江苏省无锡市锡山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）锡法行初字第00016号
原告黄金年。
被告无锡市锡山区住房保障和房产管理局，住所地江苏省无锡市锡山区东亭街道南区间横路2号。
法定代表人唐珏如，该局局长。
委托代理人王赛亮，该局副局长。
委托代理人贾晔，江苏周国忠律师事务所律师。
原告黄金年不服被告无锡市锡山区住房保障和房产管理局（以下简称锡山房管局）城建行政处罚，本院经审查于2014年7月24日立案受理，并依法组成合议庭，于同年8月28日、10月9日分别进行了公开开庭审理。原告黄金年，被告锡山房管局法定代表人唐珏如（参加第一次庭审）、委托代理人王赛亮（参加第二次庭审）、贾晔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
锡山房管局于2014年4月8日作出锡山房罚决字（2014-5］号行政处罚决定书，认定：黄金年将其名下位于锡山区东亭街道隽府园74号303室房屋分隔搭建客厅、餐厅并出租给他人居住；同时在出租该房屋时，未按规定办理房屋租赁登记备案，依据《商品房屋租赁管理办法》第二十二条、《无锡市房屋租赁管理办法》第二十五条、第二十三条的规定，对黄金年作出了：1、按照房屋原始设计恢复原状；2、罚款30500元人民币的行政处罚。
锡山房管局在规定期限内向本院提交了作出该具体行政行为的证据：
1、举报信；
2、网络证据保全公证书；
以上证据证明被告根据群众举报启动行政调查及处罚程序。
3、商品房屋登记薄证明；
以上证据证明原告是涉案房屋的权属登记人。
4、王康现场查检笔录；
5、王菊华现场查检笔录；
6、赵云现场查检笔录；
7、2013年10月23日现场取证照片；
8、2014年2月20日现场取证照片；
9、2014年4月8日现场照片；
10、房屋结构示意图；
11、未办理房屋租赁备案说明；
以上证据证明涉案房屋存在违法群租的事实。
12、锡山房受案字（2013－4）号行政案件受理登记表；
13、《无锡市锡山区住房保障和房产管理局通知书》及寄件证明；
14、行政处罚立案审批表；
15、立案会议纪录；
16、《无锡市锡山区住房保障和房产管理局责令改正通知书》及寄件证明；
17、行政处罚决定审批表；
18、行政处罚决定会议纪录；
19、关于隽府园74幢303室的调查终结报告；
20、《无锡市锡山区住房保障和房产管理局行政处罚事先告知书、听证告知书》及寄件证明；
21、《无锡市锡山区住房保障和房产管理局行政处罚决定书》及寄件证明；
以上证据证明对涉案违法行为多次要求原告说明情况，及时改正违法行为，充分维护了原告的应有权利，程序合法。
22、《中华人民共和国行政处罚法》；
23、《商品房屋租赁管理办法》第八条、第十四条、第二十二条；
24、《无锡市房屋租赁管理办法》第八条、第十一条、第二十三条、第二十五条；
以上证据证明作出行政处罚的法律依据。
25、证人方某出庭作证证言、无锡市公安局锡山分局东亭派出所情况说明、华秋杰与许旦的江苏省行政执法证；
以上证据证明现场检查笔录和现场取证照片的合法性。
原告黄金年诉称，1、依法撤销锡山房罚决字（2014-5］号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。其主要理由：1、其虽是房屋所有权人，但没有做过分隔搭建出租行为，即使存在分隔搭建出租他人等违法的情形，也是承租人个人的行为，与其无关；2、《商品房屋租赁管理办法》无禁止分隔搭建的规定，《无锡市房屋租赁管理办法》违反上位法，增加规定了分隔搭建出租的内容；3、其房屋出租没有违反《无锡市房屋租赁管理办法》人均建筑面积不得少于12平方米的规定；4、其已于2014年1月12日解除了租赁合同，不需要办理租赁合同备案了，所以不存在“逾期仍未办理”的情形；5、对其处罚过重，没有合理性。
原告黄金年在起诉时提供了下列证据：
1、锡山房罚决字（2014-5］号行政处罚决定书，证明被告已作出处罚；
2、房屋租赁合同及邹军的身份证复印件，证明其是将房屋整租给承租人及房屋出租时是毛胚房，房屋租赁合同明确规定禁止承租人转租等行为，因此不应对其处罚。
3、商品房买卖合同，证明涉案房屋为其所有。
