河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终1033号
上诉人（原审原告）贾岩，男，汉族，1980年9月28日出生，住郑州市金水区。
委托代理人李瑞丽，河南思敬律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）郑州市住房保障和房地产管理局，住所地郑州市郑东新区商务外环路28号。
法定代表人李德耀，局长。
委托代理人丁继业，该局工作人员。
委托代理人王晓乐，河南闻禹律师事务所律师。
原审被告郑州市国土资源局，住所地郑州市淮河西路11号。
法定代表人吕安民，局长。
委托代理人赵东东，郑州市国土资源局工作人员。
委托代理人杨磊，河南荟智源策律师事务所律师。
原审第三人上海浦东发展银行股份有限公司郑州分行，住所地郑州市金水区金水路299号。
负责人董琢理，行长。
委托代理人陈爽、刘美丽，上海浦东发展银行股份有限公司郑州分行工作人员。
上诉人贾岩、上诉人郑州市住房保障和房地产管理局(以下简称郑州市房管局)因撤销房屋抵押登记一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2017）豫0104行初311号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被诉行政行为：郑州市房管局于2009年12月4日向上海浦东发展银行股份有限公司郑州分行（以下简称浦发郑州分行）发放的0903051152号房屋他项权证。
原审查明,依郑州市中级人民法院生效的（2016）豫01民终9516号民事判决，认定以下事实：2009年12月2日，浦发郑州分行与库二栋签订《浦发银行个人借款（综合）合同》一份。合同约定，库二栋向浦发郑州分行借款320000元，抵押物为贾岩位于郑州市金水区南阳路220号院8号楼1单元02号房屋。2009年10月19日，王新英填写了共同还款申明。浦发郑州分行在该诉讼中提供了2009年10月19日库媛媛签名、按指印的同意抵押承诺书，内容是：“同意将贾岩名下房产位于金水区南阳路220号院8号楼1单元02号房屋即自己的共有房产作为库二栋在贵行贷款的抵押保证，并愿意承担连带清偿责任。”浦发郑州分行在该诉讼中还提供有“贾岩”签名的2009年10月19日的同意抵押承诺书。2009年12月2日，河南省郑州市绿城公证处出具（2009）郑绿证民字第4455号委托书公证书，内容是证明贾岩在委托库媛媛代为办理房产抵押登记手续的委托书上签字、按指印。2009年12月2日，库媛媛作为贾岩代理人与浦发郑州分行签订了金水区南阳路220号院8号楼1单元02号房屋房地产抵押合同。2009年12月4日，浦发郑州分行取得了对于贾岩的金水区南阳路220号院8号楼1单元02号房屋的抵押他项权证。2009年12月8日，浦发郑州分行将32万元贷款转入库二栋名下账号。后库二栋未及时偿还贷款本息引起争讼。该案审理过程中，金水区人民法院委托司法鉴定，结论是（2009）郑绿证民字第4455号委托书公证书上贾岩的签名、指印不是本人所签、所按；《浦发银行个人借款（综合）合同》、同意抵押承诺书上贾岩签名及指印也非本人所签、所按。贾岩与库媛媛于2004年12月30日登记结婚，贾岩与库媛媛认可其已于2010年11月离婚。金水区南阳路220号院8号楼1单元02号房屋系贾岩于2005年12月购买。二审过程中，经河南省郑州市绿城公证处申请，郑州市中级人民法院委托湖北东湖司法鉴定所对2009年10月23日《委托书》中两处“贾岩”的落款以及指印进行鉴定。该所作出鄂东鉴［2017］文鉴字134-135号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：标称日期为“2009年10月23日”、“委托人：贾岩”的《委托书》中落款两处“贾岩”签字笔迹与供比对样品笔迹是同一人所书写。其作出的鄂东鉴［2017］痕鉴字136-137号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：1、无法判断标称日期为“2009年10月23日”、“委托人：贾岩”的《委托书》下方左侧“贾岩”签名笔记处红色指印与贾岩供比对样品指印是否为同一人按印所留。2、标称日期为“2009年10月23日”、“委托人：贾岩”的《委托书》下方右侧“贾岩”签名笔记处红色指印是贾岩右手食指按印所留。