陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）陕行终字第00002号
上诉人（一审被告）西安浐灞生态区管理委员会。
法定代表人门轩，该管委会主任。
委托代理人唐玉华，陕西丰瑞律师事务所律师。
委托代理人杜肖芳，陕西丰瑞律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张永安，男，汉族。
委托代理人郑富刚，陕西和谐法律服务有限公司法律工
作者。
一审被告西安市人民政府。
法定代表人董军，该市市长。
委托代理人王胜兵，陕西丰瑞律师事务所律师。
委托代理人杜肖芳，陕西丰瑞律师事务所律师。
西安浐灞生态区管理委员会因张永安诉西安市人民政府、西安浐灞生态区管理委员会强拆行为违法一案，不服西安市中级人民法院（2014）西中行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人西安浐灞生态区管理委员会的委托代理人杜肖芳，被上诉人张永安及其委托代理人郑富刚，一审被告西安市人民政府的委托代理人王胜兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审审理查明，2007年7月12日，西安市国土资源局向陕西省国土资源厅报送《关于西安市2007年度第十批次农用地转用和土地征收的请示》将原告张永安诉称安邸村养猪场在内的53.9818公顷集体农用地进行农用地转用和土地征收。同年12月31日，陕西省人民政府（《关于西安市2007年度第十批次农用地转用土地征收的批复》）同意将53.9818公顷集体农用地转为建设用地并依法征收为国有。2008年1月31日，西安市人民政府作出《征收土地方案公告》，公告了征地事项。同年2月20日，西安市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》，就征地补偿安置事宜进行公告。3月24日，市政府作出《关于征收灞桥区席王街道办事处北牛寺村南牛寺村安邸村等村组集体土地的批复》，正式批复同意了征地补偿安置方案。2011年4月2日，土地承包经营权人王西安、王桂英受领了地上附着物补偿款。
原告张永安于2008年3月28日和2009年3月15日先后和安邸村土地承包经营权人王西安、王桂英签订土地租赁协议，原告张永安租赁土地用于开办养猪场。2008年4月通过安邸村村委会、席王街道办、灞桥区畜牧站、灞桥区农林局同意，2009年1月8日通过灞桥区工商管理局办理了个体工商户营业执照。执照期间为：2008年5月7日至2012年5月6日止。2010年1月又办理了动物防疫合格证。2011年3月2日，被告西安浐灞生态区管理委员会、西安市环保局浐灞分局，以市浐灞环发（2011）01号文件，“关于取缔广安路南侧安邸村非法养猪场的通知，要求拆除非法养猪场”，被告西安浐灞生态区管理委员会于2011年4月16日对原告张永安养猪场实施了拆除。同年8月5日原告张永安向被告市政府申请国家赔偿。10月12日，被告西安市人民政府以（2011）1号国家赔偿告知书答复原告张永安，西安世园会周边环境的整治是由政府的各职能部门在各自范围内进行的，市政府未对张永安的养猪场进行拆除，张永安应当向具体实施强行拆除的国家赔偿义务机关提出。2012年12月25日原告张永安向未央区人民法院提起行政诉讼，要求确认西安市环保局强拆养猪场违法，并赔偿损失。2013年10月14日，被告西安浐灞生态区管理委员会向未央法院出具书面说明“我委联合灞桥区开发安邸村养猪场环境提升工作，并委托灞桥区政府相关部门与养猪场土地所有人签订了征地补偿协议。2011年4月16日我委与灞桥区政府相关部门共同对安邸村养猪场的地表附着物进行了清理。西安市环境保护局并未参加此项工作，与本案无关”。未央区人民法院经审理查明，拆除原告张永安的养猪场系西安浐灞生态区管理委员会强拆，与西安市环保局无关，故原告所诉被告主体不适格，裁定驳回起诉。随后，原告张永安又向灞桥区人民法院起诉，请求人民法院确认西安浐灞生态区管理委员会拆除养猪场违法，并赔偿自己的损失。灞桥法院认为西安浐灞生态区管理委员会是西安市人民政府组建，应以该机关为被告，2014年4月28日裁定：驳回起诉。原告张永安遂向本院提起诉讼。
另查明，2007年8月16日市政府第14届19次常务会议决定，西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会更名为西安浐灞生态区管理委员会，被告西安浐灞生态区管理委员会是经西安市政府授权成立的事业单位（代码75784995-4），经济来源自收自支，开办资金85985.61万元，举办单位是市政府。属于市政府直属事业单位，局级建制。经西安市委、市政府批准同意组建。由市政府授权，独立行使浐、灞河的开发、建设、综合治理和管理职能。同时承担原市浐、灞河流域生态环境综合治理和开发建设领导小组办公室的职责，重大事项报领导小组审定。其主要负责是，贯彻国家和省上有关法律、法规和规章，按照市委、市政府的总体部署，研究浐、灞河范围的规划、建设、管理的政策、法规、中长期规划和年度计划并组织实施；在全市总体规划的指导下，负责对浐、灞河区域进行统一开发和管理，组织制定区域内的《总体规划》、《控制性详细规划》和拟建项目的工程规划；接受国土资源和房屋管理部门委托，对区域内的土地统一储备、开发和管理，负责规划范围内的土地出让金和城市建设费的管理和使用工作；完成市政府和市浐、灞河流域生态环境综合治理和开发建设领导小组交办的其他工作等。
