中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2014）民提字第182号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省新闻出版学校。
法定代表人：李韬，该校校长。
委托代理人：韩劲松，河南智言律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：河南省康城实业有限公司。
法定代表人：张建军，该公司总经理。
委托代理人：管辰，北京市地平线律师事务所律师。
委托代理人：刘朝旺，河南裕达律师事务所律师。
再审申请人河南省新闻出版学校（以下简称新闻出版学校）与被申请人河南省康城实业有限公司（以下简称康城公司）建设用地使用权合同纠纷一案，康城公司起诉至河南省郑州市中级人民法院（以下简称郑州中院），郑州中院于2011年1月28日作出（2010）郑民三初字第769号民事判决。康城公司不服，上诉至河南省高级人民法院（以下简称河南高院）。河南高院于2013年10月18日作出（2011）豫法民二终字第111号民事判决。新闻出版学校不服，向本院申请再审。本院于2014年6月18日作出（2014）民申字第631号民事裁定，提审本案并中止原判决的执行。本院依法组成合议庭于2014年11月18日开庭审理了本案，新闻出版学校的法定代表人李韬及其委托代理人韩劲松，康城公司的委托代理人管辰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2001年12月8日康城公司与新闻出版学校（原河南省出版职工中等专业学校）签订《土地置换协议书》，约定：康城公司拥有土地110亩，位于郑州市邙山区老鸦陈乡苏屯村南，康城公司确认该土地属于科研用地，并已得到有批准权限的人民政府批准，并保证该地的所征地费用已全部缴清，该土地转让并过户到康城公司名下的净地价格为20万元／亩；新闻出版学校有土地约10亩，位于郑州市金水区西里路73号，准确面积以核发的土地证为准，双方商定转让价格为140万元／亩；在省财政厅对关于新闻出版学校筹建新校批复款项到达学校帐户十日内，新闻出版学校向康城公司支付1700万元，康城公司在两个月内将其土地证照及产权办理到新闻出版学校名下；在康城公司向新闻出版学校支付购该校土地款后，新闻出版学校将其土地证照及产权办理到康城公司名下，康城公司应协助新闻出版学校办理相关手续；康城公司同意全部承担双方在此次土地置换过程中产生的各种税费及按国家规定征地应缴纳的各种补偿费和土地使用权出让金等各种费用，以上费用均应在土地变更登记手续办理完毕前缴清。
2002年8月9日康城公司与新闻出版学校又签订《补充协议书》一份，约定：康城公司已知新闻出版学校置换土地的目的是建新校址，且新闻出版学校用于置换的土地是国家划拨土地，为使土地置换在符合国家法律法规和有关政策的前提下顺利进行，双方达成如下补充协议；康城公司保证双方土地置换能获得有批准权的人民政府或政府部门批准；康城公司用于和新闻出版学校置换的土地准确位置和面积以郑州市国土资源局核发的郑国用（2001）字第0679号、郑国用（2001）字第0680号及与其相邻的西边约45亩土地的《土地使用证》确定的为准；新闻出版学校用于和康城公司置换的土地目前尚无土地使用证，其准确位置和面积以将来郑州市国土资源局核发《中华人民共和国国有土地使用证》载明的为准，康城公司已知该地为国家划拨土地，同意协助新闻出版学校办理国有土地使用证，并负责办理使该地具有土地出让权的相关手续，承担在办理过程中诸如土地出让金等一切费用；新闻出版学校新校址建成后，如因非新闻出版学校原因造成协议不能继续进行，则新闻出版学校所付1700万元做为购买康城公司110亩土地的全部费用，不再支付余额部分。协议还约定了土地交付过程中双方的具体权利义务及违约责任。
2002年9月3日新闻出版学校将购地款1700万元支付给康城公司。
2004年7月17日双方签订《补充协议》一份，约定自该协议签订15日内，康城公司将110亩土地过户到新闻出版学校名下；考虑到康城公司前期办理《建设用地规划许可证》费时较长有客观因素的影响，新闻出版学校同意在康城公司按期完全履行上述过户约定的前提下，对其因延期而产生的违约责任不再追究；如因国家有关政策变化等因素的影响，造成西里路73号院10亩土地难以过户到康城公司名下，双方依据《土地置换协议书》和《补充协议书》协商解决等。
