浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终676号
上诉人（原审原告）莫凤仙，女，汉族，1961年6月2日出生，住杭州市拱墅区康桥镇蒋家浜村马家门**号，现住杭州市余杭区。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局拱墅区分局，住所地杭州市拱墅区上塘路485号。
法定代表人刘建军，局长。
委托代理人施越建、韩添如，拱墅公安局工作人员。
上诉人莫凤仙因治安行政处罚一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2017）浙0105行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
2017年2月16日，杭州市公安局拱墅区分局（简称拱墅公安局）杭拱公（康）行罚决字〔2017〕10702号《行政处罚决定书》，查明2017年1月27日，杭州市拱墅区康桥街道居民莫凤仙为反映拆迁问题，不按正常信访程序，到北京市天安门地区非正常上访滋事，被北京市公安机关训诫；1月28日莫凤仙再次到北京中南海周边非正常上访滋事，意图扩大事态、制造影响，被北京市公安机关再次训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定给予莫凤仙行政拘留十日的行政处罚。
一审法院经审理查明：2017年1月27日，北京市公安局天安门地区分局治安大队对原审原告莫凤仙在天安门地区滞留、反映问题予以训诫，并将其送至北京马家楼接济服务中心；次日，莫凤仙再次滞留中南海周边，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫并送至马家楼接济服务中心。2017年2月7日，原审被告接拱墅区信访工作联席会议办公室《群众进京上访件线索传递单》称：康桥镇蒋家浜村居民莫凤仙于2017年1月27日、28日，分别到天安门地区、中南海周边非正常上访，两次被北京警方查获并送至马家楼接济服务中心；现将该非正常访线索传递给你们，根据《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条之规定，请属地公安机关依法查处。拱墅公安局所属康桥派出所遂于当日受案登记。2017年2月8日，康桥派出所就案涉事宜询问属地社区居委会工作人员徐华、倪国明，并制作询问笔录。2017年2月16日，康桥派出所民警持传唤证将莫凤仙传唤至派出所调查处理，对莫凤仙进行了询问，莫凤仙以沉默对峙。后经批准，拱墅公安局对其延长传唤，实际询问查证时间10小时余。同日，拱墅公安局将拟对莫凤仙作出行政处罚的事实、理由及依据，及其享有的陈述、申辩权利向莫凤仙告知；并作出案涉《行政处罚决定书》，对莫凤仙给予行政拘留十日的行政处罚，莫凤仙拒绝签收。当日，莫凤仙被送至杭州市拘留所执行拘留。2017年2月17日，拱墅公安局将《行政处罚决定书》送达莫凤仙家属赵志荣。莫凤仙不服，诉至法院，请求撤销该《行政处罚决定书》。
一审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。该法第九十一条规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。本案中，拱墅公安局作为本市拱墅区人民政府公安机关，具有法定职权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案原审原告莫凤仙行为发生在北京，但居住地为杭州市拱墅区，因此，拱墅公安局对本案行政案件具有管辖权。拱墅公安局受案后，对证人、莫凤仙进行传唤询问。根据证人证言和两份《训诫书》、《进京上访人员接谈移交手续表》、《群众进京上访件线索传递单》等材料，结合莫凤仙的实际行为及其庭上陈述，能够证明莫凤仙明知天安门地区、中南海周边并非是办理其信访事项的有关机关，仍伙同他人在春节期间不听劝阻，两次滞留核心国家机关办公场所周围并连续被北京公安训诫，该行为已构成寻衅滋事的违反治安管理行为。拱墅公安局对其作出行政处罚的决定认定事实清楚，证据充分。康桥派出所在作出处罚过程中，依照程序要求受案、调查、处罚、送达并执行，其处罚程序并无不当。综上，拱墅公安局依法履行职责，对莫凤仙作出的上述行政处罚认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回莫凤仙的诉讼请求。案件受理费50元，由莫凤仙负担。
原审原告莫凤仙不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的案涉行政处罚决定认定事实错误，严重违法。1.行政处罚决定称：“2017年1月27日14时许……，到北京市天安门地区非正常上访滋事，意图扩大事态，制造影响，被北京市公安机关再次训诫”没有事实依据。2017年1月27日、28日是法定春节长假日，众所周知天安门周边只是公共场所，不是信访接待场所。显然被上诉人所谓的“到北京市天安门地区非正常上访滋事，意图扩大事态，制造影响”无事实依据！被上诉人做出的询问笔录不是本人的陈述，办案程序严重违法！上诉人的静默和拒绝签名就是对非法办案的严正抗议！2.从行政处罚决定看，没有所谓的违法现场的物证、录音录像等等其他证据佐证，证人证言不具有任何证据效力！从“意图扩大事态”来看，属于被上诉人的主观臆测，显然没有任何违法事实存在，其作出的处罚决定没有事实依据！严重违法！《治安管理处罚法》第九十三条明确规定，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。