浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行初字第276号
原告方国安。
原告张志水。
原告张锦华。
原告张锦富。
原告应营军。
原告张飞明。
原告张承。
原告方荣协。
原告张志园。
原告方荣军。
原告张荣富。
原告朱芳英。
原告张志恒。
原告张锦福。
原告吴樟华。
诉讼代表人方国安。
诉讼代表人张锦富。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号一号楼。
法定代表人李强，省长。
委托代理人冯娇雯，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
原告方国安、张志水、张锦华、张锦富、应营军、张飞明、张承、方荣协、张志园、方荣军、张荣富、朱芳英、张志恒、张锦福、吴樟华与被告浙江省人民政府其他行政管理行政复议一案，本院于2015年12月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭进行了审理。原告方荣协、方荣军、张荣富、朱芳英、张锦福、吴樟华及诉讼代表人方国安、张锦富和原告的共同委托代理人周涛，被告浙江省人民政府的委托代理人冯娇雯、谢伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
浙江省人民政府于2013年4月3目作出浙土字C[2012]一0056号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意金华市金东区2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)建设用地45.7075公顷(挂钩置换用地43.5692公顷；征收集体土地39.8483公顷)。原告方国安、张锦富等15人不服，于2015年9月8日向浙江省人民政府申请复议，浙江省人民政府受理后，于2015年11月7日作出浙政复[2015]355号《行政复议决定书》，维持上述审批意见。
原告起诉称：原告方国安等15人系金华市金东区多湖街道黄泥山村村民，因相关项目建设，原告所有的位于黄泥山村的承包地被纳入征收范围。原告通过申请信息公开得知，被告于2013年4有3日作出浙土字C(2012)一0056《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意金华市金东区2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案建设用地45.7073公顷。原告认为，被告作出浙土字C(2012)一0056《浙江省城乡建没用地增减挂钩置换审批意见书》时未尽到注意审查义务，违反法律的实体性和程序性规定，侵害了原告的合法权益，原告向被告申请行政复议，被告于2015年11月7日作出浙政复(2015)355号《行政复议决定书》，维持浙土字C(2012)一0056《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》。原告不服，请求判令：1、撤销被告作出的浙政复(2015)355号《行政复议决定书》；2、撤销被告作出的浙土字C(2012)一0056《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》。3、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了如下证据：
证据1.原告15人身份证复印件。证明原告的公民身份。
证据2.《黄泥山村生产队承包地分配清单》。证明原告在被告批准的土地征收范围内拥有合法的集体土地承包经营权，与被告作出的涉案土地征收决定具有法律上的利害关系。
证据3.金华市国土资源局作出的[2015]48号《政府信息公开申请答复书》。证明原告通过政府信息公开获悉涉案土地征收批准文件。
证据4.浙土字C[2012]-0056《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》。证明被告作出了涉案土地征收批准决定，侵害了原告的合法的土地财产权利。
证据5.浙江省人民政府作出的浙政复[2015]355号《行政复议决定书》。证明被告作出涉案行政复议决定，维持了涉案土地征收决定。
被告浙江省人民政府答辩称：一、浙土字C[2012]-0056号建设用地审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市总体规划，金华市金东区人民政府拟申请2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)建设用地45.7075公顷，其中农用地43.4276公顷(耕地30.5547公顷)、建设用地2.1383公顷、未利用地0.1416公顷，需挂钩置换用地43.5692公顷、征收集体土地39.8483公顷。该批次建设用地中的金华市人民医院搬迁项目地块涉及征收原告所在的多湖街道黄泥山村集体土地2.0153公顷(耕地0.2855公顷，园地1.7298公顷)。根据《金华市金东区多湖街道土地利用总体规划(2006
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2020年)》，涉案地块的规划用途为医疗建设用地。20l2年l2月27日，金华市规划局对涉案地块作出规划用地审查意见。2013年2月12日，金华市婺州土地勘测规划院对涉案地块出具土地勘测定界图。2013年1月14日，金华市国土资源局就拟征收涉案地块用途、地类、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向黄泥山村村民委员会送达国土资听告字[2013]第5号《听证告知书》。在听证告知书规定的期限内，金华市国土资源局没有收到听证申请。2013年1月17日，黄泥山村村民委员会、经济合作社就拟征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民(代表)会议纪要》。2013年1月18日，金华市统一征地办公室就涉案地块征收与黄泥山村经济合作社商议并签订金市征字[2Ol3]5号《征地补偿协议》。20l3年2月20日，金华市国土资源局金东分局编制《城乡建设用地增减挂钩实施方案》(城乡建设用地增减挂钩实施方案呈报书、土地征收方案、城乡建设用地增减挂钩置换方案)，经金华市金东区人民政府审查后上报审批。