宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）吴利民初字第1617号
原告蔡月英，女，1948年7月1日出生，汉族，小学文化，农民，住宁夏回族自治区吴忠市利通区。
原告蔡梅英，女，1930年5月13日出生，汉族，不识字，农民，住宁夏回族自治区吴忠市利通区。
原告蔡玉英，女，1942年3月5日出生，汉族，不识字，农民，住宁夏回族自治区吴忠市利通区。
三原告委托代理人王丽，系宁夏天纪律师事务所律师（特别授权）。
被告板桥乡早元村民委员会。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区板桥乡早元村三队。
负责人张兴荣，系该村村长。
委托代理人马光兵，男，1973年2月24日出生，回族，大学文化，系吴忠市利通区板桥乡司法所所长，住宁夏回族自治区吴忠市利通区（特别授权）。
被告吴忠市住房和城乡建设局。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区利宁北街*号。
法定代理人周涛，系该局局长。
委托代理人陆仲凌，系北京市泽元（银川）律师事务所律师（特别授权）。
被告王学林，男，1950年5月17日出生，汉族，小学文化，农民，住宁夏回族自治区吴忠市利通区。
原告蔡月英、蔡梅英、蔡玉英诉被告板桥乡早元村民委员会、吴忠市住房和城乡建设局、王学林财产损害赔偿纠纷一案，本院于2015年6月1日立案受理后，依法组成合议庭于2015年11月6日在本院第六审判庭公开开庭进行审理。原告蔡月英及三原告的委托代理人王丽，被告板桥乡早元村民委员会的负责人张兴荣及委托代理人马光兵、吴忠市住房和城乡建设局的委托代理人陆仲凌、被告王学林均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
三原告诉称，三原告系蔡清婚生女，蔡清于1982年因病去世。2006年，吴忠市人民政府为建设农家乐项目对蔡清去世前的合法财产即房屋及0.35亩宅基地予以拆迁征用，三原告对蔡清去世前的合法财产享有继承权。被告王学林作为早元村二队队长，既不是蔡清的法定继承人，也未得到蔡清或三原告的授权，其以已故蔡清名义与吴忠市动迁安置办公室签订拆迁安置补偿协议无效的同时，侵犯了三原告的合法权益。而被告吴忠市房产管理局（现为吴忠市住房与城乡建设局）明知被告王学林无权签订却与其恶意串通，直接损害了三原告的合法权利。2010年，三原告在得到被告板桥乡早元村民委员会的答复，分配拆迁安置补偿房屋一套后，三原告之间达成了一份协议书，基于对被告板桥乡早元村民委员会的信赖，对其承诺的分配拆迁房屋三原告之间进行了分配，到吴忠市公证处对该协议进行了公证。为维护原告的合法权益不受侵害，特向贵院提起诉讼，望依法公正裁决。原告诉讼请求：一、依法确认三原告系蔡清法定继承人；二、依法确认2006年7月14日王学林代蔡清与吴忠市动迁安置办公室签订的拆迁补偿协议无效；三、依法就蔡清应获得的拆迁安置利益判令被告依法在罗家湖安置小区安置87.5平方米住房一套或支付等额拆迁安置补偿款100000元；四、本案案件受理费由被告承担。
三原告为支持其诉讼请求，当庭提交以下证据：
一、户籍登记簿一份（复印件加盖印章）、证明一份（原件）、土地使用证一份（原件）、集体土地建设用地使用调查表一份（复印件加盖印章），证明：1.蔡清及蔡张氏系夫妻，双方系吴忠市利通区板桥乡早元村二队村民；2.蔡清及蔡张氏在早元村合法取得232平方米的宅基地，宅基地使用证号是吴早土宅字第1046101号，取得宅基地后在宅基地上建房屋居住到去世。
二、拆迁补偿协议一份（复印件）、板桥乡农家乐拆迁征地丈量表及附着物统计表一份（复印件）、吴忠市人民政府（2003）53号文件一份（复印件加盖印章）、54号文件一份（复印件加盖印章）、吴忠市人民政府办公室（2006）9号文件一份（复印件加盖印章），证明：1.2006年7月14日，吴忠市动迁安置办公室统计原告父母宅基地上附着48平方米土木结构的房屋，并丈量附着物外宅基面积0.15亩；2.被告王学林明知自己没有得到蔡清授权，也没有得到三原告的授权而与吴忠市动迁办签订了蔡清的拆迁补偿协议和签署蔡清的土地丈量表；3.吴忠市动迁安置办公室明知签订蔡清拆迁合同的相对人是无权签订合同的被告王学林而与其签订了该拆迁合同及签署了丈量表；4.针对原告父母拆迁时存在宅基地及地上48平方米的房屋，被告王学林与吴忠市动迁办签订拆迁协议时选择了以货币方式补偿标准；5.