河北省沧州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）冀09行终80号上诉人（原审原告）徐书阁，女，1964年1月13日出生，汉族，住泊头市。委托代理人葛晓光（系原告之夫），男，1965年1月11日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）中国银行业监督管理委员会沧州监管分局，住所地沧州市运河区御河路7号。法定代表人白振松，该局局长。委托代理人陈文东，该局工作人员。委托代理人尹建华，河北东方伟业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中国银行业监督管理委员会河北监管局，住所地河北省石家庄市新华路109号。法定代表人李立春，该局局长。委托代理人梁彦雪、张永攀，该局法规处工作人员。上诉人徐书阁因消费投诉答复意见一案，不服沧州市运河区人民法院（2016）冀0903行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2016年1月22日河北银监局收到徐书阁的书面投诉，反映建行沧州泊头支行新华分理处误导销售保险的问题，河北银监局于2016年1月25日转沧州银监分局处理。沧州银监分局于2016年2月19日对徐书阁作出编号为201602的答复意见书，2016年5月11日徐书阁就同一事项再次向河北银监局投诉，河北银监局于2016年5月16日作出不予（不再）受理通知书。徐书阁不服，诉至本院。原审法院认为，《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》第五条第（二）项规定：“河北银监局针对消费者投诉作出的处理意见，只作为第三人调解，不是行政决定也不具有裁决作用。”根据该条规定被告沧州银监分局所作答复意见书及被告河北银监局所作不予（不再）受理通知书，不是行政决定，不属于可诉的行政行为，原告的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。原告认为该文件未在河北银监局的官方网站上公开公示，不认可该文件的真实性、合法性，但是河北银监局未在官方网站公开该文件，属于政府信息公开工作管理方面的疏漏和瑕疵，不足以否定该规范性文件的合法有效性，故原告的该主张本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，一审法院遂裁定：驳回原告徐书阁的起诉。上诉人徐书阁不服原审裁定，向本院提起上诉，主要上诉理由是：第一《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》对消费者投诉的处理规定明显同中国银监会的一系列规定相冲突，应该认定为非法。（一）在2010年11月18日发布的《中国银监会关于进一步加强商业银行代理保险业务合规销售与风险管理的通知》第二十三条规定：中国银监会依法对商业银行代理保险业务制定相关规章和审慎经营原则，进行现场和非现场监管。中国银监会、中国保监会对商业银行代理保险业务可以进行联合现场检查，依法对违规行为采取监管措施，追究相应责任，并给于相应处罚。而在这个通知的第二、三、五、七条中对商业银行销售保险过程中的违规行为做了具体规定，其中就包括我指控的情形。（二）2013年9月4日中国银监会发布的《银行业消费者权益保护工作指引》第六条规定:中国银监会及其派出机构依法对银行业金融机构消费者权益保护工作实施监督管理。第三十二条规定：银行业消费者权益保护工作是银行业监管工作的重要组成部分。银监会及其派出机构应当在市场准入、非现场监管、现场检查等各个监管环节充分体现、落实银行业消费者权益保护工作的理念和要求。第三十三条规定：银监会及其派出机构承担对银行业消费者权益保护工作的监管职责，通过采取风险监管与行为监管并重的措施和手段，督促银行业金融机构落实银行业消费者权益保护工作的各项要求。第三十七条规定：银监会及其派出机构应当督促银行业金融机构对侵害银行业消费者合法权益的行为予以整改和问责。第三十八条规定银监会及其派出机构应当对经查实的侵害银行业消费者合法权益的银行业金融机构采取必要的监管措施，督促其纠正。（三）2004年中国银监会发布2012年修订的《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》第一条为规范中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)及其派出机构的行政处罚行为，维护银行业秩序，保护银行业金融机构、其他单位和个人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等相关法律、行政法规，制定本办法。第二条银行业金融机构、其他单位和个人违反法律、行政法规和规章的规定，银监会及其派出机构应当给予行政处罚的，依照本办法实施。根据规定，如果银行业金融机构及其个人在工作中违反了法律、行政法规和规章的规定，银监会及其派出机构是要对其进行处罚，由此可见在中国银监会的相关法规中是把保护银行业消费者的合法权益当作自己的法定职责的，而河北银监局却在《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》中说“河北银监局针对消费者的投诉作出的处理意见，只作为第三人调解，不是行政决定也不具有裁决作用”。河北银监局在《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》中对自己的作用的规定是同中国银监会在一系列文件中对自己以及各地派出机构的职责的规定相悖的。下位法必须要服从上位法，如果下位法同上位法冲突，则下位法就是非法的应予否认。