浙江省仙居县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）台仙行初字第47号
原告潘公伟，农民。
被告仙居县人力资源和社会保障局，住所地仙居县南峰街道环城南路370号。
法定代表人：林黎明，局长。
委托代理人张贵，仙居县人力资源和社会保障局干部。
原告潘公伟诉被告仙居县人力资源和社会保障局为不履行法定职责一案，原告潘公伟于2015年8月28日向本院起诉，本院于同日受理后，于9月7日向被告送达了起诉书副本。本院组成合议庭，于10月21日公开开庭审理了本案，原告潘公伟、被告仙居县人力资源和社会保障局主要负责人张坦勤副局长及法定代表人的委托代理人张贵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告潘公伟诉称，1977年仙居县委部署成立了仙居县东方红公社农场，农场具有完整体系的全年全日制政府所有集体事业经营性独立核算生产单位，1987年初宣告解体。原告经由仙居县东方红公社党委、政府审查，口粮关系转入农场，作为农场职工从1977年至1987年初参加农场的生产，属于农场技工。根据浙人社发（2011）221号文件“一、实施范围和对象本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”原告是未参加我省职工基本养老保险的集体事业单位工作人员，符合浙人社发（2011）221号文件规定。原告于2014年8月29日和9月3日、9月9日分别向被告提交申请报告，要求办理参保相关手续，纳入职工基本养老保险的范围和对象。被告以不符合参保条件为由，拒绝为原告办理参保手续。现向法院起诉，要求判令被告给原告办理按照规定一次性补缴基本养老保险费的相关参保手续，纳入职工基本养老保险的范围和对象。
原告提交了证据：
证据（一）（2011）台仙刑初字第392号刑事判决书，拟证明农场成立时间、权属单位、经营性质、是否为独立主体。证据（二）浙江省仙居县革命委员会生产指挥组介绍信（存根），拟证明1978年购买水泥，建造渠道。证据（三）东方红公社畜牧业生产半年报，拟证明1979年公社农场是国营、集体生产，生猪、耕牛存栏数。证据（四）东方红公社农场证明书，拟证明1980年购买良种花生籽。证据（五）仙居县水利电力局关于1980年喷灌结转资金的使用意见，拟证明建设抽水喷灌压力站。证据（六）仙居县水电建设工程合同书及附件，拟证明1983年建造自动喷灌，用于黄花菜生产。证据（七）仙居县水利水电局关于上报怀仁乡下华农场喷灌工程设计书及要求资金补助的报告，拟证明1984年农场是县级黄花菜生产基地，向省水利厅要求建造喷灌补偿资金。证据（二）-（七）是经营中产生的部分事件。证据（八）记工手册（1978-1979年），拟证明1978年11月15日至1979年4月农场设立三个小组，抽调小组人员参加总场工作，原告在仙居县东方红公社农场工作的事实。证据（九）怀仁公社农场毛竹分配数，拟证明：1、1983年职工购买毛竹分配数，制作毛竹帘晒干黄花菜，2、原告与仙居县东方红公社农场直接发生劳动关系3、聘用职工来自各个村级单位。证据（八）、（九）拟证明原告与原仙居县东方红公社农场发生直接、事实劳动关系，是机关所有的集体事业单位工作人员。证据（十）仙居县教育局“重视智力开发，筹办一所职业技术学校”文件，拟证明1984年10月29日县、区、乡三级单位签订协议办学校，将农场转为办学，记录了农场概况。证据（十一）原仙居县下各区区委书记张培淡的证明，拟证明公社在1977年至1987年创办了农场。证据（十二）原仙居县怀仁乡党委书记应成鸟的情况说明，拟证明农场权属是乡政府，建立单设财务制度，派专职人员负责，抽调部分村民作为农场职工，以粮代酬，后无偿送给县政府办学，职工没有作解散政策处理。证据（十三）原仙居县怀仁乡乡长徐梓耐的证明，拟证明农场属乡政府，场内经营方式、收入支出归乡政府操控，场员除户籍在原出生地外，口粮、工资（以粮代资）等一切工作、生活方式，均属大集体模式，派专职干部管理，场员资格认定由党委、政府集体讨论确定，场员应属全民集体员工。1986年底宣布解散，职工回原出生地生活工作，限于客观原因，对职工未作任何处理。证据（十四）浙人社发（2011）221号文件，拟证明原告符合文件规定的条件。证据（十五）向被告申请报告遗留件，拟证明申请内容，曾要求办理参保手续。证据（十六）国内挂号信函收据，拟证明已向被告邮寄申请报告。证据（十七）1980年6、7月两个月的年月报工业总产值及主要工业产品产量表，拟证明下华农场有下属生产厂，即水泥预制品厂，月末全体职工人数18人，销售收入0.5万元每月，所有制是社办集体。证据（十八）（2015）台仙行初字第36号行政裁定书及生效证明，证明原告第一次起诉是2015年7月8日。
