中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1091号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:石亮，男，1949年1月15日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:石岩，男，1971年9月3日出生，汉族�
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:石武，男，1965年10月8日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:石苛（曾用名石岢），男，1951年1月25日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:石孔，男，1955年4月10日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:石玉佳，男，1990年3月15日出生，汉族。
诉讼代表人：石岩，男，1971年9月3日出生，汉族。
诉讼代表人：石武，男，1965年10月8日出生，汉族。
共同诉讼委托代理人：董国女，北京楹庭律师事务所律师。
共同诉讼委托代理人：路永强，北京楹庭律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:宁夏回族自治区人民政府。住所地：宁夏回族自治区银川市解放西街***号。
法定�表人：刘慧，宁夏回族自治区人民政府主席。
一审原告（二审上诉人）：石俊，男，1956年2月9日出生，汉族。
一审原告（二审上诉人）：石广，男，1966年3月23日出生，汉族。
一审第三人（二审第三人）宁夏回族自治区盐池县人民政府。住所地：宁夏回族自治区盐池县鼓楼南街。
法定代表人：滑志敏，该县人民政府县长。
再审申请人石亮等6人因其与石俊、石广诉宁夏回族自治区人民政府（以下简称宁夏自治区政府）土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁行终5号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、代理审判员沈小平组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
石亮等8人以宁夏自治区政府作出的宁政土批字（2013）216号《关于盐池县2013年第三批次工业项目建设用地的批复》（以下简称《盐池县建设用地批复》）违法，侵害其合法权益为由，向宁夏回族自治区银川市中级人民法院起诉，请求：1.依法撤销宁夏自治区政府作出的《盐池县建设用地批复》；2.对宁夏回族自治区国土资源厅作出的《关于使用存量用地指标报批建设用地有关问题的通知》《关于做好生态移民土地权属处置涉及集体建设用地预变更工作的通知》《关于生态移民土地权属处置涉及集体建设用地报批有关问题的通知》的合法性进行审查；3.对《宁夏回族自治区人民政府办公厅关于进一步简化和改进建设用地审批管理工作的通知》的合法性进行审查。
一审法院查明：为推动盐池县工业化建设进程，依据盐池县土地利用总体规划，宁夏回族自治区盐池县人民政府（以下简称盐池县政府）于2013年7月29日向宁夏自治区政府上报《关于盐池县2013年第三批次工业项目用地的请示》，随后盐池县国土资源局向宁夏回族自治区国土资源厅报送《关于盐池县2013年第三批次工业项目建设用地的审查报告》。2013年11月8日，经研究决定，宁夏自治区政府以《盐池县建设用地批复》正式批复盐池县政府用地申请，“同意将高沙窝镇高沙窝村、营西村集体建设用地51.7359公顷征收为国有建设用地，作为工业项目建设用地”。依据宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会和宁夏自治区政府的相关决定和文件发布程序，涉案批次用地使用生态移民土地权属处置结余指标。2011年12月30日，宁夏自治区政府下发了《关于盐池县“十一五”期间生态移民安置区土地权属处置方案的批复》。2012年12月11日，宁夏回族自治区国土资源厅出具了《关于2011年度生态移民土地权属处置方案盐池县迁出区首批恢复农用地验收的函》�经宁夏回族自治区国土资源厅2012年第十六次厅务会议研究决定，下达给盐池县生态移民土地结余2500亩存量指标。2013年5月27日，盐池县国土资源局向宁夏回族自治区国土资源厅报送《关于使用生态移民土地结余指标涉及集体建设用地预变更的申请》。2013年6月6日，宁夏回族自治区国土资源厅审核同意将2500亩生态移民土地结余指标在现状数据库中变更为集体建设用地。在征收的51.7359公顷国有建设用地中，三愚高沙窝能源物流中心铁路专用线项目占用高沙窝镇高沙窝村胡记圈自然村土地250.638亩。
另查明:石亮、石岩、石武、石苛、石孔5人在二轮草原承包前分别于2001-2002年将户籍迁出盐池县，迁入青铜峡市邵岗镇玉东村。其中石武于2009年8月12日将户籍迁出盐池县，迁入灵武市宁东镇羊场湾家属区，属于非农业户。三愚高沙窝能源物流中心铁路专用线项目未占用石亮、石岩、石俊、石苛、石孔、石广、石玉佳的草原。
