山西省五寨县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋0928行初2号
原告：麻某某，男，汉族，农民。
委托代理人：马某某，男，系山西神业律师事务所律师。
被告：忻州市国土资源局忻府分局；住所地忻州市建设南路。
法定代表人：樊某某，系该局局长。
委托代理人：张某某，男，系该局监察大队工作人员。
委托代理人：王某某，系山西云中律师事务所律师。
第三人：忻府区长征街办事处樊野村村民委员会；住所地忻府区长征街办事处樊野村。
法定代表人：杨某某，系该村民委员会主任。
委托代理人：赵某某，系山西云中律师事务所律师。
原告麻某某不服被告忻州市国土资源局忻府分局国土资源违法案件行政处罚，于2017年3月6日向原平市人民法院提起行政诉讼。原平市人民法院立案后因法定事由报请忻州市中级人民法院指定管辖。忻州市中级人民法院于2017年3月27日作出（2017）晋09行辖3号行政裁定书，裁定该案由本院管辖。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案。原告麻某某及其委托代理人马某某，被告忻州市国土资源局忻府分局的委托代理人张某某、王某某，第三人忻府区长征街办事处樊野村村民委员会的法定代表人杨某某及其委托代理人赵某某到庭参加了诉讼。被告负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告忻州市国土资源局忻府分局于2017年2月17日作出忻国土忻府监处字（2017）第1号国土资源违法案件行政处罚决定书，认定原告麻某某从2002年开始翻建原批准的宅基地住房时，又分别新建了正楼房、东房、南房、西房和门市。经当事人指界和现场勘丈，实际占地总面积为651.71平方米，超出原批准宅基地面积377.39平方米。其中西面非法占用七村渠土地163.53平方米建起门市；翻建住宅又非法超占集体土地213.86平方米。以上超出的面积未经长征街办事处、区政府合法审批。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十九条、第六十二条第一、三款之规定，为非法占用和非法超占土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、第七十七条第一、二款之规定，决定对麻某某土地违法行为作出如下处罚：责令麻某某自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除非法超占377.39平方米土地上的所建一切建筑物和其他设施，包括：正楼房西面部分东西3.89米、南北9.71米、高6.5米建筑面积77.26平方米的二层砖混结构楼房；西房东西4.1米、南北16.93米、高3米建筑面积69.41平方米的一层4间砖混结构平房；南房东西9.18米、南北5.31米、高3米建筑面积48.75平方米的一层3间砖混结构平房；东房建筑面积20.93平方米的不规则一层砖混结构平房；西面临街门市东西南面7.04米北面7.45米、南北22.59米、高3米建筑面积163.53平方米的一层6间砖混结构平房。退出土地，恢复土地原状。
原告麻某某诉称，原告所居本村198号宅院系祖遗宅院，有1951年土地改革时房地产证为凭。1955年,我父亲与我伯父书立分单协议，将祖遗宅院进行分割。2002年4月4日，我父与第三人樊野村委会签订协议，约定村委将我家宅院外西侧南北长19.9米、东西宽3.2米的空闲地批给我家建盖使用，村委收取占地费、办证费共计3000元，并承诺为我家办理土地登记手续。2003年11月份，第三人村委会为治理本村七村渠脏乱差的环境，召集渠边我等居民，开会动员我们各户紧邻原宅院由村委新批宅基由各户建沿街门市，并要求按村委规定的统一建房尺寸标准建造门市，同时土地局也派员向各户承诺办理相应土地审批手续。2003年12月11日，被告国土局派员在我村村委会，对被动员新建门市的各户收取了土地登记费，承诺在在各户建起门市后下发土地使用证。各户信以为真，便如约交了土地登记费用。我上交了1350元土地登记费，有收据为凭。2004年春，我投资60余万元按约定建了沿街门市。时至今日，13年过去了，被告及第三人至今未办理下土地使用证。我建的房屋使用至今已十三年之久，被告从未提出所谓非法占用土地的异议。2010年我父亲去世，上述宅院由我本人继承。2016年10月28日，忻州城区“五城联创”示范区指挥部突然下达通知，以我建的沿街门市为违法建筑为由，通知限期自行拆除。我如实作了申辩，不同意以违法建筑处理，要求依法给与补偿，否则不同意拆除。2016年内11月1日下午5时，我的门市及住宅电路被强行断电，造成本人饭店停业等巨大经济损失。2016年11月29日，被告国土局下达《责令停业违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，要求我在5日内拆除沿街门市等房屋。2017年2月20日，我收到被告作出的行政处罚决定书，内容是责令原告自行拆除“非法超占”377.39平方米土地上的建筑物及其他设施。
