黑龙江省绥化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑12行终23号
上诉人（原审原告）绥化市北林区新华乡新华村民委员会，住所地绥化市北林区新华乡新华村。
法定代表人张秀林，职务主任。
委托代理人杜英文，黑龙江正达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绥化市北林区人民政府，住所地绥化市北林区人和街96号。
法定代表人王江，职务区长。
行政负责人侯志祥，职务副区长。
委托代理人林柏树，黑龙江柏树律师事务所律师。
原审第三人绥化市北林区新华乡红星村民委员会，住所地绥化市北林区新华乡红星村。
法定代表人郭志和，职务主任。
上诉人绥化市北林区新华乡新华村民委员会因土地行政确认一案，不服绥棱县人民法院（2016）黑1226行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。上诉人绥化市北林区新华乡新华村民委员会（以下简称“新华村”）法定代表人张秀林及其委托代理人杜英文，被上诉人绥化市北林区人民政府（以下简称“北林区政府”）行政负责人侯志祥及委托代理人林柏树，原审第三人绥化市北林区新华乡红星村民委员会（以下简称“红星村”）法定代表人郭志和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告新华村与第三人红星村均系绥化市北林区新华乡人民政府辖区村。原告与第三人权属争议地块位于通过红星村向东田间路500米处的路南，哈黑高速公路与此田间路交叉处以南的路东，面积为8公顷，该地块当地人称引水上山地。1982年土地利用现状图中，该地块标有“红四”字样，原由承包人张永贵经营鱼池，8公顷地中修高速公路被占用1.163公顷。该地块生产队期间为红星大队第四生产队耕地，1973年水利局修红星水库时临时取土征用给红星村四队社员部分补偿费，取土后由于该地块坑洼不平，红星村在此植过树。1988年红星村将此地块承包给张永贵，承包期15年，双方签订合同并在公证处公证。
1998年土地详查时，原新华乡土地临时代办员张波受原绥化市土地局地籍科的委托经乡政府领导通知将各村公章收到乡政府，在未与各村核实土地边界的情况下，在1988年土地详查图新华乡土地范围内各村边界进行了盖章界定边界。而1988年详查图上争议地块标为新华村。
1998年4月20日新华乡政府关于红星、新华、兴发、三发四个村土地发生争议，经新华乡政府调查后，以绥新政发[1998]9号文件形式，下发土地权属争议处理决定：一、位于红星村小坝东侧当时是一片草甸子，1964年经新华公社决定划分给红星、兴发、三发、新华四个大队，由于农民开荒，急需处理。二、处理意见：（1）各村草甸子边界以1988年土地详查图为准，图中规定所属权是谁归谁。（2）在1983年第一轮土地承包前开的荒地，已经入帐并参加分配的，所属权依然归经营者。（3）1983年第一轮土地承包后开荒地，开发的渔池，在哪个村的边界内，所属权归哪个村。（4）本处理意见自1998年4月20日执行。
2003年张永贵与红星村签订的承包合同期满，因新华村出示详查图显示该地块界定为新华村，新华村便与张永贵签定了该地块承包合同。为此红星村与新华村对该块土地的权属发生争议，新华乡人民政府以北新政发（2004）8号文件的形式作出了关于对红星村、新华村土地权属争议的处理意见：“新华村、红星村村民委员会：关于你们两村土地所有权发生争议一事，乡政府组成专案组对两村土地权属问题进行调查取证。调查结果如下：一、坐落在兴发八组北引水上山地（八七年土地详查图中十一号地），始终由红星四组经营使用，七三年修红星水库占此地取土，原绥化县水利局对此地在七五年以每垧500.00元钱补偿给了红星村四队，并分到社员名下，后变为废弃地，一直撂荒到八八年。期间有红星四队个别农户自愿开发利用了一部分。二、八八年张永贵与红星村委会签订了土地承包经营合同，该地块座落在兴发八组北引水上山十一号地内，面积为120亩，期限为15年，承包费每年400.00元。