辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）辽07民终156号
上诉人（原审被告）：顾树军，男，1962年11月7日出生，满族，农民，现住义县。
被上诉人（原审原告）：关翠兰，女，1952年4月7日出生，满族，农民，现住义县。
被上诉人（原审被告）：义县城关满族乡高家街村民委员会，住所地义县。
法定代表人：张永丰，该村委会主任。
委托诉讼代理人：宋九洪，义县中兴法律服务所法律工作者。
上诉人顾树军因与被上诉人关翠兰及被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会土地承包经营权纠纷一案，不服辽宁省义县人民法院（2015）义民城初字第01224号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月12日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人顾树军、被上诉人关翠兰、被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会的委托诉讼代理人宋九洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
顾树军上诉请求：撤销原判，驳回关翠兰的诉讼请求。事实和理由：原审判决认定事实错误，适用法律不当。一、认定事实方面有错误及遗漏。1、上诉人取得争议地块承包经营权的时间是1999年并非1994年，对此三方当事人陈述一致，认定为1994年显系错误；2、上诉人取得争议地块承包经营权是在县、乡、村贯彻党的十五届三中全会精神的背景下，在第二轮承包中以公开方式承包的，没有签订合同的原因在于村委会，不在于上诉人，但不可改变的是上诉人与村委会就争议地块建立了农村土地承包关系，上诉人的承包经营权成立并生效。对应的被上诉人在期满后拒绝续签合同；3、上诉人的承包经营权已经记载于土地登记台账，并且缴纳了各种税费，亦享有了粮食直补款等待遇，对土地进行了大量投入改造。二、适用法律错误。1、适用现行有效的法律评价生效前行为，违反法律不溯及既往原则。1995年也好，1999年也好，《农村土地承包法》并未出台，更未生效，最高院的司法解释也是针对《农村土地承包法》的适用问题；2、以1993年中央11号文件中延长承包期限的政策，不考虑承包双方意愿直接裁决承包期限延长，违背了合同关系的自愿原则以及村民自治原则，显系错误；3、裁判返还错误，上诉人取得该地块是基于村委会发包，双方是承包合同关系，上诉人已经具有涉案地块的承包经营权，即便需要返还，也需要在确认承包合同关系无效，否定上诉人的承包经营权的前提下；4、法院判决是对整个义县第二轮承包的否定，是对现有法律、社会秩序的稳定性的破坏，于法无据。
关翠兰辩称，地是1993年我和义县城关满族乡高家街村民委员会签订的承包合同，以家庭承包方式承包的。1999年争议地块口粮田和高国良的地由我耕种，1998年发水没有交承包费，义县城关满族乡高家街村民委员会就收回了，之后承包给了上诉人顾树军。2003年我开始向村上要求要回土地，但是村上一直没有解决。义县城关满族乡高家街村民委员会和顾树军损害了我的土地承包经营权。原审依据法律判决土地归我。
义县城关满族乡高家街村民委员会辩称，村委会1999年在第二轮承包将争议地块承包给顾树军。
关翠兰向一审法院起诉请求：依法判决被告将位于义县高家街村义白路南的约0.88亩承包地返还给原告。
一审法院认定事实：原、被告均系义县城关满族乡高家街村民，1993年8月1日，原告关翠兰的丈夫高国珍（已故）与义县城关满族乡高家街村民委员会签订了为期五年的农业承包合同，以家庭承包方式取得了四块农村土地承包经营权。其中，麦地长77.6米，宽7.6米，面积为0.88亩，四至分别为：北至李志信承包地、西至道、南至高国良承包地、东至六组王铁环承包地。原告经营管理该地块至1994年，期间原告亲友经营，自1994年起，被告义县城关满族乡高家街村民委员会将争议地块交由被告顾树军经营蔬菜大棚至今。
另查，1993年11月5日，中央下发《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的11号文件，规定：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。
一审法院认为，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期限为三十年，承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包期限内，发包方不得收回土地，发包方已将土地承包给第三人的，承包方要求返还土地，应予支持，本案争议的地块系关翠兰以家庭承包方式取得，虽然其与村委会签订土地承包合同期限为五年、到期日为1995年12月31日，且到期后未续签，但是合同到期前，中央1993年11月5日下发的11号文件已经明确要求：原承包合同到期后再延长三十年不变。其后于1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》及2002年颁布的《中华人民共和国土地承包法》均将耕地承包期限30年列入强制性规定。可见，我国关于赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农村经济发展和农村社会稳定的基本政策、立法理念是长期、一贯的，故不能简单认定关翠兰家庭承包合同到期后未续签即丧失土地承包经营权。