山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋07行终57号
上诉人（原审原告）弓美玲。
委托代理人米五毛，系弓美玲之丈夫。
被上诉人（原审被告）寿阳县朝阳镇人民政府，住所地：寿阳县朝阳镇新开路7号。
法定代表人李玉峰,镇长。
委托代理人郭志光，寿阳县朝阳镇人民政府副镇长。
委托代理人王俊梅，山西一邦一行律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)寿阳县规划和城市管理局，住所地：山西省晋中市寿阳县朝阳街127号。
法定代表人王增武，局长。
负责人弓建勇，寿阳县规划和城市管理局副局长。
委托代理人高娜，山西一邦一行律师事务所律师。
上诉人弓美玲因与被上诉人寿阳县朝阳镇人民政府（以下简称朝阳镇政府）、寿阳县规划和城市管理局（以下简称寿阳县规管局）行政强制拆除一案，不服左权县人民法院于2017年12月12日作出的（2017）晋0722行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人弓美玲及委托代理人米五毛，被上诉人朝阳镇政府的委托代理人郭志光、王俊梅，寿阳县规管局的负责人弓建勇，委托代理人高娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明,2013年3月10日，弓美玲申请城乡居民建房占地审批。2013年7月10日，寿阳县人民政府（以下简称寿阳县政府）准予弓美玲占用现有建设用地二百平方米修建房屋。城乡居民建房占地申请审批表显示：建设用地为垃圾场，四至为集体。2015年11月5日，寿阳县国土资源局（以下简称寿阳县国土局）作出寿国土资罚字（2015）57号《责令停止违法行为通知书》和寿国土资听证告字（2015）57号《行政处罚听证告知书》，并送达弓美玲。2015年11月17日，寿阳县国土局作出寿国土资罚字（2015）57号《行政处罚决定书》，并送达弓美玲。2015年11月5日，寿阳县规管局对弓美玲占地修建楼房一事进行调查。同一天，寿阳县规管局作出（2015）县规管停决字第29号《责令停止建设决定书》和（2015）县规管拆决字第29号《限期拆除决定书》，并送达弓美玲。2017年5月5日，寿阳县政府作出关于在全县范围内开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动的通告。2017年5月17日，朝阳镇政府和寿阳县规管局作出（2017）镇政法改字第7号《责令改正通知书》和镇政法告字（2017）第7号《行政处罚事先告知书》、并送达弓美玲。同日，朝阳镇政府作出《关于违法违规构（建）筑物限期拆除的告知书》，并送达弓美玲。另查明，2015年9月，弓美玲在位于寿阳县××家堙村自己承包地上修建二层楼房。2017年6月7日，弓美玲的二层楼房被拆除。原审认为,2015年，寿阳县国土局、寿阳县规管局通过行政执法程序，将弓美玲建房占用土地的行为和所建房屋认定为违法并要求弓美玲自行拆除违法建筑。当时弓美玲并没有对寿阳县国土局以及寿阳县规管局的行政执法行为行使听证、复议和诉讼的权利，且楼房已建成，其违法行为一直处于持续状态。2017年，响应寿阳县政府“拆违治乱提质”的要求，寿阳县规管局、朝阳镇政府通过下发通知和告知的方式，要求弓美玲自行拆除之前已被认定为违法的建筑，在弓美玲未自行拆除的情况下，寿阳县规管局、朝阳镇政府通才强制拆除该违法建筑，该行政行为符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。寿阳县规管局、朝阳镇政府通向弓美玲送达的通知书和告知书，可以视为行政强制执行前的程序性告知，并不是新的行政行为。为此，对弓美玲要求确认朝阳镇政府、寿阳县规管局拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求,不予支持。原审判决：驳回弓美玲要求确认寿阳县朝阳镇人民政府、寿阳县规划和城市管理局拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求。
