陕西省三原县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三行初字第00016号
原告杨某某等十三人，
诉讼代表人杨某某，住咸阳市秦都区，村民。
诉讼代表人孙某某，住咸阳市秦都区，村民。
委托代理人杨某甲，女，村民，一般代理。
委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师，一般代理。
被告咸阳市发展和改革委员会。
法定代表人李忠平，主任。
出庭负责人魏俊英，咸阳市发展和改革委员会副主任。（特别授权）
委托代理人张攀峰，陕西卓勋律师事务所律师，一般代理。
委托代理人张根朝，陕西卓勋律师事务所律师，一般代理。
被告陕西省发展和改革委员会。
法定代表人方玮峰，主任。
委托代理人张昭，陕西省发展和改革委员会法规处处长，一般代理。
委托代理人应天雷，陕西洪振（北京）律师事务所律师，一般代理。
第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司。
法定代表人李立战，公司董事长。
委托代理人张蓓，该公司职员。
委托代理人张胜利，陕西世创律师事务所律师，一般代理。
原告杨某某等十三人诉被告咸阳市发展和改革委员会、陕西省发展和改革委员会关于第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司其他行政管理纠纷一案，本院于2015年10月15日立案受理，依法组成合议庭，公开开庭对此案进行了审理，原告杨某某等13人的诉讼代表人杨某某、孙某某、委托代理人杨凤梅、张天增，被告咸阳市发展和改革委员会出庭负责人魏俊英、委托代理人张攀峰、张根朝，被告陕西省发展和改革委员会的委托代理人张昭、应天雷，第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司的委托代理人张蓓、张胜利均到庭参加了诉讼，本案已审理终结。
被告咸阳市发展和改革委员会于2009年6月11日对第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司作出咸发改（2009）359号《关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复》。
2011年7月26日，陕西省发展和改革委员会作出陕发改行复字（2011）第14号行政复议决定书，维持了咸阳市发展和改革委员会作出的咸发改（2009）359号《关于东陈杨寨城中村改造项目项目建议书的批复》。
原告诉称，被告作出的上述批复批准建设项目建设用地范围内包括原告享有使用权的宅基地和享有所有权的房屋，故与原告存在法律上的利害关系。原告不服申请行政复议，2011年7月26日，陕西省发展和改革委员会作出复议决定维持了被告的具体行政行为。原告认为第一被告在作出该具体行政行为之前，既没有听取原告等广大利害关系人的意见，也没有告知原告等利害关系人申请听证的权利，侵害了原告的陈述、申辩和听证的权利。违反了行政许可法的相关规定。另外，被告在没有项目申请报告的情况下即没有审核城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见及其他相关文件就作出上述批复，同时违反了《企业投资项目核准暂行办法（2004）》第五条、第八条的规定，应当予以撤销。事后，原告先后向当地法院提起相关诉讼，但一直未能受理。故诉至法院请求依法撤销第一被告作出的咸发改（2009）359号《关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复》；被告陕西省发展和改革委员会作出陕发改行复字（2011）第14号行政复议决定书错误，依法应予以撤销；本案诉讼费由被告承担。
原告提供以下证据：
第一组证据：
1、陕发改行复字（2011）第14号行政复议决定书一份。
2、国内特快专递邮件详情单及查询单复印件各一份。
以上证据证明原告起诉未超起诉期限。
第二组证据：争议土地上规划建筑物图片两张、国有土地使用证复印件一张、建设工程许可证复印件一张、陕西省西咸新区沣西新城建设项目规划调整公示复印件一份、建设用地规划许可证复印件一份。
证明本案所涉的城中村改造项目并不合法，用地单位都是开发商，被告申报的项目是弄虚作假，报批单位和建设单位不一致。
被告咸阳市发展和改革委员会辩称，其作出的咸发改（2009）359号批复（以下简称359号批复）是内部审批事项，不属于《行政诉讼法》第12条所列举的具体行政行为。该批复符合《行政诉讼法》第十三条第二项之规定，属于行政机关制定的具有普遍约束力的决定；原告诉其在没有项目申请报告的情况下即没有审核城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见及其他相关文件，即作出359号批复的行政行为违法的观点不能成立。原告按照《企业投资项目核准暂行办法（2004年）》的规定诉其违规批复的法律依据是错误的，因为其作出的359号批复是审批项目，不适用该办法。其根据《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》的相关规定，作出的359号批复属于“非行政许可审批事项”，不适用《行政许可法》。该批复不需要进行听证。咸阳市相关部门对于该项目也进行了网上公示及通告，不存在359号批复未保障原告的陈述、申辩和听证等的权利；陕西省发改委对原告所作出的陕发改行复字（2011）第14号行政复议决定书时间是2011年7月26日，原告起诉已超法定起诉期间；359号批复是针对具体项目进行的审批，根据《行诉解释》第三条第八款“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响”的规定，应驳回原告诉讼请求。综上，该行政行为证据确凿，适用法律法规、规章正确，符合法定程序，请求驳回原告诉讼请求。
