湖南省慈利县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）湘0821刑初216号
公诉机关湖南省慈利县人民检察院。
被告人吴仁法，男，1965年1月27日出生于湖南省慈利县，汉族，大专文化，原系湖南省慈利县地方海事处副主任、安全监督股股长，户籍所在地湖南省慈利县，现住湖南省慈利县。因涉嫌犯玩忽职守罪，分别于2015年8月24日、2016年11月2日被湖南省慈利县人民检察院、湖南省慈利县人民法院取保候审。
辩护人唐健，湖南金旅律师事务所律师。
湖南省慈利县人民检察院以湘慈检诉刑诉（2016）194号起诉书指控被告人吴仁法涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年10月13日向本院提起公诉。本院于2016年10月20日立案，在审理过程中，公诉机关于2016年12月20日建议本院延期审理，于2017年1月16日建议本院恢复对本案的审理。本院重新审理后，经湖南省张家界市中级人民法院批准，延长审限三个月。本院依法组成合议庭，适用普通程序，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。湖南省慈利县人民检察院指派检察员冯焱出庭支持公诉，被告人吴仁法及其辩护人唐健到庭参加诉讼。现已审理终结。
慈利县人民检察院指控：2011年3月，被告人吴仁法担任慈利县地方海事处安全监督股股长，负责全县水上交通安全。2013年1月25日，吴仁法担任县海事处副主任，分管水上交通安全，负责船舶登记发证、船员适任资格培训、考试、考核和发证管理等工作。任职期间，吴仁法在对慈利县水上交通安全进行监督管理过程中，疏于职守，未认真履行职责：2011年下半年，湖南省政府在全省范围内开展水上交通安全整治活动，下发了《全省水上安全综合整治总体方案》，吴仁法随后在具体的行政执法过程中，并未按照上述规定的要求依法整治无船名船号、无相关船舶证书的船舶非法参与营运的非法、违法行为；2012年2月份，吴仁法参与慈利县河道采砂整治领导小组办公室组织的河道采砂整治工作，对全县流域内的挖砂船和运砂船进行摸排，得知包括湖南省慈利县溇水砂石有限公司所有的挖砂船和运砂船在内的全县大部分挖砂船和运砂船未办理相关证照并存在隐患后，未根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的相关规定采取责令停止航行或者作业、暂扣船舶、没收船舶等行政强制、处罚措施；2013年3月，湖南省地方海事局下发了《关于对省内常见海事违法行为行政处罚的若干意见》，吴仁法未按要求对相关违法船舶采取暂扣船舶的行政处罚措施；2013年5月，湖南省水上交通安全整治办公室下发了《关于严禁私自改建自卸砂船的通知》，吴仁法在收到该通知后，也未按要求对相关违法船舶采取滞留的措施；依照慈利县河道采砂整治领导小组办公室制定的《河道采砂工作日程安排表》的要求，吴仁法应在2013年8月10日前完成采砂船舶的相关证照办理工作，但其未完成采砂船舶的相关证照办理。2013年9月17日，慈利县人民政府在慈利县水务局召开河道采砂整治领导小组会议，会议要求“必须坚持9月底前办证到位，否则不能进行河道采砂作业”，吴仁法在参与会议后，未执行会议的要求，未采取相应的行政执法措施，而继续放任无证挖砂船、运砂船的存在。
被告人吴仁法的上述玩忽职守行为，致使湖南省慈利县溇水砂石有限公司存在船舶、船员无证作业等水上交通安全隐患的情况下，仍得以进行非法生产，以致于该公司于2013年10月5日13时许进行非法生产时，运砂船船员王某2无证驾驶尚未办理任何船舶证照的超载运砂船行驶至湖南省慈利县象市镇马家河中时，与刘某驾驶的“湘张家界渡2061”客渡船发生碰撞并致客渡船倾覆，造成客渡船上乘客鲁某翠、王某5、高仙香溺水死亡，直接经济损失80万元的严重后果。
经慈利县“10.5”船舶碰撞事故调查报告及张家界市人民政府的批复均认定，该事故系一起船舶碰撞事故，也是一起生产安全责任事故。
