浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙06行终32号上诉人（原审原告）赵恩盛，男，1955年7月20日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。被上诉人（原审被告）绍兴市人力资源和社会保障局。住所地绍兴市越城区曲屯路***号。法定代表人黄奇凡，局长。委托代理人倪伟永，男，绍兴市人力资源和社会保障局政策法规处工作人员。委托代理人吴荣明，男，绍兴市人力资源和社会保障局养老保险处工作人员。赵恩盛因诉绍兴市人力资源和社会保障局工龄行政认定一案，不服绍兴市越城区人民法院（2016）浙0602行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，1973年12月，原告赵恩盛经原绍兴县城关镇革委会工商科安排进入绍兴县城关镇运输队工作，该单位为小集体性质企业。1987年1月1日，原告被招为劳动合同制职工安置在绍兴市物资（集团）总公司工作。2015年7月，经被告审批同意办理退休手续。同时，被告经审核认定原告于1987年1月开始缴纳基本养老保险费，至2015年7月达到法定退休年龄时止，认定其养老保险缴费年限为28年7个月。原告不服，提出信访。被告于同年7月27日作出绍市人社信字（2015）132号信访事项处理意见书，认为原告1987年招为合同制职工前，不属于可视同缴纳退休养老基金年限的情况，并告知原告不服该答复意见的，可向浙江省人力资源和社会保障厅或绍兴市人民政府提出复查申请。原告于同年8月3日向浙江省人力资源和社会保障厅提出复查申请。浙江省人力资源和社会保障厅于同月11日作出浙人社信告（2015）26号关于赵恩盛同志信访事项不予复查意见书，认为原告的投诉请求属于依法应当或者已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，故对原告的信访复查、复核不予受理。遂成讼。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，被告作为社会保险行政部门，负责本行政区域内的社会保险管理工作，有权对职工的基本养老保险缴费年限、退休基本养老金等事项作出认定。本案的争议焦点有两个。焦点一，原告的起诉有否超过起诉期限。根据中华人民共和国劳动和社会保障部《社会保险行政争议处理办法》规定，公民法人或其他组织对社会保险事务经办机构作出的具体行政行为不服，可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议，与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”由于经办机构及被告在作出被诉行政行为时，均未告知原告诉权或起诉期限，应适用二年的起诉期限，故原告的起诉未超过起诉期限。被告认为本案已超过起诉期限的意见，不予采纳。焦点二，被告对原告在1973年12月至1987年1月间参加镇属小集体工作期间的工龄，不能视作养老保险缴费年限认定的依据是否充分。根据《中华人民共和国社会保险法》第十三条第一款规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费用，由政府承担。”但未规定视同缴费年限的具体情形。根据《浙江省劳动厅关于劳动合同制工人退休养老基金年限问题处理意见的通知》（浙劳险〔1993〕143号）规定，用人单位和劳动合同制职工本人从招收录用之月起，均应按省政府浙政〔1986〕52号文件的规定缴纳退休养老基金，并以此计算劳动合同制工人缴纳退休养老基金年限；对固定职工因非本人原因改为劳动合同制工人，以及原下乡知青、复员退伍军人、精简退职职工和被企业辞退的固定工，被招用或改为劳动合同制工人前的工作时间，凡按照国家和省有关规定可计算为连续工龄的，可视作缴纳退休养老保险基金年限。《浙江省劳动和社会保障厅关于原县以下集体企业工作年限能否视作缴费年限问题的批复》（浙劳社厅字〔2007〕202号）规定，实行基本养老保险社会统筹前，县以下集体企业单位工作的人员，如随该企业单位转入全民所有制企业的职工，他们在小集体企业工作的年限可以计算连续工龄；县以下小集体企事业单位从业人员未转入全民所有制企业或街道小集体企业未被招收为全民或县以上集体单位的，不符合国家和本省有关计算连续工龄的规定。他们按“新人”参保后，其在小集体企事业单位工作年限，不能办理视同缴费年限手续。由于原告在1973年12月至1987年1月间参加镇属小集体工作期间的工龄，均不属于上述文件确定的可视作养老保险缴费年限的对象，故被告对原告参加镇属小集体工作期间的工龄，不视作养老保险缴费年限的认定是有政策文件依据的。