山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁0791行初68号原告邓新平，男，1977年8月29日出生，汉族，住潍坊市奎文区，系蔷薇溪谷57-A号业主。原告桓玫玫，女，1974年4月26日出生，汉族，住潍坊市奎文区，系蔷薇溪谷46-04号业主。原告张莉，女，1969年12月18日出生，汉族，住淄博市临淄区，系蔷薇溪谷31-D号业主。原告马德明，男，1975年4月13日出生，汉族，住重庆市奉节县，系蔷薇溪谷32-02号业主。原告王萍，女，1975年6月2日出生，汉族，住潍坊市潍城区，系蔷薇溪谷57-03号业主。原告邢晓红，女，1972年10月12日出生，汉族，潍坊高新区。系蔷薇溪谷19-01号业主。原告杨瑞，男，1971年8月7日出生，汉族，住山东省安丘市，系蔷薇溪谷39-A号业主。原告张玉云，女，1965年7月6日出生，汉族，住潍坊高新区，系蔷薇溪谷36-02号业主。原告张云玲，女，1971年7月21日出生，汉族，住潍坊市潍城区，系蔷薇溪谷61-05号业主。原告夏项羽，男，1975年1月27日出生，汉族，住青岛市四方区，系蔷薇溪谷46-02号业主。原告高建，男，1971年3月24日出生，汉族，住潍坊市寒亭区，系蔷薇溪谷36-03号业主。原告刘某。法定代理人李晨凤，女，1981年10月24日出生，汉族，住潍坊市奎文区。原告杨雪梅，女，1985年2月6日出生，汉族，住山东省安丘市，系蔷薇溪谷52-1号业主。原告张某。法定代理人张汉圣，男，1975年3月20日出生，汉族，住址。原告王艳红，女，1981年12月25日出生，汉族，住潍坊市寒亭区，系蔷薇溪谷38-C业主。原告郭亮，男，1979年7月22日出生，汉族，住潍坊高新区，系蔷薇溪谷20-1号业主。原告共同委托代理人王强，山东奥凯律师事务所律师。被告潍坊市规划局，住潍坊高新区东风东街6396号阳光大厦18楼东区，组织机构代码：00433025-0。法定代表人孙守勤，局长。委托代理人曾庆春，山东求是和信律师事务所律师。委托代理人徐建文，山东求是和信律师事务所律师。第三人潍坊中海兴业房地产有限公司，住潍坊高新区东方路5716号，统一社会信用代码：91370700670506967J。法定代表人欧阳国欣，董事长。委托代理人于德华，山东豪才律师事务所律师。委托代理人满全维，山东豪才律师事务所律师。原告邓新平、桓玫玫、张莉、马德明、王萍、邢晓红、杨瑞、张玉云、张云玲、夏项羽、高建、刘某、杨雪梅、张某、王艳红、郭亮不服被告潍坊市规划局规划行政许可，于2016年1月21日向本院提起行政诉讼，本院于2016年5月11日作出（2016）鲁0791行初5号行政判决书，原告不服，提起上诉。潍坊市中级人民法院裁定发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。原告邓新平等16人的共同委托代理人王强及被告潍坊市规划局的负责人周兆金、委托代理人曾庆春、徐建文，以及第三人潍坊中海兴业房地产有限公司的委托代理人于德华、满全维均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2014年11月18日，被告潍坊市规划局向潍坊中建地产有限公司颁发了地字第3707002014A0036号建设用地规划许可证，该许可证载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证；用地单位为潍坊中建地产有限公司；用地项目名称为中建·大观天下二期；净用地面积185760平方米；建设规模地上建筑面积371520平方米、地下建筑面积109602平方米；附图及附件名称为规划方案调整后重新核发建设用地规划许可证，地上建筑面积不变。原告邓新平等16人诉称，原告等人发现大观天下二期的实际建设与第三人预售时的广告宣传不符。2015年6月，原告依法要求被告公开大观天下二期规划许可变更的信息，发现被告在2014年11月对大观天下二期的规划进行变更时严重违法。一是先核准后听证、论证；二是未按法律规定组织听证；三是论证违背事实和法律；四是增加容积率不进行专项论证。