河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行初818号
原告广东长城建设集团有限公司，住所地广州市越秀区。
法定代表人马华新，董事长。
委托代理人耿玉娟，河南仟问律师事务所律师。
委托代理人赵虎林，河南仟问律师事务所律师。
被告新密市人民政府，住所地河南省新密市。
法定代表人张红伟，市长。
委托代理人张守刚，新密市国土资源局法制科科长。
委托代理人高建伟，河南京原律师事务所律师。
第三人郑州裤都置业有限公司，住所地河南省新密市。
法定代表人廖永伦，总经理。
委托代理人高清晓，河南荣元律师事务所律师。
原告广东长城建设集团有限公司诉被告新密市人民政府土地行政登记一案，于2017年7月18日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2017年7月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人耿玉娟、赵虎林，被告委托代理人张守刚、高建伟,第三人委托代理人高清晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2009年7月24日新密市人民政府为郑州裤都置业有限公司颁发的新密国用（2009）第026号土地使用权证。
原告诉称：广州军区司令部企业管理局（以下简称“广州军区企业管理局”）于1992年以300万元的价格，从新密工业园实业（集团）公司（原名称中原科技城公司）受让了位于新密市曲梁乡中原科技城（现曲梁科技园区及新密市产业集聚区）密杞公路南侧总计面积1200亩（折合800400平方米）土地的使用权，原告（原名称广东长城建设总公司）为广州军区企业管理局的下属企业，广州军区企业管理局购置土地使用权的上述价款实际由原告支付。1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区企业管理局颁发了六个《土地使用证》，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个《土地使用证》项下土地面积均为200亩（折133400平方米）。
被告新密市人民政府未经土地使用权人广州军区企业管理局同意，将上述部分土地使用权出让给第三人，为第三人颁发了编号为新密国用（2009）第026号的土地使用权证，土地面积73646.1平方米，用途为住宅。2015年7月，广州军区企业管理局向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告新密市人民政府为第三人颁发的编号为新密国用（2009）第026号的土地使用权证。由于在诉讼过程中广州军区被撤销，原广州军区企业管理局的资产、债权、债务等承继主体尚未明确，广州军区企业管理局遂向法院申请撤回起诉，等待新的诉讼主体确定后再行起诉。
广州军区被撤销后，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销之后的善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将广州军区企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及其相关债权债务由原告广东长城建设集团有限公司承继，并由其全权处理相关事宜。原告认为被告将广州军区企业管理局名下的部分土地使用权出让给第三人，为第三人颁发土地使用权证的行为，严重损害了土地使用权人的合法权益，原告作为权利义务的承继者，为维护土地使用权人的合法权益，特提起行政诉讼，请求人民法院依法判如所请。
被告辩称：一、长城集团诉称的事实和理由不能成立，长城集团不具备原告的诉讼主体资格。长城集团诉称其在1992年以300万元的价格从新密工业实业（集团）公司（原名称为中原科技城公司）受让了位于新密市曲梁乡中源科技城（现曲梁科技园区及新密市产业聚集区）密杞公路南侧总计面积1200亩土地的土地使用权。但是，新密工业园实业（集团）公司、中原科技城公司等民事主体和行政主体，在客观上并不存在。长城集团诉称1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发6本《土地使用证》，证号为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，面积共1200亩。该六本《土地使用证》，四至模糊不详，地址不清。长城集团诉称的6本《土地使用证》，不显示河南省人民政府、郑州市人民政府的批复、文号，长城集团、广州军区司令部企业管理局和广州军区企业管理局汽车修理厂均没有开发、没有使用、没有利用新密市境内的任何土地。