四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乐中行初字第383号
原告蒋光义等十五人（基本情况见附录）。
诉讼代表人：蒋光义。
诉讼代表人：张语莲。
诉讼代表人：冷侦俊。
诉讼代表人：殷素桃。
上列十五位原告委托代理人：曹礼洪，四川联一律师事务所律师。
上列十五位原告委托代理人：余嵩，四川篇章律师事务所律师。
被告：马边彝族自治县住房和城乡规划建设局，住所地：四川省马边彝族自治县民建镇东光小区。
法定代表人：王洪，该局局长。
委托代理人：王丽娟。
委托代理人：张海东，四川助胜律师事务所律师。
第三人：乐山宇丰房地产开发有限公司，住所地：四川省马边彝族自治县民建镇新建街明欣苑B幢1单元1-3号。
法定代理人：蒲柄璋，该公司执行董事。
委托代理人：毛文付，四川创实律师事务所律师。
委托代理人：方睿，四川创实律师事务所律师。
原告蒋光义、黄家英、李建、李祖明、黄家蓉、任世蓉、李强、郑祖跃、周小荣、周登淼、黄维艳、曲别阿沙、张语莲、冷侦俊、殷素桃（简称十五位原告）不服被告马边彝族自治县住房和城乡规划建设局（简称马边住建局）城建行政其他一案，于2015年10月29日向本院提起行政诉讼。本院依照法（2013）3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法（2014）198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院﹤关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示﹥的批复》，于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因乐山宇丰房地产开发有限公司（简称宇丰房开司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2016年1月26日、2月24日公开开庭审理了本案。黄家英等十五原告的诉讼代表人冷侦俊、张语莲及委托代理人曹礼洪、余嵩，被告马边住建局的负责人曲别发机副局长及其委托代理人王丽娟、张海东，第三人宇丰房开司的委托代理人毛文付、方睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月30日，被告马边住建局对第三人宇丰房开司就马边世纪家园小区4号楼（简称4号楼）作出的《竣工验收备案书》载明：4号楼工程的竣工验收备案文件已于2013年12月28日收讫，经验证，文件完整齐全。并在备案部门处理意见中载明：该工程符合基本建设程序，开工资料齐全，各部分项工程检评资料合格，各方责任主体资格符合相关规定。结论：同意验收备案。
十五位原告诉称：十五位原告于2013年分别购买了第三人宇丰房开司开发的位于马边县民建镇世纪家园小区4幢2层的商铺，并签订了《商品房买卖合同》及补充协议。后因合同履行纠纷原告于2015年6月1日提起仲裁，在仲裁中黄家英等十五位原告发现，被告马边住建局在2013年12月30日对该小区4号楼进行竣工验收备案登记时，该工程并未取得环保、消防认可手续或文件。4号楼的消防备案是在被告竣工备案登记完成一年六个月后才完成的，被告的备案登记行为违反了法律的规定，侵犯了十五位原告取得合格商铺的合法权利。为此特起诉至法院请求：1.撤销被告马边住建局对第三人宇丰房开司就马边世纪家园小区4号楼作出的《竣工验收备案书》；2.本案诉讼费由被告承担；
被告马边住建局辩称：被告对4号楼的竣工验收备案行为符合法律规定，应驳回十五位原告的诉讼请求。
第三人宇丰房开司述称：1.黄家英等十五原告不是4号楼的所有权人，不具有诉讼主体资格；2.被告作出的竣工备案是备查行为，对原告的权利义务没有产生影响，该行为不可诉；3.第三人已按相关法律法规的规定就4号楼工程向被告提交了相关的材料并进行了备案，该备案行为合法有效。
经审理查明，第三人宇丰房开司开发的位于马边县民建镇世纪家园小区4号楼工程（简称4号楼）于2012年10月30日开工建设。2013年十五位原告分别与第三人签订《商品房买卖合同》及补充协议，购买该4号楼2层的商铺，并履行了付款义务。2013年12月27日，该4号楼工程在预验收时，因马边县公安消防大队提出整改意见，由四川创想博世建筑工程设计监理有限公司对4号楼的楼梯项目进行规划变更设计，并出具了《设计补充通知单》，该通知单还载明：以上措施需经主管部门批准方可实施。同年12月30日，第三人宇丰房开司将4号楼竣工验收文件报送被告下属的马边彝族自治县建设工程质量监督站（简称马边质监站）备案。同日，马边质监站同意验收备案并作出《竣工验收备案书》。次日，乐山市金地地质勘察所、四川创想博士世建筑工程设计监理有限公司、四川三鼎建设工程有限公司、成都交大工程建设监理有限公司等单位对4号楼工程进行验收并出具《竣工验收报告》。同日，马边质监站为4号楼工程出具了《四川省工程质量监督报告》。2015年6月25日，马边县公安消防大队对4号楼作出马公消竣备字（2015）第0008号《建设工程竣工验收消防备案凭证》。2015年10月9日，4号楼的规划变更取得了《建设工程规划条件核准书》。
