四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川07行初11号
原告：绵阳鹏城教育投资有限公司，住所地绵阳市临园路西段。
法定代表人：杜树德，该公司执行董事。
委托代理人：胥康，四川博思律师事务所律师。
被告：绵阳市人民政府，住所地绵阳市绵兴东路98号火炬大厦。
法定代表人：刘超，该市市长。
委托代理人：刘迪科，该市人民政府法制办公室工作人员。
被告：绵阳市国土资源局，住所地绵阳市涪城区临园路东段72号新益大厦8楼。
法定代表人：赵飚，该局局长。
委托代理人：谭青林，该局工作人员。
委托代理人：程健，四川道融民舟律师事务所律师。
第三人：四川万向投资集团有限公司，住所地绵阳高新区。
法定代表人：葛勇，该公司董事长。
委托代理人：何国军，该公司员工。
委托代理人：申虎，四川万法律师事务所律师。
原告绵阳鹏城教育投资有限公司（以下简称绵阳鹏城公司）诉被告绵阳市人民政府、绵阳市国土资源局及第三人四川万向投资集团有限公司(以下简称四川万向公司)土地行政管理行政登记一案，原告不服本院于2016年10月25日作出的（2016）川07行初54号行政裁定，向四川省高级人民法院提起上诉。四川省高级人民法院于2017年3月8日作出（2016）川行终981号行政裁定，撤销本院（2016）川07行初54号行政裁定，指令本院予以立案。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。原告绵阳鹏城公司的委托代理人胥康，被告绵阳市人民政府的委托代理人刘迪科，被告绵阳市国土资源局的委托代理人谭青林、程健，第三人四川万向公司的委托代理人何国军、申虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绵阳市人民政府于2009年10月26日向第三人四川万向公司颁发了绵城国用（2009）第15652号国有土地使用证,该证载明“土地使用权人四川万向投资集团有限公司，土地座落于高新区普明堰上（J宗），面积12852.82㎡”。
原告绵阳鹏城公司诉称：2008年3月份，原告通过与出卖人蒋XX签订国有土地使用权转让协议，依法购得位于绵阳市高新区普明北路的国有土地一宗，原告购买的该宗国有土地与第三人投资开发建设的“凝祥晓月商住楼小区”相邻。原告与出卖人蒋XX之间签订国有土地使用权转让协议后，经被告绵阳市人民政府及绵阳市国土局资源局审查、确认并依法登记取得面积1800.58平方米的国有土地使用权证书〔绵城国用（2008）第08135号〕，原告在取得两被告颁发的国有土地使用权证书后，因政策及其他原因没有进行建设开发利用。2015年10月份，原告因根据绵阳市人民政府新文件规定，即政府相关部门允许原告对该国有土地开发、建设、利用，原告到相关行政部门办理规划、建设事宜时，相关部门告知原告其土地证书面积及四至不符，应当找被告国土部门重新核实土地面积、四至后才可办理。通过相关部门的调查了解，原告发现，与原告相邻的第三人在2009年办理开发建设“凝祥晓月小区商品房”国有土地使用权证书〔绵城国用（2009）第15652号国有土地使用权证〕时，两被告将已于2008年登记确权在原告名下之国有土地使用权证书的土地违法登记确权至第三人名下。在原告书面向两被告提出要求纠正违法错误时，被告绵阳市国土资源局经过调查、核实，已知晓、发现该违法行为存在且损害原告权益，仍拒不纠正错误与违法行为，而于2016年3月回复原告，即将一份“绵阳市国土资源局
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关于申请土地权属争议处理的回复”交给原告，告知原告向司法机关通过司法途径解决相关争议问题，故原告认为两被告的行为已经违反我国《土地法》等法律法规之规定，构成违法且损害原告合法权益，故诉请判令：1.两被告给第三人登记、确权的绵城国用（2009）第15652号国有土地权证之行政行为违法；2.判决两被告撤销给第三人颁发的绵城国用（2009）第15652号国有土地权证；3.本案诉讼费由两被告承担。（审理中，原告明确其诉讼请求为：1.请求人民法院判决确定两被告给第三人颁发的绵城国用（2009）第15652号国有土地权证之行政行为违法）；2.本案诉讼费用由两被告和第三人共同承担。
原告绵阳鹏城公司向本院提交了以下证据：
第一组：1.原告的营业执照、组织机构代码证复印件各一份；2.原告法定代表人身份证明书一份；3.原告法定代表人身份证复印件一份；拟证明原告的主体资格适格。
第二组：4.原告的绵城国用（2008）第08135号国有土地使用证一份；拟证明2008年4月28日原告取得该国有土地使用证，该证清楚的记载了面积、期限等并经两被告盖章，系合法有效证件。
