安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终460号
上诉人（一审原告）王必贵，男，1968年12月24日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
委托代理人张明亮，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市区状元北路22号。
法定代表人汪侃，区长。
委托代理人束龙义，宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局科长。
委托代理人夏建军，安徽敬亭山律师事务所律师。
上诉人王必贵因诉宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）房屋征收补偿决定一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2016）皖18行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年8月18日公开开�审理了本案。上诉人王必贵及其委托代理人张明亮，被上诉人宣州区政府的委托代理人束龙义、夏建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2010年3月1日，宣城市人民政府作出《关于同意宣城市宣州区职业教育中心原校区及周边地区改造控制性详细规划的批复》，2011年1月17日，作出《关于同意宣城市2011年度经营性国有建设用地使用权供应收储计划的批复》，其中包含了涉案地块。宣州区十五届人民代表大会第二次会议于2013年1月6日作出决议，批准《宣州区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划（草案）的报告》，其中将宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目列入宣州区2013年国民经济和社会发展计划。2013年2月17日，宣州区政府办公室召开会议，对案涉房屋征收地块的安置补偿方案（草案）第四次进行讨论，形成意见后上报。2013年2月20日，该草案予以公告，征求社会公众意见。2013年3月19日，宣州区土地房屋征收事务管理局、宣州区西林街道办事处分别召开会议，征求被征迁户对方案的意见。2013年4月3日，宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局分别向宣州区维护稳定工作领导小组办公室、宣州区信访局递交《关于要求审定宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的函》，请求对涉案地块上房屋征收社会稳定风险评估报告予以审定。2013年4月15日，宣州区维护稳定工作领导小组办公室原则同意该项目风险评估意见。2013年4月28日，宣州区政府召开第11次政府常务会议，同意对原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋进行征收。2013年5月2日，宣州区政府作出《关于宣城市原职业教育中心校区及周边�块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》附补偿安置方案，并在征收范围内予以公告。王必贵名下的所有权证号为房地权宣城字第00016692号房屋在上述房屋征收决定公告确定的征收范围内。
为实施项目建设，宣州区政府确定宣州区土地房屋征收事务管理局作为房屋征收部门，宣州区西林街道办事处为征收实施单位。2013年5月21日，房屋征收部门根据多数被征收人意见确定宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司为该项目国有土地上房屋征收评估机构，并予以公示。随后，选定的评估机构对征收范围内房屋进行了现场勘察、测量，并将评估结果进行公示。评估机构出具的评估报告确认王必贵所有的房屋总价值253821元（仅包括证载房屋及房屋占用范围内的国有土地使用权价值，不含装修、附属物及搬迁费、临时过渡费等）、装潢费7212元�
