鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行初字第00029号
原告杨智慧，男，汉族，1972年1月9日出生，现住内蒙古鄂尔多斯市。
委托代理人杨富存，系原告父亲。
被告鄂托克旗人民政府，所在地：内蒙古鄂尔多斯市鄂托克旗乌兰镇。
法定代表人曹文清，旗长。
委托代理人贾子化，鄂托克旗人民政府法制办工作人员。
委托代理人何舒婷，鄂托克旗人民政府法制办工作人员。
被告鄂尔多斯市人民政府，所在地：内蒙古鄂尔多斯市康巴什新区。
法定代表人牛俊雁，市长。
委托代理人特日格勒，鄂尔多斯市人民政府法制办工作人员。
原告杨智慧因不服被告鄂托克旗人民政府于2015年4月5日作出的鄂政发（2015）47号处理决定及鄂尔多斯市人民政府2015年7月13日作出鄂府复委复决字（2015）53号行政复议决定一案，于2015年9月14日向本院提起行政诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月4日公开开庭审理了本案。杨智慧委托代理人杨富存、被告鄂托克旗人民政府委托代理人贾子化、何舒婷、被告鄂尔多斯市人民政府委托代理人特日格勒到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月13被告鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字（2015）53号行政复议决定认定的事实：1995年，自治区决定在鄂托克旗原新召苏木实施草牧场承包期5年的试点工作，即从1995年至2000年底止，并由嘎查与各承包户签订了合同。1996年1月，申请人的父亲杨富存与原新召苏木巴音乌素嘎查签订草牧场承包合同，承包了该嘎查9234亩草牧场。1997年8月，申请人与其父杨富存分户，之后依照杨富存的申请，嘎查未经社员会议同意，从其承包经营的9234亩草牧场中调整给申请人杨智慧5000亩，并对1996年签订的草牧场承包合同亩数及面积示意图进行了涂改，将杨富存承包草牧场亩数改为4234亩，并与申请人签订了一份5000亩草牧场承包合同承包期限为1996年12月至2000年12月。合同到期后，杨富存与杨智慧再未与嘎查签订草牧场续包合同。2001年，巴音乌素嘎查根据原新召苏木党委（2001）23号文件精神，，召开社员代表大会，会上决定申请人与其父杨富存仍应以一户对待，同时还制定了草牧场按户承包办法。申请人不服嘎查委员会的决定，提起诉讼。鄂尔多斯市中级人民法院于2012年作出（2012）鄂行法初字第15号行政判决书，要求鄂尔多斯市人民政府对原告杨智慧的草牧场问题进行答复，鄂尔多斯市人民政府责成鄂托克旗人民政府作出对杨智慧作出答复，鄂托克旗人民政府于2013年5月30日，作出《鄂托克旗人民政府关于不予支持杨富存要求返还第二轮草牧场承包时调整出去的草场的决定》鄂政发（2013）82号文件（下称82号文件）。申请人不服该82号文件提起行政诉讼，鄂尔多斯市中级人民法院以该被诉具体行政行为认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误为由作出（2015）鄂行终字第2号行政判决书，判决撤销了82号文件并判决鄂托克旗政府60日内重新作出处理决定。2015年4月15日，鄂托克旗人民政府根据市中院的判决作出了《鄂托克旗人民政府关于杨智慧草牧场争议处理的决定》鄂政发（2015）47号文件（下称47号文件），对申请人主张返还二轮草牧场承包到户时调整出去的草牧场的请求未予支持。申请人不服47号文件，于2015年5月15日向本机关提出行政复议申请。
鄂尔多斯市人民政府复议认为：新召苏木巴音乌素嘎查二轮草牧场划分严格履行了民主议定程序，符合《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。鄂托克旗人民政府根据《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定及巴音乌素嘎查社员代表会议决定，作出不予支持申请人请求返还已调整草牧场的主张的决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持被申请人鄂托克旗人民政府于2015年4月15日作出的《鄂托克旗人民政府关于杨智慧草牧场承包争议处理的决定》的行政行为。原告不服上述复议决定书，向本院提起诉讼。
