河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）冀行终字第203号
上诉人（原审原告）围场满族蒙古族自治县大唤起乡五十一号村七组。
负责人静广学，组长。
委托代理人陈某，男，1927年12月7日出生，满族，农民，住围场满族蒙古族自治县。
委托代理人温士国，围场满族蒙古族自治县棋盘山镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）围场满族蒙古族自治县人民政府。
法定代表人甄毓敏，县长。
委托代理人韩国平，围场满族蒙古族自治县林业局干部。
委托代理人曲秀坡，围场满族蒙古族自治县林业局工作人员。
被上诉人（原审被告）承德市人民政府。
法定代表人周仲明，市长。
委托代理人陈东方，承德市人民政府法制办副主任。
被上诉人（原审第三人）塞罕坝机械林场总场大唤起林场。
法定代表人王春风，场长。
委托代理人杨国林，塞罕坝机械林场总场大唤起林场副场长。
委托代理人邹建国，塞罕坝机械林场总场大唤起林场资源股股长。
上诉人围场满族蒙古族自治县大唤起乡五十一号村七组（以下简称“七组”）因林业行政确认一案，不服承德市中级人民法院（2015）承行初字第00039号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人七组委托代理人陈某、温士国，被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称“围场县政府”）委托代理人韩国平、曲秀坡，被上诉人承德市人民政府委托代理人陈东方，被上诉人塞罕坝机械林场总场大唤起林场（以下简称“大唤起林场”）委托代理人杨国林、邹建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1980年，按照冀革（1980）22号、承政（1980）155号文件和有关政策要求，为较好的处理国营与集体林权纠纷，解决个别生产队的缺林少山、群众放牧、烧柴、零星用材等问题，由塞罕坝机械林场总场，大唤起林场、五十一号生产大队、大唤起公社、棋盘山区办事处、围场县政府等有关人员组成落实林业政策山林地权属工作组，经协商和实地勘查，从国营大唤起林场划给大唤起公社五十一号生产大队第七生产队营子西坡和营子东坡荒山两处。1981年10月25日签订了《协议书》，其中营子西坡四至记载为：东至山根、南至水泉洼南分水、西至梁顶（人工林边）、北至石人沟南坡分水，面积为1335亩，其中有林面积610亩。1994年，五十一号村第五、六、七、八村民组代表到大唤起乡人民政府信访，反映1981年从大唤起林场划给各生产队的荒山被村委会占有，要求予以归还。乡政府经调查于1994年10月15日下达了裁决意见，结论为：从大唤起林场划归五十一号村第五、六、七、八、九组的山林，其林权仍归组所有。1995年1月围场县政府为七组核发了林证集字NO.0000999号《集体林权证》，营子西坡四至为：东至山根、南至水泉洼南分水、西至梁顶（人工林边）、北至石人沟南坡分水，面积1335亩，起源人工天然，树种为杨、桦、柞、零星松树。大唤起林场未取得争议地内的285亩人工落叶松林的林权证。七组持有的林证集字NO.0000999号《集体林权证》登记的营子西坡西界为梁顶（人工林边），七组村民认为此界址应到梁顶分水，林场栽植的285亩人工落叶松树木也划给了村集体。大唤起林场认为落实林业政策时划给村集体的是天然次生林，将人工落叶松划给集体违反省市相关规定，大唤起林场与七组的山林边界应到林场栽植的人工林边，双方因对西界解释不一致发生了争议。七组营子西坡的坡向为上西下东。该山坡上位（争议地）是大唤起林场在上世纪七十年代中、末期组织当地村民营造的人工落叶松林，与大唤起林场营造的大面积人工落叶松林集中连片；该山坡下位是天然次生林，该林内有少数散生落叶松树木。《协议书》和集体填写上报的《林木权属登记表》登记的西界是梁顶（人工林边），括号内作了特别说明，树种一栏登记为杨、桦、柞，划给集体的山林实际是天然次生林，林场栽植的人工落叶松林并未划给集体。