广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终769号
上诉人（原审被告）佛山市南海区里水镇人民政府，住所地佛山市南海区里水镇新兴路12号。
负责人谭艳玲，镇长。
行政首长负责人何宏图，该府副镇长。
委托代理人陈志坤，广东泽康律师事务所律师。
委托代理人方程，广东泽康律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）梁炽英，男，1956年11月3日出生，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人廖姝婷，广东天地正律师事务所律师。
委托代理人程宝雪，广东天地正律师事务所律师。
上诉人佛山市南海区里水镇人民政府（以下简称里水镇政府）因梁炽英诉该府不履行行政协议纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2017）粤0606行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：佛山市南海区里水镇沙涌村湖州村民小组地段、面积为88112.154平方米（折合132.1683亩）、地号为0805191949、土地证号为佛府南国用（2006）第0810022号的国有出让工业用地的使用权人为梁炽英。该地块中的125.8065亩纳入南海区沙涌东藤旧厂房改造项目范围。
2010年12月8日，梁炽英、里水镇政府双方签订《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》（以下简称《协议书》），《协议书》第一条约定：“乙方（梁炽英）同意甲方（里水镇政府）收回乙方位于南海区里水镇沙涌村湖州村民小组地段的一宗国有出让工业用地[土地证号为佛府南国用（2006）第0810022号，地号为0805191949]”，收回的土地使用权面积共88112.154平方米32.1683亩），并交佛山市南海区土地储备中心收回储备。上述被收回土地中，部分已纳入南海区第十批“三旧”改造项目范围（南旧改〔2009〕7号，沙涌东藤旧厂房改造项目，图斑编号：里水8-25，面积约125.8065亩（具体面积以南海区“三旧”改造协调领导小组办公室核定的为准）。”第三条约定，甲方收回乙方上述土地使用权的补偿按照《关于进一步加快“三旧”改造工作的意见》（南府〔2010〕3号）中有关出让地价款分成政策和《里水镇三旧改造、节能减排项目扶持实施办法（试行）》（里府〔2009〕66号）有关出让地价款分成规定的精神执行，若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行。具体为：甲方收回乙方上述土地使用权属区三旧认定范围的补偿款按照以下方式确定：收回出让土地使用权的补偿＝（Ｐ-Ｐ标）×60%+Ｐ标其中Ｐ为收回的出让价款，Ｐ标为原出让土地条件下剩余年限标定地价款，对不属区三旧认定范围的补偿分配比例为区、镇两级政府占70%，梁炽英占30%。第四条约定：“以上甲方收回乙方土地使用权的补偿包括收回土地补偿、地上建筑物和地下埋藏物的补偿以及有关搬迁、安置等一切补偿，由甲方收到区财政局返还本宗地的出让土地前期成本后，30天内将属于收回乙方土地使用权的补偿款总额的70%一次性支付给乙方，剩余30%的补偿款在乙方按照本协议第五条的有关要求完成地上拆迁并交地给甲方后30日内一次性支付给乙方，若乙方没有按本协议约定按时交地给甲方的，每逾期一日，甲方有权要求乙方按照收回上述土地使用权补偿款总额的万分之五支付迟延交地违约金。”第五条约定：“乙方在上述土地拍卖后30天内必须完成拆迁工作，包括建筑物的拆除和所有建筑垃圾的清理运走。拆迁工作由乙方自行负责承担拆迁费用。”第九条规定：“乙方未能按本协议规定交回土地的有关权属证明资料、按期移交土地给甲方，甲方未按本协议规定落实支付补偿费给乙方均属违约，由此造成的经济损失由违约方承担，另一方有权解除协议，并有权要求违约方赔偿。乙方违反本协议约定的，甲方有权要求乙方支付违约金伍拾万元；甲方收到区财政局返还的出让土地前期成本后，没有按本协议的约定支付给乙方的，每逾期一日，乙方有权要求甲方支付万分之五的迟延付款违约金。”201
