广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2015）中一法行初字第15号原告：中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社，住所地广东省中山市西区沙朗村，组织机构代码C0389209-9。代表人：梁润铃，社长。委托代理人：高庆萍，河北高俊霞律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人：张嘉敏，中山市国土资源局工作人员。第三人：中山农村商业银行股份有限公司西区支行，住所地广东省中山市西区升华道19号北边（B1幢），统一社会信用代码91442000668173518E。代表人：赵俭文，行长。委托代理人：杨林福，该行工作人员。委托代理人：周海峰，广东法制盛邦律师事务所律师。原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社（以下简称安合经济社）因不服被告中山市人民政府（以下简称市政府）国土行政登记，于2014年12月10日以邮寄方式向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月29日立案后，依法向被告市政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因中山农村商业银行股份有限公司西区支行（以下简称中山农商银行西区支行）与本案被诉行政行为有利害关系,本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2015年3月10日、2017年3月2日公开开庭审理了本案。原告安合经济社的代表人梁润铃及委托代理人高庆萍，被告市政府的委托代理人谢怀斌、张嘉敏，第三人中山农商银行西区支行的委托代理人杨林福、周海峰到庭参加诉讼。本院于2015年3月10日中止本案诉讼，后于2017年3月2日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。2002年12月10日，被告市政府就位于中山市西区沙朗村安合社578平方米的土地向第三人中山农商银行西区支行核发了中府国用（2002）字第204292号国有土地使用证。原告安合经济社诉称：我社因土地权属争议向中山市国土资源局提出土地权属争议调查处理申请，中山市国土资源局受理并调查后，作出中府行决字（2014）2号行政处理决定附“争议土地示意图”，我社要求确权的土地面积81.596亩，但被告确权给我社的土地面积为22.8642亩，“争议土地范围示意图”中标注的9块土地面积共计58.7318亩因办理土地登记未进行确权。我社于2014年6月30日到中山市土地房产产权档案馆查询得知，被告已对9块土地办理了国有土地使用权登记。但该地块早在2006年进行过农民集体土地所有权登记，因此，该地块在2006年之前不可能是国有土地，被告将农民集体所有的土地进行国有土地使用权登记，侵犯了我社的合法权益。我社向广东省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议，省政府作出粤府行复（2014）295号行政复议决定，维持了被告作出的土地登记行为。我社不服，故向法院提起诉讼，请求撤销被告市政府作出的中府国用（2002）字第204292号土地行政登记行为。被告市政府辩称：涉案土地性质为国有土地。1998年12月20日，第三人与原中山市国土局签订中山市国有土地使用权出让合同，受让涉案土地。随后，第三人向原中山市国土局提出国有土地使用权设定登记申请，提交房地产权登记申请、审批表、中山市国有土地使用权出让合同、企业法人营业执照及其他身份证明等办证资料。原中山市国土局经审核，该宗土地登记申请资料齐全，权属清晰，遂报请我府颁发涉案国有土地使用证。涉案土地登记符合《土地登记规则》（1995年）第十条、第十九条的有关规定。另，涉案土地已通过合法程序征收为国有土地，原告对涉案土地不再享有所有权，原告与涉案土地登记行为没有利害关系。综上，我府作出的涉案行政登记资料齐全、权属清晰、程序合法、适用法律正确，请求法院依法予以维持。第三人中山农商银行西区支行述称：涉案土地已经被合法征收，其性质属于国有土地，原告不是涉案土地所有权人，故原告与涉案行政登记行为无利害关系。我行是通过合法程序取得涉案土地的国有土地使用权，被告作出的涉案行政登记行为程序合法，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告安合经济社的诉讼请求。经审理查明：1998年12月20日，原中山市西区农村信用合作社与原中山市国土局签订中国土出让字（98）第9706号《国有土地使用权出让合同》，受让座落于中山市西区沙朗村安合社578平方米的土地。同年12月25日，原中山市国土局报经市政府批准，作出中国土征复[1998]14262号《关于余骧等九户申请受让商业住宅用地的批复》（以下简称14262号《批复》），同意原中山市西区农村信用合作社等人受让上述地块作商业住宅用地。2002年，原中山市西区农村信用合作社提交了《房地产权登记申请、审批表》、《中山市国有土地使用权出让合同》、企业法人营业执照及其他身份证明、用地示意图等资料向中山市国土资源局提交登记申请。原中山市西区农村信用合作社在《房地产权登记申请、审批表》注明申请依据是14262号《批复》。