湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行初524号
原告吴磊等38人（具体名单附后）。
原告（诉讼代表人）吴磊，女。
原告（诉讼代表人）丁蓉，女。
委托代理人王江川，湖北省正大法律服务所法律工作者。
被告武汉市武昌区人民政府，住所地武汉市武昌区中山路307号。
法定代表人刘洁，该区区长。
委托代理人杨飞，武昌区房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人彭晓刚，湖北得伟君尚律师事务所律师。
被告武汉市人民政府，住所地武汉市沿江大道130号。
法定代表人万勇，市�。
委托代理人陈怡，武汉市人民政府法制办工作人员。
委托代理人喻曦，湖北得伟君尚律师事务所律师。
原告吴磊等38人（以下简称吴磊等人）不服被告武汉市武昌区人民政府（以下简称区政府）作出的武昌征决字[2017]8号《房屋征收决定》（以下简称8号《房屋征收决定》）及武汉市人民政府（以下简称市政府）作出的维持8号征收决定的行政复议决定，于2017年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭。同年11月6日，公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人丁蓉，委托代理人王江川，被告区政府的委托代理人杨飞、彭晓刚，被告市政府的委托代理人陈怡、喻曦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区政府于2017年3月31日作出武昌征决字[2017]8号《房屋征收决定》，决定对轨道交通五号线工程项目江盛路站-
武金堤公路站段范围内国有土地上的房屋实施征收。同时一并作出《轨道交通五号线工程项目江盛路站-
武金堤公路站段房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。原告吴磊等人不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2017年7月19日针对原告作出《行政复议决定书》，维持了8号《房屋征收决定》。
原告吴磊等人诉称，第一被告于2017年3月31日作出并公告《房屋征收决定》和《补偿方案》，原告的房屋均在该征收范围内，原告曾认为第一被告作出的《房屋征收决定》和《补偿方案》存在违法情形，并侵犯了原告的合法权益，依法向第二被告提出行政复议，而第二被告于2017年7月19日作出《行政复议决定》，认定第一被告作出的房屋征收决定主体、程序符合法律规定，并决定维持了第一被告所作的房屋征收决定。原告认为第一被告作出的房屋征�决定和房屋征收补偿方案不合法并违反法定程序，第二被告作出的行政复议决定也属错误，直接影响了原告合法权益。主要理由：一、该征收决定所述建设项目扩大公共利益范围不符规划。原告从未见过相关部门的详细规划方案，被告打着地铁项目的名义，有意扩大地铁项目的拆迁范围，与公众利益不符；二、该征收决定没有征求公众意见和科学的论证及规划部门的规划意见；三、该征收决定的征求公众意见的程序不符合法律规定；四、该征收决定的社会稳定风险的前置程序不明；五、该征收决定的资金不明。根据第一被告提供的资料仅仅是一个建设银行江岸支行的授信证明，该证明只是一个工程建设的贷款资金授信，不是本次征收项目的足额到位、专户存储，专款专用；六、《补偿方案》侵犯了被征收人的合法权益。《补偿方案》对原告显失公平，其获得的补偿根本就不能在同等地段购置和装修还原现有的居住条件，其生活质量大打折扣。同时提供的产权调换房屋与本拆迁地段相隔甚远，对被征收人的生活造成了极大的影响。综上，请求人民法院：1.依法撤销第一被告作出的《房屋征收决定》武昌征决字[2017]8号；2.依法撤销第一被告作出的《房屋征收补偿方案》；3.依法撤销第二被告作出的《行政复议决定书》武政复决[2017]第173号；4.本案诉讼费用由被告承担。
原告吴磊等人向本院提交了以下证据：1.武昌征决字[2017]8号《房屋征收决定》，证明原告的房屋已纳入征收范围，原告的诉求属于法院受案范围；2.《武昌区轨道交通五号线工程项目江盛路站-
武金堤公路站段房屋征收补偿方案》，证明根据国务院590号令第21条和湖北省380号令第31条以及武汉市政府第275号令的规定，被告应当提供改建地段或者就近地段的房屋�行产权调换，根据该立法本意原告有权利在改建地段或者就近地段进行选择，然而被告不仅没有提供改建地段房源，而且该《补偿方案》中的房源不符合就近原则。该《补偿方案》应当予以撤销；3.银行授信证明，证明被告的拆迁征收资金仅仅只是一个银行授信证明，而且还是建设资金贷款，建设与征收征收资金混为一体，不符合国务院第590号令关于征收资金足额到位、专款专用、专户存储的法定要求，被告的征收行为不合法，应予以撤销。4、《行政复议决定书》武政复决[2017]第173号，证明原告依法向市政府提出行政复议，现依法提起行政诉讼。
