云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云26行终46号
上诉人（一审原告）侬美串，女，壮族，1961年4月20日生，现住西畴县。
上诉人（一审原告）冯道富，男，汉族，1960年4月25日生，现住西畴县。
上诉人侬美串、冯道富的共同委托诉讼代理人：ＸＸ，云南天途律师事务所专职律师。代理权限，特别授权。
上诉人侬美串、冯道富的共同委托诉讼代理人：刘伟，云南天途律师事务所律师（实习律师）。代理权限：特别授权。
被上诉人（一审被告）：西畴县国土资源局。住所地：西畴县西洒镇青年路。
法定代表人：刘德发。职务：局长。
委托诉讼代理人：夏照泳，西畴县国土资源局不动产登记局局长。代理权限：特别授权。
委托诉讼代理人：喻文洪，云南君山律师事务所专职律师。代理权限：特别授权。
上诉人侬美串、冯道富与西畴县国土资源局国有土地使用证更正纠纷一案，不服西畴县人民法院于2018年3月15日作出的（2017）云2623行初15号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2018年5月14日受理后，依法组成合议庭，书面审理本案。本案现已审理完毕。
一审法院审理认定，2000年9月8日，原告侬美串经拍卖方式以19500元的价款取得西畴县莲花塘供销合作社和平代销店，西畴县莲花塘供销合作社(甲方)与侬美串（乙方）签订了《拍卖和平购销店房屋协议书》，协议约定:甲方拍卖给乙方的房屋价格为19500元，拍卖时交款9500元，余款10000元定于2001年8月10日交清；甲方于2001年8月10日移交房屋给乙方；乙方自负契税及土地使用证手续费，其余税费由甲方负责等约定。侬美串交清房款后，2003年9月2日，西畴县莲花塘供销合作社申请变更地籍，该申请载明:原土地使用权面积为366平方米，现土地使用权面积为250.8平方米。西畴县国土资源局接到申请后，于2004年4月25日进行了地籍调查，地籍调查表显示:该宗地的土地权属性质为国有，用途为住宅，建筑物权属为本宗地，指界人侬美串，四至界限为：东至本宗地滴水阴沟与本户地相接；南至本宗地滴水阴沟与本户地相接；西至本宗地天井边沿与街心相接；北至本宗地滴水阴沟与本户路相接，并进行了宗地草图绘制。2004年4月26日，西畴县国土资源局进行了土地登记审批，土地登记审批表显示:申请人为侬美串，独自使用面积275.95平方米，其中：建筑面积192.8平方米，使用权类型为转让，土地权属性质为国有，审查人员初审实查面积275.95平方米，其中建筑面积192.8平方米，2004年5月13日，发证机关批准同意登记发证，西畴县人民政府颁发了莲国用（2004）字第0900069号《中华人民共和国国有土地使用证》给侬美串，用途为住宅，使用权类型为转让，使用面积275.95平方米，四至界限为:东至本宗地滴水阴沟与本户地相接；南至本宗地滴水阴沟与本户地相接；西至本宗地天井边沿与街心相接；北至本宗地滴水阴沟与本户路相接。2017年5月5日，西畴县国土资源局报经西畴县人民政府同意，以办理变更过程中，因工作人员工作失误，对莲国用（2004）字第0900069号《中华人民共和国国有土地使用证》的宗地图形丈量数据填写与实地不一致，面积计算错误为由，通知侬美串持证于2017年5月12日前前往该局进行更正，后侬美串未到该局办理更正，并以西畴县国土资源局所下发的“西畴县国土资源局关于更正莲国用（2004）字第0900069号《国有土地使用证》的通知”侵犯了其合法权利为由，起诉请求撤销被告关于更正莲国用（2004）字第0900069号《国有土地使用证》的通知并判令被告承担本案诉讼费。
另查明，2017年8月19日，西畴县国土资源局以侬美串未协助办理更正手续为由，作出【2017】第01号西畴县国土资源局国有土地使用证注销公告，对土地使用权人侬美串持有的证号为莲国用（2004）字第0900069号《国有土地使用证》进行公告注销。
一审法院判决认为，被告西畴县国土资源局于2017年5月5日下发的关于更正莲国用（2004）字第0900069号《国有土地使用证》的通知，属程序性的工作行为，并未对原告的土地使用权进行实质性的处理，不影响原告的实体权利，该行政行为对原告的合法权益不产生实际影响，故该案不具有可诉性，本院对被告主张该案不具有可诉性，应当裁定驳回原告起诉的主张，依法予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，裁定如下：驳回原告侬美串、冯道富的起诉。案件受理费50元，由原告侬美串、冯道富承担。
