湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂05行终69号
上诉人（原审原告）宜昌市润康置业有限责任公司，住所地宜昌市夷陵区夷兴大道2号。
法定代表人余晗，该公司总经理。
委托代理人葛隆恩，湖北前锋律师事务所律师。一般授权代理。
委托代理人李战军，湖北前锋律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区国土资源局，住所地宜昌市夷陵区松湖路11号。
法定代表人李旭春，该局局长。
委托代理人陈胜勇，该局工作人员。一般授权代理。
委托代理人李海安，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人宜昌市润康置业有限责任公司（以下简称润康公司）因诉被上诉人宜昌市夷陵区国土资源局（以下简称夷陵国土局）国有建设用地使用权出让合同一案，不服宜昌市夷陵区人民法院（2015）鄂夷陵行初字第00040号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年2月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年4月14日公开审理了本案，上诉人润康公司的委托代理人李战军，被上诉人夷陵国土局委托代理人陈胜勇、李海安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，润康公司分三次取得“平湖港湾”项目土地使用权，分别为2009年11月4日受让取得，土地使用面积5639.16平方米，土地用途为批发零售，出让终止日期为2043年10月15日；2011年9月9日取得土地面积1836.93平方米，土地用途为住宿餐饮，出让终止日期为2043年10月15日；2012年12月4日取得土地面积585.81平方米，土地用途为住宿餐饮，出让终止日期为2052年2月3日。2014年8月10日，润康公司向夷陵国土局申请将三块土地综合为一宗土地，土地用途由商服调整为商住性质，商业部分使用年限为40年，住宅部分使用年限调整为70年。2014年8月14日，宜昌市规划局夷陵分局致函夷陵国土局，同意将项目用地由商服调整为商住性质。2014年8月19日，宜昌市夷陵区国土资源信息中心遴选宜昌华兴土地评估勘测设计有限公司对三宗土地变更用途时的土地使用权价格进行评估，以确定补交的土地出让金数额。2014年8月28日，宜昌华兴土地评估勘测设计有限公司向夷陵国土局提交《土地估价报告》，估价结果为应补交土地出让金542.73万元人民币。2014年9月15日，夷陵国土局对土地用途、使用年限是否变更以及如何变更应补缴土地出让金的数额进行集体会审，会审结果为同意三宗地合并变更登记，土地用途变更为商住，其中商业的使用年限止于2043年10月15日，住宅的使用年限止于2073年10月15日，需补缴土地出让金542.73万元。2014年9月16日夷陵国土局将会审结果呈报宜昌市夷陵区人民政府审批，宜昌市夷陵区人民政府于2014年9月18日审批同意。2014年9月22日，润康公司与夷陵国土局签订合同编号为鄂YC（YL）-2014-0000050的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《土地出让合同》），约定润康公司需缴纳出让价款5427271.08元，分两期支付，2014年10月19日之前支付280万元，余款2627271.08元于2015年1月19日之前付清。《土地出让合同》第三十条约定了违约责任：“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”。2014年11月6日，润康公司支付土地出让金280万元。2015年1月，夷陵国土局两次书面通知润康公司应缴纳第一期出让价款违约金50400元，并于2015年7月24日向润康公司书面催缴第二期出让价款及违约金。2015年10月13日，润康公司缴纳30万元。另查明，润康公司受让三宗地时，均为现状受让。2015年11月8日，润康公司以《土地出让合同》约定的补交土地出让金额和违约金标准明显过高，显失公平为由，提起行政诉讼，请求法院判令：一、变更《土地出让合同》约定的出让金额，具体金额以重新评估为准；二、变更《土地出让合同》第三十条约定的违约金标准，将每日按迟延支付款项的千分之一变更为每日按中国人民银行公布的同期同类贷款利率支付违约金；三、由夷陵区国土局承担诉讼费。在一审庭审中，润康公司增加诉讼请求，请求法院判令核减润康公司投入的500万元开发费用。
