福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行初字第84号
原告刘太群，女，汉族，住福州市晋安区。
委托代理人林蓥，女，汉族，住址同上。系原告之女。
被告福州市公安局晋安分局，住所地福州市晋安区。
法定代表人潘宣彬。
委托代理人王丹、陈学新，该局法制科工作人员。
原告刘太群不服被告福州市公安局晋安分局（以下简称晋安公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，于2015年1月23日向本院邮寄行政起诉状。本院于2015年4月29日受理后，于5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月26日公开开庭审理了本案。原告刘太群的委托代理人林蓥，被告晋安公安分局的委托代理人王丹、陈学新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月3日，被告晋安公安分局对原告刘太群作出榕晋公（鼓山）行罚决字（2014）00424号《行政处罚决定书》（以下简称2014-424号处罚决定），认定刘太群于2014年10月22日在北京中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局（以下简称西城公安分局）府右街派出所民警当场抓获并予以训诫，2014年11月3日10时许晋安区人民政府信访局将刘太群非正常上访扰乱公共场所秩序的相关材料移交鼓山派出所处理。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项的规定，决定对刘太群处以行政拘留十日。
被告晋安公安分局于2015年5月18日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、2014-424号处罚决定；2、呈请公安行政处罚审批报告，证据1、2证明被告经审批对原告作出处罚决定；3、受案登记表，证明被告的受案程序；4、传唤证；5、呈请传唤审批报告；6、被传唤人家属通知书，证据4至6证明被告依法采取的传唤程序及通知家属；7、行政拘留家属通知书，证明被告就处罚情况通知家属；8、行政拘留执行回执，证明处罚已执行；9、行政案件权利义务告知书；10、询问笔录两份，证据9、10证明被告依法对原告进行了权利义务告知及询问调查；11、行政处罚告知笔录，证明被告根据对原告的调查结果，依法对原告作出的处罚前告知；12、福州市晋安区人民政府信访局2014年11月3日出具的《关于移送刘太群进京非正常上访相关材料的函》（榕晋信交字（2014）58号），证明案件来源于信访局的移交；13、西城公安分局府右街派出所作出的训诫书；14、西城公安分局府右街派出所2014年10月28日出具的工作说明，证据13、14证明原告存在非正常上访的违法行为；15、鼓山镇人民政府信访办出具的情况说明；16、鼓山派出所出具的到案经过；17、鼓山派出所出具的情况说明，证据15至17证明原告的到案经过；18、常住人口详细查询结果，证明原告的身份信息；19、违法犯罪经历查询记录、榕晋公（鼓山）行罚决字（2014）00361号、00415号《行政处罚决定书》，证明原告的前科。法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
原告诉称，原告全家因不同意低价的征地补偿安置方案，不愿签订补偿协议，多次遭到暴力强拆的威胁。2013年4月17日上午，原告的房屋被故意非法损坏，原告的女儿因制止不法分子毁坏房屋人身受到侮辱和伤害，通过报案和诉讼至今没有得到任何赔偿。原告及家人在福建省内自镇、区、市、省四级政府上访、去法院告状均得不到解决，原告的女儿无奈之下才去北京到国家信访办、国土资源部、发改委、最高人民法院递交相关材料进行正常信访，目的是解决问题。2014年9月18日原告借陪女儿之际去北京旅游，9月25日早上原告在北京市丰台区马家楼接济服务中心门口被不明身份的人暴力带回鼓山派出所，鼓山派出所在没有履行任何法定程序的情况下直接将原告送到拘留所，原告被放出来时从拘留所出示的《解除拘留证明书》才知道被告对原告作出了行政拘留的处罚。原告不服，希望通过上访纠正被告的违法行政行为。原告于2014年10月去北京，10月22日晚原告在马家楼接济服务中心福建厅内被十几个持东北口音的青壮年男子强行拖上一辆轿车，他们不回答原告的询问，强行收走原告的电话。直到24日凌晨2点多，车辆直接开到鼓山派出所。被告未说明理由再次对原告行政拘留10日。11月3日原告被解除拘留，鼓山派出所民警到拘留所拿走原告的解除拘留证明书后，带着两名不明身份的人再次强行直接把原告接到鼓山派出所直到晚上又将原告送到拘留所行政拘留10日，期间没有任何人告知原告被拘留的理由，直到11月13日被解除拘留才回到家中。原告认为，第一、原告没有任何违法行为，被告系执行领导命令作出处罚。