河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）承行再终字第00003号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）池翠云。
委托代理人程孝。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）承德市双滦区陈栅子乡人民政府。
法定代表人高海军，职务乡长。
委托代理人齐君武，承德市双滦区陈栅子乡人民政府司法所所长。
委托代理人王玉凤，承德市双滦区陈栅子乡人民政府工作人员。
原审第三人（一、二审第三人）张怀俭。
原审第三人（一、二审第三人）承德市双滦区陈栅子乡河南营村村民委员会。
法定代表人夏亚亮，职务村主任。
原审第三人（一、二审第三人）承德市双滦区陈栅子乡河南营村第六村民组。
负责人张宝全，职务组长。
原审第三人（一、二审第三人）承德市双滦区陈栅子乡河南营村第七村民组。
负责人段桂霞，职务组长。
申请再审人池翠云与被申请人承德市双滦区陈栅子乡人民政府及原审第三人张怀俭、承德市双滦区陈栅子乡河南营村村民委员会、承德市双滦区陈栅子乡河南营村第六村民组、承德市双滦区陈栅子乡河南营村第七村民组土地行政处理决定纠纷一案，河北省承德市双滦区人民法院于2012年3月10日作出（2012）双滦行初字第1号行政判决。池翠云不服该判决上诉至本院，本院于2012年8月1日作出（2012）承行终字第66号行政判决，已经发生法律效力。池翠云不服，向河北省高级人民法院提出申诉。河北省高级人民法院于2013年12月21日作出（2013）冀行申字第111号行政裁定：一、本案指令承德市中级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。本院依法另行组成合议庭，由审判员王海涛担任审判长、审判员陈德贵、代理审判员祁春梅三人组成合议庭，于2014年4月24日公开开庭进行了审理。申请再审人池翠云及委托代理人程孝；被申请人承德市双滦区陈栅子乡人民政府的委托代理人齐君武、王玉凤；原审第三人张怀俭、承德市双滦区陈栅子乡河南营村村民委员会的法定代表人夏亚亮、承德市双滦区陈栅子乡河南营村第六村民组的负责人张宝全、承德市双滦区陈栅子乡河南营村第七村民组的负责人段桂霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明事实，原告与第三人张怀俭均为河南营村村民。1986年，原告在本村孤山处建房。2003年，河南营村七组村民常某甲在其承包地建羊圈。2004年，因移民搬迁，河南营村村民毕某某、ＸＸＸ、张怀俭也先后在此处套院建房，三户建房所用宅基地和门前道路是三户与其他村民相调换的。毕某某房院与常某甲羊舍之间形成3米左右宽的官道。同年，为通行方便，原告前夫程孝与常某甲协商调换土地，常某甲将羊圈所占用的一块承包地调换给池翠云，并将羊圈作价8000元买给池翠云。后原告与ＸＸＸ因官道发生纠纷，池翠云认为道路靠羊圈南墙一侧宽1米、长17.08米的地是自己从常某甲处换来的，自己有使用权，遂在其羊圈南墙外垒了1米宽、17.08米长的石墙，官道的宽度只剩下2米。2007年，第三人张怀俭认为池翠云侵占官道，造成自家面包车通行不便，要求池翠云拆除，双方发生争执和撕打。2007年7月24日，被告作出“关于河南营村张怀俭与程孝官道纠纷一事的处理决定”，限程孝在十五日内将侵占的地上附属物拆除，恢复官道原貌。池翠云不服，要求重新解决。2007年8月9日，在村委会和乡政府工作人员调解下，程孝和第三人张怀俭签订调解协议，约定：1、张怀俭与池翠云打架一案，由张怀俭赔偿池翠云现金500元，当场付清；2、程孝羊圈墙前留40厘米由张怀俭垒石墙垫道，张怀俭将程孝门前土地一条按原程孝石墙引线至毕印院墙外归程孝，另外张怀俭大门外与程孝道之间由张怀俭垫平两家公用（西至线杆，东至ＸＸＸ院墙角）。协议签订后，池翠云和第三人张怀俭又因石墙发生争执，池翠云否认调解协议，并多次到乡政府要求重新解决。2009年5月6日，经陈栅子乡人民调解委员会调解，河南营村委会研究决定把张怀俭拆除的小石墙处划为村公用道路，为此，河南营村委会与池翠云、程孝一家签订人民调解协议书1份，约定：1、2007年8月9日池翠云丈夫程孝与张怀俭签订的协议有效，双方认真遵守；2、河南营村委会一次性付给池翠云现金人民币4000元。3、村今后如果修建村村通公路，村负责（1）将池翠云家大门外至村路口道路硬化；（2）池翠云羊圈四周硬化40厘米宽水泥面。