浙江省乐清市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0382行初11号
原告叶兴龙。
被告乐清市国土资源局，住所地乐清市乐成街道宁康东路98号。
法定代表人屠俊勇，局长。
委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
第三人乐清市城南街道南岸村村民委员会，住所地乐清市城南街道南岸村。
法定代表人李连华，副主任（主持工作）。
原告叶兴龙、叶星龙因认为被告乐清市国土资源局未按约定履行土地征收补偿协议，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。原告叶兴龙、被告行政机关副职负责人陈旭海及其委托代理人胡秀云到庭参加诉讼。第三人乐清市城南街道南岸村村民委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。在本案审理期间，原告叶星龙向本院申请撤诉（另行裁定）。本案现已审理终结。
原告叶兴龙诉称，2003年8月13日和8月20日，被告与原告村村委会分别签订了征地协议和补充协议，其中8月20日签订的补充协议第六条明确“这次征地作为汽车城用地，若不作汽车城用地，征地协议作废”。这是被告作为行政机关作出的承诺，也是征用本村1200亩农田时双方约定的先决条件。农田被征后闲置九年，时至2012年2月被告将其中341.5亩违规出卖给外商正大（泰国）公司进行房地产开发。2014年至2015年间，南岸村村民多次投诉信访。被告于2016年1月7日作出的《信访事项处理意见书》（乐土资信处（2016）4号）称“因规划发生调整，因此没有按相关协议实施相关建设项目”，原告认为汽车城项目未能实施，被告应当废止征地协议。被告违反了《中华人民共和国合同法》第六十条规定的诚信原则，为维护村民合法权益，请求人民法院判决2003年8月20日签订的补偿征地协议第六条有效并履行，并由被告承担本案诉讼费用。
原告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.原告身份证，证明原告的身份情况；2.原告承包权证，证明原告与本案存在利害关系；3.统一征地协议书、统一征地补充协议书，证明被诉行政协议的内容；4.《信访事项复查意见书》（温土资法（2015）116号）、《信访事项答复意见书》（乐土资信答（2015）225号）、《信访事项处理意见书》（乐土资信处（2016）4号）、《信访事项复查意见书》（温土资法（2016）19号），证明相关信访情况。
被告乐清市国土资源局辩称，2003年8月20日，被告与第三人南岸村村民委员会就同月13日签订的统一征地协议书签订了补充协议，即统一征地补充协议书，但该补充协议第九条约定“本协议经公证后生效”，可见双方约定补充协议须经公证后方能生效。由于事后征地事宜未能全面落实，且双方并未到公证处对补充协议进行公证，因此，被诉补充协议的生效要件并未成就，原告诉请确认补充协议第六条有效没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院应当受理的行政协议案件，应当限于“不履行、未按约定履行、违法变更或违法解除”的情形，原告诉请的内容是确认协议的效力，而并非属于该条款规定的受案范围。原告不能证明其诉讼主体资格，与本案不具有利害关系。请求人民法院驳回原告的起诉。
被告乐清市国土资源局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：浙江省建设用地审批意见书五份、征地协议书七份、征地公告五份、征地补偿安置方案公告五份，证明被告与第三人在2003年就征地事宜签订协议后，涉及原告所在村土地征收的具体情况。法律依据：1998年《中华人民共和国土地管理法》第四十四条至第四十八条，2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十八条，2000年《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十九条至第二十八条。
第三人乐清市城南街道南岸村村民委员会未作陈述，在法定期限内也未向本院提交证据、依据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的四份信访事项意见书，被告认为上述证据与本案不具有关联性，本院认为，上述证据与本案具有关联性，本院予以采信。对被告提交的建设用地审批意见书，原告认为不能作为批文使用，征地应由国务院批准，本院认为，原告对其真实性予以确认，本院予以采信。对被告提交的征地协议书，原告认为其中三份复印件没有加盖村委会公章，不具有真实性，且签订没有经过村民会议讨论，本院认为，该证据经核对原件，均已加盖公章，本院予以采信。各方当事人对其他证据的真实性没有异议，本院予以采信。
经审理查明，原告叶兴龙是乐清市城南街道南岸村村民，在该村拥有承包地。2003年8月13日，被告乐清市国土资源局与原乐清市乐成镇南岸村村民委员会（2011年行政区划调整为城南街道）签订了统一征地协议，拟征收该村水田约1200亩。同月20日，双方签订了统一征地补充协议，就拟征地事项进行补充约定，其中第六条约定“这次征地作为汽车城用地，若不作汽车城用地，征地协议作废”，其中第九条约定“本协议一式柒份与统一征地协议书具有同等效力，经公证后生效”。后上述两协议均未上报审批，补充协议未经公证。2011年至2012年，被告下属机构乐清市征地事务管理所与第三人乐清市城南街道南岸村村民委员会先后签订了七份征地协议书，乐清市人民政府按五个批次上报浙江省人民政府审批并发布征地公告，后被告发布征地补偿安置方案公告。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。原告系南岸村农村集体土地的承包人，虽其承包权证不能反映其承包地是否位于被诉行政协议约定拟征收土地的范围内，但无法排除其与本案存在利害关系。被告辩称原告不具有利害关系的主张，但未能提供相应证据，本院不予支持。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第一款、第二款规定，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效或无效。故原告起诉要求确认行政协议的效力属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告辩称原告诉请确认被诉行政协议的效力不属于受案范围的主张，缺乏依据，本院不予支持。1998年《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，征用土地的应当办理征地审批，其中征用农用地的按照情形办理农用地转用审批。《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。被诉行政协议系被告下属机构与第三人签订的拟征地协议的补充协议，其协议主要内容为征地事项，需要报有批准权的人民政府批准后方能发生效力。《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款规定，当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。被诉行政协议第九条约定“本协议经公证后生效”，系协议当事人对生效条件的约定。但被诉行政协议并未进行公证，其并未生效。原告的诉讼请求虽为请求履行特定条款但根据该条款的内容实质应为解除，无法履行或解除均应基于协议已经生效的前提。原告诉称被告已经履行部分协议约定的义务从而认定被诉行政协议有效的主张，缺乏依据，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告叶兴龙的诉讼请求。
案件受理费80元，由原告叶兴龙负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 吴亦贝
代理审判员 卓晓平
人民陪审员 赵志辉
二〇一六年四月十五日
代书 记员 赵 珂
附：本判决适用的相关法律依据
1.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
2.《中华人民共和国合同法》
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
3.《中华人民共和国合同法》
第四十五条当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。
当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。
4.1998年《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
5.1998年《中华人民共和国土地管理法》
第四十五条征用下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
6.《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
7.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。