福建省长泰县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰行初字第1号原告张金元，男，1956年3月12日出生，汉族，农民，住福建省长泰县。被告长泰县公安局，住所地福建省长泰县武安镇中山北路41号。组织机构代码：00391023-7。法定代表人陈建生，局长。委托代理人陈智勇，男，长泰县公安局副局长。委托代理人曾承敏，男，长泰县公安局刑侦大队案审队队长。原告张金元诉被告长泰县公安局治安行政处罚一案，于2014年12月19日向本院提起诉讼。本院受理后，于2014年12月30日向被告长泰县公安局送达起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭审理了本案。原告张金元、被告长泰县公安局委托代理人陈智勇、曾承敏到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。被告长泰县公安局于2014年9月4日作出长公（治安）行罚决字（2014）00058号行政处罚决定书，认定原告张金元于2014年5月1日、2日分别到北京天安门广场、中南海周边地区非正常上访，已构成扰乱公共秩序行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对原告张金元处以行政拘留十日并告知原告张金元申请复议或提起行政诉讼的期限。被告长泰县公安局于2014年1月9日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表；2、呈请传唤审批报告、长泰县公安局传唤证；3、被传唤人家属通知书；4、行政告知笔录；5、延长办案期限审批报告；6、行政处罚审批；7、行政处罚决定书；8、行政拘留回执；9、行政拘留家属通知书；10、原告张金元的询问笔录；11、证人廖玉清的询问笔录；12、行政案件权利义务告知书；13、长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会议泰信联（2014）7号、12号“关于对张金元、廖玉清到天安门地区非访须依法查处的函”、“关于对张金元、廖玉清到中南海地区非访须依法查处的函”、北京市公安局天安门地区分局治安大队于2014年5月1日对原告张金元进行训诫的（2014）第201405010621号训诫书，北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年5月2日对原告张金元进行训诫的（2014）第201405020185号训诫书；14、原告张金元的的户籍证明；15、原告张金元违法犯罪经历查询情况说明；16、调查报告；17、情况说明；18、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局《依法处置进京非正常上访行为的意见》、漳州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议《关于进一步加强我市群众进京非正常上访行为采取“七个一律”处置措施的意见》。原告张金元诉称：原告于2014年5月1日到国家信访局走访，后因节假日到天安门参观时碰到巡警检查，巡警检查到原告有带信访材料，就将原告送到马家楼。同年5月2日原告到北京府右街要去邮局寄信，巡警检查到信访材料，又将原告送到马家楼。2014年9月4日被告以2014年5月1日、2日原告在北京市天安门、中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定作出长公（治安）行罚决字（2014）第00058号行政处罚决定书，对原告处以行政拘留十日，并将原告送到长泰县拘留所羁押到2014年9月14日。原告认为：1、被告对原告作出该《行政处罚决定书》主要证据不足，原告系因到国家信访局信访后，到天安门广场门口玩时被巡警检查到身上剩有信访材料才被带至马家楼，并没有在天安门广场进行信访或有任何集会、示威、冲击国家机关等扰乱公共场所秩序的行为。2、被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、《信访条例》第十八条第一款及《依法处置非正常上访行为的意见》对原告作出该《行政处罚决定书》，适用法律、法规错误。原告并不存在任何扰乱天安门广场、中南海周边公共秩序的行为，天安门广场、中南海周边秩序并没有因为原告的行为而发生任何骚乱或异常，更谈不上情节严重。《信访条例》第十八条第一款并未规定不能携带材料经过或在天安门广场等地方参观等，被告属随意扩大法规规定。原告并未在天安门广场、中南海周边提出信访事项，进行非法上访，更没有扰乱公共秩序，原告的行为并未违反《信访条例》第十八条第一款规定。《信访条例》及《依法处置进京非正常上访行为的意见》并非法律，被告依据上述规定对原告作出限制人身自由的处罚决定，适用法规错误。3、被告在作出行政处罚决定之前，并未依法履行告知程序，剥夺原告陈述、申辩的权利，违反《行政处罚法》第四十一条规定，行政处罚决定不能成立。4、被告对本案并无管辖权。首先，《行政处罚法》第二十条特别规定的内容为：“法律、行政法规另有规定的除外”，而《公安机关办理行政案件程序规定》属于部门规章，该规定及闽公综（2008）273号文件均不属法律、行政法规，不在《行政处罚法》第二十条的特别规定范围内。