浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终25号
上诉人（原审原告）王理清，男，1966年11月9日出生，汉族，住浙江省义乌市。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人刘华锋，金华市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。
王理清诉金华市人民政府（以下简称金华市政府）其他行政复议一案，金华市中级人民法院于2016年11月29日作出（2016）浙07行初176号行政判决。王理清不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月10日公开开庭审理了本案，上诉人王理清，被上诉人金华市政府的委托代理人刘华锋、倪雪冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告于2015年12月15日向金华市监察局寄送依法履职申请书，要求：1、依法对金华市国土资源局行政复议的败诉行为进行查处；2、依法对金华市国土资源局的法定代表人、主管副局长、直接责任人进行查处；3、依法将查处结果书面告知原告，对原告申请查处有功的应当按照相关规定给予奖励。金华市监察局收到后，于2016年1月6日向原告作出来信（访）举报告知单（编号：2016001），于同月11日寄送给了原告。来信（访）举报告知单的主要内容为：“你寄来的《依法履职申请书》叁份及相关材料收悉。现将有关情况告知下：根据《中华人民共和国行政监察法》第六条规定，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。你在《依法履职申请书》中所提对行政机关及其工作人员进行查处问责的申请，即属于《中华人民共和国行政监察法》第六条所指的控告、检举。据此，我委将按实名举报信访处理你的叁份《依法履职申请书》”。王理清于同月13日收到该告知单。2016年4月8日，原告向被告提交《行政复议申请书》，因存在表述不清的问题，金华市政府于同月13日向原告寄送了补正通知书，同月18日收到补正材料后，金华市政府于次日决定受理，并向原告寄送了受理通知书。案件受理后金华市政府向金华市监察局寄送了《行政复议答复通知书》及申请材料副本。经审查，金华市政府于2016年6月12日作出[2016]金政复字第37号行政复议决定。该复议决定认为，王理清申请金华市监察局依法履职，实质是通过控告、检举的方式要求金华市监察局履行内部监督职责，金华市监察局已经履行了来信来访事项告知职责。至于后续如何处理属于行政机关内部行为范畴，不属于行政复议范围，且现行法律对公民的举报如何处理也没有具体明确的规定。故金华市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回王理清的行政复议申请。原告不服，提起诉讼。
原审法院认为，上诉人王理清以金华市监察局未履行对金华市国土局的败诉行为以及对金华市国土局的法定代表人、直接责任人等进行查处的法定职责为由，向被告金华市政府提起行政复议申请，请求复议机关确认金华市监察局不履行法定职责违法，并要求金华市监察局将查处的结果书面告知并给予其相应奖励等。由于监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，属内部监督行为。在本案中，金华市监察局已经履行了来信来访事项告知职责。王理清向监察机关投诉举报金华市国土局及相关人员，系行使公民的民主监督权利，不属申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责。监察机关是否履行监察职责以及所实施的监察行为是否合法并不属于行政复议范围。金华市政府据此作出驳回王理清行政复议申请的复议决定并无不当。王理清诉称其复议申请事项属于行政复议范围等理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王理清的诉讼请求。
王理清上诉称：一、一审法院认定事实错误。（一）一审法院未查明金华市监察局是否具有法律、法规、规章规定的行政管理职责。依据《行政监察法》第二条、第十八条的规定，金华市监察局具有行政管理职责，其未按上述规定依法履行法定职责违法。（二）一审法院未查明金华市监察局具有向社会公开的行政承诺所确定的职责。《浙江省纪检监察机关办理实名举报暂行办法》第七条对纪检监察机关处理实名举报的程序、期限作出了规定，浙府法发[2014]14号文件第二条第一款规定行政机关的法定职责包括法律、法规、规章及其他规范性文件规定的职责，行政机关向社会公开的行政承诺所确定职责也属其法定职责。一审法院未查明监察机关对实名举报60天内办结的社会公开的行政承诺确定的职责。（三）一审法院未查明上诉人申请的事项是内部监督还是外部监督。被上诉人行政复议决定与ＸＸＸ总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告明确把信访纳入法制轨道，及时就地解决群众合理诉求，以及依法行政、依法治国背道而驰。本案中，上诉人依据《行政复议法》的规定，依法向金华市监察局提起《依法履职申请书》的涉案事项，但金华市监察局在法定期限内未履行法定职责。