江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏03行终298号
上诉人（原审原告）吴平，男，1954年5月21日生，汉族，住徐州市泉山区。现住址徐州市泉山区。
委托代理人梁建鹏，江苏胜家律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市泉山区房产服务中心，住所地：徐州市解放南路***号。
法定代表人顾克秀，该中心主任。
委托代理人屈庆功，江苏逸诚律师事务所律师。
委托代理人高得稳，江苏逸诚律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）闫传金，女，1950年11月20日生，汉族，住徐州市。
委托代理人杨芳，江苏盛仪律师事务所律师。
上诉人（原审原告）吴平因诉被上诉人（原审被告）徐州市泉山区房产服务中心不履行法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初672号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人吴平及其委托代理人梁建鹏，被上诉人徐州市泉山区房产服务中心的委托代理人屈庆功、高得稳，原审第三人闫传金的委托代理人杨芳等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，案外人吴开运、吴卫国、原告吴平分别为张淑芳的长子、次子、三子。第三人闫传金、吴卫国于1974年8月22日登记结婚。
涉案房屋位于徐州市泉山区和平新村，于1991年6月19日被登记为公有房屋，由原徐州市鼓楼区房地产管理处管理，后因区划调整，由被告徐州市泉山区房产服务中心（原徐州市泉山区房地产管理处）管理。张淑芳家庭原有房屋拆迁后被安置在涉案房屋居住，2003年1月13日，原徐州市泉山区房地产管理处为张淑芳补办租约。2010年3月23日，吴卫国申请将涉案房屋租约过户至自己名下，并提供徐州市泉山区人民政府和平街道办事处、徐州市泉山区和平街道和平新村社区居民委员会出具的证明，证明张淑芳夫妻均已去世，育有吴卫国、吴平二子，别无其他子女。同日，吴卫国、吴平向被告出具声明书，自愿将涉案房屋承租权交回被告。2010年3月30日，被告与吴卫国签订租约，将涉案房屋出租给吴卫国居住，约定月租金为103.7元，登记同住人一栏载明“吴卫国”为“承租人”。
2016年2月15日，吴卫国立下遗嘱，主要内容为“……座落于徐州市和平新村房屋……我大哥吴柱（吴开运）过世后该房又过户到我的名下，由我居住使用，现我的身体不好，又由于我弟弟吴平没房居住，我百年之后该房屋由我弟弟吴平居住使用，并将该房屋过户到吴平名下……望后人勿必遵守照办……”。后吴卫国于2016年3月去世，吴平于2016年3月底到被告处申请承租涉案房屋并签订租约，被告口头予以拒绝并告知应由吴平、闫传金及吴卫国的子女共同签字申请。
另查明，吴卫国签订租约后，涉案房屋租金均以吴卫国名义缴纳，至吴卫国去世前均为被告的房管员上门收取。涉案房屋电费以张淑芳名义缴纳，燃气费以吴卫国名义缴纳。吴卫国去世后涉案房屋一直无人居住。
徐州铁路运输法院于2017年3月16日现场勘查，吴平持有南门钥匙，闫传金持有北门钥匙，涉案房屋内物品杂乱，无法判断实际居住人。
原审法院认为：根据《徐州市公房管理实施细则》第四条的规定，各级房管机关是同级人民政府实施公房行政管理的职能部门。房管机关应贯彻执行党和国家的有关方针、政策和法令，加强公房管理。各单位自有房屋的管理也应接受房管机关的行政管理，并按规定提供有关资料。被告徐州市泉山区房产服务中心作为徐州市泉山区房管机关，具有对辖区内公有房屋实施行政管理及签订、变更、撤销租约的职权。
一、关于原告的起诉是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告于2016年3月底向被告提出签订租约的申请，被告当场口头予以拒绝，被告对是否就涉案房屋与原告签订租约作出处理，对原告的权利义务产生实际影响。故原告作为申请人暨被告拒绝履行的相对方，与被告是否履行了法定职责有利害关系。原告在起诉期限内向法院提起诉讼，符合法律规定。
