昆明市呈贡区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）云0114刑初366号
公诉机关昆明市呈贡区人民检察院。
被告人周某某，男，汉族，1976年5月3日出生，云南省昆明市人。
被告人方某某，男，汉族，1973年12月10日出生，云南省昆明市人。
昆明市呈贡区人民检察院以呈检公诉刑诉（2017）377号起诉书指控被告人周某某、方某某犯玩忽职守罪，于2017年9月26日向本院提起公诉。本院受理后，依法适用普通程序组成合议庭，于2017年10月30日公开开庭进行审理。昆明市呈贡区人民检察院指派检察员李硕出庭支持公诉，被告人周某某、方某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
昆明市呈贡区人民检察院指控:2014年至2015年期间，杨某、刘某（已判决）向昆明市呈贡区马金铺街道办事处化城社区居民委员会第五居民小组承包了红山350亩土地，擅自将昆明高新区2013年城市棚户区改造（化城社区）项目二期的建筑工程弃土拉运至该地进行倾倒填埋、堆放平整。共违法占用土地面积合计124.656亩（其中水土保持林6.992亩，果树林4.898亩，农地112.766亩）。
城市管理综合行政执法部门负责本行政辖区内的建筑垃圾日常管理。被告人周某某作为马金铺街道办事处综合行政执法中队中队长、被告人方某某作为马金铺街道办事处综合行政执法中队三分队分队长，在任职期间未认真履行监管职责，未依法查处违法倾倒建筑工程弃土的行为，致使农用地大量被损坏，给国家和人民造成重大损失。
公诉机关认为：被告人周某某、方某某作为国家机关工作人员，在任职期间未认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。二名被告人系坦白，可以从轻处罚。据此提起公诉，请依法判处。
被告人周某某对公诉机关指控的犯罪事实无异议，对指控的罪名有异议，认为其不构成犯罪。辩称其是尽职尽责开展工作，该汇报的该做的事情都做了。
被告人方某某对公诉机关指控的犯罪事实无异议，对指控的罪名有异议，认为其不构成犯罪。辩称其该做的事情都做了。
经审理查明的事实与指控事实一致，并有公诉机关出示并经质证的以下证据予以证实，本院予以确认。
1、书证。
（1)立案决定书。证实:2017年6月19日,昆明市呈贡区人民检察院对周某某、方某某涉嫌玩忽职守案立案侦查。
（2）到案经过。证实：被告人周某某、方某某玩忽职守案，系呈贡检察院反渎局在工作中发现。办案人员分别于2017年6月19日、20日电话通知周某某、方某某到呈贡检察院接受调查。后二人分别到呈贡检察院接受讯问。
（3）户口证明。证实：被告人周某某、方某某实施所指控行为时已年满十八周岁，具有完全责任能力。
（4）劳动合同、聘用报告、聘任通知、考核等次证明、行政执法证复印件、行政执法中队执法人员信息表、执法检查人员名录。证实：2013年4月至今，周某某任马金铺街道综合行政执法中队中队长。执法证件有效期限至2020年。
2010年12月1日至2015年1月31日，方某某与昆明市呈贡区马金铺街道办事处签订劳动合同，工作岗位为：综合行政执法。2013年11月，方某某通过竞争上岗任综合行政执法中队三队分队长，2016年7月3日其仍任此职务。执法证件有效期限至2020年。
（5）高新区管委会批复【昆高开委复（2010）472号】。证实：马金铺街道办事处综合行政执法大队(后为中队)接受高新区综合执法行政局业务指导，在辖区内行使规划、土地、环保、文化、卫生、劳动、安全等多项综合行政执法监察职能。其在辖区内有多项综合行政执法职能。
