河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫13行终323号
上诉人（一审被告）方城县赵河镇人民政府。
法定代表人崔明涛，任镇长。
出庭应诉负责人刘小川，方城县赵河镇党委副书记。
委托代理人张晓磊，河南宛英律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）吕保凤，女，汉族，生于1979年2月14日，住社旗县。
委托代理人宋学剑，南召县惠民法律服务所法律工作者。
一审被告方城县移民局。
法定代表人王德功，任局长。
委托代理人杨磊、王长安，系方城县移民局工作人员。
上诉人方城县赵河镇人民政府与被上诉人吕保凤、一审被告方城县移民局为履行法定职责纠纷一案，不服南召县人民法院（2017）豫1321行初20号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。各方当事人均接受了法庭询问，本案现已审理终结。
南召县人民法院一审认定以下事实：原告原住鸭河口库区，1958年移民搬迁到方城县赵河镇王岗村。2006年国家对大中型水库移民实施后期扶持政策，在全省大中型水库移民后期扶持人口核定登记时，原告及其家族共计16人同时被登记和公示为移民，并逐级上报河南省人民政府审批同意。该移民补助资金从2006年7月起按每人每月50元标准已拨付到方城县赵河镇人民政府账户。2007年11月26日，方城县赵河镇人民政府按照上级的文件精神，以原告入户晚或违反计划生育为由作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，取消了原告的移民资格，并将已发放的移民扶持资金上缴财政。原告以未收到移民扶持资金为由，多次向有关部门反映。2015年10月13日，原告收到信访处理意见书一份，该意见书显示原告的移民资格已被清除，无法享受后期移民扶持待遇。2016年1月10日，原告向法院提起行政诉讼。
南召县人民法院认为：根据《河南省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记办法》第十三条第一款第（五）项规定，移民资格的认定应经乡镇人民政府初核登记和上报，县级政府审核、公布、确认、签章认可，分类造册后报市政府审定汇总，上报省政府审批。在2006年全省大中型水库移民后期扶持人口核定登记时，原告已经被登记并经省政府批准认可为移民，取得了移民资格。此后方城县赵河镇人民政府如果认为按照上级文件精神原告不符合移民资格，不应享受有关移民待遇，应按照该登记办法的规定上报上级有权批准机构予以审批同意，之后才能取消原告的移民资格。但其未经上级有权批准机构审批同意直接作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，取消了原告的移民资格并停止支付原告移民扶助资金缺乏依据，超越职权，该行政行为侵犯了原告的合法权益，故原告要求方城县赵河镇人民政府发放其水库移民后期扶持资金的诉讼请求理由正当，本院予以支持。方城县赵河镇人民政府辩称的理由不能成立，故不予采信。按照规定，方城县移民局在移民资格认定和移民扶助资金发放过程中仅起审核、上报作用，因此原告请求方城县移民局发放水库移民扶助资金缺乏事实依据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、被告方城县赵河镇人民政府于判决生效之日起30日内为原告吕保凤发放自2006年7月1日至2016年7月1日水库移民扶持资金6000元及此后按照国家规定的标准支付至结束（即按国家法律政策结束待遇或移民资格被合法取消）为止。二、驳回原告吕保凤要求被告方城县移民局发放水库移民扶持资金的诉讼请求。诉讼费50元，由被告方城县赵河镇人民政府负担。
上诉人方城县赵河镇人民政府不服上述判决，上诉称：1、一审法院认定事实错误。上诉人不具有发放后期移民扶持资金的法定职责；上诉人不具有取消被上诉人移民资格的职权。2、一审裁判不公。原审法院判决为被上诉人支付移民补助，没有法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人答辩称：一审原告具备原告主体资格，方城县赵河镇人民政府取消移民资格并收回资金的行为违法。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
一审被告方城县移民局答辩称：一审判决正确，方城县赵河镇人民政府取消被上诉人的移民资格做法草率。
