海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终193号上诉人（原审第三人）柯国建。上诉人（原审第三人）柯华丹，系柯国建女儿。上诉人（原审第三人）柯华雄，系柯国建儿子。上诉人（原审第三人）柯华栋，系柯国建儿子。上诉人（原审第三人）柯华华，系柯国建儿子。上诉人（原审第三人）柯华茜，系柯国建女儿。上列六名上诉人的共同委托代理人肖拥群，海南威盾律师事务所律师。上列六名上诉人的共同委托代理人陈蜀梅，海南威盾律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴东花。委托代理人刘春生，海南中辰律师事务所律师。原审被告乐东黎族自治县人民政府，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇。法定代表人李永群，该县县长。委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府办公室工作人员。委托代理人黄晓芬，海南瑞伊律师事务所律师。原审第三人乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府，住所地海南省乐东黎族自治县莺歌海镇。法定代表人梁小明，该镇镇长。委托代理人麦慧彬，乐东黎族自治县莺歌海镇国土所工作人员。委托代理人梁奇雄，乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府工作人员。原审第三人吴红莲。委托代理人刘春生，海南中辰律师事务所律师。上诉人柯国建、柯华丹、柯华雄、柯华栋、柯华华、柯华茜（以下简称柯国建等六人）与被上诉人吴东花及原审被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、原审第三人乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府（以下简称莺歌海镇政府）、吴红莲国有土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为:乐东县政府于2007年8月18日向方配蓉颁发莺歌海国用（2007）字第18号《国有土地使用证》（以下简称第18号国土证）。该证项下土地座落于莺歌海镇北六大道南，土地使用权面积192平方米，地类用途为宅基地，使用权类型为划拨国有土地使用权;四至为东至王东壮，南至陈丽梅，西至柯国建，北至镇北大道。原审查明，2007年7月23日，方配蓉向莺歌海镇政府缴纳2000元土地款。同日，莺歌海镇政府向方配蓉出具莺府[2007]字第12号《莺歌海镇宅基地使用权属证明书》（以下简称12号权属证明）。同日，方配蓉要求对12号权属证明项下的宅基地申请城镇�地登记。同日，罗孔夫对方配蓉申请登记的宅基地进行地籍调查。同日，乐东县政府对上述宅基地进行公告。同年8月6日，乐东县政府作出拟登记的审批意见。8月7日，乐东县政府作出同意登记发证的意见。8月18日，乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证。方配蓉已于2012年7月22日去世，生前与柯国建系夫妻关系。柯华雄、柯华丹、柯华栋、柯华华、柯华茜系方配蓉与柯国建的子女。2005年，莺歌海镇政府将本案争议宅基地安排给其工作人员吴红莲，之后吴红莲将该宅基地给予其妹吴东花。吴东花将该宅基地和其母亲王金香给予的另一宗宅基地合并一起，两宗宅基地东西向相连，靠东是莺歌海镇政府安排给吴红莲的宅基地，靠西是莺歌海镇政府安排给王金香的宅基地，上述两宗宅基地面积均为192平方米。2010年2月27日，吴东花向莺歌海镇政府缴纳了8000元的土地款。同年3�1日，莺歌海镇政府向吴东花出具莺府（2010）21号《莺歌海镇宅基地使用权属证明书》(以下简称21号权属证明），该权属证明项下土地为莺歌海镇政府安排给吴红莲和王金香的宅基地。本案争议宅基地系21号权属证明中的部分土地。第18号国土证项下土地与莺歌海镇政府安排给吴红莲的宅基地为同一块土地。2014年，吴东花在21号权属证明项下宅基地下地基建房，遂与柯国建发生纠纷。2014年6月6日，莺歌海镇政府撤销21号权属证明。