新疆木垒哈萨克自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）木行初字第3号
原告：新疆暨成食品有限公司。
法定代表人：黄加培，系该公司总经理。
委托代理人：张卉，系新疆智瑞律师事务所律师。
被告：木垒哈萨克自治县国土资源局。
法定代表人：陈大鹏，该局局长。
委托代理人：童晓兵，系新疆鼎泽律师事务所律师。
委托代理人：赵亚，系新疆鼎泽律师事务所律师。
原告新疆暨成食品有限公司诉被告木垒县国土资源局不服土地行政行为一案，原告于2015年6月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年8月21日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告新疆暨成食品有限公司法定代表人黄加培及委托代理人张卉、被告木垒县国土资源局法定代表人陈大鹏及委托代理人童晓兵、赵亚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告木垒县国土资源局停止办理原告新疆暨成食品有限公司的土地使用权证书。
被告提供了作出具体行政行为的依据：
提供办证法律依据一份，证明我们依照法律规定依法管理全县国有土地；停止办理国有土地使用权证的依据、法条；国土资源局管理土地的权利、职能。也证明我方有收取土地出让金的法定权利及法定职能，还证明原告存在违约行为；经质证，原告对该证据的真实性认可，但认为与本案的关联性和有效性的无关，首先房地产开发法规不合适，我们是生产性行为，也不能证实被告所陈述的事实。本院对该证据的真实性予以确认。
提供2008年9月10日原、被告双方签订的土地出让合同一份，证明双方签订了土地出让合同，以及出让金的缴纳时间、缴纳地点及违约方式。经质证，原告对该证据的真实性、合法性以及关联性都认可，也恰恰证明了我们签订合同的事实，关于开发，我们是生产性企业，不是开发企业。本院对该组证据予以确认。
提供法律规范一套，证明这些法律规定，依据的是土地管理法、房地产管理法，我们合同中约定了未交出让金及合同履行过程中的有关法律后果。经质证，原告对该组证据真实性、合法性认可，关联性不认可，认为法律法规不适合当证据。本院对该证据真实性、合法性予以确认。
提供2011年、2012年、2013年至今卫星遥感资料三份，证明涉诉土地一直没有开发动工及建设的事实。经质证，原告对该组证据真实性、合法性认可，对关联性有异议，认为我们是工业用地，不是开发土地，所以我们不存在开发，我们也年年进行食品生产，不适用两年不开发就无偿收回的相关法律规定。本院对该组证据予以确认。
提供土地登记审批表两份，土地登记申请表两份及相关办证的手续一套，证明我们于2008年6月20日为原告办理并颁发了国有土地使用权证，宗地总面积120525.39平方米的事实。经质证，原告对该组证据真实性、合法性、关联性都认可，并强调自己取得这块土地的合法性，该地为国资委处理给我们的，是在2008年3月份经过木垒县人民政府、木垒县法院以及相关部门一起决定的。根据转让合同，证明该地的出让金为176.5万元，破产清算组已于2008年6月6日将出让金交纳，并给我们办了土地使用证，一份文件，证明清算组和政府协调，将该土地转让给原告的证明，资产评估表中有这份土地的价款。这次证据是被告提供的，被告方也备案了，就证明被告清楚这件事，我们收购也是按规定收购，是依法办理的，我们已上交土地出让金，被告也依法给我们办理土地使用权证书。本院对该组证据的真实性、合法性予以确认。
提供2009年土地登记审批表、2010年土地登记审批表及两套土地使用权证书，证明2009年6月23日、2010年5月5日办理的两个土地使用权证书的事实。经质证，原告对该组证据三性均认可，认为还可以证明有一部分土地使用权证书没有办理。本院对该组证据予以确认。
原告新疆暨成食品有限公司诉称：2007年10月15日，新疆屯河集团有限责任公司破产清算组与昌吉州木垒县国有资产运营中心签订股权转让协议，前者将所持新疆青戈食品有限公司（简称青戈公司）88.86%的股权无偿转让给后者，自此，昌吉州木垒县国有资产运营中心持股92.81%，为实际控股股东。2008年1月2日，新疆木垒哈萨克自治县人民法院下达（2008）木民破字第1－1－1号民事裁定书，第1－1－2号民事裁定书，认为：由于新疆屯河有限责任公司于2006年10月26日被宣告破产，该公司生活流动资金受到了影响，造成青戈公司严重亏损，资产负债达150.7%，已不能清偿到期债务，符合企业法人破产条件，故裁定宣告青戈公司破产。由于木垒县国有资产运营中心隶属木垒县人民政府经贸委，故2008年初，经木垒县人民政府批准，由县经贸委主持协调，木垒县国有资产运营中心成立青戈公司破产清算组（第三人），与原告洽谈收购青戈公司全部破产资产事宜。
