广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤民再419号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：胡绍基，男，汉族，1952年4月25日出生，住广东省广州市荔湾区。
委托诉讼代理人：崔群，北京市沁润源律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广州市越秀区房屋管理局（广州市越秀区城市更新局）。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：罗学文，局长。
委托诉讼代理人：方晖，广东广信君达律师事务所律师。
再审申请人胡绍基因与被申请人广州市越秀区房屋管理局（以下简称房管局）财产损害赔偿纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2016）粤01民终10053号民事裁定，向本院申请再审。本院于2017年5月27日作出（2016）粤民申6544号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
胡绍基申请再审称：（一）一、二审裁定错误，胡绍基主张的侵权赔偿是民事侵权责任。首先，本案中的代管是基于民事委托行为产生的，是该房屋在私有产权人无权修缮房屋的特殊历史时期，产权人委托房管局抢修代管，代管的必要前提是产权人的主动申请，产权人不委托，则无法产生代管关系，性质与政策性的“双代”代管完全不同。一、二审法院查明“1983年9月20日，因该房屋的管理人胡者市无暇管业，遂向房管部门申请代管”，也充分证明代管关系是基于民事委托行为而成立。抢修代管实质上仍然是民事代理行为，此种法律关系无委托则不成立。而委托是民事法律关系，胡绍基目前尚未主张发还，委托代管的民事法律关系依然存在。胡绍基基于物上请求权主张民事侵权赔偿，与发还与否没有任何关系。更何况发还行为本质上也是平等的民事法律关系，不是基于法律授权的行政管理行为。其次，胡绍基未在本案中主张发还，并不存在发还争议。一、二审裁定混淆了胡绍基的诉讼请求，因为发还与否，与胡绍基主张的房屋损害赔偿之间没有任何因果关系，不是发还行为造成了代管房屋的财产损害结果，而是房管局在代管过程中，未能履行拆迁补偿民事合同中的民事权利存在过错，造成了代管房屋的财产损害结果。胡绍基向房管局主张的是其民事过错形成的侵权赔偿责任，本案争议的焦点是代管标的物在拆迁安置补偿民事法律关系中形成的损害，房管局是否存在过错，以及是否应当承担民事赔偿责任。胡绍基是针对房管局是否有权在诉讼外和债权申报期限之后，与不再是拆迁人的广州市越秀区北秀实业公司（以下简称北秀公司）重新签订弃产补偿协议，以及是否存在过错赔偿责任而提起的诉讼，完全符合民事诉讼法规定的民事诉讼范围和条件，其请求权的法律基础是《中华人民共和国民法通则》第121条的规定，房管局在执行代管房屋的职务（非职权）行为时，未在拆迁补偿民事法律关系中主张被拆迁人应有的民事权利造成财产损害，应当承担的是民事责任。（二）本案不符合行政诉讼法的规定，胡绍基没有针对具体行政行为主张行政侵权赔偿。本案起诉的事实中，不存在具体行政行为，不符合行政侵权赔偿的法律规定。无论发还是否为行政行为，都没有因为发还与否，给胡绍基造成财产损害，侵犯胡绍基代管房屋财产权的损害结果是房管局在拆迁安置补偿中，发生了放弃民事权利的行为过错而造成的。一、二审裁定认定不属于民事诉讼范围，明显违反法律规定。（三）一、二审裁定误解了胡绍基的诉讼请求。二审裁定认定“在代管期间，涉案房屋因拆迁而被拆除，房管局系基于代管行为取得涉案房屋的补偿款”。该事实证明代管标的物已经灭失，不存在发还的前提和可能性。那么，首先可以肯定，代管房屋被拆迁以及房管局基于代管行为取得拆迁补偿是民事行为。其次，如果房管局在主张拆迁补偿民事行为的过程中没有过错，其取得的拆迁补偿，胡绍基当然只能接受，在这种情况下，才存在胡绍基请求发还的前提条件。如果房管局存在放弃拆迁补偿的过错行为，就必须承担相应的民事赔偿责任。而胡绍基主张的事实恰恰是房管局在行使拆迁补偿民事权利的过程中，存在放弃拆迁补偿权利的过错行为，并导致拆迁补偿房屋灭失。胡绍基起诉的目的，就是要解决拆迁房屋灭失的侵权赔偿，不是要解决并不存在的发还争议。（四）二审裁定程序违法，剥夺胡绍基的诉讼权利。二审法院未向胡绍基发出受理通知书，未告知二审合议庭组成人员，审理程序不合法，导致胡绍基无法行使申请回避的权利，也无法行使提交证据、发表质证意见和辩论意见的权利。综上，请求：1.撤销一、二审裁定;2.依法裁定再审并对胡绍基的起诉作出实体处分的判决；3.由房管局承担全部诉讼费用。
