江苏省高邮市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）邮行初字第0010号
原告吴爱东。
委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
原告薛晓明。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
被告高邮市公安局，住所地在高邮市海潮东路66号。
法定代表人高长明，局长。
委托代理人金传铮。
委托代理人姚学华。
原告吴爱东、薛晓明诉被告高邮市公安局要求确认不履行法定职责行为违法一案，原告于2014年4月24日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月19日、6月18日、7月3日、7月18日公开开庭审理了本案。原告吴爱东、薛晓明及其委托代理人黄艳、杨在明、宋晓峰、被告高邮市公安局的委托代理人金传铮、姚学华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，两原告是高邮市四季飘香生态园的业主，2014年4月10日清晨5时许，高邮市人民政府成立的拆迁办（以黄某某为首的社会人员）、界首镇人民政府组织近200人对四季飘香生态园园区内进行大规模财物损毁，直接导致园内3800棵葡萄树、50棵桃树被毁坏，水泥杆、地锚、钢丝缆、防鸟网、镀锌铁丝、电缆线、电箱、防护网等设施亦受到严重破坏，直接经济损失高达3802430元。前述违法犯罪行为发生后，原告拨打110电话报警求助，然而，被告并不依法履行职责：首先，被告方警员到达现场时，违法毁坏四季飘香生态园财物的犯罪行为仍处于持续状态，原告请求警员立即制止犯罪行为，但被告未采取任何措施；其次，4月10日上午9时许，前述违法犯罪行为中止，原告随即前往被告辖下界首派出所要求立案，但被告却违法不予立案，不按照法定程序办案，即在明知犯罪行为人的情况下仍不依法采取拘留、逮捕措施。据此原告诉至法院，请求：1、依法确认被告不履行职责的行为违法；2、判令被告承担原告经济损失3802430元；3、诉讼费用由被告承担。
原告提交的证据有：
1、2014年4月10日拆迁现场照片11张，证明违法行为的存在，有民警在场，但是没有制止违法行为；
2、强拆损失清单一份，证明原告方所受损失，计算标准根据实际损失大致估算为3802430元；
3、2014年4月10日拆迁现场视频，证明葡萄园被非法拆除，被告方警员在现场未依法制止；
4、2014年4月10日薛晓明与界首派出所所长陈某谈话录音及文字摘要各一份，证明当天上午7时30分左右，在民警未制止葡萄园强拆的情况下，薛晓明到界首派出所当面报警的情况；
5、证人黎某（原告朋友）2014年6月18日当庭所作陈述，证明2014年4月10日其与薛晓明一起赶到葡萄园时，葡萄园已经被铲除，正在挖沟，现场已有民警，现场人员与薛晓明发生了推拉，警察进行了口头劝阻；
6、证人周某（原告朋友）2014年6月18日当庭所作陈述，证明2某看到有挖机在推葡萄园设施，我去的时候已经推得差不多了，没有看到警察采取措施，只看到警察对现场发生口角进行了制止；
经两原告申请，本院依法传唤证人陈某、王某、李某甲、李某乙到庭作证：
7、证人陈某（界首派出所所长）2014年6月18日当庭所作陈述，证明处某
8、证人王某（公安民警）2014年6月18日当庭所作陈述，证明2014年5月6日其作为公安督察身份向群众调查2014年4月10日民警处警情况；
9、证人李某甲（公安民警）2014年6月18日当庭所作陈述，证明2014年5月6日其与督察王某一起向群众调查2014年4月10日民警履行职责情况；
10、证人李某乙（公安民警）2014年6月18日当庭所作陈述，主要内容为：2014年4月10日接到群众报警后处警具体情况。
