江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00091号
原告徐伟。
委托代理人史为乐，江苏通衡律师事务所律师。
被告南通市公安局交通巡逻警察支队二大队，住所地南通市崇川区青年西路202号。
负责人周鹏，职务大队长。
委托代理人胡军。
委托代理人ＸＸ。
原告徐伟不服被告南通市公安局交通巡逻警察支队二大队（以下简称交警二大队）道路交通行政处罚，于2014年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于4月23日立案受理，并于4月24日向被告交警二大队送达了起诉状副本及应诉通知书。本院适用简易程序，于2014年6月6日公开开庭审理了本案。原告徐伟及其委托代理人史为乐，被告交警二大队的负责人周鹏及其委托代理人胡军、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月6日，被告交警二大队作出通二公（交）决字（2014）第3206022989044730号《公安交通管理行政处罚决定书》，以原告徐伟于2013年12月1日22时，在南通市通启高架路园林路匝道口西侧路段实施造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的违法行为由，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（三）项、第二款、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（二）项之规定，决定给予原告徐伟罚款1800元；并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记12分。
2014年5月5日，被告交警二大队向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、认定事实方面的证据材料
1.接处警登记表，证明事故发生的时间、地点和报警的情况。
2.道路交通事故现场图，证明民警绘制的事故第一现场资料。
3.道路交通事故照片，证明发生事故的现场及车辆的车况车貌。
4.道路交通事故现场勘查笔录，证明民警在现场进行勘查后的原始记录。
5.公安交通管理部门行政强制措施凭证，证明事发时交警部门对陆锦冯采取的行政强制措施。
6.道路交通事故车辆技术检验报告、车辆勘验检查笔录，证明事故发生后事故车辆的制动检测情况及车辆勘验情况。
7.被告交警二大队对原告徐伟制作的询问笔录，证明原告徐伟承认发生交通肇事时车辆实际驾驶人是原告徐伟本人及发生交通事故的前后经过。
8.被告交警二大队对陆锦冯、沈建国、褚春梅三人制作的询问笔录，证明事故发生后相关证人叙述了事故发生的经过及找人顶某
9.事故现场视频资料，证明事故发生后民警去现场勘察了现场及现场的原始情况。
10.交通违法行为处理通知书，证明陆锦冯顶包原告徐伟交通肇事的事实。
11.通公交认字（2013）第2074号《道路交通事故认定书》，证明经调查取证后对事故发生经过的分析和责任认定。
12.扣押物品清单，证明事故发生后对涉案车辆相关证件扣押的事实。
二、证明执法程序合法的证据材料
1.受案登记表；2.实施行政强制措施审批表；3.公安行政案件权利义务告知书；4.行政处罚告知笔录；5.复核意见书；6.公安交通管理行政处罚决定书及送达回执；7.车辆发还通知单。以上证据证明行政执法程序合法。
三、法律、法规依据
1．《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（三）项、第二款；
2．《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十二条；
3．《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款、第四十八条；
4．《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（二）项；
5．《机动车驾驶证申领和使用规定》附件3《道路交通安全违法行为记分分值》第一条第（四）项；
6．《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条；
7.江苏省公安厅、江苏省人民检察院、江苏省高级人民法院（2011）第135号文。
