四平市铁西区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0302行初1号
公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院，住所地四平市铁西区紫气大路。
法定代表人马银峰，检察长。
委派出庭人薛英民，检察员，副检察长。
委派出庭人韩晓东，检察员。
委派出庭人崔莲花，检察员。
被告四平市林业局，住所地四平市铁西区英雄大街2086号。
法定代表人张孝富，该局局长。
行政负责人邹振峰，该局副局长。
委托代理人张喜俭，该局稽查办主任。
委托代理人李波，吉林言悦律师事务所律师。
公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院诉被告四平市林业局不履行法定职责一案，本院于2018年1月11日受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，在本院的主持下，于2018年2月12日、4月24日，分两次召开庭前会议，组织公益诉讼起诉人及被告就交换证据、庭审焦点问题等进行说明及确认，于2017年5月7日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院委派出庭人薛英民、韩晓东、崔莲花，被告四平市林业局的行政负责人邹振峰、委托代理人张喜俭、李波均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，四平市铁西区人民检察院在办理刑事案件过程中发现，四平市林业局存在不依法履行监管职责，致使国家公益林遭到侵害破坏的情况，现查明：
国营梨树县四台子林场林政股股长王明江（原梨树县孟建矿业开发有限责任公司经营者）于2007年春天至2012年4月，在未办理临时占用林地审批手续和永久性占用林地手续的情况下，在位于国营梨树县四台子林场管辖的孟家岭7林班51小班林地内采矿，破坏林地植被及地表土壤。2007年5月和11月，梨树县森林公安大队对当时王明江毁林开矿行为进行过两次行政处罚，并限期2007年12月31日前恢复原状。王明江上缴了林地林木赔损费和林木（地）赔偿费后，没有停止违法行为，林业执法部门也未对其再进行处罚。直到2012年4月，王明江已经非法占用林地面积22140平方米，合33.2亩。2012年3月，王明江投案自首，主动缴纳了林地补偿费40万元。2012年9月，四平市铁东区人民法院判决王明江犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币4万元。但是迄今为止，被非法占用、毁坏的国家公益林至今未得到恢复，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。
为督促四平市林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，保护国家公益林地不受侵害，公益诉讼人依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，于2017年4月28日向四平市林业局提出检察建议，督促其依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被破坏的森林植被，保护好林业生态环境和资源。2017年5月8日，四平市林业局书面回复公益诉讼人称：“王明江的行为不属于征占用林地的情节，属于破坏。……林业主管部门则勿需采取措施进行植被恢复，……铁东法院只处罚了林地赔偿费和林木赔偿费，未收取王明江给林业主管部门代为补种的费用，也未强制其执行将林地恢复原状。……，我们认为……（应由）铁东检察院建议铁东法院继续履职。”
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第十八条：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。……”第二十三条第一款：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。……拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《林业行政处罚程序规定》第七条第一款：“地州级以上林业行政主管部门的法制工作机构统一管理林业行政处罚工作。