另查明，4号楼项目商铺及住宅总计248套，截至原告起诉时，第三人宇丰房开司已销售233套，并完成交房183套。
认定上述事实有被告在举证期限内提交的：《四川省建设工程竣工验收备案书》《四川省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收报告》《建筑工程施工许可证》《工程开工报审表》《单位工程开工报告》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设项目环境影响登记表》、马环发（2010）46号《关于对﹤“世纪家园”房地产开发项目环境影响登记表﹥的批复》《设计补充通知单》（设计号11-17）、马公消竣备字（2015）第0008号《建设工程竣工验收消防备案凭证》《建设工程竣工验收消防备案检查记录表》《四川省工程质量监督报告》《乐山市商品住宅质量保证书》《乐山市商品住宅使用说明书》、4号楼图纸等证据。原告在举证期限内提交的：黄家英等十五原告《商品房买卖合同》《收款收据》《房屋权属登记信息查询结果》等证据材料。第三人提交的《马边大东门旧城改造开发建设协议》、马发改（2009）计字12号《关于核准“世纪家园”项目立项的批复》《马边世纪家园4号楼签到表》《结算表》等证据材料。
对于被告提交的《申请书》《承诺书》《建筑消防设施技术监测报告》原告质证认为对上述三份证据材料的真实性无异议，但该证据材料不能达到被告所要证明的4号楼消防设施通过验收合格的目的。本院认为，中华人民共和国住房和城乡建设部颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（简称《验收备案办法》）第五条第一款第四项中所称的，“法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；”是指公安消防行政部门出具的证明文件。上述证据中《申请书》《承诺书》是由原告自行出具的，《建筑消防设施技术监测报告》是由四川建科消防技术开发工程有限公司出具，且该监测报告中明确载明：请建筑消防设施工程单位报经消防有关部门验收后方可投入使用。从而反证该监测报告并非法定的消防认可文件。据此，本院对上述证据材料不予采信。
本院认为，参照《验收备案办法》第三条关于“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程（以下统称工程）的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”的规定，被告具有在其行政区域内对房屋建筑和市政基础设施工程进行备案管理的职权。
综合原、被告及第三人的诉辨意见，本案争议的主要焦点是：1.竣工验收备案登记是否是可诉行政行为；2.原告是否具有诉讼主体资格；3.被告作出的竣工验收备案是否合法。
（一）关于竣工验收备案行为是否是可诉行政行为问题
本院认为，参照《验收备案办法》第八条关于“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”的规定，本案中4号楼项目如果在竣工验收备案文件收讫后15日内，被告未作出“责令停止使用，重新组织竣工验收”的行政行为，就视为被告在法律上确认了建设工程竣工验收工作实施完毕，建设工程质量合格。因此，竣工验收备案行为是被告对4号楼工程竣工验收合格这一事实予以认定、确认的行政行为，属于行政诉讼法规定的受案范围。对第三人认为竣工验收备案行为不是行政诉讼法规定的受案范围的主张，本院依法不予支持。
（二）关于原告是否具有诉讼主体资格问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定。利害关系是指，行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生的实际影响。本案中，十五位原告作为4号楼项目商铺的购买者，对4楼号享有或将会享有与4号楼项目相关的财产利益，故被告的竣工验收备案行为无论对第三人还是对十五位原告都会产生行政法上的拘束力。并且十五位原告与第三人宇丰房开司签订的《商品房买卖合同》中明确约定，所购房屋交付条件之一为4号楼项目已取得规划验收批准文件和建筑工程竣工验收备案表；若未取得上述文件第三人将承担逾期交房的违约责任。由此可见，4号楼项目是否依法竣工验收备案，对十五原告的权利产生实质性影响。故可以认定，十五位原告据有本案的诉讼主体资格。对第三人提出十五位原告无诉讼主体资格的主张，本院不予支持。
（三）关于被告作出的竣工验收备案是否合法问题
