浙江省庆元县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）丽庆行初字第1号
原告龙泉市八都镇松渠村第四村民小组。
诉讼代表人翁加林。
特别授权委托代理人雷文杰。
特别授权委托代理人雷王薇。
被告龙泉市人民政府。
法定代表人季柏林。
特别授权委托代理人张志勇。
特别授权委托代理人吴金铿。
第三人龙泉市八都镇人民政府。
法定代表人张启平。
特别授权委托代理人骆驰宇。
原告龙泉市八都镇松渠村第四村民小组（以下简称松渠四组）不服被告龙泉市人民政府、第三人龙泉市八都镇人民政府（以下简称八都镇政府）国有土地使用权行政裁决一案，于2012年11月23日向龙泉市人民法院起诉。经浙江省丽水市中级人民法院指定，由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年1月17日公开开庭进行了审理。原告松渠四组诉讼代表人翁加林及其委托代理人雷文杰、雷王薇，被告的委托代理人张志勇、吴金铿，第三人的委托代理人骆驰宇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原龙泉县瀑云人民公社所在地在松渠村，为建设办公楼征用了原告和该村第五村民小组的土地，在行政区划撤扩并时并入八都镇，其办公楼遂由第三人管理使用。2010年9月10日，被告依第三人的申请，经测量、调查、审核、公示等程序后，于同月29日审批注册登记，并向第三人颁发浙龙国用（2010）第2742号、2743号国有土地使用权证。2011年3月14日第三人通过挂牌转让招标方式出让浙龙国用（2010）第2743号国有土地使用权证项下宗地。原告成员加以阻挠，受到有关机关的处理。2012年8月27日原告通过查询得知被告的颁证行为。原告不服，于2012年9月6日向丽水市人民政府申请行政复议，丽水市人民政府维持了被告的颁证行为。原告不服，遂向龙泉市人民法院起诉，要求撤销被告所颁发的二份国有土地使用权证，经浙江省丽水市中级人民法院指定，由本院管辖。
原告松渠四组诉称，1976年9月17日，原瀑云人民公社革命委员会为建设办公场所，与原告签订了一份所谓“关于征用土地的合约”，约定原瀑云人民公社因建造办公楼房需征用原告所有的土名“桥内”的农田1.8亩。当时仅按2880斤产量基数计算，给予减少相应的购粮，并转由全社各生产队分摊卖给国家。合约签订后，原瀑云人民公社未依法办理征用土地手续。在龙泉市实行区、乡、镇撤扩并时，原瀑云人民公社并入八都镇，该地块转归第三人实际占有和使用。2010年9月29日，被告未经调查核实，更未与原告协商确认，即擅自将讼争土地使用权非法登记归第三人，并颁发给第三人浙龙国用（2010）第2742号、2743号国有土地使用权证，整个确权登记过程，原告毫不知情。2011年3月14日，第三人通过挂牌转让招标方式将浙龙国用（2010）第2743号国有土地使用证所涉土地以106万元的价格转让给曾起友等5人。原告发现后曾当即提出干涉，第三人滥用政府职权，竟动用司法机关进行强制施压。原告心有不甘，故委托律师并申请法院于2012年8月27日到龙泉市国土资源局进行查询，才得知被告已将讼争土地的使用权登记给了第三人。2012年9月12日，原告就被告所作的上述土地使用权行政登记行为向丽水市人民政府提起行政复议，请求确认被告的行为无效并撤销已颁发的浙龙国用（2010）第2472号、第2473号国有土地使用权证。2012年11月9日，丽水市人民政府维持了被告的行政行为。原告认为：1、被告所颁发的浙龙国用（2010）第2472号、第2473号国有土地使用权证项下的土地中有1.8亩农田系土改时确权归本组村民柯志声、翁樟根等人所有，至农业合作化时归原告所有，由原告耕种经营，事实清楚。2、1976年9月17日原告与原瀑云人民公社革命委员会签订的所谓“征用土地的合约”是特定历史条件下的产物，原瀑云人民公社既没有向原告支付征用土地的补偿费，也没有依法办理征用土地的审批手续，其“征用”行为不符合国务院于1958年颁布实施的《国家建设征用土地办法》的有关规定，故该“征用”行为无效。3、第三人称原瀑云人民公社于1984年9月5日办理了国家建设征用土地审批手续，却只提供一份连申请单位盖章处均为空白的《国家建设征用土地申请表》，未提供其征用土地申请获批准的相关材料，故该征用行为无效。4、根据第三人辩称其于1984年9月5日办理了国家建设征用土地审批手续，本案不能适用《确定土地所有权和适用权若干规定》第十六条第二款第1、3项规定，故讼争土地未转归国家所有，而应适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第三、四款规定，故讼争土地仍属原告所有。综上所述，浙龙国用（2010）第2472号、第2473号国有土地使用权证项下的土地中有部分属原告所有的集体土地，在未被依法征用前，其所有权属原告。第三人未提供相关证据证明其已依法征用该土地，故讼争土地属原告集体所有。被告在未查清事实并适用法律错误的情况下为第三人颁发的国有土地使用权证显属无效，依法应予以撤销。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判决撤销被告所颁发的浙龙国用（2010）第2472号、第2473号国有土地使用权证。
