安徽省淮北市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖06行终1号
上诉人（一审被告）濉溪县双堆集镇人民政府，住所地安徽省濉溪县双堆集镇政府院内。统一社会信用代码11340621003095236A。
法定代表人蒋鹏，该镇镇长。
委托代理人李图强，该镇镇长助理。
委托代理人黄亮，安徽北方之光律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）白祥存，男，1959年2月6日出生，汉族，住安徽省濉溪县。
委托代理人白祥志（白祥存之兄），男，1945年3月2日出生，汉族，住安徽省濉溪县。
委托代理人甘信强，濉溪县双堆集镇法律服务所法律工作者。
上诉人濉溪县双堆集镇人民政府（以下简称双堆集镇政府）因与白祥存诉其不履行土地承包管理职责一案，不服安徽省濉溪县人民法院（2017）皖0621行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人双堆集镇政府的委托代理人李图强、黄亮，被上诉人白祥存的委托代理人白祥志、甘信强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：白祥存系濉溪县双堆集镇张圩村村民委员会（以下简称张圩村）村民。1994年，白祥存家4口人耕种张圩村白大庄白东前村民小组的土地。1995年，白祥存全家外出打工，将所耕种的土地交给其兄白祥志耕种，白祥志因劳力少，耕种困难，遂将白祥存家的土地交给白东前村民小组作为机动地，分给他人耕种。2015年5月，白祥存回村，提出耕种原来自己土地的要求，因部分耕种者不愿退回土地，遂产生纠纷。2017年2月24日，白祥存给双堆集镇政府邮寄了一份土地确权申请书，双堆集镇政府收到了该申请书，但认为本案土地争议系民事侵权纠纷无需确权。白祥存遂提起本案诉讼，请求责令双堆集镇政府限期履行确认张圩村白大庄前队10亩耕地的使用权归属白祥存的法定职责。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政部门解决”。由此，白祥存在未实际签订案涉土地承包经营合同的情况下，有权向有关行政主管部门主张权利。本案双堆集镇政府主体资格适格。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“……县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”因此，白祥存在未实际签订案涉土地承包经营合同的情况下，双堆集镇政府在收到白祥存的土地确权申请后二个月内应当依法对案涉土地作出确权，故白祥存的诉讼请求，符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条之规定，判决濉溪县双堆集镇人民政府于判决生效之日起60日内，对白祥存履行确认土地使用权的法定职责。
双堆集镇政府上诉称，白祥存虽未签订涉案土地《农村土地承包经营合同》，但不并影响认定白祥存已获得涉案土地承包经营权的事实。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，本案属民事纠纷，白祥存应当通过民事诉讼途径解决。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规第（四）项规定，“农村土地承包经营权争议案件，不作为争议案件受理”。双堆集镇政府对农村土地承包经营权争议没有确权的法定职责，原审判决适用法律错误。请求撤销原判，驳回白祥存的起诉。
白祥存答辩称：1994年，二轮土地承包时，其未取得《农村土地承包经营权证》，也未签订土地承包合同，致使答辩人承包的12亩承包地地块和四至不清。2016年，农村土地全面重新确权，双堆集镇政府未给其确权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。答辩人提交的村委会证明可以证实，涉案土地使用权已被村委会发包给答辩人，答辩人有依法要回承包土地的权利，双堆集镇政府应依法予以确权。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。
双堆集镇政府未向一审法院提交证据和依据。
白祥存向一审法院提交了以下证据：1、张圩村白东前村民组代表签署的意见书，证明2015年6月，张圩村白东前队村民组同意从机动地中扣除12亩作为白祥存户的承包地的事实。2、张圩村白东前村民小组公告，证明2015年1月，张圩村白东前村民小组决定将机动地统一收回，付白祥存基本农田后，再作研究的事实。3、白祥存户粮食补贴存折，证明白祥存户于2012年开设粮补帐户，从2013年起领取承包土地粮食补贴的事实。4、张圩村证明，证明张圩村白大庄白东前村民组于1994年土地调整的时候，白祥存外出不在家，白祥存的哥哥将白祥存4口人12亩地交给白东前生产组作为机动地，白祥存的12亩地在白东前机动地里面等事实。5、邮政快递单及土地确权申请书，证明白祥存向双堆集政府递交申请书的事实。