被告辩称：第一，2014年4月10日6时4分，界首派出所接到110指挥中心指令，值班民警李某乙、李杨驱车赶往四季飘香生态园处警，于6时9分许到达现场，发现生态园内有几台挖掘机、推土机正在施工作业，葡萄园内已经开辟出一条南北向的平坦地面，业主吴爱东的父母正在与施工人员及界首镇龙翔村部分村民争吵。处警民警向报警人卢某等村民了解情况，结合此前掌握的情况，判断是一起土地租赁合同纠纷，要求立即停止施工，等双方协调一致再施工，但在场施工人员、当地村民有100多人，情况复杂，当地村民及施工人员不听从处警民警制止，事态难以控制，处警民警立即向界首派出所所长陈某汇报，请求派员增援，市局从防控处警大队调集10名警力增援界首派出所，约半小时后赶至现场，平息了事态。在此期间，薛晓明两次拨打110报警，7时40分左右，薛晓明赶往派出所向陈某反映，陈某立即帮助组织协调；第二，关于原告提出被告违法不予立案问题。刑事立案、采取拘留强制措施、提请逮捕是《刑事诉讼法》明确授权公安机关实施的刑事司法行为，不是具体的行政行为，原告可以依据《刑事诉讼法》第一百一十条的规定向公安机关申请复议，或依据《刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，向人民检察院申请立案监督；第三，关于原告提出的赔偿诉求，本次警情处置过程中，被告没有违法行为和侵权行为，不存在赔偿原告经济损失的情形，谁违法、谁侵权、谁赔偿，原告可向人民法院对实际侵权人提起民事诉讼要求赔偿损失。综上，被告及时处警，依法制止处置，没有不履行法定职责的违法行为，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告于2014年5月8日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、2014年4月10日高邮市公安局界首派出所接处警登记表一份，证明被告及时出警，制止违法行为；
2、2014年4月10日高邮市公安局接处警综合单一份，证明处警的程序按照法律规范操作；
3、2014年4月10日、2014年5月6日公安民警与韩某某（界首镇龙翔村红家组村民）分别所作的询问笔录各一份，证明龙翔村两个生产队的村民与四季飘香葡萄园的业主因租金及重签合同等问题产生纠纷，红家组的村民要收回土地，遂自行找人于2014年4月10日将葡萄铲除，有民警到现场的情况；
4、2014年4月10日、2014年5月6日公安民警与于某（界首镇龙翔村纲要桥组村民）分别所作的询问笔录各一份，证明因四季飘香葡萄园业主不履行合同，两个生产队的老百姓就请了拆迁公司并雇挖掘机铲除葡萄园，现场村民要求村主任卢某报警，民警到现场后处理并电话要求增援的情况；
5、2014年5月6日公安民警与卢某（界首镇龙翔村富强组村民）所作的询问笔录一份，证明2014年4月10日6时许其向110报警及处警民警现场处置情况；
6、2014年5月6日公安民警与杨某某（界首镇龙翔村红家组村民）所作的询问笔录一份，证明当地村民找挖掘机铲掉四季飘香葡萄园内的葡萄、葡萄架的情况，以及民警到达后现场情况；
7、2014年5月6日公安民警与于某（界首镇龙翔村纲要桥组村民）所作的询问笔录一份，证明2014年4月10日早上村民雇挖土机将葡萄园的一部分铲除的情况以及村干部报警后民警到场情况；
8、2014年5月7日公安民警与任某（工程队挖土车队队长）所作的询问笔录一份，主要内容为：2014年4月10日其所在工程队受雇佣到界首四季飘香葡萄园施工，警察到现场要求停工的情况；
9、2014年4月28日高邮市公安局界首派出所所长陈某出具的情况说明一份，证明其安排警员及时处警、请示增援、事后组织协调情况；
10、2014年4月28日高邮市公安局界首派出所民警李某乙出具的情况说明一份，证明处警民警及时到达现场及处置情况；
11、2014年4月28日高邮市公安局界首派出所民警李杨出具的情况说明一份，证明其与李某乙处警后及时到达现场及处置情况；
12、2014年5月7日高邮市公安局防控处警大队出具的情况说明一份，证明该大队接到增援的指示后增援的情况；
以上证据证明公安机关及时出警，及时制止现场施工的情况；
13、2014年4月11日高邮市界首镇龙翔村支部书记居某出具的说明一份，证明了界首派出所所长陈某要求其与薛晓明协调处理的情况；
