陕西省永寿县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0426行初字2号
原告：永寿县人民检察院。
法定代表人：王某，任检察长。
委托代理人：赵某，任副检察长。
委托代理人：王某1，民事行政检察部副部长。
被告：永寿县人民防空办公室。
法定代表人：高某，该办主任。
委托代理人：朱某，陕西丰瑞律师事务所律师。
委托代理人：白某，该办副主任。
原告永寿县人民检察院诉被告永寿县人民防空办公室土地行政管理行政合同纠纷一案，经咸阳市中级人民法院指定本院管辖，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人、被告委托代理人到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：原告在履行职责中发现，永寿县人民防空办公室（以下简称人防办）在对辖区内人民防空工作监管过程中，不依法履行职责，致使拖欠的人防易地建设费未能收缴到位，对不符合标准的人防工程未依法进行处理，造成国家和社会公共利益受到侵害。原告经审查，于2017年2月24日作出行政公益诉讼立案决定。经调查查明：位于原永寿县粮食局交易市场内的由永寿县商业综合公司开发的永寿县农产品交易市场综合楼建筑面积5540㎡，应收缴人防易地建设费13万元（实收6万元），尚欠7万元；位于永寿县永城街北侧的由咸阳方迪房地产开发有限公司开发的方迪宜馨苑建筑面积19787㎡，应收缴人防易地建设费47.5万元（实收25万元），尚欠22.5万元；位于马坊镇东张村由咸阳永鑫房地产开发有限公司开发的永寿县马坊镇东张社区建筑面积10500㎡，应收缴人防易地建设费25.2万元（实收18万元），尚欠7.2万元；位于永寿县荣发豪庭小区西南侧由咸阳荣发房地产开发有限公司开发的荣发豪庭12#住宅楼建筑面积5316.64㎡，应收人防易地建设费43.19万元（实收10万元），尚欠33.19万元；位于现代商场南侧由陕西德大开元房地产开发有限责任公司开发的阳光尚府小区建筑面积16634.2㎡，应收缴人防易地建设费156.91万元（实收20万元），尚欠136.91万元。以上项目，截止目前尚欠人防易地建设费共计206.8万元。
位于永寿县新华十字的由陕西华宇实业有限公司开发的华宇槐花茗居住宅小区1期工程已经完工并入住，2期工程主体已经完工，总建筑面积69000㎡，总高24层，高层基底面积6250㎡，其该项目结建工程建设项目设计方案图不符合人防目结建工程相关设计要求，市人防办不予受理审核。槐花茗居住宅小区2013年6月21日的建设规划审批表中的人防工程和人防面积均为空白。人防办对该项目意见也未填写。截至目前，槐花茗居小区未按人防设计相关要求提供结建工程建设设计、施工图纸，同时未缴纳人防易地建设费，永寿县人防办对该结建项目未依法进行处理，未依法按照《陕西省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第二十七条第二款的规定和《永寿县结合民用建筑修建防空地下室实施办法的通知》第九条易地建设费的征收标准收缴人防易地建设费812.5万元。
为督促永寿县人防办依法履行职责，永寿县人民检察院于2017年2月27日向其发出检察建议，督促其依法收缴人防工程易地建设费。
截至目前，永寿县人防办对本院发出的检察建议未予回复，对永寿县农产品交易市场综合楼等项目共计1019.3万元的人防易地建设费未收缴到位；对槐花茗居的结建项目工程不按人防设计相关要求及时提供结建工程建设设计、施工图纸的情形未依法进行处理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
原告认为，依据《中华人民共和国人民防空法》第七条、第四十九条、《陕西省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十一条、《陕西省防空地下室易地建设费减免暂行管理办法》第四条之规定，永寿县人防办对永寿县人防工作具有管理职能，有权审批人防工程易地建设费并组织易地建设，并按照永寿县政府制定的收费标准收缴人防工程易地建设费，对不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的应当依法处理，但其不依法履行职责，致使项目建设单位拖欠的1019.3万元人防易地建设费未能收缴到位，对槐花茗居的结建项目工程不按人防设计相关要求及时提供结建工程建设设计、施工图纸的情形未依法进行处理，影响人防工程建设，损害国家利益。
