浙江省瑞安市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）温瑞行初字第29号
原告陈振球。
委托代理人陈小丰，系陈振球之子，1971年10月26日出生，汉族。
委托代理人林庆坚，男，1968年1月20日出生，汉族，系原告陈振球外甥。
被告瑞安市住房和城乡规划建设局，住所地瑞安市玉海街道瑞安大厦4-6楼。
法定代表人李志林，局长。
委托代理人傅志强。
委托代理人应美珍，浙江玉海律师事务所律师。
原告陈振球诉被告瑞安市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）房屋行政确认一案，本院于2013年4月23日受理后，依法组成合议庭，于同年6月4日公开开庭进行审理。原告陈振球及其委托代理人陈小丰、林庆坚，被告的委托代理人傅志强、应美珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市住建局于2012年11月20日作出《关于陈振球要求认定历史遗留房产问题的答复》（下称《答复》），主要内容如下：陈振球要求认定的房屋属于农村集体土地范围内，根据《房屋登记办法》第八十三条规定，房屋申请初始登记须提交登记申请书、申请人的身份证明、宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明、申请登记房屋符合城乡规划的证明、房屋测绘报告或者村民住宅平面图、其他必要材料，提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。经核对，要求认定的房屋在我局1997年11月测绘的分幅平面图为空地，该房屋应于1997年以后建造。
原告陈振球诉称：原告所有的坐落于瑞安市上望街道新桥头村四耳田巷23号房屋，在原瑞安市房地产管理局（下称房管局）十五年前统一组织的农村房屋所有权登记工作中，有86.92平方米的房屋（其中1982年建造的80.88平方米，1949年以前建造的6平方米）因当时房屋调查人员疏忽等历史原因，被遗漏登记。今年，我多次向被告要求按规定认定原告的涉案房屋的所有权，被告超过60日没有任何回复，更没有进行认定。原告于2012年11月19日，向温州市住房和城乡规划建设局提起行政复议。被告得知后匆忙作出《答复》，原告于2012年11月24日收到《答复》。该《答复》存在以下明显错误：一、《答复》中所列的须提交材料要求，属于违法要求，是对原告的有意刁难。1、被告根据《房屋登记办法》第八十三条，在《答复》中所列的须提交材料要求，是对法律的错误引用。因为《房屋登记办法》第八十三条的第一句话是“因为合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料……”，即明确了该条适用的前提是“因为合法建造房屋申请……”，而原告的房屋是国民政府时，即新中国实行房屋登记制度前历史遗留的房产（即学术上通称的自然房产），并非新建造房屋，房屋主体部分也非原告自己所建造，不属于该条“合法建造房屋”情形。解放前及上世纪80年代前的农村房屋没有城乡规划和政府审批，因此，2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》第八十三条提交材料要求针对的不是几十年前形成、二十年前应被登记的自然房产，而是新建造房屋的初始登记。2、补登记程序要求提供新建房屋的初始登记材料要求，是对原告的有意刁难。房管局于1986年起开展农村房屋所有权登记试点工作，至1998年12月基本完成初始登记工作。在房管局统一组织的农村房屋所有权登记工作中，当时并未要求农村房屋所有人提交《答复》中所列的材料。涉案的86.92平方米的房屋，是因为当时房屋调查人员的疏忽等历史原因，被遗漏登记。原告现在提出申请对历史遗留房屋的产权认定是一种补登记，与新建房屋的初始登记是两回事。当时不需要提交的材料，现在要求原告提交，是把房屋调查人员的过错，变成为对无辜房屋所有人的惩罚。3、被告的行为违反了《瑞安市人民政府专题会议纪要》（（2010）90号）（下称《市府纪要》）的要求，《市府纪要》第四点明确“拆迁范围内尚未办理产权登记的轩间，会议明确，须由村委会出具证明，符合产权登记条件的，有关部门予以办理产权登记手续。按照《市府纪要》，对“拆迁范围内尚未办理产权轩间”，被告有予以办理产权登记手续的义务。然尔，被告没有贯彻执行《市府纪要》，在原告提出涉案房屋认定申请、并提供村委会出具的证明后，被告至今未履行《市府纪要》要求的办理产权登记手续的义务。二、被告用错误的测绘图做出错误的认定。