广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉中行终字第32号
上诉人（一审被告）陆川县沙坡镇人民政府。地址：陆川县沙坡镇沙坡街。
法定代表人江妙东，镇长。
委托代理人林柱，男，1970年12月出生，汉族，陆川县沙坡镇人民政府社会治安综合治理办公室副主任，住陆川县沙坡镇人民政府宿舍。
上诉人（一审第三人）陆川县沙坡镇白马村六积冲村民小组。
法定代表人卢兴进，组长。
委托代理人陈春谟，陆川县九洲法律事务所法律工作者。
上诉人（一审第三人）卢德全，男，1953年2月出生，汉族，农民，住陆川县沙坡镇白马村六积冲村民小组。
委托代理人王洪，广西典圣律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）卢秀炎，男，1952年4月出生，汉族，农民，住陆川县沙坡镇白马村六积冲村民小组。
委托代理人黄春，广西广盟律师事务所律师。
上诉人陆川县沙坡镇人民政府（以下简称沙坡镇人民政府）、陆川县沙坡镇白马村六积冲村民小组（以下简称六积冲组）和卢德全因土地使用权行政确权纠纷一案，不服陆川县人民法院（2014）陆行初字第2号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2014年4月21日受理后，于同年4月23日向被上诉人卢秀炎送达了应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月29日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人除上诉人沙坡镇人民政府的法定代表人江妙东不到庭参加诉讼外，其余诉讼参加人均到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
上诉人沙坡镇人民政府就本案纠纷于2013年9月10日作出沙政处字（2013）1号《关于卢德全与卢秀炎土地使用权纠纷的处理决定》（以下简称1号处理决定）。1号处理决定认定以下事实：双方争议的土地座落在卢德全与卢秀炎原房屋的西北角，东接卢秀炎猪栏墙出排水沟，南接卢秀炎横屋墙出1.8米处，西接卢秀炎自留山东边分界线，北接卢兴进自留山分界线，面积约240平方米。争议地属六积冲组所有，没有划分到农户，在落实生产承包责任制时，六积冲组明确规定屋背以上三丈不分到农户，三丈以上就分到户作自留山，此争议地在不分作自留山的三丈范围内。争议地是荒地，在上世纪中页，卢德全的父亲曾经在此地做过踏对屋，并在周边种有竹木果树，后来踏对屋崩塌了，竹木果树还保留至今，2012年春准备建房时才砍掉。2012年2月卢德全在准备平整土地时遭到卢秀炎的阻拦而发生纠纷。卢秀炎在上世纪八十年代也曾在此地取过泥土打泥砖，纠纷发生后，2013年春卢秀炎也在此地种有木苗。现六积冲组百分之八十以上的群众代表同意卢德全使用此地。卢德全的旧房屋已被卢秀炎占去建成砖混结构的房屋，卢德全想在纠纷地西边卢秀炎的自留山要多点土地建房，曾多次协商，并经镇、村多次调解还准备到县公证处做出公证，最后还是未达成协议。卢德全在与卢秀炎就此事商讨达成某一共识后，卢德全还花了五万多元做好通往纠纷地的路基。沙坡镇人民政府认为，争议地属六积冲组集体所有的土地，没有分到农户，卢德全的父亲曾经在此地上种过竹木果树，曾做过踏对屋，六积冲组百分之八十以上的农户同意将此争议地划给卢德全使用，况且卢德全还花了五万多元做好通往纠纷地的路基，卢德全的请求应得到支持。卢秀炎的主张在事实上找不到依据，在理由上不成立，不应予支持。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条和国发（1980）135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地水利山林纠纷的情况报告》第三部分第四点、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，作出1号处理决定：将争议地确归卢德全使用。卢秀炎不服1号处理决定，向陆川县人民政府申请行政复议，陆川县人民政府于2013年12月17日作出陆政复决字（2013）6号行政复议决定书，维持1号处理决定。卢秀炎仍不服，于2014年1月6日向陆川县人民法院提起行政诉讼，请求依法判决撤销1号处理决定。
一审判决认定的主要事实，除对讼争地面积、使用情况以及六积冲组群众代表决定效力的认定与1号处理决定认定的事实不同之外，对其余部分事实的认定与1号处理决定认定的事实基本相同。
