浙江省湖州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙05行初31号原告王云来，男，1948年10月12日出生，汉族，住安吉县。原告周绍忠，男，1968年12月8日出生，汉族，住安吉县。原告袁德秀，女，1966年3月23日出生，汉族，住安吉县。原告程美萍，女，1977年1月30日出生，汉族，住安吉县。被告湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心2号楼。法定代表人钱三雄，该市市长。委托代理人杜艺，该市政府法制办公室工作人员。原告王云来、周绍忠、袁德秀、程美萍诉被告湖州市人民政府行政复议一案，本院于2017年6月15日立案受理后，依法向被告湖州市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告湖州市人民政府在法定期限内答辩和举证。本院依法组成合议庭，于2017年9月27日公开开庭审理了本案。原告王云来、袁德秀、周绍忠、程美萍，被告湖州市人民政府（以下简称湖州市政府）的委托代理人杜艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年5月12日,被告湖州市政府作出湖政复决字[2017]31号《湖州市人民政府不予受理决定书》，决定对原告王云来、袁德秀、周绍忠、程美萍提出的行政复议申请不予受理。原告王云来等4人起诉称，被告湖州市政府作出的湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请行政复议应当满足属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议范围，申请人应当与具体行政行为具有利害关系等条件。本案申请人申请复议的对象为安吉县人民政府与案外人签订的《关于建设大型动漫主题休闲度假综合园区的合作协议》（以下简称《合作协议》）。《合作协议》本身不属于行政复议的受理范围，申请人亦与《合作协议》无法律上利害关系，故依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对原告的复议申请不予受理。原告认为该复议决定认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：1.《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，公民、法人、其他组织认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益的可以提起行政复议。《合作协议》涉及原告世居生存、生活、生产的行政区划范围。原告提交的大田承包证、林权证、宅基地建设使用证等均能证明《合作协议》、《承包合同》、《前期土地征收协议》等行政行为违法，上述行政行为掠夺了原告世居生存、生产、生活的土地资源，原告与上述行政行为均有利害关系，原告的合法产权被安吉县人民政府的行政行为侵害，对《合作协议》的合法性审查是被告依法应履行的法定职责；2.《中华人民共和国行政复议法释义》一方面扩大了行政复议的范围，行政机关的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要公民、法人、其他组织认为这些行为违法或不当，侵犯其合法权益，均可依法申请复议；另一方面将抽象行为纳入行政复议范围，公民、法人、其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定不合法，可在对具体行政行为申请复议时，一并向复议机关提出对该规定的审查请求。《中华人民共和国宪法》第五条第五款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一条第（四）项、第（五）项规定，禁止非法压低地价招商；严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”据此，原告的大田承包经营权、林权、宅基地使用权依法应受保护。《合作协议》违反了《安吉县土地利用总体规划（1990-2020）》，没有国务院关于征收集体耕地、基本农田的任何合法手续及程序性文件。被告湖州市政府作出的涉案不予受理决定书违反了《中华人民共和国行政复议法》第四条之规定，逃避监督。综上，请求法院：1.依法撤销湖州市政府作出的湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书；2.责令被告依法撤销《合作协议》；依法督查以单锦炎、廖春荣、周江龙等实施的涉案耕地圈地运动，依法督查涉案征收集体耕地增减挂钩、土地整理数据造假行为；依法恢复耕种条件，依法恢复保护自然资源环境原貌，安置失地农民，保障失地农民生活、生存条件不降低，依法保障原告合法权益。原告王云来等4人向本院提交了以下证据材料：第一组：1.湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书，证明被告涉案行政行为违法。第二组：2.周绍忠户的安吉县土地（大田）承包合同;3.安集建（90）字第50206054号集体土地建设用地使用证;4.安林证字（2007）第1400638号林权证;5.安吉集用（2002）字第401-379号集体土地使用证；6.王云来户的安吉县土地（大田）承包合同;7.安集建（凤）字第50205123号集体土地建设用地使用证；8.照片2张1页；9.一九八三年耕地面积统计表2张1页；10.安林权字第003181号山林所有权证；11.安林权字第003182号山林所有权证；12.安林权字第003176号山林所有权证；13.安林权字第003177号山林所有权证,证明原告与《合作协议》具有利害关系。第三组：14.前期土地征收协议;15.土地补偿款延期支付补充协议条款;16.承包合同;17.《关于建设大型动漫主题休闲度假综合园区的合作协议》,证明安吉县人民政府组织实施圈地运动。第四组：18.补充耕地方案;19.照片5张;20.浙土资整验字[2006]099号《关于安吉县递铺镇古城村东西山等23个土地整理（标准农田建设）项目验收认定的批复》;21.浙土资整字[2006]970号;22.照片4张,证明安吉县人民政府在原告住所地组织实施圈地运动及被告不履行审查职责。第五组：23.对内邮件全程跟踪查询单；24.行政复议申请书，证明原告向被告申请行政复议及被告程序违法。第六组：25.安吉县发经委政府信息公开申请表；26.安吉县发展改革与经济委员会政府信息公开申请答复书，证明原告获悉《合作协议》的途径。第七组：27.昌硕街道三友社区综合服务中心服务手册，证明三友社区面积为24.8平方公里，人口4880人，《合作协议》涉及了19.5平方公里，原告没有土地了，《合作协议》与原告有利害关系。被告湖州市政府答辩称，1.