浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行初132号
原告暨诉讼代表人林象会，男，1948年6月16日出生，汉族，住三门县六敖镇小蒲村1区133号。
原告暨诉讼代表人林小莲，男，1952年8月15日出生，汉族，住三门县六敖镇小蒲村3区**号。
原告林月华，男，1958年10月29日出生，汉族，住三门县。
原告林日夫，男，1973年11月26日出生，汉族，住三门县。
原告林祥林，男，1954年8月14日出生，汉族，住三门县。
原告林康福，男，1946年1月8日出生，汉族，住三门县。
原告王未妙，男，1946年1月1日出生，汉族，住三门县。
原告林仲春，男，1944年2月13日出生，汉族，住三门县。
原告林泽敖，男，1955年10月28日出生，汉族，住三门县。
原告林泽旺，男，1934年10月6日出生，汉族，住三门县。
原告江万周，男，1940年11月24日出生，汉族，住三门县。
原告林显兴，男，1939年8月10日出生，汉族，住三门县。
原告祝国夫，男，1958年5月1日出生，汉族，住三门县。
原告林后助，男，1950年5月18日出生，汉族，住三门县。
原告林后水，男，1955年7月21日出生，汉族，住三门县。
原告林后臣，男，1954年7月11日出生，汉族，住三门县。
原告章红贤，男，1962年9月25日出生，汉族，住三门县。
原告吴元撑，男，1937年9月30日出生，汉族，住三门县。
原告章桥木，男，1960年10月14日出生，汉族，住三门县。
原告赖雪兰，女，1952年8月12日出生，汉族，住三门县。
原告林后超，男，1938年1月5日出生，汉族，住三门县。
原告孙成良，男，1949年8月18日出生，汉族，住三门县。
上述二十二原告的共同委托代理人张沙，北京万典律师事务所律师。
上述二十二原告的共同委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人李辉，三门县国土资源局工作人员。
原告林象会等22人不服被告浙江省人民政府于2017年1月10日作出的浙土字A[2016]-0234号浙江省建设用地审批意见书以及2017年6月20日作出的浙政复〔2017〕173号行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2017年7月6日立案受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2017年9月8日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人林象会、林小莲及委托代理人张沙，被告浙江省人民政府的委托代理人谢伟、李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告林象会等22人诉称，原告等人均系三门县小蒲村村民，在该村有承包地。被告浙江省人民政府于2017年1月10日作出浙土字A[2016]-0234号浙江省建设用地审批意见书，批准征收集体土地15.0259公顷用于建设三门县垃圾填埋场，其中包含原告承包地。原告认为该征地行为违法，具体理由如下：一、征地报批未经被征地农民知情确认。本案中，相关政府部门在涉案地块征地报批前，未将拟征地的用途、位置、安置途径等告知包括原告在内的被征地农民，对拟征土地现状的调查结果也未经包括原告在内的被征地人确认，当地政府亦未发布过任何拟征收土地的征收土地公告。原告的知情权被剥夺，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于健全征地程序的规定。二、征地报批未告知被征地农民听证权且没有履行听证。本案中，相关政府部门没有履行听证告知的义务，也没有举行听证。被告提供的答复资料、《村民（代表）会议纪要》、《会议纪要》及《村民代表会议纪要的情况说明》均不具有真实性与合法性，该会议没有依据《村民委员会组织法》规定的程序依法召集，也没有依法作出决定。另从被告在复议程序中提供的资料来看，所有的资料均张贴在室内，这样张贴公告无法起到公告的作用，而被征地人员居住地范围内却没有张贴，违反《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及《国土资源听证规定》关于批前告知听证的规定。三、被告的审批行为超越权限。涉案土地大量为基本农田，被告无权批准征收。被告主张基本农田的规划已经修改，但该修改行为违反《基本农田保护条例》第十五条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等关于基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自改变用途的规定。四、征收林地未经林地主管部门审核。本案中，被告批准征收的土地中含有大量的林地，依法应当经过林业部门审核同意方可审批，但被告未经林业部门审核同意，批准征地违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定。五、征收土地不符土地利用总体规划，也没有相应农用地转用指标。涉案被征收土地不在城市建设规划用地范围之内，属于基本农田、林地，且三门县不具有相应的用地指标，被告批准不符合《土地管理法实施条例》第十九条规定。六、没有完成耕地补充。本案中，三门县没有完成耕地补充的前提下上报，被告予以批准违反《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定的耕地保护中的“占补平衡原则”。七、没有为被征地农民建立社会保障。根据《浙江省人民政府关于加强和改进征地工作的通知》，除社保安置外，三门县应当对村民留地安置，但三门县的补偿安置方案并没有这样的规定，显然补偿安置不到位。