安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖04行初14号
原告安徽省英明化工有限责任公司，住所地安徽省寿县城关北郊梁家郢，统一社会信用代码：×××468。
法定代表人徐英，该公司总经理。
委托代理人郭万隆，安徽中特律师事务所律师。
委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。
被告寿县人民政府，住所地安徽省寿县寿春镇宾阳大道西侧国投大厦。
法定代表人程俊华，该县县长。
出庭负责人张来宾，该县政府副县长。
委托代理人苏家胜，安徽郢都律师事务所律师。
委托代理人张冬梅，安徽繁星律师事务所律师。
原告安徽省英明化工有限责任公司（以下简称英明化工公司）诉被告寿县人民政府征收补偿一案，于2017年3月6日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。原告英明化工公司的委托代理人郭万隆、许波，被告寿县人民政府的出庭负责人张来宾、委托代理人苏家胜、张冬梅到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告诉称：原告于2004年10月30日，以合法竞拍的方式取得原“寿县化肥厂”全部资产，双方于2004年1月9日签订《协议书》，被告保证于2006年5月10日前将工业用地变更为综合用地，并承担全部费用。原告依法履行了付款义务，而被告却拒绝将原告的土地变更为综合用地。为此，原告提起诉讼，经安徽省高级人民法院（2015）皖民二终字第00534号民事判决及最高人民法院（2016）最高法民申594号民事裁定，确认原告的土地使用权应为综合用地。被告于2016年9月9日作出寿政征补（2016）3号《房屋征收补偿决定》，强制征收了原告的130亩土地、地上建筑物、设备等全部财产，该行政行为违法，具体理由如下：一、征收补偿行为违反法定程序。1、被告于2016年9月6日向原告下发《被征收房屋补偿方案告知书》，随即于2016年9月9日作出征收补偿决定。被告做出补偿决定并未征求原告意见，更不符合异议期限不得少于30日的规定。2、评估程序违法。被告未与原告协商选定评估机构，不符合被征收房屋价值评估的法定程序。3、未完善《拆迁补偿协议》的签订程序。原告因对补偿协议内容有异议，未在拆迁协议上签字，被告即单方确认拆迁补偿方案，并实施强制拆迁行为，侵害了原告的合法权益。二、征收补偿决定所依据的事实错误。1、生效的的民事判决确定原告的土地性质为综合用地，被告应按商业综合用地进行评估定价，被告按照工业用地标准做出赔偿决定，违背基本事实。2、对原告所属设备未经评估。3、对原告的技改、环评、安防等相关建设，应当承担赔偿责任。综上，请求：一、判决被告“寿政征补（2016）号征收决定”行政行为违法；二、判决被告赔偿原告经济损失人民币3.5亿元；三、由被告承担全部诉讼费用。案件审理过程中，原告确认其第一项诉讼请求为“请求依法判决撤销被告淮南市寿县人民政府寿政征补（2016）3号征收补偿决定。”
原告向法院提交的主要证据有：
一、庭前提交证据：
1、协议书复印件一份。证明原告土地来源合法，并且被告应当将该土地性质变更为综合用地。土地出让金由被告承担，被告至今未缴纳。
2、安徽省六安市中级人民法院及安徽省高级人民法院判决书及最高人民法院裁定书复印件各一份。证明原告的土地性质已经法院确认为综合用地，这些裁判文书是对原告土地性质的终局裁定。被告应当按照上述土地性质来进行补偿。
3、《被征收房屋补偿方案告知书》《房屋征收补偿决定书》及《履行房屋征收补偿决定催告书》复印件各一份。证明被告作出该具体行政行为时违法，未遵守法定时效，也未进行合法送达，也是原告提起行政诉讼的依据。
被告质证意见：对证据1无异议，但与本案无关。协议书约定的权利是待定的权利，不是既成事实的法定权利，更不是不动产权利的法律凭证，对本案征收补偿不发生法律约束力。对证据2真实性无异议，但与本案无关。上述裁判文书对被告的征收行为不产生约束力，被告是按照其合法的土地使用权证来认定土地性质，而不是裁判文书的认定来认定土地性质。证据3证明被告履行了合法程序，原告的举证观点不成立。
二、当庭提交证据：
1、安徽英明化工有限责任公司依法收购县化肥厂等遗留问题及建议，证明原告投入3000万元技改费用。
2、六安市环保局环监【2007】16号文件，证明原告关于合成氨项目投入2911.9万元。
