吉林省白山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉06民终421号
上诉人（原审第三人）：靖宇县鼎蓝经贸实业有限公司。住所地：吉林省靖宇县靖宇镇。
法定代表人：刘金福，经理。
委托诉讼代理人：白柱杰，吉林正基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：秦博，吉林正基律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：靖宇县三道湖镇人民政府。住所地：吉林省靖宇县三道湖镇。
法定代表人：王崇宇，镇长。
委托诉讼代理人：刘阳，吉林龙达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：靖宇县赤松镇人民政府。住所地：吉林省靖宇县赤松镇。
法定代表人：于振声，镇长。
委托诉讼代理人：张治学，吉林龙达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：苏红民，女，1963年3月22日生，汉族，靖宇县大地煤矿业主，住长春市朝阳区。
原审原告：胡建生，男，1962年8月9日生，满族，吉林省靖宇县农业局职员，住吉林省靖宇县靖宇镇。
委托诉讼代理人：王海峰，吉林荆卫华律师事务所律师。
上诉人靖宇县鼎篮经贸实业有限公司（以下简称鼎蓝公司）因与被上诉人苏红民、靖宇县赤松镇人民政府（以下简称赤松镇政府）、靖宇县三道湖镇人民政府（以下简称三道湖镇政府）、原审原告胡建生确认合同效力纠纷一案，不服吉林省靖宇县人民法院（2016）吉0622民初68号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
鼎篮公司上诉请求：撤销原判，依法改判。事实和理由：一、原审法院认定鼎蓝公司仅对马档煤矿享有用益物权未认定为实际投资人属于事实认定错误。鼎蓝公司拥有马档煤矿的采矿权及投资设施所有权。二、原审认定三道湖镇政府享有马档煤矿处分权属适用法律错误。煤炭整合的主体是煤矿，有权签订煤炭整合协议的主体应为煤矿的投资人及采矿人即鼎蓝公司，作为非整合主体的三道湖镇政府擅自与苏红民签订马档煤矿整合协议未经鼎蓝公司同意，属于无效合同。三道湖镇政府擅自处分马档煤矿属于侵权行为。
三道湖镇政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。鼎蓝公司上诉请求及理由没有事实及法律依据，应当依法驳回。
苏红民未答辩。
赤松镇政府答辩称，同意三道湖镇政府答辩意见。鼎蓝公司在本案中存在一案两诉，鼎蓝公司在主张撤销权的同时，于2017年6月14日在靖宇县法院提起行政协议赔偿之诉，要求三道湖镇政府赔偿其损失5000余万元。鼎蓝公司主张民事诉讼时又提起行政赔偿诉讼，这是两个不同程序和性质的案件。本案应终止审理或驳回上诉。
胡建生答辩称：同意鼎蓝公司的上诉请求，一、原审法院已经确认胡建生是309煤矿实际投资人，该煤矿再无任何其他投资人。赤松镇政府在309煤矿没有任何投资，所以其不是该煤矿的产权人。资源整合不仅仅是对矿产资源的整合，而是对整个矿所有人和财物进行整合，主体是煤矿，并非是各级政府。309煤矿的整合人是胡建生本人。赤松镇政府没有权利参与此次整合。二、原审判决适用法律错误，矿藏虽然属于国家所有，但是赤松镇政府不能将国家所有矿产资源出售给个人苏红民。依据赤松镇政府与苏红民的协议书内容是将矿产资源出售给苏红民个人，是国家法律禁止的，故二者签订的合同是无效的。