二、关于原告申请被告履行与其签订租约的法定职责是否有事实和法律依据的问题。首先，我国的公房租赁制度是特殊时期的产物，一般分为直管公房和自管公房。直管公房是指由政府公房管理部门或政府授权经营管理单位依法直接进行经营和管理的国有房屋。直管公房租赁关系不同于一般的民事租赁关系，关于直管公房的承租人资格、租赁的期限、租金的标准、出租人的权限、出租人与承租人之间的权利义务关系等均由政府有关部门统一规定。公房承租人并非承租房屋的所有权人，对于所承租的公房只有居住权和有限的处分权。《徐州市公房管理实施细则》及原《城市公有房屋管理规定》亦规定待分配及收回的公有房屋由房管机关分配，对于存在擅自转租、转借等处分行为的，房管机关可以将房屋收回并对处分行为人予以处罚。故公房承租人对于所承租的公房的权利不能以继承的方式转由其继承人享有，原告不能依原承租人吴卫国的遗嘱直接取得涉案房屋的居住权等权利。其次，根据《徐州市公房管理实施细则》第六条第一款第一项的规定，出租的房屋，如因调动工作、离休、退休、退职等，全家迁往外地或承租人死亡腾空，其《租约》即自行失效。第七条规定，凡区房管机关收回强占市房管局和有关部门待分配调整的空房，应交市房管局和有关部门统一安排；属承租户擅自转租、转让、转借和自然腾空等原因收回的，房管人员不得擅自处理，由区房管机关安排。本案中，吴卫国在承租期内死亡，其死亡后涉案房屋无人居住，被告可将涉案房屋收回后另行安排，至于是否与原告签订租约，被告有权依据有关规定作出处理。最后，被告认为，房屋收回后，原房屋承租人的共同居住人及家庭成员协商确认，其中一人提出继续承租房屋的申请，经房管部门审核，可以另行签订租约承租房屋。该做法系沿用《城市公有房屋管理规定》第二十八条的内容，承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续。被告的此种做法系在长期的公有房屋行政管理中形成的惯例，不违反现行法律法规，在《城市公有房屋管理规定》已废止而没有法律法规可以适用的情况下，被告沿用上述规定，对于公租房屋管理的稳定及承租人的利益保护具有积极意义，应当予以尊重。本案中，第一，原告提供的涉案房屋电费发票户名一栏为原承租人张淑芳、平安民用燃气综合保险投保确认书被保险人、江苏省徐州市公有住房使用费收据及收条住户姓名均为吴卫国，不能证明原告系吴卫国的同住家庭成员；第二，原告提供吴卫国的遗嘱中写明涉案房屋由吴卫国居住使用，被告提供吴卫国的租约档案中同住人一栏仅有吴卫国一人，亦未明确原告系吴卫国的同住家庭成员；第三，原告及第三人均认可吴卫国去世前房租缴纳方式为被告的房管员上门收取，而被告提供的情况说明中陈述，吴卫国去世前，被告的房管员上门收取租金时见过闫传金，但未见过吴平，亦不能证明原告系吴卫国的同住家庭成员。故原告未提供充分证据证明其符合继续承租涉案房屋的条件。
综上，原告申请被告履行签订租约的法定职责无事实和法律依据，其申请被告履行法定职责的理由不成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十七条、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条之规定，判决驳回原告吴平的诉讼请求。
上诉人吴平上诉称，涉案房屋系上诉人的母亲和大哥承租，他们过世后，经商议决定以上诉人二哥吴卫国的名义继续承租该房。上诉人仍在该房屋居住，并缴纳水电房租等费用。原审判决认定吴卫国去世后该房屋无人居住，无事实依据。另外，该房屋是上诉人父母的私房转化成公有住房的，具有一定的财产性，原承租人有遗书，该房的承租权由上诉人继承。原判决并没有考虑该房的租赁权的财产性及该房由私有财产转化而来的事实，违背法律的基本原则。原判决依据徐州市人民政府颁发的行政法规，适用法律不当。请求依法撤销原判，依法改判或发回重审。
被上诉人徐州市泉山区房产服务中心答辩称：一、一审法院认定事实清楚。一审法院查明，吴卫国签订租约后，涉案房屋租金均以吴卫国的名义缴纳，吴卫国去世之前均为我单位房管员上门收取租金，房屋水电费以张淑芳的名义缴纳，经法院现场勘查，涉案房屋内物品杂乱，无人居住；上诉人主张系涉案房屋实际使用人无证据证实。二、一审认定公有住房，公民不应作为个人遗产继承具有充分的法律依据。根据继承法第二条规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。而涉案房产属于公房，不是继承法规制的范围。三、一审法院适用法律正确。对于本案所涉情形，法院参照其他行政法规并使用《徐州市公房管理实施细则》的规定并不违反行政诉讼法第六十二条的相关规定。综上，上诉人的上诉请求无事实依据及法律依据，应予以驳回。