王必贵与征收部门在签约期限内未能达成补偿协议，宣州区政府于2015年4月29日作出宣区征补〔2015〕5号《房屋征收补偿决定书》，主要内容为：登记在被征收人（王必贵）名下的宣城市梅溪路56号1幢206室房屋位于房屋征收决定规定的范围，该房屋所有权证号为房地权宣城字第00016692号，证载面积为44.53平方米，经市房管局重新核实面积为47.97平方米，房屋用途为住宅。经宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司评估，该房屋评估单价5700元/平方米，按房屋实际面积计算，房屋总价值273429元。另有装潢及附属设施补偿20793元。房屋征收部门为被征收人提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式。被征收人在法定期限内，未对房屋征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，也未在规定的签约期限与房屋征收部门达成补偿协议。2014年11月21日，房屋�收部门报请征收人对该被征收人作出房屋征收补偿决定。……根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条有关规定，决定：一、对被征收人王必贵名下的宣城市梅溪路56号1幢206室房屋实施征收，按照《宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目房屋征收补偿安置实施方案》的规定给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，根据宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司对房屋的评估和《房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得的补偿数额为：1、房屋及装潢、附属设施补偿费为人民币294222元。2、搬迁费人民币500元。3、临时安置费人民币3742元（每平方米13元，按照6个月计发）。上述三项合计为人民币298464元，全部存储于徽商银行鳌峰路支行。三、如被征收人选择房屋产权调换，被拆迁房屋及装潢、附属设施补偿费为人民币294222元，搬迁费人民币1000元，临时安置费人民币11225元（每平方米每月13元，按18个月计发），合计补偿人民币306447元。产权调换房源地点在乐业丹桂园12幢202室，建筑面积61.5平方米，依照《房屋征收补偿安置方案》，按合法面积或认定合法面积无偿赠送9%高层系数为4.32平方米。安置房经宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司评估4878元/平方米。根据《房屋征收补偿安置方案》选择安置房面积超过被征收房屋合法面积10平方米以内，超出的面积部分按房地产市场评估价优惠30%计算；超出10
--
20平方米的部分按房地产市场评估价优惠20%计算；再超部分按市场评估价计算，合计安置房价款265446元。因安置房为期房，安置房具体面积、价款在提供安置房时，最终明确，并结算差价。超期过渡费发放标准和�取形式依据《房屋征收补偿安置方案》执行。四、限被征收人王必贵于收到本决定书之日起15日内与西林街道办事处办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将宣城市梅溪路56号1幢206室房屋腾空。……王必贵不服该补偿决定，向法院提起诉讼，请求撤销宣州区政府作出的宣区征补〔2015〕5号房屋征收补偿决定。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，宣州区政府依法具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的职权。因王必贵未能在征收补偿方案确定的期限内与房屋征收部门达成补偿协议，宣州区政府依职权对其房屋作出房屋征收补偿决定符合法律规定。
宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司被选定为案涉地块改造项目房屋的征收价格评估机构，是�公开征求被征收人意见，按照少数服从多数的原则予以确定，该评估机构的确定程序符合法律规定。评估报告中明确王必贵房屋证载面积44.53平方米，单价5700元/平方米，总价253821元。该评估报告及装潢测算评估报告已向王必贵送达。因王必贵拒绝签收，故采取留置送达的方式，符合法律规定。王必贵虽提出上述两份报告未向其送达，但未提供证据予以证明，对其该点诉讼理由不予采信。其后，王必贵亦未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，向房地产价格评估机构申请复核评估。其于诉讼中提出宣州区政府作出的宣区征补〔2015〕5号《国有土地上房屋征收补偿决定书》依据事实不清，征收补偿安置条件显失公平，货币补偿远低于被征收房屋实际的房地产市场价值，决定的产权调换不能保障其合法权益的理由，无事实和法律依据。
宣州区政府在作出宣区征补〔2015〕5号房屋征收补偿决定前，对拟订的征收补偿方案进行论证、公布、征求公众意见，并进行了修改，对王必贵房屋面积、用途等进行了调查、登记、公示，并依法进行评估。在王必贵与房屋征收部门未能达成补偿协议的情况下，宣州区政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，其程序及补偿内容均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。综上，王必贵的诉讼理由不能成立，对其诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王必贵的诉讼请求。
