海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第44号
上诉人（原审原告）南京栖霞建设股份有限公司。
法定代表人江劲松，董事长。
委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。
委托代理人方伟，南京栖霞建设股份有限公司职员。
被上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人贾成治。
上诉人南京栖霞建设股份有限公司（以下简称栖霞公司）与被上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因土地行政管理纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年5月18日立案后，依法组成合议庭，并于2015年6月15日公开开庭审理，上诉人栖霞公司的委托代理人李晨、方伟，被上诉人市国土局的委托代理人吴孔军、贾成治到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：本案涉案土地位于海口市滨海大道北侧，面积为109157平方米（约合163.73亩）。2012年11月28日，市国土局在《海南日报》上刊登出让公告，决定以挂牌方式出让涉案土地。在公告中明确涉案土地的用地性质为商业设施用地（兼容居住用地），其中55%商业设施用地，45%住宅用地，容积率≤1.O，建筑密度≤20%，绿化率≥40%，用地西侧建筑限高≤25米，用地东侧建筑限高≤35米，其他规划要求按市规函（2012）2589号复函执行。市规函（2012）2589号复函要求商业设施用地按五星级标准建设集中式酒店，居住用地按四星级以上标准建设产权式酒店。2012年12月25日，市国土局在《海南日报》上刊登变更公告，对出让公告的有关内容进行调整：1、竞买保证金更改为“按挂牌起始价53925万元人民币的30%缴交竞买保证金16177.5万元人民币”；2、其他事项“受让人应按《国有建设用地使用权出让合同》约定期限，于30日内一次性付清土地出让价款”更改为“受让人应按《国有建设用地使用权出让合同》约定期限，于30日内缴交50%土地出让价款，其余的50%土地出让价款于2013年3月30日前付清”。栖霞公司在缴纳16177.5万元的竞买保证金后，作为符合竞买资格的单位，于2012年12月30日以4941.10元／平方米的报价（总价人民币539355652.70元）取得涉案地块的使用权，并在同日与市国土局签订成交确认书。成交确认书约定在成交日即2012年12月30日起10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按出让合同规定支付土地出让金，但双方至今未签订《国有建设用地使用权出让合同》。2014年8月19日，市国土局在得知涉案土地规划变更后，向栖霞公司作出海土资用字（2014）421号《关于解除成交确认书的通知》（以下简称（2014）421号通知），以用地规划条件需要调整，不能继续履行海口市滨海大道北侧109157平方米国有建设用地使用权出让行为，决定与栖霞公司解除签订的成交确认书。2014年9月25日，海口市规划局（以下简称市规划局）根据市国土局的来函，作出海规函（2014）1780号《关于长秀片区（B区）A0201地块规划条件的复函》，正式告知市国土局涉案土地的规划条件变更为商业、居住用地，其中商业设施用地占总用地的55%，居住用地占总用地的45%，商业设施用地可用于建设商业、办公、酒店或者商业综合体，居住用地用于建设公寓。栖霞公司在接到市国土局作出的（2014）421号通知后不服，向海南省国土环境资源厅申请行政复议。2014年12月22日，海南省国土环境资源厅作出琼土环资复决字（2014）19号《行政复议决定书》，决定维持市国土局作出的（2014）421号通知。栖霞公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决认为：本案当事人争议的焦点是市国土局作出的（2014）421号通知是否合法。经庭审质证后确认，根据市规划局2012年11月21日作出的市规函（2012）2589号复函，涉案土地的用地性质为商业设施用地（兼容居住用地），其中商业设施用地按五星级标准建设集中式酒店，居住用地按四星级以上标准建设产权式酒店。栖霞公司在2012年12月30日参与竞买成功并与市国土局签订成交确认书后，由于市规划局对涉案土地的用地性质进行优化调整，将涉案土地的规划条件变更为商业、居住用地，其中商业设施用地占总用地的55%，居住用地占总用地的45%，商业设施用地可用于建设商业、办公、酒店或者商业综合体，居住用地用于建设公寓。因此，应认定涉案土地的规划条件和用地性质已经发生改变。由于用地规划条件调整，情况发生变化，且栖霞公司、市国土局至今尚未签订《国有建设用地使用权出让合同》，市国土局据此作出解除已签订成交确认书的（2014）421号通知的行政行为并无不妥。综上，市国土局的辩解理由成立，原审法院予以采纳；栖霞公司起诉的理由没有事实与法律依据，原审法院不予支持，依法应予驳回。原审法院根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决：驳回栖霞公司的诉讼请求。案件受理费50元，由栖霞公司负担。
