河北省滦平县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滦行初字第18号
原告：李淑侠。
委托代理人：马炳林，河北中宇律师事务所律师。
被告：滦平县小营满族乡人民政府。
法定代表人：董秀彦，职务：乡长。
负责人：王富忠，滦平县小营满族乡人民政府副乡长。
委托代理人：马春如，河北马春如律师事务所律师。
被告：滦平县人民政府。
法定代表人：崔瑞祥，职务：县长。
委托代理人：胡起越，滦平县政府法制办公室科长。
委托代理人：姜国如，河北国正律师事务所律师。
第三人：滦平县小营满族乡马剑沟门村村民委员会。
法定代表人：王福臣，职务:村长。
委托代理人：韩雪莲，河北金山岭律师事务所律师。
原告李淑侠与被告滦平县小营满族乡人民政府（以下简称小营乡人民政府）、滦平县人民政府、第三人滦平县小营满族乡马剑沟门村村民委员会（以下简称马剑沟门村委会）不服行政处理决定一案，原告于2015年7月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月22日公开开庭审理了本案。原告李淑侠及其委托代理人马炳林、被告小营乡人民政府负责人王富忠、委托代理人马春如、被告滦平县人民政府委托代理人胡起越、姜国如，第三人马剑沟门村委会委托代理人韩雪莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月22日，小营乡人民政府作出“关于李淑侠与马剑沟门村林权纠纷处理决定”，小营乡人民政府认定下列事实：1982年马剑沟门村根据滦平县人民政府关于划分自留山的精神，将阳坡有山杏树的山场作为自留山划分给社员进行绿化，1983年初滦平县人民政府颁发了“社员林木所有证和自留山使用证”，并规定三年内绿化，三年内没绿化的，将自留山收归集体。申请人李淑侠的哥哥李坤龙分到的自留山在核桃沟西小洼，但“自留山使用证”四至不明、界限不清。划分自留山后社员未积极进行绿化植树，马剑沟村委会在1986年飞播之前将自留山收归集体，同意进行封山、飞播，统一经营管理。1989年申请人全家迁出马剑沟门村落户到三家村。1992年复核验证时，社员都将山场视为村集体所有，没有进行复核验证。小营乡人民政府认为1、根据《滦平县人大常委会关于划定自留山的决定》（1982年8月26日滦平县人大常委会第八次会议通过）第二项规定：“划定的自留山受法律保护。划定自留山要根据“荒山多的多划，荒山少的少划”原则，实事求是地划分。划分给社员的自留山归社员长期使用，有继承权，收益归社员个人支配，并由县人民政府颁发自留山使用证。自留山要造林栽果种草，限期绿化，逾期不造林的要收回，严禁在自留山开荒种粮，破坏水土保持。不准转让、出租、出卖。自留山的划分、使用、经营、收益分配，严格按照县人民政府的布告行事”。《滦平县人民政府关于划分自留山的布告》第五条规定：“凡划给社员的自留山，自发证之日起，三年内必须造林，对造林有成绩者，要给予奖励。逾期不造林者，生产队有权收回，另行安排。”该村自留山划分后村民没有积极绿化，该山已被村委会收回，并进行了飞播造林，统一进行经营管理。2、承德地区行政公署（[90]承署林字第155号）《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》中“复核验证办法”规定：“对未经复核验证盖章的'两证'及'承包合同'一律作废，今后不作为确认林木和林地权属的有效法律凭证”。滦平县人民政府在（滦人政【1991】第107号）文件《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》中规定：“一、复核验证范围：这次复核验证的范围包括，由县人民政府发给乡、村和个人林木所有证和林地使用证。迁出户'两山'收归集体，原投入给予合理补偿”。《滦平县复核验证办公室关于开展林业复核验证工作程序的说明》规定：原发无误的和新发的“两证”及承包合同都要加盖“滦平县复核验证办公室已复核”印章，原发有误的一律加盖“滦平县复核验证办公室作废”印章，否则不作为今后确认林权和林地使用权属的有效法律依据。滦平县人民政府在（滦政通【2002】第22号文件《关于林权登记换证及换发林权证工作的通知》中规定：“二、严格政策，确认林权。1、凡在我县行政区域内的森林、林木和林地必须进行林权登记发证及换发林权证工作。9、待这次林权登记及换发林权证工作结束后，原我县自制的林权证一律作废”。申请人所持“社员林木所有证和自留山使用证”的四至不明，界限不清，且未经复核验证，不能作为确认林权和林地使用权属的有效法律依据。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。小营乡人民政府裁决该山场林地所有权和使用权及林木所有权和使用权归被申请人马剑沟门村委会所有。
