广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤71行终1371号
上诉人（原审原告）：广州市从化区江埔街下罗村白一经济合作社，住所地广州市从化区江埔街下罗村白一经济合作社。
负责人：徐建明，该社社长。
委托代理人：徐炳佳、徐杰煊，该社副社长、社员。
上诉人（原审原告）：广州市从化区江埔街下罗村白二经济合作社，住所地广州市从化区江埔街下罗村白二经济合作社。
负责人：徐路明，该社社长。
被上诉人（原审被告）：广州市从化区城市管理局，住所地广州市从化区街口凤仪路109号。
法定代表人：杨名友，职务局长。
委托代理人：邹瑾波，该局工作人员。
委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。
原审第三人：广州市丰创土石方工程有限公司，住所地广州市从化城郊街下横南路34号自编之二。
法定代表人：肖洁宜，职务董事长。
委托代理人：何伟民、付爱玲，广东经国律师事务所律师。
上诉人广州市从化区江埔街下罗村白一经济合作社、广州市从化区江埔街下罗村白二经济合作社因诉被上诉人广州市从化区城市管理局、原审第三人广州市丰创土石方工程有限公司行政许可一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2991号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：2013年5月10日，白一经济社与徐锡游签订《承包合同》，约定白一经济社将位于广州市从化区江埔街下罗村白一经济社原“白石岗”整个范围内权属白一经济社所有的石场塘口发包给徐锡游承包经营，承包期限自2013年5月10日起至2043年5月9日止，承包塘口的用途为可堆放和填埋建筑余泥等以从增高速公路石场涵洞路面标高负两米为塘口堆填的填平标高。2013年5月10日，白二经济社与徐锡游签订《承包合同》，约定白二经济社将位于广州市从化区江埔街下罗村白二经济社原“白石岗”整个范围内权属白二经济社所有的石场塘口发包给徐锡游承包经营，承包期限自2013年5月10日起至2043年5月9日止，承包塘口的用途为可堆放和填埋建筑余泥等以从增高速公路石场涵洞路面标高负两米为塘口堆填的填平标高。2014年7月25日，徐锡游与第三人的法定代表人肖洁宜签订《场地排放协议》，约定肖洁宜租借徐锡游场地用于排放建筑余泥，徐锡游提供位于广州市从化区江埔街下罗村白石岗白一经济社、白二经济社原有石场塘口内土地给肖洁宜排放建筑余泥堆放。该《场地排放协议》上盖有“从化市江埔街下罗村民委员会”、“从化市江埔街下罗村白一经济合作社”、“从化市江埔街下罗村白二经济合作社”印章并签署“同意”等字样和落款日期。
2014年8月20日，被告向第三人核发（从化）纳字第2013084号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》，该证载明：建设单位广州市丰创土石方工程有限公司；工程名称从化市江埔街下罗村白石岗建筑废弃物消纳场；工程地址从化市江埔街下罗村白石岗白一、白二经济社原有石场；许可范围消纳建筑废弃物；消纳处置量约伍百万立方米；有效期限2014年8月20日至2015年8月19日。2015年7月，第三人申请办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》延期。2015年7月27日，被告准予发证并向第三人核发（从化）消字[2015]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》，该证许可有效期为2015年8月20日至2016年8月19日。2016年8月，第三人提交《延期申请》、《土地利用现状确认书》、《林权证》、《承包合同》、《场地排放协议》等材料，向被告申请办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》延期。2016年8月18日，被告准予发证并向第三人核发（从化）消字[2016]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》，该证载明：工程名称从化区江埔街下罗村白石岗建筑废弃物消纳场；工程地址从化区江埔街下罗村白石岗白一、白二经济社原有石场；建设单位广州丰创土石方工程有限公司；施工单位广州丰创土石方工程有限公司；许可内容消纳建筑废弃物；消纳处置量伍佰万立方米；许可有效期2016年8月20日至2017年8月19日。
