浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙05行终52号
上诉人（原审原告）长兴永富建筑陶瓷厂，住所地长兴县和平镇三矿村。
投资人吴建芳，该厂厂长。
委托代理人刘国民，江苏谋盛律师事务所律师。
委托代理人潘尧，江苏谋盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县和平镇人民政府，住所地长兴县和平镇镇前街296号。
法定代表人纪俊德，该镇镇长。
出庭应诉负责人李明，该镇人武部部长。
委托代理人刘明明，浙江兴长律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县人民政府，住所地长兴县雉城街道龙山新区广场路1号。
法定代表人杨中校，该县县长。
出庭应诉负责人黄江疆，该县副县长。
委托代理人朱健，该县法制办公室副主任。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
上诉人长兴永富建筑陶瓷厂(以下简称:永富陶瓷厂)诉被上诉人长兴县和平镇人民政府（以下简称：和平镇政府）、长兴县人民政府其他行政行为及行政复议一案，湖州市吴兴区人民法院于2018年2月7日作出（2017）浙0502行初85号行政裁定，永富陶瓷厂不服，向本院提起上诉，本院于2018年3月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年4月20日通过庭询审理了本案，上诉人永富陶瓷厂的投资人吴建芳及委托代理人刘国民、潘尧，被上诉人和平镇政府的出庭应诉负责人李明及委托代理人刘明明，长兴县人民政府的出庭应诉负责人黄江疆及委托代理人朱健、许智荣到庭参加庭询活动。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，原告永富陶瓷厂于2003年1月22日由詹仁来投资设立为个人独资企业，厂址位于长兴县和平镇三矿村（以下简称：三矿村）燕子山山脚。设立时租用三矿村土地约10亩并签订了租赁合同，合同对租赁的期限、租金均作了约定，其中2605平方米土地，于2004年经农转征收为工业用地后，出让由原告取得使用权。2005年该厂转让给吴建芳，投资人变更为吴建芳。2009年，曾善飞经三矿村村民委员会同意使用原告的场地和办公厂房从事水泥砖生产、销售。2010年起原告永富陶瓷厂停止向三矿村村民委员会缴纳土地租金。2015年三矿村村民委员会拆除原告永富陶瓷厂部分厂房用于修建通往公墓的道路。因厂房被拆被占原告曾向长兴县公安局和平派出所报案，公安受案后对现场进行了勘验，询问了相关人员并制作了询问、勘验笔录。2017年3月22日原告向被告长兴县人民政府申请行政复议，长兴县人民政府于同日受理，并通知和平镇政府在收到申请书副本之日起10日内提交书面答复，并提交了被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。被告和平镇政府在4月5日提交书面答复及相关证据材料。长兴县人民政府在2017年5月19日决定延长复议期限一个月。2017年6月20日，长兴县人民政府作出了驳回永富陶瓷厂行政复议申请的《行政复议决定书》，并送达各方当事人。
原审法院认为：本案的首要问题是认定和平镇政府有无实施侵占原告厂房的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。本案从长兴县公安局和平派出所、被告长兴县人民政府对魏卫国、曾善飞、杨善造等人询问笔录看，原告部分厂房被拆被占用均系三矿村村民委员会所为而非被告和平镇政府所为，且原、被告提交的证据亦均不足以证明被告和平镇政府有实施侵占原告房屋土地的行政行为，故和平镇政府不应是本案的适格侵犯主体，原告的起诉缺乏事实及法律依据，不符合起诉法定条件，应予驳回。其次是关于行政复议行为的程序合法性问题。长兴县人民政府在收到《行政复议申请书》后依法审查受理，依法将《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》送达当事人，依法延长审查期限，最后作出《行政复议决定书》，并将《行政复议决定书》向当事人送达，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法、适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告永富陶瓷厂的起诉。
