湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行再14号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁乡县水务局。住所地：宁乡县玉潭镇花明南路***号。
法定代表人：吴利民，该局局长。
委托代理人：胡君，湖南湘恒律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：贺锋，男，1979年6月21日出生，汉族，住宁乡县。
委托代理人：李建文，男，1974年8月21日出生，汉族，住宁乡县。
委托代理人：熊煜，湖南湘达律师事务所律师。
二审被上诉人（一审被告）：长沙市水务局。住所地：长沙市岳麓大道218号市政府办公楼。
法定代表人：李增加，该局局长。
再审申请人宁乡县水务局与被申请人贺锋，二审被上诉人长沙市水务局水利行政拍卖、成交确认及行政赔偿一案，湖南省宁乡县人民法院于2015年12月5日作出（2015）宁行初字第00137号行政判决。贺锋不服，提起上诉。湖南省长沙市中级人民法院于2016年7月25日作出（2016）湘01行终553-1号行政判决，已经发生法律效力。宁乡县水务局不服，向本院申请再审。本院于2016年12月16日作出（2016）湘行申690号裁定，决定由本院提审。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
湖南省宁乡县人民法院一审判决认定：2013年12月10日，长沙市水务局编制《沩江宁乡县河段河道砂石开采权有偿出让方案》，拟对宁乡县境内沩江河道砂石资源进行有偿出让。该方案已明确和规定如下相关内容⑴防洪影响评价及结论已批复；地质储量已备案；权益价款评估及结论已批复；⑵拟出让河段为长沙市市管河道，《长沙市采砂规划2012-2014年》已经长沙市人民政府批复；⑶出让的河段可采区采取公开拍卖方式出让砂石开采权，公开遴选依法设立的交易机构办理拍卖相关工作，每个标段的起拍价为7元/吨。在公开拍卖前设定保底价，低于保底价不成交；⑷出让河段的出让年限定为3年，即2014年～2016年；⑸竞买人条件。在中华人民共和国境内近两年内没有违法采砂记录的自然人或企业法人均可报名参加竞买。报名时不低于资源权益价款评估结果的百分之四十缴纳保证金。买受人是自然人须提供身份证，是企业法人的须提供营业执照、法人组织机构代码证等，委托代理的还须提供法定代表人授权委托书及被委托代人的身份证明；⑹资格前审。买人报名时，向宁乡水务局提交所有采砂船、运砂船或采砂机具清单、照片及采砂设备布置图，采砂船检验证书，安全设施证明，采砂功率证明，如受让人拟采用的采砂船非本人所有，还应提供与拟采用采砂船船主签订的共同开采协议及采砂船主身份证件和采砂船舶上述有关资料；宁乡县水务局对申请资料审查后，将审查意见及申请人资料提交宁乡县交通运输局、国土资源局审核，宁乡县交通运输局、国土资源局应在7个工作日内提出意见后，移送宁乡水务局。2013年12月13日，湖南省水利厅对该方案做出批复“原则同意你局上报的出让方案，同意你局采取公开拍卖方式出让宁乡县沩江河道砂石开采权，标段起拍价应不低于资源权益价款评估价；同意出让期限三年；出让河段规定的禁采区、禁采期、作业时间等依法应公开的事项，由你局向市人民政府报告并向社会公布”。2013年12月9日，长沙市水务局向宁乡县水务局出具委托书，委托其具体组织“沩江宁乡河段河道砂石开采权（2014年～2016年）有偿出让工作”。宁乡县水务局接受委托后，委托湖南华诚拍卖有限公司对拟出让标的进行拍卖，并于2013年12月16日和17日分别在湖南省水利厅网站、长沙晚报联合发布《长沙市宁乡县沩江河段道砂卵石开采权、经营权拍卖公告》。2013年12月20日，宁乡县水务局发布宁水字[2013]133号《关于宁乡境内河道砂石禁采区及禁采期的公告》，公告规定“沩江回龙铺采区左岸坡脚向河中心线30米为禁采区域，右岸坡脚向河中心线20米为禁采区域”。被告宁乡县水务局和拍卖人湖南华诚拍卖有限公司为召开拍卖会共同编制了《长沙市宁乡县沩江河段河道砂卵石开采权、经营权拍卖会拍卖手册》，拍卖手册包含拍卖标的简介、报名须知、竞买人须知、出让合同样本等内容，并附《湖南省宁乡县沩江河道回龙铺标段砂卵石矿资源储量报告》等内容。各项主要内容如下：1.拍卖标的简介。采区标段分为4个采区12个标段，其中第8个标段基本情况为：起拍价149万元，该标的位于宁乡县沩江河段回龙铺与坝塘境内立新坝砼便桥下游500米至左家桥河坝上××处，采区长度2.89KM、资源保有储量约26.8万吨，年度控制采砂量为7.1万吨，出让年限为三年。