广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）百中行终字第106号
上诉人（原审原告）麻国争（曾用名麻国春），农民。
委托代理人张智，广西智团律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平果县人民政府。地址：平果县行政大楼。
法定代表人黄志愿，县长。
委托代理人黄波碧，平果县法制办公室干部。
委托代理人苏仁剑，平果县法制办公室干部。
被上诉人（原审被告）平果县马头镇人民政府。地址：平果县马头镇龙江路**号。
法定代表人范观华，镇长。
委托代理人韦绍新，平果县马头镇法律服务所法律工作者。
原审第三人平果县马头镇新兴社区第23村民小组。
诉讼代表人农荣秋，组长。
委托代理人黄忠权，平果县马头镇法律服务所法律工作者。
原审第三人麻家敬，农民。
原审第三人潘新万，居民。
原审第三人潘新德，居民。
上诉人麻国争因土地权属行政确认一案，不服平果县人民法院（2015）平行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开�审理了本案。上诉人麻国争及其委托代理人张智，被上诉人平果县人民政府（以下简称平果县政府）的法定代表人黄志愿及其委托代理人黄波碧、苏仁剑，被上诉人平果县马头镇人民政府（以下简称马头镇政府）法定代表人范观华及其委托代理人韦绍新，原审第三人平果县马头镇新兴社区第23村民小组（以下简称第23村民小组）的委托代理人黄忠权，原审第三人麻家敬到庭参加诉讼。原审第三人潘新万、潘新德经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，第23村民小组（原城龙村第九生产队）于1983年分配一间宅基地给麻家敬，该地位于马头镇炼沙路新兴六巷54号。1988年7月4日麻家敬办理了该地《建设用地许可证》和《准建证》，批准用地面积为120平方米，其随后建了一间房屋。1992年10月30日，麻家敬将该房屋及宅基地147平方�（含已办理的120平方米《建设用地许可证》和《准建证》面积在内）卖给潘加芳、周秀萍夫妇，潘加芳、周秀萍夫妻共生育潘新忠、潘新仟、潘新万、潘新德四个儿子。潘加芳、周秀萍购买该房后又在房屋后排地段占地建房，至此，房屋面积达167.04平方米，超出批准面积47.04平方米。1995年平果县土地管理局、平果县城乡建设委员会对潘加芳、周秀萍的违法占地行为分别处予罚款。1995年5月2日平果县政府作出了平政发（1995）42号《关于同意乃宏家等七十二户补办建房用地、准建证手续的通知》，同意包括潘加芳在内的七十二户补办有关建房用地、准建证手续，但潘加芳一直没有补办取得超出原批准用地面积47.04平方米的《建房用地许可证》和《准建证》。1996年10月潘加芳病故，周秀萍将该房及宅地转让给麻国争。2010年1月县人民政府因修建市政道路征用该地，麻国争�平果县房屋拆迁管理办公室签订《拆迁补偿协议》。新兴社区第23村民小组于2010年4月2日提出该土地权属纠纷调处申请，被告马头镇政府于2010年9月30日作出马政处字（2010）2号《土地权属纠纷处理决定书》，周秀萍不服处理决定提出行政复议申请，平果县政府于2011年3月19日作出平政复决字（2011）3号《行政复议决定书》，撤销马政处字（2010）2号处理决定。期间，周秀萍病故。2013年3月26日，第23组村民小组申请要求重新作出处理决定。2013年5月20日被告马头镇政府作出马政处字（2013）3号处理决定书，原告麻国争不服处理决定提出行政复议申请，在行政复议过程中，因该处理决定遗漏当事人，马头镇政府于2014年7月2日撤销马政处字（2013）3号处理决定，2014年7月16日，平果县政府作出平政复决终字（2014）2号行政复议终止通知书，终止行政复议。2014年10月28日马头镇政府召开调解会，对本案重新进行调解。因调解未果，遂作出马政处字（2014）第9号处理决定。原告麻国争不服，向被告平果县政府申请行政复议，被告平果县政府于2015年4月8日作出平政复决字（2015）3号《行政复议决定书》，维持马头镇政府于2014年11月4日作出的马政处字（2014）第9号《土地权属纠纷处理决定书》。原告麻国争不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，争议地在案件处理期间，已修为建市政道路，原貌已不存在。第三人潘新仟、潘新忠在案件处理期间病故。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规�。