浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终17号
上诉人（原审被告）：沈梅仙，女，1955年10月15日出生，汉族，住杭州市余杭区。
被上诉人（原审被告）：杭州市公安局余杭区分局，住所地杭州市余杭区南苑街道人民大道360号。
法定代表人：王建平，该局局长。
委托代理人：白宇翔，杭州市公安局余杭区分局五常派出所工作人员。
上诉人沈梅仙因与杭州市公安局余杭区分局（以下简称余杭公安分局）公安行政处罚一案，不服杭州市余杭区人民法院（2017）浙0110行初27号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
余杭公安分局于2017年3月4日作出余公（五）行罚决字[2017]11700号《行政处罚决定书》，认定沈梅仙于2017年3月3日在北京市中南海周边以非正常上访的方式寻衅滋事，后被公安机关查获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定给予沈梅仙行政拘留七日的行政处罚。
原审法院经审理查明，2017年3月3日，北京市公安局西城分局府右街派出所出具训诫书一份。根据训诫书内容显示，沈梅仙于当日在北京市中南海周边非上访区域内上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2017年3月3日下午，五常街道办事处工作人员钟建涛向余杭公安分局下属的五常派出所报案，称沈梅仙于2017年3月3日中午在北京市中南海周边非上访区域内以非正常上访的方式寻衅滋事。余杭公安分局审查后于当时受案，经向沈梅仙本人、钟建涛、张水法、施建成以及马洁娜调查询问，并依法向沈梅仙履行了告知程序。2017年3月4日，余杭公安分局向沈梅仙作出余公（五）行罚决字[2017]11700号《行政处罚决定书》，认定沈梅仙于2017年3月3日在北京市中南海周边以非正常上访的方式寻衅滋事，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定给予沈梅仙行政拘留七日的处罚。2017年3月4日，余杭公安分局将沈梅仙交付余杭区拘留所执行。2017年3月11日，该处罚决定书已经执行完毕。沈梅仙不服该行政处罚决定，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销余杭公安分局作出的余公（五）行罚决字[2017]11700号《行政处罚决定书》，诉讼费用由余杭公安分局承担。
原审法院认为，本案诉争的是余杭公安分局作出治安管理处罚的行政行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。余杭公安分局是沈梅仙居住地公安机关，对本案所涉行政案件具有管辖权。余杭公安分局提供的证据能够相互印证沈梅仙于2017年3月3日在北京市中南海周边以非正常上访的方式寻衅滋事。根据《信访条例》（国务院令第431号）第十八条第一款的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。余杭公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。从行政程序看，余杭公安分局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知陈述申辩权及处罚的事实、理由和依据等程序，程序并无不当。综上，沈梅仙的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回沈梅仙的诉讼请求。本案受理费50元，由沈梅仙负担。
宣判后，沈梅仙不服，向本院上诉称，原审法院作出的判决认定事实错误，适用证据错误，适用法律错误，实属枉法裁判。第一，本案被诉的被上诉人作出的案涉行政处罚决定书在认定事实部分，仅表述了上诉人到中南海××附近上访，涉嫌寻衅滋事的虚假事实，并未认定上诉人是否确实寻衅滋事，且未提供足够证据证实上述情节。被上诉人对上诉人作出的处罚，显属事实不清，证据不足。第二，上诉人从中南海周边走过并不是去上访，只是依法行使出行自由权利，经过中南海周边这个公共通行区域而已。众所周知，中南海周边是公共通行场所，根本不能上访？在中南海周边上访，根本不可能被接待，根本不可能寻衅滋事。原审法院认定上诉人去中南海周边上访这严重违反常识和常理，明显是认定事实错误。原审法院将上诉人通过中南海周边这一事实以上访方式寻衅滋事明显是认定案件事实根本错误。第三，被上诉人余杭公安分局要对上诉人作出案涉拘留七日的处罚决定，必须要有上诉人寻衅滋事且情节较重的前提条件，但是原审法院根本没有查明本案的核心事实“上诉人到底有没有寻衅滋事的故意，有没有实施寻衅滋事行为，情节是否较重？”，原审法院认定案件事实明显不清楚。第四，所谓寻衅滋事的客观行为方式具体表现为：1.结伙斗殴，随意殴打他人；2.追逐、拦截、辱骂、恐吓他人；3.强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的；4.在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。本案中上诉人并未有任何寻衅滋事行为，所以本案的事实很清楚，上诉人没有寻衅滋事，情节严重更是无从谈起。所以被上诉人余杭公安分局无权根据《治安管理处罚法》第二十六条第四款之规定对上诉人作出行政拘留七日的处罚决定，被上诉人余杭公安分局对上诉人作出行政拘留的处罚决定显属滥用职权，原审法院不依法给予认定明显是适用法律错误。第五，本案事实很清楚，被上诉人余杭公安分局无权管辖本案，被上诉人余杭公安分局对上诉人作出行政拘留的处罚决定完全是滥用职权，行政乱作为，原审法院认为被上诉人余杭公安分局有权对上诉人作出处罚完全是适用法律错误。退一步讲，假如本案有寻衅滋事的违法事实，那么违法行为地都是在北京，本案中被上诉人没有提出任何证据证明属于违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，那么被上诉人余杭公安分局无权对违法行为人作出处罚。1.在北京公安机关未移送至被上诉人管辖的情况下，被上诉人无管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”据此，退一步讲，如果案涉违法行为存在，那么由于违法行为地北京公安机关才是违法行为的第一发现人。此时，如果北京公安机关认为违法行为人居住地更适宜管辖，可以移交。