山东省乳山市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁1083行初8号
原告王某，曾用名王某，男，1955年10月6日出生，汉族，住乳山市。
委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告乳山市住房保障和房产管理局，住所地乳山市府前路2号。
法定代表人宋清林，局长。
委托代理人王世强，山东卓世律师事务所律师。
第三人乳山市城区街道办事处某某村村民委员会，住所地乳山市城区街道办事处某某村。
法定代表人王东全，主任。
委托代理人宋利民，山东北斗星辰律师事务所律师。
原告王某不服被告乳山市住房保障和房产管理局于2015年12月30日作出乳房裁字（2015）第*号行政裁决书的行政行为，向本院提起行政诉讼，本院于2016年3月23日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月25日公开开庭审理了本案。原告王某及其委托代理人孙晓阳、被告乳山市住房保障和房产管理局副局长宫金凤、委托代理人王世强、第三人乳山市城区街道办事处某某村村民委员会委托代理人宋利民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乳山市住房保障和房产管理局于2015年12月30日作出乳房裁字（2015）第*号行政裁决书，裁决：1、原被拆除的房屋为住宅用房；2、鉴于该房屋在居住的同时又用于营业，并依法取得营业执照，原拆迁人应当考虑房屋的营业功用，根据原被拆迁人的经营情况、经营年限及纳税等实际情况再给予其适当的补偿，具体补偿数额由双方当事人协商确定；3、原拆迁人发给原被拆迁人搬家补助费400元；4、具体安置方法，由原拆迁人与原被拆迁人在收到本决定书之日起30日内协商确定。
原告王某诉称，一、被告作出的乳房裁字（2015）第*号行政裁决书存在以下违法之处，应予撤销。1、裁决书中对原告房屋的性质认定不准确。（1）原告房屋所占用的土地是集体土地，1988年，原告将其中的四间正房作为营业用房，并办理了个体工商营业执照，经营至1999年政府实施房屋拆迁时止。1992年，原告所在的村整体实施农转非，该宗地随之被政府转为国有，按照1988年实施的《中华人民共和国土地管理法》第10条的规定：“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”，然而政府在原告所在村的土地权属发生变更后，直至原告房屋所占土地被纳入拆迁范围时，未办理土地变更登记手续，因此，原告手中持有的只能是1985年乳山县人民政府颁发的在集体土地上建设房屋的房屋所有权证书，但是被告在裁决过程中，一味要求原告提交注明房屋性质的房产证，否则对于原告的用于营业的四间正房只能认定为居住用房，将不能提供注明有房屋性质的房产证这一责任归于原告承担，这明显是错误也是不公平的。山东省城乡建设委员会于1996年5月9日对威海市房地产管理局作出的（96）鲁建房函发9号文件《对威海市房地产管理局关于﹤对房屋拆迁管理过程中有关问题的请示﹥的答复》中已明确，鉴于乳山市房地产管理处在1994年前所办《房屋所有权证》上都没有注明房屋性质，实属管理部门工作不到位，责任不在被拆迁群众，因此，被告对原告房屋性质的认定完全是错误的；（2）原告的房屋不是成套房屋，而是一间间彼此独立的，其使用的功能完全可以分开，互不干扰，并非被告在行政裁决书中所描述的该房屋居住的同时又用于营业，按照房屋的结构特点，完全可以区分出哪几间房屋是营业用房，哪几间是居住用房，以及各自的面积，但被告所作的行政裁决书中并没有作出这样的认定；（3）被告所作的行政裁决书中未对如何对原告作出补偿进行裁决，而是让原告与拆迁人即第三人进行协商，与裁决的精神相违背。按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第2条的规定：“……因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿的标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，……”，但被告在裁决书中并未对这些内容进行裁决，该裁决书违反了规定，理应撤销。