广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤07行终107号
上诉人（原审原告）：劳娟凤，女，住址：广东省开平市。
被上诉人（原审被告）：开平市公安局。住所地：广东省开平市。
法定代表人：陈勇，局长。
委托代理人：李春、叶艳玲，均系开平市公安局法制室工作人员。
被上诉人（原审被告）：开平市人民政府。住所地：广东省开平市。
法定代表人：邝积康，代市长。
委托代理人：吴建明，开平市人民政府法制局工作人员。
上诉人劳娟凤因与被上诉人开平市公安局、开平市人民政府（以下简称“开平市政府”）治安行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年10月12日9时50分许，开平市公安局沙塘派出所接到报案，称有人在沙塘镇东方村委会办公楼门口闹事。开平市公安局沙塘派出所民警处警后，发现劳娟凤坐在停放在沙塘镇东方村委会办公楼门口的一辆黑色小汽车上不肯下车，经民警多次劝说，其仍拒绝下车。该所民警遂强行将劳娟凤拉下车，在拉扯过程中，劳娟凤撕破民警冯某的衣服并咬伤其腿部。被拉下车后，劳娟凤与其妹妹劳某两人进入东方村委会办公室，反锁大门并将办公室内的杂志和宣传单扔在地上。经多次劝说无果后，民警于当日12时30分强行将门打开，并将劳娟凤与劳某带离现场。经过调查，开平市公安局查明劳娟凤与劳某两人身份，并查明涉案黑色小汽车系开平市农业局工作人员下乡检查所驾驶车辆。2015年10月12日，开平市公安局告知劳娟凤，拟对其作出行政处罚，其享有陈述和申辩的权利。同日，开平市公安局作出江公（开）行罚决字[2015]02387号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第五十条第一款第（二）项、第二款及第十六条之规定，决定对劳娟凤寻衅滋事行为处以行政拘留十五日，对劳娟凤阻碍执行职务行为处以行政拘留十日，对劳娟凤处以合并执行行政拘留二十日。劳娟凤不服前述行政处罚决定，于2015年10月29日向开平市政府申请行政复议。开平市政府审查后，于2015年11月4日向劳娟凤邮寄送达《行政复议受理通知书》，并于2015年11月6日向开平市公安局送达《提出行政复议答复通知书》。开平市公安局提交了书面答复及相关证据材料后，开平市政府于2015年12月25日作出开府行复[2015]7号《行政复议决定书》，维持开平市公安局作出涉案《行政处罚决定书》。劳娟凤仍不服，提起本案行政诉讼。
另查明，开平市公安局提交的涉案《行政处罚告知笔录》和《行政处罚决定书》中注明“以上笔录交给劳娟凤阅读，劳娟凤拒绝阅读并且不作答，后侦查民警将笔录（决定书）向其宣读，其听后拒绝签名确认”，并经两名民警签名确认。
原审法院认为，本案系治安行政处罚纠纷。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”开平市公安局作为县级以上人民政府公安机关，依法具有对违反治安管理的行为作出处罚的职权。开平市政府作为开平市公安局的本级人民政府，有权受理对开平市公安局作出的具体行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。本案中，开平市公安局、开平市政府的执法主体适格，原审法院予以确认。
原审法院归纳的争议焦点为：一、开平市公安局作出的江公（开）行罚决字[2015]02387号《行政处罚决定书》是否合法；二、开平市政府作出的开府行复[2015]7号《行政复议决定书》是否合法。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”、第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”、第五十条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的……阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。”、第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”、第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查……”、第九十四条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利……”本案中，开平市公安局接到报案后及时受理并登记，经过调查认定劳娟凤存在寻衅滋事和阻碍执行职务行为的事实，遂在履行了事先告知程序后，根据劳娟凤的行为性质、情节、动机和危害程度，依据法定程序、在法定的幅度范围内对劳娟凤寻衅滋事行为处以行政拘留十五日，对劳娟凤阻碍执行职务行为处以行政拘留十日，合并执行行政拘留二十日的行政处罚，符合法律规定。