河北省承德市双滦区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀0803行初3号
原告闫树军，男，1964年9月13日出生，汉族，农民，住承德市双滦区。
被告承德市双滦区西地满族乡人民政府，住所地承德市双滦区滦河镇滦河西街21号，统一社会信用代码：11130803000962699Y。
法定代表人郭利，乡长。
到庭负责人冯越，乡政法委书记。
委托代理人杨常青，河北承天律师事务所律师。
第三人承德市双滦区西地满族乡八里庄村村民委员会，住所地承德市双滦区西地满族乡八里庄村。
法定代表人任相生，主任。
第三人承德阜泰工贸有限公司，住所地承德市双滦区西地乡八里庄村，统一社会信用代码：91130803752443322R。
法定代表人王智凡，经理。
原告闫树军和被告承德市双滦区西地满族乡人民政府（以下简称西地乡政府）行政协议及赔偿纠纷一案，本院于2018年1月11日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因承德市双滦区西地满族乡八里庄村村民委员会（以下简称八里庄村委会）、承德阜泰工贸有限公司（以下简称阜泰公司）与本案的处理结果有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年3月8日公开开庭进行了审理。原告闫树军、被告西地乡政府分管政法工作的负责人冯越及委托代理人杨常青、第三人八里庄村委会法定代表人任相生、阜泰公司法定代表人王智凡到庭参加诉讼本案，本案现已审理终结。
原告闫树军诉称，2003年9月23日，原告闫树军与被告西地乡政府签订了征地协议书，被告西地乡政府占用了原告承包地0.123亩，约定使用费为每年每亩650元，每年10月31日前付清当年使用费，并特别注明，如被告西地乡政府不按时给付，原告有权终止合同，并可按拖延一日追加5%的滞纳金，此协议书双方签订后经滦平县公证处予以公证。后被告西地乡政府将使用费提升至每亩800元。2011年8月，第三人八里庄村委会和第三人阜泰公司签订协议，将土地使用费增加至每亩3000.00元，按此标准，西地乡政府和八里庄村委会支付原告土地使用费至2014年，自2015年开始，被告未按照约定如期如数支付，已经构成违约，按照协议约定，原告有权依约解除协议，收回土地使用权，并要求支付拖欠的土地使用费。为此，原告闫树军起诉要求被告及第三人：1、依法解除原告闫树军与被告西地乡政府于2003年9月23日签订的征地协议书，将原告的承包地0.123亩恢复原状并返还绐原告；2、支付拖欠原告2015年、2016年土地使用费541.2元，2017年270.6元，并按日5%支付滞纳金；3、给付原告人工费120元，5个，车费40元，共计640元；4、本案诉讼费、文稿费、律师代理费，由被告和第三人承担。因涉案《征地协议书》存在无效情形，经本院释明，原告闫树军变更诉讼请求，要求被告和第三人：1、依法判令原告闫树军与被告西地乡政府于2003年9月23日签订的征地协议书无效，将原告的承包地0.123亩恢复原状并返还绐原告；2、赔偿原告2015年、2016年土地使用费541.2元，2017年270.6元，并按日5%支付滞纳金；3、赔偿原告人工费120元，5个，车费40元，共计640元；4、本案诉讼费、文稿费、律师代理费由被告和第三人承担。
原告闫树军向本院提交的证据有：1、土地承包证1份，拟证明原告对土地享有承包经营权；2、公证书及征地协议书1份，拟证明原告和西地乡政府签订了征地协议书；3、阜泰公司与八里庄村委会签订的协议书1份，拟证明2011年后土地使用费每亩增至3000元，其中，800元由乡政府支付，2200元由第三人阜泰公司支付；4、村委会出具的证明1份，拟证明王树、闫长顺是八里庄村十组代表；5、法院会客凭证12份；6、流水账2份，上述证据拟证明原告要求解决问题花费。
