江苏省淮安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏08行初130号
原告邱龙军，男，汉族，1974年8月22日出生，个体工商户，住淮安市洪泽区。
委托代理人马烽，北京市世纪律师事务所律师。
被告淮安市洪泽区人民政府，住所地淮安市洪泽区洪泽湖大道行政中心。
法定代表人殷强，该区区长。
委托代理人王学勤，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人严荣新，江苏泗洲律师事务所律师。
被告淮安市公安局洪泽分局，住所地淮安市洪泽区东九道32号。
法定代表人王爱荣，该局局长。
委托代理人谢清波、孙瑞梅，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。
被告淮安市洪泽区交通运输局，住所地淮安市洪泽区北京东路交通大厦。
法定代表人赵希立，该局局长。
委托代理人张亚，江苏张亚律师事务所律师。
被告洪泽湖古堰景区管理委员会，住所地淮安市洪泽区文化中心二楼。
法定代表人陈洪标，该管委会主任。
委托代理人周德宝，该管委会副主任。
委托代理人李烁，该管委会工作人员。
第三人江苏省洪泽湖水利工程管理处，住所地淮安市洪泽区洪泽湖大道***号。
法定代表人唐荣桂，该管理处主任。
委托代理人朱建伟，该管理处水政科科长。
委托代理人李峰，汇业(南京)律师事务所律师。
原告邱龙军因诉被告淮安市洪泽区人民政府（以下简称洪泽区政府）、淮安市公安局洪泽区分局（以下简称洪泽公安分局）、淮安市洪泽区交通运输局（以下简称洪泽交通局）、洪泽湖古堰景区管理委员会（以下简称古堰景区管委会）及第三人江苏省洪泽湖水利工程管理处行政强制附带行政赔偿一案，于2017年10月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2018年1月11日公开开庭审理了本案。原告邱龙军及其委托代理人马烽，被告洪泽区政府的负责人付美翔及其委托代理人王学勤、严荣新，被告洪泽公安分局的负责人刘正林及其委托代理人孙瑞梅，被告洪泽交通局的负责人蒋士干及其委托代理人张亚，被告古堰景区管委会的委托代理人周德宝、李烁，第三人江苏省洪泽湖水利工程管理处的委托代理人朱建伟、李峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邱龙军诉称：原告在洪泽湖大堤四坝塘经营砂石期间，被告洪泽区政府于2014年9月26日作出了第5号《专题会议纪要》，议定洪泽湖大堤封闭范围为北起省堤防管理所南侧，南至五里牌，全长20.2公里。被告洪泽公安分局、洪泽交通局、第三人江苏省洪泽湖水利工程管理处于2014年9月28日发布了《公路封闭通告》，并于当日封闭了该范围内的道路。被告古堰景区管委会于同年10月14日作出了《关于关闭砂石场经营场所的函》。依据该函，古堰景区管委会根据第5号《专题会议纪要》精神，要求原告立即关闭经营的砂石场所，其于2015年9月27日又建设了封闭性大门。由于上述被告及第三人的违法行为，致使原告无法经营，并给原告造成了巨大经济损失。原告为此从2014年10月31日起至今通过申诉、投诉、律师函、行政复议等形式向被告主张赔偿。洪泽区政府、古堰景区管委会指令下属国有全资子公司（淮安洪泽湖古堰景区旅游管理有限公司）于2016年11月委托江苏金陵资产评估有限责任公司对原告经营砂石零售部的房屋建筑及相关设施设备等进行了评估。同年11月4日，评估公司出具了一份不实的评估报告书，原告为此提出异议，评估公司为此声明该报告书作废。洪泽区政府宣传部长董尉，古堰景区管委会主任陈洪标多次通过手机短信方式和原告联系，表示愿意赔偿原告的经济损失。综上，请求：1、确认四被告及第三人封闭洪泽湖大堤公路、关闭砂石经营场所行为违法；2、责令四被告及第三人立即向原告赔偿因封闭公路关闭砂石经营场所所造成房屋、相关设施等费用暂计款2000000元（待评估作出具体数额后再确定总赔偿额），四被告及第三人对上述款项互负连带责任；3、诉讼费由四被告负担。
被告洪泽区政府辩称：一、原告的诉讼请求不能成立，《专题会议纪要》是对会议情况的记载，并非针对原告作出的行政行为，也不能直接对原告发生效力，其起诉于法无据，另《专题会议纪要》于2014年9月26日作出，原告现提起行政诉讼，已超过法定的诉讼期限；二、原告要求赔偿没有依据。原告提供的证据不能证明其砂石场的经营活动符合水利工程保护的法律规定。同时，原告于2009年3月12日与江苏省三河闸水利工程管理服务有限公司签订了《洪泽湖大堤四坝塘砂石场场地租赁合同》，2012年2月8日双方签订补充合同，将合同期延长至2015年4月19日，且双方的合同中也特别约定，对于洪三公路开通后洪泽湖大堤堤顶公路封闭的可能，及经营环境的改变造成的风险，原告承诺由此造成的一切损失由其自行承担，故原告向被告提出赔偿没有依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告洪泽公安分局当庭辩称：被告在《公路封闭通告》上加盖印章的行为对原告并不具备任何法律意义上的强制性和约束力，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的“行政行为”，亦未使原告的合法权益受到影响，故被告不应当承担任何赔偿责任。