湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终1212号
上诉人（原审原告）：蔡伟，男，1982年3月20日出生，住湖南省洞口县。
委托代理人：雷少华，湖南湘驰律师事务所律师。
委托代理人：旷良勇，湖南湘驰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：洞口县人民政府。住所地：洞口县洞口镇桔城路***号。
法定代表人：周乐彬，该县县长。
委托代理人：杨中南，洞口县住建局副局长。
委托代理人：肖海平，该县政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：洞口县国土资源局。住所地：洞口县雪峰东路*号。
法定代表人：戴伟健，该局局长。
委托代理人：费辉斌，洞口县国土资源局法规股工作人员。
委托代理人：肖海平，该县政府法制办工作人员。
原审第三人：中铁二十局集团有限公司。住所地：西安市未央区太华北路**号。
法定代表人：邓勇，该公司董事长。
委托代理人：史永路，中铁二十局集团有限公司项目计划主管。
上诉人蔡伟因与被上诉人洞口县人民政府、洞口县国土资源局，原审中铁二十局集团有限公司确认占地行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院(2015)邵中行初字第199号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
邵阳市中级人民法院经审理查明：因怀邵衡铁路工程建设需要临时用地，用于第三人中铁二十局二分部作为弃土场，洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部于2015年7月23日与洞口县洞口镇大田村签订了《临时用地协议》，洞口县洞口镇大田村村民委员会于同日领取了两笔弃土场土地款，分别为182005.93元与3909元。蔡伟与其父蔡本金均系洞口县洞口镇大田村红叶树组组民，在上述临时用地协议签订时未分户，以蔡本金为户主。蔡本金户有107.37平方米旱土、22.63平方米山地在上述临时用地范围之内，临时用地土地补偿款已汇入蔡本金的农商银行账户。蔡伟于2012年、2013年间在其家庭承包的土地以及租赁自同村村民付秀川的0.9亩土地上种植了树苗，洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部登记蔡本金户被临时占用地上青苗数为：2.1米以下的樟树112棵、2.1米以上的樟树1080棵、2.1米以上的桂花树600棵。2015年，经洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部通知，蔡本金移栽了部分树苗。因移栽及第三人中铁二十局集团有限公司弃渣影响，蔡本金户种植的树苗出现部分枯死。蔡伟因对其地上青苗补偿标准不服，诉至法院。
邵阳市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十六条“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼”的规定，蔡伟作为洞口县洞口镇大田村红叶组的组民，虽然其不是家庭的户主，但对其家庭承包的集体土地因洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部与洞口县洞口镇大田村签订《临时用地协议》后用于第三人中铁二十局集团有限公司弃渣的行为不服，有权以自己的名义提起诉讼。与洞口县洞口镇大田村签订《临时用地协议》的相对方虽为洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部，但该指挥部为洞口县人民政府组建的临时机构，没有独立的法人资格，其行为的法律后果应由洞口县人民政府承担，故洞口县人民政府为本案的适格被告。洞口县国土资源局并未占用蔡伟的集体土地，蔡伟亦无证据证明洞口县国土资源局实施了占用其集体土地的行为，故蔡伟诉请确认占用其承包的集体土地违法，洞口县国土资源局不是适格被告。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准，并由土地使用者与拟用地所在地的集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同。本案中，第三人中铁二十局集团有限公司因怀邵衡铁路建设工程项目施工，需要临时使用洞口县洞口镇大田村红叶树组的集体土地弃渣，应当经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，并由第三人中铁二十局集团有限公司与洞口县洞口镇大田村签订协议。因此，洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部未经申请县级以上人民政府土地行政主管部门批准，并代替土地使用者中铁二十局集团有限公司与洞口县洞口镇大田村签订《临时用地协议》的行为程序违法。鉴于怀邵衡铁路建设工程系国家的重大基础设施建设，临时用地是建设必需，且支付了土地补偿款，洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部的程序违法行为并不影响作为土地使用权人的蔡伟主张实体权益，故对蔡伟要求洞口县人民政府将临时占用的洞口县洞口镇大田村红叶树组乔巴盒土地恢复原状的请求，法院不予支持。蔡伟要求洞口县人民政府赔偿其种植于乔巴盒土地的全部树苗损失107180元，其中有临时用地范围内土地上的树苗，也有临时用地范围之外的树苗，且并未提供损失形成和计算的具体证据证实其主张，对蔡伟要求赔偿经济损失107180元的主张，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决：一、确认洞口县人民政府临时占用洞口县洞口镇大田村红叶树组集体土地的行为违法；二、驳回蔡伟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由洞口县人民政府负担。
