广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第1030号上诉人（原审原告）：佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社。住所地：佛山市三水区乐平镇乐平村委会暨塘村。负责人：陈志焕，男，汉族，1973年8月24日出生，住广东省佛山市。被上诉人（原审被告）：佛山市三水区人民政府。住所地：佛山市三水区西南街道人民三路***号。法定代表人：陈英文，区长。委托代理人：张风延，佛山市三水区乐平镇国土城建和水务局工作人员。委托代理人：庞敏珊，广东华法（三水）律师事务所律师。上诉人佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社（以下简称暨塘经济社）因诉被上诉人佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）不履行法定职责纠纷一案，不服佛山市中级人民法院作出的（2014）佛中法行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年11月27日，暨塘村民小组与三水工业园签订了《征地合同》，三水工业园征用原告位于乐南公路以南的2685.79亩土地，2004年11月15日双方签订《征用土地补充协议》，对原《征地合同》中部分征地形式、补偿标准、付款方式等作了变更。2009年暨塘村民小组因征地补偿合同纠纷向佛山市三水区人民法院提起民事诉讼，双方在诉讼期间达成和解，并于2010年11月就征地补偿事宜签订《和解协议》：明确实际征用暨塘村集体土地为2505.79亩；三水工业园于2010年12月30日前分两期将征地补�款共计101041999元付清。该《和解协议》第二条还约定，暨塘村民小组被征地后剩余土地面积为716.15亩，其中留用地375.87亩，若符合相关政策条件可转为集体建设用地并取得合法产权证明的，三水工业园协助暨塘村民小组就375.87亩留用地办理相关产权证明。原告暨塘经济社因主张被告三水区政府没有为其安排解决375.87亩留用地属不履行法定职责，故提起本案诉讼，请求：1、确认被告在2003年征收暨塘村农民集体土地后，未为原告安排解决留用地的行为违法；2、责令被告立即履行法定职责，为原告安排解决375.87亩留用地。原审法院认为：2010年1月发布施行的《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条规定：“本办法所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征�农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。”第六条第一款规定：“留用地应当依法转为建设用地。留用地原则上保留集体土地性质；在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。”本案中，暨塘村民小组的集体土地被征收的行为发生在2003至2004年，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例关于征收农村集体土地补偿安置的规定中并无安排留用地的补偿方式，而当时《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》尚未发布实施，根据法不溯及既往的原则，原告暨塘经济社主张被告三水区政府在征收其集体土地后未安排留用地补偿的行为违法是不能成立的。另外，虽然征地补偿单位三水工业园在2010年11月与暨塘村民小组达成的《和解协议》中约定在符合相关政策条件下协助其办理375.87亩留用地的相关�权证明，但根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条的规定，留用地原则上属于集体所有的建设用地，故农村集体经济组织应当办理留用地的所有权登记并依法办理转为建设用地手续，而上述手续需原告依法申请办理，而非被告依职权主动为其办理。本案中原告并无提供其申请了办理涉案375.87亩留用地权属登记及转为建设用地手续的证据，故其要求被告安排解决375.87亩留用地的诉请，原审法院不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项和第（四）项的规定，判决：驳回原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社的诉讼请求。暨塘经济社不服提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。主要理由是：一、�有证据证明暨塘村民小组与三水工业园签订过合同和协议，被上诉人提供的证据只反映出几个村民与三水工业园签订合同，并不代表暨塘村民小组的集体意愿。同时，该证据违反法律规定，不具有合法性，不能作为认定事实的依据。二、原审认定事实错误。