海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第86号
上诉人（原审被告）：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：杨拥军，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人：吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：黎传经，农民。
委托代理人：刘必智，海南昌博律师事务所律师。
委托代理人：徐立，海南昌博律师事务所律师。
原审第三人：海口市琼山区人民政府。法定代表人：田丽霞，该区区长。
委托代理人：肖拥群，海南威盾律师事务所律师。
委托代理人：周文红，海南威盾律师事务所实习律师。
原审第三人：海口市琼山区云龙镇云蛟村委会多加村民小组。
法定代表人：黎传才，该小组组长。
委托代理人：刘美波，海南大华园律师事务所律师。
委托代理人：李知敏，海南大华园律师事务所律师。
上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）因黎传经诉其及海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）、海口市琼山区云龙镇云蛟村委会多加村民小组（以下简称多加村）土地行政征收纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院于2014年12月19日作出的（2014）海中法行初字第114号行政判决，于2015年1月7日向本院提起上诉。本院于同年2月12日受理后依法组成合议庭，于2015年3月23日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人海口市政府的委托代理人杨拥军、吴孔军，被上诉人黎传经及其委托代理人刘必智，琼山区政府的委托代理人肖拥群、周文红，多加村的委托代理人刘美波到庭参加诉讼。庭后本院组织各方当事人进行了多次协调，未果。本案现已审理终结。
原审查明：黎传经系多加村的村民。1997年10月，黎传经与多加村签订《海南省家庭承包耕地合同书》，共计承包多加村15.50亩土地进行耕种。2005年，海口市政府向黎传经颁发了海口市农地承包权（琼山）第5464号《农村土地承包经营权证》，确认了前述承包面积。2008年4月25日，海口市政府颁布第70号令，下放第二批行政权项。其中，将土地征收具体工作的行政权项下发给区政府。2011年12月29日，海口市国土资源局作出市土资法字（2011）208号《海口市国土资源局关于下放国土资源行政权项相关事宜的通知》，将部分国土资源行政权项进行下放，并规定下放的权项自2012年2月1日起开始实施。其中，关于土地征收的规定是：“市国土资源局负责征地报批材料的审核和征地业务指导监督，办理农地转（征）用报批，下达征地计划。区政府负责土地征收报批材料的编制，组织实施征地工作（包括省市重点项目征收国有土地），具体是：制定征地工作方案和补偿安置方案；召开村民征地动员会；完成被征地单位土地征收协议书的签订工作；解决征地过程中遇到的相关问题。征收土地征收（含预征）补偿费、工作经费、协调费采取大包干的方式进行，其费用按照《海口市人民政府贯彻落实市委进一步强区扩权财政扶持实施方案》的有关规定执行，由市政府直接拨付给区政府统筹支配。”2013年，海口市政府拟建设云龙镇临空产业园（空港综合保税区）项目。2013年10月10日，海口市国土资源局根据海口市政府的相关会议精神及各区政府报送的情况，作出海土资征字（2013）494号《海口市国土资源局关于97个项目预征收集体土地问题的请示》，就包括涉案项目在内的征地问题向海口市政府请示。同日，海口市政府作出海府（2013）173号《海口市人民政府关于征收云龙镇集体土地补偿方案的通告》，将包括黎传经承包地在内的云龙镇北戏等经济社3293.75亩集体土地的征收补偿方案进行通告。该通告的主要内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《海南经济特区土地管理条例》的有关规定，现将征收云龙镇北戏等经济社3293.75亩集体土地的补偿方案及有关事项通告如下：一、建设用地项目名称：云龙镇临空产业园（空港综合保税区）项目用地。二、征收土地位于：云龙镇。三、征收集体土地补偿标准和安置补助标准：按海南省征地统一年产值标准执行。四、青苗和地上附着物补偿标准：按《海口市征地青苗及地上附着物补偿标准》执行。五、被征地农民的安置方式：货币安置。六、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本通告发布之日起15日内，持土地权属证书或其它有关证明材料，到琼山区政府办理征地补偿登记，请互相转告。逾期不办理征地补偿登记将被视为自动放弃权益。七、本通告发布后在该项目征地范围内抢建、抢种的地上附着物一律不予办理补偿登记。”2013年11月，琼山区政府委托海南渝海测绘有限公司测绘并制作了四份《云龙镇临空产业园项目云龙镇云蛟村委会多加经济社征收地界线坐标图》，确定征收多加村集体土地的面积分别为10905.68平方米、9138.12平方米、274706.81平方米和424363.53平方米，合计719114.14平方米（合约1078.67亩）。多加村在该四份征收地界线坐标图上签章确认。