黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑行终481号
上诉人（原审被告）鹤岗市棚户区改造办公室。
法定代表人吴沈义，该办公室主任。
委托代理人王子峰，黑龙江盛名律师事务所律师。
委托代理人卢政伟，鹤岗市棚户区改造办公室科员。
被上诉人（原审原告）孙天和。
委托代理人刘岗利，黑龙江刘岗利律师事务所律师。
原审被告鹤岗市人民政府，住所地鹤岗市向阳区二马路。
法定代表人王秋实，该市市长。
委托代理人潘亚东，鹤岗市人民政府法制办公室复议和应诉科科长。
孙天和诉鹤岗市人民政府（下称鹤岗市政府）、鹤岗市棚户区改造办公室（下称鹤岗市棚改办）给付征收土地补偿款一案，鹤岗市棚改办不服鹤岗市中级人民法院（2016）黑04行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2017年9月15日组织当事人对案件进行了询问。上诉人鹤岗市棚改办的委托代理人王子峰、卢政伟，被上诉人孙天和的委托代理人刘岗利，原审被告鹤岗市政府的委托代理人潘
亚东到庭参加询问。本案现已审理终结。
原审判决查明，孙天和原是鹤岗市兴安区红旗镇新农村农民，依法获得在该村的宅基地使用权（土地使用证为鹤土宅字第003199号）。后被国企煤矿采用为职工，将农村户籍转为非农村户籍。2011年4月按照鹤岗市政府的要求，属于鹤岗市棚户区改造工程的鹤大公路景观带建设重点工程即兴安区滨河南三期工程进入拆迁工作。鹤岗市棚改办负责该项工程涉及到311户的拆迁工作，其中新农村二队持有集体土地使用证（宅基地）的工业户（原本村村民，因早期被城市国企录用，后改成城市户口，俗称工业户）132户。鹤岗市棚改办对工业户进行房屋征收时，实行地上房屋和宅基地两部分安置补偿，地上房屋按照“拆一还一”进行置换，宅基地以证载面积每平方米138.00元进行补偿。鹤岗市棚改办表示：“关于宅基地补偿款问题，同意只要持有集体土地使用证，一律给予补偿。”至此，132户工业户按照安置补偿要求置换了地上房屋。2013年3月21日新农村民委员会受鹤岗市棚改办的委托，为孙天和出具了收取宅基地土地使用证便条，注明：“今收到孙天和土地证第003199号，面积49.40平方米，单价138.00元。”在鹤岗市棚改办未给付宅基地补偿款的情况下孙天和先行交付了房屋及宅基地。同时鹤岗市棚改办为132户工业户制作了“兴安区滨河南三期已征收土地汇总表”，该表注明：“序号8，评估号A33，证载姓名孙矢和（书写错误，应为孙天和），单价138.00元，证载面积49.40平方米，金额6,817.00，领款人签字为空。表后注：1、此表证载姓名、面积由市棚改办统计，由棚改办委托兴安区红旗镇发放；2、证载人不能领取的代领人需要提供书面的委托书，代领人要对委托内容付全部责任，乡镇和村负责核实。”后鹤岗市棚改办未履行给付宅基地补偿款事宜，导致工业户到省进京上访。2014年8月1日鹤岗市棚改办作出“信访答复意见”，注明：“……经市政府同意，以货币或实物将补偿款经国土局发放到兴安区红旗镇。我办无权界定补偿款发放范围及用途。建议：经市政府同意，将货币或实物经国土局发放红旗镇后，此批居民与红旗镇协商解决，解决无果，建议通过司法机关维权。”孙天和于2015年8月24日向本院提起行政诉讼，请求鹤岗市棚改办、鹤岗市政府履行行政协议后撤诉，后于2016年4月14日再次提起行政诉讼。
另查明，2008年6月24日鹤岗市机构编制委员会作出鹤编发[2008]14号“关于棚户区改造机构设置的通知”，通知注明：“根据黑发改投资[2008]3号文件精神，经2008年1月16日市委常委会研究同意，鹤岗市棚户区改造领导小组为临时正处级机构，隶属市政府管理，……其主要职责是：……三、负责向国家、省有关部门申报、落实棚户区改造资金和计划，统筹管理、使用棚户区改造资金。……五、负责项目建设等融资和工程建设全程管理。六、负责棚户区改造范围内居民的拆迁安置及新建小区原居民的拆迁安置工作……。”
原审法院认为，鹤岗市棚改办是鹤岗市政府确定的棚户区改造工程房屋征收部门，组织实施本行政区域的棚户区改造工程房屋征收与补偿工作，并取得了事业法人资格，其具有独立承担房屋征收与补偿的能力，应对其行为承担责任。孙天和依法取得了被征收的宅基地使用权，已经实际占有多年，鹤岗市国土资源局还为孙天和颁发了土地使用证。鹤岗市棚改办在征收土地时明确表示“只要持有集体土地使用证，一律给予补偿”，该表示是鹤岗市棚改办发出的要约；孙天和接受鹤岗市棚改办发出的要约后主动搬迁。至此，孙天和与鹤岗市棚改办形成的行政协议已经成立，双方形成了法律规定的合同关系。孙天和按照行政协议在鹤岗市棚改办没有先行补偿的情况下主动搬迁，鹤岗市棚改办理应对征收孙天和宅基地的使用权给予补偿。鹤岗市棚改办征收孙天和宅基地的面积为49.40平方米，每平方米土地补偿款为138.00元，合计土地补偿款为6,817.20元。故孙天和要求鹤岗市棚改办给付宅基地补偿款6,817.20元应予支持。孙天和提出的其他诉讼请求于法无据不予支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款、《中华人民共和国合同法》第八条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第二条、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十三条之规定，判决：一、鹤岗市棚改办于本判决生效后二十日内给付孙天和宅基地补偿款人民币6,817.20元；二、驳回孙天和的其他诉讼请求。
鹤岗市棚改办上诉称：1.农村土地归农民集体所有，孙天和房屋范围内的土地补偿应当归该土地所在的农村集体经济组织所有，该办已经将包括涉案土地的补偿款全部给付红旗镇经管站，原审法院判决该办给付孙天和土地补偿款错误；2.该办与孙天和之间仅就被征收房屋签订了产权调换协议，从未签订过土地补偿协议，“只要持有集体土地使用证，一律给予补偿”的承诺，不能证明鹤岗市棚改办同意将土地补偿款直接给付城镇居民；3.国务院规定，严禁城镇居民在农村购买宅基地。综上，原审法院认定事实、适用法律均有错误，请求撤销原审判决，驳回孙天和的诉讼请求。
孙天和答辩称，其原为新农村村民，依法获得宅基地使用权，后响应国家号召成为采煤工人并办理了农转非户籍登记，但一直在该村居住。鹤岗市棚改办承诺并登记确认的是对宅基地使用权的补偿，符合物权法第四十二条的规定，其有权获得该项补偿。原审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求驳回鹤岗市棚改办的上诉，维持原判。
原审被告鹤岗市政府述称，其不是本案适格被告，并尊重法院的判决。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，孙天和所使用的宅基地为鹤岗市兴安区红旗镇新农村村集体所有，该村同案件处理结果有利害关系，原审法院未通知该村参加诉讼，属遗漏诉讼参加人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销鹤岗市中级人民法院（2016）黑04行初21号行政判决；
二、发回鹤岗市中级人民法院重审。
审 判 长 王鹏跃
审 判 员 张俊伟
审 判 员 顾栩菲
二〇一七年十一月九日
法官助理 王腾野
书 记 员 潘 薇
附：相关法律司法解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。