广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初478号
原告：广东长城建设集团有限公司，住所地广东省广州市越秀区寺右新马路4号之8。
法定代表人：马华新，职务董事长。
委托代理人：蒙雪，广东智洋律师事务所律师。
委托代理人：王艳梅，广东正觉律师事务所律师。
被告：广州市财政局，住所地广东省广州市天河区珠江新城华利路61号。
法定代表人：陈雄桥，职务局长。
负责人：李小平，该局副局长。
委托代理人：刘文娟，该局工作人员。
委托代理人：盛进，该局工作人员。
第三人：广州市越秀区房屋管理局，住所地广东省广州市越秀区吉祥路28号。
法定代表人：罗学文，职务局长。
委托代理人：杨冬妮，该局工作人员。
委托代理人：方晖，广东广信君达律师事务所律师。
原告广东长城建设集团有限公司诉被告广州市财政局，第三人广州市越秀区房屋管理局不服前期投入补偿结算评审结果通知一案，于2017年1月17日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月26日、2017年6月16日公开开庭审理了本案。原告广东长城建设集团有限公司委托代理人蒙雪、王艳梅，被告广州市财政局负责人李小平、委托代理人刘文娟、吴芳、盛进，第三人广州市越秀区房屋管理局委托代理人杨冬妮、方晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广东长城建设集团有限公司诉称：原告经广州市人民政府审批，于1992年8月取得穗国土[1992]征（拨）通字第100号国家建设征用（划拨）土地通知书，使用权类型为划拨。2012年广州市国土资源和房屋管理局根据广州市人民政府要求，向原告核发了穗国土建用综函[2012]8号《注销<建设用地通知书>决定书》，注销原告位于教育路90-118号地段、西湖路流水井35-45号地块的用地通知书，收回土地使用权，并指定广州市越秀区房屋管理局接管负责该地块的后续工作，广州市越秀区房屋管理局根据原告提供的凭证向广州市财政局提出地块前期投入的补偿申请，广州市财政局于2016年6月12日以穗财评审〔2016〕471号明确该地块前期投入补偿申请定额：31557894.48元。原告认为，涉案地块情况复杂，拆迁补偿工作量大，原告为建设该地块在前期投入了大量资金，包括地块内拆迁支出的费用、管理办公费用、人员费用等，这些都是原告在前期工作开展过程中实际产生的。但是被告将原告送审的金额大大削减，对诸多合理的开支都未予支持，其行为使得原告遭受了巨大经济损失。请求法院：一、撤销穗财评审〔2016〕471号《广州市财政局关于西湖路流水井地块前期投入补偿结算评审结果的通知》，对原告关于西湖路流水井地块前期投入补偿结算重新评审；二、本案诉讼费由被告承担。
被告广州市财政局辩称：一、原告对财政评审行为不具备原告主体资格。（一）我局并非与原告发生法律关系的行政主体，原告错将我局列为被告提起行政诉讼毫无法律和事实依据。按广州市政府工作部署，市国土局收回原告西湖路流水井地块土地使用权，指定越秀区房管局负责征地后续补偿工作。越秀区房管局负责涉案地块安置补偿工作，是与原告存在法律关系的行政主体。我局负责财政评审是财政部门对项目主管部门送审征地补偿费用的技术性评价审查行为，是政府内部的财务控制行为，供越秀区房管局在处理补偿事宜时予以参考，目的在于规范和监督政府部门在收回闲置用地支付补偿款的合法性和效益性。因此，我局并非与原告发生法律关系的行政主体。（二）我局的技术性评审未实际影响原告的利益。越秀区房管局在评审结果确认表上标注“长城地块仍存有遗留问题未解决，该补偿款项需经越秀区政府同意后支付”，可见，我局的评审结果并不一定为原告最终取得补偿款的依据。且越秀区房管局也尚未据此向原告支付补偿款，原告并未因为我局的评审结果遭受任何实际的损失，其所谓遭受了巨大经济损失的说法不能成立。因此，原告并非我局评审结果通知的利害关系人，不具备提起本案诉讼的主体资格，法院依法应当驳回其起诉。二、原告起诉超过法定期限应予驳回。原告于2016年5月11日在评审结果确认表上盖章，已经知悉我局对西湖路流水井前期投入补偿结算财政评审审定金额。如原告确实认为我局的评审结果影响其利益，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，自知道之日起六个月内提出行政诉讼。