湖北省恩施市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂2801行初49号
原告章帮贵，男，土家族，生于1968年7月17日，湖北省恩施市人，户籍所在地恩施市，现住恩施市，
原告曾田，女，土家族，生于1982年7月24日，恩施州公安局交警支队工作人员，现住恩施市，
原告王顺荣，男，汉族，生于1959年12月28日，恩施州中华联合财产保险公司员工，户籍所在地恩施市，现住恩施市，
原告郭自良，男，汉族，生于1963年4月7日，湖北省恩施市人，咸宁国寿保险公司员工，现住恩施市，
共同委托代理人（特别授权）周斌，湖北雄视律师事务所律师。
共同委托代理人（特别授权）谢龙兵，湖北齐达新律师事务所律师。
被告恩施市城乡规划管理局，住所地：恩施市金桂大道市民之家5楼，统一社会信用代码：12422801421972393K。
法定代表人张甦，该局局长。
委托代理人（特别授权）谌章余，湖北图盛律师事务所律师。
被告恩施土家族苗族自治州城乡规划管理局，住所地：恩施市施州大道155号金安大厦A座5-6楼。
法定代表人雷纯忠，该局局长。
出庭负责人詹厚兰，该局副局长。
委托代理人（特别授权）张坤，该局规划监督科工作人员。
委托代理人（特别授权）鲁诚，湖北联信律师事务所律师。
第三人中国人民财产保险股份有限公司恩施州分公司，住所地：恩施市东风大道286号，统一社会信用代码：9142280088301187X4。
代表人王辉，该公司经理。
第三人中国人民人寿保险股份有限公司恩施中心支公司，住所地：恩施市施州大道48号，统一社会信用代码：91420000673677016P。
代表人张忠东，该公司总经理。
共同委托代理人（特别授权）向宏愿、李清安，湖北正典律师事务所律师。
原告章帮贵、曾田、王顺荣、郭自良诉被告恩施市城乡规划管理局（以下简称恩施市规划局）、恩施土家族苗族自治州城乡规划管理局（以下简称恩施州规划局）行政不作为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月16日受理后，依法通知与本案有利害关系的中国人民财产保险股份有限公司恩施州分公司（以下简称中国人保财险恩施州分公司）、中国人民人寿保险股份有限公司恩施中心支公司（以下简称中国人保寿险恩施支公司）作为第三人参加诉讼，组成由审判员粟敦燕担任审判长，审判员谭庆芳、刘彬彬参加的合议庭，适用普通程序于2016年10月19日公开开庭进行了审理。原告章帮贵及其委托代理人周斌、谢龙兵，被告恩施市规划局的局长张甦及其委托代理人谌章余，被告恩施州规划局的副局长詹厚兰及其委托代理人张坤、鲁诚，第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司的委托代理人向宏愿到庭参加了诉讼。各方申请庭外和解期10个月。本案现已审理终结。
原告诉称，第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司于2014年在原告房屋东侧即施州××××号修建办公大楼（规划的建筑面积13065平方米，地下一层地上十五层），被告未履责，未放线验线，由建设单位私自移动建设红线，改变了依法许可的建设条件，致原告房屋无法正常采光，且部分房屋出现不同程度受损。原告多次向被告恩施市、州两级规划局反映情况，二被告调查后一致认定第三人该办公大楼的建设严重偏移了建筑红线，但对第三人的该违法违规行为，被告却仅对第三人做停工、限期整改、罚款处理。原告认为二被告不依法履责致第三人违法违规建成该办公大楼，二被告不拆除第三人违法违规建筑的办公大楼是不作为。现诉至法院，请求确认被告恩施市规划局、恩施州规划局未履行放线验线职责、限期整改未落实到位的该不作为行为违法，并判令二被告依法履行法定职责，拆除第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司在施州××××号违法违规修建的办公大楼，并由被告承担本案的诉讼费用。
原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据（除特别说明外，其余均为复印件）：
证据一、原告身份证复印件及位于施州××××号房屋的产权权属证书。证明原告诉讼主体资格。被告恩施市规划局、恩施州规划局、第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司均无异议。
