湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中行终字第00538号
上诉人（原审原告）叶湘。
上诉人（原审原告）何志珍。
委托代理人胡文敏。
上诉人（原审被告）宁乡县城乡规划局，住所地：宁乡县玉潭镇二环北路。
法定代表人姚福平，男，局长。
委托代理人刘辉、陈畅，系该局工作人员。
原审第三人长沙福源房地产开发有限公司，住所地：宁乡县玉潭镇东沩村金庭组。
法定代表人，张世雄，男，董事长。
叶湘、何志珍诉宁乡县城乡规划局规划行政许可一案，叶湘、何志珍、宁乡县城乡规划局均不服宁乡县人民法院作出的（2014）宁行初字第00128号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。现已审理终结。
一审法院查明：本案争议的水木天成住宅小区位于宁乡县金亭路以北，一环路以东南。2007年6月5日，宁乡县城乡规划局向长沙福源房地产开发有限公司颁发建设用地规划许可证（编号宁规字第2007025号）。同年6月8日，宁乡县城乡规划局批准长沙福源房地产开发有限公司报送的《水木天成住宅小区方案平面图》，明确“原则同意水木天成一期工程按《水木天成住宅小区方案平面图》的设计方案实施，二、三期工程根据实施情况再作适当调整并重新审查”。2010年1月28日，宁乡县城乡规划局批准水木天成项目二期（被称为“颐和源”）总图。2010年5月20日，宁乡县城乡规划局向长沙福源房地产开发有限公司颁发水木天成二期建设工程规划许可证。2010年7月14日，宁乡县城乡规划局批准水木天成三期（被称为“朝廷”）总图。2010年7月22日，宁乡县城乡规划局修改水木天成项目二期总图。直到此时，宁乡县城乡规划局从未审批过一、二、三期之间的围墙。因一期建筑布局为别墅群，二、三期规划调整为多层或高层住宅组合的住宅小区，2010年8月31日，宁乡县城乡规划局负责人主持召开水木天成项目一、二、三期规划衔接座谈会，第三人负责人、一期住户代表参加了会议，会议就一期住户代表提出的一、二、三期分开独立管理，设立透视围墙、环形车道和三期相临建筑降层等事项进行了讨论，形成如下会议纪要：“一、关于一、二、三期分开独立管理和设置透视围墙，由长沙福源房地产开发有限公司结合分期地块情况划定分区管理的围墙线，围墙采用黑色通透式铁艺围墙，围墙上不留门，使一期与二期、三期之间独立成区，独立物业管理，长沙福源房地产开发公司必须保证2010年12月30日之前完成通透式围墙的边际。二、关于环形车道的问题，在总平面图中结合一期住户的意见，在雅苑102房东侧栏杆内让出1.9米，在二期用地内加退1.1米，共留出3米的环形车道，涉及雅苑102房因环形车道而占用的户外草坪面积，在该栋住宅的北向按等面积予以置换，环形车道的建设亦由长沙福源房地产开发公司保证在2010年12月30日前完成。三、关于降层问题，因日照分析结论为三期规划方案能满足对一期相邻住户大寒日三小时以上的日照要求，所以三期规划建筑在规划技术要求上不存在降层的必要性”。2010年11月30日，宁乡县城乡规划局修改水木天成一、二、三期总图：“原则同意该项目一、二、三期调整后围墙连线和环形车道，其它建筑布局及景观方案则均按原审批总平面图落实到位”。另查明，叶湘、何志珍购买水木天成二期（即颐和源）住房的时间为2010年10月6日。
一审法院判决认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十二条第二款：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十二条第一款规定：“修建性详细规划、建设工程规划设计方案总平面图的修改，应当采取听证会、论证会、座谈会、公示等形式听取利害关系人的意见”。本案中，按照第三人最初的建设规划设计方案，水木天成一、二、三期住宅小区建设的住宅均为别墅。后经宁乡县城乡规划局审查批准，一期为别墅，二、三期调整为多层和高层住宅。在此情况下，水木天成第一期住宅小区的业主强烈要求加砌围墙，将该区域与第二、三期住宅小区分隔开来。长沙福源房地产开发有限公司认为该申请合理，且不会影响其第二、三期住宅小区的开发建设，即向宁乡县城乡规划局单位提出了申请。