广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初120号
原告：李伟光，男，汉族，1979年8月11日出生，住址：广东省鹤山市。
委托代理人：罗美金，女，汉族，1979年6月2日出生，住址：广东省鹤山市。系原告李伟光的妻子。
被告：鹤山市双合镇人民政府。住所地：广东省鹤山市双合镇府前路33号双合镇人民政府。
负责人：吕达权，该镇镇长。
委托代理人：李志权，鹤山市法律援助处律师。
原告李伟光诉被告鹤山市双合镇人民政府（以下简称“双合镇政府”）镇政府行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭进行审理。2017年6月21日，为查明案件事实，经征询原告李伟光同意，本院决定追加鹤山市农林渔业局（以下简称鹤山市农林局）、鹤山市环境保护局（以下简称鹤山市环保局）、鹤山市水务局、鹤山市国土资源局（以下简称鹤山市国土局）为本案的被告，参加本案的诉讼。2017年8月21日，本院公开开庭进行了审理。原告李伟光及其委托代理人罗美金、被告双合镇政府的负责人李振钊及委托代理人李志权，被告鹤山市农林局委托代理人吕泽平、伦荣彪，被告鹤山市环保局的委托代理人李宗廉、杨旸，被告鹤山市水务局的负责人梁伟业及委托代理人胡子鹏，被告鹤山市国土局的委托代理人刘晓文、林达荣均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
李伟光诉称：李伟光于2010年正月搭建养殖场，进行肉鸡的养殖。当时搭建养殖场时，是响应国家号召，大力发展养殖业，且符合当地政策，当地政府并未要求申报、报建。但在2016年12月1日晚上八点，收到政府通知，要求李伟光的养殖场在2016年12月5日搬迁，可以保留场地。原因是李伟光的养殖场在距水源500米内的禁养区。当时，李伟光极力配合政府将养殖场内的鸡在2016年12月6日卖掉，亏本几万元，目的是想保留场地，转营种植室内蔬菜，但在2016年12月7日，双合镇政府镇长立刻带领政府工作人员、特警将李伟光的养殖场铲为平地，将李伟光一家人辛苦一辈子的心血化为乌有，双合镇政府的做法不合法理。双合镇政府没有立案、调查取证、告知、听证或申辩、作出决定并送达执行等程序，也未与李伟光协商、沟通，直接凭一纸通知，强制拆除李伟光的养殖场。另外，其他养殖场都没有拆迁，只是禁养，双合镇政府却强制拆除了李伟光的养殖场且没有给予任何赔偿。李伟光在2010年搭建养殖场时，是符合条件的。2014年1月1日施行的新政策，针对的是新建、改建的养殖场。另外，新政策亦明确了，对于禁养区的养殖户，确需关闭或搬迁现有养殖场致使养殖户遭受经济损失的，由地方人民政府给予赔偿。在此期间，李伟光走访过鹤山市环保局，其告知李伟光，只通知李伟光禁养，没有实施强制拆除的行为。为维护自身的合法权益，特提起本案行政诉讼。请求判令：确认双合镇政府、鹤山市农林渔业局、鹤山市环保局、鹤山市水务局、鹤山市国土局于2016年12月7日对李伟光位于鹤山市xxx镇xxx村民委员会xxx村马路的养殖场进行强制拆除的行为违法。
李伟光向本院提交以下证据：1、鹤环改[2016]208号《环境违法行为改正决定书》。2、《通知书》。3、集体山地分配证明。
双合镇政府辩称：（一）双合镇政府对涉案的拆迁行为并没有执法权，双合镇政府并非本案的适格被告。按照《中华人民共和国环境保护法》《广东省环境保护条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》及《江门市畜禽养殖管理办法》等法律法规的规定，乡镇人民政府的法定职能是应当协助环境保护主管部门及有关部门做好本行政区域的环境保护工作和畜禽养殖污染防治工作，而相应的违法行为，则依法由县级以上地方人民政府环境保护主管部门进行执法。因此，在法律层面上，双合镇政府对涉案的拆迁是没有法律设定的执法权的。事实上，双合镇政府也不是涉案拆迁行为的决定及组织实施主体，双合镇政府参与涉案的拆迁只是依法协助、配合有执法权的部门联合执法。（二）李伟光存在在饮用水源保护区（畜禽禁养区）建设畜禽养殖场的违法行为。鹤山市环保局在2016年的环境执法中，发现李伟光未向环境保护主管部门报批（或备案）环境影响评价文件，在镇海水库集中式生活饮用水源保护区内从事畜禽养殖业。根据《江门市畜禽养殖管理办法》第六条的规定，镇海水库集中式生活饮用水源保护区属于畜禽禁养区，李伟光的行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条及《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定。为此，鹤山市环保局向李伟光发出了鹤环改[2016]208号《环境违法行为改正决定书》。双合镇政府及鹤山市农林局、鹤山市水务局、鹤山市环保局、鹤山市国土局等职能部门也于2016年12月1日分别及联合向李伟光发出《告知书》、《通知》，责令李伟光限期改正违法养殖行为，但李伟光逾期仍不清理地上物，故鹤山市农林局、鹤山市水务局、鹤山市环保局、鹤山市国土局于2016年12月7日联合对李伟光的违法养殖棚舍进行强制拆除。综上，请求驳回李伟光的起诉。
