广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第89号
原告：冯伟洪，住广东省广州市番禺区。
被告：广东省国土资源厅，住所地：广州市天河区。
法定代表人：邬公权，职务：厅长。
委托代理人：蒋冬菊，广东恒生律师事务所律师。
委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。
原告冯伟洪不服被告广东省国土资源厅作出的粤国土行复（2015）4号《广东省国土资源厅不予受理决定书》，于2015年2月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案。原告冯伟洪、被告的委托代理人陈璋琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：粤国土行复补字（2015）4号《行政复议补正材料通知书》通知原告补正的《收回国有土地、拆迁补偿协议》、穗国土建用字（2011）103号《建设用地批准书》都存在擅自超越权限把农用地转为建设用地的违法违规行为，理由是：珠江甘蔗试验场的场民集资建房，后易地建设并于2008年5月建成，由于建房存在诸多问题，因此要求广州市国土资源和房屋管理局番禺分局公开《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）。根据《土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；……征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批”和第四十四条“……涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准”的规定，广州市国土资源和房屋管理局未经国务院批准就擅自把农用地转为建设用地、颁发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号），违反了《土地管理法》的规定。显然建房的用地没有合法的权属来源。《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发（2008）202号）规定，“建设项目确需占用国有农场基本农田或改变其用途的，必须报国务院批准”，所以《收回国有土地、拆迁补偿协议》征用国有农用地建设厂房必须报国务院批准，但至今没有见到国务院的批文。2008年3月24日签订了三份协议：（l）《安置建房协议书》：原告按规定集资了拾万零贰千元认购了102平方米的房屋；（2）《第二批次广东省珠江甘蔗试验场居民搬迁协议》（未确定搬迁时间的）第八条：建成的安置房可办理国有划拨用地房地产权证；（3）《补充协议》约定：乙方的自建房暂不办理，补偿款协商解决，为保障乙方利益，约定甲方按银行同期定期储蓄利率向乙方支付预付建房款的利息至政府部门批复并办妥相关建房审批手续之日止。集资房在2008年易地建成，《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）在2011年6月14日颁发，颁发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）对集资房的建造并没有实质性的意义，其目的只为用于侵害集资建房者的利益以及对抗《补充协议》第六条的履行。原告购买了安置房，《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）、《收回国有土地、拆迁补偿协议》的征地都存在诸多问题，征用农用地没有经过国务院的批准、拆迁没有拆迁许可证；广东省国土资源厅在行政复议中收到上述土地违法、违规的证据材料作出不受理行政复议决定，有违《土地管理法》第六十六条“土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”以及第七十二条的规定，证明广东省国土资源厅是在明知的情况下都不履行法定职责、对违反土地管理法律和法规的行为进行监督检查。综上所述，原告请求：一、撤销粤国土行复（2015）4号《广东省国土资源厅不予受理决定书》；二、判令被告履行法定职责，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、确认《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）审批颁证程序违法。
被告广东省国土资源厅辩称：一、被告作出的《广东国土资源厅不予受理决定书》（粤国土行复（2015）4号），认定事实清楚、证据确凿。1、原告不是广州市国土资源和房屋管理局作出《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）的行政相对人。原告在本案中要求确认广州市国土资源和房屋管理局于2011年6月14日作出《建设用地批准书》（穗国土建用字［201］103号）的具体行政行为违法、有误，但该《建设用地批准书》记载的用地单位是广州市番禺区土地开发中心，而不是原告，原告不是上述具体行政行为的行政相对人。2、原告与广东省珠江甘蔗试验场的合同纠纷与广州市国土资源和房屋管理局作出《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）不存在直接因果关系。原告与广东省珠江甘蔗试验场之间以合同形式约定日后由甘蔗试验场负责建设用于安置原告的安置房虽在《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）的用地范围内，但是其两方之间的纠纷实属合同债权关系的民事争议，与广州市国土资源和房屋管理局作出《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）处理不动产物权这一具体行政行为不存在直接的因果关系。3、被告于2015年1月22日向被告发出《行政复议补正材料通知书》（粤国土资复补字（2015）4号），要求原告提供其与《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）具有利害关系的相关证明材料等材料，但原告收到补正材料后未能举证证明其与涉诉具体行政行为有直接的利害关系。二、被告作出的《广东省国土资源厅不予受理决定书》（粤国土行复（2015）4号）适用法律正确，程序合法。2015年1月20日，原告向被告提交《行政复议申请书》和《市国土房管局番禺区分局关于冯伟洪依申请公开的复函》，请求被告确认广州市国土资源和房屋管理局作出的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）的审批、发证程序违法、用地单位名称错误。经审查，原告提交行政复议材料不符合《行政复议实施条例》第二十八条和《广东省行政复议工作规定》第八条的规定。