八、关于建设项目申报程序问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条等规定，具体建设项目（单独选址项目）申请用地时，应当通过用地预审、可行性研究报告。本案中，涉案项目的用地预审、可行性研究报告、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证等材料是在不符合土地利用总体规划的情况下作出，这些行为明显无效。同时，该项目上报时，并不符合相关的环境影响评价，该项目环评文件迟至2017年3月30日才作出。综上所述，被告作出的浙土字A[2016]-0234号浙江省建设用地审批意见书主要事实不清，依据错误，违反法定程序；被告作出的浙政复〔2017〕173号行政复议决定书认定事实错误，证据不足。故请求撤销被告作出的浙土字A[2016]-0234号浙江省建设用地审批意见书；同时撤销被告作出的浙政复〔2017〕173号行政复议决定。本案诉讼费由被告承担。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、浙土字A[2016]-0234号浙江省建设用地审批意见书，证明被诉行政行为违法，其中审批意见书上的征地面积是15.046公顷，而勘测定界图上的面积与此有出入。2、三政发〔2017〕8号三门县人民政府《关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程征收土地方案的公告》、2017年第3号《关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程征地补偿安置方案的公告》，证明原告与被诉行政行为具有直接的利害关系，原告主体适格。3、行政复议申请书及邮政特快专递详情单、浙政复〔2017〕173号行政复议决定书，证明行政复议的事实。4、森林、林木、林地状况登记表、《证明》及土地承包经营农业粮食补贴银行存折，证明原告与被诉行政行为具有直接的利害关系，原告主体适格。5、证人郭某、林某、陈某出庭作证证言，证明被告在土地报批前没有就征地事项和征地用途进行告知和张贴，也没有召开村民代表会议；被告提交的会议纪要记载的内容不真实。
被告浙江省人民政府辩称：一、浙土字A[2016]-0234号建设用地审批意见事实清楚、适用法律正确，程序合法。2016年9月5日、9月28日、11月17日，三门县发展和改革局分别作出三发改审[2016]296号关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目建议书的批复、三发改审[2016]303号关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程可行性研究报告的批复、三发改审[2016]305号关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程初步设计的批复。据此，三门县环境卫生管理处申请三门县下湾生活垃圾填埋场工程建设用地15.046公顷（三门县健跳镇16-034号地块）。该地块涉及征收原六敖镇小蒲村集体土地11.8713公顷。本案原告系小蒲村村民，其林地、山地、水田位于上述征地范围内。2016年9月16日、10月11日，三门县住房和城乡建设规划局分别作出三规选字第[2016]131号建设项目选址意见书、三规地字第[2016]1170021号建设用地规划许可证，确认涉案建设项目符合城乡规划要求。同年9月26日，三门县国土资源局作出三国土预[2016]17号关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程建设项目用地的预审意见。同日，三门县环境保护局作出三环建[2016]60号关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目环境影响报告书的批复。同日，三门县水利局作出三水许[2016]26号《关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目水土保持方案的行政许可决定书》。同年11月29日，浙江省林业厅作出浙林地许长[2016]196号使用林地审核同意书，批复同意三门县下湾生活垃圾填埋场工程征占用健跳镇等1个乡（镇、街道）小蒲，巡检司等2个村（社区）集体林地10.5022公顷。同年12月5日，台州市人民政府作出台政函〔2016〕153号关于同意三门县健跳镇土地利用总体规划（2006—2020年）（2014调整完善版）2016年第1次规划落实方案的批复，同意涉案建设项目使用三门县县级规划预留新增建设用地指标15.046公顷，同时同意建设项目涉及的土地利用总体规划预留指标落实方案。2016年9月17日，浙江省国土勘测规划有限公司对涉案土地进行勘测，并出具土地勘测定界技术报告书。同日，三门县国土资源局作出三征告一健跳[2016]34号集体土地征收告知书。同年9月26日，三门县国土资源局作出三土资听告字一健跳[2016]34A号听证告知书（集体）、三土资听告字一健跳[2016]34B号听证告知书（相关权益人）。上述三份告知书均由三门县国土资源局工作人员于当日送达小蒲村。同年9月30日，小蒲村召开村民（代表）会议，讨论涉案建设项目及征地事宜。同年12月9日，三门县国土资源局、三门县健跳镇人民政府与小蒲村村民委员会签订三土征字[2016]27号征地补偿协议，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定，其中征地补偿费用为472.95405万元（不含地上附着物及青苗补助费）。