四川省成都市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）成行终字第224号
上诉人（原审第三人）罗艳玲，女，1971年7月28日出生，汉族，住四川省崇州市崇阳镇。
委托代理人岳明，四川原则律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）张福全，男，1963年3月9日出生，汉族，住四川省崇州市公议乡。
委托代理人许胜利，女，1949年5月17日出生，汉族，住成都市武侯区。
被上诉人（原审被告）崇州市人民政府。住所地：四川省崇州市崇阳镇昌明路*号。
法定代表人高翔，市长。
委托代理人廖子全，四川创新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）罗秀芬，女，1950年7月20日出生，汉族，住四川省崇州市�阳镇。
委托代理人郑晓，四川明炬律师事务所律师。
委托代理人范自力，四川明炬律师事务所律师。
上诉人罗艳玲、张福全诉被上诉人崇州市人民政府（以下简称崇州政府）土地行政登记一案，于2012年4月1日向崇州市人民法院提起行政诉讼，崇州市人民法院依法通知罗艳玲、张福全作为第三人参加诉讼，于2012年6月21日作出（2012）崇州行初字第13号行政判决。罗艳玲、张福全不服向本院提出上诉。本院于2012年9月27日作出（2012）成行终字第217号行政判决。罗艳玲、张福全不服，向四川省高级人民法院提起申诉，四川省高级人民法院于2013年6月8日作出（2013）川行监字第17号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院再审后于2013年10月18日作出（2013）成行再终字第6号行政裁定，撤销（2012）崇州行初字第13号行政判决和（2012）成行终字第217号行政判决，将本案发回崇�市人民法院重新审理。崇州市人民法院审理后于2014年4月4日作出（2013）崇州行初字第21号行政判决。罗艳玲、张福全不服向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人罗艳玲及其委托代理人岳明，上诉人张福全及其委托代理人许胜利，被上诉人崇州政府委托代理人廖子全，被上诉人罗秀芬及其委托代理人郑晓、范自力到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
1999年12月17日，被上诉人崇州政府向被上诉人罗秀芬颁发了崇国用（1990）字第4159-1号《国有土地使用证》（以下简称罗秀芬国土证），证载土地（以下简称4159号土地）坐落于崇州市崇阳镇西河村一组，面积5728.9平方米，用途住宅，使用权类型为出让，期限40年，填证机关为崇州市国土局。之后，崇州市国土局将罗秀芬国土证注销，颁发了使用权人为上诉人罗艳玲的�国用（1990）字第4159-1号《国有土地使用证》（以下简称罗艳玲国土证），颁证时间填写为1999年12月17日，加盖有崇州政府土地登记专用章。罗秀芬不服，向原审法院起诉。重审的一审庭审中，罗秀芬明确其诉讼请求为撤销罗艳玲国土证。
原审法院认为，1999年崇州市国土局进行土地登记时依据的是1996年2月1日起施行的国家土地管理局《土地登记规则》。该规则规定，土地登记分为初始土地登记和变更土地登记，依法变更土地使用权、所有权和土地他项权利的，必须向土地管理部门提交土地登记申请，土地管理部门需进行地籍调查、权属审核、注册登记，制作土地登记卡并根据土地登记卡的相关内容填写土地证书，由县级以上地方人民政府向国有土地使用者颁发《国有土地使用证》。土地登记形成的土地登记申请书、土地权属证明文件、土地登记审批表、土地登记卡、土地归户卡等文件资料，应当组卷归档，由土地管理部门管理。国家土地管理局《土地登记规则》第六十五条规定“土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。”依据地籍档案，4159号土地使用权人为罗秀芬，罗秀芬具有对该宗地变更登记、更正登记、注销登记及其他登记行为提起行政诉讼的主体资格。没有充分证据证明罗秀芬何时知道或者何时应当知道崇州政府给罗艳玲颁发的国土证这一具体行政行为。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，罗秀芬的起诉未超过起诉期限。崇州政府具有颁发国有土地使用证的资格。1999年12月，4159号土地使用权变更登记给罗秀芬�，崇州市国土局工作人员未经审核，依据内容不真实的两份报告在罗秀芬和罗艳玲均不在场，没有填写相关申请手续的情况下，将罗秀芬国土证注销，颁发了罗艳玲国土证，且该局未将两份权属来源证明文件作为土地登记资料装入地籍档案管理，地籍档案中没有使用者为罗艳玲的登记资料。崇州政府给罗艳玲颁发上述国土证缺乏合法性基础，行为违法，应予撤销。鉴于罗艳玲国土证事实上已被注销，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决：崇州政府给罗艳玲颁发崇国用（1990）字第4159-1号《国有土地使用证》行为违法。