第三组：5.界址点成果表复印件一份；拟证明界址点成果表与原告取得的绵城国用（2008）第08135号国有土地使用证情况相符。
第四组：6.《绵阳市国土资源局关于申请土地权属争议处理的回复》一份；拟证明被告绵阳市国土资源局建议原告走司法程序，且原告一直在就土地问题进行交涉和处理，未过诉讼时效。
第五组：7.绵阳市国土资源局组织机构代码复印件一份；拟证明被告的主体资格。
第六组：8.第三人的绵城国用（2009）第15652号国有土地使用权登记卡复印件一份；拟证明两被告给第三人办证的行为违法。
第七组：9.《国有土地使用权成交确认书》复印件一份；10.《国有土地使用权转让合同》复印件一份；11.《土地登记申请书》复印件一份；拟证明原告办理绵城国用（2008）第08135号国有土地使用权证的相关资料。
被告绵阳市人民政府、绵阳市国土资源局辩称：一、原告已经超过起诉期限，应当依法予以驳回。1.2008年11月26日，国土部门对本案所涉宗地开展地籍调查，蒋万豪作为相邻宗地的权利人代表在界址点上签字进行了确认。此时，蒋万豪作为公司的最大股东，对国土部门为四川万向公司办理本案所涉宗地权证的事实已经知悉，应当认定原告在2008年11月26日已经知悉本案所涉的具体行政行为，原告的起诉已经超过法定的诉讼时效；2.绵阳市城市规划局于2008年10月10日出具的（2008年）093号《建设工程规划许可证》备注一栏载明，相关房屋在未经规划部门许可的情况下已经开工建设，根据相关会议纪要补办许可证，故原告在受让宗地时就应当对第三人是否占用其土地的事实是知情的，原告起诉超过法定的诉讼时效。二、原告诉称因被告办证行为错误导致其土地无法开发与客观事实不符，应当依法不予支持。1.2008年3月27日，原告与蒋万豪签订了《土地入股协议书》，协议书第五条可证实，原告在受让蒋万豪宗地时，对第三人已经占用部分土地的情况已经知情，而原告隐瞒上述情况，在入股办理权属证书时，仍按原土地面积办理权属证书，才导致了其现在证载面积可能与实际面积出现偏差的情况。因此，原告自身过错是导致其诉称土地难以开发的真实原因，后果应由原告承担；2.绵阳市城市规划局于2008年10月10日出具的（2008年）093号《建设工程规划许可证》备注一栏载明，相关房屋在未经规划部门许可的情况下已经开工建设，根据相关会议纪要补办许可证，本案中，国土部门及绵阳市政府办理审批的时间是2009年10月26日，故国土部门是基于解决历史问题的原因补办相关土地权属证书。在此之前，第三人已经完成相应的建设活动。假设第三人侵犯了原告的权益，该等事实也是发生在国土部门为第三人办理权属证书前，与国土部门无关；3.从国有土地权属证书的办理流程来看，国土部门是根据规划部门出具红线图来出让土地，测绘部门是根据绵阳市规划局2008年9月6日出具的用地红线图来开展宗地面积界定，国土部门也是根据相应的测绘结果办理权属证书。原告诉称相应的办证错误的情况即使存在，也不应当是国土部门的原因所致。三、国土部门开展的土地登记行为符合法律规定，并无不当。2008年11月24日，绵阳市国土资源调查规划所根据规划局2008年9月6日出具的用地红线图依法对宗地进行了实地勘测；2008年11月26日，国土部门组织对现场进行了核实，相邻宗地的权利人对界址点进行了签字确认。2009年10月26日，国土部门根据政府决议与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》，在此基础上由第三人依法提交《土地登记申请书》，相关部门依法进行审核确认，故国土部门开展的土地登记行为符合法律规定，并无不当。综上所述，请求依法驳回原告对被告的全部诉讼请求。
被告绵阳市人民政府、绵阳市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
第一组：1.原告绵阳鹏城公司章程复印件二份；2.（2009）15652号宗地《地籍调查表》复印件一份。拟证明：2008年11月26日，被告绵阳市国土资源局开展（2009）1562号宗地地籍调查时，原告大股东蒋万豪在地籍调查表中签字，对（2009）15652号宗地的界址点范围进行了确认，原告对被告绵阳市国土资源局办理（2009）15652号国有土地使用证的行为已知情，其已过起诉期限；
第二组：3.普明堰改造工程《施工许可证》复印件三份；4.普明堰改造工程《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》复印件各一份。拟证明：绵阳高新区城建局在2004年4月13日向第三人颁发了《建设工程施工许可证》，2008年10月10日，绵阳市城市规划局为第三人补办《建设工程规划许可证》时，宗地上已开工建设，相关建筑已建成，即原告最晚在2008年10月10日对被告绵阳市国土资源局为第三人办理（2009）15652号国有土地使用证的行为已知情，原告已超过起诉期限；
