湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂行终字第00009号
上诉人（原审原告）：涂某某、李某某等110人。
被上诉人（原审被告）：某某市人民政府。
原审第三人：某某市国土资源局。
上诉人涂某某、李某某等110人因行政复议一案，不服XX市中级人民法院（2013）鄂XX中行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月25日公开开庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年5月3日，涂某某、李某某分别以XX市XX区XX乡农场134位村民、XX市XX区XX乡林场6位村民的名义向某某市国土资源局递交“投诉书”，要求对XX市公路管理局有关涉嫌土地违法行为进行查处。因对某某市国土资源局对其投诉不予处理行为不服，李某某于2013年7月3日向某某市人民政府递交《行政复议申请书》，请求确认某某市国土资源局行政不作为违法，并责令该局在法定期限内履行法定职责。该申请书所列申请人是：“XX乡农场，涂某某等134位村民、XX乡林场，李某某等6位村民”。XX市XX区XX乡农场、XX市XX区XX乡林场未在申请书上加盖印章。李某某同时提交有XX市XX区XX乡农场134人和XX市XX区XX乡林场6人签名的《签名册》等证据材料。随后，某某市人民政府工作人员赴XX区XX乡对申请人签名的真实性进行核实，经核实户籍登记为XX乡农场的106人、户籍登记为XX乡林场的4人确认签名。2013年7月22日，某某市人民政府行政复议委员会分别向李某某等4人、涂某某等106人发出XX行复委受字（2013）第47号、第48号《行政复议受理通知书》。2013年8月15日，李某某向某某市人民政府递交《关于违反主体资格与肢解共同行政复议申请人意见》，要求将复议申请人更改为XX市XX区XX乡农场、XX市XX区XX乡林场。2013年8月26日，某某市国土资源局作出《关于对涂某某、李某某等同志上访信的回复》。2013年8月28日，该回复书向李某某邮寄送达，但未向某某市人民政府提交。2013年8月29日，某某市人民政府行政复议委员会分别针对李某某等4人、涂某某等106人作出XX政行复决字（2013）54号、55号《行政复议决定》，决定：责令被申请人在15日内向申请人作出书面告知。涂某某、李某某等110人不服，遂提起行政诉讼。
同时查明，某某市人民政府行政复议委员会是某某市人民政府设立、统一受理依法应由某某市人民政府受理行政�议申请的内部机构。
原审法院审理认为，1、涂某某、李某某等110人主张其有权以XX市XX区XX乡农场和林场的名义申请行政复议，其依据是最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。该规定第三条中的“村民可以以农村集体经济组织名义起诉”等内容，是人民法院审理行政案件时对原告主体资格所作的规定，而非行政复议申请人资格的授予。且无充分证据证明XX市XX区XX乡农场、林场为集体经济组织、涉案土地属集体经济组织所有，故涂某某、李某某等110人此项诉讼主张，无事实和法律依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定：“行政复议申请符合以下规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；”根据上述规定，行政复议申请人主体须明确，复议意愿应真实。本案《行政复议�请书》上所列申请人为：“XX乡农场，涂某某等134位村民、XX乡林场，李某某等6位村民”，其申请主体模糊。XX乡农场和XX乡林场未在申请书上加盖印章，无证据表明其有申请复议意愿。而涂某某等134人、李某某等6人中仅有李某某1人到场递交《行政复议申请书》，某某市人民政府为查明其他人员签名的真实性，赴XX乡进行现场核对，确认了涂某某等106人、李某某等4人的签名属实，从而确定个人有复议申请意愿并以个人作为复议申请人，不违反法律规定。