辽宁省营口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽08行初44号
原告盖州市九寨镇南沟福兴采石有限公司，住所地盖州市九寨镇三道河村。
法定代表人葛世友，系董事长。
委托代理人刘实禄，辽宁成启律师事务所律师。
被告盖州市人民政府，住所地盖州市市府路。
法定代表人李秀斌，该市市长。
委托代理人马伟勋，系辽宁大千律师事务所律师。
被告盖州市国土资源局，住所地盖州市红旗大街。
法定代表人徐德旭，局长。
委托代理人张敬，辽宁长弓律师事务所律师。
原告盖州市九寨镇南沟福兴采石有限公司诉盖州市人民政府、盖州市国土资源局因要求确认违法并赔偿一案，向我院提起行政诉讼后，我院于2016年6月12日受理立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关材料。本院依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人葛世友、委托代理人刘实禄，被告盖州市人民政府的委托代理人马伟勋，被告盖州市国土资源局的委托代理人张敬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告以被告不作为违法为由，向本院起诉，诉讼请求为：1、请求人民法院依法确认二被告不予办理原告采矿许可证顺延手续的行政行为违法；2、请求人民法院依法判令二被告依法行政赔偿原告经济损失14520000元（其中包括原告采矿权费用5600000元，采石场投资的各项经济损失3920000元，因被停业而给原告造成的间接经济损失5000000元，详见赔偿明细表）；3、要求二被告承担本案的诉讼费用。理由是：2008年4月23日，原告取得采矿许可证，批准的有效期至2010年11月。原告办理采矿权费用为5600000元。公司成立后各项投资3920000元。2010年11月份，原告的采矿许可证到期需要顺延，在到期之前，原告向被告盖州市国土资源局提出办理延续采矿许可期限手续的申请，但被告盖州市国土资源局却向被告盖州市人民政府请示说，原告的矿山企业地处九寨镇的旅游开发规划区内，九寨镇政府不同意办理延续手续，是否可以办理，请市政府批示，被告盖州市人民政府同意了九寨镇政府的意见，被告盖州市国土资源局即按照被告盖州市人民政府的指示，在明明清楚原告的企业按照法律相关规定应该给予顺延登记的情况下，却于2011年3月25日签发了盖国土资发[2011]40号文件，废止了原告的采矿许可证。原告就此一直不停地上访，寻求解决采矿许可证问题，并要求二被告赔偿因原告企业被关停而造成的巨大经济损失。在此情况下，盖州市九寨镇政府曾于2014年3月18日向被告盖州市国土资源局提交了《关于恢复九寨镇三道河村采石场开采权的申请》的九政发[2014]10号文件，但至今原告的企业顺延的申请至今仍没有得到批准。由于原告的经济损失巨大，在原告的一再要求下，被告盖州市人民政府只是在2015年8月至2016年春天，以借款的名义陆续拨给原告105万元。但原告认为，由于二被告的违法行政行为，致使原告遭受巨额的经济损失，严重损害了原告的合法权益，而这并不是仅仅百余万元所能补偿的。鉴于此情，根据《行政诉讼法》第七十六条的相关规定，请求法院支持原告的诉讼请求。
