广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第7号
原告浦北县小江镇街口村民委员会九岐岭村民小组。
诉讼代表人陈邦辉，组长。
委托代理人钟鼎好，广西港天律师事务所律师。
委托代理人陈济全。
被告浦北县人民政府，所在地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人吴济烈，浦北县国土资源局干部。
委托代理人梁民，浦北县法制办干部。
第三人浦北县小江镇街口村民委员会街口村民小组。
诉讼代表人高盛坤，组长。
第三人浦北县小江镇街口村民委员会新胜村民小组。
诉讼代表人高盛强，组长。
以上第三人共同委托代理人姜秀文。
原告浦北县小江镇街口村民委员会九岐岭村民小组（以下简称九岐岭村）不服被告浦北县人民政府（以下简称县政府）土地行政裁决纠纷一案，于2014年12月15日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月26日受理后，于2015年1月5日向被告县政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年1月23日公开开庭审理了本案。原告九岐岭村的诉讼代表人陈邦辉及其委托代理人钟鼎好和陈济全、被告县政府的委托代理人梁民和吴济烈、第三人浦北县小江镇街口村民委员会街口村民小组（以下简称街口村）的诉讼代表人高盛强及第三人街口村和第三人浦北县小江镇街口村民委员会新胜村民小组（以下简称新胜村）的共同委托代理人姜秀文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2014年7月22日作出浦政决字（2014）1号《浦北县人民政府关于小江镇街口村民委员会九岐岭村民小组与街口村民委员会街口、新胜村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）。《处理决定》认定，九岐岭村与街口、新胜村争议土地一幅，坐落在小江镇街口村民委员会旁，地名升高塘（街口、新胜村称胜高塘），面积约4亩，四向界至为：东至小路为界；南至田边及现马路队耕种旱地北向坎头边为界；西至新胜队村民林清英水田的东北向田角直上宁彬的东向屋角向东沿九岐岭村的坟山拜台底绕该坟山边向北直上大路为界；北至大路底为界。争议土地在解放前已属旱地，解放后也作为旱地类别经营管理。九岐岭村提供其村民陈经昶、陈邦美、陈经进、陈邦志、陈经照等12户的1962年《合浦县社员土地房产证》来主张争议土地的权属，其中陈经昶的土地房产证顺数第三栏记载的内容为：坐落街口，地名：升高塘，类别：基地，数量：壹间，四至：东至水井岭顶，南至田边，西至坟山岭岐，北至山顶。四至记载的范围包含争议土地，其余11户人记载地名为升高塘的栏目内容与陈经昶的基本相同。小江镇人民政府档案室存档的九岐岭村村民陈邦志、陈邦荣等18人的1962年《合浦县六新公社高基大队九岐岭生产队社员房产登记表》，记载的内容与陈邦志、陈经照等12户的1962年《合浦县社员土地房产证》记载内容相同，也包含争议土地。街口、新胜村主张争议土地为其两村民小组共同共有。其中新胜村以其所持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》第壹页顺数第三栏以及其村民阮瑞兰1962年《合浦县社员土地房产证》顺数第四栏、高秀林1962年《合浦县社员土地房产证》顺数第四第五第六栏、廖明君1962年《合浦县社员土地房产证》顺数第十一栏记载的内容来主张争议土地的权属。新胜村1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》第壹页顺数第三栏的记载内容为：坐落胜高塘，地名：胜高塘园，类别：旱地，数量：贰坵，面积：贰分贰厘，东至地堘，南至秀林地堘边，西至勒堘，北至勒堘，该栏四至所记载的土地属争议土地的一部分。