湖南省衡阳县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）蒸民一初字第532号
原告衡阳县西渡镇槐花村维新村民小组。
负责人毛启苗，组长。
委托代理人张国辉，衡阳县西渡法律服务所法律工作者。
被告衡阳县宏富房地产开发有限公司，住所地衡阳县西渡镇城西路47号。
法定代表人冯立忠，经理。
委托代理人文湘汇，湖南溥天律师事务所律师。
委托代理人刘吉琼，湖南溥天律师事务所律师。
原告衡阳县西渡镇槐花村维新村民小组（以下简称维新组）诉被告衡阳县宏富房地产开发有限公司（以下简称宏富公司）确认合同无效纠纷一案，本院于2013年9月4日立案受理。依法由审判员宁国生适用简易程序于同年10月11日公开开庭进行了审理。由于案件复杂，本院于11月18日将本案转入普通程序，依法组成合议庭，于同年12月19日再次公开开庭进行了审理。原告衡阳县西渡镇槐花村维新村民小组负责人毛启苗及其委托代理人张国辉、被告衡阳县宏富房地产开发有限公司委托代理人文湘汇、刘吉琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告维新组诉称，2012年12月3日，原、被告签订一份由原告提供土地，被告提供技术、资金的《合作建房协议》。协议签订后，被告未按合同约定履行，导致原告土地抛荒。原告派人找被告做工作，要求被告迅速办好用地手续，但被告未能办理，致使该协议不能实现。且该协议明显违反国家土地管理法及农村承包合同经营法的有关规定，实属无效合同。请求依法确认原、被告签订的《合作建房协议》无效，诉讼费由被告承担。
原告维新组为支持其诉讼请求，向本院提供以下证据：
证据1，《合作建房协议》，拟证明双方签订《合作建房协议》的土地系组民承包耕地，被告是用于商品房开发，该协议违反法律禁止性规定，系无效合同；
证据2，承诺书，拟证明被告法定代表人冯立忠承诺棚户区改造项目座谈纪要仅限于争取国家立项指标所用，与村委会无任何关系；
证据3，申请法院调取衡阳市住房保障中心2013年湖南省城市棚户区改造项目调整备案表，拟证明衡阳县西渡镇槐花社区棚户区改造项目调整被湖南省政府取消。
被告宏富公司辩称，原、被告自愿签订《合作建房协议》，系双方真实意思表示，没有违反法律法规的强制性规定，不损害第三人的合法权益，符合国土资源部的相关规定。该协议系征地补偿协议，根据协议第一条第二款规定，被告补偿原告住房面积4000平方米，补偿车库32个约640平方米，补偿公用办公室40平方米，合计4680平方米，是以实物补偿代替货币补偿。实物补偿每亩作价约650000元，远远超过国家征地补偿标准每亩42800元。且该协议符合国务院保障征地失地农民生产、生活意见的相关规定，未损害征地农民及村组的利益，该协议合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告宏富公司为支持其答辩意见，向本院提供以下证据：
证据1，《棚户区改造项目座谈纪要》，拟证明涉案15亩土地补偿协议的签订系国土部门及房地产管理部门的授权；
证据2，《合作建房协议》，拟证明该协议是委托开发协议，原告将其所有的弯丘至后台子的15亩旱地拟定规联建安居房，因规划用地和资金困难而委托被告开发。被告以住房面积给予补偿，全体组民自愿签字同意，系双方真实意思表示，未违反法律法规规定，合法有效；
证据3，收款收据、收条等，拟证明被告为争取包括涉案15亩土地在内的棚户区改造项目的立项和办理相关规划设计、用地手续、修路等先后花去费用情况；
证据4，企业法人营业执照、组织机构代码证，拟证明被告主体资格合法；
证据5，衡阳县发展和政革局《关于下达宏富房地产开发有限公司城市棚户区改造项目基建投资备案的通知》，拟证明被告争取到包括涉案15亩土地在内的棚户区改造项目已经备案许可；
证据6，衡阳市房产管理局、衡阳市发展和改革委员会、衡阳市财政局《关于2013年公共租赁住房、城市棚户区改造项目审核结果的通知》，拟证明被告获得主管部门对棚户区改造项目的立项批复；
证据7，《湖南省建设项目选址申请表》，拟证明《合作建房协议》所涉15亩土地的棚户区改造项目获得西渡镇人民政府、衡阳县国土资源局、衡阳县环境保护局、衡阳住房保障中心的批准，原告再次认可同意被告选址；
证据8，《湖南省建设项目选址》，拟证明衡阳县城乡规划局对所涉15亩土地的棚户区改造项目同意选址；
证据9，衡阳县宏富花苑棚户区改造规划平面图、衡阳县宏富花苑棚户区改造工程平面布景图，拟证明包括涉案15亩土地的棚户区改造项目已经完成规划和设计；
