浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第99号
原告应龙标。
委托代理人刘恩。
委托代理人裘宇清。
被告三门县人民政府，住所地三门县湫水大道9号。
法定代表人邱士明。
委托代理人陈明雄。
委托代理人任益民。
原告应龙标认为被告三门县人民政府不依法履行搬迁补偿安置协议，于2015年7月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月7日立案后，依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭审理了本案。原告应龙标及其委托代理人刘恩、裘宇清、被告三门县人民政府的委托代理人陈明雄、任益民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告应龙标起诉称：为解决改善三山、大屿村民生产生活条件，被告于2011年3月1日下发三政发（2011）10号文件《三门县海游镇三山村、大屿村整体搬迁安置实施方案》，组建三门县海游镇三山、大屿两村整体搬迁工作指挥部具体实施方案。2012年3月2日，被告以指挥部名义与原告签订《搬迁补偿安置协议》。合同签订后，被告亦按约向原告支付了部分安置补偿费用，开始履行合同。根据合同中“二、安置补偿”相关约定，原告选择了宅基地安置，即“户均一套两间立地上宅基地”，该“宅基地的位置通过抓阄形式确定”，但被告无视相关约定的严肃性，不仅在安置分配方案公告中故意擅自改变原告户人口，更违背诚信原则，在2015年7月23日，无理拒绝原告参加确定宅基地位置的抓阄活动，拒不给原告安置，严重剥夺了原告的合法权益。根据土地管理法、行政诉讼法等法律规定，被告未按照约定履行搬迁安置补偿协议的行为，违反法律规定，侵害了原告的利益。请求依法判令被告继续履行2012年3月2日与原告签订的《搬迁补偿安置协议》，安置给原告一套两间立地上宅基地，由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交的证据有：1、三政发（2011）10号文件；2、搬迁补偿安置协议；3、户口簿；4、临时过渡安置协议书；5、照片14张。
被告三门县人民政府答辩称：一、本案不属人民法院行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。原告所在的大屿村和三山村属自然村落，存在灾害安全隐患。2011年间，原海游镇人民政府开始组织实施该两村的整体搬迁安置。为指导该项工作有序进行，答辩人发布了《三门县海游镇三山村、大屿村整体搬迁安置实施方案》，原告与原海游镇人民政府下设的海游镇三山、大屿两村整体搬迁工作指挥部（现改名为三山、大屿两村整体搬迁工作指挥部，属答辩人下设的临时机构，以下简称两村指挥部）所签订的《搬迁补偿安置协议》则依据答辩人所发布的行政指导文件签订。前述两村的整体搬迁类似于移民搬迁，其补偿安置缺乏上位法律法规规定，不属于《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的土地、房屋征收的补偿安置，该协议也不属《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的《土地房屋征收补偿协议》性质。答辩人发布指导文件行为及其下设两村指挥部与原告签订协议的行为均属行政指导行为，不具有强制力，因此，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、两村指挥部与原告所签订的《搬迁补偿安置协议》缺乏合法根据，应属违法无效，原告请求判令答辩人继续履行该协议的诉讼请求依法应当驳回。根据《行政诉讼法》第六条规定，被诉行政行为的合法性是行政诉讼的审查对象，答辩人无法提供证明《搬迁补偿安置协议》合法性的相关法律法规及规章依据，应认定为违法。理由：1、答辩人发布的行政指导文件以户为单位进行补偿安置没有合法根据，且与《物权法》等法律法规的征收土地房屋等不动产的补偿安置相抵触，且该文件存在诸多缺陷和不合理规定，答辩人有权在执行中进行修正、完善或者作出补偿规定。依据答辩人于2012年9月13日作出的专题会议纪要，原告应龙标与其子应端祥只能并户作为一户进行安置。