杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0109行初188号
原告沈裕木，男，1953年7月22日出生，汉族，住杭州市萧山区。
原告沈竹芬，女，1954年9月12日出生，汉族，住址同上。
委托代理人沈栋，男，1979年4月20日出生，汉族，系原告儿子，住杭州市下城区。
两原告委托代理人杨明明，浙江杭一律师事务所律师。
被告杭州市萧山区临浦镇人民政府，住所地杭州市萧山区临浦镇人民路18号。
法定代表人施炬兴，该镇镇长。
委托代理人洪缪刚，系镇政府工作人员。
委托代理人徐狄卿，浙江法君律师事务所律师。
原告沈裕木、沈竹芬不服被告杭州市萧山区临浦镇人民政府（以下简称临浦镇政府）规划行政强制及行政赔偿一案，于2016年11月30日向本院提起行政诉讼。经补正材料后，本院于同年12月22日立案受理，于同年12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年2月20日公开开庭审理了本案。原告沈裕木及原告委托代理人沈栋、杨明明，被告临浦镇政府负责人施炬兴及委托代理人洪缪刚、徐狄卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告沈裕木、沈竹芬诉称：两原告系杭州市萧山区临浦镇苎东村原籍村民，因老房破旧欲改善居住条件，于2015年10月20日向所在临浦镇苎东村村民委员会（以下简称苎东村委会）提交了农村村民建房备案申请报告，报告注明拆除老房213平米。苎东村委会于2015年10月30日对原告的建房申请报告予以公示，并于同年11月17日向原告出具了农村村民建房放样单。嗣后，原告根据农村村民建房备案表及与村委会签订的协议书，拆除了自己名下的全部老屋，并开始原拆原建。2016年3月11日，原告接到被告的《责令限期改正通知书》，要求原告于2016年3月14日11时前自行拆除，如逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。2016年3月24日，原告尚在考虑及与村委会汇报协商过程中，被告突然率领百余人的队伍和两辆大型挖掘机，在村委会不同意的情况下，暴力强行将原告已建成的房屋地基及一层建筑全部毁坏。原告认为，苎东村所有建房均系村委会将农村村民建房备案表上报被告后即可施工建设，其已是众所周知的惯例和事实，并不需要其他审批手续。现被告滥用国家行政权力，为赶政治风头，故意以未及时核准审批为由违法限令原告自行拆房，随后又强行拆除原告在建房屋，给原告造成巨大损失。原告为此向法院起诉，请求判令确认被告2016年3月24日强行拆除原告在建房屋地基行为违法，并责令被告赔偿原告强拆造成的损失590870元。
原告沈裕木、沈竹芬向本院提交了以下证据：1.农村村民建房备案申请报告，证明原告于2015年10月20日正式向苎东村委会递交建房申请报告；2.农村村民建房申报公示，证明原告提出的建房申请已经苎东村委会依法公示；3.农村村民建房放样单，证明原告提出的建房申请经放样后同意建造；4.农村村民建房备案表，证明原告建房申请经公示、放样及被告派员现场勘察后统一制作成备案表，并经苎东村委会报送被告处留存备案；5.原告与苎东村委会的建房协议书，证明经双方充分协商，苎东村委会同意原告申报拆建；6.《责令限期改正通知书》，证明被告对原告作出的责令改正通知违法；7.强拆现场照片3份，证明被告对原告建造中的房屋实施强制拆除的情况；8.信访事项不予受理告知单及不予受理告知书，证明本案经信访被告知应当诉讼解决；9.损失清单及部分付款凭证，证明原告因被强拆造成损失590870元。
被告临浦镇政府辩称：案涉在建房屋系未经规划许可，未办理审批手续的违章建筑，依法应予以拆除。2015年10月20日，原告向其所在苎东村委会提出拆旧建新的建房申请。同年10月30日，苎东村委会对原告的“现有住房”拆除情况进行公示。后原告未经被告及其他有关部门批准，擅自占地约200平方米进行违法建设。2016年3月11日，被告工作人员发现原告擅自进行违章建设，经工作人员口头阻止无果，遂向原告作出《责令限期改正通知书》，责令原告立即停止违法建设，并于2016年3月14日前自行拆除。然原告不仅未在限期内及时拆除，反而继续扩大违法建设。同年3月24日，被告为制止原告的违法行为，同时为防止原告损失进一步扩大，在原告不停止违法建设的情况下，组织人员对案涉在建房屋实施强制拆除。被告认为，原告在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的行为，违反了城乡规划法第六十五条的规定，被告作为有权机关对原告的违建行为责令停止建设、限期改正并无不当。在原告逾期不改正的情况下，被告实施强制拆除是职责所在，且被告在履职过程中认定事实正确，程序合法，无不当之处。原告的主张缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告临浦镇政府向本院提交了以下证据、依据:1.农村村民建房备案申请报告，证明原告向其所在苎东村委会提出拆旧建新的建房申请；2.农村村民建房申报公示，证明苎东村委会对原告的“现有住房”拆除情况进行公示；3.农村村民建房备案表，4.照片，证据3-4证明原告户未经被告及其他有关部门批准擅自占地约200平方米进行违法建设；5.《责令限期改正通知书》，证明被告对原告作出责令立即停止违法建设并限期拆除的通知；6.拆除照片，证明被告对原告在建房屋实施强制拆除。法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第十六条。
