山西省朔州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）晋06行终36号上诉人（原审案外人、再审申请人、第三人）李文成，男，1955年6月10日出生，汉族，朔城区张蔡庄乡高庄村村民，住址朔城区。委托代理人凌兴旺，山西业盛律师事务所律师。被上诉人（原审原告、再审被申请人）李浩，男，1963年1月21日出生，汉族，朔城区张蔡庄乡高庄村村民，精神病患者，住址朔城区。法定代理人卢某（被上诉人李浩之妻），女，1963年5月5日出生，汉族，住址朔城区。委托代理人赵改，山西金世纪律师事务所律师。原审被告、再审被申请人朔州市朔城区张蔡庄乡人民政府，所在地址朔城区张蔡庄乡张蔡庄村。法定代表人高新文，职务乡长。委托代理人落建斌，男，朔城区张蔡庄乡人民政府副乡长。委托代理人蔡武，男，朔城区张蔡庄乡人民政府主任科员。上诉人李文成因土地承包经营权行政处理一案不服怀仁县人民法院（2016）晋0624行再1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李文成、委托代理人凌兴旺、被上诉人李浩、法定代理人卢某及其委托代理人赵改，被上诉人朔城区张蔡庄乡人民政府委托代理人落建斌、蔡武到庭参加诉讼，本案现已审理终结。再审认定，第一轮土地承包时，朔城区张蔡庄乡高庄村位于王家洼的9.6亩土地归李文明承包经营。李文明与李浩是父子关系，分家时该土地由李浩经营并于1991年3月4日与高庄村委会签订农村土地承包合同。后李浩委托李文成经营。1999年第二轮土地承包时，李浩得知李文成已于1995年与高庄村委会签订了关于王家洼9.6亩土地的承包合同。为此，李浩与李文成发生纠纷。2004年4月5日，朔城区张蔡庄乡经管站作出关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见，处理意见为：“1、因1995年村集体与李文成签订了承包合同，说明李浩将承包地王家洼9亩通过集体转让给李文成，事实上形成转让关系，所以此地归李文成经营。2、当事人对处理意见不服的，可以在收到意见书15日内向区经管部门提出仲裁或向人民法院起诉。”张蔡庄乡政府在作出该处理意见时未告知、送达李浩。2009年李浩得知该处理意见。李浩于2012年1月6日起诉至法院请求撤销被告张蔡庄乡政府作出“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”。2012年4月6日，朔城区人民法院作出（2012）朔行初字第4号行政判决书，未列李文成为第三人，也未载明李文成是否到庭参加诉讼，该判决书亦未送达李文成。再审认为，一、关于起诉期限，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定，本案当事人讼争行政行为涉及的土地属于不动产，且张蔡庄乡政府在庭审中自认其作出行政行为时未告知、送达李浩，李文成提供的原审庭审笔录亦证实李浩在原审时自认于2009年知晓本案讼争行政行为，再审中亦认可，故该具体行政行为从作出之日起至原审原告起诉时未超过20年，人民法院应予受理。再审第三人提出原审原告起诉超过法定期限，应驳回起诉的主张不成立，不予支持。二、关于原审被告主体资格，《农村土地经营权流转管理办法》第三十二条、第三十三条的规定，张蔡庄乡经管站是乡政府的内设机构，隶属于当地乡（镇）政府主管，具体贯彻执行农村土地承包法，依法签证本区域的土地承包和土地流转合同并存档管理、检查监督承包合同的履行，调解承包合同纠纷等职责，并非农业局内（下）设机构，其作出的行政行为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款的规定，原审原告李浩以张蔡庄乡政府为原审被告提起诉讼，其主体适格。故李文成主张李浩起诉以张蔡庄乡政府为原审被告主体错误，应驳回原审原告诉讼请求的理由不成立，不予支持。三、关于原审被告作出“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”是否合法，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、第五十一条的规定；《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定；国土资源部《土地权属调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。本案的争议是农村土地承包经营权纠纷，属民事诉讼受案范围。在当事人协商或调解不成后，应通过仲裁或民事诉讼的途径予以解决。张蔡庄乡政府对此类案件无权作出行政处理决定，然而其直接将争议土地经营权确定给李文成显然违反了前述法律规定，超越职权。综上，法律法规并未授权乡政府对农村土地承包合同及经营权纠纷裁决的权力，故张蔡庄乡政府作出关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见，属于超越职权的行为，李浩请求撤销该行为的主张成立，应予支持。四、关于原审（2012）朔行初字第4号行政判决书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”原审朔城区人民法院于2012年4月6日作出（2012）朔行初字第4号行政判决书，判决撤销被告张蔡庄乡政府作出的关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见。该判决内容与第三人李文成有利害关系，使其土地承包经营权益受到实际影响，李文成依法享有上诉权。本案原审（2012）朔行初字第4号行政判决书，未将与被诉行政行为有利害关系的李文成列为第三人，也未载明李文成是否到庭参加诉讼，该判决书亦未送达李文成。