宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）宁02行初66号
原告平罗县汉堡煤炭有限公司。住所地：平罗县。
法定代表人吴永贵，平罗县汉堡煤炭有限公司董事长。
被告平罗县人民政府。住所地：石嘴山市平罗县。
法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。
委托代理人赵生瑞，石嘴山生态经济开发区管委会产业促进局局长。
委托代理人张宏程，宁夏大潮人律师事务所律师。
原告平罗县汉堡煤炭有限公司因不服被告平罗县人民政府作出的平工环整发〔2017〕126号《关于平罗县汉堡煤业有限公司予以拉闸断电的通知》的行为，于2017年5月25日向本院提起诉讼。本院于2017年5月26日受理后，于2017年7月7日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告法定代表人吴永贵，被告平罗县人民政府的委托代理人赵生瑞、张宏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月7日，被告作出平工环整发〔2017〕126号《关于平罗县汉堡煤业有限公司予以拉闸断电的通知》，对原告厂区拉闸断电，原告因此停产停业。
原告诉称，被告平罗县人民政府成立的”石嘴山生态经济开发区环境综合整治领导小组”以”平罗县工业园区环境综合整治领导小组”的名义签发了平工环整发〔2017〕126号文件，通知国网宁夏电力公司平罗县供电公司对原告公司拉闸断电。2017年4月7日，领导小组办公室副主任兼推进组组长徐某某带领人员对原告厂区拉闸断电，造成原告停产停业，无法继续经营。原告认为，原告2004年入驻平罗县工业园区，依法办理了入园手续，是一家手续齐全、合法注册的企业。被告以项目不符合园区规划发展要求为由，对原告公司拉闸断电是违法行为，侵犯了原告的合法权益。为此，原告依法提起诉讼，请求：1、确认被告作出的平工环整发〔2017〕126号《关于平罗县汉堡煤业有限公司予以拉闸断电的通知》的行为违法，并撤销该通知；2、判令被告立即对原告恢复供电；3、判令被告赔偿原告自2017年4月7日拉闸断电至2017年5月24日的损失110400元；4、判令被告赔偿原告自2017年5月24日至恢复供电之日的损失（租金，生产人员工资）；5、判令被告登报向原告赔礼道歉，消除不良影响；6、请求法院发出司法建议书，追究相关责任人的责任；7、本案诉讼费由被告承担。
关于损失赔偿，原告提供以下证据以支持其主张：
《洗煤厂租赁合同》、证明、雇用人员名单各一份。欲证明：原告将厂子租赁给了李某某，租金是每月3万元；承租人李某某为所雇用的生产人员发放工资的情况。
被告质证认为，对租赁合同的真实性、关联性、合法性均有异议。租赁合同中的租赁费应当是原告向承租人李某某收取，不应当向政府索要；雇用人员名单不认可，无法辨别其真伪。
被告答辩称，针对原告提起的诉讼，被告认为应依法判决驳回原告的诉讼请求。理由如下：1、被告作出《关于平罗县汉堡煤业有限公司予以拉闸断电的通知》并采取断电措施事出有因。自2007年以来，石嘴山市委、市政府和平罗县委、县政府以及相关职能部门连续出台多个关于清理、规范、整顿我市煤炭经营市场的实施方案；上述相关文件明确规定，自2007年以后，全市规划在三个县区各保留一个煤炭经营市场，平罗县只保留崇岗煤炭集中区，对平罗县工业园区（石嘴山生态经济区）所有洗煤及转产销售企业于2012年底全部淘汰关闭，并予以搬迁或产业转型升级。2012年5月10日，原告为响应号召，配合该项整治工作的进行，向原平罗工业园区管委会作出书面承诺，保证今后不再经营洗煤及煤炭初加工项目，并在当年九月底之前将在场内堆放的原煤拉运完毕，保证以后不再往厂区内拉运原煤，进行转产或被大企业兼并重组。同时原告承诺，如其不能履行上述承诺，园区管委会及政府有关部门，可强制对其公司进行断电断水，由此产生的一切后果由其公司承担。但原告背信弃义，在此后几年间一直持观望态度。2016年8月，将他处原煤拉运至厂内，又将该公司租赁给他人继续从事煤炭加工项目，原告的行为不但与2007年至2012年我市及我县制定的相关产业政策严重不符，而且也严重违反了2016年我市制定的《关于工业园区城市主要出入口和主干道路环境综合整治实施方案》和2017年平罗县制定的《关于石嘴山生态经济开发区环境综合整治实施方案》的文件精神，所以，平罗县工业园区环境综合整治领导小组代表县政府，依据上述文件精神的要求，向原告下发了拉闸断电的通知。