四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川15行终74号
上诉人（一审被告）宜宾市公安局交通警察支队，地址：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道西段21号。组织机构代码：K3461001-3。
负责人雷克华，支队长。
委托代理人甘万华，宜宾市公安局交通警察支队四大队大队长。
委托代理人程德谦,四川丰宜律师事务所律师。执业证号:15115200710335571。
被上诉人（一审原告）刘凡华，男，1968年8月出生，汉族，住四川省长宁县。
委托代理人杨俊清，四川竹都律师事务所律师。执业证号：15115199310634955。
上诉人宜宾市公安局交通警察支队（以下简称宜宾市交警支队）因道路行政强制一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2017）川1502行初14号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2010年9月7日9时许，刘凡华驾车与横过马路的于某发生碰撞，于某经抢救无效死亡。同日，宜宾市交警支队对刘凡华交通肇事案立案侦查。2010年9月29日，宜宾市交警支队交管四大队作出道路交通事故认定：刘凡华在此次事故中承担主要责任；于某在此次事故中承担次要责任。同年11月15日，宜宾市交警支队交管四大队出具《公安交通管理简易程序处罚决定书》，对刘凡华处以100元罚款，记2分。宜宾市交警支队交管四大队退还刘凡华的机动车驾驶证后，刘凡华一直持有驾驶证驾驶运营出租车。2013年7月25日，刘凡华的驾驶证被宜宾市交警支队“锁定”（在全国公安交通管理信息系统内将机动车驾驶证状态标注为扣押状态）。2014年7月，宜宾市交警支队交管四大队扣留刘凡华的机动车驾驶证，未出具扣留凭据。2015年10月20日，宜宾市交警支队交管四大队向宜宾市运管所出具《证明》，暂扣刘凡华的驾驶证。
2013年10月，宜宾市公安局翠屏区分局将刘凡华交通肇事一案作为刑事案件移送起诉。2014年8月7日，宜宾市翠屏区人民检察院指控刘凡华犯交通肇事罪向宜宾市翠屏区人民法院提起公诉，该院作出（2014）翠屏刑初字第618号刑事判决，以刘凡华犯交通肇事罪，判处有期徒刑十个月，缓刑一年零六个月。刘凡华不服，提出上诉。2015年6月17日，本院作出（2015）宜刑终字第163号刑事裁定，以原判认定事实不清、证据不足，发回重审。2015年11月12日，宜宾市翠屏区人民法院作出（2015）翠屏刑初字第480号刑事判决，以刘凡华犯交通肇事罪，判处有期徒刑十个月，缓刑一年零六个月。刘凡华不服，提出上诉。2016年8月16日，本院作出（2015）宜刑终字第430号刑事判决：撤销宜宾市翠屏区人民法院（2015）翠屏刑初字第480号刑事判决；刘凡华无罪。2016年9月2日，宜宾市交警支队交管四大队将机动车驾驶证发还刘凡华，宜宾市交警支队对驾驶证“解锁”（解除扣押状态标注）。刘凡华认为宜宾市交警支队“锁定”、扣留其机动车驾驶证行为违法，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，在刑事案件侦查期间，公安机关交通管理部门对刘凡华作出罚款处罚后，可以采取“锁定”、扣留其驾驶证措施。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证”、第一百一十条“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证”之规定，在刘凡华交通肇事立为刑事案件的前提下，宜宾市交警支队即有理由认为刘凡华将受到吊销机动车驾驶证处罚，可以先予扣留机动车驾驶证。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三十条“处罚生效前先予扣留机动车驾驶证的，扣留一日抵暂扣期限一日。”规定，明确了先予扣留属于强制措施的性质而非处罚，故宜宾市交警支队对刘凡华实施罚款处罚后采取强制措施的行为不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：（二）扣留机动车驾驶证”、《道路交通事故处理工作规范》第七十三条“公安机关交通管理部门扣押机动车驾驶证后，应当及时在全国公安交通管理信息系统内将其机动车驾驶证状态标注为扣押状态”的规定，宜宾市交警支队具有标注机动车驾驶证状态为扣押状态的职权。
宜宾市交警支队扣留机动车驾驶证行为不是刑事扣押。首先，刑事案件立案侦查之前，宜宾市交警支队处理涉案交通事故和道路交通安全违法行为时就已依法收集、登记刘凡华机动车驾驶证的驾驶证档案编号、机动车驾驶证号、准驾车型等相关信息，已核实其驾驶证的真实性，并在处理后退还驾驶证；其次，宜宾市交警支队扣留机动车驾驶证的行为，是在交通肇事刑事案件侦查终结移送检察机关审查起诉期间实施，因此，宜宾市交警支队实施的扣留行为不是刑事侦查中为收集证据而采取的刑事侦查措施即刑事扣押。扣留机动车驾驶证行为是一种行政强制措施。宜宾市交警支队依据《道路交通事故处理工作规范》对刘凡华的机动车驾驶证进行“锁定”，宜宾市交警支队交管四大队出具的《证明》中有暂扣刘凡华的机动车驾驶证的表述，均反映了宜宾市交警支队实施行政管理的目的。在已立为刑事案件侦查的情况下，宜宾市交警支队基于刘凡华将受到吊销机动车驾驶证处罚的判断而扣留机动车驾驶证，是在行政管理过程中，对公民财物实施暂时性的控制行为，属于《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制措施。
