贵州省毕节市七星关区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0502行初3号
原告孙成先，男，1962年5月24日出生，汉族，贵州省纳雍县人。
委托代理人李朝胜，毕节市律师事务所律师。（一般授权代理）
委托代理人杨骏，毕节市律师事务所律师。（特别授权代理）
被告纳雍县羊场苗族彝族乡人民政府。（下称：羊场乡政府）
法定代表人郝庆，该乡乡长。
委托代理人顾俊，该乡党委委员。（特别授权代理）
委托代理人周元举，该乡工作人员。（特别授权代理）
第三人纳雍县羊场乡凹梳村发它组。（下称：发它组）
负责人杨光祥，男，1977年8月13日出生，汉族，贵州省纳雍县人。系该组组长。
诉讼代表人张文俊，男，1970年3月28日出生，汉族，贵州省纳雍县人。
诉讼代表人杨中才，男，1974年11月21日出生，汉族，贵州省纳雍县人。
第三人纳雍县羊场乡凹梳村营盘组。（下称：营盘组）
负责人孙成云，男，1977年10月1日出生，汉族，贵州省纳雍县人。
诉讼代表人王士发，男，1980年10月29日出生，汉族，贵州省纳雍县人。
诉讼代表人王德虎，男，1962年7月8日出生，汉族，贵州省纳雍县人。
诉讼代表人王世银，男，1989年3月11日出生，汉族，贵州省纳雍县人。
第三人发它组、营盘组委托代理人彭润，贵州圣谋律师事务所律师。（一般授权代理）
第三人发它组、营盘组委托代理人陆平，贵州圣谋律师事务所律师。（一般授权代理）
原告孙成先不服被告羊场乡政府作出的羊土决字[2015]2号《关于对孙成先土地确权申请不予受理决定书》于2016年1月6日向本院提起诉讼。本院于2016年1月6日立案后，于2016年1月8日向被告羊场乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月26日公开开庭审理了本案。原告孙成先及其委托代理人杨骏，被告羊场乡政府委托代理人顾俊、周元举，第三人发它组负责人杨光祥、诉讼代表人张文俊、杨中才，第三人营盘组负责人孙成云、诉讼代表人王士发、王德虎、王士银及其委托代理人彭润、陆平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告羊场乡政府于2015年11月12日作出的羊土决字[2015]2号《关于对孙成先土地确权申请不予受理决定书》，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十条、第十四条的规定，认为原告的申请属于土地承包经营权纠纷，不属于行政确权范围，决定对申请人的土地确权申请不予受理。
原告孙成先诉称，2014年贵州省夹岩水利枢纽工程建设需要征收纳雍县羊场乡凹梳村淹没区范围内的土地，然而被告羊场乡政府组织测量相关土地的过程中，将原告承包经营的位于凹梳村火老地内的174.19亩灌木林地公示为原告孙成先与第三人发它组、营盘组争议的土地。2014年12月25日，原告向被告提交了《土地确权申请书》，请求被告就凹梳村它组、营盘组于1995年承包给原告的500亩土地进行确权，但是直到2015年12月2日，被告才作出羊土决字[2015]2号《关于对孙成先土地确权申请不予受理决定书》，对原告的确权申请不予受理。原告认为被告不予受理决定错误，被告有职责受理原告的土地确权申请并进行确权。故请求法院依法撤销被告作出的羊土决字[2015]2号《关于对孙成先土地确权申请不予受理决定书》，并判决被告限期就位于纳雍县羊场乡凹梳村火老地约500亩的林地进行确权。
原告孙成先向本院提交了以下证据：
1、孙成先身份证，证明原告身份情况。
2、分包合同证明书，证明原告享有火老地土地承包经营权，因此有权申请确权；
3、贵州省夹岩水利枢纽工程水库淹没区纳雍县羊场苗族彝族乡淹没耕地面积及地面附着物公示照片，证明被告将原告承包经营的火老地公示为争议地；
4、毕节市律师事务所案件资料送达回执、土地行政确权申请书，证明原告已依法向被告提出确权申请，
5、羊土决字[2015]2号《关于对孙成先土地确权申请不予受理决定书》，证明被告不予受理原告的确权申请；
6、录音资料，证明营盘组与孙成先涉及荒山争议调处座谈会记录内容虚假。
被告羊场乡政府辩称，一、2014年，由于贵州省夹岩水利枢纽工程建设的需要，在纳雍县羊场乡库区的淹没土地均属于征收对象，由省设计院主导丈量牵涉库区的土地并进行公示。在丈量过程中，发它组、营盘组村民提出这片土地属于这两个组村民所有而不是孙成先所有。为了不影响夹岩库区工程的进度，对于双方发生争议的土地就先丈量登记为争议地，等解决好权属再赔偿相关款项。原告向被告提交了《土地确权申请书》，请求被告就位于凹梳村它组、营盘组500亩土地进行确权。被告认为争议地的权属属于发它组、营盘组集体所有，因发包方（发它组、营盘组）与原告签订土地的协议而产生争议，属于土地承包经营权纠纷而不是政府确权的范围，原告可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院提起民事诉讼。故2015年12月2日，被告作出羊土决字[2015]2号《关于对孙成先土地确权申请不予受理决定书》，决定对原告的确权申请不予受理。因此，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告羊场乡政府未向本院提交证据。
第三人发它组、营盘组述称，一、第三人发它组、营盘组是土地所有权人，第三人及该村委会并未将涉案土地发包或者通过其他方式流转给原告，土地经营管理权并未发生改变。二、涉案土地所有权、使用权均不是原告孙成先，原告主张其对涉案土地享有权利没有事实和法律依据，既非申请确权的主体，也非提起诉讼的主体，请求法院依法驳回其起诉。
第三人发它组、营盘组向本院提交了以下证据：