2、根据答辩人发布的行政指导文件规定，户籍、房屋均在两村的人员才能认定为整体搬迁安置人员，原告父子户籍于2007年9月分户，但两人仅有属应龙标所有的一处房产，应端祥没有房产，不能认定为整体搬迁安置人员，依法不能享受补偿安置的权利。由于两村指挥部工作人员对行政指导文件理解不到位，工作失误，与原告父子分别签订了两份内容完全相同的《搬迁补偿安置协议》。原告父子主张双重补偿安置不符合行政指导文件规定。因此，双重签订的《搬迁补偿安置协议》不具有法律约束力。3、经查，2002年5月7日，原告（当时应端祥未成年与其父母同户）与三门县海游港整治工程指挥部签订一份《房屋拆迁协议书》，原告依据该协议已就其不动产征收获得了相应补偿。整体搬迁前原告的住所系政府部门建设的供原告临时居住的安置过渡房，其所有权不属原告所有，且占用的土地也非村集体土地，因此，根据行政指导文件第四条第一项关于“已作补偿的不能进行再次补偿”，原告不得据此再次获得相关补偿安置。但由于原告未如实说明情况，且两村指挥部调查人员工作疏忽，未查清相关情况，从而导致指挥部与原告父子分别签订了《搬迁补偿安置协议》，且已向原告父子支付了相应补偿安置费用。可见，《搬迁补偿安置协议》约定的补偿安置明显属重复，无合法根据，原告已经取得的补偿安置费用属不当得利，依法应当返还。总之，由于村落整体搬迁的补偿安置缺乏上位法律法规规定，原告与两村指挥部所签订的《搬迁补偿安置协议》缺乏相应的法律法规依据。因此，作为被诉行政行为应当认定为违法，原告要求继续履行的诉讼请求不应支持。
被告向本院提交的证据有：1、2012年3月2日签订的《搬迁补偿安置协议》两份；2、原告房屋的土地登记资料一份；3、大屿自然村搬迁安置补偿一览表及相关领款凭证一份；4、三政发（2011）10号文件一份；5、（2012）56号县政府专题会议纪要一份；6、三山、大屿两村整体搬迁工作指挥部2015年6月1日公告一份；7、2002年5月7日签订的《房屋搬迁协议书》一份；8、法律法规规章依据，无与答辩人发布的行政指导性文件、《搬迁补偿安置协议》直接相关的法律依据提供。
法庭调查中，双方针对对方提供的证据发表了质证意见。对原告的证据，被告质证认为：证据1，真实性无异议，但涉及到宅基地安排和如何安排缺乏法律依据。证据2，真实性无异议。其他证据，不涉及到宅基地的安排问题，被告认为属于双重补偿。照片与本案无关。对被告的证据，原告质证认为：证据1的真实性无异议，对证明对象有异议。证据2，对形式上的真实性予以认可，但这块土地已经灭失了。证据3的真实性不予认可。证据4的真实性无异议，原告不认为这是行政指导性文件。证据5，真实性无异议，不能作为行政行为的依据。证据6，公告形成时间是2015年6月1日，双方发生争议的时间，表明被告不按约履行。证据7，签订协议时间是2002年5月7日，与三政发（2011）10号文件第3条相吻合，说明原告享有安置权利。
对上述证据，本院作如下认证：原告的证据1、2、4的真实性、关联性予以认定；证据3、5的关联性不予认定。被告的证据1－7的真实性、关联性予以认定；证据8，无需认证。
经审理查明：2002年5月7日，三门县海游港整治工程指挥部与原告签订《房屋拆迁协议书》，约定原告将其所有的一间二层房屋拆迁，作为指挥部的工程建设用地，原告造房子所需的地基由三门县海游镇人民政府统一安排。
2007年9月13日，原告与其子应端祥分户，应端祥自立一户。同日，应端祥妻子刘雪芹的户口迁入至应端祥户。2011年4月14日，应端祥夫妇申报了儿子应科岭的户口。
2011年间，原海游镇人民政府开始组织实施原告所在的大屿和三山两个自然村的整体搬迁安置工作。为指导该项工作有序开展，被告于2011年3月1日下发三政发（2011）10号文件《三门县海游镇三山村、大屿村整体搬迁安置实施方案》，明确整体搬迁安置范围为三山自然村和大屿自然村所属区域及工业建设和海游港整治工程建设先期搬迁的安置户；整体搬迁安置以户为单位，安置人口数和户数的截止日为2011年1月19日24：00时止；安置人员以户籍、房屋均在三山、大屿自然村的常住农业人口等为确认对象。
