山东省烟台市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁06行终58号上诉人（原审原告）烟台市牟平区龙泉镇巨格庄村村民委员会。住所地：烟台市牟平区龙泉镇巨格庄村。法定代表人吕冠众，村委会主任。被上诉人（原审被告）烟台市牟平区人民政府。住所地：烟台市牟平区政府大街***号。法定代表人高君勃，区长。委托代理人徐晓东，烟台市牟平区人民政府法制办公室副主任。委托代理人曹舒臻，山东滨海正大律师事务所律师。上诉人烟台市牟平区龙泉镇巨格庄村村民委员会（下称巨格庄村委）因被上诉人烟台市牟平区人民政府（下称牟平区政府）土地行政违法及行政赔偿一案，于2014年5月4日向本院提起行政诉讼，本院于2014年5月12日作出（2014）烟行初字第76号行政裁定书，指定原审法院审理。原审法院于2014年9月26日作出（2014）莱山行初字第31号行政裁定书。原审原告不服提起上诉，本院二审作出（2015）烟行终字第14号行政裁定，撤销原审行政裁定，指令原审法院继续审理。原审法院继续审理后，于2016年11月25日作出（2014）烟莱行初字第31-2号行政裁定，巨格庄村委不服该行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审经审理查明，1993年，原牟平县河道管理所与原告（乙方）签订《牟平县河道边界协议书》，载明，“（一）有堤防河道的管理范围汉河两岸堤外坡脚外2米之间的水域、滩地（包括可耕地）、防护堤和护堤地及其他设施。”“１、管理范围内的所有土地及附着物属全民所有，暂由乙方管理使用。”该边界协议书加盖了“牟平县龙泉乡巨格庄村民委员会、牟平县河道管理所、牟平县水利局、牟平县土地矿产管理局、牟平县龙泉镇人民政府”的印章。1993年11月11日，汉河河道地籍调查指界，地籍调查表上载明沿河相关各村“指界人姓名”及“签章”，并载明宗地权属性质为国有土地使用权。巨格庄村指界人姓名“东传强”、加盖“东传强”印章。东传强时任巨格庄村党支部书记。地籍调查档案中附有加盖“牟平县龙泉乡巨格庄村民委员会”印章的《地籍调查法人代表身份证明书》，载明“东传强同志，在我单位任书记职务，系我单位法人代表”。1994年7月28日，牟平县土地矿产管理所填发土地使用者为原牟平县河道管理所的牟国用（94）字第0363号国有土地使用证。《中国共产党山东省烟台市牟平组织史资料》记载，东传强1989年12月至1997年4月任巨格庄村党支部书记；巨格庄村委会主任东强家1993年3月离职；巨格庄村委会主任吕冠众1996年3月任职。东强家1993年3月离职后至吕冠众1996年3月任职前，巨格庄村委会主任未有记载。原牟平县人民政府1985年6月为巨格庄村部分村民颁发自留山证。该证载明，“根据国家政策规定，确认山林块，亩分，供你长期造林使用，林权永久归你所有，允许继承，任何单位和个人不得侵犯。”“山名：河滩”以及座落、面积及四至等内容。原告对颁发牟国用［94］字第0363号国有土地使用证的行为不服向烟台市人民政府申请复议。2013年2月1日，烟台市人民政府作出烟政复驳字［2012］10号《驳回行政复议申请决定书》。该决定书载明，“申请人请求：撤销牟国用［94］字第0363号国有土地使用证，责令支付土地补偿费782万元、社会保障费345万元”，并以原告不具备对被告颁发牟国用（94）字第0363号国有土地使用证行为申请行政复议的主体资格，原告所提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。此前，原告对本案所诉土地确权行为未申请复议和诉讼。原审认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”原告所诉行政行为系土地划界确权行为。1993年汉河河道地籍调查指界，包括巨格庄村在内的沿河各村进行指界。同年，原牟平县河道管理所与巨格庄村签订《牟平县河道边界协议书》，并加盖村委会印章及相关部门印章。自该协议签订之日，原告应已知道确权行为的内容。故，原告针对土地指界确权行为提起的本案诉讼已过起诉期限。原告一并提起的赔偿之诉，亦已过起诉期限。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告烟台市牟平区龙泉镇巨格庄村村民委员会的起诉。上诉人巨格庄村委不服上述裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律不当，程序严重违法。