山东省菏泽经济开发区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）菏开行初字第9号
原告张建军。
委托代理人张新强，山东荣清律师事务所律师。
委托代理人徐栋，山东荣清律师事务所律师。
被告菏泽市盐务局。
法定代表人袁志强，局长。
委托代理人刘冲锋，上海建茂律师事务所律师。
委托代理人许海涛。
原告张建军不服被告菏泽市盐务局盐业行政处罚一案，于2015年3月17日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月14日公开开庭审理了本案。原告张建军及其委托代理人张新强、徐栋，被告菏泽市盐务局的委托代理人刘冲锋、许海涛到庭参加诉讼，现已审理终结。
被告菏泽市盐务局于2015年1月12日作出菏盐政处罚字（2014）035号行政处罚决定书，载明：张建军于2014年12月底未按规定渠道以每吨750元的价格购进“井神”牌工业精盐5吨，用于皮革腌制，至案发日仍有1吨待使用。张建军的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，根据该条例第四十四条规定，决定给予张建军：1、没收“井神”牌工业精盐1吨；2、罚款叁仟陆佰壹拾捌元的行政处罚。
被告于2015年3日25向本院提交了以下证据、依据：
事实方面的证据：1、询问张建军笔录，证明原告张建军认可了违法买盐的事实；2、现场检查勘验笔录，证明被告对现场进行了检查勘验；3、现场影视资料和照片，证明现场的相关情况；4、证据提取单，证明被告依法获得营业执照复印件和购销合同。
程序方面的证据：5、立案审批表，证明依法进行立案；6、行政处罚相关事项审批表一，证明依法报领导审批，保存了涉案物品；7、菏盐政登存字（2014）035号先行登记保存证据通知书和办案说明，证明对涉案物品进行保存时，依法通知了原告，原告未经被告同意，擅自转移了涉案物品；8、行政处罚相关事项审批表二，证明被告行政处罚前，告知了原告，程序合法；9、菏盐政处罚告字（2014）035号行政处罚事先告知书，证明被告处罚程序合法；10、菏盐政听通字（2014）035号行政处罚听证通知书，证明被告告知原告有听证的权利；11、听证委托书，原告委托高峰进行了听证；12、听证笔录，证明依法组织听证，对原、被告双方的观点和依据进行了记录；13、听证报告，证明听证程序合法；14、案件调查终结报告，执法人员对案件调查之后，根据案件有关证据，依据有关法律规定，作出了建议处罚措施，由相关人员批准；15、案件集体讨论记录，证明被告相关领导进行了讨论，拟定处理意见；16、责令限期改正违法行为通知书，证明依据行政处罚法的规定，在作出行政处罚的同时，应当责令违法行为人改正违法行为；17、菏盐政处罚字（2014）035号行政处罚决定书，证明被告对原告张建军的处罚，依据充分，程序合法；18、送达回证，证明被告将处罚决定告知了原告，并告知了相关权利；19、执法人员执法证复印件，证明执法人员主体合法。
法律依据：20、《山东省盐业管理条例》第二十一条、第四十四条。
原告诉称，2014年11月份，原告从山东省青岛世纪永大盐化进出口公司单县分公司购进“井神”牌工业用盐用于皮革腌制，而被告菏泽市盐务局却认为原告的行为违反了《山东省盐业管理条例》第21条的规定，依据第44条的规定，对原告作出菏盐政处罚字（2014）035号行政处罚。原告认为被告适用法律错误，超越职权，严重侵犯了原告的合法权益，请求法院依法撤销被告于2015年1月12日作出的菏盐政处罚字（2014）035号行政处罚决定。
被告辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》第四十七条第一款规定：“当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，应当自收到行政处罚决定书之日起六十日内向上一级盐业主管部门或者本级人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第七项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的。”原告应当先提起行政复议，然后提起行政诉讼。本案中，原告在未行政复议的情况下，直接提起行政诉讼。因此，法院应当驳回原告的起诉。同时，被告认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。
