山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁17行终37号
上诉人（原审原告）单县润鲁房地产有限公司。
法定代表人石秀英，执行董事。
委托代理人李垂景，山东自胜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）单县人民政府。
法定代表人穆杰，县长。
委托代理人单世东，单县人民政府法制科工作人员。
委托代理人张新强，山东盛雅律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）单县仟山商务有限公司。
法定代表人高帅，经理。
委托代理人张春梅，山东法运律师事务所律师。
上诉人单县润鲁房地产有限公司因诉被上诉人单县人民政府、被上诉人单县仟山商务有限公司土地行政登记一案，不服单县人民法院（2015）单行初字第8号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年3月4日立案受理后，依法组成合议庭于2016年3月18日在本院第五审判庭进行了公开开庭审理，上诉人单县润鲁房地产有限公司（以下简称润鲁公司）的委托代理人李垂景，被上诉人单县人民政府的委托代理人单世东、张新强，被上诉人单县仟山有限公司（以下简称仟山公司）的委托代理人张春梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2010年9月8日，原告与单县国土资源局签订单县2010城区39号地块（位置：单县园艺办事处内，北临油漆厂，东临仟山公园未建设用地，南邻向阳路，西邻平原路。面积：113093平方米。）出让国有土地使用权挂牌交易成交确认书。2011年11月14日，原告由出让方式取得位于单县向阳路东段路北面积113093平方米的土地进行房地产开发项目的建设，其中22186平方米的土地建设仟山大酒店。2010年12月31日，原告的法定代表人石某某因经济案件被济南市公安局限制人身自由，拘押场所为济南看守所。石某某特别授权孙某在石某某被限制人身自由期间就原告润鲁公司管理、经营及行使股东权利、义务的范围内，作为石某某的全权代表，具体授权如下：“1、代表石某某本人行使股东表决权及行使公司法规定项的股东权益；2、代表石某某本人行使公司的管理权、经营权等公司章程项的董事长职权；……”原告润鲁公司主要开发位于单县开发区的凤来仪水景花园项目并按政府要求配建位于单县平原路和向阳路夹角处的仟山大酒店及配套项目。由于资金缺乏，原告无力继续建设仟山大酒店及配套项目，也就无法进行凤来仪二期工程。原告润鲁公司于2012年6月18日通过公司股东会决议，同意将公司在单县平原路和向阳路夹角处的面积为113093平方米的土地的南半部分商服用地转让给仟山公司和众鑫达公司。并于2012年6月19日向单县国土资源局出具申请书，申请国土资源局基于原告股东会决议内容办理过户手续。2012年7月25日孙某安排原告公司股东彭某（原告公司监事，也系石某某亲戚，与公司其余股东较熟悉）与第三人仟山公司签订土地转让协议。协议约定：“原告应提供与政府签订的土地出让合同以确定该地块的具体界址。协议签订一周后原告协助第三人办理土地转让手续，并在7日内提供该项目的具体资料、手续等（包括政府批文、土地出让合同、国有土地使用权证书、出让土地规划条件等）。原告保证土地使用权证书合法、无抵押。……”后被告受理了原告及第三人仟山公司的申请，进行地籍调查、权属审核、现场查勘等，于2012年8月8日向第三人仟山公司颁发了单国用（2012）第0035号国有土地使用证。此后第三人一直在该国有土地上进行施工建设。原告不服被告为第三人仟山公司颁证的具体行政行为于2014年11月10日向菏泽市人民政府提出行政复议申请，菏泽市人民政府于2015年1月28日作出菏政复决字（2015）22号行政复议决定，维持被告作出的该具体行政行为。原告不服，向本院提起诉讼。由于土地转让协议是原告润鲁公司与第三人仟山公司之间发生的民事法律关系，因原告主张该协议是第三人伪造的，审理期间本院于2015年3月31日已依法征询原告的意见，若原告主张土地转让协议无效或应当撤销可提起民事诉讼先行解决民事争议，原告未予答复，2015年5月7日本院组织证据交换时就上述事项定于2015年5月10日前原告书面予以答复，而原告逾期未予答复。2015年7月2日原告润鲁公司的法定代表人石某某变更为石秀英。
原审法院另查明，2013年6月3日，原告将2011年11月14日颁发给原告的国有土地使用证（0058号）的面积申请被告由113093平方米变更为90907平方米，前后相差的土地面积22186平方米，是原告基于2012年7月25日土地转让协议转让给第三人仟山公司及案外人众鑫达公司的土地面积。
