江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00524号
上诉人（原审原告）葛汉全。
上诉人（原审原告）黄金华。
上诉人（原审原告）葛汉章。
上诉人（原审原告）葛明华。
上诉人（原审原告）葛明祥。
被上诉人（原审被告）南通市规划局，住所地南通市崇川区青年西路39号。
法定代表人马啸平，局长。
委托代理人樊森飞，南通市经济技术开发区规划房产局工作人员。
委托代理人王前，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）江苏炜赋集团建设开发有限公司，住所地南通市经济技术开发区福州路福星楼。
法定代表人周晓光，董事长。
委托代理人陆新华、孟峰，江苏钟山明镜（南通）律师事务所律师。
上诉人葛汉全、黄金华、葛汉章、葛明华、葛明祥因规划行政许可一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00215号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院经审理查明，2009年4月，南通市规划编制研究中心作出《新开镇低价位商品房地块详细规划说明》，对南通经济技术开发区内东至通富路、南至朝阳路、西至临裤子港河、北至规划道路的地块作出规划，载明用地性质为居住用地，在朝阳路及北侧规划道路的居住建筑底层设置公共配套设施用房，公共配套设施中，配套商业建筑面积不大于11800平方米等内容。
2010年2月12日，南通市国土资源局经南通市人民政府批准，作出通国土资出告（2010）第9号《南通市市区国有建设用地使用权出让公告》，以挂牌方式出让上述地块，并附有（R10007）《南通市市区国有建设用地使用权挂牌出让文件》，该文件内容包括出让公告、竞买须知、有关合同条款说明及特别规定、南通市规划设计要点等。其中南通市规划管理局作出的《南通市建设工程规划设计要点》中规定，案涉地块用地性质及建筑性质为居住，共建配套设施要求中包括配套商业建筑面积不大于11000平方米的内容。2010年3月18日，南通市国土资源局与江苏炜赋集团建设开发有限公司（以下简称炜赋公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定南通市国土资源局将上述地块出让给炜赋公司，该宗地用途为居住。该合同第十三条规定，主体、附属建筑物性质及其他土地利用要求详见规划设计要点。
2010年9月21日，炜赋公司向南通市规划局申请颁发《建设工程规划许可证（副本）》，并提交了南通市经济技术开发区经济贸易局作出的通开发管经（2010）69号《关于星月花园（暂定）项目的备案通知书》、南通市人民防空办公室作出的《关于同意星月花园新建防空地下室的项目批复》等材料。10月5日，南通市规划局向炜赋公司颁发NTKFQ-201000016号《建设工程规划许可证（副本）》，注明建设单位为炜赋公司，建设项目名称为星月花园，建设位置为通富路西朝阳路北。同意按附图红线所示位置、尺寸新建：六层1#、7#、11#、18#、23#、29#、30#、41#商住楼八幢，共计建筑面积32464.96平方米，其中商业建筑面积共计4900.58平方米；二十层6#、17#、22#、28#、36#、40#、45#商住楼七幢，共计建筑面积92198.99平方米，其中商业建筑面积共计6013.3平方米等内容。同时，该证还注明“本副本不得作为办理营业执照、房屋产权和投入使用的依据。建设工程竣工后，凭副本及有关批准图件报请规划验收合格后，换发《建设工程规划许可证》”。
2013年1月24日，炜赋公司向南通市规划局申请将《建设工程规划许可证（副本）》换成正本，并提交南通市经济技术开发区管理委员会作出的通规建证字（2012）第（3073）号《南通市建设工程规划核实合格证》等材料。同年2月5日，南通市规划局向炜赋公司颁发被诉建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》。许可建设单位为炜赋公司，建设项目名称为星月花园，建设位置为通富路西、朝阳路北，建设规模为310517.14平方米，同意按附图红线所示位置、尺寸建设，其中六层1#、7#、11#、18#、23#、29#、30#、41#商住楼八幢，建筑面积31488.01平方米（其中含阳台投影面积一半1484.52平方米、含商业建筑面积共计4281.84平方米、含警务室建筑面积259.26平方米、含2.14米高车库一半建筑面积651.75平方米）；二十层6#、17#、22#、28#、36#、40#、45#商住楼七幢，建筑面积92633.07平方米（其中含阳台投影面积一半4261.8平方米、含商业建筑面积共计6092.54平方米、门卫建筑面积17.73平方米）等。
