延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉24行终70号
上诉人（原审原告）胡淑娟，女，1972年出生，汉族，农民，住敦化市红石乡。
委托代理人陈思国，吉林敖东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）敦化市农业局，住所地敦化市敖东大街。
法定代表人孙维生，局长。
委托代理人张兴荣，敦化市农业局农经总站副站长。
原审第三人敦化市红石乡郑家村村民委员会。
原审第三人胡淑梅，女，1977年出生，汉族，农民，住敦化市江南镇。
委托代理人牛明强（系胡淑梅丈夫），1974年出生，汉族，农民。
上诉人胡淑娟因与被上诉人敦化市农业局、原审第三人敦化市红石乡郑家村村民委员会(以下简称郑家村委会)、胡淑梅土地行政登记一案，不服敦化市人民法院（2017）吉2403行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明如下事实：1996年5月1日,胡文祥作为家庭代表与敦化市红石乡郑家村小郑家组签订了《土地承包使用合同》。该合同没有注明共有人。后期土地登记台账登记为户主为胡文祥人口1人。2004年土地经营权证登记时，郑家村委会在胡文祥农村土地承包经营权登记簿中写明“发包方：敦化市红石乡小郑家村；承包方代表：胡文祥；承包地址：小郑家；土地承包合同编号：09090324170009；承包期限：1997年1月1日至2026年12月31日；承包方式：家庭承包。土地承包方土地共有人胡淑娟。此部分后发生多次删改登记，最后登记为胡淑娟。胡淑梅认为将胡淑娟登记为共有人是错误的，于2015年10月8日向敦化市农业局提出申请，要求敦化市农业局更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜。2016年6月2日，敦化市农业局作出了敦农发（2016）29号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》，胡淑梅不服，于2016年6月16日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2016年1月1作出（2016）吉2403行初92号行政判决书，认为敦化市农业局受理后，应对删改登记行为进行调查核实，并根据调查认定的事实对胡淑梅提交更正申请作出相应的处理。而本案敦化市农业局受理胡淑梅申请后只是召开了听证会，但并没有查明删改登记的相关事实。且胡文祥农村土地承包经营权证登记簿共有人情况一栏曾出现七次删改登记，但敦化市农业局并未提供证明登记合法的证据，因胡文祥农村土地承包经营权证登记簿中明确写明“承包方式：家庭承包”，故被告仅凭郑家村村委会出具一份《证明》，未提供其他证据予以佐证的情况下作出被诉行政行为主要证据不足，判决：一、撤销敦化市农业局于2016年6月2日作出的敦农发（2016）29号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》。二、责令敦化市农业局在判决生效之日起60日内重新作出行政行为”。敦化市农业局于2017年2月6日对胡淑梅要求更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜重新进行调查，根据原有的证据并依据胡文祥三十年土地承包合同、土地承包经营权登记簿、红石乡派出所出具的胡淑梅常住人口详细信息和胡淑梅迁入敦化市江南镇土腰子村户籍证明、敦化市江南镇土腰子村的证明、（2014）敦民初字第170号民事判决书、红石乡财政所出具的证明、原告丈夫于春明代表全家在红石乡大岗村签订土地0.75公顷承包合同和红石乡大岗村出具的证明、郑家村土地登记台账等，作出了敦农发（2017）4号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》，于2017年2月8日将该决定送达给原告，原告不服，诉至原审法院。
另查明，胡文祥家庭成员共五人：胡文祥、妻子龚佩荣、长女胡淑云、次女胡淑娟，三女胡淑梅。1996年胡文祥作为户代表与郑家村小郑家签订二轮土地承包合同时，因龚佩荣去世，胡淑云、胡淑娟出嫁迁出，胡文祥户口内家庭成员只有胡文祥和胡淑梅，2002年胡淑梅结婚后将户口迁至敦化市江南镇土腰子村，但在该村未分到承包土地。2000年胡淑娟将户口迁入红石乡郑家村小郑家组以其丈夫于春明为户主单独立户。本院（2015）延中行终字第57号行政判决书查明事实部分写明：“涉及本案土地的承包经营合同及台账已在红石乡人民政府登记，但土地承包经营权证未制作，未发给任何人”。
原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《承包经营权证管理办法》）第十条“农村土地承包经营权登记簿、承包合同登记及其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理……”的规定，被告作为敦化市人民政府农业行政主管部门，负有对农村土地承包经营权证进行备案、登记、发放等管理职责，对于相应错误登记亦有纠正的法定职责。《承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载事项应一致”。第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”2004年土地经营权证登记时，敦化市农业局将案涉土地的共有权人登记为胡淑娟，胡淑梅发现后认为登记错误向敦化市农业局申请更正，敦化市农业局受理后具有依据相关证据材料作出是否更正的法定职权。