新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新01行终102号
上诉人（原审原告）∶邓兰，女，1972年11月14日出生，汉族，无固定职业，住新疆哈密市八一路。
委托代理人：邓刚平，新疆赛天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局。住所地：乌鲁木齐市七道湾北路。
法定代表人：陈玉，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局局长。
委托代理人：崔海洲，男，1971年2月8日出生，汉族，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局新兴街派出所所长，住乌鲁木齐市沙依巴克区。
委托代理人：张鸣，男，1981年9月11日出生，汉族，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局法制大队民警，住乌鲁木齐市水磨沟区。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市公安局。住所地:乌鲁木齐市南湖东路**号。
法定代表人：何春潮，乌鲁木齐市公安局局长。
委托代理人：郭吉平，男，1962年3月1日出生，汉族，乌鲁木齐市公安局法制支队政委，住乌鲁木齐市。
委托代理人：高芳，女，1963年1月19日出生，汉族，乌鲁木齐市公安局法制支队行政复议应诉科主任科员，住乌鲁木齐市天山区。
上诉人邓兰因与被上诉人乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局（下称水区公安分局）、乌鲁木齐市公安局治安行政处罚一案，不服乌鲁木齐市新市区人民法院（2016）新0104行初109号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人邓兰委托代理人邓刚平、被上诉人水区公安分局负责人齐俊文、委托代理人崔海洲、张鸣、被上诉人乌鲁木齐市公安局委托代理人郭吉平、高芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，邓兰与邓淑敏（另案原告）系姐妹关系。2014年12月31日17时30分许，邓兰与邓淑敏至水区公安分局下属的南湖南路派出所询问该派出所不予受理邓兰所报案件的原由。当时，该派出所的所长等工作人员正在派出所三楼的所长办公室开会，该派出所的所长等工作人员即向邓兰、邓淑敏解释了不予立案的原由。因不满意派出所的解释，邓兰与邓淑敏即在该派出所大声吵闹、辱骂民警，邓兰并用手机拍摄南湖南路派出所领导开会的内容。邓兰与邓淑敏的行为扰乱了南湖南路派出所的单位秩序，致使该派出所工作不能正常进行。2014年12月31日，水区公安分局即将该案移交下属的新兴街派出所受案调查。事发当天，南湖南路派出所对邓兰与邓淑敏进行了询问，新兴街派出所对证人景XX、叶XX、南湖南路派出所副所长艾XX·艾力、南湖南路派出所副所长孙XX分别进行了询问。经过调查，水区公安分局于2015年1月1日2时01分作出水公（新）行罚决字〔2015〕2号行政处罚决定书，载明：2014年12月31日17时30分许，邓兰与邓淑敏因之前与他人的经济纠纷南湖南路派出所不予受理为由，在南湖南路派出所大吵大闹，辱骂民警并用手机拍摄南湖南路派出所所领导开会内容，严重扰乱了南湖南路派出所的正常办公…根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，现决定：对邓兰行政拘留十日（2015年1月1日至2015年1月11日）。因邓兰患有严重疾病，2015年1月1日，乌鲁木齐市水磨沟拘留所向水区公安分局出具不予收拘通知书，决定不予收拘邓兰。水区公安分局于2015年1月1日另作出水公（新）行罚决字〔2015〕1号行政处罚决定书，决定对邓淑敏行政拘留十日。邓淑敏对上述行政处罚决定不服，于2015年1月5日向乌鲁木齐市公安局申请复议。该局于2015年3月4日作出乌公复字[2015]第02号行政复议决定书，认为水区公安分局对邓兰与邓淑敏行政拘留十日的处罚违反法定程序，决定撤销水区公安分局作出的对邓淑敏、邓兰行政拘留10日的处罚决定，并责令水区公安分局重新调查处理。
