广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终196号
上诉人（原审被告）：广州市城市管理综合执法局白云分局，住所地：广州市白云区黄石。
法定代表人：周赛波，该局局长。
委托代理人：钟文芳。
委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：刘锦辉，男，汉族，住广州市白云区。
上诉人广州市城市管理综合执法局白云分局（以下简称城管白云分局）因行政处理一案，不服广州市白云区人民法院（2015）穗云法行初字第232号行政判决，提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：刘锦辉是广州市白云区钟落潭镇新村村民，是该村新村北街14号房屋（以下简称涉案房屋）的使用权人。刘锦辉持有的穗郊字第XXXX80号《农村（墟镇）宅基地使用证》记载：使用人姓名刘锦辉，宅基地座落钟落潭镇新村村一生产队，面积120平方米，结构混合，层数2层，建筑面积180平方米，发证机关广州市白云区钟落潭镇人民政府，发证日期1992年12月30日。
2014年10月31日，城管白云分局以穗钟云钟违立字（2014）1655号立案处理刘锦辉涉嫌违法建设一案，向刘锦辉发出询问通知书，通知刘锦辉限期接受询问调查及听取处理意见，但刘锦辉不在现场也无按规定时间到城管白云分局处接受调查。同年11月5日，钟落潭镇新村村民委员会出具《情况报告》，内容为：兹有我村村民刘锦辉，持有农村（墟镇）宅基地使用证号（不详），框架结构二层，建基面积75.96平方米，建筑面积154.96平方米；砖木结构一层，面积8平方米；混合结构一层，建基面积7.24平方米，建筑面积7.24平方米；简易房一层，建筑面积7.24平方米；棚一层，建筑面积123.29平方米；砖木结构一层，建基面积9.18平方米，建筑面积9.18平方米。地址新村北街14号，建于1991年时期，此建筑物是生产社投包所得屋地，产权清晰无争议。
2014年10月31日，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局向城管白云分局发出穗云国房函（2014）2065号《关于报送轨道交通十四号线新和站区间点未签协议的18房房屋核查情况的函》，内容为：5宗宅基地证在我局均有备案资料，通过比对实地测绘的房屋测绘图，无法认定其宅基地证是该房屋的合法权属证明；仍有13房未提供相关产权资料，建议对上述13户房屋视为无合法产权证明，并建议被告按无合法产权证明建筑依职能查处。2015年4月7日，城管白云分局向广州市规划局白云分局发出（穗云综执法函（2015）75号）《白云城管执法分局关于对违法建设案件提出规划意见的函》，请求该局对涉案建筑物提出规划意见。2015年4月9日，广州市规划局向城管白云分局发出穗规函（2015）1804号《关于提供违法建设规划意见的复函》，认为涉案建设工程未申领《建设工程规划许可证》，占用防护绿地和规划道路，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条及《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。城管白云分局遂于2015年4月27日作出穗综云钟违处字（2014）第1655号《违法建设行政处理决定书》，认定刘锦辉未经城乡规划行政主管部门批准，于1993年开始在钟落潭镇新村北街14号兴建6栋建筑物，总建筑面积为309.91平方米，均已建成并投入使用，该行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款的规定，责令刘锦辉限期拆除涉案违法建设。刘锦辉不服，诉至原审法院。
诉讼中，刘锦辉向原审法院提交了建房申请表，用以证明其于1988年11月10日申请建房，生产队、乡政府、区公所均加盖公章签署同意意见。
原审法院认为：根据《中华入民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市违法建设查处条例》第四条第一款及《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款的规定，城管白云分局作为辖区内城市管理综合执法机关，具有查处违法建设的职权。
《广州市违法建设查处条例》第十七条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府发现在建违法建设的，应当采取责令立即停止违法建设、查封施工现场、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施予以制止。”第二十条第一款规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”本案争议的焦点是涉案房屋是否属于违法建设。
《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；（三）未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；（四）临时建筑物构筑物超过批准期限不拆除的。违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”本案中，城管白云分局认定刘锦辉于1993年开始建设涉案房屋，已建成并投入使用，故涉案房屋是否属于违法建设应依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。