因此，被告适用上述规定，对原告进行管辖并处罚，适用法律错误，处罚违法。其次，即便被告可以适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定对原告进行管辖，根据该条第二款规定“对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”，如果原告确实存在扰乱天安门广场或中南海周边周边公共场所秩序的违法行为，则应先由违法行为发生地公安机关固定收集证据受案处理后，再移交给被告管辖处理。但被告并未举证相关移交手续，如签发案件移交单等证据材料，应承担举证不能的不利后果。再次，原告举证的北京市公安局《登记回执》、《政府信息不存在告知书》及被告举证的长泰县公安局治安管理大队出具的《情况说明》充分证明北京市公安局并未对被告所谓的扰乱公共场所秩序而对原告进行受案处理并收集相关证据材料，更没有将案件移交被告。因此，被告对本案并无管辖权。综上，被告对本案并无管辖权，其对原告作出长公（治安）行罚字（2014）00058号《行政处罚决定书》主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予以撤销。另外，2014年12月3日原告已就被告违法作出（2014）00058号《行政处罚决定书》向长泰县人民法院提起诉讼。2014年12月13日原告收到法院的补正通知书后，在规定的期限内于2014年12月19日补正材料，重新提交起诉材料，并未超过诉讼时效。被告长泰县公安局辩称：原告张金元曾于2009年10月20日和2011年3月1日到北京非正常上访因扰乱公共秩序分别被被告处行政拘留十日的处罚，2014年5月1日、2日原告再次到北京天安门广场和中南海周边地区非正常上访被北京市公安局天安门地区分局治安大队和北京市公安局西城分局分别予以训诫。被告以原告的行为属于违反治安管理行为为由，于2014年9月4日依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定作出长公（治安）行罚决安（2014）第00058号行政处罚决定，对原告处行政拘留十日处罚。当日被告送达决定书，并送拘留所执行。被告认为：1、进京非正常信访是指信访人违反国务院《信访条例》第十八条第一款规定，到北京天安门广场、中南海、外国驻华使馆区、中央领导人住地周边等非信访场所，以明示或者暗示方法有意表露信访人身份、扰乱公共场所秩序、单位秩序的行为。原告就因非正常信访被处理过，主观上明知不能携带信访材料到北京天安门广场、中南海及周边，还故意实施上述非正常信访行为，已构成扰乱公共秩序行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，结合福建高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局联合制定的《依法处置进京非正常上访行为的意见》（闽公综（2008）273号）文件作出，依法可以给予治安处罚；2、本案在处罚之前有向违法人员依法告知行政处罚，违法人员听取处罚告知后，拒绝签名。被告依法履行了处罚告知程序，并无剥夺原告陈述、申辩权利，并非滥用职权打击报复信访人员；3、根据《行政处罚法》第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、闽公综（2008）273号文件规定，原告对本案有管辖权。原告于2014年12月19日才提起行政诉讼，诉讼时效已过。综上，被告对原告非法扰乱社会秩序作出的长公（治安）行决字（2014）第00058号行政处罚决定，事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，程序合法，裁量适当，处罚公正公平，请求维持原处罚决定。经庭审举证、质证，本院对以下证据作如下确认：（一）对被告答辩时提供以下证据的认定：1、受案登记表，证明被告接到原告张金元进京非正常上访的信息后，依法受理查处该案。原告对受案登记表真实性无异议，合法性及证明内容有异议，原告的行为发生于北京市，北京市公安局并未对原告的行为进行立案处理，更未将案件移交被告，原告并无扰乱公共场所秩序的行为，且被告对该案并无管辖权，对原告立案处理违法。本院认为，信访部门将原告非正常上访的信息通报转交给有权处置的公安机关处理，公安机关予以受理，符合相关法律规定，对该证据予以确认。2、呈请传唤审批报告、长泰县公安局传唤证，证明被告依法对原告进行传唤。原告对该组证据真实性无异议，合法性及证明内容有异议，原告无扰乱公共场所秩序的行为，被告对原告进行传唤违法。本院认为，被告经审批后依法传唤，原告在被告出示的传唤证签名，该组证据予以确认。3、被传唤人家属通知书，证明被告依法通知原告家属。原告对此没有异议，本院予以确认。4、行政处罚告知笔录，证明被告依法向原告告知拟对其作出行政拘留十日处罚的事实、理由、依据以及其享有陈述和申辩的权利。原告对长泰县公安局行政处罚告知笔录真实性、合法性及证明内容均有异议，被告未向原告宣读，该笔录没有原告签名，不能证明被告履行了处罚告知，被告剥夺了原告进行陈述、申辩的权利，程序违法。本院认为，行政处罚告知笔录虽无原告签名，但有两名执法人员注明，符合法定程序，对原告告提出的质疑意见本院不予采纳。