江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初301号
原告顾志华，男，1965年6月9日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。
原告秦美华，女，1968年10月10日生，汉族，住南通市崇川区。
被告南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市青年中路128号。
法定代表人曹建军，职务局长。
应诉负责人马国建，南通市崇川区住房和城乡建设局总工程师。
委托代理人方建春，南通市崇川区文峰街道办事处副主任。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
原告顾志华不服被告南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川区住建局）房屋搬迁补偿安置协议，于2017年10月13日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于10月17日立案后，于10月18日向被告崇川区住建局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因秦美华系案涉协议当事人之一，经本院释明，秦美华同意作为共同原告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年3月1日公开开庭审理了本案。原告顾志华及委托代理人郑建伟，被告崇川区住建局应诉负责人马国建及委托代理人李小飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月31日，原告顾志华、秦美华在格式化的2016版0009421号《房屋搬迁补偿安置协议》上签字。9月16日，被告崇川区住建局补充完善空白处内容，并加盖单位公章。《房屋搬迁补偿安置协议》明确在虹桥路北侧××区改造地块项目建设地块内两原告自愿搬迁，被告崇川区住建局对两原告坐落于文峰街道光明村社区七组房屋（合法建筑面积130.63平方米）进行搬迁安置，补偿安置方式为安置房安置，给予两原告搬迁合法房屋补偿、装饰装璜及附属设施、设备补偿、搬迁费、奖励费等合计补偿总额346029.89元等内容。
两原告诉称：2017年8月31日，被告崇川区住建局利用两原告信息不对称，骗取两原告在空白《房屋搬迁补偿安置协议》上签字，并以请示领导进一步完善协议内容和盖章为名，拿走了全部空白《房屋搬迁补偿安置协议》原件。被告崇川区住建局以签订空白《房屋搬迁补偿安置协议》的方式进行搬迁，程序不合法，协议不具有法律效力。请求撤销被告崇川区住建局与两原告签订的2016版0009421号《房屋搬迁补偿安置协议》。
两原告向本院提交了以下证据：
1.身份证复印件、南通房权证字第××号《房屋所有权证》，证明两原告的诉讼主体资格。
2.崇川政搬告字[2014]第2号《虹桥路北侧××区改造地块项目协议搬迁公告》，证明被告崇川区住建局的诉讼主体资格。
3.[2017]第9号《政府信息公开告知书》及附件，证明南通市崇川区文峰街道办事处（以下简称文峰街办）委托征收服务公司签订合同的协议书。
4.编号0009421空白《房屋搬迁补偿安置协议》照片，证明两原告签订空白搬迁协议。
5.视频资料及视频截图照片14张，证明空白协议签订过程。
6.南通新城房屋征收服务有限公司2017年8月31日出具的《承诺》，证明涉及到拆迁补偿总额为162万元的款项包括所有家庭成员不正确，采取将两原告在内作为顾真泉大户项下进行统一安置有损其他人权利。
7.南通市崇川区民丰旅馆的营业执照、消防合格证、税务登记证、卫生许可证、特种行业许可证，证明涉案房屋不是住宅，已经从事旅馆行业经营。
被告崇川区住建局辩称：两原告起诉案涉补偿安置协议无效没有依据。根据南通市崇川区人民政府2014年2月28日作出的《虹桥路北侧××区改造地块项目协议搬迁公告》，文峰街办组成工作组与顾真泉户进行搬迁洽谈，并于2017年8月31日达成一致意见，该户补偿总额162万元，享受7套安置房购买权利，并向该户出具了《承诺》。因该户共计领有10本房屋权属证书，故将该户分签4份补偿安置协议，其中两原告单独签署的2016版0009421号《房屋搬迁补偿安置协议》系顾真泉户协议的组成部分，两原告的主张不能成立。请求判决驳回两原告的诉讼请求。
2017年11月3日，被告崇川区住建局向本院提交以下证据、依据：
1.崇川政搬告字[2014]第2号《虹桥路北侧××区改造地块项目协议搬迁公告》及附件补偿安置方案，证明案涉房屋的搬迁部门为被告崇川区住建局、具体实施单位为文峰街办以及补偿规则。
2.2016版0009421号《房屋搬迁补偿安置协议》、通中房拆字[2017]第D002号《南通市崇川区房屋搬迁补偿评估报告》、不动产电子登记簿查询结果证明，证明案涉补偿协议的内容及相应房屋的权属证明、补偿结果。
