兰州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）甘7101行初12号
原告兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村村民委员会，住所地兰州市七里河区。
法定代表人彭唐嘉，该村村委会主任。
委托代理人赵政，甘肃锦荣律师事务所律师。
委托代理人戴易，甘肃锦荣律师事务所律师。
被告兰州市七里河区农林局，住所地兰州市七里河区。
林业负责人郑永华，原七里河区林业局局长。
出庭负责人魏烈兵，原七里河区林业局副局长。
委托代理人吕锦伟，甘肃吕锦伟律师事务所律师。
委托代理人葛逊德，甘肃吕锦伟律师事务所律师。
第三人王福霖，男，汉族，19XX年X月XX日出生，公民身份证号码：XXXX，住兰州市七里河区。
委托代理人王心齐，兰州华星高科技开发有限公司总经理。
委托代理人高学琴，兰州华星高科技开发有限公司员工。
原告兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村村民委员会（以下简称原告）不服被告兰州市七里河区农林局（以下简称七里河农林局）、第三人王福霖林业行政批准一案，于2017年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。原告兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村村民委员会法定代表人彭唐嘉及其委托代理人戴易；被告七里河农林局出庭负责人原林业局副局长魏�兵、委托代理人葛逊德；第三人王福霖、委托代理人王心齐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告七里河农林局于2000年5月20日作出《关于成立兰州华星林场的批复》（七林发〔2000〕64号）文件：同意第三人王福霖承包荒山，成立”兰州华星林场”。林场地点在贾家山面山，承包面积以地形图为准，望第三人王福霖接到批复后，尽快办理有关手续，申办林权证。同时要求兰州华星林场按照兰州市南北两山总体部署和七里河区面山绿化规划，坚持”以林为主，多种经营”的方针，制定切实可行的发展规划，按时完成林业部门下达的各项任务，力争为两山绿化多做贡献。
原告兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村村民委员会诉称，彭家坪村的小金沟口历来属于彭家坪村村集体所有。1983年6月20日，彭家坪乡政府、彭家坪村、兰州�承厂三方协商达成协议，将上述争议地让给兰州轴承厂使用。后兰州轴承厂破产，上述争议地的使用权理应属彭家坪村集体。2016年10月，原告获悉，2000年期间，在没有合法依据的情况下，被告非法将属于集体所有的土地列入第三人林地使用范围，把属于集体所有的土地违法的变更为国家所有的林地。原告认为，原告经营使用和拥有权属在先，被告给第三人批复的具体行为已严重侵犯了原告的合法权益，纯属违法行政行为。故原告诉请法院判决撤销被告作出《关于成立兰州华星林场的批复》（七林发〔2000〕64号）文件的具体行政行为。
原告兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村村民委员会向本院提交了以下证据、依据：
1、兰州市七里河区林业局文件《关于成立兰州华星林场的批复》，拟证明被告在作出批复时侵犯了原告的合法权益；
2、1983年的三方协议书一份，拟证明本案所涉及的土地是集体所有土地。
被告七里河农林局辩称，一、案涉林木系原全民所有制企业兰州轴承厂营造的绿化基地，并于1993年7月10日依法取得国林证字第04号《甘肃省国有林林权证》。原告所述”彭家坪村小金沟口历来属于彭家坪村案体所有，但原告于1983年6月与彭家坪乡政府、彭家坪村民委员会、兰州轴承厂达成三方协议，将案争村集体建设用地让给兰州轴承厂使用。”因此案涉争议土地系国有土地，及地上林木也属国家所有。2000年6月兰州轴承厂破产后，将案涉林地移交于被告，被告承接案涉林地后依法履行职责，为对林木资源保护、管理，被告又于2000年5月20日将该片林地承包给第三人经营管理。故此被告未侵犯原告的任何合法权益。二、依据《中华人民共和国森林法》第十四条之规定，全民所有制单位和集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议的，由县级以上人民政府处理。当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。事发至今，原告未经人民政府处理直接予以起诉的行为违反法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条之规发对公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、流涂海域等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。故此原告违反法定程序的起诉行为应依法裁定驳回起诉。三、原告在已知被告作出行政行为后，未积极行使诉讼权利，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条�规定，已过起诉期限。请求法院依法查明事实，驳回原告起诉。
