甘肃省天水市麦积区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）麦行初字第5号
原告何××，男，生于19××年×月×日，回族，住张家川回族自治县张家川镇×号。
被告张家川回族自治县城镇管理综合行政执法局。住所地张家川回族自治县张家川镇桥南路。
法定代表人马××，局长。
委托代理人白××，天水忠信律师事务所律师。特别代理。
委托代理人张×，天水忠信律师事务所律师。特别代理。
原告何××不服被告张家川回族自治县（以下简称张川县）城镇管理综合行政执法局城镇管理行政强制和行政赔偿案，原由张川县人民法院一审判决，由于原告何××不服，上诉后，天水市中级人民法院发回重审。我院于2014年2月20日分别受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。依法组成合议庭，于2014年4月10日公开开庭进行了合并审理。原告何××、被告委托代理人张×到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2010年12月8日，作出了张综扣字（2010）第36号物品暂扣单，暂扣了原告的报废车辆及其他废铁、废塑料等。被告于2013年3月6日，作出了（2013）第01号查封（扣押）物品处理决定书，决定“将当事人的全部违法物品拍卖，所得款项抵缴罚款后其余全部上缴国库”。原告即提起行政诉讼。被告向本院提供了作出以上具体行政行为的证据、依据：
第一组、主体资格证据。
1.甘肃省行政执法主体资格证。
2.组织机构代码证。
以上拟证明被告具有执法主体资格。
第二组、作出扣押及处理决定的法定程序证据。
1.2010年7月14日责令限期改正通知书。
2.行政处罚告知书及其送达回证。
3.行政处罚决定书及其送达回证。
4.物品暂扣单及清单附件。
5.（2011）张法行执字第03号行政裁定书。
6.关于何××占道堆放废物料一案请求协调解决的报告。
7.责令限期改正通知书。
8.物品处理决定书。
以上拟证明被告执法程序合法。
第三组、扣押及处理决定所依据的事实证据。
1.何××询问（调查）笔录。
2.现场占道堆放物料的照片。
3.废品物料的称重票据。
4.张家川县价格认证中心涉案物品价格鉴定结论书。
5.证人王××、李××、海×的证言，配合单位县建设局、工商局、财政局的证明。
以上拟证明原告违法占用道路堆放的废物及扣押经过。
第四组、作出扣押及处理决定适用的法律法规。
1.《行政处罚法》
2.《城市市容和环境卫生管理条例》
3.《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》
4.《天水市城市管理综合行政执法实施办法》
以上拟证明被告适用法律法规正确。
原告何××诉称，2010年4月6日，原告在自家住处开办废品收购站，领取了《个体工商户营业执照》，主要经营废旧品收购和摩托车修理。2010年12月8日，被告张川县城镇管理综合行政执法局以原告违法占道堆放废旧物料为由，查扣了原告几十万元的物品，并出具了查扣清单，但是清单有第2联，没有记载16辆摩托车和部分原告合法所有车辆以及合法经营物品的第1联。2013年3月6日被告作出处理决定“全部违法物品拍卖，所得款项抵缴罚款后其余全部上缴国库”。《行政强制法》规定，行政机关应当妥善保管扣押财物，造成损失的，应当承担赔偿责任。而被告的工作人员暴力执法，超越职权，擅自将原告几十万元的财产毁损、没收，严重侵犯了原告的合法权益。《行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，而被告适用法律错误。请求人民法院确认被告扣押、没收行为违法。
原告为证明诉讼主张，提供了如下证据：
1.个体工商户营业执照。拟证明原告具有废旧品收购（不含汽车报废回收）及摩托车维修的资质。
2.阮××的甘E407**载客摩托车的购车发票、行驶证、车辆照片等。
3.马甲×的宁D.B07**农用运输车的行驶证、车辆照片等。
4.马乙×的宁D.B26**农用运输车的行驶证、车辆照片等。
5.其他报废车辆的照片。
6.证人摆×、杨××、马甲×、马丙×的证言。其中、摆×、杨××出庭作证。马甲×、马丙×为书面证言。拟证明向何××出售过废铜、铁等。
被告辩称，原告从2006年开始，就长期占用人行道和公路等公共场所，违法堆放物品，严重影响城区容貌。经被告多次教育，原告拒不理睬。被告遂下发责令限期改正通知书，原告仍拒不改正，被告依法行政处罚，予以罚款4000元。在原告不履行处罚决定的情况下，被告才强行暂扣原告的废品物料。现场制作了查扣清单，限期接受处理，领回物品。但原告一直未来缴纳罚款、领回物品。2013年3月6日，被告作出了“将扣押的全部违法物品拍卖，所得款项抵缴罚款后其余全部上交国库”的处理决定，督促原告自动执行处罚决定，领回暂扣物品。但原告拿着该处理决定起诉，因此，该处理决定并未执行，也不存在已经没收原告相关暂扣物品的事实。被告原样保存被暂扣的所有废品物料，不存在毁损，原告要求被告赔偿损失没有证据证明，被告不予认可。《行政强制法》是2012年1月1日生效的，本案的处罚时间是2010年，故原告引用该法不正确。综上，被告只是因故暂扣原告的相关废品物料，并未正式扣押，更没有没收的事实存在。被告要求原告尽快拿走相关暂扣的废品物料。请依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以上证据做如下确认：
