海南省白沙黎族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）白行初字第3号
原告海南桑德水务有限公司。住所地：海南省海口市龙华区国贸文华路*号建信大厦****房。
法定代表人孙琳，女，该公司主管。
委托代理人杨路生，男，海南海大平正律师事务所律师。
被告白沙黎族自治县国土环境资源局。住所地：海南省白沙黎族自治县牙叉镇桥南路**号。
法定代表人罗长锋，男，该局局长。
委托代理人韦林，男，白沙黎族自治县国土环境资源局监察大队大队长。
委托代理人陈诺，男，白沙黎族自治县国土环境资源局监察大队科员。
原告海南桑德水务有限公司诉被告白沙黎族自治县国土环境资源局环境污染行政处罚一案，于2015年1月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月29日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月8日上午9时公开开庭审理了本案。原告海南桑德水务有限公司委托代理人杨路生，被告白沙黎族自治县国土环境资源局委托代理人韦林、陈诺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白沙黎族自治县国土环境资源局（以下简称为白沙县国土局）以海南省环境监测中心站2014年第一季度对全省国控重点企业的环境污染监督性监测结果为依据，认定原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第九条、第四十五条第三款的规定。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的规定，于2014年10月8日作出白土环资罚决字（2014）122号《行政处罚决定书》，对原告处以水污染物超标排放应缴纳排污费5倍的罚款，共计人民币775元。原告不服向白沙县政府提起行政复议，白沙县政府于2014年12月31日作出了行政复议决定书，维持被告白沙县国土局作出的行政处罚决定。原告不服向本院提起行政诉讼。被告于2015年2月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：1.检验报告；2.《关于依法对国控重点企业超标排放污染物行为进行查处的通知》附件2；3.海南省16座污水处理厂打包委托运营项目委托运营服务框架协议；4.白沙污水处理厂委托运营服务协议；5.海南省国土环境资源厅关于白沙县污水处理厂工程（0.7万吨／日）环境影响报告表，附水环境影响专项分析报告EIA（KJ2007）；6.海南省国土环境资源厅关于白沙县污水处理厂工程（0.7万吨／日）环境影响报告表的批复；7.企业法人营业执照、中华人民共和国组织机构代码证、税务登记证（副本）、孙林身份证复印件；8.白沙污水处理厂2014年1月份运行月报、排污收费计算；9.《关于海南桑德水务有限公司白沙分公司环境违法行为的调查报告》；10.《责令限期改正通知书》及送达回证；11.白沙污水处理厂厂长拒签《行政处罚告知书》（白土环资罚告字（2014）56号）现场照片（一）、（二）、（三）、（四）；12.《白沙县污水处理厂现状资产设施移交接收备忘录》第三点第二项；13.相关法律依据。
上述证据，被告白沙县国土局用以证明其作出白土环资罚决字（2014）122号《行政处罚决定书》，符合相关的法律规定，实施的行政处罚行为合法。
原告海南桑德水务有限公司诉称，被告在2014年10月8日以海南省环境监测中心站2014年第一季度对全省国控重点企业的环境污染监督性监测结果为依据，认定原告存在环境违法行为。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的规定，作出白土环资罚决字（2014）122号《行政处罚决定书》，对原告处以水污染物超标排放应缴纳排污费5倍的罚款，共计人民币775元。原告不服向白沙县人民政府提起行政复议，该县政府未经开听证会即作出行政复议决定书，维持了被告所作出的行政处罚决定。我们认为被告所作出的该行政处罚决定，认定事实错误，程序违法，应当予以撤销。主要理由是：一、被告对原告作出处罚前未充分合理考虑运营商的实际情况和困难。白沙县政府原初建污水厂未设计配置相关处理设施和设备，该厂不具备对阴离子表面活性剂的去除能力，因此对该污水厂进行处罚是不合理的。二、被告作出行政处罚决定前，原告没有收到行政处罚告知书和排污费核算通知等相关文件。被告执法程序不规范，应认定其违反相关法定程序。三、原告不应承担第三方的责任。2010年3月，我公司应上级多个相关部门的要求提前接管污水处理厂进行试运营，试运营至今存在着许多需要相关部门整改的问题尚未得到整改，严重影响了污水厂的正常运营。