上诉人栖霞公司不服原审判决，提起上诉称：
本案涉及基本事实包括：2012年11月28日，被上诉人发布出让公告，挂牌出让涉诉地块使用权，上诉人于2012年12月30日竞得涉案地块，并与被上诉人签订《成交确认书》。2013年1月9日，被上诉人发布《海口市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》（201250027）。2014年8月22日，被上诉人作出（2014）421号通知，称：因出让公告的用地规划条件需要调整，不能继续履行涉诉地块出让行为，决定解除成交确认书。鉴于此前被上诉人一直未向上诉人出示任何用地规划条件调整信息，其作出（2014）421号通知缺乏事实和法律依据。原审法院认为，因涉案地块规划条件和用地性质已经发生变化，且上诉人至今尚未与被上诉人签订出让合同，被上诉人作出解除通知并无不妥，因此判决驳回上诉人的诉讼请求。就此上诉人认为，市规函（2012）2589号复函未经公示不具有法律效力，（2014）421号通知作出时，涉案地块规划根本没有发生调整，原审判决罔顾事实，以未签订出让合同这一合同法上的理由，认定被上诉人作出解除通知的具体行政行为并无不妥，适用法律错误。理由包括：
一、市规函（2012）2589号复函未经公示不具有法律效力，出让公告明确：涉案土地的用地性质为商业设施用地（兼容居住用地），其中55%商业设施用地，45%住宅用地，容积率≤1.O，建筑密度≤20%，绿化率≥40%，用地西侧建筑限高≤25米，用地东侧建筑限高≤35米，其他规划要求按市规函（2012）2589号复函执行。而上诉人自始至终未见到市规函（2012）2589号复函，亦无从知晓该复函的内容。实际上，被上诉人亦以该复函系内部保密文件为由，拒绝向上诉人出示。因此，该复函的内容不能构成公告规划的组成部分，依法应不具有法律效力。原审判决认定“根据市规函（2012）2589号复函，涉案土地的用地性质为商业设施用地（兼容居住用地），其中商业设施用地按五星级标准建设集中式酒店，居住用地按四星级以上标准建设产权式酒店”，缺乏事实依据。
二、（2014）421号通知作出时，涉案地块规划根本没有发生调整。在2014年8月22日被上诉人作出（2014）421号通知前，被上诉人一直未向上诉人出示任何用地规划条件调整信息。上诉人直至2014年11月20日方得知，市规划局于2014年9月25日才作出海规函（2014）1780号《关于长秀片区（B区）A0201地块规划条件的复函》，明确用地性质为商业、居住用地，其中商业设施用地占总用地的55%，居住用地占总用地的45%，商业设施用地可用于建设商业、办公、酒店或商业综合体，居住用地用于建设公寓。而该复函的内容与出让公告中明确的规划条件亦基本一致。也就是说，（2014）421号通知制作和发出时，涉案地块规划根本未发生调整。原审判决认定“上诉人与被上诉人签订成交确认书后，因市规划局对涉案土地的用地性质进行优化调整，将涉案土地的规划条件变更为商业、居住用地，其中商业设施用地占总用地的55%，居住用地占总用地的45%，商业设施用地可用于建设商业、办公、酒店或者商业综合体，居住用地用于建设公寓，因此，应认定涉案土地的规划条件和用地性质已经发生改变”，缺乏事实依据。
三、原审判决以未签订出让合同为由，认定被上诉人作出解除通知的具体行政行为并无不妥，明显缺乏法律依据。双方签订出让合同的行为系属合同法调整的民事行为，而被上诉人签发《成交确认书》的行为系具体行政行为，（2014）421号通知的作出系对具体行政行为的撤销，因此，也是一项非常严肃的具体行政行为，直接关系到当事人、利害关系人、善意第三人的利益及公共利益。被上诉人罔顾上诉人已经通过合法竞买取得土地出让行政许可并已经投入大量人财物之客观事实，不调查、不告知、不听证，滥用权力，肆意决定撤销之前已作出的具体行政行为，损害了政府公信力和法律尊严。原审判决以双方未签订出让合同这一合同法上的理由，认定解除通知的具体行政行为并无不妥，显属认定事实不清，适用法律错误。
综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律明显错误，故上诉请求二审法院：1、撤销海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第11号行政判决；2、撤销（2014）421号通知；3、判决被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人市国土局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持；且上诉人的上诉理由不能成立，应依法予以驳回。
一、上诉人未履行成交确认书确定的义务，应依法承担法律责任。根据被上诉人与上诉人及海口市土地交易中心于2012年12月30日签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，签约各方确认涉案地块的挂牌出让交易成交金额为539355652.7元，确认书要求上诉人应于挂牌出让成交日即2012年12月30日起10个工作日内与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，确认书还规定了其他违约责任。但是，上诉人在签订确认书后，没有按照确认书的约定前来与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，因此，上诉人应依法承担相应的法律责任。
