安徽省安庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖08行终14号
上诉人（一审被告）宿松县城乡规划局，住所地安徽省宿松县东北新城将军山路规划展示馆四楼。
法定代表人石雅煌，局长。
委托代理人王拓，安徽润天律师事务所律师。
委托代理人杨阳，安徽润天律师事务所实习律师。
被上诉人（一审原告）安徽华复房地产开发有限公司，住所地安徽省宿松县复兴镇黄湖北路。
法定代表人陈典喜，该公司负责人。
委托代理人谭克明，安徽甄昭律师事务所律师。
一审第三人安徽华复房地产开发有限公司龙腾分公司，住所地安徽省宿松县孚玉镇孚玉东路北侧。
负责人王金龙，该公司经理。
委托代理人黄松林，安徽皖松律师事务所律师。
上诉人宿松县城乡规划局（以下简称宿松县规划局）因安徽华复房地产开发有限公司（以下简称华复公司）诉其建设用地规划许可一案，不服安徽省宿松县人民法院（2017）皖0826行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人宿松县规划局的委托代理人王拓、杨阳，被上诉人华复公司的法定代表人陈典喜、委托代理人谭克明，一审第三人安徽华复房地产开发有限公司龙腾分公司（以下简称龙腾分公司）的委托代理人黄松林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
华复公司一审起诉称，宿松县五里乡境内命名为“秀水河畔”的地块，有该乡吴学文等61户通过竞拍方式取得受让土地使用权。因自然人不能从事房地产开发的主体限制，宿松县五里乡人民政府于2010年4月6日书面请示宿松县人民政府，将该受让土地使用权变更至华复公司名下依法规划开发，与此同时，吴学文等61户联名授权吴学文等五人，代表61户与华复公司签订履行关于竞拍受让的宿松县五里乡孚玉东路至坝北白洋河以东，转让过户手续，支付税费，接受款项或置换房屋。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十八条第二款，2011年7月，华复公司委托下属龙腾分公司负责人王金龙，持宿松县五里文件及吴学文等61户联合签名授权委托书及华复公司承诺书办理领取“建设用地规划许可证”的手续，宿松县住房和城乡建设局未经华复公司同意，将“建设用地规划许可证”用地单位本应是华复公司名下擅自变更到龙腾分公司名下，宿松县住房和城乡建设局（以下简称宿松县住建局）擅自变更“建设用地规划许可证”中用地单位名称的行政违法行为，直至2017年3月6日，华复公司前往宿松县国土资源局查阅地籍档案，调阅宿松县住房和城乡建设局颁发的“秀水河畔”建设用地规划许可证时才知道。因为华复公司委托所属分公司负责人王金龙办理，没有任何理由怀疑王金龙与宿松县住房和城乡建设局少数人串通，实施行政违法行为，故涉诉来院要求判决：1、撤销宿松县住建局于2011年7月21日为龙腾分公司颁发的地字第3408262011000158号建设用地规划许可证，2、诉讼费由宿松县规划局承担。华复公司在庭审增加一项诉讼请求：确认宿松县住建局的行政行为违法。
一审法院经审理查明，吴学文等61户联合竞拍取得宿松县孚玉东路以北与白洋河以东交口2007-04号地块，并于2007年8月23日签订《国有土地使用权出让合同》，2010年7月4日61户取得国有土地使用权证。2010年8月18日，王金龙、余配华及华复公司的法定代表人陈典喜等六人与吴学文等61户签订土地转让协议，取得了2007-04号地块开发权。2010年10月22日王金龙、陈典喜等六人就土地开发相关事宜签订了《合伙开发协议书》，约定该地块挂靠在华复公司处成立项目部进行开发，成立后的项目部独立运作该项目，所挂靠的公司不得进行任何干预。为了经营的需要，同年11月，就上述地块的开发需要，以王金龙为负责人，成立了龙腾分公司，经营“秀水河畔”商品房开发。2017年1月13日“秀水河畔”小区通过综合验收。宿松县住建局根据既无申请人盖章又无代理人签名的申请表，根据吴学文等61户与宿松县国土资源局签订的国有土地使用权出让合同，吴学文等61户与王金龙、陈典喜等人签订的协议书，地籍调查表，于2011年7月21日给龙腾分公司颁发地字第3408262011000158号《建设用地规划许可证》。近几年，华复公司与龙腾分公司就“秀水河畔”项目的建设管理多次发生纠纷，如华复公司注销分公司、关闭销售密钥。现华复公司认为“秀水河畔”项目的建设用地规划许可证颁发对象错误，要求撤销地字第3408262011000158号《建设用地规划许可证》，故涉诉来院望判如所请。
