黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黑行申280号再审申请人（一审被告、二审上诉人）海林市规划局，住所地海林市海林镇子荣街第一中学对面。法定代表人刘旭峰，该局局长。委托代理人赵俊达，该局副局长。委托代理人王进军，黑龙江鼎坤律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）刘金玲。委托代理人刘宝胜(系刘金玲之父)。再审申请人海林市规划局因与被申请人刘金玲撤销行政许可决定一案，不服牡丹江市中级人民法院（2016）黑10行终74号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2017年6月12日组织各方当事人进行了询问。再审申请人海林市规划局行政负责人局长刘旭峰及委托代理人赵俊达、王进军，被申请人刘金玲及委托代理人刘宝胜到庭参加询问。本案现已审查终结。座落于海林市海林镇振兴区18委刘金玲的房屋是其父母赠与的，刘金玲的父母离婚时将该房（二层楼）的一层赠给刘金玲，二层赠给刘某某，房屋面积均为105.6平方米。该房屋于2003年9月22日办理了房屋产权转移登记，房屋性质为住宅。该楼的西侧部分上下楼共277.2平方米，房屋产权人为刘金玲的舅舅张某某。自2000年6月，张某某把该楼整体装修后经营大世界歌厅，海林市规划局称歌厅经营人是王某某，刘金玲称是其舅舅张某某和舅母陈某某经营，王某某是被雇人员。因海林市工商局丢失该歌厅的注册登记档案，无法确认谁是当时注册登记的经营人，但对该楼从2000年开始经营歌厅一事双方均予认可。在该楼经营歌厅期间，刘金玲（由张某某出面办理）于2004年9月30日向海林市规划局提出改变房屋性质的申请，并按该局的要求提交了原房屋产权证、经营人为陈某某的大世界歌厅工商营业执照复印件、工商管理费收据等资料。海林市规划局审核并派人勘验现场后，于2004年10月12日为刘金玲颁发编号2004003号《私人建筑建设工程规划许可证》，面积为105.6平方米。该许可证中标注为“准予房屋改变性质”，刘金玲于当月到海林市房地产管理办公室将该房屋产权证使用性质由住宅变更为商业用房，现在该楼门面牌匾为“狂人港演艺酒吧”。2010年，牡丹江市开发商到海林市胜利街南侧开发房地产，在拆迁过程中刘金玲与开发商就拆迁补偿问题没有达成协议。海林市规划局接到刘金玲在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时有违规现象的反映后，对刘金玲当时提交的资料进行重新核查，认定刘金玲提供的陈某某工商营业执照和工商缴费票据是虚假、伪造的，于2011年9月14日作出海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》，撤销为刘金玲颁发的编号为2004003号《私人建筑建设工程规划许可证》。刘金玲对此不服，提起行政复议。复议机关海林市人民政府经审查后作出海政复决字[2011]27号《行政复议决定书》，维持了海林市规划局作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》。刘金玲不服诉至法院，请求撤销海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》。宁安市人民法院（2016）黑1084行初5号行政判决认为，国家的一切行政管理活动都必须严格依法进行，行政机关应当依法行使职权。海林市规划局作为行使规划职权的行政主体，合法性是其作出具体行政行为的基本要求。根据黑龙江省建设厅黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》中规定：“房屋使用性质变更登记是一项政策性很强的工作，直接涉及到房屋产权人的合法权益，已经成为当前城镇房屋拆迁主要矛盾之一。各级建设、房地产、城市规划主管部门必须站在全国贯彻落实‘三个代表’重要思想和加强‘两风’建设的高度，坚持实事求是，严肃认真的态度，切实保护好广大房屋产权人的合法权益。”海林市规划局已经按照刘金玲的申请于2004年10月12日向作出准予房屋改变性质的许可，就应当维护该行政行为的既定性、合法性。海林市规划局以对刘金玲的申请应出具“证明”而不应是“行政许可”作为撤销具体行政行为依据的观点不正确，至于其采用何种形式的证明文件对房屋改变用途予以批准，是该局内部职能的工作要求，不能以此为由认定行政审批的事项存在违法之处，剥夺申请人的合法权益。《海林市工商行政管理局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》能够证明将王某某申请登记的海林市大世界歌厅和张某某申请登记的海林市大世界歌厅登记注册档案丢失的事实，据此，海林市规划局认定刘金玲申请办理变更审批时提供的工商营业执照、工商缴费证明是伪造的，以欺骗手段取得行政许可的认定属事实不清、证据不足。综上，海林市规划局作出的撤销行政许可决定认定事实不清、证据不足，撤销理由明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决撤销海林市规划局作出的撤销行政许可决定。牡丹江市中级人民法院（2016）黑10行终74号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和第六十九条的立法精神，在行政许可领域中，信赖保护原则在一定程度上要优位于法律优先的原则。根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。本案中，海林市规划局作出撤销行政许可决定的理由是该局不应当就改变房屋性质问题颁发行政许可，同时刘金玲提交的申请材料中的工商营业执照是虚假的，但该局作为规划行政主管部门，对刘金玲的申请进行受理审批是其依法享有的行政职能，不能以出具的相关文本的样式或格式存在瑕疵就认定为超越职权。另一方面，海林市的相关部门在时隔多年后仅凭工作人员的回忆而得出的调查报告，不符合证据应当具有客观性、合法性、关联性的原则要求，即海林市规划局以此为依据认定刘金玲在申请行政许可时存在弄虚造假的情形，进而作出撤销规划许可的决定系事实不清证据不足。