洛阳高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0391行初38号
原告杜保钦，男，汉族，1976年9月25日出生，住宜阳县。
被告宜阳县高村乡人民政府，住所宜阳县高村乡高村村。
法定代表胡逢魁，乡长。
委托代理人李英豪，该乡政府乡党委委员。特别授权。
委托代理人张留安，河南明耀律师事务所律师。一般代理。
第三人冯全社，男，汉族，1969年8月16日出生，住宜阳县。
委托代理人王琦，河南金晖律师事务所律师。
原告杜保钦因认为被告宜阳县高村乡人民政府乡政府不履行法定职责，于2017年4月6日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。原告杜保钦，被告宜阳县高村乡人民政府委托代理人李英豪、张留安，第三人冯全社及其委托代理人王琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杜保钦于2017年1月21日向被告宜阳县高村乡人民政府提出耕地边界争议行政处理申请。被告宜阳县高村乡人民政府在原告起诉之前未作出处理决定。
原告杜保钦诉称，1、依法判决被告宜阳县高村乡人民政府履行法定职责，对原告与第三人的土地使用权争议，即土地边界纠纷进行处理；2、由被告承担全案诉讼费、交通等费用。事实和理由，原告与第三人同住宜阳县高村乡里沟村，两耕地相邻，2014年3月，因土地双方发生矛盾。2015年4月，被告就原告与第三人反映的土地边界争议问题，成立调查处理工作组。首先，查阅1993年里沟村4组的分地“地亩册”，结果显示争议地段涉及三家，依次为乔华家应分：3段，每段宽3米，计9米宽，每段长45米；原告应分：18.5段，计39.8米宽（其中7段每段宽2.4米，长57米，另11.5段每段宽2米，长67米）；第三人，冯全社应分7.5段，每段宽2米，计15米宽，每段长67米。其次被告根据“地亩册”，先确定乔华家南边地界，然后依次丈量乔华家9米宽，原告39.8米宽，剩余第三人东宽15米、西宽17.4米，西边宽出“地亩册”数据2.4米。最后，以本次丈量为依据，对三家地界进行了重新界定，并以此作出《高村乡人民政府文件》高政（2015）34号处理意见，但至今没有下达行政处理决定。原告多次找被告索要决定，被告一直拖延，不履行行政职责，没有作为。现依法起诉，请求人民法院支持原告的诉讼请求。
原告杜保钦提供证据如下，1、耕地边界争议行政处理决定申请书、EMS快递单1份；2、高村乡人民政府（2015）34号文件1份；共同证明原告诉讼依据及耕地的边界尺寸。
被告宜阳县高村乡人民政府辩称，一、原告请求答辩人“履行法定职责，对原告与第三人的土地使用权争议，即土地边界纠纷进行处理”于法无据。原告诉称“原告与第三人同住宜阳县高村乡里沟村，两家耕地相邻，2014年3月因土地边界发生矛盾纠纷”是基本事实。第三人冯全社于2014年06月25日通过信访渠道向宜阳县信访局反映，宜阳县接访领导原政法委书记陈宝国现场批示：“请高村乡协调解决，并及时报结”。答辩人及时安排高村乡里沟村村委调解处理，经过高村乡里沟村村委及人民调解委员会多次调解，于2014年12月29日作出处理意见：按四组分地份数，第三人冯全社和王团（原告杜保钦之母）各分够应分份数，剩余土地留地边，以上二人都不许（耕）种，由（归）四组所有。第三人冯全社不服再次到县信访局上访，答辩人根据县信访局的批转函，成立调查组进行调查，并组织高村乡里沟村村委负责人进行实地查看，根据“地亩册”数据，提出《关于乔华、杜保钦、冯全社三家耕地之界重新界定办法》，而第三人冯全社拒绝签字，答辩人于2015年7月15日出具了《信访事项处理意见书》。答辩人认为，本案系当事人因土地承包经营权发生纠纷，不是土地所有权和使用权发生争议，不适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。因此，原告请求答辩人“履行法定职责，对原告与第三人的土地使用权争议，即土地边界纠纷进行处理”没有法律依据；二、原告的诉讼请求不能成立，应依法驳回。本案原告与第三人的争议属于土地承包经营发生的民事纠纷，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，答辩人可以根据原告或者第三人的请求，对其双方土地承包经营发生纠纷进行调解，但是调解工作应当依据自愿、合法的原则进行。本案中，答辩人的调查组提出《关于乔华、杜保钦、冯全社三家耕地之界重新界定办法》，第三人冯全社拒绝签字，致使调解工作无法进行。原告依法可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。原告以答辩人“作为政府行政机关，拒不履行法定职责，不作为”提起行政诉讼，没有事实根据和法律依据，其诉讼请求不能成立，依法应驳回原告的诉讼请求。
