河南省郑州市上街区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0106行初6号
原告荥阳市运输公司公交车队，住所地荥阳市。
负责人：辛荷花
委托代理人马二仲，河南安泰律师事务所律师。
被告荥阳市交通运输局，住所地荥阳市。
法定代表人孙奎，局长。
行政机关出庭应诉负责人虎建勋，副局长。
委托代理人赵新娟，河南裕达律师事务所律师。
委托代理人赵冬梅，河南裕达律师事务所律师。
原告荥阳市运输公司公交车队诉被告荥阳市交通运输局行政不作为及行政赔偿一案，于2015年8月3日向河南省巩义市人民法院提起行政诉讼，河南省郑州市中级人民法院于2015年12月4日作出（2015）郑行辖字第29号行政裁定书，本案移交郑州市上街区人民法院审理。本院2016年1月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年3月24日公开开庭审理了本案。原告荥阳市运输公司公交车队负责人辛荷花及其委托代理人马二仲，被告荥阳市交通运输局的委托代理人赵新娟、赵冬梅及行政机关出庭应诉负责人虎建勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称，1995年原告向荥阳交通局、荥阳市经济委员会申请并经批准，在荥阳市区从事公交营运，办理了工商登记、税务登记。2001年荥阳市市政局成立公交有限公司，对原告排挤、打压，非法扣押原告正在运营的公交车辆，殴打原告的司乘人员，荥阳市人民法院（2005）荥民一初字第68号民事判决及郑州市中级人民法院（2006）郑民二终字第1766号民事判决判令该公交有限公司返还原告车辆、赔偿原告营运损失。另外，荥阳市人民法院（2005）荥行初字第6号行政判决书、郑州市中级人民法院（2006）郑行终字第9号判决书撤销了原荥阳市市政管理局荥市政（2001）54号《关于取消荥阳市运输公司公交车队营运资格的通知》。原告打官司胜诉了，可荥阳市的市区公交营运却已被该公交有限公司垄断。原告为了市区公交营运问题，长年信访奔波，2011年3月4日得到《信访事项处理意见书》、《信访事项受理告知书》，被告在《信访事项处理意见书》拿出了处理意见，称“关于辛荷花所属运输公司公交车队要求参加公交营运问题。待城市的发展扩大，需要重新规划、审批新线路时，对运输公司公交车队给予重点考虑”，有了这个意见，原告就一直等待，然而2014年5月开通9路公交线路、2015年开通6路、16路公交线路，既没有通知原告，也没有安排原告营运的公交线路。原告作为经批准的市区公交营运企业，营运资格仍然具备，被告作为市区公交营运的管理部门，并未兑现在处理意见书中的承诺，其不安排原告市区公交营运线路的不作为行为违背了法定职责，也给原告造成了巨大损失。迫于无奈，原告依法起诉，请求1、依法确认被告荥阳市交通运输局不给原告安排公交营运线路的不作为行为违法，2、依法判令被告赔偿原告营运损失216000元。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
第一组证据：
1、1995年原告申请从事公交营运的批准手续（复印件）；
2、荥阳市人民法院（2005）荥行初字第6号行政判决书、郑州市中院（2006）郑行终字第9号判决及（2006）郑民二终字第1766号民事判决书。
证明原告存在合法营运资格，原告的营运资格被取消、营运车辆被扣压后未营运，相关部门依法承担了相应责任。
第二组证据：
3、2011年1月17日被告作为责任单位出具的《信访事项受理告知单》，2月17日出具的《信访事项处理意见书》；
4、公交站牌照片；
5、2008年9月听证报告。
证明原告提出过申请，被告对原告要求的公交营运答复予以重点考虑，被告具有安排公交线路的法定职责。
经被告庭审质证认为，原告第一组证据1的真实性有异议，原告没有原件，所出具的是复印件。对2的真实性无异议，但不能证明原告具有营运资格。原告没有客运资质条件，也没有城市公交的营运条件，原告的营业执照中也显示原告只能进行客运，不能进行公交营运。原告是否具备营运许可应当提交合法的营运经营许可证书来证明，该判决不能反推原告具有公交营运资格。原告提交的第二组证据3、4真实性无异议，但不能证明被告具有安排其公交线路的法定职责。被告的法定职责必须以法律法规的规定和政府的授权为准。证据5听证报告中已作出原告不能从事公交营运的结论，原告提交该证据应当视为对该结论的认可。