为督促永寿县人防办依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特向你院提起行政公益诉讼，请求：1、确认永寿县人民防空办公室对永寿县农产品交易市场综合楼等项目不依法有效履行监管职责的行为违法；2、责令永寿县人民防空办公室对永寿县农产品交易市场综合楼等项目依法履行监管职责，确保国家利益不受损害。
永寿县人民检察院向本院提交下列证据：
第一组（共六份）证明永寿县人民防空办公室是适格被告。永寿县人防办对永寿县人防工作具有管理职能，有依法征缴人防工程地建设费并组织易地建设的职能，对未审批的人防工程或验收不合格的人防工程，有处罚和收缴人防工程易地建设费的职能。
1.《中华人民共和国人民防空法》第一章第七条规定“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域防空工作”。
2、《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十一条规定“应当修建防空地下室，因地质、地形、施工条件等原因不能修建的，建设单位必须报县级人民防空主管部门核实同意，并交纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地建设”。
3.《陕西省防空地下室易地建设费减免暂行管理办法》第四条规定“防空地下室易地建设费得征收由县级以上人民防空主管部门负责实施，并接受上级人民防空主管部门和同级财政、物价、审计等部门的监督管理”。
4.《陕西省实施<中华人民共和国人民防空法》办法》第十二条的规定，“建设单位未执行本办法第九、十、十一条规定的，规划、建设部门不得发给其建设项目规划许可证和施工许可证”，按照该规定，人防易地建设费应当在取得建设项目规划许可证和施工许可证之前收缴。
5.《陕西省实施<中华人民共和国人民防空法》办法》第二十七条，不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的，对单位处以五千元以上五万元以下罚款；防空地下室不符合标准而又无法改建，或者改建后经鉴定仍达不到标准，不能使用的，在依照本规定给予行政处罚后，由建设单位按照规定缴纳人民防空工程易地建设费，人民防空主管部门组织地建设应收缴人防易地建设费”。
6、永政发（2013）18号永寿县人民政府关于印发《永寿县结合民用建筑修建防空地下室实施办法的通知》第九条易地建设费的征收标准第一，二款“一、应当修建与地面首层建筑同等面积的防空地下室而未修建的，按照应建防空地下室的面积缴纳易地建设费，其征收标准为每平方1300元（指高层）。二、应当按照总面积5%修建防空地下室而未修建的，按照总建筑面积每平方24元的标准征收（指多层）”证明：永寿县人防办应按照永寿县政府制定的收费标准收缴人防工程易地建设费。第七条第一款、第五款“人防和规划建设部门要共同把好结建工程项目审批关，严格实行二次审批制度。即凡结建工程项目，其初步设施和施工设计图，须经县人民防空办公室审批盖章，建设单位要按照审批的面积、防护等级，平战结合转换功能等要求，进行结建工程的设计和施工”，“防空地下室竣工后，由县人民防空办公室会同有关部门按照国家颁布的战术技术等有关标准进行验收，对未达到标准的防空地下室不予认可，按照规定标准收取结建费，并对建设单位处以五千元以上五万元以下罚款。工程验收合格后，建设单位应将防空地下室及有关技术资料一式两份，送交县人民防空办公室存档”。
第二组（共六份）证实永寿县人民防空办公室不依法履行职能，存在少征缴、不征缴人防工程易地建设费的情形，使国家利益一直处于受损害状态。（1）永寿县人防办提供的阳光尚府小区人防易地建设收缴基本情况（证据卷p63）证明：阳光尚府欠缴人防易地建设费136.91万元。（2）永寿县2013-2016年度人防易地建设费收缴基本情况（证据卷p66）证明：永寿县商业综合公司欠缴人防易地建设费7万元，咸阳荣发房地产开发有限公司欠缴人防易地建设费33.19万元；咸阳方迪房地产开发有限公司欠缴人防易地建设费22.5万元；咸阳永鑫房地产开发有限公司欠缴人防易地建设费7.2万，（3）永寿县住建局规划股提供的永寿县2013-2016年度建设项目基本情况（证据卷p62）。:（4）永寿县人防办提供的永寿县2013-2016年度建设项目基本情况（证据卷p65）以上两份证据证明：住建局规划批准的项目情况，其中槐花茗居规划基底面积6250平方米。（5）永寿县人防办提供的关于槐花茗居小区结建工程建设项目的情况说明（2017年2月27日永寿县人防办提供，证据卷p67)；证明：槐花茗居小区人防工程设计审核未通过。