安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2017）皖1802行初33号公益诉讼人宣城市宣州区人民检察院，住所地安徽省宣城市宣州区。法定代表人徐大鹏，检察长。委托代理人丁能宝，该院民行科科长，员额制检察官。委托代理人李高红，该院检察官助理。被告宣城市国土资源局，住所地安徽省宣城市。法定代表人杨承保，局长。委托代理人秦仁国，该局宣州区分局副局长。委托代理人李有胜，安徽南宣律师事务所律师。公益诉讼人宣城市宣州区人民检察院（以下简称宣州区检察院）诉被告宣城市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政管理不履行法定职责一案，公益诉讼人于2017年6月13日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，于2017年6月21日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼人宣州区检察院委托代理人丁能宝、李高红，被告市国土局出庭负责人程雷峰及委托代理人秦仁国、李有胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宣州区检察院诉称，2015年10月开始，张某某未经批准擅自占用宣城市宣州区某某乡某某村三间屋组集体土地4.62亩（3079㎡），进行宣城市某某自来水厂建设，地类为林地3.63亩（2418㎡），建设用地0.99亩（661㎡），已建成建筑物面积844㎡，围墙203m，该宗用地部分符合某某乡土地利用总体规划，不占用基本农田，其中符合规划建筑面积52㎡，不符合规划建筑面积792㎡，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。2015年11月27日，市国土局作出宣国土资执罚[2015]62号行政处罚决定书，决定如下：1、责令张某某退还非法占用的某某乡某某村三间屋组集体土地4.62亩（3079㎡）；拆除张某某非法占用的某某乡某某村三间屋组集体土地4.62亩（3079㎡）集体土地上新建的建筑物面积844㎡，围墙203m，恢复土地原状；对非法占用的4.62亩（3079㎡）集体土地，按每平方米15元的标准处以罚款，合计罚款额为人民币肆万陆仟壹佰捌拾伍元整（¥46185.00）。2015年11月30日，市国土局向张某某送达了行政处罚决定书。张某某未在法定期限内申请行政复议和提起行政诉讼，也未履行行政处罚决定。2016年6月8日，市国土局向张某某送达《履行行政处罚决定催告书》，经催告，张某某仍没有履行行政处罚义务。2016年6月21日，市国土局向宣城市宣州区人民法院申请强制执行行政处罚决定。2016年6月24日，宣城市宣州区人民法院作出（2016）皖1802行审22号《行政裁定书》，该院审查认为：市国土局作出的宣国土资执罚[2015]62号《行政处罚决定书》，事实不清，证据不足，裁定不准予强制执行。市国土局不服该裁定，向宣城市中级人民法院申请复议。2016年8月4日，宣城市中级人民法院作出（2016）皖18行审复1号《行政裁定书》，以“事实不清，证据不足”为由，裁定：驳回复议申请，维持原裁定。此后，市国土局在向人民法院申请强制执行未被准予的情况下，未重新作出处罚决定，也未采取其他有效措施消除张某某非法占用土地的违法状态。致使张某某非法占用土地的状态仍持续存在，损害了国家利益和社会公共利益。2017年3月30日，宣州区检察院向市国土局发出宣州检民（行）行政违监[2017]34180200003号《检察建议书》，向被告提出如下督促履职建议：1、积极履行法定职责，加强所辖行政区域的土地管理工作；2、对张某某未经批准擅自占用集体土地依法作出处理。2017年4月26日，市国土局函复检察机关，已对非法行为人张某某执行罚款人民币46185元，并积极与某某乡人民政府沟通协调处理此事，消除违法状态。但某某乡人民政府并未拆除张某某在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，而是请求在调整的土地利用总体规划批准后补办用地审批手续。截止目前，张某某占用村集体土地进行建设的违法状态仍持续存在，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，市国土局作为土地行政主管部门，对所辖行政区域内发生的土地违法行为具有监督检查和依法查处的职责。被告对张某某非法占用土地的行为作出了行政处罚决定，由于张某某在法定期限内既未采取其他有效措施执行原行政处罚决定，也未重新作出处罚决定，致使张某某非法占用土地的状态依然持续。