福建省福州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽01行终416号
上诉人（一审原告）邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）陈春俤，男，1960年6月24日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）郑振武，男，1963年3月30日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）池增国，男，1955年2月8日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）汤文豪，男，1967年3月12日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上述上诉人的诉讼代表人邱爱东、池增国、廖永华、陈传佺、袁国金。
被上诉人（一审被告）福州市国土资源局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至7层。
法定代表人林锋，局长。
被上诉人（一审被告）福建省国土资源厅，住所地福建省福州市鼓楼区金泉路38号。
法定代表人叶敏，厅长。
上诉人邱爱东等12人因诉被上诉人福州市国土资源局土地行政处罚、被上诉人福建省国土资源厅行政复议一案，不服仓山区人民法院（2015）仓行初字第272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被上诉人福州市国土资源局于2014年11月11日作出榕国土资罚（2014）18号《行政处罚决定书》，主要内容是：福州市城乡建设发展总公司未经有权机关批准，擅自于2013年8月开始在晋安区宦溪镇桂湖地区占用土地建设桂湖温泉小镇环路工程。现已建成垅头村段沥青路面道路，占地面积25938平方米，所占土地为晋安区宦溪镇垅头村民委员会集体所有。经核对2010年土地利用现状图，该地块地类为耕地、城镇村及工矿用地、交通运输用地、其他土地、水域及水利设施用地、林地等。福州市城乡建设发展总公司的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条之规定，构成了未经批准非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令退还非法占有的土地，没收地上物并处罚款518760元。
被上诉人福建省国土资源厅于2015年8月28日作出闽国土资复决（2015）40号《行政复议决定书》，主要内容是：被申请人福州市国土资源局作为土地行政主管部门，其发现福州市城乡建设发展总公司非法占地违法线索后，经核查责令其停止违法行为，并予以立案。在调查取证认定违法事实的情形下，依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，依法作出《决定书》。该行政行为事实清楚，程序合法，适用依据正确，内容适当，申请人的复议理由不成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持福州市国土资源局作出的榕国土资罚（2014）18号《行政处罚决定书》的行政行为。
一审查明，2014年8月20日，原告邱爱东等人向被告福州市国土资源局邮寄《查处违规建设的申请》，要求依法查处在福州市晋安区宦溪镇“福州市桂湖温泉小镇环路工程项目”和“福州市罗汉溪改造项目”地块违规建设的单位和个人，追究法律责任，并依法拆除违规建设。2014年10月24日，被告福州市国土资源局对福州市城乡建设发展总公司未经批准非法占用晋安区宦溪镇垄头村民委员会集体所有土地的违法行为进行立案受理。2014年11月11日，被告福州市国土资源局作出榕国土资罚（2014）18号《行政处罚决定书》。同日，原告向福州市人民政府申请行政复议，依法确认被告福州市国土资源局不查处在福州市晋安区宽宦溪镇“福州市桂湖温泉小镇环路工程项目”和“福州市罗汉溪改造项目”地块违规建设的单位和个人，追究法律责任，并依法拆除违规建设。2015年1月21日，福州市人民政府查明：福州市国土资源局于2014年8月21日收到邱爱东等人的材料后，于8月25日将材料转送福州市国土资源局晋安分局处理。9月30日，晋安分局作出《关于邱爱东等18人反映桂湖温泉小镇环路工程项目和罗汉溪改造项目违规建设等问题的信访事项处理答复意见书》，对原告反映的情况进行答复并邮寄送达。经对原告反映有关情况的核查，福州市国土资源局查明福州市城乡建设发展总公司未经有权机关批准，擅自在晋安区宦溪镇桂湖地区占用土地建设桂湖温泉小镇环路工程，责令退还非法占地，没收违法建设地上物并处罚款518760元。因此，以福州市国土资源局已经履行了相应职责为由作出榕政行复驳（2015）4号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。2015年5月20日，邱爱东等人向福建省国土资源厅申请行政复议。被告福建省国土资源厅受理复议申请后，经通知答复、通知补正答复后，于2015年8月28日作出闽国土资复决（2015）40号《行政复议决定书》。
