广东省潮州市潮安区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）粤5103刑初575号
公诉机关广东省潮州市潮安区人民检察院。
被告人冯茂荣，男，1969年12月3日出生，汉族，出生地潮州市潮安区，大专文化，中共党员，系潮州市潮安区国土资源局浮洋国土资源管理所所长，户籍地潮州市潮安区，现住潮州市湘桥区。因本案于2015年12月17日经检察机关决定被取保候审，2016年12月8日经本院决定被取保候审。
广东省潮州市潮安区人民检察院以潮安检刑诉［2016］544号起诉书指控被告人冯茂荣犯玩忽职守罪，于2016年12月5日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月13日公开开庭审理了本案。潮州市潮安区人民检察院指派代理检察员许泽锦出庭支持公诉，被告人冯茂荣到庭参加诉讼。案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
广东省潮州市潮安区人民检察院指控：
被告人冯茂荣在任潮州市潮安区国土资源局浮洋国土资源管理所所长期间，负责潮州市潮安区浮洋镇辖区内土地资源动态巡查等管理职责。2012年7月至2014年底，被告人冯茂荣在对辖区内土地进行巡查时，没有严格执行土地动态巡查报告制度，未能及时发现黄某1、文某1、林某分别在潮州市潮安区浮洋镇徐陇村“后陇下片”、浮洋镇下新安村“四口顶片”非法占用农用地共42.988亩（其中基本农田30.749亩）进行填土、基建厂房等土地违法活动。在发现上述三宗土地违法行为后，浮洋国土资源管理所先后发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，但被告人冯茂荣没有按照土地动态巡查报告制度及时跟进巡查，在无法有效制止土地违法行为的情况下，没有及时上报潮州市潮安区国土资源局，造成上述部分农用地被非法基建成厂房、水泥地面，造成土地硬地化、耕作层被破坏面积共计38.813亩，丧失耕作功能。2015年10月以来，在潮州市潮安区委、区政府部署依法治理农村违法违规用地统一行动下，浮洋镇人民政府组织相关部门对上述三宗违法违规用地上的部分地面构建物进行清理拆除。
被告人冯茂荣于2015年12月17日经电话通知后主动到案接受调查。
公诉机关认为，被告人冯茂荣身为国家机关工作人员，工作上严重不负责任，不认真履行职责，造成土地资源遭受严重破坏，致使国家利益遭受重大损失，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人冯茂荣犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，依照《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款之规定，可以从轻处罚。提请依法判处。
公诉机关对其指控向法庭提供的证据有被告人的供述，证人证言，鉴定意见，现场勘验笔录、现场照片，以及其他相关书证材料等。
被告人冯茂荣对公诉机关指控的事实和罪名没有异议。
经审理查明：
被告人冯茂荣于2012年5月起任潮安区国土资源局浮洋国土资源管理所（以下简称“浮洋国土所”）所长，负责该所的全面工作，是潮州市潮安区浮洋镇国土巡查的第一责任人。2012年7月至2014年间，违法人员黄某1、文某1、林某（均已被判刑）在未经国土等相关部门批准的情况下，擅自占用潮州市潮安区浮洋镇徐陇村“后陇下片”、浮洋镇下新安村“四口顶片”非法占用农用地进行填土、基建厂房等土地违法活动。冯茂荣因严重不负责任，不认真执行土地动态巡查制度组织巡查，未能及时发现黄某1、文某1、林某的土地违法活动。后来，浮洋国土所巡查分别发现上述土地违法行为，遂分别向黄某1、文某1、林某发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，但冯茂荣并没有组织浮洋国土所人员按照土地动态巡查报告制度继续跟进巡查。之后，冯茂荣在无法有效制止土地违法行为的情况下，没有及时将上述土地违法行为上报潮州市潮安区国土资源局，使黄某1、文某1、林某的违法用地活动因未被及时查处而继续实施，造成浮洋镇辖区内共42.988亩农用地（其中基本农田30.749亩）被非法基建成厂房、水泥地面，造成土地硬地化、耕作层被破坏面积共计38.813亩，丧失耕作功能。2015年10月以来，在潮州市潮安区委、区政府部署依法治理农村违法违规用地统一行动下，浮洋镇人民政府组织相关部门对上述三宗违法违规用地上的部分地面构建物进行清理拆除。
