广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终764号
上诉人（一审原告）博白县顿谷镇顿谷村香丝冲队。
诉讼代表人王缉明，队长。
委托代理人庞才友，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。
委托代理人杨通奎，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）博白县人民政府，住所地：博白县博白镇大街069号。
法定代表人罗培球，县长。
委托代理人张标，博白县法制办公室干部。
委托代理人王虔亮，博白县林业局干部。
被上诉人（一审被告）玉林市人民政府，住所地：玉林市城东办公大楼。
法定代表人苏海棠，市长。
委托代理人姚波，玉林市法制办公室工作人员。
委托代理人罗诗宇，玉林市法制办公室工作人员。
一审第三人博白县沙河镇大观村廖屋队。
诉讼代表人廖光成，队长。
委托代理人廖锋，男，汉族，1968年9月出生，博白县村民，住该队。
上诉人博白县顿谷镇顿谷村香丝冲队（以下简称香丝冲队）因与被上诉人博白县人民政府（以下简称博白县政府）、玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）及第三人博白县沙河镇大观村廖屋队（以下简称廖屋队）土地行政裁决纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2016）桂09行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人香丝冲队的诉讼代表人王辑明及委托代理人庞才友、杨通奎，被上诉人博白县政府的委托代理人张标、王虔亮，玉林市政府的委托代理人姚波、罗诗宇，一审第三人廖屋队的诉讼代表人廖光成及委托代理人廖锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
玉林市中级人民法院一审查明：双方争议的山岭坐落在顿谷××村境内，岭名称大水表（包括：火筒坜、捞竹坜、屋背坜、石甲坜、蚂蝗坜、罩捞沟垠、茶坜、飞鹅顶、猫头顶等），其四至界址是：南从蚂蝗排起，向东上至岭岗分水为界，转向北沿岭岗（脊）分水为界，经过蚂蝗坜顶、屋背坜顶、猫头顶至太平顶××××队称风吹头），转向南沿岭岗（脊）分水为界，经过茶坜顶（廖屋队称牛湖坪）、飞鹅顶至罩捞沟顶，转向东沿罩捞沟垠分水为界落到岭脚，过坑水接原起点止（以下简称争议地），面积约1000亩，附着物有新种速丰桉。争议地解放前是廖屋屯廖姓人的祖宗岭，解放后土改时政府没有作过处理，仍由廖屋队管理使用，合作化高级社时，由廖屋队带入大观高级社，属大观高级社所有，1961年6月大观大队分为大观、塘岭、大禾三个大队，廖屋队属于塘岭大队管辖，香丝冲队属于大禾大队管辖，1962年“四固定”时塘岭大队按照“原有为基础，适当调整”的原则，将争议地固定给廖屋队所有。1963年间，塘岭大队与大观大队合并为一个大队，称为大观大队（现大观村），大禾大队并入顿谷大队，合称顿谷大队（现顿谷村）。1987年间，香丝冲队王姓群众在争议地（观音坐莲）封封堆毁坏了廖姓群众葬的坟墓，双方发生争议，后经顿谷乡司法办调解，两姓代表于1987年6月18日达成协议，达成的协议不涉及山岭权属归属。2003年12月30日，香丝冲队将包括争议地在内的山岭发包给广西春林分角有限责任公司，后因承包方的原因双方终止合同，2006年12月20日香丝冲队又将大水表山岭发包给钦州荣沣林业开发有限公司，2008年1月11日钦州荣沣林业开发公司将其向香丝冲队承包的山岭转包（让）给梁剑钊种植速丰桉树，梁剑钊在整地种植速丰桉时，廖屋队提出权属异议，并于2008年3月12日向博白县政府申请确权。博白县政府于2016年6月15日作出博政决【2016】6号《行政处理决定书》（以下简称6号处理决定），香丝冲队申请行政复议，玉林市政府经复议后作出玉政复决字【2016】第32号《行政复议决定书》（以下简称32号复议决定），维持了6号处理决定，香丝冲队不服，提起本案行政诉讼，请求撤销6号处理决定和32号复议决定。
