福建省福州市仓山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）仓行初字第107号
原告华润置地（福州）物业服务有限公司，住所地福建省福州市仓山区。
法定代表人张宝民，执行董事。
委托代理人华燕、李文希，福建拓维律师事务所律师。
被告福州市物价局，住所地福建省福州市鼓楼区，现住所地福建省福州市仓山区。
负责人李占卫，局长。
委托代理人张影，该局工作人员。
委托代理人周军芳，福建新世通律师事务所律师。
原告华润置地（福州）物业服务有限公司因不服被告福州市物价局其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月14日受理后，依法组成合议庭，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，由于福建省人民政府法制办公室对该规范性文件的备案审查结果会影响到本案的审理，故本院于2014年12月29日作出（2014）仓行初字第107-1号行政裁定，裁定本案中止诉讼。本院于2015年9月10日对本案恢复审理，并分别于2014年12月5日、2015年9月24日公开开庭审理了本案，原告华润置地（福州）物业服务有限公司的委托代理人李文希、被告福州市物价局的委托代理人周军芳、张影到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告福州市物价局于2014年6月17日对原告作出了榕价检退（2014）4号《责令退款通知书》，该通知书的主要内容为：“华润置地（福州）物业服务有限公司：经查，你公司在对“华润橡树湾家园”二期住宅小区提供物业服务过程中，对二期高层普通住宅业主按2.2元／m2.月的标准收取物业服务费。违反了福州市物价局、福州市房地产管理局《关于印发﹤福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准﹥等的通知》（榕价房（2009）3号）“高层带电梯普通住宅一级物业服务费最高收费标准为1.76元／m2.月”的规定，2013年1月至6月共计多收金额为327633.28元。你公司的上述行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，属于《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（一）项所列的“超出政府指导价浮动幅度制定价格的”违法行为，存在致使业主多付价款的情形。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，现责令你公司自收到本通知书之日起30日内，将多收的价款327633.28元人民币退还给业主。业主难以查找的，应当公告查找。拒不退还或者逾期未退还的部分，本机关将依法予以没收。业主要求退还时，由你公司依法承担民事责任。”
被告向本院提供了以下证据及依据：A1、《检查登记表》；A2、调查询问笔录及委托书；A3、物业费发票；A4、《前期物业服务合同》；A5、《收费检查登记表》；以上证据A1-A5证明被诉行政行为的事实依据；A6、榕价检告（2014）7号《行政处罚事先告知书》；
A7、榕价检退（2014）4号《责令退款通知书》；A8、送达回证2份；以上证据A6-A8证明被诉行政行为已告知原告；法律依据为《中华人民共和国价格法》第五条、第十二条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十九条、第四十一条，《物价管理条例》第四十一条，《福建省物业管理条例》第四十条、国家发展和改革委员会、建设部关于印发《物价服务收费管理办法》的通知（发改价格（2003）1864号）第四条、第六条、第七条、第二十一条、第二十二条，福建省物价局、省住房和城乡建设厅关于印发《福建省物业服务收费管理办法》的通知（闽价服（2010）267号）第五条、第六条、第七条、第八条、第二十四条，《福州市物业服务收费管理实施细则》（榕价房（2010）17号）第五条、第六条，福州市物价局、福州市房地产管理局关于印发《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费的标准》等的通知（榕价房（2009）3号），福州市物价局、福州市住房保障和房产管理局关于公布《福州市区普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准》的通知（榕价房（2013）8号），福建省人民政府关于印发福建省定价目录的通知（闽政（2010）8号）、《价格违法行为行政处罚规定》第九条、第十六条，《价格行政处罚程序规定》［国家发展和改革委员会（第22号）令］第二十九条、第三十八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条。
