江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）盐行终字第00108号
上诉人（原审原告）大丰市常华海产品有限公司。
法定代表人梅德华。
委托代理人王洪。
被上诉人（原审被告）大丰市市场监督管理局。
法定代表人栾建军。
委托代理人金军。
委托代理人仲小平。
原审第三人大丰市常许农产品初加工有限公司。
法定代表人常建平。
上诉人大丰市常华海产品有限公司（以下简称常华公司）因诉被上诉人大丰市市场监督管理局、原审第三人大丰市常许农产品初加工有限公司（以下简称常许公司）质监行政处罚一案，不服大丰市人民法院（2014）大行初字第0069号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告常华公司设立于2012年2月23日，法定代表人为梅德华。工商登记信息显示，该公司注册资本10万元，其中，梅德华投资1万元、常强（在大丰市公安局交巡警大队工作）投资9万元。2014年1月16日，原告常华公司申请颁发食品生产许可证，申请书注明常建平系申请食品生产许可证事项的联系人，申请资料注明常华公司所列生产设备设施、检验仪器均为常华公司购买，且具有所有权和使用权。2014年2月7日，被告大丰质监局出具证明，该证明载明：“兹有大丰市常华海产品有限公司生产的水产干制品（紫菜）产品已经申请办理食品生产许可证，申报材料已审核受理，且已通过现场审查，待发证。特此证明。”2014年3月，原告常华公司在未领取到食品生产许可证的情况下开始生产干紫菜。2014年4月11日，被告大丰质监局接到举报后对原告常华公司进行现场调查，并查封了已生产的库存紫菜109箱（每箱42包×100片），常建平对此出具情况说明，并加盖常华公司公章，该情况说明载明：“我公司2014年3月以来陆续一共生产了条班紫菜109箱，每箱42包，每包100张，每包净重300克，生产成本价476元∕箱，未销售”。同日，原告常华公司提供授权委托书，该授权委托书载明的主要事项为：委托本公司副总经理常建平在无食品生产许可证擅自生产紫菜一案中作为公司代理人接受调查、提供证据材料、代为签收法律文书及材料、申请回避、申请听证、陈述申辩，委托期限为直至案件结束。此后，常建平均以原告常华公司的副总经理的身份陪同被告大丰质监局工作人员现场检查，接受调查，签收被告处罚程序中的各类文书。2014年4月25日，被告大丰质监局接到举报后检查发现原告常华公司仍在无证生产，再次到现场查封了原告库存紫菜66箱（每箱42包×100片）。被告大丰质监局两次共查封原告常华公司175箱紫菜，该175箱产品合格证上标注的生产企业均系大丰市常华海产品有限公司。2014年4月18日和5月8日，被告大丰质监局将两次查封的紫菜分别送至盐城市产品质量检验所检验，经检验，被查封的产品均为合格产品。
被告大丰质监局于2014年4月11日、同月25日分别查封原告常华公司的紫菜，均向原告常华公司送达了查封决定书、涉案物品清单，后因调查取证周期长，决定延长查封期限，并于2014年5月6日、同月23日分别向原告常华公司送达了行政强制措施有关期限告知书，签收人均为常建平。2014年5月9日，江苏省食品药品监督管理局向常华公司颁发了全国工业产品生产许可证。产品名称：水产品加工（干制水产品）。原告常华公司于2014年5月12日向被告大丰质监局提交了“请求减轻处罚的报告”，该报告以原告常华公司非法经营的175箱干紫菜未销售、未给社会造成危害等理由请求减轻处罚。
2014年5月28日，常华公司领取的营业执照上经营范围增加了“水产加工品（干制水产品）”，即2014年5月9日，江苏省食品药品监督管理局许可常华公司生产的产品名称，在此之前的营业执照经营范围为：许可经营项目为：无。一般经营项目为：贝类、紫菜养殖；紫菜网、棉纱加工；农产品（除鲜茧、粮食）收购；农产品（除非包装种子）销售。
2014年6月4日，被告大丰质监局作出（大）质监罚字（2014）0019号行政处罚决定书，对原告常华公司处没收无证生产的紫菜175箱、罚款计人民币83300元的行政处罚决定。2014年6月15日，原告常华公司向被告大丰质监局提交了“申请分期付款的报告”和“声明”。申请分期付款的报告载明：“我公司于2014年6月4日收到（大）质监罚字（2014）0019号行政处罚决定书，本公司目前经济困难，举步维艰，无法一次性缴纳罚款，履行罚款决定。特申请贵局准许我公司分期缴纳，另175箱紫菜免于没收，分期缴纳时间为2015年4月19日”。2014年12月3日，原告常华公司以被告作出的行政处罚认定主体错误为由向原审法院提起行政诉讼，要求撤销涉案处罚决定。
