广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终154号
上诉人（原审原告）潘美凤，身份证住址深圳市罗湖区。
上诉人（原审原告）谭耀华，身份证住址深圳市罗湖区。
上诉人（原审原告）谭淑兰，身份证住址深圳市罗湖区。
以上三上诉人共同委托代理人：许凤宁，广东广和律师事务所律师。
以上三上诉人共同委托代理人：郭咏泉，广东广和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市住房和建设局，住所地深圳市福田区振华路8号设计大厦。
法定代表人杨胜军，该局局长。
委托代理人刘练，广东联建律师事务所律师。
委托代理人严韶华，该局工作人员。
上诉人潘美凤、谭耀华、谭淑兰因诉被上诉人深圳市住房和建设局（以下简称市住建局）行政纠纷一案，不服广东省深圳市南山区人民法院（2013）深南法行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2008年7月28日，经原深圳市国土资源和房产管理局审查同意，潘美凤（申请人）与其夫谭耀华（共同申请人）、其女谭淑兰（共同申请人）作为共同买方与原深圳市国土资源和房产管理局签订了深经字（2008）第0-01781号《深圳市经济适用住房买卖合同》，合同约定：根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《深圳市经济适用住房管理暂行办法》及其他有关法律、法规的规定，买方和卖方在平等、自愿、协商一致的基础上，订立本合同。买方以总房款人民币479081.96元的价格购买座落于X村三期1栋F座32A经济适用住房。在买方取得住房全部产权之前，因买方自身原因需退出已购经济适用住房时，由住房保障管理部门或原产权单位按照原价格年折旧2%进行回购。2009年7月9日，谭耀华、谭淑兰作为共同买方与谭永祥分别签订了深（罗）房现买字（2009）第17100、17099、17094号等三份《深圳市二手房买卖合同》，分别购买了座落于X苑22栋5A、5B、5C等三套住房，原深圳市房地产权登记中心于2009年7月14日针对该三套住房分别向谭耀华、谭淑兰核发了深房地字第××号、2000450847号以及20××48号《房地产证》，该三套《房地产证》均载明：房产系市场商品房，谭耀华、谭淑兰分别系50%权利人。2012年5月18日，深圳市住宅售房管理服务中心向原深圳市房地产权登记中心发函（深售房函[2012]87号），要求核查包括原告家庭在内的78户经济适用房申请家庭在购买经济适用房后，在未取得全部产权前又购买其他商品住房的情况。2012年5月31日，原深圳市房地产权登记中心向深圳市住宅售房管理服务中心回函（深房登函[2012]329号）称，截至2012年5月22日，谭耀华、谭淑兰名下有X苑22栋5A、5B、5C商品房三套（各占50%份额），潘美凤名下没有市场商品房。
2012年8月14日，市住建局作出深建房改[2012]136号《解除合同并收回经济适用住房通知书》，称：“潘美凤：经核查，你家庭于2008年8月申请购买了X村三期1栋F座32A经济适用住房，之后又于2009年7月14日另行购买了位于X苑22栋5A、5B、5C住房共3套。根据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条的规定，我局决定解除与你家庭签订的X村三期1栋F座32A《经济适用住房买卖合同》，收回该套住房，退还购房款。如对本通知有异议，可在收到本通知之日起5日内向我局深圳市住宅售房管理服务中心提出书面申辩意见。逾期不提出意见的，视为对通知内容无异议。”该通知于2012年8月22日送达潘美凤。2012年8月23日，潘美凤向市住建局提交了书面《申辩书》。2013年3月20日，市住建局作出深建房改[2013]68号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》，称：“潘美凤家庭：经核查，你家庭于2008年8月申请购买了X村三期1栋F座32A经济适用住房，之后又于2009年7月14日另行购买了位于X苑22栋5A、5B、5C住房共3套。根据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条的规定，并研究你家庭提出的书面申辩意见，我局决定维持原《解除合同并收回经济适用住房通知书》的处理意见，即：收回你家庭所购的X村三期1栋F座32A经济适用住房，退还购房款。”谭耀华于2013年3月30日收到该决定。潘美凤、谭耀华、谭淑兰对此不服，遂提起行政诉讼。
另查，原深圳市国土资源和房地产管理局已因机构改革被撤销，深圳市住房保障的相关职权现由深圳市住房和建设局继续行使。
原审法院认为，市住建局作为深圳市住房保障行政主管部门，依法负责深圳市保障性住房的建设、维修、租售、检查管理和监督管理工作，是本案的适格被告。