双合镇政府向本院提交以下证据及依据：1、统一社会信用代码证书。2、《告知书》、《送达回证》。3、《广东省环境保护条例》。4、《畜禽规模养殖污染防治条例》。5、《江门市畜禽养殖管理办法》。
经审理查明：李伟光自述于2010年正月在江门市鹤山市xxx镇xxx村民委员会xxx村马路搭建养殖场，从事肉鸡养殖，养殖场面积约为1100平方米；在搭建该养殖场前，李伟光虽没有进行相关申报、报建手续，但是称是符合当时的地方政策的。
2016年11月1日，双合镇政府向李伟光作出并于2016年12月1日送达《告知书》，告知其根据《中华人民共和国环境保护法》、《关于印发鹤山市畜禽养殖管理办法的通知》（鹤府办[2016]25号）及《关于印发2016年鹤山市畜禽养殖整治目标任务工作方案的通知》（鹤府办[2016]27号）的文件精神，双合镇已依法划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区范围；还告知经调查核实，李伟光的养殖场位于双合镇畜禽养殖禁养区域范围内，按照相关规定，责令李伟光必须在2016年12月30日前依法关闭或搬迁，逾期不关闭或搬迁的，将依法强制清理并处罚，造成的所有经济损失及法律责任，将由养殖户自行承担。
2016年12月1日，双合镇政府、鹤山市农林局、鹤山市水务局、鹤山市国土局、鹤山市环保局共同向李伟光发出《通知》，该《通知》载明“李伟光：因你在已被划定为广东省饮用水源一级保护区的镇海水库取水点范围内进行生产经营。违反了《中华人民共和国水污染防治法》，《中华人民共和国环境保护法》，《中华人民共和国土地管理法》，《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律的相关规定。现告知你在2016年12月5日前自行停止生产。经营并将已搭建的地上物清理。逾期未停止生产经营和清理的地上物的。我方将组织相关部门进行强制拆除。”在庭审中，双合镇政府称于2016年12月1日将前述《通知》送达给李伟光。李伟光确认收到前述《通知》，但表示已记不清收到的具体日期。
2016年12月5日，鹤山市环保局向李伟光送达鹤环改[2016]208号《环境违法行为改正决定书》，认为李伟光未向环境保护行政主管部门报批（或备案）环境影响评价文件，在镇海水库集中式生活饮用水源保护区内从事畜禽养殖业，而根据《江门市人民政府关于印发江门市畜禽养殖管理办法的通知》（江府[2015]17号）第六条的规定，前述镇海水库水源保护区属于畜禽禁养区，李伟光的前述行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，遂依据前述《条例》第七十七条的规定，责令李伟光接到该告知书之日起立即停止从事畜禽养殖；如拒不改正，鹤山市环保局将依法对其作出行政处罚，并上报鹤山市人民政府责令拆除或关闭；同时告知李伟光如不服该决定，申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。在庭审中，李伟光确认收到前述《环境违法行为改正决定书》，并表示其并未申请行政复议或提起相关行政诉讼。
2016年12月7日，双合镇政府对李伟光的前述养殖场进行强制拆除。鹤山市农林局、鹤山市水务局、鹤山市环保局、鹤山市国土局均称没有在2016年12月7日对李伟光的前述养殖场实施过强制拆除行为。在庭审中，双合镇政府称是其对李伟光的前述养殖场组织实施拆除的，其没有前述强制拆除的法定职权，其之所以实施涉案强制拆除行为，是因为李伟光的养殖场是搭建在饮用水源保护区内，并称其在《答辩状》中所称的“联合”行为是指与鹤山市农林局等其他四被告共同向李伟光发出前述《通知》的行为；李伟光则表示事发当日，是双合镇政府对其养殖场实施了强制拆除，但至于其他被告是否也在现场，其并不清楚。李伟光对前述强制拆除行为不服，提起本案行政诉讼。
另查明，2003年1月29日，原广东省环境保护局向江门市人民政府发出《关于批准开平市建制镇集中式生活饮用水源保护区划分方案的函》（粤环函[2003]77号），同意按照《开平市建制镇集中式生活饮用水地表水源保护区划分方案》调整江门市生活饮用水地表水源保护区范围。前述《方案》中开平市饮用水源一级保护区之一的震海水库（即镇海水库）陆域保护范围为水库正常水位线向陆域纵深200米的集雨区陆域范围。李伟光的养殖场位于镇海水库北侧，西南面距镇海水库约150米。
鹤山市人民政府办公室于2016年6月8日发出鹤府办[2016]27号《关于印发2016年鹤山市畜禽养殖整治目标任务工作方案的通知》，决定成立鹤山市畜禽养殖整治工作领导小组，其中“依法强制清理。逾期未自行关闭或搬迁的养殖场，分别由各镇政府、沙坪街道办、市畜禽养殖整治工作领导小组配合进行督导强制清理。”在庭审中，双合镇政府表示未与鹤山市人民政府就强制拆除李伟光养殖场问题签订过书面委托材料。
