安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）合行终字第00261号
上诉人（一审原告）：王恒道。
上诉人（一审原告）：吴林。
上诉人（一审原告）：余伏义。
上诉人（一审原告）：韦朝开。
上诉人（一审原告）：孙浩。
上诉人（一审原告）：陈文传。
上诉人（一审原告）：吴金保。
上诉人（一审原告）：沙宗刚。
上诉人（一审原告）：陈光荣。
上诉人（一审原告）：张礼顺。
上诉人（一审原告）：胡庆生。
上诉人（一审原告）：沙启珍。
上诉人（一审原告）：骆之权。
上诉人（一审原告）：夏富年。
上诉人（一审原告）：沙启勇。
上诉人（一审原告）：金长姐。
上诉人（一审原告）：陶应柱。
上诉人（一审原告）：陈文庆。
上诉人共同诉讼代表人：吴林。
上诉人共同诉讼代表人：余伏义。
委托代理人：何宗发，安徽天瑞律师事务所律师。
委托代理人：何宗友，安徽天瑞律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：合肥市城乡建设委员会，住所地安徽省合肥市庐阳区阜南路51号，组织机构代码00299285-9。
法定代表人：常先米，主任。
委托代理人：沈国宝。
委托代理人：桂冰，安徽世邦律师事务所律师。
一审第三人：合肥市蜀山区南岗镇人民政府，住所地合肥市蜀山区南岗镇大别山路，组织机构代码00300827-8。
法定代表人：沙勇，镇长。
委托代理人：朱勇，安徽华人律师事务所律师。
委托代理人：汪奎，安徽华人律师事务所律师。
上诉人王恒道等十八人因建筑工程竣工验收备案一案，不服蜀山区人民法院（2015）蜀行初字第00028号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定：惠民小区18号楼于2012年12月29日竣工，后建设单位合肥市蜀山区南岗镇人民政府将该小区8号楼、10号楼至20号楼共同向合肥市城乡建设委员会申请办理工程竣工验收备案，并提交了工程竣工验收报告、建设工程施工许可证、施工图设计文件审查合格书、竣工质量评估报告、合肥市城市建设档案馆出具的建设工程档案合格证、合肥市规划局出具的建设工程规划许可证及建设工程规划核实证、合肥市公安消防支队出具的建设工程竣工验收消防备案检查记录表、合肥市环境保护局高新技术产业开发区分局出具的“关于合肥高新区南岗科技园合作发展办公室惠民小区二期环保验收意见的函”、南岗镇政府与合肥市同创建设工程有限公司签署的安徽省房屋建筑工程质量保修书、住宅质量保证书和住宅使用说明书等文件材料，勘察、设计、施工、监理、建设等单位出具符合要求、验收合格的意见。合肥市城乡建设委员会于2013年1月10日予以备案，备案意见：该工程竣工验收合格，备案资料齐全，准予竣工验收备案。原告系惠民小区18号楼的回迁安置住户。
一审法院认为：根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款的规定，被告合肥市城乡建设委员会具有涉案建设工程竣工验收备案的法定职责。原告作为惠民小区18号楼的回迁安置住户，与被诉的惠民小区18号楼工程竣工验收备案行为有利害关系，有权提起行政诉讼。第三人关于原告无诉讼资格的述称，本院不予支持。本案的争议焦点为被告所作的备案行为是否合法，是否尽到了备案审查职责。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条列举了建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件，第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发（2003）5号）决定取消“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”项目，改为“告知性备案”。据此，被告在审查第三人提交备案材料符合上述规章规定的情况下，予以备案，符合法律规定。关于原告诉称被告竣工验收和备案行为违法，未履行竣工验收和备案的监督、管理职责。《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”据此，工程竣工验收是由建设单位组织，工程竣工验收与工程竣工验收备案系不同主体、不同性质的行为。工程竣工验收行为非行政行为，亦不属本案审查范围。当然，据《建设工程质量管理条例》第四十三条第一款规定：“国家实行建设工程质量监督管理制度。”第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。”第四十七条规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查。”据此，被告负有建设工程质量监督管理职责，另本案据当事人陈述及被告出具的督办函反映，被告认可原告诉称的部分问题存在。但被告负有的建设工程质量监督管理职责非被诉的工程竣工验收备案行为，被告对涉案工程是否尽到监督管理职责，不属本案审查范围。且国务院已取消房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收作为核准项目，改为告知性备案。故原告以被告未尽到监督、管理职责至建筑物存在问题为由而要求撤销备案的请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王恒道等十八人的诉讼请求。
上诉人王恒道等十八人上诉的请求和理由为：1、对房屋建筑和市政基础设施工程的竣工验收和备案，依法进行监督和管理，是被上诉人的法定职责。2、被上诉人没有履行对案涉建设工程在竣工验收和备案过程中的监督管理职责，也未形成《工程质量监督报告》，案涉工程在竣工验收过程中质量如何，无以知晓。3、从一审法院查明的事实来看，案涉工程的确存在诸多违法违规的情形。被上诉人在工程竣工验收中应当履行的监督管理职责是一种行政行为，其产生的法律后果对行政相对人有着法律上的利害关系。一审法院有意回避这一事实。从某种意义上来说，被上诉人对工程质量的监督管理行为比备案行为更为重要。综上，一审法院有意回避被上诉人对工程质量验收中应尽的监督管理法定职责，仅以告知性备案为由认定被上诉人的行政行为符合法律规定，与事实和法律规定严重不符。上诉人在一审中的诉请包括请求确认被上诉人在案涉工程竣工验收过程的监督管理行为违法，对此一审判决没有处理，显然不妥。请求二审法院依法予以改判。
