宁波市鄞州区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）甬鄞行初字第118号
原告陈林飞。
委托代理人李刚，北京安迪律师事务所律师。
被告宁海县国土资源局，住所地宁海县跃龙街道桃源中路199号。
法定代表人石道伟，局长。
出庭应诉负责人龚以海，副局长。
委托代理人陈志明，宁海县国土资源局工作人员。
委托代理人应满昌，宁波市导源法律服务所法律工作者。
第三人宁海县盛源激光科技有限公司，住所地宁海县跃龙街道模具城A2。
法定代表人陈中强，总经理。
委托代理人王星光，宁波市云峰法律服务所法律工作者。
委托代理人吴杰武，宁波市云峰法律服务所法律工作者。
原告陈林飞诉被告宁海县国土资源局土地行政合同一案，原告于2015年9月18日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于2015年9月23日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。因宁海县盛源激光科技有限公司（以下简称盛源公司）与本案处理结果存在利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月12日公开开庭审理了本案。原告陈林飞及委托代理人李刚、被告宁海县国土资源局的出庭负责人龚以海及委托代理人陈志明、应满昌，第三人宁海县盛源激光科技有限公司的委托代理人吴杰武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈林飞起诉称，原告是浙江省宁海县桃源街道大岙村村民，承包该村的林地种植林木果树。2014年8月8日，原告承包经营的林地突然被被告强行征收后交付给盛源公司用以工业项目开发。被告一直未向原告公告合法的征地批准文件，原告至今也未拿到征地和地上附着物的补偿款。为弄清真相，经申请政府信息公开，原告获取的浙江省人民政府作出的浙土字A（2012）-0345《浙江省建设用地审批意见书》中涉及原告承包林地。该用地审批意见违反了林业管理法规规定的征用林地应当先报林业行政主管部门审核同意的前置程序。原告依法提起行政复议，2015年6月9日浙江省人民政府作出浙政复字（2014）360号《行政复议决定书》撤销了“浙土字A（2012）-0345号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁海县2012年度计划第四批次建设用地宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块1.8473公顷林地的具体行政行为。”可被告却已于2013年8月24日将原告合法承包经营的林地连同其他林地违法出让给了盛源公司。原告认为土地出让合同属行政合同，被告出让原告合法承包经营的林地属违法侵权行为，合同中涉及违法侵权部分归于无效，原告与该行政合同之间有法律上的利害关系。故诉至法院，请求判决确认被告与盛源激光公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中涉及原告1亩林地部分无效；
原告为证明其诉讼主张，向本院提供了以下证据材料：
1.自留山清册和林权登记资料（复印件）各1份，用以证明原告对该林地享有合法权利的事实；
2.证明、宁海县公安局桃源派出所出具的死亡证明、放弃实体债权声明书各1份，用以证明陈梅新和陈林飞是父子关系，陈梅新已死亡，除陈林飞外其他的第一顺序继承人均放弃继承的事实；
3.浙江省人民政府浙土字A（2012）-0345《浙江省建设用地审批意见书》、浙江省人民政府浙复字（2014）360号《行政复议决定书》（复印件）各1份，用以证明经浙江省人民政府复议以后对原先审批的部分内容予以撤销的事实；
4.《国有建设用地使用权出让合同》、《宁海县国有建设用地使用关挂牌出让成交确认书》（复印件）各1份，用以证明当时合同已经签订并且已生效的事实；
5.被毁坏林地地貌前后对比照片一组，用以证明因被告侵权行为造成的严重后果，致使林地造成了破坏的事实。