原告认为，该行政处罚决定应依法撤销，理由如下：1、认定事实错误。该决定书认定原告于2002年秋和2003年动工建房屋和门市，事实并非如此。2、该决定书认定原告所建房屋非法超占集体土地，未经办事处及区政府合法审批，为非法占用和非法超占土地行为。事实上，2002年及2003年两次批准占用宅基地均是经第三人村委会组织下签订协议，由土地部门同意办理的，第三人及被告国土局均收取了土地登记费用。由于国土局行政不作为，长达十三年之久未按规定办理登记手续，责任在行政机关，不在我本人。被告不应当将我所建的房屋认定为违法建筑。3、该决定书引用的许多证据不真实、不合法，有的是无中生有。4、该决定书适用法律不当。原告占用土地是经过土地部门同意才动工的，并非未经批准。同时不存在擅自将农用地改变为建设用地的情况，故不适用土地法76条、77条。原告认为，被告作出的行政行为不合理、不合法，应当依法撤销。我的房屋应当以合法建筑给予合理补偿，方可拆除。为此提出撤销被告作出的忻国土忻府监处字（2017）第1号《国土资源违法案件行政处罚决定书》的诉讼请求，希依法判决。
原告向本院提供了以下证据：
1、原告麻某某的身份证复印件；2忻国土忻府监处字（2017）第1号行政处罚决定书；3、2002年4月4日麻某某与樊野村民委员会签订的用地协议书复印件；4、樊野村委出具的关于麻某经营快餐业务证明（复印件）一份；5、2002年4月4日樊野村委出具的收到麻某某地基款3000元收据（复印件）一支；6、2003年12月11日被告国土局出具的收到麻某某土地登记费1350元收费票据（复印件）一支；7、2004年5月9日麻某某与忻州市某某铝合金门窗公司签订的铝合金门窗加工安装合同书复印件；8麻某出具的书面证明、照片及刘某和出具的收条复印件。上述证据，原告用以证明其诉讼主体适格及其诉讼请求所依据的事实与理由。
被告忻州市国土资源局忻府分局辩称，被告作出的《行政处罚决定书》忻国土忻府监处字（2017）第1号，事实根据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。原告宅院系祖遗宅院，于1992年经原忻州市人民政府核准登记，宅院面积为274.31平米，并核发《集体建设用地使用证》，证号忻集建（1992）字062712号。2002年原告拆除旧房翻新改建时，将宅基地扩大共占用总面积651.71平米，超出原核准登记的面积377.4平米。原告超占的面积包括“七村渠”覆盖后经樊野村委统一组织的临时建筑，非法占地面积163.53平米。原告非法向东、向南、向西占用的宅基地面积213.87平米。原告虽向樊野村委缴过费用，但其所占用的土地未经土地管理部门审批。土地管理部门于2003年12月11日虽收取过其1350元土地登记费，但该登记费是指根据国家土地局、测绘局、物价局、财政部（1990）国土（籍）第93号收费规定收取土地权属调查、地籍测绘费，包括在土地登记费中，并非是土地管理部门批准占地的注册土地登记费。原告于2002年开始扩建至2004年建成竣工，期间村委土地管理部门曾制止过其非法占地的行为，但原告未停止其非法行为，非法行为一直续延至现在。原告的行为违反了《土地管理法》第2条第3款、第59条、第62条的规定。2016年12月29日，被告对原告的非法占地行为立案调查。根据《国土资源行政处罚办法》规定的程序，在立案后，对其仍在续延的违法行为作出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，根据该办法，被告依法告知其有听证的权利，并根据原告的听证申请组织了听证，原告对其占地的行为进行了陈述和申辩。被告的行政处罚事实清楚，程序合法，符合法律规定。
被告忻州市国土资源局忻府分局在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据：1、案件处理所涉证据材料，包括：违法线索登记表、接受调查通知书、立案呈批表、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、抄告单及送达回证、报告、协议书、收据、麻某某集体土地使用证、地类、规划认定材料及有关图件、勘查笔录及现场照片、建筑物情况说明、询问笔录及证人证言、村委会议记录、七村渠协议书、调查报告、听证告知书及处罚告知书、听证申请书及听证通知书、听证笔录、处罚决定书及送达回执、送达现场照片。上述证据材料均为复印件，详见证据目录及相关证据材料；2、《中华人民共和国土地管理法》及《国土资源行政处罚办法》的相关条款。上述证据及依据，被告用以证明其作出的行政处罚决定，事实依据确凿，适用法律、法规正确、符合法定程序。
