湖南省张家界市永定区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）张定行初字第13号
原告田际红，男，1975年7月23日出生，土家族。
原告田东元，男，1946年11月8日出生，土家族。
原告田际伟，女，1979年3月16日出生，汉族。
原告周金凤，女，1955年3月22日出生，土家族。
委托代理人周涛（特别授权），北京在明律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）谢金芳，女，1979年9月25日出生，土家族。
被告张家界市永定区城市管理行政执法局，住所地张家界市永定区西溪坪区治大院。
法定代表人全心爱，局长。
委托代理人（特别授权）田英治，张家界市永定区法律援助中心律师。
委托代理人（一般授权）刘光明，男，1971年10月8日出生，汉族。系永定区城管局工作人员。
原告田际红、田东元、田际伟、周金凤不服被告张家界市永定区城市管理行政执法局（以下简称区城管局）行政处罚一案，本院于2013年12月23日立案受理，并依法组成合议庭，于2014年1月22日公开开庭对本案进行了审理。原告田际红、田东元、田际伟、周金凤的委托代理人周涛、谢金芳，被告区城管局的委托代理人田英治、刘光明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区城管局于2013年10月15日对原告田际红、田东元、田际伟、周金凤作出张定城罚字［2013］第23-030号行政处罚决定，决定认为田际红、田东元、田际伟、周金凤于2003年政府清房以后，未经规划许可在官黎坪街道办事处龙门居委会三组地段擅自兴建房屋的行为违法，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条之规定，责令原告田际红、田东元、田际伟、周金凤限期拆除所建违法建筑，逾期不拆除的，依法强制拆除。
被告区城管局就其具体行政行为提供以下证据（均系复印件）：
第一组证据：
1、湖南省人民政府湘政函[2007]40号《关于在张家界市开展相对集中行政处罚权工作的批复》一份。
2、张家界市人民政府张政发［2008］15号《关于印发<张家界市城市管理相对集中行政处罚权实施办法>（试行）的通知》一份。
3、张家界市人民政府张政通［2010］33号《关于公布2010年规范文件清理结果的通知》一份。
以上证据拟证明，被告区城管局是经湖南省人民政府批准，集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，有权对未取得《建设工程规划许可证》而进行建设的违法行为实施行政处罚。
第二组证据：
1、建（构）筑物合法性认定表一份。
2、2003年龙门社区地段航拍图、官黎路南片城市棚户区改造项目规划用地绒线图各一份。
3、张定政决（2012）2号征收决定及张发政投资（2012）138号备案通知各一份。
4、（2011）政国土字第923号农用地转用土地征收审批单一份。
以上证据拟证明，田际红、田东元、田际伟、周金凤的房屋系2003年后修建的违法建筑，严重影响总体规划实施，无法采取改正措施清除影响及该项目属土地储备项目。
第三组证据：
1、城管执法检查笔录及执法人员和见证人员的身份证明各一份。
2、现场勘验笔录及执法人员和见证人的身份证明各一份。
3、原告所建房屋照片及拍摄人身份证明、原告的户籍证明各一份。
4、立案呈报表一份。
5、询问调查通知书、送达见证人身份证明和旁证询问调查笔录、身份证证明，主要证明内容：被告向原告发出调查询问通知。
6、鉴定申请书及复函一份。
7、案件处理审批表一份。
8、行政处罚告知书及见证人身份证明一份。
9、案件处理审批表一份。
10、行政处罚告知书及送达见证人身份证明各一份。
11、案件集体讨论会议记录一份。
12、行政处罚决定书、送达回证及执法人员、见证人身份证明各一份。
13、行政处罚决定执行催告书、送达回证及执法人员、见证人身份证明各一份。
以上证据拟证明，被告对原告作出的行政处罚事实清楚，证据充分、程序合法。
第四组证据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，拟证明，被告作出行政处罚符合法律规定；
2、张家界市人民政府张府国（2008）45号关于永定城区建设项目征地拆迁有关问题的会议纪要，拟证明，2003年清房后的无证建筑，依照文件规定视为违法建筑不予补偿。