四、白沙县政府与海南桑德水务有限公司签订的《委托运营服务框架协议》中第29.1.2规定：甲方（即白沙县政府）“确认排入城镇排水管网的污水水质按照国家规定均达到《污水排入城市下水管道水质标准》（CJ3082-1999）；29.1.3规定：污水处理厂进厂污水水质指标最大限值为项目可行性研究报告及批复文件设定的设计水质指标的1.2倍（PH值除外），且污水处理厂进厂污水水质指标中BOD5／CODCR﹥0.25，BOD5指标的最小限值为40mg／L。”按此规定，进厂污水COD最小限值为160mg／L，BOD指标的最小限值为40mg／L。实际上白沙厂2014年第一季度进水COD平均浓度为95.9mg／L。两项比较，进水COD指标远低于协议标准160mg／L。导致出水水质无法达到规定要求。综上所述，请求法院依法撤销被告对原告作出的白土环资罚决字（2014）122号《行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被告承担。
原告海南桑德水务有限公司提供证据有：1.《水和废水监测分析方法》（第四版，第683页）；2.《水质采样样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009）；3.《白沙县污水处理厂现状资产设施移交接收备忘录》；4.《白沙黎族自治县县城污水处理厂及污水收集管网首期工程初步设计说明书》；5.《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目委托运营服务框架协议》；6.《白沙县污水处理厂委托运营服务协议》；7.白沙县监测站工作人员取样图片；8.《白沙黎族自治县环境保护监测站监测报告》（白环监字（2014）第5号）；9.《海南省2014第1季度国控污水处理厂监测数据结果表》；10.白沙黎族自治县国土环境资源局《行政处罚决定书》（白土环资罚决字（2014）122号）；11.《白沙黎族自治县人民政府关于县城污水处理厂技术改造停产施工的批复》（白府（2014）246号）；12.（白府复决（2014）3号）《行政复议决定书》；13.海南桑德水务有限公司营业执照副本复印件；14.法定代表人身份证明书；15.委托书。
上述证据，原告证明被告所作出的处罚决定没有事实和法律依据，同时证明被告未按法定程序对原告实施行政处罚决定的违法事实。
被告白沙县国土局辩称，原告所述不符合事实和没有法律依据。主要理由是：一、原告在公平和自由的原则下，通过投标取得白沙污水处理厂运营权，依法享有收取污水处理服务费的权利，应当承担相关法律和法规所规定的标准处理污水的义务。按照《委托运营服务协议》及相关法律规定的标准排放出水。二、根据《中华人民共和国合同法》第七条规定，原告海南桑德水务有限公司与白沙县政府签订《委托运营服务协议》也不能违反《中国人民共和国水污染防治法》规定。其之间的协议是另一种民事法律关系，原告是否承担第三方所产生的责任后果跟被告白沙县国土局作出行政处罚决定没有关系。况且原告不具备法律规定所要免除责任的情形。三、被告在作出行政处罚决定前，已将《责令限期整改通知书》送达原告签收；至于《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》，因原告拒绝签收，所以被告按相关法律规定留置送达。四、根据行政处罚行为构成要件：1、必须已经实施了违法行为，违法事实已经客观存在。2、违法行为属于违反行政法规范的性质，行政处罚只能针对违反行政法规范的行为。3、实施违法行为的人是具有责任能力的行政管理相对人。4、依法应当受到处罚。根据该四点要求，被告对原告的处罚是正确的，原告提出的违法理由不足以对抗被告按法律规定所作出的行政处罚决定。综上所述，原告所述的事实和理由与事实不符，被告实施的行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法、处罚适当。请法院维持被告对原告海南桑德水务有限公司所作出的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，本院对以下证据作如下认证：
一、被告白沙县国土局出示的证据。
被告出具1.检验报告。证明白沙污水处理厂排放阴离子表明活性剂超标的违法事实存在；2.《关于依法对国控重点企业超标排放污染物行为进行查处的通知》附件2。证明白沙污水处理厂排放阴离子表明活性剂超标的违法事实存在；3.海南省16座污水处理厂打包委托运营项目委托运营服务框架协议。证明白沙污水处理厂具有去除阴离子表明活性剂的义务，是具有责任能力的行政相对人，且不属于责任免除情形；4.白沙污水处理厂委托运营服务协议。证明白沙污水处理厂具有去除阴离子表明活性剂的义务，是具有责任能力的行政相对人，且不属于责任免除情形；5.海南省国土环境资源厅关于白沙县污水处理厂工程（0.7万吨／日）环境影响报告表，附水环境影响专项分析报告EIA（KJ2007）；证明污水排放标准执行GB18918-2002《城镇污水处理厂污染物排放标准》中的一级A标准，表1-2明确表示阴离子表明活性剂不得超过0.5㎎／L；6.