黑龙江省黑河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑11行终26号
上诉人（原审被告）嫩江县人民政府。住所地：嫩江县嫩江镇。
法定代表人徐峪，该县县长。
委托代理人于宗强，该县国土资源局不动产登记中心副主任。
委托代理人李洪良，黑龙江敬泽律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）嫩江县嫩江镇四季青村村民委员会（以下简称四季青村委会）。住所地：嫩江县嫩江镇。
负责人ＸＸ贤，该村委会书记。
委托代理人张寒松，嫩江县嫩江法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）嫩江县嫩江镇四季青村村民委员会一组（以下简称四季青一组）。
负责人李文勇，该组组长。
原审第三人嫩江县嫩江镇四季青村村民委员会二组（以下简称四季青二组）。住所地：嫩江县嫩江镇。
负责人孙井君，该组组长。
原审第三人嫩江县嫩江镇四季青村村民委员会三组（以下简称四季青三组），住所地：嫩江县嫩江镇。
负责人丁元谭，该组组长。
上诉人嫩江县人民政府、嫩江县四季青村委会因嫩江县人民政府土地行政登记一案，不服五大连池市人民法院（2017）黑1182行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人嫩江县人民政府的委托代理人于宗强、李洪良，四季青村委会的负责人ＸＸ贤及其委托代理人张寒松，被上诉人四季青一组的负责人李文勇，原审第三人四季青二组的负责人孙井君、四季青三组的负责人丁元谭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，四季青村系历史上由四季鲜一小队、二小队、立新大队组建，至今未发生合村并组情况。1984年，嫩江县人民政府在四季青大队（现四季青村）与其他大队土地划界无争议情况下为嫩江县墨尔根乡（现嫩江县嫩江镇）四季青大队颁发土地证，确认四季青村土地使用总面积5,613公顷，生产队集体所有土地3,771公顷。2010年中央下发《关于加大统筹城乡发展力量进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》1号文件，有序推进农村土地管理制度改革。依据有关文件要求，为农村集体所有权确权登记。2012年8月22日，四季青村委会召开村民代表大会，同意将四季青村集体土地所有权确权登记给四季青村农民集体。并向嫩江县国土资源局提出土地登记申请。嫩江县国土资源局在四季青村集体小组明晰情况下，未按国土资发[2011]178号文件第四条、第五条规定进行划界至村集体小组。嫩江县人民政府于2012年11月，决议对申请确权的村进行了登记，登记类型为，集体土地所有权初始登记。2012年11月11日为四季青村换发集体土地所有权证。重审时，从土地台账及第三人四季青村认可该村集体土地由三集体小组分别管理。三小组之间土地清楚，确权给村集体从程序上未召开村民大会。
原审认为，四季青村集体在2012年前土地由三个村民集体小组分别管理使用，其小组之间使用土地界限清楚。2012年被告落实国土资发[2011]178号文件规定时，应严格按照该规定第四条、第五条规定执行。按第四条规定：村民集体小组系土地所有权的主体，应发证到村民小组而被告却颁发给村集体的行政行为属适用法律法规错误；如果集体土地所有权确权给村集体应召开村民代表大会，得到大多数村民同意而不是村民代表同意，属实施行政行为程序上违法；因此，对被告嫩江县人民政府核发的土地所有权证应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一款（二）、（三）项的规定，判决，撤销嫩江集体土地所有权证。案件受理费50元由被告嫩江县人民政府负担。
判决宣判后，嫩江县人民政府、四季青村委会不服，向本院提起上诉。
上诉人嫩江县人民政府上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院错误的认定原审第三人四季青一组、二组、三组使用土地界限清楚这一事实。一审重审时，被上诉人提供4组证据，欲证明三个小组分别管理各组土地，三个小组之间土地清楚。只凭此组证据无法得出界限清楚这一事实。一是无任何法定职权部门为三个小组分别划定土地位置、界限、土地面积。二是上诉人此次为第三人四季青村委会颁发土地所有权证是延续1984年土地证的换证行为。1984年的土地证就是颁发给四季青村委会，也没有划分三个小组的位置、界限、土地面积。被上诉人和第三人之间为了诉争利益的陈述不足以认定界限清楚。一审时，被上诉人和第三人四季青二组、三组都无法描述各自土地的位置和界限，无法确认界限清楚的案件事实。二、一审法院对适用规范性文件理解错误、致使认定事实错误。一审法院适用《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》国土资发[2011]178号第四条、第五条的规定，上诉人不持异议，上诉人也是按照该文件的规定执行本案的土地所有权证的确权、发放工作。一审法院在适用该文件时存在理解错误的问题。该文件第四条第一款原文为：“确定农村集体土地所有权主体遵循主体平等、和村民自治的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。”依据该条规定，四季青村三个小组土地权属界限无法明确，从1984年土地证颁发后有30余年，土地现状一直延续至今，并且村民代表代表大多数村民认可这一事实。正因如此，在延续1984年土地证的基础上，换发土地证。而原审法院将本案两次颁发土地证的事实割裂开来，分别判断，显然错误。综上，一审法院认定事实错误，错误地理解和适用了规范性文件请二审法院查明案件事实，依法改判。
