江苏省涟水县人民法院行 政 判 决 书（2017）苏0826行初12号原告徐正兵，男，1972年11月6日生，汉族，居民，住涟水县。原告徐正权，男，1974年8月7日生，汉族，居民，住涟水县。两原告共同委托代理人孙玉美，女，1946年1月8日生，汉族，居民，住涟水县。两原告共同委托代理人濮青之，江苏律轩律师事务所律师。被告涟水县岔庙镇人民政府,住所地在涟水县岔庙镇岔庙街。法定代表人嵇晓海，镇长。委托代理人单亚红，江苏文通律师事务所律师。被告涟水县人民政府,住所地在涟水县涟城镇红日大道8号。法定代表人时勇，县长。行政机关负责人郑劲松，副县长。委托代理人李伟、孙晓雨，该政府工作人员。第三人徐建林，男，1950年4月4日生，汉族，居民，住涟水县。原告徐正兵、徐正权不服被告涟水县岔庙镇人民政府行政处理及被告涟水县人民政府行政复议决定一案，于2017年3月1日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因徐建林与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月20日公开开庭进行了审理。原告徐正兵及其与原告徐正权的共同委托代理人孙玉美、濮青之、被告涟水县岔庙镇人民政府行政机关负责人嵇晓海、委托代理人单亚红及被告涟水县人民政府行政机关负责人郑劲松、委托代理人李伟、孙晓雨、第三人徐建林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐正兵、徐正权诉称，1998年9月30日，涟水县岔庙镇义河村委会将原徐建林家一轮承包到期且主动不包的4亩土地发包给原告，并与原告签订了土地承包合同，承包期限为1998年9月30日至2028年9月30日。2005年9月30日，被告涟水县人民政府向原告核发《农村土地承包经营权证》。2016年11月，原告请求涟水县岔庙镇人民政府对争议土地进行确权并登记发证，被告涟水县岔庙镇人民政府却以徐建林家1998年二轮承包时继续享有所涉土地承包经营权为由作出了岔政农地处字[2016]03号《农村土地承包经营权纠纷处理意见书》（以下简称[2016]03号《处理意见书》）不支持原告的请求。对此，原告申请行政复议，被告涟水县人民政府作出了[2016]涟政行复字第33号《行政复议决定书》（以下简称[2016]33号《复议决定书》），维持了被告涟水县岔庙镇人民政府的处理意见。原告认为，被告涟水县岔庙镇人民政府处理意见书以及被告涟水县人民政府行政复议决定书均没有事实和法律依据。为此，特提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销涟水县岔庙镇人民政府2016年12月13日作出的[2016]03号《处理意见书》以及涟水县人民政府2017年2月17日作出的[2016]33号《复议决定书》；并责令被告涟水县岔庙镇人民政府为原告办理土地确权登记手续。被告涟水县岔庙镇人民政府辩称，一、被告作出[2016]03号《处理意见书》的行政行为合法有效。1、作出该处理意见认定事实清楚，证据确凿充分。理由是：争议所涉土地与原告徐正兵、徐正权所持的“土地承包证”上载明的土地无论是面积还是地块位置都不一致，故争议土地的承包经营权无法确认为原告徐正兵、徐正权所享有。上述事实由“争议土地地块示意图”和原告徐正兵、徐正权的“土地承包证”所证明。争议土地一轮承包时是由徐建林户承包所得，土地二轮承包时争议土地仍然是徐建林户依法承包，证明此事实的证据有原告所在村组1998年的春订合同负担总表、1998年徐建林户的农民负担监督卡和徐建林户的“村提留乡统筹缴费‘专用票据’”等，原告诉状中的陈述也印证了这一点。1998年秋水稻收割后，徐建林进城经商，曾将其4.3亩承包地流转给原告户耕种，证明上述事实的证据是调查笔录和法院民事判决书等。被告根据上述证据对本案争议土地承包经营权只能认定为徐建林户所享有。2、作出该处理意见程序合法。理由是：根据法律规定，作出该处理意见是被告的法定职责；被告在收到原告申请后，立即调查处理，作出该处理意见前直接或间接地组织多次调解，但均没有成功。3、作出该处理意见适用法律正确。