（6）刑事判决书。证实：2014年至2015年1月期间，被告人杨某、刘某未经相关主管部门许可，擅自将昆明高新区2013年城市棚户区改造（化城社区）项目二期的建筑工程弃土拉运至二人承包的红山农地内进行倾倒填埋，堆放平整，现场地表裸露，植被已被破坏，地块表面被人力、机械全部破坏。一审法院认为，被告人杨某、刘某未经主管部门许可，非法占用农用地124.656亩用于倾倒建筑弃土，属数量较大，改变被占用土地用途，致使农用地遭受大量毁坏，原有植被不复存在。对二人以犯非法占用农用地罪判处刑罚。
（7）《昆明市城市建筑垃圾管理实施办法》。证实：第七条第二款“区（县）城市管理综合行政执法部门按属地化原则负责管理和监督本辖区内建筑垃圾处置场所，负责建筑垃圾排放、清运、中转、处置的管理和监督，监督建设单位按规定采取建筑垃圾污染防治措施，查处违规排放、清运、中转、处置建筑垃圾的行为。”
（8）昆明市城市管理综合行政执法局文件《建筑垃圾违规运输处置处罚细化标准》昆城管通（2012）109号、《行政处罚自由裁量权规范细化标准（建筑垃圾管理类）》昆城管通（2014）65号。证实：两个文件前后衔接，对在五个主城区和三个国家级开发区范围内，对建筑垃圾违规运输处置的行为根据不同的情形，从处罚依据、处罚标准均作了明确具体的规定。
七、施工单位将建筑垃圾交给个人或未经核准的单位运输处置的，依据……的规定，责令限期改正，给予警告，并处施工单位1万元以上10万元以下罚款。
第四条未经核准擅自处置建筑垃圾或者处置超出核准范围处置建筑垃圾的，依据……对施工单位处…10万元罚款。对建设单位、运输建筑垃圾的单位处以……3万元罚款处罚。
无资质车辆运输建筑垃圾的，扣车30天，扣车期满后……处罚款。
第五条经核准从事建筑垃圾运输的渣运车有下列情形的，责令立即改正，并予以罚款处罚：
5、出土工地擅自运输建筑垃圾至黑土场处置等违规倾倒行为的……，扣车30天，扣车期满后，处以该违章车辆8000元罚款。
五、对随意倾倒、抛洒建筑垃圾行为的处罚。
（二）6、有下列特别严重行为之一的，责令立即整改，处以……罚款：随意倾倒、抛洒建筑垃圾达到2万立方米以上的。
八、对施工单位将建筑垃圾交给个人或未经核准的单位进行处置的行为的行政处罚。
（二）6、有下列特别严重行为之一的，责令立即整改，处以……罚款：随意倾倒、抛洒建筑垃圾达到2万立方米以上的。
施工单位将建筑垃圾交给个人或未经核准的单位进行处置，已经处置的建筑垃圾达到4万立方米以上的。
十、对未经核准擅自运输建筑垃圾的单位的行政处罚
（二）6、有下列特别严重行为之一的，责令立即改正，给予警告，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处以3万元罚款。
擅自处置建筑垃圾达到2万立方米以上的。
十三、对使用未经核准的车辆运输建筑垃圾的行政处罚：应处以行政罚款，对现场查处的暂扣车辆。
（9）复函。证实：2011年马金铺街道办事处综合行政执法大队（中队）与高新区综合行政执法局发函情况。（马金铺行政执法大队提出监管有难度要求具体业务指导。）
（10）会议记录。证实：2014年9月8日街道、执法中队周某某、化城社区相关人员对化城社区红山倾倒渣土处理情况开会讨论并提出相关措施。（未提出行政处罚措施）
（11）限期整改通知书及整改现场照片。证实：2014年1月3日、9月2日、9月8日、2015年1月5日、2月2日、2016年1月22日送达限期整改通知书的相关情况。
（12）关于中铁十一局在黄马高速公路第7合同段弃土危及公路营运安全的函。证实：黄马高速建设指挥部发函至马金铺街道办要求处理本案所涉弃土危害黄马高速安全营运的相关情况。
（13）国资公司关于化城二期外运土方弃土事宜的函。证实：2014年7月31日国资公司发函至云南投资有限公司要求处理自2013年12月26日起其向化城居委会集体地块擅自弃土的严重影响，并明确应弃土至白云弃土场。
（14）马金铺街道综合行政执法中队日常工作规范、工作制度。证实：2013年1月18日，马金铺综合行政执法中队对行政执法程序有相应的规定，其中包含处罚程序。
2、证人证言。
