广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤08行初155号
原告黄凤林，男，汉族，1957年4月17日出生，住吴川市。
原告黄日华，男，汉族，1982年11月20日出生，住吴川市。
原告ＸＸ福，男，汉族，1984年9月21日出生，住吴川市。
原告陈土轩，男，汉族，1965年1月28日出生，住吴川市。
原告陈才雄，男，汉族，1960年12月27日出生，住吴川市。
原告黄上如，男，汉族，1973年12月12日出生，住吴川市。
原告黄启鹏，男，汉族，1970年5月6日出生，住吴川市。
原告曾宪泽，男，汉族，1959年2月14日出生，住吴川市。
以上八名原告的诉讼代表人：黄凤林，基本身份情况如前所述。
以上八名原告的共同委托代理人：李皓华，男，汉族，1975年6月6日出生，住吴川市，系吴川市吴阳镇三端村委会法律顾问
被告吴川市人民政府，住所地：吴川市梅菉镇文明路10号。
法定代表人曹栋，市长。
委托代理人彭轶凡，吴川市人民政府法制局干部。
原告黄凤林等人不服湛江市人民政府、湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部不履行行政补偿法定职责纠纷一案，于2016年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月21日立案受理，于2016年10月21日及24日分别向湛江市人民政府及湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部（以下简称工程指挥部）送达了起诉状副本及应诉材料，2016年11月4日湛江市人民政府及工程指挥部向本院提供作出被诉行政行为的证据。本院于2016年11月10日组织各方当事人进行了庭前证据交换，并依法组成合议庭于2016年11月21日公开开庭对本案进行了审理。庭审后，原告黄凤林等8人于2016年12月2日向本院提出追加吴川市人民政府作为本案共同被告的申请，并重新提交了补充起诉状。本院依法向湛江市人民政府、工程指挥部及吴川市人民政府送达了补充起诉状及应诉材料，再次组织各方当事人进行了庭前证据交换，并另行组成合议庭于2017年9月21日公开开庭对本案进行了审理。原告黄凤林、黄日华、陈土轩、陈才雄、黄上如、黄启鹏、曾宪泽及8原告的共同委托代理人李皓华，湛江市人民政府的委托代理人莫爵杨、曾文平，工程指挥部的委托代理人莫爵杨、麦思，被告吴川市人民政府的委托代理人彭轶凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄凤林等8人起诉称：粤吴川0052、0049、0048、0047、0051、0062、0063、0053渔业辅助船分别是原告黄凤林、黄日华、ＸＸ福、黄土轩、陈才雄、黄上如、黄启鹏、曾宪泽等八人所有。已依法取得《中华人民共和国渔业船舶所有权登记证书》，并按规定每年办理年审手续，属合法渔业船舶。2009年，作为湛江钢铁项目的配套项目，鉴江水利枢纽工程供水项目开始动工建设，该项目上马后，给临江下游渔业造成很大影响，给原告造成较大损失。根据相关法律规定和湛江市人民政府144号文件，原告的辅助船舶已列入补偿。为维护其合法权益，原告不断向工程指挥部及吴川市人民政府有关部门提出赔偿申请，2012年4月6日吴川市海洋与渔业局派员到现场核实确认，确认上述8艘渔业船舶属合法渔船补偿对象，并向工程指挥部作出请示补偿报告。
被告吴川市人民政府并未对原告的补偿申请作出明确答复，而是不断向有关部门征询意见。吴川市海洋与渔业局、吴阳镇人民政府根据有关规定，就原告的补偿问题多次组织实地调研，倾向于同意补偿。吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室多次向湛江市政府发文请示补偿问题，均得到有关领导的确认。2012年，吴川市人民政府以（2012）36号文向湛江市人民政府请示，征求补偿意见，但湛江市人民政府一直不作处理决定。原告8艘渔船总共损失费是1280万元（每艘160万元），工程指挥部对补偿金额无异议。