经省国土资源厅审查，被告于2013年4月3日作出浙土字C[2012]一0056号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意金华市金东区2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)建设用地45.7075公顷(挂钩置换用地43.5692公顷；征收集体土地39.8483公顷)。征收土地方案批准后，金华市人民政府于2013年4月15曰发布20l3年第20号《征收土地公告》。同年4月30日，金华市国土资源局发布2013年第20号《征地补偿安置方案公告》。同时查明，原告的原承包地在涉案地块范围内。涉案地块征地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，已由金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部于2015年5月19日向黄泥山村经济合作社足额拨付，将由黄泥山村经济合作社商议分配方案后向被征地农户发放。涉案地块征收安排黄泥山村农业人口4人参加被征地农民基本生活保障。在涉案用地在内的集体土地征收过程中，原告方国安、张志水、张锦华、张锦富、应营军、张飞明、张承、方荣协、方荣军、张荣富、朱芳英、张锦福、吴樟华已参加被征地农民基本生活保障。浙土字C[2O12]一0056号建设用地审批意见，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。二、浙政复[2015]355号行政复议决定符合法定程序。原告不服浙土字c[2012]一0056号建设用地审批意见，于2015年9月8日申请行政复议，答辩人予以受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，答辩人于2015年11月7日作出浙政复[2015]355号行政复议决定，维持上述审批意见。该行政复议程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定。三、请人民法院依法追加金华市金东区人民政府为本案第三人参加诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、《建设用地审查报批管理办法》第六条至第八条等规定，土地征收和农转用由县(市、区)人民政府根据当地用地需求和经济发展状况，在进行征地准备(征地调查及签订征地补偿安置协议)后，编制建设用地呈报材料后逐级报省级人民政府或国务院审批。在省级人民政府或国务院审批后，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条等规定，由县级以上人民政府公告并组织实施。因此，金华市金东区人民政府与本案具有法律上的利害关系。同时，也为便于查明案件事实、解决行政争议，请人民法院追加金华市金东区人民政府为本案第三人参加诉讼。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告浙江省人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据及依据：
第一组证据：
1.浙土字C[2012]-0056号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》；
2.金华市金东区2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）；
3.金华市金东区多湖街道土地利用总体规划局部图（2006-2020）；
4.规划用地审查意见；
5.金华市人民医院搬迁项目土地勘测定界图；
6.国土资听告字[2013]5号听证告知书、送达回执、未收到听证申请的说明；
7.金华市金东区多湖街道黄泥山村的《村民（代表）会议纪要》；
8.金市征字[2013]5号征地补偿协议；
证明被诉建设用地审批意见事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。
第二组证据：
9.2013年第20号《金华市人民政府征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》；
10.征地补偿安置款项支付凭证（浙江省村级集体经济组织统一收据）；
11.被征地农民参加养老保险花名册；
12.金华市金东区多湖街道黄泥山村村民委员会证明；
证明被诉建设用地审批意见已经实施。
第三组证据：
13.行政复议申请书及邮政特快专递单；
14.浙政复[2015]355号行政复议申请处理单；
15.浙政复[2015]355号《行政复议决定书》；
16.《行政复议决定书》的邮寄凭证；
证明行政复议申请收件时间及行政复议决定内容及作出时间，行政复议程序合法。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告对证据1、2、3、5无异议。对证据4的证明目的有异议。
对被告提供的证据，原告对第一组证据中的证据1的真实性、关联性无异议，但是对其合法性和证明目的有异议，该审批意见应当是作为本案行政诉讼的标的，而不是证据。对证据2的真实性无异议，但对合法性、证明目的有异议。在实施方案呈报书中涉及到使用5.8592公顷的集体土地，根据相关法律规定，乡镇企业或者是村民住宅以及乡镇公益事业的用地可以使用集体土地，其余的建设项目用地必须是国有土地，所以该呈报书中所列明使用集体土地一项不符合法律规定，被告进行审批批准其使用集体土地用于人民医院建设违返上述法律的规定。增减挂钩置换与人民政府进行土地征收是两种对土地的管理方式，根据国土资源部《关于城乡建设用地增减挂钩置换试点管理办法》的规定，增减挂钩置换是指拆旧建新，将原来的旧的集体建设用地整理为耕地，并将新的耕地转为建设用地，是等面积进行转换，而不是直接将耕地征收为国有建设用地，所以提交的一书两方案并不符合增减挂钩置换的相关法律规定。对证据3、4不认可。对证据5中所确定的土地位置无异议。对证据6的真实性有异议，原告不知情。送达回执上受送达人一栏没有接收人的签名，对未收到听证申请的说明是格式化的文本，没有听证告知书编号，虽有黄泥山村村委会的盖章，但没有签名，不符合相关法律规定形式。对证据7的真实性有异议，会议纪要没有参会人员的签名，不能达到其证明目的。对证据8的协议真实性、合法性有异议，签订协议的时间是2013年1月18日，这时土地征收还没有实施，还在准备的阶段，而征地补偿协议必须根据补偿安置方案，征求意见后才能与土地所有权人进行签订，故不具有合法性。对第二组证据中的证据9原告从未见到过，被告提供的张贴的照片没有拍摄时间、拍摄地点、拍摄人以及制作人的相关说明，所以对该照片的真实性、合法性均不认可。对证据10、11与本案被告作出的审批意见不具有关联性。对证据12予以确认。对第三组证据中的证据13、14、16无异议。对证据15的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。
