山东省潍坊市奎文区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0705行初12号
公益诉讼人潍坊市奎文区人民检察院。
法定代表人徐军，检察长。
委托代理人李晓伟、代卫东，山东省潍坊市奎文区人民检察院检察员。
被告潍坊市奎文区商务局。
法定代表人刘国梁，局长。
出庭负责人韩金亮，潍坊市奎文区商务局政工科长。
委托代理人李金元、任月娇，山东海瑞达律师事务所律师。
公益诉讼人潍坊市奎文区人民检察院诉被告潍坊市奎文区商务局怠于履行监管职责一案，于2017年5月31日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告潍坊市奎文区商务局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，公益诉讼人潍坊市奎文区人民检察院委托代理人李晓伟、代卫东，被告潍坊市奎文区商务局负责人韩金亮、委托代理人任月娇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人潍坊市奎文区人民检察院诉称，潍坊市奎文区检察院在依法履职过程中发现，被告存在怠于履行职责致使国家利益受到侵害的情形，遂依法进行了审查处理。经调查查明：2012年潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司在申报中小商贸企业贷款担保业务补助资金过程中，申报资料中的68笔贷款担保业务信息均与银行业务信息不符。被告在审核该公司申报材料过程中，怠于履行职责，未认真审核申报材料真实性便把该公司的虚假申报材料层报上级主管部门，并会同财政部门向潍坊市财政局、潍坊市商务局出具了《关于为山东亿邦投资担保有限公司等企业申报2012年中小商贸企业融资性担保费用补助的请示》，载明：“区财政局联合区商务局认真组织企业进行申报，并实地对材料的真实性进行了核对。……”,致使潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司骗取2012年中小商贸企业融资性担保费用补助资金48万元，给国家造成重大经济损失。2013年被告亦未按照潍坊市财政局、潍坊市审计局、潍坊市商务局、潍坊市中小企业办公室印发的《财政担保资金专项检查实施方案》要求逐个担保机构、逐个银行、逐笔业务进行核实，致使潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司骗取中小商贸企业贷款担保业务补助资金48万元的行为一直未被发现，国家利益处于持续受侵害状态。被告作为行政主管部门，在中小商贸企业融资性担保费用补助项目申报过程中负有核实企业申报资料真实性和追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金的法定职责，应采取有效措施追回被骗取的48万元中小商贸企业融资性担保费用补助资金。2017年4月27日，潍坊市奎文区检察院向被告发出检察建议，督促其依法履行职责，追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金，挽回国家损失。同年5月8日，被告作出回复说明情况，但未采取有效措施追回被骗取的48万元中小商贸企业融资性担保费用补助资金。本院通过对被告回复情况进行审查并核实后发现，目前潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司仍处于正常纳税经营状态，且该公司法定代表人孙德亭及其妻子王江平名下尚有11套房产，被告未积极采取有效措施追回被骗取的48万元中小商贸企业融资性担保费用补助资金。被告发出督促履行职责检察建议书后，被告仍未依法全面履行职责，导致国家利益仍处于受侵害状态。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”。被告在中小商贸企业融资性担保费用补助项目申报过程中，负有核实企业申报资料真实性和追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金的法定职责，但其怠于履行职责，致使48万元财政资金被骗取。在潍坊市奎文区检察院督促被告依法履职前及督促履职后，其一直未采取有效措施追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金，被告怠于履职行为持续存在，违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”。潍坊市奎文区检察院发出检察建议后，被告仍未依法全面履行职责，被骗取的48万元中小商贸企业融资性担保费用补助资金仍未追回，致使国家利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，诉至法院，要求：一、依法确认被告怠于履行职责违法；二、判令被告依法继续履行职责，追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金，挽回国家损失。
在举证期限内，公益诉讼人向本院提交证据如下：
第一组证据：
1-1号证据，奎检民（行）行政违监[2017]3707050004号检察建议书及送达回证。证实原告对被告的违法行为提出检察建议，并于2017年4月28日送达被告。检察建议书主要内容一是要求被告全面履行职责，追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金，挽回国家损失；二是进一步完善制度，杜绝此类情形发生，确保国家各类财政补贴、补助资金安全规范有效使用。
