广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终157号
上诉人（原审原告）：英德市望埠镇同心村民委员会谭屋村民小组。
负责人：谭教万，该村民小组长。
委托代理人：邹道安，广东华法律师事务所律师。
委托代理人：李智锋，广东华法律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：英德市望埠镇崩岗村民委员会上崩岗村民小组。
负责人：张邦城，该村民小组长。
委托代理人：黄海珠，广东新北江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府，住所地广东省英德市金子山大道。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托代理人：龙戈剑，英德市土地调处办工作人员。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民二路。
法定代表人：郭锋，市长。
原审第三人：英德市望埠镇望河社区居民委员会潘屋居民小组。
负责人：潘启宁，该村民小组长。
上诉人英德市望埠镇同心村民委员会谭屋村民小组（以下简称谭屋村民小组）、英德市望埠镇崩岗村民委员会上崩岗村民小组（以下简称上崩岗村民小组）与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府及原审第三人英德市望埠镇望河社区居民委员会潘屋居民小组（以下简称潘屋居民小组）土地所有权行政裁决纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：谭屋村民小组、上崩岗村民小组与潘屋居民小组因木胡塘土地权属争议问题，2015年11月26日潘屋居民小组向英德市人民政府提出申请，要求确认木胡塘土地归其集体所有。英德市人民政府受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人协商解决，因双方当事人各持己见，无法通过协商解决。
潘屋居民小组申称：争议地名叫木胡塘，面积约80亩，四至:东至该村耕地，南至木胡塘坝，西至上崩岗村耕地，北至该村耕地。对争议地该居民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，“单位名称:潘屋第二生产队，住址:望埠公社塘尾大队。该证第2栏:坐落潘屋，地名木胡塘，类别塘，来源小队，地基面积捌亩，四至东至一队，南至塘基，西至一队，北至一队。”该证的四至范围包括争议地在内。木胡塘从解放以来都是该居民小组管理使用的水利塘，60年代望埠公社组织全体社员屯塘基扩大塘面面积，扩大的塘面是用了该居民小组的土地，屯塘扩大面积后，木胡塘就由该居民小组管理使用至今。直到今年昆汕高速公路征地，谭屋、上崩岗村民小组因经济利益才对木胡塘提出争议。因此，请求英德市人民政府将木胡塘土地确认归该居民小组集体所有。
谭屋村民小组辩称：对争议地木胡塘该村民小组持有1962年《土地房产所有证》，该证第三栏“座落:石古山，地名:石古山，持证人:谭屋队，四至为东至水圳，南至地边树，西至潘屋石桥，北至水涵”;该村民小组还有1981年《山权林权所有证》（英林证字NO:000XXX5），持证单位为望埠公社同心大队谭屋村，该证第一栏，“山名:大岭背，面积叁百伍拾亩，四至东至石古山，南至乌泥龙耕地，西至双石桥木胡坑，北至葫头林屋界。”两证的四至范围包括争议地在内。争议塘在解放后到1954年堆塘前，有一条木胡坑水圳，现木胡塘塘基处在未堆塘时有两块石板铺设的石桥，村民称之为及石桥。木胡坑水圳以西为上崩岗村组的土地，以东耕地就是该村民小组的土地，解放前还出租给潘屋居民小组村民潘伯泉耕种，并有字据为证，因该村组有足够的耕地，所以坑边部份土地丢荒，到1954年左右，党中央号召兴修水利，于是望埠人民公社为解决大塘尾一片旱耕地转水田，由原望埠人民公社组织村民堆塘储水供下游种植农作物用水，才形成了木胡塘。在储水后，因用作水利塘，并没有分给任何一个村组管理。因该村民小组认为木胡塘为政府组织堆成，所以也没有去管理，现昆汕高速需征收木胡塘，该村民小组必须收回水利塘占用该村民小组的土地。因此，请求英德市人民政府依法维护该村民小组的合法权益，将木胡塘一半的权属确认归该村民小组集体所有。
上崩岗村民小组辩称：对争议地木胡塘该村民小组持有1981年12月10日颁发《山权林权所有证》（英林证字NO:00XXX22）记载“持证单位：崩岗大队上崩岗生产队，山名坳背岭，面积200亩，东至上双石桥与潘屋山地接界，南至潘屋坳为界，西至长拨岭山半山为界，北至西塘坳为界。”该证的四至范围包括争议地在内。木胡塘明朝弘治时期以来、清朝、民国时期就是该村民小组的土地，解放以来就由该村民小组耕种，当时种植有花生等旱耕作物，争议地的北面、西面和南面部份土地，现在都还是该村民小组的土地，其中有该村民小组出租给崦山张大才等人种植果木，有租地合同为证，其中现争议地木胡塘在形成前属于旱耕地，一直都是该村民小组耕作管理。到1954年左右，党中央号召兴修水利，于是望埠区政府为解决大塘尾一片旱耕地转水田，由望河各村村民在该村民小组大岭背木胡坑横处堆塘储水供下游用水，才形成了木胡塘。因此，请求英德市人民政府依法维护该村民小组的合法权益，将木胡塘的权属确认归该村民小组集体所有。