2、裁决书适用法律错误。裁决书中适用的法律都是在原告将房屋变成营业用房后才制定出来的，根据法不溯及既往的原则，这些法律不能适用于之前的行为。比如《山东省农村宅基地管理办法》是在2001年以后制定，《威海市农村村民住宅用地管理办法》也是2000年以后制定，而原告的四间正房是1988年就变更为营业用房。3、裁决书的裁决程序错误。一是未向被申请人即原告送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知原告的权利；二是未组织当事人调解；三是未核实补偿安置标准。因此，被告作出裁决书的程序违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第10条的规定，应予撤销。二、要求被告赔偿损失。被告针对原告房屋所作的裁决书一次次被撤销，原告认为，在房屋被拆之后，法院多次责令被告重新作出裁决已无实际的意义，反而使原告的合法权益得不到维护，因此，原告要求法院判决被告承担赔偿原告损失的责任。1、原告房屋损失，合计1202650元；2、其他损失共计543549.6元，包括营业房停产停业损失539049.6元（计算期限为1999年5月至2016年4月，共17年）；搬迁费4500元；房屋的装修损失60000元；交通费、律师费20万元，精神损失费100万元。
原告在法定期限内向法庭提交了以下证据：
1、乳山市政府于1985年颁发的N0.***房屋所有权证书（复印件）；
2、威海市中级人民法院作出的（1996）威行再终字第6号行政判决书（复印件）；
3、威海市房地产管理局于1996年作出的威房复议字（96）4号复议决定书（复印件）；
4、王某与段某某的婚姻证明，证明原告于2010年12月31日前属于非农村集体经济组织成员；
5、乳山工商局夏村工商所于1996年3月24日出具的证明，证明原告妻子于1988年11月向工商所办理了营业执照，从事营业活动；
6、1996年的纳税记录卡，证明原告及其妻子按章纳税；
7、个体劳动者私营企业协会会员证，证明原告夫妻门店正常经营，其二人加入了乳山个体劳动者私营企业协会；
8、山东省城乡建设委员会的答复（96）鲁建函发9号；
9、威海市房地产管理局于1998年11月20日出具的证明材料；
10、某某村村委员1998年制作的安置王某的拆迁房屋空白拆迁协议书，证明原告房屋的总面积为121.75平米，其中，正房55.05平米，东西厢房53.14平米，南道厅13.56平米，这是1998年乳山市人民法院行政庭两名法官实地丈量的面积；
11、涉案房屋内部结构及外形照片，证明涉案房屋结构及外在形态，各房间是彼此独立，居住和营业功能完全可以彼此分开；
12、山东省乳山市人民法院公告（1999）乳法执字第55号。原告的房屋是由被告乳山市房产管理处向乳山市人民法院申请强制执行；
13、被告2015年作出的乳房裁字（2015）第*号行政裁决书，证明本案诉讼的依据；
14、（2011）鲁行再终字第*号判决书；
15、（1999）鲁行再终字第3号判决书。
被告乳山市住房保障和房产管理局辩称，1、乳房裁字（2015）第*号对房屋的性质认定准确，本案所涉房屋是在集体宅基地上建造的住宅，乳山市人民政府1985年7月9日为其核发了房产和宅基地两证合一的证件，这是认定房屋性质的根本依据，也是法定依据。山东省土地管理局《关于加强农村居民建房用地管理工作的暂行规定》第18条规定：农村居民对批准使用的建房用地，不得随意改变用途。《威海市农村居民住宅建设用地管理办法》第10条规定：“农村居民建设用地属下列情况之一的，不予批准：……（四）出租、出卖住房或将住房改为经营场所的。”第15条规定：“农村居民对批准使用的住宅用地，不得随意改变位置、用途。”从以上相关法律规定中不难看出国家对农村宅基地以及宅基地上的住宅管理是非常严格的。房屋及土地的性质不能随意改变；2、被告本次所作的裁决书是应法院的要求再次补充作出的，并不存在违反程序的问题，以上关于事实部分的调查认定及处理在多次诉讼中均有体现；3、原告主张的巨额赔偿是没有事实和法律依据的。综上，被告认为乳房裁字（2015）第*号行政裁决书对房屋的定性是准确的，并不存在违法情形，不应被撤销。另外，关于原告主张的损失是1999年被告裁决强制拆除其房屋所造成的损失及其因被告多次违法行政而产生的律师费、误工费等损失，被告认为原告现在主张房屋强制拆除的损失已超过法定诉讼时效，其他损失原告应提供充分的证据。
