浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初507号
原告王荣，女，1989年10月17日出生，汉族，住湖北省南漳县，
委托代理人张振中，浙江众信达律师事务所律师。
被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人叶青松、毕艺蓓，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
原告王荣不服被告杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的杭政复[2017]454号行政复议决定，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月7日立案后，次日向被告市政府发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。原告王荣及其委托代理人张振中，被告市政府的委托代理人叶青松、毕艺蓓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月24日，市政府作出杭政复[2017]454号行政复议决定，认为申请人申请行政复议，应以被申请人作出具体行政行为为前提，并提供其符合申请条件的相应的证据材料。本案中，从查明的事实看，对申请人户实施排危拆除是为了落实杭州市西湖区人民政府留下街道办事处（以下简称留下街道办事处）的排危指令。该排危行为的主体并非杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府），且申请人提交的证据也不能证明是西湖区政府实施了此次东岳公寓排危行为的事实。即并不存在申请人所称的西湖区政府实施了强制拆除其房屋的具体行政行为。故申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，依法应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告王荣诉称：有充足证据证实留下街道办事处和杭州市西溪谷建设指挥部（以下简称西溪谷指挥部）因西溪道路整治工程建设，领导、组织实施强制拆除原告房屋的违法行为。留下街道办事处系西湖区政府派出机构，西溪谷指挥部系西湖区政府设立的临时机构，均按照西湖区政府的授权行使行政管理职能。留下街道办事处和西溪谷指挥部无法定授权强制拆除原告房屋的权力，其违法行为的法律后果应由西湖区政府承担，故西湖区政府是合适被申请人。以危房拆除原告房屋纯属借口，是行危房之名行拆迁之实。东岳社区无权、无能力、无必要拆除东岳公寓，即使东岳公寓实施具体拆除行为，也是受政府委托或指令实施的，该责任也应由街道办事处承担。综上，请求：1、撤销杭政复[2017]454号行政复议决定，责令被告限期受理原告的复议申请；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.1、房产联合开发合同及分房协议，拟证明案涉房屋原始产权人为杭州西湖农业投资公司和浙ＸＸ夏城乡建设开发公司，东岳社区明知案涉房屋具有所有者；1.2、（1999）杭西执字第1022-3号《民事裁定书》，拟证明案涉房屋经法院认定能合法取得所有权；1.3、《商品房买卖合同》，拟证明原告通过交易取得房屋所有权，至今已居住有19年以上，具有合法权益；1.4、（98）浙规建010701《建设用地规划许可证》及附件，拟证明案涉房屋取得用地规划许可证；1.5、杭州市清查“三违”住宅项目工作联系单，拟证明案涉房屋属于历史遗留项目，已依法处理并交纳旧改费、本费及绿化费等529920元。2.1、2017年1月3日杭州网《杭州西溪路沿线今年要全面整治》新闻，拟证明东岳公寓既不在拆迁范围，也不是危房，只是“整治立面”；2.2、《告知书》，拟证明留下街道办事处以“无证建筑”要求2017年4月15日前拆除案涉房屋；2.3、《通知书》，拟证明东岳社区明确根据西溪路道路整治工程的统一规划，东岳公寓在拆迁范围，这是拆除房屋的目的；2.4、《公告》，拟证明东岳公寓是因西溪路整治工程项目建设而拆除，留下街道办事处和西溪谷指挥部要求房屋权利人到动迁办公室进行权属登记，是领导、组织和实施拆迁行为主体；2.5、《补偿协议书》及“东岳公寓住户签约腾空光荣榜”，拟证明拆迁补偿是因西溪路道路整治工程项目建设需要，此时已经在墙上打上“拆”，陆续有居民因拆迁签订补偿协议，原告因补偿费用争议较大未签订该拆迁补偿协议；2.6、电费明细，拟证明东岳公寓并非危房，一直有人居住，原告房屋因拆迁被强制停水停电；2.7、《受案回执》，拟证明原告房屋于2017年5月29日已遭人为故意破坏并向公安机关报案；2.8、2017年6月17日公安答复录音文字，拟证明原告报警后，公安经调查确认损坏原告房屋财产行为属政府拆迁行为，原告房屋在拆迁范围内，公安无权管辖，原告房屋6月17日前已经遭到损害，并列入拆迁范围；2.9、2017年6月18日东岳公寓照片，拟证明东岳公寓2017年6月17日前已遭到人为严重破坏；2.10，2017年6月18日街道办事处领导找原告协商补偿的录音文字，拟证明拆除房屋是街道办事处行为，因补偿费用争议较大，原告未签订补偿协议；2.11、2017年6月19日东岳社区居民委员会公告及东岳公寓照片，拟证明拆迁案涉房屋目的是拆迁，而非危房，6月19日已经决定要处理东岳公寓；2.12、2017年6月28日街道办领导再次找原告协议补偿的录音文字，拟证明街道办是拆迁领导、组织者，是先损毁房屋，再对已损的房屋做鉴定；2.13、2017年6月28日东岳公寓照片，拟证明东岳公寓于2017年6月28日已开始被拆除；2.14、2017年7月4日东岳公寓遭整体拆除及相关领导亲临现场的照片，拟证明2017年7月4日东岳公寓遭整体强拆，留下街道办事处是拆迁领导、组织实施单位。3、杭政复[2017]454号《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为。
