浙江省临海市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）台临行初字第7号
原告仙居县常青山庄老年公寓。
法定代表人王具州。
委托代理人林统。
被告仙居县国土资源局，住所地仙居县城关环城东路64号。
法定代表人吴勇卫。
委托代理人蒋立峰。
委托代理人周成海。
原告仙居县常青山庄老年公寓诉被告仙居县国土资源局土地行政许可一案，向台州市中级人民法院提起行政诉讼。台州市中级人民法院作出（2014）浙台行辖字第13号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2014年2月8日受理后，于2014年2月11日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月17日公开开庭审理了本案。原告仙居县常青山庄老年公寓法定代表人王具州及其委托代理人林统、被告仙居县国土资源局的委托代理人蒋立峰和周成海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月10日，被告仙居县国土资源局作出《关于仙居县常青山庄老年公寓项目供地申请予以退回的决定》。该决定的主要内容：仙居县人民政府对原告仙居县常青山庄老年公寓建设项目供地审批的申请，经审查后认为：待制定和完善社会养老服务体系建设发展规划后再予以审批，故我局曾口头告知原告暂缓审批。现经实地踏勘，发现原告在报批的土地上存在未经批准擅自动工的违法行为，故决定供地申请予以退回，待违法用地依法查处后，由仙居县常青山庄老年公寓重新提出供地申请。
被告向本院提交被诉具体行政行为的证据和规范性文件依据：1、《仙居县建设用地审查意见表》一份，用以证明被告已按法定权限履行了初审职责。2、证人娄某、朱某、王某庭审证词，证词主要内容：被告仙居县国土资源局干部娄某（仙居县常青山庄老年公寓项目供地申报承办人）于2011年4月27日即将原告申请的报件上报给仙居县人民政府，在被县政府告知退回报件后，娄某又多次报送材料；朱某、王某证明至2012年9月下旬，报件仍在仙居县人民政府。上述证人证词用以证明被告已履行了上报的职责。3、《违法案件立案呈批表》、违法现场照片各一份，用以证明原告在报批供地范围内有违法建设事实，被告发现违法问题后决定退还用地申请。被告向本院提供的规范性文件依据有《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、浙江省《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条。用以证明：1、本案建设用地的批准机关是仙居县人民政府而非被告；2、被告已依法履行了自己的职责；3、被告作出退还用地申请决定符合法律规定。
原告仙居县常青山庄老年公寓诉称：2008年1月28日，原告的发起人与埠头镇人民政府签订了项目引进意向书，由王具州等人建设“仙居县常青山庄老年公寓”。2008年3月14日仙居县民政局发文准予原告仙居县常青山庄老年公寓办理民办非企业单位登记手续。后仙居县发展和改革局对原告常青山庄老年公寓建设项目进行立项。2010年1月13日浙江省人民政府发布批文浙土字b（2009）第0276号将项目建设所需的集体土地予以征收。2011年1月29日，仙居县建设规划局对该地块放样定桩。2011年2月16日，仙居县建设规划局向原告颁发地字仙用规证11-1004号建设用地规划许可证。后原告陆续缴纳了相关费、税。2011年4月9日，被告仙居县国土资源局接收了原告的申请及全部材料，并在受理告知书中表明将于2011年4月29日作出行政许可与不许可决定。2013年12月11日，原告收到被告仙居县国土资源局作出的《关于仙居县常青山庄老年公寓项目供地申请予以退回的决定》。该决定程序上远超行政许可的期限，内容记载失实，所依据的政策文件是仙居县人民政府针对原告的不停交涉而制定的。综上，原告认为原告已按相关规定提供了所有材料并缴纳了相关税费，符合颁发建设用地批准书的条件。被告仙居县国土资源局接受材料后却迟迟不给予原告建设用地批准书，还违法出具退回供地申请的决定。被告长期拖延的行为直接影响了原告的项目建设，致原告先期投入的500余万元始终闲置造成巨额损失，严重侵害了原告的合法权益。为此，提起诉讼，请求法院依法判决：1、撤销被告仙居县国土资源局于2013年12月10日出具的《关于仙居县常青山庄老年公寓项目供地申请予以退回的决定》；2、立即向原告发放国有建设用地划拨决定书、建设用地批准书。
原告为证明自己的主张，向本院提交并在庭审中出具的证据有：1、民办非企业单位登记证书一份；2、组织机构代码证各一份；3、仙居县民政局仙民（2008）1号一份；4、仙居县民政局仙民（2008）11号文件一份；上述1-4号证据用以证明原告主体适格。5、仙居县人民政府办事大厅国土局窗口受理告知书一份；6、仙居县国土资源局出具的《关于仙居县常青山庄老年公寓项目供地申请予以退回的决定》一份；上述5-6号证据用以证明被告受理原告的用地申请及退回供地申请的事实。7、仙居县新闻公布一份，用以证明企业项目可以先进行建设后补办相关报批手续。8、缴费凭证十五张，用以证明原告依照规定向相关行政机关缴纳费、税的事实。9、仙居县国土资源局2011年4月7日制作的《实地踏勘与信访情况表》一份；10、仙居县常青山庄老年公寓与仙居县埠头镇沙岙村签订的协议书一份；11、证人方某庭审证词。上述9-10号证据用以证明原告并不存在违法建设情况。