上诉人侬美串、冯道富不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1、撤销西畴县人民法院（2017）云2623行初15号裁定书，依法改判撤销西畴县国土资源局关于更正莲国用（2004）字第0900069号《国有土地使用证》的通知。2、因本案产生的一、二审诉讼费由被上诉人承担。侬美串、冯道富上诉称：第一，一审判决适用法律不当，错误采信了有严重瑕疵的证据导致案件事实认定错误。本案中被上诉人提交的《变更地籍申请》、《变更地籍调查记事表》、《调查笔录》、《情况说明》等证据本身存在的严重瑕疵，上诉人已经在原审庭审质证和代理意见中明确指出。该类证据与上诉人持有的合法有效的《国有土地使用证》及被上诉人出示的《地籍调查表》、《土地登记审批表》记载的内容相矛盾，相互矛盾的证据之间不能相互印证而证明同一事实。另，后者的证据无论从形式和实质上的证据效力远高于前者，在被上诉人未进行实地调查测量确认且有足够的证据推翻后者的情况下，不能当然得出土地登记错误的结论，其启动更正程序也缺乏事实和法律依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条、第五十六条的规定，原审判决在未查明土地登记错误的情况下据此认可被上诉人土地登记错误的观点属事实认定错误。第二，原审裁定适用法律不当，被上诉人的行政行为具有可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”和《土地登记办法》第十六条：“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准”的规定，证明上诉人侬美串、冯道富系是该宗土地的唯一合法使用权人。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案被诉具体行政行为即西畴县国土资源局向原告侬美串、冯道富下发关于更正连国用(2004)字第0900069号《国有土地使用证》的通知，上诉人侬美串、冯道富系该被诉具体行政行为的相对人，上诉人侬美串、冯道富与被诉具体行政行为有法律上利害关系。另据《土地登记办法》第五十八条：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”的规定，土地的更正登记属于一个独立的行政行为，该行政行为由国土资源行政主管部门依职权作出的对原有登记记载事项的更改，一旦变更登记完成，势必对行政相对人的权益造成实质性的影响和限制。因此，本案被上诉人西畴县国土资源局下发关于更正莲国用(2004)字第0900069号《国有土地使用证》的通知具有明确的行政相对人，也对作为原告的相对人行使土地所有权和使用权造成实质性的影响和限制，该具体行政行为具有可诉性。第三，原裁定适用法律错误，本案的行政行为应当适用行政处罚的程序。最高人民法院(2005)行他字第4号批复中对土地使用权的性质作了明确的界定，即土地使用权的初始登记属于行政许可性质。据此，关于土地使用权证的颁发及撤销、注销等行为，亦应当遵循《行政许可法》的规定。《行政许可法》第六十九条和第七十条分别对行政许可的撤销与注销作了明确规定，也就是说行政许可的撤销属于行政处罚的行为，而行政许可的注销则是因法定事由而终止许可，不属于处罚行为。除此之外，国务院《关于全面推进依法行政实施纲要的决定》第七条第20项明确规定：行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。这样才符合程序正当的基本要求。《行政处罚法》则更是对行政机关的处罚程序作了严格的规定，必须保证当事人的陈述权、申辩权以及听证权等，否则，行政处罚决定不能成立。根据上述法律、法规的规定可知，本案中被上诉人作出对上诉人土地使用权证的“注销”决定，不仅应当依照《土地管理法》，而且应当遵循《行政许可法》、《行政处罚法》以及国务院《关于全面推进依法行政实施纲要的决定》的规定。
