安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖08行终3号
上诉人（一审被告）桐城市公安局，住所地安徽省桐城市文昌大道文三路2号。
法定代表人徐际中，该局局长。
委托诉讼代理人王凯，该局法制大队民警。
委托诉讼代理人黄志武，安徽正维律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张忠玖，男，1969年2月12日出生，汉族，住安徽省桐城市。
上诉人桐城市公安局因张忠玖诉其治安管理行政处罚一案，不服安徽省怀宁县人民法院（2017）皖0822行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
张忠玖一审起诉称：2017年7月21日，桐城市公安局以张忠玖威胁、引诱手段召集相关债权人上访为由，认定其构成扰乱公共场所秩序，作出桐公（治）行罚决字〔2017〕278号行政处罚决定，决定给予张忠玖行政拘留十日。张忠玖不服。一、被诉行政处罚无事实依据。1.张忠玖系韩明亮非法集资案受害人之一，有关部门组织债权人会议，张忠玖被推举为代表人。在韩明亮非法集资案办理过程中，张忠玖等受害人建立微信群，张忠玖作为代表人在群里上传下达相关情况。张忠玖到安庆市中级人民法院等部门了解、反映情况，提供线索系履行代表的义务，在这一过程中，其遵守法律法规，无违法行为。2.韩明亮非法集资案2015年3月案发，至今2年有余且受害人较多，其他人做什么事情与张忠玖无关。二、被诉行政处罚程序违法。2017年7月21日，桐城市经侦大队叫张忠玖过去谈话，告知张忠玖以后不要再过问韩明亮非法集资案情况，如果答应就可以放张忠玖回家，没有谈妥，当天晚上张忠玖被送到桐城市拘留所，实际在拘留所待了五日，后办案机关以张忠玖血压高为由，把张忠玖放出来。从拘留所出来后，经过多方了解，张忠玖才拿到行政处罚决定书。三、被诉行政处罚适用法律错误。公安部关于印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的通知（公通字〔2013〕25号）强调坚持法制，讲究政策，保护合法，制止非法。畅通信访渠道，维护信访人的合法权益，不得限制合法信访活动，不得以组织学习、培训等方式非法剥夺、限制信访人的人身自由。对于初次实施违法行为、情节轻微的，以批评教育为主，依法予以警告、训诫或者制止；对于经警告、训诫、制止后，继续或者再次实施违法行为，严重危害社会治安秩序、威胁公共安全的，根据《人民警察法》第八条规定，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施，防止造成更大危害；构成违反治安管理行为的，依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对组织聚众闹事、实施极端闹访等行为的，要依法从严惩处，切实增强依法处置的威慑力和效果。四、被诉行政处罚明显不当。《信访条例》第四十七条规定，违反信访条例规定，由有关国家机关工作人员对信访人进行劝阻、批评或者教育。经行劝阻、批评或者教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。本案中，桐城市公安局直接给予张忠玖行政拘留十日处罚，明显不当。综上，请求：1.依法确认桐城市公安局作出的桐公（治）行罚决字〔2017〕278号行政处罚决定违法并予以撤销；2.本案的诉讼费用全部由桐城市公安局承担。
一审法院经审理查明：2017年7月21日10时左右桐城市公安局治安大队接到报警称，张忠玖系桐城市韩明亮非法集资案件受害人之一，在韩明亮非法集资案件办理过程中，张忠玖等受害人建立微信群，张忠玖被推举为代表人，在建立的微信群里因发表不当言论，欲召集微信群内人员前往北京、合肥、安庆等地上访。桐城市公安局至此认定张忠玖在名为“韩”的微信群里以威胁、利诱等手段召集相关债权人前往北京、合肥、安庆等地相关部门进行上访，构成扰乱公共场所秩序，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，于2017年7月21日对张忠玖作出桐公（治）行罚决字〔2017〕278号行政处罚决定，给予张忠玖行政拘留十日的处罚。制作公安行政处罚告知笔录并通知其家属，并于当日将张忠玖执行拘留。桐城市公安局以张忠玖有高血压病为由将张忠玖提前五日解除拘留。张忠玖实际被拘留五日。张忠玖不服，提起行政诉讼。
