湖南省龙山县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙行初字第10号
原告彭武茂，男，1946年2月17日出生，土家族，农民，湖南省龙山县人。
委托代理人杨洁，男，湖南喳哂呔律师事务所律师。
委托代理人彭吉和，男，1967年9月21日出生，土家族，农民，湖南省龙山县人。系原告侄子。
被告龙山县人民政府（以下简称县政府）。住所地：龙山县民安街道办事处新建路。
法定代表人梁君，男，县长。
委托代理人彭斌，男，湖南喳哂呔律师事务所律师。
委托代理人潘磊，男，1985年10月4日出生，苗族，公务员，湖南省龙山县人。
第三人彭南翠，女，1953年3月3日生，土家族，农民，湖南省龙山县人。
第三人龙山县公路管理局（以下简称县公路局）。住所地：龙山县民安街道办事处新建路。
法定代表人曹长友，男，局长。
委托代理人鞠小鹏，男，湖南湘龙律师事务所律师。
原告彭武茂不服县政府作出的土地行政确权决定，于2014年1月6日向湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，湘西土家族苗族自治州中级人民法院受理后，于2014年2月10日作出（2014）州行初字第1号行政裁定书，裁定本案移交龙山县人民法院审理。本院于2014年3月17日受理后，于2014年3月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因彭南翠、县公路局与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。原告彭武珍的委托代理人杨洁、彭吉和，被告县政府的委托代理人彭斌、潘磊，第三人县公路局的委托代理人鞠小鹏，第三人彭南翠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府根据彭武茂、县公路局的申请，向相关当事人送达了土地确权举证通知书，成立联合调查组进行了调查，于2013年9月22日作出龙政行决字（2013）第1号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》。其主要内容是：彭武茂提供的证明材料不能证明争议地的权属归彭武茂，彭南翠无法提供土地承包经营权证和土地承包合同书，证明材料不能证明该争议地权属归彭南翠，公路局称1985年209国道公路加宽时已按当时的补偿要求对占用土地给予了补偿或者变相补偿，经调查组调查属实，从而认定0.4亩争议土地权属归县公路局所有。被告于2014年3月31日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、龙山县公路局和彭武珍的确权申请书各一份，拟证明被告的具体行政行为是依申请进行的；
2、土地确权举证通知书两份、证明一份、送达回证一份，拟证明被告向各方当事人送达了举证通知书；
3、彭武茂的经营权证一份，拟证明彭武茂承包的田土范围；
4、山林权证一份、关于核销彭继月土地承包经营权证的通告一份、证明三份、公路局关于国道209线升级改造情况说明一份、询问笔录一份，拟证明彭武茂、县公路局向被告提供的证据材料；
5、调查笔录二份，拟证明涉案土地与村集体没有权属关系，
一直由公路局管理；
6、州人民政府复议决定书一份，拟证明州人民政府维持了被告的决定。
原告对被告提供的证据质证认为，证据1中公路局的确权申请形成于原告向县政府申请确权时间之前，且该申请不是针对原告与第三人土地权属争议，而是因彭南志非法占用公路用地提出的确权申请；彭武珍的确权申请与本案没有关联。证据2没有异议，但被告没有向法庭提供确认县公路局是当事人的法定程序的证据。证据4中山林权证与本案没有关联性；对核销彭继月土地承包经营权证的通告没有异议；张光旺的证明表明公路加宽占用了彭武茂0.4亩责任田、核减农业税的事实；杨世丽的证言含糊不清，对本案没有说明性；红岩财政所的证明合法有效，结合本案的其他证据，恰恰证明了209国道1985年加宽泥土堆积在原告的责任田，占用责任田的事实；公路局关于国道209线升级改造情况说明形成于原告向人民政府申请确权之前，同时也证明了85年公路局向里坎加宽争议地没有护坡，护坡是公路改造后形成的，涉案争议地属公路用地不是客观事实；田云固的询问笔录不能作为被告依法举证的范畴，同时证人提到公路未改造之前公路外坎没有护坡，只有田，护坡是85年加宽形成的。证据5形成于原告提出确权之前，程序违法，且询问人不是被告单位的合法工作人员，没有取证资格，该证据缺乏证据合法性。证据6真实性无异议。
第三人彭南翠对被告提供的证据没有异议。
第三人县公路局对被告提供的证据没有异议。