2004年9月3日康城公司、新闻出版学校及郑州市宝良科技实业有限公司（以下简称宝良公司）签订《土地过户协议书》一份，约定将康城公司、新闻出版学校《土地置换协议书》中约定的康城公司置换土地110亩中所含的宝良公司30113.3平方米土地（郑国用（2001）字第0483号国有土地使用证）由宝良公司直接过户给新闻出版学校，视为康城公司履行《土地置换协议书》约定交付土地义务的一部分。之前已由新闻出版学校于2004年8月11日、康城公司于2004年8月15日、宝良公司于2004年8月16日向郑州市国土资源局递交申请或说明，将《土地置换协议书》所涉及的三块共计110亩土地收回后以划拨方式交给新闻出版学校。2004年9月27日郑州市人民政府下发郑政土（2004）359号文件，同意收回上述土地使用权并划拨给新闻出版学校作为学校用地。郑州市国土资源局于2004年10月为新闻出版学校颁发了郑国用（2004）字第1161号国有土地使用证，使用权类型为划拨，用途为教育用地。
2005年4月30日河南省省直机关事务管理局向河南省新闻出版局印发《关于省出版学校土地置换问题的函》，要求立即停止对所属省出版学校在郑州市西里路73号院7902平方米土地的置换，己签协议暂停执行。2008年7月18日河南省省直机关事务管理局下发豫事文（2008）86号文件，决定将新闻出版学校原址土地收回，划拨给河南中医学院第一附属医院（以下简称中医一附院）使用。
2009年2月9日新闻出版学校致函康城公司，表示双方《土地置换协议书》及《补充协议书》已部分履行，新闻出版学校新校址于2007年11月建成并于2007年12月搬迁完毕，要求康城公司到校签字确认新校址竣工；履行《补充协议书》关于保证双方土地置换能获得有批准权的人民政府或政府部门批准、办理新闻出版学校原校址土地具有土地出让权的相关手续并承担相关费用、在确认新校址搬迁完毕20日内支付土地置换价差900万元等，并按照合同约定支付违约金。
另查明，河南键通不动产咨询评估有限公司受康城公司委托，对康城公司原所属的郑国用（2001）字第0679号、郑国用（2001）字第0680号、宝良公司郑国用（2001）字第0483号国有土地使用权进行评估，并提供2010年7月31日估价时点时的价值为4027.65万元的评估报告。至本案诉讼前，新闻出版学校用于置换的其原址郑州市西里路73号院土地尚未办理相关土地证照。
康城公司于2010年8月26日向郑州中院提起诉讼，以双方签订协议后新闻出版学校未向其交付置换土地侵害了其合法权益为由，请求：确认双方签订的《土地置换协议书》、《补充协议书》无效，判令新闻出版学校返还康城公司依据协议已交付的全部土地或者赔偿康城公司土地现值4000万元，并按照同类土地租金标准赔偿康城公司2004年10月起的经济损失600万元，新闻出版学校承担本案诉讼费用。
一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第七条规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。本案中康城公司与新闻出版学校所签订的《土地置换协议书》及《补充协议书》，系以各自所拥有的土地使用权为标的并约定支付对价以获取对方土地使用权为内容的土地使用权转让合同，康城公司用于转让的土地有国家土地管理部门颁发的《国有土地使用证》，而新闻出版学校用于转让的其原址土地系国有划拨土地，但并未办理《国有土地使用证》。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效，但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案中新闻出版学校用于置换给康城公司的划拔土地，至今没有经人民政府批准并办理土地使用权出让手续，故双方所签订的《土地置换协议书》及《补充协议书》应为无效协议。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。由于康城公司交付新闻出版学校的土地已经作为学校建设使用，无法返还，应当折价补偿。本案中，双方均明知新闻出版学校用于置换给康城公司的土地系划拔土地，康城公司在协议中保证双方土地置换能获得有批准权的人民政府或政府部门批准，并承诺协助新闻出版学校办理国有土地使用证，及负责办理使该地具有土地出让权的相关手续，如因非新闻出版学校原因造成协议不能继续进行，则新闻出版学校所付1700万元做为购买康城公司110亩土地的全部费用。从上述约定可以看出，双方对新闻出版学校土地手续不能完成导致合同无法履行时，康城公司所交付的土地价值已有明确的约定，即1700万元，且该款项已由新闻出版学校支付完毕，故对康城公司起诉要求新闻出版学校按现值支付土地价款的诉讼请求，该院不予支持。至于康城公司要求新闻出版学校按照同类土地租金标准赔偿自2004年10月至今的经济损失600万元，证据不足，对其该项诉讼请求，该院不予支持。
