湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终705号
上诉人（原审原告）：郭立中，男，1943年7月8日出生，汉族。
委托代理人：郭宪，男，1975年1月26日出生，汉族，住址同上，系郭立中之子。
被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：长沙市芙蓉区人民东路***号。
法定代表人：周春晖，该区区长。
委托代理人：芮岸伟，长沙市芙蓉区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：任丹，湖南崇民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人：陈文浩，该市市长。
原审第三人：长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司。住所地：长沙市芙蓉区荷花路***号惠通大夏*楼801。
法定代表人：彭斌，执行董事。
上诉人郭立中因与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）房屋行政征收决定、被上诉人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）行政复议一案，不服长沙市中级人民法院（2017）湘01行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
长沙市中级人民法院查明：2016年1月21日，长沙市第十四届人民代表大会第四次会议通过《关于长沙市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》，根据该决议，五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目被纳入长沙市2016年拟实施的旧城改造项目计划，符合长沙市国民经济和社会发展计划，项目范围东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局。该项目2015年10月通过市人大审议，2016年需办理征收手续。
2015年8月3日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2015〕11号《关于同意芙蓉区五里牌肉联厂及周边地块棚改立项的批复》，同意将五里牌肉联厂及周边地块列入全市棚户区改造范围。2015年10月16日，长沙市发展和改革委员会作出长发改〔2015〕752号《关于芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目立项的批复》，同意实施芙蓉区五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目，项目单位为长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司，项目四至范围东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局，项目总用地面积以国土部门实测为准，征收面积以征拆主管部门最终核定数额为准。同日，国土、规划部门划定了本项目土地调查红线和规划调查蓝线。2015年11月23日，长沙市城乡规划局作出了长规函[2015]1038号《关于五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目是否符合城乡规划的复函》，认为项目规划设计条件书及选址蓝线符合《规划依据图》要求；2016年2月17日，长沙市发展和改革委员会作出《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目的回复函》，明确该项目符合长沙市国民经济和社会发展规划；2016年2月18日，长沙市国土资源局作出了《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》，明确涉案项目用地符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》。
2016年4月19日，芙蓉区政府发布芙政征字[2016]第2-1号《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收范围公告》，明确征收范围“东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局（详见项目房屋征收范围图”，该公告在征收范围内张贴。郭立中房屋位于此次征收范围内。
2016年5月18日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称芙蓉区征收办）发布芙征办字[2016]第2-1号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布，并说明项目范围内产权不明晰或未经登记建筑由芙蓉区政府组织规划部门会同城乡建设、国土资源、房屋征收等职能部门进行调查和认定，认定结果另行公布。该公告在征收范围内张贴。
2016年6月21日，芙蓉区政府组织五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收工作指挥部、区信访局、法制办、建设局、民政局、住保局、征收办、棚改办、国土分局、规划分局、湘湖管理局、湘湖街道城管中队等单位相关负责人就涉案项目的征收补偿方案进行论证，并形成了《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收补偿方案论证会备忘录》，会议认为涉案项目符合公共利益需要，具有可行性、操作性，并已按相关规定办理报批手续，程序合法，手续齐全，房屋征收补偿方案符合相关法律法规规定。7月1日，芙蓉区政府发布芙政征字[2016]2-2号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见公告》。芙蓉区征收办于8月2日对征求意见情况进行了统计，并申请长沙市星城公证处进行了现场监督。经过对居民意见进行梳理、归类，8月19日，芙蓉区政府发布芙政征字[2016]2-3号《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见情况及修改情况公告》，将征求意见情况及修改情况作出说明，对《征收补偿方案（征求意见稿）》第六条、第八条、第九条进行了修改。9月5日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）出具证明，监控私房征收补偿资金1.6亿元。9月7日，芙蓉区征收办作出《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。9月12日，长沙市征收办作出长征批字[2016]30号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，同意按芙蓉区征收办报批的征收补偿方案执行。