2015年6月16日，滦平县人民政府作出滦政复决字[2015]7号行政复议决定，滦平县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定维持小营乡人民政府作出的关于李淑侠与马剑沟门村林权纠纷的处理决定。
原告诉称，小营乡人民政府作出的“关于李淑侠与马门村委会林权纠纷处理决定”（以下简称“决定”），事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法且违反党和国家政策。原告收到该“决定”后依法向滦平县人民政府申请行政复议，该行政复议决定维持了小营乡人民政府作出的原处理“决定”，原告不能接受特提起行政诉讼，事实与理由如下：一、该“决定”事实不清，证据不足。马剑沟门村委会的一面之词不能成为认定原告“未进行积极绿化”的事实依据。飞播造林是一种国家行为,与马剑沟门村委会毫无关系。对本案争议的自留山的历史和现实情况究竟是什么样，马剑沟门村委会对集体土地主张拥有和要求经营的作法是否具有法律和政策依据，被告在没有查清的情况下，竟然强行裁决给马剑沟门村委会所有，严重缺乏事实依据和法律政策依据。二、该“决定”不仅严重违法，而且严重违反党和国家的林业政策。中共中央《关于确定林权、保护山林和发展林业若干问题政策规定》、中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》、中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》、《中华人民共和国森林法》等四个有关主要的法律政策文件，对于农民自留山的使用权及林木的所有权都作出明确规定：“划定的自留山长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木一律归农户所有”。这是党和国家一贯的林业政策和法律的明确规定。但是该“决定”却公然无视和违背党和国家的相关法律政策文件的明文规定，相反却借口地方性文件，如滦平县人大常委会《关于划定自留山的决定》、滦平县人民政府《关于划分自留山的布告》、承德地区行政公署《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》、滦平县人民政府《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》等文件，并演绎出“不绿化的收回”、“不验证的作废”的错误结论。“决定”不仅违背了国家的法律和政策，也没有执行地、县两级政府规定的收回标准，而是自定收回农户自留山的标准为“未积极进行绿化”。可见被告的“决定”所依据的不是国家的法律政策，而是自行制定的违法性十分明显的“土政策”。三、马剑沟门村委会不具有拥有集体土地的法律主体资格。马剑沟门村委会称，在1986年之前已经将本案争议的自留山收归村委会所有。根据村民组织法的相关规定，收回时未经法定人数的村民或村民代表同意，属于强行收归，不仅违法而且自始至终无效。事实上，该自留山一直由原告经营管理，村委会从来就没有过问过自留山的经营管理情况。根据法律规定农村集体土地属于农村集体经济组织所有，村委会属于基层群众自治组织不是农村集体经济组织，不具有拥有和经营农村集体土地的法定资格。被告将原告合法拥有的自留山的使用权和林木的所有权，非法裁决给马剑沟门村委会所有没有法律和政策依据，属于知法犯法。四、“林权证”依法应当成为本案确定林权归属争议的唯一依据。李坤龙（原告的哥哥）名下的滦平县人民政府颁发的第54号“社员林木所有证和自留山使用证”合法有效，足以证明本案争议的自留山的使用权和相关林木的所有权属于原告。承德地区行政公署《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》、滦平县人民政府《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》，不具有撤销“两证”的法律效力。还需要说明的一点是，原告也从来没有接到过相关文件的通知。另外滦平县人民政府颁发的“两证”效力如何，被告作为下级政府也无权作出认定。故此“决定”依据以上两个文件认定是错误的，“两证”依法应当成为确定本案林权归属的唯一依据。综上所述，原告认为，该“决定”认定事实不清、证据不足，处理结果严重违法，严重违反党和国家的林业政策。另外，马剑沟门村委会不具有拥有集体土地的法律主体资格，“通知”等两个地方政府文件不能成为认定“两证”无效的法律依据。故此请求人民法院依法撤销小营乡人民政府作出的行政处理决定及滦平县人民政府作出的行政复议决定。