为此，原告曾于2015年5月10日向吴川市人民法院提起民事赔偿诉讼，请求被告按规定履行赔偿义务，赔偿原告的损失。2016年5月12日，吴川市人民法院作出（2015）湛吴法民三初字第147号民事裁定，以本案属于行政争议为由，驳回原告的起诉，告知原告另行提起行政诉讼。原告认为吴川市人民政府和工程指挥部均是受湛江市人民政府所托从事征地拆迁补偿等有关工程的主体，吴川市人民政府负责处理吴川市境内有关补偿事宜，工程指挥部负责补偿方面最直接的工作。但对于较大型补偿项目，最后决定权是湛江市人民政府。由于被告在履行赔偿原告渔船损失义务时，存在怠于行使行政义务，属不作为，给原告造成了巨额损失，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，理应承担补偿义务。湛江市人民政府不仅是补偿的义务机关，而且是上述单位的领导部门，有义务作出一个明确的给予补偿的行政决定。
综上所述，原告船舶取得了合法的产权，因被告开发水利项目，已造成巨额经营损失，依照此前的政府拆迁补偿有关办法，并经多次请求、答复，原告的船舶均认为应列为补偿对象，但被告没有履行补偿义务，属于行政不作为。特起诉请求：1、判令湛江市人民政府、工程指挥部、吴川市人民政府共同作出给予黄凤林等8原告补偿1280万元渔业辅助船损失的行政决定。2、湛江市人民政府、工程指挥部、吴川市人民政府承担本案诉讼费用（包括诉讼费和原告委托律师进行诉讼所支付的合理费用）。
原告黄凤林等人向本院提供以下证据材料：1、渔业船舶所有权登记证书；主张证明：50052船舶取得所有权登记证。2、中华人民共和国渔业船舶航行签证簿；主张证明：50052船舶在鉴江供水枢纽工程征用范围内作业。3、中华人民共和国渔业船舶国籍证书；主张证明：50052船舶属中华人民共和国国籍，系粤吴渔工船舶。4、渔业船舶安全证书；主张证明：50052船舶经过国家检验局鉴定为合格安全行驶，属渔船。5、渔业船舶检验记录；主张证明：50052船舶经过检验属合格船舶。6、渔业船舶吨位证书；主张证明：50052船舶吨位是247吨。7、中华人民共和国国务院令（471号）；主张证明：征用农民的土地按照规定补偿，支付受损集体和个人补偿款。8、湛江市人民政府（2008）26号通告；主张证明：湛江鉴江供水枢纽工程项目于2008年10月25日实施。9、中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例；主张证明：50052系渔船，属补偿对象。10、湛府函[2010]144号；主张证明：被告作出征地拆迁补偿安置的方案。11、湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法；主张证明：湛江市人民政府委托吴川市人民政府负责吴川区域内的征地补偿。12、湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作协议书；主张证明：吴川市人民政府和湛江市供水枢纽工程管理处签订的协议书是受到湛江市人民政府的委托和安排办理征地拆迁补偿一切手续，征地由吴川市人民政府实施，并由吴川市人民政府支付补偿费。13、鉴江供水枢纽工程对渔船生产影响要求补偿申请书；主张证明：0047、0048、0049、0051、0052、0053、0062、0063等8艘渔业辅助船因鉴江供水枢纽工程建设受到严重损害，申请要求补偿。14、吴阳镇人民政府对黄凤林等人渔业辅助船核查报告；主张证明：原告的渔业辅助船符合文件规定，列入补偿对象。15、吴川市人民政府吴府（2011）26号；主张证明：吴川市人民政府受湛江市人民政府的安排，征地补偿由吴川市人民政府负责。16、吴川市人民政府（2012）36号；主张证明：吴川市人民政府对受影响企业作出货币补偿，8艘渔业辅助船的补偿费是1280万元。17、8艘辅助船补偿分配协议书；主张证明：8原告经协商同意平均分配该1280万元补偿款。18、吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室文件（2014）26号；主张证明：经业主申请结合实际和吴川市人民政府作出补偿价格，由征地办作出补偿的请示。19、吴川市海洋与渔业局（2012）8号；主张证明：经现场核实，确认8原告的渔船符合补偿对象。