广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第44号
上诉人（原审原告）：中山市西区沙朗社区隆熙股份合作经济社，住所地中山市。
法定代表人：梁呀妹，该社社长。
委托代理人：王树民、杨武勇，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地中山市。
法定代表人：吴伟强，该局局长。
委托代理人：张嘉敏、胡彬，该局工作人员。
上诉人中山市西区沙朗社区隆熙股份合作经济社（以下简称隆熙经济社）诉被上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）不履行政府信息公开法定职责纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2014年6月25日，隆熙经济社向市国土资源局提出政府信息公开申请，请求公开以下信息：“1.中山市西区沙朗村民委员会于2003年征收隆熙经济社土地共计56.9亩的批准文件。2.沙朗XXX公司于1993年征收隆熙经济社132.401亩土地的批准文件。3.沙朗XXX公司于1991年征收隆熙经济社70.91亩土地的批准文件。4.沙朗XXX公司于1993年征收隆熙经济社333.298亩土地的批准文件。5.XXX经济发展公司于1995年征收隆熙经济社3亩土地的批准文件。6.XXX经济发展公司于1995年征收隆熙经济社土地10.762亩的批准文件。”针对第1项申请，隆熙经济社提交了申请表、《土地开发协议书》（签订时间为2003年，签订主体为中山市西区沙朗村民委员会、隆熙经济社，载明土地位置为“北面：沙朗村用地、南面：本经济社村民住宅、西面：幸福新村、东面：二队土地河中”）；针对第2项申请，隆熙经济社提交了申请表、《征用土地合同》（签订时间为1992年3月7日，签订主体为隆熙经济社、原中山市XXX开发公司，载明土地位置为“东至二三队共用河西岸为界、西以知青河东岸为界、南至原中山市XXX开发公司规划的沙港公路南边为界、北以六冲河堤内为界，以及二三队共用河属该社面积4亩”）、（92）中证经字第185号《证明书》（证明前述合同的盖章及签名属实）、手绘图纸；针对第3项申请，隆熙经济社提交了申请表、《征用土地合同》（签订时间为1992年12月2日，签订主体为隆熙经济社、原中山市XXX开发公司，载明土地位置为“沙朗镇地名农科站土地内”）；针对第4项申请，隆熙经济社提交了申请表、《征用土地合同》（签订时间为1992年3月7日，签订主体为隆熙经济社、原中山市XXX开发公司，载明土地位置为“东以知青河东岸为界、西以排灌站河西岸为界、南以该社住宅地河北岸为界、北以六冲河内侧为界，以及中学以东鱼塘”）、（92）中证经字第186号《证明书》（证明前述合同的盖章及签名属实）、手绘图纸（与第2项申请中的图纸一致）；针对第5项申请，隆熙经济社提交了申请表、《土地使用权有偿转让合同》（签订时间为1995年11月17日，签订主体为隆熙经济社、中山市XXXXX经济发展公司，载明土地位置为“东面是沙朗三队禾田、西面紧靠沙朗农电所大楼、南面是沙朗三队禾田、北面是沙港公路”）；针对第6项申请，隆熙经济社提交了申请表、《土地有偿划拨使用协议》（签订时间为1997年5月23日，签订主体为隆熙经济社、中山市XXXXX经济发展公司，载明土地位置为“北边是金港大道、东边是沙朗建设银行、西边是沙朗地方税务所、南边是三队禾田”）、收据。
2014年7月9日，市国土资源局经审查，分别作出中土公告（2014）87、88、89、90、91、92号《关于政府信息公开补正申请告知书》，认为隆熙经济社申请公开的政府信息内容不明确，遂要求隆熙经济社指明所需信息涉及地块的具体位置并补充相关材料（如标明用地坐标的土地测量红线图、土地测量红线图的电子图等），因此，告知隆熙经济社，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四款和《广东省政府信息依申请公开工作规程》第八条的规定，要求隆熙经济社于2014年7月21日前补正相关申请内容，并告知逾期未补正的，视为放弃申请。市国土资源局向隆熙经济社送达了上述告知书。
隆熙经济社认为市国土资源局的行为已构成行政不作为，向广东省国土资源厅申请行政复议。该厅于2014年9月9日作出行政复议决定，认为市国土资源局已经正确履行了法定职责，决定维持市国土资源局作出的《关于政府信息公开告知书》。隆熙经济社不服，诉至原审法院，请求：1.判令市国土资源局依法限期履行政府信息公开的法定职责；2.本案诉讼费由市国土资源局负担。
原审法院另查明：市国土资源局在原审庭审中确认，因隆熙经济社没有在法定期限内补正申请内容，该局视为隆熙经济社放弃涉案申请。
