广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂06行初78号
原告李桂森，男，1954年6月11日出生，壮族，住广西上思县。
原告李美森，男，1970年3月20日出生，壮族，住广西上思县。
上列原告共同委托代理人黄喜，上思县法律事务中心法律工作者。
被告上思县住房和城乡规划建设局。地址：上思县思阳镇中华路中段。
法定代表人黄有琼，局长。
委托代理人韦堂佳，广西北仑律师事务所律师。
被告上思县人民政府。地址：上思县思阳镇民政路*号。
法定代表人覃森，县长。
委托代理人何其贤，上思县法制办工作人员。
委托代理人林日高，上思县法制办工作人员。
原告李桂森、李美森不服被告上思县住房和城乡建设局（以下简称上思县住建局）、上思县人民政府强制拆除其房屋的行政行为，于2016年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月5日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月17日公开开庭审理了本案。原告李桂森、李美森及其共同委托代理人黄喜，被告上思县住建局的委托代理人委托代理人韦堂佳，被告被告上思县人民政府的委托代理人何其贤、林日高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年4月16日,上思县住建局执法人员等将李桂森、李美森所建的位于上思县××村××屯的楼房强制拆除。
原告李桂森、李美森诉称，两原告是上思县公正乡信良村枯争屯的村民，其中原告李美森系一级残疾，且全家为上思县农村五保供养户。由于两原告居住的信良村枯争屯地处深山，交通不便，为方便生活，两原告通过割松脂和发包土地等省吃俭用节约下来的钱在己被规划为上思县城预留建设用地的思阳镇冲锋屯合购了面积为132平方米土地，并得到被告上思县人民政府颁发《集体土地使用证》。2010年，国家修建钦崇高速公路，同时征用到两原告的部分承包土地，两原告遂将得到的土地补偿费在已合法取得的土地使用范围内分别建成了三层和一层的钢砖结构楼房。但原告还没有入住，两被告却以非法建筑为由，在没有依法核查两原告持有合法土地证这一事实，且没有按照法律规定履行法定程序的情况下，于2014年4月16日上午召集有城建、公安等大批公务人员并雇请2辆大型勾机等机械设备进场强行将两原告各自所建的楼房与其他六户没有办证所建的房屋全部推倒毁坏，造成两原告直接经济损失约440000元(其中原告李桂森损失300000元，原告李美森损失140000元)。以上事实有两原告共同持有的上集用(2000)字第12
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2A937号《集体土地使用证》和现场图片以及思阳镇明江社区《预留建设用地规划图》等证据为证。两原告认为，被告无视法律规定，肆意毁坏公民合法财产的行为，是一种严重侵犯公民合法财产权益的违法的具体行政行为，依法应予以赔偿。为维护两原告的合法权益，特提起诉讼,请求：1、判决确认两被告强制拆迁两原告座落于上思县××村××屯证号为上集用(2000)字第12
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2A937号《集体土地使用证》楼房的行为违法；2、判决被告赔偿两原告经济损失人民币440000元(具体数额以鉴定或评估结论为准)；3、本案诉讼费、鉴定(评估)费等费用全部由被告承担。
原告李桂森、李美森向本院提交了以下证据：
1、李桂森、李美森身份证，证明原告身份及基本情况，以及原告诉讼主体合法的事实；2、中华人民共和国集体土地使用证，上集用（2000）字第12-2A937号，证明原告对被告非法拆迁的建筑物的土地持有合法的土地使用证的事实；3、李桂森、李美森建设用地位置图、测绘费发票及申请书，证明原告建筑已按有关规定办理了相关手续的事实；4、思阳镇明江社区、彩元社区建设用地、预留建设用地规划图，证明原告的建筑位于上××思阳镇预留建设用地的规划范围的事实；5、李美森、李兆宏残疾人证，农村五保供养证及李兆宏、陆玉芬居民身份证、相片，证明原告李美森及其复议李兆宏是残疾人和原告李美森户共4人是农村五保户供养对象的事实；6、投诉请求及图片，证明遭遇违法强拆后，原告和其他六户同时被强拆的居民多次向上级有关部门依法投诉的事实；7、测绘图，证明原告土地证来源合法及被侵犯房产的具体位置。
被告上思县住建局辩称，一、上思县住建局具有行政执法的主体资格。根据城乡规划法第六十四条、第六十八条规定，对未取得建设工作规划许可证或未按建设工作规划许可证进行的，上思县住建局有责令停止建设、限期拆除和强制拆除的权利。二、上思县住建局拆除原告的违法行为，有事实和法律依据。1、原告未取得建设工作规划许可证进行建设，其建筑物属于违法建筑，且属于无法采取改正措施消除影响的违法建筑。2、根据城乡规划法第四十六条规定，对原告的违法建筑应当依法拆除。三、上思县住建局的行政拆除行为程序合法。发现违法建筑行为后，首先责令行为人停止违法行为，行为人不停止违法行为，再限期行为人自行拆除，行为人拒不自行拆除，最后进行公告，公告后，行为人不协助调查，且不自行拆除才实行强制拆除。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。
