甘肃省张掖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行初字第16号
原告马福明，男，东乡族，1962年7月3日出生，甘肃省玉门市人，住甘肃省玉门市小金湾东乡族乡一村*组*号。身份证号：6221011962********。
原告马益元，男，东乡族，1959年8月11日出生，甘肃省玉门市人，住甘肃省玉门市小金湾东乡族乡民族路*号。身份证号码62210119590813710.
原告马由布，男，东乡族，1970年3月20日出生，甘肃省玉门市人，住甘肃省玉门市小金湾东乡族乡四村*组**号。身份证号码：622101197003203737
原告马克伟，男，汉族，东乡族，1977年10月1日出生，甘肃省玉门市人，住甘肃省玉门市小金湾东乡族乡四村*组**号。身份证号码622101197710013713
上述四原告委托代理人李发贵，甘肃金都律师事务所律师。
被告玉门市人民政府。
法定代表人，宋诚，玉门市人民政府市长。
委托代理人崔刚，甘肃政剑律师事务所律师。
委托代理人周学琦，甘肃政剑律师事务所律师。
原告马福明、马益元、马由布、马克伟不服被告玉门市人民政府作出的玉政发（2014）（57号）《玉门市人民政府关于撤销小金湾乡集体林权制度颁发的林权证的决定》，于2015年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月26日立案后，于2015年3月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月5日公开开庭审理了本案。原告马福明、马益元及四原告委托代理人李发贵，被告玉门市人民政府委托代理人崔刚、周学琦到庭参加了诉讼。2015年5月24日，甘肃省高级人民法院作出（2015）甘行复字第67号延期审理批复，该案审限延期至2015年8月26日。本案审理中，因需先行解决其他相关事宜，本院于2015年8月20日裁定中止审理。本案现已审理终结。
被告玉门市人民政府于2014年10月17日作出玉政发（2014）（57号）《玉门市人民政府关于撤销小金湾乡集体林权制度颁发的林权证的决定》，该决定认定玉门市小金湾乡在集体林权制度主体改革及林权证办理中，存在不符合林改政策、林权登记不实等问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款、第四款之规定：依法撤销玉门市小金湾乡马由布等38人持有的林权证。
原告马福明、马益元、马由布、马克伟诉称：2011年初，随着农村林地改革的进一步深化，经玉门市小金湾乡政府的多次讨论研究，并报玉门市政府同意，将乡政府统一开发的建设的1200亩林地承包给了38户村民经营管理，约定承包期为70年，并签订了承包合同。玉门市林业局给村民颁发了林权证，记载了林地的树种、性质、使用年限。原告是领到林权证的村民。承包村民为了林地的发展，投入了大量的人力物力，使原来无人管理的林地改变了面貌。2010年小金湾东乡族乡政府的工作报告中明确指出：调引新疆和田骏枣10万株，栽植经济林500亩，并投资168万元建成配套滴灌供水系统，为我乡发展高效万亩田奠定了基础。这是乡政府与村民共同努力的结果。但之后乡政府在没能通过承包农户同意的情况下，将这片土地擅自卖给了富源村，造成承包林地农户上访。2014年10月17日，玉门市人民政府作出的《关于撤销小金湾乡集体林权制度改革颁发的林权证的决定书》玉政发（2014）57号文件，以林地承包不符合林改政策为由，撤销了原告在内的玉门市小金湾乡38户村民持有的林权证。并在不通过承包村民同意的情况下，将承包村民投入大量的人力、物力、财力培育的1200亩枣树、枸杞树、杨树全部挖掉，且对承包户没有任何说法。因此部分村民进行申诉，要求酒泉市人民政府复议，酒泉市人民政府维持了原决定，是不顾事实，完全不合法的。为了维护38户承包人的合法权益，现依法起诉，请求依法撤销玉门市人民政府作出的《关于撤销小金湾乡集体林权制度改革颁发的林权证的决定》，维护农户林权证的合法有效。