第三组：5.土地登记申请书复印件一份；6.第三人企业法人营业执照复印件、组织机构代码证复印件、土地登记法人代表身份证明书复印件、土地登记法人代表身份证明书复印件、土地登记委托书复印件、葛勇身份证复印件、李红彦身份证复印件、杨德荣身份证复印件各一份；7.用地申请及绵阳市国土资源调查规划所宗地面积界定通知复印件各一份；8.《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》复印件各一份；9.《绵阳市城市规划管理局关于确认普明堰用地兼容商业用地属性的复函》复印件一份；10.《绵阳市人民政府关于四川万向投资集团有限公司划拨土地使用权补办出让手续和改变土地用途的批复》复印件一份；11.《国有建设用地使用权出让合同》复印件一份；12.四川省土地出让金专用票据复印件一份；13.地籍调查表复印件一份；14.土地登记审批表复印件二份；15.绵城国用（总1994）字第45130078号国有土地使用证复印件一份；16.国有土地使用权登记卡复印件一份；17.宗地位置图复印件一份；18.《土地登记规则》一份；19.《国土资源部关于规范土地登记的意见》一份。拟证明：被告绵阳市国土资源局根据被告绵阳市人民政府关于第三人划拨土地使用权补办出让手续和改变土地用途的批复，依法对出让土地进行了地籍调查和审批，办证程序符合法律规定，并无不当；
第四组：20.《土地入股协议书》复印件一份。拟证明被告绵阳市国土资源局为第三人颁发证前已经开展建设；2008年3月27日，原告在受让土地时，对其中部分土地已出让给第三人原告是知情的，原告起诉超过了相应的起诉期限；本案相应的土地无法开发的原因是原告自身的过错，蒋万豪将土地入股给原告时已经将部分土地出让给第三人，但并未扣除相应的土地面积，所以才存在记载的面积和实际的面积差异的事实。本案原告主张的损失是自己原因导致，与两被告无关。
第三人四川万向公司述称：2007年5月份，蒋万豪和第三人签订了协议，被告绵阳市国土资源局将证颁给了第三人的行为是符合法律规定的。从本案的事实来看，原告的起诉时效超过了法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人四川万向公司向本院提交了以下证据：
第一组：《协议》复印件一份；第二组：《请求》复印件一份；第三组：1.记账凭证复印件三份；2.领条复印件二份；3.收条复印件一份。拟证明：蒋万豪和第三人签订的协议已经履行，原告已超过起诉期限。
经庭审质证，原告绵阳鹏城公司对被告绵阳市人民政府、绵阳市国土资源局提交的第一组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为蒋万豪无权代表公司签字；第二、三组证据均不能证明被告给第三人办证合法；第四组证据三性无异议，但《土地入股协议书》并没有说蒋万豪已经将土地卖给了第三人，只是说占用土地，原告的起诉未超过起诉期限。原告对第三人四川万向公司提交的证据质证认为真实性无法确认，第三人办证在原告之后与常理不符，不能达到第三人的证明目的。
被告绵阳市人民政府、绵阳市国土资源局对原告提交的证据质证认为：第一组证据真实性无异议，但对原告的主体资格有异议；第二、三组证据真实性无异议，证明目的有异议，不能证明该土地证上的面积与第三人土地证上的面积相互重合；第四组证据真实性无异议，证明目的有异议，原告办证在前，第三人办证在后，回复中描述第三人先办证且未扣除相应面积与客观事实不符，且被告绵阳市国土资源局建议原告通过司法途径解决并不代表诉讼时效可重新起算；第五组证据有异议；第六组证据证明目的有异议，原告仅仅提供两份权属，不能达到证明权属存在冲突的事实；对第七组证据真实性无法确认，认为被告提交的2008年3月27日的《土地入股协议书》及原告提交的2008年3月28日的《国有土地使用权转让合同》，足以证实原告知晓蒋万豪将土地转让给第三人的事实，在办理土地权属证书时隐瞒了相应的事实，导致了面积不一致的发生。被告绵阳市人民政府、绵阳市国土资源局对第三人提交的证据质证认为，真实性无法确认，但能证明被告为原告办理权属证书时，第三人已部分使用了宗地上的面积，原告对上述情况知情。
第三人四川万向公司对原告提交的证据质证意见同被告绵阳市国土资源局一致；对被告绵阳市人民政府、绵阳市国土资源局提交的第一、二、三组证据质证无异议，对第四组证据质证认为，该组证据可证明原告知晓部分土地已转让给第三人。
