中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4602号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某某，男，1958年3月20日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
委托诉讼代理人：于毅，山东德孚威律师事务所律师。
委托诉讼代理人：纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：银川市兴庆区人民政府。住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路***号。
法定代表人：周福琦，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王军，宁夏浩晟律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：银川市兴庆区草原管理站。住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖乡。
负责人：官平，该站站长。
委托诉讼代理人：祁占虎，宁夏大远律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陆颖波，宁夏大远律师事务所律师。
再审申请人张某某因诉银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）、银川市兴庆区草原管理站（以下简称兴庆草原管理站）草原行政管理一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终10号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。
张某某起诉称,2013年5月，张某某和兴庆草原管理站签订了《草原承包终止协议》，补偿标准为75元/亩。2013年6月，兴庆草原管理站与在同地段享有草原承包权的原陶乐县牧场64名工人达成补偿协议，补偿标准为1000元/亩。张某某得知上述事实后，向相关政府部门进行了反映。请求法院依法确认低价征收草原的行政行为违法，确认《草原承包终止协议》无效，并要求兴庆区政府、兴庆草原管理站按照1000元/亩的补偿标准重新签订《草原承包终止协议》并补足征收补偿款的差额。
一、二审法院查明：2013年5月4日，兴庆区政府开始对涉及黄河东岸生态环境治理项目建设用地的土地进行征收。2013年5月6日，兴庆区政府委托兴庆草原管理站全权负责该征地拆迁工作。2000年10月10日，原陶乐县草原站向张某某颁发《草原承包使用证》。2013年5月13日，张某某与兴庆草原管理站签订《草原承包终止协议》，约定兴庆草原管理站一次性支付张某某补偿款553440元（75元/亩），原《草原承包经营合同书》自动终止。后张某某领取了补偿款，并出具《承诺书》。2013年5月28日，兴庆区政府决定对原陶乐县牧场64名工人所承包的国有草原荒滩地，予以补偿（1000元/亩）。张某某称其于2013年6月知晓兴庆区政府收回原陶乐县牧场64名工人承包草原的补偿标准为1000元/亩，认为兴庆区政府对其的补偿有违同地同价的原则，遂向相关政府部门信访。
一审法院认为，张某某与兴庆草原管理站于2013年5月13日签订《草原承包终止协议》，其自认于2013年6月知晓兴庆区政府收回原陶乐县牧场64名工人承包草原的补偿标准为1000元/亩的事实，张某某于2016年4月5日起诉要求确认兴庆区政府、兴庆草原管理站低价征收其承包草原的行政行为违法，已超过法律规定的起诉期限，且无正当理由，故对该项诉请不予审查。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。故张某某要求确认其与兴庆草原管理站签订的《草原承包终止协议》无效的诉讼请求，未超过法律规定的诉讼时效期间。兴庆草原管理站受兴庆区政府的委托，与张某某在自愿协商的情况下，达成《草原承包终止协议》，系双方真实意思表示，该协议合法有效，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。故张某某要求确认其与兴庆草原管理站签订的《草原承包终止协议》无效，重新签订《草原承包终止协议》，并支付补偿款差额的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，银川市中级人民法院作出（2016）宁01行初53号行政判决，判决驳回张某某的诉讼请求。张某某不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。