郑州中院依照《中华人民共和国合同法》第七条、第五十八条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，作出（2010）郑民三初字第769号民事判决：驳回康城公司的诉讼请求。案件受理费271800元，由康城公司负担。
康城公司不服一审判决，向河南高院提起上诉。
康城公司上诉请求，新闻出版学校向康城公司赔偿损失4000万元，并按照同类土地租金标准赔偿自2004年10月至2010年10月9日的经济损失600万元。二审庭审中，康城公司表示对600万元的损失不再主张。
河南高院二审经审理查明：郑州市城市规划局2005年11月23日对新闻出版学校新校址作出（2005）郑城规建管许字（0378）号建设工程规划许可证，项目名称：教学综合楼、学生公寓、学生食堂及活动中心，3项工程建筑面积为47762平方米。
河南省省直机关事务管理局2008年7月2日致河南省人民政府的豫事文（2008）75号《关于出版中专原址土地划拨给中医一附院使用意见的报告》载明：“省出版中专是出版局下属事业单位，原址在西里路73号，与中医一附院紧邻，占地7.78亩，院内一栋4层主楼，临街有一层门面房约20间，另有一栋中医一附院2层小楼。目前，出版中专已迁往新址，新区占地110亩，出版中专办有土地使用证。原址土地是上世纪50年代省府迁郑时统征土地，属国有划拨属性。2001年出版中专将原址土地以140万／亩的价格转让给康城公司进行商业开发。由于该转让协议违反法律规定，该转让协议一直是纸面上的约定，双方始终没有做实质性上的履行。但鉴于出版中专对可能产生的诉讼官司可能产生赔偿责任的担心和顾虑，我们与卫生厅进行了协商，中医一附院表示一旦产生赔偿责任，愿意全部承担。最终，经协商，出版和卫生方面达成以下一致意见：省事务管理局代表政府依法收回出版中专原址土地划拨给省中医一附院使用，省中医一附院补偿出版中专2000万元，并对可能出现的省出版中专因土地诉讼可能产生的经济损失承担全部责任。”
2009年12月22日，中医一附院致河南省省直机关事务管理局《关于加快落实河南省省直机关事务管理局豫事文（2008）86号文件的请示》载明：一、中医一附院基于新闻出版学校新建设区一期工程外欠款和二期配套工程资金缺口较大，经济十分困难，学校属于公益性组织性质的现实，同意给予新闻出版学校老校区地上建筑补偿和搬迁费3800万元。二、中医一附院与新闻出版学校签订土地使用权变更协议，履行各自责任和义务。新闻出版学校对上述协议的签订和履行予以认可。新闻出版学校认可中医一附院因土地置换共向其支付3800万元。
河南高院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。
二审法院认为，康城公司与新闻出版学校签订的《土地置换协议书》及《补充协议书》，系以各自所拥有的土地使用权为标的并约定支付对价，以获取对方土地使用权为内容的土地使用权转让合同，康城公司用于转让的土地有国家土地管理部门颁发的《国有土地使用证》，而新闻出版学校用于转让的其原址土地系国有划拨土地，并未办理《国有土地使用证》。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案中新闻出版学校用于置换给康城公司的划拔土地，至今没有经人民政府批准并办理土地使用权出让手续，故双方所签订的《土地置换协议书》及《补充协议书》应为无效协议。由于双方均明知划拨土地禁止转让，仍签订协议予以转让，对造成协议无效，双方均有过错。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。新闻出版学校依照协议的约定，取得了康城公司名下的土地，并建设了新校区，实现了合同目的，其未受任何损失。