为督促被告依法履行职责，本院于2017年3月30日向市国土局发出宣州检民（行）行政违监[2017]34180200003号《检察建议书》，但市国土局收到检察机关检察建议后，仍未对张某某重新进行行政处罚，也未采取其他有效措施消除违法状态，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起诉讼，请求依法判令：1、确认市国土局对张某某非法占用集体土地进行建设的行为未依法履行土地监管职责的行为违法；2、判令市国土局对张某某非法占用集体土地进行建设的行为依法继续履行监管职责。宣州区检察院为支持其主张，向本院提交以下证据：第一组证据：证明宣州区检察院作为本案公益诉讼人，主体适格，本案属于公益诉讼试点范围，提起公益诉讼程序符合相关法律文件规定。1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、《人民检察院提起公益诉讼试点工作的实施办法》；3、《安徽省检察机关提起公益诉讼试点工作实施办案》；4、《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》；5、安徽省人民检察院皖检发民字（2017）35号《关于的批复》。第二组证据：证明市国土局作为土地管理部门，统一负责本行政区域内土地管理和监督工作，对非法用地行为有行政处罚权。1、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条；2、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款；3、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条；4、宣城市人民政府印发的《关于印发宣城市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；5、市国土局印发的《关于进一步明确各国土分局管辖范围的通知》。第三组证据：证明张某某未经批准非法占用集体土地用于建设，侵害了国家利益和社会公共利益。1、宣城市宣州区人民法院（2016）皖1802行审22号行政非诉案件的卷宗相关文书复印件。包括张某某身份证，2015年11月2日对张某某询问笔录，2015年11月2日对张某某非法占用情况进行勘测的现场勘测笔录、土地勘测定界技术报告书；2、市国土局提供的某某自来水厂用地2010年、2013年、2015年、2016年卫星照片影像图；3、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条。第四组证据：证明市国土局对张某某未经批准占用集体土地用于建设未依法履行土地监管职责。1、市国土局作出的行政处罚决定书；2、宣州区人民法院不予强制执行的行政裁定书、宣城市中级人民法院驳回复议申请的行政裁定书。第五组证据：证明经检察机关履行诉前程序督促后，市国土局仍未正确履行职责，未采取有效措施消除违法状态，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。1、检察建议书及送达回证;2、市国土局《关于检察建议事项工作情况的函》;3、现场照片。市国土局辩称，一、对于张某某的土地违法行为，市国土局已经依法履行了查处职责。2015年10月开始，土地违法案件被处罚人张某某未经批准擅自占用宣城市宣州区某某乡某某村三间屋组集体土地，进行宣城市某某自来水厂建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定。经调查取证，2015年11月27日，市国土局作出《行政处罚决定书》（宣国土资执罚[2015]62号）。2015年11月30日，市国土局向张某某送达了行政处罚决定书，张某某未在法定期限内申请行政复议、提起行政诉讼，也未履行行政处罚决定。2016年6月8日，市国土局向张某某送达《履行行政处罚决定催告书》，经催告，张某某仍未履行。2016年6月21日，市国土局向宣州区人民法院申请强制执行，2016年6月24日，宣州区人民法院作出《行政裁定书》[（2016）皖1802行审22号]，以市国土局作出的《行政处罚决定书》事实不清，证据不足为由，裁定不准予强制执行。市国土局向宣城市中级人民法院提出复议申请，该院《行政裁定书》[（2016）皖18行审复1号]，裁定“驳回复议申请，维持原裁定”。二、对公益诉讼人宣州区检察院检察建议事项的履职情况。2017年3月30日，市国土局收到宣州区检察院《检察建议书》，高度重视，多次组织相关职能部门研究解决方案。