首先，根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条、第七条的规定，留用地并不是一般的建设用地，也不是由上诉人提出申请进行解决的，而是在被上诉人征收集体土地时进行解决的，是主动性行政职能。其次，上诉人的留用地是在《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》颁布实施后，被上诉人向上诉人补充承诺的征地补偿安置内容，并不牵涉到法不溯及既往的原则。最后，本案所诉留用地是一种专用名称，并非一般建设用地，原审引用一般的建设用地审批程序对上诉人的主张的留用地进行审判错误。被上诉人三水区政府答辩称：一、《和解协议》是上诉人诉请安排解决留用地的根本依据。上诉人若不承认《和解协议》的合法性，其请求安排解决留用地的诉求就没有依据。上诉人多次以诉讼的方式否认和拒绝履行《和解协议》，是本案留用地问题无法解决的根本原因。二、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》不适用于本案的审理。暨塘村民小组的集体土地被征收的行为发生在2003至2004年，尽管2010年《和解协议》对被征收的土地面积作了调整，退还部分土地，但并不意味着征地行为变成2010年才发生。根据法不溯及既往的原则，《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》规定的征地时一并解决留用地的操作方案不适用于本案，而是应由上诉人持《和解协议》为依据，向被上诉人申请办理相关手续。三、上诉人需依法申请和配合被上诉人办理相�手续。根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第六条第一款和《建设用地审查报批管理办法》第五条的规定，建设单位需要使用土地的，应向土地所在地的土地行政主管部门提出用地申请。安排留用地和完善留用地的报批手续是两个存在先后关系的独立环节，其中，安排留用地是政府依照职权主动履行的职责，但解决完善留用地报批手续是依当事人申请才能启动的具体行政行为。截至目前，被上诉人并未收到上诉人的申请。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。本院另查明：上诉人不服被上诉人征用其集体土地2505.79亩行政纠纷一案，曾向法院提起过行政诉讼，本院生效的（2013）粤高法行终字第216号行政裁定认为：“上诉人暨塘村民小组与与三水工业园分别于2003年11月27日、2004年11月15日签订了�征地合同》、《征用土地补充协议》的事实表明，上诉人暨塘村民小组在签订《征地合同》、《征用土地补充协议》时，已经知道涉案征地行为的具体内容。虽然上诉人与三水工业园于2010年11月又签订了《和解协议》，但《和解协议》约定征地面积明显小于《征地合同》及《征用土地补充协议》约定的征地面积。因此，原审法院认定上诉人暨塘村民小组最迟在2004年11月15日已应当知悉本案征地行为的实际内容及结果，并无不妥。……上诉人暨塘村民小组于2012年9月25日才向原审法院提起诉讼,要求确认涉案征地行为违法,已超过法定的起诉期限,且未提供正当理由。原审裁定驳回上诉人暨塘村民小组的起诉正确，本院依法应予维持。”本院认为：本案中，暨塘村民小组集体土地被征收的行为发生在2003至2004年。上诉人主张被上诉人应按照《广东省征收农村集体土地留用�管理办法》第七条“留用地应当在项目预审阶段纳入用地范围，在申请城市分批次或单独选址项目用地时一并上报审批，在征收集体土地时安排解决”的规定，在征收集体土地时主动解决。经审查，上述办法于2010年1月才发布施行，而征收行为发生在2003至2004年，因此，上诉人要求确认被上诉人在2003年征收暨塘村农民集体土地后未为其安排解决留用地的行为违法，因缺乏法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。此后，虽然暨塘村民小组在与三水工业园达成的《和解协议》中约定由三水工业园在符合相关政策条件下协助暨塘村民小组办理375.87亩留用地的相关产权证明，但根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的相关规定，留用地属于建设用地，而依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”的规定，依法应当由上诉人向当地土地行政主管部门提出办理留用地的土地登记申请，而本案中并无证据证明上诉人已向被上诉人所属的相关部门提出了办理留用地的登记申请，因此，原审判决对其要求责令被上诉人立即为其安排解决375.87亩留用地的诉请不予支持，并无不妥，本院依法予以维持。综上，原审判决正确，依法应予以维持；暨塘经济社上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长 林俊�代理审判员 彭   静代理审判员 方 丽 达二〇一五年二月二十七日书 记 员 邓 丽 华