被告咸阳市发展和改革委员会向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据依据：
第一组证据：
1、行政起诉状一份。
2、陕发改行复字（2011）第14号行政复议决定书一份。证明原告起诉已超诉讼时效。
第二组证据：
1、可行性研究报告。
2、咸发改（2009）257号批复。
3、咸政建函（2009）134号。
4、咸环评函（2009）9号。
5、咸国土资预审字（2009）49号。
证明被告所作的批复是经过严格的程序及相关材料的基础上作出的。
第三组证据：
1、国办发（2004）62号文件。
2、国发（2015）27号。
3、国发（2004）20号。
4、国办发（2007）64号。
5、陕政发（2004）50号。
6、陕政办发（2008）1号。
证明被告是按照相关规定适用审批程序进行批复的行为合法。
第四组证据：
1、咸证办法（2009）66号文件。
2、咸字（2008）38号文件。
3、通告。
证明项目已经在实施当中，并进行了公告和网上公示。
被告陕西省发展和改革委员会辩称，原告起诉已超过法定期限，应当驳回起诉；该359号批复对原告权利明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。359号批复只是针对该项目可研报告的内部行政审批行为，并不涉及原告的宅基地使用权和房屋所有权，对其权利明显不产生实际影响；行政复议决定书做出程序合法。原告于2011年5月30日提起行政复议申请，其于2011年6月10日向咸阳市发改委送达了行政复议受理通知书和行政复议申请书副本。咸阳市发改委于2011年6月20日提交了行政复议答复书及作出批复的证据等材料。其于2011年7月26日作出行政复议决定书；行政复议决定书内容适当，实体合法。东陈杨寨城中村改造项目是咸阳市政府2009年的重点城中村改造项目，属于实行审批制的政府投资项目。为继续开发建设，项目单位持项目建议书批复，分别向咸阳市城乡规划局、国土局及环保局办理了项目预选址、用地预审及环评手续，并委托中联西北工程设计院编制了《咸阳市东陈杨寨改造项目可行性研究报告》。随后项目单位向咸阳市发改委就项目可研报告提出申请，并提交项目可研报告、项目选址预复函、项目用地预审意见复函、建设项目有关环评问题的函等文件，咸阳市发改委据此作出359号批复，符合《陕西省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见》（陕政发【2004】50号）和《陕西省人民政府办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（陕政办发【2008】1号）文件精神。其作出维持359号批复的行政复议决定，实体合法，程序合法。故，请求驳回原告起诉。
被告陕西省发展和改革委员会出示下列证据：
第一组证据：
1、行政复议申请书及邮寄凭证。
2、咸发改（2009）359号批复。
证明原告起诉超过法定期限。
第二组证据：咸城投发（2009）48号咸阳市城市建设投资有限公司“关于咸阳市东陈阳寨城中村改造建设<项目可行性研究报告>的报告”复印件一份，证明项目可研报告是项目单位规划许可建设施工等许可的前置程序，批复明显对原告宅基地使用权和房屋所有权不产生影响，原告的诉请不属于受案范围。
第三组证据：
1、陕发改行复字（2011）第8号行政复议受理通知书。
3、咸发改行复字（2011）5号咸阳市发改委行政复议答复书。
4、陕西省发改委陕发改行复字（2011）第14号行政复议决定书。
证明其行政复议程序合法。
第四组证据：
1、咸政建函（2009）134号关于咸阳市东陈杨寨城中村改造建设项目预选址的复函。
2、咸国土资预审字（2009）49号关于东陈杨寨城中村改造建设项目用地预审意见的复函。
3、咸环评函（2009）9号关于东陈杨寨城中村改造建设项目有关环评问题的函。
4、咸环评函（2009）171号关于咸阳市城中村（东陈杨寨）改造建设项目环境影响报告书的批复。
证明其行政复议实体合法。
第三人辩称，359号批复是对项目立项所进行的前置性审批，不属于《行政诉讼法》第12条所列的行政行为。陈杨寨村改造系咸阳市人民政府2009年旧城改造拆迁项目，咸阳市发改委作出该批复面向的对象是陈杨寨广大村民，具有普遍的约束力，该批复符合《行政诉讼法》第十三条第二项之规定，属于行政机关制定的具有普遍约束力的决定，应驳回原告起诉；按照陕政发（2004）50号文件精神和陕政办发（2008）1号文件规定，项目建议书属前置审批，待项目建议书批复后，项目单位才依据该批复办理规划选址、用地申请和环境影响评价审批手续。因此原告诉称被告未依法审核城市规划意见等审批意见及相关文件即作出359号批复行为违法的观点不成立；原告曾就陕西省人民政府对陈杨寨村征地批复提出过行政复议，经国务院听证，维持了陕西省政府对陈杨寨村征地批复，本案所涉及的陈杨寨村已全部拆迁完成，土地已招拍，安置小区建设已基本竣工，部分陈杨寨被征迁群众已入住，无法逆转；原告起诉已超过法定的诉讼时限。2011年7月26日陕西省发改委已作出行政复议决定书，本案2015年5月19日登记，6月10日立案，已超诉讼时效。综上，请求驳回原告起诉。