被告上思县住建局向本院提交了以下证据、依据：
1、送达回证（建p-0002394），证明2014年1月6日,上思县住建局工作人员将上建通字（2014）第5-1《责令停止违法行为通知书》留置送达给原告；2、上建通字（2014）第5-1号《责令停止违法行为通知书》，证明该《通知书》内容以及2014年1月6日上思县住建局工作人员将上建通字（2014）第5-1号《责令停止违法行为通知书》张贴于违法建筑现场的事实；3、送达回证（建p-0002395），证明2014年1月16日县住建局工作人员将上建通字（2014）第5-2《行政处罚告知书》留置送达给原告；4、上建拆字（2014）第5-2号《行政处罚告知书》，证明该《告知书》内容以及2014年1月16日上思县住建局工作人员将上建拆字第5-2号《行政处罚告知书》张贴于违法建筑现场的事实；5、送达回证（建p-0002387），证明2014年1月20日上思县住建局工作人员将上住建拆字（2014）第5-3《限期拆除通知》留置送达给原告；6、上住建拆字（2014）第5-3《限期拆除通知》，证明该《通知》的内容以及2014年1月20日上思县住建局工作人员将上住建通字（2014）第5-3号《限期拆除通知》留置送达给原告的事实；7、送达回证（建p-0002389），证明2014年1月6日上思县住建局工作人员将上建通字（2014）第6-1号《责令停止违法行为通知书》留置送达给原告；8、上建通字（2014）第6-1号《责令停止违法行为通知书》，证明该《通知书》的内容以及2014年1月6日上思县住建局工作人员将上建通字（2014）第6-1号《责令停止违法行为通知书》张贴于违法建筑现场的事实；9、送达回证（建p-0002391），证明2014年1月16日县住建局工作人员将上建拆字（2014）第6-2《责令停止违法行为通知书》留置送达给原告；10、上住建拆字（2014）6-2号《行政处罚告知书》，证明该《告知书》的内容以及2014年1月16日上思县住建局工作人员将上住建拆字（2014）6-2号《行政处罚告知书》张贴于违法建筑现场的事实；11、送达回证（建p-0002388），证明2014年1月20日上思县住建局工作人员将上住建拆通字（2014）第6-3《限期拆除通知书》留置送达给原告；12、上住建拆字（2014）6-3号《限期拆除通知》，证明该《通知》的内容以及2014年1月20日上思县住建局工作人员将上住建拆字（2014）6-3号《限期拆除通知》张贴于违法建筑现场的事实；13、行政执法证复印件，证明上思县城市管理检查大队韦谷、陆玉等人的行政执法证复印件。14、《公告》，证明上思县住建局于2014年3月28日在《防城港日报》刊登《公告》，内容为：发现位于县城规划区范围内那冲锋屯片区内用地上搭建的建筑物、构建物存在违法建设嫌疑。督促上述区域内建筑物的建设单位或者所有人、管理人于本公告发布之日起十五日内持个人身份证及建设规划行政许可的有关材料到上思县城市建设监察大队协助调查。在公告期间请未取得规划手续或未按规划许可内容正在建设的单位或者所有人、管理人停止所有建设行为。本公告期间届满之日止，上述区域内的建筑物所有人、管理人未协助调查并接受处理的，经县级以上人民政府批准后，将由有关部门依法强制拆除。15、上思县国土局《关于李桂森、李美森集体土地使用证查询情况的答复》，证明李桂森、李美森持有的位于冲锋屯的土地证，在县国土局没有档案，来源不明。
被告上思县人民政府辩称，原告将其列为本案被告主体不适格。1、作出责令停止违法行为强制拆除等一系列的行政行为均是上思县住建局所为，并非是上思县人民政府；2、上思县住建局本身有行政强制执行权，不是上思县人民政府授权行政强制执行，上思县住建局可以自行拆除，也可以联合国土、公安等部门拆除违法建筑；3、政府责成工作部门强制拆除违法建筑，是内部行政行为，是不可诉的；4、县人民政府与县政府工作部门在拆除违法建筑方面存在监督与被监督关系，不是共同执法者。请求驳回原告的诉讼请求。