一审法院认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，桐城市公安局作为张忠玖居住地的公安机关，对本案所涉行政处罚案件具有管辖权。根据公安部关于印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的通知（公通字〔2013〕25号）强调坚持法制，讲究政策，保护合法，制止非法。畅通信访渠道，维护信访人的合法权益，不得限制合法信访活动，不得以组织学习、培训等方式非法剥夺、限制信访人的人身自由。对于初次实施违法行为、情节轻微的，以批评教育为主，依法予以警告、训诫或者制止；对于经警告、训诫、制止后，继续或者再次实施违法行为，严重危害社会治安秩序、威胁公共安全的，根据《人民警察法》第八条规定，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施，防止造成更大危害；构成违反治安管理行为的，依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对组织聚众闹事、实施极端闹访等行为的，要依法从严处罚，切实增强依法处置的威慑力和效果。《信访条例》第四十七条规定，违反信访条例规定，由有关国家机关工作人员对信访人进行劝阻、批评或教育。经行劝阻、批评或者教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。桐城市公安局直接给予张忠玖行政拘留十日的行政处罚，适用法律法规错误且明显不当。桐城市公安局对张忠玖的治安处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定对张忠玖进行治安处罚，但本案被诉行政处罚决定在认定事实部分，仅表述了张忠玖在微信群里以威胁、利诱等手段召集相关债权人前往北京、合肥、安庆等地相关部门上访，并未查明张忠玖在何处实施了扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为及情节。桐城市公安局认为张忠玖在其建立的微信群所发微信有威胁、利诱内容，但该微信群均为另案的受害人，微信虽有过激语言，但未达到治安拘留的程度。桐城市公安局未提供足够证据证实上述情节，故桐城市公安局对张忠玖行政拘留十日的处罚主要证据不足。综上，张忠玖要求撤销对其作出的行政处罚决定的请求，一审法院依法予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项之规定，判决：撤销桐城市公安局于2017年7月21日对张忠玖作出的桐公（治）行罚决字〔2017〕278号行政处罚决定。案件受理费50元，由桐城市公安局负担。
桐城市公安局上诉称：2017年7月21日10时左右，桐城市公安局治安大队接到报警称：张忠玖以威胁、利诱的方式组织、召集韩明亮非法集资案债权人赴京、赴省及安庆的相关部门非法上访，在微信群里煽动闹事。接警后，治安大队立即展开调查。经查：自2017年以来，张忠玖在名为“韩”的微信群里（韩明亮非法集资案债权人建立的群）组织、召集相关债权人前往北京、合肥等地区以及安庆市中级人民法院非法上访。在微信群里称：“广大债权人赶快行动，不要在等政府了，我们拖不起，韩二审马上开庭了，枪竿子出政权”等话语，煽动其他债权人到北京非法上访。以上事实有张忠玖的陈述和申辩，证人证言，电子数据等证据证实。张忠玖组织、召集韩明亮非法集资案债权人赴京、赴省及安庆相关部门非法上访并筹集非法上访资金行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成扰乱公共场所秩序；且张忠玖多次组织人员赴京、赴省及安庆相关部门非法上访，符合《安徽省公安机关行政处罚裁量权基准》中关于“扰乱公共场所秩序”方面规定的“情节较重的情形”，桐城市公安局遂依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2017年7月21日对张忠玖作出行政拘留十日的处罚。