广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阳中法行终字第6号
上诉人（原审原告）：阳东县新洲镇北桂村北桐经济合作社。
法定代表人：戴有明，该社社长。
委托代理人：夏孙杰，男，1961年3月9日出生，汉族，住广东省阳东县新洲镇。
委托代理人：戴书年，男，1943年6月16日出生，汉族，住广东省阳东县新洲镇。
被上诉人（原审被告）：阳东县人民政府。住所地：广东省阳东县东城镇德政路*号。
法定代表人：雷双富，该县县长。
委托代理人：林文强，阳东县农业和林业局干部。
委托代理人：李开，阳东县农业和林业局干部。
被上诉人（原审第三人）：阳东县新洲镇北桂村民委员会。住所地：广东省阳东县新洲镇北桂村委会。
法定代表人：赵运权，该村民委员会主任。
委托代理人：赵良浩，男，1967年7月23日出生，汉族，住广东省阳东县新洲镇。
上诉人阳东县新洲镇北桂村北桐经济合作社（以下简称北桐经济合作社）与被上诉人阳东县人民政府、被上诉人阳东县新洲镇北桂村民委员会（以下简称北桂村委会）林业行政登记纠纷一案，不服阳东县人民法院（2014）阳东法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年12月5日，北桂村委会向阳东县新洲镇林地林权登记换发证工作领导小组办公室（以下简称新洲镇林权办）递交《广东省林地林权登记申请表》，申请对坐落于北桂村委会范围内小地名叫北垌村背至新碑头一带，东至北桐坳延鸡场尾、仙人大坐山脊流水与恩平山界分界为界，南至寒勒为界，西至独遍山脊为界，北至木头田山脊为界，面积2079亩的林地所有权申请初始登记。申请登记的林地上主要树种有湿地松。北桂村委会同时提交了如下申请登记材料：1、法定代表人赵运权的身份证复印件；2、2012年9月13日由北桂村委会和其属下21个经济合作社社长共同签名并盖有各经济合作社印章的林地《权属证明》；3、北桂村委会出具的证明其属下有21个经济合作社的《证明》。其中《权属证明》上载明：“兹有新洲镇北桂村委会位于土名：马上村背、交西坑、那庄山、北桐村背一带、潮排村背飞机山、崩便口、泵塘至石槛仔山等一带山岭，具体界至为：东至北桐坳延鸡场尾、仙人大坐山脊流水与恩平分界为界，南至寒勒横穿正坑，交西坑尾至长毛山塘为界，西至破米坑与上六山岭为界，北至横河山山脊流水与恩平山岭分界为界。该带山岭的林地权属林木权属分别为本村委会集体所有和承包者所有（农户自种的林木除外）。”该《权属证明》上有21个经济合作社社长的签名，并加盖有21个经济合作社和村委会的印章。新洲镇林权办受理申请后，于2012年12月10日组织北桂村委会干部和与登记林地毗邻的恩平市横陂镇蓝田村委会的代表到申请登记的林地现场进行踏查指界，制作《林地林木权属勘查登记卡》，并绘制《森林、林木、林地四至范围图》，确认登记林地的界至范围。新洲镇林权办根据北桂村委会提供的林地《权属证明》，结合林地的踏查情况，初步认定北桂村委会对其申请登记的林地有所有权的事实，后于2013年1月30日至3月2日在北桂村委会和恩平市横陂镇蓝田村委会的办公楼外墙张贴《广东省林地林权登记公示表》，公示的大致内容为：上述山林经工作组与有关人员实地勘察后现予以公示，如有不同意见或需要修正，请于公示之日起30日内向镇（乡）或县（市、区）林地林权登记换发证办公室书面反映，逾期此公示即具有法律效力。公示期间无群众提出异议。后新洲镇政府、阳东县农业和林业局分别于2013年5月13日和6月28日在北桂村委会的林权登记申请书上“乡镇政府意见”和“林业主管部门意见”栏上加注情况属实的审核意见，并报阳东县人民政府审批。2013年7月15日，阳东县人民政府经审批同意发证。2013年7月23日，阳东县人民政府向北桂村委会颁发东林证字（2013）第1000070号《林权证》，确认北桂村委会对坐落于阳东县新洲镇北桂村委会小地名北垌村背至新碑头一带，面积2079亩的林地，东至北桐北坳延鸡场尾、仙人大坐山脊流水与恩平山界分界为界，南至寒勒为界，西至独遍山脊为界，北至木头田山脊为界的林地拥有所有权。
北桐经济合作社不服阳东县人民政府上述颁证行为，于2014年9月1日向原审法院提起行政诉讼，以其对阳东县人民政府颁发的《林权证》证载林地拥有所有权，颁证行为侵害了其合法权益为由，请求依法撤销上述《林权证》，并责令北桂村委会协助其将证载林地确权归北桐经济合作社所有，并由阳东县人民政府重新颁发《林权证》给北桐经济合作社。
