山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁02行终877号上诉人（原审原告）赵元淑。委托代理人辛余辉（赵元淑丈夫），山东海晖律师事务所律师。委托代理人史雪梅，山东海晖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市市北区教育局。法定代表人王本猛，局长。委托代理人杜婷，该局工作人员。委托代理人邵守刚，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府。法定代表人杨旭东，区长。委托代理人潘广成，该单位工作人员。上诉人赵元淑因诉被上诉人青岛市市北区教育局、被上诉人青岛市市北区人民政府教育行政答复及行政复议一案，不服青岛市市北区人民法院（2017）鲁0203行初69号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭进行了审理。上诉人赵元淑的委托代理人辛余辉、史雪梅，被上诉人青岛市市北区教育局的委托代理人杜婷、邵守刚，被上诉人青岛市市北区人民政府的委托代理人潘广成到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审经审理查明：原告赵元淑原为青岛第四棉纺织厂幼儿园教师，2004年12月31日，青岛市中级人民法院裁定宣告青岛第四棉纺织厂破产，幼儿园随后停办。2005年，赵元淑的原单位青岛第四棉纺织厂对企业人员进行分流安置，根据《青岛市企业改革与组织结构调整领导小组关于市属国有工业破产企业职工安置有关问题的通知》（青企改调字【2003】19号）的规定，原告的安置方式为破产自谋职业，并领取了自谋职业一次性安置费。自2006年至2013年，原告在山东海晖律师事务所交纳社会保险，2013年原告从山东海晖律师事务所办理退休。原审另查明：2011年5月23日，国务院国有资产监督管理委员会、教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合下发《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（国资发分配【2011】63号），该通知规定：“……国有企业办职教幼教等其他中小学退休教师待遇，与地方政府同类教育机构同类人员退休标准相比，总体水平偏低的现象仍然存在。为了妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题，经国务院同意，现通知如下：……二、本通知所称国有企业职教幼教机构是指中央或者地方国有企业举办的职业学校、成人初等中等教育学校、技工学校和幼儿园等。国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。三、对于纳入范围的国有企业职教幼教退休教师，其基本养老金加企业统筹外项目补助，低于当地政府办同类教育机构同类人员退休金标准的，其差额部分以加发退休教师生活补贴的名义予以补齐；实际发放额高于当地政府办同类教育机构同类人员退休金标准的予以保留，仍按照现有渠道发放。……”同年，青岛市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组下发《关于印发青岛市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作方案的通知》（青职幼教【2011】1号），规定青岛市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作的流程为：一、组织申报；二、身份认定与公示；三、退休金测算及统筹外项目审核；四、生活补贴计算与公示；五、生活补贴审定与发放。其中，组织申报阶段从2011年11月开始，到2011年11月下旬结束。按照“谁主管，谁负责”的原则，依据职教幼教机构的性质，分别向教育部门、人力资源和社会保障部门以及企业党委组织申报。其中，企业改制后已移交社区管理的，由社区负责组织申报；改制企业未移交的，由企业原主管部门（市直单位或资产经营公司）负责组织申报；企业人事档案管理已移交市企业托管中心的，由市企业托管中心负责组织申报，原企业主管部门配合做好申报工作；市政府国资委监管企业要负责本企业及下属企业职教幼教退休教师的组织申报工作。本案中，因青岛第四棉纺织厂已经破产，企业人事档案管理已移交市企业托管中心的，原青岛第四棉纺织厂幼儿园职教幼教退休教师的组织申报工作由市企业托管中心负责。原告居住在青岛市市南区，属于青岛市市南区珠海路街道东海中路社区居民，2014年2月21日，青岛市市南区珠海路街道人力资源和社会保障服务中心向青岛市市北区教体局报送了《关于赵元淑老师申报退休教师待遇的申报材料》，但青岛市市北区教体局未予认可。