浙江省义乌市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金义行初字第178号
原告吴璀辉。
委托代理人郑金龙，浙江红太阳（杭州）律师事务所律师。
被告义乌市国土资源局。
法定代表人虞秀军，局长。
委托代理人王燕桦，浙江纵伸律师事务所律师。
委托代理人杨康，义乌市国土资源局工作人员。
被告义乌市人民政府。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人张启华、朱冰洁，义乌市人民政府行政复议局工作人员。
原告吴璀辉诉被告义乌市国土资源局土地行政处罚一案，于2015年11月13日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于2015年11月19日向被告义乌市国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。因原告申请追加义乌市人民政府为被告，本院依法追加其为本案被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月29日公开开庭审理了本案。原告吴璀辉及其委托代理人郑金龙、被告义乌市国土资源局行政负责人陈文青、委托代理人王燕桦、杨康、被告义乌市人民政府委托代理人张启华、朱冰洁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告义乌市国土资源局于2015年6月11日作出义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定书。认定：2010年下半年，吴璀辉未经依法批准，擅自在义乌市稠江街道XXXXXX地块动工建设，至调查勘测时，已建成建筑占地108.5平方米的五层半框架结构房屋一幢。具体四至：东靠路，南靠XXXX户，西靠路，北靠XXXXX房屋。该地块土地类别为建设用地；土地规划用途为建设用地，符合土地利用总体规划。吴璀辉未经依法批准擅自动工建房行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，属非法占用土地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：“一、责令吴璀辉退还非法占用的108.5平方米土地给土地原权属单位；二、没收吴璀辉在非法占用的108.5平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、对吴璀辉非法占用108.5平方米土地的行为处以每平米20元罚款，计人民币贰仟壹佰柒拾元捌角（2170元）。”
被告义乌市人民政府于2015年10月22日作出义政复决字（2015）第92号行政复议决定书，决定维持义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定。
原告吴璀辉诉称：义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定书违反法律与事实。原告于2009年4、5月间向义乌市稠江街道XXXXXX支付土地调剂款118.8万元、选位投票款14.04万元购买该村108平方米的用地指标并建成房屋，房屋建成后由原告居住管理使用至今。后黎明居委会向义乌市人民法院起诉要求原告退回土地，义乌市人民法院经审理作出（2014）金义民初字第3007号民事判决书，判决确认该集体土地使用权买卖协议无效，双方应当同时履行返还因无效合同取得之财产的义务。而被告作出的要求原告退还土地、没收房屋并罚款的行政处罚决定与上述判决相违背。原告收到义乌市国土资源局作出的行政处罚决定书后，向义乌市人民政府提出了行政复议，义乌市人民政府作出义政复决字（2015）第92号行政复议决定书，原告对该决定书不服。故请求：1、撤销义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定书；2、撤销被告义乌市人民政府作出的义政复决字（2015）第92号行政复议决定书。原告向本院提供了如下证据：1、义乌市国土资源局义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定书复印件一份。证明义乌市国土资源局对原告位于稠江街道XXXX的房屋进行处罚的事实。2、义乌市人民法院（2014）金义民初字第3007号民事判决书复印件一份。证明2009年原告向稠江街道XXXX购买108个平方米的土地指标以及出资的事实；该判决书认为本案原告与稠江街道黎明村在买卖过程中系双务合同，在黎明村没有赔偿原告所有经济损失情况下要求返还土地使用权属于起诉不适时。义乌市国土局依职权对原告所购买土地进行没收建筑物、返还土地使用权与该生效民事判决书相违背；本案原告是将唯一的一套住房卖掉后所购买的该土地指标，倾注了家庭中的所有人力、物力，没收房屋显失公平。
