山东省聊城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁15民终2271号
上诉人（原审原告）：聊城江北水城旅游度假区朱老庄镇中学（原东昌府区朱老庄乡中学），住所地：聊城江北水城旅游度假区朱老庄镇文化路。
法定代表人：孙光耀，校长。
委托诉讼代理人：陈腾，山东智祥律师事务所律师。
委托诉讼代理人：孙凯，山东智祥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：韩广银，男，1963年8月21日出生，汉族，农民，住山东省聊城市东昌府区。
委托诉讼代理人：付池洪，聊城东昌正坤法律服务所法律工作者。
委托诉讼代理人：曹军，山东鲁泉律师事务所律师。
上诉人聊城江北水城旅游度假区朱老庄镇中学因与被上诉人韩广银租赁合同纠纷一案，不服山东省聊城市东昌府区人民法院（2016）鲁1502民初3511号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
上诉人聊城江北水城旅游度假区朱老庄镇中学上诉请求：1、请求二审法院依法撤销原判决，依法改判确认双方签订的土地租赁合同无效，并判令将租赁土地返还给上诉人并恢复土地原状。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、根据《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条之规定，国有划拨土地出租或转让的主体为公司、企业、其他经济组织和个人。上诉人作为公益性事业单位，根本无权出租国有划拨土地。既然上诉人无权出租土地，那么上诉人与被上诉人签订的《土地租赁合同》必然无效。二、上诉人与被上诉人签订的《土地租赁合同》中土地性质为国有划拨土地，土地实际用途为学校即公益教育用地。将国有划拨土地出租损害了国家利益，双方签订的《土地租赁合同》为无效合同。(一)在原审开庭中上诉人提交了山东省地质测绘院测绘的《宗地平面图》以及朱老庄镇人民政府和聊城市国土资源局东昌府分局出具的《证明》证明本案中被上诉人建房所占用的土地在朱老庄中学确权登记的范围之内。但是一审法院在作出判决时并没有将上诉人举证的证据写在判决书内。该两份证据结合上诉人提交的土地登记材料，可以认定被上诉人建房占用的土地使用权属于上诉人所有，土地性质为国有划拨土地。上诉人于2006年1月22日将该国有划拨土地出租给被上诉人，被上诉人在没有取得任何城镇规划及建设审批文件的情况下在该划拨土地上建造二层的楼房用于经营。根据最高人民法院在“关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见（法发[2009]40号)”中已经明确指出：“如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应认定合同无效。”结合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，在未签订土地使用权出让合同、未缴纳土地出让金，又未经市、县人民政府土地管理部门批准的情况下，是不得将划拨土地使用权转让、出租或抵押的，也就是不得进行流转或设定他项权利。如果违反此规定对划拨土地使用权进行处置，则显然损害了国家利益。所以，将国有划拨土地出租的行为应认定为无效。（二）该划拨土地租赁后改变土地用途，将公益学校用地用于经营，《土地管理法》第四条、第十二条、第五十六条以及《土地管理法实施条例》第六条关于必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地和不得擅自改变土地用途的规定，应当认定为效力性强制性规定。首先，从其立法目的来看，上述规定原则上禁止改变土地用途行为本身，并严格禁止改变土地用途行为结果的实现，仅在不违反土地利用总体规划并符合城市总体规划的前提下，经土地主管部门同意，并报原批准用地的人民政府批准，才能改变土地用途。其次，不同用途的土地价值差异巨大，擅自将划拨土地用作不符合《划拨土地目录》规定的用途，逃避应补缴的土地出让金，损害国家利益。因此，将《土地管理法》及其实施条例关于不得擅自改变土地用途的规定认定为效力性强制性规定，更符合《土地管理法》的立法本意。（三）双方签订的合同期限为60年，名为出租实为转让。根据《最高人民法院审理涉及国有土地使用权合同用地的司法解释》十一条，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。故根据该法律条文，双方签订的合同为无效合同。三、原审法院以东昌府区人民政府关于加快小城镇建设的规划和批复视为人民政府同意将涉案土地出租违反法律规定。东昌府区区委、东昌府区人民政府关于加强城乡规划建设管理意见以及东昌府区人民政府关于加快村镇规划建设管理工作的意见以及李小平同志的讲话，虽然为上级关于城镇建设的指示精神，但是该指示精神不能违背法律、行政法规的规定。并且该文件以及讲话中也没有明确说明为了加快城镇建设，可以改变国有土地用途．可以将国有土地出租用于建设。将国有划拨土地出租，必须严格按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定向政府交纳土地出让金。故原审法院以东昌府区人民政府关于加快小城镇建设的规划和批复视为人民政府同意将涉案土地出租显然不符合法律、行政法规的规定。如果出现该情形仅是行政机关进行处罚，那么势必会造成国有划拨土地的流失，也改变了国有划拨土地的用途，极大损害国家利益。根据《合同法》第五十二条之规定，该合同应为无效合同；原审法院程序违法：原审法院于2016年4月14日受理该案直到2017年5月8日上诉人才领到判决书。依据《民事诉讼法》第一百三十五条，人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准，而原审法院故意拖延严重超过审限属程序违法。综上，如按照原审法院判决，认定将国有划拨土地出租行为有效，那么我们国家土地流转制度及房地产行业将不复存在，用地单位或个人没有必要再向政府交纳高额土地出让金，直接租赁国有划拨土地就可达到开发建房的目的，极大的损害国家利益。故一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院查清事实依法改判。
