广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终432号
上诉人（原审原告）：罗新，男，1955年7月23日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：陈文珍、李爱兰，广东共阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市安全生产监督管理局，住所地广东省中山市石岐区民生路38号六楼，组织机构代码78387989-0。
法定代表人：刘大明，局长。
委托代理人：柯国杰，该局工作人员。
委托代理人：何再，广东贤道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：何晓舸，广东中元（中山）律师事务所律师。
原审第三人：中山市小榄镇中南塑料皮件厂（普通合伙）联丰分厂，住所地广东省中山市小榄镇联丰乐丰中路5号首层之一，组织机构代码08255483-1。
主要负责人：罗新。
委托代理人：陈文珍、李爱兰，广东共阳律师事务所律师。
上诉人罗新不服被上诉人中山市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）、被上诉人中山市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人中山市小榄镇中南塑料皮件厂（普通合伙）联丰分厂（以下简称中南皮件联丰分厂）安监行政处罚纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明，罗新是中南皮件联丰分厂的主要负责人。2016年5月9日下午13时30分左右，薛某前往中南皮件联丰分厂回收编织袋、胶纸等废品。薛某在该厂厂长何某的安排下，与该厂员工一同至办公室夹层上搬运废品。夹层旁是比夹层高出1.25米的通道天花。随后，薛某翻越围栏进入天花区域搬运废品。天花的突然脱落，使薛某从天花处（离地面约4米）坠落至地面受伤。
随后，市安监局前往中南皮件联丰分厂进行现场检查，并展开调查。市安监局于2016年5月13日分别对薛某、何某、陈某1、陈某2等人进行了询问，并制作了询问笔录。其中，何某称，其是该厂厂长，涉事天花在平常存放了纸箱和废旧编织袋等杂物，天花上存放杂物的地方以及货架上均没有警示标志，厂里没有建立隐患排查治理制度，其没有警告薛某不要爬上通道上的天花。陈某1和陈某2均陈述，她们是中南皮件联丰分厂的员工，涉事高台（通道上的天花）和货架上均没有安全警示标识，同时，陈某1陈述该厂没有对员工进行安全培训，陈某2陈述该厂没有组织员工进行安全生产培训教育，厂内有电工平时负责检查电路设施隐患的记录本，但没有记录，厂内没有其他安全隐患排查制度。
2016年5月20日，市安监局作出（中榄）安监管责改〔2016〕31号责令限期整改指令书，认定中南皮件联丰分厂存在以下问题：未在有较大危险因素的生产经营场所设置明显的安全警示标志，未建立事故隐患排查治理制度。对此，市安监局要求该厂于2016年5月27日前整改完毕。
2016年5月31日，市安监局对中南皮件联丰分厂进行复查，制作了现场检查记录、整改复查意见书，且对现场拍摄了照片。现场检查记录记载：“执法人员在该单位负责人罗新的陪同下……进行复查，情况如下：1.办公室夹层上的出货口处及靠近通道天花处均未设置明显的安全警示标志；成品仓夹层没有护栏的缺口处（货物上落口）未设置明显的安全警示标志；2.该厂未能提供事故隐患排查治理制度。”罗新在现场检查记录上签名。同年6月15日，市安监局对罗新进行了询问。罗新称，其确认市安监局于2016年5月20日向中南皮件联丰分厂出具的责令限期整改指令书载明的指令内容是未在较大危险因素的生产经营场所设置明显的安全警示标志和未建立事故隐患排查治理制度，但该厂并未依照指令内容依时进行整改，未整改的理由为其已吩咐厂长何某跟进整改，但何某未能按规定如期整改。同年7月19日，市安监局对何某进行了询问。何某陈述未如期整改的原因是警示标志已在网上购买，但还没有到货，同时由于其不知道如何制定事故隐患排查治理制度，所以未落实到位。
2016年8月10日，市安监局向罗新留置送达了行政处罚告知书和听证告知书，告知拟作出行政处罚的事实、法律依据和处罚内容，并告知享有的陈述、申辩以及听证的权利。同年8月16日，市安监局对罗新作出（中支）安监管罚〔2016〕85号行政处罚决定，认定中南皮件联丰分厂未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，未采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，后经责令限期整改仍未按规定整改，上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，依据该法第九十八条第（四）项、第九十九条以及《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十三条的规定，决定对该厂的负责人罗新合并罚款35000元。罗新不服，向市政府申请行政复议，经受理、审查，市政府于2017年4月13日作出中府行复〔2016〕697号行政复议决定书，维持市安监局作出的（中支）安监管罚〔2016〕85号行政处罚决定书。罗新仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市安监局于2016年8月16日作出的（中支）安监管罚〔2016〕85号行政处罚决定书及撤销市政府作出的中府行复〔2016〕697号行政复议决定书；2.本案的诉讼费由安监局、市政府承担。
