贵州省三都水族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三行初字第1号
原告三都水族自治县恒丰乡塘党村一组。
代表人韦绍平，系恒丰乡塘党村一组组长。
委托代理人韦景树，男。
委托代理人王兴翔，系贵州天宝事务所律师。
被告三都水族自治县人民政府。
法定代表人张加春，系三都水族自治县人民政府县长。
委托代理人潘永朗，系三都水族自治县山林土地纠纷调处工作组工作员。
委托代理人潘胜忠，系三都水族自治县山林土地纠纷调处工作组工作员。
第三人三都水族自治县恒丰乡塘党村拉威一组。
代表人韦东言，系恒丰乡塘党村拉威一组组长。
第三人三都水族自治县恒丰乡塘党村拉威二组。
代表人韦双炳，系恒丰乡塘党村拉威二组组长。
恒丰乡塘党村拉威一、二组共同委托代理人张仁义，系贵州仁义律师事务所律师。
原告三都水族自治县恒丰乡塘党村一组（以下简称塘党村一组）不服被告三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）于2013年9月3日作出的三府裁处（2013）3号《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》，向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月6日立案受理后，3月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书等诉讼材料。被告在举证期限内向本院提交了其作出被诉具体行政行为的证据依据。本院依法组成合议庭，于2014年4月17日公开开庭进行了审理。原告塘党村一组委托代理人韦景树、王兴翔，被告三都县政府委托代理人潘永朗、潘胜忠，第三人塘党村拉威一、二组代表人韦东言、韦双炳及其共同委托代理人张仁义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三都县政府以2011年3月18日原告塘党村一组向其提出关于“巷灭山”（又名“各项灭”，地名，下同）山林土地权属申请，申请人因未能提供相关证据材料，其主张难予支持，于2011年12月5日作出三府裁处（2011）13号《关于恒丰乡塘党村一组与塘党村拉威一组、拉威二组巷灭山（又名“各项灭”）山林土地权属争议的处理决定》。原告塘党村一组不服，向黔南州人民政府申请行政复议，黔南州人民政府于2012年7月10日作出黔南府行复决字（2012）14号《行政复议决定书》，维持三都县政府2011年12月5日的三府裁处（2011）13号《关于恒丰乡塘党村一组与塘党村拉威一组、拉威二组巷灭山（又名“各项灭”）山林土地权属争议的处理决定》。原告塘党村一组不服，于2012年8月23日向本院提起行政诉讼，本院受理后，以被告三都县政府作出的处理决定程序违法，于2012年11月16日作出（2012）三行初字第8号《行政判决书》，判决撤销被告三都县政府2011年12月5日作出的三府裁处（2011）13号《关于恒丰乡塘党村一组与塘党村拉威一组、拉威二组巷灭山（又名“各项灭”）山林土地权属争议的处理决定》，并责令被告三都县政府在判决生效后三个月内重新作出新的行政行为。被告三都县政府经过现场勘验后，认定争议地“巷灭山”东抵老石板路，南抵三都县与荔波县界，西抵拉威寨山林及农田，北抵塘党寨韦绍友、韦绍忠、韦绍儿的山林，争议地面积约为268亩（总面积约332亩，扣除第三人旱地、水田约64亩）。1971年8月23日第三人与荔波县甲高大队就争议地内的边界纠纷达成协议。原告未能提供争议地权属证明材料。第三人提交的3份自留山证的四至与实地不完全吻合和不能确定相应地块。认为按照法律的规定，乡级人民政府无权处理单位之间的土地、林地权属争议，认定恒丰乡人民政府1992年8月4日作出的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》无效和应予撤销。2013年9月3日，被告三都县政府依照《土地管理法》第十六条第二款、《森林法》第十七条第一款和《贵州省林地管理条例》第二十条之规定，作出三府裁处（2013）3号《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》：“一、撤销三都水族自治县恒丰乡人民政府1992年8月4日作出的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》；二、以三都水龙至荔波尧棒油路为界，以所附争议处理界线图为准，1号小班，面积约80亩的林木和林地归塘党村一组集体所有；2号小班，面积约188亩林木和林地归塘党村拉威一、二组集体所有；三、争议地范围内的耕地使用权归原使用人不变。”