安徽省六安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）六民一初字第00061号
原告：上海景森生物科技有限公司金寨县分公司，住所地安徽省金寨县。
负责人：陈国平。
委托代理人：胡正军，安徽皖西律师事务所律师。
被告：金寨县梅山镇人民政府，住所地安徽省金寨县。
法定代表人：马锐，该镇镇长。
委托代理人：陈思新，该镇政府经济发展办公室主任。
委托代理人：王磊，金寨县梅山镇法律服务所法律工作者。
原告上海景森生物科技有限公司金寨县分公司（以下简称景森公司金寨分公司）诉被告金寨县梅山镇人民政府（以下简称梅山镇政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年10月22日公开开庭审理了本案，原告景森公司金寨分公司的负责人陈国平及其委托代理人胡正军，被告梅山镇政府的委托代理人王磊、陈思新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2010年9月28日，原、被告签订《招商引资合同》一份，合同约定：一、原告拟在梅山镇工业集聚区投资4000万元建设生物产品、农特产品种植、加工包装、销售项目；二、被告义务：1、为项目批准供地40亩。土地出让价格参照县工业区现行价格执行；2、为项目提供三通一平即路、水、电通及土地平整，……费用由原告承担。土地平整于原告交齐出让费用30日内完成，被告按照县政府特事特办政策办理有关证照；3、协助原告办理相关法律手续，办理法律手续的相关费用由原告承担；4、协调厂群关系，给原告创造良好的建设和经营环境，如发生用地纠纷，被告承担经济责任。三、原告义务：1、向被告提供项目可研报告或项目建议书，报批土地和其他法律手续所需的资料，原告按县规定时间可以分期建设；2、签订合同后，向被告支付项目保证金10万元，在2010年10月22日前交清土地出让金等。合同签订后，原告交齐了保证金和土地出让金160万元。2010年11月15日，由于被告原因，被告又将项目用地平整工程承包给原告施工，并签订了《上海景森生物科技有限公司金寨县分公司地块场地平整工程承包合同》（以下简称《场地平整工程承包合同》）。《招商引资合同》签订后，原告积极进行项目前期准备，向被告提供项目可研报告、办理了项目建设选址预审、项目土地预审、环境保护预审等手续，并签订了项目必须的机械设备购置合同等，但被告却一直没有履行协助原告办理项目用地出让手续，并通知原告停止平整场地。原告于2011年5月18日和2011年8月30日，两次向被告发出函要求被告继续、全面履行合同，赔偿损失，但被告置之不理。综上，原、被告签订的《招商引资合同》及《场地平整工程承包合同》合法有效，被告应当诚实全面履行合同义务，由于迟延、不当履行合同义务，已经给原告造成极大经济损失，依法应当赔偿。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求判令：1、被告继续履行《招商引资合同》及《场地平整工程承包合同》，协助原告办理项目供地手续；2、被告赔偿原告各项经济损失150万元；3、被告承担诉讼费用。
原告景森公司金寨分公司为证明其诉讼请求，提供证据如下：
1、营业执照、组织机构代码证，证明：原告主体适格；
2、《招商引资合同》一份，证明：合同对原、被告双方权利义务的约定情况；
3、收据四份，证明：原告按照约定交清项目保证金和土地出让金；
4、被告及金寨县政府文件七份，证明：原告建设项目得到了两级政府关于选址、环境准入、立项、环境影响评估、项目用地预审、建设选址的许可；
5、《场地平整工程承包合同》、《委托书》，证明：被告将自己承担的场地平整义务交原告实施，后原告转委托吴啟施工；
6、六类财税凭证，证明：原告直接损失计68.4万元，其中总公司及关联单位投资考察差旅费等6.5万元，考察、办证、评审等招待实际支出9.4万元，平整土地支出4.5万元，办公场地整修、购置办公用品、租金等实际支出12万元，设备没有提货，被告应承担违约损失4万元，人员工资32万元；
7、金寨县国有土地出让公告、中标公示，证明：（1）原梅山镇工业集聚区、也即现在金寨现代产业园土地工业用地的土地规划没有变更，被告有继续履行合同的客观条件；（2）原告再取得原土地使用权的必然损失为120万元（金寨现代产业区平均每亩土地出让价格为7.21万元）；
8、被告退款凭证，证明：被告不履行土地出让义务，构成违约。
