中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7248号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宋记有，男，1963年5月10日出生，汉族，住陕西省洛南县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省商洛市洛南县人民政府。住所地：陕西省商洛市洛南县中甫街***号。
法定代表人：王宇鹏，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：杨娟，陕西省商洛市洛南县人民政府法制办公室工作人员。
再审申请人宋记有因诉陕西省商洛市洛南县人民政府（以下简称洛南县政府）行政协议一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终201号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审查。现已审查完毕。
一审法院查明，2011年陕西省商洛市洛南县进行河南农贸市场拆迁建设，洛南县政府成立了洛南县河南农贸市场拆迁工程处（以下简称拆迁工程处）负责拆迁工作的具体实施。宋记有位于洛南县城东街东桥头一间36.6㎡的门面房在拆迁范围内。2012年5月16日，宋记有与拆迁工程处签订了《关于宋记有门面房一间拆迁后安置补偿的意见》（以下简称《意见》）。《意见》约定“1、在县城宁洛桥与东蔡坡附近为宋记有解决门面房一间，面积36.6㎡(误差不超过±3㎡，差额以现金兑付)；2、为宋记有在县城解决廉租房一套，归宋记有长期居住，在门面房附近解决，租金优惠；3、以上两项限2014年5月16日前兑现到位……”。2013年9月，洛南县政府撤销拆迁工程处，成立洛南县秦唐街公园建设公园管理处（以下简称公园管理处）负责原农贸市场拆迁遗留问题处理。2015年2月2日，公园管理处与宋记有签订了《洛南县河南农贸市场房屋征迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》）。《安置协议》约定，由公园管理处负责给宋记有在学苑城步行街购买一间商铺，建筑面积为45.69㎡（含公摊面积），价格为每平方米19800元，共计人民币904662元；公园管理处应为宋记有安置面积为36.6㎡，按每平方米19800元计算，应为724680元，新购置的安置房比拆迁房屋多出价款179982元，顶作廉租房租金、36.6㎡土地征用款、新安置房屋的物业管理费和装修费等价款；《意见》确定2014年5月16日兑现到位，延迟了9个月，鉴于宋记有家庭困难，本人为残疾人，公园管理处再给宋记有28000元现金补偿，合同签订后十日内支付清楚，购房款由公园管理处直接支付给学苑城业主。2015年2月3日公园管理处依据宋记有与陕西安嘉置业有限公司签订的《安置房买卖合同》付清了全部购房款，并于同日将28000元补偿现金交付宋记有。
之后宋记有又以上述安置房屋难以出租为由反悔，多次上访。洛南县住房和城乡建设局通过会议决定对宋记有重新安置。2015年11月25日，宋记有出具了《同意书》，内容为其与公园管理处签订的安置合同约定解决了2012年拆迁时管理处给其承诺的所有问题并已全部兑现，但后因其本人反悔，多次上访要求重新兑换安置。经与公园管理处多次协商，同意将其安置房调整在农机监理站老家属楼一楼东南角商业房二间约38㎡。请组织在2015年12月15日之前尽快将产权证办理在其本人名下，上述安置问题解决了，其本人及家属感谢组织的关怀，永不提出任何问题，永不上访。
2015年12月24日，公园管理处与宋记有签订了《洛南县河南农贸市场宋记有房屋征迁补偿安置协议之补充协议》（以下简称《补充协议》），约定原安置协议其他条款继续有效，只对原协议中的安置房进行变更。收回宋记有原安置在县学苑城步行街的商铺，另行为宋记有在洛南县河滨北××段农机监理站前门面房购买一楼东侧薛龙娃房屋两间进行重新安置，面积37.5㎡，每平方米25000元。超出应安置面积0.9㎡，若宋记有遵守所写承诺，再不反悔，不上访缠访，就代表组织赠送宋记有，若不遵守承诺，就收回赠予部分。新房屋产权由公园管理处负责办理在宋记有名下，购房款由洛南县住房和城乡建设局和薛龙娃结算。该《补充协议》与2015年2月2日签订的《安置协议》相衔接，具有同等法律效力。同日宋记有将该房屋出租给薛龙娃并收取了租金。2016年4月7日，宋记有向洛南县人民法院提起民事诉讼，要求判令建设工程处按《洛南县农贸市场房屋征迁补偿协议》给其补偿75000元现金，经洛南县人民法院及商洛市中级人民法院两级法院审理，最终以本案不属于民事案件受案范围为由驳回了宋记有的起诉。2016年10月13日，宋记有向法院提起行政诉讼，要求洛南县人民政府继续履行《安置协议》，给其解决廉租房一套。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，法院审查洛南县政府是否依法履行、按照约定履行协议，可适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。本案所涉的《意见》、《安置协议》和《补充协议》三份安置补偿协议均系双方的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，亦无导致协议无效的其他情形，应为合法有效，双方应本着诚实信用的原则严格遵照合同约定全面履行合同内容。
