吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终331号
上诉人（原审第三人）娄喜光，男，1971年3月3日生，汉族，住通化市东昌区。
委托代理人聂重阳，吉林阳光博舟（通化）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）姜淑红，女，1979年10月23日生，汉族，个体，住吉林省通化县。
被上诉人（原审原告）白润杰，男，1974年1月24日生，满族，个体，住吉林省通化县。
二被上诉人委托代理人叶潇潇，吉林昱诚（二道江）律师事务所律师。
原审被告通化市人民政府。
法定代表人刘化文，市长。
委托代理人李国臣，通化市人民政府法制办工作人员。
原审原告姜淑红、白润杰诉原审被告通化市人民政府（以下简称通化市政府）及第三人娄喜光行政复议一案，吉林省通化市中级人民法院于2017年7月28日作出（2017）吉01行初54号行政判决。娄喜光不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，本案争议房屋位于通化市光复路1-7号，建筑面积283.26平方米，系通化市大通房地产开发有限公司（以下简称大通房地产公司）开发，房屋产权管理部门于2009年12月13日向大通房地产公司颁发了证号为吉房权证通字第G0080**号的房屋所有权证。2016年6月1日，姜淑红、白润杰二人向通化市住房保障局提出房屋登记申请，该申请书载明的所有权人为大通房地产公司，申请人为姜淑红、白润杰二人，该申请书转让人处无大通房地产公司公章，亦无代理人签字。通化市住房保障局于2016年6月2日向姜淑红、白润杰二人颁发了吉房权证通字第FQ000274**号和吉房权证通字第FQ000274**号的房屋所有权证书。通化市政府于2017年2月3日受理了娄喜光申请通化市国土资源局为姜淑红、白润杰二人颁发证照的行政复议案件，2017年3月14日召开了听证会，于2017年3月23日作出通市府复决字（2017）3号行政复议决定书，撤销了通化市国土资源局颁发的吉房权证通字第FQ000274**号和吉房权证通字第FQ000274**号房屋所有权证书。另查明，通化市不动产登记中心系事业法人，通化市事业单位登记管理局向其颁发的法人证书的有效期自2017年2月22日始。
原审认为，姜淑红、白润杰二人的房屋所有权证上载明的登记机构为通化市住房保障局，通化市不动产登记中心于2017年2月22日获得了法人资格，承继了原不动产登记业务，通化市人民政府在受理娄喜光要求撤销吉房权证通字第FQ000274**号和吉房权证通字第FQ000274**号房屋所有权证书的申请后，在审理时应将原被申请人的主体做以相应变更，在未予变更被申请人主体的情况下，其作出的决定中确定的被申请人通化市国土资源局并没有撤销房屋所有权证的行政职责，通化市人民政府作出的复议决定程序违法。
另外，按照《商品房销售管理办法》第三十四条第二款、第三款：“房地产开发企业应当在商品房交付使用之日起60日内，将需要由其提供的办理房屋权属登记的资料报送房屋所在地房地产行政主管部门。房地产开发企业应当协助商品房买受人办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续。”之规定，房地产开发企业只需要将办理房屋权属登记的资料在规定时限内报送房屋所在地房地产行政主管部门即可，不需要在房屋买受人填写的“房屋登记申请书”上面签字盖章，而通化市人民政府作出的复议决定确引用《不动产登记暂行条例》第十四条的规定，适用法律法规亦有不当。
在庭审中，娄喜光虽主张争议房屋已经被大通房地产公司先办到了自己名下，取得了房屋所有权证，再出售给姜淑红二人属于所有权的二次转移，应当依照《不动产登记暂行条例》第十四条的规定由当事人双方共同申请，但是该房屋原即属于大通房地产公司所有，其办理了所有权证照，并不影响到所有权的变更，再向姜淑红出售也不能认定为所有权的二次转移，还应受《商品房销售管理办法》的调整，娄喜光的主张不能得到支持。综上，通化市人民政府作出的复议决定程序违法、适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条条第一款第二、三项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；”之规定，判决撤销被告通化市人民政府于2017年3月23日作出通市府复决字(2017)3号行政复议决定书。
