中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3605号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐茂祥，男，1952年8月20日出生，汉族，住山东省龙口市。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省龙口市人民政府。住所地：山东省龙口市港城大道****号。法定代表人：吕波，该市人民政府市长。再审申请人徐茂祥因诉山东省龙口市人民政府（以下简称龙口市政府）违法征地行为一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终435号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王振宇、审判员张艳、代理审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。徐茂祥以龙口市政府未经合法审批违法征地，压烂了其种植的大姜等农作物为由，于2015年6月15日向山东省烟台市中级人民法院提起诉讼，请求确认龙口市政府征地行为违法，追究相关的法律责任。一审法院查明：徐茂祥于2009年2月自行与本村村民徐广帅签订协议，转包其1.5亩，期限至2018年11月。又于2010年12月自行与本村村民徐堂茂签订土地转包协议，转包其1亩，期限至2015年10月。该两次转包均未到村委会办理手续或备案。为建设山东省重点工程龙口至烟台铁路，中铁十四局项目部于2014年3月4日与后徐家村委会签订临时用地租赁协议书，临时租赁土地用于预制梁场和铺架基地，于2014年3月24日向龙口市国土资源局提交临时用地申请书。龙口市国土资源局审核后报请龙口市政府批准，并于2014年4月11日作出龙政征（2014）9号批复予以同意。本案所涉的两块土地在该临时用地范围内。2013年年底，徐茂祥给付徐堂茂土地转包费但不久被退回。2014年春天，徐茂祥给付徐广帅土地转包费时被拒收。2014年7月3日，两块土地的承包人徐广帅、徐堂茂分别与后徐家村委会签订协议，自愿将名下口粮地交付给村委统一经营管理，期限为2014年3月至2017年3月，并领取了青苗补偿费和土地补偿费。徐茂祥认为自己未拿到钱，转包的土地则仍应归其使用，故诉至法院，请求：1.法院对龙口市政府违法征地依法作出认定；2.判令龙口市政府赔偿因违法征地给其造成的各项经济损失和精神损失，共计人民币605000元，并承担相应的法律责任；3.判令所有涉案单位和有关人员承担法律责任；4.判令龙口市政府通过电视、报纸向其赔礼道歉，稿件由其起草，并在电视播出，报纸出版提前通知；5.诉讼费用由龙口市政府承担。庭审中，对于徐茂祥的第3、4项诉讼请求，经法庭释明，不属于行政诉讼的受案范围，不予审理；对于徐茂祥第1、2项诉讼请求，法庭释明，确认征地行为违法与要求行政赔偿属于不同的法律关系，应分别立案，关于要求行政赔偿的请求可以另行主张。经释明，徐茂祥最后保留了第1、5项诉讼请求，即要求确认龙口市政府征地行为违法，诉讼费用由龙口市政府承担。一审法院认为：龙口市政府依据相关申请依法作出龙政征（2014）9号批复，同意中铁十四局项目部临时使用徐家村委会部分土地，并不违反法律规定。遂于2015年10月8日作出（2015）烟行初字第79号行政判决：驳回原告徐茂祥的诉讼请求。徐茂祥不服，向山东省高级人民法院上诉。二审法院对一审查明的事实予以确认外，另查明经法庭释明后，徐茂祥最后保留了第1项诉讼请求，即要求确认龙口市政府征地行为违法。二审法院认为：本案的争议焦点为龙口市政府依据相关申请作出龙政征（2014）9号批复，同意中铁十四局项目部临时使用徐家村委会部分土地是否合法。（一）《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地期限一般不超过两年。《山东省实施办法》第三十九条第一款第二项规定，临时使用农用地的，应当按照该土地前3年平均年产值确定补偿费；造成地面附着物破坏的，应当视具体情况给予适当补偿。本案中，为建设龙口至烟台铁路的工程项目，工程承建单位中铁十四局集团有限公司龙烟铁路站前1标段项目经理部五分部申请办理临时用地手续，用于预制梁场和铺架基地用地。申请的临时用地所有权××龙口市××徐家村村委会，土地性质为农用地。龙口市国土资源局经审查，认为该临时使用土地申请符合《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定；申请用地单位与龙港街道大湾后徐家村委会就地上附着物补偿事宜达成了协议，补偿标准符合《山东省实施办法》第三十九条第一款第二项之规定。