海南省高级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）琼行赔终3号
上诉人（原审原告）韩少珍，男，1964年9月16日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人李跃进，男，1959年2月4日出生，汉族，山西省太原市杏花岭区。系海南裕宏置业有限公司法律部主任。
上诉人（原审被告）三亚市人民政府。住所地三亚市新风路***号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人陈世鸥，三亚市法制办公室工作人员。
上诉人韩少珍、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因韩少珍诉三亚市政府行政赔偿纠纷一案，均不服海南省三亚市中级人民法院（2015）三亚法委赔字第4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月8日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年5月18日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。韩少珍的委托代理人李跃进，三亚市政府的委托代理人陈世鸥到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原审查明：涉案土地位于三亚市河东区下洋田。1982年1月6日，原崖县三亚镇下洋田居委革命委员会（以下简称原下洋田居委革委会）给韩少珍颁发《下洋田土地使用证书》，割给韩少珍一块面向部队公路，前长21米，后长27米，宽18米，面积为430平方米的宅基地。
1993年5月至6月间，案外人海南盛京房地产开发有限公司（以下简称盛京公司）与梁进居、蒲春明、苏和妹、潘辉玉、许广喜、陈彩梅、蔡芳义、邢桂春、蔡汝旺、蔡汝冠、周少荣、冯辉容、蒲咏明13户居民陆续签订合同书，约定梁进居等13户居民将各自位于下洋田后山坡的自有房屋及土地有偿转让给盛京公司。其中，梁进居268平方米、蒲春明921平方米，苏和妹520平方米，潘辉玉315平方米、许广喜376平方米、陈彩梅465平方米、蔡芳义145平方米、邢桂春174平方米、蔡汝旺174平方米、蔡汝冠174平方米、周少荣360平方米、冯辉容170平方米、蒲咏明598平方米。2002年4月10日，盛京公司又与陈亚孙签订《土地转让协议》，有偿取得408平方米的土地使用权。以上14户居民的土地面积合计为5068平方米。除梁进居、陈亚孙的土地使用权凭证是《国有土地使用证》外，其余12户的土地使用权凭证均为《下洋田土地使用证书》，且陈亚孙的《国有土地使用证》经国土部门查档并无此证，另有邢桂春、蔡汝旺、蔡汝冠、蔡芳义4户的土地使用证未写明土地四至（发证时间均为1981年4月22日）。2004年11月3日，盛京公司向三亚市国土环境资源局（以下简称三亚国土局）提交了《关于盛京花园小区二期工程建设用地遗留问题过户的再次请示》，就其购买的前述5068平方米土地申请办理转让登记手续。次日，原三亚市河东区下洋田社区居民委员会（以下简称下洋田居委会）和原三亚市河东区管理委员会（以下简称河东管委会）向三亚国土局出具《证明》，证明盛京公司已对14户居民的房屋及地上附着物进行了补偿和安置，土地权属及界限清楚，没有任何纠纷和异议。2005年1月19日，三亚国土局就盛京公司申请登记的5068平方米土地在《海南日报》刊登了三土房登公字（2005）1期《积压土地房产权登记征询异议公告》。2005年3月21日，三亚不动产评估有限责任公司受盛京公司委托，评估下洋田盛京花园二期工程土地的标定地价为624元／平方米。2005年4月，盛京公司向三亚国土局申请办理前述土地的转让登记手续。2005年6月13日，盛京公司又向三亚国土局提出《关于代办盛京花园二期土地初始登记手续的申请》，称该公司向梁进居等14户居民购买的6079.65平方米土地（含原便道1011.65平方米），已付清买地款，因与卖方无法取得联系，故申请代理14户卖方办理土地初始确权登记手续。三亚国土局受理该申请后，对14户卖方的土地进行了地籍调查，当时该土地上没有房屋，土地相邻人吕春明、蒲振祥、黄跃芳、林传海、梁斌、潘金兰、吴友宣、三亚夏威夷大酒店、盛京公司、董朝辉、周月梅、蒲文照、三亚市城管监察支队参加了指界并签名。2005年7月7日，三亚国土局给盛京公司作出三土资（2005）134号《关于同意海南盛京房地产开发公司办理位于市河东区下洋田划拨土地补办出让手续的批复》，并于同日与盛京公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将位于三亚市下洋田的6079.65平方米土地出让给盛京公司作住宅建设用地，同时约定盛京公司应按624元／平方米的标准，向三亚国土局支付出让地价款共计1517481元。2006年3月16日，三亚国土局在《海南日报》刊登了《土地确权登记征询异议公告》。