《答复》根据1997年11月测绘的分幅平面图判断该房屋为1997年以后建造，是错误的认定。1、认定程序严重违反程序公正的基本要求。被告对原告于2012年11月提起的行政不作为复议申请不满，对原告提供的证据视而不见，粗暴地直接否定原告的请求。被告作出《答复》前，没有进行过实地调查；没有在《答复》中阐述不采纳原告提供的重要证据的正当理由；《答复》没有公文文号，也没有内部审批程序。2、被告判断该房屋为1997年以后建造的唯一证据是1997年11月测绘的分幅平面图，原告于2012年11月26日要求被告公开政府信息一个月后才看到该分幅平面图，原告对这分幅平面图的真实性严重怀疑，以原告的房屋周边30米距离范围内比照，该分幅平面图存在明显错误：（1）、涉案房屋中1949年以前建造的6平方米房屋处变为空白；1949年以前建造的后院门台处变为空白，而同为1949年以前建造前院门台则有标志；被告已发证认可的阮光清家房屋在该分幅平面图中也被遗漏。（2）、原告申请公开政府信息后，由被告提供的瑞安市规划测绘队1996年4月制作的测绘平面图中，涉案的86.92平方米房屋有明显标志。当然，1996年4月制作的测绘平面图也有错误之处，但至少可以否定作为被告唯一判断依据的1997年11月测绘分幅平面图的真实性和正确性。三、《答复》仅对两项申请内容中一项进行了认定，遗漏了另一项重要内容。原告的《关于认定我家历史遗漏房产的申请》（下称《认定房产申请》）中提到的涉案房屋有86.92平方米，其中包括1982年建造的80.88平方米房屋，1949年以前建造的6平方米房屋，被告根据1997年11月测绘的分幅平面图判断该房屋为1997年以后建造，应该指的是1982年建造的80.88平方米房屋，而不可能荒唐地把1949年以前建造的6平方米房屋也判断为1997年以后建造，所以原告的另一项重要申请内容被遗漏了。四、温住建行复决字（2013）1号行政复议决定是错误的。原告针对《答复》于2013年1月22日向温州市住房和城乡规划建设局提起行政复议，同年3月11日收到温住建行复决字（2013）1号行政复议决定书。该行政复议决定明显存在遗漏和错误，原告对被告《答复》提起复议是因为《答复》是有两项内容：1、补登记程序须提交材料；2、根据1997年11月测绘的分幅平面图，认定申请人的房屋为1997年以后建造。原告认为以上两项内容都错误，并遗漏了申请人1949年以前建造的6平方米房屋的认定请求。而温住建行复决字（2013）1号行政复议决定仅仅在决定书中认为《答复》中补登记程序须提交材料要求无过错，对《答复》认定原告的房屋为1997年以后建造是否正确，以及是否遗漏了原告1949年以前建造的6平方米房屋，都没有在复议过程中进行审查认定，就做出维持原具体行政行为决定，复议决定明显遗漏和错误。复议决定书回避了《答复》认定“房屋为1997年以后建造”正确与否的判断，是因为该项错误太离谱了。而被告在行政复议过程中为自己错误的辩解理由大多是捏造，没有真正合法的证据，被告是在其作出《答复》之后再违法取证。据此，请求：依法撤销被告作出的《答复》；责令被告重新认定原告的历史遗留房屋所有权。
被告市住建局辩称：一、被告作出的《答复》是一种信访回复，根据《信访条例》的规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上级行政机关复查、复核。本案中，原告对上述答复不服的，可以向被告的上级机关申请复查、复核，而不应提起行政诉讼。根据最高人民法院关于信访事项是否受理起诉的批复规定，行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故此，原告对上述答复不服起诉不属于人民法院受案范围，应依法驳回原告的起诉。二、被告作出《答复》事实清楚、适用法律正确。1、原告诉称的80.88平方米的建筑物并非1982年建造。被告经过实地调查，该建筑物从1996年4月规划平面图的标注看属“棚”，在1997年11月房产分幅平面图上没有列入测绘（空白），说明该建筑物现状不符合当时房产测绘规划要求。假设如原告所称属1982年建造，现有的证据无法证实当时该建筑物是否符合房产测绘规范要求，况且经过1994年大台风摧毁，经过拆改建在情理之中。该建筑物现状也存在拆改建的迹象，建筑物较新，整体为1982年建造的可能性不大。由此可见，该建筑物应为1997年以后将原有的“棚”经过改建而成。2、原告诉称的6.04平方米建筑物不确定为1949年前建造。该建筑物位于前幢（南侧）他人房屋与原告1949年前已登记的房屋（北侧）之间，利用公共通道形成的。