一审判决认为，本案是个人与个人之间因本村民小组里的土地承包使用问题而发生的纠纷，并不是村民之间宅基地纠纷，因为该争议地至今未经有关部门批准可以作为建设用地的用途。争议地是六积冲组集体所有的土地，属村民房前屋后的小块空闲地，要分配落实使用权，应由村民小组根据本集体成员的实际需要进行依法分配，不应由政府直接介入调处确权。陆川县人民政府在调处本案纠纷的过程中，存在超越职权的行政行为，依法应予纠正。1号处理决定存在争议地四至不清、面积扩大等问题。根据诉讼各方的参与指认，实际丈量的四至范围与1号处理决定不符，争议地的面积只有140多平方米，而1号处理决定是240平方米。1号处理决定称该决定是根据六积冲组百分之八十的村民意见而作出的，也与事实不符，根据当地派出所出具的户籍证明，2013年六积冲组有53户村民，1号处理决定仅以六积冲组17户村民签字的“决定”为处理依据，显然违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定：涉及土地承包、宅基地使用的利益问题要经村民小组会议讨论决定，会议的召开需要三分二的成年村民或三分二以上户的代表参加，所作的决定应当经到会人员的过半数同意，方为有效。而本案的六积冲组“决定”既没有召开过村民小组会议，也没有征得过半数与会村民成员的同意。此外，六积冲组“决定”中的蓝秀清在上世纪九十年代就已迁出陆川县城定居，不是本集体经济组织成员，不应享有本集体经济组织成员的权利。卢德全主张争议地使用权无正当理由，不应予支持。1号处理决定认定事实不清，主要证据不足，且超越职权，应予撤销。卢秀炎请求撤销1号处理决定理由正当，应予支持。一审判决结果是撤销1号处理决定。
上诉人沙坡镇人民政府上诉的请求及理由如下：上诉人请求本院撤销一审判决，改判维持其作出的1号处理决定。其上诉理由是，上诉人所作出的1号处理决定合法、合理，符合程序，依法应予维持，上诉人履行法定职责作出行政处理决定，没有超越职权，本案土地使用权争议双方为镇行政区域内同一个村民小组的村民，因被上诉人阻挠第三人卢德全在村内空闲地上建房而酿成的纠纷，该纠纷经双方所在的村民小组和村委会多次调解未果后，卢德全才要求镇政府处理的，并提供了六积冲村民小组关于将争议地分配给卢德全使用的决议，证实村民集体组织已经就争议地使用情况通过了集体决议的事实，上诉人认为此纠纷是属于同一村民小组的个人之间的土地使用权争议，按《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，个人之间的土地使用权争议由乡级人民政府处理，因此上诉人对该纠纷有权作出处理决定，并没有超越法定职权；上诉人作出的1号处理决定认定事实清楚，符合法定程序，六积冲村民小组在落实生产责任制时全组共有26户，有17人署名同意给卢德全使用争议地，按《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，召开村民小组会议，应当有村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意，经调查部分村民也认为争议地在历史上本是卢德全使用，四至界址清楚，面积准确，被上诉人主张争议地使用权无证据证明，1号处理决定程序合法；一审判决错误，依法应予撤销，本案争议地的面积及界址在六积冲组作出的决定中已有明确记载，上诉人对此无权变更，但一审判决却以其审理中确定的面积、界址而不以六积冲组决定中的面积界址来认定，是一审法院超越职权而不是上诉人超越职权，六积冲组户数实际是24户，一审判决认定为53户错误；一审判决认定本案属土地承包使用纠纷而非宅基地纠纷是自相矛盾的，既已认定争议地属于房前屋后小块空闲地，就不应属承包地使用纠纷。上诉人请求本院判决撤销一审判决，维持上诉人作出的1号处理决定。
上诉人六积冲组的上诉请求及理由如下：请求撤销一审判决，改判维持1号处理决定。其上诉理由是，上诉人决议将争议地归卢德全使用，是尊重历史事实而为，因争议地原由卢德全的先辈建房居住，卢德全又在该争议地上种植了竹木果树，卢德全家庭长期使用争议地的事实，已为本组村民所熟知，除被上诉人之外的其余本组村民都表示同意给卢德全使用，并没有损害到任何第三者的合法权益；1号处理决定合情合理合法，应予支持，处理本镇范围内村民个人之间的土地使用权争议，按照法律规定是作为乡镇级政府的沙坡镇人民政府的法定职责，其尊重历史事实所作出的具体行政行为已得到了上级人民政府复议维持，一审法院却以莫须有的理由，撤销1号处理决定，势必让争议双方再次陷入矛盾漩涡中，再次要沙坡镇人民政府就本案争端作出行政行为，到时将出现争议双方亲情不再，不利于社会和谐稳定。
