广西壮族自治区柳州市鱼峰区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）桂0203民初3436号
原告：广西建科结构加固工程有限公司，住所地:广西南宁市科园大道49号新宇新城Ｃ栋２单元201房。统一社会信用代码：91450100785221435C。
法定代表人:李璞，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：张军，北京市中银律师事务所广西分所律师。
委托诉讼代理人：蒋媛年，北京市中银律师事务所广西分所律师。
被告：广西水文地质工程水文院，住所地:广西柳州市东环路**号。统一社会信用代码：91450200898638384J。
法定代表人：廖培涛，该院院长。
委托诉讼代理人：兰齐，广西景耀律师事务所律师。
委托诉讼代理人：钟柳才，广西景耀律师事务所律师。
被告：柳州市华旗房地产开发有限责任公司，住所地：广西柳州市公园路63号。统一社会信用代码：91450200619357652R。
法定代表人：刘元积，该公司总经理。
委托诉讼代理人：林海清，广西华恒律师事务所律师。
被告：柳州市住房和城乡建设委员会，住所地：广西柳州市柳北区八一路77号，组织构代码：00760312X。
法定代表人：秦长春，该委员会主任。
委托诉讼代理人:黄毅，该委员会法规科干部。
委托诉讼代理人:郭林，广西柳晟律师事务所律师。
第三人:广西电网有限责任公司柳州供电局，住所地：广西柳州市天山路1号。组织机构代码：19859693-7。
法定代表人:邹晖，供电局局长。
委托诉讼代理人:莫潇潇，该供电局职工。
委托诉讼代理人:邹忠义，该供电局职工。
第三人:柳州市正禾建筑设计有限责任公司，住所地：广西柳州市东环大道230号之一居上东旺阁1栋24层24-1至24-12。统一社会信用代码：914502004985983287。
法定代表人:宋斌，该公司董事长。
委托诉讼代理人:廖伟权，广西银正律师事务所律师。
第三人:广西德元工程项目管理有限责任公司，住所地：广西柳州市跃进路19号天元金都１-413号。统一社会信用代码：91450200751231336P。
法定代表人:周永颂，该公司执行董事。
委托诉讼代理人:廖峰，该公司职员。
原告广西建科结构加固工程有限公司与被告广西水文地质工程水文院（以下简称水文院）、柳州市华旗房地产开发有限责任公司（以下简称华旗房开）、柳州市住房和城乡建设委员会（以下简称住建委）及第三人广西电网有限责任公司柳州供电局（以下简称供电局）、柳州市正禾建筑设计有限责任公司（以下简称正禾公司）、广西德元工程项目管理有限责任公司（以下简称德元公司）建设工程施工合同一案,本院于2016年9月29日立案后，依法适用普通程序,于2016年12月23日公开开庭进行了审理。原告广西建科结构加固工程有限公司的委托诉讼代理人张军、蒋媛年，被告水文院的委托诉讼代理人兰齐，被告华旗房开的委托诉讼代理人林海清，被告住建委的委托诉讼代理人黄毅、郭林，第三人供电局的委托诉讼代理人莫潇潇、邹忠义，第三人正禾公司的委托诉讼代理人廖伟权，第三人德元公司的委托诉讼代理人廖峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广西建科结构加固工程有限公司向本院提出诉讼请求：一、判令三被告连带赔付原告调查费用138900元、可得利益损失333150.71元，合计472050.71元；二、本案的诉讼费、鉴定费由三被告承担。事实和理由：2013年4月28日下午，在被告住建委工作人员陈小花主持下，原告派李璞执行董事、被告水文院派白爱忠院长、被告华旗房开派谢主任、第三人供电局派陈杰副局长、第三人德元公司派刘春梅、第三人正禾公司派罗昱辉设计师出席了协调会议，会议达成如下其中纪要：1、水文院、华旗房开公司共同选定原告承担供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程，同时委托正禾公司设计、德元公司编制预算；2、成立原告牵头，德元公司、正禾公司参加的入户调查组，调查结构、装修部分受损情况；3、水文院、华旗房开公司在德元公司编制的预算完成后3日内进行确认；4、加固修复工程预算确认后2日内，水文院与原告签订《供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程施工合同》；5、修复工程施工前原已发生的工程检测鉴定费、咨询费、审图费等费用由责任方于6月20前支付给相关单位。