河南省郑州市二七区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）二七行初字第102号
原告郑州润瑞商业有限公司。住所地郑州市。
法定代表人黄明端，董事长。
委托代理人梁艳华，郑州润瑞商业有限公司员工。
被告郑州市管城回族区人民政府。住所地郑州市。
法定代表人高建军，区长。
委托代理人谢政武，金博大律师事务所律师。
委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区人民政府法制办科员。
第三人赵正军。
第三人郑州市工商行政管理局管城分局。住所地郑州市。
法定代表人李建伟，局长。
委托代理人赵家和，郑州市工商行政管理局管城分局法制科工作人员。
委托代理人张元斌，郑州市工商行政管理局管城分局法制科工作人员。
原告郑州润瑞商业有限公司诉被告郑州市管城区回族人民政府行政复议一案，原告于2013年8月29日向河南省郑州市中级人民法院提起行政诉讼。河南省郑州市中级人民法院于2013年9月4日作出（2013）郑行初字第121号行政裁定书，裁定将本案移交本院审理。本院于2013年9月27日立案受理后，依法通知赵正军、郑州市工商行政管理局管城分局作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告郑州润瑞商业有限公司的委托代理人梁艳华，被告郑州市管城回族区人民政府的委托代理人谢政武，第三人赵正军，第三人郑州市工商行政管理局管城分局的委托代理人赵家和、张元斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郑州润瑞商业有限公司诉称：赵正军向郑州市工商行政管理局管城分局（以下简称管城分局）投诉原告销售的“喜盈盈糙米卷”、“心之源儿童蜂宝”、“味道仔儿童酱油”等食品涉嫌有食品标签违法。管城分局经查：认定上述被举报违法事实成立，遂对原告作出了“1、没收违法所得164.86元；2、罚款5000元。以上罚没款合计5164.86元。”的行政处罚决定。原告对该处罚决定未申请复议和提起行政诉讼，并履行了缴纳罚款的行政处罚义务。但与该处罚决定无利害关系的举报人，却以该处罚决定认定事实不清、适用法律错误为由向被告提起行政复议，被告在举报人与该处罚决定的结果没有利害关系、不属行政复议受案范围的情况下，违法受理申请，并武断地认为原告的销售行为违反了《食品安全法》的不同条款，不属于同一违法行为，错误地做出了管政复决字（2013）第134号行政复议决定，将会迫使管城工商分局重新作出加重原告行政责任的处理决定，而该复议决定直接侵犯了原告的合法权益，为此，原告作为与其行政复议决定有法律上利害关系的主体，有权提起行政诉讼。另据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释（2008）1号）第一条第一项规定，“被告为县级以上人民政府的案件”由中级人民法院管辖。因此，为维护原告的合法权益，提起诉讼，请求依法撤销郑州市管城回族区人民政府管政复决字（2013）第134号行政复议决定书，本案案件受理费由被告负担。
原告未向本院提供证据。
被告郑州市管城回族区人民政府辩称：一、被告作出的管政复决字（2013）第134号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。本机关作出的涉案复议决定是根据赵正军向郑州市工商行政管理局管城分局投诉原告销售的“喜盈盈糙米卷”、“心之源儿童蜂宝”、“味道仔儿童酱油”等食品涉嫌食品标签违法。郑州市工商行政管理局管城分局对举报事项作出了（2012）456号行政处罚决定，赵正军不服，向被告申请行政复议。在复议审查过程中，被告发现“喜盈盈糙米卷”食品标签强调有“加注天然蜂蜜”，“心之源蜂儿童蜂宝”食品标签强调有“蜂蜜＋双歧因子”，两种食品有未在标签上标示该成分在成品中含量的违法行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定。“味道仔儿童酱油”食品标签强调“低盐”，未在标签上标示该成分在成品中的含量违法行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.2“如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量”的规定。涉案食品的违法行为属于不同的违法情形，违反的是不同的条款规定，不属同一违法行为。因此，第三人郑州市工商行政管理局管城分局作出的涉案处罚决定，属于认定事实不清。被告依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，作出涉案复议决定适用法律正确。二、被告作出的涉案行政复议决定证据充分，程序合法。被告在行政复议程序中审查了申请人和被申请人双方提供的证据，依法定程序经过审理，作出涉案行政复议决定，程序完全符合法律规定。综上所述，原告的起诉没有任何的事实和法律依据，依法应当驳回。
