江苏省徐州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）徐铜商初终字第714号
上诉人（原审原告）徐州市铜山区大许镇刘鹿村十组，住所地徐州市铜山区大许镇刘鹿村。
组长单邦超诉讼代表人单邦超，农民，刘鹿村十组组长。
委托代理人毛峰，江苏金铎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区大许镇刘鹿村村民委员会，住所地徐州市铜山区大许镇刘鹿村。
法定代表人张立军，该村民委员会主任。
被上诉人（原审被告）靖守晨，（邮寄地址：徐州市铜山区大许镇人民北路靖老大家电城）。
委托代理人杨浩，江苏彭城律师事务所律师。
上诉人徐州市铜山区大许镇刘鹿村十组（以下简称刘鹿村十组）因与被上诉人徐州市铜山区大许镇刘鹿村村民委员会（以下简称刘鹿村委会）、靖守晨租赁合同纠纷一案，不服徐州市铜山区人民法院（2014）铜商初字第0057号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年12月11日并公开开庭进行了审理。上诉人刘鹿村十组的委托代理人单邦超、许瑞峰，被上诉人刘鹿村委会的法定代表人张立军，被上诉人靖守晨及其委托代理人杨浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘鹿村十组一审诉称：1986年为发展乡村工业，村组提供土地约十三亩，由乡工业公司负责机械设备投入，兴建大许镇靖集麦芽厂，当时土地权属归原靖集村三组所有，但土地未按法定程序办理审批手续，也未给村民经济补偿，后该麦芽厂停产。2006年11月11日，刘鹿村委会在未经靖集三组村民授权及同意的情况下将靖集麦芽厂土地、厂房、电力设备等以每年4000元租金低价租给了靖守晨用于建设工业项目，租期为30年。靖守晨未有按照相关审批程序办理立项、规划手续，擅自在厂区取土、卖土，荒废闲置土地长达六年之久。合同签订后，刘鹿村十组村民反映强烈，多次找到村委会及靖守晨交涉未果。村委会及靖守晨之间的租赁协议内容显失公平，违反土地法有关规定，以合法形式掩盖非法目的，损害了刘鹿村十组的合法利益，请求法院依法判令：1、确认刘鹿村委会与靖守晨2006年11月签订的租赁协议无效；2、刘鹿村委会与靖守晨返还土地，赔偿损失；3、诉讼费由刘鹿村委会与靖守晨承担。
刘鹿村委会一审辩称：对刘鹿村十组主张的事实和请求无异议，村委会与靖守晨签订租赁合同时未考虑土地的问题。
靖守晨一审辩称：1、涉案靖集麦芽厂系原靖集村集体所有，刘鹿村十组主体不适格，无权就本案诉争标的提起诉讼，且提起诉讼未履行相应的民主议定程序，其起诉行为应为无效。2、答辩人与刘鹿村委会签订的租赁合同有效，且原靖集村三组村民也至答辩人处领取了集资款。刘鹿村十组对厂房、土地租赁事宜系明知的，自合同签订之日至2013年4月份之前，刘鹿村十组从未提出异议，答辩人租赁厂房土地后一直积极合理利用，不存在取土卖土荒废闲置情形。综上，请求法院依法驳回刘鹿村十组的诉请。
一审法院经审理查明，2006年11月11日，刘鹿村委员会（甲方）与靖守晨（乙方）签订协议书一份，约定：一、甲方将其所有的位于该村西头原厂房、土地及其院落租给乙方使用。土地面积约十三亩，房屋共三处建筑面积约1183平方米，院墙一座，东西长110米，南北长55.8米，高2.3米，另外后门（北墙外）道路宽6米，四面墙外各一米供乙方无偿使用。二、租期为三十年，自2006年11月1日起至2036年10月31日止。该租期共分为二个节段，其中第一节段自2006年11月1日起至2026年10月31日止，第二节段自2026年11月1日2036年10月31日止，即第一阶段租期为20年，第二阶段租期为10年。三、租金每年为4000元。四、租金的支付方式：每年的11月1日以前，付清当年租金，每年支付一次，乙方必须向甲方交清当年的租金。（如果在乙方厂子效益比较好的情况下，3-5年内付清2006年-2026年承包金8万元。）