广东省清远市清新区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤1803行初53号
原告陈曦，男，1970年4月15日出生，汉族，住广州市天河区。
委托代理人李亿强，广东广信君达律师事务所律师。
被告清远市城乡规划局。地址：清远市清城区人民二路**号交通大厦。
法定代表人朱磊，局长。
委托代理人刘小韫，该局工作人员。
委托代理人余学忠，广东优晟律师事务所律师。
被告清远市人民政府。地址：清远市清城区人民二路**号。
法定代表人郭锋，市长。
委托代理人廖素程，清远市法制局工作人员。
第三人清远市清城区城市综合管理局。地址：清远市清城区新城半环北路秀丽公园南门侧。
法定代表人谢华亮，局长。
委托代理人吴嘉旻，该局工作人员。
委托代理人成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。
原告陈曦不服被告清远市城乡规划局（以下简称清远市规划局）、清远市人民政府（以下简称清远市政府）规划行政管理纠纷一案，清远市中级人民法院于2017年3月28日受理后，认为该案应由基层人民法院审理，遂于同年4月14日移送本院。本院于同日立案后，于同年6月6日依法通知清远市清城区城市综合管理局（以下简称清城区城综局）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告陈曦及其委托代理人李亿强，被告清远市规划局的副局长钟华山及其委托代理人刘小韫、余学忠，被告清远市政府的委托代理人廖素程，第三人的委托代理人吴嘉旻、成惠雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈曦诉称，2016年10月28日，被告清远市规划局作出《E17号区垃圾中转站规划批后公示》。同年11月25日，原告向被告清远市政府申请行政复议，要求撤销E17号区垃圾中转站项目建设工程规划方案批准行为。2017年3月4日，原告收到《清远市人民政府行政复议决定书》，复议决定维持了被告清远市规划局作出的E17号区垃圾中转站项目建设工程方案批准行为。被告清远市规划局于2016年9月批准E17号区垃圾中转站建设详细规划方案，未广泛征求社会公众意见，未经过科学论证，未进行社会稳定风险评估，程序违法。根据《广东省城乡规划条例》第二十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条的规定，被告清远市规划局在涉案项目规划方案报送及审批前，并未在建设项目现场进行公示，并未以周边居民得以广泛知晓的方式进行批前公示，以致周边居民和单位根本不知道家门口要建设该项目，更无法在公示期间提出反对意见。周边居民包括原告是通过“市区这个地方要建垃圾中转站啦，环保局喊你来提意见！”等新闻了解到E17号区垃圾中转站的建设信息。金世纪豪园、碧水康桥、恒福上筑、五洲世纪城、义乌商贸城、华南装饰城等周边居民和单位一得知这个消息，立即向清远市市委书记、市长、清远市规划局等提出反对意见。被告清远市规划局对此熟视无睹，匆匆在2016年9月批准E17号区垃圾中转站修建性详细规划方案，程序违法。被告清远市规划局于2016年10月28日作出《E17号区垃圾中转站规划批后公示》，违反了《广东省城乡规划条例》第三十一条关于许可事项批准后十五日内公告的规定，程序违法。被告清远市规划局以2013年核发的《建设用地规划许可证》为由答复原告超出行政复议期限，与事实不符。清远市政府于2017年1月3日划拨E17号区垃圾中转站建设用地，根据《广东省城乡规划条例》第三十七条的规定，被告清远市规划局2013年核发的《建设用地规划许可证》已失效。被告清远市规划局以失效的《建设用地规划许可证》及无反对意见为由作为其行政行为符合法律法规相关规定，与事实不符，违反法律法规规定，且程序违法，侵犯了原告的合法权益。综上，特提起行政诉讼，请求判决：1.被告清远市政府撤销清府复决〔2017〕10号《清远市人民政府行政复议决定书》；2.被告清远市规划局撤销E17号区垃圾中转站项目建设工程规划方案批准行为；3.本案诉讼费由被告负担。庭审中，原告明确上述第2项诉讼请求为：撤销被告清远市规划局于2016年9月18日作出的《E17号区垃圾中转站修建性详细规划方案》。
