徐州铁路运输法院行 政 判 决 书（2016）苏8601行初431号原告姚某某，男，1968年3月31日生，汉族，住徐州市经济开发区。委托代理人姚某某，女，1964年7月20日生，汉族，住址同上。原告吴某某，女，1956年4月6日生，汉族，住徐州市经济开发区。委托代理人姚某某，男，1986年2月20日生，汉族，住址同上。被告徐州市国土资源局，住所地徐州市新城区镜泊西路7号。法定代表人李钢，该局局长。被告委托代理人张厚钢，该局法律顾问。被告委托代理人李强，该局工作人员。原告姚某某、吴某某因认为被告徐州市国土资源局不履行查处违法用地法定职责，于2016年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2016年11月3日公开开庭审理了本案。原告姚某某及其委托代理人姚某某，原告吴某某及其委托代理人姚某某，被告徐州市国土资源局的委托代理人张厚钢、李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告姚某某、吴某某诉称：原告是徐州金山桥开发区大黄山街道办事处大黄山村村民，（2016）苏03行终77号行政案件一审原告为姚某某、姚桂勇，其中姚某某与姚某某系夫妻，姚桂勇与吴某某系夫妻。姚某某与吴某某两户承包地中的杨洼地块均被诚意水泥厂扩建项目整体占用，只有诚意水泥厂厂房底下的3分9厘姚某某承包地签订了违法的协议，剩下的杨洼地块既未签协议也未补偿。2016年4月6日，原告向被告举报：（1）大黄山村幼儿园南的四组和九组耕地被毁并建了永久建筑；（2）大黄山村西诚意大道两侧的耕地上建成了厂房；（3）岗头村以南四组及八组的耕地上建成了坟地。被告接到举报后未进行立案处理，也未告知原告不予查处的理由。故诉至法院，请求确认被告不履行法定职责违法，并判令被告对违法用地行为进行查处；本案诉讼费由被告承担。原告为支持其主张向本院提交了如下证据资料：1、姚某某的土地承包经营权证，证明诚意水泥厂扩建项目违法占用了姚某某家庭承包地中的杨洼地块；2、姚桂永的土地承包经营权证，证明诚意水泥厂扩建项目违法占用了吴某某家庭承包地中的杨洼地块；3、2016年3月举报信，证明原告向被告进行举报；4、邮件查单，证明被告收到原告的举报；5、2015年1月30日徐州市国土资源局《关于姚某某要求信息公开申请的答复》，证明经信息公开发现这块地当时不存在相关手续就违法用地，国土局没有履行法定职责；6、现场照片复印件4张，原告陈述拍摄于2013年下半年以后，证明被告没有履行法定职责；7、照片5张，原告称拍摄于2016年11月1日，拍摄位置分别在诚意大道两侧、农贸市场，证明厂房仍然营业，没有拆除，也没有恢复土地原状。被告徐州市国土资源局辩称：原告的诉请不成立，应当驳回。一、原告的举报和起诉实质是重复行为。本案原告姚某某、吴某某分别是（2015）泉行初字第73号、（2016）苏03行终77号行政诉讼案件的原告（上诉人）姚某某、姚桂勇的配偶。本案原告举报涉及内容和姚某某、姚桂勇诉讼涉及内容，均是反映大黄山村的地块为违法占用、毁坏问题，已经为上述生效行政判决处理。二、被告不存在不履职的行为。接到原告举报后，被告多次派人到现场，检查用地项目最新情况。涉及2012年以来的用地项目六处，其中（1）诚意大道两侧建设厂房四处，分别为诚意水泥厂项目扩建、诚意搅拌站项目、姚波个人建设厂房和弘润钢结构厂项目；（2）大黄山村四、八组土地上建设的坟地实际系开发区岗头村公墓项目；（3）大黄山村四、九组耕地上的永久性建筑实系大黄山农贸市场项目。经查，具体涉及项目的用地手续办理情况如下：1、诚意水泥厂扩建项目系徐州经济技术开发区招商引资项目，占地约39.9亩，2013年初在办理用地手续同时圈占土地动工建设，2013年4月被告对其边批边建行为进行处罚，处罚已经履行到位。2015年10月，江苏省人民政府苏政地[2015]5020号文批准该项目用地。