上海市闸北区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闸行初字第6号
原告谭大洲，男，1965年12月3日出生，汉族，住上海市闸北区……。
委托代理人刘淑军，北京长安（上海）律师事务所律师。
被告上海市闸北区民政局，住所地上海市闸北区……。
法定代表人靳东立，职务局长。
委托代理人周明，该局工作人员。
委托代理人ＸＸ中，上海市纵横律师事务所律师。
第三人上海市闸北区城市管理行政执法局执法大队，住所地上海市……。
法定代表人魏步良，职务大队长。
委托代理人施扬，上海市恒业律师事务所律师。
委托代理人张慧卿，上海市恒业律师事务所律师。
原告谭大洲诉被告上海市闸北区民政局（以下简称区民政局）不予受理伤残等级评定申请决定一案，原告谭大洲于2014年元月21日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告区民政局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。因与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知上海市闸北区城市管理行政执法局执法大队（以下简称区城管执法大队）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月28日公开开庭进行了审理。原告谭大洲及委托代理人刘淑军、被告区民政局的委托代理人ＸＸ中、周明，第三人区城管执法大队的委托代理人施扬到庭参加诉讼。
2013年9月24日，被告区民政局向原告及第三人区城管执法大队作出沪闸民优（2013）不受字001号《不予受理伤残等级评定申请决定书》，该《决定书》称：经审查，根据《关于将普陀区城市管理监察大队等10家事业单位列入参照公务员法管理范围的通知》（沪公局发（2010）24号）的规定，谭大洲所在的闸北区城市管理行政执法局执法大队属于事业单位，不属于《伤残抚恤管理办法》第一章第二条规定的参照《公务员法》管理的国家机关工作人员。因此，申请人谭大洲要求评定公伤残疾等级的申请不属于我局的职责范围。经研究，本机关决定，不予受理谭大洲要求评定公伤残疾等级的申请。
被告区民政局向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
（一）证据
1、《公伤评残申请》、《关于同意谭大洲同志公伤评残申请的意见》、《关于谭大洲同志参公人员身份的证明》，证明原告于2013年6月16日向第三人区城管执法大队提出公伤残疾等级评定申请；当年7月16日，第三人区城管执法大队向被告区民政局提出审核申请，并于9月16日补充提供原告属参照《公务员法》管理范围单位的工作人员的证明。
2、《不予受理伤残等级评定申请决定书》（沪闸民优（2013）不受字001号）及送达回执单，证明被告区民政局于2013年9月24日对原告的评定公伤残疾等级申请作出不予受理决定，并于2013年10月11日向第三人区城管执法大队送达。
（二）依据
《伤残抚恤管理办法》第二条第一款第（三）项、第五条、第六条第一款、第七条；《军人抚恤优待条例》第五十二条第二款。
原告谭大洲诉称，2011年4月12日，原告在行政执法过程中因公受伤，经鉴定为轻伤。2011年9月，上海市闸北区人力资源和社会保障局评定原告九级工伤。2013年7月16日，第三人区城管执法大队出具《关于同意谭大洲同志公伤评残申请的意见》，原告向被告申请伤残等级评定。2013年9月24日，被告区民政局以原告所在单位不属于《伤残抚恤管理办法》规定的参照《公务员法》管理的国家机关工作人员为由，作出不予受理决定书。原告认为，根据《关于将普陀区城市管理监察大队等10家事业单位列入参照公务员法管理范围的通知》，原告属于《公务员法》第一百零六条规定的参照《公务员法》管理的国家机关工作人员。根据《公务员法》第七十七条第二款“公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇”的规定，被告区民政局依法应受理原告申请，并进行残疾等级评定。被告区民政局作出的具体行政行为适用法律、法规错误，请求判决予以撤销，并依法重新作出具体行政行为，受理原告的伤残等级评定申请。
原告谭大洲提供如下证据并经质证：
1、《公伤评残申请》、《不予受理伤残等级评定申请决定书》，证明原告通过第三人区城管执法大队提出公伤残疾等级评定申请，被告区民政局作出了不予受理原告申请的决定。
