黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑行终330号
上诉人（原审原告）哈尔滨市呼兰区莲花镇蟠龙村村民委员会，住所地哈尔滨市呼兰区莲花镇蟠龙村。
法定代表人苏焕学，该村委会主任。
委托代理人高岚。
委托代理人高洪臣。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人宋希斌，该市市长。
委托代理人刘环宇，黑龙江恒辰律师事务所律师。
委托代理人张志明，北京岳成律师事务所黑龙江分所律师。
被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地哈尔滨市南岗区中山路202号。
法定代表人陆昊，省长。
委托代理人齐学贵，黑龙江省人民政府法制办公室调研员。
委托代理人王瑞，黑龙江省人民政府法制办公室副调研员。
上诉人哈尔滨市呼兰区莲花镇蟠龙村村民委员会（下称蟠龙村委会）因诉被上诉人哈尔滨市人民政府（下称哈尔滨市政府）、黑龙江省人民政府（下称省政府）行政区划处理一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行初197号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月9日组织当事人进行了询问。上诉人蟠龙村委会的委托代理人高岚，被上诉人哈尔滨市政府的委托代理人刘环宇、张志明，被上诉人省政府的委托代理人齐学贵、王瑞到庭参加询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年3月25日，哈尔滨市政府对呼兰区人民政府（下称呼兰区政府）、巴彦县人民政府（下称巴彦县政府）作出哈政综[2008]18号《边界处理意见》，对“关于行政区域界线问题”、“关于界线标志物问题”和“关于跨越边界的土地权属界线问题”提出处理意见，其中“关于跨越边界的土地权属界线问题”部分载明：“根据呼兰区、巴彦县政府提供的1986年土地详查图标明，1986年土地详查时，已明确将现争议地段的土地使用权定为巴彦县，而呼兰区土地详查图中不包括争议地段的土地，两区、县土地权属界线相吻合，因此，应依法维持土地权属不变，该争议土地的使用权仍归巴彦县，具体土地权属界线以土地详查图为准。”最后要求呼兰区政府和巴彦县政府分别做好辖区内群众的稳定工作，保证该界限周边地区的社会稳定。
蟠龙村委会不服哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》中“关于跨越边界的土地权属界线问题”的处理意见，于2008年12月4日向省政府提出行政复议申请。省政府于2009年3月2日作出黑政复决[2009]22号行政复议决定，维持哈尔滨市政府《边界处理意见》。蟠龙村委会仍不服，提起诉讼。
原审法院认为，国务院《行政区域边界争议处理条例》第二条规定：“本条例所称的边界争议是指省、自治区、直辖市之间，自治州、县、自治县、市、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间，双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。”第十二条规定：“省、自治区、直辖市境内的边界争议，由争议双方人民政府协商解决；经协商未达成协议的，双方应当将各自的解决方案并附边界线地形图，报双方的上一级人民政府处理。”第十四条规定：“争议双方人民政府达成的边界协议，或者争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定，凡不涉及自然村隶属关系变更的，自边界协议签字或者上级人民政府解决边界争议的决定下达之日起生效。”第十五条规定：“争议双方人民政府达成的边界协议，或者争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定生效后，由争议双方人民政府联合实地勘测边界线，标绘大比例尺的边界线地形图。”第十六条规定：“地方人民政府处理的边界争议，必须履行备案手续。”第十七条规定：“边界争议解决后，争议双方人民政府必须认真执行边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线，教育当地干部和群众严格遵守。”通过以上规定可以看出，边界争议是指双方人民政府对毗邻行政区域界线产生争议。发生争议后，争议双方人民政府协商不成的，报双方的上一级人民政府处理。上级人民政府解决边界争议的决定凡不涉及自然村隶属关系变更的，自决定下达之日起生效，并将决定上报备案。边界争议解决后，争议双方人民政府必须认真执行上级人民政府的决定，向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线，教育当地干部和群众严格遵守。也就是说，边界争议的当事人均为人民政府，争议双方对上级人民政府作出的决定必须认真执行及严格遵守，法律法规并没有规定对边界争议决定不服可以提起行政复议或者行政诉讼，因此，市政府作出的《边界处理意见》不属于行政诉讼受案范围。同时，市政府《边界处理意见》是对呼兰区政府和巴彦县政府所作，蟠龙村委会并不是处理决定的直接当事人。蟠龙村委会承认其主张权利的地块属于国有土地，不属于蟠龙村集体所有，因此，市政府对行政区划边界的处理意见，并不侵犯蟠龙村委会的土地所有权。至于蟠龙村委会称对该国有土地有使用权问题，一是没有证据证明蟠龙村委会已依法取得了该国有土地的使用权，二是蟠龙村委会作为集体经济组织，并不具备国有土地使用权人的身份。