安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖01行终609号
上诉人（原审原告）：焦长剑，男，汉族，1981年1月23日出生，住安徽省合肥市蜀山区，
委托代理人：孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
委托代理人：焦树荣，男，1956年12月12日出生，汉族，住合肥市蜀山区，系原告之父。
被上诉人（原审被告）：合肥市发展和改革委员会，住所地合肥市东流路100号市政务中心B座23楼，统一社会信用代码113401000029907737。
负责人：秦远望，主任。
委托代理人：孙卫东，安徽承义律师事务所律师。
委托代理人：赵元元，安徽承义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：安徽省发展和改革委员会，住所地安徽省合肥市中山路1号，统一社会信用代码11340000002985931F。
法定代表人：张韶春，主任。
委托代理人：周德兵，安徽省发展和改革委员会工作人员。
委托代理人：陶振全，安徽华人律师事务所律师。
上诉人焦长剑因诉被上诉人合肥市发展和改革委员会（以下简称市发改委）立项批复及被上诉人安徽省发展和改革委员会（以下简称省发改委）行政复议一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2017）皖0104行初105号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
焦长剑一审诉称：其为合肥市蜀山区五里墩街道青阳路社居委居民,在合肥市××新区××庄村民组合法承租土地（富园奶牛养殖公司），于2008年底被蜀山森林公园二期工程项目征收强拆。其为核实该区域占地的合法性，于2016年12月14日向被告市发改委申请公开该建设项目立项批复文件及申报材料。2016年12月30日，其收到被告市发改委的发改告字【2016】第50号《合肥市发展改革委政务信息公开告知书》，并公开了计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》。2017年2月21日，其向省发改委提起行政复议，于4月23日收到皖发改复决字【2017】06号行政复议决定。其认为被告市发改委作出的计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》行政行为违法；被告省发改委作出的皖发改复决字【2017】06号行政复议决定认定事实错误，复议结论错误。诉请：1、依法撤销被告市发改委作出的计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》；2、依法撤销省发改委作出的皖发改复决字【2017】06号行政复议决定；3、本案的诉讼费由被告负担。
市发改委一审辩称：一、焦长剑不是本案的适格原告。根据焦长剑提供的“租地协议”复印件，其仅是南新庄村新庄村民组井南大道西侧8.27亩土地的承租人，并非土地承包权人，故其不是土地征收的行政相对人。另外，其提供的“合肥市富园奶牛养殖有限公司”营业执照，与租地协议及土地征收亦无任何关联。二、其起诉已经超过诉讼时效。依据其陈述，2008年底，其承租地被征收，富园奶牛养殖公司被强拆，故其自2008年底即知道或者应当知道土地征收依据的立项批复已作出，现起诉已经超过起诉期限。三、其作出计投【2007】350号立项批复，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。2007年8月13日，合肥市园林局向其申报合园函【2007】43号《关于要求批准大蜀山森林公园建设工程立项的函》，同时提交了该工程的项目建议书等。其依据国发【2004】20号《国务院关于投资体制改革的决定》、合政【2005】120号《合肥市政府投资项目管理暂行办法》的规定，作出该批复具有事实基础及法律依据。综上，焦长剑所诉没有事实和法律依据，请依法予以驳回。另外，焦长剑提起行政复议也已超过期限。
省发改委一审辩称：一、其作出行政复议决定程序合法。第一、其于2017年2月23日收到原告的行政复议申请后，及时予以受理，并向焦长剑发出了《行政复议受理通知书》，告知了其应享有的权利。同时，向市发改委发出《行政复议提出答复通知书》，要求其限期予以书面答复、提交作出行政行为的证据、依据等。第二、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，针对双方提供的相关材料，其采取书面审查的方式依法进行了审查，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，在法定期限内作出复议决定，并向当事人予以送达。二、其作出行政复议决定实体合法。市发改委收到合肥市园林局合园函【2007】43号《关于要求批准大蜀山森林公园建设工程立项的函》和项目建议书等材料后，依据国发【2004】20号《国务院关于投资体制改革的决定》等规定，作出计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》，内容和程序合法。三、焦长剑与立项批复行为没有法律上的利害关系。根据国发【2015】27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》、皖政【2015】68号《安徽省人民政府关于衔接落实国务院取消非行政许可审批事项的通知》规定，政府出资的投资项目审批属于政府内部审批事项。市发改委针对合肥市园林局的请求作出立项批复，系政府内部行政行为，立项批复仅涉及项目规模、主要建设内容、项目投资及资金来源等内容，并未实际影响原告的权利。综上，请依法驳回焦长剑的诉讼请求。
原审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被诉计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》的作出时间为2007年8月23日，原告于2017年5月4日通过EMS特快专递向本院提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限；二、被告市发改委对该项目是否符合国家有关产业政策等宏观层面的审查立项批复，对原告的实体权利明显不产生直接影响，原告与该复函不具有法律上的利害关系，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（八）项之规定，裁定：驳回原告焦长剑的起诉。
