内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内05行终37号
（2017）内05行终37号
上诉人（原审原告）韩高山，男，1968年9月8日出生，蒙古族，农民，现住内蒙古自治区通辽市。
委托代理人王保明，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市奈曼旗公安局，住所地：内蒙古自治区通辽市。
法定代表人张显鹏，该局局长。
委托代理人程晓红，奈曼旗公安局法制大队副队长。
委托代理人史传广，奈曼旗公安局法制大队工作人员。
翻译人员其力牧格，通辽市中级人民法院法官助理。
上诉人（原审原告）韩高山诉被上诉人（原审被告）奈曼旗公安局治安行政处罚一案，不服科尔沁左翼后旗人民法院（2016）内0522行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人（原审原告）韩高山及其委托代理人王保明，被上诉人（原审被告）奈曼旗公安局委托代理人程晓红、史传广，翻译人员其力牧格到庭参加诉讼。被上诉人（原审被告）奈曼旗公安局负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。
原审审理查明，2015年11月24日，奈曼旗公安局作出奈公（黄）行罚决字〔2015〕486号行政处罚决定书，对原告韩高山作出行政拘留十五日的行政处罚。理由是：2015年11月份，奈曼旗30兆瓦光伏电站项目施工队，在某苏木某嘎查施工，韩高山等人认为该施工队侵犯了其合法权益，所以到施工现场阻止施工，影响了施工队的工程进度并造成经济损失。奈曼旗公安局接到报案后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，给予韩高山行政拘留十五日的行政处罚。原告不服，要求撤销行政处罚决定，并赔偿拘留期间的经济损失及赔礼道歉。
经庭审质证，原审法院对证据采信如下：对被告奈曼旗公安局提供程序证据：1、受案登记表，2、受案回执，3、传唤审批表，4、传唤证，5、被传唤人家属通知书，6、行政处罚告知笔录，7、行政处罚审批表，8、结案报告书，9、行政处罚决定书，10、被拘留人家属通知书，本院认为传唤证上有当事人签字，所以原告提出的异议不成立，故对以上证据予以采信。对被告奈曼旗公安局提供实体证据：（一）原告的询问笔录，本院予以采信；（二）受害人王某某报案材料及询问笔录，本院认为王某某报案材料中所涉及到的损失并不是奈曼旗公安局所做处罚的重要依据，所以异议不成立；（三）7份证人证言，经过合议庭综合评议后，对证人证言所证明的问题予以确认；（四）书证（营业执照、通辽市发改委文件、合同书、自治区发改委文件、土地租赁合同、会议记录等），经过合议庭评议，对以上书证的真实性予以确认。对原告韩高山提供的证据：第一组证据奈曼旗公安局奈公（黄）行法决字（2015）486号行政处罚决定书，本院予以采信；第二组证据草原使用权证及草原承包合同书，原告虽然持有草原证和合同书，但不能证明其是第三人租赁土地范围之内；第三组证据证实材料，证据中提到的土地是否属于草原无法确定；第四组证据某人民政府文件黄政发（2015）73号《关于某嘎查某村民小组530亩光伏发电项目征地租赁事项的通告》，第五组证据某人民政府文件黄政发（2015）68号《关于某嘎查租赁土地建设光伏发电项目的信访事项答复意见书》，对第四、五组证据的真实性不予确认；第六组证据五张照片，对第六组证据中照片无法确认其拍照时间、地点，不予确认；第七组证据土地租赁合同，对第七组证据的真实性予以确认；第八组证据第九届嘎查村民委员会换届选举参选证，对第八组证据的真实性不予确认。
原审认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。本案中阳辉公司所建30兆瓦光伏电站项目属于公益事业，应该由该村村委会组织办理。土地属于村集体所有，三分之二以上村民同意通过，有权对集体土地进行处分。所以根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；奈曼旗某苏木某嘎查村委会将土地租赁之前召开过村民代表会议（嘎查村民大会）并形成决议，该村共计131户，同意的是112户，不同意的是13户，弃权的是6户，同意户数占总户数的85.5%，所以决议有效，即阳辉新能源科技发展有限公司使用土地行为在没有被依法撤销前是合法有效的。所以，原告韩高山等人多次到施工现场阻止施工的行为没有法律依据，属于违法行为。奈曼旗公安局认定的事实清楚，证据确实充分。奈曼旗公安局在接到施工队负责人报案后，多方调查取证，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，严格履行了受案、传唤、询问、调查、告知等相关程序，做到了程序合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第一款及第二款之规定，对多次到施工现场阻止施工的原告韩高山作出拘留十五日的行政处罚，该处罚适当。所以，奈曼旗公安局作出的奈公（黄）行罚决字〔2015〕486号行政处罚决定认定的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告韩高山的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。