（6）永寿县人防办提供的关于槐花茗居小区结建工程建设项目的情况说明（2017年4月21日永寿县人防办提供，证据卷p68）。证明：槐花茗居小区人防工程设计审核未通过，再未报送过设计方案；（7）对原人防办副主任（2011年11月-2014年12月任职）王耀军的询问笔录。要点：人防工程设计未通过审批，应当征缴人防工程易地建设费。（8）对原人防办副主任李小妮（2012年8月-2016年11月任职）的询问笔录。要点：人防工程设计未通过审批。第3、4、5、6、7、8份证据证明，永寿县槐花茗居小区人防工程未通过审批，部分楼盘已交工但未验收，不符合人防工程的建设标准，应当征缴人防工程易地建设费。
第三组(一份）:证明永寿县人民检察院已完成提起公益诉讼诉前程序准备。永寿县人民检察院永检民行建（2017）01号《检察建议书》及送达回证。（证据卷p59-61）2017年2月27日，本院就永寿县人民防空办公室不依法履行职责问题向其发出永检民行建（2017)01号检察建议书，并于同日送达永寿县人民防空办公室，由其办公室工作人员盖章签收。证实：我院建议永寿县人民防空办公室依法履行职责，依法征缴人防工程易地建设费。并要求永寿县人民防空办公室一个月内将办理情况书面回复我院。该检察建议书已经送达永寿县人民防空办公室。以上证据证明我院已完成提起公益诉讼诉前程序准备工作。永寿县人民防空办公室在规定的期间内未对本院检察建议回复。
被告辩称：一、答辩人在收到被答辩人检察建议后，积极履行法定职责，使国家利益减少损失。答辩人于2017年2月27日收到被答辩人的检察建议书后高度重视，就被答辩人在检察建议书中所指出的建设单位存在少缴或未缴人防易地建设费情形，立即予以核实，并立即启动法定程序对上述建设单位进行追缴。答辩人分别于2017年2月28日和3月1日，向包括咸阳荣发房地产开发有限公司在内的6家建设到位发出《人防工程易地建设费缴费通知单》，要求上述单位在收到通知单后15个工作日内，将未足额缴纳的人防易地建设费上缴答辩人。咸阳荣发房地产开发有限公司于2017年3月24日已经按通知要求缴纳了其欠缴的人防易地建设费33.19万元；咸阳方迪房地产开发有限公司向答辩人提交《关于方迪宜馨苑小区缓交人防易地建设费的申请报告》，申请缓交人防易地建设费10万元。经答辩人同意，咸阳方迪房地产开发有限公司于2017年4月13日按通知要求缴纳了其欠缴的部分人防易地建设费124992元，尚未缴纳的10万元人防易地建设费限期缴纳。
综上，答辩人在收到被答辩人的检察建议后，积极履行法律职责，追缴建设单位欠缴的人防易地建设费。答辩人的履职行为减少了国家利益的损失。
二、答辩人未完全履行法定职责存在部分客观因素。《行政处罚法》及《陕西省人防行政执法人员行为规定》均规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；《人民防空行政执法规定》第八条规定“人民防空行政执法人员应当接受行政执法培训与考核，并取得行政执法资格。未按照规定取得行政执法资格的，不得上岗执法”。答辩人现有人员配置为人民防空办公室主任一名（住建局局长兼任）、专职副主任一名以及借调人员一名。而上述三名工作人员中仅有借调人员一人取得人民防空行政执法资格。按照规定，答辩人在行政执法过程中，现有人员配备无法满足上述要求，答辩人无法启动行政执法程序，无法按照人民防空法规定对未依法修建人防工程及未足额缴纳人防易地建设费的建设单位进行处理。答辩人即使向存在违法行为的建设单位发出催缴通知，建设单位若是未按照通知要求及时缴纳，答辩人无法依据法律规定对建设单位进行处罚；若不顾上述关于行政执法资格的规定作出行政处罚决定，则答辩人将面临着以自身违法行为处理行政相对人违法行为的尴尬境地。在被答辩人向答辩人发出的检察建议书中同样建议答辩人加强人防办人员配置。故在答辩人人员配备无法满足执法要求的情况下，答辩人未能严格依照法律规定履行法定职责确系存在客观因素。
综上，答辩人在收到被答辩人的检察建议书后，积极履行法定职责，向行政相对人发出催缴通知，追缴了部分欠缴的人防工程易地建设费，减少了国家利益的损失；同时，答辩人的人员配备情况客观上无法充分保障答辩人严格履行法定职责。故答辩人在本案中尊重人民法院判决，也表示在以后的行政执法过程中严格按照法律的规定，履行法定职责，维护国家利益。
永寿县人民防空办公室向本院提交下列证据：
第一组：检察建议书。
第二组：1、人防工程易地建设费缴费通知书，2、送达回执单。
