湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘02行终4号
上诉人（原审原告）王术梅，女，汉族，1971年1月1日出生，住湖南省株洲市天元区。
委托代理人王庆云，男，汉族，1972年12月18日出生，住株洲市天元区，系原告的弟弟，代理权限为特别授权。
委托代理人罗立志，湖南如金律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被上诉人（原审被告）株洲市规划局。
法定代表人边宁，局长。
委托代理人李波，男，汉族，1977年11月16日出生，住株洲市天元区，系株洲市规划局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人杨芳，湖南天隆律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被上诉人（原审被告）株洲市人民政府。
法定代理人阳卫国，市长。
委托代理人叶贤德，系株洲市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般授权。
上诉人王术梅与被上诉人株洲市规划局、株洲市人民政府城乡建设行政管理及行政复议一案，不服湖南省株洲市天元区人民法院（2016）湘0211行初58号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日受理后，依法组成合议庭，于2017年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人王术梅及其委托代理人王庆云、罗立志，被上诉人株洲市规划局的委托代理人李波，被上诉人株洲市人民政府的委托代理人叶贤德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告王术梅在天元区泰山街道办事处新塘工区9队集体土地上，建设一栋两层砖木结构、建筑面积246.96㎡的房屋，该栋房屋所占地块属于天元区规划范围，该房屋的建设未经规划、国土主管部门批准。被告株洲市规划局收到举报后，经立案、调查、勘验，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施‹中华人民共和国城乡规划法›办法》第二十五条规定，认定该房屋为违法建筑，并告知王术梅限期拆除违法建筑，王术梅未自行予以拆除，被告株洲市规划局遂于2016年4月14日作出株规限拆字[2016]第0288号《限期拆除违法建筑决定书》，原告认为被告株洲市规划局作出的决定书事实不清，程序违法，适用法律错误，于2016年4月28日向株洲市人民政府提起行政复议申请，请求撤销株洲市规划局作出的该《限期拆除违法建筑决定书》。株洲市人民政府审查后，于2016年6月12日作出（2016）株政复字第69号《行政复议决定书》，维持了株洲市规划局作出的该《限期拆除违法建筑决定书》。原告不服，诉至该院。
原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告王术梅在城市规划区范围内建设房屋，未经规划部门审批，属违法建设，且直至被告株洲市规划局作出限期拆除通知之日始终不能提供合法的审批手续。故被告株洲市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施‹中华人民共和国城乡规划法›办法》第五十一条之规定，对该违法建筑作出限期拆除决定，事实清楚，适用法律正确。被告株洲市规划局在作出限期拆除通知及限期拆除决定后，给予了原告陈述、申辩的权利，并按照法定程序进行了公告和送达，程序合法。被告株洲市人民政府在对株洲市规划局所为具体行政行为进行审查后所作出的行政复议决定，适用法律准确，符合法定程序。综上，原告王术梅要求撤销株规限拆字[2016]第0288号《限期拆除违法建筑决定书》及（2016）株政复字第69号《行政复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律根据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王术梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王术梅承担。
宣判后，上诉人上诉称：1、被上诉人株洲市规划局适用《中华人民共和国城乡规划法》认定上诉人房屋违法并作出行政处罚属适用法律错误。该法于2008年1月1日起生效、施行，不具有溯及既往的法律效力。上诉人的房屋在2006年已建成并使用。2、被上诉人株洲市规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》程序违法。首先，该局实施强制拆除违反法定程序，在作出限期拆除决定书前没有根据《行政处罚法》第三十八条的规定进行集体讨论，决定书也没有负责人签名。其次，限期拆除违法建筑决定属比“较大数额罚款”更重的行政处罚，该局在作出限期拆除决定前没有根据《行政处罚法》第四十二条第一款的规定举行听证。再次，上诉人建房行为发生在2006年，距该局作出行政处罚时已超过二年，行政处罚的起算日期应该为房屋建成之日起，该局对上诉人作出行政处罚超过二年的时效，不符合《行政处罚法》第二十九条第一款的规定。