绍兴市上虞区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0604行初35号
原告杨和忠，
委托代理人周国平，浙江新兴律师事务所律师。
被告诸暨市枫桥镇人民政府。住所地：浙江省诸暨市枫桥镇中心路*号。
法定代表人郭昌，镇长。
委托代理人毛炬东，浙江振邦律师事务所律师。
原告杨和忠诉被告诸暨市枫桥镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，于2015年12月3日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并于同日申请本案异地管辖。绍兴市中级人民法院于2016年1月12日指定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2016年3月1日立案后，于2016年3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月14日公开开庭审理了本案。原告杨和忠及其委托代理人周国平，被告诸暨市枫桥镇人民政府分管副镇长柴锦及委托代理人毛炬东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月30日，诸暨市枫桥镇人民政府通过调查勘测，认定杨和忠在杨山承包的农用地上建造的砖木结构养殖场及附属设施属于违法建筑，通知要求杨和忠进行整改。2015年9月1日，诸暨市枫桥镇人民政府组织人员对杨和忠的上述养殖场及附属设施进行了强制拆除。
原告杨和忠诉称，2004年2月13日原告向诸暨市杨山村经济合作社承包土名为山塘的山地，承包期限为2004年2月15日至2054年2月15日。2007年7月原告在自家屋旁空地上建造了80平方米的猪场进行生猪养殖。2013年诸暨市开展“三改一拆”和“五水共治”工作，要求原告将猪场关停搬迁，后原告经相关部门同意后将原猪场关停并移地复建、复养，2013年9月原告在承包的山地上建造了面积为533.04平方米的猪场及附属设施，后在此养猪场内圈养生猪280头。2014年12月被告为原告养猪场投保了生猪养殖险。2015年9月1日被告在未作出任何强制拆除决定书的情况下擅自组织人员进行强制拆除此养猪场，致使原告养猪场以及附属设施全部损毁，生猪被砸死、砸伤，造成原告的经济损失1,014,450元。原告认为，首先被告未进行调查取证，未告知原告听证权等相关权利，未听取陈述申辩，特别是在未作出行政处罚决定的前提下作出强制拆除养殖场的行政行为已违反了法定程序。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，原告有权在承包土地上从事畜牧养殖业，而养猪场属于畜牧业，必须建造养猪场等设施用于饲养。原告建造的养猪场属于农用设施用地范围，性质不同于非农业建筑项目用地，不需要办理农用地转用审批手续，而《中华人民共和国城乡规划法》是针对非农业建设项目用地的调整，与农用设施地无关，故原告所建养猪场不受该法律的调整，被告的处罚行为无事实和法律依据。最后，原告养猪场被拆除后被告未对原告损失进行合理补偿，原告要求被告公布相关的补偿政策和标准，被告至今未公布，亦未与原告就补偿问题进行协商，未与原告签订补偿协议，致使原告未得到合理补偿。综上，原告认为被告的行为违法且已造成原告经济损失，故提起行政诉讼，请求：一、确认被告于2015年9月1日强制拆除原告农用设施养猪场的行为违法；二、判令被告赔偿原告养猪场经济损失1,014,450元。
原告杨和忠在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、土地承包租赁协议一份；2、土地承包转让协议一份，证明原告养猪场使用的土地性质为山地非耕地，且承包期间为2004年至2054年。3、诸暨市枫桥镇杨山村会议纪要一份，证明原告养猪场建造经过村委会同意。4、缴费发票二份，证明原告缴纳了土地承包费的事实。5、诸暨市枫桥镇全堂村村民委员会证明一份，证明原告将五婆岭山地上的土地作为畜牧业使用。6、诸暨市拟建规模畜禽养殖场是否符合养殖规划审核表一份，证明被告及相关部门已确认原告养殖场的合法性。7、枫访告字[2015]058号信访处理意见书一份，证明原告养猪场建造经被告同意，被告也承认上面的建筑物为农业设施建房且被告同意原告移地复养。8、畜禽养殖场养殖档案一份，证明对原告的养猪场政府一直是支持的。9、照片129张，证明原告养猪场的情况及被告强拆养猪场造成生猪、内部设备受损的事实。10、在开庭前三日原告已提供录像一份，证明原告的养猪场远离村庄（二里左右）不影响村容村貌且土地性质为非耕地的事实。11、猪场损失清单、要求损失评估报告各一份，证明原告猪场的损失1,014,450元（原告根据实际损失制作）及已向诸暨市人民法院要求进行评估的事实。12、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，证明被告应进行赔偿的事实。13、浙农专发[2014]74号文件；14、浙土资发[2015]9号文件，证明确需关闭养殖场的应当对养殖者造成的损失合理补偿的事实。15、诸农发[2011]94号文件第六条第三项，证明补偿的标准的事实。16、诸政办发[2013]17号文件第三条第一项，证明被告应按相应的标准对原告养猪场进行赔偿的事实。
