湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂宜昌中行终字第00020号
上诉人（原审原告）陈华萍，个体经商。
委托代理人曾祥虎，个体经商。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）当阳市公安局。住所地：当阳市玉阳办事处玉阳路**号。
法定代表人王全胜，该局局长。
委托代理人袁小红，该局法制大队大队长。一般授权代理。
委托代理人周安宁，该局淯溪水陆派出所指导员。一般授权代理。
上诉人陈华萍因诉被上诉人当阳市公安局公安行政处罚及行政赔偿一案，不服当阳市人民法院（2014）鄂当阳行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月24日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人陈华萍及其委托代理人曾祥虎，被上诉人当阳市公安局的委托代理人袁小红、周安宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审根据被告举证以及原告提交的证据并经庭审质证认定事实如下：原告陈华萍与邻居宋圣梅因相邻关系产生纠纷后，其丈夫曾祥虎曾分别于2013年12月向国务院、2014年5月向当阳市淯溪镇人民政府、当阳市人民政府、宜昌市人民政府、湖北省人民政府写信反映情况。当阳市淯溪镇人民政府、当阳市人民政府对陈华萍反映的问题进行了处理。因对处理结果不服，陈华萍到当阳市人民政府走访后，分别于2014年5月21日、5月24日、6月22日到北京市中南海周边等非信访接待场所上访。2014年6月24日，当阳市公安局作出当公（育）行决字（2014）285号行政处罚决定，决定对陈华萍行政拘留六日。2014年9月23日，陈华萍再次到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所给予训诫。2014年9月25日，当阳市公安局作出当公（育）行决字（2014）402号行政处罚决定，以陈华萍多次前往北京市中南海周边非信访接待场所反映相关问题，2014年6月24日，当阳市公安局对陈华萍作出拘留六日的行政处罚并执行后，仍不听劝阻，2014年9月23日再次前往北京市中南海周边地区越级走访，其行为已严重扰乱单位秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（一）项、第二十条第（四）项之规定，决定对陈华萍行政拘留十日。陈华萍对当公（育）行决字（2014）402号行政处罚决定不服，提起行政诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定；判令被告停止侵权，恢复名誉，赔礼道歉；判令被告赔偿因违法限制原告人身自由所造成的经济损失和精神损失；由被告承担本案诉讼费及各项费用。
原审根据认定的事实认为：一、关于被告当阳市公安局是否对原告陈华萍的上访行为具有管辖权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”在本案中，陈华萍居住地在当阳市，故根据上述规定，当阳市公安局享有管辖权。二、关于行政处罚的事实认定问题。国务院《信访条例》第二条规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，……。”第十六条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……。”根据上述规定，陈华萍采用走访形式反映诉求，应当向当阳市淯溪镇人民政府或者当阳市人民政府提出。陈华萍到当阳市人民政府走访后，直接到北京市走访，已构成越级上访。三、关于原告诉称被告对其作出的行政处罚系重复处罚的问题。原告在庭审中称，“北京市公安局已进行训诫，当阳市公安局不能重复处罚陈华萍，”“训诫书已经是治安处罚。”原审法院认为，《治安管理处罚法》第十条第一款规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。”从上述法律规定可以看出，训诫并不属于治安管理行政处罚的种类，故原告认为被告对其作出拘留十日的行政处罚系重复处罚的理由不能成立，对该主张不予支持。四、关于处罚幅度的问题。当阳市公安局根据陈华萍2014年6月被行政拘留后仍越级走访的事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十条第（四）项之规定，对陈华萍作出拘留十日的处罚决定，适用法律正确，处罚幅度适当。综上，被告当阳市公安局对原告陈华萍作出的拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当，程序合法，应予维持。原告请求撤销被告作出的当公（育）行决字（2014）402号行政处罚决定的诉请法院不予支持；原告的其他请求没有事实依据和法律依据，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、维持当阳市公安局于2014年9月25日作出的当公（育）行决字（2014）402号行政处罚决定。二、驳回原告陈华萍的其他诉讼请求。
