浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬慈行初字第31号
原告柳毓艳。
委托代理人柳惠毓（系柳毓艳之姐姐，特别授权代理）。
被告慈溪市人民政府白沙路街道办事处，住所地浙江省慈溪市白沙路街道三北大街2358号。
法定代表人胡利嗥。
委托代理人郎慈甬。
第三人胡长英。
第三人胡冕。
委托代理人胡长英（系胡冕之父，特别授权代理）。
原告柳毓艳不服白沙路街道北二环路东延综合改造工程动迁指挥部（以下简称动迁指挥部）作出白沙路街道北二环路东延综合改造工程三期拆迁胡长英户所涉房地产权属人口综合认定的行政行为，以慈溪市人民政府白沙路街道办事处（以下简称白沙路街道）为被告，于2014年7月30日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。因胡长英、胡冕与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。案件审理中，第三人胡长英因身患重病急需治疗，要求延期审理，本院于2014年8月18日裁定本案中止诉讼。本院于2014年9月20日恢复审理本案，并于2014年12月4日公开开庭进行了审理。原告柳毓艳及其委托代理人柳惠毓，被告白沙路街道的委托代理人郎慈甬到庭参加诉讼，第三人胡长英、胡冕经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案经审委会讨论，现已审理终结。
2010年11月17日，动迁指挥部对第三人胡长英家庭人员情况进行调查，并制作了《白沙路街道北二环路东延综合改造工程三期拆迁所涉房地产权属人口综合认定表》（以下简称《综合认定表》）一份。该认定表确认第三人胡长英户内家庭人员为第三人胡长英、原告柳毓艳和第三人胡冕等3人，按政策规定可增加虚拟人口2人（其中独生子女增加1人，已满法定婚龄增加1人），该户可补偿安置面积148.35平方米，可安置人口5人，按可安置人口确定可安置面积为300平方米，因宗地面积增加安置面积100平方米，合计可安置面积为400平方米。
被告白沙路街道于2014年8月11日向本院提供了被诉行政行为作出时的证据及依据：
《关于印发<；市旧城改造项目动迁指挥部组建方案>；的通知》（以下简称慈党办（2009）42号文件）、《关于建立北二环东延综合改造工程动迁指挥部的通知》（以下简称白沙街党（2009）45号文件）各一份，拟证明动迁指挥部由中共白沙路街道工作委员会建立的事实；
住宅用房拆迁调产安置补偿协议一份，拟证明被拆迁人胡长英已与拆迁人签订拆迁安置补偿协议，被拆迁人的拆迁安置补偿权益由协议确定的事实；
慈房权证2002字第××号房屋所有权证、慈溪市私人建房用地申请表及土地登记档案、房屋现状调查表、土地现状调查表、城镇住房保障待遇证明各一份，拟证明《综合认定表》中被拆房屋权属的相关记载由动迁指挥部根据权属登记、测绘调查等资料取得的事实；
第三人胡长英身份证复印件、第三人胡长英的户口簿、原告柳毓艳的户口簿、第三人胡长英和原告的结婚证、第三人胡长英和案外人陈丽萍的离婚登记档案、村证明、派出所证明、第三人胡冕的学生证复印件、在读证明、独生子女证明各一份，拟证明动迁指挥部在《综合认定表》中对可安置人口等记载情况有相关依据的事实；
《综合认定表》一份，拟证明动迁指挥部通过调查，于2010年11月17日出具《综合认定表》的事实；
6.规范性文件依据：《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》、《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》（慈政发（2008）63号）、《关于<；慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定>；有关问题的解释》（慈土资发（2009）31号）、《关于<；慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定>；有关问题的补充说明》（慈土资发（2009）37号）、《慈溪市人民政府关于明确慈溪市实施征收集体所有土地房屋拆迁工作机构和职责的通知》（慈政办发（2008）72号）各一份。
原告柳毓艳起诉称：原告与第三人胡长英于2002年结婚，双方均系再婚，婚前各有一女，婚后未生育子女。2010年12月14日，第三人胡长英瞒着原告与原慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁办公室（以下简称拆迁办公室）、慈溪市拆迁事务所签订了住宅用房拆迁调产安置补偿协议。该协议确认对胡长英户的安置面积为第三人胡长英80平方米、原告80平方米、第三人胡冕240平方米，合计400平方米。其中有关可安置人口、面积的确定，是以动迁指挥部于2010年11月17日作出的《综合认定表》为依据的。因第三人胡冕的户籍于2003年迁入上海，并以上海户籍就读大学，故根据拆迁政策其不能作为安置对象。动迁指挥部作出的《综合认定表》将第三人胡冕列入安置人口，不符合拆迁政策法规。若第三人胡冕不作为安置人口，根据《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第二十二条第（三）项之规定，户内每对已婚但尚未生育的夫妻可相应增加一个安置人口，则原告和第三人胡长英两人可享受240平方米的安置面积，原告可分得120平方米的安置面积。故动迁指挥部作出的错误认定，损害了原告的合法权益。而动迁指挥部由被告设立，被告应当对动迁指挥部的违法行为承担责任。现请求判令：1.撤销被告于2010年11月17日作出的《综合认定表》，并责令被告重新确权认定；2.本案诉讼费由被告承担。
