江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泰中行终字第0010号
上诉人（原审原告）王金泉，男，汉族。
委托代理人王宇（系王金泉之子），男，汉族。
委托代理人汪庆丰，北京市盛廷律师事务所律师。
上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府，住所地泰州市府前路26号。
法定代表人顾萍，代区长。
委托代理人刘燕，泰州市海陵区人民政府副区长。
委托代理人姜爱明，泰州市海陵区人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）泰州市城市管理行政执法局，住所地泰州市海陵区梅兰东路118号。
法定代表人孙宏建，局长。
委托代理人张珠连，泰州市城市管理行政执法局副局长。
委托代理人潘如东，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。
原审第三人泰州市海陵区人民政府城南街道办事处。
上诉人王金泉、泰州市海陵区人民政府因行政其他一案，不服泰州市海陵区人民法院（2013）泰海行初字第0040号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月26日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人王金泉及委托代理人王宇、汪庆丰，上诉人泰州市海陵区人民政府委托代理人刘燕、姜爱明，被上诉人泰州市城市管理行政执法局委托代理人张珠连、潘如东到庭参加诉讼。原审第三人泰州市海陵区人民政府城南街道办事处经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，泰州市城市管理行政执法局海陵分局（以下简称城管执法局海陵分局）、泰州市海陵区违法建设防治工作领导小组办公室（以下简称违法建设防治办公室）及泰州市海陵区人民政府城南街道办事处（以下简称城南街道办事处）于2013年5月9日共同作出CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》，并送达王金泉。该告知书载明：“经查明，你在泰州市海陵区老口泰路53号正房东南侧搭建简易结构房屋一间，面积为14.96平方米。因未能提供合法审批手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规和市、区两级政府有关防治违法建设文件的相关规定，属地街道等部门（单位）多次督促你自行拆除上述的违法建设。你至今未拆除，现依据相关规定对上述违建予以制止（拆除），所需费用由你承担。”
2013年5月11日，王金泉的上述房屋被拆除。王金泉不服，向泰州市人民政府申请行政复议，泰州市人民政府于2013年7月8日作出（2013）泰行复第80号行政复议决定书，维持了上述告知书。王金泉仍不服，向法院提起行政诉讼。庭审过程中，王金泉认为涉诉的14.96平方米的房屋及原审原告的其他房屋已由原审被告组织拆除，要求追加赔偿。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案所要审查的是城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及城南街道办事处于2013年5月9日共同作出的CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》是否合法。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第一款的规定，未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。泰州市城市管理行政执法局（以下简称城管执法局）及城南街道办事处经合法传唤，无正当理由未到庭，视为其放弃诉讼权利，应当承担由此产生的不利后果。城管执法局虽然在行政诉讼答辩阶段提交了相关证据及依据，但未能在庭审过程中进行质证，故其提交的证据不能作为法院裁判的根据。泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）未能提供其设立的临时机构违法建设防治办公室具有作出涉诉具体行政行为的行政职权。综上，城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及城南街道办事处共同作出的CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》没有事实根据和法律依据，依法应予撤销。因王金泉涉诉的14.96平方米的房屋已被拆除，被诉具体行政行为不具有可撤销内容，故应当确认被诉具体行政行为违法。因城管执法局海陵分局系城管执法局的派出机构，违法建设防治办公室系海陵区政府设立的临时机构，其作出上述《制止（拆除）违建行为告知书》的法律后果依法应由城管执法局及海陵区政府承担。关于王金泉要求行政赔偿的请求。本案审查的具体行政行为是城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及城南街道办事处共同作出的《制止（拆除）违建行为告知书》，而王金泉的赔偿请求是基于王金泉所认为的城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及城南街道办事处拆除其房屋的具体行政行为，与本案所审查的行政行为是两个不同的行政行为。王金泉要求赔偿的请求没有事实根据和法律根据。据此，原审法院遂依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及城南街道办事处共同作出的CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》违法；驳回王金泉要求赔偿的请求。案件受理费人民币50元，由原审被告负担并迳交王金泉。
王金泉上诉称，一审驳回赔偿的请求错误。因被上诉人具体行政行为违法，房屋现被拆除，被上诉人应予赔偿。请求二审改判。
海陵区政府上诉称，城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及城南街道办事处共同作出的CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》合法有效。王金泉所建14.96平方米的房屋无合法建房手续，属于违法建设。原审认定事实错误、适用法律不当。请求二审改判。
城管执法局答辩称，王金泉的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。被上诉人作出《制止（拆除）违建行为告知书》是依法履行职权，应予维持。
原审被告海陵区政府、城管执法局分别向原审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、泰州市海陵区新高桥社区居民委员会出具的证明。2、泰州市房产管理处出具的证明以及王金泉房屋平面图。上述证据证明涉诉告知书所认定的王金泉所搭建的14.96平方米的房屋是违法建设。
上述证据均已随案移送本院，二审中王金泉认为上述证据均为伪造。结合王金泉对房屋建设情况的陈述，本院对上述证据的真实性予以确认。
本院审理查明的事实与原审判决认定事实一致。
本院另查明，涉诉的王金泉的14.96平方米房屋没有建设许可手续。城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及城南街道办事处对王金泉的房屋情况向泰州市房产管理处、泰州市海陵区新高桥社区居民委员会进行了查询后，即于2013年5月9日对王金泉作出了《制止（拆除）违建行为告知书》。
本院认为，本案的争议焦点是：1、城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及城南街道办事处于2013年5月9日共同作出CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》是否合法。2、上诉人要求赔偿拆除的房屋，有无事实和法律依据。
关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”由于海陵区政府未能提供违法建设防治办公室及城南街道办事处具有作出涉诉具体行政行为的行政职权的证据，故违法建设防治办公室及城南街道办事处没有作出涉诉具体行政行为的行政职权。城管执法局海陵分局作为城管执法局的派出机构，其作出的CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》属于行政处罚。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二、四十一、四十二条的规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权陈述、申辩和要求举行听证。城管执法局海陵分局在作出CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》之前没有履行上述法定程序。综上，城管执法局海陵分局、违法建设防治办公室及第三人城南街道办事处共同作出的CN1311《制止（拆除）违建行为告知书》违反法律规定，依法应确认为违法。鉴于涉诉的14.96平方米的房屋已被拆除，被诉具体行政行为已不具有可撤销内容，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，对王金泉要求判决撤销的诉讼请求本院不予支持。
关于第二个争议焦点，因本案审查的具体行政行为是《制止（拆除）违建行为告知书》是否违法，而王金泉的赔偿请求是基于拆除房屋的具体行政行为，与本案所审查的行政行为是两个不同的行政行为。故在本案中对王金泉要求行政赔偿的请求不予处理。王金泉可另行通过其他合法途径处理。原审法院直接判决驳回王金泉的赔偿请求不当，依法应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，判决如下：
一、维持泰州市海陵区人民法院（2013）泰海行初字第0040号行政判决第一项；
二、撤销泰州市海陵区人民法院（2013）泰海行初字第0040号行政判决第二项。
二审案件受理费50元，由上诉人泰州市海陵区人民政府负担30元，王金泉负担20元。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 叶志军
审判员 苏媛媛
二〇一四年一月二十一日
书记员 周雪琴
附：1、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条：
行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：
行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条：
当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
4、《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条：
行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
5、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：
行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
6、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条：
人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
7、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。