原告塘党村一组不服，向黔南州人民政府申请复议，黔南州人民政府于2014年2月8日作出黔南府行复决字（2013）50号《行政复议决定书》，维持三都县政府2013年9月3日作出的《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》。原告塘党村不服，于2014年3月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于3月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书等诉讼材料。被告在举证期限内向本院提交了其作出具体行政行为的依据：1、1971年8月23日协议书（复印件），证明裁处依据合法有效；2、现场勘验图（复印件），证明裁处的范围清楚，四至明确；3、1992年8月11日的邮寄信件（复印件），证明恒丰乡人民政府1992年的调处意见未生效；4、送达回证（复印件），证明裁处程序合法；5、确权申请书（复印件），证明裁处准确合法；6、会议记录（复印件），证明裁处的范围准确；7、恒丰乡人民政府请示（复印件），证明裁处的范围准确。
原告塘党村一组诉称：（一）三府裁处（2013）3号认定案件事实错误。第一、被告认为原告没有提供争议地权属证明材料与事实不符。原告对争议地不仅持有1992年8月4日恒丰乡政府作出的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》作为法定依据，还从三都县档案局查出了原告13户组民持有争议地1998年土地承包经营权调查统计表。这些材料完全能够相互印证原告对争议地的权属主张。第二、被告认定第三人提供的1971年8月23日与荔波县甲高大队协议书可以作为争议地内相应部分山林土地权属处理的依据违反了我国有关法律法规的硬性规定。根据1996年国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，林木林地权属争议处理的依据顺序是：1、县级以上人民政府或国务院授权的林业部颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书；2、对尚未取得林权证的，则依次为土地改革时期人民政府颁发的土地证；土地改革时期规定不发证的林木、林地的土地清册；当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭图及附图；人民政府作出的林权争议处理决定等。本案中，原告与第三人争议的“巷灭山”权属纠纷，双方都没有林权证或土地使用权证书。第三人提供的1971年8月23日与荔波县甲高大队协议书不是第三人与原告之间对争议地的纠纷处理所达成的协议，不能作为原告与第三人对争议地权属纠纷处理的法定依据进行认定。双方对争议的“巷灭山”已经恒丰乡人民政府处理，因此，恒丰乡人民政府1992年8月4日作出的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》才是本案原告与第三人对争议地权属处理的有效依据。第三、被告认为第三人已就1992年8月4日恒丰乡人民政府作出的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》向有关部门要求重新处理而未能生效的说法是错误的。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，起诉期从知道或应当知道时起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案中，第三人从恒丰乡人民政府1992年8月4日作出的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》时起，早就超过两年了，被告认为第三人因向有关部门要求重新处理而认定该意见未能生效的说法没有法律依据。（二）、被告适用法律法规错误。被告引用1998年修改后的《森林法》中关于“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定和1998年修改后的《土地管理法》第十六条第二款之规定，作为认定恒丰乡人民政府1992年8月4日作出的《关于“各项灭”山林纠纷调处意见》是无效的法律依据是错误的，1984年颁布的《森林法》第十四条第二款明确规定：“个人之间、个人与全民所有制单位或集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或乡级人民政府处理。”1986年颁布的《土地管理法》第十三条第三款明确规定：“个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。”