被告小营乡人民政府辩称，一、小营乡人民政府所做的决定是在查清事实的基础上作出的，证据充分。原告的哥哥李坤龙在世时，没有对自留山进行绿化，村委会召开会议，已把自留山收回，原告的哥哥生前并未提出异议，说明原告方已经丧失了使用权。原告及其哥哥也离开马剑沟门村多年，在三家村居住，不再具有马剑沟门村的户口，不可能再取得自留山的使用权。根据当时的规定，集体收回自留山，至于林木的使用权，原告无法证实归其所有，其主张也不能得到支持。2、小营乡人民政府所做的决定是依据滦平县人大常委会《关于划定自留山的决定》、滦平县人民政府《关于划分自留山的布告》、承德市地区行政公署《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》、滦平县人民政府《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》等规定作出的，是合法的。3、小营乡人民政府将自留山裁决给马剑沟门村是正确的。因为马剑沟门村没有设立其他的集体经济组织，只有马剑沟门村委会代表村集体行使各项权利。原告认为马剑沟门村委会不具有主体资格的观点是错误的。4、原告认为其所持有的“社员林木所有证和自留山使用证”是确认林权归属的唯一依据是错误的。因为该证所载的四至不明，界限不清，且未经复核验证、换证，不能作为确认林木所有权和林地使用权的法律依据。综上所述，小营乡人民政府所作的决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告滦平县人民政府辩称，2015年4月24日，李淑侠提出行政复议申请，滦平县人民政府经审查符合受理条件于当日受理，并向李淑侠送达了行政复议受理通知书。滦平县人民政府向小营乡人民政府及马剑沟门村委会送达提出答复通知书，小营乡人民政府在规定的时间内提交了答复意见及案卷卷宗。滦平县人民政府通过书面审理，认定小营乡人民政府作出的“关于李淑侠与马剑沟门村林权纠纷处理决定”事实清楚、适用法律正确。2015年6月16日滦平县人民政府作出滦政复决字（2015）7号行政复议决定，小营乡人民政府及马剑沟门村委会于2015年6月24日签收，李淑侠于2015年6月26日签收。综上，滦平县人民政府作出的行政复议决定程序合法、适用法律正确，请求人民法院驳回原告李淑侠的诉讼请求。
第三人马剑沟门村委会的参诉意见，1、小营乡人民政府所作的决定是在查清事实的基础上作出的，证据充分。原告的哥哥李坤龙在世时，没有对自留山进行绿化，村委会通过召开会议，决定把自留山收回，原告的哥哥生前并未提出异议，说明其已经丧失了林地的使用权。2、原告及其哥哥也离开马剑沟门村多年，在滦平县小营满族乡三家村居住（三家原为独立村，后来才合并到马剑沟门村），不再具有马剑沟门村的户口，不可能再取得自留山的使用权，根据当时的法律及政策规定，集体有权收回自留山。至于林木的所有权，本身就不归其所有，其主张不能得到支持。3、小营乡人民政府将自留山裁决给马剑沟门村是正确的。因为马剑沟门村没有设立其他的经济组织，只有马剑沟门村委会代表村集体行使各项权利。原告认为不具有主体资格的观点是错误的。4、原告认为其所持有的“社员林木所有证和自留山使用证”是确认林权归属的唯一依据是错误的。因为该证所记载的四至不明，界限不清，且未经复核验证、换证，不再具有法律效力。而且马剑沟村委会已经开会决定，收回了自留山，该决定不是针对李坤龙个人，全村都一样，只是李坤龙没有交回使用证而已。因此，不能再以社员林木所有证和自留山使用证作为确认林权和林地使用权的依据。综上所述，小营乡人民政府所作的行政处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
本案的争议焦点：一、被告小营乡人民政府作出的行政处理决定是否合法，包含下列四个方面的内容：1、被告小营乡人民政府是否具有作出该行政处理决定的行政职权，以及在处理过程中是否有超越职权、滥用职权的行为；2、被告小营乡人民政府如果具有行政职权，其作出的行政处理决定认定事实的证据是否充分；3、被告小营乡人民政府作出的行政处理决定是否违反法定程序；4、被告作出的行政处理决定适用的法律、法规依据是否正确。二、被告滦平县人民政府作出的行政复议决定的复议程序是否合法。三、被告小营乡人民政府作出的行政处理决定所依据的规范性文件是否合法。
一、被告小营乡人民政府作出的行政处理决定是否合法。