理由是：《土地管理法》第16条明确规定了被告有权对土地的权属争议作出处理，《土地权属争议调查处理办法》亦明确规定了被告的职权范围以及相关的处理程序；此外，《土地承包法》以及《农村土地承包经营权管理办法》对实体的认定亦有相应规定，故被告作出处理意见完全符合现行法律规定。二、原告诉状中认为，争议土地是1998年二轮承包时所在村委会将原徐建林家一轮承包到期且主动不包的土地发包其所得，没有事实依据。理由是：原告上述主张的根据就是其持有的2005年9月30日涟水县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》。众所周知，该证是2005年为了完善土地承包关系而形成的，正如处理意见中对该证书形成所叙述的那样，是村组干部一系列的错误行为所致，更与1998年二轮承包的实际情况相悖。故该证本身就因为内容差错而无法证明其所载明的事实，不具备证明效力。综上，原告的诉讼请求没有事实、法律依据，请求法院予以驳回。被告涟水县人民政府辩称，一、本案的基本事实已由涟水县岔庙镇人民政府在行政处理程序中调查清楚。二、涟水县岔庙镇人民政府2016年12月13日作出的《农村土地承包经营权纠纷处理意见书》符合实际情况，也符合我国农村土地承包政策和法律，被告在行政复议程序中依法应当予以维持。三、本案行政复议程序合法，被告经过受理审批、通知被申请人答复、被申请人作出书面答复并提交证据依据、经复议机构审查、报请审批、作出复议决定、送达当事人等程序，均符合行政复议法规定。现将本案复议程序简述如下：1、2016年12月22日，原告提出行政复议申请，经审查，其申请符合《行政复议法》第六条第（四）项规定的申请条件，被告依法予以受理。2、2016年12月26日，被告作出《提出行政复议答复通知书》，于12月27日送达涟水县岔庙镇人民政府，要求其在10日内答复和举证。3、2017年1月3日，涟水县岔庙镇人民政府提交《行政复议答复意见书》及证据依据材料。4、经过审查审批，被告于2017年2月17日作出[2016]涟政行复字第33号行政复议决定，并于2017年2月18日、2月21日分别送达当事人。四、被告作出的复议决定在实体上也符合法律规定，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持，并无不妥。综上，被告作出的[2016]33号《复议决定书》合法有据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人徐建林述称，被告涟水县岔庙镇人民政府作出的[2016]03号《处理意见书》是正确的。两被告在法定期限内提供了作出行政行为时的证据。但由于本案涉及的争议焦点之一，即原告申请的确权登记事项（或申请目的）是否是申请被告涟水县岔庙镇人民政府处理其与第三人之间的土地承包经营权争议，故被告涟水县岔庙镇人民政府及原告根据法庭要求只出示了下列证据：一、被告涟水县岔庙镇人民政府出示证据有：1、2016年9月11日两原告申请书，该申请书的尾部有岔庙镇农经站工作人员备注：收到日期为2016年11月3日，送达方式为两原告母亲孙玉美送达；2、相关调查材料；3、2016年10月9日调解笔录。二、原告出示证据有：1、2015年4月22日涟水县人民政府《致广大农民朋友的一封信》；2、2015年6月13日《淮海晚报》刊登的“城市推进农村土地确权登记领证试点工作”的剪贴；3、庭后补充提供的2016年11月3日确权登记申请书。经庭审举证、质证，本院对其效力作如下确认：对于被告涟水县岔庙镇人民政府所提供的证据1，根据该申请书尾部的备注以及结合原告庭后补充提供的证据3，能够证明原告于2016年11月3日向被告岔庙镇人民政府提出了确权登记申请的事实。对原告提供的证据1、2，根据农经发[2011]2号农业部财政部国土资源部中农办国务院法制办国家档案局《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（以下简称《农经发[2011]2号意见》）以及涟办发[2015]25号县委办公室县政府办公室《关于印发的通知》（以下简称《涟办发[2015]25号通知》）的规定，能够证明原告申请的真正目的是就其持有的2005年度《农村土地承包经营权证》进行确权登记予以换发新证，而非处理其与第三人之间的权属争议。对于被告提供证据2、3，能够证明相关事实，但与案件的争议焦点无关联性。