湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终259号
上诉人(原审原告）黄某某，男，1945年8月5日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
委托代理人夏盈丽，湖南科云律师事务所律师。
委托代理人邓日亮，湖南科云律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局雨花区分局。住所地湖南省长沙市雨花区香莲路**号。
法定代表人雷世良，局长。
委托代理人邹俊，男，汉族，1987年6月1日出生，身份证住址湖南省桃源县。系该单位工作人员。
委托代理人张行，女，汉族，1987年7月22日出生，身份证住址湖南省益阳市赫山区。系该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）长沙市人民政府。住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人陈文浩，市长。
委托代理人曹泽龙，男，汉族，1982年11月18日出生，身份证住址重庆市渝中区，系该单位法制办工作人员。
委托代理人罗米娜，女，汉族，1984年12月27日出生，身份证住址长沙市天心区，系该单位法制办工作人员。
上诉人黄某某因与被上诉人长沙市国土资源局雨花区分局（以下简称为区国土局）及长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）土地行政征收及行政复议一案，不服湖南省长沙市雨花区人民法院（2016）湘0111行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明：2014年11月4日，经湖南省人民政府作出（2014）政国土字1977号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙市雨花区东山街道侯照社区筹建委员会（原黎托乡侯照村）集体土地1.9572公顷，作为川河路（湘府东路-
殡仪馆东入口）项目建设用地。
2014年12月8日，长沙市雨花区人民政府发布了雨征字[2014]第022号《征收土地方案公告》，该公告载明，建设项目名称为川河路（湘府东路-
殡仪馆东入口）；征收土地位置（详见红线图）为东山街道侯照社区筹建委员会；公告还载明了征地补偿标准和农业人员安置途径、办理征地补偿登记手续的时间（2014年12月13日-2014年12月28日）及地点等内容。2015年4月3日，区国土局依据上述《征收土地方案公告》，就川河路项目东山街道侯照社区筹建委员会范围内征地补偿发布了[2015]第010号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告了征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿费用、安置办法及当事人申请复查和听证的权利等内容。2015年6月17日，经长沙市雨花区人民政府批准，区国土局发布了雨国土征补实[2015]第015号《征地补偿安置方案实施公告》，将川河路（湘府东路-
殡仪馆东入口）项目在东山街道办事处侯照社区筹建委员会范围内征地补偿的有关内容和实施事项进行公告。公告内容包括征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、农业人员安置办法、拆迁腾地期限（2015年6月17日至2015年8月17日）、补偿安置争议的处理办法及被拆迁人逾期不腾地的后果等内容。上述三个公告均送达给被征地所在的社区筹委会（村委会），并公开张贴予以公示。
黄某某户的房屋位于长沙市雨花区东山街道办事处侯照社区筹建委员会绵羊山组，位于（2014）政国土字1977号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收的集体土地红线范围内。
经征地调查，长沙市雨花区征地办公室和区国土局征地拆迁事务所作出《川河路（湘府东路-
殡仪馆东入口）项目侯照村黄某某户合法面积认定情况表》，认定黄某某户的房屋合法面积为45平方米。依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，黄某某户的房屋补偿费36679.5元、户外设施补偿费13000元、青苗补偿费4664.4元，房屋装饰装修及设施补偿费26100元、房屋搬迁补助费720元、购房补助费46800元、房屋过渡补助费8640元、生产用房补偿费15600元、农用工具、牲畜补助费2000元，总计补偿金额为154203.9元（不含按期拆迁奖11700元）。
2015年6月1日，区国土局征地拆迁事务所向黄某某户发出《川河路（湘府东路-