海南省国土环境资源厅关于白沙县污水处理厂工程（0.7万吨／日）环境影响报告表的批复。证明污水排放标准执行GB18918-2002《城镇污水处理厂污染物排放标准》中的一级A标准；7.企业法人营业执照、中华人民共和国组织机构代码证、税务登记证（副本）、孙林身份证复印件。证明海南桑德水务有限公司是具有责任能力的行政相对人；8.白沙污水处理厂2014年1月份运行月报和排污收费计算表。证明处罚金额适当；9.《关于海南桑德水务有限公司白沙分公司环境违法行为的调查报告》。证明有违法事实存在；10.《责令限期改正通知书》及送达回证。证明海南桑德水务有限公司承认确有排放污水“阴离子表面活性剂”超标的违法行为并签收该通知书；11.白沙污水处理厂厂长拒签《行政处罚告知书》（白土环资罚告字（2014）56号）及现场照片（一）、（二）、（三）、（四）。证明留置送达《行政处罚告知书》（白土环资罚告字（2014）56号）；12.《白沙县污水处理厂现状资产设施移交接收备忘录》第三点第二项。证明确认白沙污水处理厂可以正常运作。13.相关法律依据。证明白沙污水处理厂行为违法属于违反行政法规范性质。
原告对被告在庭审出示的所有证据的质证意见为：我们对证据1，因为是刚刚庭上提交的，按照法律规定，超过了举证时效，我们认为是无效的。就检测报告本身，程序有很多瑕疵，采样时间是真实的，但是送样却是隔夜的，分析时间因为是时间段，我们无法确定检测是否在标准时间内，包括检测许多的具体细节也非常不规范。证据2，真实性没有异议，但是文件是依据检测报告做出的，证明内容有异议。证据3、4真实性、合法性没有异议，但是证明内容我们不认可。证据5、6我们认可。它是按照最高标准，我们的确是超了一点点。证据7没有异议。证据8没有异议。证据9是单方做出的，依据内容还是检测报告，所以我们认为不能证明存在违法事实。证据10我们只承认送达的事实。证据11我们承认没有收到送达的事实。证据12有异议，接收备忘录里存在很多没有解决的问题，里面说明的非常清楚，不符合正常运行的标准。证据13我们承认《水污染防治法》和《行政处罚法》，但是我们想说明水污染类的案件是非常复杂和特殊的，许多专门机构所作出的依据被告都没有提供。
二、原告海南桑德水务有限公司出示的证据。
原告提供证据有：1.《水和废水监测分析方法》（第四版，第683页）；2.《水质采样样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009），证明采样和送样不规范；3.《白沙县污水处理厂现状资产设施移交接收备忘录》。证明污水厂遗留问题必须在移交接收之日起3-6个月内完成相关整改工作；4.《白沙黎族自治县县城污水处理厂及污水收集管网首期工程初步设计说明书》。证明白沙厂初步设计未考虑阴离子表面活性剂的去除，未设计配置相关设施、设备，污水厂根本不具备对阴离子表面活性剂的去除能力；5.《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目委托运营服务框架协议》和6.《白沙县污水处理厂委托运营服务协议》，证明污染物达标排放是环保部门负责监督，同时是政府的责任和运营商的责任，协议双方的权益是公平的，行政处罚不该全部由运营单位承担；7.白沙县监测站工作人员取样图片。证明装水的容器不规范和不符合《水质采样样品的保存和管理技术规定》的要求；8.《白沙黎族自治县环境保护监测站监测报告》（白环监字（2014）第5号）。证明作为处罚依据的监测报告中水质水量与真实水质情况不符；9.《海南省2014第1季度国控污水处理厂监测数据结果表》。证明作为处罚依据的监测数据没有相关的监测报告，以网站公示的形式公布结果；10.白沙黎族自治县国土环境资源局《行政处罚决定书》（白土环资罚决字（2014）122号）。证明在收到行政处罚决定书之前，我单位没有收到行政处罚告知书；11.《白沙黎族自治县人民政府关于县城污水处理厂技术改造停产施工的批复》（白府（2014）246号）。证明白沙县污水处理厂运营至今一直存在历史遗留问题，严重影响了污水厂的正常运营；12.白沙县政府《行政复议决定书》（白府复决（2014）3号）。证明经过行政复议；13.海南桑德水务有限公司营业执照副本复印件；14.法定代表人身份证明书；15.委托书。证明公司委托相关人员出庭参加诉讼。
