浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙09行终12号
上诉人（原审原告）俞利忠，男，1951年2月2日出生，汉族，住舟山市定海区。
被上诉人（原审被告）舟山市住房和城乡建设局，住所地舟山市临城海天大道681号七号楼。
法定代表人王飞跃，局长。
行政机关出庭负责人林伟国，该局副局长。
委托代理人（特别授权代理）邵汉军，浙江震舟律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）王曾，浙江震舟律师事务所律师。
上诉人俞利忠因与被上诉人舟山市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）城建行政复议一案，不服舟山市定海区人民法院（2016）浙0902行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年3月21日公开开庭进行了审理。上诉人俞利忠，被上诉人市住建局的行政机关负责人林伟国及委托代理人邵汉军、王曾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年8月16日，位于舟山市定海区昌国街道辖区的镇鳌山西侧隧道道路工程开工建设，该工程从东（滕坑湾路）向西（白虎山路与尾山路交叉口）贯穿，由舟山市定海区城乡建设集团有限公司承建。因工程建设需对山体进行爆破施工，舟山市定海区人民政府昌国街道办事处（以下简称昌国街道）和舟山市定海区住房和城乡建设局（以下简称定海区住建局）于当月30日联合发布了《镇鳌山西侧隧道道路工程爆破施工影响处置方案》，该方案主要规定了监检测范围和处置标准，监检测范围参考《中国地震烈度表》相关资料，确定在爆破点中心100米半径范围内（包括100米）；处置标准有三，对未造成损坏的，不予补偿；对造成损害但不影响房屋主体结构的，予以修复、补偿；对主体结构造成严重损害不能修复的，按搬迁政策处理。事后，在定海区住建局与昌国街道的协调处理下，舟山市定海区城乡建设集团有限公司委托昌国街道对100米半径范围内的房屋给予每平方米若干元的补偿。原告的房屋位于100米半径范围外。2015年12月28日，原告等人向定海区信访局信访，要求相关部门处理100米外的房屋赔偿事项。当日，定海区信访局将该信访事项转送定海区住建局和昌国街道。2016年2月26日，定海区住建局和昌国街道分别向原告作出定住建信访答字[2016]10号和昌访答字[2016]第2号信访事项答复意见书，并送达原告。该两份信访事项答复意见内容类同，主要告知对100米内范围内的房屋补偿系两机关配合施工单位所做的行政协调工作，而对100米范围外房屋因相关专业机构检测无明显变化而认为可不予补偿，另告知如有异议，可通过诉讼途径解决。
2016年5月27日，原告不服定海区住建局的信访事项答复意见，向市住建局申请行政复议。同年7月25日，市住建局以定海区住建局作出的答复意见并非行政行为，不属于行政复议受案范围为由，驳回了原告的复议申请，并将舟建复决（2016）1号行政复议决定书于同年8月5日送达原告。原告不服该复议决定，在法定期限内向原审法院提起诉讼，后经原审法院多次口头释明，原告补正材料后，原审法院于同年8月2日立案受理。另，2016年8月16日，原告以不服昌国街道作出的昌访答字（2016）第2号信访事项答复意见为由，向原审法院提起行政诉讼。原审法院以该答复不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定不予受理。原告不服上诉后，二审驳回原告上诉，维持原裁定。
原审法院认为，一、《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八第（二）项、第（五）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。从该些规定可知，单独提起行政复议的事项，必须是具体行政行为。二、本案争议的是，定海区住建局作出的涉案答复意见是一具体行政行为，还是处理信访事项的行为。原审法院认为，首先，国务院《信访条例》第二条规定，信访人向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉申请属于信访事项。本案从定海区住建局作出信访答复意见的缘由来看，定海区住建局是在接定海区信访局转送的原告信访事项后，才作出涉案处理意见；其次，从处理信访投诉事项的职责范围来看，行政机关履行职责，必须具有相应的职权，而定海区住建局对处理本案房屋赔偿事项并不具有法定职权；最后，从两级法院作出不予受理原告起诉昌国街道信访答复意见的结果来看，也印证了定海区住建局的答复意见不属于具体行政行为，而是属于处理信访事项的行为。三、至于原告主张的涉案隧道道路工程系政府公益性项目，理应由政府负责赔偿一节，系原告对法律的误解。本案损害赔偿属侵权责任范畴，按侵权责任法之规定，被侵权人应向侵权人主张侵权责任，而非笼统地要求政府部门承担政治意义上的政府责任。另外，在隧道道路工程期间，定海区住建局和昌国街道联合发布的《镇鳌山西侧隧道道路工程爆破施工影响处置方案》，属于不具有强制力的行政指导行为。综上，被告市住建局认定定海区住建局的答复行为不属于行政复议受案范围，正确。所作决定亦符合法定程序。原告要求撤销该复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告俞利忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告俞利忠负担。
