江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁环行终字第17号
上诉人（原审原告）周玉才，男，1969年1月29日生，汉族。
委托代理人戴长斌。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地在南京市中山路171号。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人文力，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地在南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢，江苏省国土资源厅厅长。
委托代理人肖子文，江苏省国土资源厅工作人员。
委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。
上诉人周玉才因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）、江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）不履行土地行政登记法定职责一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第71号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年12月23日公开开庭审理了本案。上诉人周玉才及其委托代理人戴长斌，被上诉人市国土局委托代理人文力、朱昊，被上诉人省国土厅委托代理人肖子文、陈磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1988年9月27日，案外人杨艺平（杨义平）领取了南京市雨花台区人民政府颁发的雨双新字第金五-015号土地使用证，证载内容主要有：土地座落在“雨花台区双闸乡（镇）新闸村”，用途为“宅基地”，用地面积为“153.3平方米”。原告周玉才称，原告1998年以55000元的价格自杨义平处购得上述土地上的房屋，当时周玉才为江苏省淮安市农民。2001年，南京市雨花台区双闸街道土地管理所向杨义平、周玉才出具№0058491《土地登记收件单》，该收件单载明收到土地使用者提交的金五-015号土地证、证明各一份。2002年10月，因区划调整，雨花台区双闸街道划归建邺区。2006年4月，周玉才户籍自江苏省淮安市迁入本市青龙山，5月又迁入建邺区江南村金胜村137-4号5队。2010年11月24日，被告市国土局向拆迁人南京河西新城区开发建设指挥部、拆迁实施单位南京市建邺区投资促进局核发了宁征拆字（2010）029号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，上述土地使用证证载房屋位于拆迁范围内。2010年11月30日，杨义平与建邺区投资促进局签订《南京市征地房屋拆迁补偿协议》，就杨义平雨双新字第金五-015号土地使用证有关的座落于建邺区双闸街道江南村金胜五队137-1号建筑面积220平方米的房屋达成拆迁补偿协议。
2012年10月19日，南京市建邺区城市管理行政执法局作出宁城执建限拆字（2012）第246号限期拆除决定，责令周玉才于2012年10月24日前拆除双闸金胜五队137号-4的356.89平方米违法建筑。南京市建邺区城市管理行政执法局于2013年10月15日强制拆除了上述限期拆除决定的房屋。2014年12月2日，南京市建邺区人民法院作出（2013）建行初字第5号行政判决，认为上述限期拆除决定所涉房屋系杨义平所有，周玉才不是涉案房屋的所有权人，南京市建邺区城市管理行政执法局作出的限期拆除决定系对具体行政行为相对人主体认定错误，因涉案房屋在案件审理期间被拆除，限期拆除决定已不具有可撤销内容，判决确认宁城执建限拆字（2012）第246号限期拆除决定违法。
2014年3月19日，市国土局所属雨花台分局地籍科工作人员告知原告双闸街道江南村金胜五组137-2号地籍资料已转到建邺分局。
2015年1月12日，原告向被告提出书面的发放土地使用权证或者权属证明的要求。2015年2月16日，市国土局向原告作出宁国土资（2015）63号《关于周玉才申请确权发证的回复》称：2015年1月21日来信收悉，经查，江南村金胜五组137-2号宅基地所有者为江南村金盛五组，之前分配给杨义平使用；你提出因购买该房屋要求确定你户的宅基地土地使用权，因1996年购买房屋时，你本人并非江南村金盛五组集体经济组织成员，不符合购买条件；根据《江苏省土地管理条例》第三十五条的规定，你户不符合宅基地申请条件，不能拥有该处宅基地的土地使用权；即使该宗地要登记发证，也应由符合宅基地申请条件的土地使用者申请土地登记；目前，双闸江南村金盛五组137-2号土地及房屋均已征收，集体土地宅基地使用权已经灭失，无法进行土地登记发证。2月27日，原告收到上述回复。
