山东省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）鲁民一终字第247号
上诉人（原审被告）：寿光市人民政府圣城街道办事处。
法定代表人：张其振，主任。
委托代理人：李忠会，该单位职工。
委托代理人：张子君，寿光圣城法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）：寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会。住所地：寿光市圣城街道赵家仕庄村。
法定代表人：赵景德，主任。
委托代理人：周巧玲，山东嘉程律师事务所律师。
委托代理人：赵康霖，山东嘉程律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：潍坊星海置业有限公司。住所地：寿光市渤海路***号。
法定代表人：赵文元，董事长。
委托代理人：王毅，该公司职工。
委托代理人：徐汉章，该公司法律顾问。
上诉人寿光市人民政府圣城街道办事处（以下称“寿光圣城街办”）、寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会（以下称“赵家仕居委会”）与被上诉人潍坊星海置业有限公司（以下称“星海公司”）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，不服山东省潍坊市中级人民法院（2014）潍民一初字第81号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人寿光圣城街办的委托代理人李忠会、张子君，赵家仕居委会的法定代表人赵景德及其委托代理人周巧玲、赵康霖，被上诉人星海公司的委托代理人王毅、徐汉章，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告星海公司诉称，2009年10月12日，原被告三方签订《圣城街道赵仕社区“城中村”改造合作开发合同书》，约定赵家仕居委会村民安置房、保障房等委托原告开发建设，项目规划土地减除村民房用地后剩余面积出让给原告自主开发。同时，合同细则中还约定：安置房建设至标准层四层前，两被告负责通过定向挂牌方式为原告取得不低于270亩国有土地使用权；在安置房交付两个月内，两被告共同负责拆除原赵仕村旧宅基地房屋和地面附着物，达到“三通一平”标准后交付原告施工，否则自安置房建设至标准层四层按原告投资总额日千分之一计算违约金。原告于2012年5月全面完成安置房（计12栋7.2万平方米，总投资7161.5万元）的建设任务，并交付赵家仕居委会。原告履约后，两被告无视合同约定，一直未履行约定的义务，原告多次前往协商，被告均置之不理。赵家仕居委会于2014年3月18日在《寿光日报》就同一标的物另行公开招标，欲将应由原告取得的土地使用权转让他人，置原告利益和三方协议于不顾，单方毁约。原告多次与寿光圣城街办、赵家仕居委会就还款事宜进行协商，但均无结果。巨额资金的垫付，使原告陷入极度财务困难，银行贷款到期后也无力偿还，经营活动几近停止，濒临破产，为维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求法院：一、依法判令被告支付给原告村民安置房建设款7161.5万元及违约金、土地指标办理资金利息209.9万元、相关监理费35万元、规划费316万元及办公费等；二、本案诉讼费用由被告负担。后，原告增加诉讼请求，要求依法解除双方签订的合作开发合同。
原审被告寿光圣城街办辩称，原告起诉被告没有法律依据，被告作为一级基层政府没有必须承担合同约定义务的责任，原告要求被告承担责任没有事实和法律依据。
原审被告赵家仕居委会辩称，对三方签订的合作开发合同的真实性没有异议。原告提交的工程造价咨询合同系单方委托，对原告主张的村民安置房建设款7161.5万元不予认可。对原告主张的监理费、规划费等，请求法院依法核实认定。对原告主张的办公费，该费用已经包含在工程价款审计评估报告中，不应再另行主张。
经一审审理查明，2009年10月12日，原告星海公司（乙方）与被告赵家仕居委会（甲方）、被告寿光圣城街办（丙方）签订了《圣城街道赵仕社区“城中村”改造合作开发合同书》（以下称合作开发合同），约定：按照寿光市城市规划和寿政办发（2006）40号《关于加快市区“城中村”改造的意见》、寿政办发（2006）41号《寿光市“城中村”改造工作实施细则》，根据有关法律、法规，结合本项目具体情况，经三方协商，本着公平、合理、互利共赢的原则，就三方合作建设赵仕社区改造项目签订如下合同：一、项目概况。1、本项目位于圣城街道赵仕村旧村驻地，南临金光街，东临卡诺岛，北临文庙街，西临新建建桥中学。2、本项目以内规划面积约493亩，建筑面积约计38万平方米（附图，具体数字以土地证、规划许可证为准）。3、本项目甲乙丙三方协作开发建设。其中甲方用于村民的安置房、生活保障用房、沿街商业房、居民服务中心及老年公寓委托乙方开发建设，剩余土地，丙方协助甲方负责通过市相关部门以定向挂牌的方式出让给乙方自主开发，具体面积以乙方与寿光市国土主管部门签约的土地出让合同为准。4、赵仕村总户数为360户，甲方需建设的项目有：（1）安置用房360户多层建筑。每套为住宅面积约140平方米及车库一个（约30平方米）。（2）保障用房360套小高层建筑。每套为住宅面积约140平方米及车库一个（约30平方米）。