广东省阳江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤17行初9号
原告：阳西县塘口镇横山村崖岭经济合作社。住所地：广东省阳西县塘口镇横山村崖岭经济合作社。
负责人：刘昌滚，该社主任。
委托代理人：叶发展，广东真智律师事务所律师。
委托代理人：林德战，广东真智律师事务所律师。
原告：阳西县塘口镇横山村桐岗经济合作社。住所地：广东省阳西县塘口镇横山村桐岗经济合作社。
负责人：刘昌许，该社主任。
委托代理人：叶发展，广东真智律师事务所律师。
被告：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县城广场路*号。
法定代表人：谭忠健，该县代县长。
委托代理人：赖伟麟，阳西县调处办工作人员。
委托代理人：雷世笋，阳西县调处办工作人员。
第三人：阳西县塘口镇横山村大河车经济合作社。住所地：广东省阳西县塘口镇横山村大河车经济合作社。
负责人：刘仁山，该社主任。
委托代理人：韦周，广东一粤律师事务所律师。
委托代理人：陈明扬，广东一粤律师事务所实习律师。
第三人：阳西县塘口镇横山经济联合社。住所地：广东省阳西县塘口镇横山村委会。
负责人：陈华清，该社主任。
原告阳西县塘口镇横山村崖岭经济合作社（以下简称崖岭经济社）、阳西县塘口镇横山村桐岗经济合作社（以下简称桐岗经济社）诉被告阳西县人民政府（以下简称阳西县政府）、第三人阳西县塘口镇横山村大河车经济合作社（以下简称大河车经济社）土地权属行政裁决纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，并通知阳西县塘口镇横山经济联合社（以下简称横山经济联合社）作为第三人参加诉讼。本院公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告崖岭经济社、桐岗经济社诉称：2016年底，郑国胜对两原告所享有使用权的松木桥屋背岭、陂头面岭、怀仔岭旱地、松木桥大岭周边旱地进行强行施工，对地上经济林进行砍伐，破坏旱地及两原告部分村民的祖坟。两原告村民得知后分别向有关部门报告及到现场阻止施工，村民与施工双方为此发生激烈的冲突。后来，阳西县塘口镇人民政府进行调处，大河车经济社派出的代表在阳西县塘口镇人民政府和两原告村民面前承认西府行决字[2007]第15号处理决定所述四至内的屋背岭、陂头面岭及周边旱地属于两原告，大河车经济社不享有使用权。但后来大河车经济社内部有部分村民不同意，承包方也在2017年4月18日再次施工并砍伐林木，大河车经济社此时提供西府行决字[2007]第15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》及《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议确权界至示意图》的复印件，认为争议林地权属大河车经济社，与两原告无关。原告认为，被告作出的西府行决字[2007]第15号处理决定认定事实不清、证据不足及程序违法。一、认定事实方面。两原告对西府行决字[2007]第15号文所述的怀仔岭、大岭和长岭属大河车经济社享有使用权不再持异议，但对此外的屋背岭、陂头面岭及周边旱地，两原告享有使用权不容争辩。第一、两原告的村民祖祖辈辈都在该争议林地生产、经营、居住；第二、大河车经济社的主要代表刘再炯及大部分村民也尊重客观事实，一直承认争议林地权属归于两原告享有；第三、西府行决字[2007]第15号文及示意图的四至是错误的，与实际地名明显不符。比如对高速公路的示意图就明显错误，示意图中的陂头面岭在高速公路南边，但事实上是在北边；第四、根据大河车经济社部分村民反映，被告在认定事实时，不全面审查证据，一方面仅以大河车经济社提供的证言为据，另一方面又没有向两原告调查取证，没有实地调查，认定的主要事实不清、证据不足。二、程序方面。在作出处理决定过程中，被告没有向有关组织和人员调查情况，没有听取相关利益主体特别是原告的意见，在作出处理决定前没有公示、公开，作出西府行决字[2007]第15号文件后也没有公开、公示，被告该具体行政行为违反了相关法律的规定。另外，被告自始至终知晓原告崖岭经济社与本争议土地存在利害关系，崖岭经济社曾作为当事人出现，但被告最终作出的15号《处理决定》却没有将其列为当事人，遗漏必要当事人，属于认定事实和处理程序错误。请法院判决：一、撤销被告作出的西府行决字[2007]第15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》；二、本案诉讼费用由被告承担。