5、延长办案期限审批报告，证明被告依法延长对该案的办理期限。原告认为本案充其量只是简单的治安案件，案情并不复杂，被告以案情复杂延长办理期限，系违法滥用职权。本院认为，被告延长办理期限没有违反法律规定，该证据合法性予以确认。6、行政处罚审批，证明被告依法审批行政处罚。原告对此真实性无异议，合法性及证明内容有异议，认为没有任何证据证明原告非正常上访，扰乱公共场所秩序，被告予以行政处罚审批违法。本院对本案经调查后，被告按程序履行处罚报批手续的事实予以确认。7、行政处罚决定书，证明被告作出行政处罚决定并送达原告。原告对长泰县公安局行政处罚决定书真实性及证明内容无异议，合法性有异议，认为依据原告、廖玉清陈述及训诫书不能证明原告存在违反治安管理处罚法的行为，被告对原告作出该行政处罚决定书，证据不足，不合法。本院认为原告对该证据真实性及证明内容没有异议，被告向原告作出行政拘留十日处罚决定并送达的事实可以确认。8、行政拘留回执，证明被告对原告执行拘留。原告没有异议，本院予以确认。9、行政拘留家属通知书，证明依法在行政拘留后通知其家属。原告没有异议，本院予以确认。10、原告张金元的询问笔录；11、证人廖玉清的询问笔录；证据10、11，证明原告张金元于2014年5月1日、2日到北京市天安门广场、中南海周边地区上访并被训诫的事实。原告对该证据真实性无异议，证明内容有异议，认为原告及廖玉清笔录相互印证，恰好证明原告系因到信访部门信访后，回家之前到天安门广场玩和到府右街寄信时被检查到身上剩有信访材料才被带至马家楼，并没有在天安门广场和中南海周边地区进行信访或有任何集会、示威、冲击国家机关等扰乱公共场所秩序的行为。本院认为，原告张金元的询问笔录有原告携带上访材料到北京市天安门广场、中南海周边地区被北京市公安机关训诫的内容，有原告签名确认，与证人廖玉清的询问笔录相互印证，本院对原告携带上访材料到北京天安门广场、中南海周边地区并被训诫的事实予以确认。12、行政案件权利义务告知书，证明依法告知原告权利义务。原告有异议，认为被告没有告知。本院认为，行政案件权利义务告知书有原告签名，可以证明被告依法履行告知程序。13、长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会议泰信联（2014）7号、12号“关于对张金元、廖玉清到天安门地区非访须依法查处的函”、“关于对张金元、廖玉清到中南海地区非访须依法查处的函”、北京市公安局天安门分局治安大队于2014年5月1日对原告张金元进行训诫的（2014）第201405010621号训诫书，北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年5月2日对原告张金元进行训诫的（2014）第201405020185号训诫书，证明原告到北京非法信访的事实。原告对该组证据的真实性、合法性及证明内容均有异议，认为联席会议文件并未附北京市公安局西城分局的案件移交单等材料，恰好证明北京市公安局西城分局并未对原告的行为进行立案处理，仅依此训诫书不能证明训诫书系由北京市公安局天安门地区分局治安大队移交给被告。且该训诫书内容只是告诫原告不得进行集会、游行、冲击国家机关等扰乱公共场所秩序等相关行为，而不是对原告存在上述行为进行处理，该证据恰好证明原告尚不存在扰乱公共场所秩序行为。本院认为，长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会议泰信联（2014）7号、12号“关于对张金元、廖玉清到中南海地区非访依法查处的函”是信访部门在获取原告非正常上访信息后将该信息通报转交给有权处置的公安机关处理的依据，内容真实，与北京市公安机关的训诫书相互印证，可以证明原告到北京市非正常上访被训诫的事实，对该组证据予以确认。14、原告张金元的的户籍证明，证明原告张金元居住地在本县辖区内。原告张金元没有异议，本院予以确认。15、原告张金元违法犯罪经历查询情况说明，证明原告张金元曾被处罚过。原告认为该证据与本案没有关联性。本院认为，该证据内容真实，可以证明原告张金元到北京中南海周边地区非正常上访，于2009年10月20日、2011年3月1日因扰乱公共秩序分别被处行政拘留十日处罚的事实。16、调查报告，证明被告适用的法律。原告认为真实性无异议，合法性及证明内容有异议，原告并没有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱公共秩序行为，被告适用法律错误。本院对本案经调查后，被告按程序履行处罚报批手续的事实予以确认。17、情况说明，证明被告查获原告的经过。原告对该证据真实性、合法性无异议，证明内容有异议，认为恰好证明北京市公安局西城分局只是对原告进行训诫，并未对原告进行立案处理，并未收集原告扰乱公共秩序的证据，更是未将案件移交被告，原告并不存在非访、扰乱公共场所秩序的行为。本院认为，该证据只是说明原告被北京市公安机关训诫，北京市公安机关未移交原告携带的上访材料，对该证据本院予以确认。18、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局《依法处置进京非正常上访行为的意见》、漳州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议《关于进一步加强我市群众进京非正常上访行为采取“七个一律”处置措施的意见》。