上海市浦东新区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第57号
原告陈新和。
原告唐涓。
被告上海市浦东新区市场监督管理局。
法定代表人陈彦峰。
委托代理人应慧琴。
委托代理人成忠伟。
第三人上海浦东景园商场有限公司。
法定代表人周马红。
委托代理人姜志明，上海市中和律师事务所律师。
原告陈新和、唐涓诉被告上海市浦东新区市场监督管理局（以下简称浦东市场监管局）要求撤销行政处罚决定一案，于2015年1月14日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，于同年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因上海浦东景园商场有限公司（以下简称浦东景园公司）与本案的处理存在法律上的利害关系，本院依法追加其为本案第三人。本院依法组成合议庭，于同年2月4日公开开庭审理了本案。原告陈新和、唐涓，被告浦东市场监管局的委托代理人应慧琴、成忠伟，第三人浦东景园公司的法定代表人周马红、委托代理人姜志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月30日，被告作出浦市监案处字（2014）第XXXXXXXXXXXX号行政处罚决定书（以下简称被诉决定），载明：第三人浦东景园公司于2014年3月办理了注册资本变更，注册资本由人民币100万元减少为89.2万元，注册资本变更登记归档材料中第25页“上海浦东景园商场有限公司职工持股会会员大会决议”，内容为“本公司职工持股会议于2003年3月28日召开全体会员大会，大会通过决议如下：全权委托本持股会理事长方铁生同志代表全体会员参与公司的验资、注册工作。作为股东之一，其投入的资本金人民币壹拾万捌千元整即为全体会员的出资额。全体会员认可其在一切相关文件上的签字。持股会会员签名共49人签名略。”经查，该份材料是浦东景园公司为办理2003年公司改制工商登记业务而制作的虚假材料，这份材料是当事人浦东景园公司法定代表人周马红、公司股东葛荣伟、马德昌、张尊光等人安排公司员工将“上海浦东景园有限公司（筹）第一届职工持股会（筹）会员代表大会决议”上的持股会会员签名复制到这份材料的持股会会员签名处，且2003年3月28日，浦东景园公司也没有召开职工持股会会员大会。这份虚假材料用以证明方铁生有权代表职工持股会参加当事人为办理注册资本变更登记而召开的股东大会并在会上行使表决权。2014年3月份浦东景园公司为办理注册资本变更登记，向浦东市场监管局注册许可分局提交了“上海浦东景园商场有限公司职工持股会会员大会决议”这份虚假材料，最终取得了变更登记。浦东景园公司的上述行为构成了《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条规定所指的提交虚假材料取得公司登记的违法行为。被告根据该条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”的规定，责令浦东景园公司改正，并作罚款人民币玖万圆整。
被告在法定期限内提供了以下证据及依据：
1、案件来源登记表、举报信、信访件处理流程一览、立案审批表，证明被告于2014年5月22日收到举报人陈新和、唐涓等邮寄的举报信，反映浦东景园公司提供虚假材料取得公司登记，要求查处；被告于2014年6月11日对浦东景园公司进行立案调查；
2、被告对浦东景园公司法定代表人周马红、公司股东葛荣伟、马德昌、张尊光、浦东景园公司原职工持股会理事长方铁生、浦东景园公司办理变更登记的代办人龚青艳询问笔录（2014年7月4日），周马红、葛荣伟、马德昌、张尊光、方铁生、龚青艳身份证复印件，证明浦东景园公司于2014年3月申请变更登记时提交的“浦东景园公司职工持股会会员大会决议（2003年3月28日）”为虚假材料的违法事实，变更登记时第三人将材料提供给龚青艳，由龚青艳代办；
3、浦东景园公司营业执照、准予变更登记通知书、浦东景园公司职工持股会会员大会决议（2003年3月28日）、景园商场（筹）第一届职工持股会（筹）会员代表大会决议（2002年11月18日）、股东会决议（2013年9月2日），证明浦东景园公司于2014年3月申请减资变更登记，登记时提交的“浦东景园公司职工持股会会员大会决议（2003年3月28日）”为虚假材料的违法事实，是把筹备大会决议的签名复制到会员大会决议上；
4、对陈新和、唐涓、庄菊芬的询问笔录（2014年7月9日）、情况说明及原职工持股会成员身份证复印件，证明浦东景园公司职工持股会会员大会决议（2003年3月28日）为虚假材料，上述决议的签名不是陈新和等人签署，情况说明证明持股会会员大会决议上签名是虚假的；