公诉机关认为：被告人吴仁法作为国家机关工作人员，对水上交通安全监督管理工作严重不负责任，不认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，并提交相关书证、证人证言等。
被告人吴仁法辩称：其履行了职责，只是因为慈利县地方海事处只有一个半人正常工作，而行政执法必须两个人进行。故发现相关问题后只能积极向领导汇报，致使海事监管不能完全按相关法律法规执行到位。
被告人的辩护人发表了如下意见：1、本案事故的发生是多个原因引起的，不应由被告人吴仁法承担“10.5”事故的全部责任。2、被告人吴仁法曾于2012年与慈利县治砂办其他同志一起对无证挖砂船采取了锁船的强制措施，故应当对被告人吴仁法免予刑事处罚。
经审理查明：慈利县地方海事处为慈利县交通局管理的全额拨款副科级事业单位，根据法律法规和慈利县交通局委托、授权，履行全县水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检查登记、防止船舶污染和通航保障等行政管理和执法职责。其内设机构包括办公室、安全监督股、航务管理股，其中，安全监督股负责全县水上交通安全和防止船舶污染水域的监督管理，对船舶所有人安全生产条件和水运企业安全管理体系实施监督等。2011年3月，被告人吴仁法被慈利县交通运输局任命为慈利县地方海事处海事安全股（安全监督股）股长。2013年1月25日，被慈利县交通运输局任命为慈利县地方海事处副主任。2013年2月5日，慈利县地方海事处对单位班子成员工作分工，被告人吴仁法作为副主任分管水上交通安全、港航，负责渡口码头改造、船舶登记发证、船员培训发证工作。
2011年下半年，湖南省人民政府印发了《全省水上安全综合整治总体方案》，成立省水上安全综合整治领导小组。领导小组在省交通运输厅设立水上交通安全整治办公室，负责牵头全省水上交通安全专项整治行动的组织、指导等工作。其附件中的《水上交通安全专项整治工作方案》要求重点整治无船名船号、无相关船舶证书的船舶非法参与运营等非法违法行为。其附件中的《河道采砂专项整治工作方案》明确交通运输部门负责查处采砂及运输船只的水上交通安全违法行为。慈利县人民政府于2011年11月24日在慈利县建新宾馆召开了慈利县安全生产综合整治大会，对省政府的上述文件贯彻落实。会议决定由县交通运输局牵头整治水上交通安全，县水务局负责牵头整治河道采砂。对于在整治行动中发现的违法行为，由各个职能部门依据职权对自己监管的领域采取行政执法活动。其中《慈利县河道采砂专项整治工作方案》决定成立河道采砂专项整治行动领导小组，该方案有“县交通运输局负责对采运砂船证照发放情况进行摸底统计，未办证而擅自运营的依法予以从重打击”的内容。2012年初，被告人吴仁法被慈利县地方海事处抽调至慈利县河道采砂整治领导小组办公室（以下简称“县治砂办”）工作，对全县境内采砂船、运砂船的情况进行摸底并代表慈利县地方海事处参加了慈利县治砂办的针对采砂船的整治行动。在对于挖砂船和运砂船的整治行动中，涉及船员和船舶证照的情况检查都是吴仁法以慈利县地方海事处的名义进行。2012年2月16日，慈利县地方海事处对谭某2和田某在慈利县溇水流域挖、运砂石的行为给予立即停止作业的行政处罚。2012年8月，慈利县人民政府对慈利县澧水、溇水河道砂石开采权进行了有偿出让，田某、安某、莫某、谭登高、周某、金某6人欲成立湖南省慈利县溇水砂石有限公司，并取得湖南省慈利县二标段的河道采砂权和运营权。2013年3月，县治砂办对全县流域内的挖砂船和运砂船进行摸排，被告人吴仁法得知包括拟成立的湖南省慈利县溇水砂石有限公司所有的挖砂船和运砂船在内的全县大部分挖砂船和运砂船未办理船舶登记和检验，没有船名号，存在安全隐患后，将县治沙办要求海事部门催促溇水砂石公司和溇澧砂石公司尽快办证的事向慈利县地方海事局书记王某1及副主任卓某进行了通报。2013年3月27日，湖南省地方海事局印发了《关于对省内常见海事违法行为行政处罚的若干意见》，其中有“船舶未取得船舶检验证书、船舶登记证书等相关法定证书而违法航行的，处以5000元以上10000元以下罚款，并暂扣船舶”的内容。