1-2号证据，被告的回复函。证实被告针对原告的检察建议进行回复，国家利益受到侵害仍在持续状态。回复函的主要内容，一是被告经多方努力无法追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金，二是近期因被告发生人事变动，相关原始申报资料均未找到，无法对申报资料进行逐笔核实。
第一组证据证明公益诉讼人已完成提起行政公益诉讼诉前程序准备，被告怠于履职，国家利益受到侵害仍在持续状态，符合公益诉讼起诉条件。
第二组证据：
2-1号证据，潍坊银行股份有限公司出具的中小商贸企业贷款担保业务补助资金核实情况。
2-2号证据，潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司担保责任审核表。
2-1号、2-2号证据证实潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司的申报材料虚假，其中有两户企业（山东万阳食品有限公司、潍坊锦绣田园果品批发有限公司）未在潍坊银行股份有限公司发生业务；潍坊青竹服装服饰有限公司等四户企业融资性担保额与在该行的实际贷款额度相符，但是担保日期与该行贷款实际发放不符；山东鲁派食品股份有限公司等八户企业虽在该行发生业务，但与该担保公司无担保关系；潍坊大宇经贸有限公司等五十四户企业贷款是该公司提供担保，但担保额大于在该行的实际贷款额度且贷款起止日期不符。
2-3号证据，潍坊市奎文区财政局预算拨款凭证。证实潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司收到中小商贸企业贷款担保业务补助资金48万元，拨款日期是2013年1月18日。
2-4号证据，潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司企业信用信息公示报告。
2-5号证据，潍坊市奎文区地税局出具的潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司纳税信息。
2-4号、2-5号证据证实该公司状态在营及纳税情况。
第二组证据证明潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司进行虚假申报，该公司收到贷款担保业务补助资金48万元，造成国家利益受损，及该公司的营运情况。
第三组证据：
3-1号证据，财政部2009年5月22日印发的《中小商贸企业发展专项资金管理暂行办法》（财建[2009]229号）。该暂行办法第十三条规定，商务部以不定期抽查的方式对专项资金使用情况进行监督检查，各地财政商务部门应加强对本地使用专项资金情况的监督和检查。专项资金包含中小企业融资补助资金。
3-2号证据，山东省财政厅、山东省商务厅2012年8月21日印发的《2012年中小商贸企业融资性担保费用补助资金管理办法》（鲁财建[2012]125号）。该办法第四条规定，商务厅会同财政厅组织补助资金的项目申报和审核，对资金的使用情况进行监督检查；第六条规定，补助资金主要支持对象是为中小商贸企业提供贷款的融资性担保机构等单位；第九条规定申报期限；第十一条规定补助资金的申报程序，由商务部门负责在本地区范围内公开组织补助资金的申请工作，进行项目初审后，填报相关汇总表，报省商务厅；第十五条规定，商务部门应建立补助资金使用跟踪问效机制。
3-3号证据，潍坊市商务局2012年8月24日下发的《2012年中小商贸企业融资性担保费用补助项目的通知》。该通知明确规定细化的申请程序，各区商务局、商务主管部门按要求组织申报，进行项目初审后上报潍坊市商务局。
3-4号证据，潍坊市奎文区商务局会同潍坊市奎文区财政局于2012年8月29日向潍坊市财务局、潍坊市商务局出具的《关于为山东亿邦投资担保有限公司等企业申报2012年中小商贸企业融资性担保费用补助的请示》（奎财企[2012]27号）。该请示中申报企业包含本案中的潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司，该请示内容载明被告认真组织企业进行申报并实地对材料的真实性进行了核对，潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司符合申报条件。
3-5号证据，山东省财政厅、山东省商务厅、山东省中小企业局于2013年6月7日印发的《关于组织开展财政担保资金专项检查的紧急通知》（鲁财企局字[2013]31号）。该通知中明确了关于检查范围和内容规定，2009年-2012年，中小商贸企业融资性担保补助资金支持的所有担保机构，重点检查担保资金申报材料是否属实，采取银行询证、查验原始合同、查看会计账簿等方式逐个银行、逐笔业务、逐个担保机构进行核实。以及对存在问题的整改要求规定，对虚假申报的担保机构及时追回骗取的财政资金。
3-6号证据，潍坊市财政局、潍坊市商务局、潍坊市中小企业局于2013年6月24日印发的《财政担保资金专项检查实施方案》。该证据对3-5证据紧急通知进行细化，重申了上述检查范围，内容和对问题的整改要求。
3-7号证据，潍坊市奎文区财政局、潍坊市奎文区审计局、潍坊市奎文区商务局、潍坊市奎文区中小企业办公室于2013年8月1日印发的《奎文区财政担保补助资金专项检查情况报告》（奎财发[2013]21号）。证实被告对该问题的整改处理情况，被告对担保公司申报的担保业务未能做到逐笔核实，下一步根据核实情况，被告对企业以虚假材料骗取的财政资金予以追回。
