湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行终66号
上诉人（原审原告）毛子纯，男，1954年10月7日出生，住湖南省张家界市武陵源区。
上诉人（原审原告）毛冬玲，女，1983年11月18日出生，住湖南省张家界市武陵源区，与毛子纯系父女关系。
上诉人（原审原告）李运河，男，1981年11月27日出生，住湖南省张家界市武陵源区，与毛冬玲系夫妻关系。
三原告共同委托代理人余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家界市武陵源区城市管理行政执法局，住所地湖南省张家界市武陵源区索溪峪镇军地坪街道办事处吴家峪居委会。
法定代表人覃永忠，该局局长。
委托代理人周宾，男，1978年1月8日出生，住湖南省张家界市武陵源区，系张家界市武陵源区城市管理行政执法局副局长。
委托代理人余正午，湖南澧滨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家界市武陵源区人民政府，住所地湖南省张家界市武陵源区军地坪街道办事处吴家峪居委会。
法定代表人郑小胡，区长。
委托代理人林琴，女，汉族,系张家界市武陵源区人民政府法制办工作人员。
委托代理人蒋训民，湖南新川律师事务所律师。
上诉人毛子纯、毛冬玲、李运河不服被上诉人张家界市武陵源区城市管理行政执法局（以下简称武陵源区城管局）责令限期拆除决定、张家界市武陵源区人民政府（以下简称武陵源区政府）维持限期拆除复议决定一案，上诉人毛子纯、毛冬玲、李运河不服张家界市武陵源区人民法院（2016）湘0811行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人毛子纯、毛冬玲、李运河及其委托代理人余小波，被上诉人武陵源区城管局的委托代理人周宾、余正午，被上诉人武陵源区政府的委托代理人林琴、蒋训民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告毛冬玲与原告李运河系夫妻关系，原告毛子纯系原告毛冬玲的父亲。1994年，岩门村制定《关于岩门村村组河洲的划分和有关管理方案》，将岩门村的集体河洲划分到组，并规定取得各种手续的建房户，可在交清村或组的土地费后合法建房。1996年12月4日，原告毛子纯以2000元的价格从邓克元手中购买河州屋基一块。2005年，岩门村进行“两房”改造，同年5月17日，张家界市规划管理局武陵源分局核发了一些《建设用地规划许可证》，原告毛子纯也于同日取得编号为张武规地20050517299的《建设用地规划许可证》一份。该证记载：用地单位毛子纯，用地项目名称住宅，用地位置岩门村五组，用地面积一百平方米。2008年至2011年间，由毛冬玲、李运河出资，毛子纯管理，三原告在张家界市武陵源区岩门村天马路沿河地块修建房屋一栋。2014年，被告区政府为实施武陵源区天马路改建与绿化工程项目建设，决定对天马路改建与绿化工程项目规划红线范围内集体土地上的房地产及构筑（附属）物实施征收，本案涉案房屋位于武陵源区天马路改建与绿化工程项目征收拆迁范围内。2014年6月17日，索溪峪镇人民政府向被告区城管局致函，请求对天马路的58户涉嫌违法建设进行查处，其中包含三原告在天马路沿河地段所建房屋。被告区城管局受理后，依法进行了调查询问、现场勘查，认定该房屋系2008年1月1日以后修建的房屋，没有办理土地使用证、建设工程规划许可证及房屋所有权证。2016年1月19日，被告区城管局向三原告作出《行政处罚告知书》，告知拟对三原告作出责令限期拆除的行政决定及相关权利。三原告提出要求听证。经听证，被告区城管局确认三原告所建房屋未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》，属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形。并于2016年2月3日，对三原告作出张武城执限拆[2016]1号《责令限期拆除决定书》，责令三原告在该决定书送达之日起7日内将岩门村天马路建筑物自行拆除。三原告不服该决定，向被告区政府申请复议，被告区政府于2016年5月30日作出复议决定，维持了被告区城管局作出的张武城执限拆[2016]1号《责令限期拆除决定书》，三原告仍不服，诉至本院。另查明，2016年8月26日，张家界市武陵源区人大常务委员会决定郑小胡副区长为被告区政府代理区长。
原审认为，一、关于被告区城管局是否具有责令限期拆除的行政职权问题。行政机关或者法律、法规、规章授权的具有行政管理职能的其它组织，应当按照法律、法规、规章的规定依法、及时地行使法定职权。湖南省人民政府湘政函[2007]40号《关于在张家界市开展相对集中行政处罚权工作的批复》中批复：张家界市集中行使行政处罚权的行政机关为张家界市城市管理行政执法局，作为该市政府的一个独立的行政执法部门，具体行使下列职权：……（四）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》进行建设的行政处罚权……。张家界市武陵源区人民政府办公室张武政办发[2011]29号《关于印发张家界市武陵源区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设立张家界市武陵源区城市管理行政执法局（加挂张家界市城市管理行政执法支队武陵源大队牌子），为区政府直属正科级行政执法机构。由此可见，被告区城管局（加挂张家界市城市管理行政执法支队武陵源大队牌子）是经省政府批准，依法设立的工作部门。根据国务院、省政府和市政府的有关规定，张家界市系相对集中行使城市管理行政处罚权城市，由城管局相对集中行使城市管理行政处罚权。因此，被告区城管局作为本辖区集中行使行政处罚权的行政机关，有权对未取得《建设工程规划许可证》的建筑行使行政处罚权。