浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙01行初328号
原告杭州富阳制锁总厂，住所地杭州市富阳区银湖街道勤丰村。
代表人严生荣，投资人。
委托代理人梅军、严华，浙江诺力亚律师事务所律师。
被告杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。
法定代表人吴玉凤，区长。
委托代理人徐戈骅、盛颖涛，富阳区政府法制办工作人员。
原告杭州富阳制锁总厂（简称富阳锁厂）不服被告杭州市富阳区人民政府（简称富阳区政府）作出的《抄告单》，于2017年8月2日向本院邮寄起诉状提起行政诉讼。本院于次日收件，于2017年8月7日立案，于立案当日向被告寄送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月9日、2017年11月16日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭时，原告富阳锁厂的代表人严生荣，委托代理人梅军、严华，被告富阳区政府的委托代理人徐戈骅、刘哲到庭参加诉讼；第二次开庭时，原告富阳锁厂的代表人严生荣，委托代理人梅军，被告富阳区政府的委托代理人徐戈骅、盛颖涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2002年11月1日，原富阳市人民政府（简称富阳市政府，现杭州市富阳区人民政府）办公室作出〔2002〕111号《抄告单》，抄告内容：根据市府办牵头召开由市建设局、国土资源局、财政局、中国银行富阳支行、信用联社、华融资产管理公司杭州办事处、富阳制锁总厂等部门和单位负责人参加的协调会议意见，现就新桥立交桥地段绿化用地有关问题明确如下：一、新桥立交桥是富阳的北大门，搞好立交桥地段的绿化，对于改善城市交通状况，提高城市品位，十分必要。市各有关部门和单位要顾全大局，密切配合，确保绿化工程的顺利实施。二、新桥立交桥地段绿化工程涉及富阳制锁总厂及该厂因债务关系法院裁定抵偿给工行富阳支行（华融资产管理公司杭州办事处）和富春江城市信用社（信用联社）的土地，根据规划调整，该地块用地性质由工业用地变为公共绿化用地，由市国土资源局尽快按照土管有关法律法规的规定予以收回，依法、妥善处理好相关单位的补偿问题。三、土地收回后，市建设局要按照计划要求抓紧施工建设，争取在今年年底前完成绿化任务。抄送对象：市建设局、国土资源局、财政局、信用联社、华融资产管理公司杭州办事处、富阳制锁总厂。
原告富阳锁厂起诉称：在原告诉杭州市国土资源局富阳分局不履行政府信息公开义务法定职责一案（2017）0111行初10号中，该案被告富阳国土局将案涉抄告单作为证据提交，原告方才得知，原告的国有建设用地使用权由该抄告单确定收回，原告认为，该抄告单违反了土地管理法关于建设用地使用权收回的相关规定。特此起诉，请求判决撤销原富阳市人民政府办公室于2002年11月1日作出的《富阳市人民政府办公室抄告单》〔2011〕111号（诉讼过程中，原告以抄告单文号存在笔误为由更正为〔2002〕111号）。
原告向本院提供的证据有：1.国有土地使用证，拟证明取得国有土地使用证必须缴清国家集体一切款项（包括城建配套费）；2.建设用地许可证，拟证明经各级政府批准同意30亩内建设；3.规划许可证，拟证明经各级政府同意30亩内建设；4.规划红线图，拟证明经各级政府同意红线图30亩内建设；5.国土局档案复印件，拟证明该宗土地档案齐全，属杭州富阳制锁总厂所有；6.杭州钧顺房地产开发有限公司国有土地证，拟证明同一块土地发出二本国有土地使用证对比；7.区国土局答复书，说明杭州富阳制锁总厂的土地未征收过；8.区交通局指挥部承诺书，拟证明320国道改建占用本厂土地4亩，承诺相等土地调换；9.区交通局答复意见书，拟证明至2015年止，占用土地未调换过，未补偿过；10.富阳建设局强拆通知，拟证明占用本厂土地时并未提出合法征收补偿事宜，采用强行侵占手段占用；11.富阳市城建监察大队强拆通知，拟证明2002年10月16日开始侵占本厂土地；12.征地协议，拟证明2002年11月5日，在胁迫手段下签订了协议，侵占在前，签约在后，违反合同法第五十二条，应属无效，同时违反土管法；13.抄告单，拟证明被诉行政行为存在。
