江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终107号
上诉人（原审被告）昆山市市场监督管理局，住所地江苏省昆山市。
法定代表人应忠伟，该局局长。
委托代理人陈万宝，江苏博事达（昆山）律师事务所律师。
委托代理人侯碧嘉，江苏博事达（昆山）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）孙海涛。
原审被告昆山市人民政府，住所地江苏省昆山市。
法定代表人杜小刚，该市市长。
委托代理人张晓燕，该市政府工作人员。
孙海涛诉昆山市市场监督管理局（以下简称昆山市场监管局）不履行法定职责、昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）行政复议决定一案，昆山市场监管局不服张家港市人民法院（2015）张行初字第00271号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年10月6日，孙海涛向昆山京东尚信贸易有限公司购美国进口“普丽普莱辅酶Q10营养软胶囊”60粒，价格2700元。产品标签载明：配料（米糠油、明胶、甘油、辅酶Q10、磷脂、二氧化钛），每一料添加辅酶Q10为100mg，食用方法为成为每次一粒，每日1一4次。2015年12月15日，孙海涛向昆山市场监管局投诉，认为辅酶Q10属于西药，不能添加在食品中，且推荐的用量超过国家规定用量，严重不符合食品安全标准。要求退还购物款并赔偿10倍货值金额，责令被举报人召回产品，将处理结果告知举报人，给予举报人奖励。昆山局接到举报后作了调查。查明“普丽普莱辅酶Q10软胶囊”进口食品，进口商为诺天源（中国）贸易有限公司。上海易到网络科技有限公司是涉案产品“普丽普莱辅酶Q10软胶囊”品牌的美国生产方直接授权的中国总代理商，其直接授权的经销商是北京京东世纪贸易有限公司，而昆山京东公司是北京京东公司的全资子公司。在核查过程中，昆山京东公司提供了总代理商上海易到网络科技有限公司的营业执照、食品流通许可证、报送单、天津出入境检验检疫局出具的卫生检疫证书、商标证，证明涉案产品具有对应批次的卫生证书和报关单以及商标许可证书、委托书等资料。天津出入境检验检疫局出具的卫生证明检验结果是：经抽样检验，所检项目符合我国食品安全标准。通过审查昆山市场监管局认为“普丽普莱辅酶Q10软胶囊”食品是经海关报关进入，并取得出入境检验检疫局出具了符合我国食品卫生安全要求的卫生证书，进口商诺天源公司已经按照食品安全法及实施条例的规定履行了卫生检验、报关手续，举报内容依据不足，故于2015年1月4日决定不予立案。2015年2月2日，昆山市场监管局电话告知孙海涛不予立案，称该食品已经通过了检验检疫，作为行政机关不能推翻另外一个行政部门出具的证明。期间，进行了调解，因孙海涛已提起民事诉讼而终止调解。2015年3月9日，孙海涛向昆山市政府申请行政复议，请求撤销昆山市场监管局不予立案的决定，要求进行立案调查。昆山市政府当日予以受理。同日，昆山市政府向昆山市场监管局发出行政复议答复通知书并附复议申请书。3月19日，昆山市场监管局提交复议答复书及证据。2015年4月22日，昆山市政府作出[2015]昆府行复第12号行政复议决定，维持了昆山市场监管局不予立案的决定。2015年4月25日送达孙海涛。孙海涛不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，对于进口食品的监督管理是出入境检验检疫局的职能。但在实践中，对于进口食品进入国内市场流通环节后，有市场监督管理局监管的情况存在。2015年10月1日修订前的《中华人民共和国食品安全法》第六十二条第一款规定，进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。本案中，昆山市场监管局接到孙海涛的举报后，进行了调查。但其仅查明了该进口食品已通过出入境检验检疫局的检验，而并未根据当事人举报的具体事项即“普丽普莱辅酶Q10营养软胶囊”添加药品是否属实、是否违反我国食品安全法规定等予以调查，并根据天津出入境检验检疫局出具的卫生证书而得出无证据证明其食品存在安全问题的结论。昆山市场监管局未经对举报的具体食品问题进行调查而是根据进口检验检疫文书得出的这一结论，混淆了出入境检验检疫局的进口检验与“所投诉的食品安全具体问题”。