广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤民再277号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江门市新会区会城街仁义新地经济经合社。住所地：广东省江门市新会区会城街高地里仁义村委会。
负责人：钟宇光。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江门市新会区会城街仁义环门一经济经合社。住所地：广东省江门市新会区会城街高地里仁义村委会。
负责人：钟溢胜。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江门市新会区会城街仁义环门二经济经合社。住所地：广东省江门市新会区会城街高地里仁义村委会。
负责人：钟如兆。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江门市新会区会城街仁义紫水经济经合社。住所地：广东省江门市新会区会城街高地里仁义村委会。
负责人：钟长旺。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江门市新会区会城街仁义大圹一经济经合社。住所地：广东省江门市新会区会城街高地里仁义村委会。
负责人：钟活深。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江门市新会区会城街仁义大圹二经济经合社。住所地：广东省江门市新会区会城街高地里仁义村委会。
负责人：钟宏伟。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：江门市新会区会城街仁义高地经济经合社。住所地：广东省江门市新会区会城街高地里仁义村委会。
负责人：梁祖荣。
上述七再审申请人的共同委托诉讼代理人：杜福香，广东福香律师事务所律师。
上述七再审申请人的共同委托诉讼代理人：罗杏勇，广东福香律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江门市新会区会城街道仁义村民委员会。住所地：广东省江门市新会区会城沙提紫水村。
负责人：钟超养。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江门市新会区会城街仁义紫源一经济经合社。住所地：广东省江门市新会区会城街高地里仁义村委会。
负责人：钟文更。
再审申请人江门市新会区会城街仁义新地经济经合社、江门市新会区会城街仁义环门一经济经合社、江门市新会区会城街仁义环门二经济经合社、江门市新会区会城街仁义紫水经济经合社、江门市新会区会城街仁义大圹一经济经合社、江门市新会区会城街仁义大圹二经济经合社、江门市新会区会城街仁义高地经济经合社（下称仁义新地等七经合社）因与被申请人江门市新会区会城街道仁义村民委员会（下称仁义村委会）、江门市新会区会城街仁义紫源一经济经合社（下称紫源一经合社）确认合同无效纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（下称二审法院）（2016）粤07民终2085号民事裁定，向本院申请再审。经审查，本院作出（2016）粤民申7067号民事裁定提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
仁义新地等七经合社向江门市新会区人民法院（下称一审法院）提起本案诉讼称：七原告与被告紫源一经合社、紫源二经合社同属被告仁义村委会辖下的村民小组，全村共有九个村民小组。被告紫源一经合社因管理不善，在1998年将小组集体资金35万元出借他人而无法收回，导致村民小组经济困难，2000年被告仁义村委会同意将属于仁义村集体所有的部分黄冲坑土地暂由紫源一经合社代管出租，以帮助其渡过经济难关，其中和紫源一经合社自有的鸿贺餐厅（2000平方米）相邻的禾柴山边地4050平方米即是紫源一经合社代管出租的土地，由其在2000年12月25日出租给林雄斌作花木场，双方签订了《林雄斌租赁紫源壹队禾柴山、山边地合同书》。2005年8月8日，紫源一经合社将鸿贺餐厅和花木场重新丈量合计6053平方米出租给汤钦龙扩大经营餐厅，双方签订了《土地租赁合同》，2009年6月30日由陈延坚接手承租，双方又签订了内容相同的《土地租赁合同》。