另查明，阳东县人民政府颁发给北桂村委会的东林证字（2013）第1000070号《林权证》证载的林地，从60年代一直由北桂村委会经营管理至今，北桐经济合作社与北桂村委会对该事实均无异议。北桂村委会在经营管理林地期间，曾于1982年10月26日办理有《阳江县山（自留山）林权证》，该证载林地包含有部分登记林地。1993年7月8日，北桂村委会与阳东县林业局签订有“世行工程林”造林合同，该合同含有争议林地，后北桂村委会又将该林地发包他人承包经营。2010年10月20日，北桂村委会召开村委会村民代表会议，讨论并通过了林权制度改革方案，在坚持村委会对村委会集体所有的林地所有权不变的前提下，将林地林木流转收益的70%，以分股分利方式落实到村委会属下各个经济组织内部成员，30%提留给村委会作为集体公益事业的建设费用。2012年3月28日，北桂村委会召开村民代表会议（全村委会有52人村民代表，38人参加）选举产生了村委会的林改小组，由林改小组成员共同参与村委会林改筹资、分红和林改方案工作。
北桐经济合作社主张证载林地在土地改革时期和60年代初，已由当地政府划分给了北桐经济合作社，但对其主张的事实，只有自己的陈述，没有提供相关证据证明。北桐经济合作社主张对争议林地有所有权的事实，主要提供本村在1966年至1971年间共14次出卖村中林木，收入款共七百多元的记帐本来证明。但该记帐本无法认清所卖林木与本案争议林地有关。北桐经济合作社认为北桂村委会出具的办证材料《权属证明》，是通过恐吓、收买各经济合作社社长签名并伪造各经济合作社印章制作的虚假证据，为此提供阳东纪委于2012年12月26日没收北桐经济合作社原村长戴红胜的“退不合理所得”款2600元，2013年2月18日没收北桂村委会大江田村原村长黄德友的“退不合理所得”款1300元的收据予以证实。经查，戴红胜、黄德友是在村委会召开有关林改会议期间，要求给付误工费，后由林地林木承包者支付给他们每人每次几百元而来的。北桐经济合作社同时诉称《权属证明》上只有北桂村委会属下21个经济合作社的印章，还有一个叫高塘的经济合作社没有签名、盖章。北桐经济合作社对此辩称高塘村原是移民过来的，虽村民的户口现还在本地，但人已经全走了。
原审法院认为：北桐经济合作社因不服阳东县人民政府颁发给北桂村委会《林权证》发生纠纷，本案案由应确定为林业行政登记纠纷。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款和《中华人民共和国森林法实施条例》第五条的规定，阳东县人民政府对辖区内的林地林木权属，依法具有核准登记和颁发林权证的法定职权。
根据2000年11月2日国家林业局颁发的《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”及2002年7月9日广东省人民政府办公厅印发的《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四点“工作程序”中规定：“村民委员会所有的林地、林木，登记申请时，应附有本村委会内有关村民小组没有争议的证明材料，由乡镇政府现场审核并签置意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见”。阳东县人民政府颁发给北桂村委会的东林证字（2013）第1000070号《林权证》，主要依据北桂村委会提供的林地《权属证明》，认定北桂村委会对申请登记的林地拥有所有权。该林地《权属证明》上虽然只有北桂村委会属下21个经济合作社的社长签名及盖章，但该《权属证明》是北桂村委会绝大多数经济合作社的真实意思表示，结合北桂村委会对申请登记的林地长期有经营管理的事实，可足以认定北桂村委会对其申请登记的林地拥有所有权。阳东县人民政府根据该《权属证明》，认定北桂村委会对申请登记的林地拥有所有权，符合省政府有关村民委员会申请林地登记“应附有本村委会内有关村民小组没有争议的证明材料”和《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项“林权证明材料合法有效”的要求。北桐经济合作社诉称该《权属证明》是通过恐吓、收买经济合作社社长等不正当手段制作的虚假证据，证据不足，也与查明的事实不符，不予采信。北桐经济合作社主张对该林地拥有所有权，只有自己的陈述，而无相关权属证据证明，不予采信。阳东县人民政府为规范办证程序，避免登记期间发生林权争议，后由新洲镇林权办组织林业技术人员、北桂村委会和与登记林地毗邻交界的恩平市横陂镇蓝田村委会代表到林地现场实地踏查，制作《林地林木权属勘查登记卡》，绘制《森林、林木、林地四至范围图》，并经毗邻交界地村委会的代表进行边界确认和互签，符合《林木和林地权属登记管理办法》第十条第（一）项、第（四）项规定的申请登记林地位置、四至界限、面积数据要准确和附图要与实地相符合的规定。