河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫08行终1号
上诉人（原审被告）济源市人力资源和社会保障局。住所地：河南省济源市黄河大道中段***号。
法定代表人张大林，该局局长。
委托代理人王付琴，该局工作人员。
委托代理人欧胜宏，河南剑光律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）胡耀涛，男，汉族，1986年10月29日出生，住河南省济源市。
委托代理人史娟娟，河南凌峰律师事务所律师。
上诉人济源市人力资源和社会保障局（以下简称济源市人社局）因认定公务员体能测试成绩无效一案，不服河南省孟州市人民法院（2017）豫0883行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人济源市人社局的委托代理人王付琴、欧胜宏，被上诉人胡耀涛及其委托代理人史娟娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告胡耀涛于2016年12月24日和2017年4月2日分别参加了被告济源市人社局组织进行的河南省（2016）统一考试录用公务员济源考区的笔试和面试考试，两项总成绩名列所报岗位（济源市人民法院司法警察）第二名（××）。2017年4月15日，原告又参加了由被告组织的考试录用公务员的体能测评。在通过纵跳摸高和10米×4往返跑的两项测试后，原告参加了第三项测试男子1000米跑，当跑至距离终点约100米处时摔倒在地，被告委派的监考人员与其他考生共同将原告搀扶起来后，原告在其他考生的拉拽下继续跑向终点，当距离终点约10米处时再次摔倒，被其他考生搀扶起来后，原告在其他考生的拉拽下跑过了终点，监考人员在其体能测试成绩表上记录成绩为2分24秒（2分25秒内为合格成绩）。由于在场的其他考生向监考人员举报原告有助跑行为，被告监考人员通过向另外其他考生调查核实，当场作出了因原告在其他考生搀扶助跑下完成，其1000米体能测试成绩无效的认定。原告认为该认定错误，没有法律依据，应属无效，并先后于2017年6月16日和7月3日到有关部门进行了信访。被告济源市人社局和河南省人力资源和社会保障厅均答复其不予受理，同时告知其如有异议可以申请复议或者提起行政诉讼。原告为此向该院提起诉讼。
原审认为，被告和河南省人力资源和社会保障厅在送达原告的《信访事项答复意见书中》明确指出，根据中华人民共和国人力资源和社会保障部发布的《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》（以下简称《违规处理办法》）第十八条之规定，如报考者（原告）对违纪违规行为处理决定不服的，可以依法申请复议或者提起行政诉讼。由此可以确认被告已认定原告在1000米跑体能测试中存在违纪违规行为。而认定和处理在公务员考试录用中的违纪违规行为应当适用《违规处理办法》的相关规定。
首先，该办法第十二条规定“报考者的违纪违规行为被当场发现的，工作人员应当予以制止或者终止其继续参加考试，并收集、保存相应证据材料，如实记录违纪违规事实和现场处理情况，由两名以上工作人员签字，报送负责组织考试录用的部门”。本案中，被告委派的工作人员在组织1000米跑体能测试时，当场发现原告存在被搀扶行为后，应当按照该条规定将相关情况如实记录并报送被告即可，原告的行为是否属于违纪违规行为应由被告认定并作出具体处理决定。但工作人员却以个人名义直接作出认定该项测试成绩无效的结论，属于实施了超出自己权限范围的行政行为，即实施了应由被告享有权限的行为，应属行为主体存在重大明显违法情形。
其次，该办法第十三条规定“对报考者违纪违规行为作出处理决定前，应当告知报考者拟作出的处理决定及相关事实、理由和依据，并告知报考者依法享有陈述和申辩的权利。作出处理决定的公务员主管部门、招录机关或者考试机构对报考者提出的事实、理由和证据，应当进行复核”。该规定要求行政机关在作出行政行为时应当符合“正当程序”的基本要求，即公民的权利义务将因为行政决定而受到影响时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利。本案中，被告仅在原告向其信访后，仅仅对原告提出的对本人成绩认定无效表示异议的问题进行了简单书面答复，并未依照上述规定的程序向原告告知相关事项和对原告的异议进行复核，从而从程序上剥夺了原告正当、基本的申辩权利，严重违反了法定程序。
同时，《违规处理办法》第十四条规定“对报考者违纪违规行为作出处理决定的，应当制作公务员考试录用违纪违规行为处理决定书，依法送达报考者”，这就要求行政机关必须对报考者的违纪违规行为作出正式书面的认定和处理决定，否则属于行政行为形式上存在有特别重大瑕疵。而本案中被告违反该规定，并未向原告作出明确的违纪违规处理决定和送达书面处理结果，在行政行为形式上存在重大明显缺陷，严重违反了法定形式，亦属程序严重违法。