2013年6月26日，原告、德元公司、正禾公司共同出具了供电局17#、18#、22#住宅楼受损情况调查报告，并送给了三被告和相关单位。2013年8月1日上午，住建委主持召开了协调会议，会议达成如下其中纪要：1、正禾公司8月22日前将加固修复施工图提交水文院，德元公司9月7日前提交工程预算报告，水文院在9月10日前完成工程预算报告的认可和签章，并与原告签订《供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程施工合同》；2、原告于9月13日前进场施工，12月10日完工。2013年9月25日上午，住建委主持召开协调会议，会议达成如下纪要：1、德元公司10月23日前向水文院提交加固修复工程预算报告，水文院在10月25日前完成工程预算报告的认可和签章，并与原告签订《供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程施工合同》；2、原告于10月30日前进场施工，2014年1月31日前完工。2013年11月26日德元公司出具的17#、18#、22#楼结构加固修复工程招标控制价为2776255.95元。2014年2月21日、2015年12月7日，原告两次向住建委提交了入户调查费用函。2015年12月3日，被告水文院的法定代表人由白爱忠变更为廖培涛。原告与被告水文院、华旗房开公司在柳州主持下，并有第三人供电局、德元公司、正禾公司的参加下，就本案供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程达成了协议：1、本案住宅楼受损情况由原告负责牵头调查并出具报告，费用由被告承担；2、本案工程项目施工由原告承担，工程量、工程价款按第三人德元公司编制的预算报告交被告确认后确定。现原告已向被告及相关单位提交了调查报告，工程加固的总体工程量已经明确，依据相关工程加固定额可以计算工程价款，德元公司编制的预算报告也被确认。但三被告违反约定，不经原告同意将本案加固修复工程交由桂林三建于2014年10月进场施工，2015年4月完工，此行为是根本性违约行为，造成原告前期损失138900元。鉴于该项目德元公司已将工程预算报被告并由被告确认，工程款共计2776255.95元，依据国家定额及加固市场惯例，原告可得利益损失为333150.71元(2776255.95×12%=333150.71)，两项合计472050.71元。原告多次要求被告赔偿损失，但被告都置之不理。该项目具有特殊性，与正常的工程施工具有较大的区别，本案是因为被告华旗房开和水文院在开挖小桃园项目深基坑导致第三人供电局的房屋出现结构性安全隐患，该事件事实上属于工程的事故，被告住建委作为建设主管行政部门直接监督参与该事故的整个处理过程，因此施工合同的特殊性不能按照一般建设施工合同的合同法规进行要求。原告作为具有加固工程资质的企业，依据合同的约定，工作了将近一个月出具了近200页的调查报告，该调查报告是整个工程加固修复的一个特殊的过程，而且该调查报告的真实性和对结构安全隐患的责任，原告所承担的责任在整个加固的工程中有很大的责任，因为没有调查报告就没有对损坏的查明，如果无法查明房屋的安全隐患就无法进行下一步的工作，因此原告出具的调查报告具有重大的价值和承担重大责任。本案工程事故在整个处理中依据参加会议并签字的会议纪要，对于加固工程的工程范围、建设工期、开工和竣工时间、工程质量、工程造价、均有明确约定，被告没有履行相应的合同义务，应当承担相应的法律责任，赔偿原告的直接损失和可得利益损失。
原告广西建科结构加固工程有限公司为其诉请向本院提交如下证据：
1、2013年4月28日柳建纪要字[2013]83号协议会会议纪要一份、2013年8月7日柳建纪要字[2013]140号协议会会议纪要一份、2013年9月25日柳建纪要字[2013]187号协议会会议纪要一份。证明：2013年4月28日、2013年8月1日及2013年9月25日三次会议纪要的内容。
2、供电局17#、18#、22#住宅楼受损情况调查报告及相关材料共182页。证明：2013年6月26日原告向被告等单位所出具调查报告的内容。
