广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤02行终29号
上诉人(原审原告)：许赞威，男，1949年5月6日出生，住广东省韶关市曲江区。
委托代理人：钟达文，广东韶信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区白土镇人民政府。地址：广东省韶关市曲江区白土镇市场街*号。
法定代表人：曹权，镇长。
出庭负责人：黄盛昌。
委托代理人：邝发明。
被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区人民政府。地址：广东省韶关市曲江区府前中路*号。
法定代表人：伍文，区长。
委托代理人：廖江涛。
委托代理人：彭鸿浑，广东韶正律师事务所律师。
原审第三人：韶关市曲江区白土镇下乡村民委员会。
法定代表人：许步芬，村主任。
上诉人许赞威因与被上诉人韶关市曲江区白土镇人民政府(以下简称:“白土镇政府”)、韶关市曲江区人民政府（以下简称：“曲江区政府”）、原审第三人韶关市曲江区白土镇下乡村民委员会（以下简称：“下乡村委会”）土地行政征收纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院作出的（2016）粤0203行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年2月28日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月27日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：1998年1月4日，原曲江县白土镇下乡管理区牌坊经济合作社[现韶关市曲江区白土镇下乡村民委员会牌坊村民小组（以下简称：“牌坊村小组”）将村小组集体所有位于六亩夫（地名）的水田1.5亩及相邻的鱼塘5.5亩发包给许赞威承包。经营期由1998年1月1日起，至2012年12月30日止。2011年1月5日，许赞威将承包的鱼塘出租给河北路桥集团有限公司乐昌至广州高速公路第T11合同段项目经理部，用以塘搅拌水泥浆及蓄水，租用期三年。因“牌坊村小组”认为许赞威将鱼塘出租给河北路桥集团有限公司乐昌至广州高速公路第T11合同段项目经理部违反承包合同约定，双方经协商，于2011年8月22日签订一份甲方为“牌坊村小组”，乙方为许赞威的《协议书》，内容为：“遵循公平自愿的原则，经过双方共同协商，就关于‘甲方诉讼乙方违反租用土地给广乐高速的事宜’达成以下协议：1、由乙方补偿人民币玖仟元（9000.00元）给甲方作乙方租用甲方‘六亩夫鱼塘’的第三年度租金（即2013年度）。2、乙方租用‘六亩夫鱼塘’的第三年度，由白土工业园补偿受旱费归甲方所有。3、甲方不再追究关于乙方违反租用土地给广乐高速的诉讼请求，甲方原于2011年8月份向曲江区人民法院的起诉请求，由甲方自行向曲江人民法院撤销诉讼请求。4、以上协议内容双方无异议，协议一式二份，双方各执一份，经双方签字盖章后生效。”据此，许赞威对六亩夫鱼塘的承包期延长至2013年12月30日。2013年3月21日，“曲江区政府”作出《关于印发莞韶华南钢铁深加工科技产业园征地拆迁补偿和安置方案的通知》（韶曲府办〔2征收旱地，每亩补偿青苗费993元（没有青苗不予补偿)；3.征收养殖鱼塘，每亩补偿青苗费2200元（蓄水山塘按鱼塘一半予以补偿，没有青苗不予补偿);4.征收非人工林地，每亩补偿青苗费938元；人工种植林地每亩补偿1313元；树木由被征地单位自行处理；5.征收连片果园（面积5亩以上)，挂果的每亩补偿青苗费7000元；未挂果的，每亩补偿青苗费4900元……”2013年5月10日，“曲江区政府”作出《韶关市曲江区人民政府关于委托白土镇人民政府负责具体实施集体土地征收工作的通知》，内容为：“白土镇人民政府、区有关单位：为进一步提高白土镇征地管理工作的规范性和科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规、政策规定，经研究决定，现委托白土镇人民政府负责白土镇范围内的集体土地征收具体实施工作，请白土镇人民政府按照国家、省、市、区的有关法律、法规、规章及土地征收有关政策文件做好具体工作，请区相关单位在各自职责范围内配合做好集体土地征收工作。”“白土镇政府”经丈量，需征用“牌坊村小组”53.03亩的耕地（许赞威承包的1.5亩水田、5.5亩鱼塘均在该53.03亩内），遂发出《征地征求村民意见书》，内容为：“下乡村委会排坊小组：因曲江区经济开发区发展需要，现需征用你村小组座落于高岭头的土地，图测面积53.03亩，补偿标准按韶曲府办[2013]19号规定执行。