山西省晋城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋05行初32号
原告长治市鑫瑞建材有限公司，所在地址长治市城区五马街道办事处北山头村。
法定代表人秦王盛，职务执行董事。
委托代理人关志清，山西鼎和律师事务所律师。
委托代理人赵书云，山西鼎和律师事务所实习律师。
被告长治市城区人民政府，所在地址长治市太行东街66号。
法定代表人杨隽，职务区长。
委托代理人郭毅强，长治市城区交通运输管理中心主任。
委托代理人高伟歌，山西丹清律师事务所律师。
原告长治市鑫瑞建材有限公司不服长治市城区人民政府房屋行政强制，于2017年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月18日受理后，于2017年5月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月29日公开开庭审理了本案。原告长治市鑫瑞建材有限公司法定代表人秦王盛及其委托代理人关志清、赵书云，被告长治市城区人民政府委托的代理人郭毅强、高伟歌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月25日，长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室向原告法定代表人秦王盛下达编号为2017379号《限期拆除通知单》，其内容为：“秦王盛：根据市政府《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》的要求，你单位旅游路的建筑物属违法建设，在《通告》规定期限内没有自行拆除。限在2017年3月2日前将违法建筑物自行拆除。望接到通知后立即行动自行拆除。否则，我办将严格按照有关规定强制拆除。”2017年3月29日，被告长治市城区人民政府将原告厂房等拆除。
原告起诉认为：一、被告对原告的法定代表人秦王盛下达《限期拆除通知单》的行政行为违法。首先，被告适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第14条规定：除本法第9条、第10条、第11条、第12条以及第13条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地建设的紧急通告》属规范性文件，根本无权设定行政处罚，故，本案中被告不得据此而作出行政处罚。其次，行政处罚通知单的告知对象错误。行政处罚法律关系的主体应当是原告，通知单也应当以原告为送达对象，秦王盛只是原告的法定代表人，并不能代替原告作为权利的享有者或义务的承担者。二、被告的强制拆除行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第35条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权；第38条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人；第34条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；第44条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告仅对原告下达了限期拆除通知单就实施了强制执行，存在重大程序违法，剥夺了原告享有的合法权利。诉讼请求：1、请求依法确认长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室2017年2月25日对原告的法定代表人秦王盛下达限期拆除通知单的行政行为违法；2、请求依法确认2017年3月29日被告对原告实施的强制拆除行为违法；3、请求判令本案诉讼费用由被告承担。
原告为证明其主张，提交的证据及证明目的如下：
证据一、长治市城区发展计划局（2003）75号文件，以证明原告占用北山头村旧砖厂用地进行建设合法。
证据二、原告营业执照、开户许可证、排放污染物许可证，以证明原告依法设立。
证据三、山西省质监局检验报告、长治市环保局证明、企业环境行为等级证书、长治市城区经贸局城经贸字（2008）第37号文件、长治市城区人民政府城政函〔2012〕21号文件，以证明原告生产经营合法。