此外，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第一款第（二）项“除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达”的规定，劳娟凤拒绝在《行政处罚告知笔录》和《行政处罚决定书》上签名，不影响开平市公安局作出行政处罚程序的合法性。开平市政府在受理劳娟凤提出的行政复议申请后，于法定期限内作出涉案《行政复议决定书》并送达各方当事人，程序合法。综上所述，劳娟凤的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回劳娟凤的诉讼请求。一审案件受理费50元，由劳娟凤负担。
上诉人劳娟凤不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销（2016）粤0704行初262号《行政判决书》；2、判令开平市公安局、开平市政府承担一、二审的诉讼费用。主要事实和理由：原审判决对开平市公安局、开平市政府提供的证据采纳不当，这些证据揭露相关部门渎职行为及滥用职权的事实；且该行政纠纷案件中的报警人没有查证清楚，公安机关有越权立案、报复劳娟凤的行为，即顶格处罚、小事化大。原审判决认定事实不清，适用法律错误，开平市公安局、开平市政府具体行政行为违法，请二审法院依法撤销原审判决，支持劳娟凤的诉讼请求。
被上诉人开平市公安局答辩称：一、劳娟凤的违法事实清楚、证据充分。2015年10月12日上午9时50分许，开平市公安局沙塘派出所接东方村委会主任劳某1报警：一名叫劳娟凤的女子在沙塘镇东方村委会办公室门口闹事。沙塘派出所接到报警后，由副所长潘某带领民警陈某、冯某与治安联防队员张某前往现场处置。到达现场后，处警民警发现劳娟凤坐在停放在东方村委会门口一辆牌号为粤Ｊ×××××小汽车的后排座位上，阻止该车开走，劳娟凤的妹妹劳某则在村委会办公室门口四处走动。民警经现场了解获悉：当日早上，开平市农业局的同志下乡检查工作，将粤Ｊ×××××小汽车停放在东方村委会门口。劳娟凤、劳某两人早上来到东方村委会要求村委会主任劳某1给其开具关于办理农田补贴的证明，未果后劳娟凤自行打开粤Ｊ×××××车门，并坐在该车后座不肯下车，且经该车司机吴某劝导也不肯下车。于是处警民警上前询问劳娟凤的意图，劳娟凤表示要东方村委会出证明，让其取得农田耕地复耕并取得农田补助金。当时民警向其表示该车是开平市农业局的同志下乡检查工作使用，并非是东方村委会的用车，有诉求要向村委会工作人员用正确方法表达，不能无理阻挠农业局的车辆离开，但劳娟凤还是不肯下车。处警民警经多次劝阻无效后，至当日10时30分许，处警民警在向上级领导请示后决定将劳娟凤强制带离其强登的粤Ｊ×××××车。在民警将劳娟凤强制带下车后，劳娟凤躺在地上朝其旁边的民警踢了几脚。后劳某过来叫劳娟凤钻入车底并用手挡住车门，劳娟凤试图钻入车底，民警冯某拉住劳娟凤的手，阻止她钻进车底，劳娟凤随即也抓住冯某的衣服使劲往后拉，致两人同时跌倒在地，劳娟凤又用手抓着冯某的右腿并咬住冯某的右小腿，劳某也用脚踢冯某，其他民警见状立即将他们拉开。紧接着，劳娟凤起身拉扯冯某的衣服并挥拳打向冯某，见此，冯某依法强制将劳娟凤按倒在地予以自卫，但劳娟凤还是一直抓住冯某的衣服，并将冯某的衣服扯烂，后又被其他民警隔开。至10时40分许，劳娟凤又趁东方村委会副主任劳某2不备，将劳某2挂在腰间的钥匙强行拿走，劳某2向劳娟凤要回，劳娟凤拒不归还，并试图用这把钥匙打开东方村委会办公楼一楼的楼梯门，但没打开。过了一会，劳娟凤和其妹劳某又伺机冲进东方村委会一楼办公室，将门反锁并关上窗户，随后故意将室内的书刊杂志、宣传单等物品捣乱在地上。至11时许，东方村委会主任劳某1来到，向劳娟凤解释农田补贴款的事，讲明村委会不能出具此类证明，无法满足劳娟凤的要求，于是劳娟凤继续赖在办公室不出来，在场的民警也一直做劳娟凤的工作叫其开门，但是劳娟凤就是不听。至11时25分许，沙塘派出所所长敖某赶到现场，对劳娟凤进行劝解，但劳娟凤仍是不听，还多次向敖某所长吐口水。直至当日12时30分许，开平市公安局特警赶到现场，对被反锁的村委会大门进行破门强攻，才进入办公室并将劳娟凤、劳某两人强制带离现场。以上事实有证人证言、处警民警的陈述、相关物证、法医鉴定、执法民警的现场执法记录仪视频资料及现场勘查笔录等证实。二、开平市公安局对劳娟凤寻衅滋事、阻碍人民警察依法执行职务违法行为的认定和处罚符合法律规定，有充分法律依据。劳娟凤的上述行为已构成寻衅滋事和阻碍人民警察依法执行职务。在有证人证言、处警民警的陈述、相关物证、法医鉴定、执法民警的现场执法记录仪视频资料及现场勘查笔录等证据证实的前提下，开平市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第五十条第一款第（二）项和第二款及第十六条的规定，于2015年10月12日对劳娟凤作出江公（开）行罚决字[2015]02387号《行政处罚决定书》，对劳娟凤的寻衅滋事行为处以行政拘留十五日，对劳娟凤的阻碍人民警察依法执行职务行为处以行政拘留十日，合并执行行政拘留二十日（2015年10月12日至2015年11月1日）。综上所述，开平市公安局对劳娟凤作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，过罚相当。一审法院作出的（2016）粤0704行初262号判决认定事实清楚、证据确实充分。请求二审法院驳回劳娟凤的所有诉讼请求。
