湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂28行终26号
上诉人彭忠义承包经营户。
农户代表人彭忠义，男，生于1955年3月4日，汉族，湖北省建始县人，农民，住：建始县，公民身份号码：422822195********。
被上诉人建始县景阳镇人民政府，住所地：建始县景阳镇景阳社区景阳大道18号。
法定代表人毛传顺，该镇镇长。
委托代理人向发平，该镇移民服务中心主任。
委托代理人向爱民，湖北信旦律师事务所律师。
上诉人彭忠义承包经营户因与被上诉人建始县景阳镇人民政府移民安置纠纷一案，不服建始县人民法院（2015）鄂建始行初字第00037号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，原告彭忠义承包经营户居住在建始县景阳镇兴隆寺村8组，系清江水布垭建设工程401米水位下移民搬迁对象。1997年3月23日开展水布垭库区农村人口、房屋及附属构筑物、宅基地淹没调查时，该户共有人口6人，分别为彭忠义、杨大翠、彭绪武、彭孝俊、彭孝玉、彭超。2010年5月9日，彭孝俊与彭忠义分户。
《清江水布垭工程库区建始县移民安置办法》第三条规定：“贯彻开发性移民方针，坚持以土为本，以农为主，因地制宜，就近安置和分散安置相结合以分散安置为主的原则，……”第六条规定：“县人民政府统一领导库区的移民安置工作。县移民局为库区移民安置工作的规划、管理、监督、指导、协调工作。库区各乡镇人民政府负责本辖区内的农村移民安置、集镇迁建和乡镇企业的迁建工作。……”第十条第二款规定：“在库区内有户口但无房屋无承包土地，有房屋但无户口无承包土地的人口或户口在农村的非农业人口，均不按生产安置人口对待。上述人口有房屋且依法取得《土地使用权证》者视同库区移民安排宅基地建房；需进集镇建房者按集镇规划统一管理的要求安排宅基地建房，按库区搬迁对象对待。”第十一条规定：“长江委1997年实物调查登记后，因婚分户且有独立户口簿、独立房产并独立居住生活的，可按实际户及实物指标实施补偿、安置。”第二十四条规定“库区农村移民生产安置对象，是指水布垭工程库区淹没后失去土地的农民。……。库区移民生产安置，原则上要达到每人有一份土地、坚持种植业安置，提倡投亲靠友分散安置，控制自谋职业安置，禁止农转非和保险安置。”第四十条规定：“分散安置。是指在县内交通方便，原则上海拔1000米以下，水，电、路条件较好的农村空闲户（有房屋、有耕地、有山林、无人居住）安置移民。本着移民自愿、购房价格自定、买卖合同自签的原则安置。县乡移民机构和乡镇人民政府要提供信息，积极引导，协助办理相关手续，实行跟踪服务。”第四十条规定：“库区移民生产安置落实后，由库区乡镇人民政府与被安置对象签订合同，发给过渡期生活补助费。”第四十三条规定：“搬迁安置对象由所在乡镇人民政府根据生产安置的实际情况申报方案，县移民局根据有关规定审核后下达计划，所在乡镇人民政府按计划组织实施。”第四十六条规定：“库区农村移民在生产安置措施的搬迁建房地点确定后，由所在乡镇人民政府与有关农户签订合同，按照规划标准对其房屋及附属构筑物补偿，……”2007年4月6日，清江水布垭工程库区建始县移民工作领导小组办公室以建移组[2007]2号文印发《景阳新镇移民迁建实施细则》，其中第三条规定：“根据长江水利委员会1997年淹没实物指标调查登记，景阳老集镇建成区范围界定为大坝村六组和马鞍山村七组所辖区域，街道范围界定为景阳索道桥南端至粮管所大门水位线在401米以下的街道。”同时第四条对在景阳新集镇对老集镇居民户、建成区农户、新址占地农户的安置对象及安置区域进行了界定。
2007年8月27日，建始县景阳镇移民服务中心向彭忠义发出通知，通知其参加景阳镇农村移民在新集镇落实宅基地公开竞买活动。2007年9月18日，建始县景阳镇人民政府以景政文[2007]35号《关于拍卖杨柳坪西居民小区二十二宗房屋土地使用权的报告》向建始县人民政府请求，请示对在规划的居民范围内尚余部分房屋土地使用权竞价出售，拍卖对象为景阳镇范围内尚未安置的集镇居民户、建成区农户、401米水位下库区尚未安置的农村移民户。2007年9月20日，建始县景阳镇人民政府在取得建始县人民政府的同意后发布景[2007]字第1号《国有土地使用权拍卖出让公告》。2007年9月27日，彭忠义向建始县景阳镇人民政府递交了参与竞买国有土地使用权的申请。2007年9月28日，彭忠义以444元/㎡的价格竞得编号为41号的一宗面积为156.13㎡土地，彭忠义支付了69321.72元购买款。