一审认为，西安浐灞生态区管理委员会由西安市人民政府组建，是市政府直属事业单位，由市政府授权，行使浐、灞河的开发建设、综合治理和管理职能，接受国土资源和房屋管理部门委托，对区域内的土地统一储备、开发和管理，负责规划范围内的土地出让金和城市建设费的管理和使用工作；完成市政府和市浐、灞河流域生态环境综合治理和开发建设领导小组交办的其他工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：公民、法人或者其他机构直接向人民法院提起行政诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款：行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律法规授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。第三款：法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以实施该行为的行政机构或者组织为被告。根据以上法律规定，西安浐灞生态区管理委员会在其管辖范围内具有经济、行政管理职能，属于能够独立承担责任的其他组织。西安浐灞生态区管理委员会答辩称其实施养猪场拆除，属于对相应土地进行整理的事实行为，不属于具体行政行为，不应成为本案被告的理由不能成立，不予支持。张永安与王西安、王桂英签订土地租赁协议，租赁土地办养猪场时，征地单位对王西安、王桂英的补偿安置尚未结束，上述事实证明，张永安的养殖场属于独立的个体工商户，补偿安置前已经客观存在。王西安、王桂英受领了地上附着物补偿款后，西安浐灞生态区管理委员会对养猪场实施了拆除。但其提举的证据不能证明已对养猪场进行了补偿安置。关于西安浐灞生态区管理委员会实施拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，非法使用土地，由县级以上人民政府或者土地行政主管部门进行处理。根据《土地违法案件查处办法》第二十五条经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。第三十四条第一款：当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定，在法定期限内既不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行的，期满后由作出处罚决定的土地管理部门提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交人民法院，申请人民法院强制执行。依据以上规定，西安浐灞生态区管理委员会在2011年4月16日对养猪场实施拆除前，没有作出任何相应的决定，直接对养猪场实施拆除。其行为不符合法定程序，超越职权。张永安请求确认该拆除行为违法理由成立，依法应予支持。关于原告张永安起诉的诉讼时效问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十三条规定：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间。第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。张永安于2012年12月25日向未央区人民法院提起行政诉讼，在起诉期限内已主张权利。据此，原告张永安的起诉并未超过法定的起诉期限。西安市人民政府与西安浐灞生态区管理委员会答辩称原告张永安起诉超过起诉期限理由不能成立，本院不予支持。综上，张永安要求确认西安浐灞生态区管理委员会2011年4月16日拆除养猪场的行为违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）之规定，判决：确认被告西安浐灞生态区管理委员会作出的2011年4月16日拆除养猪场的行为违法。
上诉人西安浐灞生态区管理委员会上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求1、撤销（2014）西中行初字第00010号行政判决书的判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案的一、二审费用均由被上诉人承担。
被上诉人张永安答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回西安浐灞生态区管理委员会的上诉，维持一审判决。
原审被告西安市人民政府答辩意见与西安浐灞生态区管理委员会的上诉理由及请求一致，但未提起上诉。
二审庭审中，各方当事人对一审认定的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，被上诉人张永安与王西安、王桂英签订土地租赁协议，租赁土地开办养猪场，并且办理了开办养猪场的相关审批手续，张永安的养猪场属于独立的个体工商户，补偿安置前已经客观存在。上诉人西安浐灞生态区管理委员会在王西安、王桂英受领了地上附着物补偿款，补偿安置尚未结束时，对张永安的养猪场实施了强制拆除。上诉人西安浐灞生态区管理委员会提交的证据不能证明其对张永安的养猪场进行了补偿安置。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，非法使用土地，由县级以上人民政府或者土地行政主管部门进行处理。根据《土地违法案件查处办法》第二十五条规定：经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。第三十四条规定：当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定，在法定期限内既不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行的，期满后由作出处罚决定的土地管理部门提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交人民法院，申请人民法院强制执行。上诉人西安浐灞生态区管理委员会在2011年4月16日对张永安养猪场实施拆除前，没有作出任何相应的处理决定，自行直接对张永安的养猪场实施强制拆除，其行为违反法律有关规定，不符合法定程序，超越职权。上诉人西安浐霸生态区管理委员会上诉所称的理由，缺乏法律依据，亦与本院查明的事实不符，上诉理由不能成立；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照﹤中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人西安浐灞生态区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘京玺
审 判 员 郭顺利
代理审判员 刘伟夫
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 刘仕航