被告白沙县国土局对原告桑德水务有限公司在庭审出示的所有证据的质证意见为：证据1，《水和废物监测分析方法》第683页是针对细菌鉴定的标准。真实性、合法性没有异议，不承认其具有关联性，我们针对的是阴离子表面活性剂的检测。证据2，《水和废物监测分析方法》中的第44页和45页标准有规定，可以用塑料瓶保存，保存的时间是24小时。我们的送样是没有问题的。证据3、4内容中有说明，必须3-6个月完成处理工作。原告早已超过整改期限。证据5、6说明签订的合同主体之间是平等的，如果原告要求双方责任，也应该是合同的另一方，是民事合同关系，跟我们处罚无关。证据7照片，证据1、2已经解释过了，也即可以用塑料瓶保存时间24小时。证据8检测报告只有一份数据，没有对比参照物。证据9，全省都是以网站形势公布的，不存在问题。证据10没有异议。证据11是证明存在历史遗留问题，但是我们处罚是针对阴离子表面活性剂。证据11，不能证明污水厂不能处理阴离子，且与本案无关。证据12、13、14、15。没有异议。
上述证据经法庭审查，当事人质证，本院认为：被告在庭审出示的相关证据真实、合法具有关联性。能够证明原告所运营的白沙县污水处理厂排放口“阴离子表面活性剂”超标的事实，原告口头提出质辩理由不充分，且没有书面证据予以证实，对被告出示证据所证明原告有环境违法的事实予以采信。原告在庭审中提出认定被告执法程序不规范，并出示相关证据予以证实，被告提出异议，但未能举证证明其主张的事实。因此对被告提出该项异议不予认定，该证据可以作为认定本案有关被告作出行政行为存在程序瑕疵的事实证据，对其效力应予以认定。
经审理查明，2009年10月份，白沙县政府以公开招标方式选择有资质证书的运营商海南桑德水务有限公司进行委托运营白沙县污水处理厂，并与原告海南桑德水务有限公司签订一份《白沙县污水处理厂委托运营服务协议》，2010年3月份，原告海南桑德水务有限公司接管白沙县污水处理厂开始运营工作。2014年1月8日，海南省环境监测中心站对白沙县污水处理厂环境污染监督性进行监测，数据结果显示海南桑德水务有限公司白沙污水处理厂排放污水的污染物“阴离子表面活性剂”超标。2014年10月8日，被告白沙县国土局以海南省环境监测中心站2014年第一季度对全省国控重点企业的环境污染监督性监测结果为依据，认定原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第九条、第四十五条第三款的规定。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的规定，作出白土环资罚决字（2014）122号《行政处罚决定书》，对原告处以水污染物超标排放应缴纳排污费5倍的罚款，共计人民币775元。原告不服向白沙县政府提起行政复议，白沙县政府于2014年12月31日作出了行政复议决定书，维持被告白沙县国土局作出的行政处罚决定。原告不服向本院提起行政诉讼。请求法院依法撤销被告对原告作出的白土环资罚决字（2014）122号《行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被告承担。
本院认为，被告白沙县国土局以海南省环境监测中心站2014年第一季度对全省国控重点企业的环境污染监督性监测结果为依据，认定原告存在环境违法行为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的规定进行处罚并无不妥。原告诉称被告白沙县国土局在认定原告运营白沙县污水处理厂存在排放污水的污染物“阴离子表面活性剂”超标的事实时，缺乏证据证明。认为海南省环境监测中心站监测结果过程不符合相关监测技术要求，制作程序不当。在庭审中，被告已提供海南省环境监测中心站现场进行水质采样监测报告证实检测超标，该监测站属环境污染检测的专业部门，原告也无其他证据证实其运营污水处理厂不产生污染或排放污水的污染物不超标，同时也未提供任何专业部门作出的检测排放污水不超标的结论文件。原告的主张理由不充分，本院不予采纳。本案中，被告虽然未根据《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）的规定提供立案、调查取证、案件审查等办案流程的相关证据，仅向本院提供给原告送达的《责令限期改正通知书》、《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》，但该程序瑕疵不足以影响到被告作出《行政处罚决定书》行为实体的合法性。因此，原告请求法院依法撤销被告对原告作出的白土环资罚决字（2014）122号《行政处罚决定书》，于法无据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告海南桑德水务有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告海南桑德水务有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 刘亚钟
审 判 员 邢玉娟
人民陪审员 黎焕松
二〇一五年六月十九日
书 记 员 许凯威
附：本案适用的相关法律条文
《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。