原告诉称，龙政行决字（2013）第1号土地行政确权决定主要事实不清，证据不足。1、涉案的0.4亩土地系1985年209国道加宽时泥土堆积被占用形成的，原告享有该地的土地使用权。争议地位于龙山县红岩溪镇小地名叫口前大田（也叫吉光大田）临209国道旁，此地原为原告的责任田，1985年209国道加宽形成的泥土堆放在原告责任田，后堆积的泥土与公路边沿形成护坡，原告现所持有的土地承包经营权证就原告责任田右边的界限明确记载为“右齐公路”，即209国道边缘以外的土地即为原告的责任地。2、原告被占用的0.4亩责任田既未被征收，也未得到补偿，原告仍是该土地的唯一合法使用权人。该土地因209国道加宽堆积泥土占用后，经当时的乡、村干部进行了实地核实和占量，由于当时责任田与农业税挂勾，后财政部门为原告核减了相应的农业税，涉案的土地被占用后一直未被征收，任何单位也未对原告给予任何补偿，故该土地的性质及权属未发生任何变化。3、第三人彭南翠不是涉案土地的合法使用权人。该护坡地形成以后，经原告与彭南翠协商，原告许可彭南翠在此处的部分土地上种菜，后彭南翠称她为该部分土地的合法使用权人，但彭南翠不能提供相应证据证实，故其主张无法成立。4、涉案的土地不是国有土地，权属不应属县公路局所有。1985年209国道未加宽之前，原告的责任田的右边与209国道边沿以一坎相隔，坎上为公路用地，坎下即为原告责任田。209国道于1985年加宽后，泥土堆积在原告责任田内形成护坡，该护坡形成的面积就是原告责任田被占的面积，由于此面积不是原公路用地，故其土地的性质不是国有土地，其权属也不属于县公路局所有。5、龙政行决字（2013）第1号土地行政确权决定书认定的“公路局所称的1985年209国道加宽时，已按当时的补偿要求对占用土地给予了补偿或变相补偿。”完全不是客观事实，且同时无任何证据证实，故根本不能成立。综上，原告请求依法撤销被告作出的龙政行决字（2013）第1号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》。
原告为证明自己的主张，向本院提供了以下证据：
1、龙政行决字（2013）第1号确权决定书一份、州府复决字（2013）25号复议决定书一份，拟证明原告依法履行了申请确权、被告进行确权、复议单位进行复议的程序；
2、彭武茂的土地承包经营权证一份，拟证明1985年209国道加宽占用原告责任田0.4亩，经营权证上有明确记载；
3、红政决字（2011）1号确权决定书一份、龙政复决字（2012）2号复议决定书一份，拟证明决定书认可了争议地是1985年公路加宽后形成的事实；
4、（2012）龙行初字第7号行政判决书一份，拟证明法院的判决书对原告提供的证据进行了确认；
5、调查笔录四份，拟证明四个证人的证言已被法院的行政判决书认可；
6、现场照片二张，拟证明1985年209国道加宽以后将泥土堆积在原告的责任田里是客观事实，公路部门所有的土地与原告的责任田以一条老坎为界，坎上为公路用地，坎下为原告的责任田，照片中的行道树即为公路用地与原告责任田的原始分界点。
被告对原告提供的证据质证认为：证据2真实性没有异议，但达不到证明目的，经营权证上主要指田；证据5证人应出庭作证，被告对张光旺也进行了调查，应以被告的调查为准，且2011年10月份的笔录并不是针对本案，与本案无关；证据6真实性没有异议，但照片时间无法查明，照片来源也不清楚，公路加宽之前与原告的责任田肯定有一定的坡度，行道树是分界线不合逻辑。
第三人县公路局质证认为：证据2发放经营权证的时间是1998年，四至界限表明齐公路，只能表明1998年的实际情况，达不到原告所讲的证明目的；证据5的质证意见与被告代理人的意见一致；证据6是真实的，但并不能达到证明目的，争议地是公路护坡，行道树的目的不是确定公路界限，而是确保行车安全和公路美观，原告认为行道树是界限是不合理的。
第三人彭南翠的质证意见与被告、第三人龙山县公路局的意见一致。
被告县政府辩称：一、被告此次确权系依当事人申请而进行的具体行政行为。2013年3月，我府受理龙山县公路局、彭武茂及彭南翠的确权申请后，及时履行法定程序，告知申请人龙山县公路局、彭武茂、彭南翠在法定期限内提交土地确权证据材料，并组织龙山县国土资源局、龙山县经管局、龙山县红岩溪镇人民政府联合进行了调查，已查明了该案的基本事实：涉案土地现为公路护坡，1985年龙永公路进行改造之前，公路外坎护坡较窄，仅1.5米左右，归公路部门管理，1985年左右公路改造，设计上向里坎进行了加宽，在原老公路上倾倒泥土形成了更宽的公路护坡，后来还栽种了行道树（现在争议地上仍有树桩），龙永二级公路（国道重叠）建设时，该路段又向里坎进行了加宽，栽种的行道树被砍伐，在该地方又倾倒了建设泥土渣，从而形成现在较宽的地貌，故其仍属国有土地性质，归公路部门管理；从申请人彭武茂提交的《农村土地承包经营权证》来看，不能证明涉案土地权属归彭武珍所有，第一次责任制下户时，其土地承包经营权证仅写“右交公路”，即说明申请人的承包田土是不包含原老公路边缘及护坡部分的，而且当时龙山县境内的《土地承包经营权证》都指的是田地，龙永公路后来几次改造在争议地段设计上都是向里坎进行加宽，现争议地是在原老公路倾倒泥土而形成，故涉案土地与申请人彭武茂不存在权属关系；申请人龙山县公路局提交的《国道209线2113K＋750M至900M公路升级改造说明》及询问证人田云固笔录相互印证，均客观地证实了现涉案争议土地形成的原因及过程，符合证据的“客观性、关联性、合法性”三性原则，完全能够证明涉案土地原本就属国有土地性质，且一直由申请人龙山县公路局实施管理的基本事实；经联合调查组对时任红岩溪镇凉风村、古丈村村书记石觉荣、张光旺进行实地询问调查，两位村委书记均肯定凉风村及古丈村两个村集体对涉案土地不存在任何权属，涉案土地不属于村集体经济组织土地范畴，而应属于公路部门，其性质为国有土地。二、被告此次行政确权适用法律准确。就涉案土地，龙山县红岩溪镇人民政府于2011年向申请人彭武茂和彭南翠作出了红政决字（2011）1号土地行政确权决定书，后因程序违法被龙山县人民法院依法予以撤销，故申请人彭南翠也不能证明该争议土地权属归其自己。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条之规定，土地所有权争议，不能依法证明争议土地属农民集体所有的，属国家所有。因此，我府在对三申请人县公路局、彭武茂、彭南翠提交的证据材料进行详细审核，并组织联合调查组实地调查取证后，将涉案土地确权为县公路局所有，并无任何不当之处，敬请贵院依法予以维持。
