四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川1102行初76号
原告：谭文洪，女，1975年2月16日出生，汉族，住四川省夹江县。
委托代理人：刘万强，男，汉族，1975年11月21日出生，住四川省夹江县。夹江县漹城镇滨江社区推荐委托代理人。
原告：刘万强，男，汉族，1975年11月21日出生，住四川省夹江县。
被告：夹江县城市管理行政执法局。住所地：四川省夹江县漹城镇迎春南路***号。
法定代表人：徐建新，该局局长。
委托代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。
被告：夹江县住房和城乡规划建设局。住所地：四川省夹江县漹城镇建设中路**号。
法定代表人：陈林富，该局局长。
委托代理人：钟玉成，四川索理律师事务所律师。
被告：夹江县公安局。住所地：四川省夹江县漹城镇衙后街*号。
法定代表人：廖建章，该局局长。
被告：夹江县漹城镇人民政府。住所地：四川省夹江县漹城镇迎春南路**号。
法定代表人：吴卫东，该镇镇长。
委托代理人：陈建荣，四川索理律师事务所律师。
被告：夹江县国土资源局。住所地：四川省夹江县漹城镇建设路**号。
法定代表人：唐小东，该局局长。
委托代理人：杨衡，四川洪运律师事务所律师。
委托代理人：唐彬，四川洪运律师事务所律师。
原告谭文洪诉被告夹江县城市管理行政执法局（简称夹江城管局）、夹江县住房和城乡规划建设局（简称夹江规建局）、夹江县公安局（简称夹江公安局）、夹江县漹城镇人民政府（简称漹城镇政府）、夹江县国土资源局（简称夹江国土局）行政强制一案，于2017年3月16日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》的规定，于同日受理后，并依法向五被告送达了起诉状副本及应诉通知书。同年7月20日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。庭审中，本院准予刘万强申请作为原告参加诉讼，并且其他各方当事人无异议。原告谭文洪、刘万强（简称两原告）及谭文洪的委托代理人刘万强，被告夹江城管局的负责人黄眠贵副局长及该局的委托代理人徐永强，被告夹江规建局的负责人韩剑副局长及该局的委托代理人钟玉成，被告夹江公安局的负责人余剑刚副局长，被告漹城镇政府的负责人董渊副镇长及该镇的委托代理人陈建荣，被告夹江国土局的负责人李瑞明副局长及该局的委托代理人杨衡到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
两原告诉称：2016年12月6日，五被告联合发布《关于集中拆除滨江广场片区违法建设的公告》（简称《拆违公告》）。2017年1月5日，原告有合法手续的房屋620平方米（简称涉案房屋）被五被告违法拆除，屋内物品被损毁，房屋周围的蔬菜被全部毁坏。两原告认为，五被告在无征收决定的情况下，强制拆除其位于城市规划区范围内房屋的行为违反《中华人民共和国行政强制法》的规定。为此起诉到法院，请求判决：确认五被告于2017年1月5日拆除两原告房屋的行为违法，并承担案件受理费。
被告夹江城管局辩称：1.夹江城管局依法具有执法权。2.涉案房屋没有建设工程许可证，属于违法建设。3.夹江城管局先后经过作出夹城管限拆〔2016〕第133号《责令限期拆除违法建设决定》（简称《拆违决定》）、五被告联合发布《拆违公告》等程序，并根据行政诉讼法规定的诉讼期间不停止行政行为的执行等的规定，对涉案房屋的强制拆除程序合法，夹江城管局拆除涉案房屋的行为合法。为此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告夹江规建局辩称：1.涉案房屋属于违法建筑物。夹江规建局没有就涉案房屋作出过《拆违决定》，也没有实施过强制拆除的行为。2.事发当日，夹江规建局就夹江城管局拆除违法建筑工作，根据夹江县人民政府的安排参与对旁观群众的疏导工作，与公安机关共同维护社会秩序。为此，请求法院驳回原告对其的起诉。
被告夹江公安局辩称：1.五被告联合发布《拆违公告》中明确公安机关的职责没有强制拆除该项；2.事发当日，涉案房屋被拆除是事实，但实施该行为的夹江城管局和漹城镇政府，不是夹江公安局。3.虽然夹江公安局有民警在场，但是为了对万一发生的违法犯罪行为进行预防、制止和先期处置。为此，请求法院驳回原告对其的诉讼请求。
