海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三亚行初字第12号
原告云春梅。
委托代理人龙河轩（又名龙建）。
委托代理人文康捷。
原告龙河轩（又名龙建）。
委托代理人麦亚养。
被告三亚市人民政府。
委托代理人郭海云。
第三人三亚市国土环境资源局。
法定代表人程春满。
委托代理人潘天雷。
第三人王启花。
原告云春梅、龙河轩不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）作出三府复不字（2013）47号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称47号不予受理决定书）的具体行政行为，于2013年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月14日受理，于2014年1月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月19日公开开庭审理了本案。原告云春梅委托代理人龙河轩、文康捷，原告龙河轩及委托代理人麦亚养，被告三亚市政府委托代理人郭海云，第三人三亚市国土环境资源局（以下简称三亚市国土局）委托代理人潘天雷到庭参加诉讼。第三人王启花经本院公告传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月7日，三亚市政府作出47号不予受理决定书，以申请人云春梅关于请求三亚市政府裁决归还其宅基地使用权的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围为由，决定对云春梅的行政复议申请不予受理。
被告三亚市政府于2014年1月10日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：1.云春梅的行政复议申请书；2.47号不予受理决定书；3.复议决定的送达回证。证据1-3证明被告作出的47号不予受理决定书合法。
原告云春梅、龙河轩共同诉称，1979年7月20日，原广东省崖县三亚城镇建设委员会就一块位于金鸡岭三角路坟地后的192平方米土地给原告颁发了《土地使用批准书》。2010年12月7日，该地被三亚市政府划拨给了王启花使用。在王启花的《土地登记卡》上，注明其登记的权属来源是由三土房（1999）字第1325号《土地房屋权证》转让变更而来，什么原因三亚市国土局无法解释。原告为此多次上访，三亚市国土局于2012年8月21日答复称：“经现状核实该地己发证给王启花，证号为三土房字第133**号”。原告不服再次上访，三亚市国土局于2013年5月22日又答复称，根据原告提供的资料，仔细核对地籍登记资料，测绘资料所描述的地块中，70平方米土地为南新农场用地，其余122平方米土地为国有用地。至于原告的土地去哪了该局没有答复。为此，原告向三亚市政府行政复议机关申请行政复议。该机关没有解决任何问题就作出47号不予受理决定书，不仅堵塞了所有解决问题的途径，而且适用法律错误。原告认为，原告的申请符合规定，三亚市国土局将原告的土地划给王启花的行为应属复议的范围。为此，请求法院撤销三亚市政府不负责任的47号不予受理决定书；判令三亚市国土局将己经划拨给原告的192平方米宅基地，再次划拨给他人的行为违法，应当重新归还给原告使用；由被告三亚市政府和两第三人承担诉讼费。
原告云春梅、龙河轩向本院提供如下证据：1.云春梅、龙河轩的身份证明，证明两人具备本案诉讼主体资格；2.《遗嘱云春梅赠送书》和云春梅授权委托书，证明争议土地使用权属于龙河轩；3.崖县三亚城镇建设委员会的《土地使用批准书》及确权丈量费收费凭证，证明云春梅合法取得争议土地使用权；4.《关于归还云春梅土地使用权属情况的请示》、三土环资调（2012）30号《三亚市国土环境资源局关于云春梅信访件的答复》、王启花身份信息查询资料及三土房（2010）字第13303号《土地房屋登记卡》，证明云春梅多年上访无果，三亚市国土局于2012年答复称争议土地已登记到王启花的名下，也即该局违法为王启花办理了土地证；5.三土环资调（2013）33号《三亚市国土环境资源局关于云春梅上访信的答复》，证明经云春梅再次上访，三亚市国土局于2013年出具手续证明部分争议土地已办证给南新农场，另有122平方米的土地还存在；6.《宗地勘测定界资料》及土地测量费收据，证明经国土部门测量确定的云春梅土地的方位和面积；7.47号不予受理决定书，证明三亚市政府不受理云春梅的行政复议申请，使得云春梅、龙河轩不得不向法院提起行政诉讼。
被告三亚市政府辩称，一、三亚市政府作出47号不予受理决定书合法有据。申请人云春梅关于“请求市人民政府裁决归还原崖县三亚城建委批给申请人的宅基地192平方米”的复议请求不属于行政复议法第六条规定的复议范围，三亚市政府依照行政复议法第十七条第一款的规定，在法律规定的五个工作日内作出47号不予受理决定书符合法律规定。二、云春梅、龙河轩的起诉不符合行政诉讼法规定的提起诉讼的条件，依法应予以驳回。云春梅、龙河轩的两项诉讼请求针对的是两个行政机关和两个不同的行政行为，依法不能在本案中一并起诉，而应分别起诉。其次，其针对的是哪号决定书，哪个具体行政行为不明确，其起诉并不符合法律规定的条件，应当予以驳回。