证据二、恩施州规划局《关于曾田等同志反映问题的答复意见》、《关于恩施市规划局<关于人保财险恩施州分公司与人保寿险恩施中心支公司业务办公楼复工的请示>的批复及被告恩施市规划局调查处理回复各一份。证明原告多次反映第三人违法违规的行为，被告才予以调查，被告经调查认定第三人修建办公大楼属违法建设，但二被告未履行法定职责，未对第三人违法违规修建的办公大楼进行放验线，属于不作为。被告恩施市规划局、恩施州规划局、第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司对该组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告不能以答复意见证明其多次反映被告才答复，恰好证明了第三人修建的办公大楼虽然存在建筑红线移动，但对原告等人居住房屋不存在采光、日照等方面影响，原告起诉不符合事实；原告诉称间距8米也不成立，实际是进行了试放线，只是没有进行申报验线，才导致第三人修建的办公大楼建筑红线移位，项目南端最远处向西偏移了4米，项目北端最近处向西偏移仅仅1.4米。
被告恩施市规划局辩称，第三人于2013年12月经被告恩施市规划局试放线、2014年3月5日放、验线后建设办公大楼，但第三人作为建设业主未到被告恩施市规划局履行放、验线的手续。被告收到投诉后，于2015年2月6日进行核查，确认该项目存在移动建筑红线的违法建设行为。被告恩施市规划局立案调查并责令停止违法建设行为，同时送达了《恩施市城乡规划违法行为告知书》、《恩施市城乡规划违法行为停止通知书》及《恩施市城乡规划违法行为限期整改通知书》，责令其立即停止施工并自行整改。根据第三人委托州规划设计院出具的《日照分析报告》，办公大楼在建设中移动建筑红线对原告居住房屋不存在日照影响，日照作为采光之基础，日照不存在影响，则亦不存在侵害原告房屋采光。
第三人办公大楼项目建设存在移动建筑红线，但相应建筑物在其合法土地使用权范围内，对周边住户的日照不存在影响，不属于严重影响城市规划的行为，对周边居住户不构成日照等方面的民事权利侵害，属可以采取改正措施、消除对城乡规划实施的影响，不应予以拆除，可采取罚款予以处理。故被告恩施市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对该项目的建设业主罚款处罚是合法、恰当的。原告请求被告作出拆除第三人办公大楼的诉讼请求没有法律依据，原告起诉所述部分事实没有客观依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告恩施市规划局在法定举证期限内向本院提交了以下证据（除特别说明外，其余均为复印件）：
证据一、违法案件立案表、违法行为告知书、违法行为停止通知书、违法行为限期整改通知书及送达回证、案件调查询问笔录、听证（权利）告知书及送达回执、处罚审批表、违法案件处罚决定书及送达回证、罚款收据、第三人出具的情况说明、办公大楼建筑红线位移现状测量平面图及公示、工程定位测量报验申请表、工程定位测量记录。证明被告恩施市规划局对第三人办公大楼红线位移违法予以立案调查，并作出了停业违法建设、限期整改的决定，第三人依法缴纳了罚款并承诺对违法建设进行整改。原告对该证据真实性无异议，但对证明目的有异议，认为恰好说明被告没有履行职责：未督促到位、颁发复工通知，致违法项目建成，属不作为。被告恩施州规划局及第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司对该组证据的真实性与证明目的均无异议。
证据二、建设工程规划许可证及审批单、国有土地使用证、红线图。证明第三人办公大楼土地使用权权属明确、合法，第三人已于2013年11月22日取得了《建设工程规划许可证》，其建设行为合法。原告、被告恩施州规划局及第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司对该组证据的真实性及证明目的均无异议。
证据三、《关于人保财险恩施州分公司与人保寿险恩施中心支公司业务办公楼擅自移动建筑红线的情况报告》、告知书。证明恩施市规划局就第三人办公大楼的相关情况向恩施州规划局进行了报告，并向第三人送达了应当办理事项的告知书。原告、被告恩施州规划局及第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司对该组证据的真实性及证明目的均无异议。
证据四、日照分析报告、恩施州规划局出具的《办公大楼建设项目（实建）日照分析报告结论附加说明》。证明第三人办公大楼项目建设对周边住房不存在日照影响。原告对该组证据的真实性及证明目的均有异议。被告恩施州规划局及第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司对该组证据的真实性及证明目的均无异议。
