四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川11行终53号
上诉人（原审原告）：曾晓玲，女，1964年7月25日出生，汉族，住四川省井研县。
委托代理人：殷永红(曾晓玲之夫)，男，1966年10月12日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。
被上诉人（原审被告）：井研县公安局，所在地四川省井研县研城镇民主街7号。
法定代表人：干航，男，该局局长。
委托代理人：谈洪春，男，该局工作人员。
委托代理人：周波，男，该局工作人员。
上诉人曾晓玲因诉井研县公安局治安行政处罚一案，不服乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月29日、4月6日，公开开庭审理了本案。上诉人曾晓玲及其委托代理人殷永红，被上诉人井研县公安局副局长刘武及委托代理人谈洪春、周波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，曾晓玲自称因要求井研县相关部门解决自己的民办教师待遇等诉求未果后，于2016年5月16日到北京中南海（中央国家机关）周边上访，被府右街派出所挡获并予以训诫后送至省驻京办。同年5月19日，井研县相关工作人员将原告送回井研县。次日，被告就此予以立案调查。同年5月20日21时55分至次日0时49分被告对原告进行传唤询问，原告拒绝在询问笔录上签字并拒绝告知其家属的联系方式。同年5月21日，被告对原告作出《行政处罚告知笔录》（简称告知笔录），告知其涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利。原告拒绝在该告知笔录上签字。同日，被告井研县公安局作出井公（研城）行罚决字〔2016〕200号《行政处罚决定书》（简称200号行政处罚决定）认定，曾晓玲于2016年5月16日15时许到北京中南海周边进行非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所（简称府右街派出所）挡获，交由四川省驻京办，期间省驻京办工作组民警多次做工作，曾晓玲拒绝配合，并拒绝由省工作组民警将其送回。曾晓玲还曾多次到中南海周边非法上访。曾晓玲的行为已构成扰乱公共场所秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项的规定，决定对曾晓玲行政拘留10日，并于同日向原告送达。原告拒绝签收该行政处罚决定书且拒绝提供其家属的联系方式。同日被告对200号行政处罚决定予以执行。
另查明：1.原告曾晓玲此前曾多次到北京中南海周边非正常上访。2.原告曾晓玲户籍所在地为乐山市井研县，经常居住地为乐山市市中区。
原审法院认为，（一）关于被告对该行政案件是否具有管辖权问题
根据《治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”以及《公安机关办理行政案件程序规定》（简称《程序规定》）第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，违法行为人居住地，包括违法行为人户籍所在地和其他经常居住地。本案中原告虽经常居住于乐山市市中区，但其户籍所在地在井研县。故被告作为原告户籍所在地的县级以上公安部门，对于原告涉嫌在北京的违法行为享有依法管辖的职权。原告诉称被告该行政案件没有管辖权的意见不符合法律、行政规章的规定，本院对此不予采纳。
（二）关于被告作出的200号行政处罚决定是否合法问题
原审法院认为，被告作出的200号行政处罚决定认定原告违法事实的证据确凿。被告提交的在案证据表明，原告曾多次到北京中南海周边进行信访，现又再次到上述地区信访。根据《信访条例》第十八条第一款关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”和第二十条第六项关于“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”的规定，原告到非经有关机关设立或者指定接待场所的中南海周边信访的行为属于违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项关于“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定，扰乱中南海周边公共场所秩序的违法行为，依法应当予以处罚。故被告作出的200号行政处罚决定认定原告违法事实的证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。对于原告诉称其系正常上访没有违法事实的辩解意见，本院依法不予采纳。
（三）被告是否未对原告的陈述和申辩予以记录复核问题
根据《治安管理处罚法》第九十四条第一、二款关于“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”以及参照《程序规定》第一百四十五条关于“违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。公安机关不得因违法嫌疑人申辩而加重处罚。”的规定，本案从在案的视频证据可以看出，被告在2016年5月21日对原告作告知笔录时，告知了原告涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利。原告拒绝在该告知笔录上签字，但口头提出了被告拟对其行政处罚的行为系乱整的意见。原审法院认为，原告在没有提出新的事实、理由和证据的情况下，仅对被告拟对其作出的行政处罚表示不服，从而陈述的“被告乱整”等意见，并非属于上述法律、规章规定的陈述和申辩的范畴，不足以使被告启动复核程序。需要特别说明的是，被告虽未对该陈述在笔录中载明，但其采用录音录像的方式进行记录亦属于记录的一种方式，且无不当。故本院对原告认为被告未对其陈述申辩进行记录和复核的主张不予支持。
