江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏06行终274号上诉人（原审原告）海安县城东镇三丰村三组**组村民吴忠云等40人（名单附后）。诉讼代表人吴忠云，男，1966年5月13日生，汉族，住海安县。诉讼代表人吴平，男，1956年4月18日生，汉族，住海安县。被上诉人（原审被告）海安县人力资源和社会保障局，住所地海安县。法定代表人周道，局长。上诉人吴忠云等40人（以下简称吴忠云等40人）因与被上诉人海安县人力资源和社�保障局（以下简称海安人社局）社会保障行政行为一案，不服江苏省如东县人民法院（2017）苏0623行初97号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年12月30日，海安县城东镇南阳村、南屏村、泰宁村、开屏村、立发桥村、五坝村、洋蛮河村、三丰村、三角村、油坊头村、葛家桥村、农林村、刘缺村等申请对其村组的被征地农民11139人按照人均统筹标准3.28万元对接基本生活保障。其中三丰村对接总人数为2824人，三组54人，四组97人。上述申请经海安开发区劳力安置办公室、城东镇政府以及海安县被征地农民基本生活保障基金管理中心审核后，于2010年12月31日经海安人社局、海安县国土资源局、海安县财政局审批。同时，城东镇政府（乙方）与海安县被征地农民基本生活保障基金管理中�（甲方）签订了“城东镇被征地农民纳入基本生活保障的对接协议”，约定“一、甲方在2010年12月底前将11139人纳入被征地农民基本生活保障，按人均统筹标准3.28万元乙方应缴纳保障费用36535.92万元，其中全部安置补助费13000元/人，土地补偿费9800元/人，合计22800元/人进入个人帐户；土地有偿使用收益提取部分10000元/人进入统筹帐户。……”因吴忠云等40人对办理对接的标准存有异议，未能在该时间节点按上述标准进行对接。2013年8月12日，海安县城东镇三丰村三、四组村民史凤兰等211人起诉海安县人民政府要求履行法定职责。南通市中级人民法院经审查认为，首先，根据起诉人在起诉状中的陈述，起诉人所在的海安县城东镇三丰村三组、四组的共计441.375亩土地被海安县人民政府征收后，海安县人民政府已于2011年将全部的安置补助费和70%的土地补偿费�计1338.5916万元全部汇至海安县劳动与社会保障局的相关帐户上。因此，被起诉人海安县人民政府已履行行政征收的补偿安置职责。其次，根据法律规定，行政机关拒绝履行法定职责或不予答复而导致公民、法人或其他组织的人身权、财产权受到侵犯的，公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。所谓法定职责是指法律、法规、规章明确规定行政机关应当行使的职权及应当承担的责任，故不具有相应的法定职责的行政机关拒绝办理或不予答复不构成不作为的形成条件。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，海安县人民政府无办理被征地农民基本生活保障手续及发放的法定职责。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定，劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理；财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理。据此规定，海安县人民政府亦无办理被征地农民基本生活保障手续及发放的职责，故起诉人就此起诉海安县人民政府，不属于人民法院行政审判的权限范围。再次，从起诉人提交的用地补偿协议来看，该协议是海安县城东镇三丰村经济合作社与村民小组之间订立的协议，海安县人民政府不是协议的当事人，故起诉人提起行政诉讼，要求海安县人民政府与其结算大米补偿款，不符合行政诉讼法的相关规定。综上，起诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，故该院于同日作出（2013）通中行诉初字第0009号行政裁定，对起诉人史凤兰等人的起诉，不予受理。2014年1月22日，海安县城东镇三丰村三、四组村民史凤兰等48人以海安县人民政府为被告要求履行法定职责，南通市中级人民法院于同年7月7日作出（2014）通中行初字第0030号行政裁定，认为史凤兰等48人的起诉属于重复起诉，故裁定驳回起诉。海安县城东镇三丰村三、四组村民史凤兰等48人不服该裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉，该院于2014年12月16日作出（2014）苏行终字第00160号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。海安县城东镇三丰村三、四组村民史凤兰等48人仍不服，向最高人民法院申诉。最高人民法院经审查认为，吴忠云、史凤兰等42人要求海安县人民政府履行为其办理15年城镇职工社会养老保险的法定职责。但根据2005年施行的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定，吴忠云、史凤兰等42人所要求履行的事项并非海安县人民政府的法定职责，而是海安县劳动和社会保障部门的法定职责。且海安县劳动和社会保障部门已接收履行相关法律职责的款项。吴忠云、史凤兰等42人对支付的数额不服，以海安县人民政府未履行法定职责为由提起行政诉讼，无法律依据和事实根据。故于2016年9月26日作出（2016）最高法行申2762号行政裁定，驳回吴忠云、史凤兰等42人的再审申请。2014年7月3日，海安人社局为吴忠云等40人办理了被征地农民基本生活保障对接，其中为许金富、梅从凤、范从芳、储祥兰（已领取）、吴忠秀（已领取）、卢从兰（美）、曹传芳、史凤兰、储友美、顾德珍、ＸＸ茂、蒋映兰、王芝秀等13名原告对接了新型农保，具体对接内容为：从2012年12月转出被征地农民基本生活保障，转出39600元，转入新型农村养老保险；为李宏、黄贵兰、田卫红、毛秀芹、毛婷婷、吴健、王素梅、吴小飞、范建云、ＸＸ来、陈长兰、吴忠进、ＸＸ明、吴银生、吴忠来、钱凤英、王龙、刘�凤、王庆云、许树龙、丁佐云、吴素清、吴忠银（已退）、吴雪海、任广芬、吴忠云、吴平等27人对接了城镇职工养老保险，具体对接内容为：从2012年12月转出被征地农民基本生活保障，转出39600元，转入城镇职工养老保险，折算缴费年限9年9个月。2014年7月11日，吴平、吴忠云作为诉讼代表向海安县人民政府邮寄通知，称其收到三丰村村干部送交的职工养老保险手册，该手册载明“失地农民土保转城保39600元折算9年9个月”，“核发日期为2014年7月”，（同时口头答复养老保险段人员的社保手册两个月后发放）。其认为该标准违反法律规定，要求予以纠正，按照2011年标准执行，其中第二第三年龄段不低于15年城镇职工养老保险（每月标准280元），第四年龄段不低于15年新型农保（按最高标准）。该通知同时抄送海安人社局等单位。