云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）云行终224号
上诉人（一审原告）马增华，男，壮族，1959年10月1日生，住云南省文山壮族苗族自治州富宁县。
上诉人（一审原告）黄春秀，女，壮族，1961年1月12日生，住云南省文山壮族苗族自治州富宁县。
上诉人（一审原告）马林，男，壮族，1983年11月2日生，住云南省文山壮族苗族自治州富宁县。
三名上诉人的共同委托代理人李宣儒，广西锐州律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）富宁县人民政府。
住所地：富宁县普厅南路**号。
法定代表人陆勇，县长。
委托代理人冉如剑，富宁县信访法制局局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人罗光礼，云南玉泉律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）富宁县移民工作局。
住所地：富宁县新华镇新华社区步行街***号。
法定代表人徐可珂，局长。
委托代理人农江，富宁县移民工作局工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人罗光礼，云南省玉泉律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人马增华、黄春秀、马林（以下简称马增华等三人）因诉富宁县人民政府（以下简称县政府）、富宁县移民工作局（以下简称县移民局）不履行水库移民安置法定职责一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院于2016年8月31日作出的（2016）云26行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月19日受理后，依法组成合议庭，并于2017年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人马增华及三名上诉人的共同委托代理人李宣儒，被上诉人县政府的委托代理人冉如剑、罗光礼，被上诉人富宁县移民工作局（以下简称县移民局）的委托代理人农江、罗光礼到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：2005年，国家实施百色水利枢纽工程，剥隘镇小河口公路边小组按规划随剥隘集镇搬迁到甲村新址安置。马增华于1999年9月20日《停建令》颁发前在剥隘老镇小河口公路边有一处国有土地使用证号为富国用（97）字第0775号的面积为748.12平方米的房产，属于剥隘水库移民安置户。在移民搬迁安置过程中，马增华和其母亲陆美玉、其妹马艳仙是作为一户登记进行安置的，县政府及县移民局根据富政复〔2005〕130号批复的规定，无偿安置了三宗宅基地给陆美玉户，分别位于富宁县剥隘集镇商贸大街二宗，每宗用地面积各90平方米，富宁县剥隘小区一宗80平方米（等同于90平方米）。后经县政府同意，富宁县国土资源局象征性收取了15000元后，给马艳仙户办理了一宗面积为70平方米的宅基地，陆美玉户四宗宅基地的面积共计340平方米。剩余部分面积408.12平方米以货币安置的形式给予补偿，但依据1986年9月8日《剥隘镇建设规划决议书》规划界线，马增华在公路边小河口的用地并没有在剥隘集镇范围内，根据2016年4月11日富宁县库区移民搬迁安置指挥部第三十四次主任办公会议纪要第13项规定，给予马增华户超出部分宅基地面积按照50元/平方米货币补偿，共计20406元货币补偿，但马增华认为给予补偿太少，至今没有领取。马增华认为其作为移民安置户，没有得到宅基地的安置，于2016年3月14日提起行政诉讼，要求判决县政府、县移民局履行划地安置其居住使用地的法定职责。
一审法院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿移民安置条例》（以下简称《条例》）第五条第三款“县级以上人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程补偿移民安置工作的组织和领导；省自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构负责本行政区域内大中型水利水电工程补偿移民安置工作的管理和监督”的规定，本案被告县政府、县移民局主体适格。