湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终720号
上诉人（原审原告）李某某，男，汉族，1948年4月2日出生，住长沙市岳麓区。
委托代理人吴雪双，女，汉族，1947年5月23日出生，住址同上。系李某某配偶。
被上诉人（原审被告）长沙市岳麓区洋湖街道办事处，住所地长沙市岳麓区洋湖街道三环路**号。
法定代表人杨军，主任。
委托代理人王乐军，湖南越一律师事务所律师。
委托代理人李正斌，该单位工作人员。
上诉人李某某因与被上诉人长沙市岳麓区洋湖街道办事处（以下简称为“洋湖街道”）行政允诺纠纷一案，不服湖南省长沙市岳麓区人民法院（2015）岳行初字第00190号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：因农村集体土地征收，原告户位于长沙市岳麓区某村的房屋被拆迁。拆迁部门认定其房屋建筑面积233.01平方米，其中合法面积189.2平方米，生产用房43.81平方米，为其核发征地补偿费用（含房屋补偿费、房屋设施补偿费、购房补助费、生产用房补偿费、室外设施补偿费、房屋搬迁补助费、房屋过渡补助费、农用工具牲畜补偿费及按期拆迁房屋奖励费）共计554209.2元，该款项原告已全额领取。因原告户6名家庭成员中只有一人为农业人口（李某某之母，已安置），其余均为非农业人口，原告于2010年7月23日向拆迁部门提交报告，要求对原告户家庭成员中的非农业人口按照农业人口给予安置。为推动拆迁进程，原坪塘镇人民政府成立的“洋湖垸水利综合整治工程拆迁指挥部坪塘镇指挥部”在原告的报告上作出书面承诺，“按照同等条件下世居非农考虑安置”，并加盖公章。至原告起诉时为止，原告户未获得安置房。
另查明，长沙市大河西先导区管理委员会国土规划部结合先导区的实际情况，根据相关法律法规，于2009年下发《集体土地上非农户房屋征地补偿安置及社会保障有关问题的试行办法》，为部分符合条件的集体土地上非农人口制定了专门的拆迁补偿、安置制度，被告允诺中的“世居非农”即指符合该《试行办法》中规定条件的非农户。
原审认为：一、行政主体为履行自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予相对人奖励或其他利益的单方意思表示，是为行政允诺。被告下属的拆迁指挥部为完成征地拆迁工作任务，与原告就腾房事宜进行协商并出具承诺的行为应当视为是被告履行职责的行为，属于被告作出的行政允诺。
二、被告作出的行政允诺内容违反法律法规的规定，不能履行。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”，《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条规定，“征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员”。根据上述法律法规的规定，非农业人口一般不属于农村集体土地征收中的安置对象。虽然《试行办法》规定了部分符合条件的非农户可以按标准购买保障住房，但该办法第三条规定的必备条件第（一）项为“非农户原系本集体经济组织成员且现户口所在地为长沙地区”，而原告户家庭成员中的非农业人口均从未成为过本次被征地集体经济组织的成员，不符合这一条件。因此，被告对原告作出的行政允诺违反了现行法律法规及相关规范性文件的规定，不能履行。
三、被告作出的行政允诺不能履行，未给原告造成经济损失。原告户家庭成员中的非农业人口，不属于安置对象，原告提出按照农业人口予以安置的要求以及被告作出的行政允诺内容，本就不属于原告的应得利益。虽然被告按《试行办法》中规定的安置标准对原告作出了允诺，但在核算原告户的补偿费用时仍然是按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等相关规定的房屋合法面积认定办法、补偿项目和补偿标准进行计算（按《试行办法》的规定，获得保障住房安置资格的非农户在房屋补偿面积认定、补偿项目计算等方面均低于普通非农户的标准），其购房补助标准也高于农业人口，且上述款项已经发放给原告。因此，被告的行政允诺不能履行并未给原告造成经济损失。
综上所述，被告虽然对原告作出了行政允诺，但由于允诺内容违反法律法规的规定，不能履行。原告要求被告履行承诺，给予原告户安置房的诉讼请求，没有法律依据，原审法院不予支持。被告未能履行行政允诺，未给原告造成经济损失，原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李某某的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告李某某承担。
