广东省佛山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤06民终4958号
上诉人（原审原告）：广东省佛山市顺德区伦教街新民股份合作经济社，住所地广东省佛山市顺德区伦教街道科甲路**号。
负责人：卢少波。
委托诉讼代理人：陈小惠，广东永惠忠律师事务所律师。
委托诉讼代理人：朱晓明，广东永惠忠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区伦教街常教社区居民委员会，住所地广东省佛山市顺德区伦教街道新丰路32号。
负责人：区镜添。
委托代理人：何东明，广东伦教律师事务所律师。
委托代理人：何展涛，广东伦教律师事务所律师。
上诉人广东省佛山市顺德区伦教街新民股份合作经济社（以下简称新民股份社）因被上诉人佛山市顺德区伦教常教社区居民委员会（以下简称常教居委会）确认合同无效纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606民初4544号民事判决，向本院提起了上诉。本院于2016年7月14日立案后，依法组成合议庭于2016年10月24日公开开庭进行审理，上诉人新民股份社的委托诉讼代理人陈小惠、朱晓明，被上诉人常教居委会的委托诉讼代理人何展涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
新民股份社上诉请求：撤销（2016）粤0606民初4544号民事判决书；改判确认《关于新民村征用新民股份社土地作开发大成工业区的面积调整协议书》无效；本案一、二审诉讼费用由常教居委会承担。事实和理由：一、一审判决认定事实不清。（一）一审认定涉案合同没有实际履行有误。
一审对涉案的《关于新民村征用新民股份社土地作开发大成工业区的面积调整协议书》（以下简称《协议书》）是否履行的问题，庭审中作为问题之一进行审查。对此，新民股份社已明确表示，在《协议书》中约定未征用应当归还的土地常教居委会未予归还，即常教居委会应归还52.15亩土地给新民股份社的义务并未履行。而在应当归还的土地中，已在《协议书》中载明抵减城南住宅小区土地40.81亩一项已予履行。该两地块已实际由常教居委会违法征用和使用，只是土地被征用后具体的土地使用人及土地权属变更状况，新民股份社一直无法知悉。可见，涉案地块已被违法征用和使用，涉案《协议书》除约定归还土地一项未履行外，其余部分均已履行。一审断章取义，认定涉案《协议书》未履行，明显有误。
（二）一审判决认定常教居委会并没实际征用涉案土地及无证据证明常教居委会改变涉案土地的用途和权属明显错误。
涉案《协议书》是新民村民委员会征用新民股份社土地后，对所征用的土地作出面积调整约定。从涉案《协议书》的内容可知，常教居委会在签订《协议书》之前，已实际征用并使用新民股份社的涉案土地，该《协议书》足已证明常教居委会违法征用及使用新民股份社涉案土地的事实，因此，一审判决认定常教居委会没有征用新民股份社的土地完全背离事实。常教居委会（新村民委员会）虽并非《土地管理法》规定的合法征地主体，但并不能因此改变常教居委会征用新民股份社土地行为违法的事实，更不能因此否认常教居委会已实际违法征地的事实。因此，一审认定“被告并没有实际征用原告土地”，明显错误。因涉案用地被违法征用，新民股份社一直无法知悉情况，为此，新民股份社的众多村民为维护农村集体资产利益，多年来不断到各级党政机关上访寻求解决。直至2015年7-8月间，经上级政府部门的协调，常教居委会才向新民股份社移交部分资料，用于审计及审核。但移交的资料中，关于涉案的用地，除了本案的关于面积调整的《协议书》外，并无关于两地块的征地协议及相关征地手续的相关文件，相关行政部门也不予配合提供。新民股份社最后选择申请信息公开以获取用地信息及资料，但在一审开庭时，相关行政管理部门尚未向新民股份社公开所申请的土地信息。对该申请信息公开的情况，新民股份社专门向一审法院提交了《关于涉案用地状况的说明》，并告知已申请信息公开。然一审法院全不予理会，在明知新民股份社对涉案用地信息已申请信息公开，竟赶在信息公开法定期限届满前匆忙下判，寻此机会编造新民股份社“没证据证明涉案土地的权属发生改变及常教居委会改变了土地用途”的理由，从而驳回新民股份社的诉求。2016年5月30日，新民股份社收到佛山市顺德区国土城建和水利局的顺建息开（2016）100号《政府信息公开答复书》。该答复书列出了涉案用地的顺国征字（1994）561号、562号、563号、565号《关于同意使用土地的批复》及顺国征字（1997）010号、023号《关于同意征用土地的批复》。上述六宗用地批复文，足以证明常教居委会实际征地的事实，并证明涉案土地权属已发生变动，土地用途也发生了改变。因此，一审判决认定涉案土地未发生权属变动及改变土用途明显有误。二、关于涉案《协议书》的性质及效力。常教居委会（新民村民委员会）并非《土地管理法》规定的合法征地主体，也非行政机关，但常教居委会却实际征用了新民股份社的土地，并签订征地协议及调整面积的《协议书》。