云南省普洱市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云08行终13号
上诉人（原审原告）黄灿莫，男，1946年4月6日生，汉族，农民，景东彝族自治县人，住址景东彝族自治县。
被上诉人（原审被告）景东彝族自治县锦屏镇人民政府。
统一社会信用代码11532724015227144X。
地址景东彝族自治县景屏镇东正路42号。
法定代表人李春宏，镇长。
被上诉人（原审被告）景东彝族自治县人民政府。
统一社会信用代码115327240152267586。
地址景东彝族自治县玉屏路75号。
法定代表人胡其斌，县长。
第三人饶进芳，女，1929年3月2日生，汉族，景东彝族自治县人，现住景东彝族自治县。
上诉人黄灿莫因景东彝族自治县（以下简称景东县）锦屏镇人民政府行政确权决定不服景谷县人民法院（2016）云0824行初3号行政判决，于2017年4月17日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定事实，饶进芳因与黄灿莫对位于景东县锦屏镇斗阁村王光屯村民小组的“纪家大箐”林地发生权属争议，饶进芳向景东县锦屏镇人民政府申请林地确权，景东县锦屏镇人民政府作出锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》，向黄灿莫送达后，黄灿莫认为景东县锦屏镇人民政府作出的上述处理决定事实不清，认定证据不足且无法律依据，向景东县人民政府申请行政复议。景东县人民政府作出维持锦屏镇人民政府行政行为的复议决定，并送达黄灿莫。上诉人黄灿莫不服，向跨行政区划集中管辖行政诉讼案件的景谷人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，黄灿莫与饶进芳的争议，属于同一村民小组内个人与个人之间的林地使用权属争议，依照《中华人民共和国森林法》和《云南省林地管理条例》的有关规定，同一村民委员会管理的个人之间林地权属争议，由乡（镇）人民政府处理。景东县锦屏镇人民政府依法有权对同一村民小组成员黄灿莫与饶进芳之间的林地使用权属进行确权，主体合法。景东县锦屏镇人民政府在黄灿莫与饶进芳均不能提供证据证明对争议地块享有使用权的情况下，对争议双方进行调查，并找到1982年参与王光屯村民小组分山到户时参加人员了解历史情况，调取了相关山界认定证明，并经过争议双方的现场指认和实地勘测，绘制林地争议示意图等大量工作情况下，经组织争议双方进行调解，在本着维护稳定、平息纠纷和“尊重历史，照顾现实”的基础上，作出锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》，告知了各方当事人对行政裁决不服的救济途径，其行政裁决适用程序和法律依据并无不当。黄灿莫提供的现任王光屯村民小组长李某的证言，因证人未出庭作证而无法核实内容的真实性，对黄灿莫主张景东县锦屏镇人民政府作出的行政裁决认定事实错误，证据不足之理由，其未提供足以推翻该行政裁决的有力证据，对此主张，不予采信；景东县人民政府接收黄灿莫行政复议申请后，在法定期限内予以立案受理，依法对各方当事人的理由、证据进行审查和调查核实，并组织各方当事人进行交换证据，听取锦屏镇人民政府有关部门负责人意见，在法定期限内作出行政复议决定，复议程序和适用法律并无不当。原审庭审中，黄灿莫及其他各方当事人对景东县人民政府提交的所有证据材料均无异议。原审法院认为景东县人民政府行政复议决定，不属于法定撤销情形。综上所述，黄灿莫要求撤销景东县锦屏镇人民政府锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》和景东县人民政府景政行复决字【2016】《景东彝族自治县人民政府行政复议决定书》的理由和证据不够充分，故其诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄灿莫的诉讼请求；案件受理费50.00元，由黄灿莫承担
