湖南省津市市人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）津刑初字第70号
公诉机关津市市人民检察院。
被告人文某某，男，1956年9月9日出生于湖南省津市市，汉族，高中文化，津市市国税局税管员。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2013年12月19日被津市市人民检察院取保候审，2014年12月18日解除取保候审，2015年9月29日被本院取保候审。现在家。
辩护人田裕林，湖南津正律师事务所律师。
津市市人民检察院以津检刑诉（2015）71号起诉书指控被告人文某某犯玩忽职守罪，于2015年9月29日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成由审判员王月波担任审判长，和审判员王中元、人民陪审员周云霞参加的合议庭，于2015年12月3日公开开庭进行了审理。书记员李辰辰担任记录。津市市人民检察院指派检察员鲁洪出庭支持公诉，被告人文某某及其辩护人田裕林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
津市市人民检察院指控：2010年至2012年，被告人文某某在担任津市市国家税务局税源管理一科税管员期间，负责津市市乖乖食品有限公司（以下简称乖乖公司）税收征管工作，在对乖乖公司以安置残疾人就业名义取得办理增值税退税的核查过程中，未认真履行职责，巡查工作流于形式，出具的调查报告等与该厂实际情况不符，致使乖乖公司在2010年2月至2012年11月采取虚挂残疾人名而不实际上岗工作的形式骗取国家增值税退税款2367715.46元。
2013年11月21日，津市市人民检察院反渎职侦查局通过津市市国税局纪检部门�知文某某到检察机关接受调查，文某某主动到案，并如实供述了上述事实。案发后，津市市人民检察院已将乖乖公司骗取的税款全部追回。
指控的证据有：1、书证被告人文某某的户籍资料、个人任职简历，津市市人民检察院立案决定书、案件的线索来源及抓获经过、情况说明材料、扣押物品文件清单，湖南省非税收入一般缴款书，津市市国税局机构代码，乖乖公司申请退税资料，乖乖公司注册登记资料、残疾人聘用合同书及相关文件；2、证人杨某、罗某某、廖某、张某某、龚某某、杨甲、绕某某、邱某某等的证言；3、被告人文某某的供述和辩解。
津市市人民检察院认为，被告人文某某在工作中不认真履行职责，玩忽职守，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。提请本院依法判处。
被告人文某某辩�，审查安置残疾人企业是否符合增值税退税优惠政策的行为是公务行为，退税的主体是税务机关，企业骗取税款不应由他个人负责；他在担任乖乖公司税管员期间，已按规定对企业申请增值税退税进行了调查和实地巡查，认真履行了职责。
被告人文某某的辩护人的辩护意见是：被告人文某某工作认真负责，不具有玩忽职守的行为，不构成玩忽职守罪，其理由：1、被告人文某某玩没有忽职守罪的行为。（1）文某某按照《税收征收管理法》规定的六项要求对安置残疾人企业进行了监管，并认真履行了《税收管理员制度》规定的职责，没有对工作严重不负责任和不认真履行职务的行为。（2）文某某对安置残疾人企业的增值税退税申请进行了实地调查和巡查，因受客观条件的限制，无法逐个清点，但对残疾人照片和考勤表进行了核实。（3）《湖南省规范涉企检查若干规定》对行政机关涉企检查的条件和次数有一定限制，违反此规定将受到问责或纪律处分。（4）文某某出具的调查报告和巡查记录与该厂实际情况相符。根据部分残疾人和证人陈勇的证言证明，文某某每年至少2次对该企业进行了巡查，根据巡查结果和企业的申请资料出具了上述报告，检查和巡查时的情况与报告内容相符。2、乖乖公司是否构成骗税，决定权是税务机关，而不是检察机关。同时，检察机关没有对企业骗取税款的行为进行追究。3、乖乖公司若骗取了国家税款，也是多种因素造成的，其主要责任不在文某某。