本院依职权调取了办理绵城国用（2008）第08135号《国有土地使用证》档案中的土地登记申请书复印件、土地登记法人代表身份证明书复印件、杜树德身份证复印件、土地登记委托书复印件、黄涛身份证复印件、组织机构代码证复印件、企业法人营业执照复印件、《国有土地使用权转让合同》复印件、《中华人民共和国契税完税证》复印件、《土地登记审批表》复印件、绵城国用(2004)第00457号《国有土地使用证》复印件、投资协议复印件、蒋万豪身份证复印件、《绵阳市国土资源局-
分局协办函》复印件、《绵阳鹏程教育投资有限公司股东会纪要》复印件、《绵阳鹏程教育投资有限公司章程》复印件、《国有土地使用权成交确认书》复印件及办理绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》档案中的土地登记申请书复印件、《国有建设用地使用权出让合同》复印件、《土地登记审批表》复印件、土地登记法人代表身份证明书复印件、葛勇身份证复印件、李红彦身份证复印件、土地登记委托书复印件、杨德荣身份证复印件、组织机构代码证复印件、企业法人营业执照复印件、建设用地规划许可证复印件、建设工程规划许可证复印件、《绵阳市城市规划管理局关于确认普明堰用地兼容商业用地属性的复函》复印件、《用地申请》复印件、《绵阳市国土资源调查规划所宗地面积界定通知》复印件、《四川省土地出让金专用票据》复印件、《绵阳城区街道办办事处（乡、镇）地籍调查表》复印件、绵城国用（总1994）字第4513/0078号《国有土地使用证》复印件、国有土地使用权登记卡复印件和绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》复印件，各方质证对真实性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二、三、四、六组证据及被告提交的第一组证据、第二组证据、第三组证据中的1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、20号证据及第三人提交第一组、第二组和第三组证据中2、3号证据的真实性、合法性、关联性均依法予以采纳。对原告提交的第五组证据，因系复印件且被告不认可，本院不予采纳。被告提交的第三组证据中的19号证据，因形成时间是2012年，本院不予采纳。第三人提交的第三组证据中的1号证据因是第三人单方制作，本院不予采纳。
经审理查明：2004年1月7日，第三人四川万向公司取得建设项目名称为“普明堰技改工程--住宅楼”的《建设工程施工许可证》[建施第(2004)1号]。
2004年4月13日，第三人四川万向公司取得建设项目名称为“普明堰技改A、2、3、4A综合楼”的《建设工程施工许可证》[建施第(2004)29号]。
2004年6月23日，第三人四川万向公司取得项目名称为“普明堰4.5.8.9.10.11幢住宅楼”的《建设工程施工许可证》[建施第(2004)52号]。
2007年5月18日，第三人四川万向公司与案外人蒋万豪签订《协议》一份，由第三人四川万向公司作为甲方，由蒋万豪作为乙方，该协议载明“甲方按照有关部门要求将对普明北路以北毗邻乙方段普明堰进行整治改造。乙方原围墙占用普明堰管护范围土地，经双方协商订立如下协议：一、乙方原围墙占用普明堰管护范围土地经国土部门勘界定线，双方对此予以确认。经计算，乙方占用土地105.47㎡。二、双方本着尊重历史现状及友好解决，甲方同意给予乙方补偿该占用土地300元/㎡，计补偿31641.00元。三、根据工程需要，甲方拟占用乙方土地权属范围内土地224.75㎡，双方协议按850元/㎡计191037.50元购买。合同生效后该土地权属属甲方所有，与土地办理分割过户手续与否无关。四、乙方占用普明堰管护范围土地及甲方拟占用乙方土地范围内原有树木，计9课，甲方按市场价2980.00元上浮30%购买，金额3874.00元，树木由甲方移走。五、原有围墙由甲方负责拆除，并按新确定线位置恢复围墙。六、付款方式：①以上协议按第二、三、四条总金额合计237670.00元。②合同签订生效三日内付总额的70%。③余额在土地手续过户办妥后三日内付清。（土地面积以国土部门最终核定为准，结算金额多退少补。）七、乙方应协助甲方到国土部门办理土地分割过户等相关手续。以上协议一式四份，甲乙双方各执两份，经双方签字、后生效”。
2007年5月21日，蒋万豪向第三人四川万向公司出具《收条》一份，载明“今收到四川万向投资集团有限公司因改造排洪堰渠占用土地及树木等费用按协议金额的百分之柒拾计人民币壹拾陆万陆仟叁佰陆拾玖元正。（小写：16636900元）”。
2008年1月3日，原告绵阳鹏城公司与蒋万豪签订《投资协议》一份，约定蒋万豪将位于绵阳高新区普明北路西段面积为1800.58㎡的国有土地使用权以实物投资入股的方式入股到原告名下。