由于被告的违法行为，大观天下二期的环境品质大大降低，严重损害了原告购房时的预期，为维护原告的合法权益，诉至本院，要求确认被告2014年11月对大观天下二期建设用地规划许可变更的行为违法并予以撤销，案件受理费由被告承担。原告向本院提交了如下证据、依据：1、16份商品房预售合同及购房发票、房屋质量保证书，证明原告与被诉的行政行为有利害关系，原告诉讼主体适格；2、关于给蔷薇溪谷业主来信的回复，证明原告等人在2015年5月20日才得知被告的规划变更行为，原告起诉没有超过起诉期限；3、《建设用地容积率管理办法》、《城市居住区规划设计规范》、《城市规划强制性内容暂行规定》，证明变更容积率和建设高度必须进行专项专家论证。被告潍坊市规划局辩称，一、原告应当提供证据证明其诉讼主体适格。原告不是被告行政行为的相对人，应当提供证据证明其与被告行政行为存在利害关系。二、原告起诉超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，被告核发涉案建设用地规划许可证后进行了公示，原告提起对建设用地规划许可变更行为的诉讼已超过法定诉讼期限。三、被告对大观天下二期建设用地规划许可变更的行为主体适格，符合法定职权，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，被告依照职责审核第三人提交的相关材料，依法核发建设用地规划许可证。根据《山东省实施行政许可听证办法》规定的期限告知听证时间、地点，举行了听证，作出了涉案行政许可，符合法定程序。被告核发变更后的建设用地规划许可证，容积率没有增加，依法不需要专项论证。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1、中建·大观天下二期项目规划方案变更申请，证明第三人依法提出调整规划方案申请；2、被告2014年第15次窗口办公会会议纪要，证明被告研究大观天下二期规划调整方案，要求其满足麻沟河行洪要求；3、潍坊市市政工程建设处《关于麻沟河大观天下段防洪标准的要求》，证明大观天下二期规划设计方案满足麻沟河河道泄洪容量的要求；4、被告2014年第22次窗口办公会会议纪要，证明被告研究大观天下二期规划调整方案；5、大观天下二期规划方案评审会评审意见及专家签名表，证明被告作出建设用地规划许可决定前，组织专家对涉案项目规划方案进行评议。6、潍坊高新区投资项目核准证明；7、关于潍坊中建地产有限公司中建·大观天下二期小区项目变更部分建设内容的核准意见；6、7号证据证明大观天下二期项目已经高新区经发局核准；8、国有土地使用权出让合同、转让合同及补充协议，证明第三人取得涉案国有土地使用权；9、第三人办理建设用地规划申请及核发的建设用地规划许可证，证明被告按照法律法规的规定，依法核发变更后的建设用地规划许可证；1-9号证据证明被告依法核发变更后的建设用地规划许可证，事实清楚。10、中建·大观天下B地块项目规划调整方案批前公示及大观天下二期项目建设用地规划许可批前公示照片，证明被告在作出涉案项目规划许可决定前，已对拟做出的规划许可有关内容进行公告；11、潍规听告（2014）2号《听证告知书》；12、听证告知书公告照片；11、12号证据证明被告主动向社会发布听证公告，听取利害关系人意见；13、五利害关系人《听证申请书》，证明在公告期内，该小区业主推选五名代表参加听证；14、潍规听通（2014）2号《听证通知书》；15、听证通知书公告照片，14、15号证据证明被告依法发出听证通知书，告知时间地点等事项；16、关于变更听证会时间地点的通知，证明因会议室安排问题，改变听证时间，延期一天；17、行政许可听证笔录，证明被告将听证会的全部活动记入笔录，作为核发建设用地规划许可证的根据；10-17号证据证明被告核发建设用地规划许可证程序合法；18、山东省潍坊康居花园地块控制性详细规划，证明被告已组织编制涉案地块控制性详细规划；19、潍坊市人民政府办公室《关于山东潍坊康居花园地块项目控制性规划的批复》（潍政办复字〔2009〕106号），证明涉案地块控制性详细规划已经潍坊市人民政府批准；18、19号证据证明被告核发建设用地规划许可证符合控制性详细规划的要求，不需要专项论证；20、《中华人民共和国城乡规划法》；21、《山东省城乡规划条例》；20、21号证据是被告作出行政行为的法律法规依据；22、《山东省实施行政许可听证办法》，被告组织听证的规章依据。