河南省济源中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫96行终22号
上诉人（一审被告）孟州市城市管理局。住所地：孟州市。
法定代表人刘小勇，局长。
委托代理人侯清伟，该局法制室主任。
委托代理人刘鹏博，河南承通律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）焦作市四维广告信息传播中心。住所地：焦作市。
法定代表人韦美英，董事长。
委托代理人ＸＸ，该中心总经理。
委托代理人孙玉虎，该中心经理兼办公室主任。
焦作市四维广告信息传播中心（以下简称焦作四维中心）诉孟州市城市管理局（以下简称孟州城管局）强制拆除一案，济源市人民法院于2016年7月1日作出（2016）豫9001行初23号行政判决，孟州城管局不服提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开进行了审理。上诉人孟州城管局委托代理人侯清伟、刘鹏博，被上诉人焦作四维中心委托代理人ＸＸ、孙玉虎，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2008年9月至2014年4月期间，在经过工商行政管理部门审批之后，孟州城管局多次与焦作四维中心签订户外广告协议书，同意焦作四维中心在孟州市影剧院楼顶、孟州市供销大厦楼顶设置大型户外广告，每次都约定有设置广告的期限以及有偿使用费的数额。2014年4月11日，孟州城管局又与焦作四维中心签订了户外广告协议书。该协议约定：为了加强城市市容户外广告的管理，创造整洁优美的城市空间形象，根据户外广告管理的相关法律、法规，双方就孟州市供销大厦楼顶、孟州市影剧院楼顶设置大型喷绘广告一事达成协议；焦作四维中心必须按照孟州城管局批准的时间、地点、方式设置户外广告；期限为一年，从2014年1月1日至2014年12月31日止，有偿出让金为28000元；到期后若继续使用，应在到期前一个月内交纳次年度广告收益金；为保护公共财产不受损失，对到期不按时交纳广告收益金的，每天交纳滞纳金50元，三个月内仍未交纳的（含滞纳金），孟州城管局申请法院对焦作四维中心设置的广告牌予以拆除，拆除费用由焦作四维中心承担；次年度广告收益金的交纳标准，按当年度广告市场行情再定；广告设置期限到期后，焦作四维中心不再使用应自行拆除，继续使用要重新申请，办理审批手续。该协议签订当天，焦作四维中心向孟州城管局缴纳了户外广告经营权出让收益金28000元，并继续在孟州市影剧院楼顶、孟州市供销大厦楼顶设置大型户外广告。2015年1月1日之后，双方未再续签协议，焦作四维中心未再向孟州城管局缴纳户外广告经营权出让收益金，也未拆除之前在孟州市影剧院楼顶所设置的大型户外广告牌。2016年4月中旬，孟州城管局对焦作四维中心在孟州市韩愈大街中段焦作中旅银行楼顶（即孟州市影剧院楼顶，该影剧院当时已由焦作中旅银行使用，现仍在使用）所设置的大型户外广告牌进行了部分强制拆除，所拆除的材料放置于楼顶的地面上。另经查明：1、诉讼中，孟州城管局称其拆除焦作四维中心的户外广告设施的原因，不是因为不符合城市容貌标准，而是因为已过协议约定的设置期限，根据协议应当予以拆除。2、2016年2月25日，孟州城管局向孟州市人民法院提起民事诉讼，要求判令焦作四维中心支付其广告收益金56000元以及滞纳金5275.2元，孟州市人民法院同日予以立案，该案目前尚在诉讼中。
一审法院认为：孟州城管局属于孟州市人民政府市容环境卫生行政主管部门，依法对孟州市的市容具有行政管理职权。多年来，孟州城管局与焦作四维中心多次签订协议，同意焦作四维中心在孟州市影剧院楼顶设置大型户外广告。由于孟州城管局属于行政机关，其与焦作四维中心所签订的协议，具有行政管理职能作用，故属于行政合同。《城市市容环境卫生管理条例》第三十七条规定：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”根据该行政法规的规定，作为孟州市人民政府市容环境卫生行政主管部门的孟州城管局对于辖区内不符合城市容貌标准的建筑物或者设施有权实施强制拆除，但事先应当会同城市规划行政主管部门责令行政管理相对方限期改造或者拆除，逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，方可实施。但本案中，孟州城管局称其对焦作四维中心的户外广告设施实施的拆除行为，不是因为不符合城市容貌标准，而是因为已过协议约定的设置期限，根据协议应当予以拆除。