20、吴川市海洋与渔业局（2014）72号；主张证明：8原告的辅助船是合法船舶。21、工程指挥部办公室文件办理表，文号2013007号；主张证明：指挥部申请湛江市人民政府和政府有关领导批示，同意列入补偿。22、广东省水利电力勘测设计研究院文件（2014）18号；主张证明：该院答复具有证件齐全的渔船列入补偿对象。23、工程指挥部办公室（2015）6号；主张证明：对于辅助船的补偿问题，指挥部再次去函湛江海洋与渔业局，要求复文是否列入补偿。24、湛江市海洋与渔业局（2015）62号；主张证明：该局明确答复指挥部证照齐全的合法渔业辅助属，均属于补偿对象。25、湛江市鉴江供水枢纽工程建设影响渔业生产和渔民生活安置补偿协议书；主张证明：李东明的辅助船已经得到补偿。26、工程指挥部湛鉴水31号文件；主张证明：所有征地拆迁补偿由指挥部负责实施。27、（2015）湛中法民一终字第235号民事判决书；主张证明：工程指挥部负责一切补偿并支付一切补偿费。28、居民身份证；主张证明：8原告的身份情况。
被告吴川市人民政府辩称：1、我府不是本案适格被告。鉴江供水枢纽工程项目建设单位是湛江市人民政府，我府作为下属单位，只是协助上级单位做好该项目建设，没有权利作出针对受该项目工程影响的相关补偿决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。据此规定，本案中我府不是作出行政行为的主体。因此，我府不是本案适格的被告。
2、原告黄凤林等8人以我府的《关于要求补偿未纳入鉴江企业和专业项目损失的请示》（吴府[2012]36号）作为请求依据不具合法性。我府作为行政机关，不具备对财产损失金额的鉴定资格。况且《请示》是对行政机关的内行文，《请示》是对未确定的事项向上级的一种询问意见。本案中，对原告黄凤林等8人的8艘辅助工程船是否能够纳入补偿范围存在不确定性。因此原告黄凤林等8人以不确定的内行文作为请求事项不具合法性。
综上所述，本案中我府的被告主体资格不适格，原告黄凤林等8人的诉讼请求不具有合法性，其起诉理由不成立，请人民法院依法驳回原告黄凤林等8人的起诉。
被告吴川市人民政府没有向本院提交证据材料及依据。
经庭审质证，被告吴川市人民政府对原告黄凤林等8人提交的证据1-12的真实性、合法性、关联性均无异议。具体质证意见为：证据1：（1）恰好证明原告的船舶是属于其他辅助船，不属于渔船，不在补偿范围之内；（2）所有权证书仅仅只能证明原告于2003年取得所有权，并不能证明其在鉴江工程进行实物调查（2009年2月至7月）确认补偿范围时及在湛江市政府发布《湛江市鉴江供水枢纽工程项目征用地拆迁补偿安置方案》时取得航行签证、国籍签证、渔业船舶安全证书、渔业船舶吨位证书等其他必备的合法证件。证据2：（1）恰好证明原告的船舶是属于其他辅助船，不属于渔船，不在补偿范围之内；（2）该证发证时间是2013年3月27日，恰好证明原告的船舶不是在鉴江工程进行实物调查（2009年2月至7月）确认补偿范围时及在湛江市政府发布《湛江市鉴江供水枢纽工程项目征用地拆迁补偿安置方案》时取得合法的航行签证簿；不具备合法证件，不应予以补偿。证据3：（1）恰好证明原告的船舶是属于其他辅助船，不属于渔船，不在补偿范围之内；（2）恰好证明原告的船舶直至2013年2月1日才获得合法的渔业船舶国籍证书，不属于补偿的范围。证据4：（1）恰好证明原告的船舶是属于收鲜船，仅能从事渔港码头工程简易辅助承载，属于渔业辅助船，不属于渔船；（2）证明原告船舶直至2015年5月5日才取得合法的安全证书。证据5：（1）证明原告的船舶属于工程船，即属于渔业辅助船，不属于渔船，不属于补偿对象；（2）仅能证明原告船舶在2012年4月19日检验合格，并不能证明在其他时间段是否合格。证据6：仅能证明该船的吨位，与该船是否属于补偿对象无关。证据7：该令适用的范围是征地补偿和移民安置，本案并不涉及征用农民集体土地支付补偿，也不涉及移民安置。该令规定的内容与本案无关。证据8：只有在2008年10月25日之前取得相关合法证件的渔船才能纳入补偿的对象。证据9：恰好证明原告的船舶属于为渔业生产服务的工程船，并不属于从事渔业生产的渔船，不属于补偿对象。