浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终159号
上诉人（原审原告）林爱琴，女，1951年1月28日出生，汉族，住金华市婺城区。
委托代理人胡皓，男，1978年9月6日出生，汉族，住上海市宝山区。
委托代理人张心升,北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号。
法定代表人申屠福华，区长。
委托代理人周力，浙江丰畅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人刘华锋，金华市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人江琳，浙江浙中律师事务所律师。
林爱琴诉金华市婺城区人民政府(以下简称“婺城区政府”)房屋征收行政补偿及金华市人民政府（以下简称“金华市政府”）房屋征收补偿行政复议一案，金华市中级人民法院于2015年12月30日作出（2015）浙金行初字第251号行政判决。林爱琴不服，向本院提起上诉。本院于2016年2月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人林爱琴的委托代理人胡皓、张心升，被上诉人婺城区政府的副区长李唯及委托代理人周力，金华市政府的委托代理人刘华锋、江琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告林爱琴在金华市婺城区解放西路729号印染厂宿舍21幢底层拥有房屋一处，该房屋所有权证号为金房权证婺字第××号，房屋状况：房号底层，房屋总层数6层，所在层数－1层，建筑面积189.84平方米，无土地证，设计用途为其他。因金华市婺城区印染厂宿舍区块旧城改造，2014年10月25日，被告婺城区政府作出婺区政征（2014）第3号《关于印染厂宿舍区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》，决定对印染厂宿舍区块范围内房屋实行征收，原告所拥有的房屋被列入此次征收范围。2014年11月6日，房屋征收部门在浙江省金华市正信公证处的现场监督下计票、抽签的方式确定金华同汇房地产估价师事务所有限公司为房屋征收评估机构。2014年11月10日，房屋征收实施部门与金华同汇房地产估价师事务所有限公司签订《房地产估价协议书》。经评估机构评估，房屋征收部门将分户评估结果在征收范围内向被征收人公示，并于2015年1月23日在解放西路855号印染厂宿舍区块现场办公室向原告之子胡皓送达了《房屋征收补偿分户估价报告》（报告编号：金同汇二七房征估字[2014]第0317号），并在原告金华市婺城区胜利街362号1幢1单元402室住处门口张贴。在收到分户报告之日起10日内，原告没有就该分户报告向评估机构提出复核申请，截止2015年1月26日，补偿协议签约率已达到80％，征收人与被征收人签订的房屋征收补偿协议于2015年1月26日生效。签约期限内，原告未与婺城区政府达成补偿协议。2015年3月5日，婺城区政府针对原告所有的房屋作出了《房屋征收补偿决定方案》，该方案于2015年3月5日留置送达给原告。原告未在规定的期限内提出意见，也未签约。2015年3月21日，婺城区政府作出了婺政征补[2015]第37号《征收补偿决定》，于2015年3月23日予以公告。同日将婺区政告[2015]第13号《关于房屋征收补偿决定的公告》（附婺政征补[2015]第37号《征收补偿决定》）留置送达给原告。《征收补偿决定》载明：一、对被征收人林爱琴名下的坐落于金华市解放西路729号印染厂宿舍21幢底层房屋依法实施征收，征收补偿方式为货币补偿。根据金华同汇房地产估价师事务所有限公司对被征收人房地产、附属设施的评估和《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应获得的货币补偿金额为人民币1519175元。其中：（1）被征收房屋价值的补偿：房屋、附房及室内装修合计人民币1377116元，再给予房屋评估价值10%的奖励137712元，法院强制执行的不予奖励；（2）搬迁费补偿2160元；（3）其它补助费，1320元（水“一户一表”补助700元、电“一户一表”补助620元）；（4）其他附属物867元。二、被征收人林爱琴应在收到本决定书之日起15日内完成搬迁，交付被征收房屋。