陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字第00065号
上诉人（原审被告）西安市食品药品监督管理局，住所地西安市雁塔区吉祥路181号。
法定代表人吕强，该局局长。
委托代理人赵云、董园媛，陕西博纳新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）逄金刚。
上诉人西安市食品药品监督管理局与被上诉人逄金刚履行法定职责附带行政赔偿一案，西安市食品药品监督管理局不服西安市雁塔区人民法院（2014）雁行初字第00162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明，2014年2至3月间，逄金刚在西安市玉祥门“人人乐超市”、李家村万达广场“沃尔玛超市”、莲湖区大庆路“华润万家超市”，分四次购买了“秦食棒棒酥”、“苦荞茶”、“麦斯尔威纯咖啡、”“莫高系列红酒”等食品，逄金刚认为，其购买的部分食品属于不合格食品，遂于2014年3月以邮寄的方式先后向西安市食品药品监督管理局递交了四份举报书，主要是要求西安市食品药品监督管理局对所举报食品的流通环节、生产环节予以立案查处，将处罚结果书面告知举报人，并给予举报奖励。四份举报书中有三份举报申诉人署名为“逄先生”，留有电话和电子邮箱，地址为“西安市未央区三桥镇金桥国际”；另一份（华润超市）举报、申诉人署名为“逄先生”，留有电话和电子邮箱，地址为“陕西省西安市雁塔区师大路”。西安市食品药品监督管理局收到逄金刚递交的举报书后，将材料分别转到西安市莲湖区食品药品监督管理局和西安市碑林区食品药品监督管理局。两局收到转交的举报书后，均对四案涉及的超市进行了现场检查，发现四案均不同程度存在举报中的违法情况。随后，各局正式立案受理，未书面将受理情况告知逄金刚。案件处理期间，逄金刚曾到西安市莲湖区食品药品监督管理局、环城西路食品药品监督管理所询问过举报处理情况。西安市碑林区食品药品监督管理局就食品流通环节于2014年5月20日对沃尔玛陕西百货有限公司作出行政处罚决定，西安市莲湖区食品药品监督管理局就食品流通环节于2014年6月23日对陕西华润万家生活超市有限公司莲湖分公司作出行政处罚决定，7月24日、7月29日对西安市人人乐超市有限公司玉祥门购物广场作出行政处罚决定、7月9日，西安市莲湖区食品药品监督管理局就莲湖区大庆路“华润万家超市”的举报，将查处情况给逄金刚邮寄了一份《告知书》，逄金刚表示收到。其余三份举报书的查处结果未书面告知逄金刚。后逄金刚以西安市食品药品监督管理局未履行法定职责，向原审法院提起行政诉讼。庭审中，逄金刚称三份举报书中举报、申诉人署名为“逄先生”系打印错误；交通费、误工费、打字复印费是立案和诉讼中产生的费用。西安市食品药品监督管理局称四份举报书受理情况是电话方式告知逄金刚的，查处情况除华润超市书面告知外，其余三份举报也是电话方式告知逄金刚的，但逄金刚对此予以否认。另外，西安市食品药品监督管理局认为，逄金刚举报属产品标识问题，不涉及质量问题，跟生产环节没有关系，故对逄金刚举报中要求的食品生产环节未查处，但西安市食品药品监督管理局未提供相关的法律规定。
原审法院认为，本案的焦点问题是西安市食品药品监督管理局是否属于不依法履行法定职责；对逄金刚的举报事项是否应给予书面回复；逄金刚的赔偿请求是否能支持。对公民反映食品在生产、流通等环节存在违法行为的投诉举报，食品药品监督管理部门应依法履行职责并按法律规定及时作出回复。具体到本案，逄金刚在西安市玉祥门“人人乐超市”、李家村万达广场“沃尔玛超市”、莲湖区大庆路“华润万家超市”先后购买了食品，其认为所购买的部分食品属不合格食品，遂于2014年3月以邮寄的方式向西安市食品药品监督管理局递交了四份举报书，西安市食品药品监督管理局收到逄金刚递交的举报书后，将材料分别转到西安市莲湖区食品药品监督管理局和西安市碑林区食品药品监督管理局。两局收到西安市食品药品监督管理局转交的举报书后，均对四案涉及的超市进行了现场检查，发现四案均不同程度存在举报中的违法情况。