广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终243号
上诉人（原审被告）：深圳市福田区人民政府。住所地：广东省深圳市福田区福民路123号福田区人民政府大楼。
法定代表人：肖亚非，区长。
委托代理人：蔡晓，系福田区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：唐伟，广东格威律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：深圳锦峰集团有限公司。住所地：广东省深圳市福田区上步南路锦峰大厦**层。
法定代表人：魏国华，该公司董事长。
委托代理人：苏新明，广东深亚太律师事务所律师。
上诉人深圳市福田区人民政府（下称福田区人民政府）因与被上诉人深圳锦峰集团有限公司（下称锦峰公司）行政不作为纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2015）深中法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明以下事实：2008年8月25日，深圳市福田区城中村（旧村）改造办公室和深圳市岗厦实业股份有限公司在深圳市岗厦股份实业有限公司民兵之家三楼会议室和福田街道办事处一楼公开展示《福田区岗厦河园片区改造专项规划》。原告认为上述公开展示的专项规划将原告已确权的的福岗园一期未开发用地3542平方米作为整合用地纳入专项规划，但未对原告土地权益进行合理安排，遂向深圳市规划和国土资源委员会提出协调请求。2009年11月9日，深圳市规划和国土资源委员会作出深规土函〔2009〕743号《关于福岗园部分未开发用地有关意见的函》，载明：“深圳锦峰集团有限公司：你司《关于要求在岗厦河园片区改造专项规划中合理解决我司福岗园一期未开发用地土地权益的请示》收悉。经研究，有关意见函告如下：你司关于B119－42宗地的相关权益诉求应首先与岗厦河园片区改造的开发主体进行沟通，并由福田区政府协调解决。”
2014年3月10日，广东深亚太律师事务所向被告提交《关于请求政府对锦峰集团合法享有福田中心区B119－42地块土地使用权依法确权的律师函》，称其受原告委托，就请求政府对合法归属于原告的福田区岗厦河园片区B119－42地块3542平方米土地使用权依法确权一事，请求被告：依法撤销或修正福田区旧改办编制的《福田区岗厦河园片区改造专项规划》中有关将已合法归属于深圳锦峰集团有限公司的用地“福田区岗厦河园片区B119－42地块3542平方米”纳入专项规划并划入“绿地”的错误编制，并允许深圳锦峰集团有限公司依法继续开发。被告确认收到上述律师函。
2014年11月27日，深圳市福田区国有资产监督管理委员会作出《关于福田中心区B119－42号地块未开发部分权属问题的复函》，称：“深圳锦峰集团有限公司：你公司委托广东深亚太律师事务所发来《关于请求政府对锦峰集团合法享有福田中心区B119－42地块土地使用权依法确权的律师函》，现就来函反映的问题回复如下：锦峰公司改制相关资料显示，在锦峰公司改制过程中，B119－42号地块未开发部分的权益未纳入改制评估资产范围，不属于改制资产；改制股权受让人也并未就该部分权益支付对价。虽然该地块房地产证登记的权利人‘深圳市福田区旧村改造开发公司’未作变更，但该地块权益仍然属于国有资产。因此，你公司对B119－42号地块未开发部分权益主张权利，缺乏事实依据。如果你公司认为上述地块权益存在权属争议，可循法律途径提出权利主张。”
2015年1月19日，原告向被告邮寄《关于福田区政府对合法归属于深圳锦峰集团有限公司的岗厦河园片区B119－0042地块3542平方米土地使用权依法确权的请求既不作出处理又不予答复再次请求进行回复的报告》，称：“我司于2014年3月10日，聘请广东深亚太律师事务所致函贵区政府，送达了《关于请求政府对锦峰集团合法享有福田中心区B119－42地块土地使用权依法确权的律师函》，详细阐明了B119-42地块土地使用权归我集团所有的事实依据和法律依据，请求依法撤销或修正福田区旧改办编制的《福田区岗厦河园片区改造专项规划》中有关将已合法归属于我集团的用地‘福田区岗厦河园片区B119－42地块3542平方米’纳入专项规划并划入‘绿地’的错误编制，并允许我集团依法继续开发。但遗憾的是，贵区政府既不处理又不答复。……2014年12月1日，我集团收到了深圳市福田区国有资产监督管理委员会《关于福田中心区B119－42号地块未开发部分权属问题的复函》，但遗憾的是至今未收到贵区政府的复函。我集团对2014年11月27日福田区国有资产监督管理委员会向我集团发来的《关于福田中心区B119－42地块未开发部分权属问题的复函》有异议，我集团认为福田区国有资产监督管理委员会与我集团在B119－42地块未开发部分权属问题上有利害关系，不具解决和回复的主体资格，不能代表福田区政府对我集团的请求答复。为此，我集团于2014年12月11日，向贵区政府递交了《关于再次请求福田区政府对合法归属于深圳锦峰集团有限公司的岗厦河园片区B119－42地块3542平方米土地使用权依法确权进行回复的报告》，但贵区政府拒收。