上诉人黄灿莫诉称：请求二审人民法院撤销景谷县人民法院（2016）云0824行初3号行政判决书；撤销被上诉人景东县锦屏镇人民政府锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》和景东彝族自治县人民政府景政行复决字【2016】第2号《行政复议决定书》。主要理由：第一、锦屏镇人民政府作出的锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》认定事实不清、证据不足。锦屏镇人民政府书面调查证人杨某1、杨某2及黄灿莫的笔录不全面，工作人员都只是调查了1982年王光屯村民小组在划分“两山一地”时划分荒山、荒地的基本情况，没有对饶进芳和黄灿莫争议的荒山、荒地变动情况进行充分的调查取证。所争议的23亩经济林木地，虽然在1982年划分“两山一地”时王光屯生产队是将该部分荒山、荒地指认给过饶进芳户，但是，在1992年国家实施西部大开发期间，王光屯小组已将1982年曾指认给饶进芳户及黄灿莫户在内的所有村民的荒山荒坡收回，统一由王光屯村民小组对内、对外发包，收取承包费，纪家大箐由黄灿莫户承包。该事实在一审中黄灿莫户已向法庭提交由王光屯小组组长李某出具并经斗阁村委会核实确认的证明证实。因此，本案争议的23亩经济林木地除饶进芳户的2亩多自留山外，其余的都是1992年由王光屯村民小组统一收回后发包给黄灿莫的荒山、荒地，因黄灿莫与王光屯村民小组就荒山、荒地承包费问题一直存在纠纷，黄灿莫与王光屯村民小组之间至今都没有签订书面承包合同书，而其他向王光屯村民小组承包荒山、荒地的承包人均已与王光屯小组签订了承包合同书，该事实2015年4月15日由丰庆武代笔、戴某陈述的“关于本组饶进芳与黄灿莫山林纠纷情况”中解决方案的第二点“承包费要从头算起”得以印证。同时也印证了黄灿莫与王光屯小组因纪家大箐荒山、荒地、石头地承包费问题发生纠纷，王光屯小组原组长戴某为避免与上诉人黄灿莫纠纷，将由王光屯小组收回承包给黄灿莫种植板栗的纪家大箐推给饶进芳，让饶进芳与黄灿莫争执。锦屏镇人民政府工作人员在调查时没有对戴某进行书面调查的情况下，采信戴某“关于本组饶进芳与黄灿莫山林纠纷情况”的书面陈述证据，在没有核实参加人杨晓和戴某弄虚作假签字和按手印的情况下，采信2009年8月12日《关于饶进芳与黄灿莫山界认定证明》，作出锦政发【2016】13号《关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》事实不清，证据不足。第二、锦屏镇人民政府作出的锦政发【2016】13号《关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》适用法律错误。锦屏镇人民政府适用《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《云南省林地管理条例》第二十三条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第六条第四款、第九条作出锦政发【2016】13号《关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》，适用法律错误。首先，本案争议的23亩经济林木地在1982年划分“两山一地”时属于荒山、荒地，而不是林地，不能适用《中华人民共和国森林法》、《云南省林地管理条例》；其次，1992年时任王光屯小组组长鲁发兴同意发包给黄灿莫荒山、荒地开垦种植板栗近20年，期间饶进芳未向集体或黄灿莫提出过任何主张，饶进芳受他人唆使才向黄灿莫争执该荒山、荒地。本案应适用1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十二条，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（三），《国务院办公厅关于治理开发农村四荒资源进一步加强水土保持工作的通知》（四）等法律规定。因此，锦屏镇人民政府因适用法律错误，导致作出行政决定错误。第三、锦屏镇人民政府作出的锦政发【2016】13号《关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》程序违法。锦屏镇人民政府在作出权属决定前应当征求王光屯小组的意见，征求王光屯小组当年划分“两山一地”时指认给农户的稀树林、荒山、荒地现在的使用权人是归集体还是归个人，或是集体收回后另对内对外发包后的使用权人归属。但锦屏镇人民政府在作出锦政发【2016】13号《关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》时，没有向王光屯小组的有关人员征求过权属意见，所作出行政处理决定程序违法。第四、景东县人民政府对事实和法律依据没有认真进行核实审查，作出的复议决定错误。行政复议期间，景东县人民政府没有接受黄灿莫的申请对证人进行调查核实，也没有认真审核锦屏镇人民政府作出行政处理决定所适用的法律依据，作出维持锦屏镇人民政府行政处理决定的景政行复决字【2016】第2号《行政复议决定书》，存在程序违法。