第三组证据证明被告对中小商贸企业融资性担保费用补助具有审核监管、追回资金的法定职责。
第四组证据：潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司向被告提交的申报原始材料。证实潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司进行虚假申报，该原始申报材料有该企业的项目申报表、申请书、补助申请表、担保机构基本情况等内容，与原告实际查证的情况不符，经调查核实是虚假的申报材料。
被告潍坊市奎文区商务局辩称，一、被告不存在怠于履行职责的违法行为。被告并没有初审、核实中小商贸企业融资性担保费用补助金（以下简称补助金）项目申报材料的法定职责。本案发生在2012年，按照当时的文件要求，被告履行的是组织申报职责，对企业报上来的材料进行表面合格性审查，对本案企业的造假违法行为基于权限无法进行核实，对出现的违法行为应当由相关部门依法追究其法律责任，并不是归咎为被告的行为违法性。二、被告不存在不作为，原告主张判决被告追缴骗取的补助资金不仅事实上的不可能，而且于法无据，应当驳回。虽然被告一直在积极配合其他部门行动挽回国家损失，但在权限内无法履行，无法直接追缴。本案应通过其他途径、通过其他有执法权的部门进行追缴。本案所涉潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司的工商登记信息显示，因通过登记的住所无法联系，被列为经营异常，企业已不进行正常经营，无财产可供执行。三、被告只有报案和民事诉讼途径进行损失挽回。报案属于被告配合追缴的行为，被告一直予以配合，民事诉讼，被告主体地位在法律上没有规定，事实上公益诉讼人才是该民事诉讼的主体。四、在要求被告继续履行职责的同时，要求确认被告行为违法没有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”。根据上述法律规定，行政不作为案件只有在履行没有意义的情况下，才判决确认违法。综上，公益诉讼人所诉没有事实和法律依据，请求法院驳回诉讼请求。
被告为反驳公益诉讼人主张，提交如下证据：
证据一：奎文区政府办公室于2010年7月8日印发的《关于印发潍坊市奎文区商务局主要职责内部机构和人员编制规定的通知》（奎政办发[2010]46号）。证明该文件详列被告19项主要职责，上述政府清单中并无本案中审核中小商贸企业融资性担保费用补助金职责，第19项职责中“承办区委、区政府交办的其他事项”，公益诉讼人举证的法律依据均为部门规范性文件，并未达到能够法定授权的法律、法规、规章位阶。被告的法定职责范围不包括涉案职权。
证据二：潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司企业信用信息公示报告。证明该公司的工商登记信息显示，因通过登记的住所无法联系被列为经营异常，企业已不进行正常经营，无财产可供执行。结合公益诉讼人提供的法定代表人孙德亭及妻子王江平名下11套房产的查档证明，名下房产均有抵押且每套房产均至少有六次甚至有的达到十几次司法查封，处于无法执行状态。
经过庭审质证，本院对上述证据做如下认定：对公益诉讼人所提供的第一、二、三、四组证据，因被告对证据的真实性无异议，且与本案具有关联性，且证据的来源、形式符合法律规定，本院予以采信并作为有效证据使用。
对被告提交的证据一、证据二，公益诉讼人对证据的真实性无异议，与本案具有关联性，来源、形式符合法律规定，本院予以采信。
经审理查明，2012年8月份，被告根据上级主管机关的文件要求，组织辖区内的包括潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司在内的融资性担保企业，申报2012年中小商贸企业融资性担保费用补助项目。
2012年8月29日，被告会同财政部门向潍坊市财务局、潍坊市商务局出具了《关于为山东亿邦投资担保有限公司等企业申报2012年中小商贸企业融资性担保费用补助的请示》（奎财企[2012]27号），载明财政部门会同被告认真组织企业进行申报，并实地对材料的真实性进行了核对。经审核，辖区内山东亿邦投资担保有限公司等五企业符合申报条件。其附件汇总表中的企业包含潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司。
2013年1月18日，潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司收到中小商贸企业融资性担保费用补助资金48万元。后经查实，潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司向被告申报的材料中，涉及的银行业务中为相关企业担保情况系虚假材料。
2017年4月28日，公益诉讼人向被告下达了检察建议书，建议被告依法履行职责，追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金，挽回国家损失，进一步完善制度，杜绝此类情形发生，确保国家各类财政补贴、补助资金安全规范有效使用。
2017年5月8日，被告向公益诉讼人作出书面回复，回复称经多方努力，无法与潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司取得联系，亦无法追回被骗取的中小商贸企业融资性担保费用补助资金，因近期发生人事变动，相关原始申报资料均未找到，无法对申报资料进行逐笔核实。公益诉讼人遂提起本案公益诉讼.