被告在法定期限内向法庭提交了以下证据：
1、王某房产证、土地证二证合一的证件复印件一份，证明该房屋定性为住宅的依据；
2、威海市中级人民法院（2013）威行终字第34号行政判决书；
3、乳山市人民法院（2013）乳行初字第5号行政判决书；
被告在法定期限内提交了以下法律依据：
1、《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令78号）；
2、《山东省城市建设房屋拆迁管理办法》；
3、《威海市城市建设房屋拆迁补偿补助和收费等标准通知》；
4、《威海市城市建设房屋拆迁管理办法》（1996年政府令22号）；
5、国办发明电［2003］42号。
第三人乳山市城区街道办事处某某村村民委员会辩称，1、原告要求按照商业用房标准进行补偿没有法律依据。原告房屋系在农村宅基地上所建，这是客观事实，原告不论如何利用该住宅，均不能改变住宅的性质，原告要求按照商业补偿没有法律依据。第三人拆迁的目的完全是为了全体村民的共同利益，本案中与原告情况相同的村民很多，其他大多数村民均按照国家规定的标准接受和领取了安置补偿，本案如果按照原告及行政裁决书的要求给原告补偿，会大大加重第三人的负担，损害全体村民的合法权益，而且原来已按原标准获得补偿的村民会产生质疑，激化社会矛盾，被告作为行政机关，不仅应依法裁决，而且不应损害国家、集体和社会公共利益，原告作为集体组织成员应尊重公序良俗；2、因涉案行政裁决书部分是错误的，第三人已在规定的期限内对本案被告提起行政诉讼，要求撤销部分裁决条款，本案应与第三人提起的行政诉讼合并审理。关于原告主张经济损失赔偿部分的请求，第三人同意被告的答辩意见。
第三人在举证期限内未提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据和法律依据提出以下质证意见：对证据1没有异议，但不能完全反映原告房屋的全部情况，不能证明被告主张；对证据2、3真实性、合法性没有异议，但被诉裁决书并非是依据该两份行政判决书所作；对法律依据1、2没有异议，涉案房屋应适用1992年威海市城市房屋拆迁管理办法，以及现在威海市关于房屋征收与补偿的办法，故法律依据3、4、5对本案不适用。第三人对被告提交的证据和法律依据均无异议，但认为涉案房屋为住宅性质，不能按照营业用房进行补偿。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1真实性无异议，对证据3、4的真实性无异议，但证据3并未对房屋性质作出合法认定，对证据7的真实性无异议，但该证据不能证实原告主张，亦不能证实房屋性质，对证据10的真实性有异议，对证据11的真实性有异议，亦不能证明原告主张，对证据13、14、15的真实性没有异议，对证据14、15的内容并未对房屋性质作出直接认定，而是将最终决定权交由被告重新作出裁决，对其他证据，因系复印件，被告不予质证。第三人对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，但该证据不能证实涉案房屋系营业用房的主张，对证据2、3原告应提供原件予以核实，且该两份文书中确定的当事人是乳山市某某房地产开发有限公司，而非本案第三人，与第三人无关，对证据4真实性无异议，对证据5、6、7真实性有异议，且不能证明原告主张，原告应提供营业执照这一法定形式要件证明自己从事经营行为，对证据8、9原告应提供原件予以核实，对证据10的真实性需庭后核实，即使甲方处的盖章是本案第三人，但因原告未在该协议书上签字，故该合同并未成立，且原告主张的房屋面积与其提供的房产证不一致，证据11因没有拍摄时间、地点等基本信息，第三人不予认可，对证据12、13的真实性无异议，但对证据13中认定的“考虑到房屋用于营业用房的补偿”有异议，对证据14、15的真实性没有异议，但第三人并非证据15中的当事人，故证据15与第三人无关。
