云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院何 加 林 诉 文 山 市 人 民 政 府 案 行 政 判 决 书（2016）云26行终3号上诉人（一审原告）何加林，男，壮族，云南省文山市人。委托代理人杨启献，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人王金凤，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）文山市人民政府（以下简称市政府）。组织机构代码：01521272-7。住所：文山市卧龙路军供大厦。法定代表人李成明，市长。委托代理人王丽，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审第三人）吴佳群，女，汉族，云南省文山市人。上诉人何加林因文山市人民政府、第三人吴佳群土地行政登记管理一案，不服文山市人民法院（2015）文行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月5日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。原审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，被告有权对所管辖的土地进行管理，主体适格。原告自愿用自己的房屋抵清所欠吴文寿的债务，是属于在自己财产范围内行使的处分权，不违反法律规定，故原告认为（1992）文民初字第38号《民事裁定书》违反法律禁止性规定的主张，本院不予支持。根据法不溯及既往原则，本案应适用作出行政行为时的法律法规。1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改的决定》（修正）第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。根据上述规定，法律并未禁止城镇非农业户口居民取得农村集体住宅用地，且吴文寿属因原告处分原告所有的房屋而取得土地使用权，故原告认为第00405号《土地证》登记的土地属集体土地、吴文寿属城镇户口不能取得的主张，本院不予支持。原告的处分行为导致房屋占用范围内的土地使用权发生变更，属依法改变土地的使用权。依据中华人民共和国国务院令第73号《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款“依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书”的规定，吴文寿向被告申请登记符合法律规定。参照国土[法]字第184号《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书”、第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明”的规定，被告对吴文寿及第三人提交的符合上述材料的申请进行审核后颁发第00405号《土地证》，其后被告又将第00405号《土地证》变更登记在第三人名下，被告颁证及变更登记行为认定事实清楚，程序合法。原告要求撤销第00405号《土地证》的事实和法律依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告何加林要求撤销被告文山市人民政府于2004年4月6日向第三人吴佳群颁发文国用（1996）第00405号《国有土地使用证》的诉讼请求。上诉人何加林诉称：（一）一审法院认定事实错误。一审法院根据法不溯及既往原则，本案应适用作出行政行为时的法律法规。1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改的决定》（修正）第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”，法律并未禁止城镇非农业户口居民取得农村集体住宅地，上诉人认为是错误的。该条法律明确规定，城镇非农业人口的居民要取得集体所有土地的使用权，必须经县级人民政府批准，但在本案中，被上诉人吴佳群之父吴文寿在取得土地的土地使用权时并没有文山县人民政府的批准，仅仅是依照文山市人民法院（1992）文民初字第38号民事裁定书便向被上诉人文山市人民政府申请办证，取得了该集体土地的土地使用权，由此可知，被上诉人文山市人民政府在颁证时并未严格按照当时的法律考量、评判。因此一审法院认定事实错误。且01-F-（11）-9号土地被征收前属于文山市攀枝花乡小冲村的集体土地，村民享有的集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，被上诉人吴佳群父亲吴文寿生前户口不在文山市攀枝花乡小冲村，不是小冲村村民，不能取得该村的集体土地。虽然1996年吴文寿取得国有土地使用权在先，但在办理时没有政府批文，没有划拨等相关手续的情况下取得，违反法律规定，应当予以撤销。（二）一审法院适用法律错误。一审法院认为“原告自愿用自己的房屋抵清所欠吴文寿的债务，是属于在自己财产范围内行使的处分权，不违反法律规定”。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定，上诉人在无钱还债的情况下，将集体土地上的房屋抵押给村集体以外的居民，违反法律规定，上诉人与吴文寿的约定是违法的，而文山县人民法院（1992）文民初字第38号民事裁定书违反了法律强制性规定，将攀枝花乡小冲村的集体土地使用权转让给村集体以外的吴文寿，不符合在农村享有集体土地使用权的条件，因此，（1992）文民初字第38号民事裁定书是无效的，不能作为本案的定案依据。吴文寿1996年取得该地的国有土地使用权证违反法律规定，2004年被上诉人（第三人）吴佳群将吴文寿1996年办理的国有土地使用权证变更为其名下不符合法律规定，所持有的证是无效的。根据《城市房地产管理法》第八条规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”据此除国家征收外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。集体土地使用权的转让进行转让，首先要转换为国有土地，即农用地转为国有建设用地，才能进行转让。而现争议土地一直以来都是攀枝花乡小冲村生产队集体所有土地，直到2013年4月，该土地被文山市国有土地上房屋征收与补偿办公室征收，才变为国有土地。集体土地使用权的主体为特殊民事主体，主要为集体经济组织及其成员，集体经济组织设立的企业和公益性组织，只有法律、行政法规规定允许的个别情况下，才可包括集体经济组织以外的单位和个人。吴文寿不是攀枝花乡小冲村生产队的村民，不能取得该村的集体土地，即使上诉人何加林未赔还欠款，也只能将该房屋出售给本村村民，用所得款项赔还欠款，吴文寿死后土地使用权更不应该办理到被上诉人吴佳群名下，因为集体土地使用权是不能作为遗产继承的，因此，被上诉人吴佳群2004年取得的国有土地使用权违反法律规定，应当予以撤销。综上所述，一审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持被上诉人文山市人民