房管局提交书面意见称：（一）一、二审裁定查明事实清楚、适用法律正确，请求驳回胡绍基的再审请求。首先，本案房管局对涉案房屋的抢修代管不属于民事行为而属于行政机关履行行政职能的行政行为。按照《广东省广州市革命委员会关于加强城镇房地产管理的通告》[穗革发（1979）]第七条和《广州市房屋修缮管理规定实施细则》第五十二条的规定，房管局是在涉案房屋出现危险时，依法履行行政职责进行抢修代管。其次，涉案房屋在代管期间因城市拆迁而被拆除，房管局取得相应的补偿款项是基于代管行为，故胡绍基应向房管局申请发还而不是直接提起侵权赔偿之诉。而代管房的发还程序又属于行政部门的行政管理事项，并非人民法院管辖范畴，胡绍基提起本案诉讼缺乏法律依据。（二）房管局在整个拆迁补偿过程中不存在任何民事过错行为，房管局的所有行为与胡绍基主张的损失不存在因果关系。从涉案房屋的抢修代管到后来的拆迁补偿，房管局在代管期间依职权履行了代管人应尽的合理义务。对于无法回迁，是因为开发单位无力开发、债务缠身导致的，而不是由于房管局的过错引起。在亿安广场项目烂尾后，由于已实际无法回迁，因此，广州市中级人民法院制定了补偿方案，对整个亿安广场项目涉及的被拆迁人均采取了货币补偿的方式。为了保障涉案房屋权利人的合法权益，房管局及时申报了拆迁补偿的债权并领回补偿款后保管至今。因此，房管局不存在胡绍基所诉称的过错行为。（三）胡绍基认为房管局无权代为签订拆迁安置补偿协议书、无权选择货币补偿方式是对法律理解错误，对拆迁补偿的实际情况不了解产生的错误认识。房管局在1983年因抢修代管了涉案房屋后，就取得了房屋的管理权。由于涉案房屋一直无人申请发还，因此，在代管期间，房管局有权合理管理房屋，如遇拆迁，代管人也有权根据实际情况和实际需要签订拆迁安置协议。另外，《广州市城市房屋拆迁管理办法》第二十三条第一款的规定明确了房管局在选择补偿方式时既可以选择房屋产权调换，也可以选择货币补偿。同时，按照涉案房屋当时的实际情况，拆迁、开发整个亿安广场项目的开发单位已无力开发，项目也已被法院查封，成为烂尾地块，已无法实现回迁。且根据广州市中级人民法院的补偿方案，亿安广场的被拆迁人均只能选择货币补偿。如果房管局按胡绍基所要求的坚持提起诉讼，主张回迁安置，只能导致浪费金钱又被驳回请求的结果。因此，房管局根据补偿方案，与原拆迁人北秀公司重新签订拆迁补偿协议正是为了涉案房屋权利人合法权益不受损失而采取的唯一选择。（四）即使因为无法回迁，胡绍基存在损失，也应按损失发生时的实际价值计算，而不是损失发生十年后的价值计算。根据《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定，涉案房屋被拆迁后无法回迁的确认时间为2002年，即亿安广场进入执行拍卖程序的时间。因此，即使需要计算被拆迁房屋的损失应当按当时的市场价格进行计算，而不是按胡绍基主张的2015年的市场价格进行计算。（五）导致胡绍基现在需要以高价才能买回与被拆迁房屋同等面积的房屋的责任在于胡绍基及涉案房屋的原权利人自身怠于行使权力和不可预计、不可控制的市场因素。（六）胡绍基的诉讼已超过诉讼时效，人民法院应当驳回其诉讼请求。2010年11月1日，胡绍基通过诉讼继承取得了涉案房屋。其后，广州市国土资源和房屋管理局及房管局分别于2011年2012年通过复函的方式告知了胡绍基涉案房屋的具体拆迁情况。因此，即使胡绍基要求房管局进行赔偿，也应该在两年的诉讼时效内提起诉讼。综上，请求驳回胡绍基的再审申请。
