广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤06行终435号
上诉人（原审原告）广东省佛山市顺德区杏坛镇杏坛股份合作经济社，住所地佛山市顺德区杏坛镇杏坛社区。
负责人黄家兴，社长。
委托代理人彭晓理，广东广之洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区杏坛镇杏龙路镇政府大楼。
法定代表人李广庆，局长。
委托代理人梁丰盛，该局工作人员。
委托代理人覃春曙，广东顺恒律师事务所律师。
上诉人广东省佛山市顺德区杏坛镇杏坛股份合作经济社（以下简称杏坛经济社）因诉被上诉人佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局（以下简称杏坛国土局）其他行政行为一案，不服佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初93号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原裁定经审理查明：杏坛国土局于2015年10月27日作出《通知》，告知杏坛镇杏坛社区股份合作经济社、杏坛镇杏坛社区居民委员会，“根据贵社区与邻村（居）签订土地权属界线核定书，经重新核实，贵社区承担的基本农田保护任务实为378.76亩。接上级部门通知，请于2015年10月30日前按要求签订2014年基本农田专项补贴的相关申请资料（具体包括申请表、基本农田保护责任书），并交我局国土管理科，以便尽快落实贵村2014年基本农田专项保贴的发放工作。逾期上级部门将不再受理相关申请，上述保贴将不予发放。”杏坛经济社对上述通知不服，向人民法院提起行政诉讼。
另查，佛山市顺德区人民政府办公室于2010年5月1日下发顺府办发（2010）47号《印发顺德区基本农田保护补贴实施办法的通知》，《顺德区基本农田保护补贴实施办法》第七条规定：“基本农田保护补贴按以下流程审批发放：（一）责任单位于每年12月依据与所在镇人民政府（街道办事处）签订的基本农田保护责任书，向所在镇（街道）国土管理部门提出基本农田保护补贴申请。（二）镇（街道）国土管理部门会同镇（街道）农村管理部门根据各自职责，组织实地检查，结合责任单位日常基本农田保护工作情况，在申请表中就是否同意发放补贴加具意见，并说明理由。（三）报所在镇人民政府（街道办事处）审核并加具意见。（四）报区委社会工作部审核并加具意见。（五）报区国土城建和水利局审核并加具意见。对同意发放的，于次年2月底前将申请年度的基本农田保护补贴资金拨付到相关镇（街道）财政所设立的专门账户。”
原裁定认为：杏坛经济社对杏坛国土局发出的《通知》不服向人民法院提起诉讼，但从《通知》的内容反映，杏坛国土局只是根据上级部门通知，为落实基本农田保护专项补贴工作，告知杏坛经济社在指定期限前向该局提交2014年基本农田保护专项补贴的相关申请资料。杏坛国土局在该《通知》中并未对杏坛经济社应享受的补贴款作出认定，只是履行通知提交申请的义务。另外，虽然杏坛国土局在《通知》中同时告知杏坛经济社“根据贵社区与邻村（居）签订土地权属界线核定书，经重新核实，贵社区承担的基本农田保护任务实为378.76亩”，但上述告知行为并不影响杏坛经济社按自己主张的512.8亩基本农田保护任务申请基本农田保护专项补贴的权利，且从《顺德区基本农田保护补贴实施办法》可知，基本农田保护专项补贴的审批和发放亦并非杏坛国土局的职权范围。因此，《通知》对杏坛经济社的合法权益明显不产生实际影响。杏坛经济社对《通知》不服提起的诉讼，不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的法院受理行政案件的范围，对杏坛经济社的起诉应不予受理。鉴于案件已受理，应裁定驳回杏坛经济社的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项、第二款之规定，裁定：驳回杏坛经济社的起诉。案件受理费不予收取。
上诉人杏坛经济社上诉称：一、一审法院未经开庭、未向上诉人送达被上诉人杏坛国土局的证据、未给上诉人申辩的权利，径行认定被上诉人作出的涉案《通知》没有影响上诉人实体权利，而裁定驳回上诉的起诉，程序严重违法。1.一审法院对《通知》内容断章取义，错误认定《通知》只是被上诉人履行通知上诉人提交申请的义务。事实上，《通知》实质上分为两部分，第一部分内容是被上诉人认定上诉人承担的基本农田保护任务为378.76亩；第二部分内容才是一审法院所说的履行上级部门要求通知上诉人提交申请的义务。但上诉人从来没有接到被上诉人上级主管部门对上诉人承担基本农田保护任务变更的通知。上诉人已提交与杏坛镇政府于2014年1月16日第一次签订的《基本农田保护责任书》证明上诉人保护2014年所辖范围内的基本农田保护面积不少于430.46亩。顺德区政府2011年6月重新树立的基本农田保护标志牌亦明确上诉人辖区内有512.8亩作为基本农田保护范围。而被上诉人在一审中提交的2014年1月16日签订的《基本农田保护责任书》，系上诉人在收到《通知》后被逼重新签订的。