山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第329号
上诉人（原审原告）侯宗兰，女，1959年5月1日出生
委托代理人商力军，男，1954年5月31日出生，汉族，历城区友家房产信息咨询服务中心业务主管，身份证住址及现住址均为济南市历下区文化东路**号*排*号。
委托代理人李振东，男，1959年9月10日出生，汉族，历城区友家房产信息咨询服务中心业务经理，身份证住址及现住址均为济南市历下区建筑新村**号楼*单元***号。
被上诉人（原审被告）济南市公安局历下区分局，住所地济南市。
法定代表人贾延昭，局长。
委托代理人戚玮光，济南市公安局历下区分局法制大队民警。
委托代理人牛泽泷，济南市公安局历下区分局法制大队民警。
上诉人侯宗兰因公安机关治安行政处罚一案不服济南市历下区人民法院（2015）历行初字第185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，被告于2015年4月25日立案进行调查，经调查被告认为：原告侯宗兰因拆迁补偿安置问题多次到北京非正常上访，被北京警方多次训诫并被被告多次处罚，但原告不思悔改，又于2015年4月24日到北京市中南海周边地区进行非正常上访，扰乱当地公共场所秩序，被北京警方分别予以训诫。根据以上事实，被告于2015年4月27日作出历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号《行政处罚决定书》，主要内容为：“现查明2015年4月24日，侯宗兰因为房屋拆迁安置问题，到北京中南海周边进行非正常上访，以此扰乱中南海周边的公共场所秩序，为此侯宗兰被北京当地警方进行训诫。以上事实有侯宗兰的陈述、证人证言、北京当地警方的训诫书、北京当地警方出具的工作说明、我局办案人员拍摄的训诫场所照片等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，现决定对侯宗兰处以行政拘留十日”。该《行政处罚决定书》处罚的内容已执行完毕。
原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。原告侯宗兰的居住地在本市历下区辖区内，被告济南市公安局历下区分局作为治安管理机关，对上述案件依法享有管辖依据和行政职权，被告列举的证据足以证实历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号《行政处罚决定书》所认定的事实。被告作出历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号《行政处罚决定书》的行政行为所依据的事实清楚，程序合法完备，适用法律法规正确。原告要求撤销历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号《行政处罚决定书》的主张没有事实理由和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告侯宗兰要求撤销被告济南市公安局历下区分局作出的历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费人民币五十元由原告侯宗兰负担。
上诉人侯宗兰不服原审判决上诉称：1.上访（与非正常上访）拘留都是错误的，上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关（或办公秩序）是两个完全不同的概念。训诫书是证明训诫行为合法的证据。被上诉人出具《公安行政处罚决定书》涉嫌造假，违反司法程序。邓贺同、赵琦的证人证言涉嫌恶意违反《行政诉讼法》第五十九条第一款第（二）项的规定，邓贺同、赵琦已构成犯罪，必须依法追究刑事责任。2.适用法律错误，随意加大处罚裁量权。被上诉人依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对我作出处罚决定，我认为是篡改、歧义理解法律。《治安管理处罚法》第二十三条第一款是关于扰乱机关、公共场所、公共交通和选举秩序的，主要包括以下情形：扰乱机关、团体、企业事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。本项规定的是扰乱机关、团体、企业事业单位秩序的行为，并造成这些单位工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，但尚未造成严重损失。扰乱是指造成秩序的混乱，具体表现为使单位秩序的有序性变为无序性。所谓机关是指国家机关，包括立法机关、行政机关、司法机关和军事机关等；团体主要是指人民团体和社会团体；企业事业单位是指所有的企业事业单位等。行为人扰乱单位秩序的具体手段是多种多样的，既可以暴力性的扰乱，也可以是非暴力性的扰乱。构成该行为还必须使单位的工作不能正常进行，且尚未造成严重损失，否则即应按照聚众扰乱社会秩序罪追究行为人的刑事责任。实际上，我只是到了北京市府右街的西边人行道远离中南海西门，根本没有任何违法、违规行为。但本案被上诉人历下区公安局对侯宗兰的公安行政处罚决定书在认定事实部分，仅表述了当事人上访的经过，并未认定如何实施扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为及情节，亦未认定原告实施的上述行为的情节，且未提供足够证据证实上述情节，故历下区公安局对上诉人进行的处罚，属事实不清、证据不足。上诉人进京依法合理上访并不具备“扰乱公共秩序”任何违法行为，充其量也就是轻微违反了《国家信访条例》第18条、第20条的行为。《北京市政府权威信息不存在告知书》西公（2015）第2077号不存在，足以证明原告侯宗兰没有违法行为。综上事实，本案的焦点：以事实为依据，以法律为准绳，被上诉人的行为明显造假和适用法律错误，并对我实施了非法拘留并强制执行关押，依照《宪法》第二十七条、《信访条例》第三条、第四十条、第四十六条、《中共中央办公厅、国务院办公厅》关于进一步加强信访工作的通知》等有关法律法规之规定，被上诉人的行为超越了法律规定，滥用职权，对公民的权利进行了侵犯。为了维护法律尊严，为了维护公民的合法权益，上诉人请求人民法院依照《行政诉讼法》第二条、第三条、第四条、第五条、第七条、第十一条第一款、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第三十二条、第三十三条、第三十七条、第三十九条、第六十七条、第六十八条，以及《国家赔偿法》第三条第一、二款、第六条、第十五条，被上诉人应当依法赔偿我被非法关押期间的损失。故向人民法院提起上诉，请求人民法院去北京调查确认政府信息不存在告知书的真实合法事实，支持上诉人的诉讼请求，判令被上诉人承担相应的法律及民事责任。