英德市人民政府经调处查实：争议地名木胡塘，经争议各方村民小组长及代表实地指定位置，该府工作人员用GPS测定并制成《望埠镇“磨湖塘”争议范围图》，争议面积78.72亩。该地发生争议时为潘屋居民小组管理使用的鱼塘。从广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1:10000地形图显示，争议地在70年代中后期为鱼塘。申请人潘屋居民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：“单位名称：潘屋第二生产队，住址：望埠公社塘尾大队。该证第2栏注明：坐落：潘屋，地名：木胡塘，类别：塘，来源：小队，地基面积：捌亩，四至：东至一队，南至塘基，西至一队，北至一队。”该证的四至范围包括争议地在内，也在争议土地四至范围内；提供的其于2009年2月20日与潘啟猛签定的木胡塘承包合约，证实该小组管理木胡塘的事实。被申请人谭屋村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：“单位名称：谭屋。该证第三栏注明：坐落：石古山，地名：石古山，类别：山，来源：杵。地基面积：0亩0分0厘，四至：东至水圳，南至地边树，西至潘屋石桥，北至水涵。”该证的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地四至范围内。提供的1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证（英林证字NO：000XXX5）载明：“持证单位：望埠公社同心大队谭屋村，该证的第一栏注明：山名：大岭背，面积三百五十亩，四至东至石古山，南至乌泥龙耕地，西至双石桥木胡坑，北至蓈头林屋界。”该证四至范围不包括争议地在内，也不在争议范围中。被申请人上崩岗村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证（英林证字NO:00XXX22）载明：“持证单位：上崩岗生产队，山名：坳背岭，面积200亩，东至上双石桥与潘屋山地接界，南至潘屋坳为界，西至长拔岭山半山为界，北至西塘坳为界。”该证的四至范围不包括争议地，也不在争议地范围中。经营管理方面，从三方的询问笔录及旁证材料证实，该争议地在50年代后期由望埠公社组织群众建成水利塘后，一直由潘屋居民小组管理使用，直到2015年昆汕高速公路征地才引发争议，此之前从未发生过争议。
英德市人民政府认为：申请人潘屋居民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，该证的四至范围包括争议地在内，也在争议地范围中，且有长期管理耕作争议地的事实，因此，其请求将争议地块确权归其集体所有的请求，证据充足，事实清楚，理由充分，予以支持；被申请人谭屋村民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，该证的四至范围不包括争议地在内，也不在争议范围中，持有1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证，该证的四至范围不包括争议地在内，也不在争议范围中，且没有耕作管理争议地的事实依据。因此，被申请人谭屋村民小组要求将争议地的一半确权归其集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持。被申请人上崩岗村民小组持有的1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证，该证的四至范围不包括争议地在内，也不在争议范围中，且没有耕作管理争议地的事实依据。因此，被申请人上崩岗村民小组要求将争议地确权归其集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，也不予支持。
2016年3月3日，英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土(籍)字第26号）第十九条、二十条的规定，作出《英德市人民政府关于木胡塘土地权属的处理决定》（英府决〔2016〕5号），内容如下：“争议地名木胡塘，四至范围以GPS测定的地形图范围为准，面积78.72亩的土地所有权和使用权属望埠镇望河社区居民委员会潘屋居民小组集体所有。”谭屋村民小组、上崩岗村民小组不服英德市人民政府上述《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议，2016年7月25日，清远市人民政府作出《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕44号），决定维持英德市人民政府的上述《处理决定》。
谭屋村民小组、上崩岗村民小组不服,提起本案诉讼。谭屋村民小组请求：1.撤销《清远人民政府行政复议决定书》（清府复决〔2016〕44号）；2.撤销《英德市人民政府关于木胡塘土地权属的处理决定》（英府决〔2016〕5号）；3.本案诉讼费用由英德市人民政府和清远市人民政府承担。上崩岗村民小组请求：1.撤销《清远人民政府行政复议决定书》（清府复决〔2016〕44号）；2.撤销《英德市人民政府关于木胡塘土地权属的处理决定》（英府决〔2016〕5号）；3.依法责令清远市人民政府重新作出行政行为，并依据上崩岗村民小组所持1981年颁发的《山权林权所有证》四至范围内的土地（即现木胡塘范围西面约50亩的土地，具体以实测为准），判归上崩岗村民小组所有；4.本案诉讼费用由英德市人民政府和清远市人民政府承担。