原告于2017年1月13日才向法院提起行政诉讼，已经超过6个月的法定期限，法院应当不予受理。三、我局依法开展财政评审工作。根据《财政部关于印发<财政投资评审管理规定>的通知》（财建〔2009〕648号）、《印发广州市财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(穗府办〔2010〕22号)和《关于广州市财政投资评审中心机构编制方案的批复》(穗编字〔2013〕140号)即我局的“三定”方案，我局负责组织广州市财政投资评审管理工作，我局下属的市财政投资评审中心（公益三类事业单位，以下简称评审中心）具体实施评审。本案中，西湖路流水井地块作为闲置土地被政府收回，我局依据《广州市闲置土地处理办法》（广州市政府令第23号）第二十五条和广州市国土资源和房屋管理局发出《注销<建设用地通知书>决定书》（穗国土建用综函〔2012〕8号)规定，对原告地块前期投入依法履行财政评审职责。四、我局作出的财政评审结论事实清楚、证据确凿。（一）项目基本情况。原告为西湖路流水井地块的用地单位，因地块长期闲置，2012年11月19日原广州市国土资源和房屋管理局注销原告的建设用地，决定对该地块有偿收回。2012年8月28日经广州市人民政府城建〔2012〕849号会议纪要，越秀区房管局作为接管单位负责地块拆迁补偿安置。我局应越秀区房管局申请负责被回收的地块前期投入补偿结算进行评审，评审中心具体负责该项目的评审工作。送审金额4847.82万元，项目终审审定金额为3155.79万元。（二）项目评审依据和原则。1．评审职责范围仅针对送审资料内容发表意见，送审单位对送审资料的合法性、真实性和完整性负责。2．财政评审遵循客观、公正、规范、节约的原则，评审中心根据《中华人民共和国会计法》、《财政部关于印发<财政投资评审管理规定>的通知》(财建〔2009〕648号)和《关于印发广州市财政投资评审监督管理办法的通知》(穗府办〔2015〕9号)规定，通过查验证明材料对项目的前期投入费用进行核实并评审。3．对于收回国有建设用地评审资料要求，已向社会公开发布，标准是明确统一的。前期开发及建设费用评审支持的资料包括相关合同、成果、结算资料以及财务凭证（发票及银行付款凭证等），管理费用评审的支持材料包括各年度审计报告、各年度管理费用明细账页。4.评审采取多级复核、三方确认机制，评审结果真实可靠。即评审经过初审，送审单位和被补偿单位核对，评审中心部门审核、复核部复核等程序，所出具的评审结果已由评审中心与被补偿单位、送审单位充分沟通，且三方共同确认同意。未取得三方同意确认的不会出具评审结果，作退审处理，待资料完善后申请重评。（三）核减费用认定有理有据。项目终审审核金额31557894.48元、核减金额1692.03万元，是评审中心依据原告提交的送审资料，按照《中华人民共和国会计法》、《财政部关于印发<财政投资评审管理规定>的通知》（财建〔2009〕648号）和《关于印发广州市财政投资评审监督管理办法的通知》(穗府办〔2015〕9号)规定，通过查验证明材料对项目的前期投入费用进行核实并评审。对于不能按规定提供资料证明其真实性，不能证明确实与本项目具有关联性的投入，予以了核减。广州岭海颐老会费用、教育路和西湖路流水井拆迁费用、管理费用较多存在无依据、缺乏原始凭证、关键资料等证明其真实性、与本项目前期投入的关联性，因而相关费用未被算入前期投入，进而利息也被核减。评审中心作出评审结果后，评审结果已经过越秀区房管局、原告三方盖章确认，原告并未提出异议，说明已就评审事实、评审结果达成了一致。五、我局评审程序合法合规。收回国有建设用地评审资料要求通过网站向社会公开，评审中心在预受理阶段已告知越秀区房管局、原告送审资料要求，我局已尽到了事前告知和指引义务。对于原告未能如期提供补充资料，评审中心于2016年1月11日发函催办，列明了要求原告需补充资料清单。2016年2月1日评审中心出具《初审意见通知书》交予送审单位越秀区房管局，就初审金额征求意见。在收到越秀区房管局转送来的原告对初审意见的异议后，评审中心再次发函提请其补充证据资料，在接到越秀区房管局转送来原告反映的意见也予以采纳并调整了评审结果。可见，我局事中充分征求并采纳原告的意见。由于原告一直未能补充有关资料，评审结果进入会签确认阶段。在三方确认阶段，原告未提出任何异议、直接盖章确认了评审结果。