湖南省张家界市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）湘08行终79号上诉人（原审被告）张家界市永定区林业局，住所地湖南省张家界市永定区崇文路400号。法定代表人朱金权，局长。委托代理人王光华，湖南天门律师事务所律师。委托代理人ＸＸ，男,1971年12月1日出生，土家族，张家界市永定区林业局工作人员，住湖南省张家界市永定区。被上诉人（原审原告）龚汝锡，男，1954年2月5日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人肖洪艳，湖南新川律师事务所律师。原审第三人张家界市永定区木材总公司。住所地张家界市永定区天门路公平巷***号。负责人张文武。上诉人张家界市永定区林业局（以下简称区林业局）因与被上诉人龚汝锡、原审第三人张家界市永定区木材总公司（以下简称木材公司）行政管理一案，不服湖南省张家界市永定区人民法院（2017）湘0802行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明，1996年8月15日，原告龚汝锡与第三人永定区木材公司签订了一份《承包合同书》，合同约定，第三人将其所属的犀牛潭林场总面积达10669亩的山林地承包给原告经营管理，期限为25年，即1996年8月15日至2021年8月15日。在承包期间内，由于政策的调整，原告承包的山林区域被划为封禁林区，禁止砍伐木材。为了弥补原告的损失，被告以原告的名义申报了犀牛潭林场公益林补偿资金，2012年至2015年期间的补偿资金由被告通过“一卡通”直接支付给原告个人银行账户，补偿资金共计517700元。2015年12月18日至2016年1月30日，湖南省审计厅对张家界市永定区人民政府2014年至2015年森林生态效益补偿资金管理使用及公益林管护情况进行了审计。审计查明，张家界市永定区人民政府通过“一卡通”直接将犀牛潭林场公益林补偿基金支付给原告个人银行账户的方式，违反了《湖南省森林生态效益补偿基金管理办法》的有关规定，即国有林业单位、集体林场和村集体补偿资金由财政部门拨付到单位账户，不能拨付到个人账户。2016年4月29日，湖南省审计厅作出湘审报[2016]18号审计报告，责令张家界市永定区人民政府予以整改。2016年6月17日，张家界市永定区人民政府作出了《关于永定区公益林审计有关问题的整改报告》，针对存在的问题，决定从2016年起将公益林补偿资金直接拨付给国有林业单位，不再拨付给承包人个人。2017年1月26日，原告龚汝锡到张家界市永定区人民政府进行信访。2017年2月21日，永定区林业局作出张定林信访复字[2017]06号《关于龚汝锡信访事项答复意见书》，意见为：犀牛潭林场生态公益林补偿款，将通过财政直接支付给区木材公司，由区木材公司优先解决职工的医疗保险、社会养老保险、生活费等。其后，龚汝锡向张家界市永定区人民政府提出复查申请。2017年3月21日，张家界市永定区人民政府认为龚汝锡反映的犀牛潭林场生态公益林款发放的事项，属于涉法涉诉事项，不属于信访事项复查复核内容，作出张定政信复告字[2017]04号《信访事项复查申请不予受理告知书》，决定不予受理。2017年9月18日，原告龚汝锡向本院提起行政诉讼，要求法院判令被告将原告承包期间内的犀牛潭林场公益林补偿资金直接支付给原告。另查明：1996年4月30日，被告批准第三人永定区木材公司《关于请求批准增设二级法人机构的报告》，同意增设犀牛潭林场为永定区木材公司的二级法人单位。同日，到张家界市工商局永定分局办理了内资企业登记，企业名称为张家界市××××区国有犀牛潭林场。现犀牛潭林场企业状态为吊销未注销。原审判决认为：本案的焦点为被告作出的犀牛潭林场生态公益林补偿款，将通过财政直接支付给区木材公司，由区木材公司优先解决职工的医疗保险、社会养老保险、生活费的行政行为是否合法。一、犀牛潭林场生态公益林补偿款，通过财政直接支付给区木材公司的方式是否合法。根据《湖南省森林生态效益补偿基金管理办法》第十二条关于“县市区财政和林业主管部门要在收到补偿基金60个工作日内，按划定批准的公益林面积和补偿标准，将应发公益林所有者或经营者的补偿基金一律通过乡镇财政‘一卡通’存折发放到位。国有林业单位、集体林场和村集体补偿基金由财政部门拨付到单位账户”的规定，原告龚汝锡虽是犀牛潭林场的承包经营者，但犀牛潭林场生态公益林补偿基金应由财政部门拨付到单位账户，不能直接拨付到原告龚汝锡个人银行账户。