（3）老年公寓160套高层建筑，每套为住宅面积约50平方米。（4）居民服务中心约计2000平方米。（5）小区其他基础设施配套设施建设。5、项目工期：本项目自达到“三通一平”且具备政府主管部门规定开工条件之日起一年内完成安置房建设，保障房、老年公寓何时开工建设，甲乙双方另行协商，其他用房与小区建设同步进行，具体时间另行确定。6、为确保安置房工程顺利建设，在合同签订后七日内，甲乙双方共同指定银行设立账户，由乙方划入2000万元资金用于安置房工程建设，甲方监督乙方专款专用，乙方不得挪用。二、合作方式。1、按寿光市政府的规划要求，本合同第一款第四项规定的甲方需建设以下配套设施：（1）封闭式铁艺围栏；（2）供水、暖气、煤气内部管网；（3）排水设施（不含远程外排水）；（4）道路硬化；（5）小区电动大门；（6）智能化监控系统；（7）弱电（含电视、电话、网线）、照明系统；（8）小区绿化。以上项目由乙方垫资建设，此款抵顶乙方购置甲方土地款。2、居民安置房、保障房、车库、老年公寓、居民服务中心、商业沿街房建设造价按审计结果结算，抵顶乙方购置甲方土地款；小区的配套设施费用、建设中的政府规费等按实际发生结算，抵顶乙方购置甲方土地款。3、乙方为甲方开发的房产，工程质量由甲乙方及聘请的监理公司共同监督、监理，所有施工队伍及建设原材料均应通过招标择优确定。4、在居民安置房交付使用后二个月内，甲方、丙方共同负责拆除原赵仕村旧宅基地房屋和地面附着物，达到“三通一平”标准。拆迁补偿费，用乙方建设的保障用房抵顶，差价由甲方负责找补。5、经甲乙丙三方协商，土地价格为甲方收益每亩44万元。在安置方建设至标准层四层前，由甲方、丙方负责通过定向挂牌方式为乙方（或乙方指定单位）取得不低于270亩国有土地的使用权，所需费用由乙方承担。丙方协助甲乙双方按约定的时间办妥相关手续，并确保乙方充分享受到寿光市政府相关“城中村”改造优惠政策。6、乙方为甲方垫支的建设、拆迁、配套等一切费用，在土地出让时抵顶土地款，政府返还给甲方的土地价款，应于一周内返还乙方用于甲方工程项目建设。三、三方责任。甲方责任：1、负责办理定向乙方土地的挂牌出让手续、工程建设手续应具备的附属条件；2、负责旧村土地上房屋及地面附着物的拆迁及居民安置事宜；3、协助乙方落实市、街道两级政府有关城中村改造的优惠政策；4、负责监督甲方所属工程的进度和质量；5、在符合规定要求及约定时间、面积以内，有权确定甲方所属房产的户型布置及建设标准；6、负责维持好工地的施工秩序，处理化解与小区四至土地产权和居民矛盾纠纷。乙方责任：1、负责新村建设详细规划的编制和实施；2、按计划、标准开工建设工程项目，保证工程按质、按量、按时竣工；3、保证项目建设资金、工程设备技术人员及时、足额到位；4、乙方在所得土地范围内应尽快开发，根据政策规定可采取零售、定向、联合开发等方式。丙方责任：协助甲、乙方办理土地手续及相关证件，与甲方共同做好村民拆迁安置工作，负责督促甲、乙双方严格履行合同，并确保乙方充分享受到寿光市政府有关“城中村”改造的优惠政策。共同责任：1、甲乙丙三方在本合作过程中，应全力为项目献计献策，友好合作，如在人力资源上互相借用、物业管理上相互合作、财务资金调配上相互支持等；2、三方共同努力，确保该项目充分享受寿光市政府有关“城中村”改造的优惠政策，若因优惠政策调整或没有充分享受到优惠政策造成土地价格变动，则由甲乙双方共同分担；3、甲乙丙三方共同努力争取政府批准在河坝原址留一条景观道路。四、违约责任。1、甲方责任：（1）甲方应按期交付乙方土地，并在约定时间内办妥该宗土地的挂牌手续及证件，如违约按乙方已投资总额日千分之一计算违约金；（2）因甲方拆迁工作不到位，造成乙方不能按期开发，甲方需按乙方损失的三倍赔付；（3）无论何种原因，形成甲方旧村整体不搬迁事实时，甲方承认乙方所开发房地产以及房产所占土地归乙方所有，土地补偿价格按每亩14.5万元计算，并办理过户手续。2、乙方责任：乙方必须按时开工建设和交付甲方所属工程，若不按时开工建设交付或资金不到位，因乙方原因，乙方停工一个月无条件退出，甲方不退赔乙方任何损失。三方还对其他事项作了约定。上述合作开发合同签订后，星海公司即开始进行规划及安置房建设。
2010年9月26日，星海公司与寿光市建设工程监理有限公司签订委托监理合同（涉及本案1、2、3、4、6、8号楼，约定建筑面积36642.6平方米，监理费183213元），并于2011年5月5日、2011年9月9日、2012年1月20日分别支付监理费50000元、60000元、20000元，共计130000元。2010年9月26日，星海公司与寿光市恒泰工程建设监理有限责任公司签订委托监理合同（涉及本案5、7、10、12、14、16号楼，约定建筑面积34814.5平方米，监理费174072.5元），并于2011年4月20日、2011年8月19日、2012年1月18日分别支付监理费50000元、50000元、20000元，共计120000元。上述合同约定的监理费共计357285.5元，星海公司只主张350000元，其已向监理单位支付250000元，尚欠100000元。
