江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第528号
上诉人（原审原告）童广议，男，1957年7月6日生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市公安局鼓楼分局，住所地南京市鼓楼区定淮门大街1号。
法定代表人车道正，南京市公安局鼓楼分局局长。
委托代理人魏东冠，南京市公安局鼓楼分局法制大队民警。
委托代理人唐小雷，南京市公安局鼓楼分局四所村派出所教导员。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人申士清、吴洋，南京市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人童广议因治安行政处罚、行政复议一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人童广议，被上诉人南京市公安局鼓楼分局（以下简称鼓楼公安分局）的负责人黄玉辉、委托代理人魏东冠、唐小雷，被上诉人南京市人民政府（以下简称市政府）委托代理人申士清、吴洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年1月1日，鼓楼公安分局受理童广议到北京中南海地区非正常上访，涉嫌扰乱公共场所秩序一案。同日，鼓楼公安分局传唤童广议至四所村派出所接受询问。童广议在接受询问时陈述：2014年12月30日12点左右，童广议到北京上访，先到最高人民法院，后到最高人民检察院。因为最高人民检察院在中南海附近。童广议路过的时候，有警察过来检查童广议的身份证，警察看了之后把童广议送到北京市公安局府右街派出所，后来派出所把童广议送到马家楼。2014年12月31日晚，有人把童广议抬出马家楼送到一辆黑车上，黑车上的保安打童广议并把手机和钱包抢走，在车上不让童广议小便。后来这辆车一直把童广议送到南京二桥，南京这边把童广议接过来。
童广议在北京期间，北京市公安局府右街派出所向童广议出具训诫书一份，告知童广议，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留与聚集，童广议应该到相关信访接待部门反映问题。南京市驻京信访工作组及南京市公安局驻京工作组出具的情况说明中明确，童广议于2014年12月31日到中南海地区非正常上访，被北京市公安部门扣留训诫后送至马家楼接济服务中心。2015年1月1日，鼓楼公安分局告知童广议，其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的相关规定进行处罚，童广议可以提出陈述和申辩。童广议当场没有陈述申辩。2015年1月2日，鼓楼公安分局作出鼓公（四）行罚决字（2015）6号行政处罚决定，认定童广议到中南海地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，对童广议给予行政拘留六日的处罚。鼓楼公安分局作出处罚决定后，童广议本人打电话告知了其妻子朱利娜被拘留的事实。
童广议不服该行政处罚决定，于2015年2月27日向市政府申请行政复议。市政府于同日受理该复议申请。市政府书面审查了鼓楼公安分局提交的证据，于2015年4月20日作出（2015）宁行复第38号行政复议决定，维持鼓楼公安分局作出的上述处罚决定。2015年5月，童广议诉向法院提起行政诉讼，请求：1、确认鼓楼公安分局作出的鼓公（四）行罚决字（2015）6号行政处罚决定违法；2、依法撤销鼓楼公安分局作出的鼓公（四）行罚决字（2015）6号行政处罚决定；3、撤销市政府作出的（2015）宁行复第38号复议决定，确认该复议决定违法。
另查明，童广议因2014年9月9日到北京天安门地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，于2014年9月16日被鼓楼公安分局四所村派出所给予警告处罚。2015年2月12日，童广议向北京市公安局西城分局申请政府信息公开，要求公开童广议在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交南京市公安局鼓楼分局的法律手续等信息。北京市公安局西城分局答复称，该政府信息不存在，该机关未制作。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。”鼓楼公安分局作为南京市鼓楼区公安机关，依法具有对违法行为予以治安管理处罚的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”童广议不服鼓楼公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议，市政府应当依法履行行政复议的法定职责。
《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，童广议前往北京信访，应当前往专门的信访接待场所提出信访事项。因北京公安部门未对童广议的违法行为予以立案查处，故童广议未获取相关立案查处的信息，但北京市公安局西城分局出具的训诫书及南京驻京信访工作组的情况说明，足以证明童广议前往北京中南海周边地区信访的事实。《治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（一）有较严重后果的；（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”童广议的信访行为扰乱了中南海地区的公共场所秩序，且童广议在六个月内因前往北京天安门地区信访而扰乱公共场所秩序受到治安管理处罚。童广议本次扰乱公共场所秩序的行为符合《治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定的从重处罚的情形，被告鼓楼公安分局对童广议处以行政拘留六日的处罚，符合上述法律规定，处罚结果适当。
《治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，虽然童广议的违法行为发生于北京市中南海周边地区，但童广议居住地位于本市鼓楼区，鼓楼公安分局对童广议上述违法行为管辖处理并无不当。根据《治安管理处罚法》第十条的规定，北京公安机关对于童广议的违法行为予以训诫，并非行政处罚，故鼓楼公安分局作出的案涉处罚并非重复处罚。鼓楼公安分局作出处罚决定过程中，依法传唤童广议对其违法事实进行了询问查证。因童广议的违法行为适用行政拘留处罚，鼓楼公安分局询问查证的时间未超过《治安管理处罚法》规定的二十四小时。在作出处罚决定前，鼓楼公安分局告知了童广议作出处罚的事实、理由及依据和依法享有的陈述申辩的权利，作出拘留处罚决定后，鼓楼公安分局让童广议自行通知了其家属。因此，该行政处罚程序亦符合法律规定。
