中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申3237号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）薛国强，男，1930年12月1日出生，汉族，住黑龙江省佳木斯市郊区。再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）李淑琴，女，1937年8月20日出生，汉族，住黑龙江省佳木斯市郊区。上述两位再审申请人的委托代理人薛春林，男，1971年1月16日出生，汉族，住黑龙江省佳木斯市郊区。再审申请人薛国强、李淑琴因诉黑龙江省农业委员会（以下简称省农委）、黑龙江省佳木斯市郊区人民政府（以下简称郊区政府）、黑龙江省佳木斯市长青乡人民政府（以下简称长青乡政府）土地承包复函、通知行为并行政赔偿一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年7月19日作出的(2016)黑行终209号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年10月10日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。薛国强、李淑琴系夫妻关系，均为黑龙江省佳木斯市郊区长青乡佳西村（以下简称佳西村）村民。1983年佳西村制定土地分配细则，规定享受退休金待遇的村民不分土地。当时，薛国强每月领取10元退休金。1984年，第一轮土地承包过程中，薛家分得家庭联产承包地7.12亩，薛国强与佳西村签订家庭联产承包合同。1985、1986年，佳木斯市化学制药厂与佳木斯啤酒厂征地时，分别将薛国强家庭成员薛春山、薛桂霞招为两厂工人。1989年土地小调整时，佳西村为薛家分得承包地6亩（其中露地2.8亩、温室0.7亩、大棚2.5亩），薛国强与佳西村签订土地承包合同，合同有效期为一年，每年签订一次。1993年3月，李淑琴申请办理退休手续，每月领取10元退休金。2003年10月28日，黑龙江省农业委员会农村经济体制与经营管理处（以下简称省农委经管处）作出《关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳西村二轮土地延包有关政策问题咨询的复函》（以下简称延包复函），明确“佳西村从1978年制定并实施农民退休制度，是富裕地区农村村民自治的产物。……凡自愿享受退休福利待遇的农户，均可视为自动放弃土地承包经营权”。2003年11月24日，郊区政府向长青乡政府下发佳郊政发（2003）75号《关于转发省农委经管处的通知》（以下简称75号转发通知）。2004年1月12日，长青乡政府作出佳郊长政（2004）7号《关于的批复》（以下简称7号批复），同意佳西村二轮土地承包方案。2004年1月，佳西村开始进行二轮土地顺延承包。针对薛国强、李淑琴每月享受村里退休金的情况，佳西村对薛家承包的6亩土地未进行顺延，取消其承包经营权。2004年3月23日，佳西村根据薛国强、李淑琴提出要地、放弃退休待遇的申请，为二人落实每人1亩承包土地，共2亩土地。薛国强、李淑琴认为，佳西村侵害其6亩土地承包经营权，要求退还该6亩承包土地。2004年4月7日，长青乡政府作出佳郊长政（2004）19号《长青乡人民政府关于对佳西村村民薛国强、李淑琴上访问题的处理意见》（以下简称19号处理意见），对薛国强、李淑琴要求补齐第一轮土地承包面积的要求未予支持。2005年6月8日，长青乡政府向郊区政府提交佳郊（永红）长政呈（2005）17号《关于佳西村实行社员养老退休制度情况汇报的意见》（以下简称17号社员养老意见），认为佳西村实行28年的社员养老退休制度，符合村民委员会组织法及相关政策，是一项符合村情民意的好事，长青乡政府予以认可。2008年，薛国强、李淑琴的2亩承包土地被征用。2010年6月，薛国强、李淑琴得到征地安置补偿款234278元，青苗、附着物补偿款125560元。2015年5月7日，薛国强、李淑琴向哈尔滨市南岗区人民法院提起行政诉讼，请求撤销省农委经管处的延包复函，并确认该复函中关于农民退休收回土地经营权这一项规定违法。南岗区人民法院以该案系因不动产提起的诉讼，应由不动产所在地人民法院管辖，不属于该院管辖为由，裁定对薛国强、李淑琴的起诉不予受理。薛国强、李淑琴不服上诉。哈尔滨市中级人民法院以相同理由，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2015年7月31日，省农委作出黑农委函（2015）156号《关于对省农委经管处予以撤销的函》，认为省农委经管处作出的复函违反《国家行政机关公文处理办法》第十五条规定，内设机构无权对外或向下一级人民政府正式行文，撤销省农委经管处的延包复函。