广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终764号
上诉人（原审原告）卢爱琴，女，壮族，1947年5月1日出生，住平果县。
委托代理人文平，广西弘景律师事务所律师。
委托代理人谭曜光，广西弘景律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）平果县人民政府。
法定代表人孙环志，该县县长。
委托代理人苏仁剑，平果县法制办公室公职律师。
委托代理人黄波碧，平果县法制办公室公职律师。
上诉人卢爱琴因房屋征收补偿决定一案，不服百色市中级人民法院（2016）桂10行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人卢爱琴及委托代理人文平、谭曜光，被上诉人平果县人民政府副县长覃春燕及委托代理人苏仁剑、黄波碧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
百色市中级人民法院一审查明：卢爱琴于1992年11月9日取得《房产所有权证》，房产所有权人为卢爱琴、梁杰晴，系平果县人民政府作出的平征决字[2015]第018号《房屋征收决定书》征收范围内的房屋业主。炼沙河景观提升暨调水工程是平果县的重大城建项目，该工程贯穿县城区，通过城区上游水库群进行自流补水，采取常态流水措施，持续满足城区景观、生态水体的功能需要，可完善城市防洪排涝功能，改善居民的居住条件和生活环境，为平果县打造城建精品工程奠定坚实的基础，将进一步提升平果县城镇规划的品质，带动平果县新一轮城镇化建设，符合公共利益的要求。项目用地于2012年7月12日得到《广西壮族自治区人民政府关于平果县2012年第二批次城市建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目建新区用地）的批复》（桂政土批函[2012]790号）。2012年1月17日平果县人民政府作出平政函[2012]55号《关于同意新地建材一路旁安置A地块规划平面图的批复》，2012年2月20日平果县炼沙河景观指挥部根据红线范围内涉及房屋征收、集体土地征收等情况作出《平果县炼沙河景观工程项目征地拆迁安置工作社会稳定风险评估报告》。2012年2月25日，百色市宝源土地资产评估有限责任公司受平果县人民政府的委托作出《土地估价技术报告》，对炼沙河景路涉及的二栋路房屋拆迁住宅用地土地使用权市场价格进行评估。2012年2月28日，平果县人民政府作出《平果县人民政府关于炼沙河堤防护岸及水环境治理工程房屋征收决定的公告》，决定对项目红线内的房屋进行征收。2012年8月6日平果县房屋拆迁管理办公室向平果县人民政府提交《关于要求审定炼沙河防护岸及水环境治理工程房屋征收补偿安置方案的请示》。2012年10月5日，平果县人民政府作出平政函[2012]916号《关于同意炼沙河防护岸及水环境治理工程房屋征收补偿安置方案的批复》，原则同意修改完善后的《炼沙河防护岸及水环境治理工程房屋征收补偿安置方案》。2012年9月25日，炼沙河景观提升暨调水工作工程指挥部作出《炼沙河景观提升暨调水工程城东社区二栋路（58间）房屋征收补偿安置细则》。卢爱琴的房屋在项目用地的红线范围内，属于被征收的范围。2015年9月1日平果县人民政府向卢爱琴作出平征决字[2015]第018号《房屋征收决定书》，决定征收卢爱琴的房屋。2012年10月25日，平果县人民政府委托广西国联房地产评估有限公司对卢爱琴的房产按市场价值进行估价，确定估价时点的征收总价值为142359元。2012年2月25日，百色市宝源土地资产评估有限责任公司对卢爱琴房屋拆迁住宅用地土地使用权市场价格进行评估，确定市场价格为18.41717万元。2015年9月15日平果县人民政府向卢爱琴送达平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》。卢爱琴不服补偿决定，向百色市中级人民法院起诉，请求撤销平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》，对卢爱琴进行就地安置或附近地段安置，或按照国家有关拆迁补偿规定合理、合法给予公平补偿。
另查明，炼沙河景观提升暨调水工程城东社区二栋路57户拆迁户，已有48户与平果县人民政府签订房屋征收补偿安置协议，领取补偿款，并搬迁于安置地县城东建材市场旁，余下包括卢爱琴在内的9户未签订协议。平果县人民政府于2014年至2015年间陆续对已搬迁的房屋进行拆除。
百色市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了促进社会发展等公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋。平果县人民政府作为县级地方人民政府，对其行政区域内国有土地上房屋具有法定的征收权限，平果县人民政府作出平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》的职权合法，具有本案的被告主体资格。