上诉人韩高山诉称：一、请求二审法院依法撤销（2016）内0522行初5号行政判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；二、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定事实不清、证据明显不足、适用法律错误，应予纠正。一、一审认定，阳辉公司（奈曼旗阳辉新能源发展有限公司）所建30兆瓦光伏电站项目属于公益事业是错误的。本案起因是，2015年10月份，奈曼旗30兆瓦光伏电站项目施工队，在某苏木某嘎查施工。上诉人等人认为，该项目未经合法程序审批、未征得村民同意及未支付征地补偿金、其租赁的形式占用己发包到户的农用地的行为违反了相关法律规定并损害村民合法权益为由到施工现场阻止施工。被上诉人奈曼旗公安局接到报警后，认为上诉人等人的行为扰乱了单位的正常秩序为由，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，作出了给予上诉人行政拘留15日的行政处罚，上诉人不服该行政处罚，提起行政诉讼。一审法院审理后认定，“本案中阳辉公司所建30兆瓦光伏电站项目属于公益事业”，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，应该由该村村民村委会组织办理。依据《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）第三条规定，本法所称公益事业是指非营利的下列事项：（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。阳辉公司不是非营利性机构，建设30兆瓦光伏电站是阳辉公司企业行为，不属于《公益事业捐赠法》规定的公益事业范畴。因此，一审法院认定是错误的。二、一审法院认定，某嘎查村委会将土地租赁之前召开过村民代表会议，同意户数占总数的85.5%，所以决议有效，即阳辉公司使用土地的行为在没有被依法撤销前是合法有效的。上诉人认为，一审法院认定事实有误、适用法律错误。首先，阳辉公司30兆瓦光伏电站项目所占土地是某村民小组己发包到户的承包地，上诉人在一审期间提供的《草原使用权证》和《土地承包合同》足以证明该地包括在阳辉公司所占土地范围之内，上诉人对该地拥有合法的承包经营权，阳辉公司用地必须征得上诉人的同意，而不是经过村民代表会议处分上诉人的合法财产；其次，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。某嘎查由某和莫河两个村民小组组成，其土地一直是分别经营和管理。任何单位占用某村民小组的土地只需征得该小组的同意，不能由莫河村民小组成员对某村民小组的土地权益的处分作出表决。但一审法院将村委会决议和村民小组决议混为一谈，得出85.5%村民代表同意阳辉公司租地属于认定事实和适用法律严重错误；某村民小组共50户，其中21户不同意阳辉公司占地，还有几户弃权，表决通过率远远达不到《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的三分之二以上。但一审法院却认定，该村131户，同意的112户，弃权6户，同意户数占总户数85.5%，属认定事实错误。三、上诉人的行为是否扰乱了企事业单位的正常秩序，是否应该受到治安行政处罚，首先取决于阳辉公司占地行为是否合法。《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续和征地审批手续；征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。本案中，阳辉公司在建设30兆瓦光伏电站时并未办理农用地转用审批和征地审批手续，更没有和被占地农户签订征地安置补偿协议，只是和村委会签订了《土地租赁合同》。阳辉公司的行为不仅违反了《土地管理法》的相关规定，其以“以租代征”的方式改变土地用途的行为也严重损害了上诉人等村民的合法权益；另外，通辽市发展和改革委员会文件中确定的阳辉公司光伏电站项目建设地址是奈曼旗某苏木塔布歹嘎查附近，但阳辉公司未办理任何变更手续将该项目建在查千吉日莫嘎查土地上，属违法占地行为。上诉人等人阻止阳辉公司违法占地及破坏草原的行为不违反任何法律、法规，不应受到上诉人的行政处罚。因此，一审法院认定阳辉公司使用土地合法属认定事实错误、适用法律错误，应当予以纠正。综上，一审法院未对阳辉公司用地行为的合法性进行严格审查，未查明全部案件事实的情况下，维持被上诉人的处罚决定，属认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请二审法院依法改判支持上诉人的诉讼请求，从而维护上诉人的合法权益。
