浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终51号
上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府。住所地绍兴市柯桥区齐贤镇环镇西路*号。
法定代表人祁力峰，镇长。
委托代理人魏华安，男，系该单位工作人员。
委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）马霞水，女，1945年6月24日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
委托代理人金国海（系被上诉人马霞水之子），男，1969年6月13日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
上诉人绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府（以下简称“齐贤镇政府”）因房屋拆迁安置补偿纠纷一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2016）浙0603行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人齐贤镇政府委托代理人魏华安、骆孝龙，被上诉人马霞水的委托代理人金国海到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审法院审理查明，2005年8月因实施杭甬运河工程，原告马霞水居住使用、原坐落于齐贤镇兴浦村二层楼房一间（地号965）被拆迁。经测绘和评估，该楼房占地面积33.96平方米，建筑面积67.91平方米，房屋及装修重置价为41063元。2005年12月，原绍兴县齐贤镇人民政府（以下简称“原齐贤镇政府”）公布《杭甬运河、镜水桥项目拆迁安置补偿方案》，其中载明：“二、房屋拆迁安置补偿”明确：本次房屋拆迁补偿，采用易地安置宅基地或产权调换、货币补偿相结合的形式。（一）户口在本村常住的农民和居民户的拆迁房屋，可以选择易地建房或作价补偿的形式予以易地安置宅基地。易地建房，按土管部门规定的农村个人建房标准结合户型易地安置宅基地，所拆迁房屋按重置价给予补偿，新安置的宅基地面积与原房屋建筑占地面积相等的部分不结算差价，安置不足原建筑占地面积部分，不足部分按重置价二倍计算（如国有出让土地所建房屋按评估净值价加基准价补偿）；新安置建筑占地面积，超过原建筑占地面积部分收取土地征用费、配套费等合计210元每平方米。……“五、安置人口的确定”明确：（一）安置人口以在册常住人口（不含外来挂靠人员的户口）计算。（二）有下列情况之一的，可以增加一个安置人口：1、已婚尚未有子女的家庭；2、已领取独生子女证的家庭（独生子女已结婚的除外）；3、依法登记的初婚夫妇（包括再婚未生育过子女的），持《一孩生育健康服务证》和县计生指导站出具的确定其已怀孕的证明，可按独生子女家庭标准安置；4、已到法定婚龄尚未结婚青年，每户增加一个安置人口。（三）有下列情况之一的，可以计入安置人口：1、原户口在拆迁地的未婚现役军人、援外工作人员、留学生；2、原户口在拆迁地的大、中专学校的学生；3、配偶一方在外地的（绍兴县范围内及绍兴市区另有住房的一并计算面积）；4、原户口在拆迁地，现正在劳动教养或拘役、服刑的；5、再婚户，户口已迁入拆迁地的配偶及带入的子女；6、退休回乡，已在本地常住的（凭退休证）；7、独子（女）户，父（母）随子女生活多年，原地已无住房的；8、法律、法规规定的其他人员。“十、择宅基地方式”明确：本次拆迁实行“公开安置地块，凭号依次择地”的方法。即拆迁户在2005年12月28日前腾空房屋（以验收合格为准），按序发放验收单，凭验收单，被拆迁人选择在2006年2月28日前搬迁的凭村委证明，一并依次抽取“择地顺序号”、（具体抽签时间地点另行通知）。