中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申146号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：罗文茂，男，1946年4月29日出生，汉族，住江苏省南京市秦淮区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省南京市浦口区人民政府。住所地：江苏省南京市浦口区江浦街道文德路**号。
法定代表人：王磊，区长。
一审第三人、二审被上诉人：江苏省南京市浦口区拆迁管理中心。住所地：江苏省南京市浦口区江浦街道文德路**号。
法定代表人：俞晓飞，主任。
一审第三人、二审被上诉人：江洪献，女，住江苏省南京市浦口区。
再审申请人罗文茂诉被申请人江苏省南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）房屋拆迁行政裁决一案，江苏省南京市中级人民法院于2015年1月9日作出（2014）宁行初字第241号行政判决。罗文茂不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2015年5月18日作出（2015）苏行终字第00182号行政判决。罗文茂不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院查明：2000年浦口区政府顶山街道办事处（原浦口区顶山镇人民政府）为吸引城市居民到当地投资，推动小城镇建设，以当地村民的名义申请村镇建房许可，由城镇居民投资建房，用于居住。浦口区顶山街道南圩村东圩小区四排3号（现为吉庆社区东圩小区89号），位于浦口××××街道吉庆村内，该房屋以江洪献名义申请建设许可，许可建设面积187.31平方米，由罗文茂出资建造和居住。2006年3月6日，江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出苏国土资函〔2006〕140号《关于南京铁道职业技术学院新校区用地的预审意见》，原则同意南京铁道职业技术学院（以下简称铁道技术学院）建设项目用地预审，该项目一期用地总规模应控制在30.85公顷内，二期用地可做好规划预留。2006年3月20日，2006年9月7日，省国土厅分别作出苏国土资地函〔2005〕1358号《关于批准南京市浦口区2005年度第6批次城镇建设用地的通知》（以下简称1358号文）、苏国土资地函〔2006〕0343号《关于批准南京市浦口区2006年度第3批次城镇建设用地的通知》（以下简称0343号文），批准将浦口××××街道吉庆村部分集体建设用地征为国有。2006年3月31日，浦口区政府作出〔2005〕41号《征地公告》称，经江苏省人民政府（以下简称省政府）批准，省国土厅作出1358号文，同意征收浦口区顶山街道集体土地51.6757公顷，并公告了建设用地项目名称、征收土地位置及面积（包括吉庆村东圩组的3.5652公顷土地）、征地补偿标准及农业人员安置、征地补偿安置方案等内容。2006年10月11日，浦口区政府作出〔2006〕24号《征地公告》称，经省政府批准，省国土厅作出0343号文，同意征收浦口区顶山街道集体土地2.2718公顷，并公告了建设用地项目名称、征收土地位置及面积、征地补偿标准及农业人员安置、征地补偿安置方案等内容。2007年4月12日，南京市国土局浦口分局（以下简称浦口国土分局）作出〔2007〕04号《补偿安置方案公告》，载明根据1358号、0343号文，征收浦口区顶山镇街道集体土地53.9475公顷，按照浦政发〔2004〕107号文等文件规定制定该《征地补偿安置方案》，并将土地补偿、青苗补偿、被征地农业人员安置等予以公告，公开征求意见。2007年4月13日，浦口国土分局作出（2007）第（04）号《征地拆迁方案批准通知书》，同意南京市浦口区征地拆迁办公室（其职能、编制、人员等整建制于2012年12月划入南京市浦口区拆迁管理中心，以下简称原浦口区拆迁办）按拆迁实施方案进行具体拆迁工作并公告。2007年4月16日，浦口国土分局作出《拆迁公告》，告知征地批准文件、拆迁实施单位、拆迁范围、拆迁时间、要求及奖惩办法等事项。2009年12月2日至2014年1月2日，浦口国土分局作出（2009）第（18）号《征地拆迁方案批准通知书》（以下简称18号《通知书》）及15份延期通知书。