淮安市淮阴区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）淮陈民初字第00315号
原告淮安市泗州农业资源开发中心，住所地淮安市淮阴区赵集镇分洪村。
投资人张相国。
委托代理人李玉忠，江苏司北律师事务所律师。
委托代理人王其杰，江苏法轩律师事务所律师。
被告淮安市淮阴区赵集镇人民政府，住所地淮安市淮阴区赵集镇镇街道。
法定代表人朱从耀，该镇镇长。
委托代理人谢清波，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。
原告淮安市泗州农业资源开发中心（以下至判决主文前简称泗州农业开发中心）诉被告淮安市淮阴区赵集镇人民政府（以下至判决主文前简称赵集镇政府）土地承包经营权纠纷一案，本院于2014年6月15日立案受理。依法组成合议庭，于2015年7月22日公开开庭进行了审理，原告泗州农业开发中心的投资人张相国及其委托代理人李玉忠、王其杰，被告赵集镇政府的委托代理人谢清波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告泗州农业开发中心诉称：2003年3月23日，被告作为甲方与作为乙方的袁德兴、张相国、沈连贯三人签订《洪泽湖畔资源开发协议》，约定乙方采用租售方式开发甲方的洪泽湖畔资源，乙方出资买断租赁范围内的房屋、设备等固定资产。租赁赵集砖瓦二厂围堤内场地，四至范围为东止于圩大沟、北至引水河、南至挡浪堤、西至挡浪堤路中心约700亩洪泽湖滩面，租期为50年。土地租金每年20000元。协议中还约定了双方其他权利、义务。协议签订后，乙方按照协议约定履行了义务，但是被告没有按照约定履行义务，场内外道路基础设施没有按照约定时间完成，清障工作没有做好。后张相国投资设立淮安市泗州农业资源开发中心，承继了乙方权利、义务，2006年、2011年被告辖村两个村部分村民闹事，给原告造成很大损失。2011年8月17日，被告为使原告企业正常生产和稳定与原告签订了补充协议，协议第一条约定乙方每年在合同之外向甲方提供资金280000元，补充协议第二、三、四、五、六条明确约定约定被告不向原告交纳280000元资金的情形，被告履行义务要达到什么效果及被告向原告返还被告交纳的280000元资金并赔偿原告损失的情形。一方违约将承担一切法律责任并承担违约金500000元。补充协议签订后，原告按照约定向被告交纳了2011年、2012年的资金560000元。仍按约定向被告交纳租金。但被告违反协议约定不但没有制止群众闹事还将原告租赁的部分土地重新发包给当地群众，因被告违约和政策等原因造成原告窑厂关闭停产，原告没有向被告交纳2013年、2014年资金合计560000元。被告于2015年4月2日向原告送达《催缴通知书》，要求原告在收到通知书之日起15日内缴纳拖欠租金，原告于当日签收通知，但是未按照通知要求在15日内缴纳租金。2015年4月20日被告又向原告送达《解除合同同时书》，通知原告解除了双方协议。原告认为被告的解除通知无效，原告因出现合同约定的情形可以不向被告交纳每年280000元资金，且不构成违约。而被告违反合同约定，应向原告返还560000元并承担违约金500000元。故请求法院1、确认被告解除与原告签订的洪泽湖畔资源开发协议、补充协议行为无效；2、判令被告返还原告资金560000元，承担违约金500000元；3、诉讼费由被告承担。
被告赵集镇政府辩称：1、原告诉讼请求没有事实和法律依据，应当予以驳回；2、2003年开发协议约定原告买断固定资产，但是原告没有完全支付约定的价款，协议中也没有约定被告具有制止群众闹事的义务；3、被告将部分土地发包给部分村民不属于协议中约定的重新发包行为，原告据此拒付租金没有依据，被告按照程序向原告发出催缴通知和解除通知符合法律规定，原告没有在合理期限内支付并明确不支付，故被告解除协议符合法律规定。
原告为证明其诉讼请求，提供了下列证据：
1、洪泽湖畔资源开发协议，证明协议约定了双方的权利、义务，被告没有按照约定履行义务
2、2006年11月，因部分群众闹事，被告收到原告交纳的维稳资金及承诺书，证明被告负有协调解决群众闹事的义务；
3、2006年12月25日，被告因群众闹事的报告，证明被告没有按照协议履行义务；
4、补充协议，证明原告为了正常生产与被告签订补充协议，约定的资金实际属于维稳资金，同时约定如果出现约定的情形，原告不应当向被告支付该费用，如果一方违约应当承担500000元违约金，同时该资金约定违反行政法规规定，属于无效，双方没有约定解除权，被告解除协议不符合规定；
5、承包合同五份，证明被告存在违约行为；
6、催缴通知、解除合同通知，证明被告催缴没有合同依据和法律依据，原告是在被告违约情况下不交纳约定的资金，被告发出的通知无效。
7、国家发改委2013年21号令，证明原告窑厂关闭是因为政策规定，根据补充协议约定，原告不需要交纳280000元的资金；
被告质证后认为：对证据1、4、5、6的真实性没有异议，但不能证明原告的举证目的，280000万不属于维稳资金。另外被告没有将土地整体发包，实际发包的只有很少一部分，被告仅属于轻微违约，对原告权利义务不产生影响，被告在原告没有缴纳租金的情形下，被告解除协议行为有效。证据3、4不予认可，被告没有违约。证据7的真实性请法庭核实。
