山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第10号
上诉人（原审原告）董士娟，女，1979年12月20日出生，汉族，无业，住济南市。
委托代理人刘延华，男，1951年8月3日出生，汉族，济南槐荫振发法律服务所法律工作者，住济南市。
被上诉人（原审被告）济南市公安局高新区分局，住所地济南市。
法定代表人张新华，局长。
委托代理人张海安，济南市公安局高新区分局舜华路派出所民警。
委托代理人周孟，济南市公安局高新区分局民警。
上诉人董士娟因治安行政处罚一案，不服济南市高新技术产业开发区人民法院（2014）高行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董士娟及其委托代理人刘延华，被上诉人的委托代理人张海安、周孟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告董士娟为济南市高新区贤文村村民，2002年12月20日与孙军登记结婚，2003年10月8日孙军的户口由外地迁至济南市高新区贤文庄537号。因其丈夫孙军不能享受到贤文村村民的相关待遇，董士娟分别于2014年5月12日、5月13日、6月9日、6月10日、6月11日、6月13日、6月14日、6月16日到北京中南海周边非正常上访。对此，北京市公安局西城分局对董士娟先后8次训诫。2014年6月16日，原告被济南市公安局高新区分局民警强行带回。2014年6月17日，针对原告多次到中南海周边非正常上访，多次训诫不听劝阻的事实，被告作出高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》，对原告董士娟行政拘留十日。拘留期满后，原告不服遂诉至法院.
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，因原告董士娟的居住地为济南高新区，故被告济南市公安局高新区分局对本案有管辖权。原告董士娟有通过信访进行申诉、控告的权利，但行使该权利必须到法律规定的场所。北京中南海周边不是法律规定的信访场所。被告提交的证据能证明原告董士娟到中南海周边非正常上访，经公安机关多次训诫后，仍不改正，属于扰乱公共场所秩序情节较重的行为。被告履行了受案、传唤、调查、告知等程序后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》，对董士娟行政拘留十日，适用法律正确。原告董士娟的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定并经原审法院审判委员会研究决定，判决驳回原告董士娟的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告董士娟负担。
上诉人董士娟不服原审判决上诉称，训诫书没有上诉人的签名，也没有向上诉人送达和告知，来源不合法。训诫书也没有说明上诉人上访采取过过激行为或者扰乱过公共秩序及情节、后果是否严重。训诫书不能证明上诉人实施了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的行为。上访是上诉人的权利，多次上访与扰乱公共场所的秩序没有任何联系。只有本人陈述，没有其他证据的情况下，被上诉人对上诉人的处罚没有证据，且程序违法。如果北京警方已经给上诉人出具了训诫书，说明已经对上诉人进行了行政处罚，被上诉人不能再次给予上诉人行政处罚。如果训诫书不是行政处罚，说明上诉人没有实施违反治安管理的行为，不应受到上诉人的行政处罚。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，在违法行为地公安机关没有立案和收集证据的情况下，被上诉人作为上诉人住所地的公安机关不能随意管辖。原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院：1、改判撤销高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号行政处罚决定书；2、判令被上诉人依国家规定的标准赔偿上诉人拘留期间的损失，并赔偿精神抚慰金10万元；3、被上诉人向上诉人承认错误、赔礼道歉。
被上诉人济南市公安局高新区分局辩称，上诉人因对其丈夫不能享受贤文村村民待遇不满，从2014年5月12日至2014年6月16日先后8次去北京中南海周边信访，均被北京市公安机关予以训诫，在训诫书中明确告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员逗留，应到相关的信访部门反映问题，对违反上述规定，不听劝阻，公安机关将依法予以处理。信访行为本身是合法的，但是上诉人到中南海周边信访，不是合法的信访场所，在北京市公安机关多次劝阻未果的情况下，其行为扰乱了中南海的秩序，其违法行为有上诉人本人的陈述、训诫书及赴京接访人员陈述证实，应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，予以处罚。关于管辖权问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，因上诉人居住地在贤文庄，属于被上诉人管辖的区域，所以对于上诉人的违法行为，被上诉人具有管辖权。综上所述，被上诉人作出的高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求二审法院维持一审判决。
被上诉人在法定期限内，向原审法院提交其作出被诉具体行政行为的证据有：1、受案登记表；2、舜华路派出所2014年6月16日对董士娟的《传唤证》；3、《被传唤人家属通知》；4、《行政处罚告知笔录》；5、《公安行政处罚审批表》；6、《行政处罚决定书》；7、《行政拘留家属通知书》；8、行政拘留执行回执；9、2014年5月15日舜华路派出所对董士娟的《询问笔录》；10、2014年5月13日在北京公安机关与董士娟的《谈话笔录》；11、2014年5月17日舜华路派出所对董士娟的《询问笔录》；12、2014年5月15日舜华路派出所分别对去北京接访的工作人员姚玉芹、谷炳静作出的《询问笔录》；13、2014年6月17日舜华路派出所对许桂芳、李广建的《询问笔录》；14、2014年5月12日至6月16日北京市公安局西城分局府右街派出所对董士娟出具的《训诫书》共8份；15、2014年6月16日北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》；16、中共济南市委济南市信访局驻北京办公室对《董士娟进京非正常上访情况的说明》；17、2014年6月16日舜华路派出所出具的《工作说明》；18、董士娟的个人信息；19、舜华路派出所2014年5月15日对董士娟的《传唤证》；20、济编发（1994）28号文件《关于设立济南市公安局高新技术产业开发区分局批复》；21、2014年5月15日、2014年6月17日对董士娟所作的《现场检测报告书》2份；22、2014年5月13日济南市公安局驻京工作组对董士娟的《训诫书》；被上诉人提交的法律、法规依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
以上证据均经原审庭审质证并随案移送本院。经审理，本院同意一审法院对证据的分析认证意见，本院据此查明的案件事实与原审法院查明的事实无异。
本院认为，本案争议的焦点问题，一是被上诉人对本案是否具有管辖权；二是被上诉人作出的处罚决定是否合法。
关于第一个焦点问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。本案中，上诉人的居住地在被上诉人的辖区内，被上诉人作为治安管理机关，对本案被诉治安处罚案件依法享有管辖权。
关于第二个焦点问题。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”据此，上诉人有依法到国家规定的信访机关信访的权利，但行使信访权利必须遵守上述规定。本案中，北京中南海周边不是信访接待场所，上诉人到此上访不符合上述规定，属于非正常上访。被上诉人认定上诉人分别于2014年5月12日、5月13日、6月9日、6月10日、6月11日、6月13日、6月14日、6月16日先后8次到中南海周边上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，证据充分。上诉人被济南市公安局高新区分局民警强行带回后，进行了受案登记、传唤、调查、行政处罚告知、和处罚审批等程序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》并送达上诉人，程序合法，适用法律正确。
综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人董士娟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉成
审 判 员 王大伟
代理审判员 黄 娟
二〇一五年二月二十七日
书 记 员 王煜桐