人工落叶松树木不在七组取得的《集体林权证》登记的营子西坡四至范围内。围场县政府根据上述事实，按照省、市有关林业政策，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条的规定，于2014年11月17日作出了围政行（2014）22号行政处理决定。七组申请复议，承德市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，于2015年3月16日作出承政复决字（2015）23号行政复议决定，维持了围政行（2014）22号行政处理决定。七组提起行政诉讼，请求撤销围政行（2014）22号行政处理决定；撤销承政复决字（2015）23号行政复议决定。
原审认为，争议地的人工落叶松为大唤起林场所栽的事实各方当事人无异议；七组与大唤起林场1981年10月25日签订的《协议书》中西至括号内特别标注了“人工林边”；七组所持的林证集字NO.0000999号《集体林权证》西界为梁顶（人工林边），足以证明双方界线以“人工林边”为界的事实清楚。七组所持的林证集字NO.0000999号《集体林权证》内树种为“杨、桦、柞，零星松树”的记载，也进一步证明了双方以“人工林边”为界符合历史和现实。围场县政府依据上述事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条的规定，于2014年11月17日作出的围政行（2014）22号行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。承德市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，于2015年3月16日作出的承政复决字（2015）23号行政复议决定，程序合法，适用法律正确。七组的诉讼请求既无事实依据，也无法律依据，属于单方对营子西坡西至梁项（人工林边）这个括号内“人工林边”特别标注的错误理解。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回七组的诉讼请求。
七组上诉称：一、一审法院认定事实错误、证据不足。1、根据七组林证集字NO.0000999号集体林权证中记载的四至，西至梁顶（人工林边），足以证明四至中的西至就是梁顶人工林边，而不是一审认定的“梁顶半山腰人工林边”；证载树种为杨桦柞落，“落”指的是落叶松，树龄12-20年，起源为人工天然，“人工”很显然就是指人工落叶松，面积1335亩，一审将树种为杨桦柞落认定为杨桦柞零星松树错误。2、1992年5月30日全县林业复核验证时，七组领取林木所有证申请登记表，证明七组座落在营子西坡树种为松杨桦，“松”指的是落叶松，林木起源为天然人工，“人工”理所当然就是指人工落叶松了，且毗邻单位意见经大唤起林场负责人签批“和我林权所有证申请书复合”的意见，并盖有大唤起林场公章，是大唤起林场承认和认可的不争事实。充分证明营子西坡人工落叶松林木林地权属实属七组所有。3、被上诉人向法院提供的8、9、11、12、13、14、15号证据属于无效证据，相关证人与本案有直接的利害关系，调查记录的取得不符合证据规则和证据要求，一审法院予以认定和采信错误。4、围场县政府在行政处理决定书中称“第七村民组对西界梁顶（人工林边）一直与大唤起林场存在着争议，大唤起林场未提供该处山林的林权证，林权档案登记未有相关方面记载”证明大唤起林场没有任何证据证明自己的主张成立。围场县政府在大唤起林场没有证据情况下作出的行政处理决定认定事实错误。承德市人民政府予以维持毫无法律根据。二、围场县政府作出的（2014）22号行政处理决定适用法律错误。1、根据上述有关事实，依据国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，围场县政府理应将双方有争议的林木林地权属确定给我组，没有任何法律依据决定确权给大唤起林场。