重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字第00080号
上诉人（原审原告）卢光安，男，1931年9月10日出生，汉族，住重庆市巫溪县。
委托代理人张小山，重庆锋度律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市巫溪县人民政府，组织机构代码75007150-2，住所地重庆市巫溪县柏杨街道广场东路8号。
法定代表人龚均，县长。
委托代理人向洋，男，巫溪县国土资源和房屋管理局副局长。
委托代理人李健龙，重庆峡郡律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）卢祖珍，女，1957年1月7日出生，汉族，住重庆市巫溪县。
委托代理人杨祖夔，重庆程正律师事务所律师。
上诉人卢光安因土地行政登记一案，不服重庆市巫溪县人民法院（2015）巫法行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1985年，巫溪县原上磺区上磺乡开始进行集镇规划。1986年，卢祖珍在规划区内自行建房。房屋落成后，卢祖珍于1994年12月2日取得溪字第3-3070号《房屋所有权证》。1995年8月4日，卢祖珍从巫溪县人民政府（简称巫溪县政府）补办溪国土（95）用地字第7109号《巫溪县城乡居民建设用地许可证》。1995年10月19日，卢祖珍取得溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》，证载地号为03-1-77；用地面积为73.7㎡；用地四至为东至卢祖娟房屋、南至邬兴高、武玉祥房屋、西至卢祖刚房屋、北至街道。
2012年12月，卢祖珍将该房屋卖给向桂英。经房屋产权变更登记，向桂英于同月15日取得319房地证2012字�01697号房屋产权证书。2013年3月，向桂英拆除上述房屋欲建新房时，卢光安等以该房屋所占土地是其借与卢祖珍建房为由，阻止向桂英施工建设。向桂英遂于2013年4月向巫溪县人民法院提起诉讼，要求卢光安等停止侵害排除妨碍。该院2013年6月26日以（2013）巫法民初字00660号民事判决，判决卢光安等停止对向桂英新建住宅的侵害行为。卢光安等不服提起上诉，重庆市第二中级人民法院2013年8月9日作出（2013）渝二中法民终字第01071号民事判决，判决驳回上诉维持原判。2015年1月19日，卢光安以涉案房屋所占土地系其借与卢祖珍建房，其才是该土地使用权人，巫溪县政府应向其核发房产证和土地使用证为由，起诉至人民法院请求确认巫溪县政府向卢祖珍颁发溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》的行政行为违法并撤销该证。
原审法院认为，根据《中华人民共�国土地管理法》第十一条规定，巫溪县政府具有颁发国有土地使用证的法定职权。巫溪县政府为卢祖珍进行登记的土地，征收为国有土地之前是卢光安的承包土地，卢光安认为巫溪县政府为卢祖珍登记颁证行为，侵犯其合法权益，提起行政诉讼，符合行政诉讼法规定的起诉条件，其诉讼主体资格适格。
巫溪县政府称卢光安提起诉讼已超过起诉期限，对此认为巫溪县政府于1995年10月19日向卢祖珍颁发溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》至卢光安2015年1月19日向法院提起诉讼时止，没有超过《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条中“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，人民法院不予受理”的规定。因巫溪县政府未提供证据证明卢光安知晓其作出的行政行为内容，故卢光安没有超过《最高人�法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定。巫溪县政府称卢光安超过起诉期限的理由不能成立，应不予支持。
卢光安向上磺镇集镇建设领导小组缴纳踏勘费、土地征用费等费用是对土地性质的改变而支付的费用，即从耕地转为建设用地，不是土地使用权的转变，故卢光安不能因缴纳了土地征地费用就当然的享有土地使用权，土地使用权仍需由人民政府确认颁证后才具有。卢光安主张涉案宅基地是借给卢祖珍建房，因卢光安没有提供相关证据证实，故对该主张不予支持。
巫溪县政府在1985年巫溪县原上磺区上磺乡进行集镇规划时已将该宗土地征用为国有土地，其府给卢祖珍颁证的事实清楚，符合原国家土地管理局1989年11月18日颁布的《土地登记规则》的规定。卢光安要求撤销卢祖珍取得的《国有土地使用证》的理由不足，应不予支持。遂判决驳回卢光安的诉讼请求。
卢光安上诉称，其在1986年即取得了包括溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》所载面积在内的国有土地使用权，其只是将该土地借与卢祖珍建房，而巫溪县政府对卢祖珍提出的土地登记申请未按规定进行地籍调查、未核实土地权属来源。另，原审法院证据采信时已否认建设用地许可证效力，后又称该证是颁发溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》的依据，前后矛盾。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判。
巫溪县政府、卢祖珍未提交书面答辩意见。
