吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2401行初76号
原告张明，男，1988年3月6日生，现住吉林省延吉市。
被告延吉市不动产登记中心，住所地：吉林省延吉市建工街***号。
法定代表人张国华，该中心负责人。
出庭的行政机关负责人孙振国，该中心主任。
委托代理人苏春红，吉林敖联律师事务所律师。
原告张明因认为被告延吉市不动产登记中心不履行房屋行政登记的法定职责，于2017年4月28日向本院提起行政诉讼，本院于2017年4月28日立案后，依法由审判员司信吉适用简易程序公开开庭进行了审理。原告张明，被告延吉市不动产登记中心主任孙振国以行政机关负责人身份出庭应诉、其委托代理人苏春红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张明于2017年1月4日，向被告延吉市不动产登记中心申请房屋抵押登记，被告以需要向上级主管部门请示为由至今未予受理。
原告诉称，2017年1月4日，原告到延吉市不动产登记中心办理民间借贷房屋抵押登记，但被业务窗口告知不动产登记中心不受理民间借贷房屋抵押登记手续，不允许原告取号办理业务，且不给原告出具任何书面的不予受理通知书或决定书。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令63号）、《不动产登记操作规范》（试行）等法律、法规、规章、规范性文件的相关规定，“在借贷、买卖等民事活动中，自然人、法人或其他组织为保障其债权实现，依法设立不动产抵押权的，可以由抵押人和抵押权人共同申请办理不动产抵押登记”。原告作为自然人主体享有依法办理房屋抵押登记的合法权利。被告不受理原告要求办理自然人、法人或其他组织之间的民间借贷抵押登记手续的行政不作为行为严重违法，侵犯了原告作为合法的民事主体依法享有的合法权利。《民法通则》第九十条规定“合法的借贷关系受法律保护”，从《合同法》第一百九十八条有关“订立借款合同，贷款人可以要求借款人提供担保”的规定和《物权法》第一百七十一条的有关“债权人在借贷、买卖等民事活动中，为保障实现其债权，需要担保的，可以依照本法和其他法律的规定设立担保物权”的规定，可以看出民间借贷甚至其他非金融组织间借贷的当事人基于抵押合同申请，如不存在《担保法》第三十七条规定的禁止抵押情形，其合法借贷受法律保护，办理抵押权登记就有相应的法律依据。就是说，《担保法》规定的抵押并没有对债务的类型进行任何限制性规定，没有规定何种债务不可以设定抵押，法定的金融机构债务与自然人之间、法人或其他组织之间的其他债务无根本区别。作为抵押登记部门对民间借贷和其他不违法借贷不予办理抵押登记缺乏法律依据，只给金融机构抵押权人办理抵押登记而不给自然人、非金融法人、或其他非金融组织办理是一种歧视性行为，在法律上属于行政不作为行为。为此，法律赋予了登记职能，基于自然人、法人或其他组织符合条件的申请，行政机关应当实施受理并登记行为，履行法定职责，无法定的理由却拒绝作为，属于行政违法行为，也就是“不作为违法”或“消极违法”行为。故，原告认为，被告不受理自然人之间、自然人与法人之间、自然人与其他组织之间要求办理房屋抵押登记的行为，无法律依据，属于行政不作为的行政违法行为。现特依据《行政诉讼法》的相关规定起诉，要求法院依法确认被告不受理民间借贷抵押登记申请的行政不作为违法；判令被告限期履行法定职责，受理原告民间借贷抵押登记申请。
被告延吉市不动产登记中心辩称，原告不符合办理不动产抵押登记的法定条件。根据2012年9月6日起施行的国土资源部（国土资发[2012]134号）《关于规范土地登记的意见》第五条“规范土地抵押登记”：“依据相关法律、法规规定，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。”2012年9月20日，中国国土资源报也刊登了国土部地籍司负责人《关于规范土地登记的意见》的政策解读，其中明确说明：“地方反映较集中的土地抵押登记问题有三方面：一是土地抵押登记的申请主体应具备什么资格，比如抵押权人为非金融机构的能否办理，企业之间能否申请办理抵押登记等；二是以部分宗地分割申请土地抵押是否允许；三是储备土地如何办理抵押登记等。关于土地抵押登记的申请主体资格问题。随着金融创新的发展，除基于借贷关系所产生的债权外，还存在非借贷关系(如保函、信用证、债券等）产生的金融债权需要利用土地作为抵押担保的情况。