河南省商丘市睢阳区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）商睢刑初字第00181号
公诉机关商丘市睢阳区人民检察院。
被告人步某某，男，1974年4月17日出生，河南省商丘市人，汉族，大学专科毕业，中共党员，现住商丘市。因涉嫌犯玩忽职守罪，2014年5月25日被取保候审。
辩护人孟坤，河南睢阳律师事务所律师。
商丘市睢阳区人民检察院以商睢检刑诉（2014）第239号起诉书指控被告人步某某犯玩忽职守罪，于2014年9月2日向本院提起公诉。本院于同日立案，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。商丘市睢阳区人民检察院指派检察员韩卫华出庭支持公诉，被告人步某某及其辩护人孟坤到庭参加诉讼。因本案等待上级有关部门答复延期审理，现已审理终结。
商丘市睢阳区人民检察院指控，被告人步某某在2009年10月至2010年4月任东方国土资源所副所长期间，在查办“商丘市华怡实业总公司违法用地”一案中，严重不负责任，没有认真审核和调查商丘市华怡实业有限公司提供的土地使用权证等证明材料，致使《关于商丘市华怡实业总公司违法用地一案的调查情况报告》内容没有达到事实清楚、证据确凿等要求，进而导致《行政处罚决定书》错误处罚。造成该违法用地工程项目一直处于违法建设，直至建成、销售。在土地出让金没有缴纳的情况下违法占用土地至今，给国家造成土地出让金损失1917.0261万元。案发后，已挽回损失850万元。
针对上述指控的犯罪事实，公诉机关庭审中出示的证据有被告人步某某的供述与辩解，证人徐某某、王某某、赵某某等人的证言，书证及其它证据材料。认为被告人步某某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人步某某对检察机关指控的犯罪事实无异议。
辩护人的辩护意见是，被告人步某某工作期间履行了自己的工作职责，但因其法律知识淡薄，没有发现违法土地行为人提供的“工商登记材料存在的问题，工作中存在玩忽职守情形，“会审会”审核不当的后果不应由步某某承担，故不能把违法土地行为人未缴纳土地出让金的违法后果全部让被告人承担。被告人步某某悔罪态度较好，应对被告人免予刑事处罚。
经审理查明，2009年10月份，被告人步某某在担任商丘市国土资源局睢阳分局东方国土资源所副所长期间，巡视工作中发现，在商丘市华怡实业总公司以划拨方式取得的工业用地上正在进行名为“凯运天地”项目的商住楼开发建设，因该建设行为事先未经有关部门批准，2009年10月28日睢阳国土局下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令商丘市华怡实业总公司“立即停止违法行为，听候处理”。后被告人步某某对此宗违法用地调查处理期间，在对属于商丘市华怡实业总公司的土地使用权有商丘市华怡实业有限公司开发的事实未查清的情况下，形成《关于商丘市华怡实业总公司违法用地的调查情况报告》。2010年3月底、4月初，商丘市国土局睢阳分局副局长张某甲主持召开有政策法规股负责人、监察一队负责人、东方国土所所长及副所长步某某参加的违法案件会审会，被告人步某某汇报商丘市华怡实业总公司违法用地及处理意见后，又提出商丘市华怡实业公司想补办用地手续。后对于本该依法收回土地使用权的此宗违法用地，在此次违法案件会审会上作出了商丘市华怡实业总公司该建设行为违反了《土地管理法》第五十六条之规定，属改变土地用途行为，并引用该法第八十条和《土地管理法实施条例》第四十三条，作出了“一是对商丘市华怡实业总公司改变土地用途的行为处以每平方米10元；二是鉴于该宗土地符合土地利用总体规划和城市总体规划，责令其补交土地出让金等有关税费，完善合法用地手续”的处理意见。