《意见》虽然约定了给宋记有安置门面房一处，解决廉租房一套，但《意见》并未明确安置房的具体情况，也未在约定的期限内履行，只是一个关于拆迁安置的初步意见。《安置协议》对给予宋记有安置的门面房的位置、面积、价格、多出价款的处理等进行了详细约定，并鉴于《意见》未在约定期限内兑现到位，又给了宋记有28000元的现金补偿，《安置协议》是对《意见》的变更并取代，此后双方权利的行使及义务的履行均应以该协议为准。《安置协议》相比《意见》虽未明确说明不再给宋记有解决一套廉租房，但从“新购买的安置房比拆迁房屋多出价款人民币179982元，顶作廉租房租金……”的约定看，已经包含了多出的房款不再要求宋记有缴纳，也不再给宋记有解决廉租房的意思表示。结合宋记有出具的《同意书》中“我与秦唐街公园管理处签订了安置合同，合同约定解决了2012年拆迁时管理处给我承诺的所有问题并已全部兑现”的内容，宋记有对不再解决廉租房这一方案也是知道并同意的。公园管理处代宋记有付清安置房屋的全部购房款并将28000元补偿现金交付宋记有后，该协议已经履行完毕。之后宋记有又以房屋出租困难为由反悔多次上访。双方又签订了《补充协议》，从该协议第一条“原安置协议其他条款继续有效，只对原协议中的安置房进行变更”及宋记有反悔原因看，该补充协议只是对宋记有的房屋重新进行安置，重新安置的房屋价款为937500元，比宋记有原房屋724680元多出212820元，补充协议仅对其中多出的22500元进行了约定，即宋记有若再反悔则收缴，不再上访缠访则赠予宋记有，对其余多出部分未进行约定，则仍应当按照原协议中顶作廉租房租金及其他费用，不再给宋记有解决廉租房的办法处理。重新安置的房屋交付宋记有后，有关宋记有房屋拆迁安置补偿的《安置协议》及《补充协议》已经全部履行完毕。宋记有现起诉要求洛南县政府继续履行《安置协议》给其解决一套廉租房没有事实依据，也违反了《中华人民共和国合同法》第五条“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务”的规定，一审法院不予支持。
宋记有在庭审中认为其出具的《同意书》中“合同约定解决了2012年拆迁时管理处给我承诺的所有问题并已全部兑现”的内容是在受胁迫情况下书写，不是其真实意思表示的辩解理由因无证据支持，一审法院不予采纳。宋记有与拆迁工程处签订的《意见》已为《安置协议》所取代。《安置协议》及《补充协议》已经全部履行完毕。宋记有现要求洛南县政府继续履行《安置协议》，为其解决一套廉租房的理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，陕西省商洛市中级人民法院作出（2016）陕10行初84号行政判决，判决驳回宋记有的诉讼请求。宋记有不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。
二审法院认为，本案是行政协议纠纷案件，争议焦点为洛南县政府应否继续履行《安置协议》，再为宋记有解决一套廉租房。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定，对洛南县政府是否依法履行、按照约定履行协议，可以适用《中华人民共和国合同法》的相关规定进行审查。本案所涉及的《意见》、《安置协议》和《补充协议》是三份关于拆迁安置补偿的系列协议。《意见》约定给宋记有安置门面房一处，解决廉租房一套，但并未明确安置房的具体情况，也未在约定的期限内履行，具体落实要有更为具体详尽的约定。双方签订的《安置协议》对给予宋记有安置的门面房的位置、面积、价格、多出价款的处理等进行了详细约定；并鉴于《意见》未在约定期限内兑现到位，又给了宋记有28000元的现金补偿。《安置协议》是对《意见》的进一步具体化与落实，并从实质上取代了《意见》。当事人行使合同权利、履行合同义务均应以《安置协议》为准。该协议约定：“新购买的安置房比拆迁房屋多出价款人民币179982元，顶作廉租房租金……”已经包含了多出的房款不再要求宋记有缴纳，也不再给宋记有解决廉租房的意思表示。同时结合宋记有的《同意书》所载明：“我与秦唐街公园管理处签订了安置合同，合同约定解决了2012年拆迁时管理处给我承诺的所有问题，并已全部兑现。”即宋记有认可《安置协议》的各项约定，承认已解决了2012年拆迁时管理处给其承诺的所有问题，并已全部兑现，不再另行解决廉租房。各方当事人即按照《安置协议》的约定履行各自的权利与义务。公园管理处2015年2月3日代宋记有付清安置房屋的全部购房款，并将28000元补偿现金交付宋记有后，该协议已经履行完毕。综上，双方签订的《安置协议》是当事人真实意思表示，且不违反法律强制性规定，应为合法有效的行政协议，且该行政协议已经履行完毕。宋记有请求洛南县政府继续履行《安置协议》，再给其解决一套廉租房的上诉理由不能成立，二审法院依法不予支持。洛南县政府答辩理由成立，依法予以支持。
