安徽省马鞍山市博望区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）皖0506民初1199号
原告：芜湖市弋江房地产开发有限公司，住所地安徽省芜湖市禹王宫新新花苑小区7-8号车库。
法定代表人：郑先根，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：江益民，安徽长城律师事务所律师。
被告：博望区丹阳镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区丹阳镇。
法定代表人：黄强，该镇镇长。
委托诉讼代理人：芮珍平，安徽民主律师事务所律师。
原告芜湖市弋江房地产开发有限公司（以下简称弋江公司）与被告博望区丹阳镇人民政府（以下简称丹阳镇政府）合同纠纷一案，本院于2017年8月18日立案后，依法适用普通程序，于2017年9月26日、12月14日两次公开开庭进行了审理。原告弋江公司的委托诉讼代理人江益民，被告丹阳镇政府的委托诉讼代理人芮珍平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
弋江公司向本院提出诉讼请求：1.判令丹阳镇政府返还用地款452.434万元；2.诉讼费用由丹阳镇政府承担。诉讼过程中,弋江公司增加诉讼请求第1项的用地款5万元，后又撤回增加的5万元诉讼请求。事实与理由：为加快小城镇建设步伐，完善工业集中区配套功能。2006年4月，丹阳镇政府引进弋江公司投资建设边贸装饰城（原名为“丹阳边贸综合大市场”），并于4月29日签订了《协议书》，约定：项目选址：313省道和当马路交叉汇集区内；用地面积约30亩（以实际丈量为准），投资规模2000万元人民币；用地价格及付款方式：项目用地先以协议出让的方式，弋江公司按3万元每亩交丹阳镇政府用于征地补偿农户，协议签订后，弋江公司付给丹阳镇政府用地款40万元，余额在交地前一次性付清；丹阳镇政府应积极申报办理该宗土地“两个规划”的调整事宜，在调整后完善用地招拍挂手续，若弋江公司中标，中标价格高于协议价的部分，扣除弋江公司须承担招拍挂的各项费用后，由丹阳镇政府返还弋江公司；丹阳镇政府应积极协助弋江公司办理各项相关手续，费用由弋江公司承担，实际用地面积以实地丈量交地面积为准；该协议还约定了双方的其他权利义务。上述协议签订后，丹阳镇政府按约向弋江公司交付了20858.66平方米的项目用地，弋江公司按协议约定于2006年12月前合计向丹阳镇政府交付用地款计153.4948万元。弋江公司于2006年6月开始建设原“丹阳边贸综合大市场”，至2008年9月份先后建成了原丹阳边贸综合大市场1号楼、2号楼、3号楼、4号楼、5号楼、6号楼及相关配套设施，于2012年5月份建成了7号楼及所有配套设施，至此，原“丹阳边贸综合大市场”已全部建成。2014年11月至12月份，马鞍山市国土资源局对上述项目用地决定以招拍挂的方式完善用地手续，弋江公司借款参加竞买项目用地，最后弋江公司的中标价为611万元，至2015年2月3日，弋江公司已交付完毕项目用地土地出让金。依据《协议书》的约定，丹阳镇政府应返还弋江公司452.434万元，现依法提起诉讼。
丹阳镇政府辩称，双方在2006年4月签订的协议事实存在。当涂县国土局就案涉土地曾公开挂牌出让，当时弋江公司已在案涉土地上建设，但弋江公司拒不按照协议的约定及承诺参加竞拍，致使流拍。双方签订的协议违反了国务院关于国有土地使用权的相关通知（国办发［2006］100号）及国土资源部于2014年3月27日发布的第61号令的规定，该协议的相关条款无效。弋江公司所交纳的土地出让金是交给市财政的，丹阳镇政府至今未取得土地出让金。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。
弋江公司向本院提交证据并说明如下：
1、协议书1份，证明双方的权利义务关系，拍卖价与协议价的差额应返还；
2、当发改（2006）76号文件，证明项目建设手续齐全；
3、丹政［2006］115号、丹发［2006］131号、丹发［2007］162号文件，证明项目建设得到了丹阳镇政府的大力支持；
