新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乌中行初字第2号
原告：乌鲁木齐迪城化工有限公司
法定代表人：张爱英，乌鲁木齐迪城化工有限公司董事长。
委托代理人：ＸＸ帆，新疆博通律师事务所律师。
委托代理人：李新玲，乌鲁木齐迪城化工有限公司职工。
被告：乌鲁木齐市人民政府
法定代表人：伊力哈木·沙比尔，乌鲁木齐市人民政府市长。
委托代理人：牛志江，乌鲁木齐市国土资源局政策法规处副处长。
委托代理人：瞿飞，乌鲁木齐市国土资源局地籍处副处长。
第三人：新疆青建投资控股有限公司
法定代表人：逄振辉，新疆青建投资控股有限公司董事长。
委托代理人：刘明春，北京乾坤（乌鲁木齐）律师事务所律师。
委托代理人：吴媚，北京乾坤（乌鲁木齐）律师事务所律师。
原告乌鲁木齐迪城化工有限公司（以下简称迪城公司）因不服被告乌鲁木齐市人民政府（下称市政府）向新疆青建投资控股有限公司（下称青建公司）颁发国有土地使用权证一案，向本院提起行政诉讼。本院于2012年4月16日受理后，于2012年7月10日作出（2012）乌中行初字第1号行政判决，驳回迪城公司诉讼请求。迪城公司不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉。新疆维吾尔自治区高级人民法院于2013年12月25日作出（2012）新行终字第13号行政裁定书，撤销（2012）乌中行初字第1号行政判决书，发回重审。本院于2014年5月29日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月24日公开开庭审理了本案。原告迪城公司法定代表人张爱英及委托代理人ＸＸ帆、李新玲，被告市政府委托代理人牛志江、瞿飞，第三人青建公司委托代理人吴媚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2009年11月17日向青建公司颁发了乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证。被告市政府于2014年6月11日向本院提交了作出具体行政行为的证据和依据如下：
1、乌鲁木齐市国土资源局审核批准的土地登记审批表、青建公司土地登记申请书、青建公司组织机构代码证、青建公司企业法人营业执照、青建公司土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书、身份证复印件、乌鲁木齐市国土资源局的地籍调查表、乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证及附图，以证明乌鲁木齐市国土资源局在对青建公司的涉案土地登记过程中，依法进行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、核发证书，最后给青建公司核发了乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证，该行政行为程序合法；
2、新疆维吾尔自治区国有资产监督管理委员会于2009年5月8日出具的《关于协调办理原新通集团公司土地出让手续的函》（新国资函（2009）153号）、乌鲁木齐市国土资源局于2009年7月10日与青建公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》、自治区非税收入一般交款书、中华人民共和国契税完税证，以证明涉案用地经过自治区人民政府、市人民政府、国土资源等部门批准，相关费、税已缴纳，土地权属来源合法，符合土地登记的条件；
3、乌鲁木齐市房屋产权登记档案查询申请表、乌政地字（1987）第0009865号土地使用证存根及土地使用证附图，以证明争议土地使用权一直属于新疆第二汽车运输公司和新疆新通集团公司所有；
4、《土地管理法》第十一条第二款、《土地管理法实施条例》第五条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第四十七条第一款、《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》（法释（2003）6号）第一条、第二条，以证明乌鲁木齐市国土资源局有权无偿收回争议土地的划拨土地使用权，并可依法出让；
5、新疆维吾尔自治区人民政府新政复决（2011）167号行政复议决定书，以证明争议已经进行了行政复议，新疆维吾尔自治区人民政府维持了市政府2009年11月17日向青建公司颁发的乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证，同时证明迪城公司的起诉已超过了法定期限。
原告迪城公司诉称，一、市政府向青建公司颁发乌国用（2009）第0026430号国有土地使用权证书的具体行政行为存在以下程序违法问题：
