北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京02行初229号
原告田兴福，男，1962年6月19日出生，住山西省大同市。
委托代理人李善球，山西星瑞律师事务所律师。
被告国家煤矿安全监察局，住所地北京市东城区和平里北街21号。
法定代表人黄玉治，局长。
委托代理人史宝中，国家煤矿安全监察局干部。
委托代理人方莉敏，北京市高科律师事务所律师。
原告田兴福不服被告国家煤矿安全监察局（以下简称煤监局）于2015年8月26日作出的煤安监调查[2015]9号《国家煤矿安全监察局关于山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的批复》（以下简称被诉批复），向本院提起行政诉讼。本院作出（2016）京02行初221号行政裁定，驳回原告田兴福的起诉。田兴福不服，向北京市高级人民法院提出上诉。北京市高级人民法院于2017年5月26日作出（2017）京行终1197号行政裁定书，撤销本院的（2016）京02行初221号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法重新组成合议庭，于2017年11月13日公开开庭审理了本案。原告田兴福的委托代理人李善球，被告煤监局的委托代理人史宝中、方莉敏�庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月26日，被告煤监局作出被诉批复，内容为“山西省人民政府：你省安委会《关于上报山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的报告》（晋安发[2015]6号）收悉。经国务院安委会办公室主任办公会议研究，现批复如下：一、事故调查工作符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）、《煤矿安全监察条例》（国务院令第296号）等有关规定。二、原则同意对事故原因分析、事故性质认定和事故防范措施建议。三、原则同意事故调查组对事故有关责任人和责任单位的处理意见。在此基础上，请给予姜家湾煤矿代理矿长韩建乐留党察看一年、撤职处分，并处罚款30万元。四、请督促有关部门认真落实对事故责任单位和责任人员的处理意见，认真抓好事故防范措施的落实，有效防范事故发生。请全文公布事故调查报告，并于2015年10月30日前将处理意见的落实情况报送国务院安委会办公室备案。”
原告田兴福不服被诉批复，向本院诉称：2015年4月19日，大同煤矿集团地煤公司姜家湾煤矿发生透水事故，造成21人死亡，财产损失1700万元。事故发生后，山西省煤矿安全监察局依法成立了“4•19”重大事故调查组。2015年6月30日，事故调查组作出《山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查报告》（以下简称涉案事故报告），该报告认为原告田兴福对此次事故负主要责任，建议由司法机关进行立案侦查。2015年8月26日，被告煤监局对涉案事故报告作出被诉批复，同意了对事故有关责任人和责任单位的处理意见。田兴福认为，涉案事故报告在事故性质认定、事故原因分析方面的认定是错误的，对田兴福负事故主要责任的认定也是错误的。现煤监局对涉案事故报告作出被诉批复，而被诉批复是确定事故原因、性质和实施责任追究的具体行政行为，是有关机关依照法律规定和职权作出的具有法律效力和强制约束力的行政决定，也是有关机关追究他人责任的依据。现田兴福对被诉批复有异议，特向法院提起诉讼，请求撤销煤监局所作的被诉批复，判令煤监局对田兴福的责任进行重新认定并重新作出批复。
原告田兴福提交下列证据：
证据1.补充侦查提纲，证明煤监局在对涉案事故报告进行批复时技术鉴定报告、现场勘验报告上无相关人员签字，被诉批复不具有法律效力；
证据2.现场勘查报告，证明现场勘查报告没有专家签字程序违法；
证据3.建议补充侦查函及补充侦查报告书，证明被诉批复所依据的技术鉴定报告中的鉴定人员不具有�定资质，并且该鉴定报告非鉴定人员独立做出；
证据4.《综采、炮采工作面管理办法》，证明本次事故发生时8446工作面未办理安全准入验收，属于违法开采；
证据5.《煤矿防治水规定》、《地测防治水管理制度及考核办法》，证明煤矿企业主要负责人是防治水第一责任人，总工程师是负责防治水的技术管理工作，田兴福不是防治水工作第一责任人；
证据6.地测科安全生产责任制、地测科科长安全生产责任制、对徐守兵的询问笔录，证明地测科属于生产副矿长和总工程师领导，探水队归总工管，田兴福不分管。矿山未经批准擅自恢复生产；
证据7.询问笔录（丁海、韩存胜、田兴福、程永军、韩光），证明1.事故发生前田兴福已经要求停产但矿领导未予以重视、同意。2.田兴福对探放水设计的审查是探放水设计、审查、批准的三个环节之一，并不起最终决定作用；
证据8.询问笔录（杨林）、作业规程，证明8446工作面发生涌水停产后是未经批准擅自恢复生产；
证据9.会议纪要，证明探放水设计最终经过地煤公司批准才准许实施，田兴福不是最终的审批者；
证据10.会审签名，证明田兴福只是众多参加会审人员之一；
证据11.物探报告，证明事故调查报告作出时遗漏了物探资料，8446工作面已经进行过物探，并且未发现问题，鉴定报告、事故调查报告在没有物探资料情况下进行原因分析存在错误。
被告煤监局辩称：该局具有依据《煤矿安全监察条例》等相关规定作出被诉批复的职权，且被诉批复的作出，事实依据充分、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回田兴福的诉讼请求。