答辩人给第三人颁发的《国有土地使用权证》的土地位于新密市产业聚集区，与原告长城集团诉称的土地无关。因此，长城集团诉称的事实和理由不能成立，长城集团不具备原告的诉讼主体资格。二、长城集团的起诉已经超过法定的提起诉讼期限。长城集团诉称，原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发6本《土地使用证》的时间是1992年8月29日，答辩人给第三人颁发的《国有土地使用权证》已经几年之久，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，长城集团提起诉讼已经超过法定的提起诉讼期限。三、长城集团的起诉属于重复起诉，人民法院应当裁定驳回起诉。关于本案，广州军区司令部企业管理局曾经于2015年7月向郑州中院提起行政诉讼，请求撤销新密市人民政府为第三人颁发的土地使用权证。后广州军区司令部企业管理局撤回起诉，本次诉讼是长城集团基于同一事实、同一证据和同一理由提起的诉讼，属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条、第三十六条之规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应当裁定驳回起诉。四、答辩人为第三人颁发《国有土地使用权证》的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。长城集团请求撤销，无事实根据和法律依据。综上，长城集团诉称的事实和理由不能成立，请求贵院在查明事实的基础上驳回其诉讼请求，以维护答辩人的合法权益和司法公正。
第三人辩称：1、原告的起诉已经超过了不动产最长时效20年；2、原告所持有的6个土地证，地籍不明，土地闲置了13年之久，一直没有利用，直到裤都2006年取得土地证开发时，相关地块还处于耕地状态，新密市政府有权予以收回；3、原告所持有的6个土地证地籍不明的状态，原告不能证明他们持有的6个土地证与本案所要撤销的22个土地证有利害关系，原告诉求不能成立；4、原告在没有证据证明6个土地证是合法有效的前提下是无权起诉的。
根据原、被告及第三人陈述，法庭总结并经各方当事人确认的争议焦点为：1、原告是否是本案的适格原告；2、原告的起诉是否超过了法定的起诉期限；3、原告的起诉是否构成重复起诉；4、原告的诉请能否成立。
针对该四个焦点问题，原告向本院提供以下证据：
第一组证据:
证据一：广东长城建设集团有限公司营业执照、法定代表人身份证明；
证据二：郑州市中级人民法院行政裁定书一份；
证据三：中国新闻报道—中国国防部：解放军五大战区成立，原七大军区番号撤销；
证据四：大公网报道—七大军区设善后办；
证据五：广州军区善后工作办公室出具的证明一份；证明目的：广东长城建设集团有限公司具有本案原告的主体资格。
第二组证据:
证据六：原密县城乡建设管理委员会向广州军区司令部企业管理局颁发的《河南省村镇规划用地许可证》六份；
证据七：原密县城乡建设管理委员会于一九九三所一月十日编制的中原科技城现状图；证明目的：证明广州军区司令部企业管理局取得本案争议的土地使用权已经过原密县城乡建设管理委员会审批同意，并取得原密县城乡建设管理委员会颁发的六份《河南省村镇规划用地许可证》（编号为乡规字0836号至0841号）。用地单位为广州军区司令部企业管理局，用地性质为工贸，每份许可证规划用地总面积均为133333.3㎡。
第三组证据:
证据八：原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发的《土地使用权证》六份；证明目的：证明广州军区司令部企业管理局已合法取得本案争议的土地使用权，并取得原密县人民政府颁发的六份《土地使用权证》（编号为92
--271至92--
276）；用地单位均为广州军区司令部企业管理局，每份土地使用权证载明的用地面积均为200亩（133333.3㎡），合计土地面积1200亩（800,000㎡）,时间均从1992年8月27日起。其中：证号为92-271的土地使用证项下的用地范围为东至港嘉公司（1）、南至广军（2）、西至新庄、北至密杞公路；证号为92-272的土地使用证项下的用地范围为东至港嘉（1）（2）、南至广军（3）、西至新庄、北至广军（1）；证号为92-273的土地使用证项下的用地范围为东至港嘉公司（2）、南至广军（4）、西至耕地、北至广军（2）；证号为92-274的土地使用证项下的用地范围为东至港嘉公司（2）、南至广军（5）、西至贾马庄、北至广军（3）；证号为92-275的土地使用证项下的用地范围为东至五虎庙、南至广军（6）、西至果园、北至广军（4）；证号为92-276的土地使用证项下的用地范围为东至港达康公司（1）、南至耕地、西至耕地、北至广军（5）。
