中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申3240号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：湖南省衡阳县西渡镇蒸阳社区里生居民小组。住所地：湖南省衡阳县西渡镇蒸阳社区。
法定代表人：罗征良，湖南省衡阳县西渡镇蒸阳社区里生居民小组组长。
委托诉讼代理人：易立，湖南勤人坡律师事务所律师。
再审被申请人：（一审被告、二审被上诉人）：湖南省衡阳县人民政府。住所地：湖南省衡阳县新正街**号。
法定代表人：孙鹏伟，湖南省衡阳县人民政府县长。
原审第三人：湖南蒸阳陶瓷总厂。
再审申请人湖南省衡阳县西渡镇蒸阳社区里生居民小组（以下简称里生居民小组）因诉湖南省衡阳县人民政府（以下简称衡阳县政府）国有土地使用权出让及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第74号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、代理审判员王海峰、代理审判员仝蕾组成合议庭审查了本案，现已审查终结。
里生居民小组向湖南省衡阳市中级人民法院起诉称，衡阳县政府拍卖出让的两宗地块中，有46056.4平方米的土地属于里生居民小组，衡阳县政府的拍卖出让行为侵犯了其合法权益，属于违法行政行为，并给里生居民小组造成了巨大经济损失，请求法院判决衡阳县政府出让涉案土地使用权的行政行为违法，判决衡阳县政府赔偿因其违法行政行为给里生居民小组造成的损失5096.366万元及其利息等。
湖南省衡阳市中级人民法院一审查明：原湖南省衡阳人民瓷厂系衡阳县工商局登记的城镇集体所有制企业，厂长由衡阳市委组织部任命，1996年8月15日被法院宣告破产，同年10月8日经衡阳县计划委员会批复破产重组为湖南蒸阳陶瓷总厂。重组后的湖南蒸阳陶瓷总厂企业性质、隶属关系与原湖南省衡阳人民瓷厂相同，权利义务由湖南蒸阳陶瓷总厂承担。原湖南省衡阳人民瓷厂经相关职能部门和政府批准自1971年10月20日起至1989年9月21日止与里生居民小组签订征地协议，相继向里生居民小组征地八次，征地面积为62.4406亩，并于1992年对所征用的土地申请登记领证，证号为（1994）字第101170号国土证，所征用的土地属于国有。2005年4月29日湖南蒸阳陶瓷总厂重新办理了蒸国用（2005）字第060401号、蒸国用（2005）第060402号国有土地使用证。里生居民小组被征用的土地包含在前述土地使用证范围内，涉案土地自被征用后一直由原湖南省衡阳人民瓷厂及湖南蒸阳陶瓷总厂实际使用。湖南蒸阳陶瓷总厂因市场原因和县城总体规划建设的需要，其主管部门衡阳县经发局于2010年向衡阳县改制办申请改制，该办批复同意改制立项，湖南蒸阳陶瓷总厂根据厂内土地的分布情况，于2012年3月向衡阳县国土局申请变更土地使用证，将蒸国用（2005）第060402号土地使用证中的67377.7平方米面积分为一、二、三、四号土地分别办证，其中三、四号地为职工家属楼和办公楼。衡阳县国土局随后注销060402号土地使用证，将其一分为四，颁发了四个国有土地使用证。其中一号地为9158.7平方米，土地使用证号为蒸国用（2012）第060941号；二号地为35400平方米，土地使用证号为蒸国用（2012）第060942号；其余的土地使用证号分别为：蒸国用（2012）第060943号、第060944号。2012年4月，衡阳县国土局决定对湖南蒸阳陶瓷总厂的土地使用权在其改制时依法予以收回，衡阳县政府和国土局决定将一、二号地出让，所得价款列为改制成本，由衡阳县改制办监管使用。衡阳县改制办依法委托第三方，以招拍挂的形式公开出让了上述两宗土地，全部用于湖南蒸阳陶瓷总厂改制。衡阳县政府于2012年9月12日发布“衡阳县国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告（蒸国土资拍字〔2012〕002号）。2012年10月3日，衡阳县政府授权衡阳县土地矿产交易中心发布了2012年046号、047号国有建设用地使用权出让公示。公告拍卖出让2幅分别位于西渡镇清江路东侧和西侧的两宗地块，共50915.4平方米，竞价计2.16亿元人民币。该地块原使用权人为湖南蒸阳陶瓷总厂，证号为蒸国用（2012）第060941号、060942号。拍卖竞得人分别为湖南西街置业有限公司和湖南坤鑫置业有限公司。湖南坤鑫置业有限公司在竞得该地块后已办理土地过户登记手续。
一审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。故里生居民小组提起行政诉讼的前提是应具备诉讼主体资格，即应为行政行为的相对人或利害关系人。本案讼争土地原系里生居民小组所有的集体土地，但自1971年10月20日起该土地相继被原湖南省衡阳人民瓷厂征用，且原湖南省衡阳人民瓷厂于1992年10月15日已经取得涉案土地的国有土地使用证，1996年8月15日重组为湖南蒸阳陶瓷总厂，权利义务由湖南蒸阳陶瓷总厂承受。湖南蒸阳陶瓷总厂也于2005年4月29日取得了涉案土地的国有土地使用证。里生居民小组对讼争土地于1971年10月20日起即由原湖南省衡阳人民瓷厂、湖南蒸阳陶瓷总厂经营使用的事实无异议，土地的所有权和使用权均已发生了变化，里生居民小组对涉案土地已不再具有所有权和使用权，故里生居民小组与涉案土地没有法律上的利害关系。里生居民小组主张衡阳县政府的土地出让行为侵犯其合法权益，缺乏事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第二项之规定，于2014年12月1日作出（2014）衡中法行初字第22号行政裁定，驳回里生居民小组的起诉。