故朔城区人民法院（2012)朔行初字第4号行政判决剥夺了李文成的上诉权，原审判决确有错误。因此，检察机关以原审法院在审理李浩与朔城区张蔡庄乡政府、朔城区张蔡庄乡高庄村委会行政撤销纠纷一案中存在违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的情形提出抗诉，其理由成立，再审应予采纳。故李文成认为原审判决程序错误的理由成立，其再审请求撤销朔城区人民法院（2012）朔行初字第4号行政判决，有事实和法律依据，再审应予支持。五、本案在再审登记立案期间，李浩申请对高庄村委会撤回起诉，经审查，其申请符合法律规定，准予其对高庄村委会撤回起诉。故对李浩请求撤销高庄村委会与李文成签订的土地承包合同、请求高庄村委会与李浩签订二轮承包合同的诉讼请求，不再审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十八条之规定，并经审判委员会讨论决定，判决撤销朔城区人民法院2012年4月6日作出的（2012）朔行初字第4号行政判决、撤销朔城区张蔡庄乡人民政府作出的“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”。上诉人李文成上诉称，再审查明部分未将李浩与李文成因王家洼土地承包经营权纠纷曾两度起诉，并已经朔城区人民法院和朔州市中级人民法院驳回李浩的诉讼请求和起诉的事实表述，属于遗漏事实；再审查明中“2009年李浩得知该处理意见”的表述是错误的，2008年李浩诉李文成土地承包经营权纠纷一案中开庭时李浩已知道该处理意见，2012年起诉已经超过修改前的行政诉讼法规定的3个月起诉期限；再审判决第二项错误，再审法院错误认为本案争议是农村土地承包经营权纠纷，属民事诉讼范围，并违反《土地管理法》的规定，否定了人民政府处理土地使用权纠纷的权利，进而错误地支持李浩的请求撤销该行为的主张。请求撤销原判决第二项，改判驳回李浩的诉讼请求。被上诉人李浩辩称，关于上诉人提到判决中的再审查明部分属于遗漏事实。对于此项上诉理由显然是上诉人没有认识到本案是一起行政诉讼，是一起独立的诉；被上诉人李浩得知《关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见》具体行政行为的时间应以接收到政府通知文书为准，而不是庭审过程的时间为准，而且庭审中张蔡庄乡政府没有证明向被上诉人李浩送达的事实；张蔡庄乡政府作出的处理意见不合法，经管站只能调解，不能作出处理意见，法律没有赋予经管站土地确权职权.再审判决合法,请求依法驳回上诉人的上诉请求。原审被告、再审被申请人朔州市朔城区张蔡庄乡人民政府未答辩。本院经审理查明认定的事实与再审认定基本一致。本院认为，本案争议的焦点是：1、被上诉人李浩的起诉是否超过法定起诉期限；2、张蔡庄乡经管站作出的《关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见》是否应予撤销。关于起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”再审判决认定李浩2009年知悉张蔡庄乡经管站作出的处理意见，是基于李浩的法定代理人在原审庭审中的陈述，鉴于李浩的法定代理人在再审庭审中又陈述2011年才知道处理意见，考虑到李浩诉讼行为能力受限的实际情况，且张蔡庄乡人民政府至今不能提供李浩收到处理意见的证据，结合李浩原审起诉状书写于2011年的事实，从保护行政相对人诉权出发，认定李浩2011年知道涉案行政行为内容较为妥当。综上所述，本案诉讼期限适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，李浩于2011年知道被诉行政行为内容，其于2012年提起行政诉讼符合上述规定，并未超过法定起诉期限。关于处理意见。农村土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，农村土地承包经营权纠纷受《中华人民共和国农村土地承包法》及相关司法解释调整，土地承包经营法律关系属于民事法律关系，土地权属纠纷受《中华人民共和国农村土地管理法》调整。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得承包经营权。”《土地权属调查处理办法》第十四条明确规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属行政争议案件受理。本案争议的土地属于农村集体土地，第一轮土地承包期间，高庄村民委员会就涉案土地先后与李浩、李文成签订了土地承包合同，双方为此发生的争议，属于农村土地承包经营权纠纷，而非土地权属纠纷，针对土地承包经营纠纷，《中华人民共和国农村土地承包法》规定了协商、调解、仲裁及起诉等程序，并未设置行政处理程序，故再审判决认定本案争议属于民事诉讼受案范围以及张蔡庄乡人民政府无权作出处理意见，并无不当，张蔡庄乡经管站作为张蔡庄乡人民政府的内设机构，不具备行政主体资格，不能以其名义作出处理意见，且朔城区人民法院（2014）朔民初字第264号民事判决将本案诉争的9.6亩耕地判决续包给李浩，并已发生法律效力，故再审判决撤销“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”正确，应予维持。综上所述，再审判决查明的基本事实清楚，再审判决撤销原审判决及处理意见，适用法律正确，处理结果适当，上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李文成负担。本判决为终审判决。审 判 长  张春山审 判 员  智秀兰代理审判员  孙林海二〇一六年十月十八日书 记 员  宁慧楠