安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）合行终字第00065号
上诉人（原审原告）：安徽裕龙包装材料有限公司。
法定代表人：钟维军，总经理。
委托代理人：周辉，安徽律维律师事务所律师。
委托代理人：王正，安徽律维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：合肥市规划局。
法定代表人：吴爱国，局长。
委托代理人：王波，安徽权祯律师事务所律师。
上诉人安徽裕龙包装材料有限公司（以下简称安徽裕龙公司）因诉被上诉人合肥市规划局（以下简称市规划局）规划复函行政纠纷一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2013）蜀行初字第00035号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院根据当事人举证并经庭审质证认定：安徽裕龙公司系2004年6月18日成立的自然人投资或控股有限责任公司，地址为合肥市瑶海区合裕路北侧，法定代表人钟维军。2002年10月15日，钟维军（乙方）代表合肥裕龙彩印包装厂与合肥市瑶海区大兴镇伏龙村（甲方）签订《土地转让协议》，甲方将约78亩土地转让给乙方。2013年1月18日，合肥市瑶海区城市管理行政执法局（以下简称瑶海区城管局）向市规划局发出瑶城管函（2013）2号《关于商请对安徽裕龙包装材料有限公司房屋性质进行界定的函》，内容为：接举报反映安徽裕龙公司房屋未办理相关建房手续。经现场勘察，该处房屋面积约为4.5万平方米，涉嫌违法建设，请求市规划局对安徽裕龙公司房屋的性质进行界定。同年3月11日，市规划局作出合规函（2013）74号《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》。答复意见为：1、经查阅市规划局规划档案资料，市规划局未办理过安徽裕龙公司在合裕路北侧所建的4.5万平方米房屋规划许可手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》等有关规定，因为该单位不能提供证明其所建房屋合法有效的建设工程规划许可等材料，上述房屋依法应当定性为违法建设；2、鉴于该处土地仍属集体土地，政府部门已开始实施征收，对于该处违法建设的处理，已经不是存在履行行政处罚程序后给予补办规划手续的条件，依法应予查处拆除；3、根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《合肥市城乡规划条例》及《合肥市城市管理相对集中行政处罚实施办法》等有关规定，请瑶海区城管局对该处违法建设依法予以拆除等。2013年4月3日，瑶海区城管局作出《合肥市瑶海区城市管理行政执法限期拆除决定书》。安徽裕龙公司不服该限期拆除决定，向合肥市瑶海区人民法院提起行政诉讼，并从瑶海区城管局提供的证据材料中，知悉了市规划局上述复函，其不服该复函，向合肥市蜀山区人民法院提起行政诉讼，请求：依法撤销市规划局作出的合规函（2013）74号《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》。
一审法院认为：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或个人应向城市、县政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。市规划局具有本行政区内城乡规划组织研究、编制、协调、审查和报批工作的职责。本案争议焦点之一为：安徽裕龙公司是否具备本案原告主体资格。因为市规划局系根据瑶海区城管局的报请函作出的复函，且瑶海区城管局的报请函和市规划局作出的复函均指向安徽裕龙公司，且复函确定了安徽裕龙公司为违法建设单位，故市规划局作出复函的具体行政行为与安徽裕龙公司具有法律上的利害关系，安徽裕龙公司在知道该复函内容后，在法定期限内提起行政诉讼，符合法律规定。市规划局对此提出的异议理由不能成立，故不予采信。本案争议焦点之二：市规划局作出的合规函（2013）74号复函是否符合法律规定。瑶海区城管局报请的界定对象是安徽裕龙公司，市规划局复函对象也为安徽裕龙公司。市规划局经查阅其自身审批的规划档案资料，确定未办理过安徽裕龙公司在合肥市瑶海区合裕路北侧所建房屋的规划许可手续，且安徽裕龙公司亦陈述从未向政府相关部门申请用地，也未向市规划局办理过报建手续，故市规划局作出的合规函（2013）74号《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》并无不当，符合法律规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回安徽裕龙包装材料有限公司的诉讼请求。
上诉人安徽裕龙包装公司上诉称：1、一审法院对市规划局作出复函的具体行政行为程序违法未予认定是错误的。一审法院认定上诉人是市规划局作出复函的具体行政行为的利害关系人，有权在法定期限内就复函提起行政诉讼，其应当审理上诉人提出的市规划局具体行政行为程序违法的申请理由，其没有审理和认定，显系错误。2、一审法院对本案的事实认定错误。一审法院已查明涉案土地及房屋为合肥裕龙彩印包装厂所有，而合肥裕龙彩印包装厂与上诉人是两不同的企业法人，上诉人名下无房产、无土地，市规划局作出的复函确认上诉人的厂房及附属设施是违法建设并作出拆除处理的行政处罚决定是错误的。一审法院在查明上述事实后，维持市规划局的行政决定，不符合法律规定，也不符合客观事实。3、一审判决适用法律错误。市规划局作出具体行政行为时，未告知上诉人陈述和辩驳权、行政复议权，也未给予上诉人陈述、辩驳机会，程序严重违法。由于市规划局的违法行政，导致了其认定事实偏差，并存在着行政行为对象错误的情形，市规划局作出复函的具体行政行为与瑶区城管局的限期拆除决定，是一个行政处罚的两个组成部分，通过上述事实，可证明市规划局作出复函的具体行政行为是错误的。请求二审法院撤销一审判决，并撤销市规划局作出上述复函的具体行政行为。