因此，蟠龙村委会与市政府《边界处理意见》之间也无法律上的利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，发生土地所有权和使用权争议的双方当事人是单位或者个人，即个人之间、个人与单位之间或者单位与单位之间发生土地所有权和使用权争议，而市政府《边界处理意见》中涉及的主体是呼兰区人民政府和巴彦县人民政府，并不符合土地权属争议主体特征。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（二）项的规定，行政区域边界争议案件不作为土地权属争议案件受理。因此，省政府将市政府《边界处理意见》视为对土地权属争议的处理决定，按照行政复议案件进行受理并作出维持决定，没有法律依据，其维持决定对蟠龙村委会的权利义务也没有产生新的影响。虽然省政府错误启动了行政复议程序，但不能因此影响人民法院对本案的处理。市政府哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》不属于人民法院行政审判权限范围，蟠龙村委会也与该处理意见无法律上的利害关系，省政府的黑政复决[2009]22号行政复议决定对蟠龙村委会的权利义务没有产生新的影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回蟠龙村委会的起诉。
蟠龙村委会上诉称，上诉人虽然不是相对人，但是与被诉处理意见具有直接的法律上的利害关系，原审裁定认定事实不清。请求撤销原审裁定，撤销哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》第三项，撤销行政复议决定。
哈尔滨市政府答辩称，本案是因行政区划产生的纠纷，哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》是对呼兰区和巴彦县行政区划边界的处理，是不可诉的国家行为；本案争议的主体是巴彦县政府和呼兰区政府，与蟠龙村没有任何关系，蟠龙村与本案不具有利害关系，主体不适格；省政府行政复议决定是终局裁决，不可诉；蟠龙村委会提起诉讼超过起诉期限。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
省政府答辩称，省政府的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院二审查明的事实与原审认定一致。
本院认为，结合原审裁定及蟠龙村委会的上诉理由，本案争议焦点是哈尔滨市政府的哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的…”本案中，蟠龙村委会所诉的哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》，是哈尔滨市政府针对呼兰区和巴彦县之间的行政区域界线、界线标志物、跨越边界的土地权属界线等问题，依据《行政区域边界争议处理意见》作出的处理意见。根据《行政区域边界争议处理意见》第二条、第十二条的规定，该处理意见属于对两个下级政府之间毗邻行政区域界线的处理决定。又根据《行政区域边界争议处理意见》第十四条、第十七条之规定，该决定下达之日起即生效，争议双方人民政府必须认真执行并严格遵守。法律法规并没有规定对此可以提起行政复议或者行政诉讼，因此，哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》既不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受理范围，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼的受案范围，故原审法院裁定驳回蟠龙村委会的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 柏 坤
审 判 员 皇甫延玉
审 判 员 顾 栩 菲
二〇一七年五月十六日
法官助理 宋 英 杰
书 记 员 张 莉
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
3.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉
4.《行政区域边界争议处理条例》
第二条本条例所称行政区域界线，是指国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。地方各级人民政府必须严格执行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书的各项规定，维护行政区域界线的严肃性、稳定性。任何组织或者个人不得擅自变更行政区域界线。
第十二条行政区域界线毗邻的县级以上地方各级人民政府应当建立行政区域界线联合检查制度，每５年联合检查一次。遇有影响行政区域界线实地走向的自然灾害、河流改道、道路变化等特殊情况，由行政区域界线毗邻的各有关人民政府共同对行政区域界线的特定地段随时安排联合检查。联合检查的结果，由参加检查的各地方人民政府共同报送该行政区域界线的批准机关备案。
第十四条行政区域界线详图是反映县级以上行政区域界线标准画法的国家专题地图。任何涉及行政区域界线的地图，其行政区域界线画法一律以行政区域界线详图为准绘制。国务院民政部门负责编制省、自治区、直辖市行政区域界线详图；省、自治区、直辖市人民政府民政部门负责编制本行政区域内的行政区域界线详图。第十五条因对行政区域界线实地位置认定不一致引发的争议，由该行政区域界线的批准机关依照该行政区域界线协议书的有关规定处理。
第十七条边界争议解决后，争议双方人民政府必须认真执行边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线，教育当地干部和群众严格遵守。