中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行赔申46号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗小忠，男，1977年3月16日出生，苗族，住贵州省紫云苗族布依族自治县。
委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县城墙路176号。
法定代表人王永胜，该县县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县四大寨乡高平村马鞍营。
法定代表人吴勇，该乡乡长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇教场路180号。
法定代表人张文全，该局局长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省紫云苗族布依族自治县水利局（现已改为水务局），住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇教场路。
法定代表人张华，该局局长。
再审申请人罗小忠因诉贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）、贵州省紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府（以下简称四大寨乡政府）、贵州省紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局（原紫云苗族布依族自治县水利水电工程移民局，以下简称紫云县移民局）、贵州省紫云苗族布依族自治县水利局（以下简称紫云县水利局）土地行政赔偿一案，不服贵州省高级人民法院作出的（2016）黔行赔终79号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
贵州省安顺市中级人民法院一审查明，鲁嘎水库属于中型水库。2004年4月19日，贵州省发展计划委员会以黔计农经〔2004〕342号《关于紫云鲁嘎水库工程项目建议书的批复》，同意紫云县鲁嘎水库工程立项建设。2004年5月10日，贵州省发展计划委员会以黔计农经〔2004〕443号《关于紫云县鲁嘎水库工程可行性研究报告的批复》，原则同意紫云县鲁嘎水库灌溉工程可行性研究报告。2005年4月30日，贵州省发展和改革委员会、贵州省水利厅以黔发改建设〔2005〕396号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程初步设计的批复》，同意该工程初步设计。2009年2月13日，贵州省国土资源厅以黔国土资预审〔2009〕13号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程用地预审意见》，原则同意通过该水库灌溉工程用地预审。2009年3月，贵州省安顺市水利水电勘测设计院制作完成了《紫云县鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计报告（审定本）》。2010年12月，紫云县政府编制了《紫云县土地利用总体规划（2006—2020年）文本说明（审批稿）》，紫云县重点建设项目用地规划包含了鲁嘎水利枢纽工程，2011年6月30日，贵州省安顺市人民政府作出安府函〔2011〕155号《关于紫云县水塘镇等十一个乡镇土地利用总体规划的批复》，批准了《紫云苗族布依族自治县四大寨乡土地利用总体规划（2006—2020年）》。该总体规划中包括了鲁嘎水库建设用地。2014年5月底，四大寨乡政府和紫云县移民局联合发布限期迁移库区坟墓的公告。
鲁嘎水库于2014年6月20日左右下闸蓄水，淹没罗小忠户的水田6.98亩、旱地0.283亩、用材林1.953亩、荒草地0.1亩、未淹没罗小忠房屋及附属设施。罗小忠以紫云县政府、四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局共同强行征占其土地、宅基地及房屋的行为违法，应对其损失进行赔偿为由，向贵州省安顺市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令紫云县政府、四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局恢复原状、返还罗小忠的承包土地，赔偿其房屋和土地被占之日起至恢复土地原状之日止的财产损失1386159.6元。
贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行赔初字第81号行政赔偿判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。鲁嘎水库建设项目征收土地的行政主体应是紫云县政府，四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局只是执行紫云县政府的行政行为，并非一审适格被告。经法院多次释明，罗小忠仍坚持起诉四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局，罗小忠对三被告的起诉应裁定驳回，但为便于案件的处理，在一审中以判决形式将驳回罗小忠起诉的裁定予以吸收，一并判决。紫云县政府征收罗小忠的承包土地、宅基地的行政行为已经被一审法院（2015）安市行初字第166号行政判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，行政机关违法征收财产的，受害人有权获得赔偿，该行政机关为赔偿义务机关。该案中，紫云县政府违反法定程序，在未依法办理相应的审批手续的情况下，征收罗小忠的承包地，侵犯了罗小忠的合法权益，应对罗小忠的损失进行赔偿。因罗小忠起诉要求恢复被淹没的承包土地原状，会给社会公共利益造成重大损害，不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项的规定，公民的财产权受到损害不能恢复原状的，按照损害程度给付相应赔偿金。本案中，对罗小忠的损失，应以支付赔偿金的方式进行赔偿。
关于争议地的土地补偿费损失和安置补助费损失，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《贵州省土地管理条例》第二十条第一款、第二款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费支付给安置单位，由安置单位进行统一安置。本案的土地补偿费损失请求权的行使主体是紫云县四大寨乡噜嘎村村民委员会，安置补助费，如不需要统一安置的，支付给被安置人员。但鉴于本案罗小忠所在的紫云县四大寨乡噜嘎村村民委员会已经明确表示因修建噜嘎水库征收农户承包土地的土地补偿款及安置补助费均直接支付给农户，其无异议，并表示不参与本案诉讼。故根据本案实际，土地补偿款及安置补助费可支付给罗小忠。