2、诚意搅拌站项目系开发区招商引资项目，占地面积约111亩，2013年初在办理用地手续同时圈占土地动工建设，2013年4月22日被告对其边批边建行为进行处罚，目前该项目西侧无法办理用地手续的30亩违章建筑已经拆除，该项目的罚没款已履行到位。2015年12月，江苏省人民政府苏政地[2015]950号文批准该项目用地。3、姚波个人建设厂房项目系姚波个人建设项目，2012年初姚波圈占大黄山村西侧岗头山土地近60亩，拟建设驾校。被告发现后及时制止其建设行为，姚波陆陆续续建设至2013年初，2013年5月被告又对姚波作出行政处罚，目前姚波已经履行处罚决定，并将该项目改作果树种植园使用。4、弘润钢结构厂项目系大黄山镇招商引资项目，占地约30亩，分两期建设。被告于2011年1月、2013年5月先后对该项目作出行政处罚，罚没款已经履行到位，该项目用地手续已于2015年10月上报省国土厅待批。5、开发区岗头村公墓项目系开发区管委会搬迁工程，为公益性墓地，主要用于安置京沪高铁沿线、郑徐高铁及开发区征用土地过程中搬迁的村民个人墓地，搬迁方式为开发区管委会统一指定搬迁地点，村民自行搬迁建设。岗头山公墓项目用地为开发区管委会出资，租用大黄山村49户村民自留地，租金每亩每年1400元。目前现场建设围墙，院内未硬化土地，全部为村民自建土坟。根据国家现行供地政策，农村村民坟墓用地无法办理用地手续，该项目是解决开发区征地拆迁中坟地搬迁问题较可行的办法，且单个村民建坟的违法情节轻微，符合免于处罚的规定。6、大黄山农贸市场项目系开发区管委会出资建设的民生工程，2013年9月办理用地手续同时动工建设，2014年9月徐州市国土资源局作出行政处罚，罚没款已经履行到位，2015年12月江苏省人民政府苏政地[2015]950号文批准该项目用地。三、针对原告的举报被告已于2016年9月向原告进行了书面答复。综上，请求法院依法驳回原告的诉请。被告在法定期限内向本院提交了如下证据资料：第一组证据：1、（2016）苏03行终77号行政判决书，证明原告提起本案诉讼系重复起诉。第二组证据：2、江苏省人民政府苏政地[2015]950号文件，证明原告举报的大黄山农贸市场、诚意搅拌站地块已经省政府批准征收；3、江苏省人民政府苏政地[2015]5020号文件，证明诚意水泥厂的扩建项目用地已经该批文征收；4、徐国土资罚字[2010]143号行政处罚决定书，证明原告反映的徐州泓润钢结构有限公司在高铁西侧建设厂房，被告已经依法查处；5、徐国土资罚字[2013]2号行政处罚决定书，证明姚波所建厂房被依法查处；6、徐国土资罚字[2013]11号行政处罚决定书，证明徐州中诚建材科技发展有限公司违法用地建设诚意搅拌站项目行为被依法查处；7、徐国土资罚字[2013]22号行政处罚决定书，证明举报的诚意水泥厂扩建项目被依法查处；8、徐国土资罚字[2014]124号行政处罚决定书，证明举报的大黄山村农贸市场项目被依法查处；9、徐州市罚没收入缴款通知书4份（中城建材科技发展有限公司二张、大黄山办事处一张、泓润钢结构一张），证明被告依法查处举报项目。第三组证据：10、2016年9月7日《关于吴某某、姚某某举报问题的答复》及EMS快递单，证明对原告诉讼中提出的问题被告已经进行了书面答复，履行了法定职责。为进一步查明案件事实，依照本院要求，被告补充提交了苏政地[2015]5020号、苏政地[2015]950号文件中涉及本案用地的相关档案材料：11、苏政地[2015]950号《江苏省国土资源厅关于批准徐州市2015年度第三批次城市建设用地》的材料（一）中涉及诚意水泥厂搅拌站建设的征地报批材料。四至为高铁西侧、诚意大道北侧，北侧有四组耕地，西侧为耕地，面积为16.2984公顷；地类为农用地4.7086公顷、建设用地10.9822公顷、未利用地0.6076公顷。12、苏政地[2015]950号《江苏省国土资源厅关于批准徐州市2015年度第三批次城市建设用地》的材料（一）中涉及到大黄山农贸市场地块的材料。四至为西侧是道路、南侧是道路、北侧是耕地、东侧是村庄；面积为12.0365公顷，其中农用地12.0356公顷、建设用地0.0009公顷，涉及大黄山村9组、4组、西朱家村部分土地。