5、浦东景园公司职工持股会章程、浦东景园公司章程，证明方铁生为浦东景园公司职工持股会理事长，按照职工持股会章程第十八条，有权代表会员参加公司股东会，行使表决权；
6、听证告知书及送达回证，证明被告于2014年9月25日制发听证告知书，于2014年9月25日直接送达浦东景园公司的法定代表人周马红；
7、行政处罚决定书发文稿、缴纳罚款通知书、处罚决定书及送达回证、代收罚没款收据，证明被告于2014年9月30日制发处罚决定书，于2014年9月30日直接送达浦东景园公司法定代表人周马红，浦东景园公司于2014年9月30日缴纳罚没款的事实，行政处罚已经执行完毕；
8、信访、举报书面答复、行政处理告知记录，证明被告已于2014年10月9日书面告知陈新和、唐涓等信访人案件处理结果，邮寄送达；
9、案件办理延期审批表，证明被告在案件办理过程中曾延期一次；
10、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条，作为被告作出被诉决定的职权依据；《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十八条、第二十一条、第五十七条，作为被告的执法程序依据；《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条，作为被告的法律适用依据。
原告陈新和、唐涓诉称，2014年3月10日第三人办理减少注册资本的变更登记，被告对第三人提交的材料未按照法定程序进行审查，就予以核准变更登记。后经第三人持股会成员举报，被告对上述变更登记材料进行立案调查，发现“浦东景园公司职工持股会会员大会决议”系虚假材料，第三人也是据此骗取了变更登记。原告认为，上述变更登记主要就是为了撤销职工持股会，而第三人办理撤销持股会变更登记的所有材料都是虚假材料，被告理应将上述变更登记依法撤销。被告在被诉决定中认定了第三人的违法事实，但认为其情节不严重，不符合事实。故诉至法院，要求撤销被诉决定，并对第三人违法行为重新作出行政处罚。原告当庭出示以下证据：1、情况说明，证明2003年3月28日决议为虚假材料；2、行政复议决定书，证明复议机关维持了被诉决定，原告认为复议决定也是错误的；3、公司职工持股会章程，证明许多签名都非本人所签，是虚假的；4、浦东新区信访事项复查告知书、浦东新区集资委、商务委、洋泾街道信访答复，证明持股会成员只要不愿意退股，持股应该继续有效，也就意味着持股会不应该被撤销，持股会成员应该按照比例享受红利；5、第三人的检讨书，原告认为该检讨书不真实，第三人没有整改；6、浦东新区企业设立职工持股会备案单，证明2003年2月份上海市浦东新区人民政府经济体制改革办公室对第三人设立职工持股会进行备案，原告认为备案后持股会应当办理工商登记的手续。
被告浦东市场监管局辩称，被告收到举报信后，对举报事项进行立案调查。被告经调查，发现第三人确实存在提交虚假材料的违法行为，对第三人做出责令改正和罚款九万元的行政处罚。被告对减少注册资本进行形式审查，对第三人撤销持股会并不进行核准，虚假材料并非变更登记的法定必备材料，因此，被告并未适用情节严重的条款。被告执法程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求法庭维持被诉决定。
第三人浦东景园公司述称，原告并非行政决定的相对人，不具备原告主体资格。第三人在变更登记时提交了大量材料，被告只确认了决议为虚假，其他材料均真实，被告也是审核全面材料后才作出的变更登记。被诉决定证据确凿，适用法律正确，请求维持。
第三人提供以下证据：1、职工持股会会员名册以及历年退股汇总，证明在减少注册资本变更登记之前职工持股会成员已从54名减少到11名；2、职工持股会会员退出申请书10份，证明会员要求退出持股会，并且要求撤销持股会，只有原告陈新和不同意；3、职工持股会理事会决议，证明当时虽然没有召开大会，但根据绝大多数会员的书面意见，形成决议，表示撤销持股会；4、特别股东会决议，证明根据公司章程的规定，股东会一致同意撤销职工持股会的方案。
经庭审质证，原告对被告的证据5有异议，对其他证据及法律依据无异议，原告认为被告处罚适用责令改正的方式内容模糊不清，第三人隐瞒事实骗取变更登记，应属情节严重，理应撤销变更登记。原告对第三人的证据中的职工持股会会员名册无异议，对其他证据均有异议且属违法，原告认为变更登记不应该包含撤销持股会。