《鹤山市畜禽养殖管理办法》第二十二条规定：“在禁养区内建设畜禽养殖场的，由市环境保护局责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报市政府责令拆除或关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场的，由市环境保护局责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经市政府批准，责令拆除或者关闭。”
再查明，2017年11月25日，本院作出（2017）粤0704行初120号《行政裁定书》，以李伟光的起诉缺乏事实根据为由，裁定驳回李伟光对被告鹤山市农林局、鹤山市环保局、鹤山市水务局、鹤山市国土局的起诉。
本院认为，本案系镇政府行政强制纠纷。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、双合镇政府是否主体适格；2、涉案强制拆除行为是否合法。
关于双合镇政府是否主体适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……”可见，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，双合镇政府自认对李伟光的涉案养殖场组织实施了强制拆除，李伟光对此亦予以确认。因此，双合镇政府是实施涉案强制拆除行为的行政机关，其在本案中的被告主体适格，本院予以确认。双合镇政府辩称其是按照鹤府办[2016]27号《关于印发2016年鹤山市畜禽养殖整治目标任务工作方案的通知》的要求实施的涉案强制拆除行为，其不是本案的适格被告。但本案中，未有证据显示鹤山市人民政府与双合镇政府就强制拆除李伟光的涉案养殖场问题达成委托协议或由鹤山市人民政府授权双合镇政府实施涉案强制拆除，且前述《通知》中亦仅规定，当养殖户逾期未自行关闭或搬迁的养殖场时，各镇政府是进行督导强制清理，并未明确由双合镇政府直接强制拆除，双合镇政府的前述辩解意见理据不足，本院不予采纳。
关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由上述规定可知，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定强制执行。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关才可以作出强制执行决定。且当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取意见，并对当事人提出的事实、理由和证据进行记录、复核。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，还应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除；被告不提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件的，视为没有相应证据。行政行为具有主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序等法定情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。行政行为违法，但不具有可撤销内容，不需要撤销的，人民法院判决确认违法。
本案中，首先，双合镇政府辩称李伟光存在在饮用水源保护区（畜禽禁养区）建设畜禽养殖场的违法行为，因此，才对其养殖场实施了涉案强制拆除行为。但根据《鹤山市畜禽养殖管理办法》第二十二条的规定，在禁养区内建设畜禽养殖场的，由市环境保护局责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，报市政府责令拆除或关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场的，由市环境保护局责令停止违法行为，并报经市政府批准，责令拆除或者关闭。因此，在未有证据显示鹤山市人民政府与双合镇政府就强制拆除李伟光的涉案养殖场问题达成委托协议或鹤山市人民政府责成授权双合镇政府实施涉案强制拆除行为等情况下，双合镇政府应承担举证不能的法律后果。因此，双合镇政府自行实施涉案强制拆除行为，主要证据不足，依法应予撤销。其次，即便双合镇政府依法可以实施涉案强制拆除行为，但其未能提供证据证明其在拆除涉案养殖场前已履行了前述法律规定的催告、公告及告知相对人陈述、申辩等权利的法定义务。因此，双合镇政府对涉案养殖场进行强制拆除的行为亦违反了法定程序，依法应予撤销。
综上所述，由于涉案养殖场已被拆除，实质上已不具有可撤销内容。因此，应判决确认涉案强制拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告鹤山市双合镇人民政府于2016年12月7日对原告李伟光位于鹤山市xxx镇xxx村民委员会xxx村马路的涉案养殖场进行强制拆除的行为违法。
本案案件受理费50元，由被告鹤山市双合镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 廖杰华
代理审判员 褚丽丹
人民陪审员 区洁茹
二〇一七年十一月二十七日
书 记 员 陈慧虹