本院认证如下：各方当事人对原告提供的证据的真实性无异议，本院对真实性予以确认。对被告的提供的证据的真实性没有异议，本院对其真实性予以确认。对原告提供的证据7－20和第三人提供的证据与本案不具有关联性，本院不予确认。
根据上述采信的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
为实施城市总体规划，金华市金东区人民政府拟申请《2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)》建设用地45.7075公顷，其中农用地43.4276公顷(耕地30.5547公顷)、建设用地2.1383公顷、未利用地0.1416公顷，需挂钩置换用地43.5692公顷、征收集体土地39.8483公顷。该批次建设用地中的金华市人民医院搬迁项目地块涉及征收原告所在的多湖街道黄泥山村集体土地2.0153公顷(耕地0.2855公顷，园地1.7298公顷)。根据《金华市金东区多湖街道土地利用总体规划(2006
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2020年)》，涉案地块的规划用途为医疗建设用地。20l2年l2月27日，金华市规划局对涉案地块作出规划用地审查意见。2013年2月12日，金华市婺州土地勘测规划院对涉案地块出具土地勘测定界图。2013年1月14日，金华市国土资源局就拟征收涉案地块用途、地类、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向金华市金东区黄泥山村村民委员会送达国土资听告字[2013]第5号《听证告知书》。在听证告知书规定的期限内，金华市国土资源局没有收到听证申请。2013年1月17日，黄泥山村村民委员会、经济合作社就拟征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民(代表)会议纪要》。2013年1月18日，金华市统一征地办公室就涉案地块征收与黄泥山村经济合作社商议并签订金市征字[2Ol3]5号《征地补偿协议》。20l3年2月20日，金华市国土资源局金东分局编制《城乡建设用地增减挂钩实施方案》(城乡建设用地增减挂钩实施方案呈报书、土地征收方案、城乡建设用地增减挂钩置换方案)，经金华市金东区人民政府审查后上报审批。经省国土资源厅审查，浙江省人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，于2013年4月3日作出浙土字C[2012]一0056号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意金华市金东区2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)建设用地45.7075公顷(挂钩置换用地43.5692公顷；征收集体土地39.8483公顷)。征收土地方案批准后，金华市人民政府于2013年4月15日发布20l3年第20号《征收土地公告》。同年4月30日，金华市国土资源局发布2013年第20号《征地补偿安置方案公告》。同时查明，原告的原承包地在涉案地块范围内。涉案地块征地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，已由金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部于2015年5月19日向黄泥山村经济合作社足额拨付，将由黄泥山村经济合作社商议分配方案后向被征地农户发放。涉案地块征收安排黄泥山村农业人口4人参加被征地农民基本生活保障。在涉案用地在内的集体土地征收过程中，原告方国安、张志水、张锦华、张锦富、应营军、张飞明、张承、方荣协、方荣军、张荣富、朱芳英、张锦福、吴樟华已参加被征地农民基本生活保障。原告方国安等15人不服浙土字c[2012]一0056号建设用地审批意见，于2015年9月8日申请行政复议，浙江省人民政府受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，于2015年11月7日作出浙政复[2015]355号行政复议决定书，维持上述审批意见。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，被告浙江省人民政府具有作出涉案城乡建设用地审批的法定职权。涉案建设用地审批涉及农用地转用和征收集体土地，金华市国土资源局金东分局依法拟定了《城乡建设用地增减挂钩实施方案》，包括城乡建设用地增减挂钩实施方案呈报书、土地征收方案、城乡建设用地增减挂钩置换方案，其中明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容，均符合相关法律规定的要求，并且已报经金华市金东区人民政府审核同意。同时，根据被告提供的《金华市金东区多湖街道土地利用总体规划(2006
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2020年)》，也可以确认该建设项目用地也符合金华市金东区多湖街道土地利用总体规划。据此，被告作出的涉案建设用地审批意见书符合相应的事实和法律规定。被告针对原告就涉案审批行为提出的行政复议申请，经依法受理并审查后，作出维持涉案审批行为的复议决定，程序合法。被告申请追加金华市金东区人民政府为本案第三人参加诉讼不符合法律规定，本院不予准许。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告方国安、张志水、张锦华、张锦富、应营军、张飞明、张承、方荣协、张志园、方荣军、张荣富、朱芳英、张志恒、张锦福、吴樟华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审判长 冯少华
审判员 金 莉
审判员 钟雪丹
二〇一六年四月二十六日
书记员 朱丽敏