河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫行终1504号
上诉人（一审原告）袁俊卿，男，1967年1月5日出生，汉族，住河南省夏邑县。
委托代理人王景春，夏邑县法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（一审被告）夏邑县人民政府，住所地：河南省夏邑县县府路西段。
法定代表人刘海鹰，该县县长。
委托代理人刘磊，该县国土资源局工作人员。
被上诉人（一审第三人）袁长修，男，1966年10月24日出生，汉族，住河南省夏邑县。
委托代理人班自权，夏邑县法律服务所法律服务工作者。
上诉人袁俊卿因诉被上诉人夏邑县人民政府（以下简称夏邑县政府）、袁长修土地登记一案，不服商丘市中级人民法院（2017）豫14行初49号行政裁定，向本院提上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：夏邑县政府于1993年4月为袁长修颁发曹集建（93）字第11030502119号集体土地建设用地使用证的行为。
一审查明，本案争议土地位于夏邑县曹集乡曹集西村许庄西组，面积为39平方米。该宗土地包含于本案被诉的夏邑县政府于1993年4月为袁长修颁发曹集建（93）字第11030502119号集体土地建设用地使用证范围内。1993年4月11日，夏邑县曹集乡曹集西村许庄西组将该宗土地按照坑塘、行荒地以0.1元每平方米的价格发包给案外人袁兴林，承包期限为1993年4月11日至2013年4月11日，承包费合计3.9元。2014年1月18日，袁兴林之子袁西良将该宗土地转让给袁俊卿。2016年，因袁俊卿与袁长修之间发生民事争议起诉至法院而得知被诉集体土地建设用地使用证，袁俊卿遂提起本案诉讼，要求确认夏邑县政府为袁长修颁发的曹集建（93）字第11030502119号集体土地建设用地使用证无效。
因在庭审过程中袁长修陈述称其家庭曾因本案争议土地与案外人袁西良之间发生刑事案件及与袁俊卿发生民事争议。一审法院依法调取了一审法院（87）商中刑法一字36号刑事判决书、河南省高级人民法院（1987）豫法刑一上字第527号刑事（附带民事）判决书、夏邑县人民法院（2016）豫1426民初1386号民事判决书和一审法院（2016）豫14民终2929号民事判决书，上述两份刑事判决书能够证实案外人袁西良与袁长修因宅基地矛盾引发纠纷于1987年3月将袁长修母亲伤害致死；上述两份民事判决确认了被诉集体土地建设用地使用证的真实性、合法性，并支持了袁长修要求判令袁俊卿将其于2014年8月8日推倒袁长修建在争议土地上的墙头恢复原状并赔礼道歉的诉讼请求。
一审认为，根据《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（1993年11月5日）第一条规定“……为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的可以更长。……”从上述规定可以看出，按照当时国家政策精神，除耕地和从事开发性生产的土地以外的的土地承包期并不必然、当然延长。本案中，案外人袁兴林对涉案土地的承包期限为1993年4月11日至2013年4月11日，袁兴林之子袁西良于2014年1月18日将涉案土地转让给袁俊卿。因此，即便认定案外人袁兴林承包争议坑塘、行荒地的事实，在其转让该争议土地时也已超过约定的承包期，且袁俊卿未能提供案外人袁兴林或袁西良延包或者续交承包费用的相关证据，袁俊卿主张袁兴林之子袁西良有权转让争议土地的主张不能成立。因本案被诉集体土地建设用地使用证已经法院生效判决认定，且袁俊卿和袁长修所在村组部分村民持有同一时期类似证件，袁俊卿以该村自1990年后从未进行过宅基规划、未颁发过“曹集建”字号集体土地建设使用证为由请求法院确认被诉集体土地建设用地使用证无效的主张不能成立，一审法院不予支持。本案被诉行政行为作出于1993年4月，至袁俊卿于2017年1月提起本案诉讼已超《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条所规定二十年的最长起诉期限，依法应当予以驳回起诉。一审裁定：驳回袁俊卿的起诉。