被告盖州市人民政府答辩意见如下：1、本案已过诉讼时效。盖州市国土局的《关于废止采矿许可证的通知》是2011年3月25日下发，距今已过五年，在此期间没有出现不可抗力或不属于其自身原因致使原告无法提起诉讼，所以，原告的起诉已过诉讼时效。2、盖州市人民政府不是本案适格的被告。盖州市政府是盖州市国土局的上级领导部门，是根据组织领导权限批示下级职能机关行使行政管理职责，作出行政行为的是盖州市国土局，不是盖州市人民政府和盖州市国土局两个行政机关。3、盖州市政府在2010年11月同意九寨政府的意见，批示盖州市国土局，不同意为该镇四家矿山企业办理采矿证延续手续，是根据以下情况，经过充分论证、认真研究后作出的决定。第一，著名的熊岳八景之首的龙潭瀑布位于盖州市九寨镇三道河村雪帽山。2010年，盖州市、九寨镇规划以龙潭瀑布为依托，发挥雪帽山独特的原生态森林植被自然景观优势，打造雪帽山风景旅游度假区。包括原告在内的四家采石场均在规划中的旅游区内，有的就在龙潭瀑布附近，并已开采多年，已破坏了周边环境。继续开采，不仅不利于旅游区开发建设，而且会增加将来的恢复治理成本，甚至可能造成无法弥补不可逆转的损失。同时也与中央倡导的保护生态环境、保护青山绿水、科学发展、可持续发展的一系列政策相悖，必须关停。第二，原告采石场在开采过程中，违反了营口市人民政府《关于进一步整顿规范矿产资源开发秩序保护生态环境的通知》营政办发（2007）第17号文件精神，原告的采石场占用林地没有取得林业主管部门及市政府批准，没有取得相关行政主管部门批准的环评报告、水土保持方案。原告的违法开采行为受到有关部门的处罚，责令停产、罚款、恢复原貌，但其未按有关部门通知改正、补办手续、履行义务。按有关文件精神，不符合开采批准条件。第三，根据原告与盖州市国土局签订采矿权协议出让合同，协议出让期满，甲方（国土局）有权代表国家无偿收回采矿权。原告的采矿权期限为三年，期满后是办理延续手续还是由国家无偿收回，这是出让人根据当时的各种情况行使的行政管理职能。并非协议期满，出让人必须为其办理延续手续。3、答辩人不同意赔偿原告的经济损失。答辩人决定不再为原告采石场办理采矿证延续手续，符合旅游开发规划，符合当时市政府文件精神，符合相关行政执法部门意见，没有任何过错。依法无偿收回原告的采矿权，符合双方的合同约定，答辩人没有责任和义务赔偿原告的经济损失。答辩人认为，事实证明答辩人在2010年决定不为原告等四家采石场办理采矿权延续手续的决定是正确的。采石场关停后，周边植被、林木、水土得到有效的保护和回复，经过相关各方的不懈努力，2014年12月，经营口市旅游景区质量等级评定委员会评定，营口雪帽山旅游景区为国家AAA级旅游景区。旅游区开发建设对外开放后，吸引了省内外大量游客，带动了当地经济的发展，惠及千家万户，造福子孙后代，发挥了较好的经济效益和社会效益，有力促进了九寨镇、盖州市的发展建设。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
盖州市国土资源局答辩称：与盖州市人民政府答辩意见一致。
原告在法定期限内向本院提交以下证据：
1、2012年10月12日九寨镇政府给盖州市国土局出具的情况说明；
2、2014年6月10日盖州市国土局出具的情况说明；
3、2015年4月7日盖州市国土局出具的情况说明。
以上证据用以证明盖州市国土局及九寨镇政府都同意为原告办理延续手续。
4、盖国土资发[2010]75号文件及盖州市人民政府请示报告处理单，用以证明原告在法定期限内向盖州市国土局提出延续申请，盖州市国土局向盖州市政府请示，在请示报告中提到原告的申请符合延续条件，但政府作出不予办理的意见。
5、盖国土资发[2011]40号文件关于废止采矿许可证的通知。被告以原告未在许可证届满前30日内提出延续申请为由不予办理延续手续是错误的，与证据4中的报告自相矛盾。
6、九寨镇政府文件，九政发[2012]15号、九政发[2013]36号、九政发[2014]10号、九政发[2015]12号，用以证明九寨镇政府同意延续和恢复采矿权，同时说明了被告以镇政府开发旅游建设不同意延续许可的理由是不成立的。
7、盖国土资[2014]91号文件证明当时政府已经开始给办了，说明2010年已经符合延续条件了。
