广东省海丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汕海法行初字第6号
原告海丰县城欣种养场。住所地：海丰县海城。
法定代表人马冰。
委托代理人陈仲生，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。
被告海丰县环境保护局。
法定代表人陈坤宝，局长。
委托代理人陈贤井，广东展业律师事务所律师。
原告海丰县城欣种养场诉被告海丰县环境保护局行政处罚及行政赔偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月26日庭前交换证据，2015年1月29日公开开庭审理本案。原告陈振泳的委托代理人陈仲生，被告海丰县环境保护局的委托代理人陈贤井到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告海丰县城欣种养场诉被告海丰县环境保护局行政处罚及行政赔偿纠纷一案，请求1、撤销海丰县环境保护局作出的《海丰县环境保护局责令改正违法行为决定书》（海环违决字（2014）92号）；2、如不撤销被告的具体行为，请求被告赔偿因其具体行政行为而给原告造成的经济损失达人民币210万元。
原告诉称，2014年7月，原告收到由被告海丰县环境保护局作出的《海丰县环境保护局责令改正违法行为决定书》的行政处罚决定。原告认为此具体行政行为不合理、不合法，于是，根据《行政复议法》的相关规定于2014年9月23日向海丰县人民政府提起行政复议。2014年11月25日，原告收到海丰县人民政府作出《海丰县人民政府行政复议决定书》（海府行复决字（2014）第11号），海丰县人民政府决定维护被告作出的具体行政行为。对于海丰县环境保护局的行政处罚决定及海丰县人民政府的复议决定，原告表示不服，理由如下：
（一）原告经营的生猪养殖场行为合法，应当得到被告的依法保护。2012年8月，原告为响应政府的号召，投入资金人民币200万元，领取营业执照，建设猪舍、购买设备和猪苗，在海丰县海城镇一带经营生猪养殖。2011年起，政府为鼓励养殖，还给予每头母猪100元的补贴。同时，政府还收取了每头生猪10元的检验检疫费。近几年，原告的养猪场还被中山市海关、中山市检验检疫局确定为扶贫单位，得到政府的大力支持。原告依法经营管理养猪场，被告等行政机关依法应予保护。
（二）被告作出的具体行政行为违背诚实信用原则。原告响应政府号召，进行农业开垦及养殖作业，且得到了政府的补贴和支持。此授益性行政行为让原告善意地相信自己的行为无违法不当之处，继续加大资金投入，扩大经营。现在被告非因法定事由并未遵守法定程序责令原告停止养殖，给原告造成直接和间接损害，严重违背了行政法的信赖利益保护原则。
（三）被告作出责令停产停业的具体行政行为，主要事实不清、证据不足。根据《行政处罚法》第四条之规定，“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当”。本案中，被告没有提供任何证据证明原告进行生猪养殖对环境造成污染，且已经达到非处以“责令停产停业”不可的程度。
（四）被告作出责令停产停业的行政处罚决定违反法定程序。程序正当合法是现代法治文明的基本要求。根据《行政处罚法》第四十二条之规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。本案中，被告作出海环违决字（2014）第92号行政处罚决定时并没有告知原告有要求举行听证的权利，剥夺了原告的陈述、申辩、质证权利，明显违反了《行政处罚法》的程序要求。
（五）被告作出责令停产停业的行政处罚决定违反行政比例原则。原告经营的是生猪养殖业，所产生的排放物可通过技术手段进行处理，不会给环境造成污染，甚至可以通过技术手段进行再次利用。被告在未经调查取证、合理评估、充分论证的情况下，就采用一竿子打死的办法，责令停产停业，违反行政比例原则，给原告造成了巨大的损失。生猪养殖是原告一家唯一的经济来源。因为停产停业，原告除了不能养殖生猪外，还须对猪舍进行拆迁，废置养猪设备，该直接经济损失达到人民币96万元，给原告一家生活造成极大的打击。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定“因畜牧业发展规划、土地使用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”，即便政府要求关闭生猪养殖，也应原告经济补偿。