14、2014年4月11日高邮市界首镇龙翔村支部副书记周某出具的说明一份，用以证明派出所组织协调处理的情况；
15、2014年4月11日高邮市界首镇人民政府镇长万钧出具的说明一份，证明陈某将四季飘香葡萄园拆除情况向其汇报后，安排负责人与薛晓明当面对接协调；
16、2014年4月7日公安民警与居某（界首镇龙翔村支部书记）所作的询问笔录一份，证明因四季飘香葡萄园业主因承包金问题与村民产生纠纷的情况；
17、2014年1月7日公安民警与杨某某（界首镇龙翔村村主任）所作的询问笔录一份，证明四季飘香园业主与村民产生纠纷；
18、2014年4月3日高邮市界首镇龙翔村纲要桥组、红家组村民代表致四季飘香葡萄园业主吴爱东、薛晓明的函各一份，以及两组村民代表致高邮市界首镇人民政府领导的函一份，证明村民要求与葡萄园业主重新订立承包合同，有村民代表签字、捺印；
19、2014年4月9日高邮市界首镇纲要桥村民小组、红家村民小组与顾某签订的机械租赁协议一份，证明两村民小组雇佣器械情况；
20、2008年7月30日高邮市界首镇人民政府与吴爱东签订的土地承包合同书一份，证明土地承包情况；
21、2013年1月4日陆志华出具的“关于四季飘香园的情况说明”一份，证明其与四季飘香园承包情况及村民与业主产生纠纷情况；
22、高邮市界首镇人民政府起诉吴爱东的民事诉状，证明双方为土地承包问题产生纠纷。
以上证据证明村民与两原告为土地承包合同产生矛盾以及派出所在原告薛晓明报警后组织协调处理的情况。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
1、关于原告提供的证据。
被告对原告提供的证据经质证认为，证据1，照片拍摄距离较远，看不清现场情况，原告取证可能有选择性，不能完全反映当时的真实情况，不能证实被告不作为；证据2，被告认为其不构成不作为，不予赔偿，原告的赔偿说明没有依据；证据3，被告对合法性、真实性、关联性不予认可，录像资料来源不合法，拍摄时间、拍摄人不能确定，该资料是有选择性拍摄，只是些片段，不能完整反映当时情况，原告方可能对该资料进行了加工处理，不能保证该证据的来源，可能有拼接等行为，同时该录像反映了葡萄园已经差不多被挖掘了，已经在开沟了，没有对葡萄园继续进行损坏；证据4，被告对合法性、真实性、关联性不予认可，不清楚是什么人、在什么情况摄制的，可以让当事人当面说明；证据5-10，被告认为原告的朋友与原告有利害关系，对证词真实性产生怀疑，且两人证词有矛盾，一个说到场时葡萄已经推掉，一个说在挖掘，同时两人说现场都是社会人员，只是主观猜测，两人的证词不可采信，对四名民警的证词不予质证，请法院依法认证。本院认为，证据1、3-10，内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信，证据2，缺乏计算依据和标准，本院不予采信。结合原、被告当庭陈述以及原告方证人黎某、周某的当庭证言，能够证实2014年4月10日上午6时许，界首派出所两民警到达现场时，四季飘香生态园内的葡萄架等已经被拆除，正在开沟，现场施工已经处于收尾阶段，两民警处警后向在场群众了解情况，站在挖掘机前要求停工、协商解决，电话汇报请求增援，疏散人员、维持现场秩序。
2、关于被告提供的证据。
原告对被告提供的证据经质证认为，对证据1的真实性、合法性不予认可，认为记载内容不全，报警人及报警人的电话、损失（危害）情况、处警结果、受案文号栏均没有记载，内容缺失，另外其他栏记载事实与实际不符，应由处警民警到达现场后用出警记录仪记录现场情况，被告没有应用出警记录仪，根据原告现场拍摄的情况，被告出警登记表的记录与事实严重不符，事实是民警到达现场后没有采取任何的制止行为，公安机关人员完全是扮演旁观者的身份，公安民警没有采取有效的执行行为，故对被告证据的证明目的不予认可；对证据2不予认可，内容上看，没有体现报警人的姓名，与其后被告强调的报警人卢某不一致，薛晓明有两次报警，不应作为重复报警，对此，公安人员主观上有明显的倾向性，有选择执法的倾向，关于卢某是否报警及内容存有怀疑，被告应同时提供110接到报警的录音内容，没有直接有