广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂04行初37号
原告李景材，男，1962年10月18日出生，汉族，住广西岑溪市。
委托代理人邓飞，广西天狮灵动律师事务所律师。
被告岑溪市国土资源局，住所地：岑溪市岑城镇义洲大道307号。
法定代表人黎权祥，局长。
委托代理人苏誉，岑溪市国土资源局法规股股长。
委托代理人蔡世文，岑溪市国土资源执法监察大队工作人员。
被告岑溪市人民政府，住所地：岑溪市岑城镇城中路2号。
法定代表人罗伟雄，市长。
委托代理人莫雄然，岑溪市法制办公室工作人员。
委托代理人谭笑添，广东君言（梧州）律师事务所律师。
原告李景材不服被告岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月26日立案后，向被告岑溪市国土资源局、岑溪市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月4日公开开庭审理了本案。原告李景材及其委托代理人邓飞，被告岑溪市国土资源局的委托代理人苏誉、蔡世文，被告岑溪市人民政府的委托代理人莫雄然、谭笑添到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告岑溪市国土资源局于2016年12月20日对原告李景材作出岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，该决定书认定李景材于2016年2月未经批准擅自占用位于岑溪市探花经济开发区探花一街旁边处的土地125.66平方米建房，新建的房屋（建筑物）为混凝土框架结构，现已建成一层柱体及墙体，建筑面积共125.66平方米，李景材的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对李景材作出责令退还非法占用的125.66平方米土地，没收在非法占用的125.66平方米土地上新建的建筑物的处罚决定。原告李景材对该决定不服，向被告岑溪市人民政府申请行政复议。被告岑溪市人民政府于2017年4月8日作出岑政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，决定维持岑溪市国土资源局作出的上述处罚决定。
原告李景材诉称，2015年3月18日，原告和儿子李昌家分别向岑溪市住建、国土资源部门申请在探花一街的土地建房，并获得岑溪市岑城镇樟木社区三组、岑溪市岑城镇樟木社区居民委员会和岑溪市岑城镇国土资源管理所同意，原告和李昌家在申请的土地内建房，四至界址为：东墙外接空地，西墙外接街道、南墙外接空地，北墙外接街道，现已建成一层柱体及墙体，原告和李昌家所建房的土地是原告父亲李培庆于1985年1月10日以272元购买取得的，有樟木街三组《立断卖建屋地契》为凭。岑溪市国土资源局于2016年3月对原告进行立案查处，于2016年8月5日对原告作出岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》，内容为：“责令你户退还非法占用的125.66平方米土地，限期拆除在非法占用的125.66平方米土地上新建的建筑物（房屋）”。2016年9月20日，原告向岑溪市人民政府申请复议，在复议期间，岑溪市国土资源局撤销处罚决定，复议终止。2016年12月20日，岑溪市国土资源局对原告重新作出岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，内容为：“1、责令你户退还非法占用的125.66平方米土地。2、没收你户在非法占用的125.66平方米土地上新建的建筑物”。2017年2月17日，原告又向岑溪市人民政府申请复议。岑溪市人民政府于2017年4月8日作出维持岑溪市国土资源局处罚决定的复议决定，并于2017年5月3日以留置送达的方式向原告送达岑政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》。原告认为，岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》认定事实错误，适用法律错误、程序违法。理由：一、原告现在建房的土地使用权是原告父亲李培庆于1985年向集体樟木街三组购买取得的，且该土地并没有被岑溪市人民政府征收，当年政府征探花开发区时，尚未征到原告父亲李培庆购得的土地使用权0.21亩。因此，该土地权属并非是岑溪市人民政府的，土地使用权是属于原告的，故原告使用该土地并不是非法占用土地。二、程序违法。岑溪市国土资源局作出没收原告在125.66平方米土地上新建房屋的处罚决定，但在处罚前未举行听证会，剥夺了原告陈述申辩的权利。三、原告目前尚住祖屋众屋，未有新建住宅，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，原告户可以申请建房，符合建房条件，岑溪市国土资源局不批准原告申请建房是违法的。综上所述，原告请求法院撤销岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》及岑溪市人民政府作出的岑政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》。
