鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行终字第17号
上诉人（原审被告）达拉特旗树林召镇人民政府。住所地：达拉特旗树林召镇。
法定代表人张栋梁，镇长。
委托代理人马有沧，系达拉特旗树林召镇树林召司法所工作人员。
委托代理人王小栋，达拉特旗树林召镇司法所工作人员。
上诉人（原审第三人）赵侯山，男，1956年7月4日出生，汉族，农民。
委托代理人秦伟，内蒙古首佳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘三小，又名刘三锤，男，1960年5月5日出生，汉族，农民。
被上诉人（原审原告）刘晓艳，又名刘小艳，女，1981年8月26日出生，汉族，教师。
共同委托代理人郝利平，内蒙古盖伦律师事务所律师。
原审原告刘三小、刘晓艳与原审被告达拉特旗树林召镇人民政府、原审第三人赵侯山宅基地颁证纠纷一案，已由达拉特旗人民法院于2015年1月8日作出（2014）达行初字第13号行政判决书，达拉特旗树林召镇人民政府、赵侯山不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人达拉特旗树林召镇政府委托代理人马有沧、王小栋，上诉人赵侯山及委托代理人秦伟、被上诉人刘三小、刘晓艳共同委托代理人郝利平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定的事实：本案争议宅基地位于达拉特旗树林召镇平原村侯福喜圪堵社。1992年侯福喜圪堵社在南沙梁荒地为部分社员进行了宅基地分配。当时是自西向东的排列顺序，每份东西20米，南至平原村乡村通道，现为油路，北临通道，现部分分得宅基地的社员将宅基地作为耕地进行耕种。具体排列顺序为（自西向东）：祁来喜1份、往东通道、张丑师2份、张义勇1份、越四1份、赵侯山1份、刘四旦1份、刘三锤1份。分配后，祁来喜、张丑师和原告刘三锤等户在分配的宅基地上建成房屋，张义勇、越四、赵侯山、刘四旦均未建房。2007年，第三人赵侯山因现住房年久未修，儿子结婚无房居住。经本人申请合作社同意，平原村委会报请城镇管理办批准，允许赵侯山在1992年分配的宅基地上建房。第三人赵侯山在该宅基地上建房时，原告刘三锤以自己持有宅基地证为由，出面阻拦，双方发生纠纷。随后，第三人赵侯山向树林召镇人民政府提出了确权申请。树林召镇人民政府于2007年12月8日作出树政发（2007）40号处理决定，该决定将所争议的宅基地使用权确定归赵侯山，原告不服，申请行政复议，达拉特旗人民政府撤销树政发（2007）40号处理决定。2014年，第三人赵侯山又提出宅基地确权申请，树林召镇人民政府于2014年6月6日作出树政发（2014）80号处理决定，该决定又将争议的宅基地使用权确定归赵侯山，原告不服，申请行政复议，达拉特旗人民政府经复议维持该处理决定。原告刘三锤、刘晓艳不服向达拉特旗人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销树林召镇人民政府作出的树政发（2014）80号的处理决定。
另查明，原告刘三锤持有031128号《宅基地证》和达集用（2001）第20001**号《集体土地使用证》，原告刘晓艳持有达集用（2001）第2000176号《集体土地使用证》。031128号《宅基地证》面积0.**亩，四至界限为东至院墙，南至凉房后墙，西至院墙，北至主房后墙。达集用（2001）第2000175号《集体土地使用证》面积为400平方米，四至界限为南至路（现为乡村油路），西至刘晓艳，北至张长师。达集用（2001）第2000176号《集体土地使用证》面积为400平方米，四至界限为南至路（现为乡村油路），西至赵侯山，东至刘三锤，北至张长师。
上述事实有双方当事人陈述、树政发（2014）80号处理决定、达政发（2014）4号决定、031128号宅基地证、达集用（2001）第2000175号集体土地使用证、达集用（2001）第20001**号集体土地使用证、介绍信、张义勇等人调查笔录、政府的转办通知书、镇政府授权委托书、送达回证等证据材料在案证实，本院依法予以确认。
