内蒙古自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内行终267号
上诉人（原审被告）内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗人民政府，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗巴拉嘎尔高勒镇。
法定代表人朝鲁，旗长。
委托代理人苏乙拉巴特尔，男，1991年3月16日出生，蒙古族，该旗人民政府法制办公室工作人员，住内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗。
委托代理人牧人，内蒙古建中律师事务所锡林浩特分所律师。
被上诉人（原审原告）早克斯图等12人（名单附后）。
诉讼代表人早克斯图，男，1960年3月16日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
诉讼代表人要斯图，男，1956年5月30日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
诉讼代表人张达来，男，1963年8月6日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
被上诉人早克斯图等12人的委托代理人阿拉腾那日苏，内蒙古泽铭律师事务所律师。
原审被告内蒙古自治区锡林郭勒盟行政公署，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特�锡林郭勒经济技术开发区。
法定代表人霍照良，盟长。
委托代理人乌仁高娃，女，1986年9月10日出生，蒙古族，该盟行政公署法制办公室工作人员，住内蒙古自治区锡林郭勒盟镶黄旗。
委托代理人张睿，内蒙古睿骐律师事务所律师。
被上诉人早克斯图等12人诉上诉人内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗人民政府（以下简称西乌珠穆沁旗政府）、原审被告内蒙古自治区锡林郭勒盟行政公署（以下简称锡林郭勒盟行署）注销草原承包经营权证及行政复议一案，上诉人西乌珠穆沁旗政府不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2016）内25行初31号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西乌珠穆沁旗政府的委托代理人苏乙拉巴特尔、牧人，被上诉人早克斯图等12人及其委托代理人阿拉腾�日苏，原审被告锡林郭勒盟行署的委托代理人乌仁高娃、张睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院经审理查明，1989年，西乌旗杰仁高勒镇巴彦青格勒嘎查和古日班宝拉格嘎查以当年在籍人口为准开展了草牧场承包到户工作。1995年，原告与巴彦青格勒嘎查委员会或古日班宝拉格嘎查委员会签订了《草场有偿承包合同》，承包期为1995年10月25日至1999年10月25日或1995年11月10日至1999年11月10日。1997年，被告西乌旗政府向原告颁发了《草原承包经营权证》，承包期为1997年5月至2027年5月。2000年起，白音高勒苏木（2005年并入杰仁高勒镇）的部分牧民，因1989年划分草场时未按1983年在籍人口为准划分草场进行上访。西乌旗政府于2002年12月10日下发西乌珠穆沁旗旗长办公会议纪要（2002）35号，2005年10月22日又下发西政发（2005）89号”关于对白音高勒等苏木草场问题的处理决定”，要求原告所在苏木六个嘎查按照1983年承包牲畜人口为基数，使用先进技术重新测量草牧场，按照政策规定纠正草场承包到户方面存在的错误。2011年10月18日和10月21日，古日班宝拉格嘎查委员会和巴彦青格勒嘎查委员会分别召开牧民大会，两嘎查部分牧民参加会议，并代表本人及其他家庭成员在征求意见表上签字。两嘎查委员会对未参加会议的牧户挨家挨户走访征求意见，牧民在征求意见表上签字，故通过了以1983年人口为基础调整草场的方案。2011年10月21日和10月23日西乌旗农牧业局分别就古日班宝拉格嘎查、巴彦青格勒嘎查草场承包调整方案作出批复，同意该方案。