1、2017年4月18日，市国土局通过宣州区分局向宣州区某某乡人民政府递交了《关于要求拆除张某某非法占用建设某某自来水厂的函》（宣区国土资[2017]54号），根据有关文件规定，请宣州区某某乡人民政府于2017年4月27日前拆除张某某在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，消除违法状态。2、经催告，张某某于2017年4月25日缴纳了行政处罚决定中的全部罚款46185元。3、2017年4月26日，向宣州区检察院提交了《宣城市国土资源局关于检察建议事项工作情况的函》（宣国土资函[2017]167号），将张某某未经批准违法建设一案的有关情况、行政处罚履行情况等作了汇报，并就切实履行监管职责，建立国土资源工作新秩序提出了具体举措，主要有进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，规范土地管理，积极全面履行法定职责，加强所辖行政区域的土地管理工作，积极落实国土资源动态巡查制度，进一步前移执法关口，做到“早发现、早报告、早处理”，有效遏制非法用地的发生，对土地非法问题和涉土信访问题比较严重的地区作为重点管理地区，采取停批土地、约谈问责及取消评优资格、干部提拔作用考核等措施实行重点监管，督促限期整改纠正到位。按照《安徽省人民政府办公厅关于进一步完善土地管理责任机制的通知》要求，强化执法监察职责，真正形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地执法监管工作格局，有效地解决仅靠国土部门一家执法难、难执法的问题。三、在目前条件下，对于土地违法案件的强制执行，应当由当地人民政府组织实施。为严格土地执法，落实耕地保护责任，遏制违法违规用地行为，2006年8月31日国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），2009年5月8日安徽省人民政府办公厅发布了《关于进一步完善土地管理责任机制的通知》（皖政办[2009]32号），明确指出：各级人民政府对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和土地利用年度计划执行情况、节约集约用地情况、土地执法监督情况负总责。1、为实现区委、区政府提出的“土地零违法”目标，经市国土局与宣州区人民政府多次协调、沟通，2016年10月27日，宣州区人民政府作出《关于涉土案件强制执行事项的批复》（宣区政秘[2016]342号），“同意对区法院裁定准予强制执行的土地案件，由所在地乡镇办事处负责组织实施。”为维护法律的尊严，依法行政，不断完善国土资源非法案件强制执行机制，2017年4月27日，宣州区人民政府主持召开完善国土资源违法案件强制执行机制协调会，并通过第20号《专题会议纪要》。会议明确：（一），申请法院强制执行的涉土案件，经区法院裁定后，由区政府组织实施；（二），区政府根据案件具体情况，交相关乡镇街道办事处、园区负责具体组织强制执行，区国土分局负责做好指导监督和配合执行工作；（三）进一步完善国土资源违法案件强制执行机制，新机制执行时间自2017年4月19日起。2、某某乡人民政府组织实施情况。根据本案的实际情况，就拆除某某自来水厂违法建设一事，宣州区某某乡人民政府高度重视，积极组织、召开了各类相关会议，如所涉村的党政联席会议、乡村干部座谈会、风险评估会，并发放群众问卷调查。2017年4月25日，宣州区某某乡人民政府向宣州区国土资源局作出《关于要求拆除张某某违法占地建设某某自来水厂的复函》（黄政[2017]88号），称：“1、张某某在2017年4月25日前交清罚款；2、针对要求拆除某某自来水厂的问题，某某乡人民政府召开了拆除风险评估座谈会，征求企业、学校、敬老院、农户等用户代表的意见，并发出调查问卷108份，收回108份。调查显示所有用户均不同意拆除某某自来水厂，若拆除，将会给上述种类用户（涉及2.3万人）造成直接损害，带来较大的社会稳定问题，拆除的风险等级高（具体见社会风险评估报告）。3、根据安徽省人民政府的安排，某某乡人民政府已于2016年度开展了土地利用总体规划调整工作，并已上报，对某某自来水厂用地已调整为规划建设用地，为此，某某乡人民政府请求贵局在调整的土地利用总体规划批准后，补办用地报批手续，消除违法状态”，并附罚款票据复印件，拆除风险评估报告。宣州区某某乡人民政府在《某某乡某某自来水厂违法占地房屋拆除风险评估报告》中，称：某某自来水厂是解决农村饮用水安全的公益性水厂，解决某某乡、某某镇共5个村、规划内16431名农村居民和311名农村学校师生饮水不安全问题。该水厂是2015年2月在2007年建设的原厂址上进行的改扩建。