随后，各局正式立案受理。根据国家食品药品监督管理局制定的《食品药品投诉举报管理办法（实行）》（国食药监办（2011）505号）第十二条：“经审查符合受理条件的，应当自受理之日起15日内，以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人”之规定，经审查，本案投诉举报承办单位没有在规定期限内将受理情况告知逄金刚，西安市食品药品监督管理局称以电话的方式进行了告知，但逄金刚予以否认。因此，西安市食品药品监督管理局在受理告知环节上存在行政不作为，但鉴于投诉举报承办单位已立案查处，再要求西安市食品药品监督管理局对逄金刚投诉举报作出受理通知书无实际意义。西安市莲湖区食品药品监督管理局和西安市碑林区食品药品监督管理局立案后经调查取证，在食品流通环节就逄金刚举报所涉及事项进行了查处并依法对涉案单位作出行政处罚。按照《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十一条：“投诉举报承办单位应当以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人，也可以由投诉举报机构反馈投诉举报人。”第二十二条：“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结；情况复杂的，经投诉举报承办单位负责人批准，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”法律对投诉举报办结时限和办理结果向投诉人进行反馈均作出了明确要求，结合本案情况来看，除华润超市已书面告知逄金刚查处结果外，其余三份举报西安市食品药品监督管理局均称以电话方式告知了逄金刚，但逄金刚对电话告知予以否认，西安市食品药品监督管理局也未能提供其他充分有效的证据予以证明，故应认定西安市食品药品监督管理局没有告知。西安市食品药品监督管理局答辩中提到，其余三个案件的举报书中，逄金刚写的举报申诉人为“逄先生”，且没有告知详细的地址，因此相关单位没有书面告知当事人的可能性。经审查，逄金刚在举报书上留的地址就是其在西安是住所地，只是没有具体的门牌号，但逄金刚已注明，详细地址电话告知，西安市食品药品监督管理局并没有打电话落实；至于举报、申诉人为“逄先生”，属于打字错误，从西安市食品药品监督管理局提供的内部汇报材料显示，对举报人均称为逄金刚或逄先生，说明西安市食品药品监督管理局知道所谓的“逄先生”其实就是逄金刚本人。因此，西安市食品药品监督管理局认为没有书面告知当事人可能性的理由不成立。对查处结果是否应当以书面形式告知举报人，西安市食品药品监督管理局对此也提出了质疑，参照《西安市实施﹤陕西省食品药品投诉举报管理办法（试行）﹥细则》（市食药监发（2014）109号）第三十三条规定：“投诉举报人需要书面回复处理结果的，由作出受理决定的投诉举报机构出具书面回复；不能出具书面回复的，应向投诉举报人说明原因。”逄金刚在举报书中要求将处罚结果书面告知，所以，以适当方式将办理结果告知逄金刚本案指的是书面形式。从本案审理查明的情况看，西安市莲湖区食品药品监督管理局和西安市碑林区食品药品监督管理局在食品流通环节就逄金刚举报所涉及事项进行了积极查处，履行了一定的职责，但逄金刚在举报书中还要求对食品的生产环节予以立案查处，并给予举报奖励，本案中对食品生产环节西安市食品药品监督管理局没有进行查处或说明理由，逄金刚是否应获得举报奖励西安市食品药品监督管理局亦没有明确，虽然华润超市按西安市莲湖区食品药品监督管理局说明告知了逄金刚查处结果，但对食品生产环节是否查处和举报奖励情况未告知逄金刚，亦应重新答复逄金刚。所以西安市食品药品监督管理局属于履行职责不全面，应当责令其就逄金刚的举报书内容给予说明回复。