广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终103号
上诉人（原审原告）梁厚华，男，汉族，1954年5月1日出生，住广东省德庆县。
委托代理人林亚桂，男，汉族，1952年5月12日出生，住广东省深圳市罗湖区。
委托代理人冯祝权，男，汉族，1958年10月10日出生，住广东省德庆县。
上诉人（原审原告）刘坤辉，男，汉族，1952年6月10日出生，住广东省德庆县。
上诉人（原审原告）温敬贤，男，汉族，1951年10月12日出生，住广东省德庆县。
上诉人（原审原告）陈荣国，男，汉族，1954年4月10日出生，住广东省德庆县。
上诉人（原审原告）陈桥文，男，汉族，1952年5月5日出生，住广东省德庆县。
上诉人（原审原告）林日明，男，汉族，1955年4月1日出生，住广东省德庆县。
上诉人（原审原告）陈志新，男，汉族，1954年5月10日出生，住广东省德庆县。
上诉人（原审被告）德庆县民政局。住所地：广东省德庆县德城镇仁寿南路**号。
法定代表人陈荣楠，该局局长。
委托代理人王戈亮，该局副局长。
委托代理人范李成，广东七星律师事务所律师。
梁厚华、刘坤辉、温敬贤、陈荣国、陈桥文、林日明、陈志新（以下简称梁厚华等7人）诉德庆县民政局（以下简称德庆民政局）撤销行政行为纠纷一案，双方均不服广东省德庆县人民法院（2015）肇德法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，梁厚华等7人同于1972年12月应征入伍，安排到广东韶关基本设备工程兵第二O三师铀矿部队属下的各团服役。分别于1978年至1984年间服役期满后复员或转业回地方供销社、国营工厂等单位工作。因国企改革等原因，梁厚华等7人分别在1999年至2003年间相继下岗失业。梁厚华等7人于2011年11月向德庆民政局进行了参核军队退役人员申报登记，并填报了广东省参核人员情况说明表和广东省参核军队退役人员登记审核表由德庆民政局登记审核。德庆民政局于2012年1月10日审核认定梁厚华等7人为直接参与铀矿开采退役人员身份。梁厚华等7人被认定直接参与铀矿开采退役人员后，德庆民政局一直没有向梁厚华等7人发放参核退役人员生活补助，也没有作出决定书等书面告知梁厚华等7人不能享受参核退役人员生活补助的原因。随后，梁厚华等7人多次向德庆民政局及其上级部门信访表达诉求，要求享受参核退役人员生活补助。德庆民政局也只是多次以信访形式回复梁厚华等7人，均认为梁厚华等7人不符合广东省民政厅粤民优（2007）18号《关于对部分军队退役人员身份认定工作的通知》第四项第（六）点规定而不能享受参核退役人员生活补助。2014年10月29日，德庆民政局作出了德民优函（2014）25号《关于退役人员梁厚华等人诉求问题答复》（以下简称案涉《答复》），该答复第一项又以上述的理由回复了梁厚华等7人要求享受参核退役人员生活补助的诉求。梁厚华等7人不服，于2014年12月5日向德庆县人民政府申请复议。2014年12月11日，德庆县人民政府作出不予受理行政复议申请的决定。为此，梁厚华等7人便于2015年1月4日诉至原审法院要求支持其诉求。
另查明：梁厚华等7人在2010年至到2011年10月每人每月曾领取过80元的补助款，该补助款是由德庆民政局提供补助名单，款项由县政法委负责发放，于2011年11月停发。温敬贤、梁厚华、陈志新、陈桥文同于2009年10月、林日明于2011年6月、刘坤辉于2007年6月开始享受特殊工种退休待遇，享受领取职工养老保险。
原审法院认为，一、对于梁厚华等7人第一项诉求中提出的撤销德庆县人民政府作出的德府行复（2014）3号《不予受理行政复议申请决定书》。该诉求，肇庆市中级人民法院作出的（2015）肇中法行终字第142号行政裁定书已作出结论，原审法院不作处理。二、德庆民政局作出的德民优函案涉《答复》，形式上虽然是德庆民政局在梁厚华等7人信访过程中作出的信访答复，但该答复是该局对梁厚华等7人没能享受参核退役人员生活补助的回复，而且梁厚华等7人的诉求归根结底是针对德庆民政局没有对其发放参核退役人员生活补助的行为，该行为影响梁厚华等7人的实际权益，属可诉的行政行为。因此，本案的争议焦点是德庆民政局没有对梁厚华等7人发放参核退役人员困难生活补助的行政行为是否合法。
