湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行初字第00536号
原告暨诉讼代表人夏桂芳。
原告暨诉讼代表人蔡爱国。
原告暨诉讼代表人彭金玉。
原告王新明，农民。
原告王炜红，农民。
原告王金望，农民。
原告程彩萍，农民。
原告曹芝兰，农民。
原告王永成，农民。
原告王五毛，农民。
原告王四毛，农民。
原告王大六，农民。
原告王国想，农民。
原告王新国，农民。
原告王三望，农民。
原告王四望，农民。
委托代理人王春刚，北京新翰律师事务所律师。
被告湖北省人民政府，住所地武汉市武昌区洪山路7号。
法定代表人王国生，该省省长。
委托代理人戢浩飞，湖北省人民政府工作人员。
委托代理人刘茜，湖北省国土资源厅工作人员。
被告湖北省国土资源厅，住所地武汉市武昌区公正路27号。
法定代表人孙亚，该厅厅长。
委托代理人刘茜，女，该厅工作人员。
委托代理人于瑶，北京天达律师事务所律师。
原告夏桂芳等16人不服湖北省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出的（鄂土资函（2012）3650号）及被告湖北省人民政府（以下简称省政府）鄂政复决（2015）79号复议决定，向本院提起行政诉讼。本院2015年7月30日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于同年12月9日对本案进行了公开开庭审理。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，追加省国土厅为本案共同被告。原告夏桂芳等16人的诉讼代表人夏桂芳、蔡爱国、彭金玉及委托代理人王春刚，被告省政府的委托代理人戢浩飞、刘茜，被告省国土厅的委托代理人于瑶、刘茜到庭参加诉讼。现已审理终结。
原告夏桂芳等16人诉称：原告因不服涉案集体土地被强占用于商业开发，推选代表人蔡爱国查询征地相关批准文件，2015年3月30日原告收到省国土厅关于蔡爱国同志政府信息公开申请的复函（鄂土资函（2015）337号）批文及一书四方案，原告获知《省国土资源厅关于批准应城市2012年度第15批次建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目）的函》（鄂土资函（2012）3650号）具体行政行为，被告批准应城市人民政府征收东马坊街道办事处曹大村、汪前村、长江埠街道办事处三里村集体土地10.8489公顷，其中农用地10.9835公顷（耕地9.3289公顷）、建设用地0.5654公顷。原告承包地在该批准用地范围内，该具体行政行为与原告具有法律上利害关系。原告认为被告省国土厅作出（鄂土资函（2012）3650号）征地批复的具体行政行为违法，侵犯了原告的合法权益，应予撤销，向省政府申请行政复议。2015年7月1日收到省政府作出的复议决定书（鄂政复决（2015）79号）维持（鄂土资函（2012）3650号）征地批复，原告认为（鄂土资函（2012）3650号）批复违法，应予撤销。理由：一、征地报批程序存在严重违法，侵害了原告的知情权、确认权和听证权，复议认定事实错误。二、应城市人民政府在征地过程中，征地前根本没有将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径书面告知被征地农民，也没有将拟征土地现状的调查结果交被征地村组、农户确认。应城市有关部门侵犯原告知情权、确认权、听证权，用弄虚作假的有关材料报批征地，致使被告作出违法错误的具体行政行为，应依法予以撤销。三、征地补偿标准偏低，失地农民社会保障未落实，再就业无着落，居住无保障，严重损害了失地农民的利益。应城市东马坊街道办事处曹大村村民完全符合规定条件应该依法解决养老保险问题，但应城市有关部门至今对失地农民未办理任何社会保险，导致失地农民生活无着落，严重危害被征地农民生存权，与国家关于保障农民分享土地增值收益政策相悖。在此情况下，被告批准征地违法。四、此次征地涉嫌少批多占。省国土厅批准征收曹大村的耕地为30.47亩，但村民测量和统计的被占耕地面积为37.2亩。正因为征地前有关部门未履行告知、确认、听证的法定程序，才导致征地面积与实际不符，涉嫌少批多占。五、涉案征地项目不符合增减挂钩规定，实施征地行为违法。涉案项目占用耕地没有履行占补平衡义务，没有保障将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标及项目区内耕地面积有增加、质量不降低，甚至根本没有进行农村建设用地整理、复垦，违反土地利用总体规划。城乡建设用地增减挂钩试点管理办法明确规定………将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。而根据相关部门提供的此次征地的审批文件来看，所征收的农用地并未涉及增减挂钩需要复垦的农村建设用地。综上所述，省国土厅作出的（鄂土资函（2012）3650号）征地批复具体行政行为违法，依法应予撤销，省政府作出的鄂政复决（2015）79号行政复议决定书维持鄂土资函（2012）3650号征地批复错误，也应予撤销，请求法院依法支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据材料：1、行政复议申请书；2、鄂政复决（2015）79号行政复议决书；3、鄂土资函（2015）337号文件；4、鄂土资函（2012）3650号文件；5、土地承包证、承包合同、监督卡等土地承包证明。证据1-2证明原告提请行政复议的事实，证据3-5证明原告与被告批准的征收行为具有法律上的利害关系。