马头镇政府具有对第23村民小组与麻国争、麻家敬、潘新万、潘新德等人的土地权属争议进行确权的法定职权。本案的主要争议焦点为马头镇政府马政处字（2014）第9号《土地权属纠纷处理决定书》和平果县政府平政复决字（2015）3号《行政复议决定书》认定的事实证据是否充分，程序是否合法，适用法律法规是否正确。本案中，第23村民小组于1983年分配一间宅基地给麻家敬。1988年7月4日，麻家敬办理了该宅基地的准建用地的相关手续之后建了一间房屋。1992年10月30日，麻家敬把房屋及宅基地147平方米转让给潘加芳和周秀萍。潘加芳和周秀萍购买房屋后又在房屋后排地段违章占地建房，至此房屋面积达167.04平方米（包含麻家敬并未转让的宅基地20.04平方米）。1995年，潘加芳和周秀萍的违法占地行为被平果县土地管理局、城乡建设委员会分别处予罚款，此后平果县人�政府虽然同意补办有关建房用地和准建手续，但其一直没有取得这20.04平方米的《建设用地许可证》和《准建证》。1996年10月20日，周秀萍把房屋转让给原告麻囯争，但麻国争也一直未取得该20.04平方米的用地相关手续，该20.04平方米的土地所有权和使用权在2010年1月被征收之前未发生转移，其所有权和使用权仍分别为第23村民小组和麻家敬所有。原告麻国争认为根据权属纠纷调解处理条例的相关规定，第23村民小组提交申请确权材料不齐全，政府应驳回其申请，不予受理。根据土地管理法的规定，处理土地争议是政府的法定职责，在已经发生权属争议的情况下，虽然第23村民小组提交申请的材料存在不全，但不影响政府依职权受理该案件，原告主张的理由不充分，本院不予采纳。原告主张第三人麻家敬不是权属纠纷的申请人，其也没有提出任何主张，处理结果却认定20.04平方米的土地使用权归属于他，违反不告不理原则。本案争议地在征收之前为第23村民小组集体所有，麻家敬是第23村民小组的村民，村民小组于1983年将包括涉案的20.04平方米在内的宅基地使用权分配给麻家敬，因其与案件的处理结果存在法律上的利害关系，马头镇政府将其作为案件的当事人及对其享有土地使用权的事实进行确认并无不当。原告麻国争主张涉案的20.04平方米已经由潘加芳于1995年接受交纳罚款，并得到平果县国土局、住建局的补办用地和准建手续，其权属已发生改变，不再属于第23村民小组所有，被告处理决定对涉案的20.04平方米所有权确权给第23村民小组所有是错误的。因为，本案涉案的20.04平方米土地，潘加芳虽然交纳了罚款，这是有关行政机关对其违法占地建房的行为进行的处罚，其并不因此就合法取得诉争土地的使用权。潘加芳、周秀萍一直以来未补办取得《建设用地许可证》和《准建证》，周秀萍将房屋转让给麻国争后，麻国争也没有补办取得包括争议的20.04平方米土地在内的合法用地手续，故土地所有权和使用权没有发生转移，原告麻国争诉称土地权属已经改变没有事实依据，不予采纳。原告麻国争称第三人潘新忠于2014年4月逝世后，被告在处理本案过程中应依法将其继承人追加为本案的第三人参加诉讼。本案涉及的是土地权属的争议，没有依据证明潘加芳、周秀萍的子女对争议地享有使用权，争议地的使用人也因周秀萍将房屋转让给麻国争而发生了变化，潘加芳、周秀萍之子潘新忠、潘新仟逝世后，在本案中没有必要将其法定继承人作为当事人参加诉讼，故原告麻国争的主张理由不充分，不予采纳。原告麻国争诉称被告马头镇政府召开调解会没有通知全部当事人和基层组织的相关人员参加，以致其未能全面地听取多方意见，了解更多的案件事实。根据被告马头镇政府提供的证据，其在案件调处过程中，自2010年4月28日至2014年10月28日间先后召开了4次调解会，调解通知书送达回证上有争议各方当事人的签名，其中2010年4月28日就有基层组织代表凌香伟参加，至于召开调解会时争议各方当事人部分没有到会，是当事人主观行为，马头镇政府已经履行了通知义务。据此，原告的这一主张缺乏事实依据，不予采信。综上所述，被告马头镇政府作出的平政处字（2014）9号处理决定和平果县政府作出的平政复决字（2015）3号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果恰当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出判决：驳回原告麻国争的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
