广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初69号
原告：恩平市华豪房地产开发有限公司。住所地：广东省江门市恩平市。
法定代表人：何惠朋。
委托代理人：黄奎美，系广东盛鹏律师事务所律师。
委托代理人：李健平，系广东金硕律师事务所律师。
被告：恩平市城乡规划局。住所地：恩平市。
法定代表人：张帆，系该局局长。
委托代理人：陈开明，系广东协诚律师事务所律师。
原告恩平市华豪房地产开发有限公司（以下简称“恩平华豪公司”）诉被告恩平市城乡规划局（以下简称“恩平规划局”）规划其他纠纷一案，本院作出（2016）粤0704行初189号行政裁定，裁定驳回恩平华豪公司起诉。恩平华豪公司不服向江门市中级人民法院提起上诉。江门市中级人民法院作出（2017）粤07行终5号行政裁定书，裁定撤销（2016）粤0704行初189号行政裁定并指令本院立案受理。本院立案受理后，依法组成合议庭于2017年6月28日进行了公开开庭审理。恩平华豪公司的法定代表人何惠朋及委托代理人黄奎美、恩平规划局的委托代理人陈开明，到庭参加了诉讼,本案现已审理终结。
恩平华豪公司诉称：位于恩平市××城荣誉市民大道广平化工厂侧边原城东机砖厂的土地，是恩平华豪公司在恩平市人民法院执行借款案件过程中竞投所得，恩平市人民法院在拍卖程序开始前于2004年3月依法委托恩平规划局对前述拍卖地进行规划，恩平规划局在规划完成后向恩平市人民法院出具了用地红线图，恩平市人民法院又按照程序依法委托恩平市国土资源局土地交易中心挂牌拍卖，该拍卖程序合法有效。两块土地面积分别是7440平方米和2264平方米，属于商住用地。在竞投成功后，恩平华豪公司申请办理了国有土地使用证并向恩平规划局申请出具红线图，2004年7月13日，恩平规划局出具了《恩平市华豪房地产开发有限公司红线图》给恩平华豪公司，该红线图与前述红线图相同，只是企业名称改为了恩平华豪公司。自2006年起，恩平华豪公司每年都按恩平规划局制订的用地红线图的规划要求向其申请报建商住楼开发，但都未获批准。2015年9月，恩平规划局又出具了与2004年的规划用地红线图不同的《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》，恩平华豪公司竞投所得的商住用地长期闲置和荒废，造成了巨额的经济损失。为维护恩平华豪公司的合法权益，特提起本案诉讼，诉讼请求为：1、撤销恩平规划局于2015年9月30日规划的《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》；2、该案的诉讼费用由恩平规划局承担。
恩平华豪公司向本院提交以下证据：1、《营业执照》、《法定代表人《身份证》、《组织机构代码证》；2、恩平市东方物业有限公司用地红线图、恩平市东成商业公司用地红线图；3、国有土地使用权挂牌出让申购报价须知、恩平市国有土地使用权挂牌出让申购报价表、恩平市土地使用权交易成交确认书；4、国有土地使用权证；5、2004年《恩平华豪房地产开发有限公司用地红线图》；6、恩平规划局2005年1月《关于华豪房地产规划方案的审批意见》、2006年6月《关于恩平市华豪房地产有限公司用地规划方案的批复》、2007年7月《关于恩平市华豪房地产有限公司申请办理规划建设设红线图的批复》、2008年1月《关于恩平市华豪房地产有限公司申请办理规划建设红线图的批复》、2009年12月《关于恩平市华豪房地产有限公司申请办理规划建设设红线图的批复》、2010年1月《关于恩平市华豪房地产有限公司申请办理规划建设设红线图的批复》、2011年12月《关于恩平市恩城城东机砖厂申请办理地块建设红线的批复》恩规字[2011]301号、2011年1月《关于恩平市华豪房地产开发有限公司申请办理规划建设红线图的批复》、2012年12月《关于恩平市恩城城东机砖厂地块申请办理建设红线的批复》（恩规字[2012]485号）、2013年4月《关于恩平市华豪房地产开发有限公司荣誉市民大道地块的意见》（恩规字[2013]94号）、2014年3月《关于恩平市恩城城东机砖厂地块申请办理地块红线的回复》（恩规字[2014]110号）、2014年7月《关于恩平市华豪房地产开发有限公司恩平市恩城城东机砖厂土地规划方案的回复》（恩规字[2014]261号）、2015年8月《关于恩平市恩城城东机砖厂地块申请规划报建方案审批的批复》（恩规字〔2015〕226号）；8《恩平华豪房地产开发有限公司地块规划图》；9、本院（2016）粤0704行初163号《行政判决书、江门市中级人民法院（2016）粤07行终30号《行政判决书》。以上所列证据拟共同证明恩平华豪公司的诉讼请求，具有事实和法律依据，法院应予支持。