证据10：（1）证明补偿的对象是合法生产的渔船，并且补偿对象须有生产网具。原告的船舶不属于渔船，不在补偿范围内；（2）安置管理办法是湛江市人民政府颁布的，与湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部无关；（3）证明湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法的解释权归湛江市国土资源局与湛江市海洋与渔业局，吴川市海洋与渔业局无解释权。证据11：（1）证明补偿的对象仅限于初步设计调查批复的实物调查范围，不在实物调查范围之内的不属于补偿的对象；（2）湛江市政府和各级政府负责鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作，与湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部无关；湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部不是适格主体；证据12：（1）该协议书是湛江市鉴江供水枢纽工程建设管理处与吴川市人民政府签订的，与湛江市人民政府及湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部无关；（2）证明建设征地移民安置的实物指标以广东省发改委批复的初步设计报告为准，未纳入初步设计报告的实物不属于补偿对象；（3）该文并不能证明吴川市人民政府有核定补偿范围的权利；（4）该协议书第五条第（一）款明确约定，经批准的征地移民安置项目，不得增减、调整规模和标准或更改设计方案，即移民安置要严格按照批复的设计方案进行。对证据13的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；认为：（1）该申请书是原告向吴川市海洋与渔业局发出的，被告从未收到过原告要求补偿的申请书；（2）原告自认自己拥有的是渔业辅助工程船，从事渔业辅助工程作业，不属于生产渔船，不属于补偿对象。对证据14的真实性无异议，对合法性有异议；认为：（1）证实原告的船舶为渔业辅助船，不在所确定的补偿范围之内；（2）关于原告渔船是否符合补偿原则，是否应当列入补偿范围的权力在湛江市人民政府，吴川市海洋与渔业局无权作出认定；（3）该文件是政府内部的公文，并不是政府向原告作出的行政确认行为；不能作为认定原告船舶是否符合补偿标准的证据。对证据15的真实性、合法性、关联性均无异议；但认为该文第八条：“征地移民安置实物指标数量、补偿单价、补偿金额，由湛江市人民政府、湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部确定。即是否应纳入补偿范围的决定权在湛江市人民政府及湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部”和第十五条：“……补偿范围和数量要严格按照湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部核定的范围和数量，发生明显差异，须向湛江市鉴江供水工程指挥部报告，并以其书面批复为准”恰好证明了补偿的范围和数量的认定的决定权在湛江市人民政府和湛江市鉴江供水工程指挥部；吴川市人民政府和吴川市海洋与渔业局无权对补偿范围进行认定。对证据16的真实性无异议，但认为：（1）再次证明原告的船舶为渔业辅助船，不属于渔船，不在补偿范围内；（2）该文仅仅是吴川市人民政府向湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部的内部请示文件，对于请示的内容，湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部及湛江市人民政府未发出任何文件予以确认；（3）请示文件所确定的渔业辅助船1280万元的作业损失仅仅是对原告相关请求的一种转述，并不是吴川市人民政府依法对损失大小所作的认定；（4）原告所主张的损失无任何事实与法律依据，被告不予认可。对证据17的真实性、合法性、关联性均有异议；认为：（1）该协议是原告内部达成的协议，与被告无关；（2）对于该协议，被告从未进行认可，该协议与本案无关。