广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂03行终111号
上诉人（一审被告）资源县中峰镇人民政府。
法定代表人蒋勇文，镇长。
委托代理人杨燕芬，资源县中峰镇司法所工作人员。
被上诉人（一审原告）周金秀，女，1955年9月12日出生，汉族，农民，住资源县中峰镇中峰街**号。
委托代理人樊功玉，男，1956年10月18日出生，汉族，资源县中峰镇农业服务中心干部，系被上诉人丈夫，住址同上。
一审被告资源县人民政府。
法定代表人谭玉成，代县长。
委托代理人阳敦曙，资源县法制办工作人员。
一审第三人周仕林，男，1933年11月10日出生，汉族，农民，住资源县中峰镇中峰村黄家塘14村民组。
委托代理人周启文，男，1967年4月26日出生，汉族，龙胜各族自治县水利局会计，系一审第三人儿子，住龙胜县龙胜镇临江街2号1单元802室。
上诉人资源县中峰镇人民政府因土地行政确权一案，不服广西壮族自治区资源县人民法院于2016年1月20日作出的（2015）资行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
上诉人资源县中峰镇人民政府上诉称，一、一审判决认定事实不清。2007年，原审原告与原审第三人就第六勾山场和第四勾山场进行互换，其中已包括第三人应有的小斜路至小横路之间山场权属。原审原告主张对换山林后自己仍有部分林地未换，其主张没有确切依据。并且原审原告已经认可自己已将第6勾山林对换给了原审第三人，则对换山场后，原告不再拥有第6勾山场权属，该第6勾山场上凭界线是小斜路还是小横路应是集体六户与原审第三人之间的事宜，原告仅以个人名义主张山场权属，在程序上主体不适格。二、一审判决证据不足。2007年的行政调解书原审第三人认为存在事实上的错误，并未在调解书上签字。这一事实在中政处字（2015）1号处理决定书中进行了查实确认，有两处都写到6勾山林上凭组里公山界限是小横路，正说明了6勾山林上凭界限本来就是小横路，不可能对兑换后6勾山林上凭界限变成小斜路。因此，2007年的行政调解协议应属无效。2015年上半年，上诉人多次组织双方进行协调。2015年3月23日，原审第三人同意将2007年协议中第三条内容：“第6勾山林与公山的相邻界限走向为：下凭小漕人行路为界，上凭小斜路为界”更改为“第6勾山林与公山的相邻界限走向为：下凭小漕人行路为界，上凭小横路为界”，新更改协议内容确定的山林范围由原审第三人管业并由其申请颁发林权证。此协议因原审原告未签字，没有发生法律效力。2015年5月，上诉人再次组织双方进行调解，为了配合政府的工作，原审原告自愿将中峰村黄家塘建杆冲第6勾小斜路以上、小横路以下的责任山让给第三人，由第三人管业，但第三人并未在调解协议上签字。因调解未能成立，中峰镇政府依法依规作出处理决定，原审被告资源县人民政府经过复议得到维持，充分证实其合法性与准确性。因此（2015）1号行政处理决定书并未存在程序上的错误。综上所述，上诉人认为原审法院对行政处理决定书存在认定事实不清，证据不足的错误，特上诉请求依法改判。
被上诉人周金秀辩称，一、经一审法院审理查明，2007年4月，答辩人周金秀书向被答辩人中峰镇人民政府申请确权，被答辩人召集答辩人、第三人周仕林调解。于2007年9月3日，答辩人与第三人达成调解协议：“1、原来周金秀捡到的第6勾山林与周仕林捡到的第4勾山林对换，从今以后周金秀管理第4勾山林，周仕林管理第6勾山林。2、原来周仕林第4勾山林与周先智、周先礼的山林界限保持不变。3、第6勾山林与公山的相邻界限走向为下凭小漕人行路为界，上凭小斜路为界。”该协议笔录有当事人及亲属签字并按捺手印的笔迹反映。且被答辩人中峰镇政府以公文形式制作了中政调字（2007）第6号行政调解书。对这一认定的法律事实，双方均没有异议。一审法院认定（2015）1号行政处理决定书未经答辩人申请，且又没有立案通知送达答辩人签收的回执证据，将答辩人列为确权申请人，被答辩人中峰镇政府属不正当行使行政职权，然而被答辩人中峰镇政府也未对一审法院认定的该程序上存在实质性的错误提起上诉。因此，答辩人认为，一审判决认定事实非常清楚，证据确凿充分。二、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等相关法律规定，被答辩人中峰镇政府于2007年9月5日作出的中政调字（2007）第6号《行政调解书》《有第三人周仕林签收的送达回执)早己生效，属有效协议，具有法律约束力，双方当事人应当按照约定履行。