陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终569号
上诉人（原审原告）：党长元。
上诉人（原审原告）：曹顺运。
上诉人（原审原告）：王峰。
上诉人（原审原告）：赵科社。
上诉人共同委托代理人：马敏超，陕西省老法律工作者协会法律工作者。
被上诉人（原审被告）：蒲城县人民政府。住所地：陕西省渭南市蒲城县红旗街中段。
法定代表人：张毅锋，该县县长。
委托代理人：王舟岐，该县国土资源局干部。
委托代理人：张兴社，陕西辰玮律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：蒲城县城关街道办事处。住所地：陕西省蒲城县人民路。
法定代表人：孙文煜，该办事处主任。
委托代理人：吝红伟，陕西尧山律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：蒲城县城关街道达仁村村民委员会。住所地：陕西省蒲城县奉先路。
法定代表人：杜新乔，该村委会主任。
委托代理人：郭ＸＸ，陕西秦泉律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：陕西嘉利城房地产开发有限公司。住所地：陕西省西安市高新区电子工业园。
法定代表人：袁莉萍，该公司经理。
上诉人党长元、曹顺运、王峰、赵科社因诉被上诉人蒲城县人民政府（以下简称蒲城县政府）、蒲城县城关街道办事处（以下简称蒲城县城关街办）、蒲城县城关街道达仁村村民委员会（以下简称蒲城县达仁村委会）、陕西嘉利城房地产开发有限公司土地行政登记、行政处理一案，不服渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字第00038-2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人党长元、曹顺运、王峰、赵科社及共同委托代理人马敏超，被上诉人蒲城县政府的委托代理人王舟岐、张兴社，被上诉人蒲城县城关街办法定代表人孙文煜及委托代理人吝红伟，被上诉人蒲城县达仁村委会的委托代理人郭ＸＸ到庭参加诉讼。被上诉人陕西嘉利城房地产开发有限公司经依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审查明，2005年蒲城县城关街道达仁村村委会和中铁一局集团第一工程有限公司就中铁一局第一工程有限公司北院土地使用权发生争议，蒲城县达仁村委会和中铁一局第一工程有限公司进行了行政诉讼。2007年2月28日，渭南新合作物流有限公司蒲城分公司（乙方）与蒲城县达仁村委会（甲方）签定了《协议书》。该协议约定:一、乙方为曱方提供诉讼费20万元，支持甲方维权诉讼，甲方维权成功北院交渭南新合作物流有限公司蒲城分公司为总站基地。二、北院面积到延安路道牙为11.36亩，最后依政府确权面积为依据，土地总评价180万元到200万元。协议达成后乙方向曱方交20万元出让金，下余160万元到180万确权后乙方一次交清。三、协议签定后，曱、乙双方不能反悔，反悔者罚款50万元。确权后正式签订协议，办理过户等相关手续，曱方协助，乙方出支费用。五、如果曱方与中铁公司的官司出现偏差，甲方不能按期退乙方20万元，甲方应协助乙方征地100亩，为筹办物流配送总站基地，价格按国家规定办理。该《协议书》签订后，乙方按约定给甲方交20万元。2007年3月，原告四人在蒲城县工商行政管理局注册登记了渭南新合作物流有限公司蒲城分公司，负责人为曹顺运。2008年4月，原告赵科社、王峰及案外人袁甫铭商议开发铁一局北院的土地建商品房，注册成立陕西翰隆房地产开发公司（系虚假出资注册）。2009年7月18日，案外人薛相华与姚金原、付红梅注册登记成立了陕西正乾房地产开发有限公司。2009年8月17日，第三人蒲城县达仁村委会以涉案土地作为投资与陕西正乾房地产开发有限公司签订《合作协议》，以“颐仁华院”楼盘的项目合作开发北院土地。2009年11月28日，原告、陕西省蒲城县达仁农工贸总公司第一项目部、陕西正乾房地产开发有限公司签订《合作协议书》，约定涉案土地由渭南新合作物流公司蒲城分公司转让给正乾公司开发利用。2009年8月11日，被告蒲城县人民政府就中铁一局集团第一工程有限公司与蒲城县达仁村委会土地权属争议作出2009年第01号土地权属争议处理决定书。