四川省武胜县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）武胜民初字第575号
原告邓勇，男，汉族，生于1971年4月11日。
原告谭彦容，女，汉族，生于1970年11月10日。
原告邓杰，男，汉族，生于1994年5月12日。
上列原告委托代理人谭彦梅（特别授权），女，汉族，生于1961年2月17日。
被告武胜县统一征地办公室。
法定代表人唐和平，该办主任。
被告武胜县街子工业园区管理委员会。法定代表人周鹏，该管委会主任。
委托代理人陈亦云（特别授权），四川维尊律师事务所律师。
委托代理人陈登科，四川维尊律师事务所律师。
原告邓勇、谭彦容、邓杰诉被告武胜县统一征地办公室、武胜县街子工业园区管理委员会（以下分别简称武胜县统征办、街子管委会）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2015年2月27受理立案后，本院在适用简易程序审理过程中发现案情复杂，裁定转为普通程序审理，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告谭彦容及三原告的委托代理人谭彦梅、被告街子管委会的委托代理人陈亦云、陈登科到庭参加了诉讼。被告武胜县统征办经本院合法送达开庭传票后无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法进行了缺席审理。本案现已审理终结。
三原告共同诉称，原告邓勇、谭彦容夫妻及其子邓杰（本案原告）两户与被告武胜县统征办、街子管委会就街子镇奶子山村征地拆迁中房屋拆迁补偿安置分别达成协议书，原告根据协议书中《其他补偿项目费用计算明细表》的约定，签字领取了两户签字后第一年的过渡费2500元，嗣后又以补偿为名增加了2500元，合计5000元，同时被告知：从2014年11月15日至2015年11月14日年末才能领取第二年的过渡费10000元。2013年5月20日，广安市人民政府出台实施的广安府发（2013）13号文件第二十八条第（一）款规定，还房安置拆迁的从拆迁安置协议签订之日起一次性支付一年的过渡费；标准为1-3人的4000元／户／年，超过一年过渡费增加一倍支付。该文件第四十七条规定，本办法在实施过程中，若因中、省、市征地补偿社会安置保险政策调整，从其新规定。第四十九条规定，本办法发布之日起施行，2009年12月14日广安市人民政府发布的广安府发（2009）37号文件同时废止。被告方打着执行广安府发（2009）37号文件旗号而实际执行的是武国土资发（2010）31号文件，该文件没有法定授权依据，与国家法律法规及国家政策相违背，根据国务院常务会议的决定“凡没有法律法规依据，未经上级批准，设立的政府性文件应一律取消”，故没有法律效力。因此，被告应不折不扣的执行广安府发（2013）13号文件，根据该文件原告两户应得的过渡安置费第一年被克扣3000元，第二年将被克扣6000元，原告向二被告及有关部门反映未果。现特诉请人民法院判决：一、二被告共同向原告补偿第一年过渡费3000元，发放第二年过渡费16000元；二、诉讼费由被告承担。
被告武胜县统征办未作答辩。
被告街子管委会辩称，一、原、被告经平等协商，在自愿的基础上签订《武胜县街子工业集中区房屋拆迁还房安置补偿协议书》，属于平等民事主体之间依法设立的民事法律关系，不属于具有行政上管理与被管理性质的行政法律关系，该协议不违反法律法规的强制性规定，应合法有效。二、该协议书明确约定根据《武胜县街子工业集中区房屋拆迁安置补偿实施办法》［武国土资发（2010）31号］，经原被告三方协商达成，应共同遵守。协议书第五条对室内设施、搬家补助费及临时过渡费约定为3600元，其中临时过渡费为2500元。根据合同法第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。原告不履行约定义务，在未得到被告的同意的情况下单方面提出对协议进行变更，违反了合同法第七十七条规定，属违约行为。三、原告要求按照广安府发（2013）13号文件规定的过渡费标准发放过渡费，被告街子管委会认为于法无据。理由是：双方签订的协议书明确约定按照武国土资发（2010）31号文件发放过渡费，虽然该文件规定的标准与广安府发（2013）13号文件规定的过渡费标准有差异，但后者仅仅是一个行政管理性质的管理规定，不属于法律行政法规，故不具有强制性。双方在协议书中关于过渡费的约定不违背法律行政法规的强制性规定，应合法有效。综上，原告的主张违背了诚实信用原则，不符合法律规定，请求法院判决驳回其诉讼请求。
