郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）豫71行终60号
上诉人（原审原告）ＸＸ。
被上诉人（原审被告）洛阳市工商行政管理局。
法定代表人袁剑，局长。
委托代理人代勤生，洛阳市工商行政管理局工作人员。
委托代理人韩丽军，河南航星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）洛阳市人民政府。
法定代表人刘宛康，市长。
委托代理人张帆，洛阳市人民政府工作人员。
委托代理人王娜，洛阳市人民政府工作人员。
被上诉人（原审第三人）洛阳中铁强力机械有限公司。
法定代表人李建农，董事长。
委托代理人杨宏强，洛阳中铁强力机械有限公司工作人员。
上诉人ＸＸ与被上诉人洛阳市工商行政管理局（以下简称洛阳市工商局）、被上诉人洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）及被上诉人洛阳中铁强力机械有限公司（以下简称强力公司）工商行政处罚及行政复议一案，不服洛阳铁路运输法院（2016）豫7102行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸ,被上诉人洛阳市工商局的委托代理人代勤生、韩丽军，被上诉人洛阳市政府的委托代理人张帆到庭参加诉讼，被上诉人强力公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
洛阳铁路运输法院一审查明，2015年11月24日，洛阳市工商局接群众投诉，称强力公司提供虚假资料骗取公司登记，洛阳市工商局进行了立案查处，对强力公司和其提交的变更登记材料（股东签名表等）中显示的部分股东（ＸＸ、袁硕、时斌、王为民）进行了调查，确认强力公司存在提交虚假材料，采取欺诈手段，隐瞒重要事实，欺骗登记机关进行变更登记的行为，并于2016年4月5日作出处罚决定书。ＸＸ不服，于5月31日向洛阳市政府申请复议，后者依法予以受理后，于7月26日作出复议决定书，维持了处罚决定。
洛阳铁路运输法院一审认为，公司法第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。本案中，经洛阳市工商局查处，强力公司存在上述违法事实，洛阳市工商局参照自由裁量执行标准第一章第一节的执行标准规定，认定强力公司违法行为为一般，对其作出责令改正违法行为，并处以8万元罚款的行政处罚符合相关法律规定。
关于ＸＸ认为洛阳市工商局仅对股东签名表中的ＸＸ、袁硕、时斌、王为民进行了调查，没有对其余股东进行全面调查，调查结果不能如实反映强力公司违法的严重程度，洛阳市工商局将强力公司的行为定为一般违法系事实认定错误的主张。根据自由裁量执行标准的规定，违法程度是依据提交虚假材料或者采取欺诈手段隐瞒重要事实的项数来确定的，即违法事项多少对应违法程度轻重，洛阳市工商局对ＸＸ、袁硕等四人调查后，确定强力公司提交的股东会决议中的股东签名是虚假材料，存在违法事项，认定强力公司违法行为为一般，并无不当之处，无需对所有股东进行调查来确定违法程度，ＸＸ的上述主张无事实根据和法律依据，不予支持。关于ＸＸ认为洛阳市工商局适用法律错误，应适用《企业登记程序规定》第十七条第二款规定被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销的主张。因《企业登记程序规定》系部门规章，其效力低于公司法，且撤销登记行为不属于行政处罚，洛阳市工商局适用公司法的规定对强力公司作出的行政处罚并无不当，故对ＸＸ的主张不予支持。关于ＸＸ认为洛阳市工商局作出的处罚决定没有限定责令整改期限及法律后果，致使整改无法执行的主张。因洛阳市工商局的行政处罚依据主要是公司法第一百九十八条，该条规定公司存在违法登记行为的，由公司登记机关责令改正，并非规定限期改正，故洛阳市工商局的处罚决定合法。需要明确的是，虽然法律规范对责令改正没有明确规定期限，洛阳市工商局作为纠正强力公司违法登记行为的主体机关，应积极采取相应措施，确定合理具体的改正期限，令强力公司采取补救措施，履行法定义务，使改正落实到位，消除ＸＸ的疑虑。综上所述，洛阳市工商局和洛阳市政府作出的处罚决定书和复议决定书，事实清楚、内容适当、程序合法。ＸＸ的诉讼请求无事实与法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回ＸＸ的诉讼请求。
ＸＸ不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决适用法律错误，《企业登记程序规定》是工商管理部门进行企业登记的特别规定，是对企业工商登记的效力性规定，而公司法是规制公司内部管理的准用性规范，故在工商行政管理部门查处企业登记违法行为时，应当适用《企业登记程序规定》；2.一审判决认定事实错误，洛阳市工商局对违法登记行为责令改正，没有确定期限，也没有对强力公司的拒不改正违法行为进行处罚、纠正措施，是懒政、怠政的表现，也是对违法行为的放纵，侵害了股东的合法权益，处罚决定书应予撤销。综上，请求撤销一审判决，撤销洛阳市政府作出的复议决定和洛阳市工商局作出的行政处罚决定，责令洛阳市工商局重新作出处罚决定或作出补正处罚决定，撤销强力公司变更营业期限的工商登记。
洛阳市工商局答辩称：1.一审判决适用法律正确，公司法属于基本法、上位法，《企业登记程序规定》系部门规章，在法律适用中，应以上位法为依据，如上位法没有规定，才能从其他法律法规中寻找依据；2.撤销登记不具备行政处罚的惩戒性特征，决定了其不属于行政处罚；3.公司法中未规定改正期限，故洛阳市工商局无权限定时间，并且强力公司已主动改正违法行为，洛阳市工商局也曾敦促该公司纠正违法行为，不存在懒政、怠政表现；4.根据法律规定，强力公司变更营业期限并不需要经过洛阳市工商局的许可；5.洛阳市工商局作出的处罚决定合法合理。请求驳回上诉，维持原判。
洛阳市政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；2.洛阳市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
强力公司未到庭，也未提交书面答辩意见。
本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条的规定，违反该法规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款。本案中，强力公司提供虚假材料将公司的营业期限由10年变更为20年。被上诉人洛阳市工商局根据本案实际情况，在自由裁量权范围内作出了责令强力公司改正违法行为，处以8万元罚款的行政处罚决定符合上述法律规定。关于上诉人ＸＸ提出本案应当优先适用国家工商总局制定的《企业登记程序规定》的上诉理由，因该规定是部门规章，其效力低于《中华人民共和国公司法》，对同一事项上位法和下位法规定不一致时，应当优先适用上位法的规定。关于上诉人ＸＸ诉称，洛阳市工商局对违法登记行为仅责令改正，未规定限期改正，是懒政、怠政的表现。因责令改正并非行政处罚的一种，而是一个具体的行政行为，目的在于纠正强力公司的违法行为，虽然法律没有对责令限期改正的期限作出明确规定，但洛阳市工商局应当设置一个合理的期限，从而实现规范行政管理秩序的目的，可是因该行政行为未影响上诉人的合法权益，应予维持。洛阳市政府在法定期限内作出的维持原行政行为的复议决定程序合法，亦应予维持。上诉人ＸＸ请求撤销洛阳市工商局作出的处罚决定和洛阳市政府作出的行政复议决定的请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
二审案件受理费人民币50元，由上诉人ＸＸ负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董文玉
审 判 员 李建锋
审 判 员 刘静民
二〇一七年四月二十七日
代理书记员 汪世林
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。