被上诉人市规划局答辩称：一、一审判决认定事实没有错误，应当予以维持。2013年1月18日，瑶海区城管局给被上诉人出具瑶城管函（2013）2号《关于商请对安徽裕龙公司房屋性质进行界定的函》，要求市规划局对安徽裕龙公司在合裕路北侧所建的约4.5万平方米房屋性质进行界定。并随函附现场建筑照片及现场地图以及案涉土地的转让协议等。被上诉人接函后，查阅并检索相关规划档案材料，确认上述房屋未办理过规划许可手续。2013年3月11日，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，给瑶海区城管局出具合规函（2013）74号《关于安徽裕龙公司所建房屋合法性问题的复函》，认定案涉房屋为违法建筑。因此，一审判决认定对涉案房屋从未办理过报建手续，被上诉人的行政复函行为符合法律规定并无不当。二、一审判决适用法律正确。关于行政复函行为程序，被上诉人是依据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第四章之规定作出的，结合本案的现场勘查照片，以及规划档案的查阅，能够确定涉案房屋未办理规划许可证。因此被上诉人在给瑶海区城管局的复函中进行了明确答复。而安徽裕龙公司并非复函的相对人，被上诉人没有告知的义务，更何况被上诉人没有行政处罚权，在复函中也只是依法建议瑶海区城管局查处违法建筑，所以被上诉人不存在违反《中华人民共和国行政处罚程序中有关告知陈述权、辩驳权、行政复议权的规定。故一审判决适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告市规划局向一审法院提供的证据有：1．《关于商请对安徽裕龙包装材料有限公司房屋性质进行界定的函》（瑶城管复函（2013）2号），证明市规划局复函系应瑶海区城管局的请求作出。2．现场照片，证明案涉房屋已建成，但未有规划许可证明。3．地图，证明案涉房屋位置在合裕路北侧。4．《土地转让协议》，证明涉案土地性质为集体土地。市规划局并提供了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《安徽省城乡规划条例》第三十条、《合肥市城乡规划条例》第三十三条、《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第四章作为其作出具体行政行为的法律依据。
一审原告安徽裕龙公司向一审法院提供的证据有：1、安徽裕龙公司营业执照、企业法人机构代码证、税务登记证、复印件，证明安徽裕龙公司主体资格以及市规划局的合规函（2013）74号文内容涉及其利益。2、瑶海区城管局的答辩状、证据目录，证明安徽裕龙公司在提起与瑶海区城管局的行政诉讼时，才知晓市规划局作出的合规函（2013）74号函的具体内容。3、合肥市瑶海区人民政府及合肥市人民政府立项报告批复、市规划局选址意见书及用地四界定点测绘图、合肥市政府2008年工业建设用地计划审批表，证明安徽裕龙公司的厂房及附属设施在建设时办理了部分相关手续，厂房及附属设施建设系应合肥市人民政府要求所建。4．安徽省人民政府用地指标的批复及安徽裕龙公司交纳的征地及补偿费、部分工业建设用地税费票据复印件，证明安徽裕龙公司的厂房及附属设施占地并非集体土地而是国有工业建设用地，安徽裕龙公司已补办了部分手续，有补办建设工程规划许可证的条件和理由。5．合肥市人民政府办公厅2010年6月24日第70号会议纪要、合肥市土地管理委员会2011年5月4日第8期会谈纪要，证明合肥市人民政府决定对安徽裕龙公司的土地改变土地用途，并决定予以征收。根据法律规定，对安徽裕龙公司厂房及附属设施的征收损失应给予补偿。6．合肥市瑶海区城市建设局的报告，证明安徽裕龙公司与拆迁部门的认证差异以及采取的办法，同时证明安徽裕龙公司的厂房及附属设施的法律界定，且其不应作拆除处理。
以上证据均已随案移送本院。
本院经审查认为：一审判决对证据的分析认定，符合法律规定，本院予以确认。
本院根据采信的证据，对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：本案争议焦点为：市规划局作出复函的具体行政行为是否合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，市规划局负有本行政区域内城乡规划管理工作的职责，故有权确认涉案房屋是否为违法建设的行政职权。市规划局针对瑶海区城管局《关于商请对安徽裕龙包装材料有限公司房屋性质进行界定的函》作出函复，其内容主要是针对涉案房屋的性质进行界定并建议依法查处拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。市规划局经核对涉案房屋的现场建筑照片、现场地图等，并经查阅规划档案资料，在确定无涉案房屋规划许可手续情况下，以涉案房屋无合法有效的建设工程规划许可证明为由在复函中确认该房屋为违法建设符合法律规定。并且市规划局作出的复函系依据瑶海区城管局提供的证据材料对其商请问题的回复，故安徽裕龙公司关于涉案房屋权属问题的主张在本案中不予支持。另，依据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十九条之规定，市规划局复函行为是履行与城市管理执法部门配合与协调职责的具体行政行为，故与城市管理执法部门的行政处罚行为有所不同。因此，安徽裕龙公司关于其应享有行政处罚程序中的陈述、辩驳、行政复议权的主张不予支持。综上，上诉人安徽裕龙公司的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人安徽裕龙包装材料有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 施光远
审判员 李 琦
审判员 仇欲晓
二〇一四年四月二十一日
书记员 程 文
本判决引用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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