浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终337号
上诉人（原审被告）诸暨市国土资源局。住所地诸暨市暨阳街道东二路**号。
负责人周国忠，局长。
委托代理人赵蒙可，女，诸暨市国土资源局工作人员。
委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）诸暨市勍田置业有限公司。住所地诸暨市暨阳街道浣纱支路*****号。
法定代表人金小光，总经理。
委托代理人斯友全，浙江司正律师事务所律师。
上诉人诸暨市国土资源局因与被上诉人诸暨市勍田置业有限公司国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2017）浙0603行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2012年6月29日，浙江省人民政府作出浙土字A[2012]-0101建设用地审批意见书，批准诸暨市人民政府报批的含涉案地块在内的建设用地。2013年4月18日，被告就涉案地块国有建设用地招标拍卖挂牌出让报请诸暨市人民政府批准，2013年4月25日，被告发布涉案地块国有建设用地使用权挂牌出让公告（诸土出告字[2013]19号）及出让须知，并于同日在诸暨日报上公告。2013年5月22日，原告申请参加涉案国有建设用地使用权挂牌出让竞买并提交挂牌出让竞买报价单，同日，原告向被告缴纳了竞买保证金1000万元。2013年5月28日，原告竞得被告挂牌出让的座落于诸暨市××××村（私立诸暨高级中学北侧）地块商业用地国有建设用地使用权，双方签订成交确认书，按该确认书约定，原告应在2013年6月25日前缴清土地出让款5000万元。同年6月25日，原告向被告缴纳土地出让金2000万元，之后，原告在同年8月2日、8月15日分别向被告缴纳土地出让金500万元、1500万元。同年10月21日，双方签订国有建设用地使用权出让合同（合同编号：[2013]210号），合同约定出让宗地总面积为17089.2平方米，总出让价款为5000万元，宗地用途为商业用地，被告应于2013年10月21日前将出让宗地交付给原告，交付土地以现状土地条件，出让年限为40年，按合同约定的交付土地之日起计算。合同还对规划建设、违约责任等作了约定。其中第三十八条约定：出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年限自达到约定的土地条件之日起计算。2013年8月20日，原告向被告缴纳了滞纳金95.5万元。2013年10月9日，诸暨市规划局作出地字第330681201300105号建设用地规划许可证，对案涉出让地块作出规划许可。因案涉地块尚存高压线未搬迁致原告未能入场施工，为此，原告向被告反映要求尽快处理，至2016年4月底，案涉地块的高压线被迁移。同时查明，2014年2月11日，原告已领取涉案地块国有建设用地土地使用权证[诸暨国用（2014）第90100159号]。2015年7月15日，原告向被告申请要求将涉案地块用地性质原商业用地明确调整为商业、商务用地（商业面积4949.42平方米，商务面积为31519.98平方米），2015年9月21日，原、被告双方签订国有建设用地使用权出让合同变更协议一份，将土地使用权改变用途为商业、商务，并由原告补缴了土地使用权出让金52.81万元。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项规定：供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政管理部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。该条第二款规定：通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。故被告诸暨市国土资源局系诸暨市的土地行政管理部门，负有代表人民政府行使签订国有土地出让合同的职责，履行有关合同权利义务，其主体适格。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。本案原、被告签订的国有土地出让合同系双方当事人真实意思表示，出让程序合法，内容不违反法律规定，应认定有效。
本案争议焦点系涉案出让地块是否系“净地”？被告在合同履行过程中是否违约？一、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。虽法律法规未对“净地”概念作出明确定义，但结合土地出让的相关政策及实际，净地应指已完成建筑构筑物拆除、符合通平条件，且在法律关系上权属清晰，不存在权利限制的土地。根据查明的事实，直至2016年4月案涉出让地块上高压线才迁移，且规划图明确涉案地块高压线需迁移，故被告出让的涉案地块在高压线未迁移前应属不符合出让要求的净地。该院认为，被告系合同一方当事人，交付符合开发条件的“净地”系被告的义务，被告未在合同约定的期限内对涉案地块上的高压线予以迁移，其延期交付土地，显属违约，被告认为迁移高压线并非其合同义务，如实际需要迁移应由原告及案外人诸暨市暨阳街道郭家居民区村级经济合作社协商并按合同约定承担相关费用的辩解，不予采纳。庭审中被告提出的要求追加诸暨市暨阳街道郭家居民区村级经济合作社作为本案第三人，因该经济合作社与本案并无利害关系，对被告的该项申请，不予准许。原告及案外人诸暨市暨阳街道郭家居民区村级经济合作社就高压线迁移费用的负担不属本案审查范围，不予理涉。
