四川省广元市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）广行终字第5号
上诉人（原审原告）王军德，男，汉族。
上诉人（原审原告）李孟洲，男，汉族。
上诉人（原审原告）王步全，男，汉族。
上�人（原审原告）王俊德，男，汉族。
上诉人（原审原告）王步红，男，汉族。
上诉人（原审原告）王海德，男，汉族。
上诉人（原审原告）王步新，男，汉族。
上诉人（原审原告）王月山，男，汉族。
上诉人（原审原告）王文先，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨保，男，汉族。
上诉人（原审原告）王步林，男，汉族。
诉讼代表人王军德，男，汉族。
委托代理人汪清彦，四川中玉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）旺苍县燕子乡人民政府。
法定代表人曾开普，乡长。
委托代理人何纪平，四川苍龙律师事务所律师。
上诉人王军德、李孟洲、王步全、王俊德、王步红、王海德、王步新、王月山、王文先、杨保、王步林（以下简称王军德等11人）因与被上诉人旺苍县燕子乡人民政府（以下简称燕子乡政府）其他行政行为一案，不服四川省旺苍县人�法院（2014）旺苍行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人王军德、李孟洲、王步全、王俊德、王海德、王文先、杨保及11名上诉人的诉讼代表人王军德、委托代理人汪清彦，被上诉人的法定代表人曾开普及委托代理人何纪平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原川北店子扶贫煤矿始建于1984年，位于旺苍县燕子乡双全村和松龙村境内，由王锐德、王军德、李平等12户人共同出资创建，于1995年12月29日挂靠在旺苍县民政局隶属民政直属企业。1998年2月8日旺苍县民政局任命王锐德为煤矿矿长。1998年4月27日，四川省地质矿产厅颁发旺苍采证煤更字（1998）第008号采矿许可证。1999年8月4日该矿申请变更为旺苍县店子扶贫煤矿。2006年8月6日，根据省、市、县有关文件精神以及矿业秩序整顿的要求，旺苍县店子�贫煤矿全体股东一致同意股权转让集中一人受转让人，并签订《旺苍县店子扶贫煤矿股东大会关于股权转让的决议》。同年8月16日，10名股东（除王军德外）同意以每股25万元的价格转让给王锐德，签订《旺苍县店子扶贫煤矿股权转让协议》。其后，各股东领取股权转让款。2007年6月26日，王锐德以旺苍县店子扶贫煤矿（采矿权转让方）法定代表人身份与王锐德新成立（预先核准）的广元市锐峰矿业有限公司（受让方）将旺苍县店子扶贫煤矿资产和采矿权转让给广元市锐峰矿业有限公司，并签订《采矿权转让协议》。2007年7月4日，被告燕子乡政府给省国土资源厅出具证明，称：“旺苍县店子扶贫煤矿属我乡乡办企业。按川办函（2007）10号文：“整合方案”及川国土资源发（2007）33文要求，2007年7月4日，经研究同意该矿将矿山资产、采矿权转让给广元市锐锋矿�有限公司，特此证明”。2007年8月13日，被告燕子乡政府在旺苍县店子扶贫煤矿向省国土资源厅呈交的“采矿权转让申请书”中，“转让申请人上级主管部门意见”一栏内，签署“同意转让”的意见并加盖了燕子乡人民政府的公章。2007年9月11日，旺苍县民政局根据国家深化企业产权制度改革的精神，以旺民（2007）156号文解除与旺苍县店子扶贫煤矿挂靠关系。2007年11月28日，旺苍县店子扶贫煤矿（转让方）向四川省国土资源厅《关于采矿权变更登记申请的报告》一是变更采矿权人，采矿权由原旺苍县店子扶贫煤矿变更为广元市锐锋矿业有限公司；二是变更矿山名称，矿山名称由原旺苍县店子扶贫煤矿，变更为广元市锐锋矿业有限公司；三是变更企业经济类型，生产规模由原年产3万吨变更为9万吨。2007年11月21日，四川省国土资源厅以川国土资采转�2007）69号文《采矿权转让审批通知书》：旺苍县店子扶贫煤矿、广元市锐锋矿业有限公司，经审查，你们提交的旺苍县店子扶贫煤矿的采矿权转让申请，符合国家有关采矿权转让的法规要求，准予转让，请于2008年2月19日前备齐采矿权变更资料，到四川省国土资源厅办理采矿权变更登记手续。2008年4月14日，四川省国土资源厅向广元市锐锋矿业有限公司颁发了证号：5100000820201号采矿许可证。2011年11月3日，被告燕子乡政府出具情况说明：原旺苍县店子扶贫煤矿于1984年组建，该企业2006年改制前的性质以工商注册登记为准，不属于燕子乡政府所办企业。原告认为被告燕子乡政府的行为，使原告从此失去了应得合伙财产权和采矿权，其行为属于行政违法行为，并多次到县、市两级政府上访。2014年8月12日，原告王军德等人向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：证明行为，�指行政机关或法律、法规授权的组织以国家的名义证明某种法律状态存在的行为。本案原告与被告燕子乡政府诉讼争议的焦点是，被告燕子乡政府给四川省国土资源厅出具采矿权转让证明和采矿权转让申请书中签署“同意转让”，是否是办理采矿权转让，并取得采矿许可证的必需的材料？