2010年12月15日，佛山市国土资源局作出佛国土资南收〔2010〕00215号《关于收回土地使用权的决定》，告知梁炽英，根据南旧改〔2009〕7号文的精神，经市人民政府批准，决定：一、同意收回梁炽英涉案的国有出让工业用地的土地使用权，日后按有关规定另行安排使用，上述土地使用证应按规定办理注销登记手续；二、收回土地的相关要求按南储收回字（2010）第213号《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》执行。
2010年12月27日，佛山市国土资源局下发佛国土资南储里水〔2010〕00021号《关于移交土地进行储备的通知》，通知佛山市南海区土地储备中心，将经批准收回土地使用权的位于南海区里水镇沙涌村湖洲村民小组地段，如附图用地红线范围内的88112.2平方米（折合132.1683亩）国有土地，作为里水镇存量土地移交给该中心管理。
梁炽英在佛山市南海区土地储备中心土地收回前项目已按要求完成拆迁工作。
2015年9月30日，佛山市国土资源和城乡规划局委托佛山市南海区公共资源交易中心采用网上挂牌方式出让讼争的南海区里水镇沙涌村湖州村民小组地段中87156.9平方米地块(即属区“三旧”改造的地块）的土地使用权。2015年11月4日，涉案土地成功出让，并由佛山市万科置业有限公司以20.2736亿元竞得。
因根据《协议书》约定，梁炽英共计可收土地补偿金1074240370.7元（包括按60%的补偿比例计算所得的“三旧”改造补偿金1056341301.8元，按30%补偿比例所得的非“三旧”改造补偿金17899068.9元）。2016年1月15日，梁炽英向里水镇政府提交《付款申请函》，申请里水镇政府支付第一期的土地补偿金537120185.35元。2016年1月22日，里水镇政府作出《关于申请土地出让返还款的告知函》，告知梁炽英根据《协议书》相关规定，请梁炽英在2016年1月30日前提交相关资料，收取第一期土地返还款，合共442550216元，逾期里水镇政府不承担责任。梁炽英对上述土地补偿金数额有异议，没有收取。里水镇政府于2016年2月3日再次发出《关于催告收取土地出让返还款的函》，催促梁炽英收款。2016年3月15日，梁炽英又向里水镇政府递交《付款申请书》，明确不接受里水镇政府以《协议书》约定“若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行”为由，将涉案地块出让价款分成比例由60%调整为50%的理由，但为避免损失，同意先收取土地补偿金442550216元，同时重申里水镇政府应按照60%计算三旧改造土地出让金分成比例。里水镇政府随后向梁炽英支付第一期土地补偿金442550216元。2016年6月13日，梁炽英又向里水镇政府递交《申请付款书》，申请里水镇政府支付其主张的第二期土地返还款442550216元，但明确坚持要求里水镇政府应按约定的60%的比例继续支付剩余的土地补偿金189139938.7元。2016年6月17日，里水镇政府向梁炽英支付第二期土地补偿金442550216元。2016年7月4日，里水镇政府对梁炽英递交的《申请付款书》作出里府函〔2016〕47号《关于梁炽英〈付款申请书〉的复函》（以下简称《复函》），梁炽英对该复函不服，向法院提起行政诉讼。
另查，2009年11月12日，里水镇政府下发里府〔2009〕66号《关于印发〈里水镇三旧改造、节能减排项目扶持实施办法（试行）〉的通知》（以下简称里府〔2009〕66号文），《里水镇三旧改造、节能减排项目扶持实施办法（试行）》第一点（一）1.（3）规定“属国有出让土地改变用途为经营用地的，以改造项目的出让面积为计算依据，将变更用途后土地使用条件下的出让地价款扣除变更前土地原使用条件下剩余年限标定地价款的差额，计算出让地价款，区、镇两级政府与原土地使用权人对出让地价款的分配比例为40%：60%”。
2010年1月4日，南海政府下发南府〔2010〕3号《关于进一步加快“三旧”改造工作的意见》（以下简称南府〔2010〕3号文），该文第一点规定，里水镇属收回国有出让建设用地重新作为经营性用地出让的，原土地使用人的分配比例为55%，在区分配比例为20%不变的前提下，镇（街道）可以结合实际情况制订政策，提高原土地使用权人的分配比例。
2011年，南海政府向区三改办作出南府〔2011〕779号批复，同意对在2010年12月31日前（含当天）已上网公告的“三旧”改造商住项目，包括里水镇甘蕉村地段通鼎厂地块在内的宗地，交易成功后的地价款分成按南府〔2010〕3号文执行。
