湖北省汉川市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）鄂0984刑初156号
公诉机关湖北省汉川市人民检察院。
被告人张运堂，男，汉族，湖北省云梦县人，高中文化程度，中共党员，云梦县城乡规划局监察大队大队长，住云梦县。2015年7月1日因涉嫌滥用职权罪被取保候审，2016年10月19日由本院决定逮捕。现羁押于汉川市第一看守所。
辩护人程思培，湖北谛益律师事务所律师。
被告人陈礼兵，男，汉族，湖北省云梦县人，中专文化程度，中共党员，云梦县规划局副局长，住云梦县。2015年7月1日因涉嫌滥用职权罪被取保候审，2016年10月19日由本院决定逮捕。现羁押于汉川市第一看守所。
辩护人汪长江，湖北谛益律师事务所律师。
湖北省汉川市人民检察院以川检公诉刑诉[2016]116号起诉书指控被告人张运堂、陈礼兵犯滥用职权罪，向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。汉川市人民检察院指派检察员张铁军出庭支持公诉，被告人张运堂及辩护人程思培、被告人陈礼兵及辩护人汪长江均到庭参加诉讼。经孝感市中级人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。
汉川市人民检察院指控：2012年6月7日至2014年12月8日期间，被告人张运堂在办理湖北富馨置业公司睡虎花园二期、云梦县房地产公司幸福公寓、湖北香江房地产公司林苑公寓、湖北富馨置业公司东方红花园、云梦县房地产公司民盛公寓、湖北茂源京都房地产公司京都名城、云梦县景盛房地产开发有限公司香湖郡小区、湖北香江房地产开发有限公司家福小区、孝感市宇飞房地开发有限公司正业名居、武汉隆盛房地产开发有限公司隆盛华府等10个违建项目行政处罚的过程中，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》关于建设项目超面积建设行为的处罚规定，未没收实物或违法收入，造成国家经济损失170，545，331.30元。
2013年9月2日至2014年12月19日期间，被告人陈礼兵在任云梦县城乡规划局副局长，分管本局规划监察大队工作期间，明知规划监察大队在对湖北香江房地产有限公司林苑公寓、云梦县房地产有限公司民盛公寓、湖北茂源京都房地产有限公司京都名城、云梦县景盛房地产有限公司香湖郡小区、孝感市宇飞房地产有限公司正业名居、湖北富馨置业公司东方红花园等6个项目行政处罚中违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》关于建设项目超面积建设行为的处罚规定，未没收实物或违法收入，不仅没有制止或提出反对意见，且在之后审批上述竣工验收核实证明（附有罚款、规费票据等资料）时，予以审批确认，核发了《竣工验收核实证明》，造成国家经济损失118，855，796.62元。
被告人张运堂对公诉机关指控的事实不持异议，并认为，一、本人在实际工作中是以县政府领导、规划局局长的意见进行处罚的，并对《城乡规划法》第六十四条向主要领导进行了说明，领导未授意对违法建设部分没收实物或违法收入，有部分签字是规划局主要领导授意我签的，因此，责任不在我个人；二、对十个项目的行政处罚，执法主体是规划局，而不是我个人；三、2014年11月6日，云梦县人民政府办公室《关于进一步加强商住项目报建和验收管理的通知》，2014年11月16日云梦县城乡规划局《关于进一步加强建设工程核实证明工作的通知》以及2014年9月29日云规（2014）32号《关于印发规划管理等工作要点的通知》等文件，对商住项目的验收程序、项目、验收标准作了规定，规定在土地出让金、罚款、配套费、人防费补缴到位后，方可组织核实验收，并没有要求没收实物或者违法收入；四、目前云梦县规划局已经根据检察机关的建议启动行政执法程序，依法下达了作出追缴违法所得的行政决定，并没有给国家造成实际的经济损失。
针对上述意见被告人张运堂向本院提交了如下证据：一、个人工作笔记，以证明被告人张运堂在工作中，是以县政府领导、规划局领导的要求和意见进行行政处罚的，对处罚事项向领导作了汇报，无滥用职权的行为；二、云梦县规划局关于对违法建设项目启动没收违法收入的报告，云梦县规划局关于对湖北富馨置业公司睡虎花园二期等十个商住项目超建面积没收违法收入的决定书。
