广东省广州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤01民终2136号
上诉人（原审原告）：梁启灵，住广东省广州市天河区。
委托代理人：林焕均，广东丰伦律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：梁启均，住广东省广州市天河区。
上诉人（原审第三人）：梁丽香，住广东省广州市天河区。
上诉人（原审第三人）：梁润兰，住广东省广州市天河区。
上诉人（原审第三人）：梁启焯，住广东省广州市天河区。
上列四上诉人共同委托代理人：董良刚，广东金羊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：林梅容，住广州市天河区。
被上诉人（原审被告）：林汉文，住广东省汕头市潮阳区。
委托代理人：李龙云，广东明浩律师事务所律师。
上诉人梁启灵、梁启均、梁丽香、梁润兰、梁启焯因与被上诉人林梅容、林汉文确认合同无效纠纷一案，不服广州市天河区人民法院（2014）穗天法民四初字第1877号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”由此可见，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应由规划主管部门根据不同的情形作出不同的处理，未经行政主管部门处理的，人民法院不予受理。本案中，原审法院分别向广州市天河区房管部门、广州市天河区规划部门发函调查，房管部门答复无涉案宅基地房屋的登记信息，规划部门答复称无涉案宅基地房屋即位于广州市天河区长湴新村的长湴西街自编木门牌××号房屋规划报建资料。在此情况下，原审法院无法确定涉案宅基地房屋的性质，当事人应向行政主管部门申请对上述房屋进行处理，在行政主管部门处理后方可提起民事诉讼。因此，原审法院对梁启灵起诉依法裁定予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，于2015年10月15日作出如下裁定：驳回梁启灵的起诉。
上诉人梁启灵、梁启均、梁丽香、梁润兰、梁启焯不服原审裁定，共同向本院提起上诉称：一、一审以天河区规划局的答复，认定涉案房屋属于《城乡规划法》第六十四条中应处理的违章建筑，是事实认定错误。1、涉案房屋已依据当时法律法规进行了合法报建并取得了相关部门颁发的有关审批文件。一审法院向广州市天河区长湴经济发展有限公司发函调查相关资料，该公司已向一审法院提供了一份编号为（96）天建字沙某第2882号《建筑工程许可证》，证实涉案房屋具有合法的规划报建，并且有关部门已依法核发《建筑工程许可证》。2、一审法院无视审批权下放的事实。天河区规划分局虽然答复称涉案房屋在该局内无报建资料，但已明确告知该房屋的报建资料并非由该局核发，同时说明1992年至1996年天河区政府曾将农民住宅的审批权下放给各镇及管村的街道，随函附有穗天府办发（1992）68号《批转﹤关于下放农民住宅报建及其违章建筑处理审批权的暂行规定﹥的通知》，以及穗天府办发（1996）××号《批转规划分局﹤关于下放农民住宅报建及其违章建筑处理审批问题和农民住宅报建及其违法建设查处审批的具体操作办法﹥的通知》。以上文件充分说明在涉案房屋建设期间，天河区政府将农民住宅报建的审批权下放给当时的天河区沙河镇人民政府，涉案房屋的《建筑工程许可证》就是由当时的沙河镇人民政府核发。3、天河区规划分局的答复并未认为涉案房屋属于《城乡规划法》第六十四条中规定的应处理的违章建筑。二、涉案房屋报建的行政行为发生在1996年，应适用当时的法律法规，如果当时的法律法规认为该报建行为是合法的报建就应当认定为合法。而一审法院却适用2007年颁布的《城乡规划法》，违反法不溯及既往原则。三、涉案《购房协议书》违反了我国法律法规的有关规定，应该依法确认无效。l、上述《购房协议书》违反了当时的《土地管理法》第六十三条、国办发（1999）39号《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款、国发（2004）28号《关于深化改革严格土地管理的决定》、国办发（2007）71号《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等法律法规的规定，根据广东省高级人民法院粤高法发（2001）42号《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第十二条、第十九条的规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”、“当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设用地而签订的合同，一般应认定无效。”