安徽省淮南市田家庵区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）田行初字第00028号
原告凤台县大山水泥预制构件有限责任公司钱庙分公司，住所地安徽省凤台县。
负责人岳塔，该分公司经理。
委托代理人孔令军，安徽金天阳律师事务所律师。
被告凤台县人民政府，住所地凤台县。
法定代表人袁祖怀，该县县长。
委托代理人李士春，系凤台县沉治办主任。
委托代理人邱拓良，系凤台县沉治办副主任。
原告凤台县大山水泥预制构件有限责任公司钱庙分公司不服被告淮南市人民政府土地管理行政决定案，于2014年12月25日向凤台县人民法院提起行政诉讼。凤台县人民法院于2014年12月25日立案后报请淮南市中级人民法院指定管辖。淮南市中级�民法院于2015年1月8日作出（2015）淮行辖字第00001号“行政裁定”，裁定：本案由淮南市田家庵区人民法院管辖。本院于2015年3月16日立案后，依法向被告送达了诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2015年5月11日公开开庭审理了本案。原告负责人岳塔及其委托代理人孔令军，被告委托代理人李士春、邱拓良均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2011年3月11日，被告作出“凤台县人民政府关于顾北煤矿采煤沉陷区村庄搬迁事宜的公告”（以下简称《搬迁公告》）。
被告在法定期限内向本院提交以下证据、依据：1、顾北政（2010）16号《关于顾北煤矿采煤沉陷将影响顾桥镇临淝村斜路刘家、钱庙乡郑楼村郑楼庄等七个自然庄的通报》，证明顾北煤矿于2010年2月5日向被告通报了沉陷区的范围。2、《搬迁公告》，证明被告于2011年3月11日按规定依法发布了�告。3、张贴《公告》的影像资料及复制件，证明被告于2011年3月25日在沉陷区范围内对公告进行了张贴。4、皖政办（2008）58号、淮府（2009）70号、淮府办（2011）104号及淮府办（2014）6号文件，证明被告行政行为的依据。
原告诉称，原告于2006年核准成立。2012年8月，经凤台县工商行政管理局核准，原告迁至凤台县钱庙乡先庄村（经营场地经村委会同意）。后原告与淮浙煤电有限责任公司顾北煤矿分公司（以下简称顾北煤矿）因地块采煤沉陷产生财产损害赔偿纠纷。案件经凤台县人民法院审理，在审理过程中顾北煤矿出具了一份被告于2011年3月11日作出的《搬迁公告》。凤台县人民法院以县政府的《搬迁公告》在先为由，驳回了原告的诉讼请求。原告认为，根据相关规定，因采煤造成土地沉陷需要搬迁的村庄，有关煤矿企业应当提前两年通报县级政府。县级政府应当自接到通报之日起20个工作日内，在沉陷区所在地的乡（镇）、村发布通告。本案采煤企业通报的时间是2010年，被告作出公告的时间是2011年，显然未达到两年的要求，且被告的《搬迁公告》亦未张贴。被告的行为违反了相关规定，故诉至法院，要求确认被告发布通告的行为违法，且不发生法律效力。
原告在法定期限内向本院提交以下证据：1、营业执照、组织机构代码及负责人身份证明，证明原告的主体资格。2、经营场地证明，证明村委会2012年9月2日同意原告使用该场地，村委会不知道被告发布公告。3、在民事诉讼中顾北煤矿提交的《搬迁公告》，证明该公告没有印章，该公告不真实，原告没有认可该公告。4、淮南市中级人民法院的撤诉裁定，证明原告在2014年9月份的民事诉讼中才知道被告的具体行政行为，原告未超过起诉期限。
被告辩称，原�不具有诉讼主体资格，应予驳回。根据相关文件的规定，采煤沉陷区的搬迁工作共分为四个阶段，即（1）搬迁通报、（2）搬迁公告、（3）普查及协议签订、（4）新村建设。文件规定，采煤企业负责提前2年将采煤沉陷区拟搬迁村庄通报市、县（区）人民政府。县（区）人民政府在接到通报20个工作日之内，在沉陷区所在县（镇）、村发布公告，并不是原告认为的在通报之日起，两年后由县（区）政府再发布公告，因此被告不存在违反规定的问题；2011年3月11日被告《搬迁公告》发布后，被告委托钱庙乡人民政府和顾北煤矿于2011年3月25日上午对《搬迁公告》在先庄村和刘小庄进行了张贴公示，并留有影像资料；从公告张贴告知到原告起诉已经有3年多时间，原告起诉超过法定起诉期限。综上，请法院驳回原告的起诉。
经举证、质证，本院对证据作如下确认：
原告对被告的证据1未提出异议，本院经审查予以确认。
原告对被告的证据2合法性提出异议，认为按照规定被告在接到企业的通报后应当在20个工作日内发布公告，但被告2010年2月5日接到通报，直到2011年3月11日才做出公告，远远超出了20日的期限。本院经审查认为被告的公告超出了文件规定期限，原告的异议能够成立。