被告区政府及被告市政府辩称，被告区政府具有作出征收决定的职权。区政府进行轨道交通五号线工程项目江盛路站-
武金堤公路站段范围内房屋征收符合公共利益需要，具有法律法规政策依据，8号《房屋征收决�》程序合法，征收补偿方案合法合规，未侵犯原告吴磊等人的合法权益，原告的诉讼请求与理由不应得到支持。被告市政府经审查原告吴磊等人于2017年5月22日提出的行政复议申请，于2017年7月19日作出行政复议决定，并于同年7月20日通过邮政特快专递方式将行政复议决定书向原告等人及区政府送达，被告市政府作出的行政复议决定程序符合法律规定。区政府作出8号《房屋征收决定》主体、程序合法，符合法律规定，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定决定维持，于法有据，请求法院依法驳回原告等人的诉讼请求。
被告区政府向本院提交了证明8号《房屋征收决定》合法性的以下证据：第一组证据：1.《国家发展改革委关于武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015—2021年）的批复》（发改基础[2015]1367号）；2.武汉市城市轨道交通第三期建�规划（2015—2021年）；3.武规选[2016]139号《建设项目选址意见书》。证明轨道交通五号线工程项目符合规划选址，房屋征收符合公共利益需要，具备法律法规政策依据。第二组证据：4.《武汉市武昌区房屋征收管理办公室关于确定轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收范围的请示》（武昌征管办字[2016]743号）；5.《武昌区人民政府关于确定轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收范围的批复》（2016（085））；6.轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段国有土地上房屋征收范围图（不含集体土地上房屋）。证明房屋征收部门根据规划部门出具的规划意见合理确定国有土地上房屋征收范围。第三组证据：7.《轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收调查结果公告》；8.《轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收调查结果公告》现场照片。证明武昌区征收办组织相关单位对轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站拟征收范围内的房屋进行调查登记。第四组证据：9.《区人民政府关于轨道交通五号线工程项目（余家头站、杨园站、三角路站、积玉桥新生路站、昙华林站、司门口站、江盛路站-
武金堤公路站、复彭区间）房屋征收补偿方案论证会会议纪要》；10.《关于<武昌区轨道交通五号线工程项目江盛路站-
武金堤公路站段房屋征收补偿方案（征求意见稿）>公开征求意见的公告》；11.《武昌区轨道交通五号线工程项目江盛路站-
武金堤公路站段房屋征收补偿方案（征求意见稿）》；12.《关于<武昌区轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收补偿方案（征求意见稿）>公开征求意见的�告》现场照片；13.《关于<武昌区轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收补偿方案（征求意见稿）>公开征求意见汇总归纳情况及修改情况的公告》；14.《关于<武昌区轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收补偿方案（征求意见稿）>公开征求意见汇总归纳情况及修改情况的公告》现场照片。证明武昌区政府组织对五号线征收补偿方案论证、制定五号线补偿方案（征求意见稿）并在征收范围内广泛征求公众意见；武昌区政府对被征收人和公有房屋承租人提出的意见等进行统计归纳后，就相关问题进行说明，认为对补偿方案（征求意见稿）可不作修改；征收补偿方案实体及程序均符合法律法规规定，并未侵犯原告吴磊等人的实体权利。第五组证据：15.《轨道交通五号线工程项目江盛路站—武�堤公路站段房屋征收社会稳定风险评估报告的请示》（武昌征管办字[2017]56号）；16、《武昌区人民政府关于轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收社会稳定风险评估报告的批复》（2017（018））。证明轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段依法依规开展社会稳定风险评估，评估结论为低风险，项目可实施。