河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）豫行终1347号上诉人（原审被告）河南省人民政府。法定代表人陈润儿，系省人民政府省长。被上诉人（原审原告）王延红，女，汉族，1970年9月2日出生，住河南省平顶山市新华区。被上诉人（原审原告）王延辉，男，汉族，1971年7月18日出生，住平顶山市新华区。被上诉人（原审原告）翟晓华，女，汉族，1979年12月27日出生，住平顶山市新华区。被上诉人（原审原告）翟提，女，汉族，1963年4月28日出生，住平顶山市新华区。被上诉人（原审原告）杨军丽，女，汉族，1981年5月12日出生，住平顶山市新华区。上诉人河南省人民政府因与被上诉人王延红、王延辉、翟晓华、翟提、杨军丽（以下简称王延红等人）为土地行政批复一案，不服郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2015）郑行初字第1052号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：1、2010年9月19日，河南省人民政府作出豫政土〔2010〕761号《河南省人民政府关于平顶山市2010年度第四批城市建设用地的批复》（以下简称批复），同意平顶山市人民政府征收曙光街道办事处李庄村集体建设用地8.0742公顷，作为该市2010年度第四批城市建设用地。同意该市国土资源局拟订的征收土地方案。2、2015年10月19日，河南省人民政府根据王延红、王延辉、翟晓华、翟提、杨军丽、翟利英（原审中当庭撤诉）、翟爱娟（原审中当庭撤诉）的行政复议申请，作出〔2015〕1672-1678号行政复议决定，维持豫政土〔2010〕761号批复。原审法院查明：2010年，平顶山市人民政府根据该市土地利用总体规划和2010年土地利用年度计划，拟征收新华区西市场街道武庄村集体建设用地0.3961公顷、曙光街街道李庄村集体建设用地8.0742公顷、光明路街道王庄村集体建设用地0.4407公顷，湛河区北渡镇荆山村集体建设用地0.2103公顷，共计9.1213公顷，作为该市2010年度第四批城市建设用地。王延红等人的宅基地位于该征地范围内。2010年4月18日，平顶山市国土资源局新华分局向曙光街街道李庄村委会作出《征地告知书》，将拟征收土地的用途、范围、地类和面积、补偿标准、安置途径，向被征地农民集体经济组织进行了告知。2010年4月18日，平顶山市国土资源局新华分局将平顶山市2010年度第四批城市建设征收用地《征地调查结果确认表》交李庄村委会签章确认，其中被征土地地上附着物情况显示有“建、构筑物”和“树木”，在“被征地农户代表意见”一栏内有“滕满堂、滕新志、翟国防、辛拥军”四人签名。2010年4月19日，平顶山市国土资源局新华分局向李庄村委会送达《征地听证告知书》，告知其对平顶山市国土资源局新华分局依法拟定的《征地告知书》有要求举行听证的权利。2010年4月24日，李庄村委会书面告知平顶山市国土资源局新华分局，称平顶山市2010年度第四批城市建设征收用地，共征收该村集体建设用地（居民点用地）8.0742公顷，该批次用地属旧村改造项目，经该村村民代表和三分之二村民一致表决，同意该项目实施改造，并依法报批用地手续。2010年4月25日，李庄村委会书面告知平顶山市国土资源局新华分局，称该局拟定的征地补偿安置方案符合该村的实际情况，符合法律法规的规定，安置措施切实可行，经村两委会及村民代表商定，决定放弃听证。2010年5月24日，平顶山市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》。2010年6月23日，平顶山市人民政府向河南省人民政府提出《平顶山市人民政府关于平顶山市2010年度第四批城市建设用地的请示》和《平顶山市人民政府关于平顶山市2010年度第四批城市建设用地的审查意见》。2010年9月19日，河南省人民政府作出豫政土〔2010〕761号《河南省人民政府关于平顶山市2010年度第四批城市建设用地的批复》，同意平顶山市人民政府征收新华区西市场街道武庄村集体建设用地0.3961公顷、曙光街街道李庄村集体建设用地8.0742公顷、光明路街道王庄村集体建设用地0.4407公顷，湛河区北渡镇荆山村集体建设用地0.2103公顷，共计9.1213公顷，作为该市2010年度第四批城市建设用地，同意该市国土资源局拟订的征收土地方案。王延红等人对该土地批复不服，于2015年8月20日向河南省人民政府申请复议，请求撤销该批复。河南省人民政府于2015年10月19日作出《行政复议决定书》（豫政复决〔2015〕1672-1678号），决定维持豫政土〔2010〕761号《河南省人民政府关于平顶山市2010年度第四批城市建设用地的批复》。在该《行政复议决定书》中，河南省人民政府查明“平顶山市人民政府承诺的该批次社保资金120.4012万元至今未缴纳到指定账户”。王延红等人对该《行政复议决定书》不服，于2015年11月30日向人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销河南省人民政府作出的豫政土〔2010〕761号批复；二、本案诉讼费由河南省人民政府承担。