江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终21号
上诉人（原审原告）张宝明，男，1964年4月6日生，汉族，住南通市崇川区。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区。
法定代表人杜松华，局长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
上诉人张宝明因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2007年3月21日，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）对张宝明作出崇（和）决字[2007]00469号《公安行政处罚决定书》，认定：2006年10月16日上午8时许，张宝明伙同其父亲张文华、妻子袁美琴窜至南通市中级人民法院门口，采取举牌、挂牌、吵闹等方式滋事，引起群众的围观，扰乱了公共秩序;2007年3月5日，张宝明携带自制写有“冤枉”两字的横幅到公安部门口非正常上访，因形迹可疑被带至北京市天安门地区分局执勤民警盘查并送至马家楼分流中心，横幅被依法扣押。决定对张宝明作出行政拘留十日的处罚，收缴自制横幅一幅及纸牌一块。
2017年8月15日，张宝明因反映宅基地、拆迁、拘留、工作等问题，携带信访材料到北京市中南海周边上访，后北京市公安局西城分局府右街派出所对张宝明作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。张宝明应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理等。当日，张宝明被政府信访工作人员劝解回通。
2017年8月15日，崇川公安分局对张宝明至中南海周边非正常上访一案予以立案调查。8月16日8时，崇川公安分局和平桥派出所依法传唤张宝明。同日，崇川公安分局告知张宝明拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩权，崇川公安分局经集体讨论后于同日作出崇公（治）行罚决字[2017]1935号《行政处罚决定书》，认定张宝明于2017年8月15日到北京市中南海周边非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予张宝明行政拘留十日的处罚。同日，张宝明被送入南通市第二拘留所执行行政拘留，执行期限自2017年8月16日至2017年8月26日。崇川公安分局于8月16日将张宝明被拘留的原因、拘留的期限、羁押的场所通知张宝明之妻袁美琴。张宝明不服而提起行政诉讼，请求一审法院判决撤销崇川公安分局作出的崇公（和）行罚决字[2017]1935号《行政处罚决定书》，按国家规定给予赔偿。
一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.崇川公安分局对本案是否具有管辖权；2.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确；3.被诉行政处罚决定是否构成一事二罚；4.张宝明要求崇川公安分局承担行政赔偿责任能否得到支持。
关于崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。而对由违法行为人居住地公安机关管辖这一特殊管辖原则的适用，法院可以从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人的教育等方面来判断。本案违法行为发生地在北京，张宝明的居住地在南通市××区。张宝明的非正常上访事由是宅基地、拆迁、拘留、工作等问题，这些事由显然发生在张宝明的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于针对张宝明非正常上访行为进行教育；且与张宝明一同非正常上访人员也都是南通人，居住地公安机关管辖更便于调查取证，节约办案成本。故本案由张宝明居住地的公安机关即崇川公安分局管辖更为适宜，崇川公安分局对本案具有管辖权。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。2017年8月15日张宝明到北京中南海周边地区非正常上访的事实，有张宝明的供述、国家机关依职权制作的公文、证人证言等证据证实，崇川公安分局认定事实清楚、证据充分。国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中央有关国家机关设有专门的信访接待机构，信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求。张宝明曾于2007年到北京非正常上访，并因此受到过行政处罚，应当知道中南海周边地区是中央国家机关办公所在地，不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。但张宝明再次到中南海周边地区非正常上访，故张宝明的行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为，且情节严重。崇川公安分局据此对张宝明处以拘留十日的决定适用法律正确，处罚并无明显不当。
关于被诉行政处罚决定是否构成一事二罚的问题。所谓一事二罚原则，是指行政机关对违法行为人的一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类包括（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财产；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。该法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，北京市警方对张宝明予以训诫，目的是对张宝明的违法行为进行法制教育，而训诫非行政处罚的种类，故张宝明主张崇川公安分局对其作出拘留十日的行政处罚属于一事二罚，是对法律规定的“一事不二罚”误解，不予支持。
关于张宝明要求崇川公安分局承担行政赔偿责任能否得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。本案中，从崇川公安分局所举的证据来看，该局于2017年8月16日8时传唤张宝明到和平桥派出所谈话。张宝明主张崇川公安分局2017年8月15日对其非法拘禁，非法剥夺其人身自由，但张宝明对该主张未提供任何证据佐证。崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定合法，也无其他侵害张宝明人身权利的行为，故对张宝明提出的行政赔偿的主张不予支持。
综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，处罚无明显不当。张宝明的诉讼主张无事实和法律依据，不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张宝明的诉讼请求。
张宝明不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人崇川公安分局未能提供北京警方调查取证及移交案件的证据，其对本案不具有管辖权。训诫书来源不合法，不能作为定案的依据，被诉处罚决定事实不清，证据不足。即使训诫书真实，也只能说明上诉人已受过行政处罚，被上诉人崇川公安分局再次作出处罚决定，违反法定程序。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。依照上述规定，上诉人张宝明居住在被上诉人崇川公安分局辖区，被上诉人崇川公安分局具有对上诉人张宝明进行治安管理的管辖权。
被上诉人崇川公安分局根据对上诉人张宝明及其所在街道相关工作人员的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所制作的训诫书、南通市驻北京信访工作组出具的《关于张宝明进京非正常上访的处置工作情况说明》等证据材料，认定上诉人张宝明的行为已构成扰乱公共场所秩序，事实清楚，证据充分。上诉人张宝明持有异议的训诫书系北京警方所出具，来源合法，且训诫内容针对的是《中华人民共和国集会游行示威法》、《信访条例》相关条款所进行的法制宣传。上诉人张宝明虽否认训诫书的真实性，但其提交的北京市公安局西城分局西公（2017）第349号《政府信息不存在告知书》中已明确认定上诉人张宝明于2017年8月15日到中南海周边地区非正常上访、被府右街派出所训诫这一事实，与训诫书内容一致，被上诉人崇川公安分局将训诫书作为定案依据正确，由于训诫形式不属于法定行政处罚的种类，不能以此认定已对上诉人张宝明的非正常上访行为给予过行政处罚。被上诉人崇川公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，决定给予上诉人张宝明行政拘留十日的处罚，适用法律正确。
综上所述，被上诉人崇川公安分局所作行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人张宝明的上诉理由不成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张宝明负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年三月十二日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；