陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕03行终77号
上诉人（原审第三人）严怀美，男，生于1931年1月1日，住眉县。
委托代理人李岁虎，男，生于1971年12月3日，住眉县系上诉人严怀美之女婿。
委托代理人丁巧玲，女，生于1963年9月7�，住眉县系上诉人严怀美之儿媳。被上诉人（原审原告）卢芳民，男，生于1963年2月22日，住眉县。
委托代理人苗凌，陕西扶济律师事务所律师。
原审被告眉县人民政府。住所地：眉县平阳街***号。
法定代表人武勇超，任该政府县长。
委托代理人师永雄，眉县住房保障中心主任。
委托代理人宋斌，眉县住房保障服务中心房地产管理股股长。
上诉人严怀美因房屋行政登记一案，不服扶风县人民法院作出的（2015）扶行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人严怀美的委托代理人李岁虎、丁巧玲，被上诉人卢芳民的委托代理人苗凌，原审被告眉县人民政府的委托代理�师永雄、宋斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，原告卢芳民与田菊会原是夫妻关系，第三人严怀美系田菊会的姑父。1993年眉县营头镇农贸街开发，严怀美通过出让的方式取得营头镇农贸街西排中段0.3亩土地的使用权。1994年建造房屋时，卢芳民和田长绪(田菊会之兄)负责建造严怀美具有使用权的这0.3亩土地上的三间两层楼房的主体工程，建房期间卢芳民提供三万块砖，支付建房工人工资2200元，给付严怀美2500元。其余建房款由严怀美承担。房屋建起后卢芳民又给付严怀美2800元。此后卢芳民一直占用与肖文军相邻的一间两层的房屋及其所建院落，其余两间房屋及院落严怀美于1996年与同排赵志明所有的0.3亩土地上所建的房屋予以兑换。1997年6月16日严怀美以房屋买卖纠纷向眉县人民法院提起诉讼，要求田菊会返还房屋。同年11月严怀美撤回诉讼。2000年3�16日严怀美向被告眉县人民政府提交了申请表、房屋四址墙界申报表、建房证明、申请书、眉县营头乡土地管理所证明、眉国用(2000)字第008号国有土地使用证、陕西省村镇农(居)民建房规划建设用地许可证。2000年3月21日被告签发了眉县房权证营头镇字第0000**号房屋所有权证，2000年3月22日被告对四址进行了复审。2011年田菊会起诉与卢芳民离婚，(2011)眉民一初字第251号民事判决书将本案争议的一间两层楼房判归卢芳民所有。2015年5月卢芳民得知被告眉县人民政府为严怀美办理了土地使用证及房产证。认为该房屋所有权证损害卢芳民利益，现卢芳民要求依法撤销眉县房权证营头镇字第0000**号房屋所有权证并依法确认卢芳民对该房屋拥有所有权。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，对涉及不动产的行政行为从作出之日�超过20年提起诉讼的，人民法院不予受理。被告眉县人民政府及第三人严怀美均主张原告的起诉超过诉讼时效但均没有证据证明，卢芳民称其2015年7月20日经调查才得知被告为严怀美办理了营头镇字第000018号房屋所有权证，方诉至法院，故对被告眉县人民政府及第三人严怀美的该主张原审法院不予采纳，原告卢芳民的起诉未超过诉讼时效。1997年6月16日严怀美以房屋买卖纠纷起诉田菊会要求返还房屋，同年11月严怀美撤回诉讼。本案争议房屋从建起至今卢芳民一直占有。由此可见被诉行政行为与卢芳民之间存在利害关系，卢芳民为本案适格原告。《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第一款规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的三个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”本案第三人严怀美申请初始登记所提交的材料不符合该条第一款之规定。《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定：“房屋权属登记依以下程序进行：(一)受理登记申请；(二)权属审核；(三)公告；(四)核准登记，颁发房屋权属证书。本条第(三)项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。”本案被告签发房屋所有权证在前，房屋四址复核在后，其颁证程序显然违反该条之规定。综上，被告眉县人民政府对第三人严怀美颁发眉县房权证营头镇字第0000**号房屋所有权证过程中，材料不全，程序违法，原告卢芳民要求撤销眉县房权证营头镇宇第0000**号房屋所有权证的请求予以支持。关于卢芳民要求确认房屋所有权的民事诉讼请求，《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条第一项规定，因不动产纠纷提提起的诉讼，由不动产所在地人民法院专属管辖。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十七条第二款之规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法六十一条规定的相关民事争议，该民事争议违反民事诉讼法专属管辖的不予一并处理，故原审法院对民事诉讼部分不予处理，原告卢芳民应当向不动产所在地人民法院提起民事诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告眉县人民政府2000年3月21日向第三人严怀美发放的眉县房权证营头镇字第0000**号房屋所有权证书。本案诉讼费50元，由被告眉县人民政府承担。