第四组证据:
证据九：被告向第三人颁发的编号为新密国用（2009）第026号《土地使用权证》一份；证明目的：证明被告向第三人颁发的《土地使用权证》，该使用权证登记的土地座落位置为郑州曲梁科技产业园区（密杞公路南侧）。该土地座落位置在原告享有土地使用权范围内，与原告土地使用权重合，导致一块土地出现两个不同的土地使用权人。
针对第一、二个焦点问题，被告无证据提供，针对第三个焦点问题，被告提供以下证据：证据一、广州军区司令部企业管理局行政诉状、河南省郑州市中级人民法院应诉通知书。证明：关于本案，广州市军区司令部企业管理局曾经于2015年7月向郑州中原提起行政诉讼，请求撤销新密市人民政府为第三人颁发的土地使用权证，后广州军区司令部企业管理局撤回起诉，本次诉讼是长城集团基于同一事实、同一证据和同一理由提起的诉讼，属于重复诉讼，应当裁定不予受理、驳回起诉。针对第四个焦点问题，被告提供以下证据：本案国有土地使用权证卷宗一套。证明：新密市人民政府为第三人颁发国有土地使用权证的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法律规定。法律依据是土地管理法第11条，房地产管理法第60条，河南省土地管理法实施办法第25条。
针对前三个焦点问题，第三人无证据出示。针对第四个焦点问题，第三人提供编号为新密国用（2009）第026号《土地使用权证》一份。
根据庭审质证，本院对上述证据认证如下：
针对原告提供的证据一即原告营业执照、法定代表人身份证明被告无异议，第三人对其真实性无异议，但对其关联性有异议。第三人认为原告提供的1992年用地许可证的单位是广州军区司令部，在该单位通过行政变更之诉之前，原告不具备起诉资格。本院认为，该证据能够证明本案原告是依法成立的企业法人，与原告是否具备诉讼主体资格的待证事实具有关联性，第三人提出该证据不具有关联性的质证理由不能成立。另该证据来源及形式合法，因此对于该证据，本院予以采信。
证据二即郑州市中级人法院行政裁定书，被告对其真实性无异议，第三人对其真实性无异议，但对其关联性有异议，认为其与本案无关。本院认为，该证据能证明原告起诉是否超过法定期限及是否构成重复起诉的问题，与待证事实具有关联性，本院予以采信。
证据三即中国新闻报道、证据四即大公网报道，被告对其真实性、合法性有异议，第三人对其真实性有异议。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第（一）项规定，对众所周知的事实，法庭可以直接认定。原告提供的证据三、四所载明的事实众所周知，不需要举证即可认定。因此，被告和第三人提出的质证意见不能成立，对该证据本院予以采信。
证据五即善后办证明。被告对其真实性、合法性有异议，被告质证意见指出：（1）、该文件只是证明材料，没有广州军区善后办公室法人或者经办人的签字；（2）、广州军区司令部企业管理局转移土地使用权和债权债务程序违法，双方没有签订转让合同、会议纪要，没有下发文件；（3）、作为债权债务的转移、土地使用权转让，根据合同法规定，没有通知被告，转让没有效力。本院认为，原告提交的该证据虽然没有善后办公室的法人或者经办人签字，在证据形式上存在瑕疵，但仅凭该点不足以否认该证据的真实性；对于被告认为广州军区企业管理局转移土地使用权和债权债务程序违法、转让没有效力的问题，本院认为该证明涉及的是权利承继问题，而非平等民事主体之间债权债务的转移，因此不适用民法中债权债务转让的相关规定。因此，被告的质证意见不能成立。第三人对该证据的真实性、关联性、合法性均存在质疑。第三人质证意见指出广州军区善后办公室主体不明确，不知道谁成立的，也无权证明他要证明的内容。本院认为：原告提交的证据三、四已经明确善后办公室是由中央军委成立，第三人提出广州军区善后办公室主体不明确的质证意见不予支持。综上，被告、第三人的质证意见不能成立，对该证据本院予以采信。
