江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终585号
上诉人（原审原告）南通德祺五金机械有限公司，住所地南通市崇川区观音山街道国胜村五组。
法定代表人李红建，总经理。
委托代理人李德华，北京市惠诚（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告)南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人凌建华，局长。
委托代理人刘晓梅，南通市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人黄斌慧，南通市人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（原审第三人）叶国礼。
委托代理人顾爱娟，江苏瑞慈律师事务所律师。
委托代理人韩霞，江苏瑞慈律师事务所律师。
上诉人南通德祺五金机械有限公司（以下简称德祺公司）因劳动、社会保障行政确认一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年11月14日19时38分左右，叶国礼骑电动自行车从德祺公司下班回住地，途经南通市崇川区观音山街道学堂村村部门前路段时发生交通事故受伤，后至南通市第三人民医院、南通大学附属医院救治，经诊断为：多发伤；左髌骨粉碎性骨折；左桡骨远端骨折；左食指、左膝皮肤挫裂伤；左肩部软组织擦挫伤；左侧colles骨折。2015年1月3日，南通市公安局交通巡逻警察支队六大队作出通公交证字[2014]第GYS20141114号《交通事故证明》，结论为因事故成因无法查清，亦无其他客观证据证实，无法认定叶国礼在该起事故中应承担的责任。2015年8月18日，叶国礼向南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）申请工伤认定。同日，南通人社局予以受理，9月29日，南通人社局作出2015B186《认定工伤决定书》，认定叶国礼受到的交通事故伤害为工伤。德祺公司不服，提起行政诉讼，要求撤销南通人社局作出的2015B186《认定工伤决定书》。
另查明，南通市崇川区劳动人事争议仲裁委员会于2015年7月23日作出崇劳人仲案字〔2015〕第362号《仲裁裁决书》，裁决德祺公司一次性支付叶国礼2014年8月20日至2014年11月14日期间的双倍工资14850元。该仲裁裁决已发生法律效力。
一审法院认为，首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。就本案而言，在《交通事故证明》未确定案涉事故为单方事故或双方事故的情况下，法院只能根据现有的间接证据运用逻辑推理和生活经验以及证据的证明力来作出判断。纵观叶国礼受伤后的第一反应至公安机关发出《协查通报》的整个过程，并结合《接处警工作登记表》以及叶国礼、证人张某、王某《询问笔录》的内容可以看出，无论是叶国礼受伤后向张某、王某求助时的表述，还是在公安机关所作的陈述，叶国礼不仅是第一时间提及被三轮车撞击，而且其目的始终是希望公安机关追查到肇事三轮车，以求获得交通事故赔偿。因此，叶国礼事发后第一时间所反映的被三轮车撞击的事实更符合客观实际情况。同时，结合叶国礼文化程度不高以及不具有专业法律知识的实际情况，叶国礼为了获得工伤赔偿即在事发后第一时间虚构事实的可能性应予以合理排除。基于以上判断与分析，可以认定案涉交通事故为双方事故，肇事三轮车逃逸。德祺公司虽主张案涉交通事故为单方事故，但未能提供任何证据加以证明，法院不予支持。
其次，虽然人力资源和社会保障部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定“《条例》第十四条第（六）项规定的‘非本人主要责任’的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。”但该规定仅是引导性说明而非法律强制性条款，其目的在于指引申请人尽可能详尽地提供有效申请材料，以便于准确作出工伤认定。《工伤保险条例》第五条第二款、《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门负有工伤认定的职权以及对相关事实进行调查核实的职责。在工伤认定案件中，即便申请人无法提交有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决，社会保险行政部门也可充分运用自由裁量权，及时正确地作出行政确认决定。因此，在公安机关交通管理部门无法认定事故责任的情形下，社会保险行政部门具有对事故责任进行判断的行政职能。
再次，《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。“非本人主要责任”应包括三种情形:本人次要责任、本人无责任以及本人在交通事故中的责任无法认定。从责任划分角度看，该条规定仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，而对事故责任无法认定的情形没有规定，即未排除在交通事故责任无法认定的情况下受伤害职工可以享受工伤保险待遇的权利。本案中，公安交通管理部门并未认定叶国礼在交通事故中负有主要责任或者全部责任。既然本起事故责任无法认定的主要原因在于事故一方当事人逃逸，故推定逃逸方承担事故主要责任或全部责任既符合上述法律规定亦符合公平原则，故法院认定叶国礼在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害。
