广西壮族自治区玉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂09行初53号原告广西海伦置业投资有限公司，地址：南宁市双拥路40号汇金苑5层5E、5H房。法定代表人吴其伦，总经理。委托代理人陈小波，该公司副经理。委托代理人容启永，广西典圣律师事务所律师。被告玉林市住房和城乡规划建设委员会，地址：玉林市人民东路202号。法定代表人刘家强，主任。委托代理人陈天中，广西国锐律师事务所律师。委托代理人覃健文，广西国锐律师事务所律师。被告玉林市人民政府，地址：玉林市玉东新区玉东大道1号。法定代表人苏海棠，市长。委托代理人周苏影，玉林市法制办公室干部。委托代理人黄洁，玉林市法制办公室干部。原告广西海伦置业投资有限公司（以下简称海伦公司）不服被告玉林市住房和城乡规划建设委员会（以下简称玉林住建委）作出的玉住建复[2017]18号《关于广西海伦置业投资有限公司二环北路西南侧抵押土地使用权地块规划条件技术指标的复函》（以下简称《复函》）和玉林市人民政府（以下简称玉林政府）作出的玉政复决字（2017）第15号《玉林市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2017年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月19日立案后，依法向被告玉林住建委和玉林政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。原告海伦公司委托代理人陈小波、容启永，被告玉林住建委委托代理人陈天中、覃健文，被告玉林政府委托代理人周苏影、黄洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年1月17日，玉林住建委作出《复函》，《复函》确认了海伦公司位于玉林市××路西南侧的抵押给中国银行防城支行的土地（下称涉讼土地）的土地规划用地红线图及其中各部分地块的规划条件技术指标。海伦公司不服《复函》，向玉林政府申请行政复议，玉林政府于2017年4月24日作出《复议决定》维持了《复函》。海伦公司不服，向本院提起本案行政诉讼。原告海伦公司诉称，涉讼土地属于人民法院执行案件的执行标的物，玉林住建委应人民法院书函要求作出了《复函》，《复函》对涉讼土地向人民法院作出了修建性详细规划解释，人民法院根据前述解释进行执行后将对海伦公司享有涉讼土地的权益造成损害。《复函》违反法律规定，不具备合法性，主要表现为认定事实不清，证据不足，违反城乡规划法的相关规定，没有听取海伦公司的意见也没有告知海伦公司，程序违法。《复议决定》没有对《复函》依法正确审查和处置，亦不具备合法性。原告请求本院判决撤销《复议决定》和《复函》。原告海伦公司向本院提交了以下证据：1、玉林市城市规划信息中心2017年1月11日制作的《广西海伦置业投资有限公司位于玉林市××路西南侧抵押给中国银行防城支行的土地规划用地红线图》（下称《红线图》），用以证明《复函》及附图《红线图》侵害了原告合法权益；2、广西工业设计院2001年2月制作的并经玉林市规划管理局批准同意的设计号G0014《玉林市城东商贸新区海达开发区玫瑰花园修建性详细规划总平面图》（下称《总平面图》），用以证明《总平面图》已经政府职能部门批准具有法律效力，非经法定程序不能被撤销，《复函》和《红线图》对《总平面图》作出的更改违法无效；3、2011年2月玉林市城乡规划设计院制作的分图图则C02《玉林市二环路两侧用地控制性详细规划》（以下简称《二环路规划》）和涉及涉讼土地部分的示意图，用以证明《二环路规划》与《总平面图》相冲突并损害了海伦公司的合法权益；4、海伦公司2015年7月26日书写的行政复议申请书、广西壮族自治区人民政府桂政行复【2015】106号行政复议受理通知书，用以证明广西壮族自治区人民政府受理了海伦公司不服《二环路规划》提出的行政复议申请；5、GF—94—1001玉政土出合同（1999）××号《国有土地使用权出让合同》、玉林市土地管理局文件玉政土出（1999）10号《关于同意出让国有土地使用权给广西海达房地产开发有限公司作为建设用地的批复》、玉林市土地勘测设计所1999年10月制作的广西海达房地产开发有限公司受让国有土地及用地界址图、涉案地块在玉林市位示意图，用以证明涉讼土地在2001年或2001年前已有规划，《二环路规划》和《复函》均不合法。被告玉林住建委答辩称，《复函》认定事实清楚，程序合法，具备合法性，没有损害海伦公司的合法权益。理由如下：1、《复函》是玉林住建委根据玉林市中级人民法院的书函要求而作出的答复，实际上属于一种司法协助行为，没有具体的行政相对人，未给包括海伦公司在内的任何人设定行政权利义务，不属于具体行政行为，不具备可诉性。