被告清远市规划局辩称，一、涉案项目修建性详细规划的审查批准行为不属于环境卫生专项规划的编制行为，不适用《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条规定。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三条、第七条、第八条、第九条的规定，只有国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，在实施组织编制有关土地利用规划或者有关专项规划的行为时，才须依法组织进行环境影响评价。本案中，原告诉的是被告清远市规划局对E17号区垃圾中转站修建性详细规划的审定行为，该行为显然与组织编制有关专项规划的行为属于两个不同的法律行为。因此，被告清远市规划局审定E17号区垃圾中转站修建性详细规划的行为不适用《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条的规定，无须通过举行论证会、听证会等征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。二、被告清远市规划局审定涉案项目修建性详细规划，既符合相关法律规定，也符合相关行业标准和技术规范要求。（一）审定涉案项目修建性详细规划具有明确的法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条、第四十条以及《广东省城乡规划条例》第十九条、第四十一条的规定，编制和审定修建性详细规划只是建设项目申领建设工程规划许可证的条件之一。至于项目环评工作，应属于其他部门履职行为，与被告清远市规划局无关。（二）涉案项目修建性详细规划符合所在片区控制性详细规划及相关行业标准和技术规范要求。1.涉案项目所在地块的规划条件符合区域控制性详细规划。2014年12月26日，清远市政府作出《关于同意<清远市横荷片区控制性详细规划>修编成果的批复》。对涉案项目所在地块的规划控制指标为：用地性质环卫设施用地、用地面积5015.86㎡、容积率1.0、建筑密度20%、绿地率40%、建筑限高12米、计容总建筑面积5015.86㎡。经第三人清城区城综局申请，被告清远市规划局根据《横荷片区控制性详细规划整合与修编》于2016年8月11日重新核发了涉案项目所在地块的规划条件，并出具《审定通知书》、《规划设计条件通知书》及规划设计条件图。具体规划条件要求为：用地面积5000㎡、用地性质为环卫用地、建筑密度不大于20%、容积率不大于1.0、绿地率不小于40%。被告清远市规划局所核发的规划条件均未突破上述控制性详细规划的要求。2.涉案项目修建性详细规划符合地块的规划条件。涉案项目修建性详细规划申报的主要经济技术指标为：用地面积5000㎡、容积率0.37、建筑密度19.1%、绿地率41.73%、地上建筑高度11.91m、总建筑面积1848.39㎡。上述指标完全符合被告清远市规划局重新核发的规划条件要求控制的指标范围内。3.涉案项目修建性详细规划符合相关行业标准和技术规范。根据《环境卫生设施设置标准》第4.3.2及附表《垃圾转运站用地标准》规定，中型（Ⅲ类）用地面积为4000-10000㎡、与站外相邻建筑间距≧15m、运转作业功能区退界距离≧5m、绿地率20-30%。《生活垃圾转运站技术规范》第2.2.1及其附表《转运站主要用地指标》（此为非强制性条款）规定中型（Ⅲ类）用地面积为4000-15000㎡、与相邻建筑间隔≧15m、绿化隔离带宽度≧8m。被告清远市规划局审定的涉案项目修建性详细规划，主要经济技术指标没有突破上述标准和规范要求，涉案项目在30m范围内也无相邻建筑。《生活垃圾转运站技术规范》第2.1.2条“转运站不应设在……邻近学校、餐饮店等群众日常生活聚集场所”的规定不属审定涉案项目修建性详细规划的限制条件。首先，该条为非强制性条款，若是强制性条款，则必须严格执行；其次，《生活垃圾转运站技术规范》“条文说明”第2.1.2条“若必须选址于此类地段（即邻近商场、餐饮店、学校等群众日常生活聚集场所）时，应从建筑结构和建筑形式上采取措施进行改进和完善”，此属于可以选址于此类地段的例外规定；最后，涉案项目修建性详细规划已在与相邻建筑间隔距离、容积率、绿地率、建筑密度和建筑高度等方面采取了优化处理，完全符合相关行业标准和技术规范要求。