该征地协议及《协议书》明显不符合土地管理法规定的合法条件，不是合法有效的征地行为。毋庸置疑，常教居委会签订涉案用地相关的征地协议及《协议书》均不产生土地管理法规定的征地的法律后果，其性质虽不属于土地管理法规定的征地合同的性质，但不能以涉案《协议书》不符合征地合同性质为由，而否定涉案《协议书》的存在，更不能借此掩盖其违法性。涉案《协议书》以征地为内容的协议，性质属民事合同。本案为确认合同无效纠纷案，对以“征地”为内容的民事合同的效力，法院理应作出审查和评判。但一审判决对《协议书》的效力竟无作出只言片语的评判，刻意回避。一审法院明知涉案《协议书》违法，却不作出认定合同无效的判决，且不说其是否故意偏帮常教居委会，但客观上已怂恿常教居委会违法。关于《协议书》的效力，应认定无效。理由：（一）常教居委会违反《村民委员会组织法》超越职权、无权签订的《调整协议书》存在内容、程序违法。（二）该征地及面积调整为涉及村民利益的重大事项，未依《广东省农村集体资产管理条例》及《广东省农村集体经济组织管理规定》履行法定程序，不具合法性。（三）涉案征地事项及《协议书》违反《土地管理法》及《广东省征地管理规定》的规定，规避征地法定审批手续，未进行征地公告及补偿安置，《协议书》的内容明显不具合法性。以上可见，涉案征地事项和《协议书》已违反强制性法律规定，《协议书》无效的理由和依据是充分的，但一审却不对《协议书》的效力作出评判，一审判决明显有误。三、一审判决适用法律不当。（一）常教居委会签订的以征地为内容的民事合同，其内容违反《土地管理法》及《广东省征地管理规定》关于征地的强制性规定，而一审却以新民股份社及常教居委会双方均非行政机关及合同性质不是土地管理法规定的征地合同，而不适用《土地管理法》及《广东省征地管理规定》，明显适用法律不当。（二）常教居委会超越其管理职能进行违法征地，明显违反《村民委员会组织法》的规定，属超越职能及无权的民事行为，该行为不具合法性。而且常教居委会公然违反顺府发（1992）25号《关于统一征地和土地有偿使用的暂行规定》中关于“统一征地”的规定，常教居委会违法征地行为属于该规定中“一律无效”的范畴。一审认为超越职权不是合同无效的条件，不予审理，其判决理由明显不当。（三）该征地事项及《协议书》，未履行法定程序，违反《广东省农村集体管理条例》的规定，一审也未予适用，明显不当。以上可见，征地事项及《协议书》，已违反强制性的法律规定，应当适用《土地管理法》、《广东省征地管理规定》、《村民委员会组织法》、《广东省农村集体资产管理条例》、《关于统一征地和有偿使用的暂行规定》等规定，确认涉案协议书无效，一审判决不适用上述规定，明显不当和错误。一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误。请求依法撤销一审判决，并应改判确认涉案协议书无效。
常教居委会辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。二、涉案协议并不是征用、征收土地的行为，新民股份社一审提交的证据不能证明涉案协议将土地的权属、土地性质变更，新民股份社的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
2016年3月30日，新民股份社向一审法院提起诉讼，请求判令：确认《协议书》无效，诉讼费用由常教居委会负担。一审法院认定事实：2001年4月16日，顺德市伦教镇新民村民委员会（以下简称新民村委会）与顺德市伦教镇新民村股份合作社签订《关于新民村征用新民股份社土地作开发大成工业区的面积调整协议书》一份，约定：一、95年新民管理区经上级批准在大成围规划开发一个工业区，面积250亩。第一期规划占地面积117.25亩。其中：股份社103.37亩，管理区河涌9.13亩，管理区农科站4.75亩。经双方研究，为便于今后管理，南边管理区土地调给股份社使用。所以这次征用股份社土地92.56亩（原面积103.37亩减除龙洲路以南管理区10.81亩）。二、2001年4月15日因城镇总体规划修编，该工业区改为商住区。该工业区按现有规模保持不变，现有工业区规模65.1亩，所以余下的52.15亩归还股份社使用。三、由于村委会于98年开发城南区住宅小区需用土地面积40.81亩，尚未向股份社办理征地手续，在这次调整扣除住宅用地40.81亩，余下的面积11.34亩作以后调整解决。
另查明，2001年8月13日顺德市民政局作出《关于同意撤销新民、北海村委会和伦教居委会设置常教居委会的批复》，同意伦教镇人民政府撤销新民村民委员会、北海村民委员会和伦教居民委员会，设置常教居民委员会。常教居民委员会管辖原新民村民委员会的区域。
一审法院认为，本案争议焦点在于，涉案《协议书》是否无效，围绕上述争议焦点分析如下：
一、涉案《协议书》的性质。
