湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终492号
上诉人（一审原告）王爱香，女，1967年11月20日出生，汉族，户籍所在地武汉市江岸区，现住武汉市江岸区。
委托代理人邓振国（上诉人王爱香配偶），男，1960年6月3日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（一审被告）武汉市住房保障和房屋管理局，住所地武汉市江岸区高雄路166号。
法定代表人邓万想，系该局局长。
委托代理人顾农，湖北山河律师事务所律师。
委托代理人罗舒宁，湖北山河律师事务所律师。
第三人武汉汽车公园投资管理有限责任公司，住所地武汉市江夏区纸坊东北华街7号。
负责人谢景斌
委托代理人许水玲，该管理人公司工作人员。
王爱香诉武汉市住房保障和房屋管理局（以下简称市房管局）、第三人武汉汽车公园投资管理有限责任公司（以下简称汽车公园公司）确认行政许可违法及行政赔偿一案，王爱香不服武汉市江岸区人民法院作出的（2017）鄂0102行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月1日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2015年2月，第三人汽车公园公司为了办理包括武汉汽车公园一期2号馆、12号馆的商品房预售许可证，向市房管局提交了商品房预售申请情况表、项目基本情况表、武汉汽车公园一期楼栋概况表、武汉市江夏区国土资源和规划局与第三人汽车公园公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》、第三人汽车公园公司的营业执照及从事房地产开发经营业务的资质证明、第三人汽车公园公司的国有土地使用权证及宗地图、抵押权人方正东亚信托有限责任公司同意武汉汽车公园项目的2号馆、12号馆办理预售许可证的《证明》、武汉汽车公园一期项目建设工程规划许可证及建筑核位红线图、第三人汽车公园公司分别与案外人湖北新九建设工程有限公司、新八建设集团有限公司签订的《湖北省建设工程施工合同》、武汉汽车公园一期2号馆、12号馆的建筑工程施工许可证、项目施工形象进度现场核实表及现场实拍图、武汉汽车公园一期项目商品房预售方案及备案证明、武汉市房地产市场管理中心与平安银行股份有限公司南湖支行及第三人汽车公园公司签订的《武汉市新建商品房预售资金监管协议书》、武汉汽车公园一期房屋产权基础信息（测绘成果）审核通知单、第三人汽车公园公司与案外人武汉美好愿京物业管理有限公司武汉分公司签订的《武汉市前期物业服务合同》及该合同在市房管局处的存档回执，市房管局经审批于2015年2月16日向第三人汽车公园公司颁发武汉汽车公园一期项目的武汉市商品房预售许可证。
2015年5月16日，第三人汽车公园公司（卖方甲方）与王爱香（买方乙方）及案外人邓露签订《商品房认购书》，约定乙方自愿认购卖方开发的武汉汽车公园2号馆1层365商品房，认购定金30,000元，折后商品房总价663,905元。当日，王爱香及案外人邓露交纳房屋定金30,000元，同月26日，王爱香及案外人邓露一次性交纳房屋全款663,905元。后因涉案房屋无法办理权属证书，王爱香多次向武汉市信访局反映，武汉市信访局将其信访事项转送市房管局处理。市房管局于2015年12月23日受理，并于2016年3月1日作出《关于王爱香反映“武汉汽车公园一期”项目相关问题的答复意见书》，对商品房预售许可证及合同无法办理网签、备案问题进行了答复，并告知王爱香将督促开发企业尽快筹措资金，解决抵押、查封问题，为购房人办理网签、备案手续，同时建议购房人通过司法途径维护自身合法权益。王爱香不服上述答复意见书，向武汉市人民政府申请行政复议，因其行政复议申请已超过法定复议申请受理时限，武汉市人民政府于2016年6月7日作出武政复不字[2016]第25号不予受理行政复议申请决定书。王爱香认为市房管局颁发武汉汽车公园一期项目的商品房预售许可证是违法的行政行为，故诉至法院，请求：1.判令市房管局2015年2月16日核发项目商品房预售许可证武房开售[2015]081号，审查和销售中严重失职和监管。在2016年3月1日，答复书中明知而不作为推卸责任和应该管理的职能行为属严重的渎职，应负全部责任；2.判令市房管局退还失职造成王爱香购房款人民币陆拾陆万叁仟玖佰零伍元（663905元）；3.判令市房管局赔偿因失职造成663905元损失的利息损失；4.判令市房管局赔偿精神损失5万元；5.承担本案全部诉讼费用。
一审法院认为：根据《城市商品房预售管理办法》第四条第三款“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门负责本行政区域内城市商品房预售管理”的规定，市房管局具有对商品房颁发《商品房预售许可证》的职权。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定了开发商可以进行商品房预售，并对预售规定了条件，其目的在于将预售款用于项目工程建设，保证房屋顺利建成，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展。建设部《城市商品房预售管理办法》对商品房预售应当符合的条件及开发企业申请预售许可应当提交的证件和资料也作了明确的规定，开发企业在申请预售许可时，应当提交下列证件（复印件）及资料：（一）商品房预售许可申请表；（二）开发企业的《营业执照》和资质证书；（三）土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证；（四）投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明；（五）工程施工合同及关于施工进度的说明；（六）商品房预售方案。预售方案应当说明预售商品房的位置、面积、竣工交付日期等内容，并应当附预售商品房分层平面图。其中第（四）项投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明，根据法律法规的理解，应是指投入开发建设的资金占工程建设总投资的25%以上，并已确定施工进度和竣工交付日期。对投入开发建设的资金占工程建设总投资的25%以上这一要求，因开发企业每次申报预售时，必须另行聘请第三方评估机构对拟售商品房项目全部财务投入、支出和各项投资进行全面审计排查，由于耗时较长，评估结果的全面性和科学性尚待确定，预售许可办理周期无法固定。对此，全国多个城市均采用了更为直观的“形象进度法”。