2016年9月16日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]2-4号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收决定》，并于同日发布芙政征字[2016]2-5号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收决定公告》，并附《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，方案载明了征收范围、签约期限、政策依据、征收实施步骤以及房屋征收补偿方式和标准，明确可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。公告还告知了被征收人的权利义务，明确告知被征收人对房屋征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。上述公告及附件均在政府门户网站、当地报刊上予以全文公布，并在房屋征收范围内予以张贴。郭立中不服，向长沙市政府申请行政复议，长沙市政府于2016年12月30日作出复议决定，维持了芙蓉区政府作出的征收决定。郭立中仍不服，提起本案诉讼。
另查明，2016年4月21日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，将涉案项目征收评估相关事项予以公告，规定评估机构报名时间为2016年4月21日至4月26日。5月16日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的房地产价格评估机构名单及相关资料报芙蓉区征收办。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。5月27日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。6月7日上午长沙市征收办在芙蓉区车站北路居民委员会三楼会议室举行了投票统计活动，因收到的有效投票数未达到应投票户数的三分之二，该次投票未选定房地产价格评估机构，长沙市星城公证处进行了现场公证；同日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，决定于6月14日上午9时30分在芙蓉区车站北路社区三楼会议室采用公开抽签的方式确定房地产价格评估机构，请项目范围内被征收人携带有效身份证明参加；经公开抽签确定湖南新融达房地产评估有限责任公司（简称新融达公司）为涉案项目的房地产价格评估机构，长沙市星城公证处对此进行了现场监督公证，长沙市征收办对抽签结果予以公告，该公告在征收范围内张贴。2016年9月21日，新融达公司出具了《长沙市芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目范围内国有土地上房屋征收整体评估报告》。
长沙市中级人民法院认为：一、芙蓉区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，芙蓉区政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。
二、芙蓉区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，经长沙市第十四届人民代表大会第四次全体会议审查通过，该项目纳入了长沙市2016年国民经济和社会发展计划和长沙市2016年主城区拟实施的旧城区改造项目计划。芙蓉区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。
三、芙蓉区政府作出的行政征收决定程序合法、正当。芙蓉区政府经审查认为五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，依照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。芙蓉区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况；对项目进行了社会稳定风险评估，私房征收补偿资金已专户储存。芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第2-4号房屋征收决定并予以公告，并告知了被征收人如对征收决定不服可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。芙蓉区政府作出的征收决定符合法定程序。
四、长沙市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。长沙市政府收到郭立中的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。
五、郭立中提出，涉案项目亦是为了商业开发，不属于公共利益。郭立中居住的五里牌宿舍的5栋房龄才20年，6栋的房龄才17年，近两年完成了水、电提质改造，达不到棚改政策的要求，不属于棚户区。应当认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，同时经过了发改、规划、国土等部门审查并出具专业意见，芙蓉区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定，对于郭立中的上述主张，应当不予采信。
此外，郭立中还提出其房屋征收补偿评估价格过低、使其买不起就近地段新房，这属于补偿程序中需要审查和考虑的问题。关于郭立中提出的征收项目指挥部连续多天用高音喇叭和电话扰民、工作人员暴力威胁业主以及芙蓉区政府不依法公开真实的政府信息等问题，不属于本案的审理范围。
综上所述，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第2-4号房屋征收决定并予以公告认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。长沙市政府在复议过程中程序合法，复议决定认定事实清楚，适用依据正确。郭立中提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，应当不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郭立中的诉讼请求。案件受理费50元由郭立中负担。
上诉人郭立中不服，向本院提出上诉称：一审判决认定芙政征字[2016]第2-4号征收决定合法错误。芙蓉区政府于2016年9月16日发布的是芙政征字[2016]第2-5号征收决定公告和房屋征收补偿方案及芙蓉区五里牌肉联厂及周边改造项目房屋征收范围图，根本没有芙政征字[2016]第2-4号征收决定。涉案棚改项目2015年10月才通过人大审议，但该项目在2015年8月3日前就已经开始进入到征收程序，程序违法。芙政征字[2016]第2-4号征收决定没有公布征收补偿方案。在复议期间，芙蓉区政府未向长沙市政府提交相关证据，也未向上诉人出示，复议程序违法。故一审认定事实错误，请求二审法院予以改判或者发回重审。