证据五、中国人保财险恩施州分公司出具的委托书及被委托人身份证复印件、工程复工申请、《关于妥善处理市民投诉问题的通知》、恩施州规划局出具的批复、复工通知、中国人保财险恩施州分公司《关于与周边投诉住户协商情况的回复》。证明第三人办公大楼红线位移后，申请核红线并提出复工申请，恩施市规划局请示恩施州规划局批复后送达了复工通知。恩施市规划局告知建设业主协商处理周边住户投诉，建设业主及委托人报告协商处理情况。原告对该证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为被告在处理过程中发出复工通知，是违法行为。被告恩施州规划局及第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司对该组证据的真实性及证明目的均无异议。
被告恩施州规划局辩称，根据恩施州城乡规划设计院出具的日照分析报告，第三人修建的办公大楼未对原告的通风、采光、通行等合法权益造成侵害，但确实项目建设位置与原审批建筑红线存在差异，恩施州规划局经调查并召开专题会议，确认该行为违法并根据职能分工确定由恩施市规划局依法处理。恩施市规划局依法调查后对建设单位作出了行政处罚，并对相关工作人员作出了行政处理。综上，被告已经依法履行了法定职责，请求驳回原告的诉讼请求。
被告恩施州规划局在法定举证期限内向本院提供了以下证据（均为复印件）：
证据一、请示报告承办单及申请办理建设工程规划许可证的申请书、申请变更建设项目名称的申请、恩施州发改委关于第三人办公楼建设项目立项的批复、州城规划建设管理委员会2013年第一次主任办公会议纪要、建设工程规划许可证、国有土地使用证、中国人民保险公司《关于国务院对公司重组改制方案批复的通知》、中国人民保险集团股份有限公司出具的证明、中国人保财险恩施州分公司出具的证明。证明恩施州规划局对第三人的业务办公楼项目办理了建设工程规划许可。原告、被告恩施市规划局及第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司对该组证据的真实性及证明目的均无异议。
证据二、恩施州规划局专题会议纪要《关于人保财险业务办公楼项目违法建设问题处理意见的专题会议纪要》、日照分析报告及恩施州规划局出具的办公楼建设项目（实建）日照分析报告结论附加说明、恩施州规划局出具的《关于曾田等通知反映问题的答复意见》、恩施州规划局《关于人保财险宿舍住户反映人保险、寿险恩施州分公司业务办公楼项目偏移红线相关情况的报告》、调查询问笔录（被调查人沈世伟、袁作为、杨波）、恩施市规划局《关于人保财险恩施州分公司与人保寿险恩施中心支公司业务办公楼擅自移动建筑红线的情况报告》。证明恩施州规划局依法履行了法定职责。原告对该组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为恰好证明被告不作为，主要表现在放线验线阶段。被告恩施市规划局及第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司对该组证据的真实性及证明目的均无异议。
第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司述称，原告的诉请没有法律和事实依据，虽然在修建办公大楼过程中存在瑕疵，但接受行政处罚后，合理合法修建完工，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提交证据。
经审理查明，第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司于2013年1月30日向被告恩施州规划局申请办理拟建于施州××××号的办公大楼（地下一层，地上15层，项目规划建筑面积13065.06平方米）的建设工程规划许可证，该局于2013年4月4日至4月13日对该项目建筑红线图、总平面图、效果图进行了公示，并于2013年11月22日为第三人办理了建设工程规划许可证。被告恩施市规划局于2013年12月对该项目规划试放线，于2014年3月5日再次进行放、验线，并告知该项目负责人需到被告恩施市规划局处领取《建设工程放线验查合格单》及放线验线平面图、《建设工程监督工作方案》后方可正式施工建设，但后第三人项目经办人未依照办理。
被告恩施市规划局于2015年2月6日在检查中发现第三人在建设过程中，偏移建筑红线，相邻住户提出其违法建设信访诉求。被告恩施市规划局于当天立案调查，经调查发现该项目在建设过程中未按照红线图施工，该项目实际建成位置与原审批建筑红线图发生了扭转，最远处（项目南端）向西偏移4米，最近处（项目北端）向西偏移1.4米，与施州大道形成不平行状态。被告恩施市规划局遂于同日针对其违法建设下发了《恩施市城乡规划违法行为告知书》、《恩施市城乡规划违法行为停止通知书》、《恩施市城乡规划违法行为限期整改通知书》，责令第三人立即停止该项目违法建设行为并自行整改，同时将该项目违法建设情况上报被告恩施州规划局，委托恩施州城乡规划设计院做了日照分析报告，日照分析结论为“恩施州人保财险办公楼建设项目中实建建筑在建设后，A1#、A3#、A4#楼均能满足《恩施土家族苗族自治州建设项目日照分析管理暂行规定（试行）》的要求。”其中A4#楼为信访投诉人居住楼房。