陈华萍不服，向本院提起上诉称：1、一审法院认定被上诉人对陈华萍上访行为具有行政处罚管辖权是错误的。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，本案上诉人陈华萍的违法行为发生在北京，应由北京市公安局管辖，若由陈华萍的居住地当阳市公安局管辖，则北京市公安局就应向当阳市公安局办理移交手续，而被上诉人当阳市公安局根本就未提交移交手续。且根据《中央政法委关于打击处理违法上访五条要求》第二条、第三条的规定，认定违法上访，都要经过公开听证，对违法上访行为的处理，批准权归省有关部门。当阳市公安局既没有公开听证，也没有省涉法涉诉问题工作小组的批准文件，一审法院认定当阳市公安局对陈华萍的上访行为具有行政处罚管辖权是完全错误的。2、一审法院认定事实错误。⑴上诉人虽四次到北京上访，但没有扰乱单位秩序的行为事实。被上诉人提交的北京市公安局西城分局府右街派出所的工作说明，只能证明训诫后将上诉人送至马家楼分流中心分流，并未立案移交被上诉人作处罚处理，这也证明上诉人没有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的行为。⑵没有法律规定非法上访就是扰乱公共秩序。无论是《信访条例》还是《治安管理处罚法》都未将途经中南海周边的行为规定为违法上访，更未把违法上访行为规范到扰乱公共秩序的违法行为要件中。⑶一审法院没有调查事实。上诉人自2014年6月30日之后一直在家中等待当阳市委领导、淯溪镇人民政府领导来解决问题，但等来的却是两张传票，当阳市信访局法律援助上诉人的邻居宋圣梅，对上诉人提起了民事诉讼。上诉人是在对政府失去信心的情况下，才于2014年9月21日前往北京，且到北京也只是到北京市公安局西城分局办理政府信息公开的登记回执，在途经中南海周边时被执勤民警拦截训诫，继而被送进马家楼分流中心。⑷上诉人提供了两份新证据。一份是2014年9月22日上诉人到北京市公安局西城分局办理信息公开的登记回执，证明上诉人是途经中南海周边被执勤民警拦截训诫，并不是准备去非访。另一份是该局提供的政府信息不存在告知书，进一步证明上诉人在北京没有扰乱单位秩序的行为。3、上诉人到北京上访违反的是《信访条例》，并已受到北京市公安机关作出的“训诫”行政处罚，上诉人回到当阳后，被上诉人又依据《治安管理处罚法》的规定对上诉人行政拘留十日，被上诉人的行为已构成重复处罚。4、被上诉人提供的《行政拘留家属通知书》，既无上诉人丈夫曾祥虎的签字，也没有电话通知曾祥虎。被上诉人的处罚行为程序违法，应予撤销。5、上诉人有新的事实向二审法院陈述。即上诉人2014年9月25日零时左右从北京被接回到当阳市淯溪镇水陆派出所，然后被上诉人进行了询问，直至2014年9月25日上午11时左右被送进宜昌市拘留所，期间，被上诉人没有保证上诉人的饮食和必要的休息时间。被上诉人的行为违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第五十七条的规定，其程序违法，其作出的行政处罚应属无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人在一审的全部诉讼请求，并由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
被上诉人当阳市公安局辩称：1、根据《治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被上诉人作为上诉人陈华萍居住地的公安机关，有权对上诉人的违法行为行使管辖权。2、北京市公安局西城分局对陈华萍作出的训诫是依据《集会游行示威法》第二十三条、二十七条，以及《信访条例》第十八条、二十条、四十七条的规定作出。《行政处罚法》以及《治安管理处罚法》规定的处罚种类并不包括训诫，且北京市公安局西城分局对陈华萍作出的训诫书已明确告知，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”据此，2014年9月25日，被上诉人对陈华萍作出行政拘留十日的行政处罚，不构成重复处罚。3、2014年5月21日、5月24日，陈华萍先后两次前往北京市中南海周边等非信访接待场所上访，经有关国家机关工作人员劝阻、训诫后，陈华萍仍不听劝阻，于同年6月22日再次到中南海周边上访，6月24日，被上诉人以陈华萍的行为构成扰乱单位秩序，对其作出行政拘留六日的行政处罚。陈华萍被训诫、治安处罚后仍不听劝阻，于2014年9月23日又一次到中南海周边上访，其扰乱单位秩序的违法行为事实清楚。4、被上诉人的办案民警在办案过程中严格遵守《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，在受案、询问、告知、决定、送达等环节没有违反法定程序。至于陈华萍提出《行政拘留亲属通知书》没有其丈夫曾祥虎的签名，被上诉人也没有电话通知曾祥虎。但本案事实是，2014年9月26日被上诉人通知曾祥虎到淯溪水陆派出所，曾祥虎拒绝在《行政拘留家属通知书》上签字，但其于当天到宜昌市拘留所看望了陈华萍。5、鉴于陈华萍2014年6月24日被处罚后，未超过六个月再次到北京中南海周边上访，被上诉人2014年9月25日，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十条第（四）项的规定，对其从重处罚，作出行政拘留十日的行政处罚，被上诉人作出的处罚决定适用法律正确，处罚幅度适当。6、公安民警询问陈华萍的过程有全程录音录像，可以证实保证了其饮食和必要的休息。陈华萍上诉称被上诉人在作出行政处罚过程中未保证其饮食和必要休息的主张，未尊重客观事实。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。