（1）乖乖公司为了达到骗税的目的，收集整理了从形式上完全符合安置残疾人就业的退税资料；张贴了残疾人照片、公示残疾人岗位、考勤表；得知税务人员检查时，突击通知残疾人到岗；给残疾人发放了工资。（2）法律、法规、政策缺失是乖乖公司骗取税款的关键原因。其辩护人为证明上述观点，当庭向法庭提交了《湖南省规范涉企检查若干规定》、2013第3号《湖南省促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》、被告人文某某的基本情况介绍和相关荣誉证书、乖乖公司与残疾人签订的劳动合同及残疾人工资表、部分残疾人证，证人杨某、陈勇的调查笔录等证据。
经审理查明：2010年2月至2012年12月，被告人文某某在担任津市市国家税务局税源管理一科税管员期间，负责津市市乖乖食品有限公司税收征管工作，在对乖乖公司以促进残疾人就业享受增值税退税的税收优惠政策进行实地调查过程中，没有按照《财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》第五条的规定对安置残疾人在单位实际上岗工作和实际安置的残疾人占职工总数的比例应高于25%的要求，未认真履行�责，实地巡查工作流于形式，在乖乖公司没有1名残疾人实际上岗的情况下，出具残疾人占职工人数比例在25％以上，残疾人上岗率100％的《调查报告》和《巡查报告》，致使乖乖公司2010年2月至2012年11月期间，采取虚挂残疾人名而不实际上岗工作的形式骗取国家增值税退税款共计人民币2367715.46元。
2013年11月21日，津市市人民检察院反渎职侦查局通过津市市国税局纪检部门通知文某某到案接受调查，津市市国税局纪检组长毕某在对文某某讲明津市市人民检察院向其调查乖乖公司退税问题后，文某某主动到津市市人民检察院接受讯问，并如实供述了本案的事实。案发后，津市市检察院追回了乖乖公司骗取的全部税款。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实，本院予以确认。
1、书证
（1）被告人文某某的户籍资料，证明被告人文某某的基本情况。
（2）津市市国家税务局出具的文某某个人简历，证明文某某在2005年6月1日至2013年8月15日期间，在津市市国税局税源管理一科工作，任税管员，属副主任科员。
（3）津市市人民检察院立案决定书、线索来源及归案经过说明，证明本案案发及2013年11月21日津市市人民检察院通过津市国税局纪检部门通知文某某接受调查，文某某主动到该院接受讯问。
（4）津市市国税局机构代码，证明该局属于国家机关，经营范围为税务执法、税务管理。
（5）乖乖公司注册登记资料，证明该企业成立于2002年4月29日，系法人独资有限责任公司，股东是津市市中意糖果有限公司。
（6）《调查报告》34份，证明2010年2月至2012年11月，被告人文某某在担任乖乖公司税管员期间，对乖乖公司申请增值税退税的资料进行审�和对企业进行实地巡查后，出具了34份符合增值税退税条件的报告，建议按乖乖公司申请的退税数额予以退税，并经相关科、局领导签字同意。
（7）《巡查记录》35份，证明被告人文某某于2010年1月至2012年11月期间，每月2次到乖乖公司巡查，其巡查结果为残疾人实际上岗率均为100％，残疾人人数与企业职工比例均在25％以上。
（8）《税负率评估表》、《约谈记录》各32份，证明被告人文某某于2010年1月至2012年11月期间，通过对乖乖公司申请增值税退税的资料进行审查和到企业实地巡查后，发现该企业生产状况等方面有异常，制作了《税负率评估表》，并约谈企业负责人说明情况，制作了《约谈记录》。
（9）津市市人民检察院扣押决定书、扣押物品文件清单、湖南省非税收入一般缴款书、移交扣押冻结物品清单各3份，证明案发后，该院�押了津市市纸品包装福利工厂（实为乖乖公司）现金280万元。