原告对被告的证据3提出异议，认为被告没有提供该视听资料的原始载体，且没有注明该视听资料的制作方法、制作时间和制作人，不符合视听资料的证据要求。本院经审查认为该视听资料为复制件，在无法与原始载体核对情况下，不能证明是否经过修改或剪辑，不能做有效证据使用。
原告对被告证据4本身未提出异议，但认为被告没有按照文件的规定办。本院经审查认为该证据是政府的规范性文件，被告的行为是否符合该文件的规定应当结合本案全部证据综合判定。
被告对原告证据1的真实性未提出异议，但认为原告的经营场所变更至塌陷区是在被告发布公告后，原告没有主体资格。本院经审查认为原告该证据能够证明原告系依法成立，并领取营业执照的法人分支机构，系行政诉讼法规定的“其他组织”，可以成为行政诉讼的原告，该证据的真实性、合法性、关联性能够成立。至于该公司变更经营场所的时间与被告发布公告的时间先后问题系本案的关键事实，应当结合全案证据综合判定。
被告对原告的证据2的真实性和合法性提出异议，认为该证明是否是由村委会作出缺乏村委会的记录佐证，真实性不能成立。同时，认为该证据是否由村委会通过集体讨论亦没有证据支持，对合法性有异议。本院经审查认为，该证据不能证明被告是否履行了公告程序，且证据内容与本案的诉讼争议焦点没有直接关联，不是本案的关键性事实，故该证据关联性不能成立。
被告对原告的证据3不予认可，本院经审查认为该证据仅能说明原告在原民事诉讼中提供的该公告没有加盖公告，不能证明被告没有作出行政行为，本院不予采纳。
被告对原告的证据4没有异议，但认为无法判定所谓时效。本院经审查认为该证据系人民法院生效裁判文书，其真实性、关联性、合法性均能成立，但其证明目的应当结合全案综合判定。
本院在审理过程中，原告为了进一步证明被告是否发布公告及公告的时间，申请对被告提交的光盘及其原始载体即拍录设备进行鉴定。本院依法委托安徽龙图司法鉴定中心进行了司法鉴定。对于“搜索与恢复送检SONYHDR-
SR12E摄像机（序列号942970）中与2011年3月25日张贴公告有关的视频电子数据”这一事项，检验结果表明该摄像机未检验出2011年3月25日张贴公告的相关视频电子数据。对于“对委托方提供的写有‘搬迁公告张贴影像资料’字样的UNIS紫光CD光盘中的视频录像拍录时间进行鉴定检验”这一事项，检验结果表明委托方提供的该视频拍录的时间无法鉴定。经质证，原、被告双方均未提出异议。本院经审查认为该证据能够表明被告在诉讼前发布了公告，但不能有效证明被告发布公告的时间。
经举证、质证，结合当事人陈述，确认以下案件事实：
2006年，原告凤台县大山水泥厂预制构件有限责任公司钱庙分公司依法成立。2008年11月13日，安徽省人民政府办公厅发布了《关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》（皖政办（2008）58号），其第四条规定：对因采煤造成土地沉陷需要搬迁的村庄，有关煤矿企业要提前2年通报县级人民政府。自接到通报之日起20个工作�内，县级人民政府在沉陷区所在地的乡（镇）、村发布通告，告知沉陷区范围、搬迁村庄名称、搬迁补偿安置标准、禁止建设等内容，并与煤矿企业共同调查核定采煤沉陷区村庄户数、人口等基本情况。2010年2月5日，顾北煤矿向被告凤台县人民政府作出了顾北政（2010）16号《关于顾北煤矿采煤沉陷将影响顾桥镇临淝村斜路刘家、钱庙乡郑楼村郑楼庄等七个自然庄的通报》，通报了沉陷区范围。2011年3月11日凤台县人民政府作出了《搬迁公告》，凤台县钱庙乡先庄村被纳入沉陷区范围。2012年9月10日，原告营业执照经凤台县工商管理局年检，经营场所为凤台县钱庙乡先庄村。后原告因与淮浙煤电有限责任公司顾北煤矿分公司因地块采煤沉陷产生财产损害赔偿纠纷，向凤台县人民法院提起民事诉讼。案件在审理过程中，淮浙煤电有限责任公司顾北煤矿分公司向法庭提交了一份凤台县人民政府作出的《搬迁公告》，凤台县人民法院遂以县政府公告在先为由，驳回了原告的诉讼请求，原告向淮南市中级人民法院提起上诉。在上诉过程中了解到省政府皖政办（2008）58号文件的规定，认为顾桥矿向被告发出的顾北政（2010）16号通报的时间为2010年，至被告作出《搬迁公告》决定的2011年3月11日显然不满两年。同时，被告提供的证据证明顾北煤矿提出报告是2010年2月5日，被告作出公告是2011年3月11日，远远超过省政府和市政府规定关于通报20日内公告的要求。在程序上，被告未将《搬迁公告》在沉陷区所在地的乡（镇）、村发布。原告故向中级人民法院申请撤回与顾北煤矿民事纠纷的上诉案，市中级人民法院以（2014）淮民一终字第00524号民事裁定，准许原告撤诉。同时，原告认为被告的上述行政行为侵害了原告的合法权益，于2014年12月9日向法院�起诉讼，要求确认被告作出《搬迁公告》的行政行为违法且不发生法律效力。