对证据18的真实性无异议，认为该文件是吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室向湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部的请示性文件，并不能证明被告同意给予原告补偿，也不能证明原告具体损失的大小。对证据19的真实性无异议，对合法性有异议；认为：（1）吴川市海洋与渔业局无权对原告的船舶是否属于合法生产的渔船，是否应当纳入补偿范围作出认定。只有湛江市人民政府和湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部才有权利，因此不具有合法性；（2）吴川市海洋与渔业局认为原告的辅助船舶属于“持证合法生产的渔业船舶”，属于事实认定错误，不具有真实性；（3）该份文件属于行政机关内部的公文，并不是根据原告的申请依法作出的行政确认行为。因此不能作为认定原告的船舶是否属于合法生产的船舶以及是否应当纳入补偿范围的依据；（4）针对该份文件，吴川市海洋与渔业局已作出《关于吴阳镇黄凤林等八艘辅助船船舶有关情况的复函》（吴海渔函[2016]51号），该份文明确说明原告船舶并非从事渔业捕捞生产的渔船，属服务类船舶。且吴川市海洋与渔业局无权对补偿对象进行界定。对证据20的真实性无异议，对合法性有异议；认为：（1）该文为复印件，并非原件，对其真实性不予认可；（2）该文仅能证明8艘船舶船牌变更，并不能证明该8艘船舶为合法从事渔业生产的渔船。对证据21的真实性无异议，认为：（1）该文仅仅是吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室的一份请示文件，湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部与湛江市人民政府并未批复同意补偿；（2）该文也明确有证渔船才补偿，而原告的船舶并非渔船，仅仅只是渔业辅助船，不属于补偿对象。对证据22的真实性无异议，认为：（1）该份文件恰好证明补偿的对象必须是持有捕捞证的渔船；（2）原告的船舶不具备捕捞证，不属于补偿对象。对证据23的关联性无异议，认为：（1）证明列入补偿范围的船舶是从事捕捞渔业作业，具备捕捞证，且年检无过期的有证渔船；（2）该文是行政机关内部的公文，不属于行政机关对外作出的行政确认行为。对证据24的关联性无异议；认为：（1）证明补偿对象是合法生产的渔船，即合法从事渔业生产的船舶，不包括为渔业生产服务的船舶；（2）证明原告的船是渔业船舶中的渔业辅助船，并不是渔船（根据《渔业船舶法定检验规则》第1.4条1.4.2款第（6）项的规定，渔业船舶是渔船和渔业辅助船的统称）。对证据25的真实性、合法性、关联性均无异议，认为：（1）李东明的0061号船，经吴川市海洋与渔业局核实，其为有证半渔农渔船，并且在初步设计报告所确认的实物范围之内，同时吴川市人民政府对这一事实也予以了确认，因此，该补偿协议书恰好证明补偿的对象是渔船；（2）原告的船舶不是渔船，不属于补偿对象。对证据26的真实性无异议；认为该文件是关于征地拆迁人员分组及工作职责的文件，本案并不是征地及拆迁引发的纠纷，该份文与本案无关。对证据27的关联性有异议，认为案例中的案由是侵权之诉，本案中被告并未侵犯原告任何权利，该案例与本案无关。对证据28的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告的证据25与本案没有关联性，本院不予采信；其余证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。
