长春净月高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长净开行初字第1号
原告关丽萍，1961年11月2日出生，身份证号×××，现住长春净月开发区。
委托代理人杨东升，吉林衡丰律师事务所律师。
被告长春市规划局，住所地长春市普阳街3177号。法定代表人曲国辉，系该局局长。
委托代理人李国才，系长春净月高新技术产业开发区规划局工作人员。
委托代理人曾庆华，吉林功承律师事务所律师。
原告关丽萍不服被告长春市规划局对其作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料，并组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告关丽萍及其委托代理人杨东升、被告的委托代理人李国才、曾庆华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年9月19日对原告作出长规罚决净字（2014）第No.14号《长春市规划局拆除违法建筑行政处罚决定书》，内容如下：“经查：该建筑彩钢结构，位于长春市净月区园丁一区13#A202号，现作为阳光房使用，约30平方米，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《吉林省城乡规划条例》第四十九条、《长春市城乡规划条例》第四十条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《吉林省城乡规划条例》第七十一条第三款、《长春市城乡规划条例》第七十七条第三款的规定，拟对该建筑所有权人给予以下处罚：限该建筑所有权人于2014年9月21日前自行拆除。逾期不拆除我局将依照有关规定申请有管辖权的开发区管委会依法强制拆除。该建筑所有权人对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向长春市人民政府行政复议办公室或吉林省住房和城乡建设厅申请行政复议，也可以三个月内向净月区人民法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间，本决定不停止执行。”
被告在法定期限内向本院提交了如下作出被诉行政行为的依据及证据：一是适用法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条、第六十四条；《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第四十二条；《吉林省城乡规划条例》第四十九条、第七十一条第三款；《长春市城乡规划条例》第四十条、第七十七条第（三）项。证明被告依法律规定负责长春市行政区域内的城乡规划管理工作，对未依法取得建设工程规划许可证的违法建筑依职权可作出行政处罚决定。二是认定事实及执法程序方面证据：1、长公联字（2014）10号《关于下达2014年既有建筑节能改造第二批计划的通知》和长净街字（2014）19号《净月街道关于协助处理园丁小区违法建筑的函》。证明净月街道办于2014年8月11日向被告反映原告违法建筑严重影响居民居住环境，请求予以查处；2、现场勘验记录、现场照片、园丁花园一区规划图纸。证明被告进行现场勘验，与园丁花园一区规划图纸核对，原告所建阳光房未取得《建设工程规划许可证》，系违法建筑；3、集体讨论记录。证明2014年8月26日会议决定对原告等162处违法建筑限期拆除；4、申请报告、承诺书。证明原告承认其阳光房系违法建筑，并自愿配合施工自行拆除，申请延缓拆除时间；5、《关于拆除吉林农大老区和园丁花园一期违法建筑物构筑物的通知》、《长春市规划局拆除违法建筑行政处罚告知书》、《长春市规划局拆除违法建筑行政处罚决定书》、送达回证及送达现场照片。证明被告已告知原告行政处罚的内容和其所享有的权利，行政处罚程序合法。
原告诉称，被告作出的行政处罚决定书存在以下问题：1、认定事实错误。原告的阳光房与居住的房屋是一体的，是在2003年购买房屋时建成的，有2003年5月19日净月潭旅游经济开发区规划环保局出具的《关于吉林省长铃鑫泰房地产建设阳光室的意见》同意建设；2、程序违法。限期拆除不属于行政处罚，被告作出行政处罚决定前未举行听证，送达程序违法；3、适用法律错误。行政处罚决定适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《吉林省城乡规划条例》第七十一条第三款、《长春市城乡规划条例》第七十七条第（三）项明显错误。综上，请求人民法院确认长春市规划局长规罚决净字（2014）第No.14号行政处罚决定书具体行政行为违法，并赔偿原告损失100000元。
原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据材料：1、2003年5月19日净月潭旅游经济开发区规划环保局出具的《关于吉林省长铃鑫泰房地产建设阳光室的意见》。证明原告的阳光房经过报批，当初没有否决，被告还在文件上盖有“审批专用章”，可视为认可，可作为批件使用。文件已形成多年，园丁花园二区也是依据此文件建设的阳光房，原告的阳光房是合法的。2、国务院法制办对四川省人民政府川府法（2000）68号请示的答复，证明国家已经规定了限期拆除不是行政处罚，被告作出的行政处罚决定书是违法的。3、被告提交的送达回证、送达照片、长春市人民政府长府行复决字（2014）第337号行政复议决定书。证明被告送达有瑕疵，没有直接送达给原告，而是张贴送达，行政处罚决定书公告与送达回证上送达人“李国才”的签字笔迹不一致，程序违法，导致原告的相关权利丧失，阳光房灭失。4、照片及阳光房造价。证明原告曾经存在的阳光房，及被强制拆除造成的损失。
