湖北省宣恩县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂宣恩行初字第00038号
原告王宇阳，男，1971年3月7日出生，汉族，农民，初中文化，住宣恩县。
委托代理人王军，湖北施南律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人洪清锋，湖北施南律师事务所实习律师，代理权限为特别授权代理。
被告宣恩县工商行政管理局，住所地：宣恩县珠山镇贡水路18号。
法定代表人赵明金，该局局长。
委托代理人黄康，宣恩县工商行政管理局经济检查大队大队长，代理权限为特别授权代理。
委托代理人，郑桂超，湖北洪渊律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原告王宇阳诉被告宣恩县工商行政管理局不服工商无照经营管理处罚一案，于2015年12月23日向本院提起诉讼，本院受理后，依法由审判员陈升霄任审判长，与人民陪审员龙安桃、王俊组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭进行了审理。原告王宇阳及其委托代理人王军、洪清锋，被告宣恩县工商行政管理局的委托代理人黄康、郑桂超到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
2015年8月25日，宣恩县工商行政管理局作出宣工商处字（2015）46号行政处罚决定，以王宇阳于2010年3月至2013年8月期间，未办理营业执照，先后在宣恩县珠山镇猫儿堡村二组修建房屋三栋，从事房屋销售，其行为违法了《无照经营查处取缔办法》第十四条的规定，决定：1、没收非法所得674337元；2、处以罚款350000元。
原告诉称：被告对原告作出宣工商处字（2015）46号行政处罚决定主体不适格，认定事实错误，证据不足，适用法律错误。
1、被告作出行政处罚决定主体不适格，对原告的处罚超越了权限，作出行政处罚没有法律依据。原告系与他人合伙建房，非房地产开发经营行为。原告与他人均签订有书面《合伙建房协议》，足以证实原告非房地产开发经营行为，也非房地产开发企业。被告混淆了“房地产开发”与“房地产开发经营”术语。按《城市房地产管理法》第二条第二款之规定：“房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基本设施、房屋建设的行为。”《城市房地产开发经营管理条例》第二条之规定：“房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基本设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。”而被告处罚决定书认为，按照《城市房地产管理法》第三十条第二款规定：“设立房地产开发企业，应当向工商行政管理部门申请设立登记。”但原告并非房地产开发企业，被告对原告予以行政处罚错误。
2、认定非法所得数额错误。被告依据恩施州振业房地产评估咨询有限公司作出的《房地产评估报告书》，认定原告的房屋成本单价，并以此计算原告的违法所得数额。恩施州振业房地产评估咨询有限公司对涉案财物价格不具备评估资质，该《房地产评估报告书》不合法，不能作为定案依据。
3、被告认定“房屋的安全质量得不到保障，不能排除存在重大安全隐患”，被告无任何证据认定原告的房屋存在重大安全隐患。
4、原告的行为已超过行政处罚时效。《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”被告是2014年12月11日立案审查的。被告认定原告于2010年3月至2013年8月期间，在未向工商行政管理机关申请办理《营业执照》的情况下，以房屋建成后分房或购买方式为条件，从卓磊、薛金莲、廖大金、乐三福、王文宣、彭昌华等人处获得农村集体土地及国有划拨地后，在未对建筑施工地点进行地勘、未办理施工许可的情况下，聘请珠山镇宝塔村村民何某负责组织施工建房；原告于2010年5月开始对外销售住房；原告于2010年3月至2011年8月投资修建第一栋房屋；原告于2011年8月至2012年8月投资修建第二栋房屋。显然，2012年12月以前已经建成的房屋，已超过行政处罚时效。
综上所述，原告认为被告作出行政处罚决定，主体不适格，事实不清，证据不足，适用法律错误，超过行政处罚时效，损害了原告的合法权益。特依法提起诉讼，请求人民法院依法撤销宣工商处字（2015）46号行政处罚决定。