关于逄金刚提出的赔偿请求，交通费、误工费、打字复印费是逄金刚立案和诉讼中产生的费用，是逄金刚为了实现其诉讼目的而支出的费用，不属于行政赔偿的范围；电话费、食品过期损失费、食品寄存费与西安市食品药品监督管理局对于举报的处理之间不存在直接的因果关系，且逄金刚未能提供实际发生损失的相关证据。故逄金刚上述赔偿请求于法无据，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，遂判决：1、责令西安市食品药品监督管理局依法履行职责，按照相关法律的规定，就逄金刚的投诉举报事项作出书面回复。2.驳回逄金刚要求西安市食品药品监督管理局承担交通费47.4元、误工费373元、打字复印费60元、电话费1元、食品过期损失费308.4元、食品寄存费600元，实际赔偿1233.1元的诉讼请求。案件受理费50元，由西安市食品药品监督管理局负担。逄金刚已垫付，本判决生效后十日内，西安市食品药品监督管理局直接给付逄金刚。
宣判后，西安市食品药品监督管理局不服一审判决上诉称，1、一审法院适用法律错误，一审法院依据国家食品药品监督管理局制定《食品药品投诉举报管理办法（试行）》以及《陕西省食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，责令上诉人依法履行职责，按照相关法律规定就被上诉人逄金刚的投诉举报事项作出书面回复存在适用法律错误。上述规定仅限于医药、医疗器械、保健食品、化妆品、饮食服务环节五类，并不包括被上诉人投诉的普通食品。2、一审法院将《陕西省食品药品投诉举报管理办法》作为法律依据也是错误的，《陕西省食品药品投诉举报管理办法》是2014年3月4日出台，其中第三十五条规定：“本办法自发布之日起30日后实施。”即2014年4月4日开始实施。被上诉人逄金刚向上诉人提出四份投诉举报的行为均发生在2014年3月，由于法不溯及既往，因此，不应按照《陕西省食品药品投诉举报管理办法》的相关条文加以规制。3、一审法院认定事实不清，上诉人已经履行了监督职责，书面回复等职责的履行主体不是上诉人。上诉人仅作为监督机关，不应为履行书面回复等法律职责的主体，若被上诉人认为案件的处理有违反法律的情形，应起诉案件具体承办机关，上诉人相关行政行为均符合相关规定，不存在行政不作为的情形。请求二审法院：1、撤销（2014）雁行初字第00162号行政判决书第一项；2、本案诉讼费，由被上诉人逄金刚承担。
被上诉人逄金刚答辩称，关于法律运用部分，1、在一审时上诉人依据《食品药品投诉举报管理办法》的条文进行答辩，二审上诉人又以该条文对普通食品不具备法律效力为由作为上诉的理由，作为西安食品药品的主管部门，自己都搞不清《食品药品投诉举报管理办法》是否适用于食品投诉案件，如何保障老百姓的食品安全。根据国务院政府机构改革通知精神，食品流通、生产环节监管职能统一由质检、工商部门划入食药部门。自2014年2月1日，西安市统一完成上述改革，原先的政府职能自然并入该机构，食药部门开始有了对食品流通、生产环节监管职能。国家食药局下发的《食品药品投诉举报管理办法》于2011年底实施，并未宣布废止，自然对现行食药部门有效。2、《陕西省食品药品投诉举报管理办法》应于2014年4月4日实施，依据该办法第三十三条规定：“需要书面回复处理结果的，由作出受理决定的投诉举报机构出具书面回复”。被上诉人的四份举报材料，有哪一份是2014年4月4日前结案的，上诉人明知2014年4月4日开始，以后的举报结果全部都要书面告知，被上诉人多次向其索要，工作人员都是推诿扯皮或是洋装不知，用“法不溯及既往”来欺骗群众。关于事实认定部分，1、一审法院认定事实清楚，被上诉人的四份举报，有三份没有给被上诉人答复，一份答复不全面，上诉人没有证据来证明自己的观点。《食品安全法》第八十条规定：“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿”。作为本案，被上诉人的四份举报，上诉人仅对销售产品的超市进行了查处，生产环节（生产厂家）大多不在西安，上诉人为什么不进行移交。