浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1236号
上诉人（原审原告）陈培灶，男，1943年9月14日出生，汉族，户籍所在地浙江省瑞安市，现住温州市瓯海区。
上诉人（原审原告）胡玉凤，女，1949年1月11日出生，汉族，住址同上。系陈培灶之妻。
共同委托代理人陈益娟，浙江政法联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府。住所地：温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。
法定代表人王振勇，代区长。
委托代理人代钢，温州市瓯海区温瑞塘河保护管理委员会工作人员。
委托代理人陈文俊，浙江井朗律师事务所律师。
陈培灶、胡玉凤诉温州市瓯海区人民政府城建行政确认一案，温州市中级人民法院于2016年10月1日作出（2016）浙03行初204号行政裁定。陈培灶、胡玉凤不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月22日立案受理后依法组成合议庭，并于同年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人陈培灶、胡玉�的共同委托代理人陈益娟，被上诉人温州市瓯海区人民政府的委托代理人代钢、陈文俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2000年8月8日，中共温州市瓯海区委、瓯海区政府决定，设立塘河指挥部。2000年9月13日，又设立温州市瓯海区温瑞塘河保护管理委员会，单位性质为事业单位，隶属瓯海区政府，增挂塘河指挥部牌子。2005年9月27日，因西山路二期改建工程项目建设需要，温州市房产管理局向塘河指挥部核发拆许字（2005）第12号房屋拆迁许可证，批准塘河指挥部在瓯海区××桥街道××路进行房屋拆迁，拆迁期限自2005年9月28日起至2005年11月29日止。后经批准，延长拆迁期限至2006年12月2日。涉案房屋坐落瓯海区××桥街道××路250弄5号，在上述房屋拆迁许可范围内。陈培灶、胡玉凤系夫妻，陈再武系陈培灶、胡玉凤之子。陈再武与胡双妹系夫妻，生育有女儿陈苗苗、陈园茹及儿子陈克。陈再武已于2012年亡故。2005年11月17日，塘河指挥部与陈再武签订拆迁安置临时协议书，约定陈再武同意将坐落于瓯海区××桥街道××路250弄5号的房屋先行腾空交付塘河指挥部拆除，房屋总建筑面积190.4平方米等内容。同年，塘河指挥部拆除了涉案房屋。2011年7月6日，塘河指挥部作出一份认定单，认定单载明：原产权人姓名陈再武，房屋坐落瓯海区××桥街道××路250弄5号，档案号132，建筑面积190.40㎡，其中违章建筑面积分别�1986年60.76㎡、1994年9月37.59㎡、1998年10月39.69㎡、2000年52.36㎡。同日，塘河指挥部与陈再武签订编号为132号的房屋拆迁产权调换协议，并经温州市中诚公证书公证。2016年3月28日，原告陈培灶、胡玉凤以塘河指挥部为被告，向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼，请求依法确认塘河指挥部与陈再武签订的编号为132号的房屋拆迁产权调换协议的行为“违法无效”。该院于2016年3月28日作出（2016）浙0304行初5号行政裁定，驳回陈培灶、胡玉凤的起诉。陈培灶、胡玉凤不服，提起上诉。在该案二审诉讼过程中，陈培灶、胡玉凤申请撤回上诉，二审法院予以准许。现陈培灶、胡玉凤又提起本案诉讼，请求撤销塘河指挥部于2011年7月6日作出的认定单。
原审法院认为,2011年1月21日起施行的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理……”。塘河指挥部已于2005年9月取得西山路二期改建工程项目建设拆迁许可证，故塘河指挥部与被拆迁人关于涉案房屋拆迁事项的争议，应适用2001年6月13日公布的国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定处理。塘河指挥部与陈再武签订的房屋拆迁补偿安置临时协议书和产权调换协议，均系平等主体间的民事协议。塘河指挥部根据临时协议书，经调查核对作出认定单的行为，是对涉案房屋基本情况的再确认，仍系民事行为。因此，本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回起诉。关于涉案房屋权属或拆迁安置权益的争议，相关当事人可依法通过民事诉讼等途径解决。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陈培灶、胡玉凤的起诉。