（四）关于被告对原告询问前是否告知其权利义务问题
根据《治安管理处罚法》第九十四条第一款之规定，被告应当在作出治安管理处罚决定前，告知违法行为人依法享有的义务和依法承担的义务。原审法院认为，从2016年5月20日被告对原告所作的询问笔录可以看出，被告在当日对原告进行询问前，已向其宣读《权利义务告知书》，原告拒绝看阅该告知书并沉默不语。虽被告提供的监控音视频中显示，《权利义务告知书》等法律文书系在询问后要求原告签字，原告拒签。但公安机关在对被询问人告知相关权利义务后，进行询问，并在询问完毕后，将《权利义务告知书》或《权利义务告知笔录》连同《询问笔录》交由被询问人签字确认，并不违反相关法律、法规规定。同时被告对原告的询问笔录中以及当日音视频均能相互印证，原告对公安机关的询问及告知等程序均拒不配合、沉默不语。由此在没有其他相反证据的情况下，本院足以认定被告在对原告询问前，已经告知其权利义务。故，本院对原告提出被告在询问原告前，没有告知其权利和义务的主张不予支持。
（五）关于被告是否向原告送达行政处罚决定书，以及是否通知其家属问题
根据《治安管理处罚法》第九十七条第一款关于“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”以及参照《程序规定》第三十三条第一款关于“送达法律文书，应当遵守下列规定：（一）依照简易程序作出当场处罚决定的，应当将决定书当场交付被处罚人，并由被处罚人在备案的决定书上签名或者捺指印；被处罚人拒绝的，由办案人民警察在备案的决定书上注明；（二）除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。”的规定。行政处罚决定书应当向被处罚人宣读并送达。本案中，被告在作出200号行政处罚决定后，向原告宣读了该处罚决定，并要求原告在“行政处罚决定书已向我宣告并送达”栏签字送达，原告明确表示拒绝。同时，被告要求原告提供其家属联系方式亦被明确拒绝。后原告在拘留所取得了该行政处罚决定书。原审法院认为，虽然原告其后取得了200号行政处罚决定书，并未影响到原告的实际权利。但被告未将行政处罚决定书在宣读后当场交付给原告的行为，违反了上述法律规定，应确认为违法，但不影响行政处罚决定的效力。
至于通知其家属问题，原审法院认为，因原告拒绝透露其家属联系方式，被告无法通知其家属，故在其行政处罚决定书中注明的行为，并无不当。据此，原审法院对原告认为200号行政处罚决定未通知其家属的行为违法的主张，依法不予以支持。
综上事实和理由，被告作出的200号行政处罚决定认定原告违法事实的证据确凿，适用法律正确，但其行政程序轻微违法，对被告作出的该处罚决定应当确认违法，但不影响其效力。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”之规定，判决确认井研县公安局作出的井公（研城）行罚决字〔2016〕200号《行政处罚决定书》违法。案件受理费50元，由被告井研县公安局负担。
上诉人曾晓玲上诉称：1.原判认为被上诉人井研县公安局对曾晓玲涉嫌在北京的违法行为享有依法管辖的职权是错误的。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条以及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，由居住地公安机关管辖行政案件的前提是行政案件已由违法行为地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜，可以由行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖。本案中，没有证据证明上诉人曾晓玲在北京从事违法并被北京公安机关立案，更谈不上北京公安机关将案件移交给井研县公安机关。综上，井研县公安局没有就上诉人曾晓玲涉嫌在北京的违法行为享有管辖权。2.原判认为被上诉人作出的200号行政处罚决定书证据确凿、适用法律证据，符合法定程序是错误的。上诉人曾晓玲到北京中南海后主动找到民警，告知其上访的目的，并没有扰乱周围的秩序。3.原判认为被上诉人对上诉人曾晓玲询问前已经告知了权利义务是错误的。被上诉人在一审中提交的视频显示的是询问结束后宣读笔录以及办案民警要求曾晓玲在《行政案件权利义务告知书》和《行政处罚告知笔录》上签字的情形。因此，被上诉人没有在询问前向曾晓玲进行了权利义务告知。4.被上诉人井研县公安局严重违反法定程序。被上诉人拟作出对曾晓玲行政拘留的行政处罚决定之前，没有对曾晓玲进行询问，是先处罚后调查。综合上述四点理由，请求二审法院：1.判决撤销乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初131号行政判决；2.判决被上诉人井研县公安局作出的井公（研城）行处罚决字〔2016〕200号行政处罚决定违法并撤销，并对上诉人赔礼道歉、消除影响和赔偿损失。3.本案案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人井研县公安局辩称，被上诉人作出的行政处罚事实清楚,证据确实、充分，办案程序合法，适用法律正确，处罚适当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，被上诉人井研县公安局于2016年5月20日21点55分到2016年5月21日00时49分对上诉人曾晓玲进行询问调查；《呈请公安行政处罚审批报告》的落款时间以及井研县公安局研城派出所开始制作该报告的时间为2016年5月20日。
