中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4150号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：郭永琴。
委托诉讼代理人:陈宝林。
委托诉讼代理人:陈世明。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：扬州市人民政府。住所地：江苏省扬州市文昌西路*号。
法定代表人:朱民阳，市长。
再审申请人郭永琴诉被申请人扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）其他行政行为一案，江苏省扬州市中级人民法院于2015年7月29日作出（2015）扬行初字第00045号行政裁定，驳回郭永琴的起诉。郭永琴不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年11月2日作出（2016）苏行终88号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。郭永琴仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：1.2012年1月4日，郭永琴针对扬州市政府办公室扬府办函[2003]7号《关于户籍管理制度改革中有关事宜的复函》（以下简称扬府办函[2003]7号文件），向扬州市政府申请行政复议。扬州市政府于2012年1月6日作出的扬行复[2012]1号行政复议不予受理决定，对郭永琴的复议申请不予受理。郭永琴不服，向扬州市中级人民法院提起行政诉讼。2012年5月16日，扬州市中级人民法院作出(2012)扬行初字第0001号行政判决，维持扬州市政府作出的扬行复[2012]1号行政复议不予受理决定。郭永琴仍不服，向江苏省高级人民法院提出上诉。2012年7月17日，江苏省高级人民法院作出（2012）苏行终字第0031号行政判决，驳回了郭永琴的上诉。2.郭永琴与其子陈宝林以扬州市蜀冈-
瘦西湖风景名胜区平山乡雷塘社区居民委员会（以下简称雷塘社区居委会、原雷塘村委会）为被告，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，要求：（1）依法撤销郭永琴、陈宝林等签订的两份协议书；（2）审查雷塘社区居委会在2007年、2011年对郭永琴使用扬府办函[2003]7号短期文件的时段效率；（3）雷塘社区居委会对郭永琴使用扬府办函[2003]7号文件，应当在雷塘村委会公示栏公开道歉；（4）赔偿郭永琴打印费、电话费、误工费等共计31万元。2015年7月3日，扬州市邗江区人民法院作出（2015）扬邗行初字第83号行政裁定，驳回郭永琴与其子陈宝林的起诉。
一审法院认为，根据郭永琴提交的行政起诉状及其代理人的陈述，其在本案中提出的九项诉讼请求，除第九项外，主要涉及郭永琴以及陈宝林、陆志萍、陈鑫分别与原雷塘村委会签订的两份协议和扬府办函[2003]7号文件。其一，原雷塘村委会在性质上属于基层群众自治组织，并非行政法上的行政主体，则其与郭永琴及陈宝林、陆志萍、陈鑫分别签订本案所涉两份协议并非行政行为，由于该两份协议导致的相关争议，也不属于行政协议争议范畴，因此，郭永琴若对其与原雷塘村委会签订的上述协议不服而提起诉讼，既不应以扬州市政府为被告，亦不属于行政诉讼的受案范围。其二，扬府办函[2003]7号文件在性质上属于规章以下规范性文件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，郭永琴直接针对上述文件向人民法院起诉的，不属于行政诉讼的受案范围，且由于原雷塘村委会与郭永琴及陈宝林、陆志萍、陈鑫分别签订本案所涉两份协议并不属于行政行为，郭永琴在针对该两份协议向人民法院起诉时，要求一并审查上述扬府办函[2003]7号文件，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的适用条件。其三，郭永琴提出的要求扬州市政府履行法定职责的诉讼请求所针对的是其所认为的扬州市政府存在的不作为行为，而郭永琴提出的其他诉讼请求所针对的均为作为行为，若郭永琴对上述行为均不服，应分别提起诉讼，而不应在本案中一并起诉。