贵州省铜仁市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔06民初2号
原告贵州海捷房地产开发有限公司，住所地铜仁市东太大道交通大楼附楼2楼。
法定代表人刘劲松，该公司总经理。
委托代理人张易才，贵州邦宇律师事务所律师。特别授权。
委托代理人胡红梅，女，1986年12月6日出生，住贵州省江口县。该公司职工，一般代理。
被告贵州省铜仁市碧江区人民政府，住所地铜仁市碧江区老塘新行政中心。
法定代表人黄万清，该区区长。
委托代理人周晨，贵州懿村律师事务所律师。特别授权。
原告贵州海捷房地产开发有限公司（以下简称海捷公司）诉被告贵州省铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）国有建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2016年1月6日受理后，本院依法组成合议庭于2016年4月8日公开开庭进行了审理。原告海捷公司委托代理人张易才、胡红梅，被告碧江区政府委托代理人周晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告海捷公司诉称，2009年12月8日，贵州大容房地产开发有限公司通过竞拍方式取得南岳新区GP-09-11地块，出让宗地222225平方米，成交价格为4.185亿元。并与原县级铜仁市国土资源局、原铜仁市人民政府分别签订了《国有建设用地使用权出让合同》和《南岳新区GP-09-11<地块国有建设用地出让合同>的补充合同》。2012年3月19日，原告与铜仁市碧江区国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将位于南岳新区地块（宗地编号：GP-09-11）国有建设用地使用权由原受让人贵州大容房地产开发有限公司变更为原告。前述合同签订后，原告于2013年12月启动了该片区一期工程建设，建筑面积221966平方米，住宅共1641户，2014年11月开盘以来，已销售近1000套，商品房买卖合同约定在2016年4月30日前交房业主使用。截止目前，原告正在完善尾期装饰工程按施工计划会准时完成项目建设，交付使用。由于被告至今未按合同约定修建南岳新区主干道、沿江次干道、给水、排水、排污、高压电力设施、有限电视、电讯、燃气、消防、公交站台基础设施，将造成原告建设房屋达到交付使用条件后，业主还不能入住使用，极有可能引发群体性事件，造成社会不稳定。2009年被告挂牌出让该宗地时未编制控制性规划，2010年5月4日，被告批复的《铜仁市清水塘片区控制性详细规划》（以下简称铜府函[2010]68号）及2012年市政府批复的《铜仁市清水湾居住区及一期工程修建性详细规划》（以下简称铜府函[2012]297号批复），在原告取得的宗地范围内规划了南岳新区主干道、沿江次干道，占用原告已取得的宗地面积39641平方米，被告至今未将市政基础设施占用原告取得的建设用地补给原告。为此，原告诉讼至本院，请求：1、依法判决被告按照铜仁市人民政府批复的《铜仁市清水湾居住区及一期工程修建性详细规划》修建南岳新区主干道、沿江次干道、给水、排水、排污、高压电力设施、有线电视、电讯、燃气、消防、公交站台基础设施。2、判决被告在南岳新区其他区域补足市政道路、政府所建绿化用地占用原告已取得建设用地面积39641平方米。3、本案诉讼费由被告承担。
被告碧江区政府答辩称，一、双方签订的《补充合同》虽约定由答辩人负责修建南岳新区片区基础设施，但并未约定答辩人具体建设施工时间，且市政基础设施建设也不属于被答辩人与答辩人签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的出让土地范畴。答辩人认可土地出让红线外的市政设施（含市政南岳大道）由区直部门负责实施建设，且答辩人已明确区住建局按项目建设基本程序实施。事实上，答辩人及下属各区直部门已就南岳大道、沿江景观灯市政基础设施项目办理相关审批手续，并已对外签订各类合同，且已就项目的实施办理《建设项目选址意见书》，答辩人正在积极推进市政基础设施项目建设，答辩人并不存在违约行为。南岳新区干道属市政基础设施范畴，应由答辩人综合考虑城市整体规划、布局、资金分配及使用等情况后自行主导安排施工，且施工前依法尚需办理立项、用地预审、建设工程选址意见、建设用地规划许可、市政工程规划设计方案审定、建设工程施工许可等手续后，才能由具有相应施工资质的建设单位负责修建。二、海捷公司无权要求答辩人现阶段在南岳新区其他区域补足市政道路、支付绿化用地所占用原告已取得的建设用地面积39641平方米。答辩人并未实际占用过海捷公司土地，也未要求海捷公司退还土地，其土地使用权并未受到侵害。《关于铜仁市清水塘片区南岳清水湾用地情况说明的函》系铜仁市城乡规划局所作出，并非答辩人作出，且该函中载明的”控规道路绿化用地面积39641平方米”现今并未实施，况且，该控制性详细规划的确定并非答辩人能够决定。请求依法驳回海捷公司的诉讼请求。