2016年12月8日，三门县国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案），经台州市人民政府审核同意并批准农用地转用15.0259公顷后上报被告审批。2017年1月10日，被告作出浙土字A[2O16]-0234号建设用地审批意见，同意涉案建设项目用地15.046公顷（农用地转用15.0259公顷，征收集体土地15.046公顷），待依法完成征收程序后，以划拨方式供地15.046公顷，用于工程建设。2017年2月27日，三门县人民政府发布三政发[2017]8号关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程征收土地方案的公告。同日，三门县国土资源局发布2017年第3号征地补偿安置方案的公告。涉案地块涉及小蒲村的征地补偿费用已全部支付至该村，该村被征地农民社会保障措施已落实，但原告迄今未领取征地补偿款。同时查明，涉案地块涉及征收小蒲村耕地2.782公顷，补充耕地方式为用地单位委托三门县国土资源局补充，其中三门县花桥镇花桥村造地改田项目补充耕地0.1014公顷，三门县横渡镇荞麦地低丘缓坡开发项目补充耕地2.6806公顷。补充耕地验收文号分别为三土整验字〔2016〕17号、三土（开）验字（2014）-4号。另查明，2013年11月20日，三门县人民政府发布三政发〔2013〕80号关于三门县部分行政区划调整的通知，撤销健跳镇、六敖镇建制，合并设立新的健跳镇。综上，浙土字A[2016]-0234号建设用地审批意见，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。二、浙政复〔2017〕173号行政复议决定符合法定程序。原告于2017年3月7日申请行政复议，并于2017年3月24日提交补正材料。因案情复杂，行政复议期限延长30日。经审理，被告于2017年6月20日作出浙政复〔2017〕173号行政复议决定，维持上述涉案审批意见，并于同年6月23日邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供的证据与依据有：1、建设用地审批意见书及审查意见表，2、建设用地呈报说明书，3、农用地转用方案，4、补充耕地方案，5、征收土地方案、供地方案，6、建设用地审查报告，7、社会保障措施落实情况说明表及承诺，8、建设用地情况汇总表、规划局部图，9、勘测定界图两份（包括当庭补充的勘测定界图），10、预审意见、林地许可、规划许可、可研批复，11、征地基本情况调查表，12、征收土地告知书及送达回执、张贴照片，13、征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书及送达回执、张贴照片，14、听证告知书及送达回执、未收到听证说明，15、村民代表会议纪要及签到簿，16、征地补偿协议，前述证据1-16证明被诉征地批文合法。17、行政复议申请书，18、授权委托书、代表人推举书、律所公函及补正说明、证明，19、行政复议受理、答复通知书及答复书，20、决定延期通知书及寄送凭证，21、行政复议决定书及寄送凭证，22、三门县政府情况说明、基本农田说明、会议说明、照片等，23、规划批复、土地整治意见等，前述证据17-23证明行政复议程序合法。法律依据：《行政复议法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》。
经过庭审举证、质证，本院对上述证据作如下认定：被告提供的证据1-8、10、11系相关职能部门作出的征地报批材料，本院对真实性予以确认。证据9两份勘测定界图，一份面积14.9458公顷，另一份面积15.046公顷，后者面积与本案其他证据相同，因涉及公共利益，本院同意被告当庭补充提供，后者系被诉行政行为作出的依据，本院予以认定；对前者本院不予认定。证据12征收土地告知书及送达回证、张贴照片，能够证明三门县国土资源局已履行批前告知并送达的事实，本院予以确认。证据13能够证明三门县健跳镇人民政府已履行调查成果告知的事实，本院予以确认。证据14能够证明三门县国土资源局已履行听证告知的事实，本院予以确认。证据15会议纪要及签到簿并结合证据22的情况说明、会议说明、照片等证据，能够证明征地经该村村民代表会议讨论决定的事实，本院予以确认。证据16征地补偿协议，能够证明三门县国土资源局与原告村村委会签订征地补偿协议的事实，本院予以确认。证据17-21系行政复议材料，原告对真实性无异议，本院对行政复议的事实予以确认。证据23系被告在复议期间调取的证据，能够佐证证据6、8相关内容，本院予以认定。被告提供的法律法规能够作为本案定案依据。
原告提供的证据1与被告提供的证据1相同，系本案被诉行政行为，不再重复认证。证据2、4能够证明原告主体适格的事实，本院予以确认。证据3能够证明行政复议的事实，本院予以确认。证据5与被告提供的相关证据矛盾，本院不予采信。
经审理查明，原告林象会等人系三门县健跳镇小蒲村村民，在该村有承包地。三门县环境卫生管理处因建设三门县下湾生活垃圾填埋场工程，需要使用三门县健跳镇小蒲村和巡检司村土地。2016年9月17日，三门县国土资源局作出三征告一健跳[2016]34号集体土地征收告知书，于同日送达原告所在村并进行了张贴。同年9月23日，三门县健跳镇人民政府将征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书送达原告所在村并进行了张贴。同年9月26日，三门县国土资源局作出三土资听告字一健跳[2016]34A号听证告知书（集体）、三土资听告字一健跳[2016]34B号听证告知书（相关权益人），于同日送达原告所在村。同日，三门县国土资源局作出三国土预[2016]17号关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程建设项目用地的预审意见和三征补方案一健跳[2016]34号三门县征地补偿安置方案。