（1）市政府违反《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》、国务院国发（2001）15号《关于加强国有土地资产管理的通知》和国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权规定》等规定，未依法通过公开招拍挂的方式出让涉案土地，仅凭自治区党委财经办、自治区政府的函件就将该宗土地以协议方式出让给了青建公司，显属错误；
（2）市政府出让给青建公司的国有土地使用权，系因原新通集团破产收回的国有划拨土地使用权。其在收回用地单位的土地使用权时，未履行注销土地登记的法定程序就予以收回土地亦属错误；
（3）市政府收回的该宗国有划拨土地使用权我方一直未停止使用，在该宗土地上我厂迄今一直在生产经营，其收回国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。市政府却未依法依规做出任何行政处理决定，并告知我方，侵害了我方的合法权益；
（4）市政府在处置国有企业改革划拨土地使用权的过程中，没有拟订土地使用权处置方案，地价评估结果和土地使用权处置方案也没有报有批准权的自治区人民政府土地管理部门确认和审批，违反国家土地管理局颁布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条、第十条之规定；
（5）迪城公司在该宗土地上有600余平米的房产，还有若干未办理房产证的房屋，市政府在出让该宗土地时，既未依法履行通知义务，也未对迪城公司所有的房产有关补偿问题进行听证，侵害了迪城的合法权益。其出让产权不明晰并且存在争议的土地使用权，直接导致房地分离的土地违法现状，显属错误；
二、市政府向青建公司颁发乌国用（2009）第0026430号国有土地使用权证书的具体行政行为在实体处理方面存在的问题：
1、从迪城公司的历史沿革和涉案土地的使用现状看，本案涉案争议的土地使用权即便出让，也应当出让给迪城公司，理由是新疆第二汽车运输公司硫酸厂于1974年5月成立，属于集体企业。后新疆第二汽车运输公司硫酸厂更名为新疆新通集团公司精细化工厂。2001年1月，新疆新通集团公司精细化工厂改制为迪城公司。改制过程中，改制方案和上级主管单位均确认精细化工厂依据现状占有的土地由迪城公司继续使用，该改制方案已在工商登记机关备案登记，具有公示性。由此证明，迪城公司使用现有土地合规合法；
2、迪城公司使用现有土地迄今已有四十年之久。自1989年起至2014年止，本案涉案土地的城镇土地使用税一直由土地实际使用人新疆第二汽车运输公司硫酸厂、新疆新通集团公司精细化工厂和迪城公司延续缴纳。依据改制方案等有效的历史文件，迪城公司现有土地如果出让亦应当确定给迪城公司，而非青建公司。市政府将迪城公司现有土地出让给青建公司违反了至今合法有效的改制方案和批准改制方案的文件。综上所述，市政府给青建公司颁发乌国用（2009）第0026430号国有土地使用权证书的具体行政行为，不仅违反法定程序，而且违反改制方案及其批准文件，应当予以撤销。故请求人民法院：1、依法确认市政府给青建公司颁发乌国用（2009）第0026430号国有土地使用权证书的具体行政行为违法；2、依法撤销乌国用（2009）第0026430号国有土地使用权证书。
原告迪城公司在庭审中提交以下证据：
1、新疆新通集团公司精细化工厂改制方案及文件，包括改制方案、审计报告、乌鲁木齐市劳动就业服务企业管理办公室文件《关于新疆新通集团公司精细化工厂进一步完善实行股份合作制改制的批复》（市劳企管字（2000）43号）、自治区交通厅劳动服务公司《关于〈新通集团公司精细化工厂改制方案〉的批复》（新交劳服字（2001）001号）、新疆新通集团公司《关于〈新通集团公司精细化工厂改制方案〉实施的批复》（新通字（2001）002号）、新通集团公司劳动服务公司《关于新通集团公司精细化工厂改制为有限责任公司〈改制方案〉实施的批复》（劳服政字（2001）1号）、新通集团公司劳动服务公司《新通集团公司精细化工厂与新疆新通集团公司劳动服务公司解除主管关系的决定》（劳服政字（2000）21号）、新通集团公司劳动服务公司《对新通集团公司精细化工厂进行有限责任公司改制的批复》（劳服政字（2000）22号）、中华人民共和国城镇集体资产产权登记证（证书号：65001003-2611038）、新通集团公司精细化工厂2000年11月13日的《请示报告》、新通集团公司精细化工厂2001年1月4日的《关于上报〈新通集团公司精细化工厂改制方案〉报告》、乌鲁木齐市沙依巴克区集体企业清产核资办公室于2001年1月11日出具的《证明》、新通集团公司劳动服务公司于2000年10月31日出具的《证明》、新通集团公司劳动服务公司于2001年1月9日出具的《证明》、新疆新通集团公司于2003年5月1日出具的证明。