海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南一中环行初字第9号
原告海口新大陆塑胶有限公司。
法定代表人陶孚名，总经理。
委托代理人胡振，海南万理律师事务所律师。
被告澄迈县人民政府。
法定代表人吉兆民，县长。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
原告海口新大陆塑胶有限公司（以下简称新大陆公司）不服被告澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）作出的澄府（2000）155号《关于依法无偿收回海口新大陆塑胶有限公司29.8亩国有土地使用权的决定》（以下简称《无偿收回土地使用权决定》），以澄迈县政府为被告，于2014年6月30日向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月7日受理后，于2014年7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法组成由本院审判员王东史担任审判长，与审判员蔡于干、代理审判员卢艳萍共同参加的合议庭，书记员陈素园担任本案记录，于2014年8月5日在本院第八审判庭公开开庭进行了审理。原告法定代表人陶孚名及其委托代理人胡振，被告的委托代理人廖波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告澄迈县政府于2000年12月7日对原告作出澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》，内容为：“1993年9月经报请省政府同意，原省土地管理局以琼国用（1993）156号文批准我县人民政府依法征用老城镇美朗村位于该村南侧的29.8亩土地，有偿出让给你公司作为兴建木材加工厂用地，土地使用权出让年限50年。鉴于该地块已具备开发条件，但你公司至今尚欠土地出让金59.6万元，又未履行《国有土地使用权出让合同》约定的期限内进行开发建设。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条、《海南经济特区土地管理条例》第37条及琼土环资函（2000）267号文规定批复，县政府决定依法无偿收回你公司受让的该29.8亩国有土地使用权，并注销国有土地使用权证老城国用（1993）字第54号”。
被告澄迈县政府于2014年7月29日提供以下证据：1、《征地合同书》，用以证明本案所涉土地的权源材料；2、《建设项目环境影响报告表》，用以证明项目通过了环评；3、澄计发（1992）261号批复，用以证明项目的总投资额为120万美元；4、澄建字（1993）147号批复，用以证明项目的选址意见；5、《建设用地规划许可证》，用以证明项目取得了建设用地规划许可；6、澄公（消）字（1993）第14号批复，用以证明项目取得了消防部门的选址许可；7、《国有土地使用权出让合同》，用以证明合同约定项目的竣工期限为1994年12月30日，逾期两年澄迈县国土局有权收回土地使用权；8、澄府（1993）87号请示；9、琼国用（1993）156号复函，用以证明省政府同意出让土地，要求按出让合同履行义务；10、《国有土地使用证》，用以证明原告已于1993年9月25日取得了土地证；11、《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，用以证明进行了处罚事先告知；12、澄府（2000）155号决定，用以证明本案所涉收地决定，并证明原告尚欠土地基础设施费59.6万元及造成土地闲置责任在原告；13、《澄迈县人民政府无偿收回国有土地使用权公告》，用以证明进行了公告送达。另经本院同意，被告于2014年9月15日提供证据14、澄迈县国土环境资源局出具的《用地情况说明》、老城国用（2009）第1185号及老城国用（2007）第0972号两份国有土地使用证，用以证明被告在作出收地决定后，已将涉案土地中的20.27亩重新出让给海南新美特汽车配件有限公司。
原告新大陆公司诉称，1992年，因被告下辖的老城工业开发区管理委员会招商引资，原告与该开发区所投资的代行招商职能的澄迈县华城建设工程公司（以下简称华城建设公司）接洽购地建厂事宜，后双方商定由该公司为原告在老城工业开发区美朗村代购土地一块，并约定了土地四至（该土地四至与老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》的土地四至基本一致）、价格、付款方式、期限和办理土地手续的办法具体事宜。据此，原告于1992年12月至1993年6月分四次分别向华城建设公司和澄迈县土地管理局支付了7000美元（1991年7月，中国人民银行公布的美元与人民币兑换汇率为1比5.37，7000美元折合人民币37590元）和人民币1023230元的购地款，合计人民币1060820元。