原告父母的宅基地及地上房屋的拆迁安置补偿按照吴忠市人民政府（2003）59号文件、54号文件、吴忠市人民政府办公室（2006）9号文件进行；6.吴忠市人民政府（2003）53号文件是关于吴忠市区征用集体土地及房屋补偿安置暂行规定的通知；7.53号文件中第二条规定了对吴忠市的集体宅基地及地上房屋的拆迁补偿有两种方式，一种是以房还房，一种是按照耕地补偿，这两种补偿方式可以由权利人自由选择，可以采取以房还房的方式要求补偿，也可以采取按照耕地补偿标准要求补偿，只有不愿意按照以房还房的补偿方式进行补偿的，才可按照耕地补偿标准来补偿；8.吴忠市人民政府（2003）54号文件是关于吴忠市城市规划控制区拆迁补偿安置的暂行规定；9.在54号文件中第一条第二款规定：在吴忠市城市规划控制区进行拆迁补偿安置的，采取两种方式，一种是实物补偿即以地换房方式，一种是货币补偿方式，这两种方式可以自由选择，第五款规定有合法宅基地手续的被拆迁农房，实行以地换房的安置方式；10.原告父母的宅基地及地上房屋被拆迁完全符合53号文件、54号文件中以房还房补偿的条件，也符合以货币补偿条件，按照53号、54号文件规定柴渠路以西，秦渠以北，黎明街以东，开元大道以南的片区，每拆除被拆迁户一分宅基地，平均安置25平方米的住宅楼，原告父母的宅基地及地上房屋按照以上拆迁安置补偿标准可以选择安置87.5平方米的住宅楼，按照53、54号及9号文件规定以货币方式补偿原告父母房屋及宅基地只能补偿10890元，以房还房补偿安置方式明显优于以货币方式补偿；11.被告吴忠市利通区板桥乡早元村村委会、被告吴忠市住房和城乡建设局、被告王学林作为拆迁安置责任人员在熟知以上拆迁安置政策，并明知原告父母的宅基地及地上房屋完全符合以房还房补偿对原告来说比较优越的情况下，恶意串通选择了以货币补偿的方式，严重损害了三原告的利益。
三、信访事项转送单一份（复印件）、关于蔡清宅基地问题情况回复一份（复印件），证明：1.2013年7月18日，三原告就其父亲蔡清宅基地及地上房屋没有按照政策予以拆迁安置补偿一事，向吴忠市利通区信访督办局反映情况，经吴忠市利通区信访督办局发通知责令板桥乡人民政府予以调查处理，板桥乡人民政府接到吴忠市利通区信访督办局通知后给予答复；2.本案并没有过诉讼时效。
四、公证书一份（原件），证实2010年三原告确信吴忠市利通区板桥乡早元村针对其父亲蔡清的宅基地拆迁安置补偿将补偿一套房屋一事达成协议经过公证。
五、证人王学仁、马生喜的证言，证明：1.蔡清系吴忠市利通区板桥乡早元村二队的村民，蔡清没有享受过任何五保户待遇，蔡清去世时遗留房屋三间及1.5亩宅基地；2.2006年政府拆迁时，蔡清宅基地及地上房屋尚存在。
被告板桥乡早元村民委员会对三原告提交的证据发表以下质证意见：
第一组证据，户籍登记簿和证明一份系原告伪造，此公章不是我村委会的公章，不认可；土地使用证和集体土地建设用地使用调查表认可，因为当初蔡清是享受早元村五保户的相关政策。第二组证据，对9号文件、53号文件、54号文件、拆迁补偿协议没有异议，蔡清是1982年去世，活着时是村上的五保户；板桥乡农家乐拆迁征地丈量表及附着物统计表是统一测量的，是王学林签字的，早元村二队的六户村民全部是房地分离的政策，对该证据没有异议。对第三证据均没有异议。第四组证据，公证书是三原告私下达成的协议，与被告没有一点关系，不予认可。第五组证据，对二证人证明五保户名下的宅基地属于蔡清没有异议，但是对证明蔡清没有享受五保户有异议，村上体谅蔡清没有能力干活，就让蔡清拾粪打杂，村上给他基本的生活保障，并把他登记为五保户，房子属于蔡清居住，也认可是蔡清使用，对二证人的证言没有意见。
被告吴忠市住房和城乡建设局对三原告提交的证据发表以下质证意见：
我方的质证意见同第一被告的质证意见一致。补充一下，第一组证据，对户籍登记簿和证明一份的真实性、合法性、关联性均不认可；土地使用证的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明目的不认可，该土地证是1991年1月15日由吴忠市人民政府颁发，该土地证明确标注是五保户，三原告的父亲蔡清已经于1982年去世，该土地使用证与蔡清已经无关；对集体土地建设用地使用调查表的真实性、合法性没有异议，对证明目的不认可，该232平方米的宅基地属于村集体经济组织的财产，不属于蔡清个人所有。