2011年10月25日和10月27日古日班宝拉格嘎查委员会、巴彦青格勒嘎查委员会向杰仁高勒镇政府提出更换草原承包经营权证及草场使用证的申请�2011年10月26日和28日，杰仁高勒镇政府向西乌旗农牧业局提出更换古日班宝拉格嘎查、巴彦青格勒嘎查牧民草原承包经营权证和草牧场使用证的申请。2012年1月6日，西乌旗草原监督管理局和西乌旗牧区经营管理站向西乌旗政府呈报”关于注销杰仁高勒镇巴彦青格勒嘎查和古日班宝拉格嘎查牧户草原承包经营权证和草牧场使用证的申请”。西乌旗政府认为，杰仁高勒镇巴彦青格勒嘎查和古日班宝拉格嘎查在落实”双权一制”过程中存在牧民承包草场面积误差较多、界限不清、部分牧民群众多占或享有两地两份草场和违反”增人不增草场、减人不减草场”的基本原则等问题。于2012年1月9日作出西政发（2012）4号”关于注销杰仁高勒镇巴彦青格勒嘎查和古日班宝拉格嘎查牧户草原承包经营权证和草牧场使用证�决定”，巴彦青格勒嘎查委员会和古日班宝拉格嘎查委员会于2012年5月23日和2012年8月15日进行公告。原告不服被告作出的上述”决定”，向锡林郭勒盟行政公署申请复议，要求撤销西乌旗政府作出的”关于注销杰仁高勒镇巴彦青格勒嘎查和古日班宝拉格嘎查牧户草原承包经营权证和草牧场使用证的决定”。锡林郭勒盟行政公署于2013年2月1日作出了锡署复决字（2012）12号复议决定，维持了上述”决定”。早克斯图等12人不服，向锡林郭勒盟中级人民院提起行政诉讼。锡林郭勒盟中级人民法院于2014年4月10日作出（2014）锡中法行初字第2号行政判决，驳回早克斯图等12人的诉讼请求。早克斯图等12人不服提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院于2015年3月2日作出（2014）内行终字第40号行政判决，认为西乌旗政府作�的西政发（2012）4号”决定”事实不清，证据不足，原审判决认定证据不足，判决撤销原判，撤销西乌旗政府西政发（2012）4号”决定”，并责令西乌旗政府重新作出行政行为。西乌旗政府对原告的草场进行了测量。西乌旗政府于2015年9月14日作出西政字〔2015〕162号”关于注销早克斯图等54牧户原草原承包经营权证的决定”，早克斯图等12人不服申请复议，盟行署于2015年12月20日作出锡署复决字〔2015〕7号行政复议决定，以事实不清，证据不足为由，撤销了西乌旗政府作出的西政字〔2015〕162号”决定”，并责令重新作出行政行为。西乌旗政府于2016年2月19日作出西政字〔2016〕38号”关于注销早克斯图等15牧户原草原承包经营权证的决定”，早克斯图等12人不服申请复议，盟行署于2016年5月25日作出锡署复决字〔2016〕3号行政复议决定，以事实不清，证据不足为由，撤销了西乌旗政府作出的西政字〔2016〕38号”决定”，并责令重新作出行政行为。西乌旗政府于2016年7月25日作出西政字〔2016〕201号”关于注销早克斯图等15牧户原草原承包经营权证的决定”，注销了早克斯图、张连成、乌尼尔、苏和巴特尔、乌格日勒、满都拉、毕力格、小巴特尔、乌日图那苏吐（曾用名布乌日图）、道巴特尔、都楞吉日嘎拉、阿日希尼玛、要斯图、布和朝鲁、高莫布扎布等15牧户原草原承包经营权证，并进行公告。早克斯图等12人不服，于2016年8月22日申请复议，盟行署于2016年11月28日作出锡署复决字〔2016〕6号行政复议决定，维持了西乌旗政府作出的西政字〔2016〕201号”决定”。原告不服向本院提起诉讼。另查明�原告布和朝鲁于2017年2月17日本案起诉后开庭审理前死亡。布和朝鲁的母亲德其玛、女儿乌日嘎玛拉、红格尔照拉推举布和朝鲁的妻子阿拉腾其其格参加本案诉讼。
