中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1180号
再审申请人(原审第三人）潘世汉，男，1951年11月28日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省织金县人民政府，住所地贵州省织金县文腾街道办事处新华北路5号。
法定代表人潘发勇，该县县长。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘绍华（又名潘少华），男，1956年9月30日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘世进（又名潘世晋），男，1968年6月28日出生，彝族，住贵州省毕节市七星关区。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘绍明，男，1954年6月1日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘友帮，男，1954年7月2日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘绍彬，男，1954年11月20日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘绍华，男，1947年2月8日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘仕泽，男，1980年1月27日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘元富，男，1954年6月27日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）王书喜，男，1957年1月24日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）叶兵（又名叶彬），男，1969年2月8日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘绍柏，男，1940年10月16日出生，汉族，住贵州省毕节市。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘健，男，1966年6月29日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）张青云，男，1962年8月27日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘蓉，女，1968年9月28日出生，穿青人，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）左志忠，男，1954年12月12日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘正斌，男，1968年3月2日出生，苗族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘怡，男，1963年6月8日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘涯，男，1968年10月6日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）朱海军（又名潘绍勋），男，1979年11月25日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）龙丕艳，女，1956年3月2日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘松，女，1981年2月26日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）潘跃（又名潘正涛），男，1985年12月2日出生，汉族，住贵州省织金县。
再审申请人潘世汉作为第三人，与申请人织金县人民政府，因潘绍华、潘世进、潘绍明、潘友帮、潘绍彬、潘绍华、潘仕泽、潘元富、王书喜、叶兵、潘绍柏、潘健、张青云、潘蓉、左志忠、潘正斌、潘怡、潘涯、朱海军、龙丕艳、潘松、潘跃（以下简称潘绍华等22人）诉织金县人民政府土地行政管理行政登记一案，不服贵州省高级人民法院（2016）黔行终467号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
