江苏省常熟市人民法院民 事 判 决 书（2017）苏0581民初7515号原告：祁远瑞，男,汉族，1956年11月30日出生,住常熟市。被告：常熟市人民政府虞山街道办事处，住所地常熟市寺路街8号。负责人：褚宏伟。委托诉讼代理人：杜存朋，上海市锦天城（苏州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：梅梦倩，上海市锦天城（苏州）律师事务所律师。原告祁远瑞与被告常熟市虞山镇人民政府房屋租赁合同纠纷一案，本院于2017年7月13日立案后，依法适用普通程序分别于2017年7月31日、9月11日、10月24日公开开庭进行了审理。原告祁远瑞、被告常熟市虞山镇人民政府的委托诉讼代理人杜存朋和梅梦倩到庭参加诉讼。审理中，因常熟市虞山镇被撤销，被告常熟市虞山镇人民政府主体资格不存在，本院依原告申请追加常熟市人民政府虞山街道办事处为本案被告，并于2018年1月5日公开开庭进行了审理。原告祁远瑞、被告常熟市人民政府虞山街道办事处的委托诉讼代理人杜存朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告祁远瑞向本院提出诉讼请求：1.判令原告与常熟市城西房管所签订的公有房屋租赁合约为有效合同；2.按当初1994年拆迁协议（拆迁协议遗失），有常熟市房产管理局复函为证，按当初1994年-1998年常熟市人民政府的房政政策购买现原告居住房屋产权。审理中，原告明确第二项诉讼请求在本案中不再主张。事实和理由：1、1994年原告拆迁前是私房产权，拆迁后成公房租户，当初签订拆迁协议有保留份额，超出部分按拆迁优惠政策购买房屋产权的承诺。搬迁至××一区14幢501室是属于居住上的过渡安置，没有落实产权。2、单方毁约、更改合同内容，未经原告同意，强令要按新标准收费，并告知房产公司已解散，公有房屋租赁合约属自然无效，拒绝接受原告按合约内容19.5元/月交纳房租。3、常熟市房产管理局复函，是以当初拆迁协议交换所得（原拆迁协议在申请房管部门履约购房申请过程中遭房管部门遗失，因得此复函）。复函内容之一：说明了原告拆迁房屋的事实、性质属私房拆迁。之二：强调对原告已作拆迁安置，公房租赁房价月租金为19.5元。之三：提出要以新标准收费公房标准收取租金。之四：对原告申请履约购房，强调无政策依据。之五：请咨询相关部门，也就是要原告诉讼至法院。4、此复函等同于拆迁协议，但强调内容与协议完全相悖，强调对相关人员及原告已作安置。而真正的事实原告至今仍是公房租户，依然没有产权证。原告认为自从被政府拆迁租房变成公房租户，既有当初拆迁时的承诺，可以购买住房产权，又有常熟市政府1996年的房改房政策，原告也完全有权利购买住房产权。而作为当初房改政策实施的职能部门不尽职责，相反推托原告申请购回房产权请求，以无政策依据拒绝，其行为已侵犯了原告利益，由此请求法院判决。被告常熟市人民政府虞山街道办事处辩称：一、原告要求法院审查判令确认原告与原常熟市城西房管所签订的公有房屋租赁合同效力，原常熟市城西房管所系当时履行公房管理职能的具体机构，安排承租人签订实行标准租金的公有房屋租赁合同承租公房，具有一定的政策性、行政管理性质，原告要求对公房管理机构与承租人所签订的实行标准租金的公房租赁合同效力认定，实质上涉及审查确认公房管理单位当时对原告公房承租人资格确定行为是否合法有效，是对当时公房管理机构公房承租安置的行政行为司法审查，该诉讼请求不属于民事案件审理范围。通常，平等民事主体签订民事协议效力确认案件属民事诉讼案件受案范围。但是，实行标准租金的公房租赁合同不是任何有租房意愿的个人与公房管理部门平等协商即可签订的，承租人资格由管理部门依据管理职权审查和决定，承租人资格审查确定行为具有行政管理性质，公房租赁合同租金等内容具有不可议定性，也没有固定的租赁期限。对公房管理机构与承租人所签订租赁合同效力认定，实质是对公房管理机构确认承租人资格的行政管理行为效力确认。原告的该项诉讼请求事项，也与公房租赁合同当事人平等履行合同权利义务引发的维护、修缮、租金交纳等纠纷也不相同，不应按照民事案件进行审理。二、原告诉状相关陈述不符合事实。