2008年6月20日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，以出让方式受让原划拨给青戈公司使用的国有土地，合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于木垒县小康东路，宗地总面积120525.39平方米，宗地用途为工业用地，出让年限50年，出让金单价14.64元每平方米，总额为176.5万元。同时在第八条特别注明：木垒县经贸委协议出让。其后，被告给原告办理了该宗土地的《国有土地使用权证》（木国用2008）第22号。2008年10月20日，原告在县经贸委主持的竟卖现场与第三人青戈公司全部固定资产及无形资产（土地），交易价格为328万元。（注：因原青戈公司为划拨使用土地而没有获得该片国有土地使用权证，故称所划拨土地为无形资产），合同第六条1款写明：甲方（青戈公司破产清算组）30天内协助乙方办理房地产过户手续，税费及手续费由乙方承担。买卖双方办理了该合同的公证事宜，原告付清328万元之后，由青戈公司破产清算组将土地出让金缴付被告。自此，原告已合法取得原青戈公司经划拨使用的该片国有土地使用权，并已经办理完毕相应土地的出让手续取得土地使用权证书。
2009年6月22日，因为被告核发给原告的《国有土地使用权证》（木国用2008第22号）宗地图载明面积（120475.39平方米）与使用权证书载明面积（120525.4平方米）存在50.01平方米的误差，同时为方便企业盘活资产，向银行申请贷款，2009年6月22日原告向被告提交土地分割申请书，要求被告核测误差，并同时将2008年6月20日核发的《国有土地使用权证》按照宗地图分割成三个土地使用权证书。被告受理后，于2009年6月23日，给原告再次核发了原宗土地侵害后的44752.80平方米的国有土地使用权证（木国用2009第22号），2010年5月5日，核发了27182.60平方米的国有土地使用权证（木国用2010第15号），但剩余48590平方米的侵害土地使用权证至今未予核发，后虽经原告多次提出异议，但被告一直托辞不予办理，致使原告不得不依法提起诉讼以维护自己的合法权益不受损害，现起诉法院要求：判令被告履行《国有土地使用权出让合同》的约定，给原告办理出让给原告的土地剩余面积48590平方米的土地使用权证书。
原告为支持其诉讼主张向法庭提供如下证据：
公证书一份及2008年4月1日付款支票两张，证明2008年10月25日作出的公证。1、双方交易价格是328万元；2、标的物为破产企业全部无形资产，包括土地的事实。合同签订是在木垒县经信委签订的，2008年4月4日木垒县经信委收取二笔资金，一笔为200万元的预付款，一笔为170万元，共计370万元，超出了328万元。经质证，因该公证书为复印件无法核对，对于内容，约定328万元是10月24日一次性给付，并非原告证明的2008年3月份发生，就已经缴纳，无形资产上16万元，不是170万元，对于2008年4月1日出具的支票头，反映不出这笔钱是否转出，没有银行证明，不认可关联性。本院认为对该公证书因原告提供复印证，故无法确定真实性，关于票据真实性、合法权予以确认。
提供土地分割申请书一份，证明1、2009年6月22日向国土局提出分割土地的申请，我们将12万平方米的土地分割开来；2、当时我们申请银行贷款，因土地太大，我们主动要求将该宗土地申请分割成三块地的事实，对于12万平方米的土地使用证被告已经在2009年6月22日收回。经质证，被告对该证据真实性认可，本院对该证据予以确认。
提供股权转让协议，证明青戈公司是国企并破产，由经信委管理该企业。经质证，被告对该证据的真实性认可，证明的问题不认可，本院对该证据的真实性、合法性予以确认。
被告木垒县国土资源局辩称：2008年6月16日我单位与原告新疆暨成食品有限公司签订《国有土地使用权出让合同》一份，约定将位于木垒县小康东路面积为120525.39平方米的国有土地出让给原告，出让期限为50年，用途为工业用地，土地出让金合计176.5万元（每平方米14.64元）。
该合同第9条第1款明确约定，受让人同意“本合同签订之日起30日内，一次性付清上述土地出让金”；第13条约定“受让人同意在2008年6月20日之前动工建设。不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延期建设申请，但延期建设申请时间最长不得超过一年”；第15条约定“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》”。
