贵州省毕节市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）黔毕中民终字第945号
上诉人（原审被告）贵州省公路工程集团有限公司，住所地贵阳市白云区白云大道南段305号。
法定代表人廖柳，总经理。
被上诉人（原审原告）秦心文（又名秦兴文）。
被上诉人（原审原告）董杰。
上诉人贵州省公路工程集团有限公司（以下简称贵州公路公司）因与被上诉人秦心文、董杰借用合同纠纷一案，不服贵州省毕节市七星关区人民法院于2014年5月5日作出的（2014）黔七民初字第230号民事判决，向本院提出上诉。本院于2014年7月3日受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
原审原告秦心文、董杰诉称：原告秦心文在毕节市七星关区鸭池镇下坝村八一组自家住房与毕节至纳雍公路之间有一块约1400平方米的土地。2011年6月5日，经原告秦心文同意，原告董杰作为甲方与作为乙方的被告贵州省公路工程集团有限公司的下属单位贵州省公路工程集团有限公司毕威高速西互通连接线延伸段项目经理部（简称项目部）签订了一份《借用土地协议书》，借用上述土地。协议约定：“一、乙方因工作需要，无偿借用甲方位于下坝村十八街边的土地约1400m2，借用期为两年。二、乙方在借用期内，负责修建该土地周边围墙。三、乙方在借用期内，甲方不得以任何理由干涉，甲方不得使用该土地。四、涉及该土地的一切纠纷由甲方负责。五、借用期满后，围墙归甲方所有，地上其他设施处理权归乙方享有，地面建筑物归甲方所有，土地复垦由甲方自行负责。”协议签订后，原告将土地交给该项目部使用，项目部使用土地一年多后，仍未修建围墙。2012年8月，原告找到项目部负责人，要求履行合同，该项目部答复他们已经不再需要使用该土地，也不再修建该土地的围墙，提出由原告自行修建围墙，该项目部提供20吨水泥，原告答复不同意该解决方案，同时项目部也答复不同意原告提出的解决方案。原告就通知被告下属单位解除合同，随后原告于2012年9月向法院起诉。毕节市七星关区人民法院立案受理后，经原告董杰申请，七星关区法院于2012年12月5日依法委托贵州金正房地产资产评估事务所对涉案土地修建围墙的费用进行评估。经原告董杰申请，七星关区法院于2013年2月6日对涉案土地进行了勘验，涉案土地面积为1348.29平方米、周长为161.08米。2013年7月5日，贵州金正房地产资产评估事务所出具黔金正咨报（2013）07－052号评估报告，评估意见是：在涉案土地上修建围墙的费用为73，690.00元。原告董杰支出评估费6，000.00元。此后，原告董杰对该案撤回起诉。2014年1月，秦心文及董杰作为共同原告，再次起诉到法院。
原审原告认为：经原告秦心文同意，原告董杰与被告下属单位签订的《借用土地协议书》合法有效，该协议书中甲方的权利义务由原告享有和承担，乙方的权利义务由被告享有和承担。合同签订后，原告依照合同约定已将土地交付被告使用，履行了全部合同义务。但被告下属单位在使用该土地一年多以后，明确表示不履行合同义务。因此，原告有权宣布解除合同，要求被告承担违约责任。本案中，原告的损失包括两个部分，一部分是原告在该合同履行后的可得利益，即在该片土地上修建的围墙。被告不履行合同后，原告要修建围墙，必然支出修建费用。另一部分是因被告不履行合同义务，致原告通过评估方式确定修建围墙费用而产生的评估费用。由于贵州省公路工程集团有限公司毕威高速西互通连接线延伸段项目经理部是被告的下属单位，不具备法人资格，也没有办理注册登记手续，不能独立承担民事责任，也不能作为诉讼主体参加诉讼，该项目部与原告签订合同的责任应当由被告贵州省公路工程集团有限公司承担。为此，特向法院起诉，请求人民法院判决解除原告董杰与被告贵州省公路工程集团有限公司毕威高速西互通连接线延伸段项目经理部签订的《借用土地协议书》，判令被告贵州省公路工程集团有限公司赔偿原告修建围墙的费用73，690.00元；判令被告贵州省公路工程集团有限公司赔偿原告评估费6，000.00元。
原审被告贵州公路公司未提交答辩状，口头辩称：原被告签订的《借用土地协议书》约定修建围墙是建设临时建筑，须经行政审批，协议内容违反《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定而无效。秦心文不是借用土地协议的一方当事人没有诉权。原告诉请解除合同无事实及法律依据。评估产生的费用与被告无关。