原告诉状关于当初签订搬迁协议有购买产权承诺、过度安置、没有落实产权、拆迁协议遭房管部门遗失、常熟市房产管理局复函等同于拆迁协议之类陈述均无事实根据，而且实行标准租金的公房租赁合同与私房房屋租赁合同不同，公房租金标准由政府部门统一定价规定，租赁期间如遇政府部门政策性调整租金标准的，按照调整后的租金标准执行。2000年7月10日常熟市人民政府办公室常政办发（2000）62号《转发市住房制度改革领导小组的通知》明确规定城区公房每平方米使用面积月租金增加1元，调整为4.40元，并规定从2001年7月1日起全市停止存量公有住房的房改成本价出售工作。据公房经营单位反映，原告自1994年6月16日承租公房，1996年10月份起至今长期拖欠房租，以租金标准调整借口拒绝支付租金。原告如果对关于公房标准租金调整的政府文件有异议，不属于民事案件审理范围。本院经审理查明：常熟市虞山镇××28号房屋原为杨云生所有，杨云生1974年去世后该房屋由杨云生女儿杨巧珍继承。常熟市虞山镇××28号房屋于1990年1月24日办理房屋所有权证，登记所有权人为杨巧珍。常熟市虞山镇××16号房屋于1990年1月24日办理房屋所有权证，登记所有权人为祁金生。祁金生与杨巧珍为夫妻，祁金生、杨巧珍生育有祁远华、祁远亚、祁远瑞（本案原告）、祁远青四子。1990年5月祁远瑞户籍迁至××28号。1994年，根据常熟市城建规划总体要求，常熟市房地产总公司经市计委立项，规划部门批准，对××工程实施成片改造，上述××16号、28号房屋均在拆迁之列。房屋拆迁时，原告祁远瑞一家及其哥哥祁远亚一家居住在××28号房屋内。对于祁金生家人的具体安置情况，1994年4月28日常熟市房地产公司房政科出具《关于××16号、28号私房拆迁情况汇总》，载明：“一概况：祁金生、杨巧珍夫妻俩共有私房二处，计建筑面积140.03M2。1、××16号私房产权人祁金生，建筑面积53.04M2。实住祁金生夫妻二人（妻：杨巧珍），祁远青夫妻三人（妻：冯美秋，女儿：祁帆）2、××28号私房产权人杨巧珍，建筑面积86.99M2，无照建筑6.24M2。实住祁远亚夫妻三人（妻：李巧金，子：祁健），祁远瑞夫妻三人（妻：管宝珠，子：杨振宇）二安置情况在拆迁安置过程中，祁金生、杨巧珍夫妇提出按各28M2私房产权计划安置，其中含长子祁远华夫妻三人（妻：陆建芬，子：祁怡）。经协商达成如下协议：（一）双结价调产2套1、安置祁金生夫妻二人××新村1-11-304室，建筑面积58.53M2，双结价调产。2、安置祁远亚夫妻三人××新村1-9-206室，建筑面积74.46M2，其中计划60M2双结价调产，14.46M2以商品房形式购房。（二）公房承租3套1、安置祁远青夫妻三人××新村1-10-601室，建筑面积65.31M2，作为公房承租。2、安置祁远瑞夫妻三人××新村1-14-501室，建筑面积65.31M2，作为公房承租。3、安置祁远华夫妻三人××南村10-102室，建筑面积62.11M2，作为公房承租。（备注：退租总马桥……22#公房21.66M2，作为调房户。）”。××16号房屋楼房、平房建造重值价、折旧价、动迁价及装修设备价款均经1994年6月份评估计算为6533.93元；××28号房屋楼房、平房、无照面积建造重值价、折旧价、动迁价及装修设备价款均经1994年6月份评估计算为15036.11元。两处房屋动迁作价款合计21570.04元。1994年7月18日，祁金生（乙方）与常熟市房地产总公司（甲方）签订《房屋调产协议书》，载明：“……一、乙方拥有××16号私房产权计建筑面积53.04㎡，××28号私房产权计建筑面积86.99㎡。甲方同意乙方要求，将二处私房作价收购，经估价，合计人民币21570.04元。二、乙方有四个儿子，经乙方内部协商，将二处私房产权建筑面积140.03㎡，平均分成五份，现乙方名下为28.03㎡（详见乙方书面材料）。三、甲方根据乙方意愿和家庭1口实际情况，原安置××一区11-304室，建筑面积为58.53㎡，车库7.41㎡。由于中途情况发生变化，重新协商安置××一区14-401室建筑面积65.31㎡，车库11.93㎡。亦按乙方要求双结价调产，但对超出原小中户面积按商品房价格收取。