2013年5月，被告人吴仁法与卓某到溇水砂石公司市场河砂场向该公司送达了《关于对挖砂和运砂船舶初次检验及证书证照办理相关情况的通知》，对县溇澧砂石有限责任公司和溇水砂石公司及挖砂船船主的船舶缺陷和整改意见及船舶经营许可办理证照需补充完善的资料予以通知。2013年5月13日，湖南省水上交通安全整治办公室出台《关于严禁私自改建自卸砂船的通知》，其中有要求“各级海事管理机构要加强对自卸砂船的监督检查，对存在私自改建、证照不齐、超载航行等情形的船舶，一律采取滞留措施，直至违规行为得到有效整改后方可解除滞留”的内容。2013年8月，被告人吴仁法与卓某再次到溇水砂石公司市场河砂场向该公司送达了《关于认真做好挖砂船清理整治工作的通知》，要求该公司于8月31日前将《挖砂船调查统计表》和《运砂船调查统计表》上报县地方海事处。2013年9月的一天，被告人吴仁法通知溇水砂石公司时任负责人莫某到慈利县地方海事处办公室，告知其砂石公司船舶办证的重要性。2013年9月17日，慈利县人民政府在慈利县水务局召开河道采砂整治领导小组会议，会议要求“必须坚持9月底前办证到位，否则不能进行河道采砂作业”，被告人吴仁法参加了会议。2013年10月5日，慈利县杉木桥镇狮子村村民刘某驾驶一艘客渡船从象市镇月亮岩横渡至对岸的途中，与桑植县两河乡村民王某2驾驶的慈利县溇水砂石有限公司的一运砂船相撞，造成客渡船上7人全部落水，其中3人死亡的事故。该事故中客渡船及驾驶员证照齐全，运砂船及其驾驶员未办理相关证照。慈利县“10•5”船舶碰撞事故调查报告及张家界市人民政府的批复均认定，“10•5”事故系一起船舶碰撞事故，也是一起生产安全责任事故。王某2（运砂船当班驾驶员）无证驾驶超载运输的机动船舶，航行中在发现前方有客渡船横渡时未及时采取有效避让措施，临危处置不当，对该起事故的发生负主要责任。刘某（“湘张家界渡2061船舶所有人和经营人，客渡船当班驾驶员”）驾船过程中疏于瞭望，盲目航行，对该起事故的发生负次要责任。被告人吴仁法没有按照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《湖南省河道采砂管理试行办法》和《湖南省河道采砂许可证发放管理试行办法》的规定，对慈利县溇水砂石有限公司存在的水上交通安全隐患及船舶、船员无证作业行为没有采取责令停止作业、暂扣有关船舶等措施予以制止，对该起事故的发生负有重要责任，构成工作失职错误。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》的相关规定，同意由慈利县交通局经予吴仁法警告处分。
上述事实，有公诉机关举证、并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：
1、吴仁法海事执法证、专业技术职务任职资格评审表、转岗工资核定审批表、事业单位法人证书、组织机构代码证书、慈利县交通运输局关于卓仁春等同志任职的通知、慈利县地方海事处关于单位班子成员工作分工的通知、中共慈利县委机构编制委员会关于印发慈利县地方海事处主要职责内设机构和人员编制规定的通知、证人王某1、卓某的证言。证明：⑴被告人吴仁法系事业单位工作人员，自2011年3月起任慈利县地方海事处海事安全股（安全监督股）股长，2013年1月起任慈利县海事处副主任兼任海事安全股股长，其作为副主任的职责为分管水上交通安全、港航，负责渡口码头改造、船舶登记发证、船员培训发证工作；⑵被告人吴仁法于2013年上半年的一天，将慈利县两家砂石公司的船舶及驾驶员都没有办证的情况告诉了慈利县地方海事处书记王某1和副主任卓某。
