绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绍柯行初字第27号
原告绍兴绿理成农业有限公司，住所地绍兴市柯桥区兰亭镇栅溪村。
法定代表人唐吉灿，执行董事。
委托代理人张国华，浙江鉴湖律师事务所律师。
被告绍兴市柯桥区环境保护局，住所地绍兴市柯桥区柯华路309号。
法定代表人章金尧，局长。
委托代理人沈世雄，浙江民伸律师事务所律师。
委托代理人李剑，男。
原告绍兴绿理成农业有限公司（以下简称绿理成公司）因不服被告绍兴市柯桥区环境保护局（以下简称区环保局）环保行政处罚一案，于2014年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月4日立案受理，并于同年5月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2014年5月28日公开开庭审理了本案。原告绿理成公司的法定代表人唐吉灿及其委托代理人张国华，被告区环保局的委托代理人沈世雄、李剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区环保局于2014年4月9日作出绍柯环罚字（2014）71号行政处罚决定书，认定：2014年1月16日，被告接群众举报派执法人员对原告进行执法检查时，原告公司东南侧围墙外沟渠内有棕褐色废水，废水顺沟渠流入农田渠道沟后排入溪沟，排入溪沟废水COD为329mg／L，氨氮150mg／L，超过国家规定排放标准，已构成违法。依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款的规定，决定对原告作出如下行政处罚：罚款人民币贰万伍仟元。
被告区人社局于2014年5月12日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：
1、现场检查（勘察）笔录一份、现场勘察图一份、现场照片一份、采样取证通知书一份，证明被告进行现场勘查、采样编号，并由被告法定代表人签名确认的事实；
2、检测报告一份，证明原告排放污水的标准经检测严重超标，对周围环境造成污染的事实；
3、调查询问笔录一份，证明被告告知原告违法排放污水的事实；
4、绍柯环罚字（2014）71号处罚决定书一份，证明被告依法作出行政处罚决定的事实；
5、违法行为限期改正决定书一份，证明被告在处罚前要求原告限期整改的事实；
6、立案审批表一份、案件审查表一份、案件调查报告一份、绍柯环罚先告字（2014）19号行政处罚事先告知书一份、送达回执二份、陈述意见一份、情况说明一份，证明被告的案件办理流程；
7、原告企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人居民身份证复印件各一份，证明原告公司及法定代表人身份情况。
原告绿理成公司诉称：原告为生猪规模养殖企业，养殖废弃物在2005年左右通过接入自建的沼气池作无害化处理，沼渣沼液用于原告承包的养殖场周边土地苗木种植。2012年根据人民政府的规定，养殖废弃物全部接入排污管网外排，因此原告已按照《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，采取了有效的措施，没有设置违法排污口或者私设暗管。2014年1月16日，被告对原告企业进行执法检查，认为原告违法排放污水，但被告在认定事实和执法程序上存在错误。1、被告执法人员取样的地点是在原告承包土地的农田沟渠内，不是在溪沟内。2、被告工作人员所取污水样本没有原告人员签字确认并封样。3、被告所作的《检测报告》在检测时没有通知原告到场确认，因此《检测报告》无法确认样本为从原告承包的土地沟渠内所取。处罚决定书的法律依据错误。《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款规定：“除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款”，但是在行政执法检查中并没有发现原告存在该款规定的违法情形。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十六条规定：“国家鼓励和支持采取种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖废弃物，促进畜禽粪便、污水等废弃物就地就近利用”，原告在自已承包的农田内使用少量的畜禽养殖废弃物是符合规定的，也没有直接排放到饮用水源。综上，原告认为被告作出的绍柯环罚字（2014）71号行政处罚决定书认定事实错误、程序不当，适用法律错误，为此，特提起诉讼，请求撤销被告作出的绍柯环罚字（2014）71号行政处罚决定。
