安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮行终字第00023号
上诉人（一审原告）：程家荣，女，1963年7月生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。
委托代理人：王忠道，安徽衡威律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）：李瑞徽，男，1972年4月生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。
委托代理人：王立平，安徽俊诚律师事务所律师。
委托代理人：许敬坤，安徽俊诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：淮南市国土资源局，住所地安徽省淮南市田家庵区。
法定代表人：段士进，该局局长。
委托代理人：潘宇，该局法规监察科工作人员。
上诉人程家荣、李瑞徽因不履行法定职责一案，不服安徽省淮南市田家庵区人民法院（2014）田行初字第00022号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人程家荣及其委托代理人王忠道、上诉人李瑞徽及其委托代理人王立平，被上诉人淮南市国土资源局（以下简称市国土局）的委托代理人潘宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2012年市国土局计划将编号为HGTP12072，位于淮南市田家庵区广场北路西侧，东至：广场北路；南至：淮南市城市建设投资有限责任公司；西至：淮南市城市建设投资有限责任公司；北至：淮南市城市建设投资有限责任公司63亩（41986.8平方米）的地块进行拍卖出让，该计划经淮南市人民政府批准后，市国土局于2012年11月19日与安徽省土地和矿业权交易中心联合发布《安徽省市国土局国有建设用地使用权拍卖出让公告》。2012年12月9日，程家荣（甲方）与李瑞徽（乙方）签订了一份《合作开发协议》，协议约定双方合作开发上述编号为HGTP12072的土地，土地使用权（摘牌）人为：李瑞徽、程家荣……。协议签订后，双方到安徽省土地和矿业权交易中心提交了“竞买申请书”和“承诺书”等报名资料，并由李瑞徽通过徽商银行向淮南市财政局汇入土地拍卖所需履约保证金1575万元，双方作为“联合竞买人”通过了资格审查，获得了竞买人的资格。2012年12月12日，两人在安徽省土地和矿业权交易中心举办的国有建设用地使用权拍卖出让活动中以127万／亩的价格竞得上述地块。同日，安徽省土地和矿业权交易中心与两人共同签订了《成交确认书》。该《成交确认书》约定：竞买人应当于10日内按规定缴纳相应的佣金，持《成交确认书》与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》和交清土地价款的，视为竞得人放弃竞得资格。此后，因程家荣与李瑞徽两人签订的《合作开发协议》在履行过程中发生争议，致《国有建设用地使用权出让合同》未能在《成交确认书》规定的时间内签订。2013年3月6日淮南市地产市场管理处向李瑞徽、程家荣下达了《关于抓紧履行佣金缴纳手续的通知》，要求两人于2013年3月12日前履行佣金缴纳手续。2013年8月13日，市国土局又向两人下达了《关于催缴土地出让金的通知》，要求二人必须于2013年9月10日前办理土地出让手续，逾期将取消成交资格，保证金不予退还。其间，因合作开发纠纷，李瑞徽将程家荣起诉至淮南市田家庵区人民法院。淮南市田家庵区人民法院在审理过程中于2013年9月18日向市国土局发出一份《情况说明函》，建议市国土局，待李瑞徽与程家荣之间的权利义务经审理明确后，再办理相关手续。2013年9月24日，淮南市田家庵区人民法院作出（2013）田民一初字第02437号民事判决，判决：解除李瑞徽与程家荣签订的《合作开发协议》；李瑞徽享有和《合作开发协议》载明项目的全部权利；驳回李瑞徽的其他诉讼请求。宣判后程家荣不服，向淮南市中级人民法院提起上诉。案件在二审期间，市国土局于2014年1月8日再次分别向李瑞徽和程家荣下达了一份《通知》，分别要求两人于10日内签订出让合同并交清土地价款，逾期视为自动放弃竞得资格，同时《成交确认书》所确定的权利与义务转至按期签约方。2014年1月17日，程家荣在本次通知规定的时间内在《国有建设用地使用权出让合同》上进行了签名，并分别于2014年1月22日、2月8日、3月21日三次向市国土局书面提出签约要求，市国土局仍未与程家荣单方签约。其间，2014年3月3日，淮南市中级人民法院向市国土局出具一份《情况说明》，内容为：“程家荣、李瑞徽合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院正在二审审理中，请贵局予以配合为感”。