一审法院认为，关于南通市规划局许可炜赋公司建设商住楼的行为是否具有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十条第二款，《江苏省城乡规划条例》第三十九条等法律法规规定，在城市规划区内进行建设的，应当办理建设工程规划许可证以及所应提交的相关材料。本案中，炜赋公司在申请办理《建设工程规划许可证（副本）》时依法提供了项目备案文件、土地使用权证、经审查合格的总平、单体设计方案及施工图、环评审批意见、抗震设防审查证书等证明文件符合法律规定。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证。可见，规划主管部门对符合控制性详细规划和规划条件的建设项目，依申请应当核发建设工程规划许可证。
本案中对于南通市规划局核发的被诉规划许可证，五上诉人对其中许可炜赋公司建设部分商住楼的内容提出异议。从南通市规划局提供的证据材料看，星月花园项目所在地块的详细规划说明以及在国有土地使用权出让过程中经审批的规划设计要点均注明允许建设配套商业建筑，且面积不大于11000平方米的规划条件。据此，南通市规划局在颁发案涉《建设工程规划许可证（副本）》时，经审查作出许可建设商业建筑面积共10913.88平方米的商住楼，符合规划条件，具有事实和法律依据。
审查被诉《建设工程规划许可证》的合法性，需要审查上述《建设工程规划许可证（副本）》与被诉《建设工程规划许可证》的关系。南通市规划局在颁发建设工程规划许可证时实行正、副本制度，即先核发规划许可证副本，作为建设单位工程开工建设的规划依据，同时注明不得作为办理营业执照、房屋产权和投入使用的依据，在建设工程竣工后，凭副本及有关批准图件提请规划部门验收，经过验收合格后，方能领取建设工程规划许可证的正本。这一做法的目的在于制约建设单位违反规划许可从事开发建设，该做法属于实施规划行政管理中的一项正当措施，法院予以尊重。炜赋公司在星月花园工程竣工经验收合格后向南通市规划局申请换发《建设工程规划许可证》正本，南通市规划局审查后予以核发被诉《建设工程规划许可证》并无不当。从两份《建设工程规划许可证》的内容看，除了部分建筑面积数据有所差异外，其他内容一致。而关于面积的误差，南通市规划局解释称，规划许可证副本中的建设规模是根据设计图纸计算而来，而规划许可证正本中的建设规模则是工程竣工验收实测的数据，客观上存在建筑外层粉刷等因素影响。南通市规划局这一说法符合建设的客观实际，且属于建设专业技术内容，法院予以尊重和采信。从以上关于被诉《建设工程规划许可证》与《建设工程规划许可证（副本）》关系的论证可见，两者的性质以及核发许可证的基础材料具有同一性。故被诉《建设工程规划许可证》根据已建成项目的实际测量结果，在《建设工程规划许可证（副本）》基础上核发准许炜赋公司建造商业建筑面积共10374.38平方米商住楼的许可具有事实和法律依据。五上诉人提出的《建设工程规划许可证》与《建设工程规划许可证（副本）》明确的土地性质为居住的内容不一致的主张没有事实依据，不予采纳。
对于五上诉人提出的因案涉土地性质为居住，南通市规划局许可炜赋公司建造商业建筑违法的主张，法院认为，一项工程的建设需要经过土地出让、规划审批等环节，南通市规划局作出案涉建设工程规划许可是根据法律规定，对炜赋公司申请建设的星月花园小区是否符合规划条件予以审查并作出许可的行为。虽然在土地出让环节已确定土地性质为居住，但土地出让过程中的相关法律文件对该土地的开发建设均作出了建造一定数量配套商业建筑的规划内容。南通市规划局在其职责范围内审查认定炜赋公司建设商住楼符合规划条件，从而作出许可并无不当，该行为并不意味着对案涉工程所在地块土地性质的改变。五上诉人以土地性质为居住而否定案涉规划许可行为的主张不能成立。
综上，一审法院遂判决驳回五上诉人的诉讼请求。
葛汉全、黄金华、葛汉章、葛明华、葛明祥不服，向本院提起上诉称，1、被诉建设工程规划许可证所许可的建筑层数等指标不符合新开低价位规划设计图的主要指标，同时，许可的建筑幢数比《抗震设防审查证书》所规划的48幢多1幢，2、一审法院对《新开镇低价位商品房地块详细规划说明》、区位图、现状图、总平研究图、《公示》未予质证，3、南通市规划局将配套商业用房违规规划在1-8幢楼上，改变了居住楼使用结构和性质，违反了法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
