威海市环翠区人民法院
行 政 判 决 书
（2011）威环行初字第37号
原告刘德彬。
委托代理人林洪祥。
被告威海市水利局。
法定代表人徐承峰。
委托代理人邵亮。
原告刘德彬诉被告威海市水利局水利行政处罚一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告刘德彬及委托代理人林洪祥，被告委托代理人邵亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2011年12月7日作出威水罚字（2011）第21号行政处罚决定书，决定给予刘德彬5万元罚款的行政处罚。被告向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
1、被告实施行政查处工作人员执法证件两张，证明实施处罚的人员具备处罚资格；
2、2011年10月31日对原告刘德彬作出的水事调查笔录一份；2011年11月4日对砂场厂主林乐东作出的水事调查笔录一份，证实被查处的砂场进行的采砂行为属于非法采砂，原告在非法采砂现场实施运砂行为；
3、现场勘验笔录及平面视图一份，证明非法采砂现场的位置、开采区域；
4、查封（扣押）决定书一份，证明被告按照程序和法律规定扣押工程车后向原告下发的决定书，原告签字确认；
5、威海市水利局送达回证一份，证明被告按照法律规定向原告下发了行政处罚决定书一份，原告接收程序合法；
6、照片六张，其中两张是2011年10月27日在非法采砂现场拍照的原告的工程车，另外两张证实在黄垒河小观镇许家村河道治理范围内树立的严禁非法采砂的石碑。剩余两张照片证明黄垒河小观镇许家村河道治理范围内。被告张贴的告示要求严禁非法采砂。
法律依据：《山东省实施﹤中华人民共和国水法﹥办法》第四、二十八、三十七条。《山东省人民政府办公厅关于印发全省河道采砂专项整治行动方面的通知》、《关于汛期全省禁止河道采砂的通知》。《威海市人民政府专题会议纪要（2010）第65号》，《威海市人民政府办公室督办通知》。
原告诉称，2011年10月27日中午12时许，原告在文登市和乳山市交界处的黄垒河----
浪暖大桥南一处砂场，花费700元购买了一车砂，原告驾驶鲁＊＊＊＊**斯太尔车从砂场向外运输时，被告查封（扣押）原告鲁＊＊＊＊**斯太尔车和原告的驾驶证及登记在伯玲名下的行驶证。2011年12月7日，被告作出了威水罚字（2011）第21号水行政处罚决定书，决定给予原告5万元罚款的行政处罚。原告并未进行非法采砂，被告的上述行为从程序到实体都是违法的。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求撤销被告作出的威水罚字（2011）第21号行政处罚决定。原告向本院提供以下证据：
1、威水罚字（2011）第21号处罚决定书，证明被告对原告作出具体行政行为；
2、丁砂场2011年10月27日的出货单，证明原告花费700元购买了丁砂场的28方砂，原告第一次购买砂场的砂，与砂场是买卖关系；
3、道路运输经营许可证，道路运输证、车辆维护卡；
4、营业执照，证据3、4证明原告的车辆具有经营道路运输的合法资质。
被告辩称，被告对原告实施行政处罚证据充分、程序合法。为了贯彻执行山东省政府办公厅和威海市市政府关于治理河道非法采砂行为的决定，2011年8月，威海市水利局与公安局针对非法采砂行为实施了联合专项整治行动。2011年10月27日，市水利局与公安局组成的联合执法工作组在文登黄垒河小观镇许家村入海口处，查处到丁治中砂场正在实施采砂行为，现场查处到用于采砂的铲车和工程车各一辆。对砂场老板之一的林乐东和工程车车主刘德彬做了调查笔录，并做了现场勘验。根据《山东省实施﹤中华人民共和国水法﹥办法》第二十八条规定，在河道、湖泊等管理范围内从事采砂等活动的，应当向有管辖权的水行政主管部门申请领取河道采砂许可证。被告认为对于上述第二十八条规定的“从事采砂活动”，不应当仅作利用采砂船从河道中采砂的狭义理解，而应当作包括用铲车铲砂和用工程车运砂的广义理解。原告的工程车在法律规定的河道管理范围内从事运砂活动，应当了解砂场是否取得许可，属于合法或者非法采砂；而且在河道周围立有“严禁非法采砂”的标志。通过笔录和现场调查，该砂场没有取得采砂许可，工程车实施了运砂行为，属于“从事采砂活动”。因此，被告认定原告刘德彬实施的行为属于非法采砂，现场扣押原告非法采砂机具工程车一辆。随后，经威海市水利局研究，鉴于原告的行为破坏了经济秩序，侵害了国家利益，决定对原告实施行政处罚，并在处罚前口头告知刘德彬将对其实施行政处罚的内容。2011年12月7日，威海市水利局根据《山东省实施﹤中华人民共和国水法﹥办法》第三十七条的规定，对实施了非法采砂的工程车车主刘德彬下发了行政处罚决定，并交付原告。被告认为，第一、通过调查笔录、现场勘验笔录、现场照片等证据充分证明了原告实施了非法采砂行为；第二、《山东省实施﹤中华人民共和国水法﹥办法》规定了被告负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。第三、原告的行为严重侵害了国家利益，被告根据法律规定对其实施行政处罚是合法的。请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供证据1、2、3的真实性有异议，原告否认见过被告工作人员的执法证件，认为该证据与本案无关。