广西壮族自治区玉林市玉州区人民法院行 政 裁 定 书（2017）桂0902行初10号原告佟莉，女，1970年1月22日生，汉族，住北京市朝阳区。原告段晓梅，女，1957年12月16日生，汉族，住北京市海淀区。原告王薇，女，1954年6月3日生，汉族，住北京市宣武区。三原告的委托代理人李伟民、张欣�北京市伟博律师事务所律师。被告玉林市食品药品监督管理局，住所地广西玉林市金港路银丰国际中药港南侧。法定代表人邹志刚，局长。委托代理人李成灿，广西振祺律师事务所律师。原告佟莉、段晓梅、王薇与被告玉林市食品药品监督管理局行政不作为纠纷一案，本院于2017年3月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经合议庭合议，现已审理终结。原告诉称，原告发现玉林市存在大量的没有经过任何卫生检疫程序、不具有检疫合格证，违法屠宰、加工、出售狗肉的违法经营行为，其中玉林市垌口市场系最为严重的市场之一，对此，原告向被告邮寄了《对违法屠宰、出售狗肉的举报及信息公开的申请书》，依法进行举报。2016年6月20日，被告在给原告“关于对《对违法屠宰、出售狗肉的举报及信息公开的申请书》的回复”（以下简称《回复1》）中以“根据《食品药品监督管理总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食二【2016】72号）（以下简称72号文件）精神”，目前国家农业部未制定有犬类定点屠宰法律法规及其屠宰检疫规程，有关职能部门无法要求餐饮经营者出示对犬类屠宰的检疫证明“为由，对玉林市垌口市场违法出售狗肉的行为未进行任何查处。原告不服被告作出的《答复1》遂于2016年8月15日向广西壮族自治区食品药品监督管理局申请行政复议。2016年11月7日，该局作出桂食药监复决[2016]31号行政复议决定书，撤销被告2016年6月20日作出的答复，责令其在60日内重新作出具体行政行为。原告于2017年1月收到被告重新作出的“关于对《对违法屠宰、出售狗肉的举报及信息公开的申请书》的回复”（以下简称《回复2》），称检查玉林垌口市场等地时未发现经营摊点有违反相关法律法规行为。其他回复内容与《答复1》相同，并无二样。原告认为被告并没有履行其相应的职责，而是故意回避原告在举报中提出的请求，根据《食品安全法》的规定，被告具有负责食用农产品市场质量安全监督管理工作的职责，应依法严格执行肉类产品市场准入要求、食用农产品进货查验记录和监督抽查等制度。垌口市场依然存在不具有检疫合格证、违法屠宰、加工、出售狗肉的违法经营�为，被告却称未发现。被告对现场的检查没有履行其职责，是不作为。根据《动物防疫法》的规定，销售禽畜产品，应依法出具检疫证明，加施检疫标识。玉林市垌口市场违法经营行为所针对的对象是众多不确定的食用者，违法屠宰、未经检疫的狗肉直接危及食用者的身体和生命健康，是《食品安全法》第34条明确禁止的。72号文件规定的“销售禽畜食品，应当按照《中华人民共和国动物防疫法》第四十二条要求，依法出具检疫证明，加施检疫标识。农业部门尚未出台检疫规程，无法出具检疫证明的除外”明显违反法律规定，不具有合法性。被告作为食品安全管理部门，受理违法行为的举报，依法查处违法案件，是其法定职责，被告作出任何行政行为都应以法律、行政法规为依据，而不应依据举报之后才出具的“72号文件”。被告此举是其不依法查处违法经营行为、不依法履行法定职责的借口，故意回避原告的举报请求。被告的行为违反了法律规定，且已构成行政不作为。被告作为行政职能部门，应以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，而不应以违反法律规定的72号文件为依据。根据《行政诉讼法》的规定，请求法院对该文件的合法性进行审查。综上所述，被告作为食品安全管理部门，故意回避原告的举报要求，对垌口市场违法出售未经检疫狗肉的行为未依法查处，被告已构成行政不作为，现原告为维护自身合法权益，起诉要求：1、请求法院确认被告行政不作为行为违反；2、请求法院判令被告依法查处垌口市场违法出售未经检疫狗肉的行为；3、请求法院对《食品药品监督管理总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》的合法性进行审查；4、请求法院判令被告承担本案诉讼费用。被告玉林市食品药品监督管理局辩称，一、本案原告的起诉，不符合《行政诉讼法》有关规定，法院对其起诉应予驳回。1、本案中，被告接收原告投诉举报后，依法对举报事项进行了调查，并按规定对原告进行了答复。