江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终111号
上诉人（原审被告）南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市。
法定代表人龚培湘，局长。
应诉负责人陈进，副局长。
委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王善俊，男，1962年10月16日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人祝志权，江苏通成律师事务所律师。
委托代理人邵博强，江苏通成律师事务所实习律师。
原审被告南通市崇川区新城桥街道办事处，住所地南通市崇川区。
法定代表人施学静，主任。
委托代理人刘冠军，江苏健行律师事务所律师。
上诉人南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）因与被上诉人王善俊、原审被告南通市崇川区新城桥街道办事处（以下简称新城桥街道办）行政强制一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2018年3月14日公开开庭进行了审理。上诉人崇川城管局应诉负责人陈进、委托代理人季翔，被上诉人王善俊及委托代理人祝志权，原审被告新城桥街道办委托代理人刘冠军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，王善俊在南通市崇川区××新村××幢西侧从事修车等便民服务多年。因近年来南通市崇川区开展小区便民摊点的规范管理工作，对便民服务摊点提供统一制作的便民服务亭。王善俊所在的服务摊点使用的修车棚也在更换之列。2016年6月23日，王善俊向被告新城桥办作出保证，在一份《保证书》上签名。保证书的内容是：街道于6月24日安置便民服务亭，王善俊保证拆除其临时修车棚，临时借用公厕南侧的棚披（原赵德飞修鞋临时搭建）堆放修理工具，并于6月底清除完毕，并配合拆除临时棚披。签订《保证书》后，王善俊拆除了部分原使用的修车棚，但仍留有一小间（即案涉7月11日被拆除部分）。6月24日，新城桥办在王善俊清空的原修车棚所在地安置了新的便民服务亭交由王善俊使用。6月29日，王善俊与新城桥办签订《市区便民修理亭使用管理协议书》，约定2016年7月1日至2017年6月30日期间，新城桥办将位于易家桥新村67幢西侧的修理亭作为王善俊从事水电维修、修锁配钥、车辆修理便民服务使用。还约定，服务亭周边不得设置其他附属服务设施。严禁经营者乱搭、乱摊、乱挂、乱放。统一配置的服务亭到位后，其他设施一律予以拆除，严禁亭外亭、亭外摊及亭子周边挂搭蓬披、遮阳伞等。违反以上规定，且整改不及时的，新城桥办有权取消原告王善俊的经营资格。
2016年7月11日上午，新城桥办组织人员，在崇川城管局工作人员的参与下对王善俊尚未拆除的原修车棚进行了拆除。在拆除过程中，因王善俊阻止，崇川城管局工作人员与王善俊发生拉扯。当天，王善俊至南通市第三人民医院就医，被诊断为右尺骨冠突骨折。
一审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在：一、王善俊提起的本案诉讼有无超过法定起诉期限；二、新城桥办组织拆除王善俊修车棚的行为是否是行政行为；三、崇川城管局是否是拆除行为的实施主体；四、新城桥办与崇川城管局实施的拆除行为是否合法；五、崇川城管局有无对王善俊的人身实施强制措施并造成人身伤害。
关于王善俊提起的本案诉讼有无超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。根据以上规定，被诉行为发生在2016年7月11日，王善俊提起本案诉讼显然未超过法定期限。
关于新城桥办组织拆除案涉修车棚的行为是否是行政行为的问题。从新城桥办与王善俊签订的协议内容看，王善俊具有在新城桥街道××便民服务××后××段时间内拆除原修车棚的约定义务。在王善俊未按约定拆除原修车棚的情况下，新城桥办组织人员对原修车棚予以拆除，该行为属于协议相对方不履行协议的情况下，行政机关强制执行协议内容的行为。就协议本身而言，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。案涉协议是新城桥办为实现城市管理目标，与王善俊就设置新的便民服务亭及拆除原修车棚等达成的协议，符合上述规定的行政协议的特点。因此，新城桥办的拆除行为属于对行政协议的执行行为。由于该执行行为也是新城桥办为实现签订行政协议所能达到的社会管理的效果而依职权主动实施的行为，符合行政行为的特征，应当认定为行政行为。故崇川城管局、新城桥办主张拆除行为系民事行为的主张不能成立。