潘绍华等22人向贵州省毕节市中级人民法院起诉称，其系贵州省织金县城乡建设公司的员工。因第三人潘世汉、金世江、潘绍松向贵州省织金县工商局提供虚假材料，致使织金县工商局于1999年4月27日作出织工商字（1999）第7号《关于更正织金县城乡建设公司经济性质的决定》（简称织工商字（1999）第7号《决定》），将织金县城乡建设公司企业性质由集体企业变更为合伙私营企业。2001年9月，潘世汉、金世江、潘绍松三人将城乡建设公司占用的国有土地划为三份，由织金县人民政府向潘世汉、金世江、潘绍松颁发了织土国用（2001）字第50198-1、2、3号国有土地使用证。针对上述事实，潘绍华等22人向人民法院起诉织金县工商局，要求判决撤销织工商字（1999）第7号《决定》。历经数年，经过一审、二审、发回重审、再审，产生了毕节市中级人民法院（2009）黔毕中行再终字第8号判决。该判决撤销了织金县工商局将原织金县城乡建设公司集体性质变更为私营合伙企业的行政行为；该公司已经恢复为集体性质。因此，织金县人民政府将公司土地颁证给潘世汉、金世江、潘绍松三个人的行政行为是错误的，应当撤销颁证，以维护公司集体职工的合法权益。此次起诉，请求判决撤销潘世汉持有的织土国用（2001）字第50198-1号国有土地使用证。
毕节市中级人民法院一审查明，1987年，潘绍松、金世江、潘世汉经与贵州省织金县城关区公所协商，由城关区公所组建织金县城关区建筑工程队。1987年6月25日，城关区公所以区政字（1987）007号《关于组建织金县城关区建筑工程队的通知》，行文成立织金县城关区建筑工程队。1987年9月16日，原城关区公所向织金县工商行政管理局提出建筑业企业开业登记申请，并作为企业主管部门签署了意见。织金县工商行政管理局经审查，于同年10月28日向城关区建筑工程队颁发了织建集企353号营业执照和织建集企353号企业法人证书。法人证书载明法定代表人为潘绍松，经济性质为集体，实行独立核算，主营建安施工，兼营建材加工。织金县城关区建筑工程队成立之初在城关区公所办公楼内办公。1987年12月2日，城关区公所下发区政字（1987）020号文件，决定筹建城关区建筑队、建材厂办公住房及材料库房。同年12月7日，城关区建筑工程队向县人民政府及有关部门申请征地。县人民政府于1987年12月26日作出（87）府字118号《县人民政府对城关区公所申请修建城关区建筑工程队办公用房和材料库用地的批复》，同意将北门乡北门村委会母鸡井村民组的耕地2.74亩征为国有，划拨给城关区建筑工程队使用。根据该批复，城关区建筑工程队在进行相关补偿、补助后即着手修建。1988年5月21日，城关区公所以城关区建筑工程队修建办公用房处道路狭窄，影响交通和施工等为由向县人民政府申请征地，县人民政府经审查后于1988年7月20日作出（88）织府字49号《县人民政府对城关区公所关于建筑工程队申请扩路改道用地的批复》，同意将北门乡母鸡井村民组耕地0.46亩征为国有，划给城关区建筑工程队使用。1991年11月20日，织金县房管局向城关区建筑工程队颁发了织房集字第001号房屋所有权证，将城关区建筑工程队的办公楼、厕所、库房、值班室等房屋所有权性质登记为集体，明确归城关区建筑工程队所有。城关区建筑工程队成立后，潘绍华等22人先后分别担任项目工程队队长、副队长、技术员、施工员、材料员等职务。在经营过程中，公司将所承揽的部分建筑工程以提取一定比例的管理费和扣取代缴税金的方式，转包给部分员工具体组织施工，实行独立核算，自负盈亏。1992年2月27日，织金县城乡建设环境保护局以织建设字（1992）第006号文件将城关区建筑工程队更名为贵州省织金县城乡建设公司。1999年4月18日，潘世汉、金世江向县人民政府递交《恳求工商行政管理部门将城乡建设公司的企业性质更正为私营合伙企业的报告》，并提供了潘绍松、潘世汉、金世江协商一致的《关于转化企业性质及对下一步企业工作开展的决议》及二人推举潘绍松为公司经理(企业负责人)的函件，申请将城乡建设公司企业性质变更为私营合伙。织金县工商行政管理局经审查，于1999年4月27日作出织工商字（1999）第7号《关于更正织金县城乡建设公司经济性质的决定》，认定织金县城乡建设公司(原城关区建筑工程队)自开办之日起为潘绍松、金世江、潘世汉出资设立，将织金县城乡建设公司企业经济性质由集体企业变更为合伙私营。同年4月28日，织金县工商行政管理局向织金县城乡建设公司颁发了字52242500032-2号营业执照。营业执照载明：织金县城乡建设公司经济性质为合伙私营企业，负责人为潘绍松，经营范围主营土木建筑安装作业、兼安装及建材加工。2001年9月4日，潘绍松、金世江、潘世汉订立划分协议，将织金县城乡建设公司的房地产划分成三份，分别明确到三人名下。