经潮州市潮安区国土资源局认定：黄某1非法占用的土地实际用地面积共l9.240亩，其中属基本农田15.601亩。文某1非法占用的土地面积共9.635亩，其中属基本农田9.585亩。林某非法占用土地基建和铺设水泥埕面积14.113亩全部属耕地，其中5.564亩的规划用途为基本农田。
经潮州市国土资源局鉴定：黄某1非法占用土地19.24亩，其中17.6亩耕地已硬底化，耕作层被破坏，已丧失耕种功能。文某1非法占用土地9.635亩，搭建成两个一层铁结构厂房和两个砖混结构房屋共4.997亩，铺设水泥路2.018亩，空地面积2.62亩。其中属耕地的水田2.305亩，属可调整坑塘水面7.33亩，规划用途属基本农田9.585亩，属建设用地0.049亩；该宗地搭建厂房和铺设水泥路面的范围内已被压占，土地已硬底化，耕作层被破坏，已经丧失耕作功能；已硬底化的7.1亩耕地已被破坏。
经潮州市潮安区农业局认定：林某非法占用30.289亩土地中基建为水泥框架结构楼房面积13.074亩，水泥地面积1.0399亩，已全部实地硬地化，按当前状况，原有耕作层已被改变，不宜耕种农作物；空地面积16.176亩，按当前状况，原来耕作层已改变，不宜种植粮食作物。
上述事实，有经庭审举证、质证的下列证据证实：
1、广东省国土资源厅下发的粤国土资发[2005]112号、粤国土资执法电[2009]36号文件，证实该厅下发的关于严格执行土地动态巡查报告制度通知中规定，各地级以上市国土资源局，各县（市、区）国土资源局要建立巡查台账，对巡查发现问题要及时处理、及时报告，各乡镇国土资源所是本区域内的巡查责任主体，其主要负责人为巡查工作第一责任人。各乡镇国土资源所每季度的巡查要全面覆盖所管辖的区域。对巡查中发现的土地违法违规行为，必须及时向违法违规单位、个人发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，制止不了的，要及时向当地人民政府和上级主管部门报告，符合立案标准的要迅速立案，依法查处。严格执行动态巡查零报告制度，巡查中，不管有无发现违法违规用地行为，各级国土资源部门都要填写《动态巡查发现土地违法行为宗地明细表》和《动态巡查发现土地违法行为情况统计汇总表》，及时报告上一级国土资源部门。巡查应建立台账、巡查日志，做好详细记录，巡查过程中发现重要情况及时向有关主管领导汇报、涉及重大情况还应及时向上级主管部门报告，各级国土资源部门发出责令停止国土资源违法行为通知或立案查处违法案件，要在一周内报上一级国土资源部门和省国土资源厅备案。
2、中共潮安县委安委发[2008]20号文件，证实国土资源部门是查处违法用地的主要执法部门，负责监督检查辖区内土地管理法律、法规和规章的执行情况。基层国土所和县国土部门必须每天实施动态巡查，建立巡查台账。
3、潮安县机构编制委员会“关于印发潮安县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知”文件，潮安县国土资源局安国土资党字[2012]6号文件，证实潮安县国土资源局主要职责、内设机构、人员编制等。其中，浮洋国土资源所为县国土资源局的派出机构，正股级建制，主要职责包括对土地承担巡查监测任务，发现违法行为及时制止、纠正并予以报告。被告人冯茂荣于2012年5月16日被任命为潮安县国土资源局浮洋国土资源管理所所长。
4、潮州市潮安区国土资源局安国土资[2015]129、130号文件，证实黄某1涉嫌非法占用农用地，潮安区国土资源局于2014年5月28日立案，经潮州市潮安区国土资源局认定：黄某1非法占用的土地实际用地面积共l9.240亩，其中属基本农田15.601亩，属建设用地3.639亩，均属农用地中的一般耕地。经潮州市国土资源局鉴定：黄某1非法占用土地19.24亩，其中17.6亩耕地已硬底化，耕作层被破坏，已丧失耕种功能。
