云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云05行终9号
上诉人（原审原告）杨忠林，男，汉族，1964年7月17日出生，住龙陵县。
委托代理人夏润兰，云南春裕律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人云南省龙陵县腊勐镇人民政府。
住所地：龙陵县腊勐镇街子。
法定代表人李菊佐，镇长。
委托代理人杨作华，龙陵县委宣传部工作人员（现为龙陵县松山旅游小镇工程指挥部常务副指挥长）。代理权限：一般授权代理。
上诉人杨忠林因行政协议争议一案，不服龙陵县人民法院（2016）云0523行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月3日在本院119号法庭公开开庭审理了本案。上诉人杨忠林及委托代理人夏润兰，被上诉人龙陵县腊勐镇人民政府法定代表人李菊佐及委托代理人杨作华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院裁定认为，原告杨忠林与被告龙陵县腊勐镇人民政府于2013年6月28日，签订《龙陵县松山项目房地产搬迁补偿协议书》，该协议书第四条第二款约定：“协议签订后，一方当事人不履行补偿协议义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。从双方签订协议时起，原告即知道协议内容和诉权，但不知道起诉期限。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限从公民知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。原告与被告于2013年6月28日签订《龙陵县松山项目房地产搬迁补偿协议书》，原告于2016年11月30日向法院提起行政诉讼，已超过2年法定起诉期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定驳回原告杨忠林的起诉。
上诉人杨忠林上诉称：1.一审裁定认定的协议签订日期2013年6月28日作为起诉期限的起算日期错误，该日期系被上诉人提供，是被上诉人的工作日期并非协议的签订日期。2.因被上诉人定制的《协议书》空缺协议签订日期，上诉人无法明确协议的真实成立及生效时间，上诉人具有超过起诉期限的正当理由。上诉人对《协议书》很早就有异议，当知道龙陵县政府补偿政策后，更坚信协议的不足并多次与被上诉人交涉，其工作人员解释协议要等交新房时起作用，老房子补少了，新房子盖好一点就行了。因协议书不是即时清结协议，第三条内容明确协议的履行依赖新房的建设及交付；上诉人持有的协议书日期为空白，结合被上诉人的答复，上诉人认为交付新房时《协议书》才生效，故因新房问题得不到解决才被迫提出诉讼。3.搬迁补偿协议属于行政合同，合同无效之诉不适用诉讼时效，原裁定将行政协议视为具体行政行为，适用行政起诉期限裁定驳回原告的起诉属于适用法律错误。综上，请求撤销一审裁定，并由龙陵县人民法院继续审理。
其代理人认为：1.一审认定协议签订日期2013年6月28日系被上诉人的工作日期，因新房建设与老房补偿同步进行，新房于2016年7月才基本建好，很多搬迁户是在新房建设满意后才签协议，故补偿协议并非同时签订，合同封面的日期并非协议签订的真实日期；2.本案被上诉人不具有行政征收的法定职权，其与上诉人之间不具有行政征收上的法律关系，双方因所签订的补偿协议发生争议应属民事诉讼，一审法院应按民事程序审理；3.本案所涉协议即便被认定为行政协议，上诉人所主张的协议无效应适用合同法等相关法律进行处理，一审裁定适用法律错误。
被上诉人龙陵县腊勐镇人民政府当庭辩称：1.腊勐镇人民政府与上诉人签订搬迁补偿协议至其起诉时已超过三年，一审法院依法驳回起诉符合法律规定；2.争议协议签订日期是合同封面记载日期，镇政府依据县政府的文件规定，对上诉人的房地产进行测算，测算结果上诉人签字确认，合同签订符合法律规定，一审法院认定事实正确；3.上诉人主张应适用合同法的规定处理本案争议，而按合同法第五十五条的规定，上诉人的起诉也超过了一年的期限；4.被诉《协议》公开、透明、公平、工作，合理、合法并且符合法定程序。县人民政府委托被上诉人召开补偿方案听证会，并经讨论批复，将听证结果进行公示，被上诉人严格按照方案进行工作；5.上诉人以补偿标准和对安置房不满意不履行协议的行为，影响了项目建设与开发。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，上诉人杨忠林于2016年11月30日向龙陵县人民法院提起行政诉讼，以其与被上诉人腊勐镇人民政府签订的《龙陵县松山项目房地产搬迁补偿协议书》约定的补偿标准不符合龙陵县人民政府的相关文件标准、补偿款未支付、未安置合格房屋等理由要求判决撤销该协议，并判决协议无效。被上诉人腊勐镇人民政府在一审法定举证期限提交的协议书的封面载明了协议签订的日期为2013年6月28日，且双方在协议第六条约定：“本协议自双方签订之日起生效。”；在第三条约定：“补偿资金在乙方腾房后验收合格并结清代建房屋成本价及安置点宅基地土地款项后，按差价进行找补”的补偿款的支付条件及方式，同时协议第四条第二款双方共同约定：“一方当事人不履行补偿协议义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。
本院认为，本案被上诉人腊勐镇人民政府作为搬迁实施单位与上诉人签订的《龙陵县松山项目房地产搬迁补偿协议书》的行为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，是为实现龙陵县松山旅游小镇项目规划的公共利益需要，受征收主体的安排负责具体实施该项目的相关搬迁补偿工作，该行为属于依法办理上级人民政府交办的事项的行政管理职权范畴，其与上诉人签订协议并组织实施协议确定的内容的行为，应认定为完成上述项目的行政管理行为，故本案争议应属行政诉讼，上诉人认为属于民事争议的观点缺乏法律依据，也与其自愿提起行政诉讼的事实相矛盾，该上诉理由依法不成立；关于上诉人认为本案争议协议应被认定为无效的观点，经审查，上诉人并未提交证明被上诉人在作出该行为时存在行政诉讼法确定的重大且明显违法应当被确认为无效的情形的证据，也未提交协议存在合同法规定无效情形的证据，其要求确认行政行为无效的观点依法不能成立，故本案应当进行起诉期限的审查。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，本案上诉人与被上诉人虽然在被诉协议条款中约定了协议自签订之日起生效的内容以及诉权，存在被上诉人告知诉权不明确且未告知起诉期限，但上诉人于2016年11月30日向法院提起行政诉讼，距被上诉人所提交的协议书记载的签订日期2013年6月28日，已超过2年，其主张协议清结日期为协议生效日期的观点缺乏法律依据和事实依据，其未提交其主张协议签订日期为2014年12月份的相关证据，故上诉人认为其起诉未超过法定期限的理由不能成立。综上，一审法院认定上诉人的起诉期限超过法定期限且无正当理由的事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 何延武
审判员 李海斌
审判员 吕 玲
二〇一七年四月十九日
书记员 王 俊
附：本裁定适用的相关法律法规
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
3.《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
4.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。