2、慈利县人民法院（2014）慈刑初字第180号刑事判决书，企业法人营业执照，湖南省水利厅对张家界市慈利县澧水、溇水河道砂石开采权有偿出让方案的批复、张家界市水利局关于批准《张家界市慈利县澧水、溇水河道砂石开采权有偿出让方案》的请示、慈利县人民政府关于《慈利县澧水、溇水河道砂石开采权有偿出让方案》的请示、拍卖成交确认书，慈利县地方海事处出具的运砂船船员证书、运砂船船舶证照办理情况的证明，内河小船检验证书、船舶所有权登记书、船舶国籍证书、水路运输许可证、国内河船舶船员适任证复印件各一份，内河水上交通事故结论书，死亡证明书，象市镇人民调解委员会调解协议书、刑事谅解书、收条二份、象市镇政府处理“10•5”事件说明，证人王某2、刘某、王某3、吴某、谭某1、王某4的证言。证明2012年，慈利县人民政府对慈利县澧水、溇水河道砂石开采权进行了有偿出让，田某、安某、莫某、谭登高、周某、金某6人欲成立湖南省慈利县溇水砂石有限公司，并取得了湖南省慈利县二标段的河道采砂权和运营权，该公司聘请了无驾驶资格的王某2为该公司运砂船的船员。2013年10月5日13时许，王某2驾驶湖南省慈利县溇水砂石有限公司无任何船舶证照的运砂船在慈利县象市镇马家河中行驶时，与刘某驾驶的“湘张家界渡2061”客渡船发生碰撞并致客渡船倾覆，致三人死亡的事故。
3、慈利县“10•5”船舶碰撞事故调查报告，关于请求对“慈利县10•5船舶碰撞事故调查报告”审查批复的请示，张家界市人民政府关于慈利县“10•5”船舶碰撞事故调查报告的批复。证明:慈利县“10•5”事故造成3人死亡，直接经济损失80万元，是一起安全生产责任事故。王某2（运砂船当班驾驶员）无证驾驶超载运输的机动船舶，航行中在发现前方有客渡船横渡时未及时采取有效避让措施，临危处置不当，对该起事故的发生负主要责任。刘某（“湘张家界渡2061船舶所有人和经营人，客渡船当班驾驶员”）驾船过程中疏于瞭望，盲目航行，对该起事故的发生负次要责任。被告人吴仁法没有按照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《湖南省河道采砂管理试行办法》和《湖南省河道采砂许可证发放管理试行办法》的规定，对慈利县溇水砂石有限公司存在的水上交通安全隐患及船舶、船员无证作业行为没有采取责令停止作业、暂扣有关船舶等措施予以制止，对该起事故的发生负有重要责任，构成工作失职错误。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》的相关规定，同意由慈利县交通局给予吴仁法警告处分。
4、船舶检验资料及慈利县地方海事处出具的情况说明一份、慈利县象市镇“10•5”事故涉案运砂船舶及其驾驶员相关证照办理情况的说明，《水上交通安全检查登记台账》，慈利县地方海事处行政执法通知书汇编，慈利县地方海事处通知二份，慈利县地方海事处及慈利县河道采砂整治领导小组办公室的部分会议记录复印件，2013年河道采砂工作日程安排表，湖南省地方海事局《关于对省内常见海事违法行为行政处罚的若干意见》，湖南省水上交通安全整治办公室湘水安字[2013]103号《关于严禁私自改建自卸砂船的通知》，湖南省人民政府关于印发《全省水上安全综合整治总体方案》的通知（湘政明电[2011]29号）及其附件。证明：⑴、在2013年10月5日前，涉案挖沙船及运砂船均未办理船舶登记和检验，没有船名号，事故发生前系无证船舶。驾驶员王某2未办理内河船舶船员适任证书等相关证照，系无证驾驶。⑵、2011年年底，慈利县在慈利县建新宾馆召开了慈利县安全生产综合整治大会。会议决定由县交通运输局牵头整治水上交通安全，县水务局负责牵头整治河道采砂。对于在整治行动中发现的违法行为，都是由各个职能部门依据职权对自己监管的领域采取行政执法活动。2012年初，被告人吴仁法被慈利县地方海事处抽调至治砂办工作，对全县境内采砂船、运砂船的情况进行摸底并代表慈利县地方海事处参加了慈利县治砂办的针对采砂船的整治行动。在对于挖砂船和运砂船的整治行动中，涉及船员和船舶证照的情况检查都是吴仁法以慈利县地方海事处的名义进行。⑶、2013年10月5日之前，慈利县境内的采砂船和运砂船在慈利县地方海事处办理了证照的只有二艘，其他绝大部分挖砂船和运砂船都没有办理船舶登记证和船舶检验证。⑷、2012年2月16日，慈利县地方海事处对谭某2和田某在慈利县溇水流域挖、运砂石的行为给予立即停止作业的行政处罚。⑸、按照省县相关文件会议精神，对船舶未取得船舶检验证书、船舶登记证书等相关法定证书而违法航行的，处以5000元以上10000元以下罚款，并暂扣船舶；对证照不齐的自卸砂船，一律采取滞留措施；对于采砂船舶无证问题，必须坚持2013年9月底前办证到位，否则不能进行河道采砂作业。
