陕西省南郑县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行初字第00001号
原告汉中市佶达建材有限公司（住所地：南郑县牟家坝镇高家岭村）。
法定代表人王振祥，系该公司执行董事。
委托代理人雒勇，系陕西汉钟律师事务所律师。
被告南郑县牟家坝镇人民政府（住所地：南郑县牟家坝镇）。法定代表人马维，系该镇镇长。
委托代理人张海明，系南郑县148法律服务所法律工作者。
被告南郑县国土资源局（住所地：南郑县汉山镇南环路3号）。
法定代表人李军，系该局局长。
委托代理人乔锦昭，系陕西南星律师事务所律师。
原告汉中市佶达建材有限公司不服被告南郑县牟家坝镇人民政府、南郑县国土资源局土地行政处罚一案，于2014年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月4日受理后，于2014年3月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月9日公开开庭审理了本案。原告汉中市佶达建材有限公司法定代表人以及委托代理人，被告南郑县牟家坝镇人民政府法定代表人以及委托代理人，被告南郑县国土资源局委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告南郑县牟家坝镇人民政府于2014年1月9日对原告汉中市佶达建材有限公司作出《拆除通知书》，“勒令汉中市佶达建材有限公司于收到本通知7日内拆除租用集体土地3.84亩修建的水泥构件预制生产厂，并将土地复耕。逾期不能拆除的将依法强制拆除，后果自负”。
被告南郑县牟家坝镇人民政府于2014年3月14日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.“南国土资局文件”证明作出被诉具体行政行为的依据；2.“拆除通知书”证明被诉具体行政行为是其作出的，并已向原告送达。3.“停电函”、“停电回复”证明曾函告有关电力部门对原告进行停电，但被有关电力部门以不符合停电规定拒绝对原告停止供电，对原告的生产、生活没有造成影响。
原告汉中市佶达建材有限公司诉称，为配合农业综合开发治理，支持农田水利建设，且为农业治理工程建设提供具体服务，2012年10月原告法定代表人王振祥按牟家坝镇高家岭村村委会农业治理规划的需求和建议，租用该村二组几亩荒滩地，筹措八十余万元，于2013年1月4日注册开办“汉中市佶达建材有限公司”，开始生产经营涉农水泥预制产品。本公司预制厂开业后，依据《水利法》向南郑县江河管理站和水利公安派出所交纳了罚款，并准许继续使用。期间由于原告坚持向被告南郑县国土资源局下属的牟家坝镇国土所索要收取土地使用费的正规收据，该所不得已于2013年1月9日给原告出具了一张“罚款六千元的《当场处罚》收据”，以此代替正规收费单据。由于原告得罪了牟家坝镇国土所的领导，该所为报复原告，将原告租用的不能耕种的河滩地依仗公权力认定为“基本农田”，并以南郑县国土资源局的名义发文通知南郑县牟家坝镇人民政府对原告企业予以行政处罚。南郑县牟家坝镇人民政府于2014年1月9日向原告作出《违法占用基本农田，限期拆除及土地复耕》的行政强制执行“执法”通知书，并口头通知立即停产停业。通知电力部门对原告企业停电。给原告造成企业经营损失十万余元。由于两被告违反《行政强制法》和《行政处罚法》、《土地管理法》的规定，应当赔偿原告停产停业经营损失和企业投资财产损失共计100万元。现诉至法院请求：1.撤销被告土地行政强制执行行为——“强制拆除通知书”；2.判令二被告共同赔偿违法行为给原告造成的停产停业经营损失和企业投资财产损失共计100万元。
被告南郑县牟家坝镇人民政府辩称，2014年1月9日我镇收到南郑县国土资源局“南国土资发（2014）10号《关于履行耕地保护法定义务的预警通知》”，该通知称，本案原告在我行政管辖区高家岭村占用基本农田3.84亩，要求对其占地上的建筑物和其它设施拆除，并恢复土地原貌，逾期未整改到位的，依据形成的违法事实，镇主要领导及相关责任人将面临问责风险。随后经镇政府集体研究决定，于同日向本案原告以书面的形式发出“拆除通知书”，并委托他人给原告进行了送达。给原告送达的仅是一份通知书复印件。其复印件对原告而言不产生任何法律意义上的效力。“拆除通知书”向原告送达后，原告并未在期限内自行拆除建筑物和设施。我镇对原告做过拆除督促工作，但原告一直不予拆除。我镇虽向电力部门请求对原告进行断电措施，但电力部门回复该请求不符合停电规定，未对原告停止供电。直到现在原告的场地设施仍然完好建在，并未受到强拆。原告汉中市佶达建材有限公司的诉讼请求无事实依据和法律依据，请人民法院对原告的请求予以驳回。
被告南郑县国土资源局辩称，原告方的起诉状已经证实，其非法占地建场行为客观存在，我局已立案正在调查确认过程中，尚未对原告作出任何具体行政行为。原告在本案所诉“拆除通知书”并不是我局作出的，我局与原告起诉的行政行为之间无任何法律上的关系。根据《土地管理法》第三条规定，南郑县牟家坝镇人民政府依法履行职责向原告作出“拆除通知书”，责令原告停止违法行为的做法，并无不当。综上，原告的起诉无事实依据和法律依据，建议人民法院驳回其起诉请求。