2011年3月15日，星海公司向寿光市国库集中支付中心交纳土地指标款800万元，寿光市国库集中支付中心于2014年7月25日、7月28日分两笔（每笔4000000元）将上述8000000元土地指标款返还给星海公司。星海公司要求二被告承担上述8000000元款项的利息（按月利率2%，自2011年3月10日计算至返还之日），为证明该项主张，星海公司提供了其与案外人山东和信投资担保有限公司于2011年3月10日签订的借款合同（合同约定：借款金额20000000，借款期限自2011年3月10日至2013年3月10日，月利率为2%，合同载明借款用于寿光赵家仕庄村城中村改造项目；星海公司主张上述8000000元款项系借款的一部分，故应按月利率2%自2011年3月10日计算至返还之日；剩余的12000000元亦投入到涉案安置房建设之中）、给山东和信投资担保有限公司出具的收款收据、山东和信投资担保有限公司于2012年3月6日及2013年3月15日出具的利息收款收据两份（数额分别为4800000元）及银行承兑汇票一宗予以证明。寿光圣城街办对上述8000000元款项的支付及返还时间没有异议，但对星海公司主张的利息不予认可。赵家仕居委会对星海公司提供的上述证据的证明力有异议，认为上述款项系星海公司的投资成本，且没有相应的资金汇款记录，无法证实是否真实支付，上述投资成本不应由居委会承担。
2011年3月27日，星海公司与北京五衡经纬建筑设计顾问有限公司（以下称五衡公司）签订寿光星海.米罗湾项目总体规划及单体建筑设计合同，合同约定：设计费总额暂按总建筑面积39.58万平方米计算，总额为3160000元，星海公司以承兑汇票方式支付，最终结算价以潍坊市当地规划部门批准的规证建筑平米数为准。星海公司分别于2011年3月28日、2011年6月20日、2012年3月25日以承兑汇票方式向五衡公司支付设计费950000元、1750000元、460000元，共计3160000元。对于星海公司主张的设计费，寿光圣城街办质证称：对星海公司已对涉案项目进行了规划设计的事实没有异议，但对设计合同的真实性不予认可。赵家仕居委会质证称：对上述设计合同的真实性有异议，寿光市规划局审查确认的规划设计单位系济南中建建筑设计有限公司，而非五衡公司，星海公司主张的设计费系按建筑面积39.58万平方米计算，而赵家仕村规划建筑面积为166310.03平方米，如判令被告承担，被告仅同意承担相应部分的规划设计费。关于设计费问题，赵家仕居委会提供了收款收据两份、转账凭证一份、现金支出单四份及发票三份，主张其向寿光市勘察设计院有限责任公司支付勘察费52650元、向寿光市建筑设计研究院有限责任公司支付设计费362599元，共计支出勘察、设计费415249元，上述费用与星海公司主张的设计费是否重复，由法院依法认定。针对赵家仕居委会的上述主张，星海公司质证称：从上述证据复印件内容看，415249元系用于安置区楼房的设计勘察费，与我方主张的开发区域规划设计费无关。寿光圣城街办质证称：对赵家仕居委会支出上述费用没有异议，但是否与本案有关联，由法院依法认定。
2011年8月12日，赵家仕居委会、星海公司及勘察设计单位、监理单位、施工单位对安置楼（楼房号分别为1、2、3、4、5、6、7、8、10、12、14、16号，共计12栋）主体进行了验收，形成验收会签表六份。2012年5月28日，赵家仕居委会质检小组及物业、星海公司、监理单位（包括寿光市建设工程监理中心、寿光市恒泰工程监理公司）、寿光建筑设计院、寿光勘察设计院、施工单位（包括鑫隆建筑公司、潍坊科技学院建筑公司、隆泰建筑公司）对上述12栋安置楼房进行了竣工验收，形成竣工验收会签表六份。关于12栋楼房的分配问题，赵家仕居委会陈述称：上述楼房都已分给了村民，基本上都已入住（第一批约90户于2012年11月底入住，第二批约260户于2013年11月底入住），村里还有12户村民没有拆迁。
关于上述12栋楼房的造价问题，星海公司与寿光圣诚有限责任会计师事务所签订工程造价咨询合同，赵家仕居委会亦在该咨询合同上加盖了公章。赵家仕居委会对合同所加盖公章的真实性有异议，但未提供反驳证据。2014年6月16日，寿光圣诚有限责任会计师事务所（甲方）、星海公司（乙方）、赵家仕居委会（丙方）、寿光圣城街办（担保方）达成赵仕村安置工程造价咨询合同补充协议一份，载明：“2012年10月12日，甲乙丙三方共同签订山东省工程造价咨询合同，乙丙双方就赵仕村安置工程造价结算委托甲方审计。经甲方对竣工工程结算审核，总核定值为71614877元（共12栋住宅楼）。按合同规定，丙方应付甲方工程审计费21.48万元（71614877元×3‰）。现丙方提出提取其中一栋楼进行抽查复核，为此，经三方协商达成如下协议：一、由三方共同见证以抽签方式抽取一栋楼复审。二、由甲乙丙三方共同确定复核单位。三、复审完成时间为甲方移交所抽取到的一栋楼的复审资料之日起20日内完成，超出复审时间以甲方出具的审计报告为准，丙方付清给甲方审计费用。四、复审结果与原核定值误差正负3%以内，由甲方按复审结果调整审定值并出具正式审计报告，丙方付清给甲方审计费用。若复核结果大于3%（需甲方认可），甲方十日内无条件归还全部施工资料，两方审计费用甲方自动放弃。本协议由寿光圣城街办担保，经四方盖章签字后生效。”上述补充协议签订后，赵家仕居委会负责人赵尚勇于2014年6月23日接收了涉案安置楼6号楼的工程结算资料（包括施工合同1份、签订等材料78份、申请书1份、配电箱供货合同1份、白图20份、土建及水电暖图纸各一套、6号楼结算表土建及水电暖各一套），但未按补充协议约定于接收复审资料之日起20日内完成复审。各方当事人对补充协议上所加盖公章及签字的真实性均无异议，赵家仕居委会对补充协议确认的工程总核定值为71614877元有异议，认为寿光圣诚有限责任会计师事务所系乙级资质，无权承接工程造价在5000万以上的咨询业务，故其作出的工程价值审计结论无效。