《广州市城市规划管理办法》（1987年1月1日施行，1997年4月1日废止）第二十条规定：“农村集体企业等单位建设用地，农民建房用地，应严格执行国家和省有关村镇建房的规定，统一由乡、镇人民政府提出申请，按审批程序上报审批，任何单位和个人，不准擅自占地建房或进行其他建设；不得越权批准占用土地。”第四十条规定：“下列行为之一属违章建设：（一）未领取建筑许可证施工的；（二）擅自改变经批准的设计施工图纸施工的；（三）擅自改变建筑物或构筑使用性质的；（四）临时性建筑物逾期不拆除的；（五）转让、交换、买卖、租赁或变相买卖、租赁临时建筑物的。”《广州市城市规划管理办法实施细则》（1988年1月1日起施行，1997年4月1日废止）第七十四条规定：“市区内农民使用宅基地、村内空闲地、山荒地建自住房，审批权限和要求如下：（一）下列范围，由镇（乡）政府统一提出申请，经当地区政府审核加具意见，报市政府批准后，由镇（乡）政府统一分配给申请人使用。1、东山、越秀、荔湾、海珠、天河、芳村、黄埔区范围内；2、白云区的石井、三元里、同和范围内；3、城市水源保护区、风景游览区、重点文物保护单位控制范围和其他属城市规划保护区范围内；4、主要公路的道路红线两侧各五十米，高速公路、航道、铁路两侧各一百米范围内。（二）上列范围之外的地区，由镇（乡）政府统一提出申请，报当地区政府批准。”本案中，城管白云分局并无证据证明涉案房屋属于《广州市城市规划管理办法》第四十条规定的违章建筑；相反，该局提供的钟落潭镇新村村民委员会出具的《情况报告》证明了刘锦辉持有涉案房屋宅基地使用证，建筑物产权清晰无争议。广州市国土资源和房屋管理局白云区分局虽向城管白云分局复函，称该分局系统无涉案房屋相一致的权属档案，涉案房屋涉嫌违法建设，但对涉案房屋是否核发了宅基地使用证的情况并未明确说明。城管白云分局在知悉上述证据相互矛盾的情况下，并未调查核实；且在无证据证明刘锦辉持有的宅基地证已被撤销或确认无效前，未区分涉案房屋有180平方米已核发了宅基地使用证，一并认定刘锦辉建设的6栋共309.91平方米建筑属违法建设属于证据不足，认定事实不清。况且，刘锦辉提供的《建房申请表》、《农村（墟镇）宅基地使用证》可以证明刘锦辉于1988年向有关部门申请建房，生产队、乡政府、区公所均加盖公章签署同意意见后，刘锦辉已取得了使用证明，刘锦辉建房符合上述关于建房用地的审批要求。因此，城管白云分局认定刘锦辉的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定属于适用法律法规错误。
因刘锦辉无提供证据证明城管白云分局的行政行为造成其直接损失，刘锦辉要求城管白云分局作出书面道歉的请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，对刘锦辉的赔偿请求，原审法院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决撤销城管白云分局于2015年4月27日作出的穗综云钟违处字（2014）第1655号行政处理决定；驳回刘锦辉刘锦辉的其他诉讼请求。
上诉人城管白云分局不服原审判决，提起上诉称：一、被上诉人建设的位于白云区钟落潭镇新村北街14号的房屋（以下简称“涉案房屋”）属于违法建设，上诉人依法有权对其作出限期拆除的行政处理决定。（一）案涉房屋的建设时间为1993年，被上诉人的建房行为应当符合《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行）的相关规定。《农村（墟镇）宅基地使用证》的发证时间为1992年12月30日，被上诉人只有在取得用地许可后才能合法建房，即可以确定涉案房屋的建设时间是在1992年12月30日之后。至于钟落潭镇新村村民委员会出具的建房时间，由于其并非土地、房产登记管理部门，其作出的证明如与相关职能部门记载情况不一致，则应当以职能部门的记载为准。（二）涉案房屋地处城市规划区，被上诉人的建房行为应当依照《城市规划法》、《广州市城市规划管理办法》的规定取得城市规划行政主管部门的审批同意。《城市规划法》第三条规定“本法所称城市规划区”是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定”、第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。《广州市城市规划管理办法》第二十三条规定“凡进行新建、扩建（含加层，以下同）、改建、续建和维修建筑物、构筑物，均应按规定办理报建手续，经审查批准领取建筑许可证后，方可施工”、第二十四条规定“建筑的审批权限：……（二）在天河区、芳村区、白云区（不含上述五个乡）、黄埔区和海珠区的瑞宝、龙潭、东风、沥滘、三滘、小洲、土华、官洲、仓头、北山、黄埔、琶洲、赤沙乡范围内，新建、扩建、改建面积在100平方米以上的单幢建筑物和构筑物，由市规划局审批；面积在100平方米以下的单幢建筑物，以及居民和农民私人建房，由所在区城建部门审批，报市规划局备案。其中在城市主干道和公路规划路边线两侧50米范围内，珠江、东江、增步河、流溪河、铁路两侧100米范围内，天河区的体育中心、登峰、西坑、岗顶、员村、沙河、芳村区的上芳村，面积在100平方米以下的单幢建筑物，（含私人建房），由所在区城建部门受理报建提出意见后，送市规划局审批”。依照上述相关规定，由于案涉房屋位于钟落潭镇新村北街14号，地处城市规划区，被上诉人在该地址上建房之前应当取得建设工程规划许可证。