2015年3月24日，被告恩施州规划局就此召开专题会议，认为第三人办公楼项目建设偏移了建筑红线，属于典型的违反规划，会议决定由恩施市规划局对其进行处罚并由建设业主出具书面承诺妥善处理信访问题。被告恩施市规划局认为该项目移动建筑红线违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，属违法建设行为，但经现场勘察及日照分析认定该移动建筑红线在其建设用地范围内，均能满足《恩施土家族苗族自治州建设项目日照分析管理暂行规定（试行）》的要求，该违法建设未造成严重影响城市规划的后果，可以责令其自行整改消除对周边的影响，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定予以工程造价的5%处罚（按当时该栋违法建筑停工时的实际建筑工程造价800万的5%处罚40万元）及现场公示。同时对监管不力的被告恩施市规划局的相关科室负责人和经办人予以戒免谈话和通报批评的纪律处分。第三人接受处罚并如实交纳了罚款。
2015年6月12日，被告恩施州规划局鉴于恩施市规划局对建设业主的处罚及信访问题的处理（建设业主与相邻业主因房屋损害赔偿数额未协商一致，建设业主承诺可经司法鉴定后按房屋损害评估结果依法赔偿，建议相邻住户通过法律途径解决），经恩施市规划局请示后研究同意为该项目办理复工通知，被告恩施市规划局向第三人送达了《复工通知》。现该办公楼主体已于2015年12月22日建设完工。原告认为被告行政不作为，故以前述理由诉至本院，请求判准前述诉讼请求。
另查明，原告章帮贵、曾田、王顺荣、郭自良已另行就与第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司的相邻权纠纷向本院提起民事诉讼。
本院认为，第三人中国人保财险恩施州分公司、中国人保寿险恩施支公司办公楼项目建设偏移建筑红线，具有违法建设情形，这一事实各方均无异议，本院予以确认。被告恩施市规划局在发现这一违法建设情况后，立即立案予以调查，并现场勘察及向第三人送达了通知书，责令其停止施工、限期整改，并针对第三人违法建设的情况上报被告恩施州规划局进行了日照分析认定，针对“第三人违法建设经现场勘察及日照分析认定该移动建筑红线仍在建设用地范围内，且均能满足《恩施土家族苗族自治州建设项目日照分析管理暂行规定（试行）》的要求，未造成严重影响城市规划的后果”这一情况，经专题会议研究决定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定予以罚款等处理，要求第三人处理好与相邻住户之间的信访诉求。同时被告对监管不力的被告恩施市规划局相关科室负责人和经办人予以戒免谈话和通报批评的纪律处分。第三人接受处罚并交纳了罚款，在与相邻住户之间因赔偿数额未达成一致意见后，承诺可经司法鉴定后按房屋损害评估结果依法赔偿。故综合考虑后，被告核发了复工通知，现该办公大楼已建设完工。被告在发现第三人违法建设后积极进行了处理，原告诉请确认被告不作为并不成立。对原告要求被告拆除第三人修建的办公大楼这一诉讼请求，第三人虽具有违法建设情形，但被告经现场勘察及日照分析认定，该移动建筑红线仍在建设用地范围内，且均能满足《恩施土家族苗族自治州建设项目日照分析管理暂行规定（试行）》的要求，本院认为被告在行政执法过程中应当对行政相对人的违法情形综合考量后采取损害比例最小的行政措施，可针对第三人的该违法建设情形处以罚款，并非拆除这一唯一纠正方式。原告诉称损害其采光权，本案中被告在处理时原告并未提供证据证实，且原告另行与第三人之间的民事诉讼案现正在本院审理中，原告的合法权利可通过民事诉讼予以维护，故本院对原告的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告章帮贵、曾田、王顺荣、郭自良的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告章帮贵、曾田、王顺荣、郭自良负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号17×××044（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 粟敦燕
审判员 谭庆芳
审判员 刘彬彬
二〇一七年十二月四日
书记员 刘九江