原审法院认为，本案的争议焦点共有五项：一、王延红等人的诉讼主体资格是否适格；二、是否应当追加王延红等人所在的李庄村委会为本案的第三人；三、王延红等人的起诉是否已超过行政诉讼起诉期限；四、河南省人民政府作出的豫政土〔2010〕761号批复是否合法；五、河南省人民政府作出的豫政复决〔2015〕1672-1678号行政复议决定是否合法。一、王延红等人的诉讼主体资格问题。土地征收系将集体土地所有权收归国有，原则上应当由集体土地所有权人提起诉讼，可以代表集体提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。但同时《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”故单个村民可以作为土地使用权人而以个人名义提起诉讼。因村民个人对超越其本人土地使用权范围的集体土地没有直接的权益，村民个人诉权也应受到限制，仅能对土地征收决定涉及本人有合法使用权的土地部分享有诉权。王延红等人主张其在征地范围内拥有宅基地，因此，本案裁判仅对被诉土地征收决定涉及王延红等人宅基地部分有效，即人民法院仅审查被诉土地征收决定征收王延红等人宅基地是否合法，对于被诉土地征收决定中超越王延红等人宅基地范围的部分不予评判。河南省人民政府辩称因王延红等人不具有土地所有权故不具有原告诉讼主体资格的理由，与该规定不符，不能成立。二、关于是否应当追加李庄村委会为本案的第三人。王延红等人所诉的是河南省人民政府作出的涉及其使用的集体土地的批复行为，与李庄村委会并没有法律上的利害关系，不应当追加其作为本案的第三人。河南省人民政府的该辩解理由不能成立。三、王延红等人的起诉期限问题。河南省人民政府虽然举证证明已将涉案批复批准征收土地的内容送达李庄村委会，但不能证明已经在王延红等人所在的李庄村进行公告。王延红等人举证证明其于2015年6月通过向平顶山市国土资源局申请政府信息公开的渠道获知了河南省人民政府作出的批复行为，其于2015年11月30日向人民法院提起行政诉讼不超过法定的起诉期限。河南省人民政府的辩解理由不能成立。四、关于河南省人民政府作出的豫政土〔2010〕761号批复是否合法的问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第（十四）项规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料。”涉案批复批准征收的土地涉及王延红等人的集体土地建设用地，地上有其赖以生活的房屋，因此河南省人民政府在作出该批复时，应当比其他土地的征收更加严格落实对被征地农户知情权的保障，特别是被征土地地上附着物的调查结果经被征地农户确认更为必要。而河南省人民政府没有提供证据证明在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知了王延红等人，另外，河南省人民政府提交的《征地调查结果确认表》中被征土地地上附着物情况显示有“建、构筑物”和“树木”，但在“被征地农户代表意见”一栏内仅有“滕满堂、滕新志、翟国防、辛拥军”四人签名，不能证明对被征土地地上附着物的情况已经王延红等人确认，故不能认定河南省人民政府已经按照上述规定的程序保障了王延红等人的知情权。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发【2006】31号）第二条规定：“切实保障被征地农民的长远生计。征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发【2006】29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。”本案中，河南省人民政府在其作出的豫政复决〔2015〕1672-1678号《行政复议决定书》中查明，截至河南省人民政府作出行政复议决定之日，平顶山市人民政府承诺的该批次社保资金120.4012万元仍未缴纳到指定账户，但河南省人民政府却已作出批准征地的涉案批复，明显违反了上述规定。综上，河南省人民政府作出的征地批复程序违法。五、关于河南省人民政府作出的豫政复决〔2015〕1672-1678号行政复议决定的合法性问题。因河南省人民政府作出的涉案征地批复程序违法，河南省人民政府作出的行政复议决定以涉案批复符合法律、法规和政策规定为由，决定予以维持，属认定事实不清、适用法律、法规错误，故依法应予撤销。鉴于涉案批复虽涉及王延红等人土地面积数量较少，但其作为整批次建设用地项目的审批，如果单独撤销其中对王延红等人使用土地的征收将会影响对该批次用地的统筹利用和安排，也必将影响社会公共利益，故涉案批复虽然违法，并不适宜撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十九条的规定，判决1、确认河南省人民政府作出豫政土〔2010〕761号《河南省人民政府关于平顶山市2010年度第四批城市建设用地的批复》征收王延红等人所使用的集体土地违法；2、撤销河南省人民政府2015年10月19日作出的豫政复决〔2015〕1672-1678号行政复议决定。