另一方面，从被告济源市人社局组织河南省（2016）统一考试录用公务员济源考区的考试过程来看，被告应当确保考试的公开、公平和公正。在组织考生进行1000米跑的体能测试过程中，被告作为组织方，应当事先向考生宣布该项测试的规则，并强调相关注意事项，特别是应当明确告知考生在何种情形下成绩被宣布无效的规定，而本案中被告在组织1000米跑测试时并未对考生做上述告知。同时，从被告提交的视频证据中可以看出在原告第一次摔倒时曾被其他考生搀扶，被告委派的监考人员也随即上前将其搀扶起来让其继续完成测试，足以说明其工作人员也并不认为搀扶行为属于违规，由此可以证明被告委派进行测试的工作人员也事先并不知悉该项测试成绩无效的相关规定，从而导致了此后原告再次跌倒时又被搀扶继续进行测试的后果；同时，当原告第二次跌倒被人搀扶起来时，也并没有监考人员对其警告或制止，违背了《违规处理办法》第十二条“报考者的违纪违规行为被当场发现的，工作人员应当予以制止或者终止其继续参加考试”的相关规定；另一方面，在原告到达终点后，监考人员不但没有立即宣布其测试无效，反而给其记录了测试成绩，只是在有人提出异议后才宣布其成绩无效。原告在体能测试过程中摔倒后被他人搀扶起来，属他人的主动行为，其本人并不知晓该行为的性质，也无任何有意违纪违规的主观故意和积极行为，该行为的形成与被告在测试工作中组织不力的明显不足和失误存在直接因果关系，被告不但未能及时有效地加以解决，反而却对其过错通过宣告认定原告成绩无效来加以弥补，严重损害了原告的合法权益,造成明显不合理、不公正的结果，故其该项行政行为内容不仅缺乏相关法律依据，也明显违反了公序良俗原则。
综上所述，由于被告认定原告体能测试成绩无效的行政行为存在行为主体超越权限范围、行政行为内容缺乏法律依据、行政行为严重违反程序规定以及行政行为形式上存在重大明显缺陷的诸多问题，已构成行政行为存在重大且明显违法情形，应属无效行政行为。原审判决:被告济源市人力资源和社会保障局对原告胡耀涛作出的在河南省（2016）统一考试录用公务员济源考区的体能测试成绩无效的认定无效。
济源市人社局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销孟州市人民法院（2017）豫0883行初116号行政判决；2、依法驳回被上诉人的诉讼请求；3、上诉费用由被上诉人承担。其主要理由为：一、一审认定事实部分错误。一审认定：“被告监考人员通过向另外其他考生调查核实，当场作出了因原告在其他考生搀扶助跑下完成，其1000米体能测评成绩无效的认定”属认定事实错误。事实是上诉人是本次体能测评的组织者，宣布被上诉人成绩无效的人员，是上诉人派驻现场的工作人员。上诉人作为本次体能测评的组织方，工作人员根据被上诉人违规事实和举报投诉，通过向其他考生、测评监考人员核实，经向上级公务员主管部门和单位请示汇报后才代表上诉人当场宣布被上诉人成绩无效。而不是测评监考人员宣布，测评监考人员是由上诉人为本次体能测评聘请的工作人员，上诉人作为组织者对派驻现场工作人员宣告被上诉人成绩无效的行为认可。一审将体能测评组织者的行为简单的认定为测评监考者，从而认为“行为主体超越职权范围”没有事实依据。二、一审认定本案违反《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》规定，没有事实依据。被上诉人所报考的公务员职位为人民警察，按照规定，除了进行正常的公务员笔试、面试之外，还要进行体能测评，国家相关部门为体能测评制定了专门的测评标准，该体能测评，完全不同于公务员一般考试标准，对公务员一般考试过程中的违纪违规行为，适用《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》进行处理，而体能测评只能依据体能测评的原则、标准及《公务员法》的要求进行认定。上诉人在对被上诉人申诉时的答复中引用《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》第十八条的规定，是为告知被上诉人对上诉人所作认定的救济途径，而非依据该办法对被上诉人的体能测评成绩作出认定，原审混淆了公务员考试一般标准与体能测评标准的概念。在《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》中没有规定体能测评认定的情形。三、上诉人所作被上诉人体能测评成绩无效的认定，有相应的事实依据和法律依据。《公务员法》第四章第二十一条明确规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。河南省2016年统一考试录用公务员工作实施方案第一条总体要求：……坚持公开、平等、竞争、择优的原则，坚持依法考试，公平录取，科学考取，安全考录……。录像显示：被上诉人有两次摔到，随后被他人搀扶助跑。同时有其他考生的书面证明材料，能够证实被上诉人是在他人帮助下完成的1000米体能测评。根据《录用人民警察体能测评项目和标准暂行》的通知规定，录用人民警察职位，需对报考者进行体能测评，要求受测者按要求完成体能测评，其中男子1000米跑要求受测者自己在规定的时间内完成测评。同时据此，被上诉人在1000米跑体能测评时，并非自己完成测评，而是被他人搀扶助跑，该行为违背体能测评目的，违反《公务员法》和《录用公务员工作实施方案》所要求的“平等竞争”的原则，上诉人因此认定被上诉人成绩无效，既有事实依据，也有法律法规依据。四、一审认为上诉人“未宣布规则，强调注意事项，本人被他人搀扶时并不理解行为性质，本人无有意违纪的主观故意和积极行为”系没有根据的主观臆断。