在承包期限内，村委会不得收回土地，原告关翠兰要求被告返还土地的主张，依法有据，应予支持。原告要求被告拆除地上设施，与本案不是同一法律关系，原告可另行告诉。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十条、第二十七条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、第六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、一百四十四条的规定，判决如下：一、被告义县城关满族乡高家街村民委员会、顾树军于本判决生效后五日内将诉争的麦田地块0.88亩（北至李志信承包地、西至道、南至高国良承包地、东至六组王铁环承包地）返还给原告关翠兰；二、驳回原告关翠兰的其他诉讼请求。案件受理费100元，由被告义县城关满族乡高家街村民委员会负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。
上诉人顾树军向本院提供证据：高国贞农业承包合同一份，拟证明1999年被上诉人关翠兰丈夫与村委会签订了承包合同。
被上诉人关翠兰向本院提供证据：村委会证明及介绍信各一份。内容为：城关满族乡高家街村在一九九八年二轮土地延包时，因村民拖欠承包费数额较大，户数较多，故二轮延包合同未签，特此证明。拟证明村委会没搞二轮承包，也没签订二轮土地承包合同。
另查明，1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），该通知指出，开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。……承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。
1999年1月9日，城关乡高家街村党支部与村委会下发《关于稳定和完善农村土地承包的实施细则》（经村民代表大会通过），其中细则包括：将土地承包期限再延长30年，并续签“土地承包合同”，填发《土地承包经营权证》。……1、在承包期内，经发包方同意，允许土地使用权依法转包、出租、互换、入股等，并形成合同，报村委会备案。2、对私自转卖承包田的农户，将依法追回非法所得，并按土地政策，给予加倍处罚。3、原承包户在续签、延包工作中放弃承包权的，在原承包田内的一切设施必须无条件拆除。4、承包户对合同中规定应缴纳的税金、乡统筹、村提留等必须按时缴纳，如长期拖欠，村委会有权依法收回其承包田，直到履行义务后再分给其承包田。5、凡是拒绝签合同或拒不缴纳相关费用的农户，取消其土地承包资格。
对当事人二审争议的事实，本院认定如下：1998年争议土地由上诉人顾树军实际经营管理，1999年高家街村委会签订《农业承包合同》一份，载明将本案争议土地转给顾树军耕种，但该承包合同中并无发包方及承包方签字，也未明确约定承包期限，其后顾树军领取了粮食直补款。二审上诉人顾树军提供的登记在高国贞名下的《农业承包合同》为复印件，无发包方及承包方签字，亦未明确约定承包期限。
一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，自1998年起，本案争议土地由上诉人顾树军实际经营管理。1999年高家街村签订的《农业承包合同》，虽然载明将本案争议土地转给顾树军耕种，但该承包合同中并无发包方及承包方签字，也未明确约定承包期限。而被上诉人关翠兰丈夫与村委会曾于1993年签订承包合同，在该合同到期前，中央下发文件明确要求原承包合同到期后再延长三十年不变。其后中央又于1997年出台中办发〔1997〕16号文件，指出要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。而承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。并指出了做好“小调整”工作应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。高家街村委会在进行二轮延包工作时，对土地作了大量调整，并提出如长期拖欠应缴纳税费的，村委会有权收回承包田，并规定了原承包户在续签、延包工作中放弃承包权如何处理的规定。此规定与以上文件精神中大稳定的原则不符，另外也无证据表明该村小调整报告了乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。农村土地承包，在有关法律实施前，应执行国家政策。故高家街村1999年承包土地调整行为不符合以上中央的文件精神，其签订的《农业承包合同》也缺乏承包合同应有的形式要件，不应认定为有效。虽然顾树军于1999年后实际耕种土地并领取了直补款，但因其承包合同无效，故其应将争议土地返还给原承包人关翠兰。
综上所述，顾树军的上诉请求不能成立，应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《中华人民共和国民法通则》第六条规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人顾树军负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉龙
审判员 李 阳
审判员 方结平
二〇一六年九月二十二日
书记员 刘 微