8、原告要求免费办理采矿证照手续和给予补偿的请示市长的批示，用以证明原告一直要求恢复采矿许可权主张权利，政府的相关领导也作出批示要求相关部门解决。
9、恢复采矿权方案的票据，用以证明2014年6月原告为准备办理延续缴纳9万元费用。
10、盖国土资发[2010]7号文件，用以证明当年被告通知我们进行年检。
经庭审质证，原、被告双方对以上证据的质辩观点如下：
被告盖州市国土局对证据1-3的真实性没有意见，但被告认为这三份证据是在原告的采矿许可证到期之后产生的，盖州市国土资源局已经在2011年作出不予延续的决定，盖州市九寨镇政府无权决定是否延续，关于新立采矿权的情况说明与本案没有关联性，不能证明其采矿权可以延续，只能证明政府正在考虑恢复采矿权。盖州市政府认为这三份证据都是在土地局决定不予延续之后，与本案没有关联性。
经法庭审查，对该三份情况说明来源的真实性予以认可，能够间接说明2010年被告没有办理延续手续缺乏事实和法律依据。
被告盖州市土地局对证据4的真实性没有意见，但其认为虽然法定条件许可证期满前30日内提出延续申请即可办理续期，但本案中出现了其他的情事变更，当时该地处于旅游开发地区，对即将到期的露天开采的许可证就不再办理延续，如果没有旅游开发的事项，我们会给原告颁发许可证。原告提供的证据不能证明其具有延续的合法性。盖州市政府对证据的真实性没有意见，但其认为不符合延续的条件，原因一是采石场位于规划中的雪帽山风景区，二是根据营口市政府2007年3月23日文件对于矿山企业进行整顿，申请延续的企业已被相关部门要求整改停业并办理相关手续，但这两家企业既没有整改也没有补办相关手续。原告提出辩论意见称当年已经整改完毕。
经法庭审查，对该份材料来源的真实性予以认可，从该份文件体现，盖州市土地局不给原告办理延续登记的原因并不是原告未在法定期限内申请延续，而是经向盖州市人民政府请示，认为影响旅游开发不予办理延续登记。
被告盖州市土地局对关于证据5的证明观点提出意见，2010年11月政府就已经批示不予办理延续手续，2011年3月国土局作出的文件的理由与政府抵触，应以政府批示为主。盖州市政府的意见与盖州市国土局一致。
经法庭审查，对该证据来源的真实性予以认可，该文件系盖州市土地局以采矿权人未在法定期限内办理延续登记手续为由将采矿许可证予以废止，与其作出的盖国土资发[2010]75号文件内容相互矛盾，对原告的证明观点予以认可。
被告盖州市国土局对证据6提出意见称这几个文件均在土地局做出不予延续决定之后，与本案没有直接关联性，不能否定政府不予延续的合法性。盖州市政府认为九寨镇政府不是采矿权是否延续的决策部门，这些文件也不能证明当初不予延续的决定是错误的。
经法庭审查，对该组证据来源的真实性予以认可。镇政府不是采矿权许可的决策部门，但从其中九寨镇人民政府九政发[2012]15号文件、九政发[2013]36号文件的内容体现，与被告所提出的不予延续的理由相互矛盾，对原告关于被告以旅游开发不予以延续的理由不成立的观点，予以采纳。
盖州市国土局对证据7提出意见，91号文件从内容看并没有包括本案原告可以延续采矿权的表述，如果2014年政府同意办理，我们可以依法履行手续，但是跟2010年不予延续无关。盖州市政府的意见与土地局一致。原告提出辩论意见称文件中第一项第一段的表述，从坐标上看包括原告的采石场。
经法庭审查，对该份证据来源的真实性予以认可，虽然该文件并不是基于2010年延续采矿权证而做出，但从内容来看，与被告所提出的不予延续的理由相互矛盾，予以采纳。
二被告对证据8提出意见，只能证明原告就此事到相关部门上访。
经法庭审查，该组证据与本案事实无关联性。
二被告对证据9提出意见，从票据上看只能大概了解内容，如果原告继续申请，政府是否作出许可，是新的行为，与本案无关。