被告认为小营乡人民政府具有作出行政处理决定的行政职权。根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，本案是原告向小营乡人民政府提出的确权申请，小营乡人民政府受理后依法作出的行政处理决定，所以小营乡人民政府作出的行政处理决定是合法的。小营乡人民政府向法庭出示并提交了以下证据：一号证据是孙占清的询问笔录，证明村委会将自留山收回了，有的证交了，有的证没交；二号证据是麻连海的询问笔录，证明分自留山以后没人绿化；三号证据是孙占山的询问笔录，证明村经过会议通过，收回了各户的自留山，有的证交了，有的证没交；四号证据是王占清的询问笔录，证明自留山分到各户以后没人绿化，后来就收回村里了，而且收自留山之前开过会，让各小队长回去传达、收自留山证。同时证实各小队没人不同意；五号证据是麻守德的询问笔录，证明自留山分到各户后全村都没有绿化，也没有种过杏核，没进行管理，在飞播造林时村里统一收回、统一管理，有的证收回，有的证没收回。收自留山开过会，自己也参加了。同时证实开会和收自留山时没人不同意；六号证据是杨广臣的询问笔录，证明自留山分到各户，过两年就把山收回了，当时有的人把证交回村的，有的没交回去，原因就是没人绿化，就收回村统一管理了；七号证据是刘福金的询问笔录，证明在1986年飞播造林时，村开的代表会，把山收回集体所有，收回时没人提出异议，也没人找过；八号证据是王国成的询问笔录，证明村开的会，决定把山收回集体所有，收回时没人提出异议，也没人找过；九号证据是李坤龙的社员林木所有证和自留山使用证，证明自留山限一年至三年绿化，原告没绿化，另外，自留山四至不明，界限不清。原告是基于上述证据认定的事实，从而作出的行政处理决定。十号证据是李淑侠的申请书。十一号证据是李淑侠的询问笔录。十号、十一号证据证明是李淑侠要求的确权。十二号证据是送达证，证明小营乡人民政府是根据李淑侠的确权申请作出的行政处理决定，并已依法向李淑侠送达了行政处理决定，程序合法。同时，被告对其作出的行政处理决定的依据予以说明：一、滦平县人大常委会《关于划定自留山的决定》，决定中第二项规定：自留山的划分、使用、经营、收益支配，要严格按县人民政府的布告行事；二、滦平县人民政府《关于划定自留山的布告》，布告中第四条规定：全家迁出的自留山收归集体，原告已经迁出马剑沟门村多年，其自留山应收归集体；三、承德地区行政公署《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》，意见中规定对未经复核验证盖章的“两证”及“承包合同”一律作废，今后不作为确认林木和林地权属的有效法律凭证；四、滦平县人民政府《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》，其中包括滦平县复核验证办公室关于开展集中复核验证工作程序的说明。通知中规定：迁出户“两山”收归集体，原投入给予合理补偿；五、滦平县人民政府《关于林权登记发证及换发林权证工作的通知》，通知中规定：凡1981年林业“三定”以来，进行过林权登记并核发林权证的，要重新换证，换发国家林业局监制的中华人民共和国林权证。原告方的林权证没有进行复核验证。
经质证，原告对被告提交的一号、二号、三号证据不予认可，认为这三人也向原告出具过证明材料，证明原告的自留山绿化过，与向被告出具的材料不一致；对四号、五号、六号、七号证据不予认可，王占清、麻守德、杨广臣、刘福金和原告并不是一个小组的，距离原告家有几里或十多里远，他们并不清楚原告家的自留山是否绿化过；对八号证据不予认可，王国成是当时马剑沟门村的书记，他也曾经给原告出具过证明材料，证明原告当时在自留山上种杏核的事实，王国成证明当时已经开会，但是参与的人员是村委会的干部，所以他当时决定收回自留山的时候是小组同意的，并没有召开村民大会，他是针对整个村的情况，并没有否认原告对自留山的绿化；对九号证据的真实性无异议，对证明要点不予认可。对十号证据不予认可，原告当时作为申请人要求的是解决林木所有权的争议，要求政府解决的实质内容是一种侵权争议，而不是确权，根据申请书可以看出当时小营乡人民政府受理此案本身就是没有法律依据的，从申请书上看，小营乡人民政府就不应该受理此案，应当告知当事人通过其他的途径维护自己的权益，原告要求解决的侵权纠纷，被告进行了确权，程序本身就是违法的；对十一号证据的质证意见同十号证据；对十二号证据无异议。原告认为被告作出行政处理决定的依据不正确。被告适用的法律依据中第一份不属于法律、法规的范畴，并且规定中提到的“限期不造林要收回”与中共中央、国务院的规定相抵触，不符合中央政策；第二份也不属于法律、法规的范畴，属于政府非规范性文件，不具有法律效力，上面规定的内容涉及到“全家迁出的自留山收归集体”与国家的林业政策相抵触；第三份也不属于法律、法规的范畴，上面规定的内容与国家林业政策相抵触，同时超越了职权，承德地区行政公署无权宣布滦平县人民政府颁发的林权证无效；第四份、第五份也不属于法律法规的范畴，属于政府非规范性文件，不具有法律效力，上面规定的内容与国家林业政策相抵触。而关于国家的林业政策，一直是一致的。原告认为被告提交的五份政府文件都没有法律约束力，都不属于法律文件，都属于地方政府性文件，没有法律效力，不能作为政府作出行政处理决定的依据。
