湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘31行初54号
原告张东玉，女，汉族，1939年5月6日生，湖南省吉首市人，现住吉首市镇溪办事处雅溪社区二组。
委托代理人王洪友，男，汉族，1963年12月21日出生，湖南省吉首市人，住吉首市镇溪办事处雅溪村2组。
委托代理人程柳泉，湖南共盛律师事务所律师。
被告吉首市人民政府，住所地：吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人李诗兴，该市市长。
委托代理人向仍炎，吉首市林业局工作人员。
委托代理人杨黎明，湖南董艺律师事务所律师。
原告张东玉因认为被告吉首市人民政府不履行林权行政登记法定职责，于2017年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。原告张东玉及其委托代理人王洪友、程柳泉，被告吉首市人民政府的委托代理人向仍炎、杨黎明到庭参加诉讼，被告吉首市人民政府的负责人经本院合法传唤没有到庭。本案现已审理终结。
2016年10月23日，原告张东玉向被告邮寄了林权及林地登记申请书，申请将位于对堂坡四至界限为：“上引水沟，下长坨人大路，左罗兴保插赖离扒，右方家生地”的林权及林地登记在原告名下。
原告诉称：1981年，原告的丈夫田应城（已故）承包了位于吉首市雅溪村对堂坡15.3亩林地及林木，四至界限为：“上引水沟，下长坨人大路，左罗兴保插赖离扒。右方家生地。”2012年农历12月底，被告给原告送达了吉林证字(2010)第0012040583小班号为74-4《林权证》，该《林权证》记载的四至界限为：“东长坨人山田边，南长坨松林山、西标坎坳田头，北方兔发山。”因吉林证字(2010)第0012040583小班号为74-4《林权证》登记与历史档案不符，2015年1月13日经吉首市镇溪街道办事处雅溪社区人民调解委员会调解:“就该班块要依老证为准，重新登记”。2015年6月1日被告作出吉政发[2015]10号文件《关于撤销罗胜英、方兔发、罗兴保、张冬玉所持<林权证>的决定》。该决定明确告之原告重新向被告提出申请，以便重新发证。2016年10月23日原告通过邮寄方式向被告申请重新颁发四至界限为：“上引水沟，下长坨人大路，左罗兴保插赖离扒，右方家生地”《林权证》，而被告至今仍不履行其法定职责。为此，原告为了维护其合法权益，特依据我国《行政诉讼法》相关规定提起诉讼，请求:1.依法责令被告为原告颁发四至界限为：“上引水沟，下长坨人大路，左罗兴保插赖离扒，右方家生地”《林权证》。2.依法判令被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提供了以下证据：l.雅溪村十二组农户田应城林木林地荒山到户分块登记表,拟证明张东玉等四户人历史档案记载的对堂坡林木，林地界线。2.调解笔录,拟证明位于对堂坡林木、林地所有权人均同意按历史档案记载发证。3.吉首市人民政府文件(2015)10号,拟证明吉首市人民政府撤销张东玉等四户人2010年颁发的林权证并告知申请重新发证。4.林权及林地登记申请书,拟证明张东玉于2016年10月23日已申请发证。5.EMS快递及回单,拟证明被告已收到申请书，但被告在法定期限内不履行法定职责。
被告吉首市人民政府辩称：《湖南省林权登记管理办法》第九条规定：林业主管部门对申请人提交的登记申请材料应当在5日内进行审查。对所提供的申请材料符合本办法规定的，应当予以受理；对不属于本级人民政府登记的事项，应当书面告知申请人向有管辖权的人民政府林业主管部门提出登记申请；申请材料中存在可以当场更正错误的，应当允许申请人当场更正；对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容。有下列情形之一的，不予受理，并书面通知申请人：（一）申请登记的林权不在登记范围内的；（二）林权登记申请人没有合法身份证明的；（三）有权属争议的；（四）按照法律、法规规定不能登记的。根据《湖南省林权登记管理办法》第九条规定，被答辩人应当向答辩人提出林权登记申请，只有答辩人收到了被答辩人的林权登记申请后在复核条件的情况下才能给其颁证。但到目前为止，答辩人一直未收到过被答辩人的申请。另外，本案被答辩人林地位于吉首市雅溪社区对堂坡，对堂坡的土地由张东玉、罗兴保、方家生、方国祥四户承包，2014年因吉首市修建绕城环线需征收对堂坡涉及四户的承包土地，吉首市国土局丈量对堂坡后，根据丈量土地向雅溪社区拨付了补偿款，因四户承包人对丈量各自的土地面积不服，对相互间的界限各执一词，所以被答辩人的土地权属一直不明，有争议。为此镇溪办事处多次组织调解均无果。综上所述，被答辩人如需取得林权证，首先应明确界限和明确权属，其次再向答辩人提出书面申请。因被答辩人拟申请林权证的林地权属不明，又未向答辩人提出登记申请，因此请求驳回被答辩人的请求。
被告在庭审中补充以下答辩意见：一、原告的诉求与历史登记不符。二、原告要求以其诉求发证，必须征得其他利害关系人的认可，经过调解，各方不能达成一致意见，因此原告要求发证的地方有争议，不能发证。三、原告认为2010年的林权证与历史登记不符，其必须举出登记错误的事实。四、原告诉请发证没有实际意义，因为该地已经被征收了。
