浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终52号
上诉人（原审原告）温州市东升化工试剂厂，住所地温州市双屿镇下岭村。
法定代表人徐国梁，董事长。
委托代理人柳沛，浙江中铭律师事务所律师。
委托代理人朱卫红，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地鹿城区广场路188号。
法定代表人胡晓东，区长。
委托代理人杨雪、高恩强，温州市鹿城区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区仰义街道办事处，住所地温州市鹿城区仰义街道沿兴路142号。
法定代表人周驰，主任。
温州市东升化工试剂厂（以下简称东升厂）诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州鹿城区仰义街道办事处（以下简称仰义街道）房屋行政强制一案，温州市中级人民法院于2016年11月21日作出（2016）浙03行初216号行政裁定。东升厂不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月11日立案受理后，依法组成合议庭。经阅卷、调查，本案现已审理终结。
东升厂原审诉称：原告东升厂自1992年以来，通过审批获得国有土地使用权并建造了合法建筑物。现被告鹿城区政府和仰义街道于2016年9月13日至14日在没有任何法律手续的情况下对原告在前京制革东路14号建筑面积为2204.59平方米的建筑进行了强制拆除。原告当即拨打110报警，但并未能阻止强拆。原告认为，仰义街道作为被告鹿城区政府的派出机关，超越职权范围，违法行政。在没有出具任何手续的情况下对原告合法的建筑物进行了强制拆除，强拆行为存在事实不清、证据不足、违反法定程序的情形。被告鹿城区政府作为仰义街道的授权机关，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，依法应为本案适格被告，承担相应法律责任。被告方的行为已经严重侵犯了原告的合法权益，并给原告带来了无法弥补的损失。请求确认鹿城区政府、仰义街道于2016年9月13日至14日对原告所有的位于前京制革东路14号建筑面积为2204.59平方米的建筑实施行政强制拆除行为违法。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在涉案建筑是否被仰义街道办事处拆除存在争议的情况下，原告东升厂在尽初步举证证明责任后，将仰义街道列为被告，不违反法律规定。但即便仰义街道是本案适格被告，原告东升厂以被告鹿城区政府为仰义街道的授权机关为由，将鹿城区政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。鹿城区政府并非被诉行政行为的实施主体，不是本案适格的被告。经本院释明，原告拒绝变更共同被告。原告以鹿城区政府为共同被告提起的本案诉讼，不符合法律规定，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告温州市东升化工试剂厂的起诉。
东升厂上诉称：一、鹿城区政府实际组织实施了涉案房屋的拆除行为。2016年9月13日上午8点30分左右至9月14日晚9点左右，仰义街道、鹿城区综合行政执法局等多部门对上诉人房屋实施了强制拆除。当天，除了仰义街道的工作人员，拆除现场还有鹿城区政府、仰义派出所、鹿城区安全生产监督管理局、鹿城区综合行政执法局等多个政府职能部门的工作人员，有视频、照片、录音为证。而仰义街道作为一个基层派出机关，无权调动这些政府部门参与到强制拆除过程中，相反，鹿城区政府是有权组织、协调、指挥各个政府职能部门的工作人员联合行动、联合执法的。本次拆除行为参与人数之多、规模之大，足以说明拆除行为的实施一定离不开鹿城区政府的组织协调和监督保障。尤其是在拆除涉案房屋的整个过程中，鹿城区政府工作人员都在现场亲自指挥监督，仰义街道的副主任张甲也明确表示，区三改一拆办的工作人员在现场。所以，鹿城区政府组织实施了涉案房屋的拆除行为，属于本案适格被告。二、仰义街道的拆除行为系经鹿城区政府同意实施的行政行为。