市住建局作出的涉案收回经济适用住房的决定是否合法是本案争议的焦点。市住建局依据2008年1月18日发布的《深圳市经济适用住房管理暂行办法》进行涉案经济适用房项目的建设、配售和管理，潘美凤、谭耀华、谭淑兰申购涉案经济适用房签订的深圳市经济适用住房买卖合同系以《深圳市经济适用住房管理暂行办法》为规范依据。《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十条规定：“自合同签订之日起未满5年的，经济适用房买受人享有有限产权，期间经济适用住房不得出租、出售、赠予、抵押”；第四十一条第一款规定：“购买经济适用住房未满5年，因发生下列情况之一，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请条件的，须退出已购经济适用住房。（一）已购买其他住房的……”；第五十四条规定：“本办法自发布之日起施行，有效期五年。”本案中，市住建局作为住房保障管理部门在《深圳市经济适用住房管理暂行办法》施行期间，对潘美凤、谭耀华、谭淑兰是否不再符合经济适用住房申请条件进行核查，发现其家庭确实存在购买经济适用住房未满5年又购买其他住房的事实，遂向潘美凤、谭耀华、谭淑兰发出涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》。在听取了潘美凤、谭耀华、谭淑兰的陈述申辩后，市住建局依据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条作出涉案《深圳市住房和建设局关于收回经济适用房的决定》，认定事实清楚，适用法律正确。
关于本案法律适用的问题。原审法院认为，虽然市住建局在作出涉案《深圳市住房和建设局关于收回经济适用房的决定》时，《深圳市经济适用住房管理暂行办法》因有效期届满已不再实施，但市住建局处理的行为仍是《深圳市经济适用住房管理暂行办法》施行期间潘美凤、谭耀华、谭淑兰的行为，潘美凤、谭耀华、谭淑兰行为的法律后果已经确定，因此市住建局适用《深圳市经济适用住房管理暂行办法》的相关规定作出被诉收回决定并无不当。
关于涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》是否有效送达的问题。虽然该份通知书仅向潘美凤送达，但鉴于潘美凤与谭耀华、谭淑兰的身份关系，并结合该通知书和《申辩书》内容可以看出，潘美凤、谭耀华、谭淑兰家庭已收到并知晓该通知书的内容，故涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》应视为有效送达。
关于本案购买行为和实际权利人的认定问题。原深圳市房地产权登记中心提供的产权登记信息、涉案房地产买卖合同和房地产证均证实谭耀华、谭淑兰有购买涉案市场商品房且二人分别系该套商品房50%权利人的事实。在相关房产登记行为及房地产买卖行为被撤销或确认无效及违法之前，上述证据所证明的事实应予确认。因此，潘美凤、谭耀华、谭淑兰主张其并非通过购买方式取得涉案房产、其不是涉案房产的实际所有人和控制人，与查明事实不符，不予支持。
综上，潘美凤、谭耀华、谭淑兰关于撤销市住建局作出的深建房改[2013]68号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》的诉讼请求，于法无据，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第六十九条之规定，判决如下：驳回潘美凤、谭耀华、谭淑兰的全部诉讼请求。
上诉人潘美凤、谭耀华、谭淑兰不服原审判决，向本院提出上诉，上诉请求：一、撤销深圳市南山区人民法院(2013)深南法行初字第37号行政判决；二、改判为撤销市住建局作出的深建房改[2013]68号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》；三、本案一审、二审全部诉讼费用由市住建局承担。上诉理由：一、原审法院回避了行政合法性原则的根本性问题。市住建局作出的深建房改[2013]68号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》，适用已失效的《深圳市经济适用住房管理暂行办法》，属于适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。《深圳市经济适用住房管理暂行办法》(深国房(2008)37号）（以下简称“暂行办法”）于2008年1月18日由深圳市国土资源和房产管理局发布施行。该办法第五十四条规定，本办法自发布之日起施行，有效期五年。因此，该办法自2008年1月18日发布施行，至2013年1月18日起失效。二、市住建局作出深建房改[2013]68号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》的具体行政行为，属于超越职权，依法应当予以撤销。市住建局并非《深圳市经济适用住房买卖合同》的合同主体，其无权依据《深圳市经济适用住房买卖合同》向潘美凤、谭耀华、谭淑兰提出任何合同主张，包括单方解除《深圳市经济适用住房买卖合同》。