被告义乌市国土资源局辩称：一、被告义乌市国土资源局的行政处罚事实清楚、证据确凿。经查明，2010年下半年，吴璀辉未经依法批准，擅自在义乌市稠江街道XXXXXXX地块建成建筑占地108.5平方米的五层半框架结构房屋一幢。以上事实有吴璀辉身份证复印件、询问笔录、现场勘测笔录、义乌市稠江街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图、义乌市稠江街道XXX吴璀辉户测绘报告、现场照片等证据佐证。二、被告义乌市国土资源局的行政处罚适用法律正确。吴璀辉未经依法批准擅自建房行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，属非法占用土地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，被告义乌市国土资源局依法作出行政处罚，适用法律正确。关于吴璀辉在行政起诉状中提出行政处罚决定与法院判决相违背的观点是错误的。合同无效相互返还是民事法律调整范畴，而行政处罚是行政法律关系调整的范畴，两者依据的事实与适用的法律规范不同，产生的法律后果也不相同。因此，合同无效的法律后果并不影响行政处罚的效力。三、被告义乌市国土资源局的行政处罚符合法定程序。2014年10月，被告义乌市国土资源局对吴璀辉涉嫌非法占用土地行为立案调查。经调查认定，吴璀辉的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，为此，被告义乌市国土资源局于2015年6月5日向吴璀辉送达《行政处罚告知书》（义土资告字（2015）第56号）。2015年6月11日，被告义乌市国土资源局向吴璀辉送达《行政处罚决定书》（义土资罚字（2015）第56号）。吴璀辉对该处罚不服，向义乌市人民政府提出行政复议，2015年10月22日，义乌市人民政府作出复议决定（义政复决字（2015）第92号），维持了被告义乌市国土资源局作出的处罚决定。综上，被告的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告义乌市国土资源局在法定期限内向本院提供了如下事实证据、法律依据。事实证据：1、立案呈批表一份。证明经过立案。2、吴璀辉身份证复印件一份。3、吴璀辉询问笔录一份。4、现场勘测笔录一份。5、义乌市稠江街道土地利用总体规划XXXXXXXXXXXXXXX位置图一份。6、义乌市稠江街道黎明村吴璀辉户测绘报告核对件一份。7、现场照片2张。证据2-7共同证明行政处罚的事实清楚。8、行政处罚告知书及送达回证各一份。9、行政处罚决定书及送达回证各一份。证据8、9共同证明行政处罚的程序合法，并将告知书及处罚决定书送达当事人。10、义乌市人民政府义政复决字（2015）第92号行政复议决定书复印件一份。证明被诉行政行为经过行政复议，并获得了维持的事实。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第七十六条。2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。
被告义乌市人民政府辩称：一、义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。2014年10月9日，义乌市国土资源局对原告涉嫌非法占用土地的行为进行立案调查，2015年6月11日依法作出内容为责令其退还非法占用的108.54平方米土地给原土地权属单位、没收其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施、罚款2170.8元的行政处罚决定。二、被告义乌市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。1、被告作出的行政复议决定程序合法。2015年7月29日，原告对义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定不服，向义乌市人民政府申请行政复议，义乌市人民政府依法进行了受理。2015年9月21日，因案情复杂，义乌市人民政府延长审理期限30日。2015年10月22日，义乌市人民政府作出义政复决字（2015）第92号行政复议决定书，并于次日送达原告。2、被告义乌市人民政府作出的行政复议决定法律、法规适用正确。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定。综上，被告义乌市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、程序正当、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告义乌市人民政府在法定期限内向本院提供了如下事实证据、法律依据。事实证据：1、行政复议申请书、义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定书一份。证明原告向被告义乌市人民政府提起行政复议申请。2、行政复议答复书一份。证明义乌市国土资源局在行政复议程序中向义乌市人民政府提交的答复意见。3、立案审批表、受理通知书、答复通知书各一份、延长审理期限通知书二份。证明义乌市人民政府作出复议决定的程序。4、义政复决字（2015）第92号行政复议决定书、邮政快递单查询结果打印件各一份。证明义乌市人民政府作出的行政复议决定。法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据作如下确认：原告提供的证据1客观真实，本院对其真实性予以确认；证据2客观真实、来源合法，但不能达到本案处罚决定违背该民事判决的目的。被告义乌市国土资源局提供的证据1-10客观真实、来源合法、与本案相关联，本院予以确认。被告义乌市人民政府提供的证据1-4客观真实、来源合法、与本案相关联，本院予以确认。