巫溪县政府法定期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：第一组：组织机构代码及法定代表人身份证明；第二组：1、卢祖珍的土地登记申请书；2、卢祖珍申请登记土地的界址调查表两份；3、卢祖珍申请登记土地的权属界址示意图；4、卢祖珍的居民建房用地申请表三页；5、溪国土（95）用地字第7109号《巫溪县城乡居民建设用地许可证》；6、地籍调查表；7、土地登记审批表；第三组：1、原国家土地管理局（1995）国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第一条、第二条、第四章规定；2、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七条、第九条规定；3、《土地登记规则》。
卢光安原审庭审中举示如下证据：1、溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》；2、卢光安与龙正明互换土地协议；3、龙正明于2014年6月15日出具的证明；4、收款收据三份；5、管斌2014年9月1日出具的说明；6、姚依胜2013年7月23日出具的证明；7、（2013）巫法民初字00660号民事判决书、（2013）渝二中法民终字第01071号民事判决书；8、承办房屋所有权登记具结书；9、土地登记档案，即土地申请书、地籍调查表、界址调查表、权属界址示意图；10、卢光安诉卢祖珍用益物权确认纠纷案的二审听证笔录［原审案号（2014）巫法民初字第01078号］。
卢祖珍原审庭审中举示如下证据：1、溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》；2、溪字第3-3070号《房屋所有权证》；3、收款收据；4、（2014）巫法民初字第01078号民事判决书；5、张云生补田多旺的基脚帐。
原审法院对巫溪县政府举示的证据认证认为，第一组、第二组中2、3、4、6、7号证据、第三组证据本身具有真实性，来源合法，与本案具有关联性，认为可以作为本案证据使用；第二组1号证据中因“申请者提供的权属证明材料及申请理由”一栏内“土地权属来源有合法证明，四界清楚无争议，请予以登记发证”的记载、第二组5号证据中“补办83年”的记载，其真实性无相应证据证明，故不予采信。
原审法院对卢光安举示的证据认证认为：1、4、7、8、9、10号证据本身具有真实性，来源合法，与本案具有关联性，认为可以作为本案证据使用；认为2号证据与本案不具有关联性、3、5、6号证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供书证、证人证言的要求，故不作为本案证据使用。
原审法院对卢祖珍举示的证据认证认为，1、2号证据本身具有真实性，来源合法，与本案具有关联性，认为可以作为本案证据使用；因3号证据不能达到卢祖珍证明目的、4号证据反映的民事案件尚在上诉阶段，该民事判决书还未发生法律效力、5号证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供书证的要求，故不予作为本案证据使用。
前述证据，已随案移送本院。经审查，本院对巫溪县政府举示的第二组中1、5号证据认证认为，其本身具有真实性，来源合法，与本案具有关联性，认为可以作为本案证据使用。本院对卢祖珍举示的5号证据认证认为，与本案不具关联性。原审法院对前述三份证据的认证意见与本院不一致，本院予以纠正。本院对其他证据的认证意见同原审法院的认证意见。本院查明事实与原审法院查明事实无异。
二审补充查明，1992年3月，卢祖珍以其房屋所占土地73.7㎡系1985年征用而来为由，提出国有土地使用权登记申请。原巫溪县国土局受理卢祖珍申请后派员进行了界址调查，制作了权属界址示意图。但因无国有土地用地手续，原巫溪县国土局对卢祖珍申请未作处理。1995年7月，卢祖珍提出居民建房用地补办申请并填写了《乡、镇、村居民建房用地申请表》，当时的巫溪县上磺镇人民政府、巫溪县上磺区公所均在该表上签署“同意补办1985年征地建房面积74㎡”的意见，且加盖公章。1995年8月4日，卢祖珍取得巫溪县政府颁发的溪国土（95）用地字第7109号《巫溪县城乡居民建设用地许可证》，准许卢祖珍使用74㎡土地建房，且在该证上注明“补办83年”字样。后，原巫溪县国土局就卢祖珍提出的国有土地使用权登记申请进行了地籍调查，在卢祖珍的《土地登记审批表》上，审查人员初审意见为“本宗地属于国有土地，85年用地73.7㎡，经县人民政府溪国土（95）用地字第7109号许可证批准补办74㎡，权属清楚，面积准确，地上、图上界线清楚�致，无争议，建议登记73.7㎡作为住宅用地”、原巫溪县国土局签署审核意见为“本宗地属于国有土地，住宅用地73.7㎡，准予登记”，巫溪县政府则签署“同意颁证”意见。
另查明，卢祖珍取得的溪国土（95）用地字第7109号《巫溪县城乡居民建设用地许可证》上注明的“补办83年”内容，经结合《乡、镇、村居民建房用地申请表》、《土地登记审批表》中载明内容，判断“83年”为笔误，应为“85年”。
还查明，巫溪县人民法院2013年6月26日作出的（2013）巫法民初字00660号民事判决书载明，该案于2013年5月8日公开开庭审理，但卢光安经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，该案系缺席审理。还载明卢祖珍取得溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》的事实。
卢光安诉卢祖珍用益物权确认纠纷一案，巫溪县人民法院2014年10月11日作出�2014）巫法民初字第01078号民事判决，判决驳回了卢光安的诉讼请求。卢光安不服提起了上诉。
