广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第89号
原告：何新添，住广东省龙川县。
委托代理人：张君林，住深圳市罗湖区。
被告：广东省水利厅，住所地：广州市天河区。
法定代表人：林旭钿，职务：厅长。
委托代理人：黄艳珠，广州金鹏律师事务所律师。
委托代理人：杨继荣，广州金鹏律师事务所律师。
原告何新添不服广东省水利厅不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张君林和被告委托代理人黄艳珠、杨继荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告何新添诉称：一、事实：原告世代居住在广东省河源市龙川县黄石镇稔坑村。原告自小在龙某县黄石镇稔坑村长大。原告世代居住的祖屋位于黄石镇稔坑村稔三经济合作社。2008年9月，龙某县稔坑水电站（以下也称涉案水电站）蓄水发电后，原告所有的祖屋就被该水电站所蓄的东江水淹没，淹没后不久便倒塌了。原告拥有承包经营权的基本农田也被江水淹没至今不能够耕种。2013年9月24日，原告撰写了《履行职责请求书》并邮寄给了被告。原告在《履行职责请求书》中请求被告履行的职责是：“请求贵厅履行调查核实并处理龙某丢稔坑水电站没有经过竣工验收就投入正式运营的违法行为，切实责令该水电站业主方停止违法蓄水发电的不法行为，并责令该水电站业主方停止违法蓄水及腾空库容，以保护何新添在龙川县黄石镇龙江村民委员会稔坑村的财产权。最后，还请贵厅将调查核实及处理结果及时函复本人（即请求人）”。2013年11月20日，被告作出《复函》，称被告已经对涉案水电站作出了行政处罚，涉案水电站的竣工验收工作正在进行之中，如涉案水电站对原告的权益造成影响可通过其他途径解决。2014年3月6日，中华人民共和国水利部作出《行政复议决定书》（水复议决（2014）1号），维持了广东省水利厅作出的《复函》。二、理由：原告认为，被告作出的《复函》不仅是一个违法的具体行政行为，被告也没有履行其法定职责以保护原告的合法权利。1、监督管理涉案水电站是被告的法定职责。从被告作出的《复函》的附件《水行政处罚决定书》（粤水行罚字（2013）00l号）可见，涉案水电站的可行性研究报告是广东省发展和改革委员会核准的，其工程等别为III等中型，其装机总容量为25000千瓦。原告认为，依据广东省相关法规、规章的规定，由同级发改部门核准的水电站，其行业行政主管部门为同级水行政主管部门。此外，从《广东省小水电管理办法》（广东省人民政府令第152号）第十一条、第十二条的规定中也可以判断出涉案水电站是由被告主管的。因此，监督管理涉案水电站是被告的法定职责。《广东省水利工程管理条例》第六条明文规定，“未经验收合格的水利工程不得交付使用”。《建设工程质量管理条例》第五十八条规定，“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织施工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”《广东省小水电管理办法》第十六条规定，“小水电建设项目，应当按照国家有关规定组织各类验收。未进行验收或者验收不合格的，不得进人下一阶段的施工或者投入使用。”原告认为被告作为涉案行业主管部门，应当依据法规、规章的要求责令涉案水电站停止违法蓄水发电的行为。2、被告作出的《复函》第四条不仅违法，也说明了被告没有切实履行其法定职责。原告的合法权益被涉案水电站的业主方所侵害，而监督管理涉案水电站是被告的法定职责，在这一特定情形下，原告不仅可以通过民事途径解决原告权益被侵犯的事项，原告还可以依据行政法的有关规定请求相关行政主管机关履行其法定职责来保护原告的合法权利。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款明文规定原告可以依据行政复议法第六条第八、九、十项的规定请求行政机关履行特定职责。本案中，原告在自己合法权益被涉案水电站的业主方所侵害后，请求被告（行政主管部门）履行法定职责是有《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《中华人民共和国行政复议法》为依据的合法行为。但是，被告在其《复函》的第四条却称，“如稔坑水电站运行对你造成财产损害，可以通过协商或者民事途径解决”。原告认为，被告的这一作法不仅没有法律依据，也是其不履行其法定职责的最明显的证据，当然，被告的这一作为也是明显违法的。