2013年，南海政府下发南府〔2013〕239号《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施意见》（以下简称南府〔2013〕239号文），《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施意见》第二十五条规定：“旧厂房改造为商住项目的土地出让金分配政策（一）旧厂房改造为商住项目的，为鼓励原土地使用权人建设产业载体，区、镇(街道)、原土地使用权人对土地出让金按20%；30%：50%比例分配(其中50%对原土地使用权人建设产业载体的扶持资金）。（二）本着尊重历史的原则，确保政策的连续性，2010年12月31日前已收回入储（以签订《国有土地使用权收回协议书》的日期为准）但至今未出让的旧厂房改造商住的项目，若该项目在2013年12月31日前出让，区、镇(街道)、原土地使用权人对土地出让金按以下办法进行分配。1.属收回国有划拨建设用地出让的，区、镇（街道）、原土地使用权人对土地出让金的分配比例按镇（街道）分三个档次：一档包括桂城、大沥，按20%：30%：50%的比例分配；二档包括西樵、狮山、里水，按20%：25%：55%的比例分配；三档包括九江、丹灶，按20%：20%：60%的比例分配。2.属收回国有出让建设用地重新出让的，以改造项目的出让面积为计算依据，按如下公式分配地价款……”
原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，梁炽英与里水镇政府签订的关于国有土地使用权收回的《协议书》属于行政协议。从《协议书》反映，协议签订的依据是南府〔2010〕3号文及里府〔2009〕66号，协议签订后，佛山市人民政府已批准收回涉案土地，佛山市国土资源局亦向梁炽英作出佛国土资南收〔2010〕00215号《关于收回土地使用权的决定》，《协议书》合法有效。梁炽英在2010年协议签订后，已按要求完成拆迁工作并将土地交给佛山市南海区土地储备中心使用，其中属区“三旧”改造的土地在2015年9月挂牌出让，在出让成功后，里水镇政府依据《协议书》第三条关于适用新政策计算土地出让金的约定，按照南府〔2013〕239号文规定，变更《协议书》约定的梁炽英对土地补偿金的分配比例（即由约定的60%变更为50%），并据此向梁炽英支付了50%的土地补偿金885100432元，对有争议的属“三旧”改造地块的10%土地补偿金189139938.7元不予支付。对上述事实，梁炽英、里水镇政府均无异议，应予以确认。
关于里水镇政府变更《协议书》约定的梁炽英对土地出让金的分配比例，由60%降为50%是否合法的问题。原审法院认为，首先，行政协议强调诚实信用的原则，各方当事人签订协议后，应严格按协议履行，未经协商，不得单方变更协议内容。本案里水镇政府在南府〔2013〕239号文出台后，将梁炽英的土地出让金分配比例由60%调整为50%，但直至涉案宗地挂牌出让前，在接近2年的时间内，里水镇政府并没有将该调整情况告知梁炽英并重新组织协商，梁炽英直至2016年1月向里水镇政府申请支付第一期土地出让金后，才得知里水镇政府将土地出让金分配比例调整为50%，里水镇政府的单方变更协议行为有违诚实信用的原则。其次，梁炽英在2010年签订协议后，已依约交出土地，履行了《协议书》规定的义务，涉案土地在梁炽英交出后直至2015年9月才挂牌出让，责任不在梁炽英，若因此要求梁炽英承担迟延挂牌期间因政策调整造成的预期利益减损的后果，亦有违公平原则。再次，信赖利益原则，是行政法的基本原则。对土地补偿金的分配比例，相关法律法规未作强制性的规定，当事人可依据规范性文件协商约定，《协议书》约定了梁炽英的土地出让金分配比例为60%，即使当中的第三条约定“若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行”，但作为梁炽英，其理解的新政策应为对其有利的规定，而非降低其分配比例的规定。南府〔2013〕239号文的实施日期为发文之日即2013年7月19日，而《协议书》的签订日期为2010年12月8日，参照“法不溯及既往”的法律适用原则，除非新政策对梁炽英有利，否则应不适用。