同时，赵家仕居委会提交明细表一份，主张：根据村委账目，村委投入到涉案安置房的建设资金达25902901.67元，扣除明细表载明的与沿街楼有关的款项，已支付款项19512680.62元，该款主要用于支付甩项工程，是否与星海公司主张的审定值存在重复，需要进行核实。针对寿光圣诚有限责任会计师事务所的资质及上述审定值的组成问题，一审法院依法对该事务所负责人张振全进行了调查，并制作调查笔录一份，张振全在调查笔录中陈述称：事务所之所以没有出具正式审计报告，是因为赵家仕居委会未按约定交纳审计费；补充协议中载明的核定值（71614877元）包括星海公司的供材，但不包括星海公司的财务、人员工资及其他办公费用等；因委托审计时赵家仕居委会未将其供材资料报事务所，所以审定值中未包含赵家仕居委会的供材；关于资质问题，相关文件中涉及的5000万元咨询业务主要是指单体工程，本案所审计的工程共12栋多层，每栋楼都有审计定案单，且每栋楼的审计造价均不超过1000万元，所以资质方面不存在问题。针对上述调查笔录，星海公司没有异议，认为寿光圣诚有限责任会计师事务所系赵家仕居委会与寿光圣城街办共同确定的审计单位，不是由其确定的审计单位；赵家仕居委会对审计机构的资质证书、营业执照的真实性及调查程序均无异议，对审计机构的资质问题再作落实；寿光圣城街办对审计机构的资质证书、营业执照的真实性性及调查程序亦无异议，但陈述称对工程款的支付情况不清楚，资质问题由法院依法认定。
本案中，星海公司以二被告未履行合同约定的义务给其造成巨额损失且已将涉案工程重新招标为由（提交了在寿光日报刊登的招标公告）要求解除三方签订的合作开发合同，并要求二被告承担违约责任（依照合作开发合同书约定的违约金计算标准，以已投资总额71614877元为基数，按日千分之一的标准自2011年8月1日起计算至起诉之日）。对于星海公司的上述主张，寿光圣城街办质证称：街办在涉案合同中没有可得利益，不是担保人及责任人，不参与涉案工程建设，不应承担合同责任。关于招标问题，在合同签订的四五年时间内，由于村民上访导致工程停工，现村民强烈要求开发，街办为了应付村民上访而在报纸上发布了公告，但并未实际实施，本案合同是否继续履行由法院依法处理。赵家仕居委会则要求继续履行合同，具体情况与街办协调后提出解决方案。
关于办公费问题，星海公司陈述称：应寿光市委、市政府要求，在寿光开发项目必须在当地设立开发公司，所以在寿光圣城街办辖区内注册成立了星海公司，从事涉案项目的开发运作，在开发过程中，支出大量办公费是客观事实。同时，因被告一直未按合同约定的时间交付土地，公司无法正常从银行获得贷款，为了尽快建设安置房，只能以高息从社会融资，进一步加大了公司的运营成本。现合同无法继续履行，不能从将来完成的项目中获得补偿，故要求二被告承担其因履行涉案合作开发合同而支出的办公费损失（7521359.56元）。为证明上述主张，星海公司提供了自2009年10至2014年8月的工资发放明细表及支出包括装修费、房屋租赁费、临时设施费、车辆保险、电费等费用的发票、收款收据、收到条一宗予以证明，寿光圣城街办对星海公司为履行合同产生办公费的事实没有异议，但对数额不予认可；赵家仕居委会认为工程价款审计评估数额中已经包含了办公费，星海公司的该项主张没有法律依据，其不应承担该费用。
为查明涉案合作开发合同的签订过程等事实，依据星海公司申请，一审法院依法对赵焕新（自2001年10月至2013年2月担任赵家仕居委会支部书记）、赵广全（自2005年至2010年担任赵家仕居委会主任）、赵树军（自赵广全之后担任居委会主任至2013年6月）进行了调查，并制作了调查笔录。赵焕新在调查笔录中称：签订合作开发合同时我担任支部书记，居委会的公章因磨损严重，经向街办申请，换过一次公章。关于合同签订过程，当时找了几个开发商，包括一些南方的商人，后来我们找到了赵文元的星海公司，赵家仕居委会系赵文元的老家，当时赵文元不愿回老家开发，经向街办分管书记、书记汇报，并向村党员会、村民议事会说明后，才签订了合作开发合同。合同由街办提供，具体细节我们可以与星海公司协商，街办负责协调拆迁等事宜，没有街办的参与，不可能签订合作开发合同，也不可能在村里盖楼，已盖好的12栋楼还占用了邻村部分土地，没有街办协调，合同不可能履行。赵广全在调查笔录中陈述称：我参与了合同的签订过程，与哪个开发商签订合同必须经过圣城街办同意，如果街办不同意，不可能签订合同，街办具体与开发商协调处理一些事宜，已盖好的12栋楼占用了部分邻村土地，占邻村土地必须由街办协调。赵树军在调查笔录中陈述的内容与赵焕新、赵广全陈述的内容基本一致。对于上述调查笔录，寿光圣城街办质证称：对调查程序及被调查人的身份没有异议。对被调查人陈述的合作开发合同签订过程有异议，街办在合同签订过程中负责监管，签订合作开发合同必须经过街办把关，但不是必须向街办汇报，被调查人陈述的“与哪个开发商签订合同必须经过圣城街办同意，如果街办不同意，不可能签订合同”不是事实。对被调查人陈述的其他内容没有异议。赵家仕居委会对上述调查笔录质证称：对调查程序及被调查人身份、在居委会任职职务和时间均没有异议，对居委会公章曾换过一次的事实亦没有异议，但对公章更换的具体时间不清楚。从三份调查笔录可以看出，居委会与星海公司签订合作开发合同时，合同的实质性内容都由圣城街办主持订立，街办指导安排村委履行合同，合同订立、合同内容及开发商的选定必须经过街办同意。