2、玉林住建委作出《复函》的行为属于司法协助行为，此种司法协助行为法律并无规定应将司法协助内容告知相关权利义务可能受影响的相对人或必须组织听证，因此作出《复函》的程序合法。3、《复函》认定事实清楚。《总平面图》对用地的规划是海伦公司的真实意思表示，并经过了政府职能部门的审批，合法有效。虽然海伦公司的前身广西海达房地产开发有限公司（以下简称海达公司）与土地管理部门签订的国有土地使用权出让合同未附具用地规划条件，也未就用地的相关规划技术指标作出约定，但《总平面图》是由海达公司组织编制该规划后上报政府，后经玉林市规划管理局审批。玉林住建委根据《总平面图》的规划要求和指标来作出《复函》并无不当，亦没有损害海伦公司的合法权益。《复议决定》维持《复函》是正确的。玉林住建委请求本院判决驳回原告的诉讼请求。被告玉林住建委向本院提交了以下证据：1、《总平面图》，用以证明《总平面图》已经政府批准具有法律效力；2、（2010）玉中执字第17-2号玉林市中级人民法院《关于进一步明确广西海伦置业投资有限公司位于玉林市××路西南侧抵押给中国银行防城支行的土地使用权规划条件技术经济指标函》（以下简称《函》），用以证明玉林住建委作出《复函》属于按照人民法院的要求履行司法协助义务行为；3、玉政复决字[2015]第31号《玉林市人民政府行政复议决定书》、桂政行复[2015]106号《广西壮族自治区人民政府行政复议办公室中止行政复议通知书》，用以证明《总平面图》没有被修改或失效。被告玉林政府答辩称，《复函》正确合法，依法应予维持。《复议决定》程序合法。原告的诉讼请求没有事实法律依据，依法应予以驳回。玉林政府请求本院判决驳回原告的诉讼请求。被告玉林政府向本院提交了以下证据：海伦公司所署时间2017年2月25日的行政复议申请书、[2017]玉政复受字第12号复议案件受理通知书、提出答复通知书、送达回证、行政复议案件受理审批表、玉林住建委2017年3月9日制作的关于对广西海伦投资有限公司行政复议申请的答复意见，以上证据用以证明玉林政府作出《复议决定》的程序合法。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：1、原告海伦公司对被告玉林住建委提供的证据的质证意见：对证据1、2的真实性、合法性和关联性均没有异议；对证据3的真实性没有异议，但对其中部分证明内容有异议，理由是《总平面图》仍然有效，《复函》修改了《总平面图》，修改行为违法。原告海伦公司对被告玉林政府提供的证据的质证意见：对全部证据的真实性均没有异议，但对证明内容有异议，认为不能证明《复议决定》认定事实清楚和具备合法性。2、被告玉林住建委对原告海伦公司提供的证据的质证意见：对证据1的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，理由是《复函》是根据人民法院的要求所出具的，目的是为了对涉案土地进行评估、拍卖，拍卖后的买受者若对涉讼土地进行开发建设仍需到土地部门办理用地手续，《总平面图》所规定的发证条件并没有改变，也没有损害原告合法权益的情形；对证据2的真实性没有异议，但对其部分证明内容有异议，《复函》并没有修改《总平面图》；对证据3的真实性没有异议，但对其证明内容有异议，原告不服《二环路规划》向广西壮族自治区人民政府提出了行政复议申请，《二环路规划》的效力待定并没有任何法律文书确认其系违法；对证据4的真实性和证明内容均没有异议；对证据5的真实性没有异议，但对其证明内容有异议，理由是海伦公司与政府在1999年签订的土地出让合同没有明确规划用地条件，《二环路规划》并没有违反法律规定。3、被告玉林政府对原告海伦公司提供的证据的质证意见：对证据1的真实性和关联性没有异议，但对其部分证明内容有异议；对证据2的真实性和合法性没有异议，但对其关联性有异议，不能证明原告所主张的证明目的，根据城乡规划法的相关规定，《总平面图》虽然已经政府相关部门批准并生效但仍需符合《二环路规划》的规定；对证据3的真实性、合法性和关联性均没有异议，但对其证明内容有异议，理由是《二环路规划》是依法编制的合法有效的规划，《总平面图》必须要符合《二环路规划》的规定，原告以《总平面图》与《二环路规划》相冲突作为否定《二环路规划》的理由没有法律依据；对证据4的真实性和证明内容均没有异议；对证据5的真实性、合法性和关联性均没有异议，但对其证明内容有异议，理由是《总平面图》必须要符合《二环路规划》的规定。4、被告玉林住建委和玉林政府相互间对对方提供的全部证据的真实性、合法性和关联性均没有异议。本院对上述证据认证如下：1、认定被告玉林住建委和玉林政府提交的证据不具备证明《复函》和《复议决定》合法的证明效力。理由是玉林住建委和玉林政府提供的证据不能证明《复函》反映的实质内容与《总平面图》一致，而根据法院的书函要求，《复函》的性质应是对《总平面图》不明白不明确之处作出解释说明，不能超出《总平面图》本来的含义。