证据四、长治市城区五马办事处北山头村证明、租赁合同，以证明原告所占场地租用北山头村旧砖厂用地，原告是招商引资项目，具体手续由村委办理。
证据五、集体土地建设用地使用证，以证明原告租用的土地系政府批准的工业用地。
证据六、2017379号《限期拆除通知单》，以证明被告的具体行政行为违反行政处罚法和行政强制法。
证据七、晋光评字（2011）第1105号资产评估报告，以证明被告的强制拆除行为给原告造成的损失。
证据八、长治市城区五马办事处北山头村委证明《关于北山头村村名变更的说明》，以证明土地证上的地址就是原来的北山头旧砖厂地址。
被告长治市城区人民政府辩称：一、原告不是本案适格的诉讼主体。第一，涉案房屋为违建。原告租赁北山头村委的集体土地，在未经规划、土地、建设部门批准的情况下建设房屋用于经营，违反《土地管理法》第六十三条及《城乡规划法》第四十条、第四十一条、《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，系违法建筑。原告是否经过立项或经长治市环境保护局评定为良好企业，均改变不了其违法占用集体土地、违法建设房屋的性质。第二，原告与涉案违建无关联。原告违反与北山头签订的租赁合同约定，将租赁北山头的涉案土地转租给第三人，且长期拖欠北山头村委巨额租金，经多次催要拒不偿还，北山头村委于2016年5月29日已向其送达《解除租赁合同通知书》，其在法定的时间内并未提出异议，双方租赁合同已经解除，涉案违建与被答辩人已无关联。二、被告于2017年2月25日向原告下达的限期拆除通知单及2017年3月29日的拆除行为合法。1．长治市城区政府两违办组织相关部门对上述违建予以查处并拆除系上级政府行政命令，听从指挥的结果，系合法行为。拆除违法建筑、腾退土地的行为，得到省级政府的认可，并在全省范围内推广。依据长治市人民政府2013年4月2日印发《长治市违法建设查处规定》通知第五条第一款（三）及2013年3月26日印发的《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》第七条规定，区政府有权对集体土地上未经相关部门批准进行施工的建筑组织相关部门进行查处，并有权对2013年3月26日起十日内未自行拆除的，组织相关部门依法强制拆除。依据上述规定，两违办于2017年2月25日下达限期拆除通知单，再次保障原告权益的行为，系合法行为。2．原告同意两违办拆除涉案违建房屋。原告在接到两违办限期拆除通知单后，向村委及两违办作出承诺，自愿在限期拆除通知单规定的期限内自行拆除，如未在此期限内拆除，同意相关部门对涉案违建进行拆除，并且愿意承担全部责任。因原告未在限期通知单规定的期限内自行拆除涉案违建，经原告允许，两违办组织相关部门拆除涉案房屋合法。
被告为证明其主张，提交的证据及证明目的如下：
第一组证据主要证明北山头村委因原告多年欠租金，并将承租地转租给第三人严重违反合同，村委多次下达解除通知，依法解除租赁关系，原告对租赁地现无合法使用的依据。1、北山头村委与原告《租赁合同》。2、2008年7月1日北山头村委与原告补充协议。3、2013年1月1日北山头村委与原告签订的《补充协议》。4、北山头村委于2015年6月8日向原告送达交租金的《通知》。5、原告2006年至2014年欠租金情况材料。6、北山头村委于2016年5月29日《解除租赁合同通知书》。7、北山头村委于2016年10月22日对原告下达的《通知》。8、，北山头村委给原告下达解除合同通知的照片。9、原告将所承包北山头村委地转租给崔俊刚的相关《生产承包合同》、《合同附加协议》、材料、身份证复印件、收条。10、2016年5月27日、2017年3月2晶北山头村委会议记录。11、关于北山头村委与原告情况说明。
第二组证据证明原告所占土地及建设违法。1、2017年3月2日北山头村两委商议会、村民代表会决议会会议记录。2、城区政府会议纪要。3、区政府相关部门及原告相关会议纪要。4、租赁合同。