另查明，2011年8月1日华复公司出具授权委托书，内容为“授权委托书/委托单位：宿松县华复房地产开发有限公司/法定代表人：陈典喜/身份证号码：340826196206100334/受委托单位：宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司/负责人：王金龙/身份证号码：342826196411262211/一、委托事项：办理2007-04＃地块过户给宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司（秀水河畔）等事宜。二、委托时限：本授权委托书有效限期三个月，自委托单位、受委托单位签署本授权委托书之日起生效。/委托单位：宿松县华复房地产开发有限公司/受委托单位：宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司”，华复公司与龙腾分公司分别在该授权委托书上盖章。安徽华复房地产开发有限公司原名为宿松县华复房地产开发有限公司。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。宿松县人民政府于2015年12月21日发松政办[2015]66号文件，城乡规划管理职责划入县城乡规划局，宿松县住建局于2011年7月21日给龙腾分公司颁发建设用地规划许可证，华复公司对该行政行为不服涉诉来院，本案的被告应为宿松县规划局。2011年8月1日，华复公司委托龙腾分公司办理“秀水河畔”项目的2007-04号地块过户给龙腾分公司，华复公司出具了授权委托书；在“秀水河畔”项目7号楼竣工验收备案表中，建设单位名称为龙腾分公司，陈典喜作为施工单位宿松县复兴建筑工程有限公司的法定代表人在该表中签字，据此看出，华复公司应当知道宿松县住建局的行政许可行为并未提出异议，且在此基础上从事过相关管理和经营活动。故宿松县住建局把“秀水河畔”项目的建设用地规划许可证颁发给龙腾分公司，并不违背华复公司的意思，也符合项目的建设单位、土地使用权人相一致的原则。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，而宿松县住建局根据既无申请人盖章又无代理人签名的申请表等证据颁发建设用地规划许可证，该程序违法，但该程序违法对行政行为的利害关系人的权利不产生实际影响。宿松县住建局作出的地字第3408262011000158号《建设用地规划许可证》证据充分、适用法律正确，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认宿松县住房和城乡建设局于2011年7月21日颁发的地字第3408262011000158号《建设用地规划许可证》违法。
宿松县规划局上诉称，一、一审判决认定“宿松县住建局根据既无申请人盖章又无代理人签名的申请表等证据颁发建设用地规划许可证，该程序违法”，这种认定显然没有事实和法律依据：第一，宿松县住建局存档的申请表，是该局作为履行建设用地规划许可职能时交由申请人填写的统一表格，该表格并不需要申请人盖章或代理人签名。宿松县住建局审核通过了龙腾分公司提交的相应材料后，即将上述申请表交由对方填写，经过内部再次审核后，即应向龙腾分公司颁发《建设用地规划许可证》。二、该案己过起诉期限，应当裁定驳回起诉。上诉人在一审期间多次提出应驳回被上诉人的起诉，一审判决虽已提及，但是并未作法律上的论证。上诉人认为，本案不属于行政诉讼法第四十六条第二款中规定的“因不动产提起诉讼的案件”。因此，无论适用六个月的一般起诉期限，还是五年的特殊起诉期限，被上诉人的起诉均已超过法定起诉期限。况且，在案证据显示被上诉人实际早已知道至少应当知道被诉行政行为的内容。三、被上诉人不具有原告主体资格，应当依法驳回起诉。一审确认了被上诉人与第三人龙腾分公司二者之间系总公司与分公司的关系。根据公司法的规定，建设用地规划许可证载明权利人为龙腾分公司，并不可能侵犯被上诉人的权益，被上诉人不具有原告主体资格。综上所述，上诉请求：一、撤销一审判决，改判驳回一审原告的起诉；二、本案一、二审案件受理费均由被上诉人负担。