原告杨智慧诉讼请求及理由：请求撤销鄂托克旗人民政府鄂政发（2015）47号文件；请求撤销鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字（2015）53号行政复议决定书。事实与理由：杨智慧系巴音乌素嘎查集体经济组织成员，1984年时未成年，故与父亲共同承包本嘎查9234亩草牧场，1996年二轮草牧场延包时保持不变。1996年12月2日分出5000亩草牧场，另行与嘎查签订了草牧场承包合同，嘎查将原与父亲共同承包的合同改为4234亩，各自履行。2000年底，阿尔巴斯苏木对草牧场承包作出了具体延长办法，要求按照实际确定最大面积与最小面积，同时规定1996年签订合同后到2001年新分户，不再重新调整草牧场。第一、苏木延长办法本身即所谓的“五年试点”是违法的，也是不存在的，违反了国家法律对草牧场承包期限的规定。第二、2001年初全嘎查重新登记和重新丈量每户的草牧场准确亩数，将原告与其父亲定为一户，收回了原告的土地承包经营权，并拒绝与原告续签草牧场承包合同。第三、复议决定中认定杨智慧与父亲的分户时间是1997年，这一时间不应成为影响杨智慧集体经济组织成员利益的因素，也不应成为不再调整草牧场的理由。
被告鄂托克旗人民政府答辩称：鄂托克旗人民政府作出的鄂政发（2015）47号处理决定认定事实清楚，适用法律正确。一是按照《新召苏木延长草牧场承包期的实施办法》、2001年新召巴音乌素嘎查召开关于草牧场调整及承包的村民代表大会、内蒙古自治区高级人民法院（2008）内民提字第6号民事裁定书，可以认定给予原告及其父亲按一户分配6000亩草牧场符合规定。二是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第四款、《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第三款、第十九条第三款规定，巴音乌素嘎查召开村民代表大会，制定发包方案是合法有效的。三是1995年自治区人民政府决定在鄂托克旗新召苏木草牧场实行承包期为五年的试点工作，当时包括原告在内的农牧民积极响应，并与村嘎查签订为期五年的承包合同。五年承包期满后，村嘎查根据《农村土地承包法》第十九条第三款的规定，依法召开村民会议，讨论通过承包方案，村嘎查的行为有法律依据，未损害任何村民的合法权益，且并不违反民法、立法法等上位法的规定。
被告鄂尔多斯市人民政府答辩称：一是原告认为我府做出的行政复议决定中认定的“草牧场承包五年试点”无证据予以佐证是不正确的。“1995年自治区决定在鄂托克旗原新召苏木实施草牧场承包期为五年的试点工作”是被（2003）鄂民一终字第10号民事判决书中予以确认的事实。二是根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第一款第三条之规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”但是原告于1997年8月与父亲杨富存分户之后，嘎查未经社员会议同意就依照杨富存的申请调整给原告杨智慧5000亩土地是违反《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第一款第三条之规定的。三是“合同到期后，杨富存与杨智慧再未与嘎查签订草牧场续包合同”该事实是原告予以认可，并未表示有不实之处。2001年，巴音乌素嘎查根据原新召苏木党委（2001）23号文件精神，召开社员代表大会，会上决定申请人即原告杨智慧与杨富存仍应以一户对待，同时还制定了草牧场按户承包办法。申请人不服嘎查委员会的决定，提起了诉讼。四是鄂尔多斯市人民政府在收到原告的复议申请后按照《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的相关规定及时立案并组织召开听证会，充分听取了行政复议各方当事人的意见后作出的。故我府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。
被告鄂托克旗人民政府向本院提供证据如下：证据一、1、新召苏木延长草牧场承包期的实施办法（蒙汉文），拟证明五年承包期已经实施完毕，嘎查制定实施办法重新发包。2、新召苏木巴音乌素嘎查关于草牧场调整及承包的村民代表大会的决议（蒙汉文），拟证明经过村民代表大会讨论，杨富存父子应该按照一户对待。3、内蒙古自治区高级人民法院民事裁定书（2008）内民提字第6号，拟证明杨智慧父子分户时间是1997年8月。
原告杨智慧对被告鄂托克旗人民政府证据1、3真实性认可，拟证明的问题不认可，对证据2真实性、拟证明问题均不认可。被告鄂尔多斯市人民政府对以上证据全部认可。
本院认为新召苏木延长草牧场承包期的实施办法中将部分牧户的草牧场按照“先签订五年合同，再续签25年”的方式进行重新调整，并规定1996年签订合同后到2001年新分户、迁来户、自然增减人口不再调整给草牧场。该办法违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十七条的规定，违反了承包期内，发包方不得未经法定程序擅自调整承包地的强制性规定，且无证据表明该办法的实施是为落实内蒙古自治区的草牧场承包试点方案，故对被告提供的证据1本院不予采信。新召苏木巴音乌素嘎查关于草牧场调整及承包的村民代表大会决议中没有村民代表签字，不能证明发包方经过法定程序调整承包地，故本院对被告提供的证据2不予采信。内蒙古自治区高级人民法院（2008）内民提字第6号民事裁定书中认定了杨智慧父子的分户时间为1997年8月，因该民事裁定书是生效裁判文书，本院对证据3认定的事实依法予以确认。
