安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终560号
上诉人（一审原告）姜家娜，女，汉族，1983年11月20日出生，住安徽省蚌埠市高新区。
委托代理人梁敬华，男，汉族，1976年11月6日出生，住安徽省蚌埠市龙子湖区。系上诉人丈夫。
被上诉人（一审被告）蚌埠高新技术产业开发区管理委员会，住所地安徽省蚌埠市燕山路1559号。
法定代表人汤春义，该管理委员会主任。
委托代理人姬飞，安徽易润律师事务所律师。
姜家娜因诉蚌埠高新技术产业开发区管理委员会（以下简称蚌埠高新区管委会）行政协议一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2016）皖03行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
姜家娜向一审法院起诉称，2013年蚌埠高新区管委会委托蚌埠高新土地整理开发有限公司（以下简称蚌埠高新土地公司）征用耕地，原告的磬云奇石盆景园在征迁范围内。高新土地公司董事长徐廷队与原告丈夫梁敬华多次协商，最终达成共识，双方口头约定：蚌埠高新土地公司一次性买断盆景及树木，给予奇石搬迁费，买断及搬迁费用金额由评估公司评估确定。蚌埠高新土地公司和原告共同指定天源公司评估，天源公司于2014年7月8日出具了估价结果为97437元的评估报告。原告认为该报告估价过低，遂自己找了一家评估公司（中衡保险公估有限公司），该公司出具的盆景及树木买断价格评估报告载明的估价结果为1421100元。由于两份评估报告估价数额差距大，双方多次协商未果。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，而政府公告是2013年9月，至今已一年多，磬云奇石盆景种植土地已被征收，政府部门给过承诺但没有兑现。综上，请求：1.确认口头协议有效，并继续履行协议，被告支付原告奇石搬运费（83100元）、盆景买断费用（1421100元）共计1504200元；2.诉讼费用由被告承担。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。同时，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（一）规定，原告对起诉符合法定条件承担举证责任。故本案中，原告对其所主张的口头协议的确实存在负有举证义务。原告主张与蚌埠高新土地公司就原告所经营的磬云奇石盆景园内盆景、树木及奇石的拆迁补偿达成口头协议，内容为：“蚌埠高新土地公司一次性买断盆景及树木，给予奇石搬迁费，买断及搬迁费用金额由评估公司评估确定。”但原告所提交的证据中除证据7中有原蚌埠高新土地公司董事长徐廷队明确表示买断及搬迁费的具体金额由评估决定外，其他证据均未提及对原告的盆景、树木买断费用和奇石的搬迁费用金额由评估公司评估确定。并且根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条的规定，在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。原告提供的证据7为民事调解笔录，故该份证据中徐廷队的表述无法作为支持原告主张的口头协议存在的证据。
综上，原告提供的证据不足以证明原告所主张的口头协议确实存在，因此原告起诉要求确认该口头协议有效并判令被告依法履行该协议缺乏事实依据，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告姜家娜的起诉。案件受理费18338元（已缴纳），退还原告。鉴定费用32000元由被告蚌埠高新技术产业开发区管理委员会承担。
姜家娜上诉称，1.一审法院枉法裁判。（1）一审裁定认为上诉人提供的证据7民事调解笔录不能证明口头协议确实存在，但上诉人提供的证据2光盘中录音内容有徐廷队及拆迁经理明确提及对上诉人的盆景树木买断费用和奇石的搬迁费用金额由评估公司评估确定。（2）民事调解笔录对达成口头协议经过的叙述不是为达成调解协议或者和解的目的作出的妥协。且民事调解笔录时间是2014年7月18日，上诉人与被上诉人共同指定的天源公司作出评估报告的时间是2014年6月30日。（3）在一审庭审中，被上诉人认可天源评估报告的真实性，庭审时证人邵小宝（拆迁经理）亦认可电话录音是真实的，也认可树木是买断，同时说具体怎么赔付由评估公司评估。庭审时，法院也认可天源公司评估报告评估的是盆景及树木的价值。以上可以说明口头协议买断盆景及树木成立。（4）正诚鉴定报告是经过上诉人和被上诉人认可指定，法院委托评估公司出具的盆景及树木价值报告。法院委托说明买断盆景及树木的口头协议存在。2.一审法院程序违法。（1）上诉人向一审法院提交的证据，一审裁定既不否定也不认定，裁判结果不能让人信服。（2）上诉人和被上诉人均明确认可的奇石搬迁费，一审裁定也未认可。（3）该案诉讼期间，上诉人申请对盆景园内盆景进行证据保全，未得到支持，现盆景被被上诉人损坏近半。根据行政诉讼法第六十六条的规定，行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或有犯罪行为的，人民法院应当将有关材料移送有关机关。但本案法院不作为。另本案历经三年五次诉讼，至今未解决。综上，请求撤销安徽省蚌埠市中级人民法院（2016）皖03行初6号行政裁定，并予以改判。
蚌埠高新区管委会答辩称，1.在土地征收过程中答辩人无权买断上诉人经营的盆景。物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”集体土地征收应依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿和青苗补偿。上诉人在耕地上从事经营活动违反土地管理法的规定，其经营的盆景属动产，不属地上附着物。2.答辩人在实施土地征收过程中未与上诉人达成口头协议。安徽省人民政府2013年8月30日《关于蚌埠市2013年第19批次城市建设用地的批复》，批准征收蚌埠市禹会区秦集镇所辖部分集体土地，上诉人姜家娜父亲姜新声承包地在征地范围内，姜家娜在其父承包地内经营奇石盆景。蚌埠市禹会区人民政府和答辩人签订委托征地协议书，禹会区政府安排秦集镇政府具体实施征地补偿工作。作为征地补偿的实施主体秦集镇，从未跟上诉人姜家娜达成“一次性买断其经营的盆景”的口头协议。3.答辩人和上诉人就盆景园补偿事宜至今未达成协议。答辩人在土地征收过程中同意给予上诉人经营的盆景移植费，但上诉人不同意。经多次协商，在上诉人承诺“只要评估，多少都接受”的情况下，答辩人为化解矛盾同意评估，但评估结果出来后，上诉人反悔拒不接受评估结果。因此，双方没有达成协议。另外，本案一审时，上诉人要求重新评估，答辩人系在法院劝导下同意评估，但答辩人明确是按盆景的培植费进行评估，江苏正诚树木价格评估事务所按市场价格评估，答辩人不认可该评估结果。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，行政诉讼法上的行政协议应当是要式行政行为，即协议当事人的意思表示必须具备法定方式才产生法律效果，而这种法定方式原则上应当是书面形式。本案中，上诉人姜家娜要求确认有效并继续履行的行政协议系口头协议，缺乏法定载体，不符合行政协议的形式要件。因此，姜家娜起诉要求确认口头协议有效并判令蚌埠高新区管委会履行该协议缺乏事实根据和法律依据。另，姜家娜与蚌埠高新管委会的纠纷实质系因土地行政征收引发的补偿安置争议，对此，姜家娜可依法定途径寻求救济。
综上，一审裁定驳回姜家娜的起诉并无不当。上诉人姜家娜的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一七年十月十八日
法官助理 阮秀芳
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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