证明及签署“同意转让”的行为是否是具体的行政行为？根据《中华人民共和国矿产资源法》的法律规定和国务院第242号令《探矿权采矿权转让管理办法》第五条、第六条、第八条的规定，采矿权人在申请转让采矿权时，应当向国土资源部门提交6种材料外，规定国有矿山转让采矿权时，还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件。由此可见，不是国有矿山转让采矿权时，是不需要主管部门同意转让采矿权的批准文件。旺苍县店子扶贫煤矿不是国有矿山，被告燕�乡政府给四川省国土资源厅出具采矿权转让证明和采矿权转让申请书中签署“同意转让”，在办理采矿权转让手续不是必备的要件。被告燕子乡政府的证明行为不是具体的行政行为。原告的请求缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回原告王军德、李孟洲、王步全、王俊德、王步红、王海德、王步新、王月山、王文先、杨保、王步林要求确认被告旺苍县燕子乡人民政府出具的旺苍县店子扶贫煤矿转让采矿权证明及采矿权转让申请书中签署“同意转让”行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王军德、李孟洲、王步全、王俊德、王步红、王海德、王步新、王月山、王文先、杨保、王步林负担。
上诉人王军德等11人诉称：一审认定事实错误、认定行为性质错误，请求撤销一审判决，予以改判，支持上诉人在一审中的诉讼请求，即请求确认燕子乡政府同意将店子扶贫煤矿转让给王锐德的具体行政行为违法，包括2007年7月4日出具证明及2007年8月13日在采矿权转让申请书上签署同意转让的意见。主要上诉理由有：1、旺苍县店子扶贫煤矿系合伙企业，不需改制，因此上诉人并不是根据有关文件精神及矿业秩序整顿的要求转让股权；且转让决议只是一个意向性文件，尚未形成合同，在形成合同时，王军德不同意转让亦未领取股权转让款，因此并非全体股东一致同意转让股权。2、旺苍县店子扶贫煤矿与广元锐锋矿业有限公司是两个相互独立的企业，锐锋矿业并非由店子扶贫煤矿变更登记而来。3、法律法规虽然规定国有矿山转让采矿权时�应提交主管部门同意转让的资料，但不排除矿管部门在具体管理时要求非国有企业亦须提交主管部门同意转让的意见。4、被上诉人实际出具证明的行为可以反推出矿管部门一定提出了务必主管部门同意转让的要求，被上诉人仅是按要求作出回应而出具了证明。5、当时企业挂靠在民政局，属集体企业。矿管部门不可能未经权利部门处置，就将属于集体企业的采矿权变更给一个尚未进行正式注册登记的工商企业。因此，行政相对人在民政局对采矿权不作处理、多数上诉人又反悔转让股权而不予配合时，就向被上诉人燕子乡政府提出要求，亦可推断出须经主管部门同意转让在当时确属矿管部门提出的要求。6、王军德的原始股份没有对外转让，采矿权投资人是上诉人，而不是被上诉人，被上诉人出具虚假证明，证明企业是燕子乡政府集体所办的企业，在国土资源厅办证过程中起到了关键性的作用，严重损害了上诉人的合法权益。7、被上诉人在2007年7月4日出具虚假证明及签署同意转让的意见，导致上诉人已经丧失了采矿权和资产权，虽于2011年11月3日又出具情况说明，更正了表述，证明店子扶贫煤矿不属于燕子乡政府所办企业，但上诉人至今未得到应得的利益。因此，矿管部门需要一个文书证明和制式表格中书写证明，而被上诉人即出具了这样的证明，并且对上诉人在采矿权方面的权利义务产生了实际的影响，就是一个具体的行政行为，该行为违反了最高人民法院法释（2002）27号第三条的规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定。
被上诉人燕子乡政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。证明不是办理采矿权转让的一个必经条件，且转让行为在前，证明行为在后。即使股份转让款未兑现完，也与被上诉人无任何关系。被上诉人出具证明的行为不是具体行政行为。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明：原川北店子扶贫煤矿始建于1984年，位于旺苍县燕子乡双全村和松龙村境内，由王军德等11人与王锐德合计12户人共同出资创建，于1995年12月29日挂靠在旺苍县民政局隶属民政直属企业，经工商登记属集体所有制性质。后该矿更名为旺苍县店子扶贫煤矿。2006年1月，该矿取得由四川省国土资源厅颁发的采矿许可证，登记采矿权人为旺苍县店子扶贫煤矿。
为实施资源整合及企业改制，2006年8月6日，旺苍县店子扶贫煤矿召开股东大会，形成股权转让决议，全体股东一致同意转让股权由一人集中受让。同年8月16日，除王军德外其余股东分别与王锐德签订股权转让协议，同意将所持有的股份转让给王锐德。
2007年6月26日，王锐德作为旺苍县店子扶贫煤矿时任法定代表人的身份，签订了《采矿权转让协议》，将旺苍县店子扶贫煤矿资产和采矿权转让给王锐德本人，以组建广元市锐峰矿业有限公司。该公司名称经工商登记预先核准后，旺苍县国土资源局对转让协议进行了审核。