所以本院不采信玉林住建委和玉林政府用以证明《复函》和《复议决定》合法的证据的证明效力。2、认定原告海伦公司提交的证据具有证明《复函》认定事实不清可能损害原告合法权益的效力。理由是相关证据证明的事实具体并且有直接性和针对性，真实性具备，对方当事人无法举证推翻原告提供的证据的真实性。经审理查明，本案涉讼土地位于玉林市××××北路西南侧，属于《总平面图》规划的土地的一部分。《总平面图》性质上属于原玉林市规划管理局许可给海伦公司的前身××公司使用包括涉讼土地在内地块的规划性批准文件。《总平面图》由广西工业设计院于2001年1月9日设计制成，2001年4月28日原玉林市规划管理局在《总平面图》上盖章认可，之后送达给海达公司。《总平面图》属于修建性详细规划性质，在《总平面图》形成之前和之时，玉林市对土地使用规划并无应先有控制性详细规划的前置条件要求，此属玉林市当时的相关行政管理中行政执法的习惯。2017年间，玉林住建委应玉林市中级人民法院因执行案件事宜作出的《函》之要求于2017年1月17日作出《复函》（包括《红线图》，下均同）以函复玉林市中级人民法院。《复函》的主要内容是对已经《总平面图》作出明确详细的土地使用规划内容进行解释说明，如果玉林市中级人民法院按照《复函》执行有关案件，则《复函》必然影响到海伦公司的权利义务。海伦公司在得知《复函》内容后申请玉林政府复议请求撤销《复函》。玉林政府于2017年4月24日作出《复议决定》，维持了《复函》。在诉讼中，玉林住建委无法举证证明《复函》与《总平面图》一致，无法举证证明《复函》没有改变改动《总平面图》内容，即玉林住建委作出《复函》事实不清主要证据不足。另外，玉林住建委陈述承认作出《复函》之前没有告知海伦公司，陈述承认没有让海伦公司行使陈述权、申辩权和申请举行听证权等程序权利。在诉讼中，海伦公司诉称《复函》多处改变了《总平面图》的内容，如《复函》被执行将严重损害海伦公司的合法权益。海伦公司除了向本院提供《总平面图》等证据外，还向本院提供了《关于与之比较质证意见》（下称《意见》），《意见》主要内容是从道路方面、地块用途方面、标示方面、地块整体性方面、建筑密度及容积率方面和红线范围方面对《总平面图》与《红线图》的不同之处进行了比较，指出大门位置、部分道路、部分土地用途和容积率等被《复函》改变了，《意见》实际上属于原告提供的关于涉讼土地使用规划方面的专业性问题的比较性解释，《意见》的目的是指出《总平面图》已被《复函》和《红线图》多处改变和何处被改变，损害了海伦公司的合法权益。对于《意见》的主要内容和证明目的，本院于2017年7月7日征询了玉林住建委和玉林政府的意见，玉林住建委和玉林政府均无法否定《意见》的真实性，即无法否定《复函》包括《红线图》多处改变了《总平面图》的内容，在本院询问《红线图》与《总平面图》是否有区别时，玉林住建委和玉林政府均表示这个事实由法院认定。从被比较的两个图图示标示看，发现确实有大门位置、道路位置、非教育用地变为幼儿园用地等《总平面图》的规划内容已被《复函》修改。本院再查明，海达公司通过原玉林市土地管理局1999年10月9日玉政土出（1999）10号《关于同意出让国有土地使用权给广西海达房地产开发有限公司作为建设用地的批复》和1999年10月8日《国有土地使用权出让合同》（下称《出让合同》）取得涉讼土地的国有土地使用权的。本院认为，《复函》是可诉的行政行为。理由是《复函》虽是应人民法院要求而作出，但《复函》的内容涉及到了属于原告取得的行政许可的《总平面图》的具体行政许可内容，属于玉林住建委行使行政权力的反映，并涉及到了原告的权利义务。因此《复函》是可诉的行政行为，原告与《复函》有利害关系，可以提起本案行政诉讼。玉林住建委关于《复函》不可诉的理由不成立，本院不予采信。同时，本院不采信本案被告关于《总平面图》无规划效力不生效的主张。理由是《总平面图》不管由哪一方制作，但已经得到当时的规划职能部门盖章认可，当时规划职能部门在《总平面图》上盖章的行为应视为属于当时规划职能部门实施和决定行政许可的一种行政执法方式，可以产生行政执法效力。《二环路规划》不管最后是否有法律效力，都不影响《总平面图》的规划效力，因为在《总平面图》形成之前和之时，玉林市的相关规划行政执法并不要求先有控制性详细规划才能有修建性详细规划。当时的规划部门盖章认可《总平面图》并无违法情形。而且，即使《总平面图》具有违法性，在《总平面图》未被依法撤销之前仍然具有规划约束效力，行政机关仍需遵守，未经法定程序和没有法定正当理由不能撤销、修改《总平面图》。本院认为，《复函》不具备合法性，剥夺了海伦公司应享有的程序上的权利，并且可能严重损害海伦公司的合法权益，《复函》应予撤销。具体理由如下：一、《复函》作出的程序严重违法。