陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终213号
上诉人（原审原告）：神木县麻家塔乡李家梁村四门沟小组。
负责人：解兰瑞，该组组长。
委托代理人：蒋卫东，陕西朗恒律师事务所律师。
委托代理人：倪佳，女。
被上诉人（原审被告）：神木县国土资源局。住所地：
陕西省榆林市神木县神木镇神华路中段。
法定代表人：徐生琦，该局局长。
委托代理人：武小平，该局工作人员。
委托代理人：张志强，陕西秦北律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：神木县人民政府。住所地：陕西省神木县神木镇东兴街府阳路。
法定代表人：封杰，该县县长。
委托代理人：孙宏伟，神木县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）：神木县孙家岔镇刘石畔村阴
湾煤矿有限公司。住所地：陕西省榆林市神木县神木镇人民路广场西侧。
法定代表人：党国留，该公司总经理。
委托代理人：焦治平，陕西齐鹏律师事务所律师。
委托代理人：贾涛，陕西言锋律师事务所律师。
上诉人神木县麻家塔乡李家梁村四门沟小组（以下简称四门沟小组）因诉被上诉人神木县国土资源局（以下简称神木县国土局）、神木县人民政府（以下简称神木县政府）、神木县孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿有限公司（以下简称阴湾煤矿）不履行法定职责一案，不服延安市中级人民法院（2016）陕06行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案。四门沟小组负责人解兰瑞及其委托代理人蒋卫东、倪佳，被上诉人神木县国土局委托代理人武小平、张志强，被上诉人神木县政府委托代理人孙宏伟，被上诉人阴湾煤矿委托代理人焦治平、贾涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2008年4月8日，陕西省国土资源厅作出
《关于划定神木县神木镇孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿矿区范围的批复》（陕国土资矿采划[2008]130号），根据阴湾煤矿的申请，对矿区范围、矿区面积、规划生产能力预留期限等进行了批复。2009年12月9日，陕西省煤炭工业局作出《陕西省煤炭工业局关于神木县孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿煤炭资源整合开采设计的批复》（陕煤发[2009]284号），对神木县煤炭局《神木县孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿煤炭资源整合实施方案开采设计》（神煤局发[2009]73号）报告的复审意见进行了批复。2012年11月16日，阴湾煤矿取得了编号为C6100002010041120061018的采矿许可证。
2011年9月24日，在神木县国土局主持调解下，麻家塔乡燕渠村流水壕小组与麻家塔乡李家梁村民委员会签订了土地权属争议调解协议书，对土地权属争议及相关问题达成一致处理意见，双方共同约定在阴湾煤矿和神木县麻家塔乡四门沟矿业有限公司（四门沟煤矿）井田范围内，双方争议地界线以1988年两村签订的边界协议书以及地籍调查图划定的坐标为准。同日，在调解人麻家塔乡人民调解委员会主持下，麻家塔乡李家梁村民委员会与麻家塔乡燕渠村流水壕村民小组、阴湾煤矿、四门沟煤矿签订了调解协议，就两煤矿因煤炭生产经营和综合治理工程需占用李家梁村委会和流水壕村民小组部分集体土地时，因土地权属和补偿标准问题发生争议而达成一致。其中第三条约定：两煤矿共同向李家梁村支付占地补偿费和地上附着物补偿费等费用共计二千万元。2012年6月28日，在调解人神木县国土局主持下，孙家岔镇刘石畔村民委员会与麻家塔办事处李家梁村民委员会对土地权属争议及相关问题达成一致处理意见。双方约定在阴湾煤矿和四门沟煤矿井田范围内，双方争议地界线按照1988年两村签订的边界协议书以及地籍调查图划定的坐标执行。同日，在调解人麻家塔办事处人民调解委员会和孙家岔镇调解委员会主持下，麻家塔办事处李家梁村民委员会与孙家岔镇刘石畔村民委员会、阴湾煤矿、四门沟煤矿就土地权属和补偿标准等问题达成协议。其中第三条约定：由两煤矿共同向李家梁村支付占地补偿费和地上附着物补偿费等费用共计六百万元。2012年10月15日，李家梁村全体村民对两煤矿补偿款等予以领取。
