浙江省海盐县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉盐行初字第8号
原告：浙江秦山建设股份有限公司。
法定代表人：黄雪军。
委托代理人：马正良。
委托代理人：周宏。
被告：海盐县国土资源局。
法定代表人：薛明良。
委托代理人：沈雪军。
委托代理人：孙海斌。
原告浙江秦山建设股份有限公司诉被告海盐县国土资源局要求撤销被告作出的盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定行政争议一案，原告于2014年7月21日向本院提起诉讼，本院于2014年7月24日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月3日依法公开开庭审理了本案。原告浙江秦山建设股份有限公司的委托代理人马正良、周宏，被告海盐县国土资源局的委托代理人沈雪军、孙海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海盐县国土资源局于2014年4月9日对原告作出了盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定，该决定认定：2008年初，原告未经依法批准，擅自对位于秦山街道落塘社区陆家场组的原生产队蚕室进行重建，占地面积229平方米，其中房屋占地169平方米，建筑面积169平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条之规定，属未经批准非法占地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定给予原告如下处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物建筑面积169平方米；3、对非法占用的229平方米土地处以每平方米10元罚款，计2290元，人民币（大写）：贰仟贰佰玖拾元整。原告不服，向本院提起行政诉讼。
原告诉称，1984年秦山镇落塘村陆家场生产队在处置村集体资产时，将陆家场蚕室出售给原告前身落塘建筑队，建筑队取得该蚕室后，将其用作企业仓库，即翁东桥仓库。1998年企业改制时，翁东桥仓库经评估作为原告资产登记入册。2014年4月9日，被告作出了盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定，该行政处罚决定错误认定原告对原生产队蚕室存在未批重建、非法占地行为，同时，还错误适用法律，对原告作出了退还土地、没收建筑物以及处以罚款的行政处罚决定。为改变错误的处罚决定，原告向嘉兴市国土资源局申请行政复议，2014年7月7日，嘉兴市国土资源局向原告送达了维持被告的行政处罚决定的行政复议决定书。为维护自身合法权益，根据相关法律规定，原告诉请法院，要求依法判令：1、撤销被告作出的盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：1号证据，行政处罚决定书1份，证明本案被告作出的具体行政行为。2号证据，嘉兴市国土资源局行政复议决定书1份，证明本案行政复议情况。3号证据，中共海盐县委农村工作部文件［盐农（1985）8号］1份，证明原告系合法有偿取得蚕室。4号证据，《资产评估报告》1份，其中包含了固定资产评估明细表1份，证明翁东桥仓库一直是原告的合法财产。5号证据，房屋所有权登记具结书1份，证明原告对翁东桥仓库有合法的所有权。6号证据，关于印发《海盐县乡镇集体企业改革试行办法》的通知1份，证明按照当时改制的政策，本案原告是可以依法办理涉案房屋所有权证和土地使用权证的，只是没有及时办理。7号证据，向黄某某、周某某作的调查笔录各1份，证明第一，在2008年前后，原告维修翁东桥仓库，是因为台风把石棉瓦的屋顶吹坏了，所以换了彩板，但是并没有动墙体，也没有换屋架的情况；第二，被告提交的“摄于2008年”的照片系被告在2014年7月底调查取得的。8号证据，盐土资告字（2014）1号行政处罚告知书1份，证明本案被告作出的行政处罚存在重大的程序错误。
被告辩称，一、被告作出的行政处罚决定书，查明事实清楚，定性准确。1、经调查，原告所称的“翁东桥仓库”，该地块土地未办理过相关土地使用的任何审批手续。2、经调查及现场踏勘查明：该地块原建筑物共有五间，四间人字架是统间，一间小蚕室隔开，墙身是泥砖，屋面是土瓦，目前该地块建筑物的现状为：屋顶全部为蓝色彩板，大钢构屋架，南侧砌有墙体，并出有窗户，墙面已用水泥粉刷，建筑物的东、西、北三侧为围墙的墙体；建筑物内部，北侧隔有茶炉间和卫生间；西南侧有玻璃隔断间。建筑物面积、结构、用材，均显示为重建建筑物。3、经调查查明，原告于2008年初未经依法批准，擅自对位于秦山街道落塘社区陆家场组的原生产队蚕室进行重建，占地面积229平方米，其中房屋占地169平方米，建筑面积169平方米，该行为属未经批准、非法占地行为。二、行政处罚决定书适用法律正确。依据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条的规定“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续”。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对未经批准、非法占地的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。因此，被告作出的行政处罚，适用法律正确。三、被告所作出的行政处罚，程序合法。被告经依法调查查明原告的违法行为，且在作出行政处罚决定之前，依法向原告告知给予行政处罚的事实、理由和依据，听取当事人的陈述、申辩，处罚程序合法。综上，被告作出的盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定认定事实清楚，案件定性准确，适用法律正确，程序合法。故请依法驳回原告的诉请。