被上诉人开平市政府答辩称：一、开平市政府作出的开府行复[2015]7号行政复议决定符合法定程序。劳娟凤委托其妹劳某于2015年10月29日向开平市政府提出行政复议申请，认为开平市公安局于2015年10月12日作出的行政拘留决定，要求撤销该行政拘留决定。开平市政府于2015年11月3日受理该行政复议申请，并于2015年11月5日向劳娟凤指定的地址邮寄送达开府行复[2015]7号《行政复议受理通知书》，于2015年11月6日向开平市公安局送达开府行复[2015]7号《提出行政复议答复通知书》，要求开平市公安局提出书面答辩及提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。开平市公安局于2015年11月15日提交了答复意见及相关证据。开平市政府根据各方提交的材料，经过调查，于2015年12月25日作出开府行复[2015]7号行政复议决定，并于2015年12月25日送达开平市公安局、于2015年12月31日向劳娟凤指定的地址进行了邮寄送达。综上所述，开平市政府作出开府行复[2015]7号行政复议决定的程序是符合法律规定的。二、开平市政府作出行政复议决定的事实清楚。2015年10月12日早上9时50分开平市公安局沙塘派出所接到报案称有入在沙塘镇东方村委会办公室门口闹事，沙塘派出所由副所长潘某带领民警陈某、冯某及治安队员张某前往现场。到达现场后发现劳娟凤坐上停放在东方村委会门口的开平市农业局粤Ｊ×××××公务车辆上，沙塘派出所民警上前询问，并多次劝导其离开被拒，在民警强行将劳娟凤拉下车时，劳娟凤强烈反抗，用口咬民警冯某小腿，并扯烂民警冯某的衣服。其后劳娟凤及其妹劳某自行进入东方村委会办公室并反锁在里面，经村委会干部、派出所民警多次劝导拒不开门，民警强行破门进入东方村委会后将劳娟凤及其妹劳某制服，发现办公室里面的杂志和宣传单被扔在地上；其后沙塘派出所将劳娟凤带回沙塘派出所询问，劳娟凤对民警的询问拒不作答，也拒不告知如何通知其家属；民警向劳某1、劳某2、吴某询问情况并制作笔录，开平市公安局根据证人证言、当场执法民警的陈述、记录仪视频资料、现场勘查笔录等证据，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项作出行政拘留十五日、第五十条第一款第（二）项、第五十条第二款对劳娟凤处以行政拘留十日的行政处罚决定，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条的规定将两项处罚合并执行行政拘留二十日；开平市公安局在作出行政处罚决定后，将通知书挂号邮寄至劳娟凤户籍登记的地址。案发经过有证人语言、记录仪视频资料等证据证实上述事实的真实性，因此，开平市政府作出的行政复议决定的事实清楚。三、开平市政府作出复议决定适用法律依据正确。开平市公安局辖下的沙塘派出所在接到报案后前往现场处警，认定当时劳娟凤经多次劝导仍不离开开平市农业局的公务用车及其后在民警将其强行拉下车时撕咬民警，以及其反锁在东方村委会办公室，是根据现场勘验及向在场证人劳某1、劳某2、吴某调查取证及现场执法记录仪视频所作出的，认定事实清楚，证据确凿；开平市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第五十条第一款第（二）项、第五十条第二款、第十六条的规定对劳娟凤的寻衅滋事行为处以行政拘留十五日，对劳娟凤的阻碍执行职务行为处以行政拘留十日，合并执行行政拘留二十天的行政处罚，适用法律正确；开平市公安局作出的江公（开）行罚决字[2015]02387号行政处罚决定，事实认定清楚，证据确凿，适用的法律依据正确，程序合法。因此，开平市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，维持开平市公安局作出的江公（开）行罚决字[2015]02387号行政处罚决定，适用法律准确。四、一审判决符合法律规定。一审判决认定开平市政府在受理劳娟凤提出的行政复议申请后，于法定期限内作出涉案《行政复议决定书》并送达各方当事人，程序合法。