中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7419号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘凤江，男，1965年3月16日出生，汉族。
委托代理人黄军、钱福金，北京市富睿康道律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)吉林省长春市二道区人民政府。住所地：吉林省长春市自由大路****号。
再审申请人刘凤江因诉被申请人吉林省长春市二道区人民政府(以下简称二道区政府)责令交出土地决定一案，不服吉林省高级人民法院（2017）吉行终59号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
长春市中级人民法院一审查明，2012年12月31日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函[2012]810号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案21的批复》，共计批准建设用地22.2285公顷，用于交通运输项目建设。2013年8月29日，二道区政府发布了长二府征[2013]8号《长春市二道区人民政府征收土地公告》，该公告载明了征收土地批准文号、征收土地位置、征收土地面积和地类、办理征收补偿登记时间及地点等内容。2013年8月29日，长春市国土资源局二道分局发布了[2013]第8号《征地补偿方案公告》，该公告载明了建设用地项目名称、补偿标准，提出意见的时限及方式等内容。2013年8月2日，吉林省国土资源厅作出了吉国土资耕函[2013]370号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12的批复》，共计批准建设用地7.2624公顷，用于交通运输项目建设，刘凤江使用的土地在该批复征收范围内。2013年8月29日，二道区政府发布了长二府征[2013]10号《长春市二道区人民政府征收土地公告》，该公告载明了征收土地批准文号、征收土地位置、征收土地面积和地类、办理征收补偿登记时间及地点等内容，其中征收土地四至为：地块一“东至亚太鼎鹿水泥，南至石油公司，西至东环路，北至耕地”；地块二“东至新开河，南至东郊煤气，西至81021部队木材厂，北至四通路”。2013年8月29日，长春市国土资源局二道分局发布了[2013]第10号《征地补偿方案公告》，该公告载明了建设用地项目名称、补偿标准、提出意见的时限及方式等内容。2015年10月8日，二道区政府发布了长二府征[2015]15号《关于机场大道集体土地征收范围的公告》，该公告载明了征收范围、房屋调查登记等内容。2015年10月19日，二道区政府组织有关部门对机场大道项目集体土地部分征收补偿方案进行论证。2015年12月1日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《通知》，要求征收范围内房屋所有权人、使用权人等权利人在通知之日起十日内，到征收现场办公室提供房屋产权证书、土地使用权证书、经营许可及相关附着物审批手续等材料。2015年10月15日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《关于邀请机场大道项目（集体土地部分）房地产测绘机构的公告》。2015年10月20日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了抽取测绘机构的《通知》。2015年10月21日，经吉林省长春市北方公证处现场公证，长春市二道区住房和城乡建设局组织抽取测绘机构，由陶兆信代表抽签，确定吉林省纵维测绘有限公司为测绘机构。2016年3月3日，长春市二道区住房和城乡建设局对《机场大道长青村摸底情况汇总明细表》进行了公示。2016年3月9日，二道区政府公布了《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案(征求意见稿)》。2016年3月22日，二道区政府公布了《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案》，该方案载明了房屋等建筑物认定基本原则、补偿标准、补偿方式、评估机构选定、奖励措施等内容。2016年3月23日，二道区政府组织相关人员进行了社会稳定风险评估。2016年3月4日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《关于机场大道项目集体土地部分邀请房地产价格评估机构的公告》。2016年3月22日，长春市二道区房屋征收经办中心发布了协商选定评估机构的《通知》，该通知载明被征收人可协商一致选定一家房地产评估机构，如若无法协商一致抽签选定。因被征收人在规定期限内未通过协商推选出评估机构，2016年3月29日，长春市二道区房屋征收经办中心发布了抽签选定评估机构的《通知》，定于2016年3月30日上午9时在二道区房屋征收经办中心二楼会议室以公开抽签的方式选定评估机构。2016年3月30日，经吉林省长春市北方公证处现场公证，长春市二道区住房和城乡建设局组织抽取评估机构，因被征收人无人参加，由村委会代表刘秋峰在符合条件的七家报名参选评估机构中抽取吉林嘉通房地产估价有限责任公司为评估机构。2016年3月30日，长春市二道区住房和城乡建设局发布《关于机场大道项目（集体土地部分)选定房地产价格评估机构的公告》及《关于机场大道项目（集体土地部分)选定房地产价格评估机构及入户评估的公告》。2016年4月8日，吉林嘉通房地产评估公司出具分户评估报告，刘凤江有证房屋、未登记建筑物、附属物等总计补偿金额564014元，其中有证房屋总单价为每平方米5843元。因集体土地征收实施部门未能与刘凤江达成补偿、安置协议，2016年5月3日，二道区政府作出二政责决字（2016）5号责令交出土地决定（以下简称5号决定），限刘凤江在收到决定之日起，十五日内腾空房屋等附着物，履行搬迁义务，交出房屋等附着物及土地。刘凤江不服该决定向该院提起行政诉讼，该院在审理过程中责成二道区政府对刘凤江被征收对象进行复核，刘凤江家遗漏树14棵。由于对该区域未登记房屋性质如何判定等事项未能达成共识，该案没能通过调解达成征收补偿、安置协议。