被告省政府答辩称，为实施应城市城市总体规划，合理利用土地，应城市人民政府申请征收东马坊、长江埠两街道办事处集体土地10.8489公顷，作为应城市2012年度第15批次建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目）。2012年12月3日，应城市国土资源局向东马坊街道办事处曹大村村民委员会及村民等发布《应城市2012年度第十五批次城市建设用地征前告知书》，告知拟征收土地面积及位置、征地补偿标准、社会保障等事项，并且在东马坊街道办事处、曹大社区党务村务公开栏等进行了张贴。当天，曹大村村民委员会在《征前告知送达回执》上签收确认。12月4日，应城市国土资源局与曹大村村民委员会进行了征地调查结果确认。12月5日，应城市国土资源局向曹大村村民委员发布了《听证告知书》（应城国土资听告字（2012）第050号），告知了相关听证事项。当天，曹大村村民委员会在《听证告知送达回执》上签收并于12月12日明确表示放弃听证。12月27日，经被告批准，省国土厅作出《关于批准应城市2012年度第15批次建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目）的函》，同意将东马坊街道办事处曹大村等集体土地转为建设用地并办理征地手续。本案中涉及的土地征收报批前，应城市国土资源局向被征地村村民委员会及村民发布了征前告知书，并进行了张贴。同时向申请人所在村村民委员会送达了征地告知书、听证告知书。村民委员会对拟征收土地现状进行了调查和确认，并明确表示放弃听证。因此，本案土地征收报批程序符合法律法规规定，被征地农民的知情权、确认权和听证权等权利依法得到了保障。原告所称少批多占没有事实依据。并且，根据土地管理法等法律法规规定，征地实施属于征地批准的后续程序，与征地批准行为无关。本案中涉案土地征收符合国务院关于增减挂钩的相关规定。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发（2010）47号）规定，要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农，城乡统筹发展的目标，该规定旨在保障建设用地增减挂钩试点的合法性。本案中，征地涉及原告所在村的集体土她，该地块在应城市土地利用总体规划内，征地范围为土地利用总体规划确定的建设用地预留区，符合上述规定。本案中复议程序合法，符合法律规定，省政府4月9日收到该行政复议申请书后，4月14日受理并书面通知应城市政府作为第三人参加行政复议。4月27日，答复机关省国土厅在法定期限内提交了行政复议答复材料，4月29日，第三人应城市政府提交了行政复议答复书。6月9日，经电话通知行政复议代表人来行政复议机构核实身份和阅卷。6月13日，省政府作出延期审理决定。6月26日，省政府依法作出行政复议决定。综上所述，省政府批准涉案土地征收，作出行政复议决定书（鄂政复决（2015）79号）的程序合法，实体正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告省政府向本院提交了证明被诉具体行政行为合法性及复议程序合法性的以下证据材料和规范性文件依据：1、应城市2012年度第15批次城市建设用地征前告知书；2、征前告知书张贴图片；3、征前告知书送达回证；4、征地调查结果确认表；5、听证告知书；6、听证告知书送达回证；7、放弃听证证明书；8、鄂土资函（2012）3650号文件；9、建设拟征（占）地土地权属情况汇总表；10、本案征收土地公告；11、本案征地补偿安置方案；12、土地利用总体规划的批复；13、省国土厅对增减挂钩项目实施方案的复函；14、行政复议申请书；15、行政复议答复通知书；15、行政复议答复书；16、延期审理通知书；17、行政复议决定书；证据1-8证明涉案土地报批程序合法，原告合法权利得到保障。证据9-13证明征收行为严格依法依规，不存在少批多占的情况。证据14-18证明行政复议程序合法。
被告省国土厅答辩称：《省国土资源厅关于批准应城市2012年度第15批次建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目）的函》（鄂土资函（2012）3650号）形式上虽由省国土厅作出，但本案所涉的土地征收实际由省政府批准，省国土厅不是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条之规定，土地征收由省级以上人民政府审批，土地行政主管部门在土地征收过程中仅负责建设用地的审查、报批工作，并不具有土地征收的批准权。本案涉案土地总面积为10.8489公顷，征收该土地的批准权依法属于省政府。本案涉案土地的征收，是由应城市人民政府向省政府提出土地征收请示，省国土厅作为主管部门对该项请示进行审查后报省政府批准，最后由省政府决定批准了该项土地的征收。且省国土厅作出的鄂土资函（2012）3650号批复中，明确表述了“经省人民政府批准”，因此省国土厅并非涉案土地征收行为的批准主体，不是本案适格被告。