安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖05行终29号上诉人（一审原告）胡本华，男，汉族，1960年6月17日出生，住安徽省当涂县。被上诉人（一审被告）马鞍山市民政局，住所地安徽省马鞍山市花山区花山路88号，统一社会信用代码113405000030724485。法定代表人张大波，该局局长。委托代理人杨安胜，该局工作人员。委托代理人魏广金，安徽明博律师事务所律师。上诉人胡本华因与被上诉人马鞍山市民政局民政行政复议一案，不服安徽省当涂县人民法院（2017）皖0521行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月23日开庭审理了本案。上诉人胡本华，被上诉人马鞍山市民政局的委托代理人杨安胜、魏广金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定以下事实，胡本华于1978年2月参军入伍，服役于中国人民解放军38313部队（海军南海舰队航空兵高炮九团），1984年1月退伍。2007年，民政部发布《民政部关于落实优抚对象和部分军队退役人员有关政策的实施意见》（民发[2007]102号），对军队参战退役人员进行优抚。2010年，胡本华得知此事后，认为其参加了1979年2月17日至3月16日的中越边境自卫还击作战，应当享受此项优抚待遇，遂向当涂县民政局申报。2017年7月25日，当涂县民政局向胡本华作出《关于胡本华同志参战身份认定情况的答复》，（以下简称《答复》）称“根据要求，2017年6月13日，我局工作人员将你的参战材料报送至省民政厅优抚处进行认定，省民政厅优抚处明确指出你的参战身份认定材料中相关证明材料不全，需退伍档案中有参加战斗的文字记载，要求我局在你提供退伍档案中参加战斗文字记载复印件（加盖管理单位公章）后再报送至省民政厅进行认定。”胡本华对该答复不服，申请行政复议。马鞍山市民政局审查认为，当涂县民政局的答复仅仅是将安徽省民政厅对胡本华参战身份的认定意见向胡本华进行了转述，属于参战退役人员身份认定的过程性行为，不属于具体行政行为，对胡本华的权利义务不直接产生约束力，胡本华对该答复提出行政复议，不符合行政复议的受理条件，于2017年11月6日驳回了胡本华的复议申请。胡本华对该行政复议决定不服，遂提起行政诉讼。一审法院认为，本案的审理范围是对行政复议的合法性进行审查。当涂县民政局作出的《答复》，并非结论性意见，而是对胡本华参战身份认定的阶段性行为，对其权利义务不直接产生约束力。胡本华对当涂县民政局的《答复》提起行政复议，不符合行政复议的受理条件，马鞍山市民政局作出的行政复议决定并无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡本华的诉讼请求。胡本华上诉称：1、当涂县民政局的《答复》是针对胡本华参战身份确认的具体事项的答复，系具体行政行为，对胡本华的权利义务产生影响，不属于过程性、阶段性行为，马鞍山市民政局作出的行政复议决定违法；2、马鞍山市民政局将民发[2007]102号文件作为认定参战身份的唯一政策依据，使该文件具备可诉性，因该文件不具有真实性、合法性，上诉人申请一审法院一并审查，但一审法院并未审查。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉请，并对民发[2007]102号文进行合法性、真实性审查，责令马鞍山市民政局出具其补充的规范性文件和配套性文件等相关文件。马鞍山市民政局在庭审中辩称：1、当涂县民政局作出的《答复》，仅仅是通知胡本华，按照省民政厅要求应提供哪些资料。根据法律法规规定，该补正告知对权利义务不产生实质性影响，不属于行政诉讼法行政受案范围，马鞍山市民政局作出的复议决定合法。2、关于参战身份认定，民发[2007]102号文是全国认定的权威性文件，按文件要求必须以原始档案记载作为认定身份证明。上诉人提交的外地省市文件真实性无法查证，不能作为认定的参考依据。3、规范性文件只有与上位法相冲突时才可进行审查，上诉人提出对民发[2007]102号文进行审查的诉请不能成立。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，请求二审法院依法予以维持。胡本华向一审法院提交以下证据：1、退伍军人登记表、退伍军人优抚对象《公示》书、胡本华身份证复印件各一份，证明申请人是适格的参战退役人员身份确认的申请主体。2、参战部队原始证明材料,证明申请人实属中央军委认定的“14类战役(12)”和中央军委下发的《参战部队名录》中的“南海舰队部分兵力”的参战部队参战人员。3、广东省民政厅关于进一步规范参战人员身份认定的通知(粤民优[2010]17号），证明参照其政策依据申请人的参战身份属实。4、贵州省民政厅民发[2007]48号文,证明参照其政策依据认定申请人的参战身份属实，应从2007年8月1日起享受优抚定补待遇及标准。5、两参身份定义及认定的办法、参战退役人员身份认定各一份(文字打印件),证明申请人实属中央军委认定的“14类战役(12)”的参战人员，且程序完全符合政策规定。