海南省三亚市城郊人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼0271行初50号
原告ＸＸ珠，男，1946年10月21日出生，汉族，住三亚市吉阳区。
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚路19号。
法定代表人孙定仁，该局局长。
委托代理人王钊燕，该局干部。
委托代理人吴开诚，海南三和元律师事务所律师。
原告ＸＸ珠因其诉被告三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳城管局）行政处罚纠纷一案，于2017年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月27日立案后，于2017年3月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月19日公开开庭审理了本案。原告ＸＸ珠及其委托代理人李春禹，被告吉阳城管局的委托代理人王钊燕、吴开诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年1月5日，被告吉阳城管局向原告ＸＸ珠作出三吉城管（一大队）罚决字（2016）第261号《行政处罚决定书》（以下简称261号《决定》），认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，其擅自建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《规划法》）第四十条、《海南省城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）第三十七条的规定，故依据《规划法》第六十四条、《规划条例》第七十三条的规定，责令其自决定书送达之日起三日内拆除违法建设建筑物。
原告ＸＸ珠诉称，一、被告并不具有确认原告房屋是否属于违法建筑的职能。依据《规划法》的相关规定，只有县级以上城乡规划部门才有权依照法定程序确认原告房屋是否违反相关规划。在未经县级以上城乡规划部门确认前，被告无权对原告房屋作出处罚。二、原告房屋建成至今已有近十年，依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定早已超出了处罚时效，即使是确认建设行为违法也不应再处罚。因此，被告作出的行政处罚决定适用法律错误，应当予以撤销。综上，请求法院判决撤销被告作出的261号《决定》。
原告ＸＸ珠向本院提交了以下证据：1.261号《决定》，以证明：被告对原告房屋进行处罚无事实根据和法律依据；2.土地丈量确权费收费凭证，以证明：原告在1989年已经合法取得建房用地；3.月川棚户区改造项目推进领导小组办公室制表，以证明：原告于2002年建房。
被告吉阳城管局辩称，一、被告对吉阳辖区内的违法建筑作出处理有法可依。（一）《海南省查处违法建筑若干规定》第四条规定“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”。（二）被告系三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关。《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中明确规定被告行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建筑。被告查处原告违法建筑时，三亚已经撤镇设区，因此被告有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。二、原告违法建设房屋，被告对其违法建设的行为进行查处有事实根据和法律依据。（一）被告工作人员在巡查过程中发现原告建设的房屋可能系违法建筑后，当场询问了解房屋建设情况。原告当场不能说明情况，被告工作人员依法制作并送达《接受调查询问通知书》，告知其房屋可能系违法建筑，并要求其在指定期限内携带身份证、建设工程规划许可证、土地权属证明等材料到被告处接受询问。原告并未在指定期限内接受被告的询问，也未向被告出示任何规划报建手续。随后，被告依法制作并送达《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚，责令其在一定期限内自行拆除违法建筑，同时也告知了原告有要求听证的权利。（二）原告在未经规划部门批准、未取得建设工程规划许可证的情况下擅自兴建房屋，违反了《规划法》《规划条例》的相关规定。被告依法行使查处违法建筑的职权，对原告进行处罚，依法制作并送达《行政处罚决定书》。三、虽然原告违法建设完成至今已经超过两年，但无论是建房时还是现在都严重影响了三亚市的城市规划。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。由于该违法建筑物的违法状态处于持续状态，故仍应予以行政处罚。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告吉阳城管局向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1.《立案审批表》《现场检查记录》《违法建筑现场图》《图片说明》，以证明：被告的工作人员在巡查过程中发现原告涉嫌违法建设后予以立案查处的事实；2.《接受调查询问通知书》《送达回证》《图片说明》《情况说明》，以证明：被告依法作出并向原告送达《接受调查询问通知书》，通知其在规定时间内提交证明材料、接受调查；3.《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《送达回证》《图片说明》，以证明：被告向原告作出并依法送达《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除违法建筑，并告知其救济途径；4.吉编字（2016）19号《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》《海南省查处违法建筑若干规定》，以证明：被告具有作出被诉处罚决定的职权。
经庭审质证，关于被告提交的证据：原告对证据1的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为其未经原告确认，且所载内容不实；原告对证据2的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为原告并未收到相关通知书，被告未依法送达；原告对证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为原告并未收到相关文书，被告未依法送达；原告对证据4的真实性无异议，但认为不能作为被告作出被诉处罚决定的职权依据。关于原告提交的证据：被告对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；被告对证据2的真实性无异议，但对其关联性有异议；被告对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，被告、原告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。
经审理查明，1993年，原告在三亚市吉阳区月川社区内建设了一栋占地面积为95平方米、建筑面积为95平方米的一层框架结构房屋。2016年6月21日，被告执法人员经巡查，认定原告建设房屋未取得建设工程规划许可证，经制作现场检查记录、绘图拍照后，发出《接受调查询问通知书》，通知其携带本人身份证、户口本、土地使用权证、房屋相关报建手续等材料于2016年6月24日9时到被告执法一大队接受询问。原告逾期未接受调查询问。2016年9月12日，被告作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2017年1月5日，被告作出261号《决定》。原告不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为，本案存在以下争议焦点：被告作出261号《决定》是否超越职权？被告作出261号《决定》是否适用法律错误？
首先，关于被告作出261号《决定》是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置吉阳城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，被告吉阳城管局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权，其作出261号《决定》并未超越职权。
其次，关于被告作出261号《决定》是否适用法律错误的问题。被告作出261号《决定》依据的是《规划法》第四十条、第六十四条和《规划条例》第三十七条、第七十三条的规定，对原告房屋的建设行为予以处罚。然而，原告房屋已于1993年建设完成，根据《规划法》第七十条关于“本法自2008年1月1日起施行”的规定以及《规划条例》第七十九条关于“本条例自2009年10月1日起施行”的规定和法不溯及既往的原则，被告以在原告建房行为完结之后施行的法律、法规为依据对其作出行政处罚，属于适用法律错误。
综上，被告作出的261号《决定》适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告三亚市吉阳区城市管理局作出的三吉城管（一大队）罚决字（2016）第261号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告三亚市吉阳区城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。
审 判 长 赵道远
人民陪审员 杜丽银
人民陪审员 王永秀
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 王 军
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第七十条本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止。
《海南省城乡规划条例》
第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第七十九条本条例自2009年10月1日起施行。《海南经济特区城市规划条例》同时废止。
《海南省查处违法建筑若干规定》
第四条省人民政府城乡规划主管部门负责全省查处违反城乡规划管理的违法建筑工作。
市、县（区）、自治县人民政府统一领导和组织本行政区域内的查处违法建筑工作，建立健全查处违法建筑工作责任制和行政问责制。
市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称负有查处职责的机关）按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。
国土、公安、建设、住房、水务、文体、园林绿化、卫生、食品药品监督、工商、消防以及监察等部门按照各自的职责，做好查处违法建筑的相关工作。
乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。