浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙杭行终字第181号
上诉人（原审原告）杭州广大电力工程有限公司。
法定代表人杨红霞。
委托代理人王忠涨、胡红星。
被上诉人（原审被告）杭州市城乡建设委员会。
法定代表人丁狄刚。
委托代理人蒋朝镖。
委托代理人黄洪滨。
被上诉人（原审第三人）杭州之江国家旅游度假区管理委员会。
法定代表人朱党其。
委托代理人唐锋、王磊。
杭州广大电力工程有限公司（以下简称广大工程公司）诉杭州市城乡建设委员会（以下简称市建委）不履行法定职责上诉一案，广大工程公司不服杭州市上城区人民法院（2014）杭上行初字第24号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年5月9日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人广大工程公司的委托代理人王忠涨，被上诉人市建委的委托代理人蒋朝镖、黄洪滨，被上诉人杭州之江国家旅游度假区管理委员会（以下简称之江管委会）的委托代理人唐锋到庭参加了诉讼。
2013年11月28日，广大工程公司以邮寄方式向市建委提交《要求杭州市城乡建设委员会作出准予杭州广大电力工程有限公司生产用房建设项目复工决定和行政赔偿的申请书》。市建委未予回复。
原审法院经审理查明，2013年11月28日，广大工程公司以邮寄方式向市建委提交一份《要求杭州市城乡建设委员会作出准予杭州广大电力工程有限公司生产用房建设项目复工决定和行政赔偿的申请书》，申请事项为：“1、请求杭州市城乡建设委员会立即作出准予申请人生产用房建设项目复工的决定；2、请求杭州市城乡建设委员会赔偿申请人损失人民币8775万元（从2005年1月20日暂计算至2013年11月20日，共八年零十个月）及至实际复工之日的损失（按年损失975万元计算）”。市建委未予回复。广大工程公司不服，提起行政诉讼。另查明，2004年5月17日，杭州市建设委员会（市建委前身）依申请向杭州广大建筑工程有限公司（广大工程公司前身）核发了《建筑工程施工许可证》（编号：330100200405170201），许可其建造生产用房，建设规模10564平方米，施工单位浙江杰立建设工程有限公司。同年12月3日，之江管委会给杭州市建设委员会发函，告知杭州广大建筑工程有限公司的在建生产用房项目由于项目的用地性质已调整，已不能建工业项目，为避免不必要的浪费和重复拆迁，请该委通知杭州广大建筑工程有限公司停止建设，停建后有关问题由管委会与该公司协商解决。同年12月16日，杭州市人民政府专题会议纪要（杭府纪要（2004）249号）中明确：“三、关于西湖街道工业园区有关项目停工问题。西湖街道工业园区内杭州广大建筑工程有限公司在建生产用房项目因之江度假区控规调整必须停工，由杭州之江度假区管委会函告市建委和市规划局，市建委、市规划局应负责做好相关工作。杭州之江度假区管委会应承诺因停工而产生的有关问题由其负责处理。”同年12月25日，杭州市建设委员会向杭州广大建筑工程有限公司及施工单位下达了暂停施工的通知。此后数年，广大工程公司每年均数次向市建委提出要求尽快处理其项目暂停施工后的复工和赔偿问题。市建委先后以杭建市简复（2005）57号、杭建市简复（2005）91号公文处理简复单的形式函复广大工程公司。2007年5月14日，市建委对广大工程公司作出《关于杭州广大电力工程有限公司要求对暂停施工的生产用房建设项目批准复工和赔偿损失函的回复》，答复内容如下：“你公司要求对暂停施工的生产用房建设项目批准复工和赔偿损失的函收悉。你公司多次提出的要求，我委已多次复函给你公司，同时将你公司的要求函告杭州市之江国家旅游度假区管理委员会，请你们按照杭府纪要（2004）249号《之江度假区和转塘周边地区保护开发指挥部第四次会议纪要》的精神协商解决相关事宜。你公司生产用房建设项目涉及杭州市之江国家旅游度假区的控规调整，调整后属杭州市之江国家旅游度假区管理委员会管理范围。鉴此，今后你公司的要求应直接向杭州市之江国家旅游度假区管理委员会提出，我委不再予以回复。”期间，市建委也多次函告催促之江管委会尽快与广大工程公司协商解决后续事宜，但两方至今未达成共识。
原审法院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定：“公民、法人或其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，广大工程公司于2004年12月25日收到市建委下达的暂停施工通知后，数年中数次向市建委提出要求尽快处理其项目暂停施工后的复工和赔偿问题，市建委亦多次予以回复，明确告知不能复工及后续事宜的解决方式与责任主体。2007年5月14日，市建委对广大工程公司作出《关于杭州广大电力工程有限公司要求对暂停施工的生产用房建设项目批准复工和赔偿损失函的回复》中再次就广大工程公司要求对暂停施工的生产用房建设项目批准复工及赔偿问题作出了答复，并告知不再重复回复。