广东省广州市白云区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤0111民初2353号
原告（反诉被告）：周添荣，男，1970年2月6日出生，汉族，身份证住址广东省开平市，
委托诉讼代理人：蒋泽用，广东南国德赛律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘龙，广东南国德赛律师事务所律师。
被告（反诉原告）：广州市白云区永平街东平村官田经济合作社，住所地广州市白云区。
负责人：徐春华，社长。
被告：广州市白云区永平街东平经济联合社，住所地广州市白云区。
负责人：叶沛球，总经理。
上述两被告共同委托诉讼代理人：韩苑，广东法制盛邦律师事务所律师。
原告（反诉被告，以下简称原告）周添荣与被告广州市白云区永平街东平村官田经济合作社（反诉原告，以下简称官田经济合作社）、被告广州市白云区永平街东平经济联合社（以下简称东平经济联合社）合同纠纷一案，本院于2017年2月14日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告周添荣的委托诉讼代理人刘龙，被告官田经济合作社负责人徐春华、被告官田经济合作社及被告东平经济联合社共同委托诉讼代理人韩苑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告周添荣向本院提出诉讼请求：1、两被告继续履行《广州市白云区东平村官田经济合作社建设合作开发协议》；2、合作开发的土地使用权归原告所有，流转使用权的收益归原告所有；3、两被告向原告返还原告已经支付的保定金1500万元；4、两被告向原告支付违约金1500万元；5、两被告承担本案的全部诉讼费用。事实与理由：2013年9月18日，原告与被告签订《广州市白云区东平村官田经济合作社建设作合开发协议》（以下称“合作开发协议”），被告以其自有的9158平方米集体建设用地（原东平玻璃厂地块）使用权与原告共同合作开发建设农村村民教育科研综合楼项目。《合作开发协议》约定的合作开发事宜，在2013年9月11日、2013年10月18日均由被告的社员通过集体会议予以表决通过。《合作开发协议》约定被告负责项目建设用地的规划用地申请报批工作，原告负责完成项目建设工程投入资金及规划、施工图纸设计费用和关于项目所发生的其他费用。在《合作开发协议》生效时原告向被告支付1500万元保定金。被告办理的手续在甲乙双方签订《合作开发协议》生效日计算至六个月内办完。若因被告在办理土地建设开发手续拖延时间，该土地使用权归原告所有，流转使用权的收益归原告所有，被告不按《合作开发协议》各项条款约定履行就属被告违约，被告应无条件退还原告支付的1500万元保定金，并赔偿1500万违约金给原告。《合作开发协议》生效后，原告分别于2013年9月29日、2013年10月15日向被告支付保定金800万元、700万元，并依照《合作开发协议》约定支付了项目的土地钻勘费用、地界砌围墙的工程费用、测绘费、规划费、设计费等。但被告一直迟延办理土地报建手续，导致项目停滞，给原告造成巨大经济损失。无奈之下，原告与被告分别于2016年1月21日、3月7日签订《协议书》，约定由原告以被告的名义办理项目报建手续。《协议书》签订后，经原告多次催告，被告拒不协助原告办理项目报建手续，导致项目停滞至今。2016年10月，原告通过被告张贴的《公告》得知被告已于2016年8月31日召开社员表决大会，表决通过将《合作开发协议》的项目用地进行城市更新改造，多家媒体均进行了相关报道。原告认为，原被告双方签订的《合作开发协议》合法有效，双方均应当遵循诚实信用原则全面履行义务。在原告为合作项目投入大量人力、物力时，被告却一再违约，先是拒不按照约定履行项目用地报建手续，后又瞒着原告将项目用地申请做城市更新改造，给原告在经济、声誉上造成了巨大损失。现原告为维护自身合法权益，向法院提起诉讼，请求法院判如所请。
被告广州市白云区永平街东平村官田经济合作社辩称：我方不同意原告的诉讼请求。一、原告在起诉状中陈述的“事实”与本案的本来事实不符。1、关于办理用地手续的问题。我方与原告签署《合作开发协议》的前提条件是原告能办理涉案土地的用地手续。虽然双方在合同中约定由我方办理，但该条款的约定非双方真实意思表示，且该合同由原告提供，我方未审慎注意。但事实上，办理项目的用地手续一直均是由原告办理，我方负责提供办理用地手续所需的资料。原告因自身原因一直未办理出涉案土地的报建、报批手续。2016年1月21日、3月7日，双方对合同约定的用地手续由原告办理进行了手续上的完善，补签了相关协议。原告称我方迟延办理用地手续导致项目停滞与事实不符。2、关于原告催告的事实。