北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行终688号
上诉人（一审原告）韩楠，女，1984年9月5日出生，住江苏南京市浦口区。
委托代理人申维丰，北京申辉律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局海淀分局，住所地北京市海淀区倒座庙9号。
法定代表人刘春梅，局长。
委托代理人姚星，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
委托代理人马春玲，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
上诉人韩楠因诉被上诉人北京市工商行政管理局海淀分局（以下简称海淀工商分局）不履行法定职责一案，不服北京市海淀区人民法院（2017）京0108行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2017年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人韩楠的委托代理人申维丰，被上诉人海淀工商分局的委托代理人姚星、马春玲，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人韩楠认为被上诉人海淀工商分局不履行对北京春不老抗衰塑美连锁集团（以下简称春不老集团）无照经营的违法行为进行查处的法定职责，向一审法院提起行政诉讼，请求法院判令海淀工商分局对春不老集团进行行政查处。
2017年6月23日，一审法院作出判决，查明：2016年6月7日，韩楠电话举报春不老集团在本市海淀区北三环西路48号北京科技会展中心B座4层M号无营业执照经营，要求查处。同年6月9日，海淀工商分局工作人员到韩楠举报的地址进行检查，发现春不老集团确实在该地址从事面部护理、身体按摩的经营活动，现场未见营业执照。同年6月13日，海淀工商分局作出京工商海函[2016]526号涉嫌违法线索移交函，将春不老集团在未取得卫生许可证的情况下从事美容项目经营的违法线索移交海淀区卫计委。同日,海淀工商分局决定对韩楠的上述举报不予立案。2016年7月26日，海淀工商分局再次收到韩楠举报春不老集团在本市海淀区北三环西路48号北京科技会展中心B座4层M号无营业执照经营的材料，同年8月15日，海淀工商分局工作人员到春不老集团营业地址进行现场检查，发现春不老集团仍在该地址从事面部护理、身体按摩的经营活动，现场未见营业执照及相关许可证，海淀工商分局工作人员现场告知春不老集团经营者停止营业，办理营业执照。现韩楠认为海淀工商分局不履行法定职责，故向一审提起行政诉讼。
一审法院经审理认为：根据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（一）项的规定，应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为，工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处。海淀工商分局负有查处其管辖范围内无照经营行为的法定职责。《无照经营查处取缔办法》第五条规定，各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。同时该办法第二十条规定，任何单位和个人有权向工商行政管理部门举报无照经营行为，工商行政管理部门一经接到举报，应当立即调查核实，并依法查处。本案中，海淀工商分局在接到韩楠2016年6月7日的电话举报后及2016年7月26日的书面举报后，分别于同年6月9日、8月15日到韩楠举报的地址进行现场检查，发现韩楠举报的春不老集团在现场未见相关许可证及营业执照的情况下从事面部护理、身体按摩的经营活动。可见海淀工商分局履行了及时进行调查核实的法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。同时，依据京政发[2012]37号《北京市人民政府关于治理无证无照经营行为维护市场经营秩序的意见》规定的职责分工，工商行政管理部门的职责是：负责依法查处取缔固定场所内无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为……卫生行政管理部门的职责是：负责依法对须由卫生部门许可的行为进行监督检查，对有关的无证无照行为予以查处取缔，涉嫌犯罪的移送相关部门。根据上述规定，针对春不老集团是否存在无证无照擅自经营的行为，应由卫生行政管理部门进行认定并予以查处。本案中，海淀工商分局在进行调查核实工作后，于2016年6月13日将上述违法线索移交海淀区卫计委。海淀工商分局的上述行为符合相关规定，程序合法，已履行相应法定职责，并无不当。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回韩楠的诉讼请求。
