湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终808号
上诉人（原审被告）：湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河大鹏路。
法定代表人：段伟长，县长。
委托诉讼代理人：田灿，湘潭县安全生产监督管理局副局长。
委托诉讼代理人：胡学军，湖南康泰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：湘潭县盛家山煤矿，住所地湘潭云湖桥镇清风村盛家山组。
法定代表人：肖继五，董事长。
委托诉讼代理人：胡军辉，湘潭县盛家山煤矿法律顾问。
委托诉讼代理人：饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师。
原审被告：湘潭市人民政府，住所地湖南省湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人：谈文胜，市长。
委托诉讼代理人：黄要红，湘潭市安全生产监督管理局干部。
原审被告：湘潭县云湖桥镇人民政府，住所地湘潭县云湖桥镇七里铺。
法定代表人：彭光宇，镇长。
委托诉讼代理人：杨铁强，湘潭县云湖桥镇司法所所长。
上诉人湘潭县人民政府（以下简称“县政府”）因与被上诉人湘潭县盛家山煤矿（以下简称“盛家山煤矿”）、原审被告湘潭市人民政府（以下简称“市政府”）、湘潭县云湖桥镇人民政府（以下简称“云湖桥镇政府”）请求确认强制关闭行为违法一案，不服湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初81号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
盛家山煤矿向原审法院起诉称，从市政府作出的《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》《市政府办公室关于推进煤矿关闭退出的实施意见》《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》等相关文件、中国湘潭政府门户网、湘潭传媒网的相关报道及云湖桥镇清风村委会出具的证明，可以证明三被告对盛家山煤矿作出了关闭行政行为。请求人民法院依法确认三被告作出的关闭盛家山煤矿行政行为违法。
原审法院认定事实：盛家山煤矿成立于1989年11月15日，于2012年5月9日在工商部门换发了营业执照，经营范围被限定为“煤矿技改（不得从事煤炭开采业务）”。其安全生产许可证有效期限为2008年3月31日至2011年2月4日。2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），对加强全省煤矿安全生产工作进行了安排部署。2014年6月16日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》，以加快我省落后小煤矿关闭退出，推进煤矿安全治本攻坚。2014年7月31日，市政府办公室下发《关于印发〈湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案〉的通知》（潭政办发[2014]41号），成立全市落后小煤矿关闭退出工作领导小组。2014年9月19日，市政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），盛家山煤矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室对市政府作出《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》，同意了市政府上报的总体方案等。2014年10月16日，市政府作出潭政办发[2014]60号《市政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》，该实施意见指出各有关县、区要按照“一矿一套班子”的要求，成立关闭退出工作组，其附件《湘潭市煤矿关闭退出工作联点督导组名单》中具体明确了由湘潭县派出工作组，县长任组长，并要求力争于2014年10月底前关闭盛家山煤矿。2015年10月31日，根据县政府的要求，云湖桥镇政府组织云湖桥镇清风村委会及相关人员对盛家山煤矿井口实施强制封闭。
另认定，2015年12月14日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室向湘潭市关退办下发《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号），该通知指出：“省抽查验收组抽查了你市湘潭县联营煤矿，发现湘潭县人民政府没有依法作出关闭决定，没有签订关闭协议，仅封闭了井口，验收不合格。据了解，你市湘潭市楠竹山煤矿、盛家山煤矿和湘潭鸿泰宇矿业公司一矿等拟关闭的煤矿也存在同样问题”。
原审法院认为，本案争议的焦点有：（一）市政府、县政府、云湖桥镇人民政府是否为本案适格被告。本案中，市政府召开会议及作出的相关文件，系根据国家、省政府加强煤矿安全生产工作和落后小煤矿关闭退出有关文件的精神和要求，对全市该项工作任务进行安排和部署，未对盛家山煤矿的关闭作出实质性的行政行为，因此市政府不是本案适格被告。同时，根据盛家山提交的云湖桥镇清风村委会证明进行调查、核实，云湖桥镇政府是根据县政府的要求安排相关人员对盛家山煤矿井口进行强制封闭，云湖桥镇政府亦不是本案适格的被告。《湖南人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》《湘潭市煤矿关闭退出方案》及《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》均明确县级人民政府是落实煤矿关闭退出的责任主体，县政府虽然没有对盛家山煤矿作出书面的关闭决定，但却对盛家山煤矿具体组织实施了强制关闭的行政事实行为，因此，县政府应为本案适格的被告。（二）县政府强制关闭盛家山煤矿的行政行为是否合法。根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，盛家山煤矿已被列入应当关闭的煤矿。县政府作为落实煤矿关闭责任的主体，有权依照法律法规对盛家山煤矿进行关闭。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。据此，县政府强制关闭盛家山煤矿本应当按照法定程序进行，但县政府未依照法律规定对盛家山煤矿作出关闭决定的情况下，径直采取封闭矿井等行为，事实上实施了对盛家山煤矿的强制关闭。因此，县政府强制关闭盛家山煤矿的行政行为程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第三项之规定，判决：一、确认县政府强制关闭盛家山煤矿的行政行为违法；二、驳回盛家山煤矿对市政府、云湖桥镇政府的起诉。案件受理费，予以免收。
