浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第753号
上诉人（原审原告）丁海仙。
上诉人（原审原告）陈国凤。
两上诉人的共同委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地：杭州市环城北路***号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人金维中、饶馨，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人陈根水。
原审第三人陈国红。
丁海仙、陈国凤诉杭州市人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年11月9日作出（2015）浙杭行初字第107号行政判决。丁海仙、陈国凤不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月3日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人丁海仙、陈国凤及其委托代理人徐利平，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人金维中、饶馨到庭参加诉讼。原审第三人陈根水、陈国红经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：丁海仙与陈根水原系夫妻，于1994年离婚。陈国凤、陈国红系丁海仙、陈根水的女儿。2000年11月，丁海仙、陈根水以两人均为户主，再加上女儿陈国红，共计在册人口3人，申请建房用地（翻建）。2001年12月，下城区人民政府批准了下（土）私字（2001）第1826号《下城区村（居）民建房用地呈报表》。2002年5月8日，陈国凤与陈根水就上述经批准的宅基地用地、建房、办证等事项订立了协议，内容为“杭州市石桥乡草庵村一组9号宅基地95平方米，现户主陈根水分得31.6平方米宅基地，因无能力出资建造房屋，故由女儿陈国凤独自出资建造。该房屋建成后希望村干部能同意，将土地使用证或房产证由原陈根水户名更改成女儿陈国凤户名。”该协议书上有丁海仙、陈国红的同意签名，落款日期同为2002年5月8日。2015年3月11日，原告以杭州市下城区人民政府为被申请人，向被告提出行政复议申请，请求“确认被申请人下城区人民政府2001年12月作出的建房用地审批行政行为［文号：下土（私）字（2001）第1826号］无效。”2015年4月27日，被告作出杭政复（2015）82号《行政复议决定》，认为丁海仙、陈国凤最迟于2002年5月8日就已经知道案涉具体行政行为，直至2015年3月才申请行政复议，已超过法定申请期限，且没有提供存在不可抗力和其他正当理由耽误法定申请期限的证据材料，故其提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。并于次日向原告邮寄送达。原告于2015年5月4日签收该《行政复议决定书》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，被告以2002年5月8日陈国凤与陈根水签订的协议，认定原告最迟于2002年5月8日已知道案涉建房用地审批行为，该认定并无不当。在本案庭审中，原告亦自认其最迟于2002年5月8日已知道案涉建房用地审批行为。以2002年5月8日作为行政复议申请期限的起算点，原告于2015年3月11日向被告提起行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日的复议申请期限，且未提供因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的证据。被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出驳回行政复议申请的决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》中均未规定请求确认行政行为无效的复议申请不受复议申请期限的限制，原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告丁海仙、陈国凤的诉讼请求。
丁海仙、陈国凤上诉称：丁海仙、陈国凤系母女关系，丁海仙另有次女陈国红。陈国凤和陈国红均系丁海仙与其前夫陈根水的女儿。1994年丁海仙与陈根水离婚，1995年通过公安机关办理了分户手续，各自生活。2000年初，丁海仙和陈根水分别作为户主通过原石桥镇草庵村村委会向下城区政府申请建房审批。但最后在2001年12月底，下城区政府却将已离婚且有矛盾的两户绑在一起审批，并且大大压缩了建房用地面积和建筑面积，同时疏漏了陈国凤。上诉人注意到，《建房用地呈报表》中的签名不是丁海仙、陈根水的签名，是别人伪造的签名，而且内容和两上诉人实际提出的不一致。上诉人认为，《土地管理法》规定的是“一户一宅”，下城区政府明知丁海仙、陈根水是两户，却只审批了一个宅基地，违背了法律，严重损害了当事人的合法权益，属于重大违法，应当确认为无效，并应采取补救措施，解决实际问题。据此，上诉人于2015年3月11日提起复议，也向复议机关说明了上诉人提起的是确认无效之请求。无效行政行为自始、当然、确定无效。对其审查，不受时效的限制。因此被上诉人应就上诉人的复议申请，作出实体性的复议决定，而不是以超过复议期限为由，驳回上诉人的复议申请。且《行政处罚法》和《行政诉讼法》均建立了行政行为无效制度，这些应是行政复议制度的法律渊源之一，不应简单僵硬适用《行政复议法》第九条的规定。故请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定书，判令被上诉人重新作出复议决定。
杭州市人民政府答辩称：上诉人丁海仙、陈国凤的上诉理由不能成立，请驳回上诉维持原判。一、根据复议及一审法院查明的事实，上诉人丁海仙、陈国凤最迟于2002年5月8日陈国凤与陈根水订立宅基地用地、建房、办证等事项的协议时就已经知道下城区政府批准的下土（私）字（2001）第1826号《下城区村（居）民建房用地呈报表》具体行政行为。而两上诉人直至2015年3月才申请行政复议，已超过《行政复议法》第九条规定的法定申请期限，且两人在复议中也没有提供存在不可抗力和其他正当理由耽误法定申请期限的证据材料。故两上诉人原提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回行政复议申请的决定，事实和法律依据充分，并无不当。二、上诉人的行政复议请求无论是确认原具体行政行为无效还是撤销原具体行政行为等，均不改变其知道原具体行政行为的时间，也不影响其复议申请时效的计算。其以复议请求是“确认原具体行政行为无效”为由，主张不适用《行政复议法》第九条规定的复议期限，该理由缺乏依据，并不成立。综上，一审法院根据查明的事实，依法作出驳回两上诉人诉讼请求的判决，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。两上诉人提出的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
陈根水、陈国红在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕上诉人丁海仙、陈国凤提起行政复议申请是否已超过法定申请期限的审理重点进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”涉及本案，在一、二审庭审中，上诉人陈国凤均自认在2002年5月8日与其父陈根水签署建房用地《协议》时已知道案涉建房用地审批行为，并以该建房用地批准的面积实际建造了房屋。故，被上诉人杭州市人民政府据此认定上诉人最迟于2002年5月8日已经知道案涉建房用地审批行为，上诉人直至2015年3月11日才提起行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日的复议申请期限，并依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定决定驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定请求确认行政行为无效的复议申请事项可以不受复议申请期限的限制，故上诉人丁海仙、陈国凤以“上诉人提起的是确认无效之请求，对其审查，不受时效的限制”等理由提出上诉不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。被上诉人杭州市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人丁海仙、陈国凤共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年一月二十五日
书 记 员 徐一菁