原判认为，双方当事人争议焦点主要是以下三个方面：一是关于《土地出让合同》中约定的出让金额能否变更的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当得到出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》第十六条规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”本案中，润康公司诉请法院变更8061.9平方米的土地出让金，润康公司最终取得8061.9平方米土地使用权的时间是2012年12月4日，润康公司向夷陵国土局申请变更土地用途为商住的时间是2014年8月10日，宜昌市规划局夷陵分局同意调整平湖港湾项目用地性质的时间是2014年8月14日。法院认为估价基准日确定为2014年8月14日符合规定。润康公司认为估价基准日为2012年，并认为按2014年的土地市场价格评估显失公平，该主张因缺乏事实根据和法律依据不能成立。国土资源部办公厅《关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》规定:“要进一步健全国有建设用地使用权出让的定价程序，地价需经专业评估，底价由集体决策。在国有建设用地使用权出让前，市、县国土资源主管部门应当组织对拟出让宗地的地价进行评估，为确定出让底价提供参考依据。委托给土地估价中介机构的，应采用公开方式。因改变土地使用条件，发生土地增值等情况，需要补缴地价款的，市、县国土资源主管部门在确定补缴金额之前，也应按照上述要求组织评估”。据此，夷陵国土局下属单位宜昌市夷陵区国土资源信息中心在业主单位、承办单位及纪检工作人员的现场监督下，公开遴选出宜昌华兴土地评估勘测设计有限公司进行地价评估。夷陵国土局委托评估的程序符合国土资源部的规定。润康公司认为评估报告存在评估期日不准确、生地作为熟地评估、比较案例选择不当等错误，因该主张缺乏事实依据，不能成立。评估报告出来后，夷陵国土局进行了集体会审，并报夷陵区政府审批同意，然后夷陵国土局与润康公司进行了协商，签订了本案诉争合同，依据该合同，润康公司已补缴310万元土地出让金，合同已实际履行，现润康公司在《国有建设用地使用权出让合同》签订一年多后诉请变更，该请求于法无据。二是关于《土地出让合同》第三十条约定的违约金标准能否变更的问题。国土资源部和国家工商行政管理总局制定了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF－2008－2601），并于2008年4月2日联合下发通知，要求各市、县国土资源管理部门按照《国有建设用地使用权出让合同》示范文本的要求，规范签订国有建设用地使用权出让合同。本案诉争合同使用的是该示范文本。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第七条规定“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金”。夷陵国土局根据上述规定，与润康公司约定了违约金标准，于法有据。三是关于润康公司诉请双方签订出让合同时应否扣减开发费500万元的问题。本案诉争合同调整的仅是因用地性质变更需补缴出让金的数额，不涉及开发费的内容。润康公司取得第二宗、第三宗土地时与夷陵国土局签订的出让合同，均约定的是土地现状出让，并没有约定开发费由夷陵国土局承担。故润康公司该项请求不能成立。
综上所述，润康公司与夷陵国土局签订的《土地出让合同》，系依法签订，其内容并不违反法律规定，也不存在显失公平的情形。润康公司诉请变更出让金额及违约金标准，不能成立。润康公司当庭诉请500万元开发费由夷陵国土局承担，一是与本案审理的诉争合同无关。二是欠缺事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回润康公司的诉讼请求。
上诉人润康公司上诉称，一、本案是国有土地使用权出让合同纠纷，应适用民事诉讼程序解决本案诉争，一审法院作为行政案件受理并予以审理明显程序错误；二、本案因适用程序错误，导致适用法律也存在错误，应适用民事相关法律法规作为裁判依据；三、夷陵国土局应将润康公司前期开发费用4982366.1元以及已经按照商住性质缴纳的土地出让金988847元从本次应补缴费用中予以抵扣；四、《土地出让合同》约定的逾期付款违约金计算标准明显过高，依法应予以降低。请求二审法院依法撤销一审判决，改判将润康公司前期开发费用4982366.1元以及已经按照商住性质缴纳的土地出让金988847元从应补缴出让金数额中予以抵扣，并将违约金计算标准变更为按照人民银行同期同类贷款利率计算。