3、英明化工公司土地使用权资产项目评估报告，证明在2010时土地评估价值是11158.37万元，本案关于土地价值的评估，远远低于上述报告金额，是不公平的。
4、2016年5月31日会议记录第二页，“最后形成一致意见”，证明关于机械设备和房产同时进行评估，评估报告和征收补偿决定均遗漏了机械设备这一块。
5、寿县铁路建设协调指挥部办公室出具的《函》，证明关于土地性质，被告认可依据生效的法律文书及相关的法律法规定程序来办理，应该按照省高院的判决来确认涉案土地的性质。
6、被征收房屋补偿方案评估异议及快递单，证明针对被告的评估方案，原告提出过异议。
7、土地变更申请书三份及快递详情单三份，证明原告依法向被告提出过要求变更土地性质。
8、执行案件审判流程表、（2016）皖15执152号执行通知书，证明省高院判决生效后，原告已经申请法院强制执行，所以被告在做出征收决定时应该按照综合用地来认定补偿。
9、原告2005年委托安徽广利评估公司进行的评估报告，证明:本案涉案的评估报告也是由广利评估公司做出，按照规定不应同一家评估公司进行。
被告质证意见:证据1、2、3，来源不清，真实性无法确认，且与本案无关。遗留问题的建议不能说明实际投入。证据3评估报告与征收补偿决定依据的报告无可比性。证据4真实性无异议，机械设备不属于《条例》规定的补偿内容，被告也未对机械设备进行征收。证据5真实性不能确认，也非被告出具，生效的法律文书没有确认原告的土地性质是综合用地。证据6是原告单方制作，不具有证据效力，评估异议应该在法定期限内向评估机构提出，而不应向被告提出。证据7不能证明土地性质已经法定程序进行变更。证据8协助执行的主体是寿县经信委，不是被告。也仅是履行的协助义务，并非对土地性质的确认。证据9来源不清，真实性无法确认，且与本案无关。
寿县人民政府答辩称：一、答辩人作出的寿政征补（2016）3号征补偿决定事实清楚，依据充分，程序正当，内容合法。原告被征收房屋总建筑面积为13250.98平方米，经评估被征收房地产价值2313.72万元；装潢、附属物、构筑物价值362.038万元；搬迁费27.82万元；停产停业补助费119.26万元，总计2823.18万元。房屋征收部门与被答辩人在征收补偿方案确定的期限内未达成补偿协议，由征收部门报请答辩人依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条的规定，做出征收补偿决定，符合法律规定。答辩人在做出补偿决定时，被征收的两块国有土地使用权证载明土地用途为工业用地，答辩人以此认定土地性质，证据充分。被答辩人与寿县经信委之间的合同纠纷与本案补偿决定无关。二、评估机构选定符合法律规定，评估内容真实、客观、合法，评估报告能够作为答辩人依法裁决的依据。被答辩人的委托代理人不愿从淮南市房地产管理局备案的五家评估公司中选择评估机构，答辩人确定其自行推荐的评估公司作为评估机构。而该评估公司到现场进行勘验后，不愿意接受评估。为此，征收部门向原告法定代表人送达抽签确定评估机构通知后，在公证处全程公证之下，通过抽签方式确定广利宏远评估公司为评估机构，符合法律规定。该评估公司进行现场勘察后，先后向原告送达初步评估报告和正式评估报告。在规定的异议和申请复核期限内，被答辩人未提出异议或申请复核、鉴定。三、被答辩人要求对可移动的机器设备进行评估，没有依据。按照《征补条例》第17条的规定，补偿项目包括被征收房屋价值、搬迁费用和停产停业损失，机器设备不是拆迁补偿范围，答辩人也没有对其进行征收。四、强制拆迁和征迁范围，不属于本案征收补偿决定审理范围。综上，请求驳回原告诉讼请求。
寿县人民政府向法院提交的主要证据及依据有：
第一组证据：
1、寿县人民政府关于征收商合杭高铁寿县段项目国有土地上房屋的决定（寿政秘[2016]141号）。
2、寿县人民政府关于征收商合杭高铁寿县段项目国有土地上房屋的公告（寿政秘[2016]142号）。
证明：原告房屋在征收范围内。原告质证意见：上述《决定》及《公告》未按照正常程序公开，不知情。
第二组证据：
1、2016年5月31日选择评估机构通知。
2、私营企业基本注册信息查询单及英明化工授权委托书。
3、2016年5月31日会议记录。
4、协商选择评估机构确认书。
5、关于公布淮南市房地产估价机构名单的通知（淮房地[2014]115号）。
6、淮南市房地产管理局房地产估价机构的情况说明。
7、2016年6月15日选择评估机构通知、谈话笔录、送达视频（视频见光盘）。