2001年9月，潘绍松、金世江、潘世汉又将城乡建设公司占地划为三份，由织金县人民政府向潘世汉、金世江、潘绍松颁发织土国用（2001）字第50198-1、2、3号国有土地使用证。针对上述事实，潘绍华等22人向织金县人民法院起诉织金县工商行政管理局，请求判决撤销织金县工商行政管理局1999年4月27日作出的织工商字（1999）第7号《关于更正织金县城乡建设公司经济性质的决定》。经一审、二审、发回重审、再审，产生了织金县人民法院（2009）黔织行初字第7号行政判决，该判决结果为：“撤销被告织金县工商行政管理局于1999年4月27日作出的织工商字（1999）第7号《关于更正织金县城乡建设公司经济性质的决定》；限令被告织金县工商行政管理局在本判决发生法律效力后四个月内重新作出织金县城乡建设公司企业经济性质能否变更的决定”；织金县工商行政管理局、金世江、潘世汉不服，向毕节市中级人民法院提出上诉，毕节市中级人民法院经依法审理，于2009年10月31日以（2009）黔毕中行再终字第8号行政判决，驳回上诉，维持原判。2010年3月3日，织金县工商行政管理局作出关于执行贵州省毕节地区中级人民法院（2009）黔毕中行再终字第8号行政判决书的决定：“织金县城乡建设公司企业经济性质可以变更”。2010年8月6日，毕节地区工商局作出毕地工商纠字（2010）01号《毕节地区工商行政管理局行政处理纠正决定书》决定：“责成你局撤销根据‘1999年4月27日作出的织工商字（1999）第7号《关于更正织金县城乡建设公司企业经济性质的决定》’所作出的变更”。2011年4月12日下午，织金县委常委、政法委书记伍仕国，县人民政府副县长杨克军在县政府五楼会议室召集原城乡建筑公司清产核资工作领导小组成员，原城乡建筑公司职工代表开会，就职工对公司性质争议有关问题进行认真磋商、研究和讨论，形成一致意见，纪要如下：经县清产核资工作领导小组组织双方就争议通过多次协商未能达成一致意见，双方同意通过县成立的清产核资工作领导小组委托会计师事务所对公司经济性质作鉴定的方式解决，目前会计师事务所已作出鉴定报告，与会人员一致认为该报告合法有效。2011年4月22日，织金县人民政府组织召开审计开封会，拆封了黔西南仁信会计师事务所2010年12月作出的《关于贵州省织金县城乡建设公司投资主体确认审核报告》【仁会专审字〔2010〕第029号】，该报告明确“公司的原始投资人为潘绍松、潘世汉、金世江三人，据此，公司的所有者权益亦归潘绍松、潘世汉、金世江三人所有”。潘绍华等22人不服，向毕节市中级人民法院提起本次诉讼，请求判决撤销潘世汉持有的织土国用（2001）字第50198-1号国有土地使用证。
贵州省毕节市中级人民法院认为，2011年4月12日下午，织金县委常委、政法委书记伍仕国，县人民政府副县长杨克军在县政府五楼会议室召集原城乡建筑公司清产核资工作领导小组成员，原城乡建筑公司职工代表开会，就职工对公司性质争议有关问题进行认真磋商、研究和讨论，形成会议纪要，纪要指出经县清产核资工作领导小组组织双方就争议通过多次协商未能达成一致意见，双方同意通过县成立的清产核资工作领导小组委托会计师事务所对公司经济性质作鉴定的方式解决，目前会计师事务所已作出鉴定报告，与会人员一致认为该报告合法有效。2011年4月22日，织金县人民政府组织召开审计开封会，拆封了黔西南仁信会计师事务所2010年12月19日作出的《关于贵州省织金县城乡建设公司投资主体确认审核报告》【仁会专审字〔2010〕第029号】，该报告明确“公司的原始投资人为潘绍松、潘世汉、金世江三人，据此，公司的所有者权益亦归潘绍松、潘世汉、金世江三人所有”。潘绍华等22人提交的证据不能证明其对原城乡建筑公司进行了投资、入股并对涉案土地享有合法使用权，因此请求人民法院判决撤销潘世汉持有的织土国用（2001）字第50198-1号国有土地使用证的依据不足。2010年3月3日织金县工商行政管理局作出的《关于执行贵州省毕节地区中级人民法院（2009）黔毕中行再终字第8号行政判决书的决定》，内容为：织金县城乡建设公司企业经济性质可以变更。该决定并未明确织金县城乡建设公司企业经济性质，因此潘绍华等22人的诉讼请求没有充分的事实依据，不予支持。以（2015）黔毕中行初字第84号行政判决驳回潘绍华等22人的诉讼请求。