同日，蒋万豪向第三人四川万向公司出具《领条》一份，载明“今收到万向投资集团有限公司土地款及补偿款共计人民币伍万元整（小写：5000000）此据领款人：蒋万豪2008年1月3日”。
2008年3月26日，原告绵阳鹏城公司与蒋万豪签订《国有土地使用权转让合同》绵国土转字（2008）第13号一份，约定蒋万豪将位于绵阳高新区普明北路西段的面积为1800.58㎡的国有土地使用权出让给原告，国有土地使用证编号为绵城国用(2004)字第00457号。
同日，蒋万豪向第三人四川万向公司出具《请求》一份，载明“四川万向投资集团有限公司：根据2007年5月18日我与贵公司签订的协议内容，关于贵公司因普明堰综合改造工程原计划占用我私人的土地224.75平方米，由于工程需要经双方同意围堰界限调宽2米，按照绵阳市国土资源调查所测结果实际占用289.03平方米，与原协议增加占用土地64.28平方米，按原协议每平方米850元，计人民币54638.00元，原协议总金额237670.00元，共计292308.00元，已支付216369元，余款75939元。本人要求一次性支付60000元，提前了断，不再与贵公司提出其他任何要求，并善后无条件协助贵公司办理并完成土地过户相关手续，请贵公司给予支持为盼，双方盖手印盖章生效。办手续费用各自存担2008年3月26日”。
当日，蒋万豪向第三人四川万向公司出具《领条》一份，载明“今领到万向投资集团公司普明堰综合改造工程征用土地补偿款60000元（大写：陆万元正）此据领款人：蒋万豪2008年3月26日”。
2008年3月27日，原告绵阳鹏城公司与蒋万豪签订《土地入股协议书》一份，由蒋万豪作为甲方，由原告绵阳鹏城公司作为乙方，《土地入股协议书》载明“甲、乙双方由各自的资金资产协商组建合资公司的进程中，由于甲方因扩建医院，资金投向转移，经双方商定甲方将自有土地作股金投入乙方公司为股东，双方就相关事宜达成如下协议：一、甲方投入的土地资产位于绵阳市高新区普明北路西段，证号为：绵高管规地证（2001）93号，土地性质为出让，规划用途为花卉养殖经营及综合楼（以土地证为准）。二、甲方投资土地折价壹佰万元整，乙方按股价全额接收为公司股东，土地权证过户后土地权益为乙方公司产权。三、甲方配合乙方办理合资入股申办工商登记、公司章程、土地评估、过户等手续。在办理过户等所产生的一切费用均由乙方承担，甲方不再承担任何经济责任。四、付款方式，为了表示诚信双方草签本协议时，乙方预付定金壹拾万元，2008年元月10日前另付玖拾万元的土地股资款，待正式签订入股协议时，甲方将土地所有证件正本移交乙方，乙方全额支付的股资，以蒋万豪个人借款方式向乙方出具借款凭据，并以土地作为抵押，土地过户后，乙方退还借款凭证给甲方。甲方已不再拥有乙方公司的股权，甲方应配合乙方办理股权转让手续，甲方不承担和收取任何费用。（注：甲方原出具的借款凭证自动作废）五、甲方土地现状，土地证中东侧万向集团扩大建堰渠，占用甲方12.37米土地，以现有围墙为界。该单位今后需办理相关产权手续时，需缴纳的所有费用由万向集团承担，并与乙方协商办理。六、该协议与2008年3月26日签订的“国有土地使用权转让合同”的协议具有同等法律效力。七、本协议一式肆份，甲、乙双方各执贰份。八、本协议正式签订后生效，土地过户后本协议失效。”
2008年4月28日，经原告绵阳鹏程公司与蒋万豪申请，被告绵阳市国土资源局以原告与蒋万豪提交的《国有土地使用证》[证号：绵城国用(2004)第00457号，土地使用权人：蒋万豪，座落：高新区普明北路西段，使用权面积：1800.58㎡]、《投资协议》、《国有土地使用权转让合同》[绵国土转字（2008）第13号]、完税凭证、《国有土地使用权成交确认书》、《股东会纪要》作为“土地权属来源证明文件”并进行相关审核后，向被告绵阳市人民政府报批办理出让国有土地使用权变更登记。同日，被告绵阳市人民政府准予注册登记，向原告绵阳鹏城公司颁发了绵城国用（2008）第08135号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用权人为原告绵阳鹏城公司，土地座落于高新区普明北路西段，土地使用权类型为出让，土地使用权面积为1800.58㎡。
2008年6月18日，原告的《绵阳鹏程教育投资有限公司章程》显示蒋万豪为该公司股东。
2008年8月25日，第三人四川万向公司取得《建设用地规划许可证》地字第(2008）139号，载明“用地单位四川万向投资集团有限公司用地项目名称修建居住用房用地位置高新区普明堰用地面积57975.62平方米注：1、根据科技城纪要[2008]24号文件精神，用地红线范围内土地为普明堰综合改造工程地上部分用地，该地块规划作为居住用地使用：地下部分用地规划作为水利设施用地使用。2、该用地属补办用地规划手续”。
