广东省湛江市经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0891行初66号
原告吴光周，男，1960年10月5日出生，住广东省徐闻县。
被告徐闻县公安局，住所地徐闻县徐城镇红旗二路69号。
法定代表人：于庆功，局长。
委托代理人：黄球，该局法制大队副大队长。
委托代理人：梁妃勃，该局法制大队科员。
原告吴光周不服被告徐闻县公安局作出的（湛徐公）行罚决字[2017]00017号行政处罚决定书向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月6日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月5日公开开庭审理了本案。原告吴光周及被告的委托代理人黄球、梁妃勃均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告徐闻县公安局于2016年12月31日作出（湛徐公）行罚决字[2017]00017号行政处罚决定书，认为原告吴光周分别于2016年12月24日17时36分、27日17时33分两次在中南海周边非法上访扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所带回并审查证实吴光周为非法上访人员，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，决定对吴光周处以行政拘留十日。
原告吴光周诉称，原告2016年12月24日、27日路过北京市西单路口因没有身份证被警察查获，湛江市公安局驻京工作组于2016年12月27日从北京市马家楼救助中心接出原告，并移交徐闻县人民政府工作人员带回，徐闻县公安局在2016年12月31日以“扰乱社会公共秩序”传唤，以北京公安局西城分局训诫书为依据，以扰乱社会公共秩序之名，进行行政拘留十天。一、徐闻县公安局执行处罚事实依据虚假。训诫书是对原告作出的，但是原告并不知道也没见过，被告徐闻县公安局取得训诫书程序违法。退万步来说，就算有训诫，也是北京警察对原告进行的最轻一种处罚，在没有违法事实进行枉法处罚时，原告依法申请暂缓执行，但遭受枉法拒绝。二、依《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，被告徐闻县公安局对原告的行为没有管辖权。三、长期剥夺正常公民权益的情况下，查没身份证并遭遣送，凭训诫书不能作为处罚依据，处罚程序违法。四、北京市公安局西城分局府右街派出所已两次对吴光周出具训诫书，证明北京市公安局西城分局依《刑法》第三十七条规定处罚，若徐闻县公安局再受理此案就存在一事二罚，违反《行政处罚法》。五、接送工作询问笔录作为处罚依据是错误的，徐闻县人民政府的工作人员从离京几千里的地方赶来，当时并不在现场，无法证明原告在北京有扰乱社会公共秩序行为。六、被告对违背事实的申辩，不进行复核证实，作出处罚程序错误。七、依《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十九条规定限制人身自由一天抵消处罚一天，被告枉法超期处罚七天。综上，应对被告作出的（湛徐公）行罚决字[2017]00017号行政处罚决定书给予撤销，并判决因公安渎职侵权造成原告损失给予16.8万元赔偿，追究办案公安和领导渎职人员的责任。
原告吴光周向本院提供证明其主张的证据如下：1、徐闻县公安局出具的（湛徐公）解字[2017]第64号解除拘留证明书，证明原告的拘留时间；2、原告户口身份信息和公安机关信访告知单，证明原告的身份信息和原告的身份证被扣押多年；3、徐闻县国有企业资产管理局证明，证明原告的身份。
被告徐闻县公安局辩称，一、被告徐闻县公安局认定原告扰乱公共秩序的违法事实清楚，证据确实充分。2016年12月24日17时许，原告在中南海周边地区因违反《信访条例》相关规定被北京市公安局西城分局值勤民警予以训诫，经徐闻县驻京工作组要求其离京的劝访，原告不听。于2016年12月27日17时许，原告又到中南海周边地区声称要找中央领导反应问题，被北京市公安局西城分局值勤民警发现后被训诫，民警将其带离现场后送至北京市马家楼分流中心。于2016年12月31日被龙塘镇驻京劝访工作组带回徐闻向被告徐闻县公安局报案，当天被告徐闻县公安局受理了原告涉嫌扰乱公共秩序案，经过调查取证后对原告处行政拘留10日处罚。以上事实有对原告的询问、相关单位的证明、训诫书等证据证明，证据确实充分。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定能够：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”对原告作出行政拘留十日的行政处罚决定有理有据。二、被告徐闻县公安局办理该案程序合法、手续完备。在办理该案过程中，被告徐闻县公安局严格依照《公安机关办理行政案件程序规定》，履行了受案、调查取证、告知等相关程序，做到了程序合法。三、被告徐闻县公安局对本案具有管辖权。原告于2016年12月27日17时许在中南海周边地区扰乱公共秩序违反治安管理的行为，因其户籍地在徐闻县，由被告徐闻县公安局办理该案更为适宜。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”。故被告徐闻县公安局对原告扰乱公共秩序具有法定管辖权。
被告向本院提交了以下证据：1、行政处罚决定书，证明程序合法；2、行政拘留执行回执，证明程序合法；3、行政拘留家属通知书，证明程序合法；4、传唤证，证明程序合法；5、被传唤人家属通知书，证明程序合法；6、受案登记表，证明被告受理案件程序合法；7、受案回执，证明被告已经受理该案；8、行政案件权利义务告知书，证明权利义务告知程序合法；9、对吴光周的询问笔录，吴光周有扰乱中南海周边秩序的事实；10、报案材料，报案人报称吴光周扰乱了中南海周边的秩序；11、关于要求依法处理吴光周的函，证明报案人要求被告对吴光周依法处理；12、关于吴光周上访问题的情况说明，证明徐闻县信访局认定吴光周本次为非正常上访；13、上访人员交接表，证明被处罚前曾因为被训诫却不接受劝访回徐闻；14、非正常上访人员交接书，证明驻京工作组要求将不听劝访的吴光周带回处置；15、工作组人员对吴光周的谈话笔录，证明吴光周被北京公安机关训诫；16、对吴光周的两次训诫书，证明吴光周有非正常上访的事实；17、行政处罚告知书笔录，证明处罚前告知程序合法；18、到案经过，证明吴光周有扰乱中南海周边秩序的事实；19、人身安全检查笔录，证明吴光周被处罚前身体没有受到伤害；20、送达回执，证明向报案人公开案件处理情况；21、户籍信息，证明吴光周的身份信息。
经质证，被告对原告证据1-3真实性无异议，认为证据3与本案无关联。原告对被告证据13、14、19、21没有异议，对其他证据均有异议。
对于原被告双方无异议的证据，本院予以采信并在卷确认。被告认为原告提供的证据3与本案无关，经审查，证据3与本案无关不予采信。原告对被告提供的证据1-12、证据15-18、证据20，认为被告没有管辖权，一事两罚，事实不清，没有法律依据，程序违法，经审查，上述证据均与本案有关联，予以采信。