胡绍基向广东省广州市越秀区人民法院起诉称：其是广州市越秀区一德路****号房屋的业主，该房屋建筑面积189.508平方米，原产权人是胡绍基的祖父胡矩元（已故）。2010年11月1日，经广州市中级人民法院判决，胡绍基继承了该房屋的产权。但该房屋自1983年12月因抢修委托房管局代管，胡绍基继承该房屋后，发现该房屋已被拆迁，而房管局拒绝提供任何房屋拆迁安置补偿的资料。后在胡绍基多次要求下，房管局先后在2012年6月及2013年1月作出两次政府信息公开，并明确现所存档案仅有2006年3月与北秀公司重新签订的拆迁补偿协议，该协议并非房管局曾口头答复的于上世纪90年代在拆迁过程中签订的补偿协议。而房管局在另一复函中进一步明确该房屋的拆迁补偿未经过法院审理，无诉讼案号和执行案号。因此，胡绍基认为，房管局作为不动产房屋的代管人，无权行使产权人的房屋处分权利，其代产权人行使放弃产权的行为没有法律依据。由于该房屋未进入诉讼，因此，房管局在1994年与北秀公司签订拆迁安置回迁补偿协议书至今仍然具有法律效力。北秀公司在1996年将该房地产开发项目转让给广州市亿安广场房地产发展有限公司（以下简称亿安公司）后，就不再具有拆迁人主体资格，已经没有权利要求房管局弃产弃租，房管局在没有向具有拆迁人主体资格的亿安公司主张过权利的情况下，等于放弃了房屋代管人应尽的义务。由于房管局与北秀公司于2006年3月20日签订的拆迁补偿协议不具有法律效力，又没有依法履行房屋代管人的义务，向实际的拆迁人及房地产开发商主张拆迁安置补偿的权利。因此，房管局因其放弃行使代管权利的过错导致胡绍基的损失应负赔偿责任。请求判令房管局依法赔偿因其在拆迁安置补偿中，放弃房屋代管权给胡绍基造成的回迁房面积缺失的市场重置价10328204.90元（以236.88平方米，按43601元／平方米的标准计付）。
房管局于一审时答辩称：（一）房管局不存在胡绍基所称过错行为。（二）房管局在1983年代管抢修房屋后取得房屋管理权，因涉案房屋无人申请发还，代管期间，房管局有权合理管理房屋，如拆迁，有权根据实际需要签订安置协议。同时，按照涉案房屋当时的情况，房管局与北秀公司重新签订拆迁补偿协议是为了保护被拆迁人权益的唯一选择。（三）即使因为无法回迁，胡绍基存在损失，也应当按发生时的实际价格计算。（四）导致涉案房屋拆迁后无法回迁的责任在北秀公司及亿安公司，如果胡绍基存在损失，应当向其两公司提起赔偿。（五）胡绍基提起本案诉讼已经超过诉讼时效。
一审法院查明：原坐落在广州市一德路***号的房屋产权人为胡矩元。胡绍基曾因继承纠纷向广州市越秀区人民法院提起诉讼，案经审查，广州市中级人民法院于2010年11月1日作出（2010）穗中法民一终字第783号民事判决，确认上述**号房屋归胡绍基所有。1983年9月20日，因该房屋的管理人胡者市无瑕管业，遂向房管部门申请代管。同年10月17日，广州市越秀区房地产管理局对该房屋进行了安全鉴定，并于同月29日，由原广州市房地产管理局发出《接管房地产通知书》，其中写明：一德路***号，因抢修代管（原双代）。1994年4月22日，北秀公司经拆许字[1994]第95号《房屋拆迁许可证》批准，对包括前述房屋所在的解放南路西侧地段房屋拆迁，并成立亿安公司从事该项目的开发经营活动。此后，该地块的开发建设因债务问题于2003年11月被广州市中级人民法院拍卖。2006年3月24日，房管局作为代管人以被拆迁人的身份与北秀公司签订《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》，其中约定房管局同意选择货币补偿方式办理原址房屋的补偿手续，北秀公司向房管局支付补偿款451029元。同年6月29日，房管局通过广州市中级人民法院转账领取30450646.95元，房管局于一审庭审中称该3000余万元款项包括了涉案房屋的补偿款。2006年8月31日，房管局向越秀区第二土地房屋管理所发出越秀撤字1727号的《直管房拆迁撤管通知书》，写明：房屋地址为一德东路**号，撤管面积189.508平方米，撤管时间为2006年9月1日，补偿方式为货币补偿，已划款市局计财处补偿款451029元。该《通知书》备注栏中另写明：1．该补偿款由广州市中级人民法院拍卖所得；2．根据《房屋拆迁一次性作价补偿补充协议》租金结算至2005年10月31日等。一审庭审中，双方均确认涉案房屋至今尚未办理发还手续。房管局坚持认为胡绍基应先行办理发还手续，并在扣除相关费用后由其退回其代为取得的货币补偿款。