被告玉门市人民政府辩称：一、原告要求撤销玉门市人民政府《关于撤销小金湾乡集体林权制度改革的林权证的决定书》的诉讼请求不能成立。二、原告诉请所依据的事实和理由不能支持其诉讼请求。1、原告诉称2011年玉门市小金湾乡政府将乡政府统一开发的1200亩林地承包给38户村民经营管理的说法与客观事实不符。从调查核实的证据来看，并不是将涉案林地承包给村民，而是承包给乡、村干部及亲属。因此从承包主体上已经违法。2、原告取得林权证不符合林改政策，依据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发（2008）10号）和《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的实施意见》（省委发（2008）41号）文件规定：“在坚持集体林地所有权不变的情况下，依法将林地使用权，通过家庭承包经营等方式落实到本集体经济组织的农户”、“按本集体经济组织现有户籍人口人均确权到户”、“集体经济组织内每个家庭及其成员平等享有承包经营权”。按照上述林改政策，小金湾乡马福明等人办理林权证，不符合林改政策。3、玉门市林业局核发林权证从程序和实体审查上均不符合《行政许可法》和国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》。在实体审查上林权登记不实。小金湾乡集体林权制度改革登记办理林权证38本，涉及面积1200亩，登记林种为防护林，主要树种为杨树。经实地勘察，小金湾乡纳入林改的地类实际为宜林荒滩地，主要树种为红柳和小灌木。所以马福明等人申请登记的林权证登记与实地不一致。同时在登记程序上不符合国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》中规定的程序。因此，小金湾乡集体林权制度改革过程中颁发的林权证违反法律规定和法定程序。4、2014年5月20日，酒泉市林业局就向玉门市林业局下发过《关于马福明等人投诉集体林权纠纷问题的督办函》，要求调查解决马福明等人反映的林权问题。玉门市林业局会同酒泉市林业进行了认真细致的调查。经调查核实，玉门市小金湾乡在办理马福明等人林权证的过程中，存在不符合林改政策、林权登记不实等问题。经研究并报酒泉市林业局同意，决定依法撤销包括马福明在内的小金湾乡集体林权制度改革颁发的林权证。2014年9月11日，玉门市林业局将《玉门市林业局撤销行政许可告知书》以书面形式告知相关人员，在法定期限内没有人员提出听证申请。2014年10月17日，玉门市人民政府作出决定，依法撤销玉门市小金湾乡马由布等38人持有的林权证。三、根据《中华人民共和国共和国行政许可法》的相关规定，玉门市政府撤销小金湾乡集体林权制度改革颁发的林权证的行政行为程序合法，适用法律正确。
被告玉门市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
一、事实方面的证据：1、酒泉市林业局《关于马福明等人投诉集体林权纠纷问题的督办函》。以证明上级林业机关在接到马福明等人的投诉后，认为涉案林地可能存在违法行为和违反政策的事实，责成玉门市林业局深入调查和解决问题的事实。2、玉门市林业局关于对马福明等人投诉集体林权纠纷问题进行调查处理的函。以证明玉门市林业局收到酒泉市林业局《督办函》后将马福明投诉问题交由玉门市小金湾乡政府调查处理的事实。3、玉门市小金湾乡证明一份。以证明因集体林权改革时将涉案林地的林改任务分解到村干部、乡干部及家属名下的事实。4、玉门市小金湾乡政府会议记录。以证明小金湾乡政府就分配涉案林地曾于2010年10月10日召开乡政府领导办公会议，决定将林改任务分解到乡、村干部及家属名下的事实。5、玉门市小金湾乡证明一份。以证明涉案林地属于国有土地、6、玉门市国土资源局证明一份。以证明涉案林地属于国有土地。7、小金湾乡政府关于林权制度改革及林权发放情况的说明。以证明为完成林改任务将林权证办理在马福明等乡、村干部名下，林权证由乡政府统一管理的事实。8、玉门市林业局对马建国、石成军的调查询问笔录。证明在林改过程中由小金湾乡领导办公会研究决定将涉案林地的权属证办理在马福明等38人名下，且涉案土地系国有的事实。9、关于小金湾乡38户农户林权证林地情况的勘验报告及风沙口示意图（玉门市林业局委托玉门市林业调查队对涉案林地采用gps定位技术进行勘验）。以证明涉案土地为宜林荒滩地，树种为红柳、零星小灌木。10、玉门市人民政府文件玉政发（2001）98号行政区划批复。以证明涉案林地在小金湾行政区域界线内。11、玉门市林业局关于小金湾乡农民反映集体林权纠纷问题的调查报告。以证明玉门市林业局收到酒泉市林业局文件后对集体林权纠纷进行调查核实的事实。