可见，我局严格依据法律法规、遵循评审相关程序，履行了告知指引、征求意见等程序。六、原告滥用诉权逃避执行。根据《关于印发广州市财政投资评审监督管理办法的通知》（穗府办〔2015〕9号）第二十一条、第二十四条，评审结果需经有关各方确认才能作为最终评审结果，有关各方不确认的可以作退审处理。如送审单位或被补偿单位对最终评审结果有异议的，可以不盖章确认，也可以在评审报告批复后6个月内提出，由市财政行政主管部门协调处理。原告如对评审结果有异议，可以不盖章确认，也可以在知悉评审结果向我局提出异议要求协调处理，原告盖章确认且不提异议的表现足见其对财政评审结果是认同的。2016年底信阳市中级人民法院要求越秀区房管局协助执行(2016)豫法执行27号通知书，要求将原告土地补偿款31557894.48元划拨至法院指定账户，越秀区房管局也拟协助执行法院裁决，原告向越秀区房管局提出异议无果转而起诉我局以期拖延时间。我局在确认评审结果8个月后将我局诉至法庭，一方面违背了诚实信用原则，其实质目的在于逃避法院执行。原告滥用诉权、逃避法院执行的行为，法院应予以驳回。综上，我局作出的财政评审依据充分、事实清楚、证据确凿、程序规范，请法院予以维持。原告存在起诉主体不适格、起诉超过法定期限、滥用诉权逃避执行，请法院驳回原告的起诉，并由原告承担本案诉讼费用。
第三人广州市越秀区房屋管理局述称：一、原告诉求撤销的财政评审结果并非行政诉讼法及相关司法解释规定的可诉的行政行为。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条明确规定了十二种可诉的行政行为。原告诉求撤销的财政评审结果不包含在法律规定的受诉范围。2、广州市财政投资评审中心受被告广州市财政局委托针对西湖路流水井地块前期投入补偿作出的财政投资评审，仅是对原告的前期投入进行技术性评价审查，实质上是对补偿工作提供的一种辅助性、支撑性、过程性工作。这一评审结果，是为最终的补偿提供数据依据，类似于行政机关在作出行政行为前寻求专家论证或委托机构评估所得出了专家论证结论或评估报告。因此，财政投资评审及其结果并不是可诉的行政行为。3、如原告对广州市财政投资评审中心作出的评审结果不服，应依据《广州市财政投资评审监督管理办法》第二十四条的规定，在评审结果出具后六个月内向市财政行政主管部门提出，并由市财政行政主管部门协调处理，而不是提起行政诉讼。二、在整个财政投资评审过程中，我局作为评审申请人依照评审程序和评审机构的要求依法履行了申请人的职责。我局属下单位越秀区旧城改造项目办公室（以下简称项目办）是原告位于西湖路流水井地块被收回国有土地使用权后的接管单位。按照《广州市人民政府城建[2012]849号会议纪要》的要求，原告在该地块的前期投入，由其向接管单位提出补偿申请，然后由接管单位组织报送市财政评审中心核定。2015年10月13日，项目办在向广州市财政投资评审中心（以下简称市财评中心）进行预受理咨询后，取得了《财政投资评审项目预受理通知》。2015年10月15日，我局作为项目办上级主管部门根据市财评中心的要求正式提出《评审申请》，并将原告提供的评审资料一并提交。2016年1月12日，我局收到市财评中心的补充补偿结算资料的《催办函》，并与原告一并就需补充资料到市财评中心开会商议，市财评中心告知原告若无法补充相关资料，则依据现有资料作出评审结果。2016年1月26日，原告向我局补充了一份材料，我局于1月29日转交市财评中心。2016年2月18日，我局将市财评中心的《初审意见通知书》转交给原告，并于2016年3月15日将原告出具的《对初审意见通知书的不同意见》转交给市财评中心。2016年3月23日，市财评中心再次通知我局与原告需要补充评审资料。2016年4月13日，我局将原告补充提供的资料转交给了市财评中心。2016年6月3日，我局作为送审单位与原告一并盖章确认了评审结果。鉴于原告才是项目的补偿对象，且只有原告才了解项目的前期投入金额、持有项目的前期投入资料。因此，从评审咨询开始直至最终出具评审结果，原告均与我局一同全程参与。在评审过程中，我局也按照评审中心的要求积极、全面的履行了申请人的职责，为原告和市财评中心进行沟通协调，与原告前往市财评中心领取、递交资料，向原告转告通知。整个评审程序符合法律规定。三、关于原告超过法定期限提起本次行政诉讼及原告恶意提起本次诉讼以逃避执行的答辩意见与被告广州市财政局的答辩意见一致。综上所述，原告的起诉不符合法律规定的受理范围，被诉的财政评审结果无论是实体还是程序均符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼。