被告阳西县政府答辩称：阳西县政府作出的西府行决字[2007]15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处理适当，请法院予以维持。原告提出的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，请依法驳回其诉讼请求。一、阳西县政府具有作出[2007]15号《处理决定》的职权依据，程序合法。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条规定“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议”的规定，阳西县政府具有作出[2007]15号《处理决定》职权依据。大河车经济社与崖岭经济社、横山经济联合社因怀仔岭、松木桥大岭等林地发生权属争议，阳西县塘口镇人民政府进行调解，调解不成，于2002年9月作出塘〔2002〕政字第9号《关于横山村怀仔岭、松木桥大岭土地权属纠纷的调处意见》。2003年12月，大河车经济社向阳西县政府申请调处，阳西县政府受理后作出西府行决字〔2005〕5号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭土地权属争议的处理决定》，大河车社不服，向阳江市人民政府申请行政复议。阳江市人民政府于2006年1月26日作出阳府复决字〔2006〕02号《行政复议决定书》，撤销了阳西县政府作出的〔2005〕5号《处理决定》，要求阳西县政府重新作出处理。阳西县政府于2007年11月作出[2007]15号《处理决定》，争议各方在法定时间内均未申请行政复议，[2007]15号《处理决定》生效。二、[2007]15号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。争议林地位于塘口镇横山村委会，土名为松木桥大岭、长岭、怀仔岭、白牛塘旱地。争议林地四至范围：东至白牛塘田坑，南至松木桥屋背坑、白牛塘坑尾，西至松木桥坑旱地边，北至怀仔坑旱地边，总面积约300亩。争议林地的现状：岭地低矮，岭上种的桉树成林、生长茂盛，阳茂高速公路穿过争议林地，白牛塘旱地已被填土作为高速公路路基。1962年“三包四固定”时期，原塘口公社和原横山大队曾将争议林地划分（按与水田相邻及人口数量等自订的原则）给大河车社作为打草岭（禁岭），其中部分坡地属大河车社集体的耕地。1985年，原阳江县林业行政主管部门为完成当时绿化达标任务，将争议林地统一规划进行绿化造林，并不是对争议林地重新作调整，争议林地的权属没有发生转移。2002年，阳茂高速建设征用部分争议林地，属国家征地行为，被征用林地的使用权归阳茂高速管理部门享有。由于争议双方没能提供有效的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书等证据，因此，本案争议林地所有权应属国有。2004年，大河车社的村民在争议林地种植速生桉，现已成林。三、[2007]15号《处理决定》体现了“尊重历史、照顾现实情况、有利于安定团结”等原则，适用法律法规正确，处理适当，符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条、第十九条、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条的规定而作出处理决定。综上所述，阳西县政府作出的[2007]15号《处理决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确、程序合法。原告提起本案诉讼的请求没有事实根据，根据行政诉讼法第四十六条的规定，原告也没有在法定时间内申请行政复议。因此，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人大河车经济社述称：一、被告作出[2007]15号《处理决定》程序合法、证据充足、认定事实清楚，是合法有效的林地处理决定，早已生效。大河车经济社已合法、积极、公开行使权利近10年。原告对《处理决定》提起行政复议、行政诉讼早已超过期限，原告此时提出撤销《处理决定》之诉，属于缠诉、滥诉，应予驳回。（一）《处理决定》程序合法。涉案岭地争议的起因是大河车经济社与崖岭经济社因怀仔岭、松木桥大岭权属纠纷，与桐岗经济社对怀仔岭、松木桥大岭、长岭、石头岭、打石岭、葵扇岭、埤头岭、塘仔左右岭、断状岭、公仔岭、竹排岭权属纠纷。阳西县塘口镇人民政府于2002年9月27日作出《关于横山村怀仔岭、松木桥大岭土地权属纠纷的调处意见》，将怀仔岭、松木桥大岭土地所有权归国家所有，使用权归横山村经济联合社。大河车经济社对此《调处意见》有异议，于2003年12月24日向阳西县政府提出确权申请，请求将怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭确认给大河车经济社。阳西县政府作出西府行决[2005]5号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭土地权属争议的处理决定》将争议地权属确认给横山经济联合社。大河车经济社不服，于2005年8月1日向阳江市人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销西府行决[2005]5号决定。阳江市人民政府于2006年1月26日作出阳府复决字[2006]02号行政复议决定，撤销西府行决字[2005]5号处理决定，要求阳西县政府对该案重新作出处理。阳西县政府经过再次查明案情，于2007年11月19日作出《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》将林地使用权确认给大河车经济社所有。至此，先后涉及此争议林地的崖岭经济社、桐岗经济社、横山经济联合社、大河车经济社等经济组织不再提出异议，服从县政府的处理决定。