宣判后，俞利忠不服，向本院提起上诉称，镇鳌山西侧隧道道路工程是由政府立项的项目，在管理施工过程中出现问题，理应由政府部门处理。而且在定海区住建局和昌国街道发布的处置方案中，两家单位均加盖了单位公章，根据有关法律规定，可以认定其在本案中的行政主体身份，其作出的行为系行政行为。另外，定海区住建局在信访答复意见书中也明确载明“如对本单位作出不对100米范围外的房屋进行补偿有异议，请通过诉讼途径解决。”其已明确告知上诉人解决行政争议的途径。另外，定海区住建局和昌国街道在2014年3月份在有百余名工程周边居民参加的协调会上宣布过“100米第一期，200米第二期”的相关补偿政策，因政策未落实，上诉人作为工程爆破施工中的权益受损者，与政府未落实相关补偿政策存在法律上的利害关系，政府未落实相关补偿政策属于行政复议和行政诉讼的受案范围。故原判无事实和法律依据，请求本院依法撤销原判，责令被上诉人依法受理上诉人的行政复议申请。
被上诉人市住建局答辩称，一、被上诉人作出舟建复决（2016）1号行政复议决定事实清楚，适用法律法规正确。本案中舟山市定海区城乡建设集团有限公司是工程的建设主体，其合法施工中存在的损害行为及争议应通过民事途径解决。对于赔偿方式、赔偿范围、具体损失的确定等属于该公司职权，定海区住建局并不具有相应的职权。定住建信访答字[2016]10号信访事项答复意见书中告知不予赔偿是根据《镇鳌山西侧隧道道路工程爆破施工影响处置方案》及专业机构鉴定结果做出的释明解释，并非行政命令，未对上诉人赔偿权利进行任何处置和限制。原审法院认定该涉案答复意见属于信访事项，认定事实准确。二、被上诉人行政复议程序符合法律规定。2016年5月27日，被上诉人收到上诉人的复议申请书后，经审查依法予以受理，并送达定海区住建局。同年7月25日，作出被诉行政复议决定，并送达上诉人。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》有关规定。综上，请求本院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，各方当事人主要围绕定海区住建局的答复行为是否属行政复议受案范围等审理重点进行了质证与辩论。经查，原审法院立案受理原审起诉系2016年8月24日，原审判决表述于2016年8月2日立案受理有误，本院予以指正。原审判决认定的其他事实与本院审理查明的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据本案查明的事实，上诉人在行政复议程序中申请复议的对象即定海区住建局作出的定住建信访答字[2016]10号《信访事项答复意见书》，系上诉人等向定海区信访局进行信访，由定海区信访局转送定海区住建局后，定海区住建局针对上诉人的信访事项所作的回复，性质上属于信访答复。而且，从上诉人的信访事项内容看，系要求相关部门处理解决镇鳌山西侧隧道道路工程爆破施工中对爆破点100米半径范围外的房屋赔偿事项。而定海区住建局并非镇鳌山西侧隧道道路工程的建设单位或施工单位，也非爆破施工损害侵权人，亦非《镇鳌山西侧隧道道路工程爆破施工影响处置方案》的补偿主体，不具有处理该赔偿事项的法定职责。其与昌国街道联合发布的《镇鳌山西侧隧道道路工程爆破施工影响处置方案》，属于对该工程建设单位舟山市定海区城乡建设集团有限公司及工程周边居民关于工程爆破施工中可能给爆破点100米半径范围内的房屋建筑物造成损害如何进行补偿所作的行政指导，并不影响爆破点100米半径范围外的包括上诉人在内的居民认为因该工程爆破施工对其房屋建筑物造成损害而向实际侵权人主张赔偿或补偿的民事权利。在上诉人信访要求相关部门处理解决爆破点100米半径范围外的房屋赔偿事项后，定海区住建局作出的信访答复意见也是根据该处置方案所作的解释说明，并未对上诉人的权利义务造成实际影响，该信访答复不符合具体行政行为的特征。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”之规定，行政复议的审查对象为具体行政行为，本案被诉复议决定所涉定住建信访答字[2016]10号《信访事项答复意见书》，不是具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。被上诉人市住建局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出被诉行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。
综上，上诉人俞利忠的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人俞利忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 佩
二〇一七年四月十一日
代书记员 方 园