关于申请对2012年7月25日原告与第三人仟山公司土地转让协议上原告公章的真伪性及石某某签名的真实性进行鉴定问题。首先被告及第三人均对原告在其组织机构代码证、企业法人营业执照、办理土地转让申请书、股东会决议等材料上的印章与土地转让协议上的印章不一致予以认可，但被告、第三人均主张土地转让协议上的印章与原告在单县工商局备案的原告的股权转让协议上的印章具有高度一致性，不排除原告的印章（行政公章）不止一枚，均不同意原告的鉴定申请。
原审法院认为：2012年8月8日，被告向仟山公司颁发（2012）第0035号国有土地使用证，该土地与润鲁公司使用土地相邻，润鲁公司认为被告侵犯其合法权益，被告的具体行政行为与润鲁公司的土地使用权益有利害关系，因此润鲁公司作为原告诉讼主体适格。由于原告的诉讼涉及到仟山公司的直接利益，故仟山公司作为本案的第三人主体适格。单县人民政府具有依法办理本辖区国有土地登记的法定职权，其作为被告诉讼主体适格。
一、原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。被告于2012年8月8日为第三人仟山公司颁发了单国用（2012）第0035号国有土地使用证，诉讼中被告和第三人均主张原告于2015年2月13日提起行政诉讼已超过起诉期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告超过法定期限的，由被告承担举证责任。据此本案中被告或者第三人应承担举证责任，由其证明原告知道或者应当知道被告为第三人仟山公司办理国有土地登记之日至起诉时已超过2年。被告向法庭提供了1、2、4号证据，第三人仟山公司提供了2012年6月19日原告向被告提交的转让土地办理过户的申请书，孙某证言保全的公证书及原告法定代表人石某某的授权委托书等证据，均主张上述证据能够相互印证，形成完整的证据链，2012年7月30日被告为第三人仟山公司办理证件进行地籍调查时原告参与了指界，第三人仟山公司办理国有土地使用证后一直在该国有土地上进行施工建设，原告也未阻止，以上事实可以证明原告已经知道或者应当知道被告为第三人仟山公司颁发国有土地使用证的行为内容之日至起诉时已超过2年。原告对被告及第三人的上述证据均提出异议，认为上述证据仅能证明原告知道第三人使用了争议土地，但不能证明原告确已知道被告颁证行为内容的具体日期。原告主张其于2014年10月29日才知道被告为第三人仟山公司办理的国有土地使用证。本案被告及第三人未提供充分证据证明原告知道或应当知道被告为第三人仟山公司颁发国有土地使用证内容的具体日期。因此，为了充分保护原告的诉权，从严把握原告“应当知道”被诉行为内容的期限，本院认为原告的起诉尚未超过法定的起诉期限。
二、被告的具体行政行为事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。原告主张第三人伪造原告股东会决议和土地转让协议，骗取单县国土部门，使被告为第三人颁发了国有土地使用证，并申请鉴定股东会决议的股东签名和土地转让协议上的法定代表人签名、原告印章的真伪。《土地登记办法》第九条第三款规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。由于股东会决议系原告公司内部股东召开会议形成的决议，属原告公司内部管理行为，该决议系原告公司人员向被告提供的，其真实性依法应由原告负责，被告只对该决议的形式负责审查，即审查股东会决议上是否有所有股东的签名、是否盖有公司的印章等，按照现行法律规定无法苛求被告对原告提供的该决议进行实质审查，可见该股东会决议中股东签名是否是其本人所签的鉴定意见与本案的审理无实际意义，所以本院对原告关于2012年6月18日原告股东会决议上股东石某某、彭某、夏某、姜某某签名的真实性鉴定的申请不予准许。关于原告申请对2012年7月25日原告与第三人仟山公司土地转让协议上原告公章的真伪性及石某某签名的真实性进行鉴定问题。首先被告及两第三人均对原告在其组织机构代码证、企业法人营业执照、办理土地转让申请书、股东会决议等材料上的印章与土地转让协议上的印章不一致予以认可，但被告、第三人均主张土地转让协议上的印章与原告在单县工商局备案的原告的股权转让协议上的印章具有高度一致性，不排除原告的印章（行政公章）不止一枚。而且该转让协议也是由原告向被告提供的，原告应对其材料的真实性负责，石某某在土地转让协议上的签名真伪亦应由原告负责，被告只对该土地转让协议的形式负责审查，即审查土地转让协议上是否有法定代表人的签名，是否盖有公司的印章等，按照现行法律规定无法苛求被告对原告提供的该土地转让协议进行实质审查，所以该土地转让协议中石某某签名及加盖印章是否是其本人所签及原告印章的鉴定意见与本案的审理无实际意义，因此对原告的该鉴定申请，本院不予准许。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。本院认为无论是房屋转移登记还是土地转移登记，都属于不动产转移登记的范畴，故涉及土地转移登记的案件可类推适用最高人民法院关于房屋转移登记的司法解释。所以本案土地转让协议是原告润鲁公司与第三人仟山公司之间发生的民事法律关系，因原告主张该协议是第三人伪造的，审理期间本院于2015年3月31日已依法征询原告的意见，若原告主张土地转让协议无效或应当撤销可提起民事诉讼先行解决民事争议，原告未予答复，2015年5月7日本院组织证据交换时就上述事项定于2015年5月10日前原告书面予以答复，而原告逾期未予答复，应视为原告对自己诉讼权利的处分。