2017年3月24日，吴平、吴忠�等41人作为原告向一审法院起诉，要求海安人社局依法办理其对接养老保险事项。后在庭审中将其诉讼请求变更为：要求海安人社局为其自2010年12月起按照每月280元，人均参保基数6.04万元的标准，对接城镇职工养老保险17年零10.8个月。后经一审法院审理查明，41名起诉人中的ＸＸ元已于2016年8月17日去世，其不具备原告主体资格，其余40人中还存在他人代签起诉的情况，故于2017年9月15日申请撤诉，一审法院作出（2017）苏0623行初27号行政裁定，准许其撤诉。吴忠云等40人于2017年9月19日再次向一审法院提起本起诉讼，请求：判令海安人社局依法补正行政行为，自2010年12月起，以人均7.1万元为基数，每月280元为折算标准，为吴忠云等40人对接21年又1个半月养老保险。庭审中，吴忠云等40人将其诉讼请求变更为判令海安人社局依法补正行政行为：自2010年12月起以人均7.15万元为基数为其对接养老保险，其中32人（除范从芳、储祥兰、吴忠秀、储友美、顾德珍、ＸＸ茂、蒋映兰、王芝秀外其余原告）以每月280元为折算标准对接职工养老保险21.29年，8人（即范从芳、储祥兰、吴忠秀、储友美、顾德珍、ＸＸ茂、蒋映兰、王芝秀）对接新农保或者城镇居民养老保险。另查明，2005年7月31日，江苏省人民政府第26号令发布了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，并定于2005年9月1日起施行。根据该办法第四条的规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理。2006年4月25日，海安县人民政府下发海政发〔2006〕29号文件即关于印发海安县征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法的通知，根据该通知第五条的规定，县劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理。一审法院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。同时，根据吴忠云等40人起诉时正在施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（现已被废止）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉�或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，海安人社局于2014年7月3日即为吴忠云等40人办理了被征地农民基本生活保障对接，吴忠云等40人于2014年7月11日向海安县人民政府以及海安人社局邮寄通知时，其已经知道或者应当知道海安人社局对其所作的被征地农民基本生活保障对接的具体内容，在海安人社局未告知其诉权或者起诉期限的情况下，其最迟应当从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内起诉。其次，吴忠云等40人认为，最高人民法院作出的（2016）最高法行申2762号行政裁定书认定对接社保为人社局职责，解决了对接社保的诉讼主体问题，故其在接到（2016）最高法行申2762号行政裁定书后即以海安人社局为被告起诉，耽误的期限不属于其自身原因，故不应当计算在起诉期限内。对此，一审法院认为，生效的（2013）通中行诉初字第0009号行政裁定中已经明确载明，根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定，劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，海安县人民政府无办理被征地农民基本生活保障手续及发放的职责。吴忠云等40人于2014年1月22日仍以海安县人民政府为被告起诉，南通市中级人民法院以重复起诉裁定驳回起诉后上诉亦被裁定驳回。此后，吴忠云等40人不服江苏省高级人民法院作出的（2014）苏行终字第00160号行政裁定，向最高人民法院进行了申诉。在生效法律文书已经明确载明，劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，海安县人民政府无办理被征地农民基本生活保障手续及发放职责的情形下，吴忠云等40人仍然以海安县人民政府为被告重复诉讼，进而引发二审和申诉，所耽误的时间属于原告自身的原因，应当计入起诉期限内。再次，吴忠云等40人不服海安人社局于2014年7月3日作出的被征地农民基本生活保障对接行为，于2017年3月24日已经向一审法院起诉，要求海安人社局为其自2010年12月起按照每月280元，人均参保基数6.04万元的标准，对接城镇职工养老保险17年零10.8个月。现针对该行政行为又提起本起诉讼，显属重复诉讼。综上，吴忠云等40人提起的本起诉讼已经超过了法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，又属于重复起诉。已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）（六）项以及第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回吴忠云、吴平等40人的起诉。吴忠云等40人向本院提起上诉称，一审法院认为上诉人的起诉超过起诉期限、构成重复诉讼属于认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定。被上诉人海安人社局未作二审答辩。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”而根据原《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条第一款关于“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”的规定，当事人在修改后的行政诉讼法实施之后对新法实施之前的行政行为提起诉讼的，应当在法定2年内的剩余期限内提起诉讼，但是自修改后的行政诉讼法实施之日起最长不得超过六个月。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，吴忠云等40人对海安人社局于2014年7月3日作出的被征地农民基本生活保障对接行为，无论是在2017年3月24日向一审法院提起诉讼，还是在2017年9月20日向一审法院提起诉讼，均属于在修改后的行政诉讼法（于2015年5月1日实施）实施之后对新法实施之前的行政行为提起的诉讼。因此，吴忠云等40人应当在法定2年起诉期限内的剩余期限内提起诉讼，但是自修改后的行政诉讼法实施之日起最长不得超过六个月。由于吴忠云等40人在提起本案诉讼时，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》尚未施行，故一审法院在审理本案时根据上述相关规定，认定吴忠云等40人的起诉已经超过法定起诉期限的理由并无不当。