2、1981年10月25日由县政府及有关单位组成的落实林业政策工作组从大唤起林场处划给七组营子西坡的林木林地的权属并签订协议书，是双方同意和认可不争的事实，应以双方签订协议书中确定的四至面积为准，不应适用《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定。三、围场县人民政府作出的行政处理决定违反法律程序。围场县政府提供的公文撰制单中的签发一栏中没有县政府主管领导签名。七组提出申请的时间是2001年3月8日，围场县政府作出行政处理决定书后送达时间为2014年12月30日，时隔长达13年零9个月之久。一审法院认定其“程序合法”错误。综上，请求二审法院撤销行政处理决定书、行政复议决定书和一审判决，依法改判。
被上诉人围场县政府辩称：一、一审认定事实清楚，证据确实充分。1、一审法院经审理认定《协议书》中西至梁顶，“梁顶”两字后括号内特别标注了“人工林边”，另上诉人持有的林证集字NO.0000999号《集体林权证》西界梁顶（人工林边）。据此事实一审法院认定当事人双方争议的山林边界是以“人工林边”为界是清楚正确的。2、1981年10月25日签订的《协议书》和集体填写上报的《林木权属登记表》登记的四至中的西至梁顶（人工林边）是明确的，括号内作了特别说明，树种一栏登记为杨、桦、柞，说明从国有划给集体的荒山范围内实际是天然次生林，树种并不包括国营林场人工栽植的落叶松；另上诉人持有的林证集字NO.0000999号《集体林权证》登记的树种为杨、桦、柞、落，优势树种杨桦写在前，天然林内后来生长的零星落叶松树写在后，也说明国营林场人工栽植的大面积落叶松树木在1981年“林业三定”和解决国有和集体林权纠纷问题时，依上级政策规定未划给农民集体，而是划归了国营大唤起林场。3、围场县政府调查取证是完全依法定职权和证据规则要求进行的，有关知情人的笔录因当时其是县落实林权工作组的成员，他们是当时划分林权的直接知情人，能够证明当时划分林权的事实情况，属于本案调查知情人的范围，与本案的事实有直接的证明关系，且这些知情人没有做假证伪证的嫌疑，其言词符合证据规则要求，一审法院予以采信是正确的。4、营子西坡的林权从国营划给集体后是在林业“三定”期间，之后一直存在争议，但改变不了争议的落叶松树木是大唤起林场栽植的事实，未取得《林权证》也不能证明该地能改变当时划分林权的事实和国家法律、政策对林权确认的规定。二、围政行（2014）22号行政处理决定书适用法律正确，程序合法，一审法院认定正确。综上，二审法院应维持行政决定及一审判决。
被上诉人承德市政府辩称：上诉人七组与大唤起林场争议的林权，争议焦点是边界界线，1981年10月25日签订《协议书》中注明营子西坡四至，其中西至梁顶（人工林边），即大唤起林场林场栽植的成片人工落叶松林不包括在上诉人七组《林权证》四至之内，边界以大唤起林场栽植的人工落叶松林边为边界。一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，依据正确。上诉人上诉理由无事实及法律依据，应不予支持。
被上诉人大唤起林场辩称：一、林业“三定”期间大唤起林场不存在划出人工林的问题。根据（1980）22号文件和（1980）155号文件的精神及规定，经林场、大队、公社、棋盘山区办事处、县政府协商和实地踏查，1981年从国营大唤起林场划给五十一号大队七小队荒山林地两处，其中一处在营子西坡，另一处坐落营子东坡。根据上述两个文件精神主要是解决林区群众烧柴、放牧问题，不划人工林为基本工作原则（工作组部分成员证实）。七组营子西坡内的落叶松林为人工栽植，当时工作组不可能违反政策私自将人工林划出。二、七组营子西坡林地在双方林权登记过程中的四至是明确的。1981年五十一号大队办理七队营子西坡林权登记时，除了增加树种一栏为杨、桦、柞外，四至同《协议书》中的四至相同。1994年大唤起乡五十一号村七组《领取林木所有证申请表》注明的营子西坡四至与1981林业“三定”期间签订的《协议书》四至相同。