长春市中级人民法院一审判决认为，一、责令交出土地决定应否撤销。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。虽然二道区政府属于县级以上地方人民政府，法律授予其组织实施征收集体土地的职权，其也按照土地管理法并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》履行了征收与补偿程序，但却违反了《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的由上一级地方人民政府裁决”的规定，未告知刘凤江享有在协调不成的情况下向上一级地方人民政府申请裁决的权利也未对补偿、安置问题作出决定即责令刘凤江交出土地不当，该决定应予撤销。二、行政争议的实质解决问题。机场大道是政府组织实施的交通基础设施建设，关系到公共利益，未能依法征收或收回建设所需土地已经成为开工建设多年没能竣工的主要原因。刘凤江作为被征收人有权利依照补偿、安置方案获得补偿利益的同时有义务服从公共利益建设的需要。作为组织实施补偿安置方案的二道区政府，有义务给付刘凤江公平合理补偿的同时有权力组织相关部门依法作出补偿决定，强制取得公共利益建设所需要的土地。刘凤江要求撤销责令交出土地决定的请求成立，予以支持。二道区政府应对争议问题提出合理补偿方案与刘凤江签订补偿、安置协议或依法完善征收补偿程序后申请强制执行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决撤销二道区政府作出的5号决定。
刘凤江不服，向吉林省高级人民法院提起上诉。
吉林省高级人民法院二审判决认为，（一）从土地管理法实施条例第四十五条的规定看，行政机关责令被征地人交出土地，应当满足两个条件，即被征地人违反土地管理法律法规规定和被征地人有阻挠国家建设征用土地的行为，并且责令交出土地的行政主体应是县级以上人民政府土地行政主管部门。该案被诉5号决定的作出主体不属于县级以上人民政府土地行政主管部门，该决定的认定事实部分没有明确体现刘凤江有违反土地管理法律法规和阻挠国家建设征用土地行为的内容，属于行政程序不当、认定事实不清，5号决定在行政诉讼法第七十条规定的可撤销之列，一审判决结果正确。（二）长府办发（2012）6号《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》属于地方政府规章，不属于行政诉讼法第五十三条规定的可以一并提请审查的规范性文件，人民法院无权审查。因此，刘凤江向一审法院提出的审查长府办发（2012）6号第三章、第五章合法性的诉讼请求于法无据，一审判决未予回应并无不妥。（三）一审判决已经撤销5号决定，已经满足了刘凤江提出的判令二道区政府“停止执行责令交出土地的行政违法行为”的诉讼请求，一审法院并不存在漏判的问题。（四）刘凤江在上诉状中提出的“判令被上诉人依照《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》与上诉人协商解决征地事宜，按照房屋现市场价值予以补偿”的上诉请求，应当在诉讼程序之外先行通过行政程序解决，对行政处理结果不服的，再申请行政复议或者提起行政诉讼。该案二道区政府在5号决定中体现征地补偿行政处理意见，显属不当。刘凤江就征地程序、征地批复、征地评估、补偿标准、实施主体等方面提出的异议，该院不予审查、不予评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
刘凤江申请再审称：刘凤江对一、二审判决撤销5号决定表示认同，但二道区政府征收房屋、土地及地上附着物程序违法，一、二审法院未予判决，不符合法律规定。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，责令二道区政府按照《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》等规定与刘凤江协商解决被征收房屋及土地的补偿问题，按照房屋及土地现市场价值予以补偿。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。根据上述规定，农村集体土地被依法征收后，由县级以上人民政府组织实施，在征收实施过程中，土地权利人对土地补偿有争议的，应当先行由县级以上人民政府协调、裁决程序处理。本案中，刘凤江未与土地征收实施部门达成补偿安置协议，其补偿安置问题应当先行经协调、裁决程序解决。二道区政府在5号决定中确定了刘凤江的房屋面积及补偿金额，告知仅可对补偿异议向二道区房屋征收经办中心咨询，且须在收到该决定之日起十日内与房屋征收部门二道区住房和城乡建设局签订征收补偿协议。该项内容实质为征地补偿处理意见，规定在责令交出土地决定中，剥夺了刘凤江对补偿安置争议请求协调、裁决的权利。仅就该项内容，5号决定即违反法律、法规规定。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据该条规定，行政机关责令被征收人交出土地，应当具备两个条件，即被征地人违反管理法律、法规规定，实施阻挠国家建设征收土地的行为，并且责令主体应当是县级以上人民政府土地行政主管部门。本案中，被诉5号决定由二道区政府作出，而非土地行政主管部门，其作出上述决定，属于超越职权；该决定的内容亦未能体现刘凤江具有违反土地管理法律、法规规定和实施阻挠国家建设征收土地的行为，属于认定事实不清、证据不足。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第四项规定，行政行为的主要证据不足或者超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销。如前所述，二道区政府超越职权作出5号决定，且对主要事实认定事实不清、证据不足，违反法律、法规规定。因此，一审判决撤销5号决定、二审判决予以维持，并无不当。刘凤江在二审上诉及向本院申请再审中，对一、二审判决撤销5号决定，亦均予以认可。刘凤江二审上诉请求判令二道区政府依照《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》与其协商解决征地事宜，按照房屋现市场价值予以补偿。该项请求为刘凤江在二审程序中提出的新的诉讼请求，应当另行主张权利，不属本案审查范围，二审法院不予审查评判，并无不当。刘凤江据此申请再审，本院不予支持。
综上，刘凤江的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回刘凤江的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 骆 电
审 判 员 潘 杰
二〇一七年十一月十五日
法官助理 林 璐
书 记 员 战 成
附：相关法律、司法解释条文
一、中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
二、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
三、中华人民共和国土地管理法
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
四、征收土地公告办法
第十五条因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。
征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
五、中华人民共和国土地管理法实施条例
第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。