2013年12月，多加村被征地村民陆续出具《同意签订〈征收土地协议书〉委托书》。2013年12月30日，琼山区政府与多加村签订《征收土地补偿协议书》，约定征收多加村集体农用地1077.6709亩，征收土地的土地补偿费和安置补助费的总金额为63263592.5元。同日，琼山区政府（甲方）与多加村（乙方）签订《征收土地补充协议书》，主要内容为：“一、乙方同意征收其集体土地面积为71.8447公顷（合1077.6709亩）。二、甲方每公顷拨付农村建设扶持资金和青苗（房屋、坟墓除外）等附着物款409440元（合27296元／亩）给乙方，其中：农村建设扶持资金为16296元／亩；青苗11000元／亩。征收土地位于海口市琼山区云龙镇云蛟村委会多加经济社（详见作业表）；土地面积为71.8447公顷（合1077.6709亩），应拨付农村建设扶持资金和青苗等附着物款29416104.9元。”2014年1月2日，海口市琼山区云龙镇人民政府作出《海口市琼山区云龙镇人民政府关于拨付云龙镇云蛟村委会多加村民小组征地补偿款的请示》，请求琼山区政府及时拨付多加村征地补偿款63263592.5元，以便于征地工作顺利推进。2014年4月24日，海口市财政国库支付局分两笔向多加村支付征地款项。其中，一笔为42679697.40元，另一笔为5000万元，合计92679697.40元。多加村收到征地款项后，以土地青苗补偿款11000元／亩为标准，计算应付各村民的青苗补偿款。2014年7月11日，多加村向黎传经帐户存入168960元，作为黎传经的征地补偿款。黎传经认为自己实际种植面积约33.68亩，且认为应按实际种植情况计算青苗补偿款项，遂以涉案征收其承包地的行为违法为由，提起本案诉讼。
原审认为：海口市政府颁布通告，对涉案集体土地进行征收，故其主体资格适格，应作为本案被告参加本案诉讼活动。琼山区政府对涉案征收行为不具有决定权，其根据海口市政府及海口市国土资源局下放的行政权限参与涉案征收行为的具体操作，且未超出相应的行政权限范围，故其行为后果应由海口市政府承担。这一点，与琼山区政府与多加村签订相关征地补偿协议后，征地补偿款项却由海口市政府支付的事实是一致的。况且，如果将所有参与涉案征收行为的行政机关均作为本案共同被告，不仅没有必要，亦无谓地增加了行政机关的讼累。因此，海口市政府辩称其与琼山区政府作为本案共同被告之主张，于法无据，不予支持。海口市政府颁布的海府（2013）173号《海口市人民政府关于征收云龙镇集体土地补偿方案的通告》中，明确载明是“征收”，而非“预征收”。而且，相应征收补偿款项亦已向被征地单位进行拨付。因此，海口市政府所辩涉案征收行为系“预征收”之意见，与事实不符，不予采纳。黎传经提起本案诉讼，请求“确认海口市政府对多加村约1100亩集体土地中黎传经承包经营部分约33.68亩集体土地的征收行为违法”，表明其对海口市政府涉案征地行为不服，而非仅对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议。这与黎传经所诉涉案征地行为未进行实地清点青苗的理由是相吻合的。因此，琼山区政府所述黎传经应就补偿事项申请行政裁决后才能起诉之主张，系将黎传经不服海口市政府征地行为的诉请，强行理解为不服土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿，明显缺乏事实根据，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这就要求对地上附着物和青苗进行清点。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（三）项和《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第（三）项的规定，征收农村集体土地，应调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，并将调查结果经土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。本案中，海口市政府征收黎传经在海口市琼山区云龙镇多加村15.50亩承包地时，并未进行青苗的清点，违反了前述法条规定的法定程序。因此，海口市政府征收黎传经承包地的行为，应确认违法。但是，黎传经所诉其承包地面积约33.68亩之意见，与其承包合同和承包经营权证所载承包地面积15.50亩的事实不符，且未能举证证明超出承包合同的面积已取得土地所有权人的认可。因此，黎传经的诉讼请求中，超出其承包地面积的部分（即约18.18亩土地），未能证明其具有合法的承包经营权，依法应予驳回。鉴于涉案征地行为涉及面广，且相关征地补偿款项亦已实际支付，为避免国家利益和公共利益遭受损失，不宜撤销涉案征地行为，而应确认涉案征地行为违法，并责令海口市政府采取相应的补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条之规定，判决：一、确认海口市政府征收黎传经在海口市琼山区云龙镇多加村15.50亩承包地的具体行政行为违法；二、责令海口市政府采取相应的补救措施；三、驳回黎传经黎传经的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市政府负担。