3、17#、18#、22#楼结构加固工程招标控制价共计37页。证明：17#、18#、22#楼结构加固工程招标控制价为2776255.95元。
4、2014年2月21日《关于推进供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程协调会会议纪要》入户调查费用的函一份、调查费用清单一份、发票及现金支出凭单共22页。证明：原告两次向被告住建委要求协调处理调查费用的情况，为本案花费调查费用为139800元。
被告水文院辩称，1、本案已过诉讼时效，无论是召开协调会还是入户调查，时间均发生在2013年期间，原告于2016年9月之后才起诉已过2年的诉讼时效。2、即使在诉讼时效期限内，会议纪要也没有规定入户调查需要支付费用，因此原告要求赔付入户调查费用没有依据，原告称被告存在违约行为与事实不符，水文院与原告之间不存在建设工程施工合同关系，双方之间没有签订书面建设施工合同；其次住建委的会议纪要不等同于民事法律上的合同也不具备合同要素，因合同未达成，则不存在违约问题也不存在原告称的可得利益损失，因此请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告水文院为其辩解未在举证期限内向本院提交证据。
被告华旗房开辩称，同意被告水文院的全部观点，请求法院驳回原告的诉讼请求。补充一点：第三人供电局的相关楼房最后的加固施工合同不是被告华旗房开与施工单位签订；被告华旗房开作为开发商与被告水文院就深基坑签订合同，合同中约定所发生的所有的责任均由被告水文院承担。
被告华旗房开为其辩解向本院提交如下证据：
1、施工合同一份。证明：最后与本案关联的加固工程是由被告水文院与桂林三建股份有限公司签订施工的，现在不清楚后面的履行情况。
2、（2015）鱼民一初字第3461号受理通知书一份。证明：被告公司与被告水文院因本案相关的事实提起诉讼，水文院提起了反诉同时要求鉴定，该案还在鉴定程序中。
被告住建委辩称，被告单位作为行政机关不应是本案的建设工程施工合同的相对人，不享有合同任何一方的权利和义务，不应是本案的当事人。被告单位起到行业主管部门的指导监督作用而非市场经济活动的直接参与人。被告单位主要工作是指导全市建筑活动，规范建筑市场，指导监督建筑市场准入，负责城市建设项目报建和招投标活动监督，管理工程监理，监理工程质量和施工安全。因此被告单位不是合同相对人也不是建设工程施工合同的直接参与人，原告要求被告单位承担赔偿责任没有事实和法律依据，请求法院驳回原告对被告单位的请求。
被告住建委为其辩解未向本院提供如下证据：
柳州建设网站机构职责介绍一份。证明：被告住建委作为行政机关只是起到协调作用，不是民事合同中的当事人。
第三人供电局陈述称，原告对第三人单位作了前期的入户调查，但至于是谁对第三人单位的楼房进行加固施工不清楚，因此无法给出结论。
第三人供电局为其陈述未向本院提交证据。
第三人德元公司陈述称，第三人公司只是接受被告水文院的委托并签订了此工程的造价咨询合同，并参与了入户调查工作，最后是根据第三人正禾公司出具的施工图编制了工程预算书，出具预算书完毕后，第三人公司的工作已经完成，之后的情况第三人公司不清楚。
第三人德元公司为其陈述未向本院提供证据。
第三人正禾公司陈述称，本案中原告将第三人公司列作本案第三人，主体不适格，原、被告之间的纠纷与第三人公司没有关系。
第三人正禾公司为其陈述向本院提交如下证据：
2013年5月建设工程设计合同（一）（民用建设工程设计合同）一份。证明：本合同的主体是第三人正禾公司与被告水文院和被告华旗房开，第三人正禾公司与本案没有关联。第三人正禾公司于2013年已经签订这份合同，参与入户调查是第三人正禾公司履行合同需要做的工作，出设计图纸是合同约定的义务，第三人正禾公司是依据自己的工作要求进行的。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对本案的证据和事实，本院认定如下：
