江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终932号
上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人许明，南京市国土资源局局长。
委托代理人詹德亮，南京市国土资源局江宁分局法规科科长。
委托代理人倪菁华，江苏法德永衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）江苏紫金农村商业银行股份有限公司城中支行，住所地南京市秦淮区中山南路368号101、201、301室。
负责人邢小秋,江苏紫金农村商业银行股份有限公司城中支行行长。
委托代理人仇星，江苏马健律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）方强，男，1955年7月28日出生，汉族，户籍所在地南京市秦淮区，现住南京市秦淮区。
上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人江苏紫金农村商业银行股份有限公司城中支行（以下简称紫金银行城中支行）房屋登记一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初613号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，南京康鑫文化体育管理有限公司(以下简称康鑫公司)向紫金银行城中支行借款并以方强位于南京市××区麒麟东路××花园××号房屋（以下简称竹涛园155号房屋）作为抵押担保。2011年3月14日，南京市江宁区住房和城乡建设局（以下简称江宁区住建局）收到方强提交的身份证明、房地产抵押登记申请书、房地产抵押合同、借款合同、国有土地使用证、房屋所有权证等申请材料后进行了审查并予以核准，为紫金银行城中支行颁发了JNA050903号他项权证。该他项权证及存根上载明，房屋他项权人为南京市区农村信用合作联社（即紫金银行城中支行），房屋所有权人为方强，房屋所有权证号为00000142，房屋座落为南京市江宁××××街道悦民公寓（以下简称悦民公寓）24－403，建筑面积为63.98平方米。2012年9月19日，紫金银行城中支行向江宁区住建局提出更正申请，江宁区住建局在JNA050903号他项权证及存根上将房屋所有权证号00000142手写更改为JNH00000142；房屋座落悦民公寓24－403手写更改为竹涛园155号，且在手写更改处均加盖了校对专用章。后因案外人康健对上述手写更正登记行为不服提起行政诉讼，南京市中级人民法院于2015年2月6日作出判决，撤销江宁区住建局对竹涛园155号房屋抵押的手写更正登记以及江宁区住建局对JNA050903号他项证上的手写更正内容。江宁区住建局于2015年8月3日向紫金银行城中支行出具说明材料，根据紫金银行城中支行的要求对竹涛园155号房屋抵押登记、抵押权的效力作出解释，江宁区住建局认为“该房屋因录入房屋登记信息公示系统的信息错误导致抵押登记信息没有在信息公示系统中显示，不影响该房屋已经办理了抵押登记、抵押权已经设立的事实”。
南京市秦淮区人民法院经再审程序，于2016年9月23日作出民事判决，确认竹涛园155号房屋未办理有效的抵押权设置，紫金银行城中支行对竹涛园155号房屋不享有优先受偿权。紫金银行城中支行上诉后，南京市中级人民法院于2017年4月20日作出生效民事判决，驳回上诉，维持南京市秦淮区人民法院作出的民事判决。
南京市鼓楼区人民法院在审理另案时，曾于2012年1月10日对竹涛园155号房屋进行了查封。该院在向江宁区住建设局送达协助执行通知书时，在房产登记电子信息系统中未发现竹涛园155号房产有抵押登记的标注，“JNA050903号”登记簿的相关材料反映，“JNA050903号”登记簿记载地为悦民公寓24栋403室的权利状况，该权利状况记载与南京市鼓楼区人民法院查封的竹涛园155幢房产无关。2017年1月16日，南京市鼓楼区人民法院作出裁定书，裁定将竹涛园155号房屋作价交付另案申请执行人康健，以抵偿生效民事判决所确认的全部执行款。南京市江宁区不动产登记中心在收到南京市鼓楼区人民法院的协助执行通知书后，已于2017年5月12日将竹涛园155号房屋转移登记至康健名下。根据该情况，紫金银行城中支行申请变更本案诉讼请求为“依法确认被告就南京市江宁区麒麟东路138号绵绣花园竹涛园155号房屋所做的抵押登记行为违法”。