温州市鹿城区综合行政执法局在2016年8月9日作出《限期拆除决定书》，其载明“逾期不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行本拆除决定的，由县级以上人民政府责成有关部门强制执行。”上诉人在同年8月11日向鹿城区政府申请行政复议。但在复议期间，被上诉人仰义街道仍然将上诉人房屋进行强制拆除。上诉人于2016年9月13日、14日曾多次向鹿城区政府法制办、鹿城区政府行政复议部门打电话反映仰义街道的违法拆除行为，但鹿城区政府接到上诉人的多次紧急求助后，不仅没有及时制止仰义街道的违法行为，反而极力劝说上诉人要配合对涉案房屋的拆除行动。由此可知，鹿城区政府是同意或默许仰义街道实施拆除行为的，应承担法律责任。三、根据仰义街道提供的实施行政行为的规范性文件也充分证明了仰义街道办是经过鹿城区政府批准后实施的强拆行为。被上诉人仰义街道所提供的实施拆除行为的法律依据是《温州市区没收建筑物管理暂行办法》（以下简称办法），但按照该办法第十一条“拟定的处置方案建议利用没收的建筑物和其他设施的，由街道办事处（镇人民政府）组织评估，各行政主管部门根据职能和具有相应资质的机构按照以下程序出具意见……”和第十二条“处置方案拟定后，应当在行政区域内公示十日，由街道办事处（镇人民政府）报区人民政府（功能区管委会）批准后组织实施”的规定，处置方案需各职能机关出具意见并需要在公示十天后上报鹿城区政府批准后实施，也就是说，仰义街道对违法建筑的处置行为必须经过鹿城区政府批准，鹿城区政府对本案强制拆除行为应有书面授权或书面批准行为。只是上诉人囿于客观条件的限制和主体地位的弱势，无法搜集到有关该内部行政程序中批准行为的证据而被上诉人鹿城区政府和仰义街道办又故意隐瞒证据，但事实上，根据仰义街道提供的规范性文件规定，仰义街道的强制拆除行为是经过鹿城区政府批准而实施的。四、鹿城区政府系仰义街道的授权机关依法应承担法律责任。被上诉人鹿城区政府，是仰义街道的授权机关，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定依法应为本案适格被告，承担法律责任。五、即便鹿城区政府不是适格被告，也只需裁定驳回原审原告对鹿城区政府的起诉，全案仍应由温州市中级人民法院继续审理。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定：原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，上诉人起诉鹿城区政府，一审法院如果认为鹿城区政府不属于适格被告且上诉人拒绝变更，那么应当是裁定驳回对该不适格被告的起诉，而不是驳回上诉人对整个案件的起诉。因此，退一步讲，若鹿城区政府不是本案适格被告，一审法院的裁定也是剥夺了上诉人的司法救济权利，浪费司法资源。综上所述，上诉人请求贵院依法查明本案事实，撤销一审裁定，裁定由温州市中级人民法院继续审理。
鹿城鹿城区政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，裁定合法，上诉人的上诉理由均不能成立，且无事实根据。上诉人称答辩人参与其房屋强制拆除的过程，是没有事实和法律依据的。上诉人在一审期间所提交的证据均不能证明答辩人强制拆除了其房屋。答辩人没有对上诉人的房屋进行拆除，答辩人不是本案适格的被告。一审法院在庭询的过程中，释明上诉人变更共同被告，上诉人予以拒绝，故而作出驳回起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人无视级别管辖，其上诉不应得到支持。行政诉讼对于当事人的诉权保护是有一定限制和边界的，不支持当事人恶意提高审级等行为。上诉人恶意提高审级，将其与房屋拆除行为无关的答辩人列为共同被告，以达到提高审级的目的，并且对法律规定的理解也断章取义，认为一审法院不能驳回上诉人对整个案件的起诉，不仅浪费了宝贵的司法资源，也不利于相关行政争议的解决。综上，答辩人认为，一审裁定认定事实清楚，裁定合法，上诉人的上诉理由均不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