被告宁海县国土资源局答辩称：一、涉案《国有建设用地使用权出让合同》的效力，不是行政诉讼的可诉对象。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，只有出现“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除”等情形，行政协议才具有可诉性。从上述规定来看，行政协议中作为行政诉讼的可诉对象只是行政主体在行政协议履行中的“不作为”或“乱作为”。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，明确法院可判决确认无效的是“行政行为”，而非“行政协议”。故涉案《国有建设用地使用权出让合同》有效与否不属于法律规定可诉行政行为的范围。二、涉案《国有建设用地使用权出让合同》的签订符合法律法规规定，合法成立并生效。宁海县人民政府为实施城市规划，征收宁海县桃源街道前黄经济合作社集体土地，拟用于宁海县模具城08-1地块建设项目。被告就上述地块征收事宜，向宁海县桃源街道前黄经济合作社送达《听证告知书》，告知其拟征收涉案地块的土地类别、面积、用途、补偿标准、安置方案及申请听证的时间和权利等，并报上级审批，浙江省人民政府于2012年11月21日作出浙土字A（2012）-0345号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁海县2012年度计划第四批次建设用地。为此，宁海县人民政府作出《宁海县人民政府征收土地方案公告》，被告据此作出《宁海县国土资源局征地补偿安置方案公告》，并在宁海县桃源街道前黄村进行了张贴，在公告期内并无异议。涉案地块的征收补偿款也已全部支付给宁海县桃源街道前黄经济合作社。故被告与第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》符合法律法规规定，且已合法成立并生效。三、原告诉请要求确认涉案《国有建设用地使用权出让合同》无效于法无据。2015年6月19日，浙江省人民政府以违反《浙江省林地管理办法》第二十四条规定，作出浙政复（2014）360号《行政复议决定书》，撤销了浙土字A（2012）-0345号《浙江省建设用地审批意见书》中征收1.8473公顷林地的具体行政行为，而《浙江省林地管理办法》属于地方性政府规章，并不属于法律、行政法规的范畴，违反《浙江省林地管理办法》的规定并不能作为确认涉案《国有建设用地使用权出让合同》部分无效的依据。综上所述，涉案《国有建设用地使用权出让合同》的签订符合法律、法规规定，已合法成立并生效，原告之诉缺乏事实和法律依据，理由不能成立。请求依法驳回原告的起诉。
被告为证明其诉讼主张，向本院提供了以下证据：1.浙江省建设用地审批意见书、宁海县国有建设用地使用权挂牌出让公告、国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知、国有建设用地使用权出让合同及行政复议决定书各1份，用以证明被告与第三人签订合同的程序合法，该合同已成立并生效的事实；
2.解除合同的函和快递邮寄函，用以证明被告已向第三人发函要求解除该合同的事实。
第三人宁海县盛源激光科技有限公司陈述称，第三人取得该块建设用地是合法有效的，且已经支付了相应款项，履行了合同约定的义务。该土地出让合同应该继续履行下去。
第三人未向本院提交证据。
对原、被告提供的证据及法律依据，经庭审质证，本院作如下确认：对原告提供的证据材料1、2，被告和第三人没有异议，故本院予以确认。对原告提供的证据材料3、4，被告和第三人对真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议。本院认为，因被告和第三人对上述证据的真实性没有异议，本院对其真实性予以确认。对原告提供的证据5，被告和第三人对该组证据的三性均有异议。本院认为，该组证据与本案缺乏关联性，故对该组证据，本院不予确认。
对被告提供的证据1，第三人对该组证据没有异议，原告对该证据的真实性没有异议，认为出让合同涉及的林地征收行为已被省政府撤销，所以现在也不合法了。本院认为，因原告和第三人对该组证据的真实性没有异议，本院对其真实性予以确认。对被告提供的证据2，原告和第三人对该证据已经送达给第三人的事实没有异议，故本院予以确认。
经审理查明，原告陈林飞系宁海县桃源街道大岙村村民，其父陈梅新承包该村的林地种植树木。2012年，宁海县人民政府为实施城市规划，拟申请征收2012年度计划第四批次建设用地32.5883公顷，该批次建设用地涉及征收宁海县桃源街道前黄经济合作社集体土地2.3001公顷，其中耕地0.1942公顷、园地0.2112公顷、林地1.3137公顷、未利用地0.5810公顷，拟用于宁海县模具城08-1地块建设项目。2011年11月，宁海县规划设计院勘测后对宁海县模具城08-1地块出具勘测定界综合报告。2012年3月20日。被告就上述地块征收事宜，向宁海县桃源街道前黄经济合作社送达《听证告知书》，告知其拟征收涉案地块的土地类别、面积、用途、补偿标准、安置方案等，以及对征地补偿标准和安置方案可以申请听证的权利。