内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院认为，本案开庭审理时，被告西乌旗政府提出原告张达来、萨仁高娃、阿布和朝鲁与被告所注销的经营权证的主体张连成、苏和巴特尔、阿日希尼玛不符，且未提供证据证明上述三原告与被注销草原承包经营权证上的户主之间有近亲属关系及属于所承包草场中的承包人之一，故上述三原告不具有本案原告主体资格。庭后原告补充提交了西乌旗杰仁高勒镇巴彦青格勒嘎查委员会的介绍信两份、西乌旗公安局杰仁高勒镇派出所人口信息（户籍）证明，证明张达来系张连成之子，萨仁高娃系苏和巴特尔之女，阿布和朝鲁、孟克乌力吉系阿日希尼玛之子，对此本院组织原被告双方进行了质证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，张达来、萨仁高娃、阿布和朝鲁分别作为张连成、苏和巴特尔、阿日希尼玛的家庭成员与被诉的”注销原草原承包经营权证的决定”有法律上的利害关系，故上述三原告具有本案原告主体资格。原告布和朝鲁在本案起诉后开庭审理前死亡，其妻子阿拉腾其其格代表本户参加本案诉讼，对此被告西乌旗政府、盟行署无异议，本院予以确认。内蒙古自治区高级人民法院（2014）内行终字第40号行政判决以证据不足为由，撤销了原”决定”及锡林郭勒盟中级人民法院（2014）锡中法行初字第2号行政判决，并责令西乌旗政府重新作出行政�为。西乌旗政府重新作出本案被诉的西政字〔2016〕201号”关于注销早克斯图等15牧户原草原承包经营权证的决定”时，针对其”牧民承包草场面积误差较多，界限不清，违反增人不增草场，减人不减草场的基本原则”的主张，新增加的证据只有部分原告1989年承包草场示意图及2011年承包草场示意图，该证据不能充分证明被告西乌旗政府的上述主张。故西乌旗政府作出的西政字〔2016〕201号”关于注销早克斯图等15牧户原草原承包经营权证的决定”事实不清，证据不足，应予撤销。被告盟行署作出锡署复决字〔2016〕6号行政复议决定，维持西乌旗政府作出的西政字〔2016〕201号”决定”亦属不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告西�珠穆沁旗人民政府作出的西政字〔2016〕201号关于注销早克斯图等15牧户原草原承包经营权证的决定；二、撤销被告锡林郭勒盟行政公署作出的锡署复决字〔2016〕6号行政复议决定；三、责令被告西乌珠穆沁旗人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告西乌珠穆沁旗人民政府负担。
上诉人西乌珠穆沁旗政府上诉称，一、原审判决对注销行为定性错误。根据《草原法》及《农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，政府发放、注销承包经营权证的行为属于行政确认行为，而非行政处罚行为，是依当事人的申请发生的行政行为。农村土地承包及调整，不在政府的职权范围内，是集体经济组织及全体成员依法享有的权利，因此，只要集体经济组织作出的决议符合相关法律规定，政府就应当依法予以确认。二、原审法院认定事实不清，证据认定不当�上诉人作出注销行为的政策依据是自治区落实”双权一制”及”增人不增草场、减人不减草场”的基本原则。巴彦青格勒与古日班利格两个嘎查划分草场时由于技术受限，导致当地牧户草场面积存在较大误差，存在多占、缺少草场现象，导致两个嘎查草场纠纷不断。上诉人根据自治区草场承包的两项基本原则，在两个嘎查提交调整方案的基础上，运用先进技术对草场面积进行的GPS定点确认，保障两个嘎查所有牧户都能合法的享有草原承包经营权。上诉人在原审庭审中已向法庭提交自1989年以来相关文件、巴彦青格勒与古日班宝利格两个嘎查的调整方案、嘎查会议通过情况及牧民意见表、相关测量报告等证据，上诉人作出行政行为依据充分。原审法院认定上诉人的证据不能充分证明上诉人的主张错误。综上，请求二审法院查明事实�支持上诉人的全部上诉请求。
被上诉人早克斯图等12人答辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。二、西乌珠穆沁旗政府从2012年一直在参与土地调整，土地调整是经过西乌珠穆沁旗政府同意后才进行的。三、西乌珠穆沁旗政府对同一事实作出四次相同的处理决定，锡林郭勒盟行署撤销西乌珠穆沁旗政府的前三次行政行为，但是在没有任何事实和证据变化的情况下，却维持西乌珠穆沁旗政府第四次行政行为。本案锡林郭勒盟行署没有上诉，应当视为认可原审判决。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告锡林郭勒盟行署陈述称，一、西乌珠穆沁旗政府2016年6月27日的被诉行政行为是行政确认行为。嘎查经过民主议定程序作出决议并经镇人民政府和旗农牧业局批准后，旗政府即应依法履行换发证书的职责。旗政府换发证�不违反法律规定，且换发证书也不是新的行政行为。二、盟行署曾经撤销西乌珠穆沁旗政府的行政行为，原因是程序不当，证据不充分。在西乌珠穆沁旗政府进行补正后，盟行署维持第四次行政行为合法有效。请求支持西乌珠穆沁旗政府的上诉意见。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人西乌珠穆沁旗政府作出注销被上诉人早克斯图等12人《草原承包经营权证》的行政行为是否合法。
