北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终30号
上诉人（一审原告）白连启，男，1931年3月1日出生。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人蔡奇，市长。
委托代理人张虎，北京市人民政府法制办公室干部。
委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。
上诉人白连启因行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院（2016）京02行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2016年1月7日，北京市人民政府（以下简称市政府）针对白连启的行政复议申请作出京政复告字[2016]1号《行政复议申请不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：2016年1月6日，市政府行政复议机构收到白连启邮寄的行政复议申请材料。在申请书中，白连启以北京市规划委员会（以下简称市规委）为被申请人，请求“1、依据行政复议法第七条规定对规（石）来信〔2015〕16号‘关于对白连启同志的答复意见’用北京市国土资源局网站公示‘个人持有的五十年代《土地房屋所有证》已自然失效’不准确信息作为依据实施违法行政行为，请复议机关进行合法性审查。申请人认为违法。2、请复议机关责令被申请人撤销规（石）来信〔2015〕16号关于对白连启同志来信答复意见。3、责令被申请人依法按人民法院判决《房地平面图》确定的白连启1951年宅基地范围核发建设工程许可证”。经审查，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请应当符合“属于行政复议法规定的行政复议范围”的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，申请人可以对行政机关的具体行政行为申请行政复议。被申请人市规委作出的《关于对白连启同志来信的答复意见》（规〔石〕来信〔2015〕16号，以下简称16号答复意见）是行政机关对申请人信访事项作出的答复，不是对申请人权利、义务产生实际影响的具体行政行为。因此，申请人对16号答复意见进行审查并予以撤销的请求事项不属于行政复议法规定的行政复议范围。另外，根据复议法实施条例第二十一条第（一）项的规定，申请人认为被申请人不履行法定职责的，应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。白连启在申请书中并未叙述其曾按照《北京市城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定》等规定请求市规委核发建设工程规划许可证，也未提供相应证据材料。因此，白连启请求责令市规委核发建设工程规划许可证的请求缺乏必要事实依据。综上所述，白连启的行政复议申请不符合复议法实施条例第二十一条第（一）项、第二十八条第（五）项的规定。根据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理。白连启不服，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定。
一审法院判决认为：根据行政复议法第三条规定，市政府作为行政复议机关，具有受理白连启所提行政复议申请并作出处理的法定职责。
行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。根据复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围，系行政复议机关受理行政复议申请的前提条件。本案中，市规委作出的16号答复意见是行政机关对白连启信访事项作出的答复，未对其权利、义务产生实质性影响，因此，白连启对16号答复意见进行审查并予以撤销的请求事项不属于行政复议法规定的行政复议范围。白连启关于责令市规委核发建设工程规划许可证的复议请求亦缺乏必要事实依据。综上，市政府根据行政复议法第十七条第一款的规定,于法定期限内作出了被诉复议决定，对白连启所提行政复议申请决定不予受理是正确的，应予维持。白连启的诉讼请求缺乏相应的事实根据和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了白连启的诉讼请求。
白连启不服一审判决，向本院提起上诉称，其持有的《土地房屋所有证》并未失效，人民法院在审理土地权属争议的案件中采纳的《房地平面图》也记载有“白连启1951年宅基地范围”内容，故其本次申请具有事实及法律根据，市规委不再受理上诉人的申请就是行政作为，被诉复议决定及一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
市政府对一审判决未持异议。
一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院认定如下事实：