另查明，寿光市人民政府于2006年7月15日出台《关于加快市区“城中村”改造的意见》（寿政发（2006）40号），该意见明确了各街道办事处为本辖区“城中村”改造第一责任人，要成立由各街道主要负责同志为组长的街道“城中村”改造工作领导小组，具体负责本辖区内“城中村”改造工作。2012年2月22日，赵家仕居委会向寿光圣城街办提交“城中村”改造拆迁安置方案，载明：一、社区基本情况。我社区现有395户、1610口人，原有宅基地395处（其中非农业房30户，旧村址位置：兴仕路以东、金光街以北）。二、合作方式。我社区根据市政府城中村改造“两个83”的要求，应占地401亩，根据初步规划，拟在兴仕路以东、金光街以北作为安置保障用地，剩余土地227亩，拟与星海公司联合开发，前期安置房7万平方米，由开发企业垫资建设。保障房在拆迁完成后建设，建设资金从旧村拆迁费中支付，多退少补。土地出让价格严格执行市政府制定的片区刚性价格，待该土地挂牌后，根据寿政发（2006）40号文件除上缴省、市费用外全部返还村集体的规定，用227亩的土地收益返还资金，支付开发企业前期垫付的安置房建设资金和旧村拆迁费用。方案还对安置计划、旧村拆迁补偿、楼房分配等作了说明。寿光圣城街办于2012年2月26日将上述旧村改造方案以圣办请字（2012）12号文件呈报寿光市政府审批，寿光市政府于2012年3月15日作出寿政函（2012）26号批复，载明：赵仕社区改造拆迁安置方案符合我市城中村改造政策，方案切实可行，同意此方案。望你街办严格按照改造方案要求，认真组织实施。2013年2月4日，寿光市人民政府又作出寿政函（2013）19号批复，对有关政策批复如下：1、对赵仕社区的土地面积、人口数、总户数，拆迁、安置户数等基础资料由相关部门审查后确认，旧村拆迁成本待评估后确认；2、旧村改造总体用地面积，原则上不超过人均两个100平米；……7、授权你街办（寿光圣城街办）与开发企业签订赵仕社区旧村改造开发协议，并编制详细规划和具体城中村改造实施方案，报市政府批复后，由你街办和村负责组织实施。2012年12月31日，山东省人民政府作出鲁政土字（2012）1907号文件，同意寿光市2012年第13批次建设用地呈报申请，将申请中所列的农用地（包括赵家仕居委会的集体农用地）转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计土地37.0991公顷。
本案一审审理过程中，赵家仕居委会抗辩称涉案楼房虽已经交付，但存在屋顶漏雨、渗水、墙面涨鼓裂缝、墙体沉降断裂、地面砖爆裂、避雷设施材料差等质量问题，并提供了照片、光盘及鉴定申请书，针对赵家仕居委会的上述抗辩理由，星海公司认为涉案楼房村民已入住两三年，质量问题系施工问题，与本案无关，不予认可。寿光圣城街办亦认为质量问题与其无关。针对上述问题，一审法院向赵家仕居委会行使释明权，告知质量问题系与建设工程施工合同有关的问题，权利主体可能涉及到具体村民，在本案中不予一并审理。
上述事实，有当事人陈述、合作开发合同书、赵仕社区“城中村”改造拆迁安置方案、工程造价咨询合同、补充协议、竣工验收会签表、主体验收会签表、委托监理合同、设计合同、调查笔录及庭审笔录等在案为证，足以认定。
一审法院认为，原被告签订的合作开发合同系当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合法有效，双方当事人均应按合同约定行使权利，履行义务。本案争议的焦点问题有三个：一是寿光圣城街办在本案应否承担责任；二是涉案合作开发合同应否解除；三、星海公司主张的村民安置房建设款、监理费、规划设计费、办公费、土地指标办理资金利息及违约金有无事实和法律依据，能否得到支持。
关于第一个焦点问题，本案中，寿光圣城街办系合作开发合同的一方当事人，合作开发合同中对寿光圣城街办的责任作了明确约定。同时，根据调查笔录、寿光市政府相关文件及当事人陈述等证据，寿光圣城街办事实上也参与了涉案合作开发合同的履行过程（包括将赵家仕居委会的提交“城中村”改造拆迁安置方案呈报寿光市政府审批、对合作开发合同进行把关、监管合同签订过程、督促合同履行、做好村民拆迁安置工作、与村委共同负责拆除旧宅基地房屋和地面附着物以达到“三通一平”标准及协助办理土地手续和相关证件、协调涉案项目占用邻村土地问题等）。基于上述事实，寿光圣城街办应按合同约定承担相应的责任。寿光圣城街办关于其在涉案合作开发合同中没有可得利益，不是合同担保人及责任人，不应承担合同责任的抗辩理由不能成立，不予采信。
关于第二个焦点问题，涉案合作开发合同签订后，星海公司即开始履行合同约定的义务，至2012年5月28日，12栋安置楼完成了竣工验收，并已交付使用，但赵家仕居委会至今未按合作开发合同的约定完成对原赵仕村旧宅基地房屋和地面附着物的拆除工作及履行办理定向土地挂牌出让手续和工程建设手续等义务，寿光圣城街办亦未按合作开发合同的约定完成对原赵仕村旧宅基地房屋和地面附着物的拆除工作及履行协助星海公司、赵家仕居委会办理土地手续及相关证件的义务，基于上述事实，星海公司要求解除涉案合作开发合同符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项之规定，对星海公司要求解除涉案合作开发合同的主张予以支持。赵家仕居委会关于合同应继续履行的抗辩理由不能成立，不予采信。