原告对其诉讼主张没有向法庭提交证据。
被告辩称：答辩人的处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告以赢利为目的，未经许可擅自从事房地产开发经营行为事实清楚，证据确凿，被告对其行为性质认定符合法律规定，对其违法行为的查处也符合法律规定，依法应予维持。
1、关于行政处罚主体是否适格问题。原告的本案行为属无照经营，该违法行为的查处，依据《无照经营查处取缔办法》第四条的规定，应由被告实施。
2、关于原告建房行为是合伙建房还是非法开发经营行为。原告的建房行为属于以合伙建房的形式，掩盖其非法从事房地产开发经营的实质。
3、关于认定非法所得数额问题。恩施州振业房地产评估咨询有限公司是经依法许可的从事房地产价格等事宜进行评估鉴定的机构，其依法做出的评估结论，可以作为行政执法的依据。
4、关于认定原告修建的房屋是否存在重大安全隐患问题。事故隐患，本身就是指违反法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。原告实施房屋开发经营行为没有按照法律规定实施，就足以说明涉案房屋存在重大安全隐患。
5、关于超过行政处罚时效问题。原告的建房行为在2012年9月就已被发现，其行为属连续状态，不存在已超过处罚失效问题。
综上所述，原告的诉讼请求证据不足，理由不充分，请求法院予以驳回。
被告对其诉讼主张向法庭提交的证据及其证明对象以及原告对被告向法庭提交的证据质证意见如下：
第一组证据、1、宣恩县公安局《接处警工作登记表》、《拘留证》、《拘留通知书》、《延长拘留期限通知书》、《批准逮捕决定书》、《提请批准逮捕书》、《逮捕证》、《逮捕通知书》各1份，2、《取保候审决定书》、《取保候审通知书》、《释放通知书》、《解除取保候审决定书》、《传唤证》、《扣押决定书》、《扣押清单》各1份，3、《王宇阳售楼一览表》、《鉴定结论通知书》、《房产价值咨询评估报告书》各1份，4、宣恩县住建局《证明》、瞿尚武《私人住宅建设工程规划申请表》、王丹《私人住宅建设工程规划申请表》各1份。
原告质证：对以上4份证据的真实性无异议，但该4份证据与本案无关，不能达到被告的证明目的。
第二组证据、1、2014年12月8日，执法人员制作的《案件来源登记表》1份；
原告质证：被告认为原告涉嫌违反《中华人民共和国房地产管理法》第30条的规定，属适用法律错误，只有《中华人民共和国城市房地产管理法》，且原告王宇阳一不是在国有土地上建房，二不是房地产开发。原告的行为不属《中华人民共和国城市房地产管理法》调整的对象。
2、2014年12月8日，宣恩县公安局《移送案件通知书》（宣公行移字（2014）003号）1份；
原告质证：对该《移送案件通知书》真实性无异议。但该证据记载的案卷材料一卷183页，与被告提交的证据1《案件来源登记表》记载的案件材料页数119页明显不符。
3、2015年7月27日，宣恩县公安局《随案移送清单》1份；
原告质证：对该证据真实性无异议，对随案物品移送的时间有异议。2014年12月8日，宣恩县公安局已经将案件移送给宣恩县工商局，但随案物品于2015年7月27日才移送至宣恩县工商局。
4、2014年12月3日，宣恩县公安局《撤销案件决定书》1份；
原告质证：对该证据真实性无异议。但决定书中“因情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪”属于法律理解错误，根据《最高人民法院关于个人建房出售行为如何适用法律问题的答复理解与适用》（2010.11.2）的规定，王宇阳的行为不构成犯罪。
5、2013年7月23日，宣恩县公安局《立案决定书》1份；
原告质证：对该证据真实性无异议。王宇阳的行为不构成犯罪，理由同上。
6、2013年6月9日，宣恩县“两违”办公室《报案材料》1份；
原告质证：对该证据真实性无异议，但该证据与本案无关。
7、2013年6月19日，宣恩县“两违”办公室《材料移交清单》1份，其他材料8份25页。
原告质证：对该证据真实性无异议，但达不到被告的证明目的，相反能证明原告受瞿尚武和王丹的委托，修建房屋的土地是集体土地，修建房屋的时间是从2008年8月动工修建，2009年12月主体完工，宣恩县城建监察大队对该案调查的时间为2012年9月11日，已超过了法律规定的时效。这两组证据提交时间显示，笔录里记载房子完工时间是2009年12月，因此达不到本案的证明目的。
