山东省日照市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁11行终82号
上诉人(原审原告)孙宝军，男，1984年10月22日出生，汉族，户籍所在地日照市岚山区，住大连市经济技术开发区。
被上诉人（原审被告）日照市岚山区安东卫街道潘庄一村村民委员会，住所地日照市岚山区安东卫街道潘庄一村。
法定代表人孙建，主任。
委托代理人李宗倩，日照岚山安东卫法律服务所法律服务工作者。
原审被告日照市岚山区安东卫街道办事处，住所地日照市岚山区岚山西路***号。
法定代表人王全文，主任。
委托代理人徐延博，日照市岚山区安东卫街道办事处副主任。
上诉人孙宝军与被上诉人日照市岚山区安东卫街道潘庄一村村民委员会（以下简称潘庄一村村委会）、原审被告日照市岚山区安东卫街道办事处（以下简称安东卫街道办事处）申请宅基地一案，不服日照市岚山区人民法院（2017）鲁1103行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：孙宝军于2016年7月11日登记结婚，婚后居住在大连市。孙宝军于2016年12月13日将本人户口迁至潘庄一村，与其母亲为一个家庭户。孙宝军两个儿子孙浩航、孙逸航户口于2017年5月19日也被孙宝军迁至安东卫街道，无服务处所，但与孙宝军的母亲并户。现孙宝军与其母亲在潘庄一村有住房一处。2016年12月，孙宝军因想与其母亲分户，因此口头向潘庄一村村委会提出住宅用地申请。潘庄一村村委会按照本村村规民约的规定：父母生育两个儿子的，可再安排一处宅基地，其他情况不再安排宅基地。村委会对此也召开了村两委扩大会议研究，后决定孙宝军不符合申请宅基地条件，村委会也就未给孙宝军办理申请宅基地审批手续，也就没有报请安东卫街道办事处审批的事宜。孙宝军于2016年12月1日、2017年2月20日向日照市人民政府网《市长信箱》发信咨询，《市长信箱》分别于2016年12月12日、2017年3月13日给予其处理结果的回复。其中，关于反映是否可以申请宅基地的问题，有“经查，潘庄一村农村宅基地按照村规民约的规定，实行一户一宅，父母生育两个儿子的，可再安排一处宅基地，其他情况不再安排宅基地。”、“自上世纪60年代，潘庄一村就结合本村实际情况，经党员、群众代表会议研究通过制定《潘庄一村村规民约》，民约规定，家庭户有兄弟俩人的，结婚后村里给予划分宅基地一处，另外一个随其父母居住。”、“2017年2月28日下午，针对来信人反映的问题，潘庄一村村委会再次召开两委扩大会，认真分析讨论该问题，会议研究决定：因该办法至今都没改变，且目前潘庄一村像来信人的情况有200多户，都未给予划分宅基地，来信人孙宝军目前在村居已拥有一处宅基地（上世纪80年代规划批建），由其父母和来信人共同使用，针对此情况不再给予划分宅基地。”2017年3月15日孙宝军在《市长信箱》发文，投诉岚山区政府行政不作为。2017年3月27日《市长信箱》也给予了回复，处理结果基本同上两次结果。北京大成（大连）律师事务所律师受孙宝军委托于2017年4月6日致函日照市岚山区人民政府、安东卫街道办事处、潘庄一村村委会，要求潘庄一村村委会按法定程序为孙宝军办理住宅用地审批手续，并提出可以在合理利用村集体闲置住房条件的基础上，为孙宝军解决分户问题。
另根据孙宝军向原审法院提交的书面辩论意见，孙宝军称，村委会未能提供证据证明其按照法定程序而直接在孙宝军的住宅用地申请书上签署意见，属程序违法，应予撤销并重新作出处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，应撤销安东卫街道办事处对孙宝军在住宅用地申请书上签署的意见，同时责令安东卫街道办事处于判决生效之日起30日内对孙宝军住宅用地申请依法重新作出处理。但孙宝军未向原审法院提供这些书面的证据材料。孙宝军还称，村委会拒绝审查或者拒绝作出审批意见，使村民住宅用地审批程序无法向前推进，这个时候，村委会这种拒绝行为的可诉性就凸现出来了。此意见与前述意见已作出签署审批意见相矛盾，事实上潘庄一村村委会与安东卫街道办事处均(未)作出任何的书面签批意见。另查明，孙宝军依据的2008年12月31日发布的《日照市农村宅基地管理暂行办法》已经废止，自2015年8月1起施行新的《日照市农村宅基地管理办法》。