被告答辩称，一、被告不存在行政不作为行为。（一）、被告没有安排城市公交营运线路的法定职责。被告是交通综合管理部门，其职能主要表现在统筹规划、政策研究、指导监督等职能。具体许可职能由其职能部门负责。2012年10月20日荥阳市机构编制委员会关于印发《荥阳市交通运输局所属事业单位机构编制方案》的通知已作出了明确的规定，荥阳市公路运输管理所是荥阳市城市公交、出租的行业管理部门，负责核发道路旅客运输经营的许可证件。故，公交线路运营许可问题，是由荥阳市公路运输管理所负责管理。同时，公交线路的规划审批按《郑州市城市公共交通条例》规定，是由荥阳市政府报请同级人大常委会批准。原告所诉事项不是荥阳市交通运输局的法定职责。（二）、信访答复意见不属于具体行政行为，不具有可诉性。原告是通过信访途径向荥阳市信访局反映情况，信访局于2011年元月17日将原告的反映交给被告办理，被告在接到信访局转交的情况反映后，于2011年3月4日以《信访事项处理意见书》的形式对原告的反映事项作出了答复，并告知了对不服信访意见的救济渠道。因信访途径是行政机关启动内部监察监督程序解决矛盾和问题的一种方式，其是依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对原告不具有强制力，且对原告的实体权利义务不产生实质影响。因此，不属于具体行政行为，不具有可诉性。如原告对该结果不服，应依据《信访条例》的规定，要求上一级行政部门进行复核，而不是向法院提起诉讼。原告依据2011年3月4日的《信访事项处理意见书》起诉被告不作为依法不能成立。二、原告不具备城市公交营运资质，相关职能部门也无法对原告的要求进行行政许可等作为行为。（一）、原告自始就不具备城市公交运营资质条件。原告成立时未取得荥阳市区公交线路经营权，其所持有的06、09号公交营运证，据原告本人所称，是在1999年为应付创建检查发放的临时证件，并未经过开业审查和年度复审。2001年荥阳市市长办公会后，确定成立客运公司，车辆由政府投资购置，实行统一管理，并将原告所有的部分车辆收购并入客运公司统一进行管理，约定原告不得进行公交营运。之后原告未再进行公交营运，也未再取得合法的公交营运资格，故原告不具备城市公交营运资质条件。（二）、原告目前也不符合法定的取得公共交通运营资格的条件。城市公共交通以政府投入为主，实行特许经营制度。从事城市公共交通经营应当具备的条件首先是依法注册的法人和符合城市公共交通经营要求的运营车辆、资金等。原告为非法人的集体企业分支机构，不属于政府投入，也不符合特许经营权者的竞标资格。原告目前的情况既不能取得合法的公共交通运营资格，也不具备特许经营权者的竞标资格，公交管理的行业主管部门依法不能为其安排公交线路。三、原告要求赔偿其公交营运损失无合理依据。由于原告不具备合法的营运资格，不能从事公交营运活动，故不存在公交营运损失，且被告不具备安排公交线路的职责，故原告要求被告赔偿其公交营运损失于法无据。四、本案应当中止审理。由于原告于2015年5月，曾基于与本案相同的事实与理由，向荥阳市人民法院起诉，要求返还其荥阳市区公交线路经营权，目前该案正在审理当中。本案应当中止审理，待荥阳法院审结之后再依据判决结果进行审理。综上，被告不具备安排公交营运的管理职责，不存在行政不作为，原告不具有公交营运资质，其要求安排公交线路的请求不符合现行法规对城市公交实行政府主导、民退公注的规定，原告要求赔偿其公交营运损失无合理依据，故请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：
一、被告不存在行政不作为
（一）、事实方面的证据：
1、2012年荥阳市机构编制委员会关于印发《荥阳市交通运输局所属事业单位机构编制方案》的通知
证明：荥阳市公路运输管理所是荥阳市城市公交、出租的行业管理部门，负责核发道路旅客运输经营的许可证件。被告在2012年后，不具备城市公交管理的行政职责。
