广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终275号
上诉人（原审原告）：海丰县平东镇大塘村上东塘村民小组。
负责人：张伟庭，组长。
被上诉人（原审被告）：海丰县人民政府。
法定代表人：郑俊雄，县长。
被上诉人（原审被告）：汕尾市人民政府。
法定代表人：杨绪松,市长。
委托代理人：温彩萍，汕尾市法制局工作人员。
委托代理人：吴智亮，广东海陆律师事务所律师。
原审第三人：海丰县平东镇大塘村下东塘村民小组。
负责人：余河，组长。
上诉人海丰县平东镇大塘村上东塘村民小组（下称上东塘村民小组）因与被上诉人海丰县人民政府、汕尾市人民政府、原审第三人海丰县平东镇大塘村下东塘村民小组（下称下东塘村民小组）土地权属处理决定及复议决定纠纷一案，不服广东省汕尾市中级人民法院（2016）粤15行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：讼争土地位于海丰县xx村xx村前“山下埔”，面积316701平方米。在1957年至1977年间，“山下埔”土地曾由国营公平农场、解放军驻扎部队、汕头民兵团、平东公社、大塘大队使用。1982年间，上东塘村与下东塘村民在“山下埔”部分草地割草发生纠纷，经大塘大队干部调处，在“山下埔”划出割草地范围，但两村没有确认具体界线。1982年5月，海丰县革命委员会给第三人下东塘叶金应等9名村民核发位于“山下埔”的自留山证、1984年间，海丰县人民政府给上东塘村民张俊声等4名村民核发位于“山下埔”的自留山证，但均没有填写四至范围。1986年间，下东塘村民叶谭进等在划分割草地范围上建房。2000年7月，上东塘村向平东镇人民政府提出申请，要求下东塘村归还上东塘村山地权属，下东塘村则于同年8月16日向平东镇人民政府递交申请报告，要求维持下东塘村原主、原耕的松地权属，争议发生后，平东镇人民政府进行调解，但双方互不相让，没法达成调解协议，在实地勘察现场中，双方都确认1982年大队划分的割草地范围。2000年11月24日平东镇人民政府作出《关于大塘村委会上、下东塘两村山地权属争议处理意见的请示》，报被告海丰县政府。该请示认为从有利于开发利用、有利于群众生产、生活的原则，上、下东塘两村应保持1982年大队划分的割草地范围，以现有范围各村继续经营管理，维持现状。
2013年12月26日，原告向被告海丰县政府提出申请，要求处理涉案土地的权属争议，被告海丰县政府受理申请后，由海丰县国土资源局负责调查和调解工作，海丰县国土资源局与平东镇政府召集双方代表对争议的土地使用现状再次进行调查、现场勘查，经双方确认，在争议的涉案土地范围内，以村前小路为界右边房屋属于原告村民所建，左边房屋属于第三人村民所建，但对争议范围内的池塘、山地、耕地的使用现状存在部分争议。海丰县国土资源局和平东镇人民政府对双方进行调解，但无法达成调解协议。2014年4月15日，平东镇人民政府作出海平府[2014]19号《关于平东镇大塘村委上、下东塘村山地权属争议处理意见的报告》，报被告海丰县政府。该报告以平东镇2000年上报的请示作为处理意见。2014年4月17日，海丰县国土资源局作出海国土资[2014]50号《关于平东镇大塘村委会上、下东塘两村土地权属争议处理意见的请示》，报海丰县政府作出处理决定。该请示拟以平东镇2000年上报的请示处理意见作为两村土地权属争议调处方案，即双方争议土地面积316701平方米，拟划给原告上东塘土地面积93931平方米，划给第三人下东塘土地面积222770平方米。请示附《争议范围界线图》和《土地争议范围划定方案图》。2014年5月8日被告海丰县政府作出海府土争决字[2013]001号《土地权属处理决定书》。
原告及第三人不服《土地权属处理决定书》，2014年6月6日原告向原审法院提起行政诉讼，依原审法院的通知，向海丰县人民法院提起行政诉讼，海丰县人民法院作出（2014）汕海法行初字第5号行政判决，上、下东塘不服，向原审法院提起上诉，2015年8月11日，原审法院作出（2015）汕尾中法行终字第6号裁定，认为对被告海丰县政府作出的土地权属处理决定不服，依法应当先申请行政复议，撤销海丰县人民法院（2014）汕海法行初字第5号判决，驳回原告的起诉。2015年9月7日，原告向被告汕尾市政府申请行政复议，案件受理后，2015年11月13日，被告汕尾市政府召开案件调查会，并就土地权属争议进行调解，调解达不成协议，同月23日，被告汕尾市政府作出汕尾府行复[2015]13号《行政复议决定书》，维持被告海丰县政府作出的海府土争决字[2013]001号《土地权属处理决定书》。原告不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求法院：一、撤销被告汕尾市政府作出的汕尾府行复[2015]13号《行政复议决定书》；二、撤销被告海丰县政府作出的海府土争决字[2013]001号《土地权属处理决定书》，并判决被告海丰县政府对原告与第三人就“山下埔”的土地权属争议重新作出处理。
另查，海丰县国土资源局受理本案后，没有指定案件承办人；庭审时争议涉案土地权属的双方当事人确认政府有进行调解，无法达成调解协议，但先行调解被告海丰县政府没有向原审法院提交调解过程的相应证据材料。
原审法院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告海丰县政府具有处理辖区内土地所有权和使用权争议的职责；依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条第（四）项、第十三条第一款的规定，上东塘不服被告海丰县政府作出的土地权属处理决定申请复议的，被告汕尾市政府有权进行复议并作出决定。
