黑龙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）黑民初35号
原告：朝阳海洋房地产开发有限公司，住所地辽宁省朝阳市双塔区珠江路二段30-1号。
法定代表人：布海洋，该公司总经理。
委托诉讼代理人：布玉华，该公司副经理。
委托诉讼代理人：武中华，辽宁实远律师事务所律师。
被告：黑龙江利智房地产开发有限公司，住所地黑龙江省铁力市团结路144号。
法定代表人：宋利智，该公司总经理。
被告：黑龙江省铁力林业局，住所地黑龙江省铁力市铁力镇松涛街104号。
法定代表人：杨公伟，该局局长。
委托诉讼代理人：徐志，该局副局长。
委托诉讼代理人：宋林波，该局法律顾问。
原告朝阳海洋房地产开发有限公司（以下简称海洋公司）诉被告黑龙江利智房地产开发有限公司（以下简称利智公司）、黑龙江省铁力林业局（以下简称铁力林业局）合作开发房地产合同纠纷一案，本院依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告海洋公司的委托诉讼代理人布玉华、武中华，被告铁力林业局的委托诉讼代理人徐志、宋林波到庭参加诉讼，被告利智公司经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
海洋公司向本院提出诉讼请求：1.二被告立即给付欠款9600万元，并按年息24%支付利息至本息付清之日止；2.诉讼费用由二被告负担。事实和理由：2013年7月，原告与利智公司签订合作开发协议，约定双方合作开发智成御景小区A区，手续审批由利智公司负责，施工及销售由原告负责等内容。2013年7月25日、2014年1月，双方再次签订补充协议及合作开发协议补充条款。2014年6月24日，铁力林业局下设棚户区改造办公室为利智公司出具委托书，委托其办理施工及销售相关手续。上述协议签订后，原告开始施工建设。因利智公司未能办理全部开发手续，双方又于2016年9月23日签订协议书，终止2013年7月签订的合作开发协议及补充协议，原告将在建房屋11栋五层楼房、1栋六层办公楼移交给利智公司及铁力林业局用于回迁安置等用途，被告应付费用9600万元。上述款项采取分期付款方式由利智公司从铁力林业局应付利智公司施工费用中给付原告。如未约定给付，原告有权要求二被告解除合同，有权要求利智公司一次性付清尾款并支付利息。2016年9月26日，铁力林业局向原告出具承诺函，如利智公司逾期还款，承诺在逾期还款范围内，用御景花园B区所建楼房以“一平抵一平”方式抵顶利智公司逾期未还的房屋价款。同日，三方签订房屋交接手续说明，将已建房屋全部移交。二被告接收房屋后，利智公司未按协议书约定给付首付款，在收到铁力林业局拨付的900万元工程款后未按约定55%比例给付原告，已构成违约。利智公司于2017年1月7日与伊春市祺达房地产开发有限责任公司（以下简称祺达开发公司）签订《建设用地转建协议》，将铁力林业局开发的智成御景花园二期及一期未完工程开发建设转让，已不具备按2016年9月23日协议全面履行的能力和条件，铁力林业局承诺担保内容亦无法实现。综上，利智公司受铁力林业局委托办理手续，原告作为合作开发方将已建成楼房全部交付给二被告，故二被告对欠款应承担共同给付义务。
利智公司法定代表人宋利智于一审庭审前提供书面意见，其代表利智公司辩称：1.拖欠9600万元不是事实。9600万元中有1600万元是个人债务，包括500万元是施工前欠款，1100万元是宋利智个人借款，用于交纳土地出让金。9600万元还包括海洋公司给付的房屋，该房屋未进行盘点。2.智城御景项目是利智公司申请开发项目，不是铁力林业局棚户区改造项目。铁力林业局为安置上访回迁户，与利智公司、海洋公司协商暂借15号、16号楼用于安置回迁。3.铁力林业局为监督利智公司与海洋公司履行协议（必须经过核算的协议）作出承诺。事实上利智公司与海洋公司没有核算，海洋公司交付的房屋没有全部完工。很多费用及土地出让金没有核算，9600万元的数额不真实。利智公司未承建担保函中所说的B区房屋，铁力林业局的担保函不成立。4.海洋公司主张的利息不应给付，因为9600万元数额不真实。利智公司没有违约，接受的房屋未经第三方评估价值，评估后愿意承担相应房款。