原审第三人闫传金答辩称，原审第三人认为一审判决认定事实正确，适用法律正确，依法应当予以维持。理由如下：首先上诉人已经分得了一处房产，其父母当时拆迁安置了两处房产，上诉人一处，原审第三人的丈夫也就是本案所涉房屋一处，所以上诉人无权在另行要求对该处房产主张权利。第二，尽管租约上载明为闫传金丈夫的名字，但实际共同承租人为原审第三人同其丈夫共同承租，这也是我国公房租赁的惯例，不能因租约上只载明一方的名字而否定了另一方的共同租赁权，而且承租关系是在原审第三人同其丈夫夫妻关系存续期间共同承租。第三，上诉人并没有在该处房屋居住，原审第三人一直是该处房屋的承租人，行使居住权，并缴纳了房屋水电费等费用，所以上诉人无权对该处房屋提出租赁的权益。请求二审法院维持一审法院的正确判决。
庭审中，上诉人对原审判决认定的事实有异议，认为原审判决书第8页倒数第四行“1991年……”有异议，应当是1980年就被登记为公有住房，并不是1991年。第9页第一行“2003年1月补办租约”是不存在的，没有补办租约，本身就有租约，不存在补办租约这回事儿。第9页倒数第四行“吴卫国去世后房屋无人居住”，我父母去世后我一直和我大哥在涉案房屋居住，我二哥吴卫国不在涉案房屋居住一直在别处居住，但我二哥吴卫国有时会到涉案房屋和我一起居住。因为我嫂子第三人闫传金不让我在涉案房屋居住，所以我一直无法居住。对其余事实查明部分无异议。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审中，各方当事人均未提交新证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
本院认为，一、《徐州市公房管理实施细则》第四条规定：“各级房管机关是同级人民政府实施公房行政管理的职能部门。房管机关应贯彻执行党和国家的有关方针、政策和法令，加强公房管理。各单位自有房屋的管理也应接受房管机关的行政管理，并按规定提供有关资料”。被上诉人徐州市泉山区房产服务中心具有对公有房屋实施行政管理及撤销、变更租约的职权。二、关于上诉人申请被上诉人履行与其签订租约是否有事实和法律依据的问题。根据本案已查明的事实：涉案房屋位于徐州市泉山区和平新村，于1991年6月19日被登记为公有房屋，张淑芳家庭原有房屋拆迁后被安置在涉案房屋居住，后原徐州市泉山区房地产管理处因区划调整从原徐州市鼓楼区房地产管理处接管该处房屋，2003年1月13日，被上诉人以张淑芳为承租人为其办理了租约。2010年3月23日，吴卫国以其母张淑芳去世，申请将涉案房屋租约过户至自己名下，并提供徐州市泉山区人民政府和平街道办事处、徐州市泉山区和平街道和平新村社区居民委员会出具的证明，证明张淑芳夫妻均已去世，育有吴卫国、吴平二子，别无其他子女。同日，吴卫国、吴平向被上诉人出具声明书，自愿将涉案房屋承租权交回被上诉人。2010年3月30日，被上诉人与吴卫国签订租约，将涉案房屋出租给吴卫国居住，登记同住人一栏载明“吴卫国”为“承租人”。后吴卫国于2016年3月去世，上诉人吴平于2016年3月底到被上诉人处申请承租涉案房屋并签订租约。根据《徐州市公房管理实施细则》第七条：“……属承租户擅自转租、转让、转借和自然腾空等原因收回的，房管人员不得擅自处理，由区房管机关安排。”及建设部《城市公有房屋管理规定》（建设部第34号）第二十八条：“承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理变更手续。”本案中，首先，上诉人并无提交充分证据证明其为与吴卫国共同居住两年以上的家庭成员的证据。上诉人提供的涉案房屋电费发票、平安民用燃气综合保险投保确认书被保险人、江苏省徐州市公有住房使用费收据及收条住户姓名均不是上诉人吴平，上诉人提供的吴卫国遗嘱中也写明涉案房屋由吴卫国居住使用，吴卫国的租约档案中同住人一栏仅有吴卫国一人，且一审法院现场勘查时，吴平持有南门钥匙，闫传金持有北门钥匙，亦无法判断上诉人系吴卫国的同住两年以上的家庭成员。其次，上诉人即使有证据证明其为与吴卫国共同居住两年以上的家庭成员，但作为吴卫国妻子的原审第三人在未向被上诉人声明放弃承租权，不再干涉房屋使用，并将涉案房屋交回被上诉人的情况下，被上诉人仍可按照其具有的行政优益权，在吴卫国共同居住两年以上的家庭成员中选择涉案直管公房的租赁人。第三、上诉人在涉案房屋未腾空交付与被上诉人的情况下，即直接提出申请请求被上诉人与其履行签订租约，亦不符合程序规定。故，上诉人申请被上诉人履行与其签订租约无事实和法律依据，其上诉理由缺乏证据的支持亦无法律依据，依法不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决对该案认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人吴平负担。
本判决为终审判决。
审 判 员 陈小兵
审 判 员 刘 红
代理审判员 徐 冉
二〇一七年十一月十日
书 记 员 刘 贺