2008年10月10日，第三人四川万向公司取得《建设工程规划许可证》〔建字第(2008）093号〕，载明“建设单位（个人）四川万向投资集团有限公司建设项目名称普明堰综合改造工程建设位置高新区建设规模共34幢，1-7层，总建筑面积101520.58平方米备注：上述房屋在未报经规划部门许可的情况下已开工建设，且已部分建成。根据《科技称纪要[2008]24号》文件精神，同意按已建现状保留使用，并予以补办《建设工程规划许可证》。在办理房产证前，建设单位必须根据有关规定完善建筑结构和消防安全审查手续，并到建设、环保、人防等部门缴纳有关行政事业规费”。
2008年11月24日，绵阳市国土资源调查规划所对第三人四川万向公司位于高新区普明堰上的土地进行了实地勘测，并出具《绵阳市国土资源局调查规划所宗地面积界定通知》，载明“四川万向投资集团有限公司：你单位位于高新区普明堰上的土地经测绘队实地勘测，其面积如下：根据规划局2008.9.6用地红线图：用地面积……J宗：12852.82㎡……特此通知”。
2008年11月26日，被告绵阳市国土资源局对第三人四川万向公司（J宗）土地进行了地籍调查，并填写了《绵阳城区街道办事处（乡、镇）地籍调查表》，该表载明：“土地使用者为四川万向投资集团有限公司（J宗）宗地四至东：万向集团南：普明北路西：蒋万豪、空地、高新区管委会北：大包梁村一社邻宗地指界人姓名绵阳市涪城区城郊乡大包梁村第一农业合作社（盖章）杨德荣（四川万向公司工作人员杨德荣签字）、蒋万豪（签字）、绵阳高新技术产业开发区管理委员会（盖章）。
2009年1月19日，绵阳市城市规划管理局向第三人四川万向公司发出《绵阳市城市规划管理局关于确认普明堰用地兼容商业用地属性的复函》，载明“……由于在普明堰改造地段上已建成建筑为底商住宅，依据中共中国（绵阳）科技城工作委员会、中国（绵阳）科技称管理委员会《关于普明堰综合改造工程涉及社会稳定有关问题的会议纪要》（科技城纪要[2008]24号）精神，为妥善处理遗留问题，维护社会稳定，经研究，同意将你公司已改造的普明堰地块的规划用地性质由居住用地调整确定为居住（兼容商业）用地”。
2009年，被告绵阳市人民政府向被告绵阳市国土资源局发出《绵阳市人民政府关于四川万向投资集团有限公司划拨土地使用权补办出让手续和改变土地用途的批复》（绵府函土〔2009〕45号），同意被告绵阳市国土资源局《关于四川万向投资集团有限公司划拨土地使用权补办出让手续和改变土地用途的请示》及《国有土地使用权处置方案审批表》的处置方案，相关事宜由被告绵阳市国土资源局按有关规定办理。
2009年10月26日，被告绵阳市国土资源局与第三人四川万向公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（绵市区让〔2009〕000631号），约定被告绵阳市国土资源局将高新区普明堰上（J宗）土地面积为12852.82平方米的土地出让给第三人四川万向公司，合同附件载明“一、出让该幅国有土地使用权，是按市人民政府绵府函土〔2009〕第45号批文为解决遗留问题办理手续……”。
同日，被告绵阳市国土资源局以其与第三人四川万向公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》（绵市区让〔2009〕000631号）、《绵阳市人民政府关于四川万向投资集团有限公司划拨土地使用权补办出让手续和改变土地用途的批复》（绵府函土〔2009〕45号）、《国有土地使用证》（绵城国用[1994]4513/0078号）作为“土地权属来源证明文件”并进行相关审核后，向被告绵阳市人民政府报批办理划拨土地使用权转让变更登记。当日，被告绵阳市人民政府准予注册登记，向第三人四川万向公司颁发了绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用权人为四川万向公司，土地座落于高新区普明堰上（J宗），土地使用权类型为出让，土地使用权面积为12852.82㎡。
2016年1月，原告绵阳鹏城公司以第三人四川万向公司侵占了原告绵城国用（2008）第08135号宗地中的土地为由向被告绵阳市国土资源局提交了《土地权属争议处理申请书》。