以证明迪城公司的历史沿革为新疆第二汽车运输公司硫酸厂于1974年5月成立，属于集体企业。由新疆第二汽车运输公司从其享有使用权的国有划拨土地中划出本案争议土地交由新疆第二汽车运输公司硫酸厂，后新疆第二汽车运输公司硫酸厂变更为新疆新通集团公司精细化工厂。2001年1月，新疆新通集团公司精细化工厂改制为迪城公司。改制过程中，改制方案和上级主管单位均确认精细化工厂依据现状占有的土地由迪城公司继续使用。迪城公司改制符合法律规定，迪城公司取得现有土地来源合法。迪城公司使用现有土地已经四十年之久，依据改制文件，如果国有土地使用权有偿出让，也应当由迪城公司办理手续，确定给迪城公司使用；
2、城镇土地使用税缴纳凭证十份。以证明自1989年迄今，本案涉案土地的城镇土地使用税一直由土地实际使用人新疆第二汽车运输公司硫酸厂、新疆新通集团公司精细化工厂和迪城公司延续缴纳。迪城公司合法使用土地至今；
3、乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院于2007年12月4作出的（2007）沙民一初字第2825号民事判决书、乌鲁木齐市中级人民法院于2008年2月30日作出的（2008）乌中民四终字第147号民事判决书、新疆维吾尔自治区高级人民法院作出的（2010）新民申字第00729号民事裁定书及房产证。以证明本案争议土地上的房屋所有权人为迪城公司。本案争议土地存在房地分离的情况，市政府出让产权不明晰和存在争议的国有土地使用权违反法律规定；
4、乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院于2012年1月16日作出的（2011）沙民三初字第925号民事判决书、乌鲁木齐市中级人民法院于2014年2月17日作出的（2012）乌中民四终字第411号民事裁定书。以证明市政府出让产权不明晰和存在争议的国有土地使用权违反法律规定，并且导致后续争议和纠纷不断；
5、乌国用（2009）第0026430号国有土地使用权证书中的宗地图（02-002-00440）。以证明迪城公司使用的土地在乌国用（2009）第0026430号国有土地使用权证范围内；市政府在宗地图标有“新通化工厂”字样的情况下，随意指界，明知土地权属存在争议，仍然予以出让；
6、乌鲁木齐金罗盘测绘有限公司房产测绘报告，以证明迪城公司使用的土地使用现状。
被告市政府答辩称：1、我方给青建公司核发《国有土地使用证》（乌国用（2009）第0026430）的具体行政行为程序合法。本案所争议的土地为国有土地，原系新疆第二汽车运输公司（后更名为新疆新通集团公司）于1987年领取了乌政地字（1987（第0009865号《国有土地使用证》，批准用地面积为1232013平方米，迪城公司提出异议的用地在该宗地范围内。青建公司于2009年向市国土资源局申请土地登记，并提交了乌政地字（1987（第0009865号《国有土地使用证》复印件（原件丢失已登报声明作废）、自治区人民政府新政阅（2008）108、（2008）109号文件，自治区党委财经领导小组新党财（2008）13号文件等权属来源证明。市国土资源局收到青建公司的土地登记申请及提供的土地登记材料后，依法进行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记等程序。经审核，青建公司的土地登记申请符合法律规定，其提供的土地登记材料齐全。因此，我方依法给青建公司核发了《国有土地使用证》（乌国用（2009）第0026430号），该行政行为程序合法；
2、我方给青建公司核发的《国有土地使用证》的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册、核发证书，确认使用权”、国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”的规定，确认国有土地使用权以土地登记为依据的。本案中，迪城公司提出异议的用地原为新疆第二汽车运输公司划拨土地，于1987年12月7日依法办理了乌政地字（1987）第0009865号国有土地使用证，并由该公司从中划出本案争议地交由新疆第二汽车运输公司硫酸厂使用，后由新疆新通集团精细化工厂使用至2001年1月，但在此期间，上述企业并未对本案争议地办理划拨土地使用权变更批准手续和土地变更登记。在2001年1月，新疆新通集团精细化工厂改制为迪城公司时，改制方案虽涉及本案争议地的处置，但本案争议地的划拨土地使用权却属于新疆新通集团公司，而且改制方案关于本案争议地处置的规定至今也未得到执行。据此，自1987年12月7日起，本案争议地的划拨土地使用权，依法一直属于新疆第二汽车运输公司和新疆新通集团公司。综上所述，我方给青建公司核发《国有土地使用证》（乌国用（2009）第0026430号）的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。请求乌鲁木齐市中级人民法院依法予以维持。