殡仪馆东入口）项目拆迁、腾地通知书》，就该户的基本情况（拆迁户家庭成员、房屋及其他）、补偿和补助金额、房屋拆迁期限、付款办法、过渡时间的起算等事项进行了通知，并明确告知逾期未腾空交房，将扣除补偿款中按期拆迁奖。但黄某某户未在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限内腾交土地。
2015年11月9日，长沙市雨花区征地办公室向黄某某户作出《安置承诺书》。该承诺书载明，依据《长沙市征地补偿安置条例》及长沙市政府令第103号，黄某某户的住房安置由长沙市雨花区人民政府提供安居保障住房。安置地点为东山街道第四期安置点（新花侯路以西、15号路以北、黎托路以东、黎雅苑以南）；黄某某户现有农业人口为1人，农业人口安置总面积为80平方米。《独生子女父母光荣证》的奖励标准按雨政发[2009]48号文件的规定执行；农业人口申购保障住房价格为1200元/㎡。没有享受福利分房、货币分房或者没有购买经济适用房以及未享受其他住房补贴的半边户和世居非农户按雨政发[2009]48号文件的规定购买保障住房；长沙市雨花区人民政府承诺过渡期限为二年，二年内未安置，根据有关政策过渡费双倍发放。
2015年11月19日，因黄某某户未提供身份证配合被告办理补偿款专户储存手续，区国土局将黄某某户的征地补偿费用在雨花农合行圭塘支行专户储存。2015年12月2日，区国土局对黄某某户作出雨国土资告字[2015]第19号《限期腾地告知书》，将以上各项补偿费用书面告知了黄某某户，并告知其拟作出限期腾地决定及陈述、申辩权利。该告知书于同日送达。原告于2015年12月7日向区国土局提交了《陈述及申辩书》，对《限期腾地告知书》中认定的房屋合法面积和拆迁安置人口提出异议。2016年1月5日，区国土局针对原告的陈述和申辩进行了书面答复。
2016年1月12日，区国土局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，向黄某某户作出雨国土资腾[2016]01号《限期腾地决定书》，责令黄某某户在收到该决定书之日起10日内到区国土局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出土地。该决定书于2015年9月9日送达。
原告黄某某不服，依法向长沙市政府申请行政复议。长沙市政府立案受理后，依法进行书面审查。2016年8月4日，长沙市政府依法作出长政复决字[2016]第52号《行政复议决定书》，决定维持被告区国土局作出的雨国土资腾[2016]01号《限期腾地决定书》。该复议决定书依法送达给当事人。原告黄某某仍不服，诉至该院，提出前述诉讼请求。
原审另查明，黄某某与妻子龚某某生育长女黄某1、次女黄某2、儿子黄某33个子女，1990年7月长沙市公安局向黄某某户颁发户口薄时，全家5人都是农业户口。1991年3月6日，黄某1的女儿彭某因出生申报户口登记在黄某某户下。1991年8月，黄某某儿子黄某3因招生户口由农转非迁出；原告女儿黄某1和彭某的户口在2001年前迁出，并转为非农户口。2001年，黄某某户房屋因新殡仪馆项目被征收拆迁。该项目适用长沙市政府第60号令进行征收拆迁，采取自拆自建的方式进行安置。黄某某未办理相关建房审批手续，仅向其所在的绵羊山村民小组缴纳了重建地费用6000元后，即开工建设了230平方米的两层砖混结构房屋。当时黄某某户依法应当安置的对象为黄某某、次女黄某2及其外孙罗某某等3人。2012年防洪堤Ⅱ期项目征收土地时，黄某2的房屋已经征收，黄某2及罗某某（含独生证1本）已依法获得补偿和安置；黄某某在该项目中也已纳入城镇医疗社保体系，但房屋未被征收，仍为农业人口。2014年7月至9月期间，黄某3及其妻子龚某1、女儿黄某4，黄某1及其女儿彭某的户籍分别迁入雨花区东山街道侯照社区筹委会绵羊山组黄某某户下，迁入前的户口性质为非农。
原审认为，本案当事人争议的焦点是黄某某户家庭安置人口及房屋合法面积的认定问题。依据《长沙市征地补偿安置条例》（2000年1月1日起施行）第三条及相关规定，征地补偿安置对象为被征地的农村集体经济组织和农民。本案中，黄某某房屋在2001年新殡仪馆项目拆迁时，黄某某户的在籍农业人口仅有黄某某及其次女儿黄某2、外孙罗某某等3人，属于需要安置人口。当时房屋采取自拆自建方式安置，故建房时黄某某户家庭成员中符合在农村重新批建房屋的农业户口人员应为黄某某及其次女儿黄某2、外孙罗某某等3人；黄某某的儿子黄某3、儿媳龚某1、孙子黄某4、女儿黄某1、外孙女彭某5人的当时不是在籍人口，不属于安置对象，不能在新建房屋中批准用地面积。黄某某当时自建的230平方米房屋没有经过相关职能部门的批准，其虽然向所在村民小组交纳了6000元土地使用费，但不能仅以此证明其所建230平方米房屋属于合法建筑。