新洲镇林权办后将林地的审核结果在北桂村委会和恩平市横陂镇蓝田村委会进行公示，公示期30天，符合《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定对已经受理的登记申请，应当在林地所在地进行公告，公告期为30天的要求。阳东县人民政府在公示完毕，群众无异议的情况下，经林地所在地新洲镇政府初审并送阳东县农业和林业局审核，最后报阳东县人民政府审批发证的行为，符合《中华人民共和国森林法》第三条第二款：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……”的规定。因此，阳东县人民政府颁发东林证字（2013）第1000070号《林权证》的具体行政行为，符合《林木和林地权属登记管理办法》和《中华人民共和国森林法》的相关规定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。但阳东县人民政府在办证过程中，办证程序存在一定的瑕疵，如审核结果公示范围不够广，公告稿原件应保留存档，还有办证时间超过了法定3个月的时限等。鉴于该程序瑕疵，不足以影响确认林地所有权实体处理，为节省政府行政公共资源，减少当事人讼累，依法应认定阳东县人民政府颁发给第三人《林权证》的行为合法有效。北桐经济合作社主张村委会不具备林地所有权主体资格，无法律依据，不予采纳。本案经审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款规定，判决：确认阳东县人民政府于2013年7月23日颁发给阳东县新洲镇北桂村民委员会东林证字（2013）第1000070号《中华人民共和国林权证》有效。本案受理费50元，由阳东县新洲镇北桂村北桐经济合作社负担。
上诉人北桐经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销（2014）阳东法行初字第19号行政判决；二、依法撤销阳东县人民政府2013年7月23日颁发给北桂村委会的东林证字（2013）第1000070号《林权证》；三、判令两被上诉人履行法定义务，如北桐经济合作社一审诉讼请求；四、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：一、一审判决认定事实错误。一审判决书认定阳东县人民政府，2013年7月23日颁发给北桂村委会的东林证字（2013）第1000070号《林权证》，是依据北桂村委会提供的《权属证明》上有北桂村委会属下二十一个经济合作社社长签名及盖章，因此就认定北桂村委会对其申请登记的林地拥有所有权是严重错误的。1、一审判决未能列举任何相关法律支持其认定北桂村委会可以拥有土地所有权的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，显然村委会是绝对没有土地所有权的，因为法律规定的集体所有的土地归农民集体所有，“集体”是指村集体经济组织全体农民，而不是村委会。2、北桂村委会属下有二十二个集体经济组织。根据《中华人民共和国物权法》第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第十条第二点规定，可以行使北桂农民集体土地所有权的权利和经营，管理北桂农民集体土地的权利，只有北桂村委会属下二十二个经济合作社，而不是北桂村委会。3、一审判决以北桂村委会申请登记林地所有权证的主要依据《权属证明》上有其属下二十一个经济合作社社长的签名及盖章，就主观武断认定是该二十一个经济合作社的真实意思表示，并确认该《权属证明》合法有效。这是袒护被告的错误认定。首先：该《权属证明》上虽然有北桂村委会属下二十一个经济合作社社长签名，但只有二十个经济合作社的印章，而这二十个经济合作社的印章是否属各经济合作社社长自己亲手所盖，一审法院也未能认定予以查证，就妄下断言作出上述认定。其次，这二十一个社长的签名，也绝非是其自己心甘情愿所签的，完全是受到村委会利用金钱收买的诱惑，在自己利令智昏的情况下而作出违心的错误签名行为。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会，凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员讨论决定。”北桂村委会制造虚假《权属证明》，诱骗威迫其属下经济合作社社长签名，伪造、盗用各经济合作社公章向政府部门骗取《林权证》一事，全北桂几千村民毫不知情。4、一审法院以北桐经济合作社主张拥有争议的林地所有权，只有自己的陈述，而无相关的权属证据证明，便彻底否认了北桐经济合作社合法拥有土地所有权的历史事实。