另查，原审法院在审理许定贵诉常华公司、常建平合伙纠纷一案时，于2014年4月23日向常华公司的法定代表人梅德华作了调查，梅德华反映：其为常华公司名义上的法定代表人，正常在海上负责紫菜养殖，常强系常建平之子。常华公司的实际负责人为常建平，常华公司的机器、账目都是常建平管理，常华公司的公章及法定代表人的私章均由常建平控制，紫菜生产加工由常建平负责。
再查，常建平于2014年5月4日以常许公司的名义向盐城市大丰工商行政管理局申请名称预先核准，拟设立公司股东分别为常建平（出资额为120万元），许定贵（出资额为100万元）。同月6日，盐城市大丰工商行政管理局向常建平颁发了常许公司的营业执照。
原审法院认为：《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第七条第三款规定：“县级以上地方质量技术监督局负责本行政区域内生产许可证的监督检查工作”。根据该规定，被告大丰质监局具有作出本案所涉具体行政行为的行政职权。
关于被处罚主体应是常华公司还是常许公司的问题。原审法院认为，被告大丰质监局认定常华公司为违法生产行为的主体是正确的。理由是：1、违法行为发生时尚无常许公司存在。被告大丰质监局认定原告常华公司无食品生产许可证生产紫菜的违法行为发生在2014年3-4月份，第三人常许公司申请、领取营业执照的时间为2014年5月6日，即涉案违法行为发生时常许公司尚未依法设立，故常许公司对2014年5月6日之前的任何行为均不具备承担法律责任的主体资格。2、常建平代表常华公司对违法生产行为多次自认。2014年4月11日，常华公司的法定代表人梅德华委托常建平以本公司副总经理的身份处理被告大丰质监局查办的无食品生产许可证擅自生产紫菜事宜，常建平的行为代表的是原告常华公司，在此过程中，常建平数次自认了常华公司无证生产的事实；在收到被告大丰质监局的查封决定及其延期通知后提出减轻处罚的理由中亦认可了违法生产紫菜的事实，特别是收到涉案处罚决定书后提出了分期付款的报告，对违法生产紫菜的行为主体未提出异议。3、常建平是常华公司的实际控制人。常华公司的法定代表人梅德华证明常建平系被告常华公司的实际控制人，常华公司的公章和法定代表人印鉴章均由常建平控制，梅德华本人正常在海上养殖紫菜；工商信息登记表载明，常强拥有被告常华公司90%的股权，而被告常建平又系被告常华公司大股东常强的父亲，常强的工作岗位并不在常华公司。因此，应当认定被告将常华公司作为违法生产紫菜的行为主体进行查处正确。原告常华公司认为是常许公司无证生产紫菜食品的主张与客观事实不符，原审法院不予支持。
关于被告大丰质监局出具的证明是否视同食品生产许可证的问题。国家质量监督检验检疫总局《食品生产许可管理办法》第十三条规定：“拟设立的食品生产企业必须在取得食品生产许可证书并依法办理营业执照工商登记手续后，方可根据生产许可检验的需要组织试产食品”。根据该规定，食品生产企业只有先申请食品生产许可证，再经工商部门办理工商营业执照后才可以进行食品试生产。本案中，常华公司于2014年5月9日领取江苏省食品药品监督管理局颁发的全国工业产品生产许可证，该证许可其生产的产品名称为水产加工品（干制水产品）后，常华公司又于同年同月28日经工商部门在其营业执照的经营范围中增加了水产加工品（干制水产品）才可以根据许可检验的需要组织试生产。因此，常华公司最早应当在2014年5月28日才能试生产食品。故常华公司于2014年3-4月进行的生产不符合法律规定，系无证生产行为。第三人提出的被告大丰质监局出具的证明应视为同意其生产食品的主张无法律依据。
关于被告大丰质监局作出的处罚行为的合法性问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条规定：“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；……；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”；依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”，被告大丰质监局依据上述规定，综合考虑原告常华公司的产品合格、尚未销售及正在办理生产许可证，遂对原告处货值总额1倍的处罚并无不当。被告得到举报后立即到原告的生产场所、仓库进行调查、勘验并对原告无证生产的紫菜进行查封，当日送达了查封决定书和查封清单，后被告对原告的物品延长了查封期限，并向原告送达了相关手续，处罚决定的作出亦在查封期限之内，原告的办案程序不违反法律规定。
