山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁01行终441号
上诉人（原审原告）刘兆水，男，汉族，住平阴县。
委托代理人殷庆荣，女，汉族，住址同上
被上诉人（原审被告）平阴县玫瑰镇人民政府，住所地平阴县玫瑰镇。
法定代表人孙建国，镇长。
委托代理人熊长峰，平阴县玫瑰镇人民政府工作人员。
委托代理人孟光敏，山东光敏律师事务所律师。
上诉人刘兆水因不服山东省平阴县人民法院（2016）鲁0124行初39号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，在平阴县加油站北侧，220国道以东，付朝华房南有一条王镐店村村民与西胡庄村村民共同行走多年形成的自然生产路。因西胡庄村左玉坡占用该自然生产路建设商服房，平阴县玫瑰镇人民政府建设办公室于2000年7月出具《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》（应为王镐店，下同。），要求左玉坡在加油站北侧、所建房屋以南留足铲平2.5米的生产路，以确保村民生产种植运输的正常通行。2012年7月，左玉坡建房，将原有生产路占用，但未在其所建房南、加油站北侧留足2.5米的通行道路。玫瑰镇人民政府建设办公室遂于2012年8月27日向左玉坡下达了《责令限期改正通知书》，责令左玉坡停止建设，等待处理。2014年2月19日，原告以平阴县玫瑰镇人民政府（以下简称镇政府）和平阴县国土资源局不履行法定职责为由，向平阴县人民政府提起行政复议。2015年8月31日，平阴县人民政府（以下简称县政府）作出平政复决字[2014]2号复议决定书，该复议决定书确认镇政府作出的“责令左玉坡停止建设，等待处理”的行为违法，责令镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》、《济南市城乡规划条例》等有关规定，根据本案实际和生产生活之需要，在收到行政复议决定后60日内责令左玉坡限期改正违法行为，在其所建房南、王镐店村加油站北侧给予原告留足2.5米的生产路，确保原告到其承包地种植的正常通行。2016年7月29日，被告向县政府回复称，被告于2016年7月28日责令左玉坡按规定清除了堵塞道路的树木、清理了侵占生产路的部分建房基础，修建疏通了生产路，达到了通行条件。原告对被告上述履职行为不服，于2016年9月29日向被告递交申请书，要求被告疏通王镐店村与西胡庄村的原有生产路、清除路障恢复通行，被告对此未作答复。原告遂于2016年10月18日向平阴县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院责令被告采取补救措施，清除王镐店村和西胡庄村正常通行的原有生产路路障，确保原告自220国道到其承包地种植的正常通行，并出具机耕种植机械通行光盘，赔偿造成原告的全部损失。
2017年4月9日，原审法院经对王镐店村加油站北侧、左玉坡房南的道路进行实地勘验，现场情况为：220国道以东，加油站北侧的道路路口有树木疙瘩阻塞道路，加油站北侧墙外有外漏电缆，道路向下有落差较大斜坡，道路东头矗立一电线杆，目前不具备通行条件。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二项的规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”镇政府建设办公室2000年7月26日出具《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》、2012年8月27日下达《责令限期改正通知书的行为》，应视为被告镇政府的行为。2015年8月31日县政府平政复决字[2014]2号复议决定书所要求的履行职责的主体也是被告镇政府，因此被告镇政府是本案的适格被告。
本案争议的焦点主要有：一、原告起诉是否超过法律规定的起诉权限；二、被告镇政府是否履行了平政复决字[2014]2号复议决定书所要求的确保原告自220国道到其承包地种植的正常通行；三、原告要求被告赔偿其全部损失的事实及法律依据。
针对第一个焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，县政府向被告下达平政复决字[2014]2号复议决定后，被告于2016年7月28日责令左玉坡按规定清除了堵塞道路的树木、清理了侵占生产路的部分建房基础，修建疏通了生产路，达到了通行条件，并将结果回复给县政府。但原告认为并未达到通行条件，于2016年9月29日再次向被告提出疏通生产路的申请，被告未作答复，也未继续疏通道路，原告遂于2016年10月18日诉至人民法院。另外，经现场勘验，加油站北侧、左玉坡房南的道路尚不具备通行条件。因此，原告起诉并未超过法律规定的起诉期限。