被告郑州市管城回族区人民政府向本院提供的证据有：1、复议申请书；2、管城工商分局的答复书；3、管城工商分局卷宗材料；4、行政复议决定书；5、立案审批表；6、行政复议受理通知书及送达回证、特快专递；7、延期审理审批表、延期审理通知书及送达回证、特快专递；8、行政复议审批表；9、行政复议决定书及送达回证、特快专递；10、陈述书；11、法律依据：《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政处罚程序规定》、《预包装食品标签通则》。
第三人赵正军述称：同被告意见。
第三人赵正军向本院提供的证据有：购物小票1张。
第三人郑州市工商行政管理局管城分局述称：被告的认为和主张没有法律依据。首先，应当明确指出的是，“法律上的一行为”，不是指“自然上的一行为”或“事实上的一行为”，这己是司法业界的共识。法律上的同一违法行为，是指“同一行为主体，实施了侵犯法律保护的同一客体而产生了法律后果的行为”。依据《食品安全法》规定，该法调整的行为主体是食品生产经营者，该法保护的客体是食品生产经营秩序。当法律调整的主体实施了侵犯法律保护的客体而产生了法律后果的行为的时候，法律的逻辑关系即是同一个违法行为，而不是两个违法行为。其次，结合一个违法行为的主体、客体、主观方面和客观方面的构成。本案的主体是当事人，本案的客体是当事人的食品经营行为，主观方面当事人只有一个销售食品的主观意愿，客观方面是当事人销售食品的行为侵害了社会食品安全管理秩序。因此，本案当事人构成的违法行为，只能是同一个违法行为，而不属不同违法行为。被告将本案违法行为构成要件中的客体按照内部结构中的个体区分（即不同食品）作为否定同一违法行为的根据，显属认识上的逻辑错误。第三，被告主张的不属同一违法行为，其实质结果是要求本局对同一当事人的一个完整的食品经营行为，按照单个食品割裂开来进行分别裁量，从而反映了加重当事人法律责任的意识趋向。然而这种主张仅属于被告的主观认识，而这种主观认识一旦通过权力的行使，转变为对当事人付诸实施的处罚依据的时候，其一，需要明确法律的授权，而被告并无法律的授权，其也根本不具备获得法律授权的资格；其二，需要明确的法律依据，而纵揽整个《中华人民共和国食品安全法》的规定，没有一处要求对该法调整主体的食品经营行为按照单个食品进行论处的明确依据。其三属于对《中华人民共和国食品安全法》的扩大解释，而按照有关司法解释的规定，被告对法律没有明确规定的事项根本没有作出任何限制和扩大化解释的权力；其四、属于对当事人新设立的处罚，而根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，被告根本无权对行政相对人设立任何（罚款）的行政处罚。故而，被告要求本案应予按照单个食品对当事人进行分别论处的主张没有任何法律依据。综上，该局认为，被告的主张属于加重当事人行政责任的行为，而加重当事人的行政责任，属于立法范畴和司法解释的范畴。被告在没有明确法律依据的情况下，无权擅自设立加重当事人的处罚条件。为此，该局作出的郑工商管城处（2012）456号行政处罚决定程序合法，事实清楚，证据确凿，定性准确，法律依据充分，处理适当，应当依法维持；被告作出的行政复议决定缺乏法律依据，依法应予撤销。
第三人郑州市工商行政管理局管城分局未向本院提供证据。
经庭审质证，各方当事人的质证意见：对被告提供证据的质证意见：原告对证据的真实性无异议；对法律依据无异议。第三人赵正军对证据真实性无异议；对法律依据无异议。第三人郑州市工商行政管理局管城分局对证据无异议；对法律依据有异议，适用法律显然错误。
对第三人赵正军提供证据的质证意见：原告认为证据与本案无关。被告对证据无异议。第三人郑州市工商行政管理局管城分局对证据真实性无异议，对证明的法律关系有异议。
综合以上质证意见，本院认证如下：被告郑州市管城回族区人民政府向本院提供的证据1-10原告及第三人均无异议，符合证据的关联性、合法性和真实性要求，本院予以采信；被告郑州市管城回族区人民政府向本院提供的证据11法律依据适用于本案。第三人赵正军向本院提供的证据客观、真实，本院予以确认。
