四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终621号
上诉人（一审原告）刘善前,男,1956年9月7日出生,汉族,住四川省绵阳市高新技术产业开发区。
委托代理人刘善良,男,汉族,1946年8月21日出生,住四川省射洪县，系刘善前之兄。
委托代理人杨敏，四川蜀中律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）射洪县人民政府。住所地四川省射洪县太和镇人民街***号。
法定代表人张韬，县长。
委托代理人李青，射洪县农业局局长。
委托代理人刘全林，四川泽曦律师事务所律师。
原审第三人刘自科，男，汉族，1952年2月24日出生，农民，住四川省射洪县。
原审第三人刘珍太，男，汉族，1955年4月17日出生，农民，住四川省射洪县。
原审第三人刘善林，男，汉族，1956年4月25日出生，农民，住四川省射洪县。
原审第三人刘珍儒（曾用名刘珍如），男，汉族，1959年10月14日出生，农民，住四川省射洪县。
原审第三人刘善烈，男，汉族，1964年4月19日出生，农民，住四川省射洪县。
上述五位原审第三人的共同委托代理人郭荣，射洪县明星法律服务所法律工作者。
上诉人刘善前因诉被上诉人射洪县人民政府（以下简称射洪县政府）土地行政登记一案，不服四川省遂宁市中级人民法院(2015)遂中行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审判决查明，1999年，刘善前与其所在村组--
射洪县明星镇老鹰村5组（以下简称老鹰村5组）签订了《土地承包合同》，射洪县明星镇人民政府（以下简称明星镇政府）向其颁发了《射洪县农村土地承包经营权证书》。2001年8月，刘善前将其户口迁走，向老鹰村5组表示放弃所承包的土地，不再交纳农业税和双提款。
2002年，老鹰村5组召开社员大会，将刘善前所承包的土地分别发包给刘善林、刘善烈、刘珍太、刘珍儒、刘自科（以下简称刘善林等5人）。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）实施后，射洪县政府依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称承包经营权证管理办法）及中央、省市农业行政主管部门有关重新核发《农村土地承包经营权证》的规定，根据明星镇政府提供并审核的老鹰村5组承包土地登记簿，经射洪县农业局审核，于2004年为刘善林等5人分别核发了射府农地承包权证（2004）第0178689号、（2004）第0178676号、（2004）第0178688号、（2004）第0178671号和（2004）第0178687号《农村土地承包经营权证》（以下简称承包经营权证）。
庭审中，射洪县政府、刘善林等5人均向法庭提供了刘善林等5人所承包土地的登记簿(表)，证明射洪县政府为刘善林等5人颁发的承包经营权证记载的事项与登记簿一致。
一审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的焦点是射洪县政府为刘善林等5人颁发承包经营权证的行为是否合法，而不是土地承包纠纷。刘善前1999年与所在村社签订了《土地承包合同》，明星镇政府为其填发了《农村土地承包经营权证》，应受法律保护。但是刘善前于2001年因不愿交纳农业税和双提款，将家庭多数成员迁往城市，又向所在村组干部明确表示放弃承包土地。之后，刘善前所在的村组为合理利用土地，经社员大会讨论，将刘善前原承包的土地另行发包给他人，这已是另外的承包合同关系。2003年农村土地承包法实施，射洪县政府依据2003年11月14日实施的土地承包经营权证管理办法及中央、省市农业行政主管部门有关重新核发土地承包经营权证的规定，根据明星镇政府提供并审核的老鹰村5组承包土地登记簿，经县农业局审核，于2004年为刘善林等5人分别颁发土地承包经营权证，其证书记载的内容与老鹰村5组提供的登记簿记载事项相符，表明射洪县政府为刘善林等5人颁发承包经营权证的行为符合土地承包法和承包经营权证管理办法的规定。其颁证行政行为事实清楚，依据充分，程序合法，适用法律和相关政策规定正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经院审判委员会讨论决定，判决：驳回刘善前的诉讼请求。
刘善前不服一审判决，上诉称：（一）一审判决事实不清。其关于刘善前自行放弃承包土地、老鹰村5组另行发包给刘善林等5人是经过社员大会集体决定的认定与客观实际不符，没有证据证明老鹰村5组召开社员大会决定收回刘善前承包土地并另行发包他人的事实。（二）一审判决适用法律错误。一审判决不严格执行土地承包法和土地承包经营权证管理办法的相关规定，属于适用法律错误的情形。（三）一审审判人员在庭审中多次打断刘善前的陈述，对射洪县政府和原审第三人一方的发言却不进行任何限制，明显存在偏袒，程序不公。刘善前上诉请求：一、撤销(2015)遂中行初字第23号行政判决；二、确认射洪县政府实施的为刘善林等5人颁发土地承包经营权证的行政行为违法无效。
射洪县政府二审答辩称，一审判决认定刘善前因将家庭成员户籍迁出老鹰村5组至绵阳市成为非农业人口，自行放弃原承包土地，老鹰村5组另行将刘善前原承包土地发包给刘善林等5人的事实清楚，驳回刘善前的诉讼请求适用法律正确。刘善前上诉请求不符合法律规定，请求驳回刘善前的上诉，维持原判决。