被告仙居县人力资源和社会保障局辩称，仙居县东方红农场、原怀仁农场、下华农场等为同一单位，农场所有权归属下各镇人民政府。1978年左右成立东方红农场，1984年原怀仁乡政府无偿将下华农场的全部土地、房屋等提供给仙居县职业技术学校用于办学。1986年农场宣布解体。原告潘公伟为农业户籍，曾在农场工作，没有办理招录用手续。原告没有证据证明农场办理过工商登记手续，不具备法律意义上的企业资格，不具有用工主体资格和独立经营资格。浙人社发（2011）221号文件适用县属大集体企业，规定：一是曾在我省各类企业或机关、事业单位、社会团体等单位工作过的城镇户籍人员可一次性补缴基本养老保险，纳入职工基本养老保险。二是具有本省户籍，经组织人事部门或劳动行政部门办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工，因辞职、除名、自动离职离开原单位的，可一次性缴纳原工作年限的基本养老保险费。原告潘公伟是农业户籍，不符合上述第一条补缴条件；原告也没有证据证明办理了招录用手续，也不符合上述第二条补缴条件。原告把浙人社发（2011）221号文件规定的同时具备“我省城镇户籍”和“未参加我省职工养老保险”条件分开，将“未参加我省职工养老保险”作为适用的唯一条件，是曲解文件的适用范围。被告不能为原告潘公伟按浙人社发（2011）221号文件补缴养老保险。浙人社发（2011）221号文件施行时间为2011年7月20日，要求符合条件的人员在2011年12月31日前办理参保缴费手续。原告应于2012年6月31日前提起行政诉讼，原告潘公伟现在才起诉已经超过起诉时效。
被告提交了证据：
证据（一）仙人社访答字（2014）18号信访事项答复意见书及送达回证，拟证明原告不符合浙人社发（2011）221号文件规定的参保条件，被告已依法向原告作出信访答复。证据（二）仙人社信字（2014）27号信访处理意见及送达回证，拟证明原告等人向县长信访，因原告不符合浙人社发（2011）221号文件规定的参保条件，被告已依法向原告作出信访答复。证据（三）台人社信（2014）10号关于潘公伟等人信访事项复查意见书，拟证明原告不服被告信访处理意见向台州市人力资源和社会保障局申请复查，台州市人力资源和社会保障局维持了被告的处理意见，原告不符合浙人社发（2011）221号文件规定的参保条件。证据（四）浙人社信核（2015）2号浙江省人力资源和社会保障厅关于潘公伟等同志信访事项复核意见书，拟证明原告不服台州市人力资源和社会保障局信访复查意见书向浙江省人力资源和社会保障厅申请复核，浙江省人力资源和社会保障厅维持了台州人力资源和社会保障局的复查意见，原告不符合浙人社发（2011）221号文件规定的参保条件。证据（五）浙人社发（2011）221号文件，拟证明原告不符合参保条件，文件实施时间为2011年7月20日，实施完毕时间是2011年12月31日。证据（六）最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，拟证明原告超过六个月诉讼时效。
被告对原告提交的证据发表质证意见：
除了新提供的证据（十七）、（十八）外，其他证据都已经在省人力资源和社会保障厅审查过，审查结果是不符合浙人社发（2011）221号文件的规定。东方红农场管理是零散的管理不是企业管理，不能证明农场具有集体企业或国家企业的资格。原告没有提供花名册等相关证据，现有证据可以证明原告在农场工作过，但不能证明工作时间的长短，不能证明原告被任何单位招录用过。浙人社发（2011）221号文件规定了实施范围和对象，符合的人员有两类，一类是只要是城镇户籍，与企业建立过劳动关系，都可以按浙人社发（2011）221号文件办理社保手续，原告提交的所有证据都没有反映出原告是城镇户籍。另一类是指具有本省户籍，经组织人事或劳动行政部门办理招录用或招工手续，就是指正式职工。但是原告所提交的证据没有一份证据证明原告办理过招录用手续。