经法庭审查，对该票据的真实性予以认可。该票据能够证明在被告不予原告延续登记之后，反复又欲恢复其采矿权，原告因此缴纳了部分费用，并与上述原告提供的政府文件形成证据链条，证明原告的起诉未超过起诉期限，且基于被告的原因，原告的厂区及设备长期搁置，产生损失。
二被告对证据10提出意见，不能因为通知年检就可以延续，年检通知是对所有企业都要下的，如果年检不合格也可以不办理延续手续。
经法庭审查，对该证据的真实性予以认可，对被告关于通知年检不等于可以延续的观点予以采纳，该证据与本案事实没有直接关联性。
被告盖州市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：
1、营口市政府文件（2007）17号，证明政府不同意办理延续手续的文件依据。
2、盖州市林业局通告；
3、九寨林业站情况介绍；
4、营口市森林公安局停工通知书；
5、营口市林业局告知书；
以上证据用以证明原告企业开矿中存在违法行为。
6、保证书，证明原告当时承诺将打下的矿石全部拉走，同意政府的处理，不再开采。
7、盖州市林业局调查报告，证明原告企业由于非法占用林地涉嫌犯罪。
8、九寨镇报告，证明原告存在违法问题以及村镇都不同意延续。
9、出让合同，证明采矿许可证到期，根据合同第九条的约定，采矿权届满国家有权无偿收回，国家有权决定是否延续。
10、国家AAA级景区批复，证明雪帽山风景区被评为旅游区，证明不给原告办理延续是正确的。
原告对证据1提出意见称，文件是2007年3月23日，而原告企业采矿许可证经过了第二次年检，说明符合这个文件的整改要求。
经法庭审查，对该证据来源的真实性予以认可，但该证据与本案没有关联性，该文件系2007年3月下发，2007年12月原告的采矿证已经通过了第一次延续，与本案第二次延续没有关联性，对原告的质证意见予以采纳。
原告对证据2-5提出意见称，当时原告先办的采矿许可证，是完全按照政府要求办理的，不是原告的责任，且后期已经整改完毕。
经法庭审查，被告对原告的采矿证不予延续并未以上述材料为依据，且与后期土地局向盖州市政府的批示文件中“符合延续条件”以及关于采矿权的恢复涉及的九寨镇政府及盖州市土地局所做的情况说明及文件内容相互矛盾，不予认证。
原告对证据6提出意见称，当时葛世利是在被胁迫的情况下签的，不是真实意思表示。
经法庭审查，该材料与被告是否存在不作为行为没有关联性，不予认证。
原告对证据7提出意见称，先有的矿区，后划的旅游区，林业局有据可查。
经法庭审查，被告在诉讼中提供该报告用以证明原告在开采过程中有违法行为，但被告盖州市土地局对原告的采矿权证不予延续并没有以此作为理由和依据，且与其所做报告中“符合延续条件”的内容自相矛盾，因此对被告的证明观点不予支持。
原告对证据8提出意见称，我们是政府招商引资去的，不存在违法问题，这个报告在前，恢复报告在后，没有说服力。
经法庭审查，对该证据来源的真实性予以认可。该份报告形成时间是2011年5月，此时早已超过了法律规定的许可证申请延续的时间以及行政机关作出是否延续的决定时间，因此被告以此报告作为其不予延续合法的观点，不能支持。且在此之后九寨镇政府及盖州市土地局亦作出文件申请恢复采矿权，原告并就此缴纳了部分费用。
原告对证据9提出意见称，法律规定许可证届满前30日可以申请延续，该合同第九条是违反法律规定的。
经法庭审查，该合同的受让方并不是本案原告，且与2011年5月16日九寨镇政府出具的情况报告中关于承包期10年的表述相矛盾。因此对报告的证明观点不予采纳。
原告对证据10提出意见称，原告采矿许可证在先，开发旅游在后，原告开发没有影响旅游建设，且在2015年九寨镇政府文件中可以体现，原告的开采不会影响旅游开发。