原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”本案中，经市安监局检查，中南皮件联丰分厂作为生产经营单位，并未履行前述法定义务。现中南皮件联丰分厂负有限期改正前述违法行为的义务，然而，在市安监局已作出责令限期整改指令的情况下，该厂仍逾期不改正，对此，负责人罗新亦负有责任。《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第（四）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款……（四）未建立事故隐患排查的治理制度的。”第九十九条规定：“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。”基于此，市安监局经处罚前告知和听证告知后，作出了（中支）安监管罚〔2016〕85号行政处罚决定，决定对罗新合并罚款35000元，符合上述法律规定。综上所述，罗新要求撤销市安监局于2016年8月16日作出的（中支）安监管罚〔2016〕85号行政处罚决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。因市政府作出行政复议决定的程序合法，结果正确，故对罗新要求撤销市政府于2017年4月13日作出的中府行复〔2016〕697号行政复议决定书的诉讼请求，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回罗新的诉讼请求。案件受理费50元，由罗新负担。
上诉人罗新不服原审判决，向本院上诉称：1.案外人薛某摔伤是因个人原因导致的，不属于一般安全责任事故，与其本人及中南皮件联丰分厂无关，其和中南皮件联丰分厂不存在未建立安全生产事故隐患排查治理制度，未采取技术和管理措施及时发现并消除事故隐患等违法行为；2.2016年5月13日，市安监局在对其经营场所进行现场检查时，没有明确告知存在哪些违法事实、哪些地方需要整改以及该如何整改，后于2016年5月20日作出的《责令限期整改指令书》中关于“存在问题”的表述模糊不清，仍然没有明确告知到底违法事实是什么以及该怎么去整改；市安监局于2016年5月13日检查和2016年5月31日进行复检的过程中，均未充分听取其意见，对其提出的“注意安全”、“禁止翻越”等安全警示标志和已有生产安全事故隐患排查治理制度等事实和证据也没有进行复核。《现场检查记录》、《安全生产检查现场照片》、《询问笔录》等文件均是由市安监局工作人员制作，并没有向其和中南皮件联丰分厂员工何某、陈某1等人阅读和理解清楚的情况下即要求他们签字。由此，市安监局作出的行政处罚违反法定程序，上述失实的《询问笔录》等文件内容作为本案定案依据是错误的；3.其在本案中并不存在未建立事故隐患排查治理制度逾期未改正或未采取措施消除事故隐患且拒不执行的行为，但市安监局未对案件事实予以查明，错误认定其的整改不通过以及拒不整改，并依据《安全生产法》第九十八条和第九十九条的规定对其作出行政处罚决定，适用法律明显错误；4.市政府维持市安监局的行政处罚，并没有查明案件事实，且超过法定期作出行政复议决定书，应依法予以撤销。故请求：1.撤销（2017）粤2071行初498号行政判决，并撤销市安监局于2016年8月16日作出的（中支）安监管罚〔2016〕85号行政处罚决定书及撤销市政府作出的中府行复〔2016〕697号行政复议决定书；2.本案一审与二审诉讼费由市安监局、市政府承担。
被上诉人市安监局答辩称：市政府制作的事故报告里面已经明确说明这次事故直接原因是薛某踩在患有安全隐患的天花上。本次事故间接原因是联丰厂“未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，未采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”及“经责令限期改正后逾期未改正”。正是这些违法行为导致事故的发生，所以罗新认为是薛某的个人原因导致的事故是没有法律依据的。
被上诉人市政府答辩称：其同意市安监局作出的事故处罚建议。
罗新对原审判决以下查明的事实持有异议：1.薛某应是未经许可擅自到中南皮件联丰分厂搬运废品的；2.“涉事天花在平时存放纸箱和废旧编织袋等杂物……厂内没有其他安全隐患排查制度”的记录是摘抄自笔录，该记录不真实。除此之外，罗新对其他查明事实不持异议。
市安监局、市政府确认原审判决查明的事实。本院对双方不持异议的部分，予以确认。
本院认为，本案是不服安监行政处罚案。根据罗新的诉讼请求与上诉请求，本院应依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国安全生产法》等法律规定，对市安监局作出的（中支）安监管罚〔2016〕85号行政处罚决定和市政府作出的中府行复〔2016〕697号行政复议决定，在认定事实、适用法律和处理程序方面，进行全面审查。对此，分析如下：