证据六即村镇规划用地许可证，被告对其真实性没有异议，对其合法性有异议。被告认为涉案土地原告没有开发和使用，属于违法证件，且没有河南省政府、市政府的批准文号，原告没有缴纳任何的土地补偿款，也没有办理任何用地手续。本院认为，原告取得土地使用权后是否对涉案土地进行开发、使用，与其先期权利的取得是否合法没有因果关系，被告的该质证意见不能成立；被告认为上述证据中没有河南省政府、市政府批准文号故该证件属于违法证件的理由没有法律依据；被告称原告未缴纳土地补偿款也未办理用地审批手续的问题，超出了对该证据的审查范围。第三人对该证据的真实性没有异议，对关联性有异议。第三人认为原告不具备诉讼主体资格，没有经过合法的行政变更。本院认为，变更登记，是指土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记，而该涉案土地的权利实质上为广州军区司令部企业管理局，只是其在因客观情况主体被撤销后权利承继的问题，不存在土地权利人发生改变或者土地权利人名称发生变更而需要变更登记的情形。因此，第三人以未经过行政变更、原告不具备诉讼主体资格等理由来否认该证据的关联性，质证意见不能成立。综上，对于证据五，本案予以采信。
证据七即中院科技城现状图，被告质证意见同证据六（村镇规划用地许可证）；第三人对其真实性、关联性均有异议，第三人指出上面公章不清晰，没有道路标线和名称。经法庭确认，该证据上原密县城乡建设管理委员会的章清晰可见、四至均用红线标出，且该证据能证明被告为第三人颁发的土地使用权证与原告的土地使用权证是否重合的问题。因此，被告、第三人的质证意见不能成立，对于该证据本院予以采信。
证据八即原告持有的六份土地使用权证，被告质证意见同证据六、七；第三人对其合法性、关联性有异议，第三人指出没有见到原告取得土地证相关程序的合法手续，并且土地证上主体不是原告。本院认为，对于上述土地证的合法性问题，从形式看，该六份土地使用权证是具有法定职权的行政主体颁发，盖有行政机关的印章，权利主体明确，不存在明显无效的情形，对其作为证据的合法性应予认定。至于颁发该证件的其他程序是否合法超出了对证据的审查范围，而且，颁发土地使用证的程序性资料，应由颁证的行政主体所持有，原告对此问题也不负有举证责任。故第三人以未见到原告取得土地证相关程序的合法手续为由，主张该证证据不具有合法性，理由明显不能成立，本院不予支持。关于该证据的关联性问题，因原告主张其权利来源于广州军区司令部企业管理局，因此其必须证明原权利人广州军区司令部企业管理局享有涉案土地的使用权，该证据即是为了证明了涉案土地的原权利人，自然与本案原告是否具备诉讼主体资格的待证事实具有关联性。第三人以涉案土地证载明的主体非原告为由，否定该证据的关联性，理由不能成立，本院不予支持。综上，该证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
证据九：被告、第三人对其真实性、合法性均无异议，本院予以采信。
针对被告提交的证据，第三人对其均无异议。原告对被告的证据一真实性无异议，本院予以采信；对其提交的土地使用权证卷宗关联性无异议，但对其真实性、合法性有异议，原告质证意见指出：（1）、该卷宗中是被告向第三人授予国有土地使用权证的证据材料，但缺少被告履行国有土地使用权“招拍挂”程序的关键材料，违反《土地登记办法》第九条第三项的规定；（2）、该证据材料全部是在2009年7月24日同一天形成；（3）、地籍调查材料中不显示指界人出具的授权委托书；（4）、地籍调查材料中没有宗地图，违反《土地登记办法》第九条的规定，程序违法。综上，被告对第三人颁发土地证未进行全面审核，违反法定程序。针对原告的质证意见，本院认为，该档案材料虽然在一天之内形成，原告称有足够的理由怀疑其真实性，但原告并没有证据证明自己的主张，因此不能据此否认该材料的真实性；原告要求卷宗中附有的“招拍挂”的所有材料没有依据。卷宗中的《建设用地使用权出让合同》已经证明第三人是以出让方式取得用地使用权，不存在土地权属来源不明的问题。另经法庭查阅档案，被告提交证据中有宗地草图，不存在原告所称的宗地图缺失问题。此外，第三人作为当时的权利人，与其他土地权利主体的之间土地边界已经分别签字确认，符合土地登记的程序要求。原告称广州军区企业管理局作为土地权利主体没有对土地边界进行指认的问题，被告庭审中已经明确，在进行边界指认时，被告及第三人对该土地上已经存在其他土地权利主体的事实均不知情，因此卷宗中不可能存在广州军区企业管理局作为指界人的授权委托书。上述问题属于被告进行土地登记的主要事实不清，并不构成程序违法。综上，原告上述质证理由不能成立。上述证据具备真实性、合法性、关联性本院予以采信。
根据上述有效证据，本院认定以下事实：