吴东花认为乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证，侵害了其合法权益，遂向法院提起诉讼，请求撤销该颁证行为。原审认为，首先，莺歌海镇政府已收取吴东花缴纳的本案争议宅基地的土地款，也向吴东花出具21号权属证明，且吴东花已于2014年在争议宅基地上下地基，因此，吴东花与本案被诉的第18号国土证项下的宅基地具有法律上的利害关系，当然具有提起本案诉讼的权利。其次，虽21号权属证明被莺歌海镇政府撤销，但莺歌海镇政府出具该权属证明和收取土地款的事实均说明莺歌海镇政府于2005年将本案争议宅基地安排给其工作人员吴红莲的事实属实，且莺歌海镇政府对争议宅基地于2005年被规划安排给吴东花家的事实也未否认，因此，莺歌海镇政府于2007年将已安排给吴红莲的宅基地再次安排给方配蓉，显然属于重复安排行为。虽莺歌海镇政府称安排之后，吴东花家人未依程序缴纳土地款已被莺歌海镇政府收回安排的宅基地，但莺歌海镇政府并未提交在再次安排给方配蓉之前，已向吴东花或吴红莲作出收回安排宅基地的通知，因此，对莺歌海镇政府该理由不予采纳。且乐东县政府也未提交方配蓉申请登记时的个人身份证明或户籍证明，显然方配蓉申请土地登记时未提交其个人身份证明或户籍证明；乐东县政府在公告期内便作出了拟准予颁证的审批意见；对公告期内有无人提出异议应由公告机关在公告期后作出书面意见，但乐东县政府并未提交相关材料；争议地的相邻人陈丽梅、王东壮对地籍调查表上的签名予以否认，但乐东县政府未提交其他证据予以佐证该签名的真实性，可见，陈丽梅、王东壮参与指界并不是事实。因此，乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证，显然程序违法。最后，乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证的土地权属来源证明为莺歌海镇政府向方配蓉出具的12号权属证明，由于莺歌海镇政府向方配蓉安排宅基地系重复安排行为，显然其出具的12号权属证明不具有合法性，而乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证的土地权属来源证明正是12号权属证明，因此，乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证不具有合法性。原审法院遂判决撤销乐东县政府向方配蓉颁发的第18号国土证。上诉人柯国建等六人上诉称，一、原判认定事实错误。2005年，莺歌海镇政府没有将争议宅基地安排给吴红莲。2007年，莺歌海镇政府将争议宅基地安排给柯国建、方配蓉属首次安排，争议宅基地权属清楚。二、原判适用法律错误。原判将未出庭作证的证人证言作为定案依据，将签名真实与否的举证责任安排给乐东县政府系适用法律错误。莺歌海镇政府对争议宅基地出具的权属证书载明了争议宅基地四至无争议，可以作为土地主管部门颁证的依据。原判认为乐东县政府在公告期内作出拟准予颁证的审批意见，及公告期内无人提出异议未制作书面意见不符合法律规定系适用法律错误。三、原判严重违反法定程序。本案一审裁判须以相关行政案件的审理结果为依据，而相关行政案件尚未审结，本案一审应当中止审理。综上，请求撤销原判，将本案发回原审法院重审。被上诉人吴东花答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。原审被告乐东县政府述称，吴东花与被诉颁证行为没有法律上的利害关系，不是本案的适格行政诉讼主体。2007年之前，吴东花未缴纳土地款和办理土地登记手续，亦未取得涉案宅基地使用权，王金香、吴红莲与吴东花之间的土地转让也未经莺歌海镇政府同意。乐东县政府于2007年给柯国建、方配蓉颁发土地证在先，莺歌海镇政府于2010年给吴东花出具21号权属证明在后，吴东花无法取得涉案土地合法使用权。综上，请求撤销一审判决，驳回吴东花的诉讼请求。原审第三人莺歌海镇政府述称，一、原判认定事实错误。原判认定“2005年莺歌海镇政府将涉案地口头答应安排给原审原告王金香、吴红莲”不属实，该安排行为仅仅是证人个人的口头行为。二、莺歌海镇政府向柯国建、方配蓉出具11、12号权属证明�事实清楚，程序合法。综上，请求撤销原判，将本案发回原审法院重审。