陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终142号
上诉人（一审原告）：尹泽庆，男。
委托代理人：宋红科，陕西国友律师事务所律师。
委托代理人：赵刚印，四川法之缘律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：镇巴县人民政府。住所地：陕西省镇巴县城区。
法定代表人：叶稳太，该县县长。
委托代理人：张定平，镇巴县经贸局副局长。
委托代理人：崔明钟，镇巴县人民政府法制办主任。
第三人：镇巴县赤南镇崔家湾煤矿。住所地：陕西省镇巴县赤南镇崔家湾。
法定代表人：陈守亮，该矿矿长。
上诉人尹泽庆因诉被上诉人镇巴县人民政府作出的《关于煤矿整顿关闭工作的通告》（以下简称《通告》）一案，不服汉中市中级人民法院（2015）汉中行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人尹泽庆及其委托代理人赵刚印、宋红科，被上诉人镇巴县人民政府的委托代理人崔明钟、张定平，第三人镇巴县赤南镇崔家湾煤矿法定代表人陈守亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2009年8月19日，国家安全监管总局、国家煤矿安监局、发展改革委、国土资源部、环境保护部等14部委共同制作并下发《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》，要求严厉打击非法开采行为、继续关闭资源枯竭、不具备安全生产条件和不符合产业政策的煤矿；“十一五”期间一律停止审批（核准）生产能力30万吨/年以下的煤矿新建项目。2009年9月27日，国家安全监管总局、国家煤矿安监局发出《关于进一步加强当前煤矿整顿关闭工作的通知》，提出了坚决关闭取缔无证非法开采等要求。之后，镇巴县人民政府根据国家安全监管总局的14部委《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》和国家安全监管总局、国家煤矿安监局发出《关于进一步加强当前煤矿整顿关闭工作的通知》的精神，于2010年5月12日制作了《镇巴县煤矿整顿关闭工作实施方案》。该方案不仅在组织领导、整顿关闭原则、工作职责即任务、工作步骤和要求等方面作了统一安排，还详细列举了关闭矿井的多种情形。2010年5月31日，镇巴县人民政府下发并张贴《关于煤矿整顿关闭工作通告》。该通告的内容包括原则、步骤和要求。主要原则是全县煤矿除资源整合合法煤矿纳入设计技改矿井外，其余井口一律无限期关闭；县级及县级部门审批的手续一律废止；今后全县煤矿只保留合法煤矿涉及批准的井口；等等。之后，镇巴县组织部发出通知，抽调相关工作人员成立了六个工作小组。这六个小组在盐场、赤南、三溪、仁村、简池、永乐六镇对共计130多个非法矿井或不达标的矿井进行关闭，其中包括原告所参股的松树坡采区。为此，原告尹泽庆不服镇巴县人民政府《通告》，于2015年5月21日向本院提起行政诉讼。
另查明，原告尹泽庆没有煤矿采矿许可证、矿长资格证、煤矿安全生产许可证、煤矿煤炭生产许可证、煤矿营业执照。
证明以上事实的有以下证据佐证：
原审原告提供的证据：证据1、尹泽庆身份证复印件。证据2、镇巴县煤炭工业局情况说明复印件。证据3、镇巴县崔家湾煤矿镇(赤)崔煤发[2007]12号文件复印件。证据4、镇巴县经贸及法镇经贸发[2007]15号文复印件。证据5、镇巴县经贸局发镇经贸发[2007]32号文复印件。证据6、崔家湾煤矿发镇赤崔煤发[2008]06号文复印件。证据7、崔家湾煤矿发镇赤崔煤发（2008）26号复印件。证据8、汉中市政府汉政办函[2009]11号复印件。证据9、资源整合设计费3万元收条复印件。证据10、原告缴纳安全保证金20万元收条复印件。证据11、镇巴县国土资源局缴款书收据复印件。证据12、汉煤资整办发[2008]13号文复印件。证据13、陕煤安咸局发[2009]5号文复印件。证据14、安监总煤监[2009]157号文复印件。证据15、镇巴县人民政府《通告》复印件。