无奈，我集团委托律师直接到贵区政府信访局请求转递，贵区政府信访工作室ＸＸ律师收了我集团递交的《关于再次请求福田区政府对合法归属于深圳锦峰集团有限公司的岗厦河园片区B119-0042地块3542平方米土地使用权依法确权进行回复的报告》和广东深亚太律师事务所递交的《关于再次请求福田区政府对合法归属于深圳锦峰集团有限公司的岗厦河园片区B119－42地块3542平方米土地使用权依法确权进行回复的律师函》，ＸＸ律师答应15日内给予答复，但至今也没给收条。因此，我集团只有通过邮局邮寄我集团《关于再次请求福田区政府对合法归属于深圳锦峰集团有限公司的岗厦河园片区B119-42地块3542平方米土地使用权依法确权进行回复的报告》、《关于呈送深圳锦峰集团福田中心区B119-42地块土地使用权归属确权案全国著名法学专家论证意见书的报告书》，请求贵区政府在2015年1月30日前回复我司，否则我司将依法提起行政诉讼。”邮单显示该邮件签收时间为2015年1月20日。被告亦确认原告邮寄报告的事实。
2015年1月20日，深圳市福田区信访局向原告送达《不予受理告知书》，该《不予受理告知书》“信访日期”一栏载明：“2014－12－11”；“反映事项一栏”载明：“2014年12月1日，深圳锦峰集团有限公司收到了深圳市福田区国有资产监督管理委员会《关于福田中心区B119－42地块未开发部分权属问题的复函》，信访人要求福田区政府给予复函。”“告知事项”一栏载明：“你（们）反映的问题，按照《广东省信访条例》等法规规定，属于不予受理的第二类情况。请向法院提出。”“不予受理情况”一栏载明：“已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的”。
2015年2月17日，原告诉至原审法院，请求：一、确认被告深圳市福田区人民政府未履行法定职责，对原告请求被告依据市规土委意见对“福田区岗厦河园片区B119-42地块3542平方米土地使用权归属于原告依法确权”既不作出处理又不予答复的不作为行为违法；二、判令被告履行法定职责，在十五日内作出处理决定并予以答复。一审庭审时，原告进一步明确：针对原告于2015年1月19日向被告邮寄的《关于福田区政府对合法归属于深圳锦峰集团有限公司的岗厦河园片区B119－0042地块3542平方米土地使用权依法确权的请求既不作出处理又不予答复再次请求进行回复的报告》，被告未予处理答复的行为构成行政不作为。
另，截止至2015年5月20日原审法院一审公开开庭审理本案时，被告仍未对原告的前述请求作出书面答复。
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（七）保护各种经济组织的合法权益；……”根据深圳市人民政府于2004年10月22日发布的《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》（深府[2004]177号，2014年07月21日被废止）第六条、第七条第一款的规定，各区政府负责组织编制城中村改造专项规划，经市规划主管部门综合协调后报市规划委员会批准，并将生效的专项规划予以公告。各区人民政府负责组织、协调本辖区内城中村改造项目的实施。另，根据《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号，自2009年12月1日起施行）第八条第一款的规定，各区政府（含新区管理机构）组织辖区内城市更新用地的整理，组织辖区内综合整治类更新项目和市政府确定由其实施的拆除重建类更新项目的实施，对功能改变类和其他拆除重建类更新项目的实施进行协调。根据深圳市人民政府于2012年1月21日发布的《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号）第八条的规定，市规划国土部门和区政府应当建立城市更新工作投诉处理制度，对受理的投诉及时进行调查和处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；……”
原告自2014年3月10日首次通过律师事务所向被告提交书面申请，请求撤销或修正福田区旧改办编制的《福田区岗厦河园片区改造专项规划》中有关将已合法归属于深圳锦峰集团有限公司的用地“福田区岗厦河园片区B119－42地块3542平方米”纳入专项规划并划入“绿地”的错误编制，并允许深圳锦峰集团有限公司依法继续开发。被告收到原告的上述书面申请后未作出书面答复。此后原告于2014年12月、2015年1月先后再次向被告提交书面报告，请求对原告的上述请求作出处理答复，但被告仍未作出处理答复。2015年1月20日，针对原告通过信访再次提出的同样请求，被告信访部门表示不予受理。综上，被告针对原告的请求事项未作出处理，构成行政不作为。原告关于被告不作为行为违法并要求判令被告履行法定职责的请求成立，予以支持。