原告对该《征收补偿决定》不服，于2015年5月19日向金华市政府申请行政复议，请求撤销婺城区政府作出的婺政征补[2015]第37号《征收补偿决定》。2015年11月6日，金华市政府作出[2015]金政复字第45号《行政复议决定书》，认为婺城区政府依法选定评估机构，公告初评结果，并将分户评估报告送达给原告。后婺城区政府与涉案区块被征收户在征收补偿方案确定的签约期限内达到80％的签约比例，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《省条例》”)第三十一条第二款、第三款的规定，补偿协议，征收决定效力不终止，因原告在签约期限内未与婺城区政府达成补偿协议，也未在收以征收补偿决定方案之日起15日内向婺城区政府提出意见，完成签约，婺城区政府依据《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第二十六条第一款和《省条例》第三十二条规定，按照征收补偿方案，作出婺政征补[2015]第37号《征收补偿决定》并予以公告的行为并无不当，故维持婺城区政府作出的婺政征补[2015]第37号《征收补偿决定》的行政行为。原告不服，向本院提起诉讼。
原审法院认为，被告婺城区政府为对危旧房集中、基础设施落后的印染厂宿舍旧城区实施改造需要而作出的（2014）第3号《关于印染厂宿舍区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》已发生法律效力。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，依据《征补条例》第二十六条第一款之规定，经房屋征收部门报请，作出房屋征收决定的被告有权按照征收补偿方案作出《征收补偿决定》。关于《征收补偿决定》是否合法合理的问题。《征补条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。……”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被告在《征收补偿决定》作出前，已通知被征收人自行协商确定被征收房屋价值评估机构，但被征收人未在规定的十天期限内作出选择，被告据此采用抽签方式随机确定金华同汇房地产估价师事务所有限公司为被征收房屋价值评估机构，符合上述规定。原告在收到评估机构作出的被征收房屋估价报告后，未在规定期限内向专家委员会申请鉴定，现原告认为应以房屋的实际用途营业用房来确定房屋的价值没有依据。被告以该评估报告确定的价值作为货币补偿的依据作出补偿决定，且补偿范围包括被征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁费用及相应的补助和奖励，符合相关规定。被告在向原告作出《房屋征收补偿决定方案》时，为原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式，被告据此确定以货币补偿方式对原告进行补偿，符合《省条例》第三十三条之规定。婺城区政府与被征收户在征收补偿方案确定的签约期限内达到80％的签约比例，根据《省条例》第三十一条的规定，征收人与被征收人签订的房屋征收补偿协议生效。综上，被告作出的《征收补偿决定》符合《征补条例》及相关法律法规规定的法定要件。被告金华市政府依法作出维持维持婺城区政府作出的婺政征补[2015]第37号《征收补偿决定》的行政行为亦无不当。原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告林爱琴的诉讼请求。
林爱琴上诉称：一、上诉人的房屋并非危房，同时婺城区政府也没有提供上诉人房屋所在区域“危房集中、基础设施落后”，必须进行旧城区改造的相关证据，故婺城区政府作出被诉房屋征收补偿决定明显缺乏房屋征收的前提条件，一审判决对此认定事实不清。按照《征补条例》第八条的规定，由政府依照城乡规划有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要，为政府实施房屋征收决定的公共利益的前提条件之一，但这一规定也明确旧城区改建需在“危房集中，基础设施落后”等地段实施。同时，关于危房的认定标准，原中华人民共和国建设部《城市危险房屋管理规定》（2004年修正）第二条、第六条、第七条、第八条、第十一条有严格的规定，根据上述规定，婺城区政府认为上诉人所在的印染厂宿舍区块危房集中需要进行旧城区改建，应提供危房鉴定、危房集中以及该区块基础设施落后的相关证据，但其并未提供，故婺城区政府无权实施对印染厂宿舍区块上的房屋进行征收。