3、被上诉人株洲市规划局《限期拆除违法建筑决定书》认定事实错误。2011年9月22日，株洲市人民政府发布“天元区普通商品房二期建设项目”征收土地公告。2012年3月30日株洲市规划局天元分局、株洲市国土资源局天元分局等部门对“33区普通商品房三期项目红线范围内征地拆迁房屋产权鉴定第一榜”认定：黄闽晋（王术梅老公）的房屋实际占地面积123.48平米，实际建筑面积246.96平米，违拆（章）占地面积为0，违拆（章）建筑面积为0。上诉人的房屋是在征地拆迁前所建，且经过认定为无违章建筑。2012年3月30日《33区普通商品房三期项目红线范围内征地拆迁房屋产权鉴定第一榜》与被上诉人作出的《限期拆除违法建筑决定书》相隔4年时间，故被上诉人程序违法。上诉人的房屋虽没有建房证，但并不是违法建筑。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定：“各地要本着实事求是的原则……，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全的房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”建设部168号《房屋登记办法》于2008年7月1日实施。上诉人至今是所在村集体经济组织成员，具有村民建房资格，建房之前均按照乡规民约向组、村委会申办建房申请报告并被批准。由于政府规划控制停办农村建房审批手续，是农村“特定建房历史”，造成上诉人无法办理该房屋相关证件，且该房屋是在征收范围确定前所建。根据株洲市人民政府《关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法的通知》（株政发[2011]20号文件）第九条第二款和《关于执行株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法有关问题的复函》（株政办函[2011]97号）第一条第二款的规定，上诉人的房屋应当认定为合法建筑。根据《株洲市关于处理国有土地上房屋权属登记中历史遗留问题的若干意见的通知》，上诉人的房屋不能以现行的法律界定为违章建筑。综上，一审法院认定被上诉人作出的《限期拆除违法建筑决定书》合法，侵害了上诉人的合法权益，给上诉人造成重大损失，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人株洲市规划局辩称：1、株规限拆字[2016]第0288号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，程序合法，法律适用正确，合法有效。2016年3月24日，株洲市天元区治理违法建设综合管理大队接到举报，天元区泰山路街道办事处新塘管理处王术梅未经规划行政主管部门批准，占用集体土地建房，建筑面积246.96㎡。经立案调查，该建筑未经审批，未取得建设工程规划许可证。经对当事人王术梅的调查确认，以及当事人陈述，王术梅于2008年在天元区泰山路街道办事处新塘9队建设了一栋二层占地面积123.48㎡、建筑面积246.96㎡砖木结构房屋。王术梅也承认该房未经规划主管部门审批。2、株规限拆字[2016]第0288号《限期拆除违法建筑决定书》法律适用正确。根据调查的事实，王术梅建房并非建于2006年，而是在2008年建房时仅仅打了一个报告，至今未经规划行政主管部门依法审批。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。王术梅没有办理审批手续建房的行为违反了该法的规定。王术梅2008年建房未经规划主管部门审批的违法状态至答辩人作出限期拆除行政决定时依然存在。因此，答辩人依《中华人民共和国城乡规划法》作出限期拆除行政决定符合法律规定。3、答辩人对当事人的申辩陈述权利都已到位，作出的株规限拆字[2016]第0288号《限期拆除违法建筑决定书》。2016年4月6日答辩人作出株规限拆字[2016]第0841号《限期拆除违法建筑告知书》，并依法送达。被答辩人也及时提交了陈述申辩材料。答辩人根据本案违法建设的事实，认定王术梅所建房屋属违法建设，且该违法建设严重影响城市规划实施，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条等规定，作出《限期拆除违法建筑决定书》，程序合法，适用法律正确。根据国务院法制办回复陕西省人民政法法制办国法秘研函[2012]665号复函精神，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。答辩人作出的《限期拆除违法建筑决定书》是责令限期改正违法行为的行政决定，并非必须经过行政处罚听证。综上，答辩人作出的株规限拆字[2016]第0288号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原判，驳回上诉。