该土地权属争议处理决定书将双方争议的北院10.46亩土地确权给蒲城县达仁村委会使用。被告蒲城县人民政府2009年10月20日给第三人蒲城县达仁村委会颁发了蒲国用（2009）第0372号《国有土地使用证》。后陕西翰隆房地产开发公司与陕西正乾房地产开发有限公司争夺涉案土地的开发权，两公司在未办理任何规划、城建、土地使用权变更及销售手续的情况下，各设立售楼部，销售房屋。由此引发群体上访事件，造成恶劣社会影响。2011年6月13日，被告蒲城县城关街办给县联席会议上报了《关于达仁村国拨10.46亩使用权问题的处理意见》，该意见内容为：蒲城县城关镇达仁村民委员会就达仁村国拨10.46亩使用权纠纷问题提出了的处理意见：终止达仁村与渭南新合作物流有限公司蒲城分公司的《合作协议》、翰隆公司、正乾公司所签订一切协议，北院仍由袁甫铭开发，达仁村协助袁甫铭办理土地转让手续，并协助袁甫铭公平、公正的清结薛相华在北院开发中的投资款项，原物流公司的所有遗留问题由袁甫铭负责解决，薛相华在北院开发中的投资款项经县公安局经侦大队、审计局审计共计673.92万元，建议由公安机关进行核实支付。经镇党委会议研究，同意达仁村两委会的意见。2011年7月7日，蒲城县政府召开信访联席会议对蒲城县部分突出信访问题进行了专题研究，并形成蒲联办2010年5号纪要，即关于《蒲城县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室文件》。该纪要对解决城关镇达仁村铁路北院土地使用权问题作出决定：成立达仁村铁路北院建设遗留问题工作小组，原则同意城关镇政府提出的处理意见。2011年7月21日，被告蒲城县城关街办向达仁党支部、达仁村委会下发城发（2011）34号《关于达仁村国拨10.46亩（原铁路北院）使用权问题的处理意见的回复》。被告蒲城县人民政府对涉案土地的信访问题作出处理意见后，对第三人蒲城县达仁村委会的涉案土地予以收回。2013年被告蒲城县人民政府土地主管部门蒲城县国土资源局作出蒲国土告字（2013）11号《国有土地使用权挂牌出让公告》，将涉案土地挂牌竟拍。后第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司竟拍取得该土地，并与蒲城县国土资源局订立挂牌成交确认书。2013年11月16日，第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司与蒲城县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2014年1月6日，被告蒲城县人民政府作出蒲地字（2014）01号《关于将收回的原蒲城县城关镇达仁村民委员会使用的土地使用权出让给陕西嘉利城房地产开发有限公司使用的批复》，将涉案土地出让给第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司使用。2014年4月第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司缴纳了契税、印花税。后第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司向被告蒲城县人民政府提出土地登记申请，被告受理后对第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司申请登记的土地进行了地籍调查、公告、审核，于2014年4月9日被告蒲城县人民政府给第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司颁发了蒲国用（2014）第00045《国有土地使用证》。
上述事实有渭南新合作物流有限公司蒲城分公司与达仁村的《协议书》、城发（2011）34号《关于达仁村国拔10.46亩使用权问题的处理意见》、蒲联办字（2011）5号文件、蒲国用（2014）第00045号国有土使用证、（2015）渭中行初字第00038-1号行政判决等证据在卷佐证。