同时，原告方认为，被告的这一说法也是证明其没有切实履行法定职责的最好证据。3、被告作出的《复函》的第一条不仅违法，也不足以证明被告合法地履行了其法定职责。被告作出的《复函》第一条称，“我厅已于2013年1月28日对龙某县稔坑水电站未经验收合格即交付使用的行为作出了行政处罚（详见附件）。当事人已经履行了该行政处罚决定”。原告认为，《建设工程质量管理条例》是国务院颁布的行政法规，其法律效力仅次于法律，《广东省水利工程管理条例》是广东省人民代表大会（常务委员会）颁布的地方性法规，其法律效力次于国务院颁布的行政法规，《广东省小水电管理办法》则属于地方政府规章，法律效力低于法规。当这三个广义的法律文件对同一事项的规定发生冲突时，应当适用《建设工程质量管理条例》的相关规定。本案中，这三个广义的法律文件对水利工程未经验收合格即投放使用规定了明确的法律责任，被告应当依据法律位阶较高的《建设工程质量管理条例》第五十八条规定来处罚龙某昙稔坑水电站业主方的违法行为，但是，被告却依据《广东省水利工程管理条例》的相关规定来处罚特定违法行为。被告的作法是违法的。正因为被告实施了违法的具体行政行为，故这不能够说明被告已经合法地履行了其法定职责。4、被告作出的《复函》的第二条不仅违法，也说明了被告没有切实履行其法定职责。被告作出的《复函》第二条称，“龙某县水利局于2013年9月26日组织了稔坑水电站下闸蓄水阶段验收，其蓄水验收结论同意该工程下闸蓄水”。原告认为，被告援引其下级机关龙某县水利局错误的结论，本身就是违法的。被告作为涉案水电站的行业主管部门，应当非常清楚国务院行政法规《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十七的所规定的“移民安置达到阶段性目标和移民安置工作完毕后，省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构应当组织有关单位进行验收；移民安置未经验收或者验收不合格的，不得对大中型水利水电工程进行阶段性验收和竣工验收。本案中，综合广东省人民政府办公厅于2013年9月9日作出的《关于政府信息公开申请的答复》（粤府办公开（2013）50号）和广东省水利厅于2013年9月30目作出的《广东省水利厅关于政府信息公开申请的答复》（粤水信息公开（2013）52号）可知，龙某县稔坑水电站并没有通过移民安置验收。既然涉案水电站没有通过移民安置验收，那么，涉案水电站就不可能能够通过“下闸蓄水阶段验收”。被告作为涉案水电站的行业主管部门，非但没有纠正龙某县水利局这一的错误的结论，反而援引这一错误的结论为其自身辩护。由此可见，被告是以形式上作出了相关具体行政行为，而在实际上却并没有切实履行其法定职责、回避履行其法定职责。故原告起诉，请求：一、确认被告未充分履行其法定职责的行为违法；二、责令被告继续履行处理龙某县稔坑水电站未经竣工验收就投入正式运营的违法行为、切实责令该水电站业主方停止违法蓄水发电的不法行为、责令该水电站业主方停止违法蓄水及腾空库容。
被告广东省水利厅辩称：一、原告谎称其财产权因涉案水电站的建设受到损害是完全没有任何事实依据，原告的“合法权利”并没有遭受损害，因此，其与涉案的行政行为并不具有法律上利害关系，原告无权就涉案行政行为提起本次行政诉讼。恳请法院依法驳回原告诉讼请求。原告谎称涉案稔坑水电站蓄水发电后，从而导致其财产遭受损失，显然与事实不符。首先，其祖屋的倒塌实际系因20世纪60年代时遭受特大洪水冲击，从而导致其整座房屋倒塌，而非水电站建设蓄水后倒塌，原告所述祖屋，实际现状仅为地基，地上根本无建筑物，不存在祖屋之说，更不存在祖屋受损的事实；其次，原告及其胞弟、父母等已不在稔坑村据住长达十多年以上，原告更是从2002年将户籍从龙某县迁往了深圳市，原告根本就未在稔坑村从事任何的农业生产或其他生产活动。该内容亦被原告自己提交的《调查笔录》（2013.8.6）证据所证实。因此，原告谎称其合法权利遭受损失无任何事实和法律依据，其与涉案的行政行为并不具有法律上利害关系，无权就涉案行政行为提起本次行政诉讼。恳请法院依法驳回原告诉讼请求。二、被告针对原告的《履行职责请求书》已以《复函》的形式作出了答复行政行为，且该行政行为程序合法、依据充分，内容适当。被告已经履行了涉案履行职责请求中所要求的法定职责，并不存在行政不作为。被告作出的《复函》程序合法，依据充分。2013年9月24日，被告收到原告邮寄送达的《履行职责请求书》，请求被告调查并处理龙某县稔坑水电站未经竣工验收即投入使用的违法行为，并责令育茗公司停止违法蓄水发电等行为。