在阳西县政府作出处理决定后，大河车经济社继续积极行使相关岭地的使用权，分别承包给陈泽思和郑国胜搞林业种植，要求黄兹伟返还侵占大河车经济社的征地款。承包人在案涉岭地种植的作物与周边作物明显不同，且周边即有原告的林地，原告如果认为《处理决定》侵犯其利益，在十年前就应该提起异议，而不是在《处理决定》生效十年后才想起。（二）《处理决定》认定事实方面。1、《处理决定》认定争议的四至清楚，地名正确。争议林地位于塘口镇横山村委会，土名为松木桥大岭、长岭、怀仔岭、白牛塘旱地。争议林地四至范围：东至白牛塘田坑，南至松木桥屋背坑、白牛塘坑尾，西至松木桥坑旱地边为界，北至怀仔坑旱地边，总面积约300亩。其中，松木桥大岭东至该岭与长岭之间小路为界，南至松木桥坑尾，西至旱地为界，北至怀仔坑水田，面积约120亩；长岭东至白牛塘坑，南至鸡罩岭坑仔（白牛塘坑尾），西至该岭与松木桥大岭之间小路为界，北至怀仔岭，面积约80亩；怀仔岭东至白牛塘坑，南至长岭，西至人行路，北至怀仔坑旱地，面积约80亩；白牛塘旱地在怀仔岭范围内，面积约5亩。争议林地的现状：岭地低矮，岭上种的桉树成林、生长茂盛，阳茂高速公路穿过争议林地，白牛塘旱地已被填土作为高速公路路基。经过实地察看，证实争议林地与《处理决定》描述完全一致，桉树早已被砍去，现已大部分种上树苗，部分岭地由于原告村民的无理阻挠，已经将原有植物铲除，尚未种植新作物。至于原告所称的“屋背岭、陂头面岭”，实际为松木桥大岭的一部分，是原告另外起的名字。2、阳西县政府在作出《处理决定》前向各方广泛征求意见、调查取证，并不是原告所称“仅以第三人提供的证言为据”。很多证据为原告村民提供，也有很多是由原任职横山大队、横山村委会的干部提供。有的是居民主动提供，有的是调查人员调查走访时的调查笔录，有被调查人签字按指模，充分说明政府作出林权纠纷处理决定的慎重、调查的广泛性。二、大河车经济社历史上一直享有和使用争议林地，按照《中华人民共和国森林法》、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》、《林木林地权属争议处理办法》等规定，争议林地权属亦应归大河车经济社所有。1、1962年“三包四固定”时期，原塘口公社和原横山大队曾将争议林地划分给大河车经济社作为打草岭（禁岭），其中部分坡地属大河车经济社集体的耕地。2、崖岭经济社、桐岗经济社的村民签字的证明，证明争议地为大河车社集体所有。3、原横山大队支部书记陈世新、横山大队长刘业基等联名签字确认的证明材料。证实1962年进行“三包四固定”时对集体的土地、水田、山林岭头、房屋等进行了固定登记手续，相关资料在横山大队保管时遭遇史上特大洪水将保存在大队部的档案、土地契证等冲毁，导致相关文字资料缺失。4、原横山大队会计刘行挺、原大队长申伙思、原妇女主任月群、原民兵营长黄伟等人证明1982年因当时横山大队工作失职，未给各生产队填发林权证。大河车经济社在1962年分到争议岭地后就积极行使权利，曾派刘再针、刘行千负责争议岭地的看管工作，并在岭地砍柴打草，种植蕃薯、葵扇树等作物。1970年前后，横山大队新建土塘厂，大河车经济社在案涉岭地大量种植甘蔗。至1977年，织箦糖厂建起，大量收购农民甘蔗入榨。到上世纪80年代，全省绿化山岭，把大河车经济社的很多岭地（包括涉案岭地）全部种上湿地松，直至2002年修建高速公路的时候砍伐，其后又种植速生桉树。80年代后期，大河车经济社所在的横山经济联合社将争议林地统一承包给阳西林业局，虽然横山经济联合社错误地将属于大河车经济社的林木收益以太公祖业为由强行划拨给崖岭经济社个人，但大河车经济社及时提出异议，并向政府部门提出争议岭地权属确认请求，并被最终确认使用权，充分表明大河车经济社一直使用争议岭地的事实。另外，2002年阳西县塘口镇人民政府作出的《调处意见》时，大河车经济社、崖岭经济社、横山经济社均为当事人，在阳西县政府作出西府行决字[2005]5号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》中，被申请人除横山经济合社外，还有崖岭经济社村民刘再防、孙羡好、刘再发，并且在大河车经济社向阳西县政府提交的相关证明材料中，有相当一部分是崖岭经济社、桐岗经济社的村民提供的证言。说明原告崖岭经济社、桐岗经济社对阳西县政府作出的西府行决字[2007]15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》，自2002年开始是知情的。综上所述，阳西县政府作出的西府行决字[2007]15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》主体适当、程序合法、证据充分、决定正确，请依法驳回原告的诉讼请求。