三原告向本院提交以下证据与被告街子管委会的质证意见：
第1组证据：三原告的身份证及户口簿复印件，证明原告的身份。
第2组证据：房屋拆迁还房安置补偿协议书两份，证明两被告分别与三原告签了合同。
第3组证据：其他补偿项目费用计算明细表，邓勇等领取临时过渡费2500元。
第4组证据：广安市人民政府文件（广安府发（2013）13号），证明原告的请求有法律依据（该文件第28条、47条、49条）。
第5组证据：上访申请书及信访事项不予受理告知书，证明原告向相关部门主张权利。
被告街子管委会的质证意见：对第1组证据的身份证无异议、户口来源有问题。对第2、3、4组证据无异议。第5组证据的上访申请书无本案无关，对不予受理告知书无异议。
被告武胜县统征办向本院提交以下证据及双方质证意见：
第1组证据：事业单位法人证书，拟证明其法定职能。
第2组证据：武胜县人事局文件（武人发（2010）11号）及武胜县国土资源局出具的证明1份，拟证明被告武胜县统征办是武胜县国土资源局下属具有法人资格的事业单位。
原告与被告街子管委会对两组证据均无异议。
被告街子管委会向本院提交以下证据及原告的质证意见：
第1组证据：房屋拆迁还房安置补偿协议书、武国土资发（2010）31号文件、征地补偿安置方案公告、征地拆迁补偿宣传提纲、征地公告照片，证明：1、被告签合同前对适用的国土局文件进行了公示；2、双方签订的协议书明确约定执行标准是武国土资发（2010）31号文件；3、协议书明确约定原告的过渡安置费为2500元；4、协议书是双方平等自愿基础上、被告充分告知相关政策的前提下签订的。
第2组证据：领条及付款通知，证明被告已经履行支付约定的过渡安置费。
第3组证据：被告与原告同批次的其他被拆迁户签订的补偿安置协议书，证明被告与同批次的其他拆迁户签约的时间是2013年，过渡费都是按照武国土资发（2010）31号文件执行。
第4组证据：原告邓勇、邓杰的户籍信息，证明邓杰分户时间是2011年1月4日，说明邓勇为了拆迁故意将邓杰分户。
第5组证据：广安府发（2013）13号文件、武胜县政府文件（2015）28号，证明被告对原告拆迁安置补偿实行了优惠政策。
第6组证据：省政府关于武胜县乡镇建设用地批复、武胜县政府的征收公告，证明本案征地安置所在地属于上述批复内土地，公告明确写明安置补偿按照广府发（2009）37号文件。
第7组证据：武胜府发（2013）24号（会议纪要），证明该文件第四条规定，原告第一年过渡费在原协议规定的基础上再增加一倍。
第8组证据：广安府发（2009）37号文件，证明该文件第22条规定1-3人2000元／户／年，4-6人3000元／户／年，7人3000元／户／年。
第9组证据：武机编发（2010）20号文件，拟证明被告街子管委会属于事业单位，其职能中没有拆迁安置。
原告的质证意见：1、补偿安置协议书内容违反国家法律，协议的签订不是原告的真实意思表示；2、领款属实，但该款的发放不符合法律规定；3、签订的文件与执行的文件不一致，不应按2010年文件发放；4、不认可被告证明内容，分户是派出所的事，原告无故意行为；5、与原告的诉求无关；6、原告不知道这些文件和公告。对第7组拒绝质证，第8组文件已废止，对第9组证据真实性无异议。
本院结合双方诉辩意见及举证质证，对双方的证据分析确认如下：
原告的举证：被告街子管委会对原告的身份证、第2、3、4组证据、第5组不予受理告知书等无异议，这些证据来源合法、具有真实性，与本案有关联性，本院予以采信。原告的户口簿来源合法，被告质证认为原告邓杰分户存在问题，但未举证证实，被告的抗辩理由不成立，本院不予采信。信访局发出不予受理告知书，证实原告有上访的事实，对其上访申请书予以采信。
被告武胜县统征办举示的两组证据，双方均无异议，符合证据的“三性”原则，本院予以采信。
