广东省广州市南沙区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗南法行初字第66号
原告：蔡雪侦，住广州市南沙区。
委托代理人：杨振锋，广东今久律师事务所律师。
被告：广州市南沙区黄阁镇人民政府，地址：广州市南沙区。
法定代表人：刑桦，职务镇长。
委托代理人：钟X，该单位工作人员。
委托代理人：简志彬，广东凯成律师事务所律师。
原告蔡雪侦不服被告广州市南沙区黄阁镇人民政府（以下简称黄阁镇政府）作出的行政处理决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月17日公开开庭审理了本案。原告蔡雪侦及其委托代理人杨振锋，被告黄阁镇政府委托代理人简志彬、钟景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄阁镇政府于2015年7月3日作出穗南黄违建处字[2015]011号《违法建设行政处理决定书》。在该决定书中，黄阁镇政府认定李某甲在2002年后，未经规划主管部门批准，在黄阁镇xx村xx街xx号建设房屋，建筑面积112.43平方米，上述行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。为此，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条之规定，对李某甲作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定。
原告蔡雪侦诉称：2015年8月5日，被告组织人员将原告的房屋拆除。事后原告收到由被告出具的《违法建设行政处理决定书》、《限期拆除违法建设公告书》、《催告书》。上述文书认定位于广州市南沙区黄阁镇xx村xx街xx号的房屋是李某甲建设的，应予拆除。事实上，上述房屋是原告的父亲蔡某乙所建，父亲过世后，上述房屋各继承人并未分割。原告认为，上述法律文书事实上非法剥夺了原告的继承权，是错误的。被告存在执法主体错误、超越职权、执法人员不具备执法主体资格、程序违法、认定事实错误、适用法律错误等违法行为，是明显的违法行政。为维护原告合法权益，请求法院：1、撤销被告作出的穗南黄违建处字[2015]011号《违法建设行政处理决定书》、穗南黄催字[2015]011号《催告书》。2、诉讼费由被告承担。
原告蔡雪侦提交了以下证据：1.户口本及户籍证明，用以证明原告是李某甲的女儿，是涉案房屋共有权人。2.《违法建设行政处理决定书》，用以证明被告的处理决定书侵害原告合法权益。3.《限期拆除违法建设公告书》，用以证明被告的公告书侵害原告合法权益。4.《催告书》，用以证明被告的催告书侵害原告合法权益。
被告黄阁镇政府辩称：一、黄阁镇政府对黄阁镇xx村xx街xx号的违法建设情况，有权作出相关的法律文书。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”涉案房屋在黄阁镇乌洲村村庄规划区内，因此被告黄阁镇政府具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职权。涉案建筑物已经规划部门查核没有相关二层报建手续记录，即属于未取得相应规划许可的违法建设，故黄阁镇政府有权出具相关法律文书并依法对其进行查处。二、黄阁镇政府对李某乙作出《违法建设行政处理决定书》合法有据。根据《广州市违法建设查处条例》第二条规定，本条例所称的违法建设是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。根据以上的有关规定，建房人在建房前必须办理相关的规划报建手续。李某乙是涉诉违建房屋的使用人，也是与蔡雪侦家庭户内人员的户主，因此黄阁镇政府就涉诉违建房屋对李某乙作出《违法建设行政处理决定书》并无不妥。三、原告蔡雪侦对黄阁镇政府提起行政诉讼的主体不适格。根据黄阁镇政府所作出的《违法建设行政处理决定书》、《限期拆除违法建设公告书》、《催告书》，作出行政行为的相对方是李某乙，因此有权提起行政诉讼的是李某乙。但李某乙至今对以上的相关法律文书并没有提出异议和提起行政诉讼。因此黄阁镇政府所作出的《违法建设行政处理决定书》、《限期拆除违法建设公告书》、《催告书》并不存在被撤销的前提条件。综上所述，黄阁镇政府对黄阁镇xx村xx街xx号的违法建设的房屋有行政管理的权限，有权作出相关法律文书。因此请求法院驳回原告的诉讼请求。