被告宜阳县高村乡人民政府提交如下证据，第一组证据：1、2014年06月26日第三人冯全社的上访材料一份；2、宜阳县信访局《县领导接访工作台账登记表》一份；3、2014年06月25日宜阳县信访局《信访事项程序性受理告知书》一份；4、2014年06月25日中共宜阳县委、宜阳县人民政府信访局宜访字（2014）088号函一份；5、宜阳县高村乡李沟村四组《地亩册》三份；6、2014年12月29日宜阳县高村乡李沟村村民委员会《（关于冯全社与杜保钦耕地纠纷）处理意见》一份；7、2015年01月01日宜阳县高村乡李沟村村民委员会关于冯全社与杜保钦耕地纠纷调解意见上报材料一份。证明1、2014年06月25日上访人冯全社上访的理由；2、2014年06月25日宜阳县信访局根据原政法委书记陈宝国的批示，向宜阳县高村乡出具中共宜阳县委、宜阳县人民政府信访局宜访字（2014）088号函；3、宜阳县高村乡人民政府接到宜阳县信访局的批转函后，当即指示李沟村进行调解；4、宜阳县高村乡李沟村根据本村四组的“地亩册”，于2014年12月29日经村支委、村委、村监委“村三委”及民调员调解后，研究决定，作出处理意见；5、宜阳县高村乡李沟村村民委员会于2015年1月1日将村委调解意见的上报到宜阳县高村乡人民政府；第二组证据：1、2015年04月23日高村乡人民政府《人民群众来访请示》一份；2、2015年04月23日宜阳县高村乡人民政府《信访事项实体性受理告知书》一份；3、2015年07月10日《关于乔华、杜保钦、冯全社三家耕地之界重新界定办法》一份；4、2015年07月15日宜阳县高村乡人民政府《重要信访案件查结呈审签》一份；5、2015年07月15日宜阳县高村乡人民政府《信访事项处理意见书》一份；6、2015年07月15日宜阳县高村乡人民政府文件高政（2015）34号《关于高村乡李苟成冯全社反映问题的调查报告》一份。证明1、冯全社对2014年12月29日高村乡李沟村村三委的调解意见不服，向宜阳县高村乡人民政府反映，宜阳县高村乡人民政府乡长李志刚提出意见，按王书记的安排开展工作，及时解决，防止矛盾扩大；2、宜阳县高村乡人民政府信访办于2015年04月23日出具《信访事项实体性受理告知书》，告知冯全社的内容。3、2015年07月10日由宜阳县高村乡综治办主任、党委委员李英豪主持，由宜阳县高村乡矛调专员苏继民，宜阳县高村乡李沟村支部书记段保良，村委主任乔社民，村委委员马海军、李书芳，村监委段甲民、李见彬等人组成调解组参加调解，提出关于乔华、杜保钦、冯全社三家耕地之界重新界定办法；（3）参加人员李英豪、苏继民、段保良、乔社民、马海军、李书芳、段甲民、李见彬、张巍毅、周建民、冯战伟、乔万会以及当事人杜保钦均签字，而冯全社拒绝签字，致使双方没有达成协议。4、2015年07月15日宜阳县高村乡人民政府根据《重要信访案件查结呈审签》向信访人冯全社出具了《信访事项处理意见书》处理意见的内容；5、2015年07月15日宜阳县高村乡人民政府根据《信访事项处理意见书》向宜阳县信访局报送了高政（2015）34号《关于高村乡李苟成冯全社反映问题的调查报告》；第三组证据；1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条；2、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、第五十二条；证明1、依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，原告与第三人因承保的耕地地界发生争议，即农村土地承包经营权发生纠纷。而不是土地所有权和使用权争议，不适用《中华人民共和国土地管理法》。2、依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，原告杜保钦同意宜阳县高村乡人民乡政府调解，而冯全社拒绝在宜阳县高村乡人民政府工作组拟定的“关于乔华、杜保钦、冯全社三家耕地之界重新界定办法”中签字，不愿宜阳县高村乡人民政府工作组调解，致使调解工作无法进行，宜阳县高村乡人民政府不能主持调解，只能出具《信访事项处理意见书》。3、从上述法律规定中可以看出，法律没有授权乡政府对农村土地承包经营权发生纠纷具有处理权，而是授权当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十三条的规定，直接向人民法院提起民事诉讼。原告以宜阳县高村乡人民政府“作为政府行政机关，拒不履行法定职责，不作为”提起行政诉讼，没有事实根据和法律依据，其诉讼请求不能成立，依法应驳回原告的诉讼请求。
第三人冯全社述称，1、本案不适用《农村土地承包法》，该法调整土地承包经营关系，系承包人与发包人出现争议时调整，本案争议核心内容为乡政府为依法确认原告与第三人之间的土地使用权边界，系行政确认行为未履行，故应适用《土地管理法》；2、本案第三人并无过错，被告未向原告与第三人作出具体行政行为，也未依《土地管理法》第十六条告知救济途径，其行政决定不具备终局性，第三人对处理结果的合理性、合法性有权提出异议；3、被告在划定土地边界时，在乔华家土地南侧预留两米宽的道路，该方案没有任何依据，导致原告与第三人无法正常行驶土地使用权，本案过错方系被告。
