辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）葫行终字第00016号
上诉人（原审被告）建昌县城乡规划建设局，住所地××××××。
法定代表人田德森，系该局局长。
委托代理人丁宁，辽宁一鸣律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）国立文，男，××××××出生，汉族，农民，现住××××××。
委托代理人杨清乐，辽宁百维律师事务所律师。
上诉人建昌县城乡规划建设局因行政赔偿一案，不服绥中县人民法院（2013）绥行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行公开审理。上诉人建昌县城乡规划建设局的委托代理人丁宁，被上诉人国立文的委托代理人杨清乐均到庭参加了诉讼。被上诉人国立文经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审根据被告的举证并经庭审质证认定，原告国立文系建昌县牤牛营子乡章京营子村三组村民，其在该村集体土地上从事养殖，种植业等农业生产经营。2012年9月28日，被告建昌县城乡规划建设局的内设机构建昌县城乡规划建设局建设监察大队对原告作出了（2012）号建设行政处罚决定，决定要求原告在10月5日前自行拆除，拆除内容处为空白。10月11日，被告组织人员将原告的大棚、猪圈、围墙等设施拆除，并铲除了原告种植的6年生巨峰葡萄树170棵，3年生红提葡萄500棵，3年生山楂树350棵。2012年11月30日，原告向建昌县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告对其作出的处罚决定。2013年5月10日，建昌县人民法院作出（2012）建行初字第00033号行政判决，该判决认为“行政主体应严格按照职权法定的规定，只有法律法规的明确授权才可对行政相对人做出相应的行政处罚。本案建昌县城乡规划建设监察大队系被告内设机构，因其没有法律、法规之明确授权而不能以自己名义对行政相对人作出具体行政行为，故对原告作出的行政处罚系超越职权的行为”。据此，判决“撤销被告建昌县城乡规划建设局的内设机构建昌县城乡规划建设监察大队于2012年9月28日对原告国立文作出的建城罚字（2012）号建设行政处罚决定”。该判决发生法律效力后，原告于2013年7月17日向原审法院提起行政诉讼，要求确认被告拆除农业设施的行为及非法铲除果树行为违法，并赔偿由此给原告造成的经济损失641760元。经当事人申请，原审法院依法委托辽宁兴连资产评估有限公司对原告的经济损失进行了评估。经评估，被拆除的大棚、猪圈、围墙，铲除的170棵6年生巨峰葡萄树，500棵3年生红提葡萄树，350棵3年生山楂树，棚内蔬菜，大门及铁线和垃圾清运费合计107234.00元。评估报告送达后，国立文认为该评估报告有漏项，申请原审法院进行补充评估，经补充评估增加了被拆除的基础、厕所合计5500元。两项评估总计112734元。另查明，2013年3月29日，建昌县机构编制委员会下发建编发（2013）20号文件，决定成立建昌县城市管理综合行政执法局。其主要职责为负责行使城市规划管理、城市市容和环境卫生管理等。文件第四项决定“1、撤销县城市管理综合执法大队，其人员编制划归县城市管理综合行政执法局”。
原审法院认为，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条二款规定“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。建昌县城乡规划建设局建设监察大队作为建昌县城乡规划建设局的内设机构，其在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出的具体行政行为，当事人提起诉讼的，应该以建昌县城乡规划建设局为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。第五款规定“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”。该被诉具体行政行为是建昌县城乡规划建设局于2012年10月11日作出的，在建昌县城市管理综合行政执法局成立（2013年3月29日成立）之前，而且建昌县机构编制委员会文件并未撤销建昌县城乡规划建设局，所以建昌县城乡规划建设局具备本案的主体资格，应作为本案被告参加诉讼。被告内设机构建昌县城乡规划建设局监察大队对原告作出的处罚决定已被建昌县人民法院撤销，所以，被告拆除原告大棚、猪圈、围墙及铲除原告种植果树的行为无合法依据，故该行为违法。原告由此产生的经济损失与被告的违法行为存在因果关系，故建昌县城乡规划建设局应承担国家赔偿责任，其赔偿数额应以评估机构出具的评估数额为准。诉讼过程中，原告提出了大棚内蔬菜损失只评估了2012年的，2013年原告也有同等损失，被告方亦应予以赔偿的诉讼主张。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项之规定，原告提出的该项损失并不是被告违法行为造成的直接损失，所以原告要求被告对该损失予以赔偿诉讼请求，不予支持。综上所述，被告对原告实施的具体行政行为属违法行为，且侵害了原告的合法权益，原告向被告提出的合法合理的赔偿请求依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条二款（三）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，第三十六条（八）项之规定，经该院审判委员会讨论研究决定，判决如下：一、被告建昌县城乡规划建设局拆除原告国立文大棚、猪圈、围墙等设施及铲除原告种植果树的行为违法；二、被告建昌县城乡规划建设局在本判决发生法律效力之日起三十日内赔偿原告国立文经济损失112734.00元。鉴定费12000元，邮寄送达费80元，由被告建昌县城乡规划建设局负担。