涂某某等106人、李某某等4人的户籍登记地址分别为XX市XX区XX乡农场和林场，某某市人民政府将其作为两起案件受理，不损害其合法权益，并无不当。据此，涂某某、李某某等110人主张复议决定所列申请人违法的理由不能成立，应不予支持。2、涂某某、李某某等110人认为复议决定未根据复议请求确认某某市国土资源局�行政行为违法，且未责令某某市国土资源局履行查处XX市公路管理局涉嫌土地违法的法定职责，复议决定属“答非所问”。本案在行政复议程序中系一起不履行法定职责类型案件，某某市国土资源局接到“投诉书”后依法应当履行何种法定职责系某某市人民政府复议审查的内容。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定：“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；”根据上述规定，复议机关经审查确定被申请人具有相应法定职责的，应当作出责令其履行法定职责的复议决定。因责令履行法定职责即表明具体行政行为违法，故无须再作违法确认。被申请人应当履行何种法定职责是根据相关法律、法规、规章进行认定，而非依据申请人的复议申请认定。故某某市人民政府未遗漏复议请求，系根据具体行政行为类型所作的复议决定�与法不悖。3、涂某某、李某某等110人认为，某某市人民政府引用《湖北省国土资源厅国土资源信访工作暂行规定》将申请人要求某某市国土资源局履行法定职责认定为信访，定性不当。《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采取书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”李某某、涂某某等人向某某市国土资源局递交“投诉书”，是向行政机关投诉请求，要求行政机关依法处理。《湖北省国土资源厅国土资源信访工作暂行规定》第十四条、第十六条规定了国土部门信访工作机构决定是否受理的信访事项，能够当场答复的，应当场答复，决定受理的出具受理凭证；不能当场答复的，应在15日内书面�知信访人，对不予受理的向信访人出具《国土资源信访事项告知书》或《国土资源信访事项不予受理通知书》。2013年5月3日，某某市国土资源局收到“投诉书”后未当场向投诉人答复，故其产生了15日内向投诉人书面告知的法定职责。某某市人民政府在行政复议决定中适用《湖北省国土资源厅国土资源信访工作暂行规定》确定某某市国土资源局的告知法定职责，并未免除某某市国土资源局在履行告知职责之后对投诉内容进行依法办理，故其适用法律并无不当。综上，被诉行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律并无不当。行政复议程序虽存在超期受理的瑕疵，但该瑕疵不影响行政复议决定的正确性。涂某某、李某某等110人提出要求撤销行政复议决定的理由均不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持�某市人民政府行政复议委员会2013年8月29日作出的XX政行复决字（2013）54号《行政复议决定》、XX政行复决字（2013）55号《行政复议决定》。本案受理费50元，由涂某某、李某某等110人负担。
涂某某、李某某等110人上诉称，1、原判适用法律错误且定性不当。上诉人在原审中提交的《常住人口登记卡》、《土地承包经营权证》、《集体土地使用证》、《XX区XX乡人民政府信息公开申请表》、《XX乡人民政府信息公开申请答复书》，能够证明涂某某、李某某等110人所在XX市XX区XX乡农场和林场的土地性质为集体土地，也能够证明涂某某、李某某等110人的身份为村民。上诉人以XX市XX区XX乡农场和林场的名义申请复议或提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，原判引用《湖北省国土资源厅信访暂行规定》作为维持被上诉人某某市人民政府的行政复议决定的法律依据是错误的。2、原判认定事实错误且遗漏了对被上诉人的行政复议程序合法审查。被上诉人未按照上诉人提出的复议请求“依法确认被申请人行政不作为违法并责令被申请人在法定期限内履行其法定职责”进行逐一评价，其所作出的复议决定纯属答非所问，不符合基本常识。并且，原审未对被上诉人某某市人民政府在行政复议程序上存在的多处违法进行审理，一是复议受理审查程序违法；二是将复议申请一拆为二无法律依据。综上，原审证据采信明显错误，行政复议决定违法无据，请二审依法撤销原审判决，改判撤销行政复议决定。
