青海省格尔木市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青2801行初4号
原告格尔木大势利机械工程有限责任公司。
法定代表人李艳辉，总经理。
委托代理人马福收，青海盐成律师事务所律师。
被告茫崖行政委员会人力资源和社会保障局。
法定代表人王燕芳，局长。
行政机关负责人张顺，茫崖行政委员会人力资源和社会保障局副局长。
委托代理人郑淑蓓，青海法脉律师事务所律师。
委托代理人李户春，男，1985年1月14日生，汉族。
第三人茫崖兴元钾肥有限责任公司。
法定代表人罗德强，总经理。
委托代理人赵海宁，青海法脉律师事务所律师。
委托代理人尹彩霞，青海法脉律师事务所律师。
原告格尔木大势利机械工程有限责任公司不服被告茫崖行政委员会人力资源和社会保障局于2016年5月6日作出的茫人社监令字[2016]第04号《劳动保障监察责令改正决定书》，于2016年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月11日立案后，于2016年5月17日向被告送达了起诉状副本及开庭应诉通知书。被告于2016年6月14日以本案处理结果与茫崖兴元钾肥有限责任公司有利害关系为由，向本院申请追加茫崖兴元钾肥有限责任公司为第三人，本院予以准许，本院于2016年6月17日向第三人茫崖兴元钾肥有限责任公司送达开庭应诉手续。本院依法组成合议庭，于2016年8月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人马福收，被告行政机关负责人张顺及委托代理人郑淑蓓、李户春，第三人委托代理人赵海宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月6日，被告作出茫人社监令字[2016]第04号《劳动保障监察责令改正决定书》，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条决定责令原告务必于2016年5月11日11时前支付石大宝、石杰等23人剩余工资共计209322元，并将改正情况以书面的形式报被告。
原告格尔木大势利机械工程有限责任公司诉称，被告作出的涉案决定书程序违法，卷宗没有立案手续，被告答辩状中称2016年5月4日接到投诉，庭审时却称2016年5月5日接到投诉，2016年5月6日王延明填写投诉登记表，其前后陈述矛盾。被告以群体性事件为由，在2016年5月6日完成调查并作出涉案决定书，没有给原告陈述、申辩及举证的时间和权利。被告对原告及第三人均没有做任何调查、询问，仅凭部分农民工的一面之辞所认定的事实错误。原告与第三人签订的《产品包装合同》至2015年12月底完工，第三人亦在2015年12月份付清原告的费用，原告也付清了涉案23名农民工的工资，涉案23名农民工不再是原告的人员，系第三人在2016年重新雇佣的人员，原告与第三人之间还有其他经济纠纷，但不涉及本案农民工。2016年5月9日被告将涉案决定书以彩信的方式发送给原告法定代表人李艳辉，且在公安机关打电话称要刑拘李艳辉时，李艳辉才知晓被告作出涉案决定书一事，为不受刑事追究，李艳辉遂委托其哥哥李艳明到被告处领取涉案决定书，现向法院起诉要求：1、依法撤销被告作出的茫人社监令字[2016]第04号《劳动保障监察责令改正决定书》；2、诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张向本院提交以下证据材料和法律依据：
1、《产品包装合同》一份，欲证明：原告与第三人的合同已在2015年12月15日截止，双方没有约定工作量，约定按月支付；
2、2016年5月10日，石大宝等19人签名捺印的证明一份，欲证明：原告收到涉案决定书后找到涉案部分农民工，涉案部分农民工称其于2015年7月到12月底由原告雇佣在第三人处从事包装、装运等工作，原告已经付清劳务费，从2016年起由第三人雇佣，与原告再无劳务关系；
3、原告在第三人处录制的涉案农民工与第三人工作人员韩仁建交涉的视频资料一份，欲证明：第三人领导给涉案农民工开会，要求涉案农民工按照其说法做就可以要到工资，故原告认为被告所作的询问笔录存在虚假的可能，由于原告与第三人发生矛盾，第三人有转嫁责任的嫌疑。