此后，宋记有反悔，要求重新调整安置房，为此多次上访。双方又仅就安置门面房达成《补充协议》。该协议约定：“原安置协议其他条款继续有效，只对原协议中的安置房进行变更。”同时对重新调换安置门面房超出原安置门面房多出的价款22500元也进行了约定，即宋记有若再反悔则收缴；不再上访缠访则赠予宋记有。洛南县政府依据该《补充协议》对宋记有安置门面房重新进行调换安置。宋记有现起诉洛南县政府，要求继续履行《安置协议》，给其解决一套廉租房，没有事实依据，也没有法律依据。宋记有对此上诉理由不能成立，二审法院不予支持。宋记有上诉称其2015年11月24日出具的《同意书》中“合同约定解决了2012年拆迁时管理处给我承诺的所有问题并已全部兑现”，是在受胁迫情况下书写，不是其真实意思表示的理由因无证据支持，本院不予采纳。宋记有与拆迁工程处签订的《意见》已为《安置协议》具体化与落实而取代。《安置协议》全面地对宋记有征迁补偿安置进行了约定，已经全部履行完毕。之后双方签订的《补充协议》只对原协议中的安置房进行变更，不涉及《安置协议》的其他约定，且该安置门面房调换也已经履行完毕。宋记有现要求洛南县政府继续履行《安置协议》，为其解决一套廉租房的上诉理由没有事实和法律依据，依法不能成立，其上诉请求依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终201号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。宋记有不服，向本院申请再审。
宋记有申请再审称，1．《安置协议》中约定，作为附件的《意见》是该协议的组成部分，与该协议具有同等的法律效力，且《安置协议》中没有关于该协议取代《意见》的意思表示。因此，《安置协议》与《意见》一致的部分是对《意见》的细化；未涉及的部分应以《意见》的内容为准。2．《安置协议》中约定多出的新房购置款顶作廉租房租金等，仅表明申请人不再缴纳廉租房的租金而已，不必然表明洛南县政府不再向申请人解决廉租房。3．《同意书》是在申请人受胁迫的情况下书写，是无效的承诺。且《同意书》中所说的是2012年拆迁时管理处给其承诺的所有问题，客观事实是到目前为止廉租房并未解决。请求：依法撤销陕西省商洛市中级人民法院（2016）陕10行初84号行政判决、陕西省高级人民法院（2017）陕行终201号行政判决，发回重审，改判支持申请人的原审诉讼请求。
洛南县政府答辩称，1．两审判决认定事实没有任何错误。《意见》是《安置协议》的附件，后者是前者的继续、完善和具体化。《安置协议》第二条二款约定，多出的折价款顶作廉租房租金等是对《意见》第二条，为宋记有解决廉租房等约定的完善、明确和具体规定。《安置协议》将廉租房安置变更为货币补偿，这是宋记有要求的，也是负责安置一方同意的，是协议双方共同的意思表示。《安置协议》是在《意见》之后签订的，合同内容有变更应以《安置协议》为准。2．宋记有的《同意书》，表示双方征迁、补偿、安置过程的圆满终结。3．两审程序均没有违法。本案两审终审，全部审判过程严格依法进行，没有程序违法行为，更谈不上宋记有所谓的程序严重违法。请求：1．驳回宋记有全部诉讼请求。2．维持陕西省高级人民法院（2017）陕行终201号行政判决。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”本案中，双方签订的《安置协议》系对《意见》的具体化与落实，并从实质上取代了《意见》。《安置协议》约定：“新购买的安置房比拆迁房屋多出价款人民币179982元，顶作廉租房租金。”说明该协议不要求宋记有缴纳多出的房款，也不再为其解决廉租房。2015年2月3日，公园管理处代宋记有付清安置房屋购房款，并将28000元补偿金交付宋记有后，《安置协议》就已履行完毕。对此，宋记有在其出具的《同意书》中予以认可,该《同意书》中载明：“我与秦唐街公园管理处签订了安置合同，合同约定解决了2012年拆迁时，管理处给我承诺的所有问题，并已全部兑现。”该《同意书》表明宋记有承认《安置协议》的内容，且认为该协议已经全部兑现了2012年拆迁时公园管理处给宋记有的承诺。其后，宋记有反悔，要求重新更换安置房。2015年11月25日宋记有出具《同意书》，同意将安置房调整到农机监理站老家属楼，并载明：“上述安置问题解决了，我本人及家人感谢组织给我关怀，永不提出任何问题，永不上访。”2015年12月24日，公园管理处与宋记有签订《补充协议》，协议约定为宋记有重新安置门面房，并载明：“本补充协议兑现后，宋记有必须信守承诺，严格按照2015年11月25日本人书写《同意书》办事，再不得以河南农贸市场房屋征迁补偿安置为由，到处上访”。公园管理处将《补充协议》中约定的合同义务履行完毕后，宋记有也应信守承诺，严格遵守《同意书》和《补充协议》的约定。现宋记有再次反悔，要求为其解决一套廉租房有违诚实信用原则，且无事实和法律依据，本院不予支持。
关于宋记有提出《同意书》是在其受胁迫的情况下书写，是无效承诺的再审理由。因其无证据证明其受胁迫的事实，故本院不予支持。
综上，宋记有的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：
驳回宋记有的再审申请。
审 判 长 李 涛
审 判 员 杨 卓
审 判 员 丁晓明
二〇一七年十二月二十日
法官助理 袁岸乔
书 记 员 赵 贝