浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0602行初00042号
原告李兆军，农民。
委托代理人（特别授权代理）王敏。
被告绍兴市上虞区环境保护局，住所地绍兴市上虞区百官街道体育场路26号。
法定代表人金郁，局长。
委托代理人（特别授权代理）杨延根、钟鸣，浙江舜江律师事务所律师。
原告李兆军诉被告绍兴市上虞区环境保护局环保行政处罚一案，原告向绍兴市上虞区人民法院提起行政诉讼，因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年１月１５日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月20日、6月22日两次公开开庭审理了本案。原告李兆军及其委托代理人王敏，被告绍兴市上虞区环境保护局的行政负责人吴军林（副局长）及委托代理人杨延根、钟鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绍兴市上虞区环境保护局于2015年9月29日作出虞环罚字（2015）176号行政处罚决定，认定2015年8月11日被告执法人员在环保执法检查中对原告的养兔场进行检查，查实原告在谢塘镇新戴家村浙东引水工程边即禁止养殖区内从事畜禽养殖活动。8月12日，被告向原告下发环境违法行为限期改正决定书，责令原告在8月21日前停止养殖活动。8月25日，被告再次对原告的养兔场进行检查，查实原告仍在禁止养殖区内从事畜禽养殖活动。被告认为原告的行为已违反《浙江省畜禽养殖污染防治条例》第九条第一款的规定。遂依照该条例第二十条第一款的规定，对原告处以罚款3000元的行政处罚。
原告李兆军诉称：一、原告的养殖场建于1984年，根据法不溯及以往的原则，不能认定原告的养殖场为违法。二，被告作出的行政处罚决定所适用的《绍兴市上虞区人民政府办公室关于印发上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》违反国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定。三、被告于2015年9月24日交给原告行政处罚事先告知书，该告知书规定的提出申辩、陈述的期限为9月16日前，根据该期限，原告无法提出申辩、陈述意见，故被告的行政程序违法。综上，请求法院依法确认被告作出的虞环罚字（2015）176号行政处罚决定违法，并对《绍兴市上虞区人民政府办公室关于印发上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》进行审查。
原告在举证期限内向本院提交了下列证据：
1、陆洪灿、李永根、沈国玖的证明三份，证明原告的养兔场建造于1985年并一直养殖到现在的事实；
2、农村土地承包经营权证一份，证明原告是在自己承包地上从事农业生产经营活动；
3、被告向戴瑞良所作的调查询问笔录一份，证明原告养殖场的建造时间是1984年的事实。
被告绍兴市上虞区环境保护局辩称，一、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用《浙江省畜禽养殖污染防治条例》第九条第一款、第二十条第一款及绍兴市上虞区人民政府《关于印发上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》正确。二、被告在送达环罚告（2015）67号行政处罚事先告知书的过程中不存在程序违法的问题。2015年9月11日，被告执法人员在谢塘镇人民政府、谢塘镇新戴家村村民委员会工作人员的陪同下向原告送达该告知书，被告工作人员向原告告知了该告知书的内容，因原告情绪激动，拒绝签收该告知书，被告为避免原告做出过激行为，故将该告知书留置在新戴家村村委办公室，并由该村村委主任戴某在送达回证上签名。9月24日，被告工作人员又会同上虞区公安分局、谢塘镇新戴家村村民委员会相关工作人员前往原告养殖场对原告进行思想教育，动员其按照该告知书要求停止养殖活动，并将一份相同内容的告知书放在原告养殖场内。根据上面的情况，原告已经知晓其在畜禽禁养区内继续从事养殖活动的违法性及相关陈述、申辩的权利，被告向原告送达行政处罚事先告知书的目的已经达到。至于被告在行政处罚决定上“我局于2015年9月24日告知你违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知你有权进行陈述、申辩”系打印错误。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、绍兴市上虞区环境保护局现场检查（勘察）笔录一份，证明被告对原告涉嫌在畜禽禁养区内从事畜禽养殖活动进行现场勘察的事实；