2015年12月30日，原告赵元淑向被告青岛市市北区教育局邮寄《申请书》，要求平等对待赵元淑与“提前退休”、“协保”人员，审核认定赵元淑具有退休教师身份。2016年2月5日，被告青岛市市北区教育局向山东海晖律师事务所邮寄了一份《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的意见书》，原告不服，于2016年3月7日向被告青岛市市北区人民政府申请行政复议，2016年4月13日，被告青岛市市北区人民政府作出《行政复议决定书》，认为赵元淑的申请属于信访事项，不符合行政复议的受理条件，驳回赵元淑的行政复议申请。原告不服，诉来法院，法院于2016年10月9日作出（2016）鲁0203行初63号《行政判决书》，判决青岛市市北区教育局在法定期限内对赵元淑的申请作出书面答复；驳回赵元淑对青岛市市北区人民政府的起诉。青岛市市北区教育局对该判决不服，上诉至青岛市中级人民法院，后又撤诉。（2016）鲁0203行初63号《行政判决书》发生效力。2017年3月2日，被告青岛市市北区教育局作出《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的答复》，告知原告不符合办理退休教师身份认定的条件，无法认定其退休教师身份。原告不服，向被告青岛市市北区人民政府申请行政复议，被告青岛市市北区人民政府于2017年4月24日作出《行政复议决定书》，维持原行政行为。原告仍然不服，诉来法院，要求撤销答复及复议决定，并重新答复，即为本案。原审庭审中，法院发现原告2015年12月30日向被告青岛市市北区教育局提交的《申请书》中，申请事项的表述可能存在不同理解，为避免歧义，法院要求原告明确阐述向被告青岛市市北区教育局申请的申请事项，原告当庭称，原告并非申请被告青岛市市北区教育局直接认定原告具有退休教师身份，而是申请青岛市市北区教育局平等对待，同等情况同等处理。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”本案原告向被告青岛市市北区教育局提交《申请书》，要求被告青岛市市北区教育局履行法定职责，即为履行职责之诉。提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。本案中，原告向被告青岛市市北区教育局申请履行职责的事项，经原审反复确认，原告明确表示，不是申请被告青岛市市北区教育局直接认定原告具有退休教师身份，而是申请青岛市市北区教育局平等对待，同等情况同等处理。也就是说，原告要求被告青岛市市北区教育局履行的职责是：“平等对待，保障其平等权利”。原审认为，“平等对待”是一个笼统的、宽泛性的概念，具体到某一事件时，“平等对待”必须有明确的指向，即，原告要求被告青岛市市北区教育局“平等对待”何种事情，或者要求被告青岛市市北区教育局以“平等对待”的方式履行何种义务。庭审中，原审已经反复向原告释明，要求原告解释其申请被告青岛市市北区教育局“平等对待”履行何种职责，但是，原告坚持认为“平等对待”就是一种明确的行政行为，并且明确表示不要求被告青岛市市北区教育局认定原告具有退休教师身份，而是要求“在认定退休教师身份问题上，平等对待，同样情况同样处理”。据此，原审认为，原告不申请被告青岛市市北区教育局认定原告具有退休教师身份，仅仅笼统的申请行政机关履行保护平等权的法定职责，不属于行政诉讼的受案范围，应当依法驳回起诉。鉴于原告对被告青岛市市北区教育局的起诉不属于行政诉讼的受案范围，被告青岛市市北区人民政府针对原行政行为作出的复议决定对原告的权利义务也就不产生影响，原告对被告青岛市市北区人民政府的起诉应当一并予以驳回。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告赵元淑的起诉。案件受理费50元，免予收取。上诉人赵元淑上诉称：《行政诉讼法》已经将行政行为不合理或者显失公正等明显不当的情形纳入合法性审查中。本案正是上诉人针对被上诉人在审查审核认定退休教师身份问题上违法不平等对待提起的行政诉讼案件，被上诉人拒不审核严重违反合理性原则，并显失公正。上诉人起诉的诉讼请求是撤销答复及市北区政府复议决定，判令被上诉人重新答复，按照平等对待原则审核认定上诉人具有退休教师身份。在事实与理由中也明确表示被上诉人应当平等对待，同样情形同等处理，审核认定上诉人具有退休教师身份。原审认为不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，事实错误。原审企图将上诉人诉讼请求歪曲为“仅仅要求平等对待，保障其平等权利”，或者是“仅仅要求按照政策落实待遇”，从而达到支持被上诉人在审核认定退休教师身份问题上违法不平等对待的目的，剥夺上诉人被审核认定具有退休教师身份的合法权益。