本案中，如果市场监管局具有对进口食品监管的职能的话，其根据天津出入境检验检疫局出具的卫生证书而得出“无证据证明其食品存在安全问题”的结论因而不予立案实质是并未履行法定职责；其向孙海涛告知称“其不能推翻另一个行政机关的证明”实质又隐含了其并无监管职能意思在内。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当将案件移送其他有关机关。如果对此案件无管辖权，昆山市场监管局亦应将案件移送相关部门予以处理，而不是告知不予立案。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案，特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。本案中，昆山市场监管局于2014年12月15日收到投诉，至2015年2月2日告知孙海涛不予立案，也已超过规定时间，程序违法。综上，昆山市场监管局作出的不予立案决定事实不清，程序违法，应予撤销。昆山市政府于2015年3月9日收到孙海涛行政复议申请当日予以受理，同日，昆山市政府向昆山市场监管局发出行政复议答复通知书并附复议申请书，在收到昆山市场监管局3月19日提交的复议答复书及证据后于2015年4月22日作出[2015]昆府行复第12号行政复议决定，程序合法。但昆山市政府经审理认为“昆山市场监管局接到投诉后予以受理、进行了调查，鉴于销售商昆山京东公司履行了查验供货者的许可证和食品合格证明文件的义务，昆山市场监管局作出不予立案的决定并无不当”，维持了昆山市场监管局不予立案决定，该行政复议决定虽程序合法，但认定事实、适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十二条的规定，判决一、撤销昆山市场监管局于2015年2月2日口头作出的对孙海涛的投诉不予立案的决定。限于判决生效后7日内予以立案。二、撤销昆山市政府作出的（2015）昆府行复第12号行政复议决定。一审案件受理费50元由昆山市场监管局和昆山市政府负担。、
上诉人昆山市场监管局上诉称，1、原审法院认定事实错误，原审法院推定上诉人未履行法定职责，属于认定事实不清。首先，审查经销商的进货来源是否合法就是对涉案产品是否违反《食品安全法》规定予以调查；其次，调查出入境检验检疫局的合格证明本身就是在对涉案产品是否存在安全问题进行核查。进口食品必须经过检验检疫与食品安全具体问题密不可分。原审法院认定上诉人根据检验检疫局的卫生证书得出无证据证明其食品存在安全问题结论而不予立案实质是未履行法定职责，向被上诉人告知的内容隐含上诉人并无监管职能意思在内的推断纯属主观臆断。2、上诉人已经履行了监管职责，作出的不予立案决定适用法律正确。上诉人在接到投诉后，核实了涉案产品是经政府部门认可的合格产品，涉案产品是符合我国食品安全法规定的合格食品。3、原审法院适用法律错误，混淆了立案/不立案决定与告知的程序，认定上诉人程序违法无法律依据。《工商行政机关行政处罚程序规定》仅规定了不立案的告知义务，但并未对告知时间予以限制，上诉人于2015年2月2日告知被上诉人并未违反法律法规的强制性规定。4、涉案产品完全符合国家食品安全标准，已经被生效法律文书所确认。综上，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人孙海涛辩称，原审法院事实认定清楚，适用法律正确，上诉人均未对举报人举报的内容进行实证性的调查核实，仅凭借出入境检验检疫局出具的卫生证书即认定被举报的食品符合食品安全法。从现有的证据可以得出结论，被举报产品不符合食品安全法相关规定，上诉人昆山市市场监督管理局应当对销售商的违法行为进行查处。上诉人所提生效判决，被上诉人现有的证据足以推翻该判决认定的事实。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告昆山市政府述称，昆山市场监管局接到举报，也进行了处理，已尽到法定职责。原审判决错误，请求撤销原审判决，依法改判。
