江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏06行终760号上诉人（原审被告）海门市住房和城乡建设局，住所地海门市。法定代表人施泉，局长。出庭负责人蔡卫东，副局长。委托代理人张琛，海门市城建监察执法大队大队长。委托代理人王卫民，江苏东洲律师事务所律师。被上诉人（原审原告）侯兵，男，1969年9月4日生，汉族，住海门市。委托代理人徐健，江苏健行律师事务所律师。原审第三人海门市人民政府三厂街道办事处，住所地海门市。法定代表人顾煜晖，主任。委托代理人徐辉，江苏东洲律师事务所律师。委托代理人施婷婷，江苏东洲律师事务所律师。上诉人海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）因要求履行法定职责一案，不服如皋市人民法院（2017）苏0682行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，1999年4月，中海房地产开发有限公司（以下简称中海公司）在三厂镇建设南路西侧、东方酒楼南侧，建造了总建筑面积358.7平方米的业务楼。同年9月6日，海门市建设委员会作出海建城监罚字（99）第020号《行政处罚决定书》，决定对中海公司作出拆除业务楼北侧向东门面房1间（东西长8.1米，南北宽3米，计24.3平方米），罚款一万元人民币，并补办有关手续的行政处罚。2001年7月30日，海门市建设委员会针对海建城监罚字（99）020号《行政处罚决定书》中认定的中海公司在未办理建设工程规划许可证的情况下建造357.8平方米业务楼的违法行为，作出海建城监罚字（2001）第017号《行政处罚决定书》：“1、限中海�司自接到本处罚决定书之日起七日内拆除海建城监罚字（99）第020号行政处罚决定书中明确的业务楼向东门面北侧与东方酒楼南侧之间连接的门面房一间，七日内拆除业务楼西北侧楼梯间一间，共计拆除面积为53.3平方米。2、限中海公司自接到该处罚决定书之日起十四日内补办好建造业务楼（建筑面积为305.4平方米）的有关手续，并处罚款人民币一万元（该罚款1999年10月2日已到账）。建在业务楼与东方酒楼之间的门面房一间及业务楼西北侧楼梯间，中海公司未自觉履行拆除义务，海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）申请人民法院强制拆除了上述违法建筑。2001年8月2日，海门住建局为业务楼补办了建设规模为192平方米的《建设工程规划许可证》，侯兵对海门住建局颁发该证的行为不服，向南通市港闸区人民法院提起诉讼，2015年1月29日南通市港�区人民法院作出（2014）港行初字第00264号行政判决书，判决撤销海门住建局作出的2001087号《建设工程规划许可证》。2015年3月12日，海门住建局向××第三产业办公室作出《催告通知书》，要求三厂街道第三产业办公室自接到该通知书之日起三十日内，申请办理业务楼共计305.4平方米的规划许可手续。同年3月26日，侯兵寄信至海门市××监察执法××队要求拆除业务楼及其周围违章建筑，海门市××监察执法××队在收到该信函后并未予以答复，同年6月5日，侯兵向南通市港闸区人民法院提起诉讼，要求法院责令海门住建局拆除海门市三厂镇建设南路西侧、东方酒楼南侧业务楼中305.4平方米的违章建筑及拆除该业务楼周围的违章建筑，南通市港闸区人民法院于2015年10月13日作出（2015）港行初字第00251号行政判决书，责令海门住建局在本判决生效之日起两个月内对侯兵的申请�以核查处理，同时驳回侯兵关于责令海门住建局拆除海门市三厂镇建设南路西侧、东方酒楼南侧业务楼周围的违章建筑的诉讼请求。另查明，2017年1月6日，海门市行政审批局向海门市三厂街道社会事务办公室作出《不予受理通知书》，不予受理理由主要为：1、由海门市三厂街道社会事务办公室向其提供海门市三厂镇第三产业办公室已撤销的情况说明不妥当，应由海门市三厂街道办事处出具相关说明；2、该业务楼在未取得建设工程规划许可证情况下擅自开工建设，编号为2001087号的《建设工程规划许可证》因建筑物建设内容与批准不符已被法院撤销；3、违法建筑现状与1998年3月17日海门市国土规划局作出的CGS98026《规划选址建筑红线平面图》不符。