被上诉人西畴县国土资源局在二审中提出答辩：第一，一审审理后，对原告的起诉作出的是驳回起诉的裁定，上诉人上诉要求撤销“判决”，其上诉请求显然没有能够正确区分实体性判决与程序性裁定之间的关系。对于答辩人发出的更正通知，是否具有可诉性，这是一个程序性问题，一审认定该行为不具有可诉性，因而作出驳回起诉的裁定。上诉人不服，应针对裁定提出上诉主张。但上诉人在整个上诉状中，均以撤销判决作为请求，反映出对一审裁定没有一个正确的认识。第二，一审裁定书中对答辩人提交的证据作出的辨析和采信是正确的。答辩人发出更正通知，是居于颁发给上诉人的莲国用(2004)字第0900069号《国有土地使用证》，宗地图形丈量数据填写与实地不一致，面积计算错误，而作出的通知。能够确认这一事实的主要依据有莲花塘供销社提交的变更地籍申请（一审中被告提交的l号证据）、变更地籍调查纪事表（3号）、调查笔录（4号）、现场照片（5号）以及情况说明（6号）。其中，l号证据形成于与上诉人交易房产的转让方，该证据显示转让方测量的转让给侬美串的土地使用权面积为250.8平方米；3号证据则是一份原始凭证，所附图的尺寸及宗地面积与实地吻合；5号证据清楚显示了政府原先支砌挡墙的位置、边界；l号、3号原始凭证与5号照片显示的位置及4号、6号中的证词能够相互印证。一审裁定书中对这几份证据给予采信，是正确的。第三，答辩人发出的更正通知，属于一种程序性的告知行为，不会对上诉人的合法权益产生实际影响，不具有可诉性。一审裁定对于该问题作的分析判断是清楚的，据此驳回原告的起诉适用法律正确。《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”，由此，通知当事人办理更换或者注销原土地权利证书的手续，是纠正错误行登记行为中的一个环节，通知本身属于“告知”行为，该行为本身不会导致权利人土地权益的增加、减少或者丧失，不会对上诉人的合法权益产生实际的影响，产生实际影响的是此后的更正行为或者注销行为。而实际上，上诉人一审时已经就答辩人公告注销土地使用证的行为另案提起了行政诉讼，西畴县国土资源局与侬美串、冯道富更正国有土地使用证一案单独对更正通知提起诉讼没有任何实际意义。第四，上诉人上诉称，本案的行政行为应当适用行政处罚的程序，这一上诉理由没有任何法律依据，从法理上讲也是完全错误的。行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。本案则是对土地登记存在错误进行纠正的行为，这不属于行政处罚的范畴。上诉人在上诉状第四页第一段话也写到：“而行政许可的注销则是因法定事由而终止许可，不属于处罚行为”，但上诉人又要求使用行政处罚的程序，这不是自相矛盾吗？此外，上诉人还提到了《行政许可法》及国务院的决定等，这样的理由其实想表达一个意思，就是只要跟这个事情看上去有一点关联的规定，行政机关都应当拿来适用，这样的逻辑很荒谬。行政机关作出行政行为不可能适用所有的法律、法规，是根据案件事实来进行适用。综上所述，答辩人发出的更正通知本身没有对上诉人的合法权益产生实际影响，一审依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，裁定驳回原告的起诉是正确的。请二审法院维持一审裁定。
被上诉人西畴县国土资源局向一审法院提交的证据材料有：
1、莲花塘供销社提交的变更地籍申请，证明莲花塘供销社和平代销店原土地使用权面积为366平方米，房屋卖给原告侬美串前部分土地无偿提供给政府修路，根据西畴县莲花塘供销社的计算，转让给原告侬美串时土地使用权面积为250.8平方米。
2、地籍调查表、土地登记审批表，证明在为原告侬美串办理土地权属变更登记过程中，因工作人员失误，将宗地靠街面（西南面）距街道边的图形尺寸0.7米误写成2.6米，绘制的宗地图、计算的面积与实地不一致，实际面积应为250.64平方米，不是275.95平方米。后来按失误填写的内容发证。
3、变更地籍调查记事表，证明该存档文件显示，原告侬美串申请变更登记的宗地靠街面（西南面）距街道边的图形尺寸为0.7米，土地面积为250.64平方米。
4、对张忠万、王恩和、任科林的调查笔录，证明在和平代销店房屋拍卖前，该房屋正面（西边，靠公路）的土地，莲花塘供销社同意无偿划出一部分给政府修路，政府则无偿为和平代销店支砌挡墙，和平代销店靠街面的界限（宗地西边界限）至当时政府砌的挡墙外延止。
5、照片，证明本案争议的土地西面界限至政府在原告买房前砌的挡墙外延止，该照片中政府原先砌的挡墙仍然清晰可见。
6、关于办理侬美串土地使用证的情况说明，证明莲花塘供销社转让房子给原告是修路后砌好挡墙转让的，土地登记中与街心边沿的尺寸将0.7米误填写为2.6米，属工作人员失误所致。
7、西畴县人民政府关于更正莲国用（2004）字第0900069号国有土地使用证错误事项的批复（西政复）【2017】48号，证明西畴县人民政府同意依法更正莲国用（2004）字第0900069号国有土地使用证错误事项。
8、西畴县国土资源局关于更正莲国用（2004）字第0900069号国有土地使用证的通知，证明因莲国用（2004）字第0900069号国有土地使用证登记事项存在错误，被告于2017年5月5日通知原告于2017年5月12日前办理更正登记。