被告茫崖行政委员会人力资源和社会保障局辩称，2016年5月5日，被告接到涉案19名农民工代表22人的书面申请书，2016年5月6日王延明填写投诉登记表，由于是群体性事件，被告适用应急预案对以上23名农民工讨薪事件一并开展调查取证工作，依据《劳动保障监察条例》第14条规定依法立案，事后补制立案登记手续。劳动和社会保障部劳社部发[2005]12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》要求，用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）……；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。其中，（一）、（三）、（四）项的有关凭证由用人单位负举证责任。被告依据最高人民法院、最高人民检察院、人力资源社会保障部及公安部联合下发的人社部发[2014]第100号《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》第一条、第二条及《劳动保障监察条例》第十九条的规定，电话告知李艳辉欲作出涉案决定书及依据的事实，亦听取了原告的申辩和陈述，并要求李艳辉前往被告处协助调查，但李艳辉称石大宝、石杰等23名工人与其不存在劳动关系，也不会提交相关的工资考勤证明，拒绝来被告单位配合调查。被告在原告不提供材料的情况下，依法到第三人处进行调查、对涉案部分农民工进行询问，查明涉案23名农民工是原告雇佣到第三人处干活的人员。并依照工人提交的工资表、考勤表确认了工人工资数额，并扣除工人借支的40000元，由于涉案工人的工头是李艳辉的哥哥李艳明，其不提供拖欠工资证据，故其11000元劳务费未记入内。
原告庭审中认可2015年与涉案工人有劳动关系，但原告未提供与涉案工人在2016年解除或终止劳动关系的材料，原告与涉案23名工人的劳动关系一直延续。由于李艳辉不到被告处领取决定书，被告于2016年5月6日在第三人处以张贴方式向原告送达涉案决定书。2016年5月10日，原告委托李艳明到被告处领取涉案决定书。被告对拖欠农民工工资有行政执法权，亦没有超越职权范围，被告作出该决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告为证明被诉行政行为合法，提交以下证据材料和法律依据：
1、劳动保障监察案卷卷宗表、投诉登记表、投诉申请书各一份；农民工代表石大宝提交23名农民工工资表一份、考勤表六页；被告录制23名农民工自2016年5月5日至5月11日冲击被告单位的视频资料一份。欲证明：2016年5月5日、6日石大宝等23名农民工到被告单位投诉，称系原告的工人，自2016年2月25日至2016年5月1日期间对原告承包第三人的产品进行包装装卸工作，除23名农民工预支部分款项外，原告对欠付工资未发放，系一起群体性事件；
2、第三人向被告提供的原告与第三人经济纠纷情况说明复印件一份、原告与第三人签订的《产品包装合同》复印件一份，被告对赵守志、宋富花、任玉江、屈奎善、邵国荣、石大宝、何丽、王振强制作的询问笔录各一份，郭兆军、王积寿、赵守志、屈宗智、王振强、王振军、王延明、苏天军、刘发贵、任玉江、向芝云、丁祥祥、何平莉、石杰、石大宝、邵国荣、赵丽琴、王吉平、屈奎善、宋富花、何丽、杨守鹏、侯金霞的身份证复印件各一份及2016年5月6日被告与李艳辉的通话记录一份。欲证明：第三人将其产品的包装装卸工作承包给原告，承包期自2015年7月15日至2015年12月15日，2015年原告未完成工作，故原告在2016年继续履行未完成的工作，涉案23名农民工是原告雇佣到第三人处干活的人员，其中9名农民工均称系原告雇佣的人员。被告与原告法定代表人李艳辉电话联系，告知李艳辉相关情况，并要求其到被告处配合解决问题，但李艳辉以22名农民工与原告不存在劳务关系为由，明确拒绝到被告处配合解决，亦拒绝提供工资表；
3、2016年5月6日，原告与被告工作人员通话明细一份，茫人社监令字（2016）第04号《劳动保障监察责令改正决定书》一份及张贴该决定书过程的照片七张。欲证明：原告于2016年5月6日依法进行调查了解，认定23名农民工为原告雇员，欲作出责令改正决定书前，依法向原告履行了告知义务，后作出茫人社监令字[2016]第04号《劳动保障监察责令改正决定书》，责令原告在2016年5月11日11时支付拖欠农民工的工资，并以张贴的方式向原告送达；
