襄阳铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂7102行初3号
公益诉讼人：襄阳铁路运输检察院。
被告：襄阳市国土资源局襄州分局，住所地襄阳市襄州区航空路76号。
法定代表人：余付华，该分局局长。
委托诉讼代理人：鲁金国，湖北春园律师事务所律师。
公益诉讼人襄阳铁路运输检察院（以下简称襄铁检察院）诉被告襄阳市国土资源局襄州分局（以下简称襄州国土分局）不履行法定职责一案，本院于2017年6月29日受理后，于2017年7月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭审理了本案。公益诉讼人襄铁检察院指派检察员钱敏生、刘家烨及检察官助理王毅出庭支持公益诉讼，被告襄州国土分局法定代表人余付华、委托诉讼代理人鲁金国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人襄铁检察院诉称，襄阳市襄州区人民检察院在履职中发现襄州国土分局对张金兵非法占用土地一案不依法履行法定职责，损害了国家和社会公共利益，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定。后经湖北省人民检察院指定管辖，移送襄铁检察院审查起诉。
2014年4月，襄阳市襄州区张家集镇张集村二组村民张金兵租用该村二组6280.9平方米耕地新建驾校训练场。经襄州国土分局规划与调控监测科出具规划证明证实，张金兵租用的土地属于基本农田保护区，不符合土地利用总体规划。2014年11月18日，襄州国土分局对张金兵未经批准非法占用土地的行为，下达了襄区土停字第（2014）C-49号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，并于当日送达张金兵。2015年1月27日，襄州国土分局作出襄区土罚字（2015）第35号《国土资源行政处罚决定书》，认为张金兵未经批准，非法占地6280.9平方米建驾校训练场，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的土地；2.限期15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处每平方米30元的罚款，计188427元。鉴于张金兵一直未履行处罚决定书中确定的义务，襄州国土分局于2015年8月12日向张金兵送达襄区土催字（2015）第33号《履行催告书》，限其10日内履行行政处罚所确定的义务。2015年10月26日，襄州国土分局向襄州区人民法院申请强制执行襄区土罚字（2015）第35号行政处罚决定书的内容，同年11月4日，襄阳市襄州区人民法院以襄州国土分局的申请已超过法定申请执行期限为由，裁定不准予强制执行。后襄州国土分局针对张金兵非法占用土地的行为未依法采取有效措施，该驾校训练场仍然继续经营。
为切实保护国家土地资源，严守耕地总量不变的“红线”，维护国家和社会公共利益，2017年4月12日，襄阳市襄州区人民检察院向襄州国土分局发出襄州检行建（2017）5号检察建议书，该检察建议认为，襄州国土分局对张金兵非法占用土地的违法行为怠于履行职责，致使国家利益受到侵害。建议襄州国土分局对张金兵非法占用耕地的违法行为依法履行监管职责，落实行政处罚决定，保护国家利益不受侵害。2017年4月18日，检察建议书由该分局执法监察大队中队长陶轶彦签收。
2017年5月4日，襄州国土分局下达襄区土资执责停字第（2017）231号责令停止违法行为通知书，责令张金兵纠正违法行为，消除违法状态。2017年5月17日，襄州国土分局对张金兵非法占地一案再次立案查处。2017年6月19日，襄州国土分局回复襄阳市襄州区人民检察院，回复的主要内容为：已针对张金兵非法占地行为重新立案查处，并将按照法定程序申请人民法院强制执行。
公益诉讼人襄铁检察院认为，根据《湖北省土地管理实施办法》第四条第一款规定，县以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作。襄州国土分局对张金兵非法占用耕地修建驾校训练场的违法行为作出行政处罚决定后，应对被占用的土地继续履行监督和管理职责，确保被非法占用并改变用途的土地恢复原状。但由于襄州国土分局并未依法履职，致使土地至今未恢复原状。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”第四条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”耕地特别是基本农田是国计民生的基础，关系到国家粮食生产安全，关乎每位公民的生存与发展，国家采取了严格的耕地保护制度。襄州国土分局不依法履职的行为导致6280.9平方米耕地被非法占用，严重违反了耕地保护制度和基本农田保护制度，危及了整体意义基本的粮食生产和粮食安全，损害了国家和社会公共利益。综上，为督促襄州国土分局依法履职，促进行政机关依法行政，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，向本院提起行政公益诉讼，请求判令：1.确认被告在作出襄区土罚字(2015)第35号行政处罚决定后,未依法继续履行职责违法；2.判令被告对上述行政处罚决定所涉张金兵非法占用土地的违法行为，依法继续履行监督和管理职责。