2013年11月4日，南京市浦口区拆迁管理中心（以下简称浦口区拆迁中心）向江洪献、罗文茂发出浦拆管函字〔2013〕222号《告知函》，告知因铁道技术学院建设需要，根据1358号文、0343号文，由该中心组织征地范围内的房屋拆迁事宜，并于2007年4月16日进行拆迁公告，江洪献、罗文茂未能按拆迁公告要求办理拆迁补偿登记手续，将派工作人员入户调查，逾期不配合调查，依法向浦口区政府申请裁决，并于同日将该《告知函》向罗文茂送达，罗文茂拒绝签收。2013年11月26日，浦口区拆迁中心再次向江洪献、罗文茂发出《告知函》，称2013年11月4日告知后，定于2013年11月8日入户调查，但拒绝配合；根据相关规定，对该户房屋实施评估，该户在收到《告知函》起三日内，持相关材料到浦口区拆迁中心主张权利和确定评估机构；逾期通过摇号方式选定评估机构，评估结果作为补偿依据，并将评估机构名录、评估公司选定表作为附件，于2013年11月27日送达罗文茂，罗文茂拒绝签收。江苏中证土地房地产评估造价咨询有限公司对涉案房屋进行了评估，并于2014年4月30日作出南京市房屋拆迁补偿金额评估结果表、南京市房屋拆迁室内装饰装修及附属物补偿资金评估表，房屋补偿金额411008元，装饰装修补偿金额277228元，浦口区拆迁中心于2014年5月9日将上述评估结果表送达给罗文茂，罗文茂收下后拒绝签收。2014年3月17日，浦口区拆迁中心以江洪献为被申请人，罗文茂为第三人向浦口区政府申请仲裁，并提交了1358号文和0343号文、〔2005〕41号《征地公告》和〔2006〕24号《征地公告》、〔2007〕04号《补偿安置方案公告》、18号《通知书》、《拆迁公告》、拆迁红线图、江洪献编号为003763的建房许可证存根等材料。浦口区政府受理后，于2014年5月13日向罗文茂发出浦政行裁通字（2014）第01号行政裁决听证通知书，并将该通知书与裁决申请书及补偿明细表等一并送达罗文茂，并于2014年5月21日举行了听证。申请人浦口区拆迁中心及罗文茂参加听证会，江洪献未参加听证会。浦口区政府于2014年5月28日作出浦政行裁（决）字〔2014〕01号行政裁决书(以下简称01号《行政裁决书》)，裁决浦口区拆迁中心对被拆迁房屋实施货币补偿，补偿款合计人民币913570元（包括原房补偿款、购房补助款、区位补偿款、装饰装修及附属物、搬家补助费、自行过渡费）；拆迁安置房经拆迁安置房管理部门审查后，按1850元/平方米申购；江洪献、罗文茂在接到裁决书之日起15日内腾空位于浦口区顶山街道××小区××号的房屋。浦口区政府将01号《行政裁决书》送达罗文茂。罗文茂不服，向南京市人民政府申请行政复议，南京市人民政府于2014年9月25日作出《行政复议决定书》，维持01号《行政裁决书》。罗文茂仍不服，提起行政诉讼。一审法院另查明，罗文茂当庭陈述，在看到征地公告和拆迁公告前，就知道涉案地块征收及拆迁的事宜，后来知道征地公告和拆迁公告，2008年11月17日收到了拆迁实施方案批准通知书，涉案的房屋在0343号文批准的征地范围内，其收到两份评估结果表时当即口头提出异议，但无证据证明。罗文茂在裁决听证及一审法院审理中当庭陈述，拆迁单位多次与其协商。浦口区政府当庭陈述，原浦口区拆迁办及浦口区拆迁中心向罗文茂发送告知函，但由于其拒绝配合，也拒绝就拆迁补偿事宜进行协商，故未能提交拆迁补偿协商的谈话记录。罗文茂未就涉案的征地批文、《征地公告》、《补偿安置方案公告》等具体行政行为提起诉讼。二审法院对一审法院认定的事实予以确认，并补充查明，罗文茂未提供证据证明其收到两份评估结果表时提出异议；浦口区政府提供的《行政裁决听证笔录》证明，罗文茂直至行政裁决听证时仍然拒绝协商解决拆迁补偿安置问题。
江苏省南京市中级人民法院一审认为，根据《江苏省土地管理条例》第三条第二款的规定，设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理监督工作。南京市人民政府为加强本区域内的征地房屋拆迁管理工作，解决征地拆迁补偿安置实际操作及纠纷等问题而制定了宁政发〔2004〕93号《南京市人民政府关于印发<南京市征地拆迁补偿安置办法>的通知》(以下简称《南京市征地拆迁补偿安置办法》)。该办法第四十五条规定，浦口区范围内的征地拆迁补偿安置办法，参照本办法自行制定。