湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)鄂襄阳中行初字第00048号原告谷城兴豪液化气站（注册号：420625600024331），住所地：谷城县城关镇邱家楼村。经营者常豪善，男，1954年8月1日出生，汉族，住湖北省谷城县，经营者徐兴敏，女，1962年3月14日出生，汉族，住湖北省谷城县，委托代理人常堃（系常豪善、徐兴敏之女），1985年11月9日出生，汉族，住山东省烟台市芝罘区，特别授权代理。委托代理人魏平，北京盈科（武汉）律师事务所律师。一般授权代理。被告谷城县人民政府，住所地：谷城县县府街54号。法定代表人龙小红，县长。委托代理人冯玉强，谷城县人民政府副县长。特别授权代理。委托代理人赵俊，谷城县人民政府法制办公室副主任。特别授权代理。被告谷城县城乡建设局，住所地：谷城县中华街5号。法定代表人张光炬，该局局长。委托代理人常先锋，谷城县城乡建设局副局长。一般授权代理。委托代理人陈启顺，湖北筑阳律师事务所律师。一般授权代理。被告谷城县国土资源局，住所地：谷城县谷伯街1号。法定代表人辛仁堂，该局局长。委托代理人郭世斌，谷城县国土资源局执法监察大队大队长。特别授权代理。委托代理人程东海，湖北谷伯律师事务所律师。特别授权代理。原告谷城兴豪液化气站诉被告谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局土地收储一案，本院于2015年5月7日受理后向谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年7月27日公开开庭进行了审理，原告谷城兴豪液化气站经营者常豪善及其委托代理人常堃、魏平，被告谷城县人民政府的委托代理人赵俊，被告谷城县城乡建设局的委托代理人陈启顺，被告谷城县国土资源局的委托代理人郭世斌、程东海到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告谷城兴豪液化气站诉称，原告于2002年8月通过国有土地出让的方式取得商服用途的国有土地使用权证。2014年5月，谷城县城乡建设局及谷城县人民政府的工作人员到原告经营场所，口头表达了有意通过土地收购储备的方式收回原告的国有土地使用权。为配合土地收储，2014年5月26日，原告与谷城县城乡建设局签订了《谷城兴豪液化气站库存待售商品处理协议》。2014年6月5日，谷城县城乡建设局向原告送达了评估机构选任确认书。2014年9月30日，谷城县人民政府向原告送达了三份评估报告（谷城县国土资源局委托的土地评估，谷城县人民政府委托的房产及设备和地上附着物评估），评估报告送达后，谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局的土地收储行为皆无下文。原告于2015年4月1日向谷城县土地收购储备中心申请信息公开，2015年4月3日，谷城县土地收购储备中心书面答复原告的土地不在其收储的地块范围，未列入其收储计划。综上，原告认为，谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局违反法律规定和法定程序，对原告的土地及房屋进行收储，导致原告长时间停止经营，五名员工失业。为维护其合法权益，诉至本院，一、请求依法确认谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局对原告拥有土地使用权〔地籍号：27-（4）-197〕的土地收储行为违法。二、请求依法判令谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局赔偿原告因其具体行政行为所导致的经济损失每月39148.15元，共计人民币469777.8元（赔偿期间从2014年6月始至本案起诉之日止）。三、请求判令本案诉讼费由被告承担。被告谷城县人民政府答辩称，原告的诉称与事实严重不符，原告自2008年5月以来处于违法经营状态中，2009年12月23日，谷城县质量技术监督局认为原告未经许可仍继续擅自从事气瓶充装活动，违反了《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款的规定，作出（谷）质技监罚字〔2009〕第8063号行政处罚决定书，对其依法取缔和处以罚款35万元的行政处罚。2013年8月8日，谷城县城乡建设局因原告未取得《燃气经营许可证》，对其下达了谷建停字〔2013〕第5号责令停止违法经营行为通知书。