新疆维吾尔自治区
昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新23行终61号
上诉人(原审原告)周宏恩，男，1956年8月1日出生，现住昌吉市。
被上诉人（原审被告）昌吉市国土资源局。住所地：昌吉市延安北路***号。
组织机构代码证号73838333-5。
法定代表人吴军，该局局长。
委托诉讼代理人岳宏，该局土地监察大队工作人员。
委托诉讼代理人ＸＸ，新疆新蓝天律师事务所律师。
上诉人周宏恩因不服土地行政处罚一案，不服昌吉市人民法院（2016）新2301行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周宏恩、被上诉人昌吉市国土资源局机关负责人未到庭，其委托诉讼代理人岳宏、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：原告系昌吉市小沙河砂场业主。2006年5月，因原告经营砂场期间的办公场地被征用，被告以昌吉市小沙河砂场名义向昌吉市水利局申请，在其被征用土地北侧重建办公场所。2006年5月23日，昌吉市水利局对原告申请批复如下：“经我局研究，原则上同意你单位申请，办公场所用地面积控制在十五亩第（10000-）范围之内，望你单位在重建办公场所时，不要影响生产。”同期，原告以昌吉市小沙河砂场名义向昌吉市大西渠镇国土资源管理所提出用地申请，该所对原告申请批复如下：“经我所研究，同意水利部门的批复意见，具体用地手续请报我局建设用地科办理”。2012年，大西渠镇幸福村一片区五户居民申请49.97亩建设用地，用于修建养殖场。大西渠镇人民政府于2012年11月4日向被告函告上述事宜。同期，被告将大西渠镇人民政府向其函告事项征询昌吉市水利局意见。2012年11月5日，昌吉市水利局作出《关于在小沙河办养殖区的意见》，内容为：你局发来的征求意见函已收悉，我局原则上同意在小沙河东岸，回填废弃沙坑开办养殖小区。但是必须满足小沙河行洪要求：1、养殖小区需在小沙河东岸上下游顺直河岸线30米以外建设，由国土、水利联合确界；2、养殖小区需承担相应的防洪义务；3、养殖小区建成后需和我局河道管理所签订相关协议。2012年11月25日，昌吉市水利局绘制杨文彬养殖场规划蓝线图，该图载明杨文彬养殖场规划用地面积49.97亩，另昌吉市水利局河道管理所工作人员在该图上备注以下说明：“同意杨文彬在规划蓝线图内建设养殖小区，占地面积49.97亩（含小沙河15亩）”。被告在昌吉市水利局绘制杨文彬养殖场规划蓝线图上加盖有公章。
2013年，原告在昌吉市水利局绘制杨文彬养殖场规划蓝线图注明含小沙河15亩的土地上进行养殖场建设。2015年4月20日，被告以原告未经国土资源行政主管部门批准在昌吉市大西渠镇幸福村一片区占用土地下发责令停止违法行为通知书。后被告对原告进行了调查询问，并就违法占地现场进行拍照取证。2015年9月9日，被告对原告违法占地行为予以立案。2015年10月19日，被告对原告的土地违法行为予以会审。2015年10月28日，被告向原告下发土地行政处罚告知书、土地行政处罚听证告知书。因原告在规定时限内要求听证，被告于2015年12月7日向原告下发行政处罚听证告知书，通知原告召开听证会的时间、地点。2015年12月29日，被告召开听证会。2016年2月2日，被告对原告做出昌市国土资罚决土（2015）106号行政处罚决定书，并于2016年2月13日向原告送达行政处罚决定书。原告不服该行政处罚决定书，向本院提起诉讼。另查明，原告在收到被告作出的行政处罚决定书后自行对本案争议土地上的未完工的建筑予以拆除。
一审法院认为，被告昌吉市国土资源局作为土地行政部门，对管辖区域内的土地违法行为具有审查并作出行政处理的管辖权和法定职责，故被告昌吉市土资源局作出被诉具体行政行为主体适格。被告于2015年9月9日对原告的土地违法行为予以立案，后对原告的土地违法行为予以调查核实。被告经内部案审会讨论，在对原告作出行政处罚决定前履行了向原告相关权利义务的告知义务，原告也依法享受其申请听证的权利。被告在作出行政处罚决定后，依法向原告送达行政处罚决定书。但原告提供的证据仅能证实其在2006年经申请，昌吉市水利局于2006年5月23日对其申请予以批复的事实。不能证实本案争议土地系经土地行政部门审批的事实。综上所述，被告昌吉市国土资源局作出的昌市国土资罚决土（2015）106号行政处罚决定书程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。原告要求予以撤销的理由不能成立，遂判决驳回原告周宏恩要求撤销被告昌吉市国土资源局作出的昌市国土资罚决土（2015）106号行政处罚决定书的诉讼请求。