第十条：“上一级林业行政主管部门在必要的时候可以处理下一级林业行政主管部门管辖的林业行政处罚，……”和《中华人民共和国侵权责任法》第四条第一款：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。”以及高检院《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第十二条：“行政相对人的违法行为同时触犯行政法律法规规章和刑法，且已经移送公安机关处理或已经追究刑事责任的，如果行政机关存在没有依法正确履行职责的情况，检察机关可以进行监督，符合提起行政公益诉讼条件的，应当提起行政公益诉讼。”之规定，四平市林业局对其辖区内的森林资源负有管理和监督的法定职责。在当事人王明江因非法占用农用地罪被依法追究刑事责任后，作为国营梨树县四台子林场的上级林业主管部门，应当依法履职，恢复被毁坏林地原状。截止移送起诉时，被违法占用的林地仍未恢复，尤其是在检察机关发出督促其履职的检察建议后，四平市林业局仍未履行监管职责，国家利益和社会公共利益仍处持续受侵害状态。为保护生态环境和森林资源，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，提起行政公益诉讼，要求：1、确认四平市林业局对王明江未经林业部门批准，擅自改变林地用途行为未履行监管职责违法；2、判令四平市林业局依法履行法定职责，限期恢复被毁林地、植被。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：
1、四平市人民政府办公室文件（四政办发【2009】42号），证明四平市林业局负责全市森林资源的管理；依法办理对林地的征用和占用；指导、协调、查处破坏森林资源和野生动物资源的案件。
2、四平市林业局责权清单，证明四平市林业局依据《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，对林业行使监督管理和对擅自改变林地用途、临时占用林地逾期不归还的处罚权。
3、吉林省民政厅文件吉民行批（2017）3号《吉林省民政厅关于将梨树县孟家岭镇划归四平市铁西区管辖行政区划调整的批复》，证明自2017年2月15日起一年之内完成行政区域界线的勘定工作。
4、吉林省人民政府关于同意设立四平新型工业化经济开发区的批复，吉政函（2016）112号，证明四平新型工业化经济开发区是经吉林省人民政府批准设立的，纳入省级开发区管理序列。
5、中共四平市委全面深化改革领导小组办公室文件四改办发（2017）2号通知，证明（1）根据吉政函（2016）112号文件精神，吉林四平新型工业化经济开发区已正式成立。（2）将铁西区行政区划内的郭家店镇、十家堡镇、孟家岭镇由新开区代管。（3）铁西区、新开区因功能不全承接不了的职能，由市直相关部门负责管理。
6、中共四平市委全面深化改革领导小组办公室文件《关于对新开区体制机制改革的批复（四改办发【2017】7号），证明根据该文件，新开区组建林业水利服务中心。
7、四平市机构编制委员会《关于四平新型工业化经济开发区林业水利服务中心的情况说明》，证明四平市新型工业化经济开发区林业水利服务中心没有独立执法权。
8、四平市新型工业化经济开发区林业水利服务中心《关于四平新开区孟家岭镇二道沟林木被盗伐的报告》，证明新开区林业水利中心因没有行政执法资格，涉林案件需向市林业局请示、报告。
9、检察建议书(四西检行公建〔2017〕1号)、送达回证，证明公益诉讼人于2017年5月4日向四平市林业局发出诉前程序检察建议书
10、四平市林业局对铁西《检察建议书》的函复，证明四平市林业局在接到检察建议书后仍没有履行法定监管职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。
11、四平市铁东区人民法院（2012）东刑公初字第97号《刑事判决书》，证明本案涉案刑事被告人王明江因犯非法占用农用地罪被铁东区人民法院判处刑罚，单处罚金人民币40000.00元。
12、四平市林业局关于对王明江改变林地用途一案的鉴定报告和王明江石场现场GPS图，证明截止到2012年4月14日，王明江在国家公益林内进行开矿采石改变了林地的用途，对林地原有植被、土壤层造成严重破坏，致使33640平方米（合50.46亩）林地所能提供的生态功能丧失，生物多样性遭到毁灭。
13、四平市森林公安勘验笔录，证明梨树县四台子林场孟家岭村西大岭王明江的采石场毁林面积33640平方米（合50.46亩），且岩石裸露已无法恢复。
