福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三行初字第1号
原告林香添，男，汉族，1941年11月7日出生，农民。
委托代理人罗国清，福建明经律师事务所律师。
被告大田县人民政府。
法定代表人熊旭明，县长。
委托代理人黄清水，福建协胜律师事务所律师。
被告大田县国土资源局，组织机构代码为73803336-X。
法定代表人林宗镇，局长。
委托代理人林福明，福建协胜律师事务所律师。
原告林香添不服大田县人民政府组织实施征收土地行政行为向本院提起行政诉讼。本院于2013年12月24日受理后，于2013年12月31日向被告大田县人民政府、大田县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月16日公开开庭审理了本案。原告林香添及其委托代理人罗国清，被告大田县人民政府的委托代理人黄清水，被告大田县国土资源局的委托代理人林福明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告大田县人民政府于2007年5月30日发布田政（2007）10号《大田县人民政府关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和征收土地的通告》，被告大田县国土资源局于2007年6月1日发布田国土资（2007）112号《大田县国土资源局关于大田县2007年度第一批次城市建设征地补偿安置方案的通告》对原告林香添承包的3.0797亩土地实施征收土地行政行为。被告大田县人民政府、大田县国土资源局于2014年1月9日共同向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、组织机构代码证复印件，证明被告的主体资格。2、福建省人民政府闽政地（2007）72号文复印件，证明大田县建设镇建设村“回流窟窿”处农用地转用和征收土地合法批准。3、大田县人民政府田政（2007）10号文复印件，证明被告实施具体征地行为依法进行农用地转用和征收土地公告。4、大田县人民政府田政地（2007）101号文复印件、大田县国土资源局田国土资（2007）112号文复印件，证明被告实施具体征地行为依法对征地补偿安置方案进行公告。5、大田县国土资源局张贴两公告照片复印件，证明被告实施具体征地行为依法对两通告进行张贴公告，张贴地点为建设镇政府门口、建设村村部、征地所在地旁边。6、大田县建设镇建设村委会土地补偿清册及征地协议书复印件，证明土地所有权人依法进行土地补偿登记。7、大田县建设镇人民政府土地补偿费发放清册复印件，证明征地补偿费已经大部分发放给被征村民。8、大田县建设镇人民政府会议记录复印件，证明被告从2007年6月开始实施征地行为，符合闽政地（2007）72号文批准两年内实施具体征地行为要求。9、大田县建设镇人民政府通知复印件、公证书复印件、原告林香添领取青苗费单据复印件，证明原告林香添的起诉超过诉讼时效。10、原告林香添信访件复印件，证明原告林香添的起诉超过诉讼时效。11、相关法律、法规条文，证明被告大田县人民政府实施具体征地行为符合法律规定程序。
原告林香添诉称：1、原告于1998年12月23日取得位于大田县建设镇建设村回流窟窿处共计3.26亩的土地承包经营权，承包经营期限从1999年1月1日至2028年12月31日。2007年5月，被告大田县人民政府作出田政（2007）10号《大田县人民政府关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和征收土地的通告》，征收大田县建设镇建设村回流窟窿处共计65.7825亩土地。2007年6月，被告大田县国土资源局作出田国土资（2007）112号《大田县国土资源局关于大田县2007年度第一批次城市建设征地补偿安置方案的通告》。在二被告作出的通告中，涉及征收原告承包土地3.0797亩。2010年4月1日，被告大田县人民政府将该块土地建设用地使用权，拍卖给福建雅府房地产开发有限公司。2011年10月，福建雅府房地产开发有限公司开始对该块土地进行动工开发。二被告所作出涉案具体行政行为，直接侵害了原告对农村集体所有土地的承包经营权和使用权，与原告具有直接的利害关系。2、二被告作出的具体行政行为认定事实不清，所依据的报批文件内容不实，程序不当，适用法律严重错误，且违反了相关规定，极大的侵犯了原告及其他被征地农民的合法权益。（1）被告作出的征地批复不符合土地征收条件。（2）被告违背法律规定，未同时办理农用地转用审批。（3）被征地前现状的调查结果未经农户确认，被告依据虚假的报批材料作出的具体行政行为是没有法律依据的。（4）根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，农用地转用批准后满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。（5）被征地农民的社会保障费用没有落实，被告不应作出批准征收土地具体行政行为。（6）被告违反了“做到先补后占”的相关规定。综上，请求人民法院确认二被告做出的具体行政行为违法，并依法撤销二被告做出的违法决定，以维护农民的合法权益。
原告林香添向本院提交了以下证据：1、原告居民身份证，证明原告主体身份。2、福建省农村集体土地承包经营权证复印件，证明原告3.26亩的土地承包经营权承包期限从1999年1月1日至2028年12月31日。3、福建省人民政府闽政地（2007）72号文复印件，证明自征地批准之日起满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。4、大田县人民政府田政（2007）10号文复印件，证明被告于2007年5月30日发布农用地转用和征收土地的通告。5、大田县国土资源局田国土资（2007）112号文复印件，证明被告于2007年6月1日作出征地补偿安置方案通告。6、大田县建设镇人民政府2009年5月4日通知复印件，证明原告承包地在征收范围。7、征用土地清册复印件，证明原告承包地在征收范围。8、大田县建设镇人民政府2011年8月12日通知复印件，证明被告于2011年开始征收土地和补偿安置，距省政府批准之日已有4年。9、大田县建设用地使用拍卖公告复印件，证明被告于2010年进行涉案土地的建设用地使用权拍卖，距省政府批准之日已有3年。10、大田县人民政府田政地（2007）149号文复印件，证明涉案征用土地不属于公共利益的需要，被告无权作出涉案具体行政行为。11、照片，证明福建雅府房地产开发有限公司2011年10月强行动工。