2、涉案宅基地属于梁启灵和李某共有，原审第三人无权处分，现原审第三人出售涉案房屋，侵犯了梁启灵的合法权益。综上，我们共同上诉请求判令：一、撤销原审裁定；二、确认李某（已故）和梁启均、梁丽香、梁润兰、梁启焯与林梅容、林汉文在1999年1月16日签订的《购房协议书》无效；三、林梅容、林汉文立即将广州市天河区长湴新村自编门牌××号宅基地及地上建筑物返还给梁启灵所有；四、林某、林汉文共同承担本案的一、二审诉讼费用。
被上诉人林梅容、林汉文辩称：一、原审认定事实清楚。1、（96）天建字沙某第2882号《建筑工程许可证》不具有真实性和合法性。上述《建筑工程许可证》是复印件加盖广州市长湴经济发展有限公司的公章，而广州市长湴经济发展有限公司不是该许可证发证单位，不能确定该证据来源于发证机关。依据法律规定，证据提供人是单位的，应注明提供人的姓名和法定代表人的姓名，而该证据不符合证据的法定形式，故该证据不能作为原件使用，即未提供原件质证的，该证据不具有真实性。我方已举证证明涉案房屋没有建设规划资料。依照法律规定，房屋建设需先办理建设规划许可证，然后办理建筑工程许可证，建设规划许可证是办理建筑工程许可证的前提条件，没有建设规划许可证就不能办理建筑工程许可证。因此，上述《建筑工程许可证》不具有合法性。2、上述《建筑工程许可证》不符合规划审批文件的规定。虽然1992年12月15日，广州市天河区人民政府下发《关于下放农村住宅报建及其违章建筑处理审批权的暂行规定》，将农村住宅报建审批权下放给镇、街，但是广州市天河区人民政府于1996年4月1日又下发《关于下放农村住宅报建及其违章建筑处理审批问题的补充规定和农民住宅报建及其违法建设查处的具体操作办法》，将农村住宅报建审批权收归区规划局审批，该文件于1996年5月1日开始执行。而（96）天建字沙某第2882号《建筑工程许可证》的发证日期是1996年10月10日，发证时间明显在天河区规划局收回农村住宅报建审批权之后。故即使上述《建筑工程许可证》是由天河区沙河镇建设委员会签发，也属于越权审批，不具有法律效力。梁启灵称上述《建筑工程许可证》是天河区沙河镇建设委员会在农村住宅审批权下放期间审批的、符合地方性法律法规的规定，不是事实。二、原审裁定适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起生效，在该法律生效之前已有生效时间为1990年4月1日的《中华人民共和国城市规划法》，而在《中华人民共和国城乡规划法》生效之日才废止《中华人民共和国城市规划法》，且《中华人民共和国城乡规划法》第46条与《中华人民共和国城市规划法》第40条是相同的法律条文。由于《中华人民共和国城乡规划法》是新法，已代替了旧法《中华人民共和国城市规划法》，而（96）天建字沙某第2882号《建筑工程许可证》的签发时间是在《中华人民共和国城市规划法》生效之后，一审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》第46条的规定，并没有不当，不违反“法不溯及既往原则”。三、原审裁定不予受理正确。涉案土地属于农村土地，涉案土地上的房屋未取得建设工程规划许可证，涉案土地仍属于农用地性质。依据广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第一条的规定，应裁定驳回起诉。本案不属于人民法院受理范围，人民法院不能就《购房协议书》是否无效作出认定。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定，驳回梁启灵、梁启均、梁丽香、梁润兰、梁启焯的上诉请求。
本院经审查认为：根据原审法院的调查情况可知，广州市天河区房管部门答复原审法院称没有涉案宅基地房屋的登记信息，广州市天河区规划部门答复原审法院称没有涉案宅基地房屋即位于广州市天河区长湴新村的长湴西街自编木门牌××号房屋规划报建资料，故涉案房屋并未在行政主管部门完成规划报建、备案、审批手续。据此，原审法院认为无法确定涉案宅基地房屋性质，并以当事人应先行向行政主管部门申请对上述房屋进行处理为由，裁定驳回梁启灵的起诉，并无不当，本院予以维持。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 韩志军
审 判 员 郭东升
代理审判员 刘 卉
二〇一六年三月十四日
书 记 员 刘 纯