原告田际红、田东元、田际伟、周金凤诉称：一、被告不具有对违法建筑进行行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对于违法建设行为，应由规划行政主管部门依法查处，湖南省人民政府2007年作出的《关于在张家界市开展相对集中行政处罚权工作的批复》已被城乡规划法否定，不得作为行政执法依据。二、行政处罚认定事实错误。被告以“2003年清房航拍图”为时间点，清房以前的为合法，清房以后无手续的就视为违章，是没有任何事实和法律依据的，同时被告也没有证据证明涉案房屋是在城市规划区内。且原告只有一处住房，符合相关法律法规规定，依法应属于合法建设。三、被告的具体行政行为违反法定程序。①相关调查笔录没有关于执法人员出示执法证件的记载。②被告的行政行为没有案件终结报告，程序违法。③被告的行政行为没有经法制机构核审，程序违法。④本案被告负责人集体讨论会议记录无效。⑤涉案行政处罚决定没有依法送达。四、原告建房已超过二年，被告的处罚行为已超过法定期限，依法不应再给予处罚。五、被告适用法律错误。城乡规划法于2008年1月1日才实施，而涉案房屋此前已建成，被告适用城乡规划法进行处罚违背了“法不溯及既往”的基本原则。错误地将《城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条作为执法依据。涉案房屋不在城市规划区，不应适用上述城乡规划法进行处罚，且本案实际上是因征地拆迁引发的纠纷，应适用有关征地拆迁的法律法规。六、被告不顾事实，滥用行政职权，违反了行政执法目的的适当性原则。综上，被告在没有执法资格的情况下，违反法定程序，错误认定事实，错误适用法律，滥用行政职权，背离行政目的，假借拆除违法建筑之名，行非法拆迁之实，其所作行政处罚决定，应予撤销。
原告向法庭出示如下证据（复印件）：
原告行政复议申请书和复议决定书各一份，拟证明行政处罚后提出复议，政府又作出了同样的处罚决定是违法的。
经庭审质证，对于被告提供第一组证据，原告认为均系复印件不能作为定案依据，因为关于相对集中处罚权的批复已被2008年的城乡规划法所否定；张家界市的二份文件亦均失效。对被告出示的第二组证据，原告认为房屋合法性认定表不具有合法性，且认定面积与事实不符，对“航拍图”的真实性、合法性、关联性不予认可；红线图是2011年9月5日制作，而建房在前，故不能作为影响规划的依据；房屋征收决定以及农用地转用、土地征收审批单正在诉讼和复议过程中，效力尚不确定；项目备案通知与本案不具关联性；鉴定申请及复函不具有合法性。对被告提供的第三组证据，原告认为检查笔录、现场勘验笔录中没有执法人员出示证件的记录，说明执法人员违法；对该组其他证据，原告认为或内容不真实、或有违法情形、或与本案无关联、或适用法律错误，均不认可。对于被告出示的第四组证据，原告认为城乡规划法2008年才实施，不能作为对涉案行为人的处罚依据；张定阅［2008］45号关于永定城区建设项目征地拆迁有关问题的会议纪要违反法律规定，属无效规定。对于原告方提供的证据，被告对其真实性、证据来源合法性均无异议。
合议庭认为，被告出示的第一组证据中的1号证据、第二组证据中的1、2、3、4号证据；第三组证据中的1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13号证据；第四组证据中的1号证据，客观真实，证据来源合法，且与本案有关联，可以确认。但对第一组证据中的2、3号证据，属试行规范性文件及重新分布文件，现又超过二年，尚未再行公布，故本院不宜确认；第四组证据中的2号证据系会议纪要，不宜作为执法依据使用，本院不予采信。对于原告出示的证据，客观真实、证据来源合法，本院予以确认。
本院根据原、被告双方当事人的陈述及本院确认的证据，可以确认以下事实：
原告田际红、田东元、田际伟、周金凤于2003年政府清房后，在未取得建设工程规划许可证等建房手续的情况下，在其位于城市规划区官黎坪办事处龙门社区三组修建三层房屋一栋，砖木结构同，面积为699.12㎡。2011年7月，经张家界市国土资源局申请并经湖南省人民政府批准，对该区域集体土地进行征收，以实施城市规划建设。经国土、规划、房管三家职能部门清查认定，原告田际红、田东元、田际伟、周金凤在该区域的房屋系2003年以后修建，无建房土地使用证，无规划许可证，无房屋所有权证，属违法建筑。2013年10月7日，被告区城管局对田际红、田东元、田际伟、周金凤无证建房的行为进行立案查处，并向原告发出询问调查通知书，田际红、田东元、田际伟、周金凤未在指定时间及地点接受查询。尔后，被告区城管局通过实地调查确认，田际红、田东元、田际伟、周金凤在官黎坪办事处龙门社区居委会三组未经规划许可擅自兴建房屋三层（砖木），面积699.12㎡。遂于2013年10月8日向其下达了行政处罚告知书，告知了拟处罚的事实、理由、证据以及原告田际红、田东元、田际伟、周金凤所享有的陈述权、申辩权及请求听证的权利。