上诉人永富陶瓷厂上诉称，一审法院认为，本案虽然确实存在侵占上诉人厂房的行政行为，但该行为系三矿村村民委员会所为而非和平镇政府。一审法院认为复议程序合法、适用法律正确，应予维持。因此，驳回上诉人起诉。但事实并非如此，三矿村村民委员会法律上无征收补偿的法定权限，也不会去实施违法甚至犯罪行为，除非三矿村村民委员会借公共利益需要，故意毁损他人财产，对于此种情形在法律上应属于刑事法律关系，上诉人仍保留依法追究刑事责任的权利。但上诉人依然认为本案是一起被上诉人和平镇政府为建设项目（当时吴山乡人民政府因建设公墓及城南开发区规划建设）的需要，幕后操作，由村民委员会实施违法行为，其主要意图是将行政违法行为转化为民事侵权，给上诉人维权造成一定困难。一、上诉人享有对破坏土地、厂房及设施设备的所有权和使用权，依法应受法律保护。2003年，由永富陶瓷厂实际投资人朱永富、詹仁来在三矿村投资建设永富陶瓷厂后，于2005年7月将股权转让给吴建芳生产经营，吴建芳承继原投资人的一切权利，拥有该厂合法产权，即土地合法使用权及房屋、设备所有权。上述事实有国有土地使用权出让合同、土地使用权证及登记审批表，与三矿村签订的土地租赁合同等证明。二、上诉人与被上诉人和平镇政府之间存在类似习惯做法，法院理应按照有利于行政相对人利益保护的证据举证规则，依法采信上诉人上诉请求。因和平镇政府的需要，上诉人投资和平镇的另一企业长兴锦华琉璃瓦厂曾在2013年8月22日与被上诉人和平镇人民政府签订了设施的拆除和设备的搬迁协议，政府按约补助上诉人1495600元，所以上诉人认为，从2013年到2015年不到两年的时间里，与相同的政府、村民委员会，相似的拆除要求，相同的投资人，上诉人完全有理由相信是被上诉人和平镇政府在实施拆除行政行为。因此从2009年开始，原长兴县吴山乡因建设公墓及城南开发区规划建设需要，在未与上诉人协商一致且没有给予上诉人任何补偿的情况下，将永富陶瓷厂房、场地安排其他厂使用，永富陶瓷厂被迫停止生产经营活动。上诉人是基于对当地政府的信任，听信当时相关领导将对永富陶瓷厂征收后补偿并重新安置的承诺。以上这些均为客观事实，法院理应采信上诉人的陈述。三、村民委员会以自认的方式为政府挑担是有违常识，有违诚实信用原则。根据有关法律规定，村民委员会在性质上是“村民自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，不是国家的行政机关。一个基层群众性自治组织以村委班子人员会议的方式将上诉人的财产损毁，这是严重侵犯上诉人合法财产的行为，作为县乡二级政府面对上诉人的长年信访投诉，既没有依法及时处理在职责范围内所发生的违法案件，依法保护辖区内所有投资者的合法权利，也没有按照政府依法诚信的精神，对整个事件进行调查，并实事求是的承担责任，而是采取不闻不问和推诿的方式甚至包庇违法侵权行为，所以上诉人认为和平镇党委镇政府和村民委员会、村党支部班子是上下级的领导和被领导、监督和被监督、管理与被管理的特殊关系，除非被上诉人和平镇政府能够证明厂房确系在不知情的情况下由其他民事主体违法强拆外，法院应推定是被上诉人委托村民委员会实施或与村民委员会共同实施的强拆行为，由于村民委员会无法对外独立承担行政法律责任，所以法院应当认定被上诉人和平镇政府为拆除的行政主体并应承担相应的赔偿责任。四、上诉人在复议、诉讼期间提供了原经手人党委书记、原村长，现村书记的谈话录音，证明政府安排征收拆迁，安置他人使用上诉人的厂房、土地进行生产经营。上诉人提供的照片也反映了过去、现在被上诉人和平镇政府与他人共同侵占上诉人财产权的情况。被上诉人在复议期间承认政府统一占用上诉人财产情况等这些证据充分证明了被上诉人实施违法拆除的事实。五、一审法院对被上诉人提交的所谓村民委员会的会议记录、证明材料以及由被上诉人长兴县人民政府复议期间的所谓“内部调查”材料等这些重要裁判证据，因被上诉人和平镇政府与长兴县公安局和平镇派出所、村民委员会之间的特殊隶属关系，依法不能直接认定，需要法院依职权进行调查后再做认定。因此一审法院认定事实片面，应予纠正。综上，请求：一、撤销湖州市吴兴区人民法院2018年2月7日作出的（2017）浙0502行初85号行政裁定书；并撤销长兴县人民政府于2017年6月20日作出的长政复决字［2017］6号《行政复议决定书》；二、依法确认长兴县和平镇人民政府侵占上诉人厂区房屋土地行政违法，责令被上诉人停止侵害，恢复原状，如不能恢复，支付赔偿款人民币548.2377万元。三、本案诉讼费由被上诉人承担。庭询过程中，撤回请求撤销长兴县人民政府于2017年6月20日作出的长政复决字［2017］6号《行政复议决定书》以及第二、三项诉讼请求。