原告提供的证据有：1、征地合约一份，待证讼争土地为原告所有并拥有合法使用权的事实；2、国有土地使用权登记证，待证被告对讼争土地进行登记并向第三人颁发国有土地使用权证的事实；3、行政复议决定书，待证原告就被告的行为申请行政复议，对行政复议不服故提起行政诉讼的事实；4、曾泽年（书面）证词，待证1976年原瀑云人民公社与原告签订征用土地合约具有强迫性，未对原告补偿的事实；5、（2009年7月29日第三人所作）承诺书一份，待证被告提出的原告在讼争土地转让前未提过异议的主张与客观事实不符及原告多年来积极主张讼争土地所有权的事实；6、证人柯恒吉证词，待证76年原瀑云人民公社向原告征地时带有强迫性，未进行补偿的事实。
被告龙泉市人民政府辩称，原告诉被告国有土地使用权行政裁决纠纷一案，被告认为：一被告对讼争宗地认定事实清楚。讼争的土地已征用，权属归第三人所有，事实清楚，原告在复议程序中无异议；二被告颁发浙龙国用（2010）第2743、2743号土地使用权证程序合法，依据充分。被告在颁证前进行了测量、调查、公示等程序，才审批登记注册并颁证，程序合法；三被告颁发浙龙国用（2010）第2742、2743号土地使用权证适用法律正确；四原告主张的部分事实与客观不符，请求无法律依据。在征用协议中已经注明减少了原告征购粮任务，即进行了补偿。综上，被告作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求依法维持被告的颁证行为，驳回原告的诉讼请求。
被告提供的证据有：1、关于征用土地的合约二份，待证讼争的两份国有土地使用权证项下的土地在1976年9月17日、18日已签订征用合约，其土地使用权已属原瀑云人民公社革命委员会，后因撤扩并转为第三人管理、使用及征用土地每亩按1600斤计，减少乙方购粮数2880斤，由甲方向全社社员摊派卖给国家，即进行补偿的事实；2、土地来源权属说明，待证第三人向国土资源局申请讼争两宗土地的权属证书时原告所在的松渠村村民委员会出具“以上情况属实，无权属争议”的意见，并加盖公章和村委会主任的签字的事实；3、土地登记具结保证书，待证第三人确保其提出的申请及主张有法律依据的，证据也是真实有效的事实；4、地籍调查界址确认表、宗地图，待证涉案宗地的四至均得到相邻所有权人确认的事实；5、市政府公文处理单，待证因用地的相关资料当时未找到，龙泉市人民政府分管领导在文件处理单上批示“请国土局根据历史和现实情况，核清权属后给予办理土地使用权证”的事实；6、国家建设征用土地申请表［龙革农征字（84）107号］，待证证据1中两份合约已进行补偿及审批手续完备的事实；7、八政（2010）88号文件、地籍调查界址确认表、宗地图、土地登记审核结果公示、土地使用权登记审批表，待证被告颁发两证有第三人的申请、经过调查（有相关单位的确认盖章）、实地察看、测量和公示、有经办人意见、初审意见、审批意见等程序，程序合法的事实。
第三人八都镇政府述称，第三人申办的浙龙国用（2010）第2742、2743号土地使用权证程序合法，手续齐备；原瀑云人民公社与原告签订的《关于征用土地的合约》合法、真实有效，受法律保护。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提供了书面证据，但因其提供的证据与被告提供的证据一致，未进行举证。
经质证，原告对被告提供的证据提出异议，认为证据1中属原告所有的土地的征地合约不能证明该土地的所有权已转移第三人所有，且注明的是征用而不是征收；证据2不真实，村民委员会的章系在换届选举期间第三人盖的，不能证明讼争土地的所有权归第三人所有的事实；证据3不真实也不合法，不能证明被告的颁证行为系在查明讼争土地的权属情况下颁发；证据4未得到原告的确认，且村民委员会的章由第三人盖的，故不真实；证据5能证明被告的颁证行为未按领导的批示办理，未查明事实，该行为违法；证据6所征用的土地不在讼争土地范围内，不能证明讼争土地已经合法审批的事实；证据7不能证明被告在颁证过程中四至经原告确认，公示行为原告不知情，其调查、测量等程序不真实，程序不合法；第三人对被告提供的证据没异议。被告对原告提供的证据2、3没异议，认为证据1只能证明讼争土地所有权已发生转移的事实；证据某证人未到庭作证，不能作为证据使用；证据5与讼争土地没有关联性；证据6与征地合约的实际不符，征地合约经过很多原生产队成员签字认可，且已减少其购粮数，在当时特定历史条件下也是一种补偿及证明在第三人挂牌转让前原告一直未主张权利的事实。第三人认为原告提供的证据5与本案无关，承诺书上注明的土地不在讼争土地范围内。
