吉林省长春市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）吉01行初172号
原告朱国华，住址长春市宽城区。
委托代理人高胜，吉林久弘律师事务所律师。
被告吉林省人民政府，住所地长春市宽城区新发路329号。
法定代表人刘国中，省长。
委托代理人朱喜来，吉林省人民政府法制办公室地区案件审理处主任科员。
委托代理人张朝会，吉林省人民政府法制办公室地区案件审理处主任科员。
原告朱国华诉被告吉林省人民政府行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告朱国华诉称：一、复议决定对本案的基本事实认定错误。被告认为四平市人民政府研究影发大厦的后续建设问题与朱国华及原四平华泽房地产开发有限公司（以下简称四平华泽公司）不存在利害关系。另外，被告认定“2011年5月12日四平电影公司就影发大厦《合作建房协议书》向原四平华泽公司发出了《解除合同通知》，原四平华泽公司法定代表人朱国华于2011年5月18日在该《解除通知书》签字。”原告认为《解除合同通知》是虚假的，在行政诉讼中一并提出文检鉴定。被告认定“《关于完善影发大厦烂尾工程的有关问题》的会议纪要（以下简称《完善影发大厦会议纪要》）并未侵害朱国华及原四平华泽公司利益”和“《完善影发大厦会议纪要》列入四平鸿发公司《土地登记表》是对影发大厦基本建设情况的描述，有无该描述，对登记行为是否合法不产生影响，与《完善影发大厦会议纪要》的合法性无关”的事实是错误的。行政复议决定以《四平市房地产开发建设项目合同书》和《解除合同通知》作为认定案件事实的依据，必然导致认定事实错误。二、行政复议决定回避虚假证据的事实，没有对两项违法行为进行合法性审查，以不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由驳回行政复议申请，此驳回复议决定适用法律前边表述符合受理条件与不符合受理条件的法律条款引用自相矛盾，明显属于适用法律错误。综上，请求人民法院撤销吉林省人民政府作出的吉政复决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》；责令被告受理原告的行政复议申请并审理该案。
被告吉林省人民政府辩称：一、《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。1.四平市人民政府研究影发大厦的后续建设问题与朱国华及原四平华泽公司不存在利害关系。2.《完善影发大厦会议纪要》的指导意见是政府内部的拟处理意见，并未侵害朱国华及原四平华泽公司的权益。《完善影发大厦会议纪要》的内容属于指导性意见，是强调相关部门要依法履行相关程序，是行政机关内部的拟处理意见，即《完善影发大厦会议纪要》没有转化为对外发生效力的行政行为，没有法律上的强制执行力，对朱国华及原四平华泽公司的权利和义务没有产生直接影响。3.关于原告提出《解除合同通知》虚假的问题。在行政复议审理期间，为了掌握该案的真实情况，被告于2016年3月日召开行政复议听证会，原告在听证会上明确表示“《解除合同通知》看过，并签字，但不同意解除合同”，即原告在《解除合同通知》上签字是真实。二、被告作出《驳回行政复议申请决定书》的程序合法。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
原告朱国华向本院提供以下证据：1.四平市中级人民法院（2017）吉03行初34号行政裁定书，用以证明2017年8月25日收到四平市中级人民法院作出的行政裁定，根据该裁定的内容，原告向长春市中级人民法院提起行政诉讼。另外，在向四平市中级人民法院提起行政诉讼之前，原告已经向本院立案庭提出过行政诉讼，立案庭人员以本案属于四平中院管辖为理由未予立案，以上事实能够证明原告的起诉符合受理条件，本案应当进行实体审理；2.2016年6月26日朱国华向长春市中级人民法院立案庭出示过的行政起诉状，用以证明原告向本院提起过诉讼，立案庭认为本案应向四平市中级人民法院提起诉讼。
经庭审质证，被告吉林省人民政府对上述证据的质证意见是：对证据1有异议，原告主张在向四平市中级人民法院起诉前，向长春市中级人民法院提起过行政诉讼，但没有证据证明上述事实，对其主张的真实性有异议；四平市中级人民法院作出的行政裁定的理由不只是管辖问题，还因为会议纪要未对原告朱国华的合法权益产生实体影响，不属于受案范围，故该会议纪要不是行政诉讼的受案范围；对证据2的真实性有异议，人民法院已经对会议纪要进行审理的情况下，复议机关无权再进行审理，故本案不符合行政诉讼的起诉条件。
被告吉林省人民政府向本院提供了以下证据：1.四平市中级人民法院（2017）吉03行初34号行政裁定书，用以证明涉案会议纪要是内部行政行为，未对原告的合法权益产生实际影响；2.《完善影发大厦会议纪要》，用以证明会议召开时间是2012年6月12日，是在四平电影公司解除与原告签订的《合作建房协议书》之后；会议内容是研究四平鸿发公司建设影发大厦的问题，而且是属于内部的指导性意见，对外不发生强制执行力，并未侵犯原告的权益。