浦口区政府根据该办法的相关规定，制定了浦政发〔2004〕107号《南京市浦口区征地拆迁补偿安置办法》（以下简称浦政发〔2004〕107号文）、浦政办发〔2006〕15号《南京市浦口区人民政府征地房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《浦口区裁决规程》)。本案中，涉案地块征地拆迁始于2006年，应当按照上述文件规定执行。浦口区政府负责其辖区范围内的征地拆迁行政裁决工作。因此，浦口区拆迁中心与江洪献、罗文茂经协商未达成征地拆迁房屋补偿协议，浦口区拆迁中心向浦口区政府申请行政裁决，浦口区政府应当受理并作出裁决。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准的，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，省国土厅分别作出1358号文、0343号文，批准将浦口××××街道吉庆村部分集体建设用地征为国有。浦口区政府分别作出〔2005〕41号《征地公告》、〔2006〕24号《征地公告》，将1358号文、0343号文、征收土地位置及面积、征地补偿标准及农业人员安置、征地补偿安置方案等内容予以公告。浦口国土分局作出〔2007〕04号《补偿安置方案公告》，将根据1358号、0343号文、浦政发〔2004〕107号文等文件制定的《征地补偿安置方案》及土地补偿、青苗补偿、被征地农业人员安置等予以公告，公开征求意见。征地单位和拆迁单位的上述行为符合法律、法规规定。
《浦口区裁决规程》第五条规定，拆迁人申请拆迁裁决，应当提交下列资料：(一)裁决申请书；（二）法定代表人身份证明；（三）代理人委托书及身份证明；（四）项目批文、红线图、拆迁许可证或拆迁方案批准通知书、拆迁公告等相关批准文件；（五）被拆迁房屋权属证明材料；（六）对被拆迁人的补偿安置方案、补偿依据、标准和查勘、丈量、调查登记及补偿测算表、被拆迁房屋调查情况登记表；（七）被申请人的详细地址、联系电话以及申请人与被申请人的协商记录、谈话笔录、未达成协议的原因；（八）其他需要提交的相关材料。”《浦口区裁决规程》还规定了裁决机关应当履行向被申请人制作送达答辩通知书、组织听证、调解等程序。本案中，涉案地块自2006年发布征地公告，2007年、2009年两次作出征地房屋拆迁实施方案批准通知并多次延期，在长达数年的时间，原浦口区拆迁办、浦口区拆迁中心多次与罗文茂协商，均未达成拆迁补偿协议，且多次向罗文茂发出告知函，要求在规定期限内配合入户调查，也要求其参加选定评估机构，但罗文茂均未予配合。浦口区拆迁中心依规定进行摇号选定评估机构，对涉案房屋进行了评估，并将评估结果送达罗文茂。在协商无果的情况下，浦口区拆迁中心向浦口区政府申请行政裁决，并提交行政裁决申请书、1358号文、0343号文、〔2005〕41号《征地公告》和〔2006〕24号《征地公告》、〔2007〕04号《补偿安置方案公告》、（2009）第（18）号《征地拆迁方案批准通知书》、《拆迁公告》、拆迁红线图、江洪献编号为003763的建房许可证存根以及评估表等材料。浦口区政府受理裁决申请后，依罗文茂的申请，根据江洪献的建房许可证，以江洪献为被申请人，以实际出资和居住的罗文茂为第三人举行了听证，听取各方意见。浦口区政府在审查浦口区拆迁中心提交的材料后，依据上述规定，作出01号《行政裁决书》，裁决浦口区拆迁中心对被拆迁房屋实施货币补偿，补偿款合计人民币913570元；拆迁安置房经拆迁安置房管理部门审查后，按1850元/平方米申购；江洪献、罗文茂在接到裁决书之日起15日内腾空位于浦口区顶山街道××小区××号的房屋，并将01号《行政裁决书》送达罗文茂，不违反法律、法规的相关规定，行政程序亦无不当。《土地管理法》第四十三条第一款、第二款规定，需要使用土地的，须依法申请使用国有土地，国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照规定缴纳土地使用权出让金，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政。因此，建设单位需使用集体所有土地，需依法征为国有后，再由相关人民政府批准使用。本案中，涉案土地原为集体所有土地，经合法有效的1358号文及0343号文批准征为国有，后再由浦口区政府批准铁道技术学院用作建设用地。