江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00330号
上诉人（原审被告）南通市港闸区档案馆，住所地南通市城港路**号。
法定代表人陈天扬，馆长。
委托代理人陈国瑞，南通市港闸区档案馆副馆长。
被上诉人（原审原告）孙汉庭。
委托代理人孙伟。
上诉人南通市港闸区档案馆（以下简称港闸档案馆）因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00070号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年8月31日，孙汉庭以邮寄方式向港闸档案馆提出政府信息公开申请，要求公开“1998-1999年度新长铁路（包括南通火车站站前路）征地、拆迁、确权、签约、补偿、安置、建房、组织实施、档案保存等法律法规、政策办法类规范性文件，由港闸区政府及其相关部门负责、制作、收集、执行、并由区档案馆存档的相关信息包括移接交时间、人员、表格，具体档案卷宗的目录、文号及名称、制作时间等内容”，并要求档案馆以邮寄方式向其提供纸质信息。同年9月2日，港闸档案馆收到该申请。因档案馆未对上述政府信息公开申请作出答复，孙汉庭不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判决责令档案馆公开“1998-1999年度新长铁路（包括南通火车站站前路）征地、拆迁、确权、签约、补偿、安置、建房、组织实施、档案保存等法律法规、政策办法类规范性文件，由港闸区政府及其相关部门负责、制作、收集、执行、并由区档案馆存档的相关信息包括移接交时间、人员、表格，具体档案卷宗的目录、文号及名称、制作时间等内容”。
原审法院认为，关于港闸档案馆收到孙汉庭提出的政府信息公开申请后是否正确履行了法定职责的问题，港闸档案馆在庭审中主张，根据《中华人民共和国档案法》（以下简称档案法）第八条的规定档案馆系集中管理档案的文化事业机构，受档案法调整，不属于政府信息公开的主体。对此法院认为，（1）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第二条、第三条等规定，政府信息公开是指行政机关或法律、法规、规章授权的组织将其在履行职责过程中制作或者获取，并以一定形式记录、保存的信息，通过法定形式和程序，主动向社会公众和行政相对人公开，或者依申请向特定的公民、法人和其他组织公开的活动和制度。故行政机关或法律、法规、规章授权的组织均属于政府信息公开的主体。同时结合条例第三十六、三十七条的规定，条例的适用对象包括：①直接适用于各级人民政府及其下属部门即行政机关。由于行政机关掌握着绝大部分的政府信息，自然应当对政府信息公开承担最主要职责，故行政机关系条例最重要的适用对象；②直接适用于被授权的组织。在我国，除各级政府及其下属部门之外，还有大量被授权的组织承担着行政管理职能，这些组织在履行管理职责的过程中，形成并掌握大量的政府信息，因此也应受到条例的调整；③为公共企事业单位参照执行。按照条例的规定，教育、医疗卫生、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照条例执行。就本案而言，《南通市港闸区档案局（档案馆）职能配置、内设机构和人员编制规定》已明确规定，根据《南通市港闸区区级党政机关机构改革事实意见》的精神，设立区档案局（挂“区档案馆”牌子），是履行行政管理职能的区委、区政府直属副科级事业机构，依照公务员管理。根据上述文件规定及港闸区档案局（馆）的组织机构代码证可以看出，港闸区档案局与港闸区档案馆实际为同一单位，仅称谓有所区别。港闸区档案（局）馆履行行政管理职能，系南通市港闸区人民政府的下属部门，属于条例适用对象。（2）条例第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根据上述条文的规定，行政机关对于政府信息公开申请均负有应答义务，即无论申请公开的信息是否存在、是否属于公开范围、是否应由被申请的行政机关公开，收到申请的行政机关均有根据不同情况作出处置的职责。政府信息公开条例赋予了公民、法人或者其他组织向行政机关提出政府信息公开申请的权利，相应地，行政机关对于收到的申请负有在法定的期限内作出答复的义务。也就是说作为一种应申请的行政行为，无论属于条例规定的何种情况，无论应作出何种处理，行政机关均应针对申请区分不同情形作出答复。本案中，港闸档案馆认可其收到孙汉庭提交的政府信息公开申请，但未对该申请予以处置答复，故应认定其未依据条例规定履行法定职责，已经构成行政不作为。综上，原审法院遂判决：一、责令港闸档案馆于判决生效之日起15个工作日内对孙汉庭的政府信息公开申请作出书面答复。二、驳回孙汉庭的其他诉讼请求。
港闸档案馆不服，向本院提起上诉称，1、条例第三十七条规定的参照条例执行的公共企事业单位中并无档案部门，结合档案法第八条及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款的规定可以看出，本案应优先适用档案法，港闸档案馆并非政府信息公开条例所调整的主体。2、孙汉庭申请公开的信息为档案馆的档案，应按照档案管理的法律、法规执行。3、孙汉庭存在滥用申请权及诉权的行为。请求二审法院撤销一审判决。
港闸档案馆提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1、港闸档案馆作为本案被告是否适格；2、原审判决认定港闸档案馆未对孙汉庭的政府信息公开申请进行答复构成行政不作为是否正确。
关于港闸档案馆是否政府信息公开条例所调整的主体，即作为本案被告是否适格的问题。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告。由此可见，县级以上地方人民政府部门系依申请政府信息公开的适格被告。档案法第六条第二款规定，县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。第八条规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。从档案法的具体规定来看，档案局和档案馆系不同的主体，履行不同的职能。但作为本案被告的港闸档案馆，其并非独立于档案局的机构，《南通市港闸区档案局（档案馆）职能配置、内设机构和人员编制规定》明确规定，“设立区档案局（挂“区档案馆”牌子），是履行行政管理职能的区委、区政府直属副科级事业机构，依照公务员管理”。该规定同时进一步明确了“区档案局（档案馆）受区委、区政府委托，全面履行全区档案事业行政管理的职能。”由此可见，港闸档案馆和港闸档案局，不仅形式上是一个单位，其实质上也履行着相同的行政管理职能，故应当认定档案馆属于港闸区人民政府的下属部门，系依申请政府信息公开的适格被告。另外，条例第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。档案馆根据档案法的规定，承担了一部分管理公共事务的职能，如收集、接收、集中管理档案等，其公开政府信息的活动适用条例的规定。
关于原审判决认定港闸档案馆未对孙汉庭的政府信息公开申请进行答复构成不作为是否正确的问题。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款规定，政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。该条表明政府信息资料一旦移交各级档案馆，其公开的方式将不再适用条例的规定，而应当适用档案法的规定予以公开。但该条只是对相关材料公开方式进行规定，是否属于档案材料应当属于实体审查的问题，而非起诉条件和原、被告资格问题。本案中，孙汉庭通过南通市政府信息公开申请表（公民用），以邮寄的方式向档案馆提出申请。港闸档案馆即使认为孙汉庭所申请的信息属于国家档案，应当按照档案管理的法律、法规等执行，也应当对孙汉庭的申请作出相应答复，但港闸档案馆未在法定期限内作出答复，构成行政不作为。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。港闸档案局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市港闸区档案馆负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；