经庭审质证，原告朱国华对上述证据的质证意见如下：对证据1有异议，该裁定书不是判决书，未对原告的实体问题进行审理，故原告享有实体诉权，原告的起诉符合立案条件；2.对证据2有异议，会议纪要已经对原告的实体权利产生了影响，正是基于会议纪要才变更了四平华泽公司名下的“五证”。
本院对上述证据认证如下：对原告朱国华提供的证据真实性予以确认，但并不能证明原告的起诉符合起诉条件，对其证明问题本院不予采纳；对被告提供的证据真实性予以确认，但因吉林省人民政府作出的驳回行政复议申请决定本案未进行实体审理，故对《完善影发大厦会议纪要》与原告是否有利害关系，本院不作评判。
经审理查明，2012年6月12日四平市人民政府的工作人员针对影发大厦烂尾工程问题召开会议，并制作《完善影发大厦会议纪要》。2016年1月16日原四平华泽公司向被告吉林省人民政府申请行政复议，要求撤销《完善影发大厦会议纪要》并恢复原四平华泽公司名下的关于影发大厦的“五证”。同年8月23日原四平华泽公司申请变更行政复议申请人为其法定代表人朱国华。2017年6月13日吉林省人民政府作出吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》，该决定认为四平市人民政府研究影发大厦的后续建设问题与朱国华及原四平华泽公司不存在利害关系；《完善影发大厦会议纪要》的指导意见是政府内部的拟处理意见，并未侵害朱国华及原四平华泽公司的权益；四平市国土资源局将研究影发大厦后续建设问题的《完善影发大厦会议纪要》列入四平鸿发公司《土地登记审批表》是对影发大厦基本建设情况进行的描述，有无该描述对登记行为是否合法不产生影响，与《完善影发大厦会议纪要》的合法性无关。据此，吉林省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项、第（五）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回朱国华的行政复议申请。
2017年6月26日原告朱国华向四平市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销四平市人民政府作出的《完善影发大厦会议纪要》及吉林省人民政府作出的吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》。同年8月18日四平市中级人民法院作出（2017）吉03行初34号行政裁定，该裁定认为“四平市人民政府2012年6月12日召开专题会议形成的会议纪要，是内部行为，未直接对原告朱国华的合法权益产生实际影响，故该会议纪要不是行政诉讼的受案范围。”，同时四平市中级人民法院认为被告吉林省人民政府作出的吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》不属于其管辖范围，据此，裁定驳回朱国华的起诉。该裁定生效后，2017年9月19日原告朱国华向本院提起行政诉讼，要求撤销吉林省人民政府作出的吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，对复议机关作出的不予受理行政复议申请行为不服的，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，这有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。虽然法律规定了上述两种救济途径，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请行为，但撤销该行为则必然导致复议机关同样要对原行政行为合法性作出认定和处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”由此可见，当事人对属于人民法院受案范围的行政行为不服，可以先行申请行政复议，此后再提起行政诉讼，但不可以在行政诉讼之后，向复议机关申请行政复议，这是由于司法终局原则的限制。司法权具有最终性，经原告起诉后，人民法院则对涉案的行政争议具有最终的裁判权，此后不能再对该行政争议申请行政复议。本案中，吉林省人民政府以行政复议申请不符合受理条件为由，作出驳回朱国华行政复议申请决定后，原告朱国华可以选择对四平市人民政府作出的《完善影发大厦会议纪要》提起行政诉讼，或者对吉林省人民政府作出的驳回行政复议申请决定提起行政诉讼，但两种救济途径不能同时进行，亦不能在对四平市人民政府作出的《完善影发大厦会议纪要》提起行政诉讼之后，再要求人民法院撤销吉林省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，否则即违反了司法终局原则。
综上，原告朱国华的起诉不符合起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告朱国华的起诉。
案件受理费50元，本裁定生效后返还给原告朱国华。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一七年十一月一日
书 记 员 刘雅林