被告人张运堂的辩护人程思培提出，一、认定被告人张运堂涉嫌滥用职权的十个商住项目的违建部分对其“没收实物或违法所得”的前提是应“强制拆除”而不能拆除，如果能强制拆除，则不会给国家造成任何经济损失；二、被告人张运堂即使下达了“没收实物或违法所得”的行政处罚，其难以执行到位的部分不能认定为被告人造成的经济损失；三、即使认定被告人张运堂构成滥用职权罪，其有如下法定、酌定从轻情节：1、张运堂的执法活动是在当地党委、政府及局领导的直接领导下进行的，其执法的项目内容是根据县政府、规划局制定的既有规范性文件的基础上操作的，张运堂作为一个执行者、被领导者，其在执法活动中有自身的局限性和被动型；2、张运堂在对涉案项目进行处罚时，均向云梦县国土局发出了补收土地出让金的公函，对其中7个未收项目的损失不能计入被告人造成的损失额中；3、案发后，云梦县规划局已根据检察机关的建议，启动了执法程序，对涉案的十个商住项目违建部分下达了没收违法收入的决定书；4、被告人张运堂对指控的事实当庭承认，对是否构成犯罪表示服从法院判决，应认定为自愿认罪，可从轻处罚。
被告人陈礼兵辩称：一、关于行政处罚的问题，处罚工作一直由局长直接分管，对于怎么处罚，被告人并不知情，也就是说，处罚工作从立案到结案，都不是被告人在行使职权；二、关于规划核实证明的问题，被告人仅仅是参与了行政处罚结案以后的一个规划条件核实证明环节，被告人只是按工作流程在《竣工验收核实证明审批表》上签了“核实情况属实”的意见，这个意见只表示被告人对验收人员对项目的建设面积等数据的认可，并不表示同意发放《竣工验收核实证明》，事实上，被告人核实的数据等指标是正确的，因此，被告人是正确履行了职责；三、关于对处罚结果没有提出异议的问题，由于被告人没有负责处罚工作，对情况不了解，因此，无法判断一把手作出的行政处罚是否适当，因此，在走核实程序时，被告人没有机会提出任何意见；四、对是否构成犯罪，由法院予以认定。
针对上述意见，被告人陈礼兵向本院提交了如下证据：云梦县城乡规划局证明，以证明被告人陈礼兵为局党组成员，其分管规划局监察大队，但不包含行政处罚工作。
被告人陈礼兵的辩护人汪长江提出：一、根据规划局领导班子成员的职责分工，被告人陈礼兵虽说分管监察大队，但行使行政处罚的职权是由局长履行的，而局长是被告人陈礼兵的上级，因此，被告人不存在制止与提出反对的问题；二、被告人陈礼兵只是在《建设工程竣工验收规划条件核实证明审批表》上有过签字，但该行为并不是行政处罚职权的滥用；三、没有“没收实物或违法收入”所造成的1.18亿元的经济损失并不是被告人在《建设工程竣工验收规划条件核实证明审批表》上的签字所造成的，因为被告人陈礼兵的签字是在行政处罚程序已经完结后作出的，如果说有损失也是没有进行行政处罚的结果，而不是被告人陈礼兵事后在竣工验收规划条件证明上签字所造成的。综上，被告人陈礼兵并不构成滥用职权罪。
经审理查明，公诉机关的指控属实。
案发后，云梦县规划局对涉案的十个商住项目下达了没收违法收入的行政处罚决定书。
上述事实，有经庭审举证质证，本院予以认可的下列证据予以证实：被告人张运堂、陈礼兵供述，应价认字（2015）72号关于对云梦县隆盛华府等10处房地产开发项目市场均价鉴定结论意见书，云梦县城乡规划局行政处罚案件基本情况一览表，正业各居等项目缴费及罚没款汇总表，人防费收据，正业各居等项目缴费及罚没款明细，配套费收据，罚没收入收据，云政办发（2010）55号文件，云规（2014）1号关于局领导成员分工的通知，云编发（2007）16号关于成立云梦县规划监察大队的批复，云编发（2013）26号文、云某（2008）7号关于张运堂任职的文件，云组干（2007）55号关于陈礼兵任职的文件，2015年10月22日云梦县城乡规划局关于陈礼兵任职及分管规划监察工作，张运堂任规划监察大队的说明，证人张某1、彭某、方某1、林某、李某1、杨某、兰某,戴某、郑某、张某2、田某、付某,4、汤某、黄某、李某2、徐某、胡某，褚某、刘某、袁金华、宋某、方某2宗证言，睡虎花园二期项目行政处罚资料，幸福公寓项目行政处罚资料，林苑公寓项目行政处罚资料，东方红花园项目行政处罚资料，民盛公寓项目行政处罚资料，京都名城项目行政处罚资料，香湖郡小区项目行政处罚资料，家福小区行政处罚资料，正业名居项目行政处罚资料，隆盛华府项目行政处罚资料，睡虎花园二期项目，幸福公寓项目，林苑公寓项目，东方红花园项目，民盛公寓项目，京都名城项目，香湖郡小区项目，家福小区项目，正业名居项目，隆盛华府项目，民盛公寓项目，京都名城项目等十余个小区项目的规划资料，准建通知，验收核实证明等，县规划局的主要职责，规划局股（室）及二级单位职能，分工和职责，云土执告（2015）2号补缴土地出让价款催缴通知书，被告人身份信息等证据。
