河北省永年县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）永行初字第30号
原告：河北银信担保有限公司，住所地邯郸市复兴区人民西路409号兴隆商务公寓906号。
法定代表人：刘素珍，该公司总经理。
委托代理人：王向东，河北中大同律师事务所律师。
被告：永年县人民政府。
法定代表人：李红光，该县县长。
委托代理人：范睿辉，永年县国土资源局法规科科长。
委托代理人：赵正修，河北江正律师事务所律师。
第三人：邯郸市春和房地产开发有限公司，住所地邯郸市丛台区滏东北大街245号滏东写字楼2513号。
法定代表人：冯军华，该公司董事长。
委托代理人：李涛，河北维民权律师事务所律师。
第三人：河北勤道光伏科技有限公司，住所地永年县名关镇露禅大街1号。
法定代表人：刘智英，该公司董事长。
委托代理人：项军，河北十力律师事务所律师。
原告河北银信担保有限公司要求撤销被告永年县人民政府为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发的（2013）永国用第027号国有土地使用证纠纷一案，本院于2013年12月13日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告河北银信担保有限公司委托代理人王向东，被告永年县人民政府委托代理人赵正修、范睿辉，第三人邯郸市春和房地产开发有限公司委托代理人李涛、河北勤道光伏科技有限公司委托代理人项军均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告河北银信担保有限公司诉称：邯郸市中级人民法院在审理河北银信担保有限公司与河北勤道光伏科技有限公司等民间借贷纠纷一案中，于2012年6月12日在永年县住房和城乡建设局房管科依法查封了第三人河北勤道光伏科技有限公司的永房权证名字第20109**号房屋。2013年9月间，原告得知查封的第三人河北勤道光伏科技有限公司的房屋已拆除，原告到永年县国土资源局查询得知第三人河北勤道光伏科技有限公司已于2013年3月19日将该房产使用范围内的面积为51359.14平方米的土地中的7738.39平方米、23901.81平方米的土地使用权转让给第三人邯郸市春和房地产开发有限公司，并且2013年3月20日被告已就上述7738.39平方米、23901.81平方米的土地为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发了（2013）永国用第027号、（2013）永国用第028号国有土地使用证，该颁证行为实体和程序违法，故提起行政诉讼，要求撤销被告为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发的027号国有土地使用证。
被告永年县人民政府辩称：一、原告起诉不符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他认为行政机关侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”，该案原告未经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法定程序。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项之规定，请求法院驳回原告起诉。二、被告为本案第三人邯郸市春和房地产开发有限公司发证符合法律规定。被告依据第三人邯郸市春和房地产开发有限公司提交的办证申请、相关办证资料及《土地登记办法》的相关规定办理的（2013）永国用第027号国有土地使用证的具体行政行为符合法律规定，原告起诉违反法定程序，法院应驳回原告起诉。
第三人邯郸市春和房地产开发有限公司述称：依据行政诉讼法第四十一条规定，河北银信担保有限公司提起本次行政诉讼不具备原告主体资格，（2012）邯市民一初字第23号民事判决书并未生效，原告是否有权就其未实现的债权要求第三人河北勤道光伏有限公司承担连带责任尚不确定，被告颁发（2013）永国用第027号国有土地使用证的具体行政行为没有侵害原告的合法权益，所以原告不具备提起本次行政诉讼的主体资格；邯郸市中级人民法院查封永房权证名字第20109**号房屋，第三人河北勤道光伏有限公司及第三人邯郸市春和房地产开发有限公司均没有收到任何通知书，对查封一事并不知情，该房产使用权范围内的土地是活地，不是处于查封状态的死地，作为该土地转让方和受让方有处分权。
第三人河北勤道光伏科技有限公司述称：依据土地管理法、行政复议法，此案应当先进行行政复议。第三人勤道光伏科技有限公司只是对原告的债权承担无限连带保证责任，且目前资产足以承担伍仟万元的担保责任，被告颁发（2013）永国用第027号国有土地使用证的具体行政行为没有侵害原告的合法权益，因此，原告不具备诉讼主体资格，应驳回其诉讼请求。另外，第三人勤道光伏科技有限公司并不知道邯郸市中级人民法院对永房权证名字第20109**号房产证项下的房屋进行了查封，
原告为支持其诉讼请求，向本院提举了如下证据：
1、河北银信担保有限公司的营业执照、代码证及法定代表人刘素珍身份证复印件。用于证明原告身份。
2、（2012）邯市民初字第23-1号民事裁定书，（2012）邯市民初字第23-1号协助执行通知书及送达回证，用于证明2012年6月12日邯郸市中级人民法院在永年县住房和城乡建设局房管科依法查封了第三人河北勤道光伏科技有限公司的永房权证名字第20109**号房产证项下的房屋，并将裁定书送达给第三人河北勤道光伏有限公司。