2017年1月24日，原告确实向我方寄过一份《关于尽快办理“白云区东平官田大厦”项目的三资管理平台递件手续的催告》，所谓的“催告”，从签订合同至今也仅此一次，我方也于2017年2月10日对原告催办的事项客观地进行了回复，并非如原告所陈述的“在协议签订后，经原告多次催告，被告拒不协助原告办理项目报建手续，导致项目停滞至今”。3、关于涉案土地被征用情况。2016年2月23日，广州市政府作出同意《白云区××及空港大道沿线片区控制性详细规划》的批复。2016年10月，广州市白云区国土资源和规划局征收土地预公告（穗云国土征预字*号）、广州市白云区城市更新局批准，关于均禾大道北工业区（东平村原玻璃厂）改造项目更新改造方案的批复》（云更新*号）及广州市白云区永平街道办事处于2016年9月23日发出的拆迁公告，位于均禾大道北工业区（东平村原玻璃厂）列入三旧改造范围，并定于2017年1月31日前拆迁完毕。涉案土地属于上述文件中所涉地块的“三旧改造”范围和国土规划部门公告中征收土地范围。就上述土地征用情况及政府规划文件，我方多次向原告告知、解释。4、关于我方是否违约的问题。在合作开发协议签订后，我方便于2013年9月底将涉案土地全部一次性交付给原告占有使用。在办理用地手续问题上，我方积极配合。在此期间，原告从未向我方发出不予配合的催办函或者请求给予协助办理的文件。原告在涉案土地上顺利进行了设计、围墙的施工工作，由此可证明我方不存在不协助、人为设置障碍的情形。虽然原告于2017年1月24日向我方发出尽快递件的催告，但此时，涉案土地已被政府征用且我方于2016年就将此情况如实向原告披露，三资平台根本不可能接受催告函中所述的递件手续。且双方多次对合同不能履行的善后事宜进行了沟通，但未果。此时原告所谓的催告函实则是对本案诉讼作一个形式上的准备而已，不能就此证明我方违约，也不能证明其它任何事实。二、关于原告提出的诉讼请求。1、关于第1项诉讼请求，如上所述，涉案土地因未取得政府部门的报建手续、合同中所指的地块性质为“教育科研”也未经政府规划批准，且现涉案地块性质已被政府规划为商业兼容商务用地、商业用地、社会停车场用地、公共交通站场用地、防护绿地等，已被政府征用，《广州市白云区永平街东平村官田经济合作社建设合作开发协议》继续履行已存在事实上的不能，故原告该诉请不成立。2、关于第2、4项诉讼请求，从合作开发协议的签约主体看，协议由本案原告与我方签署，但涉案地块的权属属于广州市白云区东平经济联合社，我方无权处置涉案土地，无权与原告签署合作开发协议。从合作协议的内容看，该协议为房地产合作开发，我方与原告均没有房地产开发资质，违反法律的强制性规定，且涉案项目一直未办理报建手续，项目用途无政府规划批准，故双方签署的合作协议为无效合同。而原告明知涉案地块的权属人为被告东平经济联合社，明知涉案地块无任何手续却仍然与我方签订相关合同，原告对合同无效应承担主要责任。根据《合同法》第58条规定，原告据合同约定提出土地使用权及流转使用权的收益归其所有及支付违约金1500万元的诉请无事实和法律依据，该诉请也不成立。3、关于第3项诉讼请求，如果法院认定双方签订的合同是无效合同，我方愿意返还保定金1500万元。如果原告要求双方继续履行合同，那么我方不同意返还保定金，法院应该驳回原告的诉讼请求。综上所述，原告提出诉讼请求因缺乏事实和法律依据，依法不能成立，请求法院依法驳回对原告提出的l、2、4、5项诉讼请求。
被告广州市白云区永平街东平经济联合社辩称：一、原告在追加被告申请书中对陈述的所谓事实未提供任何证据证明，与本来事实完全不符，对其陈述依法不应采信。1、原告所陈述的两份《合作开发协议》的签约时间不属实，真实情况是：官田经济合作社与原告签署的《合作开发协议》（下称二方协议）的时间为2013年9月18日，签署后，由原告找人去办理报建手续，原告反馈称代办手续方认为合同上需要加盖我方的公章。因此，原告拿出事先准备好的有我方为签约主体的合同（下称三方协议）要求官田经济合作社的社长盖章以便办理报建手续，官田经济合作社社长拿着原告给的三方协议找到我方管理公章的工作人员盖了章，盖章时间大约为2013年10月中旬，我方的领导对此毫不知情。2、我方与原告、官田经济合作社于2013年10月中旬签署的三方协议仅是配合原告办理用地手续之用，我方不享有权利，不承担义务，并于2015年7月15日解除，且三方协议由原告提供，三方从未协商过合同的任何内容，非我方真实意思表示，非三方协商结果。三方协议的签署在程序上也不合法，该协议没有经过我方村民代表大会表决通过，没有东平联社的总经理或授权代表签名，原告非常清楚，故此，原告在三方于2015年7月15日解除合同时毫无异议，在起诉状中确认的是二方协议、签约时间为2013年9月18日，只字不提被解除的三方协议。3、三方协议已由我方、官田经济合作社与原告于2015年7月15日一致解除并共同签署终止协议，各方在协议中一致确认终止该协议，并确认该协议无效，确认终止协议签订前发生的一切债权债务与我方无关，如因该协议产生的债权债务均与甲方无关。