在本次征地中，黄某某的儿子黄某3、儿媳龚某1、孙女黄某4、女儿黄某1、外孙女彭某等5人，虽在征地方案公告发布前将其户口迁回雨花区东山街道侯照社区筹委会绵羊山组，但未履行集体经济组织的相关义务，且户籍在迁入前是非农性质，不具有所在集体经济组织成员资格。依据《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日施行）第二十九条“征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员”的规定，黄某某的儿子黄某3、儿媳龚某1、孙子黄某4、女儿黄某1、外孙女彭某等5人不属于本次征地的安置对象。而2012年防洪堤Ⅱ期项目征收土地时，黄某2的房屋已经征收，黄某2及罗某某（含独生证1本）已依法获得补偿和安置。故本次征收黄某某户需要安置的农业人口应为黄某某1人。因黄某某所建230平方米房屋没有经过批准，依据《长政发[2008]30号《长沙市人民政府关于印发<征地补偿安置若干问题暂行规定>的通知》第二条第一款第三项规定，对黄某某户（安置人口1人）应按人均不超过45平方米的房屋建筑面积给予补偿。因此，区国土局在限期腾地决定中认定黄某某户的安置人口为1人，房屋合法面积位45平方米，符合相关法律规定。黄某某主张，本次征收，其家庭安置人口应为黄某某以及儿子黄某3、儿媳龚某1、孙女黄某4、女儿黄某1、外孙女彭某等6人，房屋合法面积应为230平方米，因事实和法律依据不足，该院不予采纳。
同时，涉案征地系为建设川河路（湘府东路-
殡仪馆东入口），符合公共利益目的。涉案土地征收经过了省人民政府的农用地征用审批，长沙市雨花区人民政府依法发布了《征地方案公告》，区国土局依法发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》及《征地方案实施公告》，上述公告均送达给被征地所在的社区筹委会（村委会），公开张贴予以公示。经过对黄某某户的房屋及相关情况进行调查，区国土局依法计算并在黄某某拒绝领取相关补偿费用后，将款项专户储存，并对黄某某的房屋安置等作出承诺。在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限过后，因黄某某户拒绝腾地，区国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第十五条的规定，作出雨国土资腾[2016]01号《限期腾地决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
长沙市政府收到行政复议申请后，依法立案审查，然后作出长政复决字[2016]第52号《行政复议决定书》，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，复议程序合法正当。
综上，黄某某要求确认区国土局作出的雨国土资腾[2016]01号《限期腾地决定书》和长沙市政府作出的长政复决字[2016]第52号《行政复议决定书》违法，并予以撤销的诉讼请求，事实和法律依据不足，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，该院判决：驳回原告黄某某的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄某某负担。
上诉人黄某某不服该判决提出上诉称：一、涉案房屋的合法面积为230㎡。1985年，上诉人与配偶龚某某、子女黄某1、黄某3、黄某2以及上诉人母亲共6人，缴纳了6000元地基费用，依法建房235㎡。2001年该房屋位于新殡仪馆项目拆迁范围被拆迁。上诉人符合自拆自建原则，没有其他补偿。随后上诉人户缴纳6000元，重新申请建房230㎡，而一审认定上诉人未经相关部门批准建造涉案房屋，认定除45㎡外属违法面积不符合客观事实。二、上诉人户为侯照村的集体经济组织成员，享有被安置的权利，黄某1、彭某、黄某3、黄某4、龚某1均在2014年7月前后落户本村。上诉人在1985年建房及2001年自拆自建房时，分别缴纳了6000元费用，相当于调换产权房，却无任何补偿，因此上诉人户的所有成员对涉案房屋仍享有财产等所有权。三、上诉人户同户成员均享有侯照村的权利和并承担义务。四、上诉人户其他成员未被纳入城市保障体系，也未享受其他集体经济组织权益，同时未有其他住房。五、上诉人户应按农业户进行安置。国家已经取消农业户和非农业户的区别，统一登记为居民户口。在本案中上诉人黄某某作为非农业户口，按照农业人口被妥善安置，正响应国家政策。一审以户口性质片面剥夺了除上诉人外的同户籍其他集体经济组织成员权益，排除被安置的权利，违背客观事实。综上，请求：1、撤销原审判决；2、撤销区国土局作出的雨国土资腾[2016]01号《限期腾地决定书》和长沙市政府长政复决字[2016]第52号《行政复议决定书》；3、由被上诉人承担本案所有费用。
被上诉人区国土局辩称：与一审书面答辩意见一致。
被上诉人长沙市政府辩称：坚持一审答辩意见。
二审中，上诉人黄某某将《婴儿、产母登记》（黄某1与彭某母女）、绵羊山组责任田分配方案、办理社保明细表，照片（黄某3参与组上投票）作为新的证据向本院提交。
被上诉人区国土局质证认为：证据1关联性有异议、证据2、没有原件，没有加盖公章，证据3-4不具有关联性。
被上诉人长沙市政府认为，证据1-3关联性有异议，不能达到证明目的，证据2三性均有异议。
