河南省信阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）信中法民初字第45号
原告信阳华怡房地产开发有限公司。住所地：信阳市八一路***号。
法定代表人程琨，该公司董事长。
委托代理人李明顶，男，1968年2月1日，汉族。
委托代理人胡晓靖，河南同信律师事务所律师。
被告固始县国土资源局。住所地：固始县蓼城大道南段。
法定代表人潘家云，该局局长。
委托代理人曾黎明，该局法规股股长。
委托代理人张义生，河南蓼阳律师事务所律师。
原告信阳华怡房地产开发有限公司与被告固始县国土资源局建设用地使用权合同纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人李明顶、胡晓靖，被告委托代理人曾黎明、张义生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告信阳华怡房地产开发有限公司诉称：2011年7月28日，经固始县人民政府批准，固始县国土资源局将县城蓼北路与北大街东北角（原城关镇服装厂地址），编号为“2011-12”土地，以挂牌方式公开出让其国有建设用地使用权。原告报名参与竞买活动，于2011年7月26日交纳竞买保证金600万元，2011年7月28日以竞得成交价1750万元取得该宗土地。之后与被告签订了《成交确认书》、与被告下属执行单位固始县国土储备中心签订了《挂牌（拍卖）土地成交协议书》。
原告中标后，发现城关镇服装厂的职工家属依然居住在该地，绝大部分职工反映不知道服装厂所在的土地被拍卖，且拆迁赔偿安置等都没有落实到位。原告即向被告反映情况，并要求被告予以解释，但被告始终未作明确答复，致使原告无法与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。原告所交纳的竞买保证金600万元至今存放在被告账户，给原告造成了巨大经济损失。
根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》及《闲置土地处置办法》等法律法规的规定，土地出让必须是“净地”，禁止“毛地”出让，被告没有做到“净地”出让，明显违法，原告无法进行开发，合同目的无法实现。为避免原告损失进一步扩大，特提起诉讼，要求：（1）解除2011年7月28日原被告签订的《成交确认书》以及被告下属执行单位国土储备中心签订了《挂牌（拍卖）土地成交协议书》：（2）被告退还原告交纳的竞买保证金600万元及利息60万元，由被告承担本案的诉讼费（关于利息及诉讼费的请求，原告在第二次开庭时表示放弃）。
原告为支持其诉讼请求提供以下主要证据：1、国土资电发（2007）36号文件《关于加大限制土地处置力度的通知》及相关资料；2、与被告签订的《成交确认书》以及被告下属执行单位国土储备中心签订了《挂牌（拍卖）土地成交协议书》；3、交600万元的竞买保证金收据；4、《关于联合开发固始县服装厂综合楼的请示报告》。
被告固始县国土资源局辩称：（1）答辩人出让的土地属“净地”，原告诉称的“毛地”出让不属实。在该宗土地上虽有建筑物、构筑物及附属物，应当由被告负责拆迁、安置、赔偿，只是附加了时间条件，这一点在《国有建设用地使用权挂牌出让公告》上标明的很清楚；（2）被答辩人在竞拍前对《固始县国有建设用地使用权挂牌出让须知》进行过研究，对该宗土地状况属于“明知”，被答辩人诉称的“中标后才发现城关镇服装厂的职工家属依然居住在该地……拆迁赔偿安置等都没有落实到位”等，属于脱辞；（3）答辩人出让该宗土地符合法律规定。被答辩人引用的《闲置土地处置办法》2012年7月1日起才施行，而该宗土地的拍卖时间是2011年7月28日，该办法尚未颁布，就是按照该办法的第二十一条规定也是符合的；（4）被答辩人违约的根本原因是因为资金不足，无力开发建设。按照《挂牌（拍卖）土地成交协议书》约定，被答辩人应在竞标后10个工作日内与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》。按照《成交确认书》约定，被答辩人应在2011年8月15日之前签订《国有建设用地使用权出让合同》，签订出让合同时，须付清全部挂牌成交价款。也就是说，被答辩人应在答辩人未拆迁前签订《国有建设用地使用权出让合同》，付清全部挂牌成交价款。被答辩人没有履行以上义务是其违约。（5）被答辩人提出解除《成交确认书》及《挂牌（拍卖）土地成交协议书》，答辩人保留追究被答辩人违约责任及要求被答辩人赔偿损失的权利。
被告为支持其诉讼请求提供以下主要证据：1、城关镇请示及公函；2、《国有建设用地使用权挂牌出让公告》；3、《固始县国有建设用地使用权挂牌出让须知》；4、竞买申请书、资料费单据、授权委托书、身份证复印件；5、拍卖现场记录、《成交确认书》、《挂牌（拍卖）土地成交协议书》；6、履行约定催告函及送达回证、原告的请示报告；7、《固始县城关镇服装厂地块开发建设协议书》。