2、行政复议申请书、复议决定书，证明原告对被告区民政局作出的不予受理决定提起行政复议，复议机关维持了被告区民政局的具体行政行为。
3、（2011）闸刑初字第587号刑事附带民事判决书、认定工伤决定书、鉴定结论书，证明原告2011年4月12日受到的事故伤害被认定为工伤，伤情构成因工致残程度九级。
4、《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表》，证明原告是第三人区城管执法大队处参照公务员法管理单位工作人员。
5、《关于将普陀区城市管理监察大队等10家事业单位列入参照公务员法管理范围的通知》（沪公局发（2010）24号文），证明第三人区城管执法大队列入参照《公务员法》管理范围。
被告区民政局辩称，被告具有受理原告评定公伤残疾等级申请并作出决定的执法主体资格。根据《伤残抚恤管理办法》的规定，评定伤残等级的适用对象为因战因公负伤时为公务员以及参照《公务员法》管理的国家机关工作人员。根据《公务员法》释义，公务员的范围主要是7类机关工作人员。此外，根据中组部、人事部《关于印发﹤工会、共青团、妇联等人民团体、群众团体参照﹤中华人民共和国公务员法﹥管理的意见》的通知批准21个人民团体和群众团体列入参照《公务员法》管理的范围，原告所在单位不属于上述范围，原告本人不属于上述适用对象。原告提及的《关于将普陀区城市管理监察大队等10家事业单位列入参照公务员法管理范围的通知》，不是国家级层面的法律、法规或规章，该通知不能覆盖或抵消被告行政执法所依据的《伤残抚恤管理办法》，况且该通知也不是上海市地方法规或规章，不能作为原告行政执法的依据，对被告没有法律上的约束力。被告作出的具体行政行为程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求法院予以维持。
第三人区城管执法大队述称，第三人已经根据《伤残抚恤管理办法》的规定，在审查了原告的评定公伤残疾等级申请后，出具书面意见，移送至被告处审查。是否受理申请，是被告的权限，第三人无法也无权进行表态。
经庭审质证，原告对被告区民政局提供的证据1、2的真实性没有异议，但原告认为并无证据可以证明被告区民政局接收了申请材料以及作出不予受理决定时的内部审核程序，原告并未收到不予受理决定书，是从第三人区城管执法大队处知晓的；对被告区民政局在审查原告评定公伤残疾等级申请时适用《伤残抚恤管理办法》第二条没有异议，但认为原告属于该条第一款第（七）项规定的“其他人员”范围。第三人对被告区民政局提供的证据1、2的真实性、合法性没有异议。
被告对原告提供证据1、4没有异议；对证据2、3的真实性没有异议，但与本案没有关联性；对证据5的真实性没有异议，但该证据不具备作为行政执法依据的法律效力。第三人对原告提供证据1、2、3的真实性、合法性没有异议；对证据3中原告是否应当进行公伤残疾等级评定不属于第三人的职权范围；对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据5的真实性、合法性没有异议。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告区民政局提供的证据1、2和原告提供的证据1均系证明原告通过所在单位即第三人区城管执法大队向被告区民政局提出评定公伤残疾等级申请，被告区民政局经审查后，以原告的申请不属于该局职责范围为由，作出不予受理决定，并向第三人区城管执法大队送达，上述证据的真实性本院予以采纳；原告提供的证据2旨在证明原告曾对被诉具体行政行为提起过行政复议，复议机关作出了维持原具体行政行为的复议决定，该节事实本院予以确认；原告提供的证据3旨在证明原告2011年4月12日所受事故伤害是工伤，并进行过工伤残疾程度评定，该节事实本院予以确认；原告提供的证据4、5旨在证明原告是参照《公务员法》管理单位的工作人员，但无论是登记表还是沪公局发（2010）24号文都无法直接作为认定原告身份的证据，原告是何种身份有待本院进一步分析确认。
本院根据各方提供的证据及质证意见认定以下事实：