宣判后，上诉人罗艳玲、张福全不服，向本院提起上诉称，一、崇州法院未依法组织庭审质证，导致认定事实不清。4159号土地并非四川华蜀蓄电池工业有限公司（以下简称华蜀公�）破产财产，罗秀芬通过购买破产财产取得该土地不是事实；崇州政府因政府债务，同意将4159号土地用于抵偿罗艳玲的借款，其颁发罗艳玲国土证的行为合法；被上诉人崇州政府提供的证明被诉的更正登记行为事由的二份报告真实有效，上诉人从未否认，原审判决认定两份报告内容不实错误。二、原审判决程序严重违法。罗秀芬土地证被注销后，其与颁发罗艳玲国土证的行为之间无利害关系，不具备原告主体资格；上诉人自2001年8月以来一直使用4159号土地，罗秀芬从未提出过异议，双方于2006年6月18日签订的《土地使用权转让协议》能证明罗秀芬起诉已经超过了法定期限；崇州市国土局擅自注销罗艳玲国土证的行为无效。三、原审判决适用法律错误。崇州政府颁发罗艳玲国土证的具体行政行为合法，原审法院应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一�项的规定判决维持，但错误适用最高院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款的规定，属于适用法律不当。请求撤销原判，发回重审。
被上诉人崇州政府辩称，崇州政府颁证给罗艳玲缺乏合法性基础，行为违法。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应当维持。
被上诉人罗秀芬辩称，被上诉人购买的华蜀公司的三宗土地（包括4159号土地及另外两宗华蜀公司“生产区”、“生活区”土地）是被上诉人崇州政府收回后按第十九期《会议纪要》精神再出让给罗秀芬的，均未纳入《审计报告》和《华蜀公司破产财产清单》，故其合法购买了本案争议的4159号土地。崇州市乡镇企业局（以下简称崇州乡企局）对4159号土地没有处置权，其与上诉人罗艳玲、张福全签订的以该土地抵偿债务的《协议书》无效。崇州市国土局依据虚假的崇州乡企局说明和请示报告，向罗艳玲颁发4159号土地使用权证的行为违法。双方2006年签订的《土地使用权转让协议》是假的无效协议，罗秀芬并未与罗艳玲、张福全到崇州市国土局办理土地变更手续。罗秀芬是本案的适格原告，起诉并未超过起诉期限。原审判决程序合法，适用法律正确，请求予以维持。
经审理查明，上诉人罗艳玲、张福全系夫妻关系。罗艳玲国土证记载的土地位于崇阳镇西河村一组，四至清楚，面积5728.9平方米，最初为原崇庆县实业公司代崇庆县政府管理使用。1988年4月，经崇庆县委、县政府决定，该宗地交由崇庆县乡镇企业局代管，作为华蜀公司生活区。1990年8月8日，崇庆县乡镇企业局取得崇庆国用（1990）字第4159号《国有土地使用证》。1999年8月30日，华蜀公司破产还债清算组与罗秀芬签订《破产财产出售协议书》，约定将华蜀公司固定资产和�册商标一次性全部转让给罗秀芬，固定资产包括华蜀公司生产电瓶用的全部生产检测设备、高压线路及成套设施，生产区、办公区道路绿化所占土地及地上建筑物和附着物。1999年12月10日，被上诉人崇州政府下发通知，收回崇庆国用（1990）字第4159号国有土地使用权并注销该土地使用证，交由崇州市国土局处理。同月13日，罗秀芬申请4159号土地使用权变更登记。同月16日，华蜀公司破产还债清算组向崇州市国土局出具土地出让情况的说明，请求将4159号土地使用权变更登记给罗秀芬。同月17日，崇州政府颁发了罗秀芬国土证。之后，崇州乡企局工作人员将罗秀芬国土证交回崇州市国土局，请求将4159号土地使用权人更改为罗艳玲。崇州市国土局工作人员遂将罗秀芬国土证注销，颁发了罗艳玲国土证，颁证时间仍填写为1999年12月17日。
本案中，崇州政府提供2001年6月3日签名为罗秀芬的《请示报告》和2000年10月18日崇州乡企局《关于更正国有土地使用证的报告》，作为其注销罗秀芬国土证并颁发罗艳玲国土证的主要的事实根据。两份报告的主要内容均为罗秀芬、罗艳玲合伙购买华蜀公司破产财产，因破产还债清算组工作失误，4159号土地使用权证误办给罗秀芬，应更改为罗艳玲。在案件审理中，罗秀芬否认其与罗艳玲有合伙购买破产财产的行为，主张两份报告均不真实。罗艳玲、张福全虽然认为崇州政府依据两份报告作出被诉行为合法，但同样否认其曾与罗秀芬合伙购买过破产财产，而是主张崇州政府因政府债务将4159号土地抵偿给自己。
2012年3月，罗秀芬提起本案诉讼。原审法院于2012年6月21日判决撤销罗艳玲国土证，本院于2012年9月27日维持原判。2013年2月22日，崇州市国土局依据上述两份判决，在《成都日报》上刊登《废止公告》�宣告注销罗艳玲国土证。
以上事实，有各方当事人的陈述、《结婚证》、4159号土地地籍档案、罗秀芬国土证、罗艳玲国土证、崇州乡企局《关于更正国有土地使用证的报告》、签名为罗秀芬的《请示报告》、叶纯的证词、崇州市国土局《废止公告》等证据证明。