如果非要认定原告的行为违法，那依法也应由违法行为地的公安机关管辖，被告对本案无管辖权，无权对原告进行治安处罚。第二、被告以省、市“三位一体”工作要求和福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局闽公综（2008）273号作废文件精神来作为接受处理信访案件的依据，并对原告作出治安拘留的处罚决定，是政府滥用职权违法行政。上访是法律赋予公民的合法权利，法律没有规定越级上访会受到法律制裁，本案实质是截访，上访者被拘留实质是侵犯公民权。第三、被告无法提供原告违法的证据材料。本案认定原告非法信访的证据就是一份训诫书，但训诫书只能证明原告有去北京上访的行为，而不能证实原告有扰乱公共场所秩序的行为，且训诫书来源无法确认，案发地公安机关并未出示给原告。第四、本案不适用《治安管理处罚法》第16条的规定。被告为了延长拘留原告的时间，将本该在一份处罚决定中进行处罚的行为“做”成两份决定书，而且在第一次拘留解除后，被告根本没有解除对原告人身自由的限制，直接将原告从拘留所带到派出所，再从派出所带到拘留所，事实上限制原告人身自由的时间为21天，这种变相延长拘留期限的行为给原告造成巨大的精神伤害。第五、自始至终被告未给原告出示任何处罚手续。被告为证明处罚的合法性，违法拼凑了虚假证据。原告拒绝回答被告的询问。被告没有告知原告权利义务，没有进行处罚前告知。被告未依法送达处罚决定，原告不存在拒签的行为。被告未要求原告提供家属联系方式，原告不存在拒绝提供家属联系方式的行为，询问笔录清楚记录了原告家庭地址，而且被告可轻易查询、通知到原告家属，但被告未向原告家属送达传唤、拘留原告的通知书。综上，被告作为执法机关，办案应当以事实为根据，以法律为准绳，但被告的行为明显是滥用行政处罚权，配合地方政府拆迁，其作出的处罚决定没有依据事实和法定程序，法律适用错误，严重损害了原告的合法权益。请求依法撤销2014-424号处罚决定，并判令被告在福州市区报纸对原告公开赔礼道歉，判令被告支付原告被非法限制人身自由的赔偿金8000元、精神损害抚慰金120万元。
原告向本院提交如下证据：1、解除拘留证明书，证明原告被拘留；2、西城公安分局《政府信息答复告知书》（西公（2015）第26号-答复告）及登记回执，证明原告在北京期间无任何违法行为，训诫书只是告知行为，不能证明原告存在违法行为，是公安机关告知当事人正确的信访途径；3、闽公综（2008）273号《关于印发〈依法处置进京非正常上访行为的意见〉的通知》，证明该文件是违法无效的，不能作为被告处罚的依据。
被告辩称，原告刘太群于2014年10月22日在中南海周边非正常上访被西城公安分局府右街派出所当场抓获并予以训诫，2014年11月3日10时许晋安区人民政府信访局将刘太群非正常上访扰乱公共场秩序的材料移交鼓山派出所处理。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对刘太群处以行政拘留十日，该行政行为事实清楚、证据确凿，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：
（一）被告提交的证据1-19，系被告在行政程序中取得或制作，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案依据。其中，证据1、4、9、10、11，2014-424号处罚决定、传唤证、行政案件权利义务告知书、询问笔录、行政处罚告知笔录，虽未有原告刘太群的签名或者盖章，但办案民警注明了原告刘太群拒签，具备有效证据的形式要件，能够证明被告对原告进行传唤、询问及告知原告行政案件中违法嫌疑人的权利义务，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并给予原告陈述、申辩权，原告未提出陈述和申辩；原告拒绝在相关文书上签名，也未提供家属联系方式；2014-424号处罚决定已向原告宣告。原告主张被告没有告知其权利义务，没有进行处罚前告知，没有事实根据，不予采纳。
（二）原告提交的证据1，可作为认定原告具有本案诉权及其在法定期限内起诉的依据；证据2，能够证明原告向西城公安分局申请获取政府信息及得到的答复；证据3，系被告提交的证据12中所涉文件，与本案事实认定相关，可作为定案依据。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
原告刘太群于2014年8月24日、9月19日、9月24日在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，2014年9月26日被告晋安公安分局对原告处以行政拘留五日的行政处罚。
2014年10月24日，被告晋安公安分局对原告作出榕晋公（鼓山）行罚决字（2014）00415号《行政处罚决定书》，认定原告于2014年10月6日在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，对原告处以行政拘留十日的行政处罚，拘留期限自2014年10月24日至同年11月3日止。
