浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终97号
上诉人（原审原告）阮国洪，男，1969年7月6日出生，汉族，住杭州市余杭区。
上诉人（原审原告）方洪坤，男，1956年12月26日出生，汉族，住杭州市余杭区。
上诉人（原审原告）俞建新，男，1968年2月24日出生，汉族，住杭州市余杭区。
上诉人（原审原告）方朋良，男，1963年9月4日出生，汉族，住杭州市余杭区。
上诉人（原审原告）郑水良，男，1961年5月11日出生，汉族，住杭州市余杭区。
上诉人（原审原告）郑忠祥，男，1969年12月26日出生，汉族，住杭州市余杭区。
上诉人（原审原告）徐祖洪，男，1971年2月9日出生，汉族，住杭州市余杭区。
诉讼代表人阮国洪、俞建新、方洪坤，身份情况同上。
共同委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。
原审原告陈国伟，男，1966年12月19日出生，汉族，住杭州市余杭区。
被上诉人（原审被告）被告杭州市人民政府，住所地：杭州市解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人谭王英、郑祥，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
阮国洪等八人诉杭州市人民政府不履行法定职责行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年11月21日作出（2016）浙01行初246号行政判决。阮国洪等七人不服，向本院提起上诉，本院于2017年1月18日立案受理后，依法组成合议庭并于同年3月30日公开开庭审理了本案。上诉人阮国洪等七人诉讼代表人阮国洪、俞建新、方洪坤及共同委托代理人李刚，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人郑祥、谭王英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年10月18日，阮国洪、俞建新、方洪坤、方朋良、郑忠祥、徐祖洪、郑水良七人分别向余杭区政府邮寄《责令征地行政机关（或补偿人）依法予以缴纳社会基本养老保险》，请求责令征地行政机关（补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）。2015年10月23日，余杭区政府信访局向五常街道办事处出具《信访交办函》，将七原告的信件作为信访件转交五常街道办事处处理。2015年12月10日，五常街道办事处作出五信访答字[2015]38号《信访事项受理意见书》，答复称：“一、调查核实基本情况：经查，你们为永福社区居民，经余杭区人社局核实：方洪坤、徐祖洪、郑水良、俞建新、郑忠祥、方朋良等七位同志都已实行参保安置，参加征地农转非人员养老基本生活保障，其中方朋良在2006年办理退保手续。另在余人社[2012]1号、余政发[2012]25号文件执行后，阮国洪、郑水良、俞建新、方洪坤、郑忠祥都已办理转保参加职工基本养老保险（10年职工基本养老保险），徐祖洪未办理转保。二、处理依据及处理意见：综上所述，上述七位通知均不在余政发[2014]103号文件涉及补偿对象当中。五常街道办事处向七原告邮寄送达了该答复书。2016年1月20日，阮国洪、俞建新、方洪坤、方朋良、郑忠祥、徐祖洪、郑水良、陈国伟八人向市政府提起行政复议，认为余杭区政府未向其作出回复，属于行政不作为，请求确认余杭区政府未依法受理其提出的“责令征地行政机关（补偿人）依法予以缴纳社会基本养老保险费”行政不作为违法，并依法责令余杭区政府受理案涉事项。因原告的申请材料不齐全，市政府向其发送补正通知书，市政府收到原告的补正材料后，于2016年2月3日受理其复议申请。2016年3月31日，市政府向原告邮寄行政复议决定延期通知书。2016年4月28日，市政府作出杭政复[2016]32号《行政复议决定书》，决定驳回阮国洪等八人的行政复议申请，并向其邮寄送达复议决定书。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第三款规定：“征用土地的安置补助费必须专款用于劳动力安置，不得挪作他用。市、县人民政府应当组织有关部门和单位采取保险、提供就业机会、兴办企业、一次性补助等途径，妥善安置需要安置的人员。”根据上述法律法规规定，安置补助费用于被安置人员的安置，市、县人民政府组织有关部门和单位安置需要安置的人员并监督对安置补助费的使用。
余政发[2003]207号《关于实施征地区片综合补偿标准和实行征地农转非人员基本生活保障办法的通知》规定：“征地农转非人员实行基本养老生活保障安置的资金，按以下三个渠道筹措：1、区片综合价中的安置补助费（1.5万元/人）；2、区片综合价中土地补偿费的30%；3、不足部分由区财政在土地出让收益等资金中安排。”“实行养老基本生活保障安置的缴费标准和养老待遇区社保经办机构按每人2.4万元的标准为征地农转非人员办理养老基本生活保障安置手续，其中0.9万元列入社会统筹。”余政发[2012]25号《关于调整征地农转非人员养老基本生活保障缴费标准等有关事项的通知》规定：“征地农转非人员实行基本生活保障的资金来源：1）参保人员用安置补助费全额抵缴；2）不足部分由政府在收缴的参保补助金、征地风险准备资金和其他资金中安排。”“征地农转非人员自“公告”之日起一年内办理养老基本生活保障并转保参加职工基本养老保险的，养老基本生活保障统一折算10年职工基本养老保险缴费年限。”根据余杭区的安置政策，征地农转非人员实行养老基本生活保障安置资金来源于安置补助费和财政补贴，转保参加职工基本养老保险的，养老基本生活保障统一折算10年职工基本养老保险缴费年限。
本案中，原告阮国洪、俞建新、方洪坤、方朋良、郑忠祥、徐祖洪、郑水良等七人的申请内容为要求余杭区政府责令“征地行政机关（或补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”，原告在复议中确认，其实际诉求系要求征地机关承担至其退休应缴纳的养老保险费，即个人自行负担部分由征地机关承担。但根据上述法律法规及余杭区的安置政策，征地行政机关或其他行政机关并无为原告缴纳社会养老保险费至其退休的义务，故原告提出余杭区政府责令“征地行政机关（或补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”的请求，无法律和政策依据。余杭区政府收到阮国洪等七人的申请后，按信访事项交由五常街道办事处处理，并无不当。阮国洪等七人以余杭区政府不履行职责为由向市政府申请行政复议，不属于行政复议范围，陈国伟未向余杭区政府提出过请求，其复议申请亦不属于行政复议范围，市政府据此驳回阮国洪等八人的行政复议申请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告阮国洪等八人的诉讼请求。