（10）津市市人民检察院关于扣押款物的说明，证明该院于2013年11月21日、12月24日、2014年2月14日共扣押津市市中意糖果有限公司资金280万。因该公司系乖乖公司的全资股东，也是津市市纸品包装福利工厂实际控制人，为使中意公司上市不受影响，将非税收入缴款书等扣押手续中缴款人记为“津市市纸品包装福利工厂”，而实际缴款人为乖乖公司。
（11）乖乖公司2010年、2011年、2012年退税申请及审批资料（含退税申请审批表、退税分户台帐、残疾人工资发放表、缴税凭证、缴纳各项社保费用的证明、申请退税报告等），证明乖乖公司2010年的退税申请均在2010年12月14日至2011年9月21日期间审批通过；2011年的退税申请均在2011年10月25日至2012年2月15日期间审批通过；2012年的退税申请均在2012年7月26日至2013年1月30日期间审批通过。该公司3年分别享受增值税退税506880元、770000.88元、1090834.58元，共计2367715.46元。
（12）乖乖公司残疾人聘用合同书，证明2010年至2012年期间，乖乖公司与郭某某、罗某等34名残疾人均签订了劳动合同。
（13）财政部、国家税务总局《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》，证明为了鼓励社会福利企业和安置残疾人企业安置残疾人就业，国家出台了增值税退税的优惠政策，按企业的残疾人职工人数确定退税金额，即每安置一个残疾人职工，企业可享受当地最低工资标准6倍金额的增值税退税，每年享受的退税金额不能超过3.5万元。享受税收优惠政策单位的条件，首先由企业向税务部门提交企业与安置的残疾人职工签订一年以上的劳动合同，确保残疾人全天全数上岗；安置残疾人职工的人数占企业总职工人数的比例不低于25%，安置残疾人职工的人数不少于10人；企业为安置的残疾人职工通过银行打款发放工资的工资表；为安置残疾人职工购买医保、社保、工伤保险、失业保险的凭据；具备残疾人上岗的设施。经认定的符合上述税收优惠条件的单位，应按月计算实际安置残疾人占单位在职职工总数的平均比例，本月平均水平未达到要求的，暂停其本月相应的税收优惠。在一个年度内累计三个月平均比例未达到要求的，取消其次年度享受相应税收优惠政策的资格。
2、证人证言
（1）证人杨某的证言，证明他是国税局政策法规科副科长。津市市国税局税源管理科一科主要征收津市市澧水以北一般纳税人或享受税收优惠政策的纳税人缴纳税款，对提交的申报材料进行审查、核实。工作中，政策法规科对企业所交资料进行书面审查。税源管理科负责书面审查和实地巡查。经审查核实后，出具调查报告、税负率评估表、巡查记录、约谈记录等资料，由税源管理科的经办人和科长在《退税申请审批表》上签字，然后税源管理科将纸质资料转给他，他对纸质资料进行审核之后在《退税申请审批表》上签字，交分管政策法规科的副局长进行审批。对税源管理科清点残疾人实际上岗的人数等，每月要求2次以上。巡查记录上他的签名是别人代签的，他没去过1次。乖乖公司从2010年至2012年享受的退税金额有200多万元。该企业的税管员是文某某。乖乖公司残疾人挂名而未实际上岗，但获得了安置残疾人企业的增值税退税，税源管理部门存在管理不到位。
（2）证人罗某某的证言，证明他是津市市国税局税源管理一科副科长，负责澧水河以北个体的税款征收与管理。安置残疾人企业的增值税退税按规定应该是每个月退1次，但他们局是每半年退1次。税管员实地巡查是工作职责，要求到企业清点实际上岗的残疾人数、查看残疾人是否与上报资料上的残疾人一致、是否符合退税标准等。
（3）证人廖某的证言，证明他是津市市国税局副局长，分管税源管理一科。税源管理一科负责纸品包装福利工厂和乖乖公司的退税管理。乖乖公司退税资格认定没人给他汇报过，其税管员、正副科长应对此事负责。安置残疾人企业获得退税资格以后，按照增值税退税的程序办理，真实性审查的具体方式是税管员要对企业进行有效管理，包括日常的巡查、调查、检查等。税管员到企业实地调查、巡查由税管员和其他同事2人以上，在不通知企业的情况下进行，税管员对实际调查、巡查结果负责，分管副科长侧重对资料的完整性把关和审查，政策法规科以书面审查为主，对资料的完整性、政策执行的准确�把关。乖乖公司存在残疾人挂名不上岗、骗取退税的情况，国税局存在审批环节工作不细致。文某某担任乖乖公司税管员期间，就残疾人职工请假，长期不在岗的问题应该向税源管理一科科长杨甲汇报，杨甲再向他汇报，但杨甲没有就此事向他汇报过。
