内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）内04行初10号
原告焦作市富鑫置业有限公司。住所地：河南省焦作市解放西路田涧村东。
法定代表人浮某，系经理。
委托代理人王某1，北京市中闻律师事务所律师。
委托代理人孙某，上海汉盛（北�）律师事务所律师。
被告翁牛特旗国土资源局。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇。
法定代表人林某，系局长。
委托代理人赵某，翁牛特旗国土资源局工作人员。
第三人赤峰鼎盛房地产开发有限责任公司。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇。
法定代表人桑某，系经理。
委托代理人王某2，内蒙古百柳律师事务所律师。
原告焦作市富鑫置业有限公司（以下简称富鑫公司）不服被告翁牛特旗国土资源局（以下简称翁旗国土局）为第三人赤峰鼎盛房地产开发有限责任公司（以下简称鼎盛公司）颁发的[2011]第16号建设用地批准书，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。原告富鑫公司的委托代理人王某1、孙某，被告翁旗国土局的委托代理人赵某�第三人鼎盛公司的委托代理人王某2到庭参加诉讼。2017年10月27日第二次公开开庭，原告富鑫公司的法定代表人浮某及其委托代理人王某1，被告翁旗国土局的委托代理人赵某，第三人鼎盛公司的委托代理人王某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告翁旗国土局于2011年5月为第三人颁发[2011]第16号建设用地批准书。载明：用地单位名称为赤峰鼎盛房地产开发有限责任公司；建设项目名称为滨湖小区B区（瑞海家园）；批准用地面积为15922.47平方米；土地所有权性质为国有；土地取得方式为拍卖；土地用途为商住；土地座落为乌敦套海镇国税�同南；四至为东临滨湖路、南邻P(2010)-29、西邻P（2010）-28、北邻国税胡同；批准的建设工期自2011年5月至2012年6月；本批准书的有效期自2011年5月至2012年6月。
原告诉称，2010年5月27日，翁旗政府挂牌拍卖P2010-30号地块，原告以530万元拍得了P2010-30号宗地块，支付了土地出让金530万元，佣金17.6万元，之后又支付了该宗地块的规划设计费用14万元，及其它经营管理费30多万元。原告在办理开工许可证手续时，翁旗乌敦套海镇政府的工作人员告知原告的工作人员因原告资质是省外暂定资质，不能办理土地开发许可。于是在有关人员的协调下，原告不得不同意将该地块转让给第三人开发，但第三人必须支付给原告前期的全部费用600余万元。在原告和第三人正在协商过程中，被告翁旗国土局于2011年5月18日将原告名下的[2010]第26号建设用地批准书以原告转让为名变更到第三人名下，并为第三人颁发了[2011]第16号建设用地批准书。这一事实，2015年8月5日原告委托律师到翁旗国土局查询时才得知。2011年5月之后，第三人在该宗地上建设成了三栋楼盘，大部分己出售，部分住户己进住。因此，原告起诉到法院，请求：1、依法确认被告为第三人颁发赤峰市翁旗县[2011]第16号建设用地批准书的行政行为违法。2、判决被告赔偿原告己支付的宗地P2010-30号土地出让金530万元，规划费用14万元及拍卖拥金17.6万元等土地使用费合计561.6万元。3、第三人承担连带赔偿责任，与被告共同赔偿561.6万元。4、本案诉讼费用由被告承担。
为支持其诉讼请求，原告提供了以下证据：证据1、拍卖成交确认书、交款收据。以证明原告通过拍卖合法取得了P2010-30号地块，并支付了土地使用权出让金5300000.00元和拍卖佣金176000.00元。证据2、土地使用权出让合同。以证明原告与被告签订了土地使用权出让合同，土地使用权出让金为5300000.00元，土地用途为其他普通商品住房开发。证据3、规划设计图以及规划设计支付凭证。以证明该地块通过了规划设计，原告支付了140000.00元的设计费。证据4、原告的建设用地批准书以及翁旗发展和改革局的备案确认书。以证明原告可以在该土地上进行商业开发建设。证据5、关于焦作市富鑫置业有限公司房地产开发开工建设的申请。以证明乌敦套海镇政府向被告申请该宗土地的房地产开发开工建设，同时镇政府也没有告诉原告不具备开发此宗土地的资质。证据6、关于河南焦作富鑫置业有限公司P（2010）-30号地块转让的说明。以证明被告已经确认该地块由富鑫公司转让给鼎盛公司，但被告没有任何证据证明该主张，被告行政行为违法。证据7、建设工程施工许可证（2011-59）、第16号建设工程规划许可证以及申请书、（2011-38）号滨湖小区B区（瑞海家园）项目备案确认书。以证明被告违法办理了建设用地批准书后，导致第三人办理了上述证件。证据8、单元分户表2份，房产登记存根3页，商品买卖合同一份。以证明第三人已经将已开发的两栋楼出售并获得利益，同时证明湖滨小区2期与施工许可证的滨湖2期所说的住宅楼所占的�地，也正是乌敦套海湖滨小区B区瑞海家园2、5号楼。