第一组证据、第二组证据同时证明：1、本案第一次发现调查的时间是2012年9月11日，2、本案2013年6月9日由两违办移交给公安局，宣恩县公安局2013年7月23日立案，3、2014年12月8日宣恩县公安局将案件材料移交给宣恩县工商局，工商局同日受理，4、宣恩县工商局对本案的处理没有超过时效。
第三组证据、1、2014年12月11日《立案审批表》1份，2、2015年3月9日《审批表》1份，3、2015年4月10日《请示》、《审批表》、《局长办公会议纪要》各1份，4、2015年7月18日《案件调查终结报告》1份，5、2015年7月19日《案件审核表》1份，6、2015年7月23日《案件审理会议记录》、《案件审理报批单》各一份，7、2015年7月23日《对当事人下达听证告知审批表》1份，8、2015年7月25日《行政处罚听证告知书》（宣工商告字（2015）07号），9、2015年8月4日《送达回证》1份，10、2015年8月6日《行政处罚听证通知书》及《送达回证》，11、2015年8月12日《听证会公告》1份，12、2015年8月14日《听证会记录》、《听证报告》各1份，13、2015年8月17日《案件审理会议记录》1份，14、2015年8月19日《行政处罚决定审批表》1份，15、2015年8月25日《行政处罚决定书》1份，16、2015年9月22日《认定送达处罚决定时间审批表》1份，17、2015年9月22日《关于送达处罚决定时间的情况说明》1份（2015年8月28日，第一次送达，2015年9月7日，第二次邮寄送达，2015年9月15日，第三次在当事人的代理律师所作单位进行留置送达，并进行执法记录仪记录，2015年9月17日，第四次直接送达，2015年9月18日，第五次留置送达，并进行执法记录仪记录，2015年9月21日，第六次直接送达，并进行执法记录仪记录），18、2015年10月9日《湖北省罚没票据》1份，19、2015年11月12日《下达催告书审批表》1份，20、2015年11月12日《行政决定履行催告书》1份，21、2015年11月13日《送达回证》1份。以上证据证明宣恩县工商管理局对本案的查处符合法律法规的规定。
原告质证：对证据的真实性无异议，对证据的证明目的有异议。一是原告是自然人不是企业，与房地产企业开发行为有着本质区别，不属无照经营行为；二是原告的行为被告依据《无照经营查处取缔办法》第二条、第四条第一款第二项的规定对其处罚，适用法律依据错误，处罚主体不适格。
第四组证据、《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）。证明被告对原告的处罚有管辖的权利。
原告质证：对证据的真实性无异议，但原告的行为不适用《无照经营查处取缔办法》，被告适用法律错误。
第五组证据、1、2014年12月29日，在宣恩县公安局调取的原告的《户籍证明》2份，证明原告身份及全户人员情况，2、2015年1月19日，宣恩县工商局登记注册机关出具的《情况说明》1份。证明原告未取得合法的主体经营资格。
原告质证：对以上两份证据的真实性无异议，证明目的有异议。原告是自然人而非房地产开发企业，其行为无需（客观上也不能）取得经营主体资格。
第六组证据、1、宣恩县公安局《询问笔录》4份：（1）、2013年8月22日，第一次《询问笔录》，证实原告投资修建三栋房屋的时间、位置、用地、投资情况，以及销售住房的对象、价格、签订合同及获利情况等，（2）、2013年8月23日，第二次《询问笔录》，证实原告投资修建三栋房屋及销售住房的基本情况，（3）、2013年9月10日，第三次《询问笔录》，证实原告投资修建三栋房屋的建筑面积及销售住房后获利情况，（4）、2013年9月17日，第四次《询问笔录》，证实原告投资修建三栋房屋后销售住房的目的是为了获利。
原告质证：对以上4份证据的真实性无异议，但在工商局的《案件调查终结报告》和《行政处罚决定书》中宣恩县公安局移送的《询问笔录》只有3份，与此处的4份矛盾。
第七组证据、宣恩县工商局《询问笔录》2份：1、2015年2月2日，第一次《询问笔录》，证实原告投资修建三栋房屋的时间、位置、用地、设计及施工情况，以及销售住房等情况，2、2015年2月6日，第二次《询问笔录》，证实原告采取“以房换地”的方式投资修建房屋后给原土地使用权人还建住房的情况。
