河南省商丘市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫14行终2号
上诉人（原审原告）商丘木兰照明器材安装有限公司，住所地河南省虞城县新建路北段。
法定代表人卢瑜，该公司经理。
委托代理人李照路，上海方锐律师事务律师。
上诉人（原审被告）商丘市城市管理局，住所地商丘市神火大道中段，统一社会信用代码：11411400005837678B。
法定代表人付邵玉，职务局长。
委托代理人谢贵明，该单位工作人员。
委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师。
上诉人（原审被告）商丘市城乡规划局，住所地商丘市南京路中段。
法定代表人张守奎，职务局长。
委托代理人闫向军，该单位工作人员。
委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）商丘市城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省商丘市示范区阳光路1号，统一社会信用代码证11411400060033736J。
法定代表人陈向阳，职务主任。
委托代理人彭险峰，该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）商丘市城乡一体化示范区城市管理交通运输局，住所地商丘市示范区阳光路北段，机构代码：33709440-1。
法定代表人张留雁，职务局长。
委托代理人张峤，该单位工作人员。
上诉人商丘木兰照明器材安装有限公司（以下简称木兰公司）诉上诉人商丘市城乡规划局（以下简称商丘市规划局）、上诉人商丘市城市管理局（以下简称商丘�城管局）、被上诉人商丘市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）、被上诉人商丘市一体化示范区城市管理交通运输局（以下简称示范区城管交通局）行政强制措施违法一案，柘城县人民法院于2017年12月9日作出（2017）豫1424行初30号行政判决。上诉人木兰公司、商丘市规划局、商丘市城管局均不服，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人木兰公司委托代理人李照路，上诉人商丘市规划局负责人牛瑜、委托代理人闫向军，上诉人商丘市城管局委托代理人谢贵明，上诉人商丘市规划局、商丘市城管局共同委托代理人卞德利，被上诉人示范区管委会委托代理人彭险峰，被上诉人示范区城管交通局委托代理人张峤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年8月11日，商丘市城管局和商丘市规划局向木兰公司下达了无字号《户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书》，对木兰公司在木兰大道中间花坛内所设的T型塔广告牌限期拆除，木兰公司依法提起行政复议和诉讼程序。2017年4月26日商丘市城管局和商丘市规划局再次向木兰公司下达了无字号《户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书》的通知，对木兰公司在木兰大道所设的广告牌（跨街广告牌）限期拆除。同日被告示范区城管交通局向木兰公司下达了“履行限期拆除决定催告书”，限木兰公司于二日内拆除。2017年4月29日被告组织人员将木兰公司的T型广告牌跨街广告牌予以拆除。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款“公民法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，”第三�五条第一款“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”，第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩”，第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”。商丘市城管局、商丘市规划局于2016年8月11日及2017年4月26日给木兰公司留置送达的无字号户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书，未告知木兰公司所应享有的权利和义务，其实施该行政强制执行决定前，虽针对2017年4月26日送达的限期拆除通知进行了催告，但催告后未作出行政机关强制执行决定，于2017年4月29日，就组织有关人员将涉案广告牌予以拆除的行政行为违反上述法律规定。木兰公司所诉商丘市城管局、商丘市规划局拆除广告牌行为违法的诉讼理由成立，其诉请应予支持。因该涉案广告牌在示范区管委会、示范区城管交通局辖区内，其依据商丘市城管局、商丘市规划局下发的“限期拆除通知书”，及本市内属地管辖原则，在拆除该涉案广告牌时给予商丘市城管局、商丘市规划局配合实施拆除行为，该拆除行为依法应由作出“限期拆除通知书”的部门承担责任。为此，木兰公司所诉请求确认示范区管委会、示范区城管交通局拆除其广告牌行为违法的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。遂判决：一、确认被告商丘市城市管理局、商丘市城乡规划局拆除涉案广告牌行为违法；二、驳回商丘木兰照明器材安装有限公司要求确认商丘市城乡一体化示范区管理委员会、商丘市城乡一体化示范区城市管理交通运输局拆除涉案广告牌行为违法的诉讼请求。
上诉人木兰公司上诉称，被上诉人示范区管委会、示范区城管交通局以商丘市规划局、商丘市城管局的名义作出强制�行前并没有履行强制执行前的告知义务，仅仅是对限期拆除通知进行了催告，在未作出强制执行决定的情况下直接将原告的广告牌拆除，行为严重违法。其次，示范区城管交通局经示范区管委会批准向木兰公司送达的催告文书，并没有三座过街广告牌。示范区城管交通局将木兰公司的过街广告牌拆除，明显侵犯了木兰公司的合法权益。请求依法判令示范区管委会、示范区城管交通局一并承担赔偿责任。
上诉人商丘市规划局上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。2017的限期拆除通知书并不是上诉人商丘市规划局工作人员送达的。上诉人没有向木兰公司催告限期拆除，也没有组织人员拆除木兰公司的广告牌。2017年4月29日，被上诉人示范区城管交通局向木兰公司下达的《履行限期拆除决定书催告书》，并没有得到上诉人商丘市规划局的委托或授权，�没有加盖上诉人印章，上诉人并不知情。木兰公司的广告牌是被上诉人示范区城管交通局拆除的，上诉人没有参与。请求撤销原审判决，依法改判。
