贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终859号
上诉人（一审原告）贞丰县北盘江镇董畔村一组。
负责人钟洪兴，组长。
委托代理人钟正煌，男，1960年5月5日生，汉族，住贵州省贞丰县。委托代理权限为一般授权代理。
上诉人（一审原告）贞丰县北盘江镇董畔村二组。
负责人钟正华，组长。
委托代理人钟洪学，男，1963年7月6日生，汉族，住贵州省贞丰县。委托代理权限为一般授权代理。
被上诉人（一审被告）贞丰县人民政府，住所地贵州省贞丰县珉谷镇富民路。
法定代表人郑梦英，县长。
被上诉人（一审被告）黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省兴义市沙井街16号。
法定代表人杨永英，州长。
一审第三人贞丰县北盘江镇董畔村民委员会。
负责人潘朝龙，主任。
一审第三人贞丰县北盘江镇董畔村下董畔组。
负责人韦永禄，组长。
一审第三人贞丰县北盘江镇董畔村果地组。
负责人何顺才，组长。
一审第三人贞丰县北盘江镇董畔村砂厂组。
负责人王平，组长。
一审第三人贞丰县北盘江镇董畔村犀牛洞一组。
负责人彭朝明，组长。
一审第三人贞丰县北盘江镇董畔村犀牛洞二组。
负责人张永凯，组长。
上诉人贞丰县北盘江镇董畔村一组（以下简称董畔村一组）、贞丰县北盘江镇董畔村二组（以下简称董畔村二组）因与被上诉人贞丰县人民政府（以下简称贞丰县政府）、黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州政府）、一审第三人贞丰县北盘江镇董畔村民委员会（以下简称董畔村委会）、贞丰县北盘江镇董畔村下董畔组（以下简称下董畔组）、贞丰县北盘江镇董畔村果地组（以下简称果地组）、贞丰县北盘江镇董畔村砂厂组（以下简称砂厂组）、贞丰县北盘江镇董畔村犀牛洞一组（以下简称犀牛洞一组）、贞丰县北盘江镇董畔村犀牛洞二组（以下简称犀牛洞二组）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2015）兴行初字第44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，本案争议的徐家坡林地，也是董畔茶场，面积约300亩。董畔茶场于1972年建立，属于董畔大队所办茶场，是董畔大队（村）集体所有，董畔大队辖七个生产队，即现在的董畔村一、二组及下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组五个村民小组。1999年5月1日，董畔村委会与其村民曾孔林签订《茶山承包合同》，将董畔茶场发包给曾孔林经营，期限为三十年。董畔村一、二组及下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组五个村民小组负责人均在该合同上签字。2002年，董畔村一、二组的几个村民与董畔村委会因董畔茶场土地产生争议；2002年6月21日，贞丰县政府作出《关于董畔茶场土地权属争议的处理决定》（贞府发[2002]14号，以下简称14号处理决定），内容为：经四月二十一日现场划界后的董畔茶场面积共291.48亩，自1972年以来一直由董畔村集体经济组织经营管理，1999年5月，该村把茶场依法承包给本村村民曾孔林，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十四条及《中华人民共和国森林法》第三条的规定，董畔茶场土地所有权属董畔村集体经济组织，由有承包经营权的使用者管理。2008年12月20日，在林权制度改革中贞丰县政府向董畔村上董畔组颁发贞府林证字（2008）字5223250200153-1∕1号《林权证》，该林权证上的徐家坡树林的林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为董畔村上董畔组；填证机关栏上经办人为北盘江镇林业站站长左祖伦，并加盖贞丰县北盘江镇人民政府的公章及镇长的签名。2009年8月25日，董畔村委会在经部分村民同意后将董畔茶场移交给董畔村一、二组。2011年3月30日，贞丰县集体林权制度改革领导小组作出《关于收回北盘江镇董畔村董畔茶场〈林权证〉作废的通知》（县林改通[2011]1号），要求北盘江镇林改办将贞府林证字（2008）字5223250200153-1∕1号《林权证》收回交其作废。2012年，董畔村一、二组向法院起诉确认董畔村委会与曾孔林签订的《承包合同》无效，贞丰县人民法院于2012年8月20日作出（2012）贞民初字第272号民事判决，驳回其诉讼请求，贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院于2013年1月29日作出（2012）兴民终字第661号民事判决，驳回上诉，维持原判。后因下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组村民到省、州林改办上访，经复查，贞丰县政府于2015年4月1日作出《关于撤销贞府林证字（2008）第5223250200153-1／1号林权证的决定》（贞府发[2015]6号，以下简称6号撤销决定），董畔村一、二组不服，申请行政复议，2015年11月2日，黔西南州政府作出《行政复议决定书》（州府行复决字[2015]47号，以下简称47号复议决定），维持贞丰县政府的6号撤销决定。董畔村一、二组不服，诉至法院，诉请：撤销贞丰县政府作出的6号撤销决定和黔西南州政府作出的47号复议决定；本案诉讼费由贞丰县政府和黔西南州政府承担。