一审认为，被告福州市国土资源局具有依法受理查处申请、对违法行为进行查处的职权职责。本案原告以其2014年8月20日向被告福州市国土资源局申请查处“桂湖温泉小镇环路工程项目”和“福州市罗汉溪改造项目”地块违规建设，被告福州市国土资源局仅针对垅头村的违法行为进行查处，与原告申请查处的范围差别太大为由，诉请撤销被告福州市国土资源局所作的榕国土资罚（2014）18号《行政处罚决定书》及被告福建省国土资源厅所作的闽国土资复决（2015）40号《行政复议决定书》，本案诉讼为诉请履行法定职责之诉，原告对其所申请的查处范围内的土地使用权拥有相应合法权益，因而原告主体适格。原告基于同一查处申请，对被告福州市国土资源局的不履行查处职责，曾于2014年11月11日向福州市人民政府申请行政复议。福州市人民政府经审理查明：福州市国土资源局晋安分局已作出《关于邱爱东等18人反映桂湖温泉小镇环路工程项目和罗汉溪改造项目违规建设等问题的信访事项处理答复意见书》，且福州市国土资源局已作出本案被诉的榕国土资罚（2014）18号行政处罚决定书，因此认定福州市国土资源局已经履行了相应职责，作出榕政行复驳（2015）4号驳回行政复议申请决定书，驳回原告的行政复议申请。该驳回行政复议申请决定书已依法发生法律效力。
本案中，原告向被告福建省国土资源厅提起的行政复议申请及本案的诉讼请求，仍基于2014年8月20日其所提交的《查处违规建设的申请》，要求撤销被告福州市国土资源局所作的榕国土资罚（2014）18号行政处罚决定书，对在福州市晋安区宽宦溪镇“福州市桂湖温泉小镇环路工程项目”和“福州市罗汉溪改造项目”地块违规建设的单位和个人进行查处，追究法律责任，并依法拆除违规建设。因被告福州市国土资源局对原告的查处申请，已转由福州市国土资源局晋安分局答复原告，且福州市国土资源局作出的榕国土资罚（2014）18号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予支持。被告福建省国土资源厅审查认为被告福州市国土资源局并未存在原告所称的不履行法定职责的情形，作出驳回原告行政复议申请，并无不当。原告诉请缺乏依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：驳回原告邱爱东等人的诉讼请求。
上诉人邱爱东等人向本院提起上诉，请求：1、依法撤销一审行政判决；2、依法撤销被上诉人福州市国土资源局于2014年11月11日作出的榕国土资罚（2014）18号，责令其尽快依据事实重新作出处罚并书面告知上诉人。事实和理由：一、福州市国土资源局对项目业主进行调查处理，对于上诉人的合法权益置之不理，如果有实地调查以及与上诉人进行交流、核实、处理，就不会发生漏查面积、长度等情况。二、该项目在上诉人申请查处以后仍然没有停工，仍然大肆违建，上诉人作为当地的村民，对项目业主的违法行为感到无力。三、被上诉人福州市国土资源局的处罚力度小，每平方20元的处罚标准只会纵容项目业主拼命违法的建设，更加不会理会上诉人的合法诉求。四、根据福州市国土资源局提供的证据证明该局当时已经查到了三个村都有违法建设市政环路，仅对垅头村作出处罚是不合法的，这是包庇犯罪的行为，存在纵容项目业主大胆违法的嫌疑。五、上诉人提供的证据C11-C13应该被法院采纳，这些证据都是现场拍摄的图片，福州市国土资源局作为查处单位，其不履行交流、调查、核实等程序，责任在于被上诉人福州市国土资源，如果福州市国土资源局接到上诉人的查处申请以后有到当地进行实地的交流、调查，其应该确认这些证据的真实性、合法性、关联性，因福州市国土资源局的不作为而不承认上诉人提供的合法证据，更加说明了福州市国土资源局在处理市政环路项目方面存在不作为、乱作为等失职渎职的嫌疑。本案当中，被上诉人市国土局和上诉人提供的证据已经证明市政环路项目涉及的地块跨越三个村，其作出榕国土资罚（2014）18号的决定没有事实依据和法律依据。在上诉人连续不断信访、司法的程序过程中，该项目于2015年12月4日取得了相应的征地批文即闽政地（2015）881号。综上，一审判决认定事实错误应当依法予以撤销，请求二审法院依法公正审理本案，撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求，促进政府依法行政。
被上诉人福州市国土资源局未向本院提交答辩意见。
被上诉人福建省国土资源厅未向本院提交答辩意见。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，被上诉人福州市国土资源局对于违法使用土地具有查处的职责。被上诉人福州市国土资源局依照法定程序对福州市城乡建设发展总公司未经有权机关批准，擅自占用土地建设的行为进行查处，依法作出榕国土资罚（2014）18号《行政处罚决定书》。因此，福州市城乡建设发展总公司是福州市国土资源局作出行政处罚的相对人，其与被上诉人福州市国土资源局作出的行政处罚之间具有利害关系。上诉人邱爱东等人在原审中提起的诉讼请求是依法撤销福州市国土资源局作出的本案被诉行政处罚决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，上诉人邱爱东等人不是被诉行政处罚决定的相对人，与被诉行政处罚决定之间不具有利害关系。因此，其不是本案适格的原告，其提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对上诉人提起的诉讼人民法院不应予以受理，已经受理的应予驳回。被上诉人福建省国土资源厅基于被诉《行政处罚决定书》作出维持的复议决定亦不可诉。一审判决进行实体审理并作出判决属于适用法律错误。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销仓山区人民法院（2015）仓行初字第272号行政判决；
二、驳回上诉人邱爱东等12人的起诉。
一、二审案件受理费人民币各50元退还上诉人邱爱东等人。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王小倩
代理审判员 郑 鋆
代理审判员 林 华
二〇一六年八月二日
书 记 员 唐梦超
附本裁定适用的相关法律依据：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。