浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丽松行初字第11号
原告王周璇。（系死者周士斌之子）。
原告刘水美。（系死者周士斌之母）。
委托代理人涂勇妙。
委托代理人闵洁。
被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局，住所地景宁畲族自治县人民中路135号。
法定代表人刘德灵。
委托代理人潘昌宝。
委托代理人蓝礼剑。
被告景宁畲族自治县民政局，住所地景宁畲族自治县邮路42号。
法定代表人陈丽成。
委托代理人杨卫平。
委托代理人李俊成。
原告王周璇、刘水美不服景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局认为周士斌死亡性质不属于因公牺牲和因工死亡的答复，于2015年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年4月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告王周璇、刘水美于2015年6月1日将景宁畲族自治县民政局从第三人变更追加为被告。本院依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭审理了本案。原告王周璇、刘水美的委托代理人涂勇妙、闵洁，被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局的负责人王世忠及其委托代理人潘昌宝、蓝礼剑，被告景宁畲族自治县民政局的负责人梁一春及其委托代理人杨卫平、李俊成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局于2014年4月25日共同作出认为周士斌死亡性质不属于因公牺牲和因工死亡答复的行政行为。
原告王周璇、刘水美诉称，两原告系周士斌第一顺序法定继承人。周士斌生前系被告景宁畲族自治县民政局单位工作人员，任被告景宁畲族自治县民政局下属九龙中心敬老院院长职务，系国家机关工作人员。周士斌生前对待工作尽心尽职，任劳任怨。2012年3月21日上午，被告景宁畲族自治县民政局向周士斌下达在3月底前应将2012年度新入院的五保对象全部接入敬老院的工作任务要求。经核实，尚有住在偏远的渤海镇大都行政村干坑自然村的刘忠欣老人尚未入院。于是当天下午，周士斌就前往刘忠欣所在的村庄、家里做动员入院工作。经长时间耐心的动员，刘忠欣老人表示同意入院。但当完成工作任务的周士斌返回途中，却发生交通事故意外死亡。因事发地点偏僻，经路人发现后报案，交警赶到现场时已是当天晚上11点多，当时周士斌已死亡，事故发生时间及周士斌死亡时间无法准确确定。因周士斌在执行被告景宁畲族自治县民政局工作任务过程中死亡，属因公死亡。2012年5月20日，原告王周璇向被告景宁畲族自治县民政局提交《关于要求确定周士斌同志为因公牺牲的申请》。同年5月23日，被告景宁畲族自治县民政局向被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局提交《关于要求认定周士斌为因公牺牲的申请》。但被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局以因公牺牲认定不属于其职责范围，退回了景宁畲族自治县民政局的申请材料。此后，俩被告对原告的请求置之不理。直至2014年4月25日，在原告王周璇的母亲王文礼屡次信访的情况下，俩被告对于周士斌的死亡是否为因公牺牲和因公死亡作出认定。认定结论为不属于因公牺牲和因工死亡。理由为：周士斌死亡不属于上下班时间范围和上下班途中发生事故；周士斌无证驾驶摩托车，且该车已脱审属不合格车辆，周士斌的死亡属个人原因翻车所致。原告认为，俩被告对于周士斌属非因公死亡和因公牺牲的认定与客观事实不符，显然错误。理由为：1、周士斌的死亡是履行职务过程中发生交通事故死亡，该事实清楚，原告及被告景宁畲族自治县民政局对该事实均已认可。2、俩被告认为周士斌的事故发生时间是23点50分左右，而该时间是周士斌死亡被发现、交警赶到现场的时间，并非事故发生时间，交通事故发生时间显然在此之前。3、关于俩被告认为周士斌无证驾驶过检验期限车辆存在过错，但原告认为工亡及工伤的理论，实行的是无过错原则，这并不能否认因公死亡的性质。综上，周士斌在履行职务过程中死亡，事实清楚、证据充分。根据《工伤保险条例》、《军人抚恤优待条例》和《民政部、人力资源和社会保障部财政部关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》等法律法规规定，周士斌的死亡应被认定为因公死亡。而俩被告完全不顾事实作出的认定结论与客观事实不符，显然错误。