硬化标准：按村村通的质量。硬化费用：由村负责材料和硬化，池翠云负责人工费。4、协议签订后，双方不得反悔，双方要认真履行，池翠云今后不得再向乡、村以及上级部门提出纠纷问题和上访；5、协议签订后，任何一方不得违约，如果有一方违约，违约方向另一方赔偿一万元违约金，并承担相应的法律责任；6、程大鹏（池翠云之子）替池翠云签订和履行协议，池翠云如果违约，程大鹏承担全部违约责任。程孝及池翠云儿子程大鹏和儿媳，村干部柴旺、柴春分别在协议上签名。协议签订后，河南营村委会按照协议的约定给付原告池翠云40**元，并于2010年7月出资将池翠云家至村路口道路进行了水泥硬化，期间，原告又否认调解协议，索要土地使用权，并多次找被告要求予以解决。2011年9月22日，被告依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定，作出陈行决（2011）1号关于河南营村民池翠云与张怀俭土地使用权争议案件行政处理决定，一、按照《土地管理法》第十四条的的规定，“农用地使用权通过发包方与承包方订立承包合同取得”。而池翠云、张怀俭并无任何关于该地块的使用合同及证明，因此双方当事人不能享有上述两块土地的使用权。二、经乡政府研究决定，上述二块争议土地所有权、使用权应归河南营村、组集体所有，不属于任何个人。原告池翠云对被告作出的处理决定不服，在法定期限内向承德市双滦区人民政府提出行政复议申请。2011年12月8日，承德市双滦区人民政府作出行政复议决定，维持了被告作出的行政处理决定，原告不服，遂诉至本院。
一审判决认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，对于原告与第三人之间的土地权属争议，被告有权依据原告的申请予以受理和处理。原告与第三人发生土地权属争议后，经村委会调解，原告丈夫程孝和第三人张怀俭于2007年签订民事调解协议，约定原告羊圈墙前留40厘米，由张怀俭垒石墙垫道。2009年5月6日，河南营村委会研究决定将原告羊圈南墙外争议土地划为村公用道路，为此村委会与原告一家经协商签订协议，原告儿子程大鹏代替原告池翠云在协议上签名，协议签订后，原告接受了村委会支付的4000元和村委会为原告家道路进行了路面硬化。原告家人在协议上签名和接受钱款及硬化路面，应视为原告对村委会将争议土地确认为村公用道路的认可。原告主张协议未完全履行，但协议是否履行并不影响协议的效力，该协议是双方真实意思表示，双方签名后即具有法律效力。因原告未提供换地协议，又无有效证据来确定六组和七组土地边界和常某甲承包地四至，因此，原告提出的对争议土地有使用权的主张，证据不足，本院不予支持。被告依据调解协议和证人证言，从实际出发，尊重历史，面对现实，将争议土地确权给村、组所有和使用，并无不当。综上，被告作出的行政处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，应予维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告承德市双滦区陈栅子乡人民政府于2011年9月22日作出的陈行决（2011）1号行政处理决定。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院二审认为，上诉人池翠云与原审第三人张怀俭因走道早有纠纷，经多次调解于2009年5月6日达成协议，村委会一次性支付上诉人人民币4000元，为其道路进行了路面硬化。上诉人所诉小坝界和小拐角地是自家用承包地并付出一定资金从常某甲家置换来的，其未能提供相应证据，不应支持。争议通道不影响上诉人通行，被上诉人将二块争议地所有权、使用权确归村集体所有并无不当。被上诉人作出的行政处理决定符合法律规定。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由本院不予支持。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
申请再审人池翠云申诉称，我家在2004年和常某甲调换的羊圈那块地，此地南至老坝墙，老坝墙是原始遗留下来的六组和七组的分界线，石墙所占的地方是七组的地方，所以2011年9月22日双滦区陈栅子乡人民政府所做的（2011）1号决定书严重与事实不符，也严重的侵害了我的合法权益。根据土地承包法的规定：在承包期间，土地承包使用人对所承包的土地享有流转权。我从常某甲手调换土地合法。因此双滦区陈栅子乡人民政府在2011年9月22日作出的处理决定适用法律错误。综上我要求撤销双滦区陈栅子乡人民政府的不当决定。