海捷公司向本院提交的证据有：
国有建设用地使用权出让合同。
南岳新区GP-09-11地块《国有建设用地出让合同》的补充合同。
3、国有土地使用权出让合同变更协议。
4、南岳新区用地红线图。
5、2010.5.4市人民政府关于清水塘片区控制性详细规划的批复以及规划图。
6、铜仁市人民政府关于实施铜仁市清水湾居住区及一期工程修建性详细规划的批复及图纸。
7、铜仁市中心城市综合交通体系规划（2013-2030）。
8、2015.6.18铜仁市城乡规划局关于铜仁市清水塘片区南岳清水湾用地使用情况的函。
9、2016.1.7铜仁市城乡规划局关于认定南岳新区基础设施建设相关事宜的复函。
铜仁市国土资源局关于对《碧江区人民政府关于帮助认定南岳新区基础设施建设相关事宜的函》的回复意见。
上述证据证明南岳新区市政基础设施建设修建义务属碧江区政府，修建市政基础设施占用的土地应由碧江区人民政府补足出让土地面积。
被告碧江区政府向本院提交的证据有：
1、组织机构代码证、法定代表人身份证明。
2、碧江区政府2015年第8次常务会议纪要。
3、碧江区国土分局复函、碧江区发改局批复、碧江区住建局请示、测绘合同、技术咨询合同、建设项目选址意见书；证明被告及下属各区直部门已就南岳大道项目的建设办理相关审批手续，并已对外签订各类合同，且已就项目的建设实施办理《建设项目选址意见书》，即：被告及下属各区直部门正在积极建设市政南岳大道。
4、市城乡规划局备案通知、碧江国土分局用地预审复函、碧江区发改局批复、碧江区住建局请示、工作站说明、碧江区发改局节能登记表。
上述证据用以证明碧江区政府认为土地出让红线以外需区政府配套的市政基础设施建设由区住建局、区国土分局组织实施，土地出让红线内市政基础设施的由房开公司负责；碧江区政府及下属各区直部门已就南岳大道项目的建设办理相关审批手续，并正在积极实施市政南岳大道项目。
上述证据经原告、被告庭审质证，被告对原告提交的1号、3号证据没有异议，对2号证据真实性没异议，认为在原告起诉之前就已经实施，相关手续在办理。而且红线范围外不是政府实施范围，补充合同有约定。对4号证据真实性没意见，但该份是新区的红线图，只有土地的范围、面积可以看出，认为看不出占地。对5号证据真实性没有意见，是在规划后产生。但从图纸不能完全看得出，只是讲红线在规划图出来后才出来。对6号证据批复及图纸真实性没意见，但图纸是否涉及市政基础设施请相关人员鉴定。而且作为市直部门确定的事项不应该及于碧江区政府。责任不在被告方，我们控制不了。7号、8号证据真实性没意见，但制作单位的责任不应由被告来承担。对9号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，没有单位公章及单位负责人签字。其次该函只是碧江区政府要求市直规划部门的帮助认定，提供一个参考意见。规划本门也没有任何实质的认定，而且碧江区政府也确实在修建没有违约。对10号证据真实性由法庭综合认定，对方的证明目的有意见。该函只是帮助认定的沟通意见函，不是正规对外的函，这个与本案没有直接的关联性。土地没有实际被占用被征收，对方无权主张。最后的结论也是按照补充合同执行。
原告对被告提交的1号、2号证据真实性没有意见，没有通知海捷公司参加这次会议。红线内的基础设施由大容公司负责，原告不认可。被告的所有道路已经进入了原告的小区范围，这个内容也是侵犯原告的权益，而且会议原告也不知道。道路修了后，小区被分割，你的道路应该是修建我小区周围。既然道路占地方，这个决定不规范实质是已经改变了合同的事项。对3号证据，原告认为是客观事实，真实性没有意见。在诉请之前，及前面的会议纪要之前。碧江区政府在落实，也同意也在修。但争议一直没有得到解决。土地出让红线内由我们修建，所以产生争议。对这一部分真实性有意见，但他们后期没有按这个实施、今年2月份他们进场，确实侵占我们的土地。占用了我们取得的土地范围。造成我们小区变成了5个小区。而且他们图上的范围就侵占了我们取得的范围。对4号证据，原告认为，真实性没有意见。我们以前只见到2月份他们进场，没有附图纸在相关文件当中，现在修建的是哪些设施，范围也没明确。