新民股份社主张涉案合同为征地合同。而根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定签订的征用、征收土地合同带有强制性，合同双方并非平等主体，亦非双方自愿协商的结果，故涉案合同性质不是《中华人民共和国土地管理法》所规定的征用、征收土地合同。
另，若涉案合同为征地合同，则属非平等主体之间的纠纷，并不适用平等主体的民事诉讼程序进行审理。新民股份社在民事诉讼中要求审查非平等主体的征地合同效力，明显存在逻辑上的矛盾。
二、涉案《协议书》是否无效。
涉案《协议书》为平等民事主体的民事合同，因此要判定该合同是否无效，应依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定对涉案《协议书》予以审查。依《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
新民股份社于本案中以涉案合同签订违反法律规定及常教居委会超越职权签订合同为由要求确认合同无效。一审法院围绕新民股份社的主张分析如下：
一、是否违反法律、行政法规的强制性规定。
涉案《协议书》内容中虽有“征用土地”的表述，但签订合同的双方当事人均非行政机关。新民股份社亦称涉案合同并没有实际履行，现亦无证据反映因涉案合同使相关土地权属发生直接改变。即新民股份社土地并没有因《协议书》而被征用。新民股份社认为《协议书》违反土地管理法的强制性规定，但《协议书》的性质不是《中华人民共和国土地管理法》所规定的征用、征收土地合同，常教居委会并没有实际征用新民股份社土地，新民股份社也没有举证证明常教居委会改变了涉案土地的用途，故新民股份社主张合同无效理由不成立。
另，股份社章程是村民自治的村规民约，不属于《中华人民共和国合同法》所指的法律、行政法规。新民股份社以违反股份社章程要求认定合同无效，不符合法律规定，依法不予以支持。
二、常教居委会超越职权签订合同是否导致合同无效。
如前所述，常教居委会是否超越职权并不属于确认合同无效的条件。由于本案审理的仅为确认合同是否无效，对不属于认定合同无效条件的事项，依法不予审理。
综上所述，新民股份社主张《关于新民村征用新民股份社土地作开发大成工业区的面积调整协议书》无效的理由，缺乏法律和事实依据，一审法院依法不予支持。
依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：驳回新民股份社的诉讼请求。本案受理费50元（已减半），由新民股份社负担。
新民股份社在二审期间提交了如下证据：1.顺建息开（2016）100号政府信息公开答复书及附件，拟证明常教居委会以其下设机构新民企业办公室的名义办理用地手续，并获批准。该土地实为新民股份社所有，常教居委会未履行法定用地手续，该用地违法。2.土地使用权转让合同书（五份），拟证明1994年-1997年间，原新民管理区办公室违法出让新民股份社的土地。3.土地使用权转让合同书（三份），拟证明1999年-2000年间，原新民村委会违法出让新民股份社的土地。4.顺建息开（2016）136号政府信息公开答复书及附件，拟证明常教居委会已实际出让新民股份社土地，并已改变权属人。5.顺府发（1992）25号《关于统一征地和土地有偿使用的暂行规定》，拟证明顺德市政府对建设用地有明确规定6.顺建息开（2016）213号政府信息公开答复书及建设用地协议书（四份），拟证明常教居委会作为被用地单位以下设机构新民企业名义办理大成围土地用地手续，将大成围土地用于项目建设，但没有给予新民股份社补偿。常教居委会已改变新民股份社的土地权属，侵害新民股份社的土地所有权。7.新民住宅小区商品房统建销售合同（两份），拟证明常教居委会占用新民股份社的土地建商品房销售，没有给予新民股份社土地补偿。
新民股份社所提交的证据1至证据6系政府公开信息材料，其真实性可予以确认，但上述证据以及证据7并不能证明本案双方当事人合同无效，故本院对新民股份社所主张的证明内容不予采信。
本院在二审中，另行要求新民股份社提交了佛山市顺德区国土城建和水利局出具的顺建息开（2016）133号《政府信息公开答复书》。本院对该证据的真实性予以确认。
常教居委会在二审中未提交新证据。
经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院另查明，应新民股份社公开“佛山市顺德区伦教街道新民股份合作社城南区住宅小区、大成工业区用地批文”的要求，佛山市顺德区国土城建和水利局出具了顺建息开（2016）100号《政府信息公开答复书》，该答复书所附附件为：1.顺国征字（1994）561号、（1994）562号、（1994）563号、（1994）565号《关于同意使用土地的批复》共四份，该四份批复均为原顺德市规划国土局于1994年12月17日批复同意伦教镇新民企业办公室使用伦教新民管理区土地作为兴办企业建设厂房用地。2.顺国征字（1997）010号《关于同意征用土地的批复》，该批复系原顺德市规划国土局于1997年2月19日批复同意伦教国土管理所征用伦教镇新民股份社位于龙州路测工业区内的土地。3.顺国建字（1997）023号《关于同意征用土地的批复》，该批复系原顺德市规划国土局批复同意伦教镇国土管理所征用伦教镇新民、荔村两股份社位于广珠西南区内的土地。
