山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁14行终89号
上诉人（原审原告）潘永宝，男，1977年10月18日出生，汉族，住山东省宁津县。
被上诉人（原审被告）宁津县公安局，住所地宁津县城区福宁大街320号。
法定代表人夏玉坤，局长。
委托代理人蒙艳菊，宁津县公安局工作人员。
委托代理人吕东，宁津县公安局城关派出所工作人员。
上诉人潘永宝因治安行政处罚一案，不服山东省宁津县人民法院（2018）鲁1422行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告潘永宝与潘家斌、潘宁、李芬红、潘某、张长芬于2017年6月26日到国家信访局信访，6月27日又分别到住建部、国土资源部信访，之后又携带信访材料到北京天安门地区集体非正常上访，被北京公安机关分流至久敬庄接济服务中心，后被宁津县宁城街道办事处工作人员接回宁津并报警。宁津县公安局接警后，进行了受案登记、调查取证、并对原告进行了询问，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩权利，后经负责人集体研究决定于2017年6月28日作出宁公（城）行罚决字[2017]10260号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定决定对原告潘永宝处以行政拘留七日的行政处罚。
原审法院认为，一、《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，对原告潘永宝涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，被告宁津县公安局作为原告潘永宝居住地的县级以上人民政府公安机关，具有对其行为进行行政处罚的职责和管辖权限。二、法律赋予了公民诸多合法维权的途径，也要求任何公民必须采用合法手段维护自身权益。采取信访方式维权，亦应遵守法律规定，以不影响社会公共秩序为前提。根据《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”原告潘永宝采取走访的形式提出信访事项，应到有关机关设立或者指定的接待部门、场所提出。天安门地区是国家重要公共场所，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告潘永宝等6人携带信访材料集体到北京天安门地区走访，被北京市公安机关分流至北京市久敬庄接济服务中心，后被宁津县工作人员送回宁津。原告的行为扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。故宁津县公安局认定原告扰乱公共场所秩序并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出处罚，事实清楚、适用法律正确。三、被告提交的证据能够证明被告对原告作出行政处罚过程中，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，履行了受案登记、调查取证、事先告知、集体讨论、送达、通知家属等相应的法定程序。故被告作出的行政处罚程序合法。综上，被告宁津县公安局作出的宁公（城）行罚决字[2017]10260号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告要求撤销，本院不予支持。原告要求赔偿损失没有事实依据和法律依据。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告潘永宝的各项诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘永宝承担。
潘永宝不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销宁津县人民法院作出的（2018）鲁1422行初2号行政判决，改判撤销宁津县公安局宁公（城）行罚决字[2017]10260号行政处罚决定书，赔偿上诉人因非法拘留造成的精神损失费、误工费6.6万元；一、二审诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由为：一、一审法院在采信证据过程中违反相关法规，采用双重标准。上诉人所提供的证人潘某出庭作证，证明上诉人以及其余四人是去北京天安门游玩而并非上访，不应该受到处罚。一审法院认为潘某与上诉人是叔侄关系，又是一同上访人员，因此证言不予采纳。事实是潘某与上诉人并非叔侄关系，只是同村村民，虽然潘某是一同去国家信访局、住建部、国土资源部信访人员，但是潘某是整件事件的见证者，有权对发生的事实与真相作出正确的描述。潘某的证言真实有效，应当被采纳。二、被上诉人提供的证据三、四、五、六是上诉人以及上访人员的询问笔录。他们有说上诉人去天安门广场上访了吗？有说扰乱天安门公共秩序吗？证据七、八、九、十等他们都是驻京办、宁城办以及公安局的工作人员，他们有在天安门广场见到上诉人了吗？他们见到上诉人的地点是久敬庄接济服务中心，而不是天安门广场。但是上述证人却证明上诉人在天安门广场上访，并扰乱了天安门广场的公共秩序。一审法院采信其证言，明显违反《证据规定》第46条“证人的判断，推测不能作为定案的依据”的规定。三、被上诉人在一审过程中辩称：“天安门地区是党和国家举行重大政治活动和国事活动的重要场所，是全国人民和国外来京人士观光游览的胜地，试想全国信访人员都去天安门上访，天安门的正常公共秩序根本无法保障。”被上诉人没有北京公安局的移交函，没有现场执法证据，只是在久敬庄接济服务中心见到了上诉人，仅凭丰富的想象便说上诉人扰乱了天安门的公共秩序，从而给予行政处罚。一审法院不顾真相事实，偏听偏信被上诉人的一面之词，对被上诉人违法行使管辖权给予支持，对没有证明效力的证言给予采纳违反了“以事实为依据，以法律为准绳”的裁判原则。综上，请二审法院查明事实，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人宁津县公安局未提交书面答辩意见。
本院审理查明的事实与原审法院认定事实一致。
本院认为：
首先，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上诉人潘永宝的居住地为山东省宁津县，因此被上诉人宁津县公安局对上诉人涉嫌扰乱公共场所秩序的行为具有管辖权。法律也未规定由违法行为人居住地公安机关管辖的案件必须有违法行为发生地公安机关的移交手续。
其次，国务院《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……”在被上诉人提交的对上诉人的询问笔录中，上诉人认可其与潘某、潘家斌、潘宁、张长芬、李芬红等六人因拆迁补偿问题携带信访材料去天安门地区走访，与被上诉人对潘家斌、张长芬、孙德锋、生宪林等人的询问笔录以及中共德州市委德州市人民政府驻京信访办公室出具的证明材料等证据可以互相印证，能够证明上诉人与潘某、潘家斌等六人携带信访材料到北京天安门地区走访的事实。天安门地区是国家重要的公共场所，不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人的行为扰乱了正常的信访秩序和公共场所秩序，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对上诉人进行行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人提交的证据能够证明其作出被诉行政处罚决定符合法定程序要求。综上，被上诉人宁津县公安局作出宁公（城）行罚决字[2017]10260号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
再次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政行为违法是行政机关承担赔偿责任的前提，被上诉人的行为并不违反法律规定，因此上诉人的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据，依法不应予以支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人上诉请求不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘永宝负担。
本判决为终审判决。
审判长 师延锋
审判员 宋冬梅
审判员 郭喜珂
二〇一八年八月六日
书记员 刘晨旭