13、苏政地[2015]5020号批复用地的材料，是诚意水泥厂扩建项目，涉及大黄山村、2组、11组的集体土地。面积为2.5458公顷，其中农用地0.0062公顷、建设用地2.5396公顷，四至为北侧是诚意大道，南侧是诚意水泥厂的老厂区，西侧是诚意水泥厂的老厂区，东侧是京沪高铁。证据11-13用以证明省政府两份批文确系本案原告举报相关用地的审批文件。经庭审质证，被告徐州市国土资源局对原告所举证据的质证意见如下：证据1系复印件，也没有加盖相关部门公章，对真实性不予认可；证据2系1984年的承包经营权证，距今已超出30年期限，该村土地承包经营权进行过调整和变更，不止一次重新换发过新的土地承包证，对证据2的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据3内容的真实性予以认可；对证据4予以认可；对证据5的真实性无异议，被告在信息公开回复时没有查到征地信息，由于征地有个过程，后来在信访答复中告知这块地已经批准征用了；对证据6的真实性、客观性、关联性均不予认可；证据7照片很清楚，但具体位置不能确认，即使是客观存在的，也不能成为被告不履行法定职责的依据。原告对被告所举证据的质证意见如下：对证据1，该案是对举报经济开发区违法占用6000亩土地建工业园问题的处理，与本案举报诚意水泥厂等违法占地不是同一事情；证据2-3，该批文中同意征收土地的具体位置及面积等问题没有明确，且该证据为复印件，真实性不予认可；证据4、6、7、8、9，根据《土地管理法》第七十六条，应当恢复原状，就算处罚，土地只能用于农业，不能用于非农业；证据5，原告举报的是诚意大道两侧违法建设的厂房，不是两侧的养殖、种植，该证据与本案无关联性；对证据10予以认可；对证据11的真实性不认可，原告所在村的地全部是耕地，没有未利用地；对证据12的真实性不予认可，涉及的土地应该都是耕地，批文中批复的土地只有100多亩，而原告举报的地块是大黄山村幼儿园以南的4、9组耕地共300多亩土地；对证据13，原告反映的承包地就是被诚意水泥厂扩建项目占用的，对该批文的真实性不认可，因为原告的土地都是耕地，该批文中提到的地应该都是耕地，不仅未批先占，而且多占用了土地。本院对上述证据认证如下：被告虽对原告所举证据1不予认可，但该承包经营权证所载内容齐备，且被告对原告庭审中所述的其家庭承包的杨洼地块被诚意水泥厂扩建项目占用的事实并未提出异议，故，对原告所举证据1中载明的其家庭承包经营杨洼地块予以采信；原告所举证据2，被告虽对其真实性、合法性、关联性均不予认可，但该证据系原件，虽为1984年制作，距今已超30年，但根据《中华人民共和国物权法》第一百二十六条之规定，耕地的承包期为三十年，承包期届满，由土地承包经营权人按照国家规定继续承包，故该承包经营权证已超过三十年并不能成为否认该证据的充分理由，且被告对原告庭审中所述的其家庭承包的杨洼地块被诚意水泥厂扩建项目占用的事实并未提出异议，故对原告所举证据2本院予以采信；被告对原告所举证据3-5的真实性均予认可，本院依法予以采信；证据6即原告诉称2013年拍摄的照片，不能反映原告举报时涉案土地的实际情况，与本案不具有关联性，本院不予采信；证据7能够反映客观现实，本院予以采纳。被告所举证据1，原告对其真实性予以认可，且系人民法院法律文书，本院依法予以采信；原告虽对证据2-3的真实性有异议，但该证据与被告所举证据11-13相互印证，本院依法予以采信；原告对被告所举证据4、6、7、8、9、10的真实性未提出异议，本院依法予以采信；被告所举证据5，原告认为其举报的是诚意大道两侧违法建设的厂房，不是两侧的养殖、种植，故该证据与本案无关联性，本院不予采纳；对证据11-13，原告虽对其真实性不予认可，但其表达的观点系该证据载明内容中的土地性质、面积等与事实不符，并非该证据形式的真实性，故，对证据11-13的真实性本院依法予以确认。