铁力林业局辩称：铁力林业局不应是本案被告，不应承担民事责任。主要理由：1.铁力林业局是履行政府的行政管理和协调职能。2.承诺函并非担保函，不能作为履行债务的依据。铁力林业局按伊春市人民政府决定，监督二公司结算债权债务关系、安置回迁。如利智公司取得A区房屋所有权后，能对B区继续承建的情况下，铁力林业局可监督其偿还债务。二公司未按约定核算财产，利智公司对B区未施工建设，二公司签订的2016年9月23日协议因内容违法，不能实际履行。铁力林业局不能成为担保主体。3.原告举示合作开发协议、补充协议等证据，与铁力林业局无关。2016年9月23日协议书无效，9600万元数额不真实，且有个人巨大债务。协议约定的政府支付款项应用于安置回迁户，并非支付欠款。二公司未实际履行协议、未对房屋测绘，只是预算形式得出数额。4.铁力市人民政府系开发项目主体。2014年10月10日开发主体变更函，证实在此前铁力林业局履行报批服务，此后终止的事实。铁力市人民政府应对主体予以变更，责任不在铁力林业局。海洋公司主张不能成立。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2012年8月15日，铁力林业局因拟规划建设“智成御景小区”棚户区改造，向铁力市人民政府报送铁林局函（2012）19号关于享受相关政策的函件。
2012年8月29日，铁力市人民政府作出铁政发（2012）140号文件，同意铁力林业局“智成御景小区”棚改项目的建设。批复文件载明：建设项目征收房屋490户，两期工程，包括住宅与商服。回迁部分与绿化带用地土地以行政划拨方式提供，免收土地出让金，其它土地出让金100%缴纳。同意按收支两条线规定管理，比照企业缴纳的土地出让金留存部分的70%奖励给铁力林业局，用于小区基础设施及配套设施建设。
利智公司作为房屋拆迁的具体实施单位，与被拆迁人陆续签订房屋拆迁协议。
2013年7月3日，海洋公司与利智公司签订合作开发协议书。协议主要约定：双方合作开发智成御景小区A区，建设楼房21栋，其中住宅建筑面积约6万平方米，商业网点建筑面积约6800平方米，住宅楼一层车库建筑面积约12000平方米。双方联合开发建设，各项手续审批由利智公司负责，建筑工程施工及楼房销售由海洋公司负责。海洋公司向利智公司付投入费用2600万元，其中利润1500万元，回迁户安置费900万元，土地出让金200万元。双方在本项目活动中单独核算，各自的债权债务各自负责。本协议双方无异议签字之日生效，A区楼房售罄终止。
2013年7月25日，海洋公司与利智公司签订补充协议。双方就手续审批和售楼处建设有关事宜约定：智诚御景小区手续审批由利智公司负责（AB两区作为一个整体项目），发生的费用按双方各自开发建设的建筑面积分摊。AB两区共建一个售楼处，售楼处建设所发生费用按双方各自开发建设的建筑面积分摊。补充协议与原协议具有共同法律效力。
2014年1月，海洋公司与利智公司签订合作开发协议补充条款。双方在原签订A区合作开发协议书基础上，补充约定：因铁力市政府于2014年1月6日对御景花园规划进行了修改审定，原双方认定的A区位置及范围发生了变化，对合作开发的A区重新划定，A区规划建筑有6号至21号共16栋楼房，其中住宅约为48882平方米，车库约为9700平方米，商网约为13590平方米。A区建筑工程由海洋公司自主组织施工，商品房自主销售。利智公司负责A区项目施工手续审批，对海洋公司施工、商品房销售不予干预。利智公司为海洋公司办理独立的银行账户，负责人为布海洋，利智公司为海洋公司提供一套财务印鉴、负责办理商品房洽谈认筹、销售签约及产权证申办的全部审批手续，提供全部合规文件、许可证等材料。如在规定时间内，利智公司未能履约则视为违约。双方应遵守合作开发协议书及补充条款，不得违约。如发生违约，违约方应向守约方按A区楼房销售总价的10%予以赔偿。补充条款与原合作开发协议书具有同等法律效力。
2014年5月5日，案涉工程取得建设用地规划许可证，地字第23078120140XXXX号。用地单位为铁力林业局，用地性质为综合用地，面积169422平方米，建筑面积286429平方米。
2014年5月15日，利智公司取得建设用地规划许可证，地字第23078120140XXXX号。用地性质为居住用地，面积168331平方米，建筑面积286430平方米。
2014年6月24日，铁力林业局棚户区改造办公室出具委托书，委托利智公司办理棚户区改造项目智成御景花园的建设施工及楼房销售相关手续。
2015年2月12日，利智公司作为竞买人参加案涉土地出让竞买。
2015年4月29日、5月10日，利智公司向铁力市国土资源局分别交纳智诚御景花园土地出让金800万、350万元，共1150万元。两份票据复印件下方均有一行手写字迹：“此款由海洋公司出钱交纳”，该字迹上加盖利智公司公章。
