四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）广行终字第17号
上诉人（原审被告）广元市国土资源局昭化区分局。
法定代表人唐定波，局长。
委托代理人李晓林，该局职工。
委托代理人母长明，四川广府律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中铁十五局集团第二工程有限公司。
法定代表人万雨晴，执行董事。
广元市国土资源局昭化区分局与中铁十五局集团第二工程有限公司土地行政处罚一案，广元市国土资源局昭化区分局不服广元市昭化区人民法院（2015）昭化行初字第1号行政判决上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2009年2月27日原告中铁十五局集团第二工程有限公司中标位于昭化镇境内广南高速GN2合同段。2009年6月10日，原告与张明军签订了授权委托书，委托张明军申请办理广南高速GN2合同段施工用河道采砂许可证及其他相关手续。2009年12月14日昭化区水务农机局（原元坝区水务局）办理了川准采字（2009）第07-03-012号河道采砂许可证，该采砂许可证中的申请人为中铁十五局集团第二工程有限公司GN2项目部，法定代表人为罗世良，采砂作业负责人为鲁志刚，采砂地点为昭化镇战胜坝上段和下段，采砂有效期限为2009年12月15日至2012年12月14日。该采砂许可证原告于2012年1月14日以GN2合同段施工任务已完成为由申请注销，2012年3月16日昭化区水务农机局（原元坝区水务局）同意注销。2010年5月22日原告所属的广南高速GN2合同段项目部张明军与罗世良签订了协议书，协议约定由原告方负责出具河道开采砂石的有关资料，产生的费用由罗世良负责，罗世良必须按照批准的方案及对河道开采的要求进行开采，开采的砂石首先满足GN2合同段使用。2009年10月25日四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部以原告所属的广南高速GN2标合同段砂石料场的名义与昭化镇战胜村二组签订了49.77亩的《临时租用地协议》，2010年1月10日、2010年3月11日、2010年（无具体日期）弋晓梅以原告所属的广南高速GN2标合同段砂石料场的名义分别与张灵武、昭化镇战胜村一社、二社签订了《临时租用地协议》、《临时租用土地补充协议》，共租用土地31.88亩，罗世良在租用的上述81.65亩的土地上搭建工棚、安装砂石加工设备、堆放砂石等。2014年7月11日，经广元市地籍地政事务管理所勘测定界、核实，罗世良共占用地土83.62亩，其中亭子口水利枢纽工程淹没线上占用一般耕地9.14亩，截止处罚时该耕地上的工棚和机械设备未拆除，未恢复原貌。2014年9月3日被告对原告作出行政处理决定，责令原告缴纳土地复耕费121840元。2014年9月23日被告作出昭国土资罚（2014）3号行政处罚决定，对原告处罚款243680元，原告对行政处罚决定不服，于2014年12月15日向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定。
原审法院同时查明，在2011年10月25日有被告、广元市昭化区水务农机局等单位工作人员参加的罗世良河道砂场采砂有关问题的会议上原告单位职工张明军的发言、2014年1月4日原告给广元市昭化区水务农机局《关于罗世良在河道采砂问题的申明》、2014年7月25日、2014年8月12日原告给被告的回复中提出：2009年5月原告提交了有关配置采砂场的申请，但一至未给原告颁发采砂许可证，2010年3月在被告给原告送达的《行政处罚告知书》中才知道昭化区水务农机局2009年12月14日办理了法定代表人为罗世良、采砂作业负责人为鲁志刚的川准采字（2009）第07-03-012号河道采砂许可证，而罗世良、鲁志刚非原告公司职工，原告并未委托罗世良处理与原告有关的任何事务，而从昭化区水务农机局提供的原告委托罗世良办理采砂许可证的授权委托书系伪造的复印件，罗世良的采砂行为与原告无关，与昭化镇战胜村一社、二社签订的土地租赁协议即无原告工作人员签名，也无原告单位印章，原告也未组织过采砂行为。