陈培灶、胡玉凤上诉称：一、我国2001年的《城市房屋拆迁管理条例》第二十五条规定：“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。”第十三条规定“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第二十九条规定“拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。”也就是说，法规规定的拆迁过程中，作为拆迁人并没有单方认定房屋合法面积、违章建筑面积及其建造年月的权利，拆迁人只有民事协商的权利。从温州市瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部温瓯塘指(2005)75号《瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部、瓯海区房产管理局关于西山西路西段改建工程建设范围内未办产权房屋面积和所有人确认问题的请示》来看，该请示明确提出“现恳请区政府同意由瓯海区温瑞�河综合整治工程建设指挥部（以下简称指挥部）对西山西路西段改建工程建设范围内1986年以前建造的历史违（法）章建筑和1987年1月1日至1998年11月30日期间的违（法）章建筑房屋的建筑面积、房屋所有人进行确认，由指挥部出具认定单，公证等有关部门均以指挥部出具的认定单的具体内容为准办理有关手续。”且该请示已经林宝新副区长于2006年1月5日批示同意。即表明房屋管理部门和温瑞塘河综合整治工程建设指挥部均明知拆迁部门没有产权和违章建筑的认定权，故经请示采用授权形式让拆迁部门履行行政确认权力。因此，本案中事实上瓯海区人民政府授权给其下属事业单位行政确认权，温州市瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部依据所授权力对产权人及相关合法面积及违章面积予以确认，明显是行政确认行为。第三，从温州市瓯海区温瑞塘河综合�治工程建设指挥部出具的认定单来看，该认定单明确告知公证机构，“根据温瓯政办发(2005)69号文件和温州市瓯海区人民政府专题会议纪要(2005)24号及温瓯政办抄(2005)6号的有关精神……经我部调查及核对结果如下”，也就是说，该认定单并非是拆迁人与上诉人协调一致达成的产权确认协议，而是温州市瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部单方的核查并认定，完全符合行政确认的形式及要求。综上，一审法院认定温州市瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部的认定单属于民事性质是完全没有事实与法律依据的，应予以撤销。由于本案中温州市瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部的认定单缺乏相关事实和理由就将上诉人的房屋认定为上诉人儿子的房屋，直接导致上诉人的房屋产权被非法剥夺，理应予以撤销，特提起上诉，请依法撤销一审裁定并撤销瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部的错误认定单。
温州市瓯海区人民政府答辩称：一、温州市瓯海区温瑞塘河综合治理整治工程建设指挥部作出的认定单是对涉案房屋基本情况的再确认，系民事行为，并非被答辩人所认为的行政确认行为。首先，温州市瓯海区温瑞塘河综合治理整治工程建设指挥部先行对涉案房屋基本情况进行调查、丈量，后由陈再武签订临时协议书，又因陈再武无法提供产权合法来源，才进行公告，由于公告期间无人异议，温州市瓯海区温瑞塘河综合治理整治工程建设指挥部作出确认。现该临时协议书和正式协议业经(2016)浙0304行初5号、(2016)浙03行终293号案件审理后认定系平等主体间达成的民事协议。可见，指挥部在签订协议之前作出的认定单行为是在双方进行平等协商环节中的一个民事行为，并非行政行为。其次，温州市瓯海区温瑞塘河综合治理整治工程建设指挥部作出的认定单所认定内容中的“现前往贵处办理有关手续”以及说明部分为“本《认定单》只适用于西山西路改建工程和瓯海区汇昌河水上公园拆迁范围”，已然明确本份认定单的使用目的为办理有关手续的材料，使用范围仅限定本次拆迁内部所用，并不涉及他用。另外，从本份认定单的主要内容上看，仅仅是对于涉案房屋的基本情况进行了记载。因此，根据认定单的载明内容及使用目的、使用范围，温州市瓯海区温瑞塘河综合治理整治工程建设指挥部作出的认定单所认定的行为并不具备行政确认的法定要件。再次，在一审庭审中，两被答辩人均表示在2004年，因房屋面积计算问题曾与温州市瓯海区温瑞塘河综合治理整治工程建设指挥部协商解决。由此可见，涉案房屋面积是先行经过拆迁人和被拆迁人协商的，并非拆迁人通过行政职权，强制、单方制定的，显属民事行为范畴。最后，从被答辩人在2011年7月6日参加被拆迁人陈再武签订正式产权调换协议及公证活动，于2011年11月27日又参与摸文认购定位活动，以及在2011年12月10日自愿协助其儿子陈再武缴纳购房款，并已入住安置房居住至今的事实情况来看，被答辩人是知晓、参与整个拆迁活动且无异议的，由此可见，被答辩人早已清楚认定单的作用及意义。二、答辨人不具有诉讼主体资格。本案涉案的认定单系由温州市瓯海区温瑞塘河综合治理整治工程建设指挥部作出，而塘河指挥部是由答辩人依法设立的独立事业法人，能独立实施行政和�事行为，并承担相应的法律责任。故被答辩人对答辩人的起诉属错列诉讼主体，应予以驳回。三、被答辩人主张已超过法定诉讼时效。