中华人民共和国
浙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2007）浙民一终字第14号
上诉人（原审被告）温州市城市中心区建设指挥部。
法定代表人王延申。
委托代理人金爱娟、覃杨萍。
被上诉人（原审原告）吴秀祥。
委托代理人楼守忠。
委托代理人王明毅。
上诉人温州市城市中心区建设指挥部（以下简称城中指挥部）与吴秀祥房屋拆迁合同纠纷一案，温州市中级人民法院于2006年10月26日作出（2005）温民一初字第155号民事判决，城中指挥部不服该判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2007年3月16日进行了公开开庭审理。上诉人城中指挥部的委托代理人金爱娟、覃杨萍，被上诉人吴秀祥及委托代理人楼守忠、王明毅到庭参加了诉讼。现案已审理终结。
原审判决查明如下事实：吴秀祥出国定居前系温州市鹿城区黎明乡杨府山涂村村民，其于1984年12月20日申请并填报《社员建屋地基申请表》，报批建房三间建筑面积155.3平方米。该申请表先后经过村民小组、村民委员会、乡人民政府、区农业委员会同意。最后审批部门区农业委员会的审批时间是1985年6月14日。吴秀祥实际建造了五间两层楼房，建筑面积359.45平方米，建筑占地151平方米。1992年11月26日，吴秀祥领取集体土地使用权证，但一直未领取房屋产权证。
1997年江滨路东段开始改建。温州市江滨路东段工程建设指挥部（简称江滨路东段工程指挥部）于1997年11月14日领取（97）第29号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围包括了吴秀祥的房屋江顺路7号。已侨居美国的吴秀祥得知拆迁之事后，在美国办理了委托书（委托书经过我国驻纽约总领事馆认证），委托其在美国的父亲吴昌洪回国办理房屋的“拆迁回迁及管理等事宜”。根据旧城拆迁政策，房屋没有产权证的，先作违章建筑处理。江滨路东段工程指挥部的拆征科对吴秀祥房屋丈量后，于1998年1月5日填写了《拆迁户违章建筑调查处理表》，该表将吴秀祥房屋的建造年份定为1986年，并认为根据旧城指挥部的文件规定应作无条件拆除，但建议按江滨路东段工程指挥部的温江东指（1997）8号文件第一条规定罚款后按照一定价格购买安置房。
吴秀祥之父被告知房屋属于违章建筑应无条件拆除后，于1998年4月14日向江滨路东段工程指挥部提交了要求不作任何补偿和安置只作为一次性经济补贴的报告，并于同日与江滨路东段工程指挥部签订了《全部违章房屋拆除一次性处理协议书》（以下简称《协议书》），按照旧房200元／平方米折价，吴秀祥之父领取了一次性经济补贴款71890元，以及搬家费240元、临时安置费9000元。吴秀祥得知后不服该处理结果，即于当年向温州市人民政府侨务办公室等部门反映，以后每年一直向有关部门申诉。江滨路东段工程指挥部系温州市江滨路工程建设指挥部于1997年6月17日成立的下属机构。2004年8月5日，根据温政办机（2004）68号文件的规定，江滨路东段工程指挥部与温州市城市中心区开发建设指挥部合并为城中指挥部。
另查明，在江滨路拆迁时，温州市人民政府出台的（1997）46号文件《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置规定》中没有违章建筑认定的内容。但在此前的温州旧城改建中，温州市旧城指挥部与温州市规划局于1993年出台过《关于市区旧城改建范围内违章（法）建筑和临时建筑处理的规定》，规定凡属1985年5月23日以后建造的违章（法）房屋应自行无条件拆除，不作补偿和安置。又查明，温州市人民政府1986年9月6日发布的《温州市城市规划管理规定》第二十五条规定，“旧城区系指九山外河以东，小南门河和花柳塘河以北，环城东路以西，瓯江以南约六平方米公里范围的区域。”温州市人民政府于1988年出台的《温州市旧城区改造规划管理试行办法》第二条规定：“本办法所称的旧城区范围，包括广化、莲池、市中、鼓楼、五马、海坦、朔门、松台、小南、大南、东风等十一个街道，计八点九二平方公里。”根据以上规定，吴秀祥被拆房屋不属于旧城区范围之内。还查明，温州市人民政府于1993年8月28日出台了《关于温州新城区建设的通告》，该通告中规定：“新城区建设开发的范围为：杨府山、大球山以东，温州经济技术开发区以西，疏港公路以北，沿江向东发展。”温州市人民政府于1994年3月12日发布了（94）62号《关于温州新城区建设拆迁范围内违法建筑处理规定》，该规定第一条规定：“1986年12月31日前应按照有关法律法规规定办理审批手续而未经审批建造的房屋，可作为历史遗留房产问题处理，经土地、规划部门审查认可，拆迁时按照《温州新城区房屋拆迁补偿安置的暂行规定》，给予补偿和安置。”