第三人忻府区长征街办事处樊野村村民委员会述称，一、原告超占宅基地的行为是不符合法律规定的，是非法行为。2003年第三人虽然允许原告在“七村渠”覆盖后按照村委统一规划建临时建筑。在“七村渠”上建筑临时建筑物时，七村村委与水利部门共同商定不能建永久性建筑物。第三人在告知村民建筑时，也明确告知不得建永久性建筑物。同时，在国家征用时，应无偿拆除所建临时建筑物。但原告建成了永久性建筑，原告占地时并没有经国土资源局审批。除此外，原告在其原有的宅基地周边也未经批准占用土地，其行为也不合法，第三人虽收取过3000元地基款，但需办理审批手续后才可施工建设，但原告并未办理审批手续，并且没有按村委会划定的尺寸范围内建设，其行为是不合法的，占用土地的违法行为一直延续至今。原告诉称其两次占用宅基地的行为均是村委组织下并由土地部门同意之下占地建房，没有事实根据。忻府区国土资源局对其违反《土地管理法》非法占用行为的处罚，认定事实清楚，证据充分，应予维持。二、关于“五城联创”拆除违建的活动，是忻州市人民政府组织实施的，在实施“五城联创”活动中，第三人村中的村民涉及504户有违法建筑违法占地的行为，现已拆除503户，仅原告未拆除其违法建筑，原告的行为严重影响了“五城联创”进度。
综上所述，忻府区国土资源局的行政处罚行为并无不当，人民法院应予维持。
第三人忻府区长征街办事处樊野村村民委员会向本院提供了以下证据：会议记录复印件（原件庭审时出示），包括：1999年9月4日樊野村委会议记录、2002年4月1日樊野村委会议记录、1999年4月18日樊野村委会议记录；2、七村渠协议复印件（原件庭审时出示）；3“五城联创”相关事实材料，包括：忻州城区五城联创三片区指挥部通知，“五城联创”总指挥部文件，新闻报道、忻州城区“五城联创”总指挥部会议纪要、2016年10月27日樊野村委会议记录。上述证据，第三人用以证明其的诉讼意见。
经三方举证、质证，主要意见为：原告认为其在翻建旧宅时，是在其父麻某某与第三人签订用地协议并由第三人收取占地费、办证费的情况下超范围建造的；同时亦认为在“七村渠”上建盖门市，亦是经第三人同意并按第三人规划、由被告国土部门收取土地登记费的情况下建造的，第三人及被告长时间未办理相关登记手续，责任不在原告，根据这些证据材料不应当将原告所建房屋认定为违法建筑；另认为被告所提供的的证人证言，因证人未出庭作证，不应作为认定案件的事实依据。被告及第三人对原告之父与第三人签订的用地协议及第三人收取地基费收据的真实性无异议，但认为占用土地未经国土部门审批，故该证据不合法；对于2003年12月11日被告收取原告方1350元土地登记费的问题，被告认为根据国家有关规定，收取的该费用属权属调查、地籍测绘费，包括在土地登记费中，并非是批准占地的注册土地登记费。第三人对被告所提供的证据均表示无异议。
本院对上述争议证据及事实认定如下：关于原告之父麻某某与第三人签订的用地协议及第三人收取地基费收据的问题，根据《土地管理法》的有关规定，村民建住宅需占用集体土地的，应提出申请并按法定程序由县级人民政府批准后，方可占有使用；同时2002年4月1日第三人支、村委会议记录明确表明办完有关手续后方能施工，故该用地协议及收费收据不能作为原告方合法占用土地的有效证据使用。关于2003年12月11日被告收取原告麻某某1350元土地登记费的问题，被告及第三人提供的1998年8月28日“七村渠”樊野村段复盖问题的协议及1999年4月18日第三人支、村委会议记录表明“七村渠”覆盖后渠上不得搞永久性建筑，只能建临时建筑，同时结合国家土地局、测绘局、物价局、财政部（1990）国土（籍）字93号规定，综合考虑，被告的抗辩主张即该收取费用属土地权属调查、地籍测绘费，应予采信。关于被告提供的部分证人证言，被告作为土地行政管理机关，在其查处相关案件过程中，调查取证属其法定职责，且本案相关证人证言能够相互印证，故相关证人虽未出庭，但其证言亦应予以采信。其他双方对对方无异议且与本案相关联的证据，本院予以确认。
经审理查明，原告麻某某的宅基地属其父麻某某的祖遗宅基地。于1992年9月15日由原忻州市土地局颁发土地证，证号为忻集建（1992）字062712号，批准面积为274.31平方米，其父麻某某去世后，宅基地由原告麻某某继承。原告麻某某从2002年开始动工翻建原批准的宅基地住房时，又分别新建了正楼房、东房、南房、西房和门市，现实际占地总面积为651.7平方米，超出原批准宅基地面积377.39平方米。其中，翻建住宅超占第三人土地213.86平方米；西面占用“七村渠”土地（所有权属樊野村、十里后村、张家庄村、前郝村、后郝村、符村和原忻州市牧马河七村渠水利委员会共同所有）163.53平方米建起门市。同时查明，2002年4月4日，原告之父麻某某与第三人签订用地协议，双方约定将原告方原宅院西侧南北长19.9米、东西宽3.2米的土地由原告方建盖使用，第三人同时收取原告方地基款3000元。