梅山镇政府对景森公司金寨分公司所举证据的质证意见为：对证据1营业执照、组织机构代码的真实性、合法性没有异议；对证据2《招商引资合同》的真实性无异议，但该合同为无效合同，另原告没有在2010年10月22日前交清土地出让金之义务，存在违约情形。对证据3收据四份的真实性、合法性、关联性无异议，但原告在2010年10月25日前交款44万元，恰恰证明原告没有按约定在2010年10月22日交清土地出让金之事实。对证据4被告及金寨县政府文件的真实性、合法性、关联性无异议，该证据恰恰证明了梅山镇政府积极履行约定之义务。对证据5《场地平整工程承包合同》的真实性不持异议，《委托书》系复印件，对其真实性有异议。对证据6六类财务凭证的真实性、合法性、关联性均持异议。因原告公司在2010年7月成立，招商引资合同在2010年9月28日签订，公司成立在前，原告为成立公司投入、订购设备办公场地整修、购置办公用品、厂房租金等均与招商引资无关，另外，招待、土产消费不合法，非税票据在形式上也不合法。对证据7金寨县国有土地出让公告、中标公告的真实性无异议，但与本案无关联性，不能达到原告的证明目的。对证据8退款凭证的真实性不持异议，该证据恰恰证明双方均同意解除招商引资合同，对于利息也只能按银行同期同类贷款利率计算，即年利率为6.8‰。
梅山镇政府答辩称：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，答辩人与原告所签订的《招商引资合同》及《地块场地平整工程承包合同》无效。虽因县级政府对规划调整致合同客观履行不能，梅山镇政府仍采取了积极的、可避免损失发生的措施，但原告予以拒绝，原告对损失的发生及扩大负有责任。请求：依法驳回原告关于继续履行合同的诉请，并对合法的损失部分按责判决。
梅山镇政府为支持其答辩理由，提供证据如下：
1、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明：梅山镇政府主体资格情况；
2、招商引资合同，证明：（1）该合同为无效合同；（2）合同对双方权利、义务的约定情况；
3、金寨县梅山镇人民政府梅政（2010）115号文件以及相关单位的预审及初步意见，证明：被告梅山镇人民政府按招商引资合同履行了相关义务；
4、《场地平整工程承包合同》，证明：被告将平整场地工程交由原告完成，原告没有完全施工。
5、中国农业银行进账单回单，证明：原告在2010年10月25日向被告交款44万元，原告没有按合同约定的时间交齐出让金，存在违约行为。
6、记账凭证、付款通知单、报账单、结算票据，证明：被告在2011年10月9日已将原告所交费用160万元退还给原告，原、被告之间系自愿解除合同。
7、金寨县经济开发区管委会证明，证明：（1）被告主观无不履行合同意思；（2）被告项目不符合规划系项目不能继续建设的原因。
景森公司金寨分公司对梅山镇政府所举证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均不持异议；对证据2的真实性、合法性均不持异议，对其证明目的有异议，招商引资合同是由金寨县人民政府起草的，有关部门对原告项目进行了预审，金寨县人民政府对招商引资和土地使用权转让是知晓确认的，应为有效合同。对证据3的真实性、合法性、关联性均不持异议，但被告没有履行主要的义务，构成根本性违约。对证据4的真实性、合法性、关联性均不持异议，被告将自己的义务转嫁给原告实施，原告没有继续施工是听从被告的指令。对证据5的真实性无异议，虽然交付土地出让金时间有瑕疵，但不构成违约。对证据6的真实性、合法性、关联性均不持异议。对证据7的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，金寨经济开发区管委会不具备出具证明的资质，不能起到证明作用。
本院认证：对原告所举证据1、2、3、4，因被告对其真实性不持异议，故对其真实性予以认定；对证据5《场地平整工程承包合同》，因被告对其真实性不持异议，故对其真实性予以认定，因《委托书》系复印件，且被告也不予认可，故对其真实性不予认定；对证据6六类财税凭证，因被告对其与本案的关联性不予认可，且原告又无其他证据证明财税凭证载明的花费系因本案所引起，故对其真实性予以认定，但对其合法性、关联性不予认定；对证据7金寨县国有土地出让公告、中标公示，因被告对其真实性不持异议，故对其真实性予以认定；对证据8退款凭证，因被告对其真实性不持异议，故对其真实性、合法性、关联性均予以认定。
对被告所举证据1、2、3、4、5、6，因原告对其真实性、合法性、关联性均不持异议，故对其真实性、合法性、关联性予以认定；对证据7，虽然原告对其真实性、合法性、关联性均持异议，但因该证明系安徽金寨经济开发区管理委员会出具的，且证明的内容符合客观事实，故对其真实性、合法性、关联性予以认定。