被告煤监局在法定举证期限内向本院提交下列证据：
证据1.重大生产安全事故查处挂牌督办通知书（安委督[2015]8号）,证明重大责任事故以上才有这个通知书；
证据2.《关于上报山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的报告》（晋安发[2015]6号），证明山西省安委会报给国务院安委会，国务院安委会转给煤监局的；
证据3.被诉批复。
证据1-3证明煤监局具有对涉案事故报告作出批复的职权，作出批复程序合法。
证据4.《山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查技术鉴定报告》，是煤监局作出批复时审核所依据的重要资料，连同涉案事故报告报给煤监局的文件之一；
证据5.对田兴福调查取证笔录，时间是2015年4月27日，证明田兴福对于自己的职务在第一页以及应当承担的职责有相应的表述，第2、3、4页对事故相关的过程有相应的表述；
证据6.山西同煤集团姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查事实见面材料，这个是省里事故调查组的材料，田兴福也签字写了自己的意见。
证据4-6证明对原告田兴福的责任认定事实清楚、适用法律正确。
在法定期限内，被告煤监局向本院提交的法律依据为：
1.《煤矿安全监察条例》（国务院第296号令）第十八条；
2.《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）第四十五条；
3.《国家安全监管总局国家煤矿安监局关于印发煤矿生产安全事故报告和调查处理规定的通知》（安监总政法[2008]212号）第十九条第二款、第三十三条第二款。
以上1-3证明山西煤监局有组织事故调查的职权；被告煤监局有对事故调查报告作出批复的职权，作出批复程序合法。
经庭审质证，结合双方当事人的陈述，本院经评议后，对双方当事人提交的证据作如下认证：原告田兴福提交的证据具有真实性及与本案的关联性，但不能达到其相应的证明目的，本院不予采纳；被告煤监局提交的证据具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院均予以采信。
经审理查明：2015年4月19日，大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿发生一起重大透水事故，造成21人死亡，直接经济损失1724万元。依据《中华人民共和国安全生产法》《煤矿安全监察条例》（国务院令第296号）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）等法律法规规定，山西煤矿安全监察局于2015年4月23日组织省监察厅、公安厅、煤炭厅、安监局、总工会等单位成立了同煤集团姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查组，并邀请山西省人民检察院派员参加，聘请了3名防治水专家组成专家组协助调查。事故调查组通过现场勘查、调查取证、技术鉴定，查清了事故发生的经过和原因，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任人员、责任单位的处理建议，制定了防范措施，形成了涉案事故报告。
涉案事故报告包括：事故单位基本情况，事故发生经过及应急处置情况，事故现场勘察及技术分析，事故人员伤亡情况和直接经济损失，事故原因和性质，事故责任认定与处理建议，防范措施及建议七个方面。在事故原因方面认定了直接原因和间接原因。在事故责任认定中，对田兴福的责任认定为：田兴福作为同煤姜家湾矿地质副总工程师，协助总工分管地测科、探水队、技术科，负责日常矿井地测防治水技术管理工作。对矿井防治水设计未认真审核把关，对8446综采工作面上覆层老空区积水治理情况没有排查清楚，在工作面出现异常涌水征兆后未高度重视，对水源误判，导致未查明原因并采取相应的安全技术措施，对这起事故的发生应负主要责任。
根据《重大生产安全事故查处挂牌督办通知书》（安委督〔2015〕8号）要求，山西省人民政府安全生产委员会于2015年7月20日以《关于上报山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的报告》（晋安发〔2015〕6号）上报国务院安全生产委员会办公室。经国务院安委会办公室主任办公会议研究，被告煤监局依据《煤矿安全监察条例》等相关规定，于2015年8月26日作出被诉批复。田兴福不服，诉至本院。
另查：田兴福因涉嫌重大责任事故罪，已于2015年5月10日被公安机关刑事拘留，并于2015年6月15日由大同市人民检察院批准逮捕。2015年12月24日，山西省大同市矿区检察院以涉嫌重大责任事故罪将田兴�诉至大同市矿区人民法院，2016年3月17日，大同市矿区人民法院开庭审理了此案。目前，此案正在审理中。