《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。涉案土地出让合同约定，被告应在2013年10月21日将涉案国有土地交付给原告，实际至2016年4月底迁移高压线后实际交付。故被告延期交付土地，应依法承担违约责任，因双方合同中未约定对被告延期交付土地的违约责任计算方式，故对原告要求被告支付自2013年10月22日起至2016年4月26日总价款5000万元按中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算的利息损失部分（不超过8146458.33元），予以支持，其主张的自2013年8月16日至2013年10月21日期间部分利息损失，缺乏依据，不予支持；原告诉请要求被告赔偿按5000万元为基数减少的土地使用权年限的损失330万元，无相应事实依据，不予支持；原告主张的要求返还滞纳金95.5万元并支付利息损失188568.73元的诉讼请求，因本案原告未按合同约定的期限交付土地出让金，其亦有违约情形。根据《中华人民共和国合同法》第一百二十条规定：当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。故该滞纳金的收取并不违反合同约定，原告的该项主张，不予支持；原告诉请要求被告赔偿土地使用权贬值损失1393.13万元，依据不足，不予支持。对于被告抗辩原告是否超过行政诉讼的起诉期限。本案案涉土地出让合同合法有效，对于原告主张的相关赔偿请求应属于民事诉讼范畴，应适用民事诉讼有关诉讼时效的规定。被告辩解原告已超过行政诉讼法规定六个月的诉讼期限，不予采纳。被告辩解的原告要求赔偿应先申请国家赔偿问题，该院认为，本案系合同之诉，原告诉请要求被告承担的是合同违约引起的损失赔偿，并非国家赔偿之诉，故不适用国家赔偿程序。被告的上述辩解，不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，《中华人民共和国合同法》第一百零七条，一百一十三条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条、第十九条之规定，判决：1.被告应赔付原告自2013年10月22日起至2016年4月26日总价款5000万元按中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算的利息损失部分（不超过8146458.33元）。上述款项应在本判决生效后十日内履行。如未在本判决指定的期间履行义务，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息；2.驳回原告的其他诉讼请求。一审案件受理费174407元，由原告负担120875元，由被告负担53532元。
诸暨市国土资源局提起上诉称：一、一审法院认定上诉人直至2016年4月26日才交付涉案土地，与事实不符。1.一审法院已查明被上诉人于2014年2月11日领取了诸暨国用（2014）第90100159号国有建设用地土地使用权证，并在2014年10月至2015年10月办理了5000万抵押融资。被上诉人取得土地权证并将土地抵押贷款的行为，表明其已取得涉案土地，并充分行使了物权权利。2.2015年7月15日，被上诉人向上诉人申请变更商业用地为商业、商务用地的《报告》中明确承认“报告人诸暨市勍田置业有限公司已取得位于诸暨市××××村地块的国有土地使用权”，而申请变更土地用途本身就是行使物权的证明。故，一审法院将高压线动迁之后即2016年4月26日认定为土地交付日，属认定事实错误。二、一审法院认定涉案土地出让时未动迁高压线构成违法，系认定事实错误。1.上诉人2013年4月25日发布的出让公告第三条明确“该出让地块性质为村级留置用地，申请报名的竞买人须与暨阳街道郭家村居委会签订开发建设协议”，同日发布的出让须知第四条也明确“出让地块按现状出让，征地范围内所涉及的地上建筑物、构筑物、电力通信管线机地下管线等，由郭家居民区村级经济合作社负责处理，地块内的高压电力线路如确需动迁，受让单位和郭家村级经济合作社费用各半分摊”，2013年5月22日，被上诉人与郭家村签订了开发建设协议。上述公告、须知、签订协议充分证明被上诉人早已知晓出让地块上有高压线，动迁高压线并非上诉人的义务，而是被上诉人与郭家村的责任，一审法院将该责任强加给上诉人没有事实和法律依据。2.一审法院对涉案土地规划条件的认定错误。根据诸暨市规划局于2012年9月29日出具的诸规设条字（2012）第034号《诸暨市建设项目规划设计条件》第七条“工程管线参照周边地块工程管线规划以及现状来实施”之规定，涉案地块的工程管线可以按现状实施，高压线并不必然需要动迁。被上诉人提交的地字第330681201300105号建设用地规划许可证所含规划图系其受让后自行设计制作，不应作为必须动迁高压线的证据。动迁高压线并非上诉人的义务，上诉人交付的土地符合净地出让的要求。三、一审法院审理程序错误。涉案土地的所有权人为诸暨市××村居民委员会，是该村的保留用地，被上诉人与郭家村签订的协议也约定“中标后无偿给郭家居委会底层营业房2000㎡”，存在合作建房的性质。上诉人是替郭家村走法律层面的出让程序，故应当追加有直接利害关系的郭家居民区村级经济合作社为被告或第三人，一审法院未予准许，存在程序错误。四、被上诉人的起诉已超过期限。1.本案系行政案件，应当适用行政诉讼法对于起诉期限的规定。上诉人早在2013年10月21日便将涉案土地交付给被上诉人，即使按2016年4月交付计算，也已超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。2.即便本案适用民事诉讼时效，因双方约定的土地交付时间为2013年10月21日，被上诉人直至2017年起诉，也已超过两年的诉讼时效。五、一审法院按同期贷款利率计算利息损失缺乏法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，即使上诉人应当赔偿，也应按同期存款利息计算被上诉人的直接损失。综上，上诉人已按时交付土地，高压线的动迁不是上诉人的义务，被上诉人明知上述情况仍事后追究，违反了诚信原则。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。诉讼费用由被上诉人承担。
