河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）豫法行终字第00028号
上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原中路233号。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人吴燕平，郑州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人杨治均，郑州市人民政府法制办工作人员。
上诉人（一审第三人）李彩霞。
委托代理人郑承斌，河南正商律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）秦萍。
委托代理人王晓乐，河南闻禹律师事务所律师。
一审第三人郑州市住房保障和房地产管理局，住所地郑州市郑东新区商务外环路28号。
法定代表人王万鹏，局长。
委托代理人段汉杰，该局工作人员。
上诉人郑州市人民政府、李彩霞因秦萍诉郑州市人民政府行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，上诉人郑州市人民政府的委托代理人吴燕平、杨治均，上诉人李彩霞的委托代理人郑承斌，被上诉人秦萍及委托代理人王晓乐，一审第三人郑州市住房保障和房地产管理局（以下简称郑州市住房局）的委托代理人段汉杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2012）228号行政复议决定（以下简称第228号行政复议决定）。该复议决定查明如下事实：2011年1月6日，秦萍以位于金水区劳动路西、群众路南、支农路北的“金阳光易居7号1112号室”房产存在争议为由向郑州市住房局提出暂缓办理产权证的申请。郑州市住房局根据秦萍的申请及其提供的户籍证明、身份证件、商品房买卖合同（买受人是李彩霞）和商品房抵押合同（抵押人是李彩霞）对该房屋进行了行政限制。郑州市人民政府认为：秦萍提供的材料不能证明房产确实存在争议，郑州市住房局审核不严，其依据《郑州市城市房屋权属登记管理条例》（以下简称《郑州市房产登记条例》）第十一条第（四）项之规定，对房产作出限制暂缓办理产权证，其行政行为明显不当，应确认违法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：确认被申请人郑州市住房局对涉案房产进行限制的行为违法。秦萍不服，向郑州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销第228号行政复议决定。
郑州市中级人民法院一审认定以下事实：2011年1月6日，秦萍向郑州市住房局提出申请，称涉案房屋系其子冯凯与李彩霞恋爱期间以李彩霞名义购买，购房首付款、契税等均为冯凯缴纳办理。现冯凯意外死亡，秦萍作为冯凯第一顺序继承人，与涉案房屋具有利害关系，因此，该房屋目前存在争议，申请停办涉案房屋的相关登记手续。郑州市住房局根据秦萍的申请及其提供的户籍证明、身份证件、商品房买卖合同（买受人是李彩霞）和商品房抵押合同（抵押人是李彩霞）等材料，于2011年1月6日对该房屋进行了限制。李彩霞不服，向郑州市人民政府提起复议。郑州市人民政府认为：秦萍提供的材料不能证明房产确实存在争议，郑州市住房局审核不严，其对房产作出限制暂缓办理产权证，行政行为明显不当，应确认违法。遂决定：确认被申请人郑州市住房局对涉案房产进行限制的行为违法。
一审法院认为，（一）关于李彩霞提起行政复议是否超过申请期限的问题。郑州市住房局作出暂缓办证的行政限制决定后，并未有证据证明当时送达或告知了李彩霞。而李彩霞看到郑州市住房局作出的关于行政限制的说明时间是2012年1月18日，故其于2012年3月14日向郑州市人民政府申请行政复议，未超过法定申请期限。（二）关于郑州市人民政府在行政复议程序中是否漏列第三人的问题。郑州市住房局依据秦萍的申请和提交的相关材料，对涉案房屋作出行政限制的决定，作为行政限制程序的申请人，秦萍与该行政限制行为具有当然的利害关系。《行政复议法》第十条授予了利害关系人在行政复议程序中的参与权。知情是参与的基础，复议机关应当尽到通知义务，利害关系人接到通知后不参加行政复议的，不影响行政复议案件的审理。郑州市人民政府依据李彩霞申请，对该行政限制行为进行复议审查时，应当通知利害关系人秦萍作为第三人参加诉讼。本案中，郑州市人民政府不能证明其通知了秦萍，因此，该行政复议程序漏列了第三人，属于程序违法。（三）关于郑州市人民政府作出的复议决定是否合法的问题。