山东省潍坊市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁07行终130号
上诉人（原审原告）李玉强。
上诉人（原审原告）刘伟清。
上诉人（原审原告）刘韦静。
上诉人（原审原告）刘苇苹。
共同委托代理人宋宏来，山东昊舜律师事务所律师。
共同委托代理人刘杰，山东文瀚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）寿光市人民政府。住所地：寿光市商务小区*号楼。
法定代表人赵绪春，市长。
委托代理人杨德田，寿光市人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）寿光市不动产登记中心（原寿光市房地产管理局）。住所地：寿光市圣城街***号。
法定代表人孟祥明，主任。
委托代理人孙中芳，山东舜泰律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）刘伟刚。
委托代理人张国超，中国光大银行职员。
山东省寿光市人民法院就李玉强、刘伟清、刘韦静、刘苇苹与被上诉人寿光市人民政府、寿光市不动产登记中心、刘伟刚房屋行政登记一案作出（2016）鲁0783行初52号行政裁定，李玉强、刘伟清、刘韦静、刘苇苹不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
上诉人向原审法院提起诉讼称：被告房管局为第三人颁发的寿房权证侯镇字第××号房屋所有权证与被告市政府作出的寿政复决字（2015）24号行政复议决定违法，请求法院撤销。事实与理由：一、被告房管局的房屋登记行为，认定事实不清，证据不足：第一，刘伟刚非侯镇三村村民，对该村集体土地上的房屋不具有申请产权登记的资格；第二，该房屋为原告李玉强与刘家玉（2012年9月6日去世）夫妻于1991年建造，另三原告系李玉强与刘家玉之女，争议房屋属四原告共有，刘伟刚并无所有权；第三，被告对争议房屋的宅基地使用权认定事实不清，证据不足，亦未对土地使用权的权属性质及门牌号进行认定和登记。二、被告房管局的房屋登记行为程序违法，滥用职权：被告未实地查看，房屋调查表中刘金娥的签字非本人所签；未进行公告；涉案房屋现状未经侯镇房屋管理机构勘察、测绘、初审、报审。三、被告市政府作出的复议决定，证据不足。四、复议决定适用法律法规错误。复议决定未审查被告房管局不进行公告的原因，即作出不公告系合法的决定，属适用法律错误；第三人刘伟刚不是涉案房屋的建造者或原始取得人，也非房屋的继受取得人，复议决定却依据山东省实施《房屋登记办法》细则第五十条第三款等规定认定其申请涉案房屋产权登记合法，属适用法律法规错误。一审庭审中，原告将涉案房屋的建造时间变更为1992年。
一审法院经审查认为，原告针对本案提起行政诉讼，应首先确定对争议房屋享有合法权益，为房屋登记行为的利害关系人。原告主张争议房屋的宅基地由刘家玉申请并获审批，证据不足，其提交的刘家玉宅基地用地申请书缺少镇政府的审批意见和盖章，刘家玉的用地申请并未经乡镇人民政府审批，不能证明刘家玉已经取得了宅基地使用权，而且宅基地使用证是确定宅基地使用权的法律凭证，该宅基地申请书不能对抗刘同欣取得的宅基地使用证；此外该申请书关于四至界线的描述与被诉房产证的记载不完全一致，尚不能确定为争议房屋的宅基地申请书。原告主张房屋为李玉强、刘家玉夫妻所建，证据亦不充分，首先刘家玉生前对此予以否认；其次，原告提供的建房证明，与证人邱某和的当庭证言相矛盾，不能相互印证；再次原告对建房时间的认定前后不一，此前行政复议及原审过程中，原告确认建房时间为1991年，而本次诉讼其又以缺乏证明力的刘家玉宅基地申请书等为依据主张建房时间为1992年，不能自圆其说。综上，根据现有证据，原告主张刘家玉已取得了宅基地使用权、房屋为李玉强、刘家玉夫妻所建的主张不能成立，不能确认原告对涉案房屋享有合法权益，为房屋登记行为的利害关系人。被告市政府对与房屋登记行为无利害关系的原告提出的复议申请予以受理并经实体审查后作出复议决定，明显不当，原告基于房屋登记行为提起的本案行政诉讼，主体不适格，其起诉应予驳回。关于本案是否超过起诉期限、房屋登记行为是否合法的问题，本案不作认定处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告李玉强、刘伟清、刘韦静、刘苇苹的起诉。
