包头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内02行终10号
上诉人（原审原告）安玉莲，女，1958年1月18日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
委托代理人冯青，内蒙古星洋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）达茂旗草原监督管理局，住所地内蒙古自治区。
法定代表人那日苏，局长。
委托代理人呼日勒，该局副局长。
被上诉人（原审被告）达尔罕茂明安联合旗人民政府。
法定代表人张永文，旗长。
委托代理人高攀泉，该旗法制办副主任。
被上诉人（原审第三人）丁虎旦，男，1950年6月17日出生，汉族，牧民，住内蒙古自治区。
委托代理人图雅（丁虎旦女儿），女，1982年11月2日出生，蒙古族，牧民，住址同丁虎旦。
上诉人安玉莲诉达茂旗草原监督管理局（以下简称达茂旗草监局）答复意见及达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂旗政府）行政复议决定一案，不服达尔罕茂明安联合旗人民法院（以下简称达茂旗法院）（2016）内0223行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年1月17日受理后，依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人安玉莲及其委托代理人冯青，被上诉人达茂旗草监局的委托代理人呼日勒，被上诉人达茂旗政府的委托代理人高攀泉，被上诉人丁虎旦的委托代理人图雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，第一轮草牧场承包到户时，以常青为户主的一户共5人承包了达茂旗巴音敖包苏木乌兰察布嘎查草场证号为04163的4914.4亩草场。1992年常青的儿子安某以7000元的价格将诉争草场转让给了吴景明，1994年吴景明又将诉争草场以11000元的价格转让给了陈玉平，1999年5月陈玉平以15000元的价格将诉争草场转让给了本案第三人丁虎旦。丁虎旦于2000年提出变更草场承包经营权人的申请，于2002年5月达茂旗政府为第三人丁虎旦颁发了草场承包经营权证。2003年达茂旗政府发放禁牧补贴款，常青（当时已去世）的妻子其其格得知后诉至达茂旗法院，请求丁虎旦返还4914.4亩草场及草场经营权证，达茂旗法院作出（2006）达民初字第160号民事判决，判决第三人丁虎旦返还其其格4914.4亩草场，丁虎旦不服，上诉到包头市中级人民法院。包头市中级人民法院受理后，依据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，认为双方的争议为权属争议，应先由政府确权，直接起诉不符合法律的规定为由，作出（2007）包民三终字第158号民事裁定书，撤销了（2006）达民初字第160号民事判决，驳回了其其格的起诉。2011年1月25日，达茂联合旗百灵庙镇人民政府作出达百政发[2011]5号《关于协调解决其其格与丁虎旦草场纠纷的会议纪要》，同日其其格方与丁虎旦方达成一份《人民调解协议书》。2013年安玉莲以丁虎旦与常青以流转方式受让的合同无效为由诉到达茂旗法院，达茂旗法院以重复起诉为由作出（2013）达民初字第443号民事裁定，驳回了原告安玉莲的起诉，原告安玉莲不服上诉到包头市中级人民法院。包头市中级人民法院受理后，认为其其格与丁虎旦已于2011年1月在当地政府的主持下，就草场权属及相关补贴的归属等问题自愿达成了调解协议，而且协议合法有效，依据“一事不再理”原则作出（2014）包民二终字第1号裁定驳回了原告安玉莲的上诉。2015年3月20日，达茂旗草监局根据安玉莲的申请作出达草监字[2015]14号《关于安玉莲申请草原承包经营权争议确权事项的答复意见》（以下简称答复意见），原告安玉莲对答复意见不服，向达茂旗政府提出行政复议，达茂旗政府于2015年7月30日作出了达政复〔2015〕2号行政复议决定书，维持达茂旗草监局所作答复意见。
原审法院另查明，其其格系常青的妻子，常青系安福升、安玉莲、安银花的继父，王双全、王玉花系其其格与常青的婚生子女。
原审法院又查明，第二轮草场承包到户时，常青一户未参与，待政府发放禁牧补贴，常青一户得知有禁牧补贴随后于2006年诉至法院。
