中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第1477号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曲祥生。
委托代理人闫雪涛，辽宁兴中律师事务所律师。
委托代理人刘兆信，辽宁海通律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）大连市旅顺口区人民政府，住所地：辽宁省大连市旅顺口区新城大街1号。
法定代表人衣庆焘，区长。
委托代理人刘颖，辽宁华夏律师事务所律师。
委托代理人尹东慧，大连市旅顺口区人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人大连市旅顺口区房产局，住所地：辽宁省大连市旅顺口区黄河路95号。
法定代表人张国卫，局长。
委托代理人王世忠，辽宁方槊律师事务所律师。
曲祥生因诉大连市旅顺口区人民政府（以下简称旅顺口区政府）及第三人大连市旅顺口区房产局（以下简称旅顺口区房产局）不予受理行政复议一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年1月29日作出的（2015）辽行终字第22号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年9月9日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2015年11月30日下午在大连市中级人民法院第二十八法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人曲祥生及其委托代理人闫雪涛、刘兆信，被申请人旅顺口区政府的委托代理人刘颖、尹东慧，第三人旅顺口区房产局的委托代理人王世忠到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
1943年在游击队的资助下，曲祥生的母亲曲显庭以自己的名义，在旅顺长城镇赵家村（以下简称赵家村）购买土地近3万平方米，其中1833平方米作为宅基地，建房30间左右，未取得土地房屋产权证书。1948年曲显庭全家迁至大连，上述房屋由曲祥生的外祖父董启谋照看。1950年1月17日，涉案土地房屋被认定为国有，后地上房屋交由赵家村一直管理使用。期间，部分房屋因年久失修，赵家村曾进行翻建，现存房屋中有五间仍为原址所建老房屋。1955年董启谋取得别处五间房屋产权，董启谋去世后该房屋由其子董善祥与李逢春夫妻居住使用。该老房屋已经灭失，董善祥夫妇另选址建新房，并取得新建房屋所有权和土地使用权证。1985年赵家村分别以赵家村铆焊厂和赵家村仓库的名义申请并取得旅政房字第2、4号《房产执照》。1991年赵家村申请土地初始登记，旅顺口区政府为其核发旅集建（1991）字第041006005号《集体土地使用证》，批准用地面积1900平方米，后交由村属企业旅顺口滨城化工设备配件厂（以下简称滨城化工设备厂）使用。2000年滨城化工设备厂改制为股份合作制企业，同年5月31日大连市旅顺口区规划和国土资源局为滨城化工设备厂颁发旅顺口区集用（2000）字第041006005号《集体土地使用证》。2003年7月7日，滨城化工设备厂扩建厂房申请变更土地登记，旅顺口区政府于同年8月为其颁发旅顺口区集用（2003）字第041006005号《集体土地使用证》，使用面积由原来的1900平方米增加至2356.2平方米。
曲祥生等人对旅顺口区政府2003年8月给滨城化工设备厂颁发集体土地使用证的行为不服，申请行政复议。大连市人民政府于2005年10月8日作出大行政复决字（2005）第34号行政复议决定，维持该颁证行为。2006年曲祥生等人对旅顺口区政府2003年8月的颁证行为提起行政诉讼，大连市中级人民法院作出（2007）大行终字第104号行政裁定，以曲祥生等人无诉讼主体资格为由，驳回起诉。2009年2月10日，曲祥生等人起诉旅顺口区政府于2000年5月31日为滨城化工设备厂颁发集体土地使用证的行为，大连市中级人民法院作出（2008）大行终字第320号行政裁定，以曲祥生等人与行政行为不具有法律上的利害关系为由，驳回起诉。曲祥生以董启谋1955年取得的5间房屋产权证明为据，向旅顺口区房产局上访，请求：1、对现有5间老房屋予以确权；2、确认赵成阳与赵成永兄弟之间买卖涉案房屋违规；3、因监督不力造成房屋灭失，旅顺口区房产局应当承担赔偿责任。2014年2月17日，旅顺口区房产局作出《关于对曲祥生上访问题的答复意见》（以下简称《答复意见》）认定，土改期间涉案土地房屋已经收归国有，旅顺口区政府指定由赵家村管理使用，并明确三点意见：1、董启谋取得产权证的五间房屋，旧房已经灭失，其子董善祥与李逢春夫妻取得新建房屋所有权和土地使用权证，该房屋与曲祥生无关。