原审法院认为：一、关于潘庄一村村委会在本案中是否为适格被告的问题。孙宝军在诉讼中主张，根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条的规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并经集体经济组织或村民会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。潘庄一村村委会虽然不是行政机关，但地方法规及部门规章授权其在农村村民住宅用地审批过程中行使管理职能，村委会或集体经济组织对住宅用地审查行为可能对申请人的权利义务产生影响。经审查认为，原审法院对孙宝军以上主张理由予以采纳，潘庄一村村委会可作为本案被告的适格主体。二、关于安东卫街道办事处是否作出不予审批宅基地意见的行政行为的问题。本案孙宝军向潘庄一村村委会口头提出了住宅用地申请，潘庄一村村委会经会议研究认为其不符合申请宅基地条件，故未给予其办理宅基地申请的呈报审批手续，安东卫街道办事处未收到过潘庄一村村委会报请关于孙宝军申请宅基地的审批材料。孙宝军通过《市长信箱》获知的处理结果回复等信息内容，即认为此处理结果属于安东卫街道办事处作出的不予审批宅基地意见，对此孙宝军无事实依据证明。故本案对孙宝军请求撤销安东卫街道办事处作出的不予审批宅基地意见的诉讼请求，原审法院不予支持。三、潘庄一村村委会根据本村村规民约进行审查处理涉案孙宝军申请是否合法正确的问题。根据《日照市农村宅基地管理办法》第十四条、第十五条、第十六条规定，符合申请宅基地条件的村民，应当向村民委员会或农村集体经济组织提出申请，并提交身份证、户口本等身份、年龄证明材料，村民委员会或农村集体经济组织应当及时组织召开会议，经村民委员会或农村集体经济组织全体成员讨论同意后，在本村张榜公示拟划定的宅基地，公示期限为10日，公示内容包括：户主名单、用地位置、面积和四至等，公示期满无异议的，由村民委员会或农村集体经济组织报乡级人民政府审查，并提交以下材料：“（一）宅基地申请审批表；（二）申请人的户籍证明及身份证复印件；（三）拟划定的宅基地宗地图；（四）村民合议或农村集体经济组织讨论结果公示情况的书面材料和说明；（五）城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证；（六）其它需要提交的资料。”申请宅基地不占用农用地的，经乡级人民政府审查后，报县级人民政府审批。本案潘庄一村村委会依据现行村规民约及相关法律法规和党的现行政策，召开了村两委扩大会议讨论研究，已决定孙宝军不符合申请宅基地条件而不予申报乡镇政府相关审批材料。关于村规民约，是全体村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范，村民委员会或者农村集体经济组织经法律授权有权制定。但村规民约也必须符合党的现行政策和国家的法律法规，更要结合本村实际。对集体所有土地进行管理，是村规民约当中的一项重要内容。在潘庄一村村规民约中，有关于“实行一户一宅，父母生育两个儿子的，可再安排一处宅基地，其他情况不再安排宅基地”的规定，原审法院认为，在岚山城市规划区和控制区范围内，实行此规定，不违反法律强制性规定和党的现行政策，符合辖区内区位实际情况，具有合法性和实际特点，本村全体村民均应共同自觉遵守。至于孙宝军对潘庄一村村规民约提出在制定程序上不合法的异议理由，根据孙宝军向原审法院提出的诉讼请求范围，原审法院认为该异议理由不是本案的审理重点和焦点，孙宝军可依照法律法规对制定村规民约的程序性规定另行主张权利。至于孙宝军认为潘庄一村村委会作出的审查、确认结果不正确，孙宝军也已经通过了《市长信箱》进行了咨询，并在每次咨询后均得到了岚山区人民政府作出的处理结果之回复。如对《市长信箱》做出的处理结果不服，应当依照《行政诉讼法》或《行政复议法》及《信访条例》等法律法规规定的程序，在法定期间内提出自己的陈述和申辩理由。现在，孙宝军对安东卫街道办事处和潘庄一村村委会提起行政诉讼，经原审审查认为，对潘庄一村村委会召开会议讨论研究决定的结果，就目前而言符合实际情况，确认结果有理有据。孙宝军及其母亲为一个家庭户，孙宝军按照本村村规民约的规定随其母亲居住，并不导致住房紧张等现实性的困难。故对孙宝军请求由潘庄一村村委会依法重新办理宅基地审批手续的诉讼请求，因该村民委员会已经履行了相应的审查和确认义务，对此已经作出了确认结果，即因不符合申请宅基地的条件而不予办理报请审批材料的结果，重复审查和确认已无必要，对该项诉讼请求原审法院不予支持。
综上所述，孙宝军请求依法撤销安东卫街道办事处作出的不予审批宅基地意见和请求判令由潘庄一村村委会重新办理申请宅基地审批手续的诉讼请求理由不成立，原审法院均不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙宝军的诉讼请求。案件受理费50元，由孙宝军负担。
上诉人孙宝军上诉称：原审判决适用法律错误，事实认定片面，判决不当，理由如下：1、原审中被上诉人并未提交其召开会议研究上诉人宅基地申请的证据，亦未提交经过合法备案的《潘庄一村村规民约》等证据，被上诉人负有举证义务，应视为举证不能。2、上诉人原审中提供的证据4