2005年9月5日，吴秀祥向原审法院提起诉讼，请求：1、确认江滨路东段工程指挥部于1998年4月14日签订的《协议书》无效；2、判令江滨路东段工程指挥部对其被拆除的位于温州市鹿城区江顺路7号房屋（建筑面积为359.45平方米）进行拆迁安置；3、本案诉讼费由江滨路东段工程指挥部承担。
原审法院认为，根据国务院1980年3月14日转发国家建委、国家农业委员会、农业部、建材工业部、国家建工总局的《全国农业房屋建设工作会议的报告》以及1982年1月7日国务院转批的《第二次全国农村房屋建设工作会议纪要的通知》的文件精神，对照吴秀祥的《社员建屋地基申请表》上的审批内容，吴秀祥的农村房屋应作为合法房屋对待。1984年1月5日生效的《城市规划条例》虽然强调了在“城市规划区”内建房需要规划审批手续，但考虑到温州市城市总体规划于1986年8月才经浙江省人民政府批准通过，以及当时郊区建房规划审批制度尚未完善的实际情况，也宜对吴秀祥房屋作历史遗留问题，按照合法房屋对待。同时吴秀祥房屋所处的地理位置（杨府山涂村），远在旧城改建范围之外，江滨路东段工程指挥部在江滨路拆迁时，适用旧城改造的政策处理吴秀祥的房屋，在适用政策上也存在一定的错误。综上，江滨路东段工程指挥部在处理吴秀祥的房屋时，将合法财产作为非法财产对待，不符合法律规定，也与政府政策规定不符。由于江滨路东段工程指挥部在先的错误认定，致使吴秀祥之父签订了《协议书》。该协议事实上违背了民事行为应当遵循的公平原则，应认定无效。无效的民事法律行为，从行为开始起就没有法律约束力。由于江滨路东段工程指挥部属于温州市江滨路工程建设指挥部的下属机构，温州市江滨路工程建设指挥部已并入城中指挥部，因此本案的法律责任应当由本案城中指挥部承担。吴秀祥要求直接判决城中指挥部进行拆迁安置，因拆迁安置涉及补偿方式、补偿金额、安置用房面积等事项，应先由双方协议处理，故对该项请求，在本案中不予审理。吴秀祥可就原江顺路7号房屋的拆迁补偿安置问题与城中指挥部协商，其也应主动与城中指挥部协商解决拆迁事宜。双方达不成协议的，再按照有关法律程序处理。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第五十八条第二款、第七十五条之规定，判决：吴秀祥与江滨路东段指挥部于1998年4月14日签订的《协议书》无效。本案受理费20510元，其他诉讼费200元，合计20710元，由城中指挥部负担。
城中指挥部不服上述判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回吴秀祥一审诉讼请求或发回重审。其主要理由为：（一）原审判决故意隐瞒上诉人向其提供的主要证据，歪曲客观事实，从而作出江滨路东段工程指挥部在先的错误认定，致使吴秀祥之父签订了《协议书》的错误认定。吴秀祥房屋被纳入拆迁范围后，1998年1月22日温州市规划局在《拆迁户违章建筑调查处理表》上鉴定建筑面积为359.45平方米的涉案房屋系违章建筑，对于温州市规划局这一违章鉴定的行政行为，吴秀祥曾提起行政诉讼，被法院驳回起诉。可见，吴秀祥的房屋为违章建筑系温州市规划局认定，而非江滨路东段工程指挥部在先认定。同时，原审对上诉人提供的《温州市江滨路东段工程建设指挥部拆迁户违章建筑调查表》、《（2004）温行终字第192号行政裁定书》等证据未在判决书中列明，对上诉人提供的《温州市江滨路东段工程建设房屋拆迁面积调查及补偿安置表》、《拆迁户旧房折价表》、《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置实施办法》、《温江办（1997）第19号文件》、《温江东指（1997）第8号文件》等证据未说明是否采信的理由，违反了公开、公正的裁判原则。（二）吴秀祥的房屋不能作为合法财产对待。