江苏省镇江市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）苏11民终2469号
上诉人（原审被告）：江苏省广电有线信息网络股份有限公司镇江分公司，住所地江苏省镇江市润州区南山路61号国投商务广场4楼。
负责人：袁剑峰，该公司总经理。
委托诉讼代理人：孙逍霞，江苏汇泉律师事务所律师。
委托诉讼代理人：何为，江苏汇泉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：江苏睿泰数字产业园有限公司，住所地江苏省镇江市润州区南徐大道298号。
法定代表人：艾顺刚，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王恩贵，江苏王学剑律师事务所律师。
上诉人江苏省广电有线信息网络股份有限公司镇江分公司（以下简称江苏广电镇江公司）因与被上诉人江苏睿泰数字产业园有限公司（以下简称江苏睿泰公司）合作合同纠纷一案，不服江苏省镇江市润州区人民法院（2016）苏1111民初1819号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月19日立案受理后，依法组成合议庭于2017年8月1日进行了审理。上诉人江苏广电镇江公司的委托诉讼代理人何为和被上诉人江苏睿泰公司的委托诉讼代理人王恩贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
江苏广电镇江公司上诉请求：1、撤销一审判决，依法改判或发回重审；2、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审法院认定事实、适用法律均存在明显错误。一、涉诉合同签订时间为2012年4月，合同履行期为四年，至2016年4月8日止。合同签订时，被上诉人即支付了诉争的298000元。2013年6月，被上诉人明确知道施工项目已被取消。被上诉人在合同有效期内从未提出对合同进行变更或解除，也未提出要求退回已付款。被上诉人于2016年6月致函要求退款，已超过法定的诉讼时效，一审法院对上诉人提出的诉讼时效问题未作处理，亦未依法驳回江苏睿泰公司的起诉，程序违法。二、本合同项目涉及园区的整个有线电视系统规划、设计、施工，主机房信号要通过光缆连接到被上诉人所在园区，故上诉人要从主干道开始进行整体设计、规划、施工等。合同总价为390000元，被上诉人仅支付298000元，尚欠92000元未付。上诉人已履行主要施工义务并已完成工作量的90%以上，只要被上诉人通知，就可以进行最后的终端信号接入。三、一审法院将被上诉人不能履行合同的行为认定为“不可抗力”，是对法律的理解错误。本案所涉合同未能履行，是因为被上诉人与润州区政府的约定未能实现而导致。政府部门发文时间为2013年6月24日，在长达三年的时间内，被上诉人既未通知上诉人，也未采取任何补救措施。上诉人已按约定履行了主要施工建设义务，对被上诉人已支付的工程款不应当返还。请求二审查明事实判如所请。
江苏睿泰公司辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、双方所订立的合作协议约定是建设睿泰数字产业园，江苏广电镇江公司是为整个园区提供信息服务，江苏广电镇江公司没有证据证明已经履行了相关义务。合同履行期限为四年，江苏睿泰公司起诉未超过法定诉讼时效。二、双方所订立的合作协议中对江苏广电镇江公司应完成的工作量及必须履行的义务进行了明确约定。江苏广电镇江公司提出已履行完毕合同义务，这完全与事实不符，事实上江苏广电镇江公司在合同所约定的园区内并没有进行规划设计，按照合同约定江苏睿泰公司应先向江苏广电镇江公司提交园区楼房的建设图纸，再由江苏广电镇江公司根据图纸进行规划设计。而江苏睿泰公司并没有向江苏广电镇江公司提供图纸，江苏广电镇江公司是不可完成园区的设计施工的。三、无法继续履行合同是因为政府行为造成的，属于不可抗力。请求驳回上诉，维持原判。
江苏睿泰公司向一审法院起诉请求：1、解除“关于合作建设有线电视规范化小区有线数字电视小区的协议”并退还298000元；2、本案诉讼费用由江苏广电镇江公司承担。