2012年4月10日，宁海县统一征地事务所与宁海县桃源街道前黄经济合作社签订了《征地补偿协议》，对征地面积、地类、四至范围、补偿标准、征地费用、人员安置等事项作出了约定，2012年8月17日，宁海县规划局经审核认为，该批次建设用地项目符合城市、村镇规划要求，同意规划选址。2012年8月20日，被告编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经宁海县人民政府同意后逐级上报审批，浙江省人民政府于2012年11月21日作出浙土字A（2012）-0345号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁海县2012年度计划第四批次建设用地32.5883公顷。2013年8月24日，被告与第三人盛源公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将宁海县模具城08-1地块中的23001平方米的宗地出让给第三人开发，其中包括陈梅新承包种植的林地。原告通过申请政府信息公开，获取了浙江省人民政府作出的浙土字A（2012）-0345《浙江省建设用地审批意见书》，其认为该用地审批意见违反了林业管理法规规定的征用林地应当先报林业行政主管部门审核同意的前置程序，遂向浙江省人民政府提起行政复议。2015年6月9日浙江省人民政府作出浙政复字（2014）360号《行政复议决定书》撤销了“浙土字A（2012）-0345号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁海县2012年度计划第四批次建设用地宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块1.8473公顷林地的具体行政行为。”被告于2015年11月12日向第三人送达了《关于解除3302262013A21075号〈国有建设用地使用权出让合同〉的函》。现原告向本院起诉，要求判决确认被告与盛源公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中涉及原告林地部分内容无效。
另查明，陈梅新已于2009年5月去世，其第一顺序继承人为妻黄美英及子陈林飞、陈明飞、陈赛飞、陈建明。除原告陈林飞外，其余继承人均放弃对陈梅新涉案林地的继承权。
本院认为，本案中与原告陈林飞存在利害关系的是被告宁海县国土资源局对原告等人实施的土地、林地征收行为。首先，根据《浙江省林地管理办法》第二十三条规定，征收、占用林地用于工程建设的，申请人应当向县级林业行政主管部门提出申请，经林业行政主管部门依照法定权限和程序审核同意后，方可按照土地管理法律、法规的规定办理建设用地审批手续。被告在对宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块占用的林地实施征收行为时未经林业行政主管部门审核同意，就直接申报办理土地征收审批手续，违反法定程序，其征收的1.8473公顷林地的行政行为已被浙江省人民政府复议决定所被撤销。而被告与第三人盛源公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系被告将已完成征收、征用手续的土地、林地再行出让给第三人使用、开发过程中订立的协议，原告并非该合同的当事人，且该合同的签订、履行与原告不存在利害关系。其次，涉案《国有建设用地使用权出让合同》已由被告发函解除，终止履行，现原告起诉确认无效，已无实际意义。故原告不具有本案诉讼主体资格。其起诉不符合法定受理条件，应不予受理，已经受理的，应驳回起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈林飞起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 周 磊
审 判 员 徐小娟
人民陪审员 孙象伟
二〇一六年三月二日
代书 记员 吴 丹
附：本案适用的法律、法规及规章：
一、《浙江省林地管理办法》
第二十三条征收、占用林地用于工程建设的，申请人应当向县级林业行政主管部门提出申请，经林业行政主管部门依照法定权限和程序审核同意后，方可按照土地管理法律、法规的规定办理建设用地审批手续。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
……
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
……
三、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……