被申请人承德市双滦区陈栅子乡人民政府答辩称，一、被申请人陈栅子乡人民政府作出该行政处理决定书主体适格，符合法定职权。经审查，本案争议地段早年原系耕地，上世纪90年代被洪水冲毁，成为沙滩地，再未列入耕地范围，一九九九年村组在发包土地时村委会也没有对该争议地进行发包，故池翠云、张怀俭、常某甲的农村土地承包合同书和土地承包经营权证书内均不包含本案争议地段土地。池翠云与张怀俭因发生争议地块纠纷，经陈栅子乡政府多次调解无果的情况下，2011年，池翠云向陈栅子乡人民政府提出确权申请。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，申请人池翠云与张怀俭对争议地块土地使用权纠纷属于个人之间争议，陈栅子乡政府根据上述法律规定处理本案争议，行政主体与行政相对人主体均适格。二、陈栅子乡人民政府作出的陈行决（2011）1号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。池翠云与张怀俭所争议的土地为池翠云羊舍南墙外一条长17.08米，宽1米的坝界和羊舍墙西1平方米的拐角空地（别名：孤山里）。陈栅子乡政府在池翠云与张怀俭纠纷发生后，多次组成工作组到现场走访调查，可以确认以下事实：1、池翠云与张怀俭、王祥等农户均是因移民搬迁到此处居住，池翠云在有偿获取本案争议地段羊舍设施之前，羊舍设施曾由本村村民常某甲管理使用，由于政府移民搬迁政策，池翠云等居民搬来本案争议地域居住，为方便通行，村委会于2003年统一规划道路，常某甲严格根据村规划承建羊舍，现羊舍南墙即坐落在当时村委会确定的道路用地规划线上。按当时规划，羊舍南墙外宽3米土地被规划为道路通行用地，现羊舍南墙外长17.08米，宽1米的坝界和羊舍墙西1平方米的拐角空地均包括在该3米宽的土地范围之内。在村委会整体规划以后，池翠云于2004年从常某甲处有偿取得羊舍使用权，并于2007年在羊圈西南侧垒了长17.08米宽1米的石墙（原小坝界处），在羊圈西南侧垒了石墙（小拐角），实际上是占用了村委会规划的道路用地，影响了张怀俭的通行，二人因此产生争议。2、被申请人陈栅子乡政府认为，本案争议地段在常某甲承建羊舍之前就已经被村委会规划公共通行用地，即使在水毁前土地性质为耕地，在被村委会规划为通行用地后，早已经进行路面硬化。池翠云于2004年从常某甲处有偿取得羊圈设施时，羊圈南墙以外3米宽土地已经被规划为道路用地，任何人不得私自占用。因该地段具有专有用途，应当定性为集体土地，被申请人陈栅子乡人民政府于2007年7月24日作出“限程孝（池翠云前夫，原池翠云户户主）在十五日内将侵占的集体土地附着物拆除”的处理决定并无不当。以上事实有时任村党支部书记任某某、原七组组长张某某和村民常某甲证言均可证实，尤其是常某甲在证言中陈述“当时建羊圈时按任某某洒的白灰线，我们垒的羊圈，当时垒时地基是石墙，上面是砖墙，任某某规划到哪垒到哪。”这一事实足以说明在本案羊圈设施形成之前，村委会就已经将本案争议地段规划为村民通行的公共道路用地，任何人对争议地段均不具有独立的经营使用权。综上所述，承德市双滦区陈栅子乡人民政府于2011年9月22日作出的陈行决（2011）1号关于河南营村村民池翠云与张怀俭土地使用权争议案件行政处理决定主体适格、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原一审、二审法院作出的判决客观公正，维护了法律的尊严，望贵院在“尊重历史、面对现实、客观公正”的原则下依法维持原一审、二审判决。
原审第三人张怀俭发表参诉意见称，按村里的规划线，常某甲垒的羊圈石墙，羊圈外没有常某甲的地方，三米宽的路是王祥的承包地，王祥又与ＸＸＸ调换，ＸＸＸ用四百元买下了王祥的树，不给他钱道也走不成。村里规划道没调成，我们个人调整的。
原审第三人承德市双滦区陈栅子乡河南营村村民委员会发表参诉意见称，我们是新选举的村班子，对此事不清楚，上任村主任没来。
原审第三人承德市双滦区陈栅子乡河南营村第六村民组发表参诉意见称，争议地是我们六组的，是王祥的包产地。
原审第三人承德市双滦区陈栅子乡河南营村第七村民组发表参诉意见称，这事以前的组长知道，我是新任的组长不清楚此事。
