潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第45号
原告李XX，女，1957年生，汉族，住光山县城关镇。
委托代理人黄国胜，河南黄国胜律师事务所律师，代理权限为一般代理。
委托代理人陶世琴，河南黄国胜律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告光山县公安局。住所地：光山县城关弦山路。
法定代表人刘洋，该局局长。
委托代理人胡建国，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人李长豹，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告李XX诉被告光山县公安局（以下简称光山公安局）不服治安行政处罚一案，光山县人民法院于2014年9月26日立案受理，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2014年10月23日立案受理，于2014年10月29日向光山公安局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月5日和2014年12月24日公开开庭审理了本案。原告李XX及其委托代理人黄国胜，被告光山公安局的委托代理人胡建国、李长豹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
光山公安局于2014年3月10日对李XX作出光公（治）行罚决字（2014）0190号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），以其在北京天安门地区携带上访材料，进行非访活动为由，决定给予其行政拘留10日的处罚。
光山公安局于2014年11月6日向本院提供了作出被诉处罚决定的如下证据：
一、光山公安局民警对李XX的询问笔录，肖XX、杜XX、韩X出具的书面证明材料，北京市公安局天安门地区分局治安大队分别于2014年1月14日、2014年1月15日、2014年2月12日、2014年2月14日、2014年2月16日和2014年3月9日作出的（2014）第201401140387号、（2014）第201401150905号、（2014）第201402120428号、（2014）第201402140172号、（2014）第201402160246号和（2014）第201403090196号训诫书，马家楼分流中心非访人员签收表3份，赴京非访人员处理建议书1份，光山公安局光公（治安）决字（2010）第0311号、光公（治）行罚决字（2014）0070号、光公（紫）行罚决字（2014）0134号行政处罚决定书，证明李XX多次赴北京市天安门地区进行非法上访；在被公安机关处罚后仍前往该地区上访，具有从重处罚情节的事实。
二、受案登记表、公安行政案件权利义务告知书，对李XX的询问笔录及询问时的录像资料，行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）、行政拘留执行回执、被拘留人员家属通知书，证明该局作出被诉处罚决定的程序合法。
三、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》。
原告李XX诉称，1999年，被告光山公安局以其涉嫌贩卖毒品为由，将其刑事拘留。后因无证据证实其有犯罪事实，将其取保候审。其多次就此向县、市、省及中央有关单位信访，要求解决问题，但均无结果。直至2010年11月，经信阳市委政法委评查，对此认定为不应立案。2012年6月28日，在信阳市委政法委的督查下，被告光山公安局作出撤销案件决定。案件撤销后，被告光山公安局对错误拘留造成的损失不予解决。为此，其多次通过向有关部门信访的方式要求解决。但被告光山公安局以其非访为由，先后三次对其进行行政处罚。2014年3月10日，被告光山公安局又作出被诉处罚决定并已实际执行。被告光山公安局以其非访为由对其行政拘留缺乏事实根据和法律依据。请求判令：一、撤销被告光山公安局光公（治）行罚决字（2014）0190号行政处罚决定书；二、判令被告光山公安局为其恢复名誉、消除影响并向其公开道歉，赔偿因违法拘留造成的损失。
被告光山公安局辩称：一、李XX到北京市天安门地区上访、滞留，被北京市公安局天安门地区分局查获，认定为“非访”，并作出训诫书进行训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》和公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，该局作出被诉处罚决定有规可依。二、该局作出被诉处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚得当，不存在过错，不应就此向李XX作出赔偿。为维护正常的信访秩序，请求维持被诉处罚决定。
原告李XX向本院提交了以下诉讼证据材料：
一、中共信阳市委政法委员会督查通知（信政法督（2010）104号，附件：市案件评查组关于李XX案的评查报告），中共信阳市公安局纪律检查委员会《关于光山李XX上访案件评查意见落实和办理情况的报告》（信公纪信（2010）14号），光山县公安局撤销案件决定书（光公刑撤字（2012）4号），信访事项处理情况回访登记表、保证书、询问笔录，控告书（前述材料均系复印件），证明其在2010年不存在非法上访行为。