第三人青建公司述称：1、市政府对迪城公司提出异议的土地使用权的由来所述属实，迪城公司于2001年进行改制后，其实际使用的国有划拨土地使用权一直登记在新疆第二汽车运输公司和新疆新通集团公司名下，新通集团认可迪城公司改制后可继续有偿使用登记在新通集团公司名下的土地五年；2、我方取得乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证的符合法律规定，程序合法。根据自治区党委办公会议纪要新党书（2008）2号文件的规定，新疆新通集团公司的自有土地等存量资产的处置变现，可考虑通过土地拍卖方式，争取最大收益安置企业职工。根据自治区党委财经领导小组会议纪要新党财办（2008）13号第1条关于新通公司进行收购重组；3、2008年10月8日，自治区国有资产监督管理委员会、自治区交通厅与青建集团股份公司，青建集团股份公司根据协议书第三条规定在新疆投资设立控股公司（也即我公司），负责新疆新通集团的土地受让等事宜；4、2010年8月23日，我公司在乌鲁木齐市国土资源局举办的编号为2009-C-150地块国有建设用地使用权挂牌出让活动中，经过公开竞价成交了包括涉案争议土地在内的国有存量土地，乌鲁木齐市国土资源局与我公司订立了挂牌成交确认书，并于2010年8月30日与我公司签订了涉及本案争议土地的国有建设用地使用权出让合同。在我公司缴纳全部成交价款及土地出让金后，乌鲁木齐市国土资源局向我公司核发了乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证。综上，市政府向我方颁发乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证程序合法，事实清楚。请求人民法院依法驳回原告迪城公司的诉讼请求。
第三人青建公司在庭审中提交以下证据：
1、2003年2月25日，新疆新通集团公司给乌鲁木齐市工商局出具的关于迪城公司使用土地的证明，以证明新通集团仅同意迪城公司无偿使用涉案土地36281平方米地块的期限为5年，至2008年2月24日已经期满；
2、土地挂牌公告、成交确认书和国有建设用地使用权出让合同，以证明涉案土地依法经过招拍挂程序；
对于被告市政府、原告迪城公司及第三人青建公司提交的证据，结合当事人的陈述，围绕本案具体行政行为是否合法，分别作如下认证：
原告迪城公司对于市政府提交的第1组证据中的土地登记审批表存有异议，其认为该表列明的独自使用面积中包括了迪城公司实际使用的土地，即本案争议土地；该表申报建筑物权属中地上建筑物属于迪城公司，土地亦存在争议；审查人员初审意见不属实为由不予认可。对于土地登记申请表以四至有误为由不予认可。对于地籍调查表以指界人的身份资格和签字真实性无法确认为由不予认可。对该组证据中的青建公司组织机构代码证、青建公司企业法人营业执照、青建公司土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书、身份证复印件的真实性无异议。
青建公司对市政府提交的第1组证据的真实性、合法性和有效性均予以认可。本院认为，市政府提交的第1组证据为乌鲁木齐市国土资源局受理土地登记申请时由青建公司提交的资料，反映了本案争议土地登记申请、受理和审批的过程。迪城公司的异议是对于上述过程中程序和事实依据不认可，对于该组证据中文件本身的真实性未提出相反的证据，故本院对市政府所提交的第1组证据的真实性予以确认。
原告迪城公司对市政府提交的第2、3、4、5组证据真实性认可，合法性不予认可。青建公司对市政府提交的第2、3、4、5组证据的真实性、合法性和有效性均予以认可。本院对市政府提交的第2、3、5组证据的真实性予以确认。
被告市政府对原告迪城公司提交的第1组证据，即改制方案及文件所要证明事实予以认可，但认为迪城公司的上级单位和精细化工厂均无权处置土地。青建公司对于上述证据的质证意见与市政府一致。本院对迪城公司提交的第1组证据的真实性予以确认。
被告市政府对原告迪城公司提交的第2、3、4、5、6组证据的真实性和关联性均不认可，认为上述证据不能证明土地使用权归属，且与本案无关。青建公司对上述证据的真实性、合法性予以认可，关联性不认可，认为不能证明迪城公司对于涉案土地享有权利，其缴税行为不能作为迪城公司对于土地享有权利的依据。本院认为，市政府在（2012）乌中行初字第1号案件审理中对于上述证据真实性予以认可。本案审理中，市政府对于上述证据的真实性不认可，但未提供反驳证据证明其主张，故本院对原告迪城公司提交的第2、3、4、5、6组证据的真实性予以确认。
