山东省冠县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）冠行初字第1号
原告高唐县龙盛盐业有限公司。
法定代表人米艳霞，该公司经理。
委托代理人邢子良，该公司法律顾问。
被告冠县盐务局。
法定代表人王继尧，该局局长。
委托代理人宋红博，冠县盐务局副局长。
委托代理人曹凤国，冠县盐务局中队长。
原告高唐县龙盛盐业有限公司不服冠县盐务局作出的冠县盐政处罚字（2014）0271号行政处罚决定书，原告于2015年2月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月28日公开开庭审理了本案。原告高唐县龙盛盐业有限公司委托代理人邢子良，被告委托代理人宋红博、曹凤国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告冠县盐务局于2014年11月17日向原告作出了冠县盐政处罚字（2014）0271号行政处罚决定书，决定没收盐产品10吨并罚款38970元的处罚。被告于法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、山东省人民政府文件鲁政发（1999）70号关于调整和完善盐业经营管理体制的通知。
2、山东省人民政府令第230号。
3、国家计划委员会、国家经济贸易委员会文件特急计价格（1995）1872号关于改进工业用盐供销和价格管理办法的通知。
4、聊城市人民政府文件聊政发（2000）34号关于调整和完善盐业经营管理体制的通知。
5、盐业行政执法案卷一宗。
6、盐产品检测报告一份。
7、中华人民共和国食用盐国家标准一份。
8、2015年1月20日（2014）冠政复决字第16号冠县人民政府行政复议决定书一份。
以上证据证明被告向原告作出的冠县盐政处罚字（2014）0271号行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确无误。
原告高唐县龙盛盐业有限公司诉称：原告公司于2014年5月30日依法成立注册，所经营销售的氯化钠系饲料添加剂的一种产品，本次经营活动中公司是合法购进“江苏白玫化工有限公司”生产和销售的饲料添加剂，是在其经营范围内合法购进并又售出的，其行为并不违反法律法规及相关规定。一、法律适用错误。《农业部办公厅关于饲料级氯化钠有关问题函》（农办牧函（2014）号）明确，有关企业使用经农业部门批准生产的饲料添加剂氯化钠，符合《饲料和饲料添加剂管理条例》及相关规定。饲料添加剂品种目录系农业部制定公布；饲料添加剂氯化钠不是畜牧用盐更不是食盐，不适用《食盐专营办法》及山东省盐业条例。《食盐专营办法》第二条所称食盐是指直接使用和制作食品所用的盐，仅明确了食盐的定义，第二十八条规定“渔业、畜牧用盐适用本办法”但没有具体界定渔业、畜牧用盐的定义。而根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条明确规定：饲料添加剂氯化钠监督管理的法定主体是农业行政管理部门，法律授权清楚，也符合我国立法标准，新法应该优于旧法。《食盐专营管理办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》同为国务院颁布的行政法规，具有同等法律效力，对食盐和饲料添加剂氯化钠应适用不同的行政法规。二、执行中的标准不同。饲料级氯化钠、食盐和畜牧用盐均有国家标准，3个标准控制指标存在明显区别。卫生标准方面与食用盐标准（GB5461-2000）相比饲料氯化钠标准（GB／T23880-2009）增加了汞、镉、亚硝酸盐3项限量指标，与畜牧用盐标准相比增加了总砷、铅、总汞、镉、亚铁氰钾等8个控制指标。主要成分方面添加剂氯化钠标准没有碘，食盐和畜牧用盐标准对碘含量有明确规定（农业部第2045号公告）将饲料添加剂氯化钠列为矿物元素饲料添加剂。三、用途不同。饲料中添加剂的目的是补充氯化钠，使之符合动物最佳需要。饲料添加剂氯化钠标准规定，该产品适用于商品饲料的生产。畜牧用盐适用畜食动物养殖环节的动物食用，食盐则是直接使用和制作食品所用的盐，二者均强调补碘。四、食盐主要成分是氯化钠，但主要成分是氯化钠的产品不全是食盐。《食盐专营办法》出台的主要背景就是推进食盐加碘，因为饲料工业已经在更高的技术水平上要根据不同动物品种、不同生长阶段的需求精准加入碘等微量元素。
综上，冠县盐务局于2014年9月20日作出的冠县盐政处罚字（2014）0271号行政处罚决定书，属于认定事实不清，适用法律错误，滥用职权。故诉至法院，请求法院认真审查本案事实，依法撤销被告冠县盐务局作出的冠县盐政处罚字（2014）0271号行政处罚决定书。
原告在起诉时向本院提交并在庭审中出示了下列证据：
1、冠县盐务局行政处罚决定书（冠县盐政处罚决字（2014）0271号）。
2、机构名称为高唐县龙盛盐业有限公司的组织机构代码（副本）。
