福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岩行初字第32号
原告张凤权，女，住龙岩市永定区。
委托代理人王炳胜，男，住龙岩市永定区，系原告张凤权丈夫。
被告龙岩市人民政府，住所地龙岩市龙岩大道。
法定代表人池秋娜，市长。
委托代理人周素琼，龙岩市人民政府法制办公室工作人员。
第三人龙岩市永定区人民政府，住所地龙岩市永定区凤城镇。
法定代表人陈厦生，区长。
委托代理人游耀宗，龙岩市永定区中心法律服务所法律工作者。
第三人龙岩市永定区高陂镇人民政府，住所地龙岩市永定区高陂镇。
法定代表人陈盛湖，镇长。
委托代理人张太立，龙岩市永定区高陂镇人民政府干部。
委托代理人张秀娟，龙岩市永定区高陂镇人民政府镇长助理。
原告张凤权不服被告龙岩市人民政府、第三人龙岩市永定区人民政府、龙岩市永定区高陂镇人民政府不予受理城建行政复议申请一案，于2015年5月22日向本院提起诉讼。本院于2015年5月26日受理了本案，并于当日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月28日公开开庭进行了审理。原告张凤权及其委托代理人王炳胜，被告龙岩市人民政府的委托代理人周素琼、第三人龙岩市永定区人民政府的副职负责人饶祥林（副区长）及委托代理人游耀宗、第三人龙岩市永定区高陂镇人民政府的委托代理人张太立、张秀娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张凤权诉称，原告在永定区高陂镇平在村墩子上村民小组合法拥有若干耕地和住房，2012年龙岩高新园区进行征地拆迁时被征收。期间原告要求拆迁人提供安置地，但高陂镇政府以镇里无法提供安置地为由，承诺原告可以在规划红线外符合土地总体规划的自家林地异地重建住房，原告才同意拆迁要求。原告按约于2012年10月开始建房施工，但受到政府阻挠而被迫停工。原告符合《土地管理法》第六十二条规定建房条件，期间不断提出建房申请，并于2013年6月正式提交经平在村委会批复同意的建房申请一式四份，但建房申请材料递交至高陂镇后，至今没有书面答复。当时镇政府领导再次表态原告可以先建后补办手续，原告遂于2014年4月恢复建房施工，但随后又被阻挠。原告于2014年10月又提出书面建房申请并经平在村委会、拆迁公司和镇政府批复同意，但至今仍未就原告的申请给予有效答复。由于第三人永定区政府及高陂镇政府对于原告合理合法建房申请至今不予处理，已经违反了《行政许可法》和《土地管理法》的相关规定，应当确认其行为违法，并责令其立即履行职责对原告的合法申请予以答复处理。故原告向被告申请了行政复议，但被告对原告的复议申请不予受理。被告对原告的复议申请不予受理的行为程序和实体都违法，侵害了原告的合法权益，为此，请求撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定，并判令被告重新作出复议决定，本案诉讼费由被告负担。
原告起诉时提供以下证据：
第一组证据：原告张凤权身份证及户口本复印件各一份，以证明原告符合《土地管理法》、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》中规定的在高陂镇平在村墩子上建房的条件。
第二组证据：1.张凤权2014年10月22日申请书一份，2.申请人为王泽增、申请日期为2013年6月18日的《福建省农村住宅建设和用地申请表》一份，以证明原告符合《土地管理法》、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》中规定的在高陂镇平在村墩子上建房的条件，并且提出了申请。高陂镇平在村委会、高陂镇政府、拆迁公司均在申请书上盖章，得到了相关部门的批复。
第三组证据：行政复议申请书、补正行政复议申请通知书（龙政行复补（2015）5号）、原告向被告提交的回函各一份，以证明原告已向被告提出了行政复议，原告对被告补正行政复议申请通知书进行了回复。
第四组证据：不予受理决定书（龙政行复不（2015）2号）、《福建省人民政府关于印发福建省农村村民住宅建设用地管理办法的通知》（闽政（2004）21号），以证明被告作出不予受理决定适用法律错误，应当适用《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十条、第十一条的规定，建房申请应由村委会逐级上报。
第五组证据：永丰新区城乡规划建设局传真给高陂镇政府，由高陂镇政府提供给原告的永丰住建（2013）35号文件一份，以证明原告建房用地无法获批的原因。
