江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终298号
上诉人（原审原告）陈汉清，男，1956年8月25日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人徐海兵，江苏高仁律师事务所律师。
上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市。
法定代表人曹建军，局长。
出庭负责人吴永鑫，副局长。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
原审第三人成国民，男，1943年3月3日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
上诉人陈汉清、上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）因房屋搬迁行政协议及行政赔偿一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初288号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，陈汉清系南通市崇川端平桥顺福冷冻经营部（以下简称顺福经营部）的业主。2004年4月20日，陈汉清以顺福经营部的名义与南通水天置业投资有限公司(以下简称水天公司)签订《房屋租赁合同》，约定：水天公司将孩儿巷北路附80号（冶金仓库）路东侧简易库房北侧至河边约350平方米场地出租给陈汉清用于冷库、制冰，年租金9000元，承租时间自2004年5月1日至2007年4月30日。当年陈汉清请包工头姚某前在案涉地块上建造了厂房，用作冷库及制冰生产。
2007年7月12日，水天公司向陈汉清出具《收款证明》，收到陈汉清租赁保证金人民币18000元，作为孩儿巷北路附80号（原冶金仓库）路东简易库房北侧至河边约350平方米的场地的租赁保证金，在租赁期间（租期暂定2007年5月1日至2008年4月30日），租金从租赁保证金内予以扣收等，另约定在租赁期间，因国家建设需要如发生政府征收或征用租赁场地情形的，出租人有权随时收回租赁场地，向陈汉清退还未租期限的保证金，出租人不承担因此发生的任何拆迁安置费用。2008年4月28日、2009年5月4日、2010年5月6日、2010年11月17日、2011年5月9日、2012年11月6日、2013年11月15日、2014年11月11日、2015年11月15日，水天公司向陈汉清出具收取租金的收据。
2013年8月11日，江苏中证土地房地产评估造价咨询有限公司（以下简称中证评估公司）对案涉地块中水天公司（原冶金仓库）所属房屋、土地及装潢、附属设施进行了评估，并出具通中证房估崇[2013]字第7-15号《南通市房屋搬迁评估报告》，内容为有证房屋补偿730352.25元,市场比较法计算土地补偿4644321元,无证房补偿659659元,房屋附属物装修、装潢及特殊附属物补偿2479467.7元,房屋搬迁费71159.8元,停产停业损失补偿1086624元,合计9671583.75元。其中《特殊附属设施设备、装饰、装潢补偿价评估表》中注明项目位置为制冰厂，具体的项目有水冷冷凝器9台、供冷管道（含保温层）及控制阀2套等补偿539035元；《附属设施设备、装饰、装潢补偿价评估表》中注明城港制冰厂的项目有铁门、小窨井、大窨井、围墙等补偿款45330.60元。
2013年9月17日，南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）作出崇政搬字[2013]48号《关于对钟秀路北侧城闸大桥西南侧地块项目范围内非住宅房屋实施协议搬迁的决议》，并于同日发布崇政搬告字[2013]48号《房屋协议搬迁公告》，对钟秀路北侧城闸大桥西南侧地块项目范围内的非住宅房屋实施协议搬迁。
2015年2月26日，成国民通过拍卖程序购得水天公司位于任××××组（也即原冶金仓库）的房地产，证载面积889.72平方米,分摊国有出让仓储土地使用权面积4853平方米。