原审被告提供的证据：证据1、关于崔家湾煤矿风井改造的立项批复。证据4、崔家湾煤矿的营业执照。证据5、封堵崔家湾煤矿松树坡采区照片。证据6、镇巴县煤矿整顿关闭工作实施方案及通告。证据7、镇巴县组织部成立了三个工作组的通知。
原审被告提供的法律依据和规范性文件：依据1、国家安监总局等14部委文件（安监总煤监[2009]157号）。依据2、国家安全监管总局、国家煤矿安监局关于进一步加强当前煤矿整顿关闭工作的通知（安监总煤监[2009]197号）。依据3、陕西省煤炭资源整合工作领导小组关于进一步加强煤炭资源整合矿井管理工作的紧急通知（陕煤资整发[2010]1号）。
原审被告提供的反驳证据：镇国土资罚字［2013］镇巴县国土资源局行政处罚决定书、送达回证及收据。
第三人提供证据：证据1、镇巴县赤南镇崔家湾煤矿采矿许可证（正、副本）。证据2、陈守亮的矿长资格证。证据3、镇巴县赤南镇崔家湾煤矿安全生产许可证（正、副本）。证据4、镇巴县赤南镇崔家湾煤矿煤炭生产许可证（正、副本）。证据5、镇巴县赤南镇崔家湾煤矿营业执照（正、副本）。证据6、关停保证书。证据7、赤南镇安全检查登记表。
一审法院认为：被告镇巴县人民政府具有安全生产的领导职责和对矿产资源的保护职责，因为《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款规定，“国务院和县级以上各级人民政府应当加强安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调解决安全生产监督管理中存在的重大问题。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款还规定，“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”同时，镇巴县人民政府作为一级人民政府具有执行上级机关制定的方针、政策、通知和指导意见等的职责和义务。14部委《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》和国家安全监管总局、国家煤矿安监局的《关于进一步加强当前煤矿整顿关闭工作的通知》应当在镇巴县得到执行。因此，镇巴县人民政府发布《通告》具有法律依据和政策依据。被告在收到14部委《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》和国家安全监管总局、国家煤矿安监局的《关于进一步加强当前煤矿整顿关闭工作的通知》后，制定了《镇巴县煤矿整顿关闭工作实施方案》，在提交同级党委常委会议讨论之后制作了《通告》。在《通告》发布之后召开煤炭专题会议参加人员有相关的乡镇书记和矿长，还成立六个工作小组负责通告的实施。因此，被告制作《通告》是经过了一定的程序。被告的《通告》，所涉及的内容包括原则、步骤和要求，没有违反法律规定和上级的相关政策和规定，因此，其内容合法。原告是松树坡（煤矿矿井）采区的投资人之一，被告的《通告》与原告有法律上的利害关系，因此其具有原告的主体资格。本案的争议焦点是被告作出《通告》的行为是否具有合法性。对于原告称原告投资开采的矿井是经过政府部门层层审批后设立的合法经营的矿井、被告没有经过法定程序随意关闭属于程序违法的理由，经查，它不属于本案审理的范围。综上，被告作出《通告》的行为具有法律依据和政策依据，程序合法，本院对原告请求依法撤销《通告》不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告尹泽庆的诉讼请求。一审诉讼费50元，由原告尹泽庆负担。
上诉人尹泽庆上诉称：（一）一审判决认定事实错误。一审判决割裂了被上诉人关闭上诉人投资开采矿井的行为与镇巴县人民政府所发《通告》的内在关联性，镇巴县人民政府关闭上诉人开采的矿井的依据就是县政府的《通告》，被上诉人没有经过法定程序随意关闭上诉人合法投资开采的矿井属于程序违法。一审法院只认定了被上诉人作出的《通告》是否有相应的法律依据和政策依据，但没有考虑到作出该《通告》是否有相应的事实依据和省、市审批文件依据。一审判决对证据真实性认定和证据与本案的关联性认定及证据说明的事实认定存在相互矛盾和错误。（二）上诉人投资开采的松树坡矿井经最初的立项到政府各级各部门层层审批后成为整合于崔家湾煤矿能够合法开采的矿井。