大连市旅顺口区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）旅刑初字第347号
公诉机关大连市旅顺口区人民检察院。
被告人田某某。曾因犯玩忽职守罪，于2008年9月22日被大连市旅顺口区人民法院判处免予刑事处罚。因本案于2015年8月3日被取保候审。
辩护人周胜，系辽宁志方联合律师事务所律师。
大连市旅顺口区人民检察院以旅检公诉刑诉（2015）290号起诉书指控被告人田某某犯玩忽职守罪，于2015年10月29日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。大连市旅顺口区人民检察院指派代理检察员张倩出庭支持公诉，被告人田某某及其辩护人周胜到庭参加了诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，被告人田某某在担任大连市＊＊区海洋与渔业局海域科科长期间，负责海域科的全面工作，包括辖区内申请海域使用权证的现场勘查、确权等全面审批等工作。2003年7月田某某在对＊＊街道＊＊村村民周某某申报的海域使用权审批工作中，严重不负责任，没有严格依据《中华人民共和国海域使用管理法》等相关规定，对周某某申请区域的权属以及是否存在矛盾纠纷进行调查核实，在没有依法定程序进行公示、排除争议的情况下，为其审批并颁发257亩海域使用权证书，编号大旅200＊＊＊＊。经查证，确权的257亩海域中包括：周某某承包＊＊村委会20亩养殖圈，＊＊盐厂60余亩国有盐田、＊＊村村民50余亩承包地及部分＊＊村集体土地。从2003年至今，周某某以清圈的名义对确权范围进行挖掘、开采，现已将该片地域全部挖掘成为水域，导致该片地域环境遭受特别严重破坏。
大连市国土资源监察支队＊＊大队委托辽宁省＊＊地质大队，对周某某持有海域使用权证的257亩挖掘范围勘查测量，挖砂石土体积为388，712立方米，经认定其中200亩水域应回填恢复原貌。大连＊＊工程造价咨询有限公司依据辽宁省＊＊地质大队出具的勘查测量报告，对周某某围圈海底养殖海域采挖200亩回填造价进行鉴定，鉴定回填造价为3，330，217元。公诉机关向法庭提交了相应证据，拟证明上述指控。
公诉机关认为，被告人田某某身为国家机关工作人员，在审批并发放海域使用证工作中，严重不负责任，玩忽职守，在没有对周某某申请区域的权属以及是否存在矛盾纠纷进行调查核实、以及依法定程序进行公示、排除争议的情况下，为其审批257亩海域使用权证书，致该区域环境遭受特别严重破坏，给国家造成经济损失，共计人民币3，330，217元，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人田某某辩称：我对办证没有审批权，审批权是区政府。我执行的是＊＊区17号文件，这个文件上没有要求公示，2002年要求进行公示时，我找到主管局长对他说要进行公示，局长说找刘局长，刘局长说看区政府是什么意见再说，直到2005年才公示。关于330万元损失数额，我不认可，我们让周某某是海水养殖，不是挖石球。如果法律认为我有罪，我认罪。
被告人田某某辩护人的辩护意见是，公诉机关起诉、指控不能成立。指控被告人的法定职责不准确，作为本案被告人，他仅是海洋局的海洋科科长，不负有全面审批工作的职责，公诉机关指控其对确权的全面审批工作承担责任，是不准确的。在依法定程序进行公告这个认定上也存在问题，因为作为国家的公务人员，必须按公务员法的规定进行工作，在国家法律与本级政府规定相抵触的情况下，被告人及时向主管领导提出问题，就已经尽到了一个公务人员应尽的职责，他没有权利和能力来对抗本级政府的规章和命令、决议。因此，以有法律规定要公告在不顾这样特殊国情和历史情况下，以此追究被告人的刑事责任，这是有悖于公务员法和立法精神的相关规定。