自2016年6月28日起，南京市行政区域内实施不动产统一登记。南京市将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到市国土局。
原审法院认为，根据《房屋登记办法》第四条的规定，江宁区住建局作为江宁区负责房屋登记的机构，具有对房屋进行登记的法定职责。
《房屋登记办法》第二条规定，房屋登记是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。《房屋登记簿管理试行办法》第二条规定，房屋登记簿是房屋权利归属和内容的根据，是房屋登记机构制作和管理的，用于记载房屋基本状况、房屋权利状况以及其他依法应当登记事项的特定簿册；第五条规定，房屋登记簿应按照房屋基本单元建立；第四十四条规定，对符合规定条件的抵押权设立登记，房屋登记机构应当将抵押当事人、债务人的姓名或者名称、被担保债权的数额、登记时间等事项记载于房屋登记簿。根据上述规定，房屋登记簿是登记机构为记载房屋权利而制作并管理的特定登记簿，一房一登记，房屋登记应当将登记事项记载于房屋登记簿上。本案中，康鑫公司向紫金银行城中支行借款并以方强的竹涛园155号房屋作为抵押担保，江宁区住建局经审核后应当在竹涛园155号房屋的登记簿上记载相应的抵押登记事项，并向紫金银行城中支行制发竹涛园155号房屋的他项权证。但江宁区住建局仅在抵押合同上加盖了抵押登记专用章，其为紫金银行城中支行颁发的JNA050903号他项权证所对应登记簿上记载的房屋为悦民公寓403室房屋，而非竹涛园155号房屋，竹涛园155号房屋的登记簿上并未记载抵押登记事项。因此，应当认定江宁区住建局在收到针对竹涛园155号房屋的抵押登记申请并予以审核后，却未将抵押事项记载于竹涛园155号房屋登记簿，构成不履行法定职责。
因竹涛园155号房屋现已经法院执行程序转移登记至案外人名下，此时重新在该房屋的登记簿上记载案涉抵押事项已无事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，不需要撤销或者判决履行，人民法院判决确认违法。由于南京市行政区域内已施行不动产统一登记职责，该职责划归市国土局，故依法应当确认被告市国土局未履行抵押登记的法定职责违法。
关于原告起诉是否超过起诉期限，原审法院认为，南京市中级人民法院于2015年2月6日作出的（2014）宁行终字第351号行政判决撤销了江宁区住建局对竹涛园155号房屋抵押的手写更正登记以及江宁区住建局对JNA050903号他项证上的手写更正内容，紫金银行城中支行在该案中系第三人，对该判决内容应当明知。但紫金银行城中支行在本案庭审中表示，该判决作出后，其一直要求江宁区住建局协调解决竹涛园155号房屋的抵押登记，紫金银行城中支行提交的证据即江宁区住建局于2015年8月3日向紫金银行城中支行出具的说明材料亦反映，江宁区住建局根据紫金银行城中支行的要求对竹涛园155号房屋抵押登记、抵押权的效力作出了解释。后南京市秦淮区人民法院经再审程序，判决确认竹涛园155号房屋未办理抵押登记、未依法设立抵押权，紫金银行城中支行对竹涛园155号房屋不享有优先受偿权，该判决已生效。根据上述事实，关于紫金银行城中支行对竹涛园155号房屋是否办理了抵押登记的认知，虽已有行政判决，但之后江宁区住建局作为江宁区房屋登记的主管机关又曾向紫金银行城中支行作出不同的解释，在这之后法院又通过再审程序否定竹涛园155号房屋设立抵押权的事实。因此被告仅以南京市中级人民法院于2015年2月6日作出行政判决为由认定紫金银行城中支行提起本案诉讼已超过起诉期限的意见，依据不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决确认被告市国土局未依法办理竹涛园155号房屋的抵押登记违法；案件受理费50元，由被告市国土局负担。
上诉人市国土局上诉称，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，紫金银行城中支行应当在2015年2月6日南京市中级人民法院作出（2014）宁行终字第351号行政判决后的2年内，依法提起行政诉讼。该法定的2年起诉期限，不因上诉人2015年8月3日向紫金银行城中支行作出的说明以及2017年4月20日南京市中级人民法院作出的（2017）苏01民再字30号民事判决而中断。同时，上诉人的说明并不能对抗已生效的行政判决。法院主动对民事调解书所启动的再审程序，并没有剥夺紫金银行城中支行启动行政诉讼的权利，且该民事终审判决与行政判决一致，均否定了上诉人通过手写更正登记的方式设立房屋抵押权的事实。上诉人认为，紫金银行城中支行在（2014）宁行终字第351号行政判决作出后，就知道或者应当知道上诉人作出房屋抵押登记具体行政行为的法律效力，上诉人的不同解释和人民法院的再审判决，并没有改变上述行政判决的法律效力，故本案行政诉讼已超过起诉期限。请求二审法院撤销原审判决，依法驳回被上诉人紫金银行城中支行的起诉。