该案所有程序严格依照《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国行政处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》相关规定执行，程序合法、规范，处罚合理；且行政处罚决定公平公正，与张忠玖行为的违法性质、情节、社会危害程度相当。张忠玖多次非法上访，桐城市人民政府和桐城市公安局对其多次制止，并进行过训诫，桐城市公安局作出被诉行政处罚没有违反《信访条例》第四十七条规定。本案收集的张忠玖的陈述和申辩、证人证言、电子数据等证据足以证明张忠玖邀约部分债权人到北京、合肥、安庆等地相关部门上访，并于2017年7月21日组织部分债权人在桐城市体育场集合到安庆市中级人民法院，桐城市公安局已经查明了张忠玖扰乱公共场所秩序的地点和情节。名为“韩”的微信群群员有97人，之前人数更多，张忠玖在群里发布威胁、利诱言论，甚至表述了“枪竿子出政权”，该言论并非只是一审判决认为的过激语言，其严重侵犯了相关债权人的利益，严重威胁了国家安全，造成了不稳定因素。网络空间非法外之地，张忠玖经前期多次制止劝阻后，依然实施扰乱公共场所秩序行为，应当给予处罚。一审法院未综合考虑全案证据将被诉行政处罚决定予以撤销，不利于打击违法行为，维护社会稳定。上诉请求：1.撤销安徽省怀宁县人民法院（2017）皖0822行初35号行政判决；2.判决驳回张忠玖的诉讼请求；3.判决张忠玖承担本案一、二审全部诉讼费用。
张忠玖答辩称：一审判决公平、公正，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。1.桐城市公安局称接到报警不是事实，是公安局有意安排的，李陈生说是公安局打电话约他去的，有李陈生的证词为证。2.桐城市公安局称张忠玖到安庆市中级人民法院非法上访更是天大的笑话，其是经刘书记的同意，张市长开会研究批示和信访局局长的批字，依法依规到安庆市中级人民法院反映情况。3.桐城市公安局称张忠玖2017年7月21日下午4:15在文昌××路处扰乱公共秩序，更是无稽之谈，当日其身体不适，下午三点多到家后，在家打掉水，哪都没去。4.张忠玖被拘留的第二日上午9点，经张市长开会讨论研究，先放张忠玖回家，公安局也答应了，结果下午2：30其家属到拘留所要求放人，公安局民警要求张忠玖写承诺书，要求不举报，张忠玖说其文化水平有限，结果桐城市公安局方飞跃代为手写承诺书，并在法庭上当庭承认了，承诺书已提交一审法院。5.桐城市公安局称张忠玖到北京、合肥、安庆市中级人民法院非法上访多次，没有证据，其没有一次非法上访记录。桐城市公安局直接给予张忠玖十日拘留的处罚违反《信访条例》第四十七条的规定，明显不当。6.如果桐城市公安局一定要说张忠玖到安庆市中级人民法院非法上访，其有刘书记的授意，张市长和查局长的开会决定和批示，并且提供资金。请求驳回上诉，维持原判。
桐城市公安局向一审法院提交了以下证据：
一、李某等人的证人证言，其中李某的证人证言收集时间是2017年7月21日15时22分至2017年7月21日17时27分；陈某某的证人证言收集时间是2017年7月21日16时26分至2017年7月21日17时37分；徐某某证人证言收集时间是2017年7月21日16时39分至2017年7月21日17时52分。证明张忠玖确实有扰乱公共场所秩序的行为，证明张忠玖在微信群里说了“广大债权人赶快行动，不要在等政府了，我们拖不起，韩二审马上开庭了，枪竿子出政权”等话语，以及张忠玖作为代表人在债权人建立的名为“韩”的微信群里发布威胁性的信息，要求不愿签字的债权人签字，称“我们马上行动，有些债权人不出钱不出力连签字都不来”，张忠玖的意图是凡是未委托张忠玖的债权人不在委托律师人员之列，今后不列入民事诉讼人员名单，得不到韩明亮案后期资产处置的利益。
