广东省梅州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤14行终63号
上诉人（原审原告）：刘志国，男，汉族，1968年8月30日出生，住址：兴宁市。
上诉人（原审原告）：张红君，女，汉族，1970年10月30日出生，住址：兴宁市。
上列两上诉人的委托代理人：蓝干，广东粤东律师事务处律师。
被上诉人（原审被告）：兴宁市国土资源局，住所地：兴宁市人民大道中国土资源大厦。
法定代表人：刘铭中，局长。
委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：黎炎辉，兴宁市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：兴宁市土地储备和征地服务中心，住所地：兴宁市人民大道国土资源大厦内。
法定代表人：蓝青，主任。
委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：何飞明，兴宁市土地储备和征地服务中心工作人员。
原审第三人：兴宁市政发房地产开发有限公司，住所地：兴宁市兴城怡苑楼。
法定代表人：李华萍，总经理。
委托代理人：陈利均，广东广兴律师事务所律师。
上诉人刘志国、张红君因与被上诉人兴宁市国土资源局（以下简称兴宁国土局）、兴宁市土地储备和征地服务中心（以下简称兴宁土地储备中心），原审第三人兴宁市政发房地产开发有限公司（以下简称政发房地产公司）确认行政行为违法一案，不服兴宁市人民法院（2017）粤1481行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年6月19日，第三人政发房地产公司（前称兴宁市万辉房地产开发有限公司）与原告刘志国、张红君签订《房地产买卖合同》，约定原告自愿将座落于兴宁市××神光路土地使用证号为：兴府国用（2001）字第01-3572号的房地产（未办理房产证）卖给第三人，房地产成交价格为80万元。合同签订后，第三人将80万元于同日支付给原告，原告同日将涉案房地产及上述国有土地使用证交付给第三人。因2007年4月20日兴宁市人民政府以兴府〔2007〕22号《关于收回永泰路兴福北路部分道路工程建设范围内国有土地使用权的决定》文件，将该《房地产买卖合同》项下的国有土地使用权纳入收回范围，原告与第三人未能就原告名下的国有土地使用权办理过户手续。此后第三人以该宗土地实际使用者的身份，以原告名义办理有关该宗土地的国有土地收回手续。2015年11月11日第三人以原土地使用者（即原告刘志国）的名义与兴宁土地储备中心签订了《国有土地使用权收回合同》，该土地经依法评估，补偿价为77.9033万元。但由于原告未协助其在兴宁土地储备中心办理领取涉案土地补偿款的手续，导致第三人补偿款的权益未能实现，第三人遂于2016年8月23日以原告未履行协助义务为由，向本院提起民事诉讼。本院于2016年11月16日作出（2016）粤1481民初1828号民事判决书，判决确认该《房地产买卖合同》的有效性，并判决原告应当协助第三人办理补偿款领取手续，原告对该判决不服，已向梅州市中级人民法院提起上诉。2017年1月3日，原告以第三人假冒其名义与被告兴宁土地储备中心于2015年11月11日签订《国有土地使用权收回合同》侵害了其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，要求确认被告兴宁土地储备中心与第三人签订的涉案《国有土地使用权收回合同》行为违法，确认涉案《国有土地使用权收回合同》无效，并判令被告赔偿其律师费3000元、误工费8000元，合计11000元及承担本案的诉讼费用。
另查明：关于涉案土地的不动产登记情况，第三人已于2016年5月以挂牌方式取得了该宗土地的国有建设用地使用证（证号为：〔2016〕兴宁市不动产权第0003868号）。该案土地已由第三人新建成商住楼。
原审法院认为：一、关于本案被告主体资格问题。根据国务院《土地储备管理办法》第三条“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”的规定可知，土地储备机构是依法律法规授权承担本行政辖区内土地储备工作，具有独立的法人资格，隶属国土资源管理部门的事业单位。本案中，被告兴宁土地储备中心是本级人民政府批准成立的隶属于兴宁市国土局、具有独立的法人资格的事业单位，其承担着本行政辖区内的土地储备工作。2015年11月11日，兴宁土地储备中心以行政单位身份与第三人政发房地产公司签订了涉案《国有土地使用权收回合同》，其作为行政合同当事人，依法应当承担相应的行政责任，故其是本案适格的被告，而其所属兴宁国土局，并非涉案合同当事人，故不能成为本案适格的被告。现原告以兴宁国土局为共同被告提起行政诉讼，缺乏事实法律依据，依法应予驳回。