原审经审理查明：2011年6月5日，原告董杰作为甲方，被告贵州公路公司的下属单位贵州省公路工程集团有限公司毕威高速西互通连接线延伸段项目经理部作为乙方，双方签订了一份《借用土地协议书》，约定：“一、乙方因工作需要，无偿借用甲方位于下坝村十八街边的土地约1400m2，借用期为两年。二、乙方在借用期内，负责修建该土地周边围墙。三、乙方在借用期内，甲方不得以任何理由干涉，甲方不得使用该土地。四、涉及该土地的一切纠纷由甲方负责。五、借用期满后，围墙归甲方所有，地上其他设施处理权归乙方享有，地面建筑物归甲方所有，土地复垦由甲方自行负责”。协议签订后，原告将土地交给贵州公路毕威西互通项目部使用，该项目部使用土地一年多后，未修建围墙。2012年8月，原告董杰要求履行合同，贵州公路毕威西互通项目部以不再需要使用该土地为由拒绝修建该土地的围墙。双方协商未果，原告董杰便于2012年9月向法院起诉，请求解除合同并索赔修建围墙的费用。一审法院立案受理后，依原告董杰的申请，于2012年12月5日依法委托贵州金正房地产资产评估事务所对涉案土地修建围墙的费用进行评估；于2013年2月6日对涉案土地进行了勘验。经过勘验，涉案土地面积为1348.29平方米、周长为161.08米。2013年7月5日，贵州金正房地产资产评估事务所出具黔金正咨报（2013）07－052号评估报告，评估在本案土地上修建围墙的费用为73，690.00元。原告董杰为此支出评估费6，000.00元。案件开庭后，原告董杰申请撤回起诉。一审法院于2013年10月16日作出（2012）黔七民初字第1484号民事裁定，准许原告董杰撤回起诉。2014年1月，秦心文及董杰作为共同原告，再次向法院起诉。
原审认为：《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效”，第五十一条：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”，第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行”，第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”，第一百一十三条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。原告秦心文作为毕节市七星关区鸭池镇下坝村的村民，承包属于本村集体所有的土地，秦心文对涉案土地的使用权得到下坝村村民委员会的确认，也有个人建房用地送审书、规划许可证上的附图相印证，原告秦心文对涉案土地享有使用权的证据充分。被告虽然否认原告秦心文的土地使用权，但未提交任何证据证明涉案土地的使用权属于其他人。对被告关于秦心文不享有涉案土地使用权的主张，本院不予支持。原告董杰把原告秦心文承包经营的土地出借给被告贵州公路公司下属单位贵州公路毕威西互通项目部临时使用，约定被告下属单位为原告修建涉案土地围墙，土地由原告自行复垦。原告秦心文对该协议予以追认并与原告董杰一起履行了交付土地给被告下属单位使用的义务，该借用合同合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条关于“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意……临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物”及《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条关于“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准”的规定，是对临时用地者使用土地的审批要求，不是对享有土地长期使用权的人将土地临时出租、出借给临时用地者的订约限制。这两条法律并没有限制土地使用权人将土地临时出借给他人使用。相反，临时用地者只有先同他人订立了租用或者借用土地的协议后，才有向土地行政管理部门和城乡规划部门报批的基础。临时用地者报批的是自己的用地行为，不是租用或者借用土地的行为。围墙不是独立的建筑物，围墙附属于房屋或者土地。在土地上修建围墙有划分界限、保护地上作物或物品安全、保持水土等功效，单纯修建围墙并不改变土地的使用性质，也无法律规定单纯修建土地围墙需要审批。被告关于原被告双方订立的土地借用合同违反《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十四的强制性规定无效的主张，与法律规定不符，本院不予支持。二原告共同起诉要求被告履行合同义务，是对双方共同行使涉案土地权利的意思表示（秦心文认可董杰享有处分涉案土地的权利，董杰认可秦心文享有与被告的合同权利），该意思表示不违反法律规定，也不改变董杰与被告下属单位对涉案土地的合同权利义务。秦心文作为土地使用权人，有权提起诉讼。被告关于秦心文无诉权的主张，本院不予支持。二原告按约定履行全部合同义务，被告也应当依照合同约定在涉案土地上修建围墙。原告将土地交付给被告使用一年多后，被告明确表示将不履行合同义务，导致原告不能实现合同目的，原告有权宣布解除合同，要求被告承担违约责任，赔偿原告损失，包括履行合同可得利益即评估的围墙修建费用，也包括为了确定修建围墙费用支出的鉴定费用。贵州公路毕威西互通项目部是被告贵州公路公司的下属单位，不具备法人资格，也没有办理注册登记手续，不能独立承担民事责任，该项目部与原告签订合同的责任应当由被告贵州省公路工程集团有限公司承担。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十一条、第九十四条、第一百零七条、第一百一十三条之规定，判决如下：一、解除原告董杰与被告贵州省公路工程集团有限公司毕威高速西互通连接线延伸段项目经理部签订的《借用土地协议书》；二、被告贵州省公路工程集团有限公司于本判决生效之日起十日内赔偿原告秦心文、董杰修建围墙的费用人民币73，690.00元、评估费人民币6，000.00元，两项共计人民币79，690.00元。一审案件受理费1，800.00元，由被告贵州省公路工程集团有限公司承担。