某某市人民政府答辩称，1、被上诉人某某市人民政府作出XX政行复决字（2013）54号《行政复议决定》、XX政行复决字（2013）55号《行政复议决定》，认定事实清楚、程序合法，符合法律�定。2、上诉人涂某某、李某某等110人在原审中提交的证据不能证明XX市XX区XX乡农场和林场为集体经济组织，也不能证明其为85%以上村民，故原审判决未认定上诉人以XX市XX区XX乡农场、林场名义提起诉讼，符合法律规定。原审认定“答辩人未遗漏复议请求，系根据具体行政行为类型作出的复议决定”，并判决维持XX政行复决字（2013）54号《行政复议决定》、XX政行复决字（2013）55号《行政复议决定》，其事实和法律依据充分。因此，请求二审法院依法驳回涂某某、李某某等110人的上诉，维持原审判决。
某某市国土资源局赞同某某市人民政府的上述答辩意见。
某某市人民政府为证明其被诉具体行政行为合法向原审法院提供的证据、依据有：
第一组用以证明被上诉人的行政复议决定事实清楚，程序合法的证据：1、《行政复议申请书》；2、申请人提供的证据材料：⑴�诉讼代表人推举书》、⑵《授权委托书》二份、⑶《XX市XX区XX乡农场和林场全体村民名单册》、⑷《严厉查处涉嫌骗批划拨两宗用地共533.49亩的XX市重特大土地“窝”案集体投诉书》、⑸XX国用（1994）字第2-2号《国有土地使用证》、⑹XX国用（99）字第2-22号《国有土地使用证》、⑺（2012）鄂XX中行初字第00007-1号《行政裁定书》、⑻《关于违反主体资格与肢解共同行政复议申请人意见》；3、《行政复议答复书》；4、被申请人提供的证据材料：⑴《关于原XX市XX乡林场职工李某某要求公开原XX乡林场土地征用相关信息的请求回复》、⑵《关于群众反映某某市人民政府涉嫌非法批地等问题的督办通知书的回复》、⑶《关于李某某同志投诉无偿收回XX市公路局533.63亩闲置土地的回复》、⑷《关于对李某某举报涉嫌XX市重特大土地“窝”案的举报信的回复报告》、⑸鄂土资复字�2013）11号《驳回行政复议申请决定书》、⑹鄂政复决字（2013）27号《行政复议决定书》、⑺（2012）鄂XX中行初字第00007号《行政裁定书》、⑻（2013）鄂行终字第00002号《行政裁定书》、⑼《信访条例》、⑽《关于对涂某某、李某某等同志上访信的回复》；5、⑴《行政复议受理通知书》二份、⑵《行政复议答复通知书》二份、⑶《行政机关首长参加行政复议通知书》二份、⑷上述行政文书的送达回证；6、⑴XX政行复决字（2013）54号《行政复议决定》、⑵XX政行复决字（2013）55号《行政复议决定》。
第二组用以证明被上诉人经现场核查，XX乡农场106位村民和XX乡林场4位村民表示了申请复议意愿的证据：1、《复议申请人名单》；2、《身份核对表》；3、复议申请人的身份证、户口簿。
第三组系被上诉人作出行政行为的依据：1、《中华人民共和国行政复议法》；2、《湖�省国土资源厅国土资源信访工作暂行规定》。
涂某某、李某某等110人为支持其诉讼主张，向原审法院提交了以下证据：
第一组用以证明本案系农场和林场147位村民的自愿行为的证实：1、XX乡农场和XX乡林场147位村民《签名册》；2、《诉讼代表人推举书》。
第二组用以证明上诉人的主体适格及集体土地性质的证据：1、XX乡农场和XX乡林场147位村民的身份证明；2、《XX区XX乡人民政府信息公开申请表》二份；3、《XX乡人民政府信息公开申请答复书》；4、XX乡派出所出具的《证明》；5、XX乡派出所出具的《常住人口登记卡》三份；6、XX乡林场村民的身份证三份；7、《农村土地承包经营证》；8、《征地协议书》二份；9、XX集用（2002）字第02-07-39号《集体土地使用证》；10、《关于XX农场XX湾征地情况的说明》。
