黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑行终604号
上诉人(原审原告)五常市龙源米业有限责任公司，住所地五常市安家镇玉升屯。
法定代表人李长波，该公司董事长。
委托代理人李臣，该公司工作人员。
委托代理人全渝滨，黑龙江全晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）五常市人民政府，住所地五常市五常镇金山大街55号。
法定代表人张英波，该市市长。
委托代理人姚池，五常市国土资源局地籍股股长。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人宋希斌，该市市长。
委托代理人乔佳，哈尔滨市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人五常市安家镇安家村民委员会，住所地五常市安家镇安家村。
法定代表人蔡永强，该村委会主任。
上诉人五常市龙源米业有限责任公司(下称龙源公司)因诉五常市人民政府土地行政许可、哈尔滨市人民政府行政复议一案，不服哈尔滨市中级法院（2015）哈行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2017年12月20日组织各方当事人对案件进行了询问，龙源公司的委托代理人李臣、全渝滨，五常市人民政府的委托代理人姚池，哈尔滨市人民政府的委托代理人乔佳到庭参加询问。本案现已审理终结。
原审法院查明，2007年龙源公司和五常市安家镇安家村民委员会（下称安家村民委员会）向五常市国土资源局提交了建设用地申请、龙源公司和安家村民委员会《合作建厂协议》、村民代表会议记录及村民代表签字。2007年12月29日，五常市人民政府依据哈尔滨市人民政府《关于五常市2007年度第四批次村镇建设用地农用地转为建设用地的批复》（哈政土农字[2007]耕保10号），作出《五常市人民政府关于五常市安家镇安家村建五常市龙源米业有限责任公司糠油厂房、办公室用地批复》（五政土[2007]119号）和《五常市人民政府关于五常市安家镇安家村建五常市龙源米业有限责任公司仓库用地批复》（五政土[2007]120号）。2015年5月22日五常市监察局向五常市国土资源局出具（2015）五监建字第08号监察建议书，认定安家镇安家村委会存在为龙源公司出具虚假证明材料等问题，建议五常市国土资源局进行处理。2015年6月9日五常市国土资源局向五常市人民政府呈报《关于撤销用地批复的请示》，2015年6月17日五常市人民政府作出五政土（2015）33号《五常市人民政府关于五常市国土资源局<关于撤销用地批复的请示>的批复》（下称《撤销用地批复》），撤销五政土[2007]119号用地批复及五政土[2007]120号用地批复。2015年7月20日，五常市国土资源局作出《通知》，向龙源公司告知《撤销用地批复》内容。龙源公司向哈尔滨市人民政府申请行政复议，2015年10月10日，哈尔滨市人民政府作出哈政复决（2015）257号行政复议决定，维持了《撤销用地批复》。
原审法院认为,《撤销用地批复》同龙源公司具有利害关系，且五常市国土资源局作出《通知》向龙源公司告知《撤销用地批复》内容并送达，故《撤销用地批复》属于可诉的行政行为。五常市国土资源局根据五常市监察局出具的《监察建议书》，向五常市人民政府呈报《关于撤销用地批复的请示》，五常市人民政府根据请示认定龙源公司提供虚假材料取得五政土[2007]119号批复、五政土[2007]120号批复，作出《撤销用地批复》，但作为撤销依据的《监察建议》中仅认定“2004年安家村民委员会出具的不能代表村民真实意思的虚假材料”，因2004年1月21日安家村民委员会召开的村民代表会议讨论内容为玉生屯米国刚土地被征用一事，此次米国刚土地被征用只涉及五政土[2007]119号批复内容，并未涉及五政土[2007]120号批复。五常市人民政府《撤销用地批复》将五政土[2007]119号与五政土[2007]120号用地批复一并予以撤销，属部分事实不清、证据不足，应予部分撤销。哈尔滨市人民政府复议决定虽然程序合法，但维持《撤销用地批复》的结果错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决一、撤销五常市人民政府2015年6月17日作出的五政土[2015]33号《撤销用地批复》中撤销五常市安家镇安家村建五常市龙源米业有限责任公司糠油仓库用地批复（五政土[2007]120号）部分；二、撤销哈尔滨市人民政府哈政复决[2015]257号行政复议决定。
龙源公司上诉称，1.五常市人民政府根据五常市国土资源局的请示，直接对五常市国土资源局作出《撤销用地批复》，而不是针对龙源公司作出撤销决定，是在用行政机关内部请批文件取代对外作出的行政决定，违反法定程序，五常市国土资源局作为职能部门没有向龙源公司作出《通知》的资格。2.五常市人民政府没有说明龙源公司具有《中华人民共和国行政许可法》规定的哪种可以撤销的情形；没有告知龙源公司应当享有的诉权，严重违反法定程序；3.五常市国土资源局并不隶属于哈尔滨市国土资源局，哈尔滨市国土资源局的法律汇编不能作为五常市人民政府作出行政行为的法律渊源；4.村办集体企业建设用地包括占地审批和供地审批。占地审批是五常市人民政府向哈尔滨市人民政府申请，哈尔滨市人民政府向五常市人民政府作出批复，供地审批是五常市人民政府根据用地单位的申请，直接批给用地单位，供地审批没有要求村民代表会议决议；5.《监察建议》是监察机关在办理案件过程中对发现问题提出的处理建议，其列举的问题是行政机关作出行政行为的线索而非证据。行政机关只有对违法线索进行调查认定，才能作为违法行为的证据。原审认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审判决，撤销《撤销用地批复》。