被上诉人征占、征收、征用属上诉人集体所有的自留山土地，应当以合法方式通知上诉人，但被上诉人至今也未向上诉人送达征收、征用公告及补偿方案告知书，依照《行政复议法实施条例》第十五条第二款规定，上诉人至今没有丧失时效。被上诉人违法征占上诉人自留山土地而没有给予赔偿的行为是持续侵权行为，上诉人有权随时提出撤销、赔偿损失等诉讼。被上诉人的行为严重违反《宪法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《立法法》等法律，撤销、纠正如此违法行为，没有时效限制，如此严重违法行为，法院应当主动判决纠正，否则是渎职侵权，包庇犯罪行为。本案焦点一是被上诉人是否实施了违法侵占上诉人自留山地的行为，二是违法侵占给上诉人造成损失应当赔偿的数额。其违法性在于：违规出台《烟台市牟平区河道管理办法》，直接将上诉人已被确权的自留山土地变更为国有；违背《村民委员会组织法》、《宪法》等规定，将应当通过村委会及其法定代表人实施的行为，由无法定授权的人员取代；违法不给上诉人拨付补偿费等。被上诉人的违法行为给上诉人造成三大方面的损失，总计6283.70万元。烟台市人民政府非法以驳回上诉人复议申请的形式维持了被上诉人的行政行为，上诉人有权对被上诉人提起行政诉讼。上诉人对复议机关没有答复的另外三个行政行为提起诉讼符合法律规定。本案事实是被上诉人先出台了违法的[1992]55号文、《牟平县河道管理暂行办法》、《烟台市牟平区河道管理办法》，将上诉人自留山土地所有权收归国有，然后责令各村按照以上文件规定签署边界协议，边界协议不是在自愿、平等、协商一致情况下签订的，而是被非法文件强迫所致，且未通过上诉人村委会组织签订。上诉人法定代表人于2011年10月13日见到上诉人涉案土地权属归为国有的证书复印件，即向政府法制办提出异议，至今未能得公正解决。上诉人认为本案依法与国务院人直接利害关系，应由最高人民法院直接审理。根据行政诉讼法第五十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》及《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》第十三条第二款“对于被诉具体行政行为依据的规范性文件，只要违反国家法律法规的有关规定，人民法院在审理行政案件时不予适用”，因此请求二审法院撤销原审裁定，依法撤销被上诉人以违法方式征占上诉人230亩自留山土地而拒不补偿的非法行政行为，并赔偿给上诉人造成的经济损失1449万元。被上诉人牟平区政府答辩称，涉案土地属于国家所有的事实，早在上诉人早在1993年上诉人同牟平县河道管理所签订的《河道边界协议书》中予以明确，同年11月11日上诉人村党支部书记东传强在地籍调查表中指界确认双方界址线。如果上诉人认为其权益被侵害，其自此时就应当知道，应在三个月内提起行政诉讼。上诉人自2013年提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法维持原裁定。各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证，可予确认。本院查明的事实与原审查明事实相同。本院另查明，本院在（2015）烟行终字第14号案审理中，上诉人明确本案是对被上诉人土地侵权问题提起的诉讼，被上诉人违法侵占上诉人的村集体所有土地，应当给予赔偿。本院认为，根据上诉人所述，本案是上诉人对被上诉人行政侵权行为提起的确认违法并予赔偿的诉讼。上诉人诉称的被上诉人侵占上诉人集体所有土地的行为发生在1993年牟平县河道边界确定时。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据以上规定，对已经知道行政机关作出的行政行为内容的公民、法人或者其他组织，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。根据本案已查明事实，上诉人早于1993年即同被上诉人签订了《牟平县河道边界协议书》，其并未向本院提交充分证据证明该行为已被撤销或无效的情况下，应当认定上诉人自此时就应当知道，其所诉涉案土地应为国有土地。如果其认为被上诉人的行政行为属于行政侵权行为，其自此时就应当知道被上诉人行政行为的内容，其对此提起行政诉讼的法定期限依照上述规定应为六个月，最长也不能超过两年，其于2014年向本院提起诉讼，已超过最长两年的法定起诉期限。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  苏宁雪审判员  张爱玲审判员  于 红二〇一七年五月十一日书记员  高祎轩