被告街子管委会的举证：第3组证据及第5组的武胜府函（2015）28号与本案无关，不予采信。被告街子管委会举证的第1、2、4、6、7、8、9组证据及第5组中广安府发（2013）13号文件，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，但第4组证据不能达到被告的证明目的。
经审理查明：2012年7月16日，四川省人民政府作出《关于武胜县2012年第2批乡镇建设用地的批复》，即川府土（2012）710号文件，根据该文件三原告所在的武胜县街子镇奶子山村7社集体土地被征用为建设用地。2013年3月20日，武胜县国土资源局发布武胜县人民政府征收土地公告，明确规定将武胜县街子镇奶子山村7组土地征收为建设用地，补偿安置标准按照广安府发（2009）37号文件执行，同时，武胜县国土资源局分别在街子镇政府公告栏及原告所在村社发布了征地补偿安置方案公告、政策宣传提纲及武胜县国土资源局关于印发《武胜县街子工业集中区房屋拆迁安置补偿实施方案》的通知，即武国土资发（2010）31号文件。2013年3月26日，武胜县经开区管委会召开街子工业园区第二批征地拆迁工作专题会，会后形成会议纪要，即武胜府纪（2013）24号，会议纪要中对相关问题的处理意见第4条规定，拆迁对象的过渡费除按广安府发（2009）37号文件规定标准执行外，征用单位再给予其同等金额的补贴。
2013年11月14日，三原告（乙方）分别与被告武胜县统征办（甲方）、被告街子管委会（丙方）（注：丙方系提供安置房单位）各签订一份内容完全一致的《武胜县街子工业集中区房屋拆迁还房安置补偿协议书》，协议书第五条规定，甲方应补偿给乙方建筑物以外的其他项目补偿费；第十条约定，本协议一式四份，自签字之日起生效。甲方执三份，乙方执一份，附件与本协议具有同等法律效力，拆迁完毕后自动失效。其中，附件2《武胜县街子工业集中区房屋拆迁建筑物以外其他补偿项目费用计算明细表》，载明户主邓勇（2人），临时过渡费1500元／户，户主邓杰（1人），临时过渡费1000元／户，共计2500元。原告在签订协议书后将房屋交给被告，当月即拆迁完毕。2013年12月5日，被告街子管委会下属的广安嘉和建设投资有限公司代被告武胜县统征办向原告谭彦容银行账户（账号：621033141001428xxxx）转账支付三原告第一年过渡费5000元。2014年11月，被告街子管委会通知原告领取第二年过渡费，原告谭彦容要求按照广安府发（2013）13号文件执行，被告应补发第一年过渡费3000元，第二年过渡费应发16000元。被告街子管委会予以拒绝，双方为此发生争议。2015年2月16日，原告向武胜县人民政府上访，要求二被告解决少算的过渡费问题，县信访局作出不予受理决定。原告不服，起诉至本院，要求判决二被告共同向原告补发第一年少算的过渡费3000元，发放第二年过渡费16000元。
庭审中，原告方诉称其长期在外务工，对征地公示的相关政策、文件不知情；被告街子管委会认为原告家三口人两个户口，且原告邓杰在未成年的情况下与父母分户，其户口来源不合法。
另查明：广安府发（2009）37号文件第三条、（2013）13号文件第三条均规定，市、区（市、县）人民政府是实施征地拆迁补偿安置的主体，统一组织实施辖区内征地拆迁补偿安置工作。各相关部门要按照职能分工，各司其职，各负其责，切实做好对本辖区内被征地组农民的拆迁、补偿、安置和社会保障工作。国土资源管理部门为征地补偿安置的实施部门，负责承办“两公告、一登记”、组织听证、补偿安置费支付等征地拆迁工作。广安府发（2009）37号文件第二十二条规定的过渡费标准为：1-3人2000元／户／年，4-6人3000元／户／年，7人以上的3500元／户／年。广安府发（2013）13号文件第二十八条规定过渡费标准为：1-3人的4000元／户／年，4-6人的6000元／户／年，7人以上的7000元／户／年。还房安置的拆迁过渡期不能超过一年，超过一年的过渡费增加一倍支付。第四十七条规定，本办法在实施过程中若因中、省、市征地补偿社会安置保险政策调整，从其新规定。第四十九条规定，本办法自发布之日起施行，有效期5年。2009年12月14日广安市人民政府印发的《广安市征地拆迁安置补偿暂行办法》（广安府发（2009）37号）同时废止。