原告认为其有支工指标分配到镇属小集体工作是政府行为，应当由政府买单的意见，因没有相应的政策法律依据，无法予以支持。鉴于《中华人民共和国社会保险法》第十三条没有对“视同缴费年限的情形”作出具体规定，被告适用的浙江省人力资源和社会保障部门作出的文件内容并不存在与之相抵触的地方，故原告提出被告适用的两个政策文件与《中华人民共和国社会保险法》第十三条规定相抵触，属违法的意见，其理由不成立，不予采纳。综上，原告请求法院撤销被告对原告职工基本养老保险缴费年限的认定，要求被告重新作出原告于1973年12月参加镇属小集体的工龄为连续工龄，视作缴纳退休养老保险缴费年限认定的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告赵恩盛的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。赵恩盛上诉称：1.《浙江省劳动厅关于劳动合同制工人退休养老基金年限问题处理意见的通知》（浙劳险〔1993〕143号）、《浙江省劳动和社会保障厅关于原县以下集体企业工作年限能否视作缴费年限问题的批复》（浙劳社厅字〔2007〕202号）的规定与《中华人民共和国社会保险法》第十三条的规定抵触，法律并未规定在大集体企业的工龄可以视同缴费年限，如大集体企业可以，则小集体企业也是可以的。一审法院依据上述浙江省规定驳回上诉人的诉讼请求，显失公正，是违法的。2.上诉人是1973年独子支工由原绍兴县城关镇革委会工商科安排在城关镇运输队，支工归口应在绍兴县属大集体以上单位工作。上诉人是为承担就业压力而到镇属小集体工作，属政府行为，应由政府买单。3.被上诉人一审庭审后，向一审法院补充提交了浙劳薪（80）21号、浙劳社厅字〔2006〕16号两份文件，其中浙劳薪（80）21号文件明确“一九七九年八月九日以前在城镇街道企事业单位的从业人员，于一九七九年八月九日以后从这些单位的工作岗位上被招收到全民或县以上集体单位的，其工龄可从一九七九年八月九日浙革[1979]95号文件下达之日起计算；一九七九年八月九日以后参加城镇街道企事业单位的从业人员，以后被招收到全民或县以上集体单位的，其工龄可从最后一次参加城镇街道企事业单位工作时间起连续计算”，上诉人的情况符合上述规定，在镇属小集体单位的工作时间可以认定为连续工龄，而一审法院却忽视了上述文件规定。4.上诉人曾向一审法院提交《调查取证申请书》，请求调取与上诉人一起支工的其他陆位同志的退休工龄、退休缴费累计年限、最后发放退休工资金额等情况，一审法院在庭审中以“其他陆位同志的退休缴费年限的事实问题与本案无关”为由不予准许，剥夺了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条赋予上诉人的诉讼权利。5.上诉人在一审期间提交了浙江省人力资源和社会保障厅浙人社信[2016]26号关于赵恩盛同志信访事项不予复查意见书，以证明被上诉人误导上诉人申请信访复查。被上诉人质证认为该证据无法达到证明目的，与本案没有关联性。而一审法院未对该证据加以认证，显然有误。综上，一审判决认定事实不清，证据认定违法，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。一、二审诉讼费由被上诉人承担。绍兴市人力资源和社会保障局答辩称：1.本案已超过起诉期限。上诉人于2015年7月办理退休，次月享受基本养老保险待遇，已知道答辩人所作认定，其直至2016年11月才提起诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限。2.关于上诉人退休时的基本养老保险缴费年限问题。根据《浙江省劳动厅关于劳动合同制工人退休养老基金年限问题处理意见的通知》（浙劳险〔1993〕143号）规定，用人单位和劳动合同制职工本人从招收录用之月起，均应按省政府浙政〔1986〕52号文件的规定缴纳退休养老基金并以此计算劳动合同制工人缴纳养老基金年限。仅固定职工因非本人原因改为劳动合同制工人，以及原下乡知青、复员退伍军人、精简退职职工和被企业辞退的固定工等五种情况可视同退休缴纳养老金年限。由于上诉人在1987年1月招为合同制职工前，不属于上述五种对象，故上诉人在原城关镇运输队工作年限不可以视作养老保险缴费年限。3.《中华人民共和国社会保险法》第十三条是对国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费用承担的规定，并非是对可视同缴费年限的单位类型的规定，浙江省根据自身实际，对可以视同缴费年限的情况予以明确，并未违反《中华人民共和国社会保险法》的相关规定。4.