2012年3月2日，被告下设的临时机构两村指挥部为甲方与原告为乙方签订《搬迁补偿安置协议》一份，约定：甲方补偿乙方被拆房屋的旧房屋补偿金额13279元，搬迁安置补偿标准按三政发（2011）10号文件，乙方家庭人口3人；搬迁补助为每户每次600元（次数为2次），用于搬迁人员的搬迁补助，计15000元；乙方选择宅基地安置方式；搬迁安置户安排的宅基地面积与被搬迁的房屋合法建筑占地面积，以每平方500元的标准予以找补，乙方旧房建筑占地面积41平方米；在规定期限内签订协议的，奖励3000元。甲方应支付乙方拆迁安置补偿费总额共31279元。同日，两村指挥部也与应端祥、刘雪芹签订了《搬迁补偿安置协议》一份，两份协议内容相同。
2012年11月13日，三门县人民政府专题研究三山、大屿两村拆迁安置有关问题，并形成了（2012）56号《关于海游镇三山、大屿两村搬迁安置有关问题的专题会议纪要》，明确：户籍、房屋均在三山、大屿的常住农业人口为安置对象，并以户为单位安排宅基地，2－4人口户安排一套宅基地；父母与其子女户口已分户，但土地使用证未分户的，父母须与其中一户子女并户安置等。
2013年7月31日，两村指挥部与原告签订《临时过渡安置协议书》一份。同日，两村指挥部也与应端祥签订《临时过渡安置协议书》一份，两份协议内容相同。
2015年6月1日，两村指挥部根据三政发（2011）10号文件和（2012）56号会议纪要的有关规定，对大屿自然村整体搬迁安置分配方案予以公告，明确原告户家庭成员包括原告夫妇、应端祥夫妇共4人，安置其占地面积82.1平方米，安置套数为一套。
2015年7月28日，原告不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，有权向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告因认为被告不依法履行被告下设的临时机构两村指挥部与其签订的《搬迁补偿安置协议》而起诉，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告认为本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的答辩理由不成立。
原告原房屋因三门县海游港整治工程建设需要被拆迁，拆迁时约定原告造新房子所需的地基由海游镇人民政府统一安排。2012年3月2日，两村指挥部根据三政发（2011）10号文件的规定，与原告签订《搬迁补偿安置协议》，同意原告选择宅基地安置方式，并给予相应的补偿安置费用，该协议应为合法有效。但应当指出的是，原告提供的户口簿虽记载家庭户口包含其女儿应丹阳，而根据原告在本院庭审时的陈述，应丹阳在签订《搬迁补偿安置协议》时已结婚，且属农嫁农，应丹阳因此并不符合三政发（2011）10号文件规定的整体搬迁安置人员的条件。原告与其子应端祥虽在2007年9月13日分户，但由于应端祥在整体搬迁安置户数的截止日前并没有自己独立所有的房屋，应端祥户因此不符合三政发（2011）10号文件规定的整体搬迁安置户数的条件，应端祥与其妻刘雪芹的人口数应合并到原告户。应端祥儿子应科岭的户口申报时间是2011年4月14日，不符合三政发（2011）10号文件规定的整体搬迁安置人员的条件。因此，原告户的家庭人口应为4人，包括原告夫妇、应端祥夫妇，这也与2015年6月1日的公告内容相吻合。现被告认为《搬迁补偿安置协议》缺乏合法根据应属违法无效的答辩理由，缺乏事实根据。原告请求被告继续履行《搬迁补偿安置协议》，安置其一套两间立地上宅基地的诉讼请求成立，本院予以支持。考虑到涉案的整体搬迁安置工作在本案原告起诉前已全面展开，其他安置户的宅基地均基本得到安置且正在建房中，本院根据实际情况，判决限被告在六个月内给原告的宅基地予以安置。被告如果认为原告已经取得的补偿安置费用属不当得利，可另行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决如下：
限被告三门县人民政府继续履行2012年3月2日与原告应龙标签订的《搬迁补偿安置协议》，在本判决发生法律效力之日起六个月内安置给原告应龙标一套两间立地上宅基地。
案件受理费人民币50元，由被告三门县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年十一月六日
书 记 员 王丽萍