对被告提交的证据2被告2011年10月31日对原告刘德彬作出的水事调查笔录，认为笔录时间原件中有改动痕迹，笔录保存在被告手中，被告可以随时添加内容，原告不清楚该笔录中记录的刘德彬与当事人的关系为雇佣关系，被告进行调查时没有出示证件，被告在调查中就定性了非法采砂，该调查笔录从程序到实体均不合法。对被告2011年11月4日对砂场场主林乐东作出的水事调查笔录，认为被告进行调查时没有出示证件，调查人员只有一人，调查时确认了是非法采砂，调查笔录中“扣你的车有意见没有”也没有具体车牌号和扣车时间，不能证明与本案有关，该两份笔录中均未告知被调查人有陈述权和申辩权，两份笔录均违法。对证据3现场勘验笔录及平面视图的意见为勘验笔录没有刘德彬的签名，没有砂场铲车和工程车的明细及牌照。提供的平面图表明丁治中砂堆和笔录中的于砂场相互矛盾，该笔录备注中没有工程车，现场勘验图也没有任何人员的签名，与本案没有关联性。证据4查封（扣押）决定书，认为该证据的当事人一栏中上面是丁治中（丁鲁明），而且丁治中有改动，下面签名是刘德彬，执法人员两个人的签名，与被告交给原告的不一致。从该决定书中看出被告查实的违法单位是丁治中，而不是原告，鲁******斯太尔车不是丁治中所有，证明该车辆不是违法单位的车辆，扣押错误。对证据5送达回证中记载：送达给原告20号处罚决定书，原告收到的是21号处罚决定书。证据6文字部分属于被告添加的，照片中没有，从照片中可以看出鲁******车停在道路上，而不是砂场现场，对被告添加的文字部分所称该车辆在丁治中砂场现场查处的有异议。对其他的文字部分原告不清楚，原告没有见过河道旁石碑和告示。
被告对原告质证意见的反驳意见为：原告陈述从未见过执法证件是不真实的，通过两份笔录可以看出被告在执法时，执法人员已经告诉被调查人其身份，出示了执法证件，只是笔录中没有记录。刘德彬的调查笔录中有原告刘德彬的签名，可以证实该笔录的真实性。原告陈述被告在笔录中确认非法采砂事实的行为，被告提交的笔录中证实了该采砂场没有采砂证，是属于非法采砂。原告陈述两份笔录中未告知有陈述和申辩权的问题，被告认为调查笔录只是对采砂现场事实情况的一个调查，而不是对当事人进行的处罚或其它强制措施。在调查笔录中无需告知陈述和申辩权的问题。原告所述的勘验笔录中于砂堆的问题，该笔录中所记录的“丁汝明砂场铲车一辆，工程车一辆”不是原告所认为的于砂堆。对证据4内容的问题，该证据中记录了所查封（扣押）的车辆名称和车牌号，并且有原告签名，证实了原告的工程车在非法采砂现场，该扣押行为也经过了原告的签字确认。被告所实施的扣押决定基于原告的工程车从事了非法采砂。本案中原告仅收到了一份处罚决定，被告也仅作出一份处罚决定，证明原告收到的21号处罚决定就是被告送达回证中标明的20号处罚决定。对原告所提到的照片一宗，其中所拍摄的工程车照片，是在非法采砂现场拍摄的，当时有联合执法的相关人员，包括市公安局的执法人员可以证实。对于照片中的石碑从2008年就已在河道管理范围内树立。对于照片中的告示是被告2011年6月在黄垒河小观镇许家村河道治理范围内张贴的。
被告对原告证据1、3、4真实性没有异议，认为该处罚决定书下发的日期是2011年12月7日，与被告提交的送达回证中日期一致，能证明原告收到的就是被告作出的处罚决定。认为证据3、4与案件无关。对证据2的真实性有异议，认为证据上面日期做了更改，而且该证据是人为记录，原告仅提供该出货单不能证明其所要证明的内容。
原告对被告质证意见的反驳意见为：被告没有任何证据证实原告车辆在砂场采砂，也不能证明原告车辆是在采砂现场被扣押。原告持有的购砂单据是购砂时砂场开具的，被告在其提供的调查笔录中也有原告购砂的陈述，说明原告与砂场是买卖关系，被告对该单据予以否认，但没有相反的证据证明原告提供的证据是虚假的，法院应予以采信。
根据原、被告的质证辨论意见，本院对证据作以下确认：被告提交的证据1系被告执法人员的证件，被告提交的证据2、3、4、5、6，原告提交的证据1、3、4，客观地反映了被告作出处罚决定的程序、认定的事实和原告的车辆情况，符合行政诉讼证据的特征，本院予以采信。原告提交的证据2不能证明原告主张的购买砂场砂，与砂场是买卖关系的事实，本院不予认定。
根据以上确认的有效证据及当事人的当庭陈述，本院依法确认以下事实：2011年10月27日，被告与威海市公安局组成的联合执法工作组，查明原告驾驶鲁＊＊＊＊**斯太尔车，在未取得河道采砂许可证的文登黄垒河小观镇许家村入海口处河道向外运砂，被告扣押了原告鲁＊＊＊＊**斯太尔车，作出了威水封（扣）字（2011）第12号查封（扣押）决定书。2011年12月7日，被告作出了威水罚字（2011）第21号水行政处罚决定书，决定给予原告五万元罚款的行政处罚。2011年12月19日，原告诉至本院，要求撤销被告作出的威水罚字（2011）第21号行政处罚决定。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。本案被告未提供证据证实在作出行政处罚决定之前，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由和依据及原告依法享有的权利，行政处罚决定依法不能成立。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告威海市水利局作出的威水罚字（2011）第21号处罚决定无效。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。
审 判 长 王金芳
审 判 员 马 玥
人民陪审员 曲红霞
二〇一二年三月十九日
书 记 员 孙海兰