山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终1169号上诉人（原审原告）顾文寿，男，1949年8月23日出生，汉族，住蓬莱市。委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）蓬莱市人民政府，住所地蓬莱市钟楼东路1号。法定代表人孙业宝，市长。委托代理人张克学，蓬莱市政府法制办公室工作人员。委托代理人刘希卫，蓬莱市住房和规划建设管理局工作人员。上诉人顾文寿因诉蓬莱市人民政府（以下简称市政府）房屋拆迁行政强制一案，不服烟台市中级人民法院（2015）烟行初字第124号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告顾文寿诉称，原告合法取得蓬莱市北关路169号国有土地使用权和房屋所有权，将房屋用于经营天鹅宾馆。2013年被告欲征收原告房屋。因补偿标准过低，双方未达成房屋征迁补偿安置协议。期间，原告向烟台市人民政府申请行政复议，请求撤销被告作出的征收补偿决定，烟台市人民政府作出驳回行政复议决定书，原告不服，提起行政诉讼，该案现中止审理。2015年8月13日6点，被告市政府组织多部门工作人员闯入天鹅宾馆，违法拆除了原告房屋，并致原告财物毁损。请求确认被告对原告位于蓬莱市北关路169号国有土地上房屋强制拆除的行政行为违法。原审法院查明：被告因旧城区改造需要，于2013年8月23日发布蓬政房征[2013]1号房屋征收决定对新兴路以西，北关路以北，钟楼北路以东，兴蓬路以南范围内的房屋实施征收。原告名下所有权证号为蓬房权证字第××号房屋，建筑面积为3250.03平方米，用途为商用，在此征收范围内。原告的该房屋用于经营天鹅宾馆。被告于2013年12月4日对原告作出蓬政房征补[2013]15号房屋征收补偿决定，对原告上述房屋实施征收补偿。补偿决定送达至原告之妹顾延敏家，其收下，但拒绝在送达证上签字。送达过程由蓬莱市公证处进行了公证。原告未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。2014年6月3日，被告向蓬莱市人民法院申请强制执行蓬政房征补[2013]15号房屋征收补偿决定，同年7月3日蓬莱市人民法院作出（2014）蓬行审执字第3号行政裁定书，裁定对蓬政房征补[2013]15号房屋征收补偿决定准予强制执行，由市政府组织实施。2015年7月2日，被告作出《强制执行通知书》，通知原告自收到通知书之日起10个工作日内将房屋内物品搬离腾空交付拆除，若超期未搬离腾空交付拆除，将择期对房屋进行强制执行。同时通知原告到蓬莱市国有土地房屋征收补偿中心联系办理领取房屋征收补偿款的相关手续。该通知书由蓬莱市住房和规划建设管理局（下称蓬莱住建局）送达给原告之妹顾延敏，顾延敏拒绝签字。送达过程经蓬莱市公证处进行了公证。被告主张向顾延敏送达相关文书，是因为顾延敏实际经营天鹅宾馆，征收过程中，原告向蓬莱住建局出具了对顾延敏的书面授权书。原告否认书面授权的事实。原告未在通知书告知的期限内将房屋内物品搬离腾空交付拆除，被告于2015年8月13日组织蓬莱住建局、旅游局等部门人员，对原告的房屋强制执行拆除。在对原告房屋强制执行拆除过程中，被告申请蓬莱市公证处对强制执行拆除过程中财产清点情况进行了证据保全。另查明，2014年12月5日，原告向烟台市人民政府提出行政复议申请，请求撤销蓬政房征补[2013]15号房屋征收补偿决定。烟台市人民政府于2015年1月8日作出烟政复驳字[2014]392号驳回行政复议申请决定书。原告不服，提起行政诉讼，其在起诉状中否认被告提交的其对顾延敏的授权委托书系其本人签字。烟台市芝罘区人民法院于2015年作出行政裁定，对该案中止审理。原审法院认为：最高人民法院2004年7月20日起施行的法释[2004]6号《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》指出，“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”本案中，原告起诉的是被告于2015年8月13日对原告位于蓬莱市北关路169号国有土地上房屋实施强制拆除的行为，该行为是被告因为执行已生效的蓬莱法院（2014）蓬行审执字第3号行政裁定书而实施的行为。履行人民法院生效裁判文书是行政机关的法定义务，原告起诉要求确认被告该强制拆除行为违法，原告诉求的事实和理由并无被告在执行法院裁定时扩大了范围或违法采取措施造成其损害的主张，根据最高人民法院法释[2004]6号批复意见，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回原告顾文寿的起诉。上诉人顾文寿不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，称：原审裁定适用法律错误。1、原审法院裁定依据最高人民法院2004年7月20日起施行的法释[2004]6号《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》认定被上诉人执行生效的蓬莱法院行政裁定书而实施的行为，是被上诉人履行人民法院生效裁判文书，是属于行政机关的法定义务，进而认定上诉人起诉确认强制拆除行为不属于人民法院受案范围。这一结论属于引用法律依据错误。