海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼行终553号
上诉人（原审原告）黄启林，男，1975年10月4日出生，黎族，现住五指山市。
委托代理人陈和顺，男，1950年6月26日出生，汉族，现住五指山市。
委托代理人王荟潦，男，1962年1月12日出生，黎族，现住五指山市。
被上诉人（原审被告）五指山市人民政府，住所地五指山市国兴路。
法定代表人陈振聪，市长。
委托代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。
委托代理人黄业就，五指山市通什镇人民政府副镇长。
被上诉人（原审被告）五指山市通什镇人民政府，住所地五指山市通什镇。
法定代表人吉徽强，镇长。
委托代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。
委托代理人黄业就，五指山市通什镇人民政府副镇长。
上诉人黄启林因诉被上诉人五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）、五指山市通什镇人民政府（以下简称通什镇政府）集体土地征收一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2017）琼96行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月9日在本院第三法庭公开开庭审理了本案，上诉人黄启林及其委托代理人陈和顺、王荟潦，被上诉人五指山市政府、通什镇政府的委托代理人罗以平、黄业就到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，黄启林提起行政诉讼，请求判决确认五指山市政府、通什镇政府征收涉案1.09亩土地的行政行为违法。原审法院作出（2017）琼96行初2号行政判决，确认五指山市政府征收黄启林涉案1.09亩土地的行政行为违法。该判决查明，涉案土地位于五指山市通什镇，面积为1.09亩，系什慢二组的集体土地，该地由黄启林承包经营。2010年11月19日、2011年3月24日，五指山市政府分别向海南省人民政府（以下简称省政府）申请地块总面积分别为9.7479公顷和23.1265公顷，用于公共设施、行政办公、商业金融、住宅、广场公园和防护绿地等项目建设；其中申请征收什慢二组及其他单位的集体土地分别为9.7187公顷和19.6338公顷；征收土地补偿标准按海南省公布的《海南省征地统一年产值标准》执行；同时制定了相应的《征收土地方案》《农用地转用方案》。2011年1月10日、2011年9月20日，海南省国土环境资源厅（以下简称省国土厅）经报省政府同意，分别作出琼土环资审字[2011]29号《批复》和356号《批复》，同意五指山市政府就所申请地块拟订的《征收土地方案》《农用地转用方案》，要求其按法定程序征收土地，并保障被征地农民基本养老保险。同时，明确批复自下发之日起，两年内未实施征收土地补偿安置的，本批准文件自动失效。涉案土地在上述29号《批复》和356号《批复》同意征收的土地范围内。2011年12月23日，五指山市政府印发五府[2011]69号《五指山市征地青苗基地上附着物补偿暂行办法的通知》（以下简称69号《通知》）。2013年8月27日，五指山市政府印发五府[2013]50号《五指山市被征地农民参加社会养老保险办法的通知》（以下简称50号《通知》）。2015年，五指山市国土资源局（以下简称五指山市国土局）向通什镇政府印发五土环资函[2015]26号《关于要求开展WZSJS-2013-58-1地块项目用地土地征收（收回）工作的函》（以下简称26号《函》）、五土环资函[2015]287号《关于要求开展WZSJS-2015-4地块项目用地土地征收（收回）工作的函》（以下简称287号《函》），要求通什镇政府对WZSJS-2013-58-1地块和WZSJS-2015-4地块开展征收工作。26号《函》、287号《函》附件有3份内容：1.关于拟征收土地有关事项告知书；2.地块勘测定界图；3.征收土地有关事项的确认意见。其中附件1主要内容为：五指山市政府决定征收什慢一、二组的集体土地分别为3037.2亩和13199.1亩；拟征收土地补偿费、安置补助费、土地青苗费及地上附着物补偿标准按照海南省政府琼府[2014]36号《关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（以下简称36号《通知》）执行，即每亩征地补偿费27370元，每亩安置补偿费35581元；征收土地的安置途径，采取货币安置；被征地农民基本养老保险按海南省人民政府《关于印发海南省被征地农民参加社会养老保险办法的通知》执行。关于附件1和2，五指山市政府没有证据证明已经送达什慢二组；附件3没有任何单位签名盖章。