公务员招录的要求、标准以及体能测评标准均由相关部门公开发布，是每一个报考公务员应试者均应知晓的规则，相关标准、规则在公开的网站均可查询，了解规则是每一位应试者的基本要求。被上诉人作为应试者，也应明确知晓规则。同时，组织方按照省级公务员主管部门要求，在考试录用公务员过程中都公开向社会发布公告，且被上诉人在2017年4月12日到组织方领取了体能测评通知书。本案中，被上诉人在参加1000米体能测评时两次摔倒被人搀扶起来后，在他人的搀扶助跑下完成测评，虽然时间上符合要求，但是与人民警察招录岗位所要进行的体能测评的初衷相违背，违反了《公务员法》所规定的“平等竞争、择优录取的原则”，被上诉人本人是否理解行为性质，主观上是否故意等不是判定被上诉人的行为是否合法的标准。认定被上诉人的成绩是否有效的标准主要是看被上诉人自己是否能够完成体能测评，行为是否合法。五、一审适用法律错误，判决会人为的改变公务员招录规则，使得本身不符合公务员招录条件的人员通过诉讼变为“符合”。就本案而言，即使是上诉人对被上诉人宣告其体能测评无效的程序有部分瑕疵，行政诉讼法第五条明确规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。那么，一审判决确认上诉人所做“体能测评成绩无效的认定无效”判决也错误。该判决会造成本来成绩无效的被上诉人“成绩有效”。一审在被上诉人违规事实存在的情况下，判决认定上诉人的行政行为无效，剥夺了国家授予行政机关的行使行政职责和权限。造成上诉人收到判决后无法再行认定，从而导致被上诉人认为成绩有效，打乱公务员招录的正常秩序。无论是上诉人提供的视频资料，还是相关证明材料，均能够证明被上诉人的体能测评不是自己完成，若被上诉人这样的测评结果认定有效，对那些独立完成体能测评的受测者严重不公平，同时违背公务员招录的平等竞争、择优录取的原则。上诉人认为，上诉人所做行政处理行为即使部分存在程序瑕疵，也不会改变被上诉人体能测评违规的事实，不影响判定被上诉人体能测评成绩无效的最终结果认定。因此，本案符合《行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项的规定，而不应被认定无效。
被上诉人胡耀涛答辩称，一、原审认定事实清楚，上诉人委派的工作人员没有权利直接认定被上诉人测试成绩无效。原审法院认为上诉人委派的工作人员以个人名义直接作出认定测试成绩无效属于实施了超出自己权限范围的行政行为，该认定正确。本案中，上诉人在组织1000米跑体能测试时，其工作人员当场发现被上诉人存在搀扶行为后，根据《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》第十二条规定，其工作人员应当做的工作是：予以制止或者终止其继续参加考试，并收集、保存相应证据材料，如实记录违纪违规事实和现场处理情况，由两名以上工作人员签字，报送负责组织考试录用的部门。但本案中，上诉人的工作人员，在被上诉人意外摔倒时的做法是搀扶被上诉人，鼓励其继续跑完，并记录了被上诉人的成绩，直到男女生均测试完，有人举报，才调查情况，并直接代表上诉人宣布被上诉人的成绩无效，而不是按照规定报送负责组织考试录用的部门。故上诉人工作人员的行为属于实施了超越自己权限范围的行政行为，属于行为主体存在重大明显违法情形。二、原审法院认定本案违反《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》的规定，有相应的事实依据和法律依据。1、被上诉人在原审中提供的2017年7月3日信访事项不予受理告知书上，加盖有上访人信访专用章，明确被上诉人反映的问题，属于信访不予受理的事项，被上诉人可根据《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》第18条的规定，依法申请行政复议或者提起行政诉讼，说明上诉人认可本案应当适用该办法，而不仅仅是上诉人认为的只是告知被上诉人的救济途径。而且根据该办法第二条“报考者和工作人员在公务员考试录用中违纪违规行为的认定与处罚，适用本办法”，说明被上诉人在对报考者的违纪违规行为做出处理时，应当受此办法调整；2、虽然被上诉人所报考的公务员职位为人民警察，按照规定处理进行正常的公务员笔试、面试之外，还要进行体能测评，但该体能测评也是包含在公务员考试录用过程中，所以在体能测评中对报考者或工作人员违纪违规行为的认定与处理，也应当适用《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》。