广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终940号上诉人（原审原告）彭壮好，男，1954年9月10日出生，汉族，住广东省陆丰市。上诉人（原审原告）彭芳，女，1976年4月4日出生，汉族，住广东省陆丰市。上诉人（原审原告）蔡高烈，男，1979年11月9日出生，汉族，住广东省陆丰市。上诉人（原审原告）蔡丰谋，男，1961年7月19日出生，汉族，住广东省陆丰市。上述上诉人的共同委托代理人彭正民，广东威豪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）陆丰市国土资源局，住所地广东省陆丰市陆城行政新区永平路北。法定代表人林加枢，局长。委托代理人张伟革，该局执法大队长。委托代理人叶石谦，广东东都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）陆丰市人民政府，住所地广东省陆丰市东海镇东海大道中段。法定代表人许伟明，市长。委托代理人林寅亮，该府法制局局长。被上诉人（原审被告）汕尾市国土资源局，住所地广东省汕尾市政和路国土资源局办公楼。法定代表人余锡群，局长。原审第三人广东省陆丰市经联实业公司，住所地广东省陆丰市经济委员会大院内。法定代表人陈庆柳，经理。原审第三人陆丰市河西镇人民政府，住所地广东省汕尾市陆丰市河西镇坡仔村。法定代表人吴志伟，镇长。原审第三人陆丰市东海实辉建材门市部，住所地广东省陆丰市东海镇四十米大道华贵路中段。负责人林强。上诉人彭壮好、彭芳、蔡高烈、蔡丰谋（以下简称彭壮好等四人）因与被上诉人陆丰市国土资源局、陆丰市人民政府、汕尾市国土资源局以及原审第三人陆丰市河西镇人民政府、广东省陆丰市经联实业公司、陆丰市东海实辉建材门市部土地登记行政纠纷一案，不服广东省汕尾市中级人民法院（2016）粤15行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，陆丰市人民政府（原陆丰县人民政府）、陆丰市国土资源局（原陆丰县国土资源局）于1992年9月3日向陆丰市经联实业公司（原陆丰县经联实业公司）颁发陆府国用总字第××号/（1992）第××号《国有土地使用证》。彭壮好等四人不服该颁证行为于2016年6月22日向汕尾市国土资源局申请行政复议，该局于2016年8月19日作出汕国土资行复（2016）6号《行政复议决定书》，不予受理彭壮好等四人的复议申请。后该局又于2016年9月18日作出汕国土资行复（2016）9号《行政复议决定补正通知书》，对汕国土资行复（2016）6号《行政复议决定书》进行补正，决定驳回彭壮好等四人的复议申请。彭壮好等四人对上述颁证行为及汕尾国土局的复议决定不服，遂诉至原审法院，请求：1.确认陆府国用总字第××号/（1992）第××号《国有土地使用证》无效或者给予撤销；2.撤销汕尾市国土资源局汕国土资行复（2016）6号《行政复议决定书》；3.案件受理费和其他诉讼费用由原审被告负担。原审法院审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，陆丰市人民政府、陆丰市国土资源局于1992年9月3日向陆丰市经联实业公司颁发《国有土地使用证》。彭壮好等四人因不服该颁证行为于2016年8月30日向原审法院提起行政诉讼，已超过了二十年。依据上述的规定，依法应不予受理。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）不符合其他法定起诉条件的”的规定，依法应驳回彭壮好等四人的起诉。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款之规定，裁定驳回彭壮好、彭芳、蔡高烈、蔡丰谋的起诉。彭壮好等四人不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，改判支持其全部诉讼请求。主要理由是：一、被上诉人陆丰市国土资源局和陆丰市人民政府颁发本案《国有土地使用权证》的行为属于无效的具体行政行为，不受起诉期限的限制，原审裁定驳回起诉适用法律不当。二、上诉人自知道之日起六十日内申请行政复议，并未超过复议期限，汕尾市国土资源局决定驳回上诉人的复议申请错误，应当予以纠正。三、行政机关违法、错误、无效的行政行为应当及时纠正，行政相对人因合法权益受到侵害提起行政诉讼时，人民法院简单、机械地不予受理或者驳回起诉有违行政诉讼法的立法宗旨。四、被上诉人陆丰市国土资源局、陆丰市人民政府根本不能提交当初作出具体行政行为的有效征地协议和征地补偿款单据，任何理由和借口都不能改变其颁发国土证的行政行为不合法、不合理的性质，人民法院应当确认本案《国有土地使用证》无效或者给予撤销。被上诉人陆丰市国土资源局二审答辩称：一、其为陆丰市经联实业公司土地登记报批领证的行政行为依法依规，合法有效。二、上诉人提起的诉讼已超过起诉期限。据此，原审裁定事实清楚，证据充分，适用法律准确，请求驳回上诉。被上诉人陆丰市人民政府二审答辩称：一、上诉人既无法证明其拥有涉案土地经营权，也不能代表涉案土地所在村集体的集体意愿，其诉讼主体不适格。二、上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，人民法院依法不应予以受理。请求驳回上诉。原审第三人陆丰市经联实业公司、陆丰市东海实辉建材门市部提交意见，均称上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，请求驳回上诉。被上诉人汕尾市国土资源局以及原审第三人陆丰市河西镇人民政府均未向本院提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”不动产行政案件的二十年期限规定，属于法定的最长起诉期限，是不变期间。即只要符合行政行为作出之日起超过二十年的情形的，人民法院不再保护行政相对人的起诉利益。本案被诉的颁发国有土地证的行政行为的作出时间是1992年9月3日，上诉人向原审法院提起本案诉讼的时间是2016年8月30日，已超过了上述法律规定的因不动产提起诉讼的最长起诉期限。对本案的起诉，人民法院应不予立案；已经立案的，则应裁定驳回起诉。因此，原审法院裁定驳回本案的起诉认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人主张其提起的是行政行为无效之诉不应适用上述起诉期限的规定，但行政诉讼法中并无规定无效之诉可以不受上述法定最长起诉期限的约束，该主张缺乏法律依据，本院不予支持。需要指出的是，本案上诉人在一审时既提起了撤销原土地登记行为之诉，又提起了撤销驳回行政复议申请决定之诉。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款关于“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”之规定，本案中，汕尾市国土资源局是以行政复议申请超过法定申请期限不符合受理条件为由作出的驳回决定，该复议决定不属于维持决定，与原行政行为不是同一行政法律关系，复议机关不能作为本案的共同被告。原审法院本应在一审时释明要求原审原告明确选择诉讼请求之一进行诉讼，拒不变更的，则可以直接驳回起诉，而不是根据其诉讼请求，错误追加汕尾市国土资源局为本案被告。但鉴于案至二审阶段，且原土地登记行为不具有可诉性，若将本案发回重审再驳回起诉，徒增诉累，也无实际意义。况且，该复议决定亦同样以超期为由驳回了上诉人的申请，并未改变原土地登记行为的法律效力，并无不妥。本院对全案予以裁定驳回起诉。同时，还需要指出的是，行政诉讼法规定的第三人是指与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，原审法院根据当事人申请追加河西镇人民政府为本案第三人有误，本院予以指正。人民法院在确定案件的适格当事人时不能仅依照起诉人的起诉状或者追加申请来确定，对于明显不适格的当事人不应通知其参加诉讼，以免诉累。综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王建平审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一七年六月二十九日书记员  张 铭