1、吴秀祥在建房屋时，虽取得了建房地基审批手续，获得了土地使用权证，但未取得规划审批手续。《社员建屋地基申请表》中村民委员会意见为：“经研究同意自留地建房三间计155.3平方米。”但吴秀祥实际建成的涉案房屋却为五间二层楼房、建筑面积359.45平方米。因此，原审将《社员建屋地基申请表》作为认定涉案房屋为合法房屋的依据是站不住脚的。2、《全国农业房屋建设工作会议的报告》及《第二次全国农村房屋建设工作会议纪要的通知》既非法律、法规，也不是规章，不能作为法律依据。3、上诉人认为对于未取得规划审批手续的郊区房屋依法应属违章建筑，在拆迁过程中是否可作为历史遗留问题处理，温州市人民政府的相关政策有严格的年限和审查制度的规定，应由土地、规划部门审查认可，法院无权认定。（三）上诉人适用旧城改建的政策处理涉案房屋是完全正确的，原审判决认定适用政策错误无事实与法律依据。1、根据温州市人民政府协调会议纪要（1997）19号精神和温州市规划局划定的江滨路建设和改造工程房屋拆迁范围，本案涉案房屋也被列入江滨路建设和拆迁范围，针对江滨路工程建设和范围的房屋拆迁补偿安置工作，温州市人民政府颁布了《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置规定》（温政发（1997）46号），该文件明确规定“上述江滨路房屋拆迁补偿安置有关政策，如与《温州市区旧城改建房屋拆迁补偿安置实施细则》有不同的，以本规定为准”，这说明江滨路房屋的拆迁补偿安置工作除有不同外，可以适用《温州市区旧城改建房屋拆迁补偿安置实施细则》的规定。为了贯彻执行温政发（1997）46号文件，原温州市江滨路工程建设指挥部办公室参照《温州市区旧城改建房屋拆迁补偿安置实施细则》等文件，结合江滨路改建的实际情况，制定了《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置实施办法》，因此，上诉人根据该实施办法和相关文件的规定，结合吴秀祥的真实意愿，对涉案房屋作出一次性经济补偿处理，是完全符合温州市拆迁政策的。2、原审判决以涉案房屋不属于旧城区范围之内为由，认定本案涉案房屋不适用旧城改造的政策，而应适用新城区的拆迁政策，是毫无道理的。首先，旧城改建政策是温州市人民政府出台的对城市进行改造建设时处理改造和拆迁安置相关事项的依据，只要是进行旧城的改建和拆迁均可适用该政策，故“旧城改建政策”不是“旧城区改造政策”，两者的概念不同。同时作为政府政策的适用性，是依据拆迁时相关政府规定而确定，即不论是在旧城区、老城区还是在新城区、新建区，只要政府在进行改造前确定适用某一政策，该政策不论称谓旧城改建政策或旧城区改建政策均适用于该区域的改造。其次，旧城区作为地域概念，在不同的时期有不同变化，原审法院引用1986年9月6日的《温州市城市规划管理规定》和1988年12月23日的《温州市旧城区改造规划管理试行办法》，确定1998年本案双方签约时温州市旧城区的范围，是完全错误的。再次，原审判决以1993年8月28日出台的《关于温州新城区建设的通告》，认定本案应适用《关于温州新城区建设拆迁范围内违法建筑处理规定》更是完全错误的。因为涉案房屋并不在通告所指的新城区范围之内，也不在1993年温州市规定的新城区范围内。但是在1998年，上诉人负责对温州江滨路东段进行改建时，涉案房屋确实在上诉人已取得拆迁许可证而负责拆迁范围内，而上诉人依据相关规定，对江滨路东段进行改建时适用温州旧城改建政策。因此，原审判决以涉案房屋不在1988年温州市规定的旧城区范围内，认定涉案房屋不适用旧城改造的政策显然不能成立。（四）原审法院认定《协议书》的签订违背民事行为应当遵循的公平原则，应认定无效，是不符合法律规定的。首先，诉争协议不存在上诉人在先错误认定而致双方签约时违背公平原则的情况，退一步说，即便违背公平原则，根据民法通则的规定，是属于可撤销的民事行为，当事人依法应当在该行为成立时一年内请求法院变更或撤销，原审法院直接认定无效是没有法律依据的。其次，被上诉人在原审审理过程中均是以上诉人将其合法房屋作为非法建筑进行处理、吴昌洪无权签订一次性处理协议为由主张协议无效，从未就该地段是否属于旧城改建范围及拆迁政策适用问题提出过任何异议，也未主张本案协议因签订时违反公平原则而无效，原审判决却对两项当事人未主张的事项进行判决，违背了民事诉讼不告不理的原则，显然违法。（五）被上诉人提起本案诉讼，已超过诉讼时效，丧失胜诉权。上诉人在一审中就诉讼时效事项提出了抗辩，但从原审判决中看不到就本案诉讼时效事项进行审查和认定的表述，显然原审未对上诉人该项抗辩进行审理，程序违法。
