湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂01行初541号
原告葛建国等34人（具体情况详见附表）。
诉讼代表人葛建国
诉讼代表人李秀枝
委托代理人杨波，北京本录律师事务所律师。
被告武汉市洪山区人民政府，住所地武汉市洪山区珞狮路300号。
法定代表人林文书，区长。
委托代理人夏一峰，北京大成（武汉）律师事务所律师。
委托代理人石啸峰，北京大成（�汉）律师事务所律师。
被告武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人万勇，市长。
委托代理人李明，市政府法制办工作人员。
委托代理人阎斌，湖北得伟君尚律师事务所律师。
原告葛建国等34人诉被告武汉市洪山区人民政府（以下简称区政府）、被告武汉市人民政府（以下简称市政府）未履行征收职责行为违法及行政复议一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。
原告葛建国等34人起诉称，原告系武汉市洪山区张家湾街道光霞村村民，因该村集体土地被征收但申请人未得到征地补偿而申请信息公开，后通过湖北省国土资源厅鄂土资函（2014）1522号《省国土资源厅关于葛建国、李秀枝等同志政府信息公开申请的复函》得知原告所在的张家湾街道光霞村土地确已被征收。但原告作�光霞村村民，至今未得到任何征地补偿安置，为此原告将洪山区政府复议至被告处，要求洪山区政府承担未对原告进行土地征收补偿安置的法律责任。但是被告于2016年7月26日作出行政复议决定书，驳回了原告的复议申请，主要理由是申请人复议的主体错误，应当复议国土部门，不应当复议洪山区政府。原告认为被告作出的驳回其行政复议申请的行为违法，根据国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》国办发（2010）15号：“市、县人民政府对征地拆迁管理工作负总责”之规定，以及《国土资源部办公厅关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》（国土资电发（2013）28号）：“五、落实工作责任，严格实行监督问责按照《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电（2010）15号）有关精神，省级政府要加强对征地工作的管理和监督，市、县政府对征地管理工作负总责，有关部门要加强协作、密切配合，落实好征地的各项制度规定。省级国土资源主管部门要加强对征地工作的指导监督，督促市、县政府切实履行责任；市、县国土资源主管部门要依法制定征地方案，严格履行征地程序，会同有关部门做好征地批后实施工作”之规定，市县政府应当对征地拆迁管理工作负总责。被告所称的《土地管理法实施条例》及《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》分别系1998年及2003的规定，远远早于上述国务院2010年及国土部2013年的规定，根据新法优先于旧法的原则，本案应当适用新法，被告作出的行政复议决定属于适用法律法规错误。特向贵院提起行政诉讼，依法确认被告市政府驳回原告行政复议申请的具体行政行为违法，并责令其依法处�原告提起的行政复议申请。
被告区政府辩称，一、市政府作出的武政复决2016第218号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法。2016年5月27日，被答辩人葛建国等34人认为答辩人区政府承担未予履行行政征收职责，故将答辩人作为被申请人复议至市政府，经市政府依法审查后作出了武政复决2016第218号《行政复议决定书》驳回了被答辩人的行政复议申请。1、答辩人区政府并非适格的被申请人主体。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。被答辩人葛建国等34人应向答辩人区政府的土地行政主管部门申请办理征地补偿安置。故答辩人并非被答辩人提起行政复议的适格被申请人主体。2、市政府的行政复议程序合法。市政府在收到被答辩人葛建国等34人的复议申请后依法进行了受理，在经过审查之后在规定的时限内作出了《行政复议决定书》并告知了被答辩人葛建国等34人，整个行政复议程序合法。依据《行政复议法》第十条、《行政复议法实施条例》第四十八条。市政府在收到被答辩人葛建国等34人的行政复议后，依法按程序对被答辩人葛建国等34人的复议申请进行了处理，认为答辩人区政府不属于适格的被申请人，驳回了被答辩人葛建国等34人复议申请。该复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。二、被答辩人诉状中的事实与理由部分存在适用法律错误。被答辩人葛建国等34人在起诉状中所提及的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发【2010】15号）、《国土资源部办公厅关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》（国土资电发【2013】28号）等文件均系政府通知。依据《中华人民共和国立法法》第八十八条：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。故从法律效力及法的适用而言，被答辩人葛建国等34人在起诉状所提及之依据均系《中华人民共和国土地管理法》之下位法，应当优先适用《中华人民共和国土地管理法》。因此本案中被答辩人葛建国等34人所称的新法优于旧法的法律适用原则存在谬误。三、被答辩人葛建国等34人诉讼请求并无法律依据。被答辩人葛建国等34人的复议申请系要求答辩人区政府履行土地征收补偿安置责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的�收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。与此同时，《武汉市征用集体所有土地安置补偿办法》第四条、第七条规定：“市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置工作，同时负责江岸、江汉、桥口、汉阳、武昌、青山、洪山区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作”、“征地补偿、安置方案经批准后，由土地行政主管部门组织实施”依据上述法规规章之规定，补偿安置应当由土地行政主管部门负责实施，市、县人民政府不负有实施集体土地征收补偿安置方案的职责。