（1）王某某的证言。证实：2012年9月至今，他任高新区综合行政执法大队大队长。昆明高新区辖区范围内渣土运输管理，马金铺街道办事处由属地中队负责日常监管。对于马金铺街道城管中队发现非法运输渣土，由马金铺街道城管中队根据相关的政策、法规进行查处，如果要作出行政处罚，制作好行政处罚法律文书，到大队加盖昆明高新区行政处罚专用章，就可以进行行政处罚。他们大队与马金铺综合行政执法中队是业务指导关系，他们只提供业务上的指导，如果需要相关的执法法律文书，可以到大队领取，他们多次对马金铺街道城管中队进行过业务培训。在高新区辖区内建设工地的工程弃土、运输、处置由大队负责审批，符合条件的就发备案处置卡，属地中队负责监管，有违规情况由中队进行查处。
（2）王某甲（昆明高新技术开发区综合行政执法大队副大队长）的证言。证实：他在2011年开始分管马金铺综合执法大队（后改名称为中队），2014年下半年分工调整他没有管了。马金铺街道办事处综合执法中队属于街道的内设机构，昆明高新区综合执法大队与马金铺中队只是在业务上进行指导。在马金铺街道的辖区内由马金铺中队行使综合行政执法权，没有以中队的名义作出处罚的权力，但可以经昆明高新技术开发区管委会的名义作出行政处罚，按程序审批后加盖“昆明高新技术开发区管委会行政处罚专用章”，就能进行行政处罚的。如果需要什么法律文书可以到昆明高新技术开发区管委会综合行政执法大队领取。马金铺街道综合行政执法中队在渣土（工程弃土）运输方面主要是巡查发现违规的弃土进行制止采取安排人员值守、断路、对违规运土的人员进行政策宣传教育。在分管金铺街道综合行政执法中队时知道昆明市及市城市综合行政执法局制定的有关渣土、工程弃土的相关政策和规定，并且在工作中都要求金铺街道综合行政执法中队在渣土、工程弃土监管方面要按照市里的相关规定来执行的。
2014年下半年9、10月份金铺街道综合行政执法中队周某某向他汇报说红山有人倒工程弃土，后来才知道是化城二期项目的弃土倒到红山，这个项目在工程弃土方面没有办过手续，属于违规运输倒土。这个事情没有向高新区综合执法大队和管委会汇报过。马金铺街道办事处是讨论过，要求必须要制止，但没有一个具体的方案。
（3）李某某（马金铺街道办事处白云居民委员会主任）的证言。证实：白云土场是2013年9月开始使用的，主要是接收林塘小区的工程弃土，和马金铺街道一些建设项目的工程弃土、渣土。化城二期项目的工程弃土没有来白云土场倒过一车土，没有付过接纳费给他们。
（4）杨某的证言。证实：他和刘某在化城红山租了350亩土地，大概是2014年六七月份开始在所租土地上倒土，没有办过相关的手续，倒土占用的面积合计124.656亩（其中水土保持林6.992亩、果树林4.898亩、农地112.766亩）。
（5）刘某的证言。证实：他和杨某在化城红山租了350亩土地，2014年开始在所租土地上倒土，没有办过相关的手续，倒土占用的面积合计124.656亩（其中水土保持林6.992亩、果树林4.898亩、农地112.766亩）。
（6）赵某某（马金铺街道办事处农业综合服务中心副主任）的证言。证实：2014年，杨某、刘某在红山倒的土，倒土那的地有一部份农地，一部份林地，杨某、刘某没有办理过相关的手续，只是与村上签了一份土地流转协议。土是高新区化城新型社区建设的弃土。所倒的弃土直接就把那儿的树埋了，还影响周边的农业生产，倒上的土是一些贫瘠的土，影响生产种植。
（7）魏某某（马金铺街道化城居委会书记兼主任）、邢建明的证言。证实：刘某取得化城社区五组红山350亩土地的承包经营权，主要用于种植业，但刘某他们在上面倾倒渣土。2014年9月4日化城社区5组专门召开了会议，居委会也及时将情况向马金铺街道汇报，并组织相关部门多次进行制止，但承租方一直没有停止倾倒废土。刘某在租来的地上倾倒废土的面积很大，影响到了建设中的黄马高速公路，指挥部的还发来过一份文件，还有之前地上面那些树全都不在了。