被上诉人株洲市人民政府辩称：1、株洲市规划局作出的限期拆除决定事实清楚，正确确凿。上诉人承认其建房没有办理规划审批手续。上诉人称其系按照乡规民约建房系历史原因建成，一方面没有证据，另一方面也缺乏法律依据，无法成立。上诉人称提供的2012年3月30日《33区普通商品房三期项目红线范围内征地拆迁房屋产权鉴定第一榜》认定黄闽晋（王术梅老公）的房屋无违拆面积，与株洲市规划局的限期拆除决定事实不一致。而且，该证据上诉人应在一审开庭前提供，二审期间主张不符合法律规定。况且，2012年的征地拆迁行为与本案没有关系。至于上诉人提到的《株洲市关于处理国有土地上房屋权属登记中历史遗留问题的若干意见的通知》的规定，因本案涉及的是集体土地上的违建房屋，不符合该文件规定。2、株洲市规划局作出的限拆决定适用法律法规正确。上诉人没有办理规划审批手续，擅自建房，违反了《城乡规划法》的规定，属于违法建筑，其违法建房虽建于《城乡规划法》实施之前，但当时的《城市规划法》同样要求建房需要办理规划审批手续。因上诉人违法建筑一直持续到现在，违法状态一直存在，株洲市规划局依现行《城乡规划法》对其进行查处，符合法律规定。3、株洲市规划局作出的限期拆除决定符合法定程序。株洲市规划局作出的限期拆除决定不属于《行政处罚法》第三十八条规定的需要集体讨论的情形，也不属于该法第四十一条第一款规定的需要听证的情形。根据全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工委发[2012]20号），违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，不适用《行政处罚法》第二十九条两年的追诉时效。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人向本院提交了以下证据：1、2017年1月16日取得的情况说明，拟证明一审调查笔录中有罗定的签字确认，但当时罗定并非在场；2、征地公告复印件，拟证明上诉人房屋是在公告之前建设的，属于集体土地上房屋；3、第一榜照片复印件，拟证明上诉人房屋没有违法建筑。被上诉人株洲市规划局质证认为，根据《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第7条第2款，对该三份证据不予质证。被上诉人株洲市人民政府与株洲市规划局的质证意见一致。
本院认为，上诉人的证据1-3不是新证据，不予采纳。本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院另查明，2008年王术梅未经规划部门审批擅自建房，严重影响城市规划实施。2016年4月6日株洲市规划局向王术梅送达了《限期拆除违法建筑告知书》，告知了陈述和申辩的权利。2016年4月9日王术梅向株洲市规划局邮寄递交了《关于撤销限期拆除“违法”建筑的申辩书》。2016年4月14日株洲市规划局向王术梅送达了《限期拆除违法建筑决定书》。2016年4月28日株洲市人民政府通知株洲市规划局参加行政复议、提交证据。2016年6月22日株洲市人民政府向王术梅送达了（2016）株政复字第69号《行政复议决定书》。
本院认为，本案系城乡建设行政管理及行政复议案，争议焦点为被上诉人株洲市规划局作出的株规限拆字[2016]第0288号《限期拆除违法建筑决定书》及株洲市人民政府作出的（2016）株政复字第69号《行政复议决定书》是否合法。
行政处罚是指行政机关依法对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为，目的在于对违法行为人进行教育和惩戒。而株洲市规划局作出的限期拆除决定，是促使上诉人履行恢复原状的义务，不具有行政制裁的目的。同时，株洲市规划局作出的限期拆除决定也不符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条关于行政处罚种类的规定。该限期拆除决定不是一种行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》相关规定和程序。
2008年上诉人王术梅在城市规划区擅自建房，未经规划行政主管部门审批，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十五条的规定，属于违法建设。株洲市规划局经过调查、勘验，听取上诉人王术梅陈述和申辩，鉴于该违法建筑严重影响规划实施且无法消除，违法状态一直存在，该局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第五十一条的规定作出株规限拆字[2016]第0288号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。株洲市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定和程序进行复议，作出（2016）株政复字第69号《行政复议决定书》，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王术梅承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴晓斌
审 判 员 梁小平
代理审判员 苏新柱
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 彭 湘