中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申973号再审申请人（一审原告，二审上诉人）陈世泽，男，土家族，1950年8月29日出生。被申请人（一审被告，二审被上诉人）湖南省张家界市永定区人民政府。法定代表人朱法栋。原审第三人陈世标，男，土家族，1947年12月13日出生。再审申请人陈世泽诉被申请人湖南省张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）土地承包经营权及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年2月3日作出的（2016）湘行终572号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。陈世泽与陈世标系张家界市永定区双溪桥乡高坪村人，陈世泽居住在，陈世标居住在。1981年实行联产承包责任制，争议的二码子田由陈世标承包。1982年，陈世泽之母提出用虎落湾二丘田与陈世标的二码子田互换，并有口头协议：互换稻田双方均不得改作他用，一方要求收回时，另一方不得拒绝。2005年，陈世泽将此二码子稻田改作鱼塘，并将此田的田埂挖窄，致使行人来往不便，陈世标要求陈世泽恢复田埂便道，但陈世泽不答应，从而激发群众意见。陈世标提出将田收回。2009年3月至4月，经村组、乡政府处理均无处理结果。2009年10月12日，永定区政府给陈世标颁发永定区农地承包权（2009）第16002060号农村土地承包经营权证（以下简称2060号证），将二码子田登记在陈世标名下，承包期限为1996年7月31日至2026年7月30日止。在此前1984年8月原大庸县人民政府颁发的土地使用证将二码子田登记在陈世标名下。此后，陈世泽因与陈世标互换稻田纠纷及其他纠纷多次上访。2010年4月8日，张家界市永定区双溪桥乡人民政府作出《关于双溪桥乡村民陈世泽上访问题的处理意见》认为：和高坪组联合召开了全体组民会议，专题讨论，两组组民一致要求陈世泽与陈世标解除换田协议，陈世泽归还陈世标稻田。2010年6月21日，永定区联合调查小组认为：陈世泽与陈世标（彪）互换稻田系口头协议，在随后的土地调整或土地证换发时没有将其合法化，因而不受法律保护，当其中一方要求收回土地时，另一方不得拒绝。因此，陈世泽不得拒绝陈世标（彪）收回土地。2011年3月24日，永定区政府联合调查调处组作出《关于双溪桥乡村民陈世泽上访有关问题的处理意见》认为：1.维护2010年6月21日区联合调查小组所做的处理意见；2.陈世泽与陈世标稻田互换纠纷经区政府联合调查第二次调处不成，建议双方当事人依据有关法律规定向人民法院起诉。2012年7月3日，永定区政府作出的《关于陈世泽信访事项的复查意见书》认为，陈世泽、陈世标（彪）互换土地承包经营权没有得到发包方同意；陈世泽与陈世标二人不在同一经济组织；稻田互换后陈世泽改变了基本农田的性质；互换土地承包经营权的法律法规和政策依据不足，因此，维持双溪桥乡人民政府的答复意见。2012年9月25日，张家界市处理信访突出问题及群体事件联席会议办公室作出《关于陈世泽信访事项依法终结的初审确认报告》：对于陈世泽要求处理与陈世标(彪)互换稻田经营权并赔偿的问题，对永定区人民政府作出的复查意见予以维持。至于要求赔偿的问题，已经区人民法院初审、张家界市中级人民法院终审，且信访人对该问题的申诉也被张家界市中级人民法院驳回，故对该问题不再复核。陈世泽不服永定区政府给陈世标颁发2060号证，向张家界市中级人民法院提本案诉讼。湖南省张家界市中级人民法院（2015）张中行初字52号行政判决认为，永定区政府作为对本行政区域内的土地承包经营权确权登记颁证机关，负责对本辖区内土地承包档案资料清查、土地承包经营权调查、督促签订土地承包合同、统一建立健全登记薄、颁发土地承包经营权证书等工作。本案中，二码子田原系陈世标在第一轮承包期家庭承包经营的责任田，陈世泽曾与陈世标有过互换行为，但互换行为作为土地流转一种形式，不得改变该集体土地所有集体经济组织的所有权性质和土地的农业用途；同时也不得损害易家岗组作为集体经济组织的发包权。经过永定区双溪桥乡政府调查该争议的二码子稻田所有，并不属于陈世泽所属的，且互换行为没有得到村组集体经济成员的同意，并经过村组会议确定，不同意互换稻田，决定继续将该争议稻田发包给陈世标，陈世标依法从取得承包经营权，陈世泽取得虎落湾田农村土地承包经营权，陈世泽要求赔偿荒芜稻田造成的经济损失185000元没有事实依据，于法无据。根据2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第三十二条、第三十三条的规定，陈世泽以其承包的虎落湾田与陈世标承包的二码子田互换为由主张对二码子田的经营管理权，并且以此为由要求撤销区政府于2009年10月为陈世标颁发的2060号证的理由不能成立。区政府为陈世标颁发的农村土地承包经营权证中包含争议的二码子田事实清楚、证据确凿、程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回陈世泽的诉讼请求及赔偿请求。陈世泽不服，提起上诉。湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终572号行政判决认为，本案争议焦点在于，陈世泽以第一轮承包期间与陈世标互换二码子稻田为由，要求在第二轮延包中将二码子稻田登记在其名下，并请求撤销颁发给陈世标农村土地承包经营权证的理由是否符合法律规定。二码子田原系陈世标在第一轮承包期家庭承包经营的责任田，陈世泽曾与陈世标有过互换行为，但互换行为作为土地流转的一种形式，不得改变该集体土地所有集体经济组织的所有权性质和土地的农业用途；同时也不得损害易家岗组作为集体经济组织的发包权。经过永定区双溪桥乡政府调查，该争议的二码子稻田所有，并不属于陈世泽所属的，且互换行为没有得到村组集体经济组织成员的同意，并经过村组会议确定，决定继续将该争议稻田发包给陈世标，陈世标依法从取得承包经营权，陈世泽取得虎落湾田农村土地承包经营权，其要求赔偿荒芜稻田造成的经济损失185000元没有事实依据。陈世泽以其承包的虎落湾田与陈世标承包的二码子田互换为由主张对二码子田的经营管理权，并且以此要求撤销区政府于2009年10月为陈世标颁发的农村土地承包经营权证的理由不能成立。一审判决认为区政府为陈世标颁发的农村土地承包经营权证中包含争议的二码子田事实清楚、证据确凿、程序合法，符合有关法律规定。一审判决并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。陈世泽申请再审称：未颁证给申请人系村组领导打击报复所致。一、二审法院认定事实错误，无证据显示互换土地时有过“不可改变土地用途”的口头约定，也并无证据证明“只调换几年，一方收回另一方不得拒绝”。原审法院采信已被撤销的第26号乡政府文件作为判案依据的行为违法。根据《合同法》第36条、第37条，《物权法》第129条，《农村土地承包法》第12条、第38条、第40条、第62条，《土地管理法》第16条等规定，互换土地的行为并非绝对违法，法院应依据上述法律的规定重新审理判决。申请人多年来上访，其本人及家人多次被截访、被殴打。请求撤销（2016）湘行终572号行政判决。赔偿各项损失共计185000元，追究被申请人包庇第三人等法律责任。本院经审查认为，《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第三款规定，互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。第三十七条第一款规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。第三十三条第（二）项规定，土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。基于以上法律规定，承包权人如为方便耕种或其他需要，可以对同一集体经济组织土地的土地承包经营权进行互换，互换双方应签订书面合同，并报发包方备案。本案中，争议的二码子稻田原系第三人陈世标承包耕种，1982年，再审申请人陈世泽与陈世标口头约定，将其承包的虎落湾二丘田与陈世标承包的二码子稻田互换耕种。虽然该两块土地的发包方均系永定区双溪桥乡高坪村，但陈世泽与陈世标的互换土地行为系口头约定，并未签订互换土地的书面合同并报发包方备案，双方所谓的“互换”不符合法律规定的要件，不能被认定为法律意义上的互换，相应的不发生土地承包经营权交换的后果，再审申请人陈世泽所请求的变更争议地的土地承包经营权归属的基础并不存在，其以土地互换为由主张对二码子稻田的经营管理权，并以此要求撤销永定区政府于2009年10月为陈世标颁发的农村土地承包经营权证的理由不能成立。一、二审判决并无不当，应予维持。综上，陈世泽的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回陈世泽的再审申请。审 判 长 刘艾涛审 判 员 龚 斌审 判 员 熊俊勇二〇一八年三月二十九日法官助理 徐 超书 记 员 唐劲松附：相关法律司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。3.农村土地承包经营权流转管理办法第三十三条土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。第三十五条本办法所称转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。本办法所称受让方包括接包方、承租方等。4.中华人民共和国农村土地承包法第三十七条土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。土地承包经营权流转合同一般包括以下条款：（一）双方当事人的姓名、住所；（二）流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）流转的期限和起止日期；（四）流转土地的用途；（五）双方当事人的权利和义务；（六）流转价款及支付方式；（七）违约责任。第四十条承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。