王必贵上诉称，1、被上诉人作出的房屋征收补偿决定依据的事实不清。第一，涉案建设项目不符合公共利益的需要。通过被上诉人提交的证据可知，涉案地块规划用途�商业、金融居住，案涉建设项目系“丹桂园”商业开发，并非公共利益建设需要，对于商业利益的拆迁活动，其补偿安置事宜应由建设用地单位与被拆迁人以平等协商之原则解决。且征收范围内的涉征楼房大部分为建设年限十年左右的新楼房，被上诉人称涉案地块改造项目属于旧城改造建设项目与事实明显不符。第二，涉案征收范围的确定没有事实根据。涉案征收决定公布的征收范围为“梅溪路以北、西林路以南、西林二村以西、立交桥匝道以东”，但征收实施单位未提供任何证据证明确定该征收范围的必要性、合理性，本案中，涉案征收范围的确定是否具有必要性与合理性并不清楚。第三，涉案估价报告不能作为确定货币补偿的有效依据。评估公司未经依法选定，且评估公司没有依照法定程序进行评估，评估价格较低，不能反映涉案房地产的市场价格，评估报告没有现场勘查内容，评估面积与上诉人房屋实际面积不符，且上诉人未收到该评估报告，故该评估报告不能作为确定房屋征收补偿决定的有效依据。第四，征收补偿方案不能作为征收补偿决定的依据。本案中的征收补偿方案，被上诉人未能提供有效证据证明其履行了论证、征求公众意见等法定程序，明显违反法律之规定，不能作为补偿决定的合法、有效依据。第五，被上诉人对于上诉人房屋面积的测算有误，上诉人房屋实际面积大于产权证上所列面积。上诉人房产证上记载的面积较小，被上诉人测算的房屋面积与实际情况不符，且由被上诉人提交的证据13中的摸底公示表等材料内容可知，涉案地块的多户被征收人房屋面积一致，被上诉人对包括上诉人在内的被征收人房屋面积认定混乱。2、被上诉人作出的房屋征收�偿决定违反了法定程序。第一，被上诉人对征收补偿方案未组织有关部门进行论证。被上诉人提交的证据4，其中未列明参会人员的身份情况，且全部会议记录仅有两页，会议内容只是简单的概括，对安置补偿方案的讨论过于简单、流于形式，不能作为被上诉人对征收补偿方案组织论证的有效证据。第二，被上诉人对征收补偿方案未征求公众意见。被上诉人提交的证据5等证据，模糊不清，无法看清张贴内容，且张贴时间、地点、张贴人皆系手写后补，无法确保真实性，更无相关见证人的签名，无法证明被上诉人业已征求意见并公告的行为。被上诉人提交的证据6，并未通知上诉人参加，会议记录簿中显示的参会人员也不是涉案征收范围内的户主推选代表，虽然有上诉人王必贵的签名，但上诉人王必贵称当时只是签过到，从未见过该会议内容。该会议记录涉嫌伪造，�能作为被上诉人征求公众意见的有效证据。第三，被上诉人未告知上诉人陈述、申辩的权利。被上诉人作出征收补偿决定前，应当履行告知上诉人享有陈述、申辩的权利等，告知上诉人申请听证权利，并组织听证，而被上诉人没有履行此法定程序。第四，被上诉人对上诉人房屋的评估及装潢评估违反法定程序。评估报告、装潢报告的结果均未经公示，照片模糊不清，且无证据证明进行了现场勘查，送达回执上的送达地点不是上诉人实际住所地址，且证明人的身份存疑、未出庭作证，无证据证实证明人的真实身份。3、被上诉人作出的征收补偿决定显失公平。对上诉人房屋的评估报告因违反评估程序，故不能作为补偿决定的有效依据，同时补偿数额低于市场价格，且评估报告没有现场勘查内容，评估面积与上诉人房屋实际面积不符。综上，一审判决认定事实、适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决；撤销被诉房屋征收补偿决定；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
宣州区政府答辩称，1、被上诉人房屋征收主体合法。被上诉人是县级人民政府，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，具有房屋征收主体资格，开展国有土地上房屋征收行为符合法律规定。2、涉诉征收项目合法。涉诉征收项目符合旧城区改建需要，符合宣城市土地利用总体规划、城乡规划，并纳入国民经济和社会发展年度计划。3、涉诉项目征收程序合法。被上诉人依照《条例》规定的程序开展该项目国有土地上房屋征收工作。依法确定区征管局为房屋征收部门，西林街道办事处为征收实施单位；房屋征收部门拟定了该项目房屋征收补偿方案；组织有关部门进行论证并公告征求公众意见；房屋征收部门、房屋征收实�单位专门召开了座谈会，征求项目征收范围内被征收人意见；依法进行了社会稳定风险评估；征收决定经政府常务会议讨论决定，并依法公告；征收决定及征收补偿安置方案已经发生法律效力，应当作为本案房屋征收及补偿的依据。4、被上诉人作出本案征收补偿决定的主体资格、程序及其依据合法。《公告》发布后，对项目征收区域内房屋调查情况予以公示；依法推选、确定了房屋评估机构；依法对征收范围内房屋价值进行了估价，并依法公示；依法对上诉人被征收房屋及装潢进行了评估，并将结论送达给上诉人。