2、（2011）2号信访事项受理告知单、《信访事件处理意见书》及荥交（2011）8号调查报告一份
证明：本案原告主张被告不作为的依据《信访事件处理意见书》是原告依信访途径的信访事项，已按信访程序处理完毕，依法不具有可诉性。
（二）、适用法律方面的证据：
3、信访条例
证明：如对信访事件不符，应依照《信访条例》向上级申请复核。
二、原告不具备营运资格，现也不具备取得运营资格的条件。
（一）、事实方面的证据：
1、2015年6月25日住建局情况说明
证明：相关部门及人员对06、09号公交营运证的颁发情况均不知情，无法证明原告持有该营运证的合法性。
2、荥阳市运输公司公交车队车辆信息
证明：原告现有的车辆均属于强制注销和营转非车辆，不符合公交营运所要求的车辆条件。
（二）、适用法律、法规方面的证据：
1、荥阳市人民政府办公室荥政办文（1996）20号
证明：自1996年7月始，集体或个人自筹资金、自负盈亏从事城市公交营运的，需报经市政管理局批准，统一规划路线，原告在成立之初未经过市政管理局批准，不具备公交营运资质。
2、豫建城（1996）64号
证明：（1）、城市公共客运交通市场必须由建设行政主管部门统一管理；（2）、该文件规定加强城市公共客运交通资质管理，对未经批准的非法经营者要坚决取缔，原告即使从事过公交营运，也因其未取得营运资质而应当予以取缔。
3、《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》
证明：（1）、公共交通要发挥国有公共客运交通骨干企业主导作用。（2）、加强对企业经营资质的开业审查和年度复审。
4、荥阳市人民政府办公室（2001）28号市长会议纪要
证明：荥阳市政府自2001年始，成立公交公司，对公交线路全部实行统一管理，原告并入公交公司，不得再从事公交营运。
5、豫建城（2002）37号
证明：（1）、该文件规定城市公共客运交通是社会公益性服务行业，对城市公共交通实行统一管理；（2）、实行城市公共客运市场准入制度，凡从事城市公共客运的企业，必须向所在地城市建设主管部门提出资质申请，经省辖市建设主管部门审核同意后，报省建设厅审批颁发资质证书，对从事城市公交的要做好开业审查及年度复审；（3）、未取得城市公共客运交通资质证书者不得从事城市公交客运业务，未经批准的非法经营者要坚决取缔；（4）、新开通城市公交线路，须按照城市公交专项规划要求，由建设主管部门审核后报城市人民政府批准后实施。然而原告从事公交营运未通过开业审查和年度复审，其从事公交营运的行为应当认定为非法经营，依法应取缔。
6、2004年9月荥信（2004）13号协调会议纪要
证明：原告不具备成立独立的城市公交公司的资质条件及原告不得再擅自购买车辆非法从事城市公交营运活动。
7、城市公共客运交通企业资质标准
证明：在县级城市从事城市公交的企业必须有20标台以上的营运车辆，注册资金必须达到300万元以上，而原告明显不符合该资质标准。
8、《市政公用事业特许经营管理办法》
证明：（1）、公共交通实行特许经营；（2）、参与特许经营权竞标者应具备的条件之一是依法注册的企业法人，而原告不具备成为特许经营权竞标者的条件。
9、《城市公共汽电车客运管理办法》
证明：城市公共汽车经营者必须依据《行政许可法》及有关公用事业特许经营管理的规定确定，而原告未取得从事公交营运资质。
10、《郑州市公共交通管理条例》
证明：公共交通实行政府主导原则，原告是内资企业法人的分支机构，无权参与公共交通的营运。
11、2008年9月听证报告
证明：对城市公交实行的是民营退出、公用注入的基本原则。原告不符合要求，并且不是独立法人，不得进行公交营运，可变身为客运出租，对外包车。
经原告庭审质证认为，被告信访处理意见已答复给予重点考虑，交通局具有安排公交线路的行政职责。对证据2015年6月25日住建局情况说明，证明公交营运职权划入被告的职权范围；对被告提供的车辆信息，无法证明原告车辆不能营运，截止目前只有三辆车达到强制报废期；对证据荥阳市人民政府办公室荥政办文（1996）20号，真实性无异议，但与本案没有关联性；对被告提供的豫建城（1996）64号文件不能证明被告的主张；对被告提供的《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》，该文件与本案没有关联性，无法证明原告不能进行公交营运；对证据荥阳市人民政府办公室（2001）28号市长会议纪要，原告从未见到此文件，也未下文原告不能进行营运，此证据不能证明被告的主张。被告提交的证据均不能证明原告没有营运资格、不具备从事公交营运条件。