2003年末已到期。三、根据新华村部分群众提出曾经要过十一号地和新华村提供的绥新政发（1998）9号文件《关于红星村、新华村、兴发村、三发村四个村土地权属争议处理决定》，经调查取证核实，绥新政发（1998）9号文件处理的土地权属争议不包括十一号地。四、根据兴发村八组相关群众证言证实，引水上山地（十一号地）自有生产队以来，始终就是红星四队地。根据以上调查取证事实情况，并依据原国土局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和1997年1月4日黑龙江省人民政府第5号令中第十八条规定，新华乡人民政府处理结果如下：八七年土地详查图中十一号地内引水上山地，东临李兆辉，西临引水上山渠，南至陈富地，北至红星农田道的土地所有权归属红星村所有。两村如对此处理结果不服，可在十五日内到上一级人民政府申请复议”。
2005年红星村向土地部门申请土地确权。被告绥化市北林区政府于2005年3月15日作出绥北行决字（2005）第01号土地权属案件行政决定，结论为：“该争议地块即新华村11号地中的8公顷土地所有权确定给新华村”。红星村对此决定不服，于2005年4月12日直接向北林区法院提起行政诉讼。因土地确权案件系复议前置案件，故北林区法院裁定驳回红星村的起诉，告知其先行复议才能到法院诉讼。红星村申请复议后，复议机关维持了原裁决。红星村再次向北林区法院提起行政诉讼。
2006年1月20日，北林区法院以被告作出的具体行政行为主要证据不足为由，作出（2005）绥北行初字第38号行政判决：一、撤销被告绥化市北林区人民政府作出的绥北行决字（2005）第01号土地权属案件行政决定；二、被告应依据法律、法规规定重新作出具体行政行为。
2006年北林区土地局向上级发函请示，新华公社地图能否作为确定土地权属的依据。黑龙江省土地划界领导小组办公室作出《关于绥国土资函［2006］42号文件的复函》，答复为：“根据《黑龙江省土地权属争议处理办法》第二十一条的规定，以及有关测绘规范和地图编制境界标准样图上关于“地图上的权属界线均系权宜画法，不作划界依据”的规定，《绥化县新华公社地图》不能作为确定土地权属的依据。
2006年7月20日，被告北林区政府重新作出了绥北行决字[2006]第01号土地权属案件行政决定书，结论为：该争议地块新华11号地中的8公顷土地所有权为新华村所有。红星村不服，向绥化市人民政府申请行政复议。绥化市人民政府维持绥北行决字（2006）第01号土地权属案件行政决定书。红星村不服又诉讼至北林区法院。
2006年4月30日，北林区法院经审理，认为被告系以同一事实和理由作出了与上次相同的处理结果，遂作出（2006）绥北行初字第35号行政判决：一、撤销被告绥化市北林区人民政府作出的绥北行决字（2006）第01号土地权属案件行政决定；二、被告应依据法律、法规规定重新作出具体行政行为。红星村不服，上诉至绥化市中级人民法院，中院将此案发回重审。
2008年4月30日，北林区法院经重审后，认为被告又以同一事实和理由作出同一结果的具体行政行为，又作出（2007）绥北行初字第24号行政判决：一、撤销被告绥化市北林区人民政府作出的绥北行决字（2006）第01号土地权属案件行政决定；二、被告应依据法律、法规规定重新作出具体行政行为。
2009年10月16日，被告作出绥北行决字[2009]第01号土地权属案件行政决定书，结论为：1988年土地详查图新华村11号地中的约8公顷土地所有权归红星村。原告新华村不服，向绥化市人民政府申请行政复议，绥化市人民政府维持绥北行决字[2009]第01号土地权属案件行政决定书。原告不服，诉讼至法院。在诉讼过程中，被告认为绥北行决字[2009]第01号土地权属案件行政决定书有笔误而自行撤销，原告新华村撤诉。
2010年7月21日，被告又作出绥北行决字[2010]第03号土地权属案件行政决定书，结论是：1988年土地详查图新华村11号地中的约8公顷争议土地所有权归红星村。原告不服申请行政复议。2010年12月10日，绥化市人民政府作出绥政复决[2010]12号行政复议决定书，维持了绥北行决字[2010]第03号土地权属案件行政决定书。原告不服，诉讼至法院。请求判令：一、依法撤销被告2010年7月21日作出的绥北行决字（2010）3号土地权属案件行政决定书。二、诉讼费由被告负担。
