河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终495号
上诉人（一审原告）王成太，男，1962年7月22日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王秀银，男，1950年6月22日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）温铁龙，男，1963年12月24日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）陆占中，男，1937年5月15日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）陆云有，男，1953年9月19日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）陆云河，男，1951年6月21日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王中立，男，1963年8月19日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王国振，男，1948年6月26日生，蒙古族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）程天有，男，1955年11月20日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王国柱，男，1975年9月23日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王长林，男，1941年1月21日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）黄灵芝，女，1941年2月12日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）程占富，男，1954年6月16日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王国凡，男，1966年5月21日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王占有，男，1947年11月16日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王成统，男，1955年11月19日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王振光，男，1945年1月13日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王成泽，男，1967年2月5日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王成器，男，1957年6月19日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王其，男，1981年2月4日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王青奇，男，1954年4月19日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）余建成，男，1969年5月5日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）余春明，男，1957年8月2日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王富，男，1989年6月21日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王青军，男，1957年5月29日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王成兴，男，1964年10月27日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王文永，男，1939年7月13日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）党东武，男，1971年5月24日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王文献，男，1944年7月10日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王振军，男，1982年10月29日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王国强，男，1963年5月6日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王成功，男，1950年9月2日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王成章，男，1966年2月10日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王文运，男，1944年12月14日生，汉族，住河南省镇平县。
上诉人（一审原告）王占六，男，1956年4月18日生，汉族，住河南省镇平县。
诉讼代表人王成太，基本情况同上。
委托代理人王科锋，北京市天平律师事务所律师。
委托代理人杨潇砜，北京天平（郑州）律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）南阳市人民政府，住所地南阳市中州路291号。
法定代表人程志明，市长。
委托代理人贺冠斐，南阳市人民政府法制办工作人员。
委托代理人贾金宁，河南梅溪律师事务所律师。
上诉人王成太等35人因诉南阳市人民政府土地批复一案，不服平顶山市中级人民法院作出的（2015）平行初字第11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人王成太等35人的共同委托代理人王科锋、杨潇砜，南阳市人民政府的委托代理人贺冠斐、贾金宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
平顶山市中级人民法院一审查明，王成太等35人，均为河南省镇平县杨营镇小岗村群众。2013年5月6日，镇平县人民政府作出镇政文（2013）33号《镇平县人民政府关于杨营镇小岗-
沙家新型农村社区规划的批复》，该批复主要内容：“杨营镇人民政府：你镇上报《关于小岗-
沙家新型农村社区规划的请示》（杨政（2013）11号）已收悉，经审核，你镇的《小岗-
沙家新型农村社区规划（2012-2030）》已经南阳市规划局组织专家评审通过，经县政府同意，现批复如下：该规划成果指导思想明确，思路清晰，内容比较完善，原则同意《小岗-