第六组证据：快递单一份，以证明原告在2015年5月向高陂镇政府、永定区政府重新提交了申请。
被告龙岩市人民政府辩称，1.答辩人作出不予受理决定行政行为是履行职责，主体合法。2.答辩人认定原告提出的行政复议申请不符合《行政复议法》及其《实施条例》规定的申请条件，事实清楚。原告要求确认永定区政府对其建房申请不予处理的行政不作为违法，于2015年4月28日向答辩人提出复议申请。因申请材料不全，答辩人于2015年4月30日要求原告补正材料。原告于2015年5月12日向答辩人答复称，其向村委会递交申请材料时就已启动了向永定区政府的这一行政许可申请，不可能也无需直接向永定区政府提交申请，为此原告未向答辩人补正相关材料。而根据《实施条例》第二十一条第（一）项规定，原告应当提供曾经要求永定区政府履行法定职责而永定区政府未履行的证明材料，但原告经答辩人通知却未予补正，导致其提出的复议申请不符合法律法规规定。3.答辩人作出不予受理决定，适用法律正确，程序合法。答辩人根据《实施条例》第二十九条之规定，对原告书面予以告知补正，答辩人收到原告提交的答复后根据《行政复议法》第十七条之规定，作出不予受理决定，适用法律正确，程序合法。综上，答辩人作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，证据确凿，使用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏法律根据，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告龙岩市人民政府向本院提供了以下证据、依据：
第一组证据：《行政复议法》第三条、第十三条，以证明被告主体合法。
第二组证据：1.行政复议申请书及附件一份，以证明原告提出的复议申请材料不齐全；2.补正行政复议申请通知书（龙政行复补（2015）5号）一份，以证明收到行政复议申请之日起5日内书面通知原告补正；3.原告提交的回函一份，以证明原告未向答辩人补正相关材料。
第三组证据：不予受理决定书（龙政行复不（2015）2号）一份，以证明被告在法定期限内作出不予受理决定。
第四组证据：《行政复议法》第十七条、《实施条例》第二十一条、二十九条，以证明被诉不予受理决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
第三人永定区高陂镇人民政府述称，1.原告所述与事实不符。2013年6月，原告丈夫王炳胜拿着一份未填写完整（申请人处未签名）的《福建省农村住宅建设用地申请表》到村管站咨询建房办理程序。2014年10月王炳胜又拿出一份申请人是原告的申请书到政府办盖章，提出拟在自家林地上建房的意向。政府办人员告知其申请建房应按程序办理，在其申请书上盖章后写上请有关部门予以审核的字样。原告称其已于2013年6月正式提交经村委会批复同意的建房申请的说法与事实不符。2.张凤权未依照法律程序办理农村村民住宅用地与建设申请。根据《福建省林地管理办法》第十六条第二款及《占用征用林地审核审批管理办法》第十七条规定，任何单位和个人不得擅自改变林地用途，农村居民建房需要占用林地的，必须按程序办理林地审批手续，原告拟在林地上建房，但没有向相关职能部门按程序申请。3.根据《福建省农村居民住宅建设用地管理办法》第十条规定，农村村民申请单独住宅建设用地的，应当持相关材料向村委会提出申请，到目前为止，镇政府没有收到有关原告经村委会批复同意的建房申请表，原告也没有证据证明其已提交。综上所述，原告的陈述没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人永定区高陂镇人民政府向本院提供了以下证据：
1.王泽增户籍证明一份，以证明王泽增户籍不在平在村，不是适格的申请主体。2.平在村民委员会出具的《证明》一份，以证明该村没有向永定区人民政府和高陂镇人民政府提交张凤权有关《福建省农村住宅建设和用地申请表》。
第三人永定区人民政府述称，根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十二条、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第六条、第十条和第十一条及《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条、第十七条等相关规定，农村村民认为其符合建房用地条件的，应当自行向村委会提出申请并逐级上报。永定区人民政府作为辖区内农村村民建房用地的审批机关，只有在收到乡（镇）人民政府上报的有关申请材料后，才能依法作出予以批准或不批准用地的决定。而永定区政府至今未收到高陂镇政府报送的原告相关建设用地申请材料。所以原告关于永定区政府未按规定对其建房申请作出有效处理的陈述不符合事实。综上，龙岩市人民政府作出不予受理行政复议申请决定书符合法律规定，请求依法驳回原告的诉请。