该约定进一步证明各方实际履行的不是三方协议。而事实上，我方也从未收取过原告的钱，也未向原告履行任何关于交地等义务，我方也从未见过原告本人，各方实际履行的是2013年9月18日签署的二方协议。4、原告也是认可并实际履行的是二方协议而不是三方协议。原告在起诉状中也自认2013年9月18日签署的是二方协议而不是三方协议，也没有将我方列为被告，这一点充分表明原告确认涉案合同实为二方协议、与我方无关的事实。二方协议签署后，其也是按二方协议的约定向官田经济合作社支付1500万元。三方协议仅是办理手续之用且被解除收回，双方签署终止协议充分证明三方协议仅是办理手续之用的事实，故三方在终止协议中明确，原告不应依该合同向我方主张任何债权债务。5、原告在本案庭审中提交了一份我方与官田经济合作社于2014年2月23日签署的《协议书》，该协议的主要内容是东平经济联合社集体土地权属属于各经济合作社。但按政府部门的有关要求，办理土地建房报建有关手续，必须以“东平经济联合社”名义加盖公章对外申报；东平经济联合社协助官田经济合作社办理涉案地块的用地和建房报建等有关手续过程中，同意加盖“广州市白云区永平街东平经济联合社”的公章用于官田经济合作社的申请办理用地建房等一切报批手续；加盖“东平经济联合社”的公章，只用于协助官田经济合作社办理有关手续之用，不须承担任何责任风险，官田经济合作社与第三方发生的一切债权债务等与东平经济联合社无关。该证据由原告向法庭提交，充分证明原告知晓加盖“东平经济联合社”公章的合同及报建手续仅是配合官田经济合作社办理土地建房报建之用，清楚因该二方协议所产生的所有债权债务与我方无关。该证据进一步证明三方协议是协助办理手续之用。6、涉案地块的用地手续，按二方协议及补充协议等约定由原告负责办理，不是由官田经济合作社办理，更不是由我方去办理。涉案地块部分被政府征用，部分被纳入“三旧改造”范围，是政府行为。因此，原告在追加被告申请书中的陈述属虚假陈述，不成立。二、原告向我方主张的全部诉讼请求均不成立。1、关于第1项诉讼请求，原告要求我方履行二方协议，没有任何事实依据和法律依据。二方协议是原告与官田经济合作社签署、履行，根据合同相对性原则，相关权利与义务由二方承担，我方不是二方协议的相对方，原告要求我方继续履行合同没有依据。原告要求我方履行三方协议也不成立。如上所述，三方协议的产生仅是办理手续之用，且三方协议已于2015年7月15日共同签署终止协议时终止，终止协议中也明确终止协议签订前发生的一切债权债务与甲方无关。因此，原告要求我方继续履行二方协议及三方协议无合同依据。2、原告第2项诉讼请求不成立。官田经济合作社与原告签订的合作协议为无效合同。从合作协议的内容看，该协议为房地产合作开发，官田经济合作社与原告均没有房地产开发资质，违反法律的强制性规定，且涉案项目既无政府规划批准也未办理合法的报建手续，故双方签署的合作协议为无效合同。因此，原告主张合作开发的土地使用权及收益权归其所有，无合法依据。3、原告第3项诉讼请求不成立。我方既不是涉案合同的相对方，也从未收到过原告支付的1500万元，故原告要求我方连带返还1500万元无事实依据及法律依据。4、原告第4项诉讼请求不成立。我方既不是涉案合同的相对方，也从未收过原告支付的1500万元，更未履行过合同任何义务，周添荣要求我方承担合同责任没有任何依据。其次，原告主张违约金1500万元无提供任何证据证明其1500万元损失的存在，其主张违约金1500万元不成立。再次，对于官田经济合作社与原告签署合作开发协议的无效，原告应负主要责任。原告明知涉案项目无规划无报建等任何手续，却仍然与官田经济合作社签署合作开发合同，合同签署后，官田经济合作社也出具了委托手续给原告办理相关手续，但其无能力办理，至今未果，原告对合作开发协议无效应承担主要责任。根据《合同法》第58条规定，合同无效后，因该合同取得财产应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。因此，原告应赔偿因此给官田经济合作社造成的使用费的巨额损失。5、原告的第1项诉请是要求继续履行合同，第3、4项诉请又基于合同无效而提出，明显自相矛盾。综上所述，原告追加我方为本案被告，并向我方主张的全部诉讼请求无事实和法律依据均不成立，请求法院依法驳回原告提出的全部诉讼请求，维护我方合法权益。