刘善林等5人二审答辩称，刘善前于2001年3月将家庭成员户籍迁出老鹰村5组，自行放弃原承包土地，老鹰村5组与刘善前于1999年10月20日签订的《土地承包合同》即已解除。射洪县政府2004年为刘善林等5人颁发《农村土地承包经营权证》，经过村集体和明星镇政府、射洪县农业局的审核，且与老鹰村5组提供的承包土地台帐相符，其颁证行为事实清楚，证据确实，依法应当维持。刘善林等5人二审答辩请求驳回刘善前的上诉，维持原判决。
经审理查明：1999年10月20日，刘善前、刘善林等5人均与老鹰村5组签订了《土地承包合同》，明星镇政府也为刘善前、刘善林等5人分别颁发了《射洪县农村土地承包经营权证书》，对各自承包土地的地块名称和面积进行了登记确认，并明确“承包期限自1999年10月至2029年11月止”。后，刘善前将其主要家庭成员的户籍迁出老鹰村5组，老鹰村5组将其承包的土地调整给包括刘善林等5人在内的其他社员耕作。2003年11月，射洪县政府为执行农村土地承包法（2003年3月1日起施行）关于由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的规定，启动了重新核发土地承包经营权证的工作，并于2004年6月30日为刘善林等5人分别颁发了土地承包经营权证，刘善前原承包土地被分别登记在刘善林等5人的土地承包经营权名下。射洪县政府对其颁证行为，没有提交老鹰村5组与刘善林等5人的土地承包合同。一审审理中，射洪县政府、刘善林等5人分别提供了两份老鹰村5组承包土地登记簿作为射洪县政府进行土地承包经营权登记的事实根据。对两份证据效力，本院认为，填写时间是“1999年11月”的明星乡（镇）老鹰村5社的《射洪县土地承包合同登记簿》，无法证明老鹰村5组将刘善前原承包土地另行调整给刘善林等5人承包的事实，该证据与射洪县政府2004年6月30日的颁证行为无关联性，不能作为认定本案事实的证据；填写时间是“2004年8月20日”的《明星镇政府关于23村4、5组土地承包经营权地籍管理卡》，形成于射洪县政府为刘善林等5人2004年6月30日颁发土地承包经营权证之后，依法也不能成为证明射洪县政府颁证行为合法的证据。
本院认为，根据农村土地承包法第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，射洪县政府享有颁发土地承包经营权证的法定职权。
土地承包法第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”承包经营权证管理办法第二条规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据以上规定可以看出，集体经济组织与其成员签订的土地承包合同是设立土地承包经营权的根据，县级以上地方人民政颁发土地承包经营权证仅仅是土地承包经营权的登记和确认。没有土地承包合同，人民政府对土地承包经营权进行登记，颁发土地承包经营权证就缺乏事实根据。本案中，射洪县政府陈述其于2004年6月30日为刘善林等5人颁发土地承包经营权证的行为是重新核发行为，而不是对明星镇政府1999年10月20日为刘善林等5人颁发的《射洪县农村土地承包经营权证书》进行的换证行为，但在明星镇政府没有提交老鹰村5组与刘善林等5人另行签订的土地承包合同的情形下，即为刘善林等5人核发土地承包经营权证，并将刘善前原承包土地登记确认给刘善林等5人，其颁证的行政行为缺乏事实根据，也违反了颁发土地承包经营权证的法定程序。
刘善前与老鹰村5组就双方《土地承包合同》履行发生的争议属于民事争议，在刘善前未提出一并处理民事争议的请求且老鹰村5组未参加诉讼的情形下，本案不就该民事争议进行审理，刘善前可另行提起民事诉讼。
综上，一审判决认定事实错误，依法应予改判。射洪县政府为刘善林等5人颁发土地承包经营权的行政行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项及第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省遂宁市中级人民法院(2015)遂中行初字第23号行政判决；
二、撤销射洪县人民政府颁发的射府农地承包权证（2004）第0178671号、射府农地承包权证（2004）第0178676号、射府农地承包权证（2004）第0178687号、射府农地承包权证（2004）第0178688号和射府农地承包权证（2004）第0178689号《农村土地承包经营权证》。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人射洪县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 季书勤
代理审判员 王代伍
代理审判员 牟 琼
二〇一六年十月十三日
书 记 员 王 耸
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。
第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。
农村土地承包经营权证只限承包方使用。
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。