第三人永定区人民政府未提供书面证据。
经各方对证据的举证、质证，被告、第三人永定区政府对原告提供的第一组证据真实性无异议，但认为不能证明原告的主张；第三人高陂镇政府对身份证真实性无异议，对户口本真实性提出异议，认为王炳胜的户口本中只有王炳胜和张凤权两人，其他成员王泽增于2012年7月3日迁往广东省，王瑶娟、王美娟已经于2013年8月30日分户。对第二组证据，被告认为原告申请书不属于建房审批申请，不符合法定的审批程序；建房申请表仅有村委会的意见，不能代表原告向永定县政府提出了建房申请。第三人永定区政府认为，建房申请书不符合建房申请的条件，不能体现是否符合规划、面积等情况；建房申请表的申请人是王泽增，张凤权不是申请复议的适格主体，且张凤权2014年10月22日申请书未提交给永定区政府。第三人高陂镇政府认为，王泽增户籍已经迁离平在村，其没有资格申请建房；建房申请没有证据证明经过村民大会讨论同意。被告及第三人对第三、四组证据真实性无异议。被告及第三人高陂镇政府对第五组证据真实性无异议，但认为与本案无关联；第三人永定区政府对该证据真实性提出异议，并认为永丰新区城乡规划建设局的意见不能代表永定县城乡规划建设局。对第六组证据，被告及第三人均认为与本案无关联性。
原告及第三人对被告提供的第一组证据的真实性、关联性、合法性没有异议。对被告第二组证据，第三人均无异议；原告对真实性无异议，但认为不能证明被告的主张，被告适用法律错误，应适用《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》的规定。对被告第三组证据，第三人均无异议；原告对真实性无异议，但认为被告适用法律错误。
对第三人高陂镇人民政府提供的证据1，原告对真实性无异议，但认为王泽增是原告的家庭成员的一员，其申请代表的是原告整个家庭；被告及第三人永定区政府对该证据无异议。对证据2，原告认为高陂镇政府的答辩状中已经承认收到建房申请表的事实，被告及永定区政府对该证据无异议。
本院对上述证据认证如下：被告龙岩市人民政府提供的第二、三组证据来源合法，内容真实，与本案有关联，确认为定案证据。被告提供第一、四组法律规定，作为本案的审查依据。原告提供的第一、二、三、四组证据来源合法、真实，与本案具有关联性，确认为定案证据。第五组、第六组证据与本案被诉行政复议行为无关联性，不予采信。第三人高陂镇人民政府提供的证据1与本案被诉行政复议行为无关，不予采信；证据2，结合原告提供的建房申请表内容，能够证明平在村委会未将原告建房申请表提交给高陂镇人民政府的事实，予以采信。
经审理查明：2013年6月18日，王炳胜、张凤权、王泽增、王瑶娟、王美娟以王泽增为代表向永定区高陂镇平在村民委员会提出农村住宅建设和用地申请。2013年6月22日，平在村民委员会在王泽增提交的《福建省农村住宅建设和用地申请表》“村委会意见”一栏中注明：因老屋宅基地已被全部征用，同意申请人意见在红线外新建住宅，并在签章处加盖了村委会印章。此后，平在村民委员会未将该申请表提交给永定区高陂镇人民政府。2014年10月，原告张凤权提出建房申请书，申请在平在村墩子上自家林地上建房。2014年10月21日，平在村民委员会在该申请书上注明：情况属实，同意申请建房，请上级给予支持，并在申请书上加盖村民委员会印章。2014年10月22日，高陂镇人民政府在该申请书上注明：请有关部门予以审核，并在申请书上加盖镇政府印章。龙岩市联星房屋拆迁有限公司亦在该申请书上盖章。其后，高陂镇人民政府及其下属相关部门未对原告建房申请作出过审核，高陂镇人民政府未向永定区人民政府上报原告等人的建房申请材料。