公益诉讼人襄铁检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据：公益诉讼人襄铁检察院起诉符合法定条件的证据
（2）全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；
（2）最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；
（2）湖北省人民检察院指定管辖函（鄂检函【2017】行10号）、湖北省高级人民法院的指定审判管辖函（（2017）鄂行他137号）。
上述证据证明，公益诉讼人襄铁检察院的起诉符合法定条件，本案经湖北省人民检察院指定管辖，移送襄铁检察院审查起诉。
第二组证据：襄州国土分局查处张金兵非法占地案的相关证据
1.2014年11月18日，襄州国土分局作出的《责令停止违法行为通知书》（襄区土停字第（2014）C-49号）及送达回证；
2.2015年1月15日襄州国土分局作出的《国土资源行政处罚听证告知书》（襄区土听告字（2015）第4号）及送达回证；
3.2015年1月15日襄州国土分局作出的《国土资源行政处罚告知书》（襄区土告字（2015）第4号）及送达回证；
4.2015年1月27日襄州国土分局作出的《国土资源行政处罚决定书》（襄区土罚字（2015）第35号）及送达回证；
5.2015年8月12日襄州国土分局作出的《行政决定履行催告书》（襄区土催字（2015）第33号）；
6.2015年10月19日，襄州国土分局向襄阳市襄州区人民法院提交的行政处罚强制执行申请书；
（2）襄阳市襄州区人民法院行政非诉执行审查案件立案审查、审判流程管理信息表；
（2）襄阳市襄州区人民法院（2015）鄂襄州行非审字第00228号行政裁定书。
上述证据证明，襄州国土分局虽然对张金兵非法占用土地的行为作出了行政处罚决定，但在张金兵没有自动履行行政处罚确定的义务时，未及时向人民法院申请强制执行。由于超过了法定申请执行期限，该申请被襄阳市襄州区人民法院裁定不准予强制执行。
第三组证据：襄阳市襄州区人民检察院履行法定程序的证据
（2）襄阳市襄州区人民检察院立案决定书；
（2）襄阳市襄州区人民检察院襄州检行建（2017）5号检察建议书及送达回证。
上述证据证明，襄阳市襄州区人民检察院已经充分履行了法定程序。
第四组证据：检察机关提出检察建议后，襄州国土分局仍未履职到位的证据
1.2017年5月19日，襄州国土分局襄州土资文（2017）93号《关于襄州检行建（2017）5号建议书情况的报告》；
2.2017年5月4日襄州国土分局作出的《责令停止违法行为通知书》及送达回证；
3.2017年6月19日，襄州国土分局出具的《襄州国土分局关于张家集镇张集村二组村民张金兵违法占地的查处情况报告》。
上述证据证明，襄州国土分局在收到检察建议书后，对张金兵违法占地的行为未采取实质性措施，仍未履职到位。
第五组证据：国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态的证据
1.检察机关于2017年6月16日询问张金兵的调查笔录及拍摄的该驾校训练场现场照片；
2.检察机关于2017年6月17日询问张集村村支部书记张德元的调查笔录。
3.2017年7月11日，公益诉讼人襄铁检察院询问张金兵的调查笔录及驾校训练场现场照片。
上述证据证明，襄州国土分局未向张金兵送达襄区土资执责停字第（2017）231号《责令停止违法行为通知书》，公益诉讼人在实地调查张金兵非法占用土地的现场情况时，发现非法占用土地仍处于受侵害状态，未有实质性变化。
被告襄州国土分局辩称：张金兵非法占用土地一案，答辩人曾于2015年1月27日作出襄区土罚字（2015）第35号行政处罚决定书。由于2014年11月1日，全国人民代表大会常务委员会颁布《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，其中将行政诉讼的起诉期限由三个月修正为六个月，自2015年5月1日起施行。答辩人作出处罚决定后，正值新旧行政诉讼法衔接之时，由于人民法院、行政机关对于如何适用新旧法律之间存在认识不一致等原因，答辩人在2015年10月26日申请人民法院强制执行时，襄阳市襄州区人民法院以答辩人超过法定申请执行期限为由，裁定不予强制执行。
因行政处罚法、行政强制法等法律均没有设定行政机关的行政行为被人民法院裁定不予强制执行后行政机关的救济程序，襄州国土分局面临此种情形时，只能采取咨询法律顾问、请示上级主管部门、督促张金兵自觉消除违法状态等措施，致使驾校训练场仍然继续经营。当答辩人于2017年4月18日收到人民检察院检察建议书后，立即着手对张金兵非法占用土地一案重新进行调查处理，于2017年5月4日向张金兵送达《责令停止违法行为通知书》，于5月17日决定立案查处，并将办理情况书面回复襄阳市襄州区人民检察院。经过督促，目前张金兵非法占用土地开设的驾校训练场已经停止经营，土地原状已基本恢复。
被告襄州国土分局向本院提交了以下证据：
（2）襄州国土分局于2017年5月4日向张金兵下达的《责令停止违法行为通知书》及送达回证；
（2）襄区土资执立字（2017）56号关于张金兵涉嫌非法占地的《立案呈批表》；
（2）襄州国土分局分别于2017年5月4日、6月2日对张金兵、张德元作出的询问笔录；2017年5月19日，襄州国土分局规划与调控监测科出具的规划证明；张金兵的身份证明；