但是，康城公司没有取得置换的土地使用权，合同目的落空，且未足额获得土地价款，受到了损失。对此，新闻出版学校有以下二点过错：其一，新闻出版学校于2005年4月30日收到河南省省直机关事务管理局发函，要求新闻出版学校立即停止土地置换，并决定将该块土地划拨给中医一附院使用。但是，新闻出版学校却没有证据证明将该事实告知康城公司。而此时新闻出版学校新校址的建设工程规划许可证尚未办理，依法不具备施工的法定条件，新闻出版学校却仍于2005年11月23日在郑州市城市规划局办理了建设工程规划许可证，并施工建设，造成康城公司土地无法归还的后果。其二，新闻出版学校明知土地置换被政府相关部门责令禁止，仍然于2009年2月9日致函康城公司要求履行土地置换协议。之后，又与中医一附院协商将其土地转让给中医一附院使用，并由中医一附院给予其地上建筑物和搬迁费3800万元，新闻出版学校获得了额外利益。故新闻出版学校对康城公司在本案中的经济损失应当予以补偿，补偿额以新闻出版学校因土地置换从中医一附院得到的3800万元为宜。由于其已经向康城公司支付1700万元，故新闻出版学校应向康城公司支付2100万元。康城公司请求按照2010年起诉时110亩土地的鉴定价值4027.65万元作为折价补偿基准数额，无法律依据且新闻出版学校对此不予认可，故对康城公司此上诉理由不予支持。
综上，一审判决适用法律错误，处理结果不当，该院予以纠正。康城公司的上诉理由部分成立，该院予以支持。河南高院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第三项之规定，作出（2011）豫法民二终字第111号民事判决：一、撤销一审判决；二、新闻出版学校于判决生效后30日内向康城公司支付补偿款2100万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审、二审案件受理费各241800元，新闻出版学校各负担110387元，康城公司各负担131413元。
新闻出版学校不服，向本院申请再审称，二审判决将中医一附院给予新闻出版学校的地上建筑物补偿和搬迁费作为康城公司的经济损失额和应得到的土地补偿额明显不当，该款不是新闻出版学校将原址土地使用权转让给中医一附院的转让款。造成新闻出版学校原址土地使用权不能转让给康城公司的原因，是因为双方的协议因违法无效不受法律保护，该土地经省政府和省直机关事务管理局批准，决定划拨给中医一附院使用，完全是一种政府的行政行为，出版学校在整个过程中没有任何自主权。二审判决认定康城公司在本案中的经济损失为3800万元毫无事实根据，该地块使用权一直不是康城公司所有，即使按照双方的无效置换协议约定，该地块的基础价格也是1400万元，该1400万元康城公司并没有支付分文，对该地块没有任何权利。二审判决将过错完全归责于新闻出版学校明显不当。康城公司一直在运作案涉土地开发事宜，并在第一时间知道了省直机关事务管理局通知内容。在省直机关事务管理局发函之前的2004年10月8日，郑州市土地局就已经为新闻出版学校颁发了110亩土地的土地使用权证，并且使用权类型为划拨，该地块使用权此时已经无法返还给康城公司。新闻出版学校于2009年2月9日发给康城公司《函》，目的是为了解除双方之间已经无法继续履行的协议。2009年2月9日，中医一附院未就新闻出版学校原址土地使用权办理权证，也未施工建设，因此客观上双方的置换协议还有获得政府批准的可能性，至于康城公司能不能改变政府机关已经做出的行政行为，与新闻出版学校无关，二审判决要求新闻出版学校承担双方当事人均有缔约过错的全部责任错误。故根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十九条、第二百条第六项之规定，请求：1、撤销二审判决，再审改判驳回康城公司的上诉请求，维持一审判决；2、本案一审、二审诉讼费用由康城公司承担。再审庭审中，新闻出版学校明确表示，愿意按照双方《土地置换协议》约定的土地使用权转让价格，支付康城公司剩余转让款500万元。
