湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00588号
上诉人（原审被告）湖北省安全生产监督管理局，住所地湖北省武汉市武昌区洪山路64号湖光大厦11楼。
法定代表人刘旭辉，局长。
委托代理人王高锋，该局工作人员。
委托代理人胡其瑞，该局工作人员。
被上诉人湖南湖大建设监理有限公司，住所地湖南省长沙市岳麓区麓山路湖南大学南楼三楼。
法定代表人吴方伯，总经理。
委托代理人易骆之，湖南君见律师事务所律师。
委托代理人蒯行成，该公司副总经理。
上诉人湖北省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）因湖南湖大建设监理有限公司诉其行政处罚决定一案，不服武汉市武昌区人民法院作出的（2014）鄂武昌行初字第00038号判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月21日受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人湖北省安全生产监督管理局的委托代理人王高锋、胡其瑞，被上诉人湖南湖大建设监理有限公司的委托代理人易骆之、蒯行成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告系荆州大桥“3·12”事故段防撞护栏施工监理单位。2005年7月，经湖北省交通厅组织，荆州大桥竣工验收。2013年3月12日，荆州大桥桥南处发生一起重大道路交通事故。一辆两轮摩托车逆向驶上荆州大桥，与一辆正常行驶的双层卧铺客车发生刮碰后，客车撞断荆州大桥护栏坠入桥下，致使14人死亡、9人受伤、两车和公路设施受损。事故发生后，湖北省人民政府成立了“3·12”事故调查组和“3·12”事故技术专家组。2013年4月11日，“3·12”事故技术专家组在对荆州大桥护栏设计、施工等有关技术问题进行调查后，作出了《二广高速荆州长江公路大桥“3·12”卧铺客车坠桥重大事故技术专家组调查报告》（以下简称《技术报告》）。《技术报告》认定荆州大桥护栏破坏的主要原因是“3·12”事故中产生的实际撞击力大于规范规定的设计撞击力；荆州大桥被撞护栏的钢筋根数、焊缝长度及焊高计算，焊缝强度能满足规范要求。2013年7月24日，“3·12”事故调查组根据《事故调查条例》和《湖北省生产安全事故报告和调查处理条例》作出了《二广高速荆州长江公路大桥“3·12”重大道路交通事故调查报告》（以下简称《事故报告》）认定：“3·12”事故是一起责任事故，原告为事故责任单位，原告在监理工作中，未能及时发现湖南路桥建设集团公司施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接存在施工焊缝长度及高度均不能满足设计要求、焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未融合或融合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位，原告对事故发生负有责任。《事故报告》建议由被告对原告给予规定上限的经济处罚。2013年10月29日，被告以原告生产安全事故责任违法为由立案。2014年4月22日，被告以《事故报告》、《技术报告》为主要证据，根据《事故调查条例》第三十二条第二款、第三十七条第三项的规定，对原告作出《处罚决定》。原告收到《处罚决定》后，于2014年5月19日向被告缴纳了50万元罚款。现原告不服诉至原审法院。
原审法院认为，原告监理的荆州大桥被撞护栏焊接工程，已经“3·12”事故调查技术专家组认定能够满足规范要求，且“3·12”事故调查技术专家组已认定荆州大桥护栏破坏的主要原因是“3·12”事故中产生的实际撞击力大于规范规定的设计撞击力。但被告在对原告生产安全事故责任案查处时，仍根据《事故报告》认定的事实认定原告存在“未能及时发现湖南路桥建设集团公司施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未融合或融合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位”的行为，而被告却没有举证证明原告的上述行为与“3·12”事故的发生之间存在因果关系。被告仅根据《事故报告》认定的事实对原告作出《处罚决定》的主要证据不足。原告请求撤销《处罚决定》的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告湖北省安全生产监督管理局2014年4月22日作出的（鄂）安监管罚（2014）1004号行政处罚决定；二、被告湖北省安全生产监督管理局于本判决生效之日起三日内返还原告湖南湖大建设监理有限公司人民币五十万元。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人省安监局不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定的法律事实和据以得出的结论错误。原审法院认为被上诉人建立的荆州大桥被撞防护栏焊接工程，已经“3·12”事故调查技术专家组认定能够满足规范要求。但是上诉人提交的《技术报告》中则明确认定“检测中发现大部分焊缝金属与钢筋未熔合或熔合深度较浅，焊接质量不符合要求”。《技术报告》中所提到的“满足规范要求”，是指大桥护栏设计满足规范要求，而非施工满足设计要求。根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程监理规范》等规定，设计规范用于指导建筑工程设计，施工应当按照设计和图纸要求施工。施工质量必须满足设计要求和质量标准，二者缺一不可。原审法院仅就《技术报告》中能满足规范要求的情形进行了列举概括，却对《技术报告》所指出的“预埋钢筋数量4根与设计图中要求的7根不符”、“实际焊缝长度及高度不满足设计要求”、“焊长未达到设计计算值，焊高未达到规范要求和设计计算值”、“焊接质量不符合要求”等不符合设计要求的监理失职行为却避而不谈。从《技术报告》内容看，荆州大桥护栏为了达到防撞抗震效果，其设计要求远远高于规范要求，正是由于监理失职，才导致大桥护栏不符合设计要求而失去防撞能力，因此构成了大桥护栏破坏的次要原因。在“3·12”事故中，大桥护栏遭到客车撞击的确不是因为被上诉人的监理失职行为造成，但被撞护栏失去防护作用从而导致死伤惨重却是被上诉人和施工单位造成的，两者之间的因果关系显而易见。