并于2010年5月24日，正式制作了包含上述处理内容的商国土资睢监（2010）064号《土地行政处罚决定书》，并于次日送达。2010年5月28日，商丘市华怡实业有限公司提出补办该地块出让手续的申请，同年7月8日，睢阳区国土局制作出《商丘市国土资源局关于商丘市华怡实业有限公司原划拨国有建设用地使用权补办出让手续的请示》及出让方案，2010年11月5日，商丘市国土资源局以商国土资（2010）369号文，正式上报市政府。2012年6月29日，商丘市人民政府商政文（2012）104号文对该请示予以批复，并确定该土块出让金为1917.0261万元。2014年4月21日，即案发后，商丘市华怡实业有限公司缴纳了850万元。
另查明，商丘市华怡实业总公司前身为商丘地区工商业联合贸易总公司，企业性质登记为全民所有制，于1997年7月1日变更名称，于2002年因未年审，被商丘市工商行政管理局吊销营业执照至今。商丘市华怡实业有限公司系股东为两位自然人的私营企业，于2001年4月13日注册登记成立。二企业的实际控制人均为徐某某。2008年10月15日，徐某某以商丘市华怡实业总公司名义，王某某以河南正印置业有限公司名义签订了合作开发本案所涉地块的协议。
上述事实，有下列证据证实：
被告人步某某户籍、任职证明：2009年6月步某某任商丘市商丘市国土资源局睢阳分局东方国土资源所副所长。
2、商丘市华怡实业总公司申请土地报告证实，商丘市华怡实业总公司于1998年10月20日向睢阳区土地管理局申请，购土地15亩左右，地址位于京港大道与南京路交叉口西，路北，所购土地用于建造公司办公楼和仓库。
3、商丘市睢阳区人民政府土地管理文件、商丘市睢阳区计划委员会文件、建设项目选址意见书、国有土地使用权拆迁补偿方案、国有土地使用权划拨合同、《国有土地使用证》，商睢国用（1999）字第0002号证实，1998年11月10日经商丘市睢阳区人民政府批复，将位于南京路北侧的6659.98平方米（合9.989亩）国有土地划拨给商丘市华怡总公司，作为建设该公司的营业综合楼项目用地。并于1999年元月16日颁发了《国有土地使用证》，商睢国用（1999）字第0002号。
4、商丘市国土局睢阳分局执法监察卷宗复印件：证实委托书字为商丘市华怡实业总公司，章为商丘市华怡实业有限公司。
5、商丘市华怡实业总公司工商登记档案材料和商丘市华怡实业有限公司工商登记档案材料证实：商丘市华怡实业总公司于1992年8月18日成立。商丘市华怡实业有限公司于2001年4月13日成立。
6、合作开发协议证实，2008年10月15日，商丘市华怡实业总公司提供土地，河南正印置业有限公司自行开发建设。签字：甲方徐某某、乙方王某某。
7、国土资源违法案件会审制度证实，第六条会审主持人应当对会审意见负责。
8、商丘市国土局睢阳分局执法监察卷宗证实，东方国土资源所于2009年12月1日对商丘市华怡实业总公司违法占地立案，对违法占地情况勘验，并下达责令停止国土资源违法行为通知书。2010年4月8日，商丘市国土局睢阳分局召开违法案件会审会，并下达商国土资睢监（2010）064号土地行政处罚决定书，进行行政处罚听证告知，行政处罚决定书已送达商丘市华怡实业总公司。华怡实业总公司已于2010年5月5日缴纳罚款。
9、商丘市华怡实业有限公司国有建设用地申请补办出让手续卷宗复印件证实，2010年5月28日华怡实业有限公司向商丘市国土资源局睢阳分局提出《关于商丘市华怡实业有限公司原划拨国有建设用地使用权补办出让手续的请示》的情况，商国土资［210］369号会签栏中有张某甲签字。2010年11月1日商丘市工商局出具华怡实业总公司更名为华怡实业有限责任公司的证明。2010年2月11日商丘市城乡规划局给华怡实业有限责任公司出具商规让条字（2010）10号建设用地规划条件。