2007年7月4日，被上诉人燕子乡政府给省国土资源厅出具证明，称：“旺苍县店子扶贫煤矿属我乡乡办企业。按川办函（2007）10号文：'整合方案'及川国土资源厅资发（2007）33号文要求，2007年7月4日，经研究同意该矿将矿山资产、采矿权转让给广元市锐峰矿业有限公司，特此证明”。2007年7月23日，旺苍县店子扶贫煤矿作为转让申请人填写制式《采矿权转让申请书》用以呈交省国土资源厅。同年8月13日，燕子乡政府与旺苍县煤炭工业管理局均在《采矿权转让申请书》中“转让申请人上级主管部门意见”一栏内，签署“同意转让”，并分别加盖了旺苍县燕子乡人民政府和旺苍县煤炭工业管理局的公章。
2007年11月21日，四川省国土资源厅以川国土资采转（2007）69号文向旺苍县店子扶贫煤矿、广元市锐峰矿业有限公司发出《采矿权转让审批通知书》：经审查，你们提交的旺苍县店子扶贫煤矿的采矿权转让申请，符合国家有关采矿权转让的法规要求，准予转让，请于2008年2月19日前备齐采矿权变更资料，到四川省国土资源厅办理采矿权变更登记手续。2008年4月14日，四川省国土资源厅向广元市锐峰矿业有限公司颁发了证号为5100000820201号的采矿许可证。
2007年9月11日，旺苍县民政局解除与旺苍县店子扶贫煤矿的挂靠关系，以旺民（2007）156号文明确解除挂靠关系后，民政局不再履行主管部门的职能和承担主管局的责任。
2011年11月3日，燕子乡政府再次出具情况说明：原旺苍县店子扶贫煤矿于1984年组建，该企业2006年改制前的性质以工商注册登记为准，不属于燕子乡政府所办企业。
王军德等11人认为旺苍县店子扶贫煤矿属于合伙企业，燕子乡政府擅自出具证明同意转让的行为侵犯了企业的经营自主权，属于行政违法行为，于2014年8月12日提起诉讼，请求确认燕子乡政府于2007年7月4日出具证明及2007年8月13日在采矿权转让申请书上签署同意转让的具体行政行为违法。
二审期间，双方均未提交新的证据。
本院认为：燕子乡政府于2007年7月4日出具的证明，包含对煤矿的权属确认和同意将矿山资产、采矿权予以转让的明确表态。由于燕子乡政府不是煤矿的投资人和权利义务承继人，煤矿不属燕子乡乡办企业，同时，燕子乡政府亦未取得采矿权，不属采矿权人。该表态行为不具有法律效力。旺苍县店子扶贫煤矿于1995年12月29日挂靠在旺苍县民政局，至2007年9月11日解除挂靠�系，挂靠期间，煤矿的主管部门为旺苍县民政局。燕子乡政府不是煤矿主管部门，其以主管部门身份于2007年8月13日签署同意转让的意见亦不具有法律效力，属于超越职权的行为。由于旺苍县店子扶贫煤矿属集体性质的非国有矿山，主管部门同意转让的批准文件不是非国有矿山转让的必备要件，何况燕子乡政府还不是煤矿的主管部门，其超越职权签署同意转让的意见，对煤矿转让并不产生实际影响。并且，燕子乡政府的越权行为发生在上诉人已于2006年同意将股权转让集中一人受让的情况下，因此，燕子乡政府应辖区企业或法定代表人的申请签署意见的行为与企业原股东行使权利并不发生必然联系，是否同意转让的意思表示对上诉人不产生实际影响。
上诉人以各股东尚未全部领取股权转让款为由认为原审认定全体股东一致同意转让股权的事实不实，主张股权转让未产生法律效力。本院认为，从全体股东召开股东大会签订股权转让决议的证据中已客观印证了全体股东均一致同意转让股权集中一人受让的事实存在。本院对于原审认定的该项事实予以确认。至于股权转让款是否领取、股权转让是否生效，不属本案审查范围，本案中不作认定。同时，上诉人以煤矿采矿权已经实际转让的结果倒推国土资源厅对该煤矿作出了国有矿山同样的要件要求，且燕子乡政府根据要求履行了主管部门的行政职权，缺乏法律依据，本院不予采信。
综上，燕子乡政府不属煤矿所有人及采矿权人，亦不属煤矿的主管部门，对煤矿资产及采矿权作出处分的意思表示不具有法律效力，其超越职权出具证明的行为对王军德等11人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审判决驳回原告诉讼请求错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判”，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款（六）项：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”、第四十四条第一款（一）项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的”之规定，经本院审判委员会讨论，裁定如下：
一、撤销四川省旺苍县人民法院（2014）旺苍行初字第9号行政判决；
二、驳回王军德、李孟洲、王步全、王俊德、王步红、�海德、王步新、王月山、王文先、杨保、王步林的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李家祥
代理审判员 赵冬梅
代理审判员 郁华冰
二〇一五年四月二十三日
书 记 员 哈 慧