林西县人民法院行 政 判 决 书(2015)林行初字第2号原告楮建云，女，1957年5月14日出生，汉族，农民，住林西县。委托代理人王玉成，内蒙古兴林律师事务所律师。委托代理人王立军，男，1981年3月5日出生，汉族，个体户，住林西县，系原告之子。被告林西县统部镇人民政府。法定代表人于彦明，系该镇政府镇长。委托代理人韩英，系该镇政府农经站站长。委托代理人陆英军，系该镇政府综治办主任。第三人林西县统部镇大马金沟村民委员会。法定代表人李学军，系该村委会主任。第三人林西县水务局。法定代表人钟新光，系该局局长。委托代理人刘向成，系该局副局长。原告楮建云诉被告林西县统部镇人民政府(简称统部镇政府)土地行政确权纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告楮建云及其委托代理人王玉成、王立军，被告统部镇政府之委托代理人韩英、陆英军，第三人林西县统部镇大马金沟村民委员会(简称大马金沟村委会)之法定代表人李学军，第三人林西县水务局之委托代理人刘向成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告楮建云诉称，2001年4月15日，王某(系原告丈夫，已故)通过竞争拍卖的方式以5000元的价格，取得了位于统部镇大马金沟村的一处荒山的使用权，并与第三人(大马金沟村委会)签订了荒山拍卖合同。合同约定荒山的四至为：东至边德河荒山边；西至大冷山林场边分水岭；南至大马金沟四村荒山边；北至水库大坝对面林地(大坝对面有一片天然杨树林下边)。原告取得上述荒山承包经营权后一直在治理、使用和收益。2010年林西县水务局对与该地相邻的石门子水库进行除险加固施工时，侵占了原告部分荒山，并损毁了部分草场和林木，继而引发了针对该荒山的权属争议。2012年原告向被告提出确权申请，被告于2012年3月18日作出了林统政发(2012)第1号裁决，裁决争议的地块不属于原告提供合同的四至范围内。原告不服该裁决，向县政府申请行政复议，县政府作出(2012)1号行政复议决定，维持了被告这一确权决定。为此，原告在法定期限内向林西县人民法院提起行政诉讼，在诉讼期间，被告又作出了书面决定，撤销其(2012)第1号裁决，原告申请撤诉，法院裁定准予撤诉，至此，原告认为自己承包的荒山四至再无任何争议。2013年，原告以林西县水务局除险加固水库财产损害为由，向林西县人民法院提起民事诉讼，诉讼期间，第三人大马金沟村委会主任代表该村委会参与诉讼称，被水务局侵占的地块，系大马金沟村委会所有。这次诉讼经过一审、二审，赤峰市中级人民法院，以土地使用权有争议，应先确权为由，作出(2013)赤民三终字第645号民事判决，驳回来了原告的诉请。为此，原告再次向被告递交确权申请书，请求确认争议土地的权属，2014年10月15日，被告作出了林统政发(2014)54号裁决书，对原告与第三人的荒山承包合同中四至范围的文字表述内容予以全部确认，但，在实地进行GPS勘测时，对争议较大的东至界点至北至界点的界线，并未以荒山承包合同中约定的指界人崔正福指认的界线为准，而是以被告已经自行撤销的(2012)第1号裁决书中臆造的界级为准进行了测绘，并绘制了GPS测绘图，直接将包括争议地块在内的小阳坡荒山排除在外，导致原告承包的荒山面积被缩减至1081.3亩，同时亦导致被告作出的(2014)第54号裁决书中四至文字确权部分与GPS勘测图出现无法解释的矛盾。且在进行GPS勘测时，未通知指界人和原告到现场。2014年11月20日，原告向林西县人民政府申请行政复议，要求撤销被告作出的确权裁决，并对原告承包荒山的界点予以确认。2015年1月19日，林西县人民政府作出林政复决字(2015)1号决定书，维持了被告的确权决定。原告认为：第一，被告作出的(2014)第54号裁决书，无事实根据，程序违法。被告既然对荒山拍卖合同中四至的文字表述内容予以全部确认，那么在双方对文字表述内容的理解存在争议的情况下，应当以当时的指界人的陈述为准。而指界人崔正福已经在行政诉讼过程中，与审判人员、原告、被告、第三人共同到现场进行指界，其所指界与原告主张的完全一致。故被告在指界人和原告均未在现场的情况下径行作出该裁决，改变了东至界点至北至界点之间的边线，显然没有事实根据，亦违反了正当程序，显失公正。第二，原告主张的东至界点到北至界点之间的界线，是客观真实的。首先，从荒山拍卖合同订立的目的来看，当时政府之所以号召拍卖“五荒”，其目的是使“五荒”充分得到治理和利用，第三人也是本着该目的对讼争荒山进行拍卖的，因此，不可能在拍卖争议荒山时，刻意保留包括争议地块在内的一小片阳坡。