2、原告于2012年向园区管委会所作的承诺不违反法律、法规和行政强制性规定，而且是原告自愿作出的，为有效承诺，具有法律约束力。原告违反该承诺中一再保证的事项，被告据此向原告下发拉闸断电的通知并采取拉闸断电的行为，并不违背原告承诺的本意。3、原告要求被告恢复供电并承担因此造成的经济损失的诉讼请求，因被告采取断电措施是由于原告违背其承诺事项而作出，故对由此而给原告造成的一切经济损失不应承担赔偿责任。综上，原告的诉讼请求应当予以驳回。
被告提供以下证据以支持其主张：
证据一、(1)平政发〔2007〕111号文件，即平罗县政府批转县发改局《平罗县清理整顿煤炭市场实施方案》的通知一份；(2)石党发〔2011〕50号文件，即石嘴山市委、市人民政府《关于规范发展煤炭市场的意见》一份；(3)平党发(2011)56号文件，即关于印发《平罗县规范发展煤炭市场攻坚战实施方案》的通知一份；(4)平煤炭指挥部发(2011)1号文件，即关于印发《平罗县规范发展煤炭市场攻坚战第一阶段工作安排》的通知一份；(5)平煤炭指挥部发(2011)9号文件，即关于印发《平罗县规范发展煤炭市场分类规范处置方案》的通知一份。欲证明：(1)为了加强对我市煤炭经营市场的监督管理，规范和维护煤炭经营秩序，治理周边日益恶化的生态环境，使煤炭经营企业走向规范化、制度化，自2007年以来，石嘴山市委、市政府和平罗县委、县政府以及相关职能部门连续出台多个关于清理、规范、整顿我市煤炭经营市场的实施方案；(2)上述相关文件明确规定，自2007年以后，全市规划在三个县区各保留一个煤炭经营市场，平罗县只保留崇岗煤炭集中区，对平罗县工业园区（石嘴山生态经济区）所有洗煤及转产销售企业于2012年底全部淘汰关闭，并予以搬迁或产业转型升级。
原告质证认为，对证据一不予认可，认为即使有上述规定，平罗县政府也没有权限作出拉闸断电的通知。
证据二、平政发〔2010〕95号文件，即关于印发《平罗县2010年节能降耗预警调控方案》的通知一份。欲证明：为进一步推进节能降耗工作，确保完成”十一五”节能降耗目标，平罗县政府制定了2010年《节能降耗预警调控方案》，决定关闭平罗工业园区1000吨以下活性炭企业15家，单纯洗煤企业19家，其中平罗县汉堡煤炭有限公司被确定为19家关停洗煤企业之一。
原告质证认为该文件与原告没有关系，原告不是超耗能企业。
证据三、2011年9月21日平罗县人民政府公告一份。欲证明：(1)根据煤炭法、煤炭经营监管办法等相关法律法规和市委、市政府有关文件精神，平罗县人民政府发布公告，对平罗工业园区所有洗煤及转产销售企业全部淘汰关闭；(2)规范发展的时间为2011年9月至2014年8月。
原告质证认为，政府让企业转型升级应该出台相关措施，但没有权限直接命令原告转型升级，对该组证据不予认可。
证据四、承诺书一份。欲证明：2012年5月10日，原告为了响应平罗县规范发展煤炭市场攻坚战实施方案精神，向平罗工业园区管委会书面承诺以下事项：(1)不再在平罗工业园区内经营洗煤及煤炭初加工项目；(2)于2012年9月底前将场地内堆放的原煤拉运完毕并保证今后不再往厂区拉运原煤，响应政府号召进行转产或大企业兼并重组。
原告质证认为，该承诺书中的签字并非原告法定代表人吴永贵本人的签字，是被告伪造的签名。
证据五、(1)《洗煤厂租赁合同》(2)雇用人员名单各一份。欲证明：(1)租赁合同证实2016年8月11日，原告将其洗煤厂租赁给他人，租赁期为三年；(2)雇用人员名单显示承租人雇用铲车司机两名、洗煤技师两名、生产厂长一名，按月发放工资，进一步证实该企业继续从事洗煤及煤炭加工经营项目的事实。
原告质证认为，公司财产怎么处理是原告的合法权利，政府无权干涉原告的自主经营权，不能达到被告的证明目的。
证据六、平罗县环保局现场勘查笔录和调查询问笔录各一份。欲证明：2016年8月17日，平罗县环保局在日常巡查中发现原告有拉煤入厂的行为，且该企业虽有建设项目环境影响登记表，但未通过”三同时”验收；同时证实原告法定代表人承认拉煤堆放的事实。
原告质证认为，原告是2016年8月11日签订的租赁合同，2016年8月17日，平罗县环保局去过原告厂子，但是拿的是空白笔录，没有勘察情况的记录。
