浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行初字第60号
原告张关六。
原告李巧仙。
原告张其忠。
原告张珍建。
原告张珍辉。
原告张倩。
原告杨慧娟。
原告张路。
原告张小平。
原告楼萍利，汉族住义乌市义亭镇张家村。
原告张福川。
原告盛仙美。
原告张发华。
原告王莺。
原告张其胜。
原告何雪琴。
原告吴金芝。
原告张其吐。
原告张国伟。
原告龚花仙。
共同诉讼代表人张关六。
共同诉讼代表人李巧仙。
共同诉讼代表人张其忠。
共同委托代理人周涛。
被告义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人盛秋平。
委托代理人毛卫民。
委托代理人何晶。
原告张关六与被告义乌市人民政府其他行政管理行政复议一案，于2015年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，本院依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人张关六、李巧仙、张其忠及其委托代理人周涛，被告的委托代理人毛卫民、何晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告义乌市人民政府于2015年3月17日作出义政复决字（2015）第9号行政复议决定书，驳回张关六等20人的行政复议申请。
原告诉称，原告系义乌市义亭镇张家村村民，在该村合法拥有集体土地。因生态公墓建设，原告的土地被纳入征收范围。原告通过申请信息公开得知，义乌市义亭镇人民政府于2013年8月14日作出义镇政（2013）132号《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》，该批复原则同意义亭镇生态公墓可行性研究报告，指准项目选址在原告合法拥有的集体土地范围内。该批复违反相关规定，侵犯了原告的合法权益，遂向义乌市人民政府申请行政复议，请求撤销该批复，2015年3月22日，被告义乌市人民政府作出了义政复决字（2015）第9号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告认为，具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。本案中义亭镇人民政府作出涉案批复的行为，是由义亭镇人民政府作出，该行为是义亭镇人民政府行使行政权力进行审批的单方行为，行为对象是义亭镇建设规划办，作出涉案批复后将导致因生态公墓建设项目建设征收原告的土地，直接影响原告的土地使用权。义亭镇人民政府作出涉案《批复》的行为当然是具体行政行为。综上，被告对事实认定不清，法律适用错误，作出的复议决定侵害了原告合法权益。请求法院判令：1、依法撤销义乌市人民政府作出的义政复决字（2015）第9号《行政复议决定书》；2、义乌市人民政府履行行政复议职责，依法继续审理原告申请撤销义镇政（2013）132号《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》的行政复议案件。
原告向本院提供如下证据：
1.2015年1月19日《申请人证明材料情况说明》，原告与涉案《批复》存在利害关系。
2.征地发放款的名单，证明原告与涉案的建设用地存在利害关系，与被告的具体行政行为具有法律上的利害关系。
3.义亭镇人民政府作出的涉案《批复》（义镇政[2013]132号），证明义亭镇人民政府作出了涉案的行政行为，原告不服向被告提出行政复议。
4.被告作出义政复决字（2015）第9号《行政复议决定书》，原告对于驳回行政复议的申请不服，向法院提起诉讼，符合法定的起诉条件。
5.涉案土地被开发建设的现场照片三组共22张，第一组照片是征地前的土地原样六张，是当时由原告所在集体的村民进行管理使用的农用地和林地。第二组照片是在建造公墓时现场照片八张，通过该组照片可以看到原来的农用地被彻底的破坏。第三组照片是现在的公墓建造的现场照片八张，而这些土地大部分仍是农用地和集体土地的性质。这三组照片共同证明的是涉案《批复》的作出导致的原告所承包和使用的集体农用地被开发建设，《批复》是一个外部的独立行政行为，不是行政机关内部管理行为，被告作出的行政复议决定不符合《行政复议法》关于行政复议案件受案范围的规定。