侵害了原告的合法权益，深深伤害了一生为政府、为国家奉献了毕生精力以及生命的周士斌的家属的感情。为此，请求人民法院依法撤销俩被告作出的关于周士斌非因公牺牲和因工死亡的认定。原告提供的证据有：1、2014年4月25日景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局共同作出的答复复印件一份，以证明被告以周士斌无证驾驶过检验期限车辆存在过错以及在非上班时间发生交通事故为由，不认定周士斌的死亡性质为因公牺牲和因工死亡，该认定错误的情况；2、（2012）浙景证民字第172号公证书、景宁畲族自治县人民政府鹤溪街道办事处证明、景宁畲族自治县殡仪馆火化证明复印件各一份，以证明两原告系周士斌第一顺序法定继承人及周士斌于2012年3月21日因交通事故意外死亡的情况；3、景公（交）证字（2012）第0016号道路交通事故证明复印件一份，以证明2012年3月21日，周士斌因交通事故意外死亡的情况；4、2012年5月23、24日，景宁畲族自治县民政局向被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局关于要求认定周士斌为因公牺牲的申请、机关事业单位工作人员死亡一次性抚恤金的申请复印件各一份，以证明周士斌的死亡发生在履行工作任务过程中，属因公死亡，应支付抚恤金的情况；5、2013年12月27日，原告王周璇向景宁县人民政府关于强烈要求认定周士斌为因公死亡的申请报告复印件一份，以证明原告提出强烈要求确认周士斌为因公死亡，并要求给付抚恤金的情况；6、2012年4月12日，景宁畲族自治县渤海镇大都村民委员会证明复印件一份，以证明2012年3月21日周士斌到大都干坑村动员刘忠欣入住敬老院，系履行工作任务的情况。
被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局辩称，一、针对王文礼要求政府予以解决落实周士斌因公死亡认定问题的信访事项，被告与县民政局于2014年4月25日共同所作的周士斌死亡性质不属于因公牺牲和因工死亡之答复，其结论是正确的。因为：（一）因公牺牲：是为了保卫或抢救人民生命、国家财产和集体财产慷慨赴死献出生命的行为。牺牲，场面壮烈而凝重，且有献身者的主观性，按照牺牲一词原意，其主观性是非常重要的。（二）因工死亡：是指因工作遭受事故伤害或职业中毒导致死亡，以及法律法规规定应视同工伤的情形。因工死亡，死者只能是《工伤保险条例》第二条第二款规定的职工和雇工。根据既有事实表明，周士斌死亡性质不属于因公牺牲和因工死亡。具体如下：首先，根据景宁县交警大队所查证的事实，周士斌其死亡时间为2012年3月21日23时50分许，该时间段不属于工作时间范围。而原告所诉称的“周士斌的死亡是履行职务过程中”，则缺乏事实依据。其次，根据景宁县交警大队《道路交通事故证明》：“周士斌驾驶KCC872号普通二轮摩托车，车辆驶离路面翻车，造成周士斌当场死亡，车辆损坏的交通事故”；“KCC872号普通摩托车，检验有效期至2008年8月31日”。经查，周士斌属于无证驾驶。因此，周士斌死亡系其自身的原因，且属于违反治安管理行为而造成死亡，应负该起事故的全部责任。可见，周士斌死亡缺乏“因公牺牲”或“因工死亡”的事实依据。二、对周士斌死亡性质的认定系景宁县民政局的内部行政行为，其不具有可诉性。首先，从周士斌身份来看，其为景宁县民政局的机关干部（系公务员），其与景宁县民政局具有行政上隶属关系。其次，对于周士斌死亡性质的认定，系景宁县民政局针对与其具有行政上隶属关系的行政相对人作出的内部行政行为。而景宁畲族自治县人力资源和社会保障局参与联合信访答复，仅仅是基于王文礼的信访事项请求及县政府信访会议的要求。再则，根据《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织对于行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服而提起诉讼，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定是行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的行为。也就是说，行政主体对与自己具有行政上隶属关系的行政相对人就行政主体自身内部行政事务所实施的行政行为（俗称内部行政行为），不属于人民法院受理行政诉讼的范围。三、根据最高人民法院（2005）行立他字第4号批复，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据此，本案对于周士斌死亡性质认定的信访答复，亦不可诉。据此可见，本案原告的起诉，因不符合人民法院受理行政诉讼的范围，应当裁定驳回起诉。