黄阁镇政府向本院提交以下证据：1.《询问通知书》，证明2014年10月9日广州市城市管理综合执法局南沙分局通知李焕璋就房屋建设问题携带有关资料接受询问调查。2.照片（一），证明询问通知书的送达情况和黄阁镇xx村xx街xx号建设二层房屋的违法建设情况。3.《证明》，证明黄阁镇xx村xx街xx号并没有办理二层房屋的报建手续。4.《广州市南沙区黄阁镇乌洲村村庄规划》，证明黄阁镇人民政府对黄阁镇xx村xx街xx号涉案的房屋有行政管理权限，有权作出相关法律文书。5.《违法建设行政处理决定书》，证明2015年7月3日黄阁镇人民政府对黄阁镇xx村xx街xx号违法建设房屋进行处理，并限期自行拆除。6.《限期拆除违法建设公告书》，证明2015年7月3日黄某人民政府公告限期自行拆除。7.《催告书》，证明2015年7月9日黄某人民政府要求在2015年7月15日前自行拆除，否则按照相关法律依法拆除。8.照片（二），证明《违法建设行政处理决定书》、《限期拆除违法建设公告书》、《催告书》的送达情况。
经审理查明，2014年10月9日广州市城市管理综合执法局南沙分局黄阁中队的工作人员在巡查中，发现位于广州市南沙区黄阁镇xx村xx街xx号房屋涉嫌存在违法建设情况，遂向房屋的户主李某甲发出穗综南询字﹝2014﹞60335号询问通知书，通知李某甲于2014年10月9日14时30分携带身份证及房屋报建手续等资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。由于当事人不在现场，工作人员遂将询问通知书张贴在上述房屋的门口。2014年10月14日广州市南沙区黄阁镇人民政府规划建设办公室出具一份证明，该证明内容为：经核实蔡某乙、李焕璋、蔡雪侦没有在黄阁镇规划建设办公室办理黄阁镇xx村xx街xx号一栋二层房屋的报建手续。2015年7月3日，黄阁镇政府对李某甲作出了穗南黄违建处字[2015]011号《违法建设行政处理决定书》。在该决定书中，黄阁镇政府以李某甲在2002年后，未经规划主管部门批准，在黄阁镇xx村xx街xx号建设房屋，建筑面积112.43平方米，上述行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定为由，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条之规定，决定对李某甲作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定。在该行政处理决定书关于“行政处理的履行方式和期限”一栏中，列明“接到本决定书之日起3日内自行拆除上述违法建设，逾期不履行，我镇将依法强制拆除。”同日，黄阁镇政府发出穗南黄强拆公字第[2015]011号《限期拆除违法建设公告书》，在该公告书中，黄阁镇政府公告内容如下：……黄阁镇政府已于2015年7月3日作出了穗南黄违建处字[2015]011号《违法建设行政处理决定书》，责令违法建设人在收到决定书之日起三日内自行拆除违法建设，现根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，黄阁镇政府对违法建设予以公告督促违法建设当事人在上述行政处理决定规定的期限内自行拆除。逾期不拆除的黄阁镇政府将依法实施强制拆除。根据行政强制法的规定，违法建设当事人依法享有陈述、申辩等权利，如对上述作出的行政处理决定存在异议，可通过陈述理由、提出异议等方式行使上述权利。同日，上述《违法建设行政处理决定书》及《限期拆除违法建设公告书》张贴在黄阁镇xx村xx街xx号房屋的门口。2015年7月9日，黄阁镇政府发出穗南黄催字[2015]011号《催告书》，在该催告书中，黄阁镇政府催告李某甲在2015年7月15日前，自行拆除穗南黄违建处字[2015]011号《违法建设行政处理决定书》中责令其自行拆除的违法建设，逾期黄阁镇政府将依法拆除。黄阁镇政府将《催告书》张贴在黄阁镇xx村xx街xx号房屋的门口及乌洲村委会的公告栏中。由于李某甲在指定的期限内未自动履行穗南黄违建处字第[2015]011号违法建设行政处理决定中所确定的义务，黄阁镇政府已于2015年8月5日对上述违法建设实施强制拆除。蔡雪侦在2015年10月22日提起本案的诉讼时，亦同时提起了请求确认黄阁镇政府强制拆除违法的诉讼。
又查，黄阁镇xx村xx街xx号房屋登记在蔡某乙名下，产权面积55.13平方米。蔡某乙已于2009年2月病故。根据公安机关出具的户籍证明证实，蔡某乙与李某甲是夫妻关系，蔡雪侦是蔡某乙与李某甲之女儿。
本院认为，综合原、被告在本案中的诉讼意见，双方在本案中的争议焦点归纳如下：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、被告是否具有执法主体资格；三、被告作出的行政处理决定是否合法。
