浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1408号
上诉人(原审原告)金海军，男，1964年3月2日出生，汉族，住绍兴市上虞区。
被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府，住所地绍兴市上虞区市民大道987号。
法定代表人张壮雄，区长。
委托代理人朱柏治，绍兴市国土资源局上虞区分局工作人员。
委托代理人陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。
金海军诉绍兴市上虞区人民政府（以下简称上虞区政府）土地行政征收及行政赔偿一案，绍兴市中级人民法院于2016年11月30日作出（2016）浙06行初135号行政裁定。金海军不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月20日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人金海军，被上诉人上虞区政府的委托代理人朱柏治、陈芳芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告金海军起诉称，被告上虞区政府未经国务院批准，越权征收浙东引水工程上虞段土地。被告的违法行为包括：2008年发放征地补偿款、2009年1月5日动工毁田取土、设立工程施工公告牌前就在余姚至上虞公路施工挖掘（河流基本形成）、没有征地公告及安置补偿公告、仅按2003年标准补偿等。原告的责任田也在征收之列。因被告存在上述违法行为，原告不同意征收，然施工单位却强行进入原告的责任田施工挖掘。为此，原告曾向多个部门举报投诉，均未果。现向法院起诉，请求：1.确认被告征收浙东引水工程上虞段土地的行为违法；2.判令被告将原告的责任田恢复原状，并赔偿自破坏日起至恢复原状日止的经济损失；3.本案的诉讼费由被告承担。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，原告金海军以其承包经营的集体土地因浙东引水工程上虞段建设，被被告上虞区政府违法征收为由，起诉要求确认被告征收土地行为违法并判令被告承担相应责任。从现有证据及双方当事人庭审陈述来看，国土资源部2009年2月6日作出的国土资函〔2009〕225号批复载明“你省《关于曹娥江至慈溪引水工程（上虞段）建设项目用地的请示》（浙政〔2008〕44号）业经国务院批准，……同意上虞市将农民集体所有农用地83.286公顷（其中耕地81.687公顷，含基本农田74.5383公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地7.867公顷”，被告据此于同年2月16日发出征用谢塘镇铲还湖村相应集体土地的公告，原告亦自述其承包经营的位于谢塘镇铲还湖村的集体土地于2009年被征收并被施工挖掘。由此，可以认定原告在2009年已经知晓所诉土地征收行为的内容以及其所承包经营的集体土地被纳入征收范围的事实。而原告直至2016年9月才就该土地征收行为提起本案诉讼，显已超过上述2年的起诉期限，且不存在不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉的正当事由，故原告的起诉应依法予以驳回。另，被告上虞区政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告金海军的起诉。
金海军上诉称：江河建设集团有限公司承建的涉案工程于2008年开始挖掘施工。2009年2月7日，谢塘镇铲还湖村村民委员会以因浙东引水工程需要相关土地已征收为由，通知上诉人领取征地补偿费，因征地不规范，上诉人未领取。但至2009年11月，施工单位强制对上诉人的责任田进行挖掘，此后上诉人多方上访，有关部门开始答复已依法征收，2011年又答复属于预征阶段，土地征用总面积未确定，征用补助费未全部结算到位，上诉人的责任田2008年因浙东引水工程征用需要经村民代表大会同意后征用等。上诉人曾于2012年就同一行为向一审法院提起诉讼，一审法院要求上诉人提供证明上述行政行为存在的补正材料，并将起诉状等材料退回。另外，在《关于金海军申请复核的有关问题的情况说明》中提到，自2007年以来五年中，铲还湖村共收入引水工程款项2131344元，其中镇下拨180万元，引水办下拨331344元，共支出700985.7元，包括农户土地补偿款。从上虞市统一征地中心谢塘镇铲还湖村签订的《征地补偿协议书》第四、五条内容来看，被上诉人至今没有提供有权批准的人民政府的批文，被上诉人编造的“两公告”没有盖章，更没有提供在某地进行公告的证据，“公告”作出时间为2009年2月份，听证却是在2006年12月份，漏洞百出。综上所述，被上诉人不能证明依法或非法征收浙东引水工程上虞段的正确时间，再加上被非法征收的土地是不动产，不动产诉讼期限应为20年，上诉人对该案的维权一直没有停止过。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审或立案受理。
上虞区政府答辩称：一、在一审庭审过程中，上诉人已自认其承包经营的土地于2009年被答辩人征收并施工挖掘，上诉状也作此陈述，即征收行为发生在2009年。但在该行为发生后，上诉人在2010年对此事进行信访，上虞区国土资源局、答辩人等分别作出了书面回复，绍兴市人民政府也于2010年6月作出信访事项终结决定书。此后，上诉人在2012年11月向答辩人申请行政复议，但又于同年12月撤回复议申请。之后几年，直至本案起诉，上诉人从未提起行政诉讼。原审法院基于双方当事人均认可土地征收行为发生在2009年，且在2009年上诉人已明确知道该行政行为的内容，虽上诉人认为其未过法定诉讼时效，并没有提供存在不可抗力或其他不属于其自身原因耽误起诉的正当事由。故原审法院已超过法定诉讼时效为由驳回起诉，符合法律规定。二、上诉人在上诉状中称其完全不明确征收的确切时间，认为征收土地是不动产，不动产的诉讼期限为20年，是对行政案件诉讼时效规定的误解。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据该规定，行政相对人不知道具体行政行为内容的，涉及不动产的为20年，其他为5年。本案争议的土地征收行为作出时上诉人就以知晓具体行政行为的内容，仅对该行政行为的合法性存在异议，而非其上诉状所称不明确、不知情。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
庭审中，双方当事人围绕上诉人金海军的起诉有无超过法定起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，上诉人金海军起诉时提出的第一项请求是“判令被告征收浙东引水工程上虞段的行为违法”。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，土地征收行为包括省级人民政府或国务院的土地征收批准行为和县级以上地方人民政府的土地征收组织实施行为，而本案上诉人提出的请求到底是针对哪一些行为并不明确。二审庭审中，经法庭询问，上诉人明确表示其起诉的行为是被上诉人上虞区政府对曹娥江至慈溪引水工程（上虞段）所涉土地组织实施征收的行为。经查，国土资源部于2009年2月6日作出国土资函[2009]225《国土资源部关于曹娥江至慈溪引水工程（上虞段）工程建设用地的批复》，明确：经国务院批准，同意上虞市将农民集体所有农用地83.286公顷（其中耕地81.687公顷，含基本农田74.5383公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地7.867公顷。上述批准征收的土地包括上诉人的承包地。结合上诉人在起诉状、上诉状所称被上诉人2009年对其承包田进行挖掘施工的内容，上诉人自该时间起应当知道被上诉人已开始对涉案土地组织实施征收，但其直至2016年8月才提起诉讼，早已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长2年”的规定。故原审法院以超过起诉期限为由驳回上诉人的起诉正确，本院依法应予维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长20年诉讼保护期限是针对相对人不知道行政行为且诉讼因不动产提起的情形作出的规定，本案不符合上述情形，故上诉人主张适用20年的期限于法无据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 韦若莎