江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第0081号
原告许进，男，汉族。
委托代理人高峰，江苏正都律师事务所律师。
被告东台市人民政府，住所地在东台市北海路8号。
法定代表人陈卫红，该市市长。
委托代理人唐卫，东台市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人陆建国，东台市人民政府法制办公室行政复议科科长。
被告东台市城市管理行政执法局，住所地在东台市东亭中路68号。
法定代表人王志军，该局局长。
委托代理人周礼银，该局法制科副科长。
委托代理人陈爱平，江苏陈爱平律师事务所律师。
原告许进诉被告东台市人民政府、被告东台市城市管理行政执法局（以下简称东台城管执法局）城建行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月21日立案后，于2015年5月26日向被告东台市人民政府、被告东台城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月17日公开开庭审理了本案。原告许进及其委托代理人高峰，被告东台市人民政府的委托代理人唐卫、陆建国，被告东台城管执法局副局长曹阳及委托代理人周礼银、陈爱平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东台城管执法局于2014年10月17日作出东城执罚字〔2014〕810056号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），其主要内容是：许进未取得建设工程规划许可证，于2014年5月至6月擅自在润洋壹品4号楼1706室二层复式退层平台，建设砖混结构房屋两处，其中，西南侧建一间长3.5米，宽1.9米，面积为6.65平方米；东北侧建一间，长5.4米，宽4.5米，面积为24.3平方米（两处均已封顶）。根据市住房和城乡建设局东建违界〔2014〕15号《函复》的认定意见，该30.95平方米的违法建设属“无法采取改正措施消除对城市规划实施的影响的情形”。许进的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，构成无证建设的违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对许进作出限其在收到该决定书之日起15日内自行拆除30.95平方米违法建筑的行政处罚。许进不服，向东台市人民政府申请行政复议，东台市人民政府于2015年4月8日作出〔2014〕东政行复字第99号《行政复议决定书》，决定维持东台城管执法局作出的《行政处罚决定书》。
原告许进诉称，1、原告在其购买的住房平台上进行房屋改造，将平台进行了封闭处理，无需相关部门的批准。2、原告在房屋改造过程中，并未接到被告东台城管执法局的任何停建通知，而在原告已经建成的情况下，被告东台城管执法局才通知停建。3、被告东台城管执法局的执法范围是拆除不符合城市农贸标准、环境卫生标准的建筑物，对涉案建筑物是否违反城市容貌标准没有进行鉴定和说明。4、以住建部门的《函复》作为处罚依据于法无据。原告请求判决撤销被告东台城管执法局作出的《行政处罚决定书》。
原告许进向本院提交了以下证据：
1、购房发票1份。
2、商品房买卖合同1份。
3、房屋平面图1份。
4、合同补充协议1份。
被告东台市人民政府辩称，2014年12月12日，本机关依法受理原告提出的行政复议申请。同月15日向被告东台城管执法局发送了行政复议申请书副本和答复通知书。同月22日，东台城管执法局提交了书面答复和作出行政处罚的证据、依据材料。经审查，东台城管执法局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。在依法延长、中止审查期限和恢复审理后，本机关于2015年4月8日作出维持被诉行政处罚决定的行政复议决定书并送达给原告。本机关已按照行政复议法规定的程序履行了职责。
被告东台市人民政府向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请书、许进身份证、授权委托书、江苏正都律师事务所函、《行政处罚决定书》和EMS全球邮政特快专递单各1份。拟证明收到原告行政复议申请的材料。
2、行政复议申请处理审批表1份。拟证明依法受理了原告的行政复议申请。
3、行政复议案件答复通知书及送达证各1份。拟证明依法发送了行政复议申请书副本。
4、东台城管执法局提供的行政复议答复书及证据、依据各1份。拟证明东台城管执法局依法提出书面答复并提交证据、依据等材料。
5、行政复议延期审理审批表、延期审理通知书及送达证各1份。拟证明依法延长该行政复议案件的审理期限。
6、中止行政复议审批表、中止行政复议通知书、原告申请书及送达证各1份。拟证明依法中止该行政复议案件的审理。
7、恢复审理审批表、恢复审理通知书及送达证各1份。拟证明依法恢复该行政复议案件的审理。
8、行政复议案件结案审批表、行政复议决定书及改退批条各1份、邮政回执2份。拟证明依法作出行政复议决定并送达原告。