国家林业部1996年10月14日发布的《林木林地权属争议处理办法》第四条明确规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”恒丰乡人民政府作为一级人民政府，在1992年，该乡有权处理原告与第三人之间关于“各项灭”的林地权属争议。我国法律适用的规则之一是法无溯及既往的效力，被告引用《贵州林地管理条例》是2003年颁布的，很明显是根据修改后的《森林法》制定的法规，根本不适用《森林法》修改前乡政府已经依法作出的纠纷处理决定。综上所述，被告三都县政府作出的三府裁处（2013）3号《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》不仅认定事实错误，而且适用法律法规错误。原告为此特依法提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告三都县政府作出的（2013）3号《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》。
为证明自己的主张，原告塘党村一组在举证期限内提交以下证据：
1、村委会的证明和韦绍平的身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；
2、13份承包经营权调查统计表复印件，证明被告认定事实错误；
3、三府裁初（2013）3号行政裁决书和黔南府行复决字（2013）50号行政复议决定书复印件，证明被告对争议地的裁决是错误的；
4、1992年恒丰乡人民政府《关于“各项灭”山林纠纷调处意见》复印件，证明恒丰乡政府对争议地的处理意见是正确的，依法应予维持；
5、韦绍平证言，证明原告对争议地的管理使用情况；
6、1984年我国《森林法》第十四条第一款和1986年《土地管理法》第十三条第二款的条款规定，用以证明1992年恒丰乡政府有权对争议地进行确权处理；
7、土地征用协议书复印件，证明争议地一直由原告管理使用的事实；
8、塘党二组韦国荣领取征地补偿费清册，证明韦国荣管理使用争议地；
9、恒丰乡（2014）12号文件，证明恒丰乡的处理意见合法；
10、腰月煤厂征用土地补偿费发放清册和领款通知书复印件，证明韦付林管理使用争议地；
11、恒丰乡山林土地承包争执地登记表复印件，证明争议地在1999年前没有争议的事实；
12、房产所有证复印件，证明原告对争议地拥有权属的事实。
被告三都县政府辩称：一、争议地范围是原告与第三人双方共同指认的，不存在被告人为的扩大争议范围。原告在确权申请书上确认争议地约600亩，同时也在调解会议上认可了争议地的范围和所包含的小地名。二、塘党大队与甲高大队1972年签订的协议书是处理争议地纠纷的合法有效证据。经现场勘验，该协议书所确认的拉威生产队土地在争议地范围内。三、恒丰乡人民政府1992年的《关于“各项灭”山林纠纷调处意见》没有法律效力。无论是1986年《土地管理法》还是《森林法》都没有赋予乡镇人民政府处理单位与单位之间的土地权属争议的行政裁决权。而且，第三人也就该《关于“各项灭”山林纠纷调处意见》在规定的时间内向相关单位提起上诉，因相关单位未处理而遗留至今。四、此林木林地权属争议案属于县人民政府依职权处理的情形，因原告无有效证据证明自己的主张，第三人除了1971年协议外，也没有其他合法有效证据能够证明自己的主张，所以被告作出的处理决定并无不当。五、被告作出的三府裁处（2013）3号是依照《贵州省林地管理条例》第二十条第三款和林业部《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定作出的，结合原告与第三人双方的实际情况，是符合“公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用”的土地权属争议处理指导原则的。综上，被告作出的三府裁处（2013）3号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。
第三人塘党村拉威一、二组述称：一、争议地“巷灭山”山林土地权属应当归第三人集体所有。“巷灭山”四至界线为：东抵老石板路，南抵三都县与荔波县界，西抵拉威寨山林及农田，北抵塘党韦绍友、韦绍忠、韦绍儿的山林，面积约286亩，包含有“项灭”、“本有”、“的母”、“中岸”（“之岸”）四个小地名。在第三人尚未划入三都县前，第三人就持有荔波县政府颁发的《土地房产所有证》，明确争议地归第三人管理使用。1971年荔波县甲高大队与第三人因争议地产生纠纷，经双方协商签订了协议书，明确争议地权属归第三人所有，原告未提出异议。1983年三都县人民政府向第三人颁发土地承包证，记载争议地归第三人所有，四至清楚。争议地权属属第三人所有历史沿革清楚，权属来源明确。二、恒丰乡人民政府与驻村“社教”工作队于1992年作出的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》是错误的，不具有法律效力，不受法律保护。