根据富政复〔2005〕130号批复的规定，百色水利枢纽工程安置方式为：1999年9月20日《停建令》颁发前，在库区有有效居民户口簿，并且在库区旧址有住房的移民户无偿安排一宗宅基地。根据富政复〔2007〕343号批复的规定，移民户在老镇有1本土地使用证，且宅基地面积之和超出180平方米，按每宗宅基地90平方米计算，在原已无偿安排宅基地的基础上，符合安排1宗的可以安排1宗，符合安排2宗的可以安排2宗，但每户最多只能拥有3宗宅基地。安排宅基地后剩余面积仍然执行富政复〔2005〕130号文件，给予相应的货币补偿。马增华等三人符合第一种安置方式中应当予以无偿安置宅基地的情形，马增华在库区有一处位于剥隘镇小河口公路边的房产。马增华的母亲陆美玉于1997年4月18日从富宁县剥隘镇那长村委会南皮村小组迁入剥隘镇甲村村委会小河口村小组，接收户是马增华户，正是基于本案中被征收的马增华名下的房产才落户库区的，虽然马增华和其母亲的户口是单独分开的，但其实质是属于同一户人家，县政府、县移民局在对陆美玉作为户主进行安置房产的过程中，登记的房屋土地证号正是马增华的富国用（97）字第07**国有土地使用证号，而且马增华本人作为政府移民安置工作队的工作队员，对安置一事是知道的，其并没有提出异议。县政府和县移民局已经按照上述文件的要求对马增华和其母陆美玉一户无偿安置了三宗宅基地，该安置符合政策规定和文件要求。马增华等三人认为其没有得到安置补偿，要求县政府、县移民局再进行安置的诉讼请求，依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马增华等三人的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由马增华等三人负担。
马增华等三人不服上诉称，一、马增华母亲陆美玉与马增华妹妹马艳莲、妹夫李东旭属于一户，该户以陆美玉为户主；马艳仙、马慧属于一户；而马增华等三人是不属于上述两户的单独的移民安置户。马增华等三人共有房屋办有富国用（97）字第0775号国有土地使用证，土地使用性质是商业用地。2001年移民调查表中确认马增华等三人是库区移民，2005年4月30日县政府与马增华签订了百色水利枢纽剥隘库区移民临时搬迁过渡安置协议，而一审判决把安置陆美玉等同于安置马增华等三人，违反了《条例》第二十二条的规定。根据富政复〔2005〕130号批复，移民安置以户口簿确认移民安置户，县政府、县移民局将马增华户、陆美玉户、马艳仙户三户拼为一户安置没有事实和法律依据。二、县政府、县移民局认定马增华等三人使用国有土地不在规划范围，超出部分按每平方米50元计算补偿款，没有事实与法律依据，县政府、县移民局提供的1985年剥隘建设规划决议书，没有经镇人大及州政府批准，违反《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定，以此为由不予认定马增华等三人土地规划为商业用地是错误的。从县政府对其他移民户安置来看，富政复〔2007〕343号文件针对的只是农村居民户而非持有国有土地证的居民户，如按照该文件安置居民户违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定。三、陆美玉被安置在六片区A35号一块宅基地是按照富政复〔2006〕286号文件附件一《剥隘集镇安置村（组）有户口无房产及新分移民户宅基地分配情况统计表》无偿分配给陆美玉的；安置在富宁县城剥隘移民小区宅基地是陆美玉户与县政府签订进城协议才安置的；2007年9月12日安置在商贸街的6号宅基地，与马增华等三人没有关系；马艳仙取得国道323线旁3号国有土地是通过拍卖取得，与本案没有关联性。四、一审法院认为马增华知道未予安置、补偿国有土地及房屋给马增华而不提出异议，没有事实依据。马增华从2007年1月至今一直要求县政府、县移民局安置及补偿，有县人大受理来信登记表、县委办公室来信来访登记册、马增华所写申请书、情况反映等可证实。五、一审法院认定马增华是陆美玉户的接收户，属于同一户人家，没有事实依据。如果马增华是陆美玉的接收户，马增华应是陆美玉的户主，而陆美玉户口簿是其作为户主与马艳莲、李东旭在一起。因此，一审判决认定事实不清，把安置陆美玉等同于安置马增华等三人没有事实与法律依据，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