第六组证据：17.《轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收资金预算表》；18.北京红日会计师事务所有限责任公司湖北分所出具的《报告书》；19.《银行授信证明》。证明征收补偿费用已专项存储、足额到位，可依法进行补偿。第七组证据：20.武昌区政府《常务会议纪要（7）》；21.武昌征决字[2017]8号《房屋征收决定》；22.武昌征决字[2017]8号《房屋征收决定》公告；23.《武昌区轨道交通五号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收补偿方案》；24.征收范围图；25.武昌征决字[2017]8号《房屋征收决定》、公告、征收补偿方案以及征收范围图的现场照片。证明因项目被征收人、公有房屋承租人超过300户，武昌区政府于2017年3月29日召开第7次常务会议，同意作出征收决定；武昌区政府作出征收决定并在征收范围内予以公告，程序合法合规。法律依据：1.《国有土地上房屋征收评估办法》；2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）；3.《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（湖北省人民政府令380号）；4.《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（武汉市人民政府令275号）。
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1.丁蓉等105人、吴磊等32人提出的《行政复议申请书》；2.市政府向武昌区政府发送的《答复通知书》（武政复答（2016）203号、208号）；3.武昌区政府作出的《行政复议答复书》、证据目录及法律依据；4.武汉市政府作出的《行政复议决定书》（武政复决（2017）第173号）；5.送达回证。以上证据共同证明市政府是严格按照《中华人民共和国行政复议法》的程序作出行政复议决定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条、第四十条第二款。
经庭审质证，原告吴磊等人对被告区政府提交的证据发表如下质证意见:对第一、第二组证据的真实性无异议，关联性和证明目的不认可；对第四组证据的真实性、关联性无异议；对第三、五、六、七组证据的真实性、合法性、关联性均有异议。
原告吴磊等人对被告市政府提交的用以证明复议程序合法的证据发表质证意见如下：证据1、证据5无异议；对证据2、证据3�证据4的真实性无异议，但达不到证明目的。
被告区政府对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据的真实性均无异议，但关联性和证明目的有异议。原告提交的证据均是体现行政行为的过程性资料，均不能证明原告在庭审中列举的观点，比如征收程序违法、补偿方案违法，达不到原告的证明目的。
被告市政府对原告的证据发表质证意见如下：以区政府代理意见一致。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的全部证据与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院依法予以确认。
经审理查明，2015年6月12日，国家发展改革委对湖北省人民政府作出批复（发改基础[2015]1367号），同意武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015～2021年），其中轨道交通5号线自武汉火车站至青菱站建设项目的规划期为2017年～2021年。2016年9月30日，武汉市国土资源和规划局向武汉市地铁集团有限公司颁发了武汉市轨道交通5号线工程《建设项目选址意见书》（武规选[2016]139号），该选址意见书载明：“本建设项目符合城乡规划要求”。根据规划部门出具的规划意见以及确定的规划范围，被告区政府确定了涉案的轨道交通5号线工程项目江盛路站—武金堤公路站段房屋征收的范围，涉案项目规划红线上存在的部分骑线房屋被一并纳入征收范围。武昌区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积进行了调查登记，并对调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公布。2016年10月18日，被告区政府组织区建委、区房管局、区征收办等部门对拟定的征收补偿方案进行论证。