2017年2月13日，三厂工业园区规划建设管理局向海门市城建监察大队作出了《关于办理三厂中海房产业务楼规划�可手续的情况说明复函》，主要内容为：园区向行政审批局提出《关于请求办理三厂中海房产业务楼规划许可的申请，行政审批局作出《不予受理通知书》明确提出违法建筑现状与1998年3月17日CGS98026《规划选址建筑红线平面图》不符，无法办理工程规划许可。海门住建局于2017年3月17日对侯卫国、侯兵作出了海住建信访复字[2017]11、14、26、30号《关于反映三厂粮油地块违章建筑问题信访事项答复意见书》，答复称：在市住建局作出的行政处罚决定书中，已明确要求补办305.4平方米业务楼的相关手续，虽然192平方米的规划许可证被撤销，但在行政处罚决定书仍然有效的情况下，三厂办有权向规划行政主管部门重新申请规划审定，再次办理规划许可……三厂街道决定启动粮油市场业务楼及停车场地块综合整治工作，消除对规划的影响。侯兵认为，行政审批局的《不予受理�知书》已明确案涉违章建筑无法补办规划许可手续，但海门住建局至今未对案涉违章建筑进行拆除，遂提起诉讼，要求请求：1、责令海门住建局依法拆除位于三厂综合市场西侧、东方酒楼南侧业务楼中305.4平方米的违章建筑；2、责令海门住建局依法拆除海门市三厂镇建设南路西侧、东方酒楼南侧业务楼周围的违章建筑。再查明，中海公司原系三厂街办下属企业，目前已不在正常经营，亦无固定营业场所。案涉地块目前正在进行综合整治工作，案涉业务楼的226.48平方米的建筑已进行拆除，尚有90.99平方米的建筑未拆除。一审法院认为，关于本案是否属于重复起诉的问题，侯兵于2015年6月5日向南通市港闸区人民法院提起诉讼是基于其向海门市××监察执法××队提出要求拆除案涉业务楼及查处业务楼周围违章建筑的信函后，海门市××监察执法××队未予答复的事实，而本次诉讼虽然诉讼请求均为要求责令海门住建局拆除案涉业务楼及周围的违章建筑，但侯兵提出了南通市港闸区人民法院作出生效判决要求海门住建局对侯兵要求拆除案涉业务楼及周围违章建筑的申请进行核查处理后，海门住建局一直要求三厂街办补办业务楼的规划许可手续，在海门市行政审批局作出的《不予受理通知书》后，海门住建局仍未对案涉建筑进行核查处理，且因本案诉讼过程中案涉业务楼的226.48平方米的建筑已被拆除，即在（2015）港行初字第00251号行政判决后发生了新的事实，因此，侯兵的前后两次诉讼并非基于同一事实提出的诉讼请求，不属于重复起诉的情况。关于海门住建局是否履行了生效判决书确定的核查处理的义务的问题，海门住建局在南通市港闸区人民法院作出的（2015）港行初字第00251号行政判决生效后两个月�应当依法对侯兵的申请进行核查处理，海门住建局于2015年12月12日向三厂街道第三产业办公室发出《催告通知书》，要求其补办业务楼305.4平方米的规划许可手续。但根据行政审批局作出的《不予受理通知书》及三厂工业园区规划建设管理局作出的《关于办理三厂中海房产业务楼规划许可手续的情况说明复函》可以看出，案涉建筑无法办理建设工程规划许可，海门住建局理应及时作出处理，但直至本案诉讼之日止仍未对案涉业务楼进作出处理，导致案涉建筑直至诉讼之日止仍处于未经批准的违法建筑物状态，虽海门住建局一直主张案涉建筑可补办相关手续，但未能提供充分证据予以证明，故海门住建局的主张明显缺乏正当理由。需要指出的是，案涉业务楼目前已部分拆除，但是该拆除行为并不代表海门住建局已依法履行了其核查处理的义务，对于未拆除的部分，海门住建局仍然应当履行相应的查处职责。至于侯兵责令被告海门住建局拆除业务楼及周围违章建筑的诉讼请求能否成立的问题，从（2014）港行初字第00264号及（2015）港行初字第00251号案件可以看出，侯兵申请查处的业务楼在相关的行政处罚中已有涉及，在行政机关尚未对对该建筑物的处理作出意见之前，人民法院不宜超越司法权限代为作出处理意见，故对侯兵的这一诉讼请求不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条规定，判决责令海门住建局在判决生效之日起两个月内对位于三厂综合市场西侧、东方酒楼南侧业务楼中305.4平方米的建筑中未拆除的部分进行核查处理，驳回侯兵关于责令海门住建局拆除三厂镇建设南路西侧、东方酒楼南侧业务楼周围的违章建筑的诉讼请求。海门住建局不服�向本院提起上诉称，1.