1995年七组对营子东西坡坐落进行了林权登记，取得了林证集字NO.0000999号《集体林权证》。上述所有证据材料证明西界界址为括弧内的“人工林边”，当时就是为明确边界而特别加以注明。三、七组营子西坡内的林木在双方林权登记过程中的树种是明确的。1981年五十一号大队填写了《领取林木所有证申请表》，其中在七队营子西坡树种一栏注明的是“杨、桦、柞”；1994年五十一号村七组的《领取林木所有证申请表》中树种一栏注明的是“杨、桦、柞、零星松树”，说明落叶松只是零星存在；1995年七组对营子东西坡坐落进行了林权登记，证号林证集字NO.0000999号，树种一栏注明的是“杨、桦、柞、零星松树”，说明其主要树种依然是杨树和桦树，而所争议地块为集中连片人工落叶松林，与七组林权登记树种明显不符。四、七组营子西坡内的林地和林木根据政策应归大唤起林场所有。（1980）22号文件和（1980）155号文件均明确提及“谁造、谁有”的政策。七组承认285亩人工落叶松林木是大唤起林场雇人种植，且与大唤起林场营造的大面积人工落叶松林集中连片。根据两级文件政策及县林业局核发的林权证等其他证据证明，争议林地应归大唤起林场所有。综上，围场县人民政府的行政处理决定、承德市人民政府的行政复议决定及一审判决认定事实清楚正确，适用法律法规正确，程序合法有效，应予维持。
经审理查明，2014年11月17日，围场县政府作出围政行（2014）22号行政处理决定书。该处理决定书查明：1980年，按照上级有关政策规定和要求，为较好的处理国营与集体林权纠纷，解决个别生产队的缺林少山、群众放牧、烧柴、零星用材等问题，由塞罕坝机械林场总场，大唤起林场、五十一号生产大队、大唤起公社、棋盘山区办事处、围场县政府等有关人员组成落实林业政策山林地权属工作组，经协商和实地勘查，从国营大唤起林场划给大唤起公社五十一号生产大队第七生产队荒山两处，其中一处坐落在五十一号生产大队第七生产队营子西坡，另一处坐落在五十一号生产大队第七生产队营子东坡。1981年10月25日签订的《协议书》记载：林地坐落为营子西坡，面积1335亩，其中有林面积610亩，四至为东至山根、南至水泉洼南分水、西至梁顶（人工林边）、北至石人沟南坡分水。同时，《协议书》中注明上述荒山林地权属为该生产队所有。1981年10月25日，五十一号生产大队对从大唤起林场划给社队的荒山林地申请了林权登记，《林木权属登记表》中记载的七队营子西坡除了增加树种一栏为杨、桦、柞外，此表填写的亩数、四至与1981年10月25日签订的《协议书》记载的亩数、四至一致，核发的《林木所有证》证号为012。1992年全县林业复核验证时，五十一号村委会对本村第七村民组营子西坡的林权重新予以登记。即1992年5月30日上报的《领取林木所有证申请表》登记的七组营子西坡四至、亩数与1980年的《协议书》和1981年的林权登记相同，树种一栏为松、杨、桦，核发的林权证号为16498号。1994年，五十一号村第五、六、七、八村民组代表到大唤起乡人民政府信访，反映1981年从大唤起林场划给各生产队的荒山被村委会占有，要求予以归还。乡政府经调查于1994年10月15日下达了裁决意见，结论为：从大唤起林场划归五十一号村第五、六、七、八、九组的山林，其林权仍归组所有。村组争议的林权解决后，相关村民组将各自的山林申请了林权变更登记，七组在1994年11月30日对营子西坡、东坡两处林木坐落情况填写了《领取林木所有证申请表》，登记的营子西坡四至为：东至山根、南至水泉洼南分水、西至梁顶（人工林边）、北至石人沟南坡分水，面积1335亩，起源人工天然，树种为杨、桦、柞、零星松树。树龄12-20年，成材林为610亩。1995年1月21日为七组核发了林证集字NO.0000999号《集体林权证》。七组从村委会要回营子西坡林木林地后，对西界梁顶（人工林边）一直与大唤起林场存在着争议，大唤起林场未提供该处山林的林权证，林权档案登记未有相关方面记载。经现场勘查：七组营子西坡的坡向为上西下东。该山坡上位是大唤起林场在上世纪七十年代末组织当地村民营造的人工落叶松林，与大唤起林场营造的大面积人工落叶松林集中连片，下位是天然次生林，该林内有少数散生落叶松树木。争议的人工落叶松面积为285亩。