界址坐标，起点（左岸X＝3118428.998Y＝491468.314；右岸X＝31183332.255Y＝494509.506）止点（左岸X＝3119319.812Y＝494377.305；右岸X＝3119153.461Y＝494333.224）。2.报名须知。报名条件：中华人民共和国境内的自然人、法人均可独立或联合参加竞买。自然人报名的应提交下列文件：（1）买申请表；（2）有效身份证明文件；（3）申请人委托他人代为申请的，应当当场签署授权委托书并递交授权委托书原件及委托代理人有效身份证明文件；（4）竞买保证金缴纳凭证。3.竞买人须知。拍卖标的以拍卖标的现状进行拍卖，买人在参加本次拍卖会前应认真实地查勘标的，全面了解标的情况及其瑕疵，拍卖标的存在的瑕疵带来的风险（包括可知和不可预知及潜在的风险），拍卖资料所述砂石储量与实际开采量难免有一定出入，其投资风险由竞买人自行承担。拍卖成交款为成交标的三年的河道砂石开采权出让收入，包括开采权出让收入、河道采砂管理费和矿产资源补偿费，但不包含应缴纳的税收。买受人应缴清拍卖成交价款、拍卖拥金后五个工作日签订《宁乡县沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》，如未签署则无权要求出让人办理相关手续。4.竞买申请登记表。竞买人承诺：本买人已购买了《拍卖手册》《湖南省宁乡县沩江河道砂卵石矿资源储量报告》，并对上述拍卖资料确认有效并无异议，自愿接受本次拍卖资料中的全部条款。我方知悉本次拍卖标的均以标的现状拍卖，并充分了解了拍卖标的现状及瑕疵，自愿承担一切法律责任。5.出让合同样本。第三条“……由于砂卵石矿具有一定的流动性，所提供的储量与实际开采量可能有出入，……受让人不得以此为由向出让人要求退还出让成交价款、请求赔偿或者要求延长开采期限”。第十一条“受让人在本合同签署后的30个工作日内，向出让人提交《湖南省河道采砂申请书》，申请书按拟采用采砂船舶或采砂机具逐船逐机具分别填写，并按《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》第九条的规定提交相关资料，出让人对申请资料审查后，按照《湖南省河道采砂许可证发放管理试行办法》规定的程序给受让人发放《河道采砂许可证》”。第二十八条“本合同的出让年限届满或者累计采砂量达到规定开采总量的，《河道采砂许可证》同时废止，受让人应当交回《河道采砂许可证》，出让人代表国家收回河道砂石开采权，本合同终止。6.《湖南省宁乡县沩江河道回龙铺标段砂卵石矿资源储量报告》。该储量报告对第8个标段表明：（1）可采区长度2890米，总面积372098平方米，砂卵石储量267910吨；（2）禁采区域为：上段：立新坝，砼便桥下游500米及太阳坝支河下游1000米；下段：左家河坝（便民铁索桥）上游500米；（3）原有河道情况为：立新坝，太阳坝至左家坝（便民铁索桥）原有砂场3处，其中可采区内砂场3处。贺锋获悉拍卖公告后购买了《拍卖手册》，填报了《买申请登记表》取得竞买人资格，尔后参加2014年1月7日的拍卖会，并成功竞买第8标段，同日与宁乡县水务局和拍卖人湖南华诚拍卖公司签订《拍卖成交确认书》。确认书约定：1.拍卖成交标的名称“长沙市宁乡县沩江河段河道砂卵石开采权、经营权回龙铺河段8标”，出让年限3年，成交标的按其现状拍卖，标的详情见资源储量报告、拍卖手册等拍卖资料；2.拍卖成交价款为人民币600万元整，拍卖佣金30万元整，并在拍卖成交后5个工作日一次性缴纳成交价款，3个工作日内缴纳拍卖佣金，缴清成交价款、拍卖佣金后5个工作日内按照《宁乡县沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》（样本）的条款及内容签订《宁乡县沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》，否则无权要求交付出卖标的、无权要求出让人办理相关手续。2014年1月15日，贺锋向拍卖人湖南华诚拍卖公司交付了600万元成交款及30万元拍卖拥金后，在拍卖成交标的（即第8标段）开采经营砂卵石，开采经营期间因进入禁采区开采砂卵石被宁乡县水务局于2014年4月8日和11月17日两次责令停止水事违法行为。2015年5月27日，贺锋向宁乡人民政府递交《关于请求退出宁乡县沩江河道8标段砂卵石开采经营协议的请示》。其理由：1.标段砂卵石严重不足；2.施工阻扰等现象时有发生，且得不到解决；3.河水深度达不到采砂船行船要求；4.中标后一直未能办理《河道采砂许可证》等相关手续。此请示通过宁乡县信访局转交被告宁乡县水务局，宁乡县水务局复函宁乡县信访局对其请求不予支持。2015年6月8日，贺锋雇请的员工在原告经营的卖成交标的内作业时发生翻船，造成人身伤亡事件。贺锋与宁乡县水务局至今没有签订《宁乡县沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》。