被告滦平县人民政府对被告小营乡人民政府提交的证据及作出行政处理决定的依据均无异议。
第三人马剑沟门村委会对被告小营乡人民政府提交的证据及作出行政处理决定的依据均无异议。
针对第一项争议焦点原告认为被告小营乡人民政府不具有作出该行政处理决定的行政职权。本案涉及到的核心问题就是原告所持有的“社员林木所有证和自留山使用证”是否有效，原告的“社员林木所有证和自留山使用证”是滦平县人民政府颁发的，小营乡人民政府没有权力决定该证是否有效，小营乡人民政府的管辖已经超过法定权限，所以原告认为，小营乡人民政府不具有作出该行政处理决定的行政职权，其作出行政处理决定也属于滥用职权的行为。原告向法庭出示并提交了下列证据：一号证据是“社员林木所有证和自留山使用证”，证明原告有对林木的所有权和自留山的使用权，原告已在自留山上植树绿化；二号证据是王国成的证明材料，证明马剑沟门村七队早在1983年分给村民自留山，按当时上级要求三年绿化，李坤生、李延平、李坤龙、李淑侠两户已种山杏。
被告对原告提交的一号证据无异议，但认为不能证明原告的观点，只能证明李坤龙原来取得过这个证，但不能证明现在该证还有效；对二号证据不予认可，向原告出具的证明材料与向被告出具的证明材料内容不一致。
被告滦平县人民政府的质证意见与被告小营乡人民政府的质证意见一致。
第三人马剑沟门村委会质证意见与被告小营乡人民政府的质证意见一致。
针对第一项争议焦点被告滦平县人民政府认为小营乡人民政府作出的行政处理决定合法。
针对第一项争议焦点第三人马剑沟门村委会认为小营乡人民政府作出的行政处理决定合法。申请证人王国成出庭作证。王国成出庭作证证明内容如下：“1977年到2001年，我都是马剑沟门村的党支部书记。原告要的责任山，刚下放的时候在1982年左右，当时按照上级有关政策分山，当时分的都是阳坡，阴坡没有分，有一小部分阴坡是阳坡折过去的一小块。分的时候要求三年绿化，分完之后，村民也不太重视，有好多砍山的，所以村民觉得还不如集体管理，集体管理有人看着山。三年之中也基本没有进行过绿化。大概在1986年的时候，哈巴沁乡和小营乡搞飞播造林，从那以后村里就把山收回了。山分下去的时候发证了，后来收回山的时候也往回收证了，但是没有收齐。在我任村党支部书记期间，没有村民向我要被收回的山”。
经质证，原告认为王国成的证言并未否定原告对自留山进行过绿化，他是说基本没有进行绿化。同时，与向原告出具的证明材料不一致，我们不予认可。
被告小营乡人民政府对王国成的证言无异议。
被告滦平县人民政府对王国成的证言无异议。
第三人马剑沟门村委会对王国成的证言无异议。
根据原告、被告的举证、质证及庭审情况，本院认为被告提交的四号、五号、六号、七号、十号、十一号、十二号证据及王国成出庭作证的证言客观、真实，且与本案有一定的关联性，本院予以采信。
二、被告滦平县人民政府作出复议决定的复议程序是否合法。
被告滦平县人民政府认为其作出的行政复议决定程序合法，向法庭出示并提交了下列证据：一号证据是行政复议申请书；二号证据是行政复议受理通知书及送达回证；三号证据是行政复议小营乡人民政府提出答复通知书及送达回证；四号证据是行政复议马剑沟门村委会提出答复通知书及送达回证；五号证据是行政复议决定及送达回证。
经质证，原告对被告滦平县人民政府提交的五份证据无异议。
针对第二项争议焦点原告认为滦平县人民政府根据小营乡人民政府的证据材料认定的事实与小营乡人民政府认定的事实相差甚远，小营乡人民政府认定为“未积极进行绿化”，滦平县人民政府认定为“各户都未进行绿化”。
被告小营乡人民政府对滦平县人民政府提交的证据无异议。
第三人马剑沟门村委会对滦平县人民政府提交的证据无异议。
针对第二项争议焦点被告小营乡人民政府认为滦平县人民政府作出复议决定的复议程序合法。
针对第二项争议焦点第三人马剑沟门村认为滦平县人民政府作出复议决定的复议程序合法。
三、被告小营乡人民政府作出的行政处理决定所依据的规范性文件是否合法。
