重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝02行终32号
上诉人（原审原告）何登元，男，汉族,1948年11月21日出生，公民身份号码5122261948********，住重庆市奉节县朱衣镇魏家村*组**号。
委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市奉节县规划局，住所地重庆市奉节县地方海事处3楼。
法定代表人陈湿，局长。
委托代理人陈占彬，该局副局长。
委托代理人冉春颜，重庆夔府律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市规划局，住所地重庆市江北区电测村237号。
法定代表人曹光辉，局长。
委托代理人何宇，该局工作人员。
委托代理人蒲正春，重庆平正律师事务所律师。
上诉人何登元因限期拆除决定一案，不服重庆市奉节县人民法院（2016）渝0236行初221号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2002年6月，何登元取得建设用地规划许可证、村镇规划建设许可证、村镇规划选址意见书，经许可在奉节县原万胜乡魏家村2社邵家湾（后建制调整为朱衣镇魏家村1组，现为魏家社区1组）建房，批准占地面积为135㎡、建筑面积为540㎡、建筑结构砖混、建筑层数为4层。2003年，何登元上述房屋建成。2016年1月13日，奉节县规划局（简称县规划局）就何登元涉嫌擅自改变村镇规划建设许可证及附件、附图内容进行建设的行为，立案查处。同年4月21日，县规划局就何登元上述房屋进行了现场勘验，查明房屋共建4层、建筑面积为754.7㎡、占地面积为170㎡。并于同日书面通知何登元同月25日前携房屋相关手续等到该局配合调查。同月25日，县规划局调查询问何登元并形成笔录。同月29日，县规划局对何登元作出奉规限拆决字〔2016〕41号限期拆除违法建筑决定，查明何登元所建房屋超出审批占地面积35㎡、建筑面积约215㎡的事实，认定何登元擅自改变村镇规划建设许可证及附件、附图内容所进行的建设行为，系《重庆市城乡规划条例》第六十二条第一款第（三）项规定的违法建设行为。因按奉节县西部新区控制性详细规划，该房屋处于规划的城市主干道用地范围内，目前已影响到城市主干道（北侧主干道）的建设，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。根据《重庆市城乡规划条例》第七十条第一款规定，责令何登元自决定书送达之日起五日内自行拆除超出审批建筑面积建设的215㎡建（构）筑物。同日，县规划局向何登元通过EMS送达该决定书。何登元不服，于同年5月4日向重庆市规划局（简称市规划局）申请行政复议。同年7月7日，市规划局作出渝规复〔2016〕第0017号行政复议决定，维持上述限期拆除决定。何登元不服起诉至法院，请求撤销县规划局奉规限拆决字〔2016〕41号限期拆除违法建筑决定；撤销市规划局渝规复〔2016〕第0017号行政复议决定。
另查明，2007年12月12日，重庆市人民政府作出渝府〔2007〕187号《关于奉节县城市总体规划的批复》，同意了奉节县的城市总体规划。依据该批复确定的城市规划区范围，何登元上述房屋所在地朱衣镇魏家村纳入奉节县的城市规划区进行管理。
原审法院认为，根据市政府令第282号《重庆市查处违法建筑若干规定》第四条“城乡规划主管部门负责组织查处规划城镇建设用地范围内的违法建筑”的规定，何登元房屋所在地奉节县朱衣镇魏家村已于2007年12月12日纳入城市规划区范围，县规划局作为奉节县行政区域内城乡规划主管部门,有权对城市规划区内违反城乡规划修建违法建筑的行为作出相关处理，是本案适格被告。何登元2002年6月取得建房规划许可手续，审批的占地面积为135㎡、建筑面积为540㎡、层数为4层，而2003年建成的房屋虽为4层，建筑面积、占地面积却为754.7㎡、170㎡，故何登元未按规划许可手续建房的行为违反《重庆市村镇规划建设管理条例》第二十三条“建设单位或个人按本条例规定取得村镇规划选址意见书，依法办理用地手续后，必须严格按照批准的位置、面积、层数等规定实施，不得擅自变更”的规定，系违法建设行为。按奉节县西部新区的控制性详细规划，何登元所建上述房屋位于规划城市主干道用地范围内，目前已影响到城市主干道的建设，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，县规划局应适用《重庆市村镇规划建设管理条例》责令何登元限期拆除。因《重庆市城乡规划条例》规定对于此种情形的处理结果与《重庆市村镇规划建设管理条例》并无不同，故县规划局适用《重庆市城乡规划条例》第七十条第一款规定，对何登元作出限期拆除违法建筑的决定应当予以维持。
国务院法制办公室国法秘函〔2000〕13号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》中明确，“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚，因此，县规划局作出的限期拆除违法建筑决定不是行政处罚决定，可以不适用《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序。何登元称县规划局在作出决定前，未履行告知程序，剥夺其陈述、申辩权，县规划局程序违法的理由不成立。
关于何登元称县规划局作出的限期拆除决定中违法建筑面积不确定且无法确定违法建筑的具体位置，属认定事实不清的意见。对此认为，县规划局通过现场勘查，在限期拆除违法建筑决定中明确了何登元房屋的违法建筑面积，因该房屋作为整栋建筑具有不可分割性，无法将违法建筑与合法建筑作明确区分，且按奉节县西部新区控制性详细规划，该房屋位于规划城市主干道用地范围内，属征地拆迁范围，整栋房屋将面临拆迁，即是否明确具体位置并不影响对违法建筑的执行，何登元此点意见不成立。
