湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第634号
上诉人(原审原告)：黄昌文。
委托代理人：叶佩玲，湖南如金律师事务所律师
被上诉人(原审被告)：浏阳市人民政府。住所地：浏阳市行政中心*栋。
法定代表人：余勋伟，该市市长。
委托代理人：袁持锋，浏阳市国土资源局政策法规科科长。
委托代理人：徐祗宽，浏阳市国土资源局法律顾问。
上诉人黄昌文因与被上诉人浏阳市人民政府收回国有土地使用权补偿处理决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2013)长中行征初字第00337号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：2008年10月16日，浏阳市发展和改革局作出浏发改投[2008]149号《关于浏阳市城市建设集团有限公司新修邮电东路及拆迁安置工程项目立项的批复》，同意浏阳市城市建设集团有限公司新修邮电东路及拆迁安置工程项目立项。2009年1月19日，浏阳市规划管理局作出浏规复[2009]02号《关于批准实施浏阳市城市建设集团有限公司新修邮电东路及拆迁安置用地规划的批复》，批准同意浏阳市城市建设集团有限公司新修邮电东路及拆迁安置用地规划。2009年3月31日，浏阳市国土资源局发布《关于拟收回作为新修邮电东路及拆迁安置工程项目用地范围内的出让国有土地使用权第二期公告》，公告明确收回理由系“为了加快城市道路和旧城改造”，公告还就拟收回的国有土地面积、四至范围、收回日期事项，并明确拟收回包括原告在内的9户出让国有土地使用权，该公告于2009年4月2日在拟收回国有土地范围内进行公示张贴。本案原告黄昌文享有使用权的一宗位于浏阳市淮川办事处联城社区境内的国有土地(其中国有出让土地使用权面积为96平方米和112平方米国有划拨土地使用权)在拟收回范围。2010年1月8日，浏阳市人民政府作出浏政处[2010]1号《关于收回浏阳市公路局和胡雄辉等户国有出让、划拨土地使用权的处理决定》，该决定于2010年4月6向原告送达，但该决定未具体说明全部被收回国有土地使用权人名称。
2011年5月27日，浏阳市国土资源局向原告作出浏国土资函[2011]49号《关于协商选择评估机构的通知》并送达原告。2011年8月1日，浏阳市国土资源局作出浏国土资函[2011]89号《关于再次协商选定评估机构和进行公开抽签确定评估机构的通知》，告知原告如还未在规定时间内选定评估机构，将采取抽签方式选定评估机构。该通知于2011年8月2日送达原告。原告仍未在规定时间内作出选择，浏阳市国土资源局遂于2011年8月11日在浏阳市公证处的现场监督公证下，抽签选定湖南友谊土地估价有限公司(以下简称为“友谊公司”)作为涉案项目土地价值评估机构。友谊公司于2012年9月28日作出评估报告。该评估报告于2012年10月18日送达原告。
2012年11月12日，浏阳市人民政府就涉案国有土地使用权补偿裁决事宜公开举行听证，原告参加了听证会。之后，因双方不能就土地使用权收回后补偿事宜达成一致意见，浏阳市人民政府于2013年3月13日作出浏政处[2013]5号《关于收回黄昌文国有土地使用权补偿的处理决定》，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条和《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十条第一款之规定，决定补偿黄昌文96平方米国有出让土地使用权336192元，补偿黄昌文112平方米国有划拨土地使用权50000元。该决定于2013年3月18日送达原告。
黄昌文不服浏阳市人民政府作出的浏政处[2013]5号《关于收回黄昌文国有土地使用权补偿的处理决定》，向长沙市人民政府申请复议，长沙市人民政府于2013年7月16日作出长政复决字第[2013]132号行政复议决定书，维持了浏阳市人民政府作出的浏政处[2013]5号《关于收回黄昌文国有土地使用权补偿的处理决定》。黄昌文仍不服，遂于2013年8月12日向长沙市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该处理决定。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条之规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”。本案中，浏阳市政府作为被收回国有土地所属县级人民政府，具有法定职权，基于社会公共利益的考量提前收回涉案国有土地使用权，但依法应给予土地使用者相应的补偿。关于原告主张浏阳市政府系假借公共利益为名收回涉案国有土地使用权问题。从被告浏阳市政府的举证来看，涉案国有土地位于新修邮电路的规划范围内，被告基于道路、电力等公共设施等原因而收回涉案国有土地使用权，符合司法实践中对于社会公共利益的界定范围，予以确认。原告以涉案国有土地已经预留人行通道且并不妨碍新修道路建设为由，主张被告收回涉案国有土地并非基于社会公共利益没有事实和法律依据，不予采纳。