被告市政府辩称：被告作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据，程序合法。原告请求确认西湖区政府强制拆除原告房屋的行为违法，于2017年8月30日向被告申请行政复议，被告予以受理并进行了审理，根据查明的事实于2017年10月24日作出复议决定。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据：1、杭政复[2017]454号《行政复议决定书》、送达回证及挂号邮寄单据，拟证明被告作出复议决定的具体内容及送达情况；2、原告申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明原告身份情况、申请复议的内容及提交的材料等；3、西湖区政府提交的复议答复书、证据清单、证据依据材料，拟证明西湖区政府依法进行了复议答复，其未组织实施东岳公寓排危行为；4、调查笔录、《建筑工程质量检测技术服务合同书》、检测鉴定报告，拟证明被告进行了核查；5、复议程序性材料：受理通知书、答复通知书、送达回证及挂号邮寄单据、查阅凭证，拟证明复议程序合法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1有异议，认为复议决定认定的事实错误；对证据2无异议；对证据3中的复议答复书的合法性、关联性有异议，对证据清单、证据材料均异议，认为违背事实和法律；对证据4中的调查笔录无异议，对鉴定报告的真实性、合法性有异议；对证据5无异议。被告对原告提交的证据提出如下质证意见：对第一组证据的证明目的有异议，认为不能说明原告已取得房屋所有权；对第二组证据的证明目的有异议，认为不能证明西湖区政府参与房屋拆除行为；对第三组证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据可以证明原告的取得案涉房屋的方式及其原告资格，予以采信；第二组证据的真实性，被告无异议，对其真实性予以确认，但该组证据不能证明西湖区政府系适格的被申请人；第三组证据系被诉行政行为，予以采信。被告提交的证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，能够证明其待证对象，予以采信。
经审理查明：东岳（商场）公寓位于杭州市××区××街道西××号，系由东岳经合社与浙江南北房地产开发公司约于2001年在东岳村集体所有土地上联合建造。市政府于2005年1月颁发东岳公寓坐落土地的《集体土地使用证》，证载土地使用者××××镇东岳村经济合作社（现东岳经合社），土地所有者××××镇东岳村，坐落为杭州市西溪路××号，地号为6-08-（004）-00021，用途为商业服务业，使用权类型为批准拨用，使用权面积为1679平方米。原告通过买卖方式成为东岳公寓案涉房屋的权利人。
2017年2月20日，留下街道办事处向东岳社区发布《告知书》。内容如下：“你辖区有一六层楼建筑具体地址为西溪路627号（中纪委杭州培训中心对面），经街道相关职能部门核实，该建筑为无证建筑，责令你单位于2017年4月15日前自行腾房拆除。”2017年3月24日，东岳社区向原告等人发送《通知书》，内容如下：“根据西溪路道路整治工程的统一规划，你户所在的东岳公寓（西溪路627号）在拆迁范围内，为明确有关政策，社区定于2017年3月30日（星期四）上午10点，在西溪路××东岳股份××合作××楼会议室召开会议。请随带身份证、户口簿、购房合同等相关资料准时参加。”2017年4月7日，西溪谷指挥部（系西湖区政府举办的事业单位法人）与留下街道办事处在《杭州日报》上联合发布《公告》。内容如下：“因实施杭州市西湖区西溪路（古墩路-
杨梅山路）绿化景观提升及路面整治工程项目建设，西溪路627号（与前述《集体土地使用证》证载西溪路××号指向同一地点）六层楼房（原西溪路108号东岳公寓楼）位于整治范围内，请该幢房屋相关权利人在2017年4月14日前携带本人身份证、房产有关权属证明等资料，到杭州市××区××街道东岳股份××合作××楼××办公室进行权属登记。”