3、（2012）邯市民一初字第23号民事判决书。用于证明第三人河北勤道光伏科技有限公司对原告承担连带保证责任。
4、2013年9月2日、2013年10月14日邯郸市中级人民法院对刘智英的询问笔录，用于证明河北勤道光伏科技有限公司法定代表人刘智英对永房权证名字第20109**号房产证项下的房屋被查封一事是明知的，同时也证明邯郸市龙浩房地产开发有限公司、河北勤道光伏科技有限公司、邯郸市春和房地产开发有限公司的实际控股人为蒲培林、冯军红。
5、（2012）2010038号土地登记申请书，用以证明2010954号房产证项下的房屋坐落在原土地证号为永国用（2010）第2010038号的土地（面积为51359.**平方米）范围内。
6、邯郸金石估字（2013）第03085号土地估价报告，用以证明估价基准日即2013年3月18日，委估面积为7738.39平方米的土地上建有厂房。
7、国2013027号、国2013028号土地登记申请书中国有土地使用权转让协议书第三条第二款“乙方负责上述土地上附属物的拆迁…….”用以证明在土地转让时，宗地上建有厂房。第三人河北勤道光伏有限公司于2013年3月18日将宗地转变为商业地，并于当日对宗地评估，于次日转让，用于证明被告明知争议土地上建有房屋仍为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁证其程序违法。
另外原告申请本院调取邯郸市中级人民法院查封第三人河北勤道光伏科技有限公司的永房权证名字第20109**号房产证项下的房屋的证据，永年县住房和城乡建设局房管科出具了查封证明。
被告经质证认为：对永年县住房和城乡建设局房管科出具的查封证明、原告提交的营业执照、代码证及刘素珍身份证以及邯郸市中级人民法院裁定书、协助执行通知书均没有异议。以上证据证明当时邯郸市中级人民法院依据（2012）邯市民一初字第23-1号民事裁定及（2012）邯市民一初字第23-1号协助执行通知书，只查封了房产，没有查封第三人河北勤道光伏科技有限公司土地。被告为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发（2013）永国用第027号国有土地使用证的具体行政行为不违法，2013年9月2日和10月14日对刘智英的询问笔录与本案没有关联性。
第三人邯郸市春和房地产开发有限公司经质证认为：证据1，没有异议。证据2，对裁定书及协助执行通知书、中院判决书、永年县住房和城乡建设局房管科出具的证明的真实性均没有异议，但原告提交这些证据不能支持其主张。证据3，（2012）邯市民一初字第23号民事判决书尚未生效，原告目前债权尚未确定，原告不具备本案诉讼主体资格。证据4，关于2013年9月2日、2013年10月14日对刘智英的询问笔录，以弥补在此前送达告知当事人程序上的疏漏和瑕疵，不能作为支持原告诉讼的证据，与本案没有关联。证据5土地登记申请书、登记表真实性没有异议，但其也与本案无关联。
第三人河北勤道光伏科技有限公司经质证认为：证据2、有异议，不能支持原告诉讼请求，没有送达查封房产的法律文书，协助执行通知书，关于房屋被查封一事第三人河北勤道光伏科技有限公司在2012年9月之前是不知道的。证据3、有异议，该判决不是生效判决书，第三人河北勤道光伏科技有限公司承担连带责任没有问题，第三人河北勤道光伏科技有限公司的其他资产足以保证实现原告债权。证据4、有异议，询问刘智英的笔录不能证明原告所要证明的内容，有关土地转让手续合法。证据5、6、7证明不了原告所要证明的内容。第三人河北勤道光伏科技有限公司并不知道房屋被查封。
被告为支持其诉讼请求，向本院提举了如下证据：（2013）永国用第027号国有土地使用证登记发证卷宗复印件一册，有第三人邯郸市春和房地产开发有限公司土地登记申请书、第三人河北勤道光伏科技有限公司原土地使用证、第三人邯郸市春和房地产开发有限公司与第三人河北勤道光伏科技有限公司之间的土地转让合同书、转让协议书、第三人河北勤道光伏科技有限公司转让申请、第三人河北勤道光伏科技有限公司营业执照及组织机构代码证和法人身份证明、受让人第三人邯郸市春和房地产开发有限公司受让申请、营业执照和组织机构代码证及法人身份证明、第三人邯郸市春和房地产开发有限公司完税证、第三人河北勤道光伏科技有限公司永房权证名字20109**号房产证、转让地块的土地估价报告，以上共计23页；土地转让审批卡、地籍调查表、宗地图、土地登记法人代表身份证明书、地籍调查法人代表身份证明书、土地登记审批表、土地登记卡、土地登记卡续表，以上土地登记卷宗全部内容。用于证明被告为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发（2013）永国用第027号国有土地使用证程序合法、事实清楚、材料齐全、没有不当之处。
