广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第213号
上诉人（原审原告）：朱桂荣，男，住广州市
上诉人（原审原告）：余来娣，女，住广州市
委托代理人：朱桂荣，情况同上。
被上诉人（原审被告）：广州市萝岗区人民政府。住所地：广州市萝岗区香雪三路*号。
法定代表人：李红卫，区长。
委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。
上诉人余来娣、朱桂荣因诉被上诉人广州市萝岗区人民政府不履行法定职责纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2013）穗中法行初字第128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告余来娣、朱桂荣系夫妻，二人于2013年2月18日向被告广州市萝岗区人民政府提交《行政申请书》，提出申请：“请求被申请人萝岗区人民政府履行法定职责，切实贯彻执行广东省农业厅粤农（2007）247号《关于印发﹤广东省农村集体经济组织示范章程（试行）﹥的通知》（以下简称“247号《通知》”），对辖区内未按要求拟制章程的农村集体经济组织，要及时指导他们拟制；对第三人《刘村区社区经济联合社章程》，凡发现有违反法律、法规和《广东省农村集体经济组织管理规定》之处的，及时加以纠正。或制作《行政处理决定书》，予以答复。”原告余来娣、朱桂荣因刘村社区经济联合社依据《刘村社区经济联合社股份制章程》的规定，未给予朱桂荣所在地农村集体经济组织成员待遇，认为该章程违反《广东省农村集体经济组织管理规定》等相关法律法规的规定，侵害朱桂荣的合法权益，故要求被告落实广东省农业厅247号《通知》的要求，对《刘村社区经济联合社章程》中违法的内容予以纠正。被告于2013年3月15日向原告作出《通知书》，告知原告根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十三条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条和《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第四十三条的规定，其申请应当由广州市萝岗区人民政府东区街道办事处受理，其已将原告的《行政申请书》转交该办事处。被告同时作出《转办通知书》，将原告行政申请转交东区街道办事处。两原告不服，向广州市人民政府提起行政复议。广州市人民政府于2013年6月17日作出穗府行复字（2013）307号《行政复议决定书》，维持本案被告于2013年3月15日作出《通知书》。两原告仍不服，于2013年7月2日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、责令被告履行法定职责，对原告《申请书》的诉求依法履行，或是制作《行政处理决定书》予以答复；2、本案诉讼费用由被告负担。
另查明，247号《通知》是广东省农业厅于2007年9月12日向广东省各市、区、县农业局的发文通知。该厅将其拟定的《广东省农业经济联合社示范章程（试行）》和《广东省农村股份经济联合社和股份合作经济社示范章程（试行）》印发各市、区、县农业局，并要求“……要因地制宜拟制出更加切合当地实际情况的示范章程，并建立健全农村集体经济组织章程的审核备案制度。对未按要求拟制章程的农村集体经济组织，要及时指导他们拟制；对农村集体经济组织提交审核备案的章程，凡发现有违法律、法规和《管理规定》之处的，要及时加以纠正。”
原审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织股管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”《广州市街道办事处工作规定》第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。”据此，法律法规规定协调、管理涉农事务，指导村民委员会工作和村民自治，保障村民合法权益的职权机关是乡镇人民政府。两原告认为刘村社区经济联合社《刘村社区经济联合社股份制章程》违反相关法律规定，侵害其合法权益，直接向被告申请处理缺乏法律依据。被告将其申请转交东区街道办事处处理，并无不当。原告提出上述主张依据的247号《通知》仅是广东省农业厅的一份通知，不能作为行政机关行使职权的法律依据，且该通知发文对象仅为各市、县（市、区）农业局，并非市县人民政府，故原告关于被告不履行法定职责的主张不能成立。综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告余来娣、朱桂荣的诉讼请求。
上诉人余来娣、朱桂荣不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。因街道办对上诉人已作出《行政处理决定书》，上诉人遂向被上诉人提交申请书，要求被上诉人履行法定职责，被上诉人却将申请书转交街道办处理错误。二、广东省农业厅247号《通知》属于上级行政部门有约束力的决定、命令，被上诉人应根据该通知的要求，依法纠正股份制章程中的部分违法内容。综上，请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人广州市萝岗区人民政府答辩称：一、按照我市解决“外嫁女”权益纠纷问题的原则，应遵循先由街镇政府行政干预，再向区政府申请行政复议，最后向法院提起行政诉讼的程序。上诉人提出对经济社章程的合法性认定问题，均已在当事人之前就村民待遇问题提出的行政处理申请书中提出，街道办也已作出相关的行政处理决定予以认定。二、区政府无权就上诉人提出的申请事项作出行政处理决定。1、区政府无权直接就社股份制章程的有效性认定作出行政处理决定。2、区政府无权直接就当事人反映的妇女与所在地农村集体经济组织成员平等权益的问题进行处理。三、区政府的转办行为不构成行政不作为。综上，请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
经二审法庭调查，各方当事人对原审法院经审理查明的事实均表示没有异议，本院依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广州市街道办事处工作规定》第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。”根据上述规定，对村民自治章程进行监督的机关是乡镇级人民政府。据上诉人所称，其已向萝岗区东区街道办事处提出处理申请，东区街道办事处已经作出《行政处理决定书》，上诉人若不服该处理决定，可以依法提起诉讼或者申请行政复议，其选择向萝岗区人民政府申请处理错误，被上诉人广州市萝岗区人民政府将上诉人余来娣、朱桂荣反映其所在经济联合社章程违法侵权的申请转交东区街道办事处处理，并无不当。247号《通知》是广东省农业厅向各市县农业局发出的通知，并未规定被上诉人对农村集体经济组织章程监管的法律义务，上诉人提出被上诉人应按照该通知要求履行法定职责的理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，本院依法予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人余来娣、朱桂荣共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年五月十二日
书 记 员 邓丽华