被告广州市白云区永平街东平村官田经济合作社反诉称：1、请求判令原告向我方支付土地使用费（从2013年10月1日起至实际交还土地之日止，每平方米每月按13.23元计付，现暂计为490万元）；2、判令原告立即交还土地给我方；3、本案的反诉费由原告承担。事实和理由：我方与原告签署的《合作开发协议》约定合作方式为由我方出地，原告出资，在官田社地块建设农民“教育科研”楼项目。房屋建成后的收益分配比例为我方占建筑总面积的30%，原告占建筑总面积的70%，原告有权将分配比的70%集体建设用地使用权及地下和地上建筑物的使用权及其他附着物转让、出租、转租和抵押使用权，以回收该项目的建设成本；原告每套房屋以我方名义有权转让房屋的使用权，签订过户交易协议，注明过户交易的房屋面积和建筑面积以及时间权限，但不能办理商品房产权证，只能将总房产使用证复印加盖我方盖公章给各套新房户业主存档；2016年1月21日及2016年3月7日，我方与原告签署《补充协议书》，协议约定由我方负责办理项目建设、报建等一切手续及所需的全部费用。上述合作协议签署后，我方按约定于2013年9月底将地块交付给原告使用。但原告一直怠于办理合作地块的用地手续，导致土地至今未能开发利用。涉案地块位于均禾大道北工业区（东平村原玻璃厂），已列入“三旧改造”范围，政府部门规划为交通车站。从上述合作协议的内容可以看出该协议的性质实为房地产合作开发，原告没有房地产开发资质，违反法律的强制性规定，且涉案项目一直未办理报建手续，也无政府规划。故双方签署的合作协议为无效合同。原告对合同无效应承担主要责任。我方在合作协议签署后将土地交付给原告，原告实际控制涉案土地。本案合作协议被确认无效后，根据公平原则，原告应向我方支付实际控制土地期间的土地使用费。土地使用费的标准参照同地段的租金标准。综上所述，请求法院依法支持我方的反诉请求，维护我方的合法权益。
原告周添荣对被告广州市白云区永平街东平村官田经济合作社反诉辩称：请求法院驳回官田经济合作社的全部反诉请求，并承担反诉的全部费用。一、官田经济合作社主张我方支付土地使用费无事实依据。官田经济合作社从未将案涉地块交付给我方使用。官田经济合作社应当举证证明交付地块的证据，包括交付时间、交付方式、接收人等。根据双方在2013年9月18日签订的合作开发协议，合作的目的是共同合作开发建设农村村民教育科研综合楼项目，官田经济合作社负责提供土地并办理用地审批手续，我方负责提供资金，所以不存在官田经济合作社向我方交付土地的问题。同时，由于官田经济合作社一直未办理用地手续，项目不具备开工条件，我方也不可能接收案涉土地。二、官田经济合作社主张我方返还土地无事实依据。如上所述，官田经济合作社从未向我方交付土地，涉案土地一直由官田经济合作社控制，且官田经济合作社违反合作协议的约定将案涉土地的路口部分出租给了一家废品收购站。三、项目未能办理报批手续的责任应当由东平经济联合社、官田经济合作社承担。《合作开发协议》第二条第（二）项、第五条明确约定了官田经济合作社负责项目建设用地的申请报批工作，以及官田经济合作社应当在六个月内办完全部审批手续。因此，官田经济合作社应当在2014年3月18日前办完全部审批手续，否则应承担项目开发建设投资、工程停建的损失。由于官田经济合作社怠于履行土地报批手续义务，给我方造成重大经济损失；无奈之下，我方与东平经济联合社、官田经济合作社在2016年1月21日、3月7日签订《协议书》，约定由我方以东平经济联合社、官田经济合作社的名义办理项目报建手续，根据《广州市农村集体资产交易管理办法》、《白云区农村集体经济组织三资平台和资产交易管理办法（试行）》的规定，集体土地合作建设应当通过资产交易平台，由农村集体经济组织将集体资产交易情况录入“三资”信息化监管平台。我方要求东平经济联合社、官田经济合作社协助办理上述手续时，东平经济联合社、官田经济合作社拒不配合办理。后来才了解到，东平经济联合社、官田经济合作社瞒着我方，向广州市白云区城市更新局申请将涉案土地列入“三旧改造”项目。四、《合作开发协议》合法有效，各方都应当依照约定履行合同义务。涉案土地性质为集体建设用地，控规为“教育科研”，双方合作协议的建设项目是“教育科研大厦”；合同各方均具有民事权利能力和行为能力，合同是各方真实意思表示，且内容不违反国家法律的强制性规定，应为合法有效，各方都应按照约定履行合同义务。
经审理查明：2013年9月18日，原告（乙方）与被告官田经济合作社（甲方）签订《广州市白云区永平街东平村官田经济合作社建设作合开发协议》（以下称《合作开发协议》），鉴于：（一）甲方已拥有城镇农村集体建设用地一块，该地块在于2005年10月获得，该地块所有权为白云区永平街东平村官田经济合作社集体建设用地、位于广州市白云区*街*经济联合社集体所有权土地用地使用证为：穗集有*号，地块编号为*，图号为：72.0-28.0,72.0-29，土地总面积为45.5441公顷，其中地类面积（公顷）农用地1.0789，林地0.8611，其它0.2177,建设用地44.4653公顷土地范围内，但属于白云区*街*经济合作社名下的农村集体土地，控规为“教育科研”土地面积为：0.9185公顷，即13.77765亩，等于9158平方米。（二）乙方负责投资本协议约定的建设项目“教育科研大厦”资金。甲方就本协议约定事项依中华人民共和国村镇法规及相关法律法规的规定，经白云区*街*经济联合社属下的官田经济合作社社员进行集体会议讨论决定同意合作，获得一致通过。