因原告违法经营存在重大安全隐患，谷城县人民政府协调燃气主管部门谷城县城乡建设局等职能部门协助原告消除安全隐患的行为，是行政执法行为的延续，并非原告所称的土地收储行为。土地收储应由法定机构进行，目前还没有进入收储程序。原告负责人常豪善在2013年8月8日接受谷城县城乡建设局执法人员调查询问笔录中表示从2013年7月5日已经没有经营了，即不存在经营损失问题，更不存在土地收储赔偿问题。故请求人民法院依法驳回原告所有诉讼请求。被告谷城县城乡建设局答辩称，土地收储行为不是谷城县城乡建设局的债权范围，原告将谷城县城乡建设局列为被告错误。谷城县城乡建设局与原告签订《谷城兴豪液化气站库存待售商品处理协议》的原因是因原告库存商品（含液化石油气及家用钢瓶）无法及时销售，而液化石油气体具有易燃易爆的属性，该站地处城区，长期留存存在重大安全隐患，谷城县城乡建设局与原告签订协议处置安全隐患，与土地收储无关。原告未取得《燃气经营许可证》，在2013年8月8日接受谷城县城乡建设局执法人员调查询问笔录中表示从2013年7月5日已经没有经营了。综上，原告停止经营是因为不具备合法的经营条件，与是否土地收储行为无关。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告谷城县国土资源局答辩称，谷城县国土资源局原所属的谷城县土地收购储备中心于2006年6月23日经谷城县机构编制委员会以谷编发（2006）17号文件依法批准成立，其主要职责是：负责拟定年度土地收购储备供应计划……。2009年7月22日谷城县机构编制委员会以谷编发（2009）14号文件《关于重组谷城县建设投资经营有限公司的批复》将收储中心的土地储备职能划入该公司，并加挂“谷城县土地收购储备中心”的牌子。2014年7月谷城县机构编制委员会以谷编发（2014）24号文件《关于县土地收购储备中心更名的通知》，决定将收储中心更名为谷城县国土资源交易中心，不再承担土地收购、储备职能，所以，谷城县国土资源局及其所属机构不再具有土地收储职能，原告将谷城县国土资源局列为被告错误。土地评估报告书对原告的权益无任何损害，只是为政府收储该土地做准备。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告谷城县人民政府在法定期间内向本院提交的证据材料有：1、2009年12月23日，谷城县质量技术监督局作出的（谷）质技监罚字〔2009〕第8063号行政处罚决定书复印件。证明原告自2008年5月以来处于违法经营状态中，原告未经许可仍继续擅自从事气瓶充装活动，其违反了《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款的规定，对其依法取缔和处以罚款35万元。2、2013年8月8日，谷城县城乡建设局对谷城兴豪液化气站下达的谷建停字〔2013〕第5号《责令停止违法经营行为通知书》复印件。证明因原告未取得《燃气经营许可证》，违法经营存在重大安全隐患，谷城县城乡建设局已责令谷城兴豪液化气站从2013年8月8日起立即停止违法经营行为。3、谷城县城建执法案件调查询问笔录复印件。证明常豪善在2013年8月8日接受谷城县城乡建设局执法人员调查询问笔录中自称从2013年7月5日已经主动停止经营，即不存在经营损失问题，更不存在土地收储赔偿问题。被告谷城县城乡建设局在法定期间内向本院提交的证据材料有：1、2013年8月8日，谷城县城乡建设局对谷城兴豪液化气站下达的谷建停字〔2013〕第5号《责令停止违法经营行为通知书》复印件。证明目的与谷城县人民政府提交的证据2一致。2、谷城县城建执法案件调查询问笔录复印件。证明目的与谷城县人民政府提交的证据3一致。3、谷城兴豪液化气站库存待售商品处理协议复印件。证明谷城兴豪液化气站存在安全问题，无法继续经营，谷城县城乡建设局受委托协助处理库存待售商品。被告谷城县国土资源局在法定期间内向本院提交的证据材料有：1、2009年12月23日，谷城县质量技术监督局作出的（谷）质技监罚字〔2009〕第8063号行政处罚决定书复印件。证明目的与谷城县人民政府提交的证据1一致。2、2013年8月8日，谷城县城乡建设局对谷城兴豪液化气站下达的谷建停字〔2013〕第5号《责令停止违法经营行为通知书》复印件。证明目的与谷城县人民政府提交的证据2一致。3、谷城县城建执法案件调查询问笔录复印件。证明目的与谷城县人民政府提交的证据3一致。4、事业单位法人证书复印件。证明谷城县国土资源交易中心的业务范围，谷城县国土资源局及其所属机构不再具有土地收储职能。