应新民股份社公开征地补偿安置协议及支付凭证的信息的要求，佛山市顺德区国土城建和水利局出具了顺建息开（2016）133号《政府信息公开答复书》。在该答复书中，佛山市顺德区国土城建和水利局表示同意公开顺国建字（1997）023号及顺国征字（1997）010号批文涉及的征地补偿协议，附件中涉及本案有关土地的征地补偿协议有两份：1.用地单位为伦教镇国土管理所与被征地单位为顺德市伦教镇新民管理区新民股份合作社于1997年3月15日签订的《建设用地协议书》，建设项目为城南商住区，所涉土地为伦教镇新民管理区股份社位于广珠路西温斗围地段的42.411亩。2.用地单位为伦教镇国土管理所与被征地单位为顺德市伦教镇新民管理区新民股份合作社于1997年1月9日签订的《建设用地协议书》，建设项目为华南饲料厂，所涉土地为伦教镇新民管理区位于新民工业区地点的10.13亩。
本院认为，本案是确认合同无效纠纷。新民股份社在诉讼中以原新民村委会与新民股份社签订的涉案《协议书》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”为由请求确认涉案《协议书》无效。本院认为新民股份社所提出的请求确认涉案《协议书》无效的事由并不成立，具体分析如下：
第一，关于新民股份社以原新民村委会违反《中华人民共和国土地管理法》以及其他行政法规的规定，签订涉案《协议书》进行征地为由主张涉案《协议书》无效的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，征收土地是经法定程序批准，并由县级以上地方人民政府组织实施的行政行为。原新民村委会并非是法律规定的组织实施征收的主体，其不可能组织实施征收土地，故双方所签订的涉案《协议书》并不是《中华人民共和国土地管理法》所规定的征收土地行为。其次，从佛山市顺德区国土城建和水利局所公布的《政府信息公开答复书》的内容及其所附的政府的有关批复内容来看，新民股份社提出的涉案《协议书》中所涉及的土地早在涉案《协议书》签订之前已经批准并由政府组织进行了征收，且新民股份社作为被用地单位还和政府有关部门就所涉土地签订了《建设用地协议书》，故对于涉案土地的征收行为实际组织实施者是人民政府，并非原新民村委会。最后，涉案《协议书》虽然使用了“征用”等用语，但从涉案《协议书》内容看，并不是原新民村委会对土地进行征收。同时，从上述佛山市顺德区国土城建和水利局所公开的文件看，涉案《协议书》调整的所谓“征用”的土地早在1994年和1997年已经被批准征收，2001年4月16日所签订的涉案《协议书》中所谓的“调整”，只不过是原新民村委会与新民股份社对已经人民政府批准征收的土地情况的一个确认，所涉土地的征收效果并非因涉案《协议书》而发生。因此，新民股份社提出的该无效事由并不成立，本院不予支持。
第二，关于新民股份社以涉案《协议书》未经过法定程序由成员代表大会表决通过为由主张涉案《协议书》无效的问题。对此，本院认为，一方面新民股份社并未提交证据证明涉案《协议书》所涉内容未经过法定程序由成员代表大会表决通过；另一方面，新民股份社与原新民村委会虽然性质不同，但属于同一地域内的村集体组织，新民股份社的集体经济组织成员与原新民村委会的村民成员在人员构成上基本相同，在新民股份社与政府部门就征收的有关土地先签订了《建设用地协议书》，后才与原新民村委会签订涉案《协议书》，且在涉案《协议书》已经签订了多年的情况下，新民股份社却提出原新民村委会签订协议未经成员代表大会表决，明显违背了诚实信用原则；因此，新民股份社提出的该无效事由并不成立，本院不予支持。
第三，关于新民股份社以原新民村委会违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，超越村委会职能签订涉案协议，故涉案协议应无效的问题。对此，本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。而《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条仅规定了村民委员会的性质，并不属于效力性强制性规定，故新民股份社以此主张涉案《协议书》无效显然于法无据，本院不予支持。
综上所述，新民股份社主张涉案《协议书》无效的理由均不成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由广东省佛山市顺德区伦教街新民股份合作经济社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘建红
审 判 员 郑正坚
代理审判员 吴媛媛
二〇一六年十一月八日
书 记 员 许佩珊
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