福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闽行终字第127号
上诉人（原审原告）仙游县园庄镇东石村度埕村民小组，住所地：仙游县园庄镇东石村。
负责人朱清福，村民小组组长。
委托代理人陈洪平，福建鹏翼律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）仙游县人民政府，住所地：仙游县八二五大街。
法定代表人郑亚木，县长。
委托代理人卢清泉，广西宏桂律师事务所律师。
委托代理人陈福生，系仙游县林业局干部。
原审第三人仙游县园庄镇东石村东门村民小组，住所地：仙游县园庄镇东石村。
负责人陈维清，村民小组组长。
原审第三人仙游县园庄镇东石村下厝村民小组，住所地：仙游县园庄镇东石村。
负责人陈清友，村民小组组长。
以上二原审第三人的共同委托代理人阮继苹，仙游县148法律服务所法律工作者。
上诉人仙游县园庄镇东石村度埕村民小组（以下简称“度埕村民小组”）因与被上诉人仙游县人民政府、原审第三人仙游县园庄镇东石村东门村民小组（以下简称“东门村民小组”）、仙游县园庄镇东石村下厝村民小组（以下简称“下厝村民小组”）林木林地权属争议一案，不服莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人度埕村民小组负责人朱清福及其委托代理人陈洪平，被上诉人仙游县人民政府的委托代理人卢清泉、陈福生，原审第三人东门村民小组和下厝村民小组的�同委托代理人阮继苹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，本案争议的“内坑出水黄宫后”山林地位于仙游县园庄镇东石村公路边，四至为：东至草岩坑沟界，西至龙崩山坞界，南至鲤鱼坑沟界，北至出水坑、公路、田界，即位于1982年林业“三定”发证时园庄公社林业基本图的东石林班29、30小班，面积604亩。1952年土地改革时，二第三人一方的村民陈定、陈加振、陈加珍、陈加霖、陈加芳、陈加是、陈金沙、陈瑞祖分别以地名草岩、虎面、桐雨湖、大度隔、山湖底、章光尾、山湖底、过路坝、三湖底申报了10块山林地，持有8份土地证证号为3796、3776、3769、3763、3761、3757、3753、3749号；原告一方的村民朱元余、朱加富、朱景祥分别以地名“黄宫后、桐子湖、黄宫尾”申报了3块山林地，持有3份土地证证号为4027、4007、4003号。
根据双方所提供的1952年土地证所填报的地名、四至，第三人一方的10块山林地互为毗邻，位于1982年林业“三定”时基本图的30小班中；原告一方的3块山林地与其相邻，位于1982年林业“三定”时基本图的29小班中；双方以山脊分水为界，四至界限清楚、明确。1962年“四固定”时，当时的东石大队在林地所有权为大队集体所有的前提下，按就近、方便管理的原则割片下放给各生产队管理，并于1962年8月1日形成《1962年园庄人民公社东石大队山林割片固定记》（以下简称《1962年固定记》），记载在原告（当时为朱云泉生产队）名下四片，涉及争议为其中的“黄宫后元余山到尾厝公山内坑尾片止”（面积80亩）；记载在东门生产队名下六片，涉及争议为其中“内坑后蔡山界至后蔡止”，但对所登记的山林地均没有具体的四至表述。1982年仙游县人民政府向原告颁发了仙林权园字第0135号林权证，填报了“弯东田、社后、内坑出水黄宫后”的3块山林地的林权证（其中山权属大队），其中“内坑出水黄宫后”山场位于1982年林业“三定”时基本图东石林班29、30小班，地类为有林地，面积604亩，四至：东至草岩坑沟界，西至龙崩山坞界，南至鲤鱼坑沟界，北至出水坑、公路、田界；向第三人颁发了仙林权园字第0140号林权证，填报了坞垅、碗田后、空地-
大蛇埔、桥头坝-
出水埔祖墓崙脊、草岩祖墓内坑口崙脊5块山林地的林权，分别位于1982年林业“三定”时基本图东石林班12、13、14、15、32小班。经比对《1962年固定记》，其中登记在原告名下的第二块“乌坑文珠山到东门界止尾顶山止一片”及登记在第三人（1964年东门生产队拆分为东门、下厝二个生产队）名下的部分山林场，并没有填报而由其他生产队填报。
2006年11月29日，二第三人（申请人）向被告仙游县人民政府提出1982年仙林权园字第0135号林权证“内坑出水黄宫后”权属登记争议的调处申请，请求确认“内坑出水黄宫后”604亩中的454亩林木权属归其所有，并提供了1952年土地证8份为据。2007年4月13日，被告作出仙政文（2007）67号处理决定：维持仙林权园字第0135号林权证“内坑出水黄宫后”（含争议454亩）的林木权属登记。二第三人申请复议，莆田市人民政府于同年8月27日作出莆政行复议（2007）39号行政复议决定：撤销仙政文（2007）67号处理决定，责令被告进一步查明事实，重新作出具体行政行为。