在规定时间内（2006年1月1日至2006年1月10日），按择地顺序号选择宅基地，并签订拆迁安置补偿协议，领取安置补偿款。本次拆迁只涉及宅基地的一并验收并凭验收单先后择“择地顺序号”，并凭择地顺序号择宅基地。腾空验收开始时间：2005年12月18日上午8：30时起验收人员在兴浦村委办公室现场办公，接受验收。同时对各类补助费、提前搬迁奖及拆迁腾空验收期限作了明确。2005年12月28日前，上述房屋腾空并被验收合格。2006年1月9日，原齐贤镇政府通知原告于次日上午8：30在齐贤镇中学体育馆进行兴浦村拆迁户择地择房安置顺序号抽签，后原告经抽签取得第043号，并由原齐贤镇政府盖章确认。2006年间原告房屋被原齐贤镇政府拆除。因被告拒绝为原告单独易地安置宅基地，经多次信访要求，被告于2014年3月10日作出《通知》，明确原告户已并入其子金国海户内进行一并安置，不再单独安置宅基地。2014年3月27日，原告提起行政诉讼，要求被告安置宅基地等，绍兴市柯桥区人民法院经审理，于2014年6月16日作出（2014）绍柯行初字第21号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服提起上诉，绍兴市中级人民法院经审理，作出2014年8月8日以（2014）浙绍行终字第51号行政裁定，维持原裁定。原告仍不服，向浙江省高级人民法院申诉，该院经审查后于2016年5月26日作出（2015）浙行申字第348号行政裁定驳回再审申请，同时明确原告实质上是对《通知》确定的安置补偿内容不服，应当以《通知》为被诉行政行为提起诉讼。同时查明，原告系农业户口，与丈夫金阿泉（1995年12月3日去世）生育二女一子。1994年1月5日，原告夫妇与金国海经原绍兴县嘉会镇兴浦村人民调解委员会调解分户（协议由金阿泉与金国海妻子吴条姑签订），但原告和金国海房屋所占集体土地使用证一直登记在金阿泉名下。又查明，金国海居住使用、原坐落于齐贤镇兴浦村二层楼房（地号965）同时被拆迁。经测绘和评估，该楼房占地面积53.41平方米，建筑面积106.82平方米，房屋、装修重置价及附属物补偿合计66314元。金国海抽取择地择房安置顺序号第254号。2006年1月18日，原齐贤镇政府与金国海签订房屋拆迁补偿安置协议一份，约定金国海的原房屋实行作价补偿易地安置宅基地，计建筑面积97.2平方米，因新安置的宅基地占地面积超过原占地面积44.03平方米，金国海按每平方米210元结算给原齐贤镇政府。现该协议已履行完毕。另查明，原绍兴县齐贤镇人民政府已变更为柯桥区齐贤镇人民政府。
原审法院认为，通过庭审，原、被告对于原告房屋因杭甬运河工程已于2006年被拆迁，并经被告通知取得择地择房顺序号陈述一致，但对于原告诉请是否属于行政诉讼受案范围，其起诉是否已届起诉期限，原告与金国海是否已分户及被告不予单独易地安置是否成立存有争议。一、关于原告诉请是否属于行政诉讼受案范围。本案原告因房屋被拆迁，被告拒绝为其单独易地安置宅基地并于2014年3月10日作出《通知》明确，而该《通知》已就原告安置补偿内容作了决定，并对原告的权利义务已产生实际影响，故原告因不服该《通知》确定的安置补偿内容而诉请撤销该《通知》并要求被告履行安置补偿义务，当然属于行政诉讼受案范围，被告关于本案不属于行政诉讼受案范围及重复诉讼之辩解，不予采纳。二、关于原告起诉是否已届起诉期限。虽然被告于2014年3月10日已通知原告前去签约并领取房屋补偿款，且原告在当月27日提起诉讼时已提及该《通知》，但因案涉土地为集体所有土地，而目前法律法规对集体所有土地上房屋拆迁安置补偿程序尚无明确规定，故对于《通知》是否可诉并不确定，直至浙江省高级人民法院驳回原告的再审申请行政裁定中才予以明确，故原告起诉期限应当自此开始计算，其起诉期限并未届满。三、关于原告与金国海是否已分户及被告不予单独易地安置是否成立。首先，通过庭审查明，虽然原告夫妇和金国海夫妇分户后相应的集体土地使用证一直登记在金阿泉（原告之夫、金国海之父）名下，但双方早已于拆迁前的1994年1月5日经当时的村人民调解委员会调解签订分家析产协议，又有所在村委证明，且符合农村父子分家析产实际，故应予确认。