湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终1136号
上诉人（原审原告）：刘江，女，1975年5月4日出生，汉族，住湖南省宁乡市。
被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府，住所地：长沙市湘府西路8号。
法定代表人：许达哲，省长。
委托代理人：李丽娟，湖南省人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人：宁乡市人民政府，住所地：宁乡市玉潭镇二环中路行政中心。
法定代表人：付旭明，市长。
委托代理人：李志宏，宁乡市国土资源局法规科科长。
委托代理人：陈奇山，宁乡市灰汤镇人民政府司法所所长。
上诉人刘江与被上诉人湖南省人民政府（以下简称省政府）及原审第三人宁乡市人民政府行政复议纠纷一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初419号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2016年5月6日，原告刘江向被告省政府邮寄行政复议申请书，省政府于2016年5月12日收到该申请书后，发现刘江的复议申请资料不符合立案条件，通知刘江补正相关材料，省政府于2016年5月30日收到刘江的补正材料。刘江行政复议请求为：撤销省政府作出的《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（〔2010〕政国土字第1080号，以下简称第1080号审批单）。省政府于2016年7月18日作出的《驳回申请复议决定书》认为：因申请人刘江无承包地或宅基地在第1080号审批单批准征地红线范围内，故申请人刘江与第1080号审批单没有直接利害关系。其提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关受理条件的规定，申请人刘江依法不具有行政复议资格，因此驳回其行政复议申请。
原审另查明:原告刘江的房屋及承包责任田位于（2014）政国土字第220号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称第220号审批单）批准的征收范围内。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项之规定：“行政复议申请人应该与被申请复议的行政行为之间存在利害关系”。本案中，刘江的房屋及承包责任田并未位于（2010）政国土字第1080号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征收范围内，其与该审批单并无直接利害关系，其向省政府申请行政复议撤销该审批单并无合法理由。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定：受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。因此，省政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出驳回原�行政复议申请符合法律规定。据此，被告省政府作出的湘府驳字〔2016〕第51号《驳回行政复议申请书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，对于刘江的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘江的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘江负担。
上诉人刘江不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不符合法律明确规定，适用法律错误。《行政复议法实施条例》规定的是申请人与行政行为之间存在“利害关系”，而不是“直接利害关系”。二、被上诉人作出的行政复议决定程序不合法。一是涉案行政行为的证据来源不合法；二是不尊重客观事实，不按规定依法、依程序审查材料，作出错误的审判行为；三是没有提供作出行政复议决定审批程序的证据。三、一审判决认定事实不清，证据不充分。一是认定“刘江的房屋及承包责任田位于第220号审批单范围内”的事实没有证据证明；二是被上诉人及原审第三人没有证据证明刘江的房屋及责任田不在第1080号审批单范围内；三是上诉人及原审第三人提供的证据证明了刘江与第1080号审批单存在利害关系。四、一审法院违反法定程序。上诉人申请一审合议庭全体成员回避，一审法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人，但上诉人至今未收到《驳回回避决定申请书》。故请求二审法院依法撤销（2016）湘01行初419号行政判决；依法改判确认被上诉人作出驳回上诉人行政复议申请决定的行为违法，并依�撤销湘府复驳字【2016】51号《驳回行政复议决定书》，责令其重新作出复议决定；判决本案一二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人省政府答辩称：一、根据查明的事实，刘江已经结婚成家，其与母亲黄玉林在行政诉讼主体资格上是独立的。相对人提起行政诉讼，应当与行政行为有利害关系，刘江的房屋和责任田没有在第1080号审批单范围内，不符合诉讼主体资格。二、省政府提出的相关主张均有证据证明，在一审中已经提交并经过质证。