5、潮州市潮安区国土资源局安国土资[2015]131、132号文件，证实文某1涉嫌非法占用农用地，潮安区国土资源局于2014年5月29日立案，经潮州市潮安区国土资源局认定：文某1未经批准，非法占用的土地面积共9.635亩，基建和铺设水泥埕面积7.11亩；其中属基本农田9.585亩，属建设用地0.049亩。经潮州市国土资源局鉴定：（1）潮安区浮洋镇徐陇村位于该村后陇下片的土地未经批准被搭建成两个一层铁结构厂房和两个砖混结构房屋；（2）通过对现场测量、勘查和对照规划图件，该违法行为非法占用土地9.635亩，搭建成两个一层铁结构厂房和两个砖混结构房屋共4.997亩，铺设水泥路2.018亩，空地面积2.62亩。其中属耕地的水田2.305亩，属可调整坑塘水面7.33亩，规划用途属基本农田9.585亩，属建设用地0.049亩；（3）该宗地搭建厂房和铺设水泥路面的范围内已被压占，土地已硬底化，耕作层被破坏，已经丧失耕作功能；（4）鉴定结论为：已硬底化的7.1亩耕地已被破坏。
6、潮州市潮安区国土资源局安国土资[2015]161、159号文件，证实林某涉嫌非法占用农用地，潮安区国土资源局于2016年6月29日立案，经潮州市潮安区国土资源局认定：林某非法占用30.289亩土地中基建为水泥框架结构楼房面积13.074亩，水泥地面积1.0399亩，已全部实地硬地化，按当前状况，原有耕作层已被改变，不宜耕种农作物；空地面积16.176亩，按当前状况，原来耕作层已改变，不宜种植粮食作物。
7、黄某1、文某1、林某涉嫌非法占用农用地的受案登记表、立案决定书、现场图、现场照片，签订租地合同等相关材料，证实上述三宗非法占用农用地的基本概况。
8、潮州市潮安区国土资源局浮洋国土资源管理所出具的《责令停止国土资源违法行为通知书》、《2012年1月份至现在违法用地情况表》、《浮洋镇巡查发现及信访违法行为上报镇政府及国土资源情况表》等相关书证，证实潮州市潮安区国土资源局浮洋国土资源管理所在发现上述三宗违法用地案件后对违法人员和所在村委会发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，并上报分管领导及制作《违法用地情况表》、《土地卫片明细表》、《动态巡查发现违法行为情况汇总表》等相关书证。
9、潮州市潮安区国土资源局执法监察大队出具证明，证实潮安区国土资源局监察大队没有收到浮洋国土资源管理所上报关于黄某1在浮洋镇徐陇村“后陇下片”、文某1在浮洋镇徐陇村“后陇下片”、林某在浮洋镇下新安村“四口顶片”违法占地建设的要求查处专项报告。
10、证人王某1的证言，证实2009年年底至2012年5月期间，其任浮洋国土资源管理所所长。国土所的职责包括协助上级国土资源主管部门查处违法、违章用地，对辖区内进行动态巡查，对巡查发现的乱占土地等违法行为予以制止、跟进并及时报告。浮洋国土所平时主要是按照广东省国土资源厅发布的“关于在国土资源执法监察中进一步落实动态巡查制度及案件查处报告备案制度的通知”、“关于严格执行土地动态巡查报告制度的通知”的要求，做好相关的巡查、登记及案件查处报告备案制度的工作。浮洋国土所有按照上述规定做好巡查工作，但不规范，没有建立专门的台账，有发现问题时，才会做相关记录。浮洋镇国土所发现辖区内有土地违法行为，应立即发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求对方停止违法行为，但对方不停止违法行为，就汇报镇政府分管领导，涉及重大情况的应及时向区国土局报告，但浮洋镇国土所一般只是向镇政府报告处理，没有向区国土局报告。在其任浮洋镇国土所所长期间，没有发现浮洋镇徐某4“后陇下片”存在土地违法行为。继任浮洋镇国土所所长是冯茂荣，是2012年5月中旬到任的。
