河北省任丘市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0982行初35号
原告宋大锁，女，1946年6月18日出生，汉族，现住任丘市。
委托代理人王胜利，男，河北维则律师事务所律师。
委托代理人杨永胜，男，河北维则律师事务所律师。
被告任丘市国土资源局，住所地任丘市渤海东路。
法定代表人李天健，局长。
委托代理人温红，女，河北宪泽律师事务所律师。
委托代理人李忠学，男，任丘市国土资源局长丰国土所副所长。
原告宋大锁不服被告任丘市国土资源局于2016年9月8日作出的任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定，于2016年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月19日立案后，于2016年9月20日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务告知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。原告宋大锁及其委托代理人王胜利、杨永胜，被告任丘市国土资源局委托代理人李忠学、温红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告任丘市国土资源局认定原告宋大锁及张甲申（已故）于2006年10月、2007年春未经批准，擅自占用长丰镇长丰村北侧集体土地建厂房的违法行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，作出任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定，1、责令宋大锁退还非法占用的4633.51平方米土地；2、限宋大锁自接到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在非法占用的4633.51平方米土地上建设的1263.12平方米建筑物和其它设施，恢复土地原状；3、对宋大锁非法占用的3660.71平方米土地处以每平方米30元的罚款，合计109821.3元人民币。
原告宋大锁诉称，被告任丘市国土资源局作出的行政处罚严重违法，认定的事实严重错误，处罚程序不符合法律规定，处罚决定不公平、不合理，应依法撤销。1、被告认定的事实不清，认定的行政违法责任主体有误。原告没有实施任何违法行为，被告给原告进行行政处罚缺乏事实根据，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.1规定，违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。被告行政处罚决定书认定“宋大锁、张甲申于2006年10月、2007年春未经批准，擅自占用长丰镇长丰村北侧长丰村集体土地建厂房”与客观事实严重不符。原告并未实施上述行为，不是责任主体。2008年4月22日，被告作出的任国土罚字（2008）第（1922）号《国土资源违法案件行政处罚决定书》载明：“张甲申于2007年春在原有基础上向南向西扩建其纤维素厂”，充分证明2008年被告认定的土地违法行为人是张甲申，而非原告。国土罚字（2008）第（1922）号法律文书已经发生法律效力，并移交任丘市人民法院强制执行，至今依然存在法律效力。时隔八年的今天，被告又做出与国土罚字（2008）第（1922）号决定书不符的法律文书，明显有误。两份行政处罚决定书记载的主要内容严重不一致。2、被告作出的行政处罚决定的程序错误。被告国土局已经于2008年4月22日做出了国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书，而做出的任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定书记载2015年12月18日立案调查，被告重复立案不符合法律规定，《国土资源违法行为查处工作规程》12.5规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长日期原则上不能超过30日，案情特别复杂的除外。任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定书责令退还非法占用4633.51平方米土地超越职权，根据客观事实，张甲申占用的土地是自己的承包地，具有承包经营权，即使张甲申违反土地法规，但被告无权剥夺张甲申及其家庭成员的土地承包经营权。3、被告适用法律明显不公，且严重违法罚款。根据土地管理费实施细则第42条规定，依照《土地管理法》第76条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。被告的行政处罚决定不仅按最高额30元计算，还故意将处罚金额增加到百万以上，严重违反了土地管理法的立法本意，被告的处罚显失公正，违反了罚则相适应的基本原则。综上所述，被告作出的处罚决定严重违反了法律规定，且认定的责任主体错误、事实错误，请求撤销被告任丘市国土资源局作出的任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定。
原告宋大锁在法定期限内向本院提交了以下证据：1、任国土罚字（2015）第669号处罚告知书。2、任国土罚字（2016）第669号听证告知书。3、任国土罚字（2008）第（1922）号处罚决定书。4、任国土罚字（2015）第669号处罚决定书。证据1-2证明被告告知原告的处罚内容和听证内容与被告作出的行政行为的内容不一致，没有告知原告可以申请听证，程序违法。证据3-4证明该违法行为是张甲申做出的，被告已对该违法行为做出了行政处罚，现再对原告作出处罚，是一事两罚。