另查明，水区公安分局下属的新兴街派出所于2015年1月1日在乌鲁木齐市水磨沟拘留所对邓淑敏进行了询问。乌鲁木齐市公安局作出乌公复字[2015]第02号行政复议决定后，新兴街派出所分别于2015年7月11日对邓淑敏又重新进行了询问；于2015年8月16日对邓兰又重新进行了询问；于2015年3月30日对证人叶XX又重新进行了询问；于2015年8月30日对证人孙XX又重新进行了询问；于2015年9月1日对证人艾XX·艾力又重新进行了询问。经过重新调查，水区公安分局于2016年3月21日作出水公（新）行罚决字[2016]500号行政处罚决定书，载明：2014年12月31日17时30分许，邓兰与邓淑敏因南湖南路派出所不予受理其所报案件为由，在南湖南路派出所三楼所长办公室门前大吵大闹，辱骂民警并用手机拍摄南湖南路派出所所领导开会内容严重扰乱了南湖南路派出所的正常办公秩序…根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，现决定：对邓兰行政拘留十日。”2016年4月2日，水区公安分局向邓兰送达上述行政处罚决定。邓兰不服，于2016年4月27日向乌鲁木齐市公安局申请行政复议。乌鲁木齐市公安局受理后，于2016年4月27日作出行政复议提交答复通知书，要求水区公安分局答复并提交相应证据、依据。2016年4月29日，水区公安分局出具答复载明：“因缺少证人并一直努力联系本案证人景XX…办案民警通过多种途径均无法联系上证人景XX（系内地人，已离开新疆，无法与其取得联系）”。2016年6月4日，乌鲁木齐市公安局作出乌公复字[2016]第19号行政复议决定:维持水区公安分局水公（新）行罚决字〔2016〕500号行政处罚决定中作出的对邓兰行政拘留10日的处罚决定。2016年6月20日,邓兰收到该复议决定仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；…。故水区公安分局作为负责本行政区域内治安管理工作的公安机关，具有对违反治安管理的行为人作出处罚的法定行政职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；…。本案邓兰因不服水区公安分局公安行政处罚决定而选择向乌鲁木齐市公安局申请行政复议，乌鲁木齐市公安局经复议决定维持原行政行为，故邓兰以水区公安分局、乌鲁木齐市公安局作为共同被告提起行政诉讼，符合法律规定。本案中，邓兰因其所报案件南湖南路派出所不予受理而到南湖南路派出所询问并无过错，但邓兰作为公民，在寻求行政救济的同时，应当通过理性合法的方式，更应当遵守国家法律法规，任何违反治安管理的行为都应依法承担相应的法律责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”。所谓扰乱是指造成秩序的混乱无序，行为人扰乱单位秩序的表现可以是暴力的，也可以是非暴力的，非暴力的扰乱行为主要表现为：起哄、闹事、辱骂；擅自封闭出入通道；占用相关场所或空间等。邓兰于2014年12月31日17时30分许在南湖南路派出所三楼所长办公室门前大吵大闹，辱骂民警并用手机拍摄南湖南路派出所所领导开会，亦妨碍了南湖南路派出所处理其他至该所办事人员的事宜，扰乱了南湖南路派出所的正常办公秩序，造成该派出所工作不能正常开展。由上，水区公安分局作出的水公（新）行罚决字〔2016〕500号行政处罚决定，认定邓兰扰乱单位秩序，事实清楚，证据确凿充分，符合法律规定，程序合法。乌鲁木齐市公安局受理邓兰行政复议申请后，依法通知水区公安分局限期提交书面答复及证据材料，经审查后在法定期限内作出行政复议决定并送达当事人，符合法定程序。故邓兰的诉讼请求，缺乏相应的事实和法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回邓兰的诉讼请求。
上诉人邓兰上诉称，1、水区公安分局先处罚后取证。本案事发时间是2014年12月31日下午近6点，第一次行政处罚的时间是2015年1月1日凌晨2点01分，而给邓淑敏所作笔录的时间是在2015年1月1日下午18点20分，换言之，该笔录是在行政处罚决定16小时之后再取证。新兴街派出所接警登记的时间是22点，而给证人做笔录的时间是下午的19点，也就是说还没立案接警就开始取证了。上述行为违反行政处罚的程序规定。2、水区公安分局违反行政处罚“禁止反复”的原则。水区公安分局第一次作出的水公（新）罚决字[2015]1、2号行政处罚决定与第二次水公（新）罚决字[2016]499、500号处罚决定的事实和理由完全相同，违反行政复议法“禁止反复”的规定。3、水区公安分局行政处罚严重超出法定处理期限。从乌鲁木齐市公安局行政复议决定撤销水区公安分局第一次作出的水公（新）罚决字[2015]1、2号行政处罚决定至第二次作出水公（新）罚决字[2016]499、500号处罚决定耗时1年18天，违反了办案期限不得超过60日的法律规定。4、水区公安分局作出的行政处罚决定违反回避原则。