此后，三亚国土局根据盛京公司提交的下洋田居委会《证明》、土地转让合同书、蒲春明等12户居民的《下洋田土地使用证书》及梁进居、陈亚孙的《国有土地使用证》等相关申请材料，在调查确认该土地无抵押、无查封，且经处置积压房地产（2005）1期公告60天无异议后，同意盛京公司代替14户卖方申请办理土地初始登记，同时办理转让变更登记手续。2006年4月5日，三亚市政府给盛京公司颁发了三土房（2006）字第0835号《土地房屋权证》（以下简称0835号证），载明盛京公司用地面积为6079.65平方米；地号为：12-04-125；四至为东至吕春明、蒲振祥，南至黄跃芳、林传海、梁斌，西至潘金兰、吴友宣、三亚夏威夷大酒店、盛京公司，北至董朝辉、周月梅、蒲文照、三亚市城管监察支队。2010年8月，盛京公司将0835号证项下土地使用权转让给海南益光房地产开发有限公司（以下简称益光公司）。之后，三亚市政府注销了0835号证后给益光公司办理了三土房（2010）字第09352号《土地房屋权证》（以下简称09352号证）。
2011年7月13日，下洋田居委会给三亚国土局和三亚市规划局出具《证明》，证明该居委会于1982年1月6日划拨一块430平方米的土地给韩少珍使用，该土地四至为：东至黄跃芳，南至大真岭巷路，西至梁斌，北至公路。河东管委会于2011年8月9日在上述两份证明材料上盖章证明情况属实。
2012年6月11日，韩少珍在得知三亚市政府给盛京公司颁发0835号证后，向原审法院提起行政诉讼，请求确认三亚市政府给盛京公司颁发0835号证的行政行为无效。原审法院经审理于2012年9月5日作出（2012）三亚行初字第25号行政判决，判决确认三亚市政府给盛京公司颁发0835号证的行政行为违法。三亚市政府不服判决，提起上诉。海南省高级人民法院经审理于2012年12月24日作出（2012）琼行终字第169号行政判决，驳回上诉，维持原判。
原审法院一审处理该案时，经现场勘查，韩少珍主张拥有使用权的土地处于益光公司开发的“写兮山庄”南侧，除一小部分已被益光公司占用建设护坡墙和停车库外，其余部分尚未被开发使用。
三亚市政府给盛京公司颁发0835号证的行政行为被确认违法后，韩少珍于2014年12月23日向三亚市政府提交《国家赔偿申请书》，要求三亚市政府赔偿因颁证行为给韩少珍造成的经济损失432.94万元。三亚市政府对韩少珍提出的申请，一直未予处理。
原审庭审中，韩少珍认为三亚市政府将其实际使用的土地中的432.94平方米已划入益光公司，故提出三亚市政府应按1万元／平方米的估算价赔偿其经济损失共计432.94万元（432.94平方米×1万元=432.94万元），或者按市场评估价计算损失。
原审认为：本案争议焦点是韩少珍的赔偿请求是否合法以及赔偿数额如何确定的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，三亚市政府将位于三亚市河东区下洋田的6079.65平方米土地确权给盛京公司，并向盛京公司颁发0835号证的行政行为因事实不清、依据不足，已被生效的（2012）三亚行初字第25号行政判决和（2012）琼行终字第169号行政判决确认为违法。现涉案土地处于益光公司开发的“写兮山庄”南侧。由于益光公司所使用的土地是由盛京公司的0835号证项下土地转让而来，结合下洋田居委会向三亚国土局、三亚市规划局出具的关于韩少珍土地位置、面积的《证明》，可认定三亚市政府将韩少珍持有的《下洋田土地使用证书》项下430平方米土地登记在盛京公司0835号证项下土地范围内，鉴于盛京公司0835号证项下土地使用权在2010年已转让变更给益光公司。根据前述法律规定，由此给韩少珍造成损害的，三亚市政府应予赔偿。因韩少珍所持有的《下洋田土地使用证书》、下洋田居委会出具的《证明》均证实韩少珍的土地面积为430平方米，故应当按该面积进行赔偿。韩少珍主张以432.94平方米的面积进行赔偿无相关证据相佐证，应不予支持。关于赔偿标准问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，三亚市政府应按照对韩少珍造成财产权损害的直接损失给予赔偿，而三亚市政府在给盛京公司颁发0835号证之前与盛京公司签订了《国有土地使用权出让合同》，约定盛京公司按624元／平方米的标准缴纳土地使用权出让地价款。因此，可参照该土地出让价计付韩少珍的损失，直接经济损失应为：430平方米×624元=26.832万元。韩少珍主张按1万元／平方米的估算价赔偿432.94万元的请求，与法不符，应不予支持。三亚市政府认为韩少珍所持有的《下洋田土地使用证书》非法定物权凭证，对涉案土地不享有合法权益的主张，因三亚市政府同意盛京公司代替14户卖方申请办理土地初始登记时，对其中除梁进居、陈亚孙之外的其他12户的土地使用权进行确认的依据是该12户居民持有的与韩少珍同样的《下洋田土地使用证书》，故该主张不能成立，应不予采纳。据此，原审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，判决三亚市政府于判决生效之日起十日内赔偿韩少珍26.832万元，逾期给付双倍支付迟延履行期间的利息。
