山东省淄博市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁03行终68号
上诉人（原审原告）淄博市博山区源泉镇南崮山北村村民委员会。住所地：淄博市博山区源泉镇南崮山北村。
法定代表人许秀芹，主任。
委托代理人李念利，淄博市博山区源泉镇南崮山北村党总支部书记。
被上诉人（原审被告）淄博市国土资源局博山分局，组织机构代码00421872-8。住所地：淄博市博山区中心路西首。
法定代表人陈农，局长。
委托代理人孙庆省，淄博市国土资源局博山分局耕保科科长。
被上诉人（原审第三人）淄博博山泽晨环保设备有限公司，注册号370304228007108。住所地：淄博市博山崮山天东村。
法定代表人阚秀芹，总经理。
委托代理人刘新刚，山东致公律师事务所律师。
上诉人淄博市博山区源泉镇南崮山北村村民委员会诉被上诉人淄博市国土资源局博山分局、被上诉人淄博博山泽晨环保设备有限公司确认未支付征地补偿费行政行为违法一案，不服博山区人民法院（2017）鲁0304行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审查认为，2002年3月5日，原、被告为提供淄博博山泽晨环保设备有限公司建设用地，签订了《征用土地协议书》，约定了拟征用原告工矿用地4045.1平方米及征用土地费用等内容，同时约定本协议经批准后生效，双方不得有任何异议。2002年3月25日，淄博市博山区人民政府作出《关于博山泽晨环保设备有限公司补办土地使用权出让手续的批复》（博政土发[2002]252号文件），同意为淄博博山泽晨环保设备有限公司补办上述4045.1平方米土地的土地使用权出让手续。故上述《征用土地协议书》已于2002年3月25日生效。2017年9月22日，原告向法院提起行政诉讼，请求确认被告收储征用原告所属的集体土地4045.1平方米未向原告支付各项土地补偿费行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告的起诉虽与征收土地相关联，但实质上并非以土地为标的，应适用五年起诉期限。即使原告不知道上述批复文件内容，但不论是从原、被告签订征用土地协议书之日还是从政府批复文件下发之日起算，原告于2017年9月22日向法院提起行政诉讼，均已超过五年起诉期限，且无正当理由。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告淄博市博山区源泉镇南崮山北村村民委员会的起诉。
上诉人淄博市博山区源泉镇南崮山北村村民委员会上诉称：被上诉人与淄博博山泽晨环保公司股东李忠恶意串通，将上诉人的原集体土地转给李忠私有公司名下；（一）上诉人起诉被上诉人违法征用上诉人的土地的原使用人系上诉人村办企业
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淄博市博山耐酸泵厂使用，地上有淄博市博山耐酸泵厂建有的房屋、厂房。2003年9月20日，上诉人向博山工商局出具证明任命李忠为该厂法定代表人并办理了工商法人代表变更手续。根据博山区崮山镇人民政府崮政发〔2004〕143号文“关于各村村民委员会换届选举结果的通报”2004年12月30日，由李忠当选为上诉人村委会主任。2002年9月5日，李忠与其妻阚秀芹作为股东成立淄博泽晟环保设备有限公司，李忠利用2004年12月当选上诉人法定代表人，同时又是淄博博山耐酸泵厂法定代表人的机会，与被上诉人恶意串通，编造虚假材料将淄博市博山耐酸泵厂使用的归上诉人所有的集体土地办理土地出让后确权在李忠个人公司
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淄博博山泽晨环保设备有限公司名下。（二）之所以说是虚假的，具体体现在以下方面,1、被上诉人提供的2002年3月5日的征用土地协议书，如果该协议是真实的，那么当时上诉人处法定代表人是李某，但该协议“代表”处盖的是李忠的个人章，被上诉人强调该处只有“代表”二字，并没有写明法定代表人，但是该协议被上诉人处“代表”个人的章是被上诉人当时法定代表人穆念奎。从法律上而言，协议中结尾中“代表”无非有两种情况，一种是法定代表人，另一种是委托代理人，而被上诉人提供的协议中字面是“代表”而不是代理，而且被上诉人“代表”盖的章系其当时法定代表人穆念奎的印章这一事实足以说明，此处的“代表”性质，就是法定代表人，退一步讲，李忠加盖在“代表”处的个人印章，如果是委托代理人,必须有上诉人的委托授权，而实际上被上诉人并未提供任何证据证明李忠当时在该协议中“代表”处盖章，是基于委托代理的法律事实加盖的，上诉人法定代表人李某坚称在其任内没有签订过该协议，并愿意出庭作证（上诉人在听证前将申请证人李某出庭作证申请书交至法院）。2、被上诉人提供的其征用土地最后办在李忠个人公司名下，博山区人民法院博政发〔2002〕252号发文虽然加盖系博山区人民政府印章，但从文号上“博政工发被上诉人〔2002〕252号”看出，当时因为办理土地证，政府委托被上诉人行文处理。该文标题系为“博山泽晨环保设备有限公司”补办土地使用权出让手续的批复，落款日期为2002年3月25日，而博山泽晨环保设备有限公司成立日期系2002年9月5日，也就是说这个文件2002的3月25日下发时，博山泽晨环保设备有限公司还未成立，由此看出，被上诉人原称征用上诉人土地又将该土地出让给李忠个人公司