三原告提出被告区城管局不具有处理本案的行政执法主体资格的意见于法无据，本院不予采纳。二、关于被告区城管局作出的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，被告区城管局辩称三原告提交的《建设用地规划许可证》系规划部门给原告毛子纯老屋所颁发的证件，认为与本案涉案房屋没有关联性的意见，被告区城管局亦未向本院提交证据予以证实，故对被告区城管局的该抗辩意见，本院不予采纳。经查，三原告于2005年办理了《建设用地规划许可证》，但在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，在张家界市武陵源区岩门村天马路沿河地段施工修建房屋，且在诉讼过程中，三原告仍未能办理《建设工程规划许可证》，事实清楚，证据确实充分。被告区城管局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《湖南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第五十一条的规定，对三原告作出的张武城执限拆[2016]1号《责令限期拆除决定书》之前，履行了立案审批、调查核实、进行听证、公示公告等法定程序，程序合法，适用法律正确。故三原告要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求不能成立，本院不予支持。三、被告区政府受理复议申请后，依照《行政复议法》第二十三条的规定，于七日内向被告区城管局送达了行政答复通知书，并在法定期限内根据区城管局提交相关证据和依据作出复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告毛子纯、毛冬玲、李运河请求撤销被告张家界市武陵源区城市管理行政执法局于2016年2月3日作出的张武城执限拆字[2016]第1号《责令限期拆除决定书》的诉讼请求。二、驳回原告毛子纯、毛冬玲、李运河请求撤销被告张家界市武陵源区人民政府于2016年5月30日作出张武政复决字[2016]1号《行政复议决定书》的诉讼请求。
上诉人毛子纯、毛冬玲、李运河上诉称：一、被上诉人武陵源区城管局无权作出责令限期拆除的行政行为。1、湖南省人民政府湘政函（2007）40号《关于在张家界市开展相对集中行政处罚权工作的批复》明确张家界市集中行使行政处罚权的行政机关是张家界市城市管理行政执法局。武陵源区政府无权将该集中行使的行政处罚权再授权给其设立的直属机构即武陵源区城管局。2、《行政处罚法》第23条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”，此条中将“责令改正或者限期改正”独立于行政处罚行为，作为行政机关在作出行政处罚时所应当采取的行政措施来表述。《城乡规划法》、《行政强制法》中也将责令限期改正行为作为一项行政强制措施来表述。《国务院法制办公室对四川省法制办<关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示>的答复》明确：根据《行政处罚法》第23条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城乡规划法》第40条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。根据《城乡规划法》第40条之规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有权作出责令限期拆除行为，城市管理行政执法局不具备作出责令限期拆除行为的法定职权。二、上诉人所建房屋取得了相应的行政许可，为合法建筑。1、2005年涉案房屋即办理了《建设用地规划许可证》，在天马路改建征地拆迁过程中，上诉人向征收部门提交了所有行政许可文件等证明涉案房屋为合法建筑的证据材料，因拆迁指挥部工作人员的失误导致材料遗失，但相应政府部门及工作人员出具了证明，确认了上诉人房屋为合法建筑的事实；另外，在区政府组织的历次拆违过程中，涉案房屋并未被认定为违法建筑遭到拆除。2、与涉案房屋相邻的案外人毛善植的房屋，情形与上诉人完全相同，但在本次天马路改建征收中是作为合法建筑予以征收并进行补偿，按照行政行为应当相同情形相同处理的基本原则，被上诉人武陵源区城管局对上诉人作出责令限期拆除决定也违反了公平、公正、同一性原则。三、基于上述事实和理由，被上诉人武陵源区政府未履行法定职责、查明本案事实，其作出的维持责令限期拆除复议决定也应被撤销。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，其所作出判决不当，请求二审法院撤销一审法院作出的（2016）湘0811行初6号行政判决，撤销被上诉人武陵源区城管局作出的张武城执限拆字（2016）第1号《责令限期拆除决定书》，撤销被上诉人武陵源区政府作出的张武政复决字（2016）1号《行政复议决定书》。
