吉林省桦甸市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0282行初31号
原告刘伟，男，汉族，农民，现住吉林省桦甸市八道河子镇。
委托代理人岳重友，吉林省桦甸市八道河子镇法律服务所法律工作者。
被告桦甸市国土资源局，住所地吉林省桦甸市。
法定代表人田春岩，局长。
委托代理人钟振海，该局法规科科长。
委托代理人丁宝军，吉林桦远律师事务所律师。
原告刘伟不服被告桦甸市国土资源局土地行政处罚行为，于2017年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月20日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月13日公开开庭审理了本案。原告刘伟及其委托代理人岳重友、被告桦甸市国土资源局的委托代理人钟振海。丁宝军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桦甸市国土资源局于2017年9月11日作出桦国土资执罚字[2017]43号行政处罚决定书，内容：经查，刘伟于2009年9月、2012年9月，在未经批准，未依法办理用地手续的情况下，擅自占用桦甸市八道河子镇xx村xx水库旁一般耕地498平方米，建水库看护房和库房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条。《吉林省土地管理条例》第二十一条的规定，构成非法占地。上述事实有下列证据证实：笔录、宗地图、现场勘查笔录、地类证明等。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，处罚如下：一、责令当事人退还非法占用的土地；限期15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、对当事人非法占有的一般耕地498平方米，处以每平方米10元罚款，即4980元。
原告刘伟诉称：2006年原告承包水库，2008年桦甸市八道河子镇招商引资，准备在xx水库西侧兴建牧业小区，原告以水库承包人的便利条件，作为投资人与达成协议，在水库西侧建立的牧业小区，起名为桦甸市八道河子镇xx养牛专业合作社，法定代表人周xx，各项手续由村办理，费用由原告支付，该牧业小区所用土地系蒋xx、赵xx、苏xx的册外地及水库西侧建水库时遗留的沙坑，2008年水利部门检查水库，按照水利部门检查要求，水库是国家小二型水库，原水库看护房倒塌，按照国家防汛要求必须建立水库看护房，又因村民委员会的要求，建立防汛临时安置点，原告于2008年开始平整水库旁的沙坑，准备建设水库看护房和牧业小区，2008年11月5日，被告对村牧业小区非法占地进行了处罚，罚款金额13700元，一个处罚决定书两张罚款票据，一张为2008年11月5日，当事人是八道河子镇xx村牧业小区罚款金额5000元。另一张为2010年4月13日，当事人是桦甸市八道河子镇xx村罚款金额8700元，2009年6月8日xx村为牧业小区办理了营业执照，名称为桦甸市八道河子镇xx养牛专业合作社，法定代表人为周xx，同年原告在水库西侧裸地建设水库看护房，2012年桦甸市八道河子镇xx村村民委员会办理了xx村物业小区设施农用地审核手续，用地面积为2200平方米，原告依据审核手续确定的2200平方米土地与xx村委会共同建一栋房屋，其中东侧90平方米系原告出资建设的xx村牧业小区禽舍及饲料仓库，西侧两间60平方米系由桦甸市环保局投资建设的xx村垃圾分类间，2017年8月20日，被告对原告进行调查后，以原告在未经批准，未依法办理用地手续的情况下，擅自占用桦甸市八道河子镇xx村水库旁一般耕地498平方米建水库看护房和库房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《吉林省土地管理条例》第二十一条的规定构成非法占地，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定对原告进行了行政处罚。该行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，理由如下：
一、行政处罚决定书认定主体错误。原告系xx村招商引资建设xx村牧业小区的投资人，xx村牧业小区即桦甸市八道河子镇xx养牛专业合作社，法定代表人为周xx，原告不具有被处罚主体资格。