原审被告昆山市场监管局向原审法院提交的证据材料有：1、申诉举报信（包括购物发票、当事人身份证、产品外包装、国食药监许〈2009〉566号通知、《药典》（2010）版第882、883页）；2、短信记录（2014.12.19）；3、昆山京东尚信贸易有限公司营业执照、食品流通许可证、委托代理人身份证、授权委托书、情况说明；4、上海易到网络科技有限公司的营业执照、食品流通许可证、诺天源（中国）贸易有限公司的营业执照、食品流通许可证、出入境检验检疫证明、海关进口货物报关单、“普丽普莱”商标所有人内勃特中国股份有限公司持有的商标证、授权书（内勃特与上海易到）、授权书（上海易到与北京京东）；5、不接受消费者赔偿要求的情况说明；6、消费者申投诉记录单、12315消费者举报记录单、12315消费者举报转办单、《案件来源登记表》《不予立案审批表》；7、通话录音记录(2015.2.2)、电信通话账单，行政处理告知记录；8、工商行政管理机关行政处罚程序规定、关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定。
原审被告昆山市政府向原审法院提交的证据材料有：1、（2015）昆府行复第12号行政复议决定书；2、行政复议申请受理审查审批表；3、行政复议受理通知书；4、行政复议申请书；5、行政复议答复通知书；6、行政复议答复书及证据目录；7、行政复议评议笔录；8、EMS及查询单。
原审原告孙海涛向原审法院提交的证据材料有：1、苏州市昆山工商行政管理局作出的昆工商公开告（2015）第2号政府信息公开告知书；2、昆山市人民政府行政复议决定书（2015）昆府行复第12号；3、中华人民共和国药典复印件；4、国家食品药品监督管理总局的国食药监许（2009）566号；5、普丽普莱辅酶Q10软胶囊照片复印件；6、上海市浦东新区市场监督管理局举报答复；7、上海市浦东新区人民法院（2015）浦民一（民）初字第3544号民事判决书；8、最高人民法院关于辅酶Q10的案例。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对上述证据认证正确。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案上诉的争议焦点主要是孙海涛的投诉是否属实，即普丽普莱辅酶Q10营养软胶囊是否违反我国食品安全法规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第五十条规定，生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。按照传统既是食品又是中药材的物质的目录由国务院卫生行政部门制定、公布。本案所涉辅酶Q10被《中华人民共和国药典》列入辅酶类药，且非中药材，因此不属于普通食品。现将辅酶Q10胶囊当做普通食品进行销售，违反上述法律规定。上诉人对该事实未予调查，以无证据证明普丽普莱辅酶Q10软胶囊存在食品安全问题为由而不予立案，属认定事实不清。
上诉人认为其已经履行了法定职责，涉案产品已经我国出入境检验检疫局抽样检验，结果符合我国食品安全要求。涉案产品本身为辅酶Q10，不存在在食品中添加辅酶Q10因此可能产生安全隐患的问题。本院认为，辅酶Q10系《中华人民共和国药典》载明的药品，且非中药材，辅酶Q10胶囊作为普通食品进行销售，与法律规定相悖。涉案产品虽然经过国家检验检疫机构抽样检测并发放卫生证书，但这并不表示该产品一定符合我国食品安全方面的法律规定。上诉人在涉案产品可能存在食品安全问题的情况下不予立案，缺乏法律依据。
上诉人认为其于2014年12月15日收到投诉，2015年1月4日决定不予立案，至2015年2月2日对孙海涛进行告知，并未超过规定时间，原审认定其程序违法错误。本院认为，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条的规定，昆山市场监管局自受理举报至决定不予立案，并未超过15个工作日的规定，对告知举报人的时间法律法规并没有明确规定，故上诉人于2015年2月2日对孙海涛进行告知，程序并不违法。上诉人该上诉理由成立，原审认定上诉人程序违法错误，本院予以纠正。
综上，由于昆山市场监管局作出的不予立案决定认定事实不清，适用法律错误，昆山市政府复议予以维持亦存在错误，原审判决撤销昆山市场监管局作出的不予立案决定并责令其限期立案，撤销昆山市政府的复议决定，并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人昆山市市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 蕾
审 判 员 倪 放
代理审判员 姜雨昊
二〇一六年五月二十日
书 记 员 陆慧娟