8、(2016)皖寿公证字第1063号公证书及现场抽选视频。
9、寿县房屋征收补偿办公室关于确定商合杭高铁寿县段项目评估机构的通告及现场公示照片。
证明：房地产评估机构选定程序合法。原告质证意见：第二组证据都是由被告单方制作的，原告并不知情。上述通知，原告未实际收到，未依法送达。
第三组证据：
1、现场勘测记录表1-9。
2、2016年8月10日对安徽英明化工有限责任公司进行现场勘测的视频资料。
3、安徽省英明化工有限责任公司房屋现场勘测记录表。
4、关于安徽省寿县英明化工有限责任公司房屋、土地、附属物、构筑物现场勘测情况说明。
5、安徽省英明化工有限责任公司附属物、构筑物现场勘测记录表。
6、安徽省英明化工有限责任公司土地使用证。
7、寿县国有土地上房屋征收认定表。
8、被征收房屋初评公示及送达情况记录、初评公示照片、送达视频（视频见光盘）。
9、被征收房屋估价报告及送达回证和送达视频（视频见光盘）。
证明：被征收房屋总面积是13250.98平方米，土地总面积74863.95平方米，用途是工业用地。补偿的总价值是2823.18万元。原告质证意见：1、除证据6之外，其他均是被告单方制作，原告未参与，也未收到被告要求原告参与的通知。2、被告征收的房屋面积与房产证上的面积不一致，房产证载明的面积是18900平方米。应当以房产证载明的为准。3、被告不应按照工业用地性质来评估，应该按照综合用地来进行评估。4、原告从未收到评估报告，或者合法的送达评估报告的通知。
第四组证据：
1、商谈情况的说明。
2、被征收房屋补偿方案告知书存根、送达回证、公示照片及送达视频（视频见光盘）。
3、被征收房屋补偿资金专户存储证明。
4、提请做出补偿决定的请示。
5、房屋征收补偿决定书、送达回证及送达视频（视频见光盘）。
6、房屋征收补偿决定书公告及照片、送达回证及送达视频（视频见光盘）。
证明：本次征收补偿内容、程序合法。原告质证意见：1、对于证据3，“三性”无异议，对其中的补偿金额不予认可。对于证据1、2、4、5、6，三性均不予认可。2、被告未与原告进行过合法的商谈，被告也未依法向原告送达征收补偿决定书。3、所谓的送达视频光盘，是以围堵的方式进行送达，没有告知原告送达文书的内容，原告也未接收和签字。
第五组证据：
1、《国有土地上房屋征收补偿条例》。第17、20、26条。
2、《国有土地上房屋征收评估办法》。第4、9、10、21条。
3、房产测量规范（GB/T17986.1-2000）。
为查明案件事实，本院依法调取的证据有：（2016）皖0422行审29号行政裁定书及送达回证。原告质证意见，对裁定书的真实性无异议，对其合法性有异议。法院未向原告送达先予执行的申请材料，剥夺了原告的异议权，程序违法。送达回证没有明确具体的被送达人，也未明确在场人身份，不符合留置送达要求。同时，未明确送达材料的具体名称，故送达不合法。被告质证意见，法院作出的裁定，本身具有证据三性，但与本案补偿决定无关。送达是法院实施的行为，与被告无关。
经庭审举证、质证，本院认证如下：对原告庭前提交的3组证据的真实性均予以确认。其中证据1、2，可以综合证明，涉案土地性质经法院生效判决确认为综合用地。证据3、可以证明被告未严格按照法律规定，严格履行征收补偿相关程序。对原告当庭提交的9组证据的真实性均予以确认。其中证据1、2仅可以证明原告曾为技改投入相关费用，但不能以此证明该费用全部应由被告实施补偿。证据3评估报告是原告事前单方委托，不能作为本案定案依据。证据4可以证明双方曾同意就房地产和机械设备分别委托评估机构进行评估。证据5可以证明，寿县铁路建设协调指挥部办公室曾书面表述土地性质依据最终生效的法律文书，按相关法律法规和程序办理。证据6可以证明原告曾书面提出评估异议。证据7可以证明原告曾向被告等相关部门书面申请变更土地性质。证据8可以证明省高院民事判决生效后，原告向法院申请执行。9、证据9是原告事前单方委托所进行的评估，不能作为本案定案依据。对被告提供的第一组证据中两份证据的真实性均予以确认，可以证明被告针对原告的厂房等设施实施过征收行为。第二组证据可以证明被告评估机构的选择，履行了必要的程序。第三组证据可以证明评估现场勘测情况，但有关房屋和土地面积的认定，还应结合房产证及土地证，综合认定；同时，关于土地性质的认定，还应结合法院生效的裁判文书予以认定。另外，评估事项还有部分遗漏。综上，该评估报告还应综合本案其他证据，予以综合认定。第四组证据可以证明被告已做出征收补偿决定并进行送达。对本院依法调取的行政裁定书及送达回证的证据三性均予以确认。
