江西省赣州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣07行初124号
原告江西省会昌县西江镇南星村宋屋桥村民小组。
负责人许和发，该村民小组组长。
委托代理人凌瑞金，江西章贡律师事务所律师，一般授权代理。
被告赣州市人民政府。
法定代表人曾文明，该市政府市长。
委托代理人王建亮，该市政府法制办干部，一般授权代理。
原告江西省会昌县西江镇南星村宋屋桥村民小组（以下简称宋屋桥小组）诉被告赣州市人民政府履行行政复议职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
宋屋桥小组诉称，2017年5月17日原告因会昌县人民政府违法向会昌县凤凰岽商品林林场颁发会林证字（2015）第0602000006号《林权证》，严重损害原告林地所有权与使用权为由，向被告赣州市人民政府申请行政复议，要求被告撤销会昌县人民政府颁发的会林证字（2015）第0602000006号《林权证》，请求将该《林权证》中涉及的168.49亩林地所有权确权归还原告。被告收到原告的复议申请后，于2017年6月6日作出赣市府复告字［2017］6号《行政复议告知函》，认为原告提出的行政复议申请不属于被告受理，会昌县人民政府不属于原告提起的行政复议案件中适格的被申请人，遂依《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十五条第一款的规定，告知原告可向会昌县人民政府申请行政复议。原告认为，被告复议申请的被申请人是会昌县人民政府，要求原告向复议被申请人会昌县人民政府申请行政复议，是错误的，也违反法律规定。首先，原告提出的复议申请，符合《行政复议法》第六条第（四）项的规定，属于行政复议的范围。其次，撤销的会林证字（2015）第0602000006号《林权证》是由会昌县人民政府作出的，按照《行政复议法》第十三条第一款的规定，原告系对会昌县人民政府作出的具体行政行为不服，会昌县人民政府的上一级地方人民政府自然是赣州市人民政府。因此，原告提起的行政复议，复议机关应为被告，而非作出具体行政行为的会昌县人民政府。被告赣州市人民政府依照法律规定应当履行行政复议的职责而不履行，已构成行政不作为。再次，被告赣州市人民政府作出的《行政复议告知函》适用法律也是错误的，依法也应当撤销。被告作出的《行政复议告知函》适用了《不动产登记暂行条例》第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款以及《行政复议法》第十五条第一款的规定。原告认为，被告的上述法律适用均为错误。一、被告适用的《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。而事实上，通过审查被诉的《林权证》可以发现，真正作出会林证字（2015）第0602000006号《林权证》就是会昌县人民政府。因此，就本案而言，对案涉林地所有权、林木所有权进行不动产登记的机构就是会昌县人民政府，会昌县人民政府是原告提起行政复议的当然被申请人，也是行政复议的适格被申请人。二、被告适用的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款。原告向被告提起的是行政复议申请，并非行政诉讼。而行政复议和行政诉讼是行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服请求救济的两个完全不同法律程序。前者属于行政机关内部救济程序，后者则属于外部的司法救济程序。三、被告适用的《行政复议法》第十五条第一款的规定对《行政复议法》第十五条第一款规定的内容，原告进行了仔细的核对，根据官方公布的信息，《行政复议法》于1999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，自1999年10月1日起施行第十五条第一款规定的内容为:“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议。”，并非被告所说的“对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的内容，故被告适用《行政复议法》第十五条第一款也是错误的。综上，原告认为，原告发现自身合法权益受到侵害后，依法向被告申请行政复议，被告不作复议的审查，也不按法律规定履行自己的复议职责，己构成行政不作为。原告诉讼请求为：1、请求判令撤销被告作出的赣市府复告字［2017］6号《行政复议告知函》；2、判令被告履行行政复议职责；3、本案诉讼费用由被告承担。被
被告赣州市人民政府辩称，一、答辩人作出的告知函不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。答辩人作出的复议告知函属于行政机关上下级工作衔接的程序性文件，文件内容也仅是告知原告依法寻求权利救济的途径，不属于可诉行政行为，也未侵犯申请人申请行政复议的权利，因此，不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回原告起诉。二、答辩人作出告知函事实清楚。法律适用正确。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；……”的规定和《行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”原告申请撤销林权登记的行为属于不动产登记的一种，履行该行政行为的主体是会昌县不动产登记机关，其对不动产登记机关不履行相关职责不服应向其上一级行政机关申请复议，答辩人告知其向会昌县人民政府申请行政复议符合法律规定。综上，原告诉求缺乏事实和法律根据，请求法院依法驳回。
经审理查明，2015年6月10日会昌县人民政府向会昌县凤凰岽商品林林场颁发会林证字(2015)第0602000006号《林权证》，原告宋屋桥小组认为该具体行政行为侵犯其所有权和使用权，遂于2017年5月17日向被告赣州市人民政府申请行政复议，要求被告撤销会昌县人民政府颁发的会林证字(2015)第0602000006号《林权证》，请求将该《林权证》中涉及的168.49亩林地所有权确权归还原告。同年6月6日被告作出赣市府复告字［2017］6号《行政复议告知函》，认为原告提出的行政复议申请不属于被告受理，会昌县人民政府不属于原告提起的行政复议案件中适格的被申请人，依据《行政复议法》第十五条第一款的规定，告知原告可向会昌县人民政府申请行政复议。原告认为被告不履行行政复议行为属行政不作为且法律适用错误，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告江西省会昌县西江镇南星村宋屋桥村民小组，就本案起诉事宜，没有召开村民代表会或户主代表会的会议记录，起诉状也没有本小组村民签名，只有村民小组长许和发一个人的签名。
本院认为，《林权证》的发放与管理职能，原来由林业部门负责，以县政府的名义核发。2015年3月1日施行的国务院《不动产登记暂行条例》（第656号国务院令）之后，该项职能发生了转变，该条例第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。第六条又规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”。此后，根据国务院的规定，各地政府均成立了专门的不动产登记机构（不动产登记局），不动产登记局是政府确定的登记部门，归国土资源部门指导、监督。
《行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。不动产登记局的成立，使原来的登记机构和职能均发生了变化，属于法律规定的职能变更。据查，会昌县不动产登局由2015年11月挂牌成立，自2015年12月30日起办理不动产登记业务。依照法律规定，2015年12月30日以前，以会昌县人民政府的名义颁发的各类所有权证，有关权利义务转移给新成立的会昌县不动产登记局承接。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”；原告江西省会昌县西江镇南星村宋屋桥村民小组，没有提供有关本案诉讼事宜的会议记录，原告的主体资格不符合法律规定。
综上，原告的起诉不符合法律规定，根据《行政诉讼法》第四十九条第一款第一项《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼）若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款第（一）（三）项，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼）若干问题的解释》（法释[2000]8号）第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告江西省会昌县西江镇南星村宋屋桥村民小组的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 葛志程
审 判 员 周洋发
审 判 员 刘定丰
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 李 杏
代理书记员 邱 宇