从1996年4月规划平面图看，该建筑物顶盖建造时间可能在前后两幢房屋之后及1996年4月规划平面图绘制之前，但也不排除利用旧材料搭建的可能；并且从原告已登记房屋产权档案资料看，1994年7月房屋登记申请书、具结书的房屋四至分别注明南至坦、路，该建筑物顶盖建造时间应在1994年7月到1996年4月之间；而从现状看，两侧门、窗及窗下墙体系近期做成的。况且诉称的6.04平方米建筑物无法判定可以计算房屋建筑面积及归属原告独有。故此，上述两处建筑物分别不能认定为1982年建造及1949年前建造。3、被告适用《房屋登记办法》第八十三条所作的《答复》，适用法律正确。因为《房屋登记办法》是现行房屋登记的主要法律依据，被告应当依法适用、执行。由于涉案的两处建筑物尚未登记，申请的登记属初始登记而不属于所谓的补登记或遗漏登记，合法建造或遗留的房屋登记都应申请初始登记。从原告提供的材料及被告的调查不能证实涉案的两处建筑物属于自然房产，根据《房屋登记办法》第八十三条规定，原告提交的相关材料不符合房屋登记应提交的材料要求，不符合房屋登记的受理条件，原告要求认定两处建筑物产权，不符合法律规定。另外，被告的行为也符合《市府纪要》的规定。三、原告诉称1997年11月房产分幅平面图错误，没有任何理由。因为该房产分幅平面图由国家测绘局第二地形测量队依照规划绘制，是反映房屋及其用地的位置和权属等状况的基本图，也是分丘平面图、分层分户图及房屋登记的基础资料，具有很高的证明效力及权威性。原告质疑该房产分幅平面图的真实性和正确性，没有任何依据。四、原告诉称温住建行复决字第（2013）1号行政复议决定书错误，没有理由。该决定书已明确阐述房屋初始登记应提交的材料，又认定原告提交给被告的申请登记材料不符合《房屋登记办法》规定的受理条件，并对房屋登记申请不予受理也作了说明，决定维持被告作出的《答复》，符合事实和法律规定，是正确的。综上所述，请法院对本案作出公正的判决或裁定。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的下列证据、依据：1、关于认定房产的申请书，证明原告向被告提交的书面申请报告；2、房产平面图，证明原告绘制的涉案房屋平面图，与被告的分幅平面图不符；3、土地房产所有证存根，证明原告提供的原记载的陈振球与谢昌德的遗留房屋状况，不包括涉案房屋；4、分幅平面图，证明涉案房屋在1997年测绘的平面图上为空地；5、房屋现状照片，证明涉案房屋现状，当时被告经过调查取证；6、《市府纪要》，证明房屋登记应符合法定产权登记条件；7、登记申请书、产权具结书、房屋所有权证、变更登记申请书，证明原告的祖遗房屋已登记、颁发房屋所有权证；8、《答复》，证明被诉行政行为内容；9、行政复议决定书，证明被诉行政行为已经行政复议维持。作出《答复》依据为《房屋登记办法》第八十三条规定、《信访条例》第三十四、三十五条规定。
原告在开庭审理前提供了如下证据：1、《认定房产申请》，证明原告要求被告履行“认定原告所有的历史遗留房产”的职责，证明原告的祖屋南靠阮作尧房屋，及周边有房屋建筑物并非坦；2、温住建行复决字（2012）5号行政复议决定书，证明被告之前存在行政不作为，《答复》是在原告提起行政复议后作出；3、《答复》，证明《答复》有2项内容错误，1项内容遗漏，而且没有公文文号；4、《市府纪要》，证明对拆迁范围内尚未办理产权登记的轩间，被告有予以办理产权登记手续的义务；5、来源于被告的1997年11月测绘的分幅平面图，证明被告用错误的测绘图作出错误的认定，其中被告已发证认可的与原告同村的村民阮光清房屋在1997年11月测绘的分幅平面图中不存在，能够直接否定被告提供的1997年11月测绘的分幅平面图的真实性和正确性；6、来源于被告的瑞安市规划测绘队1996年4月制作的测绘平面图，证明能够否定被告提供的1997年11月测绘的分幅平面图的真实性和正确性，其中被告已发证认可的与原告同村的村民阮光清房屋在1996年4月制作的测绘平面图中不存在，能够直接否定被告提供的瑞安市规划测绘队1996年4月制作的测绘平面图真实性和正确性；7、农贸城民房评估结果公示，证明与原告同村的村民阮光清房屋是已发证认可，但是在被告提供的1997年11月测绘的分幅平面图与瑞安市规划测绘队1996年4月制作的测绘平面图中都不存在，证明被告自己承认此图的不正确性；8、涉案房屋的照片，证明1949年以前建造的6平方米房屋和1982年建造的80.88平方米房屋现状，6平方米里面的建筑材料都已经腐烂，随时危及人身生命安全；9、温住建行复决字第（2013）1号行政复议决定书，证明原告在法定期限内提起本案诉讼；10、信息公开，证明被告作出《答复》前没有进行审批程序和实地调查；11、村委会证明，证明原告房屋宅基地200平方米一直使用至今，被告登记错误，具结书四至错误；12、村民证明，证明涉案房屋是1997年前建造；13、瑞房权字第××号房屋所有权登记情况（陈振球），证明1994年房屋登记时没有建房审批文书。