原告经质证认为：对上述证据的真实性不持异议，但是，被告提举的证据反而证明在给第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁证过程中存在严重的违法行为，第三人河北勤道光伏有限公司是在2013年3月18日才取得（2013）22号商业地土地证，当天就对土地进行了评估转让，次日就将该宗地变更登记为（2013）永国用第027号国有土地，可见，被告没有认真审查。关于土地登记在土地管理第22条规定，对土地转让必须发布公告，土地价格评估报告第二部分土地利用状况中写明“至估价基准日，委估宗地上建有厂房”“估价基准日为二0一三年三月十八日”，在2013年3月19日的国有土地转让协议书中“乙方负责上述土地上附属物的拆迁与整理……”而被告的地籍调查表上显示无房屋，依据法律规定土地上如果有附属物应该首先是房产转让，房产转让后才能进行土地使用权的转让。另外根据城市房地产管理法第39条第2款规定，当时勤道光伏取得商业地，如果想转让也必须达到该管理法要求的投资25%以上，以上证据说明被告为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发（2013）永国用第027号国有土地使用证违法。
第三人邯郸市春和房地产开发有限公司为支持其诉讼请求，向本院提举了如下证据：1、营业执照，组织机构代码证、身份证明。2、民事上诉状，用以证明（2012）邯市民一初字第23号民事判决书未生效，原告的债权数额不确定，河北银信担保有限公司不具备行政诉讼原告主体资格。3、关于第三人河北勤道光伏科技有限公司土地性质调整的情况说明，用以证明该宗地由工业用地变为商业用地的原因。而且该宗地上已盖起了10层楼房。4、原告在邯郸市中级人民法院提起民事诉讼后，邯郸市中级人民法院查封价值三亿二千玖佰万财产清单，是民事诉讼中原告申请的保全财产的汇总。5、国土资源部全国工商联关于进一步鼓励和引导资本投资国土资源领域的意见，第一条第（二）款，用以证明土地原来是出让地，变更为商业住宅地后补交了费用，转让方和受让方不仅在实体上合法，也是目前政策大力支持和鼓励的。
原告经质证认为：证据1、可以看出第三人邯郸市春和房地产开发有限公司是2013年2月21日成立的，提交的证据相反也证明了实际控股人成立该公司就是为了将土地过户到该公司达到逃避债务之目的；证据2、民事上诉状真实性没有异议。证据3、也能证明当时争议宗地上建有厂房，将查封的房产拆除，影响原告债权的实现。证据4、不属实。
经审理查明，邯郸市龙浩房地产开发集团有限公司向原告借款5000万元，第三人河北勤道光伏科技有限公司与原告签订借款担保合同并以永房权证名字第20109**号房产证项下的房屋为邯郸市龙浩房地产开发集团有限公司向原告的借款提供抵押担保，原告向邯郸市中级人民法院提起民事诉讼主张债权，邯郸市中级人民法院以（2012）邯市民一初字第23-1号民事裁定及（2012）邯市民一初字第23-1号协助执行通知书，于2012年6月12日在永年县住房和城乡建设局查封了第三人河北勤道光伏科技有限公司永房权证名字第20109**号房产证项下的房屋，查封期限贰年，并于2013年8月19日作出（2012）邯市民一初字第23号民事判决书，判决第三人河北勤道光伏科技有限公司对邯郸市龙浩房地产开发集团有限公司与原告之间的债务承担连带保证责任。2013年3月18日第三人河北勤道光伏科技有限公司将该房产使用范围内的面积为51359.14平方米的土地（工业地）中的7738.39平方米的土地地类变为商业，土地证号为永国用（2013）第0**号；23901.81平方米的土地地类变为其他普通商品住房，土地证号为永国用（2013）第0**号，同日邯郸金石估字（2013）第03085号土地价格评估报告第二部分关于土地利用状况写明“至估价基准日，委估宗地上建有厂房”，次日第三人河北勤道光伏科技有限公司将土地证号为永国用（2013）第022号、永国用（2013）第0**号的土地使用权转让给第三人邯郸市春和房地产开发有限公司，在国有土地使用权转让协议书第三项乙方（邯郸市春和房地产开发有限公司）的权利义务写明“乙方负责上述土地上附属物的拆迁与整理”，同日第三人邯郸市春和房地产开发有限公司申请土地使用权变更登记，在国有土地转让合同中附有永房权证名字第20109**号房产证的复印件。但是，被告提举的土地登记审批表附着物情况一栏载明无附着物。2013年3月18日土地登记审批表国土资源行政主管部门初审意见一栏为“……建议予以登记”。2013年3月19日第三人邯郸市春和房地产开发有限公司申请土地使用权变更登记，2013年3月20日被告依据第三人邯郸市春和房地产开发有限公司对原土地证号为永国用（2013）第022号的7738.**平方米及原土地证号为永国用（2013）第023号的23901.**平方米的土地变更登记申请为其分别颁发了（2013）永国用第027号、（2013）永国用第028号国有土地使用证。2013年9月间，原告得知查封的房屋已拆除，第三人河北勤道光伏科技有限公司将该房屋使用范围内的面积为51359.14平方米的土地中的7738.39平方米、23901.81平方米的土地使用权转让给第三人邯郸市春和房地产开发有限公司，2013年11月13日原告提起行政诉讼，要求撤销（2013）永国用第027号国有土地使用证。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。法律上的利害关系即法律上的权利义务关系，邯郸市龙浩房地产开发集团有限公司向原告借款5000万元，第三人河北勤道光伏科技有限公司与原告签订借款担保合同。原告向邯郸市中级人民法院提起民事诉讼主张债权，邯郸市中级人民法院依法查封了第三人河北勤道光伏科技有限公司永房权证名字第20109**号房产证项下的房屋，并判决第三人河北勤道光伏科技有限公司对邯郸市龙浩房地产开发集团有限公司与原告之间的债务承担连带保证责任。