被告收到原告的请求书后，依法将其已对龙川县稔坑村水电站相关违法行为进行调查核实并对业主方育茗公司作出了行政处罚的相关情况以《复函》的形式告知了原告。2013年11月21日，被告于2013年11月20日作出《复函》后，在法定时间内送达了原告。因此，被告已经履行了涉案履行职责请求中所要求的法定职责，且程序合法有据。三、被告对育茗公司在龙某县稔坑水电站工程建设中的相关违法行为已经进行了依法查处，被告已履行了涉案履行职责请求中所要求的法定职责。被告依据相关规定，对育茗公司建设龙某县稔坑水电站工程进行实地调查，并核实了稔坑水电站工程未经验收合格即交付使用的违法行为。其后被告向某公司发出《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，并作出了《水行政处罚决定书》，对育茗公司处以罚款五万元的行政处罚。育茗公司亦已按规定缴交了行政罚款，并在依照规定办理竣工验收工作当中。同时，被告在《复函》中明确告知原告龙某县水利局已于2012年9月26日组织了稔坑水电站下闸蓄水阶段的验收，其蓄水验收结论同意该工程下闸蓄水，且现工程的竣工验收工作正在进行中。可见，被告已针对原告的涉案履行职责请求，依法履行了涉案履行职责请求中所要求的法定职责，并不存在行政不作为。综上所述，原告与涉案的行政行为并不具有法律上利害关系，无权就涉案行政行为提起本次行政诉讼。且被告针对原告的《履行职责请求书》已作出了《复函》，已履行了涉案履行职责请求中所要求的法定职责，且该行政行为程序合法、内容适当，被告并不存在行政不作为。请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
经审理查明，原告何新添于2013年9月24日提交《履行职责请求书》，请求被告履行调查核实并处理龙某县稔坑水电站没有经过竣工验收就投入运营的违法行为，责令该水电站业主方停止违法蓄水发电的不法行为，停止违法蓄水及腾空库容，以保护申请人在龙川县黄石镇龙江村民委员会稔坑村的财产权，并将结果及时函复原告。2013年11月20日，被告作出《广东省水利厅对何新添﹤履行职责请求书﹥的复函》并送达给原告，被告在《复函》中告知原告：被告已于2013年1月28日对稔坑水电站未经验收合格即交付使用的行为作出行政处罚，当事人已履行行政处罚决定；龙某县水利局于2012年9月26日组织了稔坑水电站蓄水阶段验收，其蓄水验收结论同意下闸蓄水；目前，稔坑水电站竣工验收正在进行；稔坑水电站运行对申请人造成财产损害，可以通过协商或民事法律途径解决。同时，该《复函》附《水行政处罚决定书》（粤水行罚字（2013）001号），主要内容为：龙某县稔坑水电站是龙某县育茗实业发展有限公司投资兴建的水利水电工程。根据《水利水电建设工程验收规程》（SL223-2008）8.1.1规定，大中型水利水电工程应在工程建设项目全部完成并满足一定运行条件后1年内进行竣工验收，但该电站至今尚未完成竣工验收工作。龙某县育茗实业发展有限公司将未经竣工验收合格的电站交付使用的行为，违反了《广东省水利工程管理条例》第六条规定。根据《广东省水利工程管理条例》第三十一条第一款的规定，对龙某县育茗实业发展有限公司处以罚款五万元的行政处罚。原告不服上述《复函》，于2014年1月6日向水利部申请行政复议。水利部于同年5月19日作出《行政复议决定书》（水复议决（2014）1号），维持被告作出的涉案复函。原告不服，遂提起本诉。
另，被告于2012年9月3日向龙某县育茗实业发展有限公司作出《责令停止违法行为通知书》（粤水停字（2012）第01）号，内容为：经查，你单位建设的龙某县稔坑水电站未经验收合格即投入正式运营，违反了《广东省水利工程管理条例》第六条的规定，责令你单位立即停止违法行为，听候处理，并限你单位于2012年10月31日前完成稔坑水电站的竣工验收申请报告工作。
另，广东省龙川县公安局黄石派出所出具的情况说明，认为，龙川县黄石镇龙江村委会稔坑村村民何新添与户籍地在深圳市公安局落户分局南湖派出所的何新添为同一人，根据相关规定，该所已于2014年3月10日注销何新添在该所的户口。
2012年6月24日，广东省龙川县黄石镇龙江村委会出具证明，证明原告何新添原有老祖屋，现被稔坑电站蓄水后淹没。
以上事实有《履行职责请求书》、广东省水利厅复函（粤水水政函（2013）1992号）、《责令停止违法行为通知书》（粤水停字（2012）第01号）、水行政处罚决定书（粤水行罚字（2013）001号）、《行政复议决定书》（水复议决（2014）1号）、、《情况说明》、《证明》等证据以及原告、被告在本庭庭审中的陈述予以证明。
