广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第1015号
上诉人（原审第三人）：徐国连，女，1965年9月6日出生，汉族，住广东省雷州市。
委托代理人：方卫，男，汉族，住广东省湛江市赤坎区中山一路**号政法宿舍平房***房。
被上诉人（原审原告）：张道纯，男，1955年8月13日出生，汉族，住广东省雷州市。
委托代理人：赵世益，广东敏翔律师事务所律师。
原审被告：雷州市人民政府。住所地：雷州市雷城雷州大道**号。
法定代表人：吴国雄，市长。
委托代理人：韩琦震、刘卫强，均系雷州市国土资源局干部。
上诉人徐国连因与被上诉人张道纯、原审被告雷州市人民政府土地登记纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第78号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地座落于雷州市专业市场建材装饰行通道，面积为12.48平方米，原属雷州市专业市场筹建处的市场用地。2004年2月18日，雷州市专业市场筹建处与徐国连签订了《房地产买卖契约》，约定将含涉案土地在内的雷城镇广海北路373号房地产转让给徐国连，徐国连于同日缴交了相关契税。2004年4月1日，徐国连向雷州市国土资源局申请办理涉案土地的使用证。雷州市人民政府审核后于2004年4月17日给徐国连颁发雷国用（2004）字第0034187／08243505091号《国有土地使用证》，将涉案土地使用权登记在徐国连名下。在发证的档案资料《地籍调查土地登记审批表》中，该表“土地权属来源变更证明”一栏记载“1.房地产权证，2.铺位证，3.证明”；而“四至”一栏的东、北、西至记载相邻张道纯用地或张吉彪铺面靠墙，但没有张道纯或张吉彪的指界签名。张道纯于2014年6月24日向原审法院提起本案诉讼，请求撤销雷国用（2004）字第0034187／08243505091号《国有土地使用证》。
原审法院另查明：1994年10月8日，雷州市专业市场筹建处（甲方）与雷州市物资总公司物资供销公司（乙方）签订《合同书》，约定“甲方将专业市场中建材行市场的全部铺位卖断给乙方，从南至北……铺位共贰拾捌间……建筑占地面积共计壹千肆百平方米，加上铺位东边（按照专业市场规划设计图所示）计划建筑铺位的空地，共贰千捌百平方米。”1997年3月11日，张道纯作为雷州市康南物资有限公司（乙方）的代表与雷州市物资总公司物资供销公司（甲方）签订《转让铺位协议书》，约定“甲方将雷州市专业市场物资机电行1－11号铺位转让给乙方。……四至为东至铺位第一层后墙外皮丈出1.75米、西临207国道、南（即1号铺位）至通道、北（即11号铺位）与甲方最南边12号铺位共墙。……”。1997年3月30日，张道纯代表雷州市康南物资有限公司与张吉彪签订《转让铺位协议书》，约定雷州市康南物资有限公司将雷州市专业市场物资机电行第1号铺位转让给张吉彪、何美英，四至为东至专业市场楼梯宅共墙、西至207国道、北至张道纯第2号铺位共墙、南至12米通道。
经勘查现场可见，涉案土地上建有楼梯，为徐国连二楼房屋（雷城镇广海北路373号）的出入通道；张吉彪的1号铺位与涉案土地南北相邻，张道纯则从涉案土地所建楼梯下的空地通道上出入其2－11号铺位。
原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。各方争议的焦点主要有以下几个：1.张道纯是否具有本案原告的诉讼主体资格？2.张道纯的起诉是否已超过起诉期限？3.被诉的登记发证行为其土地权属来源事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法？
关于徐国连认为张道纯不具有本案原告的诉讼主体资格的问题。经查，涉案土地证的宗地图显示，涉案土地东、北至均与张道纯用地相邻，多年来张道纯一直以该空地作为其使用的雷州市专业市场物资机电行第2－11号铺位的通道出入；另外，根据张道纯代表雷州市康南物资有限公司与雷州市物资总公司物资供销公司签订的《转让铺位协议书》的约定内容，雷州市专业市场物资机电行1－11号铺位中的东至铺位第一层后墙外皮丈出1.75米空地为雷州市康南物资有限公司所受让，而该1.75米空地与涉案土地存在部分重叠。据上述两点，无论是涉案土地上的通行相邻权或是涉案土地的权属争议，均可确定张道纯与本案被诉的登记发证行为存在法律上利害关系，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，张道纯具有本案原告的诉讼主体资格。徐国连的该主张与事实不符，原审法院不予支持。