被告翁旗国土局答辩称，原告于2010年6月在翁旗乌敦套海镇通过公开竞拍取得宗地P2010-30地块，翁旗政府至今没有颁发此地块的土地使用权证，不存在原告所称违法转让变更行为。2011年5月17日，原告提出申请由鼎盛公司开发此地块。依据原告的申请，翁旗国土局为鼎盛公司出具了建设用地批准书，该建设用地批准书的有效期为2011年5月至2012年6月。建设用地批准书只是工程项目建设期内使用土地的凭证，不是土地使用权证，取得建设用地批准书不等于取得了土地的使用权。翁旗乌敦套海镇滨湖小区2期2号楼、5号楼并不在原告所竞得的地块之内，原告提交的2号楼、5号楼相关证据与本案无关。综上，翁旗国土局不存在行政违法行为，请求驳回原告的诉讼请求。
被告翁旗国土局在举证期限内提交了如下证据：证据1、《国有建设用地使用权合同》。以证明涉案土地使用权仍然在富鑫置业名下。证据2、2011年5月17日河南焦作市富鑫置业有限公司申请书及2010年6月焦作市富鑫置业有限公司建设用地批准书，河南焦作市富鑫置业有限公司营业执照、机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件。以证明系原告申请变�建设用地批准书。证据3、2011年5月赤峰鼎盛房地产开发有限责任公司的建设用地批准书（存根）。以证明被诉行政行为的存在。证据4、建设用地批准书的封面复印件。以证明该文件在工程建设当中必须悬挂，和使用权没有关系。证据5、翁旗房产中心的说明。以证明涉案土地上的房屋没有备案，房产部门没有登记的现实。
第三人鼎盛公司当庭陈述称，1、被告作出的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，请求法院维持。2、从原告的起诉状可以看出原告同第三人存在合作关系，被告作出的具体行政行为没有造成原告的损失，因此原告要�被告赔偿没有事实依据，原告所谓的损失是原告与第三人之间通过土地转让或其他合作方式形成的合同义务，该损失应由原告向第三人主张，因此原告的诉讼请求没有事实及法律依据，应予驳回，被告作出的行政行为应予维持。
第三人鼎盛公司未提交证据。
经庭审质证，原告对被告翁旗国土局提交的证据发�如下质证意见：对证据1，真实性无异议，对证明目的有异议。取得地块使用权的形式是占有、处分、收益，但是作为原告拥有使用权的土地却因被告违规批给第三人致使原告丧失了权利，从侧面印证被告颁发给第三人的建设用地批准书违法。对证据2，真实性有异议，原告在庭前从未向被告提出过申请，原告在书写自己名称时不会加上河南二字，但是被告的行文习惯加上河南二字，因此不排除是被告因为掩盖自己违法行为而伪造的证据，被告不应直接将原告的权益转让给第三方。对证据3，被告将原告所持有的建设用地使用权违规给第三人没有任何依据，证明了被告的行为违法。对于证据4，真实性无异议，建设用地批准书虽然不能等同于使用权证，但是取得建设用地使用权证的前置条件。对证据5，2015年已经在房屋产权中心登记。
第三人对被告提交证据的真实性无异议，认为证明了原告是涉案土地的使用权人，原告在有权处分涉案地块土地使用权的前提下向被告申请将涉案建设用地登记在第三人名下，事实清楚。同时原告没有取得国土使用权证，被告根据原告的申请作出建设用地批准书的变更程序合法。
被告翁旗国土局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2�真实性无异议，证明使用权在原告名下。对证据3，真实性、合法性无异议。对证据4，原告申请国土资源部门作出的行为是合法的。对证据5，镇政府不是主管部门。对证据6，被告是收到原告的申请后变更，且对建设用地的开发使用并不等同于拥有使用权。对证据8，不是涉案土地，对真实性有异议。
第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1-5，真实性无异议，证明原告对涉案土地及涉案建设项目享有权利，其有权申请对该土地使用权及该项目建设用地权利进行转让，从而证明原告向被告提交的该地块由第三人开发的申请合法�原告也同时享有该权利。对证据6，结合原告起诉状陈述的事实，能够证明原告向被告陈述过该地块使用权转让的事实。对证据7，真实性无异议，证明被告依原告申请变更原建设用地批准书的行为合法。对证据8，与涉案土地的地号不一致，与本案没有关联性。