上述证据客观真实，来源合法，与本案争议事实具有关联性，对其证明力予以确认。
根据上述有效证据，认定本案事实如下：2009年12月8日，原县级铜仁市国土资源局与贵州大容房地产开发有限公司与签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将南岳新区地块，宗地编号GP-09-11，宗地总面积222225平方米，出让给贵州大容房地产开发有限公司作为商服和城镇住宅用地，成交价格为4.185亿元，分五期支付出让价款，第一期5000万元，受让人交纳的竞买保证金抵作出让价款；第二期10000万元，于2012年12月30日前付清（含2010年12月30日前根据征地拆迁进度需支付的地价款）；第三期支付8950万元，于2013年12月30日前付清；第四期支付8950元，于2014年12月30日前付清；第五期支付8950元，于2015年12月30日前付清。出让宗地规划条件为：性质商住；建筑总面积827787平方米；建筑容积率3.5；评估设定的规划建筑面积商服62223平方米、城镇住宅715564平方米；建筑密度不高于28%；绿化率不低于35%；其他土地利用要求以批准的规划文件为准。宗地建设项目在2011年12月30日之前开工，在2016年12月30日前竣工。并约定原铜仁市人民政府于2009年12月7日与贵州大容房地产开发有限公司与签订《南岳新区GP-09-11<地块国有建设用地出让合同>的补充合同》作为补充条款。双方在《补充合同》约定，南岳地块由出让人负责修建的基础设施：1、政府负责修建一座（4车道）连接南岳新区的大桥，大桥在2011年11月30日之前建成通车；2、修建沿江防洪工程及相应绿化景观；3、负责修建该片区基础设施包括给水、排水、排污、高压电力设施、有线电视、电讯、燃气、消防、公交站台、主干道及沿江次干道，上述设施修建至小区红线周围，具体实施标准按照修建性详规要求执行。出让人按受让人分批已交款金额分批办理对应土地面积的国有土地使用权证。2012年3月19日，原告与铜仁市碧江区国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将位于南岳新区地块国有建设用地使用权由原受让人贵州大容房地产开发有限公司变更为原告海捷公司。2010年5月4日，原县级铜仁市人民政府作出铜府函[2010]68号《关于清水塘片区控制性详细规划的批复》，规划范围为北抵清水塘收费站，南抵火车站站前广场，东至河上田村民组，西至南岳半岛坡脚；规划面积120.31公顷。2012年铜仁市人民政府作出铜府函[2012]297号《关于实施铜仁市清水湾居住区及一期工程修建性详细规划的批复》，具体规划设计技术指标为：一、规划范围：清水湾居住区及一期工程位于铜仁市中心新老城区结合部，民族风情园西侧河对岸南岳片区。二、技术经济指标：居住区总用地面积22.206公顷，总建筑面积1008232平方米（地上建筑面积777778.64平方米，地下建筑面积230453.36平方米），建筑基底面积43856.98平方米，容积率3.5，建筑密度19.75%，绿化率41.33%，停车位4328个总居住户数3868户，其中：一期总用地面积2.86公顷，总建筑面积158867.38平方米（地上建筑面积122532.62平方米，地下建筑面积36334.76平方米），建筑基底面积：6501.24平方米，绿化面积15820.58平方米，住宅户数600户。前述合同签订后，原告于2013年12月启动了该片区一期工程建设，建筑面积221966平方米，住宅共1641户。2009年挂牌出让该宗地时未编制控制性规划。2012年铜仁市人民政府批复清水塘片区控制性规划后，原告受让的222225平方米用地范围内，其中控规道路绿化用地面积39641平方米，原告实际建设用地面积为182584平方米。同时，根据铜府函[2012]297号《关于实施铜仁市清水湾居住区及一期工程修建性详细规划的批复》，总用地面积为222060平方米，其中有54941平方米土地未出让。