第三人潍坊中海兴业房地产有限公司述称，一、第三人对起诉状及授权委托书是否是原告本人书写有异议。二、原告不具备诉讼主体资格。原告并未提供证据证明其系涉诉行政行为的相对人及利害关系人。三、原告起诉已超过起诉期限，且该诉讼请求不明确。四、被告对大观天下二期建设用地规划许可变更的行为内容合法、程序正当。第三人提出变更涉案工程建设用地规划许可的申请后，被告根据《山东省实施行政许可听证办法》规定的期限告知了听证时间、地点，举行了听证，并根据法律要求进行了公示。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，关于被告提供的证据，原告的质证意见为：对被告提供的证据真实性无异议，上述证据恰好证明了被告变更规划程序违法，变更的事实也不符合法律规定。被告在听证公告的第二天举行的听证会，违反了《城乡规划法》第四十三条、《山东省城乡规划条例》第四十八条、《行政许可法》第四十八条、《山东省实施行政许可听证办法》第二十一条等规定，按照规定举行听证会应当在7天前向申请人和利害关系人发出通告并公告。听证会的听证代表是大观天下一期的业主，按照法律规定应当由利害关系人即大观天下二期的业主参加听证会。不是利害关系人的大观天下一期的业主也对被告变更规划表示了强烈反对。被告也没有按照规定在现场进行公告和公示。被告变更规划的听证时间在高新区经发局核准之后，违反了先听证、论证后审批的法律规定，且根据法律规定对规划进行核准的应是县级以上人民政府，而被告提供的证据证实核准机关是高新区经发局。大观天下二期规划变更增加了16294平方米的地上建筑，且由低层建筑变更为高层建筑，根据《建设用地容积率管理办法》的规定，增加容积率和改变建筑高度，需要对可行性、合理性进行专项专家论证，被告没有进行专项专家论证，被告提供的专家评审意见不是针对容积率和建筑高度进行的专项论证。第三人对被告提供证据的真实性及证明内容均无异议。关于原告提供的证据，被告的质证意见为：经过核对，原告1号证据中的邓新平、桓玫玫、郭亮、杨雪梅、高建在购房合同中的签名与起诉状中的签名明显不相符；房屋质量保证书与本案没有关联性。被告对2号证据真实性无异议，但认为在核发建设用地规划许可证时进行了公示，时间为2014年11月19日，原告本次起诉超过了法定起诉期限。被告对3号证据无异议，但认为本次变更规划，容积率和建筑高度没有变更不需要专项专家论证。第三人的质证意见同被告的质证意见。本院对上述证据认证如下：（一）关于被告提供的证据：2-8号证据来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明被告核发变更后的建设用地规划许可证事实清楚，确认为有效证据；1号、9-17号证据来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明被告核发变更后的建设用地规划许可证程序合法，确认为有效证据；18号、19号证据来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明被告核发变更后的建设用地规划许可证符合控制性详细规划的要求，不需要专项论证；20-22号证据系法律法规和规范性文件，适用于本案。（二）关于原告提供的证据：1号证据中的16份商品房预售合同及购房发票，来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明原告与被诉的行政行为有利害关系，确认为有效证据；1号证据中的房屋质量保证书与本案待证事实关联性不强，确认为无效证据；2号证据来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明原告起诉是否超过法定起诉期限的问题，确认为有效证据；3号证据系规章等规范性规定，适用于本案。经审理查明，2011年11月，潍坊高新区经济发展局对中建·大观天下二期小区项目进行核准。