山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终510号上诉人（原审原告）山东省邹平县钢圈厂，住所地邹平县黄山四路***号。法定代表人陈刚，厂长。上诉人（原审原告）邹平县黛溪街道办事处东关村民委员会，住所地邹平县城黄山三路493号。负责人杨学斐，主任。以上两上诉人的共同委托代理人孙汉传，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）邹平县人民政府，住所地邹平县鹤伴二路567号。法定代表人邹继刚，县长。委托代理人薛宝，邹平城中法律服务所法律工作者。委托代理人张全华，邹平城中法律服务所法律工作者。上诉人山东省邹平县钢圈厂（以下简称邹平钢圈厂）、邹平县黛溪街道办事处东关村民委员会（以下简称东关村委会）因诉邹平县人民政府（以下简称邹平县政府）土地行政登记一案，不服滨州市人民法院（2015）滨中行初字第17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告邹平钢圈厂、东关村委会诉称，2000年1月，东关村委会创办村集体企业即邹平钢圈厂。2002年11月20日，邹平钢圈厂自邹平县车具厂破产还债清算组依法购买了该厂的办公楼、车间、仓库等企业资产。2007年以后，邹平钢圈厂在邹平县车具厂内新建了部分仓库和办公室。截至目前，钢圈厂的全部房产仍存在于上述院落。2006年6月2日，被告邹平县政府将邹平钢圈厂占用范围内的土地使用权违法出让给案外人山东邹平东升纺织有限公司（以下简称东升公司），并为其颁发了邹国用（2006）第0103134号《国有土地使用证》。两原告认为，邹平钢圈厂依法享有上述房产的所有权及该房产占用范围内的土地使用权，由于被告未尽调查职责，忽视了涉案土地四至界限重叠且有争议这一事实，致使涉案土地登记在东升公司名下，形成“一女二嫁”的现状，同时也侵害了原告东关村委会的合法权益。据此，请求法院撤销涉案土地行政登记行为及颁发的国有土地使用证并判令由被告承担诉讼费用。原审法院认为，被告邹平县政府于2006年6月为东升公司颁发邹国用（2006）第0103134号《国有土地使用证》，东升公司系由原告东关村委会及该村委会村办集体企业山东省邹平县第三棉纺织厂共同出资组建，其中，东关村委会出资91.03%，山东省邹平县第三棉纺织厂出资8.97%，且东升公司的法定代表人张仁平当时同时担任东关村村支书。因此，对涉案颁证行为，原告东关村委会在2006年时应当已经知悉。原告钢圈厂作为东关村委会的村办集体企业，对颁证行为亦应在当时已知晓。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，两原告于2015年11月向法院提起行政诉讼，显然已超过法定起诉期限，其对邹平县政府的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告山东省邹平县钢圈厂、邹平县黛溪街道办事处东关村民委员会的起诉。预收的案件受理费50元，退还两原告。上诉人邹平钢圈厂、东关村委会不服原审法院裁定,上诉请求撤销原审法院裁定，确认被上诉人的土地登记行为违法，并撤销被上诉人颁发的邹国用（2006）第0103134号《国有土地使用证》。理由如下：一、两上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。原审法院错误认定东关村委会、邹平钢圈厂应于2006年已经知悉涉案颁证行为。张仁平作为东关村村支书，并不是该村法定负责人，其知悉涉案颁证行为并不能认定东关村委会知悉该颁证行为。原审裁定认定邹平钢圈厂作为东关村集体企业亦应知悉颁证时间，更是缺乏证据。本案是涉及不动产的行政诉讼，被上诉人的违法行政行为持续侵害两上诉人的合法权益，对于起诉期限的计算应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定，两上诉人的起诉未超过法定的起诉期限。原审法院适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定是错误的。二、被上诉人对其作出的土地行政登记行为没有提供相应证据，涉案国有土地使用证依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被上诉人应当对其作出的行政行为负有举证责任。被上诉人在原审中提供的证据，与其作出的土地行政登记行政行为没有关联性，视为没有相应证据。上诉人钢圈厂依法享有涉案土地上的房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权，有土地证、地上房屋照片为证。被上诉人违法出让土地、违法颁证的行为造成了“一地二主”的混乱状态，也导致东升公司对上诉人邹平钢圈厂的持续侵权，应依法撤销被上诉人颁发的邹国用（2006）第0103134号《国有土地使用证》。三、原审法院审判程序违法。本案涉及行政行为相对人东升公司的利益，原审法院应当追加东升公司为第三人。原审法院遗漏了应当参加诉讼的第三人，应当撤销原裁定，发回重审。