经庭审质证，原告对被告证据1-3真实性无异议，认为可以证明原告通过镇政府申报登记材料；对证据4有异议，认为照片不能反映超面积等违法情形，不能作为客观证据材料；对证据5真实性、关联性无异议，但认为通知明确原告在建房屋为超面积建筑，因原告房屋在建造前系经过被告审批的，即便强拆也只能针对超面积部分；对证据6无异议。被告对原告证据1-4有异议，认为被告在原告建房前未曾收到过该四份材料，其中证据1中落款日期存在涂改，证据3中占地面积和落款日期应是事后添加，且放样是苎东村委会的行为，并未经相关部门批准，证据4中村委会盖章落款处时间存在涂改，同时镇踏勘人意见栏和镇意见栏都是空白的，说明原告建房未经批准；对证据5真实性无法确认，且对关联性有异议，认为原告与村里如何协调与案涉建筑是否合法不具有关联性；对证据6-8三性无异议；对证据9三性有异议，认为损失清单系原告单方陈述，不具有证明效力，相关凭证与案涉房屋建造不具有关联性。
本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、6-8及被告证据1、2、4-6，经审查，符合证据三性，本院予以采信；原告证据3仅有原告沈裕木签名和苎东村委会签章，并不能证明镇政府工作人员参与了实地放样，故该证据对原告欲证明的事实不具有证明效力，本院不予采信；原告证据4及被告证据3，经审查，系同一份农村村民建房备案表，备案表后半部分镇踏勘人意见栏和镇意见栏均为空白，同时原告并无确凿证据证明在建房前已将该备案表提交镇政府，被告对此也予以否认，故该证据对原告欲证明已将建房相关材料提交被告备案的事实不具有证明效力；原告证据5，本院对其真实性予以确认，但该证据对原告所建房屋的合法性不具有证明效力；原告证据9，经审查，损失清单系原告自行制作，缺乏明确依据，而相应付款凭证，最多只能证明原告购买部分材料或支付部分劳务报酬的情况，在原告未能证明案涉在建房屋系合法建筑的情况下，该组付款凭证对原告合法利益的损失不具有证明效力，故本院均不予采信。
经审理查明：沈裕木和沈竹芬均系杭州市萧山区临浦镇苎东村汀联6组村民，其两人为夫妻关系。2015年10月20日，沈裕木户向苎东村委会提交建房申请报告，要求对原老房拆除并建造新房。同年11月10日，经苎东村委会对建房申报进行公示后，沈裕木户直接在原老房拆除的宅基地上开始建造新房，建筑占地面积约200平方米。2016年3月11日，临浦镇政府向沈裕木户发出《责令限期改正通知书》，认定沈裕木位于苎东村新建超面积的建筑物，未经审批进行建设，违反了城乡规划法第四十一条之规定，系违法建筑，根据该法第六十五条规定，责令立即停止违法建设，并于2016年3月14日17时前自行拆除。如逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。同年3月24日，临浦镇政府组织人员强制拆除了沈裕木户在建房屋的全部墙体及部分地基（墙体为将近一层高度，尚未浇筑楼板）。沈裕木和沈竹芬不服，遂诉至本院。
本院认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告认为原告的在建房屋属于违法建筑，并向原告发送了《责令限期改正通知书》，但被告在组织实施强制拆除前并未履行上述法律规定的催告、公告等法定程序，也无证据证明已给予当事人陈述申辩的权利和告知相应的救济途径，严重违反了法定程序。鉴于被诉强拆行为系事实行为且已实施完毕，故应确认为违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该法条规定，国家赔偿的前提条件必须是具有合法利益。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，如使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）进一步明确农民建房申请使用原宅基地等存量建设用地的，经村集体经济组织集体会审、公示后，报乡（镇）政府、街道办事处审批。同时，《浙江省城乡规划条例》第三十八条亦规定，在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，应申请由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，乡村建设规划许可证可以由城市、县人民政府城乡规划主管部门委托乡（镇）人民政府核发。本案中，两原告虽系利用老房拆除后的宅基地建造新房，但原告提供的证据不足以证明被拆建筑的建设已经用地及规划审批，不能证明该建筑属于其合法权益，故原告要求被告赔偿损失590870元的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告杭州市萧山区临浦镇人民政府2016年3月24日对原告沈裕木、沈竹芬在杭州市萧山区临浦镇苎东村汀联6组在建房屋（包括部分地基）实施强制拆除的行为违法；
二、驳回原告沈裕木、沈竹芬的其余诉讼请求。
本案受理费50元，由被告杭州市萧山区临浦镇人民政府负担。
原告沈裕木、沈竹芬于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州市萧山区临浦镇人民政府于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 郭 权
人民陪审员 李 松
人民陪审员 何小明
二〇一七年六月十六日
书 记 员 许 熠