中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申602号再审申请人（一审原告、二审上诉人）崔启海。被申请人（一审被告、二审上诉人）沈阳市浑南区人民政府。住所地：沈阳市浑南新区世纪路13号。法定代表人吕凡，区长。委托代理人孙晓菊，辽宁国奥律师事务所律师。再审申请人崔启海因诉被申请人沈阳市东陵区人民政府（以下简称东陵区政府）强制清除地上附着物并行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2014年3月21日作出的（2014）辽行终字第39号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年4月6日立案，依法组成合议庭进行审查。经民政部民函（2014）171号批复批准，辽宁省人民政府将沈阳市东陵区更名为浑南区。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，本案被申请人变更为浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）。案件现已审查终结。2010年3月12日，沈阳市人民政府印发《关于加强“大浑南”地区土地开发建设管理工作的通告》,规定自通告发布之日起，未经批准任何单位和个人不得在规划范围内的耕地上挖塘养鱼、修建温室大棚和畜禽棚舍，以及开展其他破坏耕作层的各类生产经营活动。崔启海承包地旱田3亩和使用的机动地2亩，在通告禁止建设行为的土地范围内。通告发布后，崔启海在上述土地上擅自建成简易温室大棚。2010年6月28日，东陵区政府与沈阳市浑南新区管理委员会，以沈东陵(浑南)政发[2010]1号通知，发布《浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法(暂行)》（以下简称《补偿办法》）。2010年7月1日，东陵区政府发布公告，决定依照《补偿办法》等相关政策、法律、法规规定，对白塔街道和桃仙街道的火石桥、莫子山等18个村实施拆迁，拆迁期限自2010年7月1日至2010年12月31日。2012年4月，东陵区政府将崔启海建设的大棚强制拆除，但地上种植物及2眼动力机井未予拆除。2013年5月13日，崔启海提起本案诉讼，请求确认强制拆除行为违法并依法予以补偿。沈阳市中级人民法院（2013）沈中行初字第51号行政判决认为，《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条第二款规定:“自征地公告发布之日起，突击栽种的树木、青苗和抢建的建筑物、构筑物等，不予补偿。”对集体土地上抢建、抢种行为的认定，应该以土地征收并发布征地公告为前提。东陵区政府提交的证据不能证明崔启海使用的土地已经由有权机关批准征收，并发布征地公告。因此，东陵区政府以崔启海抢种、抢建为由实施强制拆除行为，缺少事实依据，应当认定为违法。东陵区政府违法强拆行为，造成崔启海的财产损失，应予赔偿。东陵区政府在强拆之前没有对崔启海地上物进行登记调查，在强拆中也未作证据保全工作，导致目前无法查实崔启海地上物在强拆之时的实际情况，对此东陵区政府应该承担举证不能的法律责任。崔启海提交的《情况说明》缺少其他证据佐证，不能完全以此证明其财产损失。《补偿办法》可以作为本案判决赔偿的参考。崔启海地上物虽未全部拆除，但因东陵区政府已实施强制拆除行为，对崔启海尚未拆除的地上物一并予以考虑。崔启海主张的地上种植物基本符合附件3中温室果木、花卉、菌类、药材、苗木的补偿条件，且该项补偿标准最高，每亩补偿价格为6000元。东陵区政府应赔偿崔启海的地上种植物损失5亩×6000元=01lydyh0101lydyh0130000元。崔启海主张地上２眼动力机井，按照６寸标准，即每眼3000元予以赔偿，东陵区政府应赔偿崔启海动力机井损失２眼×3000＝6000元。崔启海主张其大棚面积与承包地面积相同，明显违背科学的种植方法。且，经现场查看，强拆发生地大棚建设普遍结构过于简单，故酌定按照《补偿办法》规定的大棚补偿标准的20%予以赔偿，东陵区政府应赔偿崔启海大棚损失5亩×666.7平米×25元×20%＝16667.5元。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项之规定，判决确认强制拆除行为违法；东陵区政府在本判决生效之日起十五日内赔偿崔启海地上种植物损失30000元、动力机井损失6000元、大棚损失16667.5元。东陵区政府、崔启海均不服，提起上诉。辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第39号行政判决认为，东陵区政府未在法定期限内向一审提交证据证明其所实施的强拆行为的合法性，故一审判决确认强制拆除行为违法符合法律规定。一审将征地安置补偿问题纳入赔偿程序予以解决，不存在崔启海所主张的遗漏地上物补偿诉请问题。