宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）宁行终245号
上诉人（一审原告）马桂花，1943年5月5日出生，回族，住石嘴山市。
委托代理人王小军，宁夏塞北律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人黄建农，宁夏塞北律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人（一审被告）石嘴山市惠农区人民政府。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市惠农区北大街***号。
法定代表人李彬，男，区长。
委托代理人王冬，石嘴山市惠农区人民政府法制办公室工作人员。特别授权代理。
被上诉人（一审被告）石嘴山市人民政府。住所地：石嘴山市大武口区新区市政府办公楼。
法定代表人李郁华，男，市长。
委托代理人王辉，石嘴山市人民政府行政复议办公室负责人。特别授权代理。
委托代理人张世新，石嘴山市人民政府法律顾问团成员。特别授权代理。
上诉人马桂花与上诉人石嘴山市惠农区人民政府（以下简称惠农区政府）、被上诉人石嘴山市人民政府土地行政管理及行政补偿一案，石嘴山市中级人民法院于2017年6月16日作出（2017）宁02行初56号行政判决，马桂花、惠农区政府不服向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明，1971年，原石嘴山市耐火建材厂在建厂初期，为了安置职工家属成立石嘴山市耐火建材厂农场（以下简称建材厂农场），农场占地面积254.5亩，其土地性质属于国有划拨。原农场在烧砖取土的基础上开垦耕地170余亩，并由30余户农场职工家属耕种。1998年5月5日，原石嘴山市耐火建材厂经石嘴山市中级人民法院依法宣告破产，2000年8月破产终结，建材厂农场一并解散。在清算过程中，农场职工家属要求办理土地证，原惠农县土地管理局答复：根据国家土地管理规定，凡属河滩地场不予办理土地证，只能维持现状，由原土地使用者继续耕种。
2004年10月28日，惠农区政府决定在惠农区园艺镇建设惠农区滨河新区及园艺农民新村,印发了惠政发[2004]76号《园艺农民新村建设及滨河新区征地拆迁实施办法》，该办法对征收及收回的集体土地和国有土地确定了补偿标准和补偿方法：”1、征用集体土地补偿标准为：荒地、宅基地3000元/亩，开垦地8000元/亩，在册耕地（含沟、渠、路）20000元/亩。补偿方法为：在册耕地、村民开垦耕地、宅基地的征地补偿费全部补给村民；属于集体的荒地，征地补偿费直接补给集体，沟渠路补偿费补给集体；村民开垦的荒地征地补偿费50%补给开垦农户，50%补给集体；征用耕地上的树木等地上附着物，按照权属分别补偿；征用养殖园区和个人圈舍，按照原建设时土地所属性质分别计算土地补偿费和安置补助费。集体获取的补偿费主要用于公益事业和基础设施建设。农民土地被征用后，农业税、水工费按照规定予以核减。2、国有土地。占有国有土地尚未确权的，由政府依法收回。占用土地属于划拨的，由政府收回其土地使用权，并对土地上的附着物按规定补偿，但由原单位和个人依法征用集体土地后变为国有划拨土地的，按规定支付征地费用和其他费用；占有的国有土地属于国有出让的，按照原出让年限和价格进行折算，同时相应的考虑出让土地基础设施的投入和基准价格进行补偿；占用的国有土地属于违规建设的，由政府无偿收回其国有土地使用权。农民在册耕地被征用的，为保证农民生活，自征用土地之日起，按照每年每亩650元的标准补偿3年的生活补助费。生活补助费由辖区人民政府统一按季度发放。”
2005年1月23日，惠农区政府召开第十三次常务会议并形成《政府常务会议纪要（9）》。会议决定，老防洪堤以东、新防洪堤以西涉及园艺镇、惠农监狱和原建材厂的土地，征用补偿标准参照第三排水沟入黄河口段改道工程征地补偿标准执行。具体补偿标准为：在册集体耕地按照惠政发[2004]76号文件执行，集体荒地1000元/亩，沟渠路占地2000元/亩；开垦的耕地及原沿环村部分居民所耕种的土地，原则上只补偿征地补偿费，不考虑安置补偿，根据种植年限和地力条件的差异，给予适当补偿，但每亩最高补偿不得超过6400元。建材厂农场耕地征地补偿标准参照第三排水沟入黄河口段改造工程征地标准执行，拆迁安置享受园艺农民新村拆迁安置政策，但是征地安置补偿费亩补偿标准原则上要比园艺镇农民安置补偿标准略低。建材厂已转为城镇户的不享受滨河新区征地安置的相关政策。