11、证人陈某的证言，证实冯茂荣在2012年5月份开始任浮洋镇国土所所长，该所工作人员是本人和郑某1。其在所内也没见过相关巡查台账或报告备案材料。按规定，如发现辖区内有土地违法行为，应立即发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求对方停止土地违法行为，并配合做好相关调查工作，后汇报镇政府分管领导，2012年11月底浮洋所接到上级下发的浮洋镇遥感图斑检测资料，其才知道徐某4“后陇下片”存在土地违法行为，之前也没听冯茂荣、郑某1说过，浮洋所收到图斑资料后，对徐某4“后陇下片”土地违法行为进行调查，形成笔录材料后开具《责令停止国土资源违法行为通知书》给违法行为人，之后也没有收到徐某4“后陇下片”相关手续材料。
12、证人郑某1的证言，证实其负责协助所长开展土地巡查、处理土地违法行为、信访等工作。冯茂荣在2012年5月份开始任浮洋镇国土所所长，浮洋所有开展巡查工作，但没有做好相关的记录备案工作。按规定，发现辖区内有土地违法行为，应发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求行为人停止土地违法行为，并配合做好调查工作，后汇报给镇政府分管领导，一般还要汇报区国土局监察股。2012年7月，其巡查发现徐某4“后陇下片”有人在填土，其立即汇报冯茂荣所长，所长到现场看后开具《责令停止国土资源违法行为通知书》。2012年11月底，浮洋所接到上级下发的遥感卫星图斑资料后，对徐某4“后陇下片”土地开展调查工作，并把档案送到区国土局。2013年底，其巡查发现下新安村“五支渠西浮新路南四口顶片”有人在填土，后汇报冯茂荣所长，经审查汇报，后在2014年年底发出《责令停止国土资源违法行为通知书》给违法用地者和下新安村委，并将情况汇报给上级国土部门和镇政府领导。
13、证人孙某1的证言，证实2012年8月至今其分管浮洋镇村镇规划建设和国土工作。浮洋镇辖区内的土地违法行为业务上由浮洋国土所具体负责，作为分管副镇长，其负责领导工作。浮洋镇辖区内出现土地违法行为时，其要求浮洋国土所进行核查，现场对违法人员发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求其立即停止土地违法行为，并于l5天内恢复土地原状。事实上其也要求浮洋国土所跟踪监管，并依法上报区国土局查处，但近几年浮洋镇土地违法行为查处工作力度不够，出现几宗土地犯罪案件。其中在2012年10月份通过卫片执法图斑资料发现徐某4后陇下片土地违法行为，国土所长冯茂荣向其汇报后，其当时有要求国土所长冯茂荣进行核实，也有到现场调查，当时文某1和黄某1的厂房基本建成。其通过徐某4干部要求违法用地者配合调查，并要求违法人员立即停工，自行拆除违章建筑，于15天内恢复土地原状。事后文某1和黄某1没有停止违法行为，其也没有进一步布置落实、采取有效的措施制止黄某1和文某1的违法用地行为，导致违法用地者己建成厂房并投入使用。浮洋镇下新安村“四口顶片”林某的土地违法行为是在2014年10月国土所巡查发现后向其汇报该点有人正在进行填土的违法行为，其有要求国土所所长冯茂荣进行调查核实。后来其也没有进一步对该点进行跟进。至2015年年中，国土所长冯茂荣巡查发现该点仍在违法基建，其有到现场察看，发现该点己建成两栋水泥结构楼房。国土所长冯茂荣告诉其该点大部分权属是龙湖镇的，其本人也没有对此进行核实，但实际上经公安机关调查取证，违法用地者是向下新安村租用的，是属于浮洋镇国土所管辖的。2016年5月份，按照区委区政府的部署，联合国土局、住建局和浮洋镇政府多个部门组织人力对该宗土地违法点进行强制拆除，己拆除部分违章建筑，并进行复绿。2013年土地卫片执法检查工作开展以来，潮安区委区政府多次发文要求各镇人民政府落实违法违规用地查处整改工作，镇政府有开展查处整改工作，也有对“两违”的工作进行布置，但由于违法用地者不配合，浮洋镇政府工作力度不够等客观原因，未能采取积极的措施，及时组织对以上土地违法行为进行有效查处拆除、复耕复绿。
14、证人黄某1的证言，证实其于2012年5月跟徐某4委会签订租地合同，承租浮洋镇徐某4“后陇下片”土地共19.95亩，当时其承租时该地没有耕种，部分被平整，签订合同后其就叫方某1负责平整土地和修建厂房，建成一个10多亩的厂房，部分地面也铺上水泥，还有几亩土地平整后闲置，于2012年年底建成并投入使用。其基建厂房没有经国土部门批准，在厂房基建过程中，其没有收到浮洋国土所相关文书，也没印象国土工作人员去制止，2012年年底该厂房基本建成，镇政府和国土所相关人员才去制止，但只是发一张责令停止通知书，也通知其到镇政府做笔录。之后镇政府和国土所没有再对其公司进行查处，直到2015年下半年，潮安区开展“两违”执法行动，浮洋镇政府相关人员对其违章建筑进行拆除。