10、2012年6月29日商政文（2012）104号《商丘市人民政府关于商丘市华怡实业有限公司原划拨国有建设用地使用权补办出让手续的批复》、2012年6月6日商地价（2012）22号《商丘市土地价格评审小组〈关于商丘市华怡实业有限公司补办国有土地使用权出让手续补交出让金数额的评审意见〉》证实，华怡实业有限责任公司违法占地的土地出让金出让金1917.0261万元。
11、2010年2月12日商丘市金地土地评估事务所土地评估报告材料证实，经评估华怡实业有限责任公司违法占地总地价8，583，615元。
12、商丘市华怡实业有限公司职工有关该地块出让金定价的反映信及市土地价格评审小组的调查情况
13、商丘市规划局对华怡实业有限公司行政执法卷宗复印件证实，商丘市规划局对于华怡实业有限公司有限公司违法建筑立案时间为2009年10月17日，并进行行政处罚，处罚决定书送达时间为2010年4月15日。
14、凯运天地小区工程监理资料、凯运天地小区查处及施工时间表、凯运天地小区销售账目及门面房转让租赁合同证实，凯运天地小区工程开工时间为2009年9月，1号楼2009年10月12日开工，3号楼主体竣工时间2010年8月17日。
15、商政办文（2007）48号《商丘市人民政府办公室〈关于成立商丘市土地价格评审小组的通知〉》及“国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知〉”。
16、商丘市城市建设管理领导小组文件（商城建（2009）2号）关于解决批而未征征而未供土地及规划管理问题的意见。
17、商丘市城市建设管理领导小组文件（商城建（2009）3号）关于进一步解决批而未征征而未供土地及规划管理问题的意见。
18、睢阳区国土局印鉴使用登记证实印章使用时间。
19、睢阳区国土分局“关于商丘市华怡实业总公司等四宗土地查处的情况汇报”，证实已足额缴纳罚款，已向市政府提出完善合法用地手续的申请，目前该宗地正在办理国有土地出让手续。
20、商丘市华怡实业有限公司于2014年4月21日，交土地出让金预收款850万元。
21、关于违法用地违法建设集中整治活动中有关问题的处罚意见：证明2009年3月18日商丘市颁发文件整治违法用地违法建设行为。
22、商丘市睢阳区人民政府文件商睢政文（2009）95号《关于成立睢阳区集中整治违法违规用地解决批而未征征而未供土地及规划管理问题和治理粘土砖瓦厂工作领导小组的通知》及《工作方案》证明，睢阳区政府对整治违法违规用地活动作了细化。
23、被告人步某某提供U盘中存储的《关于商丘市华怡实业总公司违法用地的调查情况报告》第五项的处罚建议：依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《土地管理法实施条例》第四十三条作出以下处罚建议：1、责令商丘市华怡实业总公司交还非法占用的土地。2、对商丘市华怡实业总公司违法用地面积处以每平方米2０元人民币合计1295０6元人民币的罚款。此报告处罚意见与步某某提交会审会的意见处罚决定不一致。
24、孟某某工作笔记复印件两页、关于向公安机关移送两宗违法用地的情况说明，证明中层会议时间应在2010年1月27日前一、二天。
25、商国土资睢监字（2010）63号（三Ｐ120）河南省高速第三工程有限公司非法占地卷，证明该卷与华怡实业总公司会审会为同一批案件。
26、证人屈某某证言证实，2010年1月19日，蔡某甲带着土地证复印件、身份证、商丘市华怡实业总公司营业执照复印件、委托书交给了步某某，其和步某某给蔡某甲做了一份询问笔录材料。当时没注意到营业执照已过期、委托书中公章不是商丘市华怡实业总公司的公章。在调查过程中，其和步某某写了一份“调查报告”，但不是现出示的这份“调查报告”。这份报告怎么形成的，不知道。