吴秀祥未在法定期限内提交书面答辩状。其在庭审中辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。一、原审判决对相关事实的认定是完全正确的。原审判决认定本案所涉房屋属违章建筑系江滨路东段工程指挥部“在先的错误认定”中的“在先”是与签订《协议书》的时间相比较而言，并不是上诉人最先认定。上诉人的违章建筑调查处理表申报时间在1998年1月5日，审批于1998年2月17日，早于协议签订的时间（1998年4月14日），至于认定来自于何方，则与本案无关。上诉人的《拆迁户违章建筑调查处理表》不但不能支持其观点，恰恰进一步证明了原审认定是正确的。首先，该表系上诉人统一印制的表格，凡填报的房屋统统被认定是“违章建筑”。其次，该份表中审报部门、规划部门的意见均系上诉人事先打印确定。最后，该表不是鉴定结论，系内部调查处理用，一直没有让被上诉人知道，对被上诉人没有法律效力。二、被上诉人的房屋产权是合法的。被上诉人于1985年6月14日经温州市鹿城区农业委员会批准，同意使用宅基地二分一厘，房屋建成后，又于1992年11月26日领取了温州市土地管理局核发的建设用地使用证。如果是违章建筑，土管部门不但不可能核发合法的用地使用证，还要收回土地。何况，用地使用证还在“四至”栏中，明确载明以围墙为界，这就是对建筑物的认定。三、《协议书》是无效的。首先，该协议违背了被上诉人的真实意思。被上诉人给其父出具的委托书中明确表示要对自己的房产进行拆迁和回迁，但《协议书》却变成了拆除。本案中上诉人对被上诉人之父以“认定为违章建筑”相欺诈，以“江滨路建设需要”相胁迫，导致被上诉人之父在违背被上诉人真实意思的情况下签订了协议，因而是无效的。其次，委托书载明的代理权限并不指“拆除”，上诉人明知被上诉人的父亲没有被授权签订所谓的拆除协议，应对此承担责任。四、本案并未超过诉讼时效。被上诉人自《协议书》签订以来，一直坚持向有关部门投诉，温州市人民政府侨务办公室也证明被上诉人每年不中断地向他们要求解决拆迁问题，而他们也每年都向上诉人联系反映，转达被上诉人的要求。
二审中，上诉人城中指挥部提交了五组证据材料（均为复印件）。证据1，温州市人民政府温政（1982）40号文件《温州市城市建设管理试行办法》（1982年3月8日公布实施）。系城中指挥部于2007年3月15日从温州市档案馆取得，以证明温州市在1982年时就发布了城市建设管理办法，对郊区建房规划也有明确规定。证据2，1983年3月和1985年1月的温州市城市规划图。以证明在温州市规划局尚未成立前，城市规划主管单位是温州市城建局下设的规划管理处，涉案房屋在温州市总体规划区范围内，属于鹿城区片。证据3，《关于江滨路建设和改建区范围内办理户口迁入的通知》及相关通告。该证据不属新证据，系补强证据，补充证明上诉人在原审中提交的拆迁许可证，以证明涉案房屋在江滨路，属上诉人拆迁范围。证据4，《温州市规划局关于公布江滨路道路规划分段的通知》。该证据不属新证据，以证明江滨路规划分段的情况，原审判决认定的江滨路一部分在旧城区范围内，一部分在新城区范围内的事实系错误的。证据5，《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置规定》和《温州市区旧城改建房屋拆迁补偿安置实施细则》。该证据也不属新证据，系补强证据，以证明《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置实施办法》是根据温州市的该些相关文件制作的。
对上述证据，被上诉人吴秀祥质证认为：证据1不是一审以后形成的，不属新的证据；且该证据对私人建房、城郊农民建房，没有要城市规划部门批准的规定，只要有房管所审查即可。证据2不能说明任何问题，规划需要审批，该规划图有无经过审批不清楚。证据3、证据4和证据5均非新的证据，也非法律、法规和规章，与本案无关。
