新疆维吾尔自治区呼图壁县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）新2323行初5号
原告：新疆生产建设兵团第六师106团，住所地：新疆昌吉州呼图壁县马桥。
法定代表人：李玉虎，团长。
委托代理人：王兴刚，男，汉族，1969年8月20日出生，大学文化程度，新疆生产建设兵团第六师106团副团长，住新疆生产建设兵团第六师106团，身份证号：×××。
委托代理人：窦琼，新疆道然律师事务所律师。
被告：呼图壁县国土资源局，住所地：呼图壁县。
法定代表人：马文亮，局长。
委托代理人：李霞，女，锡伯族，1978年10月16日出生，大学文化程度，呼图壁县国土资源局地籍股股长,住址国土资源局综合楼。
委托代理人：王振宇，新疆同创律师事务所律师。
第三人：李西祥，男，汉族，1967年5月30日出生，新湖一场职工，住昌吉。
委托代理人：王建秀，新疆金诚信律师事务所律师。
原告新疆生产建设兵团第六师106团诉被告呼图壁县国土资源局、第三人李西祥不服土地行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告新疆生产建设兵团第六师106团向本院提出诉讼请求:请求确认2010年至2011年间被告向第三人颁发的《土地开发许可证》无效。事实与理由：2010年至2011年间，被告呼图壁县国土资源局为李西祥签发了《土地开发许可证》，准许李西祥开发土地4000亩。2013年6月至7月，原告查看公益林时，发现李西祥多开发土地。李西祥称其有被告签发的《土地开发许可证》。依据呼政发【1991】33号文件及原告的地界图可以看出，李西祥家庭农场的4000亩国有荒地中有3925亩在原告的界线范围内，属于原告土地，被告无权处分。为此，原告通过相关部门进行协调，还两次给呼图壁县人民政府发函，请求呼图壁县人民政府协助解决，但一直未妥善解决。原告向本院提交以下证据：呼政发（1989）19号关于划定驻县团场耕种区域接线的决定文件1份、呼政发（1991）33号关于确定驻县团场使用界限、桩点的通知文件1份、《关于呼图壁县境内驻县团场土地使用界线的协议书》1份、关于李西祥承包土地权属情况说明1份（附：农六师一〇六团土地利用现状图）、师司字（1989）147号关于解决新湖农场和一〇六团土地使用权属会议的纪要1份。
被告呼图壁县国土资源局辩称，原告不具有适格的诉讼主体资格，被告未与原告达成过任何国有荒地使用权协议，也没有向其颁发过国有土地使用权证书，原告不具有所诉争的土地使用权，不具备诉讼主体资格。若原告坚持认为自己有所诉争土地使用权，本案所争议的土地纠纷应当先由人民政府先行处理，对人民政府的处理决定不服，原告才有权在法定期限内提起诉讼。同时，本案隐含兵地界限争议，人民法院没有管辖权。被告向本院提交以下证据：土地开发许可证9份、第三人于2010年12月向被告申请开发土地的申请书（附审批表）9份、呼图壁县农场管理局文件及领导批阅单1份、第三人与农场管理局订立的经营合同书1份、昌吉州国土资源勘测测绘院土地权属勘界技术报告书（附资质证书和相应勘界图）。
第三人李西祥辩称，原告不具有适格的诉讼主体资格，被告未与原告达成过任何国有荒地使用权协议，也没有向其颁发过国有土地使用权证书，原告不具有所诉争的土地使用权，不具备诉讼主体资格。若原告坚持认为自己有所诉争土地使用权，本案所争议的土地纠纷应当先由人民政府先行处理，对人民政府的处理决定不服，原告才有权在法定期限内提起诉讼。本案隐含兵地界限争议，人民法院没有管辖权。第三人向本院提交以下证据：呼图壁县国有土地租赁经营合同书1份（呼县国荒租字（2010）第012号）、呼图壁县农场管理局呼农管字【2010】25号关于与李西祥等四家农场签订土地租赁合同的请示（附批阅单）、呼图壁县农场管理局向芳草湖垦区法院出具的证明一份、呼图壁县国土资源局、农六师土管处、自治区土地勘界办公室于1990年9月26日签订的呼图壁县境内驻县团场土地界限的协议书1份、土地开发许可证9份、第三人李西祥向呼图壁县农行管理局缴纳的土地租赁的土地租赁金票据5张。
