山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋08行终76号
上诉人（原审被告）永济市财政局。
法定代表人崔子龙，局长。
委托代理人闫建平，山西西厢律师事务所律师。
上诉人（原审被告）永济市教育局。
法定代表人卫百祥，局长。
上诉人（原审被告）永济市城东街道办事处。
法定代表人史雪峰，主任。
委托代理人张仰民，山西西厢律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）魏国华，男，1959年2月27日出生，汉族，山西省永济市银杏东街104号居民（原永济市现代学校董事长）。
委托代理人李敏，山西瀛航律师事务所律师。
上诉人永济市财政局、永济市教育局、永济市城东街道办事处因行政协议纠纷一案，不服山西省夏县人民法院（2017）晋0828行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人永济市财政局行政负责人祁新强及委托代理人、上诉人永济市教育局行政负责人屈明学、上诉人永济市城东街道办事处行政负责人何超风及委托代理人，被上诉人魏国华及委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原永济市现代学校是一所民办私立学校，董事长为魏国华。2008年8月，由永济市财政局委托一家评估机构对永济市现代学校科技楼及附属设施进行评估，评估结果544.7548万元。2008年9月20日，永济市城东街道办事处与永济市现代学校根据评估结果签订资产转让协议，收购了永济市现代学校科技楼及附属设施。2010年1月5日，由永济市财政局委托另一家评估机构对永济市现代学校的剩余资产进行整体评估，评估结果为3454.1905万元。2010年9月1日，甲方（收购方）永济市财政局、乙方（转让方）永济市现代学校、丙方永济市城东街道办事处事处、丁方永济市教育局根据评估结果正式签订《收购永济市现代学校资产协议》，成交价3454万元。永济市纪委调查组根据群众举报，在对两家评估机构进行资产评估活动时存在问题进行调查核实后，认为评估结果不能客观反映资产公允价值，于2011年9月25日向永济市政府作了《关于对永济市现代学校资产评估结果修正情况的报告》，建议市政府责令市财政局对永济市现代学校的剩余款项暂停支付、由财政局对两家评估机构修正的资产评估结果进行确认，对调减的永济市现代学校资产410.8991万元是否属于国有资产流失问题予以定性认定。2011年11月14日，各方当事人签订《收购永济市现代学校资产的补充协议》，该协议载明永济市现代学校科技楼及附属设施评估结果修正为478.6215万元、永济市现代学校资产评估结果修正为3109.4247万元，永济市现代学校资产评估总价值修正为3588.0462万元，收购永济市现代学校资产总价款为3588万元。各方当事人已经按照《收购永济市现代学校资产的补充协议》履行完毕。
另查明，魏国华因涉嫌诈骗罪于2011年8月4日被刑事拘留，同年9月1日被逮捕，11月11日因病被取保候审，永济市人民法院审理永济市人民检察院指控被告人张爱民犯受贿罪，被告人魏国华犯行贿罪、伪造公司印章罪一案，于2013年1月21日作出（2012）永刑初字第143号刑事判决，该判决认定：“2010年元月，永济市政府经研究决定收购永济市现代学校，被告人张爱民具体负责对永济市现代学校的评估工作。2010年2月，被告人魏国华为提高永济市现代学校的资产评估金额，多次找到被告人张爱民让其从中帮忙。”判后，公诉机关抗诉、被告人张爱民、魏国华不服提起上诉。山西省运城市中级人民法院于2013年5月6日作出（2013）运中刑二抗字第6号刑事裁定书，驳回抗诉和上诉，维持原判。原告魏国华就本案中被诉的协议，于2015年11月3日以永济市财政局、永济市城东街道办事处、永济市教育局为被告，诉至本院，请求撤销行政协议。本院于2016年4月27日作出（2015）夏行初字第60号裁定书，以超过起诉期限为由裁定驳回原告起诉。原告魏国华二审期间撤回上诉，该裁定书已发生法律效力。
2016年8月5日，原告魏国华向本院提起行政诉讼，请求确认《收购永济市现代学校资产的补充协议》无效。
原审认为，被告与原告之间签订的《收购永济市现代学校资产协议》、《收购永济市现代学校资产的补充协议》均属政府采购协议。“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”行政行为无效。恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，合同无效。原告魏国华为提高永济市现代学校的资产评估金额，多次找到被告永济财政局工作人员张爱民让其从中帮忙，被告与原告根据评估报告签订的《收购永济市现代学校资产协议》存在无效情形，继续履行会损害国家利益和社会公共利益。永济市纪委调查组对资产评估中存在问题进行了调查核实，建议市政府责令市财政局对永济市现代学校的剩余款项暂停支付、由财政局对两家评估机构修正的资产评估结果进行确认，对调减的永济市现代学校资产是否属于国有资产流失问题予以定性认定。在人民法院或者仲裁机构未确认《收购永济市现代学校资产协议》无效的情形下，三被告对《收购永济市现代学校资产协议》进行变更、中止或者终止，应具备依据。三被告与原告签订《收购永济市现代学校资产的补充协议》，缺乏依据主要表现有：第一，未通过重新委托评估机构等方式对两家评估机构修正的资产评估结果进行确认。第二，未对调减的永济市现代学校资产是否属于国有资产流失问题予以定性认定。第三，未明确与原告之间的过错，并承担相应的责任。第四，在发现收购合同存在无效情形时，未及时申请有关部门确认合同无效并根据法律规定，行使相应权利。综上，原、被告于2011年11月14日签订的《收购永济市现代学校资产的补充协议》缺乏依据，属无效协议。判决：确认原、被告于2011年11月14日签订的《收购永济市现代学校资产的补充协议》无效。判后，永济市财政局、永济市教育局、永济市城东街道办事处以魏国华超过法定起诉期限，原审判决认定事实、适用法律错误为由提起上诉。魏国华则称原审法院认定事实清楚，判处正确。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政机关为实现公共利益，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。永济市财政局、永济市城东街道办事处、永济市教育局、魏国华签订的以公共财政资金为支撑的收购现代学校资产补充协议，属于行政协议范围。双方于2008年9月、2010年9月经资产评估机构评估，达成《永济市现代学校资产转让协议》、《收购现代学校资产协议》后，部分资产款额已履行。本案中，《收购现代学校资产的补充协议》是双方依据2011年9月永济市纪委调查组《关于对永济市现代学校资产评估结算修正情况的报告》签订的，而永济市纪委调查组报告是建议永济市人民政府暂停支付剩余款项，由市财政局对评估机构修正的资产估算进行确认，对调减的永济市现代学校资产410.8991万元是否属于国有资产流失问题予以定性认定。市财政局未按照调查报告建议进行实施。行政协议作为一种行政法律行为，应当具有合法性。《收购现代学校资产的补充协议》签订中，永济市财政局、永济市教育局、永济市城东街道办事处以非行政主体的市纪委调查组报告为依据，未体现补充协议协商事实依据及行政相对人的真实意思表示。且《收购现代学校资产的补充协议》签订时，作为行政协议的行政机关永济市财政局、永济市教育局、永济市城东街道办事处未进行资产评估程序，未维护行政相对人享有的程序性权利，不符合正当程序原则。故《收购现代学校资产的补充协议》没有事实依据，给行政相对人权益带来重大影响，属重大且明显违法情形，应认定为无效。无效行政行为自始无效，不受起诉期限限制，原审判决查明事实清楚，判处正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 田 力
审判员 张 伟
审判员 胡 玮
二〇一七年九月三十日
书记员 王国婷