通过庭审举证、质证并经审理查明，本院确认以下事实：原告荥阳市运输公司公交车队1995年成立，1996年8月21日原告在荥阳县工商行政管理局注册登记，营业执照显示原告为内资企业法人分支机构（非法人），经营范围为：客运，搬家服务；销售：建材、家具、五金交电（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。1996年后国家建设部、河南省建设厅出台了对城市公共交通实行特许经营及城市公共客运交通企业资质标准、城市公共电车客运管理办法等法规、规章，对城市公共汽车的经营者进行规范，要求在县级城市从事城市公交的企业必须有20台以上的营运车辆，注册资金必须达到300万元以上的企业法人，要求做好开业审查及年度复审，对未取得经营许可和未通过年度复审的非法经营者要予以取缔。2001年荥阳市成立公交运输有限公司，对公交线路全部实行统一管理，原告为公交营运等问题进行信访。2008年9月2日，信访局会同法制局组织市建设局、人大代表、政协委员、市民代表等对原告在市区从事公交营运问题召开听证会，与会人大代表、市民代表等意见认为：运输公司公交车队现有的条件显然不符合要求。建议纳入统一营运或运输公司公交车队变身客运出租公司，主营对外包车业务可行。2011年，原告负责人又通过信访途径反映情况，荥阳市信访局于2011年元月17日将原告的反映交给被告办理，被告在接到信访局转交的情况反映后，于2011年3月4日以《信访事项处理意见书》的形式对原告的反映事项做出信访事项处理意见：“一、对于辛荷花要求燃料赔偿的问题，郑州市中级人民法院已作出终审判决。二、责令荥阳市公交有限公司按照郑州市委办公厅、市政府办公厅《关于加强校车安全管理工作的通知》的有关规定执行，不得超越范围营运。三、关于辛荷花所属运输公司公交车队要求参加营运问题，待城市的发展扩大，需要重新规划时，对运输公司车队给予重点考虑。如信访人对上述处理意见不服，可以自收到本处理意见之日至2011年3月17日前到荥阳市人民政府信访事项复查委员会或荥阳市交通运输局的上一级行政机关申请复查。否则视为放弃复查权利。信访人辛荷花签名”。2014年荥阳市开通了9路公交线路，2015年开通了6路、16路公交线路。原告以被告作为城市公交营运的管理部门，并未兑现在处理意见书中的承诺，其不安排原告市区公交营运线路的不作为行为违背了法定职责，给原告造成了巨大损失为由，提起本案行政诉讼。
本院认为，城市公共客运交通经营权属公共资源，获取客运交通经营权，应当具备相应的资质条件，并依照法律、法规及行政规章规定的程序进行申请。原告通过信访途径反映情况，被告接到信访局转交原告的信访事项后，依据《信访条例》作出的答复处理意见，属解释性说明，对原告的实体权利义务不产生实际影响。确定行政机关的职责，应依法律法规和合法有效的规章的明确规定为依据。原告以被告的信访处理意见内容作为应当履行的职责依据，起诉被告不安排原告市区公交营运线路不作为行为违法，缺乏法律依据，本院不予支持。关于原告主张被告赔偿的营运损失216000元，因缺乏事实根据，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告荥阳市运输公司公交车队的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告荥阳市运输公司公交车队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 王永安
人民陪审员 芦巧惠
人民陪审员 胡延军
二〇一六年四月十八日
书 记 员 刘 哲
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。