浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2011）浙温行初字第42号
原告唐光文。
委托代理人李祥。
被告温州市瓯海区人民政府。
法定代表人厉秀珍。
委托代理人王素贞。
委托代理人金毕成。
原告唐光文诉温州市瓯海区人民政府卫生行政复议一案，于2011年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2011年9月16日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年10月25日公开开庭审理了本案。原告唐光文的委托代理人李祥、被告温州市瓯海区人民政府的委托代理人王素贞、金毕成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
温州市瓯海区人民政府于2011年8月3日作出温瓯政复决字（2011）13号《行政复议决定书》，认定：2011年6月22日，温州市瓯海区卫生局（以下简称瓯海区卫生局）执法人员对唐光文经营的温州市瓯海区梧田梧慈路247号牙科诊所进行监督检查中发现唐光文未取得《医疗机构执业许可证》开展牙科诊疗活动，诊所面积约20平方米，内有1张牙科治疗椅及若干牙科医疗器械，现场有唐光文坐堂。瓯海区卫生局经立案后，制作了现场检查笔录及询问笔录，对查获的根管充填剂2瓶、过氧化氢溶液1瓶、消毒柜1个、镊子3把等医疗器械进行登记保存后作为证据随同本案一起处理。瓯海区卫生局认定唐光文违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，于同日作出温瓯卫取缔（2011）04072号卫生行政取缔决定，具体措施：1、停止开展诊疗活动；2、没收医疗器械。该决定书于同日送达唐光文。温州市瓯海区人民政府认为：瓯海区卫生局认定唐光文未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业，事实清楚，证据确凿。唐光文认为其没有开展执业活动，缺乏事实依据，不予支持。瓯海区卫生局认定唐光文的行为违反《医疗机构管理条例》第二十四条，并依据该条例第四十四条的规定对唐光文的违法行为作出行政取缔决定，责令其停止诊疗活动，适用法律正确。根据卫生部《关于﹤医疗机构管理条例﹥执行中有关问题的批复》（卫法监（1998）15号）的规定，《医疗机构管理条例》第四十四条规定的“责令其停止执业活动”，应视同为“取缔”，取缔是一种强制措施，不是行政处罚。瓯海区卫生局在作出具体行政行为之前进行了调查取证，之后制作了行政取缔决定书，并送达给申请人，行政程序合法。但瓯海区卫生局在取缔唐光文的违法行为的同时，对其课处没收医疗器械，因没收是法律规定的行政处罚种类，瓯海区卫生局作出没收医疗器械的具体行政行为时未根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行相关的处罚程序，属行政程序违法。据此决定：1、维持温州市瓯海区卫生局于2011年6月22日作出的温瓯卫取缔（2011）04072号卫生行政取缔决定中停止开展诊疗活动的具体行政行为；2、撤销温州市瓯海区卫生局于2011年6月22日作出的温瓯卫取缔（2011）04072号卫生行政取缔决定中没收医疗器械的具体行政行为。
被告温州市瓯海区人民政府在举证期限内提供的证据有：1、温瓯政复决字（2011）13号《行政复议决定书》，以证明被诉具体行政行为的内容；2、唐光文身份证及相关证件，以证明唐光文的主体资格；3、现场检查笔录、询问笔录、证据先行登记保存决定书、现场照片，以证明唐光文坐堂开展诊疗活动；4、组织机构代码证，以证明瓯海区卫生局的主体资格；5、浙江省行政执法证，以证明执法人员的执法资格；6、案件受理记录、立案报告、证据先行登记保存处理决定书、卫生行政执法审批表、卫生取缔决定书，以证明瓯海区卫生局作出停止诊疗行为的具体行政行为程序合法、没收器械的行为程序违法；7、行政复议申请书、行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议案件集体讨论记录、行政复议结案审批表、送达回证，以证明行政复议程序合法。
原告唐光文诉称：因原告没有执业许可证，瓯海区卫生局于2010年11月份、2011年3月对原告进行过处罚，并口头通知原告不要再从事诊疗。原告在被两次处罚后，至本次作出处罚决定这一时间段内，没有开业，且已将所租店面改作出售箱包使用。原告也已将所有的主要器具、药品打包，准备回老家，不再具备从事诊疗的条件。瓯海区卫生局在原告没有诊疗行为的情况下即作出涉案行政处罚决定，认定事实不清。同时，瓯海区卫生局没有履行法定告知义务，剥夺了原告的陈述权、申辩权和举行行政听证程序的申请权，处罚程序违法。温州市瓯海区人民政府在涉案取缔决定存在诸多问题的情况下，认为瓯海区卫生局作出停止开展诊疗活动事实清楚、程序合法，属事实认定错误。请求撤销被诉复议决定，判令温州市瓯海区人民政府重新作出复议决定撤销温瓯卫取缔（2011）04072号卫生行政取缔决定。