关于原告提出被告在未告知原告的情况下擅自决定提前收回涉案国有土地使用权问题。根据《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第三十九条之规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，市、县人民政府根据社会公共利益需要，必须提前收回土地使用权的，土地管理部门应当提前6个月将收回土地的理由、面积、四至范围、收回日期等通知土地使用者，并在收回土地使用权所涉及的范围内公告。至公告规定的日期止，土地管理部门、房产管理部门注销其土地使用证、房屋所有权证。”本案中，浏阳市国土资源局作为浏阳市土地行政主管部门，于2009年3月31日作出《关于拟收回作为新修邮电东路及其拆迁安置工程项目用地范围内的出让国有土地使用权第二期公告》(以下简称为“《公告》”)。该《公告》说明了收回土地的理由、面积、四至范围、收回日期等法定事项，有证据证明该《公告》在被收回国有土地范围内公告张贴。浏阳市政府在《公告》满6个月后依法作出浏政处[2010]1号《行政处理决定书》并依法送达。据此，原告所述被告在未告知原告的情况下收回国有土地使用权与事实不符不予采信。
关于原告所述被告在未与原告协商补偿的情况下单方委托价格评估问题。浏阳市国土资源局先后两次向原告送达关于协商选择评估机构的通知，但原告均未就评估机构的选择作出答复。在此情形下，浏阳市国土局在公证机关的现场监督公证下，以公开抽签的方式选定评估机构，并将评估报告送达两原告。同时，被告还就收回涉案国有土地使用权补偿问题多次与原告方联系协商，但最终未能就补偿事宜达成一致。故原告主张被告在未与其协商的情况下单独委托价格评估与客观事实不符，不予采信。
关于补偿金额及方式问题。依据《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十条第一款之规定：“依法提前收回土地使用权和地上建筑物、其他附着物的应当予以补偿。补偿金额由市、县人民政府土地管理部门、房产管理部门根据土地及其地上建筑物、其他附着物使用的年限、性质和开发利用等实际情况与土地使用者协商确定。协商不成的，由市、县人民政府裁决”以及第四十一条第一款关于“提前收回土地使用权，除采取支付补偿金的方式外，土地管理部门也可以与用地者协商，以另一块土地的使用权交换”的规定，被告在与原告不能就补偿金额及方式达成一致意见的情况下，依据上述规定对补偿方式和具体补偿金额作出裁决是依法履行其法定职责，并无不当。故原告请求撤销涉案《决定》没有事实及法律依据，不予支持。
关于原告提出被告送达程序不合法以及向其他人出让涉案国有土地使用权的问题。自2009年4月2日起，浏阳市国土资源局在拟收回国有土地范围内张贴公示了《关于拟收回作为新修邮电东路及拆迁安置工程项目用地范围内的出让国有土地使用权第二期公告》，原告自上述公告张贴之日起就知道或者应当知道其国有土地使用权将被收回的事实。被告在两原告拒绝签收包括协商选定评估机构的通知、评估报告、涉案《决定》等在内的相关法律文件的情况下，对原告适用留置送达方式符合相关法律的规定。至于原告提出的被告向其他人出让涉案国有土地使用权问题，被告在未依法收回原告对涉案国有土地的使用权的情况下即将其再次挂牌出让，该挂牌出让行为可能存在不当之处。但是，鉴于本案审理的对象系被告作出《决定》的合法性问题，故该挂牌出让行为的合法性不属于本案的审理范围，当事人可通过其他合法途径另行主张权利。
综上所述，被告浏阳市政府作出的浏政处【2013】5号《关于收回黄昌文国有土地使用权补偿的处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告诉请撤销该具体行政行为的理由不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄昌文的诉讼请求。案件受理费50元，由黄昌文承担。
