湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘03行终158号上诉人（原审原告）邓伟家，男，1975年1月4日出生，汉族，湖南省湘乡市人，系死者陈玉华之子。上诉人（原审原告）邓卫国，男，1971年5月31日出生，汉族，湖南省湘乡市人，系死者陈玉华之子。委托代理人邓伟家，系邓卫国之弟，代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）湘乡市人民政府，住所地湘乡市行政中心。法定代表人周俊文，市长。委托代理人陈清林，湘乡市人民政府法制办公室工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人曾小军，湖南湘原律师事务所律师，代理权限为一般代理。原审第三人赖校良，男，1974年10月21日出生，汉族，湖南省湘乡市人。（未到庭）上诉人（原审原告）邓伟家、邓卫国因与被上诉人（原审被告）湘乡市人民政府，原审第三人赖校良林业行政管理纠纷一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2015）湘法行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年12月6日与上诉人邓伟家、邓卫国分别诉被上诉人湘乡市人民政府、原审第三人陈凤明、黄桂吾、赖星聚、钟友良共五案合并公开开庭进行了审理。上诉人邓伟家、被上诉人湘乡市人民政府委托代理人陈清林、曾小军到庭参加诉讼，原审第三人赖校良经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。原审判决认定，原告邓伟家、邓卫国之母陈玉华原系原湘乡县虞塘区栗山公社西山大队第一生产队村民。原湘乡县虞塘区栗山公社西山大队第一生产队已变更为湘乡市栗山镇黄金村第六组。1982年10月20日，原湘乡县人民政府颁发给陈玉华《社员自留山使用证）(N0071747、N0071753)，载明其自留山为上石竹冲、孟公坳、中石竹冲、岔子山四块。1986年下半年，陈玉华因农转非迁入湘乡城区居住。同年陈玉华口头自愿将自家的田、土、山全部交回了组上，组上当年将其发包给了第三人赖校良等村民承包。2008年湖南省人民政府全面推进集体林权制度改革。2009年湘乡市人民政府实行集体林权制度改革。栗山镇黄金村采用横幅形式进行了宣传，并于2009年6月18日就集体林权制度改革召开了村民代表会议。经栗山镇人民政府批准，栗山镇黄金村于2010年2月10日作出了《栗山镇黄金村集体林权制度改革实施方案》。经湘乡市林业局现场勘界测算，该村6组上石竹冲7号小班总面积为5.5亩，其中，陈凤明占0.7亩、钟友良占0.7亩、赖校良占0.7亩、赖星明（又名赖新民，诉讼过程中去世）占0.6亩、赖星聚占0.7亩等。经分户造册登记和逐步核对签名后，进行了张榜公布，期间原告之母陈玉华及其他人未提出异议。2010年10月8日在黄金村鉴证下，6组分别与第三人赖校良等户主签订了林地家庭承包合同书。经第三人赖校良申请，2010年10月21日被告湘乡市人民政府向第三人赖校良颁发了湘乡林证字(2010)第430901256438号林权证，林权证载明上石竹冲小班7号0.7亩林地使用权权利人为赖校良。栗山镇黄金村建立了林权证台账。原告之母于2011年知道其原有自留山被组上分给了其他农户、第三人取得了林权证，遂要求第三人返还其自留山。2011年7月2日经栗山镇林业站负责人胡富强和村干部做相关农户工作，原告邓伟家与钟光明、张进华、张建国等人达成了同意返还其中石竹冲和孟公坳的协议。被告根据该情况于2011年10月31日向原告之母分别颁发了中石竹冲（2.6亩）和孟公坳（2.1亩）的林权证。对原告讼争的林地，第三人坚持不同意返还给原告。原告遂提起诉讼。原审判决认为，该案原告邓伟家、邓卫国之母亲陈玉华虽在1982年就取得了《社员自留山使用证》(N0071747、N0071753)，但她在1986年口头自愿将自家的田、土、山交回了组上，且组上当年将其发包给了第三人赖校良等村民承包，应认定原告之母对自己的民事权利作了有效处理，只是没有及时办理权证注销手续。被告湘乡市人民政府为落实集体林权制度改革，相关职能部门经现场勘界测算、分户造册登记、逐步核对签名、张榜公布等程序后，原告之母陈玉华也没有在期限内提出异议，被告遂于2010年10月21日向第三人颁发湘乡林证字(2010)第430901256438号林权证，被告湘乡市人民政府在颁证前未依程序收回或注销原湘乡县人民政府颁发给原告之母陈玉华的《社员自留山使用证》(N0071747)、(N0071753)，颁证程序存在瑕疵，但其向第三人颁发的林权证认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，两原告请求撤销被告向第三人颁发的林权证的理由不成立，依法应予驳回。