江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宁行终字第443号
上诉人（原审原告）南京交家电车辆有限公司，住所地在南京市雨花台区宁南大道26号。
法定代表人郑如华，南京交家电车辆有限公司总经理。
委托代理人黄意耕，北京盈科（上海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府雨花办事处，住所地在南京市雨花台区花神大道3号。
法定代表人汪丹彦，南京市雨花台区人民政府雨花办事处主任。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。
上诉人南京交家电车辆有限公司（以下简称交家电公司）因诉被上诉人南京市雨花台区人民政府雨花办事处（以下简称雨花办事处）不履行行政允诺一案，不服南京市雨花台区人民法院（2015）雨行初字第101号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年10月20日受理后，依法组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人交家电公司的委托代理人黄意耕，被上诉人雨花办事处的行政机关负责人副主任李福全、委托代理人陈婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年3月6日，南京宁南国际汽配城投资有限公司（以下简称汽配城公司）与交家电公司签订《土地租赁合同》，约定由交家电公司租赁汽配城公司在宁南大道东侧地块，总用地面积为20.967亩，合同租赁期限为5年，自2009年3月6日至2014年3月5日。在租赁期限未届满或届满后，若国土部门将该地块整体挂牌出让，汽配城公司同意交家电公司参与联合竞拍，通过市场化运作获得其租赁土地的土地使用权。同日，南京市雨花台区人民政府宁南办事处（以下简称宁南办事处）向交家电公司出具《承诺》一份，称交家电公司通过租赁方式取得汽配城公司在宁南大道东侧地块土地使用权，用于建设原装进口大众经营用房，以上项目作为宁南办事处招商引资项目，宁南办事处承诺给予交家电公司担保如下：1、宁南办事处协调交家电公司、汽配城公司的土地租赁期限不低于10年。2、合同项下租赁期限未届满的土地使用权汽配城公司不得提前收回，但因社会公共利益需要，可以根据交家电公司取得土地、开发利用土地的实际情况和其他实际损失，依据国家有关拆迁条款给予补偿后收回。3、合同项下土地租赁期限届满，除国家根据社会公共利益需要收回该幅土地以外，交家电公司享有优先承租权。交家电公司需要继续使用土地的，应当不迟于租赁期限届满前6个月申请续期，宁南办事处积极协助交家电公司与汽配城公司签订续租协议。4、在合同项下土地租赁期限未届满或届满后，若市国土局将该地块整体挂牌出让，宁南办事处做好汽配城公司同意交家电公司参与联合竞拍的协调工作，通过市场化运作获得土地所有权。2012年6月，宁南办事处更名为雨花办事处。后因合同到期，南京市中级人民法院终审判决：交家电公司与汽配城公司之间的土地租赁合同自2010年9月8日起终止，交家电公司应自判决生效之日起四十五日内拆除地上定（附）着物，向南京市土地储备中心交付租赁土地。至一审庭审结束，交家电公司仍尚未将涉案租赁土地交付相关权利人，涉案租赁土地亦未重新出租或整体挂牌出让。2012年6月，宁南办事处更名为雨花办事处。
原审法院认为，招商引资是地方政府发展地方经济的重要途径，地方政府在招商引资过程中向投资人作出的相关承诺，其性质则应视其内容而确定。从本案宁南办事处2009年3月6日向交家电公司单方面作出的《承诺》内容来看，宁南办事处承诺提供交家电公司担保的事项均为协调交家电公司与土地租赁合同相对方的一些权利义务：包括协调双方的土地租赁期限不低于10年，协调双方签订续租合同，做好合同相对方同意交家电公司参与联合竞拍的协调工作等。至于以上事项能否实现，并不在宁南办事处的权限及义务范围之内，而均需要由相关的平等民事主体经过相互磋商后最终确定。因此，宁南办事处对交家电公司所做的承诺虽然发生在宁南办事处招商引资的过程中，与其部分行政职能有一定的关系，但就承诺本身而言，其内容决定了该承诺的性质，只是对未来交家电公司及其合同相对方可能发生的一系列民事行为做协调之担保，即使交家电公司认为宁南办事处未尽该担保之义务，亦应按民事合同纠纷进行处理。因此，交家电公司之诉讼请求，并不属于人民法院行政案件受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回交家电公司的起诉。