同时，从《征补条例》第一次向社会征求意见关于旧城区改建的条文到最后修改确定条文的变化，表明国务院在立法时将“旧而不危”的改善型需求排除在了征收之外。故婺城区政府作出被诉房屋征收补偿决定缺乏征收的合法基础。二、婺城区政府并未向上诉人送达房屋分户评估报告，其作出的被诉房屋征收补偿决定程序违法，一审判决对此认定事实不清。婺城区政府并未提交证据证明相关房屋征收部门将上诉人的《房屋征收补偿分户估价报告》送达给了上诉人，一审法院认定上诉人收到分户估价报告明显错误。一审庭审中，婺城区政府主张将分户估价报告送达给上诉人之子胡皓，但未提交胡皓本人收到涉案分户估价报告的证据，且上诉人与胡皓是两个法律主体，上诉人未委托胡皓代收该估价报告，胡皓本人在庭审中也表示并未委托其代收。婺城区政府称将涉案分户估价报告张贴在上诉人门口，但未提供张贴的时间证明材料，也不能提供证据证明上诉人在法定的10日异议期内看到过该估价报告。根据《征补条例》第十九条的规定，被征收房屋的价值由房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。同时，根据《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称“《评估办法》”）第十六条、第十七条、第二十条、第二十二条的规定，房屋征收部门应当将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人对评估结果有异议的，自收到评估报告10日内，向房地产评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，自收到复核结果10日内，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，涉案分户估价报告是婺城区政府作出房屋补偿决定最重要的依据之一，分户估价报告是否及时送达，会直接导致上诉人申请复核评估和申请鉴定的法定权利是否能够行使，而本案中被上诉人并没有证据证明上诉人在法定的申请复核10日内收到该估价报告，实际上上诉人也未收到该分户估价报告，因此婺城区政府作出的被诉房屋征收补偿决定失去合法基础，其作出的房屋征收补偿决定程序违法。同时，与上诉人提起的本案诉讼相类似的《最高人民法院通报全国法院征收拆迁十大典型案例》第四个案例
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艾正云、沙德芳诉马鞍山市雨山区人民政府房屋征收补偿决定案，因分户评估报告未及时送达，最终判决撤销了相关征收补偿决定，但本案一审法院却作出了相反判决，驳回了上诉人的诉讼请求。三、被上诉人并未就征收补偿事宜与上诉人进行任何协商，一审判决对此认定事实不清。根据《征补条例》第二十五条、第二十六条第一款的规定，只有在上诉人与房屋征收部门达不成协议的情况下，婺城区政府才能作出房屋征收补偿决定，但并没有任何的房屋征收部门工作人员与上诉人进行过协商，在未经协商的情况下，婺城区政府直接认定上诉人与房屋征收部门达不成协议，明显不合法。四、婺城区政府作出的被诉房屋征收补偿决定认定事实不清，程序违法，而金华市政府却未正当履行复议机关的法定职责，纠正婺城区政府不法征收补偿决定行为，其作出的复议决定明显违法，一审对此认定事实不清。婺城区政府作出被诉补偿决定认定事实不清，程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，金华市政府作为复议机关应当撤销、变更或者确认婺城区政府作出的征收补偿决定违法。但金华市政府未尽到复议机关认真审查的法定职责，也未及时纠正婺城区政府的不法征收补偿决定行为，其作出的行政复议决定明显违法。五、婺城区政府作出的被诉征收补偿决定认定事实不清，程序违法，金华市政府作出的行政复议决定明显违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，一审法院应当撤销婺城区政府作出的被诉房屋征收补偿决定。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，一审法院应当判决撤销金华市政府的被诉复议决定。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定驳回上诉人的诉讼请求，明显适用法律错误，依法应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉房屋征收补偿决定，撤销被诉行政复议决定。