2、绍兴市上虞区环境保护局环境违法行为限期改正决定书一份，证明被告按程序向原告发出限期改正决定书，责令原告限期改正环境违法行为及原告拒绝配合的事实；
3、2015年8月12日李兆军调查询问笔录一份，证明被告进行进一步调查核实情况的事实，并就相关违法行为告知原告，要求其搬迁养殖场，原告就其违法行为予以认可并承诺按要求搬迁的事实；
4、戴瑞良调查询问笔录一份，证明就原告在畜禽禁养区域内的养殖行为，谢塘镇人民政府已经下发限期关停书面通知及被告就原告在畜禽养殖禁养区域内进行养殖行为进行前期调查工作的事实。
5、现场检查（勘察）笔录一份，证明原告继续在畜禽禁养区内继续进行养殖活动及原告拒绝配合调查的事实；
6、现场监察记录单，证明原告在禁养区域进行畜禽养殖的违法行为仍未停止，被告依照程序作出监察意见的事实；
7、环境违法行为立案审批表、案件调查报告、案件处理内部审批表、处罚事先告知书及送达回证、处罚决定书及送达回证、留置送达照片、见证人证明、李兆军与王敏夫妻关系证明、送达情况证明三份，证明被告所作行政行为程序合法；
8、《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第九条第一款、第二十条第一款、《浙江省水污染防治条例》第二十五条第一款、《绍兴市上虞区人民政府办公室关于印发上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》【虞政办发（2014）147号】，系被告作出行政行为的所适用的法规、规章规范行文件。
被告在举证期限内向本院申请证人戴某出庭作证，以证明被告已向原告送达行政处罚事先告知书的事实。本院在向戴某送达证人出庭通知书时，戴某表示不出庭做证，本院即对其进行了调查，并制作了调查笔录。戴某陈述：2015年9月11日，其陪同被告绍兴市上虞区环境保护局工作人员到原告的养殖场送达行政处罚事先告知书，因原告拒收，他们就回到新戴家村村委办公室，被告的工作人员将该告知书放在村委办公室内，叫其在送达回证作为代收人签了名；该告知书事后未交给原告，至今尚在村委办公室内；被告的工作人员在送达时未向原告宣读该告知书的内容。
经庭审质证，对原告提供的证据1，被告质证认为，该三份证据属于证人证言，不符合形式要件，应该由证人出庭说明情况，故对真实性、合法性、关联性均不予认可。三份证明记载的事项与本案没有关联性。证据2，被告质证认为，真实性没有异议，合法性、关联性不予认可，该上面明确承包土地是农业，而原告是从事养殖业，扩大了土地承包经营范围。证据3，被告质证认为，对真实性、合法性没有异议，但与本案没有关联性。对被告的证据1，原告质证认为，上面的名字是原告所签。证据2，原告质证认为，在村委办公室里被告找原告谈话时，他们只是征求原告的意见，没有让原告签字，所以不是原告拒签。证据3、4、5，原告质证无异议。证据6，原告质证认为，被告是来拍照的，拍好后他们就走了，具体是干什么原告不清楚，他们拍照时原告是配合他们的。证据7，原告质证认为，行政处罚事先告知书落款日期是9月10日，上面的内容是限定原告在16日提出书面陈述申辩，但被告实际送达给原告的时间是2015年9月24日，原告无法按此进行陈述、申辩。对本院对戴某的调查笔录，原告质证无异议；被告质证认为，告知书的内容已告知原告。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3，可以证明原告从1985年起建造养殖场从事养兔活动的事实。被告的证据1、2、3、4、5、6，可以证明被告认为原告在禁养区内从事养殖活动违法，而对原告等进行调查、向原告送达限期改正违法行为通知书、在发出限期改正违法行为通知书后对原告的养殖场进行复检等执法活动等事实。证据7，可以证明被告作出行政行为时所适用的程序，至于该程序是否符合法律规定，本院将在判决理由部分阐述。证人戴某的证言，可以证明被告向原告送达行政处罚事先告知书的过程。
