甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）甘行终411号
上诉人马怀国等59人（名单附后）
诉讼代表人马怀国。
诉讼代表人王旭东。
诉讼代表人马沛龙。
委托代理人汪稳，包音泰。
被上诉人（原审被告）合作市人民政府，住所地：合作市当周街。
法定代表人周梅，该政府市长。
上诉人马怀国等59人因诉合作市人民政府未按照约定履行行政协议一案，不服临夏回族自治州中级人民法院（2016）甘30行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理认为，2008年3月14日，合作市人民政府对合作市舟曲东路（东二路）羚城市场进行拆除重建。2011年至2016年，马怀国等59人分别与合作市城市房屋拆迁管理办公室（现合作市房屋征收管理办公室）签订了《合作市东二路羚城市场房屋拆迁补偿安置协议书（商铺）》，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”本案中签订《合作市东二路羚城市场房屋拆迁补偿安置协议书（商铺）》协议的合同双方为合作市城市房屋拆迁管理办公室和马怀国等59人。合作市城市房屋拆迁管理办公室是经合作市人民政府依法批准成立的房屋征收管理部门，并经依法登记具有独立法人资格。因此，马怀国等59人以合作市人民政府作为被告提起诉讼主体不适格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款之规定，该院于2017年5月10日向马怀国等59人发出变更被告告知书，马怀国等59人不同意变更被告。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告马怀国等59人的起诉。案件受理费2900元退还原告。
上诉人马怀国等59人上诉称，1.房屋征收属行政征收范畴，依法具有房屋征收行政权力的主体只有市、县级人民政府。合作市房屋征收管理办公室属事业单位，并非行政机关，无行政职权，与其是否具有独立的法人资格无关，不是本案行政诉讼的适格被告。2.本案征收决定和征收补偿方案均由合作市人民政府批准作出，安置补偿协议也是基于该行政征收行为而签订，上诉人针对合作市人民政府变更履行补偿安置协议提起本诉主体适格。3.合作市房屋征收管理办公室签订补偿安置协议的行为应视为合作市人民政府的委托，合作市人民政府为本案适格被告。首先，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，未经法律、法规、规章授权视为委托。其次，补偿安置协议系经合作市政府研究决定，法律后果由合作市政府承担。最后，不能将现合作市房屋征收管理办公室等同于原合作市城市房屋拆迁管理办公室，它们系不同历史时期下两个不同编制机构，履行不同职责。请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人合作市人民政府未提交书面答辩意见。
本院认为，本案争议的焦点为谁是本案适格被告。
关于合作市人民政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”所谓行政诉讼的被告是指由原告起诉指控其作出的行政行为违法，侵犯原告合法权益，并经法院通知应诉的具有国家行政职权的机关和组织。没有实施某种行政行为或者实施的行政行为和原告认为被侵犯的合法权益没有因果关系的，不能作被告。本案中，上诉人马怀国等59人向一审法院提起诉讼，请求判令合作市人民政府按照约定履行《合作市东二路羚城市场房屋拆迁补偿安置协议书（商铺）》并支付违约金、赔偿损失。由于与上诉人签订该协议的另一方合同当事人并非合作市人民政府，而是合作市房屋征收管理办公室，故合作市人民政府不能作本案的被告。
二、关于合作市房屋征收管理办公室是否为本案适格被告的问题。首先，行政诉讼被告就是理论上具有独立行政主体资格的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。合作市房屋征收管理办公室是经授权还是受委托的组织，关键是看是否有法律、法规、规章赋予其行政职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，相互配合，保障房屋征收工作的顺利进行。”由此可知，合作市房屋征收管理办公室作为合作市人民政府所确定的房屋征收部门，系经行政法规授权的组织，行政法规赋予其组织实施房屋征收与补偿工作的行政职权，其有权以自己的名义作出行政行为，独立承担行政责任，符合行政主体所应具备的权、名、责，是被授权的行政主体。其次，行政主体是享有国家行政权力，从事行政管理活动的组织。行政机关是重要的行政主体，但不是唯一的行政主体，经法律法规特别授权，管理公共事务的组织如企业组织、事业组织、社会团体、基层群众自治组织等均可以成为行政主体。本案中无论合作市房屋征收管理办公室是否为事业组织，其一经法律法规、规章的特别授权均可成为行政主体，即可作为行政诉讼的被告。再次，基于合同的相对性特点，上诉人与合作市房屋征收管理办公室签订的拆迁补偿安置协议，对合同的双方当事人具有拘束力。履行合同约定义务的诉讼请求只能针对合同一方当事人提出。
综上，本案的适格被告应为合作市房屋征收管理办公室。一审法院于2017年5月10日向马国怀等59人发出变更被告告知书，马怀国等59人不同意变更被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；”一审法院裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 冯 江
代理审判员 张宏娟
代理审判员 朵利民
二〇一七年九月二十八日
书 记 员 丁卫东
附：上诉人名单：
上诉人（原审原告）扎西草。
上诉人（原审原告）马春兰。
上诉人（原审原告）王自信。
上诉人（原审原告）何通海。
上诉人（原审原告）道吉才让。
上诉人（原审原告）何金寿。
上诉人（原审原告）王英儿。
上诉人（原审原告）庞存秀。
上诉人（原审原告）王玉忠。
上诉人（原审原告）陈源才。
上诉人（原审原告）马义春。
上诉人（原审原告）孙伯达。
上诉人（原审原告）周风岐。
上诉人（原审原告）卡毛加。
上诉人（原审原告）张月梅。
上诉人（原审原告）韩忠华。
上诉人（原审原告）马云风。
上诉人（原审原告）刀吉扎西。
上诉人（原审原告）拉玛加。
上诉人（原审原告）马伟君。
上诉人（原审原告）李元庆。
上诉人（原审原告）辛花芳。
上诉人（原审原告）夏李洁。
上诉人（原审原告）丁而沙。
上诉人（原审原告）高玉秀。
上诉人（原审原告）辛居财。
上诉人（原审原告）陈莲平。
上诉人（原审原告）寇振文。
上诉人（原审原告）胡海云。
上诉人（原审原告）马玉海。
上诉人（原审原告）马玉芳。
上诉人（原审原告）马玉彪。
上诉人（原审原告）拦生忠。
上诉人（原审原告）金晓红。
上诉人（原审原告）巴云山。
上诉人（原审原告）马锦芳。
上诉人（原审原告）牟海明。
上诉人（原审原告）吴建辉。
上诉人（原审原告）拉毛杰布（又名拉吾杰布）。
上诉人（原审原告）张俊平。
上诉人（原审原告）刘忠伟。
上诉人（原审原告）杜成肖草。
上诉人（原审原告）李志强。
上诉人（原审原告）王小兵。
上诉人（原审原告）陈文广。
上诉人（原审原告）齐格泰。
上诉人（原审原告）杜鸿婷。
上诉人（原审原告）李超。
上诉人（原审原告）夏崇信。
上诉人（原审原告）高玉莲。
上诉人（原审原告）王晓玲。
上诉人（原审原告）安全林。
上诉人（原审原告）马云。
上诉人（原审原告）杨卫祥。
上诉人（原审原告）张文焕。
上诉人（原审原告）张华伟。
上诉人（原审原告）马怀国。
上诉人（原审原告）王旭东。
上诉人（原审原告）马沛龙。