辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行终字第333号
上诉人（一审原告）：安家俊，原系大连永达驾驶员培训有限公司教练员。
委托代理人：徐璐，辽宁见道律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：大连市旅顺口区公路运输管理所，住所地大连市旅顺口区白云街**号。
法定代表人：宋宇，所长。
负责人：朱文田，该所工作人员。
委托代理人：刘涛，辽宁华爵律师事务所律师。
上诉人安家俊因行政处罚一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2015）旅行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年11月2日公开开庭审理了本案，上诉人安家俊及其委托代理人徐璐，被上诉人大连市旅顺口区公路运输管理所（以下简称旅顺运管所）的负责人朱文田、委托代理人刘涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
大连市旅顺口区公路运输管理所于2015年2月13日作出辽交大旅运罚字（2015）B6778号行政处罚决定，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（四）项的规定，参照《辽宁省道路运输行政处罚自由裁量权实施办法》第十一条第一款的规定，给予安家俊罚款1万元的行政处罚。
一审法院审理查明，2015年2月7日9时30分，旅顺运管所执法人员在大连市旅顺口区滨海路（北海路段）巡查时，发现车号为“辽B－×××××学”的教练车正在从事机动车驾驶员培训，经执法人员调查，该教练车为大连永达驾校的教练车，教练员为安家俊，其正在对车上的一名学员进行驾驶培训，该车辆未取得旅顺口区机动车驾驶员培训许可。经现场调查、询问、取证、证据保存、处罚告知、集体讨论等程序，旅顺运管所于2015年2月13日，作出辽交大旅运罚字（2015）B6778号行政处罚，对安家俊罚款10000元。安家俊于2015年2月16日缴纳了罚款。
另查明，大连市旅顺口区机构编制委员会办公室于2001年3月27日印发《关于明确区交通局所属事业单位宗旨和业务范围的通知》（旅编发（2001）25号文件），其附件中的业务范围规定：大连市旅顺口区公路运输管理所具有“汽车驾驶培训经营许可与资质管理、道路运输经营监督与违章经营处罚”等管理职能；大连市机构编制委员会于1996年11月12日印发《关于成立大连市机动车驾驶员培训管理中心的通知》（大编发（1996）83号文件），该文件明确了该中心是受市交通行政主管部门的委托，对驾校和驾驶员培训进行行业管理的事业单位，职能包括制定管理规章、技术标准等；大连市机动车驾驶员培训管理中心（以下简称驾管中心）于2013年9月30日作出《大连市驾管中心关于市内教练车异地培训的答复意见》，其答复称“市内教练车到旅顺辖区进行机动车驾驶员培训训练，如经营者未按照机动车驾驶员培训的准入条件和程序向旅顺口区公路运输管理所办理申请手续，属违法行为，你所如果收集到确凿证据，可根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十六条相关规定给予处理”；2014年7月3日，永达驾校与安家俊签署一份《600公里教练员管理规定》，其中“处罚规定”第2条规定“不按规定训练路线或未经学校安排跨区训练，经查实一次处罚1000元，如被相关部门处罚与驾校无任何关系，其行为由个人负责。”
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称道路运输条例）第七条第三款的规定以及旅编发（2001）25号文件的规定，旅顺运管所是旅顺口区道路运输管理机构，具有对本辖区内道路运输违法行为进行管理的职权。道路运输条例第四十条规定，从事机动车驾驶员培训业务，应当向所在地县级道路运输管理机构申请，并取得许可；交通部颁布的《机动车驾驶员培训管理规定》（交通部令2006年第2号）第三十三条规定，机动车驾驶员培训机构应当在注册地开展培训业务，不得采取异地培训；《大连市机动车驾驶培训管理条例》第四条作出了对大连市机动车驾驶员培训实行划区域管理的规定；永达驾校《道路运输经营许可证》注册的培训区域为大连市内，故安家俊未经申请和许可而在旅顺口区从事机动车驾驶员培训，属于违法行为，旅顺运管所依据道路运输条例第六十六条、参照《辽宁省道路运输行政处罚自由裁量权实施办法》予以处罚，符合法规和规范性文件的规定。安家俊未经其所属的永达驾校安排，自行违法进行跨区培训，属于其个人行为，旅顺运管所对安家俊进行处罚，处罚主体认定正确；旅顺运管所履行了现场调查、询问、取证、证据保存、处罚告知、集体讨论、作出处罚决定等程序，符合法定程序；旅顺运管所根据安家俊的违法事实和情节作出减轻处罚，并不违反法律、法规的规定。安家俊诉称旅顺运管所所做现场笔录为事后补签，违反了法定程序，但其未向本院提供证据证明其主张，并且其在庭审中自认该现场笔录经其本人签字确认。综上，安家俊的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回安家俊的诉讼请求。案件受理费50元，其他诉讼费用50元，合计100元，由安家俊负担。