宣判后，原审第三人严怀美不服，向本院提起上诉。上诉请求：1.依法撤销原审法院作出的(2015)扶行初字第00010号行政判决；2.上诉费用由被上诉人承担。上诉理由：1.眉县政府登记发证事实清楚、程序合法。眉县政府根据上诉人提供的资料予以发证，事实清楚，程序合法，应予以维持。而扶风县人民法院对眉县营头乡土地管理所证明和眉国用(2000)字第008号国有土地使用证这两个具有公信力的材料并没有予以采纳，判决撤销错误。2.原审法院关于卢芳民与严怀美民事之间的裁定扭曲事实。1994年建造房屋时，卢芳民和田长绪负责承建严怀美具有使用权的0.3亩土地上的三间两层楼房的主体工程，建房期间，严怀美借卢芳民三万块砖以及2500元现金，上诉人应支付劳务承包方建房工资2200元而未支付。房屋建好后，田菊会租赁涉案房屋一年，然后提出购买该房，又分两次交给上诉人购房款2800元，但因被上诉人卢芳民、田菊会支付的价款和上诉人对房屋的估价差距太大，上诉人和被上诉人卢芳民、田菊会发生购房协议纠纷，双方就房屋产权归属产生了争议。2011年田菊会与卢芳民离婚，(2011)眉民一初字第251号民事判决书将本案争议的一间两层楼房判给卢芳民所有。1997年的时候这一间房子就有争议，试问法院怎能将有争议的房子进行判决?原告卢芳民提交的证据不能证明自己就是房主。3.原审法院审理程序错误。原审法院开庭审理时，没有对所谓的“签发房屋所有权证在前，房屋四至复核在后，其颁证程序显然违反该条规定”的证据进行质证，就直接作为定案的依据。判决认为“颁证”签发房屋所有权证在前，房屋四至复核在后，说颁证程序违法。显然，法院存在暗箱操作之嫌。4.原审法院认定对上诉人的颁证不符合《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第一款之规定，作为农民在1996、97年间，谁还在乎规划、施工许可证、验收合格证等等证呢，况且该房屋的建设是上诉人的亲戚建设的，那些所谓的许可证就没有。5.原审法院对于民事争议不予处理，却在判决书前大半部分一直在叙述民事争议的案件，对于卢芳民提供的证据做出详细的叙述，而对严怀美的证据没有做详细的处理。
被上诉人卢芳民二审口头答辩认为，1.上诉人的上诉理由与一审认定事实不符；2.上诉人提出的上诉事实与1996年民事案件事实也不一致，上诉人陈述的事实不客观。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告眉县人民政府二审口头答辩认为，办证程序合法，执行法院最终裁决。
二审经审理查明，被上诉人卢芳民与案外人田菊会原是夫妻关系，上诉人严怀美系田菊会的姑父。1993年眉县营头乡农贸街开发，上诉人严怀美通过出让的方式取得营头乡农贸街西排中段0.3亩土地的使�权。1994年，上诉人卢芳民和田长绪负责建造严怀美具有使用权的这0.3亩土地上的三间两层楼房的主体工程。建房期间上诉人严怀美收到被上诉人卢芳民提供的三万块砖和2500元现金，未付上诉人卢芳民建房劳务费2200元。房屋建起后被上诉人卢芳民前妻田菊会分两次给付上诉人严怀美购房款2800元。此后卢芳民、田菊会一直占用上述三间中的一间两层的房屋及其所建院落，其余两间房屋及院落上诉人严怀美于1996年与同排赵志明所有的0.3亩土地上所建的房屋予以兑换。1997年6月16日上诉人严怀美以房屋买卖纠纷向眉县人民法院提起诉讼，要求田菊会返还房屋。同年11月上诉人严怀美撤回诉讼。2000年3月16日，上诉人严怀美向原审被告眉县人民政府下设机构眉县房产管理所提交了眉县私有房屋所有权登记申请书、房屋四址墙界申报表、建房证明、申请书、眉县营头乡土地管理所证明、眉国用(2000)字第008号国有土地使用证、陕西省村镇农(居)民建房规划建设用地许可证，申请对卢芳民、田菊会占用的一间两层的房屋进行所有权登记。2000年3月21日原审被告眉县人民政府向上诉人严怀美签发了眉县房权证营头镇字第0000**号房屋所有权证，2000年3月22日原审被告对涉案房屋四址进行审查，认为“四止（址）清楚”。2000年3月15日，眉县房产管理所负责人在审批表上签字同意。2011年田菊会起诉与卢芳民离婚，(2011)眉民一初字第251号民事判决书将本案争议的一间两层楼房判归卢芳民所有。2015年7月20日被上诉人卢芳民通过查询得知原审被告眉县人民政府为上诉人严怀美办理了土地使用证及房产证，遂提起诉讼，请求依法撤销眉县房权证营头镇字第0000**号房屋所有权证。在一审庭审中，被上诉人卢芳民又请求原审法院对其与上诉人严怀美之间的民事纠纷一并处理，确认被上诉人对涉案房屋的所有权。
上述事实，有(2011)眉民一初字第251号民事判决书、民事诉状、眉县私有房屋所有权登记申请书、审批表、房屋四址墙界申报表、建房证明、申请书、眉县营头乡土地管理所证明、眉国用(2000)字第008号国有土地使用证、陕西省村镇农(居)民建房规划建设用地许可证，一、二审庭审笔录等证据在卷佐证。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人或者利害关系人有权提起行政诉讼。本案中，对于涉案房屋的兴建出资，上诉人严怀美和被上诉人卢芳民各执一词。但是，上诉人严怀美不仅认可收到了被上诉人卢芳民前妻田菊会给付的购房2800元，而且认可就涉案房屋产权归属双方存在争议。并且，被上诉人卢芳民和田菊会自涉案�屋建成后一直居住于此，在2011年被上诉人卢芳民与田菊会诉讼离婚时，生效判决将涉案房屋的所有权判归被上诉人卢芳民。综合以上事实，被上诉人卢芳民与被诉房屋所有权登记行为存在利害关系，具有原告资格。