证据七、平罗县汉堡煤炭有限公司自2012年7月至2017年5月份用电记录一份。欲证明：自2016年9月至2017年元月，原告产生大量用电的事实，进一步证实其未按照此前的相关文件规定和其承诺停止煤炭经营的事实。
原告质证认可该份证据，当时原告确实在正常生产。
证据八、(1)石政办发〔2016〕140号文件，即《市人民政府办公室关于印发工业园区城市主要出入口和主干道路环境综合整治实施方案》的通知一份；(2)平党办发〔2017〕22号文件，即《中共平罗县委办公室、县人民政府办公室关于印发石嘴山生态经济开发区环境综合整治实施方案的通知》一份。欲证明：(1)根据自治区《关于落实绿色发展理念加快美丽宁夏建设的意见》等文件精神要求，我市制定实施方案，对全市工业园区、城市主要出入口和主干道路进行综合整治；(2)主要任务为全面拆除破旧厂房、危险房屋、残墙断壁等违章建筑，对不符合规划要求或者长期闲置的电力、通讯设施予以迁移或拆除，对主干道路两侧的企业，要按照要求砌护标准高度围墙，并粉刷统一颜色；(3)完成时限为2017年3月30日。
原告质证认为，被告提交的该组证据是真实的，但是不能证明被告的行为是合法的，不能作为被告行为合法的依据。
证据九、(1)平罗县工业园区环境综合整治领导小组平工环整〔2017〕126号《关于对平罗县汉堡煤业有限公司予以拉闸断电的通知》一份；(2)《平罗县供电公司停电通知》一份。欲证明：因原告的洗煤企业不符合园区规划发展要求，且原告拒不履行2012年5月10日作出的承诺，继续从事洗煤和煤炭经营，为此被告向其作出拉闸断电通知的事实。
原告质证认为，被告没有权利作出拉闸断电的决定，拉闸断电的行为不合法，其应通过法律程序来进行，不能由政府自己决定并实施拉闸断电行为。
本院对原、被告提交的上述证据分析认证如下：
原告提交的证据虽然与被告提交的证据五一致，但原、被告的证明目的不同，鉴于该证据系复印件，而又无其他可供印证其真实性的证据，故对该证据不予采信。对被告提交的证据一、二、三的真实性、合法性、关联性予以认定，但不能达到其证明目的，对三组证据的证明效力不予确认；证据四承诺书是原告2012年为了响应《平罗县规范发展煤炭市场攻坚战实施方案》文件精神向平罗工业园区管委会所作的承诺，与本案无关，对该承诺书的证明效力不予确认；证据五的认定意见同原告提交的证据；对证据六、七、八的真实性、合法性、关联性予以认定，但不能达到被告以此证明其行政行为合法的证明目的；证据九只能证明被告针对原告作出了拉闸断电的行政决定，但其不能证明该行政决定就是合法的。
经审理查明，2016年12月1日，石嘴山市人民政府办公室印发石政办发〔2016〕140号《市人民政府办公室关于印发工业园区城市主要出入口和主干道路环境综合整治实施方案的通知》，要求各县、区人民政府、市政府有关部门切实采取有效措施解决工业园区、城市主要出入口、主干道路环境存在的主要问题和薄弱环节，通过整合利用土地、拆除违章建筑、开展环境卫生整治、实施美化绿化、完善基础设施，实现整治区域整体环境干净整洁，工业园区土地集约高效利用，基础设施逐步完善，绿化效果明显，建立健全齐抓共管的长效机制，营造良好的发展环境。2017年3月29日，中共平罗县委办公室和平罗县人民政府办公室根据石政办发〔2016〕140号文件精神，联合印发平党办发〔2017〕22号文件《中共平罗县委办公室县人民政府办公室关于印发石嘴山生态经济开发区环境综合整治实施方案的通知》，决定在石嘴山生态经济开发区开展为期半年的环境综合整治专项行动。2017年3月10日，平罗县工业园区环境综合整治领导小组办公室印发平工环整发〔2017〕126号文件，即《关于平罗县汉堡煤炭有限公司予以拉闸断电的通知》，内容为”国网平罗县供电公司：根据《市人民政府办公室关于印发工业园区城市主要出入口和主干道路环境综合整治实施方案的通知》（石政办发〔2016〕140号）文件有关要求，经查实：位于玉皇阁大道的平罗县汉堡煤炭有限公司，项目不符合园区规划发展要求，经平罗县工业园区环境整治小组研究决定，由你公司自本通知下达之日起五个工作日内核实情况，并对该公司予以拉闸断电。”该文件上平罗县环境保护局代平罗县工业园区环境综合整治领导小组办公室加盖了印章。2017年4月7日，国网宁夏电力公司平罗县供电公司依据平工环整发〔2017〕126号文件，发文通知平罗县汉堡煤炭有限公司，将于2017年4月8日9时对平罗县汉堡煤炭有限公司中止供电。2017年4月7日，平罗县工业园区环境综合整治领导小组对原告厂区拉闸断电，造成原告停产停业。