一审法院审理认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”故被告树林召镇人民政府有权处理本案原告与第三人之间的宅基地争议。被告依职权对争议的宅基地进行实地调查、测绘，并依据调查结果和实地测绘图，作出树政发（2014）80号处理决定书，该具体行政行为虽未超越被告的职权，但原告刘三锤持有达拉特旗人民政府颁发的宅基地使用证，该证件属于有效证件，具有法律效力。树林召镇人民政府作出树政发（2014）80号的处理决定与达拉特旗人民政府的颁证行为互相矛盾，属证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第1目之规定，判决撤销被告树林召镇人民政府于2014年6月6日作出树政发（2014）80号《树林召镇人民政府关于对平原村侯福喜圪堵社赵侯山与刘三锤、刘晓艳宅基地纠纷的处理决定》。案件受理费50元由被告负担。一审判决宣判后，达拉特旗树林召镇人民政府、赵侯山不服，向本院提起上诉。
上诉人达拉特旗树林召镇人民政府、赵侯山上诉称：请求依法撤销（2014）达行初字第13号行政判决书并维持达拉特旗树林召镇人民政府树政发（2014）80号宅基地纠纷处理决定；被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
事实与理由：一、一审法院判决结果与其查明的事实不符。达拉特旗人民法院查明的事实与其作出的结论显然不能吻合，其判决结果与所依据的理由明显违背其查明的事实与适用的法律。达拉特旗人民法院查明的事实清楚，与上诉人达拉特旗树林召镇人民政府、达拉特旗人民政府查明的事实一致，事实是：本案中上诉人赵侯山与被上诉人刘三锤、刘晓艳宅基地纠纷当年即1992年社集体分配顺序是由西向东分配，具体分配为西通道起共分配7户，争议双方对1992年这一分配事实没有异议。该案现在争议的焦点是，被上诉人刘三锤、刘晓艳所持有的三个土地证是否均与1992年分配的宅基地有关，根据两级人民政府查明的事实，被上诉人持有的2000176号、2000175号集体土地使用证与1992年侯福喜圪堵社宅基地分配相关，根据该两证，最终认定争议地使用权为上诉人赵侯山。被上诉人刘三锤持有的031128号宅基地证发证时间为19**年，四至界限（东至院墙，南至凉房后墙，西至院墙，北至主房后墙）不明，不能认定为与1992年社集体分配的宅基地相关，且上诉人也无证据证明其所持证件的实际位置。故一审法院在没有进行实地勘测，没有实地调查取证，将达拉特旗国土资源局（即土地证发证机关）实际调查结果置之不理的情形下就草率作出撤销上诉人达拉特旗树林召镇人民政府的处理决定有失公允。达拉特旗人民法院在认可树林召镇人民政府查明的事实的情况下又作出了与其查明事实不符的判决结果，上级人民法院应依法纠正其错误判决，依法改判。
二、上诉人作出的具体行政行为合法有效。上诉人在决定中明确告知被上诉人持有的031128号宅基地证不属于19**年社集体分配宅基地的有效证件，其证与社集体给被上诉人刘三锤分配的宅基地位置、面积不能相互印证，时间不符。一审法院规避了双方争议的焦点、避重就轻，其重点应审查具体行政行为的作出是否合法，所依据的证据是否有效，是否超越职权，而一审法院对此却认可，认定树林召镇人民政府的具体行政行为合法有效，没有超越职权，且证据有效，但其判决结果却撤销了具体行政行为，撤销了达拉特旗树林召镇人民政府的处理决定。在没有进行任何调查取证的情况下，模糊地认定了一个与争议事实毫无相关的宅基地证，明显错误。树林召镇人民政府并未否定达拉特旗人民政府的颁证行为，只是认定达拉特旗人民政府1998年颁发的031128号土地证与争议宅基地无关，且这一事实得到达拉特旗人民政府的确认（达拉特旗人民政府维持了树林召镇政府的处理决定），而事实也是一审法院查明的事实以及两级政府认定的事实。被上诉人刘三锤持有的031128号宅基地证根本不能与实地印证，且原审开篇就确认了镇政府适用法律的正确性。综上，一审判决错误，维护司法的权威与公正。