关于被告提出的原告请求事项不属于被告法定行政职责范围以及深圳市福田区国有资产监督管理委员会已对原告的请求作出回复的主张，原审法院认为，首先，被告作为一级人民政府，具有保护各种经济组织合法权益的法定职权。在被告辖区范围内，原告认为其合法财产权益受到被告下属深圳市福田区城中村（旧村）改造办公室的行为侵害，向被告寻求行政救济，被告应对原告的请求事项作出回应。其次，本案涉案的福田区岗厦河园片区改造项目属于深圳市城中村改造项目。无论是根据岗厦河园片区改造项目专项规划编制时施行的《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》的相关规定，还是根据原告向被告提出履行职责请求时施行的《深圳市城市更新办法》的相关规定，被告对整个涉案城中村改造项目的实施均负有组织协调的职责。故针对原告就涉案城中村改造项目提出的相关请求，被告负有处理答复的法定职责。第三，本案没有证据显示深圳市福田区国有资产监督管理委员会的复函行为是基于被告的委托，且原告请求处理答复的对象是被告，原告亦再三明确请求被告对其请求作出回应，故深圳市福田区国有资产监督管理委员会的复函行为不能视为被告已对原告的请求事项作出答复处理。
综上，本案被告对原告的请求事项未有作出处理，构成行政不作为；被告依法应对原告关于岗厦河园片区B119－0042地块相关请求事项作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：被告深圳市福田区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告关于岗厦河园片区B119－0042地块相关请求事项作出处理。
上诉人福田区人民政府不服一审判决，提出上诉称：深圳市规土委对建设项目专项规划行使审批权限，福田区人民政府不享有规划审批权限。福田区人民政府已指派福田区国资委对锦峰公司反映的问题予以了回复。一审法院援引《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作为认定上诉人法定职责的依据，属于适用法律错误。请求二审法院依法撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人锦峰公司二审答辩称：本案中的《福田区岗厦河园片区专项规划》属于上诉人的法定职责。上诉人认为福田区国资委的复函是接受上诉人的委托作出的理由不能成立。原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：深圳市人民政府于2004年10月22日发布的《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》（深府[2004]177号，2014年07月21日被废止）第六条、第七条第一款的规定，各区政府负责组织编制城中村改造专项规划，经市规划主管部门综合协调后报市规划委员会批准，并将生效的专项规划予以公告。各区人民政府负责组织、协调本辖区内城中村改造项目的实施。《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号，自2009年12月1日起施行）第八条第一款的规定，各区政府（含新区管理机构）组织辖区内城市更新用地的整理，组织辖区内综合整治类更新项目和市政府确定由其实施的拆除重建类更新项目的实施，对功能改变类和其他拆除重建类更新项目的实施进行协调。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；……”依据上述规定，上诉人福田区人民政府依法具有对该辖区范围内旧改项目专项规划的实施进行协调的法定职责。本案中，被上诉人锦峰公司于2014年3月10日向上诉人福田区人民政府提交书面申请，请求撤销或修正福田区旧改办编制的《福田区岗厦河园片区改造专项规划》中有关将已合法归属于锦峰公司的用地“福田区岗厦河园片区B119－42地块3542平方米”纳入专项规划并划入绿地的错误编制，并允许锦峰公司继续开发。福田区人民政府收到锦峰公司的上述书面申请后未作出书面答复。此后锦峰公司于2014年12月、2015年1月先后向福田区人民政府提交书面报告，请求对锦峰公司的请求作出处理答复，但福田区人民政府一直未作出书面处理答复并于2015年1月20日对于锦峰公司通过信访提出的请求，由其信访部门出具了《不予受理告知书》。因此，福田区人民政府对锦峰公司的请求事项未作出处理答复，构成行政不作为，属于不履行法定职责的行为。虽然深圳市福田区国有资产监督管理委员会于2014年11月27日对锦峰公司作出了《关于福田中心区B119－42号地块未开发部分权属问题的复函》,但福田区人民政府未能出具证据证明深圳市福田区国有资产监督管理委员会的复函行为是基于福田区人民政府的委托，深圳市福田区国有资产监督管理委员会出具复函的行为不能视为福田区人民政府已对锦峰公司的请求事项作出答复处理。原审判决判令福田区人民政府在判决生效之日起六十日内对锦峰公司的请求事项作出处理正确，本院依法应予以维持。上诉人福田区人民政府主张锦峰公司的请求事项不属于其法定职责的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，原审判决正确，本院依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由福田区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 朱璐明