湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘01行终439号
上诉人（原审原告）李耀林。
委托代理人朱培立。
被上诉人（原审被告）浏阳市财政局，住所地浏阳市环府路行政中心附4栋。
法定代表人陈清，局长。
委托代理人刘志奇，系浏阳市非税收入管理局局长。
委托代理人谭卫民，湖南声威律师事务所律师。
李耀林因诉浏阳市财政局没收行政行为及行政赔偿一案，不服浏阳市人民法院（2016）湘0181行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原裁定查明：浏阳市人民检察院对李耀林及湘潭县宏通置业有限公司涉嫌单位行贿罪一案立案侦查，于2011年9月9日终结，并以浏检刑不诉（2011）46号《不起诉决定书》决定对李耀林不予起诉，该决定书认定李耀林退缴违法所得人民币700万元，2011年9月18日浏阳市人民检察院退还李耀林48.25万元，由李耀林出具了领条，剩余暂扣款651.75万元由浏阳市人民检察院开具了651.75万元罚没收据。同时，浏阳市财政局根据浏阳市人民检察院的《不起诉决定书》向浏阳市人民检察院下达没收决定书，但并未送达给李耀林。其内容是：“浏阳市人民检察院：根据浏阳市人民检察院浏检刑不诉（2011）46号不起诉决定书决定不起诉的湘潭县宏通置业有限公司、李耀林单位行贿一案，对李耀林违法所得651.75万元予以没收，上缴国库”。李耀林不服，认为浏阳市财政局作出的没收决定违法，遂向法院提起诉讼。
原裁定认为：浏阳市财政局作出的没收决定书对李耀林的权利义务并未产生实际影响。理由为：一、从形式上审查，涉案的没收决定书虽未向李耀林作出，但罚没对象是李耀林，对其权利义务产生了影响，李耀林有权提起行政诉讼。从程序上审查，李耀林的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，也不存在其他不符合起诉条件的情形，法院应予以立案受理。二、从开庭审理查明的事实和证据看，浏阳市财政局作出没收决定书不具备行政行为的构成要件，一是涉案的没收决定书没有履行立案、调查等行政程序，既不是以当事人申请而开始的行政行为，也不是依职权开始的行政行为；二是涉案没收决定书的事实，是浏阳市人民检察院浏检刑不诉（2011）46号《不起诉决定书》所认定的事实，并不是浏阳市财政局自身办案中查明的事实，即并未有行政主体自身意思表示参与其中；三是涉案的没收决定书也不具有《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条所规定的形式要件；四是涉案作出的没收决定书既没有送达也没有告知行政相对人。三、根据《湖南省罚没财物和追缴赃款赃物管理办法》第三条、第六条、第十二条的规定，罚没的财物和追缴的赃款赃物均是由执法机关、司法机关出示执法、司法文书使用财政机关统一印制或监制凭证，且在案件结案后，按财政管理权限全额上缴国库。按照上述规定，本案所涉李耀林的违法所得是否应予追缴，是否应予上缴国库，其职权职责属于执法机关、司法机关。
综上，浏阳市财政局作出的涉案没收决定书符合函告、通知行为的特征，且涉案没收决定书既不产生行政法的法律后果，也没有影响行政相对人的法律地位，更没有为李耀林创设或增加新的权利义务，对其权利义务并未产生实际影响，故李耀林的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告李耀林的起诉。
李耀林不服，上诉称：一、被上诉人作出的《没收决定书》，标题是“没收决定书”、实质内容是“决定对李耀林违法所得651.75万元予以没收”。形式和内容都属于典型的行政行为，且对上诉人产生没收651.75万元的实际影响。二、《没收决定书》明显为上诉人创设了将“暂扣”款变“没收”款的义务，长沙市中院（2016）湘01行终614号《行政裁定书》也认定了“该决定书罚没的对象是李耀林，为李耀林创设了行政义务。”三、上诉人向浏阳市人民法院书面申请了浏阳市人民检察院作为第三人参加诉讼，原审一方面认为其与本案没有利害关系，不予追加；另一方面却在“本院认为”的分析中把责任转嫁到浏阳市人民检察院。四、浏阳市人民法院从不予立案，到审判中不同意由利害关系的第三人参加又归责于第三人，再到驳回起诉，审判不公。综上，请求撤销浏阳市人民法院作出的（2016）湘0181行初60号行政裁定；并根据该院明显存在违法袒护一方的情况，提及审理或指定其他法院审理，支持上诉人原审的诉讼请求。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院认定的事实与原审无异。
本院认为：一、被诉行为应根据当事人的实质诉求确定。根据起诉状所列“确认被告2011年9月18日下达的《没收决定书》没收原告651.75万元的行为违法”的请求，本案所诉行为形式上是没收决定书，实质上是没收案涉款项的行为；根据起诉状所列事实和理由，本案所诉行为是没收案涉款项的行为。综上，上诉人的实质诉求系认为相关款项不应被没收，本案所诉行为是没收案涉款项的行为。一审从形式上而非从实质上确定被诉行为，进而将被上诉人向浏阳市人民检察所作没收决定书作为被诉行为予以处理不当，应予纠正。应说明的是，立案裁定的法定事实根据只包括起诉人提交的起诉材料，而审理后作出的裁定的法定事实根据不仅包括起诉材料，还包括各方当事人在审理过程中提交的证据材料，两者作出的法定要求不同，所依据的材料范围不一致，因此，浏阳市法院经审理后裁定驳回起诉，与本院此前所作应予立案的裁定并不冲突。
二、对于没收行为的主体的问题，上诉人主张系被上诉人，其依据是被上诉人对浏阳市人民检察院于2011年9月18日出具了没收决定书，被上诉人则主张没收主体系浏阳市人民检察院，其向浏阳市人民检察院出具的没收决定书只是在浏阳市人民检察院没收案涉款项后要求浏阳市人民检察院将相关罚没款项上缴国库的财政监管行为。对此，本院认为，行为主体应根据对外发生法律效力的文书上署名的机关确定。根据浏阳市人民检察院向上诉人作出的湖南省非税收入专用收据，收入项目为罚没，盖章机关为浏阳市人民检察院，故案涉款项的没收主体应为浏阳市人民检察院。被上诉人所作没收决定书，系向浏阳市人民检察院作出而非向上诉人作出即非对外作出，同时，根据浏阳市人民检察院出具的说明，被上诉人的没收决定书系以湖南省非税收入专用收据为依据，即浏阳市人民检察院没收案涉款项在前，被上诉人的没收决定书作出在后，故上诉人以被上诉人向浏阳市人民检察院出具的决定的标题为没收决定书而主张被上诉人系没收主体，理由不成立，不予采信。
三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，所诉行为不是行政行为的，不属于行政诉讼受案范围。因没收案涉款项行为系由浏阳市人民检察院作出，不属行政行为，故本案不属行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，本案应裁定驳回起诉。一审的处理结果是正确的，应予维持。上诉人认为一审将责任归于浏阳市人民检察院但又不将其作为第三人，程序违法的问题，因对浏阳市人民检察院的行为不服的依法不能通过行政诉讼解决，故一审未将其列为第三人并无不当，上诉人据此主张一审程序违法，理由不成立。上诉人主张相关款项属其合法财产不应被没收，应另循合法途径解决。
综上，上诉人的上诉理由均不成立，原审裁定依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈光辉
审判员 柳志敢
审判员 王真铮
二〇一七年十月二十六日
书记员 刘 哲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。