依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权，”以及《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征用、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料”的规定，本案争议涉案土地的权属纠纷，原告上东塘、第三人下东塘均提交争议涉案土地“山下埔”的《自留山证》，但该证没有填写四至范围，无法确定具体地理位置，除此之外，双方均不能提供足以认定土地权属的证据，据此，被告海丰县政府根据调查争议土地的使用土地现状，从实际出发，尊重历史，面对现实的处理原则，作出海府土争决字[2013]001号《土地权属处理决定书》，其事实清楚，证据确凿；依据《土地权属争议调查处理办法》第十五条“国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。”第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”的规定，海丰县国土资源局受理本案后，没有指定案件承办人；先行调解没有提交调解过程的相应证据材料，程序存在瑕疵，依法应当纠正，但该瑕疵不足以影响本案被告海丰县政府作出实体上的处理决定。
被告汕尾市政府作出的汕尾府行复[2015]13号《行政复议决定书》，程序上，被告汕尾市政府受理了原告的复议申请后，及时通知了利害关系人参加复议，并依法告知各方当事人提交意见及证据的权利义务后，依职责进行了调查、审查，充分听取各方当事人的依据，并就土地权属争议进行协商解决，在各方当事人不同意协商解决的情况下，2015年11月23日，被告汕尾市政府依法作出汕尾府行复[2015]13号《行政复议决定书》，程序合法。原告认为被告汕尾市政府没有对全案进行审查的基础上进行调解，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，其理由根据不足，不予采信。在实体处理上，被告汕尾市政府没有改变原行政行为认定的事实和适用的法律依据，依《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告海丰县政府作出的《土地权属处理决定书》，其作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。
综上所述，被告海丰县政府作出的海府土争决字[2013]001号《土地权属处理决定书》、被告汕尾市政府作出汕尾府行复[2015]13号《行政复议决定书》的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，原告请求撤销上述的两份决定，并判令被告海丰县政府就“山下埔”的土地权属重新作出土地权属处理决定，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告海丰县xx村xx村民小组的诉讼请求。
上诉人上东塘村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、山下埔土地有史以来就是上诉人所有，上诉人与原审第三人从来没有在山下埔划分割草地和土地所有权界线，所谓使用现状是原审第三人使用手段进行侵权的结果，原审判决认定事实错误。二、原审第三人提供的《自留山证》一直没有出示原件，在开庭时才出示原件，上诉人向法庭提交鉴定申请书，原审法院未予鉴定，程序违法。三、处理决定、复议决定及原审判决都以原审第三人的侵权结果视为使用现状，属于认定事实错误，适用法律不当。综上，请求二审法院撤销原判，撤销复议决定，撤销海丰县人民政府作出的《土地权属处理决定书》，判决海丰县人民政府重新作出确权决定。
被上诉人汕尾市人民政府二审答辩称：我府作出的《行政复议决定书》适用法律依据正确，程序合法，上诉人上东塘村民小组的上诉理由不能成立，请求二审法院维持汕尾市人民政府作出的汕尾府行复（2015）13号《行政复议决定书》。
被上诉人海丰县人民政府与原审第三人下东塘村民小组二审期间未提交书面答辩意见。
二审经审查，认定事实与原审判决无异。
本院认为：本案为土地权属处理决定及行政复议决定纠纷。二审争议的焦点为：海丰县人民政府作出的海府土争决字[2013]001号《土地权属处理决定书》及汕尾市人民政府作出汕尾府行复[2015]13号《行政复议决定书》是否合法。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征用、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”本案中，上诉人上东塘村民小组与原审第三人下东塘村民小组虽都提交了涉案争议土地“山下埔”的《自留山证》，但上述《自留山证》没有填写四至范围，无法确定具体地理位置。2000年7月，平东镇人民政府在实地勘察现场过程中，上东塘村民小组与下东塘村民小组都确认1982年大队划分的割草地范围。2000年11月24日，平东镇人民政府作出《关于大塘村委会上、下东塘两村山地权属争议处理意见的请示》，认为从有利于开发利用、有利于群众生产生活的原则，上、下东塘两村应保持1982年大队划分的割草地范围，以现有范围各村继续经营管理，维持现状。在此情形下，被上诉人海丰县政府根据该请示确定的使用土地现状，从实际出发，尊重历史，作出本案被诉的海府土争决字[2013]001号《土地权属处理决定书》，事实清楚，证据确凿。汕尾市人民政府作出的汕尾府行复[2015]13号《行政复议决定书》，维持被上诉人海丰县人民政府作出的《土地权属处理决定书》，程序也无不当。原审判决驳回上诉人上东塘村民小组的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人上东塘村民小组上诉请求撤销原判，撤销复议决定，撤销海丰县人民政府作出的《土地权属处理决定书》，判决海丰县人民政府重新作出确权决定，因缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人上东塘村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年十月十九日
书记员 王秋喆