广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂09行终23号
上诉人（一审原告）广西桂洲水电投资有限公司，住所地：广西北流市城南二路32号
法定代表人陈祖彬，总经理。
委托代理人罗新武，男，广西振祺律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）玉林市水利局，住所地：广西玉林市玉东大道双拥路人防大厦8楼。
法定代表人钟华，局长。
委托代理人梁振武，广西方园律师事务所律师。
委托代理人黄宏升，男，玉林市水利局干部。
一审第三人北流市水利局，住所地：广西北流市龙桥路0006号。
法定代表人梁航，局长。
委托代理人龙钢锋，广西聪慧律师事务所律师。
上诉人广西桂洲水电投资有限公司（以下简称桂洲水电公司）因与被上诉人玉林市水利局及一审第三人北流市水利局行政不作为纠纷一案，不服玉林市玉州区人民法院2017年4月6日作出的（2016）桂0902行初42号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2017年6月7日受理后，向被上诉人送达了上诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月27日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人中除被上诉人法定代表人钟华，一审第三人法定代表人梁航没到庭参加诉讼外，其余均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定如下事实：2014年10月20日，水利部珠江水利委员会作出珠江规计函[2014]572号《珠江委关于发送广西北流市大车堡水电站工程建设规划同意书的函》（以下简称572号函），原则同意桂洲水电公司的大车堡水电站工程建设方案，并出具广西北流市大车堡水电站工程建设规划同意书。2014年10月23日，桂洲水电公司向北流市水利局递交《关于申请北流市大车堡水电站项目开发权的请示》，2014年12月4日桂洲水电公司向玉林市水利局递交《关于北流市大车堡水电站开发权相关问题的汇报》，均要求批复大车堡水电站开发权，因玉林市水利局对桂洲水电公司的申请长时间不予审批，桂洲水电公司于2015年12月24日申请行政复议，玉林市人民政府于2016年2月19日作出玉政复决字[2016]5号行政复议决定（以下简称5号复议决定），责令玉林市水利局在法定期限内对桂洲水电公司关于北流市大堡水电站开发权申请进行答复。2016年3月15日，玉林市水利局作出玉水函[2016]13号关于《申请北流市大车堡水电站项目开发权的请示》的复函（以下简称13号复函），认为《广西中小水电水能资源开发规划》尚未经自治区人民政府批复、桂洲水电公司申报材料不符合法定形式，因此，对桂洲水电公司的开发权申请不予许可，材料予以退回。之后桂洲水电公司根据玉林市水利局2016年1月5日“关于公布《玉林市水能资源开发利用项目审查程序（合规性审查）》的通知”要求，于2016年3月23日向玉林市水利局递交了《关于申请北流市大车堡水电站水能资源开发利用项目规划符合性审查的函》并填写了“水能资源开发利用项目审查申请表”，但由于相关单位认为《广西中小水电水能资源开发规划》尚未经自治区人民政府批复，未予批准。桂洲水电公司为此函询广西水利厅，提出大车堡水电站所在的北流河是在珠江流域综合规划范围内，已有国务院批准的综合规划，是否还必须等广西的相关规划经自治区政府批准公布后才符合行政审批条件？2016年5月23日广西水利厅以桂水电函（2016）7号《水利厅关于北流市大车堡水电站规划符合性审查相关问题的复函》（以下简称7号复函），明确：1、大车堡水电站装机容量为1890KW，由设区的市人民政府水行政主管部门负责；2、北流河源头于西江干流汇合口由珠江委管理；3、2014年10月20日，水利部珠江水利委员会572号复函，完成该项目的规划符合性审查程序。桂洲水电公司据此认为其已取得大车堡水电站的水能资源开发权，玉林市水利局不予认可，并为此函询广西水利厅是否已取得大车堡水电站的水能资源开发权。2016年8月25日，广西水利厅以桂水电[2016]19号文《水利厅关于对北流市大车堡水电站水能资源开发权相关问题的批复》（以下简称19号批复），批复1、珠江水利委员会以“珠水规计函[2014]572号”完成大车堡水电站规划的符合性审查；2、关于水能资源开发相关问题，请按照《广西水能资源开发利用管理条例》相关要求执行。