经审理查明，原告李兆军于1985年起，在绍兴市上虞区谢塘镇新戴家村开办养殖场从事养兔活动。2014年6月9日，绍兴市上虞区人民政府办公室印发《上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》，并在上虞区人民政府门户网站公布，原告的养殖场所在区域被列入禁养区。2015年8月11日，被告执法人员在环保执法检查中对原告的养兔场进行检查，认定原告在谢塘镇新戴家村浙东引水工程边即禁止养殖区内从事畜禽养殖活动。2015年8月12日，被告向原告下发了环境违法行为限期改正决定书，责令原告在8月21日前停止养殖活动。2015年8月25日，被告再次对原告的养兔场进行检查，认定原告仍在禁止养殖区内从事畜禽养殖活动。2015年8月11日，被告工作人员在相关基层组织工作人员的陪同下到原告养殖场，向原告送达环罚告（2015）67号行政处罚事先告知书，该告知书载明：原告的行为已违反《浙江省畜禽养殖污染防治条例》第九条第一款的规定，拟对原告作出罚款3000元的行政处罚，根据〈中华人民共和国行政处罚法〉第三十一条、第三十二条的规定，原告如有异议，可在2015年9月16日前提出书面的陈述、申辩意见。被告在送达该告知书过程中，原告拒绝签收，被告工作人员等人即回到谢塘镇新戴家村村委办公室，被告工作人员将该告知书放在村委办公室内，并由村委主任戴某在送达回证上签名。事后，戴某未将该告知书交给原告，至今仍放在村委办公室内，且被告工作人员在送达过程中，也未向原告宣读该告知书的内容。2015年9月24日，被告工作人员在相关基层组织工作人员的陪同下再次到原告养殖场，将一份内容相同的告知书放在原告养殖场内。2015年9月29日，被告作出虞环罚字（2015）176号行政处罚决定，原告不服，提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，被告在作出行政处罚决定前，未保障原告的陈述、申辩权利，违反法定程序，理由如下：一、《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”参照该规定，被告在送达行政处罚事先告知书时，也应按照民事诉讼法的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，被告在原告拒收的情况下，未将该告知书留置在原告住所，而是将告知书放在村委办公室并由村委主任代收，且代收人事后也未将该告知书交给原告，故不能认定被告已将该告知书送达原告。二、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条未规定告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知享有当事人陈述、申辩等权利需采用书面方式或者口头方式，但本案中被告在送达该告知书时，未向原告宣读该告知书的内容，虽被告在诉讼过程中向本院主张其已向原告告知相关内容，但未能提供证据证明，故本院对被告的这一主张不予采纳。三、虽然被告在2015年9月24日又派工作人员到原告养殖场，并将告知书留置在原告养殖场内，但被告当庭明确该告知书的内容与2015年9月11日的那份告知书内容相同，而2015年9月11日的那份告知书中被告告知原告提出陈述、申辩的期限为2015年9月16日，显然原告无法按照该期限提出陈述、申辩意见。综上所述，被告未在作出行政处罚前告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据及依法享有的权利，并保障原告陈述、申辩权利，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，被告作出的行政处罚决定不能成立，应予撤销。至于原告提出的要求对《绍兴市上虞区人民政府办公室关于印发上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》进行审查，因本院已撤销被告作出的行政行为，故在本案中本院不再予以审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告绍兴市上虞区环境保护局于2015年9月29日作出的虞环罚字（2015）176号行政处罚决定；
二、责令被告绍兴市上虞区环境保护局重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理]。
审 判 长 王 棣
审 判 员 赵志明
人民陪审员 高维英
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 胡 萍
附：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
二、中华人民共和国行政处罚法》
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。