上诉人柯国建等六人向本院提交新证据（2015）乐行初字第9号行政判决，证明2015年4月1日，吴东花向乐东黎族自治县人民法院起诉请求撤销莺歌海镇政府向柯国建、方配蓉分配出具的11、12号权属证明，该院判决驳回吴东花的诉讼请求。被上诉人吴东花向本院提交了如下新的证据：证据1、（2016）琼97行终12号判决，证明该判决撤销了（2015）乐行初字第9号行政判决，撤销了莺歌海镇政府于2007年7月23日给柯国建、方配蓉颁发的11、12号权属证明；证据2、乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行重字第4号行政判决，证明该判决撤销莺歌海镇政府撤销出具给吴东花21号�属证明的决定。上诉人柯国建等六人与被上诉人吴东花均向本院提交了新的证据海南省第二中级人民法院（2016）琼97行终40号行政裁定，证明该案一审判决（2015）乐行重字第4号行政判决生效。吴东花、乐东县政府、莺歌海镇政府对柯国建等六人提交的新证据的关联性、合法性、真实性均无异议。本院经审查认为，上述四份新证据分别为与本案相关联两个案件的一、二审裁判文书，二审裁判文书的作出时间均在本案一审开庭之后，符合二审新证据的要求，对其关联性、真实性、合法性予以认可，本院予以采信。二审查明，王金香、吴红莲、吴东花不服莺歌海镇政府撤销其21号权属证明一案（以下简称21号权属证明案件），乐东黎�自治县人民法院作出（2015）乐行重字第4号判决，撤销莺歌海镇政府撤销吴东花21号权属证明决定的行政行为。该案第三人柯国建等六人不服，提出上诉后又撤诉。该案二审法院（即本案一审法院）于2016年5月16日作出（2016）琼97行终字40号行政裁定，准许柯国建等六人撤回上诉。王金香、吴红莲、吴东花不服莺歌海镇政府向柯国建、方配蓉作出11、12号权属证明一案（以下简称11、12号权属证明案件），该案二审法院（即本案一审法院）于2016年4月28日作出（2016）琼97行终12号行政判决，撤销一审判决，撤销莺歌海镇政府给柯国建、方配蓉分别出具的11、12号权属证明。二审另查明，在方配蓉于2007年2月27日就争议宅基地向莺歌海镇政�缴纳土地款，莺歌海镇政府向方配蓉出具12号权属证明之前，吴红莲及吴东花均未向莺歌海镇政府缴纳土地款，莺歌海镇政府未出具将争议宅基地安排给吴红莲或吴东花使用的任何证明。二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的是乐东县政府给方配蓉颁发第18号国土证行政行为是否合法。本案争议焦点为：一、吴东花是否具备本案原告诉讼主体资格；二、乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证权源是否清楚，程序是否合法；三、本案一审程序是否合�。一、关于吴东花是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。根据本案查明事实，莺歌海镇政府于2010年收取吴东花缴纳的本案争议宅基地的土地款，并向吴东花出具21号权属证明，且吴东花已于2014年在争议宅基地上下了地基，虽莺歌海镇政府于2014年6月6日撤销了21号权属证明，但该撤销行为被法院生效裁判文书撤销，故吴东花与涉案土地具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，吴东花具备本案原告诉讼主体资格。关于乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证权源是否清楚，程序是否合法的问题。吴东花主张莺歌海镇政府于2005年将争议宅基地首次安排给了吴红莲，之后吴红莲将该宅基地给予了吴东花。因吴东花并未提交确切的证据证明其本人或吴红莲在2007年前就争议宅基地向莺歌海镇政府缴纳土地款并获得土地权属证明，也无证据证实其本人或吴红莲基于莺歌海镇政府的安排一直排他使用争议宅基地，而莺歌海镇政府也否认吴东花的上述事实主张，故吴东花主张莺歌海镇政府于2005年将争议宅基地安排给吴红莲使用缺乏事实根据。原审法院关于“莺歌海镇政府于2005年将本案争议宅基地安排给吴红莲”及“莺歌海镇政府于2007年将已安排给吴�莲的宅基地再次安排给方配蓉，显然属于重复安排行为”的事实认定缺乏充分的证据支持。