第三人冯全社未提交证据。
经庭审质证，被告宜阳县高村乡人民政府对原告杜保钦提交证据，发表如下质证意见，证据的1真实性没有异议，收到过原告的申请，被告认为没有权利对该申请进行处理；证据2真实性没有异议，这是当时给宜阳县信访局的回复意见，不是处理原告及第三人的纠纷作出的。
第三人冯全社对原告杜保钦提交证据，发表如下质证意见，原告提交的证据第三人均未收到，对内容不知情。（2015）34号文件情况说明部分，乔华家南边预留两米宽的生产路与事实不符，对该界定的起点与“地亩册”不符，因此该界定办法第三人不认可。
原告杜保钦对被告宜阳县高村乡人民政府提交的证据，发表如下质证意见，三组证据均有异议，被告所述本案不适用《土地管理法》是错误的，我与第三人不是承包人与发包人的关系。
第三人冯全社对被告宜阳县高村乡人民政府提交的证据，发表如下质证意见，被告提供的证据系全套信访材料，与原告的诉讼请求并无直接关系，该证据内容没有就原告提出的具体申请有具体的书面回复。关于证据二中重新界定土地的方案，就乔华家南侧留有两米道路的基础，没有任何依据，并且具体测量数据与客观事实不符。
经审理查明，原告杜保钦与第三人冯全社均系宜阳县高村乡里沟村第四组村民，两家所分责任田相邻。2014年6月25日，第三人冯全社认为原告杜保钦侵占其3米宽责任田，双方发生矛盾后交涉未果，向村两委、乡政府反映要求解决。2014年12月29日，里沟村村民委员会就该纠纷做出如下处理意见：“按四组分地份数，冯全社和王团（原告母亲）各分够应分份数，剩余土地留地边，以上二人都不许种，由四组所有。第三人冯全社不服该处理意见。2015年07月10日，由被告宜阳县高村乡人民政府综治办主任、党委委员李英豪主持，该乡矛调专员苏继民、里沟村支部书记段保良、村委主任乔社民、村委委员马海军、李书芳、村监委段甲民、李见彬等人组织调解，原告与第三人参加了调解，提出关于乔华、杜保钦、冯全社三家耕地之界重新界定办法：根据实地查看地形东窄西宽，依东西中间开始丈量，依与温村交界处留一半生产路，从南向北丈量（根据地亩册丈量，乔华家9米宽、杜保钦39.8米、冯全社15米，若有多余归集体所有）。2015年7月15日，被告宜阳县高村乡人民政府作出高政（2015）34号《关于高村乡里沟村冯全社反映问题的调查报告》，对三家地界重新界定“乡工作组、里沟三委及当事人（冯全社、杜保钦）三方到场，本着公正、公平的原则，对三家地界重新界定。由于年久地貌发生变化，之前的界石找不到，依当年丈量顺序由南向北，依次为乔华、杜保钦、冯全社。首先应确定乔华家南边地界（乔华家地荒芜多年，地界不清晰），乔华家的南边为温村村的耕地，中间留有2米宽生产路，又因实际地形东窄西宽，近似梯形。据以上情况商定从东西方向中间取一点，又在东端原路口北边取一点，两点确定一条直线，以此确定乔华家南边地界。依次丈量乔华家9米宽，杜保钦家39.8米宽，剩余冯全社家东宽15米、西宽17.4米，西边宽出地亩册显示数据2.4米，以本次丈量为依据，进行了石头确界。处理意见：根据实地丈量情况，重新界定后，乔华、杜保钦、冯全社三家均能分够自己的责任田。应以本次确界为准。2017年1月21日，原告杜保钦通过邮政快递EMS向被告宜阳县高村乡人民政府邮寄了一份《耕地边界争议行政处理决定申请书》，要求被告宜阳县高村乡人民政府对三家耕地边界问题做出行政处理决定。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第三条、第五十一条的规定，本法所称农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地；国家实行农村土地承包经营制度；因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。据此，原告杜保钦与第三人冯全社如对被告宜阳县高村乡人民政府调解意见不服，可以申请仲裁，亦可以直接向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。原告杜保钦要求被告宜阳县高村乡人民政府对该纠纷做出行政处理决定，没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：
驳回原告杜保钦的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杜保钦承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状正本及副本一式九份，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。
审 判 长 陈 莹
人民陪审员 杨丽菲
人民陪审员 秦乐倩
二〇一七年九月十八日
书 记 员 苏 婷