涉案土地在WZSJS-2013-58-1地块和WZSJS-2015-4地块内。原审庭审中，五指山市政府表示相关征地方案、征地补偿标准、征地用途已在其制作的附件1中告知什慢二组。2015年11月3日，通什镇政府书面催告黄启林限期领取1.09亩的青苗补偿款32700元、土地补偿款48032元，并限期黄启林自行清理地上附着物，逾期将依法强制执行。2016年3月31日，通什镇政府制定《公告》，确定公告当日为对配合支持征地并领取全部土地补偿款和青苗补偿款的农户给予扶持奖励的最后期限。但此《公告》没有证据证明已经张贴。2016年7月7日，根据黄启林的申请，五指山市国土局就有关WZSJS-2013-58-1地块和WZSJS-2015-4地块的用地红线范围以及征地补偿标准等情况作出五土资字[2016]256号《关于黄启林等人申请征地信息公开告知书》（以下简称256号《告知书》）。黄启林认为五指山市政府征收其1.09亩土地行为违法，遂提起行政诉讼。五指山市政府已经对涉案土地进行平整。黄启林未领取青苗补偿款32700元和土地补偿款48032元。
原审认为，本案被诉的征地行为由五指山市政府组织实施，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案被告是五指山市政府，通什镇政府不是本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回黄启林对通什镇政府的起诉。
上诉人黄启林上诉称，原审法院认定通什镇政府不是本案适格被告，无事实根据和法律依据。请求撤销原裁定，支持黄启林的诉讼请求。
被上诉人五指山市政府答辩称，通什镇政府没有征收土地的法定职权，其在五指山市政府的委托下从事部分征地工作，并非征地主体，在本案中不承担征地的行政责任，不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人通什镇政府的意见与五指山市政府的意见一致。
在本院审理过程中，黄启林向本院提交（2013）海南一中行初字第80号《行政判决书》、（2014）海南一中行初字第92号《行政判决书》、（2014）琼行终字第49号《行政判决书》、（2014）琼行终字第178号《行政判决书》、（2015）海南一中行初字第261号《行政赔偿判决书》，拟证明有生效判决认定县、镇两级政府共同承担赔偿责任。本院认为，上述证据材料与本案没有关联性，不予采纳。
二审查明，2011年12月15日，五指山市政府印发五府[2011]67号《五指山市征地补偿暂行办法的通知》（以下简称67号《通知》）。该《通知》第八条第一项规定，”以家庭承包方式承包的土地，土地征地补偿费按照70%的比例支付给被征地农民，30%用于被征地农民参加保险、发展二三产业、农村公共设施建设。”二审另查明，通什镇政府在《五指山市征用土地、青苗和附着物补偿登记表》上加盖公章。
二审查明的其他事实与（2017）琼96行初2号行政判决查明的事实一致。
本院认为，在行政诉讼中，作出行政行为并独立承担法律责任的行政主体是适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，”两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：”征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此规定，县级以上地方人民政府是征收土地的法定主体。根据本案查明的事实，涉案土地在征地报批阶段，五指山市政府制定《征收土地方案》《农用地转用方案》，请示征收相关土地用于项目建设，省国土厅经审核并报省政府同意，向五指山市政府作出29号《批复》、356号《批复》，同意其拟订的《征收土地方案》《农用地转用方案》，要求其按法定程序征收土地。在征地实施阶段，五指山市政府印发67号《通知》、69号《通知》，确定土地、青苗补偿标准和分配方法；五指山市政府下属的五指山市国土局向通什镇政府印发26号《函》、287号《函》，要求其开展征收工作。可见，涉案征地行为是由五指山市政府作出的，并非五指山市政府与通什镇政府共同作出的。虽然通什镇政府组织被征地农民填报《五指山市征用土地、青苗和附着物补偿登记表》，催告被征地农民限期领取青苗补偿款、土地补偿款并发布公告督促其配合征地工作，但上述工作的本质是协助五指山市政府完成征地补偿登记、调查和征地补偿安置工作，其本身并非本案征地行为的组织者、实施者和责任承担者。通什镇政府协助五指山市政府开展征地工作，并不据此成为本案土地征收行为的主体，故通什镇政府不是本案适格被告。
综上，原审裁定适用法律正确，处理结果并无不当，应予维持。黄启林的上诉请求和上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 刘利红
审判员 王 华
审判员 聂海波
书记员 井泉旺
二〇一七年七月十七日
书记员 井泉旺