浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终578号
上诉人（原审原告）周复多，男，汉族，1936年10月11日出生，住杭州市下城区。
上诉人（原审原告）陈珲，女，汉族，1951年12月30日出生，住杭州市下城区。
上诉人（原审原告）马顺尔，男，汉族，1950年11月3日出生，住杭州市下城区。
上诉人（原审原告）戎玉中，男，汉族，1939年10月3日出生，住杭州市下城区。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地杭州市解放东路**号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人谭王英、郑祥，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
原审原告周乾松，男，汉族，1953年8月7日出生，住杭州市江干区。
周复多、陈珲、戎玉中、马顺尔、周乾松等5人诉杭州市人民政府规划行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年4月6日作出（2017）浙01行初579号行政判决。周复多、陈珲、戎玉中、马顺尔等4人不服，向本院提起上诉。本院于2017年5月31日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年10月14日，周复多等5人向杭州市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，请求确认杭州市规划局作出的选字第330100200800701号《建设项目选址意见书》、地字第330100200900943号《建设用地规划许可证》、建字第330100201600158号《建设工程规划许可证》违法并予以撤销。市政府收到该行政复议申请后，认为不符合“一事一申请”原则，要求周复多等5人就上述三个行政行为分别提出复议申请；同时要求其补充提供与被申请复议行为存在利害关系的证明材料。2016年11月11日，周复多等5人提交了补正后的行政复议申请书和申请材料，请求“确认杭州市规划局于2016年5月18日核发的《建设工程规划许可证》（建字第330100201600158号）属违法行政行为，并撤销”；其用于证明与该《建设工程规划许可证》之间存在利害关系的《证明》中表明，周复多等5人与案涉项目并无任何私利，提起行政复议申请是基于《中华人民共和国文物保护法》赋予一切机关、组织和个人依法保护文物的权力和义务而提起的公益性诉求。2016年11月17日，市政府作出杭政复[2016]581号行政复议决定（以下简称581号复议决定）认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，申请人与具体行政行为存在利害关系是复议受理的必要条件。而周复多等5人在申请材料中未提供其与被申请复议行为存在利害关系的证明材料，且补正材料中的《证明》也明确表示其与案涉项目并不存在相关利害关系，系公益性诉求。故周复多等5人提出的行政复议申请不符合上述规定的复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。581号复议决定于次日向周复多等5人寄送。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。据此，现行行政复议法律规范规定的适格申请人应当是认为其具体权益被行政行为所侵犯的公民、法人或者其他组织。但原告周复多等5人对建字第330100201600158号《建设工程规划许可证》提出案涉行政复议申请，并非基于其个人某项具体的合法权益被侵犯，而是基于文物保护的公共利益。故被告市政府认为其提出的行政复议申请不符合法定的复议受理条件并据此作出580号复议决定，具有法律依据，程序亦符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周复多等5人的诉讼请求。
周复多、陈珲、戎玉中、马顺尔等4人上诉称：一、上诉人是为了挽救正在被毁灭的南宋皇城遗址才申请行政复议的。杭州市人民政府法制办对这样的行政复议申请应当足够重视、必须受理，才能查清事实、及时制止施工。一审判决也回避了这个核心问题。本案根本问题是杭州市规划局违反了具有法律效力的《杭州市城市总体规划》、《杭州市历史文化名城保护规划》等多项规划关于南宋皇城遗址上建南宋皇城遗址公园应重点保护的规定。杭州市规划局作为杭州市人民政府主管城乡规划的部门，却将其改作“御园项目”用地，把具有法律性、严肃性的规划变成空文。二、一审判决不应无视行政复议法第二十二条的规定。三、杭州市人民政府违反行政复议法第二十八条的规定。四、被上诉人不予受理，对事实并未调查，不能说“事实清楚”。五、上诉人以行政复议法第二条、第六条作为法律依据申请行政复议，而被上诉人却以行政复议法实施条例第二十八条不予受理。实施条例的效力低于行政复议法，有冲突时应以行政复议法为准。并且，行政复议法实施条例第二十八条的规定全文，应理解为只要是符合“下列规定”应当受理，却未说“有不符合下列规定之一的”就不予受理，被上诉人错误理解实施条例，于法无据。六、作为根本大法的宪法的第九条、第十二条、第二十二条，文物保护法第二条、第五条、第七条、第九条及第十六条，以及环境保护法第五十八条，均能用于支持上诉人的行政行政复议申请。一审法院未予适用这些法律，错误。七、一审未对案件作深入调查研究，只是完成任务；对上诉人推选的诉讼代表人未能在庭审时予以明确。上诉人提起行政复议事实清楚、事件重大、有法可依。请求：二审法院以国家利益为重，撤销一审判决及被诉复议决定，判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请。
被上诉人杭州市人民政府辩称：一、作出的行政复议不予受理决定事实清楚，于法有据。被上诉人收到行政复议申请后，依法进行了审查。经审查认为，根据行政复议法实施条例第二十八条第（二）项，申请人与具体行政行为存在法律上的利害关系是复议受理的必要条件，而上诉人提交的材料中未提供其存在利害关系的证明材料；且上诉人补正材料中的证明也明确表示其与涉案项目并不存在相关的法律上利害关系，系公益性诉求。上诉人提出的该行政复议申请，不符合上述规定的复议受理条件，根据行政复议法第十七条第一款的规定决定不予受理，事实清楚，于法有据。二、程序合法、并无不当。上诉人于2016年10月14日申请行政复议，因材料不符合要求故通知其补正。上诉人于11月11日补正，被上诉人于11月17日作出不予受理决定，并于次日邮寄。程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，被上诉人杭州市人民政府作为行政复议机关，认定上诉人提交的申请材料无法证明其与被申请行政复议的具体行政行为具有利害关系，从而决定不予受理上诉人提出的行政复议申请，因而引发了本案。本案需要审理判断，被上诉人作出被诉的不予受理决定，是否具有相应的事实与法律依据，程序是否合法。上诉人诉称的杭州市规划局违法作出被申请行政复议的具体行政行为，依法不属于本案的审理范围。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人与具体行政行为有利害关系，系行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。上诉人在经补正的材料中，并未提交其与被申请行政复议的具体行政行为存在利害关系的证据，且其提交的用于证明其与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系的《证明》中也明确，上诉人与案涉项目并无任何私利，提起行政复议申请是为了维护国家利益、全民的公共利益的“公益性诉求”。被上诉人依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，决定不予受理并书面告知了上诉人，具有相应的事实与法律依依据，程序合法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人提出的上诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人周复多、陈珲、戎玉中、马顺尔等4人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈裕琨
审判员 车勇进
审判员 管 征
二〇一七年八月二十三日
书记员 许亚芬