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释(2000)8号）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被答辩人知道或应当知道塘河指挥部作出认定单是2011年7月6日，现主张撤销认定单，已超过起诉期限。即使被答辩人不知道涉案的认定单，根据《行政诉讼法》第四十六条“…其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，也已超过五年的法定起诉期限。综上所述，原审认定温州市瓯海区温瑞塘河综合治理整治工程建设指挥部作出认定单系民事行为，并非行政行为。被答辩人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，一审法院依法查明事实正确，法律适用准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人向本院提交了温州市瓯海区人民政府温瓯政办抄[2006]6号《抄告单》。该抄告单的来文单位为：区温瑞塘河指挥部；来文时间为：2005年12月31日；来文标题为《关于西山西路西段改建工程建设范围内未办产权房屋面积和所有人确认问题的请示》。具体内�为：瓯海区人民政府，西山西路西段改建工程拆迁有关政策已于2005年11月10日经瓯海区人民政府专题会议纪要[2005]24号通过，并对相关政策进行了协调，但因在房屋拆迁过程中拆迁协议公证涉及到未办产权房屋有关确权问题，会议纪要还未进行明确。为了使西山西路西段改建工程拆迁工作顺利进展，确保拆迁任务的圆满完成，现恳请区政府同意由瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部对西山西路西段改建工程范围内1986年以前建造的历史违（法）章建筑和1987年1月l日至1998年11月30日期间建造的违（法）章建筑房屋的建筑面积、房屋所有人进行确认，由指挥部出具认定单，公证等有关部门均以指挥部出具的认定单的具体内容为准办理有关手续。落款时间为：2005年12月27日。时任瓯海区人民政府林宝新副区长于2006年1月5日批示：同意。该抄告单随即被抄送至：区温瑞塘�指挥部、房管局、公证处。上诉人试图以此《抄告单》证明涉案西山西路西段改建工程范围内相关违（法）章建筑的面积、所有权人的具体确认，系由瓯海区人民政府授权该温瑞塘河指挥部以“认定单”形式进行，故该作出“认定单”的行为应当属于行政行为。
庭审中，双方当事人围绕着瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部于2011年7月6日出具“认定单”的行为是否属于行政诉讼受案范围、被上诉人是否为适格被告、上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。另查明，温州市瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部（即原审所称“塘河指挥部”、双方当事人所称“温瑞塘河指挥部”）系经瓯海区委、区政府批准设立，下设办公室、河道工程科、截污工程科、政策处理科等6部门，人员编制系从全区机关、事业单位内部调剂解决。2010年9月，为进一步加大温瑞塘河保护管理力度，温州市瓯海区机构编制委员会作出温瓯编[2010]43号《关于设立温州市瓯海区温瑞塘河保护管理委员会的通知》，设立温州市瓯海区温瑞塘河保护管理委员会。该委员会为全额拨款的正科级事业单位，隶属区人民政府管理。管委会增挂温州市瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部牌子，原指�部实有编制人员成建制划转到管委会。
本院认为，本案系因上诉人不服瓯海区温瑞塘河综合整治工程建设指挥部于2011年7月6日对其子陈再武所作《认定单》而对被上诉人温州市瓯海区人民政府提起的诉讼。被诉《认定单》主要明确了涉案房屋的所有权人及具体建筑面积，并认定其均属于违章建筑。原审及二审期间，被上诉人均称上述认定事项系由该温瑞塘河指挥部自行调查所得，属于民事行为，且事出有据。但温瑞塘河指挥部作为涉案区域的拆迁人，系案涉《房屋拆迁产权调换协议》的一方当事人，依法并不享有对被拆迁房屋的所有权人、房屋面积、房屋建筑性质等进行确认的权力。而根据温瑞塘河指挥部《关于西山西�西段改建工程建设范围内未办产权房屋面积和所有人确认问题的请示》，以及被上诉人所作《抄告单》，可以认定温瑞塘河指挥部作出被诉《认定单》获得了被上诉人的授权，温瑞塘河指挥部以自己的名义作出被诉《认定单》，应当视为被上诉人委托实施的行政确认行为。故原审认定温瑞塘河指挥部作出被诉《认定单》的行为系民事行为不当，依法应予纠正。上诉人以被上诉人为被告提起本案诉讼并无不当，但温瑞塘河指挥部于2011年7月6日作出被诉《认定单》，上诉人直至2016年9月9日提起诉讼，显然已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年最长期限，故原审裁定驳回上诉人起诉的结论正确，依法应予维持。两上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年一月六日
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书记员徐一菁