呼和浩特市玉泉区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）内0104民初676号
原告：呼和浩特市惠华食品有限公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市裕隆工业园区E区9号。
法定代表人：赵世华。
委托诉讼代理人：王天罡，内蒙古誉昊律师事务所律师。
委托诉讼代理人：锡林图雅，内蒙古誉昊律师事务所律师。
被告：呼和浩特裕隆工业园管理委员会，住所地内蒙古自治区呼和浩特市呼托旧公路2.5公里处。
负责人：云高贵，该管委会党工委书记。
委托诉讼代理人：盛渊，内蒙古上都律师事务所律师。
原告呼和浩特市惠华食品有限公司（以下简称惠华公司）诉被告呼和浩特裕隆工业园管理委员会（以下简称裕隆管委会）建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序，于2017年4月24日公开开庭进行了审理。原告惠华公司的委托诉讼代理人锡林图雅，被告裕隆管委会的委托诉讼代理人盛渊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
惠华公司向本院提出诉讼请求：1、依法判令被告返还原告土地前期投入费用2992222元；2、依法判令被告按同期银行贷款率赔偿原告利息损失（自2013年4月17日计算至2017年3月14日利息为667382元；具体原告请求以2992222元为基数，按同期贷款利率计算至被告实际返还之日止）；3、本案诉讼费用由被告承担。
事实与理由：2010年3月15日，原告与被告呼和浩特裕隆工业园管理委员会签订《协议书》。该协议约定，被告向原告有偿出让土地39.412亩。转让价格（占地配套费）合计393.396万元；土地使用权办理按照工业用地招标、拍卖、挂牌程序进行；土地面积最终以实测为准。按照当时的政策，原告向被告缴纳的土地费用，能够全额计入土地成本。合同签订后，原告向被告缴纳了土地费用393.396万元。
2013年4月17日，原告通过招拍挂程序竞得了协议书项下的土地使用权，成交地价款总额为9543576元。但原告向被告缴纳的土地前期费用并未能全额计入土地成本，仅计入941738元，余2992222元未能计入土地成本。对此，由原告另行向收储部门缴纳未计入土地成本部分的款项。
原告认为，依据《土地管理法》、《房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权和转让暂行条例》等法律、法规的规定，土地使用权的出让应当由市、县人民政府负责，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。而被告呼和浩特裕隆工业园管理委员会并非土地管理部门，不是合法的土地使用权出让主体。同时，根据国家发展改革委、财政部联合作出的《行政事业性收费标准管理暂行办法》规定，行政事业型收费必须经过省级政府价格、财政部门审批，并报国务院价格、财政部门备案。现被告未能将原告已付的土地费用全额计入土地成本，且原告已经另行缴纳了未计入土地成本部分的款项。该等情形下，被告所收取土地前期投入费用中未计入土地成本部分的款项，系重复收取了原告的土地出让金。被告对该差额部分的收费缺乏合法收费依据，并因其未计入土地成本而给原告造成损失。请法院判如所请，以维护原告的合法权益。
裕隆管委会辩称，第一、数额略有差距，4685元应该税费或者是管理费，应当予以扣除，原被告签订协议是民事合同，并非土地使用权出让合同，该合同是合法有效的。第二、合同约定的费用也并非土地出让金，而是前期的土地补偿费和占地配套费，即俗称土地前期整理费。被告是服务方，为土地供需两端提供服务。收据是管委会出具，但钱已经支付用于补偿和配套，不是行政性收费，也不是行政收入。第三、收取的费用按照原来的政策是可以计入土地成本的，现在有部分没有计入土地成本是因政策调整导致，非被告过错，故不同意支付利息。
惠华公司围绕诉讼请求提交了下列证据：1、《协议书》、《补充协议》、土地费用付款凭证，证明根据协议书第二条约定了土地转让事宜，被告以12万元每亩向原告有偿出让土地39.412亩，合计472.944万元。2010年3月15日，原告与被告签订了《补充协议》，协议约定被告同意免去原告部分公摊土地配套费用，最终按393.396万元的价格达成转让协议。根据《最高院关于国有土地使用权合同纠纷案件使用法律问题的解释》第一条、第二条规定，该合同应视为土地出让权转让合同，并应当认定为无效；2.、《土地成交确认书》、国有土地使用权出让合同、《呼和浩特是玉泉区政府关于2010年第八批次建设用地部分土地前期投入费用的函》（玉政字【2013】33号）、情况说明。证明：2013年4月17日，原告通过招拍挂程序竞得了协议书项下的土地（净地）使用权、成交地价款总额为1913.6694万元。但原告前期向被告缴纳的部分占地配套费、新增建设用地费用、征地管理费等土地前期费用未能全额计入土地成本，仅计入941738元，余2992222元未能计入土地成本。按照双方签订的协议书当时的政策，原告向被告缴纳的土地前期费用，本能够计入土地成本。但因政策发生变化，导致原告已支付的前期土地费用未能全额计入成本。因双方签订的《协议书》无效，故被告应当依据协议书将收取的未能计入土地成本的费用2992222元返还原告。