被上诉人紫金银行城中支行辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。紫金银行城中支行曾申请江宁区住建局更正登记，但江宁区住建局未注销他项权证或者进行更正登记或者更换他项权证。案外人康健将江宁区住建局告至法院要求撤销手写更正登记后，南京市中级人民法院的判决仅仅是撤销手写更正登记，并未撤销抵押或优先受偿权。抵押权的实质是优先受偿权，紫金银行城中支行一直向法院主张拥有优先受偿权，直到南京市中级人民法院2017年4月20日作出的判决，才知悉紫金银行城中支行丧失优先受偿权。因此，紫金银行城中支行的起诉并未超过起诉期限，请求法院驳回上诉。
被上诉人方强辩称，本案并未超过起诉期限。首先，本人从未放弃过房产上的优先受偿权，且一直积极配合紫金银行城中支请求江宁区住建局协调，将登记错误的抵押权进行更正，但江宁区住建局未注销他项权证、未进行更正登记、未更换他项权证。法院行政判决只认定撤销手写更正登记，并未明确抵押权无效或者紫金银行城中支行不享有优先受偿权。本人和紫金银行城中支行真正知悉丧失抵押权是因2017年4月20日的南京市中级人民法院作出的（2017）苏01民再字30号民事判决。因此，紫金银行城中支行的起诉未超过起诉期限，请求法院驳回上诉。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案二审的争议焦点是紫金银行城中支行的起诉是否超过了起诉期限。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据上述规定，结合本案事实，江宁区住建局向紫金银行城中支行办理抵押登记时，并未告知其诉权和起诉期限，故紫金银行城中支行提起本案诉讼的时间为知道或者应当知道其抵押登记被撤销之日起最长不得超过2年。2015年2月6日，本院作出（2014）宁行终字第351号行政判决，撤销了江宁区住建局对竹涛园155号房屋抵押的手写更正登记以及江宁区住建局对JNA050903号他项证上的手写更正内容，紫金银行城中支行在该案中系第三人，对该判决内容应当明知。因此，紫金银行城中支行知道或者应当知道其抵押登记被撤销之日是（2014）宁行终字第351号行政判决书送达之日，其应该自该日起2年内提起本案诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”该款规定了当起诉期限超过期限时，存在扣除期限的两种具体情形，即不可抗力和其他不属于其自身的原因。本案中，虽然紫金银行城中支行在（2014）宁行终字第351号行政判决一案中应当知道竹涛园155号房屋抵押登记被撤销，但是江宁区住建局在其后向紫金银行城中支行出具说明，对竹涛园155号房屋抵押登记、抵押权的效力作出“不影响该房屋已经办理了抵押登记、抵押权已经设立的事实”的解释，耽误了紫金银行城中支行的起诉。法治政府应当是诚信政府，依法行政应当是诚实守信。紫金银行城中支行基于对行政主体的公信力，江宁区住建局对涉案抵押登记和抵押权作出的说明、承诺值得信赖，具有可期待性。江宁区住建局对涉案抵押登记和抵押权作出的说明、承诺应当属于“其他不属于其自身的原因”耽误起诉期限的情形。因此，自2015年8月3日江宁区住建局向紫金银行城中支行作出说明起，至2017年4月20日本院作出（2017）苏01民再字30号民事判决，确认紫金银行城中支行对竹涛园155号房屋不享有优先受偿权止，此期间为紫金银行城中支行被耽误起诉的时间，依法应予以扣除。因此，紫金银行城中支行于2017年4月6日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限，上诉人市国土局提出紫金银行城中支行的起诉超过起诉期限的主张，没有法律依据，本院依法不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京市国土资源局负担。
决为终审判决。
审判长 李 兵
审判员 汤 权
审判员 赖传成
二〇一七年十一月二十八日
书记员 王 笑