贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终590号
上诉人（一审被告）铜仁市碧江区人民政府。
法定代表人黄万清，区长。
委托代理人杨通国，铜仁市碧江区人民政府法制办公室主任。委托代理权限为一般授权代理。
委托代理人陈松云，铜仁市碧江区人民政府法制办公室干部。委托代理权限为一般授权代理。
被上诉人（一审原告）铜仁市碧江区桐木坪乡桐木坪村山郎背村民组。
负责人杨光军，组长。
委托代理人冉军伟，贵州乾锦律师事务所律师。执业证号15222200810612451。委托代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）铜仁市碧江区桐木坪乡桐木坪村上河村民组。
负责人瞿应禄，组长。
委托代理人瞿天才，男，汉族。委托代理权限为一般授权代理。
一审被告铜仁市人民政府。
法定代表人陈少荣，代理市长。
上诉人铜仁市碧江区人民政府（以下简称“碧江区政府”）因与被上诉人铜仁市碧江区桐木坪乡桐木坪村山郎背村民组（以下简称“山郎背组”）、铜仁市碧江区桐木坪乡桐木坪村上河村民组（以下简称“上河组”），一审被告铜仁市人民政府（以下简称“铜仁市政府”）林业行政确权及行政复议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
经审理查明，争议地位于铜仁市××村“都云山”山顶，该地在土改前属寺庙所在，其东、西、北面均系悬崖，仅南面与外界相通。原寺庙在“一道山门”处设有石墙，从墙往上至山顶均属寺庙范围，面积约20亩。1954年土改期间，政府解散寺庙，拆除房屋，将寺庙僧尼安置在当时的山郎背组，寺庙遗址逐渐形成现有稀疏林地。
2011年8月，上河组就“都云山”的使用权向碧江区政府申请确权，经乡、区政府多次调解未果，2014年7月14日，碧江区政府作出碧府发（2014）19号处理决定（以下简称“19号处理决定”），将争议地明确属国家所有。
2015年1月27日，碧江区政府重新作出《关于桐木坪村上河村民组与山郎背村民组因都云山林地权属争议的处理决定》（碧府发（2015）2号，以下简称“2号处理决定”），查明：碧江区政府曾于2014年7月作出19号处理决定，将争议地处理归国家所有，但在之后的行政复议中自行撤销，现依法重新作出具体行政行为。上河组出具的以村民组集体名义登记的第一轮土地承包证中载有都云山责任山，四至抵界为“上抵岩顶，下抵国通田，左抵岩砍，右抵岩砍”，出具的第二轮土地承包证中也载有都云山，土地类型为林地，四至抵界与第一轮土地承包证登记内容一致。山郎背组出具的集体第二轮土地承包证中同样载有都云山，土地类型为“安子”，四至抵界为“东（上）抵和尚田见生田，南（下）抵岩脚，西（左）抵岩脚，北（右）抵岩脚”，没有出具第一轮土地承包证。双方土地承包证登记的四至抵界略有不同，但均指的是现争议范围。遂认为：争议双方出示的第二轮土地承包证均系合法有效证据，但1998年第二轮土地承包是在第一轮土地承包经营基础上的延续，而第一轮土地承包时的山权、林权又是“四固定”确定权属基础上的延续，故山郎背组的第二轮土地承包证据不能与上河组的一、二轮土地承包证据相对抗。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项之规定，将争议地明确为上河组所有。
山郎背组不服申请行政复议，铜仁市政府于2015年4月30日作出《行政复议决定书》（铜府行复决字（2015）28号，以下简称“28号复议决定”），认为：1984年土地下户时，上河组的集体土地承包证中就载有争议地，1998年延包时，上河组的集体土地承包证上继续记载有争议地。山郎背组是在1999年延包时其《农村承包土地基本情况登记表》中才记载有争议地。而1998年土地延包是1984年土地承包的延续，上河组的1998年《农村承包土地基本情况登记表》缺乏权源基础，故维持了碧江区政府的2号处理决定。山郎背组不服，向法院提起行政诉讼，诉请：撤销碧江区政府的2号处理决定和铜仁市政府的28号复议决定。
