河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀06行终64号
上诉人（原审被告）唐县长古城镇人民政府，住所地唐县长古城镇长古城村。
法定代表人万献辉，该镇镇长。
委托诉讼代理人王星，唐县司法局12348法律咨询中心法律工作者。
委托诉讼代理人王坤茹，该政府工作人员。
上诉人（原审第三人）王玉乐,男，汉族，1956年1月10日出生，住唐县，.
委托诉讼代理人胡永欣，河北三和时代律师事务所定州分所律师。
委托诉讼代理人王丽，河北三和时代律师事务所定州分所律师。
被上诉人（原审原告）李金建，曾用名李金见,男,汉族，1947年2月21日出生,住唐县，.
委托诉讼代理人李英杰，唐县光明路华信法律服务所法律工作者。
原审被告唐县人民政府，住所地唐县光明路5号。
法定代表人尤志敬，该县县长。
委托诉讼代理人李进乐，该政府办公室工作人员。
上诉人唐县长古城镇人民政府、王玉乐因被上诉人李金建诉唐县长古城镇人民政府土地行政处理一案，不服河北省定州市人民法院（2016）冀0682行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人唐县长古城镇人民政府委托代理人王星、王坤茹、上诉人王玉乐及其委托代理人胡永欣、王丽、被上诉人李金建以及委托代理人李英杰、被上诉人唐县人民政府委托代理人李进乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明,原告李金建与第三人王玉乐因宅基地使用权属发生争议，申请被告唐县长古城镇人民政府处理，申请事项及理由为：“申请人(本案原告）的宅基地根据2008年农历3月4日的调解书内容，以历史遗留下来的西墙外皮为准，西至道就是到西墙外墙皮。墙西边的道是多家的共同道路，该胡同道不在王玉乐宅基地之内。被申请人仗着人多势众，强行拆掉我的西墙。故申请乡政府作出宅基地使用权属确权处理”。原告李金建提供了田家庄村调委会调解协议书，该协议书载明了原告李金建与成金旺调换宅基情况，其中原告李金建换得宅基四至为：西至道，东至金旺、金建家伙道，南有灰界为准。该协议有李金印、李满艮、李木生、邸艮才署名及田家庄村调委会盖章。被申请人（本案第三人）提出李金建所反映宅基原本属于成金旺，成金旺在垒西墙时占了我地方，其答应给我调回。2008年，在其二人调换宅基时，按原位订立了灰界。对于双方的争议，被告唐县长古城镇人民政府对原告及第三人进行了询问，对成金旺、邸艮才、李木生、李金印、李满艮进行了调查，五名被调查人均证明在原告李金建与成金旺调宅基时成金旺承认占了王玉乐的道，现李金建所说西至道就是西至灰界。2015年10月21日，被告唐县长古城镇人民政府作出长政决字（2015）1号处理决定书，认定：“争议宅基是李金建与成金旺2008年调换的。此宅基与王玉乐的宅基地相邻，李金建在东，王玉乐在西。协议上载明的西至道，即西至灰界，因为灰界西边即为道，也就是灰界为道边，此道是王玉乐由自家宅基上自行留出的道路。订立灰界时李金建、王玉乐、成金旺都在场，均未提出异议。订立灰界后，在村民调的主持下李金建和成金旺双方签订协议。对争议所涉及的两块宅基，村委会无任何具体尺寸为证。上述事实有李金建提供的协议书、李金建、王玉乐的陈述、成金旺与王玉乐的调整协议书、成金旺、村民调人员李木生、李金印、邸艮才、李满艮的证言证实。经镇政府调解无效，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，镇政府决定：李金建宅基西至灰界，灰界以西为王玉乐私家道，东至成金旺，李金建两家伙道。”原告李金建不服，提出复议。被告唐县人民政府于2015年12月14日作出唐政复决字（2015）第8号行政复议决定，认定唐县长古城镇人民政府作出的长政决字（2015）1号处理决定认定李金建与王玉乐争议地界线以灰界为准属事实不清、证据不足，决定撤销该处理决定书。第三人王玉乐不服该复议决定向保定市竞秀区人民法院提起诉讼。保定市竞秀区人民法院于2016年5月26日作出（2016）冀0602行初18号行政判决书，认定被告唐县人民政府唐政复决字（2015）第8号行政复议决定虽主体适格、事实清楚，但程序违法，判决撤销了该复议决定。被告唐县人民政府又重新进行了复议并于2016年8月10日作出唐政复决字（2016）第3号行政复议决定书，决定维持唐县长古城镇人民政府作出的长政决字（2015）第1号处理决定书。