本院认为：《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第四十五条规定：特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。《煤矿安全监察条例》（国务院令第296号）第十八条规定：煤矿发生伤亡事故的，由煤矿安全监察机构负责组织调查处理。煤矿安全监察机构组织调查处理事故，应当依照国家规定的事故调查程序和处理办法进行。《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》（安监总政法[2008]212号）第十九条第二款规定：重大事故由省级煤矿安全监察机构组织事故调查组进行调查。第三十三条第二款规定：重大事故调查报告经征求省级人民政府意见后，报国家煤矿安全监察局批复结案。涉案山西同煤集团所属的姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故死亡21人，直接经济损失1724万元，根据《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第四条第一款第（二）项“重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故”之规定，事故等级为重大事故，依据上述规定被告煤监局对涉案事故报告具有作出被诉批复的行政职能。
被告煤监局在作出被诉批复时，需要对涉案事故报告进行全面审查。本案中，涉案姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故的调查组系由山西煤矿安全监察局组织山西省监察厅、公安厅、煤炭厅、安监局、总工会等单位组成事故调查组并邀请山西省人民检察院派员参加，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十五条、《煤矿安全监察条例》第十八条、《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第十九条第二款及第二十二条第三款“特别重大事故以下等级的事故，根据事故的具体情况，由煤矿安全监察机构、有关地方人民政府及其安全生产监督管理部门、负责煤矿安全生产监督管理的部门、行业主管部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成事故调查组，并应当邀请人民检察院派人参加”的规定。
《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第三十条规定，事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位基本情况；（二）事故发生经过、事故救援情况和事故类别；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的直接原因、间接原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任人员和责任单位的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。�体到本案中，涉案姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故的事故调查报告包含了“事故单位基本情况、事故发生经过及应急处置情况、事故现场勘查及技术分析（含事故类别）、事故人员伤亡情况和直接经济损失、事故原因和性质、事故责任认定与处理建议、防范措施及建议”等内容，符合上述规定。
原告田兴福对于涉案事故报告中有异议的部分主要是事故原因分析和对田兴福的事故责任认定问题。经事故调查组调查，该起事故发生直接原因为“对8446综采工作面上覆7#煤层老空（巷）积水和回采过程中出现的透水征兆，未采取有效措施治理，随着工作面推进，采空区悬顶面积不断增大，在上覆岩体和7#煤层老空区水体共同压力作用下，顶板瞬间垮落导致大量上覆老空积水突然溃出”；间接原因之一为“对上覆采空区探水设计、实施的钻孔密度达不到探放水规�要求，且审批把关不严格，存在漏探区域，在对8446综采工作面上覆7#煤层采空区的积水未探测到位的情况下，没有制定加强探测措施和补充探查方法；探放水队人员数量配备不足，没有实现探掘分离；探放水孔施工验收制度不规范。”涉案事故报告中对田兴福的责任认定为：“田兴福，男，52岁，中共党员，中专学历，同煤姜家湾矿地质副总工程师，协助总工分管地测科、探水队、技术科，负责日常矿井地测防治水技术管理工作。对矿井防治水设计未认真审核把关，对8446综采工作面上覆层老空区积水治理情况没有排查清楚，在工作面出现异常涌水征兆后未高度重视，对水源误判，导致未查明原因并采取相应的安全技术措施，对这起事故的发生负主要责任。”
经审查，本院认为涉案事故报告中对田兴福的责任认定正确。具体体现在以下几个方面：首先，从�兴福的职务和职责上看：田兴福是涉案煤矿的地质副总工程师，协助总工程师分管地测科、探水队、技术科，负责日常矿井地测防治水技术管理工作，在总工程师领导下，搞好矿井的地测防治水工作，参与分析矿井水文地质情况，掌握矿井涌水动态变化规律，收集井下水文地质资料等。关于其职责，2015年4月27日事故调查组工作人员对其所做的调查取证笔录上可以证明，田兴福已签字摁手印予以认可。其次，从事实认定层面看，田兴福对矿井防治水设计未认真审核把关，对8446综采工作面上覆层老空区积水治理情况没有排查清楚，在工作面出现异常涌水征兆后未高度重视，对水源误判，导致未查明原因并采取相应的安全技术措施。具体体现为：对上覆7#煤层水患情况没有排查清楚；对采空区积水范围分析不全面，探放水手段单一，探放水设计、实施的钻孔密度达不到�放水规定要求，存在漏探区域；依据不具有检测资质的水暖区对水样化验的PH值，误判水的来源，导致8446工作面施工区队按照顶板裂隙水治理方案处理水患，只采取了现场安装水泵加大排水量的措施，进而误导了工人在工作面上覆老空水患没有消除的情况下再次进入8446工作面作业，直到事故发生。以上事实有2015年5月8日《山西同煤集团姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查事实见面材料》予以证明，田兴福已签署“以上情况属实”的本人意见，予以认可。