5、证人李某、田某、王某2的证言。证明：自2013年初至2013年10月5日前，慈利县地方海事部门没有对王某2驾驶的运砂船上船检查，也没有对该船采取查扣的措施。
6、被告人吴仁法的供述与辩解：虽然慈利县内河交通安全监管是其职责，但慈利县地方海事处只有一个半人，覆盖面大，管辖区域大，没有外力支援，监管无法到位。
7、户籍证明、到案经过，证明：被告人吴仁法犯罪时已达刑事责任年龄，系完全刑事责任能力人；其到案系侦查机关立案后经侦查机关工作人员通知到案。
本院认为：被告人吴仁法身为国有事业单位的工作人员，在受国家机关的委托代表国家机关履行地方海事安全监督管理职责过程中，不认真、不正确履行职责，致使发生3人死亡的较大责任事故，给国家和人民利益造成了重大经济损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人吴仁法犯玩忽职守罪的事实和罪名成立，本院予以支持。因本次事故致3人死亡，应当认定为“情节特别严重”。对于被告人的量刑处罚，本院认为应从以下几个方面予以考虑：一是被告人吴仁法认罪态度好，可依法从轻处罚；二是事故发生系多因一果；三是被告人吴仁法基本履行了其监管职责；四是被告人吴仁法履职不到位是由多方面原因造成的，系责任分散；五是事故调查组结论应给予被告人吴仁法警告处分，可见其责任不重，可以认定其情节轻微。故对被告人的辩护人提出的本案系多个原因引起，应予免予刑事处罚的辩护意见，予以采纳。为维护国家机关的正常活动，惩罚犯罪，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七第一款、第六十七条第三款、第三十七条，全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》、最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（一）项、第七条之规定，判决如下：
被告人吴仁法犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖南省张家界市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 刘 俭
审 判 员 杨 芳
人民陪审员 张 淦
二〇一七年六月二十八日
书 记 员 柴澧峰
附法律条文：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚;因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国刑法〉
第九章渎职罪主体适用问题的解释》
全国人大常委会根据司法实践中遇到的情况，讨论了刑法第九章渎职罪主体的适用问题，解释如下：
在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。
最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件
适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤
9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
……
第七条依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员，在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，应当依照《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定，适用渎职罪的规定追究刑事责任。