四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）广行终字第8号
上诉人（原审原告）青川县板桥乡新坝村苟林坡农业合作社。
负责人赵长书，男，系该社社长。
委托代理人邓合平，男，汉族，广元市青川县人，农民。
被上诉人（原审被告）青川县人民政府。住所地：青川县乔庄镇。
法定代表人罗云，系该县县长。
委托代理人何文剑，四川秦兴律师事务所律师。
原审第三人国营青川县天池林场。住所地：青川县乔庄镇秦兴街。
法定代表人王洪彦，系该林场场长。
上诉人青川县板桥乡新坝村苟林坡农业合作社（以下简称苟林坡合作社）因与被上诉人青川县人民政府、原审第三人青川县天池林场（以下简称天池林场）不履行土地征用法定职责一案，不服广元市朝天区人民法院作出的（2014）朝天行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人苟林坡合作社的委托代理人邓合平，被上诉人青川县人民政府的委托代理人何文剑，被上诉人国营青川县天池林场的法定代表人王洪彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：1985年第三人天池林场修建从天星桥至天池林场场部的公路，途径占用原告耕地24.08亩。因是临时占用，当时未和村社签订协议，未办理征用手续。关于原告请求复查占用土地是否征用及所有权问题。经查，根据当事人王登春（时任天池林场党支部书记）、王大恩（时任天池林场工会主席）、赵芝良（时任毛坝村主任，现任该村支部书记）、丁茂生（时任板桥乡党委书记）等同志回忆和提供的证明材料，修建天池林场公路的前期方案是：国营天池林场与途经村社联合修建天池林场林区公路，公路需占地62.88亩（其中苟岭坡占地24.08亩），村社无偿出让土地，林场出资金，负责测绘、修建，公路建成后由天池林场和村社长期共同使用，林场负责后期的公路维护。此方案天池林场两次与村社协调，村社提出占地补偿要求，林场同意每亩补偿200元，因补偿标准低，未能达成一致意见。青川县林业局将天池林场修建林区公路涉及相关具体问题向县人民政府作了汇报。1986年4月上旬，时任青川县人民政府常务副县长张兴德在县林业局组织召开了天池林场林区公路建设协调会议，参加会议有：青川县林业局，孔溪、板桥两乡村负责人，天池林场负责人及相关人员，并邀请了时任青川县人大常委会主�文治章参加了会议。会议最终确定修建天池林场林区公路（天星桥至林区场部），公路由林场负责出资修建，途经村社提供土地，道路使用权属共同所有。参照《国家土地管理条例》相关标准给予占地农户一定补偿，标准是：耕地400元／亩，青苗40元／亩，经济林200元／亩。并要求乡、村、干部开好群众会，把此次会议精神传达到每户农户。修路前天池林场按照确定的标准进行了补偿兑现。1988年11月，青川县人民政府为贯彻落实中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发（1986）7号）和四川省人民政府《关于处理一九八三年以来各类建设占地中若干问题的规定》（川府发（1986）90号）文件精神，天池林场林区公路占地符合征地条件，为此县国土资源局签发了《关于批准天池林场修公路补办用地手续的批复》（青国土发（1988）54号）文件。天�林场接到批复文件后，未到国土资源局办理征地手续和相关证件。在几次完善农村土地承包责任制中，乡村均未对林场修建公路土地作调整变更，至今所占土地均在农户的《土地证》和《林权证》上。税改前农户仍然缴纳了被占用耕地的农业税费。因此，天池林场原修路占用的土地并未征用，权属仍为苟林坡农业合作社集体所有。2011年天池林场硬化路面，原告又再次对林场的施工阻挡，天池林场给原告出示了青川县国土局（1988）54号文件，并出示了一张土征用呈报表，但呈报表上村社未签字盖章，也未签订协议，天池林场并未实际征用原告方的土地，为此原告多次向青川县政府、林业局、国土局请求解决，2011年5月原告以书面方式请求青川县政府解决，2011年5月26日分管农业的副县长只批复“请县国土局、林业局、板桥乡调查处理。”。邓和平等原告于2011年10月申�信访事项复查，请求复查青川县国土局《关于天池林场原修公路占用土地信访问题调查处理答复意见》是否合法合规和当时对方单位用地是否合法征用等事项。根据复查复核委员会领导批示，县农工委牵头代表复查复核委员会对邓和平等人申请信访事项进行了复查。