再审申请人池翠云再审中提交一二审提交证据：1、2011年10月21日，任某某出具的证明1份、现场手绘图1份；2、唐某出具的证明1份；3、常某甲出具的证明1份；上述证据拟证明申请再审人对小坝界和小拐角土地享有使用权。再审中提交了程孝1999年土地承包经营权证书及常某甲1985年承包耕地使用证书。
被申请人承德市双滦区陈栅子乡人民政府在一、二审及再审中提交证据如下：1、行政处理决定书1份；2、2007年7月24日，陈栅子乡人民政府关于张怀俭与程孝官道纠纷一事的处罚决定1份；3、民事调解协议书1份；2、3号证据拟证明申请再审人家与张怀俭家曾因争议地发生争执；4、2009年5月6日，申请再审人及其丈夫程孝、儿子程大鹏与河南营村委会达成调解协议书1份，拟证明申请再审人及其家庭成员同意村委会将争议地划为村公用道路，为此，村委会同意给付申请再审人现金4000元，并负责将申请再审人家门口至村路口道路硬化。5、乡政府工作人员对原河南营村党支部书记任某某所做的调查笔录2份；6、对原村会计毕某某所做的调查笔录1份；7、对原七组组长唐某某所做的调查笔录1份；8、对原六组组长张某某所做的调查笔录1份；9、对六组村民常某乙所做的调查笔录1份；10、对常某甲所做的调查笔录1份；11、对池翠云所做的调查笔录1份；12、对张怀俭所做的调查笔录1份；13、陈栅子乡人民政府调查报告1份；14、河南营村两委班子会议记录1份；15、河南营村委会处理意见1份；16、复议决定书1份；5-16号证据拟证明羊圈南墙外为六组集体土地；17、争议现场照片16张。再审中提交程孝、常某甲、王祥滦平县土地承包合同书。
经审理各方当事人质证，本院对上述证据作如下确认：本院对各方当事人在一二审中出示证据效力的确认与一审二审相同，再审中当事人提交的程孝、王祥、常某甲1999年土地承包合同证实争议地未列入承包地。
经再审认定的证据，本院查明的事实为：申请再审人池翠云与第三人张怀俭争议地位于承德市双滦区陈栅子乡河南营村孤山里池翠云羊圈小坝界地长17.08米宽1米，羊圈西小拐角地面积约1平方米。九几年河南营村发大水，将河南营村孤山里靠道边常某甲、王祥、池翠云（户主程孝）等户部分土地冲毁变成沙滩，其中包括池翠云承包地与常某甲羊圈处的土地。王祥为河南营村六组村民、池翠云、常某甲为河南营村七组村民。王祥被冲毁的土地六组给其补上，而七组地少没有给池翠云和常某甲再另行补地。但三人一直都经营该冲毁的土地。1999年政府重新签订承包合同时，未再将被冲毁的土地列为承包地。1986年，申请再审人在本村孤山处建房。2003年，河南营村七组村民常某甲在其原承包地建羊圈。因河南营村要移民搬迁，常某甲建羊圈时，村里给其规划了所建羊圈的具体位置。在其羊圈墙外预留3米宽的官道。2004年，因移民搬迁，河南营村村民毕某某、ＸＸＸ、张怀俭也先后在此处套院建房，三户建房所用宅基地和门前道路是三户与其他村民相调换的。毕某某房院与常某甲羊舍之间形成3米左右宽的官道。同年，为通行方便，申请再审人前夫程孝与常某甲协商调换土地，常某甲将羊圈所占用的一块承包地调换给池翠云，并将羊圈作价8000元卖给池翠云。后申请再审人与ＸＸＸ因官道发生纠纷，池翠云认为道路靠羊圈南墙一侧宽1米、长17.08米的地是自己从常某甲处换来的，自己有使用权，遂在其羊圈南墙外垒了1米宽、17.08米长的石墙，官道的宽度只剩下2米。2007年，第三人张怀俭认为池翠云侵占官道，造成自家面包车通行不便，要求池翠云拆除，双方发生争执和撕打。2007年7月24日，被申请人作出“关于河南营村张怀俭与程孝官道纠纷一事的处理决定”，限程孝在十五日内将侵占的地上附属物拆除，恢复官道原貌。池翠云不服，要求重新解决。2007年8月9日，在村委会和乡政府工作人员调解下，程孝和第三人张怀俭签订调解协议，约定：1、张怀俭与池翠云打架一案，由张怀俭赔偿池翠云现金500元，当场付清；2、程孝羊圈墙前留40厘米由张怀俭垒石墙垫道，张怀俭将程孝门前土地一条按原程孝石墙引线至毕印院墙外归程孝，另外张怀俭大门外与程孝道之间由张怀俭垫平两家公用（西至线杆，东至ＸＸＸ院墙角）。协议签订后，池翠云和第三人张怀俭又因石墙发生争执，池翠云否认调解协议，并多次到乡政府要求重新解决。2009年5月6日，经陈栅子乡人民调解委员会调解，河南营村委会研究决定把张怀俭拆除的小石墙处划为村公用道路，为此，河南营村委会与池翠云、程孝一家签订人民调解协议书1份，约定：1、2007年8月9日池翠云丈夫程孝与张怀俭签订的协议有效，双方认真遵守；2、河南营村委会一次性付给池翠云现金人民币4000元。3、村今后如果修建村村通公路，村负责（1）将池翠云家大门外至村路口道路硬化；（2）池翠云羊圈四周硬化40厘米宽水泥面。