广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2016）粤7101行初2383号原告：高兆棠，男，1942年1月15日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。原告：冯丽针，女，1974年5月1日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。原告：高适源，男，1944年1月20日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。原告：高杰珠，男，1945年1月2日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。原告：陈顺玲，女，1971年12月15日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。委托代理人：王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托代理人：朱铭，北京市才良（杭州）律师事务所律师。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码355743196。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：李宏、张太杰，均为该委工作人员。原告高兆棠、冯丽针、高适源、高杰珠、陈顺玲诉被告广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责一案，本院于2016年9月21日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月1日公开开庭审理了本案。原告高兆棠、冯丽针、高适源、高杰珠、陈顺玲及委托代理人王才亮、朱铭，被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）的委托代理人李宏、张太杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告高兆棠、冯丽针、高适源、高杰珠、陈顺玲诉称：原告系广州市番禺区大石礼村村民，在2016年5月发现有施工单位在广州市番禺区大石街地铁3号线大石站A出口（即新月明珠花园旁）以及大石镇礼村村新光快线西侧地块未经批准非法占用土地，于是向被告邮寄了《请求依法查处未经批准违法占有土地的函》。被告仅于2016年7月15日作出复函称已函告大石街道办和区城管综合执法局，但至今未见被告依法作出处理。被告处理的地块是大石街地铁3号线大石站A出口北侧，不是原告所投诉的南侧。原告认为，上述未经批准违法占用土地的行为是属于被告管辖，而被告在明知存在违法行为的情况下未依法作出处理，明显属于行政不作为。因此，现依照《行政诉讼法》和《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》之相关规定具状起诉，请求法院：1、判决确认被告未履行立案查处的法定职责违法；2、判令被告限期对原告所反映的情况进行立案查处并作出处理决定；3、本案的诉讼费用由被告承担。被告市国规委辩称：一、基本事实：（一）2016年6月1日，高兆棠等五位番禺区大石街礼村村民来信反映大石街地铁3号线大石站A出口和礼村村新光快线西侧两处地块存在违法用地行为，我委派出机构—番禺区国土规划局立即对上述地块开展调查取证工作。经核查，上述两地块现场存在大面积堆填建筑淤泥的行为，占地面积约8亩。依据《中华人民共和国土地管理法》第三条和《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》（穗办[2009]1号），番禺区国土规划局于2016年6月7日将上述情况函告大石街道办事处，要求其督促违法用地当事人落实整改。同时将上述地块堆填建筑淤泥的情况函告番禺区城管综合执法分局，请其依职责处理。（二）通过相关调查取证工作，番禺区国土规划局于2016年7月15日向原告作出了《关于大石街地铁3号线大石站A出口和礼村村新光快线西侧地块非法占用土地情况的复函》（穗番国房函[2016]1073号），函告了督促违法用地落实整改及依法依规查处情况，并由陈顺玲于2016年7月18日进行了签收。（三）为防止上述两处地块出现违法搭建，我委加强对该两处地块的监管巡查。在8月初的巡查中，番禺区国土规划局发现当事人广州晋诚投资有限公司在大石街大山村大石地铁A出口东北侧和大山村大石地铁D出口北侧（与高兆棠等五人投诉的两处地块一致）两处地块上擅自搭建钢结构框架，拟作停车场使用。该局第一时间对违法行为进行制止，根据《中华人民共和国土地管理法》第36条和第43、44条的规定，于2016年8月9日分别对上述两处地块上的违法用地行为进行了立案，并于2016年9月2日就上述地块的违法用地情况向广州晋诚投资有限公司进行了调查，制作了询问笔录。目前该案正在进一步调查取证中。二、我委具体行政行为事实清楚、程序正当，原告请求撤销穗番国房函[2016]1073号无事实及法律依据。本案中，我委第一时间对违法用地行为进行了核查和制止，同时依据《中华人民共和国土地管理法》及土地执法共同责任制的相关规定，函告大市街道办事处，要求其督促违法用地当事人落实整改，并将上述地块堆填建筑淤泥的情况函告区城管综合执法分局，提请其依职责处理。我委按规定就相关地块的违法用地问题及其调查取证工作向原告进行了复函，相关工作依法依规，无行政过错和不作为，原告请求撤销该复函缺乏事实和法律依据，依法应不予支持。三、原告关于判令我委限期对违法用地进行立案查处的请求与事实情况不符，没有作为诉讼请求的必要，应依法予以驳回。