被告向本院提交了以下证据、依据：1.吉首市人民调解案件登记表。2.雅溪林地纠纷调解笔录。3.雅溪社区对堂坡征地纠纷调解情况说明。以上三份证据拟证明张东玉诉请办证地块的界限与第三人有争议，即权属不明的事实。
经庭审质证，当事人的质证意见如下：
（一）对被告吉首市人民政府的证据。
原告质证意见为：1-2号证据来源不清，系复印件，不能达到被告的证明目的。3号证据系吉首市镇溪办事处单方说明，没有经办人和负责人签字，该证据系复印件，不能达到被告的证明目的。
（二）对原告张东玉的证据。
被告质证认为：1号证据三性没有异议，但不能达到原告的证明目的，该证据证明了原告的诉求和历史的三山变一山的登记不符，同时证明了被告的确权依据。2号证据三性没有异议，不能达到原告的证明目的，该证据证明了争议地是有争议的地块，根据法律规定，有争议的的地块不符合办证条件。3号证据没有异议。4号证据三性没有异议，但是达不到原告的证明目的，恰恰证明了原告的诉求不符合历史依据。5号证据没有异议。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对双方当事人上述证据认证如下：
（一）对被告吉首市人民政府的证据：被告所举三份证据均属于本案被诉行政行为之前形成的证据，不能证明被告收到原告申请林权登记后已经履行法定职责的事实，不予采信。
（二）对原告张东玉所举证据：原告所举五份证据，被告对证据的真实性、合法性和关联性均无异议，仅对证据的证明目的有异议，予以采信。
经审理查明，涉案林地位于吉首市雅溪社区，地名叫做对堂坡。雅溪社区村民张东玉、罗兴保、方家生、方国祥等四户在对堂坡均有承包地，并在当时均持有林权证。2014年吉首市因修建绕城环线，征收了对堂坡相关林地，并给雅溪社区拨付了补偿款，从而引发了张东玉、罗兴保、方家生、方国祥四户的林权纠纷。原告张东玉等四户对被征收林地的范围和面积产生争议，经所在社区及办事处调解后，未果。2015年6月1日，经原告张东玉等四户申请，吉首市人民政府作出吉政发（2015）10号行政决定，以张东玉等四户在对堂坡的林地存在争议为由，撤销了张东玉等四户各自持有的林权证，该决定同时告知张东玉等四户需与社区重新签订林地承包合同、明确四至界址后，再重新申请发证。该行政决定作出后，张东玉等四户均未申请复议或提起行政诉讼。2016年10月23日，原告张东玉以邮寄的方式，向被告吉首市人民政府递交了林权登记的书面申请，被告在本案庭审中亦承认收到了原告的书面申请。被告收到申请后，在法定期限内没有根据原告的申请事项为其进行林权登记，原告遂以被告不履行法定职责为由，诉至本院。
本院认为，本案系不作为类行政诉讼，案件的争议焦点主要有二：一是被告吉首市人民政府是否构成了不履行法定职责；二是原告提出责令被告为其颁发林权证的诉请应否得到支持。
关于争议焦点一。首先，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”根据该规定，被告吉首市人民政府具有对涉案林地登记发证的法定职责。其次，《湖南省林权登记管理办法》第九条对行政机关收到申请人的登记申请后应当如何处理，分别作出了明确而具体的规定。本案中，没有证据可以证实被告在收到原告的登记申请后，已经严格的按照第九条规定的行政程序进行了处理，即：被告既没有明示其已经受理了原告的申请，也没有因原告的申请材料不全或错误而通知其补正或更正，更没有因原告的申请不符合条件而以书面的形式通知其不予受理。简言之，被告对于原告的申请，无所作为。因此，应当认定被告行政不作为的事实客观存在，已经构成了不履行法定职责。
关于争议焦点二。本案原告张东玉诉请责令被告为其颁发林权证。根据《湖南省林权登记管理办法》第十二条的相关规定，核发林权证必须同时具备申请材料齐全、界线界址清楚、权属合法且无争议等基本条件。本案中，涉案的对堂坡林地曾于2014年因土地征收而引发原告张东玉与罗兴保、方家生、方国祥等四户的权属争议，并导致四户原先各自持有的林权证被撤销。直至原告提起本案诉讼时止，没有证据可以证明四户之间的权属争议已经通过协商调解或者行政处理的方式得到解决。因此，原告在涉案林地的纠纷尚未化解、权属仍存争议的情况下申请颁证，不符合《湖南省林权登记管理办法》第十二条的相关规定。
此外，尽管被告已经构成了不履行法定职责，应当确认其违法，但鉴于被告的违法行为仅限于违反了《湖南省林权登记管理办法》第九条所规定的程序性规定，对原告的权利并不产生实际影响。因为在涉案林地权属争议没有得到解决的情况下，按照《湖南省林权登记管理办法》第十二条的规定，原告仍然难以通过诉讼的方式来实现其颁证之目的。因此，被告虽已构成不履行法定职责，但本院再行判决其履行相应的程序性职责并无实际意义。
综上，被告吉首市人民政府不履行法定职责的行为，应当确认违法。原告诉请责令被告为其颁发林权证，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告吉首市人民政府对原告张东玉申请林权登记不履行法定职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告吉首市人民政府负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
人民陪审员 汪小丽
二〇一七年十月十一日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。