由于甲方在建原厂房时拖欠村民的集资款35532元至今未还，为了照顾甲村村民的利益，维护村里的稳定团结，应甲方要求，乙方愿在租期的第一年代替甲方付还集资款35532元，充抵2026年至2036年的租金，支付方式可现金或转存，也可以是商品物资折抵。五、甲乙双方权利义务：1、甲方保证有权出租，并保证出租事宜已经过村民代表或全体村民符合法定人数的同意。否则，发生一切后果均由甲方承担责任；2、甲方不得干涉乙方的经营……1、乙方享有经营自主权，不受甲方干涉，但不能违法经营；2、乙方有按期交纳租金的义务，不得拖欠，如经营效益不佳租金可延期6个月；……六、违约责任：1、在租期内，甲方违约，应付给乙方违约金每年五万元（从违约之日起至2036年10月31日）；和返还乙方代村支付靖集村村民的集资款35532元；……3、如乙方违约，乙方支付甲方违约金六万元，乙方有权收回自己的投资项目。
合同签订后，靖守晨如约缴纳2006至2013年的每年租金4000元，并代替刘鹿村委会以现金或物资折抵方式偿还了原企业拖欠村民的部分集资款。靖守晨在租赁厂区内进行了果树种植、禽畜养殖等经营活动。
另查明，江苏省铜山县第一麦芽厂（以下简称第一麦芽厂）兴始于1986年，住所地在原铜山县大许乡靖集村，其主管部门为原铜山县大许乡工业联合公司，审批部门为原铜山县计划经济委员会，注册资金由原靖集村委会筹资10万元，大许信用社贷款63.3万元，经济性质为村办集体企业。第一麦芽厂于1988年2月开业，后因未进行年检，于2002年1月被徐州市铜山工商行政管理局吊销营业执照。涉案标的系第一麦芽厂所在厂地及所有房屋、院落，第一麦芽厂停产后，其房屋、院落经数次租赁经营，均未见良好经济效益。
再查明，大许镇原靖集村和原刘鹿村于2002年合并为一个行政村，设徐州市铜山区大许镇刘鹿村村民委员会，村民小组相应重新划定，原靖集村三队变更为现刘鹿村十组。因涉第一麦芽厂土地问题，刘鹿村十组村民与靖守晨曾经发生冲突。2013年4月，刘鹿村十组村民联名欲收回第一麦芽厂土地，因协商未果，遂于2013年6月以靖集三队的名义及诉称理由向徐州市铜山区人民法院提起诉讼，因靖集三队已不存在，主体不适格，该院作出（2013）铜民初字第号民事裁定：裁定驳回了刘鹿村靖集三队的起诉。
一审法院认为，本案系土地争议引发的租赁合同效力认定的问题，刘鹿村十组主张的事实能否成立及其诉请能否得到支持，一审法院综合分析如下：
一、关于刘鹿村十组主体是否适格，其诉讼行为是否有效的问题，一审法院认为，刘鹿村十组系适格原告，其诉讼行为有效。根据民事诉讼法的相关规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。刘鹿村十组村民认为刘鹿村委会未经其同意将麦芽厂厂房、土地等租给靖守晨使用，损害了其自身合法利益，其有权提起诉讼。根据司法解释的规定，村民小组可以作为民事诉讼当事人。以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行民主议定程序。民主议定程序的规定系为了保障农村村民自治权，对于农村民主议事的方式、地点、决定内容表述等不必加以苛责，刘鹿村十组已举证证明了该组绝大部分村民要回其认为应归属于本组所有的麦芽厂土地的意愿，其中蕴含了可以通过法律途径维护自身权益的实现方式，故刘鹿村十组起诉行为有效。
二、关于刘鹿村委会与靖守晨之间的租赁合同效力的问题，一审法院认为该合同部分有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”首先，合同所涉的厂房、土地租赁行为，是刘鹿村委会和靖守晨的真实意思表示，意欲发挥原企业资产效用，并不存在欺诈、胁迫手段订立合同而损害国家利益情形；合同签订后，靖守晨履行了支付租金和代偿村民部分集资款的义务，合同双方也没有恶意串通的故意进而损害国家、集体或者第三人利益；涉案合同系标的、双方权利义务明确的租赁合同，也无所谓以合法形式掩盖非法目的和损害社会公共利益。