被告大田县人民政府辩称：1、被告田政（2007）10号、田国土资（2007）112号文实施征收原告承包土地3.0797亩的行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。原告承包经营的涉案土地已经2007年5月15日福建省人民政府闽政地（2007）72号《福建省人民政府关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》转用征收，相关的征收方案亦经该文批准。被告作为涉案土地的征收实施机关，根据福建省人民政府闽政地（2007）72号文，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条相关规定，依法对涉案土地实施征收。被告及下属土地管理部门的征收实施行为为“两公告一登记”，即依法分别于2007年5月30日发布田政（2007）10号《关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和征收土地的通告》，依法征收位处建设镇建设村“回流窟窿”处，建设镇建设村集体水田3.1126公顷、居民点及独立工矿用地1.0139公顷、交通运输用地0.1099公顷、未利用土地0.1491公顷。其中，包括了原告承包的水田3.0797亩。被告下属大田县国土资源局于2007年6月1日发布田国土资（2007）112号《关于大田县2007年度第一批次城市建设征地补偿安置方案的通告》，并于2007年6月2日依照国务院国土资源部《征收土地公告办法》第七、八条的规定，在建设镇政府、建设村、征用土地所在处进行张贴。涉案宗地所有权人建设村委会亦于2007年6月办理土地补偿登记。至此，涉案宗地的征收实施行为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定已履行“两公告一登记”，实施征收行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。2、原告起诉提出诉请理由不属于本案的审理范围。原告起诉提出征地不符合土地征收条件、未同时办理农用地转用审批、虚假报批材料、社会保障费用未落实、违反“做到先补后占”规定的理由，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，被告属于征地的实施机关。因此，原告诉请理由不属于本案的审理范围。3、原告起诉未经行政复议前置程序，也超过诉讼时效，应依法驳回原告的起诉。被告于2007年5月30日发布田政（2007）10号《关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和征收土地的通告》，于2007年6月1日发布田国土资（2007）112号《关于大田县2007年度第一批次城市建设征地补偿安置方案的通告》，以公告形式在建设镇政府、建设村及征用土地处进行张贴，并多次通知原告领取土地补偿费及青苗费。2009年6月15日，委托大田县公证处对原告的种植地进行现场公证，原告也于2011年1月23日领取青苗费，一系列的事实足以说明原告已经知道或应当知道被告实施具体征地行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，原告没有先行政复议，在六年之后提起行政诉讼，不仅违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，也超过行政诉讼时效，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第六、七项的规定，应依法驳回原告的起诉。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。
被告大田县国土资源局辩称：1、大田县国土资源局的诉讼主体不适格。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，大田县人民政府是涉案土地的征收实施机关，而大田县国土资源局并非征收实施机关，不是本案适格的诉讼主体，依法应当裁定驳回原告林香添对大田县国土资源局的起诉。2、大田县人民政府依据闽政地（2007）72号文实施征收包括原告承包土地3.0797亩的行为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定已履行“两公告一登记”，征收行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。3、原告起诉提出征地不符合土地征收条件、未同时办理农用地转用审批、虚假报批材料、社会保障费用未落实、违反“做到先补后占”规定的理由不属于本案的审理范围。4、原告起诉未经行政复议前置程序，也超过诉讼时效，应依法裁定驳回原告的起诉。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
关于被告大田县人民政府、大田县国土资源局提交的证据。原告林香添对证据的真实性均无异议，本院予以确认，可以作为本案认定事实的依据。
关于原告林香添提交的证据。被告大田县人民政府、大田县国土资源局对证据的真实性均无异议，本院予以确认，可以作为本案认定事实的依据。