此后，彭忠义在竞买取得的宅基地上修建房屋四层。自2007年2月至2010年6月，彭忠义共领取了移民补偿款291037.00元，但未签订移民安置协议。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”彭忠义于2007年9月28日参加被告建始县景阳镇人民政府组织实施的宅基地拍卖活动，现起诉请求确认被告采取竞价拍卖方式给原告等景阳镇兴隆寺村8组移民出让宅基地的具体行政行为违法，已超过了法定的起诉期限，依法应不予受理。国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条规定：“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。”第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上人民政府负责移民安置规划的组织实施。”《清江水布垭水利枢纽工程库区移民安置实施管理办法》第六条规定：“水布垭工程库区移民实行省政府统一领导、恩施州负责，县（市）组织实施的管理体制。”第七条第三款规定：“库区县（市）移民管理机构在各县（市）人民政府领导下、负责本行政区移民安置规划，组织移民搬迁和移民生产生活安置工作。”以上规定均明确县级以上地方人民政府为移民安置工作的责任主体。《清江水布垭工程库区建始县移民安置办法》第六条规定：“县人民政府统一领导库区的移民安置工作。县移民局为库区移民安置工作的规划、管理、监督、指导、协调工作。库区各乡镇人民政府负责本辖区内的农村移民安置、集镇迁建和乡镇企业的迁建工作。……”第二十七条规定：“库区移民补偿资金额度以《规划报告》确定的为依据，与移民任务挂钩，实行指标包干、据实结算。项目包干额和年度计划由县人民政府审批，移民管理部门组织实施。”上述规定均为建始县人民政府对于清江水布垭库区移民安置工作的具体安排，授权行为源于法律、法规的规定，被告建始县景阳镇人民政府系受建始县人民政府委托从事该辖区内的移民安置工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”原告坚持认为被告建始县景阳镇人民政府是本案的适格主体，与法律、法规的规定不符，属于“起诉人错列被告且拒绝变更”。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第（二）项的规定，裁定驳回原告彭忠义承包经营户的起诉。
上诉人彭忠义不服原审法院前述裁定，上诉称：一、起诉没有超过法定的起诉期限。一是依据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，在二十年之内，行政行为相对人随时可以提起行政诉讼。有关宅基地等不动产的行政诉讼时效并不是六个月，而是二十年。一审不能只顾第一款二忽略第二款，从2007年9月28日至今尚未超过二十年；二是彭忠义至今未签订移民安置协议，在经过十多年恳请安置未果的情况下，上诉人依法有权起诉要求被告履行移民安置责任。二、上诉人起诉对象正确，即使错列被告，也不存在拒绝变更。首先，一审理解法律规定有误，属于扩大解释，景阳镇人民政府并不是《行政诉讼法》中的“受委托的组织”。其次，景阳镇人民政府履行移民安置责任符合法律规定。最后，在出售宅基地等行为中，景阳镇政府以自己的名义实施行政行为，县政府批准其公开竞价拍卖宅基地属于内部行政行为，景阳镇政府的行为让县政府买单于法无据，应当由景阳镇政府对违法拍卖土地，拖延安置居民的行为负责。请求二审撤销原裁定，指令建始县人民法院继续审理本案。
本院认为，所谓涉不动产案件，是指公民、法人或者其他组织因不动产所有权或使用权与行政机关发生行政争议，而向人民法院提起诉讼的案件。而本案却是被上诉人建始县景阳镇人民政府采取竞价拍卖方式给上诉人等出让宅基地的行为，该行为性质应为因双方合意达成行政协议，被上诉人予以认可的行政确认行为，因此，上诉人称因本案系涉及不动产的案件，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。一审裁定以超过起诉期限为裁判理由之一驳回起诉，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 蔡 斌
审判员 李 野
审判员 曾俊铭
二〇一六年四月二十六日
书记员 王豫娥