证据（一）真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。检察院起诉时对农场成立时间和权属没有意见，对经营权属有异议，法院审理后对经营权属最终没有认定。法院查明的事实里没有说明农场经营权属，也就是没有对单位性质的认定。对证据（二）关联性有异议，与原告潘公伟没有关系，也不能证明是农场买水泥。对证据（三）至（七），不能证明农场的性质为企业，是独立经营。对证据（八）、（九）的关联性有异议，不能证明原告所要证明的对象。这两份证据反映的是非常零散的参加农场劳动记录，纯粹是农村生产队参加劳动的管理，不能证明是企业单位劳动，也不能证明原告与农场发生劳动关系，更不能证明原告是集体企业的工作人员。对证据（十）没有异议。对证据（十一）、（十二）、（十三）三性都有异议，证人证言应该出庭作证。应成鸟的证言也说抽调部分农民参加劳动，说的是抽调而不是办理过招录用手续。对徐梓耐证言，农场是否属于大集体模式应该由法律规定，不能由某个人来证明，也不能证明原告被招工过。对证据（十四）没有异议。证据（十五），这是信访过程中原告提供的一份说明，被告已经依法作出答复。对证据（十六）、（十七）真实性没有异议，对关联性有异议，不能证明原告的诉讼主张。对证据（十八）真实性没有异议，但与本案无关。
原告对被告提交的证据发表质证意见：
对证据（一）真实性没有异议，但不合法，不能证明被告观点。对证据（二）真实性没有异议，原告等人向县长反映客观事实，但被告用信访形式回复是不合法。原告是符合浙人社发（2011）221号文件规定的参保条件，被告的答复程序违法。对证据（三）、（四）真实性没有异议，对证明对象有异议，原告符合浙人社发（2011）221号文件规定的参保条件。对证据（五）的真实性、合法性没有异议，原告是符合条件的，是被告不给原告办理手续。对证据（六）真实性、合法性没有异议，由于被告不作为造成拖到2015年1月22日才给原告答复。
本院对原告提交的证据认证如下：
证据（一）是法院已生效的判决，对其真实性、合法性予以认定，但该判决书仅能证明农场成立时间、创办主体和存续时间，对农场经营权属、经营性质没有明确。
证据（二）、（三）、（四）、（五）、（七）是原告复印自档案局等单位，并有保管单位的盖章，对其真实性和合法性予以认定。证据（六）的真实性、合法性予以认定。但该六份证据只能证明农场经营过程中发生的一些事件，是对农场生产经营活动的记录，不能证明农场是否为独立经营的企业，也不能证明原告曾在该农场工作。证据（八）、（九）的合法性、真实性予以认定，证据（八）记工手册只能证明原告曾在东方红农场劳动，证据（九）只能证明农场生产情况，不能证明原告与农场的关系，两份证据都只是记载农场的农作情况，无法反映出农场的性质，不能证明东方红农场是事业单位。证据（十）系仙居教育局的文件，被告也没有异议，本院予以认定，但该证据只能证明农场转为办学的过程，不能证明原告与农场的关系。证据（十一）、（十二）、（十三），被告对三份证据的三性均有异议，原告提交的是书面证人证言，证人未出庭作证，对农场的成立与解散、农场的性质以及原告与农场的关系仅有三个证人的证言，没有其他证据相互印证，对该三份证据不予认定。证据（十四）被告没有异议，本院予以认定。证据（十五）、（十六）是原告信访时向被告提出的申请报告和邮寄凭证，被告承认收到这个报告，本院予以认定并采信。证据（十七）有保管单位的盖章，被告对真实性没有异议，本院对其真实性、合法性予以认定，但只能证明水泥预制品厂的生产销售情况，不能证明农场是社办集体。证据（十八）系本院的生效裁定书和生效证明，予以认定，可以证明原告等人曾以共同诉讼的方式向法院提起行政诉讼。
对被告提交的证据，本院认证如下：
证据（一）仙人社访答字（2014）18号信访事项答复意见书及送达回证、证据（二）仙人社信字（2014）27号信访处理意见及送达回证，是被告依照法定程序作出的信访答复，对其真实性、合法性予以认定，但该证据系被告在原告等人信访时作出，被告不能以自己先前的信访答复意见书来证明被告在本案中的诉讼主张，只能证明被告曾作出原告等人不符合浙人社发（2011）221号文件规定，不能参保的信访答复。证据（三）台人社信（2014）10号关于潘公伟等人信访事项复查意见书、证据（四）浙人社信核（2015）2号浙江省人力资源和社会保障厅关于潘公伟等同志信访事项复核意见书，分别系台州市人力资源和社会保障局、浙江省人力资源和社会保障厅依照法定程序作出的复查意见和复核意见，是第三方对仙居人力资源和社会保障局信访意见书的审查结果，并且维持了仙居县人力资源和社会保障局的信访答复，本院予以认定并采信。