二、被上诉人作出（2014）421号通知认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。涉案土地位于海口市滨海大道北侧，面积为109157平方米（约合163.73亩）。2012年11月28日被上诉人对该土地进行了海口市国有建设用地使用权挂牌出让公告，在公告中明确写明了该挂牌出让土地的基本情况，其中明确说明：“根据市规划局上报省政府的市规（2012）597号《请示》，该宗地的规划用地性质为商业设施用地（兼容居住用地），其中55%商业设施用地，45%住宅用地，容积率≤1.0；建筑密度≤20%；绿化率≥40%；用地西侧建筑限高≤25米，用地东侧建筑限高≤35米。其他规划要求按市规（2012）2589号复函执行”，明确了涉案土地的规划条件。之后，被上诉人于12月25日在《海南日报》刊登的《土地挂牌出让变更公告》，针对《海口市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（2012第36号）的有关内容进行调整：1、竞买保证金：更改为“按挂牌起始价53925万元人民币的30%缴交竞买保证金16177.5万元人民币”。2、其他事项：“受让人应按《国有建设用地使用权出让合同》约定期限，于30日一次性付清土地出让价款。”更改为“受让人应按《国有建设用地使用权出让合同》约定期限，于30日内缴交50%土地出让价款，其余的50%土地出让价款于2013年3月30日前付清。”在2012年12月30日，上诉人作为符合竞买资格的单位，该次公开挂牌出让采用有底价无限价出价最高者竞得的交易方式，上诉人以4941.10元／平方米的报价（总价人民币539355652.70元）取得涉案地块的使用权。但是，上诉人在签订确认书后，没有按照确认书的约定前来与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》。按照海口市人民政府（以下简称市政府）工作安排，市规划局对涉案土地地块的用地性质需要进行研究和优化，涉案地块经市规划局报请市政府同意，规划条件发生变更，市规划局以海规函（2014）1780号《关于长秀片区（B区）A0201地块规划条件的复函》答复被上诉人，涉案地块的用地性质发生了变更，该土地性质已由原先的商业设施用地（兼容居住用地），其中商业设施用地占总用地55%，居住用地占总用地的45%，商业设施用地按五星级标准建设集中式酒店，居住用地按四星级以上标准建设产权式酒店，变更为商业、居住用地，其中商业设施用地占总用地的55%，居住用地占总用地的45%，商业设施用地可用于建设商业、办公、酒店或者商业综合体，居住用地用于建设公寓商业设施用地，即由原来的商业设施用地按五星级标准建设集中式酒店，居住用地按四星级以上标准建设产权式酒店，变更为商业设施用地可用于建设商业、办公、酒店或者商业综合体，居住用地用于建设公寓。鉴于上述情况，涉案地块的用地规划条件需要调整，且上诉人在签订确认书后，没有按照确认书的约定前来与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，因此，为了维护双方的合法权益，被上诉人根据《合同法》等有关规定，决定解除与上诉人签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，并向其发出了（2014）421号通知。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人未提交新证据，被上诉人提交如下新证据：1、市政府办公厅公文呈批表（呈批表编号：2013366045）、市规划局《关于长秀片区A0201地块规划调整的再请示》（海规（2013）242号），证明市规划局于2013年5月22日向市政府请示，按照市政府工作安排，对A0201地块进行规划调整，市政府于2014年4月22日批示同意。2、栖霞公司《关于再次请求尽快解决滨海大道北侧163亩地块相关问题的函》，证明栖霞公司于2015年5月22日向市国土局提出退还竞买保证金和挂牌交易服务费的要求，表明栖霞公司认可市国土局解除成交确认书的行为并接受涉案的A0201地块已由其他企业摘牌的事实。3、市国土局《关于退还竞卖保证金和交易服务费的请示》（海土资用字（2015）199号），证明市国土局在收到栖霞公司上述函后，于2015年6月4日向市政府发出请示函。4、市政府办公厅公文呈批表（呈批表编号：2015313632），证明市政府批示同意市国土局的上述请示。经质证，上诉人认为被上诉人在二审补充证据违反行政诉讼的基本规则，均不应用于证明其行政行为的合法性，上诉人对证据1和证据4即两份公文呈批表的真实性不予认可，认为被上诉人应当加盖市政府办公厅的公章以证明其与原件相符，另外，上诉人认为证据1不是规划调整的法定形式，对其证明效力有异议，本案审理的是被上诉人作出解除通知的合法性，上诉人是否领回保证金与本案无关，认为证据2、3、4均与本案无关。本院经审查认为，被上诉人提交的证据1中的市政府办公厅公文呈批表及市规划局《关于长秀片区A0201地块规划调整的再请示》的形成时间均在本案诉讼之前，上诉人在一审时未提交亦未申请延期举证，现在二审提交，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，本院不予采纳。对于证据2、3、4，虽然上诉人对证据4公文呈批表的真实性不予认可，但该呈批表上加盖有行文的职能部门市国土局的公章并注明其与原件核对一致，可以证明证据来源合法，故本院对其真实性予以确认。被上诉人提交的证据2、3、4均形成于原审判决作出后，被上诉人二审补充提交属于新证据，且由于这些证据反映了上诉人所缴纳的涉案竞买保证金的处理情况，与本案具有关联性，本院予以采纳。