上诉人四季青村委会上诉称，一、1984年嫩江县人民政府就为上诉人颁发了土地使用证。到2012年嫩江县人民政府落实《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，换发了集体土地所有权证。该证的颁发完全符合国家土地管理局1995国籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定。该条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。上诉人对四季青村一、二、三组的土地，在2012年发证时已享有所有权二十八年，一、二、三组均未向上诉人和有关部门提出归还，所以，嫩江县人民政府将所有权证颁发给上诉人，该行政行为是完全符合该条法律规定的。而被上诉人四季青一组，于2015年才向法院主张撤销权。二、（2017）黑1182行初1号《行政判决书》错误的适用了[2011]178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。该意见是指导关于农村集体土地确权登记发证的若干意见，并不是1995国籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》。对本案的审理应当适用后者，前者只是规定了农村集体土地确权登记发证的若干意见，并不具备确权效力。农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理解决；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书。按照该条的规定，发证时没有争议，嫩江县人民政府为上诉人颁发集体土地所有权证，完全符合该意见规定和法律规定。综上，（2017）黑1182行初1号《行政判决书》适用法律错误，应驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人四季青一组答辩称，一、村委会认为其“对四季青村一、二、三组的土地，在2012年发证时已享有所有权二十八年，在这二十八年中一、二、三组均未向村委会和有关部门提出归还”的上诉理由不成立。村委会这么说的根据是1984年《土地证》，但根据该土地证，四季青村农民集体没有任何土地。根据被上诉人在重审时补充提供的四份证据，足以证明四季青村农民集体没有任何土地，也没有使用一、二、三组农民集体所有的任何土地，而是一、二、三组始终在占有、使用、收益和处分各组村民集体所有的土地。因此，根本不存在村委会对被上诉人的土地享有土地所有权二十八年，村委会不存在连续使用被上诉人农民集体所有的土地。适用1995国籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条也不能得出一、二、三组农民集体土地属于四季青村农民集体所有的结论。二、村委会认为一审判决“错误的适用了[2011]178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称178号意见”“应当依照国家土地管理局1995国籍字第26号《确定土地所有权使用权的若干规定》（以下简称95年规定）”的上诉理由也不成立。根据178号意见，95年规定为确权发证的依据之一，村委会将该意见第四条、第五条与《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条错误地对立起来，错误认识的根源在于没有把上述178号意见看明白，178号意见包括确权和发证两个部分，178号意见第四条、第五条与95年规定第二十一条二者的规定并不矛盾，是同时适用的关系，不是非此即彼的关系。三、县政府认为“一审法院认定事实错误”的上诉理由不成立。被上诉人在重审一审时补充提交的四份证据充分证明四季青村农民集体没有任何土地，村集体土地分别为一、二、三组农民集体所有和使用，土地台帐均按一、二、三组分别单独设立，土地分别由各组管理，行使占有、使用、收益和处分的全部物权职能。县政府认为“无任何法定职权部门为三个小组分别划定土地位置、界线、面积”完全与事实不符。由于四季青村是由原四季鲜大队的第一生产队和第二生产队和立新大队的第一生产队共计三个生产队在1976年合并产生的四季青大队，后改为四季青村，根据六十条第19-21条规定，生产队是基本核算单位，土地归生产队所有，生产大队只是负责管理各生产队的生产和行政工作，四季青大队（村）农民集体没有任何土地，只有各生产队（组）才有土地，因此，根据《六十条》，四季青村农民集体并没有取得本案诉争土地的所有权，一、二、三组农民集体分别取得诉争土地的相应所有权，相应的法律文件应当由县政府的土地管理机关保管并由县政府向法院提供。另外，土地台帐是在嫩江县政府的下级机关嫩江镇人民政府的嫩江镇农业技术服务中心备案的，各级人民政府和人民法院等国家机关和有关部门都认可的受法律保护的土地登记结果，清楚地记载和反映了一、二、三组农民集体的土地位置、界线和面积。四、认为“一审法院对适用规范性文件理解错误”的上诉理由也不成立。请求二审法院依法驳回县政府的上诉请求，维持原判。
原审第三人四季青二组答辩称，我承认84年到2012年的土地证，不应颁发给四季青一组，要颁发我们四季青二组也得有，现在颁发我们能得到土地证，就得使用原先的土地证。
原审第三人四季青三组答辩称，原有的土地使用证2012年是从1985年延续的，但若要是重给四季青一组发证，也得给我们四季青三组发证，但是我们承认1984年至2012年延续的证。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实相一致，本院予以确认。
本院认为，嫩江县人民政府为上诉人颁发集体土地所有权证是一种颁证行为，该行为应当适用[2011]178号《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，且应严格按此执行。村民集体小组系土地所有权的主体，应发证到村民小组而被告却颁发给村集体的行政行为属适用法律法规错误。对“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化的，要得到绝大多数村民认可，并履行集体土地所有权变更的法定程序。但嫩江县人民政府在发证时未按上述程序进行。因此原判认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人嫩江县人民政府、嫩江县嫩江镇四季青村村民委员会各承担25.00元。
本判决为终审判决。
审判长 孙伟华
审判员 满国石
审判员 何龙航
二〇一七年八月三十一日
书记员 王佳楠