经宣城市水务局批复的宣州区2015年度实施的农村饮水安全项目，以中央投资为主，属国债项目，固定资产归政府所有，由供水企业负责运行管理。根据《宣城市宣州区乡镇区域供水“十二五”规划》和《宣城市宣州区农村饮水安全工程“十二五”规划》，某某自来水厂改扩建项目选点符合规划要求。计划总投资830.89万元，区级配套166.38万元。项目由宣州区饮水安全工程建设管理处负责组织实施。改扩建项目完工后，供水规模达到2900吨/日，供水受益人口达2.3万人。“三，拆除违法建筑可能存在的风险分析”中认为存在部门问责风险，经济纠纷风险，维护稳定风险，突发事件风险，民生利益风险等五个方面的风险，结论为“风险等级高”。“解决问题的建议”为：“（一）严格依法办事，建议区有关部门…按照法定程序向检察机关作出说明。（二）从解决民生、保持社会稳定的角度出发，建议市国土局…结合新一轮规划修编，将其用地纳入土地利用总体规划，完善相关手续，消除违法状态”。综上所述，市国土局认为：1、作出土地行政主管部门，负有依法履行土地、矿产等自然资源的规划、管理、保护与合理利用、规范国土资源市场秩序等职责。无论在任何阶段、任何时候，市国土局均应当积极主动、全面履职；2、检察机关提起公益诉讼，也是依法履行法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益的重要举措；3、在公益诉讼人发出检察建议后，答辩人高度重视，多次与宣州区某某乡人民政府等有关部门沟通，积极寻求妥善处理，督促违法行为人张某某缴纳了全部的罚款，并及时以书面形式报送了《宣城市国土资源局关于检察建议事项工作情况的函》；4、根据土地管理责任机制，宣州区某某乡人民政府对拆除某某自来水厂违法建设一事高度重视，积极组织、召开了各类相关会议，并发放群众问卷调查，向宣州区国土资源局作出《关于要求拆除张某某违法占地建设某某自来水厂的复函》，并根据某某自来水厂本身的实际情况，就后续如何消除非法情形、妥善处理等事项提出了具体的建议。市国土局向本院提交如下证据及法律依据：1、《行政处罚决定书》（宣国土资执罚[2015]62号）及送达回执，《履行行政处罚决定催告书》及送达回执。证明：（1）、针对张某某的土地违法行为，2015年11月27日，市国土局作出《行政处罚决定书》（宣国土资执罚[2015]62号），2015年11月30日，市国土局向张某某送达行政处罚决定书，张某某未在法定期限内申请行政复议、提起诉讼，也未履行行政处罚决定。《行政处罚决定书》已经发生法律效力；（2）、因张某某未主动履行行政处罚决定书，2016年6月8日，市国土局向张某某送达《履行行政处罚决定催告书》，经催告，张某某仍未履行。2、强制执行申请书、宣州区人民法院《行政裁定书》[（2016）皖1802行审22号]、宣城市中级人民法院《行政裁定书》[（2016）皖18行审复1号]。证明：（1）、2016年6月21日市国土局向宣州区人民法院申请强制执行，2016年6月24日宣州区人民法院作出《行政裁定书》[（2016）皖1802行审22号]，以市国土局所作出的《行政处罚决定书》事实不清、证据不足为由，裁定不准予强制执行；（2）、市国土局向宣城市中级人民法院提出复议申请，该院《行政裁定书》[（2016）皖18行审复1号]，裁定“驳回复议申请，维持原裁定”。3、宣州区检察院《通知书》、《检察建议书》（宣州检民[行]行政违监[2017]34180200003号），《关于要求拆除张某某违法占地建设某某自来水厂的函》（宣区国土资[2017]54号），安徽省政府非税收入一般缴纳书，《宣城市国土资源局关于检察建议事项工作情况的函》（宣国土资函[2017]167号）。证明：（1）、2017年3月30日，市国土局收到宣州区检察院《检察建议书》后高度重视，多次组织相关职能部门研究解决方案；（2）、2017年4月18日，市国土局通过宣州区分局向宣州区某某乡人民政府递交了《关于要求拆除张某某违法占地建设某某自来水厂的函》（宣区国土资[54]号），根据有关文件规定，请宣州区某某乡人民政府于2017年4月27日前拆除张某某在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，消除违法状态；（3）、催告张某某于2017年4月25日缴纳了行政处罚中的全部罚款46185元；4、2017年4月26日，市国土局向宣州区检察院提交了《宣城市国土资源局关于检察建议事项工作情况的函》（宣国土资函[2017]167号），将张某某未经批准非法建设一案的有关情况、行政处罚履行情况等作出汇报，并就切实履行监管职责，建立国土资源工作新秩序提出了具体举措。