本院认为，《广东省水利工程管理条例》第二条规定：“本省行政区域内下列水利工程的管理、保护和利用适用本条例：……（四）水利水电工程；……”第三条规定：“县级以上水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的统一管理工作和本条例的组织实施。……”《广东省小水电管理办法》第三条规定：“省人民政府水行政主管部门是小水电的行业主管部门，负责小水电的监督管理，具体工作由其所属的小水电管理机构实施。县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内的小水电监督管理工作，其他有关主管部门在各自职责内，履行相关管理工作。”第十六条规定：“小水电建设项目，应当按照国家有关规定组织各类验收。未进行验收或者验收不合格的，不得进入下一阶段的施工或者投入使用。”第三十三条规定：“小水电建设项目未按国家规定的验收程序而投入运行的，由县级以上人民政府水行政主管部门按照《广东省水利工程管理条例》的规定予以处罚。”本案中，原告何新添因认为稔坑水电站未通过竣工验收即投入使用给其权利义务造成了影响，向被告广东省水利厅提出涉案履行职责请求，要求被告对上述违法行为予以处理。根据上述规定，被告具有对上述违法行为予以查处的行政职责。
《广东省水利工程管理条例》第六条规定：“未经验收合格的水利工程不得交付使用。”第三十一条规定：“违反本条例第六条的规定，将未经验收合格的水利工程投入使用的，责令其停止使用，并责令原建设单位立即采取补救措施，限期验收，对责任者可处五万元以下罚款。因建设工程不合格或有缺陷而造成人身或财产损害的，原建设单位应当承担赔偿责任。”本案中，原告何新添于2013年9月24日提交的《履行职责请求书》中请求被告：一、履行调查核实并处理龙某县稔坑水电站没有经过竣工验收就投入运营的违法行为；二、责令该水电站业主方停止违法蓄水发电的不法行为，停止违法蓄水及腾空库容。对于原告的第一项请求，被告在原告申请之前已于2012年9月3日作出《责令停止违法行为通知书》（粤水停字（2012）第01号），责令龙某县育茗实业发展有限公司立即停止违法行为，并责令其限期完成竣工验收申请报告工作；并于2013年1月28日作出《水行政处罚决定书》（粤水行罚字（2013）001号），对龙某县育茗实业发展有限公司处以罚款五万元的行政处罚。被告已在复函中告知原告其已对当事人进行了行政处罚，当事人已经履行完毕。目前，稔坑水电站竣工验收工作正在进行之中。因此，被告对于原告的第一项请求已调查核实并处理了龙某县水电站没有经过竣工验收就投入正式运营的违法行为，不存在行政不作为。对于原告认为被告对于龙某县育茗实业发展有限公司的行政处罚应适用《建设工程质量管理条例》，而不应适用《广东省水利工程管理条例》的问题，由于本案审查的是被告针对原告的申请是否存在不履行法定职责的行为，而非审查该行政处罚决定，故该事项并不是本案审查的范围。对于原告提出被告未对涉案的水电站责令采取补救措施属于不完全履行法定职责的主张，由于被告已责令龙某县育茗实业发展有限公司限期完成竣工验收申请报告工作，而限期完成竣工验收申请报告实质也是一种补救措施。因此，原告的主张理据不足，本院不予支持。
对于原告的第二项请求，被告在复函中告知原告，龙某县水利局已经于2012年9月26日组织了稔坑水电站下闸蓄水阶段验收，结论同意该工程下闸蓄水。原告认为被告应就其申请负有责令该水电站业主方停止违法蓄水发电、责令该水电站业主方停止违法蓄水及腾空库容的职责，缺少事实和法律依据，本院不予支持。
本案中，原告要求被告调查核实并处理龙某县稔坑水电站没有经过竣工验收就投入正式运营的违法行为，以保护其财产权。对此，被告已经进行了相应的调查核实处理，同时，被告答复如稔坑水电站对原告造成财产损害，可通过协商或其民事法律途径解决，并无不当。
综上所述，被告已对原告的申请，进行了调查、处理并进行了回复，不存在不履行法定职责的行为。原告的诉求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告何新添的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告何新添负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
人民陪审员 姚冬湖
二〇一四年十二月一日
书 记 员 许 宁
周文静