一、建设项目概况：甲方拟有白云区*街*经济联合社名下，地名：“官田社”农村集体建设用地作为村民经济发展建设农村村民“教育科研”综合楼项目，该项目占地0.9185公顷（9158平方米）。二、合作方式及范围：（一）甲方同意以甲方自有的0.9185公顷集体建设用地使用权与乙方共同合作开发建设农村村民教育科研综合楼。（二）、甲方负责该项目建设用地的规划用地申请审报批工作，乙方负责完成该项目建设工程投入资金及其规划、施工图纸设计费用和关于该项目所发生的其它费用。甲乙双方合作开发建设上述白云区永平街东平村官田经济合作社地名“官田社”地块建设农民“教育科研”楼项目具体合作范围包括：负责该地块9158平方米的红线图土规划，红线图用地选址。(2)甲方负责该宗土地范围内的平整；土地所有权明晰、完成集体建设用地权属登记、符合土地利用总体规划、城乡规划。(6)在该块集体建设用地所有权不变的前提下，村民同意把集体建设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为，包括出让、出租、转让、转租、抵押按比例分配方式与乙方合作等，但不得用于商品房开发和住宅建设，村公共建设设施、公益事业用地除外。三、合作收益分配：(1)建设房屋实际建筑面积大于合作开发约定总建筑面积，按照实际面积按比例分配确定。(2)甲方按照该项目双方约定建设建筑容积率总面积甲方共占30%。(3)乙方按照该项目双方约定建设建筑容积率总面积共占70%，待规划批报出来按实际建设建筑面积分比分割分配。(4)建筑总面积若超出约定建筑总面积的平方米以外部分乙方占70%，甲方占30%所得使用，地下室停车位由乙方负责收费、管理，收费权可以转让但必须按广州市地下室停车标准收费，若乙方随意附加价收费甲方有权取回收费权。(5)该项目所需要的土地补偿金、安置补助金、青苗补偿费由甲方负责，项目各种报建报规划等相关费用由乙方负责。(6)乙方有权将分配比的70%集体建设用地使用权及地下和地上建筑物的使用权及其他附着物转让、出租、转租和抵押使用权，以回收该项目的建设成本。（四）合作期限：本项目合作期限根据村集体房产权证日期期限为准，在合作期限内若因申方在办理该土地建设开发手续拖延时间，该土地使用权归乙方使用，流转使用权的收益归乙方所得。五、甲方的责任和义务：甲方同意将房屋产权使用证件（原件）交乙方保管，乙方每套房屋以甲方名义有权转让房屋的使用权，签订过户交易协议，注明过户交易的房屋面积和建筑面积以及时间权限，但不能办理商品房产权证，只能将总房产权使用证复印加盖甲方公章交给各套新房户业主存档。六、乙方的责任和义务：(4)项目建成后，乙方可依据城乡房地产价格自主定价，力求做到既照顾农民利益，又考虑乙方经济效益，使新区建设做到社会效益和经济效益的双赢。(5)、按照社会主义新农村建设的要求对宗地范围内的建设进行科学合理规划，要有人文景观与自然景观的协调性、应符合公安消防及机场限高的控制要求。乙方根据详规设计新区建设施工方案和户型，严格按照省城乡规划设计院详细规划实施，力求做到设计新颖、美观实用，符合新农村建设的总体要求。九、其他约定：（1）该项目体系较大，周期较长，考虑到当地出租力有限，在该项目没有完成前，甲方不得从事其他商业性开发与农民住宅审批；该项目建成后，甲方考虑到居住人口较多，相应做点功能配套设施，如日杂、百货、文化场所等。十、违约责任：(1)双方应严格遵守本协议的各项条款，违约方应承担由于违约，给对方造成的全部损失承担赔偿责任。(2)甲方不按本协议各项条款约定履行就属甲方违约，甲方应无条件退还乙方给甲方合作保定金15000000元正，甲方赔偿违约金15000000元正给乙方，若甲乙双方协商同意顺延除外。协议约定协议报被告东平经济联合社备案等等。双方合作开发事宜于2013年9月11日、2013年10月18日经官田经济合作社以会议纪要形式予以表决，会议纪要经参会社员签名，并加盖公章。其中，2013年9月11日的会议纪要第2点载明合作项目性质：农村农民“教育科研”综合楼项目：商业、公寓，一、二层为商业，三层以上为公寓，地下层设停车场。2013年10月18日的会议纪要第8点载明项目的布局情况：地下设停车场（一层），停车场投资1800万元左右，一二层为商业，三层以上为公寓，预计10层左右。
协议签订后，原告向官田经济合作社支付了保定金合计1500万元（2013年9月29日支付800万元、2013年10月16日支付700万元），有收据、银行转账凭证为证。
原告为证明其就涉案地块项目的建设投入了资金，向本院提交了广州市建筑工程施工合同、工程结算单、收款收据、收条、增值税发票，土地租赁合同等，原告分别支付了项目砌围墙工程费572944元、土地钻探费102000元、测绘工程费17512元、项目测量费32746元、道路租赁费350000元、工地挖基础余泥运送费2万元等。