综上所述，被告大丰质监局认定原告常华公司为违法生产食品的主体事实清楚，作出的处罚适用法律正确、程序正当。原告常华公司关于被告认定的违法主体错误并要求撤销被告作出的行政处罚决定的诉请，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告大丰市常华海产品有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大丰市常华海产品有限公司负担。
上诉人常华公司上诉称：1、被上诉人大丰质监局处罚主体认定错误，无证生产紫菜是原审第三人常许公司的行为；2、被上诉人大丰质监局向常华公司出具的“证明”应视为与“准予食品生产决定书”具有同等效力，故上诉人常华公司并未无证生产食品。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人大丰市市场监督管理局答辩称：1、无证生产紫菜确系上诉人常华公司的行为，行政处罚主体认定正确；2、申领食品生产许可证不等于取得食品生产许可证，上诉人常华公司无证生产食品的违法事实认定清楚。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人常许公司未提交书面意见。
当事人在一审审理期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。
本院另查明，大丰市人民政府2015年3月21日撤销“盐城市大丰质量技术监督局”等三部门，成立“大丰市市场监督管理局”，原“盐城市大丰质量技术监督局”的职能由“大丰市市场监督管理局”承继。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”的规定，原盐城市大丰质量技术监督局具有对大丰市行政区域内的食品安全进行监督管理的职责，现该职责由大丰市市场监督管理局承继，故被上诉人大丰市市场监督管理局具有法定职权。
关于本案行政处罚对象的认定问题，本院认为，原审第三人常许公司领取营业执照的时间为2014年5月6日，原盐城市大丰质量技术监督局对无证生产食品行为采取调查和查封措施的时间为2014年4月11日和25日，此时常许公司尚未成立，不可能是无证生产食品的主体。此外，原盐城市大丰质量技术监督局在调查过程中，常建平持上诉人常华公司的授权委托书配合调查，常建平出具的情况说明上加盖的是上诉人常华公司印章，被查封的175箱紫菜上标注的生产企业是常华公司，行政处罚作出前，上诉人常华公司曾提交“请求减轻处罚的报告”，作出行政处罚后，上诉人常华公司亦曾提交“申请分期付款的报告”。以上诸事实证明，上诉人常华公司已自认实施了无证生产食品的违法行为，原盐城市大丰质量技术监督局据此对上诉人常华公司作出行政处罚，处罚相对人认定准确，上诉人常华公司主张无证生产食品系原审第三人常许公司所为，缺乏事实依据，本院不予支持。
根据国家质量监督检验检疫总局《食品生产许可管理办法》第十三条的规定：“拟设立的食品生产企业必须在取得食品生产许可证书并依法办理营业执照工商登记手续后，方可根据生产许可检验的需要组织试产食品”。本案中，2014年5月9日江苏省食品药品监督管理局向常华公司颁发生产许可证，在此之前常华公司已于3月份开始生产紫菜，无证生产食品的事实确凿。原盐城市大丰质量技术监督局出具的证明上载明“申报材料已审核受理，且已通过现场审查，待发证”。该证明只能说明上诉人常华公司的申请通过了现场审查，不能证明上诉人常华公司已获准许可，可以从事食品生产。且“待发证”字样本身即说明该证明不同于“发证”，故上诉人常华公司认为上述证明应视为食品生产许可证，其不存在无证生产食品的违法行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
根据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条的规定，未经许可从事食品生产经营活动，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。本案中，上诉人常华公司未经许可从事食品生产经营活动，原盐城市大丰质量技术监督局依据上述规定，给予其相应的行政处罚，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人大丰市常华海产品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 沈俊林
审判员 王为华
二〇一五年六月三日
书记员 施 惠