江苏省淮安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏08行终50号
上诉人（一审原告）顾金园，男，汉族，1972年7月24日生，无业，住淮安经济技术开发区。
上诉人（一审原告）丁中伦，男，汉族，1943年8月9日生，无业，住淮安经济技术开发区。
上诉人（一审原告）丁中源，男，汉族，1953年5月8日生，无业，住淮安经济技术开发区。
被上诉人（一审被告）淮安市公安局经济技术开发区分局，住所地淮安经济技术开发区汕头路26号。
法定代表人陈启旭，该局局长。
委托代理人鲁军，该局徐杨派出所所长。
委托代理人ＸＸ，该局法制大队中队长。
上诉人顾金园、丁中伦、丁中源因诉被上诉人淮安市公安局经济技术开发区分局（以下简称开发区公安局）不履行法定职责一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初237号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年2月27日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。
顾金园、丁中伦、丁中源一审诉称：本案是因三原告对淮安开发区徐杨乡政府相关领导的贪腐行为的举报，引发该政府相关领导对三原告打击报复，对原告顾金园投放毒害性液体，编造恐怖信息威胁原告顾金园。三原告为此向被告报案，后经人民法院行政判决，判令被告履行法定职责。而被告继续庇护违法行为，滥用手中权力，于2017年10月6日向三原告下达《终止案件调查决定书》，终止了对原告所报案件的调查行为。三原告认为，本案中犯罪嫌疑人的违法事实已经客观存在，事实清楚，违法嫌疑人的行为构成犯罪。被告终止调查行为，目的是为了隐瞒事实，庇护违法人。退一步说，即使本案事实不清，被告应该进一步调查。综上，被告作出的《终止案件调查决定书》，事实理由不成立，引用法律依据错误，本案嫌疑人、违法行为人的违法事实成立，应转为刑事案件。被告属于滥用职权、徇私舞弊的渎职行为。故诉至法院，请求撤销被告作出的开公（徐）行终止决字﹝2017﹞2号《终止案件调查决定书》，确认该行为为滥用职权的渎职行为，判令被告履行法定职责，对三原告报案重新调查并答复告知。
开发区公安局一审辩称：2014年8月19日，原告顾金园报警称收到恐吓信。我局徐杨派出所现场处警，展开调查，并于次日受理案件侦查。案发后，我局及时对原告顾金园、街坊邻居以及徐杨乡政府因信访问题负责对顾金园进行稳控的相关人员进行调查，均未发现破案线索。同时，我局刑警大队技术人员提取涉案液体，并提交淮安市物证鉴定所。我局收到（2017）苏0812行初71号行政判决后，积极履行职责，继续对案件相关人员进行调查询问，并就案件线索情况向原告再次通告，同时也制作询问笔录，但仍未发现破案线索。2017年10月6日，因案件无法继续进行，我局徐杨派出所依法对该案作出终止调查决定，并送达原告顾金园。我局徐杨派出所根据案件的客观情况，作出终止调查决定，程序合法、理由充分，已经履行了法定职责，不存在原告诉称的适用法律错误、滥用职权、渎职等行为。综上，请求驳回原告诉讼请求。
一审法院经审理查明：针对三原告的报警，被告开发区公安局的派出机构徐杨派出所于2017年10月6日作出开公（徐）行终止决字﹝2017﹞2号《终止案件调查决定书》：因顾金园人身安全被威胁一案具有案件无法继续进行，需要终止调查的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，现决定终止调查。三原告对决定不服，提起本案诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款、第三款的规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。本案中，三原告提起诉讼针对的行政行为是开公（徐）行终止决字﹝2017﹞2号终止案件调查决定，作出该决定的主体是开发区公安局的派出机构徐杨派出所，而并非开发区公安局。徐杨派出所作为被告开发区公安局的派出机构，能否作为行政诉讼被告主体，关键要看其作出的行政行为是否具有法律、法规或者规章的授权。根据公安部令第125号《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条的规定，经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；……可见，本案中，徐杨派出所作出的《终止案件调查决定书》，具有上述规章的授权，当事人不服提起诉讼的，应以实施该行为的机构或者组织即徐杨派出所为被告。故三原告将开发区公安局作为被告提起本案诉讼，属于错列被告。本案承办人多次通知三原告到法院来谈话，对其予以详细释明相关法律规定，但三原告拒绝到法院来谈话，并表示案件已经开完庭，原告没有必要再到法院来，法院应依法作出裁判。本案承办人在电话中向原告顾金园详细解释了相关的法律规定，建议其变更被告，但原告顾金园明确表示不同意变更，要求法院依法作出裁判。综上，三原告错列被告且拒绝变更。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项的规定，裁定驳回原告顾金园、丁中源、丁中伦的起诉。
上诉人顾金园、丁中伦、丁中源上诉称：一、一审裁定滥用法权，故意错误认定。徐杨派出所作出的开公（徐）行终止决字﹝2017﹞2号终止案件调查决定，就是代表被上诉人，否则即存在被上诉人在法定期限内没有履行判决的问题，并且一审并未明确界定徐杨派出所有成为被告的主体资格。二、一审引用法条错误。《公安机关办理行政案件程序规定》的规定没有界定派出所具有独立行使行政行为的职权，更没有规定在行政诉讼中可以作为被告，所以，开公（徐）行终止决字﹝2017﹞2号终止案件调查决定，虽然有徐杨派出所签章，但只能代表徐杨派出所不具有主体资格，上诉人并未错列被告。综上，请求二审法院撤销一审裁定，重新审理该案或责成一审法院重新判决。
被上诉人开发区公安局辩称：终止调查决定系徐杨派出所作出，且派出所具有相应的职权，上诉人应当起诉派出所而非被上诉人，一审裁定正确。请求二审依法驳回原告的上诉请求。
双方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。
二审另查明：公安机关接到报案后，认为该案没有构成刑事案件标准，作为普通治安案件，按照行政程序进行调查并作出终止调查决定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定：“法律、法规定或者规章授权行使行政行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第二百三十三条第一款规定：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；……（四）其他需要终止调查的情形。”
本案中，上诉人主张其向公安机关报警，被上诉人所属的徐杨派出所在经过调查后，于2017年10月6日作出开公（徐）行终止决字﹝2017﹞2号终止案件调查决定，该行为系徐杨派出所根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款的规定所作出，《公安机关办理行政案件程序规定》系公安部作出，属于部门规章，具有法律授权，派出所有权按照其规定条款，对于无违法事实或者其他需要终止调查情形可以作出终止调查的决定，上诉人对该决定不服，依法应直接起诉徐杨派出所，上诉人将开发区公安局作为被告提起本案诉讼，属于错列被告，经一审法院释明后上诉人仍拒绝变更，一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。
综上，一审裁定裁判结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一八年三月二十九日
法官助理 柏娟娟
书 记 员 金 琦