袁俊卿不服一审裁定，向本院提起上诉称：1、一审审判程序严重违法。本诉立案时间为2017年1月16日，而上诉人领到判决书时间是2017年4月18日，明显超过三个月的审理期限。上诉人提交的2017年1月9日夏邑县曹集乡曹东村村民委员会证明，该证据具备真实性、合法性，而一审法院不经调查核实，认为该村村主任系袁俊卿父亲，不予采信违反法定程序。2、一审判决认定事实错误，适用法律不当。首先，一审认定袁西良与袁长修在1987年因宅基地矛盾引发纠纷事实存在错误，而涉案土地是坑塘、行荒地，且该宗行荒地是从1993年4月11日袁兴林从所在村委会承包取得。并且1987年袁兴林还没有承包涉案行荒地，根本不存在因涉案土地发生纠纷，一审将坑塘、行荒地与宅基地混淆在一起，其目的是偏袒一方。其次，涉案土地属集体性质，其所有权归村委会，村委会发包给袁兴林承包经营，村委会在没有收回发包的坑塘、行荒地的情况下，袁兴林农村承包经营户对原承包的土地，仍然有承包经营权。作为承包人将其承包经营的行荒地流转给上诉人，并经土地所有权人同意，上诉人取得经营权是合法的。从夏邑县曹集乡曹东村民委员会出具证明显示，从2014年1月18日后上诉人有合法使用权，而一审直接认定袁西良流转给上诉人不成立错误。另外，从涉案两份民事判决可以看出，民事审判无权确认行政机关的行政行为，也没有认定本案所诉行政行为具有合法性、真实性。本案所诉确认行政行为无效，无效的行政行为自始无效，一审适用法律错误，本案不适用二十年的起诉期限。最后，一审庭审时，法庭要求袁长修庭后向法庭提交涉案土地证原件，逾期不提交视为本案所诉行政行为不存在，袁长修并未提交土地证原件，一审在未见到土地证原件情况下做出的裁定有失公平公正。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人夏邑县政府答辩称，请求二审依法裁判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人袁长修答辩称：1、一审判决程序合法。首先，判决没有超期，判决领到时间并不是实际判决时间。审限经批准可以延长，故上诉人说判决超期没有依据，审判是否超期并不影响判决内容。其次，上诉人提交的2017年1月9日的村委会证明，该证明是上诉人的父亲袁兴明出具，袁兴明已经因此事受到处分。2、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。涉案争议土地几十年来就是宅基地，并非坑塘、行荒地，两份涉案生效民事判决中对土地使用证依法认定。本答辩人认为，合同相对人死亡，合同效力自动解除，作为坑塘的承包人袁兴林已死亡，袁兴林侄子袁西良是无法继承取得涉案土地使用权的，该土地也不适用流转。上诉人在本案中虽然以确认行政行为无效为诉讼理由，但在具体诉讼中并没有证明本答辩人的土地使用证有无效的情形，该案由不能成立，本案应适用最长20年的起诉期限，应当驳回上诉人的起诉。3、在本案上诉期间，上诉人就生效民事判决向一审法院提出再审，要求撤销（2016）豫14民终2929号民事判决书，一审法院认定袁长修的土地使用者的真实性和合法性，驳回了上诉人的再审请求。综上，各级法院生效的法律文书，均能证明本答辩人持有的涉案土地证是真实合法的，上诉人的起诉超过最长20年的起诉期限，且上诉人也不是涉案土地的利害关系人，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。
本院二审查明基本事实与一审一致。
本院认为，一审法院作出的（2016）豫14民终2929号生效民事判决，已经对夏邑县政府为袁长修颁发的涉案集体土地建设用地使用证的真实性进行审查认定，袁俊卿主张涉案集体土地建设用地使用证系伪造缺乏确实充分的证据支持。涉案集体土地建设用地使用证系夏邑县政府于1993年4月向袁长修颁发，袁俊卿于2017年1月提起本案诉讼已超过最长二十年的法定起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，一审法院裁定驳回袁俊卿的起诉并无不当，应予维持，袁俊卿的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
审 判 员 张ＸＸ
代理审判员 崔传军
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 孟亚娟