二、程序方面的证据。1、玉门市林业局会议纪要三份。以证明玉门市林业局就小金湾乡林权纠纷开会研究的事实。2、玉门市林业局撤销行政许可告知书。以证明玉门市林业局告知涉案林权证持有人决定撤销林权证的事实和告知申请听证的权利。3、玉门市林业局关于撤销小金湾乡集体林权制度改革林权证的请示。以证明玉门市林业局依职权决定撤销林权证，并请示玉门市人民政府的事实。4、玉门市人民政府常务会议纪要。以证明经会议研究决定撤销小金湾乡集体林权制度改革颁发林权证相关事宜的事实。
三、适用的法律、法规、规章及规范性文件依据：1、《中华人民共和国共和国行政许可法》第六十九条、第四十七条。2、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、3、《土地管理法实施条例》、4、国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》5、《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发（2008）10号）5、《中共甘肃省委甘肃省人民政府《关于贯彻落实中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的实施意见》（省委发（2008）41号）。6、国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知（林资发（2007）33号。7.《中共酒泉市委酒泉市人民政府关于推进集体林权制度改革的实施意见》市委发（2009）48号。8《中共玉门市市委市人民政府关于印发玉门市集体林权制度改革工作方案的通知》（市委发（2009）62号。
原告马福明、马益元、马由布、马克伟在庭审过程中，向法庭提交了下列证据：
1、马克伟、马福明林权证复印件各一份。以证明政府依据相关政策给原告等人颁发了合法的林权证。2、小金湾乡林权证书颁发大会照片两张。以证明乡政府召开群众大会，现场颁发了林权证的事实。3、2010年3月6日小金湾乡政府工作报告。以证明对该块林地上滴灌供水系统投资168万元、调引新疆和田骏枣10万株、栽植经济林地500亩的事实。4、酒泉市调查组关于小金湾乡马昂巴斯等人信访问题的答复。以证明撤销林权证的林地卖给了富源村村民，共计20万元的事实。5.玉门市林业公安局作出的（2013）002号林业行政处罚决定书。以证明在撤销林权证前对破坏林地的行为进行了处罚，该行为破坏道路西侧防风林带幼树437株的事实。6、年吾苏二乃等六人的证明。以证明2014年小金湾乡没有通过承包户的同意，将林地卖给富源村的事实。7、富源村向农户收费收据原件3张、复印件10张。8、原小金湾乡林权证林地原貌照片7张。林地破坏后的照片3张。9、申请出庭作证的证人马昂巴斯、黄奴海的证言证明乡政府对该片林权开发造林的事实、颁发林权证的事实、撤销林权证前林地遭到破坏的事实。证人黄奴海证言。证明林地的基础设施和种植的枣树、枸杞树遭到破坏的事实。
经庭审质证，对被告提交的事实方面的证据，原告的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性提出异议，认为《督办函》上对违背村民意愿的记载与事实不符，认为与本案无关。对证据2、证据3、证据4的真实性、合法性、无异议。对证据5原告认为政府的证明不能够证明土地性质，且是否是国有土地与本案无关。对证据6原告认为土地局的证明没有相应的图纸附件，证明力不够。对证据7的真实性提出异议，认为林权证由乡政府管理违背客观事实。对证据8的真实性提出异议，认为小金湾的乡长与本案有利害关系。对证据9认为勘验报告结论与事实不符。不能作为撤销林权证的依据。对证据10、证据11的真实性、合法性、关联性没有异议。
对被告提交的程序方面的证据，原告质证意见为：证据12对真实性没有提出异议，对合法性和关联性提出异议，认为林权证的撤销要权利人申请，林业局开会研究不能行使撤销的权利。证据13对关联性有异议，认为林权证的颁发有国家森林法和实施细则为依据，适用行政许可法错误。证据14对请示函的合法性提出异议，认为请示函不是行政文书。证据对政府的常务会议的合法性提出异议，认为政府的会议不能修改法律。
对被告适用法律依据方面的证据原告的质证意见为：对法律规定本身没有提出异议，认为林权证的颁发和撤销应当适用森林法及其实施细则的规定。