2017年4月7日，东岳公寓住户蒋爱明、张新民、徐根琴等人向留下街道办事处综合办提交了《申请报告》，反映因紫之隧道施工造成东岳公寓房屋出现安全隐患，加之近期雨水较多，给生活带来诸多不便，请求协助做好与隧道公司的沟通及具体处理工作。2017年6月18日，留下街道办事处（甲方）与天津市建筑工程质量检测中心（乙方）签订《建筑工程质量检测技术服务合同》，委托乙方对东岳公寓进行建设工程结构可靠性鉴定。2017年6月23日，乙方出具《检测鉴定报告》，结论和建议：“结合地基基础、上部陌生结构、围护结构系统等综合分析。该建筑主体结构安全性综合评定等级为Dsu级，需立即采取相应处理措施，消除安全隐患。建议：具体处理方案根据相关部门论证意见处理使用，应立即消除安全隐患，停止使用或整体拆除。”2017年6月24日，留下街道办事处向东岳经合社发送《关于要求立即停止使用东岳公寓楼的通知》。通知东岳经合社：“据群众反映，你社所属的东岳公寓楼有部分墙体开裂等现象，存在安全隐患。接到群众反映后我街道委托房屋安全鉴定机构对该幢房屋进行了安全鉴定。经鉴定，该幢房屋危险级别为Dsu级，已不能使用。为保障居民安全，根据房屋使用安全管理的有关规定，你社的东岳公寓楼立即停止使用，要求即刻腾空，限期排危拆除。”2017年7月1日，留下街道办事处向东岳经合社再次发送《通知》，通知东岳经合社：“经房屋安全鉴定机构鉴定，你社所属的西溪路××号东岳公寓楼鉴定为Dsu级危房，为保障生命财产安全和公共安全，请你社在2017年7月4日前排危拆除该幢房屋。”2017年7月3日，东岳经合社向留下街道办事处提交《关于要求帮助拆除Dsu级危房的报告》。内容如下：“按街道办事处关于要求我社尽快拆除已鉴定为Dsu级危房的西溪路××号东岳公寓的通知，我社定于2017年7月4日对该建筑予以实施拆除。由于我社的力量不足，特请示街道能协调相关职能部门给予帮助拆除。”2017年7月4日，东岳经合社组织人员对整幢东岳公寓楼实施拆除。
2017年8月30日，原告向市政府申请行政复议，该行政复议申请以西湖区政府为被申请人，请求市政府依法确认被申请人强制拆除申请人房屋的行为违法。市政府于2017年9月4日向原告发送《行政复议受理通知书》，同日向西湖区政府发送《行政复议答复通知书》。西湖区政府于2017年9月18日提交《行政复议答复书》，答复书随附东岳社区于2017年7月11日出具的《情况说明》一份，内容如下：“位于西溪路××号房屋为我社区的集体土地房屋，产权为杭州东岳经济合作社。早年紫之隧道施工和近期西溪路施工，由群众反映该房屋存在安全隐患，东岳社区向留下街道申请危房鉴定。经街道委托天津市建筑工程质量检测中心进行检测，该房屋安全性综合评定等级为Dsu级，建议应立即消除安全隐患，停止使用或整体拆除。考虑到汛期强降雨及台汛期临近和公共安全需要，我社区决定拆除该处房屋，2017年7月4日，在确保安全的情况下，我社区组织力量实施了排危行为。”留下街道办事处在该《情况说明》上签署“情况属实”的意见并加盖公章。2017年10月24日，市政府作出杭政复[2017]454号《行政复议决定书》并于次日邮寄送达原告。原告不服，诉至本院。
本院认为，本案的争议焦点是案涉拆除东岳公寓楼的行为是否可以归责于西湖区政府。原告在向市政府申请行政复议及向本院提起行政诉讼时认为前述行为应当归责于西湖区政府，理由是认为案涉房屋因西溪路道路整治工程被列入拆迁范围，西湖区政府作为县级人民政府，是集体土地上征地拆迁、补偿安置的实施主体，进而也是法律责任的承担主体。对此，本院认为，根据本案查明的事实，东岳公寓周边区域先有紫之隧道施工，后有西溪路道路整治施工
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东岳社区在《通知书》中认为东岳公寓在西溪路道路整治工程拆迁范围内，即指西溪路道路整治施工，并非法律意义上的征地拆迁。在西溪路道路整治过程中，东岳公寓有关住户向留下街道办事处反映因紫之隧道和西溪路道路整治工程造成案涉房屋出现安全隐患的情况，留下街道办事处据此启动危房认定及排危程序，经鉴定，东岳公寓“建筑主体结构安全性综合评定等级为Dsu级，需立即采取相应处理措施，消除安全隐患。”留下街道办事处旋即根据鉴定意见和建议，要求东岳社区于2017年7月4日前排危拆除该幢房屋，东岳社区据此在指定日期前排危拆除了该幢房屋。在此过程中，存在以下两种不同的法律关系，一是因西溪谷指挥部实施西溪路道路整治工程引发的与原告之间的法律关系，二是因留下街道办事处布置的排危拆除行为引发的与原告之间的法律关系。原告可以基于不同法律关系提出请求，但两种法律关系的行为与主体之间不能交叉混淆。从原告向市政府申请行政复议的请求事项来看，原告“请求依法确认被申请人（西湖区政府）强制拆除申请人房屋的行为违法”，指向的行为是强制拆除行为，亦即排危拆除行为，该行为由留下街道办事处组织实施，西溪谷指挥部并未参与其中，故相应的责任主体应是留下街道办事处，原告选择以西湖区政府为复议被申请人，显然是对两种法律关系的混淆。被告市政府经审查认为“该排危行为的主体并非西湖区政府，且申请人提交的证据也不能证明是西湖区政府实施了此次东岳公寓排危行为的事实。即并不存在申请人所称的西湖区政府实施了强制拆除其房屋的具体行政行为，”据此认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。在行政程序方面，市政府于2017年7月7日受理行政复议申请，经通知答复及调查询问查明事实之后，于2017年8月28日作出案涉行政复议决定，复议程序符合法律规定。综合前述，被告市政府的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王荣的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王荣负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 王银江
审 判 员 李希芝
人民陪审员 朱志华
二〇一八年三月六日
书 记 员 寿 芳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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