原告田际红、田东元、田际伟、周金凤提出听证申请后，未按听证通知到庭参加听证，也未提出陈述及申辩。2013年10月15日，被告区城管局依照《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条之规定，作出了张定城罚字［2013］第23-030号行政处罚决定：限田际红、田东元、田际伟、周金凤于2013年10月23日前自行拆除所建二层违法建筑（砖木结构，面积699.12㎡），逾期不拆除的，将报请永定区人民政府责成相关部门强制拆除。该行政处罚决定书于2013年10月16日送达给原告田际红、田东元、田际伟、周金凤，原告田际红、田东元、田际伟、周金凤不服，于2013年11月20日提起行政复议，张家界市永定区人民政府于2013年12月11日作出张定政复决字［2013］7号行政复议决定，决定维持被告区城管局作出的张定城罚字［2013］第23-030号行政处罚决定，原告田际红、田东元、田际伟、周金凤仍不服，遂向本院起诉。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》规定，在城市规划区内进行工程建设，应当申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证进行建设，又无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的没收实物或违法收入，并可处以罚款。被告区城管局作为张家界市永定区城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，对规划区内违法建设行为具有行政执法主体资格。本案原告田际红、田东元、田际伟、周金凤在城市规划区内兴建房屋，未取得建设工程规划许可，已影响规划实施，无法采取改正措施。被告区城管局据此认定其建设行为违法，并给予限期拆除的行政处罚并无不当。被告的执法主体资格源于湖南省人民政府《关于在张家界市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，该批复赋予了城市管理执法部门对城市规划区内的违法建筑进行行政执法的权力。相对集中行政处罚权的批复源于《中华人民共和国行政处罚法》的授权规定及国务院授权，并不因2008年城乡规划法的实施而失效，原告诉称被告区城管局无执法主体资格的观点，本院不予采纳。非法占地修建的违法建筑物，在被拆除前，应视为违法行为的持续状态，因此被告对其进行处罚，并未超过行政处罚法规定的违法行为追究期限。《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》法律承接，关于城市规划区违法建筑的处理，在原城市规划法中即有规定，其规定内容与2008年1月1日实施的城乡规划法的规定一脉相承，同时原告行为的违法状态也一直持续至今，因此，被告适用城乡规划法的相关规定进行处理并无不当，原告所称被告适用法律错误的观点，本院不予采纳。被告在行政处罚过程中履行了立案、查询、调查、权利告知等行政程序，且相关告知程序、送达程序均有证人见证，其处罚程序合法。被告在调查取证时没有关于出示证件的记载，属于执法瘕疵，但不足以对执法结果造成严重影响，故不足以构成“违反法定程序”的情形，原告诉称被告程序违法的观点，本院不予采信。涉案区域在原告建房前，早已纳入城市规划区域，并已向社会公布，同时证据显示原告建房当时，即有相关单位劝阻，因此，原告诉称建房时该区域没有纳入规划的观点，本院不予支持。综上所述，被告所作出的处罚决定，基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销行政处罚的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告田际红、田东元、田际伟、周金凤请求撤销被告张家界市永定区城市管理行政执法局作出的张定城罚字［2013］第23-030号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告田际红、田东元、田际伟、周金凤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人法院。
审 判 长 秦 晖
人民陪审员 屈迎昕
人民陪审员 曹素芳
二〇一四年一月二十二日
书 记 员 黄 浩
附相关法律条文：
《最高人民法关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
(一)起诉被告不作为理由不能成立的；
(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。