上诉人建昌县城乡规划建设局上诉称，一、原审判决事实不清。原判在审理查明中，虽采信上诉人的证据，但意在“建昌县城乡规划建设监察大队”并未在上诉人机构中撤销。进而采纳被上诉人观点，认定“建昌县城乡规划建设监察大队”属上诉人“内设机构”，这种认定属事实上的错误。上诉人在收到立案通知后即以函件告知，并寄去两文件，证明上诉人原内设的行政规划、监察的行政执法、行政赔偿职能已随文件规定被撤销，转归建昌县城市管理综合行政执法局。因而被上诉人于2013年7月17日起诉上诉人行政赔偿，属主体资格有误。原判采纳被上诉人的观点即“现在被告并没有撤销”，是无法成立的。上诉人的法人机构虽被撤销了规划监察职能，但依法仍有法律赋予的其他行政职能，不能认为只有上诉人被全部撤销，才不具备法人资格；二、原审判决适用法律错误。原审判决以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条一款，确认上诉人为被告，是适用法律有误。该法第二十五条第五款规定“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”，同时，《国家赔偿法》第七条第五款明确规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权机关为赔偿义务机关。”；三、原审判决显失公平、公正。2013年5月10日建昌县人民法院作出的（2012）建行初字第00033号判决，只是认定上诉人程序违法，因为当时“规划建设监察大队”在接受县政府的行政指令后在执法程序上出现漏洞，但实体是否违法，不能单凭被上诉人的一面之词。被上诉人房屋建筑是否合法，其经营权、承包手续是什么，是否侵犯公共利益，原审剥夺了有诉权的“建昌县城市管理综合行政执法局”的实体陈述、举证、质证的资格。综上请求：一、依法撤销（2013）绥行初字第00018号判决书；二、驳回被上诉人的行政赔偿诉讼。
被上诉人国立文未提交书面答辩，口头答辩称，一、一审判决由上诉人赔偿符合法律规定。上诉人赔偿的原因是其下属机构侵害公民的合法财产，上诉人的赔偿义务从其下属机构侵害被上诉人合法财产开始就已经产生，所以被上诉人起诉上诉人是正确的；二、一审判决上诉人赔偿实体合法，有法律依据。因为农民在农村土地上修建大棚、猪圈等，属于农业设施，不需要任何部门审批，法律对此有明确规定，拆除农民合法的建筑和设施实体上也都是违法行为。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、建昌县机构编制委员会文件（建编发（2013）20号）；2、建昌县人事局文件（建人发（2013）4号）。以上证据用以证明2013年3月29日起成立城市管理综合行政执法局，是独立的法人单位。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、行政判决书（2012）建行初字第00033号。用以证明被告在强拆之前作出的行政处罚是违法的，所以根据该处罚决定进行拆除的强制措施也自然违法；2、行政答辩状。用以证明非法拆除的行政强制措施是由被告下属的监察大队实施；3、资产评估报告书［辽兴评报字（2013）绥第036号］、资产评估报告书（补充）［辽兴评报字（2013）绥第036号-补充］。用以证明国立文的损失数额为112734元；4、评估费收据。用以证明评估费数额；5、照片（4张）。用以证明原告被拆除的情况及部分损失情况。
上述证据均己随案移送本院。
经庭审质证，本院对各方当事人提供证据的认证情况与原审一致。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审一致。
本院认为，本案拆除行为作出时建设监察大队仍系本案上诉人的内设机构，本案行政管理职能仍隶属于上诉人，后虽因政府部门行政管理权限的调整，对部分行政职能重新划分，但上诉人作为行政机关并未被撤销，故不应适用上诉人主张的《行政诉讼法》第二十五条第五款和《国家赔偿法》第七条第五款的规定。建设监察大队作为上诉人的内设机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出的拆除行为，应以上诉人为赔偿义务机关。建设监察大队作出的建城罚字（2012）号建设行政处罚决定已被法院生效判决撤销，故其拆除行为没有事实和法律依据，原审依据评估报告确定的损失数额判决上诉人对被上诉人的直接损失承担赔偿责任并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 陈丽娟
审判员 刘久斌
审判员 孙 彬
二〇一四年四月八日
书记员 杨 雪
本判决书援引的相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；”。