二、行政处罚决定书违反一事不再罚原则。被告于2008年因非法占地已经对xx村牧业小区及xx村民委员会罚款合计13700元，现第二次对原告作出非法占地498平方米罚款4980元是错误的，这两栋房屋所占的土地在2008年被告作出的13700平方米处罚范围内，因此违反了行政处罚法关于一事不再罚的原则。
三、行政处罚决定书认定的基本事实错误。Xx村牧业小区占地是经xx村民委员会申请有被告审核的设施农用地。原告现所持有的经被告审批的设施农用地审核备案表，该表中详细写明用地的申请单位系桦甸市八道河子镇xx村民委员会、建设项目名称不为xx村牧业小区、用地面积2200平方米，四至为：东至裸地；南至耕地；西至青储窖；北至农用作业道。这些都说明此宗地系建设xx村牧业小区用地，xx村牧业小区也是依据被告的审批进行建设，建筑物在土地审批范围内。被告认定498平方米上建筑物系原告非法建筑是错误的，况且被告在处罚决定书中认定的库房是由两单位建设的，库房西侧两间60平方米是由桦甸市环保局投资建设的xx村垃圾分类间，东侧90平方米是由原告投资建设的xx村牧业小区用房，这一事实通过移交单及八道河子镇政府证明可以得到确认，对这50平方米建筑物原告只是施工方，并不是实际投资建设人，那么相对应的该房屋所占土地面积也并非为原告刘伟所占，故被告将这150平方米的建筑都认定为原告所建，对原告进行处罚是错误的。另外通过庭审调查，被告没有证据证明批给xx村牧业小区的2200平方米土地的具体位置，在处罚原告时想当然的绘制了一张位置图，这张位置图并不是被告审批土地时所绘制的图，故这份2017年8月24日绘制的位置图，不能作为本案的定案依据。被告称批准位置的四至环境发生了变化是没有根据的，从现场状况看，被告拟批准的2200平方米的位置不可能存在这么大的面积，被告所说的位置现四周的树木为30年以上的树龄，环境根据没有改变，而且原告建房是在被告审批后所建，故原告的建房位置即是被告的审批位置，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求，撤销桦国土资执罚字[2017]43号行政处罚决定书。
原告刘伟向本院提交了以下证据：
1.桦国土资执罚字[2017]43号行政处罚决定书1份。证明原告刘伟提起行政诉讼的原因。
经质证，被告无异议。
2.桦国土资八道监罚字[2008]026号行政处罚决定书1份、罚没款收据2份（当庭举证）。证明原告作为投资人在2008年以xx村建设xx村牧业小区的名义平整xx村提供的13700平方米土地被被告以未办理土地手续的情况下，擅自占用xx村集体林地13700平方米建牧业小区的的名义罚款13700元，原告分两次足额缴纳了罚款，被告出具的票据被处罚人分别为八道河子镇xx村牧业小区和桦甸市八道河子xx村。
经质证，被告对证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性。该组证据反映的是2008年处罚八道河子镇xx村民委员会，当时的违法事实是村民委员会平整场地，拟建设牧业小区，对此我局进行的处罚，而本案是原告违法建设看护房、库房所进行的处罚，主体不一致，案件事实不一致，两个事实没有关联性，不能证明原告的主张。
3.农民专业合作社法人营业执照1份（当庭举证）。证明原告拟建设的xx村牧业小区名称为桦甸市八道河子xx养牛专业合作社，法定代表人为周xx，并非原告。（2009年6月8日办证）
经质证，被告有异议。该组证据与本案没有关联性，且该营业执照是否被注销或吊销没有证据显示，因此不能证明原告的主张。
4.设施农用地审核备案表1份（5页，当庭举证）。证明xx村民委员会于2012年6月申请建设xx村牧业小区，经审核批准2200平方米，该宗地四至明确，原告在该宗地上与xx村民委员会合建一栋房屋，西侧两间50平方米系xx村垃圾分类间，东侧为xx村物业小区库房，认定整栋房屋是刘伟个人的是错误的。
经质证，被告对证据的真实性无异议，但对证明问题有异议。本案涉及的两处房屋占地并不在备案的批准范围内，且该组证据不能够反映出原告所要主张原告与xx村合建的事实，及西侧两间50平方米系xx村垃圾分类间，东侧为xx村牧业小区库房这一事实。
