江苏省太仓市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）太行初字第00038号
原告周惠华。
委托代理人吕涤瑕、严晓燕，江苏晟则律师事务所律师。
被告太仓市住房和城乡建设局。
法定代表人叶海生，该局局长。
委托代理人高强。
委托代理人宋伟伟，江苏孙剑良律师事务所律师。
第三人太仓世弘房地产开发有限公司。
法定代表人许小征，该公司董事长。
原告周惠华诉被告太仓市住房和城乡建设局注销备案登记行政行为违法一案，本院于2014年12月5日立案受理，依法追加太仓世弘房地产开发有限公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。原告周惠华的委托代理人吕涤瑕，被告太仓市住房和城乡建设局的委托代理人高强、宋伟伟参加诉讼。第三人太仓世弘房地产开发有限公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年6月20日，被告太仓市住房和城乡建设局注销了原告周惠华和第三人太仓世弘房地产开发有限公司3份房屋买卖合同备案登记。
原告周惠华诉称：2011年12月8日，原告与第三人签订了3份房屋买卖合同，购买第三人开发的景栊花苑8幢1104室、7幢706室、7幢306室商品房共3套，房款为1759763元。原告于2011年12月12日付清了房款。2014年2月，原告在报纸刊物中阅读到别的购房人因景栊花苑商品房被冒名撤销状告被告的新闻，担心自己的房产遭遇同样情况。后经向被告调查，被告在2012年6月20日将原告与第三人签订的房屋买卖合同备案登记予以注销。原告未亲自或委托他人向被告申请撤销买卖合同，也从未到被告处办理撤销手续。被告未尽谨慎审查义务，无故将原告购房合同备案注销。现请求撤销被告注销原告与第三人所签订的3份房屋买卖合同备案登记的具体行政行为，并恢复备案登记。案件受理费由被告负担。
原告向法庭提供下列证据：
1、购房合同3份；
2、付款凭证和收款收据；
3、太仓市房地产开发管理中心出具的说明。
被告太仓市住房和城乡建设局辩称：1、本案不属于行政诉讼受案范围。商品房买卖合同备案及注销行为属于主管部门对房地产市场的监督管理行为，是被告的内部行政管理措施。不为当事人设定权利义务，不同于预告登记，也不影响商品房买卖合同的效力。2、原告没有诉讼主体资格。本案所涉商品房买卖合同系为第三人向案外人借款提供的担保，原告并不是真正的购房人。原告未实际支付购房款，与本案没有利害关系。3、被告依法审查了撤销申请、身份资格证明、委托书、原告商品房买卖合同等资料，被告尽到了形式审查责任。请求驳回原告起诉。
被告向法庭提交了如下证据和法律依据：
1、备案的商品房买卖合同3份（原告与第三人订立）；
2、太仓市商品房网上销售管理系统景栊花苑撤销合同备案情况截屏；
3、太仓市商品房网上销售管理系统景栊花苑撤销备案后再备案情况截屏（原告3套房屋已登记在宋树钢、周治琴和宋惠勇三人名下1套、王玉南和周雁秋名下各1套）；
4、《城市商品房预售管理办法》；
5、《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》；
6、《太仓市商品房销售网上管理实施意见》（试行）。
第三人太仓世弘房地产开发有限公司述称：原告非真实的购房人，原告与第三人间名为房屋买卖实为民间借贷。请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告所提交的证据作如下认定：
关于被告提交的证据部分：原告对证据1的真实性没有异议，但认为该合同非当事人提交的有签名的合同。对证据2、3没有异议。合议庭认为，被告提供的上述证据是客观存在的，跟本案事实的认定存在关联性，依法予以认定。对于被告提供的规范性文件，原告对真实性没有异议。合议庭认为《城市商品房预售管理办法》、《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》属于部门规章，可以作为行政案件的审查依据。《太仓市商品房销售网上管理实施意见》（试行）规定了较详细的操作规程，在上位法没有明确规定的情况下，可以作为案件审查的参考依据。
关于原告提交的证据部分：证据1系原告提供现仍为其持有的房屋买卖合同的原件的复印件。被告没有异议，合议庭予以认定。被告对证据2的真实性没有异议，但对原告以此证明已经给付房款的证明事实有异议。合议庭认为原告提供的该证据只能证明原告向第三人账户缴入现金的事实，至于是否属于购房款应结合其他证据予以认定。对于证据3，因被告认可存在注销备案登记的事实，原告不要求质证。
本院根据庭审确认的证据，认定以下案件事实：