玉林市中级人民法院一审认为：争议地解放前是博白县沙河镇大观村廖屋屯廖姓人的祖宗岭，解放后土改时政府没有作过处理，仍由廖屋队管理使用，合作化高级社时，由廖屋队带入大观高级社，属大观高级社所有。1962年“四固定”时塘岭大队按照“原有为基础，适当调整”的原则，将争议地固定给廖屋队所有，廖屋队主张争议地权属有事实根据和法律依据，6号处理决定将争议地处理给廖屋队所有认定事实清楚，适用法律正确，32号复议决定维持6号处理决定并无不当。香丝冲队主张争议地权属主要证据不足，理由不当，对其撤销6号处理决定和32号复议决定之诉讼请求不予采信支持。博白县政府、玉林市政府及廖屋队主张争议地在1962年“四固定”时由塘岭大队固定给廖屋队所有，有事实根据和法律依据，其请求驳回香丝冲队诉讼请求的主张予以采信支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回香丝冲队的诉讼请求。
上诉人香丝冲队上诉称：（一）争议地在四固定时是固定给香丝冲队，林宝衡、黄宗玹、黄锡锋、王正延、李奕忠等多名证人证言为证。6号处理决定认定四固定时固定给廖屋队属认定事实不清、证据不足，一审判决予以维持错误。（二）6号处理决定及一审判决仅以廖屋队提供的族簿（流水）中有关葬坟记录为证据认定廖屋队对争议地有经营管理使用的事实错误。廖屋队提供的证据不能相互印证，未形成证据链，更不能作为确权及定案的依据。相反，争议山岭解放前是香丝冲队的祖公岭，解放后土改时未作变动，几十年来一直由香丝冲队经营管理使用至今。（三）香丝冲队提交的证据材料应得到足够的重视和采信。1、《土地权属界线核定书》是经顿谷村公所、两乡镇现场勘界后签名盖章认可的真实有效的书面证据，可证实大水表所包含的全部山岭均属于香丝冲队经营管辖的范围。2、《山林权属证明》是原始书面证据，其证明效力优于询问笔录。3、6号处理决定回避香丝冲队长期对争议地经营管理使用的事实：原顿谷镇司法办主任李异荃、顿谷村干部梁先崇、王飞虎等证人证言证实香丝冲队在大水表种植、采伐树木及出售、获益的事实，以及香丝冲队2003年、2006年先后对外发包的事实。请求：撤销一审判决；撤销6号处理决定和32号复议决定；责令博白县政府重新作出处理决定。
被上诉人博白县政府答辩称：（一）6号处理决定认定事实清楚，适用法律正确程序合法。（二）香丝冲队的上诉没有事实和法律依据。1、香丝冲队葬坟之处不在争议地范围内。2、《土地权属界线核定书》仅反映行政管辖界线，土地权属有跨界现象，因此按政策规定，确定山岭权属应以土改、合作化、四固定的定论为依据。《山林权属证明》是没有确权法定职权的部门所出具的，不能作为确权依据。3、香丝冲队2003年至2008年之间将争议山岭发包、转包的过程以及所谓的经营管理廖屋队不知情，2008年承包人整地种植速丰桉，廖屋队发现后前去制止并提出权属异议，因此香丝冲队不存在法律意义上的经营管理。请求驳回香丝冲队的上诉请求。
被上诉人玉林市政府答辩称：（一）6号处理决定正确合法，应予维持。（二）32号复议决定程序合法。（三）香丝冲队的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。（四）一审判决认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。请求驳回香丝冲队的上诉请求。
一审第三人廖屋队陈述称：（一）一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。（二）香丝冲队的上诉没有事实和法律依据。1、争议山岭解放前为廖屋队祖宗山证据确凿，而香丝冲队所称其村民解放前葬坟处不在争议山岭范围内。2、受大观大队长期管辖的影响，廖屋队在确权申请书中出现疏忽，将四固定时的领导、主持单位塘岭大队误写为大观大队，博白县政府经调查核实后作出正确认定，香丝冲队抓住廖屋队这一疏忽，以此否定6号处理决定是枉顾事实，强词夺理。3、香丝冲队主张争议山岭在四固定时固定给其所有没有事实依据。4、《土地权属界线核定书》和《山林权属证明》不能作为确权依据。5、香丝冲队主张其对争议山岭长期经营管理、收益处分，并据此主张争议林地权属既不合理也不合法。争议林地在生产责任制前原有林较多，没必要造林，且由于交通不便，运输困难等原因，廖屋队管理存在困难，伐木较少，而香丝冲队距离争议林地很近，故经常砍伐、出售林木，还在2003年开始私自对外发包，以上行为本身就是违法侵权行为，不能作为主张权属的依据。
