广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初1168号
原告严红彬，男，1979年10月29日出生，汉族，住湖北省红安县。
委托代理人陈泽，广东道正律师事务所律师。
被告佛山市南海区国土城建和水务局，住所地广东省佛山市南海区桂城天佑三路1号。
法定代表人陈绍文，局长。
委托代理人梁炳辉，该局工作人员。
委托代理人李蔚汉，广东科韵律师事务所律师。
第三人邝桐景，男，1967年10月10日出生，汉族，住广东省佛山市南海区，
原告严红彬诉被告佛山市南海区国土城建和水务局行政强制纠纷一案，于2017年10月13日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，因邝桐景与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年11月27日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈泽，被告的委托代理人梁炳辉、李蔚汉，第三人邝桐景均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2017年8月29日作出南城管查决〔2017〕0005905号《查封施工现场决定书》。查明南海区××街道××牌坊侧原供销社地块建筑的所有人/使用人在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在南海××城街道××牌坊侧建设大型雨棚。被告于2017年7月14日对当事人作出责令立即停止建设的通知书。由于当事人仍继续在违法抢建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，决定查封当事人位于南海区××街道××牌坊侧（原桂城供销社）的违法建设施工现场。当天，被告对原告承租位于佛山市南海区桂城南约蠝岗圩（综合商场）的商铺（权利证号：0276961、面积253.85㎡）张贴了封条。
原告诉称，2017年8月10日原告与第三人签订租赁合同，合同约定由原告租赁第三人所有的位于佛山市南海区桂城南约蠝岗圩（综合商场）的商铺，权利证号：0276961、面积253.85㎡，租赁期限为三年，租金每月31000元。签订合同后，第三人当天就将租赁的商铺交给原告。原告拿到商铺后于8月16日开始装修，准备经营鞋帽生意。8月29日，原告聘请装修工人对该商铺进行装修，下午大约三、四点钟左右，有人敲门说是国土部门，要求原告的装修工人离开，并说要把原告的商铺查封。原告的装修工人无奈，只好把商铺上锁，被告的工作人员立即将原告的租赁商铺贴上封条。在被告将原告租赁的商铺查封过程中，被告既没有向原告出示任何证件，也没有向原告解释查封原告租赁商铺的原因和理由，更没有向原告送达查封决定书，至今原告不知道查封的原因。综上，原告起诉要求：1.确认被告2017年8月29日无故查封原告租赁商铺的行政强制行为违法；2.被告赔偿因被告错误行政强制行为给原告造成的商铺租金损失62000元以及预期经营损失40000元（暂计算两个月，实际应计算到被告撤销行政强制行为为止）；3.诉讼费由被告承担。
原告在诉讼中提供如下证据：
1.租赁合同、交费收据，证明涉案商铺原告有使用权，被告无故查封侵犯了原告权利，交费收据证明由于被告错误行为造成了原告的损失。
2.土地登记档案电脑查询信息表、佛山市（南海区）房产查询证明、拍卖成交确认书、（2016）粤0605执恢320号之一《执行裁定书》、房产土地查询信息表，证明原告所租赁房屋权属的合法性
3.查封现场照片1张，证明被告查封的事实
被告辩称，一、原告承租的商铺存在违法建设行为，且该商铺的所有权人、使用权人经被告发出询问调查通知、责令停止建设行为通知后拒不配合调查，并继续实施违法建设行为。2017年7月4日，被告的工作人员日常巡查发现原告承租的商铺（坐落于佛山市南海区××街道××牌坊原桂城供销社地块）存在建设工程，相关人员正对原建筑物顶部搭建雨棚，且该工程所涉面积较大。经初步检查，该工程所在地未按照《广东省城乡规划条例》的相关规定设置施工现场建设工程规划许可公告牌，且该商铺的所有权人、使用权人均不在施工现场。其后，被告的工作人员经查询相关行政许可档案，未发现该商铺有申办建设工程规划许可证的相关记录，故于2017年7月14日向该商铺的所有权人、使用权人发出《询问调查通知书》、《责令停止建设行为通知书》，要求其就该商铺的建设事宜接受询问。2017年8月15日，被告经向该地块所在村居了解，其反映该商铺所属地块原属佛山市南海区桂城供销社所有，其后，被告南海国土经向供销社负责人调查后得知：该商铺所有权人已发生变更，该建筑原为砖瓦结构，雨棚部分系新的所有权人/使用权人搭建。2017年8月25日，被告发现该商铺仍未停止建设行为，且存在加建、抢建的情形，遂按照有关规定对施工现场进行查封。2017年8月17日，被告发函至佛山市国土资源和城乡规划局请求调查案涉建筑物建设工程的相关情况。2017年9月28日，佛山市国土资源和城乡规划局函复称：该建（构）筑物未办理规划审批手续，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2017年9月28日，由于查封期限届满，被告对被查封的施工现场解除查封。二、被告对涉案商铺进行查封的行为符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，原告未取得《城乡规划许可证》进行建设，本已构成违法，由于被告作出责令停止建设的决定后依然实施建设行为，被告采取查封施工现场的强制措施符合法律规定。