湖南省宁乡县人民法院另查明：1.长沙市水务局于2012年6月做出《长沙市河道采砂规划》（2012-2014年）。规划规定“规划基准年为2011年，规划期为3年即2012-2014年。规划可采区开采期为2012-2014年，2014年后可采区是否继续开采，需经重新论证确定。本规划是划定禁采区、可采区、保留区，规划采砂行为，指导采砂活动规划依据”。此规划于2013年3月5日获长沙市人民政府长政[2013]36号批准。2.湖南省宁乡县海事处于2013年6月6日做出《关于沩江宁乡段河道采砂通航技术要求的意见》，意见明确“目前沩江宁乡段因水闸、桥梁较多，且未设置船闸，不能全线通航”。3.湖南省长沙市水文水资源勘测局于2013年8月做出了水文乙字181004号《防洪影响评价》，对宁乡县沩水干流砂石可采区开采进行了防洪影响评价。评价意见中确认：采砂项目符合附近防洪工程规划、河道整治规划、航运规划以及采砂规划等。同时对地质情况进行了调查评价。4.《湖南省宁乡县沩江河道回龙铺标段砂卵石矿资源储量报告》由宁乡水务局委托湖南省地质矿产勘查开发局进行，并由该局四0九队于2013年6月做出，后由宁乡国土资源局委托长沙永信评估咨询有限责任公司矿产资源储量评审机构进行评审，2013年11月13日，该评审机构做出“建议长沙市国土资源局给予备案”的评审意见，2013年11月29日，长沙市国土资源局以长国土资储备字[2013]第69号对该评审意见予以备案。4.《湖南省宁乡县沩江河道回龙铺标段砂卵石矿采矿权评估报告》由宁乡国土资源局于2013年10月15日委托北京地博资源有限公司进行，2013年11月30日，该公司对委托事项做出前述评估报告，其中涉案第8标段的采矿权价值为80.04万元，该评估报告后由宁乡国土资源局委托长沙永信评估咨询有限责任公司矿产资源储量评审机构进行评审，2013年12月4日，该评审机构做出“建议长沙市国土资源局对该评估结果予以备案”的评审意见，2013年12月13日，长沙市国土资源局以长国土资矿评备字[2013]第12号对该采矿权评估报告予以备案。
湖南省宁乡县人民法院一审判决认为：长沙市水务局委托宁乡县水务局的出让行为具有法律依据，出让程序合法。本案出让标的所在的“沩江”属于长沙市水务局管理的河道，包括对“沩江”内的砂卵石的管理权，因此长沙市水务局有权对“沩江”宁乡段河道内的砂卵石开采权进行有偿出让，其委托宁乡县水务局具体组织“沩江”宁乡河段河道砂石开采权有偿出让工作并无不妥。本案长沙市水务局、宁乡县水务局在出让过程中并没有违反《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》第二条、第三条、第六条、第七条、第九条、第十条规定的程序，亦未违反《中华人民共和国拍卖法》的相关规定。综上所述，长沙市水务局、宁乡县水务局的出让、拍卖程序符合法律法规的规定，其行为合法有效，对贺锋的诉讼请求，不予支持。判决：驳回贺锋的诉讼请求。
湖南省长沙市中级人民法院二审判决认定：当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送长沙市中级人民法院。经审查，长沙市水务局、宁乡县水务局提交的证据具有关联性和真实性，只能证明相关事实；其合法性存疑，不能达到其证明目的。
湖南省长沙市中级人民法院二审判决认为：本案审查的是，宁乡县水务局、长沙市水务局作出的行政拍卖、成交确认行为的合法性。
长沙市水务局依法具有对沩江河道的管理权，其委托宁乡县水务局具体组织沩江宁乡河段河道砂石开采权（2014年-2016年）有偿出让工作，委托行为合法。但宁乡县水务局以自己名义发布《长沙市宁乡县沩江河段河道砂卵石开采权、经营权拍卖公告》，不符合委托行为的法律规定。而且，长沙市水务局只是委托涉案砂石开采权有偿出让工作，而宁乡县水务局在拍卖公告中还包含有“经营权”，明显超出了委托授权范围。另外，委托书出具的时间为2013年12月9日，可湖南省水利厅于2013年12月13日才同意出让方案，因此该委托书是在湖南省水利厅尚未同意出让方案的情况下出具的，程序上不符合法律规定。