案件受理费50元，由河南省人民政府负担。上诉人河南省人民政府不服原审判决，上诉称：1、王延红等人的起诉已经超过法定起诉期限。河南省人民政府于2010年9月13日作出豫政土〔2010〕761号批复，平顶山市人民政府于2010年11月12日在王延红等人居住的李庄村委会张贴了《平顶山市人民政府关于平顶山市2010年度第四批城市建设用地征收土地方案的通告》（〔2010〕268号），将批准机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告。王延红等人对豫政土〔2010〕761号批复提起行政诉讼应当在公告届满之日起6个月内提起，王延红等人于2015年10月提起行政诉讼明显超过法定起诉期限。2、征地批复是最终裁决，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款明确规定了行政机关最终裁决的两个情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，本案被诉的豫政土〔2010〕761号批复是省级人民政府征收土地决定，为最终裁决行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。3、征地批复与王延红等人没有利害关系。河南省人民政府作出的豫政土〔2010〕761号批复是根据平顶山市人民政府的请示所作出的内部审批管理行为，对王延红等人没有设定权利义务，对其合法权益不产生直接影响，王延红等人的起诉不符合法定起诉条件。4、王延红等人没有行政诉讼的主体资格。王延红等人没有超过集体经济组织半数成员，依法不具有诉讼的主体资格。5、王延红等人提交的材料不能证明其与豫政土〔2010〕761号批复有利害关系。本案中，王延红等人无法证明其土地在豫政土〔2010〕761号批复范围之内，原审判决对此没有查清。6、原审法院未通知李庄村委会和现国有土地使用权人参加诉讼，遗漏当事人，原审判决未保障原集体土地所有人和现国有土地使用权人的权益，违反法定程序。7、原审判决认定河南省人民政府程序违法明显错误。在征地报批前，平顶山市国土局新华分局已将拟征地的情况告知李庄村委会，保障了被征地农户的知情权，且社保费用已经落实。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，违反法定程序，请求二审法院撤销原审判决，驳回王延红等人的起诉。本院认为，根据原审已经查明的事实来看，王延红等人不服河南省人民政府作出的豫政土〔2010〕761号批复，于2015年8月20日向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2015年10月19日作出〔2015〕1672-1678号行政复议决定，维持豫政土〔2010〕761号批复。虽然，王延红等人仅起诉河南省人民政府作出的豫政土〔2010〕761号批复，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院在对原行政行为作出判决的同时，应当对行政复议决定一并作出判决。因此，本案被诉的行政行为应当是河南省人民政作出的豫政土〔2010〕761号批复及豫政复决〔2015〕1672-1678号行政复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案被诉的行政行为是河南省人民政府于2010年9月19日作出的豫政土〔2010〕761号批复，以及根据王延红等人的行政复议申请，作出的豫政复决〔2015〕1672-1678号行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，以及最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用第三十条第二款有关问题的答复》中关于“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”的规定，河南省人民政府作出的豫政土〔2010〕761号批复系省级人民政府征收土地的决定，其作出的豫政复决〔2015〕1672-1678号行政复议决定，系对征收土地决定的行政复议决定，均属于行政机关的最终裁决行为，不属于人民法院的受案范围。王延红等人对该行政行为提起诉讼的，人民法院应当不予受理，已经立案受理的，应裁定驳回起诉。综上，河南省人民政府的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销郑州市中级人民法院作出的（2015）郑行初字第1052号行政判决；二、驳回王延红、王延辉、翟晓华、翟提、杨军丽的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还延红、王延辉、翟晓华、翟提、杨军丽50元，退还河南省人民政府50元。本裁定为终审裁定。审 判 长  邹 波审 判 员  荆向丽代理审判员  李智刚二〇一七年九月十二日书 记 员  刘路路