根据以上有效证据，本院确认以下法律事实：原告林香添系大田县建设镇建设村村民，其持有的由大田县人民政府颁发的NO.002832号《土地承包经营权证》载明，林香添承包水田4.33亩，其中地块名称和面积分别为阿清田2.35亩、香长厝边0.91亩、大墘1.07亩，承包经营时间从1999年1月1日至2028年12月31日。2007年5月15日，福建省人民政府作出闽政地（2007）72号《福建省人民政府关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，载明同意征收位处建设镇建设村水田3.1126公顷，作为建设用地。被告大田县人民政府根据该批复对建设村被批准征收的土地组织实施征收，于2007年5月30日发布田政（2007）10号《关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和征收土地的通告》，明确征收位处建设镇建设村“回流窟窿”处集体水田3.1126公顷，并公布了土地补偿费标准和安置补助费标准、青苗补偿标准，规定了被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人自本公告发布之日起15天内持土地权属证书或者其他证明材料到大田县国土资源局办理征地补偿登记。2007年6月1日，大田县国土资源局发布田国土资（2007）第112号《关于大田县2007年度第一批次城市建设征地补偿安置方案的通告》，规定被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案如有不同意见，请于2007年6月30日前以村委会为单位，以书面形式送达大田县国土资源局用地股。大田县建设镇建设村委会于2007年6月办理土地补偿登记。原告林香添承包经营的3.0797亩土地在被告组织征收范围内。2009年5月12日，大田县建设镇人民政府以（2009）13号《镇班子成员会议纪要》，成立三宝小区依法征地工作领导小组，开展征地工作。2009年6月15日，大田县建设镇人民政府委托大田县公证处对原告林香添的种植地进行现场公证丈量，并出具公证书，原告林香添于2011年1月23日领取青苗补偿费9239元。2011年9月23日，大田县建设三宝小区项目指挥部将征地补偿费153985元转入原告林香添福建省农村信用合作联社建设信用社账户（账号：9030719010100100453062）。原告林香添对被告组织实施征收土地行为不服，向本院提起诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，组织实施征收土地应当履行“两公告一登记”程序。本案中，大田县人民政府收到福建省人民政府闽政地（2007）72号文后，于2007年5月30日发布田政（2007）10号《关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和征收土地的通告》，公告内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准和办理征地补偿的期限等。2007年6月1日，大田县国土资源局作为大田县人民政府的土地行政主管部门依法履行职责发布了田国土资（2007）112号《关于大田县2007年度第一批次城市建设征地补偿安置方案的通告》，征求被征收土地的所有权人和使用权人对补偿安置方案的意见，并规定了提出异议的方式和时间。两通告均已在被征用土地所有权人建设村公告。2007年6月，土地所有权人建设村委会进行了土地补偿登记。因此，大田县人民政府组织实施征收土地行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的程序要求。
福建省人民政府作为批准征收土地的机关以闽政地（2007）72号《福建省人民政府关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》同意征收位处建设镇建设村水田3.1126公顷并转为建设用地。大田县人民政府于2007年5月30日发布田政（2007）10号《关于大田县2007年度第一批次城市建设农用地转用和征收土地的通告》，明确了涉征水田的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的标准，以及被征收土地所涉及的农业人员安置办法为由征收单位支付征地补偿安置费给被征地户的货币安置方式。至2008年12月31日止，大部分村民已领取了征收补偿款。在原告林香添经通知未到场的情况下，大田县建设镇人民政府作为大田县人民政府的下级单位履行政府职责，委托大田县公证处对原告林香添的种植地进行现场公证丈量。原告林香添领取了青苗补偿费9239元，大田县建设三宝小区项目指挥部将原告林香添的征地补偿费153985元转入原告林香添福建省农村信用合作联社建设信用社账户。原告林香添未在公告期间未就涉案征地通告及征地补偿安置方案提出异议，且依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成，由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。因此，原告林香添主张被告实施征地不合法，侵犯了原告及其他被征地农民的合法权益，该具体行政行为应予撤销的诉讼请求，本院不予支持。
综上，被告组织实施征收土地的具体行政行为事实认定清楚、适用法律正确、程序合法有效。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告林香添的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告林香添负担。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 吴春迎
代理审判员 贲丹丹
人民陪审员 曾锦锋
二〇一四年三月五日
书 记 员 翁海婷
附：本案所依据的法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十二条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。
第五十三条人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。
人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。