四、根据双结价调产的原则及拆迁政策中的有关规定，甲方应付给乙方原私房作价款21570.04元，乙方应付给甲方安置房调产款30818.51元。五、甲方安置房即日交给乙方，××16、28私房二处自收购之日起转为公产，乙方在七月二十日前交甲方拆除。……”1994年6月15日，祁远亚（乙方）与常熟市房地产总公司（甲方）签订《房屋调产协议书》，载明：“……一、××28号私房产权人杨巧珍（系乙方母亲）拥有私房建筑面积86.99平方米，杨将其中一份产权份额划给乙方拆迁安置，建筑面积为28平方米。（详见祁金生、杨巧珍财产分割书面申请）。二、甲方根据乙方意愿和家庭人员实际情况，安置乙方××一区9-206室，建筑面积为74.46平方米，车库面积12.59平方米，并同意按私房拆迁规定办理，产权归属乙方。三、××一区9-206室调产经费结算如下，原产权建筑面积28平方米，按280元/㎡计人民币7840元，在安置标准内的差额面积32平方米，按380元/㎡计人民币12160元，超出安置标准14.46平方米，按998元/㎡计人民币14431.08元，层差按28-38-52元/㎡，计人民币2751.92元。车库建筑面积12.59平方米，按535元/㎡计人民币6735.65元，合计人民币43918.65元。四、甲方××一区9-206室于1994年6月底前交付给乙方，××28号私房应在1994年8月30日前交付给甲方。……”因××16号、28号房屋拆迁，原告祁远瑞获得公房××新村一区14幢501室（建筑面积65.31平方米）房屋承租资格，祁远青获得公房××新村一区10幢601室（建筑面积65.31平方米）房屋承租资格，祁远华获得公房××南村10幢(公安编号为12幢）102室（建筑面积62.11平方米）房屋承租资格。又查明：1994年6月18日，祁远瑞与公房管理部门签订了《常熟市公有房屋租赁合约》，约定由承租人祁远瑞向常熟市城西房管所租赁××一区14幢501号中式楼房6间计58.80平米（使用），每月租金为19.5元，起租时间为1994年6月16日。该租赁合约上加盖有“常熟市房地产公司”字样的公章。被告对此解释称当时常熟市房地产公司已更名为常熟市房地产总公司，因为处于过渡期，公章当时还是使用的原来的公章。审理中，原被告一致确认与原告签订《常熟市公有房屋租赁合约》的为常熟市房地产总公司。祁远瑞一直承租公房××新村一区14幢501室房屋至今，祁远瑞缴纳租金至1996年9月，后原告以不认可租金价格上涨为由未再缴纳租金。原告祁远瑞曾向信访局寄信，要求按照19.5元/月标准缴纳公房租金，并要求按照1994年拆迁政策购买现住公房。2013年2月5日，常熟市房产管理处向祁远瑞出具答复函，载明：“你写给信访局的信已转来我处，现答复如下：经查，原××28号为你母亲的私有房屋。1994年该房屋拆迁，动迁办按当时动迁政策对房屋所有权人及相关人员进行了结算安置。你选择租用××一区14幢501室公房，并于1994年6月起租，月租金19.5元。随着住房制度改革的深化，公有住房租金标准逐步进行了调整，直至目前我市公有住房租金标准按常政办发[2000]62号执行，砖混一等月租金为4.4元/平方米，所以目前你每月公房租金为211.6元。你要求按19.5元/月标准收取公房租金，无政策依据。按当初拆迁政策购买现住房，请咨询相关部门。”又查明：1994年左右，常熟市房地产总公司购置了常熟市××新村一区14幢501、601、602、604室房屋，1995年4月18日取得房屋所有权证，登记所有权人为常熟市房地产管理处，所有权性质为公产。1997年12月份，祁远青作为公房承租户及常熟市印刷厂职工，按照《常熟市出售公有住房实施办法》文件精神申请购买公有住房××新村一区10幢601室，房款经常熟市房屋评估所按照1997房改评估价计算，并经常熟市住房改革领导小组办公室审批。祁远青缴清购房款，申领了房屋所有权证。祁远华一直承租公房××南村10幢(公安编号为12幢）102室（建筑面积62.11平方米）房屋，祁远华去世后由其家人继续承租至今。另查明：关于负责管理直管公房的政府机构的历史沿革演变：1979年1月10日常熟县革命委员会出具常革（1979）字第04号关于建立常熟县房地产公司的通知，常熟县房地产公司为县事业单位。