2016年2月26日，被告绵阳市国土资源局向原告出具《绵阳市国土资源局关于申请土地权属争议处理的回复》，载明“绵阳鹏城教育投资有限公司：你公司转来的《土地权属争议处理申请书》已收悉，现将办理情况回复如下：《土地权属争议处理申请书》中提出：四川绵阳万向投资（集团）有限公司侵占了绵阳鹏城教育投资有限公司证号为绵城国用（2008）第08135号1800.58㎡宗地中的280㎡土地，并要求万向公司退还该部分土地。经核实，2007年原权利人蒋万豪与万向公司签订协议，将上述土地中的224.75㎡土地转让给万向公司，依据双方签订的转让协议，我局将224.75㎡办证给万向公司，目前万向公司在该地块上已完成开发建设，并将土地分割至购房业主。2008年蒋万豪以投资入股方式将上述1800.58㎡土地转让给鹏城公司，但未扣除已协议转让给万向公司的224.75㎡土地。按照国土资源部国土资厅函〔2007〕60号文件精神'土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。'建议你公司通过司法途径解决相关问题”。
2016年10月25日，原告诉至本院，请求判令：1.确定两被告给第三人颁发的绵城国用（2009）第15652号国有土地权证之行政行为违法；2.两被告撤销给第三人颁发的绵城国用（2009）第15652号国有土地权证；3.本案诉讼费用由两被告承担。
2016年10月25日，本院作出（2016）川07行初54号行政裁定书，裁定对原告绵阳鹏城公司的起诉不予立案。原告不服，上诉至四川省高级人民法院。2017年3月8日，四川省高级人民法院作出（2016）川07行终981号行政裁定书，撤销本院作出的（2016）川07行初54号行政裁定书，并指令本院予以立案。
2017年4月5日，原告绵阳鹏城公司变更诉讼请求为：1.请求判决两被告给第三人登记、确权的绵城国用（2009）第15652号国有土地权证之行政行为违法（审理中，原告明确其诉讼请求为：请求人民法院判决确定两被告给第三人颁发的绵城国用（2009）第15652号国有土地权证之行政行为违法)；2.本案诉讼费用由两被告和第三人共同承担。
另查明：第三人四川万向公司在本案所涉（2009）第15652号《国有土地使用证》项下地块上已完成开发建设，并将土地分割至购房业主。
以上事实，有原、被告的陈述，原告、被告、第三人提交的相关证据材料及本院依职权调取的绵城国用（2008）第08135号、（2009）第15652号《国有土地使用证》办证的相关档案材料及绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》复印件等证据在案佐证，足以认定。
本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”之规定，颁发国有土地使用证是县级以上人民政府的法定职权。本案涉及的国有土地使用证由被告绵阳市人民政府颁发，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，被告绵阳市人民政府是本案适格的被告，被告绵阳市国土资源局虽具体负责土地登记审核工作，但其不具有颁发国有土地使用证的职权，故绵阳市国土资源局不是本案的适格被告。
本案的主要争议焦点为：一、原告绵阳鹏城公司是否具有原告诉讼主体资格；二、原告绵阳鹏城公司的起诉是否超过起诉期限；三、被告绵阳市人民政府向第三人四川万向公司颁发的绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》之行为是否合法。围绕上述争议焦点，评判如下：
关于焦点一：原告绵阳鹏城公司是否具有原告诉讼主体资格。
从被告绵阳市国土资源局于2016年2月26日向原告出具的《绵阳市国土资源局关于申请土地权属争议处理的回复》可知，原告与被告绵阳市人民政府向第三人四川万向公司颁发的绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》之行政行为间具有利害关系，其有权提起诉讼，具备诉讼主体资格。
关于焦点二：原告绵阳鹏城公司的起诉是否超过起诉期限。
本院认为，本案被诉的绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》是被告绵阳市人民政府向第三人四川万向公司颁发的，被告作出该行政行为时，原告并非该行政行为的相对人，被告并未告知原告诉权或起诉期限，原告提出2015年才知晓被告将2008年登记确权在原告名下之国有土地使用权证书的土地违法登记确权至第三人名下，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”之规定，原告于2016年10月25日向本院提起诉讼并未超过法定的起诉期限。被告虽辩称第三人于2004年4月13日、2008年10月10日取得的《建设工程施工许可证》、《建设工程规划许可证》及2008年11月26日《绵阳城区街道办事处（乡、镇）地籍调查表》中载明的“邻宗地指界人姓名”处原告股东蒋万豪的签字及原告与蒋万豪于2008年3月27日签订的《土地入股协议书》复印件足以证明原告已过起诉期限，但绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》载明的颁发日期是“2009年10月26日”且被告未提供证据证明《绵阳城区街道办事处（乡、镇）地籍调查表》中载明的蒋万豪的签字系经原告授权，故被告提供的《建设工程施工许可证》、《建设工程规划许可证》、《绵阳城区街道办事处（乡、镇）地籍调查表》及《土地入股协议书》复印件等证据不足以证明原告已超过起诉期限，被告关于原告已过起诉期限的意见本院不予采纳。