本院认为，被告人张运堂、陈礼兵身为国家机关工作人员，在行政执法过程中，不全面、正确履行法定职责，滥用职权，致国家遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪，公诉机关指控的事实及罪名成立。对被告人张运堂提出的执法主体是规划局而不是个人，本人是依据县政府、规划局文件及领导的意见进行处罚，领导未授意对违法建设部分没收实物或违法收入，本人对《规划法》第六十四条向主要领导进行了说明，责任不在自己，目前规划局已对起诉的十个项目作出了追缴违法所得的决定，并没有给国家造成实际的经济损失的意见。经查，被告人张运堂身为规划局监察大队长，全面主持大队工作，其法定职责是监督、检查城乡规划的实施，查处违反城乡规划的违法行为，依法对违法建设活动进行行政处罚，其执法活动不是个人行为，而是一种职务行为，其没有证据证实被告人张运堂就落实实施《规划法》第六十四条与领导进行了说明，其按领导的意见与本单位文件的规定进行实际操作，并不能抗辩被告人未依法行使职权，被告人张运堂明知建设单位违反了《规划法》的相关规定，未依法处罚，且给国家造成特别巨大的经济损失，应承担相应的法律责任；2016年4月云梦县规划局对湖北富馨睡虎花园二期等十个项目作出了行政处罚决定书，对其超建部分作出了没收违法收入的处罚决定，但该决定是在案发后作出的，且尚未执行，其是事后的一种补救措施，并不影响被告人滥用职权的事实构成，其意见本院不予采信。对张运堂的辩护人程思培提出的，如果能强制拆除，不会给国家造成经济损失，如果作出了没收实物或违法所得的行政处罚决定，不能执行到位的部分，也不能认定为经济损失的意见，经查，云梦县规划局并未对睡虎花园二期等十个项目的超建部分予以强拆，其超建的部分已由云梦县规划局核发了《竣工验收证明》后由其建设单位对外销售，其违法状态对应的行政处罚应是“没收实物或违法所得”，其并未作出，即给国家造成了经济损失；对其提出的被告人张运堂在对涉案项目进行处罚时，对其中七个未补缴土地出让金的损失，不应计算在损失额中的意见，经查，对起诉的十个涉案项目中对已缴土地出让金的三个项目，从其计算的损失总额中予以了减扣，另七个项目应补缴的金额没有证据予以确定，不影响被告人的犯罪构成。对被告人陈礼兵及辩护人汪长江提出的本人虽分管监察大队但并不分管监察大队的行政处罚事项，关于规划核实证明问题，本人仅仅是参与了规划条件核实证明的一个环节，其意见仅表示我对验收人员对项目的建设面积等数据的认可，也不表示我同意发放《竣工验收核实证明》，其损失也不是我在这一个环节上签字所造成的意见。经查，被告人陈礼兵作为规划局分管监察大队的副局长，其职责是领导、落实、监督、检查监察大队的全面工作，对监察大队的工作负责任，虽然被告人陈礼兵未在处理呈批表上签字，其并不意味着分管领导责任的销解，事后被告人陈礼兵在“建设工程竣工验收规划条件核实证明”上的签字，是核发“建设工程验收证明”的关键一环，客观上造成了对未依法进行行政处罚的认可，使未依法进行行政处罚，给国家造成经济损失这一结果得以实现。因此，对其意见，本院不予采信。被告人张运堂作为监察大队长其在行政处罚过程中的地位和作用相对较小，且在执法过程中有其自身的局限性，可酌予从轻处罚；被告人陈礼兵作为其分管的主管人员，鉴于局内部的实际工作操作模式，其作用和地位也相对较小，可酌予从轻处罚。二被告人均当庭自愿认罪，可以从轻处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款的规定，判决如下：
一、被告人张运堂犯滥用职权罪，判处有期徒刑四年；（刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自2016年10月19日起至2020年10月18日止。）
二、被告人陈礼兵犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年六个月；（刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自2016年10月19日起至2020年4月18日止.）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省孝感市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 颜新国
审 判 员 成海澜
人民陪审员 张茂利
二〇一六年十月二十七日
书 记 员 黄学华
附：《中华人民共和国刑法》相关法律条文：
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。