原告徐伟诉称，1.2013年12月1日22时左右，其驾驶苏F×××××小型轿车途经南通市通启高架路园林路匝道口西侧路段由东向西行驶时，所驾车右前部碰撞高架隔离墩，发生道路交通事故，致车辆损坏。因担心家人责怪，遂找陆锦冯顶替。2.原告徐伟所实施的行为没有以逃避法律追究为目的的逃离现场，也没有造成他人的人身财产损害，不构成交通肇事逃逸。被告交警二大队认定原告徐伟交通肇事逃逸定性错误。3.被告交警二大队作出行政处罚适用法律错误。被告交警二大队认定原告徐伟交通肇事逃逸的法律依据是《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》及江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省公安厅《关于办理交通肇事刑事案件适用法律若干问题的意见（试行）》，上述规定适用于司法机关办理交通肇事刑事案件，不能作为行政处罚的依据。请求撤销被告交警二大队作出的通二公（交）决字（2014）第3206022989044730号《公安交通管理行政处罚决定书》。
原告徐伟为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：
1.通二公（交）决字（2014）第3206022989044730号《公安交通管理行政处罚决定书》，证明被诉具体行政行为的存在。
2.（通）公复决字（2014）第22号《行政复议决定书》，证明复议机关维持了被诉具体行政行为及原告徐伟在法定起诉期限内提起行政诉讼。
被告交警二大队辩称，1.2013年12月1日22时许，原告徐伟驾驶苏F×××××小型轿车途经南通市通启高架路园林路匝道口西侧路段由东向西行驶时，所驾车右前部碰撞高架隔离墩，发生道路交通事故，致车辆损坏的事实清楚、证据确凿。2.交通肇事逃逸行为的本质特征是为不履行法定义务，逃避法律追究。准确认定逃逸应当围绕肇事者在发生事故后是否履行了法定义务，有无逃避法律追究的故意和行为。原告徐伟在驾车发生交通事故后，没有履行如实陈述交通事故事实并接受公安机关处理的法定义务，反而请人来现场冒名顶替进行“顶包”行为，说明原告徐伟有逃避法律追究的主观故意，且客观上实施了冒名顶替的“顶包”行为，其行为属于交通肇事后的“逃避法律追究”的行为，干扰了公安机关交通管理部门依法行使查清交通事故事实的职责，违法性质比一般的逃逸更为严重。3.被告交警二大队依据《中华人民共和国道路交通安全法》及《江苏省道路交通安全条例》的规定作出行政处罚，并未适用办理交通肇事刑事案件的法律法规。请求依法驳回原告徐伟的诉讼请求。
原告徐伟对被告交警二大队提供的证明认定事实方面的证据1-6、9、10、12无异议；对证据7、8的真实性无异议，且认为询问笔录能够证明原告徐伟找人顶包不是以逃避法律追究为目的，而是怕家人责怪；对证据11的真实性无异议，但对定性为交通肇事逃逸有异议。对被告交警二大队提供的证明执法程序合法方面的证据材料真实性无异议，但对其中证据5定性为逃逸有异议。被告交警二大队对原告徐伟提供的证据无异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。对被告交警二大队提供的证明认定事实方面的证据7、8能够证明发生道路交通事故及找人顶包的事实，且原告徐伟对证据的真实性不持异议，本院予以认定。对证据11的真实性原告徐伟不持异议，本院予以认定，至于认定书中定性交通肇事逃逸是否成立系本案审查的内容，将在本院认为部分阐述。对被告交警二大队提供的证明执法程序合法方面的证据5中定性问题系本案审查的内容，将在本院认为部分阐述。
根据各方当事人所提交的相互均不持异议的证据及本院对证据的认证，本院确认如下事实：
2013年12月1日22时左右，原告徐伟驾驶苏F×××××号小型轿车途经南通市通启高架路园林路匝道口西侧路段由东向西行驶时，所驾车右前部碰撞高架隔离墩，发生道路交通事故，致车辆损坏。原告徐伟打电话给其姨夫沈建国，告知其驾车在通启高架碰到高架的护栏。沈建国打电话给朋友陆锦冯，要求陆锦冯到现场顶替原告徐伟为事发驾驶员。陆锦冯到现场后，拨打110电话报警。被告交警二大队接警后派民警处警，对事故现场进行拍照、绘制事故现场图、制作道路交通事故现场勘查笔录，陆锦冯在事故现场图上签字确认。同日，被告交警二大队对陆锦冯作出《公安交通管理行政强制措施凭证》，扣留了肇事机动车。
2013年12月2日下午，陆锦冯在被告交警二大队对其第二次询问时，承认其系朋友沈建国叫去现场顶徐文华儿子（即原告徐伟）的，被沈建国接到现场后才拨打110报警的。12月12日下午，原告徐伟在被告交警二大队对其第二次询问时，承认事发当日驾驶苏F×××××号小型轿车在通启高架由东向行驶时，因与女朋友褚春梅发生争执，导致注意力不集中，撞上高架护栏。因心里紧张，遂打电话给沈建国，沈建国找来朋友陆锦冯顶替。12月18日，被告交警二大队分别对沈建国及褚春梅进行询问，沈建国承认事发当日，其接到原告徐伟电话后找朋友陆锦冯到现场顶替。褚春梅陈述事发当日系原告徐伟驾车送其回家，途中发生交通事故。