原告于2005年3月从部队转业后进入上海市闸北区城市管理监察大队工作。2010年9月15日，上海市闸北区公务员局审批同意原告登记为参照《公务员法》管理机关（单位）工作人员，登记后所任职务为科员，所定级别为二十一级公务员，上海市公务员局审批同意原告的公务员登记备案，公务员登记号为097200875189。2011年4月12日，原告在公务执法过程中因公负伤，伤情构成轻伤。2011年6月24日，上海市闸北区人力资源和社会保障局认定原告受到的事故伤害属于工伤认定范围，予以认定为工伤。当年9月28日，上海市闸北区劳动能力鉴定委员会评定原告因工致残程度九级。2013年6月16日，原告向第三人区城管执法大队提出公伤评残申请，7月16日，第三人区城管执法大队出具《关于同意谭大洲同志公伤评残申请的意见》，并向被告区民政局提出申请。当年9月16日，第三人区城管执法大队又向被告区民政局补充提供了《关于谭大洲同志参公人员身份的证明》，明确原告现任第三人区城管执法大队处第五分队队长助理（科员），系参照《公务员法》管理机关（单位）工作人员。2013年9月24日，被告区民政局以原告所在单位不属于《伤残抚恤管理办法》规定的参照《公务员法》管理的国家机关工作人员为由，作出不予受理决定书，并于当年10月11日向第三人区城管执法大队送达。原告不服，向上海市闸北区人民政府提起行政复议，2013年12月19日，上海市闸北区人民政府作出维持原具体行政行为的复议决定。
另查明，2011年12月31日，上海市闸北区机构编制委员会批复同意上海市闸北区城市管理监察大队更名为上海市闸北区城市管理行政执法局执法大队。
本院认为，被告作为原告户籍所在地的伤残抚恤行政管理部门，具有受理审查原告评定公伤残疾等级申请的法定职责。本案的争议焦点是第三人区城管执法大队是否属于参照《公务员法》管理的单位？若是，原告能否享受公务员因公致残时可以享受的伤残待遇？
《公务员法》第七十七条规定，公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。该法第一百零六条规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。该条款规定了参照管理的四个条件，一是法律、法规授权，二是具有公共事务管理职能的事业单位，三是除工勤人员以外的工作人员，四是应当经过批准。若是满足上述四个条件，则该单位参照《公务员法》进行管理，此类工作人员应当享受公务员因公致残时可以享受的伤残待遇。
首先，依照中组部、人事部《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字（2006）27号）中关于事业单位参照管理的条件的规定，《公务员法》第一百零六条中作为授权依据的法律、法规包括：全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律；国务院制定的行政法规和国务院决定；省、自治区、直辖市，较大的市（省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；与行政法规有同等效力的政策性法规文件。按此规定，直辖市人大常委会制定的地方性法规属于《公务员法》第一百零六条中作为授权依据的法律、法规。
其次，上海市第十三届人民代表大会常务委员会于2012年4月19日通过，自2012年7月15日施行的《上海市城市管理行政执法条例》第二条规定，本条例适用于本市行政区域内的城市管理行政执法活动。前款所称的城市管理行政执法是指市和区、县城市管理行政执法部门依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权的行为。依此条款可以得出结论，第三人区城管执法大队是地方性法规中明确的具有公共事务管理职能的单位。
第三，第三人区城管执法大队登记为事业单位法人，并由国家财政负担工资福利。原告作为复转军人进入第三人区城管执法大队处工作，经审批后任职定级，是有正式事业编制的工作人员。
第四，关于批准程序。中组部、人事部联合制定的《参照﹤中华人民共和国公务员法﹥管理的单位审批办法》第三条第一款规定，法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，列入参照管理范围；第四条规定，省、自治区、直辖市党委直属事业单位和党委工作部门所属事业单位实行参照管理的，报省、自治区、直辖市党委组织部门审核，省、自治区、直辖市党委审批后，报中共中央组织部备案；市（地）、县级党委直属事业单位和党委工作部门所属事业单位实行参照管理的，由省、自治区、直辖市党委组织部门审批。省、自治区、直辖市人民政府直属事业单位和政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，报省、自治区、直辖市人事厅（局）审核，省、自治区、直辖市人民政府审批后，报人事部备案。
