北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京0117行初115号
原告刘宝全，男，1961年8月30日出生，住北京市平谷区。
委托代理人谢振，北京市荣德律师事务所律师。
被告北京市平谷区山东庄镇人民政府，住所地北京市平谷区山东庄村西。
法定代表人崔成立，镇长。
委托代理人崔春辉，北京市方桥律师事务所律师。
委托代理人赵如利，北京市平谷区山东庄镇人民政府工作人员。
原告刘宝全不服被告北京市平谷区山东庄镇人民政府（以下简称山东庄镇政府）限期拆除决定，于2016年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告山东庄镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2016年11月15日组织进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告刘宝全及其委托代理人谢振、被告山东庄镇政府副镇长张连海、委托代理人赵如利、崔春辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告山东庄镇政府2016年3月17日作出京平山政限拆字[2016]2号限期拆除决定书（以下简称限期拆除决定书），主要内容为：经查，刘宝全未经城市规划行政主管部门批准，擅自在北京市平谷区山东庄镇×村建设，面积260平方米，无审批手续和乡村建设规划许可证。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，所建房屋属于违法建设。依据《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设干规定》第十五条第二款之规定，本行政机关责令你（单位）于2016年4月6日前无条件拆除、清理上述违法建设，清理好现场，恢复集体原貌，并接受复查。如逾期不拆除、清理，本行政机关将依法予以强行拆除、清理，损失自负。
原告刘宝全诉称：原告系北京市平谷区山东庄镇×村村民。因上有母亲，下有两子一女三个孩子，住房紧张，原告于2005年向北京市平谷区山东庄镇×村民委员会（以下简称×村委会）提交了审批宅基地书面申请。该申请经×村委会及村民代表讨论通过并与相关材料一起提交被告山东庄镇政府审批。山东庄镇政府于2005年审批通过了原告及本村其余四户人家的宅基地申请，并将审批结果公示于镇政府公示栏中。2007年，镇政府及村委会在×村西为原告及其他几户村民划线确认了宅基地。2015年11月，原告在被告及村委会划拨的宅基地上开始建设房屋磉基，2015年12月18日，在房屋主体建设前，原告去被告处查询相关手续并办理相关证明。被告经查询，确认原告建设房屋的土地系划拨给原告的宅基地，并办理了相关证明。此后原告开始建设房屋。2016年3月，被告找到原告建房处，说原告所建房屋为违法建设，并制发了限期拆除决定书。原告多次找被告申诉无果。之后被告于2016年对原告建筑进行了非法拆除。原告认为，被告作出的限期拆除决定书没有事实依据及法律依据，故诉至法院，请求法院依法撤销该决定书。
原告在本院指定的证据交换日提供了下列证据，并在庭审中出示：1.限期拆除决定书，证明被告作出了违法的具体行政行为；2.照片；3.宅基地款收据；4.2010年3月×村委会出具的证明；5.2015年1月×村委会出具的证明；6.申请用电证明；7.李×出具的书面证明；8.于×出具的书面证明；9.刘×出具的书面证明。证据2-9证明原告所建房屋合法，所用土地系被告审批给原告的宅基地，不是违法建设，被告作出具体行政行为及拆除行为没有事实依据及法律依据。
被告山东庄镇政府辩称：2015年初，原告在辖区×村西侧建设房屋磉基，被告发现后立即展开调查，原告未能出示相关审批手续。2015年4月29日，被告向原告送达了责令停止土地违法行为通知书。2016年3月，北京市国土资源局平谷分局接群众举报，对原告上述建设行为进行了调查，确认其为违法建设。并于2016年3月11日向被告进行函告，并要求被告在3月底前处理完毕。2016年3月17日，被告向原告送达了限期拆除决定书，责令原告于2016年4月6日前自行拆除。刘宝全在乡村规划区内进行建设，未能出示房屋建设的审批手续，违反了城乡规划，属于违法建设，被告所作决定履行了法定调查程序，所查事实清楚，适用法律正确。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供了下列证据和依据：1.责令停止违法行为通知书；2.送达回证；3.送达照片。证据1-3证明镇政府通知原告停止违法建设。4.询问笔录，证明原告建设房屋没有经过审批。5.卫星遥感数据（3张），证明原告所占用土地性质为水浇地。6.违法建设现场照片（近景），证明违法建设的状态。7.北京市国土资源局平谷分局关于平谷区×镇×村信访事项处理建议的函；8.12336违法线索核查报告；证据7、8证明原告所建违法建设经国土部门查证属实之后，移送镇政府处理。9.限期拆除决定书；10.送达回证，证据9、10证明镇政府在经历上述调查之后，作出限期拆除的决定。11.复查照片，证明原告未在规定期限内拆除违法建设。12.强制拆除公告；13.送达回证。证据12、13证明镇政府依法下达了强制拆除的决定。被告在庭审中提交证据14.北京市规划和国土资源管理委员会于2016年11月21日出具的规（平）执函【2016】101号函，证明原告所建房屋没有取得乡村建设规划许可证，属于违章建设;15.土地利用总体规划图，证明原告所建建筑占用土地性质为一般农用地。