证据（五）浙人社发（2011）221号文件，系浙江省人力资源和社会保障厅颁发的文件，本院予以认定并采信。证据（六）最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，对其真实性、合法性予以认定。被告作为行政机关，在行政诉讼中提交的法律依据应当是证明其行政行为的合法性，而不是提交法律依据来证明原告的起诉期限是否超过。该证据只能作为被告对原告是否超过起诉期限的辩论法律依据，而不是作为证据来使用。
经审理查明，1977年至1978年间，原仙居县东方红公社（后为仙居县怀仁乡政府）组织群众建造了下华溪大坝，大坝建好后，在下华人家外、东坝脚围溪造田，兴办农场。1984年10月11日，仙居县教育局与下各区公所、怀仁乡签订了《关于创办学校的协议书》，仙居县怀仁乡政府无偿提供下华农场的全部土地、房屋等用于兴办仙居县职业技术学校。原告潘公伟系仙居县下各镇塘头村农民，曾在东方红农场工作。2011年，浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅颁发浙人社发（2011）221号文件《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》规定“……一、实施范围和对象本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。……四、统筹解决其他相关人员基本养老保障问题参照未参保集体企业退休人员基本养老保障问题的解决办法，统筹解决其他相关人员的基本养老保障问题。……（三）具有本省户籍，经组织人事部门或劳动行政部门办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工，因辞职、除名、自动离职原因离开单位的，其在原单位的工作年限经审核确定后，可申请一次性缴纳原工作年限的基本养老保险费。……”2014年7月7日，原告潘公伟等人以符合浙人社发（2011）221号文件第四条第三款中“……办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工”为由，向被告仙居县人力资源和社会保障局提出办理养老保险申请。8月22日，被告仙居县人力资源和社会保障局向原告等作出信访答复意见书，认为办理招录用或招工手续有“审核确定权”的是组织人事部门、劳动行政部门，未给原告等人办理参保手续。9月9日，原告潘公伟等人以属于未参保的“曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员”和“曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作的人员”为由，用挂号信、EMS快递等方式向仙居县信访局、县长、被告寄送申请报告。被告于9月28日回复《信访事项处理意见书》，告知原告等人应提供相关有效原始材料，向户籍所在地的乡镇政府提出申请。如无法提供有效原始证明材料，不符合浙人社发（2011）221号文件规定，不能办理一次性补缴基本养老保险费，不能纳入职工基本养老保险。原告等人不服，于11月14日向台州市人力资源和社会保障局申请复查，台州市人力资源和社会保障局维持仙居县人力资源和社会保障局的信访意见。原告等人向浙江省人力资源和社会保障厅申请复核，浙江省人力资源和社会保障厅于2015年1月22日作出《信访事项复核意见书》，维持台州市人力资源和社会保障局的复查意见。2015年7月8日，原告等68人以共同诉讼的方式向本院起诉，要求判令被告按照浙人社发（2011）221号文件规定履行职责，本院审查后以不能作为因同类行政行为发生的纠纷进行共同诉讼为由，驳回原告潘公伟等68人的起诉。8月28日，原告潘公伟向本院提起行政诉讼，认为其属于浙人社发（2011）221号文件中“未参加我省职工基本养老保险的集体事业单位工作人员”，要求判令被告办理一次性补缴职工基本养老保险的相关参保手续。原告潘公伟在最后陈述时也以其系县级事业单位职工为由要求被告履行职责。