耕地补偿45000元/亩（含安置补偿费），留用地按征收土地面积10%计（折转货币补偿90000元/亩），现征求你村民意见是否征用。本村村民共56户，经村民选举的代表5名。”许赞威在该意见书上签名同意征地。2013年9月21日，“白土镇政府”与“牌坊村小组”签订《征收土地补偿协议书》，内容为：“为解决曲江区经济发展建设用地，曲江区白土镇人民政府(下称为甲方）代表区政府，需征收白土镇下乡村委会排坊村民小组（下称为乙方）位于高岭头的土地。根据《中华人民共和国土地管理法》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、省国土资源厅《关于印发广东省征地补偿保护标准(2010年修订调整）的通知》，以及韶曲府办[2013]19号《莞韶华南钢铁深加工科技产业园征地拆迁补偿和安置方案》及有关法规、政策。就征收土地补偿有关事宜，经甲、乙双方协商达成如下协议：一、征收土地面积和界址。征收各类土地面积共53.03亩，具体位置和界址以区国土资源分局测绘红线图所示为准(详见附图)。二、本协议各项补偿款共2863620元，其中：1、土地补偿费、安置补助费2386350元(详见附表1)。2、土地青苗费0元(详见附表2)。3、本协议共征地53.03亩，留用地按10%计共5.303亩，货币补偿共：5.303亩×90000元=477270元。三、征地范围内的零星青苗及附着物、构筑物由甲方与权属人另行协商补偿。四、付款方式。自双方签订本协议书之日起__天内，由甲方向乙方村民公示本协议，并将补偿款统付到镇财政所，由财政所按乙方制订的分配方案以发放存折方式支付各项补偿款。五、交地期限：拨付补偿款到财政所之日起__日内，乙方将上述土地交付甲方使用。六、本协议一式八份，经双方代表签章后生效，均具同等法律效力，双方必须严格履行，不得异议。”“牌坊村小组”收到征地补偿款后，按每人12237元的份额向村民发放，因许赞威家庭有6人，共领取征地补偿款73422元。征地补偿款的发放情况于2013年12月27日进行了公示。2016年8月，许赞威提起行政诉讼，诉讼请求：一、确认“白土镇政府”征收许赞威鱼塘的行政行为违法。二、本案诉讼费用由“白土镇政府”承担。
原审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，许赞威于2013年9月知道“白土镇政府”需征用其村小组位于高头岭的耕地53.03亩，于2013年12月领取了“牌坊村小组”发放的征地补偿款73422元。从许赞威承包的水田与鱼塘位于被征用范围内，水田与鱼塘位置相邻，水田、鱼塘的承包期于2013年12月30日届满后许赞威就没有再续期等情况反映，许赞威于2013年9月就知道或者应当知道被告征收的53.03亩耕地包括了其承包的水田及鱼塘。许赞威于2016年8月提起本案诉讼，已明显超过上述司法解释规定的起诉期限。据此，许赞威关于确认“白土镇政府”征收许赞威鱼塘的行政行为违法的诉讼请求，理由不足，证据不充分，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（六）项之规定，裁定：驳回许赞威的起诉。
上诉人许赞威不服原审裁定向本院上诉称：一、第一审人民法院对于本案诉讼时效的起算时间的认定存在错误。对于本案诉讼时效的起算时间，（2016）粤0203行初62号《行政裁定书》认定：“原告于2013年9月就知道或者应当知道被告征收的53.03亩耕地包括了其承包的水田和鱼塘。”行政诉讼时效的起算一般是从行政相对人知道具体行政行为之日起计算，所谓“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，以书面形式告知相对人行为内容（这里的内容应包括具体行政行为所依据的规范性文件）及诉权和起算期限，而非道听途说，也不仅仅是行政机关简单的决定、批准、审批、处罚内容，这里的行政机关的内容应当包括所依据的规范性文件的内容，这样行政相对人才能真正知道行政机关的行为是否合法，否则就不能视为相对人知道行政行为内容如果依照法律规定具体行政行为可以以口头形式告知，亦必须制作笔录。行政相对人通过非上述途径而得知具体行政行为内容的，不能视为“知道”。所以这种情况也就是最高人民法院关于行政诉讼的解释：“不属于起诉人自身的原因”，“被耽误的时间不计算在起诉期间内。”这是解释保护行政相对人诉权保护的一个具体体现。本案中，许赞威于2013年12月才领取村民小组发放的征地补偿款。因此，诉讼时效的起算点应该从2013年12月起算。二、第一审人民法院认定许赞威提起诉讼时间是2016年8月是事实认定错误。