自原告投诉涉案违法用地之日起，我委持续加强对上述两处地块的巡查及相关违法用地行为的立案、调查取证等相关行政执法工作，截至目前，我委对违法用地的查处工作依然属于按程序动态推进中，故原告提出的要求判令对违法用地行为进行立案查处的请求与我委行政执法的事实情况不符，没有作为诉讼请求的必要，应依法予以驳回。综上，我委依法查处违法用地的行政行为事实清楚、程序正当，且查处调查工作是连贯的、持续的，原告请求确认我委未履行查处的法定职责及对违法用地立案查处均无事实及法律依据，依法应予驳回。经审理查明：2016年5月31日，五原告向被告市国规委的派出机构广州市番禺区国土资源和规划局发出《请求依法查处未经批准非法占用土地的函》，主要内容为：近期发现广州市番禺区大石街地铁3号线大石站A出口（即新月明珠花园旁）以及大石镇礼村村新光快线西侧地块，相关建设单位未经批准非法占用土地，请求依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》等相关法律、法规、规章之规定，依法查处。广州市番禺区国土资源和规划局于次日收到上述函件后，交由该局执法监察大队办理。2016年6月7日，广州市番禺区国土资源和规划局分别函告大石街道办事处和区城管综合执法分局，要求大石街道办事处及区城管综合执法分局对大石街地铁3号线大石站A出口新月明珠花园旁和礼村村新光快线西侧地块存在大面积堆填建筑淤泥的行为进行处理并将处理结果函告该局。2016年7月15日，广州市番禺区国土资源和规划局向原告作出穗番国房函[2016]1073号《广州市番禺区国土资源和规划局关于大石街地铁3号线大石站A出口和礼村村新光快线西侧地块非法占用土地情况的复函》，主要内容为：“所指大石街地铁3号线大石站A出口（新月明珠花园旁）和礼村村新光快线西侧地块现场存在大面积堆填建筑淤泥的行为，占地面积约8亩。依据土地执法共同责任制的相关规定，我局已于2016年6月7日将上述情况函告大石街道办事处，要求其督促违法用地当事人落实整改。同时将上述地块堆填建筑淤泥的情况函告区城管综合执法分局，提请其依职责处理。我局将跟进上述地块的整改情况，经调查涉及违法用地的，将依法依规进行查处。”原告认为被告未履行法定职责，诉至本院。另查，2016年8月9日，广州市番禺区国土资源和规划局以穗番国土立（2016）208和209号对广州晋诚投资有限公司在大石街大山村大石地铁D出口北侧违法用地及大石街大山村大石地铁A出口东北侧违法用地进行立案查处，向相关人员调查，目前仍在调查取证中。诉讼中，被告确认其以穗番国土立[2016]208和209号立案查处的地块与原告请求查处的地块并不一致。2016年11月11日，广州市番禺区国土资源和规划局向五原告作出穗番国规函[2016]1030号《复函》，主要内容为：“投诉所指的地铁3号线大石站A出口（即新月明珠旁）地块位于3号线地铁大石站A出口南侧，该地块已办理《建设用地批准书》（番国土建用字[2001]第0185号）。投诉所指的礼村村新光快线西侧地块位于新月明珠楼盘东侧，该地块已办理《建设用地批准书》（穗国土建用字[2013]第0229号）。经查，上述两个地块均已办理《建设用地批准书》，有相关用地手续，不存在违法用地的情况。”原告确认已收到上述《复函》并坚持原诉讼请求。以上事实，有请求依法查处未经批准非法占用土地的函、告知函、复函、立案呈批表、询问笔录等证据证实，双方当事人亦当庭陈述在案。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定：“土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。”《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。……。”第二十六条规定：“审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；（二）违法情节轻微、依法可以不给予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，移送有权机关。”第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”可见，根据上述规定，土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的职责，发现涉嫌违法用地的，应当及时核查，核查审理结束后，根据不同的情况做出相应的决定。本案中，原告向被告发函请求对相关地块存在的非法占用土地行为进行查处，被告接函后，仅向大石街道办及区城管综合执法分局发函请求处理并将发函的情况告知了原告，但并无证据证明被告履行了核查的职责。虽然之后被告对两涉嫌违法用地的地块作立案查处处理，但被告也确认其立案查处的地块并非原告投诉的地块。因此，对于原告投诉的地块是否涉嫌违法建设、是否应当立案查处等情况，被告并未作出处理，被告显然未能履行其对辖区土地的监管职责。诉讼中，被告重新核查了相关情况，将原告投诉地块已办理《建设用地批准书》，有相关用地手续，不存在违法用地的情况函告了原告，但原告仍坚持原诉讼请求，故本案应确认被告的行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定,判决如下：被告广州市国土资源和规划委员会对原告高兆棠、冯丽针、高适源、高杰珠、陈顺玲于2016年5月31日提出的请求没有依法作出处理的行为违法。案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内向广州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  钟燕秋人民陪审员  刘雪容人民陪审员  李群燕二〇一六年十一月二十九日书 记 员  曾小丽