吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行终字第2号
上诉人（原审原告）赵希武，男，1977年4月21日出生，汉族，农民，住吉林市昌邑区，现住吉林经济技术开发区。
被上诉人（原审被告）吉林市公安局吉林经济技术开发区分局，住所地该开发区。
法定代表人郭树明，局长。
委托代理人杨士庆，该局法制大队队长。
委托代理人李鑫，该局新九派出所副所长。
上诉人赵希武诉被上诉人吉林市公安局吉林经济技术开发区分局因治安行政处罚一案，不服吉林市昌邑区人民法院（2014）昌行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵希武，被上诉人吉林市公安局吉林经济技术开发区分局委托代理人杨士庆、李鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2014年1月8日，吉林市公安局吉林经济技术开发区分局新九派出所接到报案，报案人称2013年底至报案时，通溪村村民赵希武、赵某某等30余人因通溪村开发区征地补偿款的事情多次到经开区管委会无理上访，在开发区三楼办公区以及走廊大肆喧哗，不听工作人员劝解，滞留在开发区办公区，严重扰乱了单位正常的办公秩序，妨碍了政府工作人员的正常工作。2014年2月21日，被告经开分局因涉嫌扰乱单位秩序对原告赵希武进行传唤，要求其到新九派出所接受询问。2014年2月22日，被告经开分局对原告赵希武作出公安行政处罚告知笔录，告知原告赵希武拟对其处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款，原告赵希武表明不提出陈述和申辩，但本人拒绝签字。2014年2月22日，被告经开分局对原告赵希武作出吉市开公（新）决字（2014）第9号《吉林经济技术开发区公安分局行政处罚决定书》，载明：“现查明2014年1月8日9时20分左右，通溪村村民赵希武伙同赵某某等人聚集30余村民，因征地补偿款问题到经开区管委会非信访接待场所上访，在管委会三楼副主任办公室及办公区走廊大肆喧哗、辱骂，不听工作人员劝解，滞留在开发区办公区长达2个多小时，严重扰乱了单位正常的办公秩序，致使部分部门办公不能正常进行……根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项、第二款之规定，该人已构成聚众扰乱单位秩序行为，现决定给予赵希武行政拘留十五日......”，该处罚决定向赵希武送达，原告赵希武拒绝签字。同日，原告赵希武被送往吉林市拘留所执行拘留，执行期限十五日（自2014年2月23日至2014年3月9日止），现已执行完毕。
原审法院认为：被告经开分局作出的吉市开公（新）决字（2014）第9号《吉林经济技术开发区公安行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，原告策划参与扰乱办公秩序的事实有同案田某某、赵某某、马某某等证人证言、被侵害单位出具的证明材料、工作人员证人证言、民警工作所见，视听资料等证据佐证。原告称并非扰乱单位秩序且未与赵某某合谋、非首要分子，但同案赵某某、田某某陈述笔录均能证实原告积极组织、策划多次到省、市、开发区政府闹访的事实，开发区信访局工作人员及其他政府工作人员均能证实原告参与聚众扰乱单位秩序行为，故原告赵希武的陈述本院不予采纳，原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，被告作出的吉市开公（新）决字（2014）第9号《吉林经济技术开发区公安行政处罚决定书》并无不当，故依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告赵希武的诉讼请求。