力的证据证明卢某报警；处警意见、采取的制止措施、破坏现场的情况及损失均没有记载，反馈情况一栏与原告陈述有出入，且该份证据打印日期是2014年5月8日，有书写和打印的记录，故对该份不予认可；对证据3-8原告质证后有异议，认为询问笔录中的证人未出庭作证，也没有看到他们身份的有效证据，证人证言不能作为定案证据，且督察笔录是诉讼中形成的，用事后的笔录印证接处警的合法是不当的，同时没有对原告的督察询问笔录，不符合逻辑，其中对证据3、4不予认可，对韩某某、于某分别作了两次笔录，但两次均记载是第一次询问，对于第二次询问被告没有证据证明是督察过程中形成的笔录，民警未出示督察身份，笔录反映出4月10日，公安机关明知两人都参与了葡萄园的毁坏行为而没有采取相应的强制措施，是纵容违法行为，据此可以认定公安机关有纵容违法行为的嫌疑；对证据5不予认可，卢某是否是报警人不能确定，卢某作为闹事人之一，不可能报警，其是参与闹事，违法行为人之一，警察在现场执法时，卢某制止了民警的执法行为，但警方没有任何的惩戒和执法行为，这是警方的不作为；对证据6、7不予认可，如笔录是真实的，杨友林、于某也是不法行为实施者之一，警方没有制止，有意纵容违法行为发生，同时笔录形成时间是在事发后一个月后，如何确定的询问对象存在疑问；对证据8不予认可，对任某的身份有怀疑，笔录形成时间是2014年5月6日，事发后并没有询问笔录，工程队没有注册名称，当日即便警方制止，任某仍没有停止违法行为，且通过该笔录反映当天现场百姓加施工队近两百人，原告一方人员少，明显是弱势方，民警没有保护弱势方；对证据9-11不予认可，看不出来出具说明的原因、向谁出具，内容失真，与原告了解的情况不符；对证据12不予认可，内容完全失真，与前述说明及笔录的记载不一致，“有数名围观群众，现场情况比较平稳”，与被告答辩等材料说明的情况比较复杂是不一致的；对证据13-15不予认可，出具日期是2014年4月11日，未显示是应谁要求出具、向谁出具的说明，作为证人证言，说明人应到庭说明情况；对证据16不予认可，在案发之前居某已经将要破坏葡萄园的情况汇报给公安机关，但是公安机关对将要发生的行为没有任何的行动，甚至没有劝阻的言语，如果笔录是真实的，公安机关掌握了情况为何没有采取任何防范的措施，可以印证案发当日民警的不作为，造成了原告巨额财产损失，这也是原告请求国家赔偿的理由；对证据17不予认可，笔录中说明有人对葡萄园多次的骚扰，原告多次报警，但是民警也没有采取强制措施，造成现在无法弥补的后果；对证据18，原告质证后认为与本案无关，真实性予以认可，原告收到该函后，也要求公安机关保护，但是公安机关没有采取有效行为，对合法性不予认可，该函本身是不合法的，不应作为证据提供；对证据19不予认可，此证据没有原件及副本的印证，与被告的证明目的没有关系；对证据20的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，与公安机关履行接处警的职责没有关联；对证据21不予认可，作为证人应出庭作证，从内容看与事实不符，与本案没有关联，被告如何取得也有异议；对证据22，真实性予以认可，关联性及出证目的不予认可，主体是界首镇人民政府与吴爱东的纠纷，与本案无关联。本院认为，被告提供的证据1有登记单号，接处警民警签字确认，且与当事人当庭陈述吻合，证据2有事件单号，且系打印件，手写部分经庭审核实属实，两证据符合证据要件，故对证据1-2予以采信；证据3-8，证人虽未到庭作证，但其陈述2014年4月10日拆除四季飘香园的现场情形及民警处警情形与原告方证人当庭证言陈述基本一致，本院依法予以采信；证据9-10，两证人均出庭作证，情况说明的内容与当庭证言基本吻合，原告方提供的录音证据亦能证实证据9中陈某组织协调的事实，本院依法予以采信；证据11，证人虽未出庭作证，但结合证人李某乙的当庭证言及证据9-10，本院依法予以采信；证据12，原告方质证后不予认可，但未提出反证，结合庭审当事人陈述情况，本院依法予以采信；证据13-22，与本案无关联，本院依法不予采信。