诸暨市勍田置业有限公司提交答辩称：一、一审法院认定事实正确。1.答辩人通过招拍挂程序竞拍涉案地块国有土地使用权的目的是为了开发利用，但由于该地块上的高压线迟迟不移位，导致答辩人及时开发利用的合同目的不能实现，并对答辩人造成了巨大的财物损失。一审法院以高压线搬迁完毕之日作为实际交付土地的时间，符合客观实际，也符合法律规定。2.交付符合条件的土地（即净地出让）是上诉人的基本义务。村级保留用地并非法律概念，涉案地块是经省政府批准从郭家村征收后出让的，实质是国有土地使用权的出让，而国有土地使用权出让必须符合开发利用的基本条件，对此国土资源部的相关规定已作出明确要求，实践中也都是净地出让。答辩人与郭家村关于移除高压线费用问题的约定，不能免除上诉人提供净地的义务。上诉人以郭家村的保留用地来规避自身责任，既不符合法律规定也与事实不符。3.诸暨市规划局2012年9月29日出具的诸规设条字（2012）第034号《诸暨市建设项目规划设计条件》是对涉案地块未来开发建设的设计要求，其第七部分备注明确“文件附图部分委托市规划设计院编制（即规划设计图编号12-034），”该规划图要求的规划控制说明与13G-201中的规划控制说明完全相同。答辩人一审时提供的地字第330681201300105号建设用地规划许可证由诸暨市规划局核发并加盖公章，其附图及附件名称中明确“规划条件详见现状图规划图13G-201”，规划控制说明中明确“2.本项目经2012年9月28日市城市规划管理委员会办公室讨论通过”、“11.规划实施前需处理好地块与高压线之间的关系，规划范围内高压线移位后方可实施”，13G-201简要说明中明确“本图根据该地块的土地出让合同和成交确认书仅对原规划图（编号：12-031）建设单位做更名规划”。由此，上诉人所称13G-201规划图是答辩人自行设计的上诉理由，完全与事实相悖。二、一审法院审理程序合法。涉案土地已经省政府批准征收为国有，上诉人未按规范要求出让国有土地构成违约，其要求追加郭家村为被告或第三人于法无据。三、一审法院对诉讼时效的判断是客观的，本案的诉讼时效应从2016年4月底土地实际交付之日起算。四、一审法院判决上诉人按同期贷款利率计算利息合理合法，且充分考虑了上诉人的利益。双方土地出让合同第七章违约责任中约定“受让人不按时支付出让价款的，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”，虽然该合同未对上诉人迟延交付土地的违约情形作出约定，但按照对等原则，上诉人也应当按每日1‰的标准计算违约金。答辩人为了问题解决，才诉请按同期贷款利率计算赔偿，一审据此判决合法合理。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案系诉行政机关未按照约定履行行政协议之诉，涉案国有建设用地使用权出让合同（编号：[2013]201号）的协议双方分别为上诉人诸暨市国土资源局（出让人）、被上诉人诸暨市勍田置业有限公司（受让人），上诉人要求追加诸暨市暨阳街道郭家居民区村级经济合作社为本案第三人参加诉讼的依据不足，一审法院未予准许并无不当。
本案二审中的争议焦点为上诉人诸暨市国土资源局是否存在未按照合同约定交付出让土地的违约行为。首先，根据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条及《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条之规定，建设用地使用权实行“净地”出让，出让前应确保权利清晰、安置补偿到位、完成“三通一平”等工作。因此，提供符合动工开发条件的“净地”，是上诉人进行国有建设用地使用权出让时的基本要求。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”据此，诸暨市规划局出具的涉案地块建设项目规划设计条件作为双方国有土地使用权出让合同的组成部分，理当成为确定该地块规划条件、土地交付要求等内容的重要标准。第三，根据已查明的事实，诸暨市规划局于2013年10月9日向被上诉人颁发地字第330681201300105号建设用地规划许可证，该证所附13G-201现状图规划图载明“规划地块已经2013年5月14日至5月24日在诸暨市公共资源交易中心举行的国有建设用地使用权拍卖出让活动中被诸暨市勍田置业有限公司竞得该地块的国有建设用地使用权。本图根据该地块的土地出让合同和成交确认书仅对原规划图（编号：12-034）建设单位做更名规划”、“11.规划实施前需处理好地块与高压线之间的关系，规划范围内高压线移位后方可实施”，表明高压线移位是该地块动工开发、实施规划的前提条件，也是上诉人按约交付出让土地的基本要求。现因涉案出让地块上的高压线直至2016年4月才迁移完毕，晚于双方在出让合同中约定的2013年10月21日，一审法院据此认定上诉人“未在合同约定的期限内对涉案地块上的高压线予以迁移，其延期交付土地，显属违约”，并依照《中华人民共和国合同法》相关规定判令上诉人承担相应违约责任，认定事实及适用法律并无不当。上诉人有关高压线迁移并非其合同义务、一审法院对赔偿部分计算错误等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费174407元，由诸暨市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 毕金刚
审判员 王 建
审判员 蒋 瑛
二〇一七年十二月十三日
书记员 陈梦娜
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