2014年10月22日，原告在北京中南海周边非正常上访，被西城公安分局府右街派出所予以训诫。11月3日，晋安区人民政府信访局将本案移送被告，请被告按照“省、市‘三位一体’工作要求”和闽公综（2008）273号文件精神依法处理，当日，被告予以受案，并以原告涉嫌扰乱公共场所秩序为由，传唤、询问原告，告知原告行政案件中违法嫌疑人的权利义务，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩的权利，原告未提出陈述和申辩，被告作出2014-424号处罚决定，决定对原告处以行政拘留十日，并向原告宣告。原告拒绝在相关文书上签名，也未提供家属联系方式。该处罚决定已执行，原告被执行行政拘留期间自2014年11月3日至同年11月13日止。2015年1月23日，原告向本院邮寄行政起诉状。
另查，原告户籍所在地福州市晋安区鼓山镇潭桥村板桥91号。
本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”本案中，原告刘太群的户籍所在地、居住地在福州市晋安区，被告对原告发生在北京市的涉嫌违反治安管理处罚法的行为行使管辖权，符合上述规定。原告主张被告对本案无管辖权，无权对原告进行治安处罚，缺乏依据，不予采纳。
本案中，被告提交的西城公安分局府右街派出所作出的训诫书、工作说明，及福州市晋安区人民政府信访局出具的《关于移送刘太群进京非正常上访相关材料的函》、鼓山镇人民政府信访办出具的情况说明、鼓山派出所出具的到案经过等证据能够相互印证，证明被告在2014-424号处罚决定中认定的原告刘太群于2014年10月22日在中南海周边非正常上访被西城公安分局府右街派出所当场查获并予以训诫的事实。原告提交的西城公安分局《政府信息答复告知书》及登记回执，可印证北京公安机关于2014年10月22日对原告进行训诫的事实。西城公安分局答复原告“工作说明的信息，该政府信息不存在”，不足以否定被告提交的西城公安分局府右街派出所工作说明的真实性。原告主张被告作出处罚决定证据不足，不能成立。
《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”原告在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被被告处以行政拘留的行政处罚后，又于2014年10月22日在中南海周边非正常上访，被西城公安分局府右街派出所训诫，其行为扰乱公共场所秩序，情节较重，被告适用《治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，对原告处以行政拘留十日的行政处罚，并无不当。福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局闽公综（2008）273号《关于印发〈依法处置进京非正常上访行为的意见〉的通知》并非被告法律适用依据，原告主张被告适用作废文件对其作出处罚决定，缺乏依据，本院不予支持。
被告作出被诉处罚决定前已履行受案、传唤、询问、告知等行政程序，并给予原告陈述、申辩的权利。原告在接受被告询问时提供了其住址，而拒绝提供其家属的联系方式，导致被告无法通知原告家属其对原告进行传唤的原因和依据，及处罚情况、执行场所。被告未向原告家属送达传唤、拘留原告的通知书，其在相关文书中注明了未通知家属的原因，被告的行为符合规定。原告对被告未向原告家属送达传唤、拘留原告的通知书提出的异议，理由不成立，不予采纳。2014年10月24日至同年11月3日，2014年11月3日至同年11月13日，原告被执行行政拘留两次时间合计20天。2014年11月3日原告第一次被解除拘留，晋安区人民政府信访局将本案移送被告处理，被告进行了受案登记，并传唤原告到鼓山派出所接受询问，并不违反法律规定。原告主张被告将本该在一份处罚决定中进行处罚的行为“做”成两份决定书，及变相延长拘留期限，缺乏依据，不予采纳。
综上，原告的诉讼主张及理由不足以否定2014-424号处罚决定的法律效力，其关于撤销2014-424号处罚决定的诉讼请求，依法应予驳回。违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，原告提出的赔偿请求，缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告刘太群的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告刘太群负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审判长 王雨晶
审判员 陈 堃
审判员 周成潭
二〇一五年七月二十二日
书记员 郭玮婷
附录：本判决书引用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。