（4）证人张某某的证言，证明她是津市市国税局税源管理一科副科长，负责安置残疾人企业的增值税退税审核工作。税管员到企业进行实地巡查，要清点残疾人的人数是否与企业提交资料上的残疾人职工一致。企业实际上岗的残疾人比例是否达到了增值税退税的标准，都由企业税管员负责，她只对税管员提交资料的完整性把关和审查。
（5）证人龚某某的证言，证明他是津市市国税局税源管理一科税管员。乖乖公司的税管员是文某某，他有时陪文某某去检查和巡查，一般在车间外面看一下企业的生产情况，再到财务室审查工资的发放情况以及看发放工资名单与企业公示的残疾人名单是否相符，没有对残疾人清点过。2010年至2012年11月的增值税退税申请资料中的调查报告、约谈记录他没有参与过，上面他的签名不是他本人签的，巡查记录和税负率评估他大部分没有参与过。
（6）证人杨甲的证言，证明他是津市市国税局税源管理一科科长，负责科室人员的管理和税收收入任务的分配。税源管理一科对纳税人的日常管理工作，主要是对纳税人申报数据的审核、去企业进行实地检查、和企业进行日常工作的衔接等。乖乖公司要享受安置残疾人增值税退税优惠政策，税管员文某某要对其申报的资料进行审查和实地巡查，企业所安置的残疾人必须全日在岗工作，上岗率要达到100%。他在担任科长期间，陪文某某到企业巡查过三四次，参与了乖乖公司的退税申请资料审查，但没有核对残疾人职工就是企业提供的残疾人名单上的人，也没有通过照片逐人核对。按要求，文某某必须每月去企业进行实地巡查2次，乖乖公司是封闭式生产，在巡查时，文某某隔着玻璃墙对残疾人上岗人数进行清点。文某某每次去乖乖公司进行巡查，都没有向他汇报过，更没有就乖乖公司多名残疾人长期请假不在岗的情况向他汇报。文某某作为税管员，对企业日常管理活动监管不到位，有一定的责任。
（7）证人饶某某的证言，证明他由民政部门颁发了肢体三级残疾证。2011年6月1日，他通过朋友介绍挂名到乖乖公司，并与公司签了为期一年的残疾人聘用合同书，公司每月发给他500元生活费，含医保和社保等4险，余款打到他农商银行卡上。他没有在乖乖公司实际上岗工作，公司也没要求他们全日制上班。期间他到公司去过2次，每次都是税�部门对公司检查时，为应付检查才通知他去，每次半天时间。
（8）证人邱某某的证言，证明他于2009年12月挂靠在乖乖公司，每年签订一次聘用合同，但从来没去上过班。只在税务部门检查时，通知他去公司应付一下，所有残疾人几乎都不用上班。
（9）证人常某、张某、叶某某、鄢某、彭某某、付某某、邓某某、杨某甲、文某某、卜某某、田某某、黄某某、朱某某、周某某的证言，证明他们都是不同程度的残疾人，其证明的内容与上述证人饶某某、邱某某证明的内容基本一致，可相互印证。
3、被告人文某某的供述，证明2008年至2013年7月，他任津市国税局税源管理一科税管员。他管理的企业中，乖乖公司享受了安置残疾人企业增值税退税优惠政策。2010年初，经他和副科长及税政管理科的工作人员到乖乖公司进行资格认定后，乖乖公司�始享受退税优惠。对乖乖公司增值税退税审查，首先是由企业将申请增值税退税资料交给办税大厅或者政策法规科，然后转给他们科由他审查。他对资料进行书面审查后，还要到企业实地巡查，符合条件的，他就在《退税申请审批表》上签字并将该表及相关资料交给分管业务的副科长进行审查，副科长审查后，再将资料交给政策法规科及其分管局领导审查、审批。之后，科长或者副科长通知税管员，让税管员通知企业来办理退税。如从资料中发现有问题，就要对企业进行约谈并形成约谈记录，通过约谈解决问题，如约谈不能解决问题，就要去企业进行实地巡查，审查残疾人是否在岗及清点人数。他每月到乖乖公司实地巡查2次，每次巡查后填写巡查记录，由于乖乖公司是封闭式管理，他不能进车间，只能隔着玻璃墙清点，如果有没有到岗的，企业车间负责人说明原�。对残疾人是否全日制上岗，他以查看考勤记录的方式进行审查，没有逐个清点，也没有查看残疾人的残疾证和照片。在巡查中，他发现乖乖公司每月请假的人都很多，有时没有1个残疾人上班。2010年2月至2012年11月，乖乖公司3年分别享受增值税退税506880元、770000.88元、1090834.58元，共计2367715.46元。