当时第三人要求办理扩基手续后方可建房，而原告方在翻建时向南向西向东均存在超占行为，致使第三人不能申请有关部门办理相关审批手续。另查明，1998年8月28日“七村渠”樊野村段复盖问题的协议中明确规定覆盖后渠上不得搞永久性建筑。1999年第三人为了改善环境，统一组织安排实施利用覆盖“七村渠后的土地，同意邻谁家让谁建，只能建临时性建筑，并要求在国家村委需要时，村民要无偿将土地退还。2003年原告麻某某动工建造门市，被告收取其土地权属调查、测绘费1350元。截止现在，原告麻某某翻建住宅超占第三人土地及建门市所占“七村渠”土地均未办理有关土地审批手续。再查明，2016年10月28日，忻州城区五城联创三片区指挥部发出书面通知，要求麻某某限期自行拆除并清理一切违法建筑、附属设施，恢复巷道通畅。2016年11月29日被告以非法占地予以立案，并于同日分别作出忻国土忻府国土停字〔2016〕001号责令停止违法行为通知书及忻国土忻府国土改字〔2016〕001号责令改正违法行为通知书。2016年12月6日被告作出国土资源违法案件调查报告，2017年1月4日又分别作出忻国土忻府监听告字（2017）第1号国土资源行政处罚听证告知书及忻国土忻府监告字（2017）第1号国土资源行政处罚告知书。根据原告麻某某的申请，被告于2017年2月16日组织召开了行政处罚听证会议。2017年2月17日被告作出忻国土忻府监处字（2017）第1号国土资源违法案件行政处罚决定书，认定麻某某超出其原批准宅基地范围的占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，第五十九条、第六十二条第一、三款之规定，为非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、第七十七条第一、二款之规定，决定对麻某某土地违法行为作出如下处罚：责令麻某某自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除非法超占377.39平方米土地上的所建一切建筑物和其它设施，包括；正楼房西面部分东西3.89米、南北9.71米、高6.5米建筑面积77.26平方米的二层砖混结构楼房；西房东西4.1米，南北16.93米、高3米建筑面积69.41平方米的一层4间砖混结构平房；南房东西9.18米、南北5.31米、高3米建筑面积48.75平方米的一层3间砖混结构平房；东房建筑面积20.93平方米的不规则一层砖混结构平房；西面临街门市东西南面7.04米、北面7.45米、南北22.59米、高3米建筑面积163.53平方米的一层6间砖混结构平房。退出土地，恢复土地原状。该处罚决定作出后，原告麻某某诉至法院，请求依法予以撤销。
本院认为，被告忻州市国土资源局忻府分局是本辖区内土地行政管理机关，具有对违法占用土地的行为作出行政处罚决定的法定职权。本案原告麻某某在翻建其宅基住房时超出其原批准宅基范围（274.31平方米）377.39平方米，该超占土地的行为至今未按法定程序办理合法的用地审批手续，确以违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十九条、第六十二条第一款、第三款之规定，实属非法占地行为。被告忻州市国土资源局忻府分局对该非法占地行为事实认定是清楚的，定性亦是准确的。被告忻州市国土资源局忻府分局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、第七十七条第一款、第二款之规定作出该行政处罚决定，适用法律亦是正确的。同时被告忻州市国土资源局忻府分局实施该行政处罚，符合法定程序。总之，被告作出的行政处罚决定是合法的行政行为。故原告麻某某的诉讼主张，依法不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告麻某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于忻州市中级人民法院。
审 判 长 管俊山
审 判 员 张希生
人民陪审员 马利强
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 张瑞芳
附：相关法律法规条款
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
《国土资源行政处罚办法》
第二十七条违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。
第二十八条对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。
国土资源行政处罚听证适用《国土资源听证规定》。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。