被告锡山房管局答辩称：1、原告系房屋所有权人，在其租赁合同中明确同意承租方对房屋分隔出租，并且原告在多次被告知存在违法行为、应当整改的情况下，明知房屋被分隔搭建出租，仍未在规定期限内整改，应当予以惩处；2、该局没有以涉案房屋人均建筑面积不得低于12平方米的规定对原告进行处罚，处罚的事实依据是原告存在分隔搭建出租情形；3、《无锡市房屋租赁管理办法》不许分隔搭建出租的规定，是对《商品房屋租赁管理办法》关于“原设计的房间为最小出租单位”的详细说明。因为最小出租单位本身包含不得改变房屋结构的意思，一般来讲这种改变包括范围内的分隔和超出范围的搭建，所以无锡市的规定与上位法并不冲突；4、原告出租房屋时未办理备案登记，经责令限期改正，但经2014年2月20日、4月8日两次实地查看，其违法群租仍处延续状态，且未办理租赁登记备案；5、从立案到做出处罚，被告再三通知原告限期改正，但在近10个月的时间内，原告仍没有改正其行为，性质比较恶劣，所以针对分隔搭建出租行为进行最高额处罚，对没有租赁备案行为进行适当处罚，是合理的。综上被告作出的处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
以上证据在庭前证据交换阶段，原告对被告提供的证据提出如下意见：1、对4－9项证据的真实性提出异议，要求对取证过程中的程序进行说明。在庭审时，被告以证据25证明其取4－9证据是合法真实的，原告又对上述证据关联性提出异议，认为上述证据证明的是所谓群租，而其没有群租的违法行为；2、对12－21项证据的真实性合法性无异议，但认为没有收到第13项证据下的《无锡市锡山区住房保障和房产管理局通知书》；3、对22－24项证据的真实性合法性无异议，但认为没有关联性，责任人应是承租人邹军而不是原告。被告对原告提供的证据1、3无异议，对证据2认为，在被告作出处罚前原告一直没有提供，现在提出后可以看出，合同中明确约定了同意承租方对房屋分隔出租。
合议庭经质证认为：1、被告提供的4－9证据证明内容为涉案房屋存在分隔搭建出租行为，与本案有关联性；2、无证据证明原告收到或故意不签收《无锡市锡山区住房保障和房产管理局通知书》，故被告提供的第13项证据与本案无关联性；3、被告提供的22－24项证据为处罚依据，与本案有关联性；4、原告提供的证据2，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，原告在行政程序中没有提出的证据，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应证据。现被告提出合同中约定了原告同意承租方对房屋分隔出租，认为该证据亦能证明原告存在违法情形，故对这一证据的真实性、合法性与关联性予以确认。综合分析，除对被告提供的证据13不予采纳外，对原、被告提供的其他证据的证明效力予以确认。
经审理查明，2010年4月8日，原告黄金年购买了位于锡山区东亭街道隽府园74号303室住宅房屋（2014年4月24日办理房产所有权证），于2012年12月25日委托朱某将该房屋租赁给邹某，并由朱某与邹某签订了房屋租赁合同，其中合同第十条以手写体约定“安全问题由乙方负责，不破坏房屋主体结构的情况下，房主同意分隔出租”，合同签订后，双方均未到有关部门办理房屋租赁备案登记。租赁期间，该房屋客厅、餐厅被分隔搭建并出租给他人居住。2013年10月23日，锡山房管局接群众投诉举报隽府园3期群租现象严重，遂于10月24日立案调查，经现场调查、检查取证，发现该户房屋客厅、餐厅被分隔搭建后出租，且房屋未办理租赁备案登记。锡山房管局遂于2013年11月22日作出了《无锡市锡山区住房保障和房产管理局责令改正通知书》，要求黄金年于2013年12月8日前，将房屋恢复至原设计结构，如需继续出租，于十五日内到房屋所在地住房保障和房产管理局进行租赁备案登记，该通知书于同年11月27日送达给黄金年。锡山房管局于2014年2月20日派工作人员至隽府园74号303室进行现场查看，发现该户未作整改。2014年3月25日，锡山房管局作出《行政处罚事先告知书、听证告知书》，并于同年3月28送达给黄金年，告知了其违法事实、理由和依据，以及陈述、申辩及要求听证的权利，黄金年收到告知书后，未作书面陈述、申辩，也未要求听证。