被告任丘市国土资源局辩称，1、原告宋大锁和张甲申共同实施了非法占地建厂房行为，是共同责任主体，原告丈夫张甲申死亡后，被告处罚原告于法有据。原告宋大锁在被告2015年12月11日对其调查时承认张甲申违法占地是其与张甲申共同实施的，只是当时主要由张甲申负责而已，因此国土局在张甲申去世后对宋大锁进行处罚是符合相关规定的，以上主张有2015年12月11日宋大锁的调查笔录以及当时的执法录像为证。2、被告对原告宋大锁的处罚依照《国土资源违法行为查处工作规程》依法进行了行政处罚，被告在处罚中严格按照查处规程依法依规办理。由于本案案情复杂，承办此案的办案人员报本级国土资源主管部门负责人批准延长了30日，在延长30日到期后，在行政调查中，发现本案涉及原告直系亲属等人涉嫌非法骗取土地，对非法片区土地评估事宜，原告的女儿张艳丽及其夫王增良租用原告非法占地所建厂房，张艳丽丈夫王增良的大哥王均良持伪造的土地证书骗取土地权利是否构成诈骗，以及原告的女儿张艳丽办理的土地证书系其丈夫王增良之兄王均良持伪造的土地证书骗取批准的土地，是否取得的合法土地使用权有效的问题，因此此案属于案情特别复杂的情形，应该不受作出行政处罚决定的期限限制。鉴于上述情况被告依法中止调查，涉及法律适用问题需有权机关作出解释和确认，在得到国土资源部回复后，案件中止调查的情形消除后，被告及时恢复了调查。被告于2008年4月22日作出的国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书，因原告宋大锁的丈夫张甲申死亡已终止执行结案，重新启动违法占地程序对共同实施违法行为的原告进行立案符合法律规定。原告宋大锁依据《行政处罚法》第29条规定，认为违法行为两年未被发现，不再给予处罚，与事实不符，本案发生之日起，我局就发现该违法行为，原告之女张艳丽承租原告非法占地上所建厂房后扩建行为更未超出两年，根据最高法（1997）法行字第26号函的司法解释，对非法占用土地的行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第29条第二款规定，从违法行为终了之日起计算。本案不管发生在何时，只要原告未拆除非法占地上建筑物，恢复原状，就认为违法行为连续状态。3、原告宋大锁违法占地4633.51平方米，被告只对其中的3660.71平方米处以罚款，显而易见是体现的公平，本案中张甲申对其非法占地中的4633.51平方米土地中的972.28平方米交纳了罚款，但未对原处罚决定中的应该拆除的建筑物未履行拆除义务，在执行期间张甲申病故，张甲申去世后任丘市人民法院终结了执行。本次对共同实施违法的原告宋大锁处罚时，扣除了已交纳的972平方米罚款，对剩余的3660.71平方米处以30元每平方米的罚款，面积准确，罚款标准明确，罚款金额明显属于笔误，且就笔误作出了更正说明。任国土罚（2015）第669号处罚决定书责令原告退还非法占用的4633.51平方米土地，并未超越职权，《中华人民共和国土地管理法》第76条规定未经批准非法占地的法律责任就是退还非法占用的土地，这是依法履行职责。通过调查，原告宋大锁占用的土地是转包本村村民的承包地，而非自己的承包地，应当退还非法占用他人的承包地，即使是其本人的承包地，法律规定的退还非法占用的土地，也是指让其退还擅自将农用地改为的建设用地，将擅自改为的建设用地退还后恢复土地原状，恢复耕种条件。综上所述，被告作出的任国土罚字（2015）第669号处罚决定书认定事实清楚、程序合法、法律适用正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告任丘市国土资源局在法定期限内向本院提交了以下证据：
1、违法案件处理决定呈批表（2016、3、2）；2、违法线索登记表（2015、12、11）；3、立案呈批表（2015、12、12-18）；证据1-3证明程序合法。4、2015年12月11日对宋大锁的询问笔录（共5页）；5、2015年8月11日对张艳丽的询问笔录（共4页）；6、2016年8月19日对王军利的询问笔录（共3页）；7、2015年12月3日张艳涛的询问笔录（共4页）；8、现场勘测笔录（2015、12、25）；9、宋大锁占地现场勘测示意图；10、项目用地地籍审查意见（2016、1、2）；11、建设项目用地会审意见（2016、1、2）；12、建设用地科审查意见（2016、1、2）；13、图纸一张；证据4-13证明处罚决定事实清楚，证据充分。14、土地违法案件调查报告（两页）；15、2016年3月3日行政处罚告知书；16、送达回证（2016、3、3）；17、行政处罚听证告知书（2016、3、3）；18、送达回证（2016、3、3）；19、申请听证（2016、3、4）；20、听证通知书（2016、4、11）；21、国土资源违法案件行政处罚听证笔录（2016、4、22）；22、关于宋大锁非法占地案及张甲申伪造土地证书骗取土地使用权的请示（2016、3、11）；23、延期调查申请（2016、2、8）；24、中止调查决定呈批表（2016、4、23）；25、任国土罚字（2015）第669号处罚决定书（2016、9、8）；26、送达回证（2016、9、8）；27、更正说明（2016、9、27）；28、送达回证（2016、9、27）；证据14-28证明程序合法。29、王均良户籍证明信；30、张甲申户籍注销证明（2016、7、29）；31、宋大锁户籍证明信；证据29-31证明身份。32、建设项目用地会审意见（2006、12、11）；33、建设项目用地会审意见（2008、4、7）；34、项目用地地籍审查意见（2008、4、7）；35、项目用地地籍审查意见（2006、11、30）；36、任国土罚字（2007）第（681）号国土资源违法案件行政处罚决定书；37、收费收据（2007、4、18）；38、任国土罚字（2008）第（1922）号国土资源违法案件行政处罚决定书；39、任丘市人民法院（2013）任执字第2008-1654号执行裁定书；40、任丘市人民法院（2013）任执字第2008-1590号执行裁定书；证据32-40证明张甲申已去世，原处罚决定书已终结执行，重新作出处罚合法。41、沧政复决字（2016）21号沧州市人民政府行政复议决定书；42、土地转让协议、土地估价报告（二十二页）、估价对象坐落位置示意图、估价对象现状照片、河北嘉泽土地评估有限公司营业执照、资格证、注册证书；43、信访事项答复意见书等（二十五页）。证据41-43证明该违法处罚案件特别复杂。