其次，就涉案合同是否违反法律、行政法规的强制性规定方面，《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”，涉案合同约定租赁期限为三十年，自2006年11月1日起至2036年10月31日止，分为二个阶段，这意味着关于第二节段自2026年11月1日2036年10月31日止的租期约定无效。同时，《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”，涉案合同约定的租赁期限超过了20年最长期限，仅仅是超出20年的部分不受法律保护，并不影响合同其他条款效力，故不能仅以租期超过法律规定而否定整个租赁合同的效力。刘鹿村十组主张刘鹿村委会将厂房和所占土地租给靖守晨未经过该组村民授权及同意，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》等规定，正如本案第一个争议焦点所述，村民委员会组织法就“属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”的规定，系鼓励村民自治，发展基础民主，属于村民内部管理性规定而非效力性强制规定，违反该规定不必然导致合同无效。且涉案合同签订后，刘鹿村十组的部分村民在靖守晨处领取了集资款，村民对租赁事宜应为知晓。再次，刘鹿村十组的诉请依据混淆了农村土地承包和企业财产租赁的概念，直接将靖守晨租赁厂房、设备的行为等同于非法占有、使用土地，而忽视了企业的历史形成背景和企业权属情况。第一麦芽厂兴建于80年代，系当时兴办乡村企业鼓励经济发展特定历史背景下的产物，在建设厂房、征用土地等手续办理上有可能存在瑕疵。麦芽厂系集体企业，其停产后，为盘活经济偿还村民集资款，刘鹿村委会作为基层群众性自治组织，其将厂房出租的决定并不侵害集体及村民个人利益，且合同也列明甲方有权出租，并保证出租事宜已经村民代表或全体村民符合法定人数的同意，合同双方对此均有着高度地注意。涉案租赁合同虽列明系原厂房、土地及其院落出租，从合同的目的性、租赁财产的整体性和法律的规范性角度看，靖守晨租赁既存厂房进行生产经营，享有自主经营权利，虽然房屋与相关土地不可分割，但其不是针对土地进行的承包经营。刘鹿村十组以土地管理法的相关规定来判断靖守晨的租赁经营行为，认为其没有按照相关审批程序办理立项、规划手续，长期荒废、闲置土地违反了法律规定，是不妥当的，故对刘鹿村十组的上述主张法院不予支持。
三、关于刘鹿村十组要求返还土地、赔偿损失的问题，一审法院认为该项诉请不能得到支持。土地是农民的安身立命之本，刘鹿村十组村民主张要回其认为属于自己的土地固然可以理解。其认为麦芽厂所占土地归其所有的主要证据是国土资源局的复函及被告刘鹿村委会盖章证明，但复函内容多引用请示报告，并非对事实的确认，且最后结论表述为“我局认为刘鹿村原麦芽厂所占用的土地应以归刘鹿村三组为宜”，该复函并非对土地权属的正式确认，故刘鹿村十组持该复函主张相关土地的所有权证据不足。涉案土地目前是否归刘鹿村十组所有，不能凭国土资源局的建议性复函及村民意愿、刘鹿村委会的盖章材料所认定，且涉案土地权属问题需追溯到麦芽厂建厂历史背景的源头和经法定程序确认。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”由此可见，土地所有权和使用权争议，需政府处理前置程序，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，方可通过诉讼途径救济权利。涉案土地争议未经人民政府处理，且刘鹿村十组关于涉案土地归其所有的证据不足，故对其要求刘鹿村委会、靖守晨返还土地的诉请，不予支持。涉案矛盾的形成与激化，与各方不理智行为均有关系。而涉案土地问题的真正解决，还有待于各方的互谅互让，相关部门的主动作为。
综上所述，刘鹿村委会、靖守晨间的租赁合同关于租赁期限超过20年部分的约定无效，合同部分有效。刘鹿村十组相关诉讼请求无事实及法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第二百一十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：一、被告徐州市铜山区大许镇刘鹿村村民委员会、靖守晨于2006年11月11日签订的协议书中租赁期限超过20年部分的约定无效；二、驳回原告徐州市铜山区大许镇刘鹿村十组的其他诉讼请求。案件受理费2200元，由原告负担1800元，二被告负担400元。