被告辩称，1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区内建设建筑物，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，原告所建阳光房未取得建设工程规划许可证，系违法建筑。根据相关法律规定，未取得建设工程规划许可证的，责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的限期拆除，被告作出限期拆除处罚决定符合法律规定。净月潭旅游经济开发区规划环保局出具的《关于吉林省长铃鑫泰房地产建设阳光室的意见》，仅是对相关方案进行审查提出的意见，并未作出规划许可，不能代替行政许可决定，也不是法定行政许可证件，不具有行政许可的法律效力，应从该意见的内容判断是否审批。并且吉林省长铃鑫泰房地产未按该意见要求内容向被告报送相关材料，也未依法申请许可。原告的阳光房一直未取得规划许可证，违法状态一直处于持续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款，被告予以处罚并无不当。2、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项的规定，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的内容，从条款的理解上也能体现限期拆除属于行政处罚。国务院法制办公室2000年作出的答复，其内容是对已经失效的《中华人民共和国城市规划法》的解释，且国务院法制办不是立法的解释机关，其答复不具有法定效力。3、被告在作出行政处罚决定前已经进行了实地调查，对原告违法建设的阳光房进行了核实。被告在作出行政处罚决定前，已向原告送达了长规罚告净字（2014）第No.14号《长春市规划局拆除违法建筑行政处罚告知书》，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩和听证的权利，原告在法定期限内并没有提出听证申请，故未举行听证会。在调查取证和送达告知书、决定书过程中，都有街道办事处等工作人员配合，将文书张贴在原告宅门上送达是因为原告不愿意配合由街道办事处工作人员在送达回证上签字，并对张贴的文书拍照留证，符合相关规定。因当天需要给162户送达文书，送达人“李国才”可能是由其他工作人员代签的。4、原告的阳光房属于违法建筑，被告作出行政处罚不存在给原告造成损失。综上，被告作出行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院判决维持被告的行政行为，并驳回原告的赔偿请求。
经庭审质证、认证，原告对被告提交的适用法律、法规依据有异议，认为被告适用法律错误，限期拆除不属于行政处罚。对认定事实及执法程序方面证据，认为1与本案无关；对2真实性有异议，认为该规划图纸不是审批、备案的规划图纸，并且与现实房屋情况不符。对3有异议，认为会议讨论前没有先举行听证，讨论决定由净月管委会履行拆除职责，被告无行政处罚主体资格，讨论的内容是针对园丁花园小区，不是针对原告；对4有异议，指出是被告诱导原告签署的。对5有异议，认为能够证明被告未直接将文书送达原告，送达程序违法。被告对原告提交的证据质证意见同答辩意见。
综上，本院对以下证据作出如下确认：被告提交的证据，适用法律、法规依据，能够证明被告对辖区违法建筑具有作出行政处罚的职权。认定事实及执法程序方面证据，1、3、4、5内容真实，与本案事实具有关联性，可以作为本案认定事实的依据；2能够证明被告对涉案建筑物进行了调查、勘验，原告无证据证明被告提交的规划图纸不是审批、备案的图纸，故对该图纸予以确认采信。原告提交的证据，1不属于正式的规划许可批文，不能作为认定涉案建筑物取得了建设工程规划许可。2和3内容真实，与本案事实具有关联性，可以作为本案认定事实的依据。4涉案建筑物已被拆除。
经审理查明，原告系长春净月高新技术产业开发区园丁花园一期13A栋202室所有权人，该房屋在2003年建成时，净月潭旅游经济开发区规划环保局于2003年5月19日作出《关于吉林省长铃鑫泰房地产建设阳光室的意见》，并盖有“审批专用章”，内容如下：“2003年5月17日，我局对吉林省长铃鑫泰房地产拟在底层商业上平台建设阳光室的方案进行审查，考虑该阳光室的建设将对现有住房产生遮挡，现提出如下意见及要求：1、要求你单位征求被遮挡的住户的意见，统计后报送我局；2、考虑小区内以及临街的景观效果，在进行设计时，要求在平台上局部设置阳光室，以打破原设计呆板的连续界面，形成活泼的建筑立面景观。”而后，原告未申请办理建设工程规划许可证，于同年5月自行建设了阳光房。2014年7月，园丁花园一区被列为长春市“暖房子”改造工程实施范围。同年8月11日，净月街道办向净月规划局发函，反映园丁花园一区内有多处违法建筑，严重影响居民正常生活和“暖房子”改造工程，请求净月规划局依法予以查处。