4、《关于张某某违法占地建设某某自来水厂检查建议处理情况资料汇编》，包括：《关于要求拆除张某某违法占地建设某某自来水厂的复函》（黄政[2017]88号），《某某乡某某自来水厂违法占地房屋拆除风险评估报告》，及所附相关材料，如各类会议记录，问卷调查。宣城市水务局《关于宣州区农村饮用水安全工程某某水厂改扩建工程初步设计的批复》等。证明：（1）、根据宣州区国土资源非法案件强制执行机制，宣州区某某乡人民政府高度重视对拆除某某自来水厂非法建设一事，积极组织、召开了各类相关会议，如所涉村的党政联席会议、乡村干部座谈会、风险评估会，并发放群众问卷调查；（2）、2017年4月25日，宣州区某某乡人民政府向宣州区国土资源局作出《关于要求拆除张某某违法占地建设某某自来水厂的复函》（黄政[2017]88号），并附《某某乡某某自来水厂违法占地房屋拆除风险评估报告》，评估拆除风险等级高，提出了具体的解决问题建议。5、《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号，《关于进一步完善土地管理责任机制的通知》（皖政办[2009]32号），《关于涉土案件强制执行事项的批复》（宣区政秘[2016]342号），宣州区人民政府第20号《专题会议纪要》。证明：（1）、各级人民政府对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和土地利用年度计划执行情况、节约集约用地情况、土地执法监管情况负总责；2、申请宣州区人民法院强制执行的涉土案件，经宣州区人民法院裁定后，由宣州区政府组织实施，宣州区政府根据案件的具体情况，交相关乡镇街道办事处、园区负责具体组织强制执行，国土分局负责做好指导监管和配合执行工作。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、第六十六条第一款、第八十三条；2、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第一款、第二款；3、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条；4、2006年8月31日国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国地[2006]31号）第一条第（一）项；5、2009年5月8日安徽省人民政府办公厅《关于进一步完善土地管理责任机制的通知》（皖政办[2009]32号）第一条；6、2016年10月27日，宣州区人民政府《关于涉土案件强制执行事项的批复》（宣区政秘[2016]342号）；7、2017年4月27日，宣州区人民政府主持召开完善国土资源违法案件强制执行机制协调会、并通过第20号《专题会议纪要》。市国土局对宣州区检察院提交的证据质证如下：对第一、二、三组证据的“三性”及证明目的均无异议，对第四、五组证据的“三性”无异议，但对第四组部分证据的证明目的有异议，对证明目的中证明被告未履行法定职责有异议，在被人民法院裁定不准予强制执行后，市国土局作出了一系列行政行为。市国土局作为行政机关在被法院裁定不准予强制执行后，是否有权作出其它的强制行为，以及按照何种程序作出新的处罚决定及强制措施，目前在行政处罚法、行政强制法等相关法律中均没有作出规定。行政处罚决定书未被法院准予强制执行，并不代表行政处罚决定书被撤销，也不代表行政处罚书失去了效力，所以在行政处罚决定书不被法院依法准予强制执行后，行政机关应当如何履行法定职责，目前法律没有相关规定。对第五组的证明目的有异议，在收到检察建议书后，市国土局积极履行了相关职责，向某某乡政府发出了函，要求其拆除非法建设，在乡政府作出回函后，将上述情况向检察机关提交了书面材料。宣州区检察院对市国土局提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2、3、5的真实性、合法性均无异议，但与本案无关联，对证明目的有异议。认为：证据1，此行政处罚决定事实不清，证据不足，已被法院裁定不予强制执行，不能证明市国土局针对张某某的非法行为已履行法定职责。证据2，因行政处罚决定被法院裁定不予强制执行，恰恰证明市国土局没有依法行使职权，没有依法履行监管职责。证据3仅能表明市国土局做了一定的监管工作，但不能证明市国土局已全面履行法定职责。（1）、被告作出的行政处罚决定书经法院审查，已经裁定不予强制执行，足以说明其没有依法履行法定职责。（2）市国土局将不具有强制执行力的行政处罚决定交由某某乡政府予以实施，没有法律依据，也违反了区政府的相关规定。在没有强制执行依据的情形下要求某某乡政府拆除上述非法建筑实质上是一种非法行为，事实上某某乡政府请求调整规划实际上也拒绝了市国土局的拆除要求。