河北省唐山市路南区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0202行初39号
原告唐山市盛泰房地产开发有限公司，住所地唐山市路南区胜利路74号。
法定代表人庄晓庆，该公司总经理。
委托代理人付一钊，该公司经理。
委托代理人杨文清，该公司法律顾问。
被告唐山市国土资源局，住所地唐山市北新西道23号。
法定代表人全荣哲，该局局长。
委托代理人高非，该局土地利用处工作人员。
委托代理人王书来，河北高阶律师事务所律师。
原告唐山市盛泰房地产开发有限公司诉被告唐山市国土资源局土地行政管理一案。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告于法定期限内提出答辩并向本院提交了相关的证据、依据。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人付一钊、杨文清，被告委托代理人高非、王书来均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2006年4月20日唐山市发改委批准了由原告开发唐山市路南区大洪桥平改楼工程项目。2007年1月8日原告以出让方式取得该项目用地之后，平改工程全面展开。2010年3月唐山市政府出台了危旧平方改造政策先后两次提高了征收安置补偿标准，为了使该项目按新征收补偿标准落实到位，2010年10月唐山市政府专题会议议定，将该项目容积率由原来的1.4调整为1.904，最终市规划部门批准该项目综合容积率为1.83，因此被告要求补交该项目调增容积率土地出让金1756.78万元。鉴于该项目二期工程于2007年开始全面展开后征收安置费用一直由原告自行支付，造成原告征收成本及资金压力过高。2013年8月8日唐山市路南区政府向唐山市政府呈报了《关于从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示》，2013年9月5日被告向唐山市政府呈报了“关于路南政呈（2013）39号请示意见”，该意见再次确认，该项目需补交出让部分土地增容土地出让金为1756.78万元。同时提出该项目由于拆迁补偿安置政策的调整平改造成成本增加的事宜，由项目所在地区政府与市财政部门协商解决。直到2015年2月取得市财政部门意见，致使原告未能及时补交该项目调增容积率土地出让金。原告接到唐山市路南区政府的通知后，原告准备补交上述土地出让金，但被告却告知需补交的调增土地出让金应从1756.78万元调高到3093.01万元，理由是2014年12月和2015年11月河北省及国家国土资源部门先后出台文件要求重新核定土地出让金。原告认为，被告依据2014年和2015年的政府文件来改变2013年已经明确的行政决定，是一种不当行政的行为。该政府文件只在其出台之后才产生相应的约束力，但不具有溯及既往的效力。原告并非主观故意拖欠，被告调高土地出让金数额没有事实及法律依据。综上，请求法院判令：一、撤销被告唐山市国土资源局缴款通知单；二、确认原告按照被告“唐国土资呈（2013）144号文件”确定的数额补交土地出让金；三、本案诉讼费由被告承担。
原告为支持上述观点，向法庭提交以下证据：证据一、河北省固定资产投资项目核准证；证据二、成交确认书；证据三、国有土地使用权出让合同（合同编号：唐山市（县）国让（合）字（2016）第040号；证据四、发票；证据五、国有土地使用证冀唐国用（2007）第0184号、冀唐国有（2007）第0185号、冀唐国用（2007）第5220号；证据六、唐山市人民政府关于规范市中心房屋拆迁改造补偿安置工作的指导意见（唐政字（2010）42号）；证据七、市政府专题会议纪要（（2010）101号）；证据八、唐山市路南区人民政府关于从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示（路南政呈（2013）39号）；证据九、唐山市国土资源局关于《路南区政府从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示》的意见（唐国土资呈（2013）144号）；证据十、唐山市财政局关于大洪桥平改二期项目拆迁成本意见（唐财呈（2015）19号）；证据十一、唐山市路南区人民政府关于收缴大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金有关问题的函（路南政呈（2015）389号）；证据十二、唐山市国土资源局关于建设项目容积率调整、改变土地用途办理用地审批手续问题的意见；证据十三、河北省国土资源厅关于进一步加强土地供应监测监管的通知（冀国土资办字（2014）70号）；证据十四、国土资源部办公厅关于实施《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》有关问题的通知（国土资厅发（2015）12号）；证据十五、唐山市国土资源局缴款通知书。