2014年5月20日，第三人向被告提出调整大观天下二期项目规划方案申请。2014年6月7日，被告召开会议对大观天下二期项目规划调整方案进行了研究，会议要求涉案项目调整方案满足麻沟河的行洪要求。2014年6月16日，潍坊市市政工程建设处出具《关于麻沟河大观天下段防洪标准的要求》载明：大观天下项目报审的规划设计方案中，河道及绿化带宽度条件均满足麻沟河河道泄洪容量要求，绿化带宽度满足麻沟河两岸景观设计要求。2014年8月8日，被告召开会议对大观天下二期规划调整方案再次进行研究，要求沿麻沟河规划自行车路、尽快组织专家评审、尽快提报二期地块修改后方案并做好后续建设用地规划方案。2014年8月13日，被告组织召开大观天下二期规划方案专家评审会，原则同意规划方案。2014年8月18日，被告在作出涉案项目规划许可前对拟作出的规划许可内容进行了公示。2014年9月18日，潍坊高新区经济发展局作出《关于潍坊中建地产有限公司中建·大观天下二期小区项目变更部分建设内容的核准意见》，同意变更中建·大观天下二期小区项目部分建设内容。2014年10月14日，被告作出听证告知书，决定近期举行中建·大观天下二期小区项目规划许可听证会，并将听证的相关事项进行了告知。2014年10月16日，李成尊等五名中建·大观天下一期业主向被告提出了听证申请。2014年10月21日，被告作出听证通知书并进行了公告，将听证的时间、地点等事项进行了告知。2014年10月27日，被告因故变更听证会的时间地点，将听证时间延后一天。2014年10月29日上午，被告组织涉案用地规划行政许可听证会。2014年11月18日，第三人向被告提出变更建设用地规划的申请。同日，被告颁发地字第3707002014A0036号建设用地规划许可证，该许可证载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，用地单位为潍坊中建地产有限公司，用地项目名称为中建·大观天下二期，净用地面积185760平方米，建设规模地上建筑面积371520平方米、地下建筑面积109602平方米，附图及附件名称为规划方案调整后重新核发建设用地规划许可证，地上建筑面积不变。潍坊中建地产有限公司于2015年7月13日变更为潍坊中海兴业地产有限公司，即本案第三人。原告等16人均与原潍坊中建地产有限公司签订商品房预售合同。本院认为，一、原告诉讼主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”本案中，邓新平等16人从第三人处购买了中建·大观天下二期小区的房产，与被诉的规划行政许可行为具有法律上的利害关系，邓新平等16人有权依据上述法律规定提起行政诉讼，原告具备诉讼主体资格。二、原告起诉未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，邓新平等16人并非被告作出的建设用地规划许可变更行为的相对人，被告在向第三人颁发涉案规划许可证时不可能告知原告等诉权或者起诉期限，自2014年11月18日被告作出规划许可变更行为至2016年1月21日原告提起行政诉讼未超过两年，故原告起诉未超过法定起诉期限。三、被告作出地字第3707002014A0036号建设用地规划许可证，事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设规划许可证。”本案中，被告作为城市规划主管部门，依据建设单位的申请，具有作出涉案建设用地规划许可证的法定职权，被告的行政主体适格。《中华人民共和国行政许可法》、《山东省实施行政许可听证办法》等法律法规均未明确规定被告在合法变更后的建设用地规划许可证之前需要组织听证，在法律法规未明确规定必须组织听证的情况下，被告为了进一步提高城乡规划管理的透明度，实现阳光规划，充分保障项目业主及其利害关系人的利益和规划知情权，在作出涉案建设用地规划许可证前组织了听证。虽然没有严格按照《山东省实施行政许可听证办法》的相关期限规定组织听证，即被告作出听证告知书公告期限不足20天，被告因故延后听证会时间，未在实际举行听证会的七日前向申请人、利害关系人发出听证通知书，但最终听证会顺利召开，并未对申请人、利害关系人的听证权利产生重大影响。