二、报纸版面局部复印件（报纸名称不详），“残疾赔偿金计算公式”（复印件），证明光山公安局应向其作出赔偿的标准和赔偿金计算方式。
此外，原告李XX在起诉时还提交了被诉处罚决定，但未在庭审中当庭作为证据出示。
经庭审质证，本院对原、被告双方当事人提交的证据作如下认定：
一、光山公安局对李XX提交的证据提出异议，认为其第一项证据是对其涉嫌贩卖毒品犯罪案件的后续处理，与本案事实没有关联，不能证明其没有非法上访行为；其第二项证据中报纸复印件系新闻媒体对案件的宣传报道，与本案没有关联。
经审查，李XX的第一项证据证明相关部门对其涉嫌贩卖毒品刑事案件进行了评查并就此作出撤销案件的处理；在信访维稳工作中，光山公安局就该案对其进行了回访；其对光山公安局就该案的处理不满意而继续信访。但该部分证据不能证明李XX因此事进行的信访活动是否违反法律规定，故该项证据不能证明李XX所主张的待证事实。李XX提交的第二项证据中报纸所刊载的报道及“残疾赔偿金计算公式”的内容与本案事实之间没有明确关联，本院对此不予采信。
二、李XX对光山公安局提交的第一项证据中的询问笔录提出异议，认为该笔录没有其本人的签名，不具有真实性；对肖XX、杜XX、韩X出具的书面证明材料提出异议，认为该证据形式上不合法，内容上不真实；对训诫书提出异议，认为该六份训诫书上的照片是其身份证照片而不是上访当日所拍摄，所以训诫书不具有真实性；对该项内其他证据均提出异议，认为该部分证据不真实、不合法。
经审查，该项证据中肖XX、杜XX、韩X出具的书面证明材料属于书面形式的证人证言，但均未附证人身份证明文件，不具备法定形式要件，本院不予采信。该项证据中询问笔录上无李XX的签名，而由办案人员注明了相关情况，但该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，以此不足以否定其真实性和合法性。该项证据中的六份训诫书具备法定形式要件，均加盖有“北京市公安局天安门地区分局治安大队”的公章并有承办民警的签名。因此，该六份训诫书系具有法律效力的文书，具备合法性和真实性；该六份训诫书能够证明李XX先后六次到北京市天安门地区进行信访活动，与本案事实具有关联性。李XX所提出的异议并不足以否定该六份训诫书的真实性。故对询问笔录和训诫书，在李XX不能提出相反证据予以反驳的情况下，本院予以采信。该项证据中马家楼分流中心非访人员签收表上加盖有“河南省驻京工作组”的印章并有市工作组或县包案人员签字；行政处罚决定书均系具有法律效力的文书，在李XX不能提出相反证据予以反驳的情况下，本院予以采信。
三、李XX对光山公安局提交的第二项证据提出异议，认为该项内证据均不真实、不合法，表明光山公安局未向其告知陈述、申辩权利；未将处罚决定书送达其本人和家属。但其未能提出相反证据予以反驳。
经审查，该项证据系光山公安局提交的书证原件和视听资料，均具备法定形式要件。其中受案登记表可以证明被诉处罚决定的案件来源；询问笔录和相关视频可以证明光山公安局对李XX进行了询问；行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）、行政拘留执行回执可以证明光山公安局已向李XX告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据及其享有的陈述和申辩权利，在作出被诉处罚决定后向其送达了处罚决定书，并对处罚决定书进行了执行；被拘留人员家属通知书可以证明因李XX不愿意提供家属联系方式，光山公安局未能将其被拘留原因和处所通知其家属。该部分证据具有真实性、合法性以及与本案事实的关联性，本院予以采信。
经审理查明：1999年4月8日，光山公安局以涉嫌贩卖毒品罪，将李XX刑事拘留。1999年4月15日，该局对其取保候审。2000年4月10日，该局决定解除对李XX的取保候审。李XX认为光山公安局系对其无故关押，给其造成了重大的人身和精神伤害，并就此多次信访，要求解决问题。2010年11月6日，经信阳市委政法委评查，认为该案属于“不该立案而立案”。2012年6月28日，光山公安局作出撤销案件决定。此后，李XX认为光山公安局未就该案给其造成的损失给予合理赔偿而继续信访。
2014年3月9日，李XX以走访形式在北京市天安门地区上访，反映“政府违法问题”，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获，该大队作出（2014）第201403090196号训诫书对李XX进行了训诫。后李XX被接访人员接回光山县。
光山公安局于2014年3月10日立案，并对李XX进行了传唤和询问。经调查，该局认定，李XX在北京天安门地区携带上访材料，进行非访活动，并认为其行为属情节严重。该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，拟对李XX进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向李XX进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”，在该笔录中载明“你的行为已构成扰乱单位秩序”。李XX未在该笔录“被告知人”处签名或捺指印。光山公安局办案民警在该笔录上注明情况。光山公安局作出被诉处罚决定后，向李XX送达。李XX亦未在该处罚决定附卷联上签名或捺指印，光山公安局办案民警在该联上注明“被处罚人拒绝签字”。当日，李XX被移送光山县拘留所执行拘留。