对于以土地作为担保方式的金融债权（不限于因发放贷款而产生的金融债权），是否都允许办理土地抵押登记问题，考虑到金融创新还在试点阶段，尚未在全国全面推开，在相关部门作出正式规定前，土地抵押登记的申请主体范围目前不宜提前放开，原则上应依据相关金融部门的规定。鉴此，《意见》规定，依据相关法律、法规规定，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。”上述法律规定及国土部负责人的解读明确说明，《关于规范土地登记的意见》第五条的规定，就是为了解决“土地抵押登记的申请主体应具备什么资格，比如抵押权人为非金融机构的能否办理，企业之间能否申请办理抵押登记等”的问题，现阶段，我国可以申请土地抵押登记的适格放贷人只有两种：一为经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构，二为经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司。本案原告作为自然人，以存在民间借贷为由申请进行房地产抵押登记，并不符合《关于规范土地登记的意见》第五条规定能够办理抵押权登记的条件。上述《关于规范土地登记的意见》从性质上看系国务院部委的规范性文件，属于人民法院审理案件可以参照的依据，对本案具有适用性。另外，根据《物权法》第一百八十二条规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”房屋及附属土地应当一并抵押，因原告不符合办理土地抵押登记的条件，附属土地上房屋亦无法进行抵押登记，原告在本案中提出的抵押登记请求因不符合上述法律规定的登记条件，登记机构亦无法为其履行抵押登记的职责。
经审理查明，2017年1月4日，原告持借款合同及抵押合同、借款双方当事人的身份证、延吉市不动产权证等房屋抵押登记申请材料，向延吉市不动产登记中心申请办理民间借贷房屋抵押登记，被告告知原告不动产登记中心不受理民间借贷房屋抵押登记手续，不给原告办理登记，也不给原告出具书面的不予受理通知书或决定书。原告向被告信访要求办理抵押登记，被告以向需要上级主管部门请示为由回复原告，至今未予受理。
以上事实有当事人提交的原告与借贷双方的借款合同及抵押合同、借款双方当事人的身份证、原告的延吉市不动产权证、延吉市国土资源局不动产登记中心关于张明信访事项处理意见书，《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发【2012】134号文件）在案佐证。
本院认为，被告延吉市不动产登记中心是延吉市人民政府规定的办理不动产登记机构，负有不动产行政登记的法定职责。《不动产登记暂行条例》第五条“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：……（九）抵押权”，国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第六十五条“对下列财产进行抵押的，可以申请办理不动产抵押登记：……（二）建筑物和其他特点附着物”，国土资源部《不动产登记操作规范》（试行）“14.1.1，在借贷、买卖等民事活动中，自然人、法人或其他组织为保障其债权实现，依法设立不动产抵押权的，可以由抵押人和抵押权人共同申请办理不动产抵押登记”以上规定和其他法律法规对房屋抵押登记的申请人的资格没有限制性规定，原告作为自然人，以自有的房屋申请抵押登记并无不当。被告不受理原告申请登记的依据《国土资源部关于规范土地登记的意见》是部门规范性文件，该文件减损了行政相对人的权利，该文件是旧规定，与新的上位法冲突，被告应当依照上位法《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范》（试行）的规定受理原告的登记申请。故原告起诉被告不履行法定职责的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告不受理原告抵押登记申请的行政不作为违法。
二、限被告延吉市不动产登记中心于本判决生效后十日内对原告的申请依法作出房屋登记行政行为。
案件受理费50元，减半收取25元，由被告延吉市不动产登记中心负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审判员 司信吉
二〇一七年五月二十六日
书记员 李 娜