浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终911号
上诉人（原审原告）竺建东等22人（名单附后）。
诉讼代表人斯航伦，男，1962年8月13日出生，汉族，住奉化市。
诉讼代表人斯能军，男，1961年6月25日出生，汉族，住奉化市。
被上诉人（原审被告）奉化市人民政府，住所地奉化市锦屏街道锦屏南路1号。
法定代表人高浩孟，市长。
委托代理人楼益波，奉化市国土资源局工作人员。
委托代理人毛海波，浙江求是行律师事务所律师。
竺建东等22人诉奉化市人民政府（以下简称奉化市政府）土地行政征收及行政赔偿一案，宁波市中级人民法院于2016年7月12日作出（2016）浙02行初17号行政裁定。竺建东等22人不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人竺建东等22人的诉讼代表人斯航伦、斯能军，被上诉人奉化市政府的副市长童卫丰及委托代理人楼益波、毛海波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
竺建东等22人向原审法院起诉称，浙江省人民政府超越权限批准征收三个批次70公顷农用地。被告奉化市政府故意签订阴阳协议，采取欺骗手段骗取省政府审批同意。此外，被告还存在不履行法定职责，组织实施征地补偿安置方案不到位，违反法定程序，少批多占等违法情形。东郊开发公司越俎代庖，充当组织实施征地主体，不但不具有征地主体资格，且行为明显违法。请求法院判决确认被告对原告的征地行政行为违法；判决责令被告采取相应补救措施，依法承担原告的经济损失；判令被告承担一切诉讼费用。
原审法院认为，本案中，原告提出的诉讼请求是要求确认被告对其承包地实施的征地行为违法，并要求被告采取补救措施依法进行赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府组织实施征地工作并非仅涉及单一的行政行为，具体涉及征地公告发布、审批征地补偿安置方案、协调解决征地补偿安置争议等多个行政行为。据此，原告要求确认被告对其承包地实施的征地行为违法的诉讼请求涉及多个行政行为，经本院反复释明，原告仍坚持该诉讼请求。原告将该多个行为合并为一个诉讼请求提起行政诉讼，违反“一案一诉”的基本诉讼原则，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。因此，对原告的该项起诉，依法应当不予受理；已经受理的，依法应当裁定驳回起诉。另，行政赔偿的前提是行政行为违法，因原告就被诉行政行为提起的诉讼法院不予受理，故对原告一并提出的行政赔偿请求，本院亦不应受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告竺建东等22人对被告奉化市人民政府的起诉。
竺建东等22人上诉称：一审认定上诉人将多处行为合并为一个诉讼请求提起行政诉讼，违反“一案一诉”的基本诉讼原则，与事实不符。一、被上诉人奉化市政府在一审答辩中只说明分别于2013年2月27日被省人民政府批准农转用三个地块共74.3235亩，而事实是这三个地块属于2003年1月10日奉化东郊经济开发公司与奉化岳林街道斯张村经济合作社签订的592.63亩《土地征用协议书》、《补充协议书》中的一部分。二、奉化东郊经济开发公司系独资集体企业，股东为岳林街道办事处经济发展办公室。岳林街道办事处经济发展办公室不是企业市政府的一个派出机构。因而奉化东郊经济开发公司2003年1月10日的征地行为是得到被上诉人认可的，也就是说是经被上诉人授权的，其行为所产生的后果应由被上诉人承担。三、在2003年签订的征用土地592.63亩水田中有200亩系上诉人承包，减去已经省政府批准的74.3235亩，余下100多亩水田，被上诉人无证据证明已经其他部门或省人民政府、国务院合法转变土地属性。综上，自2003年上诉人所有的水田被被上诉人征用后，无田地可耕种，无粮食可收获，失地补偿及保障尚未全部到位。上诉人认为本案2003年1月10日违法征用的事实很清楚，因违法所造成的损失显而易见。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
奉化市政府答辩称：一、一审法院作出的（2016）浙02行初字17号行政裁定书认定事实清楚、适用法律、法规正确。第一，上诉人行政起诉状提出的诉讼请求为：“1、判决确认被告对原告的征地行为违法。2、判决责令被告采取相应补救措施，依法承担赔偿因被告违法征地行政行为对原告所造成的经济损失”，该诉讼请求不明确。第二，一审法院在庭审前及庭审中对上诉人多次释明，要求上诉人明确诉讼请求及被告主体，但上诉人仍坚持诉讼请求为确认答辩人征收原告的土地违法，并要求答辩人按照法律规定的征收标准对上诉人进行补偿安置。这一诉讼请求并没有明确答辩人哪个行政行为违法，而是将多个行政行为合并为一个诉讼请求提起行政诉讼，违反“一案一诉”的基本行政诉讼原则。第三，上诉人要求答辩人按照法律规定的征收补偿标准进行补偿安置的诉讼请求也没有法律依据。二、上诉人就奉化市东郊经济开发公司与奉化市岳林街道斯张村经济合作社签订协议的事实对答辩人提起行政诉讼是错误的。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，各方当事人围绕着竺建东等22人的起诉是否符合法定的起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。经原审法院反复释明后，上诉人竺建东等22人确定其诉讼请求为：要求确认被上诉人奉化市政府对其承包地实施的征地行为违法，并要求被上诉人采取补救措施依法进行赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地行为并非某一特定主体作出的某一特定的行政行为，而是包含了不同主体实施的不同行为。上诉人经法院释明后提出的诉讼请求仍然是不具体、不明确，故其诉讼请求不符合行政诉讼法的上述规定。原审法院认为上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，驳回其起诉并无不当。另，行政赔偿是以行政行为违法为前提，上诉人就案涉行政行为提起的行政诉讼因不符合法定的起诉条件已被驳回起诉，对其提起的赔偿请求应一并予以驳回。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十一月七日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）竺建东，男，1971年6月1日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组16号。
上诉人（原审原告）斯金华，男，1952年6月7日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组5号。
上诉人（原审原告）斯平波，男，1968年7月30日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组10号。
上诉人（原审原告）斯能军，男，1961年6月25日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组20号。
上诉人（原审原告）斯国能，男，1955年7月18日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组3号。
上诉人（原审原告）斯忠义，男，1955年3月14日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组12号。
上诉人（原审原告）斯忠义，男，1943年12月23日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组4号。
上诉人（原审原告）斯金恩，男，1948年12月30日出生，汉族，住奉化市岳林街道东升居委会四村80号。
上诉人（原审原告）斯士伦，男，1964年8月22日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村14组11号。
上诉人（原审原告）斯航伦，男，1962年8月13日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村14组21号。
上诉人（原审原告）王建国，男，1956年6月28日出生，汉族，住奉化市锦屏街道锦屏南路18号302室。
上诉人（原审原告）斯平涛，男，1970年3月12日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组23号。
上诉人（原审原告）尹其良，男，1953年5月2日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组7号。
上诉人（原审原告）斯仲亨，男，1964年11月1日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组22号。
上诉人（原审原告）斯仲宽，男，1966年11月5日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组11号。
上诉人（原审原告）斯永增，男，1957年9月11日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村15组17号。
上诉人（原审原告）王承岳，男，1958年1月3日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组17号。
上诉人（原审原告）张健红，女，1967年11月14日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组17号。
上诉人（原审原告）王光友，男，1970年9月20日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组10号。
上诉人（原审原告）王承华，男，1950年6月25日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组1号。
上诉人（原审原告）斯方位，男，1965年5月16日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组5号。
上诉人（原审原告）斯方定，男，1960年6月12日出生，汉族，住奉化市岳林街道斯张村16组21号。