庭审中，被告提供了《延期申请》、《土地利用现状确认书》、所有权人为白一经济社、白二经济社的《林权证》、白二经济社与徐锡游签订的《承包合同》、《场地排放协议》等材料以证明第三人于2016年8月依法提交了相关材料申请办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》延期。第三人称被告提供的证据不完整，其于2016年8月向被告申请时还提交了白一经济社与徐锡游签订的《承包合同》、有白一经济社、白二经济社表示同意并加盖公章的《场地排放协议》、白一经济社关于承包石场塘口征求村民意见书等材料。被告确认第三人在申请时已交齐上述材料，只是在本案举证期限内没有提交上述材料作为证据。
原审认为：关于第三人在2016年8月向被告申请办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》延期时提交的材料问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”被告核发的（从化）消字[2016]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》涉及第三人合法权益，鉴于第三人在本案中提供了白一经济社与徐锡游签订的《承包合同》、《场地排放协议》、征求村民意见书的证据证明其在申请办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》延期时提交了上述材料且被告对此予以确认，根据上述法律规定，第三人对其所称在申请时提交了上述材料的主张提供了证据予以证明，原审法院对该主张予以采信。
《广州市建筑废弃物管理条例》第十二条规定：“消纳人申请办理《广州市建筑废弃物处置证》的，应当向建筑废弃物管理机构提交以下材料：（一）国土房管、城乡建设、城乡规划、林业园林等行政管理部门核发的土地使用或者平整场地的文件；（二）核算建筑废弃物消纳量的相关资料；（三）消纳场地平面图、进场路线图、消纳场运营管理方案、封场绿化方案、复垦或者平整设计方案；（四）符合规定的摊铺、碾压、除尘、照明等机械和设备以及排水、消防等设施的证明文件；（五）消纳场地出口设置符合相关标准的洗车槽、车辆冲洗设备、沉淀池以及道路硬化设施的证明文件，或者因施工条件限制不能设置前述设施的替代保洁方案；（六）建筑废弃物现场分类消纳方案。申请回填建设工程工地的，不需提交前款第（三）项和第（六）项规定的申请资料。”第十五条规定：“《广州市建筑废弃物处置证》的有效期为一年，被许可人需要延期的，应当在有效期届满三十日前向原发证机构提出延期申请。原发证机构受理申请后，应当依照本条例第十条、第十一条、第十二条规定的条件进行审查，并在《广州市建筑废弃物处置证》有效期届满前作出是否准予延期的决定，逾期未作决定的，视为准予延期。被许可人逾期提出延期申请的，应当按照本条例的相关规定重新申请《广州市建筑废弃物处置证》。”第三人于2016年8月申请办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》延期提交了上述法规规定的材料，被告审核后向第三人核发（从化）消字[2016]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》符合上述法规规定，并无不当。原告白一经济社、白二经济社要求撤销（从化）消字[2016]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》没有事实依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市从化区江埔街下罗村白一经济合作社、广州市从化区江埔街下罗村白二经济合作社的诉讼请求。
上诉人广州市从化区江埔街下罗村白一经济合作社、广州市从化区江埔街下罗村白二经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决的事实认定不清，适用用法律不当。一、被上诉人向原审第三人核发、续发《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》是不符合法律规定，一审判决却未审查是错误的。在行政诉讼中人民法院审查行政行为是否合法时，第一步需要审查的就是该行为是否有法律的授权，是否符合法律的规定。然本案一审法院却未对被上诉人作出的涉诉行政行为的合法性进行审查。