浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙01行终1016号
上诉人（原审原告）杭州联庄实业投资有限公司，住所地杭州市滨江区创业路298号。
法定代表人王闯，执行董事兼总经理。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局滨江分局，住所地杭州市滨江区江南大道87号。
法定代表人胡银根，局长。
上诉人杭州联庄实业投资有限公司（以下简称杭州联庄公司）因土地行政合同一案，不服杭州市滨江区人民法院（2017）浙0108行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年12月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。
2011年12月19日，杭州市国土资源局滨江分局（以下简称国土滨江分局）与杭州联庄公司签订《补充协议》，作为杭高新土合字[2002]029号《杭州市国有土地使用权出让合同书》的补充。2013年12月20日，国土滨江分局与杭州联庄公司再次签订《补充协议》。
杭州联庄公司认为上述协议违法限制其土地权利，诉至法院，请求确认国土滨江分局将土地性质变更为拆复建用地的行政行为违法无效；确认2011年12月19日签订的《补充协议》第三条（关于限定为拆复建用地）无效；确认2013年12月20日签订的《补充协议》中第三条（关于限定为拆复建用地）无效；确认知本大厦土地证可以按杭高新土合字（2002）029土地出让合同分割转让（即登记产权至最小规划单元，可以按套按间转让）；判令国土滨江分局赔偿因变化延误7个月给杭州联庄公司造成损失1463万元；由国土滨江分局承担本案诉讼费用。
原审法院经审理查明，2002年9月28日，杭州联庄公司以协议出让的方式取得《杭州市国有土地使用权出让合同书》（杭高新土合字[2002]029号）项下国有土地使用权，用于建设中兴科技综合大厦（知本大厦），合同约定土地用途为商业办公综合用地，出让土地面积为12401平方米，地上总建筑面积不大于37203平方米，土地使用权出让金为每平方米635元，总额为7874635元。此后，规划部门作出中兴科技大厦方案设计的批复，对该项目进行规划微调：以规划支路将宗地划分为A、B两个区块，调整后宗地总用地面积不变，容积率调整为不大于5.5。2011年12月19日，甲方国土滨江分局与乙方杭州联庄公司签订《补充协议》，作为杭高新土合字[2002]029号《杭州市国有土地使用权出让合同书》的补充。该协议第三条载明“该项目为拆复建项目，本协议项下宗地不得用于经营性房地产开发。涉及地上建筑物及土地转让事宜，按市政府相关政策执行，并报经杭州市国土资源局审批。”2013年6月19日，高新区管委会、滨江区政府召开主任区长办公会议，由各职能部门就涉及该区经济、建设等方面的事项提交讨论并形成了[2013]10号《主任区长办公会议纪要》，关于知本大厦遗留问题的处置事宜系该次会议讨论纪要事项之一。2013年8月26日，杭州市滨江区土地整理与测绘中心与杭州联庄公司签订《收购协议》，就知本大厦B区块土地使用权收购达成如下协议：收购对象为杭州联庄公司位于江南大道与伟业路交叉口西北角，已建成知本大厦A区块东支路东侧；收购面积暂时确定为4959平方米（原出让土地总面积12401平方米扣减A区块土地预测绘面积7442平方米）；结合出让合同及知本大厦A区块实际已建地上建筑面积（34664.32平方米），B区块可建地上面积为2538.68平方米（规划调整后提高容积率部分因未缴纳出让金，调整后增加的地上可建建筑面积不再纳入收购范围）；土地使用权终止日期为2052年9月18日；收购价格按评估确定为人民币3239.8634万元（具体以评估报告为准）；协议中同时载明“杭州联庄公司于2009年9月以协议出让方式取得了《杭州市国有土地使用权出让合同书》（杭高新土合字[2002]029号）项下国有建设用地使用权，用于建设中兴科技综合大厦（知本大厦）……此后，因江南大道城市景观规划要求，对项目进行了微调：以规划支路将宗地划分为A、B两个区块……2009年底A区块竣工……但因规划调整及拆迁原因导致B区块无法开工建设、进而造成已建成的A区块无法复核验收。”2013年8月29日，甲方杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处与乙方杭州联庄公司签订《协议书》，约定补偿金额为人民币7530万元。2013年12月20日，甲方国土滨江分局与乙方杭州联庄公司签订《补充协议》，该协议第三条载明“该项目为拆复建项目……其余的物业A1、A2、A3楼杭州联庄公司可以按层按幢分割转让。”2014年3月6日，杭州联庄公司向杭州市国土局提交材料，申请办理知本大厦A楼房地产复核验收。2014年6月26日，杭州市国土资源局颁发了《杭州市建设工程项目土地使用情况复核验收合格通知书》。2015年2月5日，杭州市国土资源局颁发的《国有土地使用证》上载有“不得按间或套转让，不得办理分割登记”的内容。