本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据6、10系复印件，且被告、第三人均有异议，故本院不予采纳，因被告、第三人对原告提交的证据11均有异议，且原告未提供其他证据予以佐证，故本院亦不予采纳。本案中，原告提交的证据1、5、7-9、14、15已经（2013）威行终字第34号行政判决书确认，本院依法予以采纳。综上，原告提交的证据1-5、7-9、12-15，以及被告提交的证据1-3来源合法，符合证据的法定形式要件，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定案件事实的根据。被告提交的法律依据1、2，因原告、第三人均无异议，本院予以采纳，法律依据3、4均系对原告房屋进行拆迁安置补偿当时有效的法律规范，本院予以采纳，法律依据5系国务院办公厅针对城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题所作的紧急通知，依法可以适用于本案。
经审理查明，原告王某于1967年在某某二房区申请宅基地151平方米，建住宅四间，面积54平方米，另建平厢三间。1985年7月9日，原乳山县人民政府为其核发了房屋所有权证，此证为房产和宅基地“两证合一”的私有住宅专用的证件。1988年11月，王某妻子段某某向原乳山县工商行政管理局申请办理了个体工商户营业执照，在上述房内营业。1992年某某村村民农转非，土地划归乳山市城区。1994年乳山市人民政府批准对某某村二房区进行改造，第三人为拆迁人。因原告王某与第三人对房屋补偿安置未达成协议，乳山市房产管理处于1998年7月20日作出乳房拆裁字（1998）第*号裁决书，认定王某的房屋属住宅用房，由拆迁人即第三人为其安置住宅楼，并对新住房价格及补偿标准作了裁决。王某不服该裁决，向乳山市人民法院提起行政诉讼，乳山市人民法院于1998年9月23日作出（1998）乳行初字第11号行政判决书，认定王某虽在被拆迁房中合法经营，但未申请变更房屋使用性质，被告作出的乳房拆裁字（1998）第*号裁决书对其住房按住宅房予以安置补偿，适用法律正确，维持了该裁决。王某不服，上诉于威海市中级人民法院，该院于1999年2月12日作出（1998）威行终字第16号行政判决书，认为临街营业用房的确定，必须具备两个条件：一是由市、县政府核发的房屋所有权证中注明营业用房性质；二是拆迁公告前已办理工商营业执照实际从事经营活动。王某的房屋申请建的是住宅房，至拆迁公告公布时，其持有1985年7月9日住宅房产证，未取得营业用房的房屋所有权证，原审判决正确，判决驳回上诉，维持原判。王某不服，向山东省高级人民法院申诉，该院于2000年8月11日作出（1999）鲁行再字第3号行政判决书，认为乳山市房地产管理处在1994年前所办的《房屋所有权证》上均未注明房屋性质，房屋性质不明，责任不在房产所有人。王某的房屋既用于营业，又用于生活居住，使用至拆迁近10年，其房屋性质，单纯的定为住宅用房或营业用房均不妥。因此，乳山市房产管理处作出乳房拆裁字（1998）第*号裁决书认定王某的房屋属住宅房性质，并以此标准予以安置补偿，与客观事实不符，应予撤销，同时撤销威海市中级人民法院（1998）威行终字第16号行政判决和乳山市人民法院（1998）乳行初字第11号行政判决，限乳山市房产管理处在收到本判决后15日内重新作出裁决。
2000年10月14日，乳山市房产管理局作出乳房拆裁字（2000）第*号行政裁决书，认定王某的房屋为住宅用房，后王某不服申请行政复议，威海市房产管理局于2001年8月8日以威房复决字（2001）1号复议决定，维持上述裁决。王某不服向乳山市人民法院提起行政诉讼，乳山市人民法院作出（2001）乳行初字第9号行政判决书，维持了上述裁决，王某不服一审判决，上诉于威海市中级人民法院，威海市中级人民法院又作出（2002）威行终字第5号行政判决，驳回上诉，维持原判。二审判决生效后，王某不服，向威海市中级人民法院提出申诉，威海市中级人民法院驳回了其申诉。王某向山东省高级人民法院提出申诉，山东省高级人民法院以（2008）鲁行监字第6号驳回申诉通知书驳回其申诉。王某仍不服，以1985年原乳山县人民政府给自己颁发的房屋所有权证上并无关于房屋性质的登记，因此仅按照住宅予以补偿，无法律依据和现实依据为由，向最高人民法院提出申诉，最高人民法院行政庭以（2010）行监字第208号文指令山东省高级人民法院予以复查。山东省高级人民法院受理后，于2011年5月12日作出（2011）鲁行再终字第*号行政判决书，认为王某的房屋既用于营业，又用于生活居住，其房屋性质单纯的定为住宅用房，确有不妥，判决撤销威海市中级人民法院（2002）威行终字第5号行政判决和乳山市人民法院（2001）乳行初字第9号行政判决，同时撤销乳山市房产管理局作出的乳房拆裁字（2001）第*号行政裁决书，责令乳山市房产管理局于本判决生效之日起两个月内重新作出具体行政行为。
