河北省邢台市桥西区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第62号
原告李根群。
委托代理人荣志强，河北周行律师事务所律师。
委托代理人柳宏宇，河北周行律师事务所律师。
被告内丘县公安局，住所地内丘县振兴西路356号。
法定代表人齐耀来，局长。
委托代理人申志群，该局法制大队教导员。
被告内丘县人民政府，住所地内丘县振兴西路69号。
法定代表人李晓波，县长。
委托代理人张仙洲，该县政府法制办公室主任。
第三人张来小。
委托代理人乔江峰，河北衡益律师事务所律师。
原告李根群诉被告内丘县公安局、内丘县人民政府及第三人张来小公安行政处罚一案，本院于××015年5月5日受理后，于××015年5月15日向两被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于××015年7月××4日公开开庭进行了审理。原告李根群及其委托代理人柳宏宇、荣志强，被告内丘县公安局委托代理人申志群，被告内丘县人民政府委托代理人张仙洲，第三人张来小及其委托代理人乔江峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
××015年1月××6日内丘县公安局作出内公（大）不罚决字（××015）000××号不予行政处罚决定书。该决定书查明，××014年4月份以来，内丘县大孟村镇张夺村张来小使用原始并不存在的本村村委会荒地承包合同，合同上的印章为真实印章，其本人为此块荒地的实际耕种者，其使用的合同是否真实有效属于民法调整的范围，同时张来小使用此荒地承包合同不在《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项规定的“使用伪造的公文、证件、证明文件”的违法行为之内，法无明文规定不处罚，故李根群控告张来小使用伪造荒地承包合同的违法事实不能成立。该局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，决定不予处罚。李根群对该不予处罚决定不服，向内丘县人民政府申请行政复议。××015年4月16日，内丘县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出内复决字（××015）××号行政复议决定书，维持了内丘县公安局作出的内公（大）不罚决字（××015）000××号不予行政处罚决定书。
被告内丘县公安局、内丘县人民政府对其作出的行政行为在法定举证期限内分别向本院提交了不予行政处罚卷宗及行政复议卷宗各一册。
原告李根群诉称，我于1995年承包了张夺村荒地一块，耕种两年后，张来小找到我要求耕种该地，并答应我，我要求归还时，一定归还我。××010年下半年南水北调占用我承包地块时，张来小不给我地，并说他还有承包合同。我找到镇政府，镇政府让派出所对张来小的承包合同做鉴定，派出所在叫到张来小、郝连魁和李春元时，他们三个都承认是伪造的合同。被告内丘县公安局对张来小等人伪造公文未予认定，致使张来小领到了我承包地上包括树木、青苗费在内的3万多元，一举成了合法行为。我申请复议后，复议机关未收集张来小等三人做假证的证据，就认定证据合法，并认定时任村支书郝连魁有权代表村委会与村民签订或确认合同。郝连魁1989年就下台不再是双委会成员，且我承包地是在1995年，而假合同制作时间是××014年，故复议决定也违背事实。综上，请求人民法院撤销内丘县公安局作出的内公（大）不罚决字（××015）000××号不予行政处罚决定书及内丘县人民政府作出的内复决字（××015）××号行政复议决定书。
原告向法院提交了以下证据：1、李根群身份证；××、内公（大）不罚决字（××015）000××号不予行政处罚决定书；3、内复决字（××015）××号行政复议决定书；4、承包荒地合同；5、李乔主证明；6、王老四、王双成证明。
被告内丘县公安局辩称，我局查明，××014年4月份以来，内丘县大孟村镇张夺村张来小使用原始并不存在的本村村委会荒地承包合同，合同上的印章为真实印章，其本人为此块荒地的实际耕种者，张来小使用的合同是否有效属于民法调整的范围，李根群控告张来小使用伪造荒地承包合同的事实不能成立。上述事实有当事人陈述、证人证言、承包荒地合同等证据证实，事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告称对张来小等人承认制造假合同未予认定的问题，属于《中华人民共和国合同法》调整的范围，原告可通过民事诉讼，由人民法院来宣告该合同的法律效力，如果原告认为是假合同，可请求人民法院或仲裁机构变更或撤销。另我局认为张来小领取的树木、青苗费与公安机关是否认定张来小等人伪造荒地承包合同无关。我局查明，张来小系该荒地的实际耕种者，至于该块承包地的树木、青苗费应该由谁领取及张来小的行为是否合理合法，原告应通过民事诉讼来维护其正当合法权益。综上，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十七条第一款第三项之规定，给予张来小不予行政处罚决定是正确的，请求人民法院依法维持该决定，驳回原告的诉讼请求。
