陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终116号
上诉人（原审被告）：周至县人民政府。住所地：陕西省周至县二曲街道办事处老城东街**号。
法定代表人：陈旭辉，该县县长。
委托代理人：师卫宁，该县政府办公室法制外事科科长。
委托代理人：翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：西安市顺亿砂石料厂。住所地：陕西省周至县司竹乡红丰村*组。
负责人：王亚安,该厂厂长。
委托代理人：周发科，该厂职工。
委托代理人：张鹏远，周至县148法律服务所法律工作者。
上诉人周至县人民政府因被上诉人西安市顺亿砂石料厂诉其联合执法行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人周至县人民政府的委托代理人师卫宁、翟社民，被上诉人西安市顺亿砂石料厂的委托代理人周发科、张鹏远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明:2013年5月6日，被告周至县人民政府成立周至县砂石资源税费征收综合整治领导小组（以下简称领导小组），副县长陈顺利任组长，领导小组下设办公室，具体负责领导小组日常事务和全县砂石资源税费征收综合整治工作。2013年5月12日，该领导小组办公室发布《致全县各砂石开采、运输企业和砂石营运车辆业主的一封信》称：“为了规范砂石资源管理，县政府成立了《周至县砂石资源税费征收综合整治工作领导小组》，并下设整治办，抽调水务、国土、国税、地税、财政、公安、交通、安监、监察、检察院等部门共160多人，集中办公，分工协作，专门负责县域内砂石资源税费征收综合整治工作。我们将经常开展宣传教育活动，组织联合执法，采取综合整治措施，建立规范的砂石开采、销售、营运秩序……”。2013年5月22日，周至县人民政府在其门户网站上发布了《周至县人民政府关于开展砂石资源税费征收综合治理的公告》（周政告[2013]5号）第十二条规定，“……以及其他违反法律法规开采砂石资源或偷逃税费行为的，由县整治办会同相关部门依法予以行政处罚；构成犯罪的，移交司法机关处理”。2014年3月21日晚，被告周至县人民政府组织公安、国土、水务等多部门对原告西安市顺亿砂石料厂进行联合执法。原告不服，就联合执法行为进行多次信访。2014年11月14日，周至县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向原告作出《西安市顺亿砂石料厂信访案件问题的答复意见》（周信联办字【2014】17号）（以下简称17号信访答复）作出调查结论：1、顺亿砂石料厂证照手续已经过期失效，属于无证无照经营，该厂存在严重非法采砂行为，还存在严重的偷逃国家税费的违法行为，不属于合法企业；2、2014年3月21日县政府组织的联合执法，依据充分、程序合法到位，群众大力支持。
另查明，2015年7月23日，原告以周至县人民政府为被申请人，向西安市人民政府提出复议申请，请求：1、责令周至县人民政府作出是否赔偿决定，或者确认该行政行为违法；2、责令周至县人民政府补充送达周信联办字[2014]17号文件全部附件及2014年8月8日向西安市顺亿砂石料厂宣读的调查报告及附件。西安市人民政府以原告的申请不属于行政复议受案范围为由，于2015年7月29日作出市政复不受字[2015]290号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服,遂向西安市中级人民法院提起诉讼，2015年11月27日,西安市中级人民法院作出（2015）西中行初字第00244号行政判决书，驳回原告诉讼请求。原告向陕西省高级人民法院提起上诉，2016年4月21日，陕西省高级人民法院作出（2016）陕行终90号行政判决书，驳回原告上诉，维持原判。
原审法院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”，原告于2015年7月23日以周至县人民政府为被申请人，向西安市人民政府提出复议申请，要求责令周至县人民政府作出是否赔偿决定，或者确认该行政行为违法。后因西安市人民政府作出市政复不受字【2015】290号《不予受理行政复议申请决定书》，原告不服，向西安市人民中级法院、陕西省高级人民法院提起诉讼及上诉。陕西省高级人民法院于2016年4月21日作出（2016）陕行终90号行政判决书，驳回上诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。原告在2015年7月23日至2016年4月21日，因提起行政复议及不服行政复议决定提起的诉讼期间应当予以扣除。故对于被告提出原告于2016年8月18日向本院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限的意见，本院不予采纳。周至县人民政府成立了领导小组，并下设整治办，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织，行政主体能够以自己的名义实施行政活动。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。故周至县人民政府认为，具体是由被告的职能部门实施执法，被告只是进行督促检查，政府没有执法的权限也没有实施具体的联合执法行为，被告主体不适格的主张，本院不予采纳。被告周至县人民政府于2014年3月21日晚，组织公安、国土、水务等多部门对原告西安市顺亿砂石料厂进行联合执法，未提供其行政行为合法的证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告周至县人民政府于2014年3月21日晚对原告西安市顺亿砂石料厂联合执法行为违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告周至县人民政府承担。