阮国洪等八人上诉称，一、一审法院认定事实错误，本案依法应当属于有法可依的履职案件，而不是反映情况的信访事项。根据《转发劳动和社会保障部国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》浙劳社农［2007］134号、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府第264号令）《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》、《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》等相关法律法规规定，余杭区人民政府具有解决被征地农民社保费用缴纳问题的法定职责。余杭区人民政府针对上诉人的履职申请未作出任何回复，属于行政不作为。上诉人提出的行政复议申请显然属于《行政复议法》的复议范围，被上诉人与一审法院认定上诉人的申请事项系信访事项，显然是认定事实错误。什么事项属于涉访管辖范围？什么事项属于涉诉管辖范围？一审法院没有审查清楚，人民法院不能将之混淆。案涉问题是政府在征地中应当作为的行政职责，政府不作为侵害上诉人的合法权益，故属于行政复议法受案范围。案诉行为被上诉人并未依法进行实体审查，这不仅是被上诉人亵渎行政复议的立法目的，被上诉人错误的复议决定，不仅向余杭区人民政府发出错误的信号，而且保护行政机关不作为变成习惯，被上诉人的行为变相增加社会的不稳定因素，不利于解决时间的处理，加大社会矛盾，破坏政府为民做主的基本准则。二、一审法院适用法律错误，不仅未按上诉人请求依法对被上诉人所依据的规范性文件进行合法性审查，还直接在判决书中引用了违法的规范性文件。1、一审法院所引用的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十四条第三款之规定，并没有排除余杭区政府为失地农民缴纳社会养老保险费用的职责，相反可以证明失地农民养老保险费用的缴纳是与余杭区政府有关联性的。2、一审法院所引用的余政发［2003］207号《关于实施征地区片综合补偿标准和实行征地农转非人员基本养老生活保障办法的通知》是上诉人请求法院审查的规范性文件，一审法院并未审查直接引用的做法显然错误。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，枉法判决应当依法撤销。故提起上诉，希望二审法院公正审理，请求：1、撤销（2016）浙01行初246号行政判决；2、判决被上诉人依法受理行政复议申请，并就复议事项的实体作出公正的复议决定；3、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人杭州市人民政府答辩称：被上诉人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。本案中五信访答字[2015]38号《信访事项受理意见书》所涉阮国洪等七人中，方洪坤、徐祖洪、郑水良、俞建新、郑忠祥、方朋良等七位同志都已参加征地农转非人员养老基本生活保障，其中方朋良在2006年办理退保手续。阮国洪、郑水良、俞建新、方洪坤、郑忠祥都已办理转保参加职工基本养老保险（10年职工基本养老保险），徐祖洪未办理转保。在此情况下，阮国洪等七人（除陈国伟）以“责令征地行政机关（或补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”为请求向余杭区政府提出履职申请，实为向余杭区政府反映情况，系信访事项，余杭区政府按《信访条例》进行处理，并无不当，故阮国洪等七人提出的本行政复议申请不属于《行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，因陈国伟未向余杭区政府提出过请求，其复议申请也不符合《行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，故被上诉人根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回上诉人的复议申请，事实清楚，法律依据充分。被上诉人作出的复议决定程序合法，并无不当。上诉人于2016年1月20日向被上诉人申请行政复议，因复议申请材料不齐全，上诉人于2016年2月2日进行了补正，被上诉人予以受理并进行了审理，延期后于2016年4月28日作出杭政复[2016]32号《行政复议决定书》，邮寄给双方当事人。被上诉人作出的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。综上，上诉人上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被诉行政复议决定的合法性，进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
上诉人阮国洪等七人在上诉状中提出其在一审中曾申请对被上诉人余杭区政府所依据的规范性文件一并进行合法性审查。本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条的规定，请求人民法院一并审查规范性文件的，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。因被上诉人余杭区政府在一审答辩状中已明确载明适用的规范性文件等内容，上诉人无正当理由在一审法庭调查中才提出规范性文件审查申请，超出法定期限，故一审法院未予审查，并无不当。
本院认为，阮国洪等七人要求余杭区政府责令征地行政机关（或补偿人）依法给与申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份），且明确其实际诉求为要求征地机关承担其应缴纳的养老保险费用中个人自行承担部分直至退休。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条之规定，乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作。《浙江省行政程序办法》亦确认了与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项一般由乡镇人民政府、街道办事处管辖的职责安排。故余杭区政府收到阮国洪等七人的上述申请后，交由五常街道办事处调查处理，于法有据。但余杭区政府未告知阮国洪等七人申请事项已转由相关管辖部门办理，存在不当。如对五常街道办事处的处理结果不服，当事人可依法另行寻求救济。本案中上诉人仍以余杭区政府不履行法定职责为由向杭州市人民政府提起行政复议，缺乏事实依据。陈国伟未向余杭区政府提出过请求，其复议申请亦不符合相关规定。故被上诉人杭州市人民政府驳回阮国洪等八人提出的行政复议申请的结论并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。上诉人阮国洪等七人提出的上诉理由，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人阮国洪等七人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年四月十八日
书 记 员 徐一菁