内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（以下简称《实施办法》）于2009年10月1日起施行。《实施办法》第二条规定：”本办法适用于自治区行政区域内的农村牧区土地承包及土地承包合同管理。本办法所称的农村牧区土地，是指农牧民集体所有和国家所有依法由农牧民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农牧业的土地。”第十二条规定：”旗县级以上人民政府应当向土地承包方发放土地承包经营权证、林权证、草原承包经营权证等（以下统称土地承包经营权证）证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据《实施办法》的上述规定，自2009年10月1日起，在自治区行政区域内，包括草原在内的农村牧区土地承包、土地承包合同及土地承包经营权证管理，应当适用《实施办法》的相关规定。
《实施办法》第三十条规定：”有下列情形之一的，应当解除或者终止土地承包合同，并由发证机关依法收回土地承包经营权证：（一）承包方提出书面通知，自愿交回全部承包土地�；（二）承包地依法被全部征收的；（三）承包耕地或者草地的农牧户消亡的；（四）发包方依法收回的；（五）国家法律、法规规定的其他情形。承包方无正当理由拒绝交回土地承包经营权证的，由原发证机关注销土地承包经营权证，并予以公告。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《管理办法》）第二十条规定：”承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的；（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的；（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的；（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”第二十一条规定：”符合本办法第二十条规定，承包方无正当�由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”根据《实施办法》和《管理办法》的上述规定，只有符合收回农村土地承包经营权证的法定情形，且承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，原发证机关才能注销土地承包经营权证并予以公告。本案中，上诉人西乌珠穆沁旗政府以”杰仁高勒镇古日班宝拉格嘎查和巴彦青格勒嘎查在落实\'双权一制\'过程中存在牧民承包草场面积误差较多，界限不清，部分牧民多占或享有两地两份草场等违反草牧场承包合同及相关法律法规的问题”为由注销被上诉人早克斯图等12人的《草原承包经营权证》，未提供证据证明被上诉人早克斯图等12人所签草牧场承包合同已经被依法解除或者终止，亦未提供证据证明存在《实施办法》和�管理办法》规定的应当收回土地承包经营权证的法定情形，故上诉人西乌珠穆沁旗政府注销被上诉人早克斯图等12人的《草原承包经营权证》，缺乏事实根据和法律依据。
综上，上诉人西乌珠穆沁旗政府注销被上诉人早克斯图等12人《草原承包经营权证》主要证据不足，适用法律错误。原审被告锡林郭勒盟行署复议维持亦属不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人西乌珠穆沁旗政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗人民政府负担。
审 判 长 陈立斌
代理审判员 张亚军
代理审判员 刘艳涛
二〇一七年十一月六日
法官 助理 周 波
书 记 员 周 波