被上诉人武陵源区城管局答辩称：一、被上诉人作出责令限期拆除决定主体合法。依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《湖南省人民政府关于在张家界市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2007]40号）、张家界市人民政府发布的《张家界市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（张政发[2014]10号）的授权，被上诉人对武陵源城市规划区建设用地范围内未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》进行建设的房屋，行使行政处罚权，被上诉人是具有法定职权的主管机关，有权作出《责令限期拆除决定书》，发布《行政强制拆除公告》，行政执法主体合法。二、被上诉人作出责令限期拆除决定程序合法。2014年6月17日，被上诉人接到索溪峪镇人民政府的举报，对上诉人位于武陵源区岩门村天马路的建筑，经过查证认定为违法建筑，拟作出《责令限期拆除决定书》之前，于2016年1月19日，作出《行政处罚告知书》（张武城管罚告字[2016]1号）并向上诉人送达，告知上诉人有陈述、申辩和要求听证的权利，上诉人申请听证，被上诉人于2016年1月22日向上诉人送达《听证会通知书》，2016年2月1日举行了听证会，对上诉人的建设行为是否属于“未取得建设工程规划许可证”和“无法采取改正措施消除对规划的影响”的情形公开进行了听证；被上诉人于2016年2月3日作出张武城执限拆字（2016）第1号《责令限期拆除决定书》并向上诉人送达，2016年2月16日向上诉人送达《催告执行通知书》，2016年2月29日向上诉人送达《再次催告执行通知书》，被上诉人请示武陵源区政府后，于2016年3月29日作出《行政强制拆除决定书》（张武城执强决字[2016]1号）并向上诉人送达，于2016年4月22日发布《行政强制拆除公告》，在上诉人违章建筑处、武陵源区政府公告栏、岩门村村部张贴，被上诉人作出的行政行为程序合法且履行了完整的文书送达程序，符合《行政处罚法》、《湖南省行政程序规定》的程序规定，程序合法。三、被上诉人作出责令限期拆除决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。上诉人在2009年到2011年间在未依法取得《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》的情况下，擅自在岩门村天马路修建一栋建筑面积为373.56平方米的两层砖瓦结构的房屋，被上诉人调查询问了当事人和相关证人，并到区规划管理部门、区国土部门调查核实上诉人的办证情况，得到的回复均为申请人没有办理相关手续。上诉人毛子纯提交的所谓合法手续系复印件一份，由于原件丢失，无法与原件核对一致，经被上诉人在区规划部门取证查实：是上诉人于2005年5月17日取得的岩门村老五组山边的那栋旧房屋的《建设用地规划许可证》，属于2005年武陵源区“两房”改造范围的用地规划证书，区规划分局调查登记表有记载，并由相关证人证言证实。上诉人并没有取得2009年天马路所建房屋的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，2005年的《建设用地规划许可证》与本案涉案房屋无关联，据此，上诉人的建筑属于违法建设，被上诉人认定事实清楚，提交证据确凿。综上，被上诉人作出的责令限期拆除决定主体合法，程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人武陵源区政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。一审法院对事实的认定与《责令限期拆除决定书》所认定事实基本一致，这是对《责令限期拆除决定书》事实认定的肯定，其事实认定清楚。二、《责令限期拆除决定书》程序合法。2014年6月17日，索溪峪镇政府向武陵源区城管局致函，请求依法对天马路包括上诉人在内的58户涉嫌违章建房户进行查处。武陵源区城管局受理后及时调查取证，并于2016年1月19日向上诉人送达了《行政处罚告知书》，告知上诉人拟对其作出责令限期拆除的行政决定，并告知其相关权利，上诉人也提出听证申请，武陵源区城管局在经组织听证确认上诉人的建筑为违法建筑后依法作出了《责令限期拆除决定书》，其程序符合法律规定。三、一审判决和《责令限期拆除决定书》适用法律正确。武陵源区城管局经《湖南省人民政府关于在张家界市开展相对集中行政处罚权工作的批复》授权，对上诉人的违法行为，依据《城乡规划法》第六十四条及《湖南省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第五十一条、第五十五条（三）的规定作出《责令限期拆除决定书》并无不当。被上诉人作为复议机关，经审查事实、证据和依据，认为《责令限期拆除决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，根据《行政复议法》第二十八条的相关规定作出维持决定正确。综上，请求二审法院依法驳回原告的上诉请求。
当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，被上诉人武陵源区城管局作为本辖区集中行使行政处罚权的行政机关，有权对未取得《建设工程规划许可证》的建筑行使行政处罚权。根据本案查明的事实，三上诉人就涉案房屋未取得《建设工程规划许可证》，武陵源区城管局依照《城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第五十一条的规定，对三上诉人作出的张武城执限拆[2016]1号责令限期拆除决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。武陵源区政府作出的张武政复决字[2016]1号行政复议决定符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人毛子纯、毛冬玲、李运河负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 强
审 判 员 王 峰
代理审判员 陈建琳
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 王 晶
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。