2008年3月20日，被告仙游县人民政府作出仙政文（2008）58号处理决定：一、撤销原告1982年仙林权园字第0135号林权证“内坑出水黄宫后”争议部分的权属登记；二、确认“内坑出水黄宫后”中东草岩山沟、西大度隔崙脊、南鲤鱼坑沟、北出水公路、田的四至范围内权属登记为第三人所有。原告申请复议，莆田市人民政府于同年8月26日作出莆政行复议（2008）28号行政复议决定：维持被告作出第58号处理决定。原告不服，向仙游县人民法院提起行政诉讼。仙游县人民法院于2009年10月27日作出（2008）××行初字第××号行政判决：一、撤销被告仙游县人民政府于2008年3月20日作出的仙政文（2008）58号《关于园庄镇东石村东门、下厝村组与度埕村组“内坑出水黄宫后”1982年林权登记争议的处理决定》；二、责令被告仙游县人民政府重新作出具体行政行为。
2013年7月24日，被告仙游县人民政府作出仙政文（2013）123号《关于园庄镇东石村“内坑出水黄宫后”林木林地权属争议处理决定》，认为：①“内坑出水黄宫后”山场，在1952年土改时，申请人（第三人）持有的8份土地证覆盖的山场是位于“内坑出水黄宫后”整个山场的东部（30小班），被申请人（原告）持�的土地证覆盖的山场是位于“内坑出水黄宫后”整个山场的西部（29小班），双方土地证覆盖的山场以山脊为界。②土改时发给个人的土地证，由于合作化时取消了土地私有制，实行土地公有制，林地所有权一律收归公有，林木（林权）亦采取折价入社的形式转为公有，因此土地证对公民个人已失去法律效力，但对于个人在集体化以前的集体是有效的，它是集体权属争议时的处理依据或参考依据。③林业“三定”时期，根据1981年《福建省人民政府关于稳定山林权若干具体政策的规定》、《林业部关于稳定山林权落实林业生产责任制情况简报》，稳定山权林权，要以现在的权属为基础，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县政府颁发林权证；集体的山权，一般以“四固定”时期确定的权属为准；“四固定”未确定权属的参考合作化或土改时确定的权属。④由于我省林木林地经过土改、合作化、公社化、“四固定”、林业“三定”、林权制度改革等几次确权，山林情况十分复杂，行政区域界线调整频繁，林权归属变动大，因此，调处林权争议，要尊重历史和现实情况，凡是权属清楚，四至界限明确的，一律不变，保持林业政策的稳定性和连续性。⑤根据《〈福建省林木林地权属争议处理办法〉释义》第九条第一款第一点的解释，对处理依据也要进行审查核实，属于错发的山林权证不能作为处理依据，其中错发的第二种情形：一方虽有山林权证但无权源依据，而争议对方虽无山林权证却有权源依据。综上所述，结合林业“三定”发证情况，仙游县政府颁发的“内坑出水黄宫后”林权证（仙林权园字第0135号林权证）覆盖的山场东部是错发的，因为“固定记”记载的割片管理依据中四至界限不清，权属不明确，不能作为林业“三定”发证的权源依据；该错发部分的山场，申请人拥有原始的权源依据土地证，却没有颁发林权证。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《福建省林木林地权属争议处理办法》第三条第一款、第九条第一款、第十三条、第十六条等有关规定，作出决定：一、撤销1982年林业“三定”时仙游县人民政府的仙林权园字第0135号“内坑出水黄宫后”的山场林权登记；二、认定“内坑出水黄宫后”整个山场的东部，林地所有权仍归东石村集体所有，林地使用权、林木所有权、林木使用权归申请人所有，其四至：东至草岩坑沟界，西至大度隔山脊分水界，南至鲤鱼坑沟界、后蔡村山、土楼村山界，北至出水公路、田界（具体位置见附图）；三、本机关此前对以上争议地块的林权登记内容、确认与本处理决定不一致的，以本处理决定为准。
原告度埕村民小组于2013年9月13�向莆田市人民政府申请复议，请求撤销该处理决定。莆田市人民政府于2013年11月8日作出莆政行复（2013）78号行政复议决定：维持仙政文（2013）123号处理决定。原告度埕村民小组不服，向莆田市中级人民法院提起诉讼，诉请撤销仙政文（2013）123号处理决定。
原审判决认为，行政机关作出的具体行政行为，应当是认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，且程序合法。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，被告仙游县人民政府具有依法处理单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议的权限；仙游县人民政府在收到申请人林木林地权属争议处理申请后予以立案，并将申请书的副本送达被申请人，进行了现场勘查、调查取证，核实双方提供的有关证据材料，召集双方进行调解。本案的二第三人提供的8份土地证所登记的地名、座落、四至，经核实涵盖了争议的山林场范围；而原告提供的山场林权调整依据《1962年固定记》所记载“黄宫后元余山到尾厝公山内坑尾片止”，从地名、地形上并未涵盖争议的山林场的范围；对照1982年林业“三定”时双方所申报林权证中的地块、范围，也与《1962年固定记》中所记载的内容不尽相符。故以《1962年固定记》中所记载的“黄宫后元余山到尾厝公山内坑尾片止”作为仙林权园字第0135号“内坑出水黄宫后”的山林场林权登记的权源依据，其中涉及本案争议部分的山林场的权属登记，缺乏权源依据。被告仙游县人民政府根据调查核实的证据材料，在双方无法达成协议后，作出仙政文（2013）123号《关于仙游县园庄镇东石村“内坑出水黄宫后”林木林地权属争议处理决定》。经审查，被告仙游县人民政府作出的处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合�定程序。原告的诉讼请求缺乏事实依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持仙游县人民政府于2013年7月24日作出的仙政文（2013）123号《关于仙游县园庄镇东石村“内坑出水黄宫后”林木林地权属争议处理决定》。