县委农工委于2011年11月28日组织县国土局、县农业局、县林业园林局、板桥乡人民政府组成邓和平信访问题复核复查组，开始对该信访事件进行复查，工作组一行分别深入乡、村、社进行了实地调查，听取了原乡、村干部、林业局、林场知情人的情况介绍，并提取了相关的部分资料，同时工作组召集邓和平等群众代表、乡、村负责人、林业园林局、天池林场负责人两次座谈协商，并对过去和现在的相关政策，法律法规做了宣传解释。信访事项的复查情况：关于请求复查青川县国土局《关于天池林场修建公路占用土地信访调查处理答复意见》是否合法合规的问题，按照“谁主管，谁负责”的原则，邓和平反映的信访事项应由县国土资源局调查处理。县国土资源局接信访件后，积极开展了调查核实，并在规定时间内给予了书面答复，符合《信访条例》中第五章第三十三条之规定。复查处理意见：一、天池林场林区公路是当时林场与途经村、社共同达成协议修建的。协议约定的“各方长期共同使用，林场管护维修”的内容继续有效；二、板桥乡人民政府在今后的土地确权发证中，对天池林场林区公路占用各村、社农户的土地按实际情况确权登记。如对本复查处理意见不服，申请人可自收到本意见书之日起30日内向广元市人民政府申请复核，逾期不申请复核，本处理意见书即为信访事项的终结性意见。2013年11月11日，信访事项复核复查委员会作出《信访事项复核意见书》（广府信复核字（2013）8号），复核意见：一、维持青川县人民政府《关于邓和平信访事项复查处理意见》（青府信复查字（2013）2号）。二、对申请人（邓和平等原告）的请求，不予支持。
原审法院认为：1985年第三人天池林场修建从天星桥至天池林场场部的公路，途径占用原告耕地24.08亩。因是临时占用，当时未和村社签订协议，办理征用手续。天池林场林区公路当时是第三人天池林场与途经村、社共同达成协议修建的。协议约定的“各方长期共同使用，林场管护维修”，最终确定修建天池林场林区公路（天星桥至林区场部），公路由林场负责出资修建，途经村社提供土地，道路使用权属共同所有。参照《国家土地管理条例》相关标准给予占地农户一定补偿，修路前天池林场按照确定的标准进行了补偿兑现。虽然青川县国土资源局签发了《关于批准天池林场修公路�办用地手续的批复》（青国土发（1988）54号）文件。天池林场接到批复文件后，未到国土资源局办理征地手续和相关证件。在几次完善农村土地承包责任制中，乡村均未对林场修建公路土地作调整变更，至今所占土地均在农户的《土地证》和《林权证》上。因此，天池林场原修路占用的土地并未征用，权属仍为苟林坡农业合作社集体所有。第三人修建天星桥至天池林场场部公路，属于公益事业，原告和第三人的生产、生活、经营均受益，天星桥至天池林场场部的公路途经所在的村、社的时任村、社干部已确认了原告与第三人达成的修建公路的协议的效力，因第三人天池林场并未征用原告的土地，因此原告请求人民法院判决被告办理天池林场占用原告的土地征用手续的理由不成立，本院不予支持；第三人天池林场参照《国家土地管理条例》相关标准给予占地农户一定补偿，由天池林场出资修路的同时，给原告各户按当年最高标准进行了补偿，有各社农户签领的表册佐证。无证据证实第三人天池林场给原告造成的有经济损失，因此原告请求法院判决被告赔偿天池林场26年来给原告造成的损失619423.25元，并给付所征用原告土地的安置补偿费用1643304元的理由不成立，本院不予支持。被告辩解的原告的诉讼请求、事实理由部分不成立，应当予以驳回；第二个诉讼请求也没有事实依据和法律依据的理由与庭审查明的事实相符，其理由成立，本院予以采信。第三人述称的天池林场未实施征地修路，也没有必要修建永久性的便道，原告的诉请于法无据，请求法院驳回原告的诉讼请求与第三人未办理征地手续等案件事实相符，其理由成立，本院予以采信。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》�五十六条第（一）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告青川县板桥乡新坝村苟林坡农业合作社的诉讼请求。本案受理费50元，由原告青川县板桥乡新坝村苟林坡农业合作社负担。
