中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1005号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘井武等46人（名单附后）。诉讼代表人刘井武，男，1968年7月28日出生，汉族。诉讼代表人梁福全，男，1959年3月15日出生，汉族。委托代理人梁微，黑龙江运金律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省大兴安岭地区加格达奇区人民政府。住所地：黑龙江省大兴安岭地区加格达奇区景观大道。再审申请人刘井武等46人因诉被申请人黑龙江省大兴安岭地区加格达奇区人民政府(以下简称加格达奇区政府)土地征收补偿一案，不服黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终172号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。大兴安岭地区中级人民法院一审查明，2010年12月7日，大兴安岭地区行政公署依据加格达奇区政府的申请，以大署[2010]132号文件，向黑龙江省人民政府（以下简称黑龙江省政府）呈报《关于大兴安岭地区征地区片综合地价调整成果的报告》。2010年12月31日，黑龙江省政府制发黑政函[2010]140号《黑龙江省人民政府关于调整征地区片综合地价的批复》（以下简称140号《批复》），批准将加格达奇区的征地区片综合地价作为征收土地补偿标准：征收土地补偿费17.2元/平方米，征收土地补偿费11466.67元/亩，区片范围加格达奇区、加北乡、白桦乡，区片主地类旱地100%，养老保险44550元/人。2011年1月30日，加格达奇区政府向社会发布《加格达奇区征地区片综合地价的公告》，依照黑龙江省政府批准，加格达奇区征地区片综合地价的调整结果，加格达奇区、加北乡、白桦乡征收土地补偿标准为17.2元/平方米，予以公布施行。2011年3月29日，加格达奇区加北乡人民政府发布《征地公告》，加格达奇区政府决定征用加北乡幸福村二组、三组部分集体土地。2011年8月18日，有27户农民与政府签订《土地征收补偿协议》，土地补偿标准为17.2元/平方米。后被征地农民因补偿标准和养老保险等问题向加格达奇区政府信访。2012年3月14日，加格达奇区政府作出《关于加北乡幸福村二、三组农民信访问题的复查意见》。2014年9月28日，加格达奇区政府再次对刘景芳等被征地农民的联名信访作出《信访事项处理意见书》。被征地农民不服向大兴安岭地区行政公署申请复核，2014年12月16日，大兴安岭地区行政公署向刘景芳等人送达了《信访事项不再受理告知书》。刘井武等46人于2015年6月16日提起本案诉讼，请求确认加格达奇区政府征地行为违法，判令按照每平方米180元价格进行征地补偿，按照每人44550元的标准支付养老保险统筹款。大兴安岭地区中级人民法院一审裁定认为，按照《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》（黑政发[2008]101号）第七条规定、140号《批复》，以及《加格达奇区征地区片综合地价实施情况调查与测算项目报告(2010)》，此次征地农民的养老保险费包含在征地区片综合地价中，属于补偿标准争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，刘井武等46人对补偿标准存有争议，应当向县级以上人民政府申请协调；协调不成的，向批准征用土地的人民政府申请裁决。庭审中刘井武等46人称其曾向黑龙江省法制办行政复议受理和应诉处申请裁决，但未提供相关证据证实。根据《最高人民法院若干问题的规定》第十条规定，刘井武等46人对征收补偿标准有异议，未经行政机关先行裁决，直接向人民法院起诉，人民法院不予受理。依照《最高人民法院若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项规定，裁定驳回刘井武等46人的起诉。刘井武等46人不服，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。黑龙江省高级人民法院二审裁定认为，关于刘井武等46户农民请求确认加格达奇区政府征收土地行为违法的问题，因土地征收过程中存在一系列行政行为，这些行政行为的主体不尽相同，刘井武等46户农民的该项诉讼请求不明确、不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的受理条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上级地方人民政府裁决。本案中，刘井武等46户农民作为被征收集体土地的承包权人，在按照征地补偿、安置方案确定的17.2元/平方米标准签订土地征收协议后，提出土地补偿合理标准应为180元/平方米，请求加格达奇区政府按照此标准支付其征地补偿款，其请求实质上是对17.2元/平方米的土地补偿标准有争议。其请求加格达奇区政府支付养老保险统筹款，亦属于对征地补偿、安置方案确定的补偿标准存有异议。依据上述规定，刘井武等46人主张的事项应当先由加格达奇区政府协调，协调不成的再向批地机关申请裁决。因国务院法制办公室国法［2011］35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。故刘井武等46户农民应当向大兴安岭地区行政公署申请裁决。因黑龙江省政府于2012年12月13日，分别作出黑政土［2012］194号、黑政土［2012］200号关于大兴安岭地区加格达奇区二〇一二年度第一批次、第二批次城市建设农用地专用方案的批复，故刘井武等46人主张征地行为未经审批机关批准，无法申请裁决的上诉理由不能成立。一审裁定驳回刘井武等46户农民的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。刘井武等46人申请再审称：一、二审裁定事实认定不清，适用法律错误。一、二审裁定未对加格达奇区政府先征收、先补偿、后报批的违法行为予以确认，二审裁定认定刘井武等46人诉请不明确、不具体，属于认定事实错误。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。政府的征收土地行为是由征收土地批复、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成，并非一个独立的行政行为。原告对征收土地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉的被诉行政行为具体指向的是哪一个或几个，笼统以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，没有具体明确的诉讼请求的情形。本案中，刘井武等46人起诉请求确认加格达奇区政府征地行政行为违法，并未能明确针对征收土地过程中哪一个行政机关的哪一个或几个行政行为，属于诉讼请求不明确的情形。对该项诉讼请求，一、二审裁定驳回起诉，并无不当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，刘井武等46人起诉请求判令加格达奇区政府按180元/平方米的价格进行征地补偿，并以44550元/人的标准向其支付养老保险统筹款，实质均是对土地征收补偿标准有异议。根据前述规定，刘井武等46人起诉事项应当先行申请行政机关裁决。据此，刘井武等46人未提供其曾向有关行政机关申请行政裁决的证据，而直接提起本案诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。对该项诉讼请求，一、二审裁定驳回起诉，亦无不当。综上，刘井武等46人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回刘井武等46人的再审申请。审 判 长 袁晓磊审 判 员 董 华审 判 员 潘 杰二〇一八年三月二十六日法官助理 林 璐书 记 员 宫 傲附：再审申请人名单张秀兰王加昌万凤阁李彦君刘权三宋玉成王清波宋玉国方全刚方万春宋玉林梁福贵刘淑珍宋玉昌宋玉彬王凤英范玉洪邹宝库胡文赵春波刘景龙毛春华方万吉王洪君邹振龙邹艳凤雷元军刘财范洪明刘清林高淑兰杨巨生徐维昌李国发梁福德徐德昌杨淑芹刘景全方万坚雷淑文侯淑文刘清国刘景芳毛春云刘井武梁福全