另根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和《黑龙江省建设厅坚决纠正城镇房屋拆迁中侵害居民利益问题专项治理措施和工作方案》的相关精神，行政机关在涉及拆迁工作中应当坚持实事求是的原则，妥善处理好历史遗留问题。而不应在时隔多年后，在刘金玲将房屋经营使用多年的情况下迳行将规划许可予以撤销，明显违反了信赖保护原则，侵害了行政相对人的合法权益实属不当。故原审法院将被诉具体行政行为予以撤销符合法律规定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。海林市规划局申请再审称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。主要理由为：1.该局在超越职权颁发行政许可后作出撤销决定，是依法纠正自己的违法行为；2.刘金玲申请规划时提供的工商营业执照及税务发票是虚假的；3.该局是依据海林市工商局出具的证明作出的撤销决定；4.本案不适用信赖保护原则；5.依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定，原审未将复议机关海林市人民政府追加为共同被告，程序违法。刘金玲提交答辩意见称，原审判决正确，请求驳回海林市规划局的再审申请。主要理由为：1.刘某某贷款曾经用过工商档案，该档案是纪检委拿走后弄丢的。2.海林市规划局将证明批为许可是该局自身的责任，后果不应由其承担。3.其提交申请材料都是按海林市规划局的要求提交的。本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，结合本案事实，本案的争议焦点为海林市规划局作出的撤销行政许可决定是否合法。经审查，该撤销决定证据不足，原审判决予以撤销并无不当。关于海林市规划局作出行政许可，是否属超越职权的问题。2004年该局作出行政许可时正在施行的《中华人民共和国城市规划法》第九条规定：“国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”《黑龙江省实施办法》第四条规定：“省、市、县人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作，并负责组织实施本办法。”根据上述法律规定，海林市规划局无论是作出行政许可，还是作出规划证明，都属履行法定职责。本案中，海林市规划局在建筑工程规划许可证上加盖“房屋改变性质”的印章，并在审批栏注明“改为商业用房”，海林市规划局对此认为是行政许可行为，违反《关于全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》第二条“应当出具证明”的规定。但是，是出具证明还是予以许可只是规划部门职能的内部要求，无论采用何种形式都是对房屋改变用途予以允许的行为，不能以此为由认定超越法定职权，剥夺相对人的合法权益。故海林市规划局的该项申请理由不能成立。关于刘金玲规划申请时提交虚假材料的问题。（一）关于提交虚假的工商营业执照问题。原审卷宗中海林市纪检委提供的《市工商局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》可以证明：2000年至2004年，海林市大世界歌厅是由王某某申请登记注册，在此期间，陈某某未申请登记；2005年11月17日，张某某申请登记注册大世界歌厅并领取了营业执照，2009年12月3日，申请办理经营期限变更登记，变更后的经营期限为2009年12月3日至2013年12月3日；同时亦称由于海林市工商局办公场所动迁，海林市大世界歌厅登记注册档案丢失。根据上述事实，张某某的歌厅事实上存在工商营业执照，且海林市规划局亦有对当事人提交的申请材料进行核对的职责，该局未与原件进行核对，后因张某某的工商档案及王某某的档案均已丢失，无法认定当初经营者是谁，由此产生的不利后果不能由申请人承担，海林市规划局认定刘金玲提供虚假材料，证据不足。（二）关于提供虚假的税务发票问题。海林市地方税务局海林分局出具的证明，证明大世界歌厅是正常纳税户。海林市规划局如认为提交虚假税务发票，应到税务机关核实，并对纳税情况进行查询，提供充分证据证明其提交的发票是虚假的。海林市规划局仅凭工商局工作人员的回忆及税务发票的涂改等证据认定刘金玲提交虚假材料，证据不足。关于是否应追加复议机关海林市人民政府为被告的问题。虽然2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定了经过复议的案件，复议机关维持原行政行为的应将复议机关作为共同被告，但该规定应适用于修改后的行政诉讼法实施后立案的案件，而本案是修改后的行政诉讼法实施之前立案的案件，不适用该条规定。海林市规划局的该项申请理由亦不能成立。综上，海林市规划局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回海林市规划局的再审申请。审 判 长 李 柏 坤审 判 员 王 鹏 跃审 判 员 皇甫延玉二〇一七年八月十一日法官助理 王 腾 野书 记 员 张  莉附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.《中华人民共和国城市规划法》第九条国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。3.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。4.《黑龙江省实施办法》第四条省、市、县人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作，并负责组织实施本办法。《关于全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》第二条根据我省实际，城镇房屋使用性质变更登记日常管理工作的前置条件为：1、房屋产权人出具书面申请；2、当地城市规划主管部门出具不违反城市规划的证明；3、当地房屋鉴定机构出具的住宅房屋改为营业用房的安全鉴定报告；4、具有合法的工商营业执照；5、正在营业的应出具纳税收据。