对原告提交的证据，被告的质证意见为：证据1对真实性没有异议，但认为办证程序错误，同时认为林权证附图印证了林权证的证载的内容与实际树种不符，证明颁发林权证不具有合法性；证据2没有提出异议；证据3提出异议，认为乡政府的工作报告，是全乡的工作情况，与本案涉案土地没有关系。证据4认为酒泉市调查组关于小金湾乡马昂巴斯等人信访问题的答复，不能证明该林地卖给了富源村村民事实，且与本案无关联性。证据5认为玉门市林业公安局作出的（2013）002号林业行政处罚决定书，证明防风林带遭到破坏的事实，但与本案无关联性。证据6认为年吾苏二乃等六人未出庭作证，其书面证明缺乏证明力，将林地卖给富源村的事实不能成立，与本案无关联性。证据7认为富源村向农户收费与本案无关联性。证据8认为照片没有标明时间，没有参照物，不能证明是涉案林地，对真实性有异议。证据9认为两位证人不知道林权证颁发的过程，对涉案林地的实际情况不清楚，对其证言的真实性有异议。
本院对当事人提交的证据认证如下：对被告提交的事实方面的证据，证据1是酒泉市林业局对本案涉案林地根据村民信访要求工作调查的督办函，与本案有关联性，法庭予以采信。对证据2、证据3、证据4原告对其真实性、合法性、关联性均无异议，法庭予以采信。证据5、证据6是政府及政府部门出具的土地性质的证明，系有权机关作出的，法庭予以采信。证据7系小金湾乡政府对林权证发放情况的说明，因与本案有关联性，法庭予以采信。证据8系玉门市林业局的调查笔录，调查程序合法，法庭予以采信。证据9系有勘验资质的单位作出的勘验报告，法庭予以采信。。证据10、11的真实性、合法性、关联性原告无没有异议，法庭予以采信。
对被告提交的程序方面的证据：证据1，证据2，证据3、证据4是玉门市林业局及玉门市人民政府按照行政程序形成的会议纪要，符合法定程序，法庭予以采信。
对被告适用法律依据方面证据：证据1至证据7系国家机关的规范性文件和颁布的法律及行政法规，法庭予以采信。
对原告提交的证据：证据1、证据2被告没有异议，且与本案有关联性，法庭予以采信。证据3系小金湾乡政府工作保告，其具有真实性，但其中没有涉案林地的具体情况，与本案不具有关联性，法庭不予认定。证据4系酒泉市林业局调查组关于小金湾乡马昂巴斯等人信访问题的答复，该答复内容涉及小金湾乡政府将枣树基地改制给富源村的事实，其具有真实性，但与本案无关联性，法庭不予认定。证据5系玉门市林业公安局作出的（2013）002号林业行政处罚决定书，该决定是对他人破坏林地违法行为的行政处罚，与涉案土地无关联性，法庭不予认定。证据6系年吾苏二乃等六人的书面证明，未出庭作证，且其证明内容与本案无关联性，法庭不予认定。证据7系富源村向农户的收费票据，与本案无关联性，法庭不予认定。证据8照片没有标明时间，没有参照物，不能证明是涉案林地，法庭不予认定。证据9证人证言不能够证明形成和发放林权证的过程，不具有证明力，法庭不予认定。
经审理查明，2010年10月，玉门市小金湾东乡族乡为方便管理、按时完成林改任务，将该乡的1200亩国有土地（宜林荒地）确权承包给了该乡38名乡、村干部和家属名下，其中乡干部16人、村干部20人、乡村干部家属2人。2011年4月26日玉门市小金湾乡向原告马福明、马益元、马由布、马克伟等38人颁发了林权证。
2014年5月，原告马福明等人就其林权证名下的树木遭到砍伐破坏等问题向酒泉市林业局进行举报和投诉。2014年5月20日酒泉市林业局向玉门市林业局出具《关于马福明等人投诉集体林权纠纷问题的督办函》，责成玉门市林业局对小金湾东乡族乡在集体林权制度改革中存在的相关问题进行调查，并将调查处理结果上报。2014年5月21日，玉门市林业局向玉门市小金湾东乡族乡人民政府出具《关于对马福明等人投诉集体林权纠纷问题进行调查处理的函》，2014年5月22日，小金湾东乡族乡人民政府向玉门市林业局上报了《关于林权制度改革及林权证发放情况的说明》。据此玉门市林业局组织相关人员，会同酒泉市林业局、小金湾乡政府，对玉门市小金湾乡农户反映的问题进行了调查。2014年9月11日玉门市林业局向38户林权证持有人送达了《玉门市林业局撤销行政许可告知书》。在法定期限内没有人提出听证申请。2014年9月18日玉门市林业局以玉门市小金湾乡在集体林权制度改革及申报林权证过程中，存在不符合林改政策、林权登记不实等错误，向玉门市人民政府报请撤销玉林证字（2011）第08848号至玉林证字（2011）第08885号共38本林权证。2014年10月17日玉门市人民政府作出《玉门市人民政府关于撤销小金湾乡集体林权制度颁发的林权证的决定》玉政发（2014）57号，以玉门市小金湾乡在集体林权制度改革及林权证办理中，存在不符合林改政策，林权登记不实等问题，依法撤销了玉门市小金湾乡马由布等38人持有的林权证。2014年12月10日，马福明、马由布、马克伟、马益元不服《玉门市人民政府关于撤销小金湾乡集体林权制度改革颁发的林权证的决定》（玉政发（2014）57号）向酒泉市人民政府提起行政复议。2015年2月4日，酒泉市人民政府作出酒政复决字（2014）7号行政复议决定，维持了玉门市人民政府玉政发（2014）57号《玉门市人民政府关于撤销小金湾乡集体林权制度改革颁发的林权证的决定》。该决定书送达后，马福明等4人不服该决定，向本院提起行政诉讼。