华复公司辩称，一、上诉人根据既无申请人盖章又无代理人签名的申请表等证据颁发建设用地规划许可证，程序违法。二、本案被诉的行政行为是建设用地规划许可，对象是土地，应适用20年的最长起诉期限，被上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。三、被上诉人与被诉行政行为存在利害关系，具备原告主体资格。根据宿松县人民政府、五里乡人民政府文件及吴学文等61户的委托，均明确将涉案宗地转让给本案被上诉人，只是由于上诉人的错误行为而登记在一审第三人名下，故被上诉人主体适格。
龙腾分公司述称，一、同意上诉人关于具体行政行为程序违法的上诉理由。二、同意上诉人关于被上诉人已超过起诉期限的理由。另补充以下意见：1、行政相对人的起诉是否超过起诉期限属于程序方面的审理，应当优于和先于实体方面的审理。被上诉人之起诉超过起诉期限，则实体并无审查之必要，上诉人和一审第三人均提出了被上诉人之起诉已超过起诉期限的答辩观点，一审法院并未分析和解释，因此二审法院应先行审查起诉期限，继而直接驳回被上诉人之起诉。2、被上诉人之起诉确实超过起诉期限。被上诉人作为房地产经营企业，其对房地产开发的流程知晓熟悉。建设用地规划许可是房地产开发的第一个程序，龙腾分公司于2011年7月21日就争讼用地取得建设用地规划许可，2011年8月取得国有土地使用权，此后宿松县发改委对“秀水河畔”房地产开发项目核准事项予以批复，宿松县人民政府同意“秀水河畔”项目规划建筑设计方案，宿松县住建局颁发建设工程规划许可证，直至2014年1月15日龙腾分公司取得商品房预售许可，收取房款。上述行政确认或行政许可行为均是开发房地产的必备要件，在两年多的时间均以龙腾分公司名义取得，被上诉人不可能不知道。且2015年5月，被上诉人注销龙腾分公司，2015年12月，被上诉人关闭分公司销售密钥，2016年8月，被上诉人变更公司名称，2016年10月，被上诉人向龙腾分公司发出《关于注销分公司的通知》。上述纠纷均涉及房地产开发争议，被上诉人不可能不知道其建设用地规划已许可给龙腾分公司的事实。三、一审第三人与被上诉人之间属于开发房地产的合作关系，属于平等民事主体之间的关系，建设用地规划许可给龙腾分公司并无错误。综上，请求驳回被上诉人之起诉。
华复公司向一审法院提举了以下证据材料:
一、华复公司营业执照及统一社会信用代码，证明华复公司诉讼主体适格。
二、华复公司房地产开发企业资质证书，证明华复公司具有受让“秀水河畔”土地，从事房地产开发的资质。
三、龙腾分公司营业执照及工商登记资料，证明龙腾分公司是华复公司申请设立的分支机构，经营范围明确：接受公司的业务委托，业务活动只能以华复公司的名义，不能以龙腾分公司的名义独立对外开展业务活动，本案中，在华复公司未委托及未签订登记转让协议的情况下，把建设用地规划许可证颁发给龙腾分公司没有法律依据。
四、五里乡人民政府五政字[2010]35号文件，证明五里乡政府请求县政府将吴学文等61户出让取得的土地使用权，明确变更登记至华复公司名下依法规划开发，把建设用地规划许可证颁发给龙腾分公司没有法律依据。
五、宿松县人民政府收文处理标签，证明县政府领导批示，请县国土局办理，华复公司是受让2007-04#即“秀水河畔”地块，从事房地产开发的主体，是享有建设用地规划许可证的权利人。
六、建设用地规划许可证目录表，证明“秀水河畔”建设用地规划许可证颁发的受让主体应是华复公司，而不是龙腾分公司，该目录表来自宿松县住房和城乡建设局档案室，其中序号1的“许可证申请表”申请人应是华复公司，序号8的“承诺书”是华复公司对“秀水河畔”地块的真实性作出的承诺。