2、赵成永通过竞价购买滨城化工设备厂，并与赵家村奠定买卖协议是否违规不属于旅顺口区房产局职责范围，对此问题不予答复。3、土地改革期间政府没收董启谋房产及土地，根据有关政策规定，没收的房产及土地归国家所有，政府委托有关单位管理，不侵犯董启谋及曲祥生的权益，不存在监管不力问题，不应承担赔偿责任。2014年3月12日，曲祥生对《答复意见》不服，提出行政复议申请，旅顺口区政府于2014年3月13日作出旅政行复不字（2014）2号不予受理行政复议申请决定（以下简称2号不予受理复议决定），认为曲祥生提出的申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理其复议申请。曲祥生不服，向大连市中级人民法院提起诉讼，请求确认2号不予受理复议决定违法，并判令旅顺口区政府履行行政复议法定义务。
一审判决认为，曲祥生申请行政复议事项，不属于行政复议范围。旅顺口区房产局依据《信访条例》作出《答复意见》，曲祥生不服应当根据《信访条例》第三十四条、三十五条的规定向上一级行政机关申请复查、复核进行救济。旅顺口区政府作出被诉2号不予受理复议决定就是其履行行政复议职责的表现，故对曲祥生提出旅顺口区政府未履行法定职责的主张，不予支持。根据行政复议法律文书的记载，旅顺口区政府作出2号不予受理复议决定并未超出5日审查期限，曲祥生辩称于2014年3月3日提出行政复议申请，但未提供足够的证据予以证明。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）、（四）项之规定，判决驳回曲祥生的诉讼请求。
二审判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，曲祥生申请复议事项不属于行政复议受理范围，依法作出被诉2号不予受理复议决定，履行了法定职责。曲祥生不服《答复意见》，应当根据《信访条例》第三十四条、三十五条的规定通过申请复查、复核进行救济。曲祥生在向旅顺口区政府提交的行政复议申请书上签署的时间为2014年3月12日，旅顺口区政府作出被诉2号不予受理复议决定的时间为2014年3月13日，并未超出五日的审查期限，曲祥生主张于2014年3月3日提出行政复议申请，缺乏证据支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判决。
曲祥生申请再审称：1、曲祥生对旅顺口区房产局的《答复意见》不服申请行政复议，属于行政复议受案范围。曲祥生从2001年开始向旅顺口区房产局申请对涉案房屋进行确权登记，对该答复不服曲祥生申请行政复议，属于行政复议的受案范围。2、旅顺口区政府不予受理复议申请错误。旅顺口区房产局以信访答复形式行文是错误的，依法应予撤销。3、《答复意见》是旅顺口区房产局对曲祥生提出的民事权利请求的答复，人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，对行民争议一并审理。4、曲祥生的请求具有充分的事实和法律根据。涉案房屋不属于土改时被没收的房产范围，村委会系借用涉案房屋。请求：撤销一、二审判决，对本案的行民争议一并审理，确认涉案房屋为曲祥生父母的遗产。
旅顺口区政府答辩称：1、一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，不存在依法应当提起再审的情形。曲祥生提交上访信，旅顺口区房产局依法作出《答复意见》，曲祥生申请行政复议，因不属于行政复议范围，旅顺区政府作出2号不予受理复议决定，复议决定于法有据，一、二审判决驳回曲祥生的诉讼请求正确，依法应予支持。2、本案不属于行民交叉案件。旅顺口区房产局是政府职能部门，作出信访答复意见属于履行信访管理职责的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定的可一并审理民事纠纷的行政许可、登记、征收、征用和行政裁决行为。3、曲祥生请求将案涉房产返还并予以登记的诉请，不具有事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国土地改革法》等相关法律和政策，涉案房产土改时已经没收为国家所有。4、曲祥生向旅顺口区房产局主张返还房产的民事权利，属于主体错误；曲祥生主张的房产已经弃管长达50-60年，现在主张超过了法律规定的20年最长时效；本案争议自2001年开始，历时十几年的诉讼和信访，浪费大量人力物力，曲祥生应当停止信访和诉讼。请求：驳回曲祥生的再审申请。
本院经审查认为，旅顺口区房产局针对曲祥生上访问题作出的信访答复意见，属于行政机关对当事人不服行政行为提出申诉的重复处理行为，对曲祥生的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围。旅顺口区政府不予受理其行政复议申请正确，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。曲祥生申请再审的理由不能成立。