虽然东陵区政府对崔启海的地上种植物及2眼动力机井并未实施强制拆除，但考虑到涉案土地已经征为国有，崔启海无法继续使用，一审一并对地上种植物及动力机井判决予以赔偿，有利于争议的实质性解决，并无不当。在无法以评估方式确认地上物损失数额，且崔启海同意按照当地补偿标准予以补偿的情况下，一审以《补偿办法》作为本案判决赔偿的参考依据，并根据崔启海地上种植物的实际情况，按《补偿办法》附件3中规定的最高补偿标准每亩6000元，作为赔偿标准，已经充分保护了崔启海的财产权益。经一审现场查看，崔启海所建大棚的结构过于简单，应与正常大棚的补偿标准有所区别，一审酌定按照《补偿办法》中大棚补偿标准的20％计算赔偿数额，亦无不当。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决驳回上诉，维持原判。崔启海申请再审称：1、本案是确认强拆行为违法并履行补偿职责之诉。一审判决认定“本案系赔偿案件”，对本案诉请的“征地补偿”却未驳未判，剥夺了当事人的诉讼权利。2、关于大棚的事实认定证据不足。一、二审判决认定“经法院现场查看，强拆发生地大棚建设普遍过于简单”，与事实不符，按照《补偿办法》大棚补偿标准的20%赔偿，没有依据。请求撤销二审判决，撤销一审判决第二、三、四项有关赔偿部分的内容，判令浑南区政府依法予以征收补偿。浑南区政府辩称：1、崔启海的诉讼请求为确认强拆行为违法并依法补偿，两者属于不同的法律关系，强拆违法不存在补偿。一、二审判决赔偿正确。2、崔启海在禁止建设行为的通告发布之后建设大棚，建造行为属于抢建，大棚是违法建筑，应予拆除，且大棚不具备使用条件，目的并非从事生产经营。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回崔启海的再审申请。本院经审查认为，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条三十二条及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出行政行为时的证据，未提供的，视为没有证据。本案浑南区政府在收到起诉状副本和举证通知书后，无正当理由在法定举证期限内没有提交证明其强制拆除行为合法的证据，应认定浑南区政府的强拆行为没有证据。浑南区政府作出的强制拆除行为，严重违反法定程序，超越职权，且浑南区政府对其强拆行为的违法性已予认可。因此，一、二审判决确认强拆行为违法，并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，违法征收、征用财产造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。崔启海在起诉时的诉讼请求之一是要求确认强拆行为违法，一、二审法院判决确认浑南区政府强拆行为违法，违法的行政行为造成当事人损失，应该依法予以赔偿。崔启海针对政府的强拆行为对其造成的损失主张补偿而不是赔偿，没有法律依据，一、二审判决赔偿并无不当。集体土地征收中，土地补偿款依法应当支付给作为集体土地所有权人的集体经济组织，集体经济组织的个体成员并非集体土地征收的补偿主体，无权就土地补偿款向人民法院提出诉求。因此，亦不存在一、二审遗漏诉讼请求问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，崔启海在禁止建设行为的通告发布之后建设大棚，系抢建行为，所建大棚是违法构筑物，不属于合法权益范畴。但考虑政府违法强拆行为造成大棚成本损失，一、二审判决参照《补偿办法》中大棚补偿标准，按照其价格20%补偿崔启海大棚建设成本，并无不当。综上，崔启海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（六）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回崔启海的再审申请。审判长  郭修江审判员  汪国献审判员  苏 戈二〇一六年四月二十九日法官助理陆阳书记员  战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、中华人民共和国国家赔偿法第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。3、中华人民共和国行政强制法第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。4、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起１０日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。5、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。