4、2016年5月9日，被告工作人员与李艳辉的通话明细一份，原告给李艳明出具的授权委托书及提供的营业执照、法定代表人身份证明、李艳辉身份证各一份，劳动保障监察送达回执一份。欲证明：2016年5月9日上午11点34分，被告再次给李艳辉打电话，李艳辉称其生病，不能亲自来被告处，遂委托其哥哥李艳明到被告处商量拖欠农民工工资的事宜；
5、第三人出具的委托书、证明及收条各一份，22名农民工工资表一份及收条22份。欲证明：2016年5月11日，由于原告不支付农民工工资，引起群体性闹事，被告根据工程发包方是第三人，对工资的发放有监督的责任，与第三人领导沟通，要求第三人按照决定书的数额代原告垫付费用，并给第三人工资总额为248322元工资表，第三人付款时应一名农民工要求多支付1000元，数额为249322元；
6、《中华人民共和国劳动保障监察条例》，人社部发[2012]3号《关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》，最高人民法院、最高人民检察院、人力资源社会保障部及公安部人社部发[2014]第100号《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》及海西州中级人民法院、海西州人民检察院、海西州人力资源和社会保障局、海西州公安局西人社局[2013]138号《海西州拒不支付劳动报酬案件移送和查处工作实施办法》。欲证明：被告作出的《责令改正决定书》的程序合法；
7、2016年5月5日视频资料一份，欲证明：被告作出涉案决定书的询问、调查过程。
第三人茫崖兴元钾肥有限责任公司称，韩仁建系第三人副经理。第三人与原告在2015年7月15日签订《产品包装合同》，内容为接料、挑拣、码垛、装运等，期限为2015年7月15日至2015年12月15日，第三人按照生产的数量给原告进行结算和付款，第三人在该期间生产28180.65吨硫酸钾，原告只完成了9615吨，剩余18565.65吨没有完成，故原告在2016年继续履行该合同。对被告作出涉案决定书所认定的事实、适用的法律、办案程序及职权范围没有意见。由于原告未按该决定书的内容支付农民工工资，第三人应被告要求代为支付22名工人工资249322元，第三人保留对原告的追偿权。
第三人向本院提交了以下证据材料：
1、《产品包装合同》一份，欲证明：原告与第三人签订合同的内容，原告在2015年没有完成，在2016年继续履行该合同；
2、原告的结算单、第三人的入库单，欲证明：第三人按照合同约定按月结算支付了2万余吨的费用，但原告对1万余吨的产品没有完成，需要在2016年继续履行；
3、2015年出货单原件128张及2016年1月出货单原件14张，欲证明：与入库单相比较，原告在2015年没有完成劳务合同，应在2016年继续履行合同。
经庭审质证，被告对原告提交的证据提出如下质证意见：
认可证据1的真实性，但合同期满并不能证明该合同已经履行完毕，亦无法证明涉案23名农民工不是原告所雇佣；
对证据2的真实性不予认可，对原告取得该证据的方式及过程有异议，原告存在恶意；
对证据3不予认可，没有原始载体，时间、地点、人物不能确定，没有具体图像，内容听不清。
第三人对原告提交的证据提出如下质证意见：
认可证据1的真实性，第三人已经按月支付原告款项，原告没有装运完成，需在2016年继续履行该合同；
对证据2的真实性及证明方向不认可，涉案农民工不是第三人雇佣的；
对证据3不予认可，看不清具体图像，亦没有第三人领导教唆农民工的内容。
原告对被告提交的证据提出如下质证意见：
1、对卷宗封面不予认可，系被告单位定卷制作的，对于王延明填写投诉登记表认可，落款时间为2016年5月6日，非被告所述2016年5月5日立案登记，且被投诉人是韩仁建（第三人的主管），显示是第三人通过一个姓屈的工人找来涉案23名农民工干活；对申请书不认可，该申请书上李艳明的签字非本人所签，签字为19人，非22人或23人，内容与投诉登记表的内容截然不同；被告在2016年5月6日作出决定书，而视频资料显示录制时间都在2016年5月11日，该视频资料与本案无关；对工资表、考勤表不予认可，没有制表人、制表时间及考勤人签名，且有涂改的痕迹，应为后补的，不是原告的考勤表和工资表，支付工资也非原告的职责范围；