原告认为被告小营乡人民政府作出的行政处理决定所依据的规范性文件是违法的。原告认为下列法律政策文件才能作为小营乡人民政府作出行政处理决定的依据：一、1961年6月26日颁布的中共中央《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干问题政策决定》，决定中规定：林木是多年生的作物，林木的收益是长期劳动成果的积累，所以林木的所有权必须长期固定下来，划清山界，树立标记，不再变动。经济林从种植到老死，用材林从种植成林采伐，所在权都不再变动。在原告方的林权证上有这一项规定；二、1981年3月8日颁布的中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，决定中规定：国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县级或者县级以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变。要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。划分自留山的面积和具体办法，由各省、市、自治区规定。在林权证上也有这一项规定；三、2003年6月25日颁布的中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》，决定中规定：已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。对目前仍未造林绿化的，要采取措施限期绿化；四、1996年10月14日颁布的《林木林地权属争议处理办法》，办法中规定：林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。原告认为，根据下级服从上级，全党服从中央，以及上位法效力高于下位法效力的原则，中共中央、国务院分别颁布的三个法律政策文件，以及发布的《林木林地权属争议处理办法》，应当成为本案自留山确权所适用的法律、法规依据。被告适用的地方性政府文件，不具有法律约束力，对原告主张的自留山进行确权并作出行政确权决定，其行为本身就是一种严重违法行为。
针对第三项争议焦点被告小营乡人民政府认为其所依据的第三份文件承德地区行政公署作出的《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》，就是根据原告提交的第二份文件中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》作出的。国家的林业政策都是为了发展林业，而原告的自留山没有进行绿化，不存在林木。我们认为我们提交的这些文件跟国家的法律法规并不冲突。
针对第三项争议焦点被告滦平县人民政府认为，县级人民政府及相关部门有权制定规范性文件。规范性文件制定的目的是因为国家的大型法律法规做的不太细，到县级必须有具体的规范性文件来执行国家大型的法律法规，主体上、程序上都是合法的。县级人民政府制定的规范性文件都是依据法律法规作出并具体执行的，是合法的。原告提出自留山的收回政策违背了国家的法律原则，按照原告的观点应该按照中央的文件执行，而中央的政策是面向全国的。滦平县人民政府出台的相关文件是符合当时的政策和法律规定的，地方有权根据本地的具体情况作出相应的规定。滦平县人民政府所做的规范性文件可以作为处理本案的依据。小营乡人民政府是根据原告的申请作出的行政处理决定。收回自留山的情况是符合当时的政策的，而且自留山是全村都收回的，并不是针对原告一家，因为在三年内未对自留山进行绿化就是应该收回的。
针对第三项争议焦点第三人马剑沟门村的意见与被告小营乡人民政府、滦平县人民政府的意见一致。
经审理查明，李坤龙与李淑侠系兄妹关系。李坤龙未婚，于1985年左右去世，其生前是滦平县小营满族乡马剑沟门村人，与父母一起生活。“马剑沟门村”是规范名称，日常生活中，当地村民习惯称为“马门村”。
李坤龙生前持有滦平县人民政府颁发的第54号“社员林木所有证和自留山使用证”，落款日期是1983年1月29日。该证主要包括“归个人现有零星树木”、“生产队指定植树地点”、“自留山”及相关法律、政策等四个方面的内容，其中在“归个人现有零星树木”部分对地点、树种、棵数等均逐一填写(其中核头树沟有核头树7棵，自留地有柳树2棵，房后杨树1棵，园子边有杨树10棵，前山有梨树3棵、杏树1棵，房西有杏树、红菜2棵，八亩地阳坡有柳树4棵)；在“生产队指定植树地点”部分地点、面积、四至均未填写；在“自留山”部分填写了地点是核桃沟西小洼，面积8亩，未填写四至。