（8）郑某某（马金铺街道化城居委会护林员）的证言。证实：刘某是从2014年2月份开始在红山倒土的，一开始倒土他向社区居委会反映了，社区和街道相关部门都上去制止过，但一直还在倒土。在那儿倒了那么多的建筑废土，影响以后的生产，种不成庄稼了，土比较贫瘠。
（9）陈某某（马金铺街道化城居委会化城村土管员）的证言。证实：他们在上面倒的土大部分是建筑弃土，比较贫瘠，是不适合种植，还有部分直接就是建筑垃圾改变了土壤性质。
（10）张某某（通号云南投资有限公司总工）的证言。证实：他认识来拉土的施工队队长，叫杨某，杨某告诉他一部分土是拉到红山倒的，他问杨某手续是否合法，杨某告诉他全部手续都合法的。杨某来他们这儿拉了60万方土，是送两个地方，就是红山和白云那边，拉的都是他们搞工程的弃坑土。
（11）王某某（昆明高新区国有资产经营有限公司化城社区二期工程建设单位现场负责人）的证言。证实：化城社区二期项目的建设弃土指定为白云弃土场，但化城社区居民反应该项目弃土倾倒于化城居委会红山集体林地，他公司多次向通号云南投资有限公司反应，但弃土仍然倾倒于化城居委会红山集体林地内，他们还专门向通号云南投资有限公司发过函。化城社区二期项目的建设弃土一共有60万方左右的弃土。
3、被告人的供述及辩解。
（1）被告人周某某的供述及辩解。证实：2010年9月至今他在马金铺街道综合行政执法大队工作，其中2010年9月到2013年任副大队长，主持大队工作，2013年大队改为中队后一直任中队长，负责中队工作。高新区综合行政执法大队与马金铺街道综合行政执法中队属于业务指导关系，马金铺街道综合行政执法中队是马金铺街道办事处的下属部门。
2010年成立马金铺街道综合行政执法大队时，高新区管委会下发了一个文件，其中规定了编制和工作职责。2013年高新区综合行政执法局改为高新区综合行政执法大队后，他们改为执法中队，对应高新综合执法大队成立了三个分队，一分队对应大队的规划中队、文化卫生中队；二分队对应大队的劳动安全中队；三分队对应大队的城管中队。
对弃土（渣土）的管理一是掌握辖区内动工项目底数，动工时间；二是工程弃土是哪家公司负责运输、运到哪个地方、沿路是否安排保洁人员进行保洁；三是要求运输方到高新区综合行政执法大队办理相关手续，但在马金铺辖区一直没有见过按照规定办理的相关的合法手续，高新区综合执法大队也没有给过街道执法中队如何处置的意见。
为了运输渣土的事，他们还打过电话给城管中队的吴涛、赵杨，吴涛他们下来马金铺，叫他们扣车，他们也扣过车，但扣了无法处理，因为没有法律文书，还被对方举报过。
对“化城二期项目”工程弃土的监管情况是他们在2014年1月3日发现在马金铺化城红山堆放渣土，他们下过限期整改通知书给刘某，同年9月2日、8日也下过，2015年1月5日和2月也分别下过限期整改通知书，但都没有制止住倒土。期间他们还采取了以下措施：第一、向街道报告过化城红山堆放渣土的情况，街道领导只要求制止，但没有具体措施；第二、督促社区制止倒土；第三、他们还与社区联合排了值班表专门值守，断过运土道路、堵过车，多次约谈刘某、杨某要求停止倾倒弃土的行为办理相关手续。
发现化城红山倾倒弃土时他们就积极地采取下发限期整改通知书，责令当事人停止倾倒弃土的行为，并要求倾倒弃土方（刘某）办理相关的合法手续，对已经倾倒的工程弃土进行恢复治理。曾多次约谈刘某、杨某要求停止倾倒弃土行为。向化城社区居委会也下达限整改通知书，督促社区加强管理制止倾倒弃土行为。
他们及时并多次向街道党工委和办事处报告后，一直没有安排具体的处置措施和指定倒土的地点。
按照昆明市综合行政执法局下发的关于建筑垃圾处置管理的有关规定，对建筑垃圾处置要办理相关手续。但马金铺辖区的工程建设弃土一直没有规范，他们中队也没有对违规处置建筑垃圾的相关法律文书，对渣土（弃土）的监管只限于管管“三池一设备”和路面的保洁。
街道向呈贡区城管局发函，认为这块地是在呈贡区未托管的18.42平方公里范围内，应当由呈贡区管。
