湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘13行终35号
上诉人（原审原告）肖新建，女，汉族，1969年7月29日出生，住娄底市娄星区。
被上诉人（原审被告）娄底市公安局娄星分局，驻娄底市娄星区娄星南路。
法定代表人李彦，该局局长。
委托代理人陈志群，该局石井派出所所长。
被上诉人（原审被告）娄底市人民政府，驻娄底市娄星区湘中大道。
法定代表人杨懿文，该市市长。
委托代理人熊天乐，该市政府法制办工作人员。
肖新建因治安行政处罚一案，不服娄星区人民法院（2016）湘1302行初45号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，原告肖新建以其向相关部门反映的问题一直没有得到解决为由，于2016年2月21日到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2016年2月23日，原告被娄底市娄星区石井镇政府工作人员接回娄底。娄星区石井镇政府工作人员以原告肖新建扰乱公共秩序为由，向被告娄底市公安局娄星分局报警，要求被告娄底市公安局娄星分局就原告的上述违法行为进行处理。被告娄底市公安局娄星分局就上述事实对原告进行了询问，并对相关人员进行了调查，核实。据此，被告娄底市公安局娄星分局认定原告肖新建存在扰乱公共场所秩序的违法事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2016年2月25日作出的娄公（石）决字[2016]第0223号《公安行政处罚决定书》，决定对原告肖新建行政拘留4日。在作出上述处罚处罚决定之前，被告娄底市公安局娄星分局告知了原告有陈述、申辩的权利。该治安行政处罚决定已执行完毕。原告对被告娄底市公安局娄星分局作出的处罚决定不服，在法定期限内向被告娄底市人民政府申请行政复议。被告娄底市人民政府受理后，依法向被申请人送达了申请书副本，并将被申请人的答复意见书送达给了申请人，在经过书面审查后，于2016年5月26日作出了的娄府复决字[2016]9号《行政复议决定书》，决定维持娄公（石）决字[2016]第0223号《公安行政处罚决定书》。原告肖新建对被告娄底市人民政府作出的复议决定不服，于2016年6月3日提起行政诉讼，请求撤销被告娄底市公安局娄星分局作出的娄公（石）决字[2016]第0223号《公安行政处罚决定书》与被告娄底市人民政府作出的娄府复决字[2016]9号《行政复议决定书》，并由两被告承担诉讼费用。
原审认为，被告娄底市公安局娄星分局在对原告肖新建作出的娄公（石）决字[2016]第0223号《公安行政处罚决定书》前，依照相关的程序，对原告肖新建是否实施了扰乱公共场所秩序的违法行为进行了必要的调查、核实，调查程序合法；同时，该行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序符合法律的规定，适用法律法规正确；被告娄底市人民政府作出的娄府复决字[2016]9号《行政复议决定书》前，依照法定程序送达了相关文书，并对被告娄底市公安局娄星分局作出娄公（石）决字[2016]第0252号《公安行政处罚决定书》的合法性进行了书面审查，其复议程序合法。至于原告提出，北京市公安局西城分局公开的政府信息证明，被告认定原告肖新建实施的影响中南海周边公共秩序的违法事实不存在，北京市公安局西城分局没有对原告非正常上访进行立案、调查、并移交娄底市公安局娄星分局处理，被告娄底市公安局娄星分局没有管辖权，故被告娄底市公安局娄星分局作出的上述公安行政处罚决定认定事实不清，执法程序违法。原审认为，原告提供的证据，只能证明北京市公安局西城分局没有对原告实施上述非正常上访行为进行立案调查，以及移送被告娄底市公安局娄星分局进行处理的事实，但是，并不能证明原告没有实施被告娄底市公安局娄星分局据以作出上述公安行政处罚的违法行为。另外，根据公安部2013年1月1日发布实施的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是，涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。被告娄底市公安局娄星分局作为违法行为人肖新建居住地的县级以上公安机关，有权管辖，故对原告的上述主张不予支持。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告肖新建的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖新建承担。
上诉人肖新建上诉称，上诉人于2016年2月21日去北京上访，途经中南海周边，遇北京公安盘查身份，将上诉人带至马家楼接济服务中心，后由娄星区石井镇政府工作人员接回娄底。被上诉人娄底市公局娄星分局以上诉人扰乱中南海周边秩序为由，对上诉人处以行政拘留四日的处罚，娄底市政府作出行政复议决定，对该行政处罚予以维持。上诉人认为，被上诉人娄底市公安局娄星分局对上诉人的上访行为没有管辖权，训诫书来源也不合法、不真实，两被上诉人的行为明显侵害了上诉人的合法权益。一审法院认定事实错误，判决违法。请求：1、撤销娄星区人民法院（2016）湘1302行初45号行政判决书；2、撤销娄底市公安局娄星分局作出的娄公（石）决字（2016）第0223号公安行政处罚决定书；3、撤销娄底市人民政府作出的娄府复决字（2016）9号行政复议决定书；4、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人娄底市公安局娄星分局辩称，上诉人肖新建在2016年“两会”特护期间到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后由娄星区石井镇政府工作人员将其接回。上诉人肖新建的行为违反了相关法律规定，扰乱了公共场所秩序，被上诉人据此作出娄公（石）决字[2016]第0223号公安行政处罚决定事实清楚、程序合法，请求依法予以维持。
被上诉人娄底市人民政府辩称，上诉人肖新建在中南海周边非正常上访，影响了公共场所秩序，被上诉人娄底市公安局娄星分局作出处罚决定于法有据。被上诉人娄底市人民政府作出的行政复议决定正确、合法。请求依法维持一审判决。
本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案上诉人肖新建因对拆迁、拘留等问题不服而上访，其应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人肖新建在中南海周边非正常上访行为扰乱了该地区的公共秩序，依法应当受到行政处罚。被上诉人娄底市公安局娄星分局对其作出娄公（石）决字（2016）第0223号公安行政处罚决定并无不当。被上诉人娄底市人民政府作出娄府复决字（2016）9号行政复议决定，维持上述处罚决定正确、程序合法。至于上诉人肖新建提出被上诉人娄底市公安局娄星分局对其没有处罚权的观点。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”的规定，娄底市公安局娄星分局作为上诉人肖新建的居住地公安机关，可以对肖新建的上述行政违法行为予以管辖并作出决定，故肖新建认为娄底市公安局娄星公局没有处罚权这一观点，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人肖新建负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 童志方
审 判 员 柳真真
代理审判员 谭 琛
二〇一七年五月十日
代理书记员 肖艳华
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。