5.桦甸市八道河子镇人民政府证明、桦甸市八道河子镇农村管理服务中心调取的2012年农村环境连片整治示范项目移交单、记帐凭证各1份（当庭举证）。证明桦国土资执罚字（2017）43号行政处罚决定书中第一项要求原告拆除的建筑物有桦甸市八道河子镇xx村民委员会50平方米建筑物。第二项被告认定的原告非法占地498平方米中含xx村民委员会占地面积。该50平方米建筑物由环保局投资，村民委员会选址，由刘伟建设，已于2013年6月6日由环保局移交给xx村民委员会，并在经管站登记备案，这50平方米建筑物与原告无关。记帐凭证证明该50平方米的垃圾分类间是由环保局投资，xx村入帐。移交单和记帐凭证是一体的。
经质证，被告对证据的真实性无异议，对证明问题有异议。本案中涉及的两处房屋没有经过用地申请，没有得到我局的批准，属于违法建筑，依法不能经桦甸市八道河子镇人民政府进行权属确认，我局在进行调查时原告自认本案诉争的两处房屋均是由其所建，因此，我局对原告进行处罚。对移交单和记帐凭证的真实性无异议，对证明问题有异议，该建筑是原告违建，依法不能进行转让，xx村委会不能取得该违建的所有权。我们当年处罚xx村委员的13700平方米，包含了这次处罚刘伟的498平方米，但是主体、客体和主观、客观要件均不相同，属于不同的非法占地案件。2012年刘伟占地建房时未取得用地审批手续，违法占地事实既成立，至于卖给谁、流转给谁均是违法无效的，不能违法建筑一转让就变为合法。
6.原桦甸市八道河子镇xx村书记周xx出庭作证。证明一、xx村兴建xx村牧业小区的历史由来；二、刘伟作为投资人在2008年平整xx村提供的13700平方米土地，被被告处罚13700元，刘伟分两次缴纳了罚款；三、现水库旁的所有建筑均在13700平方米之内，被告对原告刘伟又一次处罚，违反法律规定；四、刘伟所建的牧业小区库房占地是由周xx经手办理并经审核批准的设施农用地2200平方米的备案手续，建设位置就是现在垃圾分类间和牧业小区库房的位置；五、刘伟所建的牧业小区库房与xx村民委员会建设的xx村垃圾分类间是一栋房屋，西侧50平方米是xx村民委员会的垃圾分类间。
经质证，被告对关于垃圾分类间的产权和诉争房屋位于设施备案的2200平方米范围内有异议的，称经核对，诉争的房屋不在2200平方米范围里，2200平方米在诉争房屋的南侧，距诉争房屋约50米，具体距离没有测量，我们有2200平方米和刘伟建设房屋的相对位置落位图。
被告桦甸市国土资源局辩称：2017年8月20日，我局接到中央环保督察组转办件，刘伟在桦甸市八道河子镇xx水库旁占地建房。后我局八道河子国土所工作人员依法进行调查取证。经询问调查、现场踏查、勘测、核实房屋及设施用地批准范围，认定刘伟构成非法占地行为。我局于2017年8月20日立案查处，于8月25日送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，于9月7日依法举行了听证会，刘伟本人出席听证会，于9月11日送达了《行政处罚决定书》，行政处罚程序合法。刘伟的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《吉林省土地管理条例》第二十一条的规定，构成非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，对刘伟进行了处罚。该处罚法律适用适当。
我局2008年8月动态巡视发现，八道河子镇xx村村民委员会正在平整场地拟建牧业小区，我局及时进行制止，依法进行了查处，当事人停止了违法行为，地表未形成建筑物。该处罚与原告刘伟违法占地主体、客体、主观、客观要件均不相同，属于两个违法占地行为，原告被处罚主体适格；两次处罚，一个是村委会，一个是原告刘伟不同的违法占地行为，不适用“一事不再罚原则”，该原则是对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。刘伟于2009年9月、2012年9月，在未经批准，未依法办理用地手续的情况下，擅自占用桦甸市八道河子镇xx村xx水库旁一般耕地498平方米，建水库看护房和库房。经收集的证据有：询问笔录、现场勘查笔录、地类证明、现场照片、设施用地备案及当事人两处房屋相对位置图等，证明当事人已经构成非法占地，违法事实清楚。