原审法院对于两份签订日期一致，基本农田保护面积却不一致的《基本农田保护责任书》未予查实，片面听取被上诉人一面之词，严重违法。2.一审法院从未向上诉人送达被上诉人提供的证据、答辩状，没有安排开庭，剥夺上诉人的申辩权，径行裁定驳回上诉人起诉，程序严重违法。二、被上诉人无权认定上诉人所承担的基本农田保护任务亩数，其越权作出涉案的《通知》，应属于无效。三、被上诉人作出的涉案《通知》已实际影响到上诉人的实体权利，具有可诉性。《通知》认定上诉人的基本农田保护范围只有378.76亩没有依据。2016年1月18日，被上诉人依据《通知》认定的378.76亩向上诉人发放补贴款189380元。按佛山市顺德区基本农田保护专项补贴标准500元／亩计算，上诉人比以往少收67020元补贴款。被上诉人应依法赔偿上诉人的损失。综上，请求撤销原审裁定；撤销被上诉人作出的《通知》；确认《通知》中关于上诉人“承担的基本农田保护任务378.76亩”的认定违法；改判被上诉人依法履行向上诉人补发2014年度基本农田保护专项补贴款67020元（按512.8亩，扣除已收的2014年补贴款的差额）；改判被上诉人赔偿上诉人损失（损失以应付未付的基本农田保护专项补贴款为基数，自2015年7月1日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至被上诉人付清之日止）；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人杏坛国土局答辩称，一审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，请求二审法院依法予以维持，驳回上诉人的上诉。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案审查的焦点在于上诉人杏坛经济社提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，上诉人杏坛经济社起诉要求撤销被上诉人杏坛国土局作出的《通知》。经查，《通知》的内容为通知上诉人在限期内按要求签订2014年基本农田专项补贴的相关申请资料交予被上诉人，以便落实上诉人2014年基本农田保护专项补贴发放工作，以及逾期的法律后果。由此可见，该《通知》只是作为镇国土管理部门的被上诉人，根据《顺德区基本农田保护补贴实施办法》等的相关规定，通知上诉人作为责任单位及时履行基本农田保护补贴相关的申请程序。该通知行为仅是审批发放补贴的前期程序环节，并不是补贴的核定行为，并不对上诉人最终领取的补贴款数额产生实际影响。即被上诉人作出《通知》的行为，没有对上诉人的权利义务产生实际的影响，该《通知》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人主张该《通知》明确了上诉人承担的基本农田保护任务为378.76亩，符合可诉行政行为的要件，人民法院应予受理。经查，虽然上诉人在《通知》中表明根据其所掌握的上诉人与邻村（居）签订土地权属界线核定书，上诉人承担的基本农田保护任务实为378.76亩，但由于被上诉人并没有专项补贴的审批和发放职权，该《通知》载明的亩数仅是被上诉人通知上诉人申报的相关数据，即378.76亩基本农田保护任务并不是有权机关的最终认定，上诉人仍然可以按其所主张的512.8亩基本农田保护任务申请专项补贴。即该《通知》上载明的378.76亩基本农田保护任务并不会最终实质影响上诉人申请专项补贴的相关权利，确不属于可诉行政行为范畴。故上诉人该主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。同时，被上诉人作为镇国土管理部门，其不具有独立对外承担法律责任的资格，其作为行政诉讼的被告，主体不适格。由于上诉人的起诉不符合起诉条件，故上诉人提出的关于其承担的基本农田保护任务实质面积认定有误的上诉理由，本院不予审查。此外，上诉人提出一审法院受理后不进行开庭审理直接裁定驳回起诉，程序违法。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款规定：“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。”本案经原审法院审查后认为不需要开庭审理，迳行作出裁判，符合上述规定。故上诉人的该意见缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，原审裁定依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，对已受理的上诉人的起诉予以驳回，处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审诉讼费免于收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭 赟
审 判 员 何丽容
代理审判员 黄春英
二〇一六年十一月一日
书 记 员 王璐璐
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