2015年7月13日，碧江区政府作出《常务会议纪要》，审定《南岳新区基础设施建设实施方案》，议定由碧江区住建局、区国土分局等部门负责，按会议研究意见，组织实施该项目土地出让红线以外需区政府配套的市政基础设施建设；土地出让红线以内的基础设施建设，由贵州大容房地产开发有限公司负责。原告起诉前，碧江区政府已就南岳新区主干道、沿江次干道即南岳大道和滨江景观带建设项目办理相关立项、用地及规划审批手续，正在推进项目实施。由于按照该片区控制性详细规划实施的主干道、沿江次干道在原告受让宗地内建设，原、被告双方对在出让土地红线内的市政道路等基础设施由谁建设及占地由谁承担发生争议。为此，原告海捷公司诉讼至法院，并提出前述诉请。
另查明，海捷公司在签订合同后，已支付土地出让金15000.73.51万元，尚欠26849.26949万元。《国有建设用地使用权出让合同》约定交付土地的时间为2010年11月30日前。碧江区国土资源局已交付一期工程的土地及二期的部分土地（约4万平方米）。
本院认为，原铜仁市国土资源局代表原铜仁市人民政府与贵州大容房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》及原铜仁市人民政府与贵州大容房地产开发有限公司签订《补充合同》，该合同签订时虽未有控制性详细规划，但规划条件已纳入了国有土地使用权出让合同，因此，该合同内容合法，意思表示真实，为有效合同。原铜仁市国土资源局变更为铜仁市碧江区国土资源局后又海捷公司签订《变更协议》，约定将南岳新区地块国有建设用地使用权由受让方贵州大容房地产开发有限公司变更为本案原告海捷公司，原签订的《国有土地使用权出让合同》其他内容不变，原合同约定的责任和义务由海捷公司承担和履行。因此，海捷公司系本案涉合同的当事人，享有合同权利，承担合同义务。根据合同约定和法律规定，作为受让方对土地进行开发、使用和经营等活动应当符合规划部门确定的出让宗地规划条件。国有土地使用权出让前，出让地块必须具备由城市规划行政主管部门依据控制性详细规划出具的拟出让地块的规划条件和附图。规划设计条件必须明确出让地块的面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等要求。附图要明确标明地块区位与现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区的环境与基础设施条件。必须将规划设计条件和附图作为《国有土地使用权出让合同》的主要内容和组成部分。本案所涉《国有土地使用权出让合同》中仅对出让地块的面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地比例等明确了规划指标，对公共设施和市政基础设施配置没有约定，签订该合同时只有用地红线图，没有规划设计附图。双方在《补充合同》中对出让地块的基础设施由出让人负责修建，并对基础设施的内容进行了约定，约定基础设施修建在小区红线周围，具体按修建性详规要求执行。出让合同签订后，原县级铜仁市人民政府才对铜仁市清水塘片区控制性详细规划作出批复，撤地设市后，铜仁市人民政府于2012年对该片区及一期工程修建性详细规划作出批复。在两份批复的详规中，由出让人负责修建的大桥引桥及环形状道路均涉及占用海捷公司受让的土地。因碧江区政府作出《常务会议纪要》，单方确定碧江区政府只负责实施南岳新区项目土地出让红线以外的配套市政基础设施建设，认为土地出让红线以内的基础设施建设，应由贵州大容房地产开发有限公司负责建设。为此，导致本案双方当事人对南岳新区市政道路建设主体和占地承担主体发生争议。根据《物权法》的规定，铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定属国家所有。建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人。按照”谁投资、谁所有、谁受益”的原则，如果土地出让红线内的基础设施由受让人负责投资建设，该基础设施所有权人则为受让人，受益人为小区业主，其基础设施的性质不再具有公共性。同时，《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，而城市基础设施用地以划拨方式取得。如供水设施、燃气供应设施、供热设施、公共交通设施、环境卫生设施、道路广场、绿地等用地，以划拨方式取得，而不以出让方式取得。