婺城区政府答辩称：一、答辩人对上诉人作出的房屋征收补偿决定主体适格、程序合法，内容适当，应当依法认定有效。根据《征补条例》第四条、第八条、第九条等规定，答辩人于2014年10月25日作出了对上诉人所在区块的征收决定，并于次日予以公告。该征收决定经人民法院审查，已经被认定合法有效。由于在房屋征收决定公告后十日内，被征收人未能协商选定房地产价格评估机构，房屋征收部门依法组织选定了房地产价格评估机构并进行了公证，并与房地产评估机构签订了《房屋征收评估委托合同》，依法委托评估。评估机构作出分户初步评估结果，有房屋征收部门予以了公示。在评估机构依法作出分户评估报告后，房屋征收部门将分户评估报告转交给被征收人。上诉人在规定的期限内未向出具评估报告的评估机构书面申请复核评估，也未向专家委员会提出鉴定申请。在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门与被征收人经多次协商仍达不成补偿协议。答辩人依法将补偿决定方案送达被征收人，并书面告知被征收人应当在补偿决定方案送达之日起十五日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。2015年3月21日，答辩人依法作出被诉房屋征收补偿决定并于3月23日予以公告。金华市政府、原审法院在对答辩人的行政行为审查后，均予以了认可和维持，是完全正确的。二、上诉人的上诉理由均不能成立。答辩人为了二七区块旧城区实施改造之公共利益需要，根据《征补条例》第四条、第八条、第九条等规定依法作出的征收决定，已经浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第120号行政判决确认合法。上诉人在上诉状中所陈述的理由显然无法成立。答辩人已经将评估报告依法送达，并提交了相关证据予以证实。胡皓系上诉人之子，所有相关事宜，上诉人均委托胡皓办理，包括与答辩人的交涉和接收材料。而且胡皓也代表上诉人全程参与了行政复议和行政诉讼的所有过程。答辩人还将评估报告在上诉人门口予以张贴。上述事实足以证实答辩人已经将评估报告送达。但上诉人在规定的期限内未向出具评估报告的评估机构书面申请复核评估，也未向专家委员会提出鉴定申请。复议机关对答辩人的具体行政行为进行了充分全面的审查后，依法作出了[2015]金政复字第54号行政复议决定，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
金华市政府答辩称:一、答辩人依法审查并受理上诉人提出的行政复议申请。2015年5月20日，答辩人收到上诉人提交的《行政复议申请书》及复议申请材料后，经审查符合受理条件，分别向双方寄送了行政复议受理通知书和答复通知书。二、答辩人依法对行政复议案件进行了审理。答辩人于5月29日收到婺城区政府的行政复议答复书及证据清单。鉴于该案案情重大复杂，于6月26日进行了听证。6月30日，婺城区政府提出了中止行政复议审理申请。答辩人经审查发现，本案的行政复议审理应以浙江省高级人民法院对涉案区块的房屋征收决定的审理结果为依据，而该案尚未审结，遂作出了行政复议中止决定书。待该案审结后，于10月26日恢复行政复议审理，并告知了双方。为查明涉案房屋用途，应答辩人的要求，婺城区政府提交了《关于印染厂宿舍区块被征收人林爱琴房屋认定的情况说明》及相关材料。三、答辩人依法作出复议决定并向当事人进行了送达。答辩人根据案件材料及听证会查明的事实，认为上诉人申请复议的房屋征收补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容并无不当，于2015年11月6日作出复议决定予以了维持，并于11月10日送达双方当事人。综上所述，答辩人作出被诉行政复议决定并无不当。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