综上，根据上述事实和《行政诉讼法》第十一条、第十三条、第十四条、第二十五条的规定，特向贵院请求撤销海丰县环境保护局作出的《海丰县环境保护局责令改正违法行为决定书》（海环违决字（2014）92号），如不撤销被告的具体行为，请求被告赔偿因其具体行政行为而给原告造成的经济损失达人民币210万元。
被告辩称，（一）关于行政处罚部分。根据海丰县人民政府办公室海府办（2014）10号关于印发《海丰县公平水库库区、莲花山埔仔洞区域、县城北部区域水源地环境污染整治工作方案》的通知，2014年6月6日上午，答辩人的执法人员发现原告未报批环评文件，擅自建设养猪场并投入养殖，其污染物未按环保规定向外环境排放，并对现场进行检查和拍摄照片，同时向原告发出了海环通字（2014）161号责令限期改正违法行为通知书，责令其在接到通知书之日起30天内停止养殖。由于原告没有限期改正违法行为，同年7月7日答辩人的执法人员再次对现场进行了检查和拍摄照片。
2014年7月9日，答辩人向原告发出了海环违告（2014）第92号责令改正违法行为告知书，拟责令原告立即停止养殖，并告知了原告依法享有陈述和申辩、提出听证申请的权利。但原告放弃了上述的权利。据此，答辩人于2014年7月29日作出了海环违决字（2014）第92号责令改正违法行为决定书，责令原告在接到本决定书之日立即停止养殖。
综上，答辩人认为，原告的行为违反了《广东省建设项目环境保护管理条例》第三条和第十四条的规定，对此，答辩人依据《广东省建设项目环境保护管理条例》第二十七条的规定，对原告作出上述责令改正违法行为决定，具有充分的事实根据和法律依据，程序合法，内容适当。原告的行政诉讼请求，依法不能成立。为保障答辩人依法行政，特请求贵院依法判决维护答辩人作出的上述责令改正违法行为决定书。
（二）关于行政赔偿方面。如前所述，答辩人上述作出的具体行政行为是合法有效的，原告请求答辩人赔偿经济损失的诉讼请求依法也应予驳回。即便是政府要求关闭生猪养殖，原告根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，请求答辩人给予经济补偿，其适用法律也明显错误。
被告向本院提交的证据如下：
证据1、海丰县人民政府办公室海府办（2014）10号文。
证据2、2014年6月6日现场检查笔录。
证据3、现场相片。
证据4、2014年6月6日责令限期改正违法行为通知书。
证据5、2014年6月6日送达回执。
证据6、2014年7月7日现场检查笔录。
证据7、环境违法行为立案登记表。
证据8、责令改正违法行为告知书审批表。
证据9、2014年7月9日责令改正违法行为告知书。
证据10、2014年7月9日送达回执。
证据11、责令改正违法行为决定书审批表。
证据12、2014年7月29日责令改正违法行为决定书。
证据13、2014年7月29日送达回执。
以上证据，证明被告所作出的涉案具体行政行为有充分的事实根据和法律依据，程序合法，内容适当。
原告对被告以上证据提出意见如下：
证据1、海丰县人民政府办公室海府办（2014）10号文，原告对其真实生没有异议，对其合法性和关联性有异议。第一点，该文件仅为地方政府内部文件，不能作为执法依据，而且作为原告也无法获得该份文件。第二点，从该文件来看，体现了其为批量性的，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条的规定，被告应当给予原告补偿。
证据2、2014年6月6日现场检查笔录，证据3、现场相片，证据4、2014年6月6日责令限期改正违法行为通知书，证据6、2014年7月7日现场检查笔录，证据7、环境违法行为立案登记表，证据8、责令改正违法行为告知书审批表，证据9、2014年7月9日责令改正违法行为告知书，证据11、责令改正违法行为决定书审批表，证据12、2014年7月29日责令改正违法行为决定书，原告对上述证据的合法性、关联性有异议。
