广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤06行终216号
上诉人（原审被告）佛山市南海区国土城建和水务局，住所地佛山市南海区桂城天佑三路1号。
法定代表人陈绍文,该局局长。
委托代理人梁炳辉，该局工作人员。
委托代理人李蔚汉，广东科韵律师事务所�师。
被上诉人（原审原告）佛山市沥润房地产有限公司，住所地佛山市南海区大沥镇沥园路20号之二十。
法定代表人叶永权。
委托代理人陈泽，广东道正律师事务所律师。
原审第三人邝桐景，男，住佛山市南海区，
上诉人佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海城建局）因佛山市沥润房地产有限公司（以下简称沥润公司）诉该局行政强制纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1060号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已经审理终结。
原审法院经审理查明：位于佛山市南海桂城南约虫雷岗圩（房产证号：02××60、02××61、02××58）、位于佛山市南海桂城南约虫雷岗（综合商场）商铺（房产证号：02××62）是邝桐景通过司法拍卖取得，但尚未�理过户手续。庭审中，邝桐景自认在取得上述建筑物后，在该建筑物的上盖搭建了雨棚。2017年8月24日，邝桐景与沥润公司签订了合同一份，约定将位于佛山市南海桂城南约虫雷岗（综合商场）的商铺（权利证号：02××62，面积约556.64平方米）出租给沥润公司使用，租赁期限为三年，从2017年8月25日起至2020年8月24日止，月租金为66000元。2017年8月25日，邝桐景收取了该司2017年8月25日至9月24日的租金66000元。庭审中，沥润公司及邝桐景确认招牌为“韵馨蛋糕”的商铺属于沥润公司向邝桐景租赁商铺的范围，共有上下两层，该商铺不在邝桐景搭建雨棚覆盖的范围内。另外，沥润公司陈述其承租的范围包括招牌为“韵馨蛋糕”的两层商铺及该商铺后面的雨棚范围。
2017年7月14日，南海城建局在巡查中发现上述涉案建筑物上盖部分地方正在违规搭建大型雨棚，当日出具了《责令停止建设行为通知书》，被通知人为“南海桂城街道天佑六路原桂城供销社地块建筑物所有人/使用人”，内容为：“经查，你于2017年7月14日在桂城××××牌坊侧原桂城供销社实施建设违规搭建雨棚的行为，无法提供有效审批手续，涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令立即停止建设行为，并配合调查。”同日，南海城建局出具了《询问调查通知书》，要求上述建筑物的所有人/使用人就违规搭建雨棚的问题到该局接受调查。由于现场未能联系建筑物的所有人或者使用人，该局在建筑物的出入口处张贴了上述《责令停止建设行为通知书》及《询问调查通知书》。由于在规定的期限内上述建筑物的所有人或者使用人均没有到南海城建局接受调查，且至2017年8月25日，涉案建筑物并未停工，该局根据《中华人民共和国城乡规划法》�六十八条的规定，作出了南城管行告（2017）0012032号《实施行政强制措施告知书》，告知上述建筑物的所有人/使用人该局拟对违法施工现场进行查封的决定，并告知当事人相关陈述、申辩的权利。由于现场未找到当事人，南海城建局将上述告知书留置于现场。2017年8月29日，南海城建局作出了南城管查决〔2017〕0005905号《查封施工现场决定书》，决定对违法施工现场进行查封，查封期限为30日。该局当日对上述建筑物进行了查封，但当事人并未到达现场，该局在南海桂城街道办事处工作人员陈永彬的见证下，将水泥墩放置于招牌为“韵馨蛋糕”的商铺门口，并在门闸上张贴了封条及《查封施工现场决定书》。
另外，2017年9月28日，南海城建局针对“南海桂城××××牌坊侧原桂城供销社地块所有人/使用人”发出《解除查封施工现场通知书》，解除对案涉施工现场的查封，并通过留置送达方式送达上述通知书。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、广东省人民政府《关于在佛山市南海开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2003]41号）以及《关于印发〈佛山市南海实施相对集中行政处罚权规定〉的通知》（南府[2011]175号）、《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》（南机编[2014]28号）的规定，南海城建局对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。