2010年9月28日，孙家岔镇刘石畔村与阴湾煤矿签订了土地租赁协议，将该村500亩土地（以每亩29000元的价格）共计1450万元整体出租给阴湾煤矿，作为露天开采和排土使用。同年9月30日，麻家塔乡流水壕村与阴湾煤矿签订土地租赁协议，对该村1200亩土地（以每亩29000元的价格）共计3480万元整体出租给阴湾煤矿，作为露天开采和排土使用。
2013年5月8日，阴湾煤矿与麻家塔乡燕渠村流水壕组签订临时用地协议，将该小组1619.68平方米（2.4亩）土地租赁给阴湾煤矿，作为临时活动房项目使用，使用期限3年，从2013年3月7日起至2016年3月7日止。同日，双方又签订临时用地协议，将该小组6753.44平方米（10.13亩）土地租赁给阴湾煤矿，作为临时活动房项目使用，使用期限3年，从2013年5月8日起至2016年5月8日止。2013年6月8日，阴湾煤矿与麻家塔乡燕渠村流水壕组签订临时用地协议，将该小组20688.5平方米（31.03亩）的土地租赁给阴湾煤矿作为临时指挥部项目使用，使用期限3年，从2013年6月8日起至2016年6月8日止。
2011年1月11日、2月25日、9月2日、2014年4月21日，神木县政府分别作出《关于神木县孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿综合治理项目临时用地的批复》（神政土批临字[2011]5号、7号、84号、[2014]65号），分别同意阴湾煤矿占用孙家岔镇刘石畔村集体土地2万平方米（折合30亩）、99613.59平方米（折合149.42亩）、197075平方米（折合295.527亩）、152692.8平方米（折合229.03亩），作为综合治理项目临时用地。2011年11月30日、2013年12月26日，神木县政府分别作出《关于神木县孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿综合治理项目临时用地的批复》（神政土批临字[2011]108号和[2013]171号、[2013]173号、[2013]174号），同意阴湾煤矿分别占用麻家塔乡燕渠村流水壕小组集体土地287825平方米（折合295.527亩）、1619.68平方米（折合2.4亩）、麻家塔办事处燕渠村集体土地20688.5平方米（折合31.03亩）、6753.44平方米（折合10.13亩），作为项目施工临时用地。四门沟小组以阴湾煤矿以租代征、擅自改变土地用途、擅自改变地块、改变坐标位置圈挖其集体土地，神木县政府、神木县国土局不履行法定职责查处阴湾煤矿违法行为为由提起诉讼。
另查明，神木县国土局于2011年4月17日、8月20日分别作出《神木县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》（神国土资发[2011]第1015号、第1020号），责令阴湾煤矿停止违法占地行为，并分别以每平方米5元、2元对违法占地16666平方米、287053平方米处以83330元、574106元罚款。2011年8月25日，阴湾煤矿缴纳该罚款。
一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，故神木县国土局有对其管辖范围内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。阴湾煤矿已于2012年11月16日起取得了3年7个月的采矿许可证（从2012年11月16日起至2016年6月16日），进行露天、地下开采，故阴湾煤矿在审批范围内进行煤矿开采并不违法。同时，阴湾煤矿与相关村组签订了多份临时用地协议、土地租赁协议，支付了相应的占地补偿费和地上附着物补偿费等费用。神木县国土局对阴湾煤矿的违法占地行为进行了相应的行政处罚，并责令阴湾煤矿停止违法占地行为。四门沟小组诉称被告未履行对阴湾煤矿以租代征、擅自改变土地用途、擅自改变地块、改变坐标位置圈挖其集体土地的违法行为的理由不能成立，神木县国土局不存在不履行法定职责的情形，四门沟小组要求二被告履行法定职责的诉讼请求不予支持。四门沟小组提出的补偿请求无事实和法律依据，故对其补偿请求不予支持。综上，四门沟小组申请被告履行法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回四门沟小组的诉讼请求。诉讼费50元，由四门沟小组承担。
四门沟小组上诉称：神木县国土局提供的四份协议与8份批文均与本案所诉无关，阴湾煤矿未与四门沟小组签订任何协议，其圈挖四门沟小组1948亩土地不在协议与批文范围内，神木县国土局的处罚也与违法占地1948亩无关。阴湾煤矿违法圈挖土地未给予四门沟小组补偿。一审判决认定事实有误，适用法律不当。请求：撤销一审判决，确认县神木县政府、神木县国土局不履行法定职责违法，撤销四份协议，由神木县政府、神木县国土局、阴湾煤矿补偿四门沟小组16.64亿元（1948亩×58万元/亩）。