宁乡县水务局在发布拍卖公告之前，履行了拍卖前应当具备的如下前期程序：长沙市水务局《长沙市河道采砂规划（2012-2014年）》；长沙市人民政府《长沙市河道采砂规划的批复（2012-2014年）》；湖南省长沙水文水资源勘测局《湖南省长沙市宁乡县沩水干流砂石可采区砂石开采防洪影响评价》；宁乡县地方海事处《关于沩江宁乡段河道采砂通航技术要求的意见》；还有湖南省宁乡县沩江河道回龙铺标段砂石资源储量报告、评审意见书（回龙铺标段）、矿产资源储量评审备案书（回龙铺标段）、湖南省宁乡县沩江河道回龙铺标段砂卵石采矿权评估报告及采矿权评估报告备案书；以及长沙市水务局《关于开展沩江宁乡县河段河道砂石开采权有偿出让工作的请示》、湖南省水利厅《关于对长沙市宁乡县沩江河道砂石开采权有偿出让方案的批复》等；在程序形式上并无不当。但是，在实质内容上却不符合拍卖公告的要求或者与法律规定相悖：
其一、砂石开采权出让年限超出河道采砂规划年限。《长沙市河道采砂规划》规划的采砂期为2012－2014年，长沙市水务局委托宁乡县水务局有偿出让沩江宁乡河段河道砂石开采权的年限却是2014年至2016年，明显不符合河道采砂规划的年限要求。同时，根据《湖南省河道采砂管理试行办法》的规定，国土资源行政部门应参与河道规划的编制，本案中，无证据显示国土资源行政部门参与了涉案河道采砂规划。
其二、储量报告与拍卖公告载明的储量不符。宁乡县水务局不能证明其向上诉人出让的第8标段的真实矿石储量。《储量报告》显示的勘察时间为2013年4月，上诉人通过拍卖取得的第8标段开采权的时间是2014年1月，两者相差9个月之久。同时，在上诉人拍卖成交的第8标段原有三个非法砂场，一直未被取缔，至今仍有一家非法砂场在经营。此外，储量报告评审意见书在“存在的问题及建议”中指出：“回龙铺标段各采区矿体最低可采厚度均小于1米，能否开采利用，有无经济效益需认真论证”。可见，储量报告与拍卖公告载明的储量是有明显差距的。
其三、拍卖公告公布的竞买对象不符合法定要求。宁乡县水务局发布的《长沙市宁乡县沩江河段河道砂卵石开采权、经营权拍卖公告》中对“竞买对象”的表述是“中华人民共和国境内的自然人、法人均可独立或联合报名参加竞买，但法律、法规有限制的除外”。很明显，上述条件有违法定要求。根据《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》第七条、第九条的规定，上诉人完全不符合涉案竞买人法定资质要求。
其四、宁乡县水务局发布拍卖公告时未予公布禁采区。综合全案证据，无从显示长沙市水务局、宁乡县水务局将禁采区域向社会公布，告知贺锋，更未在禁采区设立明显标志，违反了法定程序。
宁乡县水务局在拍卖程序完成后，与贺锋确定了《拍卖成交确认书》。该成交确认书以宁乡县水务局自己的名义签订不符合法律规定。
综上，宁乡县水务局受长沙市水务局的委托，组织沩江宁乡河段河道砂石开采权有偿出让工作，以其自己的名义发布拍卖公告，并与竞买人签订拍卖成交确认书，系超越职权的行为。宁乡县水务局的拍卖行为，在砂石开采权出让年限超出河道采砂规划，储量报告与拍卖公告载明的储量不符，且未予公布禁采区，竞买对象规定不符合法定要求等情况下，确定成交确认行为，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。鉴于上述拍卖行为涉及沩江宁乡河段河道共12标的砂石开采权，在涉案的回龙铺河段也有3标砂石开采权；如果予以撤销，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故依法应当确认违法。原审判决认定事实不清，适用法律错误。判决：一、撤销宁乡县人民法院（2015）宁行初字第00137号行政判决；二、确认被上诉人宁乡县水务局、长沙市水务局对长沙市宁乡县沩江河段河道砂卵石开采权、经营权回龙铺河段8标的拍卖行为及其成交确认行为违法；三、责令被上诉人宁乡县水务局、长沙市水务局采取补救措施。
