山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁03行终9号
上诉人（原审原告）刘成振，男，1967年6月24日出生，汉族，现住淄博市张店区。
被上诉人（原审被告）淄博市公安局交通警察支队张店大队，统一社会信用代码11370300004217725X。住所地:淄博市张店区和平路**号。
法定代表人柏其斌，大队长。
委托代理人曹婧，淄博市公安局交通警察支队张店大队工作人员。
被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府，统一社会信用代码11370303004217004C。住所地:淄博市张店区政务中心。
法定代表人王金栋，区长。
上诉人刘成振因诉被上诉人淄博市公安局交通警察支队张店大队（以下简称张店交警大队）、被上诉人淄博市张店区人民政府交通管理行政强制措施及行政复议一案，不服淄博市张店区人民法院(2017)鲁0303行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年1月12日7时45分左右，被告张店交警大队协警李欣祚发现车牌号为鲁Ｃ×××××的旅行型小客车在张店区金晶大道与洪沟路路口以南东侧人行道停放，便上前查看并将情况报告给张店交警大队执勤民警。民警庄瑞平、徐进京到达现场后，经调查核实，原告刘成振未随车携带行驶证、驾驶证，违规停车，车辆未按照规定期限进行安全技术检验，不按规定投保机动车第三者责任强制险，遂告知原告违法行为的事实，拟作出行政强制措施的种类，听取了原告的陈述和申辩，向其开具GANO.3703033001476767号公安交通管理行政强制措施凭证，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款之规定，采取扣留机动车的行政强制措施。原告在凭证上签名并拒收。民警于实施行政强制措施二十四小时内向单位负责人汇报并补办了批准手续。原告不服，向被告张店区政府申请行政复议，复议机关于2016年1月27日受理，于2016年3月25日作出〔2016〕张政复决字第3号行政复议决定书，维持了被告张店交警大队的行政行为，同日电话告知原告，并于2016年4月8日向原告邮寄送达。原告收到后邮寄起诉状至法院，以“张店区交通警察大队、张店区人民政府行政复议中心”为被告，要求撤销张店区人民政府行政复议中心作出的行政复议决定。法院于2016年4月19日收到其诉状。立案后，原告明确被告为张店交警大队、张店区政府，并于诉讼中增加撤销被告张店交警大队扣留机动车行政强制措施的请求。
原审法院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。被告张店交警大队有作出本案被诉行政行为的法定职权。本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限；二、被告张店交警大队扣留原告机动车的行政强制措施认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。关于争议焦点一，根据庭审查明的情况，被告张店区人民政府于2016年4月8日向原告邮寄送达行政复议决定书，法院于2016年4月19日收到原告邮寄的起诉状。原告系于收到行政复议决定书之日起十五日内提起诉讼，并未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。因此，对原告于诉讼中增加撤销被告张店交警大队扣留机动车行政强制措施的请求，法院予以准许。关于争议焦点二，《中华人民共和国道路交通安全法》第十一条第一款规定，驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证。第五十六条第一款规定，机动车应当在规定地点停放，禁止在人行道上停放机动车。第九十五条第一款规定，上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。本案中，被告提交了原告的车辆信息查询结果、民警现场情况说明、现场照片、录音录像等证据，原告对上述证据并无异议，证据之间相互结合足以证实原告的交通违法行为，被告认定事实清楚，采取扣留原告机动车的强制措施符合法律规定。《交通警察道路执勤执法工作规范》第五条规定，交通协管员可以在交通警察指导下维护道路交通秩序，劝阻违法行为；及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况；不得对违法行为人作出行政强制措施决定。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；……。第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。本案中，交通协管员在工作中对发现的交通违法行为进行查看劝阻，并将情况及时报告给执勤民警符合规定，其并未作出涉案行政强制措施决定。民警在执法过程中，依法向原告履行了相应的告知、开具凭证、送达等程序，制作的行政强制措施凭证记载内容具体明确，有民警及原告的签名，且民警在二十四小时内向负责人报告并补办了批准手续，执法程序合法。被告张店区政府在行政复议过程中依法履行受理、作出、送达等程序，亦无不当。综上，被告张店交警大队所作行政强制措施认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，复议机关复议程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告刘成振的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告刘成振负担。