被告东台市人民政府向本院提交了以下依据：
1、《中华人民共和国行政复议法》。
2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
被告东台城管执法局辩称，1、根据《中华人民共和国行政处罚法》等规定，被告具有作出涉案行政处罚决定的主体资格。2、原告未取得建设工程规划许可证，擅自在其住宅二层复式退层平台建设砖混结构房屋两处。根据市住房和城乡建设局《函复》的认定意见，原告的违法建设属“无法采取改正措施消除对城市规划实施的影响的情形”。3、原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告依据《城乡规划法》第六十四条的规定作出被诉处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，裁量得当。被告在作出处罚决定前，依法履行了行政处罚告知义务，处罚决定程序合法。被告东台城管执法局请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东台城管执法局向本院提交了以下证据：
1、案件受理登记表1份。
2、案件立案审批表1份。
上述证据1、2，拟证明就原告的违法建设被告已依法登记立案。
3、责令改正通知书1份。拟证明被告在作出行政处罚决定前已责令原告改正违法行为。
4、调查询问笔录、现场检查笔录、违法建筑现场图、《函复》各1份及违法建筑现场照片2张。拟证明被告依法调查核实确认原告存在违法建设的事实。
5、案件调查终结报告1份。
6、案件处理审批表1份。
7、行政处罚事先告知书、送达回证各1份。
8、行政处罚决定书处理审批表1份。
上述证据5-8，拟证明该案调查终结后，行政处罚决定系经有关机构审核以及负责人审批后作出的，在作出处罚决定前履行了告知义务。
9、《行政处罚决定书》及送达回证各1份。拟证明被告依法作出行政处罚决定并送达给原告。
10、许进的身份证1份。拟证明原告的身份等信息。
被告东台城管执法局向本院提供了以下依据：
1、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）（节录）。
2、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）（节录）。
3、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）。
4、《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发[2003]第89号）。
5、《省政府办公厅关于东台市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政办函〔2006〕20号）。
6、《省政府法制办公室关于东台市延伸相对集中行政处罚权工作区域的复函》（苏府法函[2011]156号）。
7、《盐城市人民政府关于在东台市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（盐政发〔2006〕145号）。
8、《东台市人民政府关于在我市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的请示》（东政发[2004]144号）。
9、《东台市人民政府关于成立东台市城市管理行政执法局的通知》（东政发[2006]107号）。
10、《东台市人民政府关于印发<东台市城市管理相对集中行政处罚权实施办法>的通知》（东政发〔2006〕109号）。
11、《东台市人民政府关于印发<东台市城市管理相对集中行政处罚权工作延伸方案>的通知》（东政发〔2011〕105号）。
12、《江苏省城乡规划条例》（节录）。
经庭审质证，两被告对原告提供的证据无异议，提出由法庭审查。对被告东台城管执法局提供的证据1、3，原告认为，被告受理该案以及发送责令改正通知书时，原告的阳台已封闭，无法改正。原告对证据4中的调查询问笔录、现场检查笔录以及违法建筑现场图的真实性均无异议。对《函复》的真实性无异议，但认为该《函复》仅是相关部门的意见，不能作为处罚的证据使用。原告对违法建筑现场照片的真实性无异议，但认为从照片来看，涉案建筑物不影响城市的容貌标准和环境卫生标准。原告对证据9、10的的真实性无异议。被告东台市人民政府对被告东台城管执法局提供的证据均无异议。原告、被告东台城管执法局对被告东台市人民政府提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的四份证据，因与被诉行政行为无关，故对其关联性不予确认。被告东台城管执法局提交的证据1-8能够证明其作出的处罚决定书认定的事实以及处罚程序，其证据来源合法，且证据间能相互印证，与本案具有关联性，对其内容的合法性予以确认。对被告东台城管执法局提交的证据9-10的真实性予以确认。对被告东台市人民政府提供的证据1-8的关联性、合法性、真实性予以确认。