一审法院认定事实：2012年4月9日，江苏睿泰投资有限公司（以下简称江苏睿泰投资公司）与江苏广电镇江公司签订《关于合作建设有线电视规范化小区有线数字电视小区的协议》一份，双方约定，本着友好合作的原则，合作建设睿泰·创新科技园有线数字高清电视、信息服务规范化区域。江苏广电镇江公司的责任和权利为：1、按镇江市有线数字高清电视总体规划，参与由市规划、建设相关部门牵头的区域内综合管线图纸会审工作，协助该区域综合管线设计单位完成有线数字高清电视地下管道和单体楼幢的暗埋管线工程设计，保证区域住户在入住后能及时的安装有线数字高清电视，并提供数据、信息等服务；2、配合江苏睿泰投资公司解决相关暗线施工过程中出现的技术问题并负责管线工程的监理和验收；3、负责该区域及楼栋相关缆线和网络设备的施工和调试，提供相关网络进区入户缆线、相关暗线工程所需设备箱（室外部分），保证入网器材符合有线数字高清电视、信息服务的国家标准，保证有线数字高清电视信号、信息服务进区入户；4、在该区域相关网络建设竣工后，为该区域接入镇江有线数字高清电视、信息服务网络，一户预装一个相关终端盒，终端盒位于每户的大门的一侧，该区域内用户在交纳初装费或办理正当的迁移手续后即可开通，收费标准按省市物价部门核定的市区楼房用户的标准收取。江苏睿泰投资公司的责任与权利为：1、负责在工程建设中预埋区域内主干管道及各楼幢单元入口手井间、楼层与楼层和楼层与住户间的暗设管道（含接线分配箱等），负责按江苏广电镇江公司要求预留建设区域主干管道至商业、办公及其它配套设施暗设管道，负责建设区域与主干网络地下管线沟通工程；2、向江苏广电镇江公司提供区域的总平图管综图和单体图电子版，并按江苏广电镇江公司技术要求的管道材质、尺寸和施工工艺预埋区域、楼道、井和室内的管道，按照双方协调的尺寸预留设备箱的位置；3、在相关工序完成后及时向江苏广电镇江公司提供区域内管道竣工图电子版，并有权要求江苏广电镇江公司进行管道施工达标的验收；4、上述有线数字高清电视、信息服务的暗线及相关管线的所有权、使用权归江苏广电镇江公司所有。双方还约定了相关费用标准及收取：睿泰·创新科技园区域的建筑面积12.6万平方米（最终收费面积按实际规划建筑面积计算），根据镇江市物价局的相关文件，江苏睿泰投资公司应补偿江苏广电镇江公司建设有线电视网材料费、施工劳务费按5元/平方米进行一次性补偿；双方经过协商，设计费江苏广电镇江公司给予优惠减免，其中8万平方米按2元/平方米优惠收取；共计收取材补费、劳务费390000元；双方正式签订合同，江苏睿泰投资公司即支付298000元给江苏广电镇江公司（其中优惠部分全额付款，常规部分按60%付款）；江苏广电镇江公司为江苏睿泰投资公司提供图纸设计等相关服务，该项目将分期进行，江苏睿泰投资公司完成工程工程需要分期开通信号时，江苏广电镇江公司应随时予以开通，全部信号开通前江苏睿泰投资公司即支付常规部分的全部余款，即92000元给江苏广电镇江公司。本协议自双方签字、盖章后生效，有效期四年。施工期间，江苏睿泰投资公司、江苏广电镇江公司分别派祁杰、吉建华作为代表负责施工期间内相关具体事宜的操作和协调工作。上述合同签订后，江苏睿泰投资公司依约于2012年4月10日支付298000元给江苏广电镇江公司，江苏广电镇江公司也积极为履行合同做准备。2010年江苏睿泰投资公司落户镇江市润州区，与市相关部门及润州区政府签订了《江苏睿泰投资有限公司睿泰总部基地项目享受优惠政策合同》，建设睿泰总部基地即睿泰创新科技园项目（后改为睿泰数字产业园）。数字产业园的规划方案在最后审批期间，江苏睿泰投资公司预期数字产业园入住员工达6000人左右，遂于2012年1月12日向市相关部门及润州区政府提交申请，拟用21亩的土地进行商业配套、人才公寓（指住宅）的建设。在得到明确肯定的口头答复后，为赶进度，与江苏广电镇江公司商谈后于2012年4月9日签订了上述《关于合作建设有线电视规范化小区有线数字电视小区的协议》。2012年4月19日江苏睿泰投资公司与市相关部门及润州区政府签订了“睿泰总部基地项目享受优惠政策合同补充协议”，该“补充协议”同意江苏睿泰投资公司在可建设用地中约25.95亩土地上，建设配套生活设施（特指住宅）。江苏睿泰投资公司为此进行相应规划时，2013年6月24日，镇江市发展和改革委员会下发了“关于江苏睿泰投资有限公司数字产业园项目重新备案的通知”，该通知撤销了“补充协议”建设配套生活设施（特指住宅）的许可。当江苏睿泰投资公司最终知道“补充协议”已不可能实施后，即多次与江苏广电镇江公司协商，希望解除合同并能适当退还已付款，被拒，为此又通过相关领导出面协调，仍未果。2013年10月24日，江苏睿泰投资公司变更名称为江苏睿泰公司，并在镇江市工商行政管理局变更登记。庭审中，江苏睿泰公司撤回解除“关于合作建设有线电视规范化小区有线数字电视小区的协议”的诉请。