庭审时，原告未向法院提供证据。
被告区环保局辩称：一、被告作出的行政处罚程序合法。本案被告依有关人员举报，于2014年1月16日去原告公司现场勘查，当日进行拍照、采样，并将样本送绍兴市柯桥区环境保护监测站检测。1月22日，检测报告指出，被告取样的水严重超标，应认定为排放水污染物。被告于2014年1月22日立案，1月24日向原告法定代表人唐吉灿作了调查询问笔录，明告其违法事实。1月26日完成调查，作出初步处罚决定，并报局领导审批。同年3月4日，向原告下达“行政处罚事先告知书”，告知其申辩权利。3月12日，原告提出“陈述意见”，但被告经研究未予采纳。2014年4月9日，被告作出行政处罚决定，决定对原告排放水污染物处罚款25000元。以上事实、程序均有相关证据予以证明。二、事实清楚。原告养猪场污染物，经水冲洗，冲洗物的污水是接入外排管网的，是合法的。但近期，原告的污染水没有全部通过外排管网排放，而是一部分严重超标的污水，通过原告东南侧围墙外沟渠流出。被告在排入溪沟的农田渠道取废水样本，经检测，COD浓度为329mg／L（标准为100mg／L），氨气浓度为150mg／L（标准为15mg／L）。原告排放污水污染物，给周边环境造成污染，违法事实清楚。三、适用法律正确。被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条第二款规定：禁止私设暗管或采用其它规避监管的方式排放水污染物。根据国家环保局2008年11月20日环函（2008）308号对“其它规避监管的方式排放水污染物”作出规定，该函认为“其它擅自改变污水处理方式，不经法定排放口排放废水”就是属于“其它规避监管的方式排放水污染物”的一种情形。原告有一部分污水，就是不经法定排放口（外排管网）排放废水，因而构成“其它规避监管的方式排放水污染物”。同时《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条规定，违法排放水污染物处以二万元以上十万元以下的罚款。被告考虑原告排放水污染物的具体情节，决定从轻处罚，仅罚款25000元，是合法、合理、公正的。四、原告的起诉理由不成立。1、原告认为，被告工作人员所取污水样本没有经原告人员签字确认封样。这完全不是事实，由被告提供的2014年1月16日“现场检查（勘查）笔录”、“采样取证通知”为据，两份采样、封样、编号的证据上，原告法定代表人唐吉灿都签名确认。2、原告认为“检测报告”无法确认为原告处沟渠所取，这也不符事实。被告的现场勘察图、采样通知书，都明示采样的水的采样点、封样的样品编号，而在现场勘察图和采样通知书上，原告的法定代表人唐吉灿都签名确认。而送测的样品的编号，与上述封样的编号又完全一致。因而，完全可以证实，送检的水是在原告处采样的事实。3、原告认为，原告没有私设违法排污口或私设暗管，而是通过合法管网外排的，原告的含有污染物的水一部分是通过管网外排的，但确有一部分污水未通过管网外排，而是通过其围墙排入墙外沟渠，再通过农田沟渠排入溪沟，造成污染，构成违法排放。4、原告认为，被告取样点在原告承包农田沟渠内，不是在溪沟内，因而不构成污染，且符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第十六条的“就近利用”的规定。原告这一理由站不住脚。原告排放在农田沟渠内的沼液，经外墙沟渠排放的污水，经检测超标非常严重，但我们没有作为处罚依据，而流到农田沟渠的污水，经检测也高于环境排放限值10倍以上，农田沟渠这种污水直接排入公众溪沟，原告不是向公众溪沟违法排放沼液水污染物又是什么？原告将严重超标的污水排入其承包农田沟渠，并没有就近利用，没有做到“种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖弃物”，没有将废水变为净水，而仍然是严重超标的污水，这种污水通过农田沟渠直接排入溪沟，这不是排污又是什么？被告不用，也没有必要到溪沟取样来证明原告违法排放污水。被告只是证明，原告排放到溪沟的水是污水，就足够证明原告的违法事实。综上，被告作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。
经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证如下：