原告华润置地（福州）物业服务有限公司诉称，2014年6月，原告收到被告送达的榕价检退（2014）4号《责令退款通知书》。其中称原告对“华润橡树湾家园”二期住宅小区高层普通住宅业主按2.2元／m2（月的标准收取物业服务费，违反了福州市物价局、福州市房地产管理局《关于印发﹤福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准﹥等的通知》（榕价房（2009）3号）“高层带电梯普通住宅一级物业服务费最高收费标准为1.76元／m2（月”的规定，2013年1月至2013年6月共计多收金额为327633.28元，责令原告将上述“多收价款”327633.28元退还业主，拒不退还或者逾期未退还的部分将予没收。原告认为，物业收费不属于法定的政府指导价适用范围，《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》及作为其制定依据的《福建省定价目录》，将其纳入政府指导价的适用范围，既违反《价格法》明文规定，又有悖于当前改革精神与措施，其合法性和正当性均存在明显问题，不能作为具体行为的适用依据。且原告“华润橡树湾家园”二期住宅小区高层并非“普通住宅”，就此收取的物业服务费用不属于《福建省定价目录》中确定的“部分物业服务收费”范围，被告《责令退款通知书》适用依据错误。此外，《责令退款通知书》存在政府指导价基准价适用错误等问题。因为《关于公布〈福州市区普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准〉的通知》（榕价房（2013）8号），自2014年1月1日起执行新的《福州市区普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准》，根据新的指导性收费标准，高层带电梯普通住宅一级物业服务费最高收费标准由原先的1.76元／m2（月调整为2.15元／m2（月。显然，调整后的标准对作为物业服务企业的原告来说更有利。根据《立法法》规定，在法律规范的适用上，一般遵循法不溯及既往原则，但新规范对当事人更有利的除外。因此，被告于2014年6月作出责令退款决定时，榕价房（2013）8号文中规定的新标准已生效适用，且该适用结果对原告更为有利。基于上述分析，被告《责令退款通知书》本应适用榕价房（2013）8号文中规定的政府基准价，但其仍适用已被废止的榕价房（2009）3号文所规定的价格标准，从而导致对责令退款金额等基本事实的认定存在错误。综上所述，被告《责令退款通知书》在法律适用与事实认定上，均存在严重错误。鉴于此，原告于2014年7月向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府于2014年10月24日作出维持决定。原告不服，故诉至法院，请求确认被告福州市物价局榕价检退（2014）4号《责令退款通知书》违法。
原告向本院提交了下列证据：B1、榕价检退（2014）4号《责令退款通知书》，证明被诉行政行为；B2、企业营业执照，证明原告主体资格适格；B3、榕政行复（2014）56号行政复议决定书及送达回证，证明原告已满足复议前置诉讼程序要件，起诉符合法定时效要求；B4、《福建省定价目录》，证明适用政府指导价的范围近限于“普通住宅前期物业服务收费”；B5、《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（闽政办（2009）25号），证明普通住宅的认定标准；B6、《商品房购买合同》，证明本案涉及的商品房单套房面积超过144平方米，不属于“普通住宅”；B7、《福州市普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准》（榕价房（2013）8号），证明物业收费的政府指导基准价已作调整，新的收费标准对原告更有利。
被告福州市物价局辩称，一、普通住宅前期物业收费属于政府指导价适用范围。国家发展和改革委员会、建设部发布的《物业服务收费管理办法》第六条规定：“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。具体定价形式由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门确定。”《福建省定价目录》由福建省物价局根据《价格法》第十九条第三款之规定制订并履行了相应的报批程序，即“普通住宅前期物业收费属于政府指导价适用范围”业经福建省政府审核同意，并报国务院价格主管部门国家发展和改革委员会审定。除《福建省定价目录》外，《福建省物业管理条例》第四十条、《福建省物业服务收费管理办法》第七条、《福州市物业服务收费管理实施细则》第六条等法规、规章对于前期物业收费属于政府指导价适用范围均有明确规定。二、讼争小区的前期物业服务收费依法应实行政府指导价。《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款规定：“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅，下同）前期物业服务收费实行政府指导价。”“华润橡树湾家园”二期均为普通住宅，不含别墅、低密度联排高档住宅，根据福建省及福州市的物业管理收费办法，该小区的物业服务收费应遵循政府指导价。省人民政府办公厅非我省物价主管部门，其发布的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》并非我省价格执法的依据。该意见是政府部门通过运用信贷、税收优惠政策等综合手段引导、调控商品房的合理开发及消费，普通住宅中符合中小套型、中低价位条件的，可在买卖商品房时享受财政、税收等优惠政策，与本案争议的物业服务收费及定价无关。