阮瑞兰等三人的社员土地房产证所记载的胜高塘及胜高塘园的土地也坐落在争议土地范围内，三人共计有五丘地。新胜村民小组社员土地房产证的记载与小江镇政府档案室存档的一致，小江镇政府档案室另有一份户主为陈万枢的社员土地房产证存根，其记载的胜高塘有两块土地也坐落在争议土地范围内。街口村以其所持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》顺数第八栏以及姜贵玉的1962年《合浦县社员土地房产证》顺数第二栏、宋德裕的1962年《合浦县社员土地房产证》顺数第二栏记载内容来主张争议土地的权属。其中街口村的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》顺数第八栏的记载为：坐落胜高塘，地名胜高塘园，类别水田，数量捌坵，地基面积壹拾壹亩玖分壹厘，四至：东至马路队田堘边，南至桥头岭山边，西至旱地堘边，北至山边。该栏记载的类别及四至与争议地没有关联性。姜贵玉的1962年《合浦县社员土地房产证》地名记载为胜高塘园的壹坵旱地坐落在争议土地范围内，宋德裕的1962年《合浦县社员土地房产证》地名记载为水井园的壹坵旱地坐落在争议地的东向，不在争议土地范围内。另从小江镇人民政府档案室查到宋芸的《合浦县社员土地房产证存根》地名记载为胜高塘园的壹丘旱地也坐落在争议土地范围内。街口、新胜村从1962年开始在争议土地上种植玉米、柑橘、荔枝等作物，并一直经营管理，而九岐岭村解放后至今没有经营管理过该幅土地。2004年，镇政府开发至该土地附近，双方才发生土地权属争议。另查明，街口、新胜村原同属一生产队，1962年“四固定”前分开，二十世纪六十年代合并，1976年又分为两个生产队，并保留至今。九岐岭村1962年属六新公社高基大队管辖，街口、新胜村1962年属六新公社街口大队管辖。被告县政府认为，虽然九岐岭村和街口、新胜村在1962年的时候对争议的土地都进行了登记，但这些书证只可作为处理本案土地权属的证据材料，并不是唯一的定案依据。九岐岭村自解放后到现在对争议的土地一直没有经营管理过，单凭1962年时对争议地进行过登记来主张争议土地的权属理由不成立。而街口、新胜村自1962年对争议土地进行登记后就将争议土地分配给各自的村民经营管理，均无任何人提出过异议，直至2004年，小江镇政府开发至该土地附近，双方才为该土地权属发生争议。因此，街口、新胜村以清楚的权属凭证和充足的管理事实来主张争议土地的权属理由成立。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第四条、第三十四条第（二）项、第三十五条第（二）项的规定作出决定：将争议土地权属确为街口、新胜村共同所有。
被告县政府于2015年1月15日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、证明，证明原告与第三人双方当事人的法定代表人身份；证据2、申请书、浦北县人民政府办公室文书处理卡、阅文卡、小江报（2014）12号文、浦北县人民政府文件处理笺、告知书、送达回证，证明被告依原告的申请依法对本纠纷进行调处；证据3、答辩书，证明街口、新胜主张权属争议；证据4、现场笔录、争议现场勘察示意图和对陈邦辉、高盛强、高盛坤的调查笔录，证明本案争议地位置、界至；证据5、廖明君、高秀林、阮瑞兰、陈万枢、姜贵玉、宋云的1962年《合浦县社员土地房产证》及存根、1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》，证明第三人提供的1962年土地房产证包含争议地；证据6、对高某全、高某觉、陈某贵、龚某文、宁某兴、高某坤、高某强、阮某芳的调查笔录，证明①街口、新胜对争议土地长期管理的事实②争议土地在1962年前后为旱地；证据7、对陈某辉的调查笔录，证明九岐岭村对争议土地无管理事实；证据8、调解笔录、调解会通知，证明案经调解未果。县政府提供作出被诉具体行政行为的依据是《中华人民共和国土地管理法》和《调处条例》。