证据1，真实性无异议，2014年1月16日被告行政执法人员在原告公司进行行政检查并采样，但现场检查（勘察）笔录和现场勘察图表明取样点在原告公司围墙外及农田东首沟渠内，样本上没有原告法定代表人签字，且没有副本，不符合法律规定；证据2，被告采样没有副本，检测时未通知原告到场，对此检测报告不予认可；证据3，真实性无异议，但该证据只能证明被告工作人员告知原告违法事实，但不能达到原告明知违法的事实；证据4，真实性无异议，合法性有异议，排出溪沟的废水与被告工作人员取样的废水是不一样的；证据5，真实性无异议，原告在被告执法人员检查后马上进行了改正；证据6，立案审批表、案件审查表没有编号及案件调查报告系被告内部审批手续，真实性不发表意见，绍柯环罚先告字（2014）19号行政处罚事先告知书的真实性无异议，原告确已收到，送达回执无异议，陈述意见、情况说明的真实性无异议，但情况说明与被告处罚认定的事实有异；证据7，原告质证无异议。
原告对于被告适用的法律本身没有异议，但认为被告适用法律错误，原告并没有存在私设暗管及规避监管排放污水的情形，被告适用《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条第二款规定不符合客观事实。
经双方举证、质证，本院对上述证据作如下确认：
被告提交的证据1，现场检查（勘察）笔录、现场勘察图、采样取证通知书均由原告法定代表人唐吉灿签名予以确认，被告通过现场检查（勘察）笔录、拍照等形式采样符合《环境行政处罚办法》［环境保护部令（第8号）］第三十四条的规定，采样是否需副本，法律并无明确规定，该组证据来源真实、合法，与本案有关联，对其证明力，予以确认。证据2，系被告委托绍兴市柯桥区环境保护监测站对编号为20140116L-01、20140116L-02的样本进行检测，并由该环境保护监测站于2014年1月22日出具绍柯环监（2014）检字第036号检测报告。对于是否需通知原告人员到检测现场并无法律明确规定，故被告依法定程序采取、并经原告法定代表人签名确认的样品单方委托有检测资质的监测机构检测并不违反法律规定，该检测报告符合法律规定的程序和形式要求，应予以确认。证据3，系被告工作人员对原告法定代表人就原告污水排放进行调查并告知该排放行为违反法律的调查询问笔录，并由原告法定代表人唐吉灿签名确认，可以确认被告进行调查并告知的事实。证据4系被诉具体行政行为的载体，予以确认。证据5，原告对其真实性无异议，该证据符合证据三性，对其证明力，予以确认。证据6，立案审批表、案件调查报告、案件审查表系被告内部立案、调查审批、审查处理的流程表，应予以确认；行政处罚事先告知书系被告在作出处罚决定前，告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利，符合法律规定的程序，对其证明力，予以确认；送达回执，原告质证无异议，予以确认；陈述意见系原告在收到被告的行政处罚事先告知书后依法提出的陈述申辩意见，可以确认原告在被告作出行政处罚前提出了陈述申辩的事实；情况说明（关于绍兴绿理成农业有限公司的情况说明）系被告下属福全环保所在被告作出行政处罚决定前针对原告提出的陈述申辩向被告作出的书面说明，系被告内部下属机构的复核汇报材料，与本案无关联。证据7，原告质证无异议，对其证明力，本院予以确认。
根据上述认定的证据及双方当事人的陈述，本院认定事实如下：
2014年1月16日，被告区环保局根据群众举报派工作人员到原告绿理成公司进行现场检查（勘察），发现原告绿理成公司东南侧围墙外沟渠内有废水，呈棕褐色，废水顺沟渠流入农田渠道内。被告工作人员即对原告养殖场南侧围墙外侧沟渠内、围墙外种植场农田沟渠内的两处采样点的废水分别进行采样，分别对上述废水编号20140116L-01、20140116L-02封存，并拍照记录。当日，被告将上述废水样本送绍兴市柯桥区环境保护监测站对该废水的化学需氧量、氨氮、PH值指标进行检测，2014年1月22日，该所出具检测报告，报告显示编号20140116L-01样本的化学需氧量为717mg／L、氨氮237mg／L、PH值8.17，编号20140116L-02样本的化学需氧量为329mg／L、氨氮150mg／L，PH值8.29。同日，被告予以立案审查。2014年1月24日，被告作出绍柯区环限改（2014）L-02号环境违法行为限期改正决定书，责令原告在2014年2月1日前完成清理沟渠内废水，防止流入溪沟的整改工作。同年3月4日，被告作出绍柯环罚先告字（2014）19号行政处罚事先告知书，并于3月10日送达原告。2014年3月12日，原告提出书面陈述意见，被告经审查未采纳。2014年4月9日，被告作出绍柯环罚字（2014）71号行政处罚决定书，决定对原告罚款人民币贰万伍仟元。并于同年4月14日将上述行政处罚决定书送达原告。原告不服，遂讼至本院。
本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，故区环保局是绍兴市柯桥区域内水污染防治的行政职能部门，其被告主体适格。
