山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁02行终28号上诉人（原审原告）赵吉成。被上诉人（原审被告）胶州市胶西镇人民政府。法定代表人李春云，镇长。出庭负责人张炜，副镇长。委托代理人张桂贤，胶州市人民政府法制办公室工作人员。上诉人赵吉成因诉被上诉人胶州市胶西镇人民政府行政措施违法及行政补偿一案，不服山东省胶州市人民法院于2017年11月15日作出的（2017）鲁0281行初179号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年2月1日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人赵吉成，被上诉人胶州市胶西镇人民政府的出庭负责人副镇长张炜、委托代理人张桂贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2016年9月9日，胶州市人民政府办公室印发《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市调整优化畜禽养殖布局规划的通知》，将胶西镇驻地区域和工业园区划定为畜禽禁止养殖区，要求禁止养殖区范围内一律不得新建、扩建畜禽养殖场（小区），对于已建成的畜禽养殖场（小区），按照国家、省、市有关规定依法限期进行搬迁或关闭。2016年12月7日，胶州市人民政府办公室印发《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市墨水河、洋河两岸禁养区畜禽养殖场关闭工作方案的通知》，方案规定“两河沿案禁养区范围内畜禽养殖散养户的关闭工作由相关镇办负责组织实施”。2016年12月21日，被告依据《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市墨水河、洋河两岸禁养区畜禽养殖场关闭工作方案的通知》要求，对原告下发了《关于墨水河两岸禁养区畜禽养殖场（户）关闭的通知》，因原告处于禁养关闭范围之内，被告通知其“于2016年12月23日前准备好土地租赁合同、房产证明等相关证明材料，并于2017年1月5日前自行处理所养畜禽及做好其他关闭前期准备工作”。2017年1月16日，被告党政办公室按照《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市墨水河、洋河两岸禁养区畜禽养殖场关闭工作方案的通知》文件规定印发《胶西镇人民政府关于印发胶西镇墨水河两岸禁养区畜禽养殖场关闭补偿方案的通知》，原告根据被告提供的评估机构推选表，签字确认推选青岛胶州湾房地产估价事务有限公司为此次墨水河、洋河两岸禁养区关闭工作评估机构。青岛胶州湾房地产估价事务有限公司对原告的住宅房屋、装修、附属设施、机器设备等进行了初步评估，但原告认为该评估程序违反法律规定且评估结果过低，未与被告签订补偿协议。另查明，在庭审过程中，原告自认其养殖场并未拆除，也没有受到强拆等强制措施。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，当事人的诉讼具有事实根据是其起诉得以受理并进入实体审理的必要条件。本案中，原告的诉讼请求为“请求依法确认被告关闭原告养殖场并拒绝给予原告补偿的行为违法，要求被告按照《胶西镇墨水河两岸禁养区畜禽养殖场关闭补偿方案》依法对原告进行合理补偿”，故被告对原告的养殖场实施了关闭行为是原告之诉能够得以受理的前提。根据原、被告提交的证据以及原告在庭审中的陈述，被告并未对原告的养殖场实施关闭行为，亦未采取强制拆除等措施，原告起诉缺乏事实根据，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回原告赵吉成的起诉。原审原告赵吉成不服原审裁定，上诉称，一、原审法院查明事实不清。原审法院明确认定：2016年12月21日被上诉人根据《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市墨水河、洋河两岸禁养区畜禽养殖场关闭工作方案的通知》的要求，向上诉人下发了《关于墨水河两岸禁养区畜禽养殖场（户）关闭的通知》等文件，其以上诉人作为被关闭人，公布了具体补偿方案以及补偿范围，同时要求上诉人在2017年3月31日前将自己经营的养殖场自行关闭。因此，上述行为在法律意义上讲，已经可以认定被上诉人实施了具体的行政行为。上诉人自接到被上诉人的通知后，为配合国家政策积极响应号召，也为了履行被上诉人的行政命令，配合政府处理存栏的蛋鸡以及后续不再继续蓄养、繁殖鸡苗，截止原审庭审时，上诉人已经完成了通知要求的全部关闭义务。正因为上诉人履行了关闭任务，被上诉人找到评估公司对上诉人养殖场设备及畜禽舍等设施进行评估，为后续的补偿做准备，但上诉人很快发现被上诉人在此次关闭养殖场补偿过程中有很多不符合法律规定的违法行为，如评估过程不透明，评估价格远低于设备市场价，被上诉人拒绝按照自己制定的补偿方案对上诉人的停产停业损失进行补偿等违法行为。