广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）佛城法行初字第174号
原告佛山市禅城区祖庙街道永新南村股份合作经济社。住所地：广东省佛山市禅城区。
负责人霍树洲，村长。
委托代理人王为樟，广东天地正律师事务所律师。
委托代理人袁泳怡，女，汉族，年月日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
被告佛山市禅城区祖庙街道办事处。住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人唐旭明，主任。
委托代理人陈娟娟、卢筱瑜。
第三人杜沛珍，女，汉族，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
委托代理人李镇祥，男，汉族，年月日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
委托代理人彭勇锋，男，汉族，年月日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告佛山市禅城区祖庙街道永新南村股份合作经济社不服被告佛山市禅城区祖庙街道办事处行政处理决定纠纷一案，原告于2013年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于2013年7月11日受理后，于2012年7月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因杜沛珍与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年7月31日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王为樟、袁泳怡，被告的委托代理人陈娟娟、卢筱瑜，第三人的委托代理人李镇祥、彭勇锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2012年11月23日作出（2012）禅祖办行决第011号《行政处理决定书》，决定：第三人具有原告股东资格，并自2011年7月23日起享受集体经济组织的股份分配和福利待遇。责令原告自收到本行政处理决定书之日起十日内，对第三人的股东资格及享有20股股份进行确认，并向其发放相应的集体经济组织股份分配和福利待遇。
被告于2013年7月20日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、组织机构代码证；
2、法定代表人身份证明；
上述证据1-2证明被告的诉讼主体资格。
3、行政处理申请书。证明第三人向被告提出作出处理决定的申请。
4、永新管理区股份制章程、永新股份制补充说明。证明1992年底，当时的永新村委会开始实施农村股份制改革，并先于1992年10月28日制定《永新管理区股份制章程》，1993年4月21日制定《永新股份制补充说明》。
5、常住人口登记表、工薪表。证明第三人于1993年11月30日就地农转非，于1994年收取征地款5000元。第三人在1993年就地农转非时，户籍仍在永新村。
6、行政处理决定书、送达回证。证明《永新管理区股份制章程》第四条第15款和《永新股份制补充说明》第15条规定，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第32条、《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第22条等相关法律法规的规定，应当不予以适用。
被告提供的法律、法规及规范性文件依据有：
1、《中华人民共和国妇女权益保护法》第五章第三十二条；
2、《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第二十二条；
3、2001年中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》第二点；
4、2006年《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条；
5、2006年12月省委省政府办公厅批转的《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知中第二条第二项；
6、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条。
原告诉称，一、《股份制章程》及《补充说明》合法有效。《股份制章程》及《补充说明》中关于外嫁女户口处理、股东资格及安置费的规定，是结合当时农村粮食供不应求、城市户口受追捧等特定历史背景制定的，且也结合当时的股份分红标准给了充分并超出预期的补偿，是特殊情况特殊处理的结果，是合理的。且《股份制章程》及《补充说明》的制定及股份制改造的进行，均在当时政府主导下进行。其效力应该予以肯定和尊重。1、《股份制章程》及《补充说明》是村民意思自治的结果。《股份制章程》及《补充说明》经全体村民一起讨论通过后制定的，是全体村民意志的体现。并且，按照当时的情况，一次能获得5000元的安置费并得到梦寐以求的城市户口，很多已经结婚或者准备结婚的女性村民都争取想要获得“农转非”的机会。《股份制章程》及《补充说明》符合全体村民的共同意志，也是包括本案第三人在内的外嫁女在当时自愿选择的结果。2、《股份制章程》及《补充说明》制定程序和内容均合法。