本案通过庭审，双方对被告根据举报派员赴原告公司现场检查勘察，分别在原告公司南侧围墙外沟渠内、围墙外农田沟渠内取废水样编号，经原告法定代表人签名确认后送检，被告依据检测结论立案调查，并按法定程序告知，作出处罚的事实无异议，但原告对被告的事实认定、处罚程序、适用法律均提
出异议。对此，本院分述如下：
一、被诉行政处罚决定认定的违法事实证据是否确凿？
原告因渗漏致养殖场有部分废水流入围墙外的种植场，但被告仅在养殖场围墙外侧沟渠内和种植场农田沟渠内分别采样，并未在种植场沟渠和溪沟临界处采样，故不能根据上述废水样品之检测结论必然认定原告将废水违法排放至溪沟。因此，被诉行政处罚决定认定的违法事实无确凿证据。
二、被诉行政处罚决定程序是否合法？
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。《环境行政处罚办法》［环境保护部令（第8号）］第二十八条规定：调查取证时，调查人员不得少于两人，并应当出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。该办法第二十九条规定：调查人员有权采取下列措施：（一）进入有关场所进行检查、勘察、取样、录音、拍照、录像；（二）询问当事人及有关人员，要求其说明相关事项和提供有关材料；（三）查阅、复制生产记录、排污记录和其他有关材料。该办法第三十四条规定：需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。该办法第三十五条规定：环境保护主管部门组织监测的，应当提出明确具体的监测任务，并要求提交监测报告。监测报告必须载明下列事项：（一）监测机构的全称；（二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号；（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容；（四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。该办法第三十七条规定：环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查进，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。该办法第七十八条规定：本办法第四十八条所称“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等价物品价值）50000元以上。地方性法规、地方政府规章对“较大数额”罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。因此，被告区环保局派二名执法人员现场进行现场检查（勘察）、制作笔录、采样、拍照，并在处罚前进行事先告知违法事实、处罚理由及依据等均符合法律规定的程序，其未告知听证也符合法律规定。
污水样本检测系被告委托具有检测资质的检测机构进行鉴定，以判别原告废水排放是否符合国家规定的强制性排放技术标准的科学方法和依据，法律并没有规定检测机构在检测送检样品时需通知被处罚人（即原告）到场，故被告未通知原告到场，并未违反法律规定。检测报告系被告区环保局认定原告绿理成公司是否存在违法排污的依据，且被告在作出处罚决定前已依照有关法律规定将有关的违法事实（检测数据等）、处罚依据以及处罚意见事先告知原告。法律虽无明确需将检测报告送达原告，但根据一般法律常理，该检测报告一般应送达原告，被告未经送达，存在瑕疵，应予指正。
三、被诉行政处罚决定适用法律是否正确？
《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款规定：除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；……。即该条第二款处罚的违法情形为违反规定设置排污口或者私设暗管的行为。而被告认定原告系未经法定排污口违法超标排放部分废水，故被告适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款作为处罚依据，显属适用法律错误。
综上，被告作出的行政处罚事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
撤销被告绍兴市柯桥区环境保护局于2014年4月9日作出的绍柯环罚字（2014）71号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理］。
审判长 郭海东
审判员 雷红莉
审判员 桑伟强
二〇一四年七月三十一日
书记员 胡雪莉