胡建生向一审法院起诉请求：判令苏红民与赤松镇政府于2010年2月4日签订的煤矿整合协议无效。事实与理由：1995年5月，胡建生挂靠在靖宇县公安局成立了“兰盾服务公司”。1997年，胡建生自筹资金，以靖宇县公安局兰盾服务公司名义开办了靖宇县赤松镇309煤矿。因309煤矿所在地为赤松镇，根据靖宇县人民政府协调会意见。胡建生以兰盾公司名义与赤松镇政府签订了《承包合同》每年缴纳承包费15万元。1998年10月5日，靖宇县公安局下发了靖公发字（1998）第51号文件《关于兰盾服务公司暨309煤矿移交的决定》，将兰盾公司及所属的309煤矿移交给张立波（胡建生妻子）个人经营，并由张立波自行承担债权债务，其经营活动与靖宇县公安局无关。为了保持309煤矿集体企业的性质，胡建生于2008年10月6日与赤松镇政府签订了309煤矿承包合同的补充协议。2002年11月9日，309煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，死亡11人。经省事故调查小组认定，胡建生为309煤矿事实上的所有者。胡建生承担了向死者家属赔偿全部责任。2004年10月12日，白山市八道江区人民法院（2004）八刑初字第180号刑事判决书认定：“胡建生身为靖宇县赤松镇309煤矿所有者”。判处有期徒刑3年，缓刑5年。2008年7月12日，靖宇县人民政府召开专题会议，会议作出了“关于信泰煤矿资源整合意见，将信泰、马档、309三个煤矿整合，309煤矿占整合后煤矿的17%股权”。整合后煤矿定名为“大地煤矿”。在三家整合期间，胡建生出资20余万元，用于办理三家资源整合费用。2010年2月4日，在胡建生未接到任何通知的情况下，赤松镇政府与苏红民签订《协议》，由大地煤矿每年支付给赤松镇政府50万元作为红利，期限为10年。胡建生得知此事后，多次到靖宇县人民政府上访，县政府也多次给予协调。2014年9月24日，靖宇县政府通知胡建生，协调不成，可通过诉讼解决。综上，胡建生是309煤矿事实上的所有人，而赤松镇政府、苏红民签订的股权分红协议，其行为侵害了胡建生对309煤矿的所有权、收益权。故诉至法院。
第三人鼎蓝公司向一审法院提出诉讼请求：1.请求准许鼎蓝公司参加本案诉讼；2.判令2010年2月4日靖宇县赤松镇人民政府、靖宇县三道湖镇人民政府、苏红民签订的股份制经营协议无效。事实与理由：一、1996年11月24日，由鼎蓝公司投资组建的靖宇县马档煤矿，因其所在地为东兴乡（现三道湖镇），根据当时乡镇企业管理的政策，由鼎蓝公司与当地政府签订承包合同，挂靠在东兴乡政府名下。自1996年组建至2014年底，鼎蓝公司已经累计实现马档煤矿资产总计为50883680元。2006年6月26日，吉林省人民政府办公厅下发吉政办明电【2006】68号《关于转发加强煤炭安全生产工作规范煤炭资源整合实施意见的通知》，该文件明确规定煤炭资源整合是指合法矿井之间对煤炭资源、资金、资产、技术、管理、人才等生产要素的优化整合。三道湖镇人民政府与煤炭资源整合的“五要素”无关。2006年9月，靖宇县人民政府下发《关于白山市靖宇县信泰煤矿（农机煤矿）煤炭资源整合工作方案》，明确规定“本次资源整合的主体为靖宇县信泰煤矿，需整合的矿井有马档煤矿和309煤矿。”这说明煤炭资源整合是煤炭企业之间的事情，煤炭资源整合与三道湖镇人民政府无关。2006年10月7日，白山市人民政府作出白山政问字【2006】63号《关于呈报白山市煤炭资源整合方案的请示》，将靖宇人民政府《关于白山市靖宇县信泰煤矿煤炭资源整合工作方案》上报省煤炭资源整合领导小组。煤炭资源整合工作方案中不包括三道湖镇政府。2006年11月30日，由吉林省煤炭工业局按照《吉林省人民政府办公厅转发省煤炭资源整合工作领导小组办公室关于煤炭资源整合方案审查及下一步工作实施意见的通知》（吉政办明电143号），批准了靖宇县煤炭资源整合方案，参加整合的企业有靖宇县信泰煤矿、马档煤矿、309煤矿。