《深圳市经济适用住房买卖合同》尚未合法解除，其中约定的单方解除合同的条件未成就，市住建局深圳市住房和建设局单方解除无法律依据，也无合同约定。根据买卖合同约定，单方解除合同需同时具备的两个条件：第一，有权单方解除合同的主体应为卖方，即深圳市国土资源和房产管理局；第二，第十七条约定的行使单方解除权的条件成就。潘美凤、谭耀华、谭淑兰不符合第十七条约定的情形，卖方行使单方解除权的条件未成就。即便市住建局认为潘美凤、谭耀华、谭淑兰违反了经适房管理的相关规定，市住建局也只能采用回购的方式，按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素，与潘美凤、谭耀华、谭淑兰家庭达成回购协议。市住建局向潘美凤、谭耀华、谭淑兰发出解除通知，并作出收回经济适用住房，退还购房款的具体行政行为属于超越职权，依法应当予以撤销。三、市住建局作出深建房改[2013]68号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》的具体行政行为，属于认定事实不清，其主要依据不足，依法应当予以撤销。市住建局做出被诉具体行政行为所认定的事实为“潘美凤、谭耀华、谭淑兰在2008年8月申请购买了X村三期1栋F座32A经济适用住房，之后又于2009午7月14日另行购买了位于X苑22栋5A、5B、5C住房”，市住建局认定的上述事实与实际情况不相符。首先，潘美凤、谭耀华、谭淑兰并非通过购买的方式取得位于X苑22栋5A/5B/5C房屋，没有“购买”的前提，自然就不存在“另行购买”的情况。X苑房屋的原产权人为谭某，谭某与谭耀华是爷孙关系，谭某与谭淑兰是曾孙关系。谭某考虑到自己是香港身份，常年在香港居住，且自己已是八十几岁的高龄，身体不听使唤，行动不便，无法自己亲自回深圳打理X苑房屋。为便于帮忙打理X苑房屋，经家人商量，决定将X苑房屋过户到孙儿谭耀华、曾孙女谭淑兰名下，X苑房屋实际的所有人仍为谭某。潘美凤、谭耀华、谭淑兰认为，作为晚辈对长辈这样的要求应义不容辞。为了便于办理X苑房屋的过户手续，2009年7月9日，谭某与谭耀华、谭淑兰签订《二手房买卖合同》，并于2009年7月14日将X苑房屋过户到谭耀华、谭淑兰名下，各占50%。签订《二手房买卖合同》仅为办理房屋过户手续，由于X苑房屋的实际所有人仍为谭某，谭耀华、谭淑兰并未向谭永祥支付任何的购房款，双方并不存在实际的买卖关系。事实上，潘美凤、谭耀华、谭淑兰一家3口人，只有谭耀华一人在工作。家庭的收入仅依靠谭耀华每月固定的为数不多的工资，每月在扣除经适房的贷款之后，所剩更是寥寥无几。近几年，深圳物价的上涨难以预料，每天顶着巨大的生活压力。潘美凤、谭耀华每天焦头烂额，忙于奔波也只能勉强维持生计，根本不可能具备购买其他住房的经济能力。因此，谭耀华、谭淑兰并非通过购买的方式取得X苑房屋，也非X苑房屋的实际所有人。X苑房屋虽在谭耀华、谭淑兰名下，但谭耀华、谭淑兰并非X苑房屋的实际控制人。事实上，X苑房屋一直由谭某的其它家属居住。梁某是谭某的儿媳，自1983年起，梁某就一直居住在X苑房屋里面。谭耀荣与谭某为爷孙关系，自1996年起，谭耀荣就一直居住在X苑房屋里面。因此，尽管X苑房屋在大家一致同意下，过户到谭耀华、谭淑兰名下，X苑的房屋仍由谭某的其他家属居住，谭耀华、谭淑兰并不是X苑的实际控制人。四、经济适用住房是家庭的唯一住房，潘美凤、谭耀华、谭淑兰及其家属一直居住在该房屋内。若按照市住建局错误的《决定》执行，潘美凤、谭耀华、谭淑兰一家三口将面临无房可住的困境，被迫流落街头。既然市住建局逼迫潘美凤、谭耀华、谭淑兰上访，潘美凤、谭耀华、谭淑兰也只得上访维权讨回公道。深圳市X村三期管理处及邻居均可证明潘美凤、谭耀华、谭淑兰及其家属自入伙以来一直居住在该经济适用住房里，并一直正常交纳水、电、物业管理费等费用。经济适用住房为潘美凤、谭耀华、谭淑兰家庭的唯一住房。发展经济适用住房的目的，是为了建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的住房供应体系，不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求。民生保障应是住房政策的根本出发点和落脚点。该经济适用住房是潘美凤、谭耀华、谭淑兰家庭一家三口唯一的一套住房。若按照市住建局错误的具体行政行为执行，收回该经适房，潘美凤、谭耀华、谭淑兰一家三口将面临无房可住的困境，被迫流落街头。这无疑违背了发展经济适用住房的本意，同时也增加了社会不安定因素，不利于和谐社会的发展。综上所述，原审判决事实认定不清、法律适用错误，请求二审法院查明事实，依法改判。