在立案调查过程中，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局于2015年4月24日，向上诉人发来《区国土房管分局关于新村1社广从九路1524-1526号旁边l栋等12间房屋核查情况的函》（穗云国房函2015第739号），告知无涉及与上述地址房屋相一致的权属档案，被上诉人刘锦辉的房屋涉嫌违法建设，建议依职能查处；广州市规划局于2015年4月29日通过《关于提供违法建设规划意见的函》函复上诉人，认定刘锦辉的涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。上诉人据此认定案涉房屋属于违法建设，于2014年4月22日送达《告知书》（穗综云钟告字（2014）1655号），责令被上诉人自行拆除案涉房屋，并于2015年4月27日作出《违法建设行政处理决定书》（穗综云钟违处字（2014）（2014）1655号）。（三）被上诉人提供的《农村（墟镇）宅基地使用证》、《建房申请表》，只能证明被上诉人已取得案涉土地的合法使用权，但还需要依法向市规划局或区城建部门完成建房审批手续。《广州市城市规划管理办法》第二十条规定“农村集体企业等单位建设用地，农民建房用地，应严格执行国家和省有关村镇建房的规定，统一由乡、镇人民政府提出申请，按审批程序上报审批，任何单位和个人，不准擅自占地建房或进行其他建设；不得越权批准占用土地”，被上诉人取得的《农村（墟镇）宅基地使用证》证明其已按照前述规定完成了案涉土地的用地审批程序。但被上诉人在该案涉土地上建房仍然需要根据《城市规划法》三十二条和《广州市城市规划管理办法》第二十三条的规定办理建设工程规划许可证。由于被上诉人无法提供《建设工程规划许可证》或其他有效证据，上诉人依据《城市规划法》第三十二条、《城乡规划法》第六十四条及《广州市违法建设查处条例》第五条第一款的规定，作出《违法建设行政处理决定书》具有事实和法律依据。
二、案涉房屋存在未经许可擅自新建、扩建等违法行为，依法应认定为违法建设。被上诉人所提供的《农村（墟镇）宅基地使用证》载明“使用人姓名：刘锦辉；宅基地座落：钟落潭新村村壹生产队；面积：120平方米；宅基地四至：东至锦州、南至禾塘、西至积纶、北至锦州；建筑种类：混合结构；层数：两层；建筑面积：180平方米”。上诉人调查查明案涉房屋为“6栋建筑物，其中l栋两层建筑物、占地面积为75.96平方米，建筑面积为154.96平方米；2栋一层砖木结构建筑物，建筑面积分别为8平方米、9.18平方米；1栋一层简易房，建筑面积7.24平方米；一个棚架建筑面积123.29平方米。合计总面积309.91平方米”。由此可知，被上诉人经用地审批部门同意建设的标准明显与实际建设标准不一致，存在对案涉房屋进行新建、扩建等违法行为，违反了《广州市城市规划管理办法》第二十三条和第四十条的规定。被上诉人也自行承认在后期广从路扩路中有加建行为。
综上，一审法院判决撤销上诉人于2015年4月27日作出《违法建设行政处理决定书》（穗综云钟违处字（2014）1655号），属于认定事实不清，适用法律错误。为保障上诉人的合法权益，请求贵院撤销一审判决，支持上诉人的全部上诉请求。
被上诉人刘锦辉答辩称：一、穗综云钟违立字（2014）第1655号《立案审批表》涉嫌造假。上诉人询问时，被上诉人是因不在现场无法提供相关产权证明及报建资料，而不是该《立案审批表》中所写的不能提供资料。同时，新村村民委员会出具的情况说明已回答城管白云分局的询问。二、涉案房屋建于1991年，刘锦辉具有合法的《建房申请表》和《农村（墟镇）宅基地使用证》，对其不应该适用1996年的《中华人民共和国行政处罚法》。三、根据2007年物权法第152条规定，涉案房屋是在依法取得的宅基地上建造而成，具有合法性。四、上诉人认为刘锦辉自行承认在后期广从路扩路中有加建行为，请出示相关证据，否则是捏造事实。五、地铁十四号线建设未办理农用地转建设用地和房屋征收的批文，补偿价格违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定等等，遭到村民的极力反对。白云区属各部门为达强拆目的，不惜造假。综上，请求驳回上诉，维持一审判。
经二审审查，原审认定的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。
本院认为，本案涉案房屋是否属于违法建设，一审判决已从事实和法律法规依据方面进行了详细的论述，认为城管白云分局认定刘锦辉建设的6栋共309.61平方米建筑系违法建设属证据不足、认定事实不清，本院二审认同一审认定，不再赘述。
关于上诉人提出被上诉人当时的建房行为应当经城市规划行政主管部门审批同意、取得建设工程规划许可证后方可施工及被上诉人后期加建行为的问题。一审判决虽未作论述，但涉案建筑物建成至今已有二十多年，根据被上诉人述称，其当时所在地农村建房只需向生产队申请，得到村及镇政府批准即可，没有要求领取建设工程规划许可证，其提供的建房申请表亦可佐证其说法；上诉人认为被上诉人自认有加建，但被上诉人否认其后期对房屋有加建行为。当年被上诉人所在地农村建房是否均属这种情况、是否必须领取建设工程规划许可证后才可建房和被上诉人加建的部分是哪些等事实，上诉人未调查核实，亦属认定事实不清。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人城管白云分局的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市城市管理综合执法局白云分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 姚 伟
审判员 杨立志
审判员 杨 芳
二〇一六年六月十三日
书记员 王 薇
魏玲英