20年前《股份制章程》及《补充说明》制定时，一次5000元的安置费相当于近四十年的股份分红，附加一个难得的城市户口，再按当时近20%的存款利率收取利息，选择放弃股份分红是很多人的选择，完全不存在妇女任何权益受损的事实。《股份制章程》及《补充说明》均已经有关行政主管部门备案，依法办理了经济合作社组织机构代码证，完全符合当时的政策及法律要求，是得到政府肯定和支持的合法性文件。其效力依法应当予以确认。二、本案第三人不应享有股东资格及相关福利。根据《股份制章程》第四条第15款、《补充说明》第15条、《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起实施，2006年9月30日废止）第十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，本案第三人原系佛山市禅城区祖庙街道永新村村民。1993年11月30日，第三人自愿选择按照《股份制章程》及《补充说明》一次性收取5000元补偿费，使用征地划拨的“农转非”指标将户口迁出永新村委会。其股东资格已经于户口迁出日即1993年11月30日终结。此后其一直享受子女上学、粮食供应、医疗等多方面的农村户口没有的社会福利，其亦没有再履行交公粮、交农业税等村民义务。三、《行政处理决定书》适用法律错误。1、《股份制章程》及《补充说明》未违反《妇女权益保障法》等关于男女平等原则的规定。2、法不溯及既往。《妇女权益保障法》等不应适用于本案股东资格的认定。《妇女权益保障法》1992年10月1日开始施行，但《行政处理决定书》引用的第五章第三十二、三十三条规定是在2005年8月28日修正时才加上的。而被引用的《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》等法规也分别是在2001年、2006年和2007年才公布实施的。因此，被引用的法律法规的颁布实施比《股份制章程》及《补充说明》的制定晚了十几年，时代背景发生了翻天覆地的变化。按照“法不溯及既往”的原则，不应用今天的法律法规去约束二十年前的行为，并据以判断过去的行为的效力，更不能苛责前人。因此，《行政处理决定书》引用改革后新的法律法规去评判旧时制定的制度章程，属于适用法律错误，依法应当予以撤销。四、被告超越职权。被告直接对属于村民自治范围的股东资格、股份确认、股份分配、安置款发放、福利待遇等事项进行干预，并直接通过行政行为决定本案第三人具有股东资格，直接决定其享受集体经济组织的股份分配和福利待遇，属于严重超越职权。五、被告作出的《行政处理决定书》，认定事实不清，与《股份制章程》及《补充说明》产生的历史事实不符；适用法律错误，严重违反村民意思自治；超越职权；行政处理决定明显不当，显失公平。依法，该《行政处理决定书》应予撤销。为此，原告诉至法院，请求：1、依法撤销被告作出的（2012）禅祖办行决第011号《行政处理决定书》；2、确认第三人不具有原告的股东资格；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告向法院提供的证据有：
1、原告组织机构代码证。证明原告的诉讼主体适格。
2、第三人的《常住人口登记表》、收取安置费的凭证、《永新管理区股份制章程》、《永新股份制补充说明》。证明第三人已收取安置费，自愿将户口转出，享受城镇户口在上学、就业、粮食供应方面的优惠。第三人一直没有在原告处履行交纳农业税等村民义务，其二十多年后，违背当初承诺转而要求确认股东身份，索取分红无理。
3、《关于显像管总厂征地、建设有关问题的批复》、《关于征用土地划拨给佛山市城乡建设局建设季华路工程用地的批复》、《关于征用土地划拨给佛山市水利电力局迁建排水泵站用地的批复》、《建设用地协议书》、《建设用地补充协议》（显像管总厂）。证明国家建设征地，“农转非”安置。接受安置的村民，政府对相应的征地补偿予以扣减。即已安置的“农转非”村民对相关征地补偿不再享有权利，而相关征地补偿即为现在村民股权的来源及载体。换言之，已接受安置的“农转非”村民不应再享有股权。
4、《行政处理决定书》、《行政复议决定书》、送达回证。证明《行政处理决定书》认定事实不清，适用法律错误，决定不公，依法应予撤销。
被告辩称，一、处理程序合法。被告根据杜沛珍的申请，依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条的规定，于2012年11月23日作出行政处理决定书，被告在职权范围内，依照合法程序履行了法定职责。二、认定事实清楚。1、上世纪90年代初期，按照当时的国家户籍管理政策，“农转非”指标是受严格控制的。为解决嫁入城市的农村妇女户口迁移问题，当时的永新村委会利用征地获得的“农转非”指标来解决。2、1992年年底，当时的永新村委会开始实施农村股份制改革，并先后于1992年10月28日制定《永新管理区股份制章程》，1993年4月21日制定《永新股份制补充说明》。其中，《永新管理区股份制章程》第四条第15款规定“以往遗留下的外嫁女一次收断五千元，不补子女，不作股东分红，独生子女或纯女户可允许一个入户，其丈夫及子女可作股东，92年12月31日前登记结婚的作外嫁女，补5000元不作股东”和《永新股份制补充说明》第15条规定“以往遗留下嫁城市的外嫁女，塘房6个队由于早征地仍按以往规定执行，未出市或未收补偿费的，则仍按人头出市计收补偿费每人5000元，不作股东，鉴于南村、南沙、莲子3个队新征地，未发放补偿费，则可按母亲及子女每人收5000元补偿费出市（人口核定以92年12月31日截止日为准），若要求入股，经董事会研究同意其外嫁城市本人可作股东入股分红，其子女不入股及出市不发补偿费。”