经审理查明：2016年11月3日两原告受到被告涟水县人民政府于2015年4月22日作出的《致广大农民朋友的一封信》的影响，书面申请为其办理土地承包经营权确权登记手续。被告涟水县岔庙镇人民政府认为两原告的申请目的是处理其与第三人徐建林之间的土地承包经营权争议，即经调查后于2016年12月13日作出了[2016]03号《处理意见书》，该意见书以第三人对存在权属争议的土地仍然享有二轮承包经营权为由，没有支持原告的请求。对此，两原告于同年12月22日向被告涟水县人民政府申请行政复议。2017年2月17日，被告涟水县人民政府作出了[2016]33号《复议决定书》，维持了[2016]03号《处理意见书》。两原告不服，现诉至本院，请求撤销上述处理意见书以及复议决定书，并请求责令被告岔庙镇人民政府为其办理土地确权登记手续。另查，二轮承包期间，两原告持有2005年度被告涟水县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，其证书中所登记的承包地块存在四至不清、面积不准情况。庭审中第三人及两被告共同陈述原告与第三人之间发生权属争议的土地并没有登记在原告所持证书之中。第三人对于原告证书中所登记的地块亦没有提供证据证明其也登记在自己所持证书之中。本院认为，根据《江苏省高级人民法院关于执行和若干问题的意见》中“一、案件的受理（二）涉及农村土地承包的纠纷具有下列情形，当事人提起民事诉讼的，人民法院不予受理：1、涉及土地所有权……（3）两个以上农户同时以家庭承包方式取得同一土地的家庭承包经营权……，不宜作为民事诉讼受理”的规定，所谓土地承包经营权争议，是指两个以上农户同时取得同一块土地承包经营权而发生的争议，而两个农户同时取得同一块土地承包经营权的具体表现，即双方当事人均持有土地承包经营权证或土地承包合同。就本案而言，原告持有的证书中所登记的土地并没有登记在第三人持有的证书中，故双方之间并不存在权属争议，现被告涟水县岔庙镇人民政府以双方存在权属争议予以受理并作出处理意见，属程序违法。同时，根据《农经发[2011]2号意见》及《涟办发[2015]25号通知》精神，原告申请的目的，其本身就是在持有二轮土地承包经营权证的基础上请求被告涟水县岔庙镇人民政府履行确权登记手续而予以换发新证，并非是要求处理其与第三人之间权属争议，因此被告涟水县岔庙镇人民政府作出的处理意见有答非所问之嫌。而且根据《农经发[2011]2号意见》及《涟办发[2015]25号通知》中“三不变”原则即“原土地承包关系不变、承包地块、合同面积相对不变、二轮土地承包合同期限不变”的规定，本次开展确权登记工作的主要任务就是为解决“地块不实、四至不清、面积不准”等问题，故原告现持有的二轮土地承包经营权证中尽管存在“四至不清、面积不准”等情况，这本来也就是开展本次确权登记工作所要解决的问题，被告涟水县岔庙镇人民政府不能以此作为处理权属争议的依据，更不能以此来否定两原告所持有的土地承包经营权证的法律效力；况且第三人与两被告庭审中均陈述争议的土地并没有登记在原告持有的证书之中。故被告涟水县岔庙镇人民政府作出的处理意见应当予以撤销，且应针对两原告的申请在相关文件规定的职责范围内履行自己的工作职责。基于被告涟水县岔庙镇人民政府作出的处理意见因程序违法而应予撤销的事由，故被告涟水县人民政府作出的维持行政复议决定亦不具有合法性，亦应予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告涟水县岔庙镇人民政府作出的岔政农地处字[2016]03号《农村土地承包经营权纠纷处理意见书》及被告涟水县人民政府作出的[2016]涟政行复字第33号《行政复议决定书》；二、责令被告涟水县岔庙镇人民政府于本判决生效后2个月内对原告徐正兵、徐正权的申请作出处理。案件受理费50元，由被告涟水县岔庙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用缴纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮安市财政局，开户行：淮安市农业银行城中支行，账号：34×××54）审 判 长  王保俊审 判 员  周建权人民陪审员  吕柏松二〇一七年五月八日书 记 员  吴卫苹