2、对第三人出具的经过说明的内容不发表意见，该说明是第三人5月8日出具，属被告作出决定书后补充的证据，被告程序违法；对《产品包装合同》认可，该合同显示合同期限为2015年7月15日至12月15日，按照进度按月结算，不是按照第三人的生产数量结算。对农民工的询问笔录不予认可，所有笔录内容基本一致，该询问笔录不是2016年5月5日制作的，应是事后补制；对通话明细的真实性没有异议，但不能证实被告按照法律规定对原告履行了告知义务，根据法律规定，被告作出决定书应当给当事人3至5天答辩和申辩的权利；
3、对通话明细认可，是李艳辉打给被告的，被告要求李艳辉到被告处接受调查，未告知原告有陈述和申辩的权利，由于李艳辉在格尔木有事走不开，要求晚几天去配合调查。被告以此作为履行了对原告的告知义务不合法；被告作出的决定书所认定的人数和钱数与申请书及工资表中的不一致，申请表中有李艳明的姓名，支付工资时又将李艳明剔除，属事实不清；2016年5月6日被告以张贴形式向原告送达涉案决定书程序违法，原告作为公司，被告可以直接送达或者按照民事诉讼法的相关规定送达，被告张贴在第三人的厂区内，原告是无法看到的；
4、对通话明细认可，由于被告将决定书以彩信的方式发送给李艳辉，同时公安机关称李艳辉拒不支付劳动报酬，会构成犯罪，为避免被公安机关刑事拘留，原告据彩信到法院立案，但法院告知原告必须提交决定书原件，李艳辉逐委托李艳明在2016年5月10日到被告处领取了涉案决定书；
5、对第三人出具的委托书、证明没有意见，涉案决定书认定的工资数额为209322元，被告给第三人的工资表上显示的数额是248322元，第三人向涉案工人支付的劳务费数额又为249322元，第三人支付的工资数额及人数与涉案决定书不相符，说明被告作出的决定书事实不清；
6、对法律、法规本身没有意见，对被告享有涉案执法权无异议，但被告作出的涉案决定书只适用了《劳动法》第50条、第91条和《劳动保障监察条例》第30条第3项，没有适用其他法律、法规，被告提交的其他法律、法规等不能作为涉案决定书的法律依据；
7、根据行政诉讼法规定，被告应该在答辩期内提交证据，被告超过举证时间提交的视频资料，原告不予认可。
第三人对被告提交的证据提出如下质证意见：
1、对投诉登记表予以认可，对申请书、考勤表及视频资料的情况不清楚，不发表质证意见，工资表加盖被告的公章，第三人按照被告提供的工资表垫付的工资予以认可；
2、对原告与第三人的经过说明、《产品包装合同》、询问笔录及农民工的身份证信息予以认可，被告与李艳辉的通话明细与第三人无关，不予质证；
3、通话明细与第三人无关，不予质证，对被告作出的茫人社监令字[2016]第04号《劳动保障监察责令改正决定书》及张贴送达该决定书的照片认可；
证据4、6与第三人无关，不予质证，对证据5、7的真实性及证明的问题认可。
原告对第三人提交的证据提出如下质证意见：
认可证据1的真实性，该合同已经终止，没有继续履行，
对证据2本身认可，该证据显示双方按月结算至2015年12月，与合同约定时间一致，第三人未出示2016年1月后的结算证据，说明原告与第三人此后没有产品包装的经济往来，
对证据3的真实性认可，原告与第三人合同约定按月结算，第三人有留存货运单的可能性，不能证实原告在2016年继续履行合同。
被告对第三人提交的证据的真实性和及所证明问题均予以认可。
经审理查明，2015年，原告与第三人签订《产品包装合同》一份，约定第三人按每吨14元的包装价格将产品包装承包给原告，内容包括接料、挑拣、码垛、装运等，期限自2015年7月15日至2015年12月15日止，劳务费用由第三人按月支付，原告开具普通劳务税票；作业地点在第三人厂区包装车间内，并约定双方的权利、义务。
被告接到2016年5月5日签有王振强等姓名的书面申请书一份，载明：“石大宝、石杰等22人，从2016年2月25日开始到兴元钾肥外包大势利公司干活，到5月1日结束，当时老板口头约定装卸工每月6000元，车间包装男工5000元，女工4500元，其中带班班长6000元，炊事员5000元，工资共计（附工资表一份）期间剩余工资未发放，老板：李艳辉”。所附的工资表显示：除李艳明（11000元）外，其余22人应发工资248322元，借支50000元，剩余工资198322元。
2016年5月6日，王延明填写的投诉登记表显示：被投诉人为韩仁建（系第三人副经理），投诉内容为其代表集体工人于2016年2月25日至2016年5月6日索要工资，与第三人主要负责人韩仁建反映后拒绝处理。同日，被告分别对赵守志、宋富花、任玉江、屈奎善、邵国荣、石大宝、何丽、王振强制作询问笔录，上述八人均称与原告未签订书面劳动合同，与李艳辉约定工资数额，由李艳辉发放其工资。
