山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终511号
上诉人（一审原告）姚学起，男，1951年10月26日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）姚学亭，男，1942年10月31日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）姚发军，男，1967年11月12日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）姚京臣，男，1963年9月27日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）刘桂华，女，1952年6月3日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）姚立国，男，1962年3月1日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）姚学希，男，1952年9月18日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）姚京忠，男，1970年11月29日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）孙光平，男，1960年9月19日出生，汉族，住济南市。
上诉人（一审原告）姚立军，男，1970年8月26日出生，汉族，住济南市。
诉讼代表人姚学希、姚立国、刘桂华，身份情况同上。
委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）山东省国土资源厅，住所地山东省济南市。
法定代表人刘俭朴，厅长。
委托代理人王培国，山东康桥律师事务所律师。
委托代理人李波，山东省国土资源厅工作人员。
上诉人姚学起等十人因行政答复一案，不服济南市历下区人民法院（2015）历行初字第525号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。
被上诉人山东省国土资源厅于2015年11月4日对上诉人作出《答复意见书》，内容为：“济南市历城区董家镇姚家庄村姚学希、姚京忠、姚学起、姚学亭、姚发军、姚京臣、刘桂华、姚立国、孙光平、姚立军：您寄来的‘违法征收集体土地查处申请书’已收悉。现答复如下:经查,2013年12月31日,山东省人民政府以《关于济南市2013年第14批次建设用地实施方案的批复》(鲁政土字[2013]1528号)文件批准征收姚家庄村农用地150亩;2014年12月31日,山东省人民政府以《关于济南市2014年第12批次建设用地实施方案的批复》(鲁政土字[2014]1041号)文件批准征收姚家庄村和西方家庄村农用地145.0575亩,其中,姚家庄村144.3195亩。”
一审法院查明,原告姚学起等十人认为“齐鲁制药董家基地新产品项目”存在违法征收集体土地的行为，以EMS特快专递（编号1087468411414）的形式，于2015年7月2日向被告山东省国土资源厅邮寄《违法征收集体土地查处申请书》，内容为：“山东省国土资源厅：申请人是济南市历城区董家镇姚家庄的村民,在该村各自拥有合法的承包地。因“齐鲁制药董家基地新产品项目”需征收姚家村的集体土地(四至范围：东至齐鲁制药厂、南至齐鲁制药厂、西至防洪沟、北至防洪沟),申请人的承包地在该征地范围内。据申请人了解，济南市人民政府、历城区人民政府组织实施的“齐鲁制药董家基地新产品项目”征地，根本没有经过国务院或者山东省人民政府的审批，没有合法的征地审批手续，也未依法定程序实施征地行为，属于典型的违法征收集体土地的行为。为此，作为集体土地使用权人，申请人特依据《土地管理法》及其实施条例和《国土资源行政处罚办法》的规定，请求贵厅依法严肃查处济南市人民政府、历城区人民政府违法征收集体土地的行为，维护法律的尊严，保护国家和农民的利益不受损害。”被告山东省国土资源厅于2015年7月3日收到原告姚学起等10人的书面申请。2015年11月4日，被告山东省国土资源厅对原告姚学起等人作出《答复意见书》，并以EMS特快专递（编号1020462412613）的形式向原告姚学起等人邮寄送达，邮件查询显示于2015年11月8日签收。另查明，原告姚学起等人认为被告山东省国土资源厅未依法履行法定职责，于2015年9月10日向山东省人民政府提起行政复议。2015年12月8日，山东省人民政府作出《行政复议决定书》（鲁政复决字[2015]513号），决定确认山东省国土资源厅未在法定期限内履行答复职责的行为违法。
一审法院认为，《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外”，第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”，第八条规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。……”，第十条规定：“国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。……”。从以上规定可以看出，国土资源违法案件一般由土地、矿产资源所在地的县，省级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。本案中，原告向被告邮寄的《违法征收集体土地查处申请书》涉及的违法行为所在地位于济南市，不符合上级国土资源主管部门管辖下级国土资源主管部门管辖的案件情形，被告在收到原告的申请以后转交给济南市国土资源局调查处理符合上述规定。在济南市国土资源局向被告提交调查报告后，被告对原告作出《答复意见书》，针对原告在申请书中反映的问题，被告作出具体答复并告知征收土地的批文和土地面积，已经履行了上述法律法规的规定。原告如对上述土地征收行为不服，可以另行寻求法律救济。原告姚学起等10人要求撤销被告山东省国土资源厅作出的《答复意见书》没有事实理由和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告姚学起等人的诉讼请求；案件受理费五十元由原告姚学起等人负担。