证明被告对原告作出行政处罚，适用的国家法律、法规及相关的规定。原告对该组证据的真实性没有异议，本院予以确认。（二）对原告提供以下证据的认定：1、长公（治安）行罚决字（2014）00058号行政处罚决定书；2、长拘解字（2014）267号解除拘留证明书；3、北京市西城公安分局（2014）第1238号登记回执；4、北京市西城公安分局西公（2014）第1033号政府信息不存在告知书；5、长泰县人民法院送达回证；证据1、2证明2014年9月4日被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定对原告作出（2014）00058号行政处罚决定书，处以行政拘留十日，并将原告送至长泰县拘留所羁押至2014年9月14日；证据3、4证明北京市公安局并未以扰乱公共场所秩序对原告进行立案处理，原告并不存在非访、扰乱公共场所秩序等违反治安管理处罚法的行为，被告对本案并无管辖权；证据5证明2014年12月3日原告已就被告违法作出长公（治安）行罚字（2014）00058号行政处罚决定书向长泰县人民法院提起诉讼，2014年12月13日原告收到法院的补正通知书后，在规定的期限内于2014年12月19日补正并重新提交起诉材料，未超过诉讼时效。被告对该组证据的真实性、合法性、关联性没有异议。本院对证据1、2前面已作认定，不再重复。对证据3、4，本院认为，北京市公安局未以扰乱公共场所秩序对原告进行立案处理，但北京市公安局已就原告携带信访材料到天安门广场和中南海周边地区滞留的行为进行训诫，原告的主张不予采信。证据5可以证明原告在诉讼期限内提交起诉材料。经审理查明，原告张金元到北京中南海周边地区非正常上访，于2009年10月20日、2011年3月1日因扰乱公共秩序分别被长泰县公安局处行政拘留十日处罚，但原告不吸取教训，2014年5月1日、2日分别携带信访材料到北京天安门地区、中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队以（2014）第201405010621号训诫书进行训诫和北京市公安局西城分局府右街派出所以（2014）第201405020185号训诫书进行训诫。2014年9月4日被告长泰县公安局以2014年5月1日、2日原告在北京市天安门广场、中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出长公（治安）行罚决字（2014）第00058号行政处罚决定书，决定对原告张金元处以行政拘留十日，并将原告送到长泰县拘留所羁押到2014年9月14日。2014年12月3日原告认为被告作出长公（治安）行罚决字（2014）00058号行政处罚决定书违法向长泰县人民法院提起诉讼，要求撤销该行政处罚决定。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条之规定“公安机关对于违反的公民有权进行行政处罚”。原告张金元通过信访渠道反映问题，是其享有的权利，但其在行使权利的过程中必须依法遵守《信访条例》第十八条第一款、第二十条的规定。2009年10月20日、2011年3月1日原告张金元到北京中南海周边地区非正常上访因扰乱公共秩序分别被处行政拘留十日处罚，但原告不吸取教训，于2014年5月1日、2日再次携带信访材料到天安门地区、中南海周边地区非正常上访，被北京市公安机关训诫，其行为属扰乱公共场所秩序，应受到治安管理处罚。被告长泰县公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”和闽公综（2008）273号文件“对进京非正常上访人员由上访事由地、上访人员户籍所在地公安机关依照治安管理处罚法规定予以拘留”的规定，对原告张金元扰乱公共场所秩序行为立案调查，在办案中依法进行立案、送达、告知、通知原告家属、宣读询问笔录等程序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定作出长公（治安）行罚决字（2014）第00058号行政处罚决定书，该决定书事实清楚，证据确凿，对其作出行政拘留十日的处罚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告在期限内提起诉讼，没有超过诉讼时效。原告提出被告对本案并无管辖权，对原告作出长公（治安）行罚字（2014）00058号行政处罚决定书主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，要求撤销被告行政处罚决定，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告长泰县公安局于2014年9月4日作出的长公（治安）行罚决字（2014）00058号行政处罚决定书。本案受理费人民币50元，由原告张金元负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。审判长王文胜审判员林添民人民陪审员庄伟斌二〇一五年三月二日书记员侯秋茸附：本案相关的法律、法规《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。