被告西地乡政府辩称，一、与西地乡政府签订《征地协议书》的签约主体是第三人八里庄村委会，而非本案原告，原告无权诉请认定征地协议无效，原告不具备主体资格；二、涉案的协议为土地征用协议，并非是土地征收协议，协议内容并不违反法律、行政法规强制性规定，不具有法定无效情形，亦不损害国家利益和社会公共利益，应认定为合法有效；三、在征地协议履行期间，被告已按约定及时申请了相应的土地补偿款项，因财政拨款审批流程等原因导致2015年度补偿款延迟发放24天，延迟发放系不可抗力造成，并非被告主管恶意违约。原告请求赔偿滞纳金以及各项损失缺乏法律依据和事实依据，也无证据支持，原告的起诉不成立，故应驳回原告的诉讼请求。
被告西地乡政府向本院提交的证据有：1、2003年3月4日《征地协议书》1份、2003年9月10日《征地协议书》1份、（2003）滦证民字第114号公证书1份，拟证明征地协议是八里庄村委会和被告签订，原告不是签约主体；2、2015年度、2016年度工业园区小窝沟占地补偿款发放表各1份，拟证明2015年土地使用费已经列表发放，但原告拒不领取；3、滦平县人民政府《关于在西地规划区内加快工业项目建设的决定》（滦政2002年57号）文件1份，拟证明签订征地协议是落实县政府产业政策；4、现场光盘1份，拟证明征用原告的土地已形成道路，原告违法擅自垫土拦道。
第三人八里庄村委会辩称，土地使用费应当由西地乡政府和阜泰公司支付，村委会只是代为发放。因原告土地被征用多年，已经形成了一条公路，因高速公路的建设，八里庄村一组村民均需要使用该条公路通行，原告提出返还土地，恢复原状现在已不可能。
第三人八里庄村委会未向本院提交证据。
第三人阜泰公司辩称，租用原告的土地已经形成公路多年，返还土地、恢复原状已经不现实，我公司一直在支付土地使用费，只是2015年以后原告一直未领取，我公司不同意赔偿原告其他损失。
第三人阜泰公司未向本院提交证据。
本院依职权调取争议地卫星拍摄图片10张。
经庭审质证，原告对被告提交的2号、4号证据认可，对1号、3号证据有异议，认为1号证据不是和原告签订，与本案无关，3号证据没有政府批文。被告对原告证据有异议，认为1、3、4、5号证据与本案争议事实不相关、2号证据有涂改，不真实，6号证据不合法。第三人八里庄村委会对原告1号、2号证据中公证书、3号、4号证据认可，对5号、6号证据不发表质证意见，对被告证据认可。第三人阜泰公司对原告3号证据认可，对原告其他证据质证意见同被告，对被告证据认可。各方当事人对本院调取的卫星拍摄图片无异议。
本院对上述证据的证明力确认如下：原告提交的1号、3号、4号证据，被告提交的证据，本院予以采信；原告提交的2号证据只是征地协议书由土地承包户持有的一份，不能证明征地协议是原告和被告签订。原告提交的5号证据具有真实性，原告6号证据为原告一方书写，本院不予采信。
经审理查明：2002年9月19日，滦平县人民政府制定并发布《关于在西地规划区内加快工业项目建设的决定》（滦政[2002]57号），决定加快西地规划区工业项目建设。为落实滦平县人民政府政策要求，被告西地乡政府（乙方）和第三人八里庄村委会（甲方）签订《征地协议书》，约定：一、甲方同意乙方征用土地300亩；四、乙方征用甲方土地补偿费为承包地650元/亩；六、付款时间为每年10月31日前；七、乙方如不按时付款，甲方有权终止合同，并可每拖延一日追加5%的滞纳金；十二、此协议自甲、乙双方签字之日起生效。此协议一式五份，甲乙双方各执一份，小区管委会一份，居民组一份，土地承包户一份。2003年9月13日，滦平县公证处对《征地协议书》进行了公证。原告闫树军亦持有《征地协议书》一份，其位于八里庄村小窝沟的承包地中有0.123亩被征用。后被告西地乡政府将土地补偿费调至每亩800元，第三人八里庄村委会在收到被告西地乡政府拨付的土地补偿款后列表发放给原告和其他农户。2011年8月9日，第三人承德阜泰工贸公司与第三人八庄村委会签订协议书，约定：“2011年租地费由原来的每亩租金850元增加至每亩3000元，由于乡政府与阜泰公司现尚未达成租用费协议，所以阜泰公司答应10月31日之前如未与区政府和乡政府达成协议，阜泰公司先行垫付八里庄村民租地款每亩3000元，按乡与村核对后实际亩数付差价款（土地共计五十四亩）”。