三、原告存在价格违法行为，被告根据“榕价房（2009）3号”文件责令其退款合法有据。原告超出指导价收费的行为发生于2013年1至6月，被告根据榕价房（2009）3号《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》的规定责令其退款合法有据。《立法法》仍强调了“法不溯及既往”是基本原则，若以原告主张的榕价房（2013）8号文件（自2014年1月1日起执行）作为退款执法依据，显然不能更好地保护住宅小区内全体业主的合法权益，也难以保证执法的公正严明。四、《前期物业服务合同》中约定的内容违反法律法规强制性规定的无效。根据《价格法》第十二条、《价格违法行为行政处罚规定》（2010修订）第九条及《合同法》第五十二条之规定，本案《前期物业服务合同》中的物业收费条款中超出政府指导价范围部分的约定依法无效。根据《价格法》第三十九条、《价格违法行为行政处罚规定》第十六条之规定，被告责令原告将多收款项退还业主合法有据。综上所述，被告作出的榕价检退（2014）4号《责令退款通知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，本院作出如下认证：
原告对被告证据A1--
A5，真实性和合法性没有异议，证明对象有异议，该证据证明涉案房屋不属于普通住宅，被告认定事实错误，且被告未按《价格行政处罚程序规定》规定提交“立案呈批表”、和“调查终结报告”；对证据A6
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A8及被告提交的法律依据的真实性和合法性没有异议，证明对象有异议，在《行政处罚事先告知书》和《责令退款通知书》中，被告仅告知《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》这三项法律法规和规范性文件，其它规范性文件均未在《行政处罚告知书》及《责令退款通知书》中载明，未经过法定告知程序，不得作为行政决定的法律依据。
被告对原告证据B1-B4均无异议；对B5真实性无异议，但对证明对象及关联性有异议，系省政府办公厅发放的文件，该份文件并非物价管理方面的执法文件，该文件中的“普通住宅”与物价管理法律规范中的“普通住宅”不是同一概念；对B6真实性无异议，对证明对象有异议，《福建省定价目录》中所指的纳入政府指导价适用范围的前期物业是指除别墅、低密度联排高档住宅之外的普通住宅，此界定标准与住宅的性质有关，与面积无关，原告例举的此套住宅面积既不能代表讼争小区内所有住宅的面积，更不能说明其不是物业收费管理法规中的普通住宅；对B7真实性无异议，但与本案无关，不能仅以“是否对原告更有利”作为法律适用的判定标准，被告是在2013年期间根据业主的投诉立案调查的，退款金额涉及到众多业主的权益，被告根据原告违法行为发生的不同时间段，分别适用2013年、2014年期间有效的指导性收费标准来认定退款金额是正确的、公正的。
本院认为，原、被告提交的所有证据取得程序和收集方法合法，能够证明本案的相关事实，可以作为本案的定案依据，均为有效证据。
根据本案有效证据和原、被告的庭审陈述，本院确认如下事实：
华润橡树湾二期住宅小区于2012年12月交房，楼型均是高层住宅，由原告提供前期物业服务。2013年7月，被告根据群众投诉，对该小区的物业收费情况进行检查，查明2013年1月至6月，原告按2.2元／m2（月的标准收取物业服务费。2014年2月20日，被告作出榕价检告（2014）7号《行政处罚事先告知书》，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据以及退款义务，并告知原告有陈述、申辩等权利，该告知书于2014年3月10日送达原告。2014年6月17日，被告作出榕价检退（2014）4号《责令退款通知书》，以原告的上述行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，属于《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（一）项所列的“超出政府指导价浮动幅度制定价格的”违法行为，存在致使业主多付价款的情形。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，责令原告自收到该通知书之日起30日内，将多收的价款327633.28元人民币退还给业主。该通知书于2014年6月25日送达原告。原告不服，向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府于2014年10月19日作出榕政行复（2014）56号《行政复议决定书》，维持被告作出的榕价检退（2014）4号《责令退款通知书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，由于福建省人民政府法制办公室对该规范性文件的备案审查结果会影响到本案的审理，故本院于2014年12月29日作出（2014）仓行初字第107-1号行政裁定，裁定本案中止诉讼。2015年9月10日，原告向本院提交了福建省人民政府法制办公室闽政法函（2015）5号《关于﹤福建省物服务收费管理办法﹥合法性审查申请的答复》，该答复主要的内容为：一、原告所援引的相关文件不能作为界定《福建省定价目录》中“普通住宅”范围的依据；二、《物业收费办法》第七条与《福建省定价目录》不存在抵触问题；三、对普通住宅前期物业服务收费实行政府指导价管理符合法律规定。综上，福建省人民政府法制办公室认为《福建省物业服务收费管理办法》（闽价服（2010）267号）未违反法律法规规定，不存在与《福建省定价目录》相抵触的问题，属于合法的规范性文件。本案亦于同日恢复审理。另查明，2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）对普通住宅一级物业服务的收费标准规定如下：高层带电梯住宅（9层及以上，不含100米及以上超高层）为1.32-1.76元／m2。