被告辩称原告起诉已超过起诉期限，因被告在2010年10月向第三人颁发林权证时未依程序收回或注销原告的《社员自留山使用证》，原告并不应当知道被告向第三人颁发的林权证的具体内容，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条之规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”，原告于2015年5月26日提起诉讼，没有超过20年，被告的该答辩意见不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告邓伟家、邓卫国的诉讼请求。一审判决宣告后，邓伟家、邓卫国不服提起上诉称：一、一审判决认定事实错误：1、原审判决认定“陈玉华（两上诉人之母）自愿将自家的田、土、山全部交回了组上”，依据仅是原审第三人赖校良的陈述和证人谭楚南的证言，证人谭楚南没有出庭接受质询，调查笔录上的签名是否是谭楚南所签不能确定，而原审法院以案件当事人赖星聚的陈述与谭楚南的证言一致为由认定这两份言词证据，明显是对证据的错误分析认定，从而导致认定事实错误。事实上上诉人之母在得知被上诉人向他人颁发原本属于自己的林权证以后，即向有关部门提出异议，由有关部门协调，被上诉人向上诉人之母重新颁发了部分林权证，上诉人之母的最后一份林权证是被上诉人于2015年5月颁发的，从而证明上诉人之母自愿放弃林权纯属不实之辞。2、原审判决认为“被告湘乡市人民政府在颁证前未依程序收回或注销原湘乡县人民政府颁发给原告之母陈玉华的《社员自留山使用证》，颁证程序存在瑕疵。”这明显是认定事实错误，在一份林权上存在两个完全不同的权利主体，如同一女嫁二夫，不是一般的程序瑕疵，而是严重的程序违法，一审法院认定被诉行政行为程序合法，明显是认定事实错误。二、原审判决处理不当：被诉行政行为认定事实错误，程序违法，一审法院本应依法撤销被诉行政行为，支持上诉人的诉讼请求，但一审却作出了驳回上诉人诉讼请求判决，明显是错误的。综上所述，原审判决认定事实错误，处理不当，被诉行政行为缺乏事实根据，程序严重违法，应依法判决予以撤销，支持上诉人的诉讼请求，保护上诉人的合法权益。被上诉人湘乡市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，应依法予以维持，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，依法不能成立。上诉人的母亲1986年农转非进入湘乡市城区居住时已将所分得田、土、山全部退回了组上，并由组上分给了第三人陈凤明、钟友良、赖新民、赖校良及赖星聚等人，这个事实既有第三人陈凤明、钟友良、赖校良及赖星聚向法庭的陈述为证，也有湘乡市林业局行政执法人员调查证人谭楚南、赖星聚证实；两名证人同时证实此次分了山的村民有上诉人母亲的所谓委托管理人即其夫弟邓志侠；证人赖星聚还证实上诉人之母迁出之前还将山上的树、柴砍光了。第三人陈凤明、钟友良、赖校良及赖星聚还向法庭陈述了其实际管理上诉人之母退回组上的山已有二十多年。这些陈述和林业行政执法人员依法取得的证人证言能够相互印证，己形成完整的证据链，是认定本案事实的有效依据，同时，上诉人并无相反证据否认这些事实。2010年10至12月间，答辩人向各第三人陈凤明、钟友良、赖新民、赖校良及赖星聚就本案所争议的湘乡市栗山镇黄金村第6组上石竹冲7号小班总面积为5.5亩的山地依法、依程序核发林权证（其中陈风明0.7亩，钟友良0.7亩，赖新民0.6亩，赖校良0.7亩及赖星聚0.7亩），是为了贯彻党中央、国务院《关于全面推进集体林权制度的意见》（中发[2008]10号）的精神，落实湖南省、湘潭市（湘政法[2008]29号、潭政发[2009]2号）关于全面推进集体林权制度改革的实施意见而实施的。二、上诉人要求取得争议山地林权证的诉求，不符合相应政策的规定。2011年9月16日，湖南省林业厅林业改革发展处在该厅网站公开答复群众来信的《关于全家农转非后原自留山责任山发证问题的答复》中明确：根据《农村土地承包法》的规定，对于农户举家迁移、转为非农业户口的，在承包期内不得随意收回其承包的林地。但是，如果所在集体经济组织在《农村土地承包法》实施前（2003年3月1日前）已经法定程序收回或调整承包林地的，应维持不变；如属集体经济组织强行收回，按照《民法通则》的有关规定，农户知道且在两年内未提出异议的，或者即使不知道但时效己超过20年的，视同农户个人放弃自留山、责任山经营。该厅并于2012年2月15日在对会同县人民政府《关于“农转非”户的自留山和责住山权属认定问题的答复》（湘林改函[2012]1号）中再次确认前述规定。《湘乡市集体林权制度改革实施方案》亦规定在《农村土地承包法》实施前已按有关规定收回或调整承包林地的，应予维护。本案上诉人的母亲1986年农转非入我市城区居住将原承包自留山交回了组上，至2011年7月向湘乡市栗山镇林业站提出发证要求，已20多年。因此，针对本案前述事实和规定，上诉人均不属于此次林改核（换）林权证范围。综上所述，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。经本院二审审理查明，原审判决认定事实除“同年陈玉华口头自愿将自家的田、土、山全部交回了组上，组上当年将其发包给了第三人赖校良等村民承包”缺乏证据支持外，对其他事实，本院依法予以确认。