上述证据已随案移送本院。经审查，本院对上述证据的认证意见为，因本案系原告诉行政机关未履行法定职责的案件，双堆集镇政府辩称其不具有处理白祥存申请事项的法定职责，对于白祥存的申请事项是否属于双堆集镇政府的法定职责范围，双堆集镇政府依法应承担举证责任，即对白祥存提起的土地确权申请是否属于农村土地承包经营权争议案件承担举证责任。对此，双堆集镇政府应当向法院提交证据用于证明白祥存已实际取得农村土地承包经营权的事实。本案中，白祥存向一审法院提交的证据1、2、3、4的证明目的均涉及上述事实的认定。白祥存是否实际取得土地承包经营权的事实属于行政相对人与行机关之间争议的事实，该事实应由行政机关认定，在行政机关未进行认定之前，法院不应直接对该事实加以认定，因此，白祥存所举上述证据不能作为认定本案相关事实的依据，一审法院对上述证据直接作出认证意见不当，本院予以纠正。一审法院对白祥存所提交的其他证据认定符合法律规定，本院予以确认。
经审理查明：2016年11月13日，张圩村白大庄村民白祥存通过邮政快递向双堆集镇政府邮寄《土地确权申请书》，该申请书主要内容为，2015年期间，白祥存所在张圩村白大庄前队村民小组发布公告收回机动地，并决议付给白祥存户基本农田。该村民组27户村民同意将白现庄等五被申请人耕种的12亩村民组的机动地交予白祥存户耕种，但五被申请人拒不归还涉案农田。故请求双堆集镇政府将张圩村白大庄前队12亩耕地的使用权确定给申请人，并责令五被申请人将耕地归还给申请人。2017年5月20日，白祥存向一审法院提起诉讼，请求责令双堆集镇政府履行确认双堆集镇张圩村白大庄前队10亩耕地的使用权归属原告的法定职责。庭审中将其诉讼请求中要求确认的“10亩”耕地更正为“12亩”。双堆集镇政府未向一审法院举证其作出过相关处理或协调及给予白祥存答复的证据，并辩称其没有对农村土地承包经营权进行确权的职责。
本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。由此可见，双堆集镇政府有负责管理其辖区内涉及农村土地承包事务的法定职责。但对于农村土地承包经营权争议的处理，根据农村土地承包法第五十一条及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，一般通过协商、调解、仲裁或提起民事诉讼解决，不作为行政机关土地争议案件受理。双堆集镇政府亦以此为依据认为其不具有处理白祥存关于“土地确权申请”的法定职责，而提起上诉。因此，本案的焦点为双堆集镇政府认为白祥存提起的“土地确权申请”属于农村土地承包经营权争议案件是否有事实和法律依据？
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门解决”。由此可见，当事人已经取得了土地承包经营权是判定于农村土承包经营权争议案件的前提。本案中，白祥存以白现庄等五人为被申请人向双集堆镇政府提出“土地确权申请”,在涉案“土地确权申请书”中，白祥存主要陈述了其所在村民组决议将机动地收回后付给其户基本农田，但因相关村组成员未将机动地退回，致使该村民组决议未能落实，其无法耕种相关土地的事实，根据该申请内容并不能明确或认定白祥存已实际取得了土地承包经营权的事实，该事实亦应由双堆集镇政府承担举证责任。双堆集镇政府未向法院提交证据证明白祥存实际取得土地承包经营权的事实，应承担举证不能的不利后果。双堆集镇政府在未对白祥存是否实际拥有承包土地或所承包土地具体面积、位置等事实作出过调查和认定的情况下，而认为白祥存申请事项属于农村土地承包经营权争议案件的理由缺少事实和法律依据。
需要指出的是，白祥存在其申请书中的请求事项表述为“将耕地12亩的使用权确定给申请人”，该用语并不规范和准确，结合其所述事实和理由，白祥存的主要目的为请求落实其所在村民小组的决议事项，实质为农村集体经济组织成员在尚未签订土地承包经营合同的情形下、对该成员土地承包权利如何保护问题。对于白祥存的申请事项，双堆集镇政府应进行调查、核实、协调，并对白祥存是否应当取得土地承包经营权作出处理，而双堆集镇政府在法定期限内未予答复，未履行农村土地承包管理的法定职责。一审法院在判决主文中表述为“对白祥存履行确认土地使用权的法定职责”不明确，本院予以指正。综上，双堆集镇政府认为其对白祥存的申请不具有法定职责的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人濉溪县双堆集镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永广
审 判 员 朱晓瑜
审 判 员 郑 慧
二〇一八年三月二十三日
法官助理 李 源
书 记 员 马嵘璟
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；