二、鼎蓝公司是整合矿井马档煤矿的唯一整合主体。三道湖镇政府不具有签订煤矿整合协议的主体资格，更没有以股东身份签订股份制经营协议的主体资格。根据省市县煤炭资源整合的要求，由信泰煤矿牵头、马档煤矿、309煤矿参加的煤炭资源整合工作进入程序。同时参与整合的三矿协议约定，煤炭资源整合的前期费用由马档煤矿（刘金福）垫付，将煤炭整合工作向前推进。2007年6月、8月，参与整合的三矿根据各自煤炭储量协议约定所占比例，根据比例分摊整合费用。2008年7月，靖宇县人民政府会议纪要，同意整合的三方按资源储量划分，信泰煤矿占43%、马档煤矿占40%、309煤矿占17%。在此期间，信泰煤矿的法定代表人胡秉新因涉黑被公安局刑事拘留，为了不影响靖宇县煤炭资源整合工作，靖宇县煤炭资源整合工作小组作出了“为不影响信泰煤矿资源整合进度，靖宇县煤炭资源整合工作领导小组同意马档煤矿承担主体矿井整合工作责任，刘金福全权代表信泰煤矿资源整合工作事宜”。
2009年12月25日，苏红民在通化市中级人民法院购得信泰煤矿。2010年2月4日，靖宇县赤松镇人民政府、三道湖镇人民政府、苏红民签订股份制经营协议。
综上，靖宇县三道湖镇人民政府不具有煤炭资源整合的主体资格，煤炭资源整合与各级人民政府无关联性，更不应该以股东身份签订股份制经营协议。因此，该股份制经营协议严重侵害了鼎蓝公司的合法权益。故鼎蓝公司申请作为有独立请求权第三人参加诉讼，要求判令赤松镇政府、三道湖镇政府、苏红民于2010年2月4日签订股份制经营协议无效。
一审法院认定事实：关于309煤矿查明以下事实：1996年11月20日，赤松镇政府向靖宇县工商局申请注册309煤矿，企业性质为集体，负责人为王延江，主管部门为赤松镇政府，地址为靖宇县赤松镇309村。
1997年3月25日，309煤矿向中国农业发展银行靖宇县支行贷款300万元，并签订最高额抵押合同，用靖宇县公安局兰盾劳动服务中心固定资产即原煤煤矿（309煤矿）为该笔贷款提供抵押担保。
1997年7月24日，赤松镇政府与靖宇县公安局兰盾服务中心（代表为胡建生）签订《靖宇县赤松镇309煤矿承包合同》，约定：赤松镇政府将隶属其的309煤矿发包给靖宇县公安局兰盾服务中心，赤松镇政府享有资源所有权，靖宇县公安局兰盾服务中心享有经营管理权；承包期为10年，即自1997年1月1日至2006年12月31日。靖宇县公安局兰盾服务中心需每年向赤松镇政府缴纳承包费15万元。
1998年10月5日，靖宇县公安局研究决定将靖宇县公安局兰盾服务中心暨309煤矿移交给张立波（胡建生妻子）个人经营，与公安局脱钩，该企业债权债务由张立波接收。
1998年10月6日，赤松镇政府与胡建生签订《关于赤松镇309煤矿承包合同的补充协议》，约定：因靖宇县公安局兰盾服务中心已被清理，现赤松镇政府与胡建生个人协商同意后，由胡建生继续承包，承包条款仍执行1997年7月24日赤松镇政府与靖宇县公安局兰盾服务中心签订的承包协议。
2001年10月20日，309煤矿申请注销工商登记。10月25日，工商局同意其注销申请，309煤矿注销。
2002年11月9日，309煤矿发生特大瓦斯爆炸事故。2004年10月12日，白山市八道江区法院依法判处胡建生犯重大责任事故罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。并认定：“靖宇县公安局兰盾服务中心是由胡建生自主经营，自负盈亏，其以靖宇县公安局兰盾服务中心的名义与赤松镇政府签订309煤矿承包合同，胡建生为煤矿出资人、实际上煤矿所有者。”
2006年6月7日，省整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿领导小组办公室下发《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的实施意见》，确定煤炭资源整合的范围以及措施。市、县政府是资源整合的责任主体，坚持政府宏观调控为主、市场运作为辅，综合运用法律经济和必要的行政手段，保证煤炭资源整合工作顺利开展。因资源整合实施关闭的合法矿井，经协商或者经有资质的中介机构对固定资产进行评估，由兼并方给予合理补偿，或通过合资、合作或参股等方式，设立新的煤矿企业。