第三组证据证明本次拆除原告两违是依法拆除并有相关依据。1、《限期拆除通知单》及送达回证、物品清单、承诺书。2、《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》、《长治市违法建设查处规定》、《长治市城区人民政府办公室关于成立清理整顿违法占地违法建设工作领导组的通知》。3、相关视频。4、《长治市城区人民政府关于严厉打击违法占地和违法建设的通告》、长治日报、山西日报、山西省人民政府办公厅关于开展全省农村环境集中整治行动的通知。5、证人证言。证言要点:（1）原告与村委签订土地《租赁合同》的事实；（2）原告拖欠村委土地租金及村委通知原告解除《租赁合同》的事实；（3）村委并未依照《租赁合同》为原告办理土地使用手续；（4）村委未向原告提供其他《土地使用证》;(5)原告所提交《集体土地建设用地使用证》复印件所载土地与其现在所占土地不一致。
针对被告提交的证据，原告的质证意见为：针对第一组证据，原告和村委的合同，村委只是下达了解除合同通知书，并不能代表协议已经解除，是否有效，应由法院和仲裁委裁决。此外，以债权来否定所有权在法律上是说不通的。原告与村委签订的租赁合同约定，用地手续应由村委来办理，因此如果是违建的话，责任也在村委，因此这些证据不能证明原告不具有诉讼主体资格。针对第二组证据，民事合同纠纷，不是被告行政执法的依据。会议记录和决议，本身不具备法律效力，该会议不能认定违建，认定违建应是城建部门认定；会议纪要是3月23日和3月24日作出的决定，2月25日下达通知书，是先处罚后决定。针对第三组证据，关于送达回证问题，下达是长治市城区清理整顿违法建设领导组办公室，回执盖章是长治市国土资源城区分局的。3月29日签的承诺书，当时已经拆除。对视频内容无异议，但是不能证明被告行为合法。拆违领导组，该机构设立没有相关法律依据，规范性文件不能作为处罚依据。长治市政府通告，逻辑不对，强拆行为侵犯了私权。
针对原告提交的证据，被告的质证意见为：证据一75号文件，城区发展计划局对立项进行批复，没有城建手续，依法属于违法建设。证据二，企业执照合法性真实性认可，但并不能证明本案所涉房屋系合法建设。证据三、证据四均不能证明原告所占耕地和建设房屋的合法性。证据五、土地使用证，该证办理于1990年7月2日，原告向法院提供立项文件在2003年，该土地证与原告没有关联，并不是涉案的土地。不能证明原告所说的北山头村委为其办理了集体土使用证，租赁合同中约定相关手续由北山头村委办理，目前为止，北山头村委并没有为原告办理，属于违建行为。证据七，评估公司分资产和房地产评估公司，资产评估公司并没有权利认定该房屋是合法建筑及价值。证据八，并不能说明原告占地合法，原告在举证期限没有提供该证据，法庭依法不应认定该份证据及集体土地使用证复印件。
结合举证、质证及庭审情况，本院对证据认定如下：被告提交的证据中第二组证据第4份证据中的相关新闻报道、省政府通知与本案无关，本院不予认定，第5份证据，即证人证言中证人关于原告所占土地与其所提供《集体土地建设用地使用证》复印件所载土地不一致的证言，因没有其他证据佐证，本院不予采信。被告提交的其他证据真实、合法，与本案存在关联，本院予以采信。原告提交的证据中，证据五系复印件，且没有证据证明其合法来源，本院不予采信；证据七与被告相关行政行为的合法性无关，本院不予采信。原告提交的其他证据本院予以采信，但其证明力将结合事实及说理进行综合评述。
经审理查明，原告长治市鑫瑞建材有限公司系于2003年5月16日依法设立的有限责任公司，经营范围为废渣型环保砖、瓦、建材制造，营业期限为2003年至2033年。2003年8月31日，原告与长治市郊区五马办事处北山头村民委员会签订《租赁合同》，约定北山头村委将本村旧砖场地租赁给原告经营，期限为2003年9月1日起到2033年3月31日止；原告除去旧场地新租土地130亩（备案合同为50亩），保证租赁期间的采土量；北山头村委负责为原告办理租赁期间的包括土地使用、城建、环保等有关政府部门的所有有效手续、证件；双方还就合同其他事项进行了约定。合同签订后，北山头村委未依照合同为原告办理相关用地、城建手续，原告在所租土地上建设相关建筑材料的生产线，并建设相关办公用房、厂房等固定建筑。因原告拖欠北山头村委土地租金，北山头村委于2015年6月8日向原告下达通知，催原告交纳租金，并称如果不交将按照合同的违约条款处理。原告法定代表人秦王盛于2015年9月24日向北山头村委出具了还款计划。2016年5月29日北山头村委向原告递交《解除租赁合同通知书》。2017年2月25日，长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室向原告法定代表人秦王盛下达编号为2017379号《限期拆除通知单》。