七、建设用地规划许可证，证明建设用地规划许可证的附件名称有“《建设用地规划许可证》申请表”，华复公司是作为建设用地规划许可证的申请人，在无事实、法律依据的情况下，将“秀水河畔”建设用地规划许可证申请人变更为龙腾分公司，显属颁发对象主体错误。
八、宿松县公安局治安大队证明，证明龙腾分公司的印章是2010年11月22日经审核同意刻制，在此之前龙腾分公司使用“宿松县华复房地产开发公司龙腾分公司”印章，应属无效。
宿松县规划局向一审法院提举了以下证据材料:
一、建设用地规划许可证统一申请表。
二、松国用（2011）第1060号土地使用权证。
三、华复公司的资质证书、营业执照及组织机构代码。
四、龙腾分公司的营业执照及组织机构代码。
五、地籍调查表。
六、国有土地出让合同。
七、吴学文等61户代表与王金龙、陈典喜、石旺保、何郑重、余配华签订的2007-4号土地转让协议书。
八、宿松县发展和改革委员会的松发改许可[2011]37号文件。
九、华复公司委托龙腾分公司办理2007-04号地块过户给龙腾分公司的授权委托书。
十、竣工验收表。
十一、宿松县商品房预售许可证。
十二、宿松县人民政府的松政秘[2012]187号文件关于批准安徽宿松秀水河畔总体规划与建筑方案设计的批复。
十三、宿松县人民政府的松政办[2015]66号、77号文件。
以上证据证明龙腾分公司根据宿松县住建局提供的申请表填写表示申请，宿松县住建局根据龙腾分公司提交的地籍表、协议书等相关材料进行审查并作出被诉行政许可。
龙腾分公司向一审法院提举了以下证据材料：
一、涉及华复公司法定代表人陈典喜的相关协议。1、2010年8月18日吴学文等61户与王金龙、陈典喜等人的协议书，证明2007年吴学文等61户取得争讼国有土地使用权后即在2010年8月18日将该宗用地转让给王金龙、陈典喜等人，而非转让给华复公司。2、2010年9月22日《合伙开发协议书》，证明陈典喜及王金龙等6人订立合同，共同出资对争讼地块进行房产开发，开发方式拟定挂靠在华复公司成立项目部，说明该地块的投资和开发是王金龙等个人合伙，而非华复公司，且其法定代表人是合伙人之一，是合伙关系建立时的主要投资人，是基于陈典喜的特殊身份而决定与华复公司合作开发，此后华复公司接受管理费，配合办理所有行政许可及行政确认均是基于该合伙开发协议书而来。3、股权转让协议书、合伙投资协议书、股份转让协议，证明陈典喜的股份于2010年11月转让部分股权给汪灿林，2014年11月将剩余股权转让给蒋斌、张斌。该3组证据共同证明争讼土地使用权华复公司从未以合同方式取得，华复公司法定代表人陈典喜对此明知，即华复公司对此明知，且陈典喜在2014年11月之前还是分公司股东，对龙腾分公司2011年7月取得涉案行政许可知道且应当知道。
二、“秀水河畔”建设项目的相关文件和行政许可方面的证据。1、松国让（合）字[2007]39号《国有土地使用权出让合同》，证明2007年8月，吴学文等61人就争讼土地与政府订立出让合同，后在2010年7月4日取得松国用2010第1255号《国有土地使用权证》。2、建设用地规划许可证，证明2011年7月21日，龙腾分公司就争讼用地使用权取得建设用地规划许可。3、松国用2011第1060号国有土地使用权证，证明2011年8月6日龙腾分公司取得争讼土地使用权。4、松发改许可[2011]37号文件，证明宿松县发改委同意龙腾分公司开发“秀水河畔”项目。5、宿松县人民政府松政秘[2012]187号文件，证明宿松县人民政府同意“秀水河畔”项目规划建筑设计方案。6、建设工程规划许可证，证明龙腾分公司2013年3月取得建设工程规划许可。7、商品房预售许可证7份，证明2014年1月龙腾分公司取得商品房预售的行政许可。8、宿松县住建局松住建[2017]13号文件，证明“秀水河畔”建设项目已通过综合验收。该8组证据共同证明：1、自建设用地规划至最后综合验收意见，“秀水河畔”建设项目所有的文件和行政许可都是给龙腾分公司，而不是华复公司，足以证明本案涉诉具体行政行为的高度合法性，2、华复公司作为房地产开发企业，其集体智商高于普通人，对其行业内的操作流程和规范熟知，不可能不知晓上述行政许可行为，且“秀水河畔”项目的施工方也是陈典喜任法定代表人的建筑公司，应当知道相关证件和许可赋予了第三人。
