辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽02行终134号
上诉人（原审原告）大连清本再生水有限公司（简称清本公司），住所地大连保税区十三里工业新区富岭路170号。
法定代表人清本邦夫，董事长。
委托代理人刘挪，辽宁法大律师事务所律师。
委托代理人姜爱剑，辽宁法大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市环境保护局，住所地大连市中山区华乐街1号。
负责人张海冰，局长。
委托代理人刘宇，该局工作人员。
委托代理人吴卫国，辽宁宪义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。
法定代表人肖盛峰，市长。
委托代理人滕念喜，该政府工作人员。
委托代理人王翰鼎，辽宁本道律师事务所律师。
上诉人大连清本再生水有限公司与被上诉人大连市环境保护局、大连市人民政府行政处罚纠纷一案，不服大连经济技术开发区人民法院(2016)辽0291行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人清本公司的委托代理人刘挪，被上诉人大连市环境保护局的委托代理人刘宇、吴卫国，被上诉人大连市人民政府的委托代理人滕念喜、王翰鼎到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2016年3月15日，大连市环境保护局大孤山半岛分局工作人员到原告处进行现场检查勘验，对原告污水处理设备的进口、出口采了水样，大连市环境保护局检查勘验时原告工作人员（次长）刘颖在场。大连市环境保护局取样后送至大连市环境监测中心进行检验。监测中心于3月29日出具监测报告。监测报告显示，原告排水的氨氮浓度为17.5mg/L。对比监测报告和特许经营协议设计的进水水质指标，监测时的进水水质氨氮浓度、总磷超出设计标准。
同年4月1日，大连市环境保护局到原告处进行调查，对刘颖进行询问，告知了3月15日水样监测结果为氨氮排放浓度超标，刘颖表示已经看过监测报告，确认氨氮排放超标，并说明是进水超标导致系统受到冲击，菌群受到破坏造成，出水直接排放到大魏家河中，3月份污水排放量为98913吨。同日，大连市环境保护局向原告发出《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即停止超标污水排放的违法行为。其后，大连市环境保护局向原告发出《环境监察通知书》，要求原告于4月5日到大连市环境保护局处陈述意见，接受调查处理。
同年4月8日，大连市环境保护局向原告发出行政处罚听证告知书，明确拟对原告行政处罚的事实、理由、法律依据，并告知原告可以在收到告知书之日起三日内提出听证申请，逾期视为放弃听证。同日，大连市环境保护局向原告发出行政处罚先行告知书，明确拟对原告行政处罚的事实、理由、法律依据，告知原告可以提出陈述、申辩，七日后将正式下达处罚决定。同年4月25日，大连市环境保护局作出大环罚决字[2016]110017号《大连市环境保护局行政处罚决定书》，并于当日向原告送达。
原告于2016年5月24日向大连市人民政府申请复议，提交了《特许经营协议》等证据。大连市人民政府于5月27日向大连市环境保护局发出行政复议答复通知书，大连市环境保护局于6月3日向大连市人民政府提交行政复议答复书并提交相关证据。其中部分证据显示，原告曾于4月15日向大连市环境保护局申请听证，大连市环境保护局于4月18日书面通知原告因其超过申请听证的期限，不予举行听证。
2016年8月16日，大连市人民政府作出行政复议决定书，8月22日向原告及大连市环境保护局送达。
另查，2009年11月，大连金州经济开发区管理委员会与原告签订《大连金州经济开发区工业新区污水处理厂近期工程建设－运营－移交（BOT）特许经营协议》。2014年3月，大连保税区城市建设交通局与原告签订《大连保税区清本污水处理厂一期工程建设－运营－移交（BOT）项目特许经营协议补充协议书》，明确由大连保税区城市建设交通局接替大连金州经济开发区管理委员会与原告签署特许经营协议，认可2009年特许经营协议的条款并另行约定了污水处理费等内容。其中规定了设计进水水质标准和出水水质标准、日处理污水量以及特殊情况下原告污水排放的免责条款等。
原审法院判决认为,大连市环境保护局作为大连市人民政府环境保护主管部门，具有对大连市行政区域内环境保护工作的监督管理职权。大连市人民政府作为大连市环境保护局的本级人民政府，具有对大连市环境保护局的行政行为履行行政复议的行政职责。
国家环保总局2007年《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》中明确，遵守排放标准是排污单位的法定义务，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准的有关规定。据此，原告的特许经营协议中约定的原告排污免责条款不具有法律效力。其超标准排放污水，应承担相应的法律责任。
大连市环境保护局对原告检查时，由两名行政工作人员进行了现场勘察，对污水处理设备的进水口和出水口分别取样，并将样品送至具有监测资质的监测机构进行监测。监测报告显示原告的出水口水样氨氮浓度为17.5mg/L，超出了《辽宁省污水综合排放标准》规定的氨氮最高允许排放浓度水温>12℃为8mg/L、水温≤12℃为10mg/L的标准。其后，大连市环境保护局向原告出示了监测报告并对原告工作人员进行了询问。大连市环境保护局依据现场勘验、询问笔录及监测报告认定原告排放的污水中氨氮排放浓度超标，污染环境，事实清楚、证据充分。