2012年11月20日，被告作出乳房裁字［2012］第*号行政裁决书，认定王某被拆除的房屋为营业用房，原拆迁人即本案第三人应该按照营业用房给予安置或者补偿，同时发给王某搬家补助费400元。第三人不服该裁决，于2013年2月18日向乳山市人民法院提起诉讼，要求撤销该裁决。乳山市人民法院于2013年6月17日作出（2013）乳行初字第5号行政判决书，认为虽然原告房屋既用于营业，又用于生活居住，但是，无论该房屋作何用途，均不能改变在宅基地上建造该房屋的私有住宅性质，被告在主要证据不足，认定事实不清的前提下，简单地重新作出将原告房屋定性为营业用房、并要求第三人按照营业用房给予安置或补偿的裁决，证据不足，应予撤销，同时限被告于判决生效后十五日内重新作出裁决。王某不服一审判决，上诉至威海市中级人民法院，威海市中级人民法院于2013年12月18日作出（2013）威行终字第34号行政判决书，认为被告所作的乳房裁字［2012］第*号行政裁决书，认定事实的证据不足，裁决事项不全面，依法应予撤销，一审判决正确，驳回王某上诉，维持原判。
2014年1月14日，被告作出乳房裁字（2014）第*号行政裁决书，认定：1、王某被拆除的房屋为住宅用房，第三人应在二房区内新建设的住宅楼为王某安置一套，其产权调换面积以被拆除房屋房产证上登记的建筑面积为准；被拆除的房屋按拆迁房屋结构估价标准作价，安置的住宅楼执行威政发［1996］46号文规定的一类区优惠价格和楼层调整系楼，并按1996年威海市人民政府令第22号《威海市城市建设房屋拆迁管理办法》第二十条的规定计价，安置房与拆除房两相作价，找差结算；2、鉴于该房屋在居住同时又用于营业，并依法取得营业执照，原拆迁人即本案第三人应考虑房屋的营业功用，根据王某的经营情况、经营年限及纳税等实际情况再给予其适当的补偿，具体补偿数额由双方当事人协商确定；3、原拆迁人发给王某搬家补助费400元。王某不服该裁决，向乳山市人民政府申请复议，乳山市人民政府于2014年11月10日作出乳政复决字［2014］第*号行政复议决定书，认为行政机关在作出行政裁决涉及房屋定性时必须考虑公平原则，兼顾拆迁人与被拆迁人的合法权益。另外，根据1991年《城市房屋拆迁管理条例》第十四条第一款、第十九条第一款、第二十七条第一款、第二十八条之规定，行政裁决应对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、拆迁过渡方式和过渡期限等予以明确。因此，被复议的行政裁决认定事实错误且裁决事项不全面，应予纠正，撤销了被告所作的乳房裁字（2014）第*号行政裁决书，限其于本决定生效后三十日内重新作出裁决。
2015年12月30日，被告乳山市住房保障和房产管理局作出乳房裁字（2015）第*号行政裁决书，认定1、王某原被拆除的房屋为住宅用房；2、鉴于该房屋在居住的同时又用于营业，并依法取得营业执照，原拆迁人应当考虑房屋的营业功用，根据原被拆迁人的经营情况、经营年限及纳税等实际情况再给予其适当的补偿，具体补偿数额由双方当事人协商确定；3、原拆迁人发给原被拆迁人搬家补助费400元；4、具体安置办法，由原拆迁人与原被拆迁人在收到本决定书之日起30日内协商确定。王某不服该裁决，向乳山市人民法院提起行政诉讼，以该裁决对其房屋定性错误为由要求撤销，同时要求被告赔偿相关损失。