《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》作为银监会的一个派出机构制定的规章，同银监会制定的法规相比，属于下位法，它应该服从银监会制定的法规，但是现在它同银监会制定的一系列法规相冲突，所以理应视为非法，应予否认。第二如果银行业侵害了消费者的合法权益，消费者向银监机构进行投诉，银监机构对投诉只是作为一个第三者发表毫无权威性的处理意见，又怎么能够起到对银行业的监管作用，又怎么能够保护消费者的合法权益。所以《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》对银行业消费者向自己投诉中所起的作用的规定是不合理的，应该予以否认。第三河北银监局制定的河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》是依据《银行业消费者投诉处理规程》，但是我没有发现《银行业消费者投诉处理规程》中说银监机构处理银行业消费者投诉“只是作为第三方调解意见，不属于行政决定”的任何条文，相反，这个“规程”对银行金融机构包括银监机构从明确告知消费者投诉渠道到接收投诉、立项、转办、调查、处理、后续监管都做了详细的规定，试问银监会如此重视对银行业消费者投诉的处理，怎么能说这种处理不属于行政行为呢。事实上，河北银监局的实施细则是其逃避行政诉讼而自己制定的一个文件，这个文件至今没有公布。基于上述理由，请求二审法庭撤销一审法院的裁定。被上诉人中国银行业监督管理委员会沧州监管分局辩称，上诉人提供的法律依据与本案没有关系，不是银监局处理投诉的依据，也不是本案审理的依据。上诉人所诉不属于行政案件受理范围，被上诉人出具的是消费者投诉答复意见，不是根据法律和行政法规作出的，其内容仅是对投诉问题进行答复，没有任何行政行为的内容，也没有处罚和决定的内容，答复意见根据银监会关于印发银行业消费者权益保护工作纲要和河北银监局办公室关于印发河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则的通知作出的，实施细则依据银行业消费者投诉处理规程，与上位法不矛盾。细则第5条和纲要第2条第5项规定了答复意见的性质，仅作第三方调解用，调解行为不属于行政案件受案范围。上诉人就同一事实和同一诉讼请求向石家庄市有关法院提起诉讼，早于本案立案，根据行政诉讼法第44条第8项，应裁定驳回起诉。被上诉人中国银行业监督管理委员会河北监管局辩称，我局做出的不予受理通知书不属于法院受案范围，上诉人存款变保单，因发生在建行泊头支行，根据规定应当由沧州市银监分局做出处理，因此我局向沧州银监分局转送，沧州银监分局对此事进行了调查处理，但上诉人再次就同一事实再次投诉，因此我局做出了不予受理通知书。上诉人未提起复议程序，不属于复议的范围。我局依法不属于本案被告，根据行政诉讼法及司法解释，一审属于错列被告，依据上诉人一审的诉求，监管行为不属于上诉人的监管职责，对上诉人的权利义务不产生实际的影响，故我局不属于本案被告。请求二审查明事实，依法判决。二审审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国银行业监督管理法》第一条规定：为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。第二条第一款规定：国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。第八条规定：国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。根据以上规定在法律授权的范围内保护存款人的合法权益、对银行业金融机构及其业务活动监督管理是被上诉人中国银行业监督管理委员会沧州监管分局、中国银行业监督管理委员会河北监管局法定职能。《银行业消费者权益保护工作指引》第三十七条规定：银监会及其派出机构应当督促银行业金融机构对侵害银行业消费者合法权益的行为予以整改和问责。第三十八条规定：银监会及其派出机构应当对经查实的侵害银行业消费者合法权益的银行业金融机构采取必要的监管措施，督促其纠正。本案中上诉人徐书阁认为建设银行沧州泊头支行新华分理处误导销售保险侵犯了其合法权益，进而向被上诉人中国银行业监督管理委员会河北监管局投诉，被上诉人中国银行业监督管理委员会河北监管局转办被上诉人中国银行业监督管理委员会沧州监管分局，被上诉人中国银行业监督管理委员会沧州监管分局经过调查核实后出具的投诉意见答复书是其履行监管职能的具体表现。被上诉人中国银行业监督管理委员会沧州监管分局称其作出的消费答复意见书依据《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》作出，该细则第五条第（二）项规定：“河北银监局针对消费者投诉作出的处理意见，只作为第三人调解，不是行政决定也不具有裁决作用。”《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》是依据中国银行业监督管理委员会的《银行业消费者投诉处理规程》制定，《银行业消费者投诉处理规程》并未规定对消费者投诉作出的处理意见，是作为第三人调解，不是行政决定也不具有裁决作用。《河北银监局银行业消费者投诉处理实施细则》与《银行业消费者投诉处理规程》的规定相冲突，应以《银行业消费者投诉处理规程》的规定为准。综上，被上诉人中国银行业监督管理委员会沧州监管分局作出的答复行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销沧州市运河区人民法院（2016）冀0903行初88号行政裁定书；二、指令沧州市运河区人民法院人民法院继续审理。审 判 长  孙树国代理审判员  赵书裙代理审判员  冷树青二〇一七年三月二十三日书 记 员  兰明慧