江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行初74号
原告朱顶伍，男，汉族，1951年12月10日出生，住涟水县经济开发新区。
委托代理人：赵燕，江苏楚平鸣律师事务所律师。
被告涟水县人民政府，住所地涟水县涟城镇红日大道18号。
法定代表人时勇，该县县长。
行政机关负责人袁灿生，该县副县长。
委托代理人徐建超，涟水县经济开发新区农经站站长。
委托代理人嵇大勇，江苏捍华律师事务所律师。
第三人杨华美，女，汉族，1958年8月30日出生，住涟水县经济开发新区。
第三人朱左扬，男，汉族，1983年12月10日出生，住址同上。
两第三人共同委托代理人王万学，涟水县朱码法律服务所法律工作者。
原告朱顶伍诉被告涟水县人民政府（以下简称县政府）、第三人杨华美、朱左扬要求履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2017年11月6日公开开庭审理了本案。原告朱顶伍及其委托代理人赵燕，被告人县政府行政机关负责人袁灿生、委托代理人徐建超、嵇大勇，第三人朱左扬及杨华美、朱左扬共同委托代理人王万学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱顶伍诉称，1998年，原告承包了本村7块承包地，折合后实际总面积7.5亩。原告耕种两三年后，案外人朱明成（系第三人杨华美的丈夫、朱左扬的父亲）请原告将上述承包地中的11号地1亩、大沟地0.3亩、河北地1.2亩3块地暂借给其耕种，由朱明成代缴三粮五钱等税费，原告同意。2013、2014年秋，原告要求返还耕地未果，遂于2016年5月20日诉至涟水县人民法院要求两第三人返还耕地，两第三人辩解上述地块1998年二轮承包时已登记在其户名下，涟水县人民法院认为争议依法应先由政府处理，驳回原告朱顶伍的起诉。原告遂向县政府提起行政确权申请，请求依法确认原告登记在先的承包经营权证中载明的土地（含11号地1亩、大沟地0.3亩、河北地1.2亩）承包经营权效力，第三人户登记在后的土地承包经营权属于错误登记，应予撤销。被告县政府受理后，迟迟不作裁决，属行政不作为。故诉至法院请求确认被告县政府行政不作为；判令被告县政府立即履行法定职责，确认原告所持有的承包经营权证上登记的承包地是原告承包经营地，对错误登记在第三人名下的相关登记及农村土地承包经营权证进行撤销；被告和第三人承担本案诉讼费用。
原告朱顶伍向本院提交以下证据：1、登记在原告名下的编号为3208042805010037号农村土地承包经营权证。2、（2016）苏0826民初字第3379号民事裁定书。3、2016年12月10日的土地承包经营权确权申请书。证据1-3证明了原告对其2005年颁发的农村承包经营权证书上所载明的土地具有合法的经营资格。因被告将证书中的部分地块重复登记在了第三人名下导致本案发生争议。原告向人民法院进行诉讼后经过人民法院审理认为该纠纷属于土地使用权争议，应当由人民政府处理。在裁定下发后，原告向被告提出确权的申请，但被告至今未作出具体行政行为。4、2016年7月30日由涟水县经济开发新区管委会、涟水县经济开发新区农村经济服务站、涟水县司法局经济开发新区司法所、涟水县经济开发新区街南村委会出具的（2016）年第1号经营权权属决定书，证明被告未作出符合程序的答复。
对原告所举证据被告县政府质证认为：对证据1-3的真实性不表异议。证据1证明了土地经营权在原告名下。证据2证明经过民事裁定，法院认为土地使用权争议应当由政府进行处理。证据3申请书县政府于2016年12月13日收到，12月14日由县领导书面阅办批转，12月15日交我县经济开发新区管委会调查处理。证据4真实性不表异议。该权属决定书是县经济开发新区管委会下属相关部门及街南村委会作出的对于原告与第三人之间土地争议的处理决定，由于该决定书的作出主体问题有瑕疵，2017年2月6日，由开发新区管委会重新作出了2017第1号决定，内容同上述处理决定书。
