湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终359号
上诉人（原审原告）夏云生，男，1932年12月5日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。
委托诉讼代理人夏汉平，男，1968年7月31日出生，汉族，住湖北省武汉市洪山区。
上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路307号。
法定代表人刘洁，区长。
委托诉讼代理人秦欢，湖北今天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市武昌区房屋征收管理办公室，住所地：湖北省武汉市武昌区荆南街**号。
法定代表人肖哲，主任。
夏云生诉武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）、武汉市武昌区房屋征收管理办公室（以下简称武昌区征收办）行政强拆一案，湖北省武汉市中级人民法院于2017年2月21日作出（2016）鄂01行初524号行政判决。夏云生、武昌区政府均不服，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年1月20日，武昌区政府作出1号征收决定，决定征收武昌区武锅生活区片旧城改造项目范围内的国有土地上房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为区政府，征收部门为区征收办，征收实施单位为武汉荣欣房屋征收服务有限公司和武汉市武昌家园房屋拆迁安置事务所。夏云生的房屋坐落于武昌区武珞路586-29-3-102号，在1号征收决定所确定的征收范围内。2016年3月39日，武昌区政府针对夏云生作出征收补偿决定，并在夏云生房屋所在地张贴公告予以送达。在案件审理过程中，“拆迁办三局”将夏云生房屋内部墙体完全拆除。
原审法院认为，双方当事人对夏云生房屋内部墙体已被拆除的事实均无争议，本案要解决的是以下问题：一、被诉的拆除房屋行为是否存在、是谁所为？二、被诉的拆除房屋行为是否合法？
一、被诉的拆除房屋行为是否存在、是谁所为？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条、第五条、第八条、第十二条、第十三条、第十七条、第二十八条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，是本行政区域房屋征收补偿工作的责任主体。市、县级人民政府确定的房屋征收部门具体组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收责任主体作出，属征收主体的权限范围。而《条例》第十条、第十五条、第十六条、第二十二条、第二十五条、第二十九条规定，作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门做出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。市、县级人民政府作为征收主体在征收决定作出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。由上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。本案中，夏云生的房屋位于武昌区政府作出的1号征收决定征收范围内，武昌区政府亦针对夏云生作出了房屋征收补偿决定，现涉案房屋虽然未被全部拆除，但屋内墙体被完全拆除，房屋主体结构被破坏，已丧失使用价值，房屋事实上已被拆除。夏云生提供证据表明拆除涉案房屋的行为系“拆迁办三局”所为，虽然无证据表明该“拆迁办三局”的具体名称及其与武昌区政府、征收实施单位之间的关系，但是，从以上事实可看出，武昌区政府显然是拆除涉案房屋行为的受益人。同时，本案所涉及的是非正常状态下拆除夏云生被征收房屋的行为，属征收搬迁环节中的决定性行为，属武昌区政府主导的权限范围。在武昌区政府无法提出相反证据证明夏云生的房屋不是其拆除的情况下，应该推定被诉拆除行为是武昌区政府所为。武昌区征收办作为涉案征收部门，在被诉拆除行为中所处的地位是对武昌区政府权限范围事项所作的执行性行为，其行为的法律后果应由武昌区政府承担，武昌区政府是本案的适格被告，武昌区征收办不是本案适格的被告。据此，夏云生以武昌区征收办为被告就确认拆除涉案房屋行为违法提起的诉讼不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回夏云生提起的该项起诉。
二、被诉的拆除房屋行为是否合法？根据《条例》第二十六、第二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，武昌区政府在作出房屋征收决定后，自行拆除夏云生房屋，该强拆行为显然违法。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条关于“……一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案……”的规定，对夏云生提出赔偿损失的请求另案处理。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决：确认武昌区政府拆除夏云生坐落于武昌区武珞路586-29-3-102号房屋的行为违法。案件受理费50元，由武昌区政府负担。
夏云生上诉称，原审认定事实错误，武昌区政府作为征收主体，武昌区征收办作为武昌区政府委托的征收实施主体，应当共同对上诉人房屋被强拆行为承担法律责任；二被上诉人拆除上诉人房屋行为违反了《条例》第二十八条的规定。请求撤销原审判决，改判确认武昌区政府和武昌区征收办实施的强拆房屋行为违法并承担相应法律责任，本案诉讼费用由武昌区政府和武昌区征收办承担。
武昌区政府上诉称，1.夏云生对强拆房屋行为的起诉没有事实依据，并不符合行政诉讼法的规定；2.原审判决适用“推定”方法要求武昌区政府承担相应法律后果于法无据，原审认定事实不清；3.原审错误适用行政诉讼的举证规则，行政机关对于并未作出的行为显然无法举证，原审适用法律错误。请求撤销原审判决，改判驳回夏云生的起诉，本案一、二审诉讼费由夏云生承担。
本案证据原审法院已随同本案卷宗移送本院，本院的认证意见与原审法院一致，根据有效证据认定案件基本事实与一审认定无异，本院予以确认。
本院认为，根据《条例》的有关规定，市、县级人民政府作为负责房屋征收与补偿工作的征收主体、房屋征收部门作为相应的实施主体，且征收主体在作出征收决定、补偿实施以及整体搬迁等整个征收活动中处于主导地位并承担相应的法律后果。因此，在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经发布征收决定，原则上推定作出征收决定的行政机关是强制拆除机关，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。本案涉案房屋在征收范围内，在武昌区政府没有相关证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为的情形下，原审推定武昌区政府为强拆机关并承担相应法律后果并无不当。武昌区政府向夏云生送达房屋征收补偿决定后，未查明被征收人对征收补偿决定寻求救济的情况，也未申请人民法院强制执行，即组织相关人员自行强拆了涉案房屋，该行为明显违反了《条例》第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋自征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，原审判决确认强拆行为违法，适用法律正确。夏云生上诉认为应由武昌区政府和武昌区征收办共同承担其房屋被强拆的法律责任，因武昌区征收办为征收实施部门，其行为的法律后果应由作为征收主体的武昌区政府承担，故本案的适格被告是武昌区政府而非武昌区征收办，原审据此裁定驳回夏云生对武昌区征收办提起的该项起诉，并无不当。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，对一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，原审对夏云生主张赔偿损失的请求另案处理，符合上述法律规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人夏云生及武昌区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由夏云生、武汉市武昌区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 李玉高
审判员 韩 黎
审判员 马春亮
二〇一七年七月七日
书记员 梁 颖