大连市环境保护局在作出行政处罚前向原告发出了行政处罚先行告知书、听证告知书，告知了拟处罚的事实、理由和依据，同时告知了原告陈述、申辩和申请听证的权利。在超过指定的听证、申辩期限后，大连市环境保护局作出案涉行政处罚决定，程序合法。
大连市环境保护局依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款、《排污费征收标准管理办法》、辽宁省《关于调整我省排污费征收标准等有关问题的通知》对原告处以罚款的行政处罚，适用法律正确。大连市环境保护局依据环保部等部门联合下发的《关于<水污染防治法>第七十三条和七十四条”应缴纳排污费数额”具体应用问题的通知》确定排污费按三项污染物的排放当量、排污费收费标准及原告3月份排放污水总量98913吨，确定应缴纳排污费数额为10905元，对原告处以2倍应缴纳排污费的罚款，处罚适当。
大连市人民政府受理原告的复议申请后，向大连市环境保护局发出行政复议答复通知书，收取了双方提供的相关证据，在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持第一被告行政处罚行政行为的行政复议决定，程序合法，适用法律正确。
综上，二被告的行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告大连清本再生水有限公司的诉讼请求。
大连清本再生水有限公司上诉称，请求撤销原审判决，依法予以改判。主要理由是：一、行政机关适用法律错误,一而再再而三的对清本公司进行罚款，并不实际解决任何问题，达不到执法目的，为了罚款而罚款。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条、《环境行政处罚办法》第十一条的规定，环境保护主管部门实施行政处罚前应当限期改正，而本案中行政机关对清本公司做出的行政命令是”停止排放”，对于清本公司来说，”停止排放”即意味着拒绝接受超标进水，必将导致未经任何处理的污水肆意排放，是不符合环境保护的宗旨的，而限期治理对于清本污水厂和环保局来说，均是可以操作的，是可以达到行政行为的目的的。环保局可在限期治理期间查找进水污染水源，查处整治，而清本公司也可以在限期治理的期间采取有效措施，应对进水水质突然超标的突发事件。二、行政机关做出行政行为应当具有合法性的同时，也应具有其合理性。本案中进水超标超过了清本公司的设计处理能力，对清本公司进行处罚，显失公正，不具合理性，明显不当，理应撤销。具体如下：1、根据《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条规定，向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。2016年3月15日进口水样检测报告显示的进口水样明显超出了《辽宁省污水综合排放标准》4.2.4条规定的排入污水处理厂的最高允许排放标准。清本公司自进水水质出现问题当初，自3月4日起共计向环保局发出了7份相关说明文件以及解决方案性文件。但是，环保局却不履行自身应当监管进水水质的职责，片面地将出水水质的指标作为处罚的事实依据，其处罚有失公正，明显不当。2、清本公司本身并不产生污水，而是将污水处理为非污染水的污水处理公司，造成清本公司超标排放的原因是进水水质严重超标，超过了清本公司的设计处理能力。本案环保局责令清本公司”停止排放”超标污水，在不停止接受超标进水的情况下，是根本做不到的。另外，为了服从环保局”停止排放超标污水”的命令，清本公司于5月17日向环保局提交了《关于清本公司不予接受突发恶性进水的申请》以及《关于环保局协助提供技术支持的申请》。但环保局均未做任何回复，导致清本公司无法服从环保局”停止超标排放污水”的行政命令。环保局完全不顾客观事实，不履行职责会同相关部门调查进水水质超标原因，积极防治进水水质超标问题，而片面根据出水排放不符合标准就草率作出处罚，明显不当，理应撤销。3、环保局此种逃避自身监管责任，将责任转嫁给污水处理厂的行政行为的结果将会导致环境更加恶化，明显不当，理应撤销。4、包括本次处罚在内，环保局前后4次向清本公司下达《行政处罚决定书》，合计罚款120万余元，清本公司不能拒绝接受超标水进水，环保局的处罚不符合行政处罚的合理性原则，明显不当，理应撤销。5、清本公司自进水水质出现问题起共计向环保局发出了7份相关说明文件以及解决方案性文件。但是，环保局却不履行自身应当监管进水水质的职责。将出水水质的责任转嫁到污水处理厂身上，对清本公司罚款了事。三、进水水质超标，超过清本公司的设计处理能力，导致出水水质不合格，对于清本公司来说，系”不能预见、不能避免和不能克服的客观情况”，符合民法通则中的不可抗力要件。根据《水污染防治法》第八十五条规定，因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。由于不可抗力造成水污染损害的，排污方不承担赔偿责任。因此，上诉人不应该受到行政处罚。环保局对清本公司做出的《大连市环境保护局行政处罚决定书》（大环罚字【2016】110017号）行政行为适用法律、法规错误，行政处罚有失公正，明显不当，依法应当予以撤销。