上诉人周至县人民政府上诉称：(一)被上诉人的诉讼请求已经信访处理终结，本案不属于法院受案范围。2014年11月14日，周至县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出《17号信访答复》，本处理意见因上诉人未申请复查，现为该信访事项的终结性意见。依据最高人民法院【2005】行立他字第4号批复第二条规定，本案已经信访处理终结，不属于人民法院受案范围。（二）上诉人并未参与实施联合执法，不是本案适格被告。上诉人和领导小组仅对本次联合执法行为进行协调和监督，无权也未实际参与执法行为。领导小组发布的《致全县各砂石开采、运输企业和砂石营运车辆业主的一封信》及被上诉人发布的《周至县人民政府关于开展砂石资源税费征收综合治理的公告》，均为在全县普遍适用的指导性意见，不能表示上诉人或领导小组实际参与并实施联合执法行为。本案应以实际联合执法的有关部门为共同被告。（三）被上诉人就行政赔偿申请行政复议和提起行政诉讼，不属于应当扣除的期间，其起诉显然已超过法定起诉期限，请求撤销原判，发回重审或依法改判。
被上诉人西安市顺亿砂石料厂辩称：(一)本案请求确认的是上诉人的执法行政行为违法。《17号信访答复》作为证据，证明是上诉人实施违法行为，并非针对《17号信访答复》提起行政诉讼。故不适用最高人民法院（2005）行立他字第4号批复第二条规定。（二）上诉人是本案适格被告。根据周至县财政局调查报告以及《17号信访答复》，均可证明是上诉人周至县人民政府组织的联合执法行为。（三）本案并未超过起诉期限。2014年3月21日晚，上诉人组织联合执法砸坏被上诉人机器设备时，未提前告知，未亮明身份，未制作文书，未告知诉权，被上诉人不知道是何机构，因何原因砸毁其设备。曾多次向有关部门反映，2015年6月28日收到《17号信访答复》，才知道是周至县人民政府组织的联合执法。此后提起行政复议、行政诉讼维权。本案符合《行政诉讼法》第48条规定，未超过起诉期限。请求驳回上诉，维持一审判决。
本院审理查明：周至县人民政府在二审庭审中称，领导小组是周至县人民政府成立的不能独立承担责任的临时机构。该领导小组电话通知周至县国土、水务等职能部门，于2014年3月21日晚统一行动，各职能部门按照各自职责采取停电、停水、拆除设备等方式对周至县的砂石料厂现场整治。一审法院查明其余事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点有三个：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、本案是否已超过起诉期限；三、上诉人周至县人民政府是否为本案适格被告。
关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。最高人民法院【2005】行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”该规定是指当事人针对信访机关作出的处理、复查、复核等意见不服，提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被上诉人西安市顺亿砂石料厂的诉讼请求是要求确认周至县人民政府联合执法行为违法，被诉行政行为是联合执法行为，并非信访机关作出的处理意见，故本案不应适用该批复规定。上诉人此项上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于本案是否超过起诉期限的问题。经查，2014年3月21日晚实施强拆行为时，并未告知当事人诉权或起诉期限，故本案应根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，适用2年起诉期限。此后，被上诉人于2015年7月23日至2016年4月21日期间提起行政复议及行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，属于应予以扣除期间。故被上诉人提起本次诉讼并未超过起诉期限。原审判决对该部分认定及论理准确，应予维持。上诉人的此项上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于周至县人民政府是否为本案适格被告的问题。经查，2014年3月21日晚联合执法前，领导小组电话通知各职能部门进行联合执法，并对执法时间、方式、目的等进行具体安排部署。周至县各职能部门是在领导小组的安排组织下实施的执法行为，并非是各职能部门依职权主动执法的行为，故领导小组应对其组织安排的联合执法行为承担责任。因领导小组系周至县人民政府成立的不能独立承担责任的临时性机构，该领导小组又被赋予对全县砂石综合整治的行政管理职能，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”故周至县人民政府作为组建领导小组的行政机关，是本案适格被告。上诉人认为其未直接实施拆除行为不属于本案被告的上诉理由，没有法律依据，依法不能成立，本院不予支持。
综上，本案属于行政诉讼受案范围，周至县人民政府是本案适格被告。周至县人民政府于2014年3月21日晚组织实施的对被上诉人西安市顺亿砂石料厂联合执法行为，没有事实和法律依据。周至县人民政府的上诉理由均不能成立。原审判决正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周至县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 萍
二〇一七年四月七日
书 记 员 鱼海洋