原告李景材向本院提交了如下证据：1、岑溪市岑城镇樟木社区人民调解委员会出具的证明；2、岑溪市人民政府岑政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》；3、李景材户籍资料，拟证明李景材户籍情况；4、覃金凤户籍资料，拟证明覃金凤、李昌家户籍情况；5、岑溪市岑城镇樟木社区居民委员会出具的证明，拟证明李培庆亲属关系；6、广西壮族自治区市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表（申请人：李景材），拟证明李景材已向有关部门申请用地建房并获相关部门批准；7、广西壮族自治区市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表（申请人：李昌家），拟证明李昌家已向有关部门申请用地建房并获相关部门批准；8、《立断卖建屋地契》，拟证明李景材、李昌家宅地权属清楚；9、土地登记申请书审批表（申请人：郭昌礼），拟证明李景材、李昌家宅地权属及尚未被征收事实；10、郭昌礼土地使用图，拟证明李景材、李昌家宅地权属及尚未被征收事实；11、岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，拟证明该行政处罚决定认定事实错误，程序违法，适用法律不当，应予撤销；12、照片，拟证明李景材建房用地没有被征收。
被告岑溪市国土资源局辩称，一、原告违法占地行为事实清楚，证据确凿。2016年2月岑溪市国土资源执法监察大队执法人员巡查发现岑溪市探花开发区探花一街处有人挖土施工，向正在施工的人员询问有关用地信息，得知是岑溪市岑城镇樟木社区三组居民李景材雇请他们施工；随后通知李景材于2016年3月9日到岑溪市国土资源执法监察大队配合调查核实有关情况。经查，李景材雇请他人在此施工使用的该处土地尚没有取得岑溪市人民政府依法批准使用土地的合法手续，当日对李景材发出岑国土资停字（2006）031号《责令停止违法行为通知书》，李景材签收后并没有完全停止施工建设，而是断续施工。2016年5月11日、2016年6月6日答辩人对李景材分别发出岑国土资停字（2016）088号、岑国土资停字（2016）078号《责令停止违法行为通知书》。由于李景材不服从制止，继续进行施工建设，至建成一层钢筋水泥混凝土框架结构的房屋，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”和第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”的规定，李景材的违法占用土地行为，有李景材的调查笔录、现场勘测笔录、《责令停止违法行为通知书》、现场照片佐证。二、原告违法占用土地建房的土地已被征收。原告没有依法取得批准用地手续，非法占用位于岑溪市探花千亩经济开发区的土地建房，经答辩人的职能部门核查，该土地是岑溪市（岑溪县）1992年规划征收位于原岑城镇樟木社区三组集体所有的土地，1992年岑溪县人民政府根据县城经济发展规划，制定了岑政发〔1992〕119号《岑溪县人民政府关于探花千亩经济开发区工程建设的征地、拆迁补偿等问题的规定》、岑探开发字(1992)7号岑溪县探花千亩经济开发区指挥部文件《关于探花千亩经济开发区土地回建问题的实施细则》和岑探开发字(1993)4号岑溪县探花千亩经济开发区指挥部文件《关于对探花千亩经济开发区回建土地问题的实施细则的补充规定》，对探花千亩经济开发区征地问题作出了详细的规定，当时已经实施。原告所在的生产组是岑溪市岑城镇樟木社区三组，该生产组当时被征收的集体土地共29.459亩，工程指挥部向樟木三组发出《征地补偿通知书》，对被征收土地的补偿款，组长卢振统于1992年9月10日领取了121702.20元、于1993年1月16日领取了80586.80元，可以佐证樟木三组位于探花千亩经济开发区的土地有29.459亩被征收。原告主张其父亲李培庆向生产组购买大楼面0.21亩建屋土地，位于该区的土地也在被征收之列，签订的《立断卖建房地契》的土地在征地时根本就没有房屋和地脚，是白地一块，也没有依法获得批准。原告提供的《立断卖建房地契》不单原告持有，该组当时按户人口每人7厘安排建房用地，像这样的地契每户都持有一份，主要是生产组分田分地到户后，方便各户在各自的责任地中申请批准建房用地时使用，不至于再要找户主、组长签名的麻烦，事实上生产组也没有收取该《立断卖建屋地契》的购地款，1992年8月丈量征收樟木三组位于该处的土地后没有回收该《立断卖建屋地契》，导致原告以此作证侵占已被征收的土地建房，作为推托违法占地的理由。三、原告违法占用土地建房的行为被行政处理是符合规定的。原告诉请撤销答辩人作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》的理由，不能推翻其违法占地建房的事实。原告占用1992年岑溪县探花千亩经济开发区规划已经征收岑溪市岑城镇樟木社区三组位于该处的土地建房，未征收时该处土地属于其集体所有的土地，探花开发区指挥部丈量征收各组集体所有的土地，计算补偿后就列入县政府管理，成为国有建设用地，按照规划，划定街道后安排使用。岑探开发字（1992）7号文件规定“凡享受回建土地的户，必须具备合法手续，并将手续证件（原件与影印件）交指挥部严格审查，确认手续证件合法的，才能给予安排回建。