关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。在本案中，黄阁镇政府所作出的行政处理决定书中认定为违法建设的广州市南沙区黄阁镇xx村xx街xx号房屋，是登记在蔡雪侦父亲蔡某乙名下，尽管该行政处理决定书指向的行政相对人是蔡雪侦的母亲李某甲，但蔡雪侦作为蔡某乙的法定继承人，对上述房屋享有财产权利。由于上述房屋的处理结果，对蔡雪侦有直接的利害关系，因而蔡雪侦对上述行政处理决定不服而提起行政诉讼，符合行政诉讼法第十二条第十二项的规定。黄阁镇政府提出蔡雪侦不具有诉讼主体资格的主张，本院不予采纳。
关于黄阁镇政府是否具有执法主体资格的问题。《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“……城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”根据上述行政法规的规定，黄阁镇政府具有对其辖区内违反乡村建设规划管理的违法建设进行查处的法定职权。蔡雪侦认为黄阁镇政府不具有执法主体资格的主张本院不予认可。
关于黄阁镇政府作出的行政处理决定是否合法的问题。1、关于程序是否合法的问题。责令限期拆除违法建设虽然不属于行政处罚的种类，但其具有惩戒性，对当事人的利益有重大影响，因而，行政机关在作出责令限期拆除违法建设决定时，仍应按照行政程序正当的原则，给予当事人陈述、申辩等权利。在本案中，根据黄阁镇政府提供的证据，其在作出行政处理决定前，并未将其作出行政处理决定的事实、理由及依据告知当事人，并告知其依法享有的陈述、申辩等权利。因而，黄阁镇政府在作出上述行政处理决定时，违反行政程序正当原则。2、关于黄阁镇政府作出的行政处理决定所依据的事实是否清楚的问题。经查，黄阁镇政府在其作出的行政处理决定书中，认定的违法事实是：“李某甲在2002年后，未经规划主管部门批准，在黄阁镇xx村xx街xx号建设房屋。建筑面积112.43平方米。”对于上述认定的事实，黄阁镇政府在诉讼中提供的证据仅有：（1）2014年10月9日由城管人员在南沙区黄阁镇xx村xx街xx号房屋门前张贴的询问通知书，该通知书的内容是告知李某甲于当天下午携带身份证及房屋报建手续等资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。（2）黄阁镇政府属下的规划建设办公室于2014年10月14日出具的一份证明，该证明证实蔡某乙、李焕璋、蔡雪侦没有在黄阁镇规划建设办公室办理黄阁镇xx村xx街xx号一栋二层房屋的报建手续。（3）由广州市城市规划局南沙分局、黄阁镇政府共同于2009年4月向社会公示的《广州市南沙区黄阁镇乌洲村村庄规划》。综合上述三份证据内容分析判断，上述证据只能证明黄阁镇xx村xx街xx号房屋没有在黄阁镇规划建设办公室办理报建手续的情况。但不能证实李焕璋于2002年有违法建设黄阁镇xx村xx街xx号房屋的事实。而认定违法建设面积为112.43平方米，更是无据可查。再次，根据原、被告的陈述，黄阁镇xx村xx街xx号房屋有部分面积是领有所有权证，但黄阁镇政府却并未对该房屋哪部分有权属登记，哪部分属于违法建设调查核实清楚。基于上述分析判断，黄阁镇政府对李某甲作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定，显然事实不清，证据不足。综上所述，鉴于黄阁镇政府作出的行政处理决定，程序违法、事实不清，因而本院依法予以撤销。
关于蔡雪侦提出请求撤销黄阁镇政府作出的穗南黄催字[2015]011号《催告书》的问题。经查认为，黄阁镇政府作出的《催告书》是其在作出行政处理决定后，为进行强制拆除而进行的一个程序性行为，属于行政强制的一个程序性环节，与本案亦并非同属于一个法律关系。蔡雪侦应将该主张在其提起的不服强制拆除行政行为的诉讼中一并提出解决，故本院对其该项诉讼请求予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市南沙区黄阁镇人民政府于2015年7月3日对李焕璋作出的穗南黄违建处字[2015]011号违法建设行政处理决定。
二、驳回原告蔡雪侦的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告广州市南沙区黄阁镇人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。上诉人应在递交上诉状后，接到本院打印的《预交诉讼费通知单》之日起7日内向广州市农业银行各营业网点预交上诉案件受理费50元。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐广钧
代理审判员 张兆明
人民陪审员 吴伯南
二〇一六年四月二十二日
书 记 员 刘慧娟