二、关于原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定可知，只有行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，方有提起行政诉讼的权利。本案中，位于兴宁市××神光路的涉案土地房地产（原土地使用证号为：兴府国用（2001）字第01-3572号）已于2010年6月19日由原告刘志国、张红君与第三人签订了《房地产买卖合同》，以80万元的价格自愿出卖给第三人所有。该买卖合同签订后，第三人即日支付了价款，原告也即日将该房地产及项下的土地使用证交付第三人。该涉案房地产买卖合同的效力及交付履行情况，原告与第三人在庭审中予以认可无异议，本院予以确认。因此，该涉案土地房地产自2010年6月19日以后，始由第三人支配、管理、使用。但因兴宁市政府在2007年4月间将永泰路兴福北路部分道路工程建设范围内（涉案房地产项下的土地位于该范围内）的国有土地使用权收回，致使涉案房地产项下的土地使用证未能过户于第三人名下，故第三人作为产权管理使用人以原告刘志国的名义与被告兴宁土地储备中心签订了涉案《国有土地使用权收回合同》。该《国有土地使用权收回合同》虽以“刘志国”的名义签订，但该收回合同与两原告并无法律上的利害关系，也未侵害两原告的合法权益，即对两原告的合法权益明显不产生实际影响，且第三人已于2016年5月以挂牌方式取得了涉案房地产项下土地的国有建设用地使用证，并已在该宗土地上已建成商住楼，由此可见该宗土地与原告已无任何法律上的利害关系。故刘志国、张红君对涉案《国有土地使用权收回合同》并无原告主体资格而提起行政诉讼。因此，现两原告提起本案诉讼要求确认涉案国有土地使用权收回合同违法无效，并要求赔偿的主张，缺乏事实、法律依据及诉讼利益，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回原告刘志国、张红君的起诉。
上诉人刘志国、张红君不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、关于原告资格的问题。（一）一审裁定认为上诉人刘志国、张红君本案中无原告主体资格是错误的。1、被上诉人兴宁土地储备中心与第三人政发房地产公司于2015年11月11日签订的《国有土地使用权收回合同》（下称《收回合同》）是以上诉人刘志国名义所签，这一具体行政合同已确立了上诉人的行政合同中主体资格，并在法律层面上产生和确立了上诉人的主体资格地位。然而，一审裁定忽略了基本的法律事实是错误的。2、由于被上诉人兴宁土地储备中心与第三人政发房地产公司在违法签订《收回合同》中以上诉人刘志国名义，从而使上诉人在该具体行政合同上产生了法律上的利害关系，上诉人必须要承担相应的法律责任和后果。例如：第三人政发房地产公司于2016年8月23日向一审法院提起的民事诉讼〔（2016）粤1481民初1828号〕，一审法院已于2016年11月16日判令上诉人5日内协助第三人办理《国有土地使用权收回补偿款》领取手续以及上诉人负担诉讼费50元的判决。（二）一审裁定偷换法律概念。理由为：1.2010年6月19日上诉人与第三人兴宁市政发公司签订的《房地产买卖合同》（下称《买卖合同》）仅仅是合同，合同是债权，上诉人认为：该《买卖合同》中自己应尽的义务已履行完毕，根据《合同法》第九十一条第一款的规定，《买卖合同》已终止了。涉案房产因未过户，根据《物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”的规定，在法律上房产仍属于上诉人。2.根据《物权法》第四十二条的规定，兴宁市人民政府2007年4月20日《关于收回永泰路兴福北路部分道路工程建设范围内国有土地使用权的决定》（兴府〔2007〕22号，以下简称兴宁市政府《收回决定》）收回产生的法律后果是物权的变动。3.但一审裁定在“本院认为”部分论述时却以此合同代替彼合同、以债权代替物权偷换了法律概念，表现为：（1）合同的主体名称的概念，即以假的“刘志国”签名代替真的“刘志国”签名，从而以《买卖合同》替换了《收回合同》；（2）以债权的概念替换了物权；从而认为兴宁土地储备中心和第三人政发房地产公司2015年11月11日签订的《收回合同》与上诉人无关，未侵害上诉人的合法权益。（三）本案不是补偿款的权利之争而是合同是否有效、确认订立合同的具体行政行为是否合法之争。1.一审裁定把本案中谁拥有国有土地补偿作为争议焦点去审查认定，这是风马牛不相及的，并以此作出法律适用的裁决，显然是偷换概念、偷梁换柱的错误判决。2.上诉人请求主张依法确认《收回合同》无效，被上诉人具体行政行为违法，而从未提出拥有国有土地收回补偿款主张，它不属权利之争，而属于该合同是否有效，是否合法之争。因此，一审法院应当依照《合同法》和相关行政法规作出公正裁决。(四)引用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定裁定驳回上诉人的诉请请求是法律适用错误，事实上《收回合同》侵犯了上诉人的多种合法权益，包括但不限于：1.侵害了上诉人的姓名权、荣誉权。