恩平规划局辩称：恩平华豪公司的诉请没有事实和法律依据，恩平规划局已依据《中华人民共和国城乡规划法》和《广东省城乡规划条例》的相关规定及恩平市人民政府的文件对该市的规划要求作出涉案地块规划图，该新的规划图符合恩平市布局的总体规划，有利于恩平市公共服务设施的建设和人居环境的改善，是不可撤销的行政确认。恩平华豪公司诉称2004年7月13日的涉案红线图已不适合恩平市布局的总体规划，其只能按照恩平规划局出具的新的红线图进行建设。此外，恩平规划局虽曾于2004年7月份出具过红线图，但恩平规划局于2004年11月9日接到了恩平市人民政府的恩府[2004]66号文，该文件指示因恩平市公共设施建设的需要，恩平市人民政府决定由恩平市土地储备中心根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，收回恩平华豪公司位于电信大楼东侧14米街与市广平化工厂之间不少于1200平方米的土地。故此，前述2004年出具的涉案红线图已不符合恩平市的规划要求，需待恩平市国土资源局确定恩平华豪公司的土地使用方案后，才能重新规划红线。期间，市国土资源局将土地的回收情况向市人民政府反映和请示，均因恩平华豪公司拒绝土地的回收而得不到解决，因此其每次报建申请都未能准予批准，并将原因依法函复之。2006年5月，恩平市人民政府将前述1200平方米土地的用地性质由原来的商住用地变更为公共设施建设用地，并指示恩平规划局根据广东省“三旧”改造的有关政策以及恩平市人民政府的相关要求，将包含前述1200平方米土地在内的市广平化工厂一带列入恩平市“三旧”改造范围，并上报江门市人民政府审批同意。为细化“三旧”改造规划的控制要求，完善周边地块的公共设施配套，恩平规划局按照恩平市人民政府的指示精神于2012年组织编制了《恩平市广平化工厂片区控制性详细规划》，该规划方案分别经2012年恩平市规划委员会第五次会议（恩规办[2012]5号）和2013年恩平市规划委员会第四次工作会议（恩规办[2013]4号）审议通过，并于2013年12月26日经恩平市人民政府同意（恩府办函[2013]1133号）。据此，恩平规划局根据新的规划要求，于2016年重新出具了《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》并函告该公司。故恩平华豪公司的诉讼请求，事实和法律依据不足，应予驳回。
恩平规划局向本院提供了以下证据：1、恩平市人民政府《关于收回恩平市华豪房地产开发有限公司部分土地的通知》（恩府[2004]66号文）；2、恩平市国土资源局文件：《关于收回市华豪房地产开发有限公司部分土地使用权建泵站的情况反映》及恩平市人民政府呈批处理表；3、恩平市人民政府办公室恩府办函[2006]34号文：《关于变更恩平市华豪房地产开发有限公司部分土地使用性质的复函》；4、恩平市国土资源局恩国土资[2006]30号文：《关于收回市华豪房地产开发有限公司部分土地使用权的请示》；5、恩平市规划委员会工作会议纪要：恩规办[2012]5号，恩规办[2013]4号；6、江门市人民政府江府函[2010]85号文：《关于恩平市“三旧”改造专项规划（2010-2020）的批复》7、恩平市人民政府办公室恩府办函[2013]1133号文：《关于对恩平市广平化工厂片区控制性详细规划成果的复函》；8、恩平市城乡规划局恩规字[2016]131号文：《关于恩平市华豪房地产开发有限公司恩平市恩城城东机砖厂土地规划方案的回复》；9、恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图、恩平规划局2004年6月《关于华豪房地产有限公司用地规划方案的批复》、2005年1月《关于华豪房地产规划方案的审批意见》、2006年6月《关于恩平市华豪房地产有限公司用地规划方案的批复》、2007年7月《