但本案问题是：北京公安机关从来没有移交过该案件。所以被上诉人对本案根本没有管辖的职权依据。2.被上诉人并不符合管辖更为适宜的条件。上诉人与被上诉人有利益冲突，被上诉人不适宜管辖本案。被上诉人曾多次配合地方政府打击报复上诉人，上诉人反映的信访问题就包括被上诉人执法权的滥用，所以被上诉人理应回避，如何更适宜管辖？被上诉人肆意对本案进行管辖是在对上诉人反映问题的野蛮打压。第六，被上诉人作出的余公（五）行罚决字（2017）11700号《行政处罚决定书》的执法程序严重违法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当应当采纳。”本案中上诉人在被上诉人未告知申辩权利的前提下依法进行了申辩，上诉人申辩后，被上诉人余杭公安分局根本没有听取上诉人的意见，也根本没有进行复核，所以被上诉人余杭公安分局作出余公（五）行罚决字（2017）11700号《行政处罚决定书》前的执法程序严重违法。第七，被上诉人余杭公安分局作出余公（五）行罚决字（2017）11700号《行政处罚决定书》后的送达程序严重违法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。”本案中，不存在无法当场交付被处罚人的情形，被上诉人余杭公安分局应当向上诉人宣读案涉余公（五）行罚决字（2017）11700号《行政处罚决定书》,并当场交付给上诉人，但是被上诉人余杭公安分局并没有向上诉人依法送达案涉处罚决定书，所以被上诉人余杭公安分局作出余公（五）行罚决字（2017）11700号《行政处罚决定书》后的送达程序严重违法。第八，本案被上诉人以《治安管理处罚法》第二十六条第四款为依据处罚上诉人，一审法院予以认可，是严重的适用法律错误。该条的立法原意是为司法解释和下一步的立法留下空间。在司法解释未对“其他寻衅滋事行为”作出明确的解释之前，执法机关不得以此条款作为执法依据。被上诉人作出的案涉处罚决定没有事实依据，适用法律错误，处罚失当，违反法定程序，原审法院却变相确认其合法完全是适用法律错误。综上所述，请求：1.依法撤销杭州余杭区人民法院作出的（2017）浙0110行初27号行政判决书；2.依法改判判决撤销被上诉人作出余公（五）行罚决字（2017）11700号《行政处罚决定书》的行政行为；3.依法判决被上诉人承担本案的诉讼费。
被上诉人余杭公安分局答辩称，一、本案事实认定清楚。2017年3月3日中午，上诉人到北京市中南海周边以非访方式寻衅滋事，后被公安机关查获，上述事实有上诉人的陈述申辩、相关证人证言，训诫书等证据证实。相关证据材料已在一审中予以提供，并经庭审质证，证据间相互印证，形成锁链，本案认定上诉人到北京重点地点和敏感部位非访的事实清楚，证据确实充分。在此不再过多重复。二，本案定性量罚准确。根据《信访条例》（国务院令第431号）第十八条第一款的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，上诉人不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访，扰乱社会秩序，其行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项的规定，构成寻衅滋事。依法可处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款，被上诉人根据上诉人的事实、情节，按一般情节对上诉人处行政拘留七日处罚，属在法定幅度内合理量罚，并不存在上诉人所称按情节严重进行处罚。三、本案处理过程中程序合法。1.被上诉人具有对本案的管辖权，且不属法定需回避情形，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为事宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。被上诉人是上诉人居住地公安机关，对本案所涉行政案件具有管辖权，并无需行为地公安机关移送才可行使管辖权。2.对被上诉人作出行政处罚前已依法履行告知程序，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。被上诉人已在告知笔录中依法将认定上诉人违法的事实、证据，拟作出处罚的法律依据，量罚的幅度告知上诉人，并听取上诉人的陈述申辩，上诉人以沉默对抗，拒绝在告知笔录中签名，此是上诉人自己放弃了陈述和申辩的权利，由此可能造成的不利后果，应由上诉人自己承担。非被上诉人程序违法，剥夺了上诉人的陈述申辩权。3.被上诉人已依法向上诉人送达了行政处罚决定书。根据一审中被上诉人提供的证据2送达回执证明本局已于2017年3月4日在执行拘留前向被上诉人送达了案涉余公（五）行罚决字（2017）11700号行政处罚决定书，并由被上诉人在送达回执中签名捺印确认，上诉人在一审中也对此证据三性均无异议。综上所述，我局对上诉人作出的行政拘留七日的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，量罚适当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，恳请人民法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案沈梅仙户籍地位于××余杭区，故余杭公安分局具有处理其涉嫌寻衅滋事一案的管辖权。以书信、走访等形式反映情况和问题是包括《信访条例》在内的法律、法规赋予公民的合法权利，但权利应当依法行使。案涉证据可以证明，沈梅仙到北京市中南海周边地区上访，其所到场所不是国务院《信访条例》规定的法
定走访接待场所，而是属重点地区和敏感部位，其通过非法上访的方式表达诉求，已经妨害了正常的社会管理秩序，余杭公安分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，认定沈梅仙的行为已构成寻衅滋事，并无不当。关于程序合法性问题，根据在案证据显示，余杭公安分局已履行了受理、调查、告知陈述、申辩权利、作出处罚决定和送达等法定程序，办案程序合法。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈梅仙负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓辉
审判员 王银江
审判员 刘 斌
二〇一八年二月二十六日
书记员 徐 丹