被告诸暨市枫桥镇人民政府辩称，一、原告在承包的农用地上未依法取得乡村建设规划许可证擅自建造生猪养殖场及附属设施，属于违法建筑。2014年12月30日，通过调查勘测，被告认定原告在杨山承包的农用地上建造的砖木结构养殖场以及附属设施属于违法建筑，故多次通知原告要求其自行整改，原告置之不理。被告在2015年9月1日对上述违法建筑予以强制拆除，是符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。二、原告要求被告赔偿养猪场的实际损失缺乏事实和法律依据。被告拆除的是违法建筑，养猪场的实际损失应当由原告自行承担。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告诸暨市枫桥镇人民政府在举证期限内向本院提供了以下证据、依据：1、土地违法案件现场勘测笔录一份，证明原告的养猪场属违法建筑的事实。2、2015年1月4日、2015年7月9日限期拆除通知书存根各一份，证明被告多次通知原告自行整改及原告未自行整改的事实。3、照片复印件十份，证明原告养猪场拆除前后的状况。
经庭审质证，被告提供的证据1，原告质证认为该份证据显示的勘测地点与原告养猪场地点不一致且被告未对原告养猪场进行过勘测。被告提供的证据2，原告质证认为其中2015年1月4日的限期拆除通知书已收到，但对关联性、合法性有异议，原告在五婆岭开办养猪场经过被告的同意，土地性质为非耕地，农用设施并非违章建筑，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条针对的是正在建设中的建设项目，且两者适用的前提不同，被告未提供证据证明原告的养猪场属于该村的规划用地范围内，对违法建筑的认定应遵循法定的程序，该通知书认定养猪场系违法建筑，违反了法律规定。对2015年7月9日的通知书，原告质证认为未收到过，且对其中的内容也不清楚。被告提供的证据3，原告认为系复印件且对真实性有异议，无法显示照片拍摄的时间，对拆除前的照片原告无法确认，对拆除后的照片无异议。
原告提供的证据1—4，被告认为无法证明原告的养猪场系合法建筑且与本案均无关，其中土地租赁协议明确载明应进行种植花木。原告提供的证据5，被告认为无法证明原告的养猪场系合法建筑且与本案无关。原告提供的证据6，被告认为无法证明原告的养猪场系合法建筑，且该养猪场未经规划批准。原告提供的证据7，被告对其真实性无异议，但认为无法证明原告养猪场系合法建筑，并且复养应办理相应的规划用地手续。原告提供的证据8，被告认为不是被告出具且与本案无关，也无法证明原告养猪场系合法建筑。原告提供的证据9，被告有异议，认为从照片中可以反映被告在强制拆除过程中未造成原告生猪受损。原告提供的证据10，被告认为原告的养猪场用地未经规划和用地审批，也未取得环评，系非法经营的养猪场。原告提供的证据11，被告认为清单系原告单方制作且其要求被告赔偿也无法律依据。原告提供的法律依据12—16，被告对其真实性均无异议，但认为上述文件针对的是合法养猪场，而被告拆除的是违法养猪场。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1系2014年12月30日土地违法案件现场勘测笔录，结合被告庭审中陈述该份证据来源于诸暨市国土资源局且被邀参加人等内容空缺并非被告单位制作，无法当庭予以解释的内容，本院对该份证据不予认定。被告提供的证据2，系被告分别于2015年1月4日、2015年7月9日向原告杨和忠制作的《限期拆除通知书》，原告庭审中明确其已收到2015年1月4日的通知书，本院对该份证据真实性予以认定；原告明确其未收到过2015年7月9日的通知书，且该存根上无被送达人签名以及被告未举证证明该份通知已经送达原告等内容，本院对该份证据不予认定。被告提供的证据3，系被告对涉案养猪场拆除前后的照片，经本院要求，被告提供了照片的原件及载体，本院对该组照片中反映拆除后的内容予以认定，对拆除前的照片真实性予以认定。