对第二组证据的真实性、合法性均没有异议，对证明目的1没有异议；对证明目的2.3有异议，我方不存在与王学林、吴忠市动迁安置办恶意串通签订2006年7月14日的拆迁安置补偿协议；对证明目的4不认可，当时是房地分离政策，不存在让对方选择货币补偿，都是货币补偿；对证明目的5不认可，按照上述文件，土地使用权及地上所有权属于早元村委会所有，不属于蔡清所有；对证明目的6没有意见；对证明目的7.9.10，53号文件针对早元村二队只是货币补偿，房地分离的政策，所谓的蔡清的宅基地，不在53号、54号的文件之内；对证明目的8没有异议；对证明目的11不认可，不存在恶意串通损害原告的利益。对第三组证据均不认可，系复印件，不符合证据形式。第四组证据与我方没有关系，其他的意见同第一被告的质证意见一致。二证人能证明宅基地在蔡清生前由其使用，二证人对蔡清生前的房屋表达不一致，王学仁认为是三间房屋，马生喜认为是二间房屋。
被告王学林对三原告提交的证据发表以下质证意见：
和第一被告的质证意见一致；二证人说蔡清拾粪是属实的。
被告板桥乡早元村民委员会辩称，2006年7月14日，王学林代蔡清与吴忠市利通区动迁办签订的拆迁安置补偿协议是有效的，因为一是蔡清去世以后，此宅基地多年荒芜无人管理，被周围村民当垃圾场；二是因为拆迁公示后，蔡清的三个女儿都没有提出异议，也没有提出诉求；三是王学林是村民小组选出的队长，对蔡清家的特殊情况，代蔡清签的字是合法有效的，拆迁数据系拆迁工作小组实际测量的，王学林作为队长只是签字确认。原告的第三项诉讼请求不成立，蔡清家的房屋拆迁时，吴忠市实行的是房地分离政策，依据吴政发（2003）54号文件执行；蔡清的三个子女在动迁办进行房屋分离后，已经领取相应的钱数，已经发放到蔡清的三个子女手中，已经追认王学林代蔡清签字是有效的。原告陈述的公证书的协议，关于房屋是凭空捏造，没有理由。分房是先有安置协议才能分房，蔡清是施行的房地分离政策。原告要安置楼，是没有根据的。
被告板桥乡早元村民委员会为支持其答辩意见当庭提交以下证据材料：
一、早元村二队五户村民农家乐拆迁补偿协议五份（原件），证明农家乐项目政府实行房地分离、货币补偿政策，不存在原告所说恶意串通及选择补偿的问题，政府出的拆迁协议是针对六户人家，不针对蔡清一人。
二、早元村二队农家乐拆迁补偿发放表二份（原件）、分配协议一份（原件），证明政府实行房地分离政策后，货币补偿到位，三原告作为蔡清的子女，已经将补偿的钱领走，三原告是认可房地分离的政策。
三、蔡清拆迁补偿协议一份（原件）、测量表一份（复印件），证明政府拆迁农家乐项目，拆迁的时候是各政府部门对蔡清原宅基地实地丈量、绘图，并现场丈量出房子和地的大小，由王学林代蔡清确认丈量表的真实性。
三原告对被告板桥乡早元村民委员会提交的证据发表以下质证意见：
对第一组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明目的有异议，该五份协议只能说明早元村二队有五户村民选择了以货币方式进行拆迁安置补偿，并不能证实早元村所有的村民都只能按照房地分离、以货币方式补偿，且该五份协议都是其五户村民本人签订，其本人有权选择是按照房地分离还是按照以房还房、以地还房，仅凭该五份拆迁协议，没有政府规定早元村拆迁以房地分离、以货币方式补偿，证明目的不能成立。对第二组证据的真实性没有异议，对合法性、关联性、证明目的有异议，蔡清拆迁协议是由无代理权的王学林代为签订，王学林与吴忠市动迁安置办公室明知无权代替蔡清签订该协议，且签订拆迁协议严重损害三原告的权益，故应当是依法无效的协议，其证明目的不能成立，因为该拆迁协议自始无效，不因三原告的追认而有效。对第三组证据的真实性没有异议，对其合法性、证明目的有异议，该拆迁补偿协议系无代理权人王学林代蔡清签订，吴忠市动迁安置办公室明知王学林没有代理权而与其签订蔡清的拆迁安置补偿协议，双方存在恶意，签订的该份拆迁协议依法应当属于无效。
被告吴忠市住房和城乡建设局对被告板桥乡早元村民委员会提交的证据均没有异议，认可。
被告王学林对被告板桥乡早元村民委员会提交的证据没有意见。
被告吴忠市住房和城乡建设局辩称，一、原告所诉继承人之诉与确认合同无效及返还安置房屋之诉不属于同一个纠纷，不应当在同一个案件中解决，同时原告的继承人之诉与三被告无关；二、关于双方2006年7月14日签订的拆迁补偿协议是合法有效的，不存在王学林与吴忠市动迁安置办恶意串通的事实。原告已就上述协议中的拆迁安置费用全部领取，以实际行为认可了上述拆迁安置协议的合法性，同时说明，原告提出的确认该协议无效已经超过了法律规定的诉讼时效；三、关于安置房屋87.5平方米，我方同意第一被告的答复，该诉请与我方无关。