被告鄂尔多斯市人民政府向本院提供证据如下：证据一、1、行政复议受理通知书及送达回执；2、参加复议通知书；3、第三人参加复议通知书及送达回执；4、听证通知书及送达回执；5、听证会笔录；6、复议决定书送达回执。以上证据拟证明行政复议程序合法。
原告杨智慧质证意见全部认可。被告鄂托克旗人民政府质证意见全部认可。本院认为该组证据可以证明行政复议程序合法，对该事实依法予以确认。
原告杨智慧向本院提供证据如下：1、阿尔巴斯苏木巴音乌素嘎查委员会证明；2、鄂托克旗人民法院（2002）鄂托民重字第20号民事判决书；3、鄂尔多斯市中级人民法院（2003）鄂民一终字第10号民事判决书；4、内蒙古自治区高级人民法院（2008）内民提字第6号民事裁定书；5、鄂托克旗人民法院（2006）鄂民立字第2号民事裁定书；6、鄂尔多斯市中级人民法院（2006）鄂中法立终字第00025号民事裁定书；7、草牧场承包合同书；8、杨智慧的承包合同。拟证明杨智慧在1996年已经取得了草牧场承包经营权，是嘎查不再给杨智慧承包草牧场。
被告鄂托克旗人民政府质证意见：对原告提供的证据1、3、4认可其真实性，不认可其要证明的问题；对其余证据不认可其真实性和拟证明的问题。被告鄂尔多斯市人民政府质证意见：对证据1认可其真实性和要证明的问题，其余证据质证意见同鄂托克旗人民政府一致。
本院对原告杨智慧的证据认证如下：对1、2、3、4、5、6、8组证据的真实性予以认可，其他证据或无法查证其真实性或与本案无关，本院不予认可。
据以上证据，本案经审理查明：1995年，鄂托克旗原新召苏木为响应所谓“自治区在鄂托克旗原新召苏木实施草牧场承包期5年的试点工作”的号召，从1995年至2000年底止，由嘎查与各承包户签订为期5年的承包合同，合同期满后续签。1996年1月，原告杨智慧父亲杨富存与原新召苏木巴音乌素嘎查签订草牧场承包合同，承包了该嘎查9234亩草牧场。1997年8月，杨智慧与其父杨富存分户，之后依照杨富存的申请，嘎查未经嘎查社员会议同意，从其承包经营的9234亩草牧场中调整给杨智慧5000亩，并对1996年签订的草牧场承包合同亩数及面积示意图进行了涂改，将杨富存承包草牧场亩数改为4234亩，并与杨智慧签订了一份5000亩草牧场承包合同承包期限为1996年12月至2000年12月。合同到期后，杨富存与杨智慧再未与嘎查签订草牧场续包合同。2001年，巴音乌素嘎查根据原新召苏木党委（2001）23号文件精神，召开社员代表大会，会上决定杨智慧与其父杨富存仍应以一户对待，同时还制定了草牧场按户承包办法。杨智慧不服嘎查委员会的决定，提起行政诉讼。2015年4月15日，鄂托克旗人民政府根据鄂尔多斯市中级人民法院的判决作出了鄂政发（2015）47号《鄂托克旗人民政府关于杨智慧草牧场争议处理的决定》，对杨智慧主张返还二轮草牧场承包到户时调整出去的草牧场的请求未予支持。杨智慧不服，于2015年5月15日向鄂尔多斯市人民政府提起行政复议，鄂尔多斯市人民政府以鄂府复委复决字（2015）53号行政复议决定维持了鄂托克旗人民政府作出的处理决定，杨智慧仍不服向本院提起行政诉讼。
本院认为：行政行为符合法定程序是其合法性的要件之一。涉及村民利益的土地承包经营方案必须经村民会议讨论决定方可办理，2001年，巴音乌素嘎查根据原新召苏木党委（2001）23号文件精神，决定将原告杨智慧与其父亲杨富存按一户对待。虽鄂托克旗人民政府在庭审中提交了新召苏木巴音乌素嘎查关于草牧场调整及承包的村民代表大会的决议，但无村民代表签字，没有证据表明该决定经过法定民主议定程序，且不能提供所谓“自治区五年试点”的文件。鄂托克旗人民政府据此作出的鄂政发（2015）47号行政处理决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。鄂尔多斯市人民政府维持该行政行为的复议决定亦应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
（一）撤销鄂托克旗人民政府作出的鄂政发（2015）47号行政处理决定；
（二）撤销鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字（2015）53号行政复议决定。
（三）责令鄂托克旗人民政府在60内重新作出行政处理决定。
案件受理费50元由被告鄂托克旗人民政府、鄂尔多斯市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 郝玉林
审 判 员 牛 强
代理审判员 张晓慧
二〇一六年一月二十一日
书 记 员 高 丽
法条链接：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。