2014年1月6日，被告交警二大队作出通公交认字（2013）第2074号《道路交通事故认定书》，认定2013年12月1日22时左右，原告徐伟驾驶苏F×××××号小型轿车，途经南通市通启高架路园林路匝道口西侧路段由东向西行驶时，所驾车右前部碰撞高架隔离墩，发生道路交通事故，致车辆损坏。事发后，原告徐伟逃逸，陆锦冯冒名顶替。原告徐伟负事故的全部责任。同日，被告交警二大队对原告徐伟制作了行政处罚告知笔录，原告徐伟以“事故逃逸与事实不符，我一直留在现场，并想当日就去观音山中队处理，无人接待”为由申请复核，被告交警二大队于同日作出《复核意见书》，对原告徐伟的申辩理由未予采纳。1月6日，被告交警二大队作出通二公（交）决字（2014）第3206022989044730号《公安交通管理行政处罚决定书》。3月3日，原告徐伟向南通市公安局申请行政复议。4月4日，南通市公安局作出（通）公复决字（2014）第22号《行政复议决定书》，维持了被告交警二大队作出的通二公（交）决字（2014）第3206022989044730号《公安交通管理行政处罚决定书》。
本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定，对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定；对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。公安部公办（2006）63号《关于对“相当于同级（县级）的公安机关交通管理部门”如何界定的批复》中明确，“相当于同级的公安机关交通管理部门”，应当是指各级人民政府公安机关交通管理部门下设的交通警察支队、大队，包括设区的市级公安机关交通管理部门下设的交通警察大队。据此，被告交警二大队作为南通市公安局交通巡逻警察支队下设的大队，具有在辖区内实施道路交通安全管理工作的法定职权。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案争议焦点是：1.发生道路交通事故后找人顶包的行为是否属于交通肇事逃逸。2.被告交警二大队作出行政处罚适用法律是否正确。
关于发生道路交通事故后找人顶包的行为是否属于交通肇事逃逸的问题。对此问题可从以下几个方面分析得出结论。
首先，交通肇事逃逸的外在表现不仅限于逃离事故现场。逃逸在《现代汉语词典》中解释为逃跑的书面用语，指为躲避不利于自己的环境或事物而离开。公安部《交通事故处理程序规定》第八十五条第（一）项规定，交通肇事逃逸，是指发生交通事故后，交通事故当事人为逃避法律追究，驾驶车辆或者遗弃车辆逃离道路交通事故现场的行为。虽然上述规定中有逃离事故现场的表述，但是逃离事故现场只是交通肇事逃逸最为典型的情形，并非唯一情形。事实上，道路交通实践中的“逃逸”具有复杂化和多样性的特点，实际生活中交通肇事后逃跑的情形层出不穷，形式多样，法律法规也无法一一列举。如果仅从字面上去理解将逃逸限定于离开事故现场一种情形，只会曲解了立法本意，背离立法初衷。逃逸在外延上有狭义和广义之分，狭义的逃逸行为指行为人从事故现场逃跑，不在现场。广义的逃逸行为不仅包括从事故现场逃离，还包括在现场躲藏、虽然在现场但谎称自己不是肇事者或者虽在现场但指使或同意他人冒名顶替等情形。
其次，找人顶包行为从本质上来说是一种特殊形式的逃逸。交通肇事逃逸在本质上具有隐瞒肇事者身份，逃避法律追究的特性。因此，认定交通肇事逃逸的关键是看行为人是否有逃避法律追究的主观故意及行为人是否有隐瞒肇事者身份的行为。从公安部《交通事故处理程序规定》对交通肇事逃逸的界定来看，交通肇事逃逸的构成要件主要包含以下两个方面：一是主观方面表现为肇事者具有逃避法律追究的主观故意，包括肇事者试图免除或者减轻自己的法律责任。逃避法律追究中的“法律”包括民事法律、行政法律、刑事法律。二是客观方面表现为肇事者在发生事故后未积极履行法定义务，实施了逃离现场的逃跑行为。发生交通事故后肇事者找人顶包的行为，隐瞒肇事者真实身份的目的显而易见，而隐瞒肇事者真实身份出发点之一又是为了规避法律责任，逃避法律追究。因此，找人顶包在性质上符合逃逸具有的隐瞒肇事者身份，逃避法律追究的本质特性。至于原告徐伟主张其系害怕家人责怪，不存在逃避法律追究的主观目的问题。原告徐伟作为一个通过正当程序申领驾驶证的公民，应当清楚作为一名驾驶员在发生交通事故后应尽的法定义务和需承担的法律责任，但原告徐伟通过他人找来陆锦冯顶包，在主观上具有逃避承担相应法律责任的故意，客观上实施了混淆视听、试图隐瞒肇事者真实身份的顶包行为，即便人未离开事故现场也掩盖不了交通肇事后“逃跑”的本质。
再次，顶包行为是一种性质更为恶劣的逃逸行为。顶包行为较普通逃离现场的逃逸而言，顶包行为往往伴随着作伪证的行为，性质更为恶劣。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条第一款规定，在道路上发生交通事故，车辆驾驶人应当立即停车，保护现场；造成人身伤亡的，车辆驾驶人应当立即抢救受伤人员，并迅速报告执勤的交通警察或者公安机关交通管理部门。因抢救受伤人员变动现场的，应当标明位置。乘车人、过往车辆驾驶人、过往行人应当予以协助。从上述规定可以看出，在发生道路交通事故后，车辆驾驶人负有立即停车、保护现场、抢救伤员、报警并等候处理等法定义务。《中华人民共和国道路交通安全法》之所以对车辆驾驶人规定这些义务，目的在于尽可能的保护受伤害人员的利益，彰显以人为本的理念，防止事故损失的不必要扩大。同时，也是为了及时、准确查清事故的原因和经过，确定事故的责任承担，做好事故善后工作。本案中，原告徐伟在发生交通事故后，并未第一时间报警并如实陈述事故的相关事实，而是通过他人冒名顶替车辆驾驶人，试图瞒天过海，增加了公安机关查清事实的困难，故比一般逃逸行为更为严重。