童广议不服鼓楼公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议，市政府于2015年2月27日依法受理复议申请，书面审查了鼓楼公安分局提交的证据，于同年4月20日作出（2015）宁行复第38号行政复议决定，维持鼓楼公安分局作出的上述处罚决定。该复议未超过《行政复议法》规定的60天的复议期限，复议程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当。
综上，鼓楼公安分局作出鼓公（四）行罚决字（2015）6号行政处罚决定书及市政府作出（2015）宁行复第38号行政复议决定书的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。童广议要求确认上述行政行为违法并予以撤销的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条之规定，原审法院判决：驳回童广议的诉讼请求。案件受理费50元，由童广议负担。
上诉人童广议上诉称：1、鼓楼公安分局民警办理案件时，在传唤证上伪造上诉人的签字。2、上诉人在北京上访期间，从没有过非法上访的违法行为，鼓楼区公安分局多次对其实施行政拘留等强制措施违法。请求二审法院撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。
被上诉人鼓楼公安分局答辩称，2014年12月30日，童广议在北京中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，又因其在六个月内曾受过治安管理处罚，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，被上诉人决定对上诉人行政拘留六日。被上诉人作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人市政府答辩称，童广议于2014年12月30日在北京市中南海周边地区非正常上访，市政府根据童广议陈述、民警情况说明、询问笔录、北京市公安局西城分局的训诫书、查获经过等主要证据材料和《信访条例》的相关规定，确认鼓楼公安分局认定童广议非正常上访事实清楚，证据确凿。市政府认为鼓楼公安分局履行了受案登记、行政处罚告知、传唤和询问等程序，其依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定作出的行政处罚程序合法，法律适用正确。2015年2月27日，市政府行政复议机关收到童广议的行政复议申请并于当天立案受理，书面通知鼓楼公安分局作出答复并抄送童广议，4月20日作出行政复议决定并邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》关于5日内受理和2个月内审结的规定。复议机关认真核实了证据的合法性、真实性和关联性，作出复议决定认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求维持市政府作出的（2015）宁行复第38号行政复议决定。
经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
又查明，市政府于2015年4月27日向童广议邮寄送达复议决定书。
二审中，上诉人申请鼓楼公安分局有关办案民警及南京市公安局驻京工作组的有关人员出庭作证，但上诉人在一审中未提出该申请，其在二审中提出申请超出法定期限，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院不予准许。二审中，上诉人申请调取其被传唤至鼓楼公安分局四所村派出所时的视频及录音，被上诉人称因时隔已久，该视听资料未能保存。故该证据已无法调取。上诉人还申请对传唤证上“童广议”的签名的真实性进行笔迹鉴定，但上诉人未能提供初步证据证明该签名可能虚假，对其申请本院不予准许。
本院认为，《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”鼓楼公安分局是南京市公安局设立的公安分局，负责南京市鼓楼区辖区内社会治安管理工作，具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。
被上诉人鼓楼公安分局作出的本案被诉行政处罚决定认定，童广议于2014年12月30日到北京市中南海地区非正常上访。在案证据证实，该认定的依据有童广议的询问笔录、查获经过、案发经过、南京市驻京信访工作组的说明、南京市公安局驻京工作组的说明、训诫书等证据，该认定证据确凿。《治安管理处罚法》第二十条规定：六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。第二十三条第一款第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。鼓楼公安分局依据上述规定决定对童广议予以行政拘留六日，适用法律正确。
鼓楼公安分局四所村派出所对童广议涉嫌扰乱公共场所秩序行为立案受理后，依法传唤童广议到派出所进行询问、调查、核实，在违法事实调查清楚后对当事人进行了处罚前的告知。在作出行政处罚决定后，依法进行了送达。并送上诉人至南京市拘留所执行拘留。被上诉人所作行政处罚行为程序合法。
《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。被上诉人提交的询问笔录、查获经过、案发经过、南京市驻京信访工作组的说明、南京市公安局驻京工作组的说明、训诫书已充分证明上诉人于2015年12月30日至北京中南海地区非正常上访。被上诉人据此认定其行为构成扰乱公共场所秩序，并决定对上诉人行政拘留六日，并无不当。上诉人称其在北京未实施违法行为，与事实不符，本院不予采纳。
《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”童广议于2015年2月27日向市政府申请行政复议，市政府于同日受理，经书面审查鼓楼公安分局提交的证据，于同年4月20日作出市政府作出的（2015）宁行复第38号复议决定，于4月27日向上诉人邮寄送达复议决定书，符合法定程序。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律法规规章正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人童广议的上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人童广议负担，本院予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一六年二月二十二日
书 记 员 赵和玉