被告漹城镇政府辩称：1.漹城镇政府参与强制拆除涉案房屋的行为符合法律规定，程序合法，是依法行政。2.事发当天，漹城镇政府在场的主要职责是维护社会稳定和做解释工作。同时在场的还有夹江城管局、夹江国土局、夹江规建局、夹江公安局等相关职能部门和单位。为此，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告夹江国土局辩称：1.夹江国土局参与了《拆违公告》签发，但该公告属于抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围。2.对涉案房屋的拆除是夹江城管局和漹城镇政府实施的。3.夹江国土局在涉案房屋拆除过程中，从未具体实施过拆除行为。故夹江国土局不是本案适格的被告。为此，请求法院驳回原告对其的起诉。
经审理查明：谭文洪与刘万强于2010年5月4日登记结婚，于2016年12月12日登记离婚。涉案房屋（彩钢棚顶房）位于夹江县漹城镇易漕村4社，系两人婚姻存续期间修建。离婚时，涉案房屋分归谭文洪所有。
2016年12月1日，夹江规建局对刘万强作出的夹住建认定〔2016〕3号《违法建设认定书》认定，刘万强建设位于漹城镇易漕村4社（房屋）未经该局审批，属于违法建设的行为。
同年12月2日，夹江城管局和漹城镇政府联合对刘万强作出《拆违决定》，认定其在漹城镇易漕村4社修建构筑物的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第四十条的规定，属于违法建设。根据该法第六十四条的规定，责令其在同年12月15日之前自行拆除。同日，夹江城管局在刘万强不在涉案房屋内的情况下，将该《拆违决定》张贴在涉案房屋上。同年12月5日，五被告联合发布的《拆违公告》载明包括但不限：1.拆除范围包括漹城镇易漕村1、2、3、4、5社等；2.自行拆除时间：同年12月15日前；3.对阻碍国家机关工作人员依法执行职务，扰乱公共秩序等违法行为由公安机关依据相关法律予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同年12月23日，夹江城管局和漹城镇政府联合发布《公告》，要求对滨江广场片区违法建设的违建户自公告发布之日起2日内（12月25日前）将违法建设内的物品自行清理搬空，逾期未清理的，后果自负；拆除后的残值、废渣等，各违建户于拆除后3日内自行清理，届时相关部门将进行清理。
2017年1月5日，涉案房屋被包括夹江城管局在内的相关部门使用挖掘机推、挖等方式强制拆除。夹江规建局、夹江公安局、漹城镇政府、夹江国土局等部门均在强拆现场，至少做了如疏散、疏导群众，调解纠纷，维持秩序等工作。
认定上述事实有夹江城管局、漹城镇政府在举证期限提交的《违法建设认定书》《拆违决定》《拆违公告》《公告》、照片、《结婚登记审查处理表》等证据，夹江城管局还提供了《四川省城市管理综合行政执法条例》、川府函〔2006〕106号《四川省人民政府关于在夹江县开展相对集中行政处罚权的批复》等规范；夹江公安局提供的视频等证据；两原告提交的照片、视频、离婚登记、证明等证据以及各方当事人法庭陈述等证据予以证实。
本院认为，综合各方诉辩意见，本案争议的焦点有二：一是夹江规建局、漹城镇政府、夹江公安局、夹江国土局是否参与对涉案房屋的强制拆除；二是强制拆除涉案房屋的行为是否合法。
（一）关于夹江规建局、漹城镇政府、夹江公安局、夹江国土局是否参与对涉案房屋的强制拆除问题
本院认为，夹江城管局对于强制拆除涉案房屋的事实予以认可，并且相关证据也能证明其实施了强制拆除涉案房屋的行为，故对此事实本院予以确认。
至于夹江规建局、漹城镇政府、夹江公安局、夹江国土局是否参与对涉案房屋的强制拆除，须依据在案证据和相关法律规定予以认定。从两原告和夹江公安局提交事发当日强制拆除现场的照片、视频等证据来看，涉案房屋周围被警戒线或参与强制拆除的人员包围，禁止进入，使用挖掘机对涉案房屋进行了强制拆除。同时，从夹江规建局、漹城镇政府、夹江公安局、夹江国土局答辩意见或庭审陈述来看，均能证实四被告单位都有人到现场，且至少参与了对旁观群众的疏导、维护社会秩序和社会稳定以及做解释等工作。这些工作行为属于为保障强制拆除涉案房屋所实施相关的必要行为，属于参与强制拆除的行为的一部分，只是在具体强制拆除涉案房屋过程中分工不同而已。
特别需要说明的是，根据《中华人民共和国人民警察法》等法律法规的规定，公安机关的人民警察具有预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等职权和职责。但本案涉及对涉案房屋的强制拆除，夹江公安局在无报警等情况下，直接到现场实施所谓对可能发生的违法犯罪行为进行预防、制止和先期处置行为。该行为其实质就是参与强制拆除涉案房屋行为的一部分，而不能认定为依法履行上述职责行为。
对于部分被告提出被强制拆除的涉案房屋是夹江县委、县政府安排实施的主张，因只有其陈述，没有其他证据予以证实，本院不予认定。
（二）关于强制拆除涉案房屋的行为是否合法问题
