青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行终字第25号
上诉人（原审原告）：方成连，男，汉族。
委托代理人：方忠寿，男，蒙古族，系方成连之子。
委托代理人：方忠朝，男，汉族，方成连侄子。
被上诉人（原审被告）：青海省海北藏族自治州人民政府。住所地：青海省海北藏族自治州海晏县
法定代表人：万玛多杰，州长。
委托代理人：吴春雷，海北藏族自治州人民政府法制办公室主任。
委托代理人：陆继龙，青海同光律师事务所律师。
第三人：达保，女，蒙古族。
委托代理人：刘文军，男，蒙古族，系达保之子。
方成连因与青海省海北藏族自治州人民政府（以下简称海北州政府）草原行政复议一案，不服海北藏族自治州中级人民法院（2014）北行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月5日公开开庭审理了本案。方成连及其委托代理人方忠寿、方忠朝，海北州政府的委托代理人吴春雷、陆继龙，达保及其委托代理人刘文军到庭参加诉讼。海北州政府的法定代表人万玛多杰未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，方成连和达保均系祁连县野牛沟乡大浪村二社牧民。1985年实行“大包干”牲畜作价归户时，两家均分得使用权50年不变的草原和相应的牛羊牲畜。1989年6月15日，达保之夫刘保仁（曾用名：刘宝仁。已故）将自己承包的1042亩草场转包给本村牧民方成连和拉候生两人，并签订了《关于牲畜转包他人的合同书》。根据祁连县草原监理站1992年草原“一包四定”原始底册显示，双方诉争的1042亩草原的使用权登记在刘保仁名下。1994年祁连县政府给全体牧民发放《草原使用证》时，该1042亩草场又划归至方成连名下，达保开始向乡、县有关部门要求解决原属自己使用的1042亩草场和牲畜问题，一直没有结果。2012年祁连县开始将草原使用证换发草原承包经营权证，2012年1月3日野牛沟乡大浪村委与达保签订了该1042亩草原的《草原承包经营合同书》，2013年10月18日祁连县人民政府发给达保该1042亩草原的《草原承包经营权证》，12月31日祁连县人民政府又以误发为名，作出祁政（2013）278号《祁连县人民政府关于撤销方成连达保草原承包经营权证和重新核发方成连草原承包经营权证的通知》的行政决定，撤销了发给方成连和达保的《草原承包经营权证》，并在决定中注明重新核发给方成连原有草场面积再加上该1042亩草场的《草原承包经营权证》。达保不服向海北州政府提出行政复议，海北州政府以祁连县人民政府作出的行政决定事实不清，证据不足为由，于2014年5月4日作出的北政复决字（2014）2号行政复议决定书，撤销了祁政（2013）278号《祁连县人民政府关于撤销方成连达保草原承包经营权证和重新核发方成连草原承包经营权证的通知》的行政决定，维持了达保编号为63222203020095的《草原承包经营权证》。
一审法院认为，本案中方成连和达保诉争的1042亩草原的初始权属，在祁连县草原监理部门1992年草原“一包四定”面积定测、统计、调整表等原始底册中均明确载明为刘保仁，有独立的户头，编号为44号，亩数为1042亩。1985年“大包干”牲畜作价归户时，方成连分得了自己经营使用的草原，达保也分得1042亩草场和部分牲畜。后因刘保仁承包鹿场将自己经营使用的草场及牲畜转包给本村牧民方成连和拉候生两人，有与其二人签订的盖有祁连县野牛沟人民公社大浪生产队印章的《关于牲畜转包他人的合同书》，且有拉候生的证言在卷佐证，足以认定。方成连诉称没有签订过此转包合同，但又无证据证明该主张，故不予采信。
针对方成连诉称该1042亩草原已调整给了自己的诉讼理由。经查，首先方成连无书面证据证明达保向村委会或乡政府提出过退包申请或经村民大会表决及乡政府决定终止其草原承包，也未经有关部门调整给其他人。其次祁连县草原监理站草场调整记录表中野牛沟乡大浪村二社没有方成连和达保草场调出、调进的调整记录。只在方成连一栏尾部备注“加刘宝仁”，此备注无修改时间、修改人签名和印章应视为擅自涂改。《中华人民共和国草原法》规定“在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准”。故祁连县政府于1994年核发给方成连编号为31010043号《草原使用证》中增加该1042亩草原，违反了草原法的规定。而2013年10月18日祁连县人民政府颁发给达保1042亩草原的《草原承包经营权证》正是依据祁连县草原监理部门1992年草原“一包四定”时的原始底册，是合法有效的。但2013年12月31日县政府又以误发为名，撤销了发给方成连和达保的《草原承包经营权证》，并在决定中注明重新核发给方成连原有草场面积再加上该1042亩草场的《草原承包经营权证》，违背了事实及法律规定，不予支持。