关于崇川城管局是否是拆除行为实施主体的问题。崇川城管局对其工作人员参与案涉拆除行为的事实不持异议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，虽然《协议书》是新城桥办与王善俊所签，但崇川城管局参与强制执行行为是崇川城管局工作人员依职权实施的行为，崇川城管局与新城桥办基于各自的职责共同实施对王善俊修车棚的拆除行为，均应被认定为实施主体，对该行为共同承担责任。对于崇川城管局提出的受新城桥办指派的主张，一审认为，崇川城管局为充分发挥城市管理职能而在各街道派驻执法队，具体负责所在街道的城市管理执法工作，必然与街道办事处存在工作上的联系和配合，但由于执法队工作人员隶属于崇川城管局，崇川城管局也未提供证据证明在具体执法过程中新城桥办有委托执法等情形，因此，崇川城管局在各街道设立的执法队在本质上仍然代表崇川城管局对外履行职责，其工作人员对外实施的职务行为应当视为崇川城管局的行政行为，法律责任由崇川城管局承担。故崇川城管局是拆除行为的实施主体之一。
关于新城桥办与崇川城管局实施的拆除行为是否合法的问题。
首先需要说明的是，设置统一的便民服务摊点有利于规范管理、美化整洁环境，新城桥办与崇川城管局开展的便民服务亭的建设以及服务亭周边整治工作是行使城市管理职权的一项举措。新城桥办通过与王善俊签订协议的方式对于原修车棚的处理以及新便民服务亭的使用等进行了约定，既保证了王善俊提供修车等服务和生计不受影响，也达到整治便民摊点的目的。王善俊既书写了保证书、也接受了新城桥办提供的新的便民服务亭，理应遵守协议约定，配合行政机关的城市管理工作。但王善俊未能做到诚实守信，积极配合创造良好城市环境，非但未在约定期限内主动拆除原修车棚，在新城桥办派人拆除过程中还竭力阻止，对于王善俊的这一悖信行为不予认同。
但是尽管王善俊不履行协议在先，但新城桥办以及崇川城管局派员强制拆除案涉修车棚的行为是其主动实施的行政强制行为，人民法院仍应对该行政行为的合法性进行审查。
首先，行政机关依据行政协议实施强制执行应遵守《中华人民共和国行政强制法》的规定。本案中，新城桥办以及崇川城管局据以实施强制拆除行为的是新城桥办与王善俊签订的行政协议以及王善俊的保证。行政协议与行政机关依职权作出的行政决定有所区别，行政决定一般是行政机关单方强制性赋予相对人一定的义务或者限制相对人一定的权利，而行政协议一般是在相对人自愿让渡一定权利或者认可承担一定义务的情况下双方共同达成，但该两者都是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标而为之，无论对行政决定，还是行政协议启动执行程序都意味着强制要求相对人履行相关义务。因此，执行行政协议也应遵守行政强制法的有关规定。
其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。我国现行法律法规并未赋予行政机关在相对人不履行行政协议情况下有直接依据行政协议实施行政强制执行的权力。“法无授权不可为”，新城桥办与崇川城管局依据协议实施强制执行行为缺乏法律依据。
再次，即使行政协议具有执行力，行政机关实施行政强制执行也应遵守行政强制的法定程序和正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》对于行政机关自行强制执行行政决定规定了具体的执行程序，包括催告、听取陈述、申辩等。催告的意义在于明确义务，提高执行效率，减少不必要的损失等。陈述、申辩权是被施予不利处分的相对人应有的正当权利，听取陈述申辩是行政机关应当遵守的基本的正当程序原则。虽然上述规定仅针对行政决定，但根据前文所述，行政协议的强制执行与行政决定的强制执行对相对人的权利义务影响相当，故行政机关针对行政协议约定的义务对相对人强制执行也同样应当履行行政强制法规定的程序。本案中，新城桥办与崇川城管局未提供任何证据证明在7月11日实施强制拆除前履行了催告、听取陈述、申辩等程序，依法应当认定为程序违法。
综上所述，新城桥办与崇川城管局实施的对案涉修车棚的拆除行为缺乏法律依据，程序违法。