原告张建军向法庭提交了如下证据：一、菏盐政处罚（2014）035号《行政处罚决定书》，证明行政行为存在。二、张建军身份证复印件一份，证明原告张建军是本案的适格主体。三、1、原国家计委、经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》；2、最高人民法院2012年4月9日发布的指导案例5号：鲁潍（福州）盐业进出口有限公司苏州分公司不服江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案的指导案例；3、中华人民共和国工业和信息化部关于《工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行的公告》；4、山东省潍坊市中级人民法院的行政判决书和青州市人民法院的行政判决书；5、中央电视台关于国家已经不再对工业盐实行计划管理的光盘一张。以上三组证据证明被告不具有工业盐的行政执法权，被告作出的（2014）035号《行政处罚决定》执法主体不合法。
原告对被告提供、举示证据的质证意见是：对证据1－3的真实性无异议，对其合法性有异议；被告不具有工业用盐的行政执法主体资格，无权行使现场调查、检查的权利。对证据4无异议，该证据反而证明原告张建军与青岛世纪永大单县分公司签订的工业盐合同以及购买工业盐的行为是合法的。对证据5－6、8－19及证据7中的保存证据通知书的真实性无异议，对其证明目的有异议，因为根据原国家计委、原国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知的规定，工业盐不属于国家限制买卖的物品，所以被告无权对工业盐行使执法权，对证据7中的办案说明有异议，因办案说明是被告内部机关的文件，没有行政相对人的签名，也没有其他证据证明原告对被告封存的工业盐实施了转移，所以，对其真实性、合法性均有异议。对法律依据本身有异议，理由如下，与行政复议法、行政处罚法和立法法、宪法的相关规定相冲突。
被告对原告提供、举示证据的质证意见是：对第一、二组证据无异议。对第三组证据有异议，该组证据与本案没有直接关联性，不能作为本案证据使用。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告提交的1－4号事实方面的证据是被告在执法过程中所作的调查笔录和检查笔录、现场照片，内容客观真实，原告无异议，认定为有效证据。被告提交的5－19号程序方面的证据，是被告在行政执法过程中客观形成的，对被告的行政处罚程序具有证明力，原告无异议，认定为有效证据。原告提交的第一组、第二组证据内容客观真实，被告无异议，认定为本案的有效证据。第三组证据与本案没有直接关联性，认定为本案的无效证据。
经审理查明，2014年12月2日，被告菏泽市盐务局执法人员在定陶县陈集镇中沙海皮厂进行检查时，发现库存工业用盐1吨。经调查询问中沙海皮厂负责人张建军，查实其于2014年11月24日从青岛世纪永大盐化进出口有限公司单县分公司购进“井神”牌工业用盐5吨，查获时已用4吨，剩余1吨。2014年12月3日，被告将拟作出行政处罚的事实、理由和依据及处罚内容告知张建军并告知其依法享有的权利。2014年12月19，被告在该局会议室依法进行听证。2015年1月12，被告依据《山东省盐业管理条例》第二十一条、第四十四条的规定，作出菏盐政处罚字（2014）第035号《行政处罚决定书》，并送达原告张建军。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。国务院《盐业管理条例》第三十条规定：“当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内向上一级盐业行政主管部门申请复议。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉”。《山东省盐业管理条例》第四十七条规定：“当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，应当自收到行政处罚决定书之日起六十日内向上一级盐业行政主管部门或者本级人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。上述法规明确规定，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院提起诉讼，也即行政复议是对盐务行政处罚决定提起行政诉讼的必经程序。本案中，原告张建军收到被诉行政处罚决定后，没有申请行政复议，直接向本院提起行政诉讼，不符合法律、法规规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项规定，法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项之规定，裁定如下：
驳回原告张建军的起诉。
案件受理费人民币50元，退还原告张建军。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 顾 震
审 判 员 何利军
人民陪审员 牛银姣
二〇一五年六月十日
书 记 员 陈 坤