故2013年11月28日广大工程公司向市建委要求作出准予其生产用房建设项目复工决定及赔偿的申请属于重复申请行为，市建委对此无论以答复的方式还是以不予答复的方式来处理，该处理行为均属于重复处理行为，这种重复处理行为并没有创设新的权利义务关系，对广大工程公司权利义务也没有产生实际影响，因而是不可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，广大工程公司以被诉行政行为违法为由一并向市建委提出行政赔偿的请求，亦不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回广大工程公司的起诉。案件受理费50元，不予收取。
上诉人广大工程公司上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人起诉的系被上诉人不予答复的行政不作为，原审裁定却将被上诉人未在法定期限内作出答复的行为视为“重复处理行为”，即实际上作为行政作为案件审理，显属错误。二、原审裁定认定上述“重复处理行为”对上诉人权利义务未产生实际影响，同样错误。被上诉人向上诉人颁发的《建设工程施工许可证》在未被依法收回前都是合法有效的；而被上诉人作出的暂停施工行为持续影响上诉人合法权利的行使。故上诉人要求被上诉人针对案涉申请作出答复，有实质的权利内容，被上诉人不予答复的行为显然对上诉人的权利产生实际影响。三、原审裁定将上诉人的申请定义为重复申请是错误的。1、暂停施工行为使上诉人的合法权利持续受损且日益扩大，上诉人据此要求复工和赔偿请求的内容不同。2、在被上诉人没有正式通知项目停工、收回《建设工程施工许可证》之前，上诉人要求复工和赔偿的权利始终存在。3、之江管委会和上诉人进行协商是针对拆迁问题，而拒绝和上诉人协商停工损失，上诉人基于这一新情况向被上诉人提出申请，并非重复申请。综上，请求撤销（2014）杭上行初字第24号行政裁定；责令杭州市上城区人民法院继续审理本案；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市建委答辩称，一、原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。因上诉人对同一问题多次提出要求，被上诉人对其要求进行了书面答复和处理，并告知不再予以回复，但上诉人仍提出类似请求，故被上诉人不再回复。在此情况下，被上诉人并不构成行政不作为，实际上是重复处理行为。二、实体上，被上诉人对案涉项目暂停施工事出有因，并积极敦促双方协商解决争议，保护上诉人的合法权益。综上，上诉人的上诉无据，请予驳回。
被上诉人之江管委会未提交书面答辩状，在庭审中答辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人广大工程公司的上诉理由，被上诉人市建委、之江管委会的答辩意见，庭审中，本院围绕原审裁定认定事实是否清楚、适用法律是否正确等争议焦点进行了辩论。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
综合各方当事人的质证、辩论，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，上诉人广大工程公司在2013年11月28日向被上诉人市建委寄送的《要求杭州市城乡建设委员会作出准予杭州广大电力工程有限公司生产用房建设项目复工决定和行政赔偿的申请书》中，申请事项包括两项：一是请求被上诉人市建委作出准予复工的决定；二是认为被上诉人市建委要求其暂停施工的行为违法，请求赔偿其暂停施工至实际复工之日的损失。关于第一项申请，被上诉人市建委已于2005年3月23日在杭建市简复（2005）91号《公文处理简复单》中明确答复“你公司生产用房建设项目暂停施工，是因杭州市控规调整，不能建设工业性用房，因此不能复工”。故上诉人广大工程公司于2013年11月28日再次就该问题提出复工申请，显属重复申请行为，其以被上诉人市建委未对上述重复申请作出答复为由提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于第二项申请，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，在《关于杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目暂停施工的通知》没有被有权机关经法定程序确认为违法的情况下，被上诉人市建委尚不属于上述法律规定的赔偿义务机关，即尚不具有上诉人广大工程公司所提起的行政赔偿的法定职责。在此情况下，被上诉人市建委未对上诉人广大工程公司的赔偿申请作出答复，未对其权利义务产生实际影响，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一四年六月二十日
书 记 员 汪金枝