上诉人贵州公路公司不服一审判决，向本院提出上诉。请求撤销（2014）黔七民初字第230号民事判决，依法发回重审或改判驳回被上诉人全部诉讼请求；本案诉讼费用由两被上诉人承担。主要事实及理由：原判决认定事实不清，适用法律错误。1、上诉人与被上诉人董杰签订的《借用土地协议书》因违反法律规定而无效，一审认定借用协议有效错误。黔府函（2011）79号文件表明，借用土地位于规划区内，而根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，修建借用协议约定的围墙应当经过审批，且在借用期满后必须拆除，因此借用协议违反上述规定，应为违法无效协议，上诉人亦不可能在借用合同期满后将属于违章建筑的围墙的所有权转移被上诉人。2、原审对修建借用协议中约定建设的围墙不需要审批，且未改变土地使用性质的认定存在错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，对于未经审批修建的建筑物、构筑物应予以拆除。借用协议中的围墙位于规划区内，依法应当经过规划部门审批后才能修建，否则即为违章建筑。同时，在耕地上修建围墙本身属于非农建设，与土地耕种的用途无关，因此，在耕地上修建围墙改变了土地的用途。
秦心文、董杰二审答辩称：1、被上诉人与上诉人签订的《土地借用协议书》无需审批。对本案中的临时借用土地合同，没有任何法律、行政法规规定需要经过审批才生效。2、围墙作为建筑物、构筑物或者土地的附属物，不能单独存在，单独修建围墙不需要经过任何审批程序。上诉人关于双方约定修建围墙需要经过审批的主张，并无法律依据，不应得到支持。双方签订的合同是合法有效的。3、《土地借用协议书》的约定并未违反相关法律的强制性规定。被上诉人为了更好地经营土地，可以在不侵犯他人权益的前提下修建围墙。根据国土资源部、农业部发布的《关于完善农用地设施管理有关问题的通知》第二条的规定，兴建农业设施占用农用地的，不需要办理农用地转用审批手续。何况双方约定修建的围墙只是作为土地附属物存在，更不需要办理审批手续。上诉人以修建围墙需要审批为由拒绝履行合同，实为逃避其应履行的合同义务。4、上诉人拒绝修建围墙，理应赔偿被上诉人相应的损失。综上，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
二审双方争议的焦点是：一、上诉人与被上诉人双方签订的《借用土地协议书》是否有效；二、上诉人是否应当赔偿被上诉人修建围墙的费用及评估费。
本院认为：上诉人与被上诉人双方签订的《借用土地协议书》是否有效的认定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，合同内容必须是违反法律、行政法规的强制性规定中的效力性规定，才能导致合同无效。而《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划主管部门同意”的规定，系对城市规划区内的临时用地，应当经城市规划主管部门同意，并向县级以上人民政府土地行政主管部门报批的管理性规定，如临时使用土地者未按该规定取得城市规划主管部门同意或者未经县级以上土地行政管理部门批准即擅自临时使用土地，相关行政管理部门可以依据此规定对其行为进行处罚。因此违反该规定并不会导致双方签订的《借用土地协议书》无效。上诉人称双方签订的《借用土地协议书》因违反法律规定而无效的上诉理由不能成立，本院不予支持。
上诉人是否应当赔偿被上诉人修建围墙的费用及评估费的认定。二被上诉人根据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”的规定，交付土地给上诉人下属项目部使用，已经全面履行了自己的义务。而上诉人下属项目部只享受合同权利使用被上诉人的土地，却不履行修建土地周边围墙的义务。对该违约行为被上诉人有权根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，要求项目部承担违约责任。但因该项目部下属于上诉人贵州公路公司，不具有法人资格，不能独立承担民事责任，故一审判决由上诉人承担相应的民事责任即赔偿被上诉人修建围墙所需费用及因此而产生的评估费符合法律规定。本院依法予以维持。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1，800.00元由上诉人贵州省公路工程集团有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 李可
审判员 唐琳
审判员 朱莉
二〇一四年九月二十三日
书记员 詹淼