贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终308号
上诉人（一审第三人）赵爱平，男，1956年10月3日出生，汉族，住贵州省习水县。
上诉人（一审被告）习水县人民政府。住所地：习水县西城区行政中心。统一社会信用代码：00953600-4。
法定代表人陈钊，县长。
被上诉人（一审原告）习水县土城镇团结街上坝组。住所地：习水县土城镇团结街。
负责人赵立水，组长。
被上诉人（一审原告）习水县土城镇团结街下坝组。住所地：习水县土城镇团结街。
负责人赵立薰，组长。
被上诉人（一审被告）遵义市人民政府。住所地：遵义市汇川区人民路***号。组织机构代码：00950021-2。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人倪伟，贵州名城律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）习水县土城镇团结街居民委员会。住所地：习水县土城镇团结街。
负责人王红，居委会主任。
上诉人赵爱平、习水县人民政府（下称习水县政府）与被上诉人习水县土城镇团结街上坝组（下称上坝组）、习水县土城镇团结街下坝组（下称下坝组）、遵义市人民政府（下称遵义市政府）、第三人习水县土城镇团结街居民委员会（下称团结街居委会）行政处理决定及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：本案争议林地位于习水县土城镇团结街居“乌龟背”林地处，争议四至为：面向争议林地，上抵顶心（也称抄转台）、下抵老猫岩横过，左抵唐家沟至卡子田，右抵山埂。1981年12月7日，习水县人民政府为当时的儒维公社转龙坝生产队社员赵爱平颁发了习府自山字第68号《习水县自留山使用证》，该自留山使用证中登记了与本案争议林地有关的“乌龟背”林地，面积为0.8亩，四至上由“顶心”更改为“老猫岩伦横过”，并加盖习水县儒维人民公社管理委员会印章，下抵山沟，左抵田卡子往唐家沟小路，右抵田卡子往唐家沟小路。同时在习水县档案局保存的习府自山字第68号《习水县自留山使用证》（存根）中，亦登记了“乌龟背”林地，但登记的面积为8亩，四至上仍由“顶心”更改为“老猫岩横过”，并加盖习水县儒维人民公社管理委员会印章，下抵山沟，左抵山埂，右抵田卡子往唐家沟小路。该林权证如以未更改前的顶心为上界，则包含了本案的争议林地。若以更改后的老猫岩横过为上界，则未包含本案的争议林地。1982年11月9日，习水县人民政府又为当时的官昌大队集体颁发了习府山权字第001号《习水县林权证》，该林权证亦登记了地名为“乌龟背”的林地，四界上为赵以桥界至老猫岩能横过，下抵河边至赵立书岩伦，左抵土壁人行路至山沟到河边，右抵赵以杰边界埂直上。该林权证上界至赵以桥界至老猫岩能横过，包含了本案的争议林地。2005年1月1日，习水县林业科技推广站、习水县土城镇团结街居民委员会、赵爱平三方签订了退耕造竹的《土地租赁协议书》，协议载明租赁地面积为5.5亩，其中“乌龟背”为3.7亩，四至为东抵路，南抵本人柴山，西抵荒山，北抵抄转台，针对赵爱平退耕面积，因村组干部认为赵爱平退耕面积不符合事实，反应强烈，土城镇团结街居委会便于2007年1月22日邀官昌组群众代表对争议林地进行了调解处理。
另查明，原土城镇儒维管理区官昌大队于2002年撤销并划归现团结街居委会管理，统称为团结街居官昌组，社区细分为上坝组和下坝组，原官昌大队转龙坝生产队属现在的习水县土城镇团结街居下坝组。习水县人民政府在1981年12月7日颁发的习府自山字第46、62、64、68号《习水县自留山使用证》（存根）首页均加盖了习水县儒维人民公社管理委员会印章，在证书的山林、树木登记表中，均存在有更改后加盖习水县儒维人民公社管理委员会印章的情形。
一审法院认为：首先，针对本案争议的习府自山字第68号《习水县自留山使用证》（存根）登记的“乌龟背”山林上界由“顶心”更改为“老猫岩横过”并加盖原习水县儒维公社管理委员会印章予以确认是否有效的问题。根据中国乡级政权建设的演进以及1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》第一条第一款“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”及第四条第三款“人民公社的管理机关是各级管理委员会”之规定来看，公社管理委员会就是乡人民政府，具有行政管理职权。原习水县儒维公社管理委员会作为当时的基层政府机构，有权针对本案中的林权登记错误的问题进行更改，且该更改存根已在习水县档案馆留存三十多年，被告赵爱平持有被更改的林权证亦长达三十多年之久，双方均未提供证据证明其对更改行为有异议，且对林权证登记错误进行更改亦不仅仅涉及赵爱平1户，故无论从当时的社会实情还是被告习水县人民政府及赵爱平的实际行为来看，原习水县儒维公社管理委员会的上述更改行为均是符合社会实情，也是得到人民群众及习水县人民政府和赵爱平的认可的，现习水县人民政府及赵爱平否认更改行为无事实和法律依据，本院不予采信。