锡山房管局于2014年4月8日作出了锡山房罚决字（2014-5］号《行政处罚决定书》，认定黄金年在房屋出租期间，存在分隔搭建客厅、餐厅并出租给他人居住的情形，同时在出租该房屋时，未按规定办理房屋租赁备案登记，违反了《商品房屋租赁管理办法》第八条、第十四条以及《无锡市房屋租赁管理办法》第八条、第十一条的规定，依据《商品房屋租赁管理办法》第二十二条、《无锡市房屋租赁管理办法》第二十五条、第二十三条之规定，决定对黄金年作出：1、按照房屋原始设计恢复原状；2、罚款30500元的行政处罚。该处罚决定书于2014年4月10日送达给黄金年，其不服该决定，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《商品房屋租赁管理办法》第四条的规定，县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门负责本行政区域内房屋租赁的监督管理。锡山房管局作为建设（房地产）主管部门，具有对本辖区内房屋监督管理的法定职责，其对违法租赁活动进行查处，主体适格。本案中，原告黄金年委托朱某出租其所有房屋，受托人朱某的行为后果当由黄金年承担。朱某在其与邹某的房屋租赁合同中，以手写体形式特别约定“不破坏房屋主体结构的情况下，房主同意分隔出租”，现虽无证据证明涉案房屋分隔搭建出租行为系由原告亲自所为，但这一行为是在原告同意的情形下进行的。更需指出的是，在被告告知原告涉案房屋存在违法情形时，原告作为房屋所有权人负有整改之责任，但其在规定期限内没有整改，直至处罚决定作出之时，涉案房屋仍存在违法情形，所以对其处罚于法有据。《商品房屋租赁管理办法》第八条规定，出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位。这一规定显然要求出租房屋的房间不得被分隔搭建，改变原有设计与建造原状。《无锡市房屋租赁管理办法》第八条进一步明确了住宅房屋出租必须具备基本的生活和安全设施，不得将房屋分隔搭建后出租，应当以一间原始设计为居住空间的房间为最小出租单位。因此，《无锡市房屋租赁管理办法》关于分隔搭建的规定，只是对《商品房屋租赁管理办法》关于出租房屋应当以原设计的房间为最小出租单位的具体化，该规定内容与上位法规定内容并无违背，可以作为处罚依据。本案中，被告对原告作出处罚的事实依据是涉案房屋存在分隔搭建出租行为，并没有以《无锡市房屋租赁管理办法》规定的人均建筑面积不得低于12平方米的内容，作为处罚事实依据，因此也不存在适用依据违法的问题。原告黄金年与他人签订房屋租赁合同以后，租赁双方当事人一直未到当地主管部门办理房屋租赁备案登记手续，后被告发出了《责令改正通知书》，要求原告限期改正，补办登记备案手续，但其逾期仍未办理相关登记备案手续，故被告据此处罚并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更。本案中，被告对原告分隔搭建出租、违反房屋租赁备案登记违法情形分别给予30000元、500元人民币的罚款，是在原告明知负有整改责任，但自2013年11月27日收到《责令改正通知书》直至2014年4月8日《行政处罚决定书》之时，仍未按要求整改到位的基础上作出的，被告基于此认为原告违法情节严重，处以相应30000元、500元人民币的罚款，系在被告自由裁量权行使范围内，无畸重情形，不符合显失公正之要求，不予变更。
综上，被告锡山房管局作出的锡山房罚决字（2014-5］号《行政处罚决定书》认定的基本事实清楚、证据充分、处罚程序合法、内容合法不显失公正，原告黄金年要求撤销锡山房罚决字（2014-5］号《行政处罚决定书》的理由不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告黄金年的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告黄金年负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（款汇至中国工商银行无锡城中支行，账号11×××05）。
审 判 长 蒋 飞
代理审判员 黄 晔
人民陪审员 邬明珠
二〇一四年十月十五日
书 记 员 吴铭佳
本案援引法律条款
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》：
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。