江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终483号
上诉人（原审原告）朱淼淼。
委托代理人张建党，江苏孙吴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昆山市住房和城乡建设局（以下简称昆山住建局）,住所地昆山市同丰西路598号。
法定代表人周继春，该局局长。
委托代理人朱红梅，该局政策法规科科长。
委托代理人刘培朝，江苏六典（上海）律师事务所律师。
原审第三人绿地公司（昆山）置业有限公司（以下简称昆山绿地公司）,住所地昆山市花桥镇绿地大道231弄8号楼2305室。
法定代表人费军，该公司总经理。
委托代理人邓志红，该公司员工。
上诉人朱淼淼因要求被上诉人昆山住建局履行建设行政职责一案，不服昆山市人民法院（2016）苏0583行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月5日立案受理后，依法组成合议庭审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年10月9日，朱淼淼、王添翼与昆山绿地公司签订《昆山市商品房购销合同》一份，由朱淼淼、王添翼购买昆山绿地公司开发的昆山市花桥镇圣心西环路**室别墅一套，在合同第八条和第十一条约定了房屋交接交付条件。
2007年3月30日，昆山住建局向昆山绿地公司出具了昆山市房屋建筑（市政基础设施）通过竣工备案意见书。2007年8月22日，昆山住建局向昆山绿地公司出具昆山市商品房屋交付使用备案证书，编号：2007年备案字第233号。2008年4月10日，朱淼淼办理了涉案房产的房屋产权登记，登记所有权人为朱淼淼，共有人为王添翼。2008年5月28日，朱淼淼办理了涉案房屋的国有土地使用权证。
2016年1月21日，朱淼淼委托曹鑫发向昆山住建局发出《请求履行质量监督职责申请书》，申请履行“1、责令绿地集团（昆山）置业有限公司停止使用昆山市花桥镇绿地国际家园E区住宅项目，重新组织竣工验收。2、责令绿地集团（昆山）置业有限公司改正昆山市花桥镇绿地国际家园E区住宅项目的质量问题。3、向社会公布对昆山市花桥镇绿地国际家园E区住宅项目进行质量监督过程中发现的工程质量问题和绿地集团（昆山）置业有限公司的整改情况。”2016年3月18日，昆山市建设工程质量监督站向昆山绿地公司作出《责令改正通知书》，认为“1、二层K～（1/K）/4～5局部班底下挠19㎜、31㎜、27㎜，违反《混凝土结构工程施工质量验收规范》GB50204-2002第8.2.3条；2、二层F/（5/4）～（3/4）轴窗洞口四角处EPS板构造做法不符合《外墙外保温工程技术规程》JGJ144-2004第6.1.9条。现责令你单位在收到本通知书起15个工作日内，按规范或设计要求进行改正，逾期未改正的，我局将依法予以处理。”
2016年3月18日，昆山住建局向朱淼淼发出《关于履行质量监督职责有关情况的答复》，答复认为“该工程于2007年3月完成竣工验收备案”，“对于监督验收过程中提出的整改内容，经参建各方签字盖章确认整改完成并于2007年3月26日向我局质监站提交《整改完成报告书》，竣工验收行为符合相关规定”，“你在申请书中提到的昆山市工程质量检测中心于2012年8月出具的该项目103室质量不符合《外墙外保温工程技术规范》（JGJ144-2004）和《建筑装饰装修工程质量验收规范》（GB50210-2001）的鉴定报告所描述的质量问题是在实际正常使用过程中产生发现的，不符合上述责令重新组织竣工验收的法定情形”，“你投诉反映的花期绿地国际家园圣心西环路**号楼住宅于2007年3月26日完成工程竣工验收备案，上述《规定》于2010年9月1日其施行，该项目的质量监督行为不适用上述《规定》”。“关于楼板下挠问题。我局已责令开发商进行维修处理”，“关于窗洞口四角EPS板构造不符合规范要求问题。……我局已责令开发商落实人员现场检查并对出现的裂缝落实维修处理”，“关于门窗框外侧等热桥部位未做保温问题。……详图对门窗框外侧并无保温施工要求”，“关于外墙粉刷质量和外保温抗冲击性能问题。……我局已督促开发商进行妥善维修”。
另查明，2007年10月，朱淼淼、王添翼接收入住房屋，后认为房屋存在质量问题，与昆山绿地公司协商未果，于2013年3月26日提起民事诉讼。2014年3月14日，本院作出（2013）昆花民初字第0304号民事判决书，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条的规定，判决驳回了朱淼淼、王添翼的全部诉讼请求。2014年9月12日，苏州市中级人民法院作出（2014）苏中民终字第1775号民事裁定书，裁定“一、撤销江苏省昆山市人民法院（2013）昆花民初字第0304号民事判决；二、本案发回江苏省昆山市人民法院重审。”2015年11月9日，本院作出（2014）昆民初字第3582号民事判决，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条之规定，判决“驳回原告的全部诉讼请求。案件受理费240元，鉴定费10000元，合计10240元，由原告负担。”2016年9月5日，因朱淼淼、王添翼提起上诉，苏州市中级人民法院作出（2016）苏05民终2075号民事判决，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决“驳回上诉，维持原判”。