14、梨树县林业局情况说明，证明王明江在孟家岭村7林班51小班的采石场，没有办理过临时占用林地和永久性占用林地的审批手续。
15、四台子林场情况说明，证明王明江采石场占地系四台子林场国有林，林相图为孟家岭镇7林班51小班。
16、关于王明江任职的情况说明，证明王明江于2011年8月任梨树县四台子林场林政股股长。
17、王明江采石场照片，证明截止到2012年4月14日，王明江开矿采石，损毁国家公益林地的现场照片。
18、梨树县森林公安大队情况说明及梨林罚书字（2007）第0031号、第42号行政处罚决定书，证明梨树县森林公安大队于2007年5月28日、11月2日对王明江的毁林行为分别进行了行政处罚。
19、四平市铁西区人民检察院对孟家岭明江采石场第一次现场踏查取证照片，证明截止到2017年4月24日，被非法占用、损毁的国家公益林地仍未得到恢复。
针对公益诉讼人四平市铁西区人民检察院的起诉，被告四平市林业局辩称，一、公益诉讼人错列诉讼主体。公益诉讼人起诉时向铁西区人民法院提出证明被告为适格主体的证据：一是吉林省人民政府2017年2月15日下发的吉林省民政厅文件吉民行批【2017】3号吉林省民政厅关于将梨树县孟家岭镇划归四平市铁西区管辖行政区划调整的批复；二是2017年3月29日中共四平市委全面深化改革领导小组办公室文件，四改办发【2017】2号，关于郭家店镇、十家堡镇、孟家岭镇由吉林四平新型工业化经济开发区代管的通知；三是2009年9月21日四平市人民政府办公室印发的关于四平市林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。前二份证据证明孟家岭、四台子林场的主管单位是铁西区政府，在2017年3月29日由四平新型工业化经济开发区代管，铁西区，新开区功能不全，承接不了的职能，由市直相关部门负责管理。孟家岭四台子林场在梨树县管理时应该说梨树县林业局是具有完全的行政职能的。在交付铁西区政府后，铁西区林业部门也是具有完全行政职能的。如果新开区不具有代管职能，那么对孟家岭四台子林场的行政管理职能还应在铁西区。铁西区检察院提供的证据材料无法证明对孟家岭四台子林场的行政管理职权属于四平市林业局。因此，公益诉讼人将四平市林业局列为行政公益诉讼主体的被告是错误的。二、请求判令四平市林业局依法履行法定职责，限期恢复被毁林地、植被与法无据。根据公益诉讼人提供的第三份证据，四平市政府印发的关于林业局主要职责、内设机构和人员编制的规定的通知，林业局的职责里并没有对毁林代为补种的职责。因此，请求法院判令四平市林业局限期恢复被毁林地植被没有法律依据。植树造林，恢复森林植被是县、区级林业主管部门的工作。在《森林法》第十八条规定…上级林业主管部门定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。该条说明四平市林业局作为上级主管部门对下级林业主管部门进行业务监督指导、检查下级林业部门对植树造林恢复森林植被的情况的落实，而不是亲自组织人员进行林地、进行植被恢复。而是依法行使本职权内的行政管理职能。监督下级林业部门依法履职。综上所述，四平市铁西区人民检察院将四平市林业局列为公益诉讼被告错误。属错列主体。判令四平市林业局限期恢复被毁林地、植被与法无据。
被告向本院提交以下证据材料：
1、吉林省机构编制委员会文件（吉编发【2017】3号），该文件为批复，对四平市委、市政府关于设立四平市新型工业化经济开发区请示的批复。文件内容是同意设立。权限为：对区域内党务、经济、行政和社会事务实行统一领导、统一规划、统一管理。具有政府的一切相关职能。开发区是经过省政府批准。证明开发区具有完全的行政职能。
2、铁西区农林水利局关于三镇交接的情况说明，证明2017年6月20日四平市林业局主持梨树县林业局与四平新型工业化经济开发区进行交接。
3、梨树县区划调整工作交接书。证明（1）梨树县将孟家岭四台子林场的林业档案、人事档案、财产档案、具备执法资格人员名单（于伟、张军、尹鹏飞、付国华）等全部移交给开发区。（2）在2016年12月28日即该交接书在交接前梨树县林业局已进行了清理整治违规违法开采破坏深林资源专项活动，目前专项活动已进行到调查处理阶段，根据区划调整梨树县林业局将专项行动移交给新开区。说明新开区应当承受清理整治违规违法开采破坏森林资源专项活动，履行铁西检察院在公益诉讼中的诉讼请求事项。从行政法上讲如果行政相对人对该整治行为不服，四平市林业局应当是复议机构，而不应成为作出具体行政行为的机关。（3）王明江的违法行为发生在2007年至2012年，梨树县森林公安分局已对王明江进行了两次行政处罚，因王明江的违法事实发生时行政处罚权限是由梨树县林业局行使，四平市林业局不应成为行政公益诉讼的被告。（4）检察建议书提出的时间是2017年5月3日。四台子林场的移交日期是2017年6月22日。提出检察建议书时四台子林场还没有归新开区，当时归梨树县管辖。因此说明四平市铁西区检察院对四平市林业局提出司法建议属建议对象错误。因此对林业局提起行政公益诉讼主体错误。