又因南府〔2013〕239号文第二十五条在对旧厂房改造为商住项目的土地补偿金分配政策作出新规定时，只对2010年12月31日前已收回入储（以签订《国有土地使用权收回协议书》的日期为准），2013年12月31日前出让的情形作出特殊规定，未对2010年12月31日前已收回入储，2013年12月31日后出让的情形作出规定。而里水镇政府亦未就该问题的处理向南海政府请示，故南府〔2013〕239号文不适用于本案。里水镇政府依据南府〔2013〕239号文规定单方变更《协议书》约定的土地地价款分配比例，没有法律依据，亦有违信赖利益原则。里水镇政府应依照《协议书》约定的土地出让金分配比例继续履行协议，向梁炽英支付剩余10%的土地补偿金189139938.7元，并按协议第九条规定，从梁炽英收取第二期土地补偿金之次日起即2016年6月18日，向梁炽英支付迟延付款违约金。梁炽英要求违约金从2016年6月17日起计算的主张，因起算时间不当，应不予支持。
关于南府〔2013〕239号文的合法性问题。原审法院认为，因对土地出让地价款的分配比例，法律法规未作强制性的规定，南海政府根据本区实际情况，下发南府〔2013〕239号文，制定适合本区实现集约用地为目标的政策，对土地出让金分配政策作出规定，不违反上位法，该规范性文件合法有效。且该文的适用对象为在南海区范围内的不特定的多数人，不限于梁炽英，故南海政府在作出时不征求梁炽英意见并无不当。梁炽英根据《佛山市行政机关规范性文件管理规定》第十一条“规范性文件草案应当征求公众意见，特别是与规范性文件规定直接相关的公民、法人或者其他组织的意见”规定，认为该文在发布前未征求有关利害关系人的意见，在发布后也没有给予提出异议的权利明显不当的主张，理由不成立，应不予采纳。
综上，南府〔2013〕239号文不适用于本案，里水镇政府依据南府〔2013〕239号文规定单方变更《协议书》，将梁炽英的土地出让金比例调整为50%的行为违法，其作出的《复函》没有事实和法律依据，应予撤销。里水镇政府应依照《协议书》的约定，按60%的比例向梁炽英继续支付剩余的土地补偿金189139938.7元。梁炽英提出的撤销《复函》及要求里水镇政府支付其减少的土地补偿款及支付违约金的诉求，合法有理，应予以支持，但违约金应从2016年6月18日起计算。根据《中华人民共和国行政的诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决：一、确认梁炽英与里水镇政府于2010年12月8日签订的《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》有效；二、撤销里水镇政府作出的里府函〔2016〕47号《关于梁炽英〈付款申请书〉的复函》；三、里水镇政府应继续履行《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》，于本判决发生法律效力后十五日内向梁炽英支付土地补偿金189139938.7元及迟延付款违约金（从2016年6月18日起计算至清偿之日止，按每日万分之五计算）；四、驳回梁炽英的其他诉讼请求。案件受理费50元（梁炽英已垫支），由里水镇政府负担。
上诉人里水镇政府上诉称：一、原审判决认为上诉人单方变更协议条款，属于认定事实错误。2010年12月8日上诉人与被上诉人双方签订的《协议书》第三条明确约定，“若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行”，该合同条款经双方协商一致，合法有效。根据该条款的约定，本案理应适用南府〔2013〕239号文，上诉人按照南府〔2013〕239号文规定的关于土地出让款分配比例向被上诉人返还土地出让金作为补偿的行为，并非单方变更协议条款，而是严格履行协议约定，是合法的。二、原审判决认为上诉人因案涉土地迟延挂牌导致被上诉人逾期利益减损属于认定事实错误。首先，双方签订的《协议书》并未涉及土地出让时间的约定，故不存在土地迟延挂牌的问题。其次，土地原权属人的收益预期并不能简单依据土地出让金的返还比例进行判断，且案涉土地出让后被上诉人实际获取的收益，远超过其预期，故不存在所谓的预期利益受损的情形。三、再次，原土地权属人参与土地出让价款的分配只能是依据土地出让时有效的三旧改造政策执行，且三旧改造政策不同于法律、法规，不能盲目引用“法不溯及既往”原则。