原审法院认为：本案争议的焦点是罗世良采砂未履行复耕义务的行为是否系原告的行为。首先，根据被告提交的昭化区水务农机局办理的采砂许可证中的2009年6月10日原告与罗世良签订的授权委托书，该委托书系复印件，且在有被告、昭化区水务农机局等单位参加的会议上原告工作人员张明军的发言，原告向昭化区水务农机局的申明，被告在向原告书面调查罗世良与原告之间的关系时原告的回复多次提到原告递交办理申请后一直未收到采砂许可证，该授权委托书系伪造，被告则应当根据原告的申明查清该授权委托书是否存在原件及其真实性、原告与罗世良之间是否存在委托关系、昭化区水务农机局办理的采砂许可证是否已向原告送达等事实，仅凭原告已多次提出异议且不能提供原件的授权委托书认定原告与罗世良之间存在委托关系，证据不足。虽然2010年5月9日原告所属的广南高速GN2合同段项目部向被告作出的《关于撤销中铁十五局二公司广南高速GN2合同段项目部河道采砂法人授权委托书等相关权益的函》中载明“我部委托代理人雷国龙向市、区水务局办理了采砂许可证（川准采字（2009）第07-03-012号）等相关手续”的内容，但也不能证明原告与罗世良之间存在委托代理关系。其次，关于原告所属的广南高速GN2合同段项目部张明军与罗世良签订的协议书，该协议于2010年5月22日签订，而根据被告提交的证据证实2009年10月25日四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部就以原告所属的广南高速GN2标合同段砂石料场的名义与昭化镇战胜村二组签订了49.77亩的《临时租用地协议》，弋晓梅以原告所属的广南高速GN2标合同段砂石料场的名义分别于2010年1月10日与张灵武签订了0.88亩、于2010年3月10日与昭化镇战胜村一社签订了22亩，于2010年（未填写具体日期）与昭化镇战胜村二社签订了9亩的租地协议，而罗世良在租赁的土地上开采砂石的具体时间，被告未向法庭举出相应的证据，且原告与罗世良、弋晓梅、四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部他们之间的关系，弋晓梅与张灵武签订租地协议中的0.88亩土地的权属，2010年5月22日张明军与罗世良签订的协议是否履行以及该协议签订后，罗世良是否还在继续开采等事实均未查清，根据现有证据不能证明2010年5月22日张明军与罗世良签订的协议是对租地行为和采砂行为的确认。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关在作出较大数额罚款的行政处罚时应当告知当事人有要求举行听证的权利，虽然被告提交了听证告知书和特快专递回执证明听证告知书已向原告送达，但回执封面上的“内件品名”未填写所邮寄的文件名称，原告提出未收到听证告知书，被告无充分证据证明其已向原告送达，应承担举证不能的法律后果，视为未送达。被告未告知原告有听证的权利，属于程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定判决撤销被告广元市国土资源局昭化区分局2014年9月23日作出的昭国土资罚（2014）3号行政处罚决定。
宣判后，广元市国土资源局昭化区分局不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，维持昭国土资罚（2014）3号《国土资源违法案件行政处罚书》，一、二审案件诉讼费用由被上诉人承担。其主要上诉理由为：1、原审判决遗漏了生效法律文书对被上诉人“拒不履行复垦义务”事实的查明和认定。上诉人对被上诉人作出《责令限期履行复垦义务的通知》及《责令缴纳复垦费的处理决定》后，被上诉人在法定期限内既不申请复议又未向法院提起诉讼的情况下，据此认定被上诉人“拒不履行复垦义务”并进而作出行政处罚决定。2、原审判决认定被上诉人作出《国土资源违法案件行政处罚决定书》主要证据不足不正确。一审查明认定了被上诉人委托张明军申办采砂许可证、张明军与罗世良就采砂事宜签定协议、被上诉人申请注销采砂许可证的事实，根据上述事实足以推定被上诉人明知其已取得采砂许可证、知道罗世良在其采砂许可证期限内以被上诉人名义实施采砂活动被上诉人对此未做否认表示，则张明军与罗世良实施采砂活动应归责于被上诉人；3、原审判决认定被上诉人作出行政处罚决定程序违法错误。邮寄送达是法定的送达方式，上诉人以法定的邮寄送达方式向被上诉人送达听证告知书，被上诉人以回执封面上的“内件品名”未填写听证告知书为由提出未收到听证告知书不符合常理，也未提供证据证明上诉人送达的邮件内件不是听证告知书。