被告义乌市人民政府辩称，义亭镇镇级公益性生态公墓由义乌市民政局审批同意成立。根据《浙江省殡葬管理条例》第二十条的规定，义亭镇镇级公益性生态公墓经义亭镇人民政府审核，国土、林业、建设出具意见，于2013年5月2日由义乌市民政局审批同意建立。二、义亭镇镇级公益性生态公墓骨灰存放室地块由浙江省人民政府审批同意征收。义亭镇镇级公益性生态公墓骨灰存放室地块涉及征收义亭镇张家村土地0.3681公顷，经义乌市人民政府、省国土资源厅审核，浙江省人民政府于2014年5月23日以浙土字A[2014]0058号《浙江省建设用地审批意见书》审批同意。三、义亭镇人民政府作出《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》系内部行政行为。该行为本身并不直接调整与原告之间的重大利益关系，与原告没有直接的行政法律上的利害关系，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可复议的具体行政行为。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出的驳回决定正确。综上所述，答辩人作出的行政复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告义乌市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：
1.行政复议申请书，证明被答辩人向本机关提起行政复议。
2.行政复议申请人代表推选书，证明被答辩人推选张关六、李巧仙、张其忠为行政复议申请人代表。
3.义民（2013）66号《关于同意筹建义亭镇级生态公墓的批复》、《义乌市农村公益性公墓、骨灰存放室审批表》，证明义亭镇镇级公益性生态公墓经义亭镇人民政府审批，国土、林业、建设出具意见，由义乌市民政局审批同意建立。
4.浙土字A[2014]058号《浙江省建设用地审批意见书》、《浙江省人民政府行政复议决定书》，证明义亭生态公墓骨灰存放室地块由浙江省人民政府审批同意征收。
5.《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》、《关于义亭镇生态公墓初步设计的批复》、市委办[2009]20号文件、义政办发[2007]9号文件，证明《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》是义亭镇政府在政府投资项目管理授权范围的范围内，对涉案项目进行审批立项的管理行为中的一个阶段性行政行为，目的在于明确项目选址、建设规模、主要建设内容、投资估算与资金筹措等内容，衔接下一步初步设计方案编制，系义亭镇政府对政府投资项目进行的内部管理行为。
6.邮政快递交易所及查询结果，证明被告作出的行政复议决定程序合法。
7.义政复决字（2015）第9号《行政复议决定书》，证明被告作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据确认如下：
原告对被告提供的证据发表如下意见：对证据1、对证据2、无异议。对证据3、不是被告作出涉案的批复所依据的事实资料和程序性文件，不是法定要求必备文件，法定要求的文件并没有出具，这个规划的批复没有对于义亭镇镇级公益性生态公墓的建设是否需要义乌市殡葬有关规划作出明确，而且实际占地面积和所批复的面积存在巨大的差异。审批表中土地性质并没有标注，因为涉案的土地只有0.3681被征收，其他的土地仍是集体性质。审批表占地面积成了122亩，多于民政局的批复。对证据4《浙江省建设用地审批意见书》是2014年5月23日作出的，浙江省行政复议决定书中明确即使在审批意见书所批准的用地29.899的建设用地里面，涉及到的公益公墓的建设只有0.3681，其他的土地并不是用于这个项目的建设。对证据5、《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》，义亭镇人民政府不具备可行性研究报告批复的权利，它的职能部门是义乌市发展和改革局。这份批复有具体的选址地址、建设规模、建设的主要内容，它是一个独立且完整的行政行为，并不是程序性的行为，必须先取得可行性研究报告才能进行下一个。按照国办发[2004]20号国务院关于投资体制改革的规定，对政府的投资项目要进行三项的独立审批，一是项目建议书的审批，取得后要到规划、土地、环境保护等部门去审核取得相关的预审意见，取得这些文件后才能进行可行性研究报告的批复，再往下走项目的初步设计文件进行审批，这三个环节之间是相互独立的。对《关于义亭镇生态公墓初步设计的批复》，实际上是在经过了可行性研究报告批复后作出的，它们之间虽然具有先后的顺序关系，但设计批复是一个独立的批复，是对它建设的具体设计的要求作出了明确。对市委办[2009]20号文件无法确认被告对本案的批复具有合法的法律职权。对义政办发[2007]9号文件可以证明被告没有按照相关法律规定对涉案项目进行审批、审查，其所依据的事实和适用的法律存在严重错误。对证据6没有异议。对证据7有异议，本案的可行性研究报告批复性是一个独立的行政行为，不是机关内容的管理行为，它是对社会对外发生法律效力，因此该行政复议决定书作出的驳回行政复议申请的决定是错误的。