1979年4月23日常熟县革命委员会财税局出具常革财字（79）第91号关于房地产公司职责范围的请示报告，载明县房地产公司职责包括统一管理公房公产，检查居民住房的分配等，载明公司下设虞山镇房地产管理所和农村以片设所的原则，房管所负责房管政策业务和维修保养及挖潜、分配和租金管理。1984年9月28日常熟市编制委员会出具常编（84）109号关于建立“常熟市房地产管理处”的批复，载明，同意建立“常熟市房地产管理处”，属事业性质，隶属常熟市建设局领导，与市房地产公司一套班子，二块牌子。人员在现有编制数中调整解决。1990年5月9日常熟市人民政府办公室出具常政办复（1990）17号关于同意市房地产公司补办工商企业登记手续的批复，再次确认市房地产公司系全民事业单位，实行企业化管理，主要经营直管公房的经营、维修及建售商品房等。1993年9月常熟市房地产公司向市政府出具关于变更企业名称的请示，载明原“常熟市房地产公司”更名为“常熟市房地产总公司”，并载明该公司所属的城西房管所、城东房管所等单位一并办理更名。1993年9月21日常熟市编制委员会出具常编（93）86号批复，同意公司更名，并载明，更改名称后，机构性质、人员编制等不变。2001年2月28日常熟市机构编制委员会出具常编（2001）2号关于建立“常熟市公房管理中心”的批复，载明，为了深化建委系统部分管理机构改革，进一步理顺职能关系，同意建立“常熟市公房管理中心”，全民事业单位，隶属建委领导，人员编制从常熟市房地产总公司总编制中划转，主要职责：负责政府直管公房的管理等，并载明常熟市房地产总公司不再承担政府直管公房的管理职能。2003年12月30日经常熟市综合改革领导小组办公室批复，常熟市房地产总公司实行转企改制，公有（集体）资产退出，2004年6月14日经常熟市房地产总公司企业直接申请注销后依法核准注销。2004年1月19日经常熟市综合改革领导小组办公室批复，常熟市公房管理中心实行转企改制，公有资产全部退出，在改制的形式上，将常熟市公房管理中心及所属的常熟市房地产总公司城西房地产管理所等单位予以撤销，并将上述机构的人员、资产并入常熟市中新房产开发经营有限公司。2004年3月3日常熟市机构编制委员会出具常编（2004）27号关于撤销“常熟市公房管理中心”的批复，载明，根据市综合改革领导小组办公室《关于常熟市公房管理中心转企改制方案的批复》精神，经研究，同意撤销“常熟市公房管理中心”。2016年9月1日，常熟市房产管理处与常熟市虞山镇人民政府签订《虞山镇城区直管公房管理体制转换协议》，约定常熟市房产管理处和常熟市虞山镇人民政府在2016年度采用共同委托方式，将位于常熟市虞山镇人民政府辖区内的城区直管公房共同委托常熟市中新房产开发经营有限公司管理。2017年1月1日起，城区直管公房资产、档案及日常管理工作由常熟市虞山镇人民政府全面负责，常熟市虞山镇人民政府按原有模式委托常熟市中新房产开发经营有限公司管理直管公房并签订委托协议。2017年6月23日，常熟市人民政府办公室出具常政办发[2017]123号市政府办公室关于印发《常熟市直管公房管理办法》的通知，《常熟市直管公房管理办法》载明：“……第二条本办法适用于我市行政区域内的直管公房管理。本办法所称直管公房，是指政府享有所有权并经经营管理的房屋，但不包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等保障性住房。直管公房资产划拨归属属地政府，实行属地管理。……第三十条开展对1958年私改等历史遗留问题处理时涉及直管公房的，属地管理单位应积极协助和配合”。原告认为该文件第三十条即为解决其诉讼主张的依据，被告认为原告已实际享受承租公有住房的政策性福利，不存在原告所称的不处理历史遗留问题等情形，且该文件与本案无关。2017年11月21日，江苏省人民政府作出《省政府关于调整苏州市虎丘区常熟市部分行政区划的批复》，内容：“……二、同意撤销常熟市虞山镇。三、同意设立常熟市虞山街道。