陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字第00038号
上诉人（原审原告）柳茂康
委托代理人车晓刚，陕西其源律师事务所律师。
委托代理人王珍，陕西其源律师事务所律师。
上诉人（原审原告）柳茂东
委托代理人车晓刚，陕西其源律师事务所律师。
委托代理人王珍，陕西其源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市莲湖区城市管理综合行政执法局
法定代表人刘卫，该局局长。
委托代理人郭宁，该局干部。
委托代理人何少鹏，陕西融德律师事务所律师。
上诉人柳茂康、柳茂东因与被上诉人西安市莲湖区城市管理综合行政执法局（以下简称莲湖区城管执法局）行政强制措施一案，不服西安市莲湖区人民法院（2014）莲行初字第00170号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年8月29日，江西省景德镇市剑文会展服务有限公司与陕西亨祥实业有限公司签订合同，双方约定陕西亨祥实业有限公司同意江西省景德镇市剑文会展服务有限公司租用位于本市莲湖区开远*半岛广场用于举办奇石玉器、陶瓷展销会。租赁期限自2014年9月12日至2014年10月3日，2014年10月4日撤展。陕西亨祥实业有限公司负责江西省景德镇市剑文会展服务有限公司展销期间的城管手续，确保展销顺利进行等。2014年9月12日，上诉人柳茂康、柳茂东向江西省景德镇市剑文会展服务有限公司缴纳展销包场费用11000元，在上述开远*半岛广场展销会上开始展销其根雕工艺品。莲湖区城管执法局在检查中发现开远*半岛广场展销会的占道经营行为，于2014年9月13日，向展销商户发放了《告开远*半岛广场商户的告知书》，告知其行为已违反《西安市城市市容和环境卫生管理条例》第十四条之规定，限期两天内撤离，否则将依据《西安市城市市容和环境卫生管理条例》第五十条、第五十一条之规定对占道经营物品进行暂扣和处罚。柳茂康、柳茂东及部分展销会商户未能按要求撤离。2014年10月11日上午，莲湖区城管执法局联合西安市莲湖区桃园街道办事处、公安莲湖分局桃园路派出所执法人员到达现场联合执法，当时柳茂康、柳茂东雇佣的员工陈礼伟在展销摊点上班，莲湖区城管执法局要求其撤离，其拒不撤离，莲湖区城管执法局对柳茂康、柳茂东的两件茶桌及一件根雕工艺品依法进行了扣押，同时出具了0042947号《暂扣（封存）证据物品单》，并告知柳茂东、柳茂康三日内到莲湖区城管执法局接受处理。柳茂康、柳茂东收到《暂扣（封存）证据物品单》一直未到莲湖区城管执法局接受处理。2014年10月21日，柳茂东、柳茂康向原审法院提起行政诉讼，请求判令莲湖区城管执法局撤销其做出的暂扣柳茂康、柳茂东物品的具体行政行为。
上述事实，有现场勘验笔录、《告开远*半岛广场商户的告知书》、《暂扣（封存）证据物品单》、建设规划总平面图、现场照片、视频、合同、收据、庭审笔录等在卷佐证。上述证据，经法庭质证、认证，足以认定。
原审法院认为，《西安市城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定“任何单位和个人不得擅自占用城市道路、广场、过街天桥、地下通道及其他公共场所堆放物料、摆摊设点、搭建棚亭及其他设施，影响市容环境卫生。经批准临时占用城市道路、广场等公共场所举办文化商业活动的，应当保持公共场所整洁，举办单位应当按照要求设置环境卫生设施，及时清除产生的垃圾及废弃物；举办活动结束，应当及时清除设置的设施。”莲湖区城管执法局负有对本行政区域内城市市容和环境卫生管理等职责。柳茂康、柳茂东展销根雕工艺品占用的本市莲湖区开远*半岛广场系开放式广场，是公共场所，莲湖区城管执法局在执法过程中发现柳茂康、柳茂东在此处摆摊设点，占道经营，即向其发放《告开远*半岛广场商户的告知书》，责令限期搬离。后莲湖区城管执法局联合公安等部门执法，要求柳茂康、柳茂东的展销摊点搬离，柳茂康、柳茂康拒不搬离，莲湖区城管执法局对柳茂康、柳茂东的部分物品予以扣押之具体行政行为合法。柳茂康、柳茂东称根据合同约定应当由出租方办理展销会的城管手续，庭审中，柳茂康、柳茂东不能提供举办展销会相应的占用城市公共场所审批手续，应当承担举证不能的法律后果。故柳茂康、柳茂东称莲湖区城管执法局联合执法行为违法、认定柳茂康、柳茂东占道经营没有事实依据、行政行为程序违法，请求法院判令莲湖区城管执法局撤销其做出的暂扣上诉人物品的具体行政行为之诉请，理由不能成立，不予采纳。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告柳茂康、柳茂东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担（原告已预交）。