此后，经澄迈县土地管理局和被告向海南省政府请示，海南省政府同意后被告将上述位于老城镇美郎村南侧荒地29.8亩，以出让地价每亩人民币35000元的价格出让给原告兴建木材加工厂，出让期限50年。被告在履行法定手续后于1993年9月25日向原告颁发了老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》。在此期间，原告向华城建设公司支付建厂费人民币10万元，又从国外进口价值人民币28万元的机器设备，意欲从速建厂并建起厂区围墙、大门等构筑物。但老城开发区无力进行原告所购土地的四通一平工作，造成上述土地不具备施工条件，后续建厂计划只能搁置，所购设备也只能转运内地使用。此后，原告法定代表人陶孚名也回美国发展，20年来只是不定期回海南省，询问所购土地情况，相关部门和人员均答复土地尚未开发。2012年底，陶孚名再次回国看地时，发现现场有另一公司在建设厂房。陶孚名到澄迈县国土局询问，被告知该宗土地在2000年，被告已以原告拖欠土地款59.6万元及未在约定期限动工为由收回该宗土地使用权并出让给他方。后原告从海南省国土环境资源厅和澄迈县政府档案馆调出一份1993年5月28日签订的《国有土地使用权出让合同》和澄府（1999）137号《关于依法无偿收回海口新大陆塑胶有限公司29.8亩国有土地使用权的请示》，此后经原告多次致函老城开发区和被告，要求解决土地被无故收回事宜，原告均被告知走法律程序解决。原告认为，原告1992年经被告下属老城经济开发区招商并出让上述土地给原告，原告已支付了全额土地出让金人民币106万余元，并依法取得了上述老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》。被告称所谓原告拖欠土地出让金59.6万元的情况根本不存在。因当时土地未平整，水、电、道路不通，根本不具备开工条件，此系政府原因所导致的，故所谓原告未能按期施工，闲置土地一说同样不能成立。一方面，如被告要认定原告土地为闲置土地并将其收回，必须严格按照《闲置土地处置办法》等的规定程序进行并依法通知原告，送达相关文书，但原告至今未获任何被告认定闲置土地及听证的通知，至今也未收到澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》（原告手中的该文件，系原告自行到被告档案馆复印所得），造成原告无法依法要求听证、申辩；另一方面，被告处留存的《国有土地使用权出让合同》中原告的签章并非原告法定代表人所为，其附件中规定的内容也与上述土地出让的实际情况不符，不能作为原被告双方就土地出让产生的权利义务的依据。据此，请求：1、撤销澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》；2、判令被告返还老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》项下29.8亩国有土地使用权，或向原告置换同等价值的土地使用权，或依据上述土地使用权的现在市场价值支付原告赔偿金1588万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告提供以下证据：1、老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》，用于证明原告于1993年获得被告颁发的《国有土地使用证》，是所涉29.8亩土地的合法使用权人；2、华城建设公司企业机读档案登记资料，用于证明该公司是澄迈县老城开发区管理委员会于1989年7月成立的全资集体所有制企业，法定代表人为曾祥安；3、原告与华城建设公司签订的协议书；4、被告下属老城工业开发区管理委员会规划办公室于1992年12月出具的原告用地红线图和用地位置图各一张；5、购地款的收据两张、转账单三张；6、澄府（1993）87号《关于要求批准征用29.8亩土地有偿出让给海口新大陆塑胶有限公司兴建木材加工厂的请示》及复函；7、原告1993年6月2日向华城建设公司支付建厂费10万元的转账凭证；8、原告所持《海南经济特区企事业单位、行政机关免税进口自用物品登记手册》之《免税进口终点自用物品登记表》；以上证据3-8用于证明原告自1992年即通过老城开发区所投资并代行招商职能的华城建设公司接洽购地建厂事宜，代购土地一块，并经被告认可且报经海南省政府批准，缴纳了全部购地款，取得了土地使用权并兴建围墙、进口设备等全过程；9、澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》；10、1993年5月28日《国有土地使用权出让合同》；11、海南公平司法鉴定中心出具的琼公平鉴（2013）文检字第12号《文书司法鉴定意见书》；以上证据9-11用于证明被告所作出的收回土地使用权决定的理由不能成立，且所依据的1993年5月28日《国有土地使用权出让合同》中原告法定代表人的签字经鉴定为他人所书。