江西省宜春市中级人民法院
行 政 判 决 书
2017赣09行终65号
上诉人（原审原告）李焕浪，女，1966年4月12日出生，汉族，奉新人，系国网江西奉新县供电有限责任公司员工，住所地：奉新县。
委托代理人：帅道勇，奉新县华林法律服务所法律工作者，执业证号：114012109235。
被上诉人（原审被告）奉新县人力资源和社会保障局。住所地：奉新县沿河南路**号。统一社会信用代码：113608260147391645。
法定代表人：龚雨平，该局局长。
委托代理人：徐邦兰，女，1963年11月6日出生，汉族，奉新县人，该局社保股长，家住奉新县。
第三人：国网江西省电力公司奉新县供电分公司。住所地：奉新县冯川镇建设北路***号。统一社会信用代码：91360921MA35GGN63T。
负责人：李小文，系该公司经理。
委托代理人：王永华，女，1975年5月9日出生，汉族，江西南昌市人，系该公司副经理，住所地：江西省南昌市湾里区。
上诉人李焕浪因与被上诉人奉新县人力资源和社会保障局（以下简称奉新县人社局）、第三人国网江西省电力公司奉新县供电分公司劳动和社会保障行政审批一案，不服奉新县人民法院2017年5月25日作出的（2016）赣0921行初字3号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现本案已审理终结。
原审法院经审理查明，原告李焕浪于1966年4月12日出生，1983年12月招至奉新县水电局所属大集体工作（为学徒工），自1997年12月至2015年10月12日止原告先后在第三人处任“副科长、科长、主任”岗位，其中2005年2月至2015年10月在第三人处连任人力资源部主任职务，2008年1月，第三人（原奉新县供电有限责任公司）与原告李焕浪签订劳动合同书，该合同对原告的工作岗位确定为人力资源部主任。2015年7月1日，又续签劳动合同书，工作岗位仍为人力资源部主任，岗位性质为管理类。并附有第三人与原告于2013年8月1日签订的岗位聘用合同书作为该合同的附合同，该份附合同中第二条规定“甲方（第三人）安排乙方（原告）在人力资源部主任岗位工作，岗位性质为管理类”、第四条“因工作岗位变动、双方应重新签订合同，本合同即行作废。工作任务和工作条件发生变化，双方应重新签订岗位聘用合同”。2015年10月14日第三人免去原告人力资源部主任职务，之后第三人再未安排管理岗位实职于原告，亦未再续订管理岗位聘用合同书，仅将其工作安排至南昌通源实业总公司所属下属机构奉新县新农村电力工程服务有限公司从事人力资源和内控管理工作岗位，同时第三人把原告在本公司网控页面从管理岗位调换至综合服务班岗位；2016年4月，第三人在原告即将年满50周岁时，将原告的个人人事档案材料递交至被告审核，要求被告为原告办理退休。2016年4月19日，第三人通知原告到被告处办理退休有关手续，原告未允亦不予配合，且向第三人提出要求按55周岁退休的。同年5月13日，被告在对原告的人事档案进行审核、审批工作时，认为原告已年满50周岁，符合职工退休年龄界定，于是对第三人下发了《参保人员退休审核通知书》，于同年5月17日制作一份由企业、社会保险经办机构（奉新县社会保险管理局）及人力资源部社会保障行政部门（被告）三方盖章确认的《江西省参保人员养老金待遇审批表》，该待遇审批表由三方盖章，其审批表中退休类别注明为“正常退休”字样；原告知晓后，对其审批退休行为不服，诉至本院并提出前列诉求。
另查明，奉新县新农村电力工程服务有限公司其前身为奉新县送变电安装工程有限公司、奉新县农村电力责任有限公司，2013年整合为奉新县新农村电力工程服务有限公司，其归口于南昌通源实业总公司管理，奉新县新农村电力工程服务有限公司人事任免权均属于南昌通源实业总公司。原告被第三人派遣至奉新县新农村电力工程服务有限公司工作期间，工资、奖金等仍由第三人发放，且工资奖金数额等与原告在第三人处担任人力资源部主任职务时一致。国网江西奉新县电力有限责任公司于2016年1月19日更名为国网江西省电力公司奉新县供电分公司，授权管理单位为国网江西省电力公司南昌供电分公司。