2015年在落实集体土地确权政策过程中，发现紫源一经合社大量占用仁义村集体的土地且拒绝归还，紫源一经合社并向国土部门提交了2013年4月8日由时任其队长的钟仲文和时任仁义村委会书记林铭盘签订的《边界协议书》，协议约定按三份合同的面积来确定紫源一经合社的土地权属边界：第一份是2000年12月25日和林雄斌签订的《林雄斌租赁紫源壹队禾柴山、山边地合同书》，土地面积为4050平方米；第二份是2004年12月25日与钟柏吕签订的《土地租赁合同》，土地面积为4.5亩；第三份是2009年6月30日和陈延坚签订的《土地租赁合同》，土地面积是6053平方米。上述《边界协议书》一面世，全村哗然，仁义村民竟然都不知道有这件事，被告仁义村委会也向村民证实，此一协议书未经村民会议或村民代表会议讨论同意，甚至仁义村委会负责人及两委成员都不知道，纯粹由时任紫源一经合社的队长钟仲文和时任仁义村委会书记的林铭盘作为“代表”自行签订。原告认为，两被告于2013年4月8日签订的《边界协议书》依法无效，理由：1、事关处分13100平方米集地土地这么重大的合同，涉及仁义村全体村民的重大利益，没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的法律强制性规定，依法无效。2、仁义村共有九个村民小组，未经过其它的八个村民小组的同意，两被告的代表妄顾明知的“代管出租”和2009年6月30日与陈延坚签订的《土地租赁合同》的6053平方米已涵盖了2000年12月25日与林雄斌签订的《林雄斌租赁紫源壹队禾柴山、山边地合同书》的4050平方米的历史事实，恶意串通，将属于村集体所有的11100平方米（协议书指定的三份合同共13100平方米的土地中，只有原鸿贺餐厅约2000平方米有历史记录是属于紫源一经合社所有）划给紫源一经合社，侵犯了原告等村民小组的权益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。
被告仁义村委会辩称，《边界协议书》并非钟超养(指时任村委会主任)签的，是时任的仁义村委会书记林铭盘所签的，钟超养并不知情，签定该协议书时没有经过全村开会决定。对原告方的诉讼请求与事实理由无意见。
被告紫源一经合社没有答辩。
一审法院审理查明，2013年4月8日，被告仁义村委会作为甲方与被告紫源一经合社作为乙方签订《边界协议书》，该协议书约定：紫源一经合社在禾柴山边地块共签订三份租赁合同，第一份合同为《林雄斌租赁紫源壹队禾柴山、山边地合同书》，于2000年12月25日由该经合社与林雄斌签订，用地面积约为4050平方米；第二份合同为《土地租赁合同》，于2004年12月25日由该经合社与钟柏吕签订，用地面积为4.5亩（2997平方米）；第三份合同为《土地租赁合同》，于2009年6月30日由该经合社与陈延坚签订，用地面积为6053平方米。同时，该协议书还写明：“根据上述叁份合同记载内容，作为历史依据，实事求是去解决土地边界争议，现经甲乙双方协商，并现场勘察定点，签订禾柴山边、鸿贺餐厅及煤气站土地边界协议如下：一、土地边界四至情况，详见《紫源一禾柴山边、鸿贺餐厅及煤气站土地边界图》，东北角至会城砖厂，东南角至第三人民医院，南至汇侨花园和农林新村，西南至狗比园，北至猪乸山。北面以两个泥墩和中间一行速生桉树为界。”该协议书落款处的“甲方（盖章）”栏和“乙方（盖章）”栏，分别有被告仁义村委会和被告紫源一经合社的公章印文，在双方的“代表签名”栏，分别有“林铭盘”和“钟仲文”的名字。
一审法院认为：案中，原告以涉案《边界协议书》没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，侵犯包括七名原告在内的其他村民小组合法权益为由，要求法院确认该协议书无效。由于该协议的部分内容是涉及到土地所有权的划分和确认，协议无效所产生的法律后果与土地所有权的归属存在联系，故双方在本案中的争议实质就是对土地所有权权属的争议，即对《边界协议书》所划分和确认的土地所有权权属产生争议。由于本案系因土地所有权权属产生的纠纷，故本案应该适用《中华人民共和国土地管理法》的规定；而根据该法第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，因涉案《边界协议书》产生的争议，当事人协商不成的，应由人民政府处理。