宁乡县水务局申请再审称：1.二审判决认定事实错误。（1）二审判决认定宁乡县水务局以自身名义发布拍卖公告不符合委托行为的法律规定，与客观事实和法律规定不符。（2）二审认定砂石开采权出让年限超出规划年限有误。（3）二审认定宁乡县水务局不能证明其向贺锋出让第8标段的真实砂石储量无依据。（4）二审认定竞买对象不符合法定要求有误。（5）二审认定未公布禁采区有误。2.二审判决适用法律不当。二审判决确认拍卖行为和《成交确认书》违法所依据的法律法规不明确。对于《成交确认书》的效力，可以适用《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国拍卖法》的相关规定。3.二审审判程序违法。（1）二审没有开庭审理。（2）二审时上诉人增加变更了诉讼请求。（3）文书制作上有诸多纰漏。综上，请求人民法院予以再审。
被申请人答辩称：1.二审法院认定事实准确，宁乡县水务局的再审申请理由不级成立。（1）宁乡县水务局作为受委托行政机关，以自己的名义进行了拍卖出让活动并签订成交确认书，应当确认违法。（2）宁乡县水务局以长沙市水务局的出让方案和湖南省水利厅的批复为由，认为已对规划进行了修订，没有法律依据。（3）关于砂石储量，宁乡县水务局并未向答辩人出具专家评审意见。（4）答辩人不符合《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》规定的竞买人资格。（5）宁乡县水务局没有公布禁采区座标。2.二审法院适用法律准确。3.二审法院审判程序合法。答辩人在二审中并未增加或者变更诉讼请求。同时文书如果有瑕疵可以申请裁定补正，并不是申请再审的理由。综上，二审法院认定事实准确、适用法律正确、程序合法，宁乡县水务局的再审申请不能成立。
本院另查明：2016年9月，由于采砂活动严重影响河道的安全、防洪、环境整治，出于公共利益需要，宁乡县水务局在合同没有到期的情况下，提前单方面解除了采砂协议，并与9个标段的砂石开采权人签订了《终止河道砂石开采权协议》，还有第8标段、第10标段、第12标段共3个标段的砂石开采权人没有与宁乡县水务局就补偿协议达成一致。目前，沩江宁乡河段河道共12标段的砂石开采权人都已经停止采砂。
再审审理查明的其它主要事实与原审查明的事实无异。
本院认为：本案二审审理程序并无不当。本案二审法院在经过阅卷、调查和询问当事人后，在当事人未提出新的事实、证据或者理由的情况下，书面审理本案，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定。
根据原审查明的事实，长沙市水务局于2012年6月做出的《长沙市河道采砂规划》（2012-2014年），确定了“规划基准年为2011年，规划期为3年即2012-2014年。而长沙市水务局在本案中出让的采砂权系2014年至2016年，明显不符合河道采砂规划的年限要求。虽然该采砂期限获得了水利厅的批准，但水利厅的批准不能代替规划。《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》作为现行有效的对河道砂石开采权有偿出让进行规范的规范性文件，应予参照适用。该办法第七条对河道砂石开采权有偿受让申请人的资质作出了规定。长沙市水务局编制的《沩江宁乡县河段河道砂石开采权有偿出让方案》依据该规定对竞买人条件和资格前审作出了相应规定。宁乡县水务局作为受托人，应依照委托人长沙市水务局的出让方案严格执行。但本案中的河道砂石开采权买受人贺锋显然不具备法定资质，应属主体不适格。且宁乡县水务局系受长沙市水务局的委托，组织沩江宁乡河段河道砂石开采权有偿出让工作，以其自己的名义发布拍卖公告，并与竞买人签订拍卖成交确认书，明显超越法定职权。因此，原审认定宁乡县水务局在对涉案砂场的拍卖行为主要证据不足，违反法定程序，应予撤销并判决撤销宁乡县人民法院（2015）宁行初字第00137号行政判决的理由成立，本院予以支持。但原审以涉案拍卖行为因被撤销而会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的理由不当，应予纠正。因涉案的砂场已经因环境整治的需要停止采砂，宁乡县水务局亦拟对涉案砂场给予补偿，撤销该拍卖及确认成交行为已无必要，故对原审判决的结果，本院予以支持。再审申请人宁乡县水务局申请再审的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原二审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持长沙市中级人民法院（2016）湘01行终553-1号行政判决。
原一、二审案件受理费共计100元，由再审申请人宁乡县水务局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 阳
审判员 向黎丽
审判员 李俊颖
二〇一七年九月二日
书记员 张 驰