被告作出的湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书适用法律正确，程序合法。2017年5月8日，被告收到原告的复议申请，请求撤销安吉县人民政府与上海银润控股（集团）公司签订的《合作协议》，依法督查涉案耕地的圈地运动，恢复耕种条件，安置失地农民。经审查，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，认定原告的复议申请不属于行政复议的受理范围，于2017年5月12日作出涉案不予受理决定书并寄送原告。涉案不予受理决定书适用法律依据正确，程序合法。2.《合作协议》不属于行政复议受理范围，原告与该协议无法律上利害关系，湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书认定事实清楚。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由……”本案中，安吉县人民政府与上海银润控股（集团）公司签订的《合作协议》系双方真实意思表示，协议分别约定了双方的权利义务，具有相对性，协议效力仅限于合同双方，并不约束双方当事人以外的其他人，与原告不存在法律上利害关系，对原告的权利义务不产生影响，因此原告无权要求撤销《合作协议》。综上，被告作出的湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告湖州市政府在法定期限内向本院提交以下证据材料：第一组：1.行政复议申请材料104页，证明原告向被告申请行政复议及提交的证据材料。第二组：2.湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书；3.邮寄凭证4张；4.行政复议文书送达回证3张，证明被告对原告的复议申请于2017年5月12日作出不予受理决定书并送达原告，该不予受理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。经庭审,原告、被告就对方提交的证据发表如下质证意见：（一）被告对原告提交的证据1、17、24-26的三性无异议；对证据2-16、18-22的关联性和证明目的有异议；对证据23的三性无异议，但对证明目的有异议，认为应以被告负责法制工作的机构收到复议申请材料的时间为准，即2017年5月8日被告收到原告的复议申请；对证据27的关联性有异议。（二）原告对被告提交证据1的三性无异议；对证据2-4的三性无异议，但对证明目的有异议，被告实际收到原告复议申请的时间为2017年5月5日，其于同月12日作出涉案不予受理决定书超出了五日的法定期限，另外，其答辩也超出了十日的法定期限经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据作如下认定：原告提交的证据1结合被告提交的证据2-4可以证明被告对原告的复议申请于2017年5月12日作出不予受理决定书并送达原告；证据17可以证明2009年5月6日安吉县人民政府与上海银润控股（集团）有限公司就开发安吉天使乐园休闲度假综合园区签订《合作协议》，该协议对上述项目的项目选址及规划范围、项目定位、投资规模、用地规划、项目政策、实施方式等内容予以约定；证据23、24结合被告提交的证据1可以证明原告于2017年5月4日就《合作协议》向被告申请行政复议及提交相关证据材料，被告于同月5日收到；证据25、26可以证明2017年3月14日原告方通过向安吉县发展改革与经济委员会申请政府信息公开的方式知晓了《合作协议》，对上述证据证明力本院予以确认；原告提交的证据2-16、18-22、27与本案没有关联性，且不能达到原告所主张的证明目的,对上述证据证明力本院不予确认。本院经审理查明，2009年5月6日，安吉县人民政府与上海银润控股（集团）有限公司就开发安吉天使乐园休闲度假综合园区签订《合作协议》，《合作协议》对上述项目的选址及规划范围、项目定位、投资规模、用地规划、项目政策、项目实施方式等内容予以约定。2017年3月14日，王云来、程美萍、周绍忠、袁德秀通过向安吉县发展改革与经济委员会申请政府信息公开的方式知晓了《合作协议》。其于2017年5月4日就《合作协议》向湖州市政府申请行政复议，要求撤销《合作协议》并督查涉案耕地圈地运动及恢复耕种条件，恢复自然环境原貌，安置失地农民，保障失地农民生活、生存条件不降低。湖州市政府于2017年5月5日收到该复议申请后，于同月12日作出湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书，决定对原告的复议申请不予受理，并送达原告。王云来、程美萍、周绍忠、袁德秀对该不予受理决定书不服遂向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，安吉县人民政府与上海银润控股（集团）有限公司就开发安吉天使乐园休闲度假综合园区项目签订了《合作协议》。《合议协议》主要涉及上述项目的选址及规划范围、定位、投资规模、用地规划、项目政策、实施方式及协议双方的权利义务等，其并不直接涉及原告所诉称的承包地使用权及宅基地使用权等，故四原告与《合作协议》无利害关系，其不具有提起本案行政复议的主体资格，被告湖州市政府不予受理其复议申请并无不当。行政程序上，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”故被告于2017年5月5日收到涉案的复议申请，于同月12日作出涉案的不予受理决定，程序合法。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”原告关于被告超过十日的行政诉讼答辩期进行答辩的意见于法不符。综上，原告关于撤销该不予受理决定书的诉讼请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持；原告关于责令被告依法撤销《合作协议》及依法督查涉案耕地圈地运动，涉案征收集体耕地增减挂钩、土地整理数据造假行为等的诉讼请求不属于本案审理范围，本院亦不予支持。被告湖州市政府作出的湖政复决字[2017]31号湖州市人民政府不予受理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告王云来、程美萍、周绍忠、袁德秀的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告王云来、程美萍、周绍忠、袁德秀承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；开户银行：农业银行杭州市西湖支行；帐号：19000101040006575401001；单位编码：515001］（本页无正文）审判长  汤政强审判员  何育红审判员  赵 龙二〇一七年十月三十日书记员  凌烈妮