原审认为，原告党长元、曹顺运、王峰、赵科社系渭南新合作物流有限公司蒲城分公司的股东，与蒲城县达仁村委会签订土地转让协议，其与涉案土地有利害关系，其具有原告主体资格。原告与蒲城县达仁村委会签订土地转让协议属于民事协议范畴，该协议的履行应遵循当事人意思自治原则。2011年7月7日，蒲城县人民政府信访联席会议蒲联办字（2011）5号在研究解决城关镇达仁村铁路北院土地使用权问题作出的决定是原则上同意蒲城县城关镇的意见，而实际是以行政行为的形式确认终止达仁村与渭南新合作物流有限公司蒲城分公司的《合作协议》。蒲城县人民政府信访联席会议蒲联办纪要（2011）5号决定中关于同意终止达仁村与渭南新合作物流有限公司蒲城分公司的《合作协议》的内容，侵犯了当事人民事行为意思自治的权利，属于超越职权的行为，应予确认违法。原告请求确认2011年7月7日被告蒲城县人民政府作出的蒲联办字（2011）5号文件中作出的关于终止达仁村与渭南新合作物流有限公司蒲城分公司的《合作协议》的行为违法的诉请符合法律规定，本院予以支持。被告蒲城县城关街办作出的城发（2011）34号《关于达仁村国拨10.46亩（原铁路北院）使用权问题的处理意见的回复》，该回复并未设立当事人的权利、义务，该回复也未侵犯原告的权利，原告请求确认蒲城县城关街办城发（2011）34号《关于达仁村国拨10.46亩（原铁路北院）使用权问题的处理意见的回复》于法无据，本院不予支持。原告与第三人蒲城县达仁村委会签订合作协议后，并未办理土地转移登记，没有取得涉案土地使用权。被告收回了第三人蒲城县达仁村委会的涉案土地，被告蒲城县人民政府作出蒲地字（2014）01号《关于将收回的原蒲城县城关镇达仁村民委员会使用的土地使用权出让给陕西嘉利城房地产开发有限公司使用的批复》，将涉案土地出让给第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司使用。该批复是本案土地登记的一个前置行政程序，在该批复未被确认违法的情况下，第三人取得涉案土地使用权的来源是有合法依据的。被告蒲城县人民政府依据该批复将涉案土地登记在第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司名下事实是清楚的，没有侵犯原告合法利益。原告请求撤销蒲国用（2014）第00045《国有土地使用证》，缺乏事实依据，其请求本院不予支持。被告蒲城县人民政府的土地审批表中，个别地方内容填写的不全属于瑕疵，该瑕疵并不影响其登记行为的合法性。被告蒲城县人民政府将涉案土地以出让的方式给第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司，故原告认为第三人蒲城县达仁村委会将涉案土地转让给第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司的事实不能成立。涉案土地经被告蒲城县人民政府作出的蒲地字（2014）01号批复确定为居住兼商业性质用地，原告认为该土地由划拨变为商业用地程序违法的理由不能成立。第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司提供的税费票据可以证明其已缴纳相关税费，原告认为第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司未缴纳有关税费的理由不能成立。被告在颁证时的公告，不能证明原告在公告时已知道土地登记的内容，故第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司认为原告的起诉超过起诉期限的理由不能成立，其意见本院不予采纳。被告蒲城县城关街道办事处没有提供证据证明涉案土地纠纷引起信访时，原告就已知道城发（2011）34号《关于达仁村国拨10.46亩（原铁路北院）使用权问题的处理意见的回复》及蒲联办字（2011）5号文件决定，故其认为原告的起诉超过起诉期限的意见，本院亦不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款（四）项之规定，判决:一、驳回原告曹顺运、王峰、党长元、赵科社请求撤销被告蒲城县人民政府给第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司颁发的蒲国用（2014）第00045号《国有土地使权证》的诉讼请求；二、驳回原告曹顺运、王峰、党长元、赵科社请求确认被告蒲城县城关街道办事处城发（2011）34号《关于达仁村国拨10.46亩（原铁路北院）使用权问题的处理意见的回复》违法的诉讼请求；三、确认2011年7月7日被告蒲城县人民政府作出的蒲联办字（2011）5号文件中原则同意蒲城县城关街道办事处终止达仁村与渭南新合作物流有限公司蒲城分公司《合作协议》的处理意见的行为违法。案件受理费50元，由被告蒲城县人民政府负担。
