中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再17号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省郁南县都城镇承平村民委员会榄根一村民小组。
诉讼代表人严焕光。
委托代理人张天国。
委托代理人刘治伟。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省郁南县人民政府。
法定代表人伍启汉。
委托代理人杨庆锋。
委托代理人梁耀南。
再审申请人广东省郁南县都城镇承平村民委员会榄根一村民小组（以下简称榄根一村）因诉被申请人广东省郁南县人民政府（以下简称郁南县政府）土地行政征收一案，不服广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第481号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2016）最高法行申4186号行政裁定,提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
榄根一村申请再审称，请求撤销二审判决，依法改判或发回重审，支持其全部诉讼请求：1.确认郁南县政府征用其位于云××市××县都城镇××大道沿线土地及都城镇承平村民委员会承平垌地块的行政行为违法；2.判令撤销郁南县政府对上述土地的征地行政行为；3.判令郁南县政府返还上述两块土地并恢复原状。主要理由为：1.对承平垌地块征地违法问题认定错误。承平垌地块征收所依据的粤国土资（建）字[2010]762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》（以下简称[2010]762号批复）是广东省国土资源厅在2010年10月13日发出，根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第十四项的规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。郁南县政府未在上述规定的两年期限内用地或实施征地补偿安置方案，该批复依法失效。郁南县政府征收该地块违法。2.对九星地块征地违法问题认定错误。（1）郁南县政府在征地批复作出前完成了所有征地流程，程序严重违法，严重侵害再审申请人合法权益。二审判决认为相关流程是征地前的工作，与法律规定不符。（2）粤国土资（建）字[2014]897号《广东省国土资源厅关于郁南县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》（以下简称[2014]897号批复）中批准征收再审申请人土地27.081亩，但郁南县政府与再审申请人签订的征地协议中却征收58.055亩。郁南县政府超出征地批复范围征收土地，属违法征地，应当依法予以返还。3.对郁南县政府存在的其他违法行为未作处理。（1）郁南县政府未付清征地补偿款。郁南县政府在支付征地补偿款时扣除了15%的留用地面积，只按征地面积的85%支付征地补偿款，少支付约128万元。（2）在上述两次征地过程中郁南县政府均未履行公示、公告和听证等法定程序，违反了征地程序性规定。（3）郁南县政府至今未依法落实征地社保，再审申请人有权依照《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条的规定拒绝交付土地。（4）郁南县政府在至今已填土准备供地的情况下仍未依法落实留用地面积和范围，违反《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第七条的规定。4.审判程序违法。二审法院违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第八十八条关于二审案件须在三个月内审结的规定。
郁南县政府答辩称，1.[2010]762号批复未超过有效期限，郁南县政府对该地块征收和使用没有违反法律规定。（1）郁南县政府收到批复后，即陆续展开征地工作，批复涉及承平村委7个村民小组844.0215亩的所有征地工作至2014年4月才全部完成。对再审申请人112.6698亩地的征收工作，从2010年10月开始。征地工作开始后，郁南县政府即开展宣传、发动工作，并组织工作队下到各村民小组、各家各户逐户发动、宣传、解释。征地工作得到了再审申请人大部分村民的支持。2013年8月26日，郁南县政府与再审申请人签订《建设项目征用土地协议书》及《征收承平垌榄根一村小组土地补充说明》，本次征地工作才告结束。（2）在征地过程中，郁南县政府经常组织村民小组干部和村民代表核实征地界至、核实各户的亩数、到实地度量亩数。为此，郁南县政府从2010年至2014年将补助误工费支付给协助征地的干部和村民代表。这些证据证明了郁南县政府实施征地工作是连续性的。2013年起郁南县政府进行的不是新的征地行为，而是整个征地行为的连续。2.郁南县政府在征收再审申请人位于郁南县都城镇九星地块过程中不存在未批先征，违反法定程序及超出征地批复范围征地的问题。（1）郁南县国土资源局虽然在未取得相关批复的情况下即与再审申请人签订了《建设项目征用土地协议书》，并由郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部将征地补偿款汇入再审申请人的账户，但上述行为只是为征收土地而进行的前期工作，不能视为当时郁南县政府已经征收了再审申请人的土地。郁南县政府是在收到[2014]897号批复后才发布征收土地公告，正式开始征收土地的，征地行为并未违反相关法律、法规规定。（2）郁南县政府在征收再审申请人九星土地过程中，不存在违法多征的事实。征收九星再审申请人土地所涉及的批文为两份，分别是粤国土资（建）字[2014]701号《广东省国土资源厅关于郁南县2012年度第四批次城镇建设用地的批复》（以下简称[2014]701号批复）批准征收的30.506亩和[2014]897号批复批准征收的27.544亩，合计为58.05亩。3.郁南县政府不存在再审申请人认为的未付清征地补偿款、征地过程中未履行公示、公告、听证等法定程序、未依法落实社保、未依法落实留用地面积和范围等违法行为。郁南县政府在征收再审申请人承平垌以及九星土地的过程中，严格根据《中华人民共和国土地管理法》以及《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的相关规定，履行了公示、公告和听证等法定程序，与再审申请人依法签订《征地补偿协议》，并按协议约定的标准及数额将征地补偿款全额支付给了再审申请人。