第三组用以证明XX市XX区XX乡农场和林场提出行政复议申请的证据：《行政复议申请书》。
第四组用以证明被上诉人违法将申请人主体肢解为个人后作出复议决定的证据：1、（2013）第47号《行政复议受理通知书》和第48号《行政复议受理通知书》；2、XX政行复决字（2013）54号《行政复议决定》和XX政行复决字（2013）55号《行政复议决定》。
第五组用以证明上诉人在复议期间提出过异议的证据：《关于违反主体资格与肢解共同行政复议申请人意见》。
第六组用以证明XX市XX区XX乡农场、林场属于集体经济组织的证据：1992年6月18日的《集体土地建设用地使用证》。
某某市国土资源局向原审法院提交的证据：《关于对涂某某、李某某等同志上访信的回复》，用以证明某某市国土资源局对涂某某、李某某的上访已予回复。
原审法院依职权向被上诉人某某市人民政府调取的证据：《市人民政府办公室关于成立某某市人民政府行政复议委员会的通知》、《市人民政府关于印发﹤XX市相对集中行政复议权工作方案﹥的通知》。
上述证据材料均已随案移送至本院。本院二审庭审中，上诉人涂某某、李某某等110人向本院提交了：1、《同意行政复议上诉案签名》；2、李某某等5人和涂某某等135人的签名信，以证明原审判决遗漏了原告当事人。本院在二审中调取了原审法院已经发生法律效力的（2013）鄂XX中立行初字第00002号、（2013）鄂XX中立行初字第00003号行政裁定书，以及该二案中原审法院于2013年8月2日调查秦XX和郭XX、2013年8月6日调查乔XX所作的《调查笔录》、XX市XX区XX乡于2013年8月6日出具的《证明》。
经审查，上诉人涂某某、李某某等110人对被上诉人某某市人民政府所提交的第一组证据的真实性无异议但对其证明目的持有异议，对第二组证据的证明目的亦持有异议。被上诉人某某市人民政府、原审第三人某某市国土资源局对上诉人涂某某、李某某等110人所提交的第一组证据的证明目的持有异议，认为不能证明当事人是否具有完全民事行为能力；对第二组证据的关联性及证明目的亦持有异议，认为不能证明涉案土地为集体土地；对第三组证据的内容持有异议，认为《行政复议申请书》上的申请时间虽为2013年7月3日，但实际递交该申请书的时间是2013年7月15日，上诉人不应据此主张被上诉人受理复议的期限违法；对第六组证据的真实性、关联性亦有异议；对上诉人所提交的其他证据不持异议。上诉人涂某某、李某某等110人对原审第三人某某市国土资源局所提交的证据的真实性不持异议，但认为其内容违法。被上诉人某某市人民政府对原审第三人某某市国土资源局所提交的证据不持异议，但认为其在复议期间未收到该回复材料。上诉人涂某某、李某某等110人和被上诉人某某市人民政府及原审第三人某某市国土资源局对原审法院依职权调取的证据均不持异议。本院认为，被上诉人某某市人民政府所提交的第一组证据中的1号证据应视其认可申请时间为2013年7月3日，故对该证据内容予以采信；对该组证据中的其他证据亦予以采信。本院认为被上诉人某某市人民政府所提交的第二组证据来源合法，客观真实，应予采信。本院认为上诉人涂某某、李某某等110人所提交的第一组证据系为证明XX市XX区XX乡农场、林场147人自愿申请复议及其选举代表人情况，其中的110人签名属实，故应对其部分予以采信；第二组证据中的1号证据系其身份证明应予采信，其他证据与被诉具体行政行为无关联应不予采信。本院对上诉人涂某某、李某某等110人所提交的与被上诉人某某市人民政府所提交的相同证据的认证理由一致，对原审第三人某某市国土资源局�举证据及原审法院依职权调取的证据均予以采信。被上诉人某某市人民政府、原审第三人某某市国土资源局认为上诉人涂某某、李某某等在二审中提交的证据不符合在行政复议时调查核实的情况，对其真实性和合法性均持异议。本院认为上诉人在二审中提交的证据与被上诉人行政复议实地调查结论不一致，且是否遗漏当事人不影响其复议和诉讼权利，故不宜采信。本院参考所调取的原审法院的生效行政裁定书及相关证据，能够印证原审所认定的本案事实。