关于合同违约部分，该合同第31条明确约定“受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，出让人可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失”；第32条约定“受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地出让金20%以下的土地闲置费，满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力，政府或其有关部门的行为或动工开发必须的前期准备工作造成动工开发迟延的除外”。
但合同签订后时至今日，受让人新疆暨成食品有限公司既没有如约向我们支付土地使用权出让金，也没有如约动工开发建设。
2008年6月20日新疆暨成食品有限公司在未提交“土地使用权出让金支付凭证”，仅持上述《国有土地使用权出让合同》及相关材料的情况下，向我们申请办理土地登记。我们当时的工作人员也在未认真审核的情况下，为原告办理并颁发了木国用（2008）第22号《国有土地使用权证》，之后该错误我们未及时发现并纠正。
2009年6月原告因贷款之需，向我们申请分割上述土地，并要求将大证分割变更为三个土地证。2009年6月23日我们的工作人员再未发现之前的错误并纠正的情况下，又为原告办理了木国用（2009）第2号（44752.80平方米）、木国用（2010）第15号（27182.60平方米）两个土地使用权证。
2010年我们在为原告办理剩余的48590平方米土地的使用权证明，发现原告在履行《国有土地使用权出让合同》时，既没有如约向被告支付土地使用权出让金，也没有如约动工开发建设，已构成严重违约。按照合同约定及相关法律规定，应收回土地，解除合同。我们在此情况下立即停止了继续为原告办理第三个土地使用权证，对于已经错误办出的前述两份土地使用权证，我们也在积极启动撤销收回程序。
我们认为，原告新疆暨成食品有限公司在履行《国有土地使用权出让合同》时，既没有支付土地使用权出让金，也没有动工开发建设，已构成严重违约，原告已无权取得上述国有土地的使用权。我们不再继续履行为原告的办证行为，是对于自己之前错误的纠错行为，并无不妥。
我们依据《中华人民共和国土地管理法》、《新疆维吾尔自治区实施（中华人民共和国土地管理法）办法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《中华人民共和国合同法》、《新疆维吾尔自治区城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》等相关法律规定，停止为原告办理土地使用权证的行为合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第46条明确规定“公民、法人、或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。”原告在2010年起就应当知道我们不再为其办理《国有土地使用权出让合同》，而原告却时至今日才向人民法院提起诉讼也早已超过诉讼时效。
经审理查明，2007年10月15日，新疆屯河集团有限责任公司破产清算组与木垒县国有资产运营中心签订股权转让协议，前者将所持新疆青戈食品有限公司（简称青戈公司）88.86%的股权无偿转让给后者，自此，木垒县国有资产运营中心持股92.81%，为实际控股股东。2008年1月2日，木垒县人民法院下发（2008）木民破字第1－1－1号民事裁定书，第1－1－2号民事裁定书，认定：由于新疆屯河有限责任公司于2006年10月26日被宣告破产，该公司生活流动资金受到了影响，造成青戈公司严重亏损，资产负债达150.7%，已不能清偿到期债务，符合企业法人破产条件，故裁定宣告青戈公司破产。由于木垒县国有资产运营中心隶属木垒县人民政府经贸委，故2008年初，经木垒县人民政府批准，由木垒县经贸委主持协调，木垒县国有资产运营中心成立青戈公司破产清算组（第三人），与原告洽谈收购青戈公司全部破产资产事宜。
