江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行初653号
原告聂书营，男，1966年9月4日生，汉族，住徐州市铜山区。
委托代理人张明亮，北京在明律师事务所律师。
被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山新区行政区。
法定代表人刘广民，区长。
出庭应诉负责人周保春，副区长。
委托代理人吴永华，该区法制办工作人员。
被告徐州市铜山区汉王镇人民政府，住所地徐州市铜山区汉王镇汉王村。
法定代表人张永，镇长。
出庭应诉负责人余德辉，副镇长。
委托代理人宋洪成，该镇政府法律顾问。
原告聂书营诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区汉王镇人民政府（以下简称汉王镇政府）行政强拆行为违法一案，本院于2016年12月15日立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向两被告送达了起诉状副本、举证告知等相关诉讼文书。本院于2017年4月13日公开开庭审理了本案，原告聂书营及委托代理人张明亮，被告铜山区政府的出庭应诉负责人周保春、委托代理人吴永华，被告汉王镇政府的出庭应诉负责人余德辉、委托代理人宋洪成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告聂书营诉称：原告在徐州市铜山区汉王镇马山村拥有合法房屋。因徐州市轨道交通一号线铜山段项目建设需要，有关单位对原告所有的房屋进行征收改造。因补偿标准不合理，原告没有与征收实施单位达成补偿安置协议，相关政府部门也没有履行征收的法定程序。2016年11月8日，铜山区政府和汉王镇政府组织相关人员对原告所有的房屋实施了强拆，原告屋内物品被掩埋、损坏，造成巨大经济损失。根据《物权法》、《行政强制法》等法律之规定，被告实施强拆之行政行为，没有事实和法律依据，违反了法定程序，属于违法行政行为。为依法维护原告的合法权益，依据《行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼，请求人民法院依法确认两被告对原告房屋实施的行政强拆行为违法；本案诉讼费用由被告承担。
原告聂书营向本院提供的证据有：证据1、村镇房屋所有权证、集体土地建设用地使用证，证明原告对涉案房屋拥有合法的所有权，对房屋所占土地享有合法的使用权；证据2、录音光盘录音文字整理资料一份，证据3、涉案房屋拆除前和拆除后的照片4张；证据4、原告诉被告铜山区公安局行政不作为一案中，被告的答辩状一份，证据2至4证明原告的房屋被两被告拆除。
被告铜山区政府辩称：一、原告涉案房屋所涉土地已被依法征收。原告房屋位于徐州市城市轨道交通1号线一期工程范围内，相关建设用地已于2015年12月17日经国务院批准征收，2016年1月19日江苏省国土资源厅将其转发给徐州市人民政府，已完成了征地审批。铜山区政府及铜山区国土资源局于2016年10月18日将两公告在村委会予以张贴，原告的房屋及土地已被征收。二、至于原告所称房屋被拆除，由征收实施单位汉王镇政府予以举证。
被告铜山区政府提交如下证据：证据1、苏国土资函〔2016〕57号《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复的函》（以下简称苏国土资函〔2016〕57号文件）、国土资函〔2015〕896号《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》（以下简称国土资函〔2015〕896号批复），证明轻轨一号线工程经过了相关职能部门的批准。证据2、张贴两公告的照片4张、电子档照片一组，证明轻轨一号线工程经过相关部门批准予以征收，铜山区政府及国土资源局将两公告于2016年10月18日在北望、马山村委会门口予以张贴，履行了征收的程序。
被告汉王镇政府辩称：一、铜山区政府征地行为合法，涉案土地已合法审批予以征收，且已进行公告，汉王镇政府不是征收主体，不应成为本案诉讼主体。二、请求法院依法查明事实，驳回对汉王镇政府的诉讼。
被告汉王镇政府在开庭后提交了如下证据：1、2015年1月4日《铜山区人民政府关于印发<徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案>的通知》（铜政发〔2015〕2号）；2、2015年1月5日徐州市铜山区房屋征收办公室、徐州市铜山区国土资源局《房屋征收公告》一份、《房屋征收公告》公示照片三张；3、2015年1月20日徐州轨道交通一号线铜山段房屋征收现场指挥部《关于细化<徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案>合法面积认定标准调度会会议纪要》。用以证明拆除涉案房屋有文件依据。
庭审过程中，双方当事人对对方提交的证据发表了质证意见。对原告提供的证据，两被告质证意见为：对证据1无异议。证据2录音光盘的真实性无异议，录音整理内容与光盘中的内容不相符。对证据3照片的真实性无异议，照片中的房屋是原告的房屋。证据4答辩状的真实性由法院核实。
对于被告铜山区政府提供的证据，原告的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但与本案无关，相关征地批复不是被告实施强拆行为的证据。对证据2的真实性、合法性均有异议，相关公示原告从来没有见到，而且从照片上看不出张贴时间，没有相关见证人，也不知道张贴的持续时间。对电子档照片的真实性不予认可，因为2016年10月18日马山村委会已经拆除，不可能在村委会门口张贴，证据是虚假的。被告汉王镇政府对铜山区政府提交的证据无异议。
对于被告汉王镇政府提交的证据，原告质证意见为：对证据1的合法性、关联性均有异议，该证据不能作为被告强拆原告房屋的合法性依据。该方案作出时，并未取得征地批准文件，因此该方案的作出没有法律依据。其中第十一条关于“无法达成补偿协议的，按照先征收后处理的原则办理”的规定严重违反国务院590号令。在包括原告在内的25名村民要求撤销该实施方案的行政诉讼案件中，一审时铜山区政府自认该实施方案没有强制效力，不对村民的权利义务产生实际影响，一审法院行政裁定书也认为该方案对被征收土地使用权人的安置补偿权益不具有约束力，故该证据不能证明强拆行为的合法性。对证据2的真实性、合法性、关联性均不予认可，该证据不能作为被告强拆原告房屋的合法性依据。原告从未见过房屋征收公告，且征收公告作出时间也晚于国土资函【2015】896号建设用地批复的作出时间，因此该所谓房屋征收没有法律依据，属于擅自违法征收。征收公告的张贴时间、地点不清楚，也没有见证人。对证据3的合法性、关联性有异议，该证据不能用来证明被告强拆的合法性。且这只是一份会议纪要，没有法律效力，其中关于房屋面积认定的所谓认定标准也没有任何法律依据。