原告柳毓艳向本院提供的证据如下：
住宅用房拆迁调产安置补偿协议一份，拟证明第三人胡长英房屋被拆迁的事实；
《综合认定表》一份，拟证明被告对安置补偿情况进行确权认定的事实；
第三人胡冕身份证复印件一份，拟证明第三人胡冕2004年领取上海户籍的身份证的事实；
《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》一份，拟证明第三人胡冕不能作为安置补偿对象的事实；
慈溪市人民政府房屋征收管理办公室的答复、被告的信访事项答复意见书各一份，拟证明《综合认定表》有错误，第三人胡冕不能列入拆迁安置对象的事实；
申诉报告一份，拟证明被告作出的《综合认定表》严重违反相关拆迁政策、法律的事实；
7.关于对被告的信访答复件不予接受的控申一份，拟证明原告对被告的信访答复不予接受的事实。
被告白沙路街道答辩称：一、原告诉请要求撤销的《综合认定表》由动迁指挥部作出，而动迁指挥部系由中共白沙路街道工作委员会设立的临时机构，不是被告的职能部门或被告设立的机构，故被告并非适格主体。二、《综合认定表》系调查结论，不是行政确认，并未创设、变更权利义务，不属于具体行政行为。动迁指挥部不属于行政机关，其无法对相对人或其他利害关系人作出具有行政法意义上的拘束力的行为。拆迁所涉房地产权属依据权属证书或权属来源证明文件确定，或由土地、建设、规划等行政管理部门依法认定，安置人口按户口、实际居住等情况结合拆迁政策法规确定，动迁指挥部没有进行权属和安置人口认定的职能，其所作的《综合认定表》也不是签订拆迁安置补偿协议的前提和依据。三、原告不是本案的适格原告。《综合认定表》将原告列为安置对象，并未侵犯原告的合法权益。且被拆迁人已与拆迁人签订安置补偿协议，相关安置补偿情况由协议约定，若原告对拆迁安置补偿协议有异议，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复（1996）12号）之规定，原告应通过民事诉讼途径主张权利。四、1995年第三人胡长英的建房批文中，第三人胡冕系户内人口，在拆迁过程中，第三人胡长英还提交了其与案外人陈丽萍的离婚协议以及第三人胡冕的就读证明，被告依据上述资料作出的《综合认定表》符合客观实际和拆迁政策法规。五、原告起诉已超过法定起诉期限。
第三人胡长英、胡冕均未作书面陈述。
第三人胡长英、胡冕共同向本院提供如下证据：
离婚协议书一份，拟证明原告与第三人胡长英离婚时已就拆迁安置补偿面积进行了确认，其权益并未受到损害，故原告主体不适格；
建房用地申请表一份，拟证明第三人胡冕系第三人胡长英户内人员的事实；
土地使用权登记表一份，拟证明第三人胡长英合法取得土地使用权及土地使用权相关登记情况的事实；
4.房屋登记证明一份，拟证明第三人胡冕对被拆迁房屋享有所有权的事实。
本院依法向上海市公安局欧阳路派出所调取了第三人胡冕的常住人口居民身份证申领登记表一份，该登记表载明第三人胡冕的户口于2003年11月迁入上海，现户籍所在地为上海市××区××路××号××室。原、被告对该份登记表均无异议。
在庭审质证中，原告对被告证据1的真实性、合法性无异议，但认为该两份文件均系党政联合发文，与被告所主张的待证事实不符，相反，该书证可证明动迁指挥部系被告白沙路街道设立；对被告证据2的真实性无异议，对合法性有异议，认为该协议是以被告违法作出的《综合认定表》为依据而订立的错误协议；对被告证据3无异议；对被告证据4、5、6的真实性、合法性无异议，但认为上述证据均无法证明被告将第三人胡冕列入安置对象是合法的。被告对原告证据1、2、3无异议；对原告证据4的真实性、合法性无异议，对证明对象有异议；对原告证据5、6、7的真实性无异议，对关联性有异议，认为不能证明指挥部作出的《综合认定表》是违法的。原告对第三人证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性，不能证明第三人所主张的待证事实；原告对第三人证据2、3、4的真实性、合法性无异议，但认为仅能证明第三人胡冕在建房审批时系户内人员，而不能证明其在拆迁安置时仍可列为安置对象。被告对第三人证据1、2、3、4均无异议。
第三人胡长英、胡冕未到庭参加诉讼，视为放弃质证的权利。
本院认证意见如下：