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博山泽晨环保设备有限公司。存在非常明显的虚假性。3、该份政府文件载明博山泽晨环保设备有限公司己使用该土地几十年，因该公司在政府文件下发后近一年方才成立，由此看出该文件内容存在明显虚假性。4、被上诉人提供的博山区人民政府〔2002〕252文规定出让给博山泽晨环保设备有限公司的土地年限为50年，但是根据上诉人查证，博山博山泽晨环保设备有限公司土地证书，其出让土地使用期限为2002年2月24日至2052年2月24日，也就是说被上诉人还未征用上诉人土地前，就已将属上诉人所有的土地办理了相关土地出让手续。从上述几个方面事实可以看出，被上诉人不管是征地手续，还是为办土地证发文、办证手续均存在明显虚假性，之所以现出这种情况，是因为2004年12月30日，李忠当选上诉人村委会主任后，为了给人造成集体土地流失不是其任内形成的假象而串通被上诉人将征地协议及办证日期提前二年办的，其办证时未考虑到其中细节，从而造成公司还未成立，但却颁发土地使用证的情况。二、上诉人诉讼请求并不超过诉讼时效。1、上诉人认为，被上诉人提供的2002年3月5日与上诉人所签征地补偿协议是2004年办理，故意将日期提前至2002年是虚假的。退一步讲，即使该协议是真实的，协议签订后，被上诉人并末将征用土地款支付给上诉人，而且持续至今一直未付，协议根本没有履行，根据《行政诉讼法》四十六条规定，涉及不动产提起诉讼案件中自行政行为作出之日超过二十年人民法院不予受理。本案中，如果2002年3月5日征地协议是真实的，至今尚未超过20年期间，明显未超过诉讼时效。2、上诉人起诉的以集体土地流失为标的,原审法院认为“并非以土地为标的”为由使用五年的诉讼时效，驳回上诉人起诉，于法无据。3、我国《民法总则》第一百九十六条规定，不动产物权的权利人请求返还财产的，诉讼请求不适用诉讼时效的规定，本案虽是行政诉讼，但法律保护不动产物权的司法理论是相通的，从法律的该条规定看出，本案被上诉人所称2002年3月5日的征地协议是虚假的，或者虽无法判定其是虚假的，但被上诉人强行征地既不支付任何费用又不将土地返还，严重侵犯了上诉人作为不动产物权所有权人的合法权益。请求撤销原审裁定，责令原审法院依法审理。
被上诉人淄博市国土资源局博山分局答辩称：原审法院认定事实清楚。一审法院认定：2002年3月5日，我局与上诉人为向本案第三人淄博博山泽晨环保设备有限公司提供建设用地，共同签订了《征用土地协议书》，约定拟征用上诉人工矿用地4045.1平方米及征用土地费用等内容，同时约定，本协议经批准后生效。2002年3月25日，淄博市博山区人民政府作出《关于博山泽晨环保设备有限公司补办土地使用权出让手续的批复》博政土发[2002]252号文件，同意为博山泽晨环保设备有限公司补办上述4045.1平方米的土地使用权出让手续。故上述《征用土地协议书》的生效日期为2002年3月25日。依据上述事实，我局作出征用上诉人所属的集体土地4045.1平方米并向上诉人支付各项土地补偿费行政行为的生效日前为2002年3月25日。二、上诉人起诉我局行政行为违法，已明显超出法律规定的起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。而上诉人起诉的是我局的行政行为违法，起诉标的并不是房地产，据此应适用5年起诉期限的法律规定。自2002年3月25日我局作出行政行为生效日期至上诉人于2017年9月22日向博山区人民法院提起行政诉讼，时间已经长达15年之久，明显已超出法定起诉期限。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人淄博博山泽晨环保设备有限公司答辩称，一、法律明确规定了行政诉讼的起诉期限。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理；2、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内；3、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、本案起诉期限为五年，首先，行政诉讼法第四十六条第二款、第四十八条规定了5年和20年的期限，以及起诉期限中断的法定事由；其次，本案中上诉人的诉讼请求为“确认被告收储征用原告所属的集体土地为向原告支付各项土地补偿费行政行为违法”；再次，上诉人的诉讼请求即诉讼标的并不是土地；当然不适用20年的起诉期限，应适用自行政行为作出之日起5年的起诉期限。三、本案上诉人无法定事由，已经明显超过5年的起诉期限，即本案行政行为早于2002年3月25日作出，上诉人于2017年9月22日向法院提起行政诉讼，明显超过5年法定期限。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
各方当事人提供的证据与原审一致，证据已随卷移送本院。二审查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人淄博市博山区源泉镇南崮山北村村民委员会提起的行政诉讼是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九条规定，因不动产提起诉讼的是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼；本案2002年3月5日，上诉人、被上诉人为被上诉人淄博博山泽晨环保设备有限公司提供建设用地，签订了《征用土地协议书》，2002年3月25日淄博市博山区人民政府作出博政土发[2002]252号《关于博山泽晨环保设备有限公司补办土地使用权出让手续的批复》，同意为淄博博山泽晨环保设备有限公司补办涉案土地使用权出让手续，上述《征用土地协议书》已于2002年3月25日生效。上诉人于2017年9月22日向法院提起行政诉讼，请求确认未支付征地补偿费行政行为违法。本案被诉的未支付征地补偿费行政行为，不是导致不动产物权变动的行政行为，本案不属因不动产提起诉讼的案件，应适用五年起诉期限规定，上诉人淄博市博山区源泉镇南崮山北村村民委员会提起的本案行政诉讼已超过法定起诉期限，其所提上诉请求不符合法律规定，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 房 鹏
审 判 员 卢长普
审 判 员 张 丽
二〇一八年四月十七日
法官助理 马继东
书 记 员 王 琼