犀牛潭林场是第三人永定区木材公司下属的二级法人单位，现犀牛潭林场营业执照处于吊销未注销状态，犀牛潭林场被吊销营业执照后，其法人资格并未丧失，只是不能从事正常的经营活动，但可以进行正常的财务活动。故犀牛潭林场生态公益林补偿基金应由财政部门拨付到犀牛潭林场单位账户。因此，被告作出的犀牛潭林场生态公益林补偿款，将通过财政直接支付给区木材公司的行政行为明显不当。二、被告作出的由区木材公司优先解决职工的医疗保险、社会养老保险、生活费的行政行为是否合法。原告龚汝锡与第三人之间存在着犀牛潭林场山林地承包合同关系，双方因民事合同而产生的纠纷，只能由仲裁机构或人民法院进行处理，其他组织及个人无权处理该纠纷。故被告作出的由区木材公司优先解决职工的医疗保险、社会养老保险、生活费的行政行为属超越职权的行为，该行为不合法。综合上述，被告的行政行为不合法，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）、（六）项之规定，判决为：一、撤销被告张家界市××××区林业局于2017年2月21日作出的张定林信访复字[2017]06号《关于龚汝锡信访事项答复意见书》；二、责令被告张家界市××××区林业局自本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。区林业局不服该判决，向本院提起上诉称，被上诉人起诉时没有请求确认上诉人的行政行为违法，一审判决超出了被上诉人的上诉请求。本案不属于人民法院的受案范围，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。龚汝锡答辩称，一审法院在确认上诉人的具体行政行为违法的前提下撤销该行政行为，符合法律规定。本案答辩人的起诉本质上不是针对《信访答复意见》，而是针对将犀牛潭林场公益林补偿款，通过财政直接支付给区木材公司，用来优先解决职工医疗保险、社会养老保险、生活费等的具体行政行为，因此该案属于人民法院受理行政案件的范围。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。原审第三人木材公司陈述称，犀牛潭林场营业执照已被吊销，补偿金应当拨付给木材公司。该补偿金优先解决木材公司职工的医疗、养老等待遇符合法律规定。当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。本院另查明，2016年5月20日，张家界市××××区林业局作出《整改通知》，通知记载被上诉人龚汝锡“承包的区木材公司所属犀牛潭林场10669亩公益林，从2016年起，其公益林补偿资金不再通过‘一卡通’支付给你个人银行账户，将通过财政直接支付给区木材公司’”。二审认定的其他事实与一审认定的事实一致。本院认为，森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。《湖南省森林生态效益补偿基金管理办法》第十二条明确规定，国有林业单位、集体林场和村集体补偿基金由财政部门拨付到单位账户。本案中犀牛潭林场为国有林地，已登记为第三人永定区木材公司所有，其生态公益林补偿款的拨付和发放应当符合相关法律法规、规章和规范性文件的规定。被上诉人龚汝锡不服上诉人区林业局作出的不再将公益林补偿资金发放给其个人的通知，于2017年1月26日到张家界市永定区人民政府进行信访。2017年2月21日，永定区林业局作出张定林信访复字[2017]06号《关于龚汝锡信访事项答复意见书》，再次告知被上诉人龚汝锡“犀牛潭林场生态公益林补偿款，将通过财政直接支付给区木材公司，由区木材公司优先解决职工的医疗保险、社会养老保险、生活费等”。该信访事项答复意见书具有咨询答复的性质，并没有对被上诉人龚汝锡的合法权益产生实际影响。鉴于被上诉人龚汝锡与原审第三人木材公司就犀牛潭林场签订了承包合同，该合同尚在履行期间内，被上诉人龚汝锡可通过民事诉讼途径主张其权利。综上，原告龚汝锡的起诉不符合法律规定，依法应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下：一、撤销湖南省张家界市永定区人民法院（2017）湘0802行初92号行政判决；二、驳回龚汝锡的起诉。为终审裁定。审审 判 长 钟      强审 判 员 阳勇审判员吕红军二〇一八年一月十日法官助理 范      然书 记 员 Ｘ      Ｘ附相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。