宣判后，原审原告刘成振不服，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，依法撤销被上诉人张店交警大队作出的行政强制措施。其上诉称：2016年1月12日早晨7点50分，在淄博火车站附近，一名协警在没有正式交警带领下，直接过来向上诉人要钥匙、驾驶证、行驶证，还拉扯上诉人，追赶上诉人，又打电话叫来交警粗暴将人带离现场，指示他人拖走了停在淄博火车站金晶大道南首人行道盲道以外的地方上诉人一辆汽车的违法事实。根据《交通警察道路执勤执法工作规范》第五条规定，协警只是辅助警力，没有正式编制，属于交通协管员的范畴。其只能在正式交警的带领下开展各项工作，仅仅是辅助作用。根据《交通警察道路执勤执法工作规范》第七十条规定，协警为非执法主体，不具备独立执法资格。根据以上所述，协警在没有正式干警的带领下，一个人单独执勤构成了违法事实，因为协警没有执法资质。也缺乏相关的法律依据。在执法过程中存在执法主体颠倒，执法程序不合法，并实施了拉扯追赶上诉人的违法行为，粗暴强行把人带离现场的违法行为，侵犯了上诉人人身安全的违法行为。张店交警大队没有提供完整的执法视频，违反了《交警系统执法记录仪使用管理规定》，已构成了违规操作。综上所述，张店交警大队违法事实确凿，执法程序不合法，适用法律错误，上诉人的车辆停放在金晶大道人行道盲道以外的地方，车辆虽然没缴纳交强险，没审车，按规定只要是拖过来是不违法的，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条规定，交警在没有告知上诉人挪车的情况下，就把汽车拖走了，属于违法行为。综上，请求撤销原审判决并改判，责成被上诉人赔礼道歉，赔偿所造成的经济损失及退还车辆，维护上诉人的合法权益。
被上诉人张店交警大队答辩称，一、违法事实清楚。根据现场执法的录音录像资料以及执勤民警、辅警陈述证实，上诉人将机动车停放在金晶大道与洪沟路路口以南东侧人行道上，且经过核实，有未按规定期限进行安全技术检验、不按规定投保机动车第三者责任强制险、未随车携带驾驶证、行驶证等行为。上诉人的上述行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条第一款、第十七条、第十九条第四款规定，上诉人刘成振违反规定停车、未按规定期限进行安全技术检验、不按规定投保机动车第三者责任强制险、未随车携带驾驶证、行驶证等行为属于道路交通违法行为。本案中，上诉人停车的非机动车道是道路的一部分，停车是车辆行驶的特殊状态。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十一条规定，上诉人的行为属于交通违法行为。二、程序合法。本案中，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条第一项规定以及《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定，两名民警在接到协管员的报告后立即赶到现场，在查证违法事实后，口头告知了上诉人违法行为的基本事实、拟作出扣留车辆的行政强制措施，随后听取上诉人的陈述和申辩，认为上诉人陈述和申辩的理由不成立，民警依法制作了行政强制措施凭证并送达了上诉人，上诉人在凭证上签字但表示有异议并拒收。民警于当天补办了行政强制措施审批手续。根据《交通警察道路执勤执法工作规范》第五条规定，本案中，协管员在工作中对发现的交通违法行为进行劝阻，并将情况及时报告给执勤民警，其行为属于“及时向交通管理部门报告交通、治安情况和其他重要情况”的行为，协管员并未行使行政职权。对上诉人作出的强制措施是由执勤民警依法定程序作出并制作填写的强制措施凭证，行政职权系由交通管理部门行使，因此，符合法定程序。三、适用法律准确。该强制措施凭证作出的扣留机动车的决定是符合法律规定的。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条规定，上诉人未按规定期限进行安全技术检验、不按规定投保机动车第三者责任强制险、未携带驾驶证、行驶证等交通违法事实，依据本法，对其作出扣留机动车的行政强制措施适用法律准确。综上，上诉人刘成振的诉讼理由不成立，被上诉人张店交警大队作出的行政强制措施事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人诉讼请求。
被上诉人淄博市张店区人民政府在二审期间未提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，二审未提交新的证据。本院经阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了书面审理，本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十一条第一款规定，驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证。第五十六条第一款规定，机动车应当在规定地点停放，禁止在人行道上停放机动车。第九十五条第一款规定，上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录中签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。本案中，被上诉人张店交警大队提交的上诉人的车辆信息查询结果、民警现场情况说明、现场照片、录音录像等证据，能够证明上诉人的车辆未缴纳交强险、未年审、未随车携带行驶证、驾驶证以及违规停车的违法行为。被上诉人张店交警大队在执法过程中，由两名执法民警依法向上诉人履行了相应的告知、听取当事人的陈述和申辩、开具凭证、送达等程序，且民警在二十四小时内向负责人报告并补办了批准手续，执法程序符合相关法律规定。被上诉人张店交警大队依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款作出《安全交通管理行政强制措施凭证》事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《交通警察道路执勤执法工作规范》第五条第一款第二项、第五项规定，交通协管员可以在交通警察指导下承担维护道路交通秩序，劝阻违法行为；及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况等工作。本案扣留上诉人车辆的强制措施是由两名执勤民警作出实施的，并非由交通协管员实施。根据上述法律规定，交通协管员为维护道路交通安全秩序进行查询、劝阻并将情况及时报告执勤民警符合法律规定。被上诉人淄博市张店区人民政府在行政复议过程中依法履行了受理、审批、作出复议决定并送达等程序，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人刘成振负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 姜 敏
审 判 员 商利群
审 判 员 陈 磊
二〇一八年三月十二日
法官助理 孙立平
书 记 员 王衍通