关于崇川城管局有无对王善俊的人身实施强制措施并造成人身伤害的问题。第一，王善俊的陈述、证人证言以及照片相互印证，证明崇川城管局工作人员在王善俊阻止拆除修车棚过程中抓住王善俊，将其拉至一旁，双方有肢体接触。崇川城管局虽然否认主观上存在殴打王善俊的故意，但对于工作人员在现场对王善俊进行劝解的事实并未否认。第二，从伤害时间看，原告王善俊在事发当天即被诊断出右尺骨冠突骨折，在案涉拆除行为发生的合理的先后时间范围内。虽然新城桥办与崇川城管局对王善俊的骨折伤害与崇川城管局的行为之间的因果关系不予认可，但城桥街道办与崇川城管局并未举证证明王善俊的伤害系其他原因造成。根据王善俊所举证据以及本案的事发经过，应认定崇川城管局为阻止王善俊妨碍拆除行为，在与王善俊接触过程中致王善俊右尺骨冠突骨折。
公民的身体健康受法律保护。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制。本案中，即使崇川城管局依法实施执法行为，在王善俊情绪过激或有阻止行为时，崇川城管局也应采取适当的方式维持秩序，而不应罔顾王善俊的身体承受能力，强行进行拉扯。崇川城管局在执法过程中致王善俊人身伤害明显超出了执法的必要限度，构成违法。
综上所述，新城桥办、崇川城管局对王善俊的修车棚予以强制拆除缺乏法律依据，程序违法。崇川城管局在拆除过程中对王善俊人身实施的强制手段过当，致王善俊右尺骨冠突骨折，构成违法。对王善俊的诉讼请求予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项、第六项，第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认新城桥办、崇川城管局强制拆除王善俊修车棚的行为违法；二、确认崇川城管局对王善俊的人身实施行政强制造成王善俊身体伤害的行为违法。
上诉人崇川城管局向本院提起上诉称，1.一审法院同意被上诉人变更诉讼请求没有法律依据。被上诉人变更诉讼请求的理由不正当,一审同意被上诉人变更诉讼请求，应当给予上诉人重新答辩和举证期限的权利，一审非法剥夺上诉人进行重新答辩和举证的权利违反法定程序。2.一审认定事实错误。拆除行为并非上诉人所为，亦无证据证明被上诉人的骨折与上诉人有关。且王善俊左侧冠突骨折是在离开现场后，故与上诉人无关。一审在没有证据证明的前提下，即认定被上诉人王善俊的骨折与上诉人有关，有失公正。3.一审判决内容超出被上诉人的诉讼请求。被上诉人的诉讼请求是判决确认崇川城管局对王善俊人身强制行为违法，故一审判决确认崇川城管局对王善俊身体伤害的行为违法，没有法律依据。综上，一审违反法定程序，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院在查明事实后，撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人王善俊答辩称，1.一审程序合法。崇川城管局认为答辩人在一审庭审过程中变更诉讼请求理解有误。王善俊只是明确行政强制行为违法的内容，不存在变更一说。2.关于重新指定举证期限问题。本案在一审中经历了三次庭审，崇川城管局均出庭应诉，故崇川城管局认为一审法院应当给予其重新指定举证期限的法律依据不足。3.一审认定事实清楚，证据充分。虽然协议是由新城街道办与王善俊所签，但崇川城管局参与强制执行是其工作人员依职权所实施的行为，且属于基于各自职责共同实施对王善俊修车棚的拆除行为。因此，共同实施主体应对该行为共同承担责任。综上所述，一审程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，请求驳回上诉请求，维持一审判决。
原审被告新城桥办同意上诉人崇川城管局的上诉请求及理由。
在本院审理过程中，各方当事人均未提供新的证据。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点是，一、本案中实施拆除行为的主体系崇川城管局还是新城桥办，或者是否系崇川城管局与新城桥办共同实施。二、拆除程序是否合法。三、一审判决认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
一、关于实施拆除行为主体的确定