度埕村民小组不服，向本院提起上诉称：本案争议“内坑出水黄宫后”山场于1962年划片给其，并在1982年颁发的仙林权园字第0135号林权证予以登记。被上诉人作出的仙政文（2013）123号处理决定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，撤销仙游县人民政府于2013年7月24日作出的仙政文（2013）123号《关于仙游县园庄镇东石村“内坑出水黄宫后”林木林地权属争议处理决定》。
被上诉人仙游县人民政府答辩称：双方当事人提供的1952土地证四至清楚、界限明确，属原始的权源依据；《1962年固定记》记载的四至界线不清、权属不明确，不能作为林业“三定”发证的权源依据；林业“三定”颁发给上诉人的仙林权园字第0135号林权证所登记的“内坑出水黄宫后”山场东部系错发的。其作出仙政文（2013）123号处理决定认定事实清楚，处理依据正确，程序合法，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人东门村民小组和下厝村民小组答辩称：仙游县人民政府作出的仙政文（2013）123号《关于仙游县园庄镇东石村“内坑出水黄宫后”林木林地权属争议处理决定》认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确，原判维持该处理决定正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原判认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人度埕村民小组、原审第三人东门村民小组、下厝村民小组�属于仙游县园庄镇东石村集体内的村民小组，本案系处理村集体内部村民小组之间的林木林地权属争议。三村民小组对争议“内坑出水黄宫后”山场的林地所有权归东石村集体所有均无异议，故本案所争议的是争议山场的林地使用权、林木所有权和使用权的权属，该权属争议的调处涉及到争议山场的经营管理权益问题，应查明争议山场经营管理方面的相关情况。依据《1962年固定记》、1982年林业“三定”时园庄公社东石大队山林权清册、东石村委会出具的情况说明等相关证据，可证明1962年“四固定”期间和1982年林业“三定”期间，东石村存在对各小组的集体山林地进行了调整管理的情况。本案争议山场于1982年登记造册，记载于林业“三定”时园庄公社东石大队山林权清册中，林权权属归上诉人所有，并由仙游县人民政府于1982年林业“三定”时颁发仙林权园字第0135号林权证予以确认。仙游县人民政府在二审庭审中确认作出本次处理决定前未调查查明争议山场经营管理的相关情况，因此，仙游县人民政府仅以《1962年固定记》记载的割片管理依据中四至界限不清，权属不明确，不能作为林业“三定”发证的权源依据为由，作出撤销1982年林业“三定”时仙游县人民政府的仙林权园字第0135号“内坑出水黄宫后”的山场林权登记的处理决定的证据不足，应予撤销。
基于上述评判，仙游县人民政府继而根据《福建省林木林地权属争议处理办法》第九条第一款规定：“处理县内权属争议，以县级以上人民政府依法发给的山林权证为处理依据，但山林权证错发的除外；无山林权证的，参考合作化时期或土地改革时期的有效凭证。”以1952年土地证为处理依据进行权属确权，亦属适用法律法规错误，应一并予以撤销。
综上，上诉人请求撤销原判、撤销处理决定的上诉理由成立，应予支持。被上诉人仙游县人民政府、原审第三人东门村民小组和下厝村民小组的答辩理由，缺乏事实和法律依据，不能成立，不予支持。被上诉人仙游县人民政府作出的仙政文（2013）123号处理决定的主要证据不足，适用法律法规错误，应予撤销。原判认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目和第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第176号行政判决；
二、撤销仙游县人民政府于2013年7月24日作出仙政文（2013）123号《关于园庄镇东石村“内坑出水黄宫后”林木林地权属争议处理决定》。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人仙游县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 池 力
代理审判员 林锦斌
代理审判员 韩 静
二〇一五年四月三日
书 记 员 林 辉