经审理查明：1989年3月11日，呼图壁县人民政府作出呼政发（1989）19号关于划定驻县团场耕种区域界线的决定。1990年9月26日，呼图壁县农场管理局、新疆生产建设兵团农六师土地管理处、新疆维吾尔自治区土地勘界办公室签订了一份关于呼图壁县境内驻县团场土地使用界线协议书，就呼图壁县境内农六师所属团场的土地使用界线达成相关协议。1991年5月7日，呼图壁县人民政府根据呼政发（1989）19号关于划定驻县团场耕种区域界线的决定，作出的呼政发（1991）33号关于确定驻县团场适用界线桩点的通知，第四项为106团场适用界线桩点。
2010年10月20日，呼图壁县农场管理局作出关于与李西祥等四家农场签订土地租赁合同的请示，主要内容为：2006年，呼图壁县与新湖农场确权勘界后，第三人李西祥的家庭农场在呼图壁县辖区内，要求将这部分农场交由呼图壁县管理，由呼图壁县农场管理局行驶土地的发包经营权，将原农六师土地管理局颁发的《国有土地使用证》注销，由呼图壁县国土资源局重新颁发。此请示经批示为同意。
2010年10月22日，呼图壁县农场管理局与第三人李西祥签订一份呼图壁县国有土地租赁经营合同书（呼县国荒租字2010第12号），主要内容为：开发地点为新湖农场与呼图壁县边界；开发面积为266.67公顷（4000亩）；适用期限30年（含开发时间），即自2011年1月1日至2041年1月1日止，同时明确约定土地租赁金的收取标准及缴纳方式以及相关权利义务和违约责任。2011年3月10日，呼图壁县国土资源局向第三人李西祥颁发9份土地开发许可证，证号及亩数分别为：新国土资（2011）第8号（450亩）、新国土资（2011）第9号（450亩）、新国土资（2011）第10号（450亩）、新国土资（2011）第11号（450亩）、新国土资（2011）第12号（400亩）、新国土资（2011）第13号（450亩）、新国土资（2011）第14号（450亩）、新国土资（2011）第15号（450亩）、新国土资（2011）第16号（450亩）。第三人李西祥2011年至2015年向呼图壁县农场管理局分别缴纳土地租赁金80000元、100000元、120000元、140000元、160000元。
2015年7月8日，原告因不服呼图壁县国土资源局土地行政行为向新疆生产建设兵团五家渠垦区人民法院提起行政诉讼，呼图壁县国土资源局提出管辖权异议，新疆生产建设兵团五家渠垦区人民法院于2015年8月5日作出的（2015）五垦法行立初字第2号行政裁定书，裁定：呼图壁县国土资源局提出的管辖异议成立，本案移送呼图壁县人民法院处理。原告不服（2015）五垦法行立初字第2号行政裁定，提出上诉后又撤回上诉。
本院认为，国有土地开发许可是土地开发的一项重要管理制度，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发利用的土地。本案中，原告认为被告国土资源局侵犯其土地使用权，要求确认被告颁发的土地开发许可证无效，虽然原告主张要求确认行政行为无效，但该主张以原告明确享有涉案土地的所有权或者使用权为前提。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。同时根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权和使用权，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提出行政诉讼。本案中，首先，原、被告对第三人李西祥经营开发的9宗土地的土地使用权尚存在争议，应先进行协商，协商不成则由人民政府处理；其次，原告认为被告颁发土地开发许可证的行政行为侵犯其土地使用权，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可向人民法院提出行政诉讼。综上，经合议庭评议，报经本院2016年9月8日第33次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第七项之规定，裁定如下：
驳回原告新疆生产建设兵团第六师106团的起诉。
案件受理费50元，由原告新疆生产建设兵团第六师106团自行负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于昌吉回族自治州中级人民法院。
审 判 长 李 芳
代理审判员 齐 梦 程
人民陪审员 于 敏 芳
二〇一六年九月九日
书 记 员 叶尔那尔