新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 判 决 书
（2017）新40行初38号
原告肖开提·玉山江，男，维吾尔族，1961年11月20日出生，住伊宁市。
委托代理人贾晓静，新疆宇通律师事务所律师。
被告伊宁县人民政府。住所地：伊宁县吉里于孜大街***号。
法定代表人阿迪力·买买提，职务：该县代县长。
委托代理人：王元璞，新疆弓月律师事务所律师。
被告伊犁哈萨克自治州人民政府。住所地：伊宁市斯大林街**号。
法定代表人库尔玛什·斯尔江，该州州长。
委托代理人王炜，伊犁哈萨克自治州人民政府法制办工作人员。
委托代理人努尔海霞，伊犁哈萨克自治州人民政府法制办工作人员。
原告肖开提·玉山江因诉被告伊宁县人民政府（以下简称伊宁县政府）、伊犁哈萨克自治州人民政府（以下简称伊犁州政府）不服土地行政行为纠纷一案，向本院提起诉讼。本院于2017年11月7日立案后，向被告伊宁县政府、伊犁州政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月22日公开开庭审理了本案。原告肖开提·玉山江及其委托代理人贾晓静、被告伊宁县政府的副县长（出庭负责人）阿不力哈衣尔·哈衣尔别克及委托代理人王元璞、被告伊犁州政府的委托代理人王炜、努尔海霞·居玛西到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告伊宁县人民政府依多力坤·吐尔干的申请，于2016年1月5日作出伊县府法[2016]1号《行政处理决定书》，决定如下：一、确认申请人多力坤·吐尔干对胡地亚于孜乡胡地亚于孜村729.9平方米的该宗土地依法享有宅基地使用权；二、撤销被申请人肖开提·玉山江所持有的《土国用（2010）第S00215号国有土地使用证》。肖开提·玉山江不服该决定，向被告伊犁州政府申请行政复议，被告伊犁州政府于2016年6月2日作出伊州政复决字[2016]12号《行政复议决定书》，维持伊宁县政府撤销肖开提·玉山江国有土地使用证的行为，撤销伊宁县政府确认多力坤·吐尔干土地使用权的行为。
原告肖开提·玉山江诉称，1994年6月15日，伊宁县胡地亚于孜乡村民热哈曼·乌斯曼以17000元的价格将其自由的宅院转给赛乃瓦尔·阿布杜拉，当时两人未办理过户登记。2005年原告从赛乃瓦尔·阿布杜拉手中购得该房屋及宅院，但办理过户登记时发现该宅院并未过户登记至赛乃瓦尔·阿布杜拉名下。因此原告为节省中间时间环节和费用，便与赛乃瓦尔·阿布杜拉和热合曼·乌斯曼两人商量，原告直接与热合曼·乌斯曼签订买卖合同，并将该合同在伊宁县公证处进行公证。2010年原告依法取得该宅院的所有权。2015年5月伊宁县政府作出撤销原告的国有土地证、并确认该宅基地为多力坤·吐尔干使用的决定，原告不服提起了行政复议，后被告伊犁州政府以伊宁县政府未答复为由撤销了该决定。2016年1月，伊宁县政府以同一事实和基本相同的理由重新作出撤销原告国有土地使用证的决定，原告第二次向被告伊犁州政府申请行政复议，被告伊犁州政府作出伊州政复决字[2016]12号《行政复议决定书》，维持伊犁州政府撤销肖开提·玉山江国有土地使用证的行为，撤销伊宁县政府确认多力坤·吐尔干土地使用权的行为。原告认为，2005年原告从赛乃瓦尔·阿布杜拉手中购得该房屋及宅院并签订买卖合同的基础上，已经取得了该宅院的使用权。后原告依法向伊宁县国土资源局缴纳了相关费用，伊宁县国土资源局为原告办理了相关手续，并为原告颁发了国土土地使用证，即已经确认了原告对该争议土地的使用权。被告伊宁县政府撤销原告持有是国有土地使用证，系认定事实错误，被告伊犁州政府作出的复议决定亦予以了维持，严重侵犯了原告的合法权益，遂提起诉讼，请求：1、依法撤销被告伊宁县人民政府作出的伊县府法[2016]1号《行政处理决定书》及被告伊犁州政府作出的伊州政复决字[2016]12号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费由两被告承担。
被告伊宁县政府答辩称：1、伊宁县政府作出（2016）1号处理决定，原告依据法律规定向伊犁州政府提起复议，伊犁州政府受理后依法作出（2016）12号行政复议决定书，该复议决定书于2016年6月8日向原告送达，但原告于2016年6月27日才向伊宁市人民法院提起行政诉讼，在不考虑级别管辖的前提下，按照行政复议决定书交代的诉讼权利，原告已丧失对本案提起行政诉讼的权利。2、伊宁县政府作出的（2016）1号行政处理决定经行政复议只维持了撤销原告国有土地使用证的具体行政行为，而对本案所涉及宅基地使用权确权事由予以撤销，依据法律规定伊宁县政府只对行政复议维持部分陈述相关意见。3、原告当庭承认其取得本案所涉及宅基地使用权，是与热合曼江交易取得的，但是原告在具体向伊宁县政府申请颁证时却谎称编造该土地是与塞那瓦尔·阿不都拉手中转让取得，其本身就是错误的，在相关第三人提出异议后，经审查原告申请颁证时所提供的事实及相应证据均与客观事实相悖，故伊宁县人民政府作出撤销原告国有土地使用证的行为符合法律规定，请依法予以确认。4、伊宁县政府在2014年作出的撤销颁证行为，由于在行政复议阶段没有按照法律规定向行政复议机关提交答辩及材料，依此被行政复议决定予以撤销，在此前提下伊宁县政府有权依照现行的法律规定，在第三人申请的前提下对其作出的行政行为进行审查，并作出行政决定，同时该具体行政行为不存在程序违法。
