江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏行终1372号
上诉人（原审原告）赵拾宝，男，1963年9月16日生，汉族，户籍所在地为南京市建邺区，现住南京市雨花台区。
委托代理人万遂，江苏苏泓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府，住所地在南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师，执业证号13201201111370169。
上诉人赵拾宝与被上诉人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）土地使用权收回一案，上诉人赵拾宝不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初607号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
上诉人赵拾宝一审诉称，上诉人系南京市雨花台区铁心桥街道凤翔山庄业主，并领有“雨花台区村镇私有房屋所有权证”。2016年9月起，雨花台区政府张贴公告，以“致住户和单位的一封信”的形式告知上诉人所在小区因龙翔大道建设需要搬迁，上诉人也尽力配合雨花台区政府进行了产权登记等行为。2016年10月起，雨花台区政府先后以拆除共用设施、停水停电等形式，破坏居住环境，强迫上诉人签字交钥匙搬家。2016年12月将小区内316户房屋强行推倒，至今未安置补偿。2017年4月，上诉人通过申请信息公开得知，涉案土地在2004年就已征为国有；尹西村村委会已于2005年变更为尹西社区居委会；雨花台区政府在2015年十二五规划中明确本区域的所有农民均转为居民。雨花台区政府在本小区实施的尹西村集体土地收退回是非法行政行为；其以收退回的形式进行土地征收，却推脱为“尹西村村委会”的自治行为，雨花台区政府的该行为是愚弄百姓的渎职、犯罪行为。雨花台区政府作为征收与拆迁的法定主体，未公开公示指定征收、拆迁部门，而以文件的形式指导委托虚构的村委会和虚构的土地所有权人，在国有土地上实施集体土地收退回，这种违法行为严重侵害上诉人的合法权益。请求判决确认雨花台区政府在城市区域及城市更新改造以及市政重点工程建设中，虚构尹西村村民委员会，虚构土地所有权人，在国有土地上以“收退回”的方式“征收”行政行为违法；判决确认雨花台区政府作为法定征收主体，未履行法定职责，未按国有土地征收办法实施征收与补偿，未指定征收部门，却直接下文指导委托具体实施单位，实施“收退回”，程序违法，采用不当法律条款，这种具体行政行为以及渎职行为，导致诸多权益人法律权益受到侵害的行为违法；判决确认雨花台区政府对上诉人房屋进行依法依规合理赔偿；判决确认雨花台区政府承担本行政诉讼的所有费用。南京市中级人民法院认为上诉人的诉讼请求不明确，要求其明确其诉讼请求，但上诉人拒绝进一步予以明确。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”赵拾宝提出的第一项诉讼请求系认为雨花台区政府作出的土地征收行政行为侵害其合法权益，要求确认雨花台区政府的行政行为违法，但赵拾宝的诉讼请求中并未明确是针对雨花台区政府所实施的何种行为以及该行为的具体表现形式或者何种行为载体。赵拾宝提出的第二项诉讼请求系要求确认雨花台区政府未履行法定职责行为违法，但赵拾宝的诉讼请求中对于要求雨花台区政府履行何种职责并未明确，且未提供证据证明曾向雨花台区政府提出过要求履行该项职责的申请。赵拾宝的第三项诉讼请求应在被诉行政行为确认违法的基础上提出，但赵拾宝的诉讼请求中并无具体、明确的被诉行政行为，故该项诉讼请求亦不能成立。赵拾宝的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件。经法院释明后，赵拾宝仍然坚持其原来的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，赵拾宝的起诉依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回赵拾宝的起诉。
上诉人赵拾宝上诉称，上诉人所提交的《关于铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收退回工作的指导意见》和印发《铁心桥街道尹西村和西善桥街道油坊村集体土地使用权收退回安置暂行办法》的通知就是被诉具体行政行为的表现形式和载体。被上诉人明知自2004年该土地已经变为国有而指令尹西村村民委员会按集体土地收退回，且指令按照集体土地上房屋进行拆迁安置补偿，被诉行政行为违法。背上诉人作为征收主体，应当按照国有土地上房屋拆迁规定作出具体行政行为，其委托已经不存在的村委会组织征地拆迁，其行为违反法律规定。上诉人要求按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，赔偿请求明确具体。原审法院未开庭审理，无法查明上述文件的性质。上诉人的诉讼请求明确具体，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，未能充分释明，侵犯了上诉人的合法权益。请求本院撤销一审裁定，将本案发回重审或改判。
被上诉人雨花台区政府答辩称：1、被上诉人制定的《关于铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收退回工作的指导意见》和《铁心桥街道尹西村和西善桥街道油坊村集体土地使用权收退回安置暂行办法》不属于人民法院行政诉讼受案范围。上述文件并未设定可供执行的权利义务，仅为指导性作用的文件，该文件以集体土地使用权人自愿为前提，不具备强制力，不影响上诉人的相关权益。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（四）项规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、《铁心桥街道尹西村和西善桥街道油坊村集体土地使用权收退（回）安置暂行办法》针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该办法本身并不涉及收退回集体土地使用权或房屋的行为。且该办法明确规定，收退回和安置主体是村委会，适用前提是权利人与村委会订立《集体土地使用权收（退）会补偿协议》，该办法并不直接影响上诉人对其案涉房屋及所在土地的相关权益。3、尹西村集体土地使用权收退（回）工作的实施主体是该村村委会，上诉人也是与村委会签署《集体土地使用权收（退）会补偿协议》。被上诉人雨花台区政府并未参与协议的签订，也未对上诉人实施房屋征收行政行为。4、《集体土地使用权收（退）会补偿协议》系民事协议，上诉人对该协议不服，应当提起民事诉讼。请求本院维持一审裁定，驳回上诉人上诉。
本院认为：上诉人起诉时提出多项诉讼请求：一是要求确认雨花台区政府土地征收行政行为违法；二是要求确认雨花台区政府未履行法定职责行为违法；三是要求赔偿其损失。但土地征收行政行为包括土地征收审批、土地征收补偿和土地征收行政强制等一系列行为，上述行政行为也依法分别由不同行政机关作出。上诉人起诉时未明确雨花台区政府所实施的哪项土地征收行为，也未明确雨花台区政府未履行何种法定职责。上诉人的诉讼请求指向不明确，原审法院认定上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件，并依法作出释明，要求上诉人对诉讼请求予以明确。由于上诉人坚持原来的诉讼请求，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人赵拾宝的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一七年十二月二十五日
书记员 刘妍