综上，原告的起诉没有事实及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告洪泽交通局辩称：一、被告并未实施任何行政行为，即不存在行政行为违法，故作为被告主体不适格；二、原告与第三人订立租赁合同时，已被明确告知可能存在的风险，原告亦承诺风险由其自行承担。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告古堰景区管委会当庭辩称：一、原告的起诉无事实及法律依据，被告在履行法定职责的过程中，并未对原告作出任何行政行为；二、原告的起诉的理由不能成立，2012年原告所签订的补充合同已明确了各种风险及双方的权利义务，原告亦承诺风险由其自行承担。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人江苏省洪泽湖水利工程管理处陈述称：第三人与原告之间不存在行政关系，第三人并未作出任何对原告产生影响的行政行为，亦未对原告实施过任何违法行为，故其要求确认第三人行政行为违法并赔偿没有事实根据及法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2005年5月至2009年3月原告先后与江苏省洪泽湖堤防管理所等相关部门签订合同，在洪泽湖大堤四坝塘南裹头境内经营砂石业务，合同有效期延续到2015年4月19日。因洪泽湖大堤是全国重点防洪工程，为更好地保护大堤，原洪泽县人民政府于2014年9月26日作出《专题会议纪要》，议定洪泽湖大堤封闭范围为北起省堤防管理所南侧，南至五里牌，全长20.2公里。2014年9月28日，被告洪泽公安分局、洪泽交通局和江苏省洪泽湖水利工程管理处作出《公路封闭通告》，决定对上述范围内的道路进行封闭，所有机动车辆一律禁止通行。2014年10月14日，被告古堰景区管委会向原告作出了《关于关闭砂石场经营场所的函》，要求其立即关闭经营的砂石场所。2014年10月18日，江苏省三河闸水利工程管理服务有限责任公司向原告提出于2014年11月1日终止租赁合同，并要求其在2014年11月1日前清理交还场地。2015年6月24日，江苏省三河闸水工程管理服务有限责任公司对原告作出《关于合同到期收回承包场地的通知》。后被告古堰景区管委会又在洪泽湖大堤建设了封闭式大门。原告认为四被告及第三人封闭洪泽湖大堤公路、关闭砂石经营场所行为违法，损害了其合法权益，给其造成了经济损失，遂提起本案诉讼。
另查明，2015年12月16日，原告针对淮安洪泽湖古堰景区拟批准为国家4A级旅游景区提出书面异议。2015年12月30日，江苏旅游规划评定委针对原告作出异议回复。原告不服该回复，于2016年2月3日向国家旅游局提出行政复议申请，该局依法审查后于2016年3月24日作出《驳回行政复议申请的决定书》。原告仍不服，遂向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，该院经审理后判决驳回原告的诉讼请求。原告提起上诉，北京市高级人民法院经审理后作出维持判决。
再查明，原告邱龙军诉被告洪泽区政府、洪泽公安分局、洪泽交通局和古堰景区管委会要求履行法定职责一案，于2017年7月17日向本院提起行政诉讼。本案在审理过程中，原告邱龙军于2017年9月27日，以需要补充相关证据为由自愿向本院申请撤回起诉。
本院认为，公民、法人或者其他组织对行政机关的行政行为不服，应当在法定的起诉期限内提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案被诉行为发生在2014年10月14日，邱龙军提供的诉讼材料表明其在当年就已经知道被诉行为的内容，其应及时行使诉权以保障自身的权益。因被诉行为作出时未告知邱龙军诉权和起诉期限，邱龙军应当自知道被诉行为2年内提起诉讼，但其于2017年7月17日才向法院提起诉讼，显然已经超过了2年的法定起诉期限且无正当理由。
根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款的规定，原告邱龙军在提起确认行政行为违法之诉的同时一并提起的行政赔偿之诉，应按照行政诉讼起诉期限的规定执行，故亦超过法定起诉期限。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告邱龙军的起诉。
案件受理费50元，退还原告邱龙军。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 石亚东
审 判 员 孙聂娟
人民陪审员 袁少鹏
二〇一八年三月十四日
法官 助理 阴文婷
书 记 员 孙 杨
附：相关法律条文及司法解释
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;……
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。