北桐经济合作社是地地道道一个农民集体，本集体的村民在北桐村居住了几百年，在解放初期斗土豪分田地的时候，政府部门根据当时的政策按“四固定”将北桐经济合作社周边的土地以田带山划归北桐经济合作社耕种，北桐经济合作社曾在自己耕种的山岭上种有竹木，并在六七十年代还砍伐松树出卖增加集体经济收入，这个是无可否认的历史事实，更何况国家的法律和中央的政策也明文规定：“农民集体土地归农民集体所有。”在一审庭审时，阳东县人民政府向法院提供的《权属证明》已足以证明北桐经济合作社及北桂村委会属下其他经济合作社是绝对拥有集体土地所有权的，如果北桐经济合作社及北桂村委会属下其他经济合作社没有拥有集体土地所有权的权利，那北桂村委会向政府部门申请登记土地所有权证，也毋须其属下经济合作社签名同意。二、一审判决适用法律不当。由于一审判决认定事实错误，主观武断北桂村委会凭借非法手段得来的《权属证明》合法有效，并确认其拥有土地所有权，主观武断阳东县人民政府在未有依法核查清楚北桂村委会申请登记林地所有权的权源依据是否合法的情况下，就擅自发放东林证字（2013）第1000070号林地所有权证仍属依法行政行为，无视北桐经济合作社合法拥有土地所有权的历史事实，无视国家法律和中央政策特别注明农民集体土地所有权归农民集体所有的规定，因而导致一审法院错误地适用法律认定阳东县人民政府发放的东林证字（2013）第1000070号《林权证》有效，由于认定事实错误，必然导致其适用法律的不当。
被上诉人阳东县人民政府辩称：一、阳东县人民政府作出的《林权证》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。阳东县人民政府根据《森林法》，严格执行省、市林业部门《林地林权登记换发证工作方案》关于“村民委员会所有的林地、林木，登记申请时，应附有本村委会内有关村民小组没有争议的证明材料，由乡镇政府现场审核并签署意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见”相关规定，在核发东林证字（2013）第1000070号山林权属证书过程中，首先由山林权属所有者北桂村委会向新洲镇政府林权办提出申请，镇林权办对北桂村委会所提供的申请材料进行审核，根据其提交的《权属证明》认定其权属明确清晰，镇林权办再组织北桂村委会和相关毗邻交界村代表、技术人员进行现场勘界审核，由技术人员填写《林权核查登记表》、绘制范围图，并经毗邻交界村进行边界确认和互签。完成上述工作后，镇林权办将审核结果在北桂村委会和交界地恩平市横陂镇蓝田村委会公示30天。公示完毕，没有异议，新洲镇政府审核后送县林业局审核，县林业局审核后报阳东县人民政府审批发证。二、上诉人依据不足，不能成立。北桐经济合作社所提供的证据，不能证明发证林地的所有权权属。主张发证林地所有权属其所有，证据不足，同时，北桐经济合作社在领证人所提交的《权属证明》中也盖了章，村代表也签了名，确认发证林地所有权属领证人所有且无争议。另外，在发证公示期间北桐经济合作社也没有提出异议。综上所述，阳东县人民政府作出的《林权证》（东林证字（2013）第1000070号）事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。
被上诉人北桂村委会答辩称：一、北桐村背至新碑头一带山林一直由村委会全民集体耕种、收获的历史。1、北桂村委会共有林地面积约3.1万亩，在1999年阳东县号召果化期间，群众种果约8000亩。北桂村委会全民所有的集体林地（含北桐村背至新碑头一带林地）从60年代中期飞机播种，到90年代初世行造林，一直种管收都是村委会全民集体所有。2、在80年代，当时担任北桂管理区书记的赵崇曾经按林业收入按北桂人口每人50元分配给北桂全体村民，这也证明了当时村民认可北桂村山林属于北桂管理区全民集体所有。3、北桂部分自然村在搞集体公益事业建设，如土岗、北桐、马上、马下等村道硬底化都向木山承包商协商，由木山承包商捐款建路，足以证明村民认可承包者承包山林的合法性。4、从中央到地方实施集体林权制度改革中，北桂村委会在2010年10月20日依法召开北桂村委会集体林权制度改革会议，通过了北桂村委会集体所有的山林按照山林收益的70%以分股分利的形式落实到北桂村委会集体经济组织内部成员，30%股份提留村委会作为集体公益事业支出。5、2013年3月28日，北桂村委会召开村民代表大会，选举产生了北桂村林改小组，共同参与北桂林改的筹资、分红、林改方案的实施工作。二、北桐经济合作社反映北桂村委会利用“三资”清理、伪造公章欺骗、恐吓属下经济合作社社长，制造虚假材料骗取林权证和问题。