郑州市中级人民法院认为，湖北东湖鉴定所出具的鄂东鉴［2017］文鉴字第134-135号以及鄂东鉴［2017］痕鉴字第136-137号《司法鉴定意见书》是人民法院委托的具有法定鉴定资质的鉴定机构的专业人员依照法定程序作出的，其结论科学合理、客观公正，可作为认定案件有关事实的依据。据此，可认定2009年10月23日《委托书》下方右侧“贾岩”签名为其本人所签，指印系其本人所按。根据该委托书的记载，贾岩同意用其名下房产（金水区南阳路220号院8号院1单元02号房屋）为库二栋向浦发郑州分行的借款作抵押，并授权库媛媛代办抵押的相关事宜。贾岩作为具有完全民事行为能力的个人，应知晓并理解该委托书的内容，且有能力预知自己在该委托书上签名按指印所产生的法律后果。库媛媛作为贾岩的委托代理人，在其授权范围内所实施的行为产生的法律后果应由贾岩承担。贾岩将自己名下房产为库二栋的借款作抵押且办理了相关抵押登记，浦发郑州分行还取得了该房屋的抵押他项权证。现浦发郑州分行要求确认对该房屋具有抵押权，享有优先受偿权，证据充分、理由恰当，应予支持。虽然一审鉴定意见认定2009年12月1日的《委托书》落款处“贾岩”的签名非本人所签，指印非本人所按，但并不能因此否定2009年10月23日的《委托书》的效力。郑州市中级人民法院于2017年5月8日作出（2016）豫01民终9516号民事判决，判决：“一、维持河南省郑州市金水区人民法院（2011）金民二初字第2012号民事判决书第一项，库二栋、王新英于本判决生效后十日内偿还浦发郑州分行贷款本金320000元，并支付利息、逾期罚息（按照双方签订的个人借款（综合）合同约定计算）。库媛媛承担连带清偿责任；二、变更河南省郑州市金水区人民法院（2011）金民二初字第2012号民事判决书第二项为浦发郑州分行对上述债务设定抵押的贾岩名下的位于金水区南阳路220号院8号楼1单元02号房屋享有优先受偿权；三、变更河南省郑州金水区人民法院（2011）金民二初字第2012号民事判决第三项为驳回浦发郑州分行的其他诉讼请求；四、驳回贾岩的上诉请求。”
后贾岩以要求撤销涉案房屋抵押登记为由向本院提起行政诉讼。本院查明2009年12月2日，库媛媛以原告委托代理人的名义，与浦发郑州分行共同向郑州市房管局申请房屋抵押权登记。提交材料有郑州市房屋抵押权登记申请书、郑州市房地产抵押合同、浦发银行个人借款（综合）合同、郑州市房地产抵押估价报告结果表、郑房权证字第××号房产证、公证书、相关当事人委托手续、营业执照及当事人身份证复印件。郑州市房管局于2009年12月2日受理上述抵押权登记申请，并于2009年12月4日审核通过。当日，郑州市房管局向浦发郑州分行发放0903051152号房屋他项权证。
原审认为，根据《城市房地产抵押管理办法》第三十二条规定，办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：（一）抵押当事人的身份证明或法人资格证明；（二）抵押登记申请书；（三）抵押合同；（四）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权证》、共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明；（五）可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；（六）可以证明抵押房地产价值的资料：（七）登记机关认为必要的其他文件。虽然根据郑州市房管局提交的证据显示，其收取的申请材料符合办理抵押权登记的形式要求，但其收取材料中的（2009）郑绿证民字第4455号委托书公证书、《浦发银行个人借款（综合）合同》上“贾岩”的签名、指印不是贾岩本人所签、所按，其在审核办理抵押登记工作中未尽到严格的审查义务，存在过错行为。但鉴于郑州市中级人民法院的生效裁判文书已经确认涉案房屋上设立的抵押行为有效，并判决浦发郑州分行对原告名下的位于金水区南阳路220号院8号楼1单元02号房屋享有优先受偿权。故原告要求撤销涉案房屋抵押登记的诉讼请求，本院不予支持。对于郑州市房管局在办理涉案房屋抵押登记过程中的程序违法行为，本院依法予以认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认第三人郑州市住房保障和房地产管理局在办理0903051152号房屋他项权证过程中程序违法。诉讼费50元，由郑州市房房局负担。