2016年9月23日桂洲水电公司向玉林市水利局提交申请，要求审批“北流市大车堡水电站水资源论证报告书”，玉林市水利局认为其没有通过“水能资源开发利用项目审查（合规性审查）”，要求桂洲水电公司补办以后再申请建设项目水资源论证报告书审批。桂洲水电公司不服，认为玉林市水利局对桂洲水电公司申报审查的水资源论证报告不予审查，属于行政不作为，为此提起行政诉讼。还查明，2015年5月27日，水利部珠江水利委员会曾复函桂洲水电公司《珠江委关于广西北流市大车堡水电站工程业主请求维护其合法权益的复函》“珠水规计函[2015]217号”（以下简称217号复函），其中明确“来文中提到的关于大车堡水电站项目的开发权和招投标等事项的管理权限为当地人民政府相关部门，不属于我委事权，建议提请当地协调解决”。2016年1月5日玉林市水利局根据相关文件，制定和公布了《玉林市水能资源开发利用项目审查程序（合规性审查）》，其中行政审批条件为“（一）申请项目所在河流的水能资源开发利用规划经自治区人民政府批准，并向社会公布。（二）申请人所申请的水能资源开发利用项目的选址、工程规模、开发方式等符合水能资源开发利用规划。（三）申请人所申请的水能资源开发利用项目尚没有其他申请人申请，也没有其他申请人同时申请。（四）申请人所申请的水能资源开发利用项目所在地的县（市、区）、市水行政主管部门审查并出具审查意见”。2016年10月18日，广西区人民政府以桂政函[2016]229号《广西壮族自治区人民政府关于同意广西中小水电水能资源开发规划的批复》（以下简称229号批复），原则同意《广西中小水电水能资源开发规划》。2016年12月13日，广西水利厅转发至各市水利局，并明确“本规划为广西水能资源开发利用项目'规划符合性审查'的主要依据”。
一审判决认为，根据水利部珠江委217号复函，其中明确“来文中提到的关于大车堡水电站项目的开发权和招投标等事项的管理权限为当地人民政府相关部门，不属于我委事权，建议提请当地协调解决”，广西水利厅7号复函也明确：大车堡水电站装机容量为1890KW，由设区的市人民政府水行政主管部门负责……因此，桂洲水电公司虽然以572号函完成大车堡水电站规划的符合性审查，但并未履行相应的手续通过玉林市水利局取得北流市大车堡水电站的开发权。基于上述原因，玉林市水利局在桂洲水电公司申请提交申请，要求审批“北流市大车堡水电站水资源论证报告书”时，认为其没有通过“水能资源开发利用项目审查（合规性审查）”，要求桂洲水电公司补办以后再申请建设项目水资源论证报告书审批（起诉前桂洲水电公司仍未按玉林市水利局要求进行补办），以上事实说明，玉林市水利局已对桂洲水电公司的申请作出了答复回应，且答复回应并无不当，不存在行政不作为，也未因行政不作为给桂洲水电公司造成损失，桂洲水电公司所诉缺乏事实和法律依据。一审判决的结果是驳回桂洲水电公司的诉讼请求。
上诉人桂洲水电公司上诉称，一审判决依据珠江委217号复函和广西水利厅7号复函，认为上诉人没有取得北流市大车堡水电站开发权是对政策和复函的误读，判决结果是错误的。根据217号复函，珠江委相关负责人的解释是珠江委只负责审批北流河梯级电站的工程建设规划同意书，其余的审批权限如项目开发权、水资源论证报告、水土保持方案和招投标等事项的管理权由当地人民政府相关部门负责，如有问题找相关部门协调。针对项目开发权的审批过程，上诉人于2014年4月8日、2014年10月23日提交了相关材料，申请项目开发权，2016年3月15日被上诉人作出的13号复函认为《广西中小水电水能资源开发规划》尚未经自治区人民政府批复，根据《玉林市水能资源开发利用项目审查程序（合规性审查）》，认为不答法定形式，将材料退回，上诉人2016年3月23日重新赶写《水能资源开发利用项目审查申请表》等材料上报给被上诉人审批，但被上诉人和一审第三人以广西水能资源开发利用规划还未经自治区人民政府批准公布为理由，对上诉人的申请项目合规性审查又暂不予批准，上诉人认为已有《珠江流域综合规划2012-2030》，不用再等广西公布规划，于2016年5月4日向广西水利厅进行函询，广西水利厅作出7号复函，认为“水能资源开发利用项目规划符合性审查”列为行政许可事项，将复函同时传真给被上诉人确认，被上诉人不认可，上诉人又于2016年8月9日向广西水利厅请示，2016年8月25日广西水利厅作出19号批复，再次明确已完成规划符合性审查。因此，实行水能资源开发利用项目合规性审查后，就没有“开发权”的讲法，北流河是属于国家管理的河流，广西水利厅作出的572号函实质已完成了“开发权”的审批手续，一审判决认为“原告虽然以珠水规计函【2014】572号完成大车堡水电站的规划符合性审查，但未履行相应的手续通过被告取得北流市大车堡水电站的开发权”，实质是认为完成了规划符合性审查，但没有取得开发权，而上诉人要求玉林市水利局审查水资源论证报告时，玉林市水利局认为上诉人没有通过“水能资源开发利用项目审查（合规性审查）”，一审判决的认定存在矛盾。