第五、一审人民法院没有采信上诉人提供的经斗阁村民委员会确认核实的证人李某的证言错误。证人李某是现任王光屯小组组长，其上任时接收了王光屯小组的所有档案材料及所有集体财产，同时他也是1922年之后向王光屯小组承包荒山、荒地种植经济作物或经济林木的承包人之一。李某根据王光屯小组的档案材料及其向王光屯小组承包荒山、荒地的实际情况，作出书面证言，该书面证言经过斗阁村民委员会核实后加盖了公章，是合法有效的证据。一审人民法院仅以证人李某没有出庭作证为由没有采信该证据是错误的。请二审人民法院依据本案事实和证据，支持上诉人黄灿莫的上诉请求。
被上诉人锦屏镇人民政府答辩称：原审人民法院认定事实清楚，证据确实充分，判决正确。锦屏镇人民政府做出的锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。主要理由：《中华人民共和国森林法》第十七条第二款明确规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理。《云南省林地管理条例》第二十三条第一款（二）项明确规定，林地权属争议由当事人协商解决；协商不成的，集体林地权属争议，在一个村民委员会管理范围内的，由村民委员会负责调解。调解不成的，由林地所在地的乡（镇）人民政府调解或者作出处理决定。本案中，饶进芳与黄灿莫两户林地权属争议由来已久，双方也曾多次协商处理过，但一直未果。2015年1月20日，饶进芳向锦屏镇人民政府提交《关于饶进芳与黄灿莫林权纠纷案给予确权的申请》，锦屏镇人民政府在收到该申请后，依法进行了调查、核实。首先确定本案系同一村民委员会管辖范围内发生的林地权属纠纷案件，属于锦屏镇人民政府调解或作出处理决定的案件。之后，锦屏镇人民政府开始对本案展开了调查。2015年4月15日，锦屏镇人民政府分别对黄灿莫、当事人饶进芳之子杨某2进行了调查。除此以外，锦屏镇人民政府还对时任副队长且参与分山的杨某1、担任小组组长十多年的戴某进行了调查。杨某1的答复很明确，即现争执地块当时生产队划给饶进芳家的自留山和荒山，黄灿莫在种植以前到小组找到时任小组长鲁发兴，要承包现争执的这片荒山种植板栗树，鲁发兴答复黄灿莫说此片荒山已划给了饶进芳家，你去与饶进芳家商量。戴某的证人证言也明确提到，在分整个组荒山时，荒山已分完，但饶进芳未分得荒山，饶进芳跟时任生产队长鲁发兴讲后，同意把争议两户中间的荒地分给饶进芳为荒山。黄灿莫在种自家自留山附近荒地时，问过组长鲁发兴，鲁发兴说荒地已分给饶进芳家，他管不了。在林改期间，黄灿莫坚持他种的荒山是小组的未分给过饶进芳，而饶进芳坚持是分给她户的，且黄灿莫把他种植板栗范围内的村地指界为己有，后小组发现就未签字，所以至今都未发证。证人杨某1、戴某的证人证言与饶进芳户所言基本吻合，均能够客观、真实地证明饶进芳与黄灿莫现争执的山林使用权为小组早已划分给饶进芳的荒山。黄灿莫虽一直未承认争执山林的使用权系饶进芳所有，但其也明确表示“我开种板栗地块涉及到饶进芳的自留山2亩多，我自己的自留山种了一部分，其余20多亩是在集体的荒山上开垦种植的”，也即其明确认可该争执山林并非自己所有。2009年8月l2日，锦屏镇斗阁村所出具的《关于饶进芳与黄灿莫山界认定证明》内容：“2009年8月11日，锦屏镇副镇长杨文钦、村主任苏伟、王光屯小组长戴某及l983年分山小组成员纪仁基、纪仁和、杨某1（原副队长）确认，饶进芳与黄灿莫的山界，甘蔗路下边小椿树箐口直通纪家大箐山沟。现黄灿莫种植的板栗树面积，经锦屏镇林业站技术员李晓翠、张学萍测定，在自家自留山种植11.2亩，种植在饶进芳的自留山23.0亩，总面积为34.2亩，其中饶进芳家11.3亩的台地属于集体划给饶进芳家的荒地。”本案所有证据来源合法、客观真实，且相互之间形成了完整的证据链，均能够证明争执山林23亩的使用权系饶进芳所有。上诉人黄灿莫自始至终均未能提供充分、有效的证据证明争执山林的使用权系自己所有或集体所有，依法应承担举证不能的法律后果。另，上诉人黄灿莫声称该争执山林的使用权归集体所有，但从集体出具的证明中可以明确看出该山林的使用权并非是集体所有而是饶进芳所有。因此，锦屏镇人民政府结合本案所有证据，认定争执山林23亩的使用权系饶进芳所有，其所作出的锦政发【2016】13号《关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。综上，原审人民法院在结合本案所有证据之后，作出的（2016）云0824行初3号行政判决合法、合理、合情，请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人黄灿莫的上诉请求。