上诉人党长元、曹顺运、王峰、赵科社上诉称：（一）涉案土地不是国有土地，达仁村对该土地享有集体所有权，蒲城县政府受理二第三人土地登记申请是错误的，颁发的蒲国用（2014）第00045号国有土地证所依据的事实不清、程序严重违法，但一审法院却将违法行为认定为瑕疵是错误的；（二）一审法院认定事实不清、适用法律错误。一审法院认定蒲城县政府收回了涉案土地、陕西嘉利城房地产开发有限公司已缴纳契税和出让金等无事实依据，且集体土地变为国有土地的证据不足，颁证程序违法，一审法院应撤销涉诉国有土地使用证，而非驳回诉讼请求。请求：撤销一审判决第一项及蒲国用（2014）第00045号国有土使用证。
被上诉人蒲城县政府答辩称：（2009）第01号土地权属争议处理决定书明确涉案土地所有权归国家所有，由蒲城县达仁村委会使用，并给该村委会颁发了国有土地使用证。后该土地经拍卖等法定程序，答辩人将该土地登记在原审第三人陕西嘉利城房地产开发有限公司名下。因该土地使用权没有登记在被答辩人及其公司名下，其并未取得该土地使用权。答辩人将该土地收回后出让给原审第三人没有侵犯被答辩人的合法权益。被答辩人的上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人蒲城县城关街办答辩称：（一）被答辩人不具有提起本案诉讼的主体资格；（二）被答辩人起诉答辩人的行政行为不具有可诉性，即使具有可诉性，也已超起诉期限。一审判决认定事实清楚，应予维持。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人蒲城县达仁村委会答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人陕西嘉利城房地产开发有限公司既未出庭应诉亦未提交书面答辩状。
二审查明，党长元、曹顺运、王峰、赵科社因蒲城县政府给蒲城县达仁村委会颁发蒲国用（2009）第00372号国有土使用证提起诉讼，一审法院经审理驳回党长元、曹顺运、王峰、赵科社的诉讼请求，宣判后，党长元、曹顺运、王峰、赵科社未提起上诉，该案已生效。其余事实与一审查明的一致。
本院认为，2009年10月20日，蒲城县政府就涉案土地给蒲城县达仁村委会颁发蒲国用（2009）第00372号国有土地使用证。2013年8月16日，蒲城县政府作出《关于收回蒲城县城关镇达仁村民委会土地使用权的批复》，将蒲城县达仁村委会涉案土地收回。2013年起，通过挂牌出让，陕西嘉利城房地产开发有限公司与蒲城县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同。2014年1月6日，蒲城县政府作出蒲地字（2014）01号《关于将收回的原蒲城县城关镇达仁村民委员会使用的土地使用权出让给陕西嘉利城房地产开发有限公司使用的批复》的审批土地件。同年，陕西嘉利城房地产开发有限公司交纳了税款。后经地籍调查、公告等程序，蒲城县政府给陕西嘉利城房地产开发有限公司颁发蒲国用（2014）第00045号国有土使用证，事实清楚，程序合法。上诉人认为蒲城县政府颁发该国有土地使用证错误的理由不能成立，本院不予支持。
需要指出的是，上诉人的诉讼请求涉及撤销国有土地使用证、确认处理意见违法等多个不同的行政行为，一审法院虽然判决结果无明显不当，但由于所诉行为不属于同一或同类行政行为的情形，上诉人将不同行政机关分别作出的不同行为于一案一并起诉，不符合行政诉讼法有关共同被告的规定。一审将多个不同的行政行为一并立案不妥，应予指正。
综上，上诉人党长元、曹顺运、王峰、赵科社的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人党长元、曹顺运、王峰、赵科社承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 燕
二〇一七年二月十日
书 记 员 铁梦瑶