原审法院未进行实体审理，程序违法。被上诉人的委托代理人为三人，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，其代理行为无效。被上诉人邹平县政府提交书面答辩意见称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉。理由如下：一、涉案土地登记发生在2006年6月2日，土地受让人邹平县纺织有限公司的法定代表人张仁平，时任东关村委会的党支部书记，因此东关村委会当时就应当知道邹平县政府的颁证行为。上诉人提起本案诉讼，显然已经超过法定的起诉期限。二、邹平县政府的颁证行为，是根据山东省人民政府鲁政土字（2006）248号文件作出，该文件包括涉案土地在内的几宗城中村土地划为城市建设储备用地。上诉人若认为权益受到侵害，应当起诉山东省人民政府要求撤销鲁政土字（2006）248号文件，而不应起诉邹平县政府。三、原审法院以超过起诉期限驳回上诉人的起诉，本案未进入实体审理，并不构成程序违法。双方当事人在原审中提交的证据以及原审法院调取的与案件相关的查阅资料已随案卷移送本院。经查阅卷宗、对上诉人进行调查、询问，结合双方当事人在一二审中的陈述、答辩意见，本院将双方当事人的举证情况及能够认定的案件相关事实列明如下：上诉人在原审中提交了涉案土地使用证书一份，用于证明1990年4月15日邹平县人民政府向东关村委会颁发了该证书；提交了《资产过付协议》一份，用于证明2002年11月14日邹平钢圈厂通过法院审理的邹平县车具厂破产还债案件，与邹平县车具厂签订协议取得了涉案土地上的房屋、建筑物及土地使用权等。被上诉人提交了鲁政土字（2006）248号山东省人民政府关于邹平县2006年第一批次城镇建设用地的批复、邹土字（2006）6号关于邹平县人民政府二OO六年度第一批城镇建设用地的请示、邹平县2006年度第一批城镇建设用地实施方案、自邹平县国土资源局调取的东升公司整理车间成品库的土地登记审批表、批复、呈报材料“一书四方案”、国有土地使用权出让合同、身份证复印件、宗地图。其中，2006年5月13日出让人邹平县国土资源局与受让人东升公司签订的国有土地使用权出让合同中，法定代表人处加盖了张仁平的印章。被上诉人提交上述证据用于证明涉案颁证行为合法，且张仁平作为时任东关村村支书，该村委会在2006年6月2日颁证之时即已知晓涉。根据原审法院查阅资料及上诉人对该查阅资料的质证，能够认定的事实是，2005年10月18日，邹平钢圈厂因经营困难与东升公司签订土地收购协议，约定由东升公司支付相应价款收购其土地并将其变更为国有性质的土地等内容。2014年7月20日，异议人邹平钢圈厂向滨州市中级人民法院提交执行异议书称，2005年10月18日邹平钢圈厂因经营困难与东升公司签订土地收购协议，约定由东升公司支付相应价款收购其土地并将其变更为国有性质的土地。后该国有土地使用权变更登记到东升公司名下。邹平钢圈厂主张东升公司未交清款项，土地使用权仍归邹平钢圈厂所有，请求依法停止对在东升公司名下邹国用（2006）第0103134号土地的拍卖。2014年10月19日，滨州市中级人民法院作出（2014）滨中执异字第104号执行裁定书，裁定驳回邹平钢圈厂、山东省邹平县第三棉纺织厂的异议。2015年8月17日，滨州市中级人民法院作出（2015）滨中执异字第33号执行裁定书，驳回东关村委会的异议。另查明，2000年6、7月，东关村委会及该村委会村办集体企业山东省邹平县第三棉纺织厂共同出资组建东升公司，其中，东关村委会出资91.03%，山东省邹平县第三棉纺织厂出资8.97%，东升公司的法定代表人张仁平当时同时担任东关村村支书。2006年6月2日，邹平县政府为东升公司颁发了邹国用（2006）第0103134号《国有土地使用证》。本院认为，本案争议的焦点问题有两个。一是上诉人提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；二是原审法院审判程序是否违法。关于第一个焦点即上诉人提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被上诉人于2006年6月2日向东升公司颁发了涉案国有土地使用证。本院注意到，两上诉人在原审起诉状中并未提及于何时知道了涉案颁证行为，在原审法院2016年2月1日组织的庭审中，两上诉人称于提起本案诉讼一两个月前才听说涉案土地变成了国有土地并于2015年10月自邹平国土局取得了涉案国有土地使用权证复印件，由此提起了本案诉讼。在原审法院2016年4月13日对东关村委会主任杨学斐的调查笔录中，杨学斐称，2015年7、8月份，因另案执行，通过张贴的拍卖公告才得知涉案土地被征收为国有并颁证给东升公司，由此提起了本案诉讼。根据现已查明的事实，东升公司系2000年6、7月由东关村委会及该村委会村办集体企业山东省邹平县第三棉纺织厂共同出资组建。东关村委会出资91.03%，占有东升公司的绝大多数份额的股权，时任东关村村支书张仁平同时担任东升公司的法定代表人，由此，东升公司作为村办集体企业在东关村经营多年，东关村委会对东升公司的经营、管理、受益等享有绝对的控制权、管理权，决策权等，对东升公司经营所占用的原属于东关村委会的集体土地的变更、登记确权等重大事项均应或者能够第一时间知晓。