江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00343号
上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地如皋市如城街道惠政路588号。
法定代表人成明，局长。
被上诉人（原审原告）张岳兵。
上诉人如皋市公安局因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00073号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年12月18日，张岳兵以邮寄方式向如皋市公安局提交了查阅监控录像申请书。要求“查阅并保存事件发生当天2014年11月7日在下午14：10分后110出警到申请人家的录音录像，及带去丰乐派出所去以后在协调室调解结束后至大厅，我被两个城管从院内一人架住�的手，出派出所北大门口，这段时间的录音录像，以及到看管申请人地点GJ2005-1#C区北边指挥部看管申请人地点的监控录像”。同年12月30日，如皋市公安局作出关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复，答复称：1、“2014年11月7日在下午14：10分后110出警到申请人家的录音录像”：接处警同步录音录像资料系公安系统为规范接处警工作而制作的内部管理资料，不属于公安机关执法公开的范围。2、“带去丰乐派出所去以后在协调室调解结束后至大厅，我被两个城管从院内一人架住我的手，出派出所北大门口，这段时间的录音录像，以及到看管申请人地点GJ2005-1#C区北边指挥部看管申请人地点的监控录像”，经查，本机关无此信息。张岳兵不服该答复，向法院提起行政诉讼。
另查明，2014年11月7日，张岳兵拨打110报警，如皋市公安局接到报警后已派员至张岳兵家中处警。如皋市公安局丰乐派出所书面说明，该所其大厅至北大门之间设置摄像头所拍摄的监控录像存储时间为1个月。经查阅原审法院（2013）东行初字第00051号案件卷宗，《南通市建设现代技防乡镇（街道）意见（试行）》规定了南通现代技防镇（街道）设计标准，其中要求治安监控录像图像完整清晰，图像完整存储15-30天。
原审法院认为，根据关于案涉接处警同步录音录像是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）所规定的政府信息的问题。如皋市公安局辩称《110接处警规则》并未要求公安机关在处警时应当录音录像，故案涉接处警同步录音录像系为规范如皋市公安局接处警行为而制作，故其属于内部管理信息。条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。条例第二条规定了“政府信息”的定义，定义包括两个方面：第一，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，也就是说政府信息的产生是行政机关履行职责的结果，制作和获取这些信息构成了政府履行职责的一部分。第二，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。行政机关在履行职责的过程中会产生大量信息，但并非所有信息都需要以一定的形式记录和保存。只有以一定形式或载体被保存、记录下来的信息才属于政府信息，也才可能需要公开。就本案而言，张岳兵要求查阅公安机关对其所报警情处警时制作的同步录音录像。根据《110接处警规则》第二条、十五条等的规定，城市和县（旗）公安局应当设立110报警服务台，负责受理公众紧急电话报警、求助及对公安机关或人民警察违法违纪失职行为的投诉。110报警服务台接到报警后，根据不同警�调派警进行处置。故公安民警对接处警执法现场通过现场执法记录仪进行同步录音录像所形成的视听资料系公安机关在履行接处警职责过程中制作并保存的信息，属于条例所规定的政府信息。至于内部管理信息，是指行政机关作为社会组织，从事内部管理活动，履行内部管理职责时所产生的信息。公安机关为一线民警配备现场执法记录仪，对接处警、现场勘查等执法现场进行同步录音录像系公安机关积极推进执法信息化建设的重要举措，有助于对公安机关执法办案活动的监督和制约，但更应该看到接处警同步录音录像是公安机关履行接处警职责过程中制作形成的，是公安机关履行职责、办理案件的证据，并不属于纯粹意义上的内部管理信息。对于如皋市公安局认为案涉接处警同步录音录像属于内部管理信息的主张，法院不予采信。
关于如皋市公安局答复称�涉监控录像不存在是否合法的问题。所谓政府信息不存在，是指申请人申请的政府信息没有相关的记录。条例第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。司法实践中发现，行政机关答复称“政府信息不存在”的原因有以下几种情形：①申请公开的信息不属于行政机关的职权范围因而政府信息不存在；②申请公开的信息属于行政机关的职权范围，政府信息应当制作或获取，但行政机关未履行法定职责而未形成或获取；③申请公开的政府信息虽然属于行政机关的职权范围，但没有引起行政机关制作政府信息的原因事实，政府信息没有制作或获取过而确实不存在；④申请公开的政府信息形成或获取过，但由于行政机关的疏漏而丢失或灭损。根据条例第二十�条的规定，如果行政机关经谨慎地查找并确认申请公开的信息不存在，行政机关只需依法告知申请人，就属履行了法定义务。条例之所以作出这样规定，是基于行政机关只提供已经制作或保存的记录，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。