宣判后，柳茂康、柳茂东不服，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实不清。上诉人认为所谓“联合执法”是违法行为。上诉人所设摊位是在开远．半岛开发商指定下，放置于小区广场之中，既没有占据机动车道，也没有占据人行道及盲道等城市道路。小区广场物权归属开发商，被上诉人以“占道经营”为由扣押物品于法无据。原审判决既然已经认定开远*半岛广场为开放式广场，却又认定被上诉人以占道经营为由对上诉人作出的具体行政行为不违法，显然互相矛盾。二、原审判决对于被上诉人程序违法审理不当。被上诉人的行政行为违反法律程序。根据《西安市城市市容和环境卫生管理条例》第五十一条及第五十六条的规定，占道经营的违法行为应当先限期改正，在拒不纠正的情况下，才可以扣押物品。本案中，城管部门和派出所在没有任何通报的情况下径直强行搬运物品，严重违反了行政执法程序。原审法院仅以被上诉人提供的所谓《告开远*半岛广场商户的告知书》就认定被上诉人履行了告知义务，显然失当。上诉人所拿到的《暂扣（封存）证据物品单》中，既没有写清行政相对人，也没有在尾部注明作出具体行政行为的时间。故被上诉人的行政行为在程序上存在重大问题。请求撤销原判，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人莲湖区城管执法局辩称，一、上诉人经营所处的地方为公共场所，其经营行为已经构成占道经营。调查人调取的平面规划图显示上诉人经营场所处在规划红线以外，规划用途为绿地。因此，上诉人经营所在的地方为公共场所。上诉人将“占道经营”狭义的理解为占用城市道路是不正确的。“占道经营”作为答辩人执法办案时使用的一个案由，是对占用公共场所摆摊设点的概称。二、答辩人在执法时严格遵照法律规定进行。答辩人9月份对在开远*半岛广场违法经营的广大商户进行了告知和劝离，并发放了告知书。即便在10月11日当天，答辩人仍先行对驻留在广场的商户进行了劝离。答辩人的告知和劝离的行为作为一种行政指导行为，法律对此类行为的作出并无时间、程序等严格的形式要件规定。本案中，上诉人对答辩人的告知和劝离置若罔闻，拒不搬离，答辩人才采取扣押措施，该行为符合法律法规的规定。三、关于《暂扣（封存）证据物品单》中相关问题的说明。答辩人对上诉人经营物品进行暂扣时，由于现场人员拒不配合提供货主的身份信息，答辩人无法准确判断暂扣物品的所有人，故在填写《暂扣（封存）证据物品单》时有该项空缺。但执法人员开具《暂扣（封存）证据物品单》现场送达给了该批货物的现场管理人，该人拒绝签字，后经取证视频显示，该人即为上诉人。虽《暂扣（封存）证据物品单》有空缺，但因其是现场开具，现场送达，所以指向对象是明确的，时间是确定的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审查明事实属实，本院予以确认。
莲湖区城管执法局提供的视频上显示，莲湖区城管执法局工作人员将《暂扣（封存）证据物品单》送达给一男子，莲湖区城管执法局主张该男子为柳茂东。因柳茂东未到法庭，法庭给上诉人代理人三个工作日核对是否为柳茂东，在规定的时间内柳茂东未到法庭核实该项事实。
以上事实有询问笔录、视频等在卷佐证。
本院认为，依照《西安市城市管理综合行政执法条例》第九条、第十条第（一）项之规定，莲湖区城管执法局负有对本行政区域内城市市容和环境卫生管理等职责。《西安市城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定任何单位和个人不得擅自占用城市道路、广场、过街天桥、地下通道及其他公共场所堆放物料、摆摊设点、搭建棚亭及其他设施，影响市容环境卫生。柳茂康、柳茂东展销根雕工艺品占用的开远*半岛广场系开放式广场，是公共场所，且未有占用公共场所审批手续。莲湖区城管执法局在执法过程中发现此行为，即向其发放《告开远*半岛广场商户的告知书》，责令限期搬离。后在2014年10月11日，莲湖区城管执法局要求柳茂康、柳茂东展销根雕工艺品摊点撤离，其拒不搬离，故莲湖区城管执法局对柳茂康、柳茂东部分物品予以扣押之具体行政行为符合法律规定。柳茂康、柳茂东主张莲湖区城管执法局将其在广场内摆设摊点行为定性为占道经营不符合法律规定，本院认为占道经营不能狭隘的理解为占用城市道路的行为，应是对未经审批占用城市道路、广场、过街天桥、地下通道及其他公共场所摆摊设点的一个概括性总结，故对柳茂康、柳茂东的上诉主张不予采纳。柳茂康、柳茂东主张莲湖区城管执法局未在《暂扣（封存）证据物品单》中写清行政相对人及未在尾部注明具体行政行为作出时间，因本次执法是现场执法，且柳茂康、柳茂东所设摊点为临时摊点并未在摊点上标注自己的身份，在莲湖区城管执法局执法过程中，柳茂康、柳茂东也未向执法人员表明自己的身份，莲湖区城管执法局在无法确认扣押物品物权所有人的情况下，未填写行政相对人姓名，后根据现场执法录像已经可以佐证莲湖区城管执法局在当天执法时已经将《暂扣（封存）证据物品单》发放给了柳茂康、柳茂东展销根雕工艺品摊点工作人员，故莲湖区城管执法局作出《暂扣（封存）证据物品单》指向行政相对人是确立的，其未标注行政相对人是受客观条件限制，不违反法律规定。莲湖区城管执法局作出《暂扣（封存）证据物品单》是现场执法，虽时间是明确的，但莲湖区城管执法局在《暂扣（封存）证据物品单》上未标注时间，其作出的具体行政行为存在瑕疵，但不足以撤销该具体行政行为。综上所述，柳茂康、柳茂东上诉理由不能成立，原审判决并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共50元，由上诉人柳茂康、柳茂东承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 峰
代理审判员 范水艳
代理审判员 张 静
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 康馥婷