根据上述确认证据，查明本案事实如下：
2004年11月9日，寿县人民政府及寿县化肥厂（破产）清算组（甲方）与原告（乙方）签订《协议书》。约定，因2004年10月30日，原告在寿县地产交易中心公开购得原寿县化肥厂的土地使用权及地上附着物、机械设备等资产，经平等协商，达成协议。其中第一条约定，出售财产范围：1、属原寿县化肥厂生产区内及厂区外（包括：厂大院西侧十五亩土地、食堂、招待所、幼儿园、浴室及医疗室一排成瓦房，厂对面二栋二层楼房，其中一层为门面房，二层住宅房）所有的土地使用权共76721.88平方米（详见《土地使用权出让合同》所附宗地图），以及所有地××附着物、建筑物（不××寿县化肥厂产权部分除外）。2、属原寿县化肥厂所有的固定资产（包括：厂房、生产供电供水设施、机械动力设备、生产装置及其一切配套设施，生活办公用具、空调、电视机等），流动资产（包括：原材料、成品半成品等），无形资产（包括：注册商标、技术档案等）及其他资产。第四条甲方权利、义务：1、甲方应于本协议生效后三十日内，为乙方办理好本协议第一条所规定面积的国有土地使用权证，以及该土地上所有建筑物、附着物、机械动力设备等的产权过户手续。2、甲方保证于2006年5月10日前负责将乙方所持国有土地使用权证的用途变更为综合用地性质，并由甲方承担由此产生的全部费用。之后，在协议履行过程中，双方发生争议，2014年8月11日，寿县经信委（寿县化肥厂清算组已撤销，相关债权债务由寿县经信委管理）向六安市中级人民法院提起民事诉讼，要求英明化工公司支付拖欠的款项520余万元。案件审理过程中，英明化工公司提起反诉，其反诉请求第二条为“反诉被告立即将反诉原告持有的国有土地使用权用途由工业用地变更为综合性质，并由反诉被告承担产生的全部费用。”该案经两级法院审理，最终，2015年9月1日，安徽省高级人民法院做出（2015）皖民二终字第00534号民事判决，其判决第五项判定，寿县经信委于本判决生效之日起十五日内协助英明化工公司将受让原寿县化肥厂的土地使用权用途变更为综合用地，并按约定承担相应的费用。寿县经信委不服，向最高人民法院提出申诉，2016年6月5日，最高人民法院做出（2016）最高法民申594号民事裁定，驳回寿县经信委的再审申请。上述判决生效后，英明化工公司于2016年4月28日向六安市中级人民法院申请执行，六安市中级人民法院以（2016）皖15执152号立案受理，并于2016年6月6日，向寿县经信委发出执行通知书。但关于土地使用权用途变更为综合用地的申请事项，一直未得到实际执行。因商合杭铁路建设的原因，原告厂区位于征收范围。为此，2016年5月30日，寿县人民政府作出寿政秘（2016）141号《寿县人民政府关于征收商合杭高铁寿县段项目国有土地上房屋的决定》，并于同日发布公告，并将《商合杭高铁寿县段项目国有土地上房屋征收补偿方案》予以公示。2016年5月31日，被告向原告送达书面《通知》，告知原告可在淮南市房地产管理局备案的五家房地产价格评估机构中协商确定一家评估机构。同日，为评估机构的选定，专门召开有寿县经信委、房管局、高铁办等单位及包括原告在内的被征收人代表参加的会议，会上，原告方提出在国资委备案的评估机构中选定评估公司。之后，2016年6月3日，原告书面要求选择安徽华兴房地产土地评估有限责任公司作为评估机构。2016年6月15日，被告向原告法定代表人徐英送达书面通知，告知原告选择的安徽华兴房地产土地评估有限责任公司到达现场后，因企业情况繁杂，不愿与寿县房屋征收补偿办公室签订房地产评估合同，主动放弃评估业务。故决定于2016年6月16日下午15时在寿县铁路建设协调指挥办公室现场采取抽签的方式从备案的四家评估机构中确定一家作为评估机构，请被征收人于2016年6月16日下午15时前到达现场监督。2016年6月16日15时，原告未派人到抽签现场，在另外一家被征收单位代表参加的情况下，经寿县公证处派公证员现场公证，到场的另外一家被征收单位代表现场抽选安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司（以下简称广利评估公司）为评估机构。同日，被告将《寿县房屋征收补偿办公室关于确定商合杭高铁寿县段项目评估机构的通知》分别张贴于寿县八公镇政府、寿县铁路指挥部办公室和原告公司门前。2016年8月10日，寿县经信委、县征收办、县公证处、县高铁办、八公山乡和广利评估公司相关人员对原告公司厂区房屋、土地、附属物、构筑物等进行了现场勘测。