湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘09行终38号
上诉人（原审原告）舒民朋，男，1995年3月13日出生，汉族，住广西南丹县。
委托代理人彭文科，湖南公言律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）桃江县人力资源和社会保障局。住所地桃江县资江北路***号。
法定代表人徐灿红，该局局长。
委托代理人向决中，桃江县芙蓉法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。
原审第三人桃江县金杰生物能源有限公司。住所地桃江县桃江经济技术开发区竹产业创新创业园。
法定代表人谢晚顺，该公司总经理。
上诉人舒民朋与被上诉人桃江县人力资源和社会保障局（以下简称桃江县人社局）、原审第三人桃江县金杰生物能源有限公司（以下简称金杰公司）社会保障行政确认一案，不服湖南省桃江县人民法院作出的（2016）湘0922行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人舒民朋的委托代理人彭文科，被上诉人桃江县人社局出庭负责人龚玉兰及委托代理人向决中，原审第三人金杰公司法定代表人谢晚顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2015年，舒清斌承包了第三人桃江县金杰生物能源有限公司的厂房搭建工程，原告为作业工人。同年7月18日，原告舒民朋在从事厂房搭建进行高空作业过程中从厂房顶部坠落受伤，全身多次骨折受伤，先后在湖南省武警总队医院、湖南省人民医院等处治疗。原告向被告申请工伤认定，第三人在工伤认定答辩书中提出原告与第三人不存在劳动关系。被告作出桃人社工伤中止字【2016】002号《工伤认定时限中止通知书》，以有权机构未作出原告与用人单位是否具有劳动关系为由，中止对原告的工伤认定申请。原告不服桃江县人社局的《工伤认定时限中止通知书》，遂诉至法院。
原审认为，原告申请工伤认定，其条件应当符合法律的规定。国务院《工伤保险条例》第十八条第(二)项规定，提出工伤认定应当提交下列材料：与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。原告提出第三人违法将劳务工程承包给不具备经营资质的单位或个人，其承担工伤主体责任可不以实际劳动关系存在为前提，这一主张不违反法律的规定，但被告和第三人对此事实不予认可。庭审中，原告、被告、第三人均未向法庭出具承包者舒清斌是否具备用工主体资格的证据，亦未向法庭提供该工程承包是否需要资质等其他查明案件事实的依据，其相关事实、依据存在争议。尽管法律规定劳动关系存在争议的，社会保险行政部门可以根据受害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定，但法律同时有规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。从这些规定可以看出，社会保险行政部门是否直接作出工伤认定，是法律赋予行政机关对相关事实证据进行分析认定的自由裁量权，其关键在于行政机关对劳动争议能否确认。在没有充分证据证明劳动关系不存在争议、或者虽存在争议、但行政机关能够确认的情况下，人民法院不宜判令行政机关作出工伤认定结论，司法权不能替代行政权。被告以对第三人与原告是工伤保险责任关系还是不受劳动法调整的雇佣关系等不能确认为由，作出中止工伤认定时限的行为，未违反法律规定，未损害原告的实体权利。故原告要求撤销被告作出的桃人社工伤中止字【2016】002号《工伤认定时限中止通知书》，责令被告作出工伤认定结论的证据、理由不充分，应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告舒民朋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告舒民朋负担。
上诉人舒民朋不服该判决，向本院提起上诉称：1、被上诉人具有在工伤认定过程中直接确认劳动关系的职权，并且工伤认定包括认定承担工伤主体责任的情形，上诉人在工作时间、工作地点、因工作原因受事故伤害，其伤害应直接认定为工伤，第三人应承担工伤主体责任，且其承担工伤主体责任可不以实际劳动关系为前提；2、《工伤认定时限中止通知书》中止工伤认定的理由是要求上诉人确认与第三人的劳动关系，但上诉人已明确是因第三人违法将劳务工程承包给不具备经营资质的单位或者个人而要求认定其承担工伤保险责任，上诉人并未主张与第三人存在劳动关系，并不存在一审认为的“发现劳动关系存在争议且无法确认”的情形，《工伤认定时限中止通知书》的中止理由不存在，被上诉人应撤销《工伤认定时限中止通知书》，继续履行工伤认定职责；3、舒清斌是否具备施工资质及用工资质的举证责任在第三人及被上诉人，并且本案争议焦点是工伤认定中止行为是否合法，并非上诉人是否应认定为工伤，舒清斌是否具备施工资质及用工资质应是工伤认定环节查明的事实，无论舒清斌是否具备施工资质及用工资质均不影响上诉人要求撤销《工伤认定时限中止通知书》，继续工伤认定的请求；4、按照《中华人民共和国劳动合同法》第二条的规定，舒清斌作为自然人不能成为法律意义上的用人单位，不具备用工主体资质；请求：1、撤销原判；2、判令被上诉人撤销其作出的《工伤认定时限中止通知书》，并责令被上诉人就上诉人工伤认定申请作出工伤认定结论。
被上诉人桃江县人社局答辩称：1、原审法院认定事实清楚适用法律准确；2、被上诉人作出中止工伤认定时限决定并无不妥，相关法律法规都明确授权劳动行政部门有权中止工伤认定时限，要求相对人进行劳动争议仲裁，只有通过劳动争议仲裁才能确认是何种用工关系，才能确认是否应认定为工伤，由谁承担工伤保险责任。且被上诉人作出的中止工伤认定时限决定不损害上诉人的实体权利，无论从事实上还是法理上作出中止决定均无不妥。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人金杰公司述称：意见与桃江县人社局答辩意见一致。
二审中上诉人舒民朋向本院提交了一份证据：舒清斌关于务工有关情况的书面说明。欲证明舒清斌不具备用工资质，且未与金杰公司约定安全事故责任由舒清斌承担，另外舒民朋是在金杰公司劳动时受伤。被上诉人桃江县人社局对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，对证明目的也持异议，且该证据不属于新的证据。原审第三人金杰公司对该证据的证明目的有异议。
本院认证意见：上诉人提交的该证据虽形成于二审诉讼期间，但并不是在举证期限后发现的新的证据，且上诉人舒清斌没有正当理由，本院不予采信。
二审认定的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据最高人民法院的相关司法解释，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。以及《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第五条的规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。由此可见，社会保险行政部门是否直接作出工伤认定的关键在于其对劳动争议能否确认，在劳动关系存在争议且无法确认的情形下，社会保险行政部门对相关程序的选择具有一定自由裁量权。本案中，被上诉人桃江县人社局以上诉人与原审第三人的劳动关系存在争议且无法确认为由，告知上诉人在有权机关作出结论后再作处理并不违反相关规定，且被上诉人桃江县人社局作出中止工伤认定时限的行为不损害上诉人的实体权利。在无充分证据证明劳动关系不存在争议或虽存争议，但行政部门能确认的情况下，人民法院不宜直接判令行政机关作出工伤认定结论。原审法院对上诉人提出的撤销被上诉人作出的桃人社工伤中止字[2016]002号《工伤认定时限中止通知书》，责令被上诉人作出工伤认定结论的诉讼请求不予支持并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人舒民朋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭柏奎
审 判 员 谭环栋
代理审判员 彭轶欧
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 张 伟