焦长剑上诉称：原审法院认定事实不清、适用法律错误，理由如下：1、市发改委作出的计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》，导致上诉人的合法权利被违法征收的行为侵害，承包土地被侵占，企业经营活动因违法征收行为的影响，经济损失重大。由此，计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》与上诉人有直接利害关系，市发改委的行政行为侵害了上诉人的合法权益。一审法院认定上诉人与该《批复》不具有法律上的利害关系，属认定事实不清。2、2016年12月30日，上诉人收到市发改委作出的发改告字【2016】第50号《合肥市发展改革委政务信息公开告知书》，向上诉人公开了计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》。由此可知上诉人得知市发改委作出计投《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》行政行为的具体时间是2016年12月30日，并非一审法院认定的2007年8月23日该批复作出时的时间。一审法院对该争议焦点未予认定，直接在程序上就对本案进行了驳回，严重侵犯了上诉人的诉权。3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》的立法原理，其除了具有保护公民权利之外，也有监督公权力的作用。在本案中，一审法院根据上诉人、被上诉人所陈述的事实、所提供的证据，可以判断出市发改委作出的该批复行政行为存在明显重大违法，即行政行为可能无效的情况下，不应再考虑起诉期限。综上所述，为维护上诉人合法权益，现上诉人特提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。
市发改委辩称：一、1、从2008年8月23日计投(2007)350号立项批复内容来看，该批复系根据合肥市园林局提交的《关于要求批准大蜀山森林公园建设工程立项的函》作出的，内容仅涉及项目规模、建设内容、项目估算投资额及资金来源等，该批复的内容并不涉及上诉人的具体权利义务。2、根据2005年10月21日《合肥市政府投资项目管理暂行办法》规定，政府投资项目应经过立项报批、可行性研究报告和初步设计三个程序，而计投(2007)350号立项批复仅就合肥市园林局报批的项目是否符合立项条件依法进行审查后作出的行政行为，该行政行为应属于政府内部行政行为，不影响上诉人的合法权益。3、《最高人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》[(2016)最高法行他145号]规定，当事人以项目建设影响其土地或房屋权益为由，起诉发展改革部门对投资项目审批、核准行为的，因其与项目审批、核准行为不具有利害关系，因而不具有提起诉讼的原告资格。计投(2007)350号立项批复与上诉人不具有利害关系，故上诉人不具有提起诉讼的原告资格。根据《行政诉讼法》第一条第二款第(六)、(十)项规定，上诉人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当驳回上诉人的起诉。
二、上诉人陈述“2008年底富园奶牛养殖公司被强拆”恰恰证明其于2008年底前就已得知计投(2007)350号立项批复已作出。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款之规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十午，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，上诉人于2017年5月4日才向一审法院提起诉讼，早已超过法定的起诉期限。综上所述，一审裁定程序正当、认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
省发改委辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。就原审查明的事实来看，上诉人主张的权利超过了五年的起诉期限；上诉人一审所针对的原行政行为，是两被上诉人内部的行为，不对上诉人产生实际影响。二、省发改委作出的复议决定程序合法、实体合法，不存在违反法律和法规的情况。三、上诉人的上诉请求不具有充分的法律和事实依据，应予驳回。上诉人认为没有超过起诉期限，还有认为其有实体上的利害关系。但根据上诉人提供的申请表中，申请人填写很清楚，2008年底其房屋被强拆，即上诉人2008年底其已明知房屋被强拆，应从此时计算起诉期限。关于利害关系问题，立项批复和审核是内容行政行为，批复行为与上诉人不发生直接利害关系。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求维持一审裁定。
本院认为：上诉人焦长剑对市发改委于2007年8月23日作出的计投【2007】350号《关于市大蜀山森林公园建设工程立项的批复》不服，提起行政复议及行政诉讼，因市发改委对该项目审批，主要是从拟建项目是否合理开发利用资源、优化布局、保障城市生态园林建设等方面进行宏观审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与上诉人具体权利义务相关的内容，对上诉人的实体权利不产生直接影响，上诉人与该批复不具有法律上的利害关系，且上诉人的起诉早已超过法定的起诉期限，一审法院据此驳回上诉人焦长剑的起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄 成
审判员 李进学
审判员 应道荣
二〇一八年三月二日
书记员 胡 健
附：本案引用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……