安家俊不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销一审判决，依法改判。主要理由是：一、一审法院作出判决所依据的法律错误。《中华人民共和国道路运输条例》第四十四条规定，从事机动车驾驶员培训，向所在地县级道路运输管理机构申请。上诉人所在的永达驾校已取得大连市内的许可，不需要得到被上诉人的许可。《大连市驾管中心关于市内教练员异地培训的答复意见》不属于法律、行政法规、地方性法规、部门规章，不能作为行政处罚的依据。二、一审法院对事实未予查清。上诉人所在的永达驾校已取得大连市内的许可，旅顺口区属于大连市的一个辖区，因此上诉人在旅顺口区滨海路进行驾驶员培训不属于异地培训。一审法院未查清永达驾校出具的证明就认定其效力，使事实无法得到查清，侵犯了上诉人的权利。
旅顺运管所答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持，请求驳回上诉人的上诉请求。理由：一、一审判决认定事实清楚。《机动车驾驶员培训管理规定》第三十三条规定，机动车驾驶员培训机构应当在注册地开展培训业务，不得采取异地培训。上诉人所在的永达驾校被许可的培训区域是大连市内，上诉人未经申请和许可在旅顺口区范围内从事机动车驾驶员培训属违法行为。二、一审判决适用法律正确。被上诉人是旅顺口区的道路运输管理机构，具有对本辖区内道路违法行为进行处罚的职权。被上诉人依据《中华人民共和国道路运输条例》的规定和《大连市机动车驾驶培训教练车管理规定》的指导意见对上诉人进行处罚合法有据。三、上诉人主张旅顺口区是大连市的一个辖区，其从事培训不需要被上诉人的许可不能成立。根据《大连市驾管中心关于市内教练车异地培训的答复意见》的规定“市内教练车到旅顺辖区进行机动车驾驶员培训训练，如经营者未按照机动车驾驶员培训的准入条件和程序向旅顺口区公路运输管理所办理申请手续，属于违法行为，你所如果收集到确凿证据，可根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十六条相关规定给予处理。”上诉人违法培训事实属实，对其作出行政处罚合法有据。请求依法驳回上诉，维持原审判决。
本院确认的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是案涉行政处罚的合法性问题。《中华人民共和国道路运输条例》第四十条规定，申请机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并取得许可。第六十六条规定，违反本条例的规定，未经许可擅自从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。被上诉人旅顺运管所认为上诉人安家俊未经申请和许可在旅顺口区从事机动车驾驶员培训，违反了经营许可的相关规定。行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案中，上诉人安家俊所在的大连永达驾驶员培训有限公司已经取得中华人民共和国道路运输经营许可证，可以在大连市内从事三级普通机动车驾驶员培训业务，故取得经营权利的主体即经营许可的相对人并非本案的上诉人安家俊。上诉人安家俊作为驾校教练员从事机动车驾驶员培训业务，被上诉人旅顺运管所依据上述经营许可及相应法律责任的规定，对教练员安家俊个人予以处罚，属于认定行政行为的相对人即被处罚主体错误，旅顺运管所依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十六条对上诉人予以行政处罚属于适用法律错误。旅顺运管所关于大连永达驾驶员培训有限公司未取得旅顺口区的机动车驾驶员培训许可在旅顺口区进行培训即属于“未经许可擅自从事机动车驾驶员培训”的辩论意见，本院认为该意见与其作出的处罚对象是上诉人安家俊的行政行为相悖，故本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。被上诉人旅顺运管所主张其依据《大连市驾管中心关于市内教练车异地培训的答复意见》的指导依法作出行政处罚，但该答复意见不是法律、行政法规、规章，也不是地方性法规，因此，该答复意见不能作为被上诉人行政处罚合法的法律依据。
综上，上诉人的上诉理由成立，被上诉人旅顺运管所作出的行政处罚适用法律错误，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销大连市旅顺口区人民法院（2015）旅行初字第7号行政判决；
二、撤销被上诉人大连市旅顺口区公路运输管理所2015年2月13日作出的辽交大旅运罚字（2015）B6778号行政处罚决定。
一审案件受理费50元，其他诉讼费用50元，二审案件受理费50元，总计150元，由被上诉人大连市旅顺口区公路运输管理所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王少琨
审 判 员 王艳波
代理审判员 马小红
二〇一五年十二月二十日
书 记 员 周 丹