第三人三亚市国土局述称，一、本案的被诉具体行为不明确，不符合法定起诉条件，依法应驳回云春梅、龙河轩的起诉。二、针对云春梅、龙河轩信访反映的土地被侵犯的问题，三亚市国土局已多次对其作出书面答复，且每一次答复前均派员到其指认的土地现场进行核实，但由于云春梅、龙河轩每次指认的地块不同，三亚市国土局的答复只能根据其每次指认地块的实质权属情况作出说明。三、云春梅、龙河轩每次指认的地块均无法与其提供的《土地使用批准书》所载明的地块相对应。据此，应依法驳回云春梅、龙河轩的起诉。
第三人三亚市国土局向本院提供如下证据：1.三土房（2010）字第13303号《土地房屋登记卡》及宗地图；2.《三亚市商品房转让登记申请表》；3.《保证书》；4.《商品房转让申请书》；5.《三亚市商品房转让登记审批表》；6.三亚金泰实业发展有限公司的企业法人营业执照；7.王启花身份证复印件；8.三亚金泰实业发展有限公司的三土房（1999）字第1325号《土地房屋权证》；证据1-8证明王启花因购买三亚金泰实业发展有限公司的一套房产而取得三土房（2010）字第13303号《土地房屋权证》并分摊了土地。9.三土环资调（2013）33号《三亚市国土环境资源局关于云春梅上访信的答复》及送达回证；10.三土环资调（2012）30号《三亚市国土环境资源局关于云春梅信访件的答复》及送达回证；11.三土环资调（2013）97号《三亚市国土环境资源局关于云春梅信访件的复函》。证据9-11证明三亚市国土局根据云春梅的上访多次作出答复并送达给了云春梅。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
（一）对被告三亚市政府提供证据的确认
原告云春梅、龙河轩对被告证据的真实性无异议，对合法性和证明效力有异议。本院认为，被告证据来源真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
（二）对原告云春梅、龙河轩提供证据的确认
被告三亚市政府和第三人三亚市国土局对原告证据1无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性和证明效力均有异议，认为不能证明争议土地是龙河轩的，应以登记为准；对证据3的真实性和合法性无异议，对关联性和证明效力有异议，认为不能证明《土地批准书》与王启花的地有关联；对证据4、5的真实性和合法性无异议，证明效力有异议，认为土地应以登记为准，该证据不能证明行政机关的颁证行为违法；对证据6的真实性、关联性无异议，对证明效力有异议，认为收取测绘费用的不是三亚市国土局，不能证明经过测绘的土地权利人是原告；对证据7的真实性、合法性、关联性无异议，对证明效力有异议，认为被告已依法履行职责。本院认为，原告证据来源真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但既不能证明被告不受理原告的复议申请违法，也不能证明被告和第三人三亚市国土局将原告的土地违法登记颁证给了王启花。
（三）对第三人三亚市国土局提供证据的确认
原告云春梅、龙河轩对第三人三亚市国土局证据1-8的真实性无法确认，对关联性和证明效力有异议，认为王启花跟三亚金泰实业发展有限公司买房的事跟原告无关，原告所指认的土地上目前还没有盖房，实际并未发证给王启花，原告是基于三亚市国土局的答复才起诉王启花的；对证据9、10的真实性、关联性无异议，对证明效力有异议；对证据11的真实性、合法性及证明效力均有异议，主张从未收到该答复。本院认为，第三人三亚市国土局证据中，除证据11没有送达凭据回证，无法证明该答复已送达给原告云春梅之外，其余证据来源真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明：2011年12月5日，云春梅向三亚市信访局提交了《关于归还云春梅土地使用权属情况的请示》及崖县三亚城镇建设委员会的《土地使用批准书》和确权丈量费收费凭证等依据，主张崖县三亚城镇建设委员会于1979年7月21日批准一块位于三角路坟地后（现金鸡岭路友谊派出所旁边）的住宅用地给其使用，土地四至为：东至离小桥30米，西至陈待仁，南至墓地，北至河边，面积为192平方米。因市规划部门将该地块规划为友谊派出所办公用地，故请求市政府有关职能部门协调解决归还其住宅用地。2012年8月21日，三亚市国土局针对云春梅的前述信访件作出三土环资调（2012）30号《三亚市国土环境资源局关于云春梅信访件的答复》，称经该局派员调查，在金鸡岭路没有找到符合云春梅提供的《土地使用批准书》所载四至的土地，根据云春梅所指土地位置，经现状核实该地已发证给王启花，证号为三土房（2010）字第13303号。云春梅不服，继续向有关部门上访。2013年5月22日，三亚市国土局对云春梅作出三土环资调（2013）33号《三亚市国土环境资源局关于云春梅上访信的答复》，坚持称在金鸡岭路没有找到符合云春梅提供的《土地使用批准书》所记载的土地，同时还称，经对云春梅提供的测绘资料进行核对，测绘资料所描述的地块中有70平方米土地为南新农场用地，其余122平方米土地为国有用地。
2013年11月5日，云春梅以三亚市国土局为被申请人，向三亚市政府申请复议，称其丈夫生前同意将崖县三亚城镇建设委员会1979年批准的192平方米宅基地赠与好友龙建（即龙河轩）建房使用。可三亚市国土局在其不知情的情况下将该地出让给王启花，并颁发了三土房（2010）字第13303号《土地房屋权证》，随后又于2013年5月22日告知其提供的测绘资料所描述的地块中有70平方米土地为南新农场用地，122平方米土地为国有用地。据此请求三亚市政府裁决归还崖县三亚城镇建设委员会批准给其的192平方米宅基地。2013年11月7日，三亚市政府作出47号不予受理决定书，认为云春梅把三亚市国土局列为被申请人，却没有提出对该局的哪一个具体行政行为不服，而是申请三亚市政府裁决归还其宅基地使用权，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条的规定，决定不予受理。云春梅、龙河轩不服，提起本案诉讼。