一审法院认为，虽然经生效判决确认，涉案房屋的所有权归胡绍基所有，但因涉案房屋早在1983年即由房管局代管。涉案房屋在房管局代管期间因城市拆迁被拆除，即涉案房屋物权标的物业已灭失。房管局遂作出对涉案房屋的撤管处理，但此并不意味着胡绍基作为涉案房屋的所有权人丧失其基于物的灭失而可取得的相应的权益。因房管局取得的补偿款项系基于其代管行为，胡绍基仍应基于房管局的代管行为向其申请发还。该申请发还的程序属行政部门的行政管理事项，并非人民法院主管的范畴，故胡绍基提起的本案诉讼，缺乏依据。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，一审法院作出（2015）穗越法民三初字第1328号民事裁定：驳回胡绍基的起诉。
胡绍基不服一审裁定，向广州市中级人民法院提出上诉称：（一）一审裁定错误，胡绍基主张的侵权赔偿是民事侵权纠纷。（二）本案诉讼不符合行政诉讼法的规定，胡绍基没有也不可能针对不存在的具体行政管理行为主张行政侵权赔偿。（三）一审裁定误解了胡绍基的诉讼请求，把房屋发还前的民事侵权损害赔偿请求，当作房屋发还争议审理是错误的。请求撤销一审裁定，发回重审，并依照民事诉讼侵权赔偿的法律规定作出判决。
二审法院认为，虽然胡绍基依据2010年的生效判决取得涉案房屋的所有权，但涉案房屋已于1983年由当时房屋的管理人向房管局申请代管，在代管期间，涉案房屋因拆迁而被拆除，房管局系基于代管行为取得涉案房屋的补偿款。本案双方均确认涉案房屋至今未办理发还手续，在此情况下，一审法院认为胡绍基应基于房管局的代管行为申请发还，以及该申请发还的程序属行政部门的行政管理事项，并非人民法院主管的范畴，并无不当。故胡绍基提起本案诉讼，缺乏依据，其上诉理由不能成立，不予支持。二审法院作出（2016）粤01民终10053号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。
本院查明：房管局在一审期间提交的接管通知书等证据显示，胡者市于1983年9月20日向原越秀区房管局私房科申请称：其父亲胡矩元于1970年病故，遗下一德路***之一楼业，交女儿接管。接解放南房管站通知，结束双代房，要其办理接回产业的手续，现已办妥，并已交纳1983年的地产税。鉴于其夫妻都是双职工，工作忙，经常处出工作、拍摄电影等，无法有时间和精力去管理房屋事宜，为此，委托房管部门管理。同年10月29日，原广州市房地产管理局发出《接管房地产通知书》，产业来源为抢修代管（原双代）。
本院再审认为，胡绍基起诉主张其由广州市中级人民法院（2010）穗中法民一终字第783号民事判决确认继承了原广州市越秀区一德路**号房屋所有权，房管局作为该房屋代管人，未向实际拆迁人及房地产开发商主张拆迁安置补偿的权利，诉请判令房管局赔偿因其在拆迁安置补偿中放弃房屋代管权而给胡绍基造成的损失。从胡绍基起诉的事实理由和诉讼请求来看，其系认为房管局作为涉案房屋的代管人，在房屋拆迁过程中存在过错，造成其损失而提起侵权损害赔偿纠纷诉讼，胡绍基的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的民事诉讼受理条件，人民法院应予受理。胡绍基在本案中并非针对发还行为提起诉讼，一、二审法院以胡绍基只能向房管局申请发还涉案房屋的拆迁补偿款，而申请发还程序属于行政部门的行政管理事项，不属于人民法院主管范围为由，驳回胡绍基的起诉、上诉不当。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款、第三百三十二条的规定，裁定如下：
一、撤销广东省广州市越秀区人民法院（2015）穗越法民三初字第1328号民事裁定和广东省广州市中级人民法院（2016）粤01民终10053号民事裁定；
二、指令广东省广州市越秀区人民法院对本案进行审理。
审判长 詹伟雄
审判员 邵静红
审判员 邹 莹
二〇一七年十二月二十七日
书记员 阮海锋
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
……
第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。
第四百零七条……
原判决、裁定认定事实、适用法律错误，导致裁判结果错误的，应当依法改判、撤销或者变更。