被上诉人答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、判决并无不当。被上诉人根本未收到《行政处理决定书》，故没有生效法律文书一说；被上诉人收到了2014年9月6日的特快专递，但邮件内只有一份行政处罚告知书，没有听证告知书和行政处理决定书。
本院二审中，双方未提供新证据。本院二审查明的事实与一审查明一致，予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：1、被上诉人是否是承担本案行政处罚责任的主体；2、上诉人作出行政处罚程序是否合法。
关于被上诉人是否是承担本案行政处罚责任的主体的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第七十五第的规定，承担本案行政处罚责任的主体应为占用土地未履行复垦义务的义务人，根据《土地复垦条例》第三条规定，土地复垦义务人根据“谁损毁，谁复垦”的原则确定。本案中上诉人主张被上诉人授权或追认罗世良的采砂和占地行为，因而是土地复垦义务人系承担本案行政处罚责任的主体，但从其提交的证据看，载明罗世良为委托代理人的《授权委托书》系复印件，被上诉人否认其真实性，上诉人未举出其它证据相印证，因此对该《授权委托书》的真实性不能确认，不能据此认定被上诉人授权罗世良办理采砂许可证及办理其它相关手续；被上诉人虽然取得了采砂许可证，其委托代理人张明军也与罗世良签订了《协议书》，但《协议书》对是否授权罗世良以被上诉人名义开采砂石约定不明，也未约定授权或追认罗世良以被上诉人名义办理土地租用手续；四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部和弋晓梅虽然以被上诉人名义与昭化镇战胜村一社、二社签订了土地租用合同，但被上诉人及其委托代理人并未在合同上签字盖章，也未对四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部和弋晓梅的租地行为予以追认，上诉人也未举证证明四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部、弋晓梅与被上诉人、罗世良是否存在委托代理关系；被上诉人申办和注销采砂证系向行政机关作出，本身并不构成对罗世良采砂行为的追认，上诉人也未举证证明罗世良采砂的具体地段、时间是否与登记在被上诉人名下的采砂许可证相符，且砂场占地行为虽与采砂行为有关联，但与采砂行为系两个不同的法律关系，上诉人并未举证证明涉案土地上的工棚、设备、砂石系被上诉人所有，因此现有证据不能证明被上诉人系占用、损毁土地的复垦义务人，上诉人主张被上诉人授权或追认罗世良的采砂占地行为，因而是土地复垦义务人应承担本案罚款责任的观点不能成立，本院不予支持。
上诉人作出行政处罚程序是否合法的问题。根据《行政诉讼法》第四十二条的规定，行政机关作出较大数额罚款的行政处罚应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条的规定，对非经营活动中违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款，属较大数额的罚款。本案上诉人作出行政罚款金额为243680元，属较大数额罚款，依法应当告知当事人有要求举行听证的权利。但从上诉人提交的证据看，传输验证报告不能确定传输的内容、对象，被上诉人也否认通过传真收到了听证告知书；上诉人主张将听证告知书与行政处理决定书、行政处罚告知书一并通过邮件进行了送达，但邮政特快专递回执上“内件品名”未注明文件名称，“总件数”一栏载明为“1”，被上诉人仅认可通过此邮件收到了行政处罚告知书，上诉人关于应由被上诉人证明收到的文件不是听证告知书的主张不符合《行政诉讼法》关于被告对行政行为合法性承担举证责任的规定，本院不予以支持。现有证据不能证明上诉人向被上诉人送达了听证告知书，应视为未送达，上诉人未告知被上诉人有要求举行听证的权利，属于严重程序违法。
综上，上诉人广元市国土资源局昭化区分局的上诉理由不能成立，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广元市国土资源局昭化区分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李家祥
代理审判员 赵冬梅
代理审判员 李 华
二〇一五年六月二十四日
书 记 员 哈 慧