上诉人韩楠不服上诉至本院，请求撤销一审判决，改判被上诉人海淀工商分局依法对春不老集团进行行政查处。其上诉理由略为：一、一审法院认定事实不清。我举报的是要求查处春不老集团的无照经营行为，一审法院在已查清其无照经营的前提下，依然错误认为被上诉人海淀工商分局将违法线索移交海淀卫计委的行为符合相关法律规定。二、一审法院适用法律错误。根据《无照经营查处取缔办法》第四条、第五条、第九条的相关规定，查处取缔无照经营行为是工商行政管理部门的职权。一审判决依据主要是《北京市人民政府关于治理无证无照经营行为维护市场经营秩序的意见》中的附件“各部门职责分工”。我认为该文件不能作为海淀工商分局法定职权的依据，该文件并非行政法规或规章，而是用于指导政府各部门内部协调和联合执法的文件。一审判决还依据了《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，但未依据《中华人民共和国立法法》第十条的规定，查明举报无照经营移交卫生部门的依据是否经“国务院授权”以及是否在授权期限内。依据全国人大常委会法制工作委员会于1997年1月3日作出的《关于如何理解“有行政处罚权的行政机关”问题的答复》，“有行政处罚权的行政机关”，应当按照法律、行政法规的规定执行。因此，北京市政府的意见不能作为执法处罚的依据。
被上诉人海淀工商分局答辩请求驳回上诉，维持一审判决。其答辩理由略为：我局是在法定职权范围内履行职责，且已积极履行完毕，事实清楚、程序合法。
上诉人韩楠于一审法定举证期限内提交如下证据：1.投诉书、证据材料、委托手续；2.EMS快递单及快递查询截图；3.EMS快递单及快递查询截图；4.终止调解告知书及挂号信封皮。被上诉人海淀工商分局于一审法定举证期限内提交如下证据：1.举报登记单；2.现场笔录、现场照片；3.被举报人身份证复印件；4.涉嫌违法线索移交函及邮寄凭证；5.不予立案审批表；6.群众来信请求登记单、投诉书及相关材料；7.现场笔录；8.终止调解告知书。一审法院经审查认为，海淀工商分局及韩楠提交的全部证据符合证据的法定要求，予以采信。
经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实亦予确认。
本院认为：本案的焦点在于海淀工商分局对韩楠举报的无照经营行为是否具有查处的法定职责以及海淀工商分局是否依法履行了其法定职责。
根据行政处罚法第十六条，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《北京市人民政府关于治理无证无照经营行为维护市场经营秩序的意见》（京政发[2012]37号）明确规定，“一、工商行政管理部门负责依法查处取缔固定场所内无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；……依法协助有关职能部门查处未经许可擅自从事经营活动，……三、卫生行政管理部门负责依法对须由卫生部门许可的行为进行监督检查，对有关的无证无照行为予以查处取缔，对涉嫌犯罪的移送相关部门。”本案中，海淀工商分局先后两次前往春不老集团营业场所进行检查后，将春不老集团的违法经营线索移交海淀区卫计委，并口头告知春不老集团停止营业、办理营业执照。因此，海淀工商分局已依法履行了相应的法定职责。至于上诉人韩楠上诉认为以上规范性文件并非法律或行政法规，不能作为行政处罚权的划分依据，对此本院不予支持。
综上，上诉人韩楠的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由韩楠负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙 非
审 判 员 王玲芳
审 判 员 丁少芃
二〇一七年十月三十一日
法官助理 张春城
书 记 员 赵 彤
附:相关法律规定
1.《中华人民共和国行政处罚法》（2009年修正）
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
2.《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）
第四条下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：
（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；
（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
前款第（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
第五条各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。
第二十条第一款任何单位和个人有权向工商行政管理部门举报无照经营行为，工商行政管理部门一经接到举报，应当立即调查核实，并依法查处。
3.《北京市人民政府关于治理无证无照经营行为维护市场经营秩序的意见》京政发[2012]37号
附件：北京市各部门职责分工
一、工商行政管理部门
负责依法查处取缔固定场所内无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；负责依法查处取缔已被依法吊销、撤销、注销营业执照，或营业执照有效期届满未按规定重新办理登记注册手续，擅自继续从事相关经营活动的行为；依法协助有关职能部门查处未经许可擅自从事经营活动，或已被依法吊销、撤销、注销许可证或许可证有效期届满后，未按规定重新办理行政许可手续，擅自继续从事相关经营活动的行为；负责依法查处取缔法律法规规定由工商部门查处取缔的无照经营行为。
三、卫生行政管理部门
负责依法对须由卫生部门许可的行为进行监督检查，对有关的无证无照行为予以查处取缔，对涉嫌犯罪的移送相关部门。
4.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……