2005年8月5日，惠农区政府召开第27次区长办公会议，并形成《区长办公会议纪要（2005·第27次）》（以下简称2005·第27次《会议纪要》）。会议决定，原建材厂农场是原石嘴山市建材厂于建厂初期为了安置职工家属而设立的，其土地性质属于国有，使用权属于惠农监狱。但因历史原因，土地一直由建材厂农场耕种。1984年，建材厂农场将土地承包给本场农场户耕种，人均承包耕地1.7亩。根据新区规划，需要对建材厂农场土地进行转用，因该农场土地属于国有土地，在转用补偿时应与集体土地有所区别。根据《中华人民共和国土地管理法》和《宁夏回族自治区土地管理条例》等法律法规的规定，本着就高不就低的原则，对建材厂农场职工承包的耕地（人均1.7亩范围内）按照每亩18000元的标准予以补偿；承包地以外的耕地按照每亩10000元的标准予以补偿；开垦地根据开垦年限和地力条件进行测算补偿，但每亩不得突破6400元；场面等属于建材厂农场的公共用地按照每亩3000元的标准予以补偿；属于建材厂农场发包出去的机动地由农场收回，按照每亩6400元的标准予以补偿；对建材厂农场的农业人员，按照每年每亩耕地650元的标准补偿3年的生活补助费（人均1.7亩范围内）。补偿金补给建材厂农场，用于解决农场遗留问题。会议还决定，土地转用工作、政策解释工作、由惠农区园艺镇人民政府负责，并对转用地数量、补偿标准、补偿费用、农业人口等涉及到的相关问题要进行公示。建材厂农场耕地补偿付款方式参照园艺镇农民征地方式进行，土地转用及补偿工作于8月20日前完成。
2013年7月11日，徐伯书等人到惠农区园艺镇人民政府反映涉案土地征用补偿问题，要求：1、惠农区园艺镇人民政府按照耕地征收标准进行征收补偿；2、重新核算建材厂农场已被征用的全部土地的补偿金及相关补偿费；3、对建材厂农场失地农户按照国家有关政策享受失地农民生活补贴问题；4、对建材厂沟、渠、路、场面等48.94亩公益事业用地进行征收补偿问题；5、核查建材厂农场土地面积与征用土地面积不符及相关补偿金的去向问题。针对这五点，惠农区园艺镇人民政府于2013年8月19日作出园信答复[2013]1号《关于徐伯书等人反映石嘴山市建材厂农场归属及农场耕地征用补偿等信访事项的答复意见书》，内容为：1、区长会议纪要明确了建材厂农场土地属国有土地，性质与园艺镇农民的集体土地有本质区别，补偿时严格按照《纪要》规定执行。征收时所征收的48.94亩沟、渠、路、场面等公益用地，在征用该土地时建材厂农场已不存在，且农场居住户对该土地补偿金处置意见分歧较大，故该笔补偿金一直没有补偿到位；2、按照惠政发[2004]76号文件、[2005]9号惠农区政府常务会议纪要和2005·第27次《会议纪要》，明确了对建材厂农场耕地征用补偿标准参照第三排水沟黄河口段改造工程征地补偿标准执行，征地安置补偿费每亩补助标准原则上要比园艺镇农民安置补偿标准略低，建材厂农场已转为城镇户的不享受滨河新区征地安置相关政策。具体标准为：对建材厂农场职工承包的耕地（人均1.7亩范围内）按照每亩18000元的标准予以补偿；承包地以外的耕地按照每亩10000元的标准予以补偿；开垦地根据开垦年限和地力条件进行测算补偿，但每亩不得突破6400元；场面等属于建材厂农场的公共用地按照每亩3000元的标准予以补偿；对建材厂农场的农业人员，按照每年每亩耕地650元的标准补偿3年的生活补助费（人均1.7亩范围内）。惠农区园艺镇人民政府对建材厂农场涉及争议的土地进行了核实丈量并进行了公示，涉及人员对公示的结果没有异议后，按照补偿标准现已全部补偿到位；3、因建材厂农场属于国有单位下属农场，不属于失地农民生活补贴范围，园艺镇对建材厂农场的农业人口，按照有关规定已给予三年的生活补助；4、对市建材厂沟、渠、路、场面等48.94亩公益事业用地，如果涉及人员能达成同意，将及时兑现该部分土地补偿金；5、2004年以来，园艺镇实际征用建材厂农场土地面积193.07亩，加上农场集体机动地、渠、路、场面等48.94亩，共计征用土地面积为242.01亩。在征用过程中，原建材厂农场负责人及部分职工参与了土地丈量工作，并对结果进行了确认，且公示期间没有异议。园艺镇对征用的242.01亩土地已全额进行了补偿，不存在下差面积补偿金问题。
