广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终1139号
上诉人（原审原告）：刘某玉，女，汉族，1982年5月19日出生，住广州市番禺区。
委托代理人：陈某荣、陈某彬，均系广东极视律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府东环街道办事处，住所地广州市番禺区东环街东星路100号。
法定代表人：黄某柏，主任。
委托代理人：梁某某，该办事处工作人员。
委托代理人：樊某彪，广东星凯律师事务所律师。
原审第三人：广州市番禺区东环街左边村民委员会，住所地广州市番禺区东环街左边村环村西路28号。
原审第三人：广州市番禺区东环街左边村股份合作经济社，住所地广州市番禺区东环街左边村环村西路**号。
上诉人刘某玉因诉被上诉人广州市番禺区人民政府东环街道办事处（以下简称东环街道办事处）行政处理一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1525号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：刘某玉系广州市番禺区东环街左边村股东。2015年2月5日，刘某玉向广州市番禺区东环街人民调解委员会申请就其与广州市番禺区东环街左边村民委员会(以下简称左边村委会)、广州市番禺区东环街左边村股份合作经济社(以下简称左边村股合社)分配自留耕地纠纷进行调解。2015年4月1日，广州市番禺区东环街人民调解委员出具调解终结告知书，称刘某玉与左边村委会、左边村股合社的土地承包经营纠纷因双方不能达成调解协议，宣告调解终结。2015年7月8日，刘某玉向东环街道办事处提出行政决定申请书，请求左边村委会、左边村股合社向其分配25平方米自留耕地。2015年7月31日，东环街道办事处出具不予受理通知书，认为刘某玉请求事项系自留耕地分配纠纷属于农村土地承包经营引发的纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条以及《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，东环街道办事处无权作出行政处理决定，不予受理刘某玉的行政处理申请，并于同年8月5日将上述不予受理通知书送达刘某玉。刘某玉不服，诉至原审法院。
原审法院认为，刘某玉申请行政处理的自留耕地属于农村集体土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定：“农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。”第三条规定：“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。”第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，刘某玉系左边村股东，其与左边村委员会、左边村股合社之间关于分配自留耕地产生的纠纷属于农村土地承包经营纠纷，刘某玉于2015年7月8日向东环街道办事处申请行政处理，东环街道办事处依据上述法律规定，认为农村土地承包经营纠纷应由当事人向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，或向人民法院起诉，其无权作出处理，经调解不成后，于2015年7月31日东环街道办事处作出不予受理通知书并于同年8月5日依法送达刘某玉，事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。
综上，刘某玉请求撤销东环街道办事处于2015年7月31日作出的《不予受理通知书》理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘某玉的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告刘某玉负担。
上诉人刘某玉不服原审判决，向本院提起上诉称，左边村委会及左边村股合社根据《左边村分配自留耕地草案》向村民分配耕地，村民无须缴纳任何费用，故该行为实质是向全体股东分配股权利益。上诉人作为左边村的股东，应享有本案自留耕地分配资格。但依照该分配草案，上诉人不在分配的股东之列，违反《中华人民共和国宪法》第四十八条、《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十条、《中华人民共和国农村土地承包法》第六条规定，侵害了上诉人合法权益。其次，东环街道办事处于2011年7月8日、2015年1月4日先后两次作出要求原审第三人向上诉人分配土地的行政处理决定，其中2015年1月作出的行政处理决定于同年2月25日自行撤销。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，当村民会议或村民代表会议的决定违反法律法规，东环街道办事处对上诉人的申请分配土地的事项有职权作出处理，但其作出被诉不予受理通知，没有依法履行职权。案外人梁润妹曾按东环街道办事处指引就原审第三人拒绝分配自留耕地土地纠纷向广州市番禺区人民法院起诉，被裁定不予立案受理。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1.撤销原审判决，撤销东环街道办事处作出被诉不予受理通知，重新作出行政处理决定，并要求左边村委会、左边村股合社向上诉人分配3.75厘自留耕地；2.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人东环街道办事处答辩称，上诉人与左边村委会、左边村股合社所发生的自留耕地分配纠纷属农村土地承包经营纠纷，不属于行政处理的范围。被上诉人据此作出不予受理的决定，事实清楚。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条和第四条，被上诉人作出不予受理通知，并建议上诉人申请仲裁或通过诉讼解决，该处理适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人请求，维持原判。
原审第三人左边村委会、左边村股合社在二审期间未提供书面答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。
另查明，原审第三人左边村委会、左边村股合社在2008年12月29日组织表决通过《左边村分配自留耕地草案》，2009年4月，原审第三人根据该草案按每人3.75厘(即0.0375亩，25平方米)，以户为单位进行一次性分配自留耕地，原审第三人以上诉人刘某玉不是在2006年1月固化时由全体18岁以上村民表决确认的股东为由，拒绝向上诉人刘某玉分配自留耕地。
已发生法律效力广州市番禺区人民法院(2015)穗番法立民初字第52号民事裁定，就案外人梁润妹起诉原审第三人左边村委会、左边村股合社要求分配25平方米耕地一案，经审查认为，起诉人梁润妹以享有被起诉人股权为由，要求被起诉人分配集体所有的耕地，实质上是对农村土地承包中未实际取得承包经营权产生的纠纷。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。对于起诉人的起诉，裁定不予受理。
以上事实有《调解终结告知书》及双方当事人在原审当庭陈述等证据予以证实。
本院认为，本案争议焦点是原审第三人左边村委会、左边村股合社拒绝向上诉人分配自留耕地，东环街道办事处是否具有相关监督管理职责。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“……乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”根据上述法律规定，对于本行政区域内村民与集体经济组织就未实际取得土地承包经营权发生纠纷的，乡镇政府具有监督管理职责。本案中，上诉人作为原审第三人的股东，享有依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的权利。原审第三人在2009年向村民分配自留耕地时，拒绝向其分配耕地。上诉人因未实际取得土地承包经营权，向被上诉人东环街道办事处申请解决，被上诉人认为不属于其职责范围，作出不予受理通知，属适用法律错误，原审判决处理错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。
关于被上诉人主张上诉人与原审第三人间自留耕地分配权纠纷不属于被上诉人职责范围的辩解理由。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”农村土地承包经营权是农村集体经济组织成员最基本、最重要的一项基本权利，涉及农民的生活、生产、发展和保障等基本问题。未实际获得土地承包经营权或者被剥夺了土地承包经营权所引发的纠纷，与获得土地承包经营权之后因承包合同和经营权流转引发的纠纷在性质有所不同。给予或者不给予村民土地承包经营权，不完全属于村民自治范围，亦不能等同于一般的民事纠纷，且广州市番禺区人民法院已作出生效裁定，认为村民起诉原审第三人要求分配集体所有耕地纠纷，不属于民事诉讼的受案范围，裁定不予受理。东环街道办事处作为农村土地承包的主管部门，对集体经济组织不向上诉人分配自留耕地，可能侵犯农民基本权利的行为应属于其监督管理职责范围，被上诉人的辩解理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，应予纠正。被上诉人作出被诉《不予受理通知书》存在适用法律错误，应予撤销，上诉人的部分理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款、第七十条第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1525号行政判决；
二、撤销被上诉人广州市番禺区人民政府东环街道办事处2015年7月31日作出的《不予受理通知书》；
三、被上诉人广州市番禺区人民政府东环街道办事处在本判决生效之日起60日内对上诉人刘某玉的申请重新作出处理；
四、驳回上诉人刘某玉的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由广州市番禺区人民政府东环街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年十月二十三日
法官助理 张禄林
书 记 员 陈土飞