2017年3月14日，崇川住建局与成国民签订了2016版0004287号《房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》），明确因配合城乡建设或改善居住条件的需要，成国民自愿搬迁，崇川住建局对成国民所有的坐落于任××××组的工业用房屋合法建筑面积其中楼房319.32平方米、平房570.4平方米，合法用地面积4853平方米，违法房屋面积1231.8平方米给予搬迁补偿,其中搬迁合法房屋补偿730352.25元,无证房补偿659659元,土地使用证证载面积大于房屋合法建筑面积部分补偿4644321元,装饰装潢及附属设施、设备补偿2479467.70元,停产停业损失补偿1086624元,搬迁费71159.80元,其他2618416.25元,合计应得补偿总额12290000元;对成国民房屋租赁户,成国民负责协助崇川住建局进行清退等内容。
陈汉清对此不服，于2017年6月12日向一审法院提起行政诉讼，要求：1.确认崇川住建局对南通市崇川区城港村一组成国民地上违法房屋的征收行为违法；2.确认崇川住建局于2017年3月14日与成国民签订的《补偿安置协议》违法，并判令崇川住建局赔偿陈汉清损失人民币150万元；3.诉讼费由崇川住建局承担。诉讼过程中法院向陈汉清释明，案涉地块的搬迁决议及公告并非崇川住建局作出，而是崇川区政府的行政行为。陈汉清对搬迁行为不服，应起诉崇川区政府。陈汉清在一份行政起诉状中分别对崇川区政府的征收行为以及崇川住建局的房屋补偿安置行政行为不服，而两个诉讼请求既不属于同一法院管辖，也不属于同一诉讼种类，不符合合并审理的条件，故要求陈汉清重新规范诉讼请求。陈汉清明确由法院依法作出裁决。一审法院于2017年8月24日作出（2017）苏0611行初288号《行政裁定书》，驳回陈汉清的起诉。陈汉清于2017年9月27日向一审法院提起本次诉讼，请求：1.确认崇川住建局与成国民签订的《补偿安置协议》违法，并判令崇川住建局赔偿陈汉清损失人民币1500000元。
本案审理过程中，一审法院向崇川住建局发出举证通知书，要求崇川住建局提供通中证房估崇川[2013]字第7-15号《南通市房屋搬迁评估报告》中涉及陈汉清（含原南通市端平桥顺福冷冻经营部，又称制冰厂或城港制冰厂）补偿项目明细，包括无证房、附属设施设备、特殊附属设施设备、装饰、装璜、房屋搬迁费、停产停业损失等补偿费明细。崇川住建局在规定的期限内提供了中证公司出具的《关于（2017）苏0611行初字180号行政诉讼案涉及通中证房估崇[2013]字第7-15号搬迁评估报告中南通水天置业有限公司城港制冰厂资产明细说明》，主要内容为：一、无证房补偿：236812元。1.房屋557.17㎡×400元/㎡＝222868元;2.简易房69.72㎡×200元/㎡＝13944元;二、设备及装饰装潢附属设施补偿:584365.6元。1.特殊附属物及设施设备补偿539035元;2.附属设施及装饰装潢45330.6元。以上一至二项合计821177.6元。
一审法院认为，关于崇川住建局与成国民签订的《补偿安置协议》中涉及陈汉清的房屋及设施设备部分是否有效的问题。
第一，《补偿安置协议》中包含对陈汉清资产的补偿部分。陈汉清与水天公司虽然签订的是《房屋租赁协议》，但从协议的内容看，水天公司其实是将原冶金仓库路东简易库房北侧至河边约350平方米的场地和部分房屋租赁给陈汉清。陈汉清提供了证人姚某前的证词，证明2004年陈汉清自筹资金请其在案涉土地上建造经营冷库及制冰的厂房。崇川住建局委托中证公司对成国民的资产进行征收评估，而中证公司出具的评估报告中明确评估对象包含陈汉清所主张的由其经营的制冰厂（城港制冰厂）的资产。崇川住建局当庭陈述《补偿安置协议》系以评估报告为依据而协商签订的。这说明案涉《补偿安置协议》虽然未对陈汉清的资产的补偿作出明确的区分，但结合评估报告可以看出客观上包含有对陈汉清在租赁期间添置的资产部分。
第二，用于经营的房屋被征收时,该房屋的价值应当补偿给被征收房屋的所有权人,但由承租人另行添附建造的房屋及添置的设施设备及室内装修装饰的价值等,应当依法补偿给承租人。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。该规定表明，无处分权人处分他人财产，除非经权利人追认或者订立合同后取得处分权，否则合同无效。陈汉清与成国民是两个主体，显然，非经授权或权利人追认、订立合同后取得处分权，成国民不具有处分陈汉清资产的权利，崇川住建局并未能提供证据证明成国民与其签订《补偿安置协议》时获得权利人授权或者订立协议后经权利人追认或者取得处分权，故成国民依法应认定为无处分权人，其与崇川住建局签订的《补偿安置协议》中涉及陈汉清添置的财产部分的内容，依法应属无效。