贵州省高级人民法院二审查明的基本事实与一审一致。另查明，织金县人民政府将原织金县城乡建设公司拥有使用权的〔织土国用字（98）字第50198号〕国有土地分为三宗地块，分别颁发《国有土地使用证》给潘世汉〔织土国用（2001）字第50198-1号〕、金世江〔织土国用（2001）字第50198-2号〕、潘绍松〔织土国用（2001）字第50198-3号〕三个个人，潘绍华等22名职工不服，将上述三个颁证行为分案诉至贵州省毕节市中级人民法院，该案即是诉织金县人民政府为潘世汉颁发《国有土地使用证》〔织土国用（200l）字第50198-1号〕一案。与该案关联的诉织金县人民政府为潘绍松颁发《国有土地使用证》〔织土国用（200l）字第50198-3号〕一案，在一审程序中，潘绍松与潘绍华等22名职工达成《和解协议》，主要内容为“潘绍松取得的织土国用（2001）字第50198-3号国有土地使用证界定的土地面积及该土地上的库房、值班室等附属设施归潘绍松管理使用，潘绍松给职工369万元进行分配”。诉潘绍松颁证案，原告方以双方达成和解协议为由申请撤诉，裁定准予撤诉结案。诉织金县人民政府为金世江颁发《国有土地使用证》〔织土国用(2001）字第50198-2号〕案亦上诉至贵州省高级人民法院，另案处理。
贵州省高级人民法院认为，该案被诉的国有土地使用权变更登记行为违法，所颁发的涉案国有土地使用证应当撤销，理由是：
（一）涉案织金县城乡建设公司(即原织金县城关区建筑工程队)土地系国有划拨土地，使用权人为织金县城乡建设公司；该地块上房产登记的所有权人是城关建筑工程队，所有权性质是集体。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款规定“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”。该案中，房产是集体共有产权，行政机关在房产没有变更登记为潘世汉个人所有的情况下，直接把房产所在地的土地使用权变更登记给潘世汉个人所有，违反了上述法律规定。
（二）根据国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》〔1993年2月23日（1993）国土（籍）字第33号〕“三、变更土地登记申请。4.因单位合并、分立、企业兼并等原因引起宗地合并或者分割的，有关各方在主管部门批准后三十日内，持批准文件及有关合同、协议共同向土地管理部门申请变更土地登记”、国家土地管理局《土地登记规则》〔(1995）国土（法）字第184号〕第三十八条“因单位合并、分立、企业兼并等原因引起土地使用权变更的，有关各方应当在合同签订后三十日内或者在接到上级主管部门的批准文件后三十日内，持合同或者上级主管部门的批准文件和原土地证书申请变更登记”的规定。该案系将原织金县城乡建设公司集体拥有使用权的土地分割后的部分变更登记为潘世汉个人所有。从行政机关举证材料看，该案既没有任何主管部门批准同意将织金县城乡建设公司集体拥有使用权的土地分成三块给潘绍松、潘世汉、金世江三人个人使用的文件，也没有该公司全体职工同意将公司集体拥有的土地分割成三块给潘绍松、潘世汉、金世江三个个人拥有的合同或协议。
（三）根据国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》，“三、变更登记申请。变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时，除以上规定提交的资料外，还须提交下列资料：1.变更土地登记申请书；2.变更土地登记申请的法人和法人代表证明；个人身份证明或者户籍证明；3.土地证书或者他项权利证明书；4.地上建筑物、附着物权属证明；5.土地管理部门要求提交的其他资料”的规定。该案变更登记时申请人并未提供“变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明”、…原土地证书及土地权属来源证明”和“地上建筑物、附着物权属证明”。变更登记时潘绍松、金世江、潘世汉三人订立的将织金县城乡建设公司房地产划分成三份，分别明确到三人名下的划分协议，并不是变更登记合法有效的依据。变更登记材料说明栏中注明的权属来源依据是公司成立时的划拨土地批准文件，也不是土地权属变更的合法有效依据。至于地上建筑物、附着物权属证明，由于该公司的房产证上明确记载所有权人是城关建筑队，所有权性质是集体。公司房产所有权并没有转移至潘绍松、潘世汉、金世江三个个人。
关于一审判决。贵州省高级人民法院认为，一审判决以“县政法委、县政府开会，认为经过会计师事务所鉴定织金县城乡建设公司的原始投资人为潘绍松、潘世汉、金世江三人，所有者权益归潘绍松、潘世汉、金世江三人所有”，并引用“织金县工商行政管理局作出《关于执行贵州省毕节地区中级人民法院（2009）黔毕中行再终字第8号行政判决书的决定》，该企业性质可以变更”，认定原告潘绍华等22人对涉案土地不享有合法使用权、诉请不能成立是错误的。该案非民事案件，一审行政判决无权对原告的民事权利作出否定；织金县工商行政管理局作出《关于执行贵州省毕节地区中级人民法院（2009）黔毕中行再终字第8号行政判决书的决定》决定是违法的，已经被其上级单位毕节地区工商局以《行政处理决定纠正决定书》〔毕地工商纠字(2010）01号〕纠正；土地变更登记在前，织金县政府开会(包括2010年10月作出的会计鉴定)形成的纪要在后，不能作为变更登记的依据；上诉人亦提交了2010年7月贵州天汇会计师事务所作出的审核报告〔筑天汇审核字（2010）001号〕，结论是该企业性质属集体企业，所有者权益归集体所有；织金县城乡建设公司法定代表人潘绍松在之前的诉讼中已经口头和书面明确表明，该公司系集体所有，并非个人合伙。