原告唐光文在法定举证期限内提供的证据有：1、唐光文的身份证，以证明原告具有诉讼主体资格；2、温瓯卫取缔（2011）04072号《卫生行政取缔决定书》，以证明瓯海区卫生局作出停止诊疗活动、没收医疗器械的具体行政行为；3、证据先行登记保存处理决定书，以证明原告不具备诊疗条件，无诊疗行为；4、温瓯政复决字（2011）13号《行政复议决定书》，以证明被诉复议决定撤销了瓯海区卫生局作出取缔行为的第二项内容，但对违反程序法的事实予以认可，同时还证明原告的起诉没有超过起诉期限；5、事后拍摄的现场照片，以证明瓯海区卫生局在作出处罚时，原告的主要医疗设备已经搬移原位置，现场无其他与诊疗有关的药品、器具，不具有诊疗条件，且原告没有开展非法诊疗活动。
被告温州市瓯海区人民政府辩称：1、唐光文未取得《医疗机构执业许可证》即开展诊疗活动，事实清楚、证据确凿。瓯海区卫生局依据《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条的规定，责令其停止开展诊疗活动，并无不当。“责令其停止开展诊疗活动”属于行政强制措施，但目前法律法规对于实施强制措施的程序没有明确规定。瓯海区卫生局在经过调查、立案、审批等行政程序后，作出涉案取缔决定并告知唐光文申请行政复议及提起行政诉讼的权利，已充分保障其权益。因此，唐光文诉称瓯海区卫生局作出“停止诊疗活动”的程序违法，理由不能成立。2、瓯海区卫生局作出“没收医疗器械”的具体行政行为程序违法，被告已经予以撤销。3、温州市瓯海区人民政府不具有本案的被告主体资格。瓯海区卫生局作出的决定书中具体措施有两项，被告作出维持第一项、撤销第二项的复议决定。唐光文对维持的第一项不服，应该以瓯海区卫生局为被告。综上，请求维持被诉复议决定或驳回唐光文的起诉。
庭审中，双方当事人主要围绕被告主体是否适格、原告唐光文是否存在非法诊疗活动、瓯海区卫生局作出的具体行政行为程序是否合法等问题进行了举证、质证。综合双方当事人的意见，本院对证据认定如下：1、双方当事人对被告提供的现场检查笔录、询问笔录、现场照片以及原、被告均提供的证据先行登记保存决定书、证据先行登记保存处理决定书的真实性没有异议，本院予以采纳。上述证据可以证实2011年6月22日，原告唐光文未取得《医疗机构执业许可证》即开展牙科诊疗活动。原告以没有仔细校对现场检查笔录和询问笔录即签字确认为由，主张上述笔录记载的内容不真实，理由不能成立，本院不予支持。原告诉称医疗器械、药品、牙科诊所的招牌均属以往遗留，案发当日没有实际实施诊疗活动，与现场检查笔录、询问笔录载明的内容不符，本院不予采信。2、被告提供的组织机构代码证、浙江省行政执法证、案件受理记录、立案报告、卫生行政执法审批表、卫生取缔决定书，内容真实且与本案具有关联性，本院予以采信。3、原告提供的现场照片系事后拍摄，无法证明案发当时的状况。况且，即使主要诊疗设备已经分离并搬离原位，也不足以证实原告没有开展诊疗活动。上述证据本院不予采信。4、双方当事人对于其他证据均无异议，本院予以采信。
根据上述采信的证据，本院认定的事实与被诉复议决定一致。另查明：2011年6月29日，唐光文对瓯海区卫生局作出的温瓯卫取缔（2011）04072号卫生行政取缔决定不服，申请行政复议。温州市瓯海区人民政府于次日受理后，于2011年8月3日作出被诉行政复议决定。唐光文仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。温州市瓯海区人民政府对瓯海区卫生局作出的温瓯卫取缔（2011）04072号卫生行政取缔决定进行了部分改变，且唐光文对复议决定所依据的事实也有异议，故温州市瓯海区人民政府作为本案的被告适格。温州市瓯海区人民政府主张其不是本案被告，缺乏法律依据，本院不予支持。原告唐光文未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动，事实清楚、证据确凿。唐光文诉称其没有开展诊疗活动，本院不予采信。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。“责令停产停业”、“没收非法财物”系《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的处罚种类，《医疗机构管理条例》第四十四条规定的“责令其停止执业活动”、“没收非法所得和药品、器械”即属于上述处罚种类的范畴。瓯海区卫生局根据上述规定作出“停止开展诊疗活动”、“没收医疗器械”的处罚决定时，没有履行相应的告知程序，程序违法。温州市瓯海区人民政府以“停止开展诊疗活动”系行政强制措施，无需履行告知程序为由，维持该项处罚内容，于法不符，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销温州市瓯海区人民政府于2011年8月3日作出的温瓯政复决字（2011）13号行政复议决定；
二、责令温州市瓯海区人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：39×××01，开户行：农业银行西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理）。
审判长 曾晓军
审判员 来 敏
审判员 张 存
二〇一一年十一月十七日
书记员 项岳云