关于罗小忠被征收承包土地面积和地上附着物情况，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，紫云县政府淹没罗小忠承包的土地，导致被淹土地无法实际测量及地上附着物情况无法核实，该部分事实应由紫云县政府承担举证责任。现紫云县政府提交噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表，经审查，被淹农户提交的土地承办经营权证登记的面积均少于紫云县政府提交的实物指标补偿、补助计算表记载的面积，该表中确定的赔偿金额是按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条等规定进行计算。结合该案实际，为保护罗小忠的合法权益，对罗小忠的损失以紫云县政府提交的罗小忠户淹没实物指标补偿、补助计算表确定，即土地补偿款和安置补助费133036.9元、零星树木415.7元、林地清理195.3元，共计133647.9元。
依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，贵州省安顺市中级人民法院一审判决：1.驳回罗小忠对四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局的起诉；2.紫云县政府于本判决生效之日起十五日内赔偿罗小忠损失133647.9元；3.驳回罗小忠的其他赔偿请求。
罗小忠不服一审判决，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院另查明，罗小忠在一审庭审过程中，自认其房屋已失火烧毁。贵州省高级人民法院（2016）黔行赔终79号行政赔偿判决认为，针对本案的赔偿主体问题，因噜嘎水库建设项目征收土地的行政主体应是紫云县政府，四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局均是执行紫云县政府的行政行为，故一审裁定驳回罗小忠对四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局的起诉并无不当。
针对罗小忠诉请的损失赔偿问题，具体包括承包地的损失赔偿和房屋的损失赔偿两部分。
关于承包地的损失赔偿，紫云县政府征收罗小忠承包地的行政行为已经为（2015）安市行初字第166号生效行政判决确认违法，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；……”、第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”、第九条第一款“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿”的规定，紫云县政府应对罗小忠的损失进行赔偿，就罗小忠被征收承包地面积和地上附着物情况，因紫云县政府淹没罗小忠户承包地，导致被淹土地无法实际测量及地上附着物情况无法核实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，该部分事实应由紫云县政府承担举证责任。现紫云县政府提交的罗小忠户的噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表，经审查，该表中登记的面积远大于罗小忠户土地承包经营权证上登记的面积，且该表中确定的补偿金额符合国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条等规定。故对一审判决根据噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表计算罗小忠户的损失共计133647.9元并无不当，罗小忠所提出的承包地的损失已得到弥补。罗小忠提出的土地面积错误、补偿标准过低的上诉理由、无事实及法律依据，贵州省高级人民法院二审不予支持。
关于房屋的损失赔偿，因罗小忠在一审庭审过程中，自认其房屋已失火烧毁，故噜嘎水库蓄水未对罗小忠的房屋造成实际损害，罗小忠提出的房屋部分应予赔偿的诉请无事实及法律依据，一审驳回罗小忠户的该项诉讼请求并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，贵州省高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。
罗小忠不服二审判决，向本院申请再审，请求：一、撤销一、二审判决；二、请求法院判令四再审被申请人恢复原状，返还土地，赔偿罗小忠房屋和土地被占之日起至恢复土地原状之日止的财产损失合计人民币1386159.6元，并予以合法安置补偿。理由为：1.一审法院认定土地面积错误，承包证上载明的面积仅是再审申请人的部分土地，再审申请人响应政府政策积极拓荒了很多土地，且紫云县移民局提交的计算表系复印件，不应作为定案依据；2.再审被申请人应就行政行为造成的损害程度承担举证不能的责任；3.噜嘎村委会出具的《情况说明》不能作为认定再审被申请人足额向罗小忠支付了补偿款，并已履行法定义务及程序的证据；4.补偿标准过低，无法保障罗小忠的基本生活及长远生计；5.一审法院对于再审被申请人编造虚假的移民搬迁安置信息严重违法的行为未予认定错误；6.虽罗小忠房屋因火灾毁损，但罗小忠房屋本就在征收范围内，应给予罗小忠补偿。
本院经审查认为，本案争议焦点在于紫云县政府就其违法征收土地的行为是否足额赔偿罗小忠的损失。其中争议的包括被淹没土地及地上附着物损失的赔偿、房屋损失的赔偿以及其他争议。
（一）关于对被淹没土地及地上附着物损失的赔偿，主要包括承包地面积和赔偿标准两方面争议。针对面积争议，由于罗小忠的承包地系因紫云县政府违法征收土地的行为导致蓄水淹没，现罗小忠已无法举证其诉称的土地承包证以外的土地面积，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，该部分事实应由紫云县政府承担举证责任。故原审法院对举证责任的分配符合法律规定。鉴于紫云县政府提交的罗小忠户的噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表中登记的面积远大于罗小忠户土地承包经营权证上登记的面积，原审法院采信紫云县政府提交的面积已经充分考虑并维护了罗小忠的合法权益；关于赔偿标准的问题，紫云县政府提交的罗小忠户的噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表中确定的赔偿金额符合国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条等规定。故一审法院按照以上面积和标准计算罗小忠的损失共计133647.9元，二审法院予以维持并无不当。
（二）关于对房屋损失的赔偿，由于罗小忠在一审庭审过程中，自认其房屋已失火烧毁，故其房屋毁损与噜嘎水库蓄水并无因果关系，罗小忠提出的房屋部分应予赔偿的诉请无事实及法律依据，原审驳回罗小忠的该项诉讼请求亦无不当。
（三）关于罗小忠诉称的征地补偿款未足额领取、补偿标准过低，紫云县政府编造虚假的移民搬迁安置信息，严重违法的问题，属于行政协议及征地过程中的相关问题，不属于本案的审查范围，其可以通过其他法律途径进行救济，对罗小忠的上述申请再审理由，本院不予支持。
综上，罗小忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回罗小忠的再审申请。
审 判 长 杨科雄
审 判 员 李智明
审 判 员 郭载宇
二〇一七年六月八日
法官助理 曹 巍
书 记 员 谌虹蓉