原告谷城兴豪液化气站向本院提交的证据材料有：1、注册号：420625600024331的《个体工商户营业执照》复印件。证明原告有合法的诉讼主体资格。2、谷城国用（2002）字第01-0377号国有土地使用权证及房产所有权证复印件。证明原告合法的土地使用权和房产所有权身份。3、谷城兴豪液化气站库存待售商品处理协议复印件。证明是政府的土地收储行为。4、2014年5月30日，谷城县国土资源局土地使用权出让评估摇号确认书、评估机构确认通知、评估被告复印件。证明谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局对原告的土地储备行为组织评估的法律事实。5、谷城县土地收购储备中心关于常豪善申请所需信息的回复复印件。证明原告所拥有的土地使用权不在收储计划地块范围。6、2013年6月1日至2013年6月30日（201102）鄂地完电：020604127）税收通用完税证复印件。证明原告因违法收储导致经济损失的依据。7、特种设备作业人员证件复印件。证明原告因违法收储导致经济损失的依据。8、湖北正洪房地产开发有限责任公司（城关镇邱家楼社区）建设用地规划红线图及图片复印件。证明原告为此主动消除安全隐患。庭前质证时，当事人双方对上述证据均发表了质证意见，并在庭审中再次进行了确认。原告谷城兴豪液化气站对被告谷城县人民政府提供的所有证据的真实性无异议，但对其合法性和关联性有异议；原告对被告谷城县城乡建设局提供的前二份证据的质证意见与谷城县人民政府提供证据的质证意见相同。对其提供的第三份证据“谷城兴豪液化气站库存待售商品处理协议”的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议；原告对被告谷城县国土资源局提供的前三份证据的质证意见与谷城县人民政府提供证据的质证意见相同。对其提供的第四份证据“事业单位法人证书”的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议。被告谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局对原告谷城兴豪液化气站提供的所有证据的真实性无异议。对其提供的第一份证据无异议，但对其提供的第二份、第五份、第七份、第八份证据的关联性有异议，对其提供的第三份、第四份、第六份证据的合法性、关联性有异议。对当事人双方提供的与本案具有关联性、客观真实、并符合行政诉讼法关于证据规定的证据，本院予以采信。根据本案有效证据，本院确认以下案件事实：原告谷城兴豪液化气站于2002年8月通过出让方式取得了位于谷城县城关镇邱家楼村四组，地号为012704197，用途为商服，使用期限至2052年4月29日，使用权面积为1853.9平方米的土地使用权，此后开始从事液化石油气、钢瓶等物品的销售。谷城县质量技术监督局认为原告取得的《气瓶充装许可证》已于2008年5月29日到期，在未获得有效的《气瓶充装许可证》情况下，仍然继续擅自从事气瓶充装活动，违反了《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款的规定，于2009年12月23日，对原告谷城兴豪液化气站经营者常豪善、徐兴敏作出（谷）质技监罚字〔2009〕第8063号行政处罚决定书，决定给予原告1、依法取缔；2、处以三十五万元罚款的行政处罚。2013年8月8日，谷城县城乡建设局以谷城兴豪液化气站未取得《燃气经营许可证》为由，对其下达谷建停字〔2013〕第5号《责令停止违法经营行为通知书》，责令原告从即日起立即停止违法经营行为。2013年8月8日，常豪善接受谷城县城乡建设局执法人员调查询问时，在谷城县城建执法案件调查询问笔录中载明，其自称谷城兴豪液化气站于2013年7月5日已经没有经营了。2014年5月26日，谷城县城乡建设局与原告签订“谷城兴豪液化气站库存待售商品处理协议”，协议称，因多方原因，导致谷城兴豪液化气站库存商品（含液化石油气及家用钢瓶）无法及时销售，留存至今。因液化石油气体易燃易爆的属性，谷城县城乡建设局受谷城县人民政府委托负责牵头协调处理谷城兴豪液化气站库存商品。该协议还约定了双方的权利义务，商品内容、数量及价格，商品转运的安排，付款时间和方式，发生争议的处理和其他事项。2014年5月30日，谷城县国土资源局组织对拟出让土地位于邱家楼兴豪液化气站1853.9平方米的土地使用权出让评估公开摇号，摇号确认湖北玖誉土地评估勘测有限公司为该拟出让土地评估机构。