关于徐国连认为张道纯的起诉已超过起诉期限的问题。经查，虽然徐国连申请了证人黄光伟出庭作证以及提供两份自制的《通知》，以证实张道纯在2006年及2007年已经知道被诉登记发证行为的具体内容。但因黄光伟是徐国连的客户，与徐国连存在法律上利害关系；而两份《通知》为徐国连自制，上面并无张道纯或张吉彪的签收，该两份证据缺乏其他证据予以印证，徐国连的该证明主张证据不足，原审法院不予采信。现徐国连、张道纯均承认，由于涉案土地上的楼梯并非徐国连所建，而是雷州市专业市场筹建处所建，多年来张道纯一直在楼梯下的涉案土地上通行；故张道纯关于“涉案土地上的楼梯及通道在其购买1－11号铺位时已存在，已多次向雷州市专业市场筹建处投诉并一直等待处理；直至2014年5月31日接到雷州市人民法院发来（2014）湛雷法民一初字第239号案起诉书及证据才知道被诉登记发证行为的存在”的辩解意见符合常理，原审法院予以采信。据此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”及第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉讼或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，张道纯的起诉期限应当从2014年5月31日开始计算，至其起诉时的2014年6月24日止尚未超过“二年”的法定起诉期限，依法应予受理。徐国连的该意见证据不足，原审法院不予采纳。
关于被诉的登记发证行为其土地权属来源事实是否清楚、证据是否充分以及程序是否合法的问题。经查，根据《地籍调查土地登记审批表》记载内容显示，雷州市人民政府作出涉案的登记发证行为的土地权属来源依据是“1.房地产权证，2.铺位证，3.证明”。经核对该《证明》（落款为：雷州市专业市场筹建处2001.2.15）原件，可清晰看到落款的“雷州市专业市场筹建处”是写在印章上面的，致使该《证明》的来源是否合法存在疑点，雷州市人民政府在审查时并未要求申请人徐国连或雷州市专业市场筹建处补充说明；现雷州市专业市场筹建处又分别在2014年6月10日及23日出具了《证明》及《关于专业市场物资行通道第二层建设与转让的情况说明》两份，该两份材料的内容与该《证明》（落款为：雷州市专业市场筹建处2001.2.15）的内容相矛盾，即涉案土地的权属问题出现的新变化，致使被诉的登记发证行为在土地权属来源上事实不清、证据不足。另外，涉案土地证的《地籍调查土地登记审批表》记载的“四至”内容及宗地图均显示涉案土地的东、北、西至相邻张道纯用地或张吉彪铺面靠墙，地籍调查表的四至中并没有张道纯或张吉彪的签名；雷州市人民政府亦未能提供证据证明其在地籍调查时已依法通知涉案土地的相邻宗地权利人参加指界，明显违反了《城镇地籍调查规程》3．2．6界址调查“3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。3．2．6．3经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”的规定，属程序违法。
综上所述，雷州市人民政府颁发给徐国连的雷国用（2004）字第0034187／08243505091号《国有土地使用证》事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。张道纯的诉讼请求成立，原审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决：撤销雷州市人民政府于2004年4月17日给徐国连颁发雷国用（2004）字第0034187／08243505091号《国有土地使用证》的具体行政行为。
徐国连不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回张道纯的诉讼请求，理由主要有：（一）张道纯无利害关系。1.雷州市物资总公司物资供销公司转让给雷州市康南物资有限公司的土地，源于前者向市场筹建处购来的土地。问题是前者与市场筹建处所订《合同书》中对购买的空地四至约定不清，不包括涉案土地，因此雷州市康南物资有限公司辗转受让而来的土地，也不能包括涉案土地。原审判决认为“与涉案土地存在部分重叠”，因此张道纯有利害关系，证据不足。2.退一步说，即使有重叠，订约者也是雷州市康南物资有限公司，而非张道纯，因此被诉《国有土地使用证》并未影响他的什么权利。原审判决未区分2个独立的民事主体，法律适用错误。（二）张道纯起诉超期。张道纯知道被诉证不止8年，超过起诉期限，有市场筹建处干部朱秋桑书面证言为凭。