被上诉人韩广银辩称：一、上诉人上诉的理由与事实相悖，应依法判决驳回上诉人的上诉请求。上诉人与被上诉人2006年2月22日签订的土地租赁合同行为合法有效，合同所涉及的土地使用权原系当时东昌府区朱老庄乡中学，该中学是根据上级关于小城镇建设的指示精神，经市规划局、区建设局批准，对乡驻地李田路现为文华路两侧进行统一规划建设，该土地在上诉人校墙外位置，在不影响办学的前提原则下，和被上诉人签订的土地租赁合同，并明确了所处位置及使用面积、租赁期限，明确了被告建筑必须按乡政府设计的图纸施工，由乡建委负责放线监督管理，并附有规划图，不得随意改变，并规定从放线之日起半年内将楼房建造完毕。合同签订后被上诉人完全按照乡政府的规定履行了合同义务。二、双方签订的合同为土地租赁合同并非土地使用权出让及转让，不存在上诉人诉中出让金之说，被上诉人只要按双方约定交付租金即可。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定：“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租，抵押或者用于其他经济活动。合法权益受国家法律保护”。第28条“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物，其他附着物租赁给承租的使用，由承租人向出租人支付租金的行为”。第29条，“土地使用权出租、出租人与承租人应当租赁合同”。根据以上法律规定，只要是租赁的时间不超过出租人获得该土地使用权的使用年限，双方签订的租赁合同，约定的租赁年限行为合法。三、被上诉人的建筑物被上诉人获得该土地使用权后，在乡政府统一规划设计的图纸进行放线建设，并由乡政府分管领导亲自坐镇指挥，乡建委李福林等人现场丈量监督施工，在规定的期限内完成朱老庄乡的城镇建设。四、本案所争议的土地聊城市旅游度假区政府已用于商业开发，建设项目名称为“东昌府院北区”；政府批准文号聊江发改审(2015)21号文件；建设用地规划许可证号：地字第371501201530021号；建设单位：聊城盈丰置业有限公司开发建设；建设工程规划许可证；建字第371501201530057-0088号，面积82510.6平方米（123.76亩）。上诉人对本案争议的土地的使用权已灭失，该土地不再是教育公益用地，该土地已实转为政府开发建设商业用地。明显看出上诉人诉讼目的是与被上诉人为争夺利益而为之。综上，一审判决事实认定清楚，证据充分适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持一审判决。
聊城江北水城旅游度假区朱老庄镇中学向一审法院起诉请求：请判令原、被告之间的土地租赁合同无效。判令被告将租赁土地返还给原告并恢复土地原状。
一审法院认定事实：原、被告于2006年1月22日签订土地租赁合同、该土地为国有划拨土地，属于朱老庄乡中学所有，以及已给付租金10500元等事实无争议，本院予以确认并在卷佐证。当事人对下列事实有争议：争议一、土地租赁合同的效力。《中华人民共和国城镇过有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，“土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”该法第四十五条的规定，“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附属物所有权可以转让、出租、抵押；（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”根据上述规定精神，经县市人民政府土地管理部门批准，其划拨土地的使用权可以出租，故东昌府区人民政府关于加快小城镇建设的规划和批复，应视为区人民政府同意将涉案土地出租，但是需按规定办理建设用地规划许可证等相关手续后，才能开工建设。被告韩广银未有办理有关手续擅自开工建设房屋，应由有关机关对其处以行政处罚，此条款应属于管理性强制性规定。合同只有在违反效力性强制性规定时才应认定为无效，违反了管理性强制性规定，并不影响合同的效力，所以涉案租赁协议未违反效力性强制性规定，应为有效合同。争议二，租赁合同的期限，中华人民共和国合同法第二百一十四条规定，租赁期限最长不得超过二十年。超过二十年的，超过部分视为不定期租赁。双方签订的租赁期限为六十年，不符合法律规定。租赁期限应自2006年1月22日租赁起至2026年1月22日止，超出部分，视为不定期租赁。虽然被告在租赁土地建房经商，但未经县市政府有关部门批准，也未办理相关手续，其用途不符合商业用地性质，不适用法律关于商业建房使用期限50年的规定。
一审法院认为：原、被告双方签订的土地租赁合同，虽违反法律与行政法规的管理性强制性规定，但未违反法律与行政法规的效力性强制性规定，属于有效合同，应受法律保护。综上，原告请求判令双方签订的土地租赁合同无效，理由不足，不予支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回原告聊城江北水城旅游度假区朱老庄镇中学的诉讼请求。案件受理费100元，由原告负担。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院认为，上诉人聊城江北水城旅游度假区朱老庄镇中学和被上诉人韩广银签订的租赁合同，系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，为有效合同。上诉人将闲置的土地出租，没有侵犯国家、集体及第三人的利益，上诉人主张合同无效不能成立。上诉人主张的《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、第五十六条以及《土地管理法实施条例》第六条的规定，均系管理性规范，并非效力性规范，上诉人据此主张合同无效不能成立。被上诉人韩广银在租赁的土地上建设房屋，是否取得了相关的土地审批手续及建设手续，应当由有关部门进行处理。但是并不影响租赁合同的效力。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人聊城江北水城旅游度假区朱老庄镇中学负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄 进
审 判 员 石 鑫
审 判 员 孙久强
二〇一七年十月二十六日
法官助理 杜宏伟
书 记 员 郑银银