本院责令被告崇川区住建局补充提供了以下证据：
3.政府信息公开申请及答复材料（包括政府信息公开申请书、授权委托书、身份证复印件、律师执业证、邮寄信封、政府信息公开告知书（[2017]57、58号）及邮寄凭证、政府信息公开协助查询单），证明原告顾志华通过其代理律师曾经向被告崇川区住建局申请公开分户评估报告，被告崇川区住建局予以公开，原告顾志华在听证中称未申请与事实不符。
4.五份《房屋搬迁补偿安置协议》、房屋搬迁补偿评估报告、奖励费凭据、结算单，证明两原告和文峰街办工作组就162万元补偿款达成协议后，根据各户的产证等情况分别完善了补偿安置协议，五份补偿安置协议总金额1011452.28元，文峰街办已经开具了相应结算凭证和奖励费凭据，总金额1244804.28元。因原告顾志华等起诉的原因还有部分差额结算凭据未开具，但被告崇川区住建局对差额部分也明确认可。
经庭前证据交换及庭审质证，两原告对被告崇川区住建局所举证据1认为协议搬迁不具有合法性；对证据2中《房屋搬迁补偿安置协议》认为空白处内容系被告崇川区住建局后补，并未经两原告当场确认；对评估报告不予认可，且未依法向两原告送达；对证据3认为公开了复印件，并不表明被告崇川区住建局提供了应当提供的协议原件，且未提供分户评估报告，不能达到被告崇川区住建局的证明目的；对证据4认为五份《房屋搬迁补偿安置协议》均是被搬迁人不知情的情况下填写的内容，且评估在后，两原告等人并未收到分户评估报告，不能达到被告崇川区住建局的证明目的。
被告崇川区住建局对两原告提供的证据1-3无异议，对证据4、5的真实性无异议，但认为不能证明案涉协议就是空白协议，在洽谈过程中工作组及外包服务公司系和顾真泉大户进行签约，并由工作组见证，外包服务公司出具了承诺书，两原告实际上是顾真泉大户的成员之一，案涉协议系顾真泉大户协议下的小协议，系双方真实意思表示；对证据6认为系双方协商一致的结果，予以认可。对证据7的真实性无异议，但认为在洽谈过程中162万元包括住改营的补贴，两原告所称合法房屋是营业用房，与其产权证登记的住宅用房不一致。
本院对以上证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。对被告崇川区住建局提供的证据的真实性予以认定，至于《房屋搬迁补偿安置协议》的效力问题将在本院认为部分阐述。两原告提供的证据4-6的真实性予以认定，被告崇川区住建局亦当庭承认案涉协议空白处为后补充完善；对证据7的真实性予以认定，但与产权证所载不一致，不能达到两原告证明案涉房屋属性的证明目的。
经审理查明：2014年2月28日，南通市崇川区人民政府作出崇川政搬告字[2014]第2号《虹桥路北侧××区改造地块项目协议搬迁公告》，载明因虹桥路北侧××区改造地块项目建设需要，比照房屋征收补偿标准并遵循合同法规定对该项目范围内的房屋实施协议搬迁，搬迁范围为东至规划红线，南至虹桥路，西至姚港河，北至规划红线，具体以搬迁红线图为准。搬迁部门为被告崇川区住建局，具体实施单位为文峰街办。同日公告了房屋征收补偿安置方案。两原告房屋在该项目协议搬迁范围内。
2017年8月31日，案涉地块的拆迁服务外包单位南通新城房屋征收服务有限公司出具了《承诺》，主要内容为：光明村七组顾真泉户家庭总成员袁和英、顾志华、秦美华、顾志华、王坤娜、顾志红、尹飞、尹鸣、顾志明、顾逸君、叶丽平（离婚）。该户拆迁补偿总额为1620000元，享受安置3套110平方左右，3套100平方左右，1套80平方左右的安置房，总面积不低于710平方，以上已包含15%及高层照顾的面积。南通市崇川区文峰街道搬迁办公室在《承诺》上见证人处加盖公章。同日，两原告在空白的2016版0009421号《房屋搬迁补偿安置协议》上签字。9月16日，被告崇川区住建局根据南通中大土地房地产评估有限公司作出的通中房拆字[2017]第D002号《南通市崇川区房屋搬迁补偿评估报告》确定的结果，补充完善了2016版0009421《房屋搬迁补偿安置协议》空白处的内容。
另查明，被告崇川区住建局还与顾真泉户家庭成员中顾栋梁户、顾真泉、袁和英户、顾志红户、顾真泉户（无证房）分别签署了2016年版0009422号、0009381号、0009383号、0009382号《房屋搬迁补偿安置协议》，五份补偿安置协议的补偿总金额为1011452.28元，安置面积未列明。协议搬迁的房屋未实际拆除，案涉协议确定的补偿金额也未实际支付。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于两原告要求撤销2016版0009421号《房屋搬迁补偿安置协议》的主张能否成立。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，行政协议属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。就本案而言，两原告要求撤销2016版0009421号《房屋搬迁补偿安置协议》的主张能否成立可以从以下分析得出结论：