上诉人弓美玲上诉称，一、一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。（一）本案并未超过诉讼时效，一审法院以过诉讼时效为由驳回上诉人的诉讼请求是完全错误的。（二）一审法院认定“二被上诉人向上诉人送达的通知书和告知书，可以视为行政强制执行前的程序性告知，并不是新的行政行为”是错误的，被上诉人在2017年6月做出了新的行政处罚决定。1.2015年11月17日上诉人房屋二层框架已经修建完成，就剩封顶时，收到了寿阳县国土局的《行政处罚决定书》和寿阳县规管局的《限期拆除决定书》，上诉人在收到这两份决定书后即拿着自己申领的《城乡居民建房占地申请审批表》前往上述两个单位进行申辩，说明情况。上述单位负责此事的人员在看到上诉人提供的资料，听上诉人陈述完事情的经过后，表示上诉人既然有土地手续就可以修建房屋。土地局和二被上诉人再也没有因修建房屋的事情找过上诉人，这说明，因为上诉人的申辩，土地局与二被上诉人意识到了决定书的错误，自己撤销了决定书。2.2017年5月17日二被上诉人给上诉人送达了一份《行政处罚事先告知书》，在告知书中二被上诉人明确告知了上诉人如对告知书有异议的，可以申辩或者要求听证。所以，在二被上诉人给上诉人送达《行政处罚事先告知书》后，不出具处罚决定书是不符合法律的程序规定，也不符合常理的。事实上，在拆除当天，二被上诉人负责拆除的人员当场给上诉人宣读了处罚决定，但是并未依法给上诉人提供处罚决定书，也未依法给足上诉人申请复议的时间和诉讼时间。3.2015年11月17日作出《行政处罚决定书》的单位是寿阳县国土局，2015年11月5日二被上诉人作出《限期拆除决定书》。2017年5月17日给上诉人送达《行政处罚事先告知书》的主体是二被上诉人朝阳镇政府和寿阳县规管局。同日，二被上诉人还给上诉人送达了《责令改正通知书》，以上2015年的两份决定书与2017年的一份告知书、一份通知书中，执法主体、法律依据、处罚内容均不相同。而且，二被上诉人在《行政处罚事先告知书》中明确表示拟对上诉人进行行政处罚，并且给出了陈述、申辩，要求听证的时间，明显是要作出一个新的行政处罚前的告知程序。所以，2017年二被上诉人给上诉人做出了新的行政处罚。二、被上诉人程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案涉及到强拆上诉人花了40多万元刚刚建好的唯一住宅，依法应进行听证。而且二被上诉人在《行政处罚事先告知书》中也明确告知：上诉人可以提出陈述、申辩。但是，当上诉人向二被上诉人提出听证申请后，二被上诉人却并未组织听证，也未就不听证的理由给予上诉人任何答复，程序违法。三、上诉人所盖房屋的土地有合法的建房土地审批手续，所建房屋为合法建筑，被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法。（一）2013年上诉人向村委会递交了建房占地申请，上诉人所在村委会及朝阳镇政府、寿阳县朝阳镇国土资源管理所、寿阳县政府分别于2013年4月5日、2013年6月20日、2013年7月10日批准了上诉人的建房申请（有《城乡居民建房占地申请审批表》为证）。在审批表中上诉人所批占的土地并没有准确的四至。在上诉人的一再询问下，2015年上诉人所在的村委会告知上诉人其所获批的土地就在上诉人现在所盖房屋的位置，即上次房屋拆除后留下的土地。上诉人就按照村委会指定的位置开始修建房屋。上诉人的建房的土地是经过政府部门层层审批的，具体位置也是经过村委会指定的，其所修建的房屋当然属于合法建筑。