经审理查明，固始县城关镇服装厂始建于五十年代初期，目前人员老化、厂房破旧，为了解决职工养老问题，城关镇人民政府请示固始县人民政府对该厂现有土地进行公开招、拍、挂，所得收益优先解决单位职工的养老问题。2011年7月28日，经固始县人民政府批准，固始县国土资源局将该宗地处固始县城关城蓼北路与北大街东北角的城关镇服装厂地块，编号为“2011-12”，以挂牌方式公开出让其国有建设用地使用权。原告信阳华怡房地产开发有限公司报名参与竞买活动，并于2011年7月26日交纳竞买保证金600万元。2011年7月28日原告以成交价1750万元的价格竞得该宗地块。同日，原告信阳华怡房地产开发有限公司与被告固始县国土资源局签订了《成交确认书》、与被告委托的下属事业单位固始县国土储备中心签订了《挂牌（拍卖）土地成交协议书》。《成交确认书》及《挂牌（拍卖）土地成交协议书》约定，竞买人信阳华怡房地产开发有限公司应于2011年8月15日前与固始县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订合同的，视为放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任。签订《国有建设用地使用权出让合同》后，竞买人不按时支付土地出让款的，自滞纳之日起按日1‰缴纳违约金，逾期付款超过60日的，出让人有权解除合同，按土地成交价款20%的保证金不予退还。
另查明，2011年7月30日，原告信阳华怡房地产开发有限公司作为甲方，与乙方信阳兆丰投资管理有限公司及丙方固始县城关镇人民政府三方又签订一份《固始县城关镇服装厂地块开发建设协议书》。该协议约定：甲方将竞买取得的城关镇服装厂地块开发权无偿转让给乙方开发建设，丙方城关镇人民政府出面协调及大力支持，并保证乙方在项目开发过程中按土地出让时承诺的条件进行兑现。该协议目前既没有履行也没有约定解除。
《成交确认书》及《挂牌（拍卖）土地成交协议书》签订后，原告并没有与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》及支付余下购地款，而是在2013年3月3日在向固始县人民政府递交一份要求固始县国土资源局返还600万竞买保证金的“请示报告”，理由是：原告中标后发现竞买的地块仍由服装厂职工家属居住，拆迁、补偿、安置没有落实到位，竞买人无法进行土地开发，且此宗地块的拍卖行为违背了国土资源部（2007）36号文件中关于“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”的规定。因固始县国土资源局对此情况未作明确答复，为此原告特向固始县人民政府请示，请求退还竞买保证金600万元。因固始县人民政府及国土资源局对此均没有明确答复，故原告依法起诉，请求解除2011年7月28日原被告签订的《成交确认书》及《挂牌（拍卖）土地成交协议书》，被告退还竞买保证金600万元。
以上事实，有原、被告双方提交的证据以及本院对固始县城关镇服装厂厂长祝学江的调查笔录在卷予以佐证。
本院认为，国用土地使用权的出让，是国家以土地所有者的身份，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地出让金的行为。本案被告固始县国土资源局作为固始县人民政府的土地管理机关，接受城关镇人民政府的请示，对属于固始县城关镇服装厂的原划拨土地以挂牌方式公开出让，原告信阳华怡房地产开发有限公司在交纳竞买保证金600万元后，以成交价1750万元的价格竞得了该宗地块。原告在分别与被告及其委托的下属单位固始县国土储备中心签订了《成交确认书》和《挂牌（拍卖）土地成交协议书》后，又以竞得的地块不属于‘净地’、不具备开发条件、无法实现合同目的为由，未继续与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告的行为按照《成交确认书》的约定，视为其放弃了该宗地块的竞买资格。现原告要求解除与被告签订的《成交确认书》及《挂牌（拍卖）土地成交协议书》，被告退还竞买保证金600万元，本院认为，缔结合同需双方当事人意思表示相一致，既然原告拒绝缔约，且被告挂牌的地块不属于‘净地’的事实客观存在，故对原告的诉讼请求，依法应当予以支持；原告未与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》同时也存在过错，但被告固始县国土资源局在本案中经释明没有提起反诉，保留了追究原告违约责任的权利，对此本院予以尊重。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十一条、九十四条之规定，判决如下：
一、解除原告信阳华怡房地产开发有限公司与被告固始县国土资源局2011年7月28日签订的《成交确认书》及《挂牌（拍卖）土地成交协议书》；
二、被告固始县国土资源局于本判决生效后退还原告竞买保证金600万元。
案件受理费53800元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 余继田
审判员 任 钢
审判员 陈 钢
二〇一三年十二月二十一日
书记员 杨 帆