上诉人认为，被上诉人作出的行政行为是违法的，具体而言：原审第三人在上述塘口经营建筑废弃物，违反《土地管理法》第十四条关于不能承包农村土地进行非农业生产经营用途的规定；本案没有超过半数本村十八周岁以上村民讨论决定，违反违反了《村民组织法》第二十二条、第二十四条规定；本案被上诉人未依法告知和通知上诉人有申请听证的权利，也没有就向原审第三人核发消纳举行过听证，剥夺了上诉人的合法权益，也属于违法。二、本案被上诉人的行政行为在程序上是违反的。涉案行政行为是许可类行政行为，我国法律对此有详尽的规定。无法证实原审第三人在申请处置证时提供了全部符合规定的材料，更不能依原审第三人在开庭时提交的资料为准，且这些都无法证实。三、本案中原审第三人提供的《承包合同》作为证据材料是明显存在错误前提，是不能作为被上诉人进行行政审批的证据材料使用的。该合同第六条第三项约定，塘口只能是塘口承包人徐锡游自己独自经营，而不能转包分包或变相转包分包给原审第三人经营。本案塘口承包人未经上诉人同意将承包塘口变相转包给原审第三人经营，实属违约行为，且属于中途放弃承包的行为，是不合法的行为，不能作为有效法律事实作为真实客观的证据使用。被上诉人却以此作为作出行政决定的依据显然不会正确，肯走属错误决定。四、原审第三人与塘口承包人签订的《场地排放协议》既是变相的转包协议，更是造假的无效协议，绝对不能作为被上诉人作出行政决定的依据，否则必然导致错误行政决定的发生。在本案中出现了三种版本的《场地排放协议》：一是只有徐锡游和原审第三人法定代表人肖洁宜签名擦指模的文本；二是除了前面内容外又加盖了白二经济合作社和江浦街道下罗村民委员会公章的文本；三是除了前面内容之外又加盖了白一经济合作社公章的文本。以上三份《现场排放协议》不是一次性正常完成的，是由人组织策划、违规操作形成的虚假证据，不具有证据的客观真实性，实属无效证据。同时从以上三份文本中根本就找不到原审第三人的真实身身份证明，《现场排放协议》上只有肖洁宜的个人签名和指模印，而没有原审第三人的公章，完全是肖洁宜与徐锡游的个人行为，与真正的原审第三人毫无关系。也就是说原审第三人并没有与塘口承包人签订过《现场排放协议》，没有资格和合法身份向被上诉人申请建筑废弃物物处置证的权利，此前提之下被上诉人对无效的行政行为作出行政决定肯定是错误的。《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》只有开工日期是2014年7月26日，而没有申请的日期，却有原审第三人的公章，而《营业执照（副本）》显示原审第三人是2014年8月14日核准注册登记的，说明2014年7月26日也还没有原审第三人就开工了，明显是违法行为。尤其此时却有原审第三人的公章说明申请过程不真实，弄虚作假，属无效行政行为。其他证据材料如白石岗消纳证、消纳计算、消纳方案、封场绿化方案等都没有时间日期的显示，违反文本形成的时间属性，根本无法证明其真实性。由此可见本案被上诉人作出的延期续证的行政决定是没有事实依据和法律依据的，其对属于无效行政行为的虚假事实作出行政决定明显是错误的，应当予以改判。上诉请求：1、请求依法撤销（2016）粤7101行初2991号行政判决书，改判撤销被上诉人向原审第三人授发的（从化）消字[2016]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》。2、请求依法判决本案诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人广州市从化区城市管理局二审答辩称：坚持一审答辩意见，赞成一审结果。一、答辩人广州市从化区城市管理局根据原审第三人广州市丰创土石方工程有限公司的申请，依法向原审第三人核发／续发《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》符合法律规定。1、涉案并非《土地管理法》第十四条所规定的农用地，而是不适宜从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的采石场。原审第三人将其用作建筑废弃物消纳场可以消除其采石场本身的安全隐患，还可以增加土地收益，符合《广州市建筑废弃物管理条例》第四十二条规定，不存在违反《土地管理法》的违法情形。2、两上诉人及其村民明确知道并同意案涉消纳场的开设经营，期间超过三分之二户领取了分红款，并没有表示任何异议。