硬化标准：按村村通的质量。硬化费用：由村负责材料和硬化，池翠云负责人工费。4、协议签订后，双方不得反悔，双方要认真履行，池翠云今后不得再向乡、村以及上级部门提出纠纷问题和上访；5、协议签订后，任何一方不得违约，如果有一方违约，违约方向另一方赔偿一万元违约金，并承担相应的法律责任；6、程大鹏（池翠云之子）替池翠云签订和履行协议，池翠云如果违约，程大鹏承担全部违约责任。程孝及池翠云儿子程大鹏和儿媳，村干部柴旺、柴春分别在协议上签名。协议签订后，河南营村委会按照协议的约定给付申请再审人池翠云40**元，并于2010年7月出资将池翠云家至村路口道路进行了水泥硬化，期间，申请再审人又否认调解协议，索要土地使用权，并多次找被申请人要求予以解决。2011年9月22日，被申请人依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定，作出陈行决（2011）1号关于河南营村民池翠云与张怀俭土地使用权争议案件行政处理决定，一、按照《土地管理法》第十四条的规定，“农用地使用权通过发包方与承包方订立承包合同取得”。而池翠云、张怀俭并无任何关于该地块的使用合同及证明，因此双方当事人不能享有上述两块土地的使用权。二、经乡政府研究决定，上述二块争议土地所有权、使用权应归河南营村、组集体所有，不属于任何个人。申请再审人池翠云对被申请人作出的处理决定不服，在法定期限内向承德市双滦区人民政府提出行政复议申请。2011年12月8日，承德市双滦区人民政府作出行政复议决定，维持了被申请人作出的行政处理决定。池翠云不服，遂诉向承德市双滦区人民法院提起诉讼，2012年3月10日，承德市双滦区人民法院判决维持了被申请人作出的行政处理决定。池翠云不服，向本院提起上诉，2012年8月1日，本院作出判决驳回上诉，维持原判。池翠云不服，向河北省高级人民法院申诉，2013年12月21日，河北省高级人民法院裁定：一、本案指令承德市中级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。
本院再审认为，九几年河南营村发大水，河南营村孤山里靠道边处常某甲、王祥、池翠云等户部分土地被冲毁变成沙滩，其中包括池翠云家与常某甲调换羊圈的土地，本案争议地在1999年签订土地承包合同时未列入承包地，本案也不属于农村土地承包经营权争议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，对于申请再审人与第三人之间的土地权属争议，被申请人有权依据申请再审人的申请予以受理和处理。申请再审人与第三人发生土地权属争议后，经河南营村委会及乡政府工作人员两次调解，均达成了调解协议。河南营村委会研究决定将申请再审人羊圈南墙外争议土地划为村公用道路，为此，2009年5月6日，村委会与申请再审人一家签订协议，申请再审人接受了村委会支付的人民币4000元和村委会为申请再审人家出入的道路进行的路面硬化。申请再审人家人在协议上签名和接受钱款及硬化路面，应视为申请再审人对村委会将争议土地确认为村公用道路的认可。申请再审人主张协议未完全履行，但协议是否完全履行并不影响协议的效力，该协议是双方真实意思表示，双方签名后即具有法律效力。且常某甲按河南营村规划垒的羊圈，羊圈外墙按村规划撒的灰线垒起，（村规划预留出3米宽的官道）该事实有常某甲的证言予以证实。因申请再审人未提供与常某甲换地协议，申请再审人认为羊圈墙外1米处为其七组边界，第七村民组并未主张过权利，该事实申请再审人无有效证据来确定六组和七组土地边界，因此，申请再审人提出的对争议土地有使用权的主张，证据不足，本院不予支持。被申请人依据调解协议和证人证言，从实际出发，尊重历史，面对现实，将争议土地确权给村、组所有和使用，并无不当。故原判认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，应予维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
一、维持承德市中级人民法院2012年8月1日作出的（2012）承行终字第66号行政判决；
二、维持承德市双滦区人民法院2012年3月10日作出的（2012）双滦行初字第1号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海涛
审 判 员 陈德贵
代理审判员 祁春梅
二〇一四年五月十三日
书 记 员 王 静