围政行（2014）22号行政处理决定认为，1981年，根据上级有关林业政策的规定，大唤起林场将坐落在五十一号大队第七生产队的营子西坡国有山林划给了第七生产队，当时签订了《协议书》，明确了四至界限等，几次林权登记发证中，其四至界限均与原《协议书》所约定的四至界限相同。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条的规定，决定双方争议的林木林地以大唤起林场栽植的人工落叶松林东边为界；人工落叶松林范围内的林地所有权属国家所有，由大唤起林场经营管理使用，林木所有权和使用权归大唤起林场；人工落叶松林以东的林木林地所有权和使用权归七组。
七组不服，向承德市人民政府申请复议，2015年3月16日，承德市人民政府作出承政复决字（2015）23号行政复议决定，维持了围政行（2014）22号行政处理决定。七组不服，向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，根据各方当事人提供的证据可以认定，营子西坡的坡向为上西下东，该山坡上位是大唤起林场营造的人工落叶松林，该山坡下位是天然次生林。本案争议焦点在于1981年10月25日大唤起林场、五十一号大队七小队等单位和组织签订的协议书中，载明的由大唤起林场划给五十一号生产大队第七生产队营子西坡林地四至中西至的具体界址。七组认为此界址应到梁顶分水，林场栽植的285亩人工落叶松树木也应划给七组。大唤起林场则认为落实林业政策时划给村集体的是天然次生林，将人工落叶松划给集体经济组织违反省市相关规定，大唤起林场与七组的山林边界应在林场栽植的人工落叶松林东边，人工落叶松林东边的林木林地归七组所有，林场栽植的285亩人工落叶松树木不应划给七组。
1981年10月25日大唤起林场、五十一号大队七小队等单位和组织签订的协议书载明，根据冀革（1980）22号和承政（1980）155号文件规定，对因划归国有天然次生林地过多的个别缺林少山的生产队，给予照顾，以解决其放牧、烧柴和零星用材。经各方协商和实地踏查，从国营大唤起林场划给五十一号大队七小队荒山林地2235亩，其中包括营子西坡土地1335亩。承德地区行政公署《关于批转〈关于解决承德地区国营与集体之间山林地权属纠纷座谈会纪要〉的通知》（承政（1980）155号）载明，关于照顾当时承德地区个别生产队缺林少山的问题，可以把村庄附近的部分宜林、宜牧荒山和天然次生林划给生产队。对于人工林的处理问题，则要坚持“谁造谁有”的政策，不能因为地权争议而变更人工林木的所有权。上述两份证据可以与围场县政府提供的1981年五十一号大队填写上报的《林木权属登记表》、1994年五十一号村七组的《领取林木所有证申请表》、1995年七组林证集字NO.0000999号集体林权证、有关证人证言相互印证，足以证明1981年10月25日大唤起林场、五十一号大队七小队等单位和组织签订协议书时，未将营子西坡大唤起林场人工落叶松林划归七组（当时名称为“七小队”）。围场县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条的规定，决定双方争议的林木林地以大唤起林场栽植的人工落叶松林东边为界；人工落叶松林范围内的林地所有权属国家所有，由大唤起林场经营管理使用，林木所有权和使用权归大唤起林场；人工落叶松林以东的林木林地所有权和使用权归七组，该决定认定事实清楚、适用法律正确。承德市人民政府对该处理决定予以维持符合有关法律规定。一审判决驳回七组的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人七组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏立超
代理审判员 刘 涛
代理审判员 吴义清
二○二○一五年十一月三十日
书 记 员 简 毅