由于原告及第三人由始至终拒绝配合被告调查，被告将相关执法文书张贴于该商铺的出入口显著位置，被告实施查封措施时因原告及第三人不到场，亦已按照规定邀请见证人到场对查封过程进行见证并制作现场笔录，被告的查封行为程序合法，不存在原告诉称的“无故查封”、“未告知原因”、“未送达查封决定书”等情况。三、原告主张的赔偿损失诉请缺乏事实与法律依据。涉案的商铺存在违法建设行为，其违法搭建的雨棚属于违法建设依附于原有建筑之上。虽原告承租的系原有建筑，但其自承租之初便于该原有建筑上实施违法建设行为，该权益不属于合法权益，自始不应当受法律保护。且《中华人民共和国国家赔偿法》已明确仅对直接损失给予赔偿，原告主张的预期经营损失不属于直接损失。此外，原告所提交的收据无法证明其已实际支付相应的租金及预期利益的具体构成，应承担举证不能的后果。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告在诉讼中提供如下证据、依据：
1.被告的组织机构代码证，证明被告的主体资格。
2.南机编〔2010〕26号《佛山市南海区机构编制委员会文件》、南机编〔2014〕28号《佛山市南海区机构编制委员会文件》，证明南海区各镇街环境运输和城市管理局为被告设置的派出机构，根据南海区政府的有关改革方案，原环境运输和城市管理局的部分职责划入被告单位，有关派出机构依然沿用原名称。
3.立案审批表、责令停止建设行为通知书（0015131）、询问调查通知书（0012598）、送达回证，证明2017年7月14日，被告工作人员巡查发现涉案建筑物正在建设雨棚搭建，在场施工人员经被告工作人员询问后未能提供有效审批手续，被告工作人员责令其停止施工、协助被告工作人员调查。
4.现场检查笔录、询问调查通知书（0013068），证明2017年7月14日，被告工作人员对涉嫌违法建设现场进行了初步检查，并将前述《询问调查通知书》及《责令停止建设行为通知书》张贴于建筑的显著位置。该建筑物此前属佛山市南海区桂城供销社所有，被告亦向其进行询问、调查。
5.询问调查通知书（0021122）、送达回证、情况说明、组织机构代码证，证明为进一步明确该建筑的所有权、使用权情况，被告向该建筑物所在村居进行调查。
6.先行登记保存、查封、扣押物品审批表、实施行政强制措施告知书、送达回证、查封施工现场决定书、送达回证、查封现场笔录、执法人员执法证、见证人工作证，证明被告2017年7月14日发出《责令停止建设行为通知书》后，于8月25日再次发现该违法建设行为依然进行，雨棚搭建几近完工。遂告知该违法行为人将作出查封施工现场的决定。8月29日，被告实施查封施工现场行为，并制作现场笔录。
7.现场勘查笔录、测绘报告，证明被告查封施工现场后，于2017年9月1日对现场进行勘查，并委托测绘公司进行测绘。现场可见，雨棚搭建工程已接近完工。
8.桂城管函〔2017〕479号《关于协助调查桂城街道天佑六路南约牌坊旁（原佛山市南海区桂城供销社）涉嫌违法加建雨棚的函》、《关于协助调查桂城街道天佑六路南约牌坊旁（原佛山市南海区桂城供销社）涉嫌违法加建雨棚的复函》（2017年9月28日），证明被告经向佛山市国土资源和城乡规划局发函查询，确认涉案雨棚加建工程并未按照规定办理相关规划审批手续，且该工程所搭建的建（构）筑物属于《城乡规划法》中“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。
9.佛山市南海区国土城建和水务局解除查封施工现场通知书、送达回证，证明涉案的查封行为因查封期限届满，被告已于2017年9月28日解除查封。
10.涉案建筑内部照片，证明涉案违法建设实为同一群建筑，共用同一出入口。
被告在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国城乡规划法》。
第三人没有答辩意见，庭审中未提供证据。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
原告提供的证据2、3，被告及第三人均无异议，该两组证据与本案有关，本院予以采纳。原告提供的证据1中的租赁合同，被告无异议，本院予以采纳。该组证据中的交费收据，载明了租赁物位置、租金具体金额及第三人签名，故对交费收据予以采纳。
被告提供的1～4、6，原告及第三人对其真实性无异议，上述证据与本案有关，本院予以采纳。被告提供的证据5，因该组证据并非被告向原告或第三人调查获取，而是对案外人调查笔录，结合庭审调查对该组证据予以采纳。被告提供的证据7、8，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条的规定，被告在作出行政行为后自行收集的证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据。该两组证据均为被告在作出查封措施之后收集及调查的，故对该两组证据本院不予采纳。被告提供的9、10，结合庭审调查，与本案有关联，本院予以采纳。
经审理查明，位于佛山市南海区桂城南约蠝岗圩（综合商场）权利证号0276961的商铺由第三人通过司法拍卖所得，至今未办理过户手续。第三人在取得上述建筑物后，在该建筑物上盖搭建雨棚。2017年8月10日，第三人与原告签订一份租赁合同，合同约定第三人将佛山市南海区桂城南约蠝岗圩（综合商场）权利证号0276961的商铺出租给原告使用，月租金31000元。合同签订后原告进场进行装修。第三人已收取原告2017年8月17日至2017年9月16日的租金31000元，之后租金原告未向第三人缴纳。庭审中，原告表示所承租的商铺并不在案涉搭建雨棚覆盖的范围。