关于陈汉清的行政赔偿主张能否得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第五项规定，当事人可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。但基于行政首次判断权原则，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。本案中，陈汉清提起行政赔偿的请求为变更之诉和给付之诉，而给付之诉，法院直接作出判决的前提须是请求金额或者补偿标准已获明确，而被诉的《补偿安置协议》中并未对陈汉清的房产及设施设备补偿安置部分作出明确的区分，虽然中证公司出具的评估报告及说明中有制冰厂或城港制冰厂的内容，但并不能说明崇川住建局已经作出判断。就陈汉清提出的行政赔偿问题，尚需崇川住建局在作出实际给付之前进行先行判断。崇川住建局应在法定期限内对陈汉清的权益主张作出行政处理。故在本案中不宜直接作出行政赔偿的明确判决，否则有司法权代替行政权行使之嫌疑。
综上，崇川住建局与成国民签订的《补偿安置协议》中涉及补偿陈汉清的部分无效。陈汉清提出的行政赔偿之请求的判决条件尚不成就，崇川住建局应积极采取补救措施，组织陈汉清、成国民进行协商，在法定期限内对陈汉清的权益主张作出行政处理。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十五条之规定，判决：一、确认崇川住建局与成国民签订的《搬迁补偿安置协议》中涉及补偿陈汉清的部分无效；二、责令崇川住建局在判决生效之日起六十日内对陈汉清的请求作出行政处理；三、驳回陈汉清的其他诉讼请求。
陈汉清不服一审判决，向本院提起上诉称，1.崇川住建局的搬迁行为违法，崇川住建局未能举证证明其在搬迁过程中履行了调查登记职责，直接导致陈汉清的财产权利受到损害，成国民系崇川住建局作出搬迁公告之后才取得的天水公司的房屋及土地使用权，崇川住建局明知成国民系自然人，却将停产停业损失等直接支付成国民，导致相关税费流失；2.根据法律规定，一审法院应当直接判决崇川住建局向陈汉清赔偿损失。综上，请求二审法院改判支持陈汉清的全部诉讼请求。
崇川住建局不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定评估报告作出的日期为2013年8月11日错误，应当为2015年11月5日；2.一审判决认定协议部分无效错误，案涉地块的土地使用权系成国民所有，崇川住建局根据房地一致的原则，对成国民予以补偿并不违法，陈汉清对于其承租部分的补偿应当通过民事途径予以处理；3.一审判决对协议部分无效法律后果未作实质性处理错误，即便案涉协议部分无效，也应当适用合同法关于合同部分无效的规定，判决成国民承担返还责任。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
成国民述称，1.一审判决认定事实错误，一审法院仅凭证人姚某前的证言就认定陈汉清在案涉地块建造了厂房缺乏法律依据，事实上案涉地块的有证房和无证房均由水天公司投资建成，一审法院认定案涉补偿安置协议约定的补偿款系以通中证房估崇[2013]字第7-15号《南通市房屋搬迁评估报告》为依据错误，成国民与崇川住建局约定的补偿总额系双方协商一致确定的金额。综上，一审法院判决确认协议部分无效错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回陈汉清的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，2015年11月5日，中证公司出具通中证房估崇[2013]字第7-15号《南通市房屋搬迁评估报告》，一审判决认定评估报告作出的时间为2013年8月11日错误，本院予以纠正。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.案涉搬迁补偿安置协议是否符合法律规定；2.案涉搬迁补偿安置协议是否存在部分无效的情形；3.陈汉清的赔偿请求能否得到支持。
关于案涉搬迁补偿安置协议是否符合法律规定的问题。行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕行政协议的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。