1982年8月26日，滦平县人大常委会第八次会议根据ＸＸＸ同志关于农业两个转变问题的指示精神，通过滦平县人大常委会作出的《关于划定自留山的决定》，其中第二项内容是：“划定的自留山受法律保护”。“自留山要造林栽果种草，限期绿化，逾期不造林的要收回”。“自留山的划分、使用、经营、收益支配，要严格按县人民政府的布告行事”。
1982年9月15日，滦平县人民政府根据滦平县人大常委会的《关于划定自留山的决定，发布《关于划分自留山的布告》，其中第四项内容是：“划分给社员的自留山，山权仍属集体所有。社员只许植树造林，不准开荒种地”。“全家迁出的，自留山收归集体”。第五项内容是：“凡划给社员的自留山，从发证之日起，三年内必须造林，对造林有成绩者，要给予奖励。逾期不造者，生产队有权收回，另行安排”。
1990年12月15日，承德地区行政公署根据中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，作出【（90）承署林字第155号】《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》，其中第二项内容是：“对林业'三定'以来由县级人民政府发给乡村集体及个人的林木所有证和林地使用证，集体与农民个人所签订的现有林、疏林、荒山等承包合同，集体与集体、集体与国营单位发重证的，要确定权属换发新证”。第四项内容是：“为使手续清楚，县要刻制'已复核'和'作废'两枚印章，凡经过复核验证的林木所有证、林地使用证及林业承包合同，都要根据情况在正文及存根上分别盖章。对未经复核验证盖章的'两证'及'承包合同'一律作废，今后不作为确认林木和林地权属的有效法律凭证”。
1991年8月21日，滦平县人民政府根据承德地区行政公署的《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见，下发【滦人政[1991]第107号】《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》，其中第一项内容是：“这次复核验证的范围包括，由县人民政府发给乡、村及个人的林木所有证和林地使用证，集体与农民个人所签订的现有林、疏林、荒山等承包合同，对于集体与集体、集体与国营单位发重证的，也要确定权属，换发新证”。第三项内容中的第2小项内容是：“在'三定'时由集体指定给个人的零星造林地点，凡从发证之日起三年内造林的，谁栽谁有，予以填证，没有造林的由被指定户缴纳延误费，指定地收归集体”。
2002年6月18日，滦平县人民政府根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，下发【滦政通[2002]22号】《关于林权登记发证及换发林权证工作的通知》，其中第二项内容中的第3小项的内容是：“凡1981年林业'三定'以来，进行过林权登记并核发林权证的，要重新换证，换发国家林业局监制的中华人民共和国林权证”。第9小项内容是：“待这次林权登记及换发林权证工作结束后，原我县自制的林权证一律作废”
2013年，原告李淑侠向马剑沟门村委会主张上述林木所有权和自留山使用权权利未果。2014年8月25日，李淑侠作为申请人向小营乡人民政府递交“林木、林地权属争议处理申请书”，要求小营乡人民政府确定“马剑沟门村七组石窑沟核桃沟西小洼”的林木所有权和林地使用权。小营乡人民政府受理后，对李淑侠进行了询问，并就有关情况调查了该村村民。证实马剑沟门村在二十世代八十年代关于林木、林地以及自留山的一些基本情况，就是因该村自留山基本都没有绿化，于是在1986年左右飞播造林前，马剑沟门村经过召开村民代表大会决定把分到各户的自留山收归集体管理、使用，当时没有人提出异议。同时该村要求收回社员持有的“社员林木所有证和自留山使用证”，但是有的“社员林木所有证和自留山使用证”没有收回。
2014年12月22日，小营乡人民政府作出关于李淑侠与马剑沟门村林权纠纷处理决定，小营乡人民政府认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。小营乡人民政府裁决争议山场林地所有权和使用权及林木所有权和使用权归马剑沟门村委会所有。李淑侠不服，于2015年4月24日向滦平县人民政府申请行政复议，滦平县人民政府于同日受理了李淑侠的复议申请。2015年4月24日通知要求小营乡人民政府、马剑沟门村委会十日内提出答复。2015年6月16日，滦平县人民政府作出滦政复决字[2015]7号行政复议决定，滦平县人民政府认为，小营乡人民政府提供的案卷能够证实，1982年马剑沟门村委会将集体荒山划分各户作为自留山后，各户都没有进行绿化。