另查明，1992年4月20日山东省城乡建设委员会以（92）鲁建房函发7号文明确了“临街营业用房的确定，必须具备两个条件：一是由市、县人民政府核发的属于营业性质的房屋所有权证，二是拆迁公告以前已办理工商营业执照并实际从事营业活动。”威海市房地产管理局向山东省城乡建设委员会递交《关于对房屋拆迁管理过程中有关问题的请示》，山东省城乡建设委员会于1996年5月9日对威海市房地产管理局作出（96）鲁建房函发9号《对威海市房地产管理局﹤关于对房屋拆迁管理过程中有关问题的请示﹥的答复》，主要内容是：“关于对王某等七人应否安置营业用房问题，我委（92）建房函发20号文件，对界定营业用房性质明确两个必备条件，这是处理营业用房性质争议的基本准则，必须执行。但鉴于乳山市房地产管理处在1994年前所办《房屋所有权证》上都没有注明房屋性质，实属管理部门工作不到位，责任不在被拆迁群众。因此，界定该房屋性质时可暂不考虑政府对房屋定性这个条件。”威海市房地产管理局根据上述答复，于1998年11月20日出具证明材料，主要内容是：“山东省建委（92）鲁建房函发7号文对营业房屋的确定，规定了两个必备的条件：1、由市、县人民政府核发的属于营业性质的房屋所有权证；2、拆迁公告以前已办理工商营业执照，并实际从事经营活动。鉴于威海市区以前所办理的房屋所有权证没有注明房屋使用性质，因此，在请示省建委同意后，我们对威海市区临街营业用房的确认掌握以下原则：1、在拆迁公告下达前已办理工商营业执照，并实际从事经营活动；2、营业用房屋为被拆迁人合法所有。”1998年11月18日省建委以鲁建房函（98）34号文对乳山市某某村拆迁有关问题的答复称：“旧城改造中涉及的拆迁房屋性质的确定问题，省建委（92）鲁建房函发7号文件已经作了明确界定，临街营业用房的确定，必须同时具备上述两个条件。至于乳山市某某村拆迁中涉及的房屋定性问题，属于实际工作操作，应由当地政府按照上述原则确定。”
再查明，乳山市房产管理处成立于1994年12月2日，于1999年6月7日更名为乳山市房产管理局，又于2010年4月7日更名为乳山市住房保障和房产管理局。
本院认为，根据当事人的诉辩情况，本案的争执焦点有两个方面：一、被告所作的乳房裁字（2015）第*号行政裁决书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，裁决事项是否全面、适当；二、原告要求被告赔偿损失的请求是否应当支持。
一、关于第一个争执焦点，本院认为，（一）被告对涉案房屋确认为住宅用房基本正确。原告王某于1967年在某某二房区申请宅基地151平方米，建住宅四间，面积54平方米，另建平厢三间。1985年7月9日，由原乳山县人民政府核发了房屋所有权证，此证为房产和宅基地“两证合一”的私有住宅专用的证件。但是房屋所有权证上没有注明房屋性质，该房屋所有权证不能证明涉案房屋是住宅，也不能证明涉案房屋是营业用房，本案根据实际情况，即原告于1967年在本村集体土地上审批宅基地建造该房屋，其原意即用于居住而非商业用房，且房屋建成后，多年用于生活居住，虽然原告后来擅自将部分住宅用房改为营业用房，亦未改变房屋和土地性质，该房屋不符合山东省城乡建设委员会《关于对如何确定营业房屋性质的请示的答复》，关于临街营业用房确定的两个条件，即营业用房的确定，除领取工商营业执照，并实际从事营业活动，还必须具备由市、县人民政府核发的属于营业性质房屋所有权证这一法定条件，本案中原告未提交证据证明已向人民政府申请过变更房屋性质，且涉案房屋至拆迁时亦未变更房屋使用性质，原告要求认定为商业用房显然于法无据，故拆迁行政裁决书中认定原告房屋的性质为住宅用房并无不妥。
（二）被诉房屋拆迁行政裁决书适用法律错误。原告于1988年11月在涉案房屋中改门开窗开始营业，并办理了营业执照，而被诉行政裁决书中适用的《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》、《山东省农村宅基地管理办法》、《威海市农村村民住宅用地管理办法》的制定时间均晚于原告改变住房用途的时间，故不能用上述法律规定评价原告变更房屋用途的行为。原告称应适用1992年威海市城市房屋拆迁管理办法和现在威海市相关的房屋征收与补偿办法，因涉案房屋实施强制拆迁的时间为1999年，故原告要求适用现在的征收补偿办法，明显不妥，本院不予支持；
（三）被诉房屋拆迁行政裁决书程序合法。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条规定，房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：1、向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利；2、审核相关资料、程序的合法性；3、组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决……。本条规定的行政裁决程序，是房屋拆迁管理部门在受理行政裁决申请后应履行的相关程序，本案中被诉行政裁决书的依据是乳山市人民政府于2014年11月10日所作的乳政复决字［2014］第*号行政复议决定书，不属于程序违法；