第三人出示以下证据：
第一组证据：
1、第三人营业执照、组织机构代码证复印件各一份。
2、咸阳市人民政府咸政函（2009）34号、咸政发（2000）11号、咸政函（2011）95号文件复印件各一份。
证明第三人为国有独资公司。
第二组证据：国务院国复（2014）210号行政复议裁决书及陈杨寨村拆迁安置协议，证明该项目已完成，不可逆转。
本案的争议焦点：
一、原告起诉是否超法定起诉期限；
二、被诉的批复行为是否合法；
三、被诉的复议行为是否合法。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
第一被告所举的证据经原告质证后对第一组证据认为陕西省发改委是2011年7月26日作出复议决定书，原告于2011年7月30日收到，2011年8月10日原告向法院邮寄行政起诉状，因此并未超法定起诉期限。对第二组证据的可研报告已超过举证期限，真实性、关联性均不认可，建筑面积与359号文件的面积不符，远大于257号文件的面积；对134号文件是一个附函，并不是意见书，对9号文件的真实性、合法性均不认可，不是环评批复文件，不是批复的前置程序；对48号文件的真实性合法性均不认可，作为前置程序，不能是附函。对第三组证据中62号文件，认为使用本文件不当，27号文件是被告作出具体行政行为之后作出的，不适用于本案，20号文件被告使用的是第二条第一项，承投公司并未使用政府投资，旧城改造属于重大项目，应适用核准制，64号文件被告适用第2条第2款不当，应适用第3款规定，20号文件承投公司属于核准项目，并非审批。50号文件的实施意见第1条第2款，系实行核准制，此案该项目应实行核准制。1号文件不能作为法律法规适用。对第四组证据中的通知是拟拆迁项目，不是决定拆迁项目，66号文件与本案无关联性，38号意见书是网上打印，非官方文件，真实性不认可，与本案无关联性，通告作出的时间是被告作出批复之后，不能作为证据使用。对于可研报告的真实性不认可，是针对项目建议书作出的，前后内容不一致，严重违法，且257文件与49号文件批复内容当中的建筑面积不一致，所作批复的依据内容不一致，与359号依据的事实不一致，明显违法，不认可49号文件。
第二被告及第三人对第一被告出示以上证据均无异议。
本院审查认为，第一被告出示的证据来源合法、内容真实，可以相互印证，能够形成证据链，依法予以确认。
第二被告所举的证据经原告质证后，对证据真实性认可，但不认可证明目的。
第一被告和第三人均无异议。
本院认为，第二被告提供的证据来源合法、内容真实，可以相互印证，能够形成证据链，依法予以确认。
原告所举证据经第一、第二被告质证后认为，第一组证据1证明目的不认可，对证据2真实性、证明目的均不认可，认为只是一个邮寄凭证，不能证明时效。
第三人质证后认为证据1真实性认可，对证据2真实性不认可，认为邮寄的法院地址是错误的。
对第二组证据，二被告及第三人认为，对该组证据的真实性认可，证明目的不成立。
本院认为，原告出示的第一组证据来源合法，内容真实，能够证明其于2011年8月10日向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状并主张权利，其未超起诉期限，本院予以认可。对于第二组证据，与本案无关联性，不予认可。
第三人所举证据经原告质证后认为，第一组证据为复印件，真实性无法核实，从名称上看第三人是一个承投控股公司，虽显示为国有独资，但实际为企业法人，资金也是自筹、银行贷款，并非政府出资，对11号文件仅为成立公司的通知，与本案的批复文件无关联性，对34号文件，内容是质押担保的批复，并不能证明是政府出资项目，对95号文件只是名称的变更通知，该文件不完整，真实性不认可，无法证明该项目是政府出资，对于协议书，认为签订时间均在批复之后，不能作为证据使用，复议裁决是针对土地征收行为，与批复无关联性，虽签订补偿协议，项目已完成，并非不可逆转，第三人可通过重新选择为原告安置，可通过原地安置方式维护原告权益。
第一、第二被告对第三人出示的以上证据均无异议。
本院审查认为，以上证据来源合法、内容真实，依法应予以确认。