综上，本案中，吴忠云等40人的起诉已经明显超过法定的起诉期限，且无法定的耽误起诉期限的事由。一审法院裁定驳回吴忠云等40人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。吴忠云等40人的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：�回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志新审判员  谭松平审判员  郁 娟二〇一八年六月二十六日书记员  朱超先附上诉人名单：吴忠云，男，1966年5月13日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴平，男，1956年4月18日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。李宏，男，1973年10月17日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。黄贵兰，女，1974年7月3日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。田卫红，男，1967年11月15日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。毛秀芹，女，1969年6月16日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。毛婷婷，女，1990年4月1日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。许金富，男，1952年11月22日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴健，男，1976年2月6日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。王素梅，女，1976年12月9日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。梅从凤，女，1955年10月11日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴小飞，男，1981年4月17日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。范建云，女，1984年5月15日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。范从芳，女，1952年1月8日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。储祥兰，女，1935年5月30日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴忠秀，女，1952年10月18日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。ＸＸ来，男，1959年2月4日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。陈长兰，女，1962年1月27日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴忠进，男，1987年12月9日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。ＸＸ明，男，1955年10月18日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。卢从兰，女，1956年10月7日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴银生，男，1982年1月18日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴忠来，男，1956年2月8日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。钱凤英，女，1965年1月28日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。王龙，男，1964年11月12日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。刘松凤，女，1967年3月3日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。王庆云，男，1987年11月24日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。许树龙，男，1958年4月28日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。曹传芳，女，1958年9月4日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。丁左云，女，1967年1月4日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴素清，男，1989年12月5日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴忠银，男，1956年9月24日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。史凤兰，女，1957年11月8日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。吴雪海，男，1981年2月24日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。任广芬，女，1981年3月15日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。储友美，女，1935年1月1日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。顾德珍，女，1935年7月12日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。ＸＸ茂，男�1935年3月16日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。蒋映兰，女，1932年9月2日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。王芝秀，女，1949年4月13日生，居民身份证号码，汉族，住海安县。