第三人对被告的证据及依据均无异议，对原告的证据也无异议，但对原告的证据1、3、6的证明内容有异议，认为方铁生系职工持股会选举出来的理事长，可以代表持股会作为一个股东在股东会上行使表决权并签名。同时，第三人认为，持股会作为一个股东，只有撤销才涉及到减少注册资本的问题，并非每个持股会会员退出都需要办理减少注册资本的变更登记。
被告对原告的证据1、2、3、6无异议，对证据4、5真实性无异议，但认为证据4和本案无关，证据5是行政处罚决定的执行问题，与作出处罚决定无关。被告对第三人的证据真实性无异议，但认为和本案无关，第三人的证据证明原告和第三人之间系因持股会引发的民事纠纷。
经审理查明：2014年5月22日被告浦东市场监管局收到陈新和、唐涓等的举报信，反映浦东景园公司提供虚假材料取得公司登记，要求查处。被告于同年6月11日对浦东景园公司涉嫌违法进行立案调查。经向浦东景园公司的法定代表人周马红、公司股东葛荣伟、马德昌、张尊光及原告陈新和、唐涓等人询问，并翻阅变更登记的档案材料，被告认定，浦东景园公司于2014年3月向被告申请减少注册资本变更登记，登记时提交的“浦东景园公司职工持股会会员大会决议（2003年3月28日）”为虚假材料。被告根据第三人的上述违法事实，于2014年9月25日作出听证告知书，在第三人未提出听证的情况下，于同年9月30日作出被诉决定。被告于2014年10月9日向原告陈新和书面告知处理结果。原告不服，向上海市工商行政管理局提起行政复议，复议机关维持了被诉决定，原告仍不服，遂涉诉。
另查明，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：公司法定代表人签署的变更登记申请书、依照《公司法》作出的变更决议或者决定、国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件、公司变更登记涉及修改公司章程的，应当提交由法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案，变更事项依照法律、行政法规规定或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。本案第三人申请减少注册资本的变更登记时，提交了以上材料，被告确认为虚假材料的决议并非法定必备材料。
再查明，经上海市人民政府批准，上海市浦东新区人民政府成立上海市浦东新区市场监督管理局，并于2014年1月1日正式运行，承担原上海市工商行政管理局浦东新区分局、上海市浦东新区质量技术监督局、上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责。
本院认为，被告作为公司登记机关，对本辖区范围内提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，具有行政处罚的法定职权。本案中，被诉决定的案件来源于举报人的举报，被告根据举报线索，开展了相关的调查询问和档案查阅工作。经调查，被告发现第三人在申请变更登记时提交的“上海市浦东景园商场有限公司职工持股会会员大会决议”系虚假材料，故依法对第三人提交虚假材料的违法行为予以定性，认定事实清楚。由于案件比较复杂，被告进行了案件办理期限的延长，符合相关法律规定，程序并无不当。被告考虑到虚假材料并非变更登记的法定必备材料，据此认定第三人的违法行为并不属于情节严重的情形，作出责令改正并罚款九万元的行政处罚决定，并无不当。本院认为，被告对第三人处罚幅度的把握，系被告行使自由裁量权的范围，除非明显不当，司法权一般不应干预，故原告认为第三人提交虚假决议，属于情节严重，被告理应对本案第三人作出撤销登记的主张，本院不予采纳。综上，被诉决定职权依据充分，认定事实清楚，执法程序合法，处罚决定适当，并不存在可撤销的情形。原告要求判令撤销被诉决定并重作之诉请，缺乏充分的事实根据和法律依据，本院难以支持。原告如果认为股东会决议、董事会决议应属无效，可以通过其他合法途径予以解决。故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈新和、唐涓的诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预缴），由原告陈新和、唐涓负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 吕月荣
代理审判员 郭寒娟
人民陪审员 董桂菱
二〇一五年三月十八日
书 记 员 卫佳峰
附：相关法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。