以原虞山镇所辖花园浜、四丈湾、学前、报本、清和坊、北门大街、西泾岸、西庄街、烟雨、南门、湖中、尚湖、山前、菱塘、常福、甬江、泰安、五星、琴枫、闽江、张坝、星海、李桥、兴福、明晖、报南、报北、华山、南沙、枫林、虞北、望湖、梅园33个居委会和宝岩、甸桥、元和、洩水、大湖甸、建华6个村委会区域设立常熟市虞山街道。虞山街道办事处驻虞山尚湖旅游度假区（虞山林场）兴福管理工区境内，办公地址为寺路街8号。……”。审理中，被告表示因直管公房资产已划拨归属属地政府，实行属地管理，涉案房屋位于其辖区内，由其管理。原告对此予以认可。再查明：2000年7月10日，常熟市人民政府办公室出具常政办发[2000]62号《转发市住房制度改革领导小组的通知》,确认《关于调整房改有关政策的意见》经常熟市人民政府同意。该《关于调整房改有关政策的意见》载明：“……三、逐步停止存量公有住房的房改成本价出售工作。鉴于目前房改成本价价格与我市的经济适用房、二手房价格已经基本接近的实际情况，为此，从2001年7月1日起，全市停止存量公有住房的房改成本价出售工作。今后，所有公有住房一律按市场价上市出售。……”再查明：祁远瑞于以常熟市住房和城乡建设局为被告向本院提起行政诉讼[（2017）苏0581行初3号]，本院经审查认为祁远瑞因要求常熟市住房和城乡建设局履行1994年签订的搬迁协议及租赁合约与常熟市住房和城乡建设局产生争议，不属于行政诉讼的受案范围，祁远瑞的起诉不符合行政诉讼案件的起诉条件。本院于2017年2月14日裁定对祁远瑞的起诉，不予立案。后原告祁远瑞于2017年2月21日以常熟市住房和城乡建设局为被告向本院[（2017）苏0581民初2039号案件]提起民事诉讼，要求判令其与原常熟市城西房管所签订的公有房屋租赁合同为有效合同；按协议内容购回××一区14幢501室房屋产权；交纳房屋租金无理由拒收，原告不承担违约责任。后祁远瑞撤回起诉。上述事实，有常住人口登记表、私有房屋产权变动户名变更情况申请表、常熟市公有房屋租赁合约、房屋所有权证、虞山镇城区直管公房管理体制转换协议、市政府办公室关于印发《常熟市直管公房管理办法》的通知、转发市住房制度改革领导小组《关于调整房改有关政策的意见》的通知、关于××16号、28号私房拆迁情况汇总、租房登记表、房屋调产协议书、常熟市私有房屋所有权登记申请书、常熟市房屋产价评估单、常熟市职工购买公有住房审批表、房屋所有权证存根、关于建立常熟县房地产公司的通知、关于同意市房地产公司补办工商企业登记手续的批复、关于同意“常熟市房地产公司”更名为“常熟市房地产总公司”的批复、关于成立常熟市公房管理中心的请示、关于建立“常熟市公房管理中心”的批复、关于常熟市公房管理中心转企改制方案的批复、关于撤销“常熟市公房管理中心”的批复、关于建立“常熟市房地产管理处”的批复、（2017）苏0581民初2039号案卷材料、（2017)苏0581行初3号行政裁定书、本院从不动产登记中心调取的材料及当事人庭审陈述等在卷佐证。本院认为，原告祁远瑞与1994年承担政府直管公房管理职能的常熟市房地产总公司于1994年6月18日签订的《常熟市公有房屋租赁合约》，系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，无证据显示具有无效或可撤销的情形，应属合法有效，本院予以认定。原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。被告辩称原告的诉讼请求不属于人民法院民事案件审理范围，没有依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条规定，判决如下：确认原告祁远瑞与常熟市房地产总公司在1994年6月18日签订的《常熟市公有房屋租赁合约》有效。案件受理费80元，由被告常熟市人民政府虞山街道办事处负担（原告同意其预交的案件受理费由被告向其直接支付，本院不再退还，由被告在本判决生效之日起十日内向原告支付）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。审 判 长  孙秀芹人民陪审员  黄玉英人民陪审员  陈祁梅二〇一八年一月十一日书 记 员  吴宇萌