贵州省凯里市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2601行初42号
原告杨洪洲，男，1976年9月1日出生，汉族，贵州省镇远县人，农民，住镇远县。
委托代理人（一般代理）唐宏洲、赵文刚，黔东南州合力法律事务所法律工作者。
被告镇远县国土资源局。住所地：镇远县舞阳镇皮家院。
法定代表人杨晓林，局长。
主要负责人吴建新，副局长。
委托代理人（一般代理）马绍斌，镇远县国土资源局执法大队副大队长。
被告镇远县人民政府。所在地：镇远县舞阳镇兴隆街。
法定代表人：茹捷，县长。
委托代理人（特别授权）张鹏程，镇远县人民政府行政复议办公室专职副主任。
原告杨洪洲不服被告镇远县国土资源局于2017年5月25日作出的镇国土资执罚【2017】4号行政处罚决定书及镇远县人民政府2017年8月1日作出的镇府行复字【2017】2号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2017年9月20日立案后，向被告镇远县国土资源局、镇远县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及相关的诉讼材料，并依法组成合议庭于2017年11月28日公开开庭进行了审理。原告杨洪洲及其委托代理人唐宏洲、赵文刚、被告镇远县国土资源局的主要负责人吴建新、委托代理人马绍斌、镇远县人民政府的委托代理人张鹏程到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告诉称：2017年5月，中央环境保护督察组接到群众“焦溪镇舞阳河旁有塑料加工厂污水未处理直接排入河中”的举报，便成了政府必须完成的督办任务。镇远县国土资源局与镇远县环保局共同承担了这一任务。两行政机关未真实客观地调查真正的污染源，为了应付上级督察，乱抓原告当替罪羊，群众举报的内容和原告根本没有任何关系。第一被告于2017年5月17日向厂房早已建成并投产了的原告下达了《责令停止违法行为通知书》，“责令停止修建厂房”。第二天镇远县国土资源局又向原告送达了《行政处罚听证告知书》，限在接到处罚决定书之日起2日内自行拆除在非法占用的土地上建筑物和其他设施，恢复土地原状。请你在接到听证告知书之日起三个工作日内向我局提出申请。但在5月19日，国土资源局、环保局组织、率领并现场指挥强拆队到原告的工厂，非法将原告建于租赁的农村集体土地上的部分厂房强行拆除，机器设备暴露在露天下，整个强拆行为两天。其行政行为在程序上明显严重违法，剥夺了原告的合法权利；实体上，侵害了原告的合法权益。5月25日镇远县国土资源局才向原告送达《行政处罚决定书》，原告当即提出质疑。原告无奈找到法制办，法制办于2017年8月1日向原告送达了《行政复议决定书》，维持了国土资源局作出的《行政处罚决定书》。其《行政复议决定书》中遗漏了镇远县环境保护局，还错误的维持了一个在程序上和实体上明显违法的行政决定和侵权行为。之后，相关行政机关工作人员多次电话让原告不要去告了，政府会给一个满意的答复，该赔偿的一定会赔偿。8月11日县人民政府主持相关部门及原告协商处理，拟由政府按“三个15”原告贷款、政府贴息赔偿原告，原告另行选址，恢复生产。原告当即不同意，县政府决定让原告先等等，从其他渠道帮助原告恢复生产。至今，未对原告被强拆的厂房及造成的损失给予解决。原告的厂房拆了，督察组走了，真正的污染源并未停止过。综上，原告认为第一被告的行政行为，程序上和实体上严重违反了法律的规定，侵犯了原告的合法权利。第二被告作出的复议决定，既无事实依据，也无法律依据。请求法院依法撤销镇远县国土资源局作出的行政处罚决定和镇远县人民政府作出的行政复议决定，并责令其从新作出复议决定。案件受理费由被告承担。原告向本院提交了如下证据：1、身份证、营业执照复印件，证明原告的主体资格及身份信息，原告办厂于2017年5月8日进行了工商登记。2、责令停止违法行为通知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书复印件，证明镇远县国土资源局拟对原告进行行政处罚，并于2017年5月17日、18日向原告送达法律文书，原告的厂房被非法强拆后，2017年5月25日才向原告送达行政处罚决定书的事实。3、行政复议决定书复印件，证明被告作出的行政复议决定书遗漏了实际参与了对原告厂房进行强制镇远县环境保护局及其行政复议违法的事实。4、报告复印件，证明群众举报的内容与原告占用土地建厂房没有关联的事实。5、照片复印件，证明2017年5月19日、20日两天，镇远县国土资源局、镇远县环境保护局对原告集体土地上的厂房进行强拆的事实。