证据5、2014年6月6日送达回执，证据10、2014年7月9日送达回执，证据13、2014年7月29日送达回执，原告对上述证据的合法性、关联性有异议，被告的送达方式是留置送达，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，送达的时候被告根本没有当面送达也没有通知养殖厂厂主，留置送达的前提必须是当面送达、邮寄送达无法送达的情况下才能适用留置送达。送达回证上面没有原告负责人的签名确认，也没有阐述不能直接送达的理由，另外对听证告知书，原告从来没有收到。
原告向本院提交的证据如下：
证据1、身份证，证明原告主体资格。
证据2、组织机构代码证，证明被告主体资格。
证据3、个体工商户营业执照，证明原告具有合法经营者身份、养殖符合防疫许可。
证据4、《责令改正违法行为决定书》，证明被告做出的行政行为违法。
证据5、询问笔录、养殖场所、经济损失清单，证明本次停业所造成的损失。
证据6、帮扶照片，证明原告开设养殖场得到政府的支持。
证据7、《关于印发2012汕尾市能繁母猪饲养补贴实施方案的通知》、《2012能繁母猪县级情况统计表》、《2013-2014生猪产地检疫收费记录》，政府为原告发放能繁母猪补贴和收取了检疫费，原告饲养母猪的行为得到政府的许可，海丰县环境保护局作出的具体行政行为违反了信赖利益原则。
证据8、《海丰县人民政府行政复议决定书》，证明原告就被告违法的行政行为提起行政复议。
被告对原告的证据提出如下意见：原告提交的证据1至证据8不能支持其诉讼请求。
四、事实和证据的分析和认定
经审理查明，被告根据海丰县人民政府办公室海府办（2014）10号关于印发《海丰县公平水库库区、莲花山埔仔洞区域、县城北部区域水源地环境污染整治工作方案》。其执行人员于2014年6月10日发现原告未报批环评，擅自建设养猪场并投入养殖，并向原告发出海环通字（2014）161号责令限期改正违法行为通知书。2014年7月9日，被告向原告发出海环违告（2014）第92号责令改正违法行为告知书，责令停止养殖，告知原告有陈述和申辩、听证的权利。2014年7月29日作出了海环违决字（2014）92号责令改正违法行为决定书，责令原告停止养殖。被告认为原告违反了《广东省建设项目环境保护管理条例》第三条和第十四条的规定，根据《广东省建设项目环境保护管理条例》第二十七条的规定，对原告作出责令改正违法行为决定书。
又查明，被告作出的海环违告（2014）第92号《责令改正违法行为告知书》；被告作出的海环违决字（2014）第92号《责令改正违法行为决定书》的送达回证受送达人栏没有签名或盖章，在不能直接送达理由栏也没有记载说明。
本院认为，所谓视为送达，即是留置送达，留置送达依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”故依据《中华人民共和国民事诉讼法》第86条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”被告称责令限期改正违法行为通知书、责令限期改正违法行为告知书、责令限期改正违法行为决定书已联合送达当事人，但原告辩称被告留置送达时至始至终都没有通知原告，也没有提供相应的视频和照片，既没有原告签名，也没有说明无法送达的理由，所以被告在送达程序上是违法的。故被告作出的《责令改正违法行为决定书》的具体行政行为程序违法，依法应予撤销。对于原告关于请求被告经济损失的问题，因没有法律依据和事实根据，应予驳回。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告海丰县环境保护局作出的海环违决字（2014）92号《责令改正违法行为决定书》。
二、驳回原告海丰县城欣种养场其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告海丰县环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汕尾市中级人民法院。
审 判 长 ：刘火标
审 判 员 ：庄宝喜
人民陪审员 ： 庄 杰
二〇一五年十二月四日
书 记 员 ：黄圳栋
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