经审理查明，两原告是江苏省高邮市界首镇四季飘香生态园的业主，生态园占用的土地属界首镇龙翔村红家组、纲要桥组两个村民小组集体所有，双方因土地承包金缴纳及重新签订承包合同、调整承包金等问题产生矛盾，村民遂决定收回承租土地用于S237省道建设。因多次协商无果，两村民小组于2014年4月10日上午5时许雇佣机械及杂工进入四季飘香生态园进行拆除作业，现场村民于6时3分拨打110报警称四季飘香葡萄园有人闹事；原告薛晓明分别于6时22分、6时30分两次报警称：“不明身份的人将园区葡萄破坏了”，“东西已被破坏，请求公安机关保护”。界首派出所民警李某乙、李杨到达现场后，向现场群众了解情况，并试图阻止机械施工，但现场群众情绪不稳，劝解无效，民警李某乙遂电话向所长陈某汇报，陈某指令其加强劝解、说服工作，钝化矛盾，并向高邮市公安局请求警力支援，随后市公安局增援民警赶至现场，事态得以控制。
本案争议焦点是：本案被告是否依法履行了法定职责？
本院认为，被告高邮市公安局对本辖区内的报警案件有及时查处的法定职责。被告所属的界首派出所接到报警后并未推诿、拖延出警，而是指派民警李某乙、李杨赶往报警人卢某所报警情发生的地点进行处警，至原告薛晓明于2014年4月10日上午6时22分、6时30分报警时，处警民警已到达现场，处警及时。首先，处警人员在抵达现场后向报警人了解情况，观察到现场葡萄架等设施已被拆除，现场施工基本收尾，遂立即开展现场劝解工作，站在挖掘机前要求停工，由于现场人员较多，警力不够，两民警立即分头行动，由民警李杨继续做现场矛盾化解工作，由民警李某乙向派出所所长电话汇报现场警情及处置情况，要求上级增援，被告在接到增援请示后，组织防控处警大队警力在半小时内赶至现场，对原告方与现场村民发生冲突时进行劝阻、制止，维持秩序。因此，本案被告在四季飘香生态园内葡萄树等财物已被拆除、损害结果已经发生的情况下，赶赴现场积极处警的行为不构成行政不作为，被告已经履行了职责；其次，2014年4月10日上午7时30分许，原告薛晓明前往被告所辖界首派出所要求立案，该所所长陈某立即接待了原告薛晓明，就其反映的问题积极组织镇、村干部协调解决。对于原告提出的被告不予立案、采取拘留、逮捕措施属不履行职责的行为，本院认为，刑事立案、采取拘留强制措施、提请逮捕是《刑事诉讼法》明确授权公安机关实施的刑事司法行为，不属行政诉讼的受案范围。综上，两原告认为被告不履行法定职责，缺乏事实依据，本院依法不予支持；第三，两原告所诉国家赔偿3802430元，结合损害发生的原因和过程，公安机关的处警行为与损害结果的发生不具有法律上的因果关系，故两原告的赔偿请求于法无据，本院依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、驳回原告吴爱东、薛晓明要求确认被告高邮市公安局不履行法定职责行为违法的诉讼请求；
二、驳回原告吴爱东、薛晓明要求被告高邮市公安局赔偿损失3802430元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴爱东、薛晓明承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时向该院（开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57）预交上诉案件受理费50元。
审 判 长 徐玉荣
代理审判员 朱远军
人民陪审员 张巧霞
二〇一四年七月十八日
书 记 员 程 聪
附本案相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的。”
《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：……（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。”
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“……原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”