江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第252号
上诉人（原审原告）伋雪松，男，汉族，1962年11月27日生。
上诉人（原审原告）张来龙，男，汉族，1963年8月10日生。
上诉人（原审原告）赵鑫，男，汉族，1974年10月11日生。
以上三上诉人的委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在南京市高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人王梅，南京市规划局干部。
委托代理人封顶，江苏衡鼎律师事务所律师。
原审第三人南京市土地储备中心，住所地在南京市珠江路同仁西街*号*楼。
法定代表人王东，南京市土地储备中心主任。
委托代理人段然，江苏天豪律师事务所律师。
原审第三人南京国资投资置业有限公司，住所地在南京市浦口区龙泰路22号裕民家园058幢101室-145。
法定代表人朱勇，南京国资投资置业有限公司执行董事。
委托代理人李其忙，南京国资投资置业有限公司工作人员。
原审第三人南京安居建设集团有限责任公司，住所地在南京市雨花台区软件大道119号丰盛科技园8号楼6楼。
法定代表人毛龙泉，南京安居建设集团有限责任公司董事长。
上诉人伋雪松、张来龙、赵鑫因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人南京市土地储备中心（以下简称市土储中心）、南京国资投资置业有限公司（以下简称国资公司）、南京安居建设集团有限责任公司（以下简称安居公司）建设用地规划许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月2日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭进行了审理。上诉人伋雪松、张来龙、赵鑫及其委托代理人张琨，被上诉人市规划局的委托代理人王梅、封顶，原审第三人市土储中心的委托代理人段然，原审第三人国资公司的委托代理人李其忙到庭参加诉讼。原审第三人安居公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年1月15日，第三人市土储中心、安居公司、国资公司向被告市规划局提出建设项目规划审批事项申请，申请西街地块的建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，并提供了建设项目规划审批事项申请表、建设项目基本信息表和单位组织机构代码证，被告于当日受理。2013年1月17日，南京市发展和改革委员会作出《关于秦淮区西街地块城中村、危旧房改造和环境综合整治项目的备案通知书》。同日，被告向第三人核发了西街地块的《建设项目选址意见书》（选字第320104201310029号）。2013年1月18日，被告向第三人作出地字第320104201310021号行政许可决定书，并向三位第三人颁发了地字第32010420130021号《建设用地规划许可证》（落款时间为2013年1月17日，以下简称21号《规划许可证》），后21号《规划许可证》在被告网站上进行了公示。2013年3月，南京市秦淮区人民政府依据21号《规划许可证》确定的范围作出了房屋征收决定，原告所有的房屋位于征收范围内。2014年12月22日，江苏省住房和城乡建设厅受理了伍传圭关于21号《规划许可证》提出的行政复议申请，并于2015年2月3日作出了行政复议决定书，维持了21号《规划许可证》。原告房屋所在的西街片区是南京市主城区面积最大的城中村、危旧房改造地块，规划用地性质为商业金融业用地、文化娱乐用地、酒店式公寓、历史文化保护与展示等混合用地。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，被告市规划局具有本市城乡规划许可的行政职责。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规——“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。《江苏省城乡规划条例》第三十四条规定，“以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目选址意见书，建设项目批准、核准、备案文件，向城市、县城乡规划主管部门提出申请，并提交建设项目总平面图；（二）城市、县城乡规划主管部门审查相关材料，初步审查总平面图，符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证。”根据以上规定，被告市规划局根据第三人提出的申请于2013年1月18日向第三人颁发21号《规划许可证》不违反法律、法规规定。但被告在申请人材料不全时予以受理、建设项目选址意见书和建设用地规划许可证同时受理、核发规划许可证的过程中先制证后决定等行为，在行政程序上存有瑕疵，今后工作中应予改正。根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《江苏省人民政府关于加快棚户区（危旧房）改造工作的实施意见》、《南京市人民政府南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》的规定，棚户区（危旧房）改造是重大的民生工程和发展工程，不仅能够使困难群众的住房条件得到改善，而且可以提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐，棚户区（危旧房）改造可采取拆除新建、改建等多种方式，故棚户区（危旧房）改造存在拆除与新建不同步的情形。21号《规划许可证》所涉土地的规划用途为商业金融业等，系指新建建设工程的规划用途，与棚户区（危旧房）改造项目的拆除工程不当然产生冲突，故对原告主张涉案地块规划用途为商业金融用地，没有危旧房、城中村改造等规划用途，被告颁发21号《规划许可证》违反城市总体规划和控制性详细规划的主张不予支持。