针对第二个焦点问题，《济南市城乡规划条例》第八条第四款规定：“乡、镇人民政府依照有关法律、法规的规定，负责镇规划、乡规划、村庄规划的组织编制、实施和监督工作。”被告的内设机构镇政府建设办公室也曾于2000年7月26日出具《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》中承诺：左玉坡如建房，需在加油站北侧、所建房屋以南留足铲平2.5米的生产路，已确保村民生产种植运输的正常通行。而本案中，被告并未按照平县政府的要求和其工作职责，并根据本案实际和生产生活之需要，在左玉坡所建房南、王镐店村加油站北侧给予原告留足2.5米的生产路，确保原告到其承包地种植的正常通行，属未适当履行法定职责的行为。
针对第三个焦点问题，被告并非原告承包地损失的实际侵权人，原告承包地损失是多方面原因造成的，对此济民再字（2014）第83号民事判决书已经作出认定。如原告对责任分配和赔偿数额有异议，可另行主张权利。
综上，被告未恰当履行村庄规划的实施和监督职责，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十二条之规定，判决：一、限被告平阴县玫瑰镇人民政府依据相关法律法规，根据本案实际和生产生活需要，在判决生效后60日内责令相关侵权责任人改正违法行为，排除妨碍和通行隐患，在王镐店村加油站北侧、左玉坡所建房南留足铲平2.5米的生产路，确保原告到其承包地种植的正常通行；二、驳回原告要求确认被告未清除王镐店村与西胡庄村原有生产路障，逼迫原告在加油站10千伏高压变电设施、输电线路和高压电缆危险区上通行的行为违法的诉讼请求；三、驳回原告要求被告赔偿其全部损失的诉讼请求。
刘兆水上诉称，原审适用法律法规错误。原审法院已经勘验，左玉坡施工前未在加油站10千伏高压变电设施征地2.5米危险控制区北侧留足铲平2.5米生产路，不具备通行条件。被上诉人未履行2007年7月26日出具的《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》中承诺。由于不具备通行条件，造成上诉人承包地小麦、玉米损失以及交通误工费用理应由被上诉人负担。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条作出的判决第二项、第三项，适用法律错误。上诉请求：1、撤销原审判决的第二项、第三项；2、依法改判并确认未清除王镐店村与西胡庄村原有生产路障，逼迫原告在加油站10千伏高压变电设施、输电线路和高压电缆危险区上通行的行为违法；3、责令被上诉人赔偿其承包地的小麦、玉米损失和由此产生的交通、误工损失。
本院认为，王镐店村村民与西胡庄村村民共同行走多年形成了自然生产路。因西胡庄村村民左玉坡占用该自然生产路建设商服房，影响到了王镐店村村民刘兆水通往自己承包地上的相邻权。刘兆水要求被上诉人镇政府处理，镇政府于2012年8月27日向左玉坡下达了《责令限期改正通知书》，责令左玉坡停止建设，等待处理。上诉人向县政府申请行政复议，县政府作出平政复决字[2014]2号复议决定书，该复议决定书确认镇政府作出的“责令左玉坡停止建设，等待处理”的行为违法，责令镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》、《济南市城乡规划条例》等有关规定，根据本案实际和生产生活之需要，在收到行政复议决定后60日内责令左玉坡限期改正违法行为，在其所建房南、王镐店村加油站北侧给予上诉人留足2.5米的生产路，确保原告到其承包地种植的正常通行。县政府的复议决定事实上改变了镇政府的行政处理决定，刘兆水在法定起诉期限内未向人民法院就该复议决定提起行政诉讼，县政府的复议决定已经发生效力，对双方均具有拘束力。被上诉人未恰当履行县政府的行政复议决定，上诉人可以向行政复议机关投诉，请求行政复议机关责令被上诉人限期纠正。上诉人向人民法院提起本案行政诉讼，依法不属于人民法院的受案范围。原审适用法律错误，本院依法予以纠正。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销山东省平阴县人民法院（2016）鲁0124行初39号行政判决；
二、驳回刘兆水的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一七年八月十五日
书记员 高 岚