麻国争不服一审判决，向本院提出上诉称，（一）、被上诉人不应受理本案。本案第三人在向被上诉人申请确权时，申请书没有争议地点、区域的四至范围，亦未提供权属争议的四至范围和界线图等书面材料。现争议的土地已于2010年因被征收而转为国有土地，第三人申请调处时该土地已被用于平果县城道路建设，已不存在调处的标的物。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第23条的规定，被上诉人应当裁定驳回第三人新兴社区第23村民小组的申请，即不予受理；（二）、第三人麻家敬并不是该权属纠纷的申请人，也没有提出任何权利主张，处理结果却认定20.04平方米的土地使用权归属于他，违反不告不理原则。没有任何证据证实这20.04平方米的土地曾被第三人麻家敬使用过或者集体将该20.04平方米争议地分配给第三人麻家敬，也没有任何书面证据证实该20.04平方米争议地登记在其名下。一审判决认定该20.04平方米争议地于1983年分配给第三人麻家敬是错误的；（三）、涉案的20.04平方米宅基地已经由潘加芳于1995年接受交纳罚款（5174.4元＋470.20元），并得到平果县国土局、住建局的补办用地和准建手续，其权属已发生改变，不再属于第三人村民小组所有，一审判决认定该涉案宅基地的所有权属于村民小组是错误的；（四）、第三人潘新忠早于2014年4月去世并于同月29日被火化，潘新仟也在行政复议期间过世。但被上诉人仍然将其已不在世这两个人列为当事人，而没有依法在处理本案过程中将该两人的继承人追加为第三人；（五）、《三大纠纷调处条例》第12条规定，人民政府处理三大纠纷，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。就本案，被上诉人马头镇政府没有通知全部当事人参加调解，且唯一的一次调解没有通知基层组织的相关人员参加调解。从调解记录的内容来看，本次调解只是走过场，没有进行实质地深入地全面地调解，以致被上诉人未能听取多方意见，了解更多的案件事实。综上所述，两被上诉人处理本案的程序违法，认定事实错误。一审没有查明本案的事实，判决错误。请求撤销一审判决，撤销马头镇政府的处理决定和平果县政府的复议决定，责令被上诉人平果县政府对本案土地权属重新作出复议决定，并由两被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人平果县政府答辩称，（一）、马政处字（2014）第9号土地权属纠纷处理决定和平政复决字（2015）3号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。麻家敬把房屋及宅基地147平方米转让给潘加芳和周秀平，并未将房后宅基地20.04平方米一同转让，潘加芳和周秀平一直未取得20.04平方米的《建设用地许可证》和《准建证》。周秀平把该宅基地转让给申请人麻国争后，麻国争也一直未取得该20.04平方米的《建设用地许可证》和《准建证》。因此，这20.04平方米的土地所有权和使用权在被平果县房屋拆迁管理办公室征收前未发生转移，其所有权和使用权仍分别为第23村民小组和麻家敬所有。马政处字（2014）第9号土地权属纠纷处理决定和平政复决字（2015）3号行政复议决定认定事实清楚；（二）、一审认定的案件事实清楚，适用法律正确。上诉人麻国争的上诉请求没有事实和法律依据，理由不成立。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人马头镇政府答辩称，一审认定事实清楚，审理程序合法，适用法律及判决正确。上诉人上诉理由不成立，请求依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人第23村民小组发表参诉意见称，上诉人的诉请没有事实依据和法律依据，一审判决正确，程序合法，请求二审依法维持原判。
原审第三人麻家敬发表参诉意见称，一审判决正确，请求二审维持原判。
双方当事人在二审审理期间均无新的证据向本院提供。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定，被上诉人马头镇政府具有对新兴社区第23村民小组与麻国争、麻家敬、潘新万、潘新德等人的土地权属争议进行确权的法定职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，可向上一级地方人民政府申请行政复议。被上诉人平果县政府作为被上诉人马头镇政府的上一级人民政府，具有对新兴社区第23村民小组与麻国争、麻家敬、潘新万、潘新德等人的土地权属争议作出行政复议决定的法定职权。1983年，原审第三人麻家敬经向原城龙村第九生产队申请，分给一块宅基地起建房屋。1988年7月4日，麻家敬取得了平果县土地管理局、平果县城乡建设环境保护局颁发的《建设用地许可证》和《准建证》，用地面积120平方米。