2015年3月9日，被告省国土厅收到原告邮寄的行政复议申请书，原告请求：1、被申请人在申请人依法申请宅基地使用权变更登记后14年来没有发放宅基地使用权证或者出具正式的不动产登记（权属）证明的行为是违法的行为，应当改正，依法向申请人出具不动产登记（权属）证明；2、被申请人毁损申请人提交的不动产登记资料行为是违法行为，如果不能找回全部土地登记资料，应当赔偿申请人的所有损失。省国土厅于3月19日作出受理通知书受理了原告的行政复议申请。2015年5月11日，省国土厅作出（2015）苏国土资行复第19号《驳回行政复议申请决定书》，认为根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》和《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》等有关规定，申请宅基地应当具备相应的条件，本案被申请人对申请人提出的宅基地登记申请依法进行了审查，认为申请人户不符合宅基地申请条件，并将有关事宜向申请人进行了相应告知，符合土地登记的有关规定，被申请人在本案受理前已经履行了相应法定职责，决定驳回申请人的行政复议申请。该决定于2015年5月12日省国土厅邮寄给了原告。
诉讼中，原告撤回了要求被告赔偿原告住房被强拆的损失的诉讼请求。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二章和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，农村住宅用地只能分配给本村村民使用。《江苏省土地管理条例》（2000年通过）第六条规定“依法改变土地所有权、使用权或者因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更。土地所有权、使用权的变更，自土地变更登记之日起生效”。第三十五条规定“农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。……购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件”。根据上述规定，购买农村村民房屋应当符合农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织集体所有土地的条件，并且要经过申请、村民会议或农村集体经济组织全体成员会议同意、乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准等程序，购买人在土地登记机关对土地进行变更登记后才取得土地使用权。本案原告周玉才提供的证据不能证明其在2001年申请案涉土地登记时其有权取得案涉集体土地使用权（宅基地使用权），故本院对原告要求市国土局向其发放宅基地使用权证或出具正式的不动产登记（权属）证明的诉讼请求不予支持。
根据《江苏省土地登记办法》第十二条的规定，原告申请自杨义平购买的房屋所涉土地使用权，应提交土地权属来源证明、土地权属证明、房屋权属证明等材料，现有证据仅能证明原告和杨义平只提供了杨义平的土地使用权权属证明，最多还有原告所称的村乡政府同意的证明，不符合上述政府规章规定的申请土地登记的条件。根据《江苏省土地登记办法》第十三条规定，原南京市雨花台区双闸街道土地管理所收到杨义平和原告的土地登记材料不等于受理了杨义平和原告的土地登记申请，但原南京市雨花台区土地登记机构不予受理杨义平和原告的土地登记申请应在接到申请之日起15日内将不予受理的理由书面告知申请人，雨花台区土地登记机构在接到申请人土地登记申请后没有告知申请人土地登记申请的处理结果违反上述规章的规定。之后，因区划、机构职能调整等原因，杨义平和原告申请土地登记的材料中雨双新字第金五-015号土地使用证作为杨义平征地房屋拆迁补偿安置协议的附件保存在拆迁实施单位，加之杨义平因此取得拆迁补偿的房屋与杨义平和原告买卖所涉房屋的关系、原南京市雨花台区双闸街道土地管理所将杨义平和原告申请土地登记的其他材料是否移交被告等事实原告没有提交证据证明，本院对其要求确认市国土局将原告提交的不动产登记资料交给拆迁实施单位违法的诉讼请求本院不予支持。