以上事实有《询问笔录》，《呈请公安行政处罚审批报告》及二审庭审笔录在案为证。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条以及《程序规定》第九条第一款的规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本院认为，违法行为人户籍所在地属于违法行为人居住地。因上诉人曾晓玲户籍所在地位于井研县，井研县公安局可以对曾晓玲在北京涉嫌的违法行为行使管辖权，故上诉人曾晓玲提出的井研县公安局对本案行政案件没有管辖权的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条第一款以及第二十条的规定，信访人采用走访形式，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，不得越级走访。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。上诉人曾晓玲居住地位于乐山市，其到北京中南海（中央国家机关）周边上访属越级走访。根据被上诉人井研县公安局提交的证据，上诉人曾晓玲曾多次到北京中南海（中央国家机关）周边上访，2016年5月16日，上诉人曾晓玲又到北京中南海（中央国家机关）周边上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。上诉人曾晓玲的多次越级走访行为系扰乱中南海周边公共场所秩序的违法行为，依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，依法应当予以处罚。
《治安管理处罚法》第九十四条第一款规定，被告应当在作出治安管理处罚决定前，告知违法行为人依法享有的权利和依法承担的义务。本案中，综合在案证据已能证明被上诉人在对上诉人曾晓玲进行询问前，已向其宣读了《权利义务告知书》，上诉人拒绝看阅该告知书并沉默不语。故上诉人曾晓玲关于询问前未告知其权利义务的上诉理由不能成立，本院不予支持。
被上诉人井研县公安局作出200号行政处罚决定后，虽向上诉人曾晓玲宣读，但在上诉人曾晓玲拒绝签字后未将该处罚决定书交付上诉人曾晓玲，违反了《治安管理处罚法》第九十七条第一款关于，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人的规定，但并未影响到上诉人曾晓玲的实际权利。
《治安管理处罚法》第九十五条规定，在治安案件调查结束后，公安机关方可针对相关行为作出是否予以处罚的决定。本案中，经二审查明被上诉人井研县公安局于2016年5月20日21点55分到2016年5月21日00时49分对上诉人曾晓玲进行询问调查，于2016年5月20日治安案件调查尚未结束时就开始制作《呈请公安行政处罚审批报告》，违反法律规定，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，被上诉人井研县公安局作出的200号行政处罚决定，应予撤销。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条第四款规定，当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。根据一审庭审笔录，上诉人曾晓玲在本案的一审中明确将诉讼请求由请求依法撤销被告作出的200号行政处罚决定并判令被告向原告赔礼道歉、消除影响，按国家赔偿法的规定进行赔偿，变更为请求撤销被告作出的200号行政处罚决定。其在本案二审中再次提出行政赔偿请求，且经本院调解不成，故本案二审对此请求不予处理。
综上所述，上诉人曾晓玲的上诉理由部分成立。被上诉人井研县公安局作出的200号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，但被上诉人未经调查作出行政处罚的呈请报告违反了法定程序，应当予以撤销，一审未对该事实进行认定，系认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初131号行政判决；
二、撤销被上诉人井研县公安局作出的井公（研城）行处罚决字〔2016〕200号行政处罚决定；
三、责令被上诉人井研县公安局在本判决生效后30日内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费50元，由被上诉人井研县公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟小红
审 判 员 易晓芸
审 判 员 罗喆予
二〇一七年四月六日
法官助理 曾 毅
书 记 员 朱蕾汀
附：本案判决适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
第九十四条公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。
违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。
公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。
第九十五条治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：
（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；
（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；
（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；
（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十一条原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。
《信访条例》
第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。
对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。