经当事人认可和本院审查的有效证据确认以下案件事实：2009年4月22日，第三人咸阳市城市建设投资有限公司依据咸阳市委、咸阳市人民政府咸字（2008）38号《关于进一步加快旧城改造工作的意见》文件，向第一被告咸阳市发展和改革委员会报送了“关于咸阳市东陈阳寨城中村改造建设项目立项的报告”和东陈阳寨城中村改造建设项目建议书。2009年5月4日，第一被告经研究后对第三人作出咸发改（2009）257号关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复。事后，第三人委托中联西北工程设计研究院研究并编制了《咸阳市东陈杨寨改造项目可行性研究报告》，并于2009年5月25日向第一被告咸阳市发展和改革委员会报送了《关于呈报咸阳市东陈杨寨城中村改造建设<项目可行性研究报告>报告》，第一被告经研究后，对第三人作出咸发改（2009）359号关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复。后原告得知257号、359号批复后不服分别申请行政复议。2011年7月26日，第二被告陕西省发展和改革委员会分别作出了陕发改行复字（2011）第12、14号行政复议决定书，维持了第一被告作出的《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》和《关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复》。2011年7月30日，原告收到该两份行政复议决定书。2011年8月10日，原告向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状。2015年6月9日，咸阳市秦都区人民法院立案受理。咸阳市中级人民法院于2015年7月13日以（2015）咸中行他字第00015号行政裁定书指定案件由三原县人民法院管辖。原告请求：1、撤销第一被告咸阳市发展和改革委员会作出的咸发改（2009）257号、359号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》、《关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复》；2、撤销第二被告陕西省发展和改革委员会作出的陕发改行复字（2011）第12、14号行政复议决定书；3、诉讼费由被告承担。
本院受理后，已对原告请求撤销咸发改（2009）257号及陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书一案，作出（2015）三行初字第00017号行政判决书，依法驳回原告的诉讼请求。后原告不服提起上诉，经咸阳市中级人民法院审理，维持原判驳回上诉。
本院认为，关于两被告及第三人提出原告起诉超法定起诉期限一节，经查359号批复行为是2009年5月25日作出，原告于2011年5月30日向第二被告申请行政复议，第二被告于2011年7月26日作出行政复议决定书，原告于2011年7月30日收到行政复议决定书，并在2011年8月10日向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状，依据原《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告起诉并未超法定起诉期限，两被告和第三人有关原告起诉超法定起诉期限的主张本院不予支持；两被告及第三人认为359号批复是抽象行政行为，原告不具备诉讼主体资格一节，本院认为因该批复范围包括原告的宅基地和享有所有权的房屋，与原告存在法律上的利害关系，因此原告具备该案诉讼主体资格；原告提出被告作出359号批复违反法定许可程序，没有依法保障原告的陈述、申辩和听证的权利一节，因该批复项目属于非行政许可审批项目，咸阳市相关部门对于该项目也进行了网上公示及通告，故不违反<<行政许可法>>相关规定；关于原告提出东陈杨寨旧城改造项目是项目建设单位自筹资金和银行贷款，应实行核准制，不应实行审批制一节，根据被告及第三人出示的第三人营业执照类型为一人有限责任公司（国有独资）。咸阳市人民政府咸政发（2000）11号关于成立咸阳市城市建设投资公司的通知内容：咸阳市城市建设投资公司行使市政府授权的城市基础设施项目申请银行贷款及其统借统还职能。咸阳市人民政府咸政函（2011）95号关于将咸阳市城市建设投资有限公司变更为咸阳市城市建设投资控股集团有限公司的通知内容：变更后的咸阳市城市建设投资控股集团有限公司承担咸阳市城市建设投资有限公司的全部债权债务和人员安置。市国资委代表市政府履行出资人职责。上述文件能够证明该项目应属政府出资的投资项目审批，故应实行审批制。参照国办发（2007）64号文件及陕政办发（2008）1号文件，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城市规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。被告在作出359号批复之前已就相关项目建议书进行了批复（咸发改（2009）257号），完成了前置程序文件的审批，符合上述规定，程序合法，适用法律正确；被诉复议机关所作复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。因此，应依法驳回原告的诉讼请求。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
诉讼费50元由原告负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审判长 孙房房
审判员 张 猛
审判员 刘 斌
二〇一七年四月二十三日
书记员 杜 虎
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。