徐伯书等人对园艺镇该意见书不服，向惠农区政府申请复议。2013年11月27日，惠农区政府作出惠政复字[2013]3号《关于徐伯书等人反映石嘴山市建材厂农场耕地征用补偿等信访事项的复查意见》，维持了该意见，认为园艺镇严格按照惠政发[2004]76号《园艺农民新村建设及滨河新区征地拆迁实施办法》等有关文件规定办理，事实清楚、内容合法。后信访人不服，向石嘴山市人民政府申请信访复核。2014年10月13日，石嘴山市人民政府作出石信访复查[2014]6号《关于徐伯书等人信访问题的复查意见》，决定：1、对2004年土地收回时候的农业户人口给予生活补助，应按照650元/亩×本人承包地亩数×3年标准；2、对惠政信复字[2014]8号《关于徐伯书等人反映石嘴山市建材厂农场耕地转用补偿等信访事项答复意见书》，除第一项外，其他予以维持。
2016年1月12日，宁夏回族自治区国土资源厅作出《信访事项复核意见》（信访件编号：20160107000006）回复：1、2004年10月，惠农区政府在征用涉案土地时，惠政发[2004]76号文件和惠农区政府2005·第27次《会议纪要》两个文件分别规定了两个不同的补偿标准，以身份不同确定不同的补偿标准。惠农区政府、石嘴山市人民政府在信访事项办理、复查过程中，程序合规；2、征收土地面积认定上存在出入，实际征用面积与补偿面积不符，建材厂农场公共用地征收补偿不到位，在同批次、同项目、同时段征地中实行了不同的征地补偿标准，有违同地同价原则；3、驳回石信访复查[2014]6号意见，由惠农区政府重新进行核查，并参照惠政发[2004]76号文件的规定，妥善处置该信访事项。
2016年9月20日，惠农区政府作出惠政信复字[2016]1号《关于对徐伯书、仇树杰等人反映信访事项重新进行调查处理的决定》，认定需要补偿的土地面积是95.7亩，其中：属于集体机动地（承包地以外的耕地）为74.58亩，每亩按照10000元的标准进行补偿；农路、农渠、集体场面（农场公共用地）共计21.12亩，每亩按照3000元的标准进行补偿。合计补偿土地征用金额为809160元。
后信访人不服，申请复议。石嘴山市人民政府于2016年12月6日作出石政复决字[2016]12号《行政复议决定书》，维持了惠政信复字[2016]1号《关于对徐伯书、仇树杰等人反映信访事项重新进行调查处理的决定》。
2017年3月24日，惠农区政府作出惠政复字[2017]2号《关于对徐伯书等34人反映信访事项中涉及土地补偿标准的答复意见》（以下简称[2017]2号《信访答复意见》）。该意见认为：1、已经补偿的158.77亩土地，均按要求签订了补偿协议，且补偿款一次性已发放，双方当时签订补偿协议时并没有异议，协议已经履行。2、现申请人提出对未补偿的95.7亩土地应在土地征用补偿的基础上给予被征地农户3年生活补助费的问题，因2005·第27次《会议纪要》中没有涉及被征用土地的生活补助费等，故不予支持。
2017年4月11日，石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2017]3号《行政复议决定书》，维持了惠农区政府作出的[2017]2号《信访答复意见》。原告不服，诉至法院。
另查明，惠农区政府按照2005·第27次《会议纪要》确定的标准，已向包括原告在内的31户发放了158.77亩国有农业用地补偿款，原告领取补偿款98015元。
一审法院认为，本案应当对被告惠农区政府依据2005·第27次《会议纪要》作出[2017]2号《信访答复意见》及被告石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2017]3号《行政复议决定书》进行合法性审查，并对原告关于补足差额征地补偿款、补足生活补助费的请求作出处理。
关于原告对被告惠农区政府2005·第27次《会议纪要》进行合法性审查的诉讼请求。经审查，该《纪要》是发给下级政府及所属各部门的内部文件，通常情况下不具有可诉性。2005·第27次《会议纪要》第二条中的1、2、3项，对原石嘴山市建材厂的农户和对应的耕地确定了补偿标准、安置办法。其针对的对象和内容都是特定的，有具体的执行内容。惠农区园艺镇人民政府已经根据该《纪要》确定的补偿标准和方法向被征收农户发放了补偿款，即该《纪要》已被执行，具有强制执行力，符合具体行政行为的特征。因此，应当认定惠农区政府2005·第27次《会议纪要》中涉及涉案耕地的补偿标准、安置办法是一种可诉的具体行政行为，本院应当对其合法性进行审查。惠政发[2004]76号《园艺农民新村建设及滨河新区征地拆迁实施办法》系生效的实施办法，对处理征地范围内集体土地征收、国有土地使用权收回等补偿事宜具有约束力，被告应当依据该方案处理涉案耕地补偿事宜。