浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行终103号
上诉人（原审原告）楼望成，男，1970年9月27日出生，汉族，住诸暨市。
委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。
委托代理人韦亮，北京市浩东（青岛）律师事务所律师。
上诉人（原审原告）楼望平，男，1959年6月11日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）楼望春，男，1964年3月27日出生，汉族，住诸暨市。
上述两位上诉人的委托代理人楼望成，系楼望平、楼望春兄弟。
被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府，住所地绍兴市镜湖新区曲屯路286号。
法定代表人盛阅春，市长。
委托代理人李樑，绍兴市国土资源局工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐、李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人楼铁钢，男，1975年12月20日出生，汉族，住诸暨市。
楼望成、楼望平、楼望春（以下简称楼望成等三人）诉绍兴市人民政府（以下简称绍兴市政府）、浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政审批及行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2017年12月26日作出（2017）浙06行初187号行政裁定。楼望成等三人不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月17日立案受理后依法组成合议庭审理本案。案经阅卷、询问当事人，现已审理终结。
原审法院经审理查明，楼望成等三人及楼铁刚均为诸暨市街亭镇朱曹坞村村民。2009年，诸暨市为落实包括街亭镇包括楼望成等三人及楼铁钢个人建房地块在内的诸暨市17个乡镇186个行政村农民个人建房地块，诸暨市人民政府拟申请2009年度整理第八批次建设用地12.9132公顷，其中农用地12.8772公顷（耕地11.7132公顷、园地0.5160公顷、林地0.2280公顷、水利设施用地0.4200公顷），未利用地0.0360公顷。需办理农用地转用12.8772公顷，使用集体土地12.9132公顷。2009年12月21日，诸暨市国土资源局编制《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补偿耕地方案》，经诸暨市人民政府审核同意后上报审批。经绍兴市国土资源局审核，绍兴市政府于2009年12月29日作出绍市土农转（2009）第13号建设用地审批意见，批准诸暨市2009年度（整理指标）第八批次建设用地12.9132公顷（农用地转用12.8772公顷，使用集体土地12.9132公顷）。因为上述农用地转用批准行为涉及楼望成等三人承包土地，楼望成等三人认为，楼铁钢获批的宅基地侵犯了他们的土地承包权，故于2017年2月15日向省政府申请行政复议，要求撤销“绍市土转（2009）第13号”《绍兴市建设用地审批意见书》，省政府于5月24日作出维持绍兴市政府于2009年12月29日作出的《绍兴市建设用地审批意见书》涉及街亭镇街亭村14户农户拟建房用地农用地转用审批的具体行政行为。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款的规定，在复议机关作出维持原行政行为的决定时，复议机关和原行政行为的作出机关为共同被告，但案件所争执的焦点，仍然应当是原行政行为的合法性。人民法院只是在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。故本案的审查重点仍然是绍市土农转（2009）第13号《绍兴市建设用地审批意见书》的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。涉案《绍兴市建设用地审批意见书》批准将涉案土地由耕地转为建设用地，但并未涉及土地权属变更，不属于涉及不动产物权的设立、变更、转让和消灭等行为，该行为作出于2009年，楼望成等三人于2017年申请行政复议，进而提出行政诉讼，显已超过行政诉讼五年的最长保护期限。故其起诉要求撤销绍兴市政府作出的绍市土农转（2009）第13号《绍兴市建设用地审批意见书》显已超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。鉴于楼望成等三人的起诉已经超过起诉期限，应当予以驳回，故复议程序的合法性不属于本案审查范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回楼望成等三人的起诉。
楼望成等三人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清。绍兴市政府在一审庭审中承认审批过程确实侵占了楼望成等三人的承包地，但一审未予以认定。二、一审认定超过起诉期限属于适用法律错误。本案属于涉及不动产纠纷案件，起诉期限应予以特别保护，且行政机关未告知所有利害关系人。故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定提起上诉，请求二审撤销一审裁定，裁定本案继续审理。
绍兴市政府答辩称：原审法院作出原裁定，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
省政府答辩称，一、浙政复[2017]151号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款规定，绍兴市政府具有审批涉案土地农用地转用的职权。绍兴市政府作出涉案建设用地审批意见，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条第一款、第二款等规定，省政府据此决定维持绍兴市政府作出的审批行为。二、浙政复[2017]151号行政复议决定程序合法。省政府2017年2月15日收到复议申请，3月3日通知补正。因案情复杂，行政复议期限延长30日。后于5月24日作出复议决定，符合法律规定。
二审经审查，对原审判决查明的事实予以确认。
结合双方当事人诉辩及原审审理情况，归纳本案二审的审理重点在于楼望成等三人提起行政诉讼有否超过行政诉讼起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”又根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的'不动产提起的行政诉讼'是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。本案诉讼系楼望成等三人以绍兴市政府作出的绍市土农转（2009）第13号《绍兴市建设用地审批意见书》侵犯其土地承包经营权为由申请行政复议，系争行政行为并未导致楼望成等三人的不动产物权变动，故本案行政诉讼起诉期限不能适用不动产诉讼的有关规定，而应适用其他案件的起诉期限。被诉行政行为系2009年12月29日作出的事实明确，至2017年6月27日楼望成等三人提起本案诉讼已经超过五年的起诉期限，其提起的行政诉讼不能予以受理。此外，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合行政诉讼受理条件，行政复议机关作出维持决定的，法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉，故本案应裁定一并驳回楼望成等三人对复议机关省政府的起诉。
综上，楼望成等三人的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审裁定驳回起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 沈 妙
审判员 黄金富
审判员 夏祖银
二〇一八年四月九日
书记员 朱胤佐