1986年马剑沟门村委会召开代表会，研究决定将马剑门村集体所有自留山收归集体统一管理，进行封山，当时没有人反对，只是个别社员并未上交“社员林木所有证和自留山使用证”。至此，1982年划归各户作为自留山的使用权和林木所有权及使用权已经收归集体所有。根据1982年9月15日滦平县人民政府《关于划分自留山的布告》中的第四项内容：“全家迁出的，自留山收归集体”，及滦平县人民政府《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》、滦平县复核验证办公室《关于开展林业复核验证工作程序的说明》的规定，1991年滦平县进行复核验证时李淑侠的兄长李坤龙一家已经迁出马剑沟门村，其持有的“社员林木所有证和自留山使用证”应上交马剑沟门村委会。虽然李淑侠目前持有该证，但不能作为确认林权和林地使用权属的有效法律依据。滦平县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持小营乡人民政府作出的关于李延平与马剑沟门村林权纠纷的行政处理决定。2015年6月24日，滦平县人民政府向小营乡人民政府、马剑沟门村委会送达了行政复议决定书。2015年6月24日，滦平县人民政府向李淑侠送达了行政复议决定书。李淑侠不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理”的规定，被告小营乡人民政府具有作出该行政处理决定的行政职权。原告李淑侠虽持有户主为李坤龙的“社员林木所有证和自留山使用证”，但未按照滦平县人民政府《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》及《关于林权登记发证及换发林权证工作的通知》的要求，在1991年进行复核验证，及在2002年换发新的林权证，不能作为确定林权争议的依据。被告小营乡人民政府调查的证据能够证实原告方未在限定的期限内在自留山上进行绿化的事实。被告小营乡人民政府根据滦平县人大常委会《关于划定自留山的决定》、滦平县人民政府《关于划分自留山的布告》等五份规范性文件的规定，确定将争议林地使用权、林木所有权属归第三人马剑沟门村并无不当。滦平县人大常委会《关于划定自留山的决定》、滦平县人民政府《关于划分自留山的布告》等五份文件属于规范性文件。规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。经本院审查，上述五份规范性文件是具有主体资格的行政主体在法律授权的范围内，依法定程序制定的，不与相关上位法及其原则、精神、目的相违背，是合法有效的,可以作为小营乡人民政府作出行政处理决定的依据。原告提交的依据除《林木林地权属争议处理办法》属于部门规章外，其他几份均属于规范性文件，与被告提交的规范性文件在执行国家林业政策方面的指示精神是一致的。被告提交的承德地区行政公署《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》即是根据中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》作出的。而滦平县人民政府又根据承德地区行政公署的《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》作出《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》。综上，被告小营乡人民政府作出的行政处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。被告滦平县人民政府作出行政复议决定的复议程序合法。原告李延平要求撤销小营乡人民政府作出的行政处理决定及滦平县人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告李淑侠要求撤销小营乡人民政府于2014年12月22日作出的关于李淑侠与马剑沟门村林权纠纷处理决定及滦平县人民政府于2015年6月16日作出的滦政复决字[2015]7号行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告李淑侠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于承德市中级人民法院。
审 判 长 蔺淑琴
审 判 员 陈亚军
人民陪审员 李本明
二〇一五年九月三十日
书 记 员 于 辉