各方当事人围绕被上诉人婺城区政府于2015年3月21日作出的婺政征补[2015]第37号房屋征收补偿决定是否具备事实和法律依据以及金华市政府于2015年11月6日作出[2015]金政复字第54号行政复议决定的程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，除金华市政府作出被诉行政复议决定的字号应为“[2015]金政复字第54号”非原审认定的“[2015]金政复字第45号”，对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，被上诉人婺城区政府于2014年10月25日作出婺区政征（2014）第3号《关于印染厂宿舍区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》，对印染厂宿舍区块范围内房屋实施征收，上诉人林爱琴名下坐落于金华市婺城区解放西路729号印染厂宿舍21幢底层的房屋被列入此次征收范围。上述征收决定及附件《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》（以下简称“《征收补偿方案》”）的效力已被本院作出的（2015）浙行终字第120号生效判决予以确认，对被征收人均具有约束力。上诉人对上述房屋征收决定的合法性提出的异议，不属本案审查范围。因涉案区块被征收人未按照《征收补偿方案》规定的期限协商选定评估机构，在相关公证机构现场公证下，房屋征收部门组织选定评估机构，经投票，因参与评估机构投票的被征收人人数经统计未达半数，不符合投票生效条件，遂采取抽签方式确定了金华同汇房地产估价师事务所有限公司为涉案区块房地产价格评估机构。评估机构经评估，对涉案区块房屋初步评估结果在征收范围内进行了张贴公示，并于2015年1月22日出具了涉案房屋金同汇二七房征估字[2014]第0317号《房屋征收补偿分户估价报告》。被上诉人一审中提供了《送达说明》及照片，用以证明相关工作人员已向上诉人送达上述分户估价报告。《送达说明》载明相关工作人员已于2015年1月23日下午向上诉人儿子胡皓送达上述分户估价报告，地点是解放西路855号印染厂宿舍区块办公室，该说明落款处有两名送达人和两名见证人的签名；照片显示该评估报告已张贴在“402”房屋的门口。上诉人代理人胡皓一审中承认照片显示的地址是其母亲即上诉人林爱琴在金华的住处，但认为其与上诉人是两个独立的法律主体，上诉人并未委托其收取分户估价报告，实际上其也未收到过该报告。本院审查认为，《送达说明》有两名送达人和两名见证人签字确认，可以证明被上诉人已向胡皓送达分户估价报告。上诉人虽未签署委托胡皓领取分户估价报告的委托书，但结合上诉人与胡皓的身份系母子关系，胡皓在一审庭审中反映“我一直在上海工作，我母亲已经退休了，跟我住在上海，有时候回来”，胡皓在一、二审中均作为上诉人的诉讼代理人代为参加诉讼，表明两人的母子关系较为密切，以及一审庭审中胡皓针对被上诉人提及“上诉人户整个征收过程当中联系和办理相关事宜均是由其儿子胡皓来具体办理”未表示异议的情形，可以认定被上诉人向胡皓送达估价报告的效力及于上诉人。因上诉人在法定期限内未向评估机构申请复核评估，被上诉人将该分户估价报告确定的价值作为涉案房屋的补偿依据，并无不当。被上诉人作出涉案房屋《房屋征收补偿决定方案》后，向上诉人进行了留置送达。该方案提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供上诉人选择，并告知上诉人在该方案送达后15日内提出意见，完成签约，逾期由被上诉人作出补偿决定。上诉人逾期未提出意见，也未与房屋征收部门签订补偿协议。被上诉人作出被诉房屋征收补偿决定，确定补偿方式为货币补偿，同时载明了货币补偿金额、搬迁期限等内容，并向上诉人进行了留置送达。上述过程，符合《征补条例》、《评估办法》和《省条例》的相关规定。故被上诉人作出的被诉房屋征收补偿决定具备事实和法律依据。上诉人于2015年5月19日就被诉房屋征收补偿决定向被上诉人金华市政府申请行政复议，金华市政府于5月20日受理，因上诉人对金华市中级人民法院就涉案区块房屋征收决定作出的一审判决不服提起上诉，于6月30日中止行政复议，在该案二审审结后，于10月26日恢复行政复议审理，11月6日作出被诉行政复议决定维持了被诉补偿决定，并于11月10日向上诉人邮寄。期间，中止和恢复行政复议均已告知行政复议当事人。上述行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。上诉人请求撤销原审判决、被诉补偿决定和被诉行政复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林爱琴负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年四月五日
书 记 员 韦若莎