广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤08行初187号原告：吴川市黄坡镇渔业居民委员会。法定代表人：杨华轩，主任。委托代理人：黄智，广东粤海律师事务所律师。委托代理人：冯飞雪，广东粤海律师事务所律师。被告：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：莫爵杨，广东辉恒律师事务所律师。委托代理人：麦思，湛江市鉴江水利枢纽管理处干部。第三人：吴川市人民政府。住所地：吴川市梅录街道文明路**号。法定代表人：曹栋，市长。委托代理人：彭轶凡，吴川市人民政府法制局干部。委托代理人：陈许智，吴川市海洋与渔业局干部。原告吴川市黄坡镇渔业居民委员会（以下简称：渔业居委会）与被告湛江市人民政府、第三人吴川市人民政府诉行政机关不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告渔业居委会诉称：原告的渔民世世代代在鉴江从事捕捞渔业，家庭生活和经济唯一收入靠的是捕捞业。被告为了发展地方经济，需要建设鉴江水利枢纽工程。该工程是广东省在建的最大水利工程，是湛江市继鹤地水库和青年运河后开辟的又一重要水源，该工程解决宝钢湛江基地、中科炼化两大航母级项目的生产、生活用水，同时解决湛江东部60多万人的用水问题。但在原告的生存区内筑坝引水，严重影响了库区渔业资源的构成和数量，影响了原告渔船的避风和停泊，更影响了捕鱼为生的原告渔民的生活出路。被告为解决上述问题，于2010年5月7日作出《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿方案的批复》[湛府函（2010）144号]（以下简称：“144号文”），其中第八条规定：“黄坡镇城东区渔业居委会渔民生活出路补偿，提出对受工程影响的吴川市黄坡镇城东区渔业居委会219户1350人中的渔业劳动力购买养老保险补助，并对其中70户无房渔民建房进行适当的经济补助。”包括：1、给“连家船安居补助”按照每艘“连家船”一次性补助6.4万元的标准发给房屋建设补助费；2、给渔业劳动力购买养老保险，按每人每月228元最低社保线，一次性购买15年，1350人，人均需41040元。2011年10月14日，第三人吴川市人民政府向被告呈送了《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案的请示》（吴府（2011）62号）（以下简称“62号文”），被告对该请示作出了《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川渔业生产和渔民生活安置方案的批复》（湛府函（2012）195号）（以下简称：“195号文”）。该批复对144号文的第七项、第八项内容作出了更改，因此遭到了案外人郑培华等144人的强烈反对而对此提出行政复议。2013年4月17日，广东省人民政府作出《行政复议决定书》[粤府行复（2013）41号]，确认被告作出的195号文违法，并责令被告依法定程序重作具体行政行为。但被告至今没有依法定程序重新作出具体行政行为，也没有按144号文的规定落实对原告渔民的补偿和安置。为此，原告于2016年7月19日向湛江市中级人民法院提起诉讼，要求第三人吴川市人民政府依法履行职责，对原告渔民安置补偿，但湛江市中级人民法院判决认为第三人吴川市人民政府并不是渔民安置补偿主体，不具有渔民安置补偿的义务，所以法院驳回原告要求安置补偿的诉讼请求。此后，原告多次向被告及被告的下属部门书面提出反映要求补偿安置的问题，但被告没有及时依规定给原告渔民补偿和安置，对渔民反映的相关问题也没有及时给予答复。被告为公共利益建设鉴江水利枢纽工程，原告积极配合被告对项目进行建设，但被告却不履行当初的承诺，拒绝对原告的渔民给予补偿和安置，被告的行为显然属于行政不作为。由于被告不履行法定职责，导致了原告的渔民在项目开始建设至今已七八年的时间仍未能得到妥善的解决，给原告的渔民造成了巨大的生活压力、精神压力及经济损失。综上所述，原告现根据法律规定提起行政诉讼，请求：1、判令被告立即向原告支付“连家船”安居补助费4480000元给渔民（湛府函（2010）144号文件生效后增加的符合条件的户数另行计算）；2、判令被告为原告的渔民购买养老保险（按每人每月228元最低社保线，一次性购买15年，共有渔民1350人，人均共需41040元，合计5540400元的标准购买[湛府函（2010）144号文件生效后增加的符合条件的户数另行计算]；3、本案诉讼费用由被告承担。被告湛江市人民政府答辩称：一、《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》（湛府函[2010]144号）对有证渔民的补偿是基于物权法第123条的捕捞权的保护，所以保障的对象是渔民。补偿包括三部分：一是生产补偿，二是安居补助，三是生活补助。补偿的对象是有证渔船的渔民，不是原告。而且在实际操作中，政府与渔民签订补偿协议直接将补偿款发放到渔民手中，没有经过原告，所以原告与本案没有利害关系。二、原告没有得到渔民的授权，无权代表渔民提起诉讼。正因为原告没有得到渔民的授权，所以出现了第一项诉讼请求损害了部分渔民利益的情况，本来政府是按照8万元一户进行补偿，但是原告却主张按照6.4万元一户进行补偿。三、原告是基层组织，其职能是管理负责社会治安，与城市街道办一样，无权代表辖区的渔民处理渔民个人的事务，所以其无权提起本案的诉讼。综上，原告与本案没有利害关系，不是本案适格的原告，应当驳回原告的起诉。第三人吴川市人民政府述称：一、关于要求支付“连家船”安居补助费4480000元的办理情况。根据《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》（湛府函[2010]144号）第八条“黄坡镇城东区渔业居委会渔民生活出路补偿”第（一）款“连家船”安居补助，“连家船”70户按每户一次性补助6.4万元的标准发放房屋建设补助费，安居补助费共4480000元。后根据《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》（湛府函[2012]195号），已将每艘“连家船”的房屋建设费一次性补助提高到8万元，经吴川市海洋渔业局核实，上报省和国家2009年底实有“连家船”76户纳入省渔民转产转业议案安居对象，安居补助费实际共608万元，已划入吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室账户。