综上，请求二审法院依法撤销原判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人梁炽英答辩称：一、原审判决认定上诉人单方变更协议约定正确。上诉人与被上诉人双方于2010年签订的《协议书》关于三旧改造土地60%分成比例的约定合法有效，双方应严格履行。上诉人单方变更协议约定，仅按50%的比例支付补偿款不当，上诉人主张其不存在单方变更协议约的理由不成立。二、上诉人适用南府〔2013〕239号文规定单方变更《协议书》约定的分成比例违法，原审判决对此认定正确。首先，南府〔2013〕239号文属于政府规范性文件，《立法法》所规定的“法不溯及既往”虽然是指法律、法规，未明确列明规范性文件适用该法律原则，但“举重以明轻”，该文更应适用“法不溯及既往”原则。其次，案涉土地迟延五年挂牌出让，上诉人南府〔2013〕239号文单方变更协议约定的分成比例，违反了行政协议的基本原则，即违反了诚实信用原则、公平原则、信赖利益保护原则。再次，南府〔2013〕239号文并未对2010年12月31日前收储、2013年12月31后出让，且未经区政府批复的“三旧项目”的出让金分配比例作出明确规定。即南府〔2013〕239号文并未对涉案项目的分成比例进行调整，双方仍应按《协议书》约定的60%分成比例执行。三、《关于梁炽英〈付款申请书〉的复函》依法应予撤销。上诉人应支付其减少10%比例的土地补偿金189139938.7元及迟延付款违约金。原审法院对此认定正确，依法应予支持。综上，原审判决正确，上诉人的上诉主张无理，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人向本院提交了以下证据：1.《珠江时报》（2013年8月7日版）；2.2013年佛山市南海区城市更新（“三旧”改造业务培训照片（2013年8月16日）；3.佛山市南海区“三旧”改造协调领导小组办公室关于《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造》实施意见）第二十五条适用问题的复函；4.2010-2015年里水土地公开交易案例、宗地位置图、土地成交公告截图。本院认为，上诉人提交的上述证据并非《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的“新的证据”，且上诉人在一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供上述证据，本院不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：被上诉人梁炽英因不服上诉人里水镇政府作出的《关于梁炽英〈付款申请书〉的复函》而提起本案诉讼，梁炽英认为根据《协议书》的约定，其属于三旧改造范围的土地使用权被收回的补偿标准为该土地收回后出让价款的60%，但里水镇政府适用南府〔2013〕239号文将该分成比例调整为50%不当，双方仍应按《协议书》约定的60%分成比例执行。故梁炽英要求撤销上述《复函》、判令里水镇政府支付其减少10%比例的土地补偿金189139938.7元及迟延付款违约金，并对南府〔2013〕239号文的合法性进行审查。诉讼双方当事人对原审法院经审理查明的事实均无异议，本院予以确认。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是双方所签订的《协议书》中关于属于三旧改造范围的土地使用权被收回的补偿标准问题。首先，梁炽英与里水镇政府2010年签订的关于国有土地使用权收回的《协议书》属于行政协议，双方对该《协议书》的履行所引发的纠纷属于行政诉讼的受案范围。同时，双方当事人对该《协议书》的合法有效性并无争议,本院予以确认。其次，从《协议书》第三条关于上述补偿标准的约定来看，双方根据当时施行的南府〔2010〕3号文及里府〔2009〕66号文有关出让地价款分成规定的精神，确定了属于三旧改造范围的土地使用权被收回的补偿标准为该土地收储后再出让价款的60%，但该条同时约定：“若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行”。