其次，《杭甬运河、镜水桥项目拆迁安置补偿方案》明确“本次房屋拆迁补偿，采用易地安置宅基地或产权调换、货币补偿相结合的形式。户口在本村常住的农民和居民户的拆迁房屋，可以选择易地建房或作价补偿的形式予以易地安置宅基地。”故被告理应依照该规定实施拆迁安置补偿工作。庭审中被告也承认原告系兴浦村世居农户，原告房屋被拆迁后有选择易地建房或作价补偿的权利。现被告不顾原告母子在征收拆迁前早已分家析产的事实，既无原告自愿选择作价补偿的证据，又仅依据《关于〈绍兴县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置补偿政策意见〉有关解释性说明》第十一条关于“多子女家庭，父母必须跟一户”这一在《杭甬运河、镜水桥项目拆迁安置补偿方案》中未予明确的规定，拒绝为原告单独安置，显然主要依据不足。同时，被告虽主张原告户口已计入金国海户内一并安置宅基地，但在与金国海签订房屋拆迁补偿安置协议时，并未将原告房屋占地面积计入。再次，虽然目前法律法规对集体所有土地上房屋拆迁安置补偿程序尚无明确规定，但依正当程序要求，被告应当就拆迁安置补偿事项和原告进行协商、签订安置补偿协议，然后按协议履行，不能达成协议时由有关部门进行裁决或决定。但本案中，被告在对原告房屋进行单独测绘计算并通知原告抽取择地择房顺序号后，未经与原告协商并取得一致意见即以原告不符合单独易地安置条件为由作出《通知》，既破坏原告对被告此前行为的信赖，又有违正当程序原则。综上，被告作出被诉《通知》行为，主要依据不足，且违反法定程序，应予撤销。至于原告是否符合单独易地安置条件，被告应付原告房屋重置价及各类补助费等金额，有待被告重新决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：1.撤销被告于2014年3月10日作出的《通知》；2.责令被告于本判决生效后六十日内重新作出决定。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人齐贤镇政府上诉称：1.原审法院认为，被上诉人的起诉期限自涉案《通知》经浙江省高级人民法院在再审行政裁定中明确后才开始计算，缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”而本案中，上诉人向被上诉人发送涉案《通知》，至今早已超过法定的六个月起诉期限；同时，法律没有另行规定行政行为需经过高院的裁定确认后才开始计算的相关规定。2.被上诉人不符合单独宅基地异地安置的条件。首先，被上诉人的分户析产不符合规定的可单独异地安置条件。虽然被上诉人与儿子金国海于1993年分户析产，本案所涉房屋于2005年拆迁时，登记户主为被上诉人的丈夫金阿泉，其与儿子金国海实际仍为一户；同时，被上诉人夫妻二人生育有一子二女，系多子女家庭，根据县城办〔2003〕13号第一点规定：“多子女家庭，父母必须跟一户”，故其应当安置入儿子户内。因此，即使被上诉人已分户析产，但不符合可单独异地安置的条件。其次，被上诉人要求进行宅基地安置既不符合宅基地管理相关规定，也不符合拆迁安置政策。原审法院认为《关于〈绍兴县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置补偿政策意见〉有关解释性说明》第一条关于“多子女家庭，父母必须跟一户”这一内容，在《杭甬运河、镜水路桥项目拆迁安置补偿方案》中没有明确规定，因此被上诉人可以选择异地安置宅基地。而实际上该补偿方案中已经有明确的规定，即第二点规定：“异地安置宅基地建房，应当符合土管部门规定的农村个人建房标准结合户型进行安置。”根据《绍兴县人民政府关于进一步加强农村个人建房管理的若干意见》（绍县政发〔2006〕35号）第2点规定：“加强农民建房标准管理。