上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪02行终223号
上诉人(原审原告兼诉讼代表人)姬常平，男，1952年10月21日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。
上诉人(原审原告兼诉讼代表人)孙大中，男，1956年11月10日出生，汉族，户籍所在地上海市浦东新区。
上诉人(原审原告兼诉讼代表人)王霞，女，1974年11月2日出生，汉族，户籍所在地上海市黄浦区。
上诉人(原审原告兼诉讼代表人)林娟，女，1984年5月26日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。
上诉人(原审原告兼诉讼代表人)王喆，男，1980年7月27日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。
上诉人共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。
上诉人共同委托代理人华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市普陀区环境保护局，住所地上海市普陀区。
法定代表人陈亮。
委托代理人王为群，女。
委托代理人沈伟民，上海市申华律师事务所律师。
原审第三人上海真东置业有限公司，住所地上海市普陀区。
法定代表人费军。
上诉人姬常平、孙大中、王霞、林娟、王喆等71人因环境影响报告表审批意见一案，不服上海市普陀区人民法院(2015)普行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，上海真东置业有限公司(下称“真东公司”)于2015年4月1日向上海市普陀区环境保护局(下称“普陀环保局”)提交了《环评审批申请表》，并提交了《上海市企业投资项目备案意见》《国有土地使用权出让合同》及答疑纪要、《上海市商品房预售合同》《建设项目环境影响报告表(试行)》(含建设项目审批登记表)等材料。普陀环保局受理后，向上海市普陀区发展和改革委员会进行了函询，并对真东公司提交的相关材料进行审查，在其网站上进行了公示，后于2015年4月20日作出普环保审(2015)23号《关于三源110KV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表的审批意见》,主要内容为：“我局经审查，作出以下决定：(一)根据《三源110KV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表》的分析和结论意见，从环境保护角度同意三源110KV输变电工程(变电部分)项目建设。(二)项目在设计、施工和运行中应按《三源110KV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表》提出的要求，落实环保设施和污染防治措施，保护环境。具体有：1、变电站及输电线路运行时周围环境中的工频电场强度和工频磁感应强度应符合《电磁环境控制限值》(GB8702-2014)中相应公众暴露控制限值。2、选用低噪声设备，并采取综合性降噪、隔振措施，变电站边噪声应达到《工业企业厂界环境噪声排放标准》(GB12348-2008)2类标准。3、排水系统雨、污水分流，生活污水纳入市政污水管网；事故含油废水经事故油池油水分离后产生的废油应委托有危险物经营许可证的单位处理。4、建设方应主动协调有关部门，做好与项目周边居民的沟通解释工作。5、施工期应按《三源110KV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表》提出的要求，落实污染控制措施，文明施工，减少和控制废水、扬尘、噪声对周边环境的影响；夜间施工须提前到区环境监察支队办理审批手续。(三)在建设中，如果项目的内容、性质、规模、地点及污染防治措施发生重大变动的，应重新办理环保审批手续。(四)项目建设应严格执行配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的环境保护“三同时”制度。项目竣工后建设单位应按规定程序申请试运行，经我局检查批准后，方可投入试运行，在试运行期内开展环境监测，申请环保验收，验收合格后，项目方能投入正式使用。”姬常平、孙大中、王霞、林娟、王喆等71人不服该审批意见，向原审法院提起行政诉讼，请求确认普陀环保局所作普环保审(2015)23号《关于三源110KV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表的审批意见》无效。
原审另查明，上海市人民政府于2015年3月18日印发的沪府发(2015)7号《上海市人民政府关于取消和调整一批行政审批事项的决定》，将Ⅱ类射线装置及其退役项目，市政府建设项目投资主管部门负责核准、备案的送(输)变电和广电通信类建设项目中非跨区县110KV输变电项目的建设项目环境影响评价文件的审批权限下放至区县环保部门(自市政府公布之日起半年后实施)。
原审又查明，《上海市真如城市副中心控制性详细规划》中地块控制指标表B1-01地块备注中载明“含规划110KV变电站”，电力系统规划图中亦有三源110KV变电站规划。姬常平等人与真东公司签订的《上海市商品房预售合同》附件六《相邻关系及小区平面布局》中，明确标明了110KV变电站，姬常平等人分别在各自预售合同的附件上签字予以确认。预售合同第二十五条亦约定，真东公司与上海市普陀区规划和土地管理局签订的土地使用权出让合同中约定的权利、义务和责任转移给姬常平等房屋买受人。上海辐达环保技术有限公司编制的《环境影响报告表》认定：三源110KV变电站建成营运后，站界外工频电场强度和工频磁感应强度均能满足《电磁环境控制限值》中规定的公众暴露控制限值，对变电站周围的环境敏感目标产生的工频电场强度和工频磁感应强度也可以满足《电磁环境控制限值》中规定的公众暴露控制限值，三台主变压器对四周边界噪声综合贡献值能满足《工业企业厂界环境噪声排放标准》2类标准。
