《责令停止违法行为限期拆除告知书》中确认原告存在“违章加层”的行政行为性质认定问题。对房屋“违章加层”字义的狭义理解应为违反规定对房屋增加了整整一层建设。但从被告提交的行政诉讼答辩状中已经作了清楚的说明，是根据群众举报原告擅自改变房屋层高进行建设，被告经调查后依法对原告擅自加高部分建筑予以强制拆除，且为原、被告所提供的证据所证实，实际上被告并没有将原告修建的整层二层楼拆除，而是将二层楼超高部分进行了强制拆除，故应认定为被告在作出上述告知书时在文字表述上不能准确体现原告违法建设的事实，该院特予指正。但该情形属于行政行为中的瑕疵，该瑕疵对原告违法超层高修建房屋的事实与被告作出原告存在违法建设行政行为的合法性并不产生影响，从有利于国家能有效管理社会和节约行政成本角度考虑，该瑕疵不能成为撤销该行政行为的理由。故原告要求撤销被告于2016年3月3日作出的“违章加层”决定的理由不成立，该院不予支持。对被告作出的《责令停止违法行为限期拆除告知书》的行政行为性质认识问题。虽然《责令停止违法行为限期拆除告知书》的性质在本案行政程序中并不等同于拆除违法建设的“行政决定”、并不是一种行政处罚行为。但由于《责令停止违法行为限期拆除告知书》已对原告权利义务产生重大实质影响，故本案的《责令停止违法行为限期拆除告知书》已等同于“行政决定”，表现的是一种行政处罚行为，此时做出的《限期自行拆除通知书》应严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定送达行政相对人并告知权利救济途径。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第四十四条以及《浙江省违法建筑处置规定》第十四条的规定，对违法的建筑物等需要强制拆除的，行政机关应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。被上诉人在拆除涉案房屋前，虽然制作了《责令停止违法行为限期拆除告知书》，但《责令停止违法行为限期拆除告知书》上未告知当事人依法享有的申请行政复议的权利或申请行政复议和提起行政诉讼的期限。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内申请行政复议或应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出行政诉讼，而被告于2016年3月3日作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》后，在2016年3月25日即实施了强制拆除，期间仅隔了22天的时间，未能充分给予原告提起行政复议或行政诉讼的合理期限，剥夺了原告进行救济的权利。因此，被告强制拆除涉案房屋超高部分建筑的具体行政行为不符合上述法律、法规的规定，属程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应予以撤销。但由于被诉具体行政行为已经履行完毕，已不具有可撤销的内容，应予确认违法。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：1.确认被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府于2016年3月25日强制拆除原告位于绍兴市越城区灵芝镇五峰村涉案房屋超高部分建筑的行政行为违法。2.驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府负担。
上诉人娄锦洪上诉称：一审认定事实不清、主要证据不足，确定性质不当，适用实体法错误。上诉人对老屋仅存在修复，并未做任何改建、加层和扩建，违法建设事实不存在。被上诉人作出的违章加层的行政决定和强拆涉案房屋的行政行为均违法。请求：确认绍兴市越城区灵芝镇人民政府于2016年3月25日强制拆除上诉人房屋的行政行为违法，判定支持上诉人在庭审中提出的其他诉讼请求。案件诉讼费用由被上诉人承担。
本院认为：根据上诉人一审提出的诉讼请求：“1.撤销被告城管办2016年3月3日作出的“违法加层”处理，确认被告城管办强拆原告祖传老房的行为违法；2.由被告承担诉讼费用。”上诉人提出诉讼针对的可诉行政行为有二：1.2016年3月3日灵芝镇“三改一拆”行动领导小组作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》；2.2016年3月25日，被上诉人将部分上诉人房屋强制拆除的行为。故上诉人的起诉不符合一行为一诉讼的原则，应当属于诉讼请求不明确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，对上诉人的起诉应当予以驳回。对此一审法院未予释明直接作出实体裁判不当，本院予以指正。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销绍兴市越城区人民法院（2016）浙0602行初151号行政判决；
二、驳回上诉人娄锦洪的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 郭海斌
二〇一七年一月十八日
书 记 员 陈梦娜