县政府不服原审判决上诉称：1.原审判决认定事实错误。县政府没有直接对盛家山煤矿实施封堵措施，县政府未针对盛家山煤矿的矿井封堵作出任何行政决定或行政命令，也未授权其他组织或者个人采取封堵行为。2.相关基层组织因公共安全需要对盛家山煤矿的矿井采取封堵的临时措施，尚不属于法定的行政强制关闭行为，原审对本案的定性及法律适用错误。因盛家山煤矿的矿井存在重大安全隐患，无人管理，可能危害公共安全，当地基层组织依照相关规定对其采取封堵矿井的临时措施，不应当定性为关闭。云湖桥镇政府对辖区内的煤矿负有相应的监管职责，其基于公共安全考虑对盛家山煤矿的矿井采取封堵措施，属于其职责范围。临时封堵的安全保障措施，不属于强制关闭行为，原审适用行政强制法不当。3.原审法院审理程序存在瑕疵。原审法院依职权调取的证据，应当作为证据使用。请求撤销原审判决，驳回盛家山煤矿的诉讼请求。
盛家山煤矿辩称：1.县政府有相关的法定职责，专门成立了领导班子并召开了相关会议，具体实施了关闭盛家山煤矿的行为。2.盛家山煤矿本身就是技改企业，没有进行生产，不存在县政府所称存在重大安全隐患的问题。请求维持原审判决。
市政府陈述称：1.市政府未对盛家山煤矿作出关闭决定，也未对煤矿实施强制关闭行为，更未与本案其他当事人共同作出关闭行为。一审认定事实清楚，市政府不是本案的适格被告。2.根据国务院和省政府加强煤矿安全生产、淘汰落后产能的相关产业调整政策，盛家山煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象。请求维持原审判决。
云湖桥镇政府陈述称：云湖桥镇政府没有关闭煤矿的法定职责，没有实施关闭行为。盛家山煤矿向县政府提交了关闭申请，领走了200万元奖励金。煤矿所在地的村委会系基于安全考虑采取了封堵矿井的措施。
本案在本院二审过程中，县政府提交了一组证据：证据1.盛家山煤矿关闭退出申请书；证据2.盛家山煤矿领取200万元煤矿关停奖补金的借据。上述证据拟证明县政府没有对盛家山煤矿进行关闭，盛家山煤矿系自愿退出，并领取了相应的补偿。
盛家山煤矿质证称，对证据的真实性没有异议，但对证据的关联性、合法性有异议，不能达到县政府的证明目的。本案起诉的是2015年10月31日的封堵矿井的行为违法，之后双方对关停行为的协商事实不能改变之前行为的性质。上述证据不属于新的证据，县政府在2016年1月11日就有这份证据，但其未在原审中提交，超过了法定期限，不具有合法性，不能作为二审新证据采信。
云湖桥镇政府质证称，对上述证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。
市政府未发表质证意见。
本院经审查认为，县政府提交的上述证据不符合二审新的证据的要求，且与本案事实的认定没有关联性。在本次审理中，对县政府提交的上述证据不做证据采纳。
盛家山煤矿、云湖桥镇政府、市政府在二审中均未提交新的证据。各方当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案二审争议的焦点是：一、本案被诉具体行政行为的性质及该行为是否违法。二、本案被告是否适格。
关于本案被诉具体行政行为的性质及该行为是否违法的问题。根据市政府的请示和湖南省人民政府的复函，盛家山煤矿被列入湘潭市2014年应关闭退出煤矿。县政府依据市政府关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见，系落实煤矿关闭退出的责任主体，且县政府组织相关部门对盛家山煤矿矿井进行封闭。实质上是县政府依政策关闭盛家山煤矿，对其作出了强制关闭的行政事实行为，该行为严重违法。首先，《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》《湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定，再签订关闭协议，还明确了具体落实时间，但事实上，以上步骤均未到位。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，因行政机关未作出关闭决定，没有进行催告，剥夺了相对人陈述和申辩的权利，又因未与盛家山煤矿签订关闭协议进行补偿，直接强行封矿，侵犯了盛家山煤矿的财产权，故本案被诉具体行政行为不仅程序违法，且实体上也违反了相关法律和政策规定，处理亦不公，与行政合理性原则相悖。再次，县政府主张为了公共安全需要对盛家山煤矿实施强制封闭的临时措施的理由，与事实不符，不能成立。一是县政府、云湖桥镇政府封闭盛家山煤矿矿井，是为落实关闭政策，而非临时封闭。二是即使存在安全隐患，县政府、云湖桥镇政府亦应当通过法定程序予以确认后才能做出相应的行政行为。县政府、云湖桥镇政府未经法定程序予以确认，径直封闭盛家山煤矿矿井，亦缺乏事实和法律依据。综上，对盛家山煤矿关于确认本案被诉具体行政行为违法的诉讼请求，应予支持。
关于本案被告是否适格的问题。县政府依据市政府关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见，系落实煤矿关闭退出的责任主体。且根据封闭井口相关的新闻资料、照片以及《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号）等证据，足以证明县政府组织云湖桥镇政府等相关部门对盛家山煤矿的矿井进行了强制封闭。故县政府、云湖桥镇政府共同实施了强制封闭盛家山煤矿矿井的行政事实行为，县政府、云湖桥镇政府均系本案的适格被告。但是在本案原审判决驳回盛家山煤矿对云湖桥镇政府的起诉后，盛家山煤矿并未就此提出上诉，且答辩请求维持原审判决，系盛家山煤矿对自己权利的处分，本院二审予以确认。本案中，无证据证明市政府亦参与了封闭行为，故其不是本案适格被告，原审驳回盛家山煤矿对市政府的起诉，并无不当。县政府上诉称其不是本案被告的理由不能成立。
综上所述，湘潭县人民政府的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由湘潭县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭志刚
审 判 员 刘登辉
审 判 员 欧阳卓
二〇一八年一月十七日
法官助理 沈 雅
书 记 员 周 杰