上诉人姚学起等人不服一审判决上诉称：一、被上诉人对上诉人所申请查处事项具有查处的法定职责。《国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知》第三条规定：“征用土地经依法批准后，省级国土资源管理部门要跟踪检查征地补偿安置方案的实施情况，督促市、县人民政府和有关部门、单位兑现补偿费用，落实安置措施……”《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》第四条规定：“省级国土资源主管部门要迅速组织，对本省（区、市）内各项建设正在实施的征地拆迁开展一次全面自查自纠，重点检查征地拆迁程序是否严格规范、补偿标准是否符合规定要求、安置是否落实，是否存在违法违规强制征地拆迁行为等。对发现存在程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障或违法违规强制征地拆迁等行为的，必须立即予以制止，并采取有力措施进行整改，整改到位前，不得继续实施征地拆迁。对发现的违法违规征地拆迁行为，要依法依规严肃查处。”《国土资源部办公厅关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》第二条规定：“各省（区、市）国土资源主管部门要迅速行动，对本省（区、市）内征地工作组织开展一次自查，重点检查征地程序是否严格规范、补偿是否符合规定要求、安置是否落实、是否存在违法违规强制征地行为等。对征地程序不规范、补偿不到位、安置不落实的，必须立即进行整改；对违法违规强行征地行为，要严肃查处。凡整改、查处不到位的，不得继续实施征地。”依据上述规定可知，上诉人所申请查处的事项均属于省级国土部门管辖，被上诉人未依法进行调查核实，属于典型的未依法履行法定职责的行为。一审法院片面适用《国土资源行政处罚办法》的规定，认为上诉人申请查处的违法行为不属于被上诉人管辖，明显错误；二、被上诉人没有全面调查核实上诉人所申请查处的事项。根据上诉人向被上诉人递交的《违法征收集体土地查处申请书》，上诉人申请查处的事项包括：1、没有征地批文；2、即使有征地批文，审批手续不合法；3、没有按照法定的程序实施征地行为。被上诉人作出的《答复意见书》仅告知上诉人有征地批文，但对该批文征地范围是否包含上诉人的承包地、征收审批手续是否合法、征地程序是否合法等问题未作处理和答复；三、被上诉人作出《答复意见书》依据不足。本案中，被上诉人辩称其作出《答复意见书》是依据济南市国土资源局作出的情况报告，情况报告的作出是依据针对上诉人作出的信息公开告知书、齐鲁制药的国有土地使用权证。济南市国土资源局针对上诉人作出的信息公开告知书仅能证明市国土部门向上诉人公开了两份征地批文，无法证明征地批文批准的范围包含了上诉人的土地，也无法证明征收程序合法。齐鲁制药的国有土地使用权证载位置为高新区章锦片区，而本案上诉人承包地的位置在历城区董家镇姚家庄，被上诉人也认可该证据与本案不具有关联性。由此可见，济南市国土资源局作出的情况报告缺乏事实依据，被上诉人依据该报告作出的《答复意见书》更是依据不足；四、被上诉人作出《答复意见书》程序违法。本案中，上诉人申请查处的对象包括济南市人民政府、济南市历城区人民政府，对该对象有权处理的应当是本案的被上诉人山东省国土资源厅，济南市国土资源局无权对济南市人民政府实施的违法征地行为进行调查处理。此外，上诉人所申请查处的违法征地行为，济南市国土资源局也参与其中，济南市国土资源局也不适宜对自己参与的违法行为进行调查处理。因此，被上诉人将上诉人申请查处事项交济南市国土资源局进行处理缺乏法律依据，不利于调查的客观公正性，也使得上诉人面临被打击报复的威胁，严重侵犯了上诉人的合法权益。综上所述，被上诉人未充分调查核实上诉人所申请查处的事项，在依据不足的情况下作出涉案《答复意见书》，使得违法征地行为未能得到及时有效地遏制，上诉人遭受的不法侵害进一步加剧。一审法院认定事实、适用法律存在明显错误。请求撤销一审判决，发回重审。
被上诉人山东省国土资源厅答辩称：一、上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人请求被上诉人查处济南市人民政府、历城区人民政府的违法征地行为属于行政机关内部监督事项，不属于人民法院的受案范围；二、被上诉人对上诉人的请求事项已经作出处理。经被上诉人核查，上诉人反映的涉案土地已经山东省人民政府作出鲁政土字（2013）1528号、鲁政土字（2014）1041号批准征收，不存在违法征地。上诉人如果对批准征地的行为不服可以另行依法维护自己的权益。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外”上诉人2015年7月2日向被上诉人山东省国土资源厅邮寄的《违法征收集体土地查处申请书》，其反映的主要内容为：济南市人民政府、历城区人民政府组织实施的“齐鲁制药董家基地新产品项目”征地，根本没有经过国务院或者山东省人民政府的审批，没有合法的征地审批手续，也未依法定程序实施征地行为，属于典型的违法征收集体土地的行为。《申请书》中涉及的违法行为所在地位于济南市，被上诉人在收到上诉人的申请以后转交给济南市国土资源局调查处理，并无不当。针对上诉人反映的问题，被上诉人根据济南市国土资源局提交的调查报告，作出具体答复并告知征收土地的批文和土地面积，回应了上诉人提出的问题，被上诉人作出的《答复意见书》并无不当。上诉人如对上述土地征收行为不服，可以另行寻求法律救济。
综上，一审判决程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人姚学起等人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姚学起、姚学亭、姚发军、姚京臣、刘桂华、姚立国、姚学希、姚京忠、孙光平、姚立军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
审 判 员 高同先
代理审判员 明 霞
二〇一六年十二月六日
书 记 员 李雪珂