市政府对第三人青建公司提交的证据予以认可。迪城公司对第三人青建公司提交的证据1即2003年2月25日新疆新通集团公司向乌鲁木齐市工商局出具的证明的真实性不予认可，并提交新疆新通集团公司于2003年3月10日向乌鲁木齐市工商局出具的证明一份，该证明载明：迪城公司在2001年元月改制后所使用的36281平方米土地系新疆新通集团公司国有土地使用证总面积的一部分，考虑到该厂的改制安置了新疆新通集团公司部分富余职工及职工的家属子女，故我司决定该土地暂由“乌鲁木齐迪城化工有限公司”无偿使用。本院认为，迪城公司提交的新疆新通集团公司于2003年3月10日向乌鲁木齐市工商局出具的证明一份，在工商管理部门登记备案，具有公示性质。故本院对此证据的真实性予以确认。鉴于迪城公司对于青建公司提交的第2组证据真实性无异议，合法性和关联性不予可认，本院对青建公司提交的第2组证据的真实性予以确认。
根据上述证据，并结合各方当事人的诉辩理由，本院确认的法律事实如下：
1、2006年6月24日，乌鲁木齐市中级人民法院作出（2006）乌中民三初字第4-2号民事裁定书，认定新疆新通集团公司为国有企业法人，已不能清偿到期债务，其职工安置方案已经落实，符合国有企业法人破产条件，宣告新通集团公司破产还债；
2、2009年5月8日，新疆维吾尔自治区国有资产监督委员会出具《关于协调办理原新通集团公司土地出让手续的函》（新国资函（2009）153号），鉴于原新通集团公司破产财产不足以偿付职工安置费或经济补偿金，为确保该企业职工妥善安置，促进职工集资建房等工作顺利开展并加快破产清算工作终结进程，建议乌鲁木齐市国土资源局协调办理原新通集团公司9宗合计约698683.3平方米国有划拨土地协议出让手续；
3、2009年7月10日，乌鲁木齐市国土资源局与青建公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：65010020090070-市），合同第四条约定合同项下出让宗地编号为9宗，包括编号为02-002-00440的宗地。合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为232587569.76元，用途为工业用地。同年7月22日，青建公司全额缴纳土地出让金。青建公司出具《土地登记申请表》，但未填写日期。同年11月12日，《地籍调查表（初始）》写明地籍号为02-002-00440，调查员意见为经查该宗地四至界限清楚无争议。同年11月16日，乌鲁木齐市人民政府《土地登记审批表》（编号：乌设定20091117-1022）中，审查人员初审意见建议为青建公司02-002-00440宗地办理出让国有土地使用权变更登记手续。土地管理机关审核意见为：经审查，符合土地登记要求，请领导审批。发证机关批准意见为准予注册登记，核发国有土地使用证。同年11月17日，市政府向青建公司颁发了乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证，该国有土地使用证记载：土地坐落于乌鲁木齐市沙依巴克区大庆路，地号为0200200440，地类为工业用地，面积为100348.67平方米（其中出让用地93890.28平方米，划拨用地6458.39平方米，为高压走廊控制范围），土地使用权人为青建公司。四至为：东至平顶山，南至新疆广汇房产局开发有限公司，西至青建公司，北至新通集团家属院；
4、2010年7月19日，乌鲁木齐市国土资源局发布市国土挂告字（2010）11号国有建设用地使用权挂牌出让公告，公开挂牌出让坐落于沙区大庆路2009-C-150地块下的11宗国有建设用地使用权，用途为住宅。同年8月23日，乌鲁木齐市国土资源局举办编号为2009-C-150地块国有建设用地使用权挂牌出让活动，经过公开竞价，青建公司摘牌，成交了上述11宗土地。据此，乌鲁木齐市国土资源局与青建公司签订了挂牌成交确认书，该成交确认书写明，挂牌宗地位于沙区大庆路，规划用途为住宅用地，并标注：2009-C-150宗地属国有存量土地，挂牌成交价不包括地面补偿部分。同年8月30日，乌鲁木齐市国土资源局与青建公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：65010020100197）。合同约定出让宗地编号为02-002-00627，用途为中低价位、中小套型普通商品住房用地。
另查明，1、1974年5月，新疆第二汽车运输公司硫酸厂成立，是隶属于新疆第二汽车运输公司的小型集体所有制企业和乌鲁木齐市劳动部门认定的劳动就业服务企业。由新疆第二汽车运输公司从其享有使用权的国有划拨土地中划出本案争议地交由新疆第二汽车运输公司硫酸厂使用。其后，新疆第二汽车运输公司更名为新疆新通集团公司。新疆第二汽车运输公司硫酸厂后更名为新疆新通集团公司精细化工厂。新疆新通集团公司精细化工厂经营至2001年1月，改制为迪城公司。改制方案第八条第1项载明：“精细化工厂现占用的土地为划拨用地。改制后由新企业按政府有关政策到土地管理部门办理土地的使用权有偿出让手续”；