被上诉人市住建局答辩称，市住建局认为一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。事实和理由如下：一、关于涉案收房决定法律适用的问题。潘美凤家庭购买经济适用房的时间是2008年7月28日，又于2009年7月9日购买X苑22栋5A、5B、5C三套住房，购房行为均发生在《深圳经济适用住房管理暂行办法》有效期限内。且市住建局于2012年8月14日作出《解除合同并收回经济适用住房通知书》时《深圳经济适用住房管理暂行办法》尚处于有效实施阶段。二、市住建局作出收回经适房决定的职权依据问题。根据深圳市委市政府印发《深圳市人民政府机构改革方案》的规定，原深圳市国土资源和房产管理局被撤销，由市住建局承接原深圳市国土资源和房产管理局的住房制度改革、住房保障和物业管理职责。市住建局作为市住房保障管理部门，依照《深圳市保障性住房条例》的规定，负责本市经济适用住房的规划、计划、建设、配售、产权管理和监督检查等工作。市住建局作出收回经济适用住房决定，履行的是法律法规赋予的行政管理职能，是依法对经济适用住房履行监管职责的行为，并不仅仅是行使合同主体的解除权。另外，潘美凤家庭认为市住建局作出的收房决定中的“收回”不符合《深圳经济适用住房管理暂行办法》第四十一条中关于“回购”的规定，是潘美凤家庭对于法律规定在实际适用操作中的错误理解。收房决定中虽然表述为“收回”，但其实际上是回购，具体标准会依照合同第十五条的约定回购。三、关于潘美凤家庭另购房屋事实认定的问题。潘美凤家庭主张X苑三套房屋产权证上虽然有谭耀华、谭淑兰的名字，但案外人谭某是该房屋实际产权人，谭耀华、谭淑兰仅是代案外人持有房产。但二手房买卖合同及产权登记均显示，谭耀华、谭淑兰通过买卖方式取得涉案房产，不动产物权的变更、转让以依法登记作为效力认定的依据，潘美凤家庭的主张不能对抗房产登记的效力。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉请求。
原审证据均已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据组织了质证，双方当事人陈述了质证意见，二审双方没有新的质证意见，本院确认原审法院对证据的认定。经审理，原审法院查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条第一款规定，购买经济适用住房未满5年，因发生下列情况之一，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请的，须退出已购经济适用住房，（一）已购买其他住房的。本案中，2008年7月28日，三上诉人购买了X村三期1栋F座32A的经济适用房，后上诉人谭耀华、谭淑兰又于2009年7月9日购买了X苑22栋5A、5B、5C三套房产。上诉人谭耀华、谭淑兰购买商品房的行为符合上述《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条规定的收回经济适用房的情形。据此，被上诉人作出《解除合同并收回经济适用住房通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
关于法律适用的问题。被上诉人依据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》作出《解除合同并收回经济适用住房通知书》，该暂行办法于2008年1月18日发布，有效期为5年。三上诉人的购房行为发生在上述管理办法施行期间，且被上诉人于2012年8月14日作出《解除合同并收回经济适用住房通知书》也处于上述管理办法有效期内，故被上诉人适用法律法规正确。
关于被上诉人的职权依据问题。被上诉人作为深圳市住房保障行政主管部门，依法负责深圳市保障性住房的建设、维修、租售、检查管理和监督管理工作，原深圳市国土资源和房地产管理局已因机构改革被撤销，深圳市住房保障的相关职权由被上诉人继续行使。被上诉人作出的经济适用房收回决定，是依法对经济适用住房履行监管职责的行为，非仅行使合同的解除权。至于“回收”还是“回购”问题，被上诉人已明确表示按照《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条执行，即按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。
关于上诉人家庭另行购买房屋的问题。上诉人主张其实际上是代案外人持有X苑三套房产，非实际产权人。本院认为，物权登记具有公示公信效力，上述三套房产的《房地产证》明确载明系市场商品房，产权取得方式为购买，上诉人的主张不能对抗房产登记的效力。从规范经济适用房配售和管理的方面说，经济适用住房是面向低收入住房困难家庭配售的具有保障性的住房，上诉人家庭购买三套市场商品房的行为可以证明，上诉人家庭完全具备购买市场商品房的经济能力，若继续所有涉案房产则有违经济适用房的社会保障性质。故上诉人的上述主张，本院不予采纳。
综上，三上诉人关于被上诉人作出行政行为认定事实不清、适用法律不当的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元由上诉人潘美凤、谭耀华、谭淑兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 亮
代理审判员 黄玉财
代理审判员 张 婷
二〇一六年五月十三日
书 记 员 胡惠敏