2015年7月15日，原告（乙方）与被告官田经济合作社、东平经济联合社（甲方）签订《终止“广州市白云区永平街东平村官田经济合作建设开发协议书”协议》，约定双方一致同意终止双方于2013年9月18日签订的《合作开发协议》，双方确认同意，本《终止协议》签订前发生的一切债权债务与甲方无关等等。被告提交签订该《终止协议》的用章登记记录。
2016年1月21日，原告（丙方）与被告东平经济联合社（甲方）、官田经济合作社（乙方）签订《协议书》，三方就乙方与丙方合作兴建“广州市白云区东平官田大厦（即儿童主题商业综合体）”项目有关手续及所需费用问题约定：乙方与丙方合作兴建位于广州市白云区东平村东平中路东侧编号为：*的地块，（该地块属于官田经济合作社的集体建设用地）用于兴建广州市白云区东平官田大厦，又称儿童主题商业综合体。2、丙方全部负责办理以上项目建设、报建等的一切手续以及所需的全部费用。3、鉴于在办理以上手续的过程中，需以甲方单位名义申请，在办理过程中所产生的一切费用及应承担的一切责任，由丙方单独承担，与甲、乙双方无关。2016年3月7日，原告（乙方）与被告官田经济合作社（甲方）签订《协议书》，双方就乙方投资兴建的青少年儿童综合教育大楼，互联网信息化童趣综合馆的投资项目报建备案，建设报建的有关手续问题，约定：1、双方同意在以上项目报建手续中，可挂钩村和经济社的名义进行办理有关手续。2、报建和投资的一切费用由乙方单独承担。3、在办理和项目建设过程中发生的一切事情与甲方无关，由乙方全部负责。
原告提交“三资”管理审查备案表，载明项目名称为广州市白云区东平官田大厦的概况为：项目占地面积为9105.57平方米，投资建设为—座现代青少年儿童互联网信息化商业大楼，本大楼规划为二栋连体，一栋为培育孵化青少年儿童综合教育大楼，另一栋为互联网+信息化童趣综合馆，总建筑量为22080平方米，开发强度不突破控规。该项目经过村、社员股东决议同意以自筹资金及社会人士资助方式投资建设，备案表加盖两被告公章。
2016年8月23日，广州市白云区城市更新局发布《白云区城市更新局关于均禾大道北工业区（东平村原玻璃厂）改造项目更新改造方案的批复》（云更新*号）；2016年9月23日，广州市白云区人民政府永平街道办事处发布《拆迁公告》；2016年10月18日，广州市白云区国土资源和规划局发布征收土地预公告（穗云国土征预字*号），上述文件指出位于白云区××××街，北至东平大道、南至均禾大道、西至东平中路的均禾大道北工业区（东平村原玻璃厂）用地面积111098平方米的用地列入“三旧改造”范围，政府拟征收土地的位置和范围为永平街均禾大道以北、东平中路以东37243平方米的土地，拟作政府储备用地规划用途，并定于2017年1月31日前将北至东平大道、南至均禾大道、西至东平中路的范围拆迁完毕。
2017年1月，原告向两被告发出关于尽快办理白云区东平官田大厦项目的三资管理平台递件手续的催告函，被告官田经济合作社收到该函后于2017年2月10日向原告发出《终止合同通知书》，载明因涉案地块属于改造范围，且在交付地块后，原告一直未办理合作地块的用地手续，土地至今未能开发利用。因此，双方签署的合作开发协议因政府原因不能继续履行。现以书面形式通知原告合作开发协议终止履行。上述三旧改造项目会通过公开招投标方式选择有实力的企业进行开发建设，原告可参与三旧改造项目的招投标活动等。
2017年6月25日，广州市白云区人民政府永平街道办事处函复：1、《广州市白云区永平街东平村官田经济合作社合作建设开发协议书》项下的地块，面积9158平方米的集体用地，是属于广州市白云区永平街东平村官田经济合作社所有，但权属登记在广州市白云区永平街东平村经济联合社的名下。上述合同项下的9158平方米的地块全部属于东平村原玻璃厂的改造项目范围。2、根据广州市城市更新1+3政策的规定，涉案地块占三旧改造的面积约6500平方米，占无偿移交政府统筹开发的面积约2600平方米，无偿移交的土地面积为政府储备用地，按程序转为国有用地。3、2016年2月，《白云区嘉禾望岗及空港大道沿线片区控制性详细规划》经广州市政府审议通过（穗府*号），广州市白云区东平村经济联合社属下的东平村原玻璃厂纳入三旧改造范围，该行为属于政府行为。4、（云更新*号）批复中已明确：涉案地块在纳入三旧改造后的规划用地性质为商业兼容商务用地、商业、社会停车场用地、公共交通站场用地、防护绿地等，将建设以汽车贸易、汽车服务为主，餐饮、办公、酒店等为辅的商业综合体。由区农林局、区城市更新局和永平街等部门配合，指导东平联合社通过“三资”平台公开选择合作企业进行开发建设。未被纳入三旧改造前的用地规划性质没有确定，也没有文件规定。
2017年7月10日，广州市白云区国土资源和规划局函复：涉案地块暂未查到相关规划报建手续。