被告仙居县国土资源局辩称：一、被告的主体不适格。根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定，原告仙居县常青山庄老年公寓项目供地批准机关是仙居县人民政府而不是被告仙居县国土资源局。二、被告仙居县国土资源局已履行了自己的法定职责。2011年4月19日，原告向被告提交了《仙居县常青山庄老年公寓建设项目的用地申请》，被告依法予以初审并受理。受理后，被告行政审批科根据有关工作要求，对该建设项目进行审查并拟定供地方案，于2011年4月27日审核通过，然后根据审批权限将该建设项目用地审批的报件上报仙居县人民政府审批。2011年12月，仙居县人民政府办公室通知被告仙居县国土资源局退回报件。被告拿回报件后，即通知原告负责人王具州退回相关申请材料。王具州表示相关材料不愿取回，先放在被告处。2012年4月份，被告又将该建设项目审批的有关情况向县府办作了汇报，并在此后将该建设项目报件三次送仙居县人民政府审阅，仙居县人民政府始终未予审批。三、2013年7月15日，仙居县人民政府出台了《关于加快推进社会养老服务体系建设的补充意见》，被告仙居县国土资源局经实地踏勘发现原告未经批准擅自动工的违法行为。根据规定待违法用地依法查处后，原告重新提出供地申请。总之，原告之诉没有事实依据和法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
在庭审质证过程中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见，对《仙居县建设用地审查意见表》、证人娄某、朱某、王某庭审证词的真实性无异议；对房屋现场照片的真实性无异议，但认为现场照片及《违法案件立案呈批表》中的内容并不能证明原告存在违法建设的事实。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：认为仙居县常青山庄老年公寓与仙居县埠头镇沙岙村签订的协议书与本案无关，证人方某的证词同事实不符；其他证据的真实性无异议。经质证，本院认为，《仙居县建设用地审查意见表》能证明被告受理原告的申请后进行审查的事实，该证据与本案关联，作为本案的证据使用。原告提供的1-6号及8、9号证据其真实性由于被告无异议，本院
予以确认，且与本案关联，作为本案证据使用。
经审理查明：原告仙居县常青山庄老年公寓建设项目系仙居县发展和改革局同意建设的项目，需使用国有建设用地。2011年4月，原告仙居县常青山庄老年公寓向被告提出建设用地申请。同年4月7日，被告派员到拟供给原告的地块现场踏勘，实地踏勘与信访情况表记载：“经实地踏勘，地类划分准确，图与实地一致，未动工。”2011年4月19日，被告正式受理原告的申请，在受理告知书中表明将根据有关规定进行审查，并于2011年4月29日作出许可或不予许可的决定。2011年4月25日，被告对该建设用地申请进行审查，并拟定以划拨方式供地1.0016公顷给原告使用的方案。同月27日，被告单位法定代表人签署：“同意报县领导审签”的审核意见。2013年12月10日，被告仙居县国土资源局作出《关于仙居县常青山庄老年公寓项目供地申请予以退回的决定》。为此，原告不服，提起行政诉讼。要求1、撤销被告仙居县国土资源局于2013年12月10日出具的《关于仙居县常青山庄老年公寓项目供地申请予以退回的决定》；2、立即向原告发放国有建设用地划拨决定书、建设用地批准书。诉讼过程中，原告撤回了第二个诉讼请求。
另查明，2014年1月3日，被告以“未经批准擅自占用土地建设”为由对原告仙居县常青山庄老年公寓予以立案查处。
本院认为，本案为建设用地行政许可案件。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地的申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。浙江省《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条第一款第（一）项规定：对二公顷以下的建设项目用地，由县（市）人民政府土地行政主管部门审核，报同级人民政府批准。据此，被告仙居县国土资源局有权对原告仙居县常青山庄老年公寓申请划拨用地1.0016公顷的事项予以受理并进行审核。被告仙居县国土资源局审核后，应由同级人民政府即仙居县人民政府依法批准，作出行政许可决定。在仙居县人民政府作出行政许可决定前，被告仙居县国土资源局无权对原告的用地申请事项作出其实质内容属于不予许可的“退回决定”，故被告所作的“退回决定”属越权行为，且“决定”作出的时间与其受理时承诺的期限不一致，也明显超过行政许可法规定的许可决定期限，程序存在违法。综上，被告的具体行政行为缺乏法律、法规依据，属超越职权，且程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目、第4目的规定，判决如下：
撤销仙居县国土资源局于2013年12月10日作出的《关于仙居县常青山庄老年公寓项目供地申请予以退回的决定》。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蒋彩芳
审 判 员 朱 平
人民陪审员 徐 仲
二〇一四年四月二十八日
代书 记员 金 清
附1、本判决依据的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；