（3）张某某违法占用土地的状态仍持续存在，侵害了国家利益和社会公共利益。证据5不能证明其履行了法定职责。（1）虽然各级政府对土地执法监管负总责，但市国土局对辖区土地的监督管理职责是法律规定的，上述规定对市国土局的职责没有影响；（2）根据上述相关文件，对土地非法建设，只有经过法院裁定准予强制执行的，才能由政府组织强制实施。而市国土局的行政处罚决定经法院审查不具有强制执行效力，市国土局不能为政府组织实施强制拆除提供执行依据，正是市国土局没有依法履行土地监管职责的表现。对证据4的真实性、合法性有异议，不能达到其证明目的，仅能表明市国土局做了一定的监管工作，但不能证明市国土局已全面履行法定职责。〈1〉关于风险评估报告所涉及调查问卷不具有真实性，不具有证据效力；（2）通过庭审出示的照片可以看出，本案中所指的土地违法状态是指违法建设的办公楼、围墙、土地硬化部分，拆除和没收这些非法设施，客观上对居民用水没有影响；（3）即便这些调查问卷是真实的，也不能成为市国土局拒绝履行法定职责的理由。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。如果仅因部分人的利益就可以置法律、国家基本国策于不顾，必然造成土地管理秩序混乱，使十分珍贵的土地资源不能得以有序利用，客观上将侵害整个国家的利益和人民的长远利益；（4）对土地违法行为不予以法律制裁，而是设法将土地违法行为合法化，背离了土地资源管理的初衷，损害了国家利益和社会公共利益。对市国土局提供的法律依据的真实性、合法性没有异议，但不能证明被告已经履行了法定职责。本院对上述证据认证如下：宣州区检察院提交的证据符合证据“三性”，本院予以确认。对市国土局提交的证据1、2、3、5的真实性、合法性予以认定；对证据4中调查问卷的真实性不能认定，对该组证据中的其他证据真实性予以认定，但该组证据达不到其证明目的。经审理查明，张某某于2015年10月开始，未经批准擅自占用宣州区某某乡某某村三间屋组集体土地4.62亩（3079㎡），进行宣城市杨林某某自来水厂建设，地类为林地3.63亩（2418㎡），建设用地0.99亩（661㎡），已建成构筑物面积为844㎡，围墙203m，该宗用地部分符合某某乡土地利用总体规划，不占用基本农田，其中符合规划建筑面积52平方米，不符合规划建筑面积792㎡，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。市国土局于2015年11月30日作出《行政处罚决定书》（宣国土资执罚[2015]62号），决定责令张某某退还非法占用的某某乡某某村三间屋组集体土地4.62亩（3079㎡）；拆除张某某非法占用的某某乡某某村三间屋组集体土地4.62亩（3079㎡）集体土地上新建的建筑物面积844㎡，围墙203m，恢复土地原状；对非法占用的4.62亩（3079㎡）集体土地，按15元/㎡的标准处以罚款，合计罚款额为人民币肆万陆仟壹佰捌拾伍元整（¥46185.00）。该处罚决定书生效后，经催告，张某某仍未履行。市国土局于2016年6月21日依法向本院申请强制执行，本院经审查，于同年6月24日作出《行政裁定书》[（2016）皖1802行审22号]，裁定不准予强制执行。市国土局向宣城市中级人民法院申请复议，宣城市中级人民法院作出《行政裁定书》[（2016）皖18行审复1号]，裁定驳回复议申请，维持原裁定。此后，市国土局对张某某的违法行为一直未处理，也未采取措施消除张某某非法占用土地的违法状态，张某某非法占用土地的状态一直存在。2017年3月30日，宣州区检察院向市国土局发出《检察建议书》（宣州检民[行]行政违监[2017]34180200003号），向市国土局提出督促履职建议：1、积极履行法定职责，加强所辖行政区域的土地管理工作；2、对张某某未经批准擅自占用集体土地依法作出处理；并要求在收到检察建议后一个月内将处理结果书面回复。市国土局收到检察建议书后，根据宣州区人民政府工作部署，通过宣州区分局于2017年4月18日向宣州区某某乡人民政府递交了《关于要求拆除张某某非法占地建设某某自来水厂的函》（宣区国土资[2017]54号），请宣州区某某乡人民政府于2017年4月27日前拆除张某某在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，消除违法状态。2017年4月20日，宣州区某某乡人民政府召开党政联席会、村支两委座谈会，对拆除某某自来水厂一事进行风险评估，并督促张某某缴纳行政处罚决定中的罚款46185元。2017年4月25日，宣州区某某乡人民政府向市国土局宣州区分局作出《关于要求拆除张某某违法占地建设某某自来水厂的复函》。