黄昌文不服一审判决，上诉称：1.被上诉人收回涉案国有土地是假借公共利益进行商业拆迁。2.被上诉人在根本没有送达的情况下提前收回涉案国有土地使用权。3.被上诉人在未与上诉人协商补偿的情况下单方委托价格评估，评估机构根据被上诉人的授意作出的评估价。且根据《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十一条的规定补偿可以采用货币补偿和土地置换。被上诉人只能选择货币补偿，不符合上述规定。4.2015年，上诉人土地补偿问题还没有结案。2010年，上诉人的土地已由被上诉人实施挂牌出让，被上诉人向其他人出让涉案国有土地使用权违反法律规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销原判，依法改判。
被上诉人浏阳市人民政府答辩称：1.被上诉人收回上诉人的国有土地使用权是基于公共利益，符合法律规定。2.浏阳市国土资源局于2009年3月31日作出了《关于拟收回作为新修邮电东路及其拆迁安置工程项目用地范围内的出让国有土地使用权第二期公告》，公告期满6个月，依法作出浏政处[2010]1号《行政处理决定书》，并将该决定书依法送达给上诉人。上诉人称被上诉人在未告知的情况下擅自收回国有土地使用权与事实不符，该上诉理由不能成立。3.浏阳市国土资源局曾两次向上诉人送达《关于协商选择评估机构的通知书》，但上诉人均未就选择评估机构的问题作出答复，在此情况下，被上诉人的国土资源局在公证机关的现场监督公证下，以公开抽签的方式选定评估机构，评估机构依法依规进行评估作业，作出评估报告。同时，被上诉人还就收回涉案国有土地使用权的补偿问题多次与上诉人联系协商，但未能最终达成一致。因此，上诉人称被上诉人未与其协商单方选择评估机构进行评估与事实不符，该上诉理由没有事实依据，不能成立。4.在补偿金额和补偿方式问题上，被上诉人按评估价格进行补偿，符合《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十条第一款的规定。5.上诉人称被上诉人在未依法收回涉案土地使用权的情况下即将其再次挂牌出让，上诉人的这一诉称没有事实根据，而且这一问题不属于本案审理的范围。请求维持原判。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。
二审对一审查明的案件事实予以确认。
本院认为：《》第规定，因为公共利益需要，批准用地的人民政府可以提前收回国有土地使用权，并应当对土地使用权人给予适当补偿。2010年1月8日，浏阳市人民政府因公共利益的需要，决定对涉案土地使用权予以收回。本案上诉人所诉的行政行为是浏阳市人民政府浏政处[2013]5号关于收回黄昌文国有土地使用权补偿的处理决定，因此，本案审理对象是上述补偿处理决定。根据《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十条第一款规定：“依法提前收回土地使用权和地上建筑物、其他附着物的应当予以补偿。补偿金额由市、县人民政府土地管理部门、房产管理部门根据土地及其地上建筑物、其他附着物使用的年限、性质和开发利用等实际情况与土地使用者协商确定。协商不成的，由市、县人民政府裁决。”第四十一条第一款规定：“提前收回土地使用权，除采取支付补偿金的方式外，土地管理部门也可以与用地者协商，以另一块土地的使用权交换。”据此，货币补偿与土地置换两种方式可选择适用。在有关职能部门与上诉人不能就涉案土地补偿金额及方式达成一致的情况下，被上诉人有权对涉案土地的补偿方式和补偿金额作出处理决定。被上诉人在作出补偿处理决定之前，有关职能部门委托有资质评估机构对涉案土地进行了评估，评估结果依法送达上诉人，被上诉人召开了听证会，在上诉人与有关职能部门仍不能就涉案土地补偿金额及方式达成一致的情况下，被上诉人根据评估结果，结合上诉人划拨土地的实际情况和相关法律规定，对涉案土地采取支付补偿金的方式予以补偿，被上诉人作出的补偿处理决定有事实依据，不违反法律的规定，且程序正当。上诉人上诉称，被上诉人将涉案土地挂牌出让，违反法律规定。该诉请不属本案审理范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄昌文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 江 华
代理审判员 张少波
代理审判员 向黎丽
二〇一六年三月二十一日
代理书记员 刘海涛
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。