两上诉人于2013年3月就案涉塘口的招标曾向村民征求意见，得到了超过了村民三分之二户代表的同意，后两上诉人于2013年5月在公告栏公示了相关的《承包公告》和《承包方案》，明确告知了村民招标项目的具体内容及使用用途，其村民已充分行使了知情权和表决权。根据该案外人徐锡游与两上诉人签署的《承包合同》可知，两上诉人知悉案涉塘口用于堆填建筑余泥，并没有提出任何异议，且超过三分之二户领取了分红款。另，案外人徐锡游与上诉人签订的《承包合同》，业经广州市中级人民法院于2016年9月2日作出的（2016）粤01民终3206号《民事判决书》确认合法有效。3、两上诉人认为涉案行政许可的听证程序违法不成立。根据《行政许可法》第四十七条的规定。听证并非一切行政许可行政行为的前置程序，只有当行政许可行为直接涉及申请人与他人之间重大利益的，才需进行批前听证。而目前法律并未就何为重大利益作出统一的规定，行政单位有权基于职权，自由裁量并决定是否因涉及重大利益而赋予申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，原审第三人申请将废弃的采石场改造为消纳场，不仅能够改善土地资源利用，而且能为两上诉人带来经济效益，并不构成对两上诉人及其村民造成重大利益的侵害。且，两上诉人没有提供任何证据证明案涉消纳场对当地土壤、地下水资源和空气环境等造成严重污染和不可估量且难以消除的危害。二、原审第三人在申请办理《广州市建筑废弃物处置证》时，已经依照《广州市建筑废弃物管理条例》第十二条规定提交相关资料，符合相关法律规定。三、原审第三人在登记注册成立后向答辩人提交了《承包合同》、《场地排放协议》等土地使用资料申请办理《广州市建筑废弃物处置证》，其中《场地排放协议》加盖有两上诉人的公章和从化区江埔街下罗村民委员会公章。两上诉人主张前述合同资料存在造假，但未能提供任何有效证据予以证明。综上，答辩人广州市从化区城市管理局认为一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回两上诉人的上诉请求。
原审第三人二审陈述称：一、原审第三人依法向被上诉人申请延期并获得批准。2016年7月15日，原审第三人依法持《广州市建筑废弃物处置证（消纳）申请表》、《白一经济社关于承包石场塘口征求村民意见书》、《关于下罗村白石岗（白一、白二经济社）招标填平石古腊达矿坑征求村民意见书》、《关于地铁十四号线施工余泥排放工作会议的纪要》以及两上诉人分别签署的《承包合同》、经两上诉人分别盖章同意并认可的《场地排放协议》、照片等相关材料，前往被上诉人政务中心窗口办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》（下称《消纳证》）延期申请，后经两次补充材料，原审第三人在2016年8月19日领取（从化）消字（2016）2号《消纳证》。2017年7月14日，原审第三人再次依法向被上诉人申请延期，被上诉人于2017年8月19日核发了新的《消纳证》。二、被上诉人核发《消纳证》的行为合法。1、上诉人诉称被上诉人核发《消纳证》，违反《土地管理法》第14条规定，显属于法律认识上的错误，该条所限定范围是“农用地”而非本案讼争的己被爆破炸药、切割石块机械油污污染的“采石场”。上诉人出具作为《承包合同》附件的《关于下罗村白石岗（白一、白二经济社）招标填平石古腊达矿坑征求村民意见书》，是两上诉人村民社员以户为单位三分之二以上签名同意招标，足以驳斥两上诉人的谎言。2、根据《市政府工作会议记要》，“石岗石场”早己被指定为地铁14号线施工余泥排放场地，本案上诉人在此奢谈“选址”无异时过境迁。3、上诉人不属于涉案行政许可直接涉及其重大利益的利害关系人。上诉人在不能举证证明被上诉人此前核发《消纳证》的行为是“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项”的情形下，被上诉人没有举行听证并无不当。三、被上诉人作出的行政许可行为与上诉人没有利害关系，上诉人主体不适格。l、据了解，案外人徐锡游自承包涉案市场塘口至今，一直依承包合同的约定缴纳租金及履行合同义务。上诉人辖下一众社员对此提起的承包合同无效确认之诉也被广州中院驳回。因此，上诉人据此享有的合法权益并没有受到影响，也与被上诉人的发证行为不存在因果关系。上诉人因不存在与被上诉人之间的利害关系而不具有上诉人主体资格，其无权主张撤销《消纳证》。2、根据环境保护部第33号部令《建设项目环境影响评价分类管理名录》，原审第三人所申请的《消纳证》无需提交环评资料，且没有任何证据证明原审第三人的排放行为对自然环境造成严重影响。