另查明，1955年，贞丰县政府颁发给董畔村一、二组村民钟洪发、钟正元、钟洪仁的《土地房产所有证》上，在荒山部分均有“徐家坡”。贞丰县政府向董畔村一、二组颁发的贞府林证字（2008）第5223250200153-1∕1号《林权证》，包括庆山、小坡、徐家坡三宗林地，庆山、小坡二宗林地与本案无关，贞丰县政府是将全证撤销。
一审法院认为，关于贞丰县政府2015年4月1日作出的6号撤销决定和黔西南州政府2015年11月2日作出的47号复议决定是否合法的问题。
董畔茶场于1972年建立，属于董畔大队所办茶场，是董畔大队（村）集体所有，董畔大队辖七个生产队，即现在的董畔村一、二组及下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组，这是董畔村一、二组及下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组都认可的事实。1999年，董畔村委会将董畔茶场发包给曾孔林经营，董畔村一、二组及下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组负责人均在该合同上签字认可。在2002年，董畔村一、二组的村民与董畔村委会因董畔茶场土地产生争议，2002年6月21日，贞丰县政府作出14号处理决定，明确董畔茶场土地所有权属董畔村集体经济组织，由有承包经营权的使用者管理。该确权决定已经生效，在未经有权机关撤销前，具有法律效力，对当事人产生强制力、拘束力、确定力，应作为本案定案依据。2008年，在林权制度改革中，在上述确权决定未被撤销的情况下，贞丰县政府向董畔村一、二组颁发《林权证》与2002年作出的确权决定相互矛盾，存在一宗林地有两个权利主体的情况，且颁证经办机关不符合法律规定的情形，经下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组反映，贞丰县政府自行撤销向董畔村一、二组颁发的《林权证》是尊重历史、本着实事求是、自行纠错、依法行政的体现，一审予以维持。黔西南州政府收到董畔村一、二组的复议申请后，作出行政复议受理通知书，向贞丰县政府送达《行政复议答复通知书》，通知下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组参加行政复议程序，调取案件材料进行审查，行政复议决定作出后依法送达各方当事人，其作出的47号复议决定认定事实清楚，程序合法。对于贞丰县政府撤销贞府林证字（2008）第5223250200153-1∕1号《林权证》时，将本案无关的庆山、小坡二宗林地撤销，董畔村一、二组可再申请颁证，行使权利救济。
关于董畔村一、二组的诉讼请求是否成立的问题。1、本案董畔村一、二组提供了1955年贞丰县政府颁发给其村民钟洪发等三人的《土地房产所有证》上，在荒山部分均有“徐家坡”，并称在开展农业合作社和“四固定时”，钟正元等人带着他们的土地入社当时的合作社，土地归董畔村一、二组村组所有，但由于历史演变，1972年建董畔茶场时，争议地属于董畔村集体所有，董畔村一、二组称属于集体强占无证据证实。1999年，董畔村委会将董畔茶场发包给曾孔林经营时，董畔村一、二组及下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组小组负责人均在该合同上签字，并认可该事实。2、本案在董畔村一、二组部分村民与董畔村委会发生纠纷后，经贞丰县政府2002年作出确权决定，明确董畔茶场土地所有权属董畔村集体经济组织，董畔村一、二组再作为权利主体申请领取《林权证》，即与原土地所有权人发生争议，董畔村一、二组所称不存在土地争议的主张不能成立，不予采信。3、贞丰县政府适用《中华人民共和国行政许可证法》的规定，撤销董畔村一、二组持有的《林权证》适用法律是否正确，贞丰县政府颁发林权证的行为是否是行政许可行为。根据最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中规定：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”据此，行政机关颁发《林权证》行为属于行政许可，贞丰县政府在撤销诉争《林权证》的决定上适用《中华人民共和国行政许可法》并无不当。4、2009年8月25日，董畔村委会将董畔茶场移交给董畔村一、二组的行为是否有效应通过民事程序解决。