对于被告人文某某提出的对安置残疾人企业是否符合增值税退税优惠政策的审查核实是公务行为，退税主体是税务机关，企业骗取税款不应由他个人负责的辩解意见，经查，被告人文某某作为津市市国家税务局的工作人员，代表国家行使税务执法权力，从2010年1元月乖乖公司申请安置残疾人企业增值税退税资格审查开始，一直担任该企业的税管员，主要负责对该企业是否符合退税条件进行资料审查与实地巡查，其巡查时间、巡查次数均由税管员决定，无需向领导�示汇报。被告人文某某将调查、巡查结果，制作成《调查报告》、《巡查记录》、《税负率评估表》、《约谈记录》后报综合业务部门和主管税务的领导签字核准。被告人文某某应对其出具的上述材料的真实性负责，因此，对造成国家税收的损失，被告人文某某应承担责任。故被告人文某某提出的上述辩解意见不能成立，不予采纳。
对于被告人文某某提出的他在担任乖乖公司税管员期间，已按规定对企业申请增值税退税进行了调查和实地巡查，认真的履行了职责，以及被告人文某某的辩护人提出的被告人文某某按《税收征收管理法》的规定对安置残疾人企业进行了监管，按《税收管理员制度》的规定履行了职责，不具有玩忽职守行为的辩解和辩护意见，经查，被告人文某某从2010年1月乖乖公司申请增值税退税开始就担任该企业的税管员，对该企业是否符合税收优惠条件进行了审查和实地调查，并在2010年2月至2013年11月间，对乖乖公司申请增值税退税进行审查和实地巡查后，出具了34份《调查报告》，35份《巡查记录》，70次巡查结果，32份《税负率评估表》和《约谈记录》，其内容均证明乖乖公司符合退税条件，且在企业《退税申请审批表》管理部门栏中建议给与企业退税及退税数额。被告人文某某应对出具的退税资料的真实性负责。由于被告人文某某不正确履行职务，乖乖公司在没有1名残疾人实际上岗的情况下，从2010年至2013年享受了增值税退税优惠政策，与《财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》第六条第一项：“经认定的符合上述税收优惠条件的单位，应按月计算实际安置残疾人占单位在职职工总数的平均比例，本月平均水平未达到要求的，暂停其本月相应的税收优惠。在一个年度内累计三个月平均比例未达到要求的，取消其次年度享受相应税收优惠政策的资格。”的规定不符。由于被告人文某某不正确履行职责，出具了残疾人比例和残疾人实际上岗均符合退税规定的《巡查记录》和《调查报告》，致使国家税收遭受重大损失。被告人文某某到企业巡查时，虽因客观条件限制，无法对残疾人逐个清点，但其也没有对照残疾人照片和考勤表逐一核实。在发现残疾人“请假”较多，有时甚至没有1名残疾人上岗的情况后，既没有登记，也没有查明原因，仍然出具残疾人全数全日制上岗的巡查报告。相关文件虽然对行政机关涉企检查有一定限制，但根据《湖南省规范涉企检察若干规定》第六条第（四）项“办理行政许可（审批），需到企业现场审查、核查企业相关资格、资质条件的检查”的规定，此种情况属除外情形，税务机关对享受优惠退税企业的巡查是必要监督，目的是为了使国家税收不受损失。且被告人文某某不是因受到限制而没有对企业进行巡查，而是已经进行了巡查，仍出具不符合实际情况的残疾人比例在25％以上，残疾人上岗率100％的《巡查记录》，使乖乖公司顺利通过核查从而骗取增值税退税。上述事实证明被告人文某某在工作中存在不正确履行职责、玩忽职守行为。故被告人文某某及其辩护人提出的上述辩解辩护意见不能成立，不予采纳。