原告质证：对以上2份证据的真实性无异议，但在工商局的《案件调查终结报告》中工商局的《询问笔录》只有1份，与此处的2份矛盾。
第八组证据、宣恩县公安局移送的《合伙建房协议》23份，证明原告以与他人签订《合伙建房协议》为名，实际销售住房的时间、楼层房号、建筑面积、销售价款、交付定金、付款方式、办理手续及物业管理等情况。
原告质证：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。23份协议系《合伙建房协议》，证明原告与他人合伙建房的事实，而非工商局所说的房地产开发。
第九组证据、宣恩县公安局分别调查周翠英、龚永林、陆银翠、杨国清、李红超、王宇成、姚茂辉、瞿新武、杨岚、胡勇、杨正春、张春、商于丕等13份《调查笔录》。证明原告与购房人交易住房的经过、交易价款、付款方式、订立合同、购买入住情况。
原告质证：对以上13份证据的真实性无异议，对证明目的有异议。《调查笔录》中的13人与原告签订的是《合伙建房协议》，证实原告是与他人合作建房。
第十组证据、宣恩县公安局移送的由购房人提供的购房款收据2份，证实原告销售住房及实际收取“购房款”的事实。
原告质证：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。收取的“购房款”实为合伙建房款。
第十一组证据、1、宣恩县公安局移送的由购房人提供的《合伙建房协议》4份，证实原告以与购房人签订《合伙建房协议》为名，实际销售住房的时间、楼层房号、建筑面积、销售价款、交付定金、付款方式、办理手续及物业管理等情况；2、宣恩县工商局收集的由购房人提供的《合伙建房协议》4份，证实原告以与购房人签订《合伙建房协议》为名，实际销售住房的时间、楼层房号、建筑面积、销售价款、交付定金、付款方式、办理手续及物业管理等情况。
原告质证：对以上证据的真实性无异议，但在《案件调查终结报告》中公安局移送的《合伙建房协议》为28份，在《行政处罚决定书》中公安局移送的由购房人提供的《合伙建房协议》为8份，与以上《合伙建房协议》份数矛盾。
第十二组证据、购房款收据3份，证实原告销售住房及实际收取“购房款”的事实。
原告质证：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。收取的“购房款”实为合伙建房款。
第十三组证据、1、《调查笔录》4份，2、《电话通讯记录》1份。证明原告与购房人交易住房的经过、交易价款、付款方式、订立合同、购买入住情况。
原告质证：对以上5份证据的真实性无异议，对证明目的有异议。原告与以上5人是合伙建房。
第十四组证据、被告对原土地使用权人卓磊、廖其言所作的《调查笔录》2份，证明原告采取“以房换地”，以及还建住房的套数和面积。
原告质证：对以上2份证据的真实性无异议，对证明目的有异议。原告与以上2人是合伙建房，原告的行为不是房地产开发行为，被告对原告的合伙建房行为认识错误。
第十五组证据、被告对房屋施工人员何其胜所作的《调查笔录》2份，证明原告投资修建房屋时自行聘请无资质的施工人员进行房屋工程建设。
原告质证：对以上2份证据的真实性无异议，对证明目的有异议。被告在未对房屋是否存在安全隐患进行鉴定情况下，仅以施工人员无资质推论房屋存在重大安全隐患，该结论无事实及法律依据。
第十六组证据、宣恩县公安局移送的对原告爱人龙红英所作的《询问笔录》l份，证实原告投资修建房屋的事实。
原告质证：对证据的真实性有异议，在工商局的《案件调查终结报告》和《行政处罚决定书》中无此份询问笔录。
第十七组证据、1、被告收集购房人身份证明14份、2、在宣恩县公安局调取的购房人《户籍证明》ll份。证实原告销售住房的对象为不特定人群。
原告质证：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。在工商局的《行政处罚决定书》中身份证明为13份、户籍证明为12份，与以上证据数据矛盾；仅从购房人提供的身份证明、户籍证明不能证明合伙建房的对象为不特定的人群。
第十八组证据、被告现场检查时拍摄的照片12份，证实原告投资修建的房屋现状，以及购房人入住情况。
原告质证：对证据的真实性有异议，在12份照片中没有“在场人”的身份信息，拍照时是否有“在场人”，以及“在场人”是否为签字本人无法证明。
第十九组证据、被告制作的《明细表》2份。证明原告与购房人交易住房后，由购房人确认购房楼层房号、交易面积、交易金额、交易价格。
