广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）桂05行终65号
上诉人（原审原告）林远，男，1965年10月8日出生，汉族，住广西北海市银海区。
上诉人（原审原告）林光，男，1967年12月4日出生，汉族，住广西北海市银海区。
被上诉人（原审被告）北海市规划局，住所地北海市四川南路73号。
法定代表人关国明，局长。
委托代理人范豫衡，广西海鑫律师事务所律师。
上诉人林远、林光因诉被上诉人北海市规划局于2015年2月9日作出的北规函[2015]115号《北海市规划局关于北海市银海区咸田村委西边村、咸田村、高沙龙村及咸田、白虎头村棚户区（城中村）改造项目规划选址意见的复函》（以下简称北规函[2015]115号《复函》）一案，不服北海市海城区人民法院（2017）桂0502行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认定，根据北海市银海区人民法院（1998）银执字第312-1号《民事裁定书》，原告林远、林光取得银海区白蚝壳虾场共140亩水面的虾塘使用权。2015年1月5日，北海市银海区投资管理有限公司向被告递交北银投字[2015]12号《关于申请提供北海市银海区咸田村委西边村、咸田村、高沙龙村及咸田、白虎头村棚户区（城中村）改造项目规划选址意见的请示》并附北海市银海区咸田村委西边村、咸田村、高沙龙村及咸田、白虎头村棚户区（城中村）改造项目初步选址范围图，申请办理项目规划选址意见，2015年2月9日被告北海市规划局作出北规函[2015]115号《复函》，载明：初步同意该项目规划选址；该项目初步规划选址仅供开展前期工作参考使用，具体选址实施范围须按程序上报审批后确定。2016年9月5日，原告通过向被告申请信息公开获得北规函[2015]115号《复函》，认为被告作出被诉行为未告知利害关系人享有陈述、申辩或者申请听证权利，违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十条、第四十七条规定，程序违法；被诉行为已成为银海区投资有限公司办理发改、土地等行政许可、实施土地平整等项目的依据，侵害其权益，于2016年9月27日起诉请求撤销北规函[2015]115号《复函》。
原审法院另查明，原告主张被诉行为已成为北海市银海区投资管理有限公司办理发改、土地等行政许可、实施土地平整等项目的依据，没有提供证据。
原审法院认为，被告北海市规划局作出的北规函[2015]115号《复函》，是履行城乡规划管理职责过程中的行为，在复函中也明确告知申请人：初步同意该项目规划选址，仅供开展前期工作参考使用，具体选址实施范围须按程序上报审批后确定。该行为不受《中华人民共和国行政许可法》调整，属于不具有强制力的行政指导行为，对原告合法权益明显不产生实际影响。原告主张被告作出被诉行政行为时，未告知利害关系人享有陈述、申辩或者申请听证权利，违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十条、第四十七条规定，没有法律依据，不予支持。原告主张被诉行政行为已成为北海市银海区投资管理有限公司办理发改、土地等行政许可、实施土地平整等项目的依据，侵害其合法权益，没有证据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回原告林远、林光的起诉。
上诉人林远、林光上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误。一、北规函[2015]115号《复函》是违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出的违法的种类和形式的行政许可文件，其同意案涉项目选址建设在上诉人的140亩水面虾塘其中的8亩，且未告知上诉人，侵犯上诉人的水面虾塘使用权、相邻权、知情权，损害上诉人实体权利。二、一审法院裁定驳回上诉人起诉，却不裁定退回上诉人预交的诉讼费，没有法律依据。请求：撤销一审法院作出的（2017）桂0502行初28号行政裁定及被上诉人作出的北规函[2015]115号《复函》。
被上诉人北海市规划局辩称，上诉人认为本局作出的北规函[2015]115号《复函》侵犯其“水面虾塘使用权、相邻权”等，没有事实和法律依据。一、根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十二条规定，城乡规划实施依法实行选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设规划许可证的规划许可制度。本局作出的《复函》仅是一种工作协商形式，不是城乡规划行政许可的法定种类和法定形式，不是行政许可行为。且该《复函》中“初步同意该规划项目选址”，“该项目初步规划选址仅供开展前期工作参考使用，具体选址实施范围须按程序上报审批后确定”已说明只是供项目建设单位开展前期工作参考使用。本局作出的该《复函》只是初步认为案涉项目用地选址和范围符合城市规划，不是直接作为土地收储或确定土地使用权属的依据，对上诉人“水面虾塘使用权、相邻权”不发生实际影响。二、本局作出的北规函[2015]115号《复函》只是与北海市银海区投资管理有限公司的一种工作协商形式，不是城乡规划行政许可的法定种类和法定形式，不是行政许可行为。该《复函》对上诉人水面养殖的使用权或其它合法权益不发生实际影响，更加未直接涉及上诉人或他人的重大利益，不属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条关于应当告知利害关系人享有陈述、申辩或者要求听证权利的调整范畴。只有征地拆迁到上诉人的养殖水面时才是直接涉及其重大利益的具体行政行为。综上，本局于2015年2月9日作出的北规函[2015]115号《复函》符合《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等法律法规规定，上诉人认为该《复函》侵犯其知情权、申辩权、听证权和水面养殖权，请求撤销该《复函》没有事实和法律依据，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院认为，上诉人林远、林光起诉请求撤销被上诉人北海市规划局作出的北规函[2015]115号《复函》，但未能提供证据证明该《复函》对其合法权益已经产生实际影响。该《复函》明确告知发函部门“该项目初步规划选址仅供开展前期工作参考使用，具体选址实施范围须按程序上报审批后确定”，属于行政机关在进行行政管理过程中，作出的具有倡导、建议、训导等性质的行为，系不具强制力的行政指导行为，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的行政指导行为”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，裁定驳回林远、林光的起诉正确，依法应予以维持。上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费依法不予收取。原审法院预收的一审案件受理费50元，由该院退还上诉人（原审原告）林远、林光。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴 慧
审 判 员 席淑燕
审 判 员 侯应蓉
二〇一七年十一月二十一日
法官助理 吴娴静
书 记 员 梁英莲
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。