因此，上诉人迫不得已才启动本案之诉。而且，被上诉人关闭养殖场的行为是明确、真实存在的，但原审法院在明知上述事实存在的前提下，在没有实地调查以及详细查明的前提下就妄下结论认定：“被告（即被上诉人）并未对原告（即上诉人）的养殖场实施关闭行为”，明显属于认定事实不清，原审法院据此驳回上诉人的起诉没有任何事实依据。二、原审法院以被上诉人未实施强制性拆除行为为由驳回上诉人起诉没有法律依据。至今，上诉人仍未与被上诉人达成补偿协议，依法自然不能强制拆除养殖场，但由于上诉人已经按照要求关闭了养殖场，遗留的养殖设备以及养殖厂房以后已经没有任何用途。不但无法利用进行再生产，反而还会影响其他作业，拆除养殖场已经属于必然。在上诉人为了保护自身权益起诉至法院后，被上诉人虽没有拆除养殖场，但是根据被上诉人制定的补偿方案，上诉人完全有权利要求被上诉人对其停产停业等损失进行补偿。如果补偿到位，后续上诉人愿意配合被上诉人拆除养殖场。因此上诉人要求被上诉人按照标准，并严格按照相关的评估以及补偿程序进行补偿，完全是合理合法的。原审法院驳回上诉人起诉的裁判结果自然无法令人服判。三、上诉人的诉讼请求符合法律依据，依法应予以支持。上诉人在养殖场关闭之前属于政府支持的养殖企业，为当地经济作出了很大的贡献，上诉人将通过辛勤劳动得到的经济收益全部投入到了养殖场的规模扩大以及升级改造上来。然而随着环境污染的治理要求，上诉人不断的根据政府的要求添加、增设环保设备本身已经投入巨大。现政府再次升级调控力度，要求关闭养殖场并禁止养殖，即便如此，上诉人依然响应政府号召，毅然将全家赖以生存的养殖场进行关闭。上诉人自认已经无条件地拥护了政府的要求，本次关停行为，上诉人不求获得什么超额补偿，仅仅是希望能够得到合理的补偿不至于自身损失过大。四、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”被上诉人制定的《胶西镇墨水河两岸禁养区畜禽养殖场关闭补偿方案》也明确了上诉人可以依法得到补偿。然而当上诉人将倾尽全家之财力、物力的养殖场关闭后，被上诉人最后只想用数万元的补偿费用就解决此事，这与上诉人的实际损失简直是杯水车薪，也不符合国家规定的公平合理的补偿原则，更不用说被上诉人在补偿以及评估过程中存在着众多的违法不规范的行为，被上诉人的这种行为以及态度自然无法令上诉人满意与理解，更导致政府的信誉在百姓心里损失殆尽。为此，上诉人请求二审法院依法撤销（2017）鲁0281行初180号行政裁定书；依法改判或者发回重审；由被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人胶州市胶西镇人民政府答辩称，一、被上诉人依法履行职责的行政行为合法。本次养殖场关闭，属上级环保部门督查事项，且具有充分的法规依据。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款规定：乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作；第十一条规定：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区。国务院《水污染防治行动计划》要求：科学划定畜禽养殖禁养区，2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户。按照国务院及省、青岛市政府的要求，2016年9月，胶州市人民政府依法对《胶州市畜禽养殖布局规划》进行修改完善，并以市政府办公室文件将修改后的《胶州市调整优化畜禽养殖布局规划》予以印发，该规划明确将“墨水河河道水域及河堤两侧500米陆域，汇入支流距河道1000米的水域及河床两侧200米陆域”划定为畜禽禁止养殖区。同年12月，又以市政府办公室文件印发了《胶州市墨水河、洋河两岸禁养区畜禽养殖场关闭工作方案》，要求相关镇、处依据属地管理职责对畜牧业养殖污染进行综合治理，制定各自的关闭补偿方案，具体组织实施墨水河河道两岸禁养区范围内的养殖场关闭、拆除工作。作为执行者，被上诉人在此过程中所做的主要是宣传和执行法律规定及市政府的部署要求，自始至终依法履行职责，并不存在任何上诉人所说的“被上诉人在此次关闭养殖场补偿过程中有很多不符合法律规定的违法行为”。二、上诉人上诉理由不成立。根据规定，上诉人要求行政补偿，应当对行政行为造成的损害提供证据。而被上诉人在此次养殖场关闭工作中，自始至终都是按照规定和市政府的统一要求，坚持依法、公开进行，并无任何违法行为，也未侵犯上诉人的合法利益。至于上诉人所谓评估不透明、评估价格低以及要求停产停业补偿等上诉理由没有任何事实根据和法律依据。首先，关于评估机构，推选表中所列5家评估机构是市政府依程序选定的，评估费用也由市财政负担。