原审法院认为，杭州联庄公司的前3项诉请系主张“变更为拆复建用地”的行政行为无效，则补充协议的相关条款即为无效，而签订相关协议的相对人为国土滨江分局。关于杭州联庄公司所提的第4项诉请，经查，知本大厦A区块的土地证由杭州市国土资源局办理登记，国土滨江分局非法律授权的职能部门。关于杭州联庄公司所提的第5项诉请，与前几项诉请所涉行为或协议系另一法律关系。综上，杭州联庄公司提起本案诉讼涉及不同行政机关的多个行政行为，涉及多个法律关系，有违“一行为一诉”的行政诉讼基本原则。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项之规定，裁定驳回杭州联庄公司的起诉。案件受理费50元，不予收取。
上诉人杭州联庄公司不服原审裁定向本院提起上诉称，一、原审法院认定事实错误。1、上诉人于2016年8月19日即提起本案诉讼，滨江区法院在2016年8月26日作出裁定，以违反“一行为一诉”原则为由不予立案，后经杭州市中级人民法院作出（2016）浙01行终695号终审裁定，指令滨江区人民法院立案。滨江法院这才予以受理并组织开庭审理，但在此期间，滨江区人民法院从未要求上诉人对诉讼请求进行补充或变更，上诉人当庭提交的《变更诉讼请求申请书》也仅是对原诉讼请求进行更为全面规范的文字表述，并无实体变更。在此情形下，滨江区人民法院又以同样的理由裁定驳回起诉，无事实依据。2、土地出让行为是一个完整的过程，发生办理程序中的时间延误不是独立的行为，故不能把上诉人所提第五项诉请的延误损失当成一个独立的行为。3、上诉人的第四项诉请是申请判令按照2002年的土地出让合同进行土地分割，至于如何分割还是合同中规定的内容，故诉讼对象仍为相关合同而非办证行为。二、原审法院适用法律错误。1、原审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项的规定裁定驳回起诉，该条款是关于“诉讼标的已为生效判决的效力所羁束”，与原审法院裁定驳回所适用的“有违一行为一诉原则”之理由无任何关联。2、行政诉讼法全文也并未有关于必须“一行为一诉”的原则条款。三、原审法院裁判错误。即使本案真的属于多个行政行为，原审法院也未对上诉人进行释明，程序错误。综上，请求撤销原审裁定，指令异地重审或者直接审理，支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。
本院认为，关于上诉人杭州联庄公司所提六项诉讼请求中的第三、四、五项，即请求确认签订于2011年12月19日的《补充协议》第三条（关于限定为拆复建用地）无效、确认签订于2013年12月20日的《补充协议》第三条（关于限定为拆复建用地）无效、确认知本大厦土地证可以按杭高新土合字（2002）029土地出让合同分割转让（即登记产权至最小规划单元，可以按套按间转让）。本院在（2016）浙01行终695号生效裁定中已经认定上述三项诉请所指向的诉讼标的是三份涉及国有土地使用权出让的协议，其中两份补充协议系对杭高新土合字（2002）029号杭州市国有土地使用权出让合同内容的补充。关于“确认滨江国土分局将土地性质变更为拆复建用地的行政行为违法无效”的诉讼请求，上诉人在诉讼过程中明确，其意思表示是强调认为上述两份补充协议中关于限定土地性质为拆复建用地的条款无效，即该项诉讼请求所指向的行为仍是两份补充协议。基于此，上诉人提起本案诉讼所指向的标的是上述三份涉及国有土地使用权出让事项的协议，三份协议构成一个完整的土地使用权出让合同。在此情形下，原审法院认定上诉人的起诉有违“一行为一诉”原则，属于认定事实和适用法律错误。但是，鉴于上述三份协议分别签订于2002年9月28日、2011年12月19日和2013年12月20日，上诉人于2016年8月19日方就相关合同效力向法院提起行政诉讼，已经超过行政诉讼法律规范关于起诉期限的规定。综上，上诉人提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，本院对其要求撤销原审裁定的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张 波
审判员 唐莹祺
审判员 李希芝
二〇一八年三月十二日
书记员 郑 漩
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