绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绍行初字第2号
原告丁云祥。
委托代理人竺建标。
被告柯桥区夏履镇人民政府。
法定代表人王峻峰。
委托代理人张国华。
委托代理人陈旭红。
原告丁云祥不服柯桥区夏履镇人民政府（以下简称“夏履镇政府”）土地行政批准一案，于2013年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于2013年12月23日受理后，于同年12月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月18日、3月11日两次公开开庭审理了本案。原告丁云祥及其委托代理人竺建标，被告夏履镇政府的委托代理人张国华、陈旭红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告夏履镇政府于1998年6月30日对原告丁云祥作出夏政土字（98）第59号绍兴县农村私人建房用地呈报表（非耕地），同意原告拆除旧房全部（65.2平方米），利用村庄内空闲地120平方米，建造三层楼二间，其中宅基地80平方米、场地40平方米。
被告夏履镇政府于2014年1月3日及本院指定的期限内提供了下列证据和法律依据：
1、批准日期为1998年6月30日、申请建房户主为“丁广强”的夏政土字（98）第63号绍兴县农村私人建房用地呈报表（非耕地）一份，以证明被告根据村民委员会、村民小组意见，经夏履镇原土管所审核，批准丁广强利用村内空闲地150平方米建造三层楼二间（其中宅基地100平方米、场地50平方米）并明确房屋四至的事实；
2、原绍兴县人民政府于2002年5月9日批准、申请建房户主为“丁广强”的绍农房字（2002）第2068号绍兴县农村村民建房用地报批表一份，以证明丁广强曾违法超建8平方米，于2002年4月25日向原绍兴县人民政府申报并补办相关审批手续的事实。
3、批准日期为1998年6月30日、申请建房户主为“丁云祥”的夏政土字（98）第59号绍兴县农村私人建房用地呈报表（非耕地）一份（2014年2月18日第一次庭审时被告当庭提供），以证明被告根据村民委员会、村民小组意见，经夏履镇原土管所审核，批准丁云祥拆除旧房全部（65.2平方米），利用村庄内空闲地120平方米建造三层楼二间（其中宅基地80平方米、场地40平方米）并明确房屋四至的事实；
4、具申请人为“丁云祥”的建房申请复印件一份、家庭在册人口户籍证明复印件一份、土地使用权申报证明单复印件一份（被告在本院第一次庭审中指定的期限内补充提供的证据，证据5亦同），以证明原告曾书面申请建房的事实；
5、收款收据复印件三十六份（其中八份缴款人为“丁云祥”），以证明原告等村民在被告知批准建房后才缴纳建房审批及押金、公共设施配套费的事实。
法律依据：1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条。
原告丁云祥诉称，原告系柯桥区夏履镇中墅村村民，全家四口人。现因孩子长大成人，而房屋面积较小，故向村委申请建房，被告知原告已于1998年申请建房，不能再行申请。2013年7月31日原告向柯桥区国土资源局查询，根据该局档案记载，原告已于1998年6月24日申请建房二间，面积80平方米，被告已于同年6月30日批准同意。此时原告才知有人冒用原告名义向被告申请建房，致原告丧失建房申请资格。原告认为，1998年间原告从未向被告申请建房，而被告未经调查核实，作出同意建房的行政行为，明显侵犯了原告的合法权益。故起诉要求撤销被告作出的夏政土字（98）第59号关于批准原告建房二间的行政行为。
为证明其诉讼主张，原告丁云祥在起诉时向本院提供了下列证据：
6、批准日期为1998年6月30日、申请建房户主为“丁云祥”的夏政土字（98）第59号绍兴县农村私人建房用地呈报表（非耕地）复制件一份，以证明原告直至2013年7月31日去国土局查询后才知道有人冒用其名义申请建房并被被告批准的事实；