被告七里河农林局向本院提交了以下证据、依据：
第一组：1、兰州轴承厂企业信息；2、协议书；3、七里河区解决面山绿化有关问题的会议记录；4、《甘肃省国有林林权证》（NO0006886）；5、兰州轴承厂义务绿化基地移交清单。以上证据拟证明案涉林地四至明确，不存在权利冲突纠纷；案涉林地系国家所有，被告行政行为未侵犯原告合法权益。
第二组：6、关于荒山承包垦荒申请报告；7、关于成立兰州华星林场的批复；8、林权登记申请表；9、《甘肃省国有林林权证》（NO0007565）；10、《退出包山绿化的申请报告》。以上证据拟证明被告批准第三人管理案涉林木的行政行为合法。
第三人王福霖辩称，一、被告作出的《关于成立兰州华星林场的批复》（七林发〔2000〕64号）文件，其批复行政行为程序规范，有根有据，合理合法，原告诉求无法律依据。”兰州轴承厂林场”为国有林场，其林地全部属国家所有，兰州轴承厂宣告破产前，向被告七里河农林局提出《退出包山绿化的申请报告》，区林业局于2000年5月以七林发〔2000〕21号《关于申请退出包山绿化的批复》文件，批准了兰州轴承厂的申请，依法收回兰州轴承厂林场《甘肃省国有林林权证》，并接收兰州轴承厂绿化基地管护房及设备。2000年5月20日，区林业局又以七林发〔2000〕64号《关于成立兰州华星林场的批复》文件，批准了第三人华字（2000）006号《关于承包荒山垦荒植树的申请报告》。
2000年5月22日，经兰州市七里河区人民政府核准向第三人颁发了兰州华星林场《甘肃省国有林林权证》（国林证字04号）。综合以上所述，作为区政府职能单位的区�业局，在兰州轴承厂破产前，依法收回其承包的国有林场林地，又以七林发〔2000〕64号文件批准新建”兰州华星林场”，其具体行政行为程序合法。操作规范，无可非议。原告诉求撤销该批复，缺乏事实根据和法律依据。原”兰州轴承厂林场”既然属国有林场，并不含原告所说的”彭家坪村的小金沟口历来属于彭家坪村村集体所有”的土地，因而《关于成立兰州华星林场的批复》并不存在将集体土地变为国有土地的违法事实。兰州轴承厂不承认”建房基地”属集体所有。2000年6月13日《绿化基地移交清单》中无原告所诉的”建房基地”；只有”兰州轴承厂绿化基地管护房”。二、三方《协议书》完成了历史使命，早已失效作废，毫无法律价值。原告所说的是34年前，由彭家坪村、彭家坪乡、轴承厂三家签订的《协议书》远在10年后，即1993年7月10日，不约而同的在林权证附表《兰州轴承厂边界调查登记表）签字后，又经兰州市七里河区人民政府颁发了《甘肃省国林林权证》，这三家十年前签发的《协议书》已无任何法律意义。请求法院驳回原告起诉，维护第三人的合法权益。
第三人王福霖向本院提交了以下证据、依据：
1、《甘肃省国有林林权证》（NO0006886）；2、兰州轴承厂义务绿化基地移交清单；3、关于成立兰州华星林场的批复；4、关于荒山承包垦荒申请报告；5、《甘肃省国有林林权证》（NO0007565）；6、协议书；7、兰州市七里河区人民政府《七里河区解决面山绿化有关问题会议纪要》；8、兰州市七里河区林业局《关于解决面山绿化地界纠纷问题的情况报告》；9、证人朱文旺（时任七里河区林业局局长）的证言；10、证人王居和�时任七里河区林业局副局长）的证言。以上证据拟证明案涉林地系国家所有，四至明确，不存在权利冲突纠纷。
经庭审质证，原告对被告七里河农林局提交的证据质证如下：对于证据4中的边界调查登记表中关于彭家坪村委会的印章以及彭家坪相关人员彭秀珍的签字的真实性有异议；针对证据5，认为兰州轴承厂和林业局于2000年6月13日移交，但是将该地批复给第三人是5月20日，后出地，先发批复，逻辑不通；认为证据8、证据9与本案所诉的行政行为没有关联性，时间截止是在批复之后；对于证据10的提出程序有质疑，对其真实性、合法性有异议。对于其他证据的真实性、合法性、关联性没有异议。
第三人对被告提交的证据均无异议。
被告对原告提交的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。认为案涉林地是国家所有并非原告所有，被告向第三人作出批复，为完成植树造林任务，提高森林覆盖率目标，符合森林法规定。对证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为该证据只能证明1983年6月20日协议书签订之前，彭家坪村委会对该片土地享有使用权，协议签订时，明确记载，将土地交付兰州轴承厂使用，馈赠行为完成已成立，土地使用权归兰州轴承厂所有。