本案中，首先，从王善俊提供的证据来看，可以确认，上诉人崇川城管局与新城桥办共同参与实施了拆除王善俊车棚的行为。理由是，第一，新城桥办在一审中已对王善俊主张的参与实施拆除车棚的事实予以认可，仅不过认为属于帮拆，不属于行政强制行为。本院认为，属于帮拆行为还是行政强制行为应当基于审判机关从法律角度加以定性。虽然新城桥办主观上认为属于帮拆行为，但此主观意见并不影响其对拆除行为的认可已构成法律上的自认这一后果。故可以认定新城桥办参与了拆除行为的事实成立。第二，根据王善俊提供的百度吧照片、22人签名的证人证言即《情况说明》，以及王志宏、钱志明等三位当庭作证的证人证言，完全可以确认崇川城管局参与实施了对王善俊车棚的拆除行为，并且，崇川城管局系主要行为人。第三，在一审中，崇川城管局对其工作人员参与拆除行为未持异议。根据法律规定，行政机关工作人员履行职务的行为后果应由行政机关承担。故本案中对王善俊车棚实施拆除的法律后果应由崇川城管局承担。
综上，一审法院认定崇川城管局与新城桥办共同参与实施对王善俊车棚的拆除行为，证据确凿充分。
二、关于拆除程序是否合法
本案中，王善俊与新城桥办签订了协议，确定了车棚拆除时间，王善俊本应信守承诺，做到言必信，信必果。但事实上，王善俊却言而无信，未履行拆除义务。对于王善俊这种言而无信的行为，作为行政机关的崇川城管局、新城桥办本应拿起法律武器，并严格按照法定程序处理王善俊的车棚未按约定期限拆除事宜。遗憾的是，崇川城管局、新城桥办在均未依法采取相关措施，并履行相应法定程序的情况下，组织人员共同参与实施了对王善俊车棚的拆除行为，崇川城管局、新城桥办的行为显然违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不符合依法行政的要求。
综上，一审法院认定崇川城管局、新城桥办实施的拆除行为缺乏法律依据，拆除行为程序违法的理由正确。
三、关于一审判决认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确
关于一审判决认定事实是否清楚问题。包括两个主要方面：第一，崇川城管局、新城桥办是否共同实施了对王善俊车棚的拆除行为。第二，王善俊的骨折是否系崇川城管局工作人员在拆除行为实施过程中所致。对于第一个问题，正如本院判决理由第一部分所言，一审法院认定崇川城管局、新城桥办共同实施对王善俊车棚的拆除行为，证据确凿充分。本院对此不再赘述。对于第二个问题，即崇川城管局上诉时主张的王善俊的骨折与其无关的理由是否成立问题。首先，从王善俊本人的陈述以及其提供的照片、证人证言、出警记录等证据看，可以证明崇川城管局工作人员在实施拆除行为时，存在对王善俊进行拉拽等事实。故因拉拽行为造成王善俊骨折具有客观上的可能性。其次，王善俊骨折确诊时间系在事发当日，无论根据门诊病历还是影像报告单，均可得出王善俊于事发当日发生骨折的结论。再次，现无相反证据证明王善俊的骨折系事发前本已存在或因其他原因所致，故结合崇川城管局工作人员对王善俊车棚实施拆除行为时，对王善俊进行拉拽的事实，亦可推定王善俊的骨折系崇川城管局工作人员所致的事实成立。
关于一审程序是否合法问题，亦涉及两个方面：第一，王善俊以《明确诉讼请求书》的形式，对其起诉时提出的相应诉讼请求加以明确是否有正当理由，一审法院予以准许是否符合法律规定。原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定，当事人未能正确表述诉讼请求的，人民法院应当予以释明。本案中，王善俊起诉时提出的诉讼请求并未明确（被告）行政强制的对象究竟是人身还财产，属于未能正确表述诉讼请求的情形。一审法院本应予以释明，故在一审法院未予释明前，王善俊主动明确诉讼请求，一审法院予以准许并不违反上述规定。在此需要指出，王善俊属于明确诉讼请求而非变更诉讼请求情形。第二，在一审法院准许王善俊明确诉讼请求后，未给予崇川城管局重新答辩和举证期限是否违反相关规定。如上所言，本案中王善俊属于明确诉讼请求而非变更诉讼请求情形。因《中华人民共和国行政诉讼法》以及相关司法解释均未作出关于原告明确诉讼请求后，法院应当给予被告重新答辩和举证期限的规定，且一审程序历经三次庭审，已充分给予当事人举证、质证、发表意见的诉讼权利，故崇川城管局的这一上诉理由不能成立。
综上，一审法院根据经过庭审举证、质证并经法院审核后的证据，认定事实清楚，程序合法，在此基础上，适用《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，作出本案判决，适用法律正确，本院予以维持。崇川城管局的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市崇川区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一八年四月十九日
书记员 朱超先
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；