经法庭审查，该批复是在2014年12月，而原告申请延续登记时还不存在旅游区，且与2014年收取原告恢复采矿权税费相互矛盾，因此对被告的证明观点不予采纳。
在诉讼过程中，被告盖州市人民政府经与原告协商同意，委托营口利河伯资产评估事务所，对原告现有的固定资产包括房屋及附属物、机器设备等进行价格评估，并将营利河伯评字[2016]第028号（以2010年6月15日作为评估基准日）、营利河伯评字[2016]第247号（以2016年10月9日作为评估基准日）资产评估报告作为对原告资产补偿的参考证据向本院提供。被告盖州市人民政府提出对原告的补偿可以按照不动产以评估为准、机器设备按照2016年与2010年的差价予以补偿。
原告对评估报告的真实性没有异议，但原告提出，原告采石场无法经营，机器设备长期搁置是因为被告承诺颁证又反复没有履行导致的，机器设备虽现仍存在价值，但因老旧或更新换代已无法继续使用，因此应按照2010年的价格标准予以补偿，物品由被告回收。
被告盖州市国土资源局对评估报告没有提出异议，同意盖州市人民政府的意见。
经庭审质证，因该组评估报告系被告在原告同意的前提下委托评估机构予以评估，且原告对评估报告真实性予以认可，因此法庭对被告提供的评估报告予以采纳。关于被告提出的评估报告上部分项目不存在的意见，因该评估报告系被告作为证据提供的，且评估时原被告双方均到场指认，因此对于被告此观点不予采纳。经庭审质证，原告承认28号评估报告上的铲车在2014年已经换购，因此计算补偿数额时应扣除铲车一项，数额为214,400元。
经审理查明：2007年原告获得了涉案矿山的采矿权，并由被告盖州市国土资源局为其颁发采矿许可证，期限自2007年11月至2010年11月。在该许可证届满前30日内，原告向被告盖州市国土资源局申请延续。后盖州市国土资源局因镇政府规划旅游开发不同意延续而向盖州市人民政府请示，盖州市人民政府批示同意镇政府的意见。后盖州市国土资源局于2011年3月25日以原告未在法定期限内办理延续，采矿权证自行废止为由，作出盖国土资发[2011]40号《关于废止采矿许可证的通知》。后原告不服，继续申请延续登记。2014年6月27日原告缴纳了储量核实及开发利用方案的费用合计9万元整。
另查，根据在审理过程中被告提供的评估报告体现，以2010年为基准点，原告的房屋建筑物市场价值3,328,264元，机器设备市场价值2,176,350元，合计5,504,614元。以2016年为基准点，原告的机器设备市场价值809,010元。
本院认为，关于被告提出的原告提起诉讼超过起诉期限的答辩意见，因原告申请延续登记后，被告对于原告的采矿权的恢复问题多次反复，且期间原告也缴纳过相关费用，此种多次反复情况处于一种持续状态，因此，对被告提出的超过起诉期限的意见不予支持。
盖州市国土资源局作为土地矿产主管部门，具有对采矿权进行管理的职权。盖州市国土资源局在请示报告中称原告的申请符合延续条件，而政府批示不同意办理延续。那么，盖州市人民政府作为行政机关内部上级，对下级盖州市国土资源局作出的批示，从其内容以及形成的效果来看，对内、对外均发生了不予延续登记的效力，对原告已经产生了直接、外部的法律效果，应当视为影响本案原告权利义务的行政行为。因此对被告盖州市人民政府提出关于该批示系内部请示未对外发生效力的答辩意见不予采纳。