1、发它组、营盘组村民户口薄、身份证，发它组诉讼代表推举书、营盘组诉讼代表推举书、孙成云负责人身份证明书、杨光祥负责人身份证明书，证明营盘组和发它组具有完全民事行为能力、推选代表人的资格；孙成云在营盘组任组长职位，是营盘组的负责人；杨光祥在发它组任组长职位，是发它组的负责人；
2、发它组确认书、营盘组确认书、关于夹岩水利枢纽工程发它组、营盘组与孙成先涉及荒山争议调处座谈会、羊场乡凹梳村证明两份，证明凹梳村发它组和营盘组一直对该涉案土地管理使用，凹梳村村民委员会并未将该涉案土地发包或者通过其他方式流转给原告，孙成先主张其享有涉案土地的承包经营权无事实根据，其起诉应当被驳回。
经庭审质证，被告羊场乡政府对原告提供的第1、4、5号证据无异议；对第2号证据真实性有异议，认为所有权人都不明确的情况下，签订的合同是无效的，不具有合法性，当时签字的人只能代表自己的意见，不能代表集体的意见，不能达到原告的证明目的；对第3号证据证明目的有异议，认为争议的土地是由省勘测设计院丈量并公示的；对第6号证据有异议，认为该录音资料是座谈会后制作，并不是当时座谈会的内容，仅只是座谈会后驻村干部罗昌举个人看法。第三人发它组、营盘组对原告提供的第1、4、5号证据无异议；对第2号证据三性有异议，认为该证明书由村民先签字后原告自行书写，取得方式不合法，发包应当由村民大会三分之二以上的人同意，部分人处分不合法；对第3号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为被告公示的目的是被征用土地的权利相关人有争议可以向政府反映，达不到证明目的；对第6号质证意见同被告。原告对第三人发它组、营盘组提供的第1号证据无异议；对2号证据中发它组确认书、营盘组确认书有异议，认为该证据属于无效证据，第三人在1995年就与原告签订了承包合同，现在第三人无权中止合同；对营盘组与孙成先涉及荒山争议调处座谈会有异议，内容是虚假的，即使该证据是真实的，也违反了第三人与原告1995年签订的合同；对羊场乡凹梳村证明有异议，认为争议土地所有权属于发它组、营盘组，但承包经营权属于原告，与村委会无关，达不到第三人证明目的。被告羊场乡政府对第三人发它组、营盘组提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告孙成先提供的第1号证据能证明原告身份情况，予以采信；2号证据不能证明原告享有火老地土地承包经营权，不予采信；第3号证据不能证明被告将原告承包经营的火老地公示为争议地，能证明原告与第三人对于凹梳村174.19亩的林地发生争议，予以采信；第4号证据能证明原告已依法向被告提出确权申请，予以采信；第5号证据能证明被告不予受理原告的确权申请，予以采信；第6号证据为罗昌举自述评价，不能证明营盘组与孙成先涉及荒山争议调处座谈会记录内容虚假，不予采信。第三人提供的第1号证据能证明营盘组和发它组具有完全民事行为能力、推选代表人的资格；孙成云在营盘组任组长职位，是营盘组的负责人；杨光祥在发它组任组长职位，是发它组的负责人，予以采信；第2号证据能证明凹梳村村民委员会对于原告及第三人争议的土地进行座谈，不能证明凹梳村发它组和营盘组一直对该涉案土地管理使用，不予采信。
经审理查明：2014年，由于贵州省夹岩水利枢纽工程建设的需要，在纳雍县羊场乡库区的淹没土地均属于征收对象，贵州省水利水电勘测设计研究院在丈量过程中，第三人发它组、营盘组村民提出这片土地属于这两个组村民所有而不是原告孙成先所有。为了不影响夹岩水利枢纽工程建设工程的进度，纳雍县羊场乡人民政府于2014年11月10日根据贵州省水利水电勘测设计研究院丈量的数据，将面积为174.19亩的土地登记为双方争议地，待解决了权属争议再进行赔偿相关款项。原告孙成先于2014年12月25日向被告提交了《土地确权申请书》，请求被告羊场乡政府依法确认原告孙成先与第三人发它组、营盘组签订的《分包证明合同书》为有效合同，原告对羊场乡凹梳村火老地约500亩的土地具有承包经营权。被告认为争议地的权属属于发它组、营盘组集体所有，因发包方（发它组、营盘组）与原告之间就土地经营承包合同的履行所产生争议，属于土地承包经营权纠纷而不是政府确权的范围，原告可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院提起民事诉讼，遂于2015年12月2日作出羊土决字[2015]2号《关于对孙成先土地确权申请不予受理决定书》，对原告的确权申请不予受理。原告不服，向本院提起行政诉讼，提出前述请求。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。又根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解除，也可以请求村委会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。虽然《中华人民共和国土地管理法》赋予县、乡级人民政府对土地所有权和使用权争议作出处理的权利，但是由于农村土地承包合同属于民事法律关系调整的范畴，对土地承包经营争议的解决方式，《中华人民共和国农村土地承包法》作了特别规定，涉及土地承包经营发生纠纷时，适用《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，即可以请求村委会、乡（镇）人民政府调解。乡（镇）人民政府在此能对争议进行调解，而不能对争议作出处理。虽然原告孙成先向被告羊场乡政府提交了《土地确权申请书》，但请求的内容不应由被告羊场乡政府处理，故被告作出羊土决字[2015]2号《关于对孙成先土地确权申请不予受理决定书》，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 罗卫东
审 判 员 黄成章
人民陪审员 李 静
二〇一六年三月十六日
书 记 员 赵 凯