被告向本院提交的证据有：1号证据，情况说明1份，证明原告是非法占地的主体。2号证据，重建前建筑照片（2张）；3号证据，重建后的建筑照片（3张）；4号证据，勘测图1张；2—4号证据证明原告对原来的建筑物进行了重建。5号证据，询问笔录3份，证明重建的事实。6号证据，行政处罚告知书1份；7号证据，公证书1份；8号证据，行政处罚陈述申辩书1份；6—8号证据证明被告的行政处罚程序符合法律规定。9号证据，行政处罚决定书1份；10号证据，公证书1份；9—10号证据证明被告作出行政处罚决定后，依照法律规定，通过公证送达的方式送达给本案的原告。11号证据，被告作出行政处罚的法律依据，分别是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。
庭审质证时，原告对被告提交的1号证据的真实性没有异议，但对待证事实有异议，对被告提交的2号、3号、4号证据的真实性、合法性及关联性均有异议，其中2号证据，原告有证据证明被告是在行政诉讼过程中调取的，3号证据也不是被告在行政处罚程序中调取的，4号证据不符合证据规则，因为勘测图没有测量员签字，且没有测量单位资质材料。对被告提交的5号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，具体是，这些证据的形成时间均在本行政处罚案件立案之前，违反法定程序，在证人笔录中均只讲到修缮，没人讲重建，且这些证据都是在对姜某某案件调查时的材料。对被告提交的6号、7号、8号证据，原告对其真实性没有异议，但对要证明的事实有异议。对被告提交的9号、10号证据，原告对其真实性没有异议，但认为决定书的内容是违法的。对被告提交的11号证据，原告对法律依据的真实性、合法性没有异议，但认为在本案中，被告属适用法律错误。原告不存在非法占地的行为，也不存在重建、扩建，被告引用《土地管理法》的相关规定，认定原告非法占地，引用《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条，称已建的建筑物需重建、扩建的应如何办理手续，但这是两个不同的行为。
被告对原告提交的1号、2号证据没有异议，对原告提交的3号证据，对证据的本身没有异议，但该文件中也讲到“房屋晒场等变卖后，其地基不能随房变卖，仍归集体所有。”对原告提交的4号证据，被告对证据的本身没有异议，但不能证明原告对土地有合法的使用权。对原告提交的5号证据，被告对证据的本身没有异议，但这份房屋所有权登记具结书，证明原告至今尚未办理产权登记。对原告提交的6号证据，被告对证据本身无异议，但认为改制后企业土地使用权的取得，要么通过征用后进行出让，要么通过征用后变为国有土地，用出让方式来受让，要么向集体租赁，但原告均未办理有关手续。对原告提交的7号证据，被告对黄某某的陈述提出异议，认为黄某某的表达不是很详尽，比较模糊，不能证明被告调查取证的材料是补证。对原告提交的8号证据，被告对其真实性没有异议，认为该处罚决定告知书是对姜某某调查处理中作出的，后因姜某某认为本案的主体应该是本案的原告，所以，对姜某某的案件已经撤销。
经庭审质证，本院对被告提交的证据认证如下：因被告未提交行政处罚的有关立案程序材料，本院无法确认被告所提交的全部材料是否符合程序规定，因此，对被告提交的证据的合法性均不予认定。
对原告提交的证据认证如下：1号、2号、3号、4号、5号、6号、8号证据，被告对证据本身的真实性没有异议，故本院对其本身的真实性予以认定；7号证据，被告对其真实性未提出异议，但对证据的内容有异议，综合双方的陈述意见，本院对该份证据本身的真实性予以确认。
综合认证意见及当事人的庭审陈述，本院确认以下事实：2014年4月9日，被告以原告未经批准，于2008年初擅自对位于海盐县秦山街道落塘社区陆家场组的原生产队蚕室进行重建，占地面积229平方米，其中房屋占地169平方米，建筑面积169平方米，至调查终结，该地块上已建成一层彩板棚1幢。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条之规定，属未经批准非法占地行为，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出了责令退还非法占用的土地；没收非法占用的土地上新建的建筑物建筑面积169平方米；对非法占用的229平方米土地处以每平方米10元罚款，合计人民币2290元的行政处罚。原告不服，向嘉兴市国土资源局申请行政复议，2014年7月4日，嘉兴市国土资源局作出了维持被告的行政处罚决定的行政复议决定。原告于2014年7月24日，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定。
本院认为，被告作出的盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定中，认定本案原告在2008年初未经依法批准，擅自对位于秦山街道落塘社区陆家场组的原生产队蚕室进行重建，认定原告所占地块规划用途为允许建设区，符合秦山街道土地利用总体规划（2006—2020年），所依据的事实证据不足。在程序方面，被告在该行政处罚案件中，缺乏相关的案件立案审批材料，即未经立案进行调查处理，且被告将同一个违法行为分为二个案件予以处理，在盐土资罚字（2014）1号案件没有明确终结的情况下，作出处罚内容相同的行政处罚告知书，后又作出了盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定，故程序方面存在错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
撤销被告海盐县国土资源局作出的盐土资罚字（2014）2号行政处罚决定。
本案受理费50元，由被告海盐县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达次日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 俞连平
代理审判员 方丽燕
人民陪审员 吴金法
二〇一四年十月二十三日
书 记 员 陈冬琦