原告提供的证据1—2，系2004年2月13日诸暨市枫桥镇杨山村经济合作社与枫桥镇辽坞村杨见永签订的土地承包租赁协议以及2004年10月12日辽坞村杨见永与杨和忠签订的土地承包转让协议各一份，本院对该二份协议的真实性予以认定。原告提供的证据3—4，系2004年10月10日枫桥镇杨山村民委员会会议纪要以及杨和忠于2009年6月16日、2015年2月13日向诸暨市枫桥镇全堂村经济合作社的缴费票据，本院对原告提供的证据3—4的真实性予以认定。原告提供的证据5，系诸暨市枫桥镇全堂村民委员会于2013年6月3日出具的证明一份，本院对该份证据的真实性予以认定。原告提供的证据6，系诸暨市畜牧局同意原告申请在枫桥镇全堂村杨山山塘五婆岭山地饲养生猪2,500头符合《诸暨市畜牧产业发展规划》内容，本院对该份证据的真实性予以认定。原告提供的证据7，系被告于2015年11月16日就原告向诸暨市信访局反映要求解决猪场拆除关停补贴及农用设施用地审批问题作出的处理意见书，本院对该份证据的真实性予以认定。原告提供的证据8，系空白的畜禽养殖档案一份，本院对该份证据的关联性不予认定。原告提供的证据9，系原告养猪场拆除前的基本情况以及拆除过程中的相关照片，本院对该组照片中反映的原告猪场拆除前以及被拆除过程的情况的真实性予以认定，对原告称该组照片中反映因被告强制拆除导致其生猪死亡十几头、受伤二十几头的内容不予认定。原告提供的证据10，系原告自行制作的视频资料一份，本院对该份证据的关联性不予认定。原告提供的证据11，系原告制作的损失清单一份以及向诸暨市人民法院损失评估申请的内容，本院对该份清单由原告制作的真实性予以认定；因原告开庭前未向异地管辖法院即本院申请对有关损失进行评估鉴定以及原告庭审中明确只有拌料机还在、其余物品均已灭失的内容，本院对原告当庭申请本院对损失事项进行评估不予准许。原告提供的证据12—16，系相关法律依据及规范性文件，本院对其真实性予以认定。
经审理查明：2004年2月13日，诸暨市枫桥镇辽坞村杨见永与诸暨市枫桥镇杨山村经济合作社签订《土地承包租赁协议》，由杨见永承包杨山村山塘五婆岭山地和村荒田70亩作培育苗基地，承包租赁期限自2004年2月15日至2054年2月15日。2004年10月10日，上述双方再次签订《土地承包补充协议》一份，主要内容是将原协议中承包款伍万元基础上增加壹万元、原协议土地承包年限不变以及允许杨见永转让他人经营但承包款仍有其负责。2004年10月12日，诸暨市枫桥镇辽坞村杨见永与杨和忠签订《土地承包转让协议》，主要内容是杨见永将其与杨山村经济合作社签订的土地承包协议中的土地承包权属及地上苗木由杨和忠经营。2009年6月16日杨和忠向诸暨市枫桥镇全堂村经济合作社交纳五婆岭山地和荒地5年承包费人民币5,000元；2015年2月13日，杨和忠向诸暨市枫桥镇全堂村经济合作社交纳杨山山塘里土地5年承包款人民币4,000元。2013年6月3日，诸暨市枫桥镇全堂村民委员会出具证明一份，同意杨和忠将杨山村五婆岭山地作为畜牧用地。2013年6月25日，杨和忠以“诸暨市枫桥绿林养猪场”名义提交《诸暨市拟建规模畜禽养殖场是否符合养殖规划审核表》，申请在枫桥镇全堂村杨山山塘五婆岭山地计划饲养生猪2,000头。诸暨市畜牧局经审核后认为该项目符合《诸暨市畜牧产业发展规划》。2013年9月杨和忠申请审批枫桥镇设施农用地，诸暨市枫桥镇全堂村民委员会意见“在符合政策内同意”并加盖村委印章、农林（环保）部门审查意见：“1、符合动物防疫条件要求，2、该场要求发展养殖生猪2,000头”未加盖印章、村镇办国土部门意见一栏空白。2013年9月底，原告在上述承包土地上建造了面积为533.04平方米的养猪场及附属设施。
2015年1月4日，诸暨市枫桥镇人民政府向全堂村杨和中（经庭审确认系原告杨和忠）发送限期拆除通知书，认定原告杨和忠未经批准，擅自在全堂村杨山处违章建房，截止调查时建筑占地面积533.04平方米，建筑程度为一层平房已结顶，已违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》相关法律条文规定，限期要求杨和忠于2015年1月6日前自行整改，腾空建筑物内设施、物品、自行拆除建筑物等，逾期将作强制拆除处理。2015年9月1日，被告诸暨市枫桥镇人民政府组织人员对原告位于诸暨市枫桥镇杨山村五婆岭养猪场及附属设施进行了强制拆除。
另查明，诸暨市枫桥镇辽坞村、杨山村均已合并为诸暨市枫桥镇全堂村，案涉养猪场位于全堂村的杨山自然村。还查明，被告在强制拆除涉案养殖场前未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限、未作出行政强制执行决定、未进行催告程序，强制拆除过程中未制作现场执行笔录。被告亦未提供充分证据证明案涉养猪场位于诸暨市枫桥镇乡村规划范围内以及涉案养猪场及附属设施占用土地的性质。
本院认为，首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。本案中，被告诸暨市枫桥镇人民政府未在举证期限内提供涉案养猪场位于其所管辖的乡、村庄规划区范围内的证据，应当视为被告实施强制拆除涉案养猪场缺乏职权依据。