南通市规划局答辩称，南通市规划局作出的案涉规划符合法律、行政法规的规定，并严格遵循《江苏省城市规划管理技术规定》的技术规定。《新开镇低价位商品房地块详细规划说明》是对总平面规划布局与城市设计起引导作用，《抗震设防审查证书》只是证明已通过抗震审查，并非颁发规划所必须的规范依据。一审法院审理程序合法，南通市规划局所举的证据在一审中均进行了质证。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
炜赋公司述称，该公司依法向南通市规划局申请核发规划许可证，南通市规划局在接到申请后依据法律及技术规范依法作出了许可，符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
葛汉全、黄金华、葛汉章、葛明华、葛明祥提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，南通市规划局作出的建设工程规划许可是否合法。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。从上述规定可以看出，在城市规划区内进行建设的，应当办理建设工程规划许可证，并应当提交有关证明文件、建设工程设计方案等材料。本案中，从南通市规划局及炜赋公司提供的证据材料来看，炜赋公司在申请办理《建设工程规划许可证（副本）》时提供了法律法规规定的立项、用地等证明文件，建设工程竣工后，炜赋公司向南通市规划局提交验收合格的证明材料。南通市规划局据此向炜赋公司颁发案涉规划许可的行为依据充分，程序合法。
关于五上诉人提出的案涉建设工程规划许可证所许可的建筑层数等指标不符合新开低价位规划设计图的主要指标，许可的建筑幢数比《抗震设防审查证书》所规划的多的问题。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。根据条例规定，申领建设工程规划许可证只要提交上述法定材料即可。《新开镇低价位商品房地块详细规划说明》的主要作用在于对总平面规划布局与城市设计进行引导，《抗震设防审查证书》是证明建设工程通过了抗震审查，并非条例规定的规划行政许可必须提交的材料及规划条件。故对五上诉人的此项上诉理由，本院不予采信。
关于五上诉人提出的南通市规划局将配套商业用房违规规划在1-8幢楼上，改变了居住楼使用结构和性质的问题。《江苏省城市规划管理技术规定》2.2.6条规定，城市新建居住区应按国家和省城市行政主管部门规定，同步安排教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类公共服务设施用地，为居民提供必要的公共活动空间。本案中，案涉建设工程的规划设计要点中，用地和建筑性质均为居住，但同时对配套设施进行了规定，要求配置居委会、文化活动站、卫生服务站、幼儿园、公共绿地、物业管理用房、商业建筑等，其中，配套商业建筑面积不大于11000平方米。配套设施的建设符合《江苏省城市规划管理技术规定》，也并不意味着对工程结构和性质的改变，同时，案涉建设工程规划许可中实际商业建筑面积为10374平方米，低于设计要点的要求。综上，案涉建设工程规划许可对商住楼的确定符合规划条件，并未改变建设工程的性质。
关于五上诉人提出的一审法院对部分证据为组织质证，程序违法的问题。五上诉人称，一审法院对《新开镇低价位商品房地块详细规划说明》、区位图、现状图、总平研究图、《公示》未予质证。经本院查阅一审卷宗，在2015年10月9日的庭审过程中，南通市规划局已经将上述证据交由五上诉人进行质证，五上诉人亦发表了质证意见。故五上诉人关于一审法院对上述证据未组织质证的上诉理由无事实依据，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。五上诉人的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人葛汉全、黄金华、葛汉章、葛明华、葛明祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年二月十八日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；