因此，原告要求确认《边界协议书》无效的诉讼请求不属于法院受理民事诉讼的范围；根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项“起诉必须符合下列条件：（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院的管辖”、第一百二十四条第三项“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”和最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”的规定，对原告的起诉予以驳回；原告可向相关行政管理部门申请解决土地所有权争议。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款第三项，以及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：驳回原告江门市新会区会城街仁义新地经济经合社、江门市新会区会城街仁义环门一经济经合社、江门市新会区会城街仁义环门二经济经合社、江门市新会区会城街仁义紫水经济经合社、江门市新会区会城街仁义大圹一经济经合社、江门市新会区会城街仁义大圹二经济经合社、江门市新会区会城街仁义高地经济经合社的起诉。
仁义新地等七经合社不服提起上诉。二审法院认为：仁义新地经合社等七名上诉人诉求解决争议的《边界协议书》，该协议书中注明：“……根据上述叁份合同记载内容，作为历史依据，实事求是去解决土地边界争议，现经甲乙双方协商，并现场勘察定点，签订禾柴山边、鸿贺餐厅及煤气站土地边界协议如下：……”，可以明显显示其内容涉及的是土地所有权的划分和确认。故此，双方对《边界协议》的争议实质就是对土地所有权权属的争议，应向人民政府行政机关申请解决，不属于人民法院民事诉讼受案范围。原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定裁定驳回起诉，并无不当，本院予以维持。新地经合社等七名上诉人的上诉，理据不足，本院不予支持。综上，江门市新会区会城街仁义新地经济经合社等七名上诉人的上诉请求不能成立，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
仁义新地等七经合社不服二审裁定，向本院申请再审，请求：撤销二审法院(2016)粤07民终2085号《民事裁定书》，裁定本案再审。事实与理由：二审裁定法律适用存在错误。一、申请人的一审诉讼请求并不是确认土地权属，而是确认《禾柴山边、鸿贺餐厅及煤气站土地边界协议书》《边界协议》无效，该请求并不属于对土地权属的争议，属于人民法院依法应当受理案件的范围。二、因行政确认程序不能认定合同的有效性问题，故申请人诉讼请求不属于行政机关的受理范围。除此之外，被申请人曾就本案所涉及的土地争议在2014年向新会区人民政府提出土地确权申请，但被人民政府拒绝受理，并要求先确认合同的效力再进行确权程序。三、本案所涉及的土地所有权是仁义村集体所有，这一点是没有争议的。争议的问题在于8队（即被申请人紫源一经合社）是否可以依据《边界协议》获得土地的所有权。要解决这个问题，首先应当对合同的效力进行认定。四、本案的诉讼主体是适格的。申请人作为仁义村委会下辖的村民小组，仁义村委会与紫源一经合社签订的《边界协议书》侵害了各申请人的利益，与各申请人存在利害关系，故本案的诉讼主体也是适格的。因此，人民法院对《边界协议书》的效力认定不代表对土地权属的认定，无论法院对该合同的效力作出何种认定，均不意味着仁义村的土地争议不需行政机关后续处理。故二审法院适用《土地管理法》第十六条“土地所声权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定驳回申请人的起诉系法律适用错误。请上级法院查清事实，依法维护申请人的合法权益。