后麻家敬起建的房屋时违章占用了集体土地20.04平方米。1992年10月30日，麻家敬将其起建的房屋及违章占用的20.04平方米集体土地共147平方米转让给潘加芳、周秀萍夫妇。潘加芳、周秀萍夫妇之后又违章占用农村集体用地建房，以致其房屋面积达167.04平方米。1995年，潘加芳、周秀萍因违章占地被平果县土地管理局、城乡建设委员会分别处予罚款处理。虽然平果县政府在有关部门对潘加芳、周秀萍违章占地予以罚款处理的同时，同意其补办有关建房用地�准建手续，但其一直未办理上述相关用地手续，违章占用的47.04平方米集体土地（含讼争的20.04平方米集体土地）仍属农村集体土地，土地所有权性质没有改变。潘加芳去世后，周秀萍于1996年10月20日将其房屋转让给上诉人麻国争，但上诉人麻国争亦未办理相关的用地手续。本案中，原审第三人麻家敬虽违章占用农村集体的20.04平方米土地，但该土地未被城建规划征用前第23村民小组并未提出异议，故其仍作为该20.04平方米土地的使用权人，而第23村民小组在2010年1月被征用之前仍为该土地的所有权人。上诉人麻国争上诉认为第23村民小组提交申请确权材料不齐全，现争议的土地已于2010年因被征收而转为国有土地，且申请调处时该土地已被用于平果县城道路建设，已不存在调处的标的物，政府应驳回其申请，不予受理。依照《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定�各级人民政府具有处理土地争议的法定职责。第23村民小组提交的申请调处土地权属争议的材料虽然不全，但不影响人民政府依职权受理本案。上诉人麻国争主张原审第三人麻家敬不是权属纠纷的申请人，其也没有提出任何主张，但政府的处理结果却将20.04平方米的土地使用权确权于其，违反了不告不理的原则。因本案讼争的土地在被征用之前属第23村民小组集体所有，而麻家敬为该20.04平方米土地的使用权人，故被上诉人马头镇政府将其作为案件的当事人和确权由其享有土地使用权并无不当。上诉人麻国争主张涉案的20.04平方米已经由潘加芳于1995年接受交纳罚款，并得到平果县国土局、住建局的补办用地和准建手续，其权属已发生改变，不再属于第23村民小组所有，被上诉人处理决定对涉案的20.04平方米所有权确权给第23村民小组所有是错误的。据查，包括讼争的20.04平方米土地在内共47.04平方米集体土地，潘加芳、周秀萍虽然交纳了罚款，但这只是有关行政机关对其违法占地建房行为进行的处罚，行政处罚并不因此使其合法地取得了该土地的使用权，而潘加芳、周秀萍自被处罚后一直未补办用地和准建手续，上述土地仍属农村集体土地，土地所有权性质没有改变。故上诉人麻国争主张的土地权属已经改变缺乏事实依据。上诉人麻国争主张的第三人潘新忠早于2014年4月去世，潘新仟也在行政复议期间过世。但被上诉人仍然将已不在世这两个人列为当事人，而没有依法在处理本案过程中将该两人的继承人追加为第三人。因本案涉及的是土地权属的争议，而潘加芳、周秀萍从未取得讼争土地的合法使用权，故讼争土地使用权不能作为潘加芳、周秀萍合法的用益物权由其子女以法定继承人的身份予以继承。原审第三人潘新忠、潘新仟�去世，本案的处理上已无将其法定继承人作为当事人参与行政调处和诉讼的必要。因此，上诉人麻国争此上诉主张理由亦不充分。上诉人麻国争另主张的被上诉人马头镇政府召开调解会没有通知全部当事人和基层组织的相关人员参加，以致其未能全面地听取多方意见，了解更多的案件事实。经查，被上诉人马头镇政府在案件调处过程中，自2010年4月28日至2014年10月28日间先后召开了4次调解会，调解通知书送达回证上有争议各方当事人的签名，其中2010年4月28日就有基层组织代表凌香伟参加，至于召开调解会时争议各方当事人部分没有到会，完全是当事人主观行为所致，马头镇政府已经履行了通知的法定义务。综上，上诉人麻国争提起的上诉理由缺乏事实和法律依据。被上诉人马头镇政府作出的平政处字（2014）9号处理决定和平果县政府作出的平政复决字（2015）3号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规及处理正确。
综上所述，一审认定本案事实清楚，程序合法，适用法律及判决正确，应予维持。上诉人麻国争提起的上诉理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人麻国争负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄奇智
审判员 何振峰
审判员 黄春雷
二〇一六年一月二十九日
书记员 黄 强