一审法院认为，碧江区政府在处理本案林地纠纷中，于2014年7月14日作出19号处理决定，将争议地明确属国家所有。在庭审中，碧江区政府答辩称，其在行政复议期间已经自行撤销了该19号处理决定，随后重新作出被诉2号处理决定。但碧江区政府所提交的证据中，没有自行撤销该19号处理决定的书面材料，更没有相关撤销决定送达给山郎背组的相关证据，故对山郎背组提出碧江区政府程序违法的主张，碧江区政府没有证据予以否定,应承担举证不能的法律后果。在被诉2号处理决定中，碧江区政府认定山郎背组持有的第二轮承包合同及登记表和上河组持有的一、二轮承包证均为合法有效证据，但在庭审答辩中，其认为山郎背组的第二轮承包合同及登记表有伪造嫌疑，其来源存在质疑。碧江区政府既认可山郎背组二轮承包材料合法有效，又对其提出质疑，明显自相矛盾。鉴于该承包合同及登记表系认定本案事实的重要证据，直接影响山郎背组诉讼请求是否成立，故在山郎背组和上河组争议的主要事实上，碧江区政府没有查清。综上，本案碧江区政府作出的被诉2号处理决定，主要事实不清，程序违法。铜仁市政府在行政复议期间，未能发现碧江区政府的行政行为存在的错误，其作出维持的复议决定不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：一、撤销碧江区政府作出的2号处理决定及铜仁市政府作出的28号复议决定；二、由碧江区政府重新作出行政行为。诉讼费50元，由碧江区政府承担。
一审宣判后，碧江区政府不服，向本院提起上诉。
上诉人碧江区政府上诉称：1.本案审理的是2号处理决定是否合法的问题，19号处理决定的送达与否等事宜不在本案审理范围，与本案无关；且撤销19号处理决定是在铜仁市政府行政复议期间作出的，铜仁市政府作出的终止行政复议决定书载明了这个基本事实，被上诉人是完全知晓上诉人撤销19号处理决定的，故一审认定上诉人作出2号处理决定程序违法的理由不成立。2.上诉人的行政行为中认定争议双方提交的第一、二轮土地承包证均系合法有效证据，并未否认其真实性，因该证据来源于区档案馆；在行政复议中，铜仁市政府发现证据可能存疑，但未经法定鉴定机构鉴定，行政机关不能否认其效力，故行政复议决定同样未否认其证据效力。在庭审中，上诉人的代理人只是客观的提出其证据可能存在瑕疵，并未予以否认，目的是为了更加充分的证实上诉人作出的处理决定的正确性，不存在自相矛盾，故一审认定上诉人作出处理决定主要事实不清的理由不能成立。综上，请求：撤销一审判决，撤销碧江区政府的2号处理决定和铜仁市政府的28号复议决定。
被上诉人山郎背组在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
被上诉人上河组在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
一审被告铜仁市政府二审法定期限内未提出书面陈述意见。
本案的争议焦点是碧江区政府作出2号处理决定的行政行为是否合法。
本院认为，第一，从其程序看，就本案争议地的确权处理，碧江区政府先于2014年7月14日作出了19号处理决定，将争议地明确属国家所有；后又于2015年1月27日重新作出被诉2号处理决定，将争议地明确属上河组所有。碧江区政府虽对此辨称，在19号处理决定的复议期间其已自行撤销了19号处理决定，随后重新作出被诉2号处理决定。但从碧江区政府所提交的证据看，其没有自行撤销该19号处理决定的书面材料，更没有将相关撤销决定送达给山郎背组的相关证据,应承担举证不能的法律后果。故碧江区政府在未依法撤销并送达19号处理决定的情况下，重新作出2号处理决定，程序违法。
第二，从碧江区政府对证据的认定看，首先，在权属争议产生后，权利证书所记载的内容无相反证据一般不得推翻。但本案中，碧江区政府既认定山郎背组持有的第二轮承包合同及登记表和上河组持有的一、二轮承包证均为合法有效证据，又认为山郎背组持有的第二轮承包合同不能对抗上河组持有的一、二轮承包证，明显自相矛盾。其次，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”之规定，农村土地承包中以谁所有谁发包为原则。而本案上河组出示的第一轮土地承包证载明：承包方为上河农业社，发包单位未填写；第二轮土地承包证载明：承包方为上河组，发包方为桐木坪村委会，故碧江区政府仅以该第一、二轮土地承包证作为事实依据，将涉案土地所有权确认给上河组，属主要证据不足。
综上，碧江区政府作出的2号处理决定主要证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，应予撤销重作。铜仁市政府作出维持的28号复议决定不当，一并予以撤销。故一审判决裁判结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人铜仁市碧江区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 峰
审 判 员 邱兴琼
代理审判员 杨 芳
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 严洪杰