上诉人卢德全上诉的请求及理由是：请求撤销一审判决，改判维持1号处理决定。争议地原是上诉人家庭居住使用的房屋、地坪等，也曾建有踏对屋，在房屋周围种有竹木果树，2012年农历2月上诉人准备在此建房时才砍掉，那些房屋因年久失修直到1970年才完全崩塌，上诉人房屋有土改档案记载，踏对窝还在；上诉人在2012年2月建房时遭到被上诉人的阻挠，经协商无果的情况下，上诉人请求本队新、老队长、村委会干部调解，一共有17名村民代表同意给上诉人使用该空闲地；对争议地面积和四至界址经沙坡镇政府召集双方到现场测量并由双方签名认可了的，1号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，依法应予维持；一审判决认定事实错误，应予撤销，事实上争议地是属于村民房前屋后的空闲地，落实生产责任制时，房前屋后三丈内的土地不落实承包，当时还有上诉人的竹木，村民小组有权安排本集体组织成员作宅基地使用，六积冲组才作出将争议地给上诉人建房使用的决议，一审判决认定事实错误，应予撤销。
被上诉人卢秀炎答辩认为，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持；争议地面积应为140平方米，而不是240平方米，1号处理决定认定的事实与实际不符；按分田到户时的习惯答辩人房前屋后三丈内的土地应归答辩人管理使用，争议地除了预留的三丈后所剩无几；六积冲组的“决定”是违法的，既没有召开过村民大会，也不符合法律规定的户主代表同意，只是欺骗了部分不明真相的村民签字，应属无效。被上诉人请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明，一审判决认定的主要事实清楚，采信的主要证据确实，本院对一审判决认定的事实予以认定。另查明，上诉人对其在二审诉讼中提出的上诉主张，没有向本院提供相应的证据证明。
本院认为，现讼争地虽然曾经由卢德全和卢秀炎两户在不同的时间进行过不同的使用，但当时的用途并不是作为宅基地使用，而是作为生产生活方面的非住宅性质的使用，因此，该讼争地原来和现在都不是卢德全和卢秀炎那一户使用的宅基地。讼争地虽然原来被使用过，但现在实际上是属于六积冲组村旁屋边的闲置地，六积冲组的村民包括卢德全和卢秀炎，如果谁要使用讼争地作承包生产经营使用，应由六积冲组依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定确定由谁承包使用，如果谁需要讼争地作建房使用，应由谁依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和规章的规定提出申请，依相关审批程序获得批准方可使用。因此，沙坡镇人民政府调处本案纠纷将讼争地确权给当事人使用超越了法定职权，其作出的1号处理决定违法，应予撤销。卢德全和卢秀炎目前主张讼争地的使用权均无法律依据和正当理由，本院对其两人的请求和主张均不予采信支持。卢秀炎起诉请求撤销1号处理决定的理由部分成立，但卢秀炎主张讼争地的使用权并以此为由请求撤销1号处理决定的理由不成立。由于沙坡镇人民政府调处本案和对本案土地使用权属纠纷作出确权归属的决定超越法定职权，此一违法情形足以导致1号处理决定严重违法应被撤销。故本院不对六积冲组是否已经同意卢德全使用讼争地相关的决定是否合法作出评判，也不再对1号处理决定是否扩大处理了争议地面积的事实进行核实评判。一审判决涉及的本院不予评判的争议问题，应属于其他纠纷中依其他法律调整评判的范畴。综上所述，1号处理决定不具备合法性，依法应当予以撤销。一审判决撤销1号处理决定并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张讼争地应由卢德全使用，请求本院撤销一审判决，维持1号处理决定，没有正当理由，上诉人上诉无理，本院不予采信和支持，依法予以驳回。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陆川县沙坡镇人民政府、白马村六积冲村民小组和卢德全共同均担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 文
审 判 员 刘振清
代理审判员 梁 凤
二〇一四年五月五日
书 记 员 陈广进