该认定事实清楚，并据此事实作出驳回劳娟凤诉讼请求的判决符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请二审法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回劳娟凤的上诉请求，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案为治安行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作?”的规定，开平市公安局作为江门市开平市行政区域范围内的县级人民政府公安机关，负责本行政区域内的治安管理工作，具有对是否存在侵犯他人人身权利的违法行为进行认定并依法作出处理的法定职权。在本案中，其执法主体适格，本院予以确认。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议……”的规定，开平市政府作为开平市公安局的本级人民政府，具有受理涉案行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权，其作出涉案行政复议决定主体亦适格，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点包括：一、开平市公安局作出的江公（开）行罚决字[2015]02387号《行政处罚决定书》是否合法；二、开平市政府作出的开府行复[2015]7号《行政复议决定书》程序是否合法。
针对第一个争议焦点。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。”、第五十条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的……。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。”、第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”具体到本案，开平市公安局接到报案后，立即指派民警现场处置，并对案件事实进行调查，及时收集和固定证据，根据劳某1、劳某2、吴某证人证言、当场执法民警的陈述、抓获经过、辨认笔录、司法鉴定意见、相关物证、现场执法记录仪视频资料及现场勘查笔录等证据，认定劳娟凤存在上述法律规定的寻衅滋事和阻碍执行职务行为的事实。又通过对其实施的违法行为的性质、情节、动机、危害程度及其所造成的社会影响，对劳娟凤寻衅滋事行为处以行政拘留十五日，对劳娟凤阻碍执行职务行为处以行政拘留十日，上述两项处罚决定合并执行行政拘留二十日。开平市公安局的行政处罚决定符合法律规定。关于开平市公安局的处罚决定程序是否合法，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”、第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查……”、第九十四条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利……”。本案中，开平市公安局对案件进行受理、立案、调查并作出处罚决定均符合法律规定，并且均在法定权限内作出，对于需要延长询问时限的，也按照法律规定进行审批，在作出行政处罚决定前，依法履行了告知程序，也充分保障了劳娟凤的陈述和申辩权利，劳娟凤拒绝在《行政处罚告知笔录》和《行政处罚决定书》上签名，不影响开平市公安局作出行政处罚程序的合法性。鉴此，开平市公安局对劳娟凤作出合并执行行政拘留二十日的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，本院予以确认。
针对第二个争议焦点。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”、第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。”劳娟凤于2015年10月29日向开平市政府申请行政复议，开平市政府审查后认为符合受理条件，于2015年11月3日受理该行政复议申请，并于2015年11月4日向劳娟凤邮寄送达《行政复议受理通知书》，于2015年11月6日向开平市公安局送达《提出行政复议答复通知书》。在行政复议过程中，开平市公安局向开平市政府提交了书面答复及相关证据材料。2015年12月25日，开平市政府作出开府行复[2015]7号《行政复议决定书》并送达各方，程序合法。
综上所述，劳娟凤认为开平市公安局、开平市政府的行政行为违法，理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人劳娟凤承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈 健
二〇一七年十一月八日
法官助理 何晓涛
书 记 员 黄咏仪