其次、被告习水县人民政府作出的习府处（2016）48号行政处理决定认定事实错误，被告习水县人民政府否认原习水县儒维公社管理委员会的更改行为，同时又认定习府山权字第001号《林权证（存根）》属有效的权利凭证，且该证载明的“乌龟背”林地四至界址包含了争议林地，那么，按照习府山权字第001号《林权证（存根）》的规定，争议林地所有权和使用权均属原官昌大队即现习水县土城镇团结街居上、下坝组集体所有。但此与被告习水县人民政府认定的习府自山字第68号《习水县自留山使用证》（存根）“乌龟背”林地上界为“顶心”，包含争议林地，及争议林地的使用权属赵爱平的事实相互矛盾。故被告习水县人民政府、遵义市人民政府针对本案争议林地作出的处理决定认定事实错误，显属不当。
三、从各方当事人出示的证据来看，不能准确说明争议林地的管理使用问题，且争议林地使用权问题在2007年明确存在争议，故在之后的管理使用不应作为确认争议地使用权归属的依据。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的；……”、第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”之规定，对习水县人民政府习府处（2016）48号《行政处理决定书》、遵义市人民政府遵府行复（2017）14号《行政复议决定书》依法予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，第七十条第（六）项，第七十九条之规定判决：一、撤销被告习水县人民政府习府处（2016）48号《行政处理决定书》；二、撤销被告遵义市人民政府遵府行复（2017）17号《行政复议决定书》。
上诉人赵爱平上诉称：1981年，上诉人根据中央文件规定，依法向政府提出自留山使用权登记申请，经政府核实后向上诉人核发了68号《自留山证》，载明界畔为上顶心、下山沟、左田卡子往唐家沟小路、右卡子田往唐家沟小路，面积8亩。填证期间，原告大队文书赵立文以光绪八年九月的文约为由，擅自将“顶心”改为“老猫岩伦横过”，面积更改为0.8亩，并私自加盖儒维公社印章。上诉人自留山证被擅自错误更改，多次向相关部门反映情况一直无果，后于2008年6月28日向县政府正式提交确权申请。
1982年县政府向原官昌大队颁发了1号林权证，该证包含诉争地“乌龟背”，上、下坝组虽拥有诉争地的所有权，但并未对诉争地进行过管理，本案诉争林地一直由上诉人管理使用，并于2005年签订退耕还林的租赁协议，面积3.7亩，协议中载明界畔包含诉争地。
一审法院认定事实错误。一审法院错误认定儒雅公社管理委员会有权更改自留山证，根据规定，个人使用的集体林地，由县人民政府登记造册，对林地界畔进行变更的，应依法申请并由县政府变更，本案中上诉人的自留山证界畔却被人民公社私自伪造、涂改、变造，且人民公社也无权对林地界畔私自更改，在发证之初，上诉人就对擅自更改林权证提出过异议，并多次反映解决，后于2008年6月28日正式提交书面确权申请，并非一审法院认定的上诉人在长达30年的时间里无异议。一审法院认为县政府处理决定认定争议地的所有权××、××组，使用权归上诉人属于事实相互矛盾，据此认为县政府的处理决定和市政府的复议决定是错误的，因上诉人本就是下坝组村民，一审法院的该认定明显不当。一审法院认为无法确认争议林地的管理使用问题是错误的，上诉人一直管护争议林地，并于2005年将争议林地出租，而上坝组、下坝组未提供证据证明管理争议林地。
一审法院适用法律错误。县政府提供的证据材料中包含了证实材料、调查笔录、质证笔录等，而证实材料经行政机关依法调查核实，询问笔录依法定程序制作，而一审法院却简单地认为证人未出庭作证，不符合证据要求，不予认可。县政府、市政府作出整个行政决定的过程中，未违反法律规定，也未违反法定程序，一审判决撤销县政府的处理决定和市政府的复议决定是错误的。综上，请二审法院撤销一审判决，依法改判为驳回上坝组、下坝组的诉讼请求。