仰义街道答辩称：一、一审法院认定事实清楚，鹿城区政府不是适格被告。（一）鹿城区政府并未组织实施拆除行为。上诉人诉称2016年8月9日（实际为2016年9月13、14日）的拆除行为有多个部门参与，以此推定拆除行为系鹿城区政府组织实施没有任何依据。（二）拆除行为并非答辩人作出，更不存在鹿城区政府同意、批准答辩人实施拆除行为的情况。上诉人所称的位于仰义街道前××制革东路××号的建筑物被拆除的具体行政行为并非答辩人作出。对于该建筑物的限期拆除告知书、限期拆除决定书均系温州市鹿城区城市管理与行政执法局（以下简称城管局）作出，实际拆除行为也系城管局。实施拆除时答辩人副主任张甲确有到场，系接到城管局的通报后前往现场了解情况，不能证明答辩人实施了拆除行为。故答辩人的被告主体不适格，上诉人将答辩人列为被告缺乏事实与法律依据。答辩人被诉的具体行政行为不存在，更无从谈起该行为系鹿城区政府同意、批准答辩人实施。（三）上诉人依据答辩人提供的规章认定鹿城区政府批准答辩人实施拆除行为系其误读了规章。答辩人系依据办法第四条的规定依法实施了拆除行为，而上诉人以该办法的第十一条、第十二条系规定拟利用被没收的建筑物、设施的情况下应当进行的程序，与本案拆除行为无关。上诉人以此认定鹿城区政府批准答辩人实施拆除行为系其对该规章的理解有误。（四）鹿城区政府在本案中并非答辩人的授权机关。答辩人依据办法第四条的规定，具有组织实施本行政区域内没收的建筑物的处置工作的职权，并非鹿城区政府额外授权，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定的情形。上诉人诉称鹿城区政府在本案中系答辩人的授权机关，将鹿城区政府列为共同被告没有法律依据。二、一审法院裁定驳回起诉，适用法律正确。一审法院已向上诉人释明法律、法规规定，但上诉人拒绝变更共同被告，一审法院以此依据适用解释第三条第一款第三项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。上诉人拒绝变更被告，以此提高管辖法院级别，存在恶意诉讼的可能。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持原裁定。
本院认为，上诉人东升厂在一审期间向原审法院提交了视频、110接警记录、12345热线拨打录音、通话记录等证据，以证明鹿城区政府系本案的适格被告。上述证据中，现场视频仅反映拆除现场的整个情况，维持现场秩序的人员除部分服装、头盔上标有特勤、执勤外，其余人员并看不出身份，拆除过程中出现一名警察，从警察与镜头外人的对话内容反映，应是接警后出警的警察。视频录音文稿内容中，上诉人法定代表人的亲戚与工作人员对话中提到“区里三改一拆办公室的早上也在，是专门负责拆违的……要不是违章的他为何过来？”鹿城公安分局的处警民警徐特2016年9月29日出具的《接处警情况说明》载明：2016年9月13日上午8时51分仰义派出所接徐炼宏（徐国梁之子）报警称在仰义前京工业区14号有几个人想强行拿走东西，还想强拆房子。民警接到报警后立即出警，到达现场后了解到系城市管理执法部门联合仰义街道在上述地点依照法律程序拆除违章建筑，该违章建筑属报警人所有，且徐炼宏拒绝到所制作报警谈话。上述证据也不能证实鹿城区政府组织或实施了强制拆除上诉人涉案房屋的行为。12345热线拨打录音及通话记录，只能反映上诉人方有关人员曾就房屋被强制拆除一事拨打过市长热线电话。因此，从上诉人提交的现有证据来看无法证明鹿城区政府系本案的适格被告。故上诉人将鹿城区政府与仰义街道列为共同被告提出本案之诉，不符合法定的起诉条件。上诉人提出“即使部分被告不适格，也不应驳回上诉人对整个案件的起诉”的问题，本院认为，一审法院采用全案驳回起诉的方式确实有不妥之处，从便民诉讼的原则出发，如一审法院采用“对不适格的被告作出裁定驳回起诉，如当事人不上诉，直接将案件移送有管辖权的法院审理；如当事人提出上诉，待二审法院作出裁判后再作处理”这种既保护当事人诉权又不增加讼累、浪费司法资源的方式更为合适。但上诉人的该上诉理由不足以导致撤销原审裁定。仰义街道提出其并没有强制拆除上诉人房屋。仰义街道是否组织实施强制拆除涉案房屋，可待上诉人向有管辖权的法院另行寻求救济时予以解决。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年四月六日
书 记 员 韦若莎