“锁定”是扣留机动车驾驶证的配套措施。《道路交通事故处理程序规定》第二十九条是有关扣留机动车驾驶证情形的规定，《道路交通事故处理工作规范》第七十一条第二款规定“公安机关交通管理部门按照《道路交通事故处理程序规定》第二十九条规定扣押当事人机动车驾驶证”，可见，《道路交通事故处理工作规范》中扣押的含义与扣留的含义相同。根据《道路交通事故处理工作规范》第七十三条“公安机关交通管理部门扣押机动车驾驶证后，应当及时在全国公安交通管理信息系统内将其机动车驾驶证状态标注为扣押状态”规定，在采取扣押强制措施后需进一步在交通管理信息系统内将机动车驾驶证状态标注为扣押状态即“锁定”，故“锁定”为扣押或扣留的配套措施。
宜宾市交警支队扣留、“锁定”刘凡华机动车驾驶证的行为违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单”、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：（二）扣留机动车驾驶证”、第二十三条“采取本规定第二十二条第（一）（二）（四）（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：（三）制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人”，宜宾市交警支队没有按照上述程序实施，其扣留机动车驾驶证的行政强制措施程序违法。因“锁定”是扣押机动车驾驶证的配套措施，故仍须以公安机关交通管理部门制作的行政强制措施凭证为依据。由于宜宾市交警支队尚未制作行政强制措施凭证即采取“锁定”措施，且颠倒了扣留、“锁定”顺序，故程序违法。
综上所述，宜宾市交警支队扣留刘凡华机动车驾驶证，是基于行政管理目的而实施的行政强制措施，“锁定”系扣留机动车驾驶证的配套措施。宜宾市交警支队实施“锁定”、扣留机动车驾驶证时，由于未制作行政强制措施凭证，违反法定程序，本应撤销该行政行为，但在本案诉讼前，宜宾市交警支队已“解锁”并将机动车驾驶证发还刘凡华，已不具有撤销的内容。遂判决，确认宜宾市交警支队“锁定”、扣留刘凡华机动车驾驶证的行为违法。案件受理费50元，由宜宾市交警支队负担。
宜宾市交警支队不服，上诉称，一、一审判决认定“被告实施的扣留行为不是刑事侦查中为收集证据采取的刑事侦查措施即刑事扣押，而扣留机动车驾驶证行为是一种行政强制措施”属于事实认定错误。一是宜宾市交警支队扣押刘凡华驾驶证是在侦查期间，并非侦查终结以后；二是上诉人在2010年11月15日就己对刘凡华的行政违法行为全部处理完毕，没有必要再次对刘凡华的行政违法行为实施行政管理或处罚。宜宾市交警支队在2013年7月25日的“标注”行为和2014年7月的扣证行为，只有刑事侦查、收集证据一个目的，且在《刑事诉讼法》规定的五年追诉期内，与行政强制和行政处罚没有关系；三是根据刑事诉讼相关规定，宜宾市交警支队扣押刘凡华机动车驾驶证的行为系刑事扣押，是合法的刑事侦查手段。根据《刑事诉讼法》第一百三十九条第一款、《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十七条、第二百二十二条之规定，刘凡华在2010年9月7日造成交通事故，涉嫌构成交通肇事罪，在交通肇事刑事诉讼一案中，刘凡华是否具有合法的驾驶资格，对其在交通肇事刑事诉讼一案中的量刑轻重影响很大，宜宾市交警支队必须扣押其驾驶证。所以，宜宾市交警支队对刘凡华的驾驶证标注为“扣押”和实际扣押是合法和必须的刑事侦查、取证行为。宜宾市交警支队在刑事诉讼取证程序中存在扣押程序的违法之处，也应当依据《刑事诉讼法》的相关规定进行处理，而不应在行政诉讼中解决。二、一审法院对起诉期限的处理属适用法律错误。如果宜宾市交警支队扣押刘凡华机动车驾驶证的强制措施属于具体行政行为，就应适用《行政诉讼法》对具体行政行为起诉期限的相关规定，不予受理起诉或直接裁定驳回被上诉人的起诉。本案中，宜宾市交警支队扣押刘凡华驾驶证的时间是在2014年7月，由于没有告知刘凡华的诉权和起诉期限。因此，刘凡华提起行政诉讼的最后期限为不应超过2016年7月。因此，刘凡华就宜宾市交警支队的扣证行为提起行政诉讼，显然已过了法律规定的起诉期限。综上，一审判决存在事实不清、对扣证行为的性质定性错误，适用法律错误，请求依法撤销（2017）川1502行初14号行政判决；驳回刘凡华的起诉。
二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人宜宾市交警支队将刘凡华涉嫌交通肇事罪一案侦查终结和移送起诉的时间是2013年10月，而其扣留刘凡华机动车驾驶证的时间是2014年7月，该扣留驾驶证的行为已经不是侦查期间。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”之规定，宜宾市交警支队没有证据证明其扣留刘凡华的驾驶证是刑事侦查还是行政强制行为。故，宜宾市交警支队认为其扣留驾驶证属于刑事诉讼中的刑事侦查行为的上诉理由不成立。
2016年8月16日，本院作出（2015）宜刑终字第430号刑事判决，刘凡华无罪。在二审判决后，刘凡华才知道宜宾市交警支队扣留驾驶证的行为侵害其合法权益，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，刘凡华于2017年1月13日提起本案诉讼，没有超过2年起诉期限。
综上所述，上诉人宜宾市交警支队的上诉理由和请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜宾市公安局交通警察支队负担。
本判决为终审判决
审判长 窦 音
审判员 何 媛
审判员 骆 萍
二〇一七年七月二十七日
书记员 李利常