此外，上述《国有土地使用权出让合同》中对原告的住所地标注清楚，但原告从未接到与收回土地使用权相关的任何文件；12、海南老城经济开发区管理委员会之海城管函（2013）34号《关于要求协助收回建厂土地事宜的复函》；13、被告澄府（2013）111号《关于海口新大陆塑胶有限公司要求返还名下（1993）字第54号土地的复函》；以上证据12和13用于证明原告曾向被告及其下属老城开发区主张权利，但均被驳回，只能提起行政诉讼，维护自己的权利；14、海南富瑀物业服务有限公司出具的《证明书》，用于证明海口市华海路8号中深小区3栋103号确为美商陶孚名先生所拥有并使用多年未有产权纠纷之事。
澄迈县政府答辩称，一、原告于1993年取得土地使用权，至被告2000年做出收地决定时，在长达七年的时间内未对土地建设开发，造成土地闲置，其土地使用权依法应被无偿收回。1993年5月28日，澄迈县土地管理局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让老城镇美朗村面积为19866.66平方米土地给原告，用于建设木材加工厂项目。该合同附件《土地使用条件》部分第4.4条款约定，被告应在1994年12月30日前竣工，延期竣工超过贰年的，澄迈县土地管理局有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其地上建筑物无偿归国家所有。海南省土地管理局于1993年9月12日作出琼国用（1993）156号复函，同意出让土地，要求按《国有土地使用权出让合同》履行各自的权利和义务，原告要依照《土地使用条件》和经批准的规划使用土地。同月，被告向原告颁发了老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》。根据澄计发（1992）261号批复，原告木材加工厂的总投资额为120万美元。原告在取得土地证前，已取得了环评、立项、选址、用地规划、消防等相关许可文件，但在取得土地使用权后却未对土地进行开发建设，闲置土地的事实明确。原告闲置土地的行为符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、《海南经济特区土地管理条例》第三十七条关于无偿收回土地使用权的规定，其土地使用权应被依法无偿收回。海南省国土环境资源厅根据被告的申请，于2000年10月12日在《海南日报》上刊登《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，原告在期限内未进行陈述和申辩。2000年12月7日，被告作出澄府（2000）155号决定，决定无偿收回原告的土地使用权，并注销其《国有土地使用证》。2000年12月16日，被告在《海南日报》刊登公告，向原告送达了该决定。二、原告主张返还老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》项下29.8亩国有土地使用权，或置换土地，或向其支付1588万元赔偿金无事实及法律依据。如前所述，原告闲置土地的行为符合相关法律规定，应被依法无偿收回国有土地使用权。既然已被无偿收回，原告就无权主张返还、置换土地或按市价赔偿，而且原告起诉已超过期限，应不予支持，故其该项请求无事实及法律依据，依法应被驳回。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》。
原告及被告提供的上述全部证据均在庭审中进行了质证，合议庭并当庭对证据进行认证。合议庭的认证意见：
（1）对被告提供的证据的认证意见：原告对被告提供的证据1-6、8-10、14共十份证据的真实性、合法性和关联性以及所要证明的内容均无异议，本院予以确认。原告对证据7的关联性无异议，但对其真实性、合法性有异议，认为该份证据属于复印件，且合同落款原告法定代表人“陶孚名”的名字经鉴定非陶孚名本人所书写。本院审查认为：证据7是属于国家机关存放的档案资料，而且该证据内容中关于出让地位置、面积、价钱、出让年限以及原告的法定地址等事项原、被告双方均无异议，原告亦无证据否定该证据中所盖其公司公章的真实性，故其真实性、合法性本院予以确认。原告对被告提供的证据11-13的合法性均有异议，且对证据11的关联性有异议，但对证据11的真实性以及证据12和证据13形式的真实性和关联性无异议，对无异议的部分，本院予以确认。原告认为该三份证据被告没有依法送达原告，在送达程序上违法，认为作出证据11的主体不合法，因为澄迈县政府或澄迈县国土局是本案出让地的发证机关，作出无偿收回国有土地使用权事先告知书的行政行为应由该两部门作出，不应由海南省国土环境资源厅作出。对证据12，原告认为该证据中关于原告尚欠土地出让金59.6万元及造成土地闲置责任在原告的内容不真实。本院审查认为：本案出让地的批准单位为海南省国土环境资源厅（原为海南省土地管理局），作为批准单位其作出收地事先告知书的具体行政行为，主体上不存在违法，收地事先告知书与本案有关联，因此，原告认为作出证据11的主体违法、与本案无关联的异议理由不成立，本院不予认定；由于被告在没有穷尽其他送达程序向原告送达该三份证据的情况下，被告直接通过公告送达的方式，存在程序不当，因此，原告对该三份证据送达程序存在异议的理由成立，本院予以确认。证据12中关于原告拖欠被告基础设施费缺乏证据证实，对被告据以证实该内容本院不予确认，但据以证明土地闲置责任在原告有合同依据，本院予以确认。