秦萍虽持有涉案房产的购房合同原件、房产抵押合同原件、契税证原件等材料，但上述原件显示房屋买受人为李彩霞；李彩霞认为房屋与秦萍无关，但是关于房屋的所有材料原件均在秦萍手中，秦萍能为其持有上述原件作出合理的解释，且有相应证据予以佐证。这种情况足以说明该房产权属存在争议。对公民而言，房屋是具有重大价值的不动产。郑州市住房局依据《郑州市房产登记条例》第十一条第（四）项之规定，在房屋权属存在争议时对其作出暂缓办证的行政限制并无不妥。郑州市人民政府在未通知秦萍参与行政复议，未对秦萍提交的材料进行核实的情况下，就作出确认该行政限制行为违法的复议决定，明显与事实不符，主要证据不足，依法应予撤销。综上，郑州市人民政府作出的第228号行政复议决定事实不清、主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销被告郑州市人民政府第228号行政复议决定；二、责令郑州市人民政府于判决生效之日起三十日内重新作出复议决定。
郑州市人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1、一审判决认定事实不清。复议机关办理行政复议案件是根据被申请人郑州市住房局提交的证据材料对申请复议的具体行政行为进行合法性和合理性审查。本案被申请人郑州市住房局提交的证据有秦萍申请、秦萍请求、证明、户口本及身份证复印件、商品房抵押合同和买卖合同，以上证据除了秦萍申请有原件外，其他几组证据均是复印件且未加盖核对无异章。这些证据不能证明房屋存在争议，只能证明房管局作出行政限制时审核不严，侵害了李彩霞的权利。更重要的是，一审法院回避了复议期间被申请人郑州市住房局撤销行政限制的事实，回避审查被申请人郑州市住房局在作出行政限制时所依据的事实证据，而是片面地根据秦萍在诉讼中提交的新证据认定房产权属存在争议，不符合行政诉讼法的要求。2、一审判决适用法律错误。根据《行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）的规定，秦萍不是必须作为第三人参加复议，如果参加复议的，可以主动向复议机关申请，不参加复议不影响复议案件的审理。一审判决以复议机关没有通知秦萍参加复议为由认定复议决定违法，显然与法律规定相违背。3、被申请人郑州市住房局作出的行政限制没有法律依据，属于越权行为。郑州市住房局对李彩霞作出的行政限制属于行政强制措施，该行政强制措施没有法律依据，系越权行为，显然违法。4、被提起复议的行政限制适用法律错误，也违反了物权法的规定。郑州市住房局作出行政限制的依据是《郑州市房产登记条例》第十一条第（四）项，而该项规定针对的是不予登记的情形，而且针对的是房屋登记的申请人，不是第三人。郑州市住房局依据该项规定，根据秦萍的请求对李彩霞的权利进行限制，显然适用法律错误。另外，根据物权法的规定，即使李彩霞购买的房屋存在争议，也应当按照物权法中更正登记、异议登记的规定办理，而不是进行行政限制。5、行政复议期间，被申请人郑州市住房局撤销了行政限制，复议机关不需要再次撤销，确认违法即可。综上，第228号行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求撤销一审判决，维持复议决定。
李彩霞的主要上诉理是：1、一审法院不能依据被上诉人秦萍在诉讼中提交的证据材料来判断郑州市住房局作出行政限制的合法性。人民法院审理行政案件应当审查行政机关作出具体行政行为时的证据、依据。郑州市住房局作出行政限制时的证据不能说明涉案房产存在争议，这一后果应由秦萍承担，而不是一审法院根据秦萍诉讼中提交的证据作出涉案房产存在争议的认定，侵害李彩霞的合法权益。2、一审判决认定涉案房产存在争议的主要证据是被上诉人秦萍提交的一组（五份）通话录音。该组证据系被上诉人秦萍在庭审中提交，且没有向一审法院提交延期举证的申请，不符合提交证据的要求；该组证据没有提交录音的原始载体，没有当庭播放，也没有庭后组织质证，不能作为证据使用；上诉人李彩霞经向专家咨询，三份与案件有关的录音都经过了剪辑，另外两份没有经过剪辑，但与案件无关。鉴于三份录音对案件的重要性，上诉人李彩霞要求对该三份证据进行司法鉴定。其他上诉理由与郑州市人民政府基本一致。请求撤销一审判决，维持复议决定。