2、本案争议土地历经上述历史沿革由迪城公司使用至今。自1989年至2014年城镇土地使用税一直由土地实际使用人新疆第二汽车运输公司硫酸厂、新疆新通集团公司精细化工厂和迪城公司延续缴纳。但改制方案第八条第一项土地处置内容至今未得到执行，土地使用权有偿出让手续亦未办理至迪城公司名下。自1987年12月7日起，本案争议地的划拨土地使用权，一直登记在新疆第二汽车运输公司名下；
3、2007年6月14日，迪城公司就企业改制涉及的27栋房屋所有权纠纷一案，以新疆新通集团公司破产清算组、新疆新通集团公司劳动服务公司为被告提起诉讼。2007年12月4日，乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院作出（2007）沙民一初字第2825号民事判决，将位于阿勒泰路30号的第6栋小二楼（256平方米）、第7栋车库（50平方米）、第8栋中工间（80平方米）、第9栋2号车库（50平方米）、第10栋办公室（84平方米）、第11栋蒸馏小车间（80平方米）、第26栋电瓶门市部（90平方米）、第27栋惠安餐厅（122.4平方米），共计8栋房屋的所有权确认给了迪城公司。新疆新通集团公司破产清算组不服提起上诉，2008年5月30日，乌鲁木齐市中级人民法院作出（2008）乌中民四终字第147号民事判决，驳回上诉，维持原判。新疆新通集团公司破产清算组向新疆维吾尔自治区高级人民法院申请再审，2010年10月20日，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2010）新民申字第00729号民事裁定，驳回了新疆新通集团公司破产清算组的再审申请；
4、2009年4月22日，根据人民法院生效判决，乌鲁木齐市房产管理局向迪城公司颁发了乌房权证沙依巴克区字第20093193**号、乌房权证沙依巴克区字第20093193**号、乌房权证沙依巴克区字第200931935**号房屋使用权证。其中，乌房权证沙依巴克区字第20093193**号房屋使用权证记载的第6栋小二楼（256平方米）、第7栋车库（50平方米）、第8栋中工间（80平方米）、第9栋2号车库（50平方米）、第10栋办公室（84平方米）、第11栋蒸馏小车间（80平方米）共计6栋房屋（建筑面积合计600平方米）位于本案争议土地上；
5、2011年，青建公司与迪城公司涉及本案争议土地的侵权纠纷一案诉至乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院。2012年1月16日，乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院作出（2011）沙民三初字第925号民事判决。判决如下：一、迪城公司停止对青建公司位于乌鲁木齐市沙依巴克区大庆路证号为（2009）第0026430号土地使用权的侵害（不含迪城公司持有房产证项下的600平方米土地）；二、迪城公司拆除位于乌鲁木齐市沙依巴克区大庆路证号为（2009）第0026430号土地上的建筑物（不含迪城公司持有房产证项下的600平方米土地），返还侵占青建公司的4100.40平方米土地（详见测绘报告书）。迪城公司不服，向乌鲁木齐市中级人民法院提出上诉。2014年2月17日，乌鲁木齐市中级人民法院作出（2012）乌中民四终字第411号民事裁定，撤销乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院（2011）沙民三初字第925号民事判决书；发回重审；
6、迪城公司对市政府于2009年11月17日向青建公司颁发乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证不服，于2011年8月1日提出行政复议申请。新疆维吾尔自治区人民政府于2011年10月31日作出新政复决（2011）167号行政复议决定书，维持市政府2009年11月17日向青建公司颁发的乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证。新疆维吾尔自治区人民政府同时作出新政复意（2011）1号行政复议意见书，其中载明：土地登记以形式审查为基本原则，但在必要时，应当进行实地查看，且不能流于形式。乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证记载的用地范围较大，而争议地是其中较小的一部分，为较小一部分有争议的土地撤销全部的国有土地证，不仅解决不了迪城公司的问题，反而会引起更多的新的矛盾，不符合行政复议“定纷止争、案结事了”的原则，基于此复议机关作出了维持的行政复议决定。但是，这并不表明迪城公司的房产权益就不应当得到法律保护。建议市政府、乌鲁木齐市国土资源局积极、主动地开展协调工作，敦促青建公司尽快解决与迪城公司之间的房屋补偿问题，避免矛盾激化，影响社会和谐稳定。迪城公司不服（2011）167号行政复议决定书，向本院提起诉讼；