第三组：1、咸阳方迪房地产开发有限公司《关于方迪.宜馨苑小区缓交人防易地建设费的申请报告》，2、陕西省政府非税收入一般缴款书2份。
第四组：永寿县机构编制委员会《关于成立永寿县人民防空办公室的通知》（永编发[2006]07号）。
相关依据：1、《行政处罚法》、2、《人民防空法》、3、《人民防空行政执法规定》、4、《陕西省人防行政执法人员行为规定》。
经庭审举证质证，永寿县人民检察院与永寿县人民防空办公室对对方提交的证据真实性均无异议。经审查，上述证据具备客观性、合法性、关联性特征，本院予以确认。
经审理查明，截止2017年2月27日被告永寿县人民防空办公室对位于原永寿县粮食局交易市场内的由永寿县商业综合公司开发的永寿县农产品交易市场综合楼建筑面积5540㎡，应收缴人防易地建设费13万元（实收6万元），尚欠7万元；位于永寿县永城街北侧的由咸阳方迪房地产开发有限公司方迪宜馨苑建筑面积19787㎡，应收缴人防易地建设费47.5万元（实收25万元），尚欠22.4992万元；位于马坊镇东张村由咸阳永鑫房地产开发有限公司开发的永寿县马坊镇东张社区建筑面积10500㎡，应收缴人防易地建设费25.2万元（实收18万元），尚欠7.2万元；位于永寿县荣发豪庭小区西南侧由咸阳荣发房地产开发有限公司开发的荣发豪庭12#住宅楼建筑面积5316.64㎡，应收人防易地建设费43.19万元（实收10万元），尚欠33.19万元；位于现代商场南侧由陕西德大开元房地产开发有限责任公司开发的阳光尚府小区建筑面积16634.2㎡，应收缴人防易地建设费156.91万元（实收20万元），尚欠136.91万元。以上项目，共欠人防易地建设费共计206.7992万元。
位于永寿县新华十字的由陕西华宇实业有限公司开发的华宇槐花茗居住宅小区1期工程已经完工并入住，2期工程主体已经完工，总建筑面积69000㎡，总高24层，高层基底面积6250㎡，其该项目结建工程建设项目设计方案图不符合人防目结建工程相关设计要求，市人防办不予受理审核。槐花茗居住宅小区2013年6月21日的建设规划审批表中的人防工程和人防面积均为空白。人防办对该项目意见也未填写。截至目前，槐花茗居小区未按人防设计相关要求提供结建工程建设设计、施工图纸，同时未缴纳人防易地建设费，永寿县人防办对该结建项目未依法进行处理，应征收人防易地建设费812.5万元。
为督促永寿县人防办依法履行职责，永寿县人民检察院于2017年2月27日向其发出检察建议，督促其依法收缴人防工程易地建设费。永寿县人民防空办公室2017年3月24日收取咸阳荣发房地产开发有限公司人防易地建设费331900元，2017年4月13日收取咸阳方迪房地产开发有限公司人防易地建设费124992元。2017年9月22日永寿县人民防空办公室分别作出永人防罚字（2017）01号、02号、03号行政处罚决定书，对陕西德大开元房地产有限责任公司、永寿县商业综合公司、陕西华宇实业有限公司作出罚款处罚。
本院认为，建设公共防空安全设施，是为了公共安全利益的需要。县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。本案被告永寿县人民防空办公室作为永寿县人民防空主管部门，对永寿县商业综合公司等建设单位应当收缴的人防易地建设费无法定理由未足额收缴，其行为明显不符合《中华人民共和国人民防空法》的相关职责要求，该行为违法。故对原告要求确认被告不履行监管职责行为违法的请求予以支持；被告在永寿县人民检察院向其发出检察建议书后，对部分未收取的人防易地建设费进行了收取，并对未及时缴纳人防易地建设费的建设单位作出相应的行政处罚，正在积极履行相关职责。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《中华人民共和国人民防空法》第七条，参照《陕西省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十一条之规定，判决如下：
确认永寿县人民防空办公室对永寿县商业综合公司开发的永寿县农产品交易市场综合楼、咸阳方迪房地产开发有限公司开发的方迪宜馨苑、咸阳永鑫房地产开发有限公司开发的永寿县马坊镇东张社区、咸阳荣发房地产开发有限公司开发的荣发豪庭、陕西德大开元房地产开发有限责任公司开发的阳光尚府小区、陕西华宇实业有限公司开发的华宇槐花茗居住宅小区六项目不依法有效履行监管职责的行为违法。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 左广利
代理审判员 李彦江
人民陪审员 吴振东
二〇一七年十二月七日
书 记 员 胡 娇