江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）宿中行赔初字第00022号
原告宿迁汇龙实业有限公司，住所地泗洪县工业园区。
法定代表人苏军，董事长。
委托代理人鲍林观，该公司法律顾问。
被告泗洪县人民政府，住所地泗洪县青阳镇建设北路16号。
法定代表人李爱华，该县县长。
出庭负责人许民，该县副县长。
委托代理人张培农，江苏宏亮律师事务所律师。
被告江苏省泗洪经济开发区管理委员会，住所地泗洪县衡山北路17号。
法定代表人蔡敦安，该管委会主任。
出庭负责人厉丽，该管委会宣传部部长。
委托代理人杨学明，江苏多德律师事务所律师。
被告泗洪县国土资源局，住所地泗洪县青阳镇建设南路。
法定代表人李爽，该局局长。
出庭负责人苗磊，该局副局长。
委托代理人王兆豹，江苏远大弘正律师事务所律师。
原告宿迁汇龙实业有限公司（下称汇龙公司）诉被告泗洪县人民政府（下称泗洪县政府）、江苏省泗洪经济开发区管理委员会（下称泗洪开发区管委会）、泗洪县国土资源局（下称泗洪国土局）行政赔偿一案，本院于2015年11月5日立案受理后，依法向被告泗洪县政府、泗洪开发区管委会、泗洪国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭进行了审理。原告汇龙公司的委托代理人鲍林观，被告泗洪县政府的出庭负责人许民及委托代理人张培农，被告泗洪开发区管委会的出庭负责人厉丽及委托代理人杨学明，被告泗洪国土局的出庭负责人苗磊及委托代理人王兆豹到庭参加了诉讼。本案因等待其他案件审理结果中止审理，后恢复审理。现已审理终结。
原告汇龙公司诉称，2002年9月5日，泗洪县招商引资委员会受泗洪县政府委托印发了关于招商引资的优惠政策，据此优惠政策，原告于2003年9月5日与泗洪开发区管委会订立合作协议书一份。该协议载明：泗洪开发区管委会在两个月内向原告提交41.2亩国有土地使用权证；原告的投资超过1000万，应免缴土地出让金。现该协议已经被江苏省高级人民法院生效判决确认无效，且法院判决泗洪县政府和泗洪国土局不是适格被告，故，现原告撤回对二被告的起诉。被告泗洪开发区管委会明知其无权将涉案土地出让划拨给原告，却骗原告“投资超出壹仟万，免缴土地出让金，且在2个月内提交土地使用证给原告”，被告欺骗原告投资，原告基于对政府的信任而误以为被告有权给原告划拨土地，被告的欺骗行为导致双方签订的合同无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。不能返还或者没必要返还的，应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。最高人民法院关于印发《全国民事审判工作会议纪要的通知》（法办[2014]442号）第15条规定：在确定合同无效后的损失承担时，应当综合考虑当事人的过错，避免处理结果导致当事人利益的失衡。被告是合同无效的过错方，原告因签订和履行该无效合同的损失及不能取得土地使用权证导致相关工业项目不能开展等造成的损失计285778238.17元，要求被告泗洪开发区管委会赔偿。
被告泗洪开发区管委会辩称：1、被告未对原告实施行政违法行为，不存在侵犯原告合法财产权利的行为，请求驳回原告的诉讼请；2、原告在诉讼中认为其与被告签订的《合作协议》无效，被告应赔偿其损失，这不属于行政赔偿的范围，原告应另行诉讼；3、宿迁市中级人民法院（2015）宿中行初字第00104号《行政判决书》和江苏省高级人民法院（2016）苏行终1007号《行政判决书》载明《合作协议》第三条的约定违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，原告要求根据该协议第三条的约定取得26.2亩国有土地的使用权证无法律依据，而并非整个合同无效。原告要求按照合同无效返还财产，赔偿损失无法律依据；4、原告提供的“损失清单”所列明细均是原告企业运转过程中必不可少的正常开支，并不是损失；5、没有办理26.2亩土地使用证是由于原告不符合土地使用规定，且被告也不是办理土地使用权证的法定单位。综上，原告要求被告赔偿其损失没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2003年9月5日，被告泗洪开发区管委会（甲方，原为宿迁市经济技术开发区泗洪工业园区管委会办公室）与原告汇龙公司（乙方）签订《合作协议书》一份，主要内容为：甲、乙双方本着互惠互利、平等协商的原则，依据洪招委发[2002]3号文件精神，就乙方在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目，达成如下协议：一、甲方同意乙方在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目。该项目总投资贰仟贰佰万元，其中固定资产投资约壹仟贰佰万元人民币。二、该项目选址定于纬三路南侧徐宁路东侧交界处（附图），占地40亩（以现状实际丈量土地为准）。三、甲方出让现状土地给乙方，土地使用权出让年限为50年。按照招商引资政策，投资商投资超出壹仟万元的，免缴土地出让金，甲方在两个月内向乙方提交土地使用权证。四、乙方负责对该项目全额投资，并确保协议签订后两年内全部投资到位。甲方在乙方提供相关材料情况下一周内提供进园临时施工手续，并严格履行《泗洪招商引资优惠政策》。乙方确保在本协议签字之日起30天内开工建设。五、乙方保证建筑物及总体设计风格必须符合甲方总体规划的要求，按甲方的规范设计条件通知书要求进行规划和设计，并自觉接受甲方监督。六、甲方在乙方进园施工后，负责协调号与村组关系、坚决制止强装强卸现象，为乙方提供良好的外部环境。七、乙方生产过程中的生产废水必须经处理达标后排放、八、该宗土地仅用于本项目，未经甲方同意，乙方不得擅自变更项目或转让该宗土地。九、违约责任:1、如乙方不能按本协议规定的时限开工建设，延期超过30天或未经甲方同意，甲方有权解除本协议，并收回土地使用权；2、如乙方不能在规定时间内按本协议投资到位，甲方将据实征收超出优惠政策部分土地出让金。3、甲方必须严格履行泗洪招商引资委员洪招委发[2003]3号文件及泗洪县工业园区委员会2002年12月印发的泗洪县工业园区优惠政策手册。十、其他未尽事宜，双方协商解决……。后经实际丈量，《合作协议》约定的地块面积为41.2亩。2004年1月18日，原告与五里江农场建筑安装有限公司签订《合同》一份，委托该公司为其建造两栋约3200平方米的厂房。