上诉人贾岩上诉称：一审法院以“中院民事判决已确认涉案房屋设立的抵押行为有效，并判决浦发银行郑州分行对涉案房屋享有优先受偿权”为由，不撤销涉案抵押登记行为，系逻辑错误，中院民事判决不能作为本案不撤销房屋抵押登记的依据。1.中院民事判决认为浦发银行郑州分行享有抵押权和优先受偿权依据的前提条件是涉案房屋办理了抵押登记，根据《物权法》规定，抵押权自办理抵押登记时生效，若本案房屋未办理抵押登记，则中院民事判决不会作出浦发银行享有抵押权和优先受偿权的判决；2.中院民事判决与本案是两个法律范畴，该判决审理的是民事法律问题，并未对被上诉人房管局办理涉案房屋抵押登记的合法性进行审查，不能证明涉案房屋抵押登记的具体行政行为合法，涉案房屋抵押登记行为是否合法，抵押登记是否应当撤销，是行政诉讼应审理的问题，是独立的诉讼，不应受中院民事判决的影响；3.本案是对中院民事判决所依据的“抵押登记行为”本身进行的审理活动，即是对中院民事判决依据的基础证据是否合法，是否应当撤销进行审理的一个诉讼，是确定中院民事判决依据的证据本身是否正确进行的诉讼，不能以中院判决为依据；根据我国《行政诉讼法》第七十条之规定，一审法院认定被上诉人房管局作出的具体行政行为违法，且本案又没有其他不可撤销的情形，涉案房屋抵押登记行为应当予以撤销，综上，请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人郑州市住房保障和房地产管理局2009年12月4日对上诉人所有的位于金水区南阳路220号8号楼1单元02号房屋的抵押登记。
上诉人郑州市房管局上诉称：1.我局无需对所收取的公证书上“贾岩”签名的真伪进行审查，一审法院不合理的加重了我局的审查义务。一审法院已经查明，2009年12月2日，案外人库媛媛以贾岩代理人的名义，与第三人浦发银行郑州分行，共同前往我局申请并办理了抵押登记，这一客观事实与我局所提交的涉案抵押登记原始档案记录内容一致，也就是说，办理涉案抵押登记的过程中，我局始终未曾见到过贾岩，是库媛媛凭借涉案的公证委托书前往我局代理贾岩办理的抵押登记业务，凭借公证委托书，由公证委托书载明的代理人代办抵押登记业务是符合法律规定的，我局依法受理并依法为其办理抵押登记，程序上不存在任何问题，在这种情况下办理抵押登记业务，我局的审查范围仅限于对公证书上载明的代理人即库媛媛，在办理抵押登记过程中是否亲自到场，是否亲自办理进行审查，无需审查公证书上贾岩签名的真伪；2.客观上，我局无法对公证书上“贾岩”签名的真伪进行审查，办理涉案抵押登记业务，我局依抵押人贾岩的公证委托代理人库媛媛及抵押权人（浦发银行）的申请，为其办理了抵押登记业务，首先抵押人贾岩在公证委托书上签名的行为发生在为其办理（2003）郑绿证民字第4455号委托书公证书的绿城公证处，而非在我局任何一位工作人员面前，该行为发生在办理抵押登记之前，由绿城公证处为其办理公证书的公证员审核是否系其本人签名，符合客观事实；其次，在办理抵押登记过程中，是由库媛媛代表抵押人贾岩向我局提出的申请，我局的审查义务在于库媛媛是否有权代为提出申请，也即审查库媛媛的权利来源，在审查了库媛媛所提交的公证委托书真伪后，即可确认其有权代为提出申请，至于公证委托书上贾岩签名的真伪，原本就不在我局的审查职责之内；最后，我局在办理涉案抵押登记过程中，无法见到贾岩本人，也从根本上确认了我局客观上就无法对其公证书上签名真伪进行审查。综上，一审认定事实错误，不合理的扩大了上诉人的审查义务，认定上诉人程序违法所依据的事实理由在客观上根本不能成立，请求依法将本案发回重审或依法撤销（2017）豫0104行初311号行政判决，并改判驳回贾岩的诉讼请求，一二审诉讼费用由原审原告贾岩承担。
原审被告郑州市国土资源局口头答辩称，我们同意上诉人郑州市住房保障和房地产管理局的陈述意见，支持房管局的上诉请求。如果撤销涉案房屋的抵押登记，将与已生效的郑州市中级人民法院（2016）豫01民终9516号民事判决相矛盾，因此应当驳回贾岩的上诉请求。
原审第三人浦发郑州分行口述称，支持郑州市房管局的上诉意见。郑州市中级人民法院（2016）豫01民终9516号民事判决生效判决已经认定库媛媛有权代理贾岩办理抵押登记手续并且库媛媛持有绿城公证处出具的公证书，因此郑州市房管局作出的抵押登记合法，驳回贾岩的上诉请求。
本院经审理查明的事实除与一审查明事实一致外，另查明，（2016）豫01民终9516号民事判决认定，2009年10月23日《委托书》下方右侧“贾岩”签名为其本人所签，指印系其本人所按。根据该委托书记载，上诉人贾岩同意用其名下房产（金水区南阳路220号院8号楼1单元02号房屋）为库二栋向浦发郑州分行的借款作抵押，并授权库媛媛代办抵押的相关事宜。贾岩具有完全民事行为能力，应知晓并理解该委托书的内容，且有能力预知自己在该委托书上签名按指印所产生的法律后果。库媛媛作为贾岩的委托代理人，在其授权范围内所实施的行为产生的法律后果应由贾岩承担。虽然民事诉讼中一审鉴定认定2009年12月1日的《委托书》落款处“贾岩”的签名非本人所签，指印非本人所按，但并不能因此否定2009年10月23日《委托书》的效力，最终该民事判决确认浦发郑州分行对该房屋具有抵押权，享有优先受偿权。