原中山市国土局审查后报请市政府审核。市政府于2002年12月10日向原中山市西区农村信用合作社核发了中府国用（2002）字第204292号国有土地使用证。安合经济社认为涉案土地已办理了集体土地使用权证，市政府在未办理征收审批手续的情形下而作出涉案国有土地登记的行为已侵犯其合法权益，遂向省政府申请行政复议。2014年11月19日，省政府经审查后作出粤府行复[2014]295号《行政复议决定书》，决定维持市政府作出的上述土地行政登记行为。安合经济社仍不服，于2014年12月10日以邮寄方式提交起诉状诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明：2006年10月8日，市政府就座落于中山市西区沙朗村580727平方米的土地向中山市西区沙朗社区居民委员会农民集体核发了中府集有（2006）字第200009号集体土地使用证。又查明：2015年1月19日，安合经济社认为市政府批准的14262号《批复》侵害了其合法权益，向省政府申请行政复议，请求予以撤销。2015年4月18日，省政府经审查后作出粤府行复[2015]38号《行政复议决定书》，认定14262号《批复》关于涉案地块经被征地集体表决，已完善征地补偿手续的事实认定缺乏有效证据，遂确认该批复违法；但鉴于14262号《批复》距今时间较长，且涉案地块已办理国有土地使用权登记，为维护社会交易秩序，遂决定不予撤销该批复。安合经济社不服该行政复议决定，向广州市中级人民法院提起行政诉讼。广州市中级人民法院经审理后作出（2015）穗中法行初字第229号《行政判决书》，判决驳回安合经济社的诉讼请求。安合经济社不服，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院经审理后于2016年10月11日作出（2016）粤行终446号《行政判决书》，判决驳回安合经济社的上诉，维持原判，该行政判决已发生法律效力。再查明：2013年6月7日，中国银行监督管理委员会广东监督局发出粤银监复[2013]318号《关于中山农村商业银行股份有限公司212家分支机构开业及张立民等164人任职资格的批复》，并附有《中山市农村商业银行股份有限公司212家分支机构具体名称和地址》。该附件显示，原中山市西区农村信用合作社更名为中山农商银行西区支行。再查明：安合经济社是中山市沙朗社区居民委员会的其中一个经济组织。庭审中，市政府确认中山市西区沙朗社区居民委员会农民集体所有的中府集有（2006）字第200009号的580727平方米土地包括中府国用（2002）字第204292号国有土地。本院认为：本院于2014年12月29日受理了安合经济社以市政府为被告提起的本案诉讼，诉讼请求为撤销涉案土地登记行为，本案已于2015年3月10日第一次公开开庭审理。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第二款“……依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。”的规定，上述依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》已经完成的程序事项有效。安合经济社作为中山市沙朗社区居民委员会的其中一个经济组织，是登记在该居民委员会名下的集体土地的使用权人之一。市政府确认中山市西区沙朗社区居民委员会农民集体所有的中府集有（2006）字第200009号的580727平方米土地，包括了涉案行政登记的国有土地。故，安合经济社作为中府集有（2006）字第200009号土地的集体所有者之一，与涉案行政登记行为之间存在法律上的利害关系。市政府、中山农商银行西区支行主张安合经济社与涉案行政登记行为无利害关系，本院不予支持。根据《土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”的规定，本案中，原中山市西区农村信用合作社申请办理涉案土地登记时依该规定提交了《房地产权登记申请、审批表》、企业法人营业执照、身份证明及证明涉案土地权属来源的《中山市国有土地使用权出让合同》、14262号《批复》等材料，市政府对原中山市西区农村信用合作社提交的上述申请资料经审核后作出涉案土地登记行为，也就是说，市政府作出涉案土地登记行为时已尽审慎的审查义务。本案中，作为涉案土地登记行为事实依据的14262号《批复》已被确认为违法，故本院对涉案土地登记行为的合法性不予认可。基于省政府以涉案土地已办理国有土地使用权登记且为维护社会交易秩序为由决定不予撤销14262号《批复》，因此，14262号《批复》是仍具法律效力。再结合中山农商银行西区支行在涉案行政登记中乃善意第三人的事实，撤销涉案土地登记行为将影响社会交易秩序，会给善意第三人以及社会公共利益造成损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，本院对涉案土地登记行为不予撤销。综上，涉案土地登记行为违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告中山市人民政府于2002年12月10日核发中府国用（2002）字第204292号国有土地使用证的登记行为违法，但不予撤销。案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  林玉玲人民陪审员  钟学琼二〇一七年三月八日书 记 员  司柄翔李凯琳