被上诉人夷陵国土局辩称，一、一审法院将本案作为行政诉讼案件受理并适用行政法律法规进行裁判正确。夷陵区国土局与润康公司签订《土地出让合同》是进行土地管理和执行土地政策的一种方式，其目的是为了贯彻国家有关土地管理的法规及政策，行使土地管理职能，国有建设用地出让是行政行为，所签合同应为行政协议。二、润康公司要求变更土地出让金数额和违约金标准，以及用前期开发费用抵扣应补缴土地出让金的请求，理由不成立。根据润康公司的申请和宜昌市规划局夷陵分局关于调整平湖港湾项目用地性质的函，夷陵国土局遴选评估公司对土地用途变更和延长年限进行宗地评估，并以评估价格为参考依据，报经政府审批后，与润康公司签订了《土地出让合同》，符合法定程序；规划用途变更审批为土地用途变更的前置条件，夷陵国土局根据规划部门的意见同意用地性质调整，规划部门发函同意将项目用地由商服调整为商住性质的时间为2014年8月14日，评估报告以该时间点作为估价基准日是正确的；合同中违约金的约定符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定；润康公司主张以4982366.1元前期开发费用抵扣应补缴出让金数额，该前期开发费用与本案无关联性且真实性无法确认，合同中也没有前期开发费由夷陵国土局承担的约定；润康公司主张以988847元土地出让金抵扣应补缴出让金数额，该土地出让金系润康公司于2012年12月4日通过协议取得585.81平方米土地使用权所缴纳的出让价款，不属于土地用途变更和延长年限应补缴地价的范围；润康公司诉请变更合同条款，超过了一年的除斥期间。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点主要是三个方面：一、润康公司的起诉是否属于行政诉讼的受案范围；二、《土地出让合同》中约定的受让人迟延付款违约金标准是否应当变更；三、润康公司所支出的前期开发费用4982366.1元及所缴纳的土地出让金988847元能否抵扣应补缴费用。
关于润康公司的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当予以受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，夷陵国土局为了履行土地管理的法定职责，实现土地资源有效利用的行政管理目标，与润康公司协商一致后签订的《土地出让合同》，应属行政协议的范畴，一审法院将润康公司的起诉纳入行政诉讼案件的受案范围予以受理并适用行政法律法规进行裁判，符合行政诉讼的相关法律规定。
关于《土地出让合同》中约定的受让人迟延付款违约金标准是否应当变更的问题。夷陵国土局与润康公司签订的《土地出让合同》，符合法律规定，合同有效，双方当事人均应按合同内容履行。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”本案中，夷陵国土局与润康公司签订的《土地出让合同》中约定的受让人迟延付款违约金标准，不违反上述规定，润康公司关于变更该约定的请求，本院不予支持。
关于润康公司所支出的前期开发费用4982366.1元及所缴纳的土地出让金988847元能否抵扣应补缴费用的问题。根据润康公司请求变更用地性质的申请和规划部门的意见，夷陵国土局依法委托评估公司对土地用途变更后补缴出让金进行了评估。根据相关规定，该评估结果仅为确定出让底价提供参考依据，经政府审批后，夷陵国土局与润康公司协商签订《土地出让合同》，该合同生效后，合同双方均应依约履行。同时，从本案所涉三宗土地在用途变更前的出让合同来看，出让人与受让人约定的土地交付条件均为现状土地条件，对于土地前期开发费用均没有约定，本案所涉《土地出让合同》也没有土地前期开发费用的相关约定。故润康公司在《土地出让合同》签订并履行了310万元的土地出让金补缴义务后，要求以前期开发费用4982366.1元抵扣应补缴费用的主张，无事实根据和法律依据，本院不予支持。润康公司提出位于冯家湾社区居委会的585.81平方米土地，已于2012年按照商住性质缴纳了土地出让金988847元，应抵扣应补缴费用。本院认为，虽然润康公司提交的该宗地土地出让金缴款通知单上用地性质填写为商住，但从土地登记资料和出让合同来看，润康公司于2012年5月7日缴纳的该宗土地出让金988847元，实际是按照商业性质缴纳的土地出让金，故不能抵扣土地用途变更后应补缴的土地出让金。
综上，润康公司的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，驳回润康公司诉讼请求并无不当，依法应予维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人宜昌市润康置业有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一七年四月十九日
书 记 员 陈 悦