原审法院另查明：原审法院于2016年10月18日组织谭屋村民小组、上崩岗村民小组与潘屋居民小组以及英德市人民政府工作人员赴争议地“木胡塘”现场勘查，争议地“木胡塘”现由潘屋居民小组村民管理使用的78.72亩鱼塘。
谭屋村民小组和上崩岗村民小组所指的潘屋石桥即上双石桥，是位于争议地“木胡塘”北面三、四百米的石碑处。经核对潘屋居民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，第二栏的四至包括了争议地范围。谭屋村民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》第三栏的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地四至范围内。谭屋村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的英林证字NO：000XXX5《山权林权所有证》第一栏的四至范围不包括争议地在内，也不在争议范围中，上述两证应是处于争议地东面、东北面的山场范围，且均属山林权属凭证，不属土地权属凭证之列。
上崩岗村民小组持有1981年原英德县人民政府颁发的英林证字NO.00XXX22《山权林权所有证》，山名坳背岭，四至记载范围并不在争议地的范围内,是处于争议地西面的坳背岭山场范围。
争议各方对争议地地名、面积、四至表述、地形红线图均表示无异议。
原审法院认为，谭屋村民小组、上崩岗村民小组与潘屋居民小组争议的“木胡塘”土地权属，从争议双方持有的政府颁发的权属凭证看，谭屋村民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》第三栏载明：“地名石古山，类别：山，来源：杵。地基面积：0亩0分0厘，四至：东至水圳，南至地边树，西至潘屋石桥，北至水涵。”该证的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地四至范围内。提供的1981年原英德县人民政府颁发的英林证字NO：000XXX5《山权林权所有证》第一栏载明：“山名大岭背，面积三百五十亩，四至东至石古山，南至乌泥龙耕地，西至双石桥木胡坑，北至蓈头林屋界。”该证四至范围不包括争议地在内，也不在争议范围中。上述两证应是争议地东面、东北面的山场范围，且均属山林权属凭证，不属土地权属凭证。因此，谭屋村民小组要求将争议地一半面积确权归其集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持。
上崩岗村民小组持有1981年原英德县人民政府颁发的英林证字NO.00XXX22《山权林权所有证》载明：“山名：坳背岭，面积200亩，东至上双石桥与潘屋山地接界，南至潘屋坳为界，西至长拨岭山半山为界，北至西塘坳为界。”该证的四至范围不包括争议地，也不在争议范围中。经原审法院现场勘查核实，上崩岗村民小组1981年的《山权林权所有证》的四至不包括争议地范围，应是争议地西面的坳背岭山场范围，不属土地权属范围，且没有耕作管理争议地的事实依据。因此，上崩岗村民小组要求将争议地一半面积确权归其集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持。
潘屋居民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》第二栏载明：“坐落：潘屋，地名：木胡塘，类别：塘，来源：小队，地基面积：捌亩，四至东至一队，南至塘基，西至一队，北至一队。”经核实其四至范围包括了整个争议地范围，且有耕作管理争议地的事实，提供的该居民小组2009年2月20日与潘啟猛签订的木胡塘承包合约，证实潘屋居民小组管理木胡塘的事实。因此，潘屋居民小组对争议的“木胡塘”土地拥有权属依据和耕作管理事实。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土(籍)字第26号）第十九条规定：“……实施《六十条》时确定为集体所有的土地属农民集体所有。……。”第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地确定所有权。……。”英德市人民政府根据上述法律的规定，依据查明的权属凭证和历史、现实经营事实情况，将争议土地所有权和使用权确权给潘屋居民小组集体所有，符合上述法规的规定。
综上所述，英德市人民政府于2016年3月3日作出的《英德市人民政府关于木胡塘土地权属的处理决定》（英府决〔2016〕5号），认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当，依法确认其合法性。清远市人民政府于2016年7月25日作出《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕44号），维持了英德市人民政府的上述《处理决定》,认定事实清楚，复议程序合法，并无不当。谭屋村民小组、上崩岗村民小组起诉主张木胡塘土地他们各有其半的理据不充分，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回谭屋村民小组、上崩岗村民小组的诉讼请求。
