甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甘行终字第25号
上诉人（原审被告）兰州市七里河区安全生产监督管理局（以下简称区安监局），住所地兰州市七里河区西津东路498号。
法定代表人郑茂德，该局局长。
委托代理人郭庆，兰州长海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司（以下简称鹏洲公司），住所地兰州市城关区东岗西路385号。
法定代表人张彬，系该公司董事长。
委托代理人张琳炜，甘肃法成律师事务所律师。
上诉人兰州市七里河区安全生产监督管理局因鹏洲公司诉其安全生产行政处罚一案，不服兰州市中级人民法院（2013）兰行初字第62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人区安监局的委托代理人郭庆和被上诉人鹏洲公司的委托代理人张琳炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2012年7月3日9时左右，鹏洲公司在兰州市七里河区银滩花园B区18号楼安装外墙保温板时发生一起死亡1人的事故。2012年7月4日区安监局决定立案。自2012年7月4日至7月9日区安监局对相关人员进行了询问并由专家对现场做了勘验。2012年7月15日事故分析人施金年、白文同出具了《“7.3”高处坠落事故勘察及技术分析》。2012年9月3日区安监局向七里河区人民政府递交七安监发（2012）44号《关于申请甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故调查处理报告延期的报告》。2012年9月20日七里河区人民政府给区安监局作出七政发（2012）171号批复，同意将事故调查处理报告延期至2012年11月1日前提交。后甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故调查组作出《甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故调查处理报告》。2013年1月29日区安监局向七里河区人民政府上报七安监发（2013）4号《关于对甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司'7.3'高处坠落死亡事故的结案请示》。2013年2月27日七里河区人民政府给区安监局作出七政发（2013）34号《兰州市七里河区人民政府关于对甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故的批复》，同意事故调查组对此起事故责任认定及对事故责任者的处理意见。同日区安监局向鹏洲公司作出（七）安监管听告（2013）002号《听证告知书》、（七）安监管罚告（2013）003号《行政处罚告知书》。2013年3月6日区安监局作出七安监管罚（2013）2号《行政处罚决定书》，决定给予鹏洲公司罚款100000元的行政处罚。鹏洲公司对区安监局作出的行政处罚和七里河区人民政府作出的七政发（2013）34号《批复》不服，分别提起行政诉讼，请求予以撤销。
一审法院审理认为，2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案中，2012年7月3日鹏洲公司在兰州市七里河区银滩花园B区18号楼安装外墙保温板时发生死亡1人的事故后，区安监局对此次事故的相关人员进行了询问，并由专家对现场做了勘验且出具了《“7.3”高处坠落事故勘察及技术分析》。在甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故调查组作出《甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故调查处理报告》后，区安监局向七里河区人民政府上报《关于对甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故的结案请示》，七里河区人民政府遂向区安监局作出《兰州市七里河区人民政府关于对甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故的批复》。鹏洲公司对区政府作出的该批复不服，提起行政诉讼，请求予以撤销。一审法院受理后向七里河区人民政府送达鹏洲公司行政起诉状副本，七里河区人民政府在收到起诉状副本之日起10日内未提供作出该批复的证据、依据，也未向一审法院递交延期举证的申请，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条一款的规定，应认定七里河区人民政府作出的该批复没有证据、依据。为此，一审法院以（2013）兰行初字第63号行政判决书判决：一、撤销兰州市七里河区人民政府作出的七政发（2013）34号《兰州市七里河区人民政府关于对甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故的批复》；二、兰州市七里河区人民政府在本判决生效后30日内就兰州市七里河区安全生产监督管理局上报的七安监发（2013）4号《关于对甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故的结案请示》重新作出具体行政行为。鉴于七里河区人民政府给区安监局作出的《兰州市七里河区人民政府关于对甘肃鹏洲建筑节能工程有限公司“7.3”高处坠落死亡事故的批复》已被判决撤销，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，区安监局对鹏洲公司作出行政处罚失去了前提条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目的规定，判决撤销兰州市七里河区安全生产监督管理局作出的七安监管罚（2013）2号《行政处罚决定书》。
区安监局不服一审判决上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误，该局作出的行政处罚决定是依据事实和法律作出的，符合法律规定，一审法院认为该局应当按照七里河区人民政府的再次批复重新作出具体行政行为属于本末倒置。该局作出的行政处罚是依据法律和事实依法定程序作出的，请示与批复只是法律赋予行政机关的内部监督管理职责，并非作出行政处罚的法律依据。请求二审法院撤销一审判决，依法驳回被上诉人的请求。二审庭审中，区安监局称给被上诉人送达行政处罚决定书的时间是2013年3月6日，兰州市中级人民法院收到诉状的时间是2013年6月25日，起诉超过法定诉讼时效。
被上诉人鹏洲公司辩称，上诉人区安监局作出的行政处罚决定所依据的七里河区人民政府的批复是在没有任何事实和法律依据的情况下，与客观事实及专家技术分析完全相悖的错误认定。该处罚决定违反法定程序，欠缺法定载明事项，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审基本一致。另查明，区安监局2013年3月6日作出并送达的七安监管罚（2013）2号《行政处罚决定书》中查明的违法事实及证据为“在2012年7月3日9时，你公司发生了一起死亡1人生产安全事故”。该处罚决定书中告知被处罚单位如不服该决定，可以依法在60日内申请行政复议或者在三个月内依法提起行政诉讼。又查明，鹏洲公司以七里河区人民政府和七里河区安全生产监督管理局为共同被告于2013年6月4日向兰州市中级人民法院提起行政诉讼，经一审法院释明，鹏洲公司以将两个不同行政主体作出的行政行为在同一案中起诉不当为由申请撤回起诉，兰州市中级人民法院2013年6月20日作出（2013）兰行初字第52号行政裁定，准予鹏洲公司撤回起诉。鹏洲公司又于2013年6月25日以区安监局为被告向兰州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销七安监管罚（2013）002号《行政处罚决定书》。
本院认为，关于被上诉人是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。本案被上诉人鹏洲公司在收到处罚决定书后的三个月内以七里河区人民政府和七里河区安全生产监督管理局为共同被告向兰州市中级人民法院提起行政诉讼，因经法院释明就不同行政主体作出的行政行为应分别起诉，撤回对共同被告的起诉后又分别提起行政诉讼。故鹏洲公司在法定起诉期限内主张了自己的诉讼权利，其起诉没有超过法定起诉期限。
关于区安监局作出的行政处罚决定的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目规定，具体行政行为主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为；《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条一款（二）项规定，行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，上诉人区安监局作出的七安监管罚（2013）002号《行政处罚决定书》中载明的鹏洲公司违反相关法律规定的事实不清，未载明相应的证据，该行政处罚决定缺乏事实和证据依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目之规定应予撤销。依据国务院颁布实施的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚”之规定，人民政府的批复是主管部门作出行政处罚决定的依据。本案中，经一、二审法院审理，七里河区人民政府作出的七政发（2013）34号《批复》被判决撤销，故区安监局作出的行政处罚失去了前提条件。综上，一审判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人兰州市七里河区安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 江
代理审判员 刘 晶
代理审判员 姚振勇
二〇一四年三月二十一日
书 记 员 任少鹏