被告富阳区政府答辩称：一、被告作出〔2002〕111号《抄告单》的行为不影响原告的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。被告于2002年11月1日发布了〔2002〕111号《抄告单》（原告起诉状称〔2002〕111号《抄告单》，但提交证据显示的是〔2002〕111号《抄告单》，综合原告陈述的事实理由和提交的证据，被告认为原告起诉的诉请指向有误），该《抄告单》内容系对原富阳市政府办牵头召开的协调会议达成的意见以书面形成进行明确，是政府对相关问题进行协商的意见，不是土地征收、注销登记等具体行政行为，不影响原告的权利义务。所以被告认为，发布〔2002〕111号《抄告单》的行为不属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。二、原告起诉的事实和理由于法无据。原告诉称“在原告诉杭州市国土资源局富阳分局不履行政府信息公开义务法定职责一案（2017）0111行初10号中，被告富阳国土局将案涉抄告单作为证据提交，原告方才得知，原�的国有建设用地使用权由该抄告单确定进行收回”。实际上，《抄告单》明确的是“由国土资源局尽快按照土管有关法律法规的规定予以收回，依法、妥善处理好相关单位的补偿问题。”即由国土等相关部门进行土地收回的行政行为，并做好补偿工作。2002年11月5日，原告与富阳市建设局、富阳市城市建设建设投资公司签订《征地协议》，并领取了协议约定的150万元补偿款。所以，《抄告单》没有产生收回建设用地使用权的效力，产生收回建设用地使用权效力的是《抄告单》发出后相关行政机关的收回行为。原告欲对建设用地收回进行行政救济，应当起诉收回行为，而非发布《抄告单》的行为。综上所述，被告认为，发布《抄告单》的行为不影响原告的权利义务，不属于行政诉讼法第十二条规定的行政诉讼受案范围，请求驳回原告的起诉。庭审时，被告补充答辩称�即便被告作出的抄告单属于行政诉讼受案范围，原告超过了五年的诉讼时效，应当驳回起诉。
被告富阳区政府向本院提供的证据有：1.〔2002〕111号抄告单，拟证明《抄告单》内容是政府对相关问题进行协商的意见，不是土地征收、注销登记等具体行政行为，不影响原告的权利义务，不属于行政诉讼受案范围；2.《征地协议》及附件，拟证明《抄告单》发出后相关部门进行土地回收并约定了补偿事宜的事实；3.《委托书》、支付凭证、转账存根，拟证明原告领取《征地协议》约定的补偿款的事实。
经庭审质证，原告对被告证据1的真实性、关联性无异议，对合法性和待证事实有异议，抄告单所载明的内容对原告土地权利义务产生实际影响，抄告单对土地收回的内容事实上是国有土地使用权收回的决定，既没有经过法定程序，也没有告知相对人陈述�证等权利，案涉抄告单内容外化，且抄告单本身没有遵守相应法定程序。对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，富阳城投集团不是国有土地收回的法定主体，征地协议是在收到胁迫情况下签订的。土地收回价格远远低于市场价格，没有经过评估。两份协议分别约定150万的补偿，但原告只收到一个150万，补偿安置未完毕。对证据3无异议。本案中，被告只就事实部分进行举证，没有提供法律依据，应当视为没有法律依据。
被告对原告证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6-7的关联性有异议，对证据6的证明对象亦有异议，被告收回原告土地后重新出让，实际上原告的土地使用权证除了抵押面积外的剩余面积应予注销，但原告没有注销，原告也另案提起诉讼，这块地2002年收回后，收回信息不是招拍挂的必要信息；证据8是案涉抄告单之�征地行为的承诺，与本案没有利害关系；证据9是在解释证据8，与案涉抄告单没有关联性；对证据10-11的真实性无异议，但与本案没有关联性；对证据12-13的真实性、合法性、关联性无异议，对证据12的证明目的有异议，原告没有提交证据证明存在胁迫情形。