3、《饲料添加剂品种目录（2013）》（农业部公告第2045号）。
4、名称为高唐县龙盛盐业有限公司的营业执照（副本）。
5、名称为江苏白玫化工有限公司的营业执照（副本）。
6、名称为江苏白玫化工有限公司的饲料添加剂生产许可证。
被告冠县盐务局辩称：原告公司经销的饲料添加剂氯化钠属于被告的职权管理范围，其具有处罚决定权具体理由如下：虽然国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条规定：“国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作”；第二条第三款规定：“饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定公布。”氯化钠属于农业部发布的《饲料添加剂品种目录（2013）》（农业部公告第2045号）。但是，农业行政主管部门对饲料添加剂的监督管理，是对饲料生产过程中添加原料的品种、剂量、时间、顺序等的监督，并非对原料本身的生产、加工、运输、销售等环节的监督，对原料的监督仍然应依照法律法规的规定，有相应监管部门负责。农业行政主管部门不会也没有职权对作为原料的饲料添加剂氯化钠的生产、运输和销售进行监督。
《山东省盐业管理条例》（以下简称《条例》）是2010年省人大常委会通过的地方性法规，在全省范围内适用。该条例第二条、第三条对本条例的调整范围、盐产品的定义及种类均作出了明确解释。本案涉案物品经山东省盐及盐化工产品质量监督检验站检验，氯化钠指标为99.22%，是盐产品，属于该《条例》的调整范围。《条例》第五条盐业行政主管部门负责行政区域内的盐业管理工作。《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发（1999）70号）授权各级盐务局行使本级政府盐业行政主管机构的职能，负责本行政区域内的盐业执法管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。所以饲料添加剂氯化钠属于被申请人的职权管理范围。
如上所述，既然原告公司购进的饲料添加剂氯化钠是盐产品，就应当属于《条例》调整。《条例》第二十条规定：设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可事项和取消、下放行政审批事项的决定》（山东省人民政府令230号公布）第558项设置了“盐产品批发经营企业审批”项目，规定：设立盐产品批发经营企业需经省盐务局审批。而原告并未提供购进饲料添加剂氯化钠的单位高唐县龙盛盐业公司的审批手续，应当认定属于擅自购进盐产品。被告依据《条例》第二十一条第三款、第四十四条对原告作出行政处罚属于适用法律正确。
本案经群众举报，依法予以立案、调查取证、事先告知等程序。原告公司对存在购进涉案物品的行为及涉案物品的来源、数量单价和总额没有异议。被告依法作出没收涉案物品及对处以原告公司的具体行政行为，应属认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，执法程序正当，没有超越职权和滥用职权，是有效的具体行政行为。
综上所述，被告作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确无误。且该行政决定书也经行政复议冠县人民政府维持了该决定书的具体行政行为，人民法院应予支持。请求法院维持被告作出的冠县盐政处罚字（2014）0271号行政处罚决定书。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告的证据均与本案事实有关联，且来源合法，本院作为定案依据予以采纳。
经审理查明，2000年，冠县盐务局被确定为冠县人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，负责本行政区域内的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。高唐县龙盛盐业有限公司所属职员乌守金于2014年9月20日从聊城仓库运输盐产品十吨，运送到冠县柳林鑫牛饲料厂进行销售。冠县盐务局于2014年9月20日接群众举报有食用盐在冠县柳林鑫牛饲料厂销售，并到场查获。当日被告冠县盐务局立案调查，并作出冠盐政登存字（2014）0271号先行登记保存证据通知书，将10吨盐产品予以先行登记保存。2014年9月22日本案涉案物品经山东省盐及盐化工产品质量监督检验站检验，氯化钠指标为99.22%，是盐产品，被告冠县盐务局对案件进一步调查核实后，作出先行登记保存处理通知书，并于同日向原告送达了冠盐政罚告字（2014）0271号行政处罚事先告知书，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩的权利。