河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终984号
上诉人（一审被告）淅川县人民政府。住所地淅川县人民路***号。
法定代理人杨红忠，任县长。
委托代理人郑其玉，河南框正律师事务所律师。
委托代理人姬东升，该县人民政府工作人员。
上诉人（一审被告）淅川县九重镇人民政府。
法定代表人张自亮，任镇长。
委托代理人张文朝，系该镇纪委书记。
委托代理人董忠煜，河南德高律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）汪文甫，男，汉族，1962年8月7日出生，住河南省淅川县。
委托代理人武胜英，女，汉族，1966年5月24日出生，住河南省淅川县。
委托代理人袁英范，河南定信律师事务所律师。
一审第三人房九斤（又名房玉金），男，汉族，1955年5月18日出生，住河南省淅川县。
上诉人淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府因汪文甫诉其移民安置行政补偿纠纷一案，不服南阳市中级人民法院（2015）南行初字00106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
汪文甫一审诉称：1987年3月1日，汪文甫在淅川县九重镇陶岔村（现更名为丹阳村）取得宅基地一处，先后办理村镇宅基地使用证、建筑许可证等手续后，建砖木结构房屋两间66.8平方米。2003年淅川县九重镇人民政府因集体规划将该房屋拆除，未进行补偿。2010年因南水北调中线渠首工程，二上诉人将该房屋登记在房九斤名下，并进行了补偿。汪文甫对此不服，提起行政诉讼，请求法院确认西川县政府、九重镇政府的该拆除、登记及补偿房九斤的行政行为违法，并按有关规定补偿汪文甫应得的补偿款、土地房屋安置费、移民安置房、土地房屋安置费及移民安置相关待遇，按有关规定予以偿。
南阳市中级人民法院一审查明：1987年淅川县香花镇柴沟村村民汪文甫在淅川县九重镇陶岔村（现更名为丹阳村）购买宅基地一份，先后办理村镇宅基地使用证、建筑许可证等手续后，建砖木结构房屋两间，但未对该房屋办理产权事宜。后汪文甫离家去湖北谋生，该房屋交其弟汪文忠等人保管。1989年汪文甫弟汪文忠因与乔清全（淅川县九重镇武店村人）发生经济纠纷，汪文忠欠乔清全钱，汪文忠遂将上述房屋作价后抵偿给乔清全，而后乔清全将该房屋卖给房九斤。1989年至今，汪文甫先后通过淅川县九重镇司法所、淅川县人民法院、南阳市中级人民法院及淅川县九重镇人民政府调解、诉讼及信访解决，均未果。后因南水北调陶岔渠首工程建设，长江勘测规划设计研究有限责任公司依合同对地面附属物进行了调查登记后经复核公示，确认该房屋登记在房九斤名下，淅川县南水北调办将补偿资金拨付给淅川县九重镇人民政府，由淅川县九重镇人民政府代为发放补偿。
另查明：汪文甫诉乔清泉、房九斤、汪文忠为物权保护纠纷一案，南阳市中级人民法院于2011年6月7日作出（2011）南民一终字第155号民事判决，该判决在裁判评理部分指出“乔清泉、房九斤应自该调解之日起即1989年5月1日应当知道该争议房屋的抵账及买卖均为不当的民事行为，故所谓的以房抵账的协议是无效协议，应返还汪文甫的房屋。基于该房已于2003年集镇规划扩街时被拆除，现已无法予以返还。且该房屋拆除时也未对乔清泉、房九斤予以补偿，故汪文甫要求乔清泉、房九斤赔偿损失有悖法律公平原则。汪文甫可持其宅基地及房屋所有权的相关凭证，到当地政府解决”。2013年，汪文甫再次起诉乔清泉、房九斤、汪文忠，淅川县人民法院作出（2013）淅九民初字第92号民事裁定，认为“汪文甫起诉认为九重镇人民政府在2003年集镇规划与2010年南水北调工程占用本案争议房屋，未对汪文甫补偿，而是补偿给了房九斤，该补偿行为违法。九重镇政府的补偿行为属于行政行为，汪文甫对行政行为有异议，应当提起行政诉讼”，遂裁定驳回汪文甫的起诉。经二审，南阳市中级人民法院作出（2014）南民三终字第00518号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。2015年，汪文甫行政诉讼，经审理，内乡县人民法院作出（2015）内行初字第4号行政判决，认为“淅川县九重镇人民政府在拆迁、登记、补偿工作中自始至终是协助单位，其并不是拆迁、登记、补偿工作的行政主体”，遂判决驳回汪文甫的诉讼请求。汪文甫不服提起上诉，南阳市中级人民法院经审理认为“南水北调中线工程陶岔渠首枢纽工程占地的调查、登记、征收、补偿，县级及县级以上相关主管部门系责任主体，当地基层乡镇级人民政府系实施主体，负责配合征迁及代为发放补偿”，故作出（2015）南行终字第00103号行政判决，驳回上诉，维持内乡县人民法院作出（2015）内行初字第4号行政判决。汪文甫遂以淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府为被告、房九斤为第三人提起行政诉讼。在一审庭审中，经法庭释明，汪文甫明确放弃确认房屋被拆除的行政违法的诉讼请求，其他诉讼请求如前文所述。
2010年7月29日，南阳市人民政府作出宛政﹝2010﹞44号《关于印发南阳市南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置实施办法的通知》，上述文件即《南阳市南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置实施办法》第十一条规定“有关县级人民政府为辖区内征迁安置的责任主体，负责组织有关部门和乡镇人民政府（街道办事处）、企事业单位等，按期完成本辖区征迁安置任务，及时提供工程建设用地，为工程建设创造良好的外部环境”；第十二条规定“有关乡镇人民政府为辖区内征迁安置的实施主体，负责配合征迁规划设计工作，组织农村集体经济组织按期完成征迁安置任务”。