龙口市政府于2014年4月21日依据相关申请依法作出龙政征（2014）9号批复，同意中铁十四局项目部临时使用徐家村委会部分土地，符合法律法规的规定。（二）徐茂祥主张，其自徐广帅、徐堂茂处转包的土地被征用，其并未获得补偿款，转包的土地则仍应归其使用。对此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款的规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。这一条款的立法目的在于方便发包方及时了解土地承包经营权的变动情况，从而实现对发包土地的正常管理、土地补偿款的分配发放等。本案中，徐茂祥主张分别与徐广帅、徐堂茂签订协议转包该两人承包的土地，但认可并未依照上述规定报村委会备案。在徐广帅、徐堂茂已分别签订协议将名下口粮地即转包给徐茂祥的土地交付给村委会统一经营管理，且上述转包事宜未在村委会备案的情况下，由徐广帅、徐堂茂领取了青苗补偿费和土地补偿费，并无不当。徐茂祥关于自己未获得补偿款则转包的土地仍应归其使用的主张，不应予以支持。至于转包协议是否合法有效的问题，并不属于本案的审查范围。徐茂祥主张应得到相应的补偿款，可根据与徐广帅、徐堂茂签订的转包协议通过双方协商或民事诉讼等途径来主张权利。遂于2016年6月13日作出（2016）鲁行终435号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。徐茂祥仍不服向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，依法再审本案。主要事实和理由为：1.口粮地是农民的保命地，任何人不准动。中央强调不准改变土地性质，任何租赁、转让土地，禁止改变土地性质。任何单位和个人都无权将农民土地随便出租和转让。2.土地管理法规定本案的这种租地不得超过两年，但龙口市政府租地给十四局是三年期限，三年也根本不可能完工。而且不管是几年，以后肯定是无法复垦的，龙口市政府的真正目的是先租后卖。3.即便是合法征地，给再审申请人造成的经济损失和精神损害，也应给予合理补偿或赔偿。本院认为：经原审法院释明，再审申请人徐茂祥的诉讼请求为确认龙口市政府批复同意临时使用徐家村委会部分土地的行为违法。（一）关于徐茂祥的原告资格问题。徐茂祥虽然主张与同村的徐广帅、徐堂茂签订了协议，将两人的承包地转包给其使用，但亦认可其并未按规定向村委会办理备案手续。在涉案转包协议未经村委会备案的情况下，徐茂祥与被诉的临时用地行为之间不存在法律上的利害关系，人民法院可以徐茂祥不具有原告资格为由，裁定不予立案或者驳回起诉。原审法院进入实体审查后判决驳回其诉讼请求，并未侵犯徐茂祥的相关权益。（二）关于被诉行政行为是否合法。首先，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。……”就本案而言，申请的临时用地为农用地，所有权××龙口市××徐家村村委会；为建设龙口至烟台铁路的工程项目，土地使用者申请办理临时用地手续，用于预制梁场和铺架基地用地；龙口市国土资源局经审查，认为该临时使用土地申请符合上述法律规定。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款和第三款有关“土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。……临时使用土地期限一般不超过二年”的规定以及《山东省实施办法》第三十九条第一款第二项有关“临时使用农用地的，应当按照该土地前三年平均年产值确定补偿费；造成地面附着物破坏的，应当视具体情况给予适当补偿”的规定，本案申请用地单位与龙湾街道大湾后徐家村委会就地上附着物补偿事宜达成了协议，补偿标准符合上述规定。据此可以认定，龙口市政府根据用地单位之申请，批复同意临时使用涉案土地，符合法律规定。（三）关于徐茂祥的损失问题。在涉案转包协议未经村委会备案，且徐广帅、徐堂茂同意将登记在其名下的承包地交给村委会统一经营管理的情况下，交由徐广帅、徐堂茂领取相应青苗补偿费和土地补偿费的作法，并无不当。徐茂祥若有造成的损失问题，可依据转包协议通过协商或民事诉讼等途径向徐广帅、徐堂茂主张权利。综上，徐茂祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人徐茂祥的再审申请。审 判 长  王振宇审 判 员  张 艳代理审判员  杨 军二〇一七年九月三十日书 记 员  李林涛