同日，被告作出茫人社监令字[2016]第04号《劳动保障监察责令改正决定书》，认定的事实和证据：2016年5月5日，石大宝、石杰等23人到被告处诉称其于2016年2月25日至2016年4月30日在原告处从事车间包装、装车等工作，至2016年5月4日，原告未全额支付石大宝、石杰等23人工资。现责令原告支付石大宝、石杰等23人剩余工资209322元。原告的行为违反了《劳动法》第五十条之规定，根据《劳动法》第九十一条决定责令原告务必于2016年5月11日11时前支付石大宝、石杰等23人剩余工资共计209322元，并将改正情况以书面的形式报被告。并告知拒不履行该责令改正决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处以2000元以上2万元以下的罚款；如不服该责令改正决定书，可在收到本责令改正决定书之日起60日内向上一级劳动保障行政部门海西州劳动和社会保障局或茫崖行委申请复议，或者自收到本责令改正决定书之日起三个月内向茫崖矿区人民法院起诉，但不得自行停止执行本改正决定。同日，被告在第三人处张贴该决定书。
2016年5月8日，第三人向被告出具经过说明一份，载明第三人与原告于2015年7月15日签订产品包装合同，将产品包装承包给原告，包括接料、挑拣、码垛、装运等，每吨14元。2015年7月至12月，第三人生产28180.65吨硫酸钾，发运5000吨，每月按每吨14元付给原告，提前支付了2015年所剩余的装卸费用：（28180.65吨-5000吨-709吨）×5元／吨=112358.25元，其中：5000吨是2015年已经装运的数额，709吨是不合格产品而未装运的数额。原告装运18052吨，是延续2015年未完成的装运数量，2016年2月25日，第三人接到订单需发运去年没有发出的产品，原告重新招入了一批包装和装运工，从2月25日-4月底共装运18052吨产品（费用已打包支付），包装硫酸钾2420.25吨和硫酸钾镁肥608.8吨，实际兴元公司应支付大势力公司：（2420.25吨+608.8吨）x14元=42406.7元费用”。
2016年5月10日，原告委托李艳明到被告处领取涉案决定书，次日，原告没有按照决定书的内容支付涉案工人的工资，被告要求第三人按照决定书的数额代原告垫付费用，并给第三人工资总额为248322元的工资表，第三人支付数额为249322元。
本院认为，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。被告作为茫崖行政委员会劳动保障行政部门，分别在2016年5月5日、6日接收涉案投诉人的投诉申请等材料，应当依法对用人单位是否拖欠投诉人工资的情况实施劳动保障监察。被告作出的涉案决定书认定投诉人员系原告工人，原告欠付涉案投诉人员工资209322元，对此依据的证据仅为部分投诉人员的陈述及投诉人提供的工资表、出勤表，且被告提供向第三人调查了解的情况说明系作出涉案决定书之后第三人出具的，不能作为作出涉案行政行为的依据，故被告作出的行政决定认定原告拖欠石大宝、石杰等23人工资209322元的证据不足；被告称2016年5月6日以电话方式向原告法定代表人告知了申辩和举证的权利，并在电话中听取了原告的申辩，以此作为向原告履行了告知义务并给予原告申辩的权利，并于同日作出涉案决定书并在第三人处以张贴方式向原告送达，不符合法定程序，故原告要求撤销被告作出的茫人社监令字[2016]第04号《劳动保障监察责令改正决定书》的理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告茫崖行政委员会人力资源和社会保障局作出的茫人社监令字[2016]第04号《劳动保障监察责令改正决定书》；
二、责令被告茫崖行政委员会人力资源和社会保障局自本案判决生效之日起在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元（原告格尔木大势利机械工程有限责任公司已预交），由被告茫崖行政委员会人力资源和社会保障局承担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。
审 判 长 商惜华
审 判 员 冯珍珍
人民陪审员 焦兴鹏
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 张 婧