2015年1月，原告向市国土局提出发放宅基地使用权证或出具不动产登记（权属）证明的请求，市国土局对其作出书面回复符合法律法规、规章的规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条的规定，被告省国土厅受理原告不服市国土局的回复符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。在原告没有提出要求的情形下，省国土厅采取书面审查的办法作出行政复议决定不违反法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。省国土厅自2015年3月19日受理原告的行政复议申请，至2015年5月11日作出行政复议决定并于次日邮寄给原告不违反上述法律的规定。
综上，原告称自杨义平处购得集体土地使用权上房屋后取得相应的集体土地使用权，要求市国土局向其颁发土地使用权证或出具土地登记（权属）证明的主张不能成立，认为省国土厅行政复议决定违法并予撤销的主张亦不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周玉才的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周玉才负担。
上诉人周玉才上诉称，1、原审诉讼程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第41条规定：“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取”。上诉人自行调取（2013）建行初字第5号行政判决书后，为使法庭查明该判决书中没有评判的证据和事实、为了查明被上诉人是否违法移交、毁损上诉人提交的变更登记资料，向法庭书面申请调取“被上诉人提交的变更登记资料原件或核对无误的复印件”。法庭调查没有履行调取法定职责，导致事实不清。2、认定事实错误。原审法院在有土地证证明房屋是合法的、购买协议书、付款收条证据、乡村政府批准证明、土地变更登记收件单、雨花台区国土局办理变更登记证明等一系列证据链的支持下，仍然否认上诉人与杨义平之间已完成房屋购买手续的事实和履行了法定程序手续的事实是错误的；原审法院在被告没有提供证据的情况下将受理土地变更登记申请的原雨花台区国土局改为双闸街道土地管理所，且将原告的土地变更登记申请歪曲为地籍调查；原审法院故意将新建住宅用地条件与购买农村村民房屋的条件混为一体，法规没有规定必须是本村村民才能购买本村农民的房屋；原审法院明知农村土地变更登记申请，只需提供地上附属物转移手续、土地证，却错误认定上诉人提供的变更登记资料不符合政府规章；法规规定不予受理土地变更登记申请或登记资料不全的，应当在15日内书面告知，否则即为受理。事实证明雨花台区国土局受理了上诉人土地变更登记申请，一年多后移给建邺区国土分局，原审仅认定违反了规定，没有认定应予赔偿。原审认定双闸街道土地管理所、雨花台区国土分局都不是南京市国土部门，原告没有提交证据证明其是否将原告的土地变更登记资料移交给国土部门是错误的；原审法院没有依据《江苏省土地管理条例》第六条规定认定上诉人已经事实取得该项房屋的土地使用权15年，也没有责令被上诉人交出土地变更登记资料。3、适用法律法规错误。本案应适用《江苏省土地管理条例》第62条、第6条、《南京市集体土地登记办法》第7条、第20条、第26条、第36条、《南京市集体土地登记实施细则》第15条第2款、第24条第2款第（2）项的规定，原审法院篡改了法律法规，故意混淆申请土地登记和变更土地登记的性质。请求二审法院撤销南京市鼓楼区法院（2015）鼓行诉初字第71号行政判决书；2、判决南京市国土局在受理原告申请宅基地使用权变更登记后14年都没有发放宅基地使用权或者出具正式的不动产登记（权属）证明的行政行为违法，应当立即改正，向原告发放土地使用权证或者出具不动产登记（权属）证明；3、判决南京市国土局毁损原告土地登记资料的行为违法；4、判决省国土厅的行政复议行为程序违法，作出“驳回行政复议决定”的行政行为实体违法，应予撤销。
被上诉人市国土局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第二章和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，农村住宅用地只能分配给本村村民使用。《江苏省土地管理条例》第三十五条具体规定了购买农村村民房屋的农户应符合的条件和相关程序。本案中，上诉人周玉才与案外人杨义平签订涉案房屋转让协议时，并未办理上述手续，且非涉案房屋所在地集体经济组织成员，故依法不具备提起土地登记申请的基础。针对上诉人于2015年1月21日向被上诉方提出的发放宅基地使用权证或出具不动产登记（权属）证明的请求，被上诉方已及时书面予以答复，答复内容符合法律法规及规章的规定，履行了法定职责。上诉人第三点上诉请求与原审诉讼请求存在一定差异，其在上诉状中所提出的事实和理由亦不能成立。请求驳回上诉人诉请，维持原审判决。