被告于2015年1月22日向原告作出《行政复议补正材料通知书》（粤国土资复补字（2015）4号），要求原告在收到通知之日起15日内提供以下补充材料：1、原告身份证复印件；2、《回收国有土地、拆迁补偿协议》；3、《建设用地批准书》（穗国土建用（2011）103号）复印件；4、原告与广州市国土资源和房屋管理局于2011年6月14日作出的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）这一具体行政行为具有利害关系的相关证明材料。2015年1月26日，被告收到原告提交的以下资料：1、原告身份证复印件；2、《回收国有土地、拆迁补偿协议》（协议（2007）8号）复印件；3、《建设用地批准书》（穗国土建用（2011）103号）复印件；4、《广州供电局有限公司电费通知单》复印件；5、《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房协议（补充协议）》复印件”。被告于当日就该案向原告进行电话询问调查。经查，原告不是广州市国土资源和房屋管理局作出《建设用地批准书》这一具体行政行为的相对人，又未能举证证实其与该具体行政行为存在法律上的利害关系，或其合法权益受到该具体行政行为侵害，其提出的行政复议申请依法不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议申请的受理条件，故被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定于2015年1月29日作出不予受理原告提出行政复议的申请的决定。综上，被告依法作出的《广东国土资源厅不予受理决定书》（粤国土行复（2015）4号），认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
经审理查明，原告冯伟洪于2015年1月18日通过EMS方式向被告广东省国土资源厅提起行政复议申请，请求被告确认“穗国土建用字（2011）103号《建设用地批准书》的审批、发证程序违法、用地单位名称错误”。被告收到原告提交的行政复议申请后，于同月22日作出粤国土资复补字（2015）4号《行政复议补正材料通知书》，通知原告限期补正以下材料：“1、原告身份证复印件；2、《回收国有土地、拆迁补偿协议》；3、《建设用地批准书》（穗国土建用（2011）103号）复印件；4、原告与《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）具有利害关系的相关证明材料”。原告于同月26日以EMS方式向被告补充提交了“1、原告身份证复印件；2、《回收国有土地、拆迁补偿协议》（协议（2007）8号）复印件；3、《建设用地批准书》（穗国土建用（2011）103号）复印件；4、《广州供电局有限公司电费通知单》复印件；5、《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房协议（补充协议）》复印件”。2015年1月29日，被告作出涉案粤国土行复（2015）4号《广东省国土资源厅不予受理决定书》，认为“申请人补正后的行政复议申请材料仍然无法证明其与被申请人（广州市国土资源和房屋管理局）作出的《建设用地批准书》（穗国土建用（2011）103号）这一具体行政行为存在利害关系，不能证明该具体行政行为侵犯其合法权益，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议申请的受理条件。”被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，对原告提出的行政复议申请决定不予受理。
另查明，广州市番禺区土地开发中心受广州市土地开发中心委托，于2007年9月30日与广东省珠江甘蔗试验场签订《收回国有土地、拆迁补偿协议》（协议（2007）8号），就收回广东省珠江甘蔗试验场位于番禺区华龙镇广东省珠江甘蔗试验场内的地块涉及的收地、拆迁补偿等问题达成一致。2008年3月24日，原告冯伟洪、案外人崔棣华与广东省珠江甘蔗试验场签订《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房款协议（补充协议）》，双方就拆迁分散安置费、预付建房款等达成协议。2011年，广州市国土资源和房屋管理局核发《建设用地批准书》（穗国土建用（2011）103号），用地单位为“广州市番禺区土地开发中心”，建设项目为“居住用地（拆迁安置房）”，土地坐落“番禺区化龙镇水门、草堂村地段”。
以上事实有《行政复议申请》、穗国土建用字（2011）103号《建设用地批准书》、粤国土资复补字（2015）4号《行政复议补正材料通知书》、《回收国有土地、拆迁补偿协议》（协议（2007）8号）、《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房协议（补充协议）》、粤国土行复（2015）4号《广东省国土资源厅不予受理决定书》予以证实，原、被告双方当事人亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，原告向被告提出请求确认穗国土建用字（2011）103号《建设用地批准书》的审批、发证程序违法、用地单位名称错误的行政复议申请。但综合原告向被告提交的材料，原告并非涉案《建设用地批准书》的相对人，而且原告也不能证明其与涉案《建设用地批准书》存在法律上的利害关系，或者证明涉案《建设用地批准书》侵犯了其合法权益。因此，原告向被告提出的行政复议申请不符合上述规定的复议案件受理范围。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不要受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被告依据上述规定，决定对于原告的行政复议申请不予受理并无不当，原告请求撤销被诉《行政复议申请不予受理决定书》的理由不成立，不予采纳。
对于原告提出的要求判令被告履行法定职责，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、确认《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）103号）审批颁证程序违法的诉讼请求，不属于本案审查范围，不予处理。
综上所述，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告冯伟洪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯伟洪负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
人民陪审员 陶茂娟
二〇一五年十月二十日
书 记 员 甘尚钊