从盖州市人民政府的批示以及盖州市国土资源局的报告来看，盖州市国土资源局及盖州市人民政府不给原告办理延续登记的理由实际上是因旅游规划。但从其他证据材料体现，存在多处矛盾之处。一是盖州市国土资源局作出的关于采矿许可证废止的通知，理由是原告未在法定期限内办理延续登记，而在此之前盖州市国土资源局向政府的请示报告中陈述原告申请了延续登记且符合延续条件；二是在原告申请延续登记时，雪帽山尚未批准为旅游景区，且盖州市人民政府不予办理延续登记并没有政策改变或社会公共利益需要的法定文件；三是被告就原告的采矿权问题，多次回应反复，前后不一致，原告于2014年又缴纳了储量核实及开发利用方案的费用9万元，由此可见，被告盖州市人民政府不同意为原告办理延续登记，缺乏事实和法律依据。而在此之后，盖州市人民政府及盖州市国土资源局又承诺争取为原告办理采矿权的恢复，原告为此再次缴纳投资费用，保留生产设备，事后又不允许生产，多次反复，致使厂房设备长期搁置，产生损失。至今原告的采矿权许可证已被废止，采矿权已经消灭，事实上已无延续登记的基础，其行政许可已不存在。综上，盖州市国土资源局不予办理延续登记手续缺乏事实及法律依据，应确认违法。盖州市人民政府作出的批示，对原告享有的采矿权这一行政许可的权利无法正常行使，且盖州市人民政府的决策，导致最终原告的行政许可灭失，因此应确认盖州市人民政府造成原告采矿权灭失的行为违法。
关于原告的赔偿申请，因盖州市人民政府在没有合法依据的前提下不同意办理延续，不允许其继续经营，最终造成采矿权灭失，应对原告的损失予以赔偿。关于赔偿数额的标准问题，因被告盖州市人民政府在原告同意的前提下委托评估单位对原告的不动产及机器设备予以评估，各方当事人对此均无异议，因此对于该项事实本院予以认定。从涉案地区的现状以及现有政策规定来看，原告所处位置再无办理采矿权的可能，其原有的采矿权也已经灭失，再无恢复或延续的可能。被告盖州市人民政府的决策导致原告的行政许可被收回，关于不动产部分，从其使用性质来看，现已无法再使用，事实上产生产权无法实现的效果，至此原告的不动产产权灭失，按照被告提供的营利河伯评字[2016]第028号评估报告，不动产价值3,328,264元，被告应当向原告按照评估报告认定的价格予以赔偿。关于机器设备部分，政府行为导致原告的机器设备搁置多年，严重贬值。但机器设备原告仍可以转移变卖或继续使用，机器设备仍然归原告所有为宜，由被告按照2010年及2016年现值补偿差价，其中因铲车系原告于2014年重新换购，因此应在评估报告中予以扣除，铲车价格214,400元，即2,176,350元-214,400元-809,010元＝1,152,940元。两项合计4,481,204元。因收回原告采矿权的决策实际上是产生了一种征用的效果，在2010年之后原告也没有再继续投入生产，因此对于其不动产及机器设备的赔偿应视为对其失去采矿权以及由此产生一切直接损失的补偿，对于原告提出的经营损失等其他间接损失的赔偿请求，本院不予支持。
本案中导致原告丧失正常申请延续登记权益的是被告盖州市人民政府的最终批示意见，且不同意延续的根本原因也是由于旅游开发，此种决策的利害关系部门亦为盖州市人民政府。也就是说，从不予办理延续登记的目的来看，系因旅游开发建设，以停止办理延续登记的手段达到征用的效果。因此，本案被告盖州市人民政府在没有事实和法律依据的情况下，造成原告采矿权的灭失，原告的损失应当由作为上级决策部门的盖州市人民政府予以承担补偿责任。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、确认盖州市国土资源局不予办理延续登记行为违法；
二、确认盖州市人民政府造成原告采矿权灭失的行为违法；
三、被告盖州市人民政府于本判决生效后15日内赔偿原告的损失共计人民币4,481,204元；
四、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告盖州市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 李乃耀
审判员 吕兴汉
审判员 王 娣
二〇一七年七月三十一日
书记员 张 翠