南阳市中级人民法院一审认为：（一）根据南阳市人民政府宛政﹝2010﹞44号《关于印发南阳市南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置实施办法的通知》，淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府分别是南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置工作的责任主体和实施主体。属地管理是我国各级人民政府行使职权的一项基本原则，淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府对辖区内的南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置负有不可推卸的法定职责。（二）关于汪文甫诉讼请求的有关问题。汪文甫的诉讼请求，既有要求确认行政行为违法的内容，又有要求获得补偿款、土地房屋安置费、移民安置房、土地房屋安置费及移民安置相关待遇的内容，其诉请事项涵盖确认之诉和给付之诉。这两项诉请核心在于汪文甫应否确定为涉案房屋拆除补偿对象，对这一问题的认定和判断，汪文甫应当先行向行政机关申请，经行政机关调查处理作出行政行为后，再视行政处理的结果寻求下一步救济的方式。汪文甫越过申请行政机关的先行处理程序，直接将应否确定为补偿对象的争议提交法院，显属不当。考虑到本案历经多次民事、行政诉讼，且淅川县九重镇人民政府亦参与过相关行政诉讼，对汪文甫的诉请事项应当早已知悉，却并未作出任何处理决定；同时结合本案县政府和镇政府的答辩意见，为实质性化解行政争议，减轻当事人程序累赘，体现《行政诉讼法》解决行政争议、保护合法权益、监督依法行政之立法目的，本案淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府应当对汪文甫诉请事项作出行政处理。（三）本案汪文甫请求处理的事项属于淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府法定职权范围的事项，尚需先行调查和裁量处理，宜判决责令由淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府依法处理汪文甫的本案诉请事项。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条之规定，判决淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府自本判决生效之日起60日内依法对汪文甫要求的补偿款、土地房屋安置费、移民安置房、土地房屋安置费及移民安置相关待遇的请求作出处理，并将处理结果书面告知汪文甫，并驳回汪文甫其他诉讼请求。
上诉人淅川县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）区县级政府是拆迁安置的责任主体，而非实物指标登记责任主体，汪文甫的房屋拆迁与淅川县政府无关，也与南水北调工作无关，一审判决认定淅川县政府是适格被告错误；（二）汪文甫自称其房屋拆除于2003年，到2009年渠首工程建设时房屋已经不存在6年之久，其房屋所有权已经自然丧失，汪文甫不具备受偿资格；（三）渠首实物指标登记始于2003年，完成补偿于2010年3月，汪文甫于2015年提起本案行政诉讼，已经超过起诉期限。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回汪文甫的诉讼请求。
上诉人淅川县九重镇人民政府不服一审判决，向本院上诉称：2002年9月8日，因南水北调工程需要，长江勘测规划设计研究有限责任公司对房九斤家进行了调查，2009年将调查结果进行了公示，在此期间，汪文甫没有提出任何异议。且淅川县九重镇人民政府在拆迁、登记、补偿工作中自始至终是协助单位，并不是行政主体，一审法院认定上诉人为拆迁安置补偿主体属于适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回汪文甫的诉讼请求。
被上诉人汪文甫答辩称：（一）南阳市人民政府作出的宛政﹝2010﹞44号《关于印发南阳市南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置实施办法的通知》终明确了淅川县人民政府和九重镇人民政府是南水北调工作的责任主体和实施主体，淅川县人民政府和九重镇人民政府负有安置和补偿责任，一审认定该事实正确；（二）房九斤得到补偿正是错误登记造成的，九重镇司法所在1989年5月1日的函中明确房九斤应当将房屋归还答辩人，答辩人是涉案房屋的产权人；（三）答辩人自2009年3月就开始住在陶岔村，多次找到九重镇政府要求纠正错误登记和补偿一事，期间答辩人除了诉讼外还不停的向各级政府信访要求解决问题，答辩人的起诉并不超过起诉期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
本院二审查明事实与南阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。
本院认为：（一）关于淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府关于本案涉案拆迁安置工作的职责问题。根据南阳市人民政府宛政﹝2010﹞44号《关于印发南阳市南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置实施办法的通知》，淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府分别是南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置工作的责任主体和实施主体，淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府对辖区内的南水北调中线工程建设征地补偿和拆迁安置负有法定职责；（二）关于汪文甫一审诉讼请求的有关问题。本案争议核心在于汪文甫是否应确定为涉案房屋拆除补偿对象，因本案历经多次民事、行政诉讼，汪文甫请求处理的事项属于淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府法定职权范围的事项，且淅川县九重镇人民政府亦参与过相关行政诉讼，对汪文甫的诉请事项早已知悉，为实质性化解行政争议，减轻当事人诉累，一审法院判决责令由淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府依法处理汪文甫的本案诉请事项并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人淅川县人民政府、淅川县九重镇人民政府共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
审 判 员 段励刚
代理审判员 刘洋洋
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 白晶宇