谭屋村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院没有全面客观审核上诉人提交的证据，没有对出庭作证的5位证人的证言作出认定。一审法院组织的现场勘查不符合证据规定，将上诉人的权属证书排除在争议地范围之外是错误的，认定原审第三人对争议地有经营管理事实也是错误的。综上，请求二审法院撤销原判，撤销清远市人民政府作出的《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕44号），撤销英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于木胡塘土地权属的处理决定》（英府决〔2016〕5号），维护上诉人的合法权益。
上崩岗村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：潘屋居民小组的《土地房产所有证》包含的土地与争议地没有关系，原审判决不论述和采信对上诉人有利的证据，只采信对潘屋居民小组有利的证据，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，撤销清远市人民政府作出的《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕44号），撤销英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于木胡塘土地权属的处理决定》（英府决〔2016〕5号），依法判令英德市政府重新作出行政处理决定。
被上诉人英德市人民政府二审辩称：一、原审判决认定事实清楚；二、被答辩人对争议地没有合法有效的权属凭证；三、潘屋居民小组对争议地有长期经营管理事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人清远市人民政府二审辩称：英德市人民政府作出的处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，该府复议维持亦属合法，原审判决正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人潘屋居民小组二审未提交书面答辩意见。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为农村集体土地所有权确权纠纷。二审争议焦点为英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于木胡塘土地权属的处理决定》（英府决〔2016〕5号）和清远市人民政府作出的《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕44号）是否合法。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”对本案争议土地，潘屋居民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，该证记载的持证单位为“潘屋第二生产队”，地名为“木胡塘”，类别为“塘”。经过原审法院实地勘查，该证记载的土地四至范围包括了争议地在内。另据英德市望埠镇望河村民委员会2009年出具的证明，原望河大队潘屋第一、第二生产队已合并为望河村民委员会潘屋村民小组（现为望河社区居民委员会潘屋居民小组）。因此，潘屋居民小组持有的该证书可以作为确定争议地权属的凭据。
谭屋村民小组主张争议地权属，提供了1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》和1981年原英德县人民政府颁发的英林证字NO：000XXX5《山权林权所有证》。但是，经过英德市人民政府调查核实以及原审法院实地勘查，查明谭屋村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》以及1981年《山权林权所有证》记载的四至范围均不在争议范围中，且上述两个权属证书记明的地类性质均是山，而本案争议地为鱼塘。因此，谭屋村民小组提供的上述权属证书不能作为本案确权的依据。上崩岗村民小组主张争议地权属，提供了1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO.00XXX22)，但经过英德市人民政府调查核实，原审法院亦进行了实地勘查，查明上崩岗村民小组持有的该证书记载的四至范围不包括争议地，也不在争议范围中，并且上崩岗村民小组持有的1981年证是《山权林权所有证》，记载的“坳背岭”为山场，而本案争议地为鱼塘。据此，英德市人民政府不采纳上崩岗村民小组的1981年《山权林权所有证》为确权依据，并无不当。
另，潘屋居民小组提供了其于2009年2月20日与潘啟猛签订的木胡塘承包合约，证明其对木胡塘具有经营管理的事实，争议地发生纠纷时，西南角由潘屋居民小组种植象草，西北边为荒草地，而谭屋村民小组、上崩岗村民小组并未能提供充分证据证明其在争议地范围内有持续经营管理的事实。基于上述理由，英德市人民政府将争议地所有权和使用权确权归潘屋居民小组集体所有，清远市人民政府复议决定维持英德市人民政府的确权决定，事实清楚，适用法律正确，原审法院判决驳回谭屋村民小组、上崩岗村民小组的诉讼请求并无不当，本院予以支持。
综上，上诉人谭屋村民小组、上崩岗村民小组的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人英德市望埠镇同心村民委员会谭屋村民小组、英德市望埠镇崩岗村民委员会上崩岗村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年七月二十六日
书记员 刘永红
林希翱