被上诉人和平镇政府答辩称，上诉人一审诉请要求，一是确认和平镇政府侵占上诉人厂区房屋土地行为违法，二是责令停止侵害、恢复原状，三是要求撤销长政复决字［2017］6号行政复议决定书。一审裁定认定，本案的首要问题是认定和平镇政府有无实施侵占厂房的行政行为。根据本案已有材料，部分厂房被拆被占系三矿村村民委员会所为，而非和平镇政府所为，故和平镇政府非适格主体。被上诉人和平镇政府不存在侵占上诉人土地房屋的行为，上诉人的诉请没有事实依据。请求驳回上诉人的诉讼请求。2003年2月15日，原吴山乡三矿村村民委员会与永富陶瓷厂签订协议，该厂租用三矿村位于燕子山后的3.9亩茶地和荒地，用于建厂生产琉璃瓦。当时该厂的投资人是朱永富。后朱永富于2005年将该厂转卖给了吴建芳。2005年3月21日，原吴山乡三矿村村民委员会与长兴锦华琉璃瓦厂签订协议，该厂租用三矿村位于城南工业园区的8.367亩土地，用于建厂生产琉璃瓦。该厂的投资人是吴建芳。2007年底，永富陶瓷厂自行拆除了烟囱，并将设备搬迁至长兴锦华琉璃瓦厂进行生产。自2010年起，永富陶瓷厂未再向三矿村交付土地租金。2013年8月22日，长兴锦华琉璃瓦厂与和平镇政府签订了协议，长兴锦华琉璃瓦厂进行了设施的拆除和设备的搬迁，政府补助长兴锦华琉璃瓦厂1495600元。2015年，三矿村民向三矿村村委反映，永富陶瓷厂停产多年，房屋破烂不堪，且村民上山扫墓必经此地，存在严重安全隐患，要求拆除。经村研究决定，对存在安全隐患的房屋进行了必要的维修，在停产多年的窑基修建了通往公墓的道路。综上，被上诉人和平镇政府不存在上诉人所称的侵占土地房屋的行为。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。
被上诉人长兴县人民政府答辩称，上诉人不服一审裁定提出上诉的主要理由仍然是无视实际侵权主体，推测侵权行为主体，把民事行为错误地认为是行政行为。被上诉人长兴县人民政府认为上诉人的上诉理由不能成立。被上诉人长兴县人民政府于2017年3月22日收到上诉人行政复议申请书，要求确认和平镇政府侵占其厂区房屋土地行为违法，责令被申请人和平镇政府停止侵害、恢复原状，如不能恢复，则支付赔偿款人民币750万元（具体以评估价为准）。被上诉人长兴县人民政府于2017年3月24日向和平镇政府送达了长复立字［2017］4号行政复议答复通知书。和平镇政府于2017年4月5日作出书面答复，认为其不存在侵占土地房屋的行为，并提供了相关证据。2017年4月25日，被上诉人长兴县人民政府向上诉人、和平镇政府送达了长法听字［2017］1号行政复议听证通知书，并于2017年4月28日上午9时举行听证。因案情复杂，被上诉人长兴县人民政府于2017年5月19日决定延长行政复议期限。复议期间，被上诉人长兴县人民政府向长兴县和平派出所调取了《受案回执》以及吴建芳、徐忠友等人的调查笔录，并向魏卫国、曾善飞进行了询问。经审理查明，永富陶瓷厂于2003年由詹仁来投资设立。厂址位于三矿村燕子山山脚，租用三矿村土地约10亩（其中2605平方米于2004年经农转征收后，经出让由永富陶瓷厂取得使用权）。2005年该厂转让给吴建芳。自2008年，永富陶瓷厂停止生产经营，2010年停止向三矿村村民委员会缴纳土地租金。2009年，曾善飞经三矿村村民委员会同意使用永富陶瓷厂的场地和办公用房从事水泥砖生产、销售。2015年三矿村村民委员会拆除永富陶瓷厂部分厂房用于修建道路。因此，和平镇政府并未实施侵占永富陶瓷厂的房屋土地的行为，不是适格的行政复议被申请人。2017年6月20日，被上诉人长兴县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项和第四十八条第一款第（二）项之规定，作出长政复决字［2017］6号行政复议决定，驳回永富陶瓷厂的行政复议申请，行政复议决定书送达申请人和被申请人。综上，请求依法裁定驳回上诉，维持原裁定。
二审期间，各方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院对原审法院认定的案件事实予以确认。
二审庭询过程中，各方当事人围绕着原审裁定事实认定是否清楚、法律适用是否正确，程序是否合法进行了辩论。
本院认为，上诉人起诉要求确认被上诉人和平镇政府侵占上诉人厂区房屋土地行为违法。根据上诉人诉称的事实和理由以及二审庭询调查，上诉人所称侵占行为一是2009年安排案外人曾善飞占用上诉人厂区厂房的行为，二是2015年将上诉人大部分厂房设施擅自拆除的行为。上诉人在一个案件中针对两个行为提起诉讼，不符合“一行为一诉讼”的相关规定。根据三矿村2015年5月7日支部党员大会记录以及三矿村村民委员会主任魏卫国、案外人曾善飞的询问笔录来看，2009年曾善飞占用上诉人厂区厂房以及2015年上诉人厂房设施被拆除的行为均系三矿村村民委员会所为，现上诉人认为和平镇政府实施了上述行为，而提起本案复议和诉讼不符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定。
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 何育红
审判员 朱 莹
审判员 许婷婷
二〇一八年五月二十三日
书记员 陈 诚