2014年2月20日，淮南市中级人民法院作出（2013）淮民一终字第00820号民事判决，维持了原审判决。2014年3月20日，李瑞徽依据上述生效的民事判决，要求市国土局单独与其签约。程家荣认为自己按照《通知》规定的时间完成了签约，但李瑞徽未在规定的时间内签约，市国土局应当按照《通知》的规定与程家荣签约，遂向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局履行国有土地使用权处置的法定职责，依法与程家荣签订《国有建设用地使用权出让合同》。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，土地管理部门依法享有对土地资源的行政管理职权，土地主管部门应当依据经济社会发展状况以及相关法律法规确定土地是否出让以及以何种方式出让。无论土地主管部门采用招标、拍卖或者协议方式中哪一种方式出让土地，其在整个土地出让过程中的行为，包括土地使用权出让方案的拟定及报批、出让、监督、检查出让合同履行等，都是其履行土地管理职能的具体行政行为。本案中，市国土局作为淮南市辖区内的土地主管部门，其出让国有建设用地使用权，须经计划、批准、公告、拍卖、签订成交确认书、签订出让合同、颁发国有建设用地使用权证书等法定程序进行。在这一系列环节中，每一个环节都是市国土局行使土地管理职权的行为。在程家荣与李瑞徽通过拍卖程序联合竞得上述地块后，安徽省土地和矿业权交易中心与程家荣及李瑞徽共同签订《成交确认书》，签订《成交确认书》是拍卖程序的组成部分，属于土地主管部门履行法定职责的具体行政行为。《成交确认书》一经签订，即具有具体行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，要求土地主管部门、竞买者及利害关系人对其确定的权利义务无正当理由、非经法定程序不得任意改变，并须通过相应的行为（即签订《国有建设用地使用权出让合同》）依法实现《成交确认书》所确定的权利义务。因此，市国土局根据《成交确认书》与程家荣及李瑞徽签订《国有建设用地使用权出让合同》属于履行土地管理法定职责的行为，其不履行法定职责自然会对行政相对人的权利义务产生实际影响，行政相对人有权按《中华人民共和国行政诉讼法》之规定提起行政诉讼，要求其履行法定职责。程家荣作为联合竞拍人之一，与市国土局的履职行为有法律上的利害关系，因此，程家荣具有行政诉讼主体资格。至于程家荣诉称，市国土局应单独与程家荣签订《国有建设用地使用权出让合同》，一审法院认为，程家荣该主张的依据系市国土局于2014年1月8日下发的《通知》，市国土局该《通知》单方改变了《成交确认书》的内容。因《成交确认书》是经法定程序签订的，而市国土局单方作出的《通知》没有法律依据，无权对《成交确认书》进行改变，不能作为市国土局拍卖国有建设用地使用权程序中签订土地使用权出让合同的依据。综上，程家荣要求市国土局履行与其单独签订《国有建设用地使用权出让合同》法定职责理由不能成立，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回程家荣的诉讼请求。
程家荣上诉称：一审法院适用法律错误。本案涉及的《成交确认书》和市国土局2014年1月8日的《通知》均合法有效。李瑞徽未按《成交确认书》规定期限到市国土局处完成签约，且多次拒绝按照《通知》的要求签约，已自动放弃《成交确认书》的全部权利，丧失竞得资格。程家荣按照《通知》规定的期限到市国土局处签约，并分别于2014年1月22日和2014年2月8日向市国土局送达《关于按〈通知〉要求签订〈国有建设用地使用权合同〉的报告》和《关于HGTP12072宗地要求履行签订出让合同的情况说明》，市国土局应依法与程家荣签订《国有建设用地使用权出让合同》。一审法院判决驳回程家荣的诉讼请求无法律依据。请求撤销一审判决，判令市国土局依法与程家荣签订编号为HGTP12072的《国有建设用地使用权出让合同》。
李瑞徽上诉称：一、程家荣不具备诉讼主体资格。两级法院生效的民事判决已排除程家荣对本案争议土地的权利，成交确认书的主体已确定为李瑞徽个人，程家荣只有协助李瑞徽完成合作协议约定内容的义务。即使按照成交确认书载明的信息，程家荣也无资格针对涉案土地单独提出主张。二、本案是民事纠纷，不应作为行政案件受理。成交确认书非行政文书，建设用地出让合同纠纷应属民事纠纷。三、一审法院认定事实错误，对证据的认定自相矛盾。一审法院对市国土局及李瑞徽提交的民事判决书、两级法院的函、民事案件强制执行申请等证据作出曲解，作出对程家荣有利的认定。同时对李瑞徽提交的要求市国土局与其签订《国有建设用地使用权出让合同》的证据作出不利认定，反而对程家荣单方提供的、仅有程家荣签字的、市国土局没有盖章和认可的《国有建设用地使用权出让合同》作出对其有利的认定。一审法院在上述基础上认定的事实，明显不公。综上，请求撤销一审判决，驳回程家荣的起诉。