上诉人严怀美主张一审中其提交的对李存虎和李恩科的两份调查笔录可以证实被上诉人卢芳民的起诉超过了法定期限。但是，该两份调查笔录的调查人是上诉人严怀美一审的诉讼代理人韩少民，而韩少民在一审中是以当事人所在社区推荐的公民的身份代理的，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条并未赋予公民代理人调查取证的权利，这两份调查笔录不具有合法性；其次，就调查笔录的内容来看，两位被调查人只是陈述2004年丁巧玲向田菊会出示了房产证，但不能由此推定被上诉人卢芳民2004年就知道被诉房屋所有权登记行为�在没有反证的情况下，本院对被上诉人卢芳民陈述其于2015年7月20日在眉县房管所查询才得知被诉房屋所有权登记行为，予以认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条之规定，被上诉人卢芳民于2015年8月3日提起本案诉讼，未超过起诉期限。
原建设部1997年发布的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第一款规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的三个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”在涉案房屋兴建时，规范城乡建设的法律主要是1989年《中华人民共和国城市�划法》和1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。根据1989年《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第三十二条、第三十八条之规定，当时在城市规划区内进行建设的，需要依次办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、房屋竣工验收资料。然而，该法第三条对城市和城市规划区的解释是“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条第二款规定：“本条例所称集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。”本案中，涉案房屋在1994年兴建于原眉县营头乡人民政府所在地，根据上述规定，应当属于集镇而非城市规划区，所以在建设时办理相关许可手续应当依据《村庄和集镇规划建设管理条例》而非《中华人民共和国城市规划法》。《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条规定：“乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工。农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”在1994年，陕西省并没有关于农村居民住宅建设开工的审批程序的规定。1995年12月26日，陕西省人民政府发表了《陕西省实施＜村庄和集镇规划建设管理条例＞办法》，该办法第十二条第三项规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内修建住宅，按照下列程序办理审批手续：（三）开工前，须持选址意见书和建设用地批准文件，向乡级人民政府提出开工申请。由乡级人民政府对设计、施工条件进行审核后，发给建设许可证，并在现场定点放线后，方可开工。”本案上诉人严怀美在申请房屋所有权登记时，提交了土地使用证和建房规划建设许可证，因而建房的手续是合法的，原审法院关于上诉上诉人申请房屋所有权登记时提交材料不全的认识是片面的。
但是，1997年《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定：“房屋权属登记依以下程序进行：(一)受理登记申请；(二)权属审核；(三)公告；(四)核准登记，颁发房屋权属证书。本条第(三)项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。”登记程序就是登记行为应当遵�的顺序。本案原审被告2000年3月16日受理登记申请，2000年3月21日颁发权属证书，2000年3月22日才对被登记房屋的四至进行审查，房管所负责人在2000年3月15日签字同意登记，登记行为显然没有按照该条规定的顺序进行，因而登记行为程序违法。
被上诉人卢芳民在一审时对民事争议一并处理的请求，由于对于不动产纠纷提起的诉讼属于专属管辖，一审法院无管辖权。本院同意一审法院对该请求的处理意见。
上诉人严怀美上诉认为一审程序违法，认为一审时没有对所谓的“第三人(原审被告)签发房屋所有权证在前，房屋四至复核在后，其颁证程序显然违反该条规定”的证据进行质证，就直接作为定案的依据。而对于被诉房屋所有权登记行为程序违法的判断，主要是根据原审被告眉县人民政府提交的眉县私有房屋所有权登记申请书、审批表作出的。根据一审庭审笔录记载，对于原审被告提交的全部证据材料，原审法院均已组织质证。因此，不存在一审审判程序违法的问题。
综上，被上诉人卢芳民的起诉符合法定条件，原审法院关于原审被告作出登记行为时上诉人提交材料不全的判决理由错误，但是认为被诉登记行为程序违法的认识正确，原审法院对被诉登记行为予以撤销是正确的，对于民事纠纷不作一并处理是合法的。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人严怀美承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋连奎
代�审判员冯建华
代理审判员 龚培静
二〇一七年四月十二日
书 记 员 惠呈亮