二审听证时，卢光安表示，其在1985年花费3736.8元购买了包括卢祖珍房屋所占土地在内的土地，有当时上磺区集镇办管斌于1985年8月25日开据的两份、1986年10月19日开据一份共计三份收款收据为证。为解决亲属建房土地问题，借了几十平方米给卢祖珍建房，因此，卢祖珍房屋所占土地的使用权应属卢光安本人。
巫溪县政府对此称，巫溪县原上磺区上磺乡1985年时进行集镇规划，上磺镇被确定省级试点镇。原巫溪县国土局当时尚未成立，土地规划、征用、审批的具体工作是由当时的巫溪县城乡建设环境保护局负责，上磺区公所则成立集镇建设办公室处理上磺镇集镇建设方面的具体事务。由于当时还没有土地管理方面的法律，一切都是摸索前进，所以，在土地�划、征用土地、用地审批等方面有不规范之处。如，征用土地和用地审批本是分别进行的，则土地补偿费和有偿使用土地的费用也应分别支出和收取，但实际操作过程中却是采取的多退少补相抵缴的方式；另，其府亦未对当时在一期规划区建房的个人出具正式用地批文。后，为解决一期集镇建设遗留下的问题，其府便为申请户补办了《巫溪县城乡居民建设用地许可证》，即许可申请户使用国有土地。
卢祖珍对此称，规划上磺镇后，政府就把土地征用了。卢光安叫我把钱交给他，他一起从政府那里再把地买回来，于是我向卢光安交了900多元钱。当时因房屋的“基脚”问题，还向卢光安女婿补150多元钱。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款中“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”的规定，巫溪县政府具有为单位和个人依法使用的国有土地进行登记造册，核发国有土地使用权证书的法定职权。
卢光安认为巫溪县政府为卢祖珍登记的土地，为其从政府有偿取得，后是借了几十平方米给卢祖珍建房，现巫溪县政府将卢祖珍房屋所占土地登记在卢祖珍名下，侵犯其合法权益，对此不服起诉至人民法院，具有原告的主体资格。
巫溪县政府认为卢光安提起本行政诉讼已超过法定起诉期限，而卢光安称是在向桂英诉其停止侵害排除妨碍的民事诉讼中才知巫溪县政府向卢祖珍颁发了溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》，故其未超过法定起诉期限。对此认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中，因卢光安不是巫溪县政府颁发的溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》的相对人，故对卢光安起诉期限的审查应从其知道或者应当知道行政行为内容时开始计算。巫溪县人民法院2013年6月26日作出的（2013）巫法民初字00660号民事判决书，已载明卢祖珍取得溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》的事实。卢光安对巫溪县政府向卢祖珍颁发该《国有土地使用证》不服，至迟应在2015年6月26前提起诉讼，现于2015年1月19日提起本行政诉讼，其起诉未超过法定起诉期限。且巫溪县政府亦未举示证明卢光安2013年6月26日之前已知道或者应当知道该行政行为内容的证据。故巫�县政府称卢光安超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。
卢祖珍1992年为其1986年在上磺镇一期集镇规划区内建房所用土地，向巫溪县政府提出土地登记申请，虽具体负责土地登记工作的原巫溪县国土局进行了界址调查，制作了权属界址示意图，但因无土地使用权权属来源证明，故未作处理。1995年7月，经卢祖珍提出居民建房用地申请，巫溪县政府于同年8月4日同意补办用地手续，准许卢祖珍使用74㎡国有土地建房，卢祖珍取得溪国土（95）用地字第7109号《巫溪县城乡居民建设用地许可证》，该许可证即为卢祖珍使用国有土地的权属来源证明。至此，卢祖珍申请土地登记提交了土地登记申请书、其身份证明、土地权属来源证明即建设用地许可证、地上附着物权属证明即房屋所有权证。原巫溪县国土局认为卢祖珍提交的材料符合《土地登记规则》（�国家土地管理局1989年11月18日颁布）第十二条关于土地登记申请者申请登记须提交资料的规定，经地籍调查，在卢祖珍的《土地登记审批表》上签署“本宗地属于国有土地，住宅用地73.7㎡，准予登记”的审核意见。同年10月19日，巫溪县政府对卢祖珍使用的国有土地进行注册登记，颁发溪国用（95）字第2937号《国有土地使用证》，符合《土地登记规则》第七条规定关于初始土地登记程序：申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书的规定。
卢光安虽上诉称其在1986年就取得了涉案国有土地使用权，而卢光安诉讼中并未提交人民政府确认其使用权的相关证书予以证明，故其此点理由不成立，本院不予支持。
对于卢光安称原审法院证据采信时已否认《巫溪县城乡居民建设用地许可证》效力，但后来又称该证是颁发溪国用（95）字第2937号《国有土地使用权证》的依据系前后矛盾问题，本院在对本案证据予以认证时，已纠正原审法院认证意见，在此不再累述。
对卢光安所称其与卢祖珍之间的民事争议，不属本案审查范围，且卢光安已提起相关民事诉讼。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，应予维持。上诉人卢光安上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人卢光安负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈克梅
代理审判员 程鸿声
代理审判员 刘红霞
二〇一五年七月二十四日
书 记 员 韦 玮