被告景宁畲族自治县民政局辩称，一、景宁畲族自治县人力资源和社会保障局与景宁畲族自治县民政局对王文礼同志作的信访答复不具有可诉性。根据行政诉讼法第12条第三项的规定，人民法院不受理公民法人或者其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四条规定，行政诉讼法第十二条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出涉及该行政机关公务员权利义务的决定，本案中，周士斌是景宁畲族自治县民政局行政编制内的国家公务员，俩被告作出的信访答复认定周士斌死亡性质不属于因公牺牲和因公死亡，属于行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的行为，原告所起诉的要求撤销信访答复内容，要求认定周士斌属于因公死亡的事项，属于行政机关公务员所特有的权利义务。故景宁畲族自治县民政局对周士斌所做的信访回复属于内部行政行为，不属于行政诉讼的受理范围，不具有可诉性。
二、周士斌同志的死亡依法不属于因公死亡或是因公牺牲，俩被告作出的信访答复认定事实清楚，适用法律正确。根据民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知，国家公务员死亡性质的确定参照军人抚恤条例办理，条例对因公牺牲进行列举说明，第九条第一款规定；在执行任务中或者上下班途中，由于意外事件死亡的；民函（2008）195号：（一）“执行任务或者上下班途中”，是指公务员履行公职、执行公务过程中或者在上下班途中，发生了由于意外事件致残的情形。不是履行公职、执行公务，或者不是在上下班途中，发生的致残事故不属于因公致残情形。（二）意外事件，是指行为人在非故意、非过失的情况下，由于不能预见的原因造成致残的情形。过失，是指行为人应当预见、能够预见而没有预见的主观状态，这一主观状态与致残情形的发生具有因果关系的，不属于意外。确认意外事件情形时，必须严格排除故意、过失的主观状态，要严格把握行为人是否尽到了应尽的注意义务，对于经过注意能够避免的情形，均不属于意外事件。公务员在执行任务或者上下班途中应当对自身安全尽注意义务。不是执行任务或者上下班途中，或者因未尽到注意义务过失致残的，均不能认定为因公致残。结合本案周士斌同志的整个交通事故死亡情况，没有取得驾驶资质却驾驶没有检验手续的摩托车，并且事故发生的时间是夜里23点50分许，视线路况较差，周士斌对事故的发生有重大过错，对应尽的注意义务没有引起重视，稍加注意此次事故完全可以避免的。综上周士斌的事故不属于意外事件。三、《军人抚恤优待条例释义》中明确将违反治安管理处罚法的行为排除在因公牺牲的范围。下列个人情形造成死亡的不能按照因公牺牲对待；（一）因犯罪或违反治安管理死亡的；（二）醉酒导致死亡的；（三）自杀的。另外，治安管理处罚法对未取得驾驶证而驾驶机动车的明确为违反治安管理处罚法的行为。第六十四条规定有下列行为之一的，处五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。（一）偷开他人机动车的；（二）未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的。结合《军人抚恤优待条例释义》、《治安管理处罚法》，周士斌同志未取得驾驶机动车驾驶资质，驾驶机动车导致交通事故死亡依法不属于因公牺牲。综上，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不具有可诉性，依法应当驳回。其次，根据军人抚恤条例等法律规定，周士斌死亡系其个人原因导致，不属于因公死亡。景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局对周士斌死亡性质的认定事实清楚，适用法律正确。
被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局于2015年4月27日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、民（1989）优字34号民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知复印件一份，以证明国家机关工作人员死亡性质确定，参照《军人抚恤优待条例》及其解释的有关规定办理。国家机关工作人员因公牺牲由县、市、市辖区民政部门审核同意。参照《军人抚恤优待条例释义》第二条的释义，“因公牺牲军人遗属”是指军人死亡，按规定的条件和程序经法定审核机关认定并颁发《中华人民共和国军人因公牺牲证明书》后，因公牺牲军人的直系亲属。