经审理查明，2016年12月24日17时和2016年12月27日17时，原告在中南海周边地区信访，违反相关规定被北京市公安局西城分局府右街派出所值勤民警予以训诫，训诫内容通过广播、展板等形式向原告告知宣读。民警将其带离现场后送至北京市马家楼分流中心。原告于2016年12月31日被徐闻县龙塘镇综治信访维稳中心工作人员带回徐闻，徐闻县龙塘镇综治信访维稳中心向徐闻县公安局报案，称吴光周在北京非法上访，建议对其依法予以处理。被告徐闻县公安局接案后，依法传唤吴光周，对其进行询问并告知其权利义务和进行行政处罚告知，吴光周拒绝在传唤证及行政处罚告知笔录上签名及捺指印。经过调查取证后，被告徐闻县公安局于2016年12月31日对原告作出（湛徐公）行罚决字[2017]00017号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，决定对吴光周处以行政拘留十日，吴光周于当日被送到徐闻县拘留所执行行政拘留，自2016年12月31日至2017年1月10日止。吴光周被释放后，不服（湛徐公）行罚决字[2017]00017号行政处罚决定书，向本院提起了行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点：一、被告徐闻县公安局对原告的涉案行为是否具有管辖权？二、被告作出行政处罚是否事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确？三、原告请求赔偿损失是否具有事实和法律依据？
一、关于被告徐闻县公安局对原告的涉案行为是否具有管辖权的问题。
依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款及公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件一般由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖。这表明行政案件可以由违法行为地的公安机关管辖，也可以由违法行为人居住地管辖。原告吴光周户籍所在地为广东省徐闻
县，故被告徐闻县公安局对原告吴光周在北京的违法行为有管辖权。
二、关于被告作出行政处罚是否事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确的问题。
从北京市公安局西城分局府右街派出所作出的《训诫书》、徐闻县龙塘镇综治信访维稳中心的报案材料、吴光周的询问笔录等证据均有效地证实了吴光周到中南海周边地区非法上访的行为，事实清楚，证据充分。
中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，周边不允许信访人员滞留或聚集。原告吴光周在此滞留，进行信访，其行为在一定程度上扰乱了公共秩序，影响了社会稳定，触犯了治安管理处罚法，应当受到治安行政处罚。
被告在受理该案件后传唤了原告并进行了询问，由于原告拒绝在传唤证、询问笔录和行政处罚告知上签名，被告在传唤证、询问笔录和行政处罚告知上注明情况是符合法律规定的，在经调查终结并履行告知义务后，对原告处以十日行政拘留具有法律依据。
关于原告主张北京市公安局西城分局府右街派出所已作出《训诫书》的处罚，再进行治安行政处罚属重复处罚，违反了一事不再罚原则的问题。训诫并不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，亦不是行政处罚法中所规定的行政处罚行为。因此，原告受到的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫并不是行政处罚。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规定表明，该法确立的对行政违法行为“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。
其次，关于原告诉称被告枉法超期处罚七天的问题。根据《信访条例》第四条之规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时就地解决问题与疏导教育相结合的原则。原告述称在2016年12月27日就被限制人身自由，经审查，徐闻县人民政府的工作人员叶京师、李国耿于2016年12月29日接领原告，其途中发生的行为是否被告之行政行为证据尚不足，原告对劝返途中受到被告限制人身自由的主张亦未能提供相应证据予以证明，故本院不予采信。
关于原告诉称曾依法申请暂缓执行，但遭受拒绝的问题。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者近亲属提出符合本法第108条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留200元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”本案中，原告在被告知处罚决定时并没有申请行政复议，也没有提出行政诉讼，故对原告的诉称不予采信。
被告徐闻县公安局作出（湛徐公）行罚决字[2017]00017号行政处罚决定书的行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
原告请求赔偿损失是否具有事实和法律依据。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第一款第（三）项：“原告对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”、第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定。本案中，原告未能提供充分的证据证明被告的行政行为对其合法权益造成了直接损害，故其请求被告赔偿损失的主张，本院不予采信。
四、关于原告诉讼请求依法确认公安枉法办案人和领导渎职的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，该项请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告吴光周的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告吴光周负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 陈 晓
代理审判员 方亦操
人民陪审员 杨 桃
二〇一七年五月四日
书 记 员 李小惠
附相关法律法规及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第一百零七条被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者近亲属提出符合本法第108条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留200元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。
《中华人民共和国行政处罚法》
第八条行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。