被上诉人济南市公安局历下区分局答辩称：2015年4月25日，姚家办事处政法办工作人员邓贺同到我局姚家派出所报案称，侯宗兰于2015年4月24日到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱中南海周边公共场所秩序。我局受案后，依法进行调查取证，并于2015年4月25日将上诉人传唤至姚家派出所进行询问。经过我局调查查实：上诉人因拆迁安置问题曾多次到北京中南海周边非正常上访，扰乱当地公共场所秩序，因此被训诫并被我局处罚，但上诉人又于2015年4月24日到北京中南海周边非正常上访。我局认为上诉人的行为已经构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定。综上所述，我局办理的上诉人扰乱公共场所秩序一案，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，处罚适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，恳请人民法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人济南市公安局历下区分局向原审法院提交并经庭审质证的证据有：1.历下公（姚家）受案字（2015）00304号受案登记表，证明被告于2015年4月25日案件受案情况；2.抓获材料，证明原告到案情况；3.综合材料，证明案件基本情况；4.传唤审批表，证明传唤原告经过办案部门负责人的批准；5.传唤证两份，证明传唤原告时使用了传唤证；6.被传唤人家属通知书两份，证明传唤原告的情况通知了其家属；7.行政处罚告知笔录，证明作出行政处罚决定书前告知当事人处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；8.公安行政处罚审批表，证明对原告作出处罚的审批流程；9.历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号公安行政处罚决定书；10.行政拘留家属通知书，证明处罚违法行为人的情况通知了家属；11.行政拘留执行回执，证明原告已送达处罚执行机关执行；12.原告询问笔录，证明原告扰乱公共场所秩序情况；13.邓贺同询问笔录，证明原告扰乱公共场所秩序情况；14.赵琦询问笔录，证明原告扰乱公共场所秩序情况；21.原告户籍证明信，证明原告身份情况及户籍所在地；22.历下公行罚决字（2013）00671号《行政处罚决定书》复印件一份；23.历下公（姚家）行罚决字（2014）00042号《行政处罚决定书》复印件一份；24.历下公（姚家）行罚决字（2014）00051号《行政处罚决定书》复印件一份；25.历下公（姚家）行罚决字（2014）00054号《行政处罚决定书》复印件一份；26.历下公（姚家）行罚决字（2014）00060号《行政处罚决定书》复印件一份；证据22-26证明原告多次扰乱公共场所秩序被处罚的情况。被告济南市公安局历下区分局提供适用的法律法规：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
上诉人向原审法院提交了以下证据：北京市公安局行政复议决定书（京公复字（2014）第771号、（2015）第122号），原告称证明街道办事处人员通过向府右街派出所购买所谓的训诫书和地方公安串通诬陷非法拘留。
上述证据均经原审法院庭审质证，并随原审卷宗移送本院。
二审期间，上诉人要求被上诉人方证人邓贺同、赵琦出庭质证，但因工作原因二人无法出庭。经审查，邓贺同、赵琦为济南市历下区姚家街道办事处政法办工作人员，二人于2015年4月25日向被上诉人报案，并由被上诉人分别制作了询问笔录，证明上诉人去北京非正常性上访。该询问笔录符合法定形式，与济南市政府信访局驻京工作办公室的“历下区侯宗兰进京非正常上访情况”、北京市公安局西城分局府右街派出所的“工作说明”、训诫书等能够相互印证，可以采信。
经审理查明，二审认定的事实和证据与原审法院一致。
本院认为，本案争议的焦点为：1.被上诉人有无法定职权？2.被上诉人于2015年4月27日所做出的历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号《行政处罚决定书》事实认定是否清楚、证据是否确凿充分？适用法律是否正确？是否符合法定程序？
关于焦点一，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人侯宗兰的居住地为济南市历下区，故被上诉人济南市公安局历下区分局有作出本案行政行为的执法主体资格和权限。
关于焦点二，2015年4月24日，上诉人侯宗兰到北京市中南海周边非正常上访，扰乱当地公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，有北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、“工作说明”、济南市政府信访局驻京工作办公室的“历下区侯宗兰进京非正常上访情况”、侯宗兰陈述笔录等证据为证，侯宗兰扰乱公共场所秩序的行为证据充分。因此，被上诉人作出的历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿。
2015年4月25日被上诉人接到邓贺同报案，即对该案予以立案受理。并对上诉人侯宗兰进行了传唤并制作了询问笔录，被上诉人以上执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第八十二条、第八十四条之规定。被上诉人于4月27日作出《行政处罚告知笔录》，告知了上诉人拟作出处罚的事实理由、依据和进行陈述、申辩的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定。被告于同日作出了历下公（姚家）行罚决字（2015）00015号《行政处罚决定书》，并于当日送达上诉人，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条、第九十七条之规定。因此，被诉行政行为程序合法。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”被告依据上述规定对上诉人给予行政拘留十日的行政处罚适用法律正确，处罚幅度适当。
综上，上诉人侯宗兰的上诉请求均因无事实和法律依据而不成立，不应予以支持。原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人侯宗兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 都玉霞
代理审判员 王 珂
代理审判员 魏吉锋
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 赵 莹