原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。昆山住建局是本行政区域内的建设行政主管部门，对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，负责本行政区域内的竣工验收备案工作，是本案的适格被告。
本案争议焦点为，涉案建设工程是否需要责令停止使用，重新组织竣工验收。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。第四十一条规定，建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任。第五十八条规定，违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。涉案建设工程于2007年3月30日通过竣工备案，2007年8月22日取得昆山市商品房屋交付使用备案证书，朱淼淼于2007年10月接收入住房屋，后因房屋存在质量问题协商未果，于2013年3月26日提起民事诉讼，并于2016年1月26日向昆山住建局提出请求履行质量监督职责申请，昆山住建局就房屋相关质量问题向昆山绿地公司作出责令改正通知，但上述责令改正内容并不符合法定的责令停止使用，重新组织竣工验收的规定，即上述房屋存在的问题仅是在朱淼淼在房屋使用中发现的外墙外保温、班底下挠等问题，且该质量问题朱淼淼亦通过民事诉讼途径进行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱淼淼的诉讼请求。案件受理费50元，由朱淼淼负担。
上诉人朱淼淼上诉称，一、被上诉人一直未能依法履行质量监督职责。（一）在竣工验收备案过程中，被上诉人未能依法履行质量监督职责。1、上诉人入住涉案房屋后，发现物业外墙保温完全不符合国家标准，并提供了初步证据——昆山市建设工程质量检测中心检测鉴定报告JD-12-0020，足以说明原审第三人开发的物业在竣工时就已经存在比较明显的内在质量问题。2、被上诉人在竣工验收时没有发现墙体外墙保温的明显质量问题，只能是存在以下几种情形：（1）原审第三人所提交虚假的竣工验收备案材料，导致被上诉人未能发现；（2）原审第三人所提交的真实的竣工验收备案材料，但是被上诉人存在严重失职，未能积极履行质量监督职责，通过竣工验收备案导致存在明显质量问题的住宅投入使用。（二）在投入使用后对发现存在违法竣工验收备案行为，仍然不履行质量监督职责。1、被上诉人未调查是否存在弄虚作假、违法备案行为，是行政不作为。一审过程中，上诉人所提供的昆山市建设工程质量检测中心检测鉴定报告JD-12-0020（备注：该报告还存在对质量问题避重就轻、应报未报，结论错误等问题。对此，法庭亦未经质证论证确认。）以及被上诉人在进行房屋质量监督后发现明显质量问题，足以说明原审第三人所开发的涉案房屋质量情况与所提交的材料应当是不一致的，说明存在违法竣工备案行为，弄虚作假情形。但是，被上诉人在收到上诉人《请求履行质量监督职责申请书》后，却不充分查明建设单位是否存在弄虚作假证明文件办理工程竣工验收备案，是明显的执法不作为。2、未对整个绿地21城项目整体的外墙保温质量问题履行质量监督职责是行政不作为。上诉人明确要求被上诉人对绿地21城住宅项目整体的外墙保温质量问题履行质量监督职责。但是被上诉人在收到申请后，没有全面进行调查，仅简单查看了上诉人房屋外观，所做调查不管是程序还是对事实均违法。被上诉人对原审第三人也仅出具一份《责令改正通知书》，未作任何实质性行政处罚措施，更未对社会予以公布，属于行政不作为。二、一审法院适用法律错误。1、根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款规定，建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收备案过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。第十一条规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。2、行政诉讼案件应当由被上诉人承担举证责任。对于本案，上诉人的诉讼请求为“责令第三人对昆山市花桥镇绿地国际家园E区住宅项目停止使用，并要求重新组织竣工验收。”被上诉人应当提供证据证明不存在可以“责令第三人对昆山市花桥镇绿地国际家园E区住宅项目停止使用，并要求重新组织竣工验收”的情形，即应当提供证据证明不存在《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款及《房屋建筑和市政基础实施工程竣工验收备案管理办法》第八条、第十一条的规定。3、被上诉人一审过程中，未能对竣工验收备案过程中履行监督职责的情况尽到充分举证责任。被上诉人未对原审第三人提供竣工验收备案材料是否真实，工程竣工验收是否有效以及在竣工验收备案过程中是否履行了质量监督职责予以证明。被上诉人应当提供当时关于外墙外保温备案材料而非提供完成竣工验收备案后，履行质量监督职责的相关证据。请求撤销原审判决，依法改判被上诉人责令原审第三人停止使用昆山市花桥镇绿地国际家园E区住宅项目，重新组织竣工验收。