即使上诉人认为原审第三人对自然环境造成了严重影响，可以向环境保护部门举报、控告或向人民法院提起民事侵权之诉或行政诉讼，而非提起撤销被上诉人依法颁发《消纳证》的行政诉讼。四、上诉人违反诚实信用原则，企图通过向人民法院提起诉讼的方式达到撕毁合同之目的。1、本案讼争“采石场”的形成是山体经大量炸药爆破、石头运走而形成，该采石场己被严重污染且难于清理，无法用于包括养殖等用途。且该采石场水深100米且是爆破形成的不规则巨大石坑，由于特定的水深及地理环境，也不适宜用于养殖。该”塘口”用于作建筑废弃物消纳场显然是既有益于发包方也支援了地铁建设的好事。2、两上诉人声称不清楚《场地排放协议》的签订、没有盖章行为，在广州市从化区人民法院受理的（2016）粤0184民初字4830号案件中，人民法院已对《场地排放协议》进行的司法鉴定足以证明上诉人捏造事实、单方撕毁合同的违约行为。3、从上诉人诉状、庭审质证、辩论观点看，无一不是与《承包合同》、《场地排放协议》内容相悖。如《场地排放协议》已经上诉人盖章确认并同意，但其当庭矢口否认；《承包合同》明确其已经“三分之二以上社员同意通过”，却又狡辩成“未经上诉人召开村民代表大会表决同意”；明明是污染严重无法从事养殖闲置多年的“采石场”，却谎称可以“养鱼”。综上所述，为维护社会诚信和保护原审第三人合法权益不受侵犯，原审第三人恳请贵院依法驳回上诉人诉讼请求。
经审查，原审法院查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”本案中，白一经济社、白二经济社两社分别于2013年5月10日与白一经济社社员徐锡游签订了《承包合同》，约定将位于广州市从化区江浦街下罗村两社原“白石岗”整个范围内权属两社所有的石场塘口发包给徐锡游承包经营，该两份《承包合同》对承包经营用途描述为“乙方（徐锡游方）可堆放和填埋建筑余泥等灵活多样的自主合法经营……”2014年7月25日，徐锡游与原审第三人法定代表人肖洁宜签订《场地排放协议》，双方约定由肖洁宜租借徐锡游场地用于排放建筑余泥，徐锡游提供涉案石场塘口内土地给肖洁宜排放建筑余泥堆放。2014年8月20日，被上诉人广州市从化区城市管理局经原审第三人申请，准予发给（从化）纳字第2013084号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》。2016年8月18日，被上诉人经原审第三人申请办理延期，准予核发（从化）消字[2016]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》。两上诉人对被上诉人批准延期《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》的行政行为不服，提起本案诉讼。结合上述两份《承包合同》，两上诉人已将涉案石场塘口发包给了徐锡游进行经营，该石场塘口由徐锡游租借给原审第三人排放建筑余泥，需要办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》，该行为属于徐锡游合法经营承包涉案石场塘口的必要手续，在其承包经营权范围内。故被上诉人2016年8月18日续发《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》的行政行为与两上诉人没有利害关系。依照前述法律、司法解释规定，依法应驳回两上诉人的起诉。上诉人如认为原审第三人排放建筑余泥造成污染，可另寻其他途径依法救济。
综上所述，原审法院认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，依法应予撤销。上诉人白一经济社、白二经济社由于非本案涉案行政行为相对人，亦与该发证行为无利害关系，原告主体不适格，其起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。原审法院对本案进行实体审查并作出判决，处理不当，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2991号行政判决；
二、驳回上诉人广州市从化区江埔街下罗村白一经济合作社、广州市从化区江埔街下罗村白二经济合作社的起诉。
一、二审案件受理费免予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖志雄
审 判 员 石晓利
审 判 员 杨 芳
二〇一七年十一月六日
法官助理 魏玲英
书 记 员 陈洁雅