原告质证：对证据的真实性有异议，对证明目的有异议。（1）明细表上购房人签字确认不能证明为购房人本人所签，（2）根据《案件调查终结报告》和《行政处罚决定书》，原告一共销售了22套房屋，而此处只有17套房屋经过签字确认，（3）被告制作的《明细表》中载明其进行调查的人数为3人，该《明细表》的制作时间在其实际调查之前，这显然不合常理。
第二十组证据、被告制作的《合同一览表》1份，证实原告与购房人交易住房的时间，以及交易住房的实际价款。
原告质证：对证据的真实性有异议，在工商局的《行政处罚决定书》中，在公安局调取的由当事人提供的《合伙建房协议》一共23份，工商局调查过程中由购房方提供的《合伙建房协议》一共8份，与《合同一览表》购房人提供4份，公安局提供14份矛盾。
第二十一组证据、被告入户调查后所制作的《情况说明》l份，证实在本次调查取证工作中确认当事人交易住房的数量。
原告质证：对证据的真实性无异议，但达不到被告的证明目的。
第二十二组证据、被告制作的《违法所得计算清单》l份，证实当事人的违法所得计算方式及过程。
原告质证：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。（1）清单中的王宇成“实际购房款”应为100，000元整。《合伙建房协议》中双方虽然约定出资额为162，000元，但由于双方是亲属关系，王宇成实际支付100，000元，宣恩县公安局的《询问笔录》可以证明；（2）清单中的肖光明所有房屋成本计算不合理，原告与肖光明合伙建成的现归肖光明所有的房屋已经全部装修，该房屋成本明显高于《房地产评估报告书》中的成本。
第二十三组证据、《房屋重置价格造价咨询评估报告书》l份，证实原告投资开发的房屋的建筑面积和建筑单价。
原告质证：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。（1）根据《湖北省涉案财物价格鉴定条例》的规定，从事涉案财物价格鉴定的机构应当依法取得国家价格主管部门认定的价格鉴定机构资质证书，恩施州振业房地产评估咨询有限公司仅有房地产估计机构资质证书，鉴定人员仅有房地产评估师注册证，根据条例规定，本案鉴定机构以及鉴定人员不具有对涉案物品价格进行鉴定的资质、资格；（2）《房地产评估报告书》明确记载：评估的结果不包括所占有的土地使用权的价值和房屋室内二次装修及附属设施（包括隐蔽工程、水电管线、门窗、堡坎、房屋周边排水设施、化粪池等）的价值；（3）评估结果仅作参考使用，不得作为其他任何用途。综上，该份报告不能作为认定原告违法所得的依据。
第二十四组证据、1、宣恩县国土资源局出具的《情况说明》l份，证明原告开发房屋未取得建设用地批准；2、宣恩县住建局《复函》、《情况说明》各l份，证明原告未取得建设用地规划许可及房屋工程施工许可手续，也未对房屋进行竣工验收备案；3、宣恩县国土资源局出具的廖其言《个人住宅用地审批登记资料》l份，证明原告所建第二栋房屋的土地性质为国有划拨地；4、珠山镇猫儿堡村委会出具的《证明》1份，证明原告投资修建第一栋和第三栋房屋的土地性质为集体所有制土地；5、宣恩县住建局《关于不予办理房屋产权证范畴的说明》，证明原告销售的房屋不能取得《房屋所有权证》；6、宣恩县工商局《评估咨询委托书》l份、《送达回证》l份，证明对原告投资修建的房屋进行委托评估的合法性。
原告质证：（1）对以上6份证据的真实性无异议，但达不到被告的证明目的，该6份证据证明被告以“无照经营”处罚原告主体不适格；（2）以上证据均可证实原告修房系自然人个人行为，并非房地产开发企业，原告第一栋和第三栋房屋修建在集体土地上，从建房主体以及房屋占用的土地性质来说，不能适用《中华人民共和国城市房地产管理法》，法律仅规定房地产开发企业在建房、售房时应当办理相关手续，向工商行政管理部门申请登记，但对于自然人个人行为法律没有规定必须向工商行政管理部门办理登记，故原告不是“无照经营”行为的规范主体，被告的处罚主体不适格；（3）被告委托的鉴定机构不具有对涉案物品价格鉴定的资质，其委托行为违法。
本院认为，被告提交的证据一至证据二十四，与本案具有关联性、真实性、合法性，本院予以采信。
本院对双方当事人争议的焦点分析认定如下：
焦点一、原告认为本案作出行政处罚的主体不适格，被告认为自己是适格主体。