2015年5月11日，利智公司与铁力市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同。合同约定出让宗地面积66441.70平方米，用途为商业、住宅，土地出让金为18,772,777元。2015年5月10日前交纳1150万元，2015年12月31日前交纳7,272,777元。出让人同意在2015年5月12日前将出让宗地交付给受让人。
2016年8月10日，铁力市住房和城乡建设局作出铁建发（2016）53号文件，向智诚御景小区120余户回迁户的信访事项出具处理意见书。该文件载明：铁力林业局没有将智诚御景项目及时上报省厅，而2014-2015年度其没有棚户区改造任务，恳请以铁力市角度争取城市棚改相关政策支持。铁力市政府通过积极对上沟通，为智诚御景项目争取到了城市棚户区改造政策。处理意见：因诉争工程建设项目是铁力林业局棚户区改造项目，建设单位为铁力林业局，动迁和回迁安置全部由铁力林业局负责，回迁上访事件需由铁力林业局负责处理。铁力市政府已函告铁力林业局及时处理回迁居民信访问题，并尽快完成棚改建设项目。
2016年8月17日，伊春市人民政府、铁力市政府、铁力林业局召开会议。会议纪要记载：“按照市政府要求，铁力林业局要尽快确定500户回迁所需费用，采取法律手段强制收回开发商顶账和已盖完楼房，切实解决回迁问题。铁力市政府负监管责任，给予铁力林业局补助资金500万元。
2016年8月18日，铁力林业局向伊春市人民政府报送申请案涉工程补助资金的请示，申请补助资金1500万元。
2016年9月23日，海洋公司与利智公司签订协议书，主要约定：一、因利智公司至今未能办理完A区开发所需全部手续，双方同意终止2013年7月签订的合作开发协议书及补充协议的履行。二、海洋公司将在建的A区共11栋五层楼房、1栋六层办公楼移交给利智公司和铁力林业局用于回迁安置等用途，海洋公司负责完善室内电线和楼梯踏步完善，其他均按工程现状移交。三、上述楼房中已用于海洋公司抵账楼房部分（以乙方出具的抵账楼房明确表为准），利智公司予以认可、继续履行并出具手续。四、经双方对账确认，利智公司应付海洋公司各项费用共计9600万元。此款采取分期付款方式由利智公司从铁力林业局应付利智公司施工费用中给付。（1）本协议签订之日起，2016年10月20日前利智公司给付海洋公司600万元作为首期付款。（2）利智公司收到铁力林业局每次拨款后二日内将不低于该款项的55%付到海洋公司指定账户。如未按上述约定给付海洋公司款项，海洋公司有权要求铁力林业局与利智公司解除合同，并有权要求利智公司一次付清尾款并以未付款项为基数，按年息24%支付逾期付款利息。五、本协议签订后，因A区涉及海洋公司所建工程期间产生的债务，由海洋公司处理完成。一切税费由利智公司负责与海洋公司无关。六、未尽事宜，双方可另行签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。七、利智公司对楼盘现状予以认可，合同签订后不得以任何借口拒绝付款。八、双方盖章即发生法律效力。
2016年9月26日，铁力林业局向海洋公司出具承诺函。该函载明：由海洋公司建设的A区52751平方米房屋（具体面积以测绘报告为准）置换给利智公司，由海洋公司与利智公司核算的上述房屋房款，利智公司承诺于2018年12月31日前履行完全部还款义务。如利智公司逾期还款，铁力林业局承诺，在逾期还款范围内，用B区所建楼房以“一平抵一平”的方式抵顶利智公司逾期未还的房屋价款。海洋公司在该承诺函上同时写明：其认可铁力林业局承诺内容，同意其用B区楼房以“一平抵一平”的方式抵顶利智公司逾期未还的房屋价款。同日，当事人三方签订“A区库存房、顶账房（已开收据）三方交接手续说明”，该说明载明：海洋公司将自己建设的A区库存房、已开收据的顶账房交给铁力林业局和利智公司。已开收据的顶账房经三方确认有效，收据在交接后继续有效。海洋公司为交出方，铁力林业局与利智公司为接收房。交接附有库存房明细、顶账房明细、库存房及顶账房在各楼位置明细表。存量房源表显示房屋包括：6号、9号、11号至16号、21号楼住宅共289户，车库264个，底商36户，9A号商服一户，面积合计为37904.8平方米。其中，15号楼住宅46户，16号楼住宅48户。顶账房明细显示房屋包括：6号至9号、11号至13号楼住宅共161户，8号楼商服6户，13号楼车库3户，15号楼住宅2户，16号楼车库1户，面积合计为14846.97平方米。