（二）二被上诉人以上诉人的审批表中显示所批土地的位置为“垃圾场”，因为上诉人所建房屋的位置不是现在村里实际倒垃圾的地方就认为上诉人没有按照审批表确定的位置建房，是完全错误的。上诉人所建房屋的位置确实不是现在他们村倒垃圾的地方，但是，他们村现在实际倒垃圾的地方是一个沟，根本就不是土地，根本无法建房。而且，在庭审中，被上诉人也并没有拿出规划证据证明审批表中的“垃圾场”到底在哪里。而且，审批表中显示200平方米的垃圾场四至都是集体土地，垃圾场是建设用地，这在实践中是不可能的事情。根本就不存在给上诉人审批“垃圾场”一说。这一切都是村委会、土地局及被上诉人为了让上诉人尽快拆除原来的房屋，实现让上诉人在现在的地方建房的承诺，一手操作的审批表。拿到审批表后，村委会就指定让上诉人在现在修建房屋的地方建房，在上诉人开始修建房屋后，村委会从来没有阻拦，说上诉人是在耕地上建房，是违法建筑，也可以证明这一事实。（三）本案中，上诉人已经拿到了用地审批手续，当然是符合建设规划要求的，否则上诉人不可能拿到用地审批手续。二被上诉人在政府相关部门都审批给上诉人用地审批手续后，又以没有用地审批手续的前置规划手续为由认定被上诉人修建的房屋违法，逻辑荒谬。综上所述，一审法院的判决事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审撤销原判，撤销确认二被上诉人拆除上诉人房屋行政行为违法。
被上诉人朝阳镇政府答辩称：一、原审法院并未依据超过诉讼时效为由驳回弓美玲的诉讼请求。朝阳镇政府并未对上诉人作出新的行政处罚行为。2017年6月的拆除并不是上诉人所称的“新的处罚决定”。本次拆除是根据寿阳县规划和城市管理局于2015年11月19日作出的《限期拆除决定书》而实施的行政强制执行行为。朝阳镇政府在实施强制拆除中，于2017年5月17日与寿阳县规管局联合向弓美玲作出并送达的《责令改正通知书》、《行政处罚事前告知书》属于事前催告，要求弓美玲于2017年5月20日前自行拆除，如不自行拆除，县人民政府将组织相关部门强制拆除。该告知属于事前催告，不是新的行政行为，是依法履行执法程序，不存在再做出新行政处罚决定的情形。二、朝阳镇政府的强制拆除行为是在法律授权范围内合法的行政行为。1.根据城乡规划法第六十五条的规定，朝阳镇政府是依法行使职权的合法执法主体。2.寿阳县政府于2017年5月5日发布《关于在全县范围内开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行政的通告》，针对违法建筑进行了公告，后责成朝阳镇政府和寿阳县规管局及其他相关部门拆除违法建筑符合法律规定。三、弓美玲虽有土地审批，但未按照土地部门批准的用地及位置建筑房屋，而是私自占用自家承包的农用地修建房屋，严重违反了我国《土地管理法》的规定，其擅自占用承包农用地，在没有规划审批的情况下建设房屋，同时违反了我国《城乡规划法》的规定。1.上诉人称其建房合法，是依据村委会告知可以在原房屋拆除后留下的土地上建房的自我主观认识，并没有提供相关证据。2.事实上上诉人所在的朝阳镇洞子咀村崇家堙小组于2015年先后多次告知其建设行为违法，要求其立即停工，并于2015年9月10日以书面形式送达停工通知。3.上诉人如认为审批的建设用地位置不详或不存在应该到审批部门具体进行核实，而不是对审批的位置不理想就随意无视法律自行进行变更。4.上诉人以已经取得土地审批手续，就得出其当然已经符合土地规划许可的逻辑是错误的，弓美玲的违法建筑建在了农用地上，其未办理农用地转用审批的规划许可，因此规划部门有权对其相应的行政处罚。综上，原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人寿阳县规管局答辩称：一、原审法院并未依据超过诉讼时效为由驳回弓美玲的诉讼请求。朝阳镇政府并未对上诉人作出新的行政处罚行为。2017年6月的拆除并不是上诉人所称的“新的处罚决定”。本次拆除是根据我局于2015年11月19日作出的《限期拆除决定书》而配合朝阳镇政府实施的行政强制执行行为。