27、证人孟某某证言证实，开会审会时，案件承办人步某某介绍案件情况，提出处理建议。当时参与会审会的有步某某、李某某、监察一队崔某某、主管副局长张某甲和其。调查报告是案件承办人步某某和屈某某制作的，连同卷宗材料报给监察一队，监察队是否修改不清楚。（2010）064号《土地行政处罚决定书》是根据“会审意见”起草的。开会审会时间应该是2010年3月底。会上首先案件承办人步某某介绍了基本案情和取得的证明材料，处罚建议是：1、责令交还非法占用的土地；2、罚款。步某某还提出：商丘市华怡实业总公司想补用地手续，大家看能不能让补办。当时的背景是全市都在开展批而未征、征而未供土地补办手续的工作。会上张某甲问其，根据商城建（2009）2号文，有没有这一类的可补办用地手续的案件。其回答有改变用途的土地可补办手续的规定，如用地单位使用自有土地进行开发可以。其他人都同意让商丘市华怡实业总公司补办用地手续。张某甲最后人拍板，定了这个意见：一是补交土地出让金完善税费，完善用地合法手续；二是每平方米处10元的罚款。
28、证人李某某证言证实，“调查报告”应该是根据会审意见修改的，不是东方所出具的调查报告。会审会是张某甲主持的，步某某首先介绍了基本案情和取得的证明材料，根据所里出具的“商丘市华怡实业总公司违法用地调查情况报告”提出了责令交还土地、处以每平方20元罚款。在会上，步某某提出华怡实业总公司想补用地手续，大家看能不能让补办用地手续。孟某某说：商城建（2009）2号文有改变用途的土地违法案件可补办手续的规定，如符合规定，通过处罚可以补办手续。张某甲最后拍板决定可以补办用地手续。罚款由每平方20元变成了10元。开会审会应该是在2010年3月底。
29、证人崔某某证言及其工作笔记本相关页复印件证实，调查报告是东方国土所写的，会审意见如与调查报告不一致，修改调查报告，与会审意见一致后，加盖分局的章。会审会其参加了，记录上的签名，是其自己签的。会审会开会时间应该是在2010年3月26日至3月31日期间。会审记录的时间写的是2010年4月8日，可能是补录的时间，而不是实际开会的时间。
30、证人钱某某证言证实，“商国土资睢监（2010）064号”执法监察卷中会审记录，不是其签的，没有参加这个会。
31、证人安某某证言证实，缔华房地产、华怡实业总公司等12个单位或个人法律文书，在《印鉴使用登记》簿登记的内容都是其登记的，是一批次拿到办公室一批次加盖的公章。商国土资睢监（2010）064号《行政处罚决定书》的发文笺是其拿着让孟某某、张某甲、陈某某、冯某某、孙某某等人签的字。
32、证人马某某证言证实，1997年7月商丘地委宣传部安排其组建商丘市华怡实业总公司，其任经理。1999年底，商丘市宣传部任命其为商丘市新华书店副经理，其就把华怡实业总公司的公章等相关手续移交给公司会计王玲玲了。其是公司法人，徐某某是实际控制公司的人。华怡实业总公司名下没有注入资金，名下有一块地，但公司没出钱。
33、证人蔡某甲证言证实，凯运天地小区项目是徐某某和王某某签订的开发合同，徐某某以华怡实业公司的名义兑的地，王某某兑钱共同开发的这个项目。其在东方土地所里做过一份笔录材料。后来去东方土地所拿过一份《停工通知书》。其提交给东方土地所商丘市华怡实业总公司营业执照、其身份证复印件、委托书、土地使用证复印件。土地使用证复印件、商丘市华怡实业总公司营业执照复印件、委托书是徐某某给其的。凯运天地小区项目这宗地使用权人是商丘市华怡实业有限公司，商丘市华怡实业总公司是原来宣传部的实体企业，后来不让干了，就重新注册了商丘市华怡有限责任公司。