上诉人娄喜光上诉称，（一）一审法院混淆了事业法人和行政主体的概念。通化市不动产登记中心是事业单位，但不属于行政机关，不能作为行政复议案件的被申请人。娄喜光申请复议时，通化市不动产登记中心尚不具有事业法人资格，而在复议过程中，通化市国土资源局未说明主体资格变更的相关情况，因此，一审法院认为通化市政府复议时未将被申请人的主体作相应变更，进而认定复议决定程序违法，属于认定事实错误。（二）原审适用法律错误。1.被上诉人是因买卖申请不动产登记的，根据《不动产登记暂行条例》第十四条第一款的规定，因买卖而申请不动产登记，必须由当事人双方共同申请。《不动产登记操作规范（试行）》要求申请人申请不动产登记，应当如实的、准确填写不动产登记申请书。申请人为法人的，应当在不动产登记申请书上盖章。本人或者代理人应当到不动产登记机构现场提交申请材料，并接受工作人员的询问。房屋登记部门在房屋登记申请书中没有转让方大通房地产公司的公章，也没有代理人签字的情况下，为姜淑红、白润杰颁发房屋所有权证，程序违法。2.《商品房销售管理办法》是规范房屋开发企业的商品房的销售行为，而不是规范房屋登记机关的登记行为的，本案审查的是登记行为的合法性。《商品房销售管理办法》第三十四条规定房地产开发企业应当协助买受人办理房屋登记手续，并未规定买受人在办理房屋登记手续时可单方申请。3.《不动产登记暂行条例》是行政法规，效力高于《商品房销售管理办法》。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人姜淑红、白润杰辩称，（一）根据一审庭审中钱微微（大通房地产公司财务负责人）证言，娄喜光与开发单位之间是借款关系，通过签订房屋买卖合同的方式变相抵押房屋，大通房地产公司主张娄喜光未缴纳购房款，因此双方并不存在真实的房屋交易行为，其并不能与涉案房屋产生利害关系，不具备行政复议的主体资格。（二）仲裁裁决只确认大通房地产公司应当给付的债权行为，并没有确认物权。上诉人明知不能与被上诉人所办理的物权登记相对抗，通过偷换柱的方式，借行政复议程序撤销被上诉人的物权登记，不会得到法律的支持。（三）大通房地产公司作为房地产开发企业，出售的房屋是“一手房”。在被上诉人办理登记手续时，需要开发商提供诸多材料，双方共同配合的行为就属于《不动产登记暂行条例》第十四条规定的共同申请行为，而并不局限于是否在同一张制式表格上签字或者盖章。（四）通化市不动产登记中心已于2017年月2月22日取得行政主体资格，复议机关没有审查，原审法院认定复议程序违法并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告通化市政府辩称，（一）大通房地产公司“一房二卖”，本案争议房屋存在权属纠纷，通化市国土资源局不应为被上诉人办理不动产所有权登记。（二）被上诉人买卖房屋行为存在形式合法但内容虚假的可能。被上诉人在签订房屋买卖合同并且办理房屋所有权证后一直不主张大通房地产公司向其交付房屋，直至2016年11月23日才去现场查勘，违反常理。（三）在存在民行交叉，争议房屋真实民事权利无法查清的情况下，通化市人民政府作为行政复议机关应当行审查不动产登记行为的合法性。通化市人民政府作出的行政复议决定合法，一审法院适用法律错误，请求二审法院依法予以纠正。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，通化市机构编制委员会《关于组建通化市不动产登记中心的通知》（通市编办发[2015]72号）规定：“将通化市房屋产权管理中心、通化市土地登记中心整合，组建通化市不动产登记中心，为隶属于通化市国土资源局的公益一类事业单位……主要职责为：负责辖区内土地、房屋、林木和林地、水域滩涂养殖等不动产登记”。姜淑红、白润杰二人的房屋所有权证上载明的登记机构为通化市住房保障局。通化市不动产登记中心于2017年2月22日获得了事业单位法人资格，承继房屋权属登记管理职能，具有所辖区域内不动产登记的法定职责。通化市政府在复议过程中未对被申请人的主体资格进行认真审查并作出相应变更，其在复议决定中将通化市国土资源局列为被申请人错误，原审判决据此认定通化市政府复议决定程序违法并判决撤销通市府复决字(2017)3号行政复议决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人娄喜光负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王翼博
代理审理员杨迪
代理审判员 张雪莹
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 王 法