关于焦点三：被告绵阳市人民政府向第三人四川万向公司颁发的绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》之行为是否合法。
首先，被告绵阳市国土资源局于2016年2月26日向原告出具的《绵阳市国土资源局关于申请土地权属争议处理的回复》中载明“绵阳鹏城教育投资有限公司：你公司转来的《土地权属争议处理申请书》已收悉，现将办理情况回复如下：《土地权属争议处理申请书》中提出：四川绵阳万向投资（集团）有限公司侵占了绵阳鹏城教育投资有限公司证号为绵城国用（2008）第08135号1800.58㎡宗地中的280㎡土地，并要求万向公司退还该部分土地。经核实，2007年原权利人蒋万豪与万向公司签订协议，将上述土地中的224.75㎡土地转让给万向公司，依据双方签订的转让协议，我局将224.75㎡办证给万向公司，目前万向公司在该地块上已完成开发建设，并将土地分割至购房业主。2008年蒋万豪以投资入股方式将上述1800.58㎡土地转让给鹏城公司，但未扣除已协议转让给万向公司的224.75㎡土地”，该回复载明的上述内容可证实，被告绵阳市人民政府向原告颁发的绵城国用（2008）第08135号《国有土地使用证》项下土地与被告绵阳市人民政府向第三人颁发的绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》项下土地存在部分重叠，庭审中被告虽辩称该回复中未扣除相应面积与客观事实不符，但被告并未举证予以证明，故对被告的该辩称意见本院不予采纳。其次，《城镇地籍调查规程》第4.4.2条规定，“界址变更必须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章”。本案中，蒋万豪所享有的位于高新区普明北路西段《国有土地使用证》[证号：绵城国用(2004)第00457号，面积为1800.58㎡]项下的国有土地使用权已于2008年4月28日变更登记至原告名下，但被告绵阳市国土资源局于2008年11月26日进行地籍调查时所填写的《绵阳城区街道办事处（乡、镇）地籍调查表》仍载明宗地四至为“西：蒋万豪、空地、高新区管委会”，且“领宗地指界人姓名”处显示为“蒋万豪”签字，加之被告未提供原告向蒋万豪出具的授权委托书，故被告绵阳市人民政府向第三人颁证的程序违法。因此，被告绵阳市人民政府在未依法收回或注销原告绵阳鹏城公司持有的《国有土地使用证》的情况下，将绵城国用（2008）第08135号《国有土地使用证》项下部分土地重复登记至第三人名下，被告绵阳市人民政府未尽审慎审查义务，颁证行为认定事实不清，程序违法，但因第三人四川万向公司在本案所涉绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》地块上已完成开发建设，并将土地分割至购房业主，不具有可撤销内容，故原告请求确认被告绵阳市人民政府向第三人颁发的绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》违法的主张本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为由下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”之规定，判决如下：
一、确认被告绵阳市人民政府于2009年10月26日向第三人四川万向投资集团有限公司颁发绵城国用（2009）第15652号《国有土地使用证》的行政行为违法;
二、驳回原告绵阳鹏城教育投资有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告绵阳市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
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审 判 长 陈 幽
审 判 员 向 茜
代理审判员 冯小娇
二〇一七年八月二十一日
书 记 员 陈 莹