（2）对原告提供的证据的认证意见：被告对原告提供的14份证据中除证据2、3、7、8认为与本案无关联性外，对原告提交的其他证据均予以认可。本院审查认为，原告提交的证据2、3、7均为证明原告通过被告下辖澄迈县老城开发区所投资并代行招商职能的华城建设公司接洽购地建厂事宜，并经海南省国土局批准，缴纳了购地款和建厂费过程，故该三份证据与原告履行本案出让合同的义务有关联性，被告认为该三份证据与本案无关联性的理由不成立，不予采纳。证据8因与本案审查的行政行为没有关联性，故被告据此对该份证据关联性提出的异议成立，本院予以采纳。综上，原告提供的14份证据中，除证据8外，其余证据的真实性、关联性和合法性均予以确认，均可以采信作为认定本案事实的依据。
根据当事人提供的证据经庭审审查及当事人在庭审中一致的陈述，本案可以认定以下事实：
1992年，原告与老城工业开发区管理委员会所投资的代行招商职能的华城建设公司接洽购地建厂事宜，后双方商定由华城建设公司为原告在老城工业开发区美朗村征用土地一块，并约定了土地四至、价格、付款方式、期限和办理土地手续等具体事宜。据此，原告于1992年12月9日、12月12日、1993年1月4日、6月28日，分四次分别向华城建设公司和澄迈县土地管理局支付了7000美元（1991年7月中国人民银行公布美元兑换人民币的汇率为1比5.37，7000美元折合人民币37590元）和人民币1023230元的购地款，合计人民币1060820元。1993年5月28日，原告与澄迈县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定澄迈县土地管理局将上述澄迈县老城工业开发区美朗村南侧荒地19866.66平方米（计29.8亩），以出让地每平方米人民币52.20元（计每亩人民币35000元）、共计104.3万元的价格出让给原告兴建木材加工厂，出让期限50年；合同第七条约定：“本合同附件《土地使用条件》是本合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力。乙方（原告）同意按《土地使用条件》使用土地。”第十八条约定：“乙方未按合同规定或连续两年不投资建设合同的项目，澄迈县土地管理局有权无偿收回土地使用权；”合同确认原告的法定地址为：海口市华海路8号中深物业3-103号。合同书落款处盖有原告公司及澄迈县国土局的公章及双方法定代表人“陶孚名”、罗于新的签名。本合同附件《土地使用条件》第四条第4.4项约定：“乙方应在1994年12月30日以前竣工（受不可抗力影响除外），延期竣工一日的，罚以出让金总额的1‰，延期竣工超过两年的，甲方（澄迈县土地管理局）有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其地上建筑物无偿归国家所有。”但合同附件《土地使用条件》无双方签字或盖章。合同签订后，原告于1993年6月2日还向华城建设公司支付建厂费10万元。此后，经被告向海南省政府请示，海南省土地管理局于1993年9月12日复函同意被告将上述土地出让给原告。1993年9月25日被告向原告颁发了老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》，该证确定的出让地四至范围为：东至旧村路边，南至离高压线十五米，西至通港路，北至规划二环路；土地的位置、面积及使用年限与《国有土地使用权出让合同》约定的相一致。原告取得上述国有土地使用权后，在该土地上修筑了围墙，但原告认为被告未对该地进行四通一平（四通指水、电、路、管网通）工作，故而未对该地进行开发建设，致使土地一直闲置。被告认为原告未履行《国有土地使用权出让合同》中有关土地开发期限的约定，已满两年未动工开发建设，根据被告的申请，海南省国土环境资源厅于2000年10月12日在《海南日报》上刊登《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，向原告公告送达拟决定无偿收回上述国有土地使用权，并限定原告自本事先告知书登报之日起15日内，向该厅提出陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃陈述和申辩权利；要求举行听证的，应当自本事先告知书登报之日起3日内向该厅提出，逾期不提出的视为放弃听证权利。