山西省沁水县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋0521行初1号
原告苏孝兵（又名苏有虎），男，1952年1月26出生，汉族，沁水县人。
委托代理人李广德，山西华盾律师事务所律师。
被告沁水县端氏镇人民政府。
法定代表人王强，沁水县端氏镇人民政府镇长。
委托代理人白龙军，男，1979年10月29日出生，汉族，阳城县人，沁水县端氏镇人民政府干部。
被告沁水县人民政府，住所地沁水县西街99号。
法定代表人原光辉，沁水县人民政府县长。
委托代理人柳忠旭，男，1975年3月18日出生，汉族，沁水县人，沁水县人民政府法制办副科长。
委托代理人原芳，女，1988年9月30日出生，汉族，沁水县人，系沁水县人民政府法制办干部。
原告苏孝兵不服被告沁水县端氏镇人民政府（下称端氏镇政府）作出的《关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》及被告沁水县人民政府（下称沁水县政府）作出的沁行复决字[2015]02号行政复议决定书，于2016年2月4日提起行政诉讼。本院于2016年2月4日立案后，于2016年2月6日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月3日公开开庭审理了本案。原告苏孝兵及其委托代理人李广德，被告端氏镇政府的委托代理人白龙军，被告沁水县政府的委托代理人柳忠旭、原芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告端氏镇政府于2015年11月25日作出《关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》，同意古堆村村民委员会将争议土地确权于苏元名下。原告苏孝兵不服，向被告沁水县政府申请行政复议。被告沁水县政府于2016年2月2日作出沁行复决字[2015]02号行政复议决定，维持被告端氏镇政府作出的《关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》。
原告诉称，1982年，第一轮农村土地承包时，原告以家庭承包的方式获得沁水县端氏镇古堆村甲滩1.4亩、井上2.5亩、圆肚肚1.5亩等九处共计21.4亩土地的承包经营权。1999年第二轮土地承包未变动至今。2013年,沁高高速公路占用其承包的甲滩1.4亩、井上2.5亩、圆肚肚1.5亩土地，而该三处土地的征地补偿款却被苏元领走。之后，原告多次向被告端氏镇政府请求对上述九处土地承包经营权进行确认。2015年12月14日，原告收到《端氏镇人民政府关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》。原告不服该处理意见，经申请被告沁水县政府复议后，向本院提起行政诉讼。请求判令：1、依法撤销被告沁水县政府沁行复决字[2015]02号行政复议决定书和被告端氏镇政府作出的《关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》；2、责令二被告在一定期限内重新对原告长期耕种的九处21.4亩土地承包经营权，尤其是沁高高速公路占用的甲滩、井上、圆肚肚土地承包经营权予以确认；3、诉讼费由二被告承担。
为支持其诉讼请求，原告提交了下列证据：
1、沁行复决字（2015）02号行政复议决定书、行政复议申请书、端氏镇人民政府处理意见、关于古堆村民苏秀斌土地确权情况说明、端氏镇人民政府关于苏孝兵信访事项处理情况答复意见书、法律意见书、农村土地承包经营权确权申请书、承包土地确权请求、（2015)沁行初字第9号行政判决书、（2014)沁民初字第201号民事裁定书，欲证明原告就争议土地承包经营权纠纷进行诉讼及申请行政确认和复议的经过；
2、苏山村发放集体土地承包使用证登记表（二轮），2008-2009年村委上报苏孝兵粮食直补情况证明，征购粮、农业税单5支，照片复印件4张，土地下放分地的原四队队长王李平证明材料，苏榜战、苏引平的证明材料和调查笔录，何长狗、田兵强、苏广战、苏何善、苏万富、苏成善、苏建队、苏章文、苏本善的证明材料，欲证明争议土地在第一轮承包时由原告家庭承包经营至第二轮承包后没有变动。
被告端氏镇政府辩称，1、在受理原告的申请后，镇政府专门组成调查小组对争议事实进行调查走访，于2015年11月25日作出《端氏镇人民政府关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》，符合法律规定；2、原告请求确权的土地，沁水县端氏镇古堆村委在调查及会议讨论后将土地补偿款支付给苏元，该行为可认定村集体将土地承包权确认在苏元名下，镇政府据此作出同意古堆村村民委员会将有争议的土地确权于苏元名下的处理意见是合理的，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告端氏镇政府在法定举证期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、古堆村集体经济组织财务审批单、苏元领取征地补偿款的收据、古堆村村委的书面证明、个人证明材料和古堆村村委会议记录，欲证明本案的争议土地已经确权到苏元名下；
2、端氏镇信访案件包案领导研究、会商工作纪要，对苏孝兵的约谈记录，欲证明其经过走访调查作出该处理意见。
被告沁水县政府辩称，1、原告所提供的证据不能证明原告依法取得该争议土地的承包经营权，原告和苏元均没有行政机关颁发的有效土地权属证，属于土地权属争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，端氏镇人民政府作出的《关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当；2、土地使用权是土地承包经营权的基础和前提，只有在合法获得土地使用权前提下，土地承包经营权方能产生。原告对于本案中有争议的5.4亩土地没有合法的土地使用权，故无从提及其享有争议土地的承包经营权。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告沁水县政府在法定举证期限内向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书、端氏镇政府处理意见、行政复议受理通知书及送达回证；