原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告唐县长古城镇人民政府具有处理原告李金建与第三人王玉乐之间土地使用权争议的职权，被告唐县长古城镇人民政府处理过程中，经过了立案、调查、调解、决定及送达等程序，符合法律规定，原告主张被告程序违法理据不足，本院不予采信，但被告唐县长古城镇人民政府在无证据证明涉事双方争议灰界的位置及李金建宅基西墙以西道路权属的情况下，而作出“李金建宅基西至灰界，灰界以西为王玉乐私家道”的决定，属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款之规定，判决:（一）撤销唐县长古城镇人民政府作出的长政决字（2015）1号处理决定。（二）撤销唐县人民政府作出的唐政复决字（2016）第3号行政复议决定。（三）责令被告唐县长古城镇人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。诉讼费50元由被告唐县长古城镇人民政府负担。
上诉人唐县长古城镇人民政府不服上诉称，一审判决断章取义、舍本逐末，歪曲了我机关作出的长政字（2015）第1号处理决定书的实质含义。本案争议焦点是被上诉人与第三人两家土地使用权的边界问题，边界以西为第三人王玉乐的私人道路，不仅原土地使用权人成金旺认可，村民调主任及村干部认可，就连被上诉人李金健也予以认可。被上诉人对我机关作出的决定不服之处，在于以灰界为两家土地的边界，非因为上述决定将道路定性为第三人的私家道路。我机关认定灰界作为两家土地使用权界限，是因为李金建与成金旺调换土地后，村干部在李金建、王玉乐、成金旺三人均在场的情形下，给王玉乐、李金建两家划分的界限，并当场订立灰撅，三方均无异议，此界限是最真实、最准确的边界，故我机关作出以灰界为两家土地使用权的界限。一审判决将本无争议的私家道路证据不足为由而撤销我机关作出的上述决定，属于颠倒主次，违背了本案的审理焦点。因此，请求贵院撤销一审判决，改判维持长政字（2015）第1号处理决定书。
上诉人王玉乐不服上诉称，一、一审判决将结论与前提本末倒置，导致认定事实错误。上诉人与李金建为东西邻居，双方纠纷是宅基地东西界限纠纷。李金建所占宅基地系2008年与成金旺兑换而来，成金旺曾于2006年出具证明证实其所垒西墙占用了上诉人的宅基地，我为行走方便而占用自己宅基地留用的私家道。唐县长古城镇人民政府对相关人员进行了详细的调查，足以证明以上李金建侵占我道的事实。且在成金旺与李金建兑换宅基地时，为了明确双方的宅基地范围和防止兑换宅基地后的纠纷的发生，在田家庄村民调人员、上诉人、李金建等均在场的情况下，定下了双方宅基地界限的南北两个灰界点，以灰界点连线为双方界限。上诉人与李金建争议是，西墙皮与灰界之间的区域是否为上诉人一家使用的道。唐县长古城镇人民政府与唐县人民政府对土地纠纷作出权属划分属职责范围，且作出的行政行为有充分的证据支持。一审判决认定是李金建宅基西至灰界，灰界以西为王玉乐私家道的决定属事实不清这一结论是本末倒置。二、一审判决认定证据存在严重错误。一审法院认定证据的原则是双方没有争议的认定；一旦李金建提出异议，则该证据不能作为定案依据。一审法院这样的做法显然违背了法院审理案件、认定证据的原则。一审法院应综合全案证据是否形成了证据链，是否能够证明案件事实等综合认定证据，而不应是一方不认可的证据便不能作为定案证据。请求二审法院依法撤销原审判决，改判维持唐县长古城镇人民政府作出的长政决字（2015）第1号行政处理决定和唐县人民政府作出的唐政复决字（2016）第3号行政复议决定，或发回重审。
被上诉人李金建答辩称，一、成金旺与王玉乐背后所制作的2006年的调整协议，即一审被告镇政府提交的证据2在一审质证已否决，另外镇政府提供的其他证据除办案程序中的小部分文书外，均为不合法证据。且作为诉讼中被告的镇政府向原告、第三人进行调查，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条。一审法院判决主要依据李金建与成金旺达成的宅基地兑换调解协议，该协议经村民调委会主持加盖章印并经法院判决确认法律效力，三方均未上诉，故一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。