原告九岐岭村诉称，坐落在小江镇街口村委会升高塘的土地一幅，面积约4亩，四向界至为：东至水井上大路岭岐为界，南至田边为界，西至坟山上岭岐为界，北至岭顶为界。该幅土地内有九岐岭村人的祖坟，并由九岐岭村的村民耕作，属九岐岭村所有，并有九岐岭村20户村民的《合浦县社员土地房产证》为证。九岐岭村的土地证记载的内容与争议地相符，复议决定也进行了确认。九岐岭村认为县政府作出的处理决定程序违法的理由如下：一、县政府提供的材料不能证明该案经过行政主管部门集体讨论和提出确权建议，明显违反法定程序；二、从小江镇人民政府立案调解到县政府作出处理决定历经十年，且期间没有出现中止的情形，明显是违法的。县政府作出的处理决定认定事实主要证据不足表现在：一、县政府认定争议地类别是旱地，没有法律依据。政府确权填证给九岐岭村的是宅基地，不能因使用方式不同而认定为旱地；二、街口、新胜村的土地证地名、四向界至与争议地不相符，争议地是升高塘，而街口、新胜村的土地证记载的地名是胜高塘或胜高塘园，争议地的四周都没有簕堘，而街口、新胜村的土地证有些记载西向或北向是簕堘。另外，县政府认定街口、新胜村对争议地管理使用事实也是证据不足的。《调处条例》是一部程序法，不是实体法，不能作为确权处理的实体性法律依据，故县政府作出的处理决定适用法律是错误的。综上所述，县政府作出的《处理决定》主要证据不足，程序违法，适用法律错误，请求人民法院予以撤销，并责令县政府重新作出处理决定。
原告九岐岭村在起诉时向本院提交的证据有：证据1、合浦县社员土地房产证，证明争议地在1962年“四固定”时确权给九岐岭村的大多数社员使用；证据2、授权委托书、法定代表人身份证明、龚某文的调查笔录和廖某君的证明材料，证明九岐岭村对争议地进行过管理和出租的收益。
被告县政府辩称，县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法维持县政府作出的《处理决定》。
第三人街口、新胜村述称，坐落在小江镇街口村委会旁胜高塘土地一幅，面积约4亩，四向界至为：东至水井小路上大路岭岐为界；南至田边为界；西至坟山上岭岐为界；北至勒城为界。解放后，由大队调拨给街口队和新胜队，再由生产队分给姜贵玉、宋芸、阮瑞兰、陈万枢、高秀林、陈万秋、姜瑜玉、宋世芳、宁业娟等村民耕种，一直使用到2004年。九岐岭村一直没有耕种过争议地，对街口、新胜村使用争议地也没有提出过异议。2004年新农村建设时，九岐岭村欲搬迁到胜高塘，强占争议地，双方才发生争议。街口、新胜村认为县政府作出的《处理决定》是合法公正的，请求人民法院依法驳回九岐岭村的诉讼请求，维持县政府作出的《处理决定》。
第三人街口、新胜村于2015年1月19日向本院提供如下证据：证据1、身份证，证明街口村和新胜村两村民小组诉讼代表人的身份；证据2、高秀林、阮瑞兰、陈万枢、姜贵玉、宋芸的1962年土地证和高秀林、阮瑞兰、陈万枢的产权登记表及生产队土地房产证附页，证明争议地属街口、新胜村所有；证据3、照片，证明争议地原始状态；证据4、示意图，证明争议地权属第三人的。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：一、被告县政府提供的证据1、3、4、8符合证据真实性、合法性和关联性，九岐岭村及街口、新胜村均无异议，对其证明内容，本院予以确认；证据2符合证据真实性、合法性和关联性，证明了县政府依九岐岭村的申请依法对本纠纷进行调处，本院予以确认；证据5形式合法，所记载的内容客观真实，与争议地现状相符，包含了争议地，可作为本案的定案依据，对其证明的内容，本院予以采纳；证据6与本案有关联性，形式合法，其内容客观真实，与其他证据相结合可反映争议地历史原状和街口、新胜村对争议地的管理使用事实，可作为定案的参考依据，对其证明的内容，本院予以采信；证据7与本案有关联性，形式合法，其内容与其他证据相结合后可反映九岐岭村对争议地无管理使用事实，对其证明的内容，本院予以采信。二、原告九岐岭村提供的证据1记载的四至虽然也包含了争议地，但其记载的类别与争议地不相符，不能作为本案的定案依据，对其证明的内容，本院不予采纳；证据2形式不合法，且未能提供与出租有关的材料或证据相佐证，对其证明的内容，本院不予采信。三、第三人街口、新胜村提供的证据1、3符合证据真实性、合法性和关联性，九岐岭村及县政府均无异议，对其证明内容，本院予以确认；证据2与县政府提供的相同，本院对其认证的意见如同上所述；证据4系其自行制作，且未能提供其他证据相佐证，本院不予采纳。