本案中，2013年9月17日，崇川区政府作出崇政搬字[2013]48号《关于对钟秀路北侧城闸大桥西南侧地块项目范围内非住宅房屋实施协议搬迁的决议》，并于同日发布崇政搬告字[2013]48号《房屋协议搬迁公告》，对钟秀路北侧城闸大桥西南侧地块项目范围内的非住宅房屋实施协议搬迁。崇川住建局作为崇川区政府确定的房屋征收部门，为实现行政管理目标，根据崇川区政府的搬迁决议，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定而与被搬迁人签订协议，属于履行行政管理职责的行为。一审判决未对被诉搬迁协议的合法性进行审查不当，本院予以指正。需要说明的是，本案审查搬迁协议的合法性，主要针对崇川住建局是否具有签订协议、履行协议的法定职责，至于陈汉清诉称的搬迁行为的合法性，非本案审理范围。
关于案涉搬迁补偿安置协议是否存在部分无效情形的问题。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。因无权处分而订立的合同在权利人追认和处分人事后取得权利之前，该合同是处于效力待定状态，在权利人拒绝追认和处分人事后未取得权利的情况下无效。虽然《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。但是，签订拆迁协议并不完全等同发生以房屋为标的的买卖关系，拆迁协议还涉及行政管理职责的履行以及房屋所有权人的安置利益，因此，对于买卖合同关于无权处分的相关规则，搬迁协议一般并不适用。
本案中，虽然陈汉清与水天公司签订的是《房屋租赁协议》，但是，结合双方签订的收款证明的内容、陈汉清提交的购销合同、姚某前的证言、房屋搬迁评估报告、关于城港制冰厂资产明细说明等来看，案涉协议确实包含了部分陈汉清所有的资产。实践中，房屋征收的被征收人一般应为房屋所有权人，但是，亦存在少数因地役权而导致房屋所有权和土地使用权人分离的情况，在案涉协议未经资产所有人陈汉清追认的情况下，对陈汉清不产生法律效力。
关于陈汉清的赔偿请求能否得到支持的问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。房屋搬迁补偿协议不同于一般的民事协议，其既有民事的合约性，也具有行政管理性。从民事的角度而言，陈汉清并未提出要求成国民予以返还财产的诉讼请求，基于不告不理原则，法院不应直接判决成国民返还财产；从行政的角度而言，行政机关与被征收人签订搬迁协议的过程，既是双方就相关财产归属达成一致的过程，也是行政机关对被征收人进行安置补偿的过程，因此，当协议无效或部分无效时，不能简单的适用合同法关于合同无效后果的规定，而应当视为行政机关对被征收人自始未予补偿，如果行政机关有过错，且赔偿或补偿数额明确的，直接判决行政机关予以赔偿或补偿，如果赔偿或补偿数额无法确定的，则由行政机关对补偿事项作出处理。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第二款规定，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。
本案中，一方面，陈汉清虽然提出要求崇川住建局赔偿1500000元的主张，但未对具体的赔偿事项予以明确，也没有对具体的赔偿项目及数额充分举证，另一方面，虽然根据《关于（2017）苏0611行初字180号行政诉讼案涉及通中证房估崇[2013]字第7-15号搬迁评估报告中南通水天置业有限公司城港制冰厂资产明细说明》反映，城港制冰厂的资产明细合计821177.6元，但是，补偿安置是双方协议一致的结果，补偿数额需要行政机关先行予以处理，同时，陈汉清在一审过程中亦认为评估报告仍存在漏评的部分，故法院不宜直接以上述说明确定的数额作为补偿的数额。综上，陈汉清的赔偿请求不能成立。至于崇川住建局认为成国民取得了超额的补偿利益，在协议部分无效的情况下，自可通过作出行政决定的方式要求成国民返还或者通过民事途径予以救济。
综上，一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人陈汉清、崇川住建局的上诉请求均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭 德 萍
审判员 鲍蕊审判员张祺炜
二〇一八年八月一日
书记员 王 引
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；