同年9月28日，三门县发展和改革局作出三发改审[2016]303号关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程可行性研究报告的批复，对项目建设的必要性、内容及规模等提出意见。同年9月30日，小蒲村召开村民（代表）会议，讨论涉案建设项目及征地事宜。2016年9月，浙江省国土勘测规划有限公司对涉案土地进行勘测，并出具三门县健跳镇16-034号地块勘测定界图。同年10月11日，三门县住房和城乡建设规划局作出三规地字第[2016]1170021号建设用地规划许可证，确认涉案建设项目用地符合城乡规划要求。同年11月29日，浙江省林业厅作出浙林地许长[2016]196号使用林地审核同意书，批复同意三门县下湾生活垃圾填埋场工程征占用健跳镇等1个乡（镇、街道）小蒲，巡检司等2个村（社区）集体林地10.5022公顷。同年12月5日，台州市人民政府作出台政函〔2016〕153号关于同意三门县健跳镇土地利用总体规划（2006—2020年）（2014调整完善版）2016年第1次规划落实方案的批复，同意涉案建设项目使用三门县县级规划预留新增建设用地指标15.046公顷，同时同意建设项目涉及的土地利用总体规划预留指标落实方案。同年12月7日，三门县环境卫生管理处向三门县国土资源局出具关于被征地农民社会保障费用的承诺。三门县人力资源和社会保障局在三门县被征地农民社会保障措施落实情况说明表上盖章。同年12月8日，三门县国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书四方案”，同年12月9日，三门县国土资源局与小蒲村村民委员会签订三土征字[2016]27号征地补偿协议，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。涉案建设用地项目呈报材料“一书四方案”分别经三门县人民政府、台州市国土资源局、台州市人民政府审核同意并批准农用地转用15.0259公顷后上报被告审批。2017年1月10日，被告作出浙土字A[2O16]-0234号建设用地审批意见，同意涉案建设项目用地15.046公顷（农用地转用15.0259公顷，征收集体土地15.046公顷），待依法完成征收程序后，以划拨方式供地15.046公顷，用于工程建设。原告等人不服，向被告提出行政复议申请，被告于2017年3月27日受理。2017年5月12日，被告决定行政复议期限延长30日。2017年6月20日，被告作出浙政复〔2017〕173号行政复议决定，维持上述涉案审批意见。原告等人仍不服，向本院提起诉讼。
另查明，涉案地块涉及征收小蒲村耕地2.782公顷，补充耕地方式为用地单位委托三门县国土资源局补充，其中三门县花桥镇花桥村造地改田项目补充耕地0.1014公顷，三门县横渡镇荞麦地低丘缓坡开发项目补充耕地2.6806公顷。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，除征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷及其他土地超过七十公顷的由国务院批准外，征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。本案中，三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目需征收三门县健跳镇小蒲村和巡检司村集体土地共计15.046公顷，其中耕地2.782公顷，不涉及基本农田。因此，被告浙江省人民政府有权批准征收涉及土地。原告认为被告无权批准的理由不能成立。从查明的事实看，本案征地报批前，三门县国土资源局向小蒲村村委会送达了集体土地征收告知书、听证告知书，其中前者还在该村进行了张贴。三门县健跳镇人民政府作出征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书。之后，小蒲村召开了村民代表会议，讨论通过了涉案征地事宜并草签了征地补偿协议。三门县住房和城乡建设规划局作出建设用地规划许可证，认为该项目用地符合城乡规划。浙江省林业厅作出使用林地审核同意书，同意涉案建设项目占用林地。三门县人力资源和社会保障局在三门县被征地农民社会保障措施落实情况说明表上盖章。因此，本案征地报批前告知听证、权属确认、审核、补充耕地、草签征地补偿协议等程序到位，且项目用地符合土地利用总体规划、城乡规划和农用地转用指标。从补充耕地方案及土地整治、开发验收意见看，本案报批前已完成耕地补充。三门县国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书四方案”经三门县人民政府同意后逐级上报，被告作出浙土字A[2O16]-0234号浙江省建设用地审批意见书，整个征地程序并无不当。原告认为涉案征地未保障村民知情权、未经林业部门审核、不符合土地利用总体规划、补充耕地未完成、社会保障未落实等理由均不能成立。2017年3月27日，被告受理原告等人提出的行政复议申请。同年5月12日，被告决定行政复议期限延长30日。同年6月20日，被告作出浙政复〔2017〕173号行政复议决定，其复议程序并不违法。综上所述，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告林象会等22人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告林象会等22人共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审判长 郭晓明
审判员 谢继红
审判员 徐后利
二〇一七年十二月十二日
书记员 王丽萍