7、1987年12月7日，原新疆第二汽车运输公司取得了乌政地字（1987）第0009865号国有土地使用证。本案争议地最初包括在乌政地字（1987）第0009865号国有土地使用证记载的土地内，现包括在乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证记载的土地内。
8、庭审中，迪城公司明确其诉讼请求为依法撤销乌国用（2009）第0026430号国有土地使用权证书。市政府、青建公司明确放弃关于迪城公司起诉超过法定的起诉期限的主张。
本院认为，1、在处置国有企业改革中划拨土地使用权的问题上，目前国家实行的是特定规定与特定程序。为促进国有企业改革和发展，国家土地管理局于1998年作出了《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》与《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》，上述规定是处理此类问题的法律准绳。从本案纠纷的起因及审理来看，本案虽为土地使用权争议，但其实质是涉及国有企业改制中的国有划拨土地使用权处置之问题。国家土地管理局令（1998）第8号、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条规定：国有企业实行公司改制、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵循本规定；2、在企业改制过程中，处置土地使用权，应当遵循“明晰产权、显化资产、区分类型、合理处置、规范管理、促进发展”的原则，同时处置土地使用权还应当具备以下条件：（1）土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。（2）尚未登记的，企业应当向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。对此，国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》第一条及国家土地管理局令第8号《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第九条第一款已作出明确规定。本案中，迪城公司对出让土地存有争议，且该宗土地上有其通过生效判决确定，并依法领取了房屋所有权证的房屋。目前，迪城公司仍在该宗土地上生产经营属实。依照房地一致的房地产法原则，迪城公司取得了涉案土地上的房屋所有权证，即意味着其对该房屋项下的土地享有使用权。而被告市政府在给青建公司出让该宗土地时，未尽到充分的审查义务，忽视了迪城公司使用土地的现状和地上房屋所有权已登记在迪城公司名下的情况，导致土地登记过程中未妥善解决迪城公司用地争议问题，造成房地分离状态，不仅有悖房地一致原则，而且损害了迪城公司的合法权益；3、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。对此，国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》已作出明确规定。本案中，市政府在收回土地时，在未作出任何行政处理决定即将争议土地出让于青建公司，客观上导致迪城公司作为利害关系人丧失了知情权与抗辩权，也是导致本案双方纷争不断的主要原因。综上，被告市政府在出让土地时违反法定程序的事实清楚，证据确凿。其于2009年11月17日向青建公司颁发的乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证程序违法，应予撤销。为避免当事人扩大损失，市政府应及时重新作出具体行政行为。原告迪城公司要求撤销上述国有土地使用权证书的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
一、撤销被告乌鲁木齐市人民政府于2009年11月17日向新疆青建投资控股有限公司颁发的乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证；
二、限被告乌鲁木齐市人民政府自本判决生效之日起三个月内重新作出具体行政行为。
本案应收案件受理费50元（原告迪城公司已预交），由被告市政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 孔祥华
审 判 员 刘瑞东
人民陪审员 丁兆峰
二〇一四年八月二十八日
书 记 员 李 聃