许赞威于2016年7月向韶关市曲江区人民法院提起诉讼，韶关市曲江区人民法院就本案向韶关市中级人民法院申请指定管辖，最后韶关市中级人民法院指定本案由韶关市武江区人民法院管辖。因此，起诉时间应该以2016年7月为准。第一审法院认定许赞威起诉时间是2016年8月属于事实认定错误。三、第一审人民法院遗漏了许赞威于2015年5月26日向“白土镇政府”申请解决政府征收鱼塘存在违法征收的事实。许赞威于2015年5月26日向“白土镇政府”递交了《申请书》，向“白土镇政府”申诉了“政府行政征收上述土地没有按照鱼塘标准进行征收，存在违法征收的问题”，并要求“白土镇政府”解决申请事项。许赞威向第一审法院递交了“白土镇政府”在2015年11月23日出具的《关于许赞威反映广乐高速公路公路建设方损害鱼塘及良田的回复》可以证实。“白土镇政府”也保管有许赞威递交的申诉材料可以证实此事。四、第一审人民法院认定《征地征求村民意见书》的签名是许赞威所签属于事实认定错误。许赞威多次声明没有在《征地征求村民意见书》上签名，《征地征求村民意见书》的意见属于他人所写。“白土镇政府”也没有否认此事，“白土镇政府”只说是村民代表所写，但“白土镇政府”并没有委托他人代签，当时许赞威并不知情，庭审中许赞威提出，如果“白土镇政府”认为《征地征求村民意见书》的签名是许赞威本人所写，愿意申请笔迹鉴定证明并非许赞威的亲笔签名。五、第一审人民法院适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条的诉讼时效为2年，认定本案超过了司法解释的起诉期限，适用法律错误。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条、第四十三条之规定，行政诉讼时效应当分为以下两种：第一，一般诉讼时效。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第二，特殊诉讼时效。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，“白土镇政府”实施的行政行为是土地征收。《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第186条规定：土地、附着于土地的建筑物及其他定着物、建筑物的固定附属设备为不动产。因此，本案属于涉及不动产的行政行为。法释[2015]9号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释（2）》第二十六条规定：2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。第二十七条规定，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。本案中的行政行为涉及不动产，根据新法优于旧法的原则，本案诉讼时效从2013年12月起算，到2015年5月1日尚未届满。应当适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”所以，本案的诉讼时效应该为20年，并没有超过法律规定的起诉期限。第一审人民法院认定本案明显超过诉讼时效起诉期限为由驳回起诉适用法律错误。综上所述，许赞威认为，第一审人民法院对于本案的事实认定和法律的适用，存在错误。上诉请求：一、撤销一审裁定，依法改判。二、本案诉讼费用由“白土镇政府”承担。
被上诉人“白土镇政府”答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修正前）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法院另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据上述规定，对行政机关告知诉权和诉权情况的行政诉讼起诉期限为三个月；对行政机关不告知诉权和诉期情况，但知道或者应当知道具体行政行为内容的，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。且起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形。本案中，许赞威早在2013年9月就知道涉案土地征收，并于2013年12月份领取了征地补偿款，可见许赞威在2013年9月就已经知道了征收包括许赞威承包的水田及鱼塘在内的53.03亩耕地的征收行为，而许赞威于2016年8月23日才向法院提起诉讼。根据上述规定，无论许赞威有无被告知诉权或者起诉期限，许赞威提出上诉均已超过起诉期限，原审法院据此驳回对许赞威的起诉于法有据。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。许赞威的上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院予以驳回。