关于第三个焦点问题，根据合作开发合同的约定，赵家仕居委会将居民安置房等委托星海公司开发建设，剩余土地由寿光圣城街办协助星海公司通过相关部门以定向挂牌方式出让给星海公司自主开发，安置房等工程的造价按审计结果结算，抵顶星海公司购置赵家仕居委会土地款。在涉案合作开发合同被依法解除，星海公司无法通过土地得到补偿的情况下，赵家仕居委会和寿光圣城街办应对星海公司因履行合同而产生的费用予以返还，并承担相应的违约责任。根据查明的事实，能够认定星海公司因履行合同而产生的费用包括安置房建设款、监理费、规划设计费、土地指标办理资金利息及办公费等。根据工程造价咨询合同、造价咨询合同补充协议及调查笔录等证据，对涉案12栋安置楼工程造价为71614877元的事实予以认定。根据星海公司提供的委托监理合同、总体规划及单体建设设计合同、收款收据、银行承兑汇票等证据，对星海公司因12栋安置楼建设而产生350000元监理费、因履行合作开发合同而支出3160000元设计费等事实亦予以认定。关于土地指标办理资金（8000000元）利息问题，星海公司于2011年3月15日汇入寿光市国库中心的8000000元土地指标款系其为履行合作开发合同而支出的款项，该款虽已于2014年7月25日、7月28日分两笔返还给星海公司，但上述期间形成的利息应认定为星海公司的损失，该损失应由寿光圣城街办和赵家仕居委会承担。关于利息计算标准问题，星海公司主张按月息2%计算，但所提供的与案外人山东和信投资担保有限公司签订的借款合同、收款收据及银行承兑汇票等并不足以证明其该项主张，一审法院确定该8000000元的利息计算标准为：按中国人民银行同期同类贷款利率，自2011年3月15日计算至2014年7月25日。关于办公费问题，星海公司为履行本案合同而支出包括员工工资、车辆费、电费等费用系客观事实，对此予以认定。但星海公司提供的自2009年10月至2014年8月期间的工资发放明细表、发票、收款收据等证据并不足以充分证明其因履行涉案合作开发合同而支出办公费数额为7521359.56元的事实，星海公司要求二被告承担7521359.56元办公费的主张因证据不足，不予支持。关于星海公司主张的违约金问题，根据合作开发合同第二条第（5）项“在安置房建设至标准层四层前，由甲方、丙方负责通过定向挂牌方式为乙方取得不低于270亩国有土地的使用权”、第四条第（1）项“如违约按乙方已投资总额日千分之一计算违约金”及第四条第（2）项“因甲方拆迁工作不到位，造成乙方不能按期开发，甲方需按乙方损失的三倍赔付”之约定，结合前述查明的寿光圣城街办和赵家仕居委会存在违约行为之事实，寿光圣城街办和赵家仕居委会应按合作开发合同的约定承担相应的违约责任。关于违约金的计算标准及起止期限问题，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，人民法院在确定违约金计算标准时，应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量。本案中，星海公司为履行合同义务，先后投入资金进行了12栋安置楼的建设（工程造价为71614877元），实际支出了监理费、设计费、土地指标款等费用，且客观支出了相应的办公费，在涉案合作开发合同因被告违约被依法解除，星海公司已无法从合同履行中获得包括土地使用权等预期利益的情况下，结合合同约定，根据公平原则和诚实信用原则，一审法院确定违约金的计算标准为：以71614877元为基数（该数额少于星海公司支出的费用），按中国人民银行同期同类贷款利率的四倍自安置楼竣工验收之次日（2012年5月29日）计算至判决生效之日。星海公司要求二被告承担违约金的主张部分成立，予以支持，计算标准以一审法院认定的为准。至于质量问题，系与建设工程施工合同有关的问题，与本案并非同一法律关系，且权利主体可能涉及到具体村民，对此不予审理，当事人可另行处理。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条第（四）项、第一百零七条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、解除原告潍坊星海置业有限公司与被告寿光市人民政府圣城街道办事处、寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会签订的圣城街道赵仕社区“城中村”改造合作开发合同书；二、被告寿光市人民政府圣城街道办事处、寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会支付给原告潍坊星海置业有限公司村民安置房建设款71614877元，于本判决生效之日起十五日内履行完毕；三、被告寿光市人民政府圣城街道办事处、寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会支付给原告潍坊星海置业有限公司土地指标办理资金利息（以8000000元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率自2011年3月15日计算至2014年7月25日），于本判决生效之日起十五日内履行完毕；四、被告寿光市人民政府圣城街道办事处、寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会支付给原告潍坊星海置业有限公司监理费350000元、规划设计费3160000元，于本判决生效之日起十五日内履行完毕；五、被告寿光市人民政府圣城街道办事处、寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