根据本案查明事实，柯国建与方配蓉夫妇于2007年就争议宅基地向莺歌海镇政府缴纳了土地款，莺歌海镇政府向方配蓉出具了12号权属证明，虽然该权属证明被法院生效判决撤销，但并不否认方配蓉就争议宅基地缴纳土地款及莺歌海镇政府将争议宅基地安排给其使用的事实，故乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证权源清楚。乐东县政府根据当事人的土地登记申请、乐东县国土部门地籍调查、相邻人指界、权属审核及发证公告等程序向方配蓉颁发第18号国土证，程序合法。原判认为，方配蓉就争议宅基地申请登记时未提交个人身份证明或户籍证明；乐东县政府在公告期内作出拟准予颁证的审批意见；公告机关在公告期内有无人提出异议未作出书面意见；争议宅基地相邻人陈丽梅、王东壮对地籍调查表上的签字予以否认，乐东县政府未提交其他证据予以佐证该签名的真实性，认定本案被诉颁证行为程序违法。本院认为，乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证时，未留存方配蓉个人身份证明或户籍证明，系颁证工作瑕疵，并不影响颁证行为的合法性。公告部门对争议宅基地颁证公告期内无异议未作出书面意见，及审批机关在公告期内作出拟准予颁证的审批意见等行为并不违反法律、法规的强制性规定。一审中，吴东花提供陈丽梅、王东壮的书面证人证言，欲证明其二人在地籍调查表上的签名不属实，但陈丽梅、王东壮并未出庭作证，在无其他证据相互印证的情况下，仅凭书面证人证言不能否定陈丽梅、王东壮在地籍调查表上签名的真实性。因此，原判对颁证程序相关的证据分析、采信不当，适用法律错误，导致错误认定乐东县政府�方配蓉颁发第18号国土证程序违法。三、关于本案一审程序是否合法的问题。柯国建等六人、乐东县政府及莺歌海镇政府均认为，一审法院应当中止本案审理，待21号权属证明案件及11、12号权属证明案件的终审结果出来方可恢复审理，再作裁判。一审法院并未等待该两案审理终结就径行审理判决，程序违法，请求本院撤销一审判决，将案件发回重审。21号权属证明案件，一审法院以莺歌海镇政府的撤销决定违反行政程序正当原则和没有适用相应的法律、法规或规章为由，判决撤销莺歌海镇政府撤销向吴东花作出的21号权属证明行政行为。11、12号权属证明案件，二审法院（即本案一审法院）认为“莺歌海镇政府向柯国建�方配蓉作出的11、12号权属证明虽不是正式的国有土地使用权证，但从内容来看，实质上是通过核发证书的方式对国有土地使用权进行了确认，系超越职权行为”，判决撤销莺歌海镇政府向柯国建、方配蓉分别出具的11、12号权属证明。本案中，莺歌海镇政府向方配蓉出具的12号权属证明仅是本案被诉土地登记发证行为中的一个工作环节，12号权属证明只是本案被诉土地登记发证行为作出的证据材料之一，其效力不能等同于土地证，该证据能否被采信，应结合本案其他证据和全案事实综合分析认定。上述两案中，21号权属证明的存在与11、12号权属证明被判决撤销的事实均不能否认方配蓉于2007年向莺歌海镇政府缴纳土地款，莺歌海镇政府将争议宅基地安排给方配蓉使用的事实，即无法推翻乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证权源清楚的事实，因此，该两案并�影响本案的审理，本案一审无需因此中止审理，柯国建等六人、乐东县政府及莺歌海镇政府关于本案一审程序违法、二审应当裁定发回重审的主张也不成立。综上所述，乐东县政府向方配蓉颁发第18号国土证权源清楚，程序合法。上诉人柯国建、柯华丹、柯华雄、柯华栋、柯华华、柯华茜等人的上诉理由与上诉请求部分成立。原判认定事实不清，适用法律错误，判决结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第38号行政判决；驳回吴东花的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人吴东花负担。本判决为终审判决。faktcpv97mhisxjjro案件唯一码审 判 长 朱望锋审 判 员 吴天月审 判 员 麻红丽二○一六年六月十二日书 记 员 井泉旺附：相关法律条文《中华�民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原判的，应当同时对被诉行政行为作出判决。