2013年3月19日第三人河北勤道光伏科技有限公司隐瞒该房屋已被查封，仍将该房屋使用范围内的面积为51359.14平方米的土地中的7738.39平方米的土地使用权转让给第三人邯郸市春和房地产开发有限公司。被告为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发（2013）永国用第027号国有土地使用证的具体行政行为影响到原告的合法权益，原告与被告颁发（2013）永国用第027号国有土地使用证的具体行政行为具有法律上的利害关系，河北银信担保有限公司具备本案原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）：最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。土地变更登记和初始登记都是依当事人申请，由土地登记部门依法审查，而赋予其特定权利的行为，即均属行政许可的性质，不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定复议前置情形。《河北省土地登记办法》第二十三条规定国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当依法对申请材料进行审查。在审查过程中可以就有关登记事项询问申请人，也可以根据登记工作需要对相关土地进行实地查看。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条第一款规定查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。第三人河北勤道光伏科技有限公司永房权证名字第20109**号房产证项下的房屋于2012年6月12日在永年县住房和城乡建设局查封，查封期贰年。依据上述规定查封永房权证名字第20109**号房产证项下房屋的效力及于该房屋使用范围内的7738.39平方米、23901.81平方米的土地使用权。被告提举的土地登记卷宗附有永房权证名字第20109**号房产证的复印件，第三人河北勤道光伏科技有限公司与第三人邯郸市春和房地产开发有限公司签订的国有土地使用权转让协议书、邯郸金石估字（2013）第03085号土地价格评估报告相互印证了2013年3月18日该争议宗地上建有厂房，但是被告的土地登记卷宗中土地登记审批表载明无附着物。被告受理第三人邯郸市春和房地产开发有限公司土地变更申请后通过对上述材料的审查，应当知道原土地证号为永国用（2013）第022号的7738.**平方米、原土地证号为永国用（2013）第023号的23901.**平方米的土地上有永房权证名字第20109**号房产证下的房屋。2013年3月18日被告的土地登记审批表记载地上无附着物，并做出建议予以登记，次日第三人邯郸市春和房地产开发有限公司才申请土地使用权变更登记，由此看出初审在先，申请在后。被告在颁证过程中疏于审查，且程序倒置。综上所述，被告为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发的（2013）永国用第027号国有土地使用证的具体行政行为事实不清、程序违法，应予撤销。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告永年县人民政府为第三人邯郸市春和房地产开发有限公司颁发的（2013）永国用第027号国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告永年县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。
审 判 长 孟广印
代理审判员 李美娟
代理审判员 韩 岚
二〇一四年二月二十六日
书 记 员 刘树娟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
《河北省土地登记办法》
第二十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当依法对申请材料进行审查。在审查过程中可以就有关登记事项询问申请人，也可以根据登记工作需要对相关土地进行实地查看。
《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》
第二十三条查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。
最高人民法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复（2003年1月9日最高人民法院审判委员会第1263次会议通过）法释（2003）5号
山西省高级人民法院：
你院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》收悉。经研究，答复如下：
根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。
最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复
（（2005）行他字第4号）
甘肃省高级人民法院：
你院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》收悉。经研究答复如下：
最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。