本案争议焦点为：一、原告提起本案诉讼是否符合法律规定；二、原告诉被告不履行法定职责是否成立。经审理查明：姚某某、吴某某为徐州经济开发区大黄山镇大黄山村一队村民，均有部分承包地位于杨洼地块。2016年4月6日，姚某某、吴某某向徐州市国土资源局举报：（1）大黄山村幼儿园南的四组和九组耕地被毁并建了永久建筑；（2）大黄山村西诚意大道两侧的耕地上建成了厂房；（3）岗头村以南四组及八组的耕地上建成了坟地，请求徐州市国土资源局对上述违法用地行为进行查处。被告接到举报后，未能及时答复原告，原告于2016年8月22日起诉来院要求确认被告不履行法定职责的行政行为违法，并要求被告对土地违法行为进行查处。诉讼过程中，2016年9月7日被告对原告举报给予答复，告知：姚某某、吴某某举报违法用地涉及六个项目，分别为（1）大黄山农贸市场项目，系开发区管委会出资建设，2014年9月徐州市国土局对其违法用地行为进行处罚，后经苏政地[2015]950号文件批准该项目用地；（2）诚意水泥厂扩建项目，2013年10月徐州市国土局对其违法用地行为进行处罚，后经苏政地[2015]5020号文件批准该项目用地；（3）诚意搅拌站项目，2013年4月徐州市国土局对其违法用地行为进行处罚，该项目西侧无法办理用地手续的违章建筑已自行拆除，后经苏政地[2015]950号文件批准该项目用地；（4）姚波个人建设厂房项目，2013年5月徐州市国土局对其违法用地行为进行处罚，该项目已改作果树种植园使用；（5）弘润钢结构厂项目，徐州市国土局先后于2011年1月、2013年5月对其违法用地行为进行处罚；（6）开发区岗头山公墓项目，系开发区管委会拆迁安置项目，用地方式为开发区管委会租用，不构成违法用地行为。另查明：对于姚某某、吴某某所举报所涉违法用地行为，2011年1月18日，徐州市国土资源局作出徐国土资罚字[2010]143号行政处罚决定书，对徐州弘润钢结构有限公司未经批准擅自在徐州经济开发区大黄山镇大黄山村大赵路北侧、京沪高铁西侧占用大黄山村4322平方米集体土地的行为进行处罚。2013年4月22日，徐州市国土资源局作出徐国土资罚字[2013]11号行政处罚决定书，对徐州中诚建材科技发展有限公司未经批准，在徐州经济技术开发区大黄山村西侧、京沪高铁西侧圈占大黄山镇大黄山村集体所有的岗头山山地近30亩建设搅拌站的违法行为进行处罚。2013年4月22日，徐州市国土资源局作出徐国土资罚字[2013]22号行政处罚决定书，对徐州中诚建材科技发展有限公司未经批准，在位于徐州经济技术开发区大黄山村西侧、京沪高铁西侧的诚意水泥厂老厂区北侧扩建新厂区，违法占地约39.9亩的行为进行处罚，其中涉及大黄山村集体耕地25898.6平方米，其他农用地706.9平方米，所占用地中包含姚某某、吴某某家庭承包地中的杨洼地块；2015年10月，江苏省人民政府苏政地[2015]5020号文批准该项目用地。姚某某、吴某某所举报的开发区岗头村公墓项目系开发区管委会搬迁工程。2014年9月徐州市国土资源局作出徐国土资罚字[2014]124号行政处罚决定书，对大黄山农贸市场项目未经批准即违法占地动工建设的行为进行处罚。又查明：姚某某与姚某某系夫妻，吴某某与姚桂勇系夫妻。2015年，姚某某、姚桂勇以徐州市国土资源局未履行对徐州市经济技术开发区违法征地近6000亩的行为进行查处的法定职责为由，向徐州市泉山区人民法院提起行政诉讼。后姚某某、姚桂勇不服该院作出的（2015）泉行初字第73号行政判决，向徐州市中级人民法院提起上诉。2016年4月29日，徐州市中级人民法院作出（2016）苏03行终77号行政判决书，该判决书载明“上诉人诉讼中提及的上诉人村诚意大道两侧耕地建厂房，岗头村以南四、八组耕地上建坟，幼儿园以南四、九组耕地被毁并建有永久性建筑等问题，与上诉人在举报材料中反映的徐州经济技术开发区违法征地近6000亩的问题不属于同一材料，不属于本案审理范围。”本院认为，根据我国土地管理法的规定，国家土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有权进行监督检查，被告作为土地行政主管部门，依法具有对土地资源实施统一管理和监督检查工作职能。