首先，原告与第三人之间的山林土地争议是单位与单位之间的争议，应当由三都县人民政府处理，恒丰乡人民政府无权处理。其次，第三人不服恒丰乡的处理决定，在规定的时效内已经向三都县国土资源局等部门提出了异议，因国土部门没有处理而遗留至今。恒丰乡政府作出的《关于“各项灭”山林纠纷调处意见》仅是没有争议双方当事人签字的调处意见，而非山林土地权属争议处理决定书，不能作为确权依据。三、原告没有证据证明争议地归原告所有。综上所述，被告三都县人民政府作出的三府裁处（2013）3号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法应当维持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应当驳回。
为证明自己的主张，第三人拉威一、二组为证明自己的主张，在举证期限内，提供以下证据：
1、《土地房产所有证》复印件5份，证明荔波县政府已将争议地明确归第三人管理使用；
2、1971年的协议复印件1份，证明在1971年第三人与荔波县甲高大队就争议地发生争议和处理的结果是争议地属于第三人所有的事实；
3、社员自留山证（0045#、0046#、0047#）复印件，证明争议地是第三人管理使用的事实；
4、三都县国土局2003年8月21日停工通知复印件，证明第三人在争议地管理使用的事实；
5、三府裁处（2013）3号《处理决定》和黔南府行复决字（2013）50号《行政复议决定书》，证明恒丰乡政府1992年《调解意见》已被撤销的事实；
6、《饮水协议书》复印件1份、《施工协议书》复印件2份，证明第三人管理使用争议地的事实；
7、《恒丰乡腰月煤厂征用土地补偿费发放清册》复印件，证明争议地属于第三人的事实。
本院依法对双方争议地进行了实地勘验。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告三都县政府提交的1971年8月23日协议书；1992年8月11日的邮寄信件；现场勘验图；送达回证；确权申请书；会议记录；恒丰乡人民政府请示。以上证据客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告塘党村一组提交的1992年恒丰乡人民政府《关于“各项灭”山林纠纷调处意见》违反相关法律的规定，本院不予采信；13份承包经营权调查统计表没有在行政程序中提出，是在纠纷期间进行的，无职能部门的确认，缺乏客观性和真实性；韦绍平系原告代表人，其证言不应作为证据使用；土地征用协议书不是国家的征用协议，又是在纠纷期间签订的，不能作为土地权属的依据；塘党二组韦国荣领取征地补偿费清册；腰月煤厂征用土地补偿费发放清册和领款通知书；房产所有证；恒丰乡（2014）12号文件；恒丰乡山林土地承包争执地登记表与本案没有关联，本院不予采信。
经审理查明：原告塘党村一组与第三人塘党村拉威一组、拉威二组争议地名叫“巷灭山”，四至界线为东抵老石板路，南抵三都县与荔波县交界，西抵拉威寨山林及农田，北抵塘党韦绍友、韦绍忠、韦绍儿的山林，争议面积约为286亩（总面积约350亩，扣除第三人耕种的旱地和农田约64亩）。在上世纪六十年代“四固定”时，原恒丰公社塘党大队将本大队集体所有的耕地和山林划归本村各小队进行管理。1971年第三人与荔波县甲高大队因争议地内的林地发生边界纠纷，经争议双方的公社、大队干部协商处理后于同年8月23日达成边界协议。原告塘党村一组与第三人塘党村拉威一、二组就“巷灭山”的权属纠纷系多次处理未决的纠纷。1992年7月，原告塘党村一组组织全组组民按自己主张的界线到争议地砍山划界，双方为此再次引发纠纷。恒丰乡人民政府组织双方人员进行实地踏界后，在双方协商未果的情况下，于1992年8月4日作出《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》，对争议林地权属进行划分（即：一、从塘党寨方向走“项灭”坡顶路中间坡顶面向南方倒水岔到冲冲下地头往坡脚以沟为界，地头的西面为拉威一、二组的山林；地头东面是塘党一组的山林。二、双方所有的稻田、旱地在此地区的原权属不变；煤炭区属双方公用）。第三人塘党村拉威一、二组不服恒丰乡人民政府的处理意见，于1992年8月11日以邮政快件方式向三都县国土资源局申请重新处理。三都县国土资源局事后没有处理，恒丰乡人民政府也没有将第三人不服处理意见已向县国土局起诉的情况告诉原告塘党村一组。原告塘党村一组认为该处理意见已经生效，遂将争议地划分承包到户，导致争议加剧。原告塘党村一组为此于2011年3月18日就争议地“各项灭”的权属归属问题向被告三都县政府提出确权申请。被告三都县政府于2011年12月5日作出三府裁处（2011）13号《关于恒丰乡塘党村一组与塘党村拉威一组、拉威二组巷灭山（又称“各项灭”）山林土地权属争议的处理决定》（即：一、以三都水龙至荔波尧棒油路为界。