另外，要说明两点：一、关于位置图，我局做的批准2200平方米范围是确定的，后期在该批准范围上已经建有库房，该库房距离本案的两处违法建筑约50米，而被告批准的2200平方米的宽度为27.5米，显然，两处违法建筑不在2200平方米范围内；二、原告主张西侧50平方米权属问题没有相关证据证明原告在违建时是受委托施工，或者承建，原告的证人出庭作证时明确指出其与原告之间没有任何协议，通过原告所举的证据来看，西侧50平方米房屋的移交接收日期是2013年6月6日，支付价款日期是2014年12月31日，而本案原告违建是2012年，可以反映出是原告违建在先，处分房屋在后，因此我局处罚原告主体不存在问题。中央环保督查组对刘伟违法占地事实已经审核，并要求立即整改拆除，原告及证人均承认房屋是刘违建设，违法事实已成立，我局作出的处罚程序合法，适用法律正确，事实清楚，请求驳回原告的诉讼请求。
被告桦甸市国土资源局向本院提交了以下证据：
1.《违法线索登记表》、《立案呈批表》各一份。证明刘伟在八道河子镇xx水库旁违法建水库看护房和库房案件来源。针对当事人刘伟的非法占地行为，桦甸市国土资源局进行了立案。
经质证，原告无异议。
2.2017年8月24日《询问笔录》、《现场勘测笔录》、《宗地图》、当事人身份证明、现场照片各一份。证明刘伟承认两栋房屋是他所建。当事人违法占用土地现场，经我局实际勘测和踏查，房屋占地面积498平方米，东至：水库、南至：荒草地、西至：荒草地、北至：荒草地。
经质证，原告对证据的真实性无异议，对两栋房屋是刘伟建设的也无异议，但西侧的一栋房屋一部分是桦甸市环保局投资由刘伟建设的，权属为xx村民委员会的垃圾分类间；笔录第二页倒数第五行“由xx村对这片土地进行平整”应该是由刘伟出资以xx村牧业小区的名义对这片土地进行平整，第四页第二行应回答“这栋房屋西侧两间是由环保局投资建设的xx村垃圾分类间，东侧是我依据设施农用地手续建设的库房”，通过这份询问笔录还能证实：1.刘伟为建设xx村牧业小区，2008年平整了13700平方米土地，被被告进行了行政处罚，刘伟分两次足额缴纳了13700平方米罚款；2.被告在行政处罚决定书认定的非法占用的498平方米土地包含在13700平方米土地之内；3.刘伟在取得设施农用地审批手续后建设的库房在2200平方米之内。对认定刘伟而不是牧业小区占地及占地面积498平方米有异议，498平方米其中包括权属为xx村由环保局投资建设的两间xx村垃圾分类间，另刘伟对地类不懂，其中水库看护房占用的土地为裸地。宗地图西侧一栋房屋含两间xx村垃圾分类间，确定系刘伟非法占地498平方米错误。
3.两处房屋占地位置与设施农用地备案位置图、《八道河子镇土地利用现状图（局部）》、《八道河子镇土地利用总体规划图（局部）》、《地类证明》各1份。证明两处房屋不在设施农用地备案范围内。刘伟所占土地为一般耕地，不符合规划。
经质证，原告对备案位置图真实性有异议，该图没有制图时间、没有制图人及所长签字、绘图不规范（手工绘图与机制绘图相结合），况且在刘伟手中的设施农用地审批手续中不存在该图，该图没有坐标点，没有标明设施农用地批准位置的四至，而且该图的位置与备案表中标明的四至位置明显不符，刘伟要求制图人出庭接受质询。对两个局部图的真实性无异议，但原告在水库看护房占用的是裸地，不是一般耕地。被告提供的水库看护房位置图是一调图，而看护房西侧房位置图使用的是二调图，从二调图可以看出水库看护房是建设在裸地上，现全国均使用二调图，不使用一调图，而对于给原告的处罚却使用双重标准，非法占用裸地和非法占用一般耕地处罚标准是不一致的，非法占用裸地每平方米处罚1-5元，非法占用一般耕地每平方米处罚5-10元。所以被告应使用二调图标明水库看护房及看护房西侧库房的位置。对地类证明的真实性无异议，水库看护房是建在裸地上，而不是建在一般耕地，该份地类证明所证明的地类使用的是一调图及二调图（一调图是全国第一次国土调查所制的图；二调图是全国第二次国土调查所制的图）。141是一调图中显示的一般耕地，013是二调图中显示的一般耕地。
4.《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及法律文书送达回证、《听证笔录》、《国土资源行政处罚听证报告》各一份。证明告知当事人陈述、申辩时限和听证权利。经当事人申请，我局依法定程序举行听证并出具听证报告。听证员周克阳因临时参加政府会议未能出席听证会。
5.送达回证1份。证明我局依法对刘伟下达的处罚决定，当事人于2017年9月11日已签收。