被上诉人奈曼旗公安局辩称，一、我局作出的行政处罚决定及一审法院作出的判决认定上诉人韩高山扰乱单位秩序的事实清楚。我局经依法调查查明：2015年10月份至11月份，上诉人韩高山等人多次聚集村民到北京狄伦特能源科技有限公司在奈曼旗某苏木某嘎查进行的30兆瓦光伏电站项目处阻止施工作业，严重影响了企业的施工工作。一审法院经审理认为，上诉人韩高山等人多次到施工现场阻止施工的行为没有法律依据，属于违法行为。二、我局作出的行政处罚决定及一审法院作出的判决认定上诉人韩高山扰乱单位秩序的证据确实充分。我局经过调查取证，上诉人韩高山承认于2015年10月份至11月份期间，多次到北京狄伦特能源科技有限公司在奈曼旗某苏木某嘎查30兆瓦光伏电站项目施工现场通过阻拦工程车辆施工等方式阻止现场施工作业。北京狄伦特能源科技有限公司现场施工负责人及施工人员均证实上诉人韩高山等人在施工现场阻止施工。另有，内蒙古自治区发展和改革委员会文件、通辽市发展和改革委员会文件、某苏木人民政府文件、村委会“532”工作法档案、奈曼旗某苏木土地利用现状图、施工工程合同等证据予以证实北京狄伦特能源科技有限公司在奈曼旗某苏木某嘎查进行的30兆瓦光伏电站项目的合法性，上述证据足以认定。同时一审法院经过审理，对我局提供的证据均予以采信。三、我局及一审法院判决认定对上诉人韩高山处以行政拘留十五日的行政处罚决定，程序合法、决定正确、于法有据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款、第二项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行的，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款规定，聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。本案中，上诉人韩高山扰乱单位秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款及第二款之规定，决定对上诉人韩高山处以行政拘留十五日的行政处罚决定，于法有据。在办理案件过程中，我局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，严格履行了受案、传唤、询问、调查、告知等相关程序，做到了程序合法。综上所述，我局及一审法院判决认定对上诉人韩高山处以行政拘留十五日的行政处罚决定，做到了事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，请求人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。
二审中各方当事人提供的证据及对证据的质证意见与一审基本一致。
本院二审查明的事实及对证据的分析认定与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。2015年6月30日，上诉人所属村集体奈曼旗某苏木某嘎查与奈曼旗阳辉新能源发展有限公司签订《土地租赁合同》，经过相关部门审批批准，某嘎查将集体所有的沙地租赁给奈曼旗阳辉新能源发展有限公司用于建设光伏发电站，奈曼旗阳辉新能源发展有限公司依照合同约定取得土地使用权。上诉人作为该村集体组织成员，如认为其所属村集体的租赁土地的行为违反法定程序，某嘎查无权代表其所在村民组对外出租土地使用权，村委会与奈曼旗阳辉新能源发展有限公司签订的合同损害其所在的村民组的合法权益，应当通过合法途径主张权利。本案中，作为集体经济组织成员的上诉人韩高山等人多次到施工现场，阻碍奈曼旗阳辉新能源发展有限公司通过租赁合同取得嘎查集体土地使用权后组织的施工活动，并非保护的是上诉人的私人合法利益，不属于合法的自力救济范畴。被上诉人奈曼旗公安局依照该局作出的奈公（黄）行罚决字〔2015〕486号行政处罚决定书处罚并无不当。综上，上诉人韩高山的上诉请求不能成立，原判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费100元，由上诉人韩高山负担。
本判决为终审判决。
审判长 褚东权
审判员 田庆文
审判员 盖蓬蓬
二〇一七年五月十七日
书记员 陈晓龙