上诉人持有《教师资格证书》、《专业技术职务任职资格证书》，是教龄26年的幼儿园高级教师，其属于《教师法》规定的中小学教师，依法享有《教师法》规定的“要求适当提高其中小学退休教师的退休金比例”的合法权益。需要指出的是，青岛第四棉纺织厂已经于2004年12月31日破产，原裁定关于“2005年赵元淑的原单位青岛第四棉纺织厂对企业人员进行分流安置”的认定，不符合事实。综上，本案所述标的指向的是市北区教育局在审核认定退休教师身份上违法不平等对待上诉人的明显不当行政行为。请求依法撤销原审裁定，指令原审法院审理本案，被上诉人承担诉讼费用。被上诉人青岛市市北区教育局答辩称：一、上诉人作为领取安置费人员与提前退休、协保人员不同，不能相提并论。根据规定，提前退休、协保、自谋职业领取一次性安置费属于三种不同的安置方式。上诉人1963年1月25日出生，原青岛第四棉纺织厂于2004年12月31日被法院宣告破产，当时上诉人41岁，不符合办理提前退休的条件。截至2002年，上诉人39岁，亦不符合办理协保的条件。上诉人属于第三类自谋职业领取一次性安置费的人员，其与提前退休、协保人员存在差别，不能同一而论。上诉人不符合认定退休教师身份的条件。根据国资发分配【2011】63号文件规定，国有企业职教幼教机构是指中央或者地方国有企业举办的职业学校、成人初等中等教育学校、技工学校和幼儿园等。国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。国务院国资委副主任邵宁在《统一思想认识抓紧组织实施妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题》的讲话中也指出：“……,但不包括从教育教学岗位转岗从事其他非教育教学岗位工作并退休的人员。”《青岛市城镇企业从业人员退休审批表》明确标明上诉人的退休单位为某律师事务所，其并非在教育教学岗位上退休，不符合认定退休教师身份的条件。按照相关文件政策的规定，上诉人不符合办理退休教师身份认定的条件，无法认定其退休教师身份。被上诉人已在答复中明确答复了上诉人，已尽到法定职责。二、上诉人要求直接认定其具备退休教师身份有违合法行政原则。青职幼教[2011]1号文第三部分第（二）项规定了退休教师身份审核认定的工作流程，首先由职教幼教退休教师的现管理单位进行人员档案清理、人员资格初审后向审核认定单位进行申报，其中，企业改制后已移交社区管理的，由社区负责组织申报；改制企业未移交的，由企业原主管部分负责组织申报；企业人事档案管理已移交市企业托管中心的，由市企业托管中心负责组织申报。审核单位根据企业或社区的申报材料进行身份审核认定。被上诉人进行审核认定的前提是，被审核认定人员先通过管理单位的初审，管理单位向被上诉人申报了相应材料。本案中，原青岛第四棉纺织厂幼儿园的主管单位为青岛市企业托管中心，而非上诉人所说的青岛市市南区珠海路街道办事处劳动保障服务中心。因上诉人未通过原企业主管部门的初审，被上诉不能违反法定程序直接对其进行审核认定。综上所述，被上诉人已尽法定职责，恳请贵院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人青岛市市北区人民政府的答辩意见与被上诉人青岛市市北区教育局答辩意见相同。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的答复》是应上诉人的申请，且是在法院生效判决责令被上诉人青岛市市北区教育局作出书面答复的情况下作出的，该答复经过了被上诉人青岛市市北区人民政府的行政复议，给予了维持。上诉人提起本案诉讼的诉讼请求是“1、依法撤销被告青岛市市北区教育局2017年3月2日作出的《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的答复》及青岛市市北区人民政府北政复决字（2017）15号《行政复议决定书》。2、判令被告青岛市市北区教育局重新答复，按照平等对待原则审核认定赵元淑具有退休教师身份。3、诉讼费由被告承担。”可见，上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款及第二十六条第二款的规定，有明确的被告、诉讼请求具体确定，属于人民法院的受案范围，原审法院依法应当受理，对被上诉人青岛市市北区教育局作出的答复及被上诉人青岛市市北区人民政府作出的行政复议决定的合法性进行审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销青岛市市北区人民法院（2017）鲁0203行初69号行政裁定；二、本案指令青岛市市北区人民法院继续审理。审判长  李国宁审判员  蒋金龙审判员  刘力铭二〇一七年十二月二十六日书记员  王 崧书记员  刘 佳