4、检察建议书，证明提出检察建议书时四台子林场还没有归新开发区，当时归梨树县管辖。因此说明四平市铁西区检察院对四平市林业局提出司法建议属建议对象错误。因此对林业局提起行政公益诉讼主体错误。
5、异地造林说明，证明被毁林地无法还林，现已异地造林。已完成检察院公益诉讼的第二项诉讼请求。
庭审中诉讼双方对所出示的上述证据的真实性均无异议，而且双方举证的证据均与本案有关联性，来源合法，双方亦没有提出实质性反驳意见，因此本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明，公益诉讼人四平市铁西区人民检察院在办理刑事案件过程中，发现四平市林业局存在不依法履行监管职责，致使国家公益林遭到侵害破坏的情况，查明：国营梨树县四台子林场林政股股长王明江（原梨树县孟建矿业开发有限责任公司经营者）于2007年春天至2012年4月，在未办理临时占用林地审批手续和永久性占用林地手续的情况下，在位于国营梨树县四台子林场管辖的孟家岭7林班51小班林地内采矿，破坏林地植被及地表土壤。2007年5月和11月，梨树县森林公安大队对当时王明江毁林开矿行为进行过两次行政处罚，并限期2007年12月31日前恢复原状。王明江上缴了林地林木赔损费和林木（地）赔偿费后，没有停止违法行为，林业执法部门也未对其再进行处罚。直到2012年4月，王明江已经非法占用林地面积22140平方米，合33.2亩。2012年3月，王明江投案自首，主动缴纳了林地补偿费40万元。2012年9月，四平市铁东区人民法院判决王明江犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币4万元。但是迄今为止，被非法占用、毁坏的国家公益林至今未得到恢复，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。为督促四平市林业局依法履行监管职责，促进行政机关依法行政，保护国家公益林地不受侵害，公益诉讼人依据相关规定，于2017年5月4日向四平市林业局发出检察建议，督促其依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被破坏的森林植被，保护好林业生态环境和资源。2017年5月8日，四平市林业局书面回复公益诉讼人，对此检察建议提出异议。
本院认为，公益诉讼人提起公益诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，被告四平市林业局对其辖区范围内的森林植被资源、国有林场、林地等具有保护和监管职责，违法行为人王明江非法采矿，破坏林地植被及地表土壤，致使国家公益林遭到侵害破坏。2017年5月4日公益诉讼人向四平市林业局发出检察建议，督促其依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被破坏的森林植被，保护好林业生态环境和资源。被告四平市林业局只是回函提出异议，但并未采取有效监管措施，截至到目前，被告四平市林业局对所涉案林地因难以恢复原貌而采取了异地造林的监管举措。但因苗木生长周期所限，现异地造林的结果尚未完全展现。因此，四平市林业局仍应进一步履行监管的法定职责，以此保护森林资源不被破坏，维护国家和社会公共利益，做好生态环境保护工作，还人民群众以绿水青山。因双方所举证据已经综合证明被告四平市林业局对所涉案件的林地具有监管职责。因此，被告四平市林业局对所监管辖区内的林地植被破坏行为应当履行法定职责。故对被告四平市林业局辩称公益诉讼人错列本案被告的主张本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告四平市林业局对王明江未经林业主管部门批准，擅自改变林地用途行为未依法履行监管职责违法；
二、责成被告四平市林业局依法履行监管的法定职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。
审 判 长 张 程
代理审判员 张智涵
人民陪审员 张宇龙
二〇一八年五月十六日
书 记 员 娄思伊