被上诉人大连市环境保护局答辩称,不同意上诉人的上诉请求。理由：1、被上诉人作出的案涉具体行政行为具有合法性和适当性。依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，被上诉人具有作出案涉行政行为的职权。2016年3月15日，被上诉人对上诉人的违法排放行为进行调查，上诉人水污染物超标排放，污染环境。根据《辽宁省污水排放标准》和《中华人民共和国水污染防治法》第九条、七十四条第一款的规定，被上诉人作出案涉行政行为，认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人依法向上诉人下达了责令改正违法行为决定书、监察通知书、行政处罚先行告知书、听证告知书、行政处罚决定书，符合法定程序。上诉人系污水处理厂，有责任有义务依法处理污水，有突发情况，应采取有效措施，保证系统的稳定运行，水污染物达标排放，但是上诉人没有依法做到他们的法定义务。实行最严格的环境保护制度是国家、省、市的要求，对超标排放的行为应依法进行处罚。2、原告的诉讼请求及事实理由错误。上诉人提出被上诉人作出的行政处罚违背客观规律的主张与事实不符。排放标准是法律规定的，具有强制效力，排污单位均不得违反排放标准。上诉人主张因进水水质超标其不承担超标排放的责任于法无据。上诉人主张进水水质超标属于不可抗力，不符合法律规定的相关规定，于法无据。案涉行政处罚的数额是2余万，是单独的行政行为，本案应就该行为的合法性进行审查，其他的行政行为不属于本案的审查对象。根据2015年1月1日实施的《中华人民共和国环境保护法》第五十九条的规定，经营单位如果超标排放污染物应责令改正违法行为，拒不改正的可以按日进行处罚。综上，请求依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人大连市人民政府答辩称，不同意上诉人的上诉请求，环保局作出的行政处罚决定书适用法律正确，处罚适当。答辩人作出的行政复议决定书程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。
本院确认的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，大连市环境保护局作为环境保护主管部门，具有环境保护工作的监督管理职权。大连市人民政府作为大连市环境保护局的本级人民政府，具有行政复议的行政职责。
《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。《中华人民共和国环境保护法》第五十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。国家环保总局2007年《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》中明确，遵守排放标准是排污单位的法定义务，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准的有关规定。据此，上诉人超标准排放污水，应承担相应的法律责任。上诉人的特许经营协议中约定的排污免责条款不能对抗相关法律规定。
大连市环境保护局依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款、《排污费征收标准管理办法》、辽宁省《关于调整我省排污费征收标准等有关问题的通知》对原告处以罚款的行政处罚，适用法律正确。大连市环境保护局依据环保部等部门联合下发的《关于<水污染防治法>第七十三条和七十四条”应缴纳排污费数额”具体应用问题的通知》确定排污费按三项污染物的排放当量、排污费收费标准及原告3月份排放污水总量98913吨，确定应缴纳排污费数额为10905元，对原告处以2倍应缴纳排污费的罚款，认定事实清楚、适用法律正确，处罚适当。上诉人关于进水水质超标属于不可抗力，其不应承担法律责任的主张于法无据。
大连市环境保护局对上诉人检查时，由两名行政工作人员进行了现场勘察，对污水处理设备的进水口和出水口分别取样，并将样品送至具有监测资质的监测机构进行监测。监测报告显示上诉人的出水口水样氨氮浓度为17.5mg/L，超出了《辽宁省污水综合排放标准》规定的氨氮最高允许排放浓度水温>12℃为8mg/L、水温≤12℃为10mg/L的标准。其后，大连市环境保护局向原告出示了监测报告并对上诉人工作人员进行了询问。大连市环境保护局依据现场勘验、询问笔录及监测报告认定上诉人排放的污水中氨氮排放浓度超标，污染环境，事实清楚、证据充分。
大连市环境保护局在作出行政处罚前向上诉人发出了行政处罚先行告知书、听证告知书，告知了拟处罚的事实、理由和依据，同时告知了上诉人陈述、申辩和申请听证的权利。在超过指定的听证、申辩期限后，大连市环境保护局作出案涉行政处罚决定，程序合法。
大连市人民政府受理上诉人的复议申请后，向大连市环境保护局发出行政复议答复通知书，收取了双方提供的相关证据，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。
综上，被上诉人的行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人大连清本再生水有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王艳波
审判员 徐建海
审判员 马小红
二〇一七年六月六日
书记员 周 丹