3、1993年永新南村召开了6名外嫁女“农转非”工作会，参加会议的有外嫁女本人，有外嫁女亲属，她们是：陈锡（陈汝妹）、蔡颜笑（梁丽娟）、钟美女、霍桂萍、庞福恩（杜沛珍）、高润金。会议决定6名外嫁女及其子女每人领取5000元生活安置费后，外嫁女本人及其子女户口迁出村，以后与村和生产队脱离关系，不再参加生产队的股份分配和享受集体福利。4、杜沛珍于1993年11月30日就地“农转非”，户口迁出永新村委会，于1994年1月27日收取了5000元生活安置费，自此与村和生产队脱离关系，不再参加生产队的股份分配和享受集体福利。三、适用依据正确。根据法律法规、政府规章规定及查明的事实，杜沛珍的户籍在永新股份经济联合社进行股东资格确认时仍在永新村委会，在界定股东资格时应属于永新经联社成员，应享有农村集体经济组织的各项权利。永新股份经济联合社认定杜沛珍不具备经联社股东资格的决定，严重侵害了杜沛珍的合法权益。根据1992年10月28日的《永新管理区股份制章程》第二章第四条“各经济社严格执行本章程，每年向股东作1－2次工作汇报及公布收支情况。村级的重大事宜要报管理区审批”的规定。佛山市禅城区祖庙街道永新南沙股份合作经济社应严格执行《永新管理区股份制章程》的规定。综上，被告作出行政处理决定程序上合法，事实认定清楚，适用法律、依据正确，是完全合法、合理的，请法院维持。
第三人述称，关于原告强调的户籍制度及农业税的问题，其认为，基于当时的历史条件，其所在的经济社不需要交公粮，自改革开放以来，在册的村民都有缴纳农业税。可是1993年强制村民农转非，第三人才被迫成为居民，第三人不是自愿成为城市居民的。原告起诉状中的内容不真实。
第三人向法院提供的证据有：
1、身份证。证明第三人的主体资格。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
被告提供的证据1、2，原告提供的证据1，第三人提供的证据，各方当事人经质证均无异议，本院予以确认。被告提供的证据3-6，原告提供的证据2-4，各方当事人经质证对真实性无异议，本院予以确认。至于《永新管理区股份制章程》、《永新股份制补充说明》是否有效，被告作出行政处理决定是否超越职权，作出行政处理决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确等问题，属于本案行政争议焦点重点审查的内容，将结合全案证据及查明的事实待后论述。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于原、被告提供的法律、法规依据，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
第三人于1962年3月4日出生，原属于佛山市石湾区环市镇永新管理区南村队农业户，1993年11月30日就地“农转非”，户口迁出永新村委会，1994年1月19日户口随夫迁入普君派出所兰台里70号之一101。2012年11月9日，第三人认为其应具有原告的股东资格，向被告提出申请，要求被告作出行政处理决定责令原告确认其股东资格，并向其发放相应的股份分配和福利待遇等。被告于2012年11月23日作出（2012）禅祖办行决第011号《行政处理决定书》，认定第三人具有原告的股东资格，并自2011年7月23日起享受集体经济组织的股份分配和福利待遇，责令原告自收到本行政处理决定书之日起十日内，对第三人的股东资格及享有20股股份进行确认，并向其发放相应的集体经济组织股份分配和福利待遇。原告不服该《行政处理决定》，向佛山市禅城区人民政府申请复议，复议机关于2013年4月28日作出禅城府行复（2013）346号《行政复议决定书》，决定维持了被告的行政处理决定。原告仍不服，诉至本院，形成本案的行政诉讼。
另查明，原告于1992年10月28日制定了《永新管理区股份制章程》，于1993年4月21日制定了《永新股份制补充说明》。《永新管理区股份制章程》第八条规定：“符合如下条件者，可成为股东：（1）一九九二年十二月三十一日止在永新管理区的在册人口；……”第十条规定：“已收断安置费的村民取消股东资格。”第十五条规定：“以往遗留下的外嫁女一次收断五千元，不补子女，不作股东分红。独生女或纯女户可允许一个入户，其丈夫及子女可作股东，92年12月31日前登记结婚的作外嫁女，补5000元不作股东”；第十八条规定：“股份以20岁为满股（20股），每岁为一股，未满20股的股东每年调一次股份，未满股的股东死亡则按死亡当年股份数继承。”《永新股份制补充说明》中对章程第十五条的补充说明规定：“以往遗留下嫁城市的外嫁女，塘房6个队由于早征地仍按以往规定执行，未出市或未收补偿费的，则仍按人头出市计收补偿费每人5000元，不作股东，鉴于南村、南沙、莲子3个队新征地，未发放补偿费，则可按母亲及子女每人收5000元补偿费出市（人口核定以92年12月31日截止日期为准），若要求入股，经董事会研究同意其外嫁城市本人可作股东入股分红，其子女入股及出市不发补偿费。”根据上述规定，1993年永新南村召开了6名外嫁女“农转非”工作会，参加会议的有外嫁女本人，有外嫁女亲属，她们是：陈锡（陈汝妹）、蔡颜笑（梁丽娟）、钟美女、霍桂萍、庞富恩（杜沛珍）、高润金。会议决定6名外嫁女及其子女每人领取5000元生活安置费后，外嫁女本人及其子女户口迁出村，以后与村和生产队脱离关系，不再参加生产队的股份分配和享受集体福利。第三人户口迁出永新村委会后，于1994年1月25日收取10元（1993年开会16岁以上每人补回10元），同月27日收取了5000元安置费。