其次，从荒山拍卖至争议发生时占有和经营看，原告一直在争议的地块打草，同时，2005年春季，政府下拨杨树苗，原告又在部分争议地块上种植了杨树。2011年，林西县水务局在实施水库除险加固工程过程中，因建房、修路侵占了部分争议地块，也将部分杨树损毁，但现在仍存在部分育林坑及杨树。可见，十余年来，原告一直在依约占有和经营争议地块。因此，我们主张的界线是客观真实的，本无争议，所谓界线争议，只是因为林西县水务局占地补偿的利益，促使被告和第三人等刻意制造出来的。综上所述，原告提出以下诉讼请求：一，撤销被告林统政发(2014)54号《关于楮建云承包荒山合同边界确权裁定(决)》；二、确认原告承包荒山东至界点至北至界点的连线边界为，东起边德河荒山边紧挨着道路，往北延伸至水库大坝，在大坝北侧延河道向北延伸至天然杨树林地边。被告统部镇政府辩称，1、原告认为其承包荒山东至界点至北至界点的连线边界东至边德河荒山边紧挨着道路，往北延伸至天然杨树林地边，与所签订的荒山拍卖合同边界四至不相符。2、原告荒山拍卖合同中竞争购买的是山洞洼后沟，它的东至边界是后沟与水库大坝之间的分水岭，且在后沟东侧山腰处有一片天然杨树林，与原告诉讼请求中的南北界点没有联系。3、原告荒山拍卖合同中东至界点至北至界点的连线依据合同约定应为直接连线，而非延伸连线。4、有原大马金沟村三组村长及村民代表的证言，有林业站实地勘测的GPS图和荒山拍卖合同为凭。5、被告委派政府综治办工作人员找大马金沟村时任支部书记崔正福了解当时的情况，崔正福提出以当时签订的合同边界为准。6、针对原告提出对水库大坝小阳坡进行过治理的问题，有证言证实属大马金沟村以大会战形式治理的。为此，作出了林统政发(2014)54号确权裁定(决)书。第三人大马金沟村委会陈述称，原告提供的荒山拍卖合同有改动，不真实，即使合同真实，指界人的指界也超出了合同范围。水库修建不存在利益之说，大马金沟村没有收过国家一分钱。第三人林西县水务局陈述称，1、石门子水库始建于1973年。根据内蒙古自治区人民政府1995年10月8日颁布的文件，《关于印发的通知》(内政发[1995]137号)的划定标准，石门子水库就此案有关联的管理和保护范围是：大坝西的管理范围为西坝头坝肩以外向西延伸200-300米，管理范围外向西延伸200-300米为保护范围；大坝下游的管理范围为坝脚以下向南延伸700米，管理范围外向南延伸200-300米为保护范围。2、为了使石门子水库正常蓄水运行，2009年进行了水库大坝安全鉴定，定为三类水坝，并决定进行除险加固工程建设；2010年完成除险加固初步设计；内蒙古自治区水利厅于2011年3月批复了除险加固初步设计报告，同意开工建设，并于2012年完成了水库除险加固工程建设，水库正式投入运行。石门子水库除险加固工程建设内容为大坝加高、培厚、上游护坡维修、下游护坡和排水体增设、建泄洪输水洞、管理房等，并没有列入征地占地等赔偿资金的资金预算，说明水库的管理范围和保护范围维持原来的状况。水库此次除险加固工程建设都是在石门子水库原来的国有土地范围内进行的，不存在新的征占地情况。3、石门子水库1973年建设，而原告于2001年购买的荒山，所以说水库建设在先，原告购买荒山在后。如果说原告所承包的荒山范围与水库管理和保护范围重合，那么村委会与原告之间的合同既违反了法律、行政法规的强制性规定，也损害了国家和公共利益。因而，依据《合同法》第52条的规定，原告所承包的荒山范围与水库管理和保护范围重合的部分应确认无效。如果原告在水库管理和保护范围内有进行植树等行为，依据《内蒙古自治区水工程管理保护办法》第十二条关于“在水工程管理范围内禁止侵占水工程管理范围内土地的其他行为”的规定，我局保留依法维护权益的权利。综上所述，我局没有损害原告任何权利和经济利益的行为。经审理查明，2001年4月15日原告楮建云的丈夫王某(现今已去世)作为乙方与作为甲方的第三人大马金沟村委会通过竞价方式签订了一份荒山拍卖合同，乙方一次性向甲方交款5000元，购买甲方拍卖的荒山使用权，荒山位于当地“山洞洼后沟”。合同约定荒山四至为：东至边德河荒山边；西至大冷山林场林边分水岭；南至(大马金沟)四村(组)荒山边；北至水库大坝对面林地边。同时约定荒山使用期限为30年，并允许继承和转让。该合同所指的水库，即石门子水库。石门子水库始建于1973年，系国有水库。2011年经内蒙古自治区水利厅批准，第三人林西县水务局对该水库进行了除险加固，2012年完成了除险加固工程并蓄水。2013年，原告楮建云以第三人林西县水务局为被告向本院提起财产损害赔偿诉讼，认为石门子水库除险加固工程建设侵占了其荒山，要求林西县水务局赔偿经济损失十九万余元。