玉林住建委作出《复函》违反了《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定。《总平面图》已经原玉林市规划管理局盖章认可，属于前款法律规定的”经依法审定的修建性详细规划……”，按该款法律规定，修改经依法审定的修建性详细规划，应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。《意见》结合《总平面图》和《红线图》可证明玉林住建委修改了《总平面图》，玉林住建委和玉林政府无法举证证明《复函》没有改变《总平面图》内容，没法举证否定海伦公司关于《总平面图》已被改变有证据证实属实的主张。因此应认定《总平面图》已被《复函》修改。玉林住建委修改《总平面图》没有告知作为利害关系人的海伦公司享有申请举行听证等权利，故程序严重违法。并且此程序违法情形可预见性地判断将严重损害海伦公司的合法权益。二、玉林住建委作出《复函》事实不清，主要证据不足。玉林住建委对其作出的《复函》的行政行为事实清楚负有举证责任。但在诉讼中玉林住建委举证不能。按玉林市中级人民法院的要求，玉林住建委应是对海伦公司获得的规划许可的批准文件《总平面图》的不明确之处进行解释，这种解释不能超出《总平面图》的本来含义，更不能越过《总平面图》另作解释，原则上这种解释应与《总平面图》的本来含义相同无异。但玉林住建委无法举证证明《复函》与《总平面图》相同无异。故玉林住建委作出《复函》事实不清，主要证据不足。三、海伦公司主张《总平面图》被《复函》修改，所提供的《意见》内容翔实具体，有针对性，能证明《总平面图》已被修改，而且玉林住建委和玉林政府对《意见》已标示出来的已被修改的内容的表述无法反驳。故本院认定海伦公司这一主张属实，并据此认为此事实加强证明了玉林住建委作出《复函》事实不清，主要证据不足。四、由于未经海伦公司同意玉林住建委便作出《复函》修改了《总平面图》，对于修改事实是否损害海伦公司的合法权益问题，在各方意见相左又无确实证据证明的情形下，法院应作出对无过错方海伦公司有利的解释，推定玉林住建委作出《复函》如被执行将必然会损害海伦公司的合法权益。玉林住建委主张此种修改不会损害海伦公司的合法权益，主张如涉讼土地被拍卖的话拍卖地价低了海伦公司可以回购涉讼土地使用权，海伦公司没有损失，拍卖地价高了对海伦公司有利，此主张理由不成立，本院不予采信。理由为，海伦公司并无回购涉讼土地使用权的义务，也未必愿意或有能力回购涉讼土地的土地使用权，即使拍卖地价较高，也未必高于海伦公司依《出让合同》和自己对涉讼土地投资所获得或应获得的合法预期收益，而且拍卖地价何为低了高了无法律评判标准，也无客观依据。玉林住建委此一主张仅是建立在无客观性、无合理性和无证据支撑的假设上，理由不成立。玉林住建委辩论称海伦公司可以回购涉讼土地使用权，这种无法律正当理由的假设属将己方意志强加于他方的情形，有应诉不义之嫌。五、玉林住建委违背了信赖保护原则。原玉林市规划管理局已在《总平面图》上盖章，此性质属于对海伦公司对使用涉讼土地的行政许可并且已生效。按《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，被许可人依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。但玉林住建委未经海伦公司同意便修改了《总平面图》，违反了前述法律规定，违背了行政机关作出行政许可所应遵循的信赖保护原则。综上所述，海伦公司提出的诉讼请求有理，本院予以支持。《复函》应予撤销，玉林政府在本案中未能正确审查《复函》的合法性便作出《复议决定》，所作出的《复议决定》维持《复函》亦错误，《复议决定》本院亦予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：销被告玉林市人民政府2017年4月24日作出的玉政复决字（2017）第15号《玉林市人民政府行政复议决定书》。二、销被告玉林市住房和城乡规划建设委员会2017年1月17日作出的玉住建复［2017］18号《关于广西海伦置业投资有限公司二环北路西南侧抵押土地使用权地块规划条件技术指标的复函》。本案本案受理费50元，由被告玉林市住房和城乡规划建设委员会和玉林市人民政府均担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。审判长  陈务健审判员  蔡 文审判员  黄 骏二〇一七年八月二十三日书记员  邱振安附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：法律、法规错误的。（（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……