首先，关于原告提起本案诉讼是否符合法律规定的问题。其一，原告提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题。根据本案审理查明的事实，本案原告所诉内容与姚某某、姚桂勇在（2015）泉行初字第73号案件中所诉内容并非同一内容，原告提起本案诉讼不构成重复起诉。其二，原告与被诉行政行为是否存在利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据审理查明的事实，原告姚某某、吴某某所诉被告未履行法定职责涉及的“违法用地”中，涉及原告承包地的仅为诚意水泥厂扩建项目，故，原告以被告未履行对诚意水泥厂扩建项目违法占用土地行为进行查处的法定职责为由，向本院提起诉讼，符合法律规定；但对于被告是否履行了对本案所涉其他“违法用地”行为进行监督检查的法定职责，两原告既非行政行为的相对人，亦非利害关系人，不具有提起行政诉讼的主体资格。其次，关于原告诉被告不履行法定职责是否成立的问题。根据本案审理查明的事实，徐州中诚建材科技发展有限公司未经批准，在位于徐州经济技术开发区大黄山村西侧、京沪高铁西侧的诚意水泥厂老厂区北侧扩建新厂区，违法占地约39.9亩，其中涉及大黄山村集体耕地25898.6平方米，其他农用地706.9平方米，所占用地中包含姚某某、吴某某家庭承包地中的杨洼地块。2013年4月22日，徐州市国土资源局作出徐国土资罚字[2013]22号行政处罚决定书，对上述违法用地行为进行处罚。后，2015年10月，江苏省人民政府苏政地[2015]5020号《江苏省人民政府关于徐州市工矿废弃地复垦利用实施方案2015年第1批次（13挂）建设用地的批复》已批准该项目用地。故，原告要求确认被告不履行对诚意水泥厂扩建项目违法占地行为进行查处的法定职责违法，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。对于被告是否履行了对原告所诉涉及的其他“违法用地”行为进行检查监督的法定职责，因原告并无提起行政诉讼的主体资格，本院不予理涉。综上，原告关于确认徐州市国土资源局不履行对诚意水泥厂扩建项目占地行为进行查处的法定职责违法并责令其予以查处的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。原告所诉涉及的其他“违法用地”行为，因原告不具有提起行政诉讼的主体资格，依法应当驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告姚某某、吴某某对被告徐州市国土资源局不履行对大黄山农贸市场项目、诚意搅拌站项目、弘润钢结构厂项目、开发区岗头山公墓项目违法用地行为进行查处法定职责的起诉；二、驳回原告姚某某、吴某某关于确认被告徐州市国土资源局不履行对诚意水泥厂扩建项目进行查处法定职责违法并责令其予以查处的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姚某某、吴某某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审 判 长  王小曼审 判 员  王青青代理审判员  魏 博二〇一七年二月四日书 记 员  曹晓晔附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;(三)错列被告且拒绝变更的;(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;(六)重复起诉的;(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的;(十)不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。