经审理查明，九岐岭村与街口、新胜村争议土地一幅，坐落在浦北县小江镇街口村民委员会办公楼旁，地名升高塘（又称胜高塘），面积约4亩，四向界至为：东至小路为界、南至田边及现马路队耕种旱地北向坎头边为界、西至新胜队村民林清英水田的东北向田角直上宁彬的东向屋角向东沿九岐岭村的坟山拜台底绕该坟山边向北直上大路为界、北至大路底为界。（争议地内的坟山除外）。争议土地一直以来属旱地，其北向有一幅属九岐岭村祖传的屋基地。1962年政府进行“四固定”时，九岐岭村和街口、新胜村分属六新公社高基大队和街口大队管辖。1962年“四固定”时，合浦县人民委员会颁发《合浦县社员土地房产证》给九岐岭村陈经昶等12户村民，地名升高塘栏记载内容为：“坐落街口，地名升高塘，类别基地，数量壹间，面积贰厘，四至‘东至水井岭岐，南至田边，西至坟山岭岐，北到山顶’”。政府保存九岐岭村陈邦美等18户村民的《合浦县六新公社高基大队九岐岭生产队社员房产登记表》，地名升高塘栏记载内容为：“座落街口，地名升高塘，类别基地，数量1，地基面积（市亩）0.02，四至‘东至水井，南至田边，西至坟山，北到山顶’”。1962年“四固定”时，合浦县人民委员会颁发给新胜村《合浦县生产队土地房产所有证》，颁发《合浦县社员土地房产证》给新胜村的村民高秀林、阮瑞兰、陈万枢和街口村的村民姜贵玉、宋芸。其中新胜村《合浦县生产队土地房产所有证》第壹页第三栏记载的内容为：“坐落胜高塘，地名胜高塘园，类别旱地，数量贰坵，面积贰分贰厘，四至‘东至地堘，南至秀林地堘边，西至簕堘，北至簕堘’”。高秀林《合浦县社员土地房产证》第四栏记载的内容为：“坐落街口坡，地名胜高塘，类别旱地，数量壹坵，地基面积贰分壹厘，四至‘东至业娟地边、南至街口队田土败、西至自己地边、北至本队地边’”；第五栏记载的内容为：“坐落街口坡，地名胜高塘，类别旱地，数量壹坵，地基面积捌厘，四至‘东至自己地边、南至街口队田土败、西至瑞兰地边、北至本队地边’”；第六栏记载的内容为：“坐落街口坡，地名胜高塘，类别旱地，数量壹坵，地基面积伍厘，四至‘东至业娟地边、南至田城边、西至田城边、北至玗玉荒地边’”。阮瑞兰《合浦县社员土地房产证》第四栏记载的内容为：“坐落街口坡，地名胜高塘，类别旱地，数量壹坵，地基面积陆厘，四至‘东至高秀林地边、南至田边、西至高秀林地边、北至岭脚’”。陈万枢《合浦县社员土地房产证》第四栏记载的内容为：“坐落街口坡，地名胜高塘，类别旱地，数量壹块，地基面积伍厘，四至‘东至显芬地边、南至大路边、西至岭脚、北至业芬地边’”；第五栏记载的内容为：“坐落街口坡，地名胜高塘，类别旱地，数量壹块，地基面积贰厘，四至‘东至园门口、南至田边、西至秀林地边、北至本队地边’”。姜贵玉《合浦县社员土地房产证》第二栏记载的内容为：“坐落胜高塘，地名胜高塘园，类别旱地，数量壹坵，地基面积壹分伍厘，四至‘东至万区地边、南至宋芸地边、西至簕城、北至簕城’”。宋芸《合浦县社员土地房产证》第八栏记载内容为：“坐落胜高塘，地名胜高塘园，类别旱地，数量壹坵，地基面积柒厘，四至‘东至地城边、南至地城边、西至秀林地城边、北至簕城’”。经现场核对，争议地属旱地，东向有一口旧水井，从水井往北有一条岭岐，南向是水田，西向有一口九岐岭人的祖坟，这口祖坟往北有一条岭岐，北向原有一条簕堘。以上九岐岭村村民的产权登记表和土地房产证中地名“升高塘”栏记载的内容包含了争议地，以上新胜村的房产所有证及街口、新胜村村民的社员土地房产证中地名“胜高塘”栏记载的内容也包含了争议地，双方填证的四至范围重叠。