2003年，为进一步严格预售许可条件，提高预售标准，按照国家政策规定，根据武汉市房地产发展阶段和水平，在借鉴上海、广州等城市经验基础上，原武汉市开发办出台了《关于办理商品房预售许可证有关问题的通知》（武开管办[2003]120号），明确申请商品房预售许可时的工程形象进度要求，低层（含四层）主体结构封顶、多层（含六跃七）主体结构达到顶数的三分之二、中高层及高层主体结构达到层数的二分之一，将难以审计确定的“总投资25%”以上转化为较为直观的项目形象进度要求。本案中，第三人汽车公园公司向市房管局申请预售许可时提交了商品房预售申请表、公司营业执照及资质证明、《国有建设用地使用权出让合同》、国有土地使用权证及宗地图、抵押权人方正东亚信托有限责任公司同意武汉汽车公园项目的2号馆、12号馆办理预售许可证的《证明》、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、工程施工合同和项目施工进度说明、商品房预售方案及备案证明、《武汉市新建商品房预售资金监管协议书》、房屋产权基础信息（测绘成果）审核通知单，并且提交了项目施工形象进度现场核实表及现场实拍图，武汉汽车公园项目的2号馆及12号馆均已封顶的情况等材料，市房管局对其颁发《商品房预售许可证》并不违反法律、法规关于商品房预售的规定。
其后，因第三人汽车公园公司经营不善，出现了资金链断裂，无法解决查封、抵押等问题，没有办理网签备案手续导致包括王爱香在内的购买人无法办理房屋权属证书。王爱香起诉所基于的财产权益，应当通过民事救济渠道解决。其要求市房管局退还购房款660,000元并赔偿利息损失及精神损失于法无据，一审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回王爱香全部诉讼请求。
上诉人王爱香不服一审判决，向本院提起上诉称：被上诉人称在核发被诉预售许可时并不知道涉案房产土地被查封说明被上诉人严重失职和监管，应当承担行政责任。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：1.撤销一审判决；2.判令被上诉人2016年3月1日《关于王爱香反映“武汉汽车公园一期”项目相关问题的答复意见书》及（2017）鄂0102行初11号行政判决书认定事实错误；3.判令被上诉人对2015年2月16日核发项目商品房预售许可证武房开售[2015]081号及2016年3月1日答复中的失职负全部行政责任；4.判令被上诉人赔偿因渎职造成上诉人损失的购房款663905元及利息损失；5.判令被上诉人赔偿精神损失5万元；6.被上诉人负担本案一审、二审全部诉讼费用。
被上诉人市房管局辩称：对于土地被查封的事实被上诉人在核发预售许可时并不知情，此外，并没有法律规定土地处于查封、抵押状态不得发售预售许可。上诉人上诉的事实和理由没有依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，法律程序合法，请求二审法院维持原判。
第三人汽车公园公司管理人述称意见与被上诉人的辩称意见一致，同时认为上诉人已经参加了债权人会议，上诉人所支付的购房款已经作为优先债权处理，应当在破产程序中受偿。
本院认为，根据《城市商品房预售管理办法》第四条第三款“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门负责本行政区域内城市商品房预售管理”的规定，被上诉人具有作出本案被诉预售许可行为的法定职权。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定了开发商可以进行商品房预售，并对预售规定了条件，其目的在于将预售款用于项目工程建设，保证房屋顺利建成，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展。《城市商品房预售管理办法》对商品房预售应当符合的条件及开发企业申请预售许可应当提交的证件和资料也作了明确的规定，开发企业在申请预售许可时，应当提交下列证件（复印件）及资料：（一）商品房预售许可申请表；（二）开发企业的《营业执照》和资质证书；（三）土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证；（四）投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明；（五）工程施工合同及关于施工进度的说明；（六）商品房预售方案。预售方案应当说明预售商品房的位置、面积、竣工交付日期等内容，并应当附预售商品房分层平面图。其中第（四）项投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明，应是指投入开发建设的资金占工程建设总投资的25%以上，并已确定施工进度和竣工交付日期。为进一步严格预售许可条件，提高预售标准，按照国家政策规定，根据武汉市房地产发展阶段和水平，在借鉴上海、广州等城市经验基础上，原武汉市开发办出台了《关于办理商品房预售许可证有关问题的通知》（武开管办[2003]120号），明确申请商品房预售许可时的工程形象进度要求，低层（含四层）主体结构封顶、多层（含六跃七）主体结构达到顶数的三分之二、中高层及高层主体结构达到层数的二分之一，将难以审计确定的“总投资25%”以上转化为较为直观的项目形象进度要求。因预售许可系房管部门依开发企业申请作出的授益性行政许可行为，房管部门在核发该许可过程中需秉行“法无明文规定不可为”的原则，不得额外增设法外许可条件。本案中，第三人汽车公园公司向市房管局申请预售许可时已经提交了上述法定的材料，并提交了项目施工形象进度现场核实表及现场实拍图，武汉汽车公园项目的2号馆及12号馆均已封顶的情况等材料，市房管局对其颁发《商品房预售许可证》并不违反法律、法规关于商品房预售的规定。至于因第三人经营不善，出现了资金链断裂，无法解决查封、抵押等问题，没有办理网签备案手续导致包括上诉人在内的购买人无法办理房屋权属证书等，建议通过民事救济渠道解决。上诉人要求市房管局退还购房款660,000元并赔偿利息损失及精神损失于法无据，一审法院未予支持并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由均不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人王爱香负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 丽
审判员 罗 浩
审判员 罗东辉
二〇一七年十月二十七日
书记员 涂圣洁