2017年3月23日，被告相关负责人牵头长治市城区综合执法局、国土资源部门、五马街道办事处相关人员召开会议，对原告涉案占地行为及建筑物性质进行讨论，并认定原告存在违法占地及违规建设问题。2017年3月24日，长治市城区人民政府综合执法局、国土资源部门及五马街道办事相关人员与原告法定代表人秦王盛及股东张建成召开会议，听取原告相关陈述，并初步议定原告厂房系违法占地和违章建筑，由五马街道办事处报请区相关职能部门进一步确认原告租赁北山头土地进行制砖厂建设属“两违”性质后予以拆除。2017年3月29日，被告长治市城区人民政府将原告厂房等进行了拆除，当日，原告法定代表人秦王盛写下承诺书，内容为：“承诺人：鑫瑞建材公司法人代表：秦王盛鉴于政府有关部门决定对鑫瑞建材公司在北山头村的砖厂进行违建拆除，承诺人为了减少财产损失，特请求政府有关部门延期10-15天，承诺人在此有限期内自行拆除解决砖厂本场区的机械设备、机器等相关设备等，如期满承诺人未能自行拆除，政府相关部门在期满后可组织拆除，后果由承诺人全部承担。特此承诺。承诺人：秦王盛2017年3月29日”
根据本案事实，结合法律规定，本院对本案主要问题认定如下：
1、长治市鑫瑞建材有限公司主体资格问题。原告租用长治市城区五马街道办事处北山头村委土地，相关《租赁合同》是否合法有效，是否已经解除，均非本案审理范围，但是原告是案涉土地的占用者，被拆除相关厂房系由原告建造，被告作出的《限期拆除通知单》的对象为原告的法定代表人，因此长治市鑫瑞建材有限公司与本案存在利害关系，系适格诉讼主体。
2、原告长治市鑫瑞建材有限公司占用土地及相关建筑合法性问题。原告所提交的证据一（长治市城区发展计划局文件城计发〔2003〕75号文件）只能证明其设立时的项目获得批准，不能取代相关土地手续。原告提交的其他证据尚不足以证明案涉土地系其合法使用。原告为生产所进行的办公、厂房建设没有相关批准文件及相关手续。原告所提交的证明产品质量、排污许可等文件，与其占用土地及建筑合法性问题无关。
3、被告作出2017379号《限期拆除通知单》合法性问题。根据《土地管理法》第八十三条的规定，责令限期拆除的行为属于行政处罚，该《限期拆除通知单》实质属于行政处罚决定书。被告在2017年3月23、24日召开相关会议，初步认定原告为违法占地、违法建筑，并听取了原告的相关陈述，但这是被告于2017年2月25日作出《限期拆除通知单》后进行的行为。因此被告长治市城区人民政府在《限期拆除通知单》中认定原告相关建筑为违法建筑并作出限期拆除的行政处罚，没有依照《行政处罚法》第三十一条的规定，告知相对人的申辩、陈述权。行政处罚的内容方面，没有依照该法第三十九条第一款第（二）、（三）、（五）项规定载明相应事项。被告向原告下达《限期拆除通知单》，通知的对象应当是原告，而非原告的法定代表人。被告长治市城区人民政府作出2017379号《限期拆除通知单》的行政行为违法。
4、秦王盛所写《承诺书》的证明力问题。其一，此承诺是承诺人为减少拆除带来损失，对搬迁机器设备的承诺，并不是对拆除行为的认可；其二，此承诺是请求政府部门延期10-15天拆除其房屋建筑，而被告当天就对相关厂房建筑进行了拆除。因此，该《承诺书》对被告拆除行为的合法性没有证明力。
5、被告拆除行为的合法性问题。被告虽然通过会议听取过原告的陈述，但是没有依照《行政强制法》第三十七条、第三十八条的规定制作崔告书并进行催告。被告长治市城区人民政府在没有公告、没有告知相对人申请复议及诉权，且没有给相对人预留复议及起诉的合理期限的情况下，径行对原告房屋进行强制拆除，违反《行政强制法》第四十四条的规定。因此，被告长治市城区人民政府对原告办公用房、厂房进行强制拆除的行政行为违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、被告长治市城区人民政府2017年2月25日作出2017379号《限期拆除通知单》的行政行为违法；
二、被告长治市城区人民政府2017年3月29日强制拆除原告长治市鑫瑞建材有限公司在长治市城区五马办事处北山头村砖厂办公用房及厂房的行政行为违法。
案件受理费50元由被告长治市城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 郑金坤
审 判 员 赵仁义
人民陪审员 陈梁鹏
二〇一七年八月二十三日
法官 助理 张沁萍
书 记 员 李海玲