2017年8月3日，广州市白云区国土资源和规划局函复：该地块已于2012年核发集体土地所有证(穗集有*号，权利人为广州市白云区永平街东平经济联合社农民集体)；地块2013年土地利用现状为建设用地，白云区土地利用总体规划（2010-2020年）为建设用地，市总规控制为居住用地、道路用地，2013年控规控制为教育科研设计用地、道路用地；该地块部分于2016年核发《建设项目选址意见书》（穗国土规划选*号），用地单位为广州市白云区永平街东平经济联合社。
2017年9月7日，广州市白云区国土资源和规划局函复：1、该地块位于白云区××及空港大道沿线片区控制性详细规划范围内，该控规于2016年2月23日经广州市政府以穗府函*号文批准实施。2、该地块现行控规为商业金融业用地、公共交通场站用地及道路用地。其中，东南侧商业金融业用地位于《建设项目选址意见书》(穗国土规划选*号)范围，选址意见书总面积69606平方米，用地位置为广州市白云区永平街东平玻璃厂地块，用地性质为商业用地(BI)、商务用地(B2)（村庄建设用地(H14)）。3、根据《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条规定，城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据。
原告提交广东省地质物探工程勘察院于2013年12月9日出具的《广州市白云区永平街东平经济联合社官田经济合作社教育科研综合楼岩土工程详细勘察报告》（编号*）。而原告当庭补充提交的《建设工程勘察合同（一）》载明工程的名称为“广州市白云区永平街东平村官田经济合作社公寓”。2017年9月15日，广东省地质物探工程勘察院函复：我单位与广州市白云区永平街东平村官田经济合作社（发包人）于2013年7月签订了“广州市白云区永平街东平村官田经济合作社公寓（以下简称公寓）”的工程勘察合同，并提交了“公寓”的勘察报告。后因发包人通知更改项目名称，我单位于2013年12月9日提交了“广州市白云区永平街东平经济联合社官田经济合作社教育科研综合楼（以下简称教科楼）”的工程勘察报告。发包人退回原“公寓”勘察报告，我单位已进行销毁。“教科楼”所指向的勘察地点、范围、内容与“公寓”完全一致，勘察成果符合国家、行业及地方法规与技术标准，满足工程项目建设需要。多年来发包人对此也无提出任何异议。上述情况，我单位已提交了“教科楼”勘察报告，不再提交“公寓”勘察报告。被告官田经济合作社和东平经济联合社对上述函复内容不予确认。
本院向原告释明涉案《合作开发协议》的效力问题，原告坚持不变更诉讼请求。同时，原告向本院提交代理词，认为《合作开发协议》是各方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效合同。1、《合作开发协议》明确约定了双方合作的项目为共同合作开发建设农村村民教育科研综合楼；官田经济合作社的会议纪要、设计图纸、三资管理审查备案表等证据材料也清楚地显示，合作项目为教育科研综合楼。被告在庭审中声称双方合作项目为开发小产权房无任何事实依据。2、合作协议签订时，涉案土地性质为集体建设用地，东平经济联合社、官田经济合作社分别作为涉案土地的所有权人、使用权人，有权对涉案土地进行符合土地性质和控规的建设项目。由于土地性质为集体建设用地，开发项目也不是房地产开发，因此不适用《城市房地产管理法》的规定，即无需原被告双方具有房地产开发资质。3、合作协议签订时，涉案土地的控规控制为建设科研用地，周添荣与东平经济联合社、官田经济合作社合作建设教育科研综合楼符合当时的控规。4、东平经济联合社、官田经济合作社与周添荣合作建设教育科研综合楼项目已经过了东平经济联合社的许可和官田经济合作社的集体决议，合作项目是东平经济联合社、官田经济合作社的真实意思表示。5、由于涉案土地是集体建设用地，且根据合作协议的约定，双方的合作不涉及集体土地出让、转让、出租，因此本案不适用《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（粤高法发*号）的规定。6、涉案土地的前身是东平海陶玻璃厂所在地，2008年后由于海陶玻璃厂停产后土地一直闲置，东平经济联合社、官田经济合作社与周添荣签订合作协议，本着盘活土地的目的，合作建设教育科研综合楼，未损害任何第三方利益。
2017年12月1日，被告官田经济合作社向本院提交申请，要求撤回其提出的第1项反诉请求即原告支付土地使用费（从2013年10月1日起至实际交还土地之日止，每平方米每月按13.23元计付，现暂计为490万元）。
以上事实，有当事人提交的合作开发协议、收款收据、银行转账凭证、发票、补充协议、终止协议、批复、复函以及当事人陈述等证据证实。