被告任丘市国土资源局当庭提交的证据：送达听证通知书的送达回证（2016、4、12），证明程序合法。
经庭审质证，本院对被告任丘市国土资源局提供的证据作如下确认：证据4、虽然没有原告的签字或手印且原告不予认可，但有见证人的签字及办案人的签字，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据要求，本院予以确认证据效力；证据16及18在这两份送达回证上的受送达人一栏均为空白，不符合证据要求，本院不予确认证据效力；对被告当庭提交的证据即送达听证通知书的送达回证，因未在举证期限内提交，且原告不予认可，本院不予确认证据效力；证据41-43、与本案没有关联性且均为复印件，本院不予确认证据效力。对原告提供的其他证据，均系办案中形成来源合法，本院确认证据效力。
对原告宋大锁提供的证据作如下确认：原告提供的证据，其证据来源合法，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，且被告不予否认，本院确认证据效力。
经审理查明，原告宋大锁与其夫张甲申（已故）于2006年10月、2007年春未经批准，擅自占用长丰镇长丰村北侧长丰村集体土地建厂房，占地面积为4633.51平方米，其中建筑物面积为1263.12平方米。建筑结构为砖混结构。占地地类为农用地（耕地）。该占地不符合任丘市土地利用总体规划。任丘市国土资源局于2016年9月8日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对原告作出任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定，1、责令宋大锁退还非法占用的4633.51平方米土地；2、限宋大锁自接到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在非法占用的4633.51平方米土地上建设的1263.12平方米建筑物和其它设施，恢复土地原状；3、对宋大锁非法占用的3660.71平方米土地处以每平方米30元的罚款，合计109821.3元人民币。
另查明，基于同样的事实，被告任丘市国土资源局对张甲申曾于2007年4月6日、2008年4月22日分别作出任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书，认定张甲申为违法行为人，且张甲申于2007年4月18日已缴纳罚款24320元，并向本院申请了执行。因被执行人张甲申已去世，本院于二0一三年十月二十八日分别作出（2013）任执字第2008-1590号执行裁定书及（2013）任执字第2008-1654号执行裁定书，终结申请执行人任丘市国土资源局任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书的执行。
本院认为，国土资源部发布的《国土资源违法行为查处规程》对违法案件的办理进行了一系列规定：违法线索发现、立案、调查取证、案情分析与调查报告起草、案件审理、处理决定、行政处罚、告知、送达等。被告任丘市国土资源局于2015年12月18日对原告宋大锁立案查处，但对原告宋大锁所做询问笔录的时间是2015年12月11日、对张艳丽的询问笔录时间是2015年8月11日、对张艳涛的询问笔录时间是2015年12月3日，显然是调查在前立案在后，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第34条第2款规定：被告不提供或者无正当理由提供证据，视为没有相应证据；第67条规定：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。被告任丘市国土资源局逾期提交了送达听证通知书的送达回证，应视为没有相应证据，故听证告知书没有送达，处罚程序违法。证据16、18两份送达回证上的受送达人一栏均为空白，即处罚告知书及听证告知书均未送达原告，处罚程序违法。本院于2013年10月28日虽然分别作出（2013）任执字第2008-1590号执行裁定书及（2013）任执字第2008-1654号执行裁定书，终结了申请执行人任丘市国土资源局任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书的执行，但任丘市国土资源局任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书仍具有法律效力，被告在未撤销上述所做行政处罚决定的情况下就同一违法行为又对原告作出任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定，属于程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销被告任丘市国土资源局作出的任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告任丘市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。
审 判 员 张立春
人民陪审员 史文婧
人民陪审员 杨 静
二〇一六年十一月十日
书 记 员 马丽珊