安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滁行赔终字第00002号
上诉人（原审原告）：缪振福，男，1956年3月28日出生，汉族，住安徽省定远县。
上诉人（原审原告）：李齐友，男，1976年6月1日出生，汉族，住安徽省定远县。
上诉人（原审原告）：许成震，女，1960年3月15日出生，汉族，住安徽省定远县。
上述三位上诉人共同的委托代理人：曹军，安徽震一律师事务所律师。
上述三位上诉人共同的委托代理人：童亚宇，安徽震一律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：定远县国土资源局，住所地安徽省定远县城东新区。
法定代表人：杨林武，该局局长。
委托代理人：陈万龙，该局法制监察股股长。
委托代理人：李云，安徽远泰律师事务所律师。
上诉人缪振福、李齐友、许成震因与被上诉人定远县国土资源局国土资源管理行政赔偿一案，不服安徽省定远县人民法院（2015）定行赔初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2011年5月19日，定远县国土资源局根据2011年4月26日定远县人民政府“关于大金山滴水寺建设有关问题的专题会议纪要”精神，对定远县群兴石料厂和缪振福、李齐友、许成震经营的定远县立山采石厂作出了定国土资（2011）85号《关于关闭定远县群兴石料厂等两家开采石料企业的通知》。2014年10月22日，缪振福、李齐友、许成震向定远县国土资源局申请行政赔偿，定远县国土资源局于2014年10月28日作出定国土行赔字（2014）第01号行政赔偿决定书，决定不予赔偿。2015年1月6日，缪振福、李齐友、许成震向原审法院提起行政赔偿诉讼，原审法院于2015年1月8日裁定不予受理。缪振福、李齐友、许成震该裁定不服，向安徽省滁州市中级人民法院提起上诉，滁州市中级人民法院于2015年4月9日作出裁定，裁定本案由安徽省定远县人民法院立案受理。
原审法院认为，国家赔偿是指国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。其赔偿的前提条件是国家机关及其工作人员违法行使职权。本案缪振福、李齐友、许成震请求赔偿的依据，是定远县国土资源局2011年5月19日对定远县立山采石厂下达定国土资（2011）85号文件，通知其关闭采石厂后造成的损失，而定远县国土资源局通知关闭定远县立山采石厂的行为未经确认是否属于违法行使职权。因此，本案缪振福、李齐友、许成震请求国家赔偿依据不足，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告缪振福、李齐友、许成震的诉讼请求。
缪振福、李齐友、许成震上诉称：1、依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，原行政行为确认违法程序已经取消；2、其依法取得采矿许可证，有效期限自2009年3月15日至2011年12月15日止。定远县国土资源局在2011年5月19日发文关闭石料厂时，其采矿许可证尚未到期。石料厂关闭后，双方一直就赔偿问题进行商讨，其依据法律规定向定远县国土资源局提出赔偿申请，定远县国土资源局以其赔偿申请超过时效为由不予赔偿；3、根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定，行政行为是否违法可由法院予以直接认定；4，原审法院没有对其要求对定远县国土资源局依据的规范性文件的合法性进行审查的诉讼请求依法处理，也没有对其申请的财产评估进行处理。综上，原审判决违反法律规定，请求二审法院依法撤销原判，改判定远县国土资源局赔偿其损失2000万元。
定远县国土资源局辩称：1、其下达的通知与李齐友和许成震无利害关系，其只是通知该采石场到国土部门办理关闭后的相关手续，不是关闭决定书，该文至今没有具体实施，在下达通知书后仍然继续生产，实质上并没有停产、关闭；2、国家赔偿的时效为2年，自知道或者应当知道权利被侵害开始计算，本案缪振福、李齐友、许成震在诉状中称其在2011年5月19日收到了其发出的关闭通知，但直到2014年10才第一次提出赔偿要求，缪振福、李齐友、许成震的赔偿要求已经超过2年时效，超过了法律规定的起诉期限；3、缪振福、李齐友、许成震没有对其作出的通知是违法、损失程度进行及损失程度与其作出的通知之间具有直接关系进行举证，本案赔偿依据不足；4、缪振福、李齐友、许成震申请的财产评估因为不符合国家赔偿的相关法律法规规定，没有必要对其申请财产进行评估，同时，缪振福、李齐友、许成震要求审查人民政府的会议纪要是否合法，超出本案的审查范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
缪振福、李齐友、许成震向原审法院提交的证据有：1、身份证和准许注销登记通知书；2、合伙协议和采矿许可证；3、定国土资（2011）85号《关于关闭定远县群兴石料厂等两家开采石料企业的通知》；4、定远县国土资源局关于关闭企业的工作方案和信访答复意见书；5、定国土行赔字第（2014）第01号行政赔偿决定书；6、赔偿清单。
