河北省高碑店市人民法院行 政 判 决 书（2015）高行初字第11号原告郑春荣，农民。原告段合蕊，农民。委托代理人夏文清，河北王笑娟律师事务所律师。委托代理人郑红梅，保定市事业单位职员。被告涞水县人民政府，住所地，涞水县府前街112号。法定代表人朱明新，该县县长。委托代理人胡志伟，涞水县法律援助中心律师。委托代理人耿卫东，涞水县九龙镇人民政府综合治理办公室主任。第三人王金龙。第三人李秀珍。第三人高玉臣。第三人李玉亮。第三人李瑞宝。第三人杨甫银。第三人杨甫学。委托代理人胡思原，河北经纬律师事务所律师。第三人涞水县九龙镇黑水寺村村民委员会。法定代表人李秀河，该村民委员会主任。第三人涞水县九龙镇镇厂村村民委员会。法定代表人魏功武，该村民委员会主任。第三人涞水县九龙镇峨峪村村民委员会。法定代表人史甫民，该村民委员会主任。原告郑春荣、段合蕊不服被告涞水县人民政府作出的关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定一案向本院起诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告段合蕊及其二原告委托代理人、被告委托代理人、第三人王金龙、李秀珍、高玉臣、李玉亮、李瑞宝、杨甫银、杨甫学、涞水县九龙镇黑水寺村村民委员会法定代表人，涞水县九龙镇镇厂村村民委员会法定代表人到庭参加了诉讼，第三人涞水县九龙镇峨峪村村民委员会法定代表人未到庭参加庭审，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十九条第三款之规定：“第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。”本案现已审理终结。原告诉称，一、被告滥用职权，违法行政，应予撤销。1、本案涉案土地是农村集体土地，其所有权如果发生争议，依据《土地管理法》规定，应由村委会之间协商，协商不成的由政府处理。但本案土地所有权并未发生争议，权利主体也未提出处理申请，被告强行作出土地所有权确权处理决定系滥用职权。2、决定书中涉及的王金龙等申请人非村集体组织，其所建房屋也系非法建筑，在申请过程中没有提供对争议土地具有直接利害关系的证据，故其无权对土地使用权提出处理申请。被告受理处理申请并作出决定，违反了《土地权属争议调查处理办法》的规定。二、被告违法取证，程序严重违法且证据不足。被告从未调查本案，而是采信违法的证据，作出处理决定。在行政复议程序中，被告也未提交作出决定书时的证据、依据及其他材料。三、1990年镇厂村与黑水寺村达成换地协议，置换给黑水村的土地四至范围内包括本案争议土地。依据相关法律规定，本案争议土地所有权已归黑水寺村集体所有，原告拥有合法使用权。土地置换后，本案争议地尚系农用承包用地性质，并未形成历史通道。请求法院依法撤销被告作出的处理决定。被告辩称，1、答辩人是基于涞水县九龙镇人民政府做出的九政决字（2012）第1号关于王金龙、李秀珍等人与郑春荣、段合蕊土地确权《行政处理决定书》被人民法院撤销后，在王金龙等人2014年2月向答辩人提出确权申请及九龙镇政府将王金龙等人与郑春荣、段合蕊因土地确属确权一案报请答辩人处理的前提下，在依法责成涞水县国土资源局对本案进行全面调查后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条的规定，于2014年9月1日依法作出的具体行政行为。不存在二被答辩人所诉“滥用职权、违法行政”、“程序严重违法且证据不足”的行为或错误。2.本案争议土地位于涞水县九龙镇镇厂构件厂南墙与郑春荣房屋北墙之间，面积50.875平方米，折合0.076亩，现已为通道出口。1990年5月22日，涞水县九龙镇镇厂村委会与黑水寺村委会签订换地协议，黑水寺村郑春荣在调换的地块上建设临街商业门脸及住宅。1999年九龙镇峨峪村开发土地建房，与镇厂村签订《关于镇厂村为峨峪村设置道口的协议书》，原镇厂村支书杨作福杨作福证实：镇厂村与郑春荣达换地协议上面积为1.78亩，实际占地亩数超出了1分多地，就从郑春荣所建房北侧划出6米做为走道，在此设立道口，在场人有郑春荣、黑水寺村史天云等。本案证据材料证实，当时郑春荣对该走道并未提出反对意见。直到2011年6月镇厂村对该道口硬化时，郑春荣又出面阻止并要求占用该道口而产生争议。答辩人依据国土局及九龙镇政府调查的事实和证据的基础上，根据法律规定作出的行为，不存在任何违反法律程序或法律规定的行为，请求人民法院依法予以维持。第三人辩称，同意被告代理人的答辩意见，原告所述与事实不符：①争议土地的所有权归镇厂村所有，与黑水寺村和原告无关。1990年5月22日镇厂村与黑水寺村的换地协议书中置换的土地，不包括争议土地。协议原文明确载明的换地面积为1.78亩，因当时测量手段不够精确，多置换给了黑水寺村0.1亩土地。1999年因峨峪村开发土地建房，需开辟通道，镇厂村便与黑水寺村及原告说明了情况，整理出一条6米宽的走道，占地面积正好0.1亩。