2013年4月28日，被告住建委主持召开供电局17#、18#、22#住宅楼受损问题协调会，被告水文院、华旗房开、原告、第三人正禾公司、第三人德元公司、第三人供电局以及柳州市鱼峰区人民政府等部门参加会议，并于2013年5月2日形成《关于推进供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程协调会会议纪要》，内容为：一、被告水文院、华旗房开共同选定原告承担17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程，同时委托第三人正禾公司设计加固修复工程施工图、委托广西金世纪建设工程咨询有限责任公司审查加固修复工程施工图，委托第三人德元公司编制加固修复工程预算；二、被告水文院与第三人正禾公司在2013年5月11日前签订《供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程施工图设计合同》；三、成立入户调查组，并于2013年5月11日至5月26日入户调查，调查组成员有：原告、第三人正禾公司、第三人德元公司，牵头单位为原告……；四、调查结束后7日内，由原告出具调查报告，调查组成员签字后交第三人供电局及二被告；五、调查报告出具后15日内，第三人正禾公司提交加固修复工程施工图，广西金世纪建设工程咨询有限责任公司在收到加固修复工程施工图后5日内出具施工图审查报告；六、第三人德元公司在施工图审查报告完成后10日内完成编制加固修复工程预算，二被告在预算完成后3日内对加固修复工程预算进行确认；七、加固修复工程预算确认后2日内，被告水文院与原告签订《供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程施工合同》；八、原告在《供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程施工合同》签订后3日内进场实施加固修复工程；九、修复工程施工前原已发生的工程检测鉴定费、咨询费、审图费等费用由责任方于6月20日前支付给相关单位。
原告于2013年6月26日出具了广西柳州市天山路一号17#、18#、22#三栋住宅楼受损情况调查报告，并称已将该调查报告送达给二被告及第三人供电局、正禾公司、德元公司。二被告否认收到调查报告，第三人供电局、正禾公司、德元公司表示已收到原告送达的调查报告。
2013年8月1日，被告住建委再次主持召开供电局17#、18#、22#住宅楼受损加固修复工程推进会，对已完成的入户调查和下一步加固修复进度等问题进行研究，并再次形成新的会议纪要，对原告提供的调查报告错漏问题进行修正并予以完善，以及对加固修复施工图设计、工程预算报告以及
签订施工合同、施工时间、完工时间进行确认。
2013年9月25日，被告住建委再一次主持召开协调会，就已经完成的入户调查报告异议和下一步预算方案编制以及加固修复进度等相关问题进行研究，并形成会议纪要，对调查报告异议部分由各方进行重新确认签证，第三人正禾公司在规定的时间内出具施工图纸，第三人德元公司在规定时间内完成工程预算编制，原告与被告水文院签订施工合同后在规定时间内施工完毕。
被告水文院、华旗房开与第三人正禾公司于2013年5月就供电局17#、18#、22#楼加固工程签订《建设工程设计合同（一）》，但原告与被告水文院、华旗房开并未就上述加固修复工程签订施工合同。
2014年2月21日、2015年12月7日，原告两次发函给被告住建委，载明其因本案修复工程入户调查支出的调查费用共计138900元，请求被告住建委协调处理调查费用的支付事宜。
2014年，被告水文院与桂林三建股份有限公司签订《施工协议书》，约定：由桂林三建股份有限公司负责对供电局17#、18#、22#住宅楼加固工程建设，按照第三人正禾公司提供的施工图内容施工，工程总价款2770000元。被告水文院在庭审中表示本案加固修复工程已经施工修复完毕。
原告认为，经被告住建委几次召开协调会并形成会议纪要，各方均认可由原告对本案加固修复工程进行施工修复，原告亦对工程修复前期进行了入户调查，产生了一定的成本，被告水文院、华旗房开不但未与原告签订施工合同，且将工程交付案外人施工，给原告的可得利益亦造成损失，故起诉至本院，提出前述请求。
本院认为，综合原、被告及第三人庭审陈述及各方提交的证据材料，本院确认本案的争议焦点为：一、被告住建委是否系本案适格主体？二、本案是否已超过诉讼时效？原告诉请的入户调查成本费用是否合理，调查成本应由谁承担？诉请的可得利益损失是否有法律依据？