二审另查明：上诉人栖霞公司与被上诉人市国土局签订的成交确认书中确定的挂牌交易服务费为200.1067万元。2014年9月25日，市规划局针对市国土局的征询，向市国土局作出的海规函（2014）1780号《关于长秀片区（B区）A0201地块规划条件的复函》，复函称按照市政府工作安排，经报请市政府同意（编号：2013366045）），市规划局对位于长秀片区（B区）A0201地块（即涉案地块）的规划条件进行了研究调整，调整后，用地性质为“商业、居住用地，其中商业设施用地占总用地的55%，居住用地占总用地的45%，商业设施用地可用于建设商业、办公、酒店或商业综合体，居住用地用于建设公寓”。
又查明：上诉人栖霞公司于2015年5月21日作出宁栖股字（2015）5号《关于再次请求尽快解决滨海大道北侧163亩地块相关问题的函》，称栖霞公司得知涉案地块被重新挂牌且已成交，希望市国土局尽快将其缴纳的竞买保证金和挂牌交易服务费退还，并赔偿其相关损失。被上诉人市国土局因此于2015年6月4日作出海土资用字（2015）199号《关于退还竞卖保证金和交易服务费的请示》，称涉案地块已按新的用地规划条件重新拍卖出让，由别的企业竞得，栖霞公司缴纳的竞买保证金16177.5万元现在市国土局储备中心账户上，挂牌交易服务费未转付，公司也未另缴交易服务费，向市政府请示将竞买保证金16177.5万元退还给栖霞公司。市政府于2015年6月9日批示同意。
本案在二审审理过程中，上诉人栖霞公司及被上诉人市国土局均向本院表示有协调意愿，本院因此对本案开展协调工作，在协调过程中，被上诉人于2015年7月6日退还栖霞公司竞买保证金15977.3933万元，于2015年10月27日退还栖霞公司竞买土地交易服务费200.1067万元。本院于2015年12月4日召集双方当事人就有关问题进行询问，上诉人确认于2015年7月6日收到被上诉人退还的竞买保证金15977.3933万元，另一笔200.1067万元则于2015年10月28日已到帐。同时，上诉人与被上诉人均表示双方就本金之外的赔偿金数额分歧较大无法达成一致意见，目前难有协调结果。鉴于此，经征询双方意见后，本院决定不再对本案进行协调。
另外，上诉人在询问中提出变更诉讼请求申请，申请将第二项上诉请求，即“撤销海口市国土资源局《关于解除成交确认书的通知》（海土资用字（2014）421号）”，变更为“确认海口市国土资源局《关于解除成交确认书的通知》（海土资用字（2014）421号）违法”。被上诉人对此提出异议，认为不符合诉讼规则。
二审查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：首先，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，对于上诉人栖霞公司在二审中提出变更诉讼请求的申请，本院不予准许。
其次，关于被上诉人市国土局作出的（2014）421号通知是否合法的问题。根据上诉人栖霞公司与被上诉人市国土局签订的成交确认书，栖霞公司应于2012年12月30日起10个工作日内与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。但是至市国土局于2014年8月19日作出（2014）421号通知之时，栖霞公司仍未与市国土局签订出让合同，且未能举证其具有不签订出让合同的正当事由的相关证据。目前，涉案地块的用地规划条件已经进行调整，且双方当事人尚未依成交确认书的约定签订出让合同，故被上诉人作出（2014）421号通知解除成交确认书并无不妥。上诉人主张市规函（2012）2589号复函未经公示不具有法律效力，被上诉人于2012年11月28日在《海南日报》上刊登的挂牌出让公告中，明确注明“其他规划要求按市规函（2012）2589号复函执行”，上诉人作为竞买人，对此应是清楚并应尽到注意义务，故上诉人这一主张证据不足不能成立，本院不予支持。另外，上诉人以海规函（2014）1780号《关于长秀片区（B区）XXX地块规划条件的复函》是在2014年9月25日才作出为由，主张（2014）421号通知作出时，涉案地块规划尚未发生调整，但该复函仅是市规划局就被上诉人的征询进行的函复，且从复函的内容可知，涉案地块在市规划局作出该复函前就已经发生了调整，故上诉人的上述主张缺乏事实依据，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人南京栖霞建设股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 何 芳
审判员 钟 山
审判员 黄 勇
二〇一五年十二月七日
书记员 麦海燕
附法律法规条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》
若干问题的解释
第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。