2、原告在申请确权过程中提交的证明材料；
3、被告端氏镇政府行政复议答复书一份；
4、被告端氏镇政府在确权过程中收集的证明材料；
5、沁水县人民政府行政复议决定书及送达回证。
以上证据欲证明作出复议决定依据的事实、适用法律和程序的合法性。
经庭审质证，二被告对原告提供证据的质证意见为，证据1无异议；证据2，无法证明争议的土地使用权的属于原告，又与被告端氏镇政府调查的事实相互矛盾，故不能对原告所提的请求进行确权。
原告对被告端氏镇政府提供证据的质证意见为，审批单和收据无异议，但无法证明苏元对争议土地具有使用权；古堆村的村委证明、个人证明材料和会议记录，与本案不具有关联性；会议纪要的真实性无异议，但被告端氏镇政府未实事求是的处理本案；约谈记录，因被告端氏镇政府未找其约谈，亦未告知其调查结论，故对约谈记录的真实性有异议。
原告对被告沁水县政府提供证据的真实性无异议。
综合原、被告的质证意见，本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1，系原告就争议土地承包经营权纠纷进行诉讼及申请行政确认和复议的经过的证据，二被告均无异议，对其证明效力，本院予以认定；证据2，与被告端氏镇政府提供的证据1中古堆村的村委书面证明、个人证明材料、古堆村委会议记录相互矛盾，不能确认证据的客观性，对其证明效力本院不予认定。对被告端氏镇政府提供证据1中古堆村集体经济组织财务审批单、苏元领取征地补偿款的收据，该证据与本案二被告作出的具体行政行为不具有关联性，对其证明效力，本院不予采纳。对被告沁水县政府提交的复议程序合法性的证据，符合合法性、关联性、真实性的要求，对其证明效力，本院予以认定。
经审理查明，2014年4月4日，原告苏孝兵以苏元、沁水县端氏镇古堆村村民委员会为被告诉至本院，请求停止对其土地（井上2.5亩、圆肚肚1.5亩、角滩1.4亩）侵权并返还土地补偿款，本院以不属于人民法院民事诉讼的受案范围为由，于2014年8月27日作出驳回原告起诉的裁定。之后，原告苏孝兵多次向被告端氏镇政府提出甲滩1.4亩、井上2.5亩、圆肚肚1.5亩、十三则4.6亩、坟地2亩、窑门口2.2亩、田柿沟4亩、朝阳坡2亩、圪叉山1.2亩土地承包经营权确权申请。2015年7月20日，原告以端氏镇政府不履行法定职责为由，向本院提起行政诉讼，在诉讼过程中，被告端氏镇政府于2015年11月25日作出《端氏镇人民政府关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》，并于2015年12月14日送达原告。该处理意见同意古堆村村民委员会将争议土地中甲滩1.4亩、井上2.5亩、圆肚肚1.5亩土地承包经营权确认在苏元名下。2015年12月25日，本院作出（2015）沁行初字第9号行政判决，确认被告端氏镇政府不履行为原告苏孝兵请求土地确权的行为违法。2015年12月25日，原告对被告端氏镇政府作出的处理意见向被告沁水县政府提出复议申请，被告沁水县政府于2016年2月2日作出[2015]02号行政复议决定书，维持被告端氏镇政府的处理意见。原告苏孝兵不服，于2016年2月4日向本院提起行政诉讼。
原告申请确认的位于沁水县端氏镇古堆村甲滩1.4亩、井上2.5亩、圆肚肚1.5亩、十三则4.6亩、坟地2亩、窑门口2.2亩、田柿沟4亩、朝阳坡2亩、圪叉山1.2亩九处共计21.4亩土地原属端氏镇原苏山村集体所有，后苏山村并入古堆村。被告端氏镇政府在第一、二轮农村集体土地承包过程中，未对上述九处全部土地的承包经营合同备案登记，也未对土地承包经营权进行权属登记、发放权属证书。原告向被告端氏镇政府提出土地承包经营权确权申请之后，被告端氏镇政府成立调查小组，经过走访调查，并依据苏山村委的会议记录及处理意见，将上述争议土地中甲滩1.4亩、井上2.5亩、圆肚肚1.5亩土地承包经营权确认在苏元名下。
被告沁水县人民政府在收到原告的复议申请后，依法定程序对被告端氏镇政府作出的《端氏镇人民政府关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》进行了复议，并依据原行政行为认定的事实作出了维持原行政行为的[2015]02号行政复议决定书。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，故被告端氏镇政府具有对争议土地确权的法定职责。原告在确权申请中，请求被告端氏镇政府确认九处土地的承包经营权，而被告端氏镇政府作出的《关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》中仅对其中三处土地（甲滩1.4亩、井上2.5亩、圆肚肚1.5亩）进行确权，未对剩余六处土地进行确权；此外，因土地承包经营权系用益物权，该权利通过土地承包合同取得，即土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，被告端氏镇政府在确权过程中，在无相应土地承包合同和确权登记的情况下，即作出同意古堆村村民委员会将有争议土地确权于苏元名下之处理意见，明显证据不足，缺乏事实依据，依法应予撤销。被告沁水县政府作出的维持原行政行为的[2015]02号行政复议决定所依据的事实与原行政行为一致，亦应同时撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条之规定,判决如下：
撤销被告沁水县端氏镇人民政府作出的《端氏镇人民政府关于苏孝兵土地承包经营权确权一事的处理意见》；
撤销被告沁水县人民政府作出的[2015]02号《沁水县人民政府行政复议决定书》；
责令被告沁水县端氏镇人民政府于本判决生效后两个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告沁水县端氏镇人民政府、沁水县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于晋城市中级人民法院。
审 判 长 何宇峰
代理审判员 郭晋华
人民陪审员 霍晓计
二〇一六年五月三十日
书 记 员 郭晋锋
附本案所依据的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。