其四，郭永琴与陈宝林已经另案以雷塘社区居委会为被告，针对郭永琴及陈宝林、陆志萍、陈鑫分别与原雷塘村委会签订的两份协议，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，而扬州市邗江区人民法院已经作出了一审裁定，则郭永琴在本案中再次对上述两份协议提出相应诉讼请求，构成重复起诉。其五，对于郭永琴提出的赔偿请求，一方面，郭永琴未能明确其所要求赔偿的具体数额；另一方面，郭永琴提出该项赔偿请求系认为由于扬州市政府制定的扬府办函[2003]7号文件而导致其与原雷塘村委会签订了前述协议，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第六条的规定，扬府办函[2003]7号文件并不属于行政诉讼的受案范围，若郭永琴认为该文件导致其合法权益受到侵害，提出行政赔偿诉讼的，亦应不予受理。因此，一审裁定驳回郭永琴的起诉。
二审法院认为，郭永琴在一审中的诉讼请求，既包括要求废止扬府办函[2003]7号文件，也包括因该文件导致的相关损失的赔偿，还包括要求解决其与原雷塘村之间的相关民事争议等。因扬府办函[2003]7号文件是扬州市政府办公室针对扬州市广陵区人民政府请示所作的答复，其内容是户籍管理制度改革中有关政策的理解与适用问题，是针对不特定对象发布的，可以反复适用的抽象行政行为。无论是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》，还是2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，对此类抽象行政行为，均不能单独提起行政诉讼。原雷塘村委会在性质上属于基层群众自治组织，并非行政法上的行政主体，其与郭永琴签订的协议并非行政行为，由于该协议导致的相关争议，也不属于行政协议争议范畴，因此，郭永琴对其与原雷塘村委会签订的上述协议不服而提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。且针对上述协议，郭永琴亦已提起过行政诉讼，并经人民法院审理后作出了裁判，郭永琴在本案中再次就上述协议提起诉讼，亦构成重复起诉。行政赔偿的前提是行政行为被确认为违法，在扬府办函[2003]7号文件的合法性未被否定的情况下，郭永琴自认为扬府办函[2003]7号文件违法并提起相关赔偿诉讼，没有法律依据。且郭永琴的多个诉讼请求中，存在类型不一，裁判法律依据不一的情形，不符合诉的合并的条件，不能在一个案件中提出。因此，一审法院认为郭永琴的起诉不符合行政案件的起诉与受理条件，并裁定驳回其起诉正确，二审予以维持。
郭永琴向本院申请再审，请求判令扬州市政府执行扬府发[2004]114号文件，并赔偿再审申请人上访路费、误工费等共计108万元。其申请再审的事实与理由为：扬府办函[2003]7号文件与扬府发[2004]114号文件内容相抵触，但一直未予废止。扬州市公安局将该文件下发执行，导致再审申请人郭永琴及其家人在办理户口回迁时，被迫与回迁地雷塘村签订协议，丧失原村民应享受的相关待遇。
本院认为，郭永琴在一审诉状中共提出九项诉讼请求，主要涉及审查扬府办函[2003]7号文件的合法性、解除与雷塘村签订的协议及给予相关赔偿三个方面。经查，扬府办函[2003]7号文件系扬州市政府办公室针对扬州市广陵区人民政府请示所作的答复，其内容是户籍管理制度改革中有关政策的理解与适用问题。属于针对不特定对象发布的，具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。郭永琴曾就其与原雷塘村委会签订的两份协议提起过行政诉讼，该案已经人民法院审理并作出裁判。郭永琴在本案中有关撤销两份协议的诉求已为生效裁判所羁束。关于郭永琴提出的行政赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。一并提出国家赔偿申请的，应当以当事人行政诉讼的起诉依法成立为前提。本案郭永琴的起诉不符合行政案件的受理条件，其赔偿请求依法不予支持。因此，一、二审裁定驳回起诉，并无不当。
综上，郭永琴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郭永琴的再审申请。
审判长 白雅丽
审判员 耿宝建
审判员 王展飞
二〇一七年七月三十一日
书记员 周志兴