本院依据上述有效证据认定的事实与原审无异。
本院认为，1、关于原判认定事实是否正确的问题。已经发生法律效力的（2013）鄂XX中立行初字第00002号、（2013）鄂XX中立行初字第00003号行政裁定书，认定了上诉人涂某某、李某某等110人所提交的《土地承包经营权证》、《征地协议书》、XX乡派出所出具的《证明》�材料，不能证明其所在XX市XX区XX乡农场和林场为农村集体经济组织、涉案土地为集体所有。而上诉人涂某某、李某某等110人所提交的《XX乡人民政府信息公开申请答复书》就是介绍了XX乡派出所出具的《证明》、《土地承包经营权证》和《征地协议书》，并无其他内容。上诉人所提交的《常住人口登记卡》涉及的服务处所与XX乡派出所出具的《证明》内容一致。《XX区XX乡人民政府信息公开申请表》仅只是涂某某和李某某、李XX单方面填写的文字材料。《集体土地使用证》未涉及到XX市XX区XX乡农场和林场为集体经济组织等内容，且与被征收土地无关联。原审判决未采信上诉人涂某某、李某某等110人提交的证据，以无充分证据证明XX市XX区XX乡农场、XX乡林场为集体经济组织、涉案土地属集体经济组织所有，确认其该项诉讼主张无事实和法律依据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条、第五十五条、第五十六条、第七十条等的规定。并且，原审法院于2013年8月2日调查秦XX和郭XX、2013年8月6日调查乔XX所作的《调查笔录》，以及XX市XX区XX乡于2013年8月6日出具的《证明》均能够印证。因此，上诉人涂某某、李某某等110人关于原判认定事实错误的上诉理由不能成立。
2、关于原判是否遗漏了对行政复议程序合法性审查的问题。原审判决书的本院认为部分载明了对被上诉人某某市人民政府所进行的行政复议程序上的审查，例如“……涂某某等106人、李某某等4人的户籍登记地址分别为XX乡农场和XX乡林场，被告将其作为两起案件受理，不损害其合法权益，并无不当。据此，原告主张复议决定所列申请人违法的理由不能成立，本院不予支持”。最后认为“行政复议程序虽存在超期受理的瑕疵，但该瑕疵不影响行政复�决定的正确性”。因此，上诉人涂某某、李某某等110人关于原审未对被上诉人在行政复议程序中存在的违法问题予以审理的上诉理由，亦不能成立。
3、关于被诉具体行政行为是否应当针对申请人所提复议请求作出决定的问题。根据上诉人涂某某、李某某等人提交的申请材料本案在行政复议程序中系一起不履行法定职责类型案件，被上诉人某某市人民政府审查认为某某市国土资源局接到上诉人的投诉书后依法应当履行何种职责系其行政复议审查的内容，作出责令某某市国土资源局履行其法定职责的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定。原审作出维持某某市人民政府的行政复议决定并无不当。涂某某、李某某等110人认为某某市人民政府所作出的复议决定“纯属答非所问、不符合基本常识”的上诉理由不能成立。
4、关于原判适用法律是否正确的问题。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条中的“村民可以以农村集体经济组织名义起诉”的规定，是对行政诉讼案件原告主体资格所作的司法解释，而并未对行政复议程序中的申请人资格作出规定。且涂某某、李某某等人无充分证据证明XX市XX区XX乡农场和林场为集体经济组织、涉案土地属集体经济组织所有，原判适用法律并无不当，援引《湖北省国土资源厅信访暂行规定》的相关规定判决维持被上诉人某某市人民政府作出的行政复议决定是正确的。
综上所述，涂某某、李某某等110人的上诉理由不能成立，原审判决认定的事实清楚，适用法律是正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元�由涂某某、李某某等110人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 黎
代理审判员 王 争
代理审判员 赵晓云
二〇一四年五月十五日
书 记 员 李 伟