证据10，衡阳县2013年社会民生项目建设任务计划表，拟证明涉案15亩土地的棚户区改造项目已列入衡阳县2013年社会民生项目的建设任务；
证据11，衡阳县房产管理局保障性住房建房工作汇报，拟证明涉亩15亩土地的棚户区改造项目正在办理规划和用地手续；
证据12，申请槐花社区城市棚户区改造项目宏富宣花苑动工报告，拟证明原、被告于2013年4月18日共同请求先行动工办理相关手续，获得衡阳县住房保障中心同意。
对原、被告提供的上述证据，经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该协议是征地补偿委托开发协议，合法有效，具有证据效力；证据2真实性、合法性、关联性均有异议，认为承诺书不是公司法人冯立忠所签，且未盖公司公章，不具有证据效力；证据3真实性、合法性无异议，认为与本案无关联。原告对被告提供证据4无异议；证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有相关部门签字盖章，且已被原告提供的证据2予以推翻；证据2的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，认为不能达到其证明目的；证据3、5、6、7、8、9、10有异议，认为与本案无关联；证据11恰恰证明被告未得到主管部门同意办理规划和用地手续；证据12恰恰证明被告未动工。合议庭认为，原告提供的证据1与被告提供的证据2相互印证，2012年12月3日原告需统规联建安居房，因规划用地和资金困难，将其所有的弯丘至后台子涉案15亩土地与被告合作，由被告补偿原告组民建房面积4680平方米（包括住房、车库、公用办公室），双方自愿签订《合作建房协议》系双方真实意思表示，具有证据效力；证据2不是被告公司法人所签名及未盖公司公章，被告异议成立，不具有证据效力；证据3系国家机关文件，具有证据效力。被告提供的证据1、3、5、6、7、8、9、10与本案无关，不具有证据效力；证据2与原告提供的证据1相互印证，双方签订的《合作建房协议》系双方真实意思表示，具有证据效力；证据11、12原告认为被告尚未取得规划、建房用地许可，也未动工，异议成立，不具有证据效力。
经审理查明，原告维新组拟定在其所有的弯丘至后台子旱地（承包耕地）上统规联建建安居房，因规划用地和资金困难，于2012年12月3日与被告宏富公司签订一份《合作建房协议》。双方约定一、合作方式，维新组﹤甲方﹥向宏富公司﹤乙方﹥无偿提供旱地15亩，具体面积以规划测绘为准，由乙方全权安排使用，甲方不得以任何理由进行干涉和阻拦。乙方用该宗土地所建住房补偿甲方，具体补偿办法①甲方受补偿人数为952人，人平补偿建筑面积40平方米，另增加换田补偿住房面积200平方米，共计补偿甲方住房面积4000平方米。补偿住房的层次，统一定在电梯房8层以下，房屋套间任选；②甲方每套住房补偿一个车库，共32个，每个车库面积不少于20平方米，车库高度3米以上；③补偿甲方公用办公室40平方米（带厕所）。除补偿甲方住房、车库外，其余住房和车库由乙方依法进行销售，甲方不得干涉。同时约定，甲方提供相关资料和证件，协助乙方办理规划设计，用地审批等相关手续。房产证、土地使用证、水电入户，大理石楼梯踏步、电子对讲门、进户防盗门、铝合金窗、装修河沙、宽带网、有线电视等由乙方统一办理安装，其税费由甲方每套住房承担35000元。整个工程运输由乙方自行安排，甲方若有运输车辆由乙方给予优先安排。二、双方责任，甲方负责处理好农户在该宗旱地的承包经营权和建设用地的调配，不得因用地发生矛盾而影响乙方设施，并负责协调周边和组内矛盾；负责处理该宗地青苗补偿，承担村组对该宗地的一切收费；负责处理该宗地的地面附属物，协助乙方做好拆迁工作，拆迁补偿费用由乙方负责。乙方负责工程建设的全部资金和施工，承担工程建房中的安全责任和质量责任；乙方根据甲方提供的资料，负责办理规划设计、用地审批、工程报建、施工许可、产权证办理等各项手续和费用；负责三通三化即电通、水通、路通和绿化、硬化及净化。三、交房时间、合同签订后，乙方根据甲方提供的资料，向政府和各职能部门报批、设计和施工。交房时间定在2016年11月30号前。四、其他事项、房屋交付使用后，乙方统一安排物业管理，甲方应接受小区的物业管理并缴纳小区物业管理费；小区建设附属工程用工，物业管理人员用工，在同等价格基础上可以优先甲方组民；乙方按设计图施工，接受各职能部门监督和验收；甲方分户所分配的住房超过单户型套间的50%面积而不足一套住房面积的，不足部分面积由甲方按1800元／m2向乙方购买，若是楼梯房不足部分面积由甲方按1380元／m2向乙方购买。