被告镇远县国土资源局辩称：被答辩人诉答辩人强制拆除被答辩人建在村集体土地上的厂房的行为在程序上和实体上严重违反法律规定，侵犯了被答辩人依法享有的合法权利一案，答辩人认为，被答辩人诉讼所依据的事实不成立，没有法律依据，理由如下：
被答辩人认为“申请人不属于非法占地，本加工厂于2014年8月21日在建厂时，已经取得蕉溪镇人民政府及蕉溪国土资源所的许可。”。
经查实，（1）被答辩人2014年8月21日向蕉溪国土资源所提供的《用地承诺书》，是被答辩人的临时用地承诺，第一条，承诺不建盖任何永久性建筑；第二条，承诺按国家有关规定办理相关手续，不超占、不改变用途；第三条，承诺使期为2年，使用期满后，杨洪文、杨洪洲自行拆除。如继续使用，承诺重新办理临时用地手续。
该《用地承诺书》只是被答辩人的单方承诺，第一，蕉溪国土资源所作为答辩人的派出机构没有签署任何意见；第二，被答辩人在用地过程中违反了自己当初的承诺，首先是被答辩人没有按国家有关规定办理相关用地手续，其次是超占面积；三是修建了永久性建筑物；四是使用期满两年后没有自行拆除。
（2）2014年9月3日蕉溪镇人民政府出具的《关于修建蕉溪镇华山塑料颗粒厂临时用地的意见》，只是说明了企业用地的范围和面积，土地无纠纷，同意被答辩人临时用地两年，时间期限以颁发证之日算起。
而事实上，如前（1）所述，两年多时间了，被答辩人并没有依法申请办理任何用地手续。
综上所述，被答辩的用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十七条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准”、《贵州省土地管理条例》第四十二条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的同时提出申请占用非耕地的由县级人民政府土地行政主管部门批准，占用耕地的由州、市人民政府或地区行政公署土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内临时使用土地、在报批前，应当告经有关城市规划行政主管部门同意，临时占用土地挖砂、采石、采矿、取土的或者临时占用非耕地建砖瓦窑的，土地使用者应当按前款规定办理临时用地手续。土地使用者在办理临时用地审批手续时，涉及土地复垦的，按本条例规定执行”之规定，答辩人作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定所作出的行政处罚，证据确凿，实体合法、程序合法，特请维持答辩人的行政行为，驳回被答辩人诉讼请求。
被告镇远县国土资源局在期限内向本院提供如下证据：1、违法线索登记表及违法处理情况、送达情况复印件，证明案件来源。2、立案呈批表复印件，证明被告立案程序。3、违法现场照片、现场勘测草图、土地利用总体规划图、土地利用现状图复印件，证明客观地理情况。4、杨洪洲身份证、询问笔录、镇远县蕉溪镇华山颗粒塑料厂用地承诺书、关于修建蕉溪镇华山颗粒塑料厂临时用地的意见、土地违法案件调查报告复印件，证明原告违法的事实。5、国土资源违法案件会审审批表、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表复印件，证明被告办案程序合法。6、行政处罚听证告知书及送达回证复印件，证明被告已告知当事人享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。7、行政处罚决定书及送达回证复印件，证明被诉行政行为已送达。
被告镇远县人民政府辩称：一、镇远县国土资源局处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人《行政复议决定书》证据采信恰当，程序合法。答辩人作出的《行政复议决定书》程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求人民法院予以维持。
被告镇远县人民政府期限内向本院提供如下证据：（2017）2号行政复议决定书送达回证、行政复议受理通知书送达回证、申请书、行政处罚决定书、行政复议答辩书、附件复印件，证明被告的复议程序合法。