第三人对原告提交的证据的质证意见与被告相同。
原告对第三人提交的证据质证如下：对证据1、2、5的意见同对被告所举证据4、5、9的意见；对证据9、10，认为根据法律规定，证人应当出庭作证接受法庭及当事人的询问，由于证人没有出庭，该证据不符合法定程序，不予认可；对证据8，认为该报告内容与本案没有关联性。对于其他证据均无异议。
被告对第三人所举证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据及法律依据客观真实、来源合法，证据之间能够相互印证所要待证的事实，本院予以确认。原告提交的证据客观真实合法，本院予以采纳。第三人提交的证据9、10不符合证人出庭作证的法定程序，本院不予认可；第三人提交的其他证据，本院予以采信。
经审理查明，1983年6月20日，彭家坪乡人民政府、彭家坪村民委员会、兰州轴承厂分厂三方签订协议，协议第一条约定”彭家坪村的小金沟口，即原砖瓦厂旧址地皮一块，面积共计四亩，让给兰州轴承厂分厂使用，作为本厂绿化队建房基地”。协议第三条约定”本协议的生效期限，应根据中央和兰州市政府、七里河区政府的指示精神办事。如果情况变化，是否交当地政府管理，应坚决按中央和上级指示精神办理”。1993年7月10日，七里河区人民政府以《兰州轴承厂林场边界调查登记表》中各方相邻权人签字盖章确认的”四至”（东，东起元咀沟沟谷线，并向上延伸至山顶简易公路，沟谷线和路以西为兰州轴承厂绿化区，以东为省建总公司绿化区；南，南至二泵房出水口处，出水口以北为兰州轴承厂绿化区，出水口以南为省建总公司绿化区，西坡以贾家山村农耕地为界，农耕地以北为兰州轴承厂绿化区；西，西至小金沟沟口；北至彭家坪干渠，并向西水平延伸至小金沟，建房基地以泵房为中心）为依据，向兰州轴承厂颁发《甘肃省国有林林权证》（NO0006886）。2000年，兰州轴承厂宣告破产前，向被告提出《退出包山绿化的申请报告》，被告于2000年5月以《关于申请退出包山绿化的批复》（七林发〔2000〕21号）文件，批准了兰州轴承厂的申请，依法收回兰州轴承厂林场《甘肃省国有林林权证》，并接收兰州轴承厂绿化基地管护房及设备。2000年5月20日，被告又以《关于成立兰州华星林场的批复》（七林发〔2000〕64号）文件，批准了第三人华字（2000）006号《关于承包荒山垦荒植树的申请报告》。2000年5月22日，经兰州市七里河区人民政府核准向第三人颁发了兰州华星林场《甘肃省国有林林权证》（NO0007565），明确林场边界调查表继续沿用原《兰州轴承厂林场边界调查登记表》。
另查明，根据兰州市七里河区人民政府办公室《关于印发七里河区农林局主要职责和人员编制规定的通知》（七政办发〔2015〕145号）文件，2015年11月3日，原七里河区林业局与原七里河区农业局职责整合，划入七里河区农林局。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国森林法》第十条之规定，被告七里河农林局作为县级人民政府林业主管部门，具有负责本地区�业工作的法定职责。2000年5月20日，被告以《关于成立兰州华星林场的批复》（七林发〔2000〕64号）文件，批准了第三人华字（2000）006号《关于承包荒山垦荒植树的申请报告》，同意第三人王福霖承包荒山，成立”兰州华星林场”。林场地点在贾家山面山，承包面积以地形图为准。案涉土地在其确定的”四至”范围之内。其作出批复的行政行为事实清楚、证据充分，符合法定程序。其次，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第三款”单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议的，由县级以上人民政府处理。当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉”之规定，原告未经人民政府处理直接提起诉讼的行为违反法律规定。再次，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款”公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”之规发，原告未进行行政复议前置程序直接提起诉讼，违反对侵犯自然资源所有权或使用权行为的先行复议原则。综上，原告兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村村民委员会诉请撤销涉案《批复》的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。
审 判 长 姜 涛
审 判 员 杨道伟
代理审判员 余树仕
二〇一七年七月四日
书 记 员 刘瑾如