一审法院认为，江苏睿泰公司与江苏广电镇江公司之间签订的《关于合作建设有线电视规范化小区有线数字电视小区的协议》，是当事人真实意思的表示，形式要件完备，内容合法，不违反国家法律、行政法规的规定，应确认合法、有效。双方当事人应当按照约定全面履行自己的义务。合同签订后，江苏睿泰公司依约支付了第一期费用298000元给江苏广电镇江公司，江苏广电镇江公司也积极履行了与睿泰·创新科技园区域相关网络建设相关的前期准备工作。但在该协议的履行过程中，由于政府政策的调整，取消了案涉小区的建设，在协议有效期内，协议中约定的睿泰·创新科技园并未实际建设，致使协议事实上已无法继续履行。至江苏睿泰公司起诉时，合作协议约定的四年有效期已过，属于到期自然终止。庭审中，江苏睿泰公司也已撤回解除“关于合作建设有线电视规范化小区有线数字电视小区的协议”的诉讼请求。该合作协议未能履行而自然终止的原因系政府调整政策的行为，因政府调整政策行为显属双方当事人不能预见、不可避免并不能克服之情形，故属不可抗力。由于合同未能履行的原因系不可抗力，故各方当事人均无过错。关于江苏睿泰公司要求江苏广电镇江公司返还其所支付的第一期费用298000元的诉请，该院认为，虽然江苏睿泰公司对本案合同之未能履行具有法定的减轻或免除责任的情形，但考虑到本案合同的性质及江苏广电镇江公司履行了部分合同义务，为避免实体处理结果显失公平，该院酌定江苏广电镇江公司返还江苏睿泰公司所支付的第一期费用的70%，即208600元。关于江苏广电镇江公司辩称其已经履行了合同义务，为小区建设投资40余万元，故请求驳回江苏睿泰公司诉请的抗辩意见，该院认为，江苏广电镇江公司虽然已经履行了部分前期合同义务，其未提供足够证据证明该部分投入全部是针对睿泰·创新科技园所投入，且案涉小区事实上也并未实际建设，故对其抗辩意见，该院不予采信。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：江苏广电镇江公司于判决发生法律效力之日起十日内返还江苏睿泰公司208600元。案件受理费5770元，由江苏睿泰公司负担1731元，江苏广电镇江公司负担4039元。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的基本事实予以确认。
本院认为，江苏睿泰公司与江苏广电镇江公司于2012年4月9日签订的《关于合作建设有线电视规范化小区有线数字电视小区的协议》，系双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应确认协议合法有效，双方当事人应当按照约定全面履行自己的义务。该合作协议签订后，江苏睿泰公司已按约履行支付第一期费用298000元的义务，江苏广电镇江公司也积极履行了与睿泰·创新科技园区域相关网络建设相关的前期准备工作。该合作协议履行过程中，由于政府政策的调整，镇江市发展和改革委员会于2013年6月24日下发通知撤销了本案所涉园区建设配套生活设施（特指住宅）的许可。在合作协议有效期内，合作协议中约定的睿泰·创新科技园并未实际建设，致使该合作协议因不可归责于任何一方的事由而无法继续履行。合作协议约定的有效期届满后，双方未明确表示继续履行协议，该合作协议即自行终止。江苏睿泰公司在合作协议终止后于2016年6月6日提起诉讼要求江苏广电镇江公司返还相关款项，并未超过法定的诉讼时效。鉴于本案所涉合作协议未能履行而自行终止的原因系政府调整政策的行为，江苏睿泰公司与江苏广电镇江公司作为合作协议的双方对此均不应承担违约责任，从公平原则出发，一审法院判令由江苏广电镇江公司返还江苏睿泰公司款项208600元，并无不当。
综上所述，江苏广电镇江公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5770元，由上诉人江苏省广电有线信息网络股份有限公司镇江分公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱卫芳
审 判 员 葛荣贵
代理审判员 季 晖
二〇一七年十月十八日
书 记 员 袁则莉