山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终241号
上诉人（原审原告）江广贤。
被上诉人（原审被告）青岛市公安局市北分局。
负责人管恩富，局长。
委托代理人王彦，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府。
法定代表人杨旭东，区长。
委托代理人王迎春，该区政府工作人员。
上诉人江广贤因诉被上诉人青岛市公安局市北分局、青岛市市北区人民政府治安行政处罚及行政复议一案，不服青岛市市北区人民法院于2017年2月6日作出的（2016）鲁0203行初114号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年6月16日，被告青岛市公安局市北分局接青岛市市北区人民政府信访局报案称，自2016年5月25日至今，十余名居民因房屋拆迁补偿问题，多次到区政府门前非法聚集，采取喊口号、举牌子、唱国歌等方式扰乱区政府正常工作秩序，2016年6月16日被告受理案件，负责调查江广贤的违法事实。2016年6月24日，江广贤等人在青岛市公安局市北分局门前聚集，民警随即口头传唤原告至公安机关接受询问。经经查明，原告，先后共八次到市北区政府门前上访，呼喊口号。被告青岛市公安局市北分局根据查明的事实，于2016年6月24日对原告作出行政拘留五日�处罚，现已执行完毕。原告对行政处罚不服，向被告青岛市市北区人民政府申请复议，2016年8月1日，被告青岛市市北区人民政府作出《行政复议决定书》，维持了原行政行为。
原审法院认为，第一，被告青岛市公安局市北分局具有治安管理职责，对于发生在青岛市市北区辖区内的案件享有管辖权。派出所是县级公安机关的派出机关，在本案中，派出所以青岛市公安局市北分局的名义作出行政行为。故原告认为派出所没有管辖权的意见不成立，不予采信。第二，《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定：“对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明”。被告青岛市公安局市北分局现场发现原告存在违反治安管理的行为，采取口头传唤，并记入询问笔录，传唤方式�无不当。第三，《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”青岛市市北区人民政府门前并不是信访接待场所，原告到区政府门前聚集上访，并呼唤口号，确属不当。被告青岛市公安局市北分局认定原告2016年期间，共8次到市北区政府门前上访，在区政府门前呼喊口号，扰乱正常办公秩序，有原告的询问笔录和录像在案佐证，认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”，据此，被告青岛市公安局市北分局以扰乱政府机关办公秩序为由，对原告作出的《行政处罚决定书》，适用法律正确，程序合法。第四，被告青岛市市北区人民政府作出的复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，复议结果正确。第五，行政赔偿案件中，行政机关承担赔偿责任的前提是行政行为违法并造成损害。被告青岛市公安局市北分局作出的行政处罚合法，且并未对原告造成损害，原告要求被告青岛市公安局市北分局公开赔礼道歉并赔偿损失，没有事实依据和法律依据，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告江广贤的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由原告承担。
上诉人江广贤不服原审判决，上诉称：一、上访是法律赋予的权利，上诉人的合法权益受到侵害，通过信访部门拖了九年之久未能解决，上�人要求见青岛市市北区人民政府的领导投诉、举报相关机关责任人，不作为乱作为，推诿扯皮，迟迟未能解决自身的合法权益，实属被逼无奈之举。根据处罚法规定，扰乱机关秩序，致使工作不能正常进行，尚未造成严重损失的，才给予行政处罚。本案中，上诉人在青岛市市北区人民政府门前并没有进入政府办公区域，离办公区域30米左右的行为，怎么可能影响政府办公秩序，也没有给政府造成何种损失的事实证据，更没有较严重的后果，处罚决定纯属主观臆断，擅自提高处罚幅度，量罚明显不当。二、程序违法。证据查获经过证明，本案是由青岛市市北区人民政府信访局2016年6月16日报案至青岛市公安局市北分局，由该分局统一安排，由兴隆路派出所当日受案调查。6月24日，派出所接到分局通报，上诉人等人在分局门前聚集，民警赶至分局门前，并根据《治安管�处罚法》第八十二条的规定，对上诉人进行了口头传唤，并进行询问查证。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条第三款的规定，上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。该案中，被上诉人青岛市公安局市北分局没有指定受案所辖派出所的书面通知证据，存在违法。根据处罚法第八十二条规定，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。该案中，上诉人并没有在抓获现场的违法行为，处罚决定书也未认定，故应当使用传唤证传唤。综上，对上诉人的传唤程序违法。三、证据违法无效。被上诉人青岛市市北区人民政府没有事实证据证明收到过青岛市公安局市北分局在行政复议中作出具体行政行为的相应证据，青岛市公安局市北分局也不能证明其提交过。根据《最高人民法院关于行政事实证据若干问题的规定》第六十一条的规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的证据。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。该案中，被上诉人青岛市市北区人民政府没有向法庭提供其作出具体行政行为的相应证据，故应当视为被上诉人青岛市市北区人民政府没有证据。被上诉人青岛市公安局市北分局提交的相应证据，除询问笔录、处罚决定书外，其他证据都是为证明其程序合法而补办的，属于造假行为。综上，原审法院认定�实不清，适用法律错误，请求二审法院：1、撤销青岛市市北区人民法院（2016）鲁0203行初114号行政判决；2、撤销青岛市公安局市北分局青公（北）行罚决字[2016]024号公安行政处罚决定书；3、撤销青岛市市北区人民政府作出的北政复决字[2016]38号行政复议决定书；4、由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人青岛市公安局市北分局辩称：上诉人多次在市北区人民政府门前呼喊口号，扰乱正常办公秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，予以处罚。请求维持原判。
被上诉人青岛市市北区人民政府提交书面答辩意见称，青岛市公安局市北分局作出的行政处罚合法，被上诉人青岛市市北区人民政府作出的复议决定正确，程序合法。请求予以维持。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，一、关于被上诉人青岛市公安局市北分局对上诉人作出拘留五日的行政处罚是否过重的问题。国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……本案中，因被上诉人青岛市市北区人民政府门前并非信访接待场所，故上诉人自2016年6月6日至2016年6月24日期间多次到该区政府门前聚集上访并呼唤口号的行为显属不当，扰乱了政府正常的办公秩序，情节较重。因此，被上诉人青岛市公安局市北分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的上述规定，对上诉人处以拘留5日的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确、处罚得当。
二、关于被上诉人青岛市公安局市北分局对上诉人采用口头传唤的方式是否合法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。本案中，被上诉人青岛市公安局市北分局于2016年6月16日接到青岛市市北区人民政府信访局的报案材料，同日受案调查。2016年6月24日，上诉人等人在被上诉人门前聚集，执勤民警遂依据上述规定对上诉人进行口头传唤，并将该情况记载于对上诉人的询问笔录中，传唤程序合法。
三、关于被上诉人青岛市市北区人民政府所作行政复议决定书是否合法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。根据上述规定，作为复议机关，被上诉人青岛市市北区人民政府在原行政行为作出机关青岛市公安局市北分局已就被诉行政处罚决定的合法性举证的情况下，可以不再重复举证，而只就被诉复议决定的程序进行举证。在原审庭审中，被上诉人青岛市市北区人民政府向法院提交了行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复意见书、行政复议决定书及相应送达回证，复议程序合法，作出维持原行政行为的复议决定，结果正确。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江广贤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李国宁
代理审判员 林 桦
代理审判员 刘力铭
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