五常市人民政府辩称，按照哈尔滨市国土资源局《政务公开制度汇编》的规定，村办企业集体建设用地需提供村民代表大会决议（经2/3以上村民代表同意），五常市监察局《监察建议书》证明龙源公司提供虚假材料，《撤销用地批复》认定事实清楚，适用法律正确。
哈尔滨市人民政府辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十条第一款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款的规定，本案涉案土地为集体土地，村委会使用集体建设用地以联营形式与其他单位共同举办企业的，涉及村民利益，应当经村民集体讨论通过。按照《中华人民共和国监察法》第二十三条和第二十五条的规定，监察建议是根据检查、调查结果提出的，有关部门无正当理由不得拒绝采纳。五常市国土资源局根据具有法律效力的《监察建议》，向五常市人民政府提出撤销原用地批复的请示，五常市人民政府作出《撤销用地批复》，认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。
五常市安家镇安家村民委员会未发表意见。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，龙源公司向原审法院提起诉讼的请求为：依法撤销五常市人民政府作出的的五政土[2015]33号《撤销用地批复》及哈尔滨市人民政府作出的哈政复决[2015]257号行政复议决定。
本院认为，《撤销用地批复》基本证据不足，适用法律不当，程序违法，应予撤销。具体理由如下：
1.本案（2015）五监建字第08号《监察建议》载明“2004年，时任安家镇党委副书记，用村委会出具的不能代表村民真实意愿的虚假材料，取得了相关部门的项目审批、土地、建房等手续”。但本案被诉的五政土[2007]119号批复、五政土[2007]120号批复均为2007年所作出，并非《监察建议》所载明的2004年。另外，经查本案被诉用地批复涉及的村民代表会议记录有两份，一份是2004年作出的，一份是2007年作出的。如果《监察建议》中虚假材料指的是2004年村民代表会议记录，那么作出用地批复是否需要村民会议记录、2007年村民代表会议记录是否属于对2004年会议记录的补充完善等问题，《监察建议》亦未说明。因《监察建议》表述模糊，与本案各方当事人陈述的事实又有一定出入，需要进一步进行核实。且本案五常市监察局作出的《监察建议》系针对五常市国土资源局作出，五常市人民政府不能依据《中华人民共和国监察法》第二十五条之规定，将《监察建议》作为行政行为的法定依据。五常市人民政府对五常市国土资源局的《关于撤销用地批复的请示》及《监察建议》所反映的问题未进行任何调查，仅根据《监察建议》作出《撤销用地批复》认定事实不清，证据不足。另，该《撤销用地批复》未引用任何法律法规作为依据，五常市人民政府答辩称其法律依据为《政务公开制度汇编》,但该汇编亦不具备法律效力，《撤销用地批复》存在适用法律不当问题。
2.虽然《中华人民共和国行政许可法》对撤销行政许可的程序没有明确规定，但是根据《中华人民共和国行政许可法》第七条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿”的规定，撤销行政许可涉及相对人重大利益的，在撤销行政许可之前应当听取相对人的陈述、申辩。五常市人民政府未履行上述程序，径行作出《撤销用地批复》剥夺了龙源公司的陈述、申辩权利，违反了国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则，属违反法定程序。
综上，《撤销用地批复》应予全部撤销，原审判决仅撤销《撤销用地批复》中五政土[2007]120号部分不当，应予改判。因《撤销用地批复》被撤销后，五常市国土资源局的《请示》及《监察建议》仍然存在，故五常市人民政府有必要重新调查核实。如核实后认为龙源公司的用地批复不应撤销，可以不再对龙源公司作出行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销哈尔滨市中级人民法院（2015）哈行初字第87号行政判决第一项；
二、维持哈尔滨市中级人民法院（2015）哈行初字第87号行政判决第二项；
三、撤销2015年6月17日五常市人民政府作出五政土（2015）33号《撤销用地批复》；
四、责令五常市人民政府收到本判决之日起60日内针对五常市国土资源局作出的《关于撤销用地批复的请示》重新进行调查处理。
二审案件受理费50元，由被上诉人五常市人民政府、哈尔滨市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王鹏跃
审 判 员 张俊伟
审 判 员 马鸿达
二〇一八年一月四日
法官助理 郭 婧
书 记 员 吴 迪
附：相关法律规定
《中华人民共和国监察法》
第十六条县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：
（一）本级人民政府各部门及其公务员；
（二）本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；
（三）下一级人民政府及其领导人员。
县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。
第二十五条监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。
《中华人民共和国行政许可法》
公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。