经审理查明：2003年3月23日，被告以甲方名义和以乙方名义的袁德兴、张相国、沈连贯三人签订《洪泽湖畔资源开发协议》，约定将赵集砖瓦二厂围堤内场地及固定资产采用租售方式供乙方开发，租期为50年。土地租金每年20000元，采用转账方式于每年12月31日前支付。协议范围内的厂房、设备等固定资产，乙方一次性买断，价格600000元，分三年付清。四至范围为东止于圩大沟、北至引水河、南至挡浪堤、西至挡浪堤路中心。违约责任约定为自协议签订之日生效，若单方违约，另一方有权终止合同，赔偿投资的一切损失，并付守约方违约金50000元整。乙方开发项目、经营形式符合国家法律法规以及行业条例之规定。协议若与国家政策相违背，应依据国家政策予以调整。2003年10月22日，袁德兴、沈连贯退出后，张相国投资设立淮安市泗州农业开发中心承继了乙方的权利、义务。2011年8月17日，被告（甲方）与淮安市泗州农业开发中心（乙方）签订补充协议，协议第一条约定乙方每年在合同之外向甲方提供资金2800000元，在签订合同之日起三天内付当年上半年15万，余款130000元年底一次性汇入甲方专有账户。从第二年开始，分两期付款，每年6月30日前付150000元、12月31日前付余款130000元。第二条约定如遇国家政策和其他原因（个人和单位闹事、重大自然灾害等因素）而造成窑厂停产关闭，不再提供此资金，其余以母协议为准。第三条约定甲方不得与任何单位和个人签订关于此地块承包协议，不得以任何借口影响乙方正常权利行使，确保无人上访闹事，若造成后果负全责，按违约执行，并返还乙方所提供资金。第六条约定如一方违约将承担一切法律责任并承担违约金500000元。第七条约定如与本补充协议不一致，以补充协议为准。协议签订后，原告缴纳了2011年、2012年两年的资金560000元及每年的租金。因原告没有缴纳2013年及2014年的280000元资金及租金40000元，被告于2015年4月2日向原告送达《催缴通知书》，要求原告在收到通知书之日起15日内缴纳拖欠租金，原告于当日签收通知，但是未按照通知要求在15日内缴纳租金。2015年4月20日被告又向原告送达《解除合同通知书》，通知原告解除了双方合同并要求原告支付租金600000元及违约金500000元并返还占用的土地，但原告不予认可。
另查明：2015年4月30日，原告以投资人名义向被告缴纳了租金40000元。
再查明：赵集砖瓦二厂原系赵集镇人民政府集体企业，周边土地属于该企业取土范围。2011年12月28日，被告将原告原承包范围内于圩大沟西堤部分段堤承包给该镇分洪村5户村民，承包期为2012年1月1日至2016年12月31日，年租金合计为14250元。2013年2月26日，中华人民共和国国家发展和改革委员会颁发第21号令，根据产业政策对部分产业进行淘汰，原告的窑厂属于淘汰类，于2012年底到2013年上半年期间关闭停产。
上述事实，有当事人陈述、开发协议、补充协议、现金缴款单、企业登记资料、催缴通知、解除通知等证据予以证明，经质证，本院予以确认。
本院认为：集体土地使用权由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，本案中，被告将其所有的企业及周边土地承包给他人经营，不违反法律规定。被告虽与袁德兴、张相国、沈连贯三人签订《洪泽湖畔资源开发协议》，但是袁德兴、张相国、沈连贯三人的权利义务后由张相国投资设立淮安市泗州农业开发中心即原告承继，被告也予以认可并签订补充协议。对于该补充协议中明确的280000元资金的性质。本院认为，协议明确约定属于合同外的资金，故该资金不属于租金性质，但也不属于原告陈述的摊派费用，不属于无效。故原告该意见本院不予采纳。根据补充协议约定，因国家政策合同其他原因造成窑厂停产关闭的，原告不再有支付该资金的义务，其余以母协议为准即《洪泽湖畔资源开发协议》为准。故在国家产业政策调整情形下，原告窑厂停产关闭，故原告不应该再向被告支付2013年、2014年的费用560000元。补充协议的主要内容是针对280000元资金，并没有涉及母合同中的土地租金，且补充合同中也明确约定以母协议为准，故出现不需要交纳该费用的情形并没有免除原告交纳20000元租金的义务。在2015年4月2日，被告向其发出催缴通知，要求原告在15日内缴纳补充协议约定的资金和租金，但原告于2015年4月30日在被告起诉后才向被告缴纳2013年、2014年租金40000元，违反了协议约定，根据协议约定，被告有权终止合同，故原告请求确认解除合同无效的请求，本院不予支持。对于解除合同后的事项，双方可另行处理。被告将原告承包范围部分堤段发包给他人，但数量很小，属于一般违约行为，且被告也认可，该行为虽对原告权利造成一定损失，但并不影响原告整体利益，并没有产生严重后果，故不应该适用补充协议第三条约定，被告无须返还原告已经交纳的2011年、2012年资金。原告据此其要求被告支付违约金500000元明显过高，根据权利、义务相对应原则，被告应当将依据该发包协议取得的收益赔偿给原告（5年承包费及5年相应收益），作为承担违约责任的方式，本院确定为100000元。本案调解未果。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条判决如下：
一、被告淮安市淮阴区赵集镇人民政府于本判决生效之日十日内支付原告违约损失100000元；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费14340元，由原告负担7000元，被告负担7340元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式五份，上诉于江苏省淮安市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮安市财政局，开户行：淮安市农业银行城中支行，帐号：34×××54）
审 判 长 夏 明
代理审判员 秦 凯
人民陪审员 戴正东
二〇一五年九月二十五日
书 记 员 王双元
附相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
第九十四条由下列情形之一的，当事人可以解除合同：
因不可抗力致使不能实现合同目的的；
在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务的
当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍为履行；
当事人一方迟延履行主要债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的；
法律规定的其他情形。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。