裕隆管委会提交下列证据：1、《协议书》、《补充协议》，证明原被告是合同关系，被告是依据双方合同约定向原告收取的土地前期费用（含补偿费、新增费、补耕费、管理费和税费）共计393.396万元，941738万元计入土地成本；2、呼政批字（2009）114号文件、呼政发（2011）12号文件、呼政发（2014）14号文件、呼财发（2016）296号文件，拟证明原告交纳的土地前期费用未能计入成本是政策调整导致，被告本身没有过错。
对上述证据的真实性、合法性和关联性，本院予以确认，并在卷佐证。
根据当事人陈述及确认的证据，本院认定事实如下：2010年3月15日，按照发挥双方优势、平等互利、合作发展的原则，为共同繁荣和发展地方经济，就乙方（原告惠华公司）在甲方（被告裕隆管委会）工业园区内投资扩建蔬菜、肉类、水产冷冻加工项目，双方签订了《协议书》。协议约定，合作方式为甲方以提供土地以及政府相关职能部门服务的方式吸引乙方在裕隆工业园投资，乙方负责项目的开发建设和经营管理。土地出让方式为甲方向乙方有偿出让土地39.412亩，每亩价格12万元，合计4729440元，并严格按照工业用地招标、拍卖、挂牌程序进行，土地面积最终以实测为准。同时约定了乙方总投资额、投资强度、投产期限，及甲方保护乙方合法经营、提供和创造良好的投资环境等多项权利义务。根据当时的政策，被告承诺原告前期交纳的土地整理费用，在进行国有建设用地使用权挂牌出让、公开竞价后，能够全部计入土地成本。合同签订后，原告向被告交纳了土地整理费用3933960元。后依据呼市规划局出具的《出让地块规划条件》，土地面积确定为39.412亩。
2013年4月17日，原告在呼市土地收购储备拍卖中心经过公开竞价，竞得协议书项下的国有建设用地使用权，成交地价款总额为1913.6694万元，并与呼市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。但原告交纳的前期土地整理费用因政策调整未能全部计入土地成本，仅计入941738元，余2992222元未能计入土地成本。原告遂另行向呼市土地收购储备拍卖中心支付了未能计入土地成本部分的土地价款。后原告要求被告返还未能计入土地成本的2992222元，被告积极向两级政府汇报协调解决。
本院认为，经法庭归纳双方确认，本案争议焦点为：1.案涉合同是否为土地使用权出让合同，其效力如何；2.是否赔偿占用期间的利息损失。对此，本院分析如下：《协议书》明确了双方之间的关系为裕隆管委会提供土地和政府职能服务吸引原告投资。结合庭审情况，能够认定本协议应该是裕隆管委会为了更好的招商引资，与相关企业签订的平等的民事合作合同，其中关于出让土地的约定，就是裕隆管委会能够提供的合作条件之一。其收取的每亩12万元的费用，是因裕隆管委会没有经费进行前期土地征用整理，故而先由原告垫付的土地整理费用，包括征地补偿等相关费用，并约定将来按照政策在原告竞得土地后予以扣除核减。协议第二条第一项明确约定：”严格按照工业用地招标、拍卖、挂牌程序进行”，说明双方均明知要想取得土地使用权，还需进行招标、拍卖、挂牌程序，并签订正式的《国有建设用地使用权出让合同》，因此本协议并非土地使用权的出让合同。从协议约定的价款来看，与《土地成交确认书》确定的土地出让金价款相差悬殊，被告收取的每亩12万元的费用，也不可能是土地出让金。再有，如果本协议系土地使用权的出让合同，那么原告就无需通过招拍挂程序再与呼市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》了。因此，被告收取的前期土地整理费用，是基于双方之间的合同而发生的履约行为，并非被告的行政事业性收费。综上，原告认为本协议系土地使用权出让合同，应依法认定无效，以及被告违反《行政事业性收费标准管理暂行办法》进行收费的意见，本院不予采信。原被告签订的《协议书》系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，合法有效，双方应依约全面履行。根据签订合同时的政策，前期土地整理费用能够全部计入土地成本，现因政策调整只能部分计入土地成本，剩余未能计入土地成本的费用，被告应该依约予以退还。关于是否需要赔偿利息损失一节，因前期费用未能计入土地成本，缘于政策调整，对此被告主观上并不存在过错。发现问题后被告又能积极协调处理，本院从双方还要长期合作等因素综合考虑，对原告的该项请求，不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第八十四条、第一百零八条和《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条规定，判决如下：
一、被告呼和浩特裕隆工业园管理委员会于本判决生效之日起三日内退还原告呼和浩特市惠华食品有限公司前期土地整理费2992222元；
二、驳回原告呼和浩特市惠华食品有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费18057元（减半收取），原告呼和浩特市惠华食品有限公司负担3312元，被告呼和浩特裕隆工业园管理委员会负担14745元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼和浩特市中级人民法院。
审判员 牛国权
二〇一七年四月二十六日
书记员 赵 忠