被上诉人只负责按市政府的要求，安排工作人员组织养殖场（户）从中进行推选，最终选定的评估机构是包括上诉人在内的多数养殖场（户）推选的，上诉人对评估价格有异议，可以依法申请复核，而与被上诉人无关。事实上，此次关闭共涉及辖区内44家养殖场（户），有39家均按评估价格签订了补偿协议，自行处置了畜禽，拆除了相关设施。可见，绝大多数养殖场（户）对相关补偿是满意的。其次，关于停产停业补偿，根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，只有在国有土地上房屋征收时才涉及停产停业损失补偿问题，且根据青岛市政府《关于贯彻实施的通知》要求，被征收房屋还需同时符合房屋权属证书记载的房屋用途为非住宅用途，具有合法的营业执照、税务登记证，并在近3年内有纳税记录，房屋权属证书、营业执照、税务登记证注明的营业地址相一致等一系列条件。而上诉人并没有提供符合上述要求的相关证据，也未拆除房屋，所以并不涉及停产停业损失补偿问题。三、原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。正如原审法院所查明的事实，被上诉人在本次畜禽养殖场关闭工作中，只是根据法规规定及市政府的部署要求，对相关法规规定及市政府的部署要求进行了宣传；对在禁养区范围内的养殖场（户）提前告知其做好关闭准备；按照上级要求制定了关闭补偿方案并进行公示；组织养殖户共同推选出评估机构后由评估机构对养殖户拟拆除的畜禽舍等附属设施进行评估等。除此，被上诉人没有损坏上诉人一砖一瓦、一草一木，更未对其采取任何强制措施。上诉人即使按规定关闭了养殖场（户），也是履行法律义务，并非被上诉人的强制行为。且上诉人自始没有履行法定义务，一直饲养至今，因此上诉人要求高额补偿没有事实根据，不符合起诉条件。另外，根据行政诉讼法规定，行政案件以行政行为的合法性为审查重点，除对征收、征用决定及补偿决定不服的以外，单纯要求补偿，不属于行政诉讼的受案范围。本案只涉及禁养区畜禽养殖场（户）的关闭，不属于征收、征用范畴，自然也不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。综上，请依法维持原审裁定。关于原审法院的审判程序，上诉人在二审庭审中明确表示没有异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。二审庭审中，上诉人还明确表示对于被上诉人下达关闭养殖场的通知行为不再坚持异议，同意关闭，但认为被上诉人给予的补偿太低，故请求确认被上诉人拒绝给予补偿的行为违法，并要求被上诉人按照《胶西镇墨水河两岸禁养区畜禽养殖场关闭补偿方案》依法对上诉人进行合理补偿。双方当事人原审时提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院确认原审法院认定的事实成立。根据二审庭审及当事人陈述，本院另查明如下事实：1、被上诉人于本案一审结案后才取得受托人青岛胶州湾房地产估价事务所有限公司作出的正式胶房估字（2016）第1222JX号房地产估价报告，该报告包含上诉人养殖场附属设施评估明细和机器设备清查评估明细。上诉人原审中提交的养殖场附属设施评估明细及机器设备清查评估明细均为初步评估结果。2、不论是初步评估结果还是胶房估字（2016）第1222JX号房地产估价报告的正式评估结果均不包含上诉人养殖场里的房屋评估。上诉人在二审庭审中明确表示同意对养殖场里的房屋进行拆除，为此被上诉人表示应当对上诉人同意拆除的房屋进行重新评估。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”由此可见，当事人提起的诉讼具有事实根据是其起诉得以受理并进入实体审理的必要条件。本案中，被上诉人于一审结案后方取得正式的胶房估字（2016）第1222JX号房地产估价报告，最终确定了上诉人养殖场原评估范围内（不包含养殖场里的房屋）的评估结果，故上诉人在向原审法院提起本案诉讼时，被上诉人对其养殖场的补偿数额尚不确定。根据上述规定，上诉人提起“要求确认被上诉人拒绝给予其补偿的行为违法”的起诉没有事实根据，依法应予驳回。另外，上诉人在二审中又表示同意拆除养殖场里的房屋，被上诉人亦同意对上诉人同意拆除的房屋重新进行评估。因此，上诉人的养殖场最终应予补偿的数额尚需要等待房屋的评估结果来确定，待最终补偿数额确定后，上诉人仍持有异议的，可另行主张。综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，结果正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费均不予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙志刚审 判 员 李玉兰审 判 员 高沛沛二〇一八年二月二十八日法官助理 王云逸书 记 员 赵洪峰书 记 员 王倩倩