被告对原告提供的证据发表如下意见：对证据1、2、3、4无异议，但是对证据5照片的真实性无异议，公墓建设项目的批复不是义亭镇人民政府，与本案不具有关联性。
本院对原、被告双方提供证据的真实性均予以确认。
经审理查明，原告张关六等20人系义乌市义亭镇张家村村民，因生态公墓建设，原告的土地被纳入征收范围。2013年4月17日义乌市民政局作出义民（2013）66号文件，同意义亭镇人民政府在义亭镇张家村五间房地块建设义亭镇镇级公益性生态公墓，该工程规划占地面积114亩，收文后请按规定向国土、住建、林业等部门办理审核意见，完成审核后，提交相应材料报我局审批。义乌市义亭镇人民政府向义乌市国土、林业、建设部门办理审核意见后，义乌市民政局于2013年5月2日作出同意按生态公墓批复办理。《义乌市人民政府办公室印发义乌市政府投资项目管理办法的通知》（义政办发[2007]9号）第十六条规定：项目总投资在500万元以上的政府投资项目，项目业主须分别编项目建议书、项目可行性研究报告和初步设计报批；项目可行性研究报告由市发展和改革局批准。《中共义乌市委办公室义乌市人民政府办公室关于推进扩权强镇增强镇街综合发展能力的实施意见》中第4项由发改委批准的政府投资项目交办给各镇街行使。义亭镇人民政府于2013年8月8日向义亭镇规划建设办作出义镇政（2013）132号《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》的文件，文件载明：来文已收悉，经审查，义亭镇生态公墓符合义乌市城市总体规划、土地利用规划和环境保护要求，原则同意义亭镇生态公墓可行性研究报告，主要内容批复如下：一、项目选址，位于义乌市义亭镇张家村北侧山坳，东靠山，南靠张家村，西靠上佛路，北靠山；二、建设规模，义亭镇生态公墓按《中华人民共和国殡葬管理条例》、《浙江省殡葬管理条例》、《殡仪馆建筑设计规范》标准进行建设；三、主要建设内容，包括骨灰存放室建设、生态墓建设、树葬区、草坪葬区及周边绿化工程等；四、投资估算与资金筹措，项目估算总投资为3550万元，建设资金由义亭镇财政解决，据此编制初步设计方案报批等内容。原告遂向义乌市人民政府申请行政复议，请求撤销该《批复》。被告义乌市人民政府于2015年3月17日作出义政复决字（2015）第9号行政复议决定书，认为义亭镇人民政府为批复义亭镇规划建设办提交的申请报告而作出的《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》（义镇政[2013]132号），目的在于明确项目选址、建设规模、主要建设内容、投资估算与资金筹措等内容，衔接下一步初步设计方案编制，系义亭镇政府对政府投资项目进行的内部管理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可复议的具体行政行为，故驳回张关六等20人的行政复议申请。原告不服，诉至本院。
本院认为，义亭镇镇级生态公墓由义乌市民政局同意筹建，公墓建设需要项目业主义亭镇人民政府编制项目建议书、可行性研究报告和初步设计报批。涉案的《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》涉及项目选址、建设规模、建设内容、投资估算和资金筹措等内容，并要求据此编制初步设计方案报批。说明该批复是义亭镇政府对政府投资项目进行的内部管理，是对项目可行性研究报告这一环节内容的批复，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，且该批复的内容也没有影响原告的合法权益，故被告驳回原告行政复议申请并无不当。综上，原告的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 冯少华
审 判 员 金 莉
审 判 员 钟雪丹
二〇一五年六月二十五日
代书记员 朱丽敏