被上诉人刘三小、刘晓艳答辩称：上诉人赵侯山、达拉特旗树林召镇人民政府的上诉请求依法不能成立，（2014）达行初字第13号判决书认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持，上诉人的上诉理由不能成立，具体理由如下：一、上诉人达拉特旗树林召镇人民政府作出的树政发（2014）80号宅基地纠纷处理决定，内容与达拉特旗人民政府颁发的031128号宅基地证的内容相抵触，属于典型的超越职权的行为。刘三小于1987年就在本案争议的宅基地上建起了房屋，达拉特旗人民政府早在1988年4月19日就向刘三小颁发了031128号宅基地证，对宅基地的使用权已经以登记的形式确定在刘三小名下。上诉人达拉特旗人民政府作为下级人民政府，作出的树政发（2014）80号宅基地纠纷处理决定，内容公然与上级人民政府颁发的031128号宅基地证相反，这是典型的超越职权、滥用职权的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项4、5目之规定，应依法撤销。二、对于上诉人提出的031128号宅基地证存在的瑕疵问题，应通过另外的行政途径解决，在该证件未被有关机关依法撤销之前，该证件具有法律上的确定力，具有法律效力。行政行为一旦作出就具有了行政行为的“确定力”，在没有法定的事由并经法律程序的前提下不能任意改变或撤销。尤其是下级人民政府更无权变更撤销上级人民政府的行政行为，因此，本案中答辩人刘三小持有的031128号宅基地证，若存在瑕疵，应通过法律程序解决处理，当然不能成为上诉人树林召镇人民政府作出违法行政行为的理由。三、上诉人达拉特旗树林召镇人民政府作出的树政发（2014）80号宅基地纠纷处理决定，事实认定错误。根据现场丈量，答辩人刘三小的正房东西宽13.3米，加上东侧空地6.6米，共19.8米，而上诉人达拉特旗树林召镇人民政府决定后的附图显示，答辩人刘三小的房屋东西宽20米，空地宽10.9米，共计30.9米，多丈量了10.1米，对基本的客观事实，都没有丈量准确，实属认定事实错误。上诉人达拉特旗树林召镇人民政府所作的附图显示，张丑师的房屋及地基，东西宽40米，但实地丈量，张丑师的地基东西宽为49.8米，少丈量了9.8米，属于事实再次认定错误。基于以上错误的事实认定，导致作出了错误的（2014）80号宅基地纠纷处理决定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。
本院认为，达旗人民政府在1988年向被上诉人刘三小颁发了031128号宅基地证，该证所载四至范围无明确参照系，不能确定具体位置，不能与刘三小现住房的位置相互印证，该证件的存在是双方矛盾的症结所在。031128号宅基地证虽由达拉特旗人民政府颁发，属于有效证件，具有法律效力，但因四至范围不能确定，与本案所争议的宅基地及本案所审查的具体行政行为并无关联，对其效力及具体位置可通过另案处理。刘三小所持有的达集用（2001）第2000175号《集体土地使用证》，该证北与张掌师相邻，西邻刘晓艳，南至乡村油路，东至通道，该证所标注的四至与刘三小现住宅位置及地表物相互印证，且刘三小、刘晓艳所持有的达集用（2001）第2000175号《集体土地使用证》、达集用（2001）第2000176号《集体土地使用证》的示意图中均可明显表明刘三小、刘晓艳、赵侯山宅基地的位置与顺次，即从东至西分别为刘三小、刘晓艳、赵侯山。综上，树林召镇人民政府作出的（2014）80号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，且无证据表明其超越职权作出宅基地纠纷处理决定。原审判决以“树林召镇人民政府作出树政发（2014）80号处理决定与达拉特旗人民政府颁证行为相互矛盾属证据不足”为由撤销了树政发（2014）80号处理决定属认定事实不清，证据不足，应予撤销。修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》应当适用2015年5月1日之后起诉或上诉的行政案件，本案于2015年3月18日立案，应当适用修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）款之规定，判决如下：
一、撤销达拉特旗人民法院于2015年1月8日作出的（2014）达行初字第13号行政判决书；
二、驳回原审原告刘三小、刘晓艳的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人刘三小、刘晓艳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邬林毅
代理审判员 王燕萍
代理审判员 张晓慧
二〇一五年五月十三日
书 记 员 高 丽