韩少珍上诉称：1、原审判决参照韩少珍与盛京公司于2005年签订《国有土地使用权出让合同》约定的624元／平方米土地价格计算本案直接经济损失，与韩少珍于2015年10月19日提起本案诉讼时涉案土地的市场价值相差甚远。624元／平方米的标准与事实不符、与法律不符，依据此标准给予赔偿，弥补不了韩少珍的实际损失。2、涉案土地是不动产至今未开发，现在的市场价值就是韩少珍的直接损失。因此，应委托有资质的评估机构以涉案土地所在“海螺西片区”400万元／亩基准地价为标准，对涉案土地使用权2015年的市场价值进行评估，按照评估结果对韩少珍进行赔偿。3、涉案土地是韩少珍的宅基地，因三亚市政府违法将涉案土地出让、转让变更，直接导致涉案土地已经不能回转返还，剥夺了韩少珍本应拥有的合法权益。三亚市政府理应按照现行土地市场价值给予赔偿，以弥补韩少珍的实际损失，让韩少珍能够安居乐业。三亚市政府完全可以再通过法律途径追缴不当受益方的财产，以弥补国家的损失。综上，请求二审法院撤销原审判决，委托有资质的评估机构对涉案土地2015年10月19日的市场价值进行评估，判决三亚市政府按照评估结果对韩少珍进行赔偿。
三亚市政府上诉称：1、根据土地管理法的规定，单位和个人使用国有土地，由县级以上人民政府登记造册、核发证书，确认使用权。原下洋田居委革委会作为基层群众自治组织，不具备发放土地使用证的法定主体要件，韩少珍持有的《下洋田土地使用证书》不是法定的物权凭证，对涉案土地不享有合法权益，韩少珍以该证书主张土地使用权事实和法律依据不足。2、韩少珍主张的432.94平方米涉案土地的原始土地性质为国有划拨土地，原下洋田居委革委会只是群众性自治组织，不代表任何基层政府和政府部门，没有划拨土地使用审批权，擅自颁发的《下洋田土地使用证书》不应认定为有效。韩少珍获得《下洋田土地使用证书》后没有实际使用该宅基地，从始至终都没有经政府和政府部门行政审批取得涉案划拨土地使用权。三亚市政府给盛京公司颁发0835号证的行为未造成韩少珍的合法权益损失，不应对韩少珍承担行政赔偿责任。综上，虽然三亚市政府的颁证行为被生效判决确认违法，但未对韩少珍的合法权益造成损害，故请求二审法院依法撤销原审判决，驳回韩少珍的行政赔偿请求。
针对韩少珍的上诉，三亚市政府辩称：1、本案原审法院告知了韩少珍申请鉴定的权利，但韩少珍没有提出鉴定申请。韩少珍二审中请求对涉案土地进行评估，其鉴定申请不符合法律规定，应予以驳回。2、韩少珍持有的土地证书是作为群众组织的原下洋田居委革委会颁发的，不属于政府颁发的物权凭证，韩少珍的上诉请求应不予支持。
针对三亚市政府的上诉，韩少珍辩称：三亚市政府关于韩少珍主张的涉案土地使用权没有合法登记的问题，不属于本案审理的范围。韩少珍有证据证明对涉案土地享有使用权，原审判决对此亦作出了认定。因原审判决判令三亚市政府赔偿的数额太少，韩少珍才提出上诉，韩少珍提出400余万元的赔偿请求有依据，也符合市场价值。
原审查明的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
二审另查明：三亚市政府原审提交的《三亚市房地产转让登记申请审批表》记载，盛京公司于2005年向三亚市政府申办0835号证时，曾承诺若因购买三亚市下洋田14户居民私人宅基地产生合同纠纷，愿承担一切经济和法律责任。2015年10月19日，韩少珍提起本案诉讼时，没有将盛京公司和益光公司列为第三人，原审法院在审理本案过程中，也没有通知盛京公司和益光公司作为第三人参加本案诉讼。
本院认为：韩少珍以三亚市政府给盛京公司颁发0835号证时将其持有《下洋田土地使用证书》记载的430平方米土地划入了0835号证登记的范围内为由，要求三亚市政府应对违法颁证行为造成韩少珍的损失承担赔偿责任。根据已查明的事实，盛京公司是0835号证的持有人，盛京公司与本案的处理结果有利害关系；另外，根据盛京公司申办0835号证时的承诺，即购买下洋田14户居民私人宅基地产生纠纷愿承担一切经济和法律责任。因此，本案应当通知盛京公司作为第三人参加诉讼，才能查明盛京公司购买下洋田14户居民私人宅基地时有无侵犯韩少珍的合法权益，以及是否承担相应的赔偿责任。此外，盛京公司将0835号证登记的土地使用权转让给益光公司后，三亚市政府根据当事人的申请将该土地使用权变更登记在益光公司名下，并给益光公司颁发了09352号证。同理，益光公司与本案的处理结果有利害关系，亦应通知其作为第三人参加本案诉讼。因此，盛京公司和益光公司系与本案有利害关系或者同案件处理结果有利害关系的第三人，原审法院没有依法通知其参加本案诉讼，存在遗漏当事人严重违反法定程序的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销海南省三亚市中级人民法院（2015）三亚法委赔字第4号行政赔偿判决；
二、发回海南省三亚市中级人民法院重审。
审判长 王 鉴
审判员 刘振勇
审判员 王山元
二〇一六年五月三十一日
书记员 齐 皇
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。