原审第三人宁乡市政府答辩称：虽然刘�和黄玉林是母女关系，但从法律上讲，双方是独立的诉讼主体，刘江的房屋和责任田没在第1080号审批单范围内，不符合诉讼主体资格。
双方当事人原审提交并经质证的证据与原审案卷一并移送至本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
二审期间，上诉人刘江向法庭补充提交四份证据：证据一，《湖南省国土厅政府信息公开告知书》（湘国土资公开告知[2014]182号），拟证明其责任田不在第220号审批单范围内；证据二，刘江和黄玉林的户口内页复印件，拟证明刘江与黄玉林是�女关系，在同一户口内；证据三，灰汤村村委会出具的证明及土地承包经营权证复印件，拟证明刘江的责任田在黄玉林名下的3.12亩之中；证据四，湖南省人民政府行政复议决定书（湘府复决字[2017]64号），拟证明第1080号审批单违法。
被上诉人省政府发表如下质证意见：对证据一的真实性无异议，对关联性有异议，本案审查的是第1080号审批单，而《湖南省国土厅政府信息公开告知书》涉及的是第220号审批单和第256号审批单；对证据二的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议；对证据三的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据只能证明承包地属于黄玉林；对证据四的真实性无异议，对证明目的有异议，该复议决定没�影响刘江的实体权益。
原审第三人宁乡市政府发表如下质证意见：对证据一的真实性有异议，建房审批表上显示该行政村2005年才开始使用“灰汤村”这一名称；对证据二的质证意见与被上诉人一致；对证据三的真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，承包方的名字是黄玉林，不能证明刘江的责任田在3.12亩之内；对证据四的真实性无异议，对证明目的有异议，刘江有单独的房屋，在第220号审批单范围内，省政府的复议决定是正确的。
本院经审查认为：上诉人刘江提交的证据一具备真实性和合法性，但达不到其证明目的，不予采信，证据二、三、四具备真实性、关联性、合法性，予以采信。
本院另查明，黄玉林向省政府申请行政复议，请求撤销被申请人作出的第1080号审批单，阻止并纠正违法征地、建设行为，省政府于2017年9月25日作出复议决定，确认第1080号审批单违法。
原审法院认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，人民法院审理行政案件，应当对原审法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。结合上诉人的上诉请求和被上诉人的答辩情况，本案的争议焦点为：一、上诉人刘江是否具有行政复议主体资格。二、省政府作出的第1080号审批单是否合法。
关于焦点一，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议的必要条件之一。本案中，根据当事人一审提交的证据、质证情况和庭审笔录，确认黄玉林的承包地及房屋涉及第1080号审批单转用、征收范围。又根据本院二审查明�事实，省政府依法受理了黄玉林不服第1080号审批单的行政复议申请，并作出了确认第1080号审批单违法的复议决定，说明黄玉林与第1080号审批单有利害关系。刘江系黄玉林之女，且户口在黄玉林名下，虽然土地承包经营权证上只登记黄玉林的名字，但黄玉林所持有的土地承包经营权证的面积为3.12亩，该3.12亩的土地承包面积应当为其作为户主名下多人共同承包经营，其女刘江属于共同承包经营权人。因此，刘江与第1080号审批单有利害关系，具有行政复议主体资格。故省政府以“申请人无承包地或宅基地在第1080号审批单批准征地红线范围内，故申请人与第1080号审批单没有直接利害关系，依法不具有行政复议资格”为由，驳回申请人的行政复议申请违法。
关于焦点二，根据《国务院关于深化改革严格土地管理管理的决定》（国发[2004]28号）规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征地土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关资料作为征地报批的必备资料。”本案中，虽然宁乡市国土资源局制作了《预征地公告》，但没有充分的证据证明《预征地公告》在拟征地所在地的村、组予以了张贴，或者送达了被征地农户，也没有证据证明拟征地土地现状的调查结果经被征地农村集体经济组织和农户进行了确认。宁乡市政府提交的报批材料不能充分证明保障了被征地农户的知情权和听证�。故省政府作出的第1080号审批单违反了土地征收审批的法定程序。
综上，湖南省人民政府作出湘府复驳字[2016]51号《驳回行政复议申请决定书》适用法律错误，违反法定程序，原审判决驳回刘江的诉讼请求没有事实和法律依据，本院依法予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（十一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销长沙市中级人民法院（2016）湘01行�419号行政判决；
二、撤销湖南省人民政府湘府复驳字[2016]51号《驳回行政复议申请决定书》；
三、由湖南省人民政府重新作出复议决定。
二审案件受理费50元，由被上诉人湖南省人民政府负担。
�判决为终审判决。
审判长 陈坚
审判员 黄燕
审判员 ＸＸ
二〇一八年三月十二日
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书记员汪媛媛