河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终709号
上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路8号。
法定代表人马军，区长。
委托代理人崔宇斌，惠济区新城街道办事处副主任。
委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。
被上诉人(一审原告)毛二栓，男，汉族，1956年11月8日出生，住郑州市惠济区。
委托代理人陈国强、潘成林，大沧海律师事务所律师。
毛二栓要求确认郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）2012年3月10日强制拆除其房屋行政行为违法一案，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第157号行政判决，惠济区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠济区政府的委托代理人崔宇斌、马国杰，被上诉人毛二栓及其委托代理人陈国强、潘成林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明，毛二栓房屋所占土地于2004年12月30日经《河南省人民政府关于郑州市2004年度第四批乡镇建设用地的批复》（豫政土【2005】51号）文件批准征收，惠济区政府于2010年8月3日与惠济区新城街道办事处签订协议，协议约定新城街道办事处负责涉案土地拆迁工作，2011年6月20日惠济区政府向郑州市土地储备中心出具承诺书，承诺负责将涉案土地整理至出让合同规定的条件，达到内部场地平整，且承诺在土地竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》后90天内交付土地，保证竞得人顺利进场。2012年3月8日、9日新城街道办事处召开由办事处工作人员、鹏升公司董事长张之鹏、毛庄村部分村干部参加的会议，明确由办事处主导拆迁工作，鹏升公司负责拆迁费用，毛庄村和鹏升公司负责组织拆迁人员对涉案房屋进行拆迁。2012年3月10日涉案土地上毛二栓的房屋被强制拆除，毛二栓遂提起行政诉讼。
一审另查明，毛二栓房屋被拆除后，毛二栓与郑州毛庄绿园实业公司于2012年8月2日达成评估补偿协议，惠济区新城街道办事处、毛庄村委会为该协议见证方。毛二栓与郑州毛庄绿园实业公司后因评估补偿协议产生民事纠纷，惠济区人民法院一审判决郑州毛庄绿园实业公司应按照评估报告的评估金额向毛二栓支付拆迁补偿款，郑州市中级人民法院二审维持了一审判决。
郑州市中级人民法院一审认为：本案有二个争议焦点：一、惠济区政府是否组织了对涉案房屋的强制拆除；二、强制拆除行为是否合法。
针对焦点一，郑州市惠济区人民法院民事判决和郑州市中级人民法院二审生效民事判决，认定了2012年3月10日鹏升公司安排人员机械对涉案房屋进行了强拆，上述判决对该强拆行为是否由政府组织没有进行查明和认定，故上述判决不影响对此问题进行查明和认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，毛二栓提起诉讼应当符合有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据等条件。本案中毛二栓提起诉讼要求确认惠济区政府强制拆除毛二栓房屋行为违法，应提供初步证据证明惠济区政府实施了该行为。但在行政机关否认实施强制拆除行为的情况下，行政相对人对行政强制拆除行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，因此要求行政相对人承担全部举证责任有违公平公正原则。本案中毛二栓提供的惠济区政府向郑州市土地储备中心出具的承诺函以及惠济区政府与新城街道办事处签订的土地征收补偿协议和公安机关对鹏升公司董事长的询问笔录，能够证明有关事实，履行了初步举证责任。惠济区政府提供的惠济区人民法院民事判决和郑州中院二审生效民事判决，不能证明自己没有组织强拆，应当承担举证不力的后果。综上，可以认定惠济区政府组织了对涉案房屋的强制拆除。
针对焦点二，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，按照被征收土地的原用途给予补偿，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，惠济区政府与惠济区新城街道办事处签订协议约定新城街道办事处负责涉案土地拆迁工作，并无法律依据，虽然涉案房屋被强制拆除后毛二栓与郑州毛庄绿园实业有限公司就毛二栓因房屋拆迁所受损失签署了房屋评估补偿协议，但惠济区政府组织拆除毛二栓房屋时，未依照法定程序进行，应认定其组织强制拆除毛二栓房屋行为违法。
综上，毛二栓要求确认惠济区政府拆除其房屋行为违法的诉讼请求，理由正当，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，郑州市中级人民法院判决确认惠济区政府拆除毛二栓房屋行为违法。