上诉人共投入建设、技改、资源整合、验收等资金1200多万元，从2007年10月至2013年12月上诉人一直正常无间断经营该矿井，如果上诉人的煤矿（松树坡采区）没有整合到崔家湾煤矿，那么省、市文件中的“崔家湾煤矿（整合区）”又是指哪个煤矿？汉煤资整办发【2008】13号文明确批复了韩城矿务局设计院对崔家湾煤矿（整合区）的《开采设计》方案以及一审提交的其他证据均能证明上诉人所有的松树坡采区经资源整合，不应被关停。（三）镇巴县人民政府作出的《通告》违反了国家安监总局等十四部门《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》的精神。指导意见是关闭和资源整合、兼并、控股、收购等措施并用，关闭的重点是不具备安全生产条件的煤矿。而且对于煤矿退出机制明确要求，要进行经济补助。本案松树坡采区具有技术改造的批准文件，有安全设施设计的批复。不属于关闭的范围。《镇巴县煤炭资源关闭工作实施方案的通知》属于政府制定的实施方案，并不具有直接的行政处罚效力。从该方案的抬头部分看，该方案的通知仅仅针对的是政府、人大等等机关单位。而不是具体的行政行为相对人。《镇巴县煤炭资源关闭工作实施方案的通知》仅仅是政府内部的一个工作实施方案，而不是行政处罚告知书，也不是行政处罚决定书。没有具体的行政行为的相对人的名称，没有行政处罚的具体依据，没有进行调查核实程序，没有告知陈述和申辩等等，根本不具有行政处罚的形式要件和实质要件。《通告》缩小了指导意见的权益性的规定，比如完全没有任何补偿措施，没有落实兼并、整合、收购等措施，简单的关闭了事。违反了《行政处罚法》的程序性规定，没有按照指导意见中的要求依法行政。被上诉人关闭煤矿应该关闭没有纳入此次资源整合之内的煤矿才是合法关闭，关闭资源整合的煤矿就是非法关闭，就是否定陕西省煤炭资源整合政策。镇巴县人民政府的违法行为应该予以撤销或者确认违法，并依法给予行政赔偿。
被上诉人镇巴县人民政府答辩称：（一）本案争议的焦点是镇巴县人民政府2010年5月30日所发的《通告》是否合法，亦是一审原告诉求所在。上诉人与崔家湾煤矿有哪些交易与本案无涉，无须审查。上诉人在上诉状中罗列的崔家湾煤矿的技改报告、技改协议、政府对崔家湾煤矿的技改各项批复及报告与本案没有关联性。上诉人提交的这些证据未被一审法院采信，符合证据采信规则。（二）镇巴县人民政府为了落实国家安全监管总局等14部委2009年8月19日下发的《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》以及2009年9月27日国家安全监管总局和国家煤矿安监局发出的《关于进一步加强当前煤矿整顿关闭工作的通知》的精神，于2010年5月12日制发了《镇巴县煤矿整顿关闭工作的实施方案》，同年5月31日下发了《通告》为了落实中央国家机关14部委的政策，履行县级人民政府对煤矿等矿山的安全监管职责而进行的具体工作部署和安排，该《通告》的作出符合法律规定。（三）上诉人称：“2014年12月14日因其反映他人破坏煤矿生产，镇巴县公安局不立案，才知道其合法审批开采的煤矿属于《通告》确定的关闭对象”，不是事实。镇巴县人民政府发布《通告》通过县电视台广而告之，并由各工作小组在各乡镇分别召开拟关闭煤矿负责人会议，在乡镇住地、村民委员会办公场地及县政府门口张贴，广泛宣传，家喻户晓。县政府向法庭提交了关闭尹泽庆煤矿的照片，2012年4月22日由镇巴县赤南镇给尹泽庆下发的《关停保证书》，以及同年3月7日及5月14日赤南镇例行检查时保留的《安全检查记录表》记载“现场检查时井口为封闭状态，未发现生产行为”。上诉证据表明，尹泽庆不仅知道其煤矿被关闭，而且知道被关闭的原因。（四）上诉人称一审割裂了关闭煤矿的行为与制发《通告》的内在联系，上诉人混淆了下列两个行政行为。制发《通告》是一个行政行为，而实施关闭煤矿则是另一个行政行为，两个行政为虽然具有一定的关联性，但却是两个独立的行政行为。尹泽庆在一审的诉讼请求是“撤销《通告》，根据尹泽庆的诉求，一审法院只须审理《通告》是否合法即可，一审确定的审理范围是根据一审原告的诉求进行的，符合司法审查规律。也就是说是否关闭了尹泽庆所称的煤矿，以及关闭是否合法是另外的法律关系，不属于本案审理范围。（五）尹泽庆未取得开采煤矿的许可证照。