最后，用人单位不认为职工所受伤害是工伤，负有举证责任。用人单位拒不提供证据或者提供的证据不足以否认职工所受伤害属工伤的，社会保险行政部门可以根据申请人提供的证据或者调查取得的证据直接作出工伤认定。具体到本案而言，德祺公司在行政程序和行政诉讼程序中均未能提供叶国礼在案涉事故中负主要责任以上责任和叶国礼受伤并非工伤的证据，应承担举证不能的不利后果。据此，叶国礼因交通事故受到的伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，应当认定为工伤。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回德祺公司的诉讼请求。
德祺公司不服，向本院提起上诉称，1.一审法院认定案涉交通事故为双方事故，属于认定事实不清，2.根据人力资源和社会保障部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定，《条例》第十四条第（六）项规定的‘非本人主要责任’的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。这里的应当不能进行其他选择，属于强制性条款，一审法院认为在公安机关交通管理部门无法认定事故责任的情形下，社会保险行政部门具有对事故责任进行判断的行政职能不符合上述意见的规定。3.一审法院主动调取证据以证明行政行为的合法性违反法定程序。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
南通人社局答辩称，从叶国礼受伤后第一反应到公安机关发出协查通报的整个过程，结合证人的询问笔录可以看出，叶国礼为了获取工伤赔偿之前应当排除虚构事实的可能性。交通事故责任认定书仅为证据的一种形式，即使存在交通事故责任认定书也应当调查核实真实情况，南通人社局对该交通事故证明有调查核实的义务。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
叶国礼同意南通人社局的意见。
德祺公司提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.案涉交通事故责任无法查清的情况下，南通人社局是否有权进行认定并作出工伤认定；南通人社局认定叶国礼发生的交通事故属于工伤是否正确；2.一审法院调取协查通报是否违反法定程序。
关于案涉交通事故责任无法查清的情况下，南通人社局是否有权进行认定并作出工伤认定；南通人社局认定叶国礼发生的交通事故属于工伤是否正确的问题。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款、第二款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。根据最新司法解释的规定，对于职工在上下班途中发生交通事故的，如无事故责任认定或事故责任认定不明确的，人社部门有权作出认定。由此，本案审查的关键在于南通人社局根据现有证据，认定叶国礼发生交通事故为工伤，是否具有事实依据。
首先，根据南通市公安局交通警察支队六大队出具的交通事故证明，叶国礼发生交通事故的成因无法查明，无法判断是单方事故还是多方事故，故无法认定责任，其次，根据南通市公安局崇川分局观音山派出所于2014年11月14日22时40分对叶国礼的调查，叶国礼陈述其被一辆三轮车撞了，车上装了货。作为普通工人，在事故发生后两个小时左右，为寻求工伤待遇而捏造事故成因的可能性极低，因此该笔录所反映的事发经过较为客观。再次，根据观音山派出所于2014年11月15日对王某、张某的调查，根据二人反映，事发当日，二人发现叶国礼躺在路边，叶国礼称被一辆拉布的三轮车撞了，车子跑掉了。王某、张某的职业分别为某居委会主任、保安，事发时从现场路过，与叶国礼无利害关系，无为叶国礼作伪证的必要。综上，在交通事故成因及责任不明的情况下，根据上述证据能够达到叶国礼所受交通事故为非单方事故且非本人主要责任的证明目的，南通人社局据此认定叶国礼所受伤害为工伤具有事实依据。
关于一审法院调取协查通报是否违反法定程序的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款规定，人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。第三十五条规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。本案中，一审法院并未将协查通报作为认定叶国礼所受伤害为工伤的依据，以证明被诉行政行为的合法性，而仅仅是将协查通报作为事故发生的过程予以陈述，更何况，被诉行政行为涉及叶国礼的合法权益，而叶国礼在一审庭审过程中已经提供了协查通报存在的线索，只是因为无权调取。因此，一审法院调取协查通报并未违反法定程序，也未损害德祺公司的利益。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。德祺公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通德祺五金机械有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十一月四日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；