被申请人仁义村委会答辩认为：本案的《边界协议书》是在2013年至2014年落实集体土地确权政策时出现的，由被申请人紫源一经合社向国土部门提供，在此之前，本村民委员会（包括法定代表人）并不知道有该边界协议书的存在，该边界协议书没有经两委或村民代表、村民会议讨论表决，没有备案。因此，《边界协议书》曝光之后，本村民委员会下属的其它八个村民小组的村民反应激烈，集体抗议反对。后区、镇政府驻村工作组主导调查，经过对边界协议书中提到的三份土地租赁合同（2000年12月25日签订的《林雄斌租赁紫源壹队禾柴山、山边地合同书》、2004年12月25日签订的《土地租赁合同》、2009年6月30日签订的《土地租赁合同》）的土地来源、实际对应的土地进行核实，并向当时经手签订上述三份土地租赁合同的紫源一原负责人钟仲文及当时经手丈量土地的相关人员进行调查，发现2009年6月30日签订的《土地租赁合同》和2000年12月25日签订的《林雄斌租赁紫源壹队禾柴山、山边地合同书》有4050平方米的土地是重合的，《边界协议书》从内容到程序都是有问题的，内容错误，程序违法。2014年12月江门市国土资源局新会分局受理了本村民委员会的四项土地确权争议，其中就包括了边界协议书中的土地。但国土部门在处理过程中碰到问题，就是有关边界协议书的效力，如果边界协议书有效，便会作为土地确权依据，反之则不作为土地确权依据，因而国土部门要求通过诉讼，先由人民法院对《边界协议书》的效力进行判决认定。鉴于问题越拖矛盾越大，本村民委员会及下属的村民小组按照政府部门的部署启动诉讼，但两级法院均以土地权属争议不属法院调整范围的理由裁定驳回起诉，事情又回到原地，无法处理。本村民委员会认为新会和江门两级法院的裁定是错误的。边界协议书涉及的土地属本村民委员会村民集体所有是没有争议的（有山地林权证，也是在本村民委员会行政区域内），有争议的是应不应该根据边界协议书将相关土地确权给紫源一经合社。在合同效力无法确认的情况下，土地权属也无法确认，故应当先解决合同效力阿题，后解决土地权属问题，而合同效力不属于国土局的案件受理范围，故只能由法院进行处理。本案要求法院处理的正是边界协议书的签订是否违反了法律和行政法规的强制性规定而导致合同无效，法院驳回起诉是错误的。综上，希望广东省高级人民法院撤销一、二审的错误裁定，指定新会区人民法院继续审理此案。
被申请人紫源一经合社未提交答辩意见。
本院认为：根据一审、二审裁定的理由以及申请人仁义新地等七经合社申请再审理由，本案主要涉及仁义新地等七经合社的起诉是否符合民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉条件，具体是审查案涉土地是否存在所有权和使用权争议。根据本案事实，仁义村委会与紫源一经合社签订《边界协议书》，目的在于将案涉土地的所有权和使用权确认予紫源一经合社，而仁义新地等七经合社则主张该案涉土地应当归仁义村委会属下的九个村小组共同共有。从案涉土地的权属看，其属于仁义村委会集体所有，这有江门市新会区国土部门的证明和《山权林权证》为证，由此可见，案涉土地并不存在所有权和使用权争议，而是仁义村委会内部属下各村小组对案涉土地权属的争议。从纠纷事由看，仁义新地等七经合社认为《边界协议书》损害他们的合法权益，虽然是以确认合同无效提起诉讼，但实质上是认为仁义村委会作为集体经济组织作出的决定损害了其他村民小组的利益，故本案属于侵权之诉性质，该种侵权纠纷属于人民法院受理民事诉讼的范围；从提起诉讼主体看，仁义新地等七经合社是仁义村委会属下村民小组，占仁义村委会绝大部分，属于大部分村民的意愿；从法律规定看，因无充分证据证明案涉土地属于资源一经合社所有，仁义村委会与资源一经合社签订《边界协议书》前也未履行民主议定程序，故，仁义新地等七经合社提起本案诉讼，符合《物权法》第六十三条、《村民委员会组织法》第三十六条规定的集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定，侵害集体成员合法权益的情形，依照法律规定，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销的情形。
综上，仁义新地等七经合社的起诉，符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，法院应予受理。一审和二审裁定驳回再审申请人的起诉，适用法律不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零七条第二款、第三百三十二条规定，裁定如下：
一、撤销广东省江门市新会区人民法院（2016）粤0705民初2018号民事裁定和广东省江门市中级人民法院（2016）粤07民终2085号民事裁定；
二、指令广东省江门市新会区人民法院对本案进行审理。
审判长 詹伟雄
审判员 邹 莹
审判员 邵静红
二〇一七年八月十一日
书记员 吴伊玲