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规——“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。本案建设项目虽然没有法律、法规、规章规定必须在建设用地许可前举行听证，但考虑到被告的许可行为对利害关系人现实利益的影响，根据正当程序原则，被告应采取适当方式听取利害关系人的意见，被告在作出行政许可行为前没有听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，被告今后工作中应予改正，但该瑕疵不足以构成确认被诉规划行政许可行为违法或撤销的违法事由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十二条，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告伋雪松、张来龙、赵鑫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告伋雪松、张来龙、赵鑫负担。
上诉人伋雪松、张来龙、赵鑫上诉称，一审法院认定案件事实错误，即涉案地块不是进行城中村和危旧房改造。被上诉人没有依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及江苏省和南京市有关法律法规进行城市规划的行政许可，亦未依法履行审查义务。被上诉人作出的被诉具体行政行为不符合依法批准的城市规划及控制性详细规划。故请求撤销一审判决，依法改判；由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人市规划局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，原审法院的行政判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求二审法院维持原判。
原审第三人市土储中心未向本院提交书面陈述意见，在庭审中述称，被上诉人依法具有作出规划许可的行政职权，原审第三人市土储中心向被上诉人申请案涉建设用地规划许可证，被上诉人依法核发案涉许可证，程序合法，行为适当。一审判决适用法律正确、认定事实清楚，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人国资公司未向本院提交书面陈述意见，在庭审中述称，被上诉人核发涉案建设规划许可证程序合法，一审判决事实清楚，请求维持一审判决。
上诉人伋雪松、张来龙、赵鑫提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
对于原审法院查明的案件事实，被上诉人市规划局及原审第三人市土储中心、国资公司均无异议。上诉人对“2013年1月18日，被告向第三人作出地字第320104201310021号行政许可决定书，并向第三人颁发了地字第32010420130021号《建设用地规划许可证》（落款时间为2013年1月17日）”提出异议，认为被上诉人及原审第三人没有证据证明上述事实；对“原告房屋所在的西街片区是南京市主城区面积最大的城中村、危旧房改造地块”不认可，认为西街片区没有城中村，全部是国有土地，也不属于危旧房集中区。本院经审查，证据21号《规划许可证》能够反映2013年1月18日第三人签收该许可证的相关记录；涉案项目的立项文件即南京市发展和改革委员会作出的《关于秦淮区西街地块城中村、危旧房改造和环境综合整治项目的备案通知书》（宁发改投资字（2013）32号）确认，项目的主要建设内容为地块内城中村、危旧房改造和环境综合整治。综上，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《江苏省城乡规划条例》第四条规定，省、市、县（市）人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。因此，被上诉人市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门，具有依申请核发建设用地规划许可证的法定职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规——“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。《江苏省城乡规划条例》第三十四条规定，“以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目选址意见书，建设项目批准、核准、备案文件，向城市、县城乡规划主管部门提出申请，并提交建设项目总平面图；（二）城市、县城乡规划主管部门审查相关材料，初步审查总平面图，符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证。”本案中，原审第三人向被上诉人申领建设用地规划许可证，按上述法律法规的规定提交了相应的办理材料。但被上诉人受理涉案建设用地规划许可申请时，原审第三人尚未取得项目选址意见书，被上诉人对建设项目选址意见书和建设用地规划许可证的申请系同时受理，且的确存在被上诉人在核发21号《规划许可证》的过程中先制证后作出决定。考虑到被上诉人在核发建设用地规划许可证时该项目的相关文件已补齐，原审第三人已具备了申请核发建设用地规划许可证的法定条件，被上诉人核发涉案21号《规划许可证》行为符合法律规定的实质要求，因此，被上诉人在受理时的审核不严可视为程序上存在瑕疵，并不构成实质上的违法。
此外，21号《规划许可证》是为危旧房、城中村改造和环境整治而进行后续房屋征收程序的前置程序，其与该地块控制性详细规划中最终确定的商业金融业用地并不冲突。
综上，上诉人的主张因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人伋雪松、张来龙、赵鑫承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 王攀峰
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 孙 皓