本院认为，被告作为福州市的价格行政主管部门，负责福州市的价格工作，有权对依法实行政府指导价、政府定价商品和服务的经营者进行监督、管理，故被告对本案原告作出被诉行政行为具有合法的权力来源。
本案的两个争议的焦点问题是：一、由原告提供物业服务的华润橡树湾家园二期物业服务收费标准应适用政府指导价还是市场调节价。原告援引了《福建省人民政府办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（闽政办（2009）25号）第（七）项的规定，认为原告所服务的华润橡树湾家园二期不属于普通住宅，不应适用政府指导价。对此，本院认为，闽政办（2009）25号文第（七）项规定：“普通商品房住房享受优惠政策标准调整为以下三个条件：住宅小区建筑容积率1.0以上、单套建筑面积144平方米以下、实际成交价低于同区段住房平均交易价格1.44倍以下。各地可根据实际，按不同区段确定住房平均交易价格，原则上每半年调整一次，并向社会公布。”，可见上述规定是对“享受优惠政策的普通商品住房”的范围进行限定，“享受优惠政策的普通商品住房”范围显然小于“普通商品住宅”的范围，因此，上述文件显然不能作为原告所主张的认定“普通住宅”范围的依据。国家发展改革委员会、建设部《物业服务收费管理办法》第六条规定：“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。具体定价形式由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门确定。”福建省物价局、福建省住房和城乡建设厅《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款规定“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅）前期物业服务收费实行政府指导价。…”《福建省定价目录》规定：“普通住宅前期物业服务的收费标准应执行政府指导价。”在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，福建省人民政府法制办公室依法作出了闽政法函（2015）5号《关于﹤福建省物服务收费管理办法﹥合法性审查申请的答复》，认定《福建省物业服务收费管理办法》（闽价服（2010）267号）未违反法律法规规定，不存在与《福建省定价目录》相抵触的问题，属于合法的规范性文件。原告服务的华润橡树湾家园二期不是别墅，也非低密度联排高档住宅，显然属于《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款所规定的“前期物业服务收费应实行政府指导价的”住宅。故被告作出的《责令退款通知书》，认定原告存在超过政府指导价浮动幅度制定价格的违法行为，事实清楚，适用依据正确。二、被告适用2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令原告退款的基准价依据是否合法。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》的规定，法不溯及既往是法律适用的基本原则。原告主张适用《福州市区普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准》（榕价房（2013）8号），但该收费标准系2014年1月1日起执行，而被告系对原告在2013年1月至6月间的价格违法行为进行处理，故以行为发生时有效的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令原告退款的基准价依据符合法律规定。被告经询问调查、制作《检查登记表》，并在《行政处罚事先告知书》中，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据以及退款义务，并告知原告有陈述、申辩等权利，被告作出的被诉《责令退款通知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉请缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告华润置地（福州）物业服务有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告华润置地（福州）物业服务有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 李晓红
人民陪审员 吴国钧
人民陪审员 林弦声
二〇一五年十月二十三日
书 记 员 陈 玉