本案的争议焦点是，平果县人民政府作出的平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》是否有事实和法律依据，程序是否合法。本案被诉行政行为是平果县人民政府作出的征收补偿决定。炼沙河景观提升暨调水工程是平果县的重大城建项目，该工程贯穿县城区，通过城区上游水库群进行自流补水，采取常态流水措施，持续满足城区景观、生态水体的功能需要，可完善城市防洪排涝功能，改善居民的居住条件和生活环境，为平果县打造城建精品工程奠定坚实的基础，将进一步提升平果县城镇规划的品质，带动平果县新一轮城镇化建设，符合公共利益的要求。平果县人民政府在作出征收补偿决定前，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，对被征收范围内的房屋进行了现场勘察、社会风险评估、房屋征收部门拟定征收补偿方案、报市、县级人民政府审批、作出安置补偿方案，并经政府常务会议讨论决定，对卢爱琴拆迁房屋及住宅用地市场价格进行评估，征收补偿费足额到位，在作出征收决定后对外进行了公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项后，平果县人民政府根据广西国联房地产评估有限公司对卢爱琴的房屋的评估及百色宝源土地资产评估有限责任公司对土地的评估作出平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》，该征收补偿决定符合事实并有法律依据，故平果县人民政府对卢爱琴作出的征收补偿决定，事实清楚，征收补偿合法，虽然在评估程序上存在一定的瑕疵，但该程序瑕疵不足以否定征收补偿的合理性。对卢爱琴主张房屋征收补偿不合理，补偿极端过低，违反公平补偿原则的问题：平果县人民政府分别于2012年2月25日、2012年10月25日，委托百色市宝源土地资产评估有限责任公司对卢爱琴征收房屋的地价和委托广西国联房地产评估有限公司对卢爱琴的房产按市场价值进行估价，该评估公司及评估人员具有相应评估的资质，均按照市场价格进行评估，平果县人民政府依据估价结果作出的平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》是合情合理的，且卢爱琴没有提交任何证据证实自己的主张，该院对卢爱琴的这一诉讼请求不予支持。对卢爱琴主张进行就地安置或附近地段安置的请求，因该请求不符合县城总体规划，且会产生对已搬迁的住户不公平，卢爱琴的这一诉讼请求该院不予支持。综上所述，对卢爱琴请求撤销平果县人民政府作出的平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回卢爱琴请求撤销平果县人民政府作出的平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由卢爱琴负担。
卢爱琴上诉称，一、原审判决没有对涉案土地征收的行政行为是否合法进行查明。平果县人民政府征收涉案土地的依据是《广西壮族自治区人民政府关于平果县2012年第二批次城市建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目建新区用地）的批复》（桂政土批函［2012］790号），而这份批复与涉案土地并无关联。二、原审判决遗漏查明大量事实，对协商、公告、评估、补偿的相关事宜没有查明，评估没有体现土地、房屋的市场价值，违反公平补偿原则，不应作为定案依据。三、原审法院存在不公平、不公正及偏袒平果县人民政府的嫌疑。四、平果县人民政府违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，没有贯彻房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则以及公平补偿原则，《房屋征收补偿决定书》在程序上和实体上都不具有合法性。综上所述，请求二审法院依法撤销百色市中级人民法院作出的（2016)桂10行初17号行政判决，改判为撤销平果县人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》（平征补决字〔2015〕第18号），由平果县人民政府承担本案一、二审诉讼费用。