2015年12月5日，白连启向北京市规划委员会石景山分局邮寄申请信，申请颁发扩建房屋建设工程许可证。2015年12月18日，北京市规划委员会石景山分局作出16号答复意见，内容为：“2013年8月29日，我分局收到您寄送的信访材料，要求我分局对私有房屋翻扩建的申请程序给予指导。我分局于10月23日作出规〔石〕来信〔2013〕14号《关于对白连启同志来信的答复意见》（以下简称14号答复），告知您私有房屋翻扩建规划审批的申请程序，以及无法依据您持有的1951年《土地房产所有证》为您办理规划审批手续的事实。2013年11月18日，您再次向我委寄送了信访材料认为您持有的房产证并未被认定自然失效，我分局应当依据该证办理规划审批手续。11月30日，您又致函我委，要求我委对您11月18日的信访材料作出答复。我委于12月2日作出规〔石〕来信〔2013〕19号《关于对白连启同志来信的答复意见》，对上述两次来信作出答复。2014年3月，您对我分局具体行政行为不服，向北京市西城区人民法院提起诉讼。经过审理，2014年8月15日，西城区人民法院判决‘驳回原告白连启的诉讼请求’。您本次来信提出的‘核发扩建房屋建设工程许可证（不以信访办理申请）’诉求，属于以相同事项提出信访请求，我分局将不再受理。您提出‘核发扩建房屋建设工程许可证’的事项，属于行政事项，您应持相关材料到我分局行政服务大厅申报。”
白连启不服该答复，以市规委为被申请人向市政府提出行政复议申请。2016年1月6日，市政府收到白连启邮寄的行政复议申请材料，复议请求为：“1、依据行政复议法第七条规定对规（石）来信〔2015〕16号‘关于对白连启同志来信的答复意见’用北京市国土资源局网站公示‘个人持有的五十年代《土地房屋所有证》已自然失效’不准确信息作为依据实施违法行政行为，请复议机关进行合法性审查。申请人认为非法。2、请复议机关责令被申请人撤销规（石）来信〔2015〕16号关于对白连启同志来信答复意见。3、责令被申请人依法按人民法院判决《房地平面图》确定的白连启1951年宅基地范围核发建设工程许可证”。经审查，市政府作出被诉复议决定，并向白连启邮寄。白连启不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查，针对白连启与案外人的土地权属争议，北京市石景山区人民政府2011年12月20日作出石政决字[2011]10号《土地权属争议案件决定》（以下简称10号决定）。根据本院（2013）高行终字第4号行政判决书（以下简称4号判决）认定，在上述土地权属争议处理过程中，北京市国土资源局石景山分局委托具有甲级测绘资质的河北省第二测绘院对高井南街99号现状房地平面测绘数据与《土地房产所有证》所载信息、高井南街99号四邻（许德旺、白连才、李金荣、王国恩）1951年《土地房产所有证存根》和高井南街99号照片进行套合对比，形成了《房地平面图》。其中，地基的长宽尺度由北京市国土资源局石景山分局依据1951年《土地房产所有证存根》经换算提供给河北省第二测绘院。根据该《房地平面图》等证据，北京市石景山区人民政府作出了10号决定。白连启不服该决定，诉至法院，请求法院撤销10号决定。针对该诉，本院2013年2月4日作出4号判决，驳回了白连启的诉讼请求。
再查，2013年10月23日，针对白连启的申请，北京市规划委员会石景山分局作出14号答复，主要内容为：根据《北京市城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定》第五条的规定及北京市国土资源局对五十年代《土地房产所有证》问题的解释，该局无法依据白连启持有的《土地房产所有证》为其办理私有房屋翻建扩建的建设工程规划许可证。并告知白连启，如能提供其他合法有效的房屋所有权和土地使用权证件，可以依照《北京市城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定》向该局申请私有房屋翻扩建，如不能提供，建议依照《北京市房屋建筑使用安全管理办法》（2011年第229号）规定的程序办理。白连启不服该答复，诉至法院，请求法院撤销14号答复，并责令市规委针对白连启的申请办理房屋建设规划手续。针对该诉，2014年11月15日，一审法院作出终审判决，驳回了白连启的诉讼请求。在该案中，白连启曾将10号决定及上述《房地平面图》提交北京市规划委员会石景山分局及受诉法院。
本院认为，根据行政复议法第二条、第六条，复议法实施条例第二十七条、第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或其他组织只有针对具体行政行为提起的行政复议申请，方属于行政复议的受理范围。行政复议法第十七条第一款同时规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，白连启申请行政复议的16号答复意见系针对其提出的颁发扩建房屋建设工程许可证申请作出的。关于其是否符合颁发扩建房屋建设工程许可证的条件，市规委作出的14号答复已经进行了相应处理，本院就白连启针对14号答复提起的诉讼业已作出了驳回诉讼请求的终审判决。根据本院查明的事实，在14号答复的行政程序及相应的诉讼程序中，白连启均将10号决定及所附《房地平面图》作为证据提交给了行政机关及受诉法院。因此市规委作出的16号答复意见应视为系对相同申请事项的重复处理行为，对白连启的权利义务未产生新的实际影响，该答复中有关“无法依据您持有的1951年《土地房产所有证》为您办理规划审批手续”的表述也仅是对14号答复的引述。故被诉复议决定认定16号答复意见属于行政机关对申请人信访事项作出的答复，不是对申请人权利、义务产生实际影响的具体行政行为，并无不妥。市政府据此不予受理白连启的行政复议申请，符合行政复议法及复议法实施条例的上述规定。
综上，一审法院判决驳回白连启的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。白连启的上诉理由缺乏事实及法律根据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人白连启负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
代理审判员
哈胜男
代理审判员
周凯贺
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 张 曼