以上证据4-5经质证，原告均无异议。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告对被告所举的证据1.4.5均无异议，本院予以确认；对证据2的真实性无异议，本院对其真实性予以确认；对证据3的备案位置图的真实性有异议，对其余部分证据无异议，本院对该证据除备案位置图之外，其余证据予以确认。被告对原告所举的证据1无异议，本院予以确认；对证据2-5的真实性无异议，但对其证明的问题有异议，本院对原告的证据2-5的真实性予以确认；被告对原告所举的证据6证人证言关于垃圾分类间的产权和诉争房屋位于设施备案的2200平方米范围内部分有异议的，认为诉争的房屋不在2200平方米范围里，2200平方米在诉争房屋的南侧，距诉争房屋约50米，本院对该证言的其余部分内容的真实性予以确认。
经审理查明，2017年8月20日，被告接到中央环保督察组转办件：刘伟在桦甸市八道河子镇xx水库旁非法占地建房。被告于2017年8月20日立案查处，被告八道河子国土所工作人员进行调查取证，认定刘伟构成非法占地行为。于8月25日送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，于9月7日依法举行了听证会，于2017年9月11日作出桦国土资执罚字[2017]43号行政处罚决定，认定刘伟于2009年9月、2012年9月，在未经批准，未依法办理用地手续的情况下，擅自占用桦甸市八道河子镇xx村xx水库旁一般耕地498平方米，建水库看护房和库房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《吉林省土地管理条例》第二十一条的规定，构成非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，处罚如下：一、责令当事人退换非法占用的土地；限期15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、对当事人非法占有的一般耕地498平方米，处以每平方米10元罚款，计4980元。于当日向原告送达《行政处罚决定书》，原告刘伟于2017年9月20日向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政决定。
另查明：2008年桦甸市八道河子镇xx村列为省级新农村示范村，兴建xx村牧业小区，通过招商引资，由原告刘伟投资，平整xx村提供的13700平方米土地，拟建设xx村牧业小区，2008年11月6日，被告对八道河子镇xx村委会作出了桦国土资八道监罚字[2008]026号行政处罚决定，以xx村委会在未经批准，未办理土地手续的情况下，擅自占用xx村集体林地13700平方米，未批先建构成违法占地为由，对xx村委会罚款13700元，并责令退还非法占有的土地。后该罚款由原告出资分两次缴纳。于2012年6月13日xx村委会以建牧业小区为由，申请设施农用地2200平方米(80米×27.5米)，于同年7月3日经国土部门审核批准供地，并备案。2012年桦甸市农村环境连片整治示范项目第二批中有xx村堆肥场和垃圾分类间，系由国家投资，桦甸市环境保护局监管建设，而xx村垃圾分类间与xx村牧业小区库房建成一栋，西侧两间50平方米是xx村垃圾分类间，东侧是原告建设的牧业小区库房。该垃圾分类间是由xx村民委员会选址由原告先行垫资建设，建成后于2013年6月6日由桦甸市环保局将该项目移交给xx村委会，2014年12月该项目作为xx村委会的固定资产入帐，并支给付原告建设款项80000元。该50平方米的垃圾分类间，包含在被告认定原告违法占地面积498平方米处罚之内。
本院认为：一、原告建设的牧业小区库房（含50平方米垃圾分类间）及水库看护房的建设位置，是否在审核批准的设施农用地2200平方米的备案范围之外，没有确凿的证据证明；二、50平方米的垃圾分类间是公益建设项目，对被告作出行政处罚显失公平。因此被告作出的处罚决定主要证据不足，事实不清，处罚明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决如下：
撤销被告桦甸市国土资源局作出的桦国土资执罚字[2017]43号行政处罚决定。
案件受理费50元。由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 薛金花
审 判 员 毛长斌
人民陪审员 杨照清
二〇一七年十二月六日
书 记 员 艾书亦