本院认为，被上诉人罗秀芬系本案的原审原告，其以撤销罗艳玲国土证为诉讼请求提起本案起诉，被诉的具体行政行为为崇州政府将罗秀芬国土证更正为罗艳玲国土证的更正登记行为。因该登记行为将4159号土地的使用权人由罗秀芬更正为罗艳玲，对罗秀芬的权利义务有直接的影响，故罗秀芬与该行为之间有法律上的利害关系。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，罗秀芬有权提起本案的起诉，上诉人罗艳玲、张福全以罗秀芬不具有本案原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
上诉人罗艳玲、张福全主张自已取得罗艳玲国土证并实际使用该土地十多年，被上诉人罗秀芬从未提出异议，且双方于2006年6月18日签订协议时其也再次知道被诉具体行政行为，故本案起诉已超过法定期限。虽然本案各方提交的证据有罗秀芬自2006年起开始申请补办4159号土地使用证及罗秀芬认可该土地已实际转让给罗艳玲等内容，但并不能证明罗秀芬知道或者应该知道被诉具体行政行为内容的时间。案件审理中罗秀芬主张其于2011年12月才知道被诉具体行政行为，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉�或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”、第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，其于2012年4月提起本案的起诉没有超过法定的期限。
本案被诉的具体行政行为为被上诉人崇州政府将4195号土地使用权人由被上诉人罗秀芬更正为上诉人罗艳玲并颁发罗艳玲国土证的更正登记行为，登记行为作出时有效的依据为《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）及1996年2月1日起施行的国家土地管理局《�地登记规则》。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，崇州政府具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。根据《土地登记规则》第七十一条规定“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记”的规定，更正登记的前提为原土地登记存在错登或者漏登。本案中，崇州政府提交的证明罗秀芬国土证错登的主要证据为崇州乡企局《关于更正国有土地使用证的报告》和签名为罗秀芬的《请示报告》。两份报告的主要内容均为罗秀芬、罗艳玲合伙购华蜀公司破产财产，因破产还债清算组工作失误，4159号土地使用权证误办给罗秀芬，应更改为罗艳玲。从内容上看，购买破产财产为两份报告的基础事实�在案件审理中，报告中为合伙关系的罗秀芬、罗艳玲均否认双方曾经有过合伙购买破产财产的行为，因此两份报告的基础事实不存在，报告的主要内容不真实。合法的行政行为应当是行政机关在作出前已经收集了充足的证据，查明了相关的事实，而崇州政府在作出本案被诉具体行政行为时依据的证据是主要内容不真实的两份报告，其行为证据不足，事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的……”的规定，被上诉人罗秀芬要求撤销罗艳玲国土证的诉讼请求应予支持。鉴于崇州市国土局以执行原一、二审判决为由注销了该证，且该注销行为尚未被撤销，故依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决”的规定，本案的被诉具体行政行为违法。上诉人罗艳玲、张福全关于4159号土地系华蜀公司生活区而不是破产财产、罗秀芬并未购得该土地及政府以该土地抵偿债务、自己早已获得土地使用权的主张，系土地使用权归属的民事争议，不是行政诉讼的审查范围，其以此认为被诉具体行政行为合法的理由，本院不予支持。
原审判决以崇州政府依据不真实的报告、在罗艳玲与罗秀芬未到场、未填写申请的情况下颁发罗艳玲国土证，且未将报告装入地籍档案为由，认定被诉具体行政行为缺乏合法性基础，并按罗秀芬的诉讼请求确认罗艳玲国土证违法。由于《土地登记规则》并未明确规定更正登记应当遵循的具体程序，故当事人未�场、未填写申请等不宜作为认定不合法的理由，但原审法院以崇州政府依据的报告不真实为由作出原审判决，事实基本清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人罗艳玲、张福全负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈 建
审 判 员 郑 慧
代理审判员 邱方丽
二〇一四年七月十六日
书 记 员 王 蛟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事�不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。