刘保仁和达保请求退还油葫芦草山的申请、祁连县野牛沟乡政府《关于我乡大浪村原牧民达保上访要求解决草原和牲畜的调查》、达保要求解决草场、牛羊的申请报告等证据，证明达保始终在主张该草原的使用权利。因此，方成连提出自己经营使用该1042亩草原20多年的时间从未有人提出过异议的诉讼理由不能成立。草原“一包四定”按户进行，刘保仁去世后，达保作为刘保仁妻子主张该草原的使用权利并无不当，故方成连提出达保无确权主体资格的意见不能成立。综上所述，海北州政府根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》以及《青海省草原承包办法》等法律规定，作出北政复决字（2014）2号行政复议决定书，依法撤销祁政（2013）278号《祁连县人民政府关于撤销方成连达保草原承包经营权证和重新核发方成连草原承包经营权证的通知》的行政决定，维持达保编号63222203020095的《草原承包经营权证》，事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持海北州政府作出的北政复决字（2014）2号行政复议决定书。案件受理费50元，由方成连承担。
一审宣判后，方成连提出上诉称，1985年-1992年，依据当时的政策，以“大包干”的形式将草场、牛、羊作价包干到户，这是一个过渡期，不是法律意义上的确定草场使用权的合同关系。1989年，在刘保仁没有与草原发包方正式签订《草原承包经营合同书》前已将草场、牛、羊交回村、社集体组织。经村社民主程序将刘保仁交回的1042亩草场调整给了方成连，祁连县草原监理部门的档案登记表中已有在方成连名下“加刘宝仁”的备注。1992年，草原“一包四定”时，发包方与方成连确定了草原承包关系，经祁连县政府审核确定后颁发了《草原使用权证》，一审法院对此事实不予认定，属认定事实不清。方成连提供了多份证据一致证明刘保仁的草场、牛、羊在1989年经刘保仁口头申请交回了村、社集体组织，并经合法程序承包给了方成连。此后的20年的时间里，方成连一直经营、管理、使用1042亩草场。一审法院认为没有证据证明刘保仁交回了草场，没有发包方的调整记录，祁连县草原监理部门标注“加刘宝仁”的备注系擅自涂改，属采信证据错误。综上，请求撤销海北藏族自治州中级人民法院（2014）北行初字第1号行政判决，依法改判。
海北州政府答辩称，方成连所述“刘保仁于1989年口头申请交回草场”的说法与事实不符。事实上，刘保仁是在经营鹿场，劳动力不足的情况下，经大浪生产队同意，与方成连签订了草场转包协议。方成连称“经村、社民主程序将刘保仁交回的1042亩草场调整给上诉人的”的说法与事实不符。1992年野牛沟乡“一包四定”记录本显示，该乡牧民之间所有调整的草场都有记录，但没有方成连与刘保仁草场调整的记录。该记录上明确显示方成连的草场编号为43号，刘保仁的草场编号为44号（涉案的1042亩）。另外，根据1992年该乡草场承包的最原始的表册显示，方成连应承包草场的面积为4038.6亩，刘保仁应承包的草场面积为1042亩。在表册“调入”和“调出”栏内无任何记录，刘保仁一栏也没有被划去，只是在方成连一栏的最后有另一颜色笔体的“加刘宝仁”字样的备注，但是该备注无修改时间、修改人签名及印章，当属“擅自涂改”。另外，相同的证人对同一事实给双方作出的书面证言大相径庭，方成连将这些证人证言作为有效证据的观点不成立。祁连县政府在草原权属不清，没有履行合法程序的情况下，于1994年向方成连核发的编号为31010043号《草原使用证》违反了《青海省草原承包办法》第十四条的规定。达保从1992年5月20日就向野牛沟乡政府、大浪村二社提交了要求返还1042亩草场的申请，在20多年的时间内一直在主张权利。综上，海北藏族自治州中级人民法院作出的（2014）北行初字第1号行政判决符合法律的规定，故请求驳回上诉，维持原判。