1992年广州军区司令部企业管理局从新密工业园实业（集团）公司（原名称中原科技城公司）受让了位于新密市曲梁乡中原科技城（现曲梁科技园区及新密市产业集聚区）密杞公路南侧总计面积1200亩（折合800400平方米）土地的使用权。1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区企业管理局颁发了六个《土地使用证》，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个《土地使用证》项下土地面积均为200亩（折133400平方米），截至本案原告起诉时，该土地均未被依法收回。2009年7月24日，被告将上述土地中的部分土地出让给第三人，并为其颁发了编号为新密国用（2009）第026号的土地使用权证。2015年6月，广州军区司令部企业管理局在查询到土地被出让后，于2015年7月向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告新密市人民政府为第三人颁发的编号为新密国用（2009）第026号的土地使用权证。但诉讼过程中广州军区被撤销，导致此案的诉讼主体资格不明确，广州军区司令部企业管理局遂向法院申请撤回起诉。广州军区被撤销后，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销之后的善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将原广州军区司令部企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及其债权债务由原告广东长城建设集团有限公司承接，并由其全权处理相关事宜。原告遂于2017年7月18日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告为第三人颁发的编号为新密国用（2009）第026号土地使用权证。
本院认为：一、针对原告是否具备诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、三款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起行政诉讼。本案涉案土地的使用权最初登记在广州军区司令部企业管理局名下，后因调整规划战区，广州军区被撤销，该土地使用权由原告承继。因此，广东长城建设集团有限公司具备本案的诉讼主体资格。
二、针对原告起诉是否超期问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，原告的起诉期限应当从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，本案被告虽然于2009年7月24日给第三人颁发新密国用（2009）第026号土地使用权证，但广州军区司令部企业管理局称直至2015年6月，才得知被诉行政行为。期间因广州军区被撤销，权利主体不明确导致无法起诉所耽误的时间，属于非因其自身原因耽误起诉期限的情形，被耽误的时间不计算在起诉期限内。扣除该正当理由耽误的时间后，原告的起诉未超过法定起诉期限。
三、针对原告起诉是否构成重复起诉的问题。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第三条第一款第七项之规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应当裁定驳回起诉。而本案因原土地使用权人在主张权利期间被此前因权利主体被销而撤回起诉，本次原告成为新的权利主体后重新提起诉讼理由正当，不属于重复起诉。
四、针对是否应当支持原告的诉讼请求的问题。本案被告给第三人颁发的土地使用权证所载的土地与原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局所颁发的六份土地使用权证中所载的部分土地重合，致使同一土地上存在相互排斥的两个权利主体，被告在给第三人颁发土地使用证时对上述土地权利重合的事实认定不清，应予以撤销，但鉴于第三人取得土地使用权证时对该土地已经登记在广州军区司令部企业管理局名下的事实并不知情，且第三人在取得土地使用权证后已经开发利用，撤销登记将给社会公共利益造成重大损害，因此应确认被告新密市人民政府为第三人颁发新密国用（2009）第026号土地使用权证的行政行为违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告新密市人民政府为第三人颁发编号为新密国用（2009）第026号土地使用权证的行政行为违法；
二、责令被告采取补救措施。
案件受理费50元，由被告新密市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 王银生
审 判 员 何信丽
代理审判员 余 滢
二〇一七年九月二十六日
书 记 员 赵晓玥
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。