经审理查明，2014年5月至6月，原告许进在未取得建设工程规划许可证的情况下，在润洋壹品4号楼1706室二层复式退层平台建设砖混结构房屋两处，其中西南侧一间，面积为6.65平方米，东北侧一间，面积为24.3平方米，两间合计建筑面积为30.95平方米。2014年8月，根据举报，被告东台城管执法局对原告的违法建设进行立案查处。此后向原告发出责令整改通知书，责令其自行拆除上述所建的违法建筑。2014年8月29日，被告东台城管执法局向原告送达行政处罚事先告知书，告知其违法事实、拟处罚的理由和种类以及依法享有的权利。原告在规定期限内未提出陈述和申辩。2014年10月11日，东台市住房和城乡建设局在给被告东台城管执法局《函复》中认定原告所建的30.95平方米的违法建筑属于“无法采取改正措施消除对城市规划实施影响的情形”。2014年10月17日，被告东台城管执法局作出并向原告送达了东城执罚字〔2014〕810056号《行政处罚决定书》。原告不服，于2014年12月12日向被告东台市人民政府申请行政复议，要求撤销该处罚决定书。被告东台市人民政府经审查，维持了被告东台城管执法局作出的行政处罚决定书。原告仍不服，以东台市人民政府和东台城管执法局为共同被告向本院提起行政诉讼，要求判决撤销被告东台城管执法局作出的《行政处罚决定书》。
本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发[2003]第89号）、《盐城市人民政府关于在东台市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（盐政发〔2006〕145号）、《东台市人民政府关于成立东台市城市管理行政执法局的通知》（东政发〔2006〕107号）等相关规定，被告东台城管执法局系东台市城市管理领域相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有对其辖区内的违法建筑依法进行查处的职责。
《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案原告未取得建设工程规划许可证，擅自建设30.95平方米的建筑，被告东台城管执法局认定其行为构成无证建设的违法行为，其定性合法准确。行政处罚决定书认定原告未取得建设工程规划许可证进行建设的事实有询问原告的笔录、现场检查笔录、现场勘查图以及违法建设现场照片等证据证实，主要证据充分。
根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第（四）项的规定，擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的，属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。据此，被告东台城管执法局结合东台市住房和城乡建设局违法建设界定《函复》，认定原告建在二层复式退层平台的两间违法建设属“无法采取改正措施消除对城市规划实施的影响的情形”是恰当的。
《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府有关主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定，被告东台城管执法局对原告未取得建设工程规范许可证的涉案违法所建、且不属无法拆除的房屋作出限期拆除的行政处罚，适用法律正确，裁量得当。
本案被告东台城管执法局立案查处原告的违法建设，向原告发出责令改正通知书，进行了调查取证。在行政处罚决定作出前，依法向原告送达了行政处罚告知书，告知其处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利。处罚决定书作出后向原告进行了送达。因此，被告东台城管执法局作出的行政处罚符合法定程序。
被告东台市人民政府在收到原告的行政复议申请后依法予以立案，向被告东台城管执法局发送了行政复议申请书副本和答复通知书。在复议期间，分别延长和中止审查期限，延长和中止的理由正当，手续完备，且有规范性依据。恢复复议审理后，在规定的期限内作出并向原告送达了行政复议决定书。因此，被告东台市人民政府作出的行政复议决定程序合法。
综上，本案被告东台城管执法局作出的行政处罚决定具有法定权源依据，其主要证据充分，符合法定程序，适用法律正确。被告东台市人民政府对被诉行政处罚决定的复议程序合法正确。原告的诉讼请求本院不能支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告许进的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告许进负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 周 宏
审 判 员 刘德生
代理审判员 姚 芳
二〇一五年六月十七日
书 记 员 夏裕峰
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。