广东省汕尾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤15行终26号
上诉人（原审被告）：海丰县环境保护局。
法定代表人：陈坤宝，该局局长。
委托代理人：陈朝雨，该局工作人员。
委托代理人：陈贤井，广东展业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：高玉荣。
委托代理人：陈仲生，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。
上诉人海丰县环境保护局因行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服海丰县人民法院（2015）汕海法行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人陈朝雨、陈贤井，被上诉人委托代理人陈仲生均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：被告海丰县环境保护局根据海丰县人民政府办公室海府办（2014）10号关于印发《海丰县公平水库库区、莲花山埔仔洞区域、县城北部区域水源地环境污染整治工作方案》，其执行人员于2014年6月10日发现原告未报批环评，擅自建设养猪场并投入养殖，并向原告发出海环通字（2014）183号《责令限期改正违法行为通知书》。2014年7月13日，被告向原告发出海环违告（2014）第90号《责令改正违法行为告知书》，责令停止养殖，告知原告有陈述和申辩、听证的权利。被告认为原告违反了《广东省建设项目环境保护管理条例》第三条和第十四条的规定，根据《广东省建设项目环境保护管理条例》第二十七条的规定，于2014年7月24日作出了海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》，责令原告停止养殖。
又查明，被告作出的海环违告（2014）第90号《责令改正违法行为告知书》、海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》的送达回证受送达人栏没有签名或盖章，在不能直接送达理由栏也没有记载说明。
一审法院认为，所谓视为送达，即是留置送达，留置送达依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”故依据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回执上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”被告称《责令限期改正违法行为通知书》、《责令限期改正违法行为告知书》、《责令限期改正违法行为决定书》已联合送达当事人，但原告主张被告留置送达时自始至终没有通知原告，被告也没有提供相应的视频和照片，既没有原告签名，也没有说明无法送达的理由，所以被告送达程序违法。故被告作出的海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》的具体行政行为程序违法，依法应予撤销。对于原告关于请求被告经济损失的问题，因没有法律依据和事实根据，应予驳回。经审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销被告海丰县环境保护局作出的海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》。二、驳回原告高玉荣其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告海丰县环境保护局负担。
上诉人海丰县环境保护局不服一审判决上诉称：第一、一审判决在查明事实中，已确认上诉人向被上诉人先后送达了海环通字（2014）183号《责令限期改正违法行为通知书》、海环违告（2014）第90号《责令改正违法行为告知书》和海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》，并告知了被上诉人有陈述、申辩和听证的权利。第二、上诉人采用与海丰县畜牧局、海丰县海城镇人民政府相关工作人员联合送达的方式，送达上述相关法律文书给被上诉人，并由送达地点所在地的村民委员会见证，符合留置送达的规定。被上诉人既已承认收到海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》，却又否认收到海环违告（2014）第90号《责令改正违法行为告知书》，认为剥夺了其陈述、申辩和听证的权利，与常理不符，也与一审审理查明的事实相悖。综上，一审判决认定上诉人作出的海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》的具体行政行为违反法定程序错误，请求撤销一审判决，并依法改判，维持上诉人作出的海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》。
被上诉人高玉荣辩称：第一、上诉人主张其作出的具体行政行为并未违反法定程序的理由不能成立。一审判决并未确认上诉人向被上诉人先后送达了海环通字（2014）183号《责令限期改正违法行为通知书》、海环违告（2014）第90号《责令改正违法行为告知书》和海环违决字（2014）90号《责令改正违法行为决定书》，并告知被上诉人有陈述、申辩和听证的权利。上诉人将一审判决审理查明事实部分中的“发出”等同于“送达”。“发出”仅意味着上诉人有作出上述法律文书的单向行为，并不意味着被上诉人收到相应文书。被上诉人自始至终未收到过上诉人发出的《责令限期改正违法行为通知书》及《责令改正违法行为告知书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。上诉人的行为剥夺了被上诉人的陈述、申辩及听证的权利。第二、上诉人的行为违反了诚实信用原则和比例原则，依法也应当予以撤销。被上诉人响应政府号召，进行农业开垦及养殖作业，且得到了政府的补贴和支持。此授益性行政行为让被上诉人善意地相信自己的行为无违法不当之处，继续加大资金投入，扩大经营。上诉人非因法定事由，且未遵守法定程序责令被上诉人停止养殖，给被上诉人造成损害，严重违反了行政法的信赖利益保护原则；另，被上诉人经营的是生猪养殖业，所产生的排放物可通过技术手段进行处理，不会给环境造成污染。上诉人在未经调查取证、合理评估、充分论证的情况下，就采用一竿子打死的办法，责令停产停业违反行政比例原则，给被上诉人带来巨大的经济损失，严重违反了行政法的比例原则。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”的规定，行政机关应当将行政处罚决定书送达当事人。本案中，上诉人海丰县环境保护局称其以留置送达的方式向被上诉人高玉荣送达了《责令改正违法行为决定书》等，但其未能提供相应的送达视频和照片，送达回证的受送达人一栏没有签名或盖章，不能直接送达理由一栏也没有记载说明理由。该送达行为不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回执上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”的规定，应认定上诉人没有依法送达。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人海丰县环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 麦莉美
代理审判员 陈尊民
代理审判员 林逢春
二〇一六年六月一日
书 记 员 卓泽恩
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。