2016年10月11日，利智公司向铁力林业局申请支付施工费用，利智公司以施工单位名义申请预借200万建设资金。次日，铁力林业局工作人员徐志等签字同意。
2016年10月30日，铁力林业局与利智公司作为接收方，出具15号、16号楼交钥匙手续。手续记载：海洋公司将15号、16号单元门钥匙、各入户门钥匙（AB两种，A型2把、B型5把），15号楼共计48户钥匙，16号楼共计48户钥匙全部交给铁力林业局和利智公司。2017年1月5日，铁力林业局与利智公司作为接收方，收到11号楼二单元201户、车库11号楼5号、38号住宅钥匙，并出具收条。
2016年10月31日，宋利智出具说明：“铁力（林业）局在协议签完后已拨付未完善工程款900万元。”
2017年1月7日，利智公司与案外人祺达开发公司签订建设用地转建协议。协议主要约定：由于利智公司资金短缺，无力再建设铁力林业局开发的智成御景二期及一期未完工程。利智公司同意将二期工程转给祺达公司。一期已承建的11栋楼房中用15号、16号楼作为铁力林业局回迁楼。二期原居住用户由铁力林业局负责在一期六栋回迁楼（3号、4号、5号、29号、15号、16号）安置，一期安置满后，余户可安置在二期。一期未建设的空地由祺达公司负责建设。本协议签订之日，利智公司应交付一期、二期建设用地许可证。本协议签订后，祺达公司自行与铁力林业局签订建筑工程施工合同，并重新设计规划。
2017年2月24日，铁力林业局与利智公司签订借款协议。铁力林业局出借1340万元，用于案涉工程施工和回迁安置事宜，借款年利率3.13%。
本院认为，2013年7月3日，海洋公司与利智公司签订合作开发协议，此后，双方又陆续签订补充协议、补充条款。上述约定系双方真实意思表示，二公司均具备房地产开发经营资质，利智公司已取得案涉土地的国有建设用地使用权，协议内容不违反法律、行政法规效力性强制性规定，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第十五条的规定，合作开发协议合法有效。2016年9月23日，双方协商一致终止上述合作协议的履行，符合《中华人民共和国合同法》第九十三条合同约定解除的规定，双方所签合作开发协议及补充协议已解除。海洋公司与利智公司应按协议内容处理合同解除后双方的权利义务。
关于利智公司的责任承担问题。海洋公司与利智公司形成合作开发法律关系，又自行协商终止合作，双方上述法律行为符合《中华人民共和国合同法》对合同订立与解除的相关规定。双方在2016年9月23日协议中明确终止履行的原因在于利智公司未能全部办理A区开发手续，利智公司构成违约。同时，双方已明确协议解除后各自权利义务的承担，其中，海洋公司交付房屋等义务已经完成，其起诉主张利智公司给付欠款9600万元，并按年息24%支付利息，符合双方协议约定，利息标准在法律保护范围内。利智公司辨称9600万元数额不准确，房屋价款需进行核算。从海洋公司举示其已支付费用的证据来看，支出费用确实少于9600万元。解除协议确定的数额存在与实际投入数额不符的可能性，属双方自愿协商的结果，是当事人真实意思表示，不违反法律的禁止性规定，亦不损害国家、集体与第三人的合法权益，且利智公司在一年内并未主张撤销或变更该协议，在本院指定的举证期限内，利智公司亦未能举示证据证实9600万元系欠款和待核算的房款组成，应承担举证不能的不利后果。故利智公司抗辩理由无证据证实，本院不予支持。利智公司应按协议约定给付海洋公司各项费用欠款9600万元及利息。
关于铁力林业局是否承担给付责任的问题。首先，铁力林业局从案涉工程最初立项审批、取得建设用地规划许可证、委托利智公司办理建设及销售手续、变更用地单位，到后期申请补助资金、接收房屋、出具承诺函，自始至终均有参与，属于履行建设单位职责的行为。当地政府主管部门亦确认诉争工程建设项目是铁力林业局棚户区改造项目，建设单位为铁力林业局。铁力林业局主张其履行行政管理职责的辩解不能成立。其次，海洋公司与利智公司解除合作协议后，与铁力林业局签订承诺函，基于对铁力林业局特殊身份的信赖和其出具的承诺，将房屋交付利智公司和铁力林业局。在三方进行房屋交接后，海洋公司已完成了除抵账房屋外的全部房屋交付义务，铁力林业局与利智公司对接收房屋，接收范围未进行区分，其实际已接收15号、16号楼的事实，属于其与利智公司间的权利义务，不能作为其仅接收特定的回迁安置房的理由，铁力林业局与利智公司如何处分接收房屋，均与海洋公司无关。故铁力林业局与利智公司共同接收房屋，亦应承担相应的付款责任。第三，在铁力林业局与利智公司共同接收房屋前，海洋公司与铁力林业局签订承诺函，该函属于双方对铁力林业局责任承担的特别约定，其目的在于确保海洋公司债权的实现，且承诺函明确债务人仍是利智公司，铁力林业局承担责任的前提是在利智公司逾期还款后、逾期还款范围内，用“B区所建楼房”抵顶利智公司欠款，因B区土地已转移给案外人，导致承诺函所约定方式无法履行，但铁力林业局应对利智公司不能按照约定期限和偿还价款的范围内承担保证责任。由于承诺函明确约定铁力林业局在利智公司逾期未还房屋价款范围内承担责任，利智公司与海洋公司约定的利息，不能约束铁力林业局。