蔡伟不服，向本院提起上诉称：邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第199号行政判决认定事实错误；认定被上诉人洞口县人民政府临时占用洞口县洞口镇大田村红叶树组“乔巴盒”土地违法，又不判决被上诉人对上述土地恢复原状并赔偿由此给上诉人造成的损失属于适用法律错误。一审判决认为“原告蔡伟要求被告洞口县人民政府赔偿其种植于乔巴盒土地的全部树苗损失107180元，其中有临时用地范围内土地上的树苗，也有临时用地范围之外的树苗，且并未提供损失形成和计算的具体证据证实其主张，对原告蔡伟要求赔偿经济损失107180元的主张，本院不予支持”，此认定完全没有以事实为依据。上诉人在“乔巴盒”土地上有价值107180元的经济作物，该价值是根据洞口县人民政府关于批转《怀邵衡铁路洞口段用地征地拆迁工作方案》中规定的青苗补偿标准计算出来的，计算依据及结果完全合法。洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部提供的属于上诉人部分的《青苗补偿数表》中，登记造册的经济作物价值99480元，该金额是被上诉人洞口县人民政府认可的，一审判决也予以了确认。上诉人另有7700元的经济作物，洞口县洞口镇大田村村民委员会已出具证明予以了证实。请求：1.撤销邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第199号行政判决；2.判令两被上诉人将洞口县洞口镇大田村红叶树组“乔巴盒”土地恢复原状，并赔偿上诉人经济损失107180元；3.一二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人洞口县人民政府答辩称：洞口县怀邵衡铁路建设用地手续齐全，取得了合法的批文。上诉人的青苗补偿应该统一适用《邵阳市征地青苗补偿标准》（邵阳市人民政府市政发〔2014〕5号文件），应当参照国家造林技术规程，按照苗木的标准进行补偿。
被上诉人洞口县国土资源局答辩称：洞口县国土资源局和本案没有关联，不是本案适格的被上诉人。
原审第三人中铁二十局集团有限公司未提出陈述意见。
各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。
二审期间，洞口县人民政府提交了3份证据：1.《邵阳市国土资源局临时用地批复单》，拟证明用地手续齐全，取得了合法的批文。2.《关于严禁在怀邵衡铁路洞口段用地红线周边及洞口站规划用地范围内抢栽抢种抢建的通告》（洞政告〔2015〕5号），拟证明用地程序合法。3.2014年3月12日邵阳市人民政府公布的《邵阳市征地青苗补偿标准》，拟证明对上诉人的青苗补偿应当按照该文件适用苗木的补偿标准。上诉人针对被上诉人洞口县人民政府提交的3份证据，认为临时用地必须经湖南省人民政府批准，国土资源局没有权限批准，并且是事后形成的文件，应不具效力；因临时用地没有经过省政府批准，所以发布的公告程序违法；关于补偿标准，对征地指挥部提供的数据和金额没有异议。本院针对上述证据，认为《邵阳市国土资源局临时用地批复单》形成于2016年11月29日，在蔡伟于2015年12月16日向法院提起行政诉讼时并未取得，并不能证实在实际临时用地时手续齐全，取得了合法的批文。《关于严禁在怀邵衡铁路洞口段用地红线周边及洞口站规划用地范围内抢栽抢种抢建的通告》的内容是告知相关人员严禁在怀邵衡铁路洞口段用地红线周边及洞口站规划用地范围内抢栽抢种抢建，不能证明用地程序合法。《邵阳市征地青苗补偿标准》只是规定了征地青苗的补偿标准，2014年11月24日洞口县人民政府办公室批转的《怀邵衡铁路洞口段用地征地拆迁工作实施方案》所规定的征地青苗的补偿标准与《邵阳市征地青苗补偿标准》并无区别，且从《邵阳市征地青苗补偿标准》这一文件并不能证明上诉人的青苗补偿应该适用苗木补偿标准。
一审法院认定的基本事实，本院予以确认。
本院认为：
一、一审法院认定怀邵衡铁路洞口段临时用地未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，程序违法，这一判定是正确的。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准，并由土地使用者与拟用地所在地的集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同。本案中，第三人中铁二十局集团有限公司因怀邵衡铁路建设工程项目施工，需要临时使用洞口县洞口镇大田村红叶树组的集体土地弃渣，应当经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，并由第三人中铁二十局集团有限公司与洞口县洞口镇大田村签订协议。因此，洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部未经申请县级以上人民政府土地行政主管部门批准，并代替土地使用者中铁二十局集团有限公司与洞口县洞口镇大田村签订《临时用地协议》的行为程序违法。