《中华人民共和国物权法》第十条规定：不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”被告依据原告润鲁公司、第三人仟山公司的申请，对其所提交的登记申请书、原告润鲁公司、第三人仟山公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、《国有土地使用权证》、股东会决议、土地转让协议、税收通用完税证、土地估价报告等材料的法定形式进行了审查，并经过权属审核、地籍调查、现场勘查指界、核准等，为第三人仟山公司颁发了国有土地使用证。被告对上述登记行为进行了必要的注意义务，依法作出合理审慎的审查，被告的上述行为并不违反相关法律、法规的规定，程序亦无不当。再者，2013年6月3日原告将2011年11月14日颁发给原告的国有土地使用证（0058号）的面积申请被告由113093平方米变更为90907平方米，前后相差的土地面积22186平方米，是原告基于2012年7月25日土地转让协议转让给第三人仟山公司及案外人仟山公司的土地面积。以上事实符合物权法定原则，物权公示公信原则及一物一权原则，被告向第三人仟山公司颁发证件的行为亦符合上述原则，第三人仟山公司通过合法途径取得国有土地使用证应受到平等保护。原告主张被告作出具体行政行为时认定事实错误，请求撤销被告为第三人仟山公司颁发的单国用（2012）第0035号国有土地使用证，原告未向本院提供充分的证据，原告的主张无事实根据和法律依据，故对其主张本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条之规定，判决驳回原告润鲁公司的诉讼请求。
上诉人润鲁公司上诉称：一、原审判决认定事实错误。（一）被上诉人单县人民政府颁发单国用（2012）字第0035号国有土地证存在以下违法行为：1、上诉人方的股东会决议中的股东签名均是伪造的，土地转让协议上的公章及法定代表人石某某的签名也是伪造的。2、上诉人方与第三人的土地转让协议上的日期是2012年7月25日，而所谓的上诉人的变更登记申请书上出具的日期是2012年6月19日，申请书日期早于土地转让协议，不符合客观事实和形式要件。3、按照《土地登记办法》第七条的规定，土地登记应当由当事人共同申请，但是土地登记材料中没有上诉人方到场的证据。4、所谓的土地转让协议上没有土地转让费的数额，不符合客观事实及一般常理。（二）根据《中华人民共和国物权法》第十二条之规定，登记机构应进行实体审查。被上诉人有义务对土地转让协议及上诉人方股东签名的真伪进行实质审查。（三）2013年上诉人的国有土地使用证被单县国土资源局收走，土地证被变更，上诉人并不知情，土地证也不能作为被上诉人土地登记合法的有效证据使用。被上诉人土地登记行为程序违法，认定事实错误，侵犯了上诉人的权益。二、为了查明案件事实，上诉人在原审过程中申请对土地转让协议上的上诉人公章、法定代表人签名及股东会决议中的签名的真伪进行鉴定，原审法院不予准许，审判程序不当。三、由于原审法院认定事实错误，导致适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销涉案土地行政登记行为。
被上诉人单县人民政府辩称：一、一审判决认定事实清楚，依法应予维持。被上诉人是在仟山公司和润鲁公司提供变更申请、土地转让协议，并且在上诉人及第三人的协助下完成地籍调查和勘测定界的情况下，才向第三人颁发了单国用（2012）第0035号国有土地使用证。并且，2013年5月，被上诉人将颁发给上诉人的单国用（2011）第0058号国有土地使用证的面积由113093平方米变更为90907平方米，前后相差的22186平方米正是上诉人转让给第三人仟山公司以及另一案件第三人众鑫达公司的土地面积。二、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人“股东会决定中的股东签名系伪造，土地转让协议上的公章及法定代表人签名也系伪造，所以被上诉人违法颁证”的上诉理由不能成立。股东会决议系上诉人公司内部文件，且由上诉人申请土地变更时提供，如存在不真实的情况，应由上诉人承担不利的法律后果。且股东会决议加盖了上诉人公章，决议内容与其他土地变更登记申请材料能够相互印证，客观上具备真实性和可信性。上诉人出具授权书是对指界行为的追认，上诉人在地籍调查指界栏中加盖公章也是进行了确认。从涉案土地变更登记材料看，被上诉人已经进行了必要审查，并没有仅仅限于形式上的审查。