第一，行政协议应当体现当事人意思自治。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。该规定体现了民法基本原则之一即意思自治原则，意思自治即民事主体在从事民事活动时，以自己的真实意思来充分表达自己的意愿，根据自己的意愿来设立、变更、终止民事法律关系。案涉协议签订时有效的《中华人民共和国民法通则》第五十五条规定，民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。由此可知，意思表示真实是民事法律行为的构成要件，意思表示不真实必然影响民事法律行为的效力。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，订立行政协议同样应当是当事人意思自治的结果，即行政协议内容应当是当事人平等自愿协商一致的结果。就本案而言，被告崇川区住建局承认两原告在案涉《房屋搬迁补偿安置协议》上签名时系空白合同，空白处内容系2017年9月16日由被告崇川区住建局根据之后作出的评估报告补充完善，而从《房屋搬迁补偿安置协议》的内容来看，后续补充完善的内容恰恰是最能体现两原告获得补偿安置相关权益的内容，这些内容在两原告签字时并未列明，无法证明系两原告的真实意思表示，也不能体现系平等自愿协商一致的结果。至于被告崇川区住建局提出南通新城房屋征收有限公司向顾真泉大户出具了《承诺》，应当视为双方协商一致的结果。但该《承诺》并非被告崇川区住建局作出，且两原告等人亦未在《承诺》上签字确认，现两原告并不认可该承诺内容。更何况，从被告崇川区住建局与两原告等人签订的五份《房屋搬迁补偿安置协议》来看，五份《房屋搬迁补偿安置协议》的补偿数额与《承诺》的数额相比有一定差距，故被告崇川区住建局的该主张不能成立。
第二，订立行政协议应当遵循正当程序的要求。行政协议有别于一般民事合同，在协议的订立、履行、解除等方面，首先应当适用行政法律规范的调整，没有具体明确的行政法律规范的，可以适用不违反行政法律规范强制性规定的民事法律规范，因此，行政协议的订立、履行、解除等同样应当遵循行政法律规范所规定的程序正当原则。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收应当按照先评估，后订协议，先补偿，后搬迁等基本程序实施。本案中，虽然案涉地块并未作出征收决定，而是采用协议搬迁的方式搬迁，但在《虹桥路北侧××区改造地块项目协议搬迁公告》载明了比照房屋征收补偿标准并遵循合同法规定对该项目范围内的房屋实施协议搬迁，因此，行政协议的订立、履行、解除等同样应遵循程序正当的基本要求，至少应当比照房屋征收的程序处理。两原告与被告崇川区住建局签订《房屋搬迁补偿安置协议》在前，评估在后，不符合正当程序的要求。
第三，因重大误解订立的合同，当事人有权请求撤销。《合同法》第五十四条第一款第一项规定，因重大误解订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。重大误解是指一方当事人因自己的过失导致对合同的内容等发生误解而订立合同的行为。重大误解的构成要件包括：（一）误解的一方当事人因为误解而作出的意思表示；（二）误解的当事人对合同的性质、标的物的情况、价款或者报酬等方面产生了重大误解；（三）误解是由误解的当事人因过失而造成。具体到本案而言，两原告在空白的《房屋搬迁补偿安置协议》上签字，对于补偿安置的具体内容当时并不完全清楚，事实上，事关补偿安置的内容正是事后补充完善的内容最能体现。更何况，签订《房屋搬迁补偿安置协议》时，并没有委托评估机构对于房屋补偿价值进行过评估，因此，两原告签订协议时对于补偿安置的内容显然无法作出符合实际的准确判断，在此情况下签订的合同，当属于因重大误解订立的合同。
综上，两原告与被告崇川区住建局签订的《房屋搬迁补偿安置协议》不能体现当事人意思真实表示，且属于重大误解而订立的协议，两原告的诉讼主张能够成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第一项之规定，判决如下：
撤销原告顾志华、秦美华与被告南通市崇川区住房和城乡建设局签订的2016版0009421号《房屋搬迁补偿安置协议》。
案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。
审 判 长 齐海生
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 李 莉
二〇一八年四月十六日
书 记 员 王 洁
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律法规错误的；
（三）违反法定程序的。
《中华人民共和国合同法》
第五十四条第一款下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：
（一）因重大误解订立的；