二审庭审中，上诉人提交了北京市公安局西城分局2014年9月22日的登记回执，以证明其9月22日到北京，目的是申请获取其2014年5月21、24日、6月22日不存在违法行为的信息，并非到中南海周边上访。同时上诉人还提交了两份新证据：一份是北京市公安局西城分局2014年11月25日的登记回执，另一份是该局2014年12月10日作出的《政府信息不存在告知书》，以证明上诉人2014年5月21日、24日，6月22日，9月23日未在中南海周边地区上访，不存在扰乱公共秩序的违法行为。
本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。
本院认为，本案当事人二审争议的焦点问题是：1、被上诉人对上诉人发生在北京的违法行为是否有管辖权。2、被上诉人对上诉人的处罚是否构成重复处罚。3、被上诉人对上诉人作出的处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。
关于被上诉人对上诉人在北京的违法行为是否有管辖权。本案被上诉人受理案件，不是基于北京市公安局西城分局向被上诉人移送案件，而是依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，该条款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，该规定并不排除被上诉人对上诉人在北京的违法行为具有管辖权。
关于被上诉人对上诉人作出的处罚是否构成重复处罚。北京市公安局西城分局府右街派出所是依据《中华人民共和国集会游行示威法》以及《信访条例》的有关规定，对上诉人作出训诫，而被上诉人作出处罚依据的《治安管理处罚法》所规定的处罚种类并不包括训诫，且府右街派出所对陈华萍作出的训诫书已明确告知，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”据此，被上诉人对陈华萍作出行政拘留十日的行政处罚，不构成重复处罚。
关于被上诉人对上诉人作出的处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。北京市公安局西城分局府右街派出所是依据《中华人民共和国集会游行示威法》以及《信访条例》的有关规定，对上诉人陈华萍作出训诫，故上诉人出具的北京市公安局西城分局制作的《政府信息不存在告知书》，证明陈华萍在该局没有因扰乱单位秩序被治安处罚的政府信息属情理之中。但被上诉人提交的北京市公安局西城分局府右街派出所2014年5月21日、5月24日、6月22日、9月23日对陈华萍作出的训诫书、当阳市公安局2014年6月24日对上诉人作出的行政处罚决定、以及宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的情况说明、陈华萍本人在被上诉人所属淯溪水陆派出所的陈述等证据证明：2014年5、6月间，陈华萍连续三次前往北京市中南海周边等非信访接待场所上访，三次被府右街派出所训诫，训诫书明确告知“中南海周边不是信访接待场所”，信访人员“应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题”，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”上诉人已明知中南海周边为非信访接待场所，仍然连续三次前往上访，其行为已违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，且被上诉人2014年6月24日已对其作出行政拘留六日的行政处罚。上诉人在被训诫和行政处罚后，不听劝阻，于2014年9月23日再次到北京中南海周边地区上访，并再次被训诫。鉴于上诉人的行为已违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，且在六个月内曾受过治安管理处罚，符合《治安管理处罚法》第二十条第（四）项所规定的应从重处罚的情形，被上诉人依据前述条款规定，于2014年9月25日对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚，其处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
上诉人依据北京市公安局西城分局2014年9月22日给其出具的登记回执，主张其2014年9月22日到北京是为了向公安部门申请信息公开，并非到中南海周边信访。但北京市公安局西城分局府右街派出所对其作出训诫的时间是2014年9月23日，该训诫书证明的事实与上诉人的主张并不一致。
上诉人以被上诉人出具的《行政拘留家属通知书》既没有其丈夫曾祥虎的签名，又没有通知曾祥虎，主张被上诉人程序违法。但二审庭审中，上诉人丈夫曾祥虎并不否认其在2014年9月26日已知悉陈华萍被拘留，并于当天到拘留所看望了陈华萍。作为上诉人的丈夫，曾祥虎的知情权并未受到影响。
上诉人上诉称，被上诉人在作出行政处罚的过程中未保证其饮食和必要的休息时间，二审庭审中，上诉人又进一步明确被上诉人主要是未能保证其必要的休息时间。对此，被上诉人的代理人在答辩状以及二审庭审中已作详尽解释，其所作解释证明被上诉人在作出行政处罚过程中已尽可能保证了上诉人必要的休息时间。针对被上诉人所作解释，上诉人未明确提出异议。
因被上诉人对上诉人作出的行政处罚不违反法律规定，故上诉人提出的赔偿请求不能得到支持。
综上，被上诉人对上诉人作出的处罚决定并无不当，原审法院判决维持被上诉人作出的处罚决定并驳回上诉人的其他诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人陈华萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一五年二月六日
书 记 员 宋佳佳