被告辩称，2006年12月6日，原告以挂牌方式取得路南区大洪桥平改楼项目157.83亩国有土地使用权，其中以出让方式供地82.05亩，原、被告签订了《国有建设用地出让合同》，合同约定容积率不大于1.4。2010年10月12日，唐山市人民政府专题会议纪要议定：原则同意该项目二期工程容积率由1.4调整为1.904，并按照相关程序组织评估后，据实收缴土地出让金。2011年11月，市规划局根据上述会议精神就该地块容积率调整到1.83，共增加建筑面积44790.452平方米。2013年4月，被告受理了原告的申请，组织对该宗地调增容积率需补交土地出让金进行了评估，需缴纳土地出让金1756.78万元。2013年8月，唐山市路南区政府向唐山市政府呈报了《关于从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示》。2013年9月，被告按市政府要求上报了《关于路南区政府从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示的意见》，但原告未在规定时限内缴纳土地出让金，也未办理后续用地手续，该审批卷宗已作废。2016年2月22日，原告再次向被告申请办理该项目调增容积率用地手续，我局按照国土资源部办公厅《关于发布﹤国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）﹥的通知》、河北省国土资源厅《关于进一步加强土地供应监测监管的通知》、《关于实施﹤城镇土地分等级规程﹥和﹤城镇土地估价规程﹥有关问题的通知》等相关政策规定，组织对该项目用地调增容积率需补缴出让金进行了重新评估，该项目调增容积率应缴纳土地出让金3093.01万元。2016年3月9日，被告召开局集体决策会议对该事项进行了重新评估，研究同意按新增23521平方米建筑面积收取土地出让金3093.01万元，为该项目办理调增容积率用地手续。3月16日，被告在中国土地市场网对该出让结果进行了公示，公示期结束后，向原告作出了《缴款通知书》。综上所述，被告两次评估收取费用不同是由于国家调控房地产市场××稳定发展，土地利用政策发生变化导致，被告本次作出的《缴款通知书》行为，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：证据一、国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发（2006）114号）；证据二、国土资源部办公厅《关于发布﹤国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）＞的通知》（国土资厅发（2013）20号）；证据三、河北省国土资源厅《关于进一步加强土地供应监测监管的通知》（冀国土资办资（2014）70号）；证据四，《关于实施＜城镇土地分等定级规程＞和＜城镇土地估价规程＞有关问题的通知》（国土资厅法（2015）12号）；证据五、成交确认书；证据六、《国有土地使用权出让合同》；证据七、土地使用证（冀唐国用（2007）184、185、5520号）；证据八、市政府专题会议纪要（（2010）101号）；证据九、唐山市城乡规划局《关于大虹桥平改项目履行补充土地出让合同事宜的函》（市规函（2011）49号）；证据十，唐山市城乡规划局《关于大洪桥平改项目容积率调整情况的补充说明》（市规（2013）2号）；证据十一、唐山市国土资源局《关于路南区政府从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示意见》（唐山土资呈（2013）144号）；证据十二、唐山市盛泰房地房地产开发有限公司《关于大洪桥平改项目补交土地出让金的请示》；证据十三、唐山市国土资源局国有土地使用权协议出让公示。
本院对上述证据认证如下：对原、被告所提交证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。