被上诉人“曲江区政府”答辩称：一、许赞威提起行政诉讼已超起诉期限，原审法院据此驳回许赞威的诉请，认定事实清楚，适用法律正确。2013年9月“曲江区政府”委托“白土镇政府”与“牌坊村小组”签订了《征收土地补偿协议书》并经公示，尔后从许赞威于2013年12月起领取了征地补偿款等情况反映，许赞威在2013年9月就已知“曲江区政府”征收包括许赞威所承包的水田及鱼塘在内的53.03亩耕地的征收行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，无论“曲江区政府”有无告知许赞威诉权或者起诉期限，许赞威提出诉讼均已超过起诉期限，原审法院据此驳回对许赞威起诉并无不当。二、“曲江区政府”征收土地的行政行为合法。（一）“曲江区政府”征收土地已经过审批程序取得批准。“曲江区政府”已报上级政府部门审批，取得了广东省国土资源厅《关于韶关市曲江区2013年度第一批次城镇建设用地的批复》的批准性文件。（二）“曲江区政府”是按法定程序征收“牌坊村小组”53.03亩的耕地，征地范围包括本案中许赞威所称的“鱼塘”。就此“曲江区政府”与“牌坊村小组”签订了征地补偿协议，协议中已有附图，附图经双方盖章确认，均无异议。“曲江区政府”已也按《征地补偿协议书》履行了补偿义务。（三）关于本案中许赞威所称“鱼塘”，事实上许赞威早在2011年的时候就将“鱼塘”租赁给河北路桥集团有限公司乐昌至广州高速公路第T11合同段项目经理部，用作搅拌楼房水泥浆及蓄水用，已完全改变“鱼塘”的土地性质，完全丧失了“鱼塘”应有的使用功能，也不具备耕地功能。在此情况下，“曲江区政府”采取“就高不就低”的方式，将该所谓的“鱼塘”连同其他耕地以同等标准予以征收，并无不当。因此，许赞威在没有认识到“鱼塘”的土地性质已发生实质改变的情况下，遂主张征地范围是“耕地”而不包括“鱼塘”，是错误的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正合理。许赞威的上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院依法予以驳回。
原审第三人“下乡村民委员会”没有书面或口头答辩。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”明确了行政机关作出行政行为时，没有告知诉权或者起诉期限的，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的期限，为“知道”或者“应当知道”行政行为内容之日起最长不得超过2年。“不知道”行政行为内容的，涉及不动产提起诉讼的起诉期限为20年，其他的起诉期限为5年。本案“白土镇政府”“曲江区政府”提供的2013年9月《征地征求村民意见书》、2013年12月《下乡村委牌坊村小组征地补偿款发放明细表》等相关证据表明，许赞威在2013年期间知道或者应当知道“曲江区政府”征用“牌坊村小组”位于高头岭53.03亩耕地的事实，而许赞威于2016年才提起本案诉讼，已经超过了上述规定的2年起诉期限。
至于许赞威上诉理由中提出其被征收土地是不动产，应按照20年计算诉讼时效等问题，经查不能成立。一、本案涉及的时间问题，不是诉讼时效，而是起诉期限，两项法律制度不应混用。二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，涉及2年起诉期限与20年起诉期限两种期限的划分标准，不是以是否不动产作为标准，而是以公民、法人或者其他组织是否“知道”或者“应当知道”行政行为作为划分标准。如果公民、法人或者其他组织“知道”或者“应当知道”行政机关作出的行政行为内容的，无论是否涉及不动产，均按2年计算起诉期限。如果公民、法人或者其他组织“不知道”行政行为内容的，从其知道或者应当知道之日起，分两种情形分别计算：一、涉及不动产的，起诉期限计算20年；涉及不动产之外其他内容的，计算5年。可见，许赞威所诉理由不充分，依法不应采纳。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉案件受理费50元依法免交。
本裁定为终审裁定。
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审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年五月二十三日
书记员 谢 珺