《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》中关于事业单位参照管理的审批程序中规定，事业单位参照管理的审批，应严格按照《参照（中华人民共和国公务员法）管理的单位审批办法》和本《意见》规定的条件、程序和权限进行。各省、自治区、直辖市公务员主管部门可就申报的机关（单位），需要提交的材料，审核、审批的程序等事项作出具体的规定。中央垂直管理部门所属事业单位实行参照管理的，由中央垂直管理部门统一向中央公务员主管部门申报；省以下垂直管理部门所属事业单位实行参照管理的，由省垂直管理部门统一向省级公务员主管部门申报。公务员主管部门在审核或审批事业单位参照管理过程中，应就该单位是否具有公共事务管理职能和是否由国家财政负担工资福利分别征求机构编制、财政部门意见。
依照上述两个文件的规定，直辖市组织、人事、公务员主管部门有权审批确定参照《公务员法》管理的单位。2010年8月30日，中共上海市委组织部、上海市人力资源和社会保障局、上海市公务员局联合发布《关于将普陀区城市管理监察大队等10家事业单位列入参照公务员法管理范围的通知》，其中明确闸北区城市管理监察大队列入参照《公务员法》管理范围。上述三单位发布的《通知》有法律、地方性法规和中组部、人事部文件的依据，应当遵照实施。
基于上述分析，第三人区城管执法大队是地方性法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，已经经过批准列入参照《公务员法》管理范围，原告属于第三人区城管执法大队处除工勤人员以外的工作人员。
关于本案的第二个争议焦点，依照《公务员法》第一百零六条规定的文义理解，参照《公务员法》管理的人员享受公务员因公致残后可以享受的伤残待遇是参照《公务员法》进行管理的应有之义。中央和上海市的相关文件也有明确、具体的规定：1、《﹤中华人民共和国公务员法﹥实施方案》第五条规定，经批准实行参照管理的单位，要认真执行公务员法及其配套政策法规，不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度；2、《参照﹤中华人民共和国公务员法﹥管理的单位审批办法》第六条规定，实行参照管理的单位，应当参照《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》对人员进行登记、确定职务与级别、套改工资，并参照公务员法及其配套政策法规的规定，对单位内除工勤人员以外的工作人员进行管理。参照管理的单位不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度；第七条规定，公务员主管部门要加强对参照管理工作的监督检查，对不执行录用、职务与级别、工资福利保险等管理规定的，要责令其限期改正，并追究有关领导人员的责任；3、《关于将普陀区城市管理监察大队等10家事业单位列入参照公务员法管理范围的通知》也明确列入参照管理范围管理的事业单位不再实行事业单位原有的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度，不得从事经营活动，应当全面实施录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等公务员管理制度。依据上述规定，参照《公务员法》管理的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，应当参照享受公务员可以享受的工资福利保险待遇，作为公务员基本福利保险待遇的伤残抚恤和优待自然在此范围内，被告区民政局将原告排除在可以享受伤残待遇的人员之外，无事实和法律依据。
综上，第三人区城管执法大队属于参照《公务员法》管理的单位，原告应当享受公务员因公致残时可以享受的公伤伤残待遇，被告作出不予受理决定的理由不成立，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市闸北区民政局于2013年9月24日作出的沪闸民优（2013）不受字001号《上海市闸北区民政局不予受理伤残等级评定申请决定书》的具体行政行为；
二、责令被告上海市闸北区民政局在本判决生效之日起15日内对原告谭大洲评定公伤残疾等级的申请依法重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告上海市闸北区民政局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 杜敏仙
代理审判员 赵 淳
人民陪审员 毕晓莹
二〇一四年四月十五日
书 记 员 胡嘉奇
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
……