虽没有书面协议，但黑水寺村及原告对此采取了默认态度。镇厂村遂与峨峪村签订了《关于镇厂村为峨峪村设置道口的协议书》。这条走道被交付使用至今，已经使用16年。②1999年至2011年，争议土地一直作为官道存在，原告从未提出过异议。直至2011年6月，镇厂村对该道口进行硬化时，原告突然将该道口封堵，导致相关住户无法顺利通行。被告经过调查并召开听证，作出了处理决定。请求法院对被告作出的决定予以维持。经审理查明，本案所争议土地位于涞水县九龙镇镇厂构件厂南墙与原告郑春荣、段合蕊房屋北墙之间，面积50.875平方米，折合0.076亩，现为第三人王金龙等住户通向公路的通道。1990年5月22日，涞水县九龙镇镇厂村村民委员会与黑水寺村村民委员会签订换地协议：“镇厂村拿出大坑水泥构件厂前三尖地一块，现场实测1.78亩，与黑水寺村王家园子现郑春荣承包地2.1亩丈量出1.78亩，互相兑换（其中四至：镇厂村大坑三尖东至马路，西至峨峪地，南至墙，北至水泥构件厂围墙；黑水寺王家园子东至河滩墙根，南至隗功明界石，西至道，北至镇厂）。1999年九龙镇峨峪村开发土地建房，与镇厂村签订《关于镇厂村为峨峪村设置道口的协议书》，协议内容为：“经双方村委会研究决定，在镇厂构件厂南围墙向南边设置一条通往公路的道路，占地面积66平方米，合土地0.1亩。”原镇厂村支书杨作福证实：镇厂村与黑水寺村换地协议互换土地面积为1.78亩，郑春荣实际占地亩数超出了1分多地，就从郑春荣所建房北侧划出6米做为走道，在此设立道口。2011年6月，镇厂村对该道口硬化时，原告因占用该道口问题与第三人王金龙等住户发生争议。2011年10月27日，第三人王金龙等向涞水县九龙镇人民政府提出土地使用权争议调查处理申请。2012年1月17日，九龙镇人民政府做出九政决字（2012）第1号《九龙镇人民政府行政处理决定书》，认定争议土地的所有权归镇厂村委会集体所有，为镇厂村内公共通道，郑春荣在道口上堆放的堵塞物应立即清除，保持畅通。原告对此处理决定不服，于2012年4月9日向涞水县人民政府提起行政复议，涞水县人民政府复议决定维持了九龙镇政府的处理决定。后原告向涞水县人民法院提起行政诉讼，涞水县人民法院作出（2012）涞行初字第3号行政判决书，以涞水县九龙镇政府超越职权为由，撤销了九政决字（2012）第1号《九龙镇人民政府行政处理决定书》。2014年2月12日，王金龙等住户向被告涞水县人民政府提交土地权属争议调查处理申请书，请求确认九龙镇原镇厂构件厂南围墙至郑春荣宅基北墙之间走道道口的土地所有权归镇厂村委会所有，为村内公共通道。2014年9月1日，被告作出涞水县人民政府关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定，认定争议土地属镇厂村农民集体所有，对该地块上形成的通道，应予承认，继续使用。原告不服该处理决定，向保定市人民政府提起行政复议，保定市人民政府复议决定维持了涞水县政府的处理决定。以上事实有换地协议、《关于镇厂村为峨峪村设置道口的协议书》、九政决字（2012）第1号《九龙镇人民政府行政处理决定书》、（2012）涞行初字第3号行政判决书、涞水县人民政府关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定、保定市人民政府复议决定书及当事人的当庭陈述等证据证实。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”；《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。争议土地系1999年涞水县九龙镇峨峪村与镇厂村共同规划的为了村民出入的官道，自1999年始至2011年，原告并未对此产生异议，因该走道是否畅通直接影响第三人王金龙等人的利益，故原告称王金龙等人无权向被告申请处理土地权属争议的主张，本院不予支持。处理土地权属争议应本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则。被告经过调查、走访相关人员，现场勘验等程序作出关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定的具体行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告请求撤销本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：维持被告涞水县人民政府2014年9月1日作出的关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定；案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。审 判 长  闫晓爽人民陪审员  杨亚辉人民陪审员  王怀颖二〇一五年三月十三日书 记 员  李 杰