原审法院认为，达茂旗草监局依安玉莲的申请，于2015年3月20日作出答复意见，达茂旗草监局已履行了其法定职责，且答复意见并无不当，安玉莲诉称达茂旗草监局不作为，证据不足，本院不予支持。达茂旗草监局依据已生效的裁判文书为原告作出答复意见，被告达茂旗政府依照法定程序于2015年7月30日作出了达政复〔2015〕2号行政复议决定，达茂旗草监局的答复意见及达茂旗政府的复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确、程序合法，因此原告要求撤销答复意见及行政复议决定的诉讼请求，证据不足、理由不能成立，本院不予支持。原告安玉莲还要求达茂旗草监局作出撤销第三人丁虎旦的草原承包经营权证的决定，本院认为（2014）包民二终字第1号裁定明确指出，其其格与丁虎旦已于2011年1月在当地政府的主持下，就草场权属及相关补贴的归属等问题自愿达成了调解协议，且协议内容合法有效，所涉草场的权属问题已经得到解决，且达茂旗草监局无权撤销达茂旗政府为当事人颁发的草原承包经营权证，因此，本院不能支持原告安玉莲的该项诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告安玉莲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安玉莲负担。
上诉人安玉莲上诉称，上诉人安玉莲一家与丁虎旦之间争议的是草原承包经营权纠纷，应当依据《中华人民共和国草原法》的相关规定先由政府确权，对确权不服的再行诉讼。在2011年1月24日达茂旗百灵庙镇人民政府协调解决我们双方草场纠纷的会议上，安福升没有征得其他家人的同意，上诉人母亲其其格当时意识不是很清晰了，是否明确授权安福升无从查实，且安福升不属于草场承包户内成员，所以达成的调解协议不能作为确定草场使用权的依据。达茂旗草监局作出的答复意见显然属于行政不作为，达茂旗政府的行政复议决定以同样理由维持答复意见明显有错误。故请求二审法院撤销原判，依法确认达茂旗政府的达政复决（2015）第2号行政复议决定违法；撤销达茂旗草监局的达草监字（2015）第14号答复意见并确认其违法；责令达茂旗草监局对安玉莲的草场确权申请作出确权决定。
被上诉人达茂旗草监局、达茂旗政府未提交书面答辩状，在开庭审理时口头答辩称，一审判决查明认定事实清楚，判决正确。根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定，达茂旗草监局就上诉人与丁虎旦之间的纠纷已经履行了行政裁决的法定义务，且该纠纷已经人民法院生效判决作出裁判。达茂旗草监局和达茂旗政府就此纠纷不应作出重复处理。故达茂旗草监局的答复意见、达茂旗政府的复议决定合法。
被上诉人丁虎旦未提交书面答辩状，在开庭审理时口头答辩称，同意达茂旗草监局、达茂旗政府的答辩意见。
在本院二审开庭审理期间，上诉人安玉莲申请证人安某和马权出庭作证，因安某和马权的证人证言与本案审理被诉行政行为即被上诉人达茂旗草监局的答复意见及达茂旗政府的行政复议决定无关联性，且该证人证言不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、五十二条规定的新的证据，故本院对安某和马权的证人证言不予采纳。
本院经开庭审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。上诉人安玉莲一家与被上诉人丁虎旦之间的草场使用权争议已在2011年1月24日达茂旗百灵庙镇人民政府协调下，通过人民调解的方式进行解决，本院（2014）包民二终字第1号民事裁定亦认定该调解协议的内容合法有效。故上诉人安玉莲依据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，在双方已协商解决草原使用权争议的情况下，仍申请达茂旗草监局解决争议的诉请于法无据。此外，被上诉人达茂旗草监局作出的答复意见中没有任何实质性处理内容，未对上诉人安玉莲权利义务产生实际影响。上诉人要求撤销达茂旗草监局的答复意见并确认其违法的诉请不能成立，本院不予支持。达茂旗政府依法受理安玉莲的复议申请并作出行政复议决定，并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安玉莲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 夏经坤
审 判 员 梁雪超
代理审判员 谷天华
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 赵丹萍
附：本案所适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。