另查明，在林权制度改革中，玉门市小金湾东乡族乡将位于该乡东戈壁滩的1200亩宜林荒地列为林改范围，该土地为国有土地。2010年10月乡政府召开领导办公会研究林改工作，将1200亩宜林荒地确权承包给38名乡、村干部及家属名下，并由玉门市林业局颁发了林权证。林权证由乡政府统一集中管理，其中马福明、马克伟、马哈比布三人持有其名下的林权证
再查明，证载树种与实际不符。原告马福明等人未缴纳林地承包费。
本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定：有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。第三项规定违法法定程序作出准予行政许可决定的。第五项规定依法可以撤销行政许可的其他情形。据此，玉门市人民政府依职权可以撤销其颁发的林权证。
被告玉门市人民政府作出《关于撤销小金湾乡集体林权制度办法的林权证的决定》前，由其职能部门玉门市林业局对相关事实进行了调查，同时委托玉门市林业局调查规划设计队，对38户林权证证载的林地情况进行了勘验，形成了勘验报告。并向相关林权证持有人送达了《撤销行政许可告知书》，在规定的期限内，没有人行使听证的权利。其行政程序合法，法庭予以确认。
《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发（2008）10号）和《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的实施意见》（省委发（2008）41号）文件规定：“在坚持集体林地所有权不变的情况下，依法将林地使用权，通过家庭承包经营等方式落实到本集体经济组织的农户”、“按本集体经济组织现有户籍人口人均确权到户”、“集体经济组织内每个家庭及其成员平等享有承包经营权”，对勘界发证的要求是“明确承包关系后，要依法进行实地勘界，登记，核发全国统一样式的林权证，做到林权登记内容齐全规范数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。”根据上述政策规定，玉门市人民政府认定玉门市小金湾乡政府没有通过承包经营的方式落实到本集体经济组织的农户，没有签订承包合同。故不符合国家林改政策，该事实认定清楚。国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确：（二）林权证明材料合法有效：（三）无权属争议：（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地符合。本案中林权证的登记行为一没有申请，二林木的数据不准确，三附图载明树种与实际状况不符。根据上述规定玉门市人民政府认定小金湾乡政府颁发的林权证登记不实的事实认定清楚，证据充分。
综上，被告玉门市人民政府作出的《玉门市人民政府关于撤销小金湾乡集体林权制度颁发的林权证的决定》玉政发（2014）57号），认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告请求予以撤销的理由不能成立，其诉讼请求法庭不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告马福明、马益元、马由布、马克伟的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告马福明、马益元、马由布、马克伟负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 杨海全
审判员 齐 焕
审判员 郭永旺
二〇一五年十二月八日
书记员 张丽君
【附适用法律条文】
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。