本院认为，被告作出的竣工验收备案部分证据不足、违反法律法规规定和法定程序。理由如下：1.根据《建设工程质量管理条例》第四十九条关于“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”并参照《验收备案办法》第四条关于“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”的规定，本案中被告作出的竣工验收备案书中载明的备案时间为2013年12月30日，而各施工、监理单位签署的《竣工验收报告》中载明的竣工验收日期为同月31日。即被告为第三人办理的竣工验收备案系在4楼号工程竣工验收合格之前作出的，不符合该条例规定。
2.根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条关于“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”的规定。本案中，第三人申请竣工验收备案时并没有提交环保部门的验收文件。庭审中，被告提交环发（1999）154号《国家环保总局关于房地产开发项目环境管理问题的复函》用以主张，房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收。但被告却没有提供证据证明4号楼项目进行了环保预验收。故本院认为4号楼项目未取得环保验收或预验收文件。
3.参照《验收备案办法》第五条第一款第六项规定，关于“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：……（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。”和《四川省民用建筑节能管理办法》第二条关于“四川省行政区域内新建、改建、扩建的居住建筑、公共建筑（以下统称民用建筑）的节能及其相关管理活动，适用本办法。抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑节能活动，不适用本办法。”和第十九条关于“建设单位在组织竣工验收时，应当将建筑节能状况纳入验收内容，报送备案的工程验收报告应有建筑节能的实施内容。”的规定，本案中4号楼项目报送的验收材料中并未体现建筑节能内容。庭审中，第三人宇丰房开司陈述称，其与原告的合同中并无节能内容故无需对节能状况进行验收。本院认为，根据《中华人民共和国节约能源法》第三十五条第一、二款关于“建筑工程的建设、设计、施工和监理单位应当遵守建筑节能标准。不符合建筑节能标准的建筑工程，建设主管部门不得批准开工建设；已经开工建设的，应当责令停止施工、限期改正；已经建成的，不得销售或者使用。”的规定，节能标准系强制性法律规范，其宇丰房开司与原告签订的《商品房买卖合同》并不能排除在办理工程竣工验收备案之外适用。故被告在办理竣工验收备案行为时应当查验该项目的节能验收情况。
4.参照《验收备案办法》第五条关于“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”和第六条关于第一款“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”的规定。被告在作出竣工验收备案前应当验证上述文件的真实性、关联性及完整性。本案中，被告在第三人提交的备案依据中缺少上述条文中规定的规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件等备案所需其他文件的情况下，为第三人办理了验收备案手续，不符合法规及规章规定。此后，虽然第三人补充完善了部分备案时所缺的文件，但该部文件的取得系在被告为第三人办理验收备案之后，亦不能证明被告在办理竣工验收备案时的行政行为合法的主张。
据此，被告2013年12月30日为第三人办理竣工验收备案的行政行为证据不足、且违反法律规定和法定程序，其竣工验收备案不合法。但鉴于本案4号楼部分业主已经收房或入住，若撤销该竣工验收备案，将会对4号楼业主的公共利益造成重大影响，故本院认为被告所作出的竣工验收备案行为不宜撤销，但应当确认违法。
综上事实和理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，判决如下：
确认被告马边彝族自治县住房和城乡规划建设局于2013年12月30日对马边世纪家园4号楼项目作出的竣工验收备案行为违法。
案件受理费50元，由被告马边彝族自治县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
代理审判员 章祈伦
人民陪审员 彭 东
二〇一六年三月十四日
书 记 员 王诗晴
附录：原告及其基本情况。
原告：蒋光义。
原告：张语莲。
原告：冷侦俊。
原告：殷素桃。
原告：黄家英。
原告：李建。
原告：黄家蓉。
原告：李祖明。
原告：任世蓉。
原告：李强。
原告：郑祖跃。
原告：周小荣。
原告：周登淼。
原告：黄维艳。
原告：曲别阿沙。