（四）被诉房屋拆迁行政裁决书部分裁决事项不明确、不适当。根据1991年《城市房屋拆迁管理条例》第十四条第一款、第十九条第一款、第二十七条第一款、第二十八条的规定，拆迁裁决应对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等予以明确。本案中原告的房屋性质虽未发生变更，但其四间正房于1988年即用于合法营业，依章纳税。在拆迁过程中，从公平、公正原则出发，为保障当事人的合法权益，并参照（1999）鲁行再字第3号行政判决书及国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》相关精神，单纯以住宅标准对原告予以补偿与客观事实不符。2003年9月19日，国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电［2003］42号）要求，“各地本着实事求是的原则，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的历史遗留问题，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。故本案中被告在被诉行政裁决书中参照上述国务院办公厅通知精神，裁决原拆迁人应当考虑房屋的营业功用，根据原被拆迁人的经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当的补偿，应予支持。但是本次裁决书裁定具体补偿数额及具体安置方法，由原拆迁人与原被拆迁人协商确定，且对具体的补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限未予明确，显然违反了《城市房屋拆迁管理条例》第十四条及（2013）威行终字第34号行政判决书中对上述内容予以明确的规定，未能实际上依法解决当事人的诉求，所以被诉行政裁决书不符合上述法律规定，裁决事项不明确、不适当，依法应予撤销。
二、关于第二个争执焦点，本院认为，违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，本案中，原告提出的赔偿请求包含两部分，一是针对涉案房屋被强制拆除所造成的损失，但该部分损失并非被告违法行政所造成的，故原告要求被告赔偿，于法无据；二是因原告对被告所作行政裁决不服，不断主张权利所产生的律师费、交通费、精神损失费，该部分损失因原告未提供相关证据予以证实，故原告要求被告赔偿该部分损失，没有事实根据。
综上，（一）被诉房屋拆迁行政裁决行为适用法律部分错误。（二）被诉房屋拆迁行政裁决书中认定原告房屋性质为住宅用房，依据充分。原告在房屋拆迁公告之前虽然已经办理了工商营业执照并实际从事营业活动，但其房屋性质为住宅并未变更，未取得营业性质的房屋所有权证，不符合上述确定营业用房的条件。（三）被诉房屋拆迁行政裁决事项，部分不明确，不适当。未依法对原告用于营业用房的部分的具体补偿数额及具体安置办法予以明确，不适当，应予撤销。（四）原告提出的要求被告赔偿损失的诉讼请求，因没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告乳山市住房保障和房产管理局作出的乳房裁字（2015）第*号行政裁决书，限被告于本判决生效后十五日内重新作出裁决。
二、驳回原告要求被告乳山市住房保障和房产管理局赔偿损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告乳山市住房保障和房产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。
审 判 长 李玉宝
审 判 员 杨小静
人民陪审员 马绍平
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 宫 洁