以所附争议处理界线图为准。1号小班，面积约90亩的林木和林地归塘党村一组集体所有。2号小班，面积约196亩的林木和林地归塘党村拉威一、二组集体所有（具体见附图）；二、争议地范围内的耕地使用权继续归原使用人不变）。原告塘党村一组对被告作出的处理决定不服，向黔南州人民政府申请行政复议，黔南州人民政府于2012年7月10日作出黔南府行复决字（2012）14号《行政复议决定书》，维持三都县政府2011年12月5日的三府裁处（2011）13号《关于恒丰乡塘党村一组与塘党村拉威一组、拉威二组巷灭山（又称“各项灭”）山林土地权属争议的处理决定》。原告不服，于2012年8月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，以被告三都县政府的处理决定程序违法，于2012年11月16日作出（2012）三行初字第8号《行政判决书》，判决撤销被告三都县政府2011年12月5日的三府裁处（2011）13号《关于恒丰乡塘党村一组与塘党村拉威一组、拉威二组巷灭山（又名“各项灭”）山林土地权属争议的处理决定》，并责令被告三都县政府在判决生效后三个月内重新作出新的行政行为。2013年9月3日，被告三都县政府以基本相同的事实、理由以及认为恒丰乡政府无权对原告和第三人争议的土地权属进行裁决，作出三府裁处（2013）3号《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》：“一、撤销三都水族自治县恒丰乡人民政府1992年8月4日的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》；二、以三都水龙至荔波尧棒油路为界。以所附争议处理界线图为准，1号小班，面积约80亩的林木和林地归塘党村一组集体所有。2号小班，面积约188亩的林木和林地归塘党村拉威一、二组集体所有（具体见附图）；三、争议地内的耕地使用权归原使用人不变。”原告塘党村一组不服，向黔南州人民政府申请复议，黔南州人民政府于2014年2月8日作出黔南府行复决字（2013）50号《行政复议决定书》，维持三都县政府2013年9月3日的《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》。原告塘党村一组不服，于2014年3月3日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告三都县政府三府裁处（2013）3号《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》。
本院认为：原告塘党村一组与被告塘党村拉威一、二组关于“巷灭山”林地权属争议系两个集体经济组织之间的争议，我国修订前后的《土地管理法》和《森林法》都没有赋予乡级人民政府处理单位与单位之间的土地权属争议的权利，恒丰乡人民政府1992年对原告和第三人争议的“巷灭山”林地进行确权处理属于越权行为，依法应予纠正。被告三都县政府作为恒丰乡政府的上级行政机关，在受理原告塘党村一组关于“巷灭山”的确权申请后，发现下级行政机关恒丰乡政府已越权对原告与第三人争议的“巷灭山”进行确权处理。故被告三都县政府按照行政监督程序撤销恒丰乡政府1992年8月4日的《关于“各项灭”山林纠纷的调处意见》是正确履行自己作为上级行政机关的行政监督职责。原告塘党村一组认为按照1984年颁布的《森林法》第十四条第二款和1986年颁布的《土地管理法》第十三条第三款的规定，恒丰乡政府有权对原告和第三人之间关于“巷灭山”的土地争议进行确权处理。因该两款规定的内容也仅是个人之间、个人与全民所有制单位之间和集体所有制单位之间的土地争议案件乡级人民政府才有权处理，原告的上述观点系对法律的不当理解，本院不予采信。就本案原告与第三人争议的“巷灭山”林地权属来说，双方虽然都主张该山的林地权属属于自己所有，但双方都没有提供其对争议地进行有效管理和使用的依据，所提供的依据都不足以有效证明自己的主张。被告三都县政府根据双方提交证据的来源，结合争议地内的实际情况对双方所持书证的证明力作出的认定正确，对争议地的林地林木权属作出的相应划分没有违反法律和行政法规的规定。其认定事实清楚，行政处理程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告三都水族自治县人民政府2013年9月3日作出的三府裁处（2013）3号《关于恒丰乡塘党村“巷灭山（又名各项灭）”权属争议的处理决定》。
案件受理费50元，由原告塘党村一组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 蒙玉勋
审 判 员 田晓明
人民陪审员 张加亮
二〇一四年五月二十二日
书 记 员 张琳琳