原审法院认为，原告与第三人发生土地权属争议，申请被告北林区政府裁决，北林区政府依法作出的土地权属案件行政决定书系可诉行政行为。争议地块在历史上首次确权为红星村所有，之后没有发生土地所有权变更的情形，1998年新华乡临时土地代办员张波在1988年详查图新华乡土地范围内各村土地边界盖章界定争议地块为新华村，不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条土地所有权变更的几种情况，也不能作为确权的依据。本案在审理中，原告提供的新证据北林区草原监理站（原北林区饲料草原管理站）及北林区政府分别于2007年4月5日和11月5日出具的证明，证实“争议地块为草原，归新华村长期使用”，证明阐述的均是使用权并未确定所有权，在庭审中上述机关分别对二份证明予以否认，原告递交的新证据不能证明其主张成立。根据《绥化县新华公社地图》、《新华公社土地利用现状图》以及红星水库取土补偿给红星村和红星村对外发包的事实，证实了红星村对争议地块进行了实际占有和管理经营。被告北林区政府作出的绥北行决字[2010]第03号土地权属案件行政决定书程序合法，事实清楚，证据确凿充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告新华村的诉讼请求。原审案件受理费50.00元，由原告新华村负担。
上诉人新华村上诉称，原审法院将《绥化县新华公社地图》、《新华乡公社土地利用现状图》以及红星水库取土补偿红星村和红星村对外发包的事实，作为认定事实的依据错误。被上诉人北林区政府依据严重偏离事实的调查作出土地权属行政决定书理由不充分，应予撤销。请求二审法院依法撤销一审判决及被上诉人作出的绥北行决字[2010]第03号土地权属案件行政决定书。
被上诉人北林区政府答辩称，其作出的土地权属行政决定书确权证据充分，适用法律正确，程序合法。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人红星村述称的意见与被上诉人北林区政府答辩意见一致。
经审理查明，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《黑龙江省土地权属争议处理办法》第二十一条规定“处理土地权属争议，应当以下列资料为依据：（一）人民政府依法颁发的土地证书；（二）人民政府依法批准的土地占用、土地使用权划拨、出让的文件；（三）人民政府依法批准的农村居民建房用地文件；（四）人民政府处理争议的文件；（五）司法机关历史上已作出的法律文件；（六）争议双方当事人依法达成的书面协议。……”、第二十二条规定“处理土地权属争议，应当以下列资料为参考：（一）有关处理土地权属争议的会议纪要；（二）有关工程的设计、规划批准文件；（三）土地资源调查资料；（四）证人证言。”本案争议地块首次确权归红星村所有，之后没有发生土地所有权变更的情形。1998年新华乡临时土地代办员张波未经各村核实土地边界的情况下在1988年详查图上加盖各村公章，张波盖章的行为既不是红星村授权而为，亦未得到红星村事后追认。故1988年详查图不能作为确权的依据。《绥化县新华公社地图》、《新华公社土地利用现状图》系历史资料，上诉人新华村没有充分证据否认两个图的真实性，北林区政府以《绥化县新华公社地图》、《新华公社土地利用现状图》以及红星水库取土补偿给红星村和红星村对外发包的事实，将争议的土地确权给红星村并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人新华村所提出的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人新华村负担。
本判决为终审判决。
审判长 汤敬伟
审判员 陈玉娟
审判员 刘 昕
二〇一七年七月十二日
书记员 康亚娟