《城乡规划法》系被告作出被诉限期拆除决定书的法律依据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1真实性无异议，证明目的不认可，该份证据可以表明被告在执法过程中履行了相关的法定程序；对证据2的真实性不认可，不能达到其证明目的。2005年宅基地审批权在平谷区政府，镇政府没有审批权，假设照片显示内容为真，也不能代替宅基地审批，这只是一个公示的内容；对证据3的合法性不认可，宅基地作为集体经济组织成员的福利，获得审批不需要向任何机关缴纳款项，该收据不符合法律规定；对证据4、5真实性、合法性均不认可，村委会的证明不能替代宅基地审批，宅基地审批是区政府完成的，村委会没有相应的证明力；对证据6的真实性认可，关联性不认可，该证明所载的申请人刘慧超与原告不是同一主体，该用电证明也未载明其用电的建筑就是涉诉违法建设；对证据7、8、9真实性、合法性不认可，证人应当出庭作证接受质询。
原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均不认可，认为三份证据的时间显示为2015年4月29日，距离被告作出本次限期拆除决定书已经一年之久，与本案不具有关联性；对证据4的真实性无异议，但不认可证明目的，此询问笔录中原告陈述宅基地系经过镇政府审批，且询问笔录系国土分局工作人员制作，因此本案的处理者应是国土分局；对证据5的真实性、证明目的不认可；对证据6的真实性认可，对证明目的不认可，不能证明原告建筑系违法建设；证据7、8的真实性、合法性、关联性均不认可；证据9真实性认可；证据10真实性不认可，不能达到证明目的，限期拆除决定书是在被告违法拆除后原告找镇政府要的，被告没有向原告送达该决定书；证据11真实性、合法性、关联性不认可；证据12真实性认可；证据13真实性不认可，不能达到证明目的，被告没有向原告送达，是拆除后原告找镇政府要的；证据14、15真实性认可，不认可证明目的。该证据是被告在诉讼过程中取得，且证据内容不能反映出是原告建房的涉案地块。
本院对上述证据作如下确认：
原告提交的证据1真实，能够证明被告对原告作出限期拆除决定的情况，对此本院予以采纳，该行政行为是否合法，由判决最终确定，对此证明目的本院暂不予采纳；原告提交的证据2、3、4、5、6真实，能够证明原告申请宅基地的过程，对此本院予以采纳，但不足以证明原告宅基地及建造房屋经过合法审批，对证明目的本院不予采纳；原告提交的证据7、8、9，因证人未出庭作证，被告对该证人证言不予认可，本院不予采纳。
被告提交的证据1-9、11、12真实，能够证明被告对原告所建房屋的调查处理过程，本院予以采纳。被告提交的证据10、13，原告予以否认，被告不能提供证据证明其按照法定程序采用留置送达的方式对原告进行送达相应法律手续，故对这两份证据，本院不予采纳。被告提交的证据14、15真实，本院予以采纳。
经审理查明，原告系北京市平谷区山东庄镇×村村民。2005年，原告向×村委会递交审批宅基地书面申请。经×村委会及村民代表会议讨论通过，×村委会将宅基地相关申请上交被告。被告曾作出2005（上半年）土地规划宅基地审批公开，公示内容显示原告属于×公示5户村民之一。2015年初，原告在×村西侧建设房屋磉基。2015年4月29日，被告作出责令停止土地违法行为通知书，要求原告停止违法行为，并进行整改。此后，原告在磉基基础之上建造了主体钢结构框架。2016年3月4日，北京市国土资源局平谷分局（以下简称平谷国土分局）第一国土所派员对原告制作询问笔录。笔录中原告认可建房没有取得相关部门的审批手续。2016年3月11日，平谷国土分局向被告发送了《北京市国土资源局平谷分局关于平谷区山东庄镇×村信访事项处理建议的函》，认定原告建房所占地块现状地类为水浇地，规划用途为一般农地区，原告建房未提供相关部门的审批手续。平谷国土分局将该案移交被告，要求依法处理。2016年3月17日，被告作出限期拆除决定书，要求原告在2016年4月6日前无条件拆除、清理所建违法建设。2016年6月8日，被告作出强制拆除公告，写明被告将于2016年6月15日对该违法建设予以强制拆除。2016年6月底，被告将原告所建位于×村西侧的建筑物进行了强制拆除，原告所建地基被部分拆除，钢结构建筑被全部拆除，拆下的钢结构材料被堆放在现场。2016年11月21日，北京市规划和国土资源管理委员会出具规（平）执函【2016】101号函，认定“京平山东庄镇协字（2016）01号”所示内容未依法取得乡村建设规划许可证。
本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。根据《城乡规划法》第六十五条“在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，被告有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。
对于原告所建建筑是否属于违章建筑，被告在作出限期拆除决定书之前并未取得确实充分的证据。虽被告在诉讼过程中补充提供规委复函，但此证据并非在被告作出具体行政行为之前收集，不能作为证明被告行政行为合法性的证据使用。故被告作出被诉限期拆除决定书，事实不清、依据不足。
行政机关行使职权应当遵循正当执法程序，以保护公民、法人或者其他组织的合法权益。本案中，被告在收到国土部门转交的土地变更调查监测图斑情况表之后，未依法进行立案、调查，在没有询问笔录、没有告知行政相对人权利义务的情况作出被诉限期拆除通知，也未按规定送达相关文书，违反法定程序，应予撤销。鉴于涉诉建筑已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告北京市平谷区山东庄镇人民政府于二○一六年三月十七日作出的京平山限拆字[2016]2号限期拆除决定书违法。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区山东庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 王晓蓉
审 判 员 刘晓娟
人民陪审员 丁宝顺
二〇一七年十一月二十七日
书 记 员 李经朋