《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正）第三十五条规定，城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。市政基础设施是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及其附属设施。土地出让红线内属受让人开发建设用地范围，受让人开发建设的小区具有封闭性，小区内的道路不作为公共交通设施使用。由此可见，公共交通设施等市政基础设施的建设主体不是受让人。从市政府批复的修建性详细规划来看，主干道及沿江次干道均需从土地出让红线内通过，双方在《补充合同》中对主干道及沿江次干道等基础设施修建至小区红线周围的约定，与修建性详规要求不一致，应当按修建性详规要求实施，但这只是在建设市政基础设施中履行城市规划行政法律义务，并不导致市政基础设施建设义务主体发生变化。因此，原告海捷公司要求被告碧江区政府履行市政基础设施建设义务，符合合同约定，被告碧江区政府应当按照修建性详细规划要求履行修建南岳新区主干道、沿江次干道、给水、排水、排污、高压电力设施、有线电视、电讯、燃气、消防、公交站台基础设施的合同约定义务。双方在合同中虽约定了各自交付出让金及交付土地的履行期限，但均未按合同约定实际履行。海捷公司尚未付清土地出让价款，碧江区政府也未完全交付土地。根据原县级铜仁市政府批复的控制性详细规划和现地级铜仁市政府批复的修建性详细规划要求，以及碧江区政府提交的南岳大道建设项目选址意见书，本案所涉市政基础设施项目建设用地均涉及占用海捷公司受让的土地。碧江区政府辩称海捷公司没有证据证明土地被占用与事实不符，不予采信。被告碧江区政府提出双方签订合同时没有控制性详规，土地出让红线范围确定后，基于规划占用原告受让土地应由原告承担用地的损失。本院认为，土地出让合同约定，出让宗地面积为222225平方米，出让宗地规划条件明确规划建筑面积地上商服62223平方米、城镇住宅715564平方米（合计7777787平方米），容积率不高于3.5。清水湾居住区及一期工程修建性详细规划明确的规划设计指标为:居住区总用地面积22.206公顷，地上建筑面积777778.64平方米，容积率3.5。按照控制性详细规划，海捷公司受让的222225平方米土地面积，其中：控规道路绿化用地面积39641平方米，实际建设用地面积为182584平方米，按修建性详细规划确定的建筑面积，其容积率计算应为4.2。由于控制性详细规划对原告实际使用土地面积减少后，并未相应调整其建筑面积，也未调整其容积率，原告海捷公司受让土地被占用后容积率仍为控制性详细规划确定的3.5，导致海捷公司受让土地上建筑面积减少了约138743.5平方米。由于市政规划主干道及次干道建设不属海捷公司的合同义务，被告碧江区政府在建设市政道路等基础设施占用海捷公司受让土地，导致碧江区政府不能按合同约定的出让用地面积交付出让土地，原告海捷公司据此要求碧江区政府补足其被占用的建设用地面积，符合合同约定和法律规定，依法予以支持。碧江区政府主张土地出让红线范围内的基础设施由海捷公司负责修建，被占用的土地由海捷公司承担，没有事实依据和法律依据，不不予支持。
综上所述，鉴于碧江区政府已认可本案所涉出让土地范围内的南岳新区干道项目建设属市政基础设施范围，并正在积极推进该项目建设，且双方签订的合同尚在继续履行中，原告海捷公司上述诉请符合双方所签订补充合同的约定，本院对其诉请予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第七十七条、第一百零七条的规定，判决如下：
原告贵州海捷房地产开发有限公司与被告铜仁市碧江区人民政府按照《关于实施铜仁市清水湾居住区及一期工程修建性详细规划的批复》要求继续履行双方于2009年12月7日签订的《南岳新区GP-09-11地块国有建设用地使用权出让合同的补充合同》。
一审案件受理费415020元，由铜仁市碧江区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。同时直接向该院预交上诉案件受理费，递交上诉状后上诉期满七日内仍未预交受理费又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 张 全
审 判 员 柳文辉
代理审判员 吴爱民
二〇一六年六月十三日
书 记 员 李正雷