被告证据1中，慈党办（2009）42号文件由中共慈溪市委办公室和慈溪市人民政府办公室联合发文，该文件对设立北二环东延项目动迁指挥部的方案作出规定。中国共产党慈溪市白沙路街道工作委员会和被告白沙路街道根据慈党办（2009）42号文件精神，联合下发了白沙街党（2009）45号文件，正式建立动迁指挥部。故被告白沙路街道系建立动迁指挥部的行政机关，被告所主张的待证事实不能成立，本院不予确认。被告证据2与原告证据1相同，该书证来源合法、具有真实性，且与本案有关联性，可以证明第三人胡长英与拆迁人签订拆迁安置补偿协议的事实。至于安置补偿协议本身是否合法，不属于本案审查的范围。被告证据5与原告证据2系同一份《综合认定表》，该书证及被告证据3、4均具有真实性，且与本案有关联性，可以证明动迁指挥部依据相关权属依据和身份证明作出《综合认定表》的事实。至于《综合认定表》是否合法，将在本院认为部分一并阐述。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》系现行有效的地方性法规，应作为审理本案的依据；《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》系现行有效的地方政府规章，可参照适用审理本案；《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》、《关于<；慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定>；有关问题的解释》、《关于<；慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定>；有关问题的补充说明》、《慈溪市人民政府关于明确慈溪市实施征收集体所有土地房屋拆迁工作机构和职责的通知》等文件依据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》制定，是有关慈溪地区集体所有土地房屋拆迁工作具体规定的规范性文件，其未违反法律、法规、规章的内容，应予以确认效力。原告证据3具有真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以确认。对原告证据4即《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》的认证意见同被告证据6。原告证据5、6来源合法，并具有真实性，可证明原告就拆迁安置补偿协议向有关部门提出信访、申诉的事实，至于《综合认定表》是否合法，将在本院认为部分阐述。原告证据7系原告不满被告的信访答复而向慈溪市人大有关领导提交的书面申诉，但无其他证据证明有关领导已收到该书面申诉，故本院对该书证不予确认。第三人证据1具有真实性、合法性，原告与第三人胡长英签订的离婚协议虽载明了拆迁安置补偿面积，但仅此不足以证明原告对《综合认定表》所确认的安置人口、面积无异议，也不能证明原告主体不适格，本院对其证明对象不予确认。第三人证据2具有真实性、合法性，但仅能证明建房用地审批时第三人胡冕为户内人员，不能证明第三人胡冕在拆迁时仍为户内人员，本院对其证明对象不予确认。第三人证据3具有真实、合法性，且与本案有关联性，本院予以确认。第三人证据4具有真实性、合法性，但该书证记载的权利人为第三人胡长英，本案中亦无其他证据证明第三人胡冕对被拆房屋拥有所有权，故本院对该书证的证明对象不予确认。
经审理查明，原告与第三人胡长英于2002年登记结婚，双方均系再婚，婚后无子女，双方婚前各有一女，第三人胡冕系第三人胡长英女儿。1999年4月，第三人胡长英与其前妻陈丽萍协议离婚，双方约定女儿胡冕由第三人胡长英抚养。2003年11月，第三人胡冕因投靠母亲，将户口迁入上海，并于2008年9月以上海户籍就读上海××大学××学院。而原告与其前夫蒋国义于1991年12月20日经法院调解离婚，双方约定所生一女蒋璐露由男方抚养。第三人胡长英名下有位于慈溪市××街道××村的一间三层住房一套，该房屋在白沙路街道北二环东延综合改造工程三期拆迁范围内。2010年11月17日，动迁指挥部对胡长英户作出了《综合认定表》一份，认定该户可补偿安置面积148.35平方米，户内实际人口3人（即原告、第三人胡长英、第三人胡冕），按政策规定可增加虚拟人口2人（其中独生子女增加1人，已满法定婚龄增加1人），合计确定可安置人口5人，按可安置人口确定可安置面积为300平方米，因宗地面积增加安置面积100平方米，合计可安置面积400平方米。2010年12月14日，第三人胡长英与拆迁办公室签订住宅用房拆迁调产安置补偿协议一份，协议约定胡长英家庭可安置人口5人，可安置面积400平方米，以调产方式进行安置。签订安置补偿协议当晚，第三人胡长英将协议签订情况口头告知原告。原告在庭审中陈述，其得知安置人口等情况后，认为协议对安置人口的认定存在问题，于次日向有关部门了解情况并提出异议，但其直至2013年8月才取得《综合认定表》。2013年8月14日，原告与第三人胡长英协议离婚。2013年11月18日，原告向慈溪市信访局提出信访，反映北二环路东延综合改造工程中对胡长英户的拆迁补偿安置存在问题。同年11月21日，原告还向被告提出关于撤销并纠正第三人胡长英所签订的安置补偿协议的申诉报告。2014年1月16日，慈溪市人民政府房屋征收管理办公室就原告2013年11月18日的信访申请答复原告，表示会进一步协助被告做好化解工作，妥善处理原告提出的问题；同年1月17日，被告就同一信访件也对原告进行了答复，认为拆迁办公室与第三人胡长英签订的拆迁安置补偿协议具有法律效力，不能撤销。