关于何登元提出县规划局在2016年作出限期拆除决定违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于处罚时效的意见。对此认为，根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。因此，何登元房屋虽于2003年左右建成，因其违反城乡规划的事实始终存在，应认定其行为有继续状态，且违法事实至今存在，县规划局于2016年作出限期拆除违法建筑决定并无不当。
综上，市规划局作出的复议决定符合法律规定。何登元请求撤销限期拆除违法建筑决定、行政复议决定的理由不成立，依法应驳回。判决驳回何登元的诉讼请求。
何登元上诉称，县规划局对其作出的限期拆除违法建筑决定中并未确定其违法建筑的面积与位置，属认定事实不清；且违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条等规定，未履行告知义务，剥夺了其陈述申辩权，故该行政决定的程序亦违法。综上，请求二审人民法院依法改判。
县规划局、市规划局未提交书面答辩。
县规划局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1、行政案件立案审批表；2、接受调查通知书；3、拍摄的邮寄单照片；4、EMS邮寄单；5、行政案件勘验笔录；6、何登元房屋照片；7、询问笔录；8、奉节府函〔2011〕228号《关于奉节县城西片区控制性详细规划的批复》；9、图纸；10、建设用地规划许可证；11、村镇规划建设许可证；12、村镇规划选址意见书；13、奉规限拆决〔2016〕41号限期拆除违法建筑决定书；14、送达回证；15、渝规复〔2016〕第0017号行政复议决定书。
市规划局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1、行政复议申请书及邮寄回执；2、奉规限拆决〔2016〕41号限期拆除违法建筑决定书；3、身份证；4、授权委托书；5、行政复议受理通知书及送达回证；6、行政复议答复通知书、邮寄单、送达回证；7、行政复议答复书；8、渝规复〔2016〕第0017号行政复议决定书；9、邮寄单、送达回证。
何登元原审庭审中举示如下证据：1、身份证；2、奉规限拆决〔2016〕41号限期拆除违法建筑决定书；3、渝规复〔2016〕第0017号行政复议决定书；4、奉规限拆决〔2016〕23号限期拆除违法建筑决定书；5、渝规复〔2016〕第0003号行政复议决定书。
原审法院对上述经质证的证据认证认为，县规划局、市规划局、何登元举示的证据，与本案具有关联性，真实、合法，予以确认。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”、第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”的规定，县规划局作为奉节县人民政府的城乡规划主管部门，具有对城乡规划区内违反城乡规划的行为核查、处理的法定职权。
违法建筑，是指违反城乡规划等相关法律、法规，非法占用土地、未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定，擅自建筑的建筑物、构筑物。本案中，县规划局依据何登元所取得的用地、建设等规划手续，通过现场勘验，查明何登元擅自改变村镇规划建设许可证及附件、附图内容，超出审批占地面积35㎡、建筑面积215㎡建设房屋的事实，该行为确已违反《重庆市村镇规划建设管理条例》第二十三条第一款中“建设单位或个人按本条例规定取得村镇规划选址意见书，依法办理用地手续后，必须严格按照批准的位置、面积、层数等规定实施，不得擅自变更”的规定，系违法建设行为。县规划局由此认定何登元房屋超出审批建筑面积建设的215㎡建（构）筑物为违法建（构）筑物的事实清楚，证据充分。
因何登元所建房屋中违法的215㎡部分，处于奉节县西部新区的控制性详细规划中的城市主干道用地范围内，其存在已影响到城市主干道的建设，属无法采取改正措施消除影响的情形，故，县规划局依据《重庆市城乡规划条例》第七十条第一款的规定对何登元作出的限期拆除违法建筑决定，并无不当。另，由于何登元房屋的其他部分因征地拆迁亦需拆除，故是否明确违法建（构）筑物具体位置并不影响对违法建筑的执行。
县规划局作出奉规限拆决〔2016〕41号限期拆除违法建筑决定时，适用《重庆市城乡规划条例》第六十二条第一款第（三）项规定，该法律适用不当。但鉴于《重庆市城乡规划条例》的该条款规定，与《重庆市村镇规划建设管理条例》第二十三条第一款规定的实质内容无差异，故本院认为县规划局的该行政行为存在瑕疵。
何登元认为县规划局对其作出的限期拆除违法建筑决定是行政处罚，应适用《中华人民共和国行政处罚法》规定。对此认为，行政处罚是行政法针对违法行为的制裁措施，通过实施惩戒对被处罚者进行教育。修建违法建筑是一种违法行为，而建成的违法建筑是该违法行为的后果，行政处罚旨在惩罚违法行为，限期拆除违法建筑是对违法后果的处理。对违法建筑后果的处理方式是责令违法行为人自行消除违法后果，旨在恢复合法原状，并不具有惩罚性。《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》亦中明确，“责令限期拆除”不应理解为行政处罚。因此，县规划局对何登元作出的限期拆除违法建筑决定不是行政处罚，而是对行政相对人权利义务产生实际影响的行政处理决定，对该行政行为的审查不适用《中华人民共和国行政处罚法》。何登元的此点理由不成立，本院不予支持。
市规划局2016年5月10日受理何登元的行政复议申请，经审查后，于同年7月7日作出渝规复〔2016〕第0017号行政复议决定，同月9日送达给何登元。市规划局作出的该行政复议决定，认定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确。何登元的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何登元负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈克梅
审判员 张建平
审判员 程鸿声
二〇一七年四月十七日
书记员 陈 辉