广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终2317号
上诉人（原审原告）：何某某，男，1969年4月26日出生，汉族，住广州市番禺区。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府，住所地广州市南沙区横沥镇兆丰路3号。
负责人：杜某洪，镇长。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室，住所地广州市南沙区横沥镇兆丰路*号首层。
法定代表人：黄某民，主任。
被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心，住所地广州市南沙区凤凰大道*号*栋*楼。
法定代表人：邓某，主任
上诉人何某某因诉被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（以下简称横沥征收办）、广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）确认行政协议无效一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1302号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审查，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年7月28日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2014〕765号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2012年度第二十二批次城镇建设用地的批复》，批复如下：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将南沙区横沥镇庙南、七一村委会属下的集体农用地20.9925公顷（……）转为建设用地，与上述村集体建设用地1.3964公顷、未利用地0.002公顷（合计22.3909公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；另同意将横沥镇七一村地段的国有农用地4.6608公顷（均为耕地）转为建设用地，同时同意使用上述地段的国有未利用地2.0636公顷；以上合计共批准土地29.1153公顷，上述土地经完善相关手续后依照规划安排作为广州市南沙区城镇建设用地。……”2014年8月25日，广州市人民政府发布穗府征〔2014〕62号《征收土地公告》，称：经省人民政府批准，需将南沙区横沥镇庙南村、七一村22.3909公顷集体土地征收为国有土地，并将经依法批准的《征收土地方案》、广州市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项进行公告，其中第四条征地补偿安置方案明确：“（一）征地补偿…涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置。”
2015年5月22日，被告横沥征收办、广州市建筑置业有限公司发出《关于明珠湾区起步区建设项目被拆迁房屋建成时间公示》，公示涉案房屋经测绘实际房屋面积214.33平方米，其中无证房屋面积23.43平方米，无证面积23.43平方米房屋建成时间为1986年。公示时间为2015年5月22日9：00时至2015年5月28日17:00时。公示要求对无证房屋建成时间有异议者于2015年5月28日17:00前以书面形式提出异议。在上述公示期内，被告横沥征收办未收到任何人员的异议。
2015年5月29日，被告南沙土发中心（甲方、征收补偿安置单位）、原告何某某（乙方、被征收人）、被告横沥镇政府、横沥征收办（丙方、协助征收安置单位）共同签订了穗南开土地横拆〔2015〕0224号《集体土地房屋征收补偿安置合同》，称：根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》等的有关规定，甲乙丙三方经协商就有关征收房屋及其附着物的补偿、安置事宜达成协议，其中约定：乙方被征收房屋位于：1、庙南村信新街108号，房屋登记面积190.90平方米，房地产权证号为粤房地证字第××号，建筑时间2001年，结构类型混合结构，核定房屋面积190.90平方米，等级一等，补偿标准每平方米1905元，补偿金额363664.5元；2、庙南村信新街108号，建筑时间1986年，结构类型混合结构，核定房屋面积23.43平方米，等级一等，补偿标准每平方米1905元，补偿金额44634.15元；甲方征收乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积）214.33平方米，农村住宅土地使用权补偿标准每平方米1120元，补偿金额合计为240049.6元，基础设施补偿标准每平方米200元，补偿金额合计为42866元；青苗和地上附着物补偿标准按《广州南沙区征收集体土地补偿安置办法》计算，所列项目中尚无规定标准的，甲乙丙三方同意由三方议定，且该议定标准仅适用本合同，三方经现场清点，确认青苗和地上附着物种类、数量无误，青苗和地上附着物补偿费合计为355674.95元；甲方补助给乙方一次性搬迁费3000元（含搬家费、电话迁移费、有线电视迁移费等搬迁涉及的各项费用），如乙方按本合同约定期限搬迁并交房完毕，甲方根据乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积），按每平方米100元奖励。乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积）214.33平方米，奖励金额合计为21433元；乙方自愿选择购买安置房的补偿安置方式，按甲方在灵山××安置区提供的拟建安置房房源中选房，具体选择购买的安置房类型、面积为高层电梯公寓建筑面积约为120平方米3套，…，乙方在拟建安置房房源中选房面积合计为360平方米，其中符合《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》购房要求购买面积为289.21平方米按房屋单价2390元/平方米（高层电梯公寓）计算认购房款为691211.9元，超出折算安置房面积40平方米认购房款为124280元，超出《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》要求购买的30.79平方米（暂定，最终以实际分配房屋面积为准），经区房屋征收部门审核并依程序批准后按评估价（高层电梯公寓5400元/平方米）购买，认购房款166266元，合计认购房款981757.9元，房价最终按《广州南沙区集体土地房屋征收补偿安置指导意见》规定和乙方实际所购房屋测量面积结算，多退少补，…；本合同补偿总金额为1078252.1元，其中包括房屋补偿费、农村住宅土地使用权补偿费、基础设施补偿费、青苗及地上附着物补偿费、搬迁费、奖励金、二个月的临迁安置补助费；本合同签订后十五天内，丙方从明珠湾区起步区项目（灵山岛尖）房屋征收补偿预付款中将上述补偿款一次性支付给乙方（其中临迁安置补助费待房屋交付拆除后进行支付），但乙方选择购买安置房的，须将认购的安置房部分购房款981757.9元存入乙方购买安置房专户予以冻结，余款可进行支取。乙方收到前述各项补偿费的同时将被拆除房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并保证在十五个工作日内自行搬迁完毕并交房；等等。上述《集体土地房屋征收补偿安置合同》后附附件：１、《房屋产权证复印件》；2、《青苗和地上附着物补偿费计算表》；２、《房屋照片（全貌）》，原告在上述附件中均签名捺印进行确认。
2015年6月4日，原告何某某(乙方)与被告横沥征收办（甲方）、广州农村商业银行股份有限公司南沙横沥支行（丙方）签订《拆迁安置购房专款保存三方协议》，三方自愿协商一致，约定乙方将拆迁安置房购房款981757.9元转入乙方在丙方开立的个人结算账户内，存折由乙方保管，乙方账户设置为留密码、预留甲方在丙方的银行结算账户预留印鉴，并办理止付控制，拆迁安置购房款的利息计算按存款种类挂牌利率计算等。被告向原告支付了补偿款1071822.2元。
2016年6月22日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2016〕321号《广东省国土资源厅关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第三批次城镇建设用地的批复》，批复如下：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你区将横沥镇庙南经济联合社属下的集体农用地32.6069公顷（……）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地10.4978公顷、未利用地0.2568公顷，以上合计43.3615公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；另同意将政府属下国有农用地0.2501公顷（……）转为建设用地，同时使用国有建设用地1.643公顷、未利用地8.3339公顷；以上合计53.5885公顷土地，经完善相关手续后依照规划安排作为南沙区城镇建设用地。……”2016年9月9日，广州市人民政府发布穗府征〔2016〕96号《征收土地公告》，称：经省人民政府批准，需将南沙区横沥镇庙南经济联合社43.3615公顷集体土地征收为国有土地，并将经依法批准的《征收土地方案》、市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项进行公告，其中第四条征地补偿安置方案明确：“（一）征地补偿…涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置。”原告何某某位于广州市南沙区横沥镇庙南村信新街108号房屋在上述征收土地范围内。
原告认为涉案合同无效，遂诉至原审法院。
另查，2002年3月19日，广州市番禺区人民政府向原告何某某核发粤房地证字第××号《房地产权证》，该证载明：权属人为原告，土地使用权来源为2001年3月由庙南村拨用，土地使用权性质为集体，房屋所有权来源为2001年4月改建，占有房屋份额为全部，房地座落广州市番禺区灵山镇××××号，建筑结构为混合，层数为3，建基面积71.6平方米，建筑面积190.9平方米，土地情况一栏中用途为住宅，使用权类型为批准拨用宅基地。
再查，根据广州市南沙区机构编制委员会文件显示，被告南沙土发中心负责征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定、实施等。2013年5月7日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室印发8号指导意见，该指导意见第二条明确“广州市南沙区范围内因征收土地，需要征收农民集体所有土地上房屋的补偿安置适用本指导意见”；第三条明确“区房屋征收部门依照本指导意见，统一组织房屋征收补偿安置工作，包括与被征收人协商补偿安置事宜、签订补偿安置合同、支付款项，建设安置房和组织安置房分配等具体事项……”；该指导意见对房屋征收补偿和安置、安置房建设和购买等事项进行明确。
庭审前，原告请求一并对8号指导意见、9号办法进行合法性审查，并在庭后明确要求审查的为8号指导意见第六条、第八条以及9号办法第八条。
原审法院认为，关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”涉案合同签订于2015年5月29日，原告于2017年4月提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限，故原审法院对被告横沥镇政府、横沥征收办提出原告超过起诉期限提出诉讼的意见不予采纳。
被告南沙土发中心负责南沙开发区征用土地方案和拆迁补偿安置方案的实施，其有权在辖区内与被拆迁人签订征收补偿安置合同。本案中，涉案房屋所在土地经广东省国土资源厅批准征收，并由广州市人民政府发布征收土地公告。原告与被告南沙土发中心、横沥镇政府、横沥征收办签订的涉案合同是合同当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性、禁止性规定，且被告已依据上述合同的约定，向原告支付了相应的补偿款，原告亦依据合同的约定将房屋交由被告拆除。虽然涉案合同签订于涉案全部土地取得征地批复之前，但并未影响原告的权益，并未损害原告依据相关规定应当获得的补偿和安置利益，故对原告要求确认涉案合同无效的意见，原审法院不予采纳。