对争议焦点一，本院认为，被告住建委作为行政机关，其职能为对柳州市工程建设、城市建设等活动进行管理和指导监督。本案中，被告住建委几次主持召开协调会，对本案修复加固工程的进行提供指导性意见，其本质上属于履行政府赋予的管理职责，不属于民法意义上的民事法律行为，因此原告起诉被告住建委作为本案被告参加诉讼，主体不适格。
对争议焦点二，本院认为，二被告认为原告的起诉超过了诉讼时效，其理由为召开协调会及入户调查的时间均为2013年，原告于2016年9月之后起诉，已超过两年诉讼时效。从庭审调查的情况看，被告住建委主持召开了三次协调会，在会议纪要中明确了原告对本案受损的三栋住宅楼进行入户调查并出具调查报告，也明确了原告与二被告签订施工合同，至少表明在三次协调会期间原告与二被告均对由原告作为本案加固修复工程的施工人没有异议，2013年5月2日的会议纪要也明确了由责任方承担检测鉴定费等相关费用。在协调会后，原告基于会议纪要达成的协议与第三人正禾公司、德元公司实际入户调查，并形成了调查报告，但之后并未与二被告就本案加固修复工程签订施工合同，然原告确实在前期调查工作中支出了调查费用，因此该费用的金额如何确定以及由谁承担系本案的关键。诚然，如原告最终成为本案加固修复工程的施工人，则其为本案工程前期进行入户调查的成本可从其施工的收益中予以补偿，但原告并未成为施工人，且在庭审中第三人正禾公司出具设计图所需要的入户调查原告亦付出了劳动，第三人正禾公司与第三人德元公司作为本案加固修复工程的设计方及工程预算编制方，其前期调查费用可从其设计费或编制费中获得补偿。2014年二被告将本案工程另行发包给桂林三建股份有限公司进行施工，也未通知原告，原告于2014年2月、2015年12月两次向被告住建委发函请求协调调查费用事宜，虽然其并未直接向二被告主张，但被告住建委几次主持召开协调会，在会议纪要中也没有明确前期相关费用的责任方，因此原告要求住建委协调处理并不违反常理。本院认为，原告最终得知自己无法成为本案修复工程实际施工人时其权益受到损害，诉讼时效应从此时开始计算。原告自述其从2014年底得知桂林三建股份有限公司进场施工，而原告于2016年9月29日起诉，未超过诉讼时效；被告水文院认为诉讼时效已过，则其应提供证据证明原告在2014年9月29日前已知晓工程不再交由其施工，现被告水文院未能提供证据予以证实，故本院对其辩解意见不予采信。关于调查成本的负担，基于民法公平原则及诚实信用原则，本院认为原告为本案加固修复工程前期入户调查所花费的调查成本应由本案工程的建设方即二被告负担。
关于调查费用数额，原告庭审中提供的相关票据及表格本院无法确认其与本案的关联性，对其主张的138900元的数额不予采信，原告在庭审辩论中主张参照2016年度柳州市建设工程勘察费用标准支付，但其又未能提供相关证据，故本院参照原建设部《工程勘察设计收费标准》中工程测量、岩土工程验槽、检测监测、工程物探1000元/组日的标准，入户调查时间23天，3栋住宅楼受损，酌情确定三组调查人员，调查成本费用为69000元。
关于可得利益损失，原告与二被告并未签订书面施工合同，被告住建委的三次会议纪要不等同于民法意义上的合同，双方也没有关于可得利益以及未签订书面施工合同的违约责任的书面约定，故原告诉请要求可得利益损失，依据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第一百三十四条之规定，判决如下：
一、被告广西水文地质工程水文院、柳州市华旗房地产开发有限责任公司支付原告广西建科结构加固工程有限公司调查费用69000元；
二、驳回原告广西建科结构加固工程有限公司的其他诉讼请求。
上述债务，义务人应于本案判决生效之日起十日内履行完毕。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本案生效判决规定的履行期限最后一日起二年内，向本院或者与本院同级的被执行的财产所在地人民法院申请执行。
案件受理费8381元（原告已向本院预交），由原告广西建科结构加固工程有限公司负担7156元，被告广西水文地质工程水文院、柳州市华旗房地产开发有限责任公司负担1225元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 韦厚望
人民陪审员 刘 健
人民陪审员 郑敏琳
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 罗春梅