根据当时的计划，“连家船”安居补助款不发到户，由吴川市海洋渔业局承担“连家船”安居项目，组织集中建设住房解决“连家船”渔民住房问题，由于建设用地未落实及物价指数上升等因素，导致操作困难，集中建设无法实施。下一步，我市将加大工作力度，积极协调吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民成员单位抓紧研究，充分听取渔业居委会渔民的意见，制定切实可行的措施和方案，尽快解决“连家船”安居补助费的问题。二、关于要求为渔业劳动力购买养老保险，按每人每月228元最低社保线一次性购买15年，1350人，人均需41040元，共55404000元的办理情况。根据《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》（湛府函[2010]144号）第八条“黄坡镇城东区渔业居委会渔民生活出路补偿”中对“对受工程影响的吴川市黄坡镇城东区渔业居委会219户1350人中的渔业劳动力购买养老保险补助”，以及第（二）款“给渔业劳动力购买养老保险”，渔业劳动力按每年人每月228元最低社保线一次性购买15年，人均共需41040元。后根据《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》（湛府函[2012]195号），已将“给渔业劳动力购买养老保险补偿”调整为“渔民生活补助”，按每人每月生活补贴336元，按10年计，每人平均40000元，连同生产损失安置补偿费按渔船功率等次按货币一次性补助到船。渔船功率等次分三个档次：渔船功率8.7千瓦以下的按2人计劳动力，补偿8万元；渔船功率8.8-29.9千瓦的按3人计劳动力，补偿12万元；渔船功率30千瓦以上的按4人计劳动力，补偿16万元。目前，渔民生活补助已发放到位。经审理查明：为建设湛江市鉴江供水枢纽工程项目，湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室制定了《湛江市鉴江供水枢纽工程项目用地拆迁补偿安置方案》（以下简称：《安置方案》），于2010年4月28日报被告湛江市人民政府审批。湛江市人民政府于2010年5月7日作出湛府函[2010]144号《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》（以下简称:144号《批复》），同意湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室上报的《安置方案》。《安置方案》第八条规定：“黄坡镇城东区渔业居委会渔民生活出路补偿：……（一）‘连家船’安居补助。吴川市黄坡镇城东区渔业居委会70户无房渔民属于渔民中最弱势的生活集体，除了没有土地耕种外，还没有陆地上固定的居住所，以船为家，俗称‘连家船’。鉴于湛江市供水枢纽工程对他们影响最大，决定按照每艘‘连家船’一次性补助6.4万元的标准发给房屋建设补助费。但对已享受到省渔民安置工程补助的，实行差额补助。（二）给渔业劳动力购买养老保险。2009年12月31日前户口列入吴川市公安局黄坡派出所登记为渔民户口的渔业居委会居民；18-60周岁的劳动（1949年12月31日至1991年12月31日出生）。按每人每月228元最低社保线，一次性购买15年，人均共需41040元。”2011年10月14日，第三人吴川市人民政府向被告湛江市人民政府呈报了《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案的请示》（吴府［2011］62号）。湛江市人民政府于2012年5月6日作出湛府函［2012］195号《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》，原则同意吴川市人民政府所报的《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案》，此方案与原144号《批复》同意的《安置方案》不一致的，以此方案为准。后郑培华等144名案外人对［2012］195号《批复》不将其列入“生活安置补偿”范围不服，向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府于2013年4月17日作出粤府行复[2013]41号《行政复议决定书》，确认［2012］195号《批复》违法，并责令湛江市人民政府依法定程序重作具体行政行为。湛江市人民政府于2016年5月10日召开常务会议，同意解决吴川市、坡头区受鉴江供水枢纽工程建设影响的农村有证渔船（共328艘）群众生活补助1976.96万元。之后，被告向包括郑培华等144人在内的符合条件的渔民发放了生活补助。原告渔业居委会以被告湛江市人民政府没有依法定程序重新作出具体行政行为，也没有按144号《批复》落实对原告渔民的补偿和安置为由，于2017年7月21日向本院提起本案诉讼。另查明：第三人吴川市人民政府曾与原告渔业居委会中符合条件的渔民签订补偿协议，按［2012］195号《批复》的标准直接向该部分渔民发放了“渔民生活安置补助”。本院认为：本案属诉行政机关不履行法定职责纠纷。争议的焦点是原告渔业居委会与本案是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告渔业居委会请求被告湛江市人民政府按照144号《批复》同意的《安置方案》支付“连家船”安置补助费及购买养老保险，但144号《批复》同意的《安置方案》第八条规定，“连家船”安居补助的对象是“连家船”渔民，购买养老保险的对象是户籍登记为渔民的渔业居委会居民，两项补助的对象均不是原告。实际操作中，上述补助的发放也是由第三人吴川市人民政府直接与符合条件的渔民签订补偿协议，后将补助款直接向渔民发放，无需原告参与。故原告不是本案补助费的发放对象，无权以自己的名义要求被告支付相关补助费及购买养老保险，与本案没有利害关系，对其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告吴川市黄坡镇渔业居民委员会的起诉。预收的案件受理费50元，由本院退回给原告吴川市黄坡镇渔业居民委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  舒乐清审 判 员  陈晓明代理审判员  莫望春二〇一七年十二月二十九日书 记 员  叶佳庆附：相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项有下列情形之一的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；