4、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，证明项目建设手续齐全；
5、房屋测绘成果，证明至2012年5月17日案涉工程所有建筑均已竣工验收；
6、成交确认书、付款凭证、国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权证，证明2014年12月已经完善建设用地的国有土地出让手续，弋江公司支付土地出让金611万元，导致弋江公司背负巨额债务；
7、关于丹阳镇边贸装饰城项目情况的说明，证明弋江公司已按约履行了义务，丹阳镇政府对案涉的事实已予以确认；
8、马博政函［2015］13号、马鞍山市博望区人民政府专题会议纪要第2号、请示报告，证明弋江公司按约履行了义务，遗留的问题由博望区政府及丹阳镇政府妥善解决，弋江公司要求兑现承诺；
9、票据8张、当涂县报批项目用地收费通知单1份，证明弋江公司交纳土地出让金611万元，交纳土地报批费48.4948万元，交付丹阳镇政府征地费用105万元。
丹阳镇政府向本院提交证据并说明如下：
1、国有建设用地使用权挂牌出让公告1份，证明案涉土地在2007年11月8日曾挂牌出让，弋江公司没有参加竞拍的事实；
2、国办发［2006］100号文件，国土资源部［2014］61号令，证明双方协议约定的土地出让金返还违反了上述法律规定。
法院依职权调取的案涉地块出让公示信息、马鞍山市财政局出具的该地块出让后的六项资金提留及成本性支出计95.7855万元。
当事人质证意见：一、丹阳镇政府对弋江公司提交的证据1，真实性及关联性无异议，合法性有异议；证据2-8，三性均无异议，但认为达不到弋江公司的证明目的；证据9，无异议。二、弋江公司对丹阳镇政府提交的证据1，真实性无异议，但2007年因土地出让价格太高，弋江公司因没有资金无法参加竞拍；证据2，由法庭核实，这个文件已经被国发［2015］25文件及2016年11月4日关于完善产权制度等的意见第七条所否定，无法改变当时丹阳镇政府向弋江公司所作的承诺。三、双方对法院调取的证据均无异议。
本院认证意见：一、弋江公司提交的证据，以及本院调取的证据，具有真实性、合法性及与本案具有关联性，本院予以认定。二、丹阳镇政府提交的证据1，与本案无关，本院不予认定；证据2，真实性予以认定，但不能证明其证明目的。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2006年4月29日，原当涂县丹阳镇人民政府（甲方）与弋江公司签订《协议书》1份，约定的主要内容为：为加快小城镇建设步伐，完善工业集中区配套功能，甲方引进乙方投资建设“丹阳边贸综合大市场”项目（包括农贸、建材、小商品百货、餐饮、休闲、广场等内容）。经甲乙方双方共同磋商，达成如下协议：一、项目选址：313省道与丹马路交叉汇集区内。用地面积约30亩（以实际丈量为准），投资规模2000万元人民币。二、项目总体规划：总体设计方案由乙方提供。设计要新颖，具有时代气息，并报经县有关部门和镇党委、政府审批后，方可开工。三、用地价格及付款方式：项目用地先以协议出让的方式，由乙方按3万元/亩，交甲方用于征地补偿农户。协议签订后，乙方付甲方用地款40万元整，余额在交地前一次性付清。用地范围内的杆线、房屋及附属设施拆迁由甲方负责，费用由乙方承担。甲方负责在一个月内交给乙方使用。四、甲方应积极申报办理该宗土地“两个规划”的调整事宜，在调整后完善用地招拍挂手续，若乙方中标，中标价格高出协议价的部分，扣除乙方须承担招拍挂的各项费用后，由甲方返还乙方，甲方应积极协助乙方办理各项相关手续，费用由乙方承担，实际用地面积以甲方实际丈量交地面积为准。七、乙方建设项目投资密度不低于100万元/亩。建设周期为甲方交地后两年内建成。2006年底乙方必须完成5000平方米的建设，两年内建设达不到一半的，政府有权收回该宗土地，用地款不退。以及其他内容。