综上，2016年9月7日，被告清远市规划局依法出具了涉案项目修建性详细规划的《审定通知书》，同意项目公示无异后批出。三、被告清远市规划局审查批准涉案项目修建性详细规划的程序合法。根据《广东省城乡规划条例》第二十九条的规定，被告清远市规划局在作出涉案项目修建性详细规划审定前，以批前公示形式广泛征询社会公众意见。其中，于2016年8月27日至9月12日在项目现场进行了涉案项目修建性详细规划批前公示；同年9月2日至9月11日在《清远日报》、清远市规划局网站、无线清远手机客户端进行了公示。经公示，被告清远市规划局没有收到利害关系人的反对意见。据此，被告清远市规划局于同年9月18日在相关图纸上签字盖章，正式同意批出涉案项目修建性详细规划，并无违反法定程序。虽然被告清远市规划局在同年10月28日才进行批后公告，公告的时间有些滞后，但批后公告依法也只是一种告知行为，主要目的是以供查询，并不影响审批行为的效力，也不影响原告以及其他社会公众行使提起行政复议或行政诉讼的权利。综上所述，被告清远市规划局审批E17号区垃圾中转站修建性详细规划的行为事实清楚，符合法律规定，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告清远市政府辩称，一、被告清远市政府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，原告于2016年11月25日向被告清远市政府申请行政复议，被告清远市政府于同年11月28日立案受理，并向原告送达了《受理通知书》，同时向被告清远市规划局发出《提交答复通知书》。二、被告清远市政府的行政复议审查程序合法。被告清远市规划局于同年12月9日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经查：2013年3月29日，被告清远市规划局核发《建设用地规划许可证》。2016年6月30日，第三人清城区城综局向被告清远市规划局提交《关于要求办理E17号区垃圾中转站修建性详细规划的申请》。同年9月2日至9月11日，被告清远市规划局在《清远日报》、项目现场、清远市规划局网站、无线清远手机客户端对涉案项目修建性详细规划方案进行批前公示，公示期间没有收到利害关系人反对意见。同年10月28日，被告清远市规划局作出《E17号区垃圾中转站规划批后公告》。清远市规划局批准的涉案项目修建性详细规划方案符合《生活垃圾转运站技术规范》、《环境卫生设施设置标准》等相关规定。综上，被告清远市规划局在收到第三人提出涉案项目建设工程方案的审查申请及有关材料后，对应相关规划进行审查，并且进行了有关公示程序。被告清远市规划局批准涉案项目建设工程方案并无不当，依法应予以维持。三、被告清远市政府作出行政复议程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，被告清远市政府于2017年1月22日作出《延长行政复议审查期限通知书》，同年2月20日作出《清远市人民政府行政复议决定书》，并依法送达，程序合法。综上，被告清远市政府作出的《清远市人民政府行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人清城区城综局述称，本案不适用《中华人民共和国环境影响评价法》。根据该法第三条、第七条、第八条、第九条的规定，该法所调整的规划编制属于不针对特定管理对象的抽象行政行为。本案中，被告清远市规划局批出涉案项目修建性详细规划的行政行为属于针对特定管理对象的具体行政行为。原告援引《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条的规定属于引用法律错误。
经审理查明，2014年12月26日，被告清远市政府批复同意《清远市横荷片区控制性详细规划》修编成果，该规划是清远市横荷片区规划管理与行政许可的法定依据。《清远市横荷片区控制性详细规划整合与修编》中规定了涉案项目所在地的规划控制指标如下：用地性质为环卫设施用地、用地面积为5015.86㎡、容积率为1.0、建筑密度为20%、绿地率为40%、建筑限高为12m、计容总建筑面积为5015.86㎡、公共服务设施为垃圾中转站。