三、上诉人所作被上诉人体能测评成绩无效的认定，不仅程序严重违法，而且该认定没有相应的事实依据和法律依据。原审判决适用法律正确。上诉人认为其行为只是程序上有瑕疵，不改变被上诉人体能测评违规的事实，不影响最终判定无效。被上诉人对此不能认同。首先，主体方面，工作人员直接作出认定，超越权限；其次，程序方面，上诉人没有作出书面处理决定，没有提前告知拟作出的处理决定及相关事实、理由和依据，没有告知被上诉人有陈述和申辩的权利，更没有在被上诉人提出异议后予以复核，其行为违反了《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》第13条和第14条的规定。再次，上诉人一直声称被上诉人体能测评违规，但是上诉人不能提供明确的法律依据，证明被上诉人的行为违法。其在体能测评前，没有宣布测评规则，事发时参与搀扶，事后记录了成绩，故被上诉人认为成绩有效是有理由的，上诉人在他人举报后，才认定为成绩无效，说明其原本是认可被上诉人成绩的，说明在体能测评中，哪些情况应认定为成绩无效，上诉人也不清楚。正因为没有法律依据，所以，上诉人的工作人员才在被上诉人跌倒时参与搀扶，否则，按照规定，其应当当场制止才对。所以，上诉人判定被上诉人体能测评成绩无效没有法律依据和事实依据。综上，原审判决认定上诉人认定被上诉人体能测评成绩无效的行为，存在重大且明显违法的情形，应属于无效行为正确，应予维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的胡耀涛体能测试成绩表上记录的成绩为2分24秒（2分25秒内为合格成绩）的事实不当，应认定为胡耀涛体能测试成绩表上记录的成绩为4分24秒（4分25秒内为合格成绩）。另外，一审认定的被告监考人员当场作出胡耀涛1000米体能测试成绩无效的事实也不当，在二审庭审中，济源市人社局和胡耀涛均认可是济源市人社局的工作人员而不是监考人员在测试现场宣布认定胡耀涛1000米体能测试成绩无效的。
本院认为，本案争议的核心是：济源市人社局认定胡耀涛1000米体能测试成绩无效的行为是否应当被认定为无效。一个行政行为被确认为无效行为的前提是该行为必须同时具备重大违法和明显违法两个条件，这种重大且明显违法的情形超出了普通大众的接受程度，以至于具有正常理性的人均能够判断其是一个无效的行为。就本案来讲，济源市人社局提供的证据能够证明胡耀涛在1000米体能测试过程中确实存在有他人搀扶、拉拽等助跑行为，因此在其他考生举报的情况下，作出了认定胡耀涛1000米体能测试成绩无效的行为。一、行为的实施主体资格问题。宣布认定胡耀涛1000米体能测试成绩无效的行为是由济源市人社局的工作人员作出的，济源市人社局作为此次体能测试的组织方，其在体能测试当天派到现场的工作人员的行为是一种受该局委托的履行职务行为，该局工作人员作出的行为就应当被视为济源市人社局作出的行为，所以本案涉诉行政行为并不存在实施主体不具有行政主体资格的情形。二、行为的程序方面。在接到其他考生的举报后，济源市人社局的工作人员根据举报的内容不仅向帮助胡耀涛跑步的两名考生调查了解了有关情况，还向现场测试的监考人员予以核实，并且也听取了胡耀涛本人的陈述和申辩，因此在程序上并没有不当之处。至于胡耀涛声称在考试之前并未宣布相关规则，也未在其他考生对其搀扶过程中当场予以制止或警告的说法。本院认为，胡耀涛所报考的是人民警察岗位，由于岗位的特殊性，国家有关部门还针对该岗位设定了一定的体能测试项目，作为测试的组织方在宣布了测试项目、测试方法、达标成绩等内容后就应被视为完成了相应的说明义务。作为一名考生，自己应当清楚所参加的体能测试项目都必须自己独立完成而不能借助外界的力量，否则便违背了体能测试的目的，对其他考生而言也有违公平竞争的原则。因此，不能以测试组织方没有特别说明或制止为由，便认为搀扶等行为是被默认为允许的。综上所述，胡耀涛在1000米体能测试过程中确实存在有他人搀扶、拉拽等助跑行为，济源市人社局认定胡耀涛该项体能测试成绩无效的行为并无不当，胡耀涛要求确认济源市人社局所作的行政行为无效的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回；原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予撤销；上诉人济源市人社局的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销河南省孟州市人民法院（2017）豫0883行初116号行政判决；
二、驳回胡耀涛的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由胡耀涛负担。
本判决为终审判决。
审判长 李培军
审判员 毕 蕾
审判员 拜建国
二〇一八年一月二十九日
书记员 许庆庆
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。