被上诉人景东县人民政府答辩称：第一、锦屏镇人民政府的《处理决定》程序合法，内容适当，适用法律正确。一是锦屏镇人民政府、斗阁村民委员会多次组织双方调解未果情况下，为及时化解矛盾纠纷，防止双方矛盾激化，应饶进芳《关于饶进芳与黄灿莫林权纠纷案给予确权的申请》，根据黄灿莫与饶进芳属同一村民小组内个人与个人之间的林地权属争议，依照《中华人民共和国森林法》和《云南省林地管理条例》的相关规定，同一村民委员会管理的个人之间林地权属争议，由乡（镇）人民政府处理。锦屏镇人民政府对本案主要作出行政确权裁决，属于依法履行法定行政管理职责。二是上诉人认为锦屏镇人民政府作出的行政处理决定适用法律错误，是对法律适用的错误理解。首先，解决林地争议的法律适用属于森林法律、法规调整的范畴，并非土地法律、法规调整的范畴。其次，上诉人将林地说成是荒地是在编造虚假事实，在行政复议过程中没有任何证据证明争议的地块不是林地而是荒地。第二、景东县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。景东县人民政府依法受理黄灿莫复议申请后，依照《中华人民共和国复议法》规定对锦屏镇人民政府作出行政行为的证据、依据、规范性文件、相关材料和申请人、第三人提交的证据、材料一并进行了审查，认为锦屏镇人民政府于2016年3月3日作出的《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，作出景政行复决字【2016】第2号《景东彝族自治县人民政府行政复议决定书》，维持锦屏镇人民政府行政处理决定，复议认定事实清楚，审查程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，复议机关在接收行政复议申请后，在法定期限内予以立案受理，依法对各方当事人的理由、证据进行审查和调查核实，并组织双方进行证据交换，听取锦屏镇人民政府有关负责人的意见，经过审核报批程序，在法定期限内作出行政复议决定。上诉人认为复议机关没有认真核实事实和法律依据作出的复议决定错误，是上诉人对行政复议存在错误的认识。第三、一审人民法院认定事实清楚，使用法律正确，证据确实充分，判决公平公正。综上述，请求驳回上诉人黄灿莫的上诉请求。
第三人饶进芳述辩称：黄灿莫与饶进芳是家族中侄姑爷关系。黄灿莫在上诉中已认可，l982年划分“两山一地”时，生产队是将该部分荒山、荒地指认给饶进芳户。证人杨某1（原生产队副队长）曾多次证明，黄灿莫找到当时队长鲁发兴要求承包饶进芳家荒山、荒地，而队长鲁发兴已明确告知已划给饶进芳家，让黄灿莫与饶进芳自行商量。锦屏镇人民政府作出的行政处理决定、景东县人民政府行政复议决定和景谷县人民法院作出的行政判决是正确的，彰显了公平公正。
原审法院已将上诉人、被上诉人在一审所举证据材料随本案卷宗移送本院，本院对本案的认证意见与原审法院一致，本院予以确认。二审中上诉人黄灿莫提交的证据材料与本案无关联性，退还上诉人黄灿莫。
原审认定的案件事实，本院予以确认。
综合本案当事人的诉辩观点，本院归纳本案争议的焦点为：锦屏镇人民政府作出的锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》行政行为是否合法。根据上诉人、被上诉人诉辩意见和第三人的述辩意见，针对本案争议相关问题，本院依法评判如下：
一、关于本案锦屏镇人民政府作出的锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》行政行为是否合法的问题。
根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条第二款规定，乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。本案上诉人黄灿莫与第三人饶进芳的争议，属于同一村民小组内个人与个人之间的林地权属争议，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定和《云南省林地管理条例》第二十三条第二款的规定，由乡（镇）人民政府处理。