被上诉人秦萍答辩称：1、本案审理的核心是第228号行政复议决定，该复议决定的程序和实体均不合法，应被撤销。根据《行政复议法》的规定，秦萍是行政复议的利害关系人，是否参加行政复议是秦萍的选择权而不是复议机关的选择权。郑州市人民政府强调秦萍应主动申请参加复议，但整个行政复议过程中，秦萍对郑州市人民政府何时受理了李彩霞的申请、哪个部门何时何地进行审理、怎样与复议机关联系等均一无所知，根本不可能主动申请参加复议。本案复议机关没有通知应当参加复议的当事人参加行政复议，没有给秦萍提交证据和说明情况的机会，导致案件的主要事实没有查清，所作的复议决定与基本事实不符。2、涉案房产系被上诉人秦萍的儿子冯凯生前与李彩霞恋爱期间出资购买。李彩霞化名“李纬凡”以结婚为目的要求冯凯以其表姐李彩霞名义购买了涉诉房产。冯凯为涉诉房产支付了全额首付款、维修基金、缴纳了契税并出资对房屋进行了装修，至今全部手续原件、装修票据原件仍在秦萍手中。郑州市人民政府仅以购房合同、抵押合同系李彩霞名字就作出了该复议决定，明显与基本事实不符。3、秦萍有通话的原始录音，该组证据一审当庭进行了质证，上诉人李彩霞有异议应当在一审提出鉴定申请，对其二审期间提出的鉴定申请不应支持。请求驳回上诉，维持原判。
郑州市住房局答辩称：1、行政限制不是具体行政行为，是房产登记微机系统的提示，目的是相关人员来办理登记时，办证人员看到提示不予登记。涉案行政限制是李彩霞办证时，郑州市住房局给李彩霞不予办证的一个说明，李彩霞不服的，可以对不予登记行为提起诉讼。2、郑州市住房局根据的秦萍申请和秦萍持有买卖合同等购房原始资料的事实，初步判断涉案房产存在争议，遂作出暂缓登记的行政限制合理合法。3、对于解除行政限制问题，并不是解除涉案行政限制就是取消注记。根据秦萍提起诉讼的事实，说明涉案房产仍有争议，郑州市住房局已更换了新的理由予以注记。4、秦萍是行政限制的申请人，应参加复议，复议机关可以通过秦萍的举证得到事实真相。请求驳回上诉，维持原判。
本院查明事实除与一审一致外，另查明：1、各方当事人对秦萍之子冯凯生前曾与李彩霞是恋爱关系这一事实不持异议，本院予以确认。2、本案“行政限制”是郑州市住房局下属的房屋交易和登记中心在李彩霞要求办理涉案房屋登记时于2012年1月18日向其出具的说明，主要内容是：秦萍2011年1月6日向交易中心提出申请，称涉案房屋系其子冯凯与李彩霞恋爱期间以李彩霞的名义购买，产权存在争议，申请停办相关房产手续；该中心依据《郑州市房产登记条例》中房地产权属争议未解决的不予登记的规定，根据秦萍的申请和其相关材料对涉案房屋进行限制。3、郑州市住房局在复议期间解除了“限制”，本案一审判决作出后认为涉案房产仍有争议，更换了新的理由予以“限制”。
本院认为，（一）本案被诉具体行政行为是郑州市人民政府作出的第228号行政复议决定。《行政复议法》第十条第二款规定同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织具有作为第三人参加行政复议的权利，而复议机关通知利害关系人参加复议是实现这一权利的前提，所以，尽管没有法律条文的明确表述，复议机关仍对利害关系人负有法定的通知义务。本案秦萍是“行政限制”的利害关系人，郑州市人民政府应当通知而未通知其参加复议，行政复议程序漏列了第三人，属于程序违法，被诉复议决定依法应予撤销。
（二）复议机关根据依据被申请人提交的证据、依据对申请复议的具体行政行为进行审查是行政复议的一项原则，但该原则并不排除复议机关进行其他调查。第一，《行政复议法实施条例》第三十三条、第三十四条、第三十七条规定复议机关可以核实证据、调查取证、现场勘验、鉴定等，并没有以被申请人提交的证据依据为限；第二，基于《行政复议法》第十条赋予利害关系人参加复议的权利，复议机关听取并依法采纳利害关系人的证据、意见是法律的应有之义。上诉人认为行政复议决定仅以被申请人提交的证据、依据为审查范围的理由不成立。
（三）根据秦萍的申请所显示的内容、秦萍持有涉案房屋的全部相关手续原件的事实以及李彩霞与冯凯曾为恋爱关系的事实，从一般社会生活经验和常识判断，涉案房屋存在事实上的争议。复议机关没有通知秦萍参加复议，影响到复议决定对争议的判断。
（四）郑州市住房局向李彩霞出具的说明，告知了李彩霞不为其办证的事实、理由、法律依据以及限制其办理产权登记的结果，其实质是该局作出的不予登记决定。该说明中的“限制”在李彩霞尚未要求办证时只是登记机关对涉案房产权属情况的内部标注，但是当李彩霞前去办理房产登记且登记机关不予登记时，这种“限制”就具有不予登记决定的法律意义。故本院对上诉人关于“行政限制”属于行政强制措施，应当按照更正登记、异议登记的规定办理的主张不予支持。
综上所述，一审判决事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持郑州市中级人民法院作出的（2012）郑行初字第70号行政判决。
本案二审诉讼费50元，由上诉人郑州市人民政府、李彩霞各承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 苗春燕
代理审判员 王盛楠
二〇一三年六月十八日
书 记 员 李 晶