上诉人李玉强、刘伟清、刘韦静、刘苇苹不服一审裁定上诉称，一、一审裁定认定事实错误。1、对当事人提供的证据做出的认证是错误的。第一，对被上诉人房管局提供的证据的真实性、证明力、合法性的确认，是错误的。例如，用以证明刘伟刚村民身份的6号证据，显然与刘伟刚的国家工作人员的真实身份不符，显然是虚假的；用以证明涉案房屋宅基地使用权的证据，皆是村委会出具的证人证言；用以证明涉案房屋系刘伟刚建造的证据，皆是村委会出具的证人证言；其他证据亦皆明显虚假、违法、无关联性和无证明力。其中村委会出具的证人证言，只有村委会的盖章而没有负责人或者其他出具人的签字，且没有证人出庭质证。被告房管局为刘伟刚涉案房屋初始登记和发证的行为，完全是依据虚假材料做出，且明显严重违法，实属典型的违法或者无效的行政行为。第二，对被上诉人寿光市人民政府提供的证据的真实性、关联性、证明力的确认，是错误的。这些证据是被上诉人寿光市人民政府在行政复议程序的实体审查中使用或者作出的，重审一审裁定书既然确认了行政复议程序进行实体审查为明显不当，那么就应当确认这些证据的效力。如果确认这些证据的效力，也应当将该效力及于本案全部当事人，而不能选择采用和采信仅对上诉人不利的证据或内容。第三，对第三人刘伟刚提供的证据的真实性、关联性、合法性和证明力的确认，是错误的。例如，其中的证人证言不符合行政诉讼证据特征，具有明显的事后性、虚假性、无关联性和无证明力；11号证据的证人耿某，说该房屋的建造价格为1000元，这显然与当时的行情不符，足以认定该证据是虚假的，但是竟被重审一审法院采信；12号证据刘同欣的宅基地使用证，在本案行政行为作出时、行政复议和原一审、二审中，均未提供，且没有国家地籍档案记载予以佐证，显然是虚假证据；其他各号证据皆是虚假、违法、无关联性，无证明力。第四，对上诉人提供的证据的不具有真实性、关联性、证明力的确认是错误的，例如，以8号证据记载的四至与涉案房产证的内容不符，且无乡镇政府盖章，原告亦不能提供宅基地使用证与之印证为由，否认其证明力。这种认定是错误的，对于同一位置使用不同文字和名称的描述不能否认该位置的真实存在，不能否认该证据所载宅基地与涉案房屋宅基地属同一块宅基地的事实，该证据上加盖的侯镇人民政府土管所的公章代表了人民政府的意见，而且任何该类农村居民建设用地申请书都不是由侯镇人民政府直接盖章，而都是由侯镇人民政府土管所加盖公章。侯镇人民政府土管所是侯镇人民政府下设的法定机关，依法行使人民政府的相关职权。上诉人虽不能提供相应的宅基地证，但依法应当以国家地籍档案为准而确定该宅基地的权属，却不能否定该项权能。因此，以该证据存在的合理瑕疵彻底否定其证明力，是错误的。再如，9号证据的证人邱某和作为涉案房屋建造时的工地看管人而不是工程负责人，当然说不出具体是谁付的工程款，但是他已经明确说出了该房屋具体是由谁和给谁建造的事实。邱春新虽然与上诉人存在亲属关系，但其是合法证人，且正因为有亲属关系刘家玉才请邱春新建造房屋。因此，以邱某和“房子没建成就不去了，不知道谁付的工程款”，和邱春新与原告存在亲属关系，直接否定该房屋建造的事实，是错误的。重审一审法院对上诉人提供的其他证据证明力的否定，皆存在违法和错误的情形。2、认定上诉人与本案行政行为无利害关系，错误。本案登记行为将属于上诉人的房屋登记为刘伟刚的房屋，侵害了上诉人的合法权益，当然与上诉人存在利害关系。第一，涉案房屋宅基地使用权属于刘家玉，而不属于刘伟刚。刘伟刚申请房屋登记时，没有提交任何有效的宅基地使用权证据，其提交的12号证据即刘同欣的宅基地使用权证是事后证据，且无国家地籍档案记载，依据行政诉讼法和土地管理法，应当认定为无效证据；上诉人提交的证据8即刘家玉的农村居民建设用地申请书，是国家正式地籍档案，尽管存在瑕疵，但其是有效证据，足以证明涉案房屋宅基地使用权人是刘家玉；其他相关证据都证明了涉案房屋宅基地使用权人不是刘伟刚，而是刘家玉。第二，涉案房屋建造人是刘家玉、李玉强夫妇，而不是刘伟刚。原告提供的邱某和和邱春新的证人证言足以证明该房屋系刘家玉、李玉强夫妇建造；而刘伟刚提供的刘玉珍、刘玉芹、耿某的证人证言明显存在虚假，耿某作为工程承包人连工程价格都不知道，因此不是有效证据，不能证明该房屋建造的事实。其他证据都证明了上诉人的主张。第三，退一步讲，即使本案房屋系刘同欣建造，其第一顺序的法定继承人也应当是刘家玉，而不是刘伟刚；上诉人作为刘家玉的财产共有人和法定继承人，当然与涉案房屋存在法律上的利害关系。二、一审裁定适用法律错误。主要体现在对《行政诉讼法》第二十五条适用错误。1、适应前提错误。该条所指的行政行为不包括无效行政行为。基于上述事实、重审一审查明的事实、原告代理人的代理意见，本案刘伟刚申请的涉案房屋初始登记，完全是以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得的。