本案中南海城建局以涉案建筑物未办理相关规划报批手续的情况下搭建大型雨棚为由，对沥润公司所承租的商铺采取张贴封条及放置水泥墩的方式进行查封，该查封行为导致该司无法正常使用租赁物，对其权利造成了影响，故沥润公司有权提起本案诉讼，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》�《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。
《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。……”该法第二十三条规定：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。”由此可见行政机关在实施行政强制措施时，必须遵守强制标的有限的原则。本案中，南海城建局仅认定了搭建雨棚的行为违法，故其实施的查封措施仅应针对违章搭建的雨棚进行。沥润公司承租的商铺中招牌为“韵馨蛋糕”的两层建筑不属于违法搭建的范围，根据上述规定，南海城建局不应对招牌为“韵馨蛋糕”的两层商铺一并查封及在商铺前放置水泥墩。该局上述行为导致沥润公司无法正常使用涉案商铺，损害了其合法权益。南海城建局对沥润公司所承租的涉案商铺作整体查封及放置障碍�的行为违反法律规定，鉴于案涉商铺已被解封，故沥润公司主张确认南海城建局实施的查封措施违法应予以支持。
关于沥润公司主张的租金损失及预期经营损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据上述规定，南海城建局的违法行为导致沥润公司无法正常使用涉案商铺，应赔偿其租金损失。本案中，从沥润公司提供的租赁合同及收款收据可以证实涉案商铺的月租金为66000元，南海城建局的查封期限为30天，为此应向沥润公司支付租金损失66000元。关于沥润公司主张的后续租金损失，由于该局于2017年9月28日解除了查封措施，故沥润公司的该部分损失请求缺乏事实依据，应不予支持。关于经营损失沥润公司未提供任何证据佐证，亦不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，判决：一、确认南海城建局对沥润公司承租的位于佛山市南海桂城南约虫雷岗（综合商场）商铺（权利证号：02××62，建筑面积约556.64平方米）的查封措施违法；二、南海城建局应于本判决发生法律效力后五日内向沥润公司赔偿损失66000元；三、驳回沥润公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由南海城建局承担。
上诉人南海城建局上诉称：一、依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，违法建设案件中查封对象应为“施工现场”整体而非仅限于违法建筑物本身。1.《中华人民共和国城乡规划法》作为调整建设活动的特别法，与主要调整行政强制的设定与实施的《中华人民共和国行政强制法》的调整内容不同，二者对于查封对象的规定不同在于：前者查封的对象为“施工现场”整体，后者查封的对象仅为违法行为发生的一般“场所”。“施工现场”本身属于建筑术语，其所指代的是建设活动中一切能够进行施工工作的地域。相对于其他民事法律行为，建设活动在空间上、地域上更为广阔，因此《中华人民共和国城乡规划法》将与建设行为存在牵连的、属同一建设活动且地理上处于同一位置的整体作为查封对象，而�特指某一具体的不动产单体。2、本案中，上诉人系依据《中华人民共和国城乡规划法》作出查封决定，并对整个与违法搭建雨棚相关的施工现场进行查封，包括人员进出的通道、雨棚搭建所依附的建筑等，而非针对雨棚本身进行查封。根据上诉人一审提交的证据材料可反映出，建筑群外围由各个商铺环绕，内部中空。各商铺虽然分属不同的建筑物且其本身不一定具有违法性，但正由于各个商铺作为雨棚的基底建筑且为施工现场提供进出的可能。涉案雨棚施工期间，施工人员进出以及建筑物料的运输则主要由被上诉人承租的“韵馨蛋糕”商铺进出，因此上诉人在实施查封行为时主要针对该商铺门进行查封正是为了制止违法搭建继续施工，查封涉案商铺在客观上具有合法性、合理性，上诉人并不违反强制标的有限的原则。二、涉案商铺位于违法搭建的雨棚范围之内。�前述，涉案建筑群有一定特殊性，外围各商铺环绕导致建筑群内部形成中空，该中空部分因未有建筑物而顶部无遮挡，被上诉人为提高其承租的中空部分的使用效益而违法搭建雨棚，且雨棚的支架以周边各建筑物作支撑，建造过程中被上诉人承租的商铺为主入口，因此该商铺与违法搭建之间显然存在牵连，对其查封客观上具有合理合法性。三、被上诉人并未充分举证证明已向原审第三人支付租金。