该证言已经张道纯认可真实性，原审判决却推翻原告自认，认为真实性、合法性无法确定，导致枉法裁判。上诉人还申请黄光伟出庭作证，证实对方早已得知被诉证，黄光伟是塑料制品加工厂的法定代表人，只是偶尔向上诉人零散购买过一些肥料而相识，根本谈不上什么利害关系，其证言与朱秋桑印证，张道纯也没有异议，原审判决却认为黄光伟与上诉人存在法律上利害关系、缺乏印证，明显罔顾事实。（三）被诉证权利来源清楚。1.涉案土地上的楼梯，是通往二楼房屋的唯一通道，涉案土地使用权，系上诉人当初从市场筹建处一并买来的，经地价评估后缴纳了土地出让金和税费，有《房地产买卖契约》、《房地产交易监证证明书》、《国有土地使用权评估价格证明书》、土地出让金收据及其完税证、地籍测绘费收据等为凭。原审判决对上述证据的三性，都是认可的，却有意无视，反以张道纯在起诉前一天才开出的市场筹建处《证明》、《关于专业市场物资行通道第二层建设与转让的情况说明》，来否定上诉人的权利来源，明显前后矛盾。张道纯这2份证据是虚假的，因为与上述市场筹建处同上诉人之前签订的《房地产买卖契约》相矛盾。2.即使雷州市康南物资有限公司购买的土地与涉案土地有交叉，构成一地二卖，但这也不是权利来源不清，原审判决对“权利来源清楚”的理解是错误的。（四）发证程序合法。市场是市场筹建处统一规划、按块统一公开转让的，购买者办理《铺位证》时已经确定了各自的界线，筹建处作为雷州市政府设立的开发指挥部，在办理《铺位证》的过程中已代表市政府履行了指界义务。
被上诉人张道纯辩称：（一）张道纯有利害关系。涉案土地和有关商铺由张道纯全额投资的雷州市康南物资有限公司购得，有关商铺的土地证、房产证都是张道纯以个人名义办理的，张道纯是涉案土地的真正权利人，1号商铺卖给张吉彪后其附带的空地依然保留自用。市场筹建处在涉案土地上修建楼梯通往其二楼的办公室，原来说好是借用，会妥善解决，后来徐国连向市场筹建处购得该二楼办公室，但没有买涉案土地，其所举《房地产买卖契约》等都是伪造的。市政府将属于张道纯的土地登记在徐国连名下，侵害了被上诉人的财产权和通行权。（二）张道纯起诉未超期。证人黄光伟是上诉人徐国连的表弟，证人朱秋桑只是市场筹建处的普通工作人员，不能代表筹建处，其2014年7月12日书面证词不属实。（三）被诉证权利来源不清。徐国连申请发证时提供的市场筹建处2004年2月15日《证明》，来源不清，落款在印章之上，便条纸又不完整，应是无效证明。被上诉人提供的《关于专业市场物资行通道第二层建设与转让的情况说明》，是市场筹建处原负责日常工作的副总指挥组织原有关干部集体讨论并写纪要后签名确认的，反映了徐国连没有购买涉案土地这一事实。根据区分所有的物权法原理，业主只有套间内所有权，土地属于开发商和政府，徐国连所购二楼房间没有办《国有土地使用证》，楼梯反而能办被诉《国有土地使用证》，这是颠覆物权法定原则的笑话。（四）发证程序违法，违反了《城镇地籍调查规程》3．2．6“两个必须”的要求。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告雷州市人民政府二审未提交书面答辩状，在二审法庭调查中述称：（一）发证前上诉人提交的申请资料，显示被诉证的权利来源是清楚的。一审判决认为不清楚，应由上诉人对其提交的资料的真实性负责。（二）发证前没有组织指界，因为当时认为权利来源清楚，无需指界。（三）徐国连所购二楼房间目前不能办理相应《国有土地使用证》。
经审查，《地籍调查土地登记审批表》所指雷州市专业市场筹建处出具的《证明》，落款日期是“2004.2.15”，原审判决误为“2001.2.15”，本院予以纠正。原审法院查明的其他事实，本院予以确认。
本院认为：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，先后与雷州市物资总公司物资供销公司、张吉彪签订《转让铺位协议书》的，都是雷州市康南物资有限公司，而非张道纯。张道纯作为该公司的时任法定代表人，与被诉《国有土地使用证》没有法律上利害关系，不满足起诉条件。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，对张道纯的起诉，依法应裁定不予受理或驳回起诉，原审法院作出实体判决不妥，本院予以纠正。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第78号行政判决；
二、驳回张道纯的起诉。
本案一、二审案件受理费不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 方丽达
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 邓丽华