合同签订后，弋江公司于2006年8月动工建设，项目实际占地面积2.0773公顷（31.1595亩），2012年9月竣工，建成七栋商住楼，以及交易大棚等。期间，弋江公司向相关主管部门交纳土地报批费48.4948万元，给付丹阳镇政府征地费用105万元。2014年12月8日，通过土地挂牌出让，弋江公司竞得项目用地中的18.68亩的国有土地使用权（马土让2014-85号），并交纳土地出让金611万元（其中丹阳镇政府代为垫付310万元，包含弋江公司向丹阳镇政府的借款156.5052万元、丹阳镇政府先返还弋江公司前期交纳的土地报批费48.4948万元、征地费105万元）。另弋江公司向丹阳镇政府借款24.44万元用于交纳土地契税。
案涉土地出让后，马鞍山市财政局对马土让2014-85号宗地土地出让收入611万元，计提六项资金95.48万元，其中：1、国有土地收益基金24.44万元；2、农业土地开发资金16.19万元；3、城镇廉租住房保障资金8.1万元；4、农田水利建设资金8.1万元；5、教育资金8.1万元；6、交通建设资金30.55万元。另外市土地储备中心在印花税等土地出让成本性支出0.3055万元，以上合计95.7855万元。
本院认为，一、关于双方协议效力问题。丹阳镇政府与弋江公司签订的协议中关于土地出让价格高出协议价的部分，扣除弋江公司须承担招拍挂的各项费用后，由丹阳镇政府返还弋江公司的效力问题。虽然2006年12月17日国务院办公厅公布的国办发［2006］100号《国务院办公厅关于规范国有土地出让收支管理的通知》及2014年9月1日国土资源部实施的第61号令《节约集约利用土地规定》规定，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地价款，但本协议的签订时间在前，而且2015年5月10日国发［2015］25号《国务院关于税收等优惠政策相关事宜的通知》第三条规定，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。故本协议为当地经济发展需要，确定的优惠政策，仍然有效，应继续执行。综上，本协议是双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，当事人应按约履行。
二、关于丹阳镇政府应返还款项数额的确定。第一、弋江公司向相关主管部门交纳的土地报批费48.4948万元，是弋江公司应承担的用地成本，不应返还。第二、弋江公司给付丹阳镇政府征地费用105万元，按协议约定的弋江公司应承担征地费每亩3万元，按实际用地31.1595亩，计93.4785万元，多交的11.5215万元应予返还。第三、弋江公司交纳的土地出让金611万元，根据协议约定，先扣除马鞍山市财政局计提六项资金、市土地储备中心在印花税等土地出让成本性支出计95.7855万元，再扣除丹阳镇政府代为垫付的土地出让金的310万元（包含弋江公司向丹阳镇政府的借款156.5052万元），及因交纳土地契税向丹阳镇政府的借款24.44万元，丹阳镇政府应返还弋江公司180.7745万元。经双方同意，本院将丹阳镇政府为弋江公司支付的垫付款（含借款）在本案中一并处理。上述合计应返还192.296万元。弋江公司主张交纳的土地报批费48.4948万元，与市财政局从土地出让金中提留的六项资金及成本性计95.7855万元属重复收取，与事实不符，本院不予采纳。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下：
博望区丹阳镇人民政府于本判决生效后十五日内返还芜湖市弋江房地产开发有限公司192.296万元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费42994元，由芜湖弋江房地产开发有限公司负担24721元，博望区丹阳镇人民政府负担18273元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 王培松
人民陪审员 郑德金
人民陪审员 丁年春
二〇一七年十二月十五日
书 记 员 陆丽萍
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。