但从1962年开始，街口、新胜村的村民在争议地种植玉米、柑橘、荔枝等作物，并一直经营管理，而九岐岭村从解放后至今没有经营管理过争议地。2004年，小江镇政府进行新农村建设，开发至争议地附近时，双方才发生土地权属争议。2004年2月17日，九岐岭村向县政府提出申请，要求对争议土地进行确权。县政府的职能部门经立案、现场勘验、调查取证、调解未果后，由县政府的土地行政主管部门进行集体讨论提出确权建议，并经县政府集体讨论，于2014年7月22日作出《处理决定》。九岐岭村不服，向钦州市人民政府申请复议，经复议钦州市人民政府维持了县政府作出的《处理决定》。九岐岭村不服，于2014年12月15日向本院提起行政诉讼，要求撤销县政府作出的《处理决定》并判令县政府重新作出具体行政行为。
本院认为，行政机关作出的具体行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉具体行政行为的职权以及作出被诉具体行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。在县政府是否享有作出被诉具体行政行为的职权方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，本案中九岐岭村与街口、新胜村发生土地所有权争议，县政府作为县级人民政府对此权属纠纷有权进行调处，故执法主体资格是适格的。在县政府作出《处理决定》的证据是否确凿方面，九岐岭村的1962年土地证的地名“升高塘”栏登记的四至范围虽然包含了争议地，但其填证的类别是基地，而争议地是旱地，其填证的内容与争议地不相符，且九岐岭村的祖传屋基地在争议地的北向，不在争议地范围内，所以九岐岭村提供的1962年土地证的地名“升高塘”栏与争议地没有关联性，其以该栏主张争议地的权属理由不成立，依法不予支持。街口、新胜村的1962年土地证地名“胜高塘”栏包含了争议地，其填证的类别是旱地，与争议地相符，且街口、新胜村的村民从1962年开始在争议地上耕种农作物，对争议地有长期管理事实，故县政府以街口、新胜村的1962年土地证的地名“胜高塘”栏作为本案定案依据，并以其对争议地的长期管理使用事实作为本案参考依据，基于利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，将争议地确为街口、新胜村农民集体共同所有，事实清楚，主要证据是确凿充分的，本院认为正确。在程序方面，纵观本案，县政府在受理九岐岭村的调处申请后，依法进行了现场勘界、调查取证、调解，调解未果后由县政府的土地行政主管部门集体讨论提出确权建议，并由县政府集体讨论决定，遂作出《处理决定》，符合《调处条例》程序性的规定，故处理本案的程序合法。在县政府作出的《处理决定》适用法律是否正确方面，《调处条例》第四条规定了调处土地山林水利纠纷的原则、第三十四条第（二）项规定了“四固定”的资料可以作为确权处理的依据、第三十五条第（二）项规定了当事人管理使用争议的土地的事实资料可以作为确权处理的参考依据，故《处理决定》适用的法律法规是正确的。综上，县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。九岐岭村的诉请证据不足、理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告浦北县人民政府于2014年7月22日作出浦政决字（2014）1号《浦北县人民政府关于小江镇街口村民委员会九岐岭村民小组与街口村民委员会街口、新胜村民小组土地权属争议的处理决定》。
案件受理费50元，由原告浦北县小江镇街口村民委员会九岐岭村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 梁斯林
审 判 员 阮耀新
人民陪审员 李 诚
二〇一五年三月十八日
书 记 员 廖显华