河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）许行初字第13号
原告张铁海，男，1945年3月25日出生，汉族，现住郑州市高新区。
委托代理人ＸＸ，男，1975年10月29日出生，汉族，住郑州市中原区。
委托代理人陈欣华，女，1976年12月20日出生，汉族，住郑州市金水区。
被告郑州市人民政府。住所地郑州市中原西路***号。
法定代表人马懿，任该市市长。
委托代理人岳嵩，郑州市人民政府法制办工作人员。
原告张铁海诉被告郑州市人民政府行政复议决定一案，于
2014年3月17日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，该院当日受理后，报请河南省高级人民法院指定管辖。河南省高级人民法院作出（2014）豫法行指字第024号行政裁定书，裁定本案由本院审理。本院于2014年8月18日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月2日公开开庭对本案进行了审理，原告张铁海及其委托代理人ＸＸ、陈欣华，被告郑州市人民政府的委托代理人岳嵩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郑州市人民政府根据张铁海的申请，经审查于2014
年1月25日作出了郑政（行复驳决）[2013]15号驳回行政复议申请决定书。该决定书确认以下事实：1、申请人于2013年10月22日向被申请人郑州市高新技术产业开发区管委会邮寄一封内件品名为“信息公开申请表”的特快专递邮件，申请公开“郑州市高新区五龙口城中村改造，房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，2013年10月23日被申请人单位收发章签收。2、2013年11月15日，被申请人向申请人张铁海邮寄了搬迁安置办法及补偿情况。郑州市人民政府认为，被申请人郑州市高新技术产业开发区管委会于2013年11月5日对申请人张铁海通过邮寄方式进行了政府信息公开答复，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条、第二十四条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条第一款第（一）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。
被告郑州市人民政府在法定期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据和依据。
第一组证据:
1、2013年11月28日，原告的行政复议申请书一份；
2、政府信息公开申请表一份；
3、投递查询结果一份；
4、邮件详情单（原告寄发邮件）一份；
5、邮件详情单（收到邮件）一份。
该组证据证明被告依法受理原告的行政复议申请。
第二组证据：
1、2013年12月9日，郑州高新技术产业开发区管理委员会作出的行政复议答复书一份；
2、被申请人提交的证据清单一份；
3、政府信息公开申请表一份（2013年10月14日）；
4、政府信息公开申请表一份（2013年10月21日涉案）；
5、高新区管委会对原告公开的相关材料。
该组证据证明郑州市政府在复议过程中所查明的事实。
第三组证据：
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项
该组证据证明郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）[2013]15号驳回行政复议决定书适用依据正确。
原告诉称，原告于2013年11月28日向郑州市人民政府递交了行政复议申请书，请求郑州市人民政府责令郑州高新区管委会依法履行政府信息公开职责，公开郑州高新区五龙口城中村改造“房屋拆迁及补偿、补助费用的发放、使用情况”。郑州市人民政府行政复议办公室2013年12月2日决定予以受理。2014年2月22日，原告收到郑州市人民政府通过挂号信邮寄的郑政（行复驳决）[2013]15号行政复议决定书，特提起诉讼。1、郑政行复办（复受通）字[2013]1384号《行政复议受理通知书》通知原告：“你可以直接参加行政复议，也可以委托代理人代为参加行政复议”；原告在行政复议期间，没有收到参加行政复议的通知，也没有委托代理人参加行政复议。2、郑政（行复驳决）[2013]15号《驳回行政复议申请决定书》所采信的证据明显是错误的。理由如下：原告于2013年11月6日收到快递邮件清单上由联络人赵先生，寄件公司五龙口改造指挥部发来的快递，邮件号为370293229586；整个封面没有有关高新区管委会的内容，不能看出是高新区管委会发来的快递。而且里边内容是字数不满3页，无头无尾，没有日期，没有主体人及其公章的三页纸，其不能说明是郑州高新区管委会向原告公开了郑州高新区五龙口城中村改造“房屋拆迁及补偿、补助费用的发放、使用情况”。请求撤销郑州市人民政府郑政（行复驳决）[2013]15号《驳回行政复议申请决定书》；本案诉讼费由被告承担。
诉讼中，原告提供了以下证据：
第一组证据：
2013年12月2日，郑州市人民政府行政复议办公室作出的郑政复办（复受通）字[2013]1384号《行政复议受理通知书》一份；
该组证据证明被告行政复议受理程序违法，复议程序启动
后，原告未收到参加行政复议的通知，也未委托代理人参加行政复议，未对证据的证明效力及证明效力大小进行质证。
第二组证据：
1、政府信息公开申请表复印件一份（申请日期为2013年10月21日）；
该证据证明申请人申请政府信息公开的内容，信息公开义
务机关是郑州高新技术产业开发区管委会。