关于调查排除矛盾方面，在调查问题上，作为海域科已经尽到了其应尽的职责，村委会在海域申请表上盖印，在给海洋局的文件上同意周某某使用海域已经表明了村里对海域的使用没有意见，这片海域的使用，没有矛盾纠纷。事实上，从2003年批准周某某用地，直到案发十几年时间里，这片用海从来没有发生过矛盾，这也证明作为海域科在周某某使用海域时，调查核实已经尽到了责任，并没有因此引发用海矛盾纠纷。指控认定事实证据不足，按公诉机关指控，涉案海域257亩均为土地，从庭审调查看，农村集体土地根据土地局的调查是不存在的，作为村民委员会以及农民手中的承包协议，不是法定确定土地所有权的依据，不能作为这片地是集体土地的依据，关于盐田问题，盐田证有1995年和2010年的证，这二份证按现在从公诉机关提供的证据看，从调取的卫星图来看，面积的确存在差异，由于盐田的土地证是在2010年打的坐标，超越了法定海岸线，所以依法是不能成立的，故指控被告人渎职的事实证据不足。指控的损失，没有实际发生，而且我们认为也不可能发生，法定海岸线是国家确定的海洋，往海洋里回填本身就是违法的，这是围海造田，因此确定损失结果是不可能发生的。确权行为与起诉的损失结果之间不具备刑法上的直接因果关系，就是说确权给周某某是进行海水养殖，而不是挖石球，这个行为造成的损失后果，不应由被告人承担。综上，被告人的行为不构成玩忽职守罪，但也存在一定问题和疏忽，造成了12.7亩超出了法定海岸线，可以在这12.7亩内追究其责任。被告人及其辩护人向法庭提交了相应证据，拟证明上述辩论观点。
经审理查明，被告人田某某2003年期间担任大连市＊＊区海洋与渔业局（以下简称区海渔局）海域科科长，负责海域科全面工作。2003年7月，大连市＊＊区＊＊街道＊＊村村民周某某向区海渔局口头申请使用海域，被告人带领海域科工作人员于某某、刘某某（均另案处理）和辽宁省＊＊勘测院的工作人员一同到现场进行海域使用面积测量，测量结果出来之后，于某某替周某某于2003年10月10日填写了海域使用申请书，申请用海面积257亩，用海类型为围池养殖。申请书相关栏盖有“大连市＊＊区＊＊镇人民政府”的印章，但无经办人签字，并附有＊＊村盖印的证明材料。2003年10月15日，被告人安排刘某某填写了大旅200＊＊＊＊号海域使用审批表，同日，被告人田某某向时任副局长于＊＊（另案处理）及时任局长刘某某汇报并共同研究，同意办理海域使用权证，并由于＊＊在审批表上签字加盖区海渔局印章，报区政府时任副区长徐某某批准。当日为周某某审批并发放了257亩海域使用权证书，编号为大旅200＊＊＊＊。周某某领取该海域使用权证书后，从2003年至今，以清圈的名义对确权范围进行挖掘、开采，导致该片地域环境遭受特别严重破坏。大连市国土资源监察支队＊＊大队委托辽宁省＊＊地质大队，对周某某持有海域使用权证的257亩挖掘范围勘查测量，挖砂石土体积为388，712立方米，经认定其中200亩水域应回填恢复原貌。大连＊＊工程造价咨询有限公司依据辽宁省＊＊地质大队出具的勘查测量报告，对周某某围圈海底养殖海域采挖200亩回填造价进行鉴定，鉴定回填造价为3，330，217元。
再查，2002年6月18日，周某某与大连市＊＊区＊＊街道＊＊村民委员会（以下简称＊＊村）签订了一份协议书，双方约定，周某某将2002年5月21日与大连＊＊盐场签订的《养水圈承租合同》所有标的物转租给＊＊村开发使用，＊＊村将三个养殖池租赁给周某某做为水产养殖使用，租赁期限为20年，自2002年6月20日起至2022年6月19日止。三个养殖池面积共20亩，＊＊村在2年时间内让周某某水产品养殖形成规模达到水域面积50亩。后周某某在向区海渔局申请海域使用权证时，提供了＊＊村盖有村委会印章（无经办人签字）的证明材料，内容为“同意周某某办理在＊＊村南海、东西两渔港之间范围内的相关证件。