上诉人惠济区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决认定事实错误。涉案房屋系河南鹏升实业发展有限公司所拆，已被生效的民事判决认定，一审法院区分强制拆除实施行为和组织行为，进而认定上诉人拆除被上诉人的房屋违法，事实不清；上诉人没有参与及组织强拆，被上诉人未提出合法有效证据证明上诉人参与及组织强拆，一审法院要求上诉人应对不存在的组织强拆行为承担举证责任，加重了上诉人的举证责任，违反了行政诉讼法的规定。（二）一审判决程序违法。强拆行为造成的民事纠纷已二审终结，生效判决正处于执行程序，本案不应作为行政案件立案审理；一审参加开庭的上诉人委托代理人不符合委托条件，一审径行开庭错误。（三）一审判决适用法律错误。一审判决依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条针对国土资源局的法条来处理本案属适用错误。请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人毛二栓答辩称：（一）上诉人是被上诉人房屋的拆迁主体。上诉人向郑州市土地储备中心出具的承诺书、上诉人与新城街道办事处签订的征收补偿协议、惠济区新城街道办事处向郑州市国土资源局出具体的补偿到位证明等证据，可以证明上诉人是被上诉人房屋的拆迁主体，上诉人作为委托人及补偿款的最终提供人应对受委托人新城街道办事处的拆迁行为后果承担责任。（二）生效的民事判决认定鹏升公司对涉案房屋实施了拆除行为，不影响对上诉人违法组织拆除行为的认定，一审法院在民事判决的基础上认定上诉人组织拆除行为，与民事判决并不冲突。（三）一审法院在一审开庭时要求上诉人更换委托代理人，上诉人予以拒绝，上诉人应自行承担不利后果。（四）上诉人在征地过程中无权实施强制拆迁行为，其委托新城办事处进行强制拆迁违法，一审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定处理正确。一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明：上诉人惠济区政府在二审行政上诉状及庭审中认可其向郑州市土地储备中心出具的承诺书、与新城街道办事处签订的土地征收补偿协议书等证据，但是上诉人惠济区政府认为，这些文件是郑州市人民政府、郑州市国土资源局、上诉人惠济区政府、新城街道办事处对征收和拆迁工作的具体分工，系内部管理文件，适用时间为土地招拍挂之前的补偿阶段，被诉强拆行为发生在土地出让合同签订后四个月，以补偿阶段工作流程文件推定土地交付后上诉人惠济区政府存在组织强拆行为，太过于牵强。
其他事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：（一）一审法院采信承诺书、土地征收补偿协议书、公安机关对鹏升公司董事长、总经理的询问笔录复印件等证据正确。上诉人惠济区政府向郑州市土地储备中心出具的承诺书、上诉人惠济区政府与新城街道办事处签订的土地征收补偿协议书等证据，是从竹香荣诉郑州市国土资源局一案法院档案中调取的，上诉人惠济区政府在二审行政上诉状及庭审中也认可，一审法院予以采信，并无不当。公安机关对鹏升公司董事长、总经理的询问笔录复印件等证据，被上诉人称是惠济区人民法院从郑州市人民检察院调取的，是有效证据；上诉人惠济区政府虽然不认可，但是没有提交有效的证据反驳；一审法院并未将其作为单独认定案件事实的证据，而是在综合认定其他证据的基础上，将其作为认定案件事实的证据之一，予以采信，亦无不当。
（二）承诺书、土地征收补偿协议书、公安机关对鹏升公司董事长、总经理的询问笔录、惠济区人民法院民事判决和郑州市中级人民法院二审生效民事判决等证据，形成了完整的证据链，能够证明上诉人惠济区政府组织了被诉强拆行为。土地批准征收后，市县级人民政府有组织实施征收的职权。上诉人惠济区政府将其组织实施征收的职权通过协议的方式委托给新城街道办事处，新城街道办事处组织毛庄村和鹏升公司将涉案房屋拆除，新城街道办事处、毛庄村和鹏升公司的行为后果应当由授权委托人惠济区政府承担。一审法院认定上诉人惠济区政府组织实施了被诉强拆行为，并无不当。
（三）新城街道办事处组织实施时没有按照法律、法规规定的条件和程序进行，而是在没有对被上诉人进行安置补偿的情况下直接组织毛庄村和鹏升公司对其房屋强制拆除，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，一审法院确认被诉强拆行为违法正确。
（四）一审时，上诉人委托马国杰、赵杰两名诉讼代理人，马国杰以律师身份、赵杰以行政机关相关工作人员身份参加诉讼，被上诉人对赵杰身份提出异议，上诉人坚持委托不予变更；二审庭审时，赵杰仍作为上诉人的委托代理人以行政机关相关工作人员身份参加诉讼，因赵杰不是上诉人的工作人员，上诉人变更了委托代理人。一审法院允许赵杰参加诉讼不当，但不影响本案的公正审理。上诉人认为一审法院程序违法应当发回重审的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原判认定基本事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人惠济区政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
代理审判员 杨 巍
代理审判员 王凤强
二〇一六年九月××日
书 记 员 赵朝金