2014年10月8日对该案进行了听证，2014年11月13日被告对案件进行了集体讨论。11月17日对高唐县龙盛盐业有限公司作出行政处罚决定书，决定给予原告没收盐产品10吨并处罚款38970元的行政处罚。原告对行政处罚决定不服，提起行政复议，冠县人民政府经复议维持了被告作出的行政处罚决定。原告遂提起本案诉讼。另查明，高唐龙盛盐业销售有限公司于2014年5月30日注册成立，核准的经营范围为“销售：工业盐、饲料添加剂（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。又查明：高唐龙盛盐业销售有限公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定办理盐产品批发经营企业设立审批，不具盐产品批发经营资格。
本院认为，国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》第一条：为了加强对饲料、饲料添加剂的管理，提高饲料、饲料添加剂的质量，保障动物产品质量安全，维护公众××，制定本条例。第二条第二款：本条例所称饲料添加剂，是指在饲料加工、制作、使用过程中添加的少量或者微量物质，包括营养性饲料添加剂和一般饲料添加剂。饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布。第三条：国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作。县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门（以下简称饲料管理部门），负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。氯化钠属于农业部发布的《饲料添加剂品种目录（2013）》（农业部公告第2045号）。但是，农业行政主管部门对饲料添加剂的监督管理，是对饲料生产过程中添加原料的品种、剂量、时间、顺序等的监督，并非对原料本身的生产、加工、运输、销售等环节的监督，对原料的监督仍然应依照法律法规的规定，有相应监管部门负责。农业行政主管部门没有职权对作为原料的饲料添加剂氯化钠的生产、运输和销售进行监督。
被告冠县盐务局作为冠县的盐业行政主管部门，有权对本辖区的盐业违法案件进行查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条的规定，《山东省盐业管理条例》（以下简称《条例》）作为地方性法规，可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。《山东省盐业管理条例》第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”第二十一条第二款、第三款规定：“纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。”第四十四条规定：“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食盐批发或者零售许可证。”。第四十九条规定：渔业和畜牧养殖业用盐应当严格按照有关标准进行生产，并按照食盐的管理办法进行管理。《食盐专营办法》第二十八条规定：渔业、畜牧用盐适用本办法。本案涉案物品经山东省盐及盐化工产品质量监督检验站检验，氯化钠指标为99.22%，是盐产品，属于该《条例》的调整范围，故饲料添加剂氯化钠属于被告的职权管理范围。原告未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定办理盐产品批发经营企业设立审批，不具盐产品批发经营资格，应当认定属于擅自购进盐产品，原告的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，依照该条例第四十四条的规定，应由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款，被告据此对原告作出的处罚，认定事实清楚，适用法律并无不当。被告在作出处罚决定前进行了立案、调查、告知、集体讨论等程序，被告所作具体行政行为的行政程序正当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高唐龙盛盐业销售有限公司要求撤销冠县盐务局2014年11月17日作出的冠县盐政处罚字（2014）0271号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在接到判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审判长 邴广兴
审判员 吕志栋
审判员 郭会红
二〇一五年五月六日
书记员 宋 兴