7、原绍兴县夏履镇中村村民委员会于1998年7月3日出具的收款收据三份，以证明村委在冒用原告名义申请建房后为继续隐瞒事实向原告收取建房审批费及押金、公共设施配套费、电费、自来水接管费合计人民币18，000元的事实。
被告夏履镇政府于2014年1月3日向本院提交书面答辩状并当庭辩称，1998年6月24日，原绍兴县夏履镇中村村委上报原告农村私人建房用地材料，被告于同年6月30日以夏政土字（98）第59号农村私人建房批文，批准原告拆除旧房全部，同意使用非杂地120平方米，其中宅基地80平方米、场地40平方米。后原告未动工建设该宅基地。同日，被告以夏政土字（98）第63号农村私人建房批文，批准丁广强使用宅基地100平方米。但丁广强在实际建房时，未按规定擅自易位且少批多建，在原告的宅基地上建房。鉴于丁广强的房屋已建成，被告已作出处罚且其已于2002年4月25日补办相关建设用地手续，但被告未同时注销夏政土字（98）第59号农村私人建房批文。综上，被告认为，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，原告在取得夏政土字（98）第59号农村私人建房批文后，未及时动工建造，宅基地闲置时间超过二年以上，应依法收回，并注销该批文。因此原告起诉要求注销夏政土字（98）第59号农村私人建房批文，符合有关法律规定，被告将按相关规定程序办理。
为查明案件事实，本院依职权向夏履镇国土所所长祁建校、夏履镇中墅村村委主任丁关华进行调查并分别制作了调查笔录各一份。
祁建校陈述（证据8），1998年左右，农村私人建房一般程序是：村委根据村民建房意愿，统一填写建房申请、收集相关户籍资料，出具意见并报镇国土所，经国土所审查后报镇政府审批，审批材料归村里保管，村委将审批结果通知村民，后由村民缴纳建房审批费及押金等费用；丁广强实际建房位置及与审批给丁云祥的宅基地位置是否全部或部分重合，因其非当时经办人而不能确定，但根据当事人提供的手绘图纸，两者大体相符。
丁关华陈述（证据9），1998年左右，农村私人建房一般程序是：村民向村委提交建房报告，村委统一填写建房申请、收集相关户籍资料，出具意见并报镇国土所，经国土所审查后报镇政府审批，审批材料归村里保管，村委是否将审批结果通知村民不清楚，不过定桩由村里进行，审批之前向村民收取建房押金或公共设施配套费等费用；丁广强实际建房位置与审批位置不一致，占用了丁云祥的100平方米土地，另有8平方米补办了手续，丁云祥没有在审批位置建房，审批之前他交了18，000元的建房费用，钱现还在村里，没有退还给他。
对于被告提供的证据，原告经当庭质证认为：证据1、2，与本案无关联；证据3，同意质证，但认为原告并未申请过，其中签名、盖章均非原告所为，系在原告不知情的情况下有人冒用原告名义申请；证据4，原告没有签字或盖章，根本不存在原告向村委申请建房的事实；证据5系被告为掩盖其冒用原告名义申请建房的目的而故意收取。
对于原告提供的证据，被告经当庭质证认为：证据6、7的关联性、合法性及真实性均无异议，但对于原告主张的证据目的有异议，被告认为原告已知晓审批事实，因为证据7显示交款时间是1998年7月3日，而审批时间是1998年6月30日，说明原告是在知道建房申请被批准后才缴纳了公共设施配套费等。
对于证据8、9，原告经当庭质证认为，证据的三性请法庭依法审查，但被调查人均非当时经办人，且原告从未提出过建房申请；被告经当庭质证认为，证据的真实性、合法性无异议，但有关缴费部分陈述不一致，丁关华因非当时经办人，不清楚有关内容，不能作为有效证据，而祁建校的陈述可以证明客观事实。
综合当事人质证意见并结合庭审中当事人陈述，本院认证如下：