2014年6月3日，谷城县城乡建设局向谷城兴豪液化气站发出：“根据有关法律法规规定和县政府专题协调会议精神，拟请具有相应资质、双方认可的评估机构对你站使用的国有土地及其地上附着物依法评估并依法补偿（相关法律文书将依法送达），请予支持配合。”的通知。2015年4月1日，常豪善向谷城县土地收购储备中心申请信息公开，2015年4月3日，谷城县土地收购储备中心书面答复常豪善，其拥有的土地不在谷城县土地收购储备中心收储地块之内，目前谷城县土地收购储备中心没有收到其拥有使用权的土地予以收储的要求，为此未列入谷城县土地收购储备中心收储计划。为此，原告谷城兴豪液化气站认为，被告谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局对原告的土地及房屋进行收储违反法律规定和法定程序，于2015年5月7日诉至本院。本院认为，土地收储是指土地储备机构动用国家优先购买权力，对流入土地市场的土地使用权进行购买，通过土地整理后作为储备用地的过程。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。本案中，原告谷城兴豪液化气站未与土地储备机构签订土地使用权收购合同，也未与谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局中的任何一个行政机关签订有关土地使用权收购合同或协议。谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局未向原告谷城兴豪液化气站作出任何书面承诺或作出决定对其享有的土地使用权予以收购，对其土地使用权未产生不利后果。谷城县城乡建设局与原告城兴豪液化气站签订“谷城兴豪液化气站库存待售商品处理协议”，以及谷城县国土资源局对原告土地使用权选定评估机构进行评估的行为，不能证实该行为属于土地收储行为。待售商品处理协议和土地使用权评估对于土地收储或者土地使用权出让，一般只能作为预备性或者中间性的行政行为，原告谷城兴豪液化气站对尚未实施的土地收储行为提起行政诉讼，不属于人民法院审查范围。原告谷城兴豪液化气站若认为谷城县城乡建设局与其签订待售商品处理协议的行为，或者谷城县国土资源局对原告土地使用权选定评估机构进行评估的行为侵害了自己的合法权益，可就“协议”或“评估”行为，另行主张权利。因此，原告谷城兴豪液化气站请求依法确认被告谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局对原告拥有土地使用权〔地籍号：27-（4）-197〕的土地收储行为违法的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。本案中，原告谷城兴豪液化气站因未获得有效的《气瓶充装许可证》以及未取得《燃气经营许可证》。2013年8月8日，其经营者常豪善在接受谷城县城乡建设局执法人员调查询问时，自称谷城兴豪液化气站于2013年7月5日已经停止经营。2014年5月26日，谷城县城乡建设局与原告签订协议的行为和谷城县国土资源局对原告土地使用权选定评估机构进行评估的行为，均发生在2013年7月5日之后。故原告谷城兴豪液化气站认为，上述行为导致原告长时间停止经营和五名员工失业，对原告造成了巨大经济损失的理由不能成立。因此，其请求判令被告谷城县人民政府、谷城县城乡建设局、谷城县国土资源局赔偿原告人民币469777.8元的主张，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告谷城兴豪液化气站的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谷城兴豪液化气站负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。（上诉人在提交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省财政厅非税收入财政专户，开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行，账号：05×××69-1，并请在缴款凭据用途栏内注明“湖北省高级人民法院”或编码“103001”，也可以直接到湖北省高级人民法院交费。上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。）审 判 长  程 勇审 判 员  曾建彬代理审判员  董 红二〇一五年十月三十日书 记 员  李晶晶