上诉人习水县政府上诉称：县政府作出的处理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，结果得当。赵爱平与上、下坝组因“乌龟背”林地发生争议，申请确权，经履行法定程序、依法调查核实，最终确认了争议地的归属。确权决定事实清楚，于法有据。
一审法院认定事实和适用法律上均存在错误。自留山证由县政府颁发，法无授权不可为，公社管理委员会无权对上级政府的行为进行评判和更改，而一审法院却错误认定了该行为合法。县政府认定1号林权证和68号自留山证未更改前的效力并不矛盾，林权证是对林地所有权的确认，而不是使用权的确认，而自留山证是对使用权的确认，两者分别确定所有权和使用权，并不矛盾。结合已经质证的调查笔录、证人证实、退耕还林协议，足以说明赵爱平在管护林地，而上、下坝组未提供证据证明管护争议林地。在本案确权过程中，县政府对证人证言、收集的证据进行了相应调查核实，并进行了质证，而一审法院简单以证人未出庭作证予以否定，并对调查材料全盘否定。一审法院认定事实错误，请二审法院撤销一审判决，改判驳回上、下坝组的诉讼请求。
被上诉人遵义市政府答辩称：一审法院认定事实错误，赵爱平所述与客观事实相符，赵爱平持有的自留山证系县级人民政府颁发，上界抵“顶心”，而儒维公社并非自留山证的发放机关，无权擅自更改自留山证的界畔，应确认赵爱平的上界为“顶心”，包含本案诉争地，且赵爱平还将争议地出租给习水县林业科技站使用，并经团结街居委会确认。答辩人作出的复议决定及习水县政府的处理决定，认定事实清楚，程序合法正当，一审判决予以撤销不当。一审法院认定事实错误，请二审法院依法查清事实，撤销一审判决，改判驳回上、下坝组的全部诉讼请求。
被上诉人上坝组、下坝组、团结街居委会未在法定期限内提交书面答辩意见。
本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审理查明的事实与一审基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查，本案审查的行政行为是习水县政府作出的《行政处理决定书》及遵义市政府作出的《行政复议决定书》。本案争议焦点在于：赵爱平自留山证登记的“乌龟背”上界抵“顶心”还是“老猫岩横过”。
经查，本案的更改登记行为发生在上世纪80年代初，儒维公社管理委员会将赵爱平自留山证“乌龟背”上界由“顶心”更改为“老猫岩横过”。赵爱平对更改登记的行为有异议，认为其自留山证内“乌龟背”上界抵“顶心”，包含争议林地，并申请政府对争议地进行确权。习水县政府在处理赵爱平和上坝组、下坝组的争议地权属期间，发现赵爱平的自留山证“乌龟背”登记及档案馆存根登记均存在更改，而赵爱平“乌龟背”上界抵“顶心”还是抵“老猫岩横过”是本案处理的关键，故习水县政府应对此进行全面详实的审查。但习水县政府未考虑以前的更改登记行为是否在法定审查期间内，未对原儒维公社管理委员会更改登记的背景、详细原因、具体经过、经办人员、相关知情人员等进行了解和核实，也未适用当时的法律法规对更改登记是否合法进行审查。其仅以权利证书系县人民政府颁发，公社管理委员会更改登记超越职权为由认定更改登记无效，并作出争议地使用权归赵爱平的处理决定，其作出的处理决定主要证据不足。根据各方陈述、现场勘界和现场实际来看，赵爱平和上坝组、下坝组争议地（面向争议地）下界抵“老猫岩横过”，并非抵“大沟”。习水县政府认定双方争议地下界抵“大沟”，属认定事实不清。习水县政府作出的处理决定主要证据不足、事实不清，依法应予撤销。遵义市政府复议维持了主要证据不足、事实不清的处理决定，亦依法应予撤销。一审法院综合全案事实，撤销习水县政府的处理决定和遵义市政府的复议决定并无不当。对上诉人赵爱平和习水县政府的上诉理由，本院不予采信。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，在行政诉讼案件中，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，上坝组、下坝组与赵爱平因林地争议，由政府确权处理，后上坝组、下坝组对政府的处理决定及复议处理决定不服，提起行政诉讼，故本案的被告是习水县政府、遵义市政府，赵爱平及其所在团结街居委会应是第三人。上坝组、下坝组将赵爱平、团结街居委会列为被告不当，一审法院应予释明并予更正，一审法院未予更正不当，本院予以纠正。
综上，一审判决裁判结果得当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人赵爱平、习水县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 李永华
审判员 方 兵
二〇一七年十二月十二日
书记员 张晓丽