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6均明明确记载安东卫街道办事处和潘庄一村村委会的签批意见，一审判决认定安东卫街道办事处和潘庄一村村委会均未作出任何书面签批意见错误。3、日照市市长信箱记载上诉人请求事项的处理结果落款人虽为岚山区人民政府，但实施具体行政行为的系被上诉人，岚山区人民政府给出的答复意见明确记载为安东卫街道作出的处理意见。4、被上诉人提供的房产证复印件，原审中上诉人提出需要原件审核确认，原审法院对该证据不应采信。5、原审法院认定原告将本人户口迁至潘庄一村的时间2016年12月13日错误，上诉人提供的证据明确记载上诉人于2006年4月17日迁入户口。综上，上诉人的诉讼请求符合《日照市农村宅基地管理办法》第二章第十条第一款之规定，符合宅基地申请的法定条件，请求撤销原审判决，改判被上诉人重新为上诉人办理住宅用地审批手续。
被上诉人潘庄一村村委会辩称：1、上诉人在安东卫街道潘庄一村已享有一处宅基地，无权再行申请宅基地。上诉人一直工作、生活在大连市经济技术开发区，虽然在潘庄一村已有住房一处，但并未实际居住，该住房一直由其母亲单独居住，上诉人也不存在居住困难的情形。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，其明显不符合再行申请宅基地的条件。2、上诉人要求被上诉人潘庄一村村委会再行举证错误，被上诉人是否举证不影响上诉人再行申请宅基地违反《中华人民共和国土地管理法》关于“一户一宅”规定的事实，且市长信箱回复前已进行调查，并给予上诉人明确解释说明，被上诉人无再行举证的义务。3、被上诉人提交上诉人父亲孙树刚的房产证虽系复印件，但上诉人在质证时认可其与母亲在潘庄一村拥有一处住房，且房主为其父亲孙树刚，上诉人没有提供其他证据推翻该房产证复印件的真实性，依据本案的事实及庭审能够认定房产证复印件的真实性。综上，上诉人不符合再行申请宅基地的条件，上诉人无权要求潘庄一村村委会为其办理宅基地审批手续，一审法院认定事实清楚，判决结果正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审被告安东卫街道办事处述称：上诉人向市长信箱咨询，市长信箱依据事实和法律进行调查后及时作出答复，该咨询答复的程序与上诉人依法申请宅基地是两个不同的渠道，上诉人主张岚山区人民政府对市长信箱回复意见是安东卫街道办事处实施的具体行政行为错误，市长信箱回复意见不是行政案件受理范围，上诉人以此为依据提起行政诉讼错误，且上诉人和潘庄一村村委会未向安东卫街道办事处申报宅基地申请的书面材料，故安东卫街道办事处也未作任何审批意见，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
二审中，被上诉人提交潘庄一村村委会2017年2月28日下午两点的会议记录一份，证实被上诉人曾针对上诉人的宅基地申请召开会议研究，该会议记录已提交市长信箱。上诉人对被上诉人提交的证据有异议，两委成员召开的会议无权审查，无权作出上诉人的宅基地审批决定，另外会议记录中的村规民约内容不具有约束力，上诉人从未见到潘庄一村的村规民约。经二审质证，本院对上述证据认定如下：被上诉人提交的证据已超出法定期限，故对于该证据的证明效力，本院不予确认。
另本院经审理查明，上诉人户口迁入潘庄一村的时间系2006年4月17日，原审法院认定上诉人户口于2016年12月13日迁入潘庄一村有误，本院予以纠正。
本院认为：首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。本案上诉人与其母亲在潘庄一村已有住房一处，但上诉人并未实际居住，上诉人一直工作、生活于大连市经济技术开发区，其居住条件符合“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，上诉人再行申请宅基地违反上述规定。其次，从上诉人提交的市长信箱的相关证据来看，被上诉人确已召开会议讨论上诉人申请宅基地的问题，根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条规定及《日照市农村宅基地管理办法》第十四条、第十五条、第十六条规定，宅基地申请人符合申请宅基地的条件方能履行上述规定的报批手续，本案上诉人不符合申请宅基地的条件，故尚未履行报批手续。第三、在潘庄一村村规民约中有关于“实行一户一宅，父母生育两个儿子的，可再安排一处宅基地，其他情况不再安排宅基地”的约定，村规民约在不违反法律强制性规定和党的现行政策的前提下，其制定符合辖区内区位实际情况，全体村民均应共同自觉遵守。第四，被上诉人提交的房产证虽系复印件，但原审根据上诉人一审庭审时的陈述认定房产证的证明效力并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙宝军负担。
本判决为终审判决。
审判长 尚 华
审判员 高月玉
审判员 王 田
二〇一七年十月二十五日
书记员 李 娜