被告内丘县人民政府门辩称，我方作出的内复决字（××015）××号行政复议决定书程序合法，事实清楚，依据充分。原告李根群对内丘县公安局作出的内公（大）不罚决字（××015）000××号不予行政处罚决定书不服，向我方申请复议，我方依法受理，并对内丘县公安局当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，进行了书面审查。经书面审查，李根群控告张来小等三人伪造荒地承包合同一案中，该合同上的印章为真实印章，双方对此均无异议，此合同是否真实有效属于合同法、农村土地承包法等相关法律法规调整范围。该纠纷属于一般的民事合同纠纷。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项规定了“买卖、使用伪造、变更的公文、证件、证明文件”的违法行为，但在本案中涉及的“荒地承包合同”既不属于公文、证件，也不属于证明文件，内丘县公安局对违法行为人张来小进行处罚没有法律依据。原告认为其权益受到侵害，可通过民事诉讼解决。内丘县公安局作出的不予行政处罚决定，事实清楚，适用依据正确，是合法有效的，故我方根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了该处罚决定。综上，请求人民法院以事实为依据，以法律为准绳，驳回原告的诉讼请求，维持我方行政复议决定。
第三人张来小辩称，原告在诉状中所述的均不是事实，所争议的土地实际是第三人与李春元合伙在1988年承包的，期限为××0年，并签订了合同，按村委会约定缴纳了承包费。到期后与第三人相同的农户承包的荒地均未收回，第三人一直种树至今，根本不存在李根群在1995年承包和第三人种他地的事实，更不存在第三人、郝连魁、李春元在派出所承认伪造合同的事实，至于李根群在诉状中称郝连魁于1989年下台不是双委会成员，这更不是事实，郝连魁实际是1985年到××003年一直任村主任或村支书。第三人自1988年承包至今，该荒地一直由第三人种树，附着物就是属于第三人的合法财产，第三人领取补偿款合法合理，因些，李根群起诉无事实与法律依据，应依法驳回其诉讼请求。
第三人向法院提交了以下证据：1、刘广增、翟茂峰、荀风玉证明；××、王自强、王计山、郝连魁证明；3、收款凭单；4、郝连魁证明材料；5、李小振、王计山、王春田、陈田玉、段三丑、张延申、张争会、和五兴证明。
在审理期间，法庭组织四方当事人对各方提交证据的真实性、合法性、关联性逐一进行了质证确认。
经审理查明，××014年10月13日内丘县公安局大孟村派出所接李根群报警，称其同村村民张来小伪造村会委会荒地承包合同。该所接警后，进行了受案登记，依法唤了当事人，对当事人及证人进行了询问，并向张来小调取了承包荒地合同。该所经调查取证，查明××014年4月份以来，内丘县大孟村镇张夺村张来小使用原始并不存在的本村村委会荒地承包合同，合同上的印章为真实印章，其本人为此块荒地的实际耕种者。该所根据以上查明的事实，决定对张来小不予行政处罚，并呈报内丘县公安局审批。内丘县公安局于××015年1月××6日作出内公（大）不罚决字（××015）000××号不予行政处罚决定书。后经李根群申请，被告内丘县人民政府作出内复决字（××015）××号行政复议决定书，维持了内丘县公安局作出的上述不予行政处罚决定书。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、根据被告提交的证据中对李根群、张来小、郝连魁、李春元的询问笔录，能够证实张夺村在1988年开始荒地承包时，村委会与各承包户之间并未签订承包荒地合同，第三人所持有的承包荒地合同是后补的，该合同上的公章是郝连魁在任村支部书记即将辞职时加盖的，现张来小是该块荒地的实际耕种者。故被告作出的内公（大）不罚决字（××015）000××号不予行政处罚决定书认定事实清楚。二、内丘县公安局大孟村派出所接李根群报警后，进行了受案登记，依法唤了当事人，对当事人及证人进行了询问，并调取了证据，经调查取证后，根据查明的事实，呈报被告处审批，由被告作出不予处罚决定书，符合法定程序。三、本案中，即使张来小所持有的承包荒地合同是伪造的，该合同的效力及荒地的承包权，原告应通过民事诉讼予以认定，被告以该承包荒地合同不在《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项“使用伪造的公文、证件、证明文件”的违法行为之内，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，对张来小不予行政处罚，适用法律正确。四、被告内丘县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了上述不予行政处罚决定书，复议程序合法，认定结果正确。综上，原告李根群请求法院对张来小伪造合同的行为作出处罚，于法无据，其诉讼请求，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李根群的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李根群负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 刘泽洪
代理审判员 张少华
代理审判员 赵瑞冰
二〇一五年十月九日
书 记 员 张逸菲