另查明，2008年6月17日，慈溪市人民政府下发《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》，决定设立“慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁办公室”，作为慈溪市实施征收集体所有土地房屋拆迁工作的机构（即拆迁人）。此外，2009年4月27日，中共慈溪市委办公室、慈溪市人民政府办公室联合向各镇党委、人民政府、各街道党工委、办事处、市级机关各部门、各直属单位下发了慈党办（2009）42号文件，要求就三北大街西延、界牌区块、北二环东延及乌山村区块综合改造等工程项目分别设立浒山、古塘、白沙路街道和横河镇项目动迁指挥部。动迁指挥部内设五个工作组，包括综合协调组、政策咨询组、项目前期组、确权组及动迁组，其中确权组的工作职责为：负责做好拆迁红线范围内企事业单位、个人的房屋土地权属认定（包括房屋的合法性、产权人、用途性质等），理清拆迁签约前的各项产权关系，做好未批先建房屋的认定工作，审定拆迁户的人口。2009年5月27日，中国共产党慈溪市白沙路街道工作委员会和被告根据慈党办（2009）42号文件精神，联合下发了白沙街党（2009）45号文件，决定建立白沙路街道北二环路东延及综合改造动迁指挥部。
本院认为，本案的争议焦点主要在于《综合认定表》的作出是否系可诉的具体行政行为且是否合法。从《综合认定表》的内容来看，该表对被拆迁人房屋土地权属、可安置人口、可安置面积所进行的认定，已由拆迁办公室与被拆迁人签订的安置补偿协议予以遵从和体现，且该认定表将第三人胡冕列为安置对象，并依此增加两个虚拟人口，可能影响原告可得的安置补偿权利，故动迁指挥部作出《综合认定表》的行为属于可诉的具体行政行为，且本案原告主体适格。被告关于《综合认定表》不可诉、原告主体不适格的辩称主张不能成立，本院不予采纳。关于被告主体是否适格的问题，动迁指挥部系被告设立的不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十条之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故原告对动迁指挥部作出的《综合认定表》不服而起诉的，应以白沙路街道为被告，本案被告主体适格。但根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第四条、第十四条之规定，县级人民政府设立或者指定实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构作为拆迁人，拆迁人与被拆迁人应当签订拆迁补偿安置协议，有关安置面积、安置方式等内容由拆迁补偿安置协议约定，依此规定，拆迁补偿安置工作包括对被拆迁人房屋土地权属、可安置人口、可安置面积的确认等，由拆迁人负责实施。故就上述事项虽然慈党办（2009）42号文件进行了统一部署，但从法律层面的职能来讲，关于可安置人口、可安置面积的认定以拆迁人的名义作出为妥。
被告辩称原告起诉已超过法定起诉期限的问题，本院认为，原告虽于2010年12月14日晚上知晓拆迁补偿安置协议中有关可安置人口、面积等信息，但签订拆迁安置补偿协议与作出《综合认定表》属于拆迁安置环节中两个不同的行为，本案不能推定原告知道或者应当知道动迁指挥部作出《综合认定表》的行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故原告的起诉期限应当从其2013年8月收到《综合认定表》起算，期限为2年，原告起诉未超过法定起诉期限。并且，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任，本案中，被告未提供相应证据，故被告的辩称主张不能成立。
综上，本案应判决撤销被告作出的《综合认定表》。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：
撤销被告慈溪市人民政府白沙路街道办事处于2010年11月17日作出的《白沙路街道北二环路东延综合改造工程三期拆迁所涉房地产权属人口综合认定表》。
本案案件受理费50元，由被告慈溪市人民政府白沙路街道办事处负担，于本判决生效之日起七日内交纳本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 穆 勤
人民陪审员 童 松 迪
代理审判员 邬 贞 高
二〇一五年一月十四日
书 记 员 岑瑜（代）
附：判决所依据或参照的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。