第三人彭南翠述称，吉光大田原来是我们生产队的田，1960年人民公社时代“一平二调”，调给原告耕种的，面积7.2亩。田后面公路外侧的土是我上世纪六十年代农村搞小自由时开始耕种直到现在，原告称是我和他协商种的不是事实。原告称209国道1985年加宽在其责任田堆放泥土不是事实。国家财政减免农业税是因为水冲沙压自然灾害，原告的0.4亩是其村干部假报的。
第三人县公路局述称，我局的答辩意见与被告的答辩意见基本一致。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1、2、4、5、6和被告提供的证据2、3、4、5、6与本案具有关联性，来源真实、合法，为本案的有效证据，本院予以确认。原告提供的证据3已经被龙山县人民法院判决撤销，不能作为本案的有效证据使用。被告提供的证据1与本案没有关联性，不是本案的有效证据。
经审理查明，争议地现为龙山县红岩溪镇209国道路基护坡，与原告的责任田小地名口前大田（又名吉光大田）相邻。该争议地是1985年209国道加宽时形成的。原告与第三人彭南翠就该争议地的承包经营权发生纠纷，原告于2011年7月15日向龙山县红岩溪镇人民政府提出确权申请，龙山县红岩溪镇人民政府于2011年9月23日作出红政决字（2011）1号土地行政确权决定书，决定争议地靠近209国道一部分公路用地以外的部分土地的管理权和使用权归彭南翠所有。原告不服该确权决定书，于2011年11月17日向县政府申请复议，县政府于2012年1月16日作出龙政复决字（2012）2号行政复议决定书，维持了龙山县红岩溪镇人民政府的决定。原告仍不服，于2012年3月12日诉至本院。龙山县人民法院于2012年6月12日作出（2012）龙行初字第7号行政判决书，以龙山县红岩溪镇人民政府超越职权为由，撤销了红政决字（2011）1号土地行政确权决定书。2013年9月22日县政府就争议地的权属作出龙政行决字（2013）第1号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》，争议地权属归县公路局所有。原告不服向州人民政府申请复议，州人民政府于2013年12月27日作出州府复决字（2013）25号行政复议决定书，维持了县政府的决定。原告不服复议决定，于2014年1月6日向州中级人民法院提起诉讼。州中院遂作出（2014）州行初字第1号行政裁定书，裁定本案移交龙山县人民法院审理。
同时查明，彭武茂持有的土地承包经营权证上载明，其承包口前大田2亩，四至界限为上石觉顺田，下彭武珍田，左向攀春田，右处车路。
另查明，1995年古丈村因水冲沙压农业税核减0.6亩，其中彭武茂责任田0.4亩。当时加宽公路占用土地没有用现金补偿，而是采用核减农业税的方式进行补偿的。
本院认为，被告县政府作出的龙政行决字（2013）第1号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》，查明了该争议地位于本县红岩溪镇古丈村和凉风村交界处，属于209国道路基护坡。县公路局向龙山县国土资源局提出保护公路护坡产权的申请，虽然未向龙山县人民政府提出申请，土地行政确权决定的作出主体只有县级或乡（镇）级人民政府，县政府作出的（2013）第1号决定，将县公路局作为第三人虽有瑕疵，但事实清楚，本院予以确认。1985年209国道加宽占用了彭武茂0.4亩土地，其补偿方式采用核减农业税的方式，符合当时的政策依据，原告在1985年至2011年近二十六年的时间内没有提出异议，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，对涉及不动产的具体行政行为的诉讼时效从作出之日起不超过20年，因此，原告对其争议地主张权利已超过了法律规定的保护范畴。被告作出了不受法律保护的土地行政确权决定，明确了县公路局对争议地享有所有权并无不当，其事实清楚，程序公正，应当予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持县政府于2013年9月22日作出的龙政行决字（2013）第1号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》。
案件受理费100元，由原告彭武茂承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
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审 判 长 杨庭洪
人民陪审员 向本恒
人民陪审员 田开松
二〇一四年五月三十日
代理书记员 刘江蓉
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。