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条、第三十条的规定，认定事故责任的主体为事故调查组而非上诉人，上诉人只是依照《调查条例》第三十条第二款的规定对事故责任单位给予行政处罚，上诉人没有义务去证明所谓的因果关系。《事故报告》、《技术报告》经一审庭审质证，在被上诉人没有相反证据推翻事故报告结论的情况下，其作为主要证据是合法有效和确凿的。综上所述，一审法院认定事实错误，判决依据错误，恳请撤销武汉市武昌区人民法院作出的（2014）鄂武昌行初字第00038号《行政判决书》，并依法判决驳回被上诉人要求撤销上诉人作出的（鄂）安监管罚（2014）1004号行政处罚决定书的诉讼请求。本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人辩称：1.关于护栏预埋钢筋数量的问题。预埋钢筋数量的问题未在《处罚决定书》及《事故报告》中被提及，预埋钢筋数量由7根变为4根是经各方协商按程序变更的，而且是三个标段同时施工，非一个标段独自变更，故不存在施工单位偷工减料或监理单位失职的问题。2.上诉人关于焊接质量问题的表述与《技术报告》中的表述明显不符。3.《技术报告》对焊接质量的评价，符合规范要求。4.事故中护栏破坏的根本原因在于护栏遭受了约3.3倍于防撞最高等级设计（280KN）的碰撞力。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，该行政处罚决定主要证据不足。综上，请求驳回上诉，维持原判，支持被上诉人的诉讼请求。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，作为被诉行政处罚决定依据的《事故报告》认定：“湖南湖大建设监理有限公司在监理工作中，未能及时发现湖南路桥建设集团公司施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接存在施工焊缝长度及高度均不满足设计要求、焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未融合或融合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位。湖南湖大建设监理有限公司对事故发生负有责任……”但是，从本案被诉行政处罚决定的另一依据《技术报告》对荆州大桥“3﹒12”事故段被撞护栏的施工情况进行调查分析情况看，不能得出《事故报告》的上述结论。
《技术报告》认定，“施工中将原设计每根立柱下7根预埋钢筋改为4根钢筋，预埋钢筋与钢座板间的焊缝道数也相应由14道改为8道。调查组未查到相应变更文件……”；“对五块钢板上所有焊缝进行测量，测量结果取平均值得到焊缝长度117.5mm，焊缝高度7.9mm，不满足设计要求”；“部分焊缝是在焊接金属与钢筋表面之间破坏，检测中发现大部分焊缝金属与钢筋未熔合或熔合深度较浅，焊接质量不符合要求”。因此，本案双方争议的焦点为：被上诉人对上述施工情况的监理行为与“3·12”事故中护栏被撞后失去防护作用从而导致事故结果加重是否具有因果关系？被上诉人是否存在监理失职行为？后一个问题进入本案审理范围要以前一个问题，即因果关系的成立为前提。
根据《技术报告》的分析，“3﹒12”事故荆州长江公路大桥护栏执行原交通部《高速公路交通安全设施设计及施工技术规范》（JTJ074-94）。“大桥护栏按该规范第3.1.2条及表3.1.2中PL3级规定的设计荷载进行设计。碰撞速度80km／h，车辆质量14.0吨，撞击角度15°，并考虑护栏变形30㎝，其碰撞力取280KN”。“《高速交通安全设施设计及施工技术规范》（JTJ074-94）第3.1.2条规定防撞等级为最高等级PL3时，应避免碰撞力为280KN以内的失控车辆越出”。本案事故技术专家组在事故调查中委托研究单位对事故车辆撞击力进行了仿真计算，仿真结果显示：“客车从模拟位置出发，经0.015s碰撞护栏，碰撞力在0.06s-0.08s之间达到最大值，约为920KN，导致护栏立柱与桥面之间的连接失效，护栏横梁与护栏立柱之间的铆接部分失效，客车冲出桥面。”仿真计算数据表明：客车实际碰撞力（920KN）大于规范的设计值（280KN）。客车实际撞击角度为55°，大于规范确定撞击参数15°。从《技术报告》上述分析可以看出，客车实际碰撞力达到了大桥设计承受力的3倍多，即便大桥事故段护栏完全按照工程设计要求进行施工，施工质量没有任何问题，也无法承受本案“3·12”事故中超出设计值3倍多的撞击力。因此，根据《技术报告》的调查分析，本案大桥的施工即使在客观上确实存在《技术报告》中所述的没有达到设计要求，焊接质量也不符合要求的情况，也不能得出大桥的施工质量及被上诉人对大桥施工质量的监理行为与“3·12”事故段大桥护栏被撞击后失去防护作用从而使肇事客车越出护栏，导致事故结果加重之间具有因果关系的结论，故也不能得出《事故报告》认定的“湖南湖大建设监理有限公司对事故发生负有责任”的结论。因为上述因果关系不能成立，故被上诉人对大桥施工质量不符合设计要求是否具有监理失职责任就不在本案的讨论之列，不属于本案的审理范围。
另，上诉人提出，认定事故责任的主体为事故调查组而非上诉人，上诉人只是依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款的规定对事故责任单位给予行政处罚，上诉人没有义务去证明所谓的因果关系。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款的规定仍然要求有关机关应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，查明事实是行政机关行使行政处罚权的必要前提和依据，否则不能作出行政处罚决定。本案被上诉人的监理行为与“3·12”事故发生之间的因果关系是上诉人对被上诉人给予行政处罚的事实依据，上诉人认为其没有义务去查明相关事实，没有法律依据，本院依法不予支持。
综上所述，上诉人认定被上诉人履行监理职责不到位因而导致“3·12”重大交通事故的发生，对被上诉人作出被诉行政处罚决定的主要证据不足。被上诉人请求撤销被诉行政处罚决定理由成立，一审法院对本案的审理，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人湖北省安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李莉荣
审判员 沈 红
审判员 罗 浩
二〇一六年一月二十日
书记员 姜淑娟