34、证人徐某某证言证实，河南省商丘市华怡实业总公司的前身是隶属于原商丘地委宣传部的商丘地区工商业联合贸易总公司。到1997年不允许党政机关办实体，其就接手这个公司，实际是这个公司的负责人。大概在1998年，把这个公司的名称变更为河南省商丘市华怡实业总公司，1999年又以这个公司的名义在南京路北侧购买了一块土地，是划拨的工业用地。2001年，想用这块地和银行搞合作建房，当时华怡实业总公司没有年审，没办法开展业务，其就重新成立了商丘市华怡实业有限公司，法人是蔡某乙。后这事没办成，公司也没开展业务，也没有年审，被吊销了营业执照。到2009年，其与王某某合作开发这块地，经申请恢复了公司的营业执照，由于原来办的土地证上是河南省商丘市华怡实业总公司，法人是马某某，为了这块地的项目进行，就在2010年时，将商丘市华怡实业有限公司的法人代表换成马某某。到2011年，这小区已经基本建成。原来的华怡实业有限公司营业范围没有房地产开发，按照相关规定，其就又出资，在经营范围上增加了房地产开发。
合作开发协议是其和王某某签订的，主要内容是其出地，由王某某负责投资建设，靠南京路北侧的一楼二楼门面房给其，另外门面房上面的住宅房给其2000平方米，其余归王某某。2010年底，工地基本完工。
35、证人王某某证言证实，徐某某找其合作开发南京路北一块地，经协商，2008年10月签订了合作开发协议。2009年下半年开工建设，2011年初竣工。售房款收了六七百万，毛月华以商丘市华怡实业有限公司名义收的。由于土地手续原来是划拨，一直没有办理规划许可证。商丘市政府商政文（2012）104号文件下达后，认为确定的每亩232万元价格远远高于周边地价，不合理。到目前一直没给书面答复，出让金其也没有按文件确定的1900万元补交，也没有与国土局签订土地出让合同。直到2014年4月检察机关查处相关部门人员后，其才向睢阳区财政局暂交了850万元。剩余的钱不准备交了。
并证实，土地部门查处时，是徐某某协调的，罚款是徐某某交的，土地部门要求停工实际上没有停。规划部门查处时，罚款是其交的，规划部门要求停工其就停工，交了罚款再开工。住建、质检等其他部门查处时，其没有协调，建筑方协调的。售房时，房管局没有人去巡查。
36、证人成某某证言证实，1998年前后，供销社在南京路北的一块地卖给了孙树钦。其代表睢阳区供销社与区土地局签订过国有土地使用权拆迁补偿方案。
37、证人赵某某证言证实，其知道的凯运天地小区的建设土地是徐某某提供的，王某某投资的，土地使用权人是商丘市华怡总公司。他是为其侄子任ＸＸ推销电梯，去凯运天地小区找的建筑商李建设及小区开发商蔡某甲，经蔡某甲介绍，他认识徐某某。期间听蔡某甲说该小区是出让土地，当规划部门查处违法建筑时，蔡某甲和王某某都说过，让他帮忙到监管大队做笔录，在行政处罚决定书送达回证等相关文书和手续上签上字，另在华怡公司的营业执照、土地证、授权委托书、证明等相关资料上签字，盖公司公章。之所以这样做，是想为其侄子承揽该小区的电梯生意。
38、证人张某乙证言证实，凯运天地小区项目是徐某某和王某某合作开发的，其承建了凯运天地建筑项目，找的毛堌堆李建设（李运杰）的施工队，李是以永城市光宇建筑安装工程有限公司的名义签的建设工程施工合同，李没有建筑公司资质。赵某某负责凯运天地小区工地安装电梯。10月份左右，开始打垫层时，商丘市规划局监察支队的人去查，要求提供《建筑工程规划许可证》，因无此证，执法人员下达了《停工通知书》，当时就停工了。其马上告知徐某某和王某某，王某某说该处罚处罚，该施工施工，其朋友赵某某还到规划局监察支队去做了笔录，赵某某是销售电梯的。停几天后就把锁灰锅的锁砸了开始施工，后来规划局监察支队的执法人员也去过多次，每次都要求停工，有时也停工了，执法人员一走就接着施工，后来知道王某某交罚款了。
在2010年春节后，商丘市规划局综合科在其施工现场立了三块公示牌，分别是容积率、建筑面积、监督电话等内容，从那以后规划局监察支队再没有让停过工。凯运天地项目上过规划部门的技术审查会、业务会、规委会，凯运天地小区项目设计方案通过了规划部门的审查。