上诉人刘鹿村十组不服上述民事判决，向本院提起上诉称：一审法院适用法律错误。1、本案涉及的麦芽厂系村办集体企业，麦芽厂及其占用范围内的土地被刘鹿村委会租赁给了被上诉人靖守晨。但租赁前并未经村民会议讨论决定，违反《中华人民共和国村民组织法》第二十四条之规定。故中村委会租赁集体财产麦芽厂及其占用土地的这一租赁行为属无权处分行为，事后未得到权利人追认，也未取得处分权，因此，本案租赁合同应系无效。2、上诉人要求返还土地、赔偿损失的请求应得到支持。一审中上诉人提供了铜山区国土资源局的复函，其中明确记载“刘鹿村原麦芽厂始建于1987年，占用刘鹿村三组的土地，由乡、村两级投资兴建，建厂时刘鹿村没有对麦芽厂现占有的土地给予三组任何物质或资金上的补偿”，“综上，我局认为刘鹿村原麦芽厂所占有的土地应归刘鹿村三组所有为宜”，足以认定涉案麦芽厂所占土地应当归刘鹿村三组所有，另一审已经查明此前的三组由于行政区划分变为现刘鹿村十组，上诉人作为涉案土地所有人，基于无效合同要求返还土地、赔偿损失的请求应予支持。请求二审法院：1、将本案发回重审或在查明事实的基础上依法改判。2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人刘鹿村委会答辩称：2002年，原靖集村、刘鹿村根据行政区划调整合并为刘鹿村，但是直到2007年底两村方正式合并。与靖守晨的租赁合同系2006年签订，具体签订合同的情况刘鹿村领导今年初刚上任并不清楚。
被上诉人靖守晨答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求应予以驳回。
本院经审查认为，判断刘鹿村十组的诉讼请求能否成立，首先应由上诉人刘鹿村十组举证证实涉案土地所有权归其所有。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”由此可见，土地所有权和使用权争议，需经政府处理前置程序，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，方可通过诉讼途径救济权利。刘鹿村十组虽在一审期间提交了铜山区国土资源局的复函及刘鹿村委会盖章的证明，但复函是针对铜山区大许镇的请示报告作出的内部意见，复函内容多引用请示报告，并非对事实的确认，且最后结论表述为“我局认为刘鹿村原麦芽厂所占用的土地应以归刘鹿村三组为宜”，该复函并非法定对土地权属的确认；村委会不是法定确权机构，刘鹿村委会的证明亦不能证实上诉人的观点。综上，涉案土地争议未经人民政府处理，且刘鹿村十组关于涉案土地归其所有的证据不足，故对刘鹿村十组的起诉，本院依法予以驳回。其可待涉案土地权属明确后，再另行主张权利。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百四十四条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，裁定如下：
一、撤销徐州市铜山区人民法院（2014）铜商初字第0057号民事判决；
驳回徐州市铜山区大许镇刘鹿村十组的起诉。
一审案件受理费2200元，由一审法院退还徐州市铜山区大许镇刘鹿村十组；二审案件受理费2200元，由本院退还徐州市铜山区大许镇刘鹿村十组。
本裁定为终审裁定。
综上所述，原审法院的判决，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
二审案件受理费900元，由上诉人戚家进负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 宏
代理审判员 杜 林
代理审判员 汪佩建赵东平
二○一五年二月二十日一五年四月十六日
书 记 员 董 硕 园