依据《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》之规定，被上诉人具有相应的职责，应对义乌市政府相关违法行为进行查处，并予以纠正。但被上诉人未按照规定进行处理，明显是不作为行为。本案是由上诉人所提起的外部监督引发的，且上诉人是行政相关人，具有行政复议申请和行政诉讼主体资格。（四）被上诉人未按照《全面推进依法行政实施纲要》、《浙江省党内监督十项制度实施办法（试行）》的规定依法行政，程序违法。（五）一审法院未查明上诉人与金华市监察局存在法律上的利害关系。上诉人《依法履职申请书》要求对金华市国土资源局败诉行为进行查处，是法律赋予上诉人的权利和义务。金华市监察局未按照规定在60天内给予上诉人答复，且在诉讼过程中也未提交监察的相关证据。金华市监察局违法行政，严重侵害了上诉人的合法权益，应当予以纠正。二、一审法院审理程序违法。一审法院未查明金华市监察局未履行法定职责的相关事实；未查明上诉人举报与答复行为之间的法律关系；未查明上诉人有权诉请行政机关履行答复职责。一审法院认定被上诉人提供的证据内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，对证明力予以确认，没有依据。三、一审法院没有查明外部监督与内部监督的区别。内部监督是行政机关根据法律规定实施日常监督。外部监督是根据公民、法人等提起的控告、检举、投诉以及申请进行的监督，后者来源于广泛的民意，由此进行的监督更加公正、可靠。本案上诉人提起的外部监督，对外发生法律上的效力，对上诉人的权利义务产生实际影响。四、上诉人具有行政复议申请人资格。上诉人向金华市监察局提出申请，明确指出金华市国土资源局败诉行为的违法事实，金华市监察局未作答复，属于乱作为。因此，上诉人具有行政复议申请人资格。五、金华市监察局不履行查处职责，被上诉人有权责令其履行。六、被上诉人未查明金华市监察局是否有相应职责，即驳回上诉人的行政复议申请，违背《全面推进依法行政实施纲要》。七、《行政诉讼法》第二条将“具体行政行为”修改为“行政行为”的立法本意是，任何一个行政行为都要接受司法审查。可见本案属于法律明文规定的受理范围。一审法院适用法律错误。八、义乌市人民政府无任何合法手续进行砂石料开采并获利，给上诉人造成直接经济损失。依据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案侦查标准规定》，国家工作人员玩忽职守，给公民个人造成损失超过15万元的，应当追究渎职犯罪的刑事责任，根据中央政府的错案追究规定，应对一审法官启动终身追究程序，还应当追究刑事责任；金华市监察局选择性执法，给上诉人造成经济损失；金华市监察局拒不履职，被上诉人有权依据《行政复议法》规定责令其履职；金华市监察局拒不履行查处金华市国土资源局败诉行为的职责，严重违反《浙江省纪检监察机关办理实名举报暂行办法》第七条的规定。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人[2016]金政复字第37号行政复议决定。
金华市政府答辩称：一、答辩人依法受理并审理上诉人提出的行政复议申请，依法作出复议决定并向当事人进行了送达。2016年4月8日，答辩人收到上诉人提交的《行政复议申请书》，因该申请存在表述不清的问题，答辩人于同月13日向上诉人寄送补正通知书，同月18日收到补正材料，答辩人于次日决定受理，并向上诉人寄送了受理通知书。随后，答辩人向金华市监察局送达《行政复议答复通知书》等。2016年6月12日，答辩人作出被诉行政复议决定，并于同月15日向各方当事人送达。二、答辩人作出的驳回决定事实清楚、依法有据。上诉人申请金华市监察局依法履职，实质是通过控告、检举的方式要求金华市监察局履行内部监督职责，金华市监察局已经履行了来信来访事项告知职责。至于后续如何处理属于行政机关内部行为范畴，不属于行政复议范围，且现行法律对公民的举报如何处理也没有具体明确的规定。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回了上诉人的行政复议申请。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人金华市政府于2016年6月12日作出的[2016]金政复字第37号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人向金华市监察局递交《依法履职申请书》，要求金华市监察局对金华市国土资源局行政复议败诉的行为进行查处并追究相关人员的责任等，实质上是要求金华市监察局履行监察职责。监察机关行使监察职能，依照《中华人民共和国行政监察法》的规定对行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员实施监察，属于对行政机关及其工作人员的内部监督行为，其所履行的监察职责并非行政法意义上的法定职责。故上诉人以金华市监察局未履行查处职责为由，向被上诉人金华市政府提出行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例所规定的行政复议的受案范围。被上诉人据此驳回上诉人的行政复议申请，具备事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王理清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 韦若莎