辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽行终293号
上诉人（原审原告）罗玉波，男，1953年4月19日出生，汉族。
委托代理人刘镜，系北京中喆（沈阳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路。
法定代表人鲁秀红，系该区政府区长。
委托代理人佟月明，系辽宁兴连律师事务所律师。
委托代理人邢翠佳，系该政府法制办公室行政执法监督股股长。
原审第三人葫芦岛市连山区林业局，住所地葫芦岛市连山区东城中路。
法定代表人谷振峰，系该局局长。
原审第三人葫芦岛市华阳电力工程有限公司，住所地葫芦岛市经济开发区打渔山园区西四路。
法定代表人毛志富，系该公司经理。
罗玉波因诉葫芦岛市连山区人民政府撤销行政复议决定一案，不服葫芦岛市中级人民法院[2016]辽14行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
葫芦岛市连山区人民政府2016年7月19日作出葫连政复［2016］8号行政复议决定。该决定认定：2015年11月23日葫芦岛市连山区林业局接到罗玉波举报，葫芦岛市连山区林业局经勘验检查，于2015年11月25日向葫芦岛供电郊区分公司下达“责令停止违法行为通知书”，责令其停止林地施工、毁林违法行为。2016年2月23日葫芦岛市连山区林业局制作“林业行政处罚意见书”，由办案单位负责人签署意见，没有法制工作机构意见和行政机关负责人审查意见。2016年2月24日葫芦岛市连山区林业局向申请人下达“林业行政处罚先行告知书”，该告知书由办案人注明被告知人李新华拒签字，没有被告知人的签字（盖章）。2016年2月26日被申请人对申请人作出“林业行政处罚决定书”（连林罚字［2016］第102号）。葫芦岛市连山区人民政府认为，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《林业行政处罚文书制作填写规范》相关规定，葫芦岛市连山区林业局处罚的主体与调查的主体不一致，明显不当。处罚意见书未经法制工作机构审核，也未经行政机关负责人审查决定。林业行政处罚先行告知书没有见证人签名，且没有其他证据证明葫芦岛市连山区林业局已向葫芦岛市华阳电力工程有限公司告知给予行政处罚的事实、理由和依据，以及陈述申辩的权利。葫芦岛市连山区林业局告知葫芦岛市华阳电力工程有限公司向法院提起诉讼的期限错误。以上属程序违法,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销葫芦岛市连山区林业局作出的连林罚字［2016］第102号处罚决定。
原审法院经审理查明，2015年11月23日第三人葫芦岛市连山区林业局接到罗玉波举报葫芦岛供电公司施工、毁林，第三人葫芦岛市连山区林业局经勘验检查，于2015年11月25日向葫芦岛供电郊区分公司下达“责令停止违法行为通知书”，责令其停止林地施工、毁林违法行为。2015年12月24日葫芦岛市连山区林业局以“因相关证据、程序及其他原因，使本案在规定的期限内无法结案”为由延期办理。2016年2月23日第三人葫芦岛市连山区林业局制作“林业行政处罚意见书”，2016年2月24向第三人葫芦岛市华阳电力工程有限公司下达“林业行政处罚先行告知书”。2016年2月26日第三人葫芦岛市连山区林业局对第三人葫芦岛市华阳电力工程有限公司作出“林业行政处罚决定书”（连林罚字［2016］第102号），并于当日送达第三人葫芦岛市华阳电力工程有限公司。第三人葫芦岛市华阳电力工程有限公司不服该行政处罚决定，于2016年4月21日向被告提起行政复议申请，请求依法撤销第三人葫芦岛市连山区林业局作出的连林罚字［2016］第（102）号林业行政处罚决定。被告葫芦岛市连山区人民政府经行政复议认为第三人葫芦岛市连山区林业局作出的行政处罚程序违法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定撤销第三人葫芦岛市连山区林业局作出的行政处罚。第三人罗玉波不服该行政复议决定诉至该院，请求撤销被告作出的葫连政复［2016］8号行政复议决定。