（2）被告人方某某的供述及辩解。证实：他是2010年10月马金铺综合行政执法中队招聘工作人员被录用的，2012年中队成立三分队担任副分队长，2013年任三分队的分队长。三分队的工作职责是整治小广告、建筑工地（按照文明施工）、渣土的出土点、倒土点、运输路线、路面泼洒等。
对建设工地建筑垃圾的监管，按正常程序是一个建设项目开工前必须有保洁责任书、出土审批手续、有资质的运输企业、有接纳地点、运输线路、运输车辆必须有处置备案卡才可以运输渣土。对于运到黑土场的，他们可以吊销运输资质和扣留车辆，对黑土场可以进行罚款处理。他是2013年负责三分队工作后，通过学习才知道有这些规定的。但在实际工作中，对建筑工地没有工程弃土手续的他们要求工地办理工程弃土和外运手续，习惯了以往只管管路面清洁的做法，他们分队一直没有办理过违规运输渣土方面的案子。在马金铺地界上的工地都没有见过这些渣土方面的手续，时间长了也就习以为常了。
2014年1月，他们发现路上有红土，顺着路巡查到红山，经走访村民得知是刘某承包的，他们向刘某下了限期整改通知，去问过通号公司是否有手续，通号公司说正在办理，并把情况及时向中队长作了汇报，之后他们就只注重路面的保洁。2014年9月他们发现红山还在倒土就通知杨某，刘某到中队做了笔录，并对两人下了限期整改通知书。期间他们用执法车堵过两次路、断过一次路，断了一两天时间，中队还排过班在路口值守，同街道领导一起到社区开会，要求社区制止倒土，但这些措施没有制止住刘某、杨某的倒土行为。
4、《云南云林司法鉴定中心司法鉴定意见书》云林司法鉴定中心（2015）林检字第47号。证实：杨某在昆明市高新区马金铺街道办事处化城社区居委会红山占用土地合计124.656亩（其中水土保持林6.992亩，果树林4.898亩，农地112.766亩），调查范围内原林木蓄积6.538立方米。
5、电子数据。证实：侦查人员讯问时无非法取证情况。
本院认为，被告人周某某、方某某作为国家机关工作人员，在任职期间未认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，二人的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立。根据本案证据，马金铺街道办事处综合行政执法大队(后为中队)接受高新区综合执法行政局业务指导，在辖区内行使规划、土地、环保等多项综合行政执法监察职能，被告人周某某、方某某分别担任马金铺街道办事处综合行政执法中队中队长、马金铺街道办事处综合行政执法中队三分队分队长，二人在杨某、刘某擅自将昆明高新区2013年城市棚户区改造（化城社区）项目二期的建筑工程弃土拉运至在昆明市呈贡区马金铺街道办事处化城社区居民委员会第五居民小组承包的红山350亩土地上进行倾倒填埋、堆放平整时，虽然采取了一定的措施予以整治，但是并未完全按照岗位职责要求履行职责，采取措施不得力，致使农用地大量被损坏，给国家和人民造成重大损失，二人的行为已经构成玩忽职守罪，因此，周某某、方某某关于二人不构成犯罪的辩解本院不予采纳。周某某、方某某经电话通知到案后，如实供述了主要的犯罪事实，二人系自首。结合本案证据，周某某、方某某犯罪情节轻微，可以对二人免予刑事处罚。据此，为维护国家机关的正常管理活动，惩罚玩忽职守犯罪，根据被告人犯罪的事实、性质、情节以及对社会的危害程度等，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人周某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人方某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向云南省昆明市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 马兴东
人民陪审员 李宏伟
人民陪审员 陆 艳
二〇一七年十二月十九日
书 记 员 祝俊丽