其次，合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定程序或正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，即使被告享有拆除涉案养猪场的职权，实际被告拆除原告的养猪场前，未作出强制执行决定，亦未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，更没履行上述的催告、公告程序，就实施强制拆除行为，违反法律规定。原告起诉要求确认被告强制拆除原告位于诸暨市枫桥镇杨山村养猪场的行为违法，理由成立，本院予以支持。
再次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的1,014,450元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，故原告应对养猪场建造的合法性提供证据。《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条规定，因工程施工、堆料、运输和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，以及从事种植业、养殖业、需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准。国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿，而原告未能提供证据证明案涉养猪场建造系经过合法审批。故原告以合法批准的养猪场，以自我评估损失1,014,450元为依据，来主张赔偿，无事实和法律依据。但案涉养猪场及附属设施等建筑材料系原告的合法财产，同时原告举证证明案涉养猪场有猪伤亡的内容，被告无职权依据且未按照法定程序实施强制拆除，客观上造成了原告的财产损失，故应当支付相应的赔偿金，结合原告提交的损失清单以及参考相应建筑材料的市场价格及残留物的实际现状，酌情认定赔偿金20,000元。关于原告庭审中提到猪场被拆除后相关政策补助问题与本案不属于同一法律关系，原告可以另行主张权利救济。
综上，被告诸暨市枫桥镇人民政府于2015年9月强制拆除原告杨和忠位于诸暨市枫桥镇杨山村的养猪场的行为事实不清、程序违法，应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市枫桥镇人民政府于2015年9月强制拆除原告杨和忠位于诸暨市枫桥镇杨山村的养猪场的行为违法。
二、被告诸暨市枫桥镇人民政府承担原告杨和忠养猪场经济损失赔偿责任，赔偿金人民币20,000元，于本判决生效之日起十五日内付清；
三、驳回原告杨和忠其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告诸暨市枫桥镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。
审 判 长 陶秋文
代理审判员 薛 敏
人民陪审员 任汉林
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 徐淑娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《浙江省违法建筑处置规定》
第六条省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。
县级以上人民政府有关部门按照法定职责承担违法建筑处置相关工作。
各级人民政府及其有关部门、新闻媒体应当开展对城乡规划实施和违法建筑处置工作的宣传，提高公众遵守城乡规划等法律、法规的意识。
《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》
第三十三条因工程施工、堆料、运输和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，以及从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；临时使用土地二公顷以上，由设区的市人民政府土地行政主管部门批准；其中临时使用土地五公顷以上的，应当报省人民政府土地行政主管部门备案。法律、法规规定须事先报经有关部门审核同意的，在报批前，应当先经有关部门同意。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地的期限一般不超过二年。
临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。