本案因原告诉讼而审查被告对原告作出宅基地批准行为的合法性，而证据1、2系被告及原绍兴县人民政府依丁广强申请所作的行政批准行为，故因与本案缺乏关联性而不予认定；证据3，虽系被告当庭提供，但原告同意质证，又与原告起诉时提供的证据6同一，且系本案诉讼审查对象，故证据3、6可以证明被告曾于1998年6月30日以夏政土字（98）第59号绍兴县农村私人建房用地呈报表（非耕地）批准原告丁云祥户利用村庄内空闲地120平方米建造三层楼二间（其中宅基地80平方米、场地40平方米）并明确房屋四至的事实，故对该证明力应予确认；证据4，因原告否认其中签名、盖章，被告则以经办人员调动为由表示无法核实，故应由被告对证据4的真实性承担举证不能的法律后果，不能据此认定原告曾提出建房申请，故其证明力不予确认，但根据原告在庭审中解释为何缴纳建房审批费及押金等费用时有关村会计通知他有建房资格，可以申请建房，但需缴纳18，000元，所以他就去缴了的陈述，可以认定原告实际已通过缴款行为的形式，口头提出建房申请；证据5，虽其中包括缴款人为原告的八份收款收据，但不能必然证明被告有关原告在被告知批准建房后才缴款的主张，故不确认其证明力；证据7，因被告无异议，可以证明原告曾向村委缴纳建房审批费及押金等合计18，000元费用的事实；证据8、9，因系本院为查明案件事实而依职权调查，故其关联性、合法性应予确认，有关当时农村私人建房程序的陈述，因两被调查人陈述基本一致，且与法定流程基本吻合，应予认定，但其中关于缴款时间的陈述，因陈述不一，且两被调查人客观上确非当时经办人，原告又据此提出异议，故不予认定，而有关丁广强实际建房位置有无易位，不属本案审查范围。
综上认证意见，本院认定如下事实：
原告丁云祥系夏履镇中墅村（原中村）村民。1998年6月30日，被告夏履镇政府根据原告申请、村委上报、原镇土管所审核后，以夏政土字（98）第59号绍兴县农村私人建房用地呈报表（非耕地）批准原告丁云祥（在册人口包括夫妻、子女共四人）利用村庄内空闲地120平方米建造三层楼二间（其中宅基地80平方米、场地40平方米）并明确房屋四至。同年7月3日，原中村村委向原告出具收款收据三份，确认收到原告缴纳的建房审批费及押金、公共设施配套费、电费、自来水接管费合计18，000元。嗣后，被告既未通知原告建房申请已批准，也未协同有关职能部门组织定桩放样。至今原告未在上述批准宅基地上建造房屋。后原告以子女成年为由申请建房，被告知因已申请而无权再次申请。2013年7月31日，原告经向柯桥区国土资源局查询，获知曾被批准建房事实。
本院认为，1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。故被告对于原告使用村内空闲地的建房申请具有法定审批职权。
根据当时农村居民宅基地审批流程，主要程序有：申请人提出申请、村委会审查、土管所审核上报、镇政府批准、放样、验收发证。因此，农村宅基地审批程序始于申请人申请，终于批准机关批准、发证。被告虽无证据证明原告曾提出书面建房申请，但诚如前述，根据原告在庭审中关于为何缴纳建房审批费及押金等费用的解释，足以认定其已口头提出建房申请，故原告有关其从未提出建房申请之主张，本院不予采信。被告辩称其虽未向原告送达批准文件，但已通过村委通知原告，因原告否认，被告未能举证证明，且被告实际也未协同有关职能部门组织定桩放样，故对被告上述辩称，本院不予支持。
综上，被告依原告申请而作出被诉具体行政行为，事实清楚、证据充分，适用法律正确，但不符合法定程序，故原告诉请撤销，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告柯桥区夏履镇人民政府于1998年6月30日作出的夏政土字（98）第59号土地行政批准行为。
案件受理费50元，由被告柯桥区夏履镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇至绍兴市非税收入结算分户，帐号：0900000103326300413-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理］。
审判长 郭海东
审判员 雷红莉
审判员 桑伟强
二〇一四年三月二十一日
书记员 胡雪莉