根据上述职责和事实，涉案事故报告认定田兴福对事故发生负主要责任正确，事实清楚、证据充分。田兴福认为涉案事故报告对事故性质认定、事故原因分析存在错误，但未提供相关的证据证明涉案事故报告内容存在错误，既没有证据证明田兴福对8446综采工作面上覆层老空区积水治理情况排查清楚，也没有证据证明田兴福在工作面出现异常涌水征兆后给予了高度重视并对水源作出了正确判断，因此，无法推翻涉案事故报告的内容。
原告田兴福主张事故调查报告中对他本人与对其他人员的责任认定不公平问题。本院认为，田兴福作为地质副总工程师，具体负责防治水技术管理工作。对于姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故而言，对某个专业、某个工作面的具体问题，是由分管的技术负责人也就是副总工程师具体负责，对其责任认定无误。对其他人员也在各自职责范围内根据不同的工作性质认定相应的责任。对于其他人员的责任认定是否公平问题并不影响对田兴福在这次事故中应承担的责任认定，故对田兴福该项主张本院不予支持。
原告田兴福主张涉事煤矿没有办理安全准入制度才是事故发生的主要原因。本院认为，涉案事故报告中对于事故原因分析很清楚，这是一起水害事故，事故发生直接原因为“对8446综采工作面上覆7#煤层老空（巷）积水和回采过程中出现的透水征兆，未采取有效措施治理，随着工作面推进，采空区悬顶面积不断增大，在上覆岩体和7#煤层老空区水体共同压力作用下，顶板瞬间垮落导致大量上覆老空积水突然溃出”引发。没有办理安全准入制度系另一违法问题，但不是这次事故发生的主要原因，对于没有办理安全准入许可的问题，事故调查组在事故调查报告中也有提及，并对相关人员进行了处理。田兴福的该项主张本院不予支持。
原告田兴福主张涉案事故报告和技术鉴定报告中没有相关人员签字问题。经审查并核对两份报告的原件，在两份报告中均有相关人员签字，并不存在原告主张的问题。
关于被诉批复作出的程序问题，针对重大生产安全事故，国务院安全生�委员会对其调查处理实行挂牌督办。针对案涉姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故，国务院安全生产委员会下发了《重大安全生产事故查处挂牌督办通知书》（安委督[2015]8号）。根据该通知，山西省人民政府安全生产委员会于2015年7月20日以《关于上报山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的报告》（晋安发〔2015〕6号）上报国务院安全生产委员会办公室。经国务院安委会办公室主任办公会议研究，被告煤监局于2015年8月26日作出被诉批复。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复”。《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第三十四条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，煤矿安全监察机构应当自�到事故调查报告之日起15日内作出批复”。本案中，被告煤监局于2015年7月20日收到事故报告，于2015年8月26日作出被诉批复，属于超期作出，程序轻微违法，但对原告田兴福权利义务不产生实际影响，不足以达到撤销被诉批复的程度。
综上，被告煤监局所作“原则同意对事故原因分析、事故性质认定和事故防范措施建议”及“原则同意事故调查组对事故有关责任人和责任单位的处理意见。在此基础上，请给予姜家湾煤矿代理矿长韩建乐留党察看一年、撤职处分，并处罚款30万元”的被诉批复认定事实清楚，证据充分。但由于被诉批复超期作出，程序轻微违法，但对原告田兴福权利义务不产生实际影响，不足以达到撤销被诉批复的程度。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，判决如下：
一、确认被告国家煤矿安全�察局于2015年8月26日作出的煤安监调查[2015]9号《国家煤矿安全监察局关于山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的批复》违法；
二、驳回原告田兴福请求撤销国家煤矿安全监察局于2015年8月26日作出的煤安监调查[2015]9号《国家煤矿安全监察局关于山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的批复》并责令被告重新对田兴福的责任进行认定并重新作出批复的诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告国家煤矿安全监察局负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 金 丽
审 判 员 陈 丹
审 判 员 王 元
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 陶 慧
书 记 员 蒋园园