2008年3月6日新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组与原告新疆暨诚食品有限公司达成转让暂租合同，约定新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组将产权属于自己的位于新疆木垒县小康东路新疆青戈食品有限责任公司的厂房设备及商标权，整体转让暂租给乙方自主经营，厂房状况以厂房产付时双方确认情况为准。租金数额月租金为500元，共计租金3000元，新疆暨诚食品有限公司签订暂租合同后，5个工作日内交付转让抵押金200万元（注：200万元新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组为新疆暨诚食品有限公司办理土地出让手续等，新疆暨诚食品有限公司通过竟卖方式获取资产时，200万元做为预付款，新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组在收到200万元转让抵押金后，10个工作日内给土管部门缴纳土地出让金，并出具相关手续，由新疆暨诚食品有限公司办理暨诚食品有限公司名称的土地使用证）。资产转让总价（不包括土地出让金）确定底价为328万元。新疆暨诚食品有限公司于2008年4月1日付款170万元，于2008年4月4日付款200万元给付木垒县经贸委。
2008年6月6日新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组向木垒县国土资源局交付土地出让金176.5万元。2008年6月16日国土资源局给新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组出具收取土地出让业务费35000元的收款收据。2008年6月19日新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组给木垒县国土资源局出具原新疆青戈食品有限责任公司土地使用权转让给新疆暨诚食品有限公司的证明：企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当根据拍卖或者招标的方式为主依法转让，转让所得用于职工。并请给予办理过户转让手续。
2008年6月20日，新疆暨诚食品有限公司与木垒县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，以出让方式受让原划拨给青戈公司使用的国有土地，合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于木垒县小康东路，宗地总面积120525.39平方米，宗地用途为工业用地，出让年限50年，出让金单价14.64元每平方米，总额为176.5万元。原告至今未向被告交纳土地出让金。
2009年6月22日，新疆暨诚食品有限公司向木垒县国土资源局提出要求土地分割申请书，因为木垒县国土资源局核发给新疆暨诚食品有限公司的《国有土地使用权证》（木国用2008第22号）宗地图载明面积（120475.39平方米）与使用权证书载明面积（120525.4平方米）存在50.01平方米的误差，同时为方便企业盘活资产，向银行申请贷款，将2008年6月20日核发的《国有土地使用权证》按照宗地图分割成三个土地使用权证书。被告受理后，将《国有土地使用权证》（木国用2008第22号）宗地图载明面积（120475.39平方米）收回，于2009年6月23日，给原告核发了原宗土地分割后的44752.80平方米的国有土地使用权证（木国用2009第22号），2010年5月5日，核发了27182.60平方米的国有土地使用权证（木国用2010第15号）。但剩余48590平方米的分割土地使用权证至今未予核发。
本案争议的焦点：1、原告要求被告办理诉争剩余土地使用证书是否符合法律规定，被告不予办理是否属于行政不作为？本案是否已过诉讼时效？
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。该审查主要包括对被告法定职责的审查、对被诉具体行政行为适用法律、法规、规章及其他规范性文件是否正确、是否符合法定程序和认定事实是否清楚、主要证据是否充分等方面的审查。本案经公开开庭，通过原、被告双方举证、质证、陈述及辩论，本院进行前述审查的结果如下：
被告木垒县国土资源局作为本行政区域内的土地行政主管部门，其具备对辖区内的土地颁布土地使用证的行政职能。