据此，“因公牺牲”的认定由审核机关认定；2、浙民优（2005）14号浙江省民政厅转发民政部民函（2004）334号关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知复印件一份，以证明公务员“因公牺牲”确认，参照《军人抚恤优待条例》第九条之规定：“现役军人死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（一）在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件死亡的”；3、《军人抚恤优待条例》及《军人抚恤优待条例释义》复印件各一份，以证明参照《军人抚恤优待条例释义》第九条的释义，下列情形造成死亡的不能按照因公牺牲对待：（一）因犯罪或违反治安管理死亡的；（二）醉酒导致死亡的；（三）自杀导致死亡的；4、《工伤保险条例》复印件一份，以证明根据《工伤保险条例》之规定“因工死亡”的死者只能是该条例第二条第二款规定的职工和雇工，故周士斌死亡的情形不符合工伤认定的条件；5、景政办发（2012）1号景宁畲族自治县人民政府办公室关于印发景宁畲族自治县人民政府民政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知复印件一份，以证明景宁县民政局的主要职责包括负责全县拥军优属、优待抚恤和烈士褒扬工作。景宁县民政局内设的机构优抚安置科，负责国家机关工作人员的伤亡抚恤工作。由此可见，国家机关工作人员的伤亡抚恤工作为县民政局的法定职责；6、景政办发（2011）132号景宁畲族自治县人民政府办公室关于印发景宁畲族自治县人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知复印件一份，以证明景宁畲族自治县人力资源和社会保障局的职能；7、景公（交）证字（2012）第0016号景宁县公安局交警大队道路交通事故证明复印件一份，以证明根据交警所查证的事实，周士斌死亡时间为2012年3月21日23时50分许，该时间段不属于工作时间范围。周士斌死亡系其自身的原因，且属于违反治安管理行为而造成死亡，应负该起事故的全部责任；8、民函（2014）343号国家民政部关于国家机关工作人员伤亡抚恤工作有关问题的通知复印件一份，以证明根据现行规定，国家机关工作人员因公牺牲和病故的确认，也是由其所在单位或地区参照《军人抚恤优待条例》的规定办理的情况。
被告景宁畲族自治县民政局于2015年4月28日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、景民发（2011）4号景宁畲族自治县民政局关于乡镇中心敬老院院长聘任的通知、（2011）1号景宁畲族自治县民政局2011年关于敬老院管理的专题会议纪要、景宁畲族自治县民政局敬老院工作人员工资（补贴）发放册、记账凭证复印件各一份，以证明周士斌作为九龙中心敬老院院长工作期间，若因工作出差，县民政局已有专项资金作为交通补贴及通讯补助。要求各个敬老院院长乘坐公共交通工具展开工作等情况；2、景宁县公安局交警大队道路交通事故证明、介绍信复印件各一份，以证明周士斌无证驾驶机动车摩托车死亡，死亡时间是2012年3月21日23时50分许，周士斌死亡的时间是深夜，该时间段不是工作时间，不符合因公死亡的客观情况；3、民（1989）优字34号民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知、《军人抚恤优待条例》及《军人抚恤优待条例释义》复印件各一份及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条，以证明被告适用的法律法规及答复是属信访答复，不属于人民法院受理行政诉讼案件范围的情况。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告王周璇、刘水美对被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局提交的第1－8号证据，除对第3号证据中的《军人抚恤优待条例释义》的释义，提出释义不能作为被告作出行政行为的依据的异议和对被告景宁畲族自治县民政局提交的第1－3号证据，除对第2号证据中的介绍信，提出不符合行政诉讼证据规定的异议及第3号证据中的《军人抚恤优待条例释义》的释义，提出释义不能作为作出行政行为的依据的异议外、原告王周璇、刘水美对俩被告提供的其他证据无异议；被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局共同对原告王周璇、刘水美提交的1－6号证据，除对第2号证据中的景宁畲族自治县人民政府鹤溪街道办事处证明和第6号证据景宁畲族自治县渤海镇大都村民委员会证明，提出不符合行政诉讼证据规定的异议和对第4号证据景宁畲族自治县民政局向被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局关于要求认定周士斌为因公牺牲的申请的真实性无异议，但对原告取得该证据申请的来源有异议外；俩被告对原告提交的其他证据无异议。