被上诉人芙蓉区政府答辩称：《征收公告》内容、程序合法。1、2016年4月19日，芙蓉区政府发布《关于五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目房屋征收范围公告》，该公告载明了征收范围并在征收范围内予以张贴。上诉人的房屋位于此次征收范围内。2016年5月18日，芙蓉区征收办公布《五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目被征收房屋调查结果公告》，将被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布。2016年6月23日，芙蓉区政府组织区征收办、区城乡建设局、区发改委、区环保局、区规划分局等单位相关负责人就涉案项目的征收补偿方案进行论证，并形成《五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目征收补偿方案论证会备忘录》，与会单位一致认可通过对《五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2016年7月1日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第2-2号《五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见公告》。项目指挥部对每户居民意见均进行了认真梳理、归类，尽最大可能将居民意见吸纳到《征收补偿方案》之中。2016年8月19日，芙蓉区政府将征求意见情况及修改情况作出说明，对《征收补偿方案（征求意见稿）》第六条、第八条、第九条进行了修改。上述公告均在征收范围内张贴予以公告。2016年9月7日，芙蓉区征收办作出《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2016年9月12日，长沙市征收办作出《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》（长征批字[2016]30号），同意按此方案执行。2016年9月16日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第2-4号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定》，并于同日发布芙政征字[2016]第2-5号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定公告》附《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，方案载明：房屋征收补偿方式和标准，明确可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。上述公告及附件均在政府门户网站、当地报刊上将征收补偿方案全文予以公布，并在房屋征收范围内显著位置将征收补偿方案全文予以公告。2、上诉人提出没有芙政征字[2016]第2-4号征收决定的理由不能成立。国务院590号令第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述规定，房屋征收决定以公告方式向每一户被征收人予以告知。因此，2016年9月16日芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第2-4号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定》，并于同日发布芙政征补字[2016]第2-5号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定公告》附《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。显然，[2016]第2-5号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定公告》是将[2016]第2-4号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定》内容及时告知。3.根据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十一条规定：“保障性安居工程和旧城区改建项目计划由市、区、县（市）住房保障部门申报，发展改革部门会同相关部门编制，经同级人民政府同意后，按相关程序纳入国民经济和社会发展年度计划。”根据上述规定，该项目经过了棚改立项批复、发改立项批复、发改复函、规划复函、国土预审，纳入了国民经济和社会发展年度计划，符合法律规定。提出征收决定程序违法的理由不能成立。综上所述，本项目房屋征收工作是严格按照国家法律法规实施的，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请依法驳回其诉讼请求。
被上诉人长沙市政府没有提交书面答辩意见。
原审第三人长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司没有提交书面答辩意见。
原审各方当事人提交的证据已经移送至本院。对原审认定的事实本院予以确认。
本院认为：根据国务院590号令第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被上诉人芙蓉区政府具有负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职权，是作出房屋征收决定的适格主体。
根据国务院590号令第八条第(五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合公共利益的需要。国务院590号令第九条第（一）款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发改委下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。长沙市第十四届人民代表大会第四次全体会议将该项目纳入了长沙市2016年国民经济和社会发展计划和长沙市2016年主城区拟实施的旧城区改造项目计划。被上诉人芙蓉区政府作出房屋征收决定前，依法公布了征收范围，发布了该项目《征收补偿方案征求意见公告》，听取了被征收人对征收补偿方案的意见。依法确定房屋价格评估机构，对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。被上诉人作出房屋征收决定程序合法。上诉人认为征收决定程序不合法的理由，本院不予支持。因芙政征字[2016]第2-5号征收决定公告是芙蓉区政府依照国务院590号令第十三条第一款的规定，将芙政征字[2016]第2-4号征收决定的内容于同日在征收范围内予以公示，两者内容一致，故上诉人认为没有芙政征字[2016]第2-4号征收决定，原审判决芙政征字[2016]第2-4号征收决定程序合法错误，是对征收决定公告程序的误解，该上诉理由本院不予支持。
被上诉人长沙市政府收到上诉人的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出复议决定，复议程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭立中负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾新田
审 判 员 向黎丽
审 判 员 曾昊锋
二〇一七年十一月十日
法官 助理 邹志斌
代理书记员 潘敏华