上诉人交家电公司上诉称，被上诉人雨花办事处作出的书面《承诺》中明确载明的是由被上诉人提供和承担一系列的担保，而并非提供一系列的协调帮助。上诉人交家电公司作为第一批入驻宁南汽车贸易园区的企业，对园区的土地出让、项目招商、街道融资等方面的工作，都做出过重大贡献。2006年，为了配合地方政府的发展战略，促成引进国际一线品牌，雨花办事处极力推动了上诉人让出原本自己经营使用的部分房屋和场地给其他品牌。为顺利的达到招商引资的目的，也为弥补上诉人的损失，被上诉人雨花办事处作出了承诺，承认了客观上由于被上诉人原因造成的上诉人年收入锐减、品牌经营场地与厂方要求产生差距使得上诉人面临着代理权被取消的风险，被上诉人承诺通过多种方式向上诉人提供补偿和保障。2009年3月6日被上诉人又做出书面的《承诺》，向上诉人提供一系列担保和保证，包括担保土地使用期限不低于10年，合同项下租期期满则续租；担保上诉人拥有优先权；土地挂牌出让时，担保通过市场化运作使得上诉人获得土地所有权等。被上诉人还同时承诺负责协调、处理和解决相应的问题。原审法院裁定书中也明确认为招商引资是地方政府发展地方经济的重要途径，地方政府在招商引资过程中向投资人作出的相关承诺，其性质则应视其内容而确定。但原审法院认为被上诉人并未保证“能否实现”，仅仅为协调义务的认定是错误的。因为《承诺》中直接使用的“担保”的字眼，明确的描述为：“宁南办事处承诺给予乙方担保如下：……”，并非“协调如下”。之所以上诉人能够同意接受相应的条件或者配合被上诉人的招商引资工作，正是基于被上诉人做出的书面《承诺》中明确载明了“租赁期限不低于10年、依据有关拆迁条款基于补偿后收回、享有优先承租权、获得土地所有权”等等结果性质表述。综合上述因素和条件，可见雨花办事处为了在招商引资项目中取得上诉人的支持，而作出担保是客观事实，被上诉人也因此应当承担相应的责任。在此之后，基于对政府部门“担保”的信任，上诉人方才在被上诉人的促成之下与汽配城公司签订了土地租赁协议，取得了宁南大道东侧地块的使用权。后上诉人更是斥巨资建成了国际一流标准的展厅准备在案涉地块长期经营。如果说在该招商引资项目筹备期间，被上诉人雨花办事处就已经明确的向上诉人说明了自身提供的并非“担保”而是“不保证结果的协调”，上诉人没有理由投入巨资只为换来一年的租约。雨花办事处在明知的情形下，通过这种方式行使招商引资的职权并不符合依法行政的基本原则要求，明显是违法行政的一种表现。请求依法改判被上诉人履行法定职责或者义务；按书面《承诺》让上诉人在涉案地块继续经营不低于10年，在涉案地块土地招拍挂时，保证上诉人享有优先取得权；或者在其辖区内为上诉人安排相似条件（适合用于汽车销售服务使用的房屋及土地）的地块进行安置，并承担由此额外产生的履行费用。
被上诉人雨花办事处辩称，本案中被上诉人并未作出行政允诺，不属于人民法院行政案件受案范围。一、被上诉人对涉案土地不存在行政管理职权。上诉人租赁土地的权利人为南京市土地储备中心，与被上诉人无关，被上诉人对涉案土地无处分权利。被上诉人不是合同相对方，对上诉人不存在法定和约定的义务。上诉人与汽配城公司签订了土地租赁合同，因合同到期，南京市中级人民法院终审判决上诉人与汽配城公司之间的土地租赁合同自2010年9月8日起终止。二、被上诉人于2009年3月6日出具的《承诺》不是一种行政允诺。上诉人与汽配城公司的之间的协议是民事行为，被上诉人为其协商显然也属于民事行为，不属于行政行为。宁南汽配城项目在被上诉人的辖区内，被上诉人对于辖区企业提供服务，也希望能够更好地协调企业之间的合作关系，并促进区内企业互利共赢，得到更好的发展。故被上诉人出具《承诺》是一种民事协调行为，并非出自行政职权。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交证据予以审核，认证符合规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案二审的争议焦点为：被上诉人2009年3月6日出具的《承诺》是否属于行政允诺，是否应当纳入行政诉讼受案范围。
关于行政机关出具的书面材料是否为行政允诺，应当从允诺主体是否为行政主体、允诺目的是否基于行政管理需要、允诺内容是否在行政职权范围之内、是否具备一定的外化表现形式等方面进行判断。本案中，被上诉人雨花办事处作为南京市雨花台区政府的派出机关，出于招商引资的行政管理目的，以书面形式向上诉人文华公司承诺一些事项，但在允诺内容上，案涉《承诺》主要为土地租赁、土地招拍挂、土地征收补偿等事项，在语句表述上，也多使用“协调”、“协助”等词语。雨花办事处承诺的事项能否最终实现，需要上诉人另行在与其他民事主体和行政主体发生的法律关系中确定，而并不在雨花办事处的法定职权范围之内，雨花办事处对此亦不具备决定力。故案涉《承诺》并不构成行政允诺，上诉人要求被上诉人履行《承诺》内容，不属于行政诉讼受案范围。
综上，上诉人的上诉主张因缺乏法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 冯 驰
审 判 员 赵雪雁
代理审判员 周 磊
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 赵和玉