经审理查明，1992年8月原告广东长城建设集团有限公司与广州岭海颐老会经广州市规划局（92）穗城规地0049号《建设用地规划许可证》和广州市国土资源和房屋管理局穗国土〔1992〕征（拨）通字第100号《国家建设征用（划拨）土地通知书》同意，办理位于越秀区××路流水井××号、教育南××号地段，面积为3901平方米土地的建设用地手续。2012年经广州市政府批准,广州市国土资源和房屋管理局出具穗国土建用综函〔2012〕8号《注销<建设用地通知书>决定书》决定：注销《国家建设征用（划拨）土地通知书》（穗国土〔1992〕征（拨）通字第100号）同时地块由越秀区人民政府指定的单位接管，相对人即原告在该地块的前期投入，可提供相关证明材料向越秀区人民政府指定的单位提出补偿申请，经财政评审核定后以货币方式补偿。第三人广州市越秀区房屋管理局广州市越秀区旧城改造项目办公室作为区政府指定的地块接管单位，负责接收地块并开展后续工作。第三人于2015年10月向被告广州市财政局提出西湖路流水井地块前期投入补偿申请，被告受理后下属的广州市财政投资评审中心2016年1月11日向第三人出具财评审函〔2016〕1号《广州市财政投资评审中心关于尽快补充西湖路流水井前期投入补偿结算资料的催办函》，2016年1月26日原告向第三人提交了《关于教育路项目补充材料的情况说明》，后第三人将此材料转给被告。2016年2月1日广州市财政投资评审中心向第三人出具《初审意见通知书》，第三人于2016年2月18日将该通知转至原告，原告于2016年3月9日向第三人提交《对<初审意见通知书>的不同意见》，第三人将前述不同意见交给被告。2016年3月22日广州市财政投资评审中心出具财评审函〔2016〕10号《广州市财政投资评审中心关于西湖路流水井前期投入补偿结算第二次催办函》，2016年4月13日第三人将原告补充的资料转交被告。经评审后，广州市财政投资评审中心作出《评审结果确认表》，原告、广州市财政投资评审中心和第三人分别于2016年5月11日、2016年6月3日在《评审结果确认表》上盖章确认。被告2016年6月12日向第三人出具穗财评审〔2016〕471号《广州市财政局关于西湖路流水井地块前期投入补偿结算评审结果的通知》，内容为：“根据财政部《关于印发<财政投资评审管理规定>的通知》（财建〔2009〕648号）的规定，经委托广州市财政投资评审中心对西湖路流水井地块前期投入补偿结算进行评审（委托号：穗财评委〔2015〕1137号），评审结果为：送审额：48478172.65元，审定额：31557894.48元，减额：16920278.17元。请依据评审结果做好结算管理工作。”庭审中，被告明确该份通知即是对涉案评审行为所作出的审核批复。原告表示其于2016年12月29日收到第三人向其发出的《关于西湖路流水井地块有关问题的函》后才得知涉案《通知》的有关情况，被告及第三人对此均无异议。现原告认为该通知损害其合法权益，诉至本院。
以上事实，有穗国土〔1992〕征（拨）通字第100号《国家建设征用（划拨）土地通知书》、穗国土建用综函〔2012〕8号《注销<建设用地通知书>决定书》、穗财评审〔2016〕471号《广州市财政局关于西湖路流水井地块前期投入补偿结算评审结果的通知》、评审结果确认表、《关于西湖路流水井地块有关问题的函》及附件、越房函〔2015〕181号《关于西湖路流水井地块前期投入补偿财政投资评审申请函》、财评审函〔2016〕1号《广州市财政投资评审中心关于尽快补充西湖路流水井前期投入补偿结算资料的催办函》及附件、初审意见通知书、关于广东长城建设集团有限公司西湖路流水井地块前期投入补偿结算《初审意见通知书》的回复、对《初审意见通知书》的不同意见、财评审函〔2016〕10号《广州市财政投资评审中心关于西湖路流水井前期投入补偿结算第二次催办函》及附件、《关于转送广东长城建设集团有限公司西湖路流水井地块前期投入补偿结算补充材料的函》等证据及庭审笔录予以证实。