本院认为，被告官田经济合作社申请撤回第1项反诉请求，经审查，被告官田经济合作社的申请符合法律规定，本院予以准许。涉案《合作开发协议》项下地块产权人为广州市白云区永平街东平经济联合社农民集体，并由被告官田经济合作社使用，属于集体建设用地，2013年控规控制为教育科研设计用地、道路用地；并于2016年被政府纳入广州市白云区永平街东平村原玻璃厂的“三旧改造”项目范围，现行控规为商业金融业用地、公共交通场站用地及道路用地。本案的争议焦点是涉案《合作开发协议》的效力问题。首先，原告与官田经济合作社约定共同合作建设农村村民“教育科研”综合楼；同时原告称“三资”管理审查备案表以及涉案工程勘察报告载明涉案地块将投资建设为教育科研楼。但从涉案《合作开发协议》约定的内容看，原告与官田经济合作社约定房屋建成后的合作收益分配比例为被告官田经济合作社占建筑总面积的30%，原告占建筑总面积的70%，原告有权将分配比的70%集体建设用地使用权及地下和地上建筑物的使用权及其他附着物转让、出租、转租和抵押使用权，以回收该项目的建设成本。同时，《合作开发协议》第五条约定项目建成后，官田经济合作社同意将房屋产权使用证件（原件）交原告保管，原告就每套房屋以官田经济合作社名义有权转让房屋的使用权，签订过户交易协议，注明过户交易的房屋面积和建筑面积以及时间权限，但不能办理商品房产权证，只能将总房产权使用证复印加盖官田经济合作社公章交给各套新房户业主存档。《合作开发协议》第六条第（四）项约定项目建成后，原告可依据城乡房地产价格自主定价。其次，涉案地块项目系经过被告官田经济合作社的社员表决通过，2013年9月11日及2013年10月18日的会议纪要中均载明合作项目性质或布局情况为商业、公寓，一、二层为商业，三层以上为公寓，地下层设停车场，预计为10层左右。再次，原告当庭提交的《建设工程勘察合同（一）》载明工程的名称系“广州市白云区永平街东平村官田经济合作社公寓”。同时，结合广东省地质物探工程勘察院函复内容，2013年7月就涉案项目签订的是广州市白云区永平街东平村官田经济合作社公寓的工程勘察合同，并提交“公寓”的勘察报告。函复内容称因官田经济合作社通知更改了项目名称，但本案现无证据证实官田经济合作社曾通知广东省地质物探工程勘察院更改项目名称。综上，结合全案证据，原告与官田经济合作社就涉案地块项目实际上是拟建公寓楼，公寓楼属于房地产建设项目，与农村村民“教育科研”综合楼并不相同，故涉案《合作开发协议》应视为原告与被告官田经济合作社合作开发房地产的权利义务协议。原告称涉案地块项目是建设农村村民“教育科研”综合楼的意见，理据不够充分，本院不予采信。原告与官田经济合作社均无房地产开发资质，且无证据证明自涉案《合作开发协议》签订至今涉案地块的建设依法办理了相关规划报建手续。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条规定，双方签订的《合作开发协议》应为无效合同。原告主张合同合法有效的意见，不符合法律规定，本院不予采纳。经本院释明涉案《合作开发协议》的效力问题，原告坚持认为协议有效且不变更诉讼请求，故对原告主张要求两被告继续履行涉案《合作开发协议》的诉讼请求，本院不予支持。
根据法律规定，因合同无效，双方因合同取得的财物应相互返还。原告应当将涉案地块的使用权交还被告官田经济合作社，故对原告主张将合作开发的土地使用权归其所有，流转使用权的收益归其所有的诉讼请求，本院不予支持。对被告官田经济合作社反诉主张原告返还土地的诉讼请求，本院予以支持。原告签订涉案《合作开发协议》后向被告官田经济合作社支付了保定金1500万元，被告官田经济合作社应当予以返还，且被告官田经济合作社同意予以返还，现原告主张官田经济合作社返还1500万元保定金合理合法，本院予以支持。对于原告要求被告东平经济联合社返还保定金1500万元，没有事实依据，本院不予支持。原告与被告官田经济合作社均非具备房地产开发资格之主体，却签订了涉案《合作开发协议》，双方对《合作开发协议》无效均存在一定的过错，对原告主张被告两被告支付违约金1500万元的诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：
一、在本判决生效之日起十五日内，周添荣将《广州市白云区永平街东平村官田经济合作社建设作合开发协议》项下的地块（编号为*，面积9158平方米）交还给广州市白云区永平街东平村官田经济合作社；
二、在本判决生效之日起十日内，广州市白云区永平街东平村官田经济合作社向周添荣退还保定金1500万元；
三、驳回周添荣的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案本诉受理费191800元，由周添荣负担95900元，由广州市白云区永平街东平村官田经济合作社负担95900元并于本判决生效之日起三日内向本院缴纳。反诉受理费100元，由广州市白云区永平街东平村官田经济合作社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。
审 判 长 陶向军
人民陪审员 吴 冠
人民陪审员 刘桂英
二〇一七年十二月十三日
书 记 员 廖若薇