对原告所举证据两第三人质证认为：对证据1的土地承包经营权证中原告人口数量不表异议，对土地数量不表异议，对原告承包土地的面积7.5亩不表异议。但是按照实际情况，现在的丈量远不止7.5亩，不会低于8.5亩。该证据并不能证明原告少种了土地或者原告的土地错登记在第三人的土地证上。第三人户也是五口人，第三人享有的土地面积与原告一样。该证据与原告的主张无关联性。证据2民事裁定书的真实性不表异议，但裁定书内容并不是将本案争议地块裁定给原告或第三人，该证据与本案无关联性。证据3的申请书超过了纠纷产生的时效，被告县政府应不予支持。证据4的（2016）第1号权属决定书的真实性、关联性、合法性均不认可，且该权属决定书第三人未收到。
被告县政府辩称其积极作为，原告认为县政府行政不作为不符合事实：2016年12月13日县政府收到原告申请书，12月14日县领导书面阅办，12月15日交县经济开发新区管委会（原告所在地的乡镇一级组织）调查处理。2017年3月16日与6月7日，县政府两次书面催办，6月14日县委农工部与法制办还派员到开发区指导督促。县经济开发新区管委会也做了大量协调工作，分别于2017年1月19日、1月22日与原告、第三人谈话、调查取证，2017年2月6日作出涟开管地权（2016）第1号处理决定，确认争议土地归朱顶伍所有。在县政府没有作出决定前，开发新区考虑到双方是亲属关系，于2017年6月14日向朱顶伍、朱左扬送达调解通知书，6月15日再一次组织双方调解，因双方分歧较大，没有调解成功。2017年6月20日县经济开发新区农村经济服务站向朱左扬发送书面通知，请其在接到此通知后7日内将农地证书交回原发证机关，但至今未交回，县政府将遵照法定程序，依法处理。
被告县政府提交如下证据：1、涟开管地权（2016）第1号经营权权属决定书。该决定书由涟水开发新区农经站、司法所、街南村委会共同作出的。该决定书实际是乡镇一级政府组织对于原告及第三人的土地权属争议所作出的调查报告。2、涟开管地权（2017）第1号经营权权属决定书，作出时间为2017年2月6日，主体为开发新区管委会，系县政府在收到原告的申请书之后责成新区管委会作出的，认为争议土地权属应当归原告所有，3、2017年1月22日与第三人朱左扬的谈话笔录。4、2017年1月19日与原告朱顶伍的谈话笔录。5、2017年6月15日与原告朱顶伍的谈话笔录。6、2017年6月15日与第三人朱左扬的谈话笔录。证据3-6证明县政府责成新区管委会对于原告和第三人的土地权属争议进行了调查以及调解。7、新区管委会农经站向原告及第三人发出的调解通知书以及现场照片两张。证明县政府责成新区管委会对于原告和第三人之间的土地争议进行了调处。8、新区管委会农经站向第三人发出的通知，日期为2017年6月20日，以及现场送达的照片。证实县政府积极作为，要求本案第三人将其所持有的权证在收到通知后7天内交到新区管委会或者原发证机关，如拒绝交回将依照法定程序予以注销。9、开发新区管委会给县政府打的报告。证明目的同证据8，将通过法定程序注销第三人的权证。
对被告所举证据原告质证认为：对被告所举证据的真实性予以认可。证据2庭前并未向原告送达。被告的答辩内容也说明了虽然决定书作出，但是没有送达。
对被告所举证据第三人质证认为：证据1第三人至今未收到该证据，对其不产生效力。证据2第三人未收到。证据3真实性和证明目的不表异议，但该谈话笔录中，没有反映出本案争议的土地登记在原告的土地经营权证上。对证据4、5第三人不清楚，无法质证。证据6真实性不表异议，但是只表明双方有调解意向，未达成调解。证据7中与朱顶伍的调解情况第三人无法质证，对该证据中与朱左扬的调解笔录不表异议，但该调解笔录不符合程序。证据8的通知收到，对该证据真实性不表异议。对证据9不表异议。
第三人陈述，1、原告诉被告不作为没有法律依据，县政府积极作为依法将第三人所有的土地于2005年9月30日确认给第三人，第三人依法取得自己所在地的承包地。第三人1994年就合法取得争议的承包地，已耕种22年，履行了农业税收等义务，第三人依法承包土地任何人不得侵害。2、涟水县人民法院（2016）苏0826民初字第3379号民事裁定书依法驳回了原告与第三人的土地争议诉请，该驳回合法、合情。3、第三人的土地按照所在地的人均分配不多也不少。2005年县政府制作的土地证，原告是所在组的填写人，原告不可能将自家的土地少填，也不可能将第三人土地多填，原告向人民法院主张相关权利无事实和法律依据。