根据各方当事人的质证意见，本院对证据认证如下：一、关于原告所举证据。证据1系原件，对其真实性予以确认。被告对证据2录音光盘、证据3照片的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。证据2录音文字资料与光盘内容不一致，应以光盘内容为准。证据4经核对，与原件一致，对其真实性予以确认。二、关于被告铜山区政府所举证据。原告对证据1的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。原告对证据2的真实性、合法性均不予认可，被告未提交照片的原始拍摄载体，且照片内容不清晰，无法确定与本案的关联性，故对被告依据该证据主张“两公告于2016年10月18日在北望、马山村委会门口予以张贴，履行了征收的程序”的辩称意见，本院不予支持。三、被告汉王镇政府提交的证据，均系无正当理由逾期提交的证据，应视为被诉行政行为没有证据。其中证据1系原件，原告认可其真实性，该证据可以作为认定案件事实的依据。对其他证据，不予评判。
本院经审理查明：原告系徐州市铜山区汉王镇马山村村民。1998年5月16日，原告取得原铜山县人民政府颁发的村镇房屋所有权证，证载房屋座落马山三队，建筑面积70平方米。1998年9月13日，原告取得原铜山县人民政府颁发的集体土地建设用地使用证，证载用地面积259平方米。涉案房屋位于上述土地上。2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号批复，批准徐州市人民政府呈报的徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地。2016年1月16日，江苏省国土资源厅以苏国土资函〔2016〕57号文件转发了国土资函〔2015〕896号批复。涉案房屋所占用的土地位于国土资函〔2015〕896号批复批准征收的范围内。汉王镇政府与原告就涉案房屋的征收补偿问题进行了协商，但未能达成一致意见。2016年11月8日，涉案房屋被拆除。2016年11月30日，马山村村民郝金洲等人到汉王镇政府询问其房屋被强拆相关事宜，对于谁下命令强拆马山村房屋的问题，汉王镇党委书记回答：“铜山区政府下的命令，汉王镇政府执行的。”2016年12月15日，原告向本院提起本案诉讼，要求确认被告铜山区政府、汉王镇政府对原告房屋实施的行政强拆行为违法。本案诉讼过程中，被告汉王镇政府陈述，其直接参与了拆除涉案房屋的行为，系依据铜山区政府作出的铜政发〔2015〕2号文件及具体实施办法进行的保全拆除。所谓保全拆除，是把房屋的面积、房屋整体情况通过照片的形式予以留存后拆除。
另查明：1、铜山区政府于2015年1月4日作出铜政发〔2015〕2号文件，向汉王镇政府及铜山区各有关单位印发《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》，该方案确定徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施单位为汉王镇政府。原告等人要求撤销《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》一案，已由本院审结，原告等人不服本院作出的行政裁定书，已提起上诉。2、原告聂书营诉被告徐州市铜山区公安局不履行法定职责一案已由徐州铁路运输法院审结，被告徐州市铜山区公安局提交的答辩状载明，“2016年11月8日5时40分，被告接原告聂书营报警称有人拆其房屋。接警后，被告汉王派出所民警随即出警进行处置。后经了解发现，2016年11月8日5时许，在徐州市铜山区汉王镇马山村4队聂书营家，因铜山区政府拆迁问题，原告及其妻与拆迁工作人员发生纠纷。”
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告作为涉案土地及地上房屋的被征收人，有权就涉案房屋被拆除的行为提起行政诉讼。
关于本案的适格被告以及房屋拆除行为是否合法的问题。1、本案原告所诉为确认房屋行政强制拆除行为违法，因汉王镇政府直接参与了对涉案房屋的拆除行为，故其作为本案被告主体适格。汉王镇政府辩称其不是征收主体，不应成为本案诉讼主体，该主张缺乏相应的法律依据，本院不予支持。2、根据铜山区政府作出并印发铜政发〔2015〕2号文件、确定汉王镇政府为徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施单位的事实，可以认定涉案房屋的征收人为铜山区政府。铜山区政府作为涉案房屋的征收人，系涉案房屋被拆除行为的受益人，结合汉王镇党委书记及铜山区公安局的相关陈述，可以认定铜山区政府为本案适格被告，应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。3、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）明确规定：“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁”；《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）也规定，农村集体土地征收和房屋拆迁工作要认真落实补偿安置政策规定，做到先安置后拆迁。本案中，被告铜山区政府在未对原告进行补偿安置、未依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定履行相应程序的情况下，作出强制拆除涉案房屋的指令，由汉王镇政府实施了强制拆除涉案房屋的行为，两被告的上述行为违法。对于原告要求确认两被告强制拆除涉案房屋行为违法的主张，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告徐州市铜山区人民政府、徐州市铜山区汉王镇人民政府2016年11月8日强制拆除原告聂书营涉案房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府、徐州市铜山区汉王镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：a。
审 判 长 赵 涛
代理审判员 房 涛
人民陪审员 范淑敏
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 张文娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。