康城公司答辩称，二审判决补偿康城公司的损失，只是康城公司失去案涉土地使用权的部分损失，应予维持。案涉新闻出版学校原土地使用权，不属于政府强制征收范围，事实是新闻出版学校与中医一附院达成转让协议后，申请政府收回并重新划拨，新闻出版学校称其对此没有主动权，不符合客观事实。康城公司将置换协议约定的土地使用权如约交付给了新闻出版学校，但没有得到约定置换的土地使用权，显然存在实际损失。中医一附院支付给新闻出版学校的3800万元补偿款，仅是以地上建筑物补偿和搬迁费名义支付，其实质是对土地使用权转让的补偿。新闻出版学校在明知本案土地置换协议已经无法继续履行的情况下，恶意促成新校舍建设，造成原属康城公司所有土地使用权无法返还的事实，应当赔偿康城公司的损失。二审判决不是基于缔约过错责任判令新闻出版学校承担赔偿责任，而是依法认定新闻出版学校不能基于无效合同取得额外利益。请求驳回新闻出版学校的再审请求，维持二审判决。
本院再审查明的案件事实与二审法院查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点为：（一）《土地置换协议》及其补充协议的效力；（二）新闻出版学校应否向康城公司支付补偿款2100万元。
（一）关于《土地置换协议》及其补充协议的效力问题
本院认为，案涉《土地置换协议》包含两个土地使用权转让关系。按照该协议约定，康城公司将其所有的、已经取得土地使用权证书的110亩出让土地使用权，转让给新闻出版学校，该约定系双方当事人真实意思表示，未违反法律、法规的效力性强制性规定，为合法有效。就新闻出版学校向康城公司转让土地使用权的协议部分，因该土地使用权性质属划拨土地使用权，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，该部分转让协议内容，未经有批准权的人民政府批准，应当认定为无效。
从《土地置换协议》及两份补充协议的约定看，双方当事人对新闻出版学校向康城公司转让的土地使用权性质为划拨土地使用权的事实均系明知，且在补充协议中作出了相应安排，即康城公司同意协助新闻出版学校办理国有土地使用权证，并负责办理使该地具有土地出让权的相关手续，承担在办理过程中诸如土地出让金等一切费用；新闻出版学校新校址建成后，如因非新闻出版学校原因造成协议不能继续进行，则新闻出版学校所付1700万元作为购买康城公司110亩土地使用权的全部费用，不再支付余额部分。本院认为，双方当事人在补充协议中，就《土地置换协议》中部分转让内容不能获得政府审批时，如何确定双方当事人的权利义务，已经事先做出约定，该约定符合当事人在协议签订之时的利益判断，是当事人真实意思表示，且具有独立性，该补充协议的约定合法有效，双方当事人均应依约履行。
（二）关于新闻出版学校应否向康城公司支付补偿款2100万元的问题
本院认为，康城公司虽然主张新闻出版学校存在恶意与他人达成土地使用权转让合同造成本案协议无法继续履行的事实，但就该事实未举证予以证明，本院对此不予采信。根据本案查明的事实，因新闻出版学校约定向康城公司转让的土地使用权，相关政府部门决定划拨给案外人使用，而使本案《土地置换协议》无法继续履行，故应按照上述补充协议的约定，确定双方当事人的权利义务，即新闻出版学校已经实际支付的1700万元，作为购买康城公司110亩土地使用权的全部费用，不再支付余额部分。就该约定，双方当事人已全部履行完毕，二审判决新闻出版学校向康城公司支付补偿款2100万元，缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。鉴于新闻出版学校在再审庭审中明确表示，愿意按照《土地置换协议》约定的2200万元的价格，履行其向康城公司支付土地使用权转让款的义务，同意向康城公司支付剩余土地使用权转让款500万元。此系新闻出版学校对其民事权利的处分，本院对此予以准许。
本院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销河南省高级人民法院（2011）豫法民二终字第111号民事判决、河南省郑州市中级人民法院（2010）郑民三初字第769号民事判决；
二、河南省新闻出版学校于本判决生效后十五日内，向河南省康城实业有限公司支付土地使用权转让款500万元；
三、驳回河南省康城实业有限公司的其他诉讼请求。
如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审、二审案件受理费各241800元，均由河南省康城实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 辛正郁
代理审判员 司 伟
代理审判员 沈丹丹
二〇一四年十二月三日
书 记 员 韦 大