本院认为，本案的行政争议焦点为：一、被告作出的（2012）禅祖办行决第011号《行政处理决定书》是否合法。重点审查：1、被告是否在职权范围内作出行政处理决定，有无超越职权；2、被告作出《行政处理决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确。二、原告的第二项诉讼请求有无事实和法律依据。
关于被告是否在职权范围内作出行政处理决定，有无超越职权的问题。原告认为，被告的职权仅限于“指导、支持、帮助和责令改正”，被告直接对属于村民自治范围的股东资格、股份确认、股份分配、安置款发放、福利待遇等事项进行干预，决定第三人具有股东资格，享受股份分配和福利待遇，属于严重超越职权。经审查，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”根据上述规定，被告作为乡镇一级人民政府，具有保障本行政区域内集体经济组织成员合法享有平等权利的法定职责，对于村民委员会、农村集体经济组织的章程是否符合法律规定具有指导、支持、帮助和监督的义务，对于农村集体经济组织财产分配是否侵犯成员合法权益，具有监督的法定职权。本案中，原告作为基层自治组织和农村集体经济组织，对于农村集体财产的管理应依照宪法、法律、法规和国家政策制定自治章程，对农村集体经济组织的财产、利益分配不得与宪法、法律、法规和规章相违背，不得侵犯他人的合法权益。被告作为乡镇级人民政府，依法对原告制定章程和分配利益的行为进行监督，并以行政处理的方式对与法律、法规、政策相抵触、违反男女平等国策、侵害“出嫁女”合法权益的行为进行纠正，符合法律的规定，并无超越职权。原告提出的被告超越职权的主张缺乏法律依据，本院不予支持。
关于被告作出《行政处理决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确的问题。经本院核实，本院依法作出的生效的（2012）佛城法行初字第13号《行政判决书》以及佛山市中级人民法院（2012）佛中法行终字第81号《行政判决书》已明确，原告制定的《永新管理区股份制章程》第十五条及《永新股份制补充说明》对章程第十五条的补充说明均为限制“外嫁女”平等享有与男子平等权益的条款，应属无效。原告认为以上的章程条款合法有效的主张，本院不予支持。根据本院确认的《常住人口登记表》、《工薪表》以及查明的事实，结合《永新管理区股份制章程》第十五条及《永新股份制补充说明》可以判定，第三人是基于原告的限制性章程条款将户口迁出，后收取安置费。故原告的股份制章程第十条的规定不适用于第三人。原告认为第三人自愿将户口迁出的主张缺乏事实依据，本院不予支持。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”以及《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”的规定，本案中，第三人原属于佛山市石湾区环市镇永新管理区南村队农业户，1993年11月30日就地“农转非”，属于原告集体经济组织的成员，并享有与该集体经济组织成员同等权益。另结合原告的股份章程第八条及第十八条的规定，在第三人的集体经济组织成员资格未获确认的情况下，被告根据第三人的申请作出确认其具有原告股东资格并享有20股股份的决定，认定事实清楚，证据充分。原告还提出，根据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律法规不应适用于本案的股东资格认定，被告作出行政处理决定适用法律错误。经审查，原告依照上述无效的章程条款规定，对“出嫁女”及其子女获得股份资格进行限制，从而导致第三人无法享受与其他村民平等的股东资格和村民待遇，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定，也违反了中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办（2006）142号）第二条第（二）项“农村集体经济组织成员的妇女，因结婚户口未迁出原居住地并尽义务的，仍是户口所在地集体经济组织成员，其享有与男子平等权益，其本人和按政策生育的子女享有与男子平等权益；……”的规定，属于对妇女及其子女合法权益的侵害，并且该侵害行为具有持续性，长期未得到纠正。被告根据现行有效的法律法规，对原告的违法行为以行政处理的方式进行纠正，符合法律的规定。原告的上述主张，是对法律适用原则的错误理解，本院不予支持。据此，原告的第二项诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，被告作出的（2012）禅祖办行决第011号《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，依法应当予以维持。原告的相关诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、维持被告佛山市禅城区祖庙街道办事处作出的（2012）禅祖办行决第011号《行政处理决定书》；
二、驳回原告佛山市禅城区祖庙街道永新南村股份合作经济社的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告佛山市禅城区祖庙街道永新南村股份合作经济社负担。
如不服本判决书，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 邬青山
代理审判员 陈青兰
人民陪审员 陈惠珊
二〇一三年八月十四日
书 记 员 吴桂萍
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
……
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。