本院对以上证据作如下认证：被告翁旗国土局提交的证据中，原告虽主张对2011年5月17日河南焦作市富鑫置业有限公司申请书的真实性提出质疑，但在本院委托鉴定后，原告未在指定期限内缴纳鉴定费导致鉴定程序并未进行，原告亦无其他证据支持其主张，故对该证据的真实性予以�认；对被告提交的其他证据，原告、第三人对真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
对原告提交的证据1-7，因被告、第三人对真实性无异议，本院对上述证据真实性予以确认；对原告提交的证据8，因地号不同，无法证明与本案的关联性，故不予确认其证明效力。
经审理查明，原告于2010年5月27日通过竞拍取得翁牛特旗乌敦套海镇P（2010）-30号地块的使用权，并与被告翁旗国土局于2010年6月5日签订了国有建设用地使用权出让合同。2010年7月12日，翁牛特旗发展和改革局向原告下发了《焦作市富鑫置业有限公司建设乌敦套海镇滨湖小区B区商住楼项目备案确认书》。原告向收款人为”翁牛特旗财政局”的账户支付了5300000元的土地出让金，向收款人为”赤峰诚誉拍卖有限责任公司”的账户支付了176000元的税金，向收款人为”赵荣森”的账户支付了100000元的项目设计费。2010年6月28日，被告翁旗国土局向原告颁发了[2010]字第26号建设用地批准书。2011年5月，被告翁旗国土局依据盖有焦作市富鑫置业有限公司公章的申请书向第三人颁发了[2011]字第16号建设用地批准书。2011年9月，翁牛特旗城市规划�理办公室向第三人颁发了该地块的建设工程规划许可证。2011年9月，翁牛特旗发展和改革局向第三人下发了《赤峰鼎盛房地产开发有限责任公司开发乌敦套海镇滨湖小区B区（瑞海家园）商住楼项目备案确认书》。现争议地块己由第三人开发建设。
另查明，诉讼过程中，原告法定代表人由浮宗禄变更为浮某。
�院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定：”具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管�门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。”本案中，第三人并未向被告提出建设用地申请，被告在向第三人颁发建设用地批准书的过程中，未审查原告与第三人之间是否存在相应的民事法律关系，亦未审查第三人是否具备土地开发的相关资质，仅凭盖有原告公章的申请书即向第三人颁发了建设用地批准书，被告提交的证据不能证明其履行了法定的审查义务。因此，被告向第三人颁发建设用地申请书的行为缺乏依据，程序违法。但因为第三人已经在涉案土地上进行建设，如果判令撤销，将会给社会公共利益造成重大损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，应予确认违法。
对于原告提出的被告与第三人承担连带责任，赔偿原告己支付的相关费用合计561.6万元的诉讼请求，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条规定：”被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。在行政许可案�中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。”本案中，现有证据并不能证明被告与第三人之间存在恶意串通，故不存在被告与第三人承担连带责任的法律基础。被告给第三人颁发建设用地批准书的行政行为虽然被确认违法，但考虑到本案被告系依据盖有焦作市富鑫置业有限公司公章的记载”申请由赤峰鼎盛房地产开发有限公司开发”的申请书而发，那么原告基于何种民事法律关系将涉案土地交由第三人进行开发，其与第三人之间存在怎样的法律关系，以及原告是否存在损失及损失数额以及造成损失的原因，因原告并不申请在本案中对民事法律关系进行审理，故本案中无法进行审查，原告可通过其他法定途径另行解决。而现有证据无法确定被告的涉案行为是否给原告的合法权益造成损失，以及损失的大小，故对原告的该项诉讼请求不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告翁牛特旗国土资源局为第三人赤峰鼎盛房地产开发有限责任公司颁发[2011]字第16号建设用地批�书的行政行为违法。
二、驳回原告焦作市富鑫置业有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告翁牛特旗国土资源局负担。邮寄费120元，由原告、被告、第三人各负担40元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长海梅
审判员刘淑波
人民陪审员赵文君
二○一七年十一月二日
书记员张一竹