一、在职权职责方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，市安监局作为本市的安全生产监督管理部分，对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理负有职权职责；根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府对不服市市安监局行政行为的行政复议负有法定职责。
二、在认定事实和适用法律方面。《中华人民共和国安全生产法》第九十八条规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：（一）生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，未建立专门安全管理制度、未采取可靠的安全措施的；（二）对重大危险源未登记建档，或者未进行评估、监控，或者未制定应急预案的；（三）进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，未安排专门人员进行现场安全管理的；（四）未建立事故隐患排查治理制度的”、第九十九条规定：“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款”。本案中，首先，市安监局于2016年5月20日向中南皮件联丰分厂作出（中榄）安监管责改〔2016〕31号《责令限期整改指令书》，要求中南皮件联丰分厂对以下问题在2016年5月27日前完成整改：1.未在较大危险因素和生产经营场所设置明显的安全警示标志；2.未建立事故隐患排查治理制度。中南皮件联丰分厂未对该指令书申请行政复议或者提起行政诉讼，该指令书已生效，对中南皮件联丰分厂有约束力，中南皮件联丰分厂应按市安监局该指令进行整改；其次，中南皮件联丰分厂应当按照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》的规定，根据上述指令书，在限期内建立事故隐患排查治理制度，但根据市安监局在2016年5月31日的《现场检查记录》、复查现场照片、2016年6月15日对罗新所作的《询问笔录》、2016年7月19日对何某所作的《询问笔录》，均可表明：中南皮件联丰分厂未按照上述指令书的要求，在较大危险因素的生产经营场所设置明显安全警示标志；也未根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》的规定，建立事故隐患排查治理制度。据此，可认定中南皮件联丰分厂拒不执行市安监局作出的（中榄）安监管责改〔2016〕31号《责令限期整改指令书》。因此，市安监局根据中南皮件联丰分厂拒不执行期整改指令的事实，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第一款第（四）项的规定，对中南皮件联丰分厂的直接责任人罗新处以罚款30000元，和依据《中华人民共和国安全生产法》第九十九条的规定，处以罚款20000元，并按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十三条的规定，合并对罗新执行罚款35000元，认定事实和适用法律正确；市政府依据同样的事实，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持市安监局上述行政处罚决定，认定事实和适用法律正确。罗新上诉认为市安监局（中榄）安监管责改〔2016〕31号《责令限期整改指令书》表述模糊不清，但如何整改以达到安全生产的标准要求，是生产厂家应具备的基本安全素质，中南皮件联丰分厂以市安监局的指令不明确为由推卸整改责任，理据不足，本院不予支持。
三、在处理程序方面。市安监局在作出（中支）安监管罚〔2016〕85号行政处罚决定书前，先作出（中榄）安监管责改〔2016〕31号《责令限期整改指令书》，责令中南皮件联丰分厂限期整改，并在该指令书中列明整改的内容；责令整改期限届满后，市安监局对中南皮件联丰分厂进行复检，制作了对负责人罗新进行检查情况的告知和作出《整改复查意见书》，也在2016年6月15日向罗新、2016年7月19日向中南皮件联丰分厂厂长何某进行笔录调查，也以《听证告知书》的书面形式向罗新与中南皮件联丰分厂告知听证的权利，市安监局处理程序合法；市政府在作出中府行复〔2016〕697号行政复议决定的过程中，已依法调查证据，作出复议决定，也经依法送达，程序合法。
罗新上诉主张，其厂内原已有的警示标志和原已建立事故隐患排查治理制度，但均不符合（中榄）安监管责改〔2016〕31号《责令限期整改指令书》的要求，本院对此，不予采纳。
综上所述，上诉人罗新的上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗新负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 薇
审判员 何海鹏
审判员 王 昕
二〇一七年十二月十九日
书记员 陈苑琳