需要强调的是[2004]6号批复文件出台时根本没有《国有土地上房屋征收与补偿条例》，也没有“裁执分离”的概念。2004年适用的法律是1990年实施的行政诉讼法，没有“协助执行通知书”的相关规定。根据行政诉讼法的相关规定，没有参照民事诉讼法的相关规定。民事诉讼法第二百二十二条规定“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入，但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用。人民法院扣留、提取收入时，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，被执行人所在单位、银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理”，民事诉讼法关于协助执行的规定仅此一项，而且该规定并非针对不动产的协助执行。因此[2004]6号文件根本不适用于针对房屋拆迁或不动产征收中的执行。2、最高人民法院在《国有土地上房屋征收与补偿条例》和“裁执分离”原则确立后，明确保障被执行人和利害关系人的诉权，《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》法[2012]148号文件中第四条关于规范司法行为，强化审判执行监督的部分和《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进—步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》法[2014]191号文件第三条关于积极推进“裁执分离”，逐步拓宽适用范围的部分，都明确要求各级人民法院在办理征收拆迁案件过程中，对行政机关申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（或拆迁裁决）的案件，要严格按照《规定》及最高人民法院相关通知精神办理，严把立案、审查、执行关，切实体现“裁执分离”的原则，不得与地方政府搞联合执行、委托执行。要依法受理被执行人及利害关系人因行政机关强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼。可见“裁执分离”过程中相关执行的环节是行政机关的独立行政行为，其执行行为与法院的直接执行或者委托执行毫无关系。本案中被上诉人的强制执行行为也并不属[2004]6号文件中提及的协助人民法院执行的行为。因此上诉人对市政府强制执行行为的诉讼应当属于人民法院受案范围。原审认定事实不清。1、原审法院查明被上诉人并未将征收补偿决定书和《强制执行通知书》送达给上诉人本人，两次都是向上诉人之妹送达，上诉人妹妹明确表示拒绝签收，也就是说被上诉人从未向上诉人有效送达过相关法律文书，对于上诉人而言涉案的执行依据并未生效。2、被上诉人称向上诉人妹妹送达是因为有上诉人的授权书，而上诉人当庭否认，要求被上诉人出示授权书，并要求鉴定。3、原审法院查明，上诉人对于征收补偿决定书的异议经过复议，现在对复议不受理正在诉讼当中，由烟台市中级人民法院指定芝罘区人民法院裁定中止审理，也就是说被上诉人所依据强制执行裁定书存在先天缺陷，被上诉人在向蓬莱市人民法院申请强制执行时所依据的征收补偿决定书效力存在问题。4、被上诉人为达到房屋的目的，拆除前实施断水、断电、骚扰、扔爆炸物、打黑枪等一系列的非法行为，强制拆除过程中未认真仔细的清点、统计、搬迁、保管物品，只是做表面工作。导致上诉人大量贵重物品遗失，上诉人的基本日常用品、衣物都被掩埋，进口相机等物品不知所踪，宾馆购置的进口锅炉被损坏、掩埋在废墟中，住宿客人暂存物品丢失等等。原审法院裁定对基本事实已查明清楚的情况下不作认定，偏袒被上诉人，裁判结果错误，依法应予撤销。被上诉人市政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。本案中，被上诉人组织实施强制拆除上诉人房屋的行为是执行人民法院生效裁定书的行为，该行为不属于上述第二条规定的行政行为，因此上诉人的起诉不符合起诉条件。二、《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》(法释[2004]6号）是最高人民法院在2004年7月6日作出的批复，之后发生的任何相同或类似案件，人民法院都可以依据该批复作出裁判，上诉人的理由不能成立。三、蓬莱市人民法院于2014年7月3日作出(2014)蓬行审执字第3号行政裁定书，裁定对蓬政房征补[2013]15号征收补偿决定书准予强制执行，由市政府组织实施。履行人民法院生效裁判文书是行政机关的法定义务，该行政裁定书是被上诉人组织实施强制拆除上诉人房屋的依据，上诉人认为被上诉人的执行依据并未生效的说法不能成立。四、蓬莱市人民法院在作出(2014)蓬行审执字第3号行政裁定书之前，已经依法对征收补偿决定书进行了合法性审查，也就是说征收补偿决定书在受到人民法院的监督并经人民法院审查确认合法有效后，才由被上诉人组织实施。因此，征收补偿决定书在本案中不能也不需要进行审查，否则既不符合行政诉讼法的立法目的，也对有限的司法资源造成了极大的浪费。上诉人在上诉状中所说的征收补偿决定书的问题，与本案不属于同一法律关系，非本案的审查范围，也不能成为其不服被上诉人组织实施强制拆除行为提起行政诉讼的理由。