经审理查明，2006年4月，唐山市发改委批准原告开发唐山市路南区大洪桥平改楼工程项目，2006年12月6日，原告以挂牌方式取得路南区大洪桥平改楼项目157.83亩国有土地使用权，其中以出让方式供地82.05亩，原、被告签订了《国有建设用地出让合同》，合同约定容积率不大于1.4。2007年1月8日原告以出让方式取得该项目用地之后，平改工程全面展开。2010年10月12日，唐山市人民政府（2010）101号专题会议纪要议定：该项目二期工程容积率由1.4调整为1.904。2011年11月，市规划局批准该地块容积率调整到1.83，共增加建筑面积44790.452平方米。2013年4月，被告受理了原告办理该项目调增容积率用地手续的申请，组织对该宗地调增容积率需补交土地出让金进行了评估，并根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发（2006）114号）第八条的规定，确认需缴纳土地出让金1756.78万元。2013年8月8日，唐山市路南区政府向唐山市政府呈报了《关于从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示》（路南政呈（2013）39号）。2013年9月5日，被告按照市政府要求呈报了《关于路南区政府从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示的意见》（唐国土资呈（2013）144号），该意见明确被告于2013年8月办理了该项目出让部分土地增容补交土地出让金审批手续，收取土地出让金1756.78万元。同时对路南区政府返还项目征收成本的要求，提出了两点意见：一、对上述项目增容补交土地出让金事宜，应当依法足额收缴，并全额上缴国库；二、对该平改项目由于拆迁补偿安置政策的调整导致改造成本的增加事宜，建议按照“收支两条线”原则，由项目所在地区政府与财政部门协商解决。2015年2月3日，唐山市财政局向唐山市人民政府呈报了《关于大洪桥平改二期项目拆迁成本意见》。2015年11月26日，唐山市路南区人民政府就关于收缴大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金有关问题向被告发函说明因补偿政策调整、项目征收成本返还等客观情况，导致原告没有及时补交土地出让金。2016年2月22日，原告向被告办理该项目调增容积率用地手续，被告依据国土资源部办公厅《关于发布﹤国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）﹥的通知》、河北省国土资源厅《关于进一步加强土地供应监测监管的通知》（冀国土资办资（2014）70号）、《关于实施﹤城镇土地分等级规程﹥和﹤城镇土地估价规程﹥有关问题的通知》（国土资厅发（2015）12号）等相关政策规定，组织对该项目用地调增容积率需补缴出让金进行了重新评估，并确定该项目调增容积率应缴纳土地出让金为3093.01万元。2016年3月21日，被告向原告作出了《缴款通知书》。
本院认为，2006年12月6日，原、被告签订了《国有建设用地出让合同》。2007年1月原告以出让方式取得该项目用地之后，平改工程全面展开。2011年11月经市规划局批准该地块容积率调整到1.83。2013年4月被告受理原告办理该项目调增容积率用地手续申请后，对该宗地调增容积率需补交土地出让金已进行了评估，并根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发（2006）114号）第八条的规定，确认需缴纳土地出让金1756.78万元。原告因拆迁补偿政策调整、项目征收成本返还协商、费用收缴等客观原因未能按时补交土地出让金，对此原告并不存在过错。被告以原告2013年办理该项目调增容积率用地审批卷宗作废为由，依照2014年以后新出台的政策法规进行重新评估，要求原告按照变更后的数额缴纳土地出让金，显失公平，本院对被告主张不予采信。原告要求按照被告“唐国土资呈（2013）144号文件”确定的数额补交土地出让金的诉讼请求，亦有理据，本院予以采纳。对于原告撤销被告唐山市国土资源局缴款通知书的诉讼请求，因该缴款通知并非具体行政行为，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条之规定，判决如下：
一、原告唐山市盛泰房地产开发有限公司按照《关于路南区政府从补交大洪桥平改二期项目调增容积率土地出让金中返还项目征收成本的请示的意见》（唐国土资呈（2013）144号）确定的数额（1756.78万元）履行补交土地出让金义务。
二、驳回原告唐山市盛泰房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告唐山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 温 杰
代理审判员 黄晓璇
人民陪审员 李 栋
二〇一六年八月十八日
书 记 员 白铁良