15、证人林某的证言，证实其于2013年夏天开始协商承包浮洋镇下新安村五支渠西浮新路南四口顶片共30亩土地，后动工进行基建，之后在2014年1月5日与下新安村委重新签订承租合同，并在2014年底完工建成13亩的水泥框架结构的厂房和宿舍。基建过程中，2014年初下新安村委会到其建设工地转达国土部门责令其停工通知书，当时厂房及宿舍楼的地基已完工，到2014年底，相关部门再到其建设工地转达国土部门关于责令停工通知书时，其厂房及宿舍楼已经基本建设完工。2015年初浮洋镇国土所再次发出停工通知书，其停止建设。2016年5月底，国土所发出拆除通知书给本人，其按要求拆除违章建筑。
16、证人文某1的证言，证实其于2012年8月份跟徐某4委会签订租地合同，位于浮洋镇徐某4“后陇下片”，面积共10亩，后其就叫方某1负责平整土地和修建厂房，到2012年11月底就已经建成一个约2700多平方的简易铁皮厂房和一条水泥路。其在基建过程中浮洋镇国土所相关工作人员没有去制止，也没有人告诉其不能基建厂房。2012年年底厂房基本建成，镇政府和国土相关人员到现场进行制止，但也只是发了一张责令停止通知书，之后浮洋镇国土所没有再到其公司查处，浮洋镇政府也没有要求其公司拆除违章建筑，直到2013年年底，其公司再次收到政府相关部门发出的责令停止通知书，要求其公司拆除违章建筑，一直到2015年下半年，潮安区干展“两违”执法行动，浮洋镇政府相关人员到其公司拆除违章建筑，现已大部分被拆除。
17、证人徐某1的证言，证实其于2010年开始担任徐陇村村主任兼书记，2011年经村委同意后，由其代表村委重新与黄某1、文某1等人签订租地手续，该部分土地均没有基建，但部分土地有填土。黄某1、文某1大约在2012年上半年开设基建，2012年年底已基本建成，并投入使用。黄某1、文某1均建成砖混铁棚厂房，四周建围墙。合同内容是将土地用做厂房，上述四人在“后陇下片”建厂办厂房没有经国土部门批准，村委会也没有去制止，浮洋镇国土部门在基建过程中是没有去制止的，等到2012年年底厂房已基本建成后，浮洋镇国土所所长冯茂荣才去制止，并发文书到村委会要求停止违法行为。直到厂房建成时，浮洋镇政府才有要求承租者停止违法行为，后来也没有怎么处理，直到2015年下半年全区开展土地违法行为执法行动，镇政府才组织对苏歆炎、文某1、杨某部分厂房进行拆除。
18、证人纪某1的证言，证实林某在2014年1月5日与下新安村村委会签订租地协议，该土地位于该村的“四考顶片”，面积共30亩，林某承租该地后，于2014年年中开始基建，2014年7月左右林某将该地基建围墙，其村委就去现场制止，当时发现土地已经被平整，四周建起围墙，其告知林某要去完善手续、否则不能基建。后其将情况反映给镇政府，镇政府回复其称根据卫星图斑点显示该片土地属于龙湖镇，不属于浮洋镇管理范围。到2015年9月浮洋镇政府才下发责令整改通知书，其村再次前去制止，但该地已经基建完成。
19、证人方某1的证言，证实其于2012年初开始在浮洋镇徐陇下片先后为杨某、文某1、黄某1承建厂房。其与文某1在2012年年初签订合同，后进行测量和定点后就开始施工，大概基建六、七个月，于2013年初交付文某1使用，其为文某1基建时，10亩土地已经填土平整好，其将该10亩土地建成3000平方的钢结构铁棚、铺设一条水泥路，围上围墙。2012年初黄某1跟其签订合同，后其就开始施工，大概基建一年时间，于2013年中交付黄某1使用。其施工之前该地已经被填土平整好，面积19.95亩，在该地搭建一层1000平方的钢筋水泥结构宿舍楼，铺设水泥地面，搭建围墙，黄某1在该地搭建铁棚工厂，建设过程中没有见过相关部门阻止施工或责令停工。
20、证人吴某1的证言，证实其于2012年将原向浮洋徐某4委承租的“后陇下片”19.95亩土地转让给黄某1使用。
21、证人王某2的证言，证实其于2012年将原向浮洋徐某4委承租的“后陇下片”10亩土地转让给文某1、10亩土地转让给杨某、12.69亩土地转让给孙某2。