原告未在上述公告限定的时间内提出申辩或要求听证。2000年12月7日被告作出澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》，并于2000年12月16日在《海南日报》公告送达原告。该收地决定主要内容为：“……鉴于该地块已具备开发条件，但你公司至今尚欠土地出让金59.6万元，又未履行《国有土地使用权出让合同》约定的期限内进行开发建设。……县政府决定依法无偿收回你公司受让的该29.8亩国有土地使用权，并注销国有土地使用权证老城国用（1993）字第54号”。原告新大陆公司法定代表人陶孚名系美籍华人，该公司系陶孚名个人投资的外资独资企业，因该公司逾期未办理年检，1996年4月1日已被海南省海口市工商行政管理局吊销。2012年12月陶孚名发现被告决定无偿收回本案出让土地后不服，多次与被告协商未果，遂于2014年6月30日向本院提起诉讼。
另查明，原、被告双方向本院提供的《国有土地使用权出让合同》及其附件均复制于海南省国土环境资源厅档案室留存保管的复印件，双方均未能提供原件。被告认为该合同书及其附件存放于国家机关，应视作原件，其内容是双方的真实意思表示。原告承认原、被告双方曾经签订过出让合同书，对双方提供的合同书复印件上载明的出让土地位置、面积、价钱、出让年限、原告的法定地址等事项原告亦无异议，但认为合同书复印件上的签字“陶孚名”经鉴定不是其本人所书写，不认可合同关于原告连续两年未动工开发被告即无偿收回土地的约定。另外，原告认为其已交清土地出让金，被告收地决定上认定原告拖欠出让金59.6万元不实。被告认为除合同书上约定的104.3万元出让金外，收地决定中认定原告拖欠59.6万元，属于原告应另外按每亩2万元向被告缴纳的基础设施费，出让地29.8亩，基础设施费共计59.6万元，原告至今尚拖欠该笔费用，故认为收地决定认定原告拖欠出让金59.6万元的事实清楚。
还查明，被告将涉案土地分成14.88亩5.39亩两部分，先后于2006年12月27日和2007年5月10日，以挂牌出让的方式批准出让给了海南新美特汽车配件有限公司，海南新美特汽车配件有限公司于2007年5月10日和2009年12月28日先后取得被告颁发的老城国用（2009）第1185号及老城国用（2007）第0972号两份国有土地使用证。两份国有土地使用证载明的两宗出让土地合计20.27亩，剩下的9.53亩土地被道路占用。经本院现场勘察，海南新美特汽车配件有限公司已在该地上投资建起了厂房并已正常生产经营。
本院认为，本案双方主要争议的焦点为：一是被告作出的澄府（2000）155号收地决定依法是否应予撤销；二是被告是否应向原告返还或置换土地或按出让地现市场价支付赔偿金。
第一，被告作出的澄府（2000）155号收地决定依法是否应予撤销的问题。被告作出澄府（2000）155号收地决定的理由有两方面：一是原告至今尚欠土地出让金59.6万元；二是原告未履行《国有土地出让使用权出让合同》中有关土地开发期限的约定，已满两年未动工开发建设。关于59.6万元的认定问题。被告认为该59.6万元属于原告应另外按每亩2万元向被告缴纳的基础设施费，但被告没有证据证实原告应承担出让地29.8亩每亩2万元共计59.6万元的基础设施费，因此，被告作出收地行政处罚的第一个理由属于认定事实不清。关于闲置土地的认定问题。原告于1993年9月25日受让土地后仅修筑了围墙，之后以被告未对出让地进行四通一平工作为由，一直未对出让地进行投资建设，至2000年12月7日被告作出收地决定时在长达七年的时间里出让地一直闲置。由于对出让地四通一平的工作，原、被告双方均没有证据证实应由谁负责该项工作，原告在没有向被告支付基础设施费的情况下，原告认为应由被告承担四通一平的工作缺乏事实及法律依据，而且根据本案出让地《国有土地使用证》载明的四至为东至旧村路边，南至离高压线十五米，西至通港路，北至规划二环路，证实当时出让地已具备路通、电通的条件。因此，原告认为造成出让地闲置的原因在于被告未对出让地进行四通一平工作、致使其无法进行投资建设项目之理由，缺乏事实及法律依据，其理由应不予支持。根据原告与澄迈县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》第十八条关于原告未按合同规定或连续两年不投资建设合同中的项目，政府有权无偿收回土地使用权的规定，以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条关于“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”的规定，包括《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条第（二）项等法律、规章都作出了关于土地使用权人连续两年未使用出让地的，政府可以无偿收回用地单位的土地使用权的相关规定，本案原告闲置涉案土地的行为已符合合同约定及法律、规章规定关于被告有权无偿收回土地的条件，因此，被告作出收地决定的第二项理由正当，即原告闲置土地的事实清楚，被告以原告闲置土地满两年为由作出澄府（2000）155号收地决定有事实及法律依据，本院予以支持。