中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申191号再审申请人(一审原告、二审上诉人)喻庆年，男，1962年12月27日出生，汉族，住湖北省襄阳市襄城区。被申请人(一审被告、二审被上诉人)襄阳市人民政府。住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪路219号。法定代表人秦军，该市人民政府市长。原审第三人襄阳市建设投资经营有限公司。住所地湖北省襄阳市襄城北街1号。法定代表人陈敬东，该公司董事长。再审申请人喻庆年因诉被申请人襄阳市人民政府（以下简称襄阳市政府）、原审第三人襄阳市建设投资经营有限公司（以下简称襄阳市建投公司）请求确认房屋征收补偿安置协议无效一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终868号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘雪梅、审判员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。湖北省襄阳市中级人民法院一审查明：喻庆年系襄阳市襄城区贾洲村村民。2009年12月9日,襄樊市襄隆路改扩建工程领导小组印发《襄樊市襄隆路改扩建工程房屋征收补偿安置实施方案》。2009年12月14日，原襄樊市国土资源局襄城分局发布《征地告知书》，告知襄城区贾洲村村民委员会拟征收襄隆路建设占用的集体土地，并要求村民委员会将相关事宜告知征地涉及的村民。同时发布《听证告知书》，告知当事人有要求举行听证的权利。2010年1月8日原襄樊市国土资源局与襄（樊）阳市襄城区贾洲村村民委员会签订《襄樊市国家建设征收土地补偿协议书》（以下简称《征收土地补偿协议书》）。2010年5月20日，襄樊诚作房地产评估有限公司编制襄隆路（贾洲村五组喻庆年）拆迁房屋、装饰装修及附属物估价清单。2010年6月11日,喻庆年与襄阳市建投公司签订了农房征（2010）《襄樊市襄隆路改扩建工程房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》），协议就被征收房屋现状、补偿安置、过渡期限及临时安置补助费、付款办法、搬迁期限、违约责任等事项进行了约定。喻庆年认为上述协议是其在无奈的情况下签订的，以襄阳市建投公司为被告，向襄阳市襄城区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》无效。襄阳市襄城区人民法院2015年5月21日受理后，于2015年11月20日作出〔2015〕鄂襄城民二初字第00464号民事裁定书，裁定驳回喻庆年的起诉，主要理由是襄阳市建投公司与喻庆年签订的上述协议是受原襄樊市人民政府委托，系政府行为，该协议是具有行政法上权利义务内容的协议，喻庆年的诉讼请求不属于民事诉讼的受案范围。对该裁定在法定的上诉期限内双方当事人均未提起上诉。2015年12月7日，喻庆年以有生效的民事裁定书为由，将襄阳市政府作为被告向该院提起行政诉讼，请求确认喻庆年与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》无效。湖北省襄阳市中级人民法院一审认为：襄阳市襄城区人民法院于2015年11月20日作出的已发生法律效力的民事裁定书，认为襄阳市建投公司与喻庆年签订的《补偿安置协议》是受原襄樊市人民政府委托，系政府行为，该协议是具有行政法上权利义务内容的协议，喻庆年的诉讼请求不属于民事诉讼的受案范围。故襄阳市政府辩称，该案是民事案件，不是行政案件，其不是本案适格被告的主张不能成立，该院不予支持。2009年12月9日，襄樊市襄隆路改扩建工程领导小组印发《襄樊市襄隆路改扩建工程房屋征收补偿安置实施方案》。2009年12月14日，原襄樊市国土资源局襄城分局发布《征地告知书》，告知襄城区贾洲村村民委员会拟征收襄隆路建设占用的集体土地,并要求村民委员会将相关事宜告知征地涉及的村民。同时发布《听证告知书》，告知当事人有要求举行听证的权利。原襄樊市国土资源局与襄（樊）阳市襄城区贾洲村村民委员会签订《征收土地补偿协议书》，以及评估公司对喻庆年的房屋、装饰装修和附属物作出估价后,襄阳市建投公司与喻庆年签订的《补偿安置协议》是双方在自愿基础上协商达成的。该协议就被征收房屋现状、补偿安置、过渡期限及临时安置补助费、付款办法、搬迁期限、违约责任等事项进行的约定，不违反法律、法规的禁止性规定；不存在以合法形式掩盖非法目的；亦不存在损害社会公共利益，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形。喻庆年主张上述协议是在其受到欺诈、胁迫和无奈的情况下签订的,无相关证据予以证实。综上，上述协议不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形。故喻庆年请求确认其与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》无效的主张,缺乏事实和法律依据,该院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回喻庆年的诉讼请求。案件受理费50元由喻庆年承担。喻庆年不服，提起上诉。