原审法院认为：本案争议的焦点为市国土资源局对隆熙经济社提出的政府信息公开申请是否存在不作为。换言之，本案主要审查市国土资源局提出的“已经作出补正告知故不存在违法不履责”的理由是否成立。现市国土资源局作出补正告知的理由是隆熙经济社申请公开的政府信息内容不明确，即所涉地块位置不明确。要确定土地的四至，应有具体的用地坐标或参照物。根据隆熙经济社提交的《土地开发协议书》、《征用土地合同》、《土地使用权有偿转让合同》、《土地有偿划拨使用协议》及手绘图纸，可知，上述申请材料虽载明了土地位置，但该土地位置四至的参照物并不具体，如载明“本经济社村民住宅”、“幸福新村”、“沙朗三队禾田”等，据此，难以确定土地界址。而且，上述合同均签订于10年或20年前，随着社会建设的发展，当年据以签订协议的参照物已难以确定。因此，在隆熙经济社未补充提供现有土地位置参照物或土地坐标的情况下，市国土资源局认定隆熙经济社申请公开的政府信息内容不明确，即土地位置不明确，并无不妥。现市国土资源局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，告知隆熙经济社，因申请内容不明确，应当指明所需信息涉及地块的具体位置并补充相关资料，符合上述规定。当然，此相关资料并非只能是用地坐标的土地测量红线图。本案中，隆熙经济社收到告知书后未补正，市国土资源局依据告知书中载明“逾期未补正的，视为放弃申请”的告知内容，不再另行答复，虽有瑕疵，但因告知书已明确告知隆熙经济社未补正的法律后果，故该瑕疵对隆熙经济社的实体权利并未产生实际影响。因此，市国土资源局对隆熙经济社提出的政府信息公开申请已作出了理由充分的补正告知，即市国土资源局不存在不履责的情形。至于隆熙经济社因自身未补正材料而导致未能获取涉案政府信息，该责任归咎于隆熙经济社。综上所述，隆熙经济社要求市国土资源局依法限期履行政府信息公开的法定职责的诉讼请求，理由不成立，原审法院予以驳回。
依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回隆熙经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由隆熙股份经济社负担。
上诉人隆熙经济社不服上述判决，向本院提起上诉称：一.本案的焦点应该是市国土局作出补正告知不存在违法不履行职责的理由是否成立；二.本案信息属于应该主动公开的内容；三.因相关信息属于应主动公开信息，原审法院认定补正告知合法属于适用法律错误；四.土地测量红线图依照相关法律法规属于征地报批的必备材料，隆熙经济社不可能持有，市国土局要求指明所需信息涉及地块的具体位置并补充相关材料并无任何法律依据。故请求二审法院：1.撤销中山市第一人民法院作出的（2014）中一法行初字第240号行政判决，发回重审；2.一、二审诉讼费由被上诉人负担。在二审调查时，隆熙经济社明确上诉请求为：希望法院改判，对公开事项进行公开。
被上诉人市国土局未提起上诉，其针对隆熙经济社的上诉辩称：一.根据《最高人民法院关于政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项的规定，原告隆熙经济社对我局作出的6份《关于政府信息公开补正申请告知书》直接提起行政诉讼，人民法院应裁定不予受理，驳回起诉。二.我局依法全面、恰当地履行了政府信息公开的法定职责，所作出的具体行政行为合法，适用法律正确，不存在行政不作为。请求人民法院驳回上诉，维持原判决。
本院确认原审法院查明的事实。
本院认为：隆熙经济社提出的是有关“征地批准文件”的信息公开申请，隆熙经济社在提出相关申请时，提供了相关《土地开发协议书》、《征用土地合同》、《土地使用权有偿转让合同》、《土地有偿划拨使用协议》及手绘图纸，详细描述了被征土地原权属主体，用地单位，土地面积和四至范围，足以确定其指向的土地。即使四至范围因城市发展发生过变更，市国土资源局作为中山市的土地管理部门，亦应掌握土地四至变更的情况。隆熙经济社提供的本地被征之前的四至情况已可以确定土地的指向。市国土资源局分别作出中土公告（2014）87、88、89、90、91、92号《关于政府信息公开补正申请告知书》，认为隆熙经济社申请公开的政府信息内容不明确的理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征地红线图属于市、县人民政府土地行政主管部门在实施土地征收过程中制作的政府信息，市国土资源局在中土公告（2014）87、88、89、90、91、92号《关于政府信息公开补正申请告知书》中要求隆熙经济社补充土地测量红线图不符合法律规定。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。依照上述规定，市国土资源局作为中山市土地行政管理部门，应当根据其保存的征地信息，向隆熙经济社告知涉案土地的相关批准文件情况，如有征地批准文件亦应当一并提供。基于上述理由，原审判决认为隆熙经济社因自身未补正材料而导致未能获取涉案政府信息，该责任归咎于隆熙经济社，并判决驳回隆熙经济社的诉讼请求不妥，本院予以纠正。隆熙经济社上诉理由成立，本院依法予以支持。市国土资源局应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条之规定，就隆熙经济社提出的政府信息公开申请进行答复。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：
一、撤销中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第240号行政判决；
二、撤销中山市国土资源局作出的中土公告（2014）87、88、89、90、91、92号《关于政府信息公开补正申请告知书》；
三、由中山市国土资源局在本判决生效之日起15个工作日内就中山市西区沙朗社区隆熙股份合作经济社的六项申请作出答复。
本案一、二审案件受理费各50元，均由中山市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年五月十三日
书 记 员 陈苑琳