本院对上述证据认证如下：被告的证据具有真实性、合法性、关联性，但证明内容部分不成立，证据1抄告单是否属于行政诉讼受案范围并非事实问题，不能由证据1自我证明，但证据1能够证明被诉行政行为的存在；证据2-3能够证明所要证明的内容，均予以采信。原告的证据1-5能够共同证明其原告资格，予以采信；证据6-9与本案不具有关联性，不予采信。证据10-12能够证明案涉土地被收回之后的后续相关处理，予以采信；证据13能够证明被诉行政行为的存在，予以采信。
经审理查明：2002年11月1日�原富阳市政府办公室作出案涉《抄告单》。2002年11月5日，原告富阳锁厂（甲方）和富阳市建设局、富阳市城市建设投资公司（共同作为乙方）签订《征地协议》，约定：“为搞好新桥立交桥地段绿化，根据富政办〔2002〕111号抄告单，经富阳市制锁总厂（以下简称甲方）与市府办、建设局、市城市建设投资公司（以下简称乙方多次协商，双方达成以下协议：一、甲方同意将立交桥下除银行抵偿以外的土地全部交市政府收回，用于绿化。二、乙方同意按土管有关规定，支付给甲方各种补偿费用共计金额壹佰伍拾万元整。三、乙方在7日内按甲方要求支付全部款项，甲方自协议签订之日起，将土地交乙方使用。……”严生荣代表甲方富阳锁厂在协议上签字。与此同时，拆迁人（甲方）富阳市城市建设投资有限公司和被拆迁人（乙方）严生荣另行了签署《富阳市房屋拆迁补偿安置协议书》，作为前述《征地协议》的附件，该协议同样由严生荣本人签名捺印。2002年11月8日，严生荣出具委托书，委托其子严明峰“领取与富阳市城市建设投资有限公司签订的征地、安置拆迁协议的全部款项计人民币壹佰伍拾万元正（￥1500000元）。”2002年11月14日，严明峰领取其中的1000000元，并在“领（付）款凭证”上签名捺印；2002年11月20日，严明峰收到通过银行转账支付的另50万元。现原告不服，诉来法院。
本院认为：本案被诉之〔2002〕111号《抄告单》由原富阳市政府办公室作出，根据法律规定，应由现富阳区政府承担行政法上的法律责任。《抄告单》已经对外发生收回国有土地的法律效果，属于行政诉讼受案范围，富阳区政府认为其不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立。然而，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定�“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案被诉之《抄告单》于2002年11月1日即已作出，随后于同年11月5日签署的《征地协议》明确记载了该《抄告单》的文号，协议双方并根据《抄告单》的内容形成了相关协议条款，故至迟于《征地协议》签署当日，原告即应已经知道被诉行政行为的内容，其起诉期限自2002年11月6日起算最长不得超过2年，�告迟至2017年8月2日方始提起本案诉讼，显然已经超过法律规定的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告杭州富阳制锁总厂的起诉。
案件受理费人民币50元，退还原告杭州富阳制锁总厂。
原告杭州富阳制锁总厂于本裁定生效之日起十五日内，向本院申请退费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 王银江
人民陪审员 朱志华
人民陪审员 李 慧
二〇一七年十二月二十九日
书 记 员 卢姗姗
附：本裁定适用的相关法律依据
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的。
第六十三条第一款第（二）项裁定适用于下列范围：
（二）驳回起诉。