罗文茂认为浦口区政府批准铁道技术学院建设用地超出30.85公顷，系浦口区政府将集体土地征收为国有土地后，再对铁道技术学院一期建设用地或者二期预留建设用地的国有土地使用的批准行为，非浦口区政府依据1358号文及0343号文进行的征地拆迁行为。上交新增建设用地的有偿使用费也是在批准使用国有土地的基础上，对有偿使用新增建设用地费用的安排，非征收集体土地时发生的费用。故是否多批准使用以及是否交纳新增建设用地有偿使用费，非本案征地拆迁行政裁决的审查范围。罗文茂以浦口区政府多批准用地违法及上交新增建设用地的土地有偿使用费问题，认为01号《行政裁决书》违法，要求撤销01号《行政裁决书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。一审法院依据《土地管理法》第四十六条第一款、第四十三条、第四十八条、第五十三条，《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《江苏省土地管理条例》第三条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回罗文茂的诉讼请求。
江苏省高级人民法院二审认为：一、关于浦口区政府是否有作出裁决的职权依据问题。根据《土地管理法》第四十七条的规定，集体土地征收引发的房屋拆迁应当给予补偿。目前集体土地上房屋拆迁的程序尚无法律明确规定。《土地管理法》第四十七条规定，被征收土地上附着物的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《省拆迁条例》）第二十七条第二款规定：“因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法由设区的市人民政府参照本条例另行制定。”南京市人民政府宁政发〔2004〕93号《南京市征地拆迁补偿安置办法》系南京市人民政府依据原《省拆迁条例》第二十七条第二款授权制定，可以作为南京市集体土地征收过程中房屋拆迁的依据。该办法第四十五条规定，浦口区范围内的征地拆迁补偿安置办法，参照本办法自行制定。浦口区政府根据该办法的相关规定，制定了浦政发〔2004〕107号文和《浦口区裁决规程》。《省拆迁条例》、《南京市征地拆迁补偿安置办法》、《浦口区裁决规程》弥补了集体土地上房屋拆迁法律规范的空白，且不违反《土地管理法》等相关法律规范的规定，可以作为集体土地上房屋拆迁的依据。故浦口区政府对集体土地上的房屋拆迁有权作出裁决。二、关于01号《行政裁决书》是否合法的问题。浦口区政府为了规范集体土地征地房屋拆迁行政裁决，维护被拆迁人的合法权益，按照《南京市征地拆迁补偿安置办法》以及浦政发〔2004〕107号文，参照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定制定了《浦口区裁决规程》。《浦口区裁决规程》第五条规定，拆迁人申请拆迁裁决，应当提交下列资料：(一)裁决申请书；（二）法定代表人身份证明；（三）代理人委托书及身份证明；（四）项目批文、红线图、拆迁许可证或拆迁方案批准通知书、拆迁公告等相关批准文件；（五）被拆迁房屋权属证明材料；（六）对被拆迁人的补偿安置方案、补偿依据、标准和查勘、丈量、调查登记及补偿测算表、被拆迁房屋调查情况登记表；（七）被申请人的详细地址、联系电话以及申请人与被申请人的协商记录、谈话笔录、未达成协议的原因；（八）其他需要提交的相关材料。”上述规定与《南京市征地拆迁补偿安置办法》的相关规定基本一致。本案中，2009年12月2日，浦口国土分局作出18号《通知书》，同意浦口区征地拆迁办公室对涉案地块实施征地拆迁。后18号《通知书》批准实施的时间被多次延长至2014年4月1日。罗文茂的涉案房屋在拆迁范围内。浦口区拆迁中心多次与罗文茂协商，均未达成拆迁补偿安置协议，且多次向罗文茂发出告知函，要求其在规定期限内配合入户调查，也要求其参加选定评估机构，但罗文茂均不予配合。浦口区拆迁中心依规定进行摇号选定评估机构，并对涉案房屋进行了评估，并将评估结果送达罗文茂，罗文茂对裁决结果未提出异议。在协商无果的情况下，浦口区拆迁中心有权向浦口区政府申请行政裁决。浦口区拆迁中心在申请裁决时提交的行政裁决申请书、1358号文和0343号文、〔2005〕41号《征地公告》和[2006]24号《征地公告》、〔2007〕04号《补偿安置方案公告》、18号《通知书》、《拆迁公告》、拆迁红线图、江洪献编号为003763的建房许可证存根、评估表等材料，基本符合《浦口区裁决规程》第五条的规定。浦口区政府受理裁决申请后，组织了听证，听取各方意见，在罗文茂拒绝协商的情况下，依据涉案房屋评估结果表作出01号《行政裁决书》并无不当。一审法院判决驳回罗文茂的诉讼请求正确。综上，罗文茂的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