二、相关微信群里信息截图，收集时间是2017年7月21日，由桐城市公安局网监大队提供，共42页；证明张忠玖在微信群里以老张包子铺名义发送了以上其说的话语，其中有“广大债权人下午好，没有签字的赶快签，我们许多工作无法开展，公安葛胜说我们不能代表广大债权人,万般刁难，整个资产不要我们参余，也不给我们看，枞阳更不说了。”还有“没有签字的赶快签，座等侍毙是没有出路，最终死路一条。我们马上行动，有些债权人不出钱不出力连签字都不来，韩案三百多人到现在签字还不到二百人，为什么，中国人就是这样。”另外张忠玖在微信群里，发了“广大债权人赶快行动，不要在等政府了，我们拖不起，韩二审马上开庭了，枪竿子出政权，反正桐城贪官位于全省首位，想要钱的跟我走，到北京是唯一的选策，要做做第一，人越多越好，只要大家拿到血汗钱坐牢我去，值得。”等话语。以上证明张忠玖确实在微信群里发布了这些信息。
三、张忠玖的陈述和申辩收集时间是2017年7月21日21时57分到2017年7月21日22时28分。该证据里面张忠玖自行陈述：我在韩明亮债权人群名为“韩”的联络微信群里邀约人今天早上到桐城市体育场集合到安庆中院去根据桐城市市领导要求反映韩明亮案件中的问题。另外张忠玖在其陈述和申辩中，桐城市公安局问：你是否在韩明亮债权人群名为“韩”的联络微信群里发表了：“广大债权人赶快行动，不要在等政府了，我们拖不起，韩二审马上开庭了，枪竿子出政权，反正桐城贪官位于全省首位，想要钱的跟我走，到北京是唯一的选策，要做做第一，人越多越好，只要大家拿到血汗钱坐牢我去，值得。”？张忠玖回答：这段话是我在名为“韩”的微信群里发表的。
四、传唤证。证明桐城市公安局依法传唤张忠玖依法规范。
五、行政处罚告知笔录一份，告知时间是2017年7月21日22时10分。证明桐城市公安局在依法处罚张忠玖前对其进行了处罚告知，履行了行政处罚告知程序并且对张忠玖说明了可以对处罚的事实、理由、依据进行陈述和申辩，当时张忠玖沉默不语。
六、行政处罚决定书一份，作出处罚的时间是2017年7月21日23时05分。证明桐城市公安局依据治安管理处罚法，中华人民共和国行政处罚法，和公安机关办理行政案件程序规定等法律的要求对张忠玖的处罚，程序合法规范。
七、桐城市公安局对张忠玖进行询问，处罚告知，行政处罚决定书的送达，均有全程录音、录像，提供了视频资料8份。证明桐城市公安局依法对张忠玖作出了行政处罚，程序合法。
张忠玖向一审法院提交了以下证据：
一、张忠玖的身份证复印件。证明张忠玖身份事项，主体适格。
二、行政处罚决定书。证明桐城市公安局对张忠玖作出行政处罚决定，并已部分执行。
三、李陈生写的情况说明。证明李陈生没有报案意图。
四、桐城市信访局局长批复了3万元的聘请维权律师费，该笔费用已转账到安徽中皖律师事务所，张忠玖已经于2017年7月21日签订委托协议。
五、桐城市公安局方飞跃代为手写承诺书，要求张忠玖不举报。
上述证据均已随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。根据上述规定，信访应当遵守信访条例的规定，提出信访事项应当逐级信访和到有关机关设立或者指定的接待场所进行信访。本案中，张忠玖组织有关人员进京上访，违反上述规定。桐城市公安局根据张忠玖的陈述和申辩、证人证言、电子数据等证据认定张忠玖召集非法上访行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定决定给予张忠玖行政拘留十日并无不当。一审判决撤销被诉行政处罚决定依据不足，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销安徽省怀宁县人民法院（2017）皖0822行初35号行政判决；
二、驳回被上诉人张忠玖的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人张忠玖负担。
本判决为终审判决。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一八年三月二十七日
书记员 朱亦然
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。