会支付给原告潍坊星海置业有限公司违约金（以71614877元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率的四倍自2012年5月29日计算至本判决生效之日），于本判决生效之日起十五日内履行完毕；六、驳回原告潍坊星海置业有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费427920元，由原告潍坊星海置业有限公司负担107920元，由被告寿光市人民政府圣城街道办事处负担160000元，由被告寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会负担160000元。保全费5000元，由被告寿光市人民政府圣城街道办事处、寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会负担。
上诉人寿光圣城街办、赵家仕居委会不服一审判决共同上诉称：一、一审法院认定事实不清。1、寿光圣城街办是基层人民政府，赵家仕居委会属于寿光圣城街办辖区，对赵家仕居委会有法律和行政上的监督、管理、服务等各项职责，合同载明的寿光圣城街办的责任，实际上就是寿光圣城街办平时对于辖区内任意的村或者社区重大事项都要承担的职责，这种职责是法定的职责，并不是合同约定的职责。因此，寿光圣城街办在被上诉人与赵家仕居委会合作开发中是履行正常的行政职责，不应该因此成为寿光圣城街办承担合同责任的理由。2、认定合同整体有效不当。《圣城街道赵仕社区“城中村”改造合作开发合同书》中约定：“在安置房建设至标准层四层前，由甲方、丙方负责通过定向挂牌方式为乙方取得不低于270亩国有土地的使用权。”土地使用权的招标、拍卖、挂牌是国家行政机关的行政行为，民事合同无权约定，不是上诉人能够履行和可以履行的义务，定向挂牌方式非土地使用权出让的法定方式，该约定因违法而无效。上诉人未能履行该义务，不构成违约。3、被上诉人在合同履行过程中存在违约事实，具有重大过错，合同没有履行是因为被上诉人的过错造成的，一审法院未追究其违约责任不当。4、工程造价认定过高，请求二审法院重新委托鉴定。寿光市圣诚有限责任会计师事务所系乙级资质，无权承接工程造价在5000万以上的咨询业务。即使按照该事务所负责人的解释，5000万指的是单体工程，本案12栋楼每栋不超过1000万，应出具12份鉴定报告，出具一份超过5000万的审计报告，显然超越资质。《赵仕村安置工程造价咨询合同补充协议》内容中对于总核定值的认定已经超越了资质，强行抽出一栋楼进行复审，也仅能代表该栋楼的造价，协议内容明显是在规避资质，一审法院以此认定工程造价，明显不当。5、认定违约金及损失范围、数额不当。本案上诉人迟延履行合同的行为，被上诉人应承担主要责任，不足以成为被上诉人解除合同的理由，合同无效要求承担违约责任更是错误的。损失范围认定和违约金计算明显过高，超出上诉人在合同签订时的合理预期。800万土地指标款，在合同中未约定，是被上诉人擅自挪用了安置房建设款，为了己方的利益投入的资金，因房地产市场不景气，又擅自撤回资金，被上诉擅自终止合同履行造成的利息损失，不应由上诉人承担。监理费和设计费的支付不合理，判令让上诉人承担没有法律依据。二、一审法院程序违法、适用法律错误。工程造价审计方面有明显违法行为，不具备资质时，提出要求重新鉴定，一审法院未予准许，因没有缴纳咨询费，寿光市圣城有限责任会计师事务所不出具审计报告，一审法院不组织双方质证辩论，以询问笔录代替当事人双方质证，程序明显违法。因被上诉人的不正当行为，造成村民上访，为应付村民上访发布招标公告，未实际实施，更未对合同的履行造成严重后果，新任村委已经成立，剩余土地未出让。合同无效，上诉人不承担违约责任，上诉人返还的安置房工程款应以不含利润的方式重新审计，利息自起诉之日起按同期银行贷款利率计算。赵家仕居委会因工程存在严重质量问题，提出反诉，一审法院告诉不予审理，却在判决书中列明“权利主体可能涉及具体村民”，对相关事实又做出认定，明显存在超范围审理。请求二审法院依法改判或者发回重审，一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人星海公司答辩称，一、原审判决认定事实清楚。寿光圣城街办作为开发合同的一方当事人，对其责任作了明确约定，寿光市政府的相关文件及当事人陈述能够证实，其实际参与了合作开发合同；涉案的合作开发合同系双方当事人的真实意思表示，并不违反法律、法规，合法有效；而且被上诉人已经履行合同约定的义务，是二上诉人的违约行为致使合同无法履行，合同应予解除并由其承担违约责任；会计师事务所的资质问题，一审法院已依法进行了调查，因赵家仕居委会未按约定交纳审计费而没有出具正式审计报告，对于审计结果在各方当事人签字的补充协议中确认造价为71614877元，但不包括星海公司的财务、人员工资及其他办公费用等；对于违约金的数额及范围，被上诉人认为不足以弥补实际损失，只是出于尽快解决纠纷的角度，不再提出上诉。二、原审判决适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案二审争议的焦点问题是：一、《合作开发合同》是否合法有效；二、寿光圣城街办是否应当承担责任；三、一审认定赵家仕居委会和寿光圣城街办承担相应的违约责任是否正确；四、一审确定12栋安置楼的工程造价为人民币71614877元有无证据支持；五、一审确定的损失范围和违约金是否合理。