综上所述，贞丰县政府2015年4月1日作出的6号撤销决定和黔西南州政府2015年11月2日作出的47号复议决定合法有效，董畔村一、二组的诉请无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回董畔村一、二组的诉讼请求。案件受理费50元，由董畔村一、二组承担。
一审宣判后，董畔村一、二组不服，向本院提起上诉。
上诉人董畔村一、二组上诉称：一、诉争的徐家坡林地自古系上诉人管理和所有，贞丰县政府将林权证颁发给上诉人，事实清楚，证据确凿；而后贞丰县政府在未经调查的基础上，认定徐家坡树林的林地权属存在争议，进而作出撤销上诉人持有《林权证》的决定，没有任何依据，属事实认定错误；原审法院维持被上诉人作出的错误行政决定，亦属认定事实不清。二、贞丰县政府作出的撤销决定程序违法，适用法律错误。1、本案中不存在林权争议，即使存在林权争议，也是在2008年林权改革之前，争议林地被董畔村委会强占过。2、政府的颁证行为仅是对林权的管理，并不属于行政许可的范畴，贞丰县政府以《中华人民共和国行政许可法》的规定为由复查并撤销《林权证》，不仅程序违法，且适用法律错误。3、贞丰县政府认为林权证的填证机关错误，然林权证内容的填写错误并不代表原颁证程序不合法，且其应是政府部门的责任，即使该项填写错误，也是由权利人即上诉人申请更正，而不是由贞丰县政府予以撤销。综上，请求：一、撤销一审判决；二、撤销贞丰县政府作出的6号撤销决定和黔西南州政府作出的47号复议决定；三、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人贞丰县政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
被上诉人黔西南州政府二审答辩称，争议地不属上诉人所有，而是董畔村委会集体所有；贞丰县政府在办理林权登记时，存在权属认定错误和颁证程序错误，故贞丰县政府撤销上诉人林权证的决定、黔西南州政府作出维持的复议决定和一审法院作出的判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求二审依法维持原判，驳回上诉。
一审第三人董畔村委会在二审法定期限内未提出书面陈述意见。
一审第三人下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组二审述称，董畔茶场权属系董畔村委会所有，贞丰县政府作出的撤销决定、黔西南州政府作出的复议决定，是在尊重历史和客观事实及现状作出的，该行政行为合法有效。一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，二上诉人的上诉理由不能成立，请求二审予以驳回。
上诉人董畔村一、二组在二审中向本院提交了六组证据：第一组：贞丰县政府颁发的贞府林证字（2008）第5223250200153-1∕1号《林权证》；第二组：董畔茶场移交清单；第三组：关于董畔茶场林权改革意见征求表；第四组：董畔村委会《会议纪要》；第五组：贞丰县人民政府于1955年颁发的《土地房产所有证》；第六组：现场照片11张。
一审第三人犀牛洞一、二组在二审中向本院提交了三组证据：第一组：贞丰县政府颁发的贞府林证字（2008）第5223250200153-1∕1号《林权证》；第二组：董畔茶场移交清单；第三组：公证书。
本院对上述证据认定如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、第五十二条之规定，上诉人董畔村一、二组及一审第三人犀牛洞一、二组向本院提交的上述证据均不属于新证据，本院不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，2002年6月21日，因董畔村一、二组的村民与董畔村委会对董畔茶场土地产生争议，贞丰县政府作出了14号处理决定，明确董畔茶场土地所有权属董畔村集体经济组织，由有承包经营权的使用者管理。该确权决定已经生效，在未经有权机关撤销前，具有法律效力，应作为本案定案依据。2008年，在林权制度改革中，在14号处理决定未被撤销的情况下，贞丰县政府向董畔村一、二组颁发了与该决定相矛盾的《林权证》，存在一宗林地有两个权利主体及颁证经办机关不符合法律规定的情形，经下董畔组、果地组、砂厂组、犀牛洞一组、犀牛洞二组反映，贞丰县政府作出被诉6号撤销决定，自行撤销了其向董畔村一、二组颁发的《林权证》，该行政行为事实清楚、证据充分，系行政机关自行纠错、依法行政的体现；黔西南州政府据此作出的47号复议决定亦无不当。
综上，上诉人董畔村一、二组的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贞丰县北盘江镇董畔村一组、贞丰县北盘江镇董畔村二组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
审 判 员 邱兴琼
代理审判员 邓玉婷
二〇一七年十二月一日
书 记 员 严洪杰