经审理查明：鉴江供水枢纽工程是鉴江下游最后一级水资源综合利用工作，主要任务是供水，兼顾拦潮、航运、改善灌溉条件等，供水范围和对象主要是广东湛江钢铁项目和东海岛，兼顾湛江市坡头区、南三岛等生产和生活用水，是湛江钢铁项目最重要的外围配套工程。2009年，鉴江水利枢纽工程供水项目开始动工建设。该项目上马后，需要对鉴江出海口进行拦截建坝，给鉴江下游沿岸村民生产、生活造成影响。2010年5月7日，湛江市人民政府根据工程指挥部的上报，作出了湛府函[2010]144号《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》。该批复第七条对库区内受影响的渔船补偿范围和方法作出规定，明确补偿的对象是合法生产的渔船。2011年12月，广东省水利电力勘测设计研究院根据被告湛江市人民政府鉴江供水枢纽工程项目法人的委托，对鉴江供水枢纽工程水库淹没受影响情况进行调查，出具《湛江市鉴江供水枢纽工程水库淹没影响处理初步设计报告》，对补偿渔船条件作了限定。
原告黄凤林等8人是广东省吴川市吴阳镇达上村、三东村等村的村民，长期在鉴江下游入海口处经营渔业辅助船舶有关业务。登记编号为粤吴川0052、0049、0048、0047、0051、0062、0063、0053的渔业辅助船分别属于原告黄凤林、黄日华、ＸＸ福、黄土轩、陈才雄、黄上如、黄启鹏、曾宪泽等八人所有，已依法取得《中华人民共和国渔业船舶所有权登记证书》等证书，但没有捕捞证，不能从事渔业捕捞作业。原告黄凤林等8人认为，由于鉴江供水枢纽工程项目的开建，给鉴江下游渔业生产造成很大影响，对原告的经营造成很大损失。从2012年3月起，原告黄凤林等8人不断向工程指挥部及吴川市政府有关部门提出赔偿申请。2012年4月6日吴川市海洋与渔业局派员到现场核实确认后，向吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室出具了吴海渔函[2012]8号《关于补报鉴江供水枢纽工程库区内受影响未登记的吴阳镇黄凤林等八艘持证渔业船舶的报告》，确认上述8艘渔业船舶属合法渔船补偿对象，建议核实安置。2012年5月17日，吴川市人民政府向工程指挥部报送吴府[2012]36号《关于要求补偿未纳入鉴江供水枢纽工程征地移民初步设计的受影响工业企业和专业项目损失的请示》，就部分未纳入初步报告补偿范围的项目进行请示，其中包括黄凤林等8原告渔业辅助船的补偿问题。其后，因黄凤林等人多次上访，要求解决船舶补偿问题，2014年9月2日吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室又向工程指挥部发去吴鉴移[2014]26号《关于要求补偿吴阳镇黄凤林等人持证渔业船舶损失的请示》，要求尽快对鉴江供水枢纽工程影响黄凤林等人八艘渔业船舶情况进行核实及补偿。随后，工程指挥部将上述请示转发广东省水利电力勘测设计研究院，请求协助答复。2014年9月12日，广东省水利电力勘测设计研究院对湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室作出粤水设资环[2014]18号《关于对吴阳镇黄凤林等人持证渔业船舶损失有关问题的答复》，答复意见如下：依据原渔船补偿方案，八艘船舶主需提交身份证、船舶证及捕捞证的复印件、30千瓦以上的提供年检证复印件等资料核实后，由吴川市海洋与渔业局审核确定纳入补偿范围。2015年2月10日，工程指挥部向湛江市海洋与渔业局发送（湛鉴水函[2015]6号）《关于持证渔业辅助船补偿问题的函》，就不具备渔业捕捞证的有证辅助船是否列入鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的补偿范围问题进行请示。2015年3月16日，湛江市海洋与渔业局作出湛海渔函[2015]62号《关于持证渔业辅助船补偿问题的复函》，答复内容主要是：“……二、根据广东省水利电力勘测设计院编制的《湛江市鉴江供水枢纽工程水库淹没影响处理初步设计报告》第4．1．3．6条第（2）规定渔船调查范围为‘从事渔业捕捞的渔船’，且‘必须是持有船舶登记证、捕捞证、产权证、船检证，年检无过期的黄坡港渔船’，没有包括除捕捞渔船外的渔业辅助船。因此，湛江市政府批复的《湛江市鉴江供水枢纽工程项目征用地拆迁补偿安置方案》（湛府函[2010]144号）没有考虑到渔业辅助船的补偿问题，建议协调研究，妥善解决”。2015年4月9日，工程指挥部到吴阳镇人民政府组织召开工作会议，专题研究吴阳镇鉴江供水枢纽工程征地移民安置遗留问题，吴川市水务局、吴阳镇人民政府等主要负责人参加会议。根据该《工作会议纪要》内容，反映“经讨论研究，会议对吴阳镇辖区范围内部分遗留问题予以明确：……五、关于吴阳镇8艘渔业辅助船问题，根据设计及鉴江工程相关补偿文件的规定，只有在库区内从事渔业捕捞且三证齐全的捕捞渔业船才纳入补偿范围，请吴阳镇政府做好解释工作”。但直至原告黄凤林等8人提起本案诉讼时，没有任何行政机关对原告黄凤林等8人就其提出的上述渔业辅助船补偿问题作出明确的处理决定或答复。