首先，根据《军人抚恤优待条例》第五条的规定，德庆民政局有对梁厚华等7人的抚恤优待进行审查的行政职责。其次，梁厚华等7人在2010年11月至2011年10月间曾经领取过每月80元的生活补助，于2011年11月向德庆民政局申请发放参核退役人员生活补助，而德庆民政局也于2012年1月10日审核认定了梁厚华等7人属直接参与铀矿开采退役人员身份。德庆民政局在审核认定了梁厚华等7人参与铀矿开采退役人员身份后，却一直没有对梁厚华等7人是否符合困难生活补助的发放对象的条件，以及因何原因取消了梁厚华等7人每月领取80元生活补助作出书面的行政决定书等相关文书回复并送达梁厚华等7人，只是在梁厚华等7人因未能领取到困难生活补助而向德庆民政局或相关部门反映时，简单地依据广东省民政厅粤民优（2007）18号文作出信访回复。梁厚华等7人的困难生活补助关系着其切身利益，德庆民政局应及时告知其是否属于困难生活补助对象和相关的权利义务。为此，德庆民政局在审查认定梁厚华等7人是否符合发放困难生活补助的行政行为程序上存在较大的瑕疵，未能履行必要的告知程序和剥夺了梁厚华等7人的陈述、申辩权利和救济途径。故德庆民政局的上述行政行为在程序上存在错误，原审法院予以纠正。据此，梁厚华等7人起诉要求撤销德庆民政局作出的案涉《答复》涉及处分梁厚华等7人权益部分（即第一项）理据充分，原审法院予以支持。因本案事关梁厚华等7人的参核退役人员困难生活补助的发放的事宜，德庆民政局应重新作出处理。
三、关于梁厚华等7人要求德庆民政局赔偿因本案上访、诉求、起诉等维权过程中产生的诉讼请求，因这些费用不属于德庆民政局没有对梁厚华等7人发放困难生活补助所直接产生的损失，该诉请于法无据，不予支持。
综上所述，依照《中国人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、第（六）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销德庆民政局于2014年10月30日作出的案涉《答复》第一项。二、德庆民政局于本判决发生效力之日起60日内对梁厚华等7人的参核退役人员发放困难生活补助事宜重新作出处理。三、驳回梁厚华等7人要求德庆民政局赔偿因本案上访、诉求、起诉的费用每人13000元，共计91000元，及每人安慰金10000元的诉讼请求。
上诉人梁厚华等7人不服原审判决，向本院上诉称，（2015）肇德法行初字第2号《行政判决书》认定的事实不清、适用法律法规不当，程序错误，对本案的判决不公开、不公平、不公正，偏帮被上诉人，质疑受到政府行政干扰，而作出模棱两可的判定，我们不服。一、将法律文书当儿戏；不核对，错字百出，没有页码，装订不规范，对上诉人的原部队称号滥编乱造，工作马虎。二、在判决书中对上诉人的依据和事实基本不予采信，而对被告的一些错误行为和事实给予认可和采信，我们七人在2011年领取的生活补助每月80元，被法院调查证实为“款项由县政法委负责发放”（见判决书第9页中），这是错误采信，不依规，严重不负责任，糊弄百姓行为。三、在本案审理中程序违法，首先，本案涉及七人的诉讼事实清楚，被上诉人在行政行为的错误做法，明显易见。法院拖了半年的时间不审结，不开庭、不调查、不质证，不展开辩论，闭门作出《行政判决书》。其次，肇庆市中级人民法院于2016年1月18日对德庆县人民法院初审的判决作出了（2015）肇中法行终字第142号《行政裁定书》作出判定：“原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销”，指令德庆县人民法院继续审理，但是德庆县人民法院不依法作认真的调查、核实事实，而是工作马虎，文字改头换面，在时间上大做文章，不作实质、实体的裁定，用词模棱两可。四、根据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的有关规定，上诉人为了本案的诉讼花费了大量人力物力、金钱、支出交通费、文印费、住宿费、误工费，在精神上心灵上受到严重伤害。请求赔偿为本案直接造成的经济损失九万壹仟元（每人1.3万元）。根据行政诉讼法第七十条（三）、（六）规定，应予撤销判决。综上所述，本案事实清楚，证据确凿，法律法规依据充分、明确。请求肇庆市中级人民法院公开、公正，依法作出判决。还我们曾经流汗又流过血七位参核老兵的公道。上诉人梁厚华等7人提出如下上诉请求：1、撤销原审判决；2、判令德庆民政局依法从2011年11月份起至2016年6月份补发优抚对象优抚补助金（以属地发放的标准计发）；3、判令德庆民政局依法赔偿梁厚华等7人因本案诉求造成的直接经济损失费9.1万元（每人1.3万元）；4、本案诉讼费由德庆民政局承担。