本院认为，被告是基于《无照经营查处取缔办法》第十四条的规定对原告进行处罚的。《无照经营查处取缔办法》第四条明确规定：应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为，由工商行政管理机关查处。王宇阳在没有依法取得建房许可证和建房相关批准文件，也没有取得对自己所建房屋进行销售的营业执照，从事房地产开发销售盈利，其行为违法，该违法行为依法应由工商行政管理机关查处。
焦点二、原告认为其修建的三栋房屋是与卓磊、薛金莲、廖大金、乐三福、王文宣、彭昌华等人合伙建房，被告认为原告是以合伙建房的名义掩盖个人非法从事房地产开发销售盈利的目的。
本院认为，合伙行为是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动的行为。本案中，从王宇阳与卓磊、薛金莲、廖大金、乐三福、王文宣、彭昌华签订协议时间来看，原告的建房行为绝非事先与他人形成合伙建房的合意后而实施的合伙建房行为，原告除以房换地外，将修建的部分房屋销售给不特定的对象，该行为实质是以合伙建房的名义实施非法修建并销售房屋盈利的行为。
焦点三、原告认为被告适用《城市房地产管理法》、《无照经营查处取缔办法》对原告进行处罚，适用法规错误，被告认为其适用法律正确、程序合法。
本院认为，原告修建的三栋房屋既占用有集体土地也占用有国有划拨土地，原告在国有土地上修建房屋适用《城市房地产管理法》的相关规定，原告既在国有土地上修建房屋又在集体土地上修建房屋，进行无照经营，适用《无照经营查处取缔办法》的相关规定。在本案中，被告适用《城市房地产管理法》以及《无照经营查处取缔办法》的相关规定对原告作出行政处罚是正确的。
焦点四、原告认为本案的鉴定单位恩施州振业房地产评估咨询有限公司没有资质，其作出鉴定报告不能被采信，被告认为本案的鉴定单位恩施州振业房地产评估咨询有限公司有房地产鉴定资质，其鉴定报告程序合法，应予采信。
本院认为，原告自公安机关立案调查后，公安机关委托恩施州振业房地产评估咨询有限公司对王宇阳所建房屋的投资成本进行了评估并出具了《房地评估报告书》，公安机关给王宇阳送达了鉴定结论通知书时，王宇阳对鉴定结论未提出异议。宣恩县工商行政管理局给王宇阳送达了恩施振业评字（2005）第A002号《房地评估报告书》时，王宇阳明确表示“没有异议”（见2015年2月2日，宣恩县工商行政管理局执法人员对王宇阳的《询问笔录》）。王宇阳在被告作出本案行政处罚决定之前（包括听证中），未对恩施州振业房地产评估咨询有限公司为其所建房屋的评估结果提出过异议。加之，恩施州振业房地产评估咨询有限公司具备评估房地产方面的资质，故其作出《房地评估报告书》可以作为本案定案依据。
焦点五、原告认为其修建的房屋不存在重大安全隐患问题，被告处原告罚款350000元，没有依据，被告认为原告修建的房屋存在重大安全隐患，应并处罚款。
本院认为，国家安全生产监督管理总局第16号令《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第三条规定：事故隐患，本身就是违反法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上缺陷。本案原告修建房屋过程中，无报建、无审批、无地勘、无设计、无环评、无资质者建设、无监理、无验收、无备案，进行无照经营，据此能证明原告修建房屋存在重大安全隐患。《无照经营查处取缔办法》第十四条规定：无照经营行为存在重大安全隐患，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。因此，被告在处罚决定书中认定原告修建房屋存在重大安全隐患并处罚款350000元，适用法律正确。
焦点六、原告认为本案已超过行政处罚时效，被告认为原告的违法行为处于连续状态，被告对原告作出的行政处罚没有超过行政处罚时效。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告违法修建三栋房屋的时间为2010年3月至2013年8月，在这一期间里，原告是连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，触犯同一处罚规定，其违法行为处于连续状态，故被告依法对原告作出行政处罚没有超过行政处罚时效。
经本院审理查明，2014年12月9日，宣恩县公安局以王宇阳非法经营不构成犯罪向宣恩县工商行政管理局移送案件。宣恩县工商行政管理局经初步核查，认为王宇阳涉嫌违反《无照经营查处取缔办法》第二条之规定，于2014年12月11日予以立案调查。