本院对各方当事人无异议的证据予以采信作为认定案件事实的相关依据。原告对被告提供的证据提出军人抚恤优待条例释义不能作为被告作出行政行为的依据和证据中的介绍信不符合行政诉讼证据规定的异议，本院予以采信。被告对原告提供的证据办事处证明和村民委员会证明提出不符合行政诉讼证据规定的异议，本院予以采信。被告对原告提供的证据景宁畲族自治县民政局关于要求认定周士斌为因公牺牲的申请的来源的异议，本院将结合全案证据予以综合认定。
经审理查明，原告刘水美之子、王周璇之父死者周士斌，系被告景宁畲族自治县民政局九龙中心敬老院院长，属公务员。2012年3月21日23时50分许，在景宁畲族自治县渤海镇青景庆74KM610M岔路口至干坑方向70M0路段，不幸发生周士斌无机动车驾驶证驾驶逾期未进行安全技术检验的KCC872号普通二轮摩托车驶离路面翻车，造成周士斌死亡，车辆损坏的交通事故。期后，原告王周璇、周士斌前妻王文礼、景宁畲族自治县民政局等分别向景宁畲族自治县人力资源和社会保障局及景宁畲族自治县人民政府申请要求认定周士斌为因公牺牲和因公死亡。2014年4月25日景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局对王文礼共同作出认为周士斌死亡性质不属于因公牺牲和因工死亡的答复。王周璇、刘水美不服，向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国公务员法》第七十七条第二款之规定，公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。原告王周璇、刘水美作为公务员身份死者周士斌之亲属，享有申请对周士斌的死亡是否属于因公牺牲、因公死亡认定的权利。对王周璇、刘水美的起诉，是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题，本院认为，对公务员死亡性质的认定，不符合人民法院不受理公民法人或者其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服提起诉讼不属于人民法院行政诉讼的受理范围之规定。被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局共同以答复的形式作出认为周士斌死亡性质不属于因公牺牲和因工死亡的答复的行政行为，涉及原告方的切身利益，应具有可诉性。关于对周士斌死亡性质认定的法定职责部门问题，本院认为，根据民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》第四条：国家机关工作人员、人民警察因公牺牲，需经县级以上单位的组织或人事部门批准和县、市、市辖区民政部门审核同意，按照规定发给《革命工作人员因公牺牲证明书》和一次性抚恤金之规定，景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局为本案适格被告。本案原告方是向被告方申请要求认定周士斌的死亡为因公牺牲、因公死亡。案件争议的焦点是2012年3月21日周士斌是否是在从事执行公务及周士斌的死亡是否符合因公牺牲、因公死亡的情形。被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局在共同以答复的形式作出的答复认定中，未对周士斌是否是在从事执行公务或者其所从事公务的时间及是否属在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件死亡进行调查取证，同时混淆了因公死亡与因工死亡的区别，其答复认定的行政行为应属主要证据不足。被告提出原告的起诉不符合人民法院行政诉讼受案范围及要求裁定驳回原告起诉的辩称，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局于2014年4月25日共同作出的周士斌死亡性质不属于因公牺牲和因工死亡认定的行政行为。
案件受理费50元，由被告景宁畲族自治县人力资源和社会保障局、景宁畲族自治县民政局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 尹伟平
人民陪审员 姜晓东
人民陪审员 张文萍
二〇一五年六月十八日
书 记 员 丁 洁
附本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
。