经庭审质证，本院根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，并综合当事人的质证意见及当庭陈述，对以下事实予以确认：2014年8月6日原告因开办“华山塑料颗粒厂”租用村民自留地作临时用地使用，向镇远县蕉溪镇蕉溪国土资源所提出《临时用地申请书》，要求临时使用位于镇远县××××组土地，面积684.83平方米，使用年限10年，用于再生资源利用塑料颗粒加工建设项目。2014年8月21日原告向镇远县蕉溪镇蕉溪国资源土所对欲建临时用地作出了承诺，使用期限为两年。镇远县蕉溪镇人民政府于2014年9月3日经研究决定同意原告在上述土地上进行租用，期限两年，时间以颁发证之日计算。获得同意后，原告在所租赁土地上搭建厂房并已实际使用。2017年5月17日因环保督查，被告镇远县国土资源局到原告厂房处进行调查，向原告下达镇国土资执停［2017］24号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止在该地修建厂房的行为。2017年5月18日，镇远县国土资源局向原告发出国土资执听告［2017］4号《行政处罚听证告知书》，告知原告根据相关规定，拟对其作出“限你在《行政处罚决定书》之日起2日内自行撤除在非法占用的土地上的构筑物和其他设施。恢复土地原状。”告知原告“在接到《行政处罚听证告知书》之日起三个工作日内提出申请，享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，逾期不提出视为放弃陈述、申辩和要求举行听证的权利”。该期限未届满，被告镇远县国土资源局即会同相关部门于2017年5月19日、20日对原告的厂房进行了强制拆除。2017年5月25日方才作出镇国土资执罚字〔2017〕4号《行政处罚决定书》，决定对原告作出以下处罚：“1、限你在接到《行政处罚决定书》之日起2日内自行撤除在非法占用的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本决定书送达当事人，即发生法律效力”。还告知原告申请复议和提起行政诉讼的时限。原告不服，向镇远县人民政府申请复议，镇远县人民政府经复议，于2017年8月1日作出镇府复决字〔2017〕2号《行政复议决定书》，维持了镇远县国土资源局的《行政处罚决定书》。原告仍然不服，于2017年9月16日向本院提起行政诉讼，提出自己的诉讼请求，请求撤销二被告作出的《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》。
本院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，人民法院在审理行政案件过程中，只对行政机关作出的行政行为合法性进行审查，包括处理程序、处理事实、所依据和认定的证据、适用法律、法规以及规范性文件是否合法进行审查，以确定该行政行为是否符合法律规定。本案中，被告镇远县国土资源局在向原告送达《行政处罚听证告知书》后，期限尚未届满就会同相关部门对原告的厂房进行强制拆除，剥夺了原告陈述、申辩和要求举行听证的权利，处理程序违法。且该《行政处罚听证告知书》的主文“限你在《行政处罚决定书》之日起2日内自行撤除在非法占用的土地上的构筑物和其他设施。恢复土地原状。”的行文不规范，行政处罚决定书尚未作出就如此行文显然不当，告知程序不严谨。同时被告镇远县国土资源局在拆除事实已发生后方才作出的《行政处罚决定书》，违反法定程序，同样也出现了违反法律程序的措词“本决定送达当事人，即发生法律效力”，剥夺了原告申请复议、提起行政诉讼的寻求救济的权利，该决定内容和程序均违反法定程序。因此原告及其代理人提出的理由成立，本院予以支持，对被告镇远县国土资源局作出的镇国土资执罚［2017］4号《行政处罚决定书》应予以撤销。被告镇远县人民政府作为复议机关在未能纠正被告镇远县国土资源局作出的原行政行为存在的问题的情况下，就作出维持原处罚决定的复议决定，显然不当，其作出的复议决定本院一并予以撤销。对二被告的答辩意见及其代理人的代理意见本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政法》第七十条第（三）、（六）项之规定，判决如下：
一、撤销被告镇远县国土资源局于2017年5月25日作出的镇国土资执罚［2017］4号《行政处罚决定书》。
二、撤销镇远县人民政府于2017年8月1日作出的镇府复决字〔2017〕2号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告镇远县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届限内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。
审 判 长 滕新红
人民陪审员 张远宏
人民陪审员 杨正华
二〇一七年十二月五日
书 记 员 石 娟