经评议，合议庭认为，被告提供的证据1可证明讼争土地的所有权已发生转移，虽合约上注明减少购粮数由全社分摊，但在计划经济时代减少原告所在生产队的负担，即是一种补偿，且当时未对征用和征收二个概念进行区分，征用后所有权即发生转移，转变为国有土地的事实；证据2、3结合证据1可证明讼争土地的所有权清晰，属于国家所有，由第三人管理、使用的事实；证据4原告对其提出的村民委员会公章系第三人所盖的主张未提供证据证明，且其在庭审中陈述对四至及宗地面积等均无异议，只是对所有权发生争议，即本案讼争的标的，不影响证据4本身的效力；证据5结合证据1、2、3、4可证明被告依法颁证；证据6只能证明讼争土地范围内小部分土地后来因其他用途办理审批、征用手续，与本案没有关联性，不予采信；证据7可证明被告的颁证行为程序合法，因与原告不存在四至相邻，不需原告确认盖章，其公示不因原告不知晓而无效；原告提供的证据1不能证明讼争土地所有权归原告所有，相反的可证明原瀑云人民公社在征地时已给予补偿，土地所有权发生转移，证据2、3可证明被告颁证后原告申请行政复议的事实；证据某证人未到庭作证，不作为证据使用；证据5因承诺的土地不在讼争土地范围内，和本案无关联；证据6因其证言与征地合约的内容不符，不予采信。第三人提供的证据未向法庭举证，不予采信。
经审理本院认定如下事实：原龙泉县瀑云人民公社革命委员会因建办公楼之需，在与松渠大队第四、第五生产队代表协商后，分别于1976年9月17日和18日与上述二个生产队签订征用土地的合约，征用了原告所在的第四生产队1.8亩土地，减少购粮数2880斤，征用了第五生产队1.3亩土地，减少了购粮任务2080斤，由原瀑云人民公社向全社各生产队摊派卖给国家。原瀑云人民公社在行政区划撤扩并时并入八都镇，其办公楼遂由第三人管理、使用。2010年9月10日，被告依第三人的申请，经测量、调查、审核、公示等程序后，于同月29日审批注册登记，并向第三人颁发浙龙国用（2010）第2742号、2743号国有土地使用权证，2011年3月14日第三人通过挂牌转让招标方式出让浙龙国用（2010）第2743号国有土地使用权证项下宗地的使用权，原告成员加以阻挠，受到有关机关处理。原告于2012年8月27日通过查询得知被告的颁证行为。原告不服，于2012年9月6日向丽水市人民政府申请行政复议，丽水市人民政府维持了被告的颁证行为。原告不服，遂提起诉讼，要求撤销被告所颁发的二份国有土地使用权证。
本院认为，现行《中华人民共和国土地管理法》系为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法而制定，其第十六条第二款规定土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。第三款规定单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……。《国家土地管理局关于印发﹤确定土地所有权和使用权的若干规定﹥的通知》是解决土地权属争议的行政规章。其第16条第二款规定：《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；……3、进行过一定补偿或安置劳动力的。本案讼争土地系1976年原瀑云人民公社革命委员会与原告及第五村民小组经过协商后签订了征用土地的合约，并减少了该二个村民小组的购粮数，且其征用行为在《六十条》公布时起至一九八二年五月期间。因此，讼争的二宗土地所有权属国家所有，由第三人行使管理权。被告依据第三人的申请颁发国有土地使用权证，并经过调查、实地察看、测量和公示、有经办人意见、初审意见、审批意见，虽在颁证时缺少征用土地的合约，存在一定瑕疵，但在实际存在征用土地合约的情形下，其颁证行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。对被告的颁证行为，本院予以支持。原告提出的原瀑云人民公社在征用土地时系强迫征用，未对其补偿，且原瀑云人民公社在建设办公楼时是征用土地，不是征收，故讼争的浙龙国用（2010）第2473号国有土地使用权证项下土地的所有权属于原告的主张，本院不予采纳；对原告提出的被告颁发浙龙国用（2010）第2472号、第2473号国有土地使用权证事实不清、程序违法、适用法律错误，请求撤销被告颁发的浙龙国用（2010）第2472号、第2473号国有土地使用权证的诉讼请求，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
驳回原告龙泉市八都镇松渠村第四村民小组要求撤销被告所颁发的浙龙国用（2010）第2472号、第2473号国有土地使用权证的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告龙泉市八都镇松渠村第四村民小组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 杨进江
审 判 员 吴绍岳
人民陪审员 胡永娟
二〇一三年一月二十四日
书 记 员 吴素芸