原审认为，一、关于普陀环保局的职权依据问题，根据《环境影响评价法》的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价试行分类管理。建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。普陀环保局作为一级环境保护行政主管部门，虽然具有作出建设项目审批环境影响评价文件的行政主体资格，但根据《上海市建设项目环境影响评价分级管理规定》(2012年版)的规定，普陀环保局不具有作出被诉审批意见的职权，属于超越职权。二、关于被诉审批意见的执法程序、认定事实及法律适用问题，普陀环保局作出被诉审批意见虽然超越职权，但仍履行了受理、审核、公示、作出等程序，在法律规定的期限内对《建设项目环境影响报告表》的分析结论进行了审核，在三十日内作出了被诉审批意见，符合《环境影响评价法》第二十二条的规定。需要指出的是，本案中姬常平等人的诉讼请求为要求确认被诉审批意见无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，法院可依原告申请确认行政行为无效。不具有行政主体资格指的是完全不具有行政主体资格的情形，区别于有行政主体资格但无相应职权的情形。本案中，普陀环保局具有相应的行政主体资格，但是其在作出被诉审批意见时尚不具有相应职权。姬常平等人据此要求确认被诉审批意见无效，原审法院不予支持。被诉审批意见超越职权，依法应当撤销，但根据查明事实，姬常平等人购买房屋时所签订的预售合同中已经将“110KV变电站”字样明确标明在合同附件六中，姬常平等人也签字予以确认。根据上海辐达环保技术有限公司的环境影响结论，电磁场及噪声均符合相应标准。该110KV变电站项目属于上海市真如副中心控制性详细规划中电力系统规划部分，涉及到整个真如副中心的电力供应，撤销被诉审批意见将会给社会公共利益造成重大损害，并且普陀环保局在作出被诉审批意见后已经取得了110KV输变电工程的环评审批权限。故应确认被诉审批意见违法，但被诉审批意见仍具有法律效力。原审遂判决：确认普陀环保局于2015年4月20日作出的普环保审(2015)23号《关于三源110KV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表的审批意见》违法。判决后，姬常平、孙大中、王霞、林娟、王喆等人不服，向本院提起上诉。
上诉人姬常平、孙大中、王霞、林娟、王喆等人上诉称，根据有关规定，三源110KV输变电工程(变电部分)项目应当由上海市发展和改革委员会批准，且应当先有环评审批意见才能进行立项。真东公司作为房地产开发企业，没有资格进行专业电力市政工程建设。《上海市真如城市副中心控制性详细规划》中B1地块并无变电站规划用地，三源110KV变电站的规划位置也并不在当前争议位置。在居民区、学校附近建设变电站违反国家强制性标准。变电站建设与附近居民利害攸关，普陀环保局未听取利害关系人意见，违反法律规定。原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人请求撤销原审判决，改判支持其一审诉请。
被上诉人普陀环保局辩称，普陀环保局在普陀区范围内具有相应的环保行政主体资格，其在作出被诉审批意见时尚不具有相应职权；随着行政审批制度的改革，本市对110KV输变电站的环评审批已调整为由区一级环保机关审批。本案是110KV输变电站项目环保行政审批争议，而上诉人所提上诉意见，实质上是对110KV输变电站项目设立本身的异议，是不同社会主体间的诉求差异，与本案诉讼标的无关。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，根据《上海市建设项目环境影响评价分级管理规定》(2012年版)的规定，普陀环保局在作出被诉审批意见时虽然具有作出建设项目审批环境影响评价文件的行政主体资格，但并不具有作出被诉审批意见的职权，其所作被诉审批意见属超越职权。根据上海市人民政府2015年3月18日印发的沪府发(2015)7号《上海市人民政府关于取消和调整一批行政审批事项的决定》，普陀环保局已取得110KV输变电工程的环评审批权限。原审法院根据普陀环保局现已取得审批权限的事实，认定被诉审批意见违法，但仍具有法律效力，并无不当。上诉人要求确认被诉审批意见无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，本案中普陀环保局并不属于不具有行政主体资格的法定无效情形，上诉人的上诉请求及理由缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人姬常平、孙大中、王霞、林娟、王喆、包星海、包盈盈、蔡仁燕、陈贝贝、陈士良、冯君、高虹、官静、黄瑾、黄婷婷、黄霞、蒋晓霞、李辰君、凌琴、刘华、刘一、刘政一、陆倩雯、罗剑、马春丽、孟璀怡、孟卫金、彭宇珍、屈统新、沈巍巍、苏洋、孙焕挺、孙莉、汤旭静、童文雅、涂剑波、汪立新、王捷、王君、王卫忠、王志炜、魏建明、吴芳、吴鸿宇、吴珂俊、熊凤、徐慧珍、徐莉、徐明军、徐晓华、许豪平、严梅芳、杨庆斌、姚捷、尹建文、应希仑、尤晓琳、张福全、张樑、张树栋、张祥国、张燕琼、张怡、章然、章一星、赵闻晨、周磊、朱季红、朱晓嬿、朱彦、朱瑛檍共同负担。
本判决为终审判决。
法官助理祁龙杰
审 判 长 马浩方
审 判 员 张 璇
代理审判员 包建俊
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 张国兰
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……。