上诉人在规定期间内对被征收房屋及装潢评估结果没有申请复核和鉴定，因上诉人与征收实施单位未能达成房屋征收与补偿协议，被上诉人根据房屋征收部门的申请，根据事实及法律规定，依法作出了宣区征补〔2015〕5号房屋征收补偿决定。5、上诉人被�收房屋面积认定准确，裁决内容符合规定。上诉人名下的房屋位于征收决定规定的范围内，该房屋房产证证载面积44.53平方米，经市房管局重新核实面积为47.97平方米，房屋用途为住宅。被上诉人根据房地产评估机构对上诉人被征收房屋进行的价格评估结果，并结合装潢、附属设施补偿费用、搬迁费用、临时安置费用等，对上诉人从货币补偿和房屋产权调换两种方式分别进行了裁决，符合法律规定。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
宣州区政府向一审法院提交的证据有：
1、2010年3月1日，宣政秘〔2010〕80号《关于同意宣城市宣州区职业教育中心原校区及周边地区改造控制性详细规划的批复》；
2、2011年1月17日，宣政秘〔2011〕22号《关于同意宣城市2011年度经营性国有建设用地使用权供应收储计划的批复》；
3、2013年1月6日，《宣州区十五届人民代表大会第二次会议〈关于宣州区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划〉的决议》及《宣州区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划（草案）的报告》；
4、2013年2月17日，宣州区政府组织有关部门对案涉地块改造项目房屋征收与补偿安置方案召开论证会的会议记录；
5、2013年2月20日，宣州区政府对案涉地块改造项目房屋征收与补偿安置方案征求意见的公告及张贴的相关材料；
6、2013年3月19日，原职业教育中心校区及周边地块改造项目拆迁安置方案征求意见座谈会记录；
7、2013年4月3日，宣区征函〔2013〕14�、15号《关于要求审定宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的函》及社会稳定风险评估报告；
8、2013年4月15日，《关于对市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告审查意见的函》；
9、2013年4月28日，宣州区人民政府第11次常务会议纪要；
10、《宣州区人民政府关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》；
11、《宣州区人民政府关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及《宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》现�张贴照片、宣州区政府信息公开网站公告；
12、宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收补偿安置资金账户及往来证明。
证据1-12证明涉案地块房屋征收决定和公告的合法性，该项目基于旧城区改造的社会公共利益需要，符合宣城市土地利用总体规划、城乡规划，并纳入国民经济社会发展年度计划；房屋征收与补偿安置方案拟定后，组织了有关部门进行论证，公告征求公众和被征收范围内居民的意见，依法进行评估并经过政府常务会讨论决定后公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，且雕俊秀诉宣州区政府涉案地块房屋征收决定公告一案已经过一、二审裁判，王必贵也作为该案第三人参与诉讼，房屋征收决定公告已发生法律效力，应当作为本案合法有效的证据。
13、《房屋改造意向调查走访表》五份、《原职高及周边地块改造项目房屋调查摸底公示表》、公示照片、《宣城市国有土地上房屋征收调查摸底登记表》及房地产平面图，证明房屋征收部门和实施单位根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，对征收范围内的房屋进行了摸底调查和公示。
14、《公示》二份，证明房屋征收部门和实施单位根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定对被征收范围内评估单位的选定进行了票决并公示。
15、2013年8月16日，金桥房秘字[2013]09号《关于宣州区原职教中心校区及周边地区旧城改造项目征收补偿四中路、新平路评估结果公示的通知�及张贴照片二张；
16、《房地产估价报告》及送达回执；
17、《王必贵户房屋装潢测算评估》及送达回执；
证据15-17证明宣州区政府对被征收范围内的房屋进行了总体评估，并对评估结果进行了公示；对王必贵的房屋及装潢进行了分户评估，评估结果已送达，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。