按照上述规定，宁乡县城乡规划局可以经过法定程序后对规划设计总平面图进行修改，但宁乡县城乡规划局于2010年11月30日对一、二、三期总图作出修改前，虽组织第一期业主代表及长沙福源房地产开发有限公司负责人召开了座谈会，但二、三期已购房业主未参加该座谈会，宁乡县城乡规划局未充分听取其他相关利害关系人的意见，且未提供充分证据证明其对“总平面图”的修改意见进行了公示，该行为属程序违法。但是，根据“总平面图”的修改意见，围墙已进行了修建，且撤销该行为可能会给公共利益造成重大损失，法院为避免给公共利益造成重大损失，依法确认宁乡县城乡规划局修改第二、三期总平面图的行为程序违法，但不撤销该行政行为。因宁乡县城乡规划局未提供充分证据证明叶湘、何志珍起诉超过了法定起诉期限，对该辩论意见法院不予采信。据此，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，并经法院审判委员会讨论决定，判决确认宁乡县城乡规划局于2010年11月30日修改长沙福源房地产开发有限公司开发的水木天成项目一、二、三期总平面规划图的行政行为程序违法。
上诉人叶湘、何志珍提起上诉称：一审判决未说明是因何种公共利益而不予撤销该行政许可。叶湘、何志珍代表的是水木天成二、三期2200多户业主的诉求，而一期业主仅200多户业主反对，一审法院却明显偏袒一期利益。实际上，一期围墙部分是临时砖建围墙，部分是使用竹板拼凑成的，一审法院却认定围墙已进行修建，属认定错误。宁乡县城乡规划局调整规划后，二、三期前往县一环路的车流，集中在二期东西两侧道路，而两侧道路宽度仅为六米、四米，都存在九十度的直角转弯，在二、三期住户高达2200多户的情况下，设计规划的问题将严重影响到小区以后正常的车辆通行安全。同时给一期和二、三期造成了消防安全隐患，损害了公共利益。一审判决虽确认被上诉人行为违法，但却未责令被上诉人采取相应的补救措施，系明显不公。请求二审法院撤销一审判决中关于不撤销被上诉人行政行为的部分，判令被上诉人承担本案诉讼费。
上诉人宁乡县城乡规划局提起上诉称：1、原判决认定事实错误，证据不足。本案证据无法证明叶湘是以自己名义购买了水木天成二期，即无法证明叶湘为业主。2、原判决适用法律、法规错误。本案争议的围墙未妨碍二期业主的出入与通行，更不妨碍其通风、采光、日照和其他相邻权。宁乡县城乡规划局的行政行为对水木天成二期业主的合法权益不产生实际影响。3、原判决确认其违法没有依据。宁乡县城乡规划局作出的关于水木天成小区建设的规划审查、批复等行政行为符合法律法规规定和具体实际需要，何志珍的女儿叶雨晴与第三人签订商品房买卖合同的时间是2010年10月6日，宁乡县城乡规划局召开协调座谈会的时间是2010年8月31日，故他们不属于利害关系人，也不可能参加会议。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回叶湘、何志珍的一审诉讼请求。
原审第三人长沙福源房地产开发有限公司未提交书面答辩意见。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原判无异。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第五十二条第二款：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十二条第一款规定：“修建性详细规划、建设工程规划设计方案总平面图的修改，应当采取听证会、论证会、座谈会、公示等形式听取利害关系人的意见”。宁乡县城乡规划局在修改水木天成一、二、三期总图时，未组织当时二、三期已购房业主参加座谈会，也未对修改意见进行公示，其行为违反了上述法律规定，属程序违法。因撤销已修建围墙将给公共利益造成重大损失，故一审法院确认宁乡县城乡规划局行政行为程序违法但不予撤销并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人宁乡县城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈光辉
审判员 柳志敢
审判员 王真铮
二〇一五年十一月五日
书记员 罗吉源
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。