不具备合法批准手续的，一律不给予安排回建土地。”该规定是对涉及征地拆迁房屋有合法用地手续的，才有回建地安排，被征收的土地没有回建地安排。原告诉称其当时被征收的土地没有得回建地，是该规定的约束范围；原告现在建房占用的土地是已被征收后的土地，其未经批准使用该土地纯属非法占用，该事实已经由岑溪市国土资源执法监察大队调查核实，原告至今均没有提供其能合法使用该土地的依据。岑溪市国土资源执法监察大队对原告的违法行为进行依法查处有调查笔录、现场照片等证实。该决定，已经核对原告的违法事实并进行适当的处罚。答辩人对原告的违法事实进行行政处罚，之前下发给原告的岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》的处罚结果是适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手续骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……”的规定，由于原告占用的土地从1992年8月起就已经被县人民政府规划征收作为城市建设用地（探花千亩经济开发区），未征地前是农村集体所有的农用地；该土地在征收时已把土地利用总体规划作了调整为城市建设用地，原告的违法占地行为因而适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”的规定。答辩人对违法行为人作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，是在已经举行听证后原告一直未能再提供其合法用地手续，在同一违法事实基础上，适用同一法律条文，调整处理结果，是基于原告的违法占地行为已经使用在该集体土地已经被征收为国有建设用地用途的情况下的依法处理。一是减少行政执行成本；二是把该建筑物依法没收后，可以公开拍卖。如果原告认为可以争取得到继续使用，在参与竞拍基础上，在同等条件下，可享有优先权。综上所述，答辩人作出岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》是符合法律规定的，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告岑溪市国土资源局向本院提交了如下证据：一、违法占地行政处罚方面：1、现场照片，拟证明李景材违法用地被巡查发现；2、立案呈批表，拟证明岑溪市国土资源局对李景材违法用地行为立案调查；3、笔录、现场图、《责令停止违法行为通知书》、《岑溪市国土资源违法案件延期调查申请书》、《土地违法案件调查报告》，拟证明岑溪市国土资源局对李景材核查、发出停建通知书、立案调查的事实；4、《违法案件处理决定呈批表》，拟证明立案调查核实呈报处理；5、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证，拟证明岑溪市国土资源局对违法行为处理告知李景材；6、听证申请书、授权委托书、岑溪市岑城镇樟木社区居民委员会出具的证明，拟证明李景材对查处事项的听证陈述；7、听证通知书、听证记录、听证会议纪要、照片，拟证明岑溪市国土资源局通知召开听证会、听证会的举证陈述记录；8、岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明岑溪市国土资源局对李景材的违法行为作出处理；9、《撤销行政处罚决定呈批表》、《撤销行政处罚决定通知书》及送达回证，拟证明因土地利用总规调整，原处罚决定有误而自行撤销；10、岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，拟证明岑溪市国土资源局对李景材重新作出处罚决定。二、征地补偿安置方面：11、岑政发[1992]119号岑溪县人民政府文件、岑探开发字（1992）7号岑溪县探花千亩经济开发区指挥部文件，拟证明对规划区内征收土地制定补偿安置规定；12、《征地协议书》，拟证明对被征收土地签订征地补偿协议；13、梧地土征[1992]105号梧州地区土地管理局文件，拟证明被征收的土地获得批准；14、岑探开发字(1993)4号岑溪县探花千亩经济开发区指挥部文件，拟证明对被征土地安置详细规定；15、（1）《探花千亩开发区征地图》，拟证明对被征地范围面积核算；（2）领款通知书，拟证明樟木三组组长卢振统领取被征土地款；（3）调查笔录、《关于探花开发区李景材户建房用地证明》、《关于拆除侵占探花开发区国有土地建房的请示》、岑溪市岑城镇人民政府和岑溪市国土资源局对李景材、覃金凤作出的答复，拟证明被征土地情况；三、土地登记方面：16、土地登记申请书审批表（申请人：李培庆），拟证明李景材的父亲李培庆的土地登记情况；17、地籍图、照片，拟证明李培庆名下土地权属位置；四、协管方面：18、抄告单，拟证明岑溪市国土资源局把李景材违法情况通报相关部门；五、房屋出租方面：19、《铺面租约合同》、《个体工商户名称预先核准申请书》（复印件），拟证明李景材把其父亲李培庆名下的房屋出租给别人经营；六、其他方面：20、（1）地契，拟证明生产组给每户的批地规划；（2）岑溪市岑城镇樟木社区居民委员会出具的证明，拟证明李培庆的子女情况；七、行政复议方面：21、岑溪市人民政府岑政复决字[2016]5号《行政复议终止决定书》，拟证明岑溪市人民政府对李景材不服岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）016号处罚决定提出的复议申请作出复议终止决定；22、行政复议申请书、岑溪市法制办公室岑复答字[2017]1号行政复议答复通知书，拟证明李景材不服岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号处罚决定，向岑溪市人民政府申请复议；23、行政复议答复书，拟证明岑溪市国土资源局对李景材申请行政复议作出答复；24、岑溪市人民政府岑政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，拟证明岑溪市人民政府对李景材申请的行政复议作出复议决定；25、送达回证，拟证明把复议决定书送达申请人、被申请人。
被告岑溪市人民政府辩称，一、岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》、答辩人作出的岑政复决字〔2017〕1号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分。原告于2015年3月向岑溪市住建、岑溪市国土资源局申请位于探花一街（原大楼面）的土地建房，并填写《广西壮族自治区市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表》，岑溪市岑城镇樟木社区三组、岑溪市岑城镇樟木社区居民委员会和岑溪市岑城镇国土资源管理所在申请表上签署“同意申请”，但岑溪市岑城镇人民政府、岑溪市住建局和岑溪市国土资源局未签署意见。2016年2月，原告在其申请的土地内建房，建房土地面积125.66平方米，四至界址为：东墙外接空地，西墙外接街道，南墙外接空地，北墙外接街道，现已建成一层柱体及墙体。岑溪市国土资源执法监察大队在日常巡查中，发现原告涉嫌非法使用土地资源建房，随后通知其配合调查。原告未能提供建房用地的审批手续，岑溪市国土资源局于2016年3月10日对其立案查处。2016年6月2日，岑溪市国土资源局对原告作出岑国土资行告字（2016）016号《行政处罚告知书》和岑国土资听告字（2016）016号《行政处罚听证告知书》，并于同月14日送达原告。2016年6月15日，原告向岑溪市国土资源局申请听证，岑溪市国土资源局于同月30日召开听证会。2016年8月5日，岑溪市国土资源局作出岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》。原告不服，于2016年9月20日向答辩人提出行政复议申请。在案件审查过程中，岑溪市国土资源局于2016年12月20日撤销岑国土资处决字（2016）016号处罚决定，并于同日作出岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的125.66平方米土地，没收原告在非法占用的125.66平方米土地上新建的建筑物。原告于2016年12月23日向答辩人撤回行政复议申请，答辩人经审查于2016年12月24日作出行政复议终止决定。2017年2月17日，原告不服岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号处罚决定，向答辩人提出行政复议申请，答辩人于2017年4月8日作出岑政复决字〔2017〕1号复议决定，维持岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号处罚决定。二、被诉具体行政行为适用依据正确，内容适当且程序合法。在原告提出行政复议申请后，答辩人根据原告的申请，经审查，认为符合法定的立案受理条件，并依法予以受理。立案受理后，答辩人将行政复议申请书副本发送岑溪市国土资源局，要求岑溪市国土资源局自收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。岑溪市国土资源局提出了据以作出岑国土资处决字（2016）246号处罚决定的材料和依据，并对原告提出的行政复议申请提交了书面答复意见。答辩人认为岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号处罚决定是正确的行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持该行政行为的复议决定。三、原告提起诉讼的理由不能成立。（一）李培庆的《立断卖建房地契》没有法律效力。此地契是当时岑溪市岑城镇樟木社区三组为了方便组员日后申请建房用地而无偿签订的，每户均有同类的地契，没有经过相关部门的审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第六十二条第三款的规定。（二）原告非法占用的土地在征地范围内。1992年7月12日，岑溪县人民政府作出的岑政发[1992]119号《岑溪县人民政府关于探花千亩经济开发区工程建设的征地、拆迁补偿等问题的规定》明确规定：征用集体土地的补偿款不能发给个人，由指挥部交当地乡、镇人民政府、村（街）公所及县直有关单位统一掌握。《探花千亩开发区征地图》表明，原告非法占用的土地在征地范围内，征地拆迁补偿款已于1992年9月10日、1993年1月16日统一发给岑溪市岑城镇樟木社区三组。