此外，郁南县政府还依法落实了再审申请人的留用地及被征地村民的社保，上述事实郁南县政府在一、二审当中均提交了相应证据予以证实。综上，二审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。再审申请人提出的再审申请没有事实和法律依据，请求依法驳回其再审请求。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，关键是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起诉讼的被诉行政行为不明确的，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定予以指导和释明，经释明起诉人仍然不能明确被诉行政行为的，人民法院应当根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项的规定，裁定不予立案；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，榄根一村起诉时的诉讼请求是确认郁南县政府征收其所有的位于郁南县都城镇××大道沿线及都城镇承平村民委员会承平垌土地的行政行为违法并予以撤销，返还土地并恢复原状。征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多独立的行政行为，榄根一村起诉时并未明确其所诉的征收土地行为具体是指哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确，一审法院应当给予指导和释明，要求其补正、明确被诉行政行为。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。本案中，榄根一村在起诉时提出郁南县政府在征收其位于九星沿线集体土地过程中，实际征收土地面积超出批复范围。因征收土地行为涉及公共利益，在郁南县政府不提供或者逾期提供证据的情况下，人民法院有权调取证据。但一审法院对庭审后郁南县政府补充提交的[2014]701号批复未作审理，未对郁南县政府实际征收土地是否超出批复范围予以查明。榄根一村在上诉时还提出根据测量公司数据清楚显示存在超出批复范围征地的问题，二审在未经核查的情况下即认定未有充分的证据证实涉案九星沿线土地的实际征收面积超出征地协议书及征地红线图范围。因此，原判决未对郁南县政府实际征收榄根一村位于九星沿线土地面积等基本事实进行过审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第十三项、第七十六条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第481号行政判决及广东省云浮市中级人民法院（2015）云中法行初字第8号行政判决；
二、本案发回广东省云浮市中级人民法院重审。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 熊俊勇
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年十二月二十九日
法官助理 李竺娉
书 记 员 陈清玲
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的
起诉条件的，应当登记立案。
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收
起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立
案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明
不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，
并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以
起诉不符合条件为由不接收起诉状。
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不
一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级
人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主
管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
第六十三条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）驳回起诉；
（三）管辖异议；
（四）终结诉讼；
（五）中止诉讼；
（六）移送或者指定管辖；
（七）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；
（八）财产保全；
（九）先予执行；
（十）准许或者不准许撤诉；
（十一）补正裁判文书中的笔误；
（十二）中止或者终结执行；
（十三）提审、指令再审或者发回重审；
（十四）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为；
（十五）其他需要裁定的事项。
对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第二十二条根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：
（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；
（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。
4.最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定
第四条人民法院按照第二审程序审理再审案件，发现原判决认定基本事实不清的，一般应当通过庭审认定事实后依法作出判决。但原审人民法院未对基本事实进行过审理的，可以裁定撤销原判决，发回重审。原判决认定事实错误的，上级人民法院不得以基本事实不清为由裁定发回重审。