云南省丘北县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丘行初字第2号
原告黎宏全，男，1959年10月28日生。
委托代理人马胜永，云南杨柏王律师事务所律师。
被告丘北县锦屏镇人民政府。
法定代表人林志坚，该镇镇长。
委托代理人高建华，丘北县锦屏镇法律服务所法律工作者，特别授权。
委托代理人马洪斌，丘北县锦屏镇法律服务所法律工作者，特别授权。
第三人孟建琼，女，1956年8月16日生。
第三人邓星树，女，1952年3月28日生。
第三人罗菊英，女，1939年8月26日生。
委托代理人李旸，云南宏旸法律服务所法律工作者。
原告黎宏全不服被告丘北县锦屏镇人民政府行政确认一案，原告于2013年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月6日受理后，依法组成合议庭，由审判员马建民担任审判长并主审本案，与审判员阮永美、人民陪审员杨树云组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭进行了审理。原告黎宏全及其委托代理人马胜永，被告丘北县锦屏镇人民政府的特别授权委托代理人高建华、马洪斌，第三人孟建琼、邓星树、罗菊英及其委托代理人李旸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告丘北县锦屏镇人民政府认为，本案的第三人孟建琼、邓星树、罗菊英与原告黎宏全因土地经营权发生纠纷，第三人于2013年4月22日向被告申请确权该土地经营权，经调解双方未达成协议，丘北县锦屏镇人民政府于2013年7月11日作出锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见，原告不服向丘北县人民政府申请复议，丘北县人民政府于2013年12月6日作出丘政复决字（2013）第1号行政复议决定书：维持锦屏镇人民政府2013年7月11日作出的锦屏镇人民政府调解意见的处理决定。
被告丘北县锦屏镇人民政府对被诉不服行政确认行为认定的事实于2014年2月25日向本院提供证据、依据如下：第1号证据委托书。用以证明镇政府委托司法所调查处理该土地经营权。第2号证据土地纠纷调解意见。用以证明该意见书为锦屏镇人民政府作出的具体行政行为，内容合法有效。第3号证据调解意见签收条。用以证明黎宏全参与了土地纠纷的调解，但拒绝签收调解意见书。第4号证据复议决定书。用以证明锦屏镇人民政府的调解意见书的合法性，也证明了意见书内容并没有违反相关规定，程序合法。第5号证据严石英的证言。用以证明黎宏全与罗菊英所争执坐落于先锋营处的耕地是罗菊英的丈夫缪康荣在1961年开挖的事实。第6-8号证据调查笔录。用以证明争议地是本案第三人孟建琼、邓星树、罗菊英所耕种管理。
原告黎宏全诉称，1982年，生产队将先锋营的自留地确定给原告使用。1995年原告的父亲过世后，因原告忙于生意未继续耕种上述自留地，便将该自留地委托同学李兴满耕种照管。2011年，原告得知李兴满死亡，决定收回以上自留地，却发现部分自留地已被第三人罗菊英、孟建琼、邓星树分别占用。原告要求第三人退还占用的自留地双方产生纠纷。2013年4月22日，第三人罗菊英、孟建琼、邓星树向被告申请将原告享有使用的自留地确定给其三户管理使用。被告委托锦屏镇司法所对双方争议进行调查处理，锦屏镇司法所组织四次调解无果，但令原告意想不到的是，在未告知争议进入行政确认程序的情况下，在没有进行举证质证和调解了解的情况下，被告于2013年7月份向原告送达了《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》。该文件以调解意见的形式对争议作出的处理结果是：将原告享有使用权的自留地确认给第三人罗菊英、孟建琼、邓星树继续耕种，原告不得以任何借口干涉。原告认为，被告所作出的《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》存在以下违法问题：1、在形式上以调解意见之名作行政确认之实，无规范性、严肃性及合法性；2、在程序上未告知当事人已经适用了行政确认程序，以及该程序的性质、法律后果及救济途径，也未经当事人举证质证和充分阐述自己的观点，存在严重的欺瞒情形，属于典型的程序违法；3、在内容上认定事实错误，证据明显不足，确权错误。由于被告有行政确认行为存在以上违法事实，损害了原告的合法权益，原告于2013年8月19日依法向丘北县人民政府申请复议。但丘北县人民政府未经严格审查，以丘政行复决字（2013）1号《行政复议决定》维持了被告的违法确认行为。现依据《行政诉讼法》等规定，向人民法院提起诉讼。一、请求人民法院撤销被告丘北县锦屏镇人民政府2013年7月11日作出的行政裁决性文件《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》；二、请求判决被告就本案争议自留地的使用权重新作出行政确认。
2014年1月6日原告黎宏全为证明其主张向本院提供证据如下：
第1号证据原告黎宏全的身份证。用以证明原告黎宏全的户籍情况。第2号证据1954年土地房产所有证。用以证明原告黎宏全家从1954年到现在对先锋营自留地的管理使用权。第3号证据调解意见。用以证明被告行政确认行为在形式、程序及内容等方面均于法不符，属于行政违法，应予撤销。第4号证据行政复议决定书。用以证明原告对被告的行政确认行为已经申请复议，对复议决定不服，有权依法提起行政诉讼。
被告丘北县锦屏镇人民政府辩称，2013年4月22日第三人孟建琼、邓星树、罗菊英与原告黎宏全因土地经营权发生纠纷，第三人向答辩人申请确权该土地经营权，并委派矛盾纠纷调处部门调查处理，经组织双方当事人调解未达成协议。答辩人于2013年7月11日作出锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见：维持现状，罗菊英、孟建琼、邓星树继续耕种先锋营处他们原来耕种的土地。黎宏全不得以任何借口予以干涉。被答辩人不服向丘北县人民政府申请复议，丘北县人民政府于2013年12月6日作出丘政行复决字（2013）第1号行政复议决定书：维持锦屏镇人民政府2013年7月11日作出的锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见的处理决定。答辩人认为其所作出的具体行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，恳请法院维持。