本院审核认为：证据1，来源于温州市档案馆，系温州市人民政府发布的文件，对其真实性予以认定。证据2，系规划图复印件，来源于温州市档案馆，对其真实性予以确认。但该两份规划图是否为当时颁布实施的有效的规划图，在未经规划管理部门确认的情况下，难以认定。证据3、4，上诉人以补强证据提交，对真实性予以确认，可以证明本案所涉房屋属江滨路拆迁范围之内。证据5，上诉人以补强证据提交，对真实性予以确认，可以证明《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置实施办法》系温州市江滨路工程建设指挥部办公室于1997年4月18日根据《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置规定》和《温州市区旧城改建房屋拆迁补偿安置实施细则》制订。
本院经二审审理，对原审判决认定的事实予以确认。同时依据双方当事人在原审中提交并经庭审质证的有效证据和二审中提交的证据，补充查明如下事实：温州市人民政府于1982年3月8日公布实施的温政（1982）40号文件《温州市城市建设管理试行办法》对郊区集体土地的管理机构、城郊农民在城市规划区内建房的建筑审批程序作了规定，并规定未领取建筑许可证施工的建筑物和构筑物属违章建筑。
本院认为：房屋作为公民据以生活和生产的重要财产之一，其取得或拥有是否合法的界定应当以法律和行政法规（及在一定历史条件下的国家政策）的规定为依据。1984年1月5日国务院发布的《城市规划条例》虽然规定了在城市规划区内建房需要政府规划主管部门审批，但温州市城市总体规划于1986年8月才经浙江省人民政府批准实施。而被上诉人吴秀祥于1984年至1985间申请并经政府用地审批建造了案涉房屋。虽相对于温州市人民政府温政（1982）40号文件规定，吴秀祥建房未经建筑审批，在审批程序上存有瑕疵，但该瑕疵并非可完全归责于吴秀祥本人。根据现有证据，难以证明在该文发布实施后温州市对城郊农民建房即建立起了完善的建筑审批制度，这从《社员建屋地基申请表》中规划部门意见一栏为空白及温州市规划处1985年7月11日温市规（85）42号《关于加强城市规划区农民建房审批用地管理的会议纪要》中的相关内容可得到证实。再者，也无证据可证明吴秀祥建造案涉房屋违反了当时温州市对该地块的土地用途和建筑物等所做出的强制性规划。
另从上世纪九十年代温州市人民政府先后颁布实施的《温州市区旧城改建房屋拆迁补偿安置实施细则》和《关于温州新城区建设拆迁范围内违法建筑处理规定》来看，当时温州市对城市改造过程中涉及拆迁安置补偿的有关政策规定，系区别旧城改造和新城区建设作出不同规定。之后发布的温政发（1997）46号《温州市江滨路房屋拆迁补偿安置规定》没有对违章建筑的认定另行作出政策性的规定。而在《温州市区旧城改建房屋拆迁补偿安置实施细则》之后发布实施的《关于温州新城区建设拆迁范围内违法建筑处理规定》对1986年12月31日前应按照规定办理审批手续而未经审批建造的房屋，视为历史遗留房产问题处理，经土地、规划部门审查认可，拆迁时可按照《温州新城区房屋拆迁补偿安置的暂行规定》，给予补偿和安置。根据温州市人民政府1986年9月6日实施的《温州市城市规划管理规定》和1988年发布的《温州市旧城区改造规划管理试行办法》的规定，案涉房屋不在旧城区范围之内。
综上，江滨路东段工程指挥部在认定吴秀祥房屋的性质及处理上，缺乏法律依据。因此，本案《协议书》在形式上尽管由双方当事人订立，但因江滨路东段工程指挥部先前对吴秀祥房屋的合法性作了不当认定，从而使双方间在此基础上达成的补偿协议既违背了吴秀祥的真实意思表示，也违反了民事行为应当遵循的诚实信用和公平的原则，原审判决认定该协议无效并无不当。
关于本案的诉讼时效问题。现有证据证实，本案《协议书》签订当年吴秀祥即通过温州市人民政府侨务办公室等向有关部门作了反映，要求落实拆迁政策。之后，其持续不断地通过各种途径，要求解决本案纠纷，直至于2005年9月5日提起本案民事诉讼。故本案不存在已超过诉讼时效的问题。
综上，上诉人城中指挥部的上诉理由不能成立，原判决应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费20510元，由上诉人城中指挥部负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄培良
代理审判员 卢世昌
代理审判员 周红敏
二〇〇八年二月十三日
书 记 员 江宇奇