第三人横山经济联合社述称：一、横山经济联合社对争议林地拥有经营和使用权，有权处分争议林地。1985年6月，横山村委会将100亩林地发包给申正多承包组管理使用，且得到当时阳江县公证处确认。1989年，横山村委会中止与申正多签订的《承包林场合同》，同年6月，横山村委会将申正多原承包的林地并扩大林地范围（包含争议林地）发包给阳西县林业局用于林业科研，也得到阳西县塘口镇人民政府的鉴证确认。可见，在当时的历史条件下，横山经济联合社对争议林地拥有经营和使用权，有权处分争议林地。二、横山经济联合社尊重历史、事实及裁决意见。本案争议林地虽然在土改及“四固定”时期均未确权，但被告于2007年11月19日作出的西府行决字[2007]15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》，将争议林地确认为国家所有，使用权归大河车经济社享有。作出处理决定时，申请人为本案的第三人大河车经济社，被申请人为横山经济联合社，横山经济联合社在法定期限内。对争议林地既没有申请复议，也没有提起诉讼，横山经济联合社对于争议林地所有权属于国家所有没有异议。此外，根据现行有效的《村民委员会组织法》第二条的规定，横山经济联合社作为一个自治组织对所属村民小组的山林土地没有处分权。因此，横山经济联合社对于争议林地不会提出权属主张，遵重法院对争议林地确权裁决。
经审理查明：大河车经济社与崖岭经济社、横山经济联合社因主张涉案的怀仔岭、松木桥大岭的权属而产生纠纷。2002年9月27日，阳西县塘口镇人民政府作出塘[2002]政字第9号《关于横山村怀仔岭、松木桥大岭土地权属纠纷的调处意见》：保护怀仔岭、松木桥大岭土地的国家所有权；确认怀仔岭、松木桥大岭土地的使用权归横山经济联合社。大河车经济社对此《调处意见》不服，于2003年12月24日向阳西县政府提出确权申请，请求将怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭确认给大河车经济社。阳西县政府于2005年7月13日作出西府行决[2005]5号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭土地权属争议的处理决定》，阳西县政府在该《处理决定》中将大河车经济社列为申请人，将横山经济联合社以及崖岭经济社的村民刘再防、孙羡好、刘再发列为被申请人，将阳西县林业局列为第三人，没有通知崖岭经济社作为当事人参加调确权。《处理决定》决定：一、保护争议地的国家所有权；二、确认横山经济联合社对争议地怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭土地征用前的使用权。大河车经济社对上述《处理决定》不服，于2005年8月1日向阳江市人民政府申请行政复议，请求撤销阳西县政府作出的上述《处理决定》。2006年1月26日，阳江市人民政府作出阳府复决字[2006]02号行政复议决定，撤销了阳西县政府作出的上述《处理决定》，要求阳西县政府对该案重新作出处理。2007年11月19日，阳西县政府作出西府行决字[2007]15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》，确定争议林地怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭（东至白牛塘田坑，南至松木桥屋背坑、白牛塘坑尾，西至松木桥坑旱地边，北至怀仔坑旱地边，总面积约300亩）的林地所有权属于国家所有，使用权（阳茂高速征用的部分除外）归大河车经济社。该[2007]15号《处理决定》仅将大河车经济社列为申请人，将横山经济联合社列为被申请人。并告知权利人，如对决定不服，可在收到处理决定书之日起60日内向阳江市人民政府申请复议。在阳西县政府作出[2007]15号《处理决定》后，争议双方当事人及相关组织单位在复议期限内均没有向阳江市人民政府申请行政复议，大河车经济社对争议地行使管理使用权，并发包给个人搞林业种植。2016年，承包人在相关争议地砍伐林木时又产生纠纷。原告崖岭经济社、桐岗经济社认为被告阳西县政府作出的西府行决字[2007]15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》侵犯了其合法权益，遂于2017年6月5日向本院提起行政诉讼，请求如诉称。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”和第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、森林、山岭、荒地、等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告崖岭经济社、桐岗经济社主张对涉案争议山岭具有使用权，认为被告阳西县政府作出的西府行决字[2007]15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》侵犯了其合法权益，属于法律规定应当先向行政机关申请复议的情形，其应当在法定期限内先向阳江市人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向本院提起行政诉讼。原告崖岭经济社、桐岗经济社未按照法律规定先向阳江市人民政府申请行政复议，直接向本院提行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”的规定。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（五）项的规定，裁定如下：
驳回原告阳西县塘口镇横山村崖岭经济合作社、阳西县塘口镇横山村桐岗经济合作社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈德印
审 判 员 李 桥
审 判 员 黄光汉
二〇一七年十月三十一日
法官助理 高 玲
书 记 员 林冬柠