原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被告葫芦岛市连山区人民政府具有对第三人葫芦岛市连山区林业局作出的行政处罚进行行政复议的法定职权。被告接到第三人葫芦岛市华阳电力工程有限公司的复议申请后，对第三人葫芦岛市连山区林业局作出的连林罚字［2016］第（102）号林业行政处罚决定进行审查，向相关人员调查取证、查阅处罚卷宗和资料后认为，第三人葫芦岛市连山区林业局作出的行政处罚程序违法。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，撤销第三人葫芦岛市连山区林业局作出的行政处罚决定并无不当。被告在复议决定中未明确第三人葫芦岛市连山区林业局作出的行政处罚违反该条法律的第几目，庭审中被告明确应当适用该条法律第一款第（三）项第3、5目之规定，但该瑕疵并不影响其复议结果正确。原告罗玉波起诉认为被告不是适格的复议机关，且第三人葫芦岛市连山区林业局作出的行政处罚内容1、2、3项不属于行政处罚的诉讼理由不能成立，该院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告罗玉波的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告罗玉波负担。
上诉人罗玉波上诉称：1、被诉行政处罚行为是在被上诉人的支持和保护下实施的，而原审对于上诉人在起诉状提出的“被上诉人是否与案涉被诉复议的行政行为存在利害关系，以及由此产生的被上诉人作为案涉行政复议机关的程序合法性问题”，一审判决未进行审查和认定。2、关于案涉处罚决定中责令改正的内容不属于行政处罚类型，行政复议决定以程序违法为由撤销行政处罚决定时不应撤销该部分内容。3、被上诉人未对行政处罚决定进行全面审查，仅审查了程序合法性。同时超出行政复议案件审查范围，迳行认定第三人连山区林业局向葫芦岛供电郊区分公司下达的《责令停止违法行为通知书》明显不当。综上，请求撤销一审判决，依法改判撤销或部分撤销被上诉人作出的行政复议决定书。
被上诉人连山区政府答辨称：答辩人为法定的行政复议机关，没有法定理由回避。答辩人作出的行政复议决定书，程序正当，事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，
本院认为，《林业行政处罚程序规定》第三十一条规定，林业行政处罚案件经调查事实清楚、证据确凿的，应当填写《林业行政处罚意见书》，并连同《林业行政处罚登记表》和证据等有关材料，由林业行政执法人员送法制工作机构提出初步意见后，再交由本行政主管部门负责人审查决定。情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定。《林业行政处罚文书制作填写规范》第九条规定，林业行政处罚文书需要由当事人、有关人员签名或者盖章的，应当由当事人、有关人员签名或者盖章；当事人、有关人员拒绝签名或者盖章的，应当由见证人签名或者盖章，并在文书中予以注明。本案中，林业局作出的案涉处罚意见书未经法制工作机构审核，也未经行政机关负责人审查决定。林业行政处罚先行告知书没有见证人签名，且没有其他证据证明葫芦岛市连山区林业局已向葫芦岛市华阳电力工程有限公司告知给予行政处罚的事实、理由和依据，以及陈述申辩的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。连山区林业局于2016年2月23日制作《林业行政处罚意见书》，自述于2016年2月24日向向第三人葫芦岛市华阳电力工程有限公司下达“林业行政处罚先行告知书”。2016年2月26日对第三人葫芦岛市华阳电力工程有限公司作出“林业行政处罚决定书”其处罚程序违反《行政处罚法》的上述规定。综上，案涉行政处罚违反法定程序，被上诉人以程序违法为由作出撤销案涉行政处罚决定的行政复议决定并无不当。
关于上诉人提出被上诉人与案涉处罚行政行为有利害关系的主张，上诉人无证据证明连山区政府参与案涉被行政处罚的行为。故上诉人的该项主张无事实依据和法律依据，本院不予支持。
关于上诉人提出复议决定未对行政行为全面审查并超出审查范围的问题，被上诉人一审时提供的连山区林业局行政处罚案件卷宗、询问笔录、审查记录等证据可以证明，行政复议机关在收到复议申请后，对行政处罚决定进行了全面审查，上诉人的该项上诉理由无事实依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗玉波负担。本判决为终审判决。
审判长 康宪雷
审判员 曹丽华
审判员 王永宏
二〇一七年七月二十五日
书记员 曹铭洋