2、快递邮件单一份（编号EX459489063CS）；
该证据证明原告是向郑州高新区管委会发的快递。
3、快递查询单二份；
该证据证明郑州高新区管委会收到原告的快递。
4、行政复议申请书一份；
该证据证明原告在没有收到郑州高新区管委会的信息公开回复后，向被告递交了行政复议申请书。
5、郑州高新区政府信息公开指南一份；
该证据证明郑州市高新区管委会政府信息公开申请受理机构为管委会办公室。办公地址：郑州市高新区国槐街6号。
该组证据证明原告没有收到高新区管委会的政府信息公开答复。
第三组证据：
1、郑政（行复驳决）[2013]15号驳回行政复议决定书一
份；
该证据证明决定书采信的“证据”不合法，复议程序不合
法。
2、顺丰速运邮件单复印件一份（邮件号为370293229586）；
该证据证明此邮件单不是郑州高新区政府信息公开申请受理机构管委会办公室寄发的快递。
3、“四、搬迁安置办法”复印件一份（2页）、“已实际支付款项68482.55万元”复印件一份（1页）；
该证据证明被告采信所谓“三页纸”违反党政机关公文处
理工作条例。其所谓的“证据”是无头无尾、没有日期、没有印章，也不知道是哪个村或者哪个单位的安置办法和支付款项，不是郑州高新区管委会的信息公开告知书。
4、郑政文[2011]258号《关于印发郑州市城中村改造管
理办法的通知》一份；
该证明被告的郑政（行复驳决）[2013]15号是违反郑政文[2011]258号文规定的裁决，其采信的所谓“证据”是违反郑政文[2011]258号文规定的，充满违法、违规点。
该组证据证明被告采信“证据”的程序违法；采信的“证据”也违法；复议决定书是依据违法程序、违反“证据”的裁决。
被告郑州市人民政府辩称，郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）[2013]15号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，依法应予维持。理由如下：1、原告于2013年10月2日，通过邮寄方式向郑州高新技术产业开发区管委会申请政府信息公开，申请公开内容是“郑州高新区五龙口城中村改造，房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。郑州高新技术产业开发区管委会于2013年10月23日签收，2013年11月5日向原告邮寄了搬迁安置办法及补偿情况。2、根据查明的事实，郑州高新技术产业开发区管委会的政府信息公开行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，属于在受理原告所提复议申请前已履行政府信息公开职责的情况，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回原告复议申请，是正确的。3、原告向高新区管委会申请信息公开，
高新区管委会受理后分类处理，调查后由五龙口指挥部工作人员交寄。《政府信息公开条例》并未对答复方式和交寄方式进行明确规定。4、《信息公开受理通知书》只是一种告知，明确告知申请的权利、义务及相关情况。行政复议决定以书面审查为原则，被告根据双方提供的材料进行答复符合法律规定。综上，被告所作行政复议决定证据充分、事实清楚、合法有据，应予维持。
经庭审质证，原告对被告第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议。另，证明原告的起诉有事实依据。原告对被告第二组证据中的第四份证据无异议，对其它四份证据均有异议。对第一份证据的真实性无异议，但对其合法性有异议。认为第二份证据中的邮件单不是高新区管委会邮寄的，而是五龙口村赵某邮寄的，且答复内容不是原告申请公开的内容。对第三份证据的异议是，政府信息公开申请表（2013年10月14日）与本案没有关联性，郑州市中院已经另案处理。对第五份证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不是高新区管委会回复的公开内容。原告对被告第三组证据的证明目的有异议，认为该组证据恰恰证明了被告行为违法。
被告对原告第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明内容有异议，认为被告是依法受理原告提出的行政复议申请，不存在违法情形。对原告第二组证据的证明内容有异议，认为根据原告提供的证据和被告的调查事实，郑州高新区管委会已经依法对原告作出答复。原告的证明内容不能成立。对原告第三组证据的证明内容也有异议，认为被告依法作出复议决定，不存在违法情形。
经审核，本院对当事人所举证据作如下确认：
关于对原告所举证据的确认。对于原告第一组证据，被告对其真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认。对于原告第二组证据中的第五份证据，本院认为其能证明郑州市高新区管委会政府信息公开申请受理机构为管委会办公室，本院予以确认。对于原告第三组证据中的第一份证据，被告认为其依法作出复议决定，不存在违法情形。本院认为，该证据是郑州市人民政府作出的行政复议决定书，是本案起诉的依据，本院予以确认。对于原告第三组证据中的第四份证据，本院认为是政府下发的政策性文件，本院予以确认。
关于对被告所举证据的确认。对于被告第二组证据中的第一份证据原告对其真实性无异议，但对其合法性有异议。本院认为，该份证据是郑州高新技术产业开发区管委会就原告申请政府信息公开、申请行政复议事宜向郑州市人民政府复议办公室进行的答复，该行政复议答复书属于行政机关之间往来公文，对其真实性予以确认，但由于郑州高新技术产业开发区管委会与本案具有直接利害关系，故对其答复内容不予确认。被告第二组证据中第三份证据，原告认为该证据与本案没有关联性，郑州市中院已经另案处理，本院予以确认。被告第三组证据，原告认为该组证据证明被告行为违法。本院认为，该组证据是生效的国家法律法规，可以作为处理本案的法律依据使用