海南省国土环境资源厅及被告分别作出的《无偿收回国有土地使用权事先告知书》及澄府（2000）155号收地决定，虽然在送达程序上未穷尽其他送达方式的前提下直接在《海南日报》上公告刊登送达原告，程序上存在瑕疵，以及被告认定原告应缴交基础设施费缺乏依据，但原告此两方面的理由均不足予否定原告闲置土地满两年依据合同约定及法律规定应当收回土地的事实及规定，不足予撤销被告作出的澄府（2000）155号收地决定，因此，原告起诉请求撤销该收地决定，本院不予支持。
第二、关于被告是否应向原告返还或置换土地或按出让地现市场价值支付赔偿金的问题。本案中，原告无证据证实造成出让地闲置的责任在于被告，原告于1993年受让涉案土地后，至2000年被告作出收地决定时，连续七年未进行开发，造成土地闲置责任在于原告。被告已依照双方的合同约定及法律规定作出澄府（2000）155号收地决定，已收回该出让地29.8亩国有土地使用权，并注销老城国用（1993）字第54号国有土地使用证，而且被告作出澄府（2000）155号收地决定后，被告已分别于2007年5月10日及2009年12月28日将涉案土地当中的20.27亩重新出让给海南新美特汽车配件有限公司，该公司已取得《国有土地使用证》，已善意取得出让地使用权，并已在该地上建设厂房进行汽车配件项目生产经营。综上，原告请求被告向原告返还或置换同等面积土地或按出让地现市场价值支付赔偿金没有事实及法律依据，其请求本院不予支持。
原告认为《国有土地使用权出让合同》是复印件，且签名的“陶孚名”经原告委托鉴定为非陶孚名本人书写，故而对其内容真实性存疑，否认合同中关于原告未对土地进行开发被告即有权无偿收回土地的约定的相关条款。本院认为，虽然《国有土地使用权出让合同》是复印件，但该复印件是存放于海南省国土环境资源厅档案室，属于国家机关存放的档案资料，而且该出让合同复印件约定的出让地位置、面积、价钱、出让年限以及原告的法定地址等主要条款原、被告双方均无异议，合同落款处亦盖有原告新大陆公司的公章，对该公章的真实性原告并无证据予以否定，同时原告也承认双方签订过出让合同，但原告也没有向法院提供合同原件，现原告仅对该合同复印件中关于原告连续两年未对土地进行开发被告即有权无偿收回土地的约定的相关条款提出异议，但通常情况下签订出让合同书都会约定有用地权人未开发土地政府即有权无偿收回土地的条款。综合上述事实，本案《国有土地使用权出让合同》复印件之内容应认定是原、被告双方的真实意思表示，可以作为本案认定事实的依据。原告提出对该合同的质疑理由缺乏足够的证据依据，其理由不予采纳。
综上所述，被告作出的澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》在程序上虽然存在一些瑕疵，但不影响其有效性，故原告请求撤销该决定及要求被告返还土地或置换土地或按土地现有市场价值支付赔偿金缺乏事实及法律依据，应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告海口新大陆塑胶有限公司请求撤销被告澄迈县人民政府于2000年12月7日作出的澄府（2000）155号《无偿收回土地使用权决定》及请求被告澄迈县人民政府返还老城国用（1993）字第54号《国有土地使用证》项下29.8亩国有土地使用权，或置换同等价值的土地使用权，或依据上述土地使用权的现市场价值支付原告赔偿金1588万元的诉讼请求。
案件受理费人民币50元由原告海口新大陆塑胶有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 王东史
审 判 员 蔡于干
代理审判员 卢艳萍
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 陈素园
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国城镇国有土地使用权
出让和转让暂行条例》
第十七条土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
《中华人民共和国土地管理法》
第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）
第十四条第（二）项未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）起诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。