2016年1月，薛国强、李淑琴提起本案行政诉讼，请求确认省农委经管处的延包复函违法；撤销75号转发通知、7号批复、17号社员养老意见、19号处理意见；赔偿6亩土地直接损失606万元；支付土地补偿安置费1751532元；支付利息5559141.54元。黑龙江省佳木斯市中级人民法院(2016)黑08行初9号行政裁定认为，省农委经管处的延包复函已被省农委撤销，复函及所诉4个文件均是行政部门之间业务指导行为，对薛国强、李淑琴并不具有强制力，薛国强、李淑琴的起诉不符合立案条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（四）项之规定，裁定对薛国强、李淑琴的起诉，不予立案。薛国强、李淑琴不服，提起上诉。黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终209号行政裁定认为，省农委经管处的延包复函虽已被省农委撤销，但撤销的理由是内设机构无权对外或向下一级政府正式行文。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。行政机关就相关工作作出的统一部署和安排、具体工作需要相关部门去落实的文件，不对外发生法律效力，未对当事人的权利义务产生实际影响，属于不可诉的行政行为。省农委经管处的复函和被诉的4个文件，并未直接对薛国强、李淑琴的土地承包权产生法律效果，薛国强、李淑琴承包的土地被收回是佳西村具体实施的，故一审以薛国强、李淑琴的起诉不属于行政审判审查范围，裁定不予立案正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。薛国强、李淑琴申请再审称：一、二审裁定认定事实不清、适用法律错误。薛国强、李淑琴1984年获得土地承包经营权，根据国务院文件精神，应在第二轮承包中顺延，村委会对享受10元退休金待遇的村民收回土地承包经营权，构成侵权。一、二审裁定关于省农委经管处的复函及被诉4个文件对薛国强、李淑琴没有产生实际影响的认定是错误的。请求撤销一、二审裁定，依法赔偿6亩承包地的产值直接损失、土地征用补偿安置费及上述两项费用的利息。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关内部就相关法律、政策问题进行咨询、答复，上级行政机关将政策解释转发下级行政机关的行为，以及下级行政机关向上级行政机关汇报工作的意见，属于行政机关内部工作程序行为，均不会对当事人的权利义务产生实际影响，属于不可诉的行政行为。本案中，被诉复函是省农委经管处对郊区政府就有关农村土地承包中延包政策问题请示的答复意见，属于上级行政机关对下级行政机关有关政策咨询的答复行为；75号转发通知则是郊区政府向长青乡政府转发省农委经管处相关答复意见的行为；17号社员养老意见是长青乡政府向郊区政府汇报工作的内部意见。上述三项被诉行政行为，完全属于行政机关的内部工作运作程序，对薛国强、李淑琴的权利义务不会产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审对薛国强、李淑琴的上述三项诉讼请求裁定不予立案，并无不当。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。薛国强、李淑琴请求撤销19号处理意见，而该文件是长青乡政府针对薛国强、李淑琴上访问题作出的信访处理意见，依照上述司法解释的规定，该信访处理意见未改变既往的处理结果，对薛国强、李淑琴的权利义务未产生实际影响，亦不属于行政诉讼的受案范围。故，一、二审对薛国强、李淑琴的该项诉讼请求裁定不予立案，亦无不当。鉴于薛国强、李淑琴所诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件，其一并提起的行政赔偿请求失去前提条件，一、二审裁定不予立案，符合法律规定，本院予以支持。至于薛国强、李淑琴主张村委会对领取养老金待遇的村民在第二轮土地承包过程中收回土地承包经营权的行为，不符合国务院文件精神，构成侵权等，属于实体审查内容，不属于本案的审查范围，以此为由申请再审，理由不能成立。综上，薛国强、李淑琴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回薛国强、李淑琴的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 李明义审 判 员 张能宝二〇一六年十一月二十二日法官助理 陆 阳书 记 员 战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第三条行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》湖北省高级人民法院：你院鄂高法（2005）210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。