三、关于转让行为的受让主体的证据。1、转让费支付凭证（二千多万元）、税费等发票，证明争讼土地从吴学文等人处受让主体是龙腾分公司及其股东。2、协议书，证明吴学文等61户将争讼土地使用权合意转让给龙腾分公司。该2组证据共同证明华复公司在23635.73平方米的国有土地转让中，未投资一分钱，没有取得权利，无法成为“秀水河畔”项目的建设主体和利益体，无法取得涉案建设用地规划许可。
四、行政许可行为资料，证明具体行政行为的合法性，事实依据充分，法律依据正确，同时证明该申请从来不以华复公司名义，华复公司非本案具体行政行为相对人。
五、地籍资料。1、国有土地使用权出让合同及国有土地使用权证，证明“秀水河畔”项目用地最初出让给吴学文等61户时，就已确定该地块性质是住宅用地，是用于房屋建设，其规划要求、层高、容积率等要求已经确定，龙腾分公司受让该地块后，宿松县住建局对该地块予以用地许可，只不过履行政府部门职责，符合《城乡规划法》的规定。2、授权委托书，足以证明争讼地块过户至龙腾分公司名下是华复公司真实的意思表示，同时证明涉案行政许可至龙腾分公司名下也是华复公司意思。
六、第三人企业信息。证明龙腾分公司行政上虽隶属于华复公司，不具备法人资格，结合国家企业信用信息公示系统，其类型为自然人投资或控股的分公司，足以证明该分公司为领取营业执照，有一定组织机构和资产的其他组织，符合民事诉讼法第四十八条和民法总则的规定，具有相应的民事行为能力，可在核准登记的范围内从事业务活动。
七、华复公司与龙腾公司争议材料。1、注销分公司及其协议书，证明华复公司曾在2015年非法注销龙腾分公司，2015年6月24日经协商和解，订立协议，约定由龙腾分公司继续开发秀水河畔，华复公司有义务积极配合秀水河畔项目房地产开发相关事宜，早已明知争讼行政许可已由龙腾分公司取得。2、判决书四份，证明：①“秀水河畔”项目属于龙腾分公司资产，分公司具有相应的民事行为能力，可在核准登记的范围内从事业务活动；②华复公司与龙腾分公司之间并无公司法意义上的公司与分公司之间的隶属关系，而是平等主体之间的合作开发房地产而发生的合同纠纷关系。
上述证据均已随案移送本院。二审庭审中，华复公司当庭向本院提交了以下证据：1、吴学文等61户授权委托书，证明吴学文等61户授权吴学文、熊兆平等五人与华复公司办理涉案地块转让过户手续。2、落款时间为2010年3月18日的协议书，证明吴学文等61户的代理人超越代理权限，违背委托人的真实意思表示，擅自将涉案地块过户登记给他人，属于无效行为，上诉人基于该无效行为，将土地使用权变更登记在一审第三人名下，该行政行为无效且应予撤销。对于以上材料，被上诉人未在一审法定期限内向一审法院提交且无正当理由，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”的要求，本院不予认定。
经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，被诉行政行为系宿松县住建局于2011年7月21日作出地字第3408262011000158号《建设用地规划许可证》的行为，该行为不是行政机关确认土地、房屋等不动产所有权或使用权的行政行为，不属于因不动产提起诉讼的案件，因此，也就不适用二十年的最长起诉期限。被上诉人虽主张于2017年3月6日才得知被诉行政行为，但不论之前知情与否，被上诉人迟至2017年8月18日向法院提起诉讼，已超过五年的最长起诉期限。综上，被上诉人的起诉已超过起诉期限，已经立案的应驳回起诉。一审法院对此未予审查即作出实体判决，属适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省宿松县人民法院（2017）皖0826行初18号行政判决；
二、驳回安徽华复房地产开发有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一八年三月二十八日
书记员 朱亦然
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
……