被告在法律法规无明确规定必须组织听证的情况下组织了听证，并未限制或者剥夺申请人、利害关系人依法享有的权利，实际上强化了对申请人、利害关系人利益和规划知情权的保护。被告依据第三人的申请，依法审核核准证明、核准意见和国有土地使用权出让合同、转让合同及补充协议等材料，核发变更后的建设用地规划许可证，事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。关于涉案建设用地规划许可行为是否变更了容积率的问题。《建设用地容积率管理办法》第三条规定：“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。”山东省建设厅、山东省监察厅联合制定的《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》第二条规定：“山东省设市城市和县人民政府所在地镇规划区范围内的各类建设用地，涉及使用性质和容积率调整的，适用本办法。”第三条第二款规定：“本办法所称容积率是指一定地块内地上建筑物的总建筑面积与地块面积的比值。”本案中，被告核发的变更后的建设用地规划许可证上明确载明“地上建筑面积不变”，增加的是地下建筑面积，故被告作出的涉案建设用地规划许可行为前后容积率没有变化，不涉及专项论证的问题。原告认为被告作出的建设用地规划许可行为增加了容积率的主张不成立。被告核发的变更后的建设用地规划许可证不涉及规划条件中的强制性内容，不需要组织专家论证和征求公众意见，也不需要城乡规划部门审议和城市、县人民政府批准。《山东省城乡规划条例》第四十八条规定：“建设单位和个人申请变更规划条件中强制性内容的，应当由城乡规划主管部门组织专家论证和征求公众意见，报城市、县城乡规划委员会审议，并经城市、县人民政府批准后，方可办理规划许可变更手续。变更内容不符合控制性详细规划的，不得批准。确需变更的，应当先按照法定程序修改控制性详细规划。”强制性内容因建设项目的具体情况会有不同，但一般都包括用地性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、需配建的基础设施和公共服务设施等。本案中，被告核发的变更后的建设用地规划许可证载明的事项包括：用地单位、用地项目名称、用地位置、用地性质、用地面积和建设规模等内容，规划变更前后发生变化的是“建设规模”中的地下建筑面积有所增加，不涉及用地性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、需配建的基础设施和公共服务设施等规划条件中的强制性内容，故原告认为被告核发的变更后的建设用地规划许可证变更了原规划的强制性内容的主张不成立。关于原告认为被告核发变更后的建设用地规划许可证因“先核准后听证”而严重违法的问题。潍坊高新区经济发展局作出《关于潍坊中建地产有限公司中建·大观天下二期小区项目变更部分建设内容的核准意见》，同意变更中建·大观天下二期小区部分建设内容，该核准意见是潍坊高新区经济发展局实施的行政行为，与被告为核发变更后的建设用地规划许可证而举行的规划许可听证程序，是由不同的行政机关实施或组织，潍坊高新区经济发展局的核准行为与被告组织的听证程序在实施或组织的时间上不存在谁先谁后的问题。故原告认为被告核发变更后的建设用地规划许可证因“先核准后听证”而严重违法的主张不成立。综上所述，被告作出的地字第3707002014A0036号建设用地规划许可证，事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，适用法律规正确。原告要求确认被告作出的上述规划行政许可行为违法并予以撤销的诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邓新平、桓玫玫、张莉、马德明、王萍、邢晓红、杨瑞、张玉云、张云玲、夏项羽、高建、刘某、杨雪梅、张某、王艳红、郭亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长 李 吉人民陪审员 相 梅人民陪审员 刘洪祥二〇一六年十二月二十日书 记 员 李 丹