由于被上诉人兴宁市土储中心与第三人在签订合同过程中无任何人通知上诉人，也未征得上诉人同意，却以上诉人名义签订合同，毫无疑问是侵害了上诉人的姓名权，损害了上诉人的身份和名誉，违反了《中华人民共和国民法总则》第一百一十条：“自然人享有生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等权利”的规定。2.正是存在了冒名的《收回合同》，才存在了核定补偿价款为779033元的《土地估价报告》（粤金估地字〔2015〕XNGT003号），才产生了（2016）粤1481民初1828号案的诉讼、《出让公告》、《不动产权第00003868号》证书等，且《收回合同》、《出让公告》、《不动产权第0003868号》证书等被作为证据在诉讼中使用，才出现了（2016）粤1481民初1828号案判项中与上诉人本无一点关联的义务（具体义务见上述）。同一法院作出的民事判决判定上诉人有协助第三人领款的义务，而行政判决却认为涉案房产与上诉人无关，如此显然的先后矛盾。3.依据《收回合同》第五条、第六条、第八条的规定，上诉人本享有对被收回土地的挂牌出让竞买权，正是被冒名签订了《收回合同》，上诉人丧失了对涉案土地挂牌出让的知情权，从而无法参与竞买。4.房产没有过户，第三人政发房地产公司就以物权人的名义参与征收、领取补偿款，如此做法，客观上导致国家税收流失，但风险由上诉人承担。5.上诉人无端被卷入（2016）粤1481民初1828号案系列诉讼和本案行政诉讼，为应诉已经花费了大量的人力、物力、财力、精力、承受着看不见的精神压力，这些事实就摆在那，一审裁定居然认为《收回合同》与上诉人无关，认为“对两原告的合法权益不产生实际影响”，这一说法显然是站不住脚的。6.给上诉人带来了法律上的风险责任和后果。由于被上诉人兴宁土地储备中心与第三人冒用上诉人名义签订的《收回合同》违法。二、兴宁国土局是适格被告。理由为：1.《兴宁市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》〔兴国土资（挂）告字（2016）06号〕（上诉人一审提交的证据）是兴宁国土局发出的。2.《土地估价报告》（粤金估地字〔2015〕XNGT003号）（兴宁国土局一审提交的证据）是兴宁国土局委托评估机构作出的。3.兴宁国土局系国有土地管理的职能机关。三、一审裁定对上诉人提起行政诉讼的争议存在实体审查错误。（一）上诉人在行政诉讼中，只请求法院依法确认被上诉人兴宁土地储备中心与第三人签订的《收回合同》无效、具体行政行为违法，并无提出对国有土地收回补偿款的任何要求。但一审裁定却对谁拥有国有土地收回补偿问题进行审查和认定，并据此认为上诉人不具有行政诉讼原告主体资格，属实体审查错误。（二）上诉人在诉讼中主张确认被上诉人兴宁土地储备中心与第三人冒用上诉人名义签订《收回合同》具体行政行为违法、合同无效。那么，一审裁定必须依法从实体上、程序上审查《收回合同》的真实性、合法性。相反，在第三人确认是其冒用上诉人名义签订《收回合同》确凿情况下，一审裁定仍不予确认《收回合同》违法是错误的，于法无据。一审裁定回避诉请，事实上是支持了违法行为。四、被上诉人兴宁土地储备中心与第三人冒用上诉人名义签订《收回合同》，从实体上、程序上严重违法。（一）在《收回合同》中既然要把上诉人确定为国有土地补偿的当事人并与之签订合同，那么被上诉人兴宁土地储备中心作为作出具体行政合同的行政机关就应当尽义务送达通知上诉人，并且应当依法签订合同，而第三人冒用上诉人名义签订了《收回合同》显然是违法的。（二）上诉人认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，就应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”的规定，房屋征收补偿的对象为房屋所有权人，像本案在征收时房屋已经进行交易但未办理过户登记的情况下，订立《收回合同》不是解决收回补偿纠纷的唯一行政法律途径，除诉讼或仲裁救济外，被上诉人作为政府行政职能机关，在处理国有土地收回补偿纠纷时，尽可能依法与当事人各方达成协议。在与当事人不能达成协议的情况下，由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定。但就本案而言，上诉人并未提出主张拥有国有土地收回补偿的要求，事后也不认可签订《收回合同》情况下，被上诉人应当依法解除《收回合同》，后由市、县级人民政府作出国有土地收回补偿的决定。被上诉人兴宁土地储备中心在订立《收回合同》上显然是程序违法。五、本案具体行政行为违法的事实是清楚、明显的，因《收回合同》给上诉人合法权益造成的实际影响是明显、客观的。请求二审法院撤销兴宁市人民法院（2017）粤1481行初1号行政裁定，直接改判支持上诉人的一审诉讼请求或撤销一审裁定，发回重审。