原审法院认为，根据“三定”方案，即《关于奉新县人力资源和社会保障内设机构和人员编制通知》，负责本县参加养老保险人员的退休行政审批工作系被告的法定职责；被告在对原告是否符合职工正常退休实体事实审查中，对原告出生日期、原告已年满50周岁、其人事档案中“工人”身份的核实各方当事人均无异议；本案中有争议的焦点之一：对被告作出原告退休的行政审批程序是否符合法定程序。原告认为需要原告填写的企业职工退休申报表，且被告未对原告是否为管理干部岗位进行审核；本院认为：根据2015年7月1日起实施的《宜春市参加城镇职工基本养老保险人员退休审批管理暂行办法》退休申报中的第五条规定：“……属于企业职工的由企业为其向同级人力资源社会保障行政部门申报，申报前企业应告知参保人….”、第六条：“……符合退休条件的，由企业报经主管部门（或有档案管理机构）同意后，于职工到达法定退休年龄当月按程序向同级人力资源社会保障行政部门申报”；本案中，虽然被告在受理第三人申报原告退休人事档案材料过程中，第三人未向被告递交书面职工退休申报表，但是根据被告以往受理企业职工审批退休的惯例，第三人在将退休人员的人事档案递交给被告后，有理由视为被告对原告的退休申报、受理程序已经正式启动，之后被告进行实体事实（即原告是否符合正常退休条件）进行审核、审批，并逐一下发参保人员退休审核通知书，制作出由企业、社会保险经办机构（奉新县社会保险管理局）及人力资源部社会保障行政部门（被告）签字认可确认的《参保人员和基本养老金待遇审批表》，对此，原审法院认为原告的退休审批程序基本符合《宜春市参加城镇职工基本养老保险人员退休审批管理暂行办法》正常退休法定程序；本案争议焦点之二：被告对原告作出退休行政审批行为适用法律是否有误。原告主张其从1997年至2015年10月14日前先后在第三人处担任“副科长、科长、主任”管理岗位，企业体制改制后，对原告的退休年龄不能按照体制改制之前的人事档案中“工人”身份退休（50周岁），应按照现企业体制改革后属于“管理岗位”人员退休（55周岁）。其主张适用法律依据是劳部发（1995）309号第46条、75条、江西省劳动厅赣劳关（1997）28号及江西省电力公司关于执行职工退休政策有关问题的批复赣电人[2002]39号、《江西省电力公司职工退休申报与审批管理办法》的通知赣电人资[2009]44号）；本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据……”之规定，被告对原告作出退休行政审批行为适用的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》国发（1978）104号为国务院发布，系全国人民代表大会常务委员会批准通过，《关于贯彻执行劳动法若干问题的意见》劳部发（1995）309号文件为劳动部发布，国发（1978）104号文的效力应优于劳部发（1995）309号文；且劳部发（1995）309号文件发布以后，劳动和社会保障部办公厅又于2001年5月11日发布了关于《企业职工“法定退休年龄”涵义的复函》[劳社厅（2001）125号]，该复函再次提出国家法定退休年龄仍然界定为“女工人年满50周岁，女干部年满55周岁”，对劳部发（1995）309号文件中的第75条:按“……现岗位国家规定执行”仍然没有出台具体实施方案，且针对劳部发（1995）309号文江西省至今未出台具体的操作实施细则，加之原告主张的按赣电人资（2009）第44号文要求55周岁退休，因第三人系原告用人单位，企业有自主用工权力，其有权选择与原告在年满50周岁后是否再续聘新的劳动合同关系，第三人在确定原告年满50周岁后，向被告提出申请要求为原告办理正常退休系不违背法律相关规定；原告主张其退休年龄界定应适用赣电人资（2009）第44号文，因该文件为江西省电力系统文件，不属于法律、行政法规及规章，不可以用来制约被告行政部门按照电力系统的文件来对原告退休年龄另行审核审批；故对原告主张其退休年龄情形应按管理岗位的年龄（即55周岁)退休的诉请本院不予支持。被告在审核原告符合退休条件的实体认定无误情形下，依照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》国法（1978）104号、劳动和社会保障办公厅《关于企业职工“法定退休年龄”涵义的复函》劳社厅函（2001）125号中的规定，决定对原告作出正常退休行政审批行为所适用的法律并无不妥。被告另主张该案不属于行政受案范围，根据《行政诉讼法》受案范围第十二条第一款第（十二)项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”因此该案属于行政案件受案范围；综上理由，被告对原告作出的退休行政审批事实清楚、适用法律、法规正确、法定审批程序基本合法。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回原告李焕浪的诉讼请求。