根据广东省人民政府令（第109号）关于《广东省农村集体经济组织管理规定》和省农业厅、省公安厅《关于规范农村集体经济组织印章、牌匾样式制作的通知》，镇“三资”清理工作领导小组要求全镇各自然村要成立经济合作社并要刻制印章，北桂村委会已于2012年3月28日召开村民代表大会，已告知村民代表和村长，刻印章的工本费由各村小组长负责，并交纳了刻印章工本费，不存在伪造印章问题。山林权属证明也是在各经济合作社社长自愿的情况下签名确认的，不存在欺骗、恐吓等。综上所述，北桐村背至新碑头一带山林权属应归答辩人阳东县新洲镇北桂村经济联合社属下社员集体所有，应依法维持东林证字（2013）第1000070号《林权证》有效。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……”的规定，阳东县人民政府向北桂村委会颁发林权证，其职权行使有法律依据。
国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”广东省人民政府《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四点“工作程序”中规定：“村民委员会所有的林地、林木，登记申请时，应附有本村委会内有关村民小组没有争议的证明材料，由乡镇政府现场审核并签置意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见”。北桂村委会申请林权登记，提交了经属下21个经济合作社社长签名盖章的《权属证明》，符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》规定的关于村民委员会所有的林地、林木，登记申请应附有本村委会内有关村民小组没有争议的证明材料的规定，依法可认定申请登记的林地林权证明材料合法有效，无权属争议。新洲镇林权办组织林业技术人员、北桂村委会和与登记林地毗邻的恩平市横陂镇蓝田村委会代表到林地现场实地勘查，制作《林地林木权属勘查登记卡》，绘制《森林、林木、林地四至范围图》，申请登记林地已经毗邻村委会认定。此外，北桂村委会填写和提交的《广东省林地林权登记申请表》还经镇政府和林业主管部门审查，再报阳东县人民政府审批。审核结果在北桂村委会和恩平市横陂镇蓝田村委会张榜公告，发证程序符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》工作程序第（二）项“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督”的规定。阳东县人民政府颁发东林证字（2013）第1000070号《林权证》，符合法律规定。
北桐经济合作社上诉主张，《权属证明》是通过恐吓、收买经济合作社社长等不正当手段制作的虚假证据，根据法律规定集体所有的土地归农民集体所有，村委会是没有土地所有权的，北桂村委会制造虚假《权属证明》未按照《广东省农村集体经济组织管理规定》规定经农村集体经济组织成员讨论决定；在解放初期，政府部门根据当时的政策将北桐经济合作社周边的土地以田带山划归北桐经济合作社耕种，北桐经济合作社曾在自己耕种的山岭上种有竹木，并在六七十年代还砍伐松树出卖增加集体经济收入；如果北桐经济合作社及北桂村委会属下其他经济合作社没有拥有集体土地所有权，则北桂村委会向政府部门申请登记土地所有权证毋须其属下经济合作社签名同意。由于北桐经济合作社不能提供证据证明《权属证明》是各经济合作社社长在恐吓、收买的情况下签名和盖章的，本院对北桐经济合作社这一事实主张不予采信。村委会作为一级村民自治组织，依法可以作为农村集体所有土地的所有权主体，村民委员会所有的农村土地即为村民委员会全体村民集体所有，北桐经济合作社关于村民委员会没有土地所有权的主张没有法律根据，本院不予采纳。各经济合作社社长在《权属证明》上签名盖章，是依法行使职权，并不是处分涉及成员利益的事项，无需提交成员大会讨论决定。北桐经济合作社主张在解放初期斗土豪分田地的时候，政府部门将北桐经济合作社周边的土地以田带山划归北桐经济合作社耕种，但并没有提供相应的证据予以证明，本院对北桐经济合作社的这一事实主张不予采信。综上，北桐经济合作社的上诉理据不成立，本院依法不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作确认东林证字（2013）第1000070号《中华人民共和国林权证》有效的判决不违反法律规定，本院依法予以维持。北桐经济合作社的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人阳东县新洲镇北桂村北桐经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一五年三月十日
书记员 何杰雯