神木县国土局答辩称：（一）四门沟小组不是涉案土地的所有权人，与其无利害关系，应当驳回其起诉。2011年阴湾煤矿、四门沟煤矿因露天开采引发李家梁村与流水壕小组及刘石畔村两乡镇三个村组发生土地权属争议，经国县土局牵头调查，李家梁村的书面证明表明阴湾煤矿占用土地属李家梁村所有，有关各方签订了土地权属调解协议及调解协议，明确了土地权属范围及占用李家梁村土地的补偿款，包括四门沟小组在内李家梁村全体村民已领取了补偿款，这一事实进一步确认该土地权利人为李家梁村集体，与四门沟小组无关。（二）其已履行法定职责。阴湾煤矿与相关村集体签订了租地协议占用土地，并依法经临时用地审批，其对该煤矿违法超占用地行为进行了处罚，不存在不作为行为。（三）四门沟小组要求其与县政府及阴湾煤矿补偿无事实和法律依据。行政补偿是因合法行政行为导致合法权益受到损失时国家给予的补偿，四门沟小组在主张不作为前提下提出补偿，无法律依据。同时，四门沟小组称因阴湾煤矿盗采煤炭获利所以应当补偿的诉请，违反了任何人不能从违法行为中获利的原则。四门沟小组要求补偿属于民事权益，不符合在行政案件中可以一并处理民事争议的法律规定。（四）四门沟小组请求撤销协议不属于二审审查范围。该请求是二审新增加的诉讼请求，因不适用调解，二审应不予审查。请求驳回上诉，维持一审判决。
神木县政府答辩称：（一）其没有查处违法用地行为的法定职责。违法用地行为由县级以上人民政府土地行政主管部门查处，四门沟小组要求县政府履行查处职责于法无据。（二）县国土局不存在行政不作为行为。阴湾煤矿进行综合治理项目时，县国土局对该用地作出8份审批文件。针对该煤矿的违法行为，已按照法律规定作出了处罚。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，四门沟小组上诉既无事实依据，又无法律依据，应当驳回上诉，维持原判。
阴湾煤矿答辩称：（一）其占用的土地与四门沟小组无关。占用地均在煤矿井田范围内，不属于四门沟小组所有，四门沟小组无权起诉。（二）其已经给予了额外补偿。阴湾煤矿是合法采矿人，对权利人进行了补偿。为维护正常生产秩序，额外对四门沟小组进行了两次补偿。（三）撤销协议是新增加的请求，协议是双方自愿真实的意思表示且已经生效，不存在违法与撤销问题。
经审理查明：当事人对一审查明的事实没有异议，但四门沟小组认为，本案所涉协议及处罚与所诉无关。
另查明，四门沟小组提供了2010年12月28日神木县政府颁发的林权证[神林证字（2010）第000001526号]（以下简称1526号林权证）、2017年3月29日李家梁村民委员会文件复印件（[2017]李家梁村委会函第1号，以下简称1号函）以及测量图证明其具有原告资格。1526号林权证记载：该林地所有权、使用权权利人，森林或林木所有权、使用权权利人均为李家梁村，“注记：李家梁全体村民100户330人共有。”1号函为李梁村民委员会出具，主要说明该村包括四门沟小组的土地界线，并认为1526号林权证证明该证登记林地为三个小组集体土地。测量图是指陕西博科测绘地理信息有限公司测量绘制的神木县麻家塔乡李家梁村村界及小组分布图，该图与1号函所描述的各小组的林地界线基本一致。
本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第三条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起诉讼应当符合的条件，其中要求，原告是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，四门沟小组提供了1526号林权证、李家梁村委会1号函及测量图，以此证明其对所诉被侵占的土地享有权利。上述三份证据材料中，林权证是国务院授权林业主管部门发放的具有法律效力的林权证书，林权证的证明效力比其他两份材料的证明效力更高，对林权证所证明的情况应予确认。该林权证记载登记林地的所有权人、使用权人为李家梁村全体村民共有。因此，四门沟小组不符合本案原告的条件。根据《适用解释》第三条的规定，应当裁定驳回四门沟小组的起诉。对本案其他争议问题，本院不予审查。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予以
撤销；四门沟小组不符合本案原告的条件，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销延安市中级人民法院（2016）陕06行初65号行政判决；
二、驳回神木县麻家塔乡李家梁村四门沟小组的起诉。
一、二审诉讼费各50元，共计100元，退回神木县麻家塔乡李家梁村四门沟小组。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一七年六月十三日
书记员 鱼海洋