李某某不服原审判决，上诉称：一、为解决非农拆迁户历史遗留问题，拆迁两年后，湘江新区（原先导区）国土规划部与岳麓区政府同意按当时市场价4350元/㎡的标准，抵减拆迁均价2450元/㎡。差价1900元/㎡的标准，按拆迁面积予以货币化安置。二、洋湖街道非农拆迁历史遗留问题，最终由国土规划部、区征地办等八部门共同拟文，经先导区审批在政策层面、资金层面得以落实，由先导区下属洋湖公司、土开公司提供资金，岳麓区政府牵头，洋湖街道具体实施到户。三、洋湖街道历史遗留问题批复后，洋湖街道具体承办人员，即本案洋湖街道代理人李正斌将批文出示给非农拆迁户代表传阅，但在落实时，街道又否认了该批文的存在，采取种种方法和手段不予出示和履行，批文至今已有2年未予落实。综上，请求：1、撤销湖南省长沙市岳麓区人民法院（2015）岳行初字第00190号行政判决；2、依照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求洋湖街道公开湘江新区(原先导区)关于解决洋湖街道拆迁安置历史遗留问题的相关批文；3、请求判定洋湖街道履行承诺书，给李某某175平方米的安置房房源或按市场均价补差价80.5万元；4、增补原告43.81平方米的房屋拆迁款70096元；5、支付未履行安置所造成的延期过渡费137009.88元；6、追讨安置房4年中所耗费的直接经济损失2万元；7、诉讼费用由洋湖街道承担。
洋湖街道答辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确。上诉人在拆迁过程中已经领取补偿款和购房补助。被上诉人下属的拆迁指挥部的承诺违背地方法规和政策的规定。被上诉人的行为没有给上诉人造成损失。关于资金到位问题，至今没有到街道的账上。
本院二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点的在于李某某请求洋湖街道履行行政允诺并支付相关过渡费及损害赔偿能否成立。
一、关于李某某请求履行行政允诺问题。本案中，洋湖街道为开展征收拆迁工作，履行推进经济社会发展职能，就征收拆迁事宜与李某某协商，并允诺按照同等条件下世居非农政策考虑安置，该允诺本身属于行政允诺范畴，原审法院对此认定并无不当，本院予以确认。
对人民法院而言，审查判断李某某请求洋湖街道履行该项允诺的诉求能否成立的关键，在于该项允诺所包含内容本身是否符合现行法律法规的规定。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条关于“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”，以及《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条关于“征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员”的规定，包括李某某在内的家庭非农业人口并不属于农村集体土地征收中的安置对象，故其请求洋湖街道履行允诺内容，给予其175㎡安置住房的请求并无相应法律依据。此外，从李某某提交报告上载明的行政允诺内容来看，其中作为允诺给予李某某安置住房依据的“世居非农”政策，系原长沙市大河西先导区管理委员会国土规划部2009年制定的《集体土地上非农户房屋征地补偿安置及社会保障有关问题的试行办法》中所规定，但除已经享有安置的李某某之母外，李某某及其其他非农业人口家庭成员均不符合该政策规定的“世居非农”条件，故其请求洋湖街道履行允诺内容亦不符合上述政策规定。据此，原审法院认定“洋湖街道对李某某作出的行政允诺违反了现行法律法规及相关规范性文件的规定，不能履行”并无不当，本院予以确认。
二、关于原生产用房认定合法面积补偿款及过渡费及损害赔偿问题。
经核，征收部门对于李某某户的补偿安置是按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等相关规定的房屋合法面积认定办法、补偿项目和补偿标准进行计算，征收部门也已将对李某某户的补偿款项足额支付到位，李某某要求增加43.81平方米的房屋拆迁款没有事实和法律依据，征收程序并未对李某某户合法权益造成不当减损。而李某某据以主张过渡费和损害赔偿的依据在于行政允诺中所包含的违反法律法规及相关政策的内容，不能得到支持。故原审法院不予支持李某某该部分请求并无不当，本院予以确认。
此外，李某某在其二审上诉状中增加了一项诉讼请求（即上诉状中所列第二项），请求人民法院判令洋湖街道公开相关批文，本院审查后认为，李某某无正当理由在本院二审期间增加独立诉讼请求，且该请求不符合法律及相关解释规定可以与本案诉讼合并审理情形，故本院对李某某在本院二审期间增加该项诉讼请求不予准许，李某某可另行通过法律途径维护合法权益。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。李某某上诉的各项理由没有事实和法律依据，均不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由李某某承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺元芳
代理审判员 董强强
代理审判员 刘 青
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 江玉阳
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。