本院二审查明：一审原告于2006年被登记并公示为移民，并逐级上报河南省人民政府审批同意。其移民补助资金从2006年7月起按每人每月50元标准已拨付到方城县赵河镇人民政府账户。2007年11月26日，方城县赵河镇人民政府向方城县移民局作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，认为“赵河镇王岗村在这次移民后期补助公示中，有群众举报王岗村8组村民高秀歌等16人不符合后期补助条件。后经镇移民监察组调查核实，这16人均属入户晚或违反计生政策，应予取消。”该报告作出后，方城县赵河镇人民政府将已发放的移民扶持资金上缴财政。一审原告以未收到移民扶持资金为由，多次向有关部门反映。2012年10月25日，方城县移民局向南阳市移民局作出《关于赵河镇王岗村移民符继全等人赴市局反映问题的情况汇报》，认为高秀歌等16人不符合移民登记条件，决定取消其移民身份。2015年10月13日，方城县移民局作出信访处理意见书，认定16人提出的享受移民待遇问题无法解决。2016年1月10日，一审原告以方城县移民局和方城县赵河镇人民政府为被告，向南召县人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求是“1、依法判决二被告发放水库移民后期扶持资金6000元；2、诉讼费由二被告负担。”
本院认为：（一）关于本案一审被告适格的问题。移民资格核定及后期扶持政策落实等属于多机关共同参与的多阶段行政行为。根据河南省人民政府豫政﹝2016﹞57号《河南省完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案》、南阳市人民政府宛政﹝2016﹞76号《南阳市完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案》，乡镇人民政府负有相应的审查职责。本案中，方城县赵河镇人民政府是直接对行政相对人作出具有法律效果行为的行政机关，且方城县赵河镇人民政府已经向方城县移民局作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，亦可证实其属于适格被告。
（二）关于本案裁判方式问题。虽然一审原告提起了要求发放水库移民后期扶持资金的给付诉讼，作为行政诉讼的类型之一，给付诉讼主要围绕着原告对行政机关的请求权以及原告主张的合法权益进行审理，但是本案的核心争议在于原告原移民资格被取消是否合法。原告移民资格被取消与否、基于何种事实和法律理由以及以何种形式被何机关取消是本案给付诉讼得以继续审理的必要前提，这应当属于撤销诉讼解决的事项。方城县赵河镇人民政府于2007年以内部行政行为的方式作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，规避直接向行政相对人作出外部行政行为的正当程序，没有正式告知权利受影响的当事人取消移民资格的事实和理由，亦没有告知权利救济的方式、途径和期限，显属违法。但方城县赵河镇人民政府2007年作出的《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》不论是否属于内部行政行为外部化、是否具备可诉性，但于此时都超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年的最长起诉期限。因此，再向一审原告释明将给付诉讼转换为撤销诉讼或者告知另行对上述《报告》提起撤销诉讼已无实际意义。根据本案案情，为实质性化解行政争议，体现行政诉讼解决行政争议、保护合法权益、监督依法行政之立法目的，方城县赵河镇人民政府应当对一审原告诉请之事项重新作出行政处理。
综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
一、撤销南召县人民法院（2017）豫1321行初20号行政判决第一项，即“方城县赵河镇人民政府于判决生效之日起30日内为原告吕保凤发放自2006年7月1日至2016年7月1日水库移民扶持资金6000元及此后按照国家规定的标准支付至结束（即按国家法律政策结束待遇或移民资格被合法取消）为止”。
二、维持南召县人民法院（2017）豫1321行初20号行政判决第二项，即“驳回原告吕保凤要求方城县移民局发放水库移民扶持资金的诉讼请求”。
三、方城县赵河镇人民政府自收到本判决之日起60日内依法对一审原告要求的发放水库移民后期扶持资金之事项作出行政处理，并将处理结果书面告知原告。
四、驳回上诉人的其他上诉请求。
本案一、二审诉讼费共计100元，由上诉人方城县赵河镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 白 云
审判员 刘旭东
审判员 郭国旗
二〇一七年十月二十三日
书记员 王恒嵩