2013年7月9日本院作出(2013)林民初字第1360号《民事判决书》，该判决根据《内蒙古自治区水工程管理和保护范围划定标准》(内政发[1995]137号文件)的相关规定，认定石门子水库除险加固蓄水后所占土地仍然在库区的管理和保护范围内，库区管理和保护范围内的土地系国有土地，水库除险加固蓄水后并未侵占原告的荒山，因而，判决驳回了楮建云在该案的诉讼请求。楮建云不服该民事判决，向赤峰市中级人民法院提出上诉，赤峰市中级人民法院于2014年1月21日作出(2013)赤民三终字第645号《民事判决书》，该判决认为:楮建云主张赔偿损失的前提是应对争议的土地享有权利，而该案中双方对争议土地的权属尚存争议，在争议土地权属未明确之前，上诉人楮建云要求被上诉人林西县水务局赔偿损失无事实和法律依据，原审判决驳回上诉人的诉讼请求结果正确，但在双方土地权属争议未经政府相关部门确权的前提下，直接认定除险加固水库未侵占上诉人荒山不当，应予纠正。上诉人可在争议土地权属确权后另行主张权利。据此，赤峰市中级人民法院二审判决：驳回楮建云之上诉，维持原判。之后原告向被告统部镇政府提出申请，要求对所承包的荒山进行确权。被告组织相关工作人员进行实地勘察、询问相关证人，并会同原告楮建云到现场对荒山四至范围进行指界确认。被告于2014年10月15日以镇政府文件的方式作出《关于褚(楮)建云承包荒山确权裁定(决)书》，认为楮建云“把合同所指的北即实际地理地位置东边，指到了当地人们所说的磨石坑，这两个位置相差好几道山梁”，与所签订的合同完全不符。被告裁决：申请人(原告楮建云)荒山合同边界为：东至边德和(河)荒山边：西至大冷山林场林边分水岭；南至大马金沟四村荒山边；北至水库大坝对面林地边(大坝对面有一片天然杨树林下边)。经GPS勘测荒山面积总计1081.3亩。原告对被告的该确权裁决不服，向林西县人民政府申请行政复议，林西县人民政府于2015年1月19日作出林政复决字(2015)1号行政复议决定，维持了被告的确权决定。原告仍然不服，于是，向本院提起了本行政诉讼。上述事实有当事人陈述，拍卖荒山合同书，证人证言，(2013)林民初字第1360号《民事判决书》，(2013)赤民三终字第645号《民事判决书》，《关于楮建云承包荒山合同边界确权裁定(决)书》，林政复决字(2015)1号《行政复议决定书》等证据证实，这些证据已经庭审质证可以采信。本院认为，原告楮建云所持《荒山拍卖合同》明确约定了荒山的四至边界，荒山的四至为：东至边德和(河)荒山边；西至大冷山林场林边分水岭；南至四村(组)荒山边；北至水库(石门子水库)大坝对面林地边。同时明确约定了荒山地块的名称为“山洞洼后沟”。但是，原告却主张荒山东至界点到北至界点的连线边界为往东到边德河(和)荒山边紧挨着道路，往北延伸至水库大坝，在大坝北侧延河道边向北延伸至天然杨树林地边。原告该主张的证据只有其所称指界人的证言。被告统部镇政府经过实地勘察、测定，并对相关知情人进行了调查，从而作出裁决，对原告荒山合同约定的边界予以确认。按合同约定的四至能确定荒山的范围，而被告提出荒山东至与北至边界连线延伸界线的主张，则远远超出了合同约定荒山东界和北界的范围，进而将石门子水库保护和管理范围的一部分包含在其荒山范围之内。既然拍卖荒山合同书面明确约定了荒山的四至范围，就不能按原告所提供的所谓指界人的口头认为来改变书面确定的边界。书面合同的证据效力要大于指界人的口头证言，本院对指界人的证言不予采信。被告所作出的该确权决定，作为行政行为证据确凿，程序合法，原告要求撤销该决定的主张理由不充分，缺乏证据支持。石门子水库修建于1973年，系国有水库，其用地早已取得国有土地使用权。石头门子水库作为水工程，其管理和保护范围内的土地使用权，根据《内蒙古自治区水工程保护办法》(内蒙古自治区人大常委会1995年4月5日发布，同年6月1日实施)和《内蒙古自治区水工程管理和保护范围划定标准》(内政发[1995]137号文)的有关规定，无须行政确权即合法存在。同时水工程管理和保护范围的土地使用权可以进行登记确认，但这种登记确认仅具有公示的效力。石门子水库占地及其管理和保护范围占地的使用权取得时间先于原告荒山使用权的取得时间。对于这一法定的并先手取得的土地使用权，应予以认可和保护。原告要求人民法院确认其荒山东界和北界延伸连线作为边界的诉讼请求于法无据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告楮建云的诉讼请求。诉讼费50元、邮寄送达费80元，由原告楮建云负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长  杜广树审 判 员  郭东艳人民陪审员  胡建军二〇一五年五月十八日书 记 员  李冬岩