我局在配合朝阳镇政府实施强制拆除过程中，于2017年5月17日与朝阳镇政府联合向弓美玲作出并送达的《责令改正通知书》、《行政处罚事前告知书》属于事前催告，要求弓美玲于2017年5月20日前自行拆除，如不自行拆除，县人民政府将组织相关部门强制拆除。该告知属于事前催告，不是新的行政行为，是依法履行执法程序，不存在再做出新行政处罚决定的情形。二、我局配合朝阳镇政府实施的强制拆除行为是在法律授权范围内合法的行政行为。1.寿阳县规管局是弓美玲违法建筑的行政处罚主体，也是法律授权依据县级政府统一组织部署下的对于违法建筑强制拆除的相关部门。2.寿阳县政府于2017年5月5日发布《关于在全县范围内开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行政的通告》，针对违法建筑进行了公告，后责成朝阳镇政府和寿阳县规管局及其他相关部门拆除违法建筑符合法律规定。三、弓美玲虽有土地审批，但未按照土地部门批准的用地及位置建筑房屋，而是私自占用自家承包的农用地修建房屋，严重违反了我国《土地管理法》的规定，其擅自占用承包农用地，在没有规划审批的情况下建设房屋，同时违反了我国《城乡规划法》的规定。1.上诉人称其建房合法，是依据村委会告知可以在原房屋拆除后留下的土地上建房的自我主观认识，并没有提供相关证据。2.事实上上诉人所在的朝阳镇洞子咀村崇家堙小组于2015年先后多次告知其建设行为违法，要求其立即停工，并于2015年9月10日以书面形式送达停工通知。3.上诉人如认为审批的建设用地位置不详或不存在应该到审批部门具体进行核实，而不是对审批的位置不理想就随意无视法律自行进行变更。4.上诉人以已经取得土地审批手续，就得出其当然已经符合土地规划许可的逻辑是错误的，弓美玲的违法建筑建在了农用地上，其未办理农用地转用审批的规划许可，因此规划部门有权对其作出相应的行政处罚。综上，原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人朝阳镇政府在一审法定期间提供了以下证据：1.弓美玲的《城乡居民建房占地申请审批表》；2.寿阳县国土局对弓美玲下达的寿国土资停字（2015）57号《责令停止违法行为通知书》及《送达回证》；3.寿阳县国土局对弓美玲下达的寿国土资听证告字（2015）57号《行政处罚听证告知书》及《送达回证》；4.寿阳县国土局对弓美玲下达的寿国土资罚字（2015）57号《行政处罚决定书》及《送达回证》；5.朝阳镇政府与寿阳县规管局联合对弓美玲下达的（2017）镇政法改字第7号《责令改正通知书》；6.朝阳镇政府对弓美玲下达的镇政法告字（2017）第7号《行政执法行政处罚事先告知通知书》及《送达回证》各一份；7.朝阳镇政府与寿阳县规管局联合对弓美玲下达的《关于违法违规构（建）筑物限期拆除的告知书》及《送达回执》各一份；8.寿阳县政府《关于在全县范围内开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动的通告》一份。
被上诉人寿阳县规管局在一审法定期间提供了以下证据：1.寿阳县规管局《调查笔录》；2.寿阳县规管局对弓美玲下达的（2015）县规管拆决字第033号《限期拆除决定书》及《送达回证》；3.寿阳县规管局对弓美玲下达的（2015）县规管停决字第29号《责令停止建设决定书》及《送达回证》；4.寿阳县人民政府《关于在全县范围内开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动的通告》。被上诉人寿阳县规管局在庭审中向法院提供了以下6组证据：5.寿阳县国土局《立案呈批表》；6.寿阳县国土局《询问笔录》；7.寿阳县国土局地籍规划证明；8.寿阳县国土局《土地违法案件调查报告》；9.《国土资源案件会审记录》；10.寿阳县朝阳镇洞子咀村崇家堙小组出具的《证明》一份。