此款约定单价只限甲乙双方相互交易，禁止甲乙双方任何方向他人交易。特殊问题特殊解决，人口户主限本合同签订日止。合同签订后分户的户头不能作为特殊问题处理。五、违约责任，协议签订后，乙方若不按合同约定时间交房视为违约，处违约金300000元给甲方；甲方若不履行本合同的条款，将该宗土地交与他人合作视为违约，处违约金300000元给乙方。因不可抗拒的自然灾害使甲乙双方不能履行本合同的除外。六、未尽事宜，甲乙双方另行协商。本协议一式三份，甲乙双方各持一份，向政府呈报一份，双方签字具有法律效力。尔后，原告在协议上加盖公章，并有组民户主35人在协议上签名，被告法定代表人冯立忠在协议上签字，并加盖公司及宏富物业管理有限公司公章。2013年3月4日，衡阳县发展和改革局蒸发政（2013）15号文件下发《关于下达宏富房地产开发有限责任公司城市棚户区改造项目基建投资备案的通知》，同意宏富公司改造位于衡阳县西渡镇槐花村维新组地段的“宏富花苑”项目列入棚户区改造计划，棚户区改造户268户，总建筑面积25166平方米，其中2013年150户，建筑面积13000平方米，投资约1600万元，建设资金自筹解决，希接通知后，按中央、省、市和县政府的有关规定到相关部门办理有关手续。2013年3月3日，宏富公司就“宏富花苑”棚户区改造申请选址，槐花社区、维新组、西渡镇政府、县住房保障中心、县环保局、县国土局、县建设局等单位签字，同意在槐花村维新组地段选址，但未获得市、省级批准。同年4月1日，衡阳市房产管理局、衡阳市发展和改革委员会，衡阳市财政局衡房保字（2013）14号文件《关于2013年公共租赁住房、城市棚户区改造项目审核结果的通知》，将衡阳县西渡镇槐花社区列入衡阳市2013年城市棚户区改造项目，项目名称“宏富花苑”，开工年限为2013年预计建成2014年。2013年4月18日宏富公司向衡阳县人民政府及相关职能部门申请槐花社区城市棚户区改造项目“宏富花苑”动工报告，未获得相关职能部门的批复，只有衡阳县住房保障中心盖章，但未签任何意见和年月日。原、被告协议签订后，被告因未办理有关建房用地审批等手续而至今未动工兴建。2013年湖南省城市棚户区改造项目调整备案已将西渡镇槐花社区“宏富花苑”棚户区改造项目取消，调整为造纸厂棚户区改造项目。
本院认为，土地资源对国家经济与社会发展的重要性不言而喻，反映在土地流转案件特别是耕地出让案件的审理中，法院应将公共利益与现行法律政策作为认定合同效力的重要考量因素。由于农业用地关系国计民生，保护耕地更是我国的一项长期基本同等。因此，土地管理法中涉及耕地保护和农用地用途管制的强制性规定应属效力性规定，任何单位或个人违反相关规定，所签订的合同应属无效合同。结合到本案，原告与被告于2012年12月3日签订的《合作建房协议》，其实质是原告提供耕地，由被告在未征得国家职能部门审批的情况下，从事商品房开发，由被告用新建房屋对原告进行补偿。虽然，原、被告系在自愿，充分协商的基础上签署了协议，原、被告均可在该合作建房中受益，但我国《土地管理法》第四条明文规定，“严格限制农用地转为建设用地……耕地实行特殊保护。”第六十三条亦规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”原、被告合作建房所涉土地为耕地，未经相关职能部门批准，被告无权改变土地性质作为建设用地，双方签订的协议因严重违反我国“土地管理法”的效力性强制性规范，显系无效的民事行为。根据我国“合同法”第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效……（五）违反法律、行政法规的强制性规范”，故对原告维新组主张原、被告签订的“合作建房协议”无效的诉讼请求，本院依法应予支持。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第六十三条及《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
原告衡阳县西渡镇槐花村维新组与被告衡阳县宏富房地产开发有限公司于2012年12月3日所签订的“合作建房协议”无效。
本案受理费100元，由被告衡阳县宏富房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
（本页无正文）
审 判 长 汪向东
审 判 员 宁国生
人民陪审员 徐安平
二〇一四年三月十三日
书 记 员 邹 晖
附：相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。