2015年4月28日，原告向被告龙岩市人民政府提起行政复议申请，请求龙岩市人民政府确认被申请人永定区人民政府对其合法建房申请不予处理的行政不作为违法，并责令永定区人民政府立即履行职责对其合法申请予以处理答复。2015年4月30日，龙岩市人民政府向原告作出《补正行政复议申请通知书》（龙政行复补（2015）5号），认为原告的行政复议申请材料不齐全、表述不清楚，需要补正以下材料：1.向永定区人民政府申请办理建房审批手续的证据材料；2.可以证实永定区人民政府收到申请办理建房审批手续，至今不予答复的证据材料；3.高陂镇政府与被申请行政复议的具体行政行为存在利害关系的证据材料等。原告收到该补正通知书后，向龙岩市人民政府发出了书面回函，认为其向村委会递交了申请材料就已经启动了向永定区人民政府的建房行政许可申请，其不可能也无需直接向永定区政府提交申请。2015年5月15日，龙岩市人民政府向原告作出龙政行复不（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：根据《行政复议法实施条例》第二十一条相关规定，申请人应对其提出的行政复议申请符合法律规定的申请条件承担举证责任，据此，原告应当提供曾经要求永定区人民政府履行法定职责而被申请未履行的证明材料。现因原告经通知补正上述材料，而未能在规定期限内予以补正，导致其提出的行政复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例规定的申请条件，故决定对原告的申请不予受理。原告对该决定不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条的规定，被告龙岩市人民政府具有作出本案被诉不予受理行政复议申请决定的职权。张凤权是行政复议的申请人，与本案被诉不予受理行政复议申请决定有直接利害关系，故其是本案适格原告。
根据《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项规定，申请人认为被申请人不履行法定职责的，应提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料，而本案原告申请行政复议时未提供前述规定的证明材料，经被告书面通知补正后仍未提供，被告据此作出不予受理行政复议申请决定并无不当。同时，从本案查明的事实看，包括原告在内的各方当事人在庭审中均确认高陂镇人民政府未向永定区人民政府上报过原告的建房申请材料，故应认定永定区人民政府不存在未履行法定职责的情形。原告主张根据《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》规定，其提交建房申请材料后，有关部门应逐级上报，无需原告提供曾经要求永定区人民政府履行职责的证明材料。对此，本院认为，根据《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十条、第十一条规定，建房申请逐级上报至县级人民政府的前提是必须经过村委会、乡（镇）人民政府审议、审核通过，并不存在法定的必须无条件逐级上报的情形。故原告以永定区人民政府为被申请人提起确认行政不作为违法的行政复议申请，应按照《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项的规定提供相应证明材料，原告的前述主张不能成立，本院不予支持。
被告对原告的行政复议申请进行审查后，认为申请材料不齐全，于5日内书面通知原告补正材料。在原告未提交补正材料情况下，被告在法定期限内作出处理决定，其作出的决定符合《行政复议法》第十七条及《行政复议法实施条例》第二十一条、二十九条的规定，程序合法。
综上，被告龙岩市人民政府作出龙政行复不（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张凤权的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告张凤权负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 李祝才
代理审判员 严丽梅
人民陪审员 郭素芬
二〇一五年十月十日
书 记 员 李俊锋
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政复议法》
第三条依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责。
第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十一条有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；（二）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；（三）法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。
第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。