6、38010部队及所属38313部队的参战事实认定问题（QQ群聊天记录）,证明38010部队及所属38313部队实属中央军委认定的“14类战役(12)”的参战部队，参加了1979年2月17日至3月16日的中越边境自卫还击作战。7、关于已确认参战身份的战友证明的事实理由和依据(文字打印件)，证明38010部队及所属38313部队实属参战部队，由已被确认参战身份的战友出具来证实胡本华的参战人员身份符合政策法规。8、参战身份确认的相关证明材料八份,证明申请人实属参战人员的事实，且证明人是适格的证明主体。9、参战身份确认的证明材料（重庆市部分军队退役人员信息采集登记表）,来源于已被确认参战退役人员身份的战友彭国良，证明参战身份确认实行登记制，胡本华是参战人员。马鞍山市民政局向一审法院提交以下证据和依据：1、被告的组织机构代码证、法定代表人身份证明复印件各一份，证明被告的主体资格。2、政府信息公开告知书（马民公开[2017]1号）及附件,证明原告申请的规范性文件属于国家机密级文件，且该文件非被告制作，被告已依法履行了信息公开义务，并向原告告知了申请渠道。3、南航部队司令部军史复印件一份,证明原告所在的高炮九团自创建以来，在南航部队军史中仅记载参加了抗美援越作战，没有对越自卫反击战的记载。4、人民网“地方领导留言板”河南省委书记关于两参人员优抚问题的答复，证明河南省认定两参人员优抚问题的唯一依据是民发[2007]102号文，与安徽省民政厅的答复是一致的。5、2017年12月5日安徽省民政厅《关于胡本华同志参战身份认定问题的答复》,明确了参战身份认定的依据和流程。此外，马鞍山市民政局提交了作出行政复议决定依据的规范性文件四份，分别是《行政复议法》、《行政复议法实施条件》、《民政部关于落实优抚对象和部分军队退役人员有关政策的实施意见》（民发[2007]102号）、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。证明被告依法履行了法定职责，参战退役人员身份认定必须以个人档案原始记载为依据，胡本华提交的申报材料不符合认定条件。上述证据均已随案移送本院。二审审理中上诉人胡本华提交如下证据：1、广东省惠州市民政局通知、湖北省黄梅县民政局证明各一份，证明原38313部队是1979年2月17日至3月16日《对越自卫还击作战》的参战部队。2、战友黄广东、彭国良已被确认参战身份的证明材料，证明胡本华同属参战人员，应享受参战优抚待遇。3、海军南海舰队航空兵部证明一份，证明南航原代号38010部队，现代号为92830部队。经庭审质证，双方当事人对彼此向一审法院提交的证据质证意见与原审一致。对上诉人在二审中提交的证据，被上诉人的质证意见为上述证据均不具有真实性，上诉人的原服役部队没有参与过中越边境自卫还击战，不是参战部队。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对于上诉人在二审中提交的证据，因与本案审查的行政复议行为不具有关联性，依法不予采纳。对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人马鞍山市民政局于2017年11月6日作出马复办决[2017]63号《行政复议决定书》是否符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请，提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，马鞍山市民政局对胡本华以当涂县民政局为被申请人提起的行政复议申请，有作出处理的法定职责。从胡本华申请复议的《答复》内容看，该答复告知了胡本华，因其参战身份认定材料中相关证明材料不全，按照安徽省民政厅要求，胡本华需提供退伍档案中参加战斗文字记载复印件后，当涂县民政局再次进行上报认定。该《答复》属于参战身份认定过程中的补正告知行为，并未最终确定相对人的实体权利义务，不产生独立的法律后果，依法不属于行政复议受理范围。胡本华提出的要求复议机关认定其参战身份、补发优抚金及出示参战身份认定依据等其他复议请求，依法不属于复议机关职责范围。马鞍山市民政局作出驳回胡本华复议申请的复议决定，符合法律规定。关于上诉人提出对《民政部关于落实优抚对象和部分军队退役人员有关政策的实施意见》（民发[2007]102号）进行一并审查的诉请，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，一并审查的对象是行政行为所依据的规范性文件。本案中，上诉人申请审查的文件并非马鞍山市民政局作出行政复议决定时所依据的规范性文件，故对该诉请本院不予支持。关于上诉人提出责令马鞍山市民政局出具其补充的规范性文件和配套性文件等相关文件的诉请，因与本案无关联性，本院亦不予支持。综上，胡本华的上诉理由不能成立，一审判决驳回胡本华的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡本华负担。本判决为终审判决。审判长  赵庆飞审判员  袁国庆审判员  焦明君二〇一八年四月十六日书记员  毕亮亮附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；