本院另查明，陈玉华原有《社员自留山使用证）(N0071747、N0071753)的颁发日期为1982年10月20日，根据相关政策规定承包期为70年。被告湘乡市人民政府分别于2011年10月31日、2015年5月8日就陈玉华原有的孟公坳2.1亩林地、中石竹冲2.6亩林地，上石竹冲2.1亩林地向陈玉华重新颁发了林权证，上石竹冲余下的3.4亩林地由于涉案第三人拒绝返还，遂成诉讼。陈玉华有子女四人。陈玉华于2015年5月26日提起本案诉讼，在诉讼过程中，陈玉华死亡，其遗嘱指定相应林权由其子邓伟家、邓卫国继承。本院认为：一、《中华人民共和国森林法》第三条规定：“……国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”原湘乡县人民政府于1982年颁发给上诉人之母陈玉华的《社员自留山使用证》(N0071747、N0071753)是政府对其林地使用权的确认，具有拘束力、确定力及执行力，是上诉人之母陈玉华对林地享有合法使用权的凭证，且该证直到被告湘乡市人民政府向原审第三人赖校良重新颁发林权证之时一直未经法定程序予以撤销、注销或变更，其效力依然存在，受到法律保护。二、2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，《湖南省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发[2008]29号）规定：“已经划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整”，“农户举家迁移至设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织”，《湖南省林业厅关于“农转非”户的自留山和责任山权属认定问题的答复》规定：“农户全家迁移到小城镇（包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇），转为非农业户口的，如果其林地没有被当地集体经济组织收回或另行发包的，或即使已经收回但未将林地另行发包，本次林改应当按照承包方的意愿，保留或返还其林地承包经营权，但农户自愿交回承包林地的情形除外”，“农户全家迁移到小城镇，转为非农业户口，其林地已被当地集体经济组织收回或另行发包的，如果是在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前经法定程序收回或调整承包林地的，应予维持不变”。从上述相关法律及政策来看，只有当农户迁移到设区的市转为非农业主户口时，其自留山林地才应当归还集体经济组织；对迁移到小城镇转为非农业户口的，符合条件的应当保留其林地承包经营权，并且，若收回或调整林地，应当履行法定程序。本案中，上诉人之母陈玉华原为湘乡市栗山镇黄金村第六组的村民，虽然将户口迁入至湘乡市区并在市内居住，转为非农业人口，但湘乡市不属于设区的市，而属于《中华人民共和国农村土地承包法》中的“小城镇”，陈玉华等人迁入湘乡市落户并转为非农业人口后，黄金村第六村民小组依法应当按照陈玉华的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。三、《湖南省林地林权登记换发证实施办法》规定了“一地一证”原则，在同一块林地上，不能出现重复发证现象。被上诉人认为上诉人之母已自愿交回承包林地，且该林地已另行发包给包括原审第三人在内的数人，所以本次林权改革应维持这一现状不变，将林权证颁发给了原审第三人赖校良等人。对该事实，被上诉人湘乡市人民政府虽然在一审诉讼过程中提供了其下属林业局工作人员对谭楚南、赖星聚（另案第三人）的询问笔录予以证实，但该两份询问笔录均是在2015年4月23日作出的，距被上诉人湘乡市人民政府2010年10月21日颁发给原审第三人赖校良林权证已近四年半的时间，不符合行政诉讼中被诉行政机关应当在作出行政行为之前收集证据的要求，同时因赖星聚系本次纠纷的五名第三人之一，与本案争议林地的处理结果存在直接的利害关系，其证言不足以采信。本案被上诉人湘乡市人民政府在无充分证据证实上诉人之母陈玉华已自愿将承包林地交回集体经济组织，亦无证据证实争议的林地在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前已经法定程序收回并另行发包、且陈玉华的林权证尚未失效的情况下，就涉案林地另行颁发林权证给原审第三人赖校良，导致同一林地出现两个权利人，其颁证行为事实不清，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：一、撤销湘乡市人民法院（2015）湘行初字第22号行政判决；二、撤销被上诉人湘乡市人民政府于2010年10月21日颁发给原审第三人赖校良的湘乡林证字（2010）第430901256438号林权证。本案一、二审案件受理费，予以免收。本判决为终审判决。审 判 长 谢 颖代理审判员 赵 祝代理审判员 陈书经二〇一七年一月十九日代理书记员 谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……