上述证据，经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为：证据2系原告向被告提供，证明对象与被告所称不一样；证据3证明对象恰恰是证明原告房产是属于土地证范围内，被告没有予以认可，证明被告行政行为是错误与违法的；证据4本身错误，证明被告行为的错误；对证据5的关联性和真实性没有异议，对合法性存在重大问题，被告的程序违法，被告作出《答复》之后才到原告的房屋拍照及调查，属于程序违法。证据7的产权具结书、房屋所有权证、变更登记申请书与涉案房屋没有关联；对证据1、6、8、9的三性没有异议。
被告对原告提供的证据的质证意见如下：证据1只能证明原告向被告提出申请，且不是向房管部门要求房屋登记的申请，被告才予以答复的形式回复，对产权确认的，被告一般以登记的形式予以确认，证据1不能证明原告的待证事实；证据2、3、4、5、6的真实性、合法性没有异议，不能证明原告的待证事实；证据7不能证明阮光清是否取得审批表，阮光清的房屋在1997年后建造，测绘图才没有予以反映，阮光清的另一处1994年登记的房屋，在测绘图也有反映，涉案房屋与阮光清的房屋不具有可比性；证据8是原告拍摄，对该证据的真实性、合法性有异议，不能证明房屋是1949年及1982年前建造；证据10是原告本人陈述，不能证明原告的待证事实。对证据11的三性有异议，对村委会证明中认为1952年登记在册确认房屋三间等说法有异议，不能证明登记存在错误的事实；证据12村民证明不符合证据的形式；证据9、13的三性没有异议，1994年的房屋登记是在此之前建造的的房屋。
上述证据经审查，本院认为：被告提供的证据1、2、3、4、6、7、8、9和原告提供的证据1、2、3、4、5、6、8、9、13符合证据的关联性、合法性、真实性，予以采信。被告提供的证据5房屋现状照片没有显示拍摄人和时间，不能确定该证据系作出《答复》之前收集，不予采用。原告提供的证据7与涉案房屋不具有关联性，不予采用。原告提供的证据10、11、12系原告证明涉案房屋的合法性，由于在行政程序中没有作出明确审查，不宜在本案直接作出确认，不予审查。
根据以上采信的证据以及当事人陈述，本院认定事实如下：瑞安市农贸城指挥部于2008年12月22日取得瑞安市农贸城建设项目工程的拆许字（2008）第3号《房屋拆迁许可证》，涉案房屋坐落于瑞安市上望街道新桥头四耳田巷23号房屋旁边，属瑞安市农贸城建设工程拆迁范围。2012年9月9日，原告陈振球向被告市住建局邮寄《认定房产申请》，以其所有的涉案房屋建造于解放前和1982年之前属于自然产权为由，要求被告市住建局对尚未登记的涉案房屋产权进行认定。同年11月19日，原告以被告在法定期限内不作为违法为由向温州市住房和城乡规划建设委员会提起行政复议，同月20日，被告作出被诉《答复》。原告不服，于2013年1月22日向温州市住房和城乡规划建设委员会提起行政复议。2013年3月5日，温州市住房和城乡规划建设委员会做出温住建行复决字（2013）1号行政复议决定，维持被诉《答复》。
本院认为，原告陈振球向被告提出申请的内容是要求对拆迁范围内未经登记的涉案房屋的产权进行认定，并非所有权登记申请，而被告引用《房屋登记办法》的相关规定作出《答复》，系适用法律错误；被告仅依据1997年11月测绘的分幅平面图认定涉案房屋于1997年后建造，而1997年11月测绘的分幅平面图与1996年4月制作的测绘平面图对涉案房屋的标注内容不一致，被告作出《答复》的证据不足，且该认定结论与原告存在法律上的利害关系，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告瑞安市住房和城乡规划建设局于2012年11月20日作出的《关于陈振球要求认定历史遗留房产问题的答复》。
二、被告瑞安市住房和城乡规划建设局于本判决生效后六十日内对原告陈振球提出的申请重新作出处理。
本案案件受理费50元，由被告瑞安市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预缴到浙江省温州市中级人民法院，或汇至温州市财政局非税收入结算户，开户行农行温州市分行，帐号：19×××13。逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 陈建昌
人民 陪 审员 李 明
人民 陪 审员 张微萍
二〇一三年六月七日
（代）书记员 万顺顺