对被告提供的证据，原告提出第一组证据中的处罚资格证的颁发时间晚于处罚时间，在处罚时无主体资格证。对第二组证据中1、2、3、8号证据无异议，其余没有原告签字，不认可。对第三组证据中的1、2、5号证据无异议，对3、4号证据不认可。对第四组证据无异议。本院认为被告提供的证据具有来源的合法性、内容的真实性、与本案的关联性，予以采信。
对原告提供的证据，被告对营业执照本身的真实性无异议，但对证明目的有异议。对阮××、马甲×、马乙×的相关车辆手续及照片的证据，被告认为与本案无关，不予认可。对原告提供的废旧物品照片与现场一致的，被告予以认可。对摆兵的证言，被告认为应以本次出庭作证的证言为准。被告对马甲×、马丙×、杨××的证言均不予认可。本院认为对被告无异议的原告的营业执照及废旧物品照片、摆兵的当庭证言予以采信，其余证据不符合证据的三性，不予采信。
经审理查明：2010年4月6日，原告领取《个体工商户营业执照》，准许经营范围：在张川县张川镇解放西路，经营废旧品收购和摩托车修理。2010年7月14日，被告在调查中发现原告占用人行道和公路堆放废铁、废纸、废弃车辆等废品物料，遂下发责令限期改正通知书，并告知原告将进行行政处罚，原告可以陈述、申辩、听证。由于原告拒不清理废品，7月19日，被告作出张综罚（2010）18号行政处罚决定，对原告予以罚款4000元。原告未予执行。2010年12月8日，被告对原告占道堆放的废品进行暂扣，作出张综扣字（2010）第36号《物品暂扣单》，告知“限于2010年12月12日前到我局接受处理，办理领回手续，逾期将按有关规定处理”。在现场制作了查扣清单，一式两份，载明暂扣物品有报废的车辆及废铁、废塑料等。原告、被告分别持有第（2）、第（1）联，原告所持的第（2）联清单，无在场见证人的签名，被告所持的（1）联清单上有三位见证人的签名。其余内容基本相同。但原告一直未缴纳罚款、领回物品。2013年1月26日，经张川县价格认证中心鉴定，被告暂扣的物品价值97316元。2013年3月6日，被告作出了（2013）第01号查封（扣押）物品处理决定书，决定“将扣押的全部违法物品拍卖，所得款项抵缴罚款后其余全部上交国库”。原告不服强制执行措施，2013年3月21日，向张川县人民法院提起行政诉讼。该案后被天水市中级人民法院发回重审。另查明，被告至今保存暂扣的废旧品物料，物品处理决定并未执行。
本院认为，被告依法负责城市市容和环境卫生的管理工作，具有行政处罚的法定职权。关于原告提出被告的执法主体资格证是处罚后颁发的，经查，本案被告出示的执法主体资格证系2011年换证后的新证。本案被告认定原告何××未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在人行道和公路堆放物料，影响市容，事实清楚，有原告陈述、现场照片、现场检查笔录等证据为证。原告的行为违反了《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第十条，被告根据该办法第三十三条，并参照《天水市城市管理综合行政执法实施办法》第十六条第一项之规定，对原告进行4000元的行政处罚，于法有据。原告亦对处罚决定本身无异议。
对本案行政处罚决定的执行，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四十条第一款之规定，对期满不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。该条例属于行政法规，作为上位法应当优先适用。因为根据《立法法》第七十九条第二款规定，行政法规的效力高于地方性法规、规章。该条例没有赋予被告扣押的强制执行权，被告采取的扣押物品及拍卖抵交罚款的处理决定的行政强制执行措施，属于超越职权。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告于2010年12月8日的暂扣行为和2013年3月6日的（2013）第01号查封（扣押）物品处理决定违法。
案件受理费50元，由被告张家川回族自治县城镇管理综合行政执法局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。
审 判 长 王 平
代理审判员 陈梅芳
人民陪审员 陈旺喜
二〇一四年五月十二日
书 记 员 张博博