此后土地补偿费按每年每亩3000元标准支付，其中：由被告西地乡政府每亩支付800元，第三人阜泰公司每亩支付2200元，2015年以前土地补偿费已全额支付给原告，2015年度土地补偿费98.40元被告未按期支付，后延期24天才由第三人八里庄村委会向原告发放，原告以逾期发放为由未领取。2016年、2017年土地补偿费中由被告支付的部分均已按时发放。2015年、2016年、2017年度由第三人支付的土地补偿费计811.80元（每年270.6元）未按期支付原告。后原告于2017年7月向本院提起民事诉讼，要求解除征地协议书，将原告的承包地恢复原状并返还给原告，并要求西地乡政府和八里庄村委会支付拖欠的土地使用费和滞纳金，赔偿交通费、误工费等损失。本院于2017年12月22日作出民事裁定，认为《征地协议书》不属于民事合同，而属于行政协议范畴，原告的起诉不属于民事诉讼受案范围，裁定驳回了原告的起诉，后原告又向本院提起行政诉讼。
又查明，原告的承包地被征用后被修建成道路，第三人阜泰公司使用该道路通行，八里庄村一组村民则通过西侧另一条道路通行。2013年，因高速公路的修建，八里庄村一组通行原有道路被占用，现八里庄村一组村民和第三人阜泰公司均使用原告承包地被征用后修建的道路通行，进出八里庄村大小窝沟只能通过该道路通行。
本院认为，原告闫树军是被征用土地的承包经营权人，与被告西地乡政府征用土地的行政行为有利害关系，其具备原告的诉讼主体资格，故被告西地乡政府辩解原告不具备诉讼主体资格的理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，县级以上地方人民政府才有权实施土地征收行为，被告西地乡政府不具有征收土地的法定职权，其实施的签订征地协议等行政行为属于超越职权。同时，征地协议亦违反《中华人民共和国土地管理法》关于“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的强制性规定。被告西地乡政府和第三人签订的《征地协议书》虽然存在上述应认定无效的情形，但因原告被征用的土地已经形成道路，在高速公路建设后成为进出八里庄村大小窝沟的唯一通道，撤销征地行政行为或认定协议无效势必影响此道路的通行，给社会公共利益造成重大损害，因此，被告签订征地协议行政行为不予以撤销或认定无效，但应当认定违法。征地协议已履行十多年，应由被告支付的土地补偿费除2015年原告未领取外，其余均已履行完毕，期间，原告从未就征地协议的效力主张过权利，综合上述原因，故本院对原告提出的要求认定征地协议无效，并返还承包地的诉讼请求不予支持。被告西地乡政府违法实施的征地行为给原告造成了经济损失，故可参照征地协议中土地补偿标准赔偿原告损失。第三人之间签订协议书是对土地补偿款进行适当调整，是对征地协议的补充，因此，除第三人应按照协议约定支付原告土地使用费外，被告应当对该款项承担连带责任。原原告要求赔偿人工费、交通费（车费）、文稿费、律师费的诉讼请求，无合法有效证据证实，本院不予支持。原告要求支付滞纳金的诉讼请求，无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
被告承德市双滦区西地满族乡人民政府实施的征地行政行为违法；
被告承德市双滦区西地乡人民政府赔付原告闫树军2015年土地补偿费损失人民币98.40元；
第三人承德阜泰工贸有限公司支付原告闫树军2015年、2016年、2017年土地补偿费人民币811.80元。被告承德市双滦区西地乡人民政府对该款项承担连带责任；
上述各款项于本判决生效之日起十日内付清。
驳回原告闫树军其他诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告承德市双滦区西地乡人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 张惠锴
人民陪审员 刘桂平
人民陪审员 杨建利
二〇一八年三月二十三日
书 记 员 客文博