对于被告人文某某的辩护人提出的乖乖公司是否构成骗税，决定权是税务机关，检察机关对企业是否违反了税收法律法规，骗取税款没有决定权，且检察机关也没有对企业骗取税款的行为进行追究的辩护意见，经查，本案所涉退税数额是乖乖公司已经上缴的应缴增值税税款，在检察机关查证乖乖公司不符合增值税退税条件后，已将该应缴税款予以收缴，经侦查机关与税务部门和被告人文某某进行核实，确定乖乖公司骗税金额为2367715.46元，不需要税务机关再核定骗税金额。而检察机关是否追究涉案企业的责任不影响对被告人文某某处罚。故被告人文某某的辩护人提出的上述辩护意见不能成立，不予采纳。
对于被告人文某某的辩护人提出的乖乖公司即使骗取了国家税款，也是多种因素造成的，其主要责任不在被告人文某某的辩护意见，经查，乖乖公司为了达到骗税的目的，采取向税务机关提交符合安置残疾人企业退税资料，在公司张贴残疾人照片、公示残疾人岗位，得知税务人员检查时，突击通知残疾人到岗等一系列弄虚作假的手段，被告人文某某作为该企业的税管员，对该企业监管3年之久，负责对该企业提交的退税资料的真实性进行审查，对残疾人是否实际上岗进行实地巡查。三年中，被告人文某某没有发现乖乖公司残疾人没有实际上岗工作的情况，出具残疾人比例在25％以上，残疾人上岗率100％的《巡查记录》和《调查报告》，使乖乖公司骗取退税二百余万元，给国家造成了重大损失，被告人文某某对此负有责任。虽然给国家造成的税收损失有多方面的原因，但不能减轻被告人文某某的责任。故被告人文某某的辩护人提出的上述辩护意见不能成立，不予采纳。
本院认为：被告人文某某在工作中不正确履行职责，玩忽职守，致使国家税收遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，且属情节特别严重。公诉机关指控的罪名和事实成立。案发后，被告人文某某经检察机关通过其单位纪检部门通知其到检察机关接受调查后，主动到检察机关并如实供述了自己的犯罪事实，系自首，可从轻、减轻处罚，其中犯罪较轻的，可以免除处罚。案发后，司法机关追回了乖乖公司骗取的全部税款，给国家挽回了经济损失，对被告人文某某酌情从轻处罚。乖乖公司弄虚作假、欺骗税务机关，给国家造成的重大损失，文某某负有直接责任，但也与税务机关相关职能部门审核把关不严有关，对被告人文某某酌情从轻处罚。综合本案被告人文某某的犯罪情节、造成的后果及原因，可以认定其犯罪较轻。结合被告人文某某有自首等情节，决定对被告人文某某免除处罚。公诉机关建议对被告人文某某减轻处罚的意见适当，本院予以采纳。
综上所述，本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款及《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条第一款第（一）项第一目之规定，判决如下：
被告人文某某犯玩忽职守罪，免除处罚。
如不服本判决，可在�到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖南省常德市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 王月波
审 判 员 王中元
人民陪审员 周云霞
二〇一六年一月二十八日
书 记 员 李辰辰
附相关法律条文：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款
国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
……
第六十七条第一款
犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻�罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
……
《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条第一款第（一）项第一目：
（一）自动投案，是指犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关、人民检察院或者人民法院投案。