被告吴忠市住房和城乡建设局为支持其答辩意见当庭提交以下证据材料：
吴政办发（2006）9号文件一份、吴政发（2003）53号文件一份、吴政发（2003）54号文件一份、板桥乡人民政府关于滨河农家乐拆迁安置方案一份，证明被告吴忠市住房和城乡建设局就本案涉及的拆迁安置协议所依据的法律规定及政策。
三原告对被告吴忠市住房和城乡建设局提交的证据发表以下质证意见：
对9号、53号、54号文件的真实性、合法性、关联性均没有异议，对其证明目的也没有异议，提请法庭注意，该三份文件中明确规定，三原告父亲蔡清所属的宅基地及地上房屋完全符合该三份文件中的以房还房、以地还房的安置补偿条件；对板桥乡人民政府关于滨河农家乐拆迁安置方案的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，该文件不符合最高院的证据形式要件，系复印件，其内容的真实性没有办法保证。
被告板桥乡早元村民委员会对被告吴忠市住房和城乡建设局提交的证据发表以下质证意见：
9号文件与农家乐项目没有关联，不是一个项目，这是某一个拆迁项目的征地文件，不像53号、54号文件是一个通用的文件，所以有异议；对53号文件、54号文件及安置方案均没有异议。
被告王学林对被告吴忠市住房和城乡建设局提交的证据没有意见。
被告王学林辩称，我只能实话实说，当时的情况下，没有手机也没有联系方式，几方面的领导让我把协议代签一下，我就代签了。
被告王学林当庭未提交证据材料。
本院对三原告，被告板桥乡早元村民委员会、吴忠市住房和城乡建设局提交的证据的证明效力认证如下：
一、对三原告提交的第一组证据，结合各被告当庭陈述及证人证言，对其证明目的本院予以确认；对第二、三组证据的真实性本院予以确认；对第四组证据的真实性本院予以确认，但该协议书系三原告私下达成后公证，不能证明三原告实际取得安置楼房，与本案不具有关联性，对其关联性本院不予确认；对第五组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的本院均予以确认。
二、对被告板桥乡早元村民委员会提交的第一组证据的真实性本院予以确认，但该组证据与本案不具有关联性，对其关联性本院不予确认；对第二、三组证据的真实性本院均予以确认。
三、对被告吴忠市住房和城乡建设局提交的吴政发（2003）53号文件、吴政发（2003）54号文件、吴政办发（2006）9号文件的真实性、合法性、关联性本院予以确认；对板桥乡人民政府关于滨河农家乐拆迁安置方案一份，因该文件系复印件，对其真实性本院不予确认。
经审理查明，蔡清原系吴忠市利通区板桥乡早元村二队村民，蔡清与其妻子蔡张氏共生育三个子女，即原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英。蔡清与其妻子蔡张氏均已于20世纪80年代去世，去世时在利通区板桥乡早元村二队留有宅基地一处（户主姓名：五保户，编号：吴早土宅字第1046101号，占地面积232平方米），该宅基地上留有住房48平方米。蔡清去世后，该宅基地长期处于闲置状态。因吴忠市人民政府决定建设吴忠市农家乐项目，2006年7月14日，被告王学林（原系早元村二队队长）在原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英不在场的情况下与吴忠市动迁安置办公室对蔡清遗留宅基地及地上附着物进行实地丈量，并签订拆迁补偿协议，依照吴忠市人民政府吴政发（2003）53、54号文件规定，补偿拆迁房屋48平方米共计8640元，依照吴忠市人民政府吴政办发（2006）09号文件补偿耕地0.15亩共计2250元。上述现金补偿款共计10890元，已由原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英于2009年全部领取。
2013年7月18日，原告蔡月英向吴忠市利通区信访督办局反映其父蔡清遗留在板桥乡早元村二队的房屋，在2006年拆迁时，还有184平方米未给予补偿处理，多次找板桥乡政府及相关部门反映，问题至今得不到解决。该局根据相关规定转板桥乡人民政府调查办理，板桥乡人民政府答复如下：一、当时执行的是房地分离的政策，他的土坯房是48平米，土地面积是0.15亩（这是经土地储备中心拆迁时实际测量的数据），而232平米是乡土地站发放土地证上的面积；二、其三个女儿从村上领取补偿款，村上没有截留一分钱，承认其女儿的继承权。