被告上思县人民政府未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告上思县住建局提供的证据1、3、5、7、9、11、13的真实性予以认可，但对内容的合法性和欲证事实不予认可，认为这些证据没有受送达人的姓名，送达地址不清楚，没有具体的地址；对被告上思县住建局提供的证据2、4、6、8、10、12证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为《责令停止违法行为通知书》《行政处罚告知书》《限期拆除通知》的受送达人没有任何姓名，留置张贴的具体地点看不出就是原告的建筑物，证实被告的行政行为违法；对被告提交的证据14，认为从《公告》的内容来看，被告上思县住建局行政违法，涉案的建筑物位于县城规划区冲锋屯片区范围内，显然上思县住建局对原告的房子建在县城规划区范围是清楚的，公告内容第二点，本公告期间届满期日起，上述房屋未处理的，将由县级以上人民政府批准强制拆除，但从被告提交的证据来看，没有取得县级以上人民政府的批准，存在程序违法；对被告提交的证据15，被告调取该证据的时间是2017年1月5日，是在本案具体行政行为于2014年4月11日发生后才自行去收集，按照行政诉讼法规定，被告作出具体行政行为后不可以自行搜集证明行政行为合法的证据，这一证据是违法的，不能够证明其行政行为合法。被告上思县人民政府对被告上思县住建局提供的证据没有异议，但认为证据15是证明国土局经查阅，没有发现原告涉案的《集体土地使用证》存档，原告是上思县公正乡的人，不可能持有上思县××村××屯的集体土地使用证。
被告上思县住建局、被告上思县人民政府对原告提供的证据质证意见如下：对证据1没有异议；对证据2有异议，认为李美森、李桂森都是公正乡公正村的居民，没有通过合法的途径来取得位于思阳镇冲锋村民小组的《集体土地使用证》，经查该《集体土地使用证》涉及的宗地没有档案，正在调查中，来源不合法；对证据3、7的真实性没有异议，但制作该测绘图是上思县振兴房地产测绘有限公司，属于社会机构，不是国家机关，不具有合法有效性，不能够证明原告涉案土地来源合法、建筑行为合法的依据；对证据4、5认为与本案无关，不能证实原告建房行为具有合法性；对证据6反映投诉的真实性无异议，但是所投诉的理由不成立，不能证实原告建房行为具有合法性。
本院对上述证据认证如下：被告上思县住建局提供的证据1-14系本案讼争标的的载体，反映行政执法的内容，其与本案具有关联性，原告对其中的证据1、3、5、7、9、11、13的真实性没有异议，虽对证据2、4、6、8、10、12的真实性提出异议，但并未提出相反证据足以否认，故予以采信；对被告上思县住建局提供的证据15，对审查本案行政强制拆除行为的合法性没有直接影响，且原告提出异议，故仅作参考。原告提供的证据1、3、7，被告方对其真实性没有异议，且与本案有一定关联性，本院予以采信；原告提供的证据4、5、6，与审查本案行政强制拆除行为的合法性没有关联，不能证实原告建房行为具有合法性的内容，故不予采纳；原告提供的证据2，被告提出异议，因与审查本案行政强制拆除行为的合法性没有直接影响，且该《集体土地使用证》是否合法有效不是本案审查范围，需另案诉讼或经其他有效途径予以解决，故本院不予采纳。
经审理查明，2014年1月6日,上思县住建局执法人员在位于上思县县城规划区范围上思县××村××屯片区内，对原告李桂森、李美森等人在建的多栋建筑物张贴上建通字（2014）第5-1号、上建通字（2014）第6-1号《责令停止违法行为通知书》，载明主要内容：你户在未取得《建设工程规划许可证》或不按《建设工程规划许可证》规定，擅自在上思县高加村冲锋屯公路旁建设房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，依据上述规定，责令你户立即停止违法行为，听候处理。2014年1月16日,上思县住建局执法人员对原告李桂森、李美森等人在建的多栋建筑物张贴上建拆字（2014）第5-2号、上建拆字（2014）第6-2号《行政处罚告知书》，载明主要内容：（被告知人：）你未经住房和城乡建设行政主管部门批准，擅自在冲锋屯公路旁建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，属违法建筑，依据第六十八条的规定，我局做出对该房屋进行强制拆除的处理决定。2014年1月20日，上思县住建局执法人员对原告李桂森、李美森等人所建的多栋建筑物张贴上建拆字（2014）第5-3号、上建拆字（2014）第6-3号《限期拆除通知》，载明主要内容：你在未取得或不按《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在上思县冲锋屯公路旁建设房屋的行为，已违反了广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十一条的有关规定，属违法违章建设。现根据广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第五十八条、第五十九条的有关规定，责令你自收到本通知之日起三日内将上述房屋自行拆除并清理完毕，否则，我局将依据有关法律法规予以强制拆除和清理，并处罚款，强制拆除和清理的费用由你承担。2014年3月28日，上思县住建局在《防城港日报》刊登《公告》，载明主要内容：上思县住建局执法人员发现位于县城规划区范围内那冲锋屯片区内用地上搭建的建筑物、构建物存在违法建设嫌疑。督促上述区域内建筑物的建设单位或者所有人、管理人于本公告发布之日起十五日内持个人身份证及建设规划行政许可的有关材料到上思县城市建设监察大队协助调查。在公告期间请未取得规划手续或未按规划许可内容正在建设的单位或者所有人、管理人停止所有建设行为。本公告期间届满之日止，上述区域内的建筑物所有人、管理人未协助调查并接受处理的，经县级以上人民政府批准后，将由有关部门依法强制拆除。2014年4月16日,上思县住建局执法人员在上思县国土资源局、公安局等执法人员的协同下将李桂森、李美森所建的位于上思县××村××屯的楼房强制拆除。