本院认为，行政相对人向行政机关提出明确、具体的履行职责请求后，行政机关应当按照法律规定作出行政行为，而不是以信访答复形式回复行政相对人。本案被告对原告要求参加养老保险的请求，以信访答复意见书回复，这是被告在此次行政行为中的瑕疵，但该瑕疵没有影响原告的实际权益，而且原告已经起诉要求判令被告履行职责，如果符合浙人社发（2011）221号文件规定条件，原告仍可要求被告办理参保手续。浙人社发（2011）221号文件要求符合条件人员在2011年12月31日前办理参保缴费手续，被告据此答辩提出原告的诉讼超过起诉期限六个月。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。行政相对人要求行政机关履行职责的行政诉讼，起诉期限是从行政机关作出行政行为，或者不履行的自申请之日起满两个月开始计算起诉期限。被告没有提交证据证明，在2014年7月7日前，原告等人曾提出要求被告履行职责的申请，或者被告对原告的参保作出行政行为，那在2014年7月7日前就不存在起诉期限的起算时间点问题。原告等人在2014年7月7日、9月9日向被告提出要求参保的申请，但被告一直以信访答复形式回复原告等人，被告作出信访答复意见书后，原告等人向台州市人力资源和社会保障局、浙江省人力资源和社会保障厅申请复查和复核，并未放弃对自己权利的维护。2015年1月22日浙江省人力资源和社会保障厅作出复核意见书，原告潘公伟等68人于7月8日向本院提起行政诉讼，因为不符合共同诉讼条件被裁定驳回，驳回起诉裁定生效后，原告潘公伟于8月28日向本院提起行政诉讼，虽然从被告作出信访答复意见书到起诉时超过六个月，但由于被告以信访答复形式回复原告的申请，原告依据信访答复意见仍在主张权利。因为被告以信访答复形式回复原告等人的申请，且被告在答复意见书中告知原告复查、复核途径，而未告知原告诉权和起诉期限，原告也根据被告的答复意见书的告知进行了复查、复核，在复核后又向法院提起诉讼，没有放弃对自己权利的主张，而且因被告未知诉权和起诉期限，原告的起诉期限应当自知道或应当知道诉权或起诉期限之日起开始计算。行政诉讼法规定起诉期限的目的是防止行政相对人眠于权利之上而不主张，原告自向被告提交了要求参保的申请后，一直在主张自己的权利，直至提起诉讼，因而不能判定原告眠于权利之上而不主张，被告辩称原告超过六个月起诉期限没有事实和法律的依据，本院不予采纳。原告潘公伟诉称，浙人社发（2011）221号文件规定“一、实施范围和对象本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”此条款规定了两类人员可以参保，第一类是“我省城镇户籍”，只要具有浙江省城镇户籍就可以参保；第二类是“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”第一类只要是城镇户籍，不论什么情形都可以参保。第二类不论是城镇户籍还是农业户籍，只要曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系，或者曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过也可参保。原告是属于第二类参保对象，即虽然是农业户籍，但曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过。原告对该条款形成这样的理解是基于对该条款中“顿号”前后并列成分的不同理解，认为“具有我省城镇户籍”与“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”是并列关系。《标点符号用法》是一部国家标准，规定了标点符号的名称、形式和用法，对汉语书写规范有重要的辅助作用。该标准适用于汉语书面语（包括汉语和外语混合排版时的汉语部分），外语界和科技界也参考使用。《标点符号用法》对顿号定义是：句内点号，表示语段中并列词语之间或某些序次语之后的停顿。形式是“、”。首先，顿号是句内点号，应当处于句内而非句外，即顿号应当处于前一话段的句号或逗号之后，本话段句号或逗号之前，与本话段句号或逗号之前的词语形成并列关系。浙人社发（2011）221号文件中“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”在“具有我省城镇户籍”这个词语的后面第一个句号是在“纳入职工基本养老保险”的“险”字后，那么“具有我省城镇户籍”这个词语所在的话段就是“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。”