8月18日，净月规划局形成《现场勘验记录》。8月26日，长春市规划局会议研究园丁花园一区违法建筑的处理。8月29日，净月规划局在园丁花园一区张贴了《关于拆除吉林农大老区和园丁花园一期违法建筑物构筑物的通知》，限小区内存在违法建设行为的当事人于9月10日前，自行拆除违法建筑物和构筑物，逾期不拆除，有关部门强制拆除。9月15日，被告向原告送达长规罚告净字（2014）第No.14号《长春市规划局拆除违法建筑行政处罚告知书》，该告知书载有认定原告阳光房未取得建设工程规划许可证，违反法律规定，依法拟对原告处罚，限期拆除，并告知享有陈述、申辩或听证申请的权利等内容。因原告家中无人，在净月街道办事处工作人员的见证下，被告将该告知书张贴在涉案阳光房外。9月19日，被告向原告送达长规罚决净字（2014）第No.14号《长春市规划局拆除违法建筑行政处罚决定书》，该决定书记载的内容与告知书基本一致，送达方式亦同告知书。9月27日，包括原告在内的多名园丁花园一区阳光房业主向净月规划局书面申请延期拆除，并承诺积极配合“暖房子”改造工程。10月14日，因原告未自行拆除，多部门联合执法拆除了涉案建筑物。11月4日，原告申请行政复议，请求确认被告长规罚决净字（2014）第No.14号行政处罚决定书具体行政行为违法，并赔偿原告损失100000元。12月3日，长春市人民政府作出长府行复决字（2014）第337号行政复议决定，维持被告作出的限期拆除违法建筑决定。
本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《吉林省城乡规划条例》第七十一条第三款、《长春市城乡规划条例》第七十七条第三项，被告对本行政区域内未依法取得建设工程规划许可证进行的建设，具有查处的法定职责。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《长春市城乡规划条例》第四十条，在城市规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当依法取得建设工程规划许可证。本案中，原告毗邻其所有的园丁花园一区13#A202号房屋建设阳光房，未取得建设工程规划许可证，虽有净月潭旅游经济开发区规划环保局于2003年5月19日出具的《关于吉林省长铃鑫泰房地产建设阳光室的意见》，但该意见并不是对原告阳光房的规划许可。故被告认定原告所建的阳光房属违法建筑，并无不当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项，法律、行政法规可以规定其他种类的行政处罚，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条已明确规定了针对未取得建设工程规划许可证作出行政处罚的种类，即责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收实物或违法收入、罚款等。故被告对原告作出限期拆除的行政处罚决定，并无不当，本院予以支持。关于原告诉称被告作出行政处罚决定程序违法一节，根据本案合法有效的证据可以认定，针对原告违法建设的事实，被告进行了现场调查、勘验和照相，但并没有制作现场勘验图，也未向原告核实相关情况。被告在向原告送达行政处罚告知书、行政处罚决定书时，其方式均采取张贴于原告所建阳光房外。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当依照民事诉讼法的有关规定送达。庭审中，被告辩称是原告不配合送达，有净月街道办事处工作人员见证，并在送达回证上记载了“因当事人不在”，但该送达方式并不符合民事诉讼法关于送达程序的相关规定，且送达人签字“李国才”与实际送达人不符。故被告的勘验程序和送达程序违法。关于原告诉称被告作出行政处罚决定前未举行听证，剥夺了原告的权利一节，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，听证程序应由原告申请后被告组织召开。被告在行政处罚告知书中已告知原告享有陈述、申辩、听证申请的权利，在行政处罚决定书中已告知原告享有行政复议、行政诉讼等权利，且根据原告签字的申请报告和承诺书、长春市人民政府行政复议决定书等证据，足以认定原告已收到行政处罚告知书、行政处罚决定书，并知悉享有的权利和行使权利的方式，而原告在收到相关文书后并未向被告申请听证，故被告未组织听证，并无不当。
关于原告要求被告赔偿因拆除其阳光房而受到的损害一节，虽然被告的行政行为在程序中存在部分违法，但原告的阳光房未取得建设工程规划许可证，属违法建设，并且该违法建设阻碍园丁花园一区“暖房子”工程实施，影响公共利益，对其限期拆除并没有侵犯原告合法的实体权益，原告的赔偿请求缺乏法律依据。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、被告长春市规划局长规罚决净字（2014）第No.14号行政处罚决定行为违法；
二、驳回原告关丽萍的赔偿请求。
案件受理费50元，由原告关丽萍负担。（已缴纳）
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 孙 放
代理审判员 郭 帅
人民陪审员 李景莉
二〇一五年三月二十日
书 记 员 韩宇铭