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人昆山市住房和城乡建设局答辩称，1、被上诉人收到上诉人履行职责申请书后，立即进行了调查，对相关事项作出了处理，并且于2016年3月18日给予上诉人回复，被上诉人已经履行职责。2、涉案房屋已经通过竣工验收备案整整十年，该房屋于2007年3月30日通过竣工验收备案，2007年8月取得了交付使用备案证明，2008年5月上诉人已经办好了房产证，在整个竣工验收备案过程中，被上诉人也已经履行了法定职责。3、本案房屋存在的问题并不符合法定的责令停止使用重新组织竣工验收的规定，根据《竣工验收备案管理办法》第8条的规定，只有在竣工验收备案过程中发现有违反规定的才能责令停止使用重新作出竣工验收，上诉人于2016年1月向被上诉人提出的履行监督职责申请书后，被上诉人在调查中发现的问题，是在房屋使用中建设方应该承担的保修责任，上诉人也已通过民事诉讼方式进行解决。4、关于上诉人提出的向社会公布的问题，根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第10条的规定，向社会公布的内容仅针对工程质量监督中发现的涉及主体结构安全和主要使用功能的工程质量问题及整改情况，上诉人所反映的工程项目于2007年3月就已完成竣工验收备案，而上述规定是2010年9月1日起施行，该项目的质量监督行为不适用上述规定。5、工程竣工验收和工程竣工验收备案是两个不同的概念，竣工验收行为是建设方组织实施的，竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位提出的申请对照《建设工程质量管理条例》等规定依法作出的行政确认行为，前者不是行政行为，后者是行政行为。上诉人诉讼请求中提到的责令建设单位重新组织竣工验收是针对竣工验收备案而言的，对应相关规定，备案机关只有发现建设单位在竣工验收过程中违反国家有关建设工程质量规定行为的，应当在收讫竣工备案验收文件15日内责令停止使用，重新组织竣工验收。本案涉案工程并没有出现上述法定情形。6、对于建设行政主管部门而言，其行政职责分两个阶段，在工程交付业主投入使用之前，建设行政主管部门承担的是相应的工程质量监督责任，在交付业主投入使用之后，其行政职责转化为相应的行政纠纷调处。本案上诉人提到的相关的质量纠纷属于行政纠纷调处的范畴，被上诉人已经依法履行职责。
原审第三人昆山绿地公司述称，1、一审法院认定事实清楚，适用法律准确，被上诉人已经就上诉人的履行职责申请进行了相应的处理，不存在上诉人所称的行政不作为。2、从（2014）昆民初字第3582号民事判决书及该案二审判决可以看出，涉案房屋不存在房屋质量问题。
本院查明事实与原审法院查明事实一致。
本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。被上诉人昆山住建局是本行政区域内的建设行政主管部门，对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，是本案的适格被告。
关于上诉人要求被上诉人责令停止使用涉案房屋，重新组织竣工验收的请求。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。涉案建设工程于2007年3月30日通过竣工验收备案，2007年8月22日取得昆山市商品房屋交付使用备案证书，上诉人朱淼淼于2007年10月接收入住房屋，后因房屋存在质量问题协商未果，于2013年3月26日提起民事诉讼，并于2016年1月26日向被上诉人提出请求履行质量监督职责申请，被上诉人昆山住建局就房屋相关质量问题向第三人作出责令改正通知。由此可见，上诉人要求被上诉人履行上述职责并非在涉案建设工程竣工验收过程中发生，因此不适用《建设工程质量管理条例》的上述规定。上诉人该请求无法律依据，本院不予支持。
关于上诉人提出的原审第三人在申请涉案工程竣工验收备案时存在违法出具虚假材料的问题，上诉人对该观点并未提供证据予以证明，本院不予采信。
关于上诉人请求被上诉人责令原审第三人改正涉案房屋质量的请求，被上诉人经调查后已经向原审第三人发出责令改正通知书，督促原审第三人作出相应维修义务，履行了监督职责。
关于上诉人要求被上诉人向社会公布对涉案房屋进行质量监督过程中发现的工程质量问题和原审第三人的整改情况的问题。经查，《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第十条规定，县级以上地方人民政府建设主管部门应当将工程质量监督中发现的涉及主体结构安全和主要使用功能的工程质量问题及整改情况，及时向社会公布。上诉人请求被上诉人监督处理的有关物业外墙外保温等质量问题并非涉及房屋主体结构安全和主要使用功能的质量问题，被上诉人将此情况向上诉人告知，并不违反上述规定。
关于上诉人提出的一审法院在庭审中未组织法庭辩论等上诉理由与一审法院庭审笔录记载事实不符，本院不予采信。
综上所述，上诉人朱淼淼的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱淼淼负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曹 军
审 判 员 林 磊
代理审判员 赵 芬
二〇一七年三月二日
书 记 员 丁韵蕾