2010年5月10日，武胜县国土资源局制定的文件（武国土资发（2010）31号）第七条规定的过渡费标准为：1人／户1000元，2人／户1500元，3人／户2000元，4人／户2500元，5人／户3000元，6人／户3500元，7人／户4000元（含7人以上）。
还查明：被告武胜县统征办具有征地拆迁职能，是武胜县国土资源局下属具有法人资格的事业单位；被告街子管委会无拆迁安置的职能。
本院认为：被告武胜县统征办提交的事业单位法人证书及证明证实其具有本县区域内房屋征收与安置补偿的职能，被告街子管委会出示的机构编制文件显示其没有拆迁安置补偿的职能，根据《中华人民共和国合同法》第九条第一款：“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力”及《国有土地上房屋征收与补偿条列》第四条第二款：“市、县人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，被告武胜县统征办与原告签订的房屋拆迁与安置补偿协议依法成立有效。原告与被告街子管委会签订的房屋拆迁安置与补偿协议因被告街子管委会缺乏主体资格应属无效。因此，原告要求被告街子管委会支付临时过渡费的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。
原告邓杰与原告邓勇、谭彦容分户系经户籍主管部门公安机关办理，被告街子管委会质疑邓杰另立户口的合法性，但未举证证实，其抗辩理由不成立，本院不予采信。原告所在村社的集体土地于2012年7月16日经四川省政府批准被征收为建设用地，被告武胜县统征办在2013年3月20日发布的《武胜县人民政府征地公告》（武胜府土（2013）16号）中明确规定，征地补偿安置补助标准按照《广安市人民政府关于印发广安市征地拆迁补偿安置办法的通知》（广安府发（2009）37号文件）执行，因此，原告的临时过渡费应按征地批复时的政策执行，广安府发（2013）13号文件是原告所在村社土地被征收之后颁布，故三原告主张其临时过渡费应按照广安府发（2013）13号文件执行的理由不成立，不予支持。原告长期在外务工，在不了解征地补偿政策的情况下与被告武胜县统征办签订补偿协议，规定按照《武胜县街子工业集中区房屋拆迁安置补偿实施方案》（武国土资发（2010）31号）进行补偿，原告根据该文件获得的临时过渡费比征地公示的广安府发（2009）37号文件更少，因此，原告的临时过渡费按照征地公示的广安府发（2009）37号文件执行更为公平合理。综上所述，原告的过渡费应按广安府发（2009）37号文件执行，其第一年过渡费为4000元，被告已付5000元，原告要求被告补发3000元，没有事实根据，本院不予支持。因被告武胜县统征办拆迁至今未交付安置房，故原告第二年过渡费根据协议约定应为8000元。原告主张的第二年过渡费超过8000元部分，理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九条、第六十条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条之规定，判决如下：
一、被告武胜县统一征地办公室向原告邓勇、谭彦容、邓杰支付2014年-2015年度的临时过渡费8000元；
二、驳回原告邓勇、谭彦容、邓杰的其他诉讼请求。
案件受理费275元，由原告邓勇、谭彦容、邓杰共同负担。
上述债务，义务人应于本判决生效之日起十日内履行完毕，如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本生效判决规定的履行期限最后一日起二年内向本院申请执行。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院或四川省广安市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。同时预交上诉案件受理费，逾期未预交又不提出缓交申请的，依法按自动撤回上诉处理。
审 判 长 高 飞
人民陪审员 袁国礼
人民陪审员 李继红
二〇一五年七月三十日
书 记 员 蒋 婷