经审理查明：香丝冲队与廖屋队争议的山岭坐落在顿谷××村境内，岭名称大水表（包括：火筒坜、捞竹坜、屋背坜、石甲坜、蚂蝗坜、罩捞沟垠、茶坜、飞鹅顶、猫头顶等），其四至界址是：南从蚂蝗排起，向东上至岭岗分水为界，转向北沿岭岗（脊）分水为界，经过蚂蝗坜顶、屋背坜顶、猫头顶至太平顶××××队称风吹头），转向南沿岭岗（脊）分水为界，经过茶坜顶（廖屋队称牛湖坪）、飞鹅顶至罩捞沟顶，转向东沿罩捞沟垠分水为界落到岭脚，过坑水接原起点止（以下简称争议地），面积约1000亩，附着物有新种速丰桉。2006年12月20日香丝冲队将大水表山岭发包给钦州荣沣林业开发有限公司，2008年1月11日钦州荣沣林业开发公司将其向香丝冲队承包的山岭转包（让）给梁剑钊种植速丰桉树，梁剑钊在整地种植速丰桉时，廖屋队提出权属异议，并于2008年3月12日向博白县政府申请确权，博白县政府立案调查后召集双方进行调解未果，作出6号处理决定，将争议山岭作出如下处理：一、将争议地处理给廖屋队所有；二、争议地上种植的速丰桉，由种植者与山权所有者依法协商解决。玉林市政府于2016年9月28日作出32号复议决定，维持6号处理决定。香丝冲队不服，提起本案诉讼，请求撤销6号处理决定和32号复议决定。
另查明，在博白县政府调处本案争议期间，廖屋队和香丝冲队均未能提供书面证据证实争议山岭在土改、合作化、四固定及林业三定期间确权处理情况。廖屋队提交了族簿（流水），其中有家族成员死后葬于大水表的记载；香丝冲队提交了博白县土地管理局1989年组织香丝冲队所属的顿谷村公所和廖屋队所属的大观村公所勘界形成，双方所属乡镇盖章认可的《土地权属界线核定书》、顿谷镇林业站和顿谷村委会出具的《山林权属证明》，以及香丝冲队先后与案外人签订的承包协议等书面证据材料。双方分别提交了照片，证明各自族人在争议山岭范围内葬坟情况。博白县政府向多名群众调查询问，其中关于争议山岭四固定情况，廖光成、黄宗玹、林国友、林宝衡、黄贤华、林宝光等人证实争议山岭固定给了廖屋队；王辑光、王祥祯、李异光、王贞棠、朱光芬、王祥兴、李奕忠、王贞广等人证实争议山岭固定给了香丝冲队。
本院认为：本案上诉人香丝冲队和一审第三人廖屋队均未能提供书面证据证实双方争议的山岭在土改、合作化、“四固定”及“林业三定”期间确定权属的情况。博白县政府6号处理决定认定争议山岭在1962年“四固定”时塘岭大队按照“原有为基础，适当调整”的原则，已将争议山岭固定给廖屋队所有。经查明，本案争议山岭在“四固定”时期，没有任何书面的确权证据，博白县政府通过调查取证获取的证人证言中，多名证人的证言之间内容互相矛盾，且没有其他能够相互印证的证据排除上述矛盾。博白县政府主张部分证人证实“四固定”时争议山岭按照以原有为基础的原则固定给廖屋队的说法与廖姓村民解放前在争议山岭内葬坟，争议山岭解放前归其所有的事实吻合，故予以采信。第一，葬坟的事实不足以证实山岭的所有权归属。第二，根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第九条关于“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据”的规定，解放前林地权属情况不能作为处理林权争议的参考依据。博白县政府参考廖姓祖先葬坟的情况采信部分证人证言，认定争议山岭在“四固定”时期固定给了廖屋队，违反上述规定，其据此作出6号处理决定，属认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。32号复议决定及一审判决维持6号处理决定不当，应予纠正。香丝冲队关于6号处理决定认定“四固定”时争议山岭固定给廖屋队属认定事实不清、证据不足的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销玉林市中级人民法院（2016）桂09行初103号行政判决；
二、撤销博白县人民政府博政决【2016】6号《行政处理决定书》；
三、撤销玉林市人民政府玉政复决字【2016】第32号《行政复议决定书》；
四、由博白县人民政府对本案争议山岭重新作出处理。
一、二审案件受理费各50元，由博白县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋玉杰
审判员 黄碧辉
审判员 陆 海
二〇一七年十一月二十日
书记员 孙宇欣