9、送达回证，证明西畴县国土资源局将第8号证据中的通知送达给了原告侬美串，因侬美串拒绝签收，留置送达。
上诉人侬美串、冯道富向一审法院提交的证据材料有：
1、身份证复印件两份，证明原告的基本信息。
2、《中华人民共和国国有土地使用证》，证明该证由西畴县人民政府于2004年5月根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产法》的规定颁发给原告侬美串，该土地使用证内的相关信息由被告填写。
3、拍卖和平代销店协议及附图，该附图证明所拍卖土地的四至界限，测量准确、清晰。
4、准建证，证明根据原告侬美串的申请，西畴县建设局于2008年10月13日颁发“云建村建字第（2008）119号”准建证，意准许原告侬美串对土地使用证范围内房屋进行修建。
5、购房地费收据、购房屋款收据、购房款收据、和平代销店购房屋款收据各一份，证明：(1)原告侬美串依法缴纳购房地费6900元；(2)原告侬美串依法缴纳购房屋款2600元；（3）原告侬美串依法缴纳购房款9000元；（4）原告冯道富依法缴纳和平代销店购房款900元。
6、西畴县国土资源局关于更正莲国用（2004）字第0900069号国有土地使用证的通知，证明被告于2017年5月5日在西畴县莲花塘乡和平村民委员会张贴了该通知，但原告并未收到正式的文书，在发通知之前没有经县人民政府批准，该通知是违法的。
一审法院认为，被告提交的第1号证据证明西畴县莲花塘供销合作社将和平代销店转让给原告侬美串的事实，来源合法、客观真实，予以采信；第2、3、4、5、6、8、9号证据来源合法、客观真实，予以采信；第7号证据证明被告经西畴县人民政府批准同意依法更正侬美串持有的莲国用（2004）字第0900069号《国有土地使用证》错误事项的事实，予以采信。原告提交的第1、2、3、4、5、6号证据，来源合法，客观真实，予以采信。
上述证据已随案移送本院。经本院审理认为，一审法院对各方当事人提交的证据材料的审核认定正确，本院予以确认。
本院所查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本法所指的行政行为应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的最终行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。对于行政主体在行政程序中所作出的程序性行为虽与行政相对人有一定的法律关系，但其合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。当事人对行政机关的此类程序性行为、过程性行为单独提起行政诉讼，显然不具有诉的利益，不具备诉的必要性和实效性。
本案中，被上诉人西畴县国土资源局在工作中发现上诉人侬美串持的莲国用（2004）字第0900069号《国有土地使用证》登记有误，并依据《土地登记办法》第五十八条、五十九规定，报经西畴县人民政府批准同意后，向上诉人侬美串发出更正通知，该通知仅只是为颁发正确的《国有土地使用证》而作出一个程序性的行为，不是西畴县国土资源局颁发《国有土地使用证》的最终行为，对上诉人侬美串持有土地使用证所享有的权利义务并未产生实际影响，该行为不具有可诉性。一审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定驳回原告起诉并无不当。上诉人关于被上诉人西畴县国土资源局“启动更正程序缺乏事实和法律依据”、“上诉人侬美串、冯道富与被诉具体行政行为有法律上的利害关系”和“本案应当遵循《行政许可法》、《行政处罚法》以及国务院《关于全面推进依法行政实施纲要的决定》”的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，被上诉人西畴县国土资源局发出的更正通知只是一个程序性行为，是为核发正确的国有土地使用证而作出的一种准备行为，对上诉人侬美串、冯道富的合法权益未产生实际影响，该行为不具有可诉性。西畴县人民法院作出的（2017）云2623行初15号行政裁定认定事实清楚，适用法律正确。审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人侬美串、冯道富承担。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈古洪
审判员 何建兵
审判员 郑茂丹
二〇一八年七月十六日
书记员 盘日旭