本院认为，根据诉辩双方的诉讼意见，本案的争议焦点可归纳为：1、原告将上思县人民政府列为被告，主体是否适格；2、被告方强制拆除原告的房屋是否合法；3、如被告方强制拆除行为违法，原告提起行政赔偿的诉讼请求是否有事实和法律依据。
关于争议焦点一。经审查，上思县人民政府在本案中并非对涉案的房屋作出处罚决定、限期拆除通知、公告和实施拆除决定的行政主体，按照“谁行为，谁被告”的诉讼规则，上思县人民政府不符合行政诉讼法第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定情形，不是本案适格被告，原告将其错列为被告，应驳回原告对其的起诉。
关于争议焦点二。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十四条以及《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十一条、第五十八条、第五十九条的规定，原告在县城规划区内建设房屋，应当向当地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，原告未取得建设工程规划许可证就擅自建设，应由当地城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除等，现原告建房并未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，被告上思县住建局依职权进行查处有事实和法律依据。但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六条的规定，行政机关在作出行政强制执行决定之前，有对被执行人进行书面催告的义务，被执行人有陈述、申辩的权利，根据该法第三十七条的规定，应当在强制执行决定中告知被执行人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。被告上思县住建局在作出责令限期拆除决定前并未依法履行催告程序，责令拆除通知及公告中也未告知原告救济途径，不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，该行政强制执行决定违法。在强制拆除中，被告上思县住建局的拆除行为还违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定。其在公告限拆决定15日后即对涉案的在建房屋进行强制拆除，属程序违法。
关于争议焦点三。原告在未取得建设工程规划批准的情况下，擅自建设房屋，其建设的涉案房屋为非法建筑，该建设行为自始至终处于违法状态，得不到法律保护，相反要受到法律相应的处罚。根据“任何人不能从其违法行为中受益”原则，违法建设所花费用及损失应由违法建设者亦即原告李桂森、李美森自行承担。故原告提出被告赔偿其经济损失440000元的主张于法无据，本院不予支持。
综上，被告上思县住建局对原告李桂森、李美森自建房屋的强制拆除行为不符合法律程序，应确认该行政行为违法，但原告提出行政赔偿没有法律根据，也未能举证证明其因此遭受到的实际损失，故对其相关赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告上思县住房和城乡建设局对原告李桂森、李美森位于上思县思阳镇高加村冲锋屯的自建房屋进行强制拆除的行政行为违法；
二、驳回原告李桂森、李美森的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告上思县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 凌旭芳
代理审判员 田 海
人民陪审员 郑锡金
二〇一七年六月十六日
书 记 员 黄琳杰
附：本判决适用的相关法律法规
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
3、《中华人民共和国行政强制法》
第三十七条第一款经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（1）?当事人的姓名或者名称、地址；
（2）?强制执行的理由和依据；
（3）?强制执行的方式和时间；
（4）?申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（5）?行政机关的名称、印章和日期。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。