罗文茂向本院申请再审提出：1.没有证据证明《行政裁决书》作出前浦口区拆迁中心与再审申请人协商；2.被申请人未能提供铁道技术学院新校区的项目批文；3.再审申请人一直对拆迁公告和拆迁方案批准通知书提出异议；4.两份评估表的评估价格过低。基于上述理由，请求对本案予以再审。
本院认为，《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地之外的其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。《省拆迁条例》第二十七条第二款规定：“因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法由设区的市人民政府参照本条例另行制定。”南京市人民政府宁政发〔2004〕93号《南京市征地拆迁补偿安置办法》第四十五条规定：“江宁区、浦口区、六合区、高淳县、溧水县范围内的征地拆迁补偿安置办法，由各区(县)人民政府，在省规定的最低标准线以上，参照本办法自行制定，报市人民政府批准后实施。”浦口区政府依据授权，根据相关法律、行政法规及规章，结合该区实际制定了浦政发〔2004〕107号文和《浦口区裁决规程》，上述规定不违反上位法，可以作为浦口区征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置的依据。
关于罗文茂申请再审提出的问题：1.《浦口区裁决规程》第五条第（七）项规定，拆迁人申请拆迁裁决，应当提交“被申请人的详细地址、联系电话以及申请人与被申请人的协商记录、谈话笔录、未达成协议的原因”，将协商作为拆迁行政裁决的前置条件。罗文茂在裁决听证及法院审理中陈述，拆迁单位多次与其协商。浦口区政府陈述，由于罗文茂拒绝配合并拒绝就拆迁补偿事宜进行协商，故未能提交协商的谈话记录。本案浦口区拆迁中心在罗文茂明确拒绝、协商无果的情况下，申请浦口区政府裁决，符合程序规定。罗文茂申请再审称浦口区拆迁中心未与其协商，与之前的自认相矛盾，且不能作出合理解释，本院对此不予认可。2.涉案土地原为集体所有土地，经省国土厅1358号文及0343号文批准征为国有。罗文茂认为浦口区政府批准铁道技术学院建设用地超出30.85公顷，系涉案集体土地征收转化为国有土地后，再对铁道技术学院一期建设用地或者二期预留建设用地的国有土地使用的批准行为。浦口区政府是否对铁道技术学院多批准建设用地，不属于本案征地拆迁行政裁决的审查范围。3.罗文茂提出对拆迁公告和拆迁方案批准通知书持有异议，但根据现已查明的事实，其在本案一审判决之前未对相关行政行为提起诉讼。行政裁决作出之前的土地征收及补偿决定的合法性，不是本案行政裁决之诉的审查对象，罗文茂的异议可依照法律规定另行提出，寻求救济。4.2013年11月26日，浦口区拆迁中心向罗文茂发出《告知函》，告知对该户房屋实施评估，该户在收到《告知函》起三日内，持相关材料到浦口区拆迁中心主张权利和确定评估机构；逾期通过摇号方式选定评估机构，评估结果作为补偿依据，并将评估机构名录、评估公司选定表作为附件，于2013年11月27日送达罗文茂，罗文茂拒绝签收。之后，江苏中证土地房地产评估造价咨询有限公司对涉案房屋进行了评估，并于2014年4月30日作出南京市房屋拆迁补偿金额评估结果表、南京市房屋拆迁室内装饰装修及附属物补偿资金评估表。2014年5月9日，浦口区拆迁中心向罗文茂送达上述评估结果表，罗文茂收下后拒绝签收。罗文茂未提供证据证明，其收到两份评估结果表时提出异议，视为放弃权利。罗文茂没有证据证明评估结果表作出的评估程序、评估方法和标准等违反法律规定，故浦口区政府以此作为行政裁决的依据，并无不当。
综上，再审申请人罗文茂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人罗文茂的再审申请。
审 判 长 白雅丽
审 判 员 耿宝建
审 判 员 马东旭
二〇一七年四月十九日
法官助理 陆 阳
书 记 员 周志兴