海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）琼立一终字第1号
上诉人（原审原告）：何庆源，男，汉族。
委托代理人：莫金泽，男，汉族。
委托代理人：何庆春，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：海口市人民政府。
法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：李乐，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
原审第三人：海南恒源房地产开发有限公司。
法定代表人：姜祖伟，该公司总经理。
委托代理人：刘长征，海南大弘律师事务所律师。
原审第三人：海口市美兰区轻工机械厂。
法定代表人：郑大荣，该厂厂长。
委托代理人：蔡磊，该厂职工。
上诉人何庆源因与被上诉人海口市人民政府、原审第三人海南恒源房地产开发有限公司（以下简称恒源公司）、海口市美兰区轻工机械厂（以下简称轻工机械厂）撤销国有土地使用证纠纷一案，不服海口市中级人民法院（2013）海中法行初字第60号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2013年12月18日立案，并依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为：何庆源依据其于2000年5月15日与轻工机械厂签订的《协议书》，主张对海口市国用（2009）第010298号《国有土地使用证》（以下简称第010298号土地证）项下的500平方米土地享有合法使用权，认为被告市政府给第三人颁发010298号土地证侵犯了其合法权益。经审查，该《协议书》从内容上看应属借款协议，何庆源关于协议明为借款实为土地买卖的主张并没有证据证明，且轻工机械厂否认双方所签协议有出租或出售土地的意思表示，本院对原告的这一主张不予采信。何庆源依据借款协议仅对轻工机械厂享有债权，并不能因此对涉案土地享有物权，因此其主张对涉案土地享有使用权没有事实和法律依据，本院不予支持。何庆源主张轻工机械厂因借款将涉案土地使用权抵押给其，但其无法提供相关土地使用权抵押的他项权利登记凭证，本院对该主张亦不予支持。另外，何庆源主张其对涉案土地享有土地承租人的优先购买权，但其提供的证据并不足以证明自己是涉案土地承租人。而且恒源公司是经海口市美兰区人民政府批复同意，协助仙桥片区包括轻工机械厂在内的相关集体企业进行改制工作并对涉案土地进行整合统一开发，且涉案土地已纳入海口市2012年棚户区改造计划，在此情况下，何庆源即便是土地承租人对于棚户区改造用地亦不能主张优先购买权。至于何庆源与轻工机械厂之间是否仍存在仓库租赁关系以及相关协议的履行问题，并不属于本案行政诉讼审理的范围。综上所述，何庆源所提供的证据不足以证明其与本案被诉颁证行为具有法律上的利害关系，其作为本案原告起诉被诉颁证行为，主体不适格。原审法院据此裁定驳回何庆源的起诉。
上诉人何庆源不服一审裁定，上诉称：一、上诉人与原审第三人轻工机械厂于2000年5月15日签订的《协议书》是双方真实意思表示。且双方已经履行十几年，并由上诉人建筑房屋使用，根据《协议书》第四条约定“若无力偿还乙方借款，则此空地的土地使用权永属乙方。”所以原审第三人轻工机械厂才将“国家建设征用土地协议书”原件交给上诉人，轻工机械厂以借款的名义，实质是将500平方米土地出售给何庆源。一审法院认定该协议为借款协议错误，上诉人与被诉的行政行为有法律上的利害关系。二、原审裁定没有查清上诉人何庆源建设房屋使用的约500平方米职工建房宗地是否已经颁发土地证给原审第三人海南恒源公司的事实，属于认定事实不清。三、本案争议地在签订转让协议时没有向上诉人履行告知义务，办理土地登记手续时也未进行公告，已经侵犯了上诉人的合法财产，与上诉人具有法律上的利害关系。四、上诉人何庆源起诉涉案颁让的具体行政行为没有超过起诉期限。综上，被上诉人给原审第三人颁发010298号土地证认定事实不清，程序违法，一审法院认定上诉人与被诉具体行政行为之间无法律上的利害关系错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人海口市人民政府答辩称：本案中，被答辩人与被诉具体行政行为之间是否存在法律上的利害关系的判断基础在于被答辩人在涉案土地上是否存在法定权利。