综上，贵州省高级人民法院认为织金县人民政府向第三人潘世汉颁发织土国用（2001）字第50198-1号《国有土地使用证》的行政行为无事实和法律依据，所作变更登记无相应合法有效证据支持，违反相关法律法规的规定，依法应予撤销。一审判决查明基本事实无误，但适用法律错误，判决结果不当，依法应予纠正。判决撤销贵州省毕节市中级人民法院（2015）黔毕中行初字第84号行政判决；撤销织金县人民政府向潘世汉颁发织土国用（2001）字第50198-1号《国有土地使用证》的行政行为。
潘世汉、织金县人民政府向本院申请再审，请求撤销贵州省高级人民法院二审判决，依法立案再审本案并维持一审判决。理由：1、二审法院未依法告知申请人对变更后的合议庭组成人员具有申请回避的法定权利。2、被申请人的行政诉讼主体不适格。3、被申请人提起的行政诉讼没有经过法定行政复议程序，依法应当不予立案进入行政诉讼程序。4、被申请人提起行政诉讼的时间超过法定起诉期限。5、同案同类属性的潘绍松持有织土国用（2001）字第50198-3号《国有土地使用证》已被人民法院生效判决羁束，以此类推申请人潘世汉持有的《国有土地使用证》具有同等法律效力。6、被申请人提交的2010年7月贵州天汇会计师事务所作出的审核报告〔筑天汇审核字（2010）001号〕系被申请人私刻印章、违法委托、违规操作、提供虚假检材获取的。7、二审非法采信认定潘绍松是织金县城乡建设公司法定代表人，在之前的诉讼中已经口头和书面明确表明该公司是集体所有，并非个人合伙的假证。8、二审适用法律错误。潘世汉提交的证据材料复印件有2001年9月填发的织土国用（2001）字第50198-1号《国有土地使用证》和2001年12月填发的织房权证城关字第××号房屋所有权证（房屋所有权人潘世汉）等。
本院认为，本案被诉颁证行为系国有土地使用权变更登记行为。本案的争议焦点是：1、国有土地使用权变更登记行为是否合法，所颁发的涉案国有土地使用证是否应当撤销。2、申请人提交的新证据是否足以推翻原判决。3、二审合议庭成员变更未告知当事人是否应当再审。
本案所涉国有土地系由贵州省织金县人民政府划拨给当时的集体所有制企业织金县城关区建筑工程队（后改为贵州省织金县城乡建设公司）使用。潘世汉等人在申请变更土地使用权时，没有按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款的规定提交涉案房屋所有权证书，也没有按照《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》〔（1993）国土（籍）字第33号〕和《土地登记规则》〔（1995）国土（法）字第184号〕等规定提交主管部门的批准文件及相关合同、协议等资料，潘世汉所持织土国用（2001）字第50198-1号《国有土地使用证》没有写明土地使用期限，因此涉案国有土地使用权变更登记行为违法，所颁发的涉案国有土地使用证应当撤销。
关于新证据。申请人潘世汉、织金县人民政府提交的贵州中一司法鉴定中心作出的（2017）文鉴字第14号《文书司法鉴定意见书》，意在证明贵阳天汇会计师事务所筑天汇审核字（2010）001号审核报告（该报告认定织金县城乡建设公司企业性质为集体）的“委托单位”公章系私刻的印章。此节不影响土地使用权变更登记行为的违法性。
关于二审合议庭成员的变更。经查，贵州省高级人民法院二审期间合议庭曾将审判员“安克佳”变更为审判员“柏松”，未告知当事人。再审审查期间，双方当事人均未提出申请审判员柏松回避的法定事由。此节不影响本案的公正审判。
另外，黔西南仁信会计师事务所2010年12月19日作出的《关于贵州省织金县城乡建设公司投资主体确认审核报告》【仁会专审字〔2010〕第029号】没有提及织金县城乡建设公司所占国有土地的由来；对于其他申请再审的理由，再审申请人也没有提供相应证据。
综上，被诉织金县人民政府向潘世汉颁发织土国用（2001）字第50198-1号《国有土地使用证》的行政行为无事实和法律依据，依法应予撤销。二审判决认定事实清楚，适用法律正确。审判程序合法。潘世汉、织金县人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回潘世汉、贵州省织金县人民政府的再审申请。
审判长 李智明
审判员 郭载宇
审判员 杨科雄
二〇一七年九月二十七日
书记员 马 萍