（2）2017年5月19日，襄州国土分局襄州土资文（2017）93号《关于襄州检行建（2017）5号建议书情况的报告》；
5.非法占地现场全景照片、拆除非法占地现场水泥路面的照片、对非法占用土地复耕的照片；
6.襄阳市国土资源局作出的关于张家集镇张集村张金兵驾校训练场恢复耕种条件的踏勘意见，张家集镇张集村村民委员会证明。
以上证据证明，襄州国土分局收到检察建议书后，立即履行法定职责。于2017年5月17日决定对张金兵非法占地一案再次立案查处，开展调查取证工作，并于2017年5月19日将该案的查处情况书面回复襄阳市襄州区人民检察院。通过积极履职，非法占用土地上新建的建筑物和其他设施已经拆除，土地经上级主管部门踏勘，已经恢复原状，达到耕种条件，耕地被侵害状态已经消除。
经庭审质证，被告襄州国土分局对公益诉讼人襄铁检察院提供证据的真实性无异议，但提出公益诉讼人举出的驾校训练厂现场照片显示的是7月11日之前的土地状态，后因被告积极履责，土地现状已经发生改变，恢复了原状。对此现状，被告将举证加以证实。公益诉讼人对被告提供证据的真实性均无异议，认为非法占用土地地上建筑物已经拆除，非法占用土地已经恢复了土地原状，但被告对于行政处罚决定中张金兵的罚款还未执行到位。因公益诉讼人和被告双方对于证据的真实性均无异议，本院对双方所举证据均予以采信。
经审理查明，2014年4月，襄阳市襄州区张家集镇张集村二组村民张金兵，租用该村二组基本农田保护区内面积为6280.9平方米的土地，在未经主管部门批准情形下，擅自改变土地用途，建立了张集骏驰驾校。2015年1月27日，襄州国土分局作出襄区土罚字（2015）第35号《国土资源行政处罚决定书》，认定张金兵未经批准，非法占用基本农田保护区6280.9平方米土地建立驾校训练场，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的土地；2.限期15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处每平方米30元的罚款，计188427元。行政处罚决定作出后，张金兵未自动履行处罚决定书中确定的义务，襄州国土分局也未及时在法定期限内向人民法院申请强制执行。2015年10月26日，当襄州国土分局向襄阳市襄州区人民法院申请强制执行时，因超过法定申请执行期限，于11月4日被襄阳市襄州区人民法院裁定不准予强制执行。后襄州国土分局再未采取有效措施，致使该土地被长期非法占用。
另查明，襄州国土分局于2017年4月18日收到人民检察院检察建议书后，于2017年5月4日作出《责令停止违法行为通知书》，于5月17日决定重新立案查处，并将办理情况书面回复襄阳市襄州区人民检察院。目前张金兵非法占用土地开设的骏驰驾校已经停止经营，经襄阳市国土资源局组织人员现场踏勘，认定非法占用土地的永久建筑物和构筑物已全部拆除，恢复到耕种条件。
本院认为，公益诉讼人襄铁检察院提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。依据《湖北省土地管理实施办法》第四条第二款规定，设区的市土地行政主管部门可以在所辖区设立派出机构，县土地行政主管部门可以在所辖乡（镇）设立派出机构，负责相应区域的土地管理工作。据此,被告襄州国土分局对其辖区内的土地具有保护和监管职责。
本案中，村民张金兵非法占用基本农田保护区的行为始于2014年，被告虽然对其非法占地行为作出了行政处罚决定，但在违法行为人逾期不履行行政处罚决定的情况下，未在法定期限内向人民法院申请强制执行。在公益诉讼人提起行政诉讼前，被告也未依法履行监管职责。因被告怠于向人民法院申请强制执行和履行法定的监管职责，致使非法占地被长期违法侵占，使国家和社会公共利益遭受损害。被告虽辩称未在法定期限内申请人民法院强制执行，是由于被告对法律、法规相关条文在主观理解认知上有所不同，存在客观原因，并且在接到检察建议书后已经对张金兵非法占地行为重新立案查处，正在积极履行监管职责，非法占用土地已恢复耕种条件，但并不能因此而否定其之前怠于履行法定职责的客观事实存在。且被告对于行政处罚决定中张金兵的罚款还未执行到位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;”之规定，本案被告改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法具有法律依据。综上，为保护国家土地资源，维护社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告襄阳市国土资源局襄州分局在作出襄区土罚字（2015）第35号行政处罚决定后，未依法继续履行职责违法；
二、责令被告襄阳市国土资源局襄州分局依法对行政处罚决定中未履行部分继续履行监督和管理职责。
本案案件受理费50元，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于武汉铁路运输中级法院。
审判长 徐亚平
审判员 金 红
审判员 许伦翔
二〇一七年十月十七日
书记员 谢艳艳
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（2）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。