第三人提交如下证据：1、2005年涟水县人民政府给第三人颁发的证书编号为3208042805010012的土地证，且注明旧证作废。证明该地块土地承包人为第三人户，五口人，地块面积8.5亩。2、农村集体土地承包登记卡，复印于2016年7月7日，加盖涟水经济开发新区农村经济服务站公章，与证据1相互印证。
对第三人提交的证据原告质证认为：证据1的第三人证书与原告方举证的3208042805010037号证书中有三块地都是重复登记，即错误的将原告证书中的三块地登记在了第三人持有的证书中，这三块地为本案诉争地块，经过被告及所属基层组织已共同查明，这三块地实际为原告承包经营的土地，也是基于错误的登记才有证据2登记卡。
对第三人提交的证据被告质证认为：对两份证据真实性不表异议。
本院经审查对原告、被告、第三人所提交证据的真实性均予以确认
经审理查明：原告朱顶伍与第三人杨华美、朱左扬均系涟水县经济开发新区街南村村民。2005年，被告县政府分别给原告户颁发了编号为3208042805010037的农村土地承包经营权证，给第三人户颁发了编号为3208042805010012的农村土地承包经营权证。原告户与第三人户的农村土地承包经营权证中均载有“11号地1亩、大沟地0.3亩、河北地1.2亩”三块地。2016年5月27日，原告朱顶伍向涟水县人民法院起诉，请求判令第三人返还土地，涟水县人民法院认为该争议依法应先由人民政府处理，驳回原告的起诉。原告遂于2016年12月10日向县政府提起行政确权申请。另，2016年7月30日涟水县经济开发新区管委会、涟水县经济开发新区农村经济服务站、涟水县司法局经济开发新区司法所、涟水县经济开发新区街南村村委会共同作出涟开管地权（2016）第1号《朱顶伍与杨华美等争议地块经营权属决定书》，原告认可收到该权属决定书，第三人陈述未收到该权属决定书。2017年2月6日涟水县经济开发新区管委会作出涟开管地权（2017）第1号《关于朱顶伍与杨华美争议地块经营权权属处理决定书》，原告和第三人均陈述未收到该权属处理决定书。原告认为被告县政府没有履行法定职责诉至法院。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款的规定，对符合条件的土地承包人，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此可以认定，颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权是国家为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定所确立的一项基本法律制度。县级以上地方人民政府对符合条件的土地承包人依法发放土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权是依照法律的规定，应当主动履行的职责。2016年12月10日，原告朱顶伍向被告涟水县人民政府书面申请，请求确认朱顶伍对涟水县政府向其颁发的涟办发农地承包权（2005）第72号农村土地承包经营权证载明的承包地依法具有土地承包经营权，被告县政府在接到原告申请后未能依法给予答复和处理，该行为应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告涟水县人民政府在本判决生效后60日内对原告朱顶伍提出的申请事项作出处理。
案件受理费50元，由被告涟水县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 钱明芳
审 判 员 梁新星
人民陪审员 徐 波
二〇一七年十二月五日
书 记 员 陶晓航