海口市政府上诉称：1、海口市有关土地征收的行政权项已下放各区政府，琼山区政府负责土地征收工作的具体实施，应当列为本案的被告。根据海口市委、市政府发布的《关于下放第二批行政权项的决定》和海口市国土资源局发布的《关于下放国土资源行政权项相关事宜的通知》，区政府负责土地征收报批材料的编制，组织实施征地工作（包括省市重点项目征收国有土地）。就本案中，涉案预征收行为的征收公告是由海口市政府发布的，但与原审第三人多加村民小组签订征地补偿协议的是琼山区政府，征收多加村民小组1077.6709亩集体土地是由琼山区政府组织实施，琼山区政府也应是本案的被告。2、海口市政府对涉案土地的征收行为属于“预征收”，原审法院认定上诉人是“征收”，从而认定上诉人征地行为违法是错误的。本案中，黎传经应得的青苗补偿费款项其已领取。综上，海口市政府认为，原审判决认定事实不清，判决错误，请求撤销（2014）海中法行初字第114号行政判决，驳回黎传经的诉讼请求，一审、二审诉讼费由黎传经负担。
黎传经辩称：1、海口市政府涉案征收行为是“征收”，不是“预征收”。海口市政府颁布的征收通告明确载明是“征收土地”，而不是“预征收土地”，且相关土地补偿款项已全部拨付，不存在追加拨付补偿款的问题。2、海口市政府涉案征收行为违法。根据我国《土地管理法》和《海南省经济特区土地管理条例》的规定，在土地征收过程中，对青苗进行清点是必须的法定程序。海口市政府没有清点就征收涉案土地是违法的。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持，请求驳回海口市政府的上诉。
原审第三人琼山区政府述称：1、琼山区政府对涉案征收行为不具有决定权，不具备被告主体资格。2、琼山区政府在组织实施涉案征地补偿、安置方案过程中未超越权限。3、海口市政府已拨付土地补偿、安置补助费、农村建设扶持资金、青苗等地上附属物等征地补偿款给多加村。多加村也已给黎传经支付了青苗款。综上，原审判决认定琼山区政府不是本案适格被告是正确的，二审应予维持。
原审第三人多加村述称：1、海口市政府征收土地行为合法，并依法履行了相关手续，没有侵犯黎传经的合法权益。2、根据双方答辩，多加村已按照黎传经的承包土地面积，按照规定和补偿方案如数发放了补偿款和青苗费，黎传经已经领取并未提出异议。因此黎传经的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。
二审庭审中各方均表示对原审法院查明事实没有异议，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为海口市政府征收多加村约1100亩集体土地中黎传经承包经营部分集体土地的行为是否合法。首先，根据本案查明事实，黎传经经多加村同意持有承包经营权证的合法承包经营集体土地部分面积为15.50亩。黎传经主张其实际种植33.68亩，但无法提供其合法使用的证明，多加村也不认可。因此本案仅就涉及黎传经15.50亩承包地的征收行为是否合法进行评判。其次，海口市政府关于琼山区政府应作为共同被告参加诉讼的主张不能成立。根据本案海口市国土资源局下发的市土资法字（2011）208号文规定，海口市国土资源局负责征地报批材料的审核和征地业务指导监督，办理农地转（征）用报批，下达征地计划。区政府负责土地征收报批材料的编制，组织实施征地工作……征收土地征收（含预征）补偿费……由海口市政府直接拨付给区政府统筹支配。由此可见，涉案征收行为的主体是海口市政府，土地补偿费也是由其支付，琼山区政府是具体实施单位，没有决定权，其不具有本案被告主体资格，海口市政府的主张不能成立。第三，海口市政府关于本案征收行为为预征收行为的主张不能成立。预征收不是一个法律概念，本案中海口市政府发布征收通告并勘测丈量征收面积，征地补偿费也已下发到位，是法律上的土地征收行为。第四，海口市政府的征收行为不合法。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（三）项和《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第（三）项规定，征收农村集体土地，应调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，并将调查结果经土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。根据本案查明事实，虽然海口市政府在征收通告中载明青苗和地上附着物补偿按《海口市征地青苗及地上附着物补偿标准》执行，但琼山区政府与多加村签订的《征收土地补充协议书》中约定青苗补偿采取包干的形式，也即无论地上有无青苗，每亩都按11000元的标准进行青苗补偿。多加村也实际用该标准对黎传经发放了青苗补偿款。但海口市政府、琼山区政府与多加村均没有提供证据表明该补偿方式得到土地承包人黎传经的同意。海口市政府的征收行为违反了上述规定。由于本案被征收多加村集体土地面积达1077.6709亩，且相关土地补偿款均已实际发放，海口市政府的征收行为不宜撤销，应确认海口市政府征收黎传经15.50亩承包地的行政行为违法，并由海口市政府及时采取补救措施。
综上，海口市政府的上诉请求及理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人海口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 麻红丽
代理审判员 赵敬义
二〇一五年五月二十五日
书 记 员 李励云
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回上诉，维持原判；
……