一审判决认为被上诉人不存在行政不作为行为也是错误的，对上诉人在“开发权”也就是规划符合性审批手续这一环节拖延三年多，至今无法进行下一步水资源论证等工作，被上诉人存在严重的不依法履行法定职责行为给上诉人带来巨大的投资延误损失。被上诉人从2014年10月23日开始一直不履行法定职责至今，计算被上诉人应赔偿上诉人的损失时间从2014年12月开始至今，上诉人投入项目的动作资金超过100万元，按100万元月息7厘的贷款利息计算损失，100万×年息8.4%×2.4年＝19.6万；工资等综合损失：1.2万元/月×2.4年＝33.6万；差旅费损失：1万/年×2.4年＝2.3万，总计损失55.5万元。据此，被上诉人请求本院判决撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求，即判决确认被上诉人的行政不作为行为违法，并赔偿因此造成上诉人项目投资延误损失，同时判令被上诉人依法审批上诉人提交的大车堡电站水资源论证报告。
被上诉人玉林市水利局没有书面答辩，但在庭审中辩称，被上诉人不存在不作为行为，上诉人认为玉林市水利局行政不作为以及因此造成损失55万元的诉请不明确，不能指明是玉林市水利局哪一段时间的不作为还是某个行为是不作为，且上诉人的起诉已超过了行政诉讼法规定的6个月的起诉期限。由于上诉人提出请求判令被上诉人审批其提出的报告不符合相关的规定，玉林市水利局对上诉人进行了告知，故被上诉人并不存在行政不作为行为，因此，上诉人的各项诉请没有事实根据和法律依据，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的，被上诉人请求本院驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人北流市水利局没有书面陈述意见，但在庭审中述称其同意被上诉人的答辩意见。
经审理查明，一审判决所采信的证据确实，并且具备合法性和关联性，所据以认定的基本事实清楚，本院对一审判决采信的证据和所认定的事实予以采信和认定。
本院认为，关于被上诉人玉林市水利局是否存在行政不作为行为，应否确认违法的问题，本案中，上诉人桂洲水电公司向被上诉人提出申请，请求审批大车堡水电站的开发权，由于被上诉人已于2016年3月15日作出了13号复函的行政行为，该复函对上诉人提出的申请已作了答复，属于行政作为行为，因此，被上诉人并不存在行政不作为行政，上诉人起诉请求确认被上诉人行政不作为行为违法没有事实根据；关于上诉人的损失应否予以赔偿的问题，由于被上诉人不存在违法的行政不作为行为，因此即使上诉人存在“损失”，该“损失”也与被上诉人的行为没有法律上的因果关系，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的应予国家赔偿的范围，故上诉人请求被上诉人赔偿由于行政不作为行为造成的损失亦没有事实根据和法律依据；关于应否判令被上诉人对上诉人提出的申请予以审批的问题，由于被上诉人已作出了13号复函的行政行为，上诉人如果对13号复函行政行为不服，可依法通过法律途径予以解决，或者上诉人如果认为13号复函正确，亦可根据13号复函的要求，在满足相关条件的情况下重新提出申请。综上所述，上诉人之诉请没有事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予采信支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，对一审判决本院予以维持。上诉人上诉无理，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 庞 忠
审判员 蔡 文
审判员 林慧琪
二〇一七年七月十日
书记员 梁弦紫
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正)
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
错误的。（三）违反法
程序的。（四）超越职权的。
（五）滥用职权的。（
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、
规错误的，依法改判、撤销或者变更。（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发
原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。