王宇阳于2010年3月至2013年8月期间，在未向工商行政管理机关申请办理营业执照的情况下，以房屋建成后分房或购买方式为条件，从卓磊、薛金莲、廖大金、乐三福、王文宣、彭昌华等人处获得农村集体土地及国有划拨地后，聘请珠山镇宝塔村村民何某负责组织施工建房。先后在珠山镇猫儿堡村二组陆续投资修建房屋三栋（其中，第一栋、第二栋为集体所有制土地，第三栋为国有划拨土地），共修建住房56套，未通过峻工验收备案，王宇阳已于2010年5月开始对外销售住房。王宇阳于2010年3月至2011年8月投资修建第一栋房屋，房屋内部设置格局为每层三套独立的钢筋混凝土结构毛坯房，共九层26套，建筑面积为3263.02㎡，已销售4套，售房款218.94万元。王宇阳于2011年8月至2012年8月投资修建第二栋房屋，房屋内部设置格局为每层二套独立的钢筋混凝土结构毛坯房，共八层16套，建筑面积为2205.20㎡，已销售4套，售房款为68.9万元。王宇阳于2012年8月至2013年8月投资修建第三栋房屋，房屋内部设置格局为独立的钢筋混凝土结构毛坯房，共七层14套，建筑面积为1944.47㎡，已销售2套，售房款28.56万元。
2014年12月23日，宣恩县工商局委托恩施州振业房地产评估咨询有限公司对王宇阳修建的上述三栋房屋进行造价评估。2015年1月3日，恩施州振业房地产评估咨询有限公司出具《房地产评估报告书》（恩施振业评字（2015）第A002号）评估原告修建的第一栋、第二栋、第三栋房屋造价分别为224.50万元、148.63万元和143.89万元，建筑单价分别为688／㎡、674／㎡和740／㎡。被告给原告送达《房地产评估报告书》时，原告对《房地产评估报告书》未提出异议。
宣恩县工商局对公安机关移送的材料进行梳理分析后，对王宇阳已销售且已入住的购房人进行了入户调查核实，确认王宇阳共销售住房22套，住房面积2821㎡，销售价款317.40万元。同时，宣恩县工商局分别向原告修建三栋房屋的原土地使用权人进行核实，结合《房地产评估报告》，按照国家工商局《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第二条的规定，以王宇阳违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入扣除王宇阳直接用于经营活动的适当的合理支出，为违法所得。对王宇阳的违法所得计算方法为：违法所得=销售住房面积×（销售单价-
成本单价）。其中，房屋成本单价=“以房换地”的住房修建成本价值÷该栋房屋建筑面积。按照王宇阳提供的土地原使用权人和采取的“以房换地”的住房面积，以及依据评估造价及评估总建筑面积进行计算，王宇阳修建的房屋使用的土地成本单价分别为：第一栋139元／㎡，第二栋217元／㎡，第三栋169元／㎡。当事人共销售22套住房，其违法所得为674337元。
2015年8月4日，宣恩县工商局向王宇阳下达了《行政处罚听证告知书》，2015年8月13日召开听证会。2015年8月25日，宣恩县工商局作出宣工商处字（2015）46号行政处罚，决定：1、没收非法所得674337元；2、处罚款350000元。被告将处罚决定书依法送达给原告。
本院认为，原告在未办理营业执照的情况下，从事房地产开发并销售盈利，其行为违法了《无照经营查处取缔办法》的相关规定，被告对其违法行为依法作出宣工商处字（2015）46号行政处罚决定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。原告要求撤销宣工商处字（2015）46号行政处罚决定的证据不足，理由不充分，其请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王宇阳的诉讼请求。
案件受理费50元，由王宇阳承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行（中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04）。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈升霄
人民陪审员 王 俊
人民陪审员 龙安桃
二〇一六年六月二十六日
书 记 员 秦宸烨