关于合作开发合同的效力问题。上诉人寿光圣城街办、赵家仕居委会上诉称，三方签订的《合作开发合同》约定由寿光圣城街办、赵家仕居委会负责通过定向挂牌方式为星海公司取得不低于270亩国有土地的使用权，但由于土地使用权的招标、拍卖、挂牌是国家行政机关的行政行为，民事合同无权约定，一审法院认定合同整体有效不当。本院认为，三方签订的《合作开发合同》系在平等的基础上，自愿协商达成，是双方真实的意思表示。合同约定上诉人负责通过定向挂牌的方式为被上诉人取得土地使用权的内容表述虽不规范，但涉案项目是“城中村”改造项目，改造拆迁安置方案已经政府批复同意且涉案土地经山东省人民政府批准转为建设用地并征收，涉案合作开发合同并不存在规避法律法规、损害国家利益问题。因此，一审判决认定合同合法有效正确，本院依法予以支持。寿光圣城街办、赵家仕居委会关于双方签订的合同违反法律强制性规定应认定无效的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
关于寿光圣城街办是否应当承担责任的问题。一审法院根据相关证据认定，赵家仕居委会与星海公司签订合作开发合同时，合同的实质性内容都由寿光圣城街办主持订立，寿光圣城街办指导安排赵家仕居委会履行合同，合同订立、合同内容及开发商的选定也必须经过寿光圣城街办同意。星海公司与赵家仕居委会、寿光圣城街办签订的《合作开发合同》中载明，寿光圣城街办为该合同的一方，并明确约定其应承担的责任，寿光圣城街办对此也无异议，且其已按照约定实际参与和履行合同中将赵家仕居委会提交的“城中村”改造拆迁安置方案呈报寿光市政府审批、对合作开发合同进行把关、监管合同签订过程、督促合同履行、做好村民拆迁安置工作、与村委共同负责拆除旧宅基地房屋和地面附着物以达到“三通一平”标准及协助办理土地手续和相关证件、协调涉案项目占用邻村土地问题等内容。因此，寿光圣城街办认为其不应承担责任的主张与事实不符，本院不予支持。
关于寿光圣城街办和赵家仕居委会是否应当承担相应的违约责任的问题。星海公司已经按照合同约定将安置楼建成并验收交付，赵家仕居委会亦已将全部房屋分配给村民使用。由于寿光圣城街办和赵家仕居委会均未按照合同约定向星海公司履行相关义务，造成合同其他内容不能继续履行，一审法院依法判决予以解除并无不当。星海公司无法通过土地得到补偿的情况下，赵家仕居委会和寿光圣城街办应对星海公司因履行合同而产生的费用予以返还，并承担相应的违约责任。
关于安置房的造价问题。《赵仕村安置工程造价咨询合同补充协议》中载明，经寿光圣诚有限责任会计师事务所对竣工工程结算审核，总核定值为71614877元。审计费21.48万元由赵家仕居委会承担。由于赵家仕居委会提出提取其中一栋楼进行抽查复核，经寿光圣诚有限责任会计师事务所、赵家仕居委会、星海公司三方协商，以抽签方式抽取一栋楼复审，三方共同确定复核单位，寿光圣诚有限责任会计师事务所移交所复审资料之日起20日内完成复审，超出复审时间以审计报告为准。赵家仕居委会接收了涉案安置楼6号楼的工程结算资料但未按补充协议约定的期限内完成复审。因此，一审法院依据协议约定，认定安置房工程造价为71614877元并无不当，本院予以支持。经调查，本案涉及的5000万元咨询业务主要是指单体工程，审计的工程共12栋多层，每栋楼都有审计定案单，且每栋楼的审计造价均不超过1000万元，寿光圣诚有限责任会计师事务所具备对涉案工程进行审计的资质。一审判决系依据三方达成的补充协议对涉案工程造价作出的认定，并不涉及对审计报告的质证问题。因此，上诉人赵家仕居委会、寿光圣城街办关于审计机构不具备相应资质、审计报告未经质证不能作为定案依据的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。
关于一审确定的损失范围和违约金是否合理的问题。由于寿光圣城街办和赵家仕居委会没有完成合同约定的义务，致使合同无法继续履行，应依法予以解除，而星海公司已按照合同交付了安置房，却不能通过土地开发获得补偿，星海公司由于履行合同而产生的相关费用，寿光圣城街办和赵家仕居委会应当予以返还，并且承担相应的违约责任。寿光圣城街办和赵家仕居委会认为土地指标办理资金的利息不应在赔偿范围之内，监理费、设计费的支付不合理的理由也不成立，因为根据审理查明的事实，土地指标办理资金的利息、监理费、设计费均系星海公司为履行合同而产生的必要费用，并且由星海公司实际支付，寿光圣城街办、赵家仕居委会应承担并返还上述费用。一审法院根据合作开发合同的约定，依据审理查明的事实确定星海公司实际投入的资金，考虑到其客观支出的相关费用以及预期利益，按照公平和诚实信用原则，综合考量在合理范围之内确定的违约金计算标准亦无不当，本院予以支持。
关于上诉人赵家仕居委会提出安置房的建筑质量问题，一审法院根据本案具体情况认为不宜合并审理，并且向赵家仕居委会释明，告知其可另行主张，保留了当事人的诉权，并未处理上诉人的实体权利，原审处理并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币427920元，上诉人寿光市人民政府圣城街道办事处、寿光市圣城街道赵家仕庄村居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜振贞
审 判 员 娄勇军
代理审判员 曹 毅
二〇一五年十月八日
书 记 员 任 楷