被上诉人省国土厅辩称，市国土局针对上诉人提起的宅基地登记申请已经依法进行了审查，认为上诉人申请事项不符合法律规定，并将有关事项向上诉人进行了相应的告知，符合土地登记的有关规定，已经依法履行了法定职责。我方收到上诉人的复议申请后，依法受理，并经审查，市国土局已经依法履责，符合法律规定，在法定期限内作出行政复议决定驳回上诉人的复议申请，符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。
本院二审庭审中，各方当事人对本院自建邺区投促局调取的金五-015号土地使用权证征收补偿协议等证据发表了质证意见。上诉人认为，对该证据中015号土地使用权证，收件单已经证明是上诉人15年前办理土地变更登记时交给雨花台区国土局的，也正是该土地证被挪用到该房屋的征收拆迁上，导致上诉人的合法房屋被当作违章建筑征收，该证据不具有真实性、合法性，与本案没有关联性。被上诉人市国土局和省国土厅均对该证据的真实性、合法性、关联性没有异议。
本院对上述证据审查认为，上述证据与本院待证事实具有关联性，来源合法，客观真实，本院予以确认。
本案二审查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据1996年12月6日《江苏省土地登记办法》第二十六条规定，房地产转让变更时应当依法先办理房产变更登记，并在办理房产变更登记后15日内到国土管理部门办理土地使用权变更登记。根据2000年10月17日《江苏省土地管理条例》第六条规定，依法改变土地所有权、使用权或者因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自土地变更登记之日起生效。该条例第三十五条规定，“农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。农村村民租房后，再申请宅基地的，不予批准。购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件”。根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》国办发（2007）71号的规定，农村住宅用地只能分配给本村村民。本案中，上诉人周玉才于1996年购买雨花台区江南村金盛五组杨艺平（杨义平）宅基地房屋时，其户籍在江苏省淮安市淮阴区丁集镇新堆村六组，并非雨花台区江南村集体经济组织成员，根据上述规定，不符合购买条件。尽管上诉人周玉才和案外人杨艺平于2001年向雨花台区国土局申请土地登记，雨花台区国土局也出具了收件单，但雨花台区国土局出具收件单的行为并不代表雨花台区国土局对上诉人土地登记申请予以准许，事实上，雨花台区国土局其后并未对金五-015号土地使用权证进行变更登记。该土地证的使用人仍然是杨艺平，并作为2010年11月30日杨艺平与建邺区投促局签订《征地房屋拆迁补偿安置协议》的依据。上诉人周玉才认为雨花台区国土局出具收件单的行为即是雨花台区国土局土地变更登记行为系误解了法律规定，其认为自2001年申请案涉土地登记时取得案涉土地使用权无法律依据。
本案中，上诉人周玉才2015年1月12日向被上诉人市国土局提出书面的发放土地使用权证或者权属证明的要求，被上诉人市国土局于2015年2月6日作出《关于周玉才申请确权发证的回复》，2015年2月27日，上诉人周玉才收到该回复。至此，上诉人市国土局已经履行了相应的法定职责。因上诉人周玉才提供的证据不能证明其在2001年申请案涉土地登记时其有权取得案涉土地使用权，原审法院不予支持其诉讼请求正确，应予维持。
本案中，上诉人周玉才申请被上诉人省国土厅行政复议时以被上诉人市国土局为被申请人并附被上诉人市国土局的回复。被上诉人省国土厅2015年3月19日受理后，依据市国土局2015年2月16日作出的回复行为进行审查，认为被上诉人市国土局在行政复议前已经履行了法定职责，并于2015年5月11日作出复议决定。复议决定正确，程序符合法律规定。
综上，上诉人周玉才称从杨艺平处购得集体土地使用权上房屋后取得案涉土地使用权，要求判决被上诉人市国土局向其发放土地使用权证或出具土地权属证明，被上诉人市国土局毁损上诉人土地登记资料的行为违法，被上诉人省国土厅行政复议决定违法和撤销原审判决的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一（项）的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元由上诉人周玉才负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
代理审判员 赖传成
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 孙 皓