被上诉人合肥市城乡建设委员会答辩称：1、被上诉人办理案涉备案符合《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的程序要求。2、被上诉人办理该备案所审查的备案材料齐全。3、上诉人混淆了“建设工程竣工验收”和“建设工程竣工验收备案”的概念。按照《建设工程质量管理条例》规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”“竣工验收”主体是建设单位，并会同设计、施工、工程监理等单位，“竣工验收”属于民事活动，受民事法律关系所调整。“竣工验收备案”按照《建设工程质量管理条例》规定，主体是建设行政主管部门，备案行为系行政法调整的行政行为。上诉人从未为案涉工程出具“竣工验收合格报告”，此报告是由该工程的建设单位组织作出的。4、关于案涉工程本身的质量。由建设单位组织的工程各方参建主体在竣工验收时，已经明确该工程的质量为合格。案涉工程质量存在缺陷并不会导致该房屋丧失居住功能。存在的缺陷只是对部分特定人群的出行造成了障碍，这是可以通过改造完成的。5、《安徽省建设工程质量管理办法》（安徽省政府第203号令）第17条规定：“建设工程交付使用后，发现违反国家有关建设工程质量管理规定，影响工程使用或者导致安全隐患的，工程所有者或者管理者有权要求建设单位在合理期限内无偿修理、返工、改建、并赔偿损失。”对于工程实体在交付后若发现存在缺陷和问题的，应按上述规定处理。综上，被上诉人在办理案涉工程竣工验收备案过程中，符合相关法律规定，不存在任何违法、违规办理备案的情形，是合法的行政行为。
一审第三人合肥市蜀山区南岗镇人民政府的陈述意见同上。
一审被告合肥市城乡建设委员会向一审法院提交以下证据、依据：1、工程竣工验收报告；2、建设工程施工许可证；3、施工图设计文件审查合格书；4、竣工质量评估报告；5、合肥市城市建设档案馆出具的“建设工程档案合格证”；6、合肥市规划局出具的“建设工程规划许可证”、“建设工程规划核实证”；7、合肥市公安消防支队出具的“建设工程竣工验收消防备案检查记录表”；8、合肥市环境保护局高新技术产业开发区分局出具的“关于合肥高新区南岗科技园合作发展办公室惠民小区二期环保验收意见的函”；9、南岗镇政府与施工单位合肥市同创建设工程有限公司签署的“安徽省房屋建筑工程质量保修书”；10、住宅质量保证书和住宅使用说明书；上述证据证明被告在办理该项目备案登记时所审查的材料齐全。11、合肥高新区南岗科技园合作发展办公室出具的“关于明确惠民小区名称、住宅楼楼栋编号……回复函”及示意图，证明原告诉称的18号楼系原工程建设、验收、备案过程中的16号楼。法律依据：《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，证明被告严格按照以上法规要求办理备案。
一审原告王恒道等18人向一审法院提交的证据有：1、房屋搬迁安置证一组，证明各原告在公证部门的见证下，通过抽号方式先后分得惠民新村18号楼120平方米套型的回迁安置房屋，具有本案诉讼主体资格等。2、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表一份，证明各原告分得的惠民新村18号楼回迁安置房屋已经第三人组织竣工验收，且被告确认“该工程竣工验收合格，备案资料齐全，准予竣工验收备案”，以及第三人系案涉工程的建设单位，被告系案涉工程竣工验收备案的实施主体等事实。3、“合肥高新区管委会惠民新村回迁群众反映问题处理专题会议纪要”及“合肥市城乡建设委员会关于惠民新村小区部分住户投诉质量问题的督办函”各一份，证明原告在分得自己的回迁安置房屋之后，才发现该房屋存在“未实施无障碍通道、进户单元门入口一楼休息平台净高不足、01、04单位入户门对开后间距过窄”等严重缺陷和安全隐患问题，以及原告先后向有关部门反映投诉该房屋不合格，拒绝接受上述房屋，并主张予以更换，相关部门对上述问题给予书面函复等事实。
一审第三人南岗镇政府向一审法院提交的证据有：1、第三人向被告申请惠民小区18号楼竣工验收备案时提交的备案材料，证明第三人向被告申请惠民小区18号楼竣工验收备案时提交了法定材料，合肥建委予以备案符合法律规定。2、节选《城市道路和建筑物无障碍设计规范》以及《民用建筑设计通则》的国家强制性标准，证明惠民小区进户楼道一楼休息平台高度以及01、04户型单元入户门同时开启最小间距问题均不在《城市道路和建筑物无障碍设计规范》以及《民用建筑设计通则》的国家强制性标准的规范调整范围之内。
上述证据均已随案移送本院，双方当事人对已出示证据的质证意见同一审基本一致。
本院经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部第2号令）第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”合肥市城乡建设委员会具有对案涉建设工程进行竣工验收备案的法定职责。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款规定：“建设单位办理工程验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表。（二）工程竣工验收报告。（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件。（五）施工单位签署的工程质量保修书。（六）法规、规章规定必须提供的其他文件”。第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验收文件齐全后，应当在竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”合肥市城乡建设委员会在合肥市蜀山区南岗镇人民政府提交备案材料符合上述规定的情况下，予以备案，符合法律规定，并无不妥。王恒道等18人诉讼请求是“确认被告对第三人做出的关于合肥市蜀山区惠民新村小区18号楼房屋建筑工程项目竣工验收备案的行政行为违法，并撤销该竣工验收备案行为”，而非工程竣工验收监督管理行为。合肥市城乡建设委员会在对案涉工程竣工验收备案过程中，已尽合理审慎审查义务，备案行为合法，王恒道等18人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由王恒道等18人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 应道荣
审 判 员 李 琦
代理审判员 钟 芳
二〇一五年十二月十四日
书 记 员 邓 乐
附：本案适用的相关法律规范性文件条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……