平果县人民政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。1、根据《土地管理法》及土地市场供给的相关规定，只有拟将集体农用地、未利用地等非建设用地变为建设用地时，才需要自治区人民政府的批复同意。本案中，卢爱琴持有房屋的《国有土地使用证》，房屋土地的性质属于国有建设用地，不需要自治区政府的批复，平果县人民政府提交的《广西壮族自治区人民政府关于平果县2012年第二批次城市建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目建新区用地）的批复》，是该项目建设因为使用到其他非建设用地，所以必须得到自治区政府的批复同意。2、关于征收程序问题，平果县人民政府已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定开展工作，平果县人民政府提交的证据可以证实。且早在2010年征收工作开始前，平果县人民政府就已成立了分片征迁工作组，各小组工作队员包户宣传相关法律法规、以及征收补偿的初步方案及标准。3、该工程涉及房屋征收229户，其中双方自愿签订了房屋征收补偿协议的219户，也就是说至少219户对于房屋征收的评估、补偿、安置的标准是认可的。在《房屋征收决定书》下发的前后三年期间，平果县人民政府已安排卢爱琴所在乡镇的工作人员、负责拆迁动员工作的县直部门，不间断地入户对卢爱琴进行思想动员、法律宣传、送达相关法律文书等工作，也已多次与卢爱琴进行协商沟通，但双方一直未达成一致意见，因此，平果县人民政府针对卢爱琴等9户分别做出《房屋征收决定书》和《房屋征收补偿决定书）。二、卢爱琴等9户要求在被征收房屋后面的空地进行原地安置，该意见经平果县政府工作小组讨论后，认为这并不符合城市规划建设，违背了安置方案，同时对已搬迁的其他住户也是不公平的。综上所述，请求法院驳回卢爱琴的上诉请求，维持原判决。
卢爱琴对一审查明的事实提出以下异议：1.原审判决认定“原告的房屋在项目用地的红线范围内，属于被征收的范围”不符合事实。批复批准征收的是集体用地，但我们是国有土地上的房屋，不属于被征收的范围。2.从未见过《平果县人民政府关于炼沙河堤防护岸及水环境治理工程房屋征收决定的公告》。经查，本院认为，《广西壮族自治区人民政府关于平果县2012年第二批次城市建设用地（城乡建设用地增减挂钩项目建新区用地）的批复》针对的是集体土地，卢爱琴的房屋持有《国有土地使用证》，土地性质已经属于国有建设用地，不属于自治区政府的批复内容范围，但确属炼沙河堤防护岸及水环境治理工程规划红线范围内，是国有土地上房屋征收。平果县人民政府于2012年2月28日作出《平果县人民政府关于炼沙河堤防护岸及水环境治理工程房屋征收决定的公告》，决定对项目红线内的房屋进行征收，炼沙河景观提升暨调水工程城东社区二栋路57户拆迁户，已有48户与平果县人民政府签订房屋征收补偿安置协议、领取补偿款，并已搬迁安置到县城东建材市场旁。对房屋征收决定的公告是否发布的事实，卢爱琴予以否认，但该项目所涉大多数被征收人已经搬迁，仅余9户未迁，公告已经实际发生了宣传和公示的效果，故根据客观实际可以认定征收决定的公告已经发布。
卢爱琴于二审提交以下证据：1.《平果县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示(2012019)》，拟证明2012年平果县与涉案土地同等地段的土地市场价格为每平方米4829.55元，远高于本案土地评估价；2.《平果县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示(201501)》，拟证明2015年平果县与涉案土地同等地段的土地市场价格为每平方米11184.21元，远高于本案土地评估价；3.《平果县国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告》平国土资告字[2016]12号，拟证明2016年平果县与涉案土地同等地段的土地市场拍卖底价为每平方米8662.63元，远高于本案土地评估价；4.《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4510232014B01736），拟证明2014年平果县与涉案土地同等地段的土地市场价格为每平方米12500元，远高于本案土地评估价；5.《收据》，拟证明2014年平果县与涉案土地同等地段的土地市场价格为每平方米10750元，远高于本案土地评估价；6.2016年12月7日拍摄的照片6张，拟证明水沟距离被迁拆的房屋几十米，即使不拆卢爱琴的房屋也能达到防洪排涝功能。平果县人民政府质证称：对证据1的真实性合法性没有异议，但对关联性有异议，政府对卢爱琴的房屋土地评估时间是2012年2月，但该证据上土地成交的时间是2012年10月，且这是招拍挂成交价而不是评估价。对证据2-5的真实性合法性无异议，对关联性有异议，政府对卢爱琴土地评估是2012年2月，但这几份证据都不是该年度的土地成交价格。对证据6的真实性合法性无异议，对拟证明的内容有异议。未搬迁的9户的房屋距离排水沟近的有五六米，远的有十米左右，并不是几十米。按规划排洪沟的两边建有道路，必须征收卢爱琴的房屋。