上诉人德庆民政局不服原审判决，向本院上诉称，一、原审法院认定事实不清，适用法律错误，其判决应依法撤销。1、案涉《答复》从法律性质及其内容来看，是属于信访处理（答复）意见。首先，从形式来看，该答复的主体是上诉人的信访部门，盖有信访部门公章。其次，从内容来看，该答复的内容，是对被上诉人递交的《关于尽快恢复参战参核退休优抚对象待遇的诉求》进行处理、解释、答复，上诉人在该答复里面并没有对被上诉人任何权利义务进行处分。2、信访答复从法律性质定性上看，是行政事实行为，而非行政法律行为（即“新修改行政诉讼法”上称的“行政行为”）。3、上诉人应起诉的是“被取消发放困难生活补助”这一行政行为，而非被上诉人的信访处理（答复）意见；而且，取消及发放困难生活补助的主体也不是上诉人，即作出行政行为的主体不是上诉人，因此，上诉人的主体不适格。首先，真正对上诉人权利义务产生影响的行政行为是“被上诉人被有关部门取消发放困难生活补助”这一行政行为，而非“案涉《答复》”信访处理（答复）意见。在案涉《答复》出具之前，相关部门对被上诉人停发困难生活补助己对其权利义务产生影响，被上诉人已知道被停发困难生活补助，案涉《答复》只是被上诉人对“有关部门取消发放困难生活补助的原因、政策依据”进行解释及答复，该答复对被上诉人不具有强制力，对被上诉人的实体权利义务不产生（新的）实质影响，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，该答复不属于法院行政诉讼受案范围，因此，上诉人应起诉的行政行为为“被取消发放困难生活补助”这一行政行为，而非被上诉人的信访处理（答复）意见。其次，从现有的证据来看，发放及停发生活困难补助的主体都为各级镇政府。4、信访处理（答复）意见根据其性质及法律规定，都为不可进行行政复议、诉讼的行为，根据法律规定，其不应为行政诉讼的受理范围。首先，从《行政复议法》、《行政诉讼法》的受理范围来看，并没有任何条款规定信访答复为可行政复议、行政诉讼的受理范围。其次，根据《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。从上述法律规定可看出，对信访处理（答复）意见不服的救济途径只能是向上一级行政机关请求复查。最后，根据最高人民法院的批复，信访处理（答复）意见人民法院应不予受理。根据最高人民法院批复，《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出答复（（2005）行立他字第4号），意见如下：①信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。②对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。5、从司法实践角度看，现时判决书一般都在网上公开，如果本案得到贵院支持，信访相关事项被认定为可以纳入行政诉讼的受案范围，那么法院将会迎来大量的信访案件行政诉讼立案潮，也会给信访工作带来新的难度。综上所述，案涉《答复》为上诉人对被上诉人信访事项的处理（答复）意见，根据法律规定，该答复对被上诉人不具有强制力，对被上诉人的实体权利义务不产生实质影响，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条相关规定，应驳回被上诉人的起诉。二、从事实角度来看，被上诉人原审起诉状中的第三、第四项诉讼请求不符合相关法规、政策要求，上诉人不能违法行政而同意上诉人的该两项诉讼请求。1、关于要求撤销2014年10月20日作出的案涉《答复》的问题。根据省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤民优（2007）18号）第一项：这次登记认定的部分军队退役人员范围是目前居住在农村的或城镇无工作单位且生活困难的对象；第四项第六款“对‘无工作单位’的界定。其中的‘无工作单位’是指符合以下条件之一的：（1）退伍后从未安置过工作且未曾就业；（2）退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件的”的规定。梁厚华等7人是原203师参铀退役人员，分别在2007年6月至2011年6月期间办理特殊工种退休手续。而我省对部分直接参与铀矿开采军队退役人员身份认定工作是从2011年8月开始的，由于梁厚华等7人此时己享受城镇职工养老保险待遇，并且军龄视为参保龄，因此不符合粤民优（2007）18号文对“无工作单位”人员身份认定的政策规定。我局在2012年4月17日、2013年10月11日分别给梁厚华等7人作出了书面答复。肇庆市民政局在2014年9月18日给梁厚华等7人的复查意见也作了明确答复（见肇民函（2014）176号文）。因此，我局作出的答复是符合政策规定的，不能予以取消。2、关于梁厚华等7人反映我局从2011年无故停发梁厚华等7人每月80元生活补助金的问题。根据中共德庆县维稳办2010年11月向县人民政府《关于请求安排我县203师退役人员临时生活补助的请示》的批复，2010年10月至2011年10月对给县原203师退役人员发放临时生活补助每人每月80元，该款由县财政局统一拨给各镇（街道）财政结算中心，由该镇政府实施发放，我局当时只协助提供了各镇（街道）203师退役人员名单。因此，梁厚华等7人反映停发每月80元临时生活补助金的问题起诉的对象不是我局。