被答辩人与轻工机械厂签订的《协议书》实质是借款协议，而不是土地转让协议，轻工机械厂也否认双方存在出让土地的表示，故该《协议书》只能发生或存在债权债务关系，并不具备物权效力。且本案争议土地原为划拨用地，转让行为应经有关机关批准，《协议书》中约定不偿还借款则土地使用权永久归上诉人所有不具有合法性。上诉人所修建的建筑也无法提供证据证明其为合法建筑。原审第三人恒源公司不是该《协议书》的合同相对人，上诉人以借款协议主张对争议土地的使用权没有法律依据。综上，无论从《协议书》的形式还是实质内容，还是被答辩人诉称的建筑物法律属性，均不能证明其与涉案的土地具有法律上的利害关系，一审裁定驳回被答辩人的起诉正确，应予维持。
原审第三人恒源公司答辩称：一、答辩人根据海口市美兰区人民政府（2005）30号《关于仙桥片区集体企业改制整合开发用地的批复》同意答辩人协助该片区多家集体企业改制并对旧厂区零星土地整合统一开发，答辩人依法取得土地使用权完全合法。二、被答辩人与轻工机械厂签定的《协议书》无论从形式还是内容看都不是土地买卖协议，且其中约定永久拥有土地使用权的约定也是违反法律规定的，应为无效条款。且答辩人和轻工机械厂多次找到上诉人要支付20万借款，一直被上诉人借故拒收，显然轻工机械厂已经尽到了偿还债务的义务。被答辩人与轻工机械厂之间不存在土地租赁关系，也没有办理土地抵押登记手续，被答辩人如何主张优先购买权。三、一审法院是以被答辩人与被诉行为没有法律上的利害关系为由裁定驳回起诉，故政府颁证的实体问题也与被答辩人没有法律上的利害关系。一审不予进行实体审查和认定正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审第三人轻工机械厂的答辩意见与恒源公司的答辩意见一致。
本院认为：一、关于上诉人与原审第三人轻工机械厂签订的《协议书》的性质问题。上诉人何庆源于2000年5月15日与原审第三人轻工机械厂签订《协议书》的主要内容为：1、上诉人向轻工机械厂出借人民币17万元，不记利息；2、在借款期间，将轻工机械厂厂门口路边的围墙范围内500平方米空地交给上诉人无偿使用，上诉人可自建仓库；3、轻工机械厂还款后，必须继续出租上述土地给上诉人使用，若轻工机械厂收回该地则应支付地上建筑物的相应对价；4、若轻工机械厂无力还款，则该空地土地使用权永属上诉人方。协议双方约定了借款数额、借款利息，以及还款、回收土地或无力偿还借款等情况时争议土地的使用问题。但从该协议的内容上来看，无法认定属于土地转让协议，且原审第三人在一、二审中对此也予以否认，因此，一审法院认定该《协议书》为借款协议而非土地转让协议正确。同时，该《协议书》还约定轻工机械厂还款后，上诉人是继续租用土地而非取得土地使用权，且约定轻工机械厂支付相应对价后可以收回土地，这也进一步证实双方并无土地转让的意思表示。故上诉人主张该《协议书》明为借款，实质为土地转让的理由不能成立。二、关于上诉人的诉讼主体资格问题。因上诉人签订的《协议书》为借款协议而非土地转让协议，且原审第三人也提供证据证明其积极履行还款义务，因此，上诉人对轻工机械厂只享有债权而非物权。上诉人未能提供争议土地已经抵押给上诉人及上诉人在地上建筑物的合法性的有关证据，从《协议书》的内容来看也无法证实双方对争议土地约定的是租赁关系。因此，上诉人与轻工机械厂之间的债权债务关系与政府给原审第三人恒源公司颁发国有土地使用证的具体行政行为之间没有法律上的利害关系，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。三、关于政府颁证行为的合法性审查问题。因本案一审法院是以上诉人不具备原告诉讼主体资格而从程序上驳回上诉人的起诉。故对政府颁证行为的合法性未进行审查和认定符合法律规定。上诉人主张政府颁证行为存在程序违法的问题不在本案的审查和认定范围内。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 容师德
审 判 员 魏文豪
代理审判员 余 江
二〇一四年二月十四日
书 记 员 夏伟伟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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