二、一审法院判决驳回蔡伟要求洞口县人民政府将临时占用的洞口县洞口镇大田村红叶树组乔巴盒土地恢复原状的诉讼请求是正确的。怀邵衡铁路建设工程系国家的重大基础设施建设，临时用地是建设必需，有法律依据且支付了土地补偿款。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，临时使用土地期限一般不超过二年。虽然怀邵衡铁路洞口段临时用地未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，程序违法，但洞口县人民政府、洞口县国土资源局事后取得了临时用地批复。蔡伟作为村民个人在临时用地使用期限内要求洞口县人民政府将临时占用的洞口县洞口镇大田村红叶树组乔巴盒土地恢复原状并无法律依据，况且洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部的程序违法行为并不影响作为土地使用权人的蔡伟主张实体权益。
三、上诉人蔡伟请求按照经洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部登记的青苗补偿数予以补偿的诉讼请求应该得到支持。本案中，蔡伟对于《怀邵衡铁路洞口段用地征地拆迁工作实施方案》《邵阳市征地青苗补偿标准》中的青苗补偿标准并没有异议，只是要求洞口县人民政府、洞口县国土资源局按照洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部登记的青苗补偿数予以执行落实。因此，本案并不是关于青苗补偿标准的争议纠纷。蔡伟与其父蔡本金均系洞口县洞口镇大田村红叶树组组民，在上述临时用地协议签订时未分户，以蔡本金为户主。洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部登记蔡本金户被临时占用地上青苗数为：2.1米以下的樟树112棵、补偿标准15元、补偿金额1680元；2.1米以上的樟树1080棵、补偿标准35元、补偿金额37800元；2.1米以上的桂花树600棵、补偿标准100元、补偿金额60000元。对于上述青苗补偿数据的真实性，洞口县人民政府、洞口县国土资源局在庭审中亦予以了认可。洞口县人民政府辩称对于蔡伟的青苗补偿应该按照蔡伟所种植的桂花树、樟树土地亩数进行补偿，但并没有提交蔡伟所种植的桂花树、樟树土地亩数是多少的任何书面证据，且这一辩称与洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部登记的青苗补偿情况相互矛盾，故对于洞口县人民政府的这一辩称，因证据不足，本院不予支持。蔡伟诉称还有茶叶树210棵、柑橘树50棵，因该数据没有得到洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部的登记认可，且提供的其他证据尚不充分，故对于蔡伟要求对茶叶树210棵、柑橘树50棵予以补偿的诉讼请求，不予支持。
四、洞口县人民政府应该承担支付蔡伟青苗补偿费的义务。本案中，虽然用地单位是第三人中铁二十局集团有限公司，但按照《怀邵衡铁路洞口段用地征地拆迁工作实施方案》，具体负责集体土地征收补偿安置业务工作的是洞口县国土资源局，全面负责的是洞口县人民政府组建的洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部，与洞口县洞口镇大田村签订《临时用地协议》的也是洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部，因该指挥部为洞口县人民政府组建的临时机构，没有独立的法人资格，其行为的法律后果应由洞口县人民政府承担，故洞口县人民政府为本案的责任承担者。
综上，洞口县人民政府应该按照洞口县怀邵衡铁路建设协调指挥部登记的蔡本金户被临时占用地上的青苗补偿标准和金额向蔡伟支付青苗补偿费。一审判决认定事实部分不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、维持邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第199号行政判决第一项；
二、撤销邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第199号行政判决第二项；
三、责令洞口县人民政府按照“2.1米以下的樟树112棵、补偿标准15元、补偿金额1680元；2.1米以上的樟树1080棵、补偿标准35元、补偿金额37800元；2.1米以上的桂花树600棵、补偿标准100元、补偿金额60000元”支付蔡伟的青苗补偿费99480元；
四、驳回蔡伟的其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人洞口县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 艳
审 判 员 张 平
审 判 员 何建湘
二〇一七年十月十一日
代理书记员 汪媛媛