2006年11月24日，省煤炭资源整合工作领导小组办公室下发《关于煤炭资源整合方案审查及下一步实施意见》，该实施意见确定了纳入资源整合的矿井，并进一步确定了煤炭资源整合的实施意见。2006年11月29日，吉林省人民政府办公厅转发实施意见，2006年11月30日，吉林省煤炭工业局根据该实施意见，下发了煤炭资源整合后保留和关闭矿井情况表，确定信泰煤矿作为整合主矿，马档煤矿、309煤矿是参与整合矿井。
2007年4月9日，信泰煤矿于显泽、309煤矿胡建生、马档煤矿刘金福签订《靖宇县信泰、马档、309煤矿关于安全生产评估、资源整合期间发生费用与支付方式的协议》。该协议只有三人签字，并未加盖煤矿公章。2007年6月6日，信泰煤矿、马档煤矿、胡建生签订整合协议书，约定整合信泰煤矿、马档煤矿和309煤矿，信泰煤矿为整合主体矿井，整合后成了股份制企业，信泰煤矿为法人主体。该协议加盖了信泰煤矿、马档煤矿公章及胡建生个人签字。
2008年7月12日，靖宇县政府召开会议，确定信泰煤矿资源整合三方按资源储量划分承担整合所需资金。
2008年7月18日，赤松镇政府上报关于309煤矿整合工作的意见：因整合双方资金不足，建议先政府帮助以煤矿抵押贷款形式解决资金困难。如上述意见不成，则原承包业主同意以600万元价格将309煤矿出售，应以偿还原承包业主及乡政府的损失。
2010年1月13日，赤松乡政府向靖宇县政府就309煤矿整合一事进行请示：309煤矿同意参加整合，并出售给购买方，具体价格为：一、如购买方偿还贷款，需950万（即承包方胡建生800万，赤松镇政府150万）。二、如果原贷款已化呆账不需偿还，可以650万元出售（即胡建生500万元，赤松镇政府150万）。
2010年2月4日，苏红民、靖宇县赤松镇政府、靖宇县三道湖镇政府签订协议书，靖宇县信泰煤矿（现为靖宇县大地煤矿）资源整合三道湖镇政府马档煤矿、赤松镇政府309煤矿，为加快整合工作进度制定此协议，约定：三道湖镇政府马档煤矿、赤松镇政府309煤矿无力承担所应承担的资源整合和矿井改进资金，由苏红民负责整合工作。至安全生产时，由大地煤矿每年支付三道湖镇政府固定股份红利100万元，期限至大地煤矿资源枯竭矿井关闭，支付赤松镇政府固定股份红利50万元，期限为10年。
2010年9月26日，靖宇县政府向白山市政府作出《靖宇县人民政府关于继续推进靖宇县信泰煤矿资源整合工作的报告》，该报告阐述了信泰煤矿整合的基本情况，其中2010年1月25日，县政府组织信泰煤矿新的整合主体代表苏红民、原309煤矿法人胡建生和各矿所属乡镇主管领导召开了信泰煤矿整合工作专题会议。马档煤矿原承包人刘金福缺席。并阐述了资源整合工作存在的问题。
关于马档煤矿查明以下事实：1996年11月24日，鼎篮公司与东兴乡（现已并入三道湖镇）签订《靖宇县东兴乡清江煤矿承包合同书》，约定东兴乡人民政府将马档煤矿发包给鼎篮公司，承包期限为20年，即1996年11月24日至2016年11月24日。
2003年7月1日，靖宇县法院作出民事判决书，判决解除三道湖镇政府与鼎篮司于1996年11月24日签订的承包合同书。
2005年12月29日，三道湖镇政府与鼎篮公司签订合同书，约定将三道湖镇政府马档煤矿的资源使用权一次性转让给鼎篮公司。
2006年5月19日，三道湖镇政府与鼎篮公司签订合同，解除2005年12月29日双方签订的合同书。
2007年5月17日，三道湖镇政府与鼎篮公司签订合同书，约定三道湖镇政府委托鼎篮公司办理马档煤矿在资源整合中所需的所有手续，在资源重新启动后，三道湖镇政府将马档煤矿资源使用权一次性转让给鼎篮公司。同日，三道湖镇政府为鼎篮公司的法定代表人刘金福出具委托其办理资源整合事宜的授权委托书。