附：周某某在上述养殖区域内与＊＊村于2001年签订二十年租赁合同。”凭此证明材料申请办理＊＊村南海东西两渔港之间范围内的海域使用权证，后经测量确定用海面积为257亩。被告人及区海渔局相关人员在接受申请并审核过程中，均未看到过＊＊村证明材料所附的租赁合同亦未要求周某某提供该租赁合同。经＊＊村证实，周某某申请办理的257亩海域中包括其承包的＊＊村20亩养殖圈、＊＊盐厂60余亩国有盐田、＊＊村村民50余亩承包地及部分＊＊村集体土地。周某某在对确权范围进行挖掘、开采期间曾引起＊＊村村民大量上访。大连市＊＊区人民政府于2015年2月10日，以周某某提供虚假证明材料为由，将发放给周某某的编号为大旅200＊＊＊＊海域使用权证书予以撤销，周某某对此不服于2015年3月13日向大连市人民政府申请行政复议，现复议中止，未作出复议决定。
上述事实，有公诉机关提供的案件来源、到案经过、勘查测量报告、常住人口信息、任职证明、干部人事档案、《中华人民共和国海域使用管理法》、海域使用审批表、海域使用申请书、海域使用权证书、＊＊村与周某某协议书、国有土地使用证、地类情况说明、1988年第一次土地详查土地利用现状图（局部）、关于＊＊村南海地域原貌情况说明、＊＊村南海土地相关证据、周某某承租＊＊盐场养殖圈界限图、前科材料；证人夏某某、刘＊＊、王某某、于某某、周＊＊、刘某某、王＊＊、刘＊、张某某、于＊＊、周某某的证言；被告人田某某的供述与辩解；大连＊鉴字（2015）年02号＊＊区＊＊村周某某围圈海底养殖海域鉴定测算报告；讯问田某某同步录音录像。被告人及其辩护人提供的＊＊区政府1998年17号文件、2002年4月5日国家海洋局海域使用申请审批暂行办法、海域使用管理法17条、海域使用审批表最后一栏、＊＊区政府关于＊＊区海域使用实施办法实施通知第27条、93年11月5日的国家公务员暂行条例第31条第3项、＊＊区98年文件、海洋管理条例解释第5条、辽宁省政府（2008）178号文件、涉案海域2004、2005年卫星图、周某某海域图、盐田证、港图、海岸线位置关系图、国家土地局确定土地所有权和使用权若干规定第56条、关于进一步明确＊＊街道＊＊村南部海域界线的报告、来文送审阅批用件2份、＊＊街道＊＊村南部区域权属情况调查报告、关于＊＊街道＊＊村南部区域海域界定线报告、海域使用申请书三份等证据予以证明，足以认定。
本院认为，被告人田某某身为国家机关工作人员，在审核办理海域使用权证书的过程中，不认真履行职责，在未核实申请人有没有提供有效承包合同或申请用海区域是否存在权属纠纷的情况下，通过审核并同意办理海域使用权证书，致该确权范围内环境遭受特别严重破坏，给国家造成间接经济损失共计人民币3，330，217元，核其行为构成玩忽职守罪。公诉机关的指控事实清楚，证据确实、充分，罪名成立，应当予以支持。对被告人的辩解及其辩护人的辩护意见不予采信。鉴于被告人到案后如实供述自己的罪行，所造成的经济损失属间接经济损失，犯罪较轻，对被告人可免予处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人田某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的次日起十日内，通过本院或者直接向大连市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 郑庆国
人民陪审员 戴文政
人民陪审员 王保国
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 高 琳
附：《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条第三款犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。