农村村民一户只能拥有一处不超标准的宅基地……（1）农村个人建房宅基地面积的户型限额，应严格按照《绍兴县农村村民建房管理暂行办法》（绍县政〔2001〕80号）文件执行，即大户（6人以上）、中户（4至5人）、小户（3人以下）使用耕地的分别为125㎡、100㎡、80㎡以下，使用非耕地的分别为140㎡、120㎡、90㎡以下。”故被上诉人不能再选择异地安置宅基地。另外，原审法院认为，上诉人在被上诉人儿子金国海户进行宅基地安置时，未将被上诉人房屋面积计入其户内。但上诉人正因为当时拟对被上诉人做单独异地安置宅基地，而没有将其房屋面积计入其儿子户内，后被上诉人发现问题予以纠正，因而被上诉人的面积应当做货币化补偿安置。最后，虽然上诉人对被上诉人房屋曾做过单独测绘计算并通知其抽取择地择房顺序号，后发《通知》调整为货币化安置，破坏了被上诉人的信赖，但信赖利益应当是建立在合法合规的前提下，在发现被上诉人不符合单独异地安置宅基地的情况下，被上诉人的信赖利益即应不受保护。综上，请求驳回被上诉人的起诉。
被上诉人马霞水答辩称：1.被上诉人的起诉未超过起诉期限。因目前对集体土地上房屋拆迁安置补偿程序尚无明确规定，故起诉人对于《通知》是否可诉并不确定，上诉人也不确定。直到浙江省高级人民法院（2015）浙行申字348号裁定明确涉案《通知》可诉后，被上诉人即向原审法院提请撤销该《通知》。因此，本案的起诉期限并未超过。2.被上诉人符合单独安置宅基地的条件。第一，上诉人断章取义理解《绍兴县城市建设征用集体土地房屋拆迁安置补偿政策意见》文件。第二，关于《绍兴县城市建设征用集体土地房屋拆迁安置补偿政策意见》，这一政策意见是针对产权调换还是异地安置存在疑问。3.《绍兴县城市建设征用集体土地房屋拆迁安置补偿政策意见》在实施中存在不公平。4.被上诉人的宅基地并未安置到金国海名下。金国海安置宅基地的人口是3+1，拆迁旧房占地面积53.17，并无被上诉人宅基地面积。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的基本事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点是：一、本案是否超过起诉期限；二、被诉《通知》是否有事实和法律依据，程序是否合法。
一、本案是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，被上诉人在上诉人作出涉案《通知》之后，一直围绕《通知》有关内容，积极行使诉讼权利，但由于客观原因导致其起诉期限被耽误，依法应予扣除。因此，被上诉人的起诉仍然在起诉期限内。
二、被诉《通知》是否有事实和法律依据，程序是否合法。
首先，被诉《通知》依据是否充足。上诉人在作出涉案的《通知》中，仅根据《杭甬运河、镜水桥项目拆迁安置补偿方案》，且没有明确具体的条款，更没有出现《关于〈绍兴县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置补偿政策意见〉有关解释性说明》的相关条款。因此，不能认定被诉《通知》的作出有充分的依据。其次，被诉《通知》是否有事实根据。被诉《通知》中载明：……按国土部门规定的农村个人建房标准，你户口计入到你儿子金国海户内一并安置宅基地，且已安置完毕，对你不再单独安置宅基地。但在2006年1月18日，上诉人与金国海签订的房屋拆迁补偿安置协议中，安置的建筑占地面积为53.17平方米，并未包括被上诉人马霞水的33.96平方米。且上诉人在上诉状对此也予以承认。因此，被诉《通知》行为认定事实错误。再次，被诉《通知》程序是否合法。上诉人在作出《通知》行为时，没有告知被上诉人诉权和起诉期限，也没有依照正当程序原则履行其他程序，存在不当。
综上，被诉行政行为无事实和法律依据，程序违法，原审法院判决并无不当。上诉人的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件诉讼费50元，由上诉人绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 郭海斌
代理审判员 傅芝兰
二〇一七年五月五日
书 记 员 徐海莲