关于对原告和被告提供相同证据的确认。原告第二组证据中的第一份证据与被告第一组证据中的第二份证据和第二组证据中的第四份证据相一致，本院予以确认。原告第二组证据中的第二份证据与被告第一组证据中的第四份证据相一致，本院予以确认。原告第二组证据中的第三份证据与被告第一组证据中的第三份、第五份证据相一致，本院予以确认。原告第二组证据中的第四份证据与被告第一组证据中的第一份证据相一致，本院予以确认。原告第三组证据中的第二份证据与被告第二组证据中第二份证据邮件快递封皮相一致，原告对其有异议，认为该邮件有不是郑州高新技术产业开发区管委会寄的，而是五龙口改造指挥部赵某寄的，且答复内容不是原告申请公开的内容。本院认为，被告该项证据不能证明郑州高新技术产业开发区管委会对原告2013年10月22日提出的政府信息公开申请进行了答复，本院不予确认，但该项证据能够证明原告收到了五龙口改造指挥部邮寄相关材料的事实，本院予以确认。原告第三组证据中的第三份证据与被告第二组证据中第五份证据相一致，原告对其真实性、合法性、关联性有异议，认为其不是高新区管委会回复的公开内容。本院认为，该份证据中的“四、搬迁安置办法”的材料与本案无关，本院不予确认，“（二）已实际支付款项68,482.55万元，其中：”的材料不符合《政府信息公开条例》的要求，本院不予确认。
根据以上有效证据，本院查明以下事实：2013年10月22日，原告张铁海以邮寄方式向郑州高新技术产业开发区管委会（以下简称郑州高新区管委会）提出政府信息公开申请，要求公开“郑州高新区五龙口城中村改造，房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。2013年10月23日，郑州高新区管委会以单位收发章签收。2013年11月5日，五龙口改造指挥部向原告张铁海寄送邮件，托寄物内容栏显示为“五龙口改造安置办法及资金使用情况”。2013年11月6日，由ＸＸ代原告签收上述邮件。2013年11月28日，原告张铁海以郑州高新区管委会对其2013年10月22日提出的政府信息公开申请未予回复为由向被告郑州市人民政府提出行政复议申请，请求责令郑州高新区管委会依法履行政府信息公开职责。被告郑州市人民政府分别向原告及郑州高新区管委会送达了郑政行复办（复受通）字〔2013〕1384号行政复议受理通知书，依法受理了原告行政复议申请。被告经过书面审查，于2014年1月25日作出郑政（行复驳决）〔2013〕15号行政复议决定书驳回原告的行政复议申请，并依法送达原告和郑州高新区管委会。原告张铁海不服，遂提起行政诉讼。
另查明，郑州市人民政府2011年11月7日印发的《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑郑文[2011]258号）称：本办法自2011年12月1日起实行，本办法实施之前的城中村改造文件与本办法不符的以本办法为准。
本院认为：一、关于郑州高新区管委会是否履行了政府信息公开职责的问题。该问题的实质是2013年11月5日五龙口改造指挥部向原告寄送的邮件是否即为郑州高新区管委会对原告所提出政府信息公开申请作出的答复。《政府信息公开条例》第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定可知，行政机关履行政府信息公开职责在公开的机构和公开的方式方面都有明确的要求。本案中，原告张铁海收到的邮件，寄件人为五龙口改造指挥部，而非郑州高新区管委会指定的负责政府信息公开的专门机构或委托机构，寄送的材料仅仅是标题为“四、搬迁安置办法”和“（二）已实际支付款项68,482.55万元”的三页打印材料，该三页打印材料不符合信息公开的形式要件。故五龙口改造指挥部于2013年11月5日向原告寄送的邮件不符合《政府信息公开条例》的要求，不应视为郑州高新区管委会对原告所提政府信息公开申请作出的答复。被告郑州市人民政府以“郑州高新区管委会于2013年11月5日对原告通过邮寄方式进行了政府信息公开答复，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第四、二十四条的规定”为由认定郑州高新区管委会已履行政府信息公开法定职责，并作出被诉复议决定，属事实认定错误，应予撤销。
二、关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原、被告的争议在于被告审理行政复议案件过程中在没有原告或原告委托代理人参加的情况下，是否可直接作出行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。故本案被告郑州市人民政府在原告及其委托代理人未参加的情况下，通过书面审查作出被诉行政复议决定，并未违反法定程序。
综上，本案中，由于郑州高新区管委会未依照《中华人民共和国信息公开条例》履行政府信息公开职责，原告张铁海请求撤销被诉复议决定的理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2013〕15号驳回行政复议申请决定书；
二、责令被告郑州市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由原告郑州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。
审判长 李 正 宏
审判员 李 杰
审判员 袁 野
二〇一四年九月十一日
书记员 刘静（兼）