2、关于诉讼主体，《食品药品投诉举报管理办法》规定的非常明确，对于举报案件可以市局查处，也可以由分局查处，可以由市局告知结果，也可以由分局告知结果。分局的查处结果都应上报市局，市局对分局的办案亦应审查、监督。被上诉人的四份举报都是发生在西安行政区域内，都是向西安食药管理部门举报的。3、关于举报奖励答复问题，国务院《食品药品违法行为举报奖励办法》第十一条规定：“举报奖励部门应在作出行政处罚决定之日起15个工作日内，告知符合本办法奖励条件的举报人申请举报奖励”。被上诉人就每份举报材料都提到举报奖励问题，而上诉人从未给被上诉人以书面回复。综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院判决认定事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据国家食品药品监督管理局制定《食品药品投诉举报管理办法（试行）》（国食药监办（2011）505号）第十二条的规定：“经审查符合受理条件的，应当自受理之日起15日内，以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人”。经审查，本案被上诉人于2014年3月以邮寄方式向上诉人递交了四份举报书，上诉人收到举报书后，分别转到西安市莲湖区食品药品监督管理局和西安市碑林区食品药品监督管理局，两局收到上诉人转交的举报材料后，均对四案涉及的超市进行了现场检查，发现四案均不同程度存在举报中的违法情况。随后，分别正式立案受理。但承办单位没有在规定的期限内将审理情况告知被上诉人。上诉人称已经以电话方式进行了告知，但被上诉人予以否认。上诉人西安市食品药品监督管理局在受理告知环节上存在行政不作为。西安市莲湖区食品药品监督管理局和西安市碑林区食品药品监督管理局立案后经调查取证，对涉案单位作出了行政处罚。依照《食品药品投诉举报管理办法》第二十一条的规定：“投诉举报承办单位应当以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人，也可以由投诉报机构反馈投诉举报人”。第二十二条规定：“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结；情况复杂的，经投诉举报承办单位负责人批准，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。法律、行政法规、规章另有规定的从其规定”。法律对投诉举报办结时限和办理结果向投诉举报人进行反馈均作出了明确要求，本案中，除华润超市已书面告知被上诉人查处结果外，其余三份举报上诉人均称以电话方式告知了被上诉人，但被上诉人逄金刚予以否认。上诉人也未能提供充分有效的证据予以证明，故应当认定上诉人没有告知。参照《西安市实施﹤陕西省食品药品投诉举报管理办法（试行）细则》（市食药监发（2014）109号）第三十三条的规定：“投诉举报人需要书面回复处理结果的，由作出受理决定的投诉举报机构出具书面回复；不能出具书面回复的，应向投诉举报人说明原因”。被上诉人在举报中要求将处罚结果书面告知，因此西安市莲湖区食品药品监督管理局和西安市碑林区食品药品监督管理局在食品流通环节就被上诉人逄金刚举报所涉及的事项进行了积极查处，履行了一定的职责，但就食品流通环节没有进行查处的原因没有说明理由。就被上诉人逄金刚是否应获得举报奖励亦没有书面告知被上诉人，属于履行职责不全面，应责令上诉人就逄金刚举报书内容给予书面回复。关于逄金刚提出的赔偿要求，不属于行政赔偿的范围。上诉人西安市食品药品监督管理局认为一审法院适用法律错误，其已经履行了法定职责的理由，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人西安市食品药品监督管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邵永利
审 判 员 杜佳秋
代理审判员 范水艳
二〇一五年五月十九日
书 记 员 马月梅