如果以逗号划分，在“具有我省城镇户籍”这个词语的后面第一个逗号是在“……的下列人员”的“员”字后，那么“具有我省城镇户籍”这个词语所在话段是“具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员”。不论以句号还是以逗号确定该条款中“具有我省城镇户籍”所在的语段，“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”与“具有我省城镇户籍”都无法形成并列关系。其次，《标点符号用法》对顿号定义是表示语段中并列词语之间的停顿，即顿号前后并列关系的是词语。“词语”是词和语的合称，包括单词、词组及整个词汇，是文字组成语句文章的最小组词结构形式。词语是组成句子的结构形式，而句子不是组成词语的结构形式，也不等同于词语。浙人社发（2011）221号文件中“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”这个结构形式中既有分句又有句子，可以明确这个结构形式不是词语。从文件的行文看，“纳入职工基本养老保险”句号后“（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员”是另起一段落，这样的结构形式显然也不是词语。既然“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”不是词语结构形式，当然不能与顿号之前的词语“具有我省城镇户籍”形成并列关系。因此，该条款中“具有我省城镇户籍”与“未参加我省职工基本养老保险”才是并列关系，作为共同定语修饰“下列人员”，即“下列人员”必须是我省城镇户籍。对该条款规定的理解和适用，作为浙人社发（2011）221号文件制定者浙江省人力资源和社会保障厅在对原告潘公伟等人的信访复核意见中明确，“浙人社发（2011）221号规定‘本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。’这两类对象纳入职工基本养老保险的基本条件必须是‘本实施意见下发前，具有我省城镇户籍’。否则，不属职工基本养老保险参保对象。”浙人社发（2011）221号文件规定，具有浙江省城镇户籍，并且曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员可以参保；具有浙江省城镇户籍，并且曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员可以参保；具有浙江省户籍，并且经组织人事部门或劳动行政部门办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工同时符合其他条件的也可以参保。原告潘公伟是农业户籍，未提交证据证明其经组织人事部门或劳动行政部门办理过招工或招录用手续，无论其是曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员，还是曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员，均不符合浙人社发（2011）221号文件规定的条件。因原告不符合浙人社发（2011）221号文件规定，被告对其作出明确答复不予办理，已经履行了相应职责。原告要求判令被告按照浙人社发（2011）221号文件为原告办理参保手续的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告潘公伟的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告潘公伟承担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院。（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 朱福森
人民陪审员 鲍 健
人民陪审员 陈建国
二〇一五年十一月二十三日
代书 记员 潘 征
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。