另查，李XX分别于2014年1月14日、2014年1月15日、2014年2月12日、2014年2月14日、2014年2月16日到北京市天安门地区上访，均被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并予以训诫。光山公安局分别于2014年1月19日和2014年2月19日作出光公（治）行罚决字（2014）0070号和光公（紫）行罚决字（2014）0134号行政处罚决定书，以李XX在北京天安门、中南海周边地区非法上访为由，对其各处行政拘留10日。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，光山公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。光山公安局进行立案查处，符合法律规定。
本案双方当事人的争议主要在于：一、光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确、执法程序是否合法。二、光山公安局是否应向李XX作出行政赔偿。
关于光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法的问题。在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而根据北京市公安局天安门地区分局治安大队所作出的六份训诫书，光山县公安局光公（治）行罚决字（2014）0070号、光公（紫）行罚决字（2014）0134号行政处罚决定书，以及马家楼分流中心非访人员签收表可以认定：一、李XX先后六次在北京市天安门地区采用走访形式进行上访活动，均被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并就此对其进行了训诫。二、李XX曾在被河南省驻京工作组工作人员两次接出北京市马家楼接济服务中心后，又返回北京市天安门地区继续进行信访活动。三、李XX已因到北京天安门地区上访，被光山公安局处以治安拘留的处罚。四、北京市天安门地区不是法定的信访接待场所。因此，光山公安局所提交的证据可以证明李XX此次的上访行为违反了相关法律规定。
在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）第四条规定，在国家机关办公场所周围，车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施静坐张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一、二项规定的，以扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。本案中，李XX已经因到北京市天安门地区上访的行为被多次训诫并受到治安处罚，明知该地区不是信访接待场所，仍到该区域上访，光山公安局对其作出被诉处罚决定并无不当。光山公安局在行政处罚告知笔录及被诉处罚决定中适用的法律条文都是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，但该局在“行政处罚告知笔录”中将李XX的行为认定为“构成扰乱单位秩序”。结合光山公安局提交的其他证据，可以认定该表述系笔误。
在执法程序上，光山公安局在立案受理后作出被诉处罚决定前，对李XX进行了调查询问，并向李XX事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利。在被诉处罚决定作出后向李XX送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。
关于光山公安局是否应向李XX作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。据此，李XX要求光山公安局对其就行政拘留予以行政赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。而本案被诉处罚决定尚未被依法撤销或确认违法。因此，李XX提出的行政赔偿请求事实依据不足，本院不予支持。
综上所述，光山公安局具有作出被诉处罚决定的法定职权，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。李XX的诉讼请求法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、驳回原告李XX要求撤销被告光山县公安局光公（治）行罚决字（2014）0190号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告李XX关于要求被告光山县公安局为其恢复名誉、消除影响并向其公开道歉，支付赔偿金的赔偿请求。
本案诉讼费50元，由原告李XX负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
人民陪审员 张 磊
人民陪审员 黄守志
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 梁 进