综上，海洋公司主张利智公司与铁力林业局承担付款义务的部分诉讼请求，本院予以支持，其他诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十三条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第十五条规定，判决如下：
黑龙江利智房地产开发有限公司自本判决生效之日起十日内偿还朝阳海洋房地产开发有限公司9600万元；
黑龙江利智房地产开发有限公司自本判决生效之日起十日内按本金9600万元给付朝阳海洋房地产开发有限公司利息（自2017年4月20日起计算至实际给付之日止，按年利率24%计算）。
三、黑龙江省铁力林业局自本判决生效之日起十日内对本判决第一项朝阳海洋房地产开发有限公司所负担的债务承担连带清偿责任；
四、驳回朝阳海洋房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费521,800元，由黑龙江利智房地产开发有限公司与黑龙江省铁力林业局共同负担。保全费5000元，由朝阳海洋房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。
审判长 李维东
审判员 曹 茗
审判员 李艳梅
二〇一七年十二月二十九日
书记员 丁 馨
附全案证据目录:
一、原告朝阳海洋房地产开发有限公司举示证据二十份：
公司营业执照。
2013年7月3日利智公司与海洋公司签订的合作开发协议。
2013年7月25日利智公司与海洋公司签订的补充协议。
2014年1月利智公司与海洋公司签订的合作开发协议补充条款。
2014年6月24日铁力林业局棚户区改造办公室给利智公司出具的委托书。
2016年9月23日利智公司与海洋公司签订的协议书。
2016年9月26日铁力林业局出具的承诺函。
2016年9月26日海洋公司与铁力林业局、利智公司形成的三方交接手续说明，附库存房明细及汇总表。
2016年10月30日铁力林业局与利智公司接收15号、16号楼钥匙手续。
2017年1月5日铁力林业局与利智公司出具的收条。
2016年10月31日宋利智出具的说明。
2017年1月7日利智公司与祺达开发公司签订的建设用地转建协议。
2012年8月15日铁力林业局铁林局函（2012）19号文件。
2012年8月29日铁力市人民政府铁政发（2012）140号文件。
2014年4月25日铁力市人民政府铁政发（2014）33号文件。
2014年5月5日建设用地规划许可证地字第23078120140XXXX号。
2016年8月10日铁力市住房和城乡建设局铁建发（2016）53号文件。
海洋公司投入费用明细44项69页（部分证据为复印件），合计费用62,279,398.7元。
海洋公司分别与案外人张健、房忠平、孙海涛、高凤启签订的建筑工程施工现场管理合同四份。
案涉工程6号至21号房产测绘明细表。
二、被告黑龙江省铁力林业局举示证据十一份：
1.2016年8月17日会议纪要。
2.2016年9月8日铁力林业局基建环保科出具的3号、4号、5号、29号楼建设情况说明。
3.2016年8月18日铁力林业局铁林局呈（2016）86号文件。
4.2016年10月11日利智公司向铁力林业局申请施工费用的请示报告。
5.2017年2月24日铁力林业局与利智公司签订的借款协议。
6.2014年10月10日铁力林业局铁林局函（2014）36号。
7.2015年3月3日铁力林业局申报材料。
证人任景东出庭证言。
2015年6月16日黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室文件黑棚改（2015）9号。
2015年5月11日铁力市国土资源局与利智公司签订的国有建设用地使用权出让合同，合同编号2015-挂011号，附土地出让金票据二份。
11.利智公司与方鸿达等被拆迁人签订的房屋拆迁协议九份。