该登记行为存在重大且明显的违法，是依法不成立或者无效的行政行为。依法不成立或者无效的行政行为，因其存在明显且重大违法，因而自始无效，不是《行政诉讼法》第二十五条规范的行政行为，不能作为行政行为予以撤销，而应当判决其违法或者无效，否则，就自动保护了违法行为并同时侵害了国家利益、集体利益和他人利益。所以，对涉案房屋发证行为的行政诉讼，不能适用《行政诉讼法》关于驳回起诉的情形。关于无效行政行为处理的法律制度，目前在我国已经制定，主要体现在最高院《行政诉讼法》解释【法释（2000）8号】第五十七条，和其他相关具体行政法律中。前者是该项法律制度的程序规范，后者是实体规范。判决本案涉案房屋登记行为违法或者无效的具体法律依据如下：根据《城市房屋权属登记管理办法》第三十六条“以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的，由登记机关收回其房屋权属证书或者公告其房屋权属证书作废，并可对当事人处以1千元以下罚款。”之规定，和重审一审判决的认定的事实，本案房屋登记行为当属“以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书”的依法不成立或者无效的行政行为。根据最高院《行政诉讼法》解释【法释（2000）8号】第五十七条第二款第（二）、（三）项“有下列情形之一的，人民法院应当做出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”之规定，本案房屋登记行为应当由受诉人民法院做出违法或者无效的判决，而不能适应《行政诉讼法》第二十五条驳回原告起诉的裁定。2、断章取义地限制适用了该法律。该法律即《行政诉讼法》第二十五条由三款组成，但是重审一审判决仅断章取义地适用了第一款，而没有适用第二款“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”如上所述，即使本案房屋系刘同欣建造，其法定继承人也应当是刘家玉，而上诉人作为刘家玉的财产共有人和法定继承人，当然与涉案房屋存在法律上的利害关系。本案判决仅以上诉人不能证明涉案房屋宅基地使用权人和建造人是刘家玉，便认定原告与涉案房屋无利害关系，显然是对该法律作了限制适用。三、一审裁定程序违法。例如：1、大量使用事后证据，例如，第三人提供的大多数证据都是在本案登记行为做出后制作和提交的，却皆为一审法院采信，这严重违反行政诉讼法及其证据规定关于行政机关应当提供当初做出行政行为的证据和依据的规定。2、未完成法定和归纳的争议焦点的审理程序。本案重审一审中，已经归纳出本案的争议焦点包括“房屋登记行为是否合法”，且该焦点也是行政诉讼的法定审理内容，但是法庭未对该焦点作任何审理，该裁定也未对此做出任何交代。3、大量使用无效证据。例如，采用并采信了村委会出具的只有公章而没有负责人或出具人签字且没有证人出庭作证的证人证言。按照行政诉讼法、民事诉讼法及相关证据规定，该类证据不能用以认定案件的事实。综上所述，本案房屋登记行为存在重大且明显违法，确属不能成立：或者无效的行政行为，应当判决违法、无效或者撤销；本案行政复议决定书、重审一审判决存在认定事实错误、适用法律错误、程序违法的情形，均应依法判决撤销。请求：1、撤销山东省寿光市人民法院（2016）鲁0783行初52号行政裁定书。2、撤销被上诉人寿光市人民政府作出的寿政复决字（2015）24号行政复议决定书。3、判决撤销被上诉人寿光市房地产管理局颁发的寿房权证侯镇字第××号房屋所有权证(争议房屋坐落于山东省寿光市侯三村465号)，或者判决该行政行为违法或者无效。
被上诉人寿光市人民政府、寿光市不动产登记中心、刘伟刚均未提供书面答辩意见。
本院经审查认为，上诉人李玉强、刘伟清、刘韦静、刘苇苹不服原寿光市房地产管理局就涉案房屋为刘伟刚作出的房屋产权登记行为，提起本案诉讼。一审法院以不能确认上诉人对涉案房屋享有合法权益为由裁定驳回其起诉，证据不足，依法应予撤销。上诉人关于撤销一审裁定的上诉请求成立，依法应予支持。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销山东省寿光市人民法院（2016）鲁0783行初52号行政裁定；
二、本案指令山东省寿光市人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 孟 强
审判员 林少华
审判员 李长明
二〇一七年七月三日
书记员 赵 倩