上诉人苟林坡合作社上诉称：1、天池林场占用上诉人的土地修建公路并非公益事业的需要，天池林场也没有证据证明其占用土地与上诉人达成协议，该道路使用权属共同所有以及所谓的“各方长期共同使用，林场管护维修”没有证据予以佐证；2、一审法院认为天池林场占用上诉人的土地修建公路途经所在村社的干部已确认了上诉人与天池林场达成修建公路的效力也是错误的；3、一审法院也认为天池林场并未征用上诉人的土地，天池林场从1985年起占用上诉人的土地至今属违法占用，上诉人请求被上诉人保护其合法财产权和督促天池林场办理征用手续的请求应当得到支持；4、一审法院认定天池林场1986年占用上诉人土地修路给了村民补偿，因此对上诉人要求赔偿的请求不予支持是错误的；5、天池林场在接到青川县国土局1988年《关于批准天池林场修公路补办用地手续的批复》后，未到国土局办理征地手续，上诉人起诉要求被上诉人履行办理征地手续和给予占用土地村民安置补偿符合法律规定，应当得到支持；6、在庭审中，被上诉人当庭辩解认为即使应当办理征地手续，其安置补偿标准应当按当时的标准计算。7、如不支持上诉人诉讼请求，上诉人有权依法收回天池林场长期占用的土地，并进行复耕。请求：1、撤销原审法院判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人青川县人民政府答辩称，1、本案所涉及第三人天池林场占用上诉人苟林坡农业合作社土地修路属于双方共建共管�路权属于上诉人所有；2、85年修路时形成了会议记录，并给予占用土地农户每亩400元的补偿；3、青川县对占用土地修路共用共管的不属于征地范围；4、青川县国土局所发批复未经青川县人民政府审查批准作出，也未予以实施；5、行政不作为已过诉讼时效，上诉人与第三人之间纠纷属于民事纠纷。请求：驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。
经审理查明：天池林场1985年修建公路占用上诉人苟林坡农业合作社耕地24.08亩，未取得国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件。对一审查明的其他事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人青川县人民政府是否依法履行为第三人天池林场办理占用上诉人苟林坡农业合作社土地的征用手续的法定职责。根据1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法�第二十三条关于“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”的规定，被上诉人青川县人民政府在土地征用程序中依据建设单位的申请，履行征地审查批准行政职能。经庭审查明，本案修路涉及占用上诉人苟林坡农业合作社耕地24.08亩，第三人天池林场虽于1988年取得了青川县国土资源局签发的《关于批准天池林场修公路补办用地手续的批复》（青国土发（1988）54号）文件，但其没有依法取得符合《中华人民共和国土地管理法》第二十三条和第二十五条所规定的县级以上地方人民政府的批准文件，青川县国土资源局签发的批复文件也没有经被上诉人青川县人�政府审查批准，且其在接到该批复文件后，也没有到青川县国土资源局办理征地手续和相关证件。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条关于“在起诉被告不作为的案件中，原告对证明其提出申请的事实承担举证责任”的规定，本案上诉人苟林坡农业合作社没有提供证据证明就征用其土地办理相关批准文件及其他征地审查批准手续向被上诉人青川县人民政府提出申请，而且本案第三人天池林场也没有取得符合《中华人民共和国土地管理法》所规定的国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，其征地审批申请不符合法律要求的形式，故对上诉人苟林坡农业合作社所诉被上诉人青川县人民政府不履行法定职责，没有为本案第三人天池林场办理征用土地手续系行政不作为的上诉理由，本院不予支持。同时，本案上诉人苟林坡农业合作社未提供相应证据证明其因被上诉人青川县人民政府的行政不作为而造成损失的事实，对其主张要求被上诉人青川县人民政府赔偿天池林场给其造成的损失以及给付所征用土地的安置补偿费用的诉讼请求，因缺乏事实依据，本院不予支持。本案涉及第三人天池林场原修路占用上诉人苟林坡农业合作社的土地并未征用，其所占土地农户所持有的《土地证》和《林权证》上记载的土地权属仍为上诉人苟林坡农业合作社集体所有，对上诉人苟林坡农业合作社主张与本案第三人天池林场之间因修路占用土地引发的纠纷，其应当通过其他法律途径予以解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳�上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青川县板桥乡新坝村苟林坡农业合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李家祥
代理审判员 郁华冰
代理审判员 李 华
二〇一五年三月九日
书 记 员 哈 慧