本院认为，五被告均不具有强制拆除权，其实施对涉案房屋的强制拆除属于超越职权违法强拆行为。理由如下：
本案夹江城管局据以强制拆除涉案房屋的依据是《拆违决定》，而该《拆违决定》适用的法律是认定刘万强违反了《城乡规划法》第四十条的规定，并根据该法第六十四条的规定作出的。但依据该法第六十八条关于“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，对需要依法强制拆除的，应当由县级以上地方人民政府责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。质言之，依据《城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除违法建设的决定，具有强制执行权的是县级以上人民政府，有关部门只能依据县级以上人民政府责令事项具体实施。就本案而言，包括夹江县城管局在内的所有被告都没有提交经夹江县人民政府责令其强制拆除涉案房屋的任何证据。夹江城管局提交的《四川省城市管理综合行政执法条例》和《四川省人民政府关于在夹江县开展相对集中行政处罚工作的批复》等规范只能作为其具有根据相关法律、法规、规章享有的处罚权和行政强制措施权的依据，但不能作为系经夹江县人民政府责令其实施强制拆除的依据，更不能作为其具有强制拆除权的依据。
需要说明的是，根据《中华人民共和国行政强制法》（简称《行政强制法》）第十七条第二款关于“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”和该法第二条第一款关于“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”的规定可以得知，行政强制措施与行政强制执行是不同性质的行政行为，《行政强制法》只规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，并没有规定其依据上述条款就具有行政强制执行权，是否具有强制执行权应当依据相关法律的授权确定。
此外，本案被告还存在以下违法情况：
1.作出《拆违决定》的主体错误。夹江规建局作出的《违法建设认定书》，并未明确涉案房屋是否位于城市规划区范围内或者乡镇规划区范围内。但夹江规建局与漹城镇政府两者对涉及违反城乡规划建设，依法予以处理的规划范围应当具有明显区别，并不能重叠。但本案夹江城管局与漹城镇政府共同作出《拆违决定》明显违反各自管辖区域职权规定，也就是夹江县城管局与漹城镇政府之一在作出《违法建设认定书》中存在属于超越职权的违法行为。
2.强制拆除程序违法。根据《行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，行政机关在实施强制执行措施前，应当作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，当事人无正当理由逾期不履行义务的，行政机关应书面作出强制执行决定。同时，根据《行政强制法》第三十八条的规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。更为重要的是，本案涉及对建筑物、构筑物等的强制拆除，根据《行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，即使依法属于应当强制拆除的，也应当在当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下，行政机关才可以依法强制拆除。本案五被告不但没有依据上述规定予以实施，而且还在2016年12月2日未依法向原告送达《拆违决定》，且在《拆违决定》告知的复议期限60天和起诉期限6个月远没有届满情况下，就于2017年1月5日对涉案房屋予以拆除，属于严重违反法定程序的行为。
此外，对于夹江国土局提出《拆违公告》属不可诉行政行为的主张，本院认为，两原告原本就未起诉该行为，故不予评判。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，判决如下：
确认被告夹江县城市管理行政执法局、夹江县住房和城乡规划建设局、夹江县公安局、夹江县漹城镇人民政府、夹江县国土资源局于2017年1月5日对原告谭文洪、刘万强位于夹江县漹城镇易漕村4社房屋的拆除行为违法。
案件受理费50元，由被告夹江县城市管理行政执法局、夹江县住房和城乡规划建设局、夹江县公安局、夹江县漹城镇人民政府、夹江县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
审 判 员 陈 黎
人民陪审员 周静娴
二〇一七年八月二十一日
书 记 员 王诗晴