上诉人弓美玲在一审中提供了以下证据：1.朝阳镇政府及寿阳县规管局联合向弓美玲下达的镇政法告字（2017）第7号《行政执法行政处罚事先告知书》；2.朝阳镇政府向弓美玲下达的《违法违规构（建）筑物限期拆除的告知书》；3.朝阳镇政府及寿阳县规管局下达的（2017）镇政法改字第7号《责令改正通知书》；4.弓美玲的《城乡居民建房占地申请审批表》；5.快递单二份及快递单签收截图一份。
被上诉人朝阳镇政府在二审中提供了寿阳县朝阳镇洞子咀村崇家堙小组于2015年9月10日向弓美玲下达的通知，证明洞子咀村崇家堙小组在弓美玲修建涉诉被拆房屋过程中进行了阻拦。
上述当事人在一审中提供的证据均经原庭审质证并随卷移送本院。经二审庭审质证，本院对当事人在一审中提供的证据的分析、认证同一审一致。关于朝阳镇政府在二审中提供的证据，上诉人弓美玲承认收到过该通知，但与本案被拆房屋无关。被上诉人寿阳县规管局对朝阳镇政府在二审中提供的证据予以认可。本院认为，朝阳镇政府针对上诉人提出的新主张，而收集的证据属于行政诉讼法规定的新证据，来源合法，真实与本案有关联可以作为认定案件事实的证据。
根据以上证据及开庭审理，本院查明的事实同一审一致。
本院认为，本案的争议焦点是朝阳镇政府与寿阳县规管局共同拆除弓美玲的房屋是否合法。2015年,弓美玲在修建涉诉房屋的过程中,寿阳县规管局认定其在寿阳县崇家堙村朝温公路无规划许可证的情况下，擅自修建二层，属违法建筑。2015年11月5日向其下达了（2015）县规管拆决字第033号限期拆除决定书，限弓美玲于2015年11月8日8时自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，县人民政府将责成有关部门对其实施强制拆除。该限期拆除决定同时告知了弓美玲诉权和起诉期限等事宜。此后，寿阳县国土局于2015年11月17日对其作出相应的行政处罚决定,认定其未经批准,非法占用朝阳镇洞子咀村崇家堙村民小组集体土地0.4亩(建设用地0.01亩,耕地0.19亩)修建住宅,决定限期五日拆除在非法占用土地上新建的建筑物,恢复土地原貌。该处罚决定于当日向弓美玲送达，并告知了其诉权等事宜。弓美玲对寿阳县规管局的限期拆除决定书和寿阳县国土局的行政处罚决定书在法定期限内均未申请行政复议或提起行政诉讼。据此，弓美玲修建的房屋为违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定的，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以采取查封施工现场、强制拆除等措施。2017年5月5日寿阳县人民政府发布“关于在全县范围内开展‘拆违治乱提质’城乡环境大整治攻坚行动”的通告，该通知要求各乡镇、县直相关部门要认真履职尽责确保取得实效。故朝阳镇政府、寿阳县规管局具有实施强制拆除措施的职权。又根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，应当事先催告当事人履行义务。本案中，朝阳镇政府及寿阳县规管局联合向弓美玲下达《行政执法行政处罚事先告知书》《责令改正通知书》及朝阳镇政府向弓美玲下达的《违法违规构（建）筑物限期拆除的告知书》，要求弓美玲自觉履行拆除义务后，于2017年6月7日拆除其违法建筑符合法律规定。关于弓美玲主张其建筑经过合法审批的主张，因其提供的《城乡居民建房占地申请审批表》中审批的位置位于“垃圾场”与涉诉被拆房屋的位置不一致，不予认可。关于上诉人主张朝阳镇政府及寿阳县规管局重新作出了处罚决定的主张，因无证据支持不予认可。据此，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
上诉审案件受理费五十元，由上诉人弓美玲负担。
本判决为终审判决。
审判长 张宏武
审判员 陈雪平
审判员 赵保军
二〇一八年三月五日
书记员 路 璐