锦屏镇人民政府依法对上诉人黄灿莫与第三人饶进芳之间的林地权属争议作出裁决，属于履行行政管理法定职责；被上诉人锦屏镇人民政府在上诉人黄灿莫与第三人饶进芳均不能举证证明争议林地使用权归属自己的情况下，对争议双方进行了解调查，并根据1982年参与王光屯村民小组分山到户时参加人员证明情况，调取了相关山界认定证明，经过争议双方的现场指认和实地勘测，绘制林地争议示意图等大量工作情况下，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”经组织争议双方进行调解未果，本着维护稳定、平息纠纷和“尊重历史，照顾现实”的基础上，作出锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》，并充分保障了当事人权利救济途径，行政程序合法，裁决事实证据充分，处理内容适当，适用法律依据正确。
二、关于被上诉人景东县人民政府作出景政行复决字【2016】第2号《景东彝族自治县人民政府行政复议决定书》复议行政行为是否合法问题。
被上诉人景东县人民政府在法定期限内对上诉人黄灿莫提出的行政复议申请受理后，对锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》行政行为合法性进行行政审查。复议机关针对锦屏镇人民政府作出行政行为的事实证据，依法对各方当事人提出的理由、证据进行审查，并组织各方当事人进行证据交换，听取当事人的意见。上诉人黄灿莫及其他各方当事人对景东县人民政府进行交换的所有证据材料均无异议。复议机关在听取锦屏镇人民政府有关部门负责人意见后，经过审核报批程序，在法定期限内作出行政复议决定。行政复议程序合法，适用法律正确。
三、关于一审人民法院对证人李某的证言不予认定的问题。
上诉人黄灿莫举证李某2016年8月8日的两份《证明》属于李某本人的证人证言，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。李某签名的两份《证明》证据形式均不符合证据规则的要求，而庭审中李某未出庭对其证言进行作证、接受法庭质询，黄灿莫在一审中又未向法庭说明证人不能到庭的客观原因，一审法院对李某的两份《证明》不予认定的意见并无不当。
本院认为，景东县锦屏镇人民政府作为乡（镇）级行政管理机关，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《云南省林地管理条例》第二十三条第二款的规定，对辖区内同一村民小组村民饶进芳与黄灿莫林地使用权争议作出行政确权处理决定，属于依法履行法定职责，行政主体适格。本案中，锦屏镇人民政府根据第三人饶进芳的申请，依据锦屏镇斗阁村民委员会出具的2009年8月12日《关于饶进芳与黄灿莫山界认定证明》，作出锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》，有王光屯村民小组认可、斗阁村民委员会同意和相关证人证言在卷作为依据予以印证。景东县人民政府根据上诉人黄灿莫复议申请对本案锦屏镇人民政府作出的行政行为进行复议审查，作出的景政行复决字【2016】第2号《景东彝族自治县人民政府行政复议决定书》行政程序合法，适用法律正确。被上诉人锦屏镇人民政府、景东县人民政府的答辩意见，本院予以支持。上诉人黄灿莫关于其与第三人饶进芳争议的林地是其向本村民小组承包荒地的主张，由于上诉人未能提供相应的承包文书进行印证，本院不予支持；上诉人黄灿莫关于被上诉人锦屏镇人民政府作出的原行政行为认定事实不清、证据不足、行政程序违法、适用法律错误，被上诉人景东县人民政府作出的复议决定错误的诉称意见，由于上诉人未提供相应合法证据和法律依据对其主张意见进行证实，本院不予支持。第三人饶进芳的述辩意见，有相应证据在卷印证，本院予以支持。综上所述，上诉人黄灿莫的上诉理由不成立。景谷县人民法院（2016）云0824行初3号一审行政判决，事实清楚、证据充分、审理程序合法、适用法律正确；景东县锦屏镇人民政府锦政发【2016】13号《锦屏镇人民政府关于饶进芳、黄灿莫林地使用权纠纷的处理决定》和景东县人民政府景政行复决字【2016】第2号《景东彝族自治县人民政府行政复议决定书》事实清楚、证据充分、行政程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项、第一百零二条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50.00元，由上诉人黄灿莫承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 德
审判员 张椿苑
审判员 李正松
二〇一七年七月七日
书记员 速 娜