李焕浪不服一审判决，向本院提出上诉称：1、一审认定事实错误，明显偏袒和庇护被上诉人。上诉人自1997年至所谓退休之前一直在管理岗位上工作，上诉人是要求确认管理岗位工作的事实，没有要求确认“干部身份”，一审法院却以第三人虚拟“干部身份”之话为据予以认证“本院不予确认为干部身份”；根据《宜春市企业职工退休审批暂行规定》（宜劳社养字[2008]12号）第三条第一款，退休职工应填好《职工退休审批表》这一必须的重要程序，一审法院却认同被上诉人以“惯例”代替法规，其认定明显错误。2、一审法院适用法律错误。一审法院认定国发（1978）104号文件优于国家劳动和社会保障（1995）309号关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干意见的通知，这两个文件不是认定谁大谁小，优于谁，而是在本案中是否适用。上诉人认为劳动合同制改革前，国发（1978）104号文件规定的是退休年龄，即男职工60周岁，女职工50周岁，女干部55周岁，而不是“女干部身份55周岁”。1995年实行全员劳动合同制改革后，打破干部和工人界限，变身份管理为岗位管理。上诉人在近50岁时被解聘中层管理岗位主任职务后，第三人又将上诉人安排在新农村公司管理岗位上工作的事实，所以，上诉人诉请按管理岗位退休年龄55岁退休并无不妥，一审法院对上诉人在管理岗位不顾，错误的适用劳动合同制前的法律条文制约上诉人，上诉人是江西省电力公司所属单位的员工，要求按赣电力人力资源[2009]第44号文件执行并无不妥。请求宜春市中级人民法院依法支持上诉人的上诉请求，维护一个女劳动者的合法权益。
被上诉人奉新县社局答辩称，一审法院认定的事实完全正确的。上诉人进单位的身份为工人身份，直至退休前仍是工人身份，这一事实上诉人在一审庭审中并无异议，上诉人在奉新县供电公司虽然从事过较长的管理类岗位工作，但公司未为其办理过聘干手续，其工人身份未改变；一审查明2015年10月14日，上诉人被公司免去人力资源部主任职务后，再未安排管理岗位实职于上诉人，上诉人调整安排所在的南昌通源实业总公司所属下属机构奉新县新农村电力工程有限公司工作岗位实为综合服务班岗位，不是管理岗位。上诉人档案材料记载为工人身份，符合年满50周岁，奉新人社局据此审核后认定上诉人达到退休条件，并无不当。
第三人国网江西省电力公司奉新县供电分公司答辩称，上诉人上诉称一审法院在认定事实和适用法律上明显偏袒和庇护被上诉人，但是自始至终没有指出原审判决究竟适用什么法律错误、适用那个条款错误，具体错在何处。上诉人如此上诉是在浪费司法资源。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回其上诉，维持原判。
各方当事人在二审期间均未提交新的证据。经对一审案卷证据材料和一审庭审笔录进行审查，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取养老金。”可见，办理退休是领取养老金的前提，人力资源社会保障部门正是基于这一要求而对参保企业的员工能否退休（或者说是否符合退休条件）进行审批。企业职工是否退休和能否退休是两个不同的概念。职工是否退休，可由职工向企业提出申请，或者企业针对职工个人情况根据其内部管理规定及企业与职工签订的劳动合同等，认为其已达到了国家规定的法定退休条件而直接决定并向所在地的人社部门报批，如在办理过程中职工与企业意见不一致，应属于劳动争议纠纷；而能否退休（或者说是否符合退休条件），是由负责社会养老保险审批工作的人力资源和社会保障部门根据相关的行政法规进行审核和批复，主要是审核职工是否达到国家规定的法定退休年龄，这是职工能否享受养老保险待遇的前置条件，该审批行为一般与参保人员养老金待遇审批同时进行，其属于行政审批行为。当事职工对该行政行为不服，可以提起行政诉讼。根据《宜春市企业职工退休审批暂行规定》（宜劳社养字[2008]12号）规定，“退休审批对象是我市参加企业职工养老保险，并足额缴费满十五年且达到法定退休年龄的人员；国家法定的企业退休年龄：（一）男年满60周岁，女干部年满55周岁，女职工年满50周岁”。本案中，第三人国网江西省电力公司奉新县供电分公司认为上诉人已达到国家规定的女职工年满50岁的法定退休年龄，向奉新县人社局申报为其办理退休和养老金待遇审批，在申报表中上诉人的个人身份为工人。奉新县人社局依据第三人的申请，经核对申报材料及其个人档案，确认其达到了国家规定的法定退休年龄，为上诉人办理了退休和养老金待遇审批，该审批行为符合相关的法律、法规的规定。
关于上诉人所称：上诉人是江西省电力公司所属单位的员工，要求按《江西省电力公司员工退休申报与审批管理办法》（赣电力人力资源[2009]第44号）执行退休年龄。该文件是企业为针对其内部管理下发的，该文件的相关规定对外没有效力，人社局办理退休审批依据的相关的行政法规，不能适用企业内部的规定。至于上诉人如何适用赣电力人力资源[2009]第44号文件规定执行退休年龄，这属于上诉人与其所在企业之间的劳动争议纠纷，不是本案审理的范畴。据此，上诉人上诉理由没有法律和事实依据，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理100元，由上诉人李焕浪承担。
本判决为终审判决。
审判长 吴建平
审判员 黄 礼
审判员 潘丽平
二〇一七年九月二十五日
书记员 易 艳