本院根据南郑县牟家坝镇人民政府的申请，依法调取了证据：南郑县国土资源局证实，汉中市佶达建材有限公司在南郑县牟家坝镇高家岭村二组，占用土地属规划基本农田用地，修建建筑物（建围墙、硬化地面）的行为，未经我局审查、批准。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认证：（一）被告南郑县牟家坝镇人民政府提交的证据：1.“南国土资局文件”证明作出被诉具体行政行为的依据；2．“拆除通知书”证明被诉具体行政行为是其作出的，并已向原告送达；3.“停电函”、“停电回复”证明曾函告有关电力部门对原告进行停电，但被有关电力部门以不符合停电规定拒绝对原告停止供电，对原告的生产、生活没有造成影响。以上证据证实本案所诉具体行政行为是南郑县牟家坝镇人民政府所为，并已经向本案原告送达。客观实际的反映了被告南郑县牟家坝镇人民政府所作出的被诉具体行政行为。以上证据本院予以采信。（二）原告汉中市佶达建材有限公司提交的证据：1.企业法人营业执照、税务登记证、组织代码证、企业法定代表人证书、牟家坝派出所证明、王振祥身份证复印件、南国土资发（2014）10号《关于履行耕地保护法定义务的预警通知》、拆除通知书。以上证据证实本案所诉具体行政行为是南郑县牟家坝镇人民政府所为，并已经向本案原告送达。客观实际的反映出被告南郑县牟家坝镇人民政府所作出的被诉具体行政行为，以及原告的真实身份。本院予以采信。2.建厂申请书、厂地租赁协议、陈平的身份证复印件、对牟家坝水管站的申请、当场处罚收据、村委会证明、汉中市佶达建材有限公司场地照片、证人证言、汉中市佶达建材有限公司预制厂固定资产投资明细表及财务凭证、公司资产负债表及财务凭证、公司利润及利润分配表及财务凭证、公司停产停业生产经营损失统计表及附件。以上证据缺乏法律依据和事实依据，同时与被诉的具体行政行为没有直接的关联性。本院不予采信。
被告南郑县国土资源局未提交证据。
经审理查明，2014年1月9日，南郑县牟家坝镇人民政府在收到南郑县国土资源局“南国土资发（2014）10号《关于履行耕地保护法定义务的预警通知书》”后，在未查清原告汉中市佶达建材有限公司占用土地建厂事实情况下，同日，向汉中市佶达建材有限公司作出《拆除通知书》，要求汉中市佶达建材有限公司在收到通知书7日内自行拆除并将土地复耕，逾期不能拆除的将依法强制拆除。并向原告进行了送达。汉中市佶达建材有限公司收到通知书后，在限期内未自行拆除建筑物和恢复原土地面貌。事后，被告南郑县牟家坝镇人民政府虽几次督促原告自行拆除建筑物，但原告始终未拆除。被告南郑县牟家坝镇人民政府也未组织人力对原告的厂房、围墙、设施进行强制拆除。原告汉中市佶达建材有限公司修建在南郑县牟家坝镇高家岭村二组的厂房、围墙等设施至今仍建在。
另查明，原告汉中市佶达建材有限公司租用高家岭村二组的土地，改变土地使用性质建厂，未经得县级以上人民政府土地行政主管部门的批准。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》以及相关法律法规规定，对违反土地管理法律、法规的行为，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门依法查处。南郑县牟家坝镇人民政府在没有法律、法规规定及法律授权的情况下，在无事实依据和法律依据的情形下，超越职权，向原告汉中市佶达建材有限公司作出并送达了《拆除通知书》，南郑县牟家坝镇人民政府作出的《拆除通知书》理应依法撤销。本案被诉具体行政行为是被告南郑县牟家坝镇人民政府作出的，原告认为牟家坝镇政府作出的具体行政行为是基于县国土资源局的《预警通知书》才作出的《拆除通知书》，故应当由二被告对其进行赔偿。县国土资源局对牟家坝镇人民政府发的《预警通知书》是行政机关内部指导性、督办性文件，对外不产生法律意义上的约束力。故原告的这一理由与法无据不能成立。原告汉中市佶达建材有限公司占用南郑县牟家坝镇高家岭村二组的土地建厂的行为未经得县级以上人民政府土地行政主管部门的批准，根据《土地管理法》的规定各级人民政府对本行政辖区内的土地进行规划管理，对涉及违法用地进行检查、监督、督办。被告南郑县牟家坝镇人民政府、南郑县国土资源局对本行政辖区内单位或者个人涉嫌违法用地依法进行检查、监督、督办、查处并无不妥。被告牟家坝镇人民政府在原告未自行拆除建筑物和恢复土地原貌的情况下，也并没有采取任何强行措施拆除原告的预制厂。被告南郑县牟家坝镇人民政府作出的《拆除通知书》，虽系超越职权违法作出，但所作出的这一具体行政行为并未给原告汉中市佶达建材有限公司造成任何经济损失，原告要求二被告共同赔偿其经济损失100万元的请求无事实依据和法律依据。原告的这一诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第4目、第五十八条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销南郑县牟家坝镇人民政府于2014年1月9日对汉中市佶达建材有限公司作出的《拆除通知书》；
二、驳回原告汉中市佶达建材有限公司的其它诉讼请求。
本案受理费50.00元，由南郑县牟家坝镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审判长 戚晓军
审判员 王汉娉
审判员 詹新平
二〇一四年四月十日
书记员 崔 粟