江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终361号
上诉人（原审原告）张玉芳。
上诉人（原审原告）陆锦东。
被上诉人（原审被告）南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地通州区张芝山镇通启桥村。
法定代表人曹锐，镇长。
上诉人张玉芳、陆锦东因要求享受失地农民基本生活保障并赔偿一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00511号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年5月31日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2009年江苏帅龙集团征用张芝山镇通启桥村17组土地2.1294公顷，根据2009年12月29日南通市国土资源局征地补偿安置公告（通州（2009）第6号），拟安置农业人口66人。2012年3月20日，张芝山镇通启桥村村委会召集该村17组48户户主参加被征地安置人员评定会议，46户户主达成统一意见，并签字确认，确定每户安置一个失地农民养老保险名额，同时每参加一个失地农民养老保险，相应扣除0.8亩承包田，多余名额根据年龄大、经济困难、被征用土地较多为优先原则，进行排序分配。陆锦东和其妻张玉芳为该村集体经济组织成员，被列入通启桥村17组被征地安置人员评定范围。按照该组的分配原则，陆锦东户安置一个失地农民养老保险名额，同时扣除0.8亩承包地，陆锦东户被征用承包地1.16亩，余0.36亩每年领取租金。陆锦东本人已列入失地农民基本生活保障人员名单中。2012年6月通州区人民政府审核、批准确定了该村组被征地农民基本生活保障方案及享受该待遇的具体人员名单。但陆锦东认为其相关待遇没有完全到位，多次信访。2015年7月12日，锡通科技产业园社会建设管理局针对陆锦东的信访作出锡通社管发2015（12）号关于陆锦东信访事项的答复意见书，告知有关享受失地农民养老保险待遇名单的产生原则、方法及具体经过。陆锦东在2015年8月13日收到该答复书后，向通州区政府申请复查，要求享受2个失地农民养老保险待遇及0.192亩土地租金。通州区人民政府于2015年9月13日作出通政信查（2015）21号关于对陆锦东信访事项的复查意见，维持该答复意见书，同时告知陆锦东申请复核的权利。陆锦东没有向南通市人民政府申请复核。2015年10月14日，张玉芳、陆锦东向一审法院提起行政诉讼。
陆锦东在一审法院调查询问时陈述，案涉征地行为发生在2009年，享受失地农民基本生活保障待遇人员的名单确定在2012年。一审法院向其释明提起诉讼已超过法定的起诉期限，且张芝山镇人民政府非办理失地农民基本生活保障的法定职权机关，其起诉的被告不适格，陆锦东明确要求人民法院依法裁判。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，陆锦东所在村组从2012年3月20日开始讨论确定参加被征地农民基本生活保障人员名单，至同年6月经通州区政府批准确定了具体人员名单并进行了公示，其时陆锦东即已知道其户只有陆锦东一人纳入失地农民名单中，若认为行政机关侵犯其合法权益，应以此时开始计算起诉期限，而陆锦东于2015年10月14日提起诉讼，已超过知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年的起诉期限。陆锦东认为应适用五年的起诉期限及应从信访程序终结之日起计算起诉期限的主张于法无据，不予采信。另外，根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条的规定，被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责，因此，陆锦东起诉以南通市通州区张芝山镇人民政府为被告也不适格，一审法院向其释明后，陆锦东明确表示拒绝变更。一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款、第六十三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第二项、第三项规定，裁定驳回张玉芳、陆锦东的起诉。
上诉人张玉芳、陆锦东不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审裁定认定上诉人已过起诉期限及被告不适格的理由不能成立，请求撤销一审裁定。
被上诉人南通市通州区张芝山镇人民政府未提交书面答辩状。
经审理查明，一审法院经审查认定的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，超过法定起诉期限且无正当理由的、错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。本案中，陆锦东、张玉芳所在村组于2012年6月经通州区人民政府批准，确定了被征地农民基本生活保障人员名单并进行公示，该行政行为内容已经确定，但未明确起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。陆锦东、张玉芳自知悉该公示名单及内容两年后直至2015年10月14日提起诉讼，已经超过法定两年起诉期限。
关于陆锦东、张玉芳认为应适用五年的起诉期限及应从信访程序终结之日起计算起诉期限的主张。本院认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。由此可见，5年的起诉期限适用于行政相对人或利害关系人不知道行政行为内容的情形，本案陆锦东、张玉芳于2012年6月通过公示的农民基本生活保障人员名单已经知道该户只有陆锦东一人列入失地农民名单，故不应适用5年的起诉期限。此外，对于张玉芳、陆锦东认为应自信访终结起计算起诉期限的主张，因行政诉讼的起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效，起诉期限并不因当事人通过信访或其他途径提出过主张或异议而中断，陆锦东以信访的形式向有关机关维权，不属于耽误起诉期限的正当理由。
此外需要说明的是，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当以作出行政行为的行政机关为被告。错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。本案中，影响张玉芳、陆锦东权益的，系通州区人民政府审核、批准的被征地农民基本生活保障方案及享受该待遇的具体人员名单，因此行政行为系通州区人民政府作出，而非张芝山镇人民政府，一审法院向陆锦东释明后，陆锦东明确表示拒绝变更被告，一审法院以张玉芳、陆锦东起诉错列被告为由，裁定驳回起诉符合司法解释规定。
综上，张玉芳、陆锦东的上诉理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年六月八日
书 记 员 王佳馨
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；