本案涉案行政复议决定书（鄂政复决（2015）79号）系省政府作出，省国土厅同样不是本案适格被告。原告于2015午4月7日向省政府邮寄以省政府为被申请人的《行政复议申请书》。6月26日，省政府依法作出行政复议决定书（鄂政复决（2015）79号）。虽然省国土厅作为省政府土地行政主管部门以答复机关的身份于4月27日提交了复议答复资料，但省国土厅并非行政复议被申请人，也非行政复议决定书的作出机关，不是承担法律责任的行政主体。因此，省国土厅不是本案适格被告。综上所述，省国土厅并非本案适格被告，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告省国土厅向本院提交了证明被诉具体行政行为合法性的证据和依据：1、省国土厅关于进一步规范建设用地批复有关问题的请示；2、省政府办公厅文件处理签（A类）；证据1-2证明涉案建设用地系由省政府批准。
经庭审质证，被告省政府对原告提交的证据发表如下意见：对证据1-5的真实性、关联性无异议，对证据的证明目的不认可。省国土厅同意省政府的质辩意见。原告对被告省政府提交的证据发表如下意见：对证据1-7的真实性不认可，关联性无异议，对证据8的真实性无异议，但该批复事实不清，适用法律错误，程序违法。对证据9-13真实性、合法性、证明目的均不予认可。对证据14-18的真实性无异议、复议程序无异议，但对证据的证明目的不予认可，且复议决定书中未交代诉权，是违反法定程序规定的行为。对被告省国土厅的证据1-2的真实性无异议，但与本案无关联，及对其证明目的不予认可。
综合原、被告的质证意见及庭审陈述，本院对各方当事人提交的证据和规范性文件依据作如下确认：原告夏桂芳等16人提交的证据1-5能够证明原告提请行政复议以及与涉案土地具有利害关系的法律事实。被告省政府提交的证据1-18能够证明涉案土地报批程序、被征收以及提请行政复议的事实。被告省国土厅提交的证据1-2能够证明土地征收的审批程序和批准机关的事实。
经审理查明：被告省国土厅关于《批准应城市2012年度第15批次建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目）的函》（鄂土资函（2012）3650号）批准应城市人民政府征收东马坊和长江埠两街道办事处10.8489公顷集体土地，原告夏桂芳等16人的宅基地及承包地在该征收范围内。原告认为省国土厅批准行为违法，侵犯了原告的知情、确认、听证等权利，同时也违反了国家对征收土地的整理、复垦要求的法律法规及相关政策规定，提请被告省政府行政复议。被告省政府经审查认为，被告省国土厅作出的（鄂土资函（2012）3650号）批复合法，逐作出了维持行政复议的决定。原告夏桂芳等16人不服该行政复议决定，提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，被告省政府依法具有行政复议，并作出复议决定的法定职权。原告夏桂芳等16人不服被告省国土厅作出的《省国土资源厅关于批准应城市2012年度第15批次建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目）的函》（鄂土资函（2012）3650号）》批复，该批复所征收的土地涉及原告夏桂芳等16人合法利益，原告夏桂芳等16人提请被告省政府行政复议，符合法律规定。本案中的涉案土地在被征报批前，应城市人民政府及相关国土管理部门依法在被征收土地所辖地张贴了征前告知书，并向辖地村民委员会送达了征前告知书、听证告知书，同时对被征地的现状进行了调查和确认，符合应城市土地总体利用规划和国务院对增减挂钩工作的要求，履行了征地的相关行政程序。被告省政府经审查后作出维持《省国土资源厅关于批准应城市2012年度第15批次建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目）的函》（鄂土资函（2012）3650号）》批复的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以支持。关于被告省国土厅辩称涉案批复为省政府批准，省国土厅不应为本案被告的意见，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“经上级批准的行政行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条“复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是被告”的规定，其理由不成立，本院不予支持。原告夏桂芳等16人认为被告省国土厅批准行为违法，侵犯原告的知情、确认、听证等权利，但经庭审调查及原、被告对证据的质证证明，其诉讼理由与本案查明的事实不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告夏桂芳等16人的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告夏桂芳等16人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 余汉平
审判员 姚建勇
审判员 刘 忠
二〇一五年十二月十四日
书记员 杨 洁