本案面临的问题是，在双方最后一次即2014年4月11日签订的协议约定的期限届满之后，在焦作四维中心未自行拆除所设置的户外广告设施的情况下，作为合同相对方的孟州城管局是否有权直接实施拆除。对此，该院认为，第一，双方签订的协议并没有约定在期限届满之后在焦作四维中心未自行拆除的情况下由孟州城管局实施拆除；第二，孟州城管局诉讼中并没有提供关于行政合同中行政机关可以对行政相对人的建筑物或设施直接实施拆除的法律依据；第三，即便按孟州城管局所主张的双方所签订的协议属于民事合同的情况来对待，因民事争议发生后，在双方协商不成的情况下，也应当通过法律途径维护自己的合法权益，而不能由当事人凭借自己的力量去解决。因此，作为行政合同中行政机关的孟州城管局在合同约定的期限届满之后对行政相对方的建筑物或设施无权直接实施拆除。孟州城管局2016年4月中旬对之前焦作四维中心在孟州市韩愈大街中段焦作中旅银行楼顶所设置的大型户外广告牌进行强制拆除的行为，没有法律依据，其行为违法。孟州城管局的抗辩理由不能成立，该院不予采纳。孟州城管局收取焦作四维中心户外广告经营权出让收益金的行为，并非本案被诉行政行为，本案中对其合法性不作审查。孟州城管局的违法强制拆除行为侵犯了焦作四维中心的财产权，依法应当承担国家赔偿责任。焦作四维中心要求孟州城管局对被拆除的广告牌恢复原状，符合法律规定，该院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第九条第二款、第三十三条第二款之规定，该院判决：一、确认被告孟州城管局2016年4月中旬对之前原告焦作四维中心在孟州市韩愈大街中段焦作中旅银行楼顶所设置的大型户外广告牌所实施的强制拆除行为违法；二、被告孟州城管局在本判决生效后十日内对原告焦作四维中心在孟州市韩愈大街中段焦作中旅银行楼顶所设置的大型户外广告牌的被拆除部分恢复原状。
孟州城管局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决、驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：其与被上诉人签订的协议属于民事合同，一审认定为行政合同错误。其拆除行为即便不符合合同约定，也是一种违约行为，被上诉人在协议期满后拒不缴纳费用，也不自行拆除，仍占用广告位，行为本身不应当得到支持，也有悖于基本的社会诚信，一审认定其行为违法证据不足。
被上诉人焦作四维中心辩称，孟州城管局属于行政机关，与其签订的合同属于行政合同，孟州城管局拆除其广告的行为违法，没有法律依据，至于2015年没有缴纳费用，是因为孟州城管局拿不出收费许可证和收费标准，属于违法乱收费。请求维持一审判决。
二审查明事实与一审一致。另查，2016年7月11日，焦作四维中心将已拆除的广告自行恢复原状。
本院认为：（一）《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定：“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照相关规定办理审批手续”，因此，孟州城管局作为孟州市城市市容和环境卫生管理部门，有权对大型户外广告的设置进行管理，与焦作四维中心签订的协议书，是基于履行行政管理职权而签订，属于行政合同。（二）2014年4月11日，孟州城管局与焦作四维中心签订的户外广告协议书，对广告设置的时间、地点、方式、期限进行了约定，约定的使用期限届满后，孟州城管局认为焦作四维中心违约，应根据合同约定，申请人民法院予以拆除，孟州城管局强制拆除广告牌不符合合同约定，也缺乏法律依据，一审认定拆除行为违法，本院予以支持。（三）孟州城管局实施拆除行为时，该广告设置的约定期限已经届满，本案诉讼期间，焦作四维中心未提供证据证明其有继续合法使用该广告空间的行政审批手续，一审法院判决孟州城管局恢复被拆除部分的广告牌，有悖法律保护合法权益的基本原则，应予更正，而且焦作四维中心已于2016年7月11日自行恢复了被拆除的广告。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持济源市人民法院（2016）豫9001行初23号行政判决第一项；
二、撤销济源市人民法院（2016）豫9001行初23号行政判决第二项。
二审案件受理费50元，由上诉人孟州市城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张钢战
审 判 员 任秀娥
代理审判员 刘生亮
二〇一六年九月八日
书 记 员 常冰洁