另查明，平罗县工业园区环境综合整治领导小组系平罗县政府成立的临时机构。
本院认为，本案争议的焦点是被告平罗县人民政府作出平工环整发〔2017〕126号《关于平罗县汉堡煤业有限公司予以拉闸断电的通知》，对原告厂区进行拉闸断电的行为是否合法、应否给原告赔偿损失的问题。作出上述通知的是平罗县工业园区环境综合整治领导小组，在该文件上代为盖印的是平罗县环境保护局，而具体实施拉闸断电行为的是国网宁夏电力公司平罗县供电公司和平罗县工业园区环境综合整治领导小组，上述各单位实施的上述行为，均是受平罗县人民政府的指派和委托而完成，而被告平罗县人民政府也未对此提出异议，因此上述行为的法律后果应由平罗县人民政府承担，即平罗县人民政府是本案适格被告。虽然平工环整发〔2017〕126号通知是向国网平罗县供电公司印发的，但依据该通知内容，却系对原告平罗县汉堡煤炭有限公司作出的予以拉闸断电的行政决定。被告辩称其是依据石政办发〔2016〕140号《市人民政府办公室关于印发工业园区城市主要出入口和主干道路环境综合整治实施方案的通知》作出的该通知，但依据该通知内容，被告作出拉闸断电的理由是原告项目不符合园区规划发展要求，但被告却未向法庭提交原告项目不符合园区规划发展要求的相关证据，因此，被告作出该行政决定的事实依据不能确定存在，证据不足，也无相关法律法规依据，故被告作出的平工环整发〔2017〕126号《关于平罗县汉堡煤炭有限公司予以拉闸断电的通知》违法，应予撤销。原告的第1项、第2项诉讼请求成立，本院予以支持。关于原告主张的要求被告赔偿其损失的问题，原告提交的证据是其法定代表人吴永贵和李某某签订的《洗煤厂租赁合同》及李某某出具的证明、雇用的人员名单各一份，但上述证据是否真实、《洗煤厂租赁合同》是否已履行、原告是否有损失结果等均不能证明，证明效力较弱，而原告也未提供其他证据加以印证，证据不足；即便被告的行为确实造成了损失，也应区分情况，由不同的损失主体以自己的名义提起诉讼，即如果是给原告造成了租金方面的损失，则由原告提起诉讼，如果是给承租人李某某造成了生产人员工资方面的损失，则李某某可以利害关系人的身份提起诉讼，而本案中原告不分损失情况均以自己的名义起诉主张，不符合法律规定。综上，对原告要求被告赔偿其各项损失的诉讼请求，本院不予支持。另原告提出的要求判令被告登报向原告赔礼道歉，消除不良影响的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条关于”具体的诉讼请求”的规定，且本案中原告受到侵害的是企业的生产经营权，属于财产权范畴，非人格权，而赔礼道歉的责任承担方式只适用于侵害各种人格权的情形，不适用于侵害财产权的情形，故原告的该项诉讼请求本院不予支持。对原告最后主张的请求法院发出司法建议书、追究相关责任人责任的诉讼请求，亦不符合前述规定中关于”具体的诉讼请求”的规定，而法律也未规定其是行政机关败诉的责任承担方式之一，故原告的该项诉讼请求无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第五款、第四十九条第（三）项、第七十条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款、第二十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条的规定，判决如下：
一、确认被告平罗县人民政府作出的平工环整发〔2017〕126号《关于平罗县汉堡煤炭有限公司予以拉闸断电的通知》违法并予以撤销；
二、限被告平罗县人民政府于判决生效之日起十日内为原告罗县汉堡煤炭有限公司恢复供电；
三、驳回原告平罗县汉堡煤炭有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告平罗县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长嵇春宁
审判员刘衍泉
审判员王丽琼
二○一八年一月十日
书记员崔海程
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
第二十一条行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。