第三人孟建琼、邓星树、罗菊英述称，第三人取得该土地使用权合法，应当得到法律保护。本案中，丘北县锦屏镇人民政府作出的《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》所适用程序、实体合法，依法应当予以维持。请求法院驳回原告的诉讼请求。
2014年2月25日第三人孟建琼、邓星树、罗菊英向本院提供证据如下：第一组证据调查笔录、证明、旁证共计11份。证明内容：1、第三人罗菊英，与原告争执的土地在1964年开垦而来，1977年由常青社区五队划给罗菊英家作为自留地耕种管理至今的法律事实。2、第三人邓星树、孟建琼与原告争执的土地，1961年伍茂清开垦，1982年与李春山互换，尔后李春山之子李星满转给第三人邓星树、孟建琼耕种管理至今。3、原告与第三人是两个不同的村委会和村小组，争执的土地权属是常青社区，原告不具备管理经营的主体。4、第三人耕种管理争执地长达数十年，原告的主张超过时效，不受法律保护。第二组证据《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》和丘北县人民政府行政复议决定书。证明内容：1、被告丘北县锦屏镇人民政府是本案的处理机关，有权作出处理。2、被告作出的调解意见，已由丘北县人民政府确认，适用法律正确，程序合法，予以维持的法律事实。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为：一、被告未在答辩期间向人民法院提供证据，应根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条的规定认定被诉行政行为没有证据。二、对被告丘北县锦屏镇人民政府提供的第1号证据没有意见。三、不同意被告第2-4号证据的证明观点。四、被告提供5-8号证据的取证人之一的锦屏镇司法所长普爱琴与第三人孟建琼有亲戚关系，应当回避与案件有关活动。其参与取证所产生的证据的客观性应受质疑。
第三人孟建琼、邓星树、罗菊英对被告丘北县锦屏镇人民政府提供的第1-8号证据均无异议。
被告对原告提供的证据质证意见为：对第1号证据真实性、合法性无异议。第2号证据已经失效，不具有证据的意义。对第3、4号证据真实性无异议。
第三人孟建琼、邓星树、罗菊英对原告黎宏全提供的证据质证意见与被告相同。
原告对第三人提供的质证意见，对第三人提供的两组证据有异议，认为第三人提供的证据不符合《行政诉讼法》的规定，不能作为本案事实依据。
被告丘北县锦屏镇人民政府对第三人孟建琼、邓星树、罗菊英提供的证据无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：本院认为，被告丘北县锦屏镇人民政府未在答辩期间向人民法院提供证据，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条的规定认定被诉行政行为没有证据。所列举的证据，本院不予采纳。原告黎宏全提供的第1、3、4号证据来源合法，其证明观点，本院予以采纳。第三人孟建琼、邓星树、罗菊英提供的第一组证据复印件缺乏真实性，其证明观点，本院不予采纳。第二组证据证明观点，本院不予采纳。
经审理查明，原告黎宏全与第三人罗菊英、孟建琼、邓星树因土地经营权发生纠纷，第三人于2013年4月22日向被告丘北县锦屏镇人民政府申请确认该土地经营权。被告委托锦屏镇司法所对双方争议进行调查处理，锦屏镇司法所组织双方当事人四次调解无果。被告于2013年7月11日作出了《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》，确认先锋营的自留地给第三人罗菊英、孟建琼、邓星树继续耕种。原告不服向丘北县人民政府申请复议，丘北县人民政府于2013年12月6日复议维持。被告以调解之名而作行政确认之实，无规范性、严肃性及合法性，违背了调解合法及调解自愿原则，原告于2014年1月6日向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销被告于2013年7月11日作出的《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》；二、判决被告就本案争议自留地的使用权重新作出行政确认。
本院认为，被告丘北县锦屏镇人民政府未在答辩期间向人民法院提供证据，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条的规定，被告应当在收到起诉书副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。被告作出的《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》，在确认第三人土地经营权的情况下，应当作出行政确权的处理结果，而仅以一个调解意见的形式来作为实体处理结果，无规范性、严肃性，违反法定程序，应予以撤销。被告请求驳回原告诉讼请求的主张无证据证明理由不能成立，本院不予支持。原告主张被告丘北县锦屏镇人民政府的具体行政行为，违反行政诉讼法的有关规定，请求撤销的理由成立，本院予以支持。请求判决被告重新确认该土地经营权的主张，符合法律规定，本院予以支持。第三人孟建琼、邓星树、罗菊英主张驳回原告诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第三目及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第二十六条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销丘北县锦屏镇人民政府2013年7月11日作出的《锦屏镇人民政府关于罗菊英、孟建琼、邓星树与黎宏全土地纠纷的调解意见》；
二、由被告丘北县锦屏镇人民政府重新对土地的使用权作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告丘北县锦屏镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 马建民
审 判 员 阮永美
人民陪审员 杨树云
二〇一四年三月二十八日
书 记 员 邓 雪