2017年2月17日，被告区政府对该补偿方案予以公布，征求公众意见，告知“被征收人、公有房屋承租人到现场办公地点领取《征求意见表》，在征求意见期间认真填写《征求意见表》，经本人签字后提交至房屋征收现场办公地点，同时提交身份证明材料和被征收房屋产权证明。逾期未提交本人签字的征求意见表的，视为认可征收补偿方案符合条例规定，同意征收补偿方案。其他公众……有意见或建议，请在征求意见期限内，到现场办公点书面反馈或通过电子邮件方式将意见或建议发送至电子邮箱……”同时告知征求意见期限为2017年2月18日至2017年3月20日。2017年3月29日，被告区政府将征求意见情况和方案修改情况及最终确定的房屋征收补偿方案在征收范围内予以公告。北京红日会计师事务有限责任公司湖北分所接受武昌区审计局的委托对本案征收项目资金预算进行了审计。建设银行武汉江岸支行出具《银行授信证明》，为武汉市轨道交通5号线一期工程提供授信总额为人民币102.4亿元的项目建设贷款（其中含房屋征收资金）。此外，区征收办从项目的合法性、合理性、可行性、房屋征收、生态环境保护、交通影响以及对周边居民生产生活的其他影响等方面对该征收项目进行了社会稳定风险评估。2017年3月29日，该征收项目经被告区政府常务会议讨论通过。同年3月31日，被告作出8号《房屋征收决定》，并于当日将该征收决定予以公告。公告载明了征收目的、征收范围、《补偿方案》、征收部门、征收实施单位、征收签约期限、被征收人提起行政复议和行政诉讼权利及期限等事项。原告吴磊等人不服，向被告市政府申请复议，同年7月19日市政府作出复议决定，维持被告区政府作出的8号《房屋征收决定》，且告知原告诉权和15日的起诉期限。并于次日被告市政府向原告吴磊等人送达复议决定书。原告吴磊等人仍不服，诉至本院，诉请如前。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条、第八条的规定，被告区政府负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权；被告区政府确定的房屋征收部门区征收办，具有组织实施涉案国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职责。
根据《条例》第八条的规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……。”第九条规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。本案中，国家发展和改革委作出专项批复，同意武汉市城市轨道交通第三期建设规划，涉案的轨道交通5号线工程项目被列入其中。城市轨道交通建设是打造现代化都市，完善交通路网建设，增强城市功能，改善城市生活品质的需要，属于重大公共交通基础设施建设项目，属于武汉市重点工程。武汉市国土资源和规划局为涉案地铁建设项目颁发了《建设项目选址意见书》，认为涉案地铁建设项目符合城乡规划要求。被告区政府根据武汉市国土资源和规划局出具的规划意见，划定涉案房屋征收范围，作出被诉征收决定，符合上述关于征收需因公共利益需要和符合相关规划要求的规定。同时，根据《条例》第十五条的规定，被告区政府对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查，并将调查结果予以公布。根据《条例》第十条、第十一条规定，对征收补偿方案，按征求意见、修改等程序拟定。为了征收工作的顺利进行，根据《条例》第十二条规定，对涉案征收项目进行社会稳定风险评估，因该征收项目涉及440户，被征收人数量较多，根据《条例》第十二条第一款的规定，就涉案征收项目提请武昌区政府常务会议讨论通过。对征收资金进行了预算并足额筹集到位。此外，根据《条例》第十三的条规定，被告区政府作出征收决定后，及时进行了公告，同时载明补偿方案，告知了复议、诉讼等相关事项。综上，被告区政府作出的8号《房屋征收决定》事实清楚，整个行为程序合法。原告提出的涉案征收项目不符合公共利益需要，不符合“国民经济和社会发展规划”，征收补偿方案没有征求公众意见，征收资金不明，征收决定作出前没有经过社会稳定风险评估，并经区政府常务会议决定等观点，均与事实不符，本院不予支持。而且涉案征收项目不是旧城改造项目，原告提出被告区政府应当组织听证会对征收补偿方案进行听证的观点，亦无法律依据，本院不予支持。另，原告提出被告区政府将不在规划红线范围内的房屋纳入征收范围，超范围征收的问题。被告区政府在涉案项目规划红线范围的基础上，合理确定房屋征收范围是《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十三条赋予的职权。涉案项目规划红线上存在部分骑线房屋，出于施工作业和房屋安全需要，被告区政府将规划红线上的骑线房屋一并纳入征收范围，并不损害被征收人利益，并且符合法律规定，故对原告该观点，本院亦不予支持。