2011年12月8日，原告与第三人签订了房屋买卖合同3份（合同编号：××、××、××），由原告购买第三人开发的景栊花苑8幢1104室、7幢706室、7幢306室商品房共3套，房款为1759763元，并办理了备案登记。从原告提供的现金解款单显示，2011年12月12日，原告缴入第三人账户现金1759763元，第三人也出具了收据，但未标明收款方式。2012年6月20日，被告办理了原告与第三人签订的3份房屋买卖合同的注销登记手续。第三人于2012年7月26日将7幢306出售给周雁秋，于2012年11月19日将7幢706室出售给王玉南，于2013年1月5日将8幢1104室出售给宋树钢、周治琴和宋惠勇，并分别办理了备案登记。2014年2月25日，被告所属太仓市房地产开发管理中心向原告的代理律师作出说明，告知原告的商品房买卖合同于2012年6月20日注销。为此，原告诉至本院，请求撤销被告注销原告与第三人所签订的3份房屋买卖合同备案登记的具体行政行为，并恢复备案登记。
本院认为：根据《城市商品房预售管理办法》、《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》和《太仓市商品房销售网上管理实施意见》（试行）的规定，对辖区内商品房网上销售实行登记备案制度属于被告的工作职责。对于本案争议的问题，本院作如下认定：1、被告注销商品房买卖合同备案行为是否属于行政诉讼受案范围，原告是否具有诉讼主体资格的问题。《城市商品房预售管理办法》制定目的是为了加强商品房预售管理，维护商品房交易双方的合法权益。市、县人民政府行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理。《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》第十条规定，“严格预售商品房退房管理。商品住房严格实行购房实名制，认购后不得擅自更改购房者姓名。各地要规范商品住房预订行为，对可售房源预订次数做出限制规定。购房人预订商品住房后，未在规定时间内签订预售合同的，预订应予以解除，解除的房源应当公开销售。已签订商品住房买卖合同并网上备案，经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由。所退房源应当公开销售。”为了加强房地产市场监管力度，提高商品房交易信息的透明度，规范商品房销售行为，加快建立健全房地产市场信息系统和预警预报系统，太仓市人民政府于2005年10月4日制定实施《太仓市商品房销售网上管理实施意见》（试行），在全市实现商品房销售合同网上登记备案。该实施意见第四条规定，“市规划建设局是全市商品房销售网上管理工作的主管部门，市规划建设局房管部门具体负责本市商品房销售网上管理工作的组织协调和监督管理”。第十四条规定，“商品房买卖合同经双方确认后，由购房者设置密码，开发企业通过网上操作系统，将合同文本传送至市规划建设局房管部门办理备案”。第十五条第二款规定，“商品房买卖合同一经网上登记备案，买卖双方不得擅自修改。”第十七条规定，“商品房买卖合同登记备案后，需要增减共有人或撤销买卖合同的，由买卖双方持变更（撤销）申请、原房屋买卖合同、身份资格证明等，到市规划建设局房管部门办理变更（撤销）手续。原商品房买卖合同应予作废”。从上述规定的内容来看，商品房销售合同网上登记备案制度不是被告的内部行政管理措施，而是政府为了加强商品房预售和销售管理，维护商品房交易双方的合法权益而实行的管理措施，由被告作为行政主管部门组织实施。该制度对商品房的买卖双方都进行了约束，而不是仅规定了商品房开发企业单方的告知性报备。在办理了变更（撤销）手续即注销房屋买卖合同备案登记后，原商品房买卖合同应予作废。因此被告注销房屋买卖合同备案登记的行为客观上对买卖合同双方的权利产生实际影响，该行政行为属于行政诉讼的受案范围。根据原告起诉时提供的证据材料，原告与房产公司签订有房屋买卖合同，原告作为合同相对方，与被告注销备案登记行政行为存在法律上的利害关系，因此原告具备本案行政诉讼的主体资格。2、被告注销原告与第三人签订的3份商品房买卖合同备案登记行政行为是否合法的问题。现被告以材料遗失为由未能向本院提供其办理注销备案登记行政行为时所收到的相关材料，本院无法认定其是否尽到了审查义务。现原告否认其亲自或委托他人到被告处办理注销备案登记，并持有房屋买卖合同的原件，据此可以认定被告是在原告不在场的情况下办理注销登记行为。鉴于目前3套房屋已经销售给了其他人，并重新办理合同备案登记，不能再恢复原告与第三人签订的商品房买卖合同备案登记，被告的行政行为不具有可撤销的内容，故应认定被告的该行政行为违法。对原告的其他诉讼请求，本院不予支持。现第三人太仓世弘房地产开发有限公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
一、确认被告太仓市住房和城乡建设局于2012年6月20日注销原告周惠华与第三人太仓世弘房地产开发有限公司签订的商品房买卖合同（合同编号：××、××、××）备案登记行政行为违法。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。
审 判 长 高 平
审 判 员 李 强
人民陪审员 吴明珠
二〇一五年三月四日
书 记 员 王 茜