答辩人一审庭审后提交的两份文件是对浙劳社厅字〔2007〕202号文件的补充说明，浙劳薪（80）21号文件仅适用于固定工，而上诉人系1987年被招收为劳动合同工，故不能适用该规定将其在小集体企业中的工龄视同缴费年限。5.关于上诉人所称原绍兴县城关镇革委会工商科安排进入城关镇运输队工作的其他同事的工龄计算问题。城关镇运输队是绍兴市第二运输公司的前身，于1987年11月升格为大集体企业，现为绍兴市交通运输有限责任公司。根据《浙江省劳动和社会保障厅关于原县以下集体企业工作年限能否视作缴费年限问题的批复》（浙劳社厅字〔2007〕202号）规定，实行基本养老保险社会统筹前，县以下集体企业单位工作人员，如随该企业单位转入全民所有制企业的职工，他们在小集体企业工作的年限可以计算连续工龄。故，仍留在城关镇运输队的工作人员，随着企业升格，其在该小集体工作的年限可以计算连续工龄，但上诉人不属于上述情形。综上，答辩人对上诉人退休时的基本养老年限审核事实清楚，程序合法，适用政策正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案核心争议焦点为上诉人赵恩盛自1973年12月至1987年1月在镇属小集体企业的工作年限，能否视作养老保险缴费年限。《浙江省职工基本养老保险条例》第十八条第二款规定，前款所称缴费年限，是指职工个人和其所在用人单位、城镇个体劳动者分别按规定足额缴纳基本养老保险费的年限。国有企业或者城镇集体所有制企业参加职工基本养老保险社会统筹之前，职工参加工作的年限，经劳动保障行政部门审核，符合国家和本省有关规定的，为视同缴费年限。因此，认定视同缴费年限应当符合国家和本省有关规定。《浙江省劳动局关于贯彻执行浙革[1979]95号文件有关工龄工资等问题的处理意见》[浙劳薪（80）21号]第一条规定：“一九七九年八月九日以前在城镇街道企事业单位的从业人员，于一九七九年八月九日以后从这些单位的工作岗位上被招收到全民或县以上集体单位的，其工龄可从一九七九年八月九日浙革[1979]95号文件下达之日起计算；一九七九年八月九日以后参加城镇街道企、事业单位的从业人员，以后被招收到全民或县以上集体单位工作的，其工龄可从最后一次参加城镇街道企、事业单位工作时间起连续计算。”《浙江省劳动和社会保障厅关于原下乡知青被招收为劳动合同制职工前在小集体单位工作的时间能否视作缴费年限的批复》（浙劳社厅字〔2006〕16号）规定：“对城镇街道企事业单位职工的工龄计算问题，根据原省劳动厅浙劳薪（80）21号文精神，是指在城镇街道集体企事业单位的工作岗位上被招收为全民或县以上集体单位的固定职工，其工龄计算可按浙劳薪（80）21号文执行。”《浙江省劳动和社会保障厅关于原县以下集体企业工作年限能否视作缴费年限问题的批复》（浙劳社厅字〔2007〕202号）规定：“实行基本养老保险社会统筹前，县以下集体企业单位工作的人员，如随该企业单位转入全民所有制企业的职工，他们在小集体企业工作的年限可以计算连续工龄；……县以下小集体企事业单位从业人员未转入全民所有制企业或在街道小集体企业未被招收为全民或县以上集体单位的，不符合国家和本省有关计算连续工龄的规定。他们按“新人”参保后，其在小集体企事业单位工作年限，不能办理视同缴费年限手续。”本案中，上诉人自1973年12月至1987年1月在镇属小集体企业工作，1987年1月作为劳动合同制职工进入绍兴市物资（集团）总公司工作，因上诉人并未在小集体企业工作岗位上被招收为全民或县以上集体单位的固定职工，不符合上述有关可以视同缴费年限的规定。被上诉人绍兴市人力资源和社会保障局依据现有政策规定，对上诉人的基本养老保险缴费年限作出认定，并无不当。上诉人有关应将其1973年12月至1987年1月期间在镇属小集体企业的工作年限，视作其养老保险缴费年限的主张，依据不足，本院不予采纳。对于上诉人所称一审法院未对其提交的浙江省人力资源和社会保障厅浙人社信[2016]26号关于赵恩盛同志信访事项不予复查意见书进行认证的问题。经审查，一审法院在庭审时已组织双方当事人举证、质证，并在一审判决“经审理查明”部分对该证据所反映的事实予以确认，故不属于不予认证的情形。但一审未将其对该证据的认证意见表述于判决书，确有疏漏，本院予以指正。另，与上诉人同期进入城关镇运输队工作的其他六人的工作轨迹与上诉人并不相同，该六人的退休工龄、退休累计缴费年限、退休金等情况与本案缺乏关联性，一审法院未予准许上诉人的调查取证申请，并无不当。综上，上诉人赵恩盛的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵恩盛负担。本判决为终审判决。审 判 长  蒋 瑛代理审判员  傅芝兰代理审判员  郭海斌二〇一七年四月十四日书 记 员  陈梦娜