又查明，2015年原告黄凤林曾就其涉案渔船的补偿问题以湛江市人民政府、工程指挥部提起民事诉讼，请求“判令湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部因枢纽工程建设，造成我的渔业辅助船经济严重损失，依照吴川市人民政府（2012）36号确认损失费每艘船的补偿费为160万元，并由被告负担一切诉讼费用”。吴川市人民法院经审理后于2016年5月12日作出（2015）湛吴法民三初字第147号民事裁定，认为“本案的主要争议焦点是，原告所有的50052号船是否属鉴江供水枢纽工程库区内遭受损失的赔偿对象问题，因被告湛江市人民政府对征地承建鉴江供水枢纽工程并没违法，也无过错，工程施工截流后，虽给原告的船舶经营造成了一定的影响，但由于工程指挥部以及湛江市人民政府尚未核定涉案船舶是否属补偿对象，未纳入补偿范围。行为人未把涉案船舶纳入补偿范围的行为是具体的行政行为范畴，所以，无法通过民事诉讼的方式对涉案船舶进行补偿。故原告的起诉不属于本院的处理范围，应予驳回”，据此裁定“驳回原告黄凤林的起诉”。
另查明，湛江市人民政府制定的《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法》第四条规定：“鉴江供水工程建设管理处是鉴江供水工程的项目法人”、第五条第一、二、三款规定“鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作，实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。湛江市政府负责鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作的组织和领导，鉴江供水工程指挥部办公室负责日常工作。项目法人分别与吴川市政府、坡头区政府、湛江经济技术开发区管委会签订协议，由所在地政府、管委会分别负责本行政区域内征地补偿、移民安置和专项设施迁改建设工作的组织和实施。所有地政府、管委会设立征地移民安置办公室，负责征地补偿和移民安置、专项设施迁改建等的具体实施”。2010年5月31日，湛江市鉴江供水枢纽工程建设管理处与吴川市人民政府签订《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作协议书》，明确了双方在该工程建设中各自应承担的职责。2011年6月28日，吴川市人民政府印发《吴川市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置实施办法》，其第四条第一款规定“吴川市人民政府负责鉴江供水工程（吴川库区）建设征地补偿和移民安置工作的领导和布置实施，吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室负责组织、协调、指导各相关镇（街）、市府有关职能部门开展征地补偿和移民安置工作”。本案庭审中，被告吴川市人民政府承认，应当对原告黄凤林等8人提出的渔业辅助船补偿申请作出相关处理决定或答复的行政机关系吴川市人民政府。
本院认为：本案系要求履行行政补偿法定职责纠纷。本案争议的焦点是：一、原告黄凤林等8人申请被告吴川市人民政府履行行政补偿法定职责是否有依据？二、原告黄凤林等8人的起诉是否已超过法定起诉期限？