二审法院认为，张某某与兴庆草原管理站于2013年5月13日签订了《草原承包终止协议》，2013年6月，张某某知道兴庆区政府收回原陶乐县64名牧场工人承包草原的补偿标准为1000元/亩的事实，其于2016年4月5日起诉，要求确认兴庆区政府、兴庆草原管理站低价征收其承包草原的行政行为违法，已超过法定的2年起诉期限，一审法院不予审查该项诉讼请求并无不当。张某某起诉要求确认协议无效，不受诉讼时效的限制。兴庆草原管理站作为兴庆区负责草原行政管理的职能部门，与张某某签订《草原承包终止协议》不违反相关法律规定，该协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的属于协议无效的情形，故张某某的该上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一项的规定，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2017）宁行终10号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。张某某不服，向本院申请再审。
张某某申请再审称：1.兴庆区政府、兴庆草原管理站低价征收的行为违反了同地同价的基本原则，行政行为违法。2.兴庆草原管理站以自己的名义与张某某签订《草原承包终止协议》属无效行为，人民法院应依法确认无效。该协议并非其真实意思表示，且违反了法律、行政法规的强制性规定，应属无效协议。张某某自2016年3月15日才知道其合法权益受到严重侵害，因此起诉期限应自2016年3月15日起算。3.一审法院开庭审理时，兴庆区政府、兴庆草原管理站的法定代表人（或负责人）未到庭，也未委托相应的工作人员出庭，严重违反法定程序。二审法院应当开庭审理，却以书面审理方式结案，程序严重违法。请求：1.撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2016）宁01行初53号行政判决及宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终10号行政判决；2.依法改判，支持张某某的一审诉求。
兴庆区政府答辩称，1.兴庆区政府已经及时足额给其补偿，不存在低价征收的情况，也并未违反同地同价原则。2.原审法院对张某某请求确认低价征收承包草原的行政行为违法不予审查的认定，事实清楚，适用法律正确。3.张某某与兴庆草原管理站签订《草原承包终止协议》系双方当事人真实意思表示，且内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，属于合法有效协议。
兴庆草原管理站答辩称，1.原判决查明事实清楚，证据充分。兴庆区政府收回草原使用权并未违反同地同价原则。2.兴庆草原管理站有权负责和承担涉案草原收回及签订补偿协议等补偿工作。原判决对涉案《草原承包终止协议》效力的认定,对张某某请求确认低价征收承包草原的行政行为违法已经超过行政诉讼起诉期限的认定，适用法律正确。3.原判决审判程序合法，兴庆区政府、兴庆草原管理站法定代表人或负责人未出庭并非程序违法，不能引起再审程序。二审法院未开庭审理程序合法。
本院认为，张某某的诉讼请求可以概括为：1.确认低价征收其承包草原的行政行为违法；2.确认《草原承包终止协议》无效；3.按照1000元/亩的补偿标准重新签订《草原承包终止协议》并补足征收补偿款的差额。
关于请求确认低价征收其承包草原的行政行为违法的问题。兴庆区政府2013年5月4日发布公告开始对涉及黄河东岸生态环境治理项目建设用地的土地、草原进行征收，并委托兴庆草原管理站负责具体征收补偿工作。张某某于2013年5月13日签订《草原承包终止协议》时，应当已经知道兴庆区政府对涉案草原实施征收的事实。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，张某某于2016年4月5日提起诉讼要求确认征收行为违法已超过法定的2年起诉期限。
关于请求确认《草原承包终止协议》无效的问题。兴庆草原管理站作为兴庆区负责草原行政管理的职能部门和涉案征收行为的具体实施单位，与张某某签订《草原承包终止协议》不违反相关法律规定，该协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的属于协议无效的情形。但需要注意的是，被诉《草原承包终止协议》属于涉案草原征收实施过程中的行政协议，对该协议审查亦应适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，一、二审法院认为该项诉请不受诉讼时效的限制，没有法律依据。张某某2013年5月13日签订被诉协议时，已经知道该协议的内容，其于2016年4月5日提起诉讼要求确认《草原承包终止协议》无效，已超过了法定的2年起诉期限。虽然一、二审法院对该协议效力的实体审查没有对协议各方当事人的权利义务造成实际影响，但对上述问题本院仍需予以指出。
关于请求重新签订《草原承包终止协议》并补足征收补偿款差额的问题。因被诉《草原承包终止协议》的签订系张某某与兴庆草原管理站的真实意思表示，该协议并未被有权机关宣布无效或撤销，协议双方当事人仍应当履行协议约定的权利义务，张某某请求重新签订协议没有法律依据。故张某某的该项请求不能成立，一、二审法院未予支持并无不当。
综上，张某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：
驳回张某某的再审申请。
审 判 长 李 涛
审 判 员 汪国献
审 判 员 杨 卓
二〇一七年九月二十九日
法官助理 车 乐
书 记 员 赵 贝