上诉人关于东关村村支书当时知晓涉案颁证行为不能代表该村委会知晓该颁证行为的主张，明显不能成立。根据前已查明的事实，2005年10月18日邹平钢圈厂因经营困难与东升公司签订土地收购协议，约定由东升公司支付相应价款收购其土地并将其变更为国有性质的土地。后该国有土地使用权变更登记到东升公司名下，邹平钢圈厂在（2014）滨中执异字第104号案件中主张东升公司未交清款项，土地使用权仍归邹平钢圈厂所有。由此可见，上诉人邹平钢圈厂对2005年由于经营困难与东升公司签字的土地收购协议及后该国有土地使用权变更登记到东升公司名下的事实并无异议，只是认为根据该协议第五条的约定，收购土地款未付清前，土地的使用权仍归其所有。对此，作为土地使用权出让方的邹平钢圈厂理应第一时间知晓或者能够知晓涉案土地的权属变更登记情况。（2014）滨中执异字第104号案件中认定邹平钢圈厂作为案外人提起执行异议，实际是对被执行人的一种债权请求权，应通过诉讼程序处理。而在本案中，该债权请求权无法推翻涉案土地使用证的推定效力。故上诉人邹平钢圈厂在本案中主张在提起诉讼前一两个月才知道涉案颁证行为，明显与事实不符，对其主张不予采信。原审法院认定两上诉人于2015年11月向法院提起行政诉讼已超过法定起诉期限，据此驳回两上诉人的起诉并无不当。两上诉人主张涉案颁证行为对其合法权益造成持续侵权并仍在持续中，两上诉人于2015年11月提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限，对此，本案所要审查的重点是两上诉人何时知道或者应当知道涉案颁证行为，两上诉人所主张的持续侵权并非本案需要审查的事实。法律不保护过期的权利，上诉人对行政诉讼起诉期限相关法律适用理解错误，依法不予支持。关于第二个焦点即原审法院审判程序是否违法。第一，关于上诉人主张原审法院未依法查明被上诉人的出庭人员资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭作证。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五条规定，行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，当事人可以委托一至二人作为诉讼代理人。原审中，在被上诉人的负责人未出庭的情形下，被上诉人委托其下属国土资源局副局长及地籍管理工作人员出庭应诉，因该局处理与被诉行政行为相关的事务，被上诉人委托该局工作人员参加诉讼有利于案件事实的查明。被上诉人同时委托一名法律服务所法律工作者参加诉讼，上诉人的委托代理人达到了三人，超出了行政诉讼法及司法解释规定的委托代理人的人数，原审法院在查明被上诉人的出庭人员资格上存在瑕疵。但鉴于原审法院在庭审中核对双方出庭人员资格时，双方均未对对方的出庭人员提出异议，被上诉人的三人代理亦未对上诉人的诉讼权利造成侵害或减损，原审法院查明出庭人员资格上存在的瑕疵并不足以构成严重违反法定程序而裁定撤销原裁定，发回原审法院重审的情形。需要指出的是，从行政机关角度来讲，在行政诉讼法中规定行政机关负责人出庭应诉制度，是为了更好地督促行政机关负责人客观、全面地了解本单位的执法现状和存在的问题，促进行政机关改进行政执法方式。被上诉人作为一级人民政府，应当规范其负责人出庭应诉的规章制度，在其负责人不能出庭的情形下，应当向法院出具行政机关负责人不能出庭应诉的情况说明。第二，原审法院是否遗漏了应当参加诉讼的第三人的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，东升公司作为涉案土地行政登记权利人，同案件处理结果有利害关系，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。根据原审查明的事实，东升公司未申请参加诉讼，本案存在争议的是人民法院是否必须依职权通知其参加诉讼。对此，行政诉讼法及行政诉讼法司法解释均未明确哪些是必须参加诉讼的第三人，法院在审理时需要根据案情作出判断。本案中，如果出于查明案件事实特别是实体事实的需要，法院可以依职权通知东升公司参加诉讼，以保障其诉讼权利，进而避免最终的案件处理结果对其土地行政登记权益造成侵害或减损而丧失依法提起上诉的权利。而本案并未进入实体审理，原审法院系以上诉人提起本案诉讼超过起诉期限驳回其起诉，该案件处理结果并未对第三人东升公司的权益造成侵害或减损，上诉人起诉是否超期的事实亦无需以东升公司必须作为第三人参加诉讼才能查明。故原审法院未依职权追加东升公司作为第三人参加诉讼，不属于遗漏必须参加诉讼的当事人构成程序违法的情形。第三，原审法院以超过起诉期限驳回上诉人的起诉，本案未进入实体审理，并不构成程序违法。综上，上诉人邹平钢圈厂、东关村委会的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王海燕代理审判员  卜菲菲代理审判员  刘白鸽二〇一七年六月二十一日书 记 员  王 璐