市国土局答辩称：两级法院在审理李瑞徽与程家荣合作开发协议纠纷中，均要求市国土局暂缓办理土地出让手续并出具了函件。即使按照已生效的两份民事判决所确定的事项和来函要求，市国土局也无法单独与李瑞徽或程家荣签订《国有建设用地使用权出让合同》。李瑞徽和程家荣共同签署《竞买申请书》、《承诺书》《成交确认书》，两人是共同竞得人。请求二审法院依法确认有权与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》的权利人，以便国有建设用地尽快发挥效用，避免造成土地闲置。市国土局相信和尊重法院的公正裁决。
市国土局向一审法院提交的主要证据及依据有：第一组证据：1、程家荣与李瑞徽于2012年12月9日签订的合作开发协议。2、安徽省淮南市田家庵区人民法院（2013）田民一初字第02437号民事判决书。3、安徽省淮南市中级人民法院（2013）淮民一终字第00820号民事判决书。第二组证据：1、淮南市田家庵区人民法院2013年9月18日“情况说明函”。2、淮南市中级人民法院2014年3月3日“情况说明”。第三组证据：1、程家荣与李瑞徽2012年12月10日的“竞买申请书”和“承诺书”。2、李瑞徽于2013年9月9日的“情况反映”、2013年12月26日“申请书”、2014年3月20日“请求办理编号为HGTP12072已出让地块有关手续的报告”。3、2012年12月12日的“成交确认书”。第四组证据：1、淮南市土地储备开发中心2012年12月8日“淮地储（2012）75号”和“淮地储（2014）19号”函及2012年10月23日的“承诺”。2、淮南市国有建设用地使用权出让审批表。第五组证据：市国土局于2014年1月8日分别给程家荣和李瑞徽的《关于抓紧履行缴纳佣金等手续的通知》及《关于催缴土地出让金的通知》。
程家荣向一审法院提交的主要证据有：1、《成交确认书》及程家荣按市国土局要求单方签订的《国有建设用地使用权出让合同》。2、程家荣向市国土局递交的要求市国土局签订合同的报告。
李瑞徽向一审法院提交的主要证据有：第一组证据：李瑞徽的身份证。第二组证据：1、土地拍卖公告。2、合作开发协议。3、《成交确认书》及交款凭证。第三组证据：1、李瑞徽向程家荣发出的“解除合同通知书”。2、（2013）田民一初字第02437号民事判决书。3、程家荣的民事上诉状。4、李瑞徽的强制执行申请书。5、李瑞徽发给市国土局的函。6、两级法院发给市国土局的函。
上列证据均已随案移送本院，经庭审质证，一审法院认证正确，二审对一审查明的事实予以确认。
本案争议焦点：一、本案是否属于行政诉讼受理范围，程家荣是否具备诉讼主体资格；二、一审判决认定事实是否正确，判决驳回程家荣的诉讼请求是否有法律依据。
本院认为：程家荣与李瑞徽是通过拍卖程序联合竞得本案所涉及的地块，之后，《成交确认书》也是程家荣与李瑞徽共同签订。市国土局根据《成交确认书》与程家荣、李瑞徽共同签订《国有建设用地使用权出让合同》，属于履行土地管理法定职责的行为，故程家荣要求市国土局履行上述职责的请求，应属行政诉讼受案范围。同时，市国土局是否履行上述法定职责必然会对作为联合竞拍人之一的程家荣的权利义务产生实际影响，故程家荣与市国土局是否履行职责具有法律上的利害关系，因此，程家荣应为本案的适格主体。综上，李瑞徽要求驳回程家荣起诉的上诉请求依法不能成立，不予支持。根据《成交确认书》的确认，程家荣与李瑞徽是共同竞得人，因此，应由程家荣与李瑞徽两人共同与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。虽然市国土局在2014年1月8日下发的《通知》中明确未按要求签订合同和交清土地价款的一方在《成交确认书》中所属的权利和义务转至按期签约方，但因《成交确认书》是市国土局与程家荣、李瑞徽双方经法定程序共同签订的，非经法定程序不得任意改变。市国土局的上述《通知》单方改变了《成交确认书》的内容，无法律依据，故程家荣要求市国土局与其单独签订《国有建设用地使用权出让合同》，理由不能成立。一审判决驳回程家荣的诉讼请求，依据充分。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费负担方式按一审判决执行，二审案件受理费50元，由程家荣、李瑞徽各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 平
审判员 王雅琼
二〇一四年八月二十二日
书记员 刘富丰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后依法改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。