上诉人的原土地证是上诉人申请涉案土地变更登记时依法上交被上诉人的，剩余土地证的办理也是上诉人向被上诉人进行申请登记后才作出的，上诉人以不知情为由否认客观事实，系掩耳盗铃的表现。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人仟山公司辩称：单县人民政府颁发单国用（2012）字第0035号国有土地使用证事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，一审判决正确。2011年11月，上诉人取得位于单县向阳路东段路北面积113093平方米的土地进行房地产开发建设，其中22186平方米的土地建设仟山大酒店。上诉人在经营过程中，因资金缺乏，无力继续建设仟山大酒店及配套项目，为保证凤来仪二期工程顺利开展，上诉人多次与第三人联系，将单县平原路和向阳路夹角处土地的南半部分转让给仟山公司和众鑫达公司。涉案股东会决议是上诉人公司内部股东召开会议形成的决议，也是上诉人向单县国土资源局提供，其真实性应当由上诉人负责。本案中上诉人不只一枚印章，不仅在国土局有备案，在工商局也有备案，而且转让协议也是上诉人提供的，上诉人应当对其真实性负责。本案土地变更登记是上诉人申请的，申请登记的证据材料也是上诉人提供的，上诉人的法定代表人石某某虽处于羁押期间，但是石某某已经委托了孙某全权处理公司事务，一审中孙某已出具证言，法庭也亲自对孙某进行了核实，证实土地变更登记事项是合法的。本案中，被上诉人查验了上诉人和第三人提交的材料，并且进行了实地查勘，上诉人方的股东也到场指认边界。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审时，各方当事人提供的证据已经庭审质证并随卷移送本院。二审中，各方未提供新证据。
经审理，本院同意一审法院对事实的认定。
本院认为：
一、上诉人润鲁公司起诉符合法定起诉条件。本案被诉的单国用（2012）第0035号国有土地使用证所登记的土地是从上诉人所持有的单国用（2011）第0058号国有土地使用证变更登记而来，上诉人曾是争议土地的使用权人，其与颁发被诉土地使用权证的行政行为有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。二被上诉人均主张上诉人提起行政诉讼已超过起诉期限，但二被上诉人所举证据不能证明上诉人知道颁证行为内容的具体日期，故不能认定上诉人起诉超过了法定的起诉期限。
二、申请土地变更登记是上诉人润鲁公司的公司行为。在土地变更登记前，上诉人原法定代表人石某某出具委托书，委托孙某在其被羁押期间代行股东表决权、代行公司管理经营等公司章程中董事长职权、代行签署公司相关法律文书等行为。孙某在一审中出具经公证的证人证言及一审法院对孙某的调查笔录，显示孙某明确认可转让涉案仟山酒店建设项目给被上诉人仟山公司是其在代理石某某担任公司董事长期间代表公司作出的决策，并且孙某表示签署项目转让协议后，安排润鲁公司股东、监事、职员同时也是原法定代表人石某某亲戚的彭某，具体办理提供股东会决议以及土地转让协议相关事宜，同时孙某还表示在地籍调查时安排了公司人员前往。上诉人在二审庭审中接受法庭询问时表示，对地籍调查表、指界授权委托书、土地过户申请书、股东会决议上其公司印章的真实性无异议，由此可以认定，申请并协助土地使用权变更登记是上诉人的公司行为，是其真实意思表示。且，上诉人润鲁公司也在2013年6月对原国有土地使用权证申请了变更登记，去除了已转让的土地使用权面积，也印证了这一事实。关于土地转让协议，一审法院曾两次向上诉人明示如对土地转让协议效力有异议应通过民事诉讼解决，而上诉人在通知的期限内既没有明确回应，也没有提起民事诉讼，上诉人并无证据证实土地转让协议的无效。且土地转让协议和股东会决议是上诉人出具，上诉人在出具文件过程中加盖何印章是上诉人的行为，并不影响对文件是上诉人提供的事实判断，一审法院对上诉人提交的鉴定申请不予支持并无不当，上诉人认为一审程序违法的主张不能成立。上诉人称仟山公司伪造原告股东决议和土地转让协议骗取被上诉人为其颁发涉案国有土地使用证，缺乏事实根据，本院亦不予支持。
三、被上诉人单县人民政府颁证行为合法。被上诉人单县人民政府根据当事人提供的变更申请、土地转让协议等申请材料，在进行了地籍调查和勘测定界的情况下，颁发单国用（2012）第0035号国有土地使用证，根据《土地登记办法》第九条的规定，其发证行为证据充分，符合该办法的规定。
综上，被上诉人单县人民政府的发证行为合法，原审判决驳回上诉人诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人润鲁公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张天正
审 判 员 李胜力
代理审判员 庞 宠
二〇一六年五月三日
书 记 员 杨继霞