另查明，2007年6月27日，原告与泗洪国土局就《合作协议》约定的41.2亩土地签订了《工业项目国有土地使用权出让合同》，约定土地出让金为75元/㎡，同时对土地使用权出让时间、建筑容积率、建筑密度等作了约定，并约定在2006年7月8日前动工建设。后原告于2007年5月31日和6月28日分两次共计缴纳了721175元的土地出让金。2010年11月11日，原告取得了泗洪县政府颁发的洪国用（2010）第4639号《国有土地使用权证》，该证记载土地使用权面积为15亩。原告建设的两栋厂房即建设在该15亩土地上，另26.2亩国有土地使用权证至今未取得，但该土地被原告用围墙围起来，政府相关部门也未将该部分土地出让给他人使用。
再查明，2015年11月5日，原告起诉本案三被告履行法定职责，要求三被告为其颁发上述26.2亩国有土地的使用权证，在庭审中，原告当庭变更诉讼诉请求，要求三被告履行《合作协议》第三条的约定的义务，向其提供尚欠的26.2亩土地的国有土地使用权证。该案经本院审理，于2016年6月6日作出（2015）宿中行初字第00104号行政判决书，认为原告起诉泗洪县政府及泗洪国土局主体不适格；原告与被告泗洪开发区管委会签订的《合作协议》第三条“如果原告投资超过壹仟万元，免缴土地出让金，泗洪开发区管委会在两个月内向汇龙公司提交土地使用权证”的约定违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，属无效条款，原告要求根据《合作协议》第三条约定取得26.2亩国有土地使用权证无法律依据，驳回了原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，江苏省高级人民法院经审理作出（2016）苏行终1007号行政判决书：驳回上诉，维持原判。原告与（2015）宿中行初字第00104号案件同时提起本案诉讼，要求三被告承担行政赔偿责任，在（2016）苏行终1007号行政判决书作出后，本案恢复审理开庭时，原告当庭撤回了对被告泗洪县政府和泗洪国土局的起诉，仅要求被告泗洪开发区管委会承担因签订的《合作协议》无效给其带来的经济损失285778238.17元，并当庭陈述其请求赔偿的损失均是在已经取得国有土地使用权证的15亩土地上投资、生产经营产生的费用。
上述事实有《合作协议》、《工业项目国有土地使用权出让合同》、洪国用（2010）第4639号《国有土地使用权证》、建筑施工《合同》、土地出让金票据、（2015）宿中行初字第00104号行政判决书、（2016）苏行终1007号行政判决书及原、被告庭审陈述等证据证实。
本案争议焦点：原告汇龙公司要求被告泗洪开发区管委会赔偿285778238.17元是否具有事实根据。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，原告汇龙公司与被告泗洪开发区管委会签订的《合作协议》的核心条款内容为：原告的固定资产投资达到一定程度后，可以免缴41.2亩土地的国有土地出让金。因该约定违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，已被法院生效判决确认无效，因《合作协议》的核心条款无效，导致围绕该核心条款而约定的其他责任义务等均为无效约定。相关法律明确规定，出让土地中受让方应当缴纳土地出让金。原、被告在法律已有明确规定情况下，仍在《合作协议》中约定“免缴土地出让金”等违反法律强制性规定的内容，双方对合同无效均有过错，因该无效合同取得的财产应该返还，不能返还的应折价赔偿。但本案双方签订《合作协议》后，原告与泗洪国土局就《合作协议》约定的41.2亩土地在2007年6月27日又签订了《工业项目国有土地使用权出让合同》，并按照约定缴纳了15亩土地的出让金，依法取得了15亩土地的《国有土地使用权证》，原告因取得15亩国有土地使用权而缴纳的土地出让金及在该15亩土地上建设、生产的投资均是原告合法经营所必须的投资，现该15亩土地使用权属于原告，地上厂房及附属设施也属于原告的财产，原告在未取得土地使用权证的26.2亩土地上也未有实际投资，因此，本案中，原告并无证据证实其存在损失。故，原告要求被告泗洪开发区管委会赔偿其285778238.17元的诉讼请求缺乏事实根据，本院不予支持。原告当庭撤回对泗洪县政府和泗洪国土局的起诉不违反法律规定，本院予以准许。
综上，原告自愿撤回对泗洪县政府和泗洪国土局的起诉不违反法律规定，本院予以准许。原告要求被告泗洪开发区管委会赔偿其285778238.17元的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
一、准许原告宿迁汇龙实业有限公司撤回对泗洪县人民政府和泗洪县国土资源局的起诉；
二、驳回原告宿迁汇龙实业有限公司的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 周丽丽
审 判 员 谈 强
人民陪审员 汪士启
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 郝酝勤
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