沙家新型农村社区规划》；……”2014年5月13日，镇平县人民政府作出镇政文（2014）43号《镇平县人民政府关于呈报镇平县杨营镇小岗等（三）个村土地综合整治试点项目（一期）规划方案的请示》，该请示主要内容：“南阳市人民政府：……为统筹城乡发展，加快推进我县土地综合整治工作，力促新型农村社区建设，我县筛选了项目所在地政府重视，群众大力支持，工作推进有力的杨营镇小岗村等三个村开展土地综合整治试点工作。该项目规划建新区一个，占地面积共计9.4740公顷，其中占用耕地（农村建设预留地）8.8489公顷，交通用地0.2583公顷，水利设施用地0.3668公顷；拆旧区面积12.9955公顷；节余建设用地面积3.5215公顷。……”2014年6月9日，南阳市人民政府作出本案被诉宛政土（2014）171号《批复》，该批复主要内容：“镇平县人民政府：……经对你县上报的试点项目规划方案审查，现批复如下：一、镇平县杨营镇小岗村等（3）个村等2个土地综合整治试点项目（一期）规划方案符合镇平县土地利用总体规划、土地整治规划、村镇体系规划和新型农村社区规划，符合镇平县国民经济和社会发展‘十二五’规划纲要；满足项目区内耕地总量不减少、建设用地总量不增加的条件，项目区新村建设不占用基本农田，新村人均占地控制在90平方米以内，用地标准符合《镇平县村镇规划》要求；项目规划方案符合当地实际，可行性已经过专家论证，在项目区内进行了公示，已经项目区内三分之二以上村民代表成员同意并签字；投资估算编制比较合理、可行，涉农资金整合和保障措施比较充分；项目实施措施可行，县乡两级政府已作出按期完成项目建设和不借土地综合整治搞‘小产权房’开发的承诺；重大风险评估比较客观合理。综合以上条件，批准你县按照上报的规划方案实施镇平县杨营镇小岗村等（3）个村等2个土地综合整治试点项目（一期）。镇平县杨营镇小岗等（3）个村土地综合整治试点项目（一期）批准建新区1个，位于杨营镇小岗村，规划新村建设用地共计9.47公顷，全部占用一般耕地。……”王成太等35人不服宛政土（2014）171号《批复》，于2015年2月9日向河南省人民政府申请行政复议。2015年4月7日河南省人民政府作出豫政复决（2015）1109-1143号《行政复议决定书》，决定维持宛政土（2014）171号《批复》。后王成太等35人提起诉讼。2015年7月7日，王成太等35人又向法院提交《停止执行行政行为申请书》，平顶山市中级人民法院于2015年7月13日作出（2015）平行初字第11-1号《行政裁定书》，驳回王成太等35人的申请。王成太等35人不服，于2015年7月28日向平顶山市中级人民法院提起复议，平顶山市中级人民法院于2015年8月3日作出（2015）平行初复字第2号《复议决定书》，驳回了王成太等35人的复议申请。
一审另查明，2015年5月4日《杨营镇小岗村土地综合整治试点项目黄营群众土地补偿及赔青款发放情况说明》显示：杨营镇土地综合整治试点项目建新区涉及小岗村黄营自然庄村民土地9.474公顷，村委决定土地补偿及赔青款按照村民占地亩数发放。王成章被占地2.11亩，已置换有签字。2014年10月12日，甲方为李红叶，乙方为王成章，甲乙双方均签名的《村民土地使用权置换协议》显示：1、村民李红叶将位于水打磨的耕地1.79亩与村民王成章位于天官坟的耕地1.79亩进行对换。2、甲乙双方将该土地使用权永久无偿交换，立字为据绝不反悔。3、本协议一式三份，自甲乙双方签字画押即日生效。同日，甲方为王耀强，乙方为王成章，甲乙双方均签名的《村民土地使用权置换协议》显示：1、村民王耀强将位于水打磨的耕地1.92亩与村民王成章位于天官坟的耕地1.92亩进行对换。2、甲乙双方将该土地使用权永久无偿交换，立字为据绝不反悔。3、本协议一式三份，自甲乙双方签字画押即日生效。在本案庭审过程中，王成章表示，建新区占了其2.9亩地，通过和王耀强、李红叶的土地权进行了置换，已经全部置换了出去，但是王耀强现在不同意置换。王成太等35人的委托代理人表示小岗村共计677户，南阳市人民政府委托代理人表示小岗村共计597户。
平顶山市中级人民法院一审认为，王成太等35人的诉讼请求为：一、撤销南阳市人民政府于2014年6月9日作出宛政土（2014）171号《南阳市人民政府关于镇平县杨营镇小岗等（3）个村等2个土地综合整治试点项目（一期）规划方案的批复》涉及杨营镇小岗村的部分；二、请求立即停止依据该宛政土（2014）171号《批复》实施的“小岗-
沙家新型农村社区建设项目”。针对王成太等35人的第二项诉讼请求，2015年7月7日，王成太等35人又向平顶山市中级人民法院提交《停止执行行政行为申请书》，已经被驳回。王成太等35人不服又提起复议，平顶山市中级人民法院于2015年8月3日作出（2015）平行初复字第2号《复议决定书》，驳回了王成太等35人的复议申请。针对王成太等35人所提的第一项诉讼请求，在一审庭审过程中，王成太等35人委托代理人表示小岗村共计677户，南阳市人民政府委托代理人表示小岗村共计597户。王成太等35人不足其所在集体经济组织成员的半数，故王成太等35人不具备本案原告主体资格。平顶山市中级人民法院作出（2015）平行初字第11号行政裁定：驳回王成太等35人的起诉。
王成太等35人对该行政裁定不服，向本院提起上诉称，一审裁定认定王成太等35人由于人数不足所在集体经济组织成员的半数，不具备原告诉讼主体资格属于法律适用错误。南阳市政府作出的批复以及已经进行的相关项目实施均与王成太等35人有利害关系，王成太等35人有权提起本案的行政诉讼。一审裁定适用法律错误，请求撤销一审裁定，判令一审法院重审此案。
南阳市人民政府答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。被诉的行政行为不具有可诉性，相关文件不对外发生效力，原审裁定事实清楚，请求予以维持。
本院经审理查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。
本院认为，被诉宛政土（2014）171号《南阳市人民政府关于镇平县杨营镇小岗等（3）个村等2个土地综合整治试点项目（一期）规划方案的批复》，是南阳市人民政府依据镇平县人民政府镇政文（2014）43号《镇平县人民政府关于呈报镇平县杨营镇小岗等（三）个村土地综合整治试点项目（一期）规划方案的请示》及相关材料，基于上下级行政机关之间内部行政管理关系所作内部批复意见，对外不发生法律效力，对公民、法人和其他组织的权利义务亦不产生法律影响。故王成太等35人要求撤销南阳市人民政府作出被诉批复以及立即停止项目实施行为的诉讼请求，本院依法不予支持。综上，平顶山市中级人民法院一审裁定驳回王成太等35人的起诉结果正确，依法应当予以维持。上诉人王成太等35人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回王成太等35人的上诉，维持平顶山市中级人民法院（2015）平行初字第11号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王凤强
代理审判员 苗春燕
代理审判员 王秋娜
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 吕芸霞