同年4月26日，市国土局向宣州区检察院提交了《宣城市国土资源局关于检察建议事项工作情况的函》（宣国土资函[2017]167号），回复函称：“张某某非法占用土地案，现当事人已将罚款46185元缴纳到位。针对张某某违法占用土地的状态仍持续存在，损害了国家利益和社会公共利益问题。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2016]31号）、《安徽省人民政府办公厅关于进一步完善土地管理责任机制的通知》（皖政办[2009]32号）等文件精神，我局积极与宣州区人民政府沟通，我局下属宣州分局也正积极与某某乡人民政府沟通，争取当地人民政府协调处理此事，消除违法状态。”宣州区检察院认为市国土局至今仍未对张某某重新进行行政处罚，也未采取其他有效措施消除违法状态，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，经报请安徽省人民检察院批复同意，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，于2017年6月13日向本院提起行政公益诉讼。本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，具有依法提起行政公益诉讼的权利。本案中，宣州区检察院在履行职责中发现市国土局怠于履行法定职责，致使张某某非法占用土地的状态一直持续，在发出检察建议后，市国土局仍未对张某某采取有效措施消除违法状态，使国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态，为保护土地资源不受侵害，其有权以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条及《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十七条规定，市国土局作为土地管理部门，负责本行政区域内土地管理和监督工作，负有对违反土地管理法律、法规的行为进行查处的职责。张某某非法占用土地案，经市、区两级人民法院审查裁定不准予强制执行后，市国土局对张某某非法占用土地的行为未采取任何措施，以及在收到市检察院检察建议书后，除责令张某某缴纳罚款外，对张某某非法占用土地的行为仍未采取有效措施消除违法状态，宣州区检察院主张确认市国土局对张某某违法占用集体土地进行建设的行为未依法履行土地监管职责的行为违法，具有事实与法律依据，本院予以支持。因张某某非法占用集体土地进行建设的违法状态至今仍持续存在，土地资源仍处于受侵害状态，市国土局应当继续履行法定职责，消除张某某非法占用集体土地进行建设的状态，恢复土地原状，故宣州区检察院请求判令市国土局对张某某非法占用集体土地进行建设的行为依法履行监管职责的诉讼请求，本院也予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告宣城市国土资源局对张某某违法占用集体土地进行建设的行为未依法履行土地监管职责的行为违法；二、被告宣城市国土资源局对张某某非法占用集体土地进行建设的行为依法履行监管职责。案件受理费50元，由被告宣城市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  丁太玲审 判 员  魏轶凡人民陪审员  罗宣林二〇一七年十一月三日书 记 员  罗燕华附：相关法律条文《中华人民共和国土地管理法》第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。……第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。……《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十七条县以上人民政府土地行政主管部门应当对本行政区域内贯彻实施土地管理法律、法规的情况进行监督检查，对违反土地管理法律、法规的行为进行查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认非法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微非法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认非法：（一）行政行为非法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原非法行政行为，原告仍要求确认原行政行为非法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。