关于原告黄凤林等8人申请被告吴川市人民政府履行行政补偿法定职责是否合法的问题。根据《吴川市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置实施办法》第四条第一款关于“吴川市人民政府负责鉴江供水工程（吴川库区）建设征地补偿和移民安置工作的领导和布置实施，吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室负责组织、协调、指导各相关镇（街）、市府有关职能部门开展征地补偿和移民安置工作”的规定可知，鉴江供水工程吴川库区范围内的征地补偿安置工作应由被告吴川市人民政府负责。原告黄凤林等8人认为其符合涉案的鉴江供水工程建设征地补偿范围，曾于2012年3月1日向吴川市海洋与渔业局提出补偿申请，同时亦曾向吴阳镇人民政府提出过补偿申请。虽然针对原告的该补偿申请，吴川市海洋与渔业局及吴阳镇人民政府均曾向吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室提出过报告进行请示，吴川市人民政府亦曾于2012年5月17日以及吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室曾于2014年9月2日分别就原告黄凤林等8人的该补偿申请问题向湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部进行请示。但此后直至原告提起本案诉讼时，吴川市人民政府尚未就原告的该补偿申请作出答复或处理，已构成行政不作为，原告黄凤林等8人起诉要求判令吴川市人民政府对其提出的渔业辅助船补偿申请作出行政决定的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。但根据司法审查权不能代替行政权的原则，原告黄凤林等8人起诉要求直接判令被告吴川市人民政府对其作出补偿1280万元损失的行政决定的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。对于原告起诉请求湛江市人民政府、工程指挥部履行行政补偿义务的问题，因湛江市人民政府、工程指挥部不是本案适格被告，本院另行裁定驳回原告对湛江市人民政府、工程指挥部的起诉。
关于原告黄凤林等8人的起诉是否已超过法定起诉期限的问题。经查，自2012年起，原告黄凤林等8人多次向吴川市海洋与渔业局提出补偿申请，同时亦曾向吴阳镇人民政府提出过补偿申请。而根据证据材料反映，从2012年至2015年期间，吴川市及湛江市两级行政机关一直就原告黄凤林等8人的该补偿申请进行请示、调查、讨论等，即该处理程序一直在进行中，并未终止。且在2015年原告黄凤林曾就其涉案渔船的补偿问题以湛江市人民政府、工程指挥部提起民事诉讼，吴川市人民法院于2016年5月12日作出（2015）湛吴法民三初字第147号民事裁定，以行政机关未把涉案船舶纳入补偿范围是具体行政行为范畴，故无法通过民事诉讼的方式对涉案船舶进行补偿，黄凤林的起诉不属于该院的处理范围为由而裁定驳回了黄凤林的起诉。随后，原告黄凤林等8人于2016年7月19日提起本案诉讼。由此可见，原告黄凤林等8人的起诉并未超过法定的起诉期限，本院应依法予以审理。
综上所述，原告黄凤林等8人申请被告吴川市人民政府履行法定职责，被告吴川市人民政府未对其的申请依法作出处理，属于行政不作为；但原告黄凤林等8人要求直接判令被告吴川市人民政府将原告渔业辅助船舶损失纳入征拆补偿范围并给予1280万元的补偿欠妥，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决如下：
一、限被告吴川市人民政府在两个月内对原告黄凤林、黄日华、ＸＸ福、陈土轩、陈才雄、黄上如、黄启鹏、曾宪泽提出将编号为粤吴川0052、0049、0048、0047、0051、0062、0063、0053的8艘渔业辅助船纳入湛江市鉴江供水枢纽工程项目吴川库区受影响渔船补偿范围并给予补偿的申请作出相应的行政行为。
二、驳回原告黄凤林、黄日华、ＸＸ福、陈土轩、陈才雄、黄上如、黄启鹏、曾宪泽的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告吴川市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 麦江梅
审 判 员 陈晓明
代理审判员 莫望春
二〇一七年十一月八日
书 记 员 陈小斯
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。