浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙09行终71号
上诉人（原审原告）王瑛，女，1971年7月30日出生，汉族，住舟山市普陀区。
被上诉人（原审被告）舟山市公安局普陀区分局，住所地舟山市普陀区东港街道昌正街169号东港商务中心4号楼。
法定代表人王引权，局长。
委托代理人（一般授权代理）蒋志强，该局法制大队政治教导员。
上诉人王瑛因与被上诉人舟山市公安局普陀区分局（以下简称普陀公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服舟山市普陀区人民法院（2017）浙0903行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年12月11日组织询问。上诉人王瑛，被上诉人普陀公安分局副局长冯多良及委托代理人蒋志强参加询问。上诉人王瑛在审理过程中提出对审判长王卫东的回避申请，本院于2017年12月11日作出驳回其回避申请的决定。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年11月17日，原告王瑛在北京市中南海地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场抓获，并进行训诫。同年11月19日，被告普陀公安分局以涉嫌扰乱公共场所秩序予以立案，作了调查取证，并将王瑛传唤至舟山市公安局普陀区分局沈家门派出所，王瑛拒绝在传唤证上签字。被告对王瑛进行询问并办理了延长询问查证时间审批。同年11月20日，被告对王瑛作了行政处罚告知，王瑛拒绝在告知笔录上签名。同日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款、第二十条第四项之规定，对王瑛作出舟普公（台边）行罚决字[2016]10968号行政处罚决定书，决定给予王瑛予以拘留十日并收缴信访材料贰份（封面写有“中央信访通信地址邮编走访乘车路线”的本子壹本及写有“访民应对公安的方式”的复印件壹张）的行政处罚决定。送达时，被告工作人员误将未最终定稿的但已经加盖被告单位电子公章的同一案号的行政处罚决定书在最终定稿的行政处罚决定书送达之前交给了王瑛，发现后要求王瑛归还，王瑛没有归还，并拒绝在处罚决定书上签名捺印。当日，被告将王瑛送至舟山市普陀区拘留所执行，并对上述信访材料贰份予以收缴（即原告诉称的通讯录）。2017年3月27日，原告王瑛不服，诉至原审法院。
原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。同时，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。故本案被告普陀公安分局作为原告居住地公安机关，受理原告王瑛涉嫌扰乱公共场所秩序一案并无不妥，对于原告提出的管辖异议，不予采纳。中南海地区系公共场所，而非信访接待场所，原告至该地区进行信访扰乱该地区的公共秩序，故被告公安机关对该行为以扰乱公共场所秩序定性无误。被告对原告携带的直接用于实施违法行为的信访材料作为实施违法行为的工具予以收缴并无不妥。原告提出被告对原告同一行为作出二次处罚，被告否认并作出合理的解释，原告未能说明被告对其作出二次行政处罚的事实经过，且系同一案号的行政处罚决定，故对原告的主张不予采纳。但现在原告持有被告方同一案号同一处罚结论但其他内容有所不同的二份行政处罚决定书，属被告行政行为瑕疵，被告应引起足够重视，以杜绝今后此类事情的发生。综上，被告普陀公安分局作为治安管理机关，对原告王瑛扰乱公众场所秩序的行为作出处罚，主体适格，所依据的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王瑛要求撤销被告舟山市公安局普陀区分局舟普公（台边）行罚决字[2016]10968号行政处罚决定书、返还向原告没收的通信录、赔礼道歉、恢复名誉、追究相关责任人行政责任的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王瑛负担。
宣判后，王瑛不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。一、被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足。被上诉人没有证据证明上诉人实施了扰乱公共秩序的行为。处罚决定书中对上诉人扰乱秩序的行为只字未提，且未查明现场的扰乱程度、有无其他严重后果等。二、本案据以作出行政处罚的证据——训诫书来源不合法。上诉人没有授权任何人取得训诫书。训诫书是传来证据，没有法定程序随意实施。训诫书记载的事项没有其他证据相印证，且内容均为告知事项。训诫书上只有一个民警的姓，连名字都没有。三、被诉行政处罚决定程序违法。被上诉人先搜身后询问，搜身未出示搜查证；行政处罚告知书与处罚决定书使用条款自相矛盾；出现两个行政处罚决定书；传唤未说明传唤时间，将原告锁在铁凳子上系拘传，未折抵拘留日期，是违法行为。综上，被上诉人作出的被诉行政处罚决定没有事实和法律依据，原审判决认定事实不清、适用法律错误。请求本院撤销原判，发回重审或改判支持上诉人的原审诉请。