关于《征收补偿方案》是否合法的�题。《条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，被告区政府作出了《补偿方案》，明确规定了本征收项目的补偿方式、产权调换房屋基本情况、被征收房屋类型和建筑面积认定办法、房屋价值补偿及房地产价格评估机构选定办法、公有房屋的征收补偿、房屋室内装饰装修及附属设施补偿、搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业损失补偿、补助、搬迁奖励等事项，《补偿方案》中上述货币补偿、产权调换两种补偿方式的选择、补偿项目、补偿标准、评估机构的选定等内容符合《条例》第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条的规定。但是，被告区政府在《补偿方案》中虽然对被征收人提供了产权调换的补偿方式，而其提供的产权调换房源规定的三种情况：“（一）白沙洲花园：位于洪山区××路，土地性质为出让用地，预计2020年4月31日交房。（二）红霞雅苑：位于洪山区青菱街红霞村，土地性质为划拨用地，具体房屋权证办理事宜，按照市政府相关工作的统一部署执行，预计2018年3月31日交房。（三）征收部门根据项目需要筹集的其他房源。”其中红霞雅苑的产权调换房，在庭审中被告区政府明确属于城中村改造的还建房。城中村改造的还建房是针对城中村村民的还建安置房屋，此类型房屋与原告拥有合法的房屋所有权证、国有土地使用权证的被征收房屋性质不同。被告区政府提供城中村改造还建房作为产权调换房源，用于安置补偿国有土地上被征收房屋权利人，不利于保护其合法权益，不符合《条例》规定的公平补偿原则。另外，《补偿方案》中“征收部门根据项目需要筹集的其他房源”这一项对房源的规�不明确，也不利于对被征收人合法权益的保护，被告提供的产权调换房屋的具体位置、性质应在方案中予以明确规定。因涉案项目不属于旧城改建的征收项目，原告吴磊等人提出要求就地就近进行还建安置没有法律依据，本院不予支持。
综上，被诉征收决定的作出符合公共利益需要，征收程序合法，但《补偿方案》不符合《条例》规定，违反公平补偿原则。因《补偿方案》系被诉征收决定的重要组成部分，故被诉征收决定违反《条例》的规定，不具有合法性，依法应予以撤销。但鉴于涉案征收项目绝大多数被征收人已依据《补偿方案》签订补偿协议，如果撤销被诉征收决定，将会给征收秩序和社会公共利益带来不利影响。故本案确认被诉征收决定违法，但不予撤销。被告区政府应就《补偿方案》中产权调换部分采取补救措施，对“红霞雅苑”产权调换房源进行变更，重新作出房源安排。对《征收补偿方案》中不明确的“其他产权调换房屋”作出有指向性的、明确、具体的房源安排。被告市政府受理原告的复议申请，依法作出复议决定，复议程序并无不当，但复议决定在实体上认定被诉征收决定合法，属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告武汉市人民政府作出的武政复决[2017]第173号行政复议决定；
二、确认被告武汉市武昌区人民政府作出的武昌征决字[2017]8号房屋征收决定违法；
三、责令被告武汉市武昌区人民政府依法对武昌征决字[2017]8号房屋征收决定所附的《武昌区轨道交通五号线工程项目江盛路占-
武金堤公路站段房屋征收补偿方案》所规定的产权调换房屋部分采取补救措施；
本案诉讼费用人民币50元，由被告武汉市武昌区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条的规定，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行；户名：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：17×××69-1。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李莉荣
审判员 沈 红
审判员 俞 震
二〇一七年十二月二十一日
�官助理王瀚
书记员 祁 平
附原告吴磊等38人名单。
原告吴磊，女。
原告丁蓉，女。
原告汪凤姣，女。
原告童胜，男。
原告李丕真，女。
原告邓吕新，女。
原告陈惠，女。
原告郑志辉，男。
原告程伟，男。
原告陈伯良，男。
原告程红，女。
原告周清琳，女。
原告胡斌，男。
原告章静，女。
原告唐佳才，男。
原告桑茂学，男。
原告周志强，男。
原告王收复，男。
原告张建华，女。
原告罗能先，男。
原告谢肇柏，男。
原告曹朝家，男。
原告汪祖英，男。
原告李世谊，男。
原告蒋聪颖，女。
原告董进勇，男。
原告杨爱英，女。
原告喻继华，男。
原告徐庆娥，女。
原告魏甲儒，男。
原告石心启，男。
原告万双庆，女。
原告李平，男。
原告冯友敏，女。
原告刘艳梅，女。
原告朱运峰，男。
原告潘斌辉，男。
原告沈宏，女。