原告非法占用的土地于1992年已经被征收，原告没有任何土地权属。（三）被告没有剥夺原告陈述申辩的权利。岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）016号处罚决定与岑国土资处决字（2016）246号处罚决定认定的事实相同，处罚依据均为《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，因原告非法建造的建筑物符合土地利用的总体规划，岑溪市国土资源局撤销了岑国土资处决字（2016）016号处罚决定，对原告作出岑国土资处决字（2016）246号处罚决定，并不违背一事不再罚原则。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”的规定，岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号处罚决定不属于应当告知当事人听证权利的范围，原告也没有要求听证，岑溪市国土资源局未召开听证会并无不妥。（四）原告诉称被告不批准其申请建房并无事实及法律依据。原告非法占用的土地已经被合法征收，岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号处罚决定不存在违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的事由。综上所述，答辩人作出岑政复决字〔2017〕1号复议决定的行政行为，是一个正确的行政行为，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告岑溪市人民政府向本院提交的证据与被告岑溪市国土资源局提交的证据一致。
经质证，对原告提交的证据，被告岑溪市国土资源局质证认为：对证据1－11无异议；证据12不能证明原告建房用地不属于征收土地，与本案无关联性。
对原告提交的证据，被告岑溪市人民政府质证认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，岑溪市人民政府有权对原告的复议申请作出行政复议决定；对证据3、4、5、11的真实性、合法性无异议；对证据6、7有异议，证据6、7，均没有完成相应的申请登记手续，该申请表应该有办事处、乡政府以及城建局、市政府的意见，李昌家并未取得合法的土地使用权；对证据8有异议，该证据没有法律效力；对证据9、10无异议；证据12不能证明所显示的位置是争议地，对其真实性、合法性、关联性有异议，不予认可。
对被告岑溪市国土资源局、岑溪市人民政府提交的证据，原告质证认为：对证据1的真实性无异议，但原告不是违法占用土地；对证据2没有异议，但该证据不能证明原告违法用地；证据3，对询问笔录和现场图的真实性无异议，对其它证据有异议，延长案件调查时间须经上级主管行政机关批准，且延长工作日没有法律依据，岑溪市国土资源局对案件的整个调查过程是违法的，超过了调查处罚的期限，对岑溪市国土资源局认定原告违法占用土地建房有异议；对证据4的真实性无异议，对认定的违法事实有异议，原告占用土地的面积没有125.66平方米；证据5，岑溪市国土资源局第一次作出的岑国土资处决字（2016）016号处罚决定已经撤销，将其作为第二次行政处罚的依据，违反程序规定；对证据6无异议；证据7，对听证通知书、照片无异议，对听证记录的内容有异议，对属于内部记录的听证会议纪要有异议；证据8，对该《行政处罚决定书》有异议，岑溪市国土资源局已撤销该处罚决定，不能作为证据使用，对送达回证无异议，原告对该处罚决定不服，所以没有签收处罚决定书；证据9，对《撤销行政处罚决定通知书》及送达回证无异议；证据10有异议，原告认为该处罚决定程序违法，认定事实不清，适用法律错误；对证据11的真实性无异议，对其合法性有异议，县级政府无权直接对土地决定征收，被告没有拿出征地的合法依据，该证据不具有合法性；证据12，对其合法性有异议，被告没有提供征地地形图，征地范围没有包括原告建房用地，且该征地协议只有岑溪市岑城镇政府签署“同意征用”的意见，不符合法律规定；证据13，依据该文件，征用的土地是建设银行用地，现征用的土地都出售给个人，明显违法；证据14，城镇开发是在1993年之后，对其合法性有异议；证据15，原告建房用地不在征地范围内，没有被征收，原告及其家人没有得到领取征地补偿款的通知，《关于探花开发区李景材户建房用地证明》及岑溪市国土资源执法监察大队所作的调查笔录不真实，未经调查、没有经过法律程序是不能随便拆除建筑物的，对岑溪市岑城镇人民政府和岑溪市国土资源局作出的答复有异议；对证据16、17无异议；对证据18有异议，岑溪市国土资源局在尚没有结论的情况下就发送协管材料给岑溪市市政管理局，要对原告的房屋采取强制措施，无法律依据，是违法的；证据19，对《铺面租约合同》有异议，需要查看该合同原件，对《个体工商户名称预先核准申请书》的来源是否合法有异议；对证据20、21、22无异议；对证据23有异议，该答复书不符合实际情况，违反法律规定；对证据24有异议；对证据25无异议，但原告对复议决定不服，所以没有在送达回证上签字，没有签收复议决定书。