22、证人徐某2、徐某3、洪某的证言，证实徐陇村委于2012年将徐陇村“后陇下片”土地转租给黄某1、文某1、杨某、苏某炎，上述四人约在2013年开始在该地建厂房。
23、证人王某3的证言，证实下新安村于2014年1月5日与林某签订合同将村“四考顶片”土地出租给林某办厂，林某于2014年7、8月开始基建。
24、证人纪某2、纪某3的证言，证实林某在2014年1月承租下新安村四口顶片30亩土地，后对土地进行平整、基建。村委会多次到场制止，并将相关情况向镇政府部门反映。
25、被告人冯茂荣作了与上述认定事实一致的供述，陈述其在2012年5月份开始担任潮安区国土资源局浮洋国土所所长，负责所内的全面工作。国土所的职责包括协助上级国土部门开展工作、开展动态巡查及监测任务对辖区内违法用地行为进行及时制止、纠正并报告。国土所受潮安区国土局和浮洋镇政府的双重领导，浮洋镇政府负责国土工作的分管领导是孙某1。国土所每周都要到辖区进行巡查及不定期巡查二种，巡查过程中如发现违法用地行为，先口头制止，后发《责令停止国土资源违法行为通知书》给行为人，责令其进行整改，并通知其接受调查，并将相关违法情况上报区国土局和镇政府。其在巡查中发现违法行为后发出《责令通知书》，并将违法情况通过报表形式传真给区国土局，同时形成书面材料上报孙某1签名，正常情况都是每周汇报一次。浮洋国土所在巡查过程中没有按规定建立台账、也没有巡查信息系统，直到2015年底才开始建立台账，之前都是在报表中体现，没有详细登记，也没有用按照相关规定，实行“零报告”制度、“专项报告”制度、“定期报告”制度，没有将相关违法用地情况专项上报给上级部门。其在国土资源管理工作上存在不足，造成浮洋镇管辖内发生多宗非法占用农用地的案件，其中包含上述查明的浮洋镇徐某4“后陇下片”黄某1、文某1违法用地，下新安村“四口顶片”林某违法用地。并陈述因为基层国土所工作量大，人手不够，国土所有进行巡查但没有完全按照文件要求做好巡查及案件报告备案工作。2015年以后该所开始规范巡查记录工作，做好相关台账。其作为浮洋镇国土所所长，没有严格执行土地动态巡查报告制度，也没有采取有效措施进行制止，致使林某、黄某1和文某1严重破坏土地资源，这是其工作上的不足，存在失职行为。
全案的证据还有被告人冯茂荣的户籍证明，抓获证实、破案经过以及其他相关书证在案为证。
本院认为：被告人冯茂荣身为国家机关工作人员，在履行国土资源巡查工作职责时，不认真履行职责，导致土地资源遭受严重破坏，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。
公诉机关指控被告人冯茂荣犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，罪名成立。
另，检察机关指控被告人冯茂荣犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，有自首情节。经查，本案系潮州市潮安区人民检察院反贪污贿赂局在办案中掌握了冯茂荣有贪污的犯罪嫌疑并对本案进行初步审查，被告人冯茂荣在接到电话通知后到潮州市潮安区人民检察院接受调查，故被告人冯茂荣没有自动投案，其在归案后能如实供述自己的罪行，但不能认定为自首，公诉机关认定被告人冯茂荣有自首情节不当，应予纠正。
鉴于在被告人冯茂荣玩忽职守犯罪中，违法人员黄某1、文某1、林某非法占用农用地是由多个原因共同造成的，本案的土地违法行为已被查处，被告人冯茂荣在归案后能如实供述自己的罪行，有悔罪表现，可认定其犯罪情节轻微，依法可以免予刑事处罚。
综上，依照《中华人民共和国刑法》第九十三条第一款、第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（四）项之规定，判决如下：
被告人冯茂荣犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省潮州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李健生
人民陪审员 辜国雄
人民陪审员 陈桂瑶
二〇一七年六月一日
书 记 员 李 乔