本案在诉讼过程中，公益诉讼人申请变更诉讼请求：保留第一项诉讼请求；撤回第二项诉讼请求，不再请求法院判令被告限期追回中小商贸企业融资性担保费用补助资金48万元。本院认为，原告申请撤回第二项诉讼请求，符合《最高人民法院关于印发〈人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法〉》第十八条的规定，本院对此予以准许。
本院认为，潍坊市奎文区人民检察院作为公益诉讼人提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定的范围，且潍坊市奎文区人民检察院已于诉前向被告潍坊市奎文区商务局发出了督促其履行职责的检察建议书，符合法定的起诉条件。
本案的焦点问题是：一是被告潍坊市奎文区商务局是否具有审核、呈报2012年中小商贸企业融资性担保费用补助资金项目的职责；二是被告潍坊市奎文区商务局在为潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司办理2012年中小商贸企业融资性担保费用补助资金项目的审核、呈报过程中的履职行为是否违法。
关于第一个焦点问题。2009年5月22日财政部印发的《中小商贸企业发展专项资金管理暂行办法》（财建[2009]229号）第九条规定：“各省级财政部门会同商务主管部门制定资金使用管理具体操作办法，根据国家规定的年度专项资金支持重点和分配的专项资金预算指标，提出具体项目安排意见，在规定时间内报财政部、商务部备案后组织实施”；第十三条规定：“财政部、商务部以不定期抽查的方式对专项资金使用情况进行监督检查，各地财政、商务部门应加强对本地使用专项资金情况的监督和检查”。《2012年中小商贸企业融资性担保费用补助资金管理办法》第四条规定：“省财政厅负责补助资金的筹集、分配和拨付，并会同省商务厅确定资金使用计划、组织补助资金的项目申报和审核，对资金的使用情况进行监督检查”；第十一条规定：“补助资金的申报程序，由财政、商务部门负责在本地区范围内公开组织补助资金的申请工作，并进行项目初审后，填报相关汇总表，连同正式文件等材料，在规定时间内报省财政厅、省商务厅”。本院认为，根据上述规定，被告潍坊市奎文区商务局对潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司申报中小商贸企业融资性担保费用补助资金的合规性及申报材料真实性具有审查、核实的职责。
关于第二个焦点问题。作为辖区内的商业主管部门，被告潍坊市奎文区商务局应对潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司申报提交的全部材料进行严格审查和实地对材料的真实性进行核对，并对资金的使用情况进行监督检查。本案中，被告潍坊市奎文区商务局并未严格履行上述职责，仅对潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司申报的材料作形式审查，未对申报材料的真实性进行严格审查和实地核对，致使并不符合申报条件的潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司通过了最终审核并得到了补助资金，导致国有资产流失，国家利益受到侵害。被告潍坊市奎文区商务局在中小商贸企业融资性担保费用补助资金项目的审核、呈报过程中怠于履行监管职责，因针对潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司的中小商贸企业融资性担保费用补助资金已于2013年1月全部发放到位，被告潍坊市奎文区商务局怠于履行监管职责产生的损害后果已实际发生，不具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，本院确认被告潍坊市奎文区商务局在为潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司2012年中小商贸企业融资性担保费用补助资金项目的审核和呈报过程中怠于履行监管职责的行为违法。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告潍坊市奎文区商务局在审核、呈报潍坊德信中小企业投资担保股份有限公司2012年中小商贸企业融资性担保费用补助资金项目过程中怠于履行监管职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 崔心波
审 判 员 王兴华
人民陪审员 李宝亮
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 马 蕾