2016年6月30日，第三人清城区城综局向被告清远市规划局提出《关于要求办理E17号区垃圾中转站修建性详细规划的申请》，申请办理E17号区垃圾中转站修建性详细规划有关事宜。同年8月11日，被告清远市规划局以《清远市横荷片区控制性详细规划整合与修编》的规划控制指标为依据，作出编号为用地许可A2016-1030的《审定通知书》，核发E17号区垃圾中转站项目的规划条件为：用地面积5000㎡、用地性质为环卫用地、建筑密度不大于20%、容积率不大于1.0、绿地率不小于40%、垃圾中转站四周设置隔离绿化带。同年8月22日，涉案项目的设计单位广州房建设院有限公司与建设单位清城区城综局作出《公益性建设项目修建性详细规划数据信息承诺表》，申报涉案项目主要经济技术指标为：总建筑面积1848.39㎡、建筑基底占地面积955.14㎡、计容建筑面积1848.39㎡、绿地面积2086.68㎡、容积率0.37、建筑密度19.1%、绿地率41.73%、地上建筑高度11.91m。同年9月7日，被告清远市规划局作出编号为修规审查A2016-1042的《审定通知书》，同意涉案项目公示无异后批出。同年8月27日至9月12日，被告清远市规划局在涉案项目用地现场进行了E17号区垃圾中转站修建性详细规划批前公示；同年9月2日至9月11日，被告清远市规划局通过《清远日报》、清远市规划局网站、无线清远手机客户端等途径进行了E17号区垃圾中转站修建性详细规划批前公示。被告清远市规划局在批前公示期间没有收到利害关系人提出的反对意见。同年10月28日，被告清远市规划局作出《E17号区垃圾中转站规划批后公告》，原则同意批出第三人清城区城综局提出的涉案项目建设工程方案。
2016年11月25日，原告陈曦不服被告清远市规划局对涉案项目建设工程规划方案的批准行为，遂向被告清远市政府申请行政复议。2017年2月20日，被告清远市政府作出清府复决〔2017〕10号《清远市人民政府行政复议决定书》，维持了被告清远市规划局的上述批准行为。原告仍不服，遂向本院提起本案诉讼。
另查明，涉案项目为中型Ⅲ类垃圾转运站，目前尚未动工建设；涉案项目地30m范围以内没有相邻建筑。原告陈曦于2015年4月30日购买了座落于清远市人民三路XX楼房屋，该房屋距离涉案项目地超过300m。
本院认为，本案是不服规划行政管理纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条的规定，城市规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以组织编制重要地块的修建性详细规划，修建性详细规划应当符合控制性详细规划。控制性详细规划，是以城市的总体规划为依据，确定城市建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。修建性详细规划，是以城市的总体规划或控制性详细规划为依据，制定用以指导城市各项建筑和工程设施及其施工的规划设计，是介于控制性详细规划和具体工程项目规划之间的一个规划。本案中，E17号区垃圾中转站修建性详细规划是被告清远市规划局依据《清远市横荷片区控制性详细规划》作出的，涉案项目的主要经济技术指标均没有突破控制性详细规划的规划控制指标。原告不服涉案项目修建性详细规划，实质上是不服被告清远市政府于2014年12月26日同意批复《清远市横荷片区控制性详细规划》中关于涉案项目地被规划为垃圾中转站控制用地的行政行为，原告陈曦于2015年4月30日才购买清远市人民三路XX楼房屋，属于市政规划在前、原告购房在后，故原告与涉案项目地被规划为垃圾中转站控制用地之间不存在法律上的利害关系。而且，涉案项目修建性详细规划符合相关行业标准和技术规范中关于中型Ⅲ类垃圾转运站“与站外相邻建筑相距≥15m”等要求，涉案项目地30m范围内也没有相邻建筑，而原告所购房屋距离涉案项目地亦超过300m，可以认定被告清远市规划局批准涉案项目修建性详细规划的行政规划行为并未侵害原告的合法权益，对原告的权益不产生实质性影响。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈曦的起诉。
本案受理费50元，退回给原告陈曦。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
陈炳聪
审判员 陈桂清
审判员 邝正兵
二〇一七年九月三十日
书记员 陈 键
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。