本案中，胡文祥户内原有五人，但因妻子龚佩荣去世、长女胡淑云、次女胡淑娟因结婚将户口迁出郑家村，故1996年胡文祥作为户代表与郑家村签订了二轮土地承包合同时，该户内人员只有胡文祥与三女胡淑梅，即胡文祥应是代表仅包括自己与胡淑梅二人这一家庭与郑家村签订了二轮土地承包合同，故土地承包经营权初始登记时，案涉土地的共有权人应记载为胡淑梅，原共有权人记载为胡淑娟属记载错误。又因胡淑娟在2000年迁回郑家村时单独立户，并未迁入胡文祥户内，亦未向敦化市农业局提交能够表明案涉共有权人发生改变的新签或变更的土地承包合同等材料，故土地承包经营权登记簿中胡淑娟为共有权人的几次记载亦没有相关事实依据。且胡淑梅在2002年因结婚户口迁至敦化市江南镇土腰子村但并未分得承包地，根据我国农村土地承包政策，原承包土地中应保留其相应份额，故案涉土地承包经营权共有权人为胡淑梅的初始记载仍应予以保留，敦化市农业局据此作出《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记簿共有人信息事宜的处理决定》，将案涉土地共有权人胡淑娟更改为胡淑梅的决定具有事实依据和法律依据。另说明农村土地登记簿只是一种对土地承包经营权备案登记，并不是农村土地承包经营权权利凭证。综上，作出被诉行政行为证据确凿，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胡淑娟诉讼请求。
胡淑娟向本院上诉请求：撤销原审判决并撤销敦化市农业局作出的敦农发（2017）4号《关于胡淑梅申请更改胡文祥土地承包经营权登记薄共有人信息事宜的处理决定》，一、二审诉讼费用由敦化市农业局负担。理由为：1.原审判决认定事实错误。涉案土地是发包方发给胡淑娟的，如果发给胡淑梅土地就可能弃耕、撂荒。而当时胡淑梅明确表示不耕种土地并放弃承包经营权。2.原审判决适用法律错误。土地承包经营权登记薄不是独立的权利凭证，其依附于土地承包经营合同，而土地承包经营合同是作为发包方的村集体经济组织发包给承包方，是村民自治的范畴，敦化市农业局擅自变更土地承包经营权事宜，侵犯了村民自治原则。且作为农业行政主管部门无权参与民事纠纷，敦化市农业局直接确认土地承包经营权属属于行政违法。
敦化市农业局答辩称：种不种地改变不了承包户享有土地承包的权利，胡淑梅在胡文祥承包户当中享有土地承包的权利。土地承包经营权证登记薄是登记农村土地承包经营权证的登记备案，是以土地承包合同为基础的。交农业税、提留款期间，农村实际是谁耕种谁交费，与土地承包经营权没有直接联系。请求人民法院驳回胡淑娟的上诉请求。
原审第三人胡淑梅述称：土地二轮承包时，胡淑梅与胡文祥居住在一起，一直耕种涉案土地。后胡淑梅户口虽迁出但在迁入地未获得土地，敦化市农业局更正土地承包经营权证登记薄的行政行为正确，请求人民法院驳回胡淑娟的上诉请求。
二审中，胡淑娟向本院提交2015年1月20日敦化市红石乡郑家村原村书记冯万祥的证明一份（复印件），证明二轮土地承包时，因胡淑云、胡淑梅不种地了，胡文祥户的承包地由一轮承包时的1.15公顷变成二轮承包时的0.57公顷，由胡文祥和胡淑娟耕种。
本院认为，该份证据为复印件，且无其它证据相互佐证，故对该份证据不予采信。
本院经审理查明的事实与原审一致。
本院认为，《承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”第十八条规定：“土地承包应当遵循以下原则：(一)按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利……”
根据以上规定，农村土地承包经营权登记薄记载的内容应与农村土地承包经营权证、农村土地承包合同一致。本案中，案涉农村土地承包经营权证虽未发放，土地承包合同中关于共有人的内容亦未有明确记载。但记载在土地承包合同、土地承包经营权证及土地承包经营权登记薄中具有承包经营权的共有人应当是本集体经济组织成员，且应当与合同签订时实际登记的家庭成员一致。案涉二轮土地承包合同签订后，上诉人胡淑娟及第三人胡淑梅均未与村委会重新签订承包合同。上诉人胡淑娟主张其应登记为家庭承包经营权共有人，但未能提供充分的证据予以证明。在此种情况下，敦化市农业局以该二轮土地承包合同为依据并结合合同签订时胡文祥家庭成员等情况，对登记簿共有人内容进行更正登记，该更正登记行为的结果与登记行为所依据的二轮土地承包合同事实上能够保持一致。当事人对更正登记行为本身所依据的承包合同及承包经营权存在的争议，不属行政机关处理范围，也不属本案审理范围。故胡淑娟提出敦化市农业局越权确认土地承包经营权的主张不成立，本院不予支持。
综上，胡淑娟的上诉请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元（胡淑娟已预付），由胡淑娟负担。
本判决为终审判决。
审判长 李红广
审判员 李丽英
审判员 李彩莲
二〇一七年九月二十八日
书记员 金愫瑛
附相关法律规定：
1.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”。
2.《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，第十八条规定：“土地承包应当遵循以下原则：(一)按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；……”。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”