经审理查明，经义乌市稠江街道XXXXXXXX原主任王XXX审核，2009年5月13日，义乌市稠江街道XXX居民委员会向原告吴璀辉收取108平方米涉案宅基地的调剂款1188000元。2009年6月3日，义乌市稠江街道XXXX经济合作社向原告吴璀辉收取108平方米涉案宅基地店面房投标款140400元。2010年下半年，原告吴璀辉未经依法批准，擅自在义乌市稠江街道黎明村涉案地块（现地址为XXXXXXX）动工建设，建成占地面积108.5平方米的五层半框架结构房屋一幢，其四至为：东靠路，南靠XXXX户，西靠路，北靠XXXXX房屋。该地块土地类别为建设用地，土地规划用途为建设用地，符合土地利用总体规划。2014年10月9日，被告义乌市国土资源局以原告涉嫌非法占用土地为由进行立案调查。被告义乌市国土资源局在履行了调查、告知等程序后，于2015年6月11日对原告作出义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定书，决定内容如下：一、责令吴璀辉退还非法占用的108.5平方米土地给土地原权属单位；二、没收吴璀辉在非法占用的108.5平方米土地上所建的建筑物和其他设施；三、对吴璀辉非法占用108.5平方米土地的行为处以每平方米20元罚款，计人民币2170元。原告不服该处罚决定，向被告义乌市人民政府提出行政复议申请。被告义乌市人民政府审理后于2015年10月22日作出义政复决字（2015）92号行政复议决定书，决定维持被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第56号行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2014年11月21日，XXXXXXXXXXXX向本院起诉吴璀辉要求确认涉案宅基地使用权买卖合同无效，同时要求吴璀辉返还该宅基地使用权、拆除土地上的房屋并恢复原状。2015年2月3，本院作出（2014）金义民初字第3007号民事判决，确认该集体土地使用权买卖关系无效；同时认定在XXXXXXXXXX未返还土地使用权、选位费等费用的情况下，即要求吴璀辉返还土地使用权，属于起诉不适时；吴璀辉所建造的房屋是否需要拆除，涉及到行政机关对其所建造房屋合法性的审查、认定，系相关行政机关的职权。故驳回XXXXXXXXXXXX要求吴璀辉返还土地、恢复土地原状的诉讼请求。
本院认为，本案争议的焦点问题是被告义乌市国土资源局作出的涉案处罚决定及被告义乌市人民政府作出的涉案复议决定是否合法。从本案原、被告提供的相关证据及当事人庭审陈述来看，原告向义乌市稠江街道XXXXXXXX支付108平方米宅基地调剂款1188000元、向义乌市稠江街道XXX经济合作社支付108平方米宅基地店面房投标款140400元及未经批准在义乌市稠江街道黎明村涉案XXXX地块建成占地面积108.5平方米的五层半框架结构房屋的事实清楚，证据确凿，本院予以确认。原告诉称被告义乌市国土资源局作出的行政处罚决定与涉案生效民事判决相违背，对此，本院认为，原告获得的义乌市稠江街道黎明村涉案52号108.5平方米集体土地使用权是通过买卖取得的，该买卖行为已被本院生效的民事判决确认无效，原告未经依法审批在非法取得的集体土地上建房，依法应承担《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的行政责任，而且生效的民事判决明确了原告所建造的房屋是否需要拆除，涉及到行政机关对其所建造房屋合法性的审查、认定，系相关行政机关的职权，故被告义乌市国土资源局作为土地行政主管部门依照《土地管理法》的相关规定作出涉案处罚并无不当，也不存在违背民事判决的情形。此外，被告义乌市国土资源局在作出涉案处罚决定前，依法履行了立案、调查、告知等法定处罚程序。综上，被告义乌市国土资源局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。被告义乌市人民政府审理后作出的复议决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。故原告的诉请理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吴璀辉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴璀辉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院（在递交上诉状同时预交上诉费50元，至迟不得超过上诉期限届满后的7日内；上诉费汇入户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；汇入帐号19×××03，开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交金华市中级人民法院收费室。逾期不缴纳，按自动放弃上诉处理）。
审 判 长 樊圣军
审 判 员 贾明明
人民陪审员 杜志贵
二〇一六年四月二十一日
代书 记员 郑 婧
【附注】
（2015）金义行初字第178号行政判决书
适用法律条文具体内容
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。