本院认为本案的争议焦点有三，一是原告起诉是否具备主体资格；二是起诉是否超过法定期限；三是被告的行政行为是否合法。
关于焦点一，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告提供证据证明了其是依法成立的法人分支机构，是法律规定的其他组织，可以成为行政诉讼的原告。被告的通告这一具体行政行为影响范围包括先庄村的土地，原告的住所地为先庄村，且被告未能提供有效证据证明被告的具体行政行为是原告搬迁前做出的，因而原告与被告的具体行为有事实上的利害关系，故应当认定原告具备行政诉讼的主体资格。
关于焦点二，本院认为，关于起诉期限的规定新旧法律规定不一，由于原告起诉时新的《中华人民共和国行政诉讼法》尚未生效，原《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。原告在与淮浙煤电有限责任公司顾北煤矿分公司因地块采煤沉陷产生财产损害赔偿纠纷的诉讼中，了解到被告的行政行为，于2014年9月22日撤诉，至2014年12月9日向法院起诉，并没有超过三个月。对于被告认为的起诉期限应从2011年3月25日被告在相关村庄张贴时起算，但诉讼中被告并不能提供证据证明其在上述时间做出了该具体行政行为。故本院认为原告的起诉并没有超过起诉期限。
对于焦点三，本院认为，程序违法依程度不同会产生不同的法律后果。根据《�华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为违反法定程序，人民法院可以撤销或部分撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。就本案而言，皖政办（2008）58号文件属于政府规范性法律文件，行政主体的法定职责源于法律、法规、规章以及其他规范性法律文件的规定，在缺少法律规定的领域，行政机关为自己增设义务的规范性法律文件也是政府行政行为的依据，对政府行政行为具有约束力。皖政办（2008）58号文件的规定是被告做出行政行为的依据，被告的行政行为应受其拘束。根据皖政办（2008）58号文件第四部分“自接到通报之日起20个工作日之内，县级人民政府在沉陷区所在地的乡（镇）、村发布通告，告知沉陷区范围、搬迁村庄名称、搬迁补偿安置标准、禁止建设等内容”的规定，将《搬迁公告》进行通报是凤台县政府的职责。原告诉称的被告程序违法主要有两处，第一处是作出的公告未在接到通报的20日内作出，第二处是未将《搬迁公告》在沉陷区所在地的乡（镇）、村发布。对于第一处，本院根据审查认为被告的具体行政行为未在接到通报的20日内作出。对于第二处，是否公告这一本案关键性事实由被告承担举证责任，被告未能提供有效证据证明其在2011年3月25日对《搬迁公告》进行了张贴。被告的具体行政行为不符合皖政办（2008）58号文件的规定，故属于程序违法。但由于本案中，沉陷区土地性质特殊，如果继续使用原有土地，可能会对人民生命财产安全造成重大损害，对被告行政行为的撤销会对该行为业已造成的社会效果造成较大的不良影响，并危及社会公共利益，故不宜撤销。本案中原告申请确认行政行为无效，而被告具有实施该行政行为的主体资格，且做出该行政行为有上级政府的规范性文件作为依据，程序违法但并不属于重大且明显的违法情形，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的可以确认无效的情形，故本院不予确认其无效。
综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条、第七十五条、第七十六条的规定，判决如下：
确认凤台县人民政府作出的《关于顾北矿采煤沉陷区村庄搬迁事宜的公告》行为违法；
案件受理费50元由凤台县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于淮南市中级人民法院。
审 判 长 申恩国
人民陪审员 陈 超
人民陪审员 徐 伟
二〇一五年九月三十日
书 记 员 高婧婧
附相关法律规定：
原《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定�序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效�，人民法院判决确认无效。