具体到本案，更何况没有本人陈述，又没有所谓的违法现场的物证、录音录像等等其他证据佐证，显然被上诉人作出行政处罚决定没有事实依据，严重违法。二、被上诉人作出行政处罚决定程序严重违法。《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第九十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十八条等法律明确规定行政拘留处罚由县级以上人民政府公安机关决定。在庭审中，被上诉人未提供证据证明其属于县级以上公安机关，显然其无权做出行政拘留的行政处罚！《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件、违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。行政处罚决定称“被北京市公安机关训诫”，依法应由北京公安机关管辖，北京公安机关未对上诉人进行处罚并依法移交，证明上诉人没有所谓的违法事实存在！被上诉人做出行政处罚决定超越职权，程序严重违法！三、被上诉人作出行政处罚决定适用法律错误。根据《行政处罚法》和《治安管理处罚法》规定，只有对社会造成严重影响，才可以处以行政拘留。1.从行政处罚决定看，其依据的是《治安管理处罚法》第二十六条（四）其他寻衅滋事行为。被上诉人未提供证据证明上诉人告知如何“寻衅滋事”，对社会造成何种影响和影响到何种程度！2.《治安管理处罚法》第二十六条“（四）其他寻衅滋事行为”是个兜底条款，纵观整个《治安管理处罚法》均没有该项所谓的“寻衅滋事”的具体规定，更没有所谓训诫书可以作为“寻衅滋事”进行处罚的法律规定。根据《立法法》第四十五条法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，所以被上诉人没有权利对兜底条款进行扩大。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的。根据该项法律规定，被上诉人无权对《治安管理处罚法》第二十六条“(四）其他寻衅滋事行为”作出扩大解释并使用该项作出治安管理处罚。据此被上诉人作出行政处罚决定于法无据，适用法律错误。综上，被上诉人以所谓的“意图扩大事态”凭空荒谬的作出行政处罚决定无事实证据、程序严重违法、适用法律错误，依法应予以撤销。一审判决未对被上诉人作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否确凿，内容是否适当，适用依据是否准确，适用法律是否正确进行审查，就作出“驳回原告莫凤仙的诉讼请求”的判决，显然认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，严重违反了《行政诉讼法》第六条“对行政行为是否合法进行审查”之规定。特此上诉，请求：1.撤销（2017）浙0105行初60号行政判决；2.撤销杭拱公（康）行罚决字〔2017〕10702号《行政处罚决定书》；3、判令被上诉人负担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人拱墅公安局二审中没有提出新的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，本案由作为违法行为人居住地公安机关的拱墅公安局管辖，符合法律规定。被上诉人拱墅公安局受理案件后，通过询问证人及对上诉人莫凤仙进行传唤询问。结合《训诫书》、《进京上访人员接谈移交手续表》、《群众进京上访件线索传递单》等证据材料，认定莫凤仙在北京天安门地区和中南海周边进行非正常信访的事实，构成寻衅滋事的违反治安管理行为，该认定意见事实清楚，适用法律正确。上诉人不听劝阻，两次进行非正常信访，两次被北京当地公安机关训诫，可以认定为情节严重，籍此决定处以行政拘留十日的行政处罚，量罚适当。
关于行政程序。被上诉人所属康桥派出所受理案件后，对上诉人依法进行传唤，在调查核实相关事实后，依照权限呈报拱墅公安局作出对上诉人行政拘留十日的行政处罚决定，符合法律规定。在办案过程中，向上诉人告知并送达了《行政案件权利义务告知书》，延长询问查证时间经过了事前审批，告知并保障上诉人饮食和必要休息时间的权利，在处罚决定作出前向当事人告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据，同时向上诉人告知陈述和申辩的权利，传唤及处罚决定也向上诉人家属分别进行了告知，行政程序合法正当，上诉人认为被上诉人行政程序违法的理由不能成立。
综上，被上诉人作出行政处罚决定职权有据，且认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，量罚适当，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人莫凤仙负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 波
审判员 秦 方
审判员 王银江
二〇一七年十一月一日
书记员 卢姗姗
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
（二）原判决、裁定认定事
错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
（三）原判决认定基本事实
清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。