被告州政府答辩称，1、本机关行政复议程序合法，原告于2016年4月25日向本机关申请行政复议，本机关于4月27日决定受理，4月28日给原告送达受理通知书。伊宁县政府于5月3日收到行政复议答复通知书并于5月9日提出答复，本机关于6月2日作出行政复议决定书，并于6月8日向各方当事人送达；2、本机关作为行政复议机关，只对行政复议案件被申请人行政行为的合法性进行确认。本案中，经本机关审查，该争议土地为宅基地，非国有土地。根据国家政策规定，宅基地上不能办理国有土地使用证，因此本机关认为伊宁县政府撤销原告国有土地使用证的行为合法、合理并予以了维持；3、本案涉案宅基地原有当地村委会划拨给热合曼·乌斯曼，热合曼·乌斯曼通过转让方式卖给了原告还是多力坤·吐尔干是各方之间的合同关系，人民政府无权介入，争议双方应当通过民事诉讼途径解决，因此本机关对伊宁县政府超越职权的确权行为进行了撤销。综上，本机关请求人民法院驳回原告的起诉，告知其另行提起民事诉讼。
经审理查明，2014年，多力坤·吐尔干作为申请人以原告肖开提·玉山江为被申请人，向被告伊宁县政府申请撤销原告肖开提·玉山江所持有的国有土地使用证，并要求将本案涉案土地确权至其名下。被告伊宁县政府于2014年5月23日作出伊县政发[2014]10号《伊宁县人民政府土地行政确权决定书的决定》，决定如下：一、确认申请人多力坤·吐尔干对胡地亚于孜乡胡地亚于孜村729.9平方米的该宗土地依法享有宅基地使用权；二、撤销被申请人肖开提·玉山江所持有的《土国用（2010）第S00215号国有土地使用证》。原告不服向被告伊犁州政府申请行政复议，被告伊犁州政府以伊宁县政府未按照法律规定向复议机关提交答复及相关证据为由，撤销了伊宁县政府作出的伊县政发[2014]10号《伊宁县人民政府土地行政确权决定书的决定》。
2016年1月5日，被告伊宁县人民政府重新作出伊县府法[2016]1号《行政处理决定书》，决定如下：一、确认申请人多力坤·吐尔干对胡地亚于孜乡胡地亚于孜村729.9平方米的该宗土地依法享有宅基地使用权；二、撤销被申请人肖开提·玉山江所持有的《土国用（2010）第S00215号国有土地使用证》。肖开提·玉山江不服该决定，向被告伊犁州政府申请行政复议，被告伊犁州政府于2016年6月2日作出伊州政复决字[2016]12号《行政复议决定书》，维持伊宁县政府撤销肖开提·玉山江国有土地使用证的行为，撤销伊宁县政府确认多力坤·吐尔干土地使用权的行为。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，被告伊犁州政府在复议程序中，未通知原行政行为的申请人多力坤·吐尔干作为第三人参加复议。
本院认为，《中华人民行政复议法》第十条第三款规定：”同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”该条款授予了利害关系人在行政复议程序中的参与权，而复议机关通知利害关系人参加复议是实现这一权利的前提，因此复议机关对利害关系人负有法定的通知义务，若利害关系人接到通知后不参加行政复议的，不影响复议案件的审理。本案中，伊宁县政府依据多力坤·吐尔干的申请及相关材料，对涉案土地作出了《行政处理决定》，作为本案涉及行政争议的申请人多力坤·吐尔干与该行政行为具有当然的利害关系。被告伊犁州人民政府依据该行政争议的被申请人肖开提·玉山江即本案原告的申请，对伊宁县政府的处理决定进行复议审查时，应当通知利害关系人多力坤·吐尔干参加复议。现被告伊犁州政府应当通知而未通知利害关系人多力坤·吐尔干参加复议，且复议决定对多力坤·吐尔干的权利义务进行了实体处置，因此，伊犁州政府作出的伊州政复决字[2016]12号《行政复议决定书》因复议程序漏列第三人，违反法定程序，属于程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告伊犁哈萨克自治州人民政府作出的伊州政复决字[2016]12号《行政复议决定书》；
二、责令被告伊犁哈萨克自治州人民政府于判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。
案件受理费50元由被告伊犁哈萨克自治州人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 张学珍
代理审判员 李 霞
人民陪审员 木尼拉
二〇一七年十二月二十二日
书 记 员 陈志明