3、关于要求恢复梁厚华等7人优抚待遇和补发扣押7人四年多来的优抚补助金及每年国家下拨春节的过节费的问题。目前，对参战参核人员发放的是困难生活补助金，并不是优抚金。依据广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤民优（2007）18号）的规定，只有“居住在农村的和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员”才能享受困难生活补助金。梁厚华等7人不符合有关身份认定的政策规定，也就不存在恢复甚至补发优抚待遇的问题。三、被上诉人原审起诉状中的第五项诉讼请求为行政赔偿的主张，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一款相关规定，其不符合行政赔偿的立案条件；退一步来说，即使符合，根据前述规定第二十八条的规定，也应分开立案，并视情况决定是否合并审理。四、上诉人不是行政诉讼附带民事诉讼的适格主体，请贵院依法驳回被上诉人的起诉。行政附带民事诉讼的主体只能是民事纠纷中的对方当事人。行政机关在行使法律、法规授予的行政职权，进行行政管理过程中，维护国家、集体或他人的合法权益，制裁不法行为，其不可能成为民事法律关系的主体之一（不包含行政机关作为民事主体为民事行为的情形，此情形下，该行政机关没有行使行政职权，不作为行政主体），附带民事诉讼解决的是民事纠纷，因而，行政机关不可能成为附带民事诉讼中的上诉人。且上诉人与被上诉人之间不存在任何民事法律关系，若被上诉人认为上诉人需要赔偿被上诉人损失，应提起行政赔偿诉讼而非行政诉讼附带民事诉讼。综上所述，上诉人认为，梁厚华等7人被停发困难生活补助是有依据的，一审认定事实不清，适用法律错误。因此，上诉人请求贵院依照法律作出正确的判决。德庆民政局提出以下上诉请求：1、判令撤销原审判决第一、二、三项（第三项仅为请求判令撤销案件受理费由上诉人承担这一判决），依法驳回梁厚华等7人的起诉；2、本案所有诉讼费由梁厚华等7人承担。
经审理查明，原审查明的事实清楚，本院依法予以确认。
经审理，本院认为，上诉人梁厚华等7人因不服德庆民政局取消其80元生活补助的行为，提起本案行政诉讼，要求撤销德庆民政局作出的案涉《答复》，恢复其7人的80元生活补助，并赔偿其7人因本案上访、起诉等产生的费用每人1.3万元，共计9.1万元，安慰金每人1万元。
案涉《答复》虽然是以信访答复的形式作出，但该《答复》是德庆民政局根据粤民优（2007）18号《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》等规定，履行对梁厚华等7人生活补助进行审查的职责时作出的答复，对梁厚华等7人的权利产生了实际影响。因此，德庆民政局的上述答复行为具有可诉性。故，上诉人德庆民政局提出的案涉《答复》属于信访答复，不具有可诉性的上诉理由，没有法律依据，本院依法不予采纳。
梁厚华等7人于2010年11月至2011年10月期间每月领取的80元生活补助，2011年11月开始，被无故取消。但德庆民政局没有告知梁厚华等7人取消该生活补助的原因，剥夺了梁厚华等7人陈述、申辩的权利，也没有告知其救济的途径。梁厚华等7人申请发放上述生活补助时，德庆民政局也只是根据粤民优（2007）18号《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》的规定作出答复。德庆民政局作出案涉《答复》，对梁厚华等7人每月80元生活补助的审查行为在程序上存在不当，因此，原审法院撤销案涉《答复》涉及梁厚华等7人权益处分部分（即案涉《答复》第一项），要求德庆民政局重作并无不妥。
另外，梁厚华等7人在上访、起诉等维权过程中产生的费用以及安慰金，并非由于德庆民政局取消其80元生活补助直接导致的经济损失，依法不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围。且梁厚华等7人也未能提供证据证明其经济损失，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，原审法院驳回梁厚华等7人的赔偿请求符合法律的规定。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，实体处理恰当，审理程序合法，本院依法予以维持。上诉人梁厚华等7人以及上诉人德庆民政局请求撤销原审判决并改判的理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人德庆县民政局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 钟 蔚
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