2017年7月14日，被告在巡查发现，案涉商铺在原房屋上盖正在加建大型雨棚，改变了建筑物原有结构及外立面，且现场相关施工人员未能出示有关报建审批手续。当天被告对上述行为进行立案审理，立案后当天被告通过留置送达的方式向“南海区桂城街道天佑六路原桂城供销社地块建筑物所有人/使用人”送达《责令停止建设行为通知书》、《询问调查通知书》，送达时有佛山市南海区桂城供销社法定代表人梁鸿骥见证，与此同时，被告在案涉商铺门口张贴《责令停止建设行为通知书》、《询问调查通知书》。2017年8月15日，被告向佛山市南海区桂城街道南约股份合作经济社发出《询问调查通知书》，后该经济社发出《情况说明》表示案涉物业并非经济社属地范围，对其权属及经营行为并不知情。2017年8月25日，被告向“桂城街道天佑六路南约牌坊侧原桂城供销社地块建筑物所有人/使用人”发出《实施行政强制措施告知书》，告知书中载明告知当事人的相关陈述、申辩的权利，由于现场未找到当事人，该告知书采取留置送达。2017年8月29日，被告作出《查封施工现场决定书》，决定书载明当事人：南海区××街道××牌坊侧原供销社地块建筑，在未取得《建筑工程规划许可证》的情况下，在南海区××街道××牌坊侧建设大型雨棚。被告于2017年7月14日对当事人作出责令立即停止建设的通知书，至今当事人仍继续在违法抢建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，决定查封位于南海区××街道××牌坊侧（原桂城供销社）的违法建设施工现场。查封期限为30日。该决定书通过留置方式张贴案涉建筑物门口。后被告在原告所承租的商铺门闸上张贴了封条。
2017年9月28日，被告针对“南海区桂城街道天佑六路原桂城供销社地块建筑物所有人/使用人”发出《解除查封施工现场通知书》，解除对案涉施工现场的查封，被告再次通过留置送达方式送达上述通知书。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、粤府[2003]41号《关于在佛山市南海区开展相对集中行政处罚权工作的公告》以及南府[2011]175号《关于印发〈佛山市南海区实施相对集中行政处罚权规定〉的通知》、南机编[2014]28号《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》的规定，被告南海国土对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。
本案中被告以涉案建筑物未办理相关规划审批手续的情况下搭建大型雨棚为由，对原告所承租的商铺采取张贴封条方式进行查封，被告的查封行为导致原告无法正常使用租赁物，对原告的权利造成了影响，故原告有权提起本案诉讼，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。
根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。……”该法第二十三条规定：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。”行政机关在履行行政强制措施时，必须遵守强制标的有限的原则。本案中，被告仅认定了搭建雨棚的行为违法，故其实施的查封措施仅应针对违章搭建的雨棚进行。原告承租的商铺不属于违法搭建的范围，根据上述规定，被告不应当对原告所承租的商铺一并查封即在商铺门上张贴封条。被告上述行为导致原告无法正常使用涉案商铺，损害原告的合法权益。被告对原告所承租的涉案商铺作整体查封违反法律规定，鉴于案涉商铺已被解封，故原告主张确认被告查封措施违法本院予以支持。
关于原告主张租金损失及预期经营损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据上述规定，被告的违法行为导致原告无法正常使用涉案商铺，应赔偿原告的租金损失。本案中，从原告提供的租赁合同及收款收据可以证实涉案商铺的月租金为31000元，被告的查封期限为30天，为此应向原告支付租金损失31000元。关于原告主张的后续租金损失，由于被告于2017年9月28日解除了查封措施，故原告的该部分损失请求缺乏事实依据，本院不予支持。关于经营损失原告未提供任何证据佐证，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项第（一）款、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，判决如下：
一、确认被告佛山市南海区国土城建和水务局对原告严红彬承租位于佛山市南海区桂城南约虫雷岗圩（综合商场）商铺（权利证号0276961、面积约253.8平方米）的查封措施的行为违法；
二、被告佛山市南海区国土城建和水务局应于本判决发生法律效力后五日内向原告严红彬赔偿损失31000元；
三、驳回原告严红彬的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告佛山市南海区国土城建和水务局负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
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审 判 长 陈 威
人民陪审员 李少园
人民陪审员 陆意玲
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 罗盛权