本院认为，云春梅申请复议的理由主要是三亚市国土局将崖县三亚城镇建设委员会1979年批准给其的192平方米宅基地登记发证给了王启花或南新农场，从而请求三亚市政府裁决归还原崖县三亚城镇建设委员会批给其的192平方米宅基地。可根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定及本案查明的事实，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。现王启花的三土房（2010）字第13303号《土地房屋权证》是由三亚市政府登记颁发的，三亚市国土局只是三亚市政府下属的土地管理职能部门，并非土地登记发证机关。如果云春梅、龙河轩对市政府将其土地登记发证给他人的行为不服申请复议，应根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议的规定和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条关于公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服而申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人的规定，以三亚市政府为被申请人，向海南省人民政府申请复议。现云春梅以三亚市国土局为被申请人，向三亚市政府申请复议，显然与前述规定相悖，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条关于受理行政复议申请应当有符合规定的被申请人，且属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围的规定。因此，三亚市政府对云春梅复议申请不予受理符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条关于行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人的法律规定。
关于云春梅、龙河轩请求法院判令第三人三亚市国土局将己经划拨给其的192平方米宅基地，再次划拨给他人的行为违法，应当重新归还给其使用的诉讼请求。本院认为，首先，鉴于三亚市政府未受理云春梅的复议申请，云春梅、龙河轩的第一项诉求也是请求法院撤销三亚市政府47号不予受理决定书，故本案仅对三亚市政府不予受理复议申请的决定的合法性进行程序审查，不对云春梅、龙河轩所主张的土地权属进行实体审查。其次，给王启花登记发证的行政机关是三亚市政府，三亚市国土局只是本案第三人，而且王启花土地使用权类型为出让，不是划拨，故云春梅、龙河轩在本案中同时诉请判令三亚市国土局将己经划拨给其的宅基地再次划拨给他人的行为违法没有事实根据和法律依据。再次，确认土地权属并登记发证属县级以上人民政府的法定职权，不属于行政审判的范畴，故云春梅、龙河轩诉请法院判令三亚市国土局将争议土地重新归还给其使用的诉讼请求于法无据。
综上所述，三亚市政府作出47号不予受理决定书的具体行政行为并无不当。云春梅的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告云春梅、龙河轩要求法院撤销被告三亚市人民政府作出的三府复不字（2013）47号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令第三人三亚市国土环境资源局将己经划拨给原告的192平方米宅基地再次划拨给他人的行为违法，应当重新归还给原告使用的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告云春梅、龙河轩共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈积丰
审判员 陈永华
二〇一四年六月十二日
书记员 邱海惠
附适用法律、法规及司法解释条文：
中华人民共和国行政复议法
第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。
对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
中华人民共和国行政复议法实施条例
第十一条公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照
javascript：SLC（22100，0）行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于
javascript：SLC（22100，0）行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
中华人民共和国土地管理法
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
最高人民法院关于执行
《
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。