故被答辩人葛建国等34人诉讼请求并无法律依据。综上所述，被答辩人葛建国等34人的诉讼请求没有法律依据，市政府作出的武政复决2016第218号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，基于以上事实与理由，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称，一、答辩人作出行政复议决定符合法定程序。2016年5月27日，答辩人收到原告的《行政复议申请书》，后于2016年5月31日要求原告进行补正，原告于2016年6月13日补正完毕，答辩人依法予以受理，于6月20日向被申请人区政府发出《行政复议答复通知书》（武政复答字[2016]190号）及行政复议申请书副本。2016年6月30日，被申请人区政府向答辩人提交了《行政复议答复书》及证据清单、证据、�关法律依据。经审理查明，7月26日，答辩人作出武政复议[2016]第218号《行政复议决定书》，并于7月29日邮寄送达被答辩人，同日以公文交换形式送达被申请人区政府。答辩人认为：答辩人受理原告的行政复议申请后，依法于7个工作日内向被申请人洪山区政府发送了《行政复议申请书》副本和答复通知书，被申请人依法向答辩人提交《行政复议答复书》及相关证据。答辩人在法定期限60日内作出了《行政复议决定书》并送达原告。答辩人作出行政复议决定的程序完全合法。二、答辩人己依法履行行政复议职责，且复议决定所适用的法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》第四条：“市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置工作，同时负责江岸、江汉、桥口、汉阳、武昌、青山、洪山区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作”，第七条：“土地行政主管部门根据经批准的征地方案，会同有关部门拟定征收补偿、安置方案，在被征收所在地的乡（镇、场、街道）、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和村民的意见。征收补偿、安置方案经批准后，由土地行政主管部门组织实施”。上述法规规章规定了在征收集体土地的过程中，征收补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管�门组织实施，市、县人民政府土地行政主管部门负有组织实施补偿安置方案的职责。故此，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，驳回申请人的行政复议申请符合法律规定。综上所述，答辩人作出复议决定程序合法，己依法履行行政复议职责，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。
经审理查明，自2007年以来，市政府先后发布了《武汉市人民政府征收土地公告》【2007】第7l号、【2007】第77号、【2009】第93号、【2011】第42号、【2011】第45号、【2013】第34号、【2013】第196号及《武汉市人民政府农用地转用和土地征收公告》【2013】第44号、【2013】第45号等九份公告，对洪山区张家湾街光霞村集体土地实施征收，实施征收单位是武汉市土地整理储备中心。武汉市国土资源和规划局洪山分局先后发布了武汉市国土资源和规�局征收土地补偿安置方案公告（【2010】第25号、【2012】第23号、【2013】第23号、【2013】第24号、【2014】第26号、【2014】第58号、【2014】第25号、【2014】第22号、【2012】第46号、【2012】第47号、【2012】第48号、【2014】第23号、【2014】第45号、【2014】第21号、【2014】第10号、【2014】第18号），上述土地补偿安置方案公告对征收土地情况、征收土地补偿费标准和数额、地上附着物和青苗补偿费标准和数额、补偿费用的支付对象和支付方式进行了规定。上述征地过程中的土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费已经全部支付给洪山区张家湾街光霞村村委会。原告于2016年5月27日以被告区政府未履行征收职责行为违法为由，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于5月31日要求原告进行补正，原告于6月13日补正完毕。被告市政府于7月26日作出武政复决[2016]第218号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告对此不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》第四条：“市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作”。第七条：“土地行政主管部门根据经批准的征地方案，会同�关部门拟订征收补偿、安置方案，在被征地所在地的乡（镇、场、街道）、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和村民的意见。征地补偿、安置方案经批准后，由土地行政主管部门组织实施”。上述法规规章规定了在征收集体土地的过程中，征收补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，市、县人民政府土地行政主管部门负有组织实施补偿安置方案的职责，市、县人民政府不负有实施集体土地征收补偿安置方案的职责。国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》国办发（2010）15号：“市、县人民政府对征地拆迁管理工作负总责”之规定，以及《国土资源部办公厅关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》（国土资电发（2013）28号）：“五、落实工作责任，严格实行监督问责按照《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电（2010）15号）有关精神，省级政府要加强对征地工作的管理和监督，市、县政府对征地管理工作负总责，有关部门要加强协作、密切配合，落实好征地的各项制度规定。