定远县国土资源局向原审法院提交的证据有：1、“行政赔偿决定书”及送达回证；2、关于大金山滴水寺建设有关问题的专题会议纪要；3、定国土资（2011）85号《关于关闭定远县群兴石料厂等两家开采石料企业的通知》；4、企业基本信息；5、赔偿清单；6、生产用电耗损台账。
上述证据已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的审核认定符合法律规定，对原审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为：根据上诉人的上诉主张及被上诉人的答辩意见，本案二审争议焦点是：1、缪振福、李齐友、许成震主张的行政赔偿是否应当支持；2、本案是否应当对缪振福、李齐友、许成震主张的2011年4月26日定远县人民政府“关于大金山滴水寺建设有关问题的专题会议纪要”进行合法性审查。
关于争议焦点1，2011年5月19日，定远县国土资源局对定远县群兴石料厂和缪振福、李齐友、许成震经营的定远县立山采石厂作出了定国土资（2011）85号《关于关闭定远县群兴石料厂等两家开采石料企业的通知》，缪振福、李齐友、许成震以该通知关闭其采石厂造成损失为由直接提起请求赔偿。经审查，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为应已被确认为违法。据此，行政机关承担赔偿责任的前提仍是其行为违法，违法行为与损害结果之间是否具有前因后果的关联性。违法行使职权仍是主张国家赔偿的要件之一。缪振福、李齐友、许成震上诉称，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”的规定，行政行为是否违法可由法院予以直接认定。关于该条款的适用，在《最高人民法院行政审判庭关于如何适用﹤最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定﹥第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复》中已明确：因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第（四）项规定的起诉条件；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定。本案定远县国土资源局2011年5月19日对定远县立山采石厂作出的定国土资（2011）85号《关于关闭定远县群兴石料厂等两家开采石料企业的通知》的行为为行政机关的行政行为，并非事实行为，人民法院不能适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，直接确认该行政行为是否违法。缪振福、李齐友、许成震也未提供证据证明本案存在损害其利益应当进行赔偿的事实行为。因定远县国土资源局通知关闭定远县立山采石厂的行政行为未经任何程序确认是否属于违法行使职权，原审法院以缪振福、李齐友、许成震主张赔偿的依据不足，驳回其诉讼请求有事实和法律依据，同时，对缪振福、李齐友、许成震财产评估的申请未予以受理，并无不当。缪振福、李齐友、许成震要求赔偿的上诉主张不能成立，本院不予支持。另，关于定远县国土资源局主张本案已过起诉期限的问题，因本案系缪振福、李齐友、许成震对定远县国土资源局2014年10月28日作出的定国土行赔字第（2014）第01号行政赔偿决定不服而提起的行政诉讼，起诉期限应从2014年10月28日开始计算，缪振福、李齐友、许成震于2015年1月6日向原审法院提起诉讼并未超过相关的起诉期限。
关于争议焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据该条款的规定，人民法院只有在审查行政行为合法性过程中，才可以应当事人申请附带审查规范性文件的合法性，而不能在个案以外单独就规范性文件的合法性直接进行审查。本案缪振福、李齐友、许成震并未对行政行为提起诉讼，原审法院对缪振福、李齐友、许成震主张的2011年4月26日定远县人民政府“关于大金山滴水寺建设有关问题的专题会议纪要”规范性文件的合法性未进行审查并无不当。缪振福、李齐友、许成震该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，缪振福、李齐友、许成震的上诉主张及理由均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，判决适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 奎
审 判 员 高怀虎
代理审判员 苏春琴
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 王俊计
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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