2014年11月19日被答辩人以第三人周仕林对中政调字（2007）第6号调解书第三条“第6勾山林与公山的相邻界限走向为：下凭小漕人行路为界，上凭小斜路为界”存在重大认定事实错误作出中政处字（2014）1号处理决定书。答辩人不服向一审被告资源县人民政府提起行政复议，2015年3月10日一审被告资源县人民政府复议机关依法作出资政复决字（2014）3号复议决定书撤销了中政处决字（2014）1号处理决定书，如不服复议决定书，可在收到本复议决定书之日起15日内向资源县人民法院提起行政诉讼。然而，该复议决定书生效后，被答辩人中峰镇人民政府又以中政调字（2007）第6号早己生效的调解书档案中的答辩人确权申请书，附卷在中政处字（2015）1号处理决定书中。按照一事不再理的司法基本原则，对同一纠纷，被答辩人中峰镇政府不应待协议生效7、8年后再予处理，明显违反法律有关规定，严重违反法定程序。综上所述，一审法院在查明事实的基础上，依照行政诉讼法的相关规定撤销了被答辩人资源县中峰镇人民政府2015年6月12日作出的中政处字（2015)1号行政处理决定书，完全符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，判决合法有据。请求二审人民法院依法予以维持。
一审被告资源县人民政府述称，一、复议决定认定事实清楚，证据确凿充分。一审原告和一审第三人都是资源县中峰镇中峰村黄家塘第14村民组的成员，黄家塘第14村民组是按捡勾的方式来落实责任制的。当时一审原告捡到第6勾山林，一审第三人捡到第4勾山林。后一审原告的第6勾山林与一审第三人的第4勾山林进行对换。2006年一审第三人转让中峰村黄家塘第14村民组建杆冲（地名)山上的林木时，因公山与第6勾山林相邻，导致双方发生纠纷。2007年，经资源县中峰镇人民政府调解，双方达成了调解协议，因后来一审第三人没签字,不同意该协议，该协议无效。2015年上半年，为了更好地化解矛盾纠纷，维护好社会的稳定，资源县中峰镇人民政府又多次组织双方进行调解。黄家塘第1村民组在分山下户时，是按捡勾的方式来落实责任制，并未填写承包责任制合同书，双方都无法提供能证明权属的确切依据。一审原告主张的中政调字〔2007〕第6号行政调解书因未能查证一审第三人是否签字，所以无法确认其法律效力。在下户时，一审原告捡到的第6勾山林与一审第三人捡到的第4勾山林进行对换。对换后，一审原告主张其在第6勾山林处还有责任山，没有确切的依据。资源县中峰镇人民政府在查明事实的基础上，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，行使法定的自由裁量权，应该是合理合法的。二、复议决定程序合法、适用法律正确。复议决定依据行政复议法所规定的程序和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第
--款第（一）项之规定作出的复议决定，在程序和法律使用上是正确的。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
一审第三人周仕林述称，一、周金秀2007年元月请求调解的报告不属实，其目的是要侵占公山。二、形成的调解报告并不是周仕林的真实意愿的反映，且没有得到双方当事人的签字认可，并且所附山场图示中找不到小斜路。三、换山协议并没有真正执行，周仕林家在去领林权证时被告知山场存在争议，而未能领到林权证，这足以证明协议有争议。
经审理查明，一审原告周金秀起诉时提交的行政起诉状中，其诉讼请求是要求撤销资源县人民政府作出的资政复决字（2015）第2号行政复议决定及撤销资源县中峰镇人民政府作出的中政处字（2015）第1号行政处理决定，一审法院经审理，判决撤销了资源县中峰镇人民政府作出的行政处理决定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第一款规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审”。本案中，一审判决只对资源县中峰镇人民政府的处理决定作出了裁判，而并未对资源县人民政府的行政复议决定作出处理，违反了上述法律规定，遗漏了当事人的诉讼请求，属于程序违法，依法应当撤销一审判决，并发回重审。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销广西壮族自治区资源县人民法院（2015）资行初字第9号行政判决；
二、发回资源县人民法院重新审理。
审 判 长 陈桂良
代理审判员 王 静
代理审判员 吕 明
二〇一六年六月十二日
书 记 员 万 强