2010年4月份，商丘市规划局对凯运天地小区进行了批前公示，自公示牌设立后，商丘市规划局执法人员多次去工地催缴罚款，让抓紧时间补办手续，但没再给下达过停工通知书直到主体工程完工。
39、证人张某甲证言证实，商丘市华怡实业总公司违法用地一案会审会是在2010年3月底开的。参会人有步某某、李某某、崔某某、孟某某。案件承办人步某某首先拿出土地监察卷宗，最后读的是《调查调查报告》。其中处罚建议是：处以每平方米10元的罚款，补交出让金等各种税费、补办合法用地手续。我问孟某某：符合法律规定不，符合政策不？孟某某说：应该符合政策规定和法律规定。又问了崔某某、李某某有没有不同意见，均没有，我说：大家没异议，就这样定。会审会就形成了与承办人所提意见一致的“会审意见”。
东方国土所、监察队和监察股从来没人向其汇报过华怡实业总公司和华怡实业有限公司是否是同一个公司，其在工作中也没有发现这两个公司有什么区别。
在2010年5月报批“商丘市华怡实业有限公司补办手续请示发文笺”时，处罚的是商丘市华怡实业总公司，申请的是商丘市华怡实业有限公司，这个情况当时其不知道。因为补交出让金属于利用口的副局长主管，没有把利用卷给其，只是把签发签和请示补交出让金的文件拿给我，我就在会签的签发签上签了字。
对前期的行政处罚决定书的结论负领导责任，不应该对出让金的损失负责任，出让金归土地利用部门，况且其于2010年底调到了开发区国土分局。
被告人步某某供述，其外出给母亲看病，2014年5月21日到家，听妻子说检察机关找其，就找到所长李某某和局长孟志峰一起到检察机关来了。
2009年12月东方国土所对商丘市华怡实业总公司违法用地进行查处，12月4日，给该违法建设项目又下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。监察中，要求华怡实业总公司提供法人资料、营业执照、土地证、委托人证件授权书等，并询问了被委托人蔡某甲，根据所取得的材料，形成了初步的调查报告，把以上材料报送给了睢阳区国土分局监察一队长崔某某，审查中没有发现华怡实业总公司和华怡实业有限公司不是一个公司。认定的违法事实是：改变土地用途。建议的主要内容有：一是罚款，二是责令交还土地。会审会在2010年3月底开的。会上其介绍了基本案情和取得的证明材料，通读了其所起草的“调查报告”，处罚建议：1、交还土地，2、处以每平方米20元罚款。通读后，其又提出：用地户（商丘市华怡实业总公司）想补用地手续，大家看能不能让补办用地手续。会审会后采用了这个意见。会审会结束后，其在局办公室里的一台电脑，根据会审意见，修改了处罚建议，形成了附卷的“调查报告”，盖了局里的公章。
上述证据，均经庭审示证、质证，证据来源合法，与本案有关联，本院予以确认。
本院认为，被告人步某某作为国家机关工作人员，不认真履行职责，导致对违法使用土地行为人处罚不当，使违法使用土地行为人以正在完善手续为借口，在无任何合法手续的情况下，将开发的商住楼主体完工，造成恶劣社会影响，其行为构成玩忽职守罪，检察院指控罪名成立。案发后，被告人能主动到案，如实供述犯罪事实，系自首，其悔罪态度较好，且其犯罪情节轻微，依法予以从轻处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人步某某犯玩忽职守罪，判处免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省商丘市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 李 萍
审判员 朱国强
审判员 刘 继
二〇一五年六月十一日
书记员 陆春宇