湖北省高级人民法院二审认为：喻庆年的原审诉请是请求确认其于2010年6月11日与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》无效，故本案审查的关键是《补偿安置协议》的效力问题。襄阳市襄城区人民法院已经在生效的民事裁判中确认了《补偿安置协议》为行政协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”因此，关于行政协议的是否有效应依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的几种情形进行判断，即一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定。本案协议签订之前，政府相关部门通过发布《征地告知书》、与村委会签订《征收土地补偿协议书》、对房屋及附属物进行估价，并履行了相应的行政程序后，由受政府委托的襄阳市建投公司与喻庆年签订了《补偿安置协议》，对补偿安置的具体事项进行了约定。该协议是双方在自愿基础上协商达成的，并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。故喻庆年请求确认该协议无效缺乏事实和法律依据，依法应不予支持。原审法院据此判决驳回喻庆年的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。喻庆年的上诉理由不能成立，其上诉请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。喻庆年向本院申请再审，请求依法撤销湖北省高级人民法院（2017）鄂行终868号行政判决，确认《补偿安置协议》无效。其再审事实和理由如下：第一，《补偿安置协议》违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十五条、第四十六条等规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，没有征地批准文件为依据，违反法律法规的强制性规定，应依法确认《补偿安置协议》无效。第二，湖北省高级人民法院判决认定事实不清、适用法律错误、程序违法。首先，认定事实不清。一、二审法院没有查明相关的征地批准文件是否取得。再审申请人强调《补偿安置协议》无效的重要理由是没有征地批准文件，而二审判决没有查明。其次，适用法律错误。襄阳市政府在没有征地批准文件的情况下实施征地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六、四十七条的强制性规定。再次，违反法定程序。二审没有开庭，也没有询问再审申请人，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”但是二审法院既未开庭，也未询问再审申请人，径行作出判决，剥夺了再审申请人的陈述申辩、举证和申请回避权，程序严重违法。本院经审查认为：本案争议焦点是喻庆年与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》是否有效。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。一、二审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效的规定对涉案《补偿安置协议》的效力进行审查，正是基于行政协议具有的“合同性”。结合一审查明的事实，涉案《补偿安置协议》的签订并不存在合同法规定的无效情形。不过，一、二审法院忽略行政协议的行政行为属性，对涉案《补偿安置协议》是否存在行政诉讼法规定的无效情形未予审查，存有不足之处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。但根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》的规定，襄阳市政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。故，在襄阳市政府相关部门发布《征地告知书》、《听证告知书》，与村委会签订《征收土地补偿协议书》、对房屋及附属物进行估价后，襄阳市政府委托襄阳市建投公司与喻庆年签订涉案《补偿安置协议》，并不存在行政诉讼法规定的无效情形。再审申请人主张襄阳市政府征收其土地没有征地批准文件，违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，涉案《补偿安置协议》应当无效。因本案的审查对象是涉案《补偿安置协议》，是否存有征地批准文件不属于本案的审查范围，故再审申请人的上述主张，不能成立。再审申请人还主张二审法院存在未询问再审申请人等程序问题，但是即便存在上述问题也不影响案件的实体处理结果，不属于法定再审情形，故对其该项主张不予支持。故喻庆年请求确认该协议无效缺乏事实和法律依据，对其再审主张本院不予支持。一审判决驳回喻庆年的诉讼请求，二审判决驳回上诉，维持原判，结果正确。综上，再审申请人喻庆年的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人喻庆年的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 刘雪梅审 判 员 梅 芳二〇一八年三月二日法官助理 郭秀猛书 记 员 王 宁