镇巴县人民政府从未许可上诉人在镇巴县境内开采煤矿。省、市、县三级政府部门曾给崔家湾煤矿下发了风井技改批复、环境影响技改批复和安全生产设计批复，上述三个批复均是下发给崔家湾煤矿的，而不是下发给尹泽庆的，同时所有批复均属于技术改造批复，而非新设立煤矿批复。关于煤矿“资源整合”问题。上诉人对“资源整合”存在错误理解，国家所进行的“资源整合”的前提是对已经成立的合法煤矿进行整合，简单地说就是由大型煤矿企业整合改造小煤矿，整合的具体方式是“兼并、收购、控股”。尹泽庆从来就没有取得煤矿开采的资格，谈不上资源整合。故请求二审法院驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。
第三人镇巴县赤南镇崔家湾煤矿述称：崔家湾煤矿是独立合法的矿井企业，没有其他股东和投资人，与本案的上诉人没有签订过技改协议，没有法律关系。
上诉人二审期间提交以下新证据：
证据1：镇巴县国土规划勘测队作出的《勘测定界技术报告书》，证明松树坡拆迁井口位置是国土部门确定并同意该煤矿设立的事实。
证据2：《镇巴县赤南乡崔家湾煤矿松树坡采区项目建议书》，证明松树坡采区是有规划、设计、可行性论证，且是按规划设计投资建设的。
证据3：《镇巴县信访局关于王道勇等人上访反映王从高死亡赔偿问题的调解协商处理意见》，证明松树坡采区在2011年是合法且正常生产经营的事实。
证据4：《镇巴县赤南镇人民政府调解委员会调解协议》，证明松树坡采区在2013年是合法且正常生产经营的事实。
证据5：镇巴县国税局出具《证明》，证明松树坡采区2013年正常生产经营的事实。
证据6：镇巴县赤南镇崔家湾煤矿出具的《介绍信》，证明镇巴县经贸局、国土局、公安局、煤炭局、赤南乡人民政府知道尹泽庆是松树坡采区的投资人，且松树坡采区是两个井口的事实。
证据7：全国民用爆炸物品信息管理系统《单位管理卡》，证明松树坡采区是合法设立且是合法生产经营的投资实体的事实。
证据8：镇巴县赤南乡崔家湾煤矿周绪沟采区资源量计算立面图，证明松树坡采区有+1053和+951两个井口，+951井口符合陕西省煤炭资源整合政策要求。
证据9：陕西省人民政府公布2007年第一批关闭的煤矿名单，证明煤矿的直接关闭和资源整合关闭是不同的，纳入资源整合内的煤矿才是合法煤矿。
上诉人称，一审未提交以上新证据是因为2000年时，其煤矿发生爆炸事故，有些文件丢失，未能在一审时补足提供。
被上诉人对上诉人提交的新证据质证意见：上诉人提交的新证据与本案所诉《通告》的是否合法没有关联性，不予质证认可。
第三人对上诉人提交新证据质证意见同被上诉人。
本院经审理确认：上诉人提交新证据与本案所诉《通告》没有关联性，不予采信。
本院审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以认定。
本院认为：上诉人一审的诉讼请求是确认镇巴县人民政府作出的《通告》违法并应予撤销。上诉人上诉请求之一为：请求法院确认镇巴县人民政府关闭上诉人投资经营的镇巴县崔家湾煤矿松树坡采区井口的行政行为违法。因该上诉请求超出了一审诉讼请求的范围，二审审理范围围绕一审诉讼请求即《通告》是否合法，不涉及对松树坡采区的关闭行为。2009年8月19日，国家安全监管总局、国家煤矿安监局、发展改革委、国土资源部、环境保护部等14部委共同制作并下发《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》，2009年9月27日国家安全监管总局、国家煤矿安监局发出《关于进一步加强当前煤矿整顿关闭工作的通知》，镇巴县人民政府具有执行上级机关制定的方针、政策、通知和指导意见等的职责和义务，镇巴县人民政府发布《通告》具有法律依据和政策依据。镇巴县人民政府收到上述文件后，制定了《镇巴县煤矿整顿关闭工作实施方案》，在提交同级党委常委会议讨论之后制作了《通告》。在《通告》发布之后召开煤炭专题会议，参加人员有相关的乡镇书记和矿长，还成立六个工作小组负责通告的实施，该《通告》的作出履行了相应的程序。《通告》内容亦没有违反法律规定和上级的相关政策和规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 高 璇