最后，将顶包行为定性为逃逸符合社会公众的普遍价值观。在行政执法或司法过程中，对某一事物或某一行为作出判断，势必会对社会、对民众的价值取向起到一个或大或小的导向作用，因此，在法律规定不明确的情况下，作出的判断首先应当符合社会公众的普遍价值观。虽然现行法律未对交通肇事后找人顶包行为的性质予以明确界定，但顶包行为显然违反了一个公民应当诚实的基本道德要求，顶包行为难以取得社会公众的普遍认同。因此，该行为不应得到纵容，反而应当从严惩治。如果对这种行为不予处罚，就不足以彰显法律的惩戒和教育功能，无疑会引发并鼓励他人效仿，无形中助长了此类行为，从而危害交通管理秩序，妨碍公安机关交通管理部门及时查清事实、确定责任承担。
综上分析，原告徐伟在发生交通事故后找人顶包，在主观上具有逃避法律追究的故意，客观上实施了混淆视听的顶包行为，本质上属于交通肇事后的逃跑行为，故被告交警二大队将原告徐伟发生交通事故后找人顶包的行为定性为逃逸并无不当。
关于被告交警二大队作出的行政处罚适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（三）项规定，造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款。第九十九条第二款规定，行为人有前款第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，可以并处十五日以下拘留。《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（二）项规定，造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的，处以一千元以上二千元以下罚款。根据以上规定，造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的，公安机关交通管理部门可以处以最高二千元以下罚款。《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十三条第二款规定，依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种（附件3）。第四十四条第一款规定，对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为，处罚与记分同时执行。《道路交通安全违法行为记分分值》第一点明确，造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的，一次记12分。通常情况下，在行政法律文书中所具体援引的法律的条、款、项、目通称行政执法适用的法律。被告交警二大队在认定原告徐伟构成交通肇事逃逸的情况下，适用《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（三）项、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（二）项规定作出罚款1800元的行政处罚、记12分，适用法律正确，量罚适当。至于原告徐伟认为被告交警二大队适用了《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》及江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省公安厅《关于办理交通肇事刑事案件适用法律若干问题的意见（试行）》的相关规定，当属对法律适用的误解。
需要特别指出的是，原告徐伟在发生交通事故后找人顶包，目的就是为了逃避法律责任的承担，在被公安机关交通管理部门处罚后，不认真反思自己的行为，仍然试图寻找法律规定的不明确，逃避相关法律责任的追究，显然已经与守法公民的基本要求相去甚远。
综上，被告交警二大队作出的行政处罚事实清楚、程序合法，适用法律准确，量罚适当。原告徐伟的主张不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告徐伟要求撤销被告南通市公安局交通巡逻警察支队二大队作出的通二公（交）决字（2014）第3206022989044730号《公安交通管理行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告徐伟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审判员 齐海生
二〇一四年六月六日
书记员 倪保晖
附：《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。