根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2012年10月17日，第三人郑州市工商行政管理局管城分局收到第三人赵正军的投诉，称原告郑州润瑞商业有限公司销售的“喜盈盈糙米卷”、“心之源儿童蜂宝”、“味道仔儿童酱油”等食品涉嫌违法。第三人郑州市工商行政管理局管城分局经调查取证，于2013年1月10日作出郑工商管城处（2012）456号行政处罚决定书，认为“喜盈盈糙米卷”、“心之源儿童蜂宝”、“味道仔儿童酱油”食品未在标签上标示所强调配料在成品中的含量的行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”之国家标准规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第一款第（九）项之规定，构成食品标签未标明规定事项违法行为，参照《中华人民共和国产品质量法》第七十二条的规定，认定本案货值1724.64元，依据《国家工商总局工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第四条“违法销售商品的违法所得按违法销售商品的销售收入和扣除所售商品的购进价款计算”之规定，认定本案当事人违法所得为164.86元。对原告合并作出如下行政处罚决定：1、给予警告；2、没收违法所得164.86元；3、罚款5000元。以上罚没款合计5164.86元。并于当日作出郑工商管城陇举告（2012）第456-1号投诉案件处理结果告知书，将上述处罚决定的主要内容告知第三人赵正军。第三人赵正军不服，于2013年3月11日向被告申请行政复议。被告经审理于2013年6月8日作出管政复决字（2013）第134号行政复议决定书，认为“喜盈盈糙米卷”食品标签强调有“加注天然蜂蜜”，“心之源儿童蜂宝”食品标签强调有“蜂蜜＋双歧因子”，两种食品未在标签上标示该成分在成品中含量的违法行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定；“味道仔儿童酱油”食品标签强调“低盐”，未在标签上标示该成分在成品中的含量的违法行为，违反的是《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.2条“如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量”的规定，涉案食品的违法行为属于不同的违法情形，违反的是不同的条款规定，不属同一违法行为，被申请人郑州市工商行政管理局管城分局作出的行政处罚决定，属于认定事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销第三人郑州市工商行政管理局管城分局作出的郑工商管城处（2013）456号行政处罚决定，并在六十日内重新作出处理。原告认为该复议决定直接侵犯了原告的合法权益，为此，原告作为与其行政复议决定有法律上利害关系的主体，有权提起行政诉讼。故原告诉至法院，请求依法撤销郑州市管城回族区人民政府管政复决字（2013）第134号行政复议决定书，本案案件受理费由被告负担。
本院认为：原告销售的“喜盈盈糙米卷”食品标签强调有“加注天然蜂蜜”，“心之源儿童蜂宝”食品标签强调有“蜂蜜＋双歧因子”，两种食品未在标签上标示该成分在成品中含量的行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定。“味道仔儿童酱油”食品标签强调“低盐”，未在标签上标示该成分在成品中的含量的行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.2条“如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量”的规定。涉案食品的违法行为属于不同的违法情形，违反的是不同的条款规定，不属同一违法行为。被告认为第三人郑州市工商行政管理局管城分局作出的行政处罚决定认定事实不清，决定撤销并要求在六十日内得新作出处理的复议决定，并无不妥。故对原告的诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告郑州润瑞商业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑州润瑞商业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 赵惠红
人民陪审员 窦麦花
人民陪审员 王广明
二〇一三年十二月十五日
书 记 员 李晶莹
附：
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。