对被告岑溪市国土资源局提交的证据，被告岑溪市人民政府无异议，并主张这些证据证明原告申请登记的争议地属于被征收土地的范围内，岑溪市国土资源局作出的行政行为是合法合规的。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证据2和被告提供的证据24一致，原告提供的证据11和被告提供的证据10一致，均属于本案被诉行政行为，并非证据，不作认证。原告提交的证据1、9、10，被告无异议，予以认定；证据3、4、5证明原告及其家人的身份情况予以认定；对证据6、7、8的真实性、关联性予以认定。被告提交的证据，原告无异议部分，予以认定；《铺面租约合同》《个体工商户名称预先核准申请书》是复印件，因没有提供原件核对，对其真实性无法认定；对其他证据的真实性、关联性予以认定。
经审理查明，原告李景材于2015年3月18日向岑溪市相关部门申请位于岑溪市探花经济开发区探花一街（原大楼面）的土地上建房，并填写《广西壮族自治区市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表》，岑溪市岑城镇樟木社区三组、岑溪市岑城镇樟木社区居民委员会和岑溪市岑城镇国土资源管理所在申请表上签署“同意申请”，岑溪市岑城镇人民政府、岑溪市住建局和岑溪市国土资源局等单位未签署意见。2016年2月，李景材在其申请的土地上建设框架结构房屋，现已建成一层柱体及墙体。岑溪市国土资源执法监察大队在日常巡查中发现后，于2016年3月9日派出人员进行调查。经现场勘测，李景材建房占地面积为125.66平方米，四至界址为：东墙外接空地，西墙外接街道，南墙外接空地，北墙外接街道。李景材在岑溪市国土资源执法监察大队工作人员制作的《国土资源违法案件现场勘测笔录》上签名。当日，被告岑溪市国土资源局以李景材未经批准擅自建房，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定为由，向李景材发出岑国土资停字（2016)031号《责令停止违法行为通知书》，责令李景材立即停止违法行为，并通知其于2016年3月9日到岑溪市国土资源执法监察大队接受调查处理。2016年3月10日，岑溪市国土资源局以李景材非法占用土地为由进行立案查处。2016年3月29日，岑溪市国土资源局、岑溪市岑城镇人民政府对李景材及其妻子覃金凤到岑溪市信访局上访反映其建房问题作出书面调查答复，认为探花开发区内土地权属属于市政府，李景材、覃金凤在探花开发区内的土地上非法占地建基础的行为是错误的，必须归还土地，恢复原状。2016年4月28日、2016年6月6日，岑溪市国土资源局分别延长对该案件的调查时间。2016年5月11日，岑溪市国土资源局向李景材发出岑国土资停字（2016)088号《责令停止违法行为通知书》，责令李景材立即停止违法行为，并通知其于2016年5月11日到岑溪市国土资源执法监察大队接受调查处理。2016年6月2日，岑溪市国土资源局作出岑国土资行告字（2016）016号《行政处罚告知书》和岑国土资听告字（2016）016号《行政处罚听证告知书》，并于2016年6月14日送达李景材。上述《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》均认为：李景材于2016年2月擅自占用位于岑溪市探花经济开发区探花一街旁边处的土地125.66平方米建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，拟对李景材作出责令退还非法占用的125.66平方米土地，限期拆除在非法占用的125.66平方米土地上新建的建筑物（房屋）。2016年6月6日，岑溪市国土资源局向李景材发出岑国土资停字（2016)078号《责令停止违法行为通知书》，责令李景材立即停止违法行为，并通知其于2016年6月6日到岑溪市国土资源执法监察大队接受调查处理。2016年6月15日，李景材向岑溪市国土资源局提出听证申请，并对上述《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》提出书面陈述意见。2016年6月30日，岑溪市国土资源局召开听证会。2016年8月5日，岑溪市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》，责令李景材退还非法占用的125.66平方米土地，限期拆除在非法占用的125.66平方米土地上新建的建筑物（房屋）。李景材不服，向岑溪市人民政府提出行政复议申请。2016年12月20日，岑溪市国土资源局认为李景材建房用地符合土地利用总体规划，需重新作出行政处罚决定，对岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》予以撤销，并于同日作出岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，责令李景材退还非法占用的125.66平方米土地，没收李景材在非法占用的125.66平方米土地上新建的建筑物。2016年12月24日，因李景材向岑溪市人民政府撤回行政复议申请，岑溪市人民政府作出岑政复决字〔2016〕5号《行政复议终止决定书》。2017年2月17日，李景材再次向岑溪市人民政府提出行政复议申请，请求岑溪市人民政府撤销岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号处罚决定。岑溪市人民政府立案受理后，对李景材的行政复议申请进行了审查处理。