山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终1809号上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。法定代表人刘科，区长。委托代理人刘学刚，济南市历城区司法局唐冶司法所所长。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。被上诉人（原审原告）济南市历城区铭源造型材料厂，住所地济南市历城区港沟镇章灵一村。法定代表人赵庆明，厂长。原审被告济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人王忠林，市长。委托代理人刘学刚，济南市历城区司法局唐冶司法所所长。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）因与济南市历城区铭源造型材料厂（以下简称铭源材料厂）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政强制一案，不服济南市中级人民法院于2017年7月31日作出的（2017）鲁01行初496号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员王云阁、审判员许琳组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：因雪山片区开发建设需要，山东省人民政府于2006年12月26日作出鲁政土字[2006]2189号《关于济南市2006年第一百零二批次城市建设用地的批复》，征收了包括原告租赁土地在内的集体土地。为实施相关项目，被告历城区政府于2010年4月成立了历城区雪山片区建设领导小组，该小组下设雪山指挥部。因原告对补偿标准不满意，未与征收单位达成补偿安置协议。2017年4月14日，原告的厂房被强制拆除，当日上午8时21分许，原告向济南市公安局历城区分局唐冶派出所报警。该派出所于2017年4月25日出具证明，证实原告的厂房被人拆除，面积约1800平方米。2017年4月17日，被告历城区政府作出《政府信息公开告知书》，告知原告：原告所有权的厂房设备及使用权的土地在历城区雪山片区征地范围内；征收原告的厂房和机器设备的征收主体是历城区雪山片区指挥部；补偿原告的厂房和机器设备的补偿主体是历城区雪山片区指挥部。原告对其房屋被强制拆除的行为不服，诉至法院，请求确认被告在征地、出让中拒不向原告补偿搬迁费用、搬迁土地及经营损失的事实下，强拆原告1849.25平方米厂房、13台机器设备及办公、生活用品等的行政行为违法。原审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，被告济南市政府、历城区政府否认参与涉案房屋的拆除，但是本案房屋涉及的土地在房屋被拆除前经批准由被告济南市政府征收，由被告历城区政府用于雪山片区开发建设，应当认定被告济南市政府的征收行为、被告历城区政府的开发建设行为与涉案房屋被拆除有因果关系。本案涉及的拆除原告房屋的行为，其根本目的在于房屋拆除后的土地使用及开发建设。从土地使用权的变化及土地实际使用情况看，被告历城区政府的行政意志体现在对原告房屋的拆除过程中，被告历城区政府为推进雪山片区开发建设，成立了雪山指挥部，可以认定在其辖区内雪山片区开发建设相关土地征收工作由其具体实施。虽然被告历城区政府在《政府信息公开告知书》中说明原告的厂房和机器设备的征收主体是历城区雪山片区指挥部，但雪山指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由其组建机关历城区政府承担相应的责任。故拆除原告涉案房屋行为的法律后果应当由被告历城区政府承担。被告济南市政府虽然系本案涉案土地的征收主体，但原告提供的证据不足以认定被告济南市政府参与了拆除原告涉案房屋的行为，原告对济南市政府的起诉，没有事实根据，应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，被告历城区政府未提供证明合法拆除原告房屋的有关实体性、程序性证据，因此原告请求确认被告历城区政府拆除其房屋行为违法的主张应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决确认被告济南市历城区人民政府拆除原告济南市历城区铭源造型材料厂厂房的行为违法；驳回原告济南市历城区铭源造型材料厂对被告济南市人民政府的起诉。历城区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，驳回铭源材料厂的起诉。主要理由如下：行政诉讼中原告应当对起诉符合法定条件承担举证责任，本案中被上诉人铭源材料厂应当提供证据来证明上诉人历城区政府实施了拆除行为，但上诉人没有提供证据证明是历城区政府实施了对其房屋的拆除行为。原审法院认定上诉人历城区政府拆除了铭源材料厂的房屋，属于认定事实不清，证据不足。被上诉人铭源材料厂、原审被告市政府未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，当事人对原审法院认定的程序性事实没有异议，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：根据上诉人历城区政府的上诉意见，本案的主要争议焦点在于原审法院认定上诉人历城区政府拆除了铭源材料厂的房屋是否正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，因开发建设需要，山东省人民政府于2006年12月26日作出鲁政土字[2006]2189号《关于济南市2006年第一百零二批次城市建设用地的批复》，征收了包括铭源材料厂租赁土地在内的集体土地。为实施相关项目，历城区政府于2010年4月成立了历城区雪山片区建设领导小组，该小组下设雪山指挥部。因铭源材料厂对补偿标准不满意，未与征收单位达成补偿安置协议。2017年4月14日，铭源材料厂的厂房被强制拆除。在原审庭审中，市政府认可其为涉案集体土地的征收主体，历城区政府认可其为涉案集体土地征收的实施主体，历城区政府作出的政府信息公开告知书中也载明申请人的厂房和机器设备的征收主体和补偿主体均是历城区雪山片区指挥部，该地块已经征收出让完毕。根据本案现有证据，结合上述事实，虽然没有明确证据证明上诉人历城区政府直接实施了拆除铭源材料厂房屋的行为，但结合相关证据，可以证明历城区雪山片区指挥部实施的土地征收行为与铭源材料厂厂房被强制拆除有直接的因果关系。由于历城区雪山片区指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为应由其组建机关历城区政府承担相应的责任。在不能确定系其他主体实施了拆除铭源材料厂房屋行为的情况下，原审法院认定拆除铭源材料厂涉案房屋行为的法律后果应当由历城区政府承担并无不当，符合行政诉讼相关证据规则。上诉人历城区政府虽然否认其实施了拆除铭源材料厂房屋的行为，但在被上诉人铭源材料厂提供了初步证据的情况下，历城区政府并未提供证据证明不是历城区政府或其组建的雪山片区指挥部实施的拆除行为，也未提供证据证明有其他主体实施了相关行为，其主张不能成立，不应予以支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人历城区政府负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 王云阁审判员 许 琳二〇一八年四月二十八日书记员 刘 思