在2005·第27次《会议纪要》作出之前，惠农区政府于2005年1月23日召开了政府常务会议，并形成了《政府常务会议纪要（9）》。该纪要对原石嘴山市建材厂的农户和对应的耕地，确定了补偿标准、安置办法。2005·第27次《会议纪要》所确定的补偿标准明显与《政府常务会议纪要（9）》所确定的补偿标准不同，行政程序明显不当。2005·第27次《会议纪要》擅自改变补偿标准和补偿范围没有事实依据，并未在征地范围内予以公告，也未召开听证会听取当事人的意见，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，应当认定2005·第27次《会议纪要》缺乏事实依据、程序违法。
被告惠农区政府以2005·第27次《会议纪要》为依据作出[2017]2号《信访答复意见》缺乏事实依据。庭审中，被告惠农区政府没有提交作出该答复意见的相应证据，视为没有证据，故该《答复意见》没有事实依据，应予撤销；根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条：”复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”、第十条：”人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”之规定，被告石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2017]3号《行政复议决定书》，维持了[2017]2号《信访答复意见》，缺乏事实依据，应予撤销。
被告惠农区政府关于原告系原石嘴山市建材厂职工家属，身份不是农民，涉案土地属于国家所有，不应该按照集体土地的标准予以补偿的辩称，与本案客观事实和相关政策精神相悖，辩称理由不能成立，本院不予采信。
关于原告请求判令被告惠农区政府按照惠政发[2004]76号《园艺农民新村建设及滨河新区征地拆迁实施办法》确定的每亩20000元和每年每亩650元生活补助费的标准，对已征用原告共计8.34亩土地进行补偿，并补足差额征地补偿款69800元、利息49753元，合计119553元。向原告补足生活补助费12948元、利息9229元，合计22177元的诉讼请求，涉及具体的补偿标准和安置方法。涉案纠纷究其原因，主要系被告惠农区政府作出的2005·第27次《会议纪要》与惠政发（2004）76号《园艺农民新村建设及滨河新区征地拆迁实施办法》以及《政府常务会议纪要（9）》确定的补偿标准相抵触导致。被告惠农区政府应当依据上述文件并参考宁夏回族自治区国土资源厅信访事项复核意见，对收回原告马桂花承包的国有农业用地使用权所造成的损失及生活补助费作出补偿。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条第一款、第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，判决一、撤销被告惠农区政府作出的[2017]2号《信访答复意见》；二、撤销被告石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2017]3号《行政复议决定书》；三、被告惠农区政府于判决生效之日起三十日内，对收回原告马桂花承包的国有农业用地使用权的补偿事宜作出处理；四、驳回原告马桂花的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告惠农区政府、石嘴山市人民政府负担。
马桂花不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、维持石嘴山市中级人民法院（2017）宁02行初56号行政判决第一、二项内容；二、请求依法撤销石嘴山市中级人民法院（2017）宁02行初56号行政判决第三、四项内容，支持上诉人的一审诉讼请求；三、一、二审案件受理费由二被上诉人负担。事实和理由：一、一审判决对上诉人的第二项诉讼请求未予处理，遗漏了上诉人原审部分诉讼请求；二、本案的核心问题是如何补偿，一审判决第三项内容不具有可操作性、导致判决生效后法院无法强制执行；