上诉人城管局上诉意见同上诉人商丘市规划局，并请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人示范区城管交通局辩称，木兰公司涉案广告牌系违法建筑，2016年商丘市规划局、商丘市城管局已经对该公司下达限期拆除通知书，该公司逾期未拆除。商丘市规划局、商丘市城管局和被上诉人之后多次通过书面和电话通知木兰公司将涉案广告牌主动拆除，尽到了催告义务。被上诉人遂依据属地管理原则予以拆除。木兰公司明知其设置的广告牌没有合法手续，但试图诉讼方式取得不合法的经济补偿。请求维持原审判决。
被上诉人示范区管委会辩称，被上诉人在接到示范区城管交通局申请拆除的请示后�做出准予拆除的批复，内容合法，程序并无不当。木兰公司的涉案广告牌系违法建筑，2016年商丘市规划局、商丘市城管局已经对该公司下达限期拆除通知，该公司逾期未拆除，被上诉人遂批准依据属地管理原则予以拆除。被上诉人是商丘市人民政府的派出机构，虽然承担一级政府的职能，但不是适格被告，应当以商丘市人民政府或其职能部门为被告。请求维持原审判决。
原审各方当事人提交的证据均已随案卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据。经庭审质证，本院认为木兰公司提供的加盖有商丘市规划局、商丘市城管局公章，注明日期为2017年4月26日的（无年号）年第（无字号）号的户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书，明显缺乏主要内容，且与其提供的2016年8月11日商丘市规划局、商丘市城管局向木兰公司下达的（2016）年第（无字号）号户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书相冲突，不具有合法性，不予采信。对各方当事人提供的其他证据的采信同原审。
经审理查明，涉案广告牌位于木兰大道两侧，共15座T型广告牌和三座跨街广告牌，系木兰公司设置。2016年8月11日，商丘市规划局、商丘市城管局共同作出（2016）年第（无字号）号户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书，责令木兰公司限期拆除在木兰大道中间花坛内所设的T型塔广告牌。木兰公司不服，起诉至法院。经一、二审审理，本院于2017年6月18日作出终审判决，驳回了木兰公司的诉讼请求。2017年4月26日，示范区城管交通局作出关于限期拆除木兰大道两侧违章广告牌的公告，称经商丘市城乡一体化示范区规划分局和示范区城管交通局调查确认，木兰公司位于木兰大道两侧的广告牌为违法建筑，违法建筑物当事人和居住使用该违法建筑物的人员，须自公告之日起2日内搬离、腾空、拆除违法建筑物及附属物。示范区城管交通局同时作出履行限期拆除决定书催告书，催告木兰公司履行拆除决定，逾期仍未履行义务的，将依法代履行。上述公告与催告书当日送达木兰公司。2017年4月24日，示范区城管交通局向示范区管委会称，计划清除木兰大道两侧违建广告牌，请求示范区管委会批准。2017年4月27日，示范区管委会对示范区城管交通局的请示作出批复，称同意进行拆除行动。2017年4月29日，示范区城管交通局组织人员将木兰公司涉案广告牌拆除。
本院认为，（一）原审判决认定上诉人商丘市规划局、商丘市城管局实施拆除行为，并确认其行为违法属适用法律错误。本案被诉行政行为系上诉人木兰公司涉案广告牌被强制拆除的行政行为。根据有关法律规定，对限期拆除通知书的实施应当由作出�关组织实施或者报请本级人民政府责令有关部门实施，或者申请人民法院强制执行，不存在其他行政机关直接依据属地管辖原则实施执行的情况。本案中，上诉人商丘市规划局与上诉人商丘市城管局虽然作出了（2016）年第（无字号）号户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书，责令木兰公司限期拆除在木兰大道中间花坛内所设的T型塔广告牌，但没有证据证明其组织实施了或者报请本级人民政府责令有关部门实施了拆除涉案广告牌的行为。被诉强制拆除行为不能视为是上诉人商丘市规划局与上诉人商丘市城管局执行（2016）年第（无字号）号户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书的执行行为，两上诉人不应承担由此带来的法律后果。原审判决依据市内属地管辖原则，认定被上诉人示范区管委会、示范区城管交通局是配合上诉人商丘市规划局、商丘市城管局实施拆除行�，并判决由上诉人商丘市规划局、商丘市城管局承担违法后果属适用法律错误。
（二）本案被诉行政行为应当视为是被上诉人示范区城管交通局实施的行为，应当依法承担法律责任。根据庭审查明的事实，示范区城管交通局在拆除之前，对拟拆除行为进行了公告，并催告木兰公司。随后，示范区管委会对涉案广告牌实施了拆除，由此产生的法律后果应当由被上诉人示范区城管交通局负担。被上诉人示范区管委会的批准行为系内部行为，并不对外发生法律效力，其不对拆除涉案广告牌的行为承担法律责任。
（三）被诉行政行为违法。被告示范区城管交通局拆除涉案广告牌，没有提供据以拆除的依据，没有听取涉案公告牌所有人木兰公司进的陈述和申辩，其拆除涉案广告牌的行为应当认定为违法。
综上所述，上诉人商丘市规划局、商丘市城管局上诉理由成立，上诉人木兰公司上诉理由部分成立，本院依法予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销柘城县人民法院（2017）豫1424行初30号行政判决；
二、确认被上诉人商丘市城乡一体化示范区城市管理交通运输局拆除上诉人商丘木兰照明器材安装有限公司涉案广告牌的行为违法；
三、驳回上诉人商丘木兰照明器材安装有限公司对上诉人商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局、被上诉人商丘市城乡一体化示范区管理委员会的诉讼请求。
一、二审诉讼费各五十元，由被上诉人商丘市城乡一体化示范区城市管理交通运输局负担。
本判决为终审判决。
审判长 何 彬
审判员 牛 杰
审判员 宋 冲
二〇一八年二月二十四日
书记员 张妍妍