综合上述举证、质证及认证，审理查明事实为：经梅山镇政府（甲方）招商引资，景森公司金寨分公司（乙方）拟在梅山镇工业集聚区投资建设生物产品、农特产品种植、加工（凭许可证经营）包装、销售项目。2010年9月28日，双方经协商，签订了《招商引资合同》，约定：二、甲方义务：1、为项目批准供地40亩（不含公路预留区面积）。土地出让价格每亩4.18万元（参照县工业区现行价格执行）。2、为项目提供三通一平，即路、水、电通及土地平整，路、水、电均通至项目区围墙外，东至经二路，北至十八米干道，南至十八米干道。西邻金江混凝土有限公司围墙外，场地平整按设计标高回填，费用由甲方承担。土地平整于乙方缴齐出让费用之日起30日内完成，甲方按照县政府特事特办政策办理有关证照。3、协助乙方办理相关法律手续，办理法律手续的相关资料及费用由乙方承担。4、协调厂群关系，给乙方创造良好的建设和经营环境，如发生用地纠纷，甲方承担经济责任。三、乙方义务：1、向甲方提供项目可研究报告或项目建议书，报批土地和其他法律手续所需的资料，乙方按县规定时间可以分期建设。2、签订合同后，向甲方支付项目保证金拾万元，在2010年10月22日前交清土地出让金。土地挂牌后保证金全额转为土地出让金（不计算利息）。如因乙方原因不能实施该项目，甲方全额扣除项目保证金。四、本协议签订自乙方支付项目保证金，甲、乙双方签字后生效。该协议经双方的法定代表人或委托代理人签字并盖章。协议签订后，景森公司金寨分公司的法定代表人陈国平于2010年10月22日、10月25日向金寨县会计核算中心交纳项目保证金、土地出让金共计160万元。同年11月15日，梅山镇政府与景森公司金寨分公司签订《场地平整工程承包合同》，将《招商引资合同》涉及的土地平整工程发包给景森公司金寨分公司施工。
2010年底，金寨县委、县政府将梅山镇工业集聚区划归金寨县经济开发区管理，由于不符合经济开发区规划，景森公司金寨分公司不能在原规划选址上建设。土地平整工程也未能完工。后梅山镇政府于2011年10月9日将项目保证金、土地出让金160万元全额退回景森公司金寨分公司。原、被告双方经协商未能达成一致意见，遂引起诉讼。
本院认为：本案的争议焦点：1、双方所签订的《招商引资合同》、《场地平整工程承包合同》是否合法有效，合同是否有继续履行的可行性；2、双方签订合同的行为是否给景森公司金寨分公司造成经济损失，如果造成损失，损失应当由谁承担，损失的范围、数额如何确定。
关于争议焦点一：本案双方所签订的《招商引资合同》实际上系土地使用权出让合同。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，土地使用权出让的主体只能是市、县人民政府，县级以下人民政府无权作为出让方与受让方订立土地使用权出让合同。梅山镇政府作为出让方与景森公司金寨分公司之间所签订的《招商引资合同》及附随签订的《场地平整工程承包合同》违背了法律、行政法规的强制性规定，且未获得金寨县土地管理部门的追认，应当认定为无效合同。合同无效且已客观履行不能，对原告要求继续履行合同的诉请，本院依法不予支持。
关于争议焦点二：无效合同的损失赔偿以过错为要件。本案中，梅山镇政府明知自己不具备签订土地使用权出让合同的主体资格，仍与景森公司金寨分公司签订土地使用权出让合同，但却未能获得县土地管理部门的追认，导致合同不能履行，应当对造成景森公司金寨分公司的损失承担过错责任。
关于赔偿损失的范围问题。因合同无效而产生的赔偿损失责任以缔约过失为基础，而缔约过失行为所造成的损失一般为信赖利益的损失，即相信合同有效存在而合同并不存在时所导致的损失，包括直接损失（缔约费用、准备履行合同而支出的费用）和间接损失，即合同签订人由于信赖合同将要成立而与对方订立无效合同，从而丧失与第三人订立有效合同的机会而产生的损失。在本案中，原告景森公司金寨分公司依据《招商引资合同》，于2010年10月22日、2010年10月25日支付了项目保证金、土地出让金共计160万元。梅山镇政府仅返还160万元项目保证金、土地出让金并不能使景森公司金寨分公司的利益回复至本案《招商引资合同》订立时。结合景森公司金寨分公司作为商事主体的运作情况及在此期间所作的融资成本等因素，损失的计算应以160万元为基数，参照中国人民银行规定的商业银行同类贷款利率三至四倍计算的利息，酌情确定由梅山镇政府赔偿景森公司金寨分公司各项损失35万元。
综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下：
一、上海景森生物科技有限公司金寨县分公司与金寨县梅山镇人民政府签订的《招商引资合同》、《上海景森生物科技有限责任公司金寨县分公司地块场地平整工程承包合同》无效；
二、金寨县梅山镇人民政府赔偿上海景森生物科技有限公司金寨县分公司经济损失35万元，款于本判决生效之日起十日内一次性付清；
三、驳回上海景森生物科技有限公司金寨县分公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延期履行期间的债务利息。
案件受理费18300元，由金寨县梅山镇人民政府负担12200元，上海景森生物科技有限公司金寨分公司公司负担6100元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 何 武
审判员 杨小林
审判员 王世如
二〇一三年十二月九日
书记员 张 丽
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。