另查明，吴忠市动迁安置办公室系原吴忠市房产管理局的职能部门。2014年12月，原吴忠市建设局和原吴忠市房产管理局整合成为吴忠市住房和城乡建设局，吴忠市动迁安置办公室现为吴忠市住房和城乡建设局的职能部门。
再查明，三原告于2015年12月11日向本院提交申请，申请撤回其第一项诉讼请求。
本院认为，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。当事人订立合同采取要约、承诺的方式。本案中，原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英均系蔡清子女，系蔡清的法定继承人。原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英对蔡清死亡后遗留的位于吴忠市利通区板桥乡早元村二队的宅基地及地上附着物拆迁利益依法享有继承权。被告吴忠市住房和城乡建设局作为拆迁人、被告王学林作为早元村二队队长，双方应当明知涉案宅基地拆迁时蔡清已去世，签订拆迁补偿协议的双方应当为被告吴忠市住房和城乡建设局与原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英。被告吴忠市住房和城乡建设局未将签订拆迁补偿协议的要约向原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英发出，而与未取得原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英授权的被告王学林签订拆迁补偿协议，事后亦未取得原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英对该拆迁补偿协议的追认，该拆迁补偿协议未经过原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英承诺，不能反映原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英的真实意思表示，不属于依法成立的合同，对原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英不产生效力，故对三原告的第二项诉讼请求本院予以支持。对原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英的第三项诉讼请求，根据最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英未与被告达成补偿安置协议而直接向本院提起诉讼，故对原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英的第三项诉讼请求本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国合同法》第二条、第十三条、第四十四条之规定，判决如下：
一、被告吴忠市住房和城乡建设局与被告王学林签订的拆迁补偿协议无效；
二、驳回原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英的其他诉讼请求。
案件受理费2300元，由原告蔡月英、蔡玉英、蔡梅英负担2200元，由被告吴忠市住房和城乡建设局负担100元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院。
审 判 长 吴万春
人民陪审员 尤淑花
人民陪审员 郝小玲
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 杨培佳
本案适用的法律条文
《中华人民共和国合同法》
第二条?本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。
第十三条?当事人订立合同，采取要约、承诺方式。
第四十四条?依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。
第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。
前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。