被上诉人兴宁国土局答辩称：一、上诉人与涉案土地没有法律上的利害关系，其不具有一审原告主体资格。位于兴宁市××神光路的涉案房地产〔原土地证号为兴府国用（2001）字第01-3572号〕已于2010年6月**日由上诉人与本案第三人签订了《房地产买卖合同》，以80万元的价格自愿出售给第三人所有。该买卖合同签订后第三人即日支付了价款，上诉人当即把该房地产项下的土地使用证交付给第三人。从庭审及相关证据显示，上诉人与第三人均认可该《房地产买卖合同》合法有效，且已实际履行。因此，涉案房地产自2010年6月19日后，已由第三人支配、管理使用。但涉案房地产因兴宁市政府在2007年4月间将永泰路兴福北路部分道路工程建设范围内（涉案房地产项下的土地位于该范围内）的国有土地使用权收回，因涉案房地产项下的土地使用证未过户至第三人名下。作为产权管理使用人的第三人虽以上诉人的名义与兴宁土地储备中心签订了《国有土地使用权收回合同》，但该收回合同与上诉人并无法律上的利害关系，也未侵害上诉人的合法权益，即对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。且第三人已于2016年5月以挂牌方式取得了涉案房地产项下的国有建设用地使用权，并已在该宗土地上建成商住楼。该宗地与上诉人已无法律上的利害关系。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，上诉人不具有一审原告主体资格。二、兴宁国土局不具备一审被告主体资格。涉案合同的当事人是兴宁土地储备中心与上诉人，不是兴宁国土局。兴宁土地储备中心具有独立法人资格的事业单位，按照合同相对性原则，该合同的签订与兴宁国土局无关，兴宁国土局在本案中没有实施行政行为。三、本案不属于《行政诉讼法》规定的受案范围，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。本案中，上诉人提供的《兴宁市国有土地使用权收回合同》不是行政机关所签订的合同，是民事合同不属于行政诉讼调整的范畴。本案实质是上诉人与第三人之间的民事纠纷，《兴宁市国有土地使用权收回合同》是基于第三人与上诉人于2010年6月19日签订的《房地产买卖合同》后才签订的合同。根据（2016）粤1481民初1828号《民事判决书》所查明的事实可以证实：（1）第三人与上诉人于2010年6月19日签订的《房地产买卖合同》合法有效；（2）该合同已实际履行。虽然上诉人对该判决提起了上诉，但对《房地产买卖合同》合法有效，第三人与上诉人是没有异议的。因此，上诉人的本案起诉已无实际意义。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确；上诉人的上诉请求与理由不成立。请求二审法院在查清事实的基础上依法驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人兴宁土地储备中心的答辩意见与兴宁国土局基本一致。
原审第三人政发房地产公司未提交书面答辩状，在庭审中陈述称：上诉人的上诉理由不成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
本院二审查明事实与原审基本一致，对原审查明的事实，本院予以确认。
另查明，被上诉人兴宁土地储备中心属经费自理的事业单位法人，举办单位为兴宁市国土资源局。兴宁市事业单位登记管理局颁发了《事业单位法人证书》。
本院认为，根据上诉人的上诉请求及理由，被上诉人兴宁国土局、兴宁土地储备中心的答辩意见，原审第三人政发房地产公司的陈述意见，本案的处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、上诉人刘志国是否具有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，上诉人、原审第三人虽在庭审中均承认双方于2010年6月19日签订的《房地产买卖合同》是双方真实意思表示，且无异议已履行完毕，可证实上诉人已丧失了《房地产买卖合同》项下标的物的所有权。但被上诉人兴宁土地储备中心与原审第三人签订的《国有土地使用权收回合同》却以上诉人刘志国名义签订，致使刘志国成了合同相对人，其应当承担合同项下的权利义务关系。上诉人刘志国具有原告主体资格。
二、被上诉人兴宁国土局是否具有一审被告主体适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，按照兴宁市人民政府兴市府〔2007〕22号《关于收回永泰路兴福北路部分道路工程建设范围内国有土地使用权的决定》，收回国有土地使用权由兴宁国土局负责组织实施。被上诉人兴宁土地储备中心作为事业单位，无权收回国有土地，但其属兴宁国土局的下属单位，对其与原审第三人以上诉人刘志国名义签订的《国有土地使用权收回合同》应视为行政委托关系，兴宁国土局是适格的诉讼主体。兴宁国土局主张其不具备一审被告主体资格，缺乏法律依据，不予支持。
综上所述，原审裁定驳回起诉错误，应予撤销。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省兴宁市人民法院（2017）粤1481行初1号行政裁定；
二、本案指令广东省兴宁市人民法院继续审理。
审判长 黄巢雁
审判员 贺 璐
审判员 张晓峰
二〇一七年十二月十二日
书记员 张佳芳