18、宣区政秘〔2013〕164号《关于成立宣城市原职高及周边地块无证房屋认定小组的函》、《关于印发宣城市原职高及周边地块国有土地上无证房屋调查认定实施细则的通知》、《关于成立宣城市原职高及周边地块无证房屋认定小组的通知》，证明征收人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定成立无证房屋认定小组，制定了无证房屋认定办法，开展认定工作。
19、房屋征收部门拟定与王必贵未能达成的《宣城市国有土地房屋征收补偿安置协议》（房屋征收补偿表）；
20、2015年4月29日，宣州区政府作出宣区征补〔2015〕5号《国有土地上房屋征收补偿决定书》并予以送达、张贴的相关材料；
证据19-20证明房屋征收部门和实施单位按照王必贵房屋的状况及评估报告为其提供了产权调换和货币化补偿两种可选择的方式，与王必贵进行磋商未达成协议，后进行了裁决，裁决的内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十五条、第二十六条之规定。
21、身份证明，证明张贴公告人员的身份情况；
22、依据：《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条、第三十二条、第三十三条；
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条第（五）项、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十五条、第二十六条；
《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第六条、第九条、第十一条、第十二条；
《宣城市市区国有土地上房屋征收与补偿工作流程》第4条、第5条、第7条、第8条、第9条、第11条、第12条、第13条、第14条、第15条、第16条、第17条；
《宣城市国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定暂行办法》第四条、第五条、第六条、第七条、第八条；
证明宣州区政府作出的案涉房屋征收补偿决定适用法律法规正确。
王必贵向一审法院提交的证据有：土地使用权证、房屋产权证复印件，证明王必贵对涉案房屋拥有合法产权和使用权。
上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人王必贵未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，宣州区政府有权按照征收补偿方案作出补偿决定。
关于房屋面积认定问题。涉案房屋的产权登记面积为44.53平方米，经宣城市�管局重新核实，确认王必贵被征收房屋实际面积为47.97平方米。宣州区政府按照房屋实际测量面积对王必贵予以补偿，已充分保护了王必贵依法享有的补偿权益。王必贵提出补偿决定认定的面积与房屋实际面积不符，但其未提交相关证据证明该主张，本院对此不予采信。
关于评估报告的合法性问题。房屋征收部门根据多数被征收人的意见，确定宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司为涉案项目的评估机构，应认定评估机构的选定合法有效。被选定的评估机构具有相应的评估资质，作出的评估报告由两名房地产估价师签字并加盖了评估机构公章。在评估报告作出后，有关工作人员对王必贵进行了送达。因王必贵拒绝签收，故采取了留置送达的方式，并由送达人和见证人在送达回证上签名，该送达程序并不违反法律规定。王必贵对评估报�中被征收房屋的估价提出异议，但无充分证据证明评估机构对被征收房屋的估价明显缺乏合理性，其该主张不能成立。
宣州区政府作出的补偿决定提供了货币补偿和产权调换两种方式供王必贵选择。在货币补偿部分，按照评估机构的评估单价结合房屋实际面积计算的数额予以补偿；在产权调换部分，将安置房确定在乐业丹桂园小区并按照补偿方案给予无偿赠送9℅的高层系数即4.32平方米；临时安置费、搬迁费等均按照补偿方案所确定的标准给予补偿，并将补偿款进行提存，符合法律规定。
另，关于王必贵提出涉案项目不符合公共利益，以及补偿方案的制定违反法定程序等问题，均属于房屋征收决定中涉及的内容，与本案并非同一法律关系。且在雕俊秀诉宣州区政府房屋征收决定一案中，王必贵也作为第三人参加诉讼，而该案已被本院（2015）皖行终字第00160号行政裁定驳回起诉。因此，对王必贵的该诉讼理由，本院亦不予采信。
综上，宣州区政府作出的补偿决定公平合理，符合法律规定。一审判决驳回王必贵的诉讼请求并无不当。王必贵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王必贵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
�〇一六年八月二十二日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……