上诉人周宏恩上诉请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的昌市国土资罚（2015）106号行政处罚决定书。事实及理由：一审认定事实错误，法律适用不当，程序违法。1、上诉人砂场已向有管辖权的水行政主管部门依法办理手续，缴纳管理费，不属于非法用地。上诉人已取得水行政部门的批准的用地手续，上诉人不存在过错。2、行政决定书拟处罚事项无相应法律依据。对同一行为活动如存在两个以上法律法规进行规范调整的，应当适用特别法优先原则，河道用地应当适用水法及河道管理条例的特殊要求，受水法及相关配套法律的约束和调整，排除了第三方对河道内行为活动的管理权，被上诉人办理的是划拨、出让等国有用地的征用手续，与河道的临时用地没有关系。3、一审被上诉人提供了听证程序及法律举证阶段未提交的证据，一审对证据加以认定，违反行政案件的审判程序。
被上诉人答辩称，上诉人认为其使用的土地是政府征收的拆迁置换的土地，但昌吉市小沙河砂场被政府协商征用，具体用地仍需要报国土资源局办理手续。被上诉人履行了告知义务，2006年水利局做的批复也明确用地手续应当按照用地手续规范程序进行办理。根据被上诉人提交的证据证实上诉人没有办理用地手续。被上诉人履行了行政处罚的各项义务，一审认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中上诉人周宏恩提交证据：周宏恩砂场位置图一张；昌市政函（2007）101号《关于周宏恩建设项目用地的批复》；评估表一张。拟证实周宏恩占用土地是昌吉市人民政府征收其砂场后安置的土地，昌吉市人民政府已委托评估公司将其所占土地上房屋进行了评估。被上诉人质证认为，草图是上诉人自行制作的，评估表没有公章，也不是评估报告，不能证实上诉人所证据的事实，对昌吉市人民政府函真实性认可，对关联性不认可。本院对上诉人提交的政府函真实性予以确认。
二审查明事实与一审查明事实一致，本院对查明事实予以确认。
本院认为，行政案件对行政行为的合法性进行审查。被上诉人昌吉市国土资源局作为昌吉市辖区内土地管理部门，有权对非法占地的违法行为作出行政处罚，被上诉人作出行政处罚处罚主体适格。被上诉人作出昌市国土资罚决土（2015）106号行政处罚决定书认定的违法事实是未经国土资源行政主管部门批准在昌吉市大西渠镇幸福村一片区占用土地进行建设的行为，对此事实，被上诉人没有提交建设用地经过昌吉市国土资源局审批的证据。但认为其用地是经过了昌吉市水利局的批准。经查实2006年昌吉市水利局同意上诉人在采挖后的料坑上用弃料回填后新建办公场所。昌吉市大西渠镇国土资源管理所同意水利部门的批复意见，具体用地手续报该局建设用地科办理。但直至2013年上诉人在小砂河大西渠镇幸福村一片区进行建设时，仍未向昌吉市国土资源局办理相关的用地手续，昌吉市国土资源局处罚认定事实清楚。昌吉市国土资源局在作出行政处罚时，履行了相应的告知义务，应上诉人要求组织召开了听证会，作出行政处罚后依法向上诉人进行了送达，处罚程序合法。
对于上诉人上诉认为其建设办公场所用地是由水利部门管理的，被上诉人无权管理的问题。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准，涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料，修建厂房或者其他建筑设施。”根据该条规定，上诉人在河道修建厂房虽取得了水利部门的同意，但其在河道滩地修建厂房，也应当经过国土资源局的用地批复才能开工建设，其未经昌吉市国土资源局批复开工建设属违法用地。
对于上诉人上诉认为一审程序违法的问题。经审查，一审确将被上诉人未在法定举证期限内提交的立案呈批表、卫星图片、水利局小沙河流域发证红线图等证据予以认定，证据采信违反行政诉讼法的规定，但本院综合一、二审庭审陈述及其他有效证据，认为一审法院在证据采信程序上虽有不当，但判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由成立，但不影响本案的审理结果。综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判
二审案件受理费50元由上诉人周宏恩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高玉莲
代理审判员 马雪静
代理审判员 李建萍
二〇一六年十二月十七日
书 记 员 陈晓辉