根据被上诉人提供的租赁合同反映，相关押金及租金的支付均以银行转账的方式支付。然而庭审中上诉人自述该笔租金通过现金方式交付予原审第三人，并由原审第三人出具收据。此举显然与合同约定不符，该收据的真实性存疑。综上，请求二审法院撤销原审判决第一项、第二项；依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人沥润公司辩称，1.《中华人民共和国城乡规划法》所称的施工现场，特指现场并不包括建筑物的整体。2.被上诉人承租的商铺没有在雨棚的覆盖范围。3.被上诉人在一审提交的合同、收据，证明已交过租金，且原审第三人邝桐景亦已确认。4.虽然被上诉人没有上诉，但原审判决认定的部分事实错误，对判决结果没有异议。
原审第三人邝桐景在二审期间未陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为:诉讼当事人对上诉人南海城建局依法具有对辖区内违法建（构）筑物进行调查处理的主体资格并无争议，本案争议的焦点是南海城建局对涉案违建施工现场进行查封的行政强制行为是否合法，而查封违建施工现场的行政强制行为包括作出查封违建施工现场的决定和实施查封违建施工现场的行为�经查，被上诉人沥润公司在一审中已明确其诉讼标的为该局实施查封违建施工现场的行为，具体到本案应审查上诉人通过在招牌为“韵馨蛋糕”的商铺门口放置水泥墩并在门闸上张贴封条的方式来实施查封是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现�笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第二十四条规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”经查，上诉人在实施查封违建施工现场前，经过了内部批准程序，并在相关人员的见证下送达了查封决定书，且决定书的形式符合法定要求。在实施查封违建施工现场时，有两名以上具有执法资质的执法人员，且在当事人不到场及施工人员拒签的情况下，有见证人和执法人员在查封现场笔录上签名并附查封现场照片，确认了查封行为过程及查封标的范围。故上诉人实施查封违建施工现场的行为符合上述法定程序要求，本院予以确认。
关于上诉人实施查封违建施工现场的范围是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二十三条规定:“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”首先，本案中上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定决定查封的对象是违法建设施工现场，而非违建物本身。其次，涉案违建物即大型雨棚位于环形建筑群内部形成的中空部位之上，雨棚的搭建以中空部位周边相关建筑物作支撑。而被上诉人沥润公司所承租的物业范围为该建筑群中招牌为“韵馨蛋糕”的两层商铺及该商铺后面违建雨棚所覆盖的中空部位，违建雨棚亦由被上诉人搭建，且在雨棚搭建过程中该商铺为施工人员及材料的主入口，并未用于实际商业经营活动。因此，鉴于涉案违建物的特定情况和涉案商铺的实际作用，本院认为上诉人在实施查封过程中将该商铺作为违建施工现场的组成部分，通过在该商铺门口放置水泥墩和在门闸上张贴封条的方式来查封违建施工现场，在总体上符合阻止违建行为继续进行的实际情况和需要，具有合理性和适当性，不构成“查封与违法行为无关的场所”的情形。被上诉人主张招牌为“韵馨蛋糕”的商铺不属于违建物，故该商铺不属于违建施工现场的主张，本院不予支持。一审判决认为上诉人实施的查封措施应仅针对违章搭建的雨棚进行，存在对查封决定内容的理解错误，本院予以纠正。被上诉人要求确认南海城建局对招牌为“韵馨蛋糕”的商铺实施查封的行为�法的诉请，理据不足，依法应予驳回。
至于赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第四条的规定，行政相对人获得行政赔偿以行政行为违法侵害其合法权益为前提，本案被诉之行政强制措施的实施行为符合法律规定，并未构成违法，故对被上诉人的赔偿请求依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1060号行政判决的第一项和第二项；
二、驳回被上诉人佛山市沥润房地产有限公司的诉讼请求。
本案一、二审诉讼费共计100元，由被上诉人佛山市沥润房地产有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 周 刚
审判员 潘华容
审判员 王 慧
二〇�八年五月二十三日
书记员 杨 阳