达保答辩称，1992年“一包四定”面积测定表，调整记录表等原始底册均未显示，户主为刘保仁的1042亩草场（编号44号）在1989年至1992年期间调整给了方成连。海北州政府依据该原始底册，撤销祁连县人民政府于2013年12月31日下发的祁政（2013）278号《关于撤销方成连达保草原承包经营权证和重新核发方成连草原承包经营权证的通知》，属认定事实清楚。海北藏族自治州中级人民法院维持了海北州政府的行政复议决定，依法维护了达保一家人的合法权益，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，方成连对一审法院审理查明“刘保仁于1989年6月15日将自己承包的1042亩草场转包给本村牧民方成连和拉侯生两人，并签订了《关于牲畜转包他人的合同书》”一节不予认可，提出与刘保仁并未签订《关于牲畜转包他人的合同书》，对其余事实部分无异议。对各方当事人均无异议的部分本院予以认定。
经审理查明，达保提供的1989年6月15日刘保仁与方成连、拉侯生签订的《关于牲畜转包他人的合同书》由三方签字及捺印，并由当时的祁连县野牛沟人民公社大浪生产大队盖章。对此事实，方成连虽不予认可，但并未就其主张提供相应的证据予以证明。海北州政府提供的拉侯生出具的证明与《关于牲畜转包他人的合同书》相印证。因此，本院对此节事实予以认定。
另查明，1992年祁连县野牛沟乡“一包四定”面积定测表中记载的方成连的草场面积为2572.8亩，刘保仁的草场面积为1042亩；祁连县草场“一包四定”面积调整记录表中方成连一栏记载应承包的草场面积为4038.1亩，实际承包的草场面积为2572.8亩，在此栏尾部用其他颜色笔迹加注“加刘宝仁”，但是没有盖章及相关修改人员的签字。在刘保仁一栏记载应承包的草场面积为1042亩，实际承包1042亩，此栏没有任何调整记录；1992年4月9日野牛沟乡“一包四定”草场调整记录表中仍没有刘保仁与方成连的调整记录。2012年1月3日，祁连县野牛沟乡大浪村村民委员会作为发包方与达保作为承包方签订了从1994年1月1日起至2044年1月1日止，承包期为50年的草原承包经营合同书。祁连县人民政府于2013年12月31日以“达保所属的1042亩草场在1992年'一包四定'时已调整给了方成连…2013年重新核发时误将属于方成连的1042亩草场确权给了达保”为由，作出了祁政（2013）278号《关于撤销方成连达保草原承包经营权证和重新核发方成连草原承包经营权证的通知》。海北州政府于2014年5月4日以“刘保仁一直拥有对1042亩草场的使用权，无证据证明通过法律程序已经调整给了方成连，祁连县政府作出的祁政（2013）278号撤销决定认定主要事实不清，证据不足”为由，作出了撤销祁政（2013）278号《关于撤销方成连达保草原承包经营权证和重新核发方成连草原承包经营权证的通知》，维持达保编号为63222203020095《草原承包经营权证》的复议决定。
本院认为，根据《青海省草原承包办法》第四条“依法确认的草原使用权，承包经营权长期不变，受国家法律的保护，任何单位和个人不得侵犯。”及第九条“承包经营草原，发包方必须与承包方签订承包经营合同。承包合同受法律保护，任何一方不得擅自变更或撤销。”的规定，依法取得的草原使用权长期不变。本案中，登记在刘保仁名下的1042亩草场是否调整给了方成连，除了1992年祁连县野牛沟乡“一包四定”面积定测表中方成连一栏尾部用其他颜色笔迹加注“加刘宝仁”外，调整记录表及其他证据均未显示存在调整的事实。因此，加注部分并不能证明进行了1042亩草场的调整。且祁连县野牛沟乡大浪村村民委员会与达保于2012年1月3日就1042亩草场签订的《草原承包经营合同书》载明，达保自1994年1月1日起就取得了1042亩草场承包经营权。祁连县人民政府以“达保所属的1042亩草场在1992年'一包四定'时已调整给了方成连…2013年重新核发时误将属于方成连的1042亩草场确权给了达保”为由，作出了祁政（2013）278号《关于撤销方成连达保草原承包经营权证和重新核发方成连草原承包经营权证的通知》认定事实不清，证据不足。海北州政府以无任何证据显示1042亩草场通过法定程序调整给了方成连为由，作出北政复决字（2014）2号行政复议决定书并无不当。方成连提出“刘保仁的草场、牛、羊在1989年经刘保仁口头申请交回了村、社集体组织，并经合法程序予以承包”的上诉理由，因其并未提供充分的证据证明，本院不予采信。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由方成连承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘富梅
代理审判员 边红丽
代理审判员 李成花
二〇一五年一月二十一日
书 记 员 孔 菲