2016年8月17日，被告将初步评估结果张贴于原告公司和寿县铁路指挥部大门前，并告知公示期间为2016年8月17日至8月22日。2016年8月23日，广利评估公司做出安徽广利估字（2016）第SX011号《房地产评估报告》，估价对象范围：英明化工公司内房屋、土地、装潢、附属物、构筑物、机构设备搬迁等项目评估。估价结果为2823.18万元，其中，房地产2313.72万元，装潢、附属物、构筑物362.38万元，设备搬迁费27.82万元，停产停业补助119.26万元。2016年8月26日，被告将上述评估报告留置送达于原告公司保卫室。之后，因双方就补偿事宜未能达成一致意见，2016年9月6日，被告将《被征收房屋补偿方案告知书》留置送达于原告公司门卫室，并在原告公司和寿县铁路协调指挥部办公室门前张贴公示。2016年9月9日，被告做出寿政征补（2016）3号房屋征收补偿决定，主要内容：被征收企业货币补偿款总金额为人民币2823.18万元；其中，被征收房地产价值为人民币2313.72万元，被征收装潢、附属物、构筑物价值为人民币362.38万元，搬迁费27.82万元，停产停业补助费119.26万元；被征收人自收到本决定书之日起3日内与寿县房屋征收补偿办公室签订房屋征收补偿协议，腾空、交付被征收房屋。2016年9月9日，被告将上述《房屋征收补偿决定书》留置送达于原告公司门卫室，并予以公告。同日，被告将上述《房屋征收补偿决定书》及公告，张贴于原告公司和寿县铁路协调指挥部办公室门前。原告未能如期自动履行前述房屋征收补偿决定所确定的签订征收补偿协议、腾空、交付被征收房屋等义务。2016年9月18日，被告以商合杭高铁建设属国家重点工程建设项目，因寿县段建设范围内的征收补偿争议等原因，开工建设日期已延误近5个月，不及时执行将给国家利益、公共利益造成不可弥补的损失为由，向寿县人民法院申请先予执行。2016年9月23日，寿县人民法院做出（2016）皖0422行审29号行政裁定，对被告申请执行的寿政征补（2016）3号房屋征收补偿决定，准予先予执行；由寿县人民政府组织实施。该裁定书于2016年9月23日，留置送达于原告公司门卫室。2016年9月29日，被告对原告厂房、设备等进行拆除。2017年3月6日，原告提起本案诉讼。
本案争议焦点：被告做出的寿政征补（2016）3号房屋征收补偿决定是否合法有据。
针对上述争议焦点，本院评判如下：
认定事实清楚，证据确凿，是认定一个行政行为合法的基本要件之一。而本案中，被告做出的寿政征补（2016）3号房屋征收补偿决定的主要依据之一是广利评估公司做出的安徽广利估字（2016）第SX011号《房地产评估报告》。经本院审查，该评估报告存在以下主要问题：关于涉案土地使用权性质问题。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，2015年9月1日，安徽省高级人民法院做出生效判决即（2015）皖民二终字第00534号民事判决，其判决第五项判定，寿县经信委于本判决生效之日起十五日内协助英明化工公司将受让原寿县化肥厂的土地使用权用途变更为综合用地。而广利评估公司于2016年8月23日出具评估报告时，仍按工业用地评估认定土地价值，与上述法律规定相悖。另外，被告还应对原告被征收房屋面积、是否有地下管网等生产、生活设施及其他财产，进一步审查认定。故被告做出的寿政征补（2016）3号房屋征收补偿决定所认定的部分事实不清，依法应予撤销。
因本案审理针对的是被告作出的征收补偿决定，原告提出的第二项诉讼请求属于行政赔偿范畴，与本案系两种不同的法律关系，本案不予审理。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销寿县人民政府做出的寿政征补（2016）3号房屋征收补偿决定。
二、寿县人民政府于本判决生效之日起90日内，依法重新作出征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告寿县人民政府承担。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张德玉
审 判 员 李 平
人民陪审员 陈 超
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 李广庆
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。