五、《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》（法[2012]148号）第四部分规定：要依法受理被执行人及利害关系人因行政机关强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法[2014]191号）第三部分规定：依法受理因行政机关组织实施活动违法而引发的诉讼，以上两个文件规定了人民法院依法受理的是因“违法”而引起的诉讼，从立法语言的角度和最高人民法院文件的严肃性来看，文件条文中有无“违法”两个字直接影响到该条所要表达的含义，不是对任何组织实施活动都可以提起行政诉讼，而是只有对违法的组织实施活动才能提起行政诉讼。而且，上述两条规定与法释[2004]6号是一致的，即只有当行政机关在执行法院裁定时扩大了范围或违法采取措施造成其损害时，被执行人才能提起行政诉讼。因此，烟台市中级人民法院裁定驳回上诉人起诉，事实清楚，适用依据正确，符合行政诉讼法和最高人民法院有关文件的精神和规定。六、2015年7月2日，被上诉人作出《强制执行通知书》，通知上诉人(2014)蓬行审执字第3号行政裁定书已生效，限上诉人在10个工作日内将房屋内物品搬离腾空交付拆除，若超期未搬离腾空交付拆除，将择期对房屋进行强制执行，并通知上诉人联系办理领取房屋征收补偿款的相关手续。该通知书送达给上诉人的妹妹顾延敏，顾延敏拒绝签字，送达过程蓬莱市公证处进行了公证。但上诉人未在通知规定的期限内将房屋腾空交付拆除，被上诉人于2015年8月13日组织有关部门对上诉人的房屋强制执行拆除。在对房屋强制拆除前，被上诉人申请蓬莱市公证处对上诉人房屋内财产进行了公证保全并妥善转移安置。因此，在法律没有对行政机关依据人民法院裁定如何组织实施强制拆除作出规定的情况下，被上诉人本着保护上诉人合法财产的目的，在组织实施强制拆除前及时告知了上诉人强制执行的时间，给予了上诉人充分准备的时间，还对上诉人的财产进行了公证保全并妥善转移安置。被上诉人严格执行了最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件“裁执分离”的有关规定，其组织实施的强制拆除行为既没有扩大人民法院裁定的范围，也没有违法采取措施造成上诉人损失，上诉人在起诉状中所称的“财产损失”没有任何事实证据。七、上诉人于2013年5月向被上诉人出具了授权书，内容为：“我叫顾文寿，天鹅宾馆授权给我妹妹顾延敏，天鹅宾馆以后不管发生任何变化，其中包括买卖、租赁、拆迁、资金分配都与我无关，一切一切全部由顾延敏全权代理。特此证明”。该授权书由上诉人签字并按手印。同时，天鹅宾馆也是由顾延敏实际经营的，这是客观存在的事实。因此，被上诉人将有关法律文书送达顾延敏的行为既符合法律规定，也符合实际情况。原审裁定认定事实清楚，适用依据正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。根据原审法院裁定和上诉答辩情况，本案的审理重点确定为：上诉人提起原审行政诉讼是否属于人民法院行政审判的受案范围即原审裁判理由是否恰当。原审卷宗已随案移送本院，二审认定的事实与原审一致。本院认为：一、本案中，市政府于2013年12月4日对上诉人作出蓬政房征补[2013]15号征收补偿决定书，2014年7月3日蓬莱市人民法院作出（2014）蓬行审执字第3号行政裁定书，对上述房屋征收决定准予执行，后市政府于2015年7月2日作出强制执行通知书，告知上诉人自收到通知书之日起10日内腾空涉案房屋交付拆除，后于2015年8月强制拆除。上述过程中蓬莱市人民法院对市政府作出的涉及执行内容的房屋征收补偿决定进行了审查，裁定准予执行并由市政府组织实施，市政府在拆除上诉人涉案房屋的过程中依据的是生效司法裁定，执行的内容系裁定书准予执行的征收补偿决定书。市政府的上述拆除行为虽然不是人民法院要求行政机关协助执行的行政行为，但其法律效果是相同的。虽然不属于《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》(法释[2004]6号）明确规定的事项，但原审法院引用上述规定对涉案房屋拆除行为在法律上的理解并无不当，同时也符合《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法[2014]191号）的精神。故，被上诉人拆除上诉人涉案房屋的行为不属于人民法院行政审判的审理范围。二、蓬莱市人民法院作出的（2014）蓬行审执字第3号行政裁定书属于生效法律文书，上诉人提出的有关其裁定书效力问题、有关文书的送达问题、法律适用问题等在没有其他影响上述行政裁定书效力的情况下均不能否定其效力。另外上诉人在原审起诉时未主张市政府在组织实施拆除涉案房屋的执行过程中扩大人民法院裁定的范围或其他违法采取措施，也未提供相关证据，原审法院未予审查而就上诉人诉讼请求作出裁判是正确的。另外需要说明，根据原审的裁判理由，原审法院在裁定驳回上诉人起诉时应当引用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，综合原审裁判理由及裁判结果，二审对于本案裁判结果不再调整，但对于原审存在的上述问题应予纠正。综上，原审法院认定事实基本清楚，审理程序合法，适用法律基本正确，裁判结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  俞春晖二〇一六年十一月三日书 记 员  孟 真