一审判决认定了双方没有争议的证据是正确的。二、被答辩人称：“边界以西为第三人王玉乐的私家道路”，我国自土地改革后，土地政策变成国有、集体所有两级所有。三、被答辩人称：“不仅原土地使用权人成金旺认可，村民调主任及村干部认可就连被上诉人李金建也予以认可。”我本人李金建从未认可过，其他人认可的依据仅是在诉讼过程中他们下乡入村对这些人所作的调查笔录。四、被答辩人称“被上诉人对我机关作出的决定不服之处，在于以灰界为两家土地的边界，非因为上述决定将道路定性为第三人的私家道路。”答辩人一直坚持履行2008年成金旺与李金建的调解协议，明确写西至道，既然王玉乐也承认他在场，为什么没提出意见，村民调成员后来为镇政府作伪证。关于灰界的订立时间、地方，答辩人直到我拆旧墙另重建，王玉乐干涉才知晓。但我坚持加盖了印章的合法证据，至于灰界是活的不能作为确定边界的合法依据。五、被答辩人称“我机关认定灰界作为两家土地使用权界限，是因为李金建与成金旺调换土地后，村干部在李金建、王玉乐、成金旺三人均在场的情形下给王玉乐等”，答辩人若如以上说法，在协议书上为什么不提灰界却明白写着西至道。请依法驳回上诉，维持原判。
原审被告唐县人民政府答辩称，李金建宅基西墙以西道路权属问题不是本案争议的内容，上诉人王玉乐与被上诉人李金建也没有就道路的权属问题发生争议，一审判决书以李金建宅基西墙以西道路权属证据不足为由，认定长古城镇决定书事实不清，证据不足，应予以撤销，属于认定事实不清，进而导致适用法律错误。本案争议的关键点在于协议书所载明的西至道，道的边界在什么地方，是在墙还是在灰界，从证据上涉事双方争议灰界的位置明确，且证据充足。李金建2008年与成金旺调换宅基地，此宅基地与第三人王玉乐的宅基地相邻，李金建在东，王玉乐在西，2008年三月初四双方在田家庄村调解委员会的主持下签订了协议书，协议书载明成金旺把村内李金建西边的旧宅基给李金建，西至道，东至成金旺、李金建伙道，南至灰界，北至街。2013年7月30日，长古城镇政府对李金建进行调查时，李金建称与成金旺调换宅基订立灰界时，自己没在场，家属在场，是先写的协议后订立的灰界。这说明订立协议当时是在双方的见证下订立了灰界，订立灰界即为了明确道路边界，上诉人王玉乐在行政复议期间，提交了三份证据：1.成金旺与王玉乐调整协议书；2.2014年1月22号成金旺的证明；3.2014年1月23日田家庄村人民调解委员会证明。其中1、2号证据与订立灰界的事实相印证，形成了证据链，足以证实订立灰界是为了明确调解协议书中西至道的边界，因此灰界位置是确定的，灰界以西即为道路。综上所述，请求贵院查清案件事实，依法作出判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，田家庄村调委会调解协议书载明了被上诉人李金建与成金旺调换宅基情况，被上诉人李金建换得宅基四至为：西至道，东至金旺、金建家伙道，南有灰界为准。该协议有李金印、李满艮、李木生、邸艮才署名及田家庄村调委会盖章。上诉人唐县长古城镇人民政府对成金旺、邸艮才、李木生、李金印、李满艮进行了调查。五名被调查人均证明在原告李金建与成金旺调宅基时，成金旺承认占了王玉乐的道，各方在场定了灰界，西至道就是西至灰界。被调查人李木生、李金印、成金旺之妻李辛坤出庭证明了以上事实。上诉人唐县长古城镇人民政府依据调查结果作出处理决定主要证据充分，程序合法。原审被告唐县人民政府复议决定认定事实清楚，程序合法。处理决定中的双方争议为是否以灰界作为双方界限，对现场存在灰界及灰界位置并无争议，李金建宅基西墙以西道路现由上诉人王玉乐一家使用的事实亦无争议，故一审判决以无证据证明涉事双方争议灰界的位置及李金建宅基西墙以西道路权属为由，撤销唐县长古城镇人民政府作出的长政决字（2015）第1号行政处理决定和唐县人民政府作出的唐政复决字（2016）第3号行政复议决定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销河北省定州市人民法院（2016）冀0682行初20号行政判决；
二、驳回李金建的诉讼请求。
一、二审案件受理费100元由被上诉人李金建负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晏燕
代理审判员 周兴旺
代理审判员 宋晓红
二〇一七年三月十六日
书 记 员 南佳凤