涉及到本案，如皋市公安局在收到张岳兵提出的申请后，经过审查、搜索后确认张岳兵申请要求查阅的案涉监控录像中，如皋市公安局下属丰乐派出所内公共部分设有摄像头，但因为存储容量、存储方式等客观原因，张岳兵申请时其要求查阅的指定时间段内的监控录像已经被其后形成的监控录像所覆盖，故案涉信息已经灭失而不存在；至于张岳兵申请中提及的GJ2005-1#C区北边指挥部的监控录像，因如皋市公安局未在该指定地点设置监控摄像头，故而制作或获取上述监控录像�原因事实未发生而导致案涉信息不存在。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，对于被告主张政府信息不存在的，原告可向法院提供要求公开的政府信息系由被告制作或保存的相关线索，并可申请人民法院调取相关证据。张岳兵未能向法院提交证据或证据线索证明其所要求公开的内容已经由如皋市公安局制作或保存。因此，依据条例规定，被告如皋市公安局根据案涉监控录像客观不存在的事实，如实作出答复并无不当。但《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款明确规定，被告拒绝向原告提供信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。具体到本案，如皋市公安局在告知张岳兵所要申请公开的政府信息不存在的同时，应一并告知张岳兵政府信息不存在的具体原因。如皋市公安局虽依法作出了符合客观事实的答复，但其未尽到完全的告知义务。
综上，如皋市公安局在收到张岳兵政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复并予以送达，因张岳兵申请查阅的监控录像事实不存在，对该申请内容已经依法如实作出答复，答复内容并无不当；但其答复认为接处警同步录音录像属于内部管理资料于法无据，违反了条例的相关规定。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条的规定，法院依法应当判决如皋市公安局对张岳兵的政府信息公开申请重新答复。本案中，鉴于张岳兵诉讼请求仅要求确认如皋市公安局所做涉诉答复违法，未要求责令被告如皋市公安局重新答复，法院不宜超越张岳兵的诉讼请求作出裁判。遂判决确认如皋市公安局作出的关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复违法。
如皋市公安局不服，向本院提起上诉称，1、张岳兵申请查阅并保存的“出警录音录像”系公安机关为规范接处警工作而制作的内部管理资料，不属于《公安机关执法公开规定》规定应公开的执法信息；2、从张岳兵申请书的内容来看，其申请查阅的是可能涉及刑事案件的证据，非政府信息；3、案涉的接处警录音录像公安机关未作为实施治安管理时的证据使用，该录像对张岳兵的权利义务并非产生影响，只能是内部管理资料；4、张岳兵于事发当天就在警情现场，被诉答复并未侵犯张岳兵的知情权。请求二审法院撤销一审判决。
如皋市公安局提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，如皋市公安局作出的《关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复》是否合法。
条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《公安机关执法公开规定》第二条规定，本规定所称执法公开，是指公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定，向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息，以及开展网上公开办事的活动。本案中，张岳兵申请查阅并保存的110接处警录音录像，是如皋市公安局在接到报警后，出警过程中所形成，属于履行职责过程中制作或者获取的信息。如皋市公安局认为，接处警录音录像属于内部信息，同时不属于《公安机关执法�开规定》规定应公开的执法信息，对此本院认为，条例作为行政机关政府信息公开工作的基本法律文件，也是公安机关执法公开工作的依据，同时，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于条例所指应公开的政府信息。之所以规定内部管理信息“一般”不属于条例所指的政府信息，是因为内部信息一般是指机关人事管理、机构管理、财物管理、制度管理等涉及机关内部管理事务的信息，这些信息主要是为了机关自身进行管理，与行政管理活动无关，但不排除部分内部管理信息也可能涉及相对人的权利义务关系，也能存在内部管理信息也属于条例所指的政府信息的情况。接处警录音录像虽然作用也在于对民警执法行为的监督，但其形成是在对外的履行职责过程中，并非严格意义上的内部信息。对如皋市公安局的上诉理由，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。如皋市公安局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人如皋市公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年十一月三日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判�、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；