省级国土资源主管部门要加强对征地工作的指导监督，督促市、县政府切实履行责任；市、县国土资源主管部门要依法制定征地方案，严格履行征地程序，会同有关部门做好征地批后实施工作”之规定，市县政府应当对征地拆迁管理工作负总责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护�法权益。本案中原告认为其因集体土地被征收而未得到任何征地补偿安置，则其应当依据上述法律规定，向组织实施的市、县人民政府土地行政主管部门主张权利，因此在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行征收安置职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，市、县人民政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等，不属司法监督范畴，原告的起诉不符合法定的起诉条件。因此，对于被告市政府的行政复议本院亦不作实质性的处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定�下：
驳回原告葛建国等34人的起诉。
本案不缴纳案件受理费。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审 判 长 刘 忠
人民陪审员 翁 幸
人民陪审员 颜冬萍
二〇一七年五月十七日
书 记 员 花小敏
附件：
原告葛建国，男，1959年6月29日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告曾凡荣，女，1952年3月27日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告金维善，男，1950年6月3日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告李大君，男，1955年12月18日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告张冬英，女，1964年12月28日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告胡秀荣，女，1930年11月12日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告吴翠华，女，汉族，1962年11月02日出生，住，公民身份号码。
原告汪毅高，男，196年2月1日出生，汉族，住，公民身份号码
原告汪新志，男，1941年4月3日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告李春平，男，1957年8月23日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告胡太平，男，1946年10月7日出生，汉族，住，公民身份号码
原告张华妹，女，1972年3月27日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告向世全，男，1947年7月23日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告周爱枝，女，1950年1月22日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告林友八，女，1954年1月15日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告邓传银，男，1956年5月3日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告樊娟，女，1979年8月2日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告胡恩芬，女，1968年8月8日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告吴继春，男，1960年3月2日出生，汉族，住，公民身份号码
原告胡大荒，男，1945年2月5日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告王成钦，男，1942年12月26日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告袁荣珍，女，1938年3月30日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告周丽华，女，1974年1月4日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告黄桂香，女，1953年11月3日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告付新民，男，1970年10月6日出生，汉族，住，公民身份号码
原告金维想，男，1964年9月30日出生，汉族，住，公民身�号码。
原告刘大春，男，1958年11月14日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告周望洪，男，1957年9月2日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告罗开明，男，1966年6月4日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告杨细梅，女，1941年12月3日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告程国庆，男，1984年10月2日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告周全林，男，1965年12月15日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告刘金学，女，1962年6月22日出生，汉族，住，公民身份号码。
原告周春玉，女，1957年2月19日出生，汉族，驻，公民身份号码。