一、关于曲祥生的复议申请是否属于行政复议范围问题
根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条及第六条的规定，行政复议的受理范围，应当是行政机关作出的影响公民、法人及其他组织的权利义务关系的行政行为。参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（五）项规定，公民、法人或者其他组织对“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”不服申请行政复议的，亦不属于行政复议的受案范围。本案中，涉案土地房屋早在1950年土改时就已经明确认定属于国家，2001年起曲祥生开始上访，已有多个生效裁定认定其与涉访房产及土地不存在法律上的利害关系，相关国家机关始终未改变土改时涉案土地房产已经被认定为国有的事实，旅顺口区房产局针对曲祥生的信访事项作出的《答复意见》，亦是对土改时认定结论的重复说明，属于行政机关对当事人不服行政行为提出申诉的重复处理行为，没有对曲祥生的权利义务产生实际影响，因而不是行政复议法规定的可以申请行政复议的行政行为。根据《信访条例》第三十四、三十五条的规定，曲祥生对区房产局作出的信访答复意见不服，应当向上级行政机关申请复查、复核。因此，2号不予受理复议决定认为曲祥生申请复议事项不属于行政复议的受案范围，不予受理，并无不当。曲祥生以申请事项属于行政复议受案范围为由申请再审，理由不能成立。一、二审判决驳回曲祥生的诉讼请求，本院应予支持。
二、关于旅顺口区政府作出的不予受理决定是否违反程序的问题
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”根据上述规定，旅顺口区政府有权管辖当事人对其下属部门旅顺口区房产局作出的行政行为不服申请行政复议的案件，对当事人提出的行政复议申请，经审查认为不符合行政复议法规定的受理范围的，有权作出不予受理决定。旅顺口区政府收到曲祥生提交的行政复议申请，经审查后认为曲祥生的申请不属于行政复议受案范围，依法作出2号不予受理复议决定，符合法定程序。曲祥生认为2号不予受理复议决定违法，没有事实和法律根据，其该项申请再审理由亦不能成立。
三、关于本案是否属于行民交叉案件的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”本案中，曲祥生称从2001年开始向旅顺口区房产局请求对涉案房屋进行确权和登记，但是曲祥生从未向人民法院提起民事确权之诉，也未向旅顺口区房产局提起行政裁决申请。在本案起诉及审理过程中，曲祥生亦未提出附带民事诉讼的申请，故对其认为本案应当作为一并审理的行民交叉民事诉讼的再审理由，本院不予支持。
四、关于曲祥生的实体请求是否成立问题
曲祥生认为，涉案房屋未被没收，属于赵家村借用，因此，其对涉案土地房屋的实体请求应予支持。本院认为，本案被诉行政行为是2号不予受理复议决定，该复议决定是以曲祥生申请事项不属于行政复议受案范围为由，对其复议申请不予受理的决定，并未从实体上对曲祥生关于涉案土地房屋权属问题作出审查和认定，就此而言，曲祥生关于涉案土地房屋权属问题原本不属于本案的审查范围。但是，因本院认定《答复意见》系重复处理行为，其前提条件是1950年涉案土地房屋已经被认定为国有，该项事实系本案的主要事实根据。因此，该项事实属于本案的审查范围，应予审查认定。从本案双方当事人均予认可的涉案土地原始档案记载来看，涉案土地房屋早在1950年即被“认定”为“国有”，文字记载中并没有“没收”的字样。曲祥生以其外祖父是贫农，涉案土地房屋不属于“没收”的财产为由，主张应当确认涉案土地房屋属于其父母的遗产，与历史事实不符，理由不能成立。
综上，曲祥生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回曲祥生的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李明义
审判员 高 珂
二〇一五年十二月四日
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国行政复议法
第一条为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
4、信访条例
第三十四条信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。
第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。
复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。
信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。