关于恩平市华豪房地产有限公司申请办理规划建设设红线图的批复》、2008年1月《关于恩平市华豪房地产有限公司申请办理规划建设红线图的批复》、2008年12月《关于恩平市华豪房地产有限公司申请办理规划建设设红线图的批复》、2010年1月《关于恩平市华豪房地产有限公司申请办理规划建设设红线图的批复》、2011年1月《关于恩平市华豪房地产开发有限公司申请办理规划建设红线图的批复》、2011年12月恩规字[2011]301号《关于恩平市恩城城东机砖厂申请办理地块建设红线的批复》、2012年12月《关于恩平市恩城城东机砖厂地块申请办理建设红线的批复》（恩规字[2012]485号）、2013年4月《关于恩平市华豪房地产开发有限公司荣誉市民大道地块的意见》（恩规字[2013]94号）、2014年3月《关于恩平市恩城城东机砖厂地块申请办理地块红线的回复》（恩规字[2014]110号）、2014年7月《关于恩平市华豪房地产开发有限公司恩平市恩城城东机砖厂土地规划方案的回复》（恩规字[2014]261号）、2015年8月《关于恩平市恩城城东机砖厂地块申请规划报建方案审批的批复》（恩规字〔2015〕226号），以上所列证据拟共同证明恩平华豪公司的诉讼请求，并不具有事实和法律依据，法院应驳回其诉讼请求。
经审理查明：恩平华豪公司于2004年6月17日通过参与恩平市土地交易中心竞拍受让得到位于恩平市××城××东路的国有土地两块，合计面积为97014.6平方米，土地用途为商住。该地块在拍卖前，已于2004年3月依法取得两块土地的用地线图和恩平规划局出具规划用地“红线图”作附件，后按照程序依法委托恩平市国土资源局土地交易中心挂牌拍卖。2004年7月1日，恩平华豪公司取得恩府国用（2004）第006132号、恩府国用（2004）第00614号《国有土地使用权证》。2004年7月13日，恩平华豪公司取得恩平规划局出具的《恩平市华豪房地产开发有限公司用地红线图》（以下简称“《用地红线图》”），该《用地红线图》与前述“红线图”范围相同。
此后，恩平华豪公司为报建商住楼开发多次向恩平规划局申报建设用地规划红线图，但都未获批准。2015年7月，恩平华豪公司就上述地块向恩平规划局申请办理建设工程规划许可证，恩平规划局于2015年8月25日作出《关于恩平市恩城城东机砖厂地块申请规划报建方案审批的批复》（恩规字〔2015〕226号）载明：“……关于贵公司位于恩城城东机砖厂地块办理规划报建方案审批的申请已收悉，经研究，回复如下：我局根据市政府审批同意实施的《恩平市广平化工厂片区控制性详细规划》（恩府办函[2013]1133号）要求，出具了《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》，对地块的规划设计条件作出详细要求，恩城城东机砖厂地块需按规划要求进行设计再报我局审批……”。其后，恩平规划局向恩平华豪公司出具了落款日期为2015年9月30日的《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》，该规划图中显示涉案地块中的地块二为广场用地。恩平华豪公司以恩平规划局于2015年9月30日出具的《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》与2004年的《用地红线图》不同并对该公司的权利产生实际影响为由提起本案诉讼。
另查明:2006年5月30日，恩平市人民政府（恩府函[2016]43号）作出关于变更恩平华豪公司部分土地使用权性质的复函，同意将准备收回恩平华豪公司的部分土地使用权的性质由原商住用地变更为公共设施用地。2006年10月9日，恩平市国土资源局向恩平华豪公司作出恩国土资收决字[2006]第1号《恩平市国土资源局收回国有土地使用权决定书》，决定收回恩平华豪公司位于恩平市恩城电信大楼东侧面积为1200平方米、《国有土地使用权证》为恩府国用（2004）第006132号的国有土地使用权。2007年9月3日，恩平市人民法院作出（2007）恩法行初字第3号《行政判决书》，判决撤销恩平市国土资源局于2006年10月9日作出的恩国土资受收决资[2006]第1号《恩平市国土资源局收回国有土地使用权决定书》。该判决已生效。