本案被告是否存在对原告举报事项应查处而未查处的行政不作为，与原告没有法律上的利害关系，因原告既不是受害人也不是行政行为相对人，因此原告不是本案适格的诉讼主体，其起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”和第二�五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”的规定；2、本案不属于《行政诉讼法》第十二条规定的13种行政诉讼案受案范围，也不属于最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十三条规定的四种情形。二、被告对原告的举报投诉，依法进行了受理和调查，均未发现存在与投诉事项有关的违法行为，调查结束后按规定对原告进行了回复，整个过程认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告已经履行了法定职责，不存在行政不作为。三、原告请求查处的对象属于玉林市玉州区的辖区范围，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《食品药品行政处罚程序规定》第六条、第七条以及《玉林市人民政府办公室关于印发玉林市食品药品监督管理主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，即使确需对本案立案查处，也应由玉林市玉州区食品药品监督管理局进行立案查处，而非被告的职责范围；四、《食品药品监督管理总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》是食品药品监督管理总局为了执行法律、法规，有效实施行政管理，依据法定职权而制定的，该通知没有违反上位法规定，应属合法有效。要求驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。经审理查明，原告陈述的事情经过基本属实。本院在审理过程中，根据被告的答辩及审理需要，要求原告补充关于其与被诉行政行为存在法律上的利害关系以及权益受到损害的证据。被告未能提供相关证据，但认为其有�对被告的答复提起行政诉讼，认为《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定：“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面、药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为”。原告在发现玉林市垌口市场存在不具有检验合格证，违法屠宰、加工、出售狗肉的违法经营行为后，依法向被告进行实名举报，请求被告对以上违法经营行为予以查处。在被告的上级行政机关作出的《行政复议决定书》中明确要求被告重新作出行政行为时，被告对原告的举报仍是书面回复，未对违法屠宰、加工、出售狗肉的行为进行任何查处。原告认为，原告依法举报，被告进行书面答复，�行为是符合法律规定的具体行政行为，原告是行政行为的相对人，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，原告与被诉行政行为存在法律上的利害关系。原告还认为本案属于受诉法院的受案范围。认为玉林市垌口市场违法经营行为针对的对象是众多不确定的食用者，直接危及食用者的身体和生命健康，是《食品安全法》第三十四条明确禁止的。被告对狗肉的违法经营行为未履行其职责，系属行政不作为，侵犯了原告等众多食用者的合法权益。原告提起该行政诉讼符合《行政诉讼法》第十二条关于“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益”的规定。故本案属于人民法院的受案范围。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告佟莉、段晓梅、王薇向玉林市食品药品监督管理局举报查处玉林垌口市场违法屠宰、加工、出售狗肉的违法经营行为。但原告等人并非上述经营行为的实际消费者或受害者，其未能就自身合法权益受损提供相应证据。玉林市食品药品监督管理局的答复并未对原告的权利义务产生实际影响。故佟莉、段晓梅、王薇的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告佟莉、段晓梅、王薇的起诉。本案诉讼费50元，退还原告佟莉、段晓梅、王薇。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉林市中级人民法院。审 判 长  陈小毛审 判 员  覃文华人民陪审员  李 红二〇一七年八月十五日书 记 员  伍正宏