本院认为，本案的争议焦点是：（1）关于涉案通知的可诉性问题；（2）原告所诉涉案《通知》是否已过起诉期限的问题；（3）被告作出的通知的合法性问题。首先，涉案通知虽未由被告直接送达原告，但该通知经第三人已向原告发出的《关于西湖路流水井地块有关问题的函》中作为附件向原告进行送达，已将该《通知》内容外化，而且该《通知》将原告应得的补偿评审数额予以确定并要求第三人予以落实，其已具有外部效果，故该《通知》与原告有利害关系，具有可诉性，被告及第三人认为该《通知》不具可诉性的意见，本院不予认可。第二，关于原告起诉涉案《通知》是否已过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提出诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，涉案《通知》虽在2016年6月12日作出，而原告在第三人2016年12月29日向其送达《关于西湖路流水井地块有关问题的函》才获知该《通知》内容，所以原告2017年1月13日向本院起诉涉案《通知》并未超过起诉期限。第三，关于被告作出涉案《通知》的合法性的问题。财政部《财政投资评审管理规定》第六条规定：“财政投资评审的程序：（一）财政部门选择确定评审（或核查，下同）项目，对项目主管部门及财政投资评审机构下达委托评审文件；（二）项目主管部门通知项目建设（或代建，下同）单位配合评审工作；（三）财政投资评审机构按委托评审文件及有关规定实施评审，形成初步评审意见，在与项目建设单位进行充分沟通的基础上形成评审意见；（四）项目建设单位对评审意见签署书面反馈意见；（五）财政投资评审机构向委托评审任务的财政部门报送评审报告；（六）财政部门审核批复（批转）财政投资评审机构报送的评审报告，并会同有关部门对评审意见作出处理决定；（七）项目主管部门督促项目建设单位按照财政部门的批复（批转）文件及处理决定执行和整改。”《广州市财政投资评审监督管理办法》第二十二条规定：“市财政行政主管部门应自收到评审报告3个工作日内审核批复。”根据前述规定，财政投资评审中心出具的《评审报告》是被告作出涉案《通知》的前提条件和必经程序。被告认为其所提交的证据9《西湖路流水井前期投入补偿结算审核书》和证据10《评审结果确认表》是评审报告的核心内容，以此证明被告是收到评审报告后作出的涉案《通知》。但根据被告提交的证据清单，前述证据证明内容仅是证明财政投资评审中心依法进行评审及评审核减有理有据，并无证明其收到评审报告的事实。被告提交的证据材料缺乏财政投资评审中心向其出具评审报告的证据材料，且缺乏评审报告的出具单位、时间及报告的结论等，故被告认为其证据9、10即是证明其收到财政投资评审中心出具的评审报告及其以评审报告为依据出具涉案通知，缺乏相关的证据予以佐证，故本案被告作出涉案通知，程序违法，依法应予撤销。
原告关于要求对西湖路流水井地块前期投入补偿结算重新评审的诉讼请求，本案中，原告系对被告作出的《广州市财政局关于西湖路流水井地块前期投入补偿结算评审结果的通知》的行政行为不服而提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，故本案仅对被告作出的《广州市财政局关于西湖路流水井地块前期投入补偿结算评审结果的通知》的合法性进行审查，是否应责令被告对该《通知》涉及的评审结果进行重新评审，不在本案处理范围，原告若对评审结果有异议，可另寻法律途径救济。另在本案的审理过程中广州天河高新技术产业开发区东电科技开发有限公司申请作为第三人参加本案诉讼，经审查其不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定的条件，本院不予准许。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告广州市财政局2016年6月12日作出的穗财评审〔2016〕471号《广州市财政局关于西湖路流水井地块前期投入补偿结算评审结果的通知》，由被告广州市财政局在本判决生效之日起法定期限重新作出行政行为；
驳回原告广东长城建设集团有限公司的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告广州市财政局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 李 斌
审 判 员 唐知莹
人民陪审员 谢见日
二〇一七年七月十七日
书 记 员 陈细妹