被上诉人普陀公安分局辩称，一、原审法院认定事实清楚，证据确凿。上诉人王瑛扰乱公共场所秩序事实清楚、证据确凿。王瑛因扰乱公共场所秩序于2016年7月4日被普陀公安分局行政处罚，但仍不改正。2016年11月17日，其明知北京市中南海地区不是信访接待场所，仍至中南海地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场抓获，并进行训诫。王瑛的行为已构成扰乱公共场所秩序的违反治安管理行为，依法应当给予治安管理处罚。二、被诉行政处罚程序合法、内容适当、适用法律正确。案发后，被上诉人及时受理、依法调取了有关证据，查明了基本案情。被上诉人综合考虑了该案的起因、性质、情节、社会危害程度，根据《治安管理处罚法》相关规定，于2016年11月20日对上诉人王瑛作出了拘留十日并收缴信访材料二份的行政处罚，并无不当。上诉人携带信访材料至北京中南海地区非正常上访，扰乱公共秩序，其所携带的信访材料作为实施违法行为的工具予以收缴并无不妥。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，故对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。被上诉人普陀公安分局作为上诉人王瑛居住地公安机关，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。
本案双方争议的焦点为上诉人是否实施了扰乱公共秩序的行为以及被诉处罚决定是否符合法定程序。根据审理查明的事实，上诉人王瑛于2016年11月17日至北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，送至北京马家楼接济服务中心，后被劝返带离。北京市中南海周边地区等并非信访接待场所，之前上诉人王瑛曾于2016年4月30日至该地区信访而被公安机关训诫，2016年7月2日又至天安门地区信访由被上诉人予以行政处罚。2016年11月17日，上诉人王瑛再次至北京市中南海周边地区信访，系明知故犯。被上诉人根据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》和《工作说明》，上诉人携带的手提包内检查到的信访资料，劝返带离人员刘海沈某波等人的证言，舟山市信访工作联席会议驻京工作组的《浙江省进京非正常上访人员告知书》，《关于王瑛非正常上访的情况说明》等证据认定王瑛非正常上访，系扰乱公共场所秩序，对其作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，法律适用正确。
关于被上诉人普陀公安分局作出被诉行政处罚决定的程序合法性问题。2016年11月19日，被上诉人对该案立案受理，经调查取证，并告知上诉人王瑛拟作出的行政处罚决定及其享有的相应权利后，于2016年11月20日作出被诉行政处罚决定。但被上诉人行政处罚告知笔录与行政处罚决定书载明的法律条款不一致，行政处罚告知笔录载明的法律适用条款有误，告知存在瑕疵，鉴于行政处罚决定书已予以改正，并未对上诉人王瑛的权利义务产生影响，故本院对此予以指正。另，上诉人王瑛主张存在两份行政处罚决定书，系对其同一行为作出两次行政处罚。根据审理查明的事实，两份行政处罚决定书系同一案号，载明的被处罚人、违法事实、法律适用与处理结果相同，且在实际执行中仅执行一次拘留十日的处罚，结合被上诉人提交的情况说明，可以认定被上诉人对上诉人王瑛的违法行为并未作出两次行政处罚，出现该情况系被上诉人工作人员失误所致，属行政程序违法。鉴于该违法程序对上诉人王瑛的权利并未产生实际影响，故对被诉行政处罚决定依法予以确认违法。原审法院对该违法程序认定为行政行为瑕疵并驳回上诉人的原审诉讼请求不当，应予纠正。
关于上诉人王瑛原审提出的要求被上诉人返还被没收的通信录、赔礼道歉、恢复名誉等诉讼请求，因上诉人王瑛违法事实成立，被上诉人据此作出的被诉行政处罚决定结果并无不当。故上诉人原审提出的行政赔偿等诉讼请求无事实和法律依据，原审法院判决驳回其诉请并无不当。
综上，被上诉人普陀公安分局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，但行政行为程序违法，因对上诉人权利不产生实际影响，故依法确认违法。原审判决法律适用错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持舟山市普陀区人民法院（2017）浙0903行初7号行政判决中驳回王瑛要求返还没收的通信录、赔礼道歉、恢复名誉等诉讼请求的判决内容；
二、撤销舟山市普陀区人民法院（2017）浙0903行初7号行政判决中驳回王瑛要求撤销舟山市公安局普陀区分局舟普公（台边）行罚决字[2016]10968号行政处罚决定的诉讼请求的判决内容；
三、确认舟山市公安局普陀区分局作出的舟普公（台边）行罚决字[2016]10968号行政处罚决定违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人舟山市公安局普陀区分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 静
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 方 园
代书记员 斯洲慧
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