关于原告提出涉案房屋应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。因涉案房屋位于集体土地上，且涉案《征收土地公告》对涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置等进行了公示，故原告的上述主张于法无据。
关于规范性文件审查的问题。根据诉争合同的内容可知，诉争合同是被告根据8号指导意见、9号办法的规定，并与原告协商后达成的协议。经查，8号指导意见第六条、第八条、9号办法第八条是对房屋补偿面积的确定、房屋补偿费及地上附着物、青苗补偿费计算标准的细化，并没有与上位法相冲突，原告要求确认上述两份条文违法的理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告何某某的诉讼请求。
上诉人何某某不服原审判决，向本院提起上诉称：一、案涉合同签订时不存在征地批复，程序严重违法。原审判决认定案涉房屋位于2016年6月22日作出的征地批复范围内，而案涉合同签订于2015年，即三被上诉人以征收的名义签订案涉合同时，其征收行为缺乏事实和法律依据，严重违反法定程序。二、法定的征地补偿实施主体为市、县人民政府及其土地行政主管部门，被上诉人南沙土发中心不是行政机关，广州市南沙区机构编制委员会文件并未改变南沙土发中心的事业单位属性。横沥镇征收办是法定征收部门，两单位虽合署办公，但仍是不同的单位，南沙土发中心无法定授权，无权实施征地补偿行为。三、案涉合同的补偿结果显失公平，上诉人被征收房屋的补偿价格明显低于安置房价格，案涉房屋已列入城市规划区，为了保障原有生活水平不降低，应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，参考周边商品房的市场价格，对上诉人进行补偿。四、案涉规范性文件严重违法。1.穗南开管办﹝2013﹞8号文件第8条、穗南开管办﹝2013﹞9号文件第8条及附表规定了房屋等地上附着物和青苗的补偿标准，该补偿标准只有省、自治区、直辖市有权规定，南沙区人民政府并无该职权，且其制定的标准也无任何事实依据。2.穗南开管办﹝2013﹞8号文件第6条规定了超面积房屋的处理，直接以建筑时间替代房屋合法性认定程序，相当于直接认定了违法建筑，剥夺了当事人陈述申辩、听证等违建处理过程中的救济权利。3.穗南开管办﹝2013﹞8号、穗南开管办﹝2013﹞9号文件涉及该区域农民的重大利益，但未依法征求公众意见，制定程序违法。请求：1.撤销原审判决；2.确认三被上诉人作出涉案《集体土地房屋征收补偿安置合同》的行政行为无效，或将本案发回重审；3.请求对《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》(穗南开管办﹝2013﹞8号）第六条、第八条以及《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》(穗南开管办﹝2013﹞9号）第八条进行合法性审查；4.诉讼费全部由三被上诉人承担。
被上诉人横沥镇政府、横沥征收办、南沙土发中心在二审期间均未提交书面答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订涉案征地补偿安置合同的主体是南沙土发中心，该中心与广州市南沙区政府征地拆迁管理办公室合署办公，为开发区管委会和区政府共同管理的正处级事业单位，负责事项中包括征用土地中事务性、技术性工作。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，广州市南沙区人民政府作为组织实施征收土地主体，确定南沙土发中心作为区土地房屋征收部门，负责组织辖区内征收集体土地、房屋征收补偿安置工作，并不违反土地管理法的相关规定，故南沙土发中心作为签订涉案补偿安置协议的一方具有行政主体资格。何某某认为南沙土发中心不具有签订合同主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。且涉案集体土地经广东省人民政府批准征收为国有土地，征地补偿安置方案经广州市人民政府批准、公告，不存在重大且明显违法情形。
行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列期限之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，何某某与三被上诉人经平等协商，于2015年5月29日签订的涉案补偿安置合同是各方当事人的真实意思表示，不存在受胁迫签订合同情况，合同内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定，因此，南沙土发中心与何某某签订补偿安置合同不存在合同无效的法定情形，何某某诉请确认涉案补偿安置合同无效不符合合同法第五十二条的规定。虽然涉案补偿安置合同签订时间在涉案集体土地取得征地批复之前，但并未侵犯上诉人依据相关规定应当获得的征收补偿和安置利益，对何某某的合法权益明显不产生实际影响，同时三被上诉人已按照合同的约定向何某某支付了补偿款，合同已得到实际履行。何某某以合同签订时间早于征地批复时间、补偿不公平等为由来否认涉案补偿安置涉案合同效力，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于穗南开管办﹝2013﹞8号文件第六条、第八条及穗南开管办﹝2013﹞9号文件第八条是否合法的问题。经查，穗南开管办﹝2013﹞8号文件第六条、第八条，9号文件第八条分别是对房屋补偿面积如何确定、房屋补偿费如何计算及地上附着物、青苗补偿费计算办法等的规定，该规定没有与上位法直接冲突，亦没有超越上位法已规定的事项范围、处理方式的种类和幅度等内容。原审法院不予支持上诉人要求确认上述规范性文件违法的主张正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人何某某的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年十二月二十九日
法官助理 张?林
书 记 员 陈土飞