再查明，郑州市房管局在办理涉案房产抵押登记时未审查涉案房产的土地使用证情况。贾岩二审提供的郑州市不动产登记中心出具的分割土地查询情况证明显示，贾岩享有涉案房屋所涉地块土地使用权。
本院认为:本案争议焦点为涉案抵押登记行为是否合法的问题。
第一，郑州市房管局在办理抵押登记过程中对贾岩身份核对是否尽到审查义务。涉案房屋抵押委托事宜，先后出现两个委托书，民事判决已经确认2009年10月23日的委托书系贾岩自己的签名，虽然公证的委托书上签名不是贾岩本人签名，但事实是在贾岩出具委托书后，库媛媛才代表贾岩于2009年12月2日同天签订借款合同、办理抵押登记事宜，郑州市房管局系基于对有法律效力的公证委托书的信赖，在办理人出具了贾岩本人身份证明情况下审核抵押人的身份，其对抵押人的身份审核符合法律规定，且在卷证据显示贾岩本人在此次抵押登记过程中并未留存过真实签名以供登记机关比对，因此对于公证委托书、《浦发银行个人借款（综合）合同》上“贾岩”签名、指印真伪问题，郑州市房管局事实上无从比对，郑州市房管局对抵押人贾岩身份的审查已经尽到审核义务。公证委托上“贾岩”的签名不真实问题，应由公证机关以及该材料的提交人对此负责。一审以公证委托书上贾岩签名经鉴定不是贾岩本人签名为由认为郑州市房管局未尽严格审核义务，该认定有误。
第二，登记机关是否应当审查涉案抵押房产的土地使用证情况。关于抵押登记需要提交的材料，部门规章及地方政府规章之间先后有不同变化。本案的抵押登记行为发生在2009年12月2日，应该根据行为时的法律规范作为判断基础。根据《城市房地产抵押管理办法》第三十二条规定，办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权证》、共有房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明等材料。当时有效的《郑州市房地产抵押管理办法》第十六条规定，抵押取得房屋所有权证房屋的，抵押人应当向房地产抵押管理机构交验房屋所有权证、土地使用权证或者土地共有证明。从上述部门规章及地方政府规章可以看出，并不能排除房屋权属登记机关在房屋抵押中对所涉土地使用证不予审查的义务，办理房屋抵押登记需要提交房产权证及土地使用手续。本案郑州市房管局提交的证据显示，抵押人未提交土地使用证明，登记材料不符合前述规章规定的条件，上诉人郑州市房管局未审查涉案房屋的土地使用权情况下办理抵押登记，未尽审慎审查职责。
综上，郑州市房管局对被诉抵押登记审查缺项，办理抵押登记事实不清，本应撤销该登记行为，但鉴于涉案房屋的土地使用权也属于贾岩，不存在房地权利主体不一致及房产抵押需要特别审批的事由，而且生效民事判决已经确认贾岩委托库媛媛办理抵押登记是其真实意思表示并已经认定抵押有效，为了保护善意第三人浦发郑州分行的利益，维护国有资产不致流失，故对郑州市房管局作出的抵押登记行为不予撤销，应予以确认违法，望其在今后工作中严谨以待，确保行政机关公信力。一审判决认定事实基本清楚，结果正确，本院予以维持。二上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉人贾岩、上诉人郑州市住房保障和房地产管理局的上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州市住房保障和房地产管理局承担。
本判决为终审判决。
审判长 胡 涛
审判员 侯 贇
审判员 魏丽平
二〇一八年五月二十五日
书记员 赵晓玥
附录：
《城市房地产抵押管理办法》
第三十二条办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验文件：
（1）抵押当事人的身份证明或法人资格证明；
（1）抵押登记申请书；
（1）抵押合同；
（1）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或
《房地产权证》、共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明；
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；