侯兵对同一标的、同一事实曾提起完全一致的诉讼请求，提起本案诉讼属于重复起诉，侯兵的诉讼请求不是对案涉建筑核查处理，一审法院判决海门住建局核查处理违反不告不理的原则；2.海门住建局并非不履行法定职责，而是一直在通过协调各方以及要求三厂街办补办手续的方式积极履行职责；3.中海公司法人主体仍然存在，一审法院不予追加中海公司为第三人不当。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人侯兵辩称，南通市港闸区人民法院作出判决以后，侯兵一直要求海门住建局履行法定职责，但海门住建局未履行应尽的义务，案涉房屋只是部分拆除而非全部拆除，且该拆除行为并不代表海门住建局已经依法履行核查处理的义务，对于未拆除的部分，海门住建局应当履行相应的查处职责。请求二审法院驳回上诉，维持原�。原审第三人三厂街办同意海门住建局的意见。本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。认定一个诉讼是否为重复起诉，除了判断起诉人、诉讼请求等主观要素是否同一外，另外一个重要标准是判断前后两诉的客观要素即诉讼标的是否同一。由于诉讼标的决定着判决的约束力，因此准确厘定诉讼标的尤为重要，基于行政诉讼的全面审查原则，人民法院对被诉行政行为的审查不限于原告的诉讼请求及理由，而是要围绕着被诉行政行为合法性的各个方面进行全面审查，并依此作出相应裁判。因此，行政诉讼的标的就是行政行为的合法性，而不是行政行为指向的具体内容。具体到本案而言，2015年，侯兵向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，要求法院责令海门住建局拆除海门市三厂镇建设南路西侧、东方酒楼南侧业务楼中305.4平方米的违章建筑及拆除该业务楼周围的违章建筑，南通市港闸区人民法院作出责令海门住建局对侯兵的申请予以核查处理的行政判决，此后，侯兵认为海门住建局一直未对案涉违章建筑进行拆除，遂于2017年再次以相同的诉讼请求向一审法院提起诉讼。虽然侯兵提起诉讼时，海门市行政审批局对海门市三厂街道社会事务办公室补办建设工程规划许可证的申请作出《不予受理通知书》，但是，对于案涉业务楼未能补办许可的情况，只能认为是海门住建局履行生效判决不到位，而不属于新的事实，此时诉讼标的仍为海门住建局不履行职责的行为，只有当海门住建局作出新的处理�定后，才涉及新的事实的问题，此时相对人方可就该处理决定提起诉讼。同时，在一审法院审理过程中，案涉业务楼的226.48平方米的建筑已被拆除，但案涉业务楼部分拆除后剩余的部分，仍包含在南通市港闸区人民法院生效判决所确定的核查处理的范围内。根据禁止重复评价原则，任何人不得因自己的同一违法行为承担两次相同的责任，对于南通市港闸区人民法院已经对海门住建局不履行法定职责行为作出评判之后，在海门住建局履行生效判决过程中，无论出现不履行或者部分履行的情形，只要诉讼标的未发生变化，均不能再对海门住建局的行为重复评价。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十三条规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务�一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。对于行政机关不履行生效裁判的行为，法律赋予了相对人救济的途径，即申请法院强制执行。海门住建局对于南通市港闸区人民法院要求核查处理的行政判决，是否作出处理属于人民法院生效裁判的执行问题，侯兵再行启动复议或诉讼程序均非法定途径。综上，本案侯兵的起诉不仅构成重复起诉，还属于对执行法院生效裁判行为提起的履职之诉，不符合法定起诉条件，一审法院认定侯兵不构成重复起诉，进而对侯兵的诉讼请求实体审查错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第六项之规定，裁定如下：一、撤销如皋市人民法院（2016）苏0682行初55号行政判决；二、驳回被上诉人侯兵的起诉。一、二审案件受理费人民币50元，由一、二审法院分别退还当事人。本裁定为终审裁定。审判长  郭德萍审判员  鲍 蕊审判员  张祺炜二〇一七年十二月二十九日书记员  陈 城附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；