惠农区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、依法撤销石嘴山市中级人民法院（2017）宁02行初56号行政判决，并依法驳回马桂花一审诉讼请求；二、一、二审案件受理费由马桂花负担。事实和理由：一、[2017]2号《信访答复意见》是针对信访人信访事宜所做的书面答复，属于对政策、法律的宣传解释，并非政府所作的涉及当事人实体权利义务的具体行政行为，不对当事人的权利义务产生影响，不具有可诉性。一审判决上诉人对补偿事宜作出处理，明显越权。二、一审撤销了[2017]2号《信访答复意见》，导致上诉人无法进一步作出决定。
本院认为，本案的争议焦点问题是上诉人马桂花一审诉请事项是否属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人马桂花一审起诉提出五项诉讼请求，分别是：1、撤销被告石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2017]3号《行政复议决定书》；撤销惠农区政府作出的[2017]2号《信访答复意见》；2、对被告惠农区政府2005·第27次《会议纪要》进行合法性审查；3、判令被告惠农区政府按照惠政发[2004]76号文件确定的每亩20000元的征地补偿标准，对已征用原告共计8.34亩土地进行补偿，并补足差额征地补偿款69800元，利息49753元（69800×11年×6.48%），共计119553元；4、判令被告惠农区政府按照惠政发[2004]76号文件确定的每年每亩生活补助费标准，向原告补足生活补助费12948元，利息9229元（12948×11年×6.48%），共计22177元；5、本案诉讼费由被告负担。
关于上诉人第一项诉请要求撤销惠农区政府作出的[2017]2号《信访答复意见》及石嘴山市人民政府基于[2017]2号《信访答复意见》作出的石政复决字[2017]3号《行政复议决定书》是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。经查，行政法上的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，只有行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，当事人才可向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人诉请撤销的[2017]2号《信访答复意见》，是惠农区政府针对信访人的信访事项以书面形式做出的解释性说明，是一种单纯的告知行为，并未给信访人创设新的权利义务，没有对信访人的合法权益产生实际影响。因此，该《信访答复意见》不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。石嘴山市人民政府基于[2017]2号《信访答复意见》而作出的石政复决字[2017]3号《行政复议决定书》亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。
关于上诉人提出的第二项诉请，要求对惠农区政府2005·第27次《会议纪要》进行合法性审查问题。经查，惠农区政府作出的2005·第27次《会议纪要》并非是一个具有外部效力的决定，其本身并未对上诉人的合法权益产生实质影响，因此，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不具有可诉性。一审法院认定2005·第27次《会议纪要》具有可诉性并予以审查显属不当，二审予以纠正。
关于上诉人提出的第三、四项诉请，要求政府补足差额征地补偿款及生活补助费的问题。经查，2015年5月1日实施的新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议案件纳入到行政诉讼受案范围，本案中双方签订协议是在2015年5月1日之前，该诉请不属于行政诉讼受案范围。
综上，一审法院实体判决不当，上诉人马桂花的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2017）宁02行初56号行政判决;
二、驳回马桂花的起诉。
退还当事人已交纳的一、二审案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴 峰
代理审判员 马 龙
代理审判员 郭晓赟
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 金 芳