里生居民小组不服，向湖南省高级人民法院上诉称：一、一审法院裁定认定本案争议土地所有权、使用权已经属于国有与事实不符。本案争议土地至今仍为里生居民小组所有。1994年登报声明蒸国用（1994）字第101170号国土使用证作废，即不能说明其登记行为合法，进而不能证明2005年蒸国用（2005）字第060401号、蒸国用（2005）字第060402号土地使用证真实。二、一审法院裁定认定里生居民小组无原告主体资格属于适用法律错误。本案争议的土地至今未发生所有权变更，依然为里生居民小组的集体土地，因此，衡阳县政府将土地非法挂牌出让侵害了其合法权益。请求依法撤销一审法院裁定，指令衡阳市中级人民法院继续审理。衡阳县政府答辩称：一、涉案土地属于国有事实清楚。二、衡阳县政府出让国有土地使用权，与里生居民小组无法律上的利害关系，里生居民小组不是适格主体。三、本案已超过起诉期限。四、里生居民小组的诉讼请求与理由自相矛盾。五、里生居民小组的诉请不符合实际情况。六、第三人主体不适格。请求驳回上诉，维持原裁定。
湖南省高级人民法院二审另查明，原湖南省衡阳人民瓷厂于1996年8月15日被法院宣告破产后，重组为湖南省蒸阳陶瓷总厂。二审法院确认一审法院查明的其他事实。
二审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。从查明的事实看，原湖南省衡阳人民瓷厂自1971年10月20日起至1989年9月21日止，向里生居民小组征用涉案土地后，该宗地已转为国家所有。衡阳县国土局为原湖南省衡阳人民瓷厂登记核发（1994）字第101170号《土地使用权证》，衡阳县政府于2005年4月为湖南蒸阳陶瓷总厂重新办理蒸国用（2005）第060402号国有土地使用证，并于2012年将该证变更为蒸国用（2012）第060941号、蒸国用（2012）第060942号、蒸国用（2012）第060943号、蒸国用（2012）第060944号国有土地使用证。之后，衡阳县政府拍卖出让其中2幅国有土地使用权。上述行为均与里生居民小组没有法律上的利害关系。原湖南省衡阳人民瓷厂已被宣告破产，其民事主体资格不复存在，自然丧失诉讼主体资格，一审法院仍将其作为第三人参加诉讼，没有法律依据，对此二审法院予以纠正。一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。里生居民小组的上诉理由缺乏事实与法律依据。二审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，于2015年4月21日作出（2015）湘高法行终字第74号行政裁定，驳回里生居民小组的上诉，维持原裁定。
里生居民小组不服，向本院申请再审，请求撤销湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第74号行政裁定和衡阳市中级人民法院（2014）衡中法行初字第22号行政裁定，依法再审本案。主要理由为：1.衡阳县批准拍卖的两宗土地中有46056.4平方米属于集体所有，申请人与拍卖行为之间具有利害关系；2.原一、二审法院采信存在伪造嫌疑的关键证据，程序违法，适用法律错误。
本院认为：利害关系是当事人提起行政诉讼的必要条件之一，案件是否应当受理，关键要看该公民、法人或者其他组织在诉讼中是否有诉讼利益的存在。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条明确，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼须与行政行为有利害关系。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉诉讼。”这一规定进一步从立法层面将利害关系作为提起行政诉讼的必要条件固定下来。
本案的争议焦点是里生居民小组与被诉的衡阳县政府出让土地的行政行为之间是否具有利害关系。综观本案查明的事实及现有证据来看，该利害关系不存在。主要理由是：
1.原湖南省衡阳人民瓷厂经相关职能部门和政府批准自1971年10月20日起至1989年9月21日止向里生居民小组征地八次，征地面积为62.4406亩，并于1992年对所征用的土地申请登记领证，证号为（1994）字第101170号国有土地使用证，所征用的土地已经属于国有土地。
2.《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”里生居民小组主张，在衡阳县政府拍卖土地中有46056.4平方米属于里生居民小组集体所有。其最有力的证据应当是该宗土地的集体所有土地证，但里生居民小组并没提供相关证据，也没有证据证明未取得集体所有土地证的原因。
3.因原湖南省衡阳人民瓷厂、湖南蒸阳陶瓷总厂破产、改制等原因，本案讼争土地的国有土地使用证经历了多次重新办理、变更等，土地性质均登记为国有，且讼争土地一直由原湖南省衡阳人民瓷厂、湖南蒸阳陶瓷总厂实际使用，里生居民小组对此一直没有提出异议。
由此可见，里生居民小组主张本案讼争土地属于其所有的集体土地没有事实依据，其与衡阳县政府出让国有土地使用权的行政行为之间没有利害关系。原一、二审法院认定里生居民小组主张衡阳县政府的土地出让行为侵犯其合法权益缺乏事实和法律依据，并裁定驳回里生居民小组的起诉及上诉，并无不当。至于里生居民小组提出的原审法院采信存在伪造嫌疑的证据及一、二审法院程序违法的主张，亦没有证据证明，本院不予支持。
综上，里生居民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人湖南省衡阳县西渡镇蒸阳社区里生居民小组的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 王海峰
代理审判员 仝 蕾
二〇一七年四月一日
书 记 员 徐 超