再查明:2011年，按照国家农业部、宁夏回族自治区农牧厅关于进一步完善和规范草原承包经营规范化要求，结合盐池县草原承包实施方案，盐池县政府在全县范围内重新开展了规范和完善草原承包工作，重新签订了2011年草原承包合同，换发了2011年《草原使用权证》新证。《草原使用权证》内页草原承包登记表注记栏明确载明：1.四至、坐标点GPS图，以2011年继续完善和规范草原承包信息表五为准。2.此证一经换发，原草原承包合同书及使用权证自动失效。
一审法院认为：石亮、石岩、石武、石苛、石孔5人在二轮草原承包前分别于2001-2002年将户籍迁出盐池县，迁入青铜峡市邵岗镇玉东村，已不是高沙窝村集体经济组织成员，不应享有迁出地胡记圈村的草原承包农牧户身份，不具有本案原告的诉讼主体资格。石俊、石广、石玉佳虽仍是高沙窝村集体经济组织成员，但三愚高沙窝能源物流中心铁路专用线项目占用高沙窝镇高沙窝村胡记圈自然村土地250.638亩中，并未占用石俊、石广、石玉佳的土地。三愚高沙窝能源物流中心铁路专用线项目占用石武的50.544亩土地，但石武的户籍证明显示其户籍已于2009年8月迁出盐池县，迁入灵武市，为非农业户，不具有胡记圈自然村村民的身份。故石亮等8人与铁路专用线占用土地无利害关系，不具有原告诉讼主体资格，且其持有的《草原证》系第一轮草原承包所颁发，石亮等8人在2011年4月新颁发《草原使用权证》时未申请换证，其所持有的旧证不能证明其与所诉批复有利害关系。
关于石亮等人请求对《宁夏回族自治区人民政府办公厅关于进一步简化和改进建设用地审批管理工作的通知》等规范性文件的合法性�行审查问题。该院认为，宁夏自治区政府办公厅下发的《宁夏回族自治区人民政府办公厅关于进一步简化和改进建设用地审批管理工作的通知》，是根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规及国家关于建设用地审批管理的相关规定，结合该区实际情况制定并下发的，其制定程序和内容符合相关法律规定。宁夏回族自治区国土资源厅作出的《关于使用存量用地指标报批建设用地有关问题的通知》《关于做好生态移民土地权属处置涉及集体建设用地预变更工作的通知》《关于生态移民土地权属处置涉及集体建设用地报批有关问题的通知》亦是根据宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会和宁夏自治区政府的相关决定，结合该区实际情况制定并下发的，其制定程序和内容符合相关法律规定。一审法院据此于2015年10月14日作出（2015）银行初字第6号行政裁定：驳回石�、石岩、石武、石俊、石苛、石孔、石广、石玉佳的起诉。
石亮等8人不服一审裁定，向宁夏回族自治区高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，依法支持其诉求。
二审法院认为：石亮等8人诉请撤销的《盐池县建设用地批复》系宁夏自治区政府针对盐池县政府向其上报的《关于盐池县2013年第三批次工业项目用地的请示》作出的内部审批行为。《盐池县建设用地批复》属于行政机关内部公文，并未对外发生法律效力，也没有直接对当事人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。石亮等8人请求对相关规范性文件进行合法性审查的请求，因撤销宁夏自治区政府作出的《盐池县建设用地批复》的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，故对石亮等8人提出的对《盐池县建设用地批复》涉及规范性文件进行附带性审查的请求亦不予支持。一审法院对规范性�件予以审查并作出确认错误，予以纠正。二审法院于2016年3月18日作出（2016）宁行终5号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
石亮等6人不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审裁定，依法改判撤销宁夏自治区政府作出的《盐池县建设用地批复》并对相关规范性文件进行审查或发回重审。主要事实和理由为：石亮等人合法承包草原，签订有《草原承包经营合同书》。宁夏自治区政府未经农用地转用审批直接将农用地征收为建设用地、未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地的农民违法，侵害了石亮等人的合法权利。一审法院以户口迁出认定石亮、石岩、石武、石苛、石孔不具有集体集体经济组织成员资格没有法律依据。二审法院认为《盐池县建设用地批复》不对石亮等人权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围错误。
本院认为：本案被诉的《盐池县建设用地批复》系省级人民政府征收土地的决定。上述决定作出时，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定以及当时人民法院适用本款规定的一般标准，上述行政行为未被纳入行政诉讼受案范围之内。据此，对于石亮等就宁夏自治区政府征用土地的决定及对相关规范性文件进行审查提起的行政诉讼，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。
综上，石亮等6人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人石亮、石岩、石武、石苛、石孔、石玉佳的再审申请。
审 判 长 王晓滨
审 判 员 张 艳
代理审判员 沈小平
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 李林涛