本院认为，卢爱琴的证据1至证据5真实合法，可以作为本案的证据采信，其反映的国有土地使用权招拍挂及出让价格可作为类似房地产的市场价格加以参考，同时对平果县人民政府所提出的估价时点问题本院将综合加以考虑。卢爱琴提供的证据1显示2012年10月26日与涉案土地同等地段的土地市场价格为每平方米4829.55元，高于本案土地评估价。证据6真实合法，但照片内容与其拟证事实欠缺关联性，不能证明其若不搬迁不会影响项目的整体规划设计及项目功能正常运行的观点，故对该份证据本院不予采信。
二审庭审中，平果县人民政府未能提交证据证明其曾就评估机构的选定与卢爱琴等被征收人进行过协商、评估报告曾向卢爱琴送达。2012年10月25日广西国联房地产评估有限公司所作出的《平果县炼沙河景观工程项目规划红线内房屋征收估价结果》载明，其估价时点为2011年11月16日。
本院认为，本案被诉房屋征收补偿决定的合法性存在以下问题：
一、评估机构选择程序不合法
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，平果县人民政府分别于2012年2月25日、10月25日，委托百色市宝源土地资产评估有限责任公司对卢爱琴征收房屋的地价和委托广西国联房地产评估有限公司对卢爱琴的房产按市场价值进行估价，该过程中，平果县人民政府并未就评估机构的选择与被征收人卢爱琴等人有过协商，违反了公开、公正、公平的基本原则。
二、作出补偿决定前未向卢爱琴送达评估报告不合法
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋的价值，由房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据住房和城乡建设部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十二条的规定，房屋征收部门应当将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人对评估结果有异议的，自收到评估报告10日内，向房地产评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，自收到复核结果10日内，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案的现有证据未显示平果县人民政府曾将百色市宝源土地资产评估有限责任公司及广西国联房地产评估有限公司所做的评估报告向卢爱琴及时送达，致使卢爱琴对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的法定权利无法行使，该情形属于违反法定程序。
三、违反公平补偿原则
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十九条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。因此，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位类似房地产的市场价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。本案中，对被征收房屋的补偿价格明显低于类似房地产的市场价格，违反了法律法规关于公平补偿的相关规定。
四、评估报告估价时点错误
根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案被诉《房屋征收补偿决定书》以2012年10月25日广西国联房地产评估有限公司所作出的《平果县炼沙河景观工程项目规划红线内房屋征收估价结果》为补偿依据，而该份评估报告的估价时点为2011年11月16日，与本案房屋征收决定公告之日不符，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，该评估报告不应采纳。
综上，上诉人卢爱琴的上诉理由成立，本院予以支持。平果县人民政府作出的涉案征收补偿决定违法，应当予以撤销并责令其重新作出。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第三条、第十九条、第二十条，《国有土地上房屋征收评估办法》第十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销百色市中级人民法院（2016）桂10行初17号行政判决；
二、撤销平果县人民政府作出的平征补决字〔2015〕第18号《房屋征收补偿决定书》；
三、责令平果县人民政府重新作出房屋征收补偿决定。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人平果县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
代理审判员 麦 青
代理审判员 周艳华
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 陈品涵