二、原告要求被告办理诉争剩余土地使用证是汲于2009年6月22日，因为被告核发给原告的《国有土地使用权证》（木国用2008第22号）宗地图载明面积（120475.39平方米）与使用权证书载明面积（120525.4平方米）存在50.01平方米的误差，同时为方便企业盘活资产，向银行申请贷款，2009年6月22日原告向被告提交土地分割申请书，要求被告核测误差，并同时将2008年6月20日核发的《国有土地使用权证》按照宗地图分割成三个土地使用权证书。被告受理后，将《国有土地使用权证》（木国用2008第22号）宗地图载明面积（120475.39平方米）收回，于2009年6月23日，给原告核发原宗土地分割后的44752.80平方米的国有土地使用权证（木国用2009第22号），2010年5月5日，核发了27182.60平方米的国有土地使用权证（木国用2010第15号），但剩余48590平方米的分割土地使用权证至今未予核发，庭审查明，2008年6月6日新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组向木垒县国土资源局交付土地出让金176.5万元。2008年6月16日国土资源局给新疆青戈食品有限责任公司破产清算小组出具收取土地出让业务费35000元的收款收据。2008年6月20日，新疆暨诚食品有限公司与木垒县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，以出让方式受让原划拨给青戈公司使用的国有土地，合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于木垒县小康东路，宗地总面积120525.39平方米，宗地用途为工业用地，出让年限50年，出让金单价14.64元每平方米，总额为176.5万元。原告与被告签订该合同后，一直未交土地出让金。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求赔偿。”同时《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号发布）第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”由此可见，以出让方式取得土地使用权的使用者应当在出让合同签订后60日内支付全部土地出让金。故原告在与被告签订合同后，未与60日内交纳土地出让金存在根本违约，按照《土地登记规则》第二十六条的规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”按此规定，以出让方式取得国有土地办理土地使用证必须出具两份文件，即土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证，这两者缺一不可。由以上分析我们可以看出，土地使用证必须在土地使用者缴纳完土地出让金后才能办理，县国土局不能在企业还未缴纳完土地出让金的情况下为其办理土地使用证。故本院认为被告未于办理剩余土地使用权证符合法律规定，被告不存在不作为行为。
三、本案是否超过诉讼时效？
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条明确规定“公民、法人、或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。”原告于2009年6月22日申请，被告于2009年6月23日核发第一块分割后的土地使用证，于2010年5月5日核发第二块土地使用证后，至今为止，未给原告办理剩余48590平方米的土地使用证。虽在庭审中，原告诉称一直要求被告给予办理，被告一直推脱，未明确说明不予办理，但未向法庭提供相关的证据证实。根据法律规定，不作为行为是指行政主体根据行政相对人的申请应当在法定期限内或者即时作出某种行政行为，而行政主体并未为拒绝履行或者不予答复的行为。对于此类情形，首先要遵循行政诉讼法第四十六条关于起诉期限的规定。至于起算时点，对于法律规定在一定期限内履行职责的，期限届满后行政主体拒绝履行或者不予答复的，则期限届满之日起六个月内提起诉讼。对于即时就应履行职责或者答复而未履行职责或者不予答复的，因行政相对人已经知道行政主体的不作为行为，此时即为起诉期限的起算点。行政相对人在此后的六个月内提起诉讼。故原告应当在被告于2010年5月5日办理第二块核发土地使用证六个月内起诉，原告于2015年6月20日起诉，明显超过了法律规定的诉讼时效。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一项、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条之规定，判决如下：
驳回原告新疆暨成食品有限公司诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告新疆暨成食品有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昌吉回族自治州中级人民法院。
审 判 长 郭文新
审 判 员 恽乃武
人民陪审员 何光贵
二〇一五年十一月十日
书 记 员 昌菊香