2017年4月8日，岑溪市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出岑政复决字〔2017〕1号复议决定，维持岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》。李景材不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告岑溪市国土资源局作为岑溪市人民政府土地行政主管部门，有权对本行政区域内的非法占地等土地违法行为依法作出行政处理。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。本案中，原告主张其2016年2月所建房屋用地即涉案土地是其父亲李培庆于1985年向樟木街三组购买取得的，被告则认为涉案土地未征收时属于集体所有的土地，在征收后已属于国有建设用地。本院认为，无论涉案土地性质如何，原告申请建房依法应当办理建房用地审批手续。原告虽然在建房前曾向有关部门提交建房用地申请，但其提交的《广西壮族自治区市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表》上并没有岑溪市岑城镇人民政府、岑溪市住建局和岑溪市国土资源局等单位签署同意其申请建房的意见，由此证明原告建房未取得合法用地手续。原告在未获得合法用地审批手续的情况下擅自在涉案土地上进行建设，系未经批准占用土地，属于非法占地行为。岑溪市国土资源局进行立案查处后，于2016年8月5日作出岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》，后认为原告建房用地符合土地利用总体规划，撤销原处罚决定，对原告重新作出处罚〔岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》〕。从前后两份处罚决定的处罚内容来看，对认定原告在非法占用125.66平方米土地上新建的建筑物所作出的处罚，前一份系“限期拆除”决定，后一份系“没收”决定，处罚内容截然不同。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”及第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，岑溪市国土资源局在履行行政告知程序的过程中应向原告明确其拟将作出处罚决定的内容，以便原告在充分了解案件事实、证据以及可能面临不利后果的情况下，有针对性地进行陈述和申辩。岑溪市国土资源局于2016年8月5日作出岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》之前，虽然履行了行政告知程序，向原告告知其拟将作出处罚决定的内容及原告享有陈述、申辩和听证的权利，并根据原告的申请召开了听证会。但其于2016年12月20日决定撤销岑国土资处决字（2016）016号《行政处罚决定书》，对原告重新作出处罚决定之前，并没有将拟对原告重大利益产生影响的更改处罚内容（对原告在非法占用125.66平方米土地上新建的建筑物，由原已告知原告的“限期拆除”决定更改为“没收”决定）的决定告知原告，没有给予原告陈述和申辩的权利，没有告知原告有要求举行听证的权利，也没有告知其更改处罚内容的依据即涉案土地利用总体规划，有违行政正当程序的原则，属行政程序违法，本院依法应予撤销，并由岑溪市国土资源局重新作出行政行为。被告岑溪市人民政府受理原告的复议申请后，作出岑政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，该复议决定维持岑溪市国土资源局岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》，鉴于岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》违反法定程序，依法应当撤销，该复议决定也应当依法一并予以撤销。综上所述，原告起诉请求撤销被告岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》及被告岑溪市人民政府作出的岑政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告岑溪市国土资源局作出的岑国土资处决字（2016）246号《行政处罚决定书》；
二、撤销被告岑溪市人民政府作出的岑政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》；
三、责令被告岑溪市国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元（原告已预交），由被告岑溪市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院;账号：20×××77;开户银行：中国农业银行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李晖萍
审判员 陈少培
审判员 陈国飞
二〇一七年十一月六日
书记员 姚家楷
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。