2013年12月26日，恩平市人民政府向恩平规划局作出《关于对恩平市广平化工厂片区控制性详细规划成果的复函》，同意江门市规划勘察设计研究院编制的《恩平市广平化工厂片区控制性详细规划》。涉案地块在该片区内。
2016年5月，恩平华豪公司因不服恩平规划局作出的《关于恩平市恩城城东机砖厂地块申请规划报建方案审批的批复》（恩规字〔2015〕226号）向本院提起行政诉讼，本院经审理后于同年11月作出（2016）粤0704行初163号《行政判决书》，判决撤销涉案批复。恩平规划局不服向江门市中级人民法院提起上诉。2017年3月22日，江门市中级人民法院作出（2017）粤07行终30号《行政判决书》，维持该项撤销并要求恩平规划局对恩平华豪公司的建设工程规划许可申请依法重新作出处理。
本院认为：本案系规划其他纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”因此，恩平规划局作为恩平市人民政府城乡规划主管部门，依法负责本行政区域范围内的城乡规划管理工作，恩平规划局在本案中，执法主体适格，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是恩平规划局作出的《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》是否合法。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。……城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自变更作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。……”《广东省城乡规划条例》第二十五条规定：“经批准的城乡规划不得随意修改。依法需要修改城乡规划的，组织编制机关应当向原审批机关提出申请，获得批准后，依照规划编制和审批的程序执行。仅涉及单条支路走向、宽度或者单个地块建筑高度、建筑密度等内容的控制性详细规划修改，由组织编制机关提出调整方案，采取论证会、听证会或者其他方式征求专家、利害关系人的意见，经原审机关同意后公布实施。”可见，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，且城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自变更作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。而需要修改控制性详细规划的，组织编制机关应当采取论证会、听证会或者其他方式征求专家或规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。
根据本案现有证据，恩平华豪公司于2004年取得出具的《用地红线图》与作为涉案地块国有土地使用权出让的组成部分的“红线图”范围相同，且当时的涉案地块并没有规划为广场用地。后来，恩平规划局以恩平市人民政府同意将涉案地块的用地性质由商住用地变更为公共设施建设用地，且以于2012年组织编制的《恩平市广平化工厂片区控制性详细规划》经恩平市规划委员会审核通过及恩平市人民政府批复同意为由，作出对原红线图作了修改的涉案《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》。而在修改涉案地块的控制性详细规划过程中，恩平规划局并没有向该地块的利害关系人及使用权人恩平华豪公司采取论证会、听证会或者其他方式征求意见，违反了法定程序。因此，恩平规划局作出涉案《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》程序违法，依法应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销被告恩平市城乡规划局于2015年9月29日作出的《恩平市华豪房地产开发有限公司地块规划图》。
案件受理费50元，由被告恩平市城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 叶银顺
代理审判员 李周旭
人民陪审员 谢路辉
二〇一七年八月十四日
书 记 员 陈风娇