马增华等三人庭审中陈述称，有一些移民登记材料中有马增华的签字是因陆美玉年纪大不便办理，由儿子马增华代陆美玉办理。陆美玉有自己的房产，只是没有房产证。马增华是否为机关工作人员与移民安置无关，其是因土地房产而受到安置的移民户，陆美玉移民手册和移民安置成员表中未登记马增华等三人的名字，在移民过程中没有征求马增华等三人的意见，分配给陆美玉的三块宅基地中没有任何一宗是马增华等三人的。县政府、县移民局把三户不同性质移民户合并安置的情况是不存在的，如果存在也是严重不当的行政行为，按富政复〔2005〕13号和富政复〔2007〕343号文件规定，马增华可取得无偿安置宅基地2宗以上至多不超过3宗，马增华本应享受权利没有享受到，陆美玉、马艳仙两户不应享受却享受到了，陆美玉、马艳仙应是各有偿取得宅基地，县政府、县移民局的行为严重损害了马增华等三人的利益，应判决撤销县政府、县移民局行政行为并责令重新作出行政行为。
县政府、县移民局答辩称：安置过程中，马增华等三人均登记在其母亲陆美玉户下，属同一个移民安置户，其在库区剥隘老镇公路边小河口有一处房产，土地证号为富国用（97）字第07**号。根据富政复〔2007〕343号文件规定，已按政策无偿分配了三宗宅基地，分别位于剥隘集镇商贸大街二宗，每宗用地90平方米，剥隘小区一宗80平方米（等同于90平方米）。马增华之妹马艳仙于2007年私自在兽医站对面占地建房，为了库区稳定，经县政府同意，富宁县国土资源局象征性收取了15000元，合法办理给马艳仙。四宗宅基地面积共340平方米，不再安排宅基地。剩余部分面积408.12平方米以货币形式补偿，根据《剥隘镇建设规划决议书》规划界线，马增华在公路边小河口用地不在剥隘集镇规划范围内，按照富宁库区移民搬迁安置指挥部第三十四次主任办公会议纪要第13项规定，给予该户超出部分面积每平方米50元的补偿，整个库区是统一规定，绝大部分已兑现，马增华认为补偿少而未领取，补偿资金仍在县移民局帐上。县政府、县移民局已按法律和政策规定，给予马增华户（陆美玉户）安排四宗宅基地，其中无偿安排三宗，政策性照顾有偿安置一宗，所征用土地、房屋及附属物进行了货币补偿，对多出部分土地按规定补偿，只是马增华未领取，针对马增华户已尽到了安置责任，马增华等三人要求安置的理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
县政府、县移民局在庭审中答辩称，在移民手册中登记陆美玉等几家为一户，马增华母亲、妹妹为后迁入人口，陆美玉是用马增华的土地使用证来登记分配宅基地的，在办理以陆美玉为户主的安置用地时，均是马增华来办理，在移民手册中签字并领取的房屋补偿款是马增华的补偿款，且由马增华本人领取。马增华本人是移民工作人员，清楚移民相关事项。移民安置户和公安户口登记是两回事，陆美玉和马增华虽不是一个公安户籍，但是登记在同一个移民户里。马增华及其家人在移民安置中，已得到利益最大化，安置地段为繁华街道，安置土地为整个库区移民最高标准，不存在需另行安置的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十四条第一款规定，“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”；第七十一条第一款规定“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审”。本案中，县政府、县移民局认为马增华、陆美玉、马艳仙等人是三户合并为一个移民户安置，已对该移民户按法律和政策规定进行了安置，马增华等三人对安置事实是知晓的，土地分配、补偿款等事项均由马增华办理；马增华等三人认为按照公安登记户籍，马增华、陆美玉、马艳仙等人是各自独立的户，陆美玉户得到安置与马增华等三人没有关系，马增华等三人未得到无偿安置用地，马增华并不知道合并安置的所谓“事实”，即使县政府、县移民局暗中将三户合为一户也是明显不当的行政行为，损害了马增华等三人的合法权益。因此，县政府和县移民局对马增华等三人的相关处理及意见，以及马增华的主张，均涉及陆美玉等人的权益，而现双方当事人均未提交陆美玉等人对此的意见。马增华等三人提起本案行政诉讼，被诉行政行为与陆美玉等人有利害关系，应当追加被诉移民安置行政行为所涉及到的陆美玉等其他人员参加本案诉讼。一审法院应当追加必须参加诉讼的当事人而未予追加，本案应当发回一审法院重新审理。
因此，一审判决认定遗漏应当参加诉讼的当事人，依法应发回重审。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2016）云26行初10号行政判决；
二、发回云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵光喜
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一七年六月十四日
书记员 包欣鑫