本案事发南湖南路派出所，案件在调查时虽移送至新兴街派出所，但从法律层面还是一个整体，本案必须是除水区公安分局以外的其他分局受理才合法。5、上诉人邓兰没有任何的违法事实。上诉人邓兰作为公民被骗，向南湖南路派出所报案并未违法。邓兰用手机拍摄领导开会并未扰乱单位秩序，也不属违法行为。原审判决事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人水区公安分局答辩称，1、邓兰上诉称我局水公（新）罚决字[2015]2号行政处罚决定违反法定程序，属于先处罚后取证，而该行政处罚决定已被乌鲁木齐市公安局作出的行政复议决定以违反法定程序为由予以撤销。2、我局水公（新）罚决字[2015]2号行政处罚决定因程序违法被撤销后，依据复议决定，我局重新调查，重新作出了水公（新）罚决字[2016]500号处罚决定，不存在邓兰上诉所称的违反“禁止反复”原则的问题。3、上诉人邓兰在我局水公（新）罚决字[2015]2号行政处罚决定被撤销后，拒不配合派出所的调查取证，致使本案的办案期限延长，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款的规定。4、我局正是鉴于南湖南路派出所应当回避的原因，才决定案件由南湖南路派出所移交至新兴街派出所受理，上诉人邓兰要求我局整体回避没有法律依据。5、上诉人邓兰的拍摄并非基于合理请求，且拍摄的现场是公安机关正在召开的部署会议，当然不能拍摄。另法律并没有对办案过程能否全程录音录像作出硬性规定。综上，邓兰的上诉理由不能成立。原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人乌鲁木齐市公安局答辩称，我局同意水区公安分局的答辩意见。我局复议后认为，水区公安分局作出的水公（新）行罚决字[2016]第500号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当，故我局决定维持水区公安分局对邓兰行政拘留10日的行政处罚决定。综上，原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
以上事实有接处警登记表、受案登记表、呈请传唤报告、传唤证、到案经过、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、执行回执、不予收拘通知书、行政复议案件审批表、行政复议意见书、邓淑敏与邓兰的询问笔录、景XX、叶XX、孙XX、艾XX·艾力的询问笔录、视频资料、邓淑敏与邓兰的身份信息证明、行政复议申请书、行政复议案件立案审批表、行政复议案件集体研究记录、送达回执及一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，水区公安分局作为负责本行政区域内治安管理工作的公安机关，具有对违反治安管理的行为人进行处罚的法定职权。乌鲁木齐市公安局作为水区公安分局的上一级主管部门，具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；…”本案中，水区公安分局提交的询问笔录、视频资料等证据已形成完整证据链条，能够证明邓兰于2014年12月31日17时30分许在南湖南路派出所三楼所长办公室门前大声吵闹，辱骂派出所民警并用手机拍摄派出所所领导开会的事实，邓兰的行为已扰乱派出所正常办公秩序，造成该派出所工作不能正常开展，属情节较重。水区公安分局原作出的水公（新）罚决字[2015]2号行政处罚决定，因违反法定程序被复议机关撤销后，该局重新启动调查程序，并由非涉案行为发生地点的新兴街派出所进行受理，不属基于同一事实及理由作出相同处罚，亦不违反关于回避的有关规定。据此，水区公安分局作出水公（新）行罚决字〔2016〕500号行政处罚决定，对邓兰行政拘留10日，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。乌鲁木齐市公安局作出乌公复字[2016]第19号行政复议决定，维持上述行政处罚决定正确。上诉人邓兰上诉称，水区公安分局作出的水公（新）行罚决字〔2016〕500号行政处罚决定程序违法且没有事实依据等上诉理由与本案查明的案件事实不符，其上诉请求本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元（上诉人邓兰已预交），由上诉人邓兰负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘瑞东
审判员 张 峰
审判员 王海亮
二〇一七年五月十日
书记员 高靖琳