本院认为，上诉人二审提交的《婴儿、产母登记》（黄某1与彭某母女）、绵羊山组责任田分配方案、办理社保明细表，不属于新的证据，不予采纳。照片形成于涉案行政行为作出之后，不作为审查本案限期腾地决定以及行政复议决定合法性的依据，不能实现证明目的，不予采纳。
本院二审另查明：黄某3系1994年因招生户口迁出侯照村。2014年5月12日黄某某户籍类型为非农业家庭户口。
本院二审中查明的其他事实与原审一致。
本院认为，一、区国土局作出涉案限期腾地决定主体适格。区国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条、《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，有权依法作出限期腾地决定，其行政行为的主体资格合法。
二、区国土局作出涉案限期腾地决定认定事实清楚、程序合法。涉案房屋位于湖南省人民政府[2014]政国土字第1977号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收的土地范围内，区国土局经公告、登记等一系列合法程序，对黄某某户房屋进行调查和确认，并将补偿标准和数额告诉黄某某，同时告知对补偿安置有异议的，可以申请协调、裁决。黄某某在规定期限未腾地，区国土局将补偿费进行专户储存，在向黄某某作出限期腾地决定前，向其送达了限期腾地告知书。黄某某向限期腾地告知书提出陈述和申辩，区国土局对黄某某作出答复意见，对其提出的合法面积认定问题以及安置对象问题的政策法律依据进行说明。在黄某某仍没有按期拆迁腾地的情况下，区国土局于2016年1月12日，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条以及《长沙市征地补偿安置条例》第十五条之规定，对黄某某户作出了限期腾地决定符合法律规定。
三、长沙市政府收到行政复议申请后，依法立案审理，经书面审查后作出长政复决字[2016]第52号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，本院对此予以确认。
四、关于当事人争议较大其他问题。
1、关于黄某某户安置人口的认定问题。
本院审查后认为，根据《长沙市征地补偿安置条例》第十一条和第二十九条的规定，需安置的人员应是征地实施时登记在籍的农业人员。本案所涉房屋系黄某某户1985年修建房屋征收拆迁后重建房屋，该房建设于2001年，而此时该户登记在籍的农业人口和依法应予安置的对象仅黄某某及其次女儿黄某2、外孙罗某某等3人。黄某某之子黄某3、之女黄某1及其外孙女彭某在此时均为非农户口，且在城市居住生活，不具备在农村集体土地上取得宅基地建房的主体资格，均无权以其对涉案房屋享有相应份额为由主张其在此次征地过程中属于征地安置对象。
并且，从黄某某提供的证据《侯照村绵阳山村民组二轮责任田调整到户表》亦可看出，从2003年4月起，侯照村绵羊山村民组对黄某某户是按照黄某某1人标准分配责任田，结合黄某3在1994年时已因招生原因户口迁出，转为非农，黄某1及其女彭某的户口亦在2001年前迁出，并转为非农等证据，也可以说明，黄某1、彭某及黄某3在2003年4月之后，已经没有承包侯照村土地进行生产活动，不再依赖侯照村的土地作为其生产生活的来源和保障。黄某1、彭某、黄某3等人虽然在2014年7月至9月期间，再次将户口迁回侯照村，但其迁回户口仍是非农性质，且迁回户口当年，侯照村土地即被批准征收，其均不属于涉案征地补偿安置的对象。
关于涉案房屋合法面积的认定。根据本案已查明的事实，黄某某户2001年因新殡仪馆项目被征收拆迁，当时适用长沙市政府60号令采取自拆自建方式进行安置，但黄某某未办理建房的审批手续，即建设了涉案房屋，虽然黄某某户当时依法应当安置的对象有黄某某、黄某2及罗某某三人，但黄某2户房屋在2012年因防洪堤二期项目建设被征收，黄某2及罗某某已依法获得了补偿和安置，因此黄某某户仅黄某某一人需要安置。区国土局在查明涉案房屋未依法办理相关用地、建设审批手续的情况下，结合黄某某户仅有1名安置人口的情况，按照45㎡合法面积的标准对黄某某户进行补偿安置符合相关政策法律规定，并无不当。
综上，区国土局对黄某某户作出的雨国土资腾[2016]01号限期腾地决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人申请撤销的理由不成立。长沙市政府作出复议决定符合法律规定。原判决认定主要事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄某某承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺元芳
审 判 员 刘 青
代理审判员 董强强
二〇一七年九月十四日
书 记 员 刘朋飞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。