可见，将出让价款的60%这一分成比例作为上诉人被收回涉案土地使用权的补偿只是该《协议书》签订时暂定标准，但在执行该《协议书》的过程中需要根据新的政策规定进行调整，故涉案土地收储后再出让价款60%的分成比例及根据新的政策规定进行分成比例的调整都是该合同条款的约定内容，且经双方协商一致，合法有效。因此，根据《协议书》的该条约定，涉案土地被收回的最终补偿标准在于该土地收储后再出让前是否有关于三旧改造土地补偿分配比例调整的新政策规定。本案《协议书》所涉土地收储后在2015年9月30日挂牌出让，而2013年南海区政府已下发了南府[2013]239号文，该文件第二十五条规定：“旧厂房改造为商住项目的土地出让金分配政策（一）旧厂房改造为商住项目的，为鼓励原土地使用权人建设产业载体，区、镇(街道)、原土地使用权人对土地出让金按20%；30%：50%比例分配(其中50%对原土地使用权人建设产业载体的扶持资金）。（二）本着尊重历史的原则，确保政策的连续性，2010年12月31日前已收回入储（以签订《国有土地使用权收回协议书》的日期为准）但至今未出让的旧厂房改造商住的项目，若该项目在2013年12月31日前出让，区、镇(街道)、原土地使用权人对土地出让金按以下办法进行分配……”如前所述，本案《协议书》所涉土地在2015年才出让，不属于该条第（二）项所列情形，故应适用该条第（一）项规定的土地出让金分配政策进行调整。里水镇政府按照《协议书》第三条约定及上述文件的新规定，在涉案土地挂牌出让后，按照土地出让价50%的分成比例向梁炽英支付其被收回的属于三旧改造范围的土地使用权的补偿款，并不存在单方变更协议条款或不履行协议条款，而是严格履行协议约定。一审判决认为里水镇政府根据南府[2013]239号文的规定调整支付补偿款标准存在单方变更协议和有违“法不溯及既往”原则的认定，存在对本案《协议书》第三条内容的不当理解，本院不予支持。再次，关于里水镇政府按照政策调整后的分成比例向梁炽英支付涉案土地补偿款是否有违信赖利益保护和公平原则的问题。对此本院认为，按照新的政策规定对补偿标准进行调整本就是双方所订《协议书》的约定内容，即双方当事人签订协议时所预期内的事项。无论新政策中对原土地是使用权人补偿的出让金分配比例调高或调低，按照协议约定都应当执行。另外，涉案土地在2010年签订《协议书》并被收储，2015年由佛山市国土资源和城乡规划局委托佛山市南海区公共资源交易中心挂牌出让。对于涉案土地收储后再出让时间双方当事人在协议中并无约定，也不是协议双方所能决定的事项，因而涉案土地不存在迟延出让以及协议当事人需因此承担责任的问题。虽然期间南府[2013]239号文的出台导致了涉案土地补偿标准的调整，但最终补偿数额的确定除了与土地出让金分成比例有关，还与土地出让价格有关。显而易见的是，涉案土地在2015年的挂牌出让金额会远高于其在南府[2013]239号文出台前的挂牌出让价格，故一审判决关于按新政策执行补偿有损于原土地权属人的补偿利益或有违公平原则的认定有失偏颇，本院亦不予支持。最后，关于被上诉人梁炽英对南府〔2013〕239号文合法性的异议问题，一审判决对此已作充分详细的论述，并认可该规范性文件的合法性，本院予以确认。需要补充说明的是，南府〔2013〕239号文与南府〔2010〕3号文具有同源性及合法判定上的一致性，而后者是双方当事人在《协议书》中所确定的涉案土地被收回的补偿方式及补偿标准的政策依据，被上诉人对南府〔2013〕239号文合法性的质疑主张也意味着其所主张的补偿标准的依据缺失，既自相矛盾也对其会产生不利之后果。
综上所述，里水镇政府作出的《复函》合法有据，本院予以支持。梁炽英提出的撤销《复函》及要求里水镇政府支付其减少的土地补偿款及支付违约金的诉求没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审判决撤销上述《复函》，判令里水镇政府继续履行《协议书》并支付梁炽英减少的土地补偿款及违约金不当，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销佛山市顺德区人民法院作出的（2017）粤0606行初429号行政判决第（二）项、第（三）项；
二、驳回被上诉人梁炽英全部诉讼请求。
一、二审诉讼费共100元，由被上诉人梁炽英承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
审 判 员 潘华容
代理审判员 王 慧
二〇一七年十二月十九日
书 记 员 孔艳玲