赵希武上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、原审认定上诉人策划参与了扰乱办公秩序的事实没有证据证明。根据《信访条例》第十八条第二款“多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”的规定，即使是上诉人被推选为信访代表，也不属违法行为。被上诉人提供的证据中没有一份能够证明上诉人在2014年1月8日在吉林经济开发区管委会有扰乱办公秩序的行为是有人策划或是事先预谋的。2、原审法院认定的事实超越了被上诉人处罚决定确认的事实，明显超越了职权。被上诉人提供的18份证据均证明不了上诉人策划并实施了扰乱办公秩序的违法行为，所认定的违法事实不存在。申诉和控告是宪法赋予每个公民的权利，即便上诉人是上访的组织者之一，也并不能说明其上访行为是违法的，信访、上访只要符合法律规定，其行为均受法律保护。被上诉人的行政处罚没有事实依据，原审法院主观臆断，超越权限认定事实违法。二、被上诉人的处罚决定程序违法。从被上诉人提供的笔录形成时间上看，在做调查询问及告知上诉人享有的陈述、申辩权利时，对上诉人的行政处罚决定已经作出来了，时间都是在同一天的上午，即被上诉人在未听取上诉人申辩情况下，就将早已作出的行政处罚决定送达给上诉人并交付执行。被上诉人的行为违反了《行政处罚法》第三十条、三十一条、三十二条之规定，剥夺了上诉人的陈述和申辩权，且先处罚后调查，程序严重违法。三、一审判决主要证据不是不足，而是完全没有。证明案件事实的主要证据没有一份证明上诉人在当日扰乱秩序现场，一审法院对有利于上诉人的证据视而不见不予采信，却得出上诉人当天到吉林经济技术开发区管理委员会上访并扰乱办公秩序时在场的错误结论。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，并依法确认被上诉人作出的行政处罚决定违法。
吉林市公安局吉林经济技术开发区分局辩称：一审法院认定事实清楚，证据充分；被上诉人作出的处罚决定适用法律正确，程序合法，处罚适当。请求依法驳回上诉，维持原判。
本案争议的焦点问题：被上诉人对上诉人作出的吉市开公（新）决字（2014）第9号公安行政处罚决定是否合法。
二审中各方当事人未提供新证据。对被上诉人一审中提供的除行政处罚决定以外的证据，能证明本案的相关事实过程，予以确认；但其中对田某某、马某某、赵某某的询问笔录因其均属在行政处罚决定送达后才取得，故不能作为证明具体行政行为合法的证据。对上诉人一审提供的两份证据，因证明不了其所要证明的内容，故不予确认。
本院经审理查明：2014年1月8日上午9时39分，被上诉人接到吉林经济技术开发区办公室副主任殷晓辉的报案，报案记录载明：通溪村村民赵希武、赵某某等30余人因通溪村开发区征地补偿款一事，多次到经开区管委会上访，在开发区三楼办公区以及走廊大肆喧哗，不听工作人员劝解，滞留在开发区办公区，严重扰乱了单位正常的办公秩序。被上诉人受案后对此事进行调查，2014年2月21日传唤了赵希武并调取了询问笔录。22日、23日分别询问了马某某、赵某某及田某某并调取了笔录。对其他相关人员也各自进行了调查取证。2014年2月22日上午，被上诉人对赵希武先作了告知其享有陈述和申辩权的笔录，之后对其作出行政拘留15日的行政处罚决定。赵希武不服，提起诉讼，请求确认被上诉人作出的行政处罚决定违法并撤销该决定。
本院认为：被上诉人作出处罚决定的日期是2014年2月22日，该决定标注向上诉人送达的时间是当日上午十时三十分，而此时作为本次处罚主要依据的马某某、赵某某的询问笔录尚未调取完成，田某某的询问笔录更是在事隔一天即2月23日才调取的。由此可见，本案中被上诉人处罚主要证据中的三份询问笔录均是在被上诉人作出处罚决定送达后才完成的，这种“先处罚，后取证”的作法，明显违背了法律规定的先调查取证、后处罚的司法原则，其行为属于程序违法，故所作出的行政处罚决定依法应予撤销。
综上，原审判决认定事实有误，导致适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（三）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销吉林市昌邑区人民法院（2014）昌行初字第15号行政判决；
二、撤销被上诉人吉林市公安局吉林经济技术开发区分局作出的吉市开公（新）决字（2014）第9号行政处罚决定。
一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人吉林市公安局吉林经济技术开发区分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 寅
审判员 于晓峰
审判员 钱 岩
二〇一五年三月十二日
书记员 隋雨桐