2009年6月22日，三道湖镇政府作出解除合同通知书，通知刘金福解除2007年5月17日签订的合同书及授权委托书。并于7月28日经靖宇县公证处向刘金福送达该通知书，刘金福拒签。
一审法院认为，本案系确认合同效力纠纷，胡建生及有独立请求权第三人鼎篮公司认为其系309煤矿及马档煤矿的实际投资人、所有权人，赤松镇政府及三道湖镇政府无权处分两处煤矿，其签订的固定股份分红协议为无权处分行为，故违反《中华人民共和国合同法》五十二条之规定，为无效合同。对此，三道湖镇政府和赤松镇政府主张胡建生、鼎篮公司并非本案适格主体，且煤矿整合行为经上级政府及主管部门批准，合法有效，故其据此签订的固定股份分红协议亦为有效。对此，本院评析如下。
一、主体问题
胡建生于1997年以兰盾服务中心的名义向赤松镇政府承包309煤矿，其作为承包经营权人，对309煤矿进行了投资，虽然承包期限已过，但双方并未对承包关系进行结算，309煤矿的处分及收益与其仍具有利害关系，故其系本案适格原告。
鼎篮公司作为马档煤矿的承包人，其对马档煤矿亦进行了实际投入，对此双方并未进行结算，马档煤矿的处分及收益与其有利害关系，故鼎篮公司有权参加本案诉讼，其诉讼主体适格。
二、关于三道湖镇政府、赤松镇政府、苏红民于2010年2月4日签订的协议是否有效。
根据《中华人民共和国物权法》第四十一条规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”矿产资源归国家所有，胡建生及鼎篮公司只是309煤矿及马档煤矿的承包经营权人，为用益物权人，只享有使用、收益的权利，并不享有所有权。而赤松镇政府及三道湖镇政府作为该矿产资源的管理部门，其代表国家行使该矿产资源的所有权即占有、使用、收益、支配的权利，故赤松镇政府、三道湖镇政府有权对该矿产资源进行整合并签订合同。其签订的固定股份分红协议的前提是已经对309煤矿、马档煤矿进行了资源整合行为，该整合行为经省政府及省煤炭工业局批准并实际实施，属于各方真实意思表示，合法有效。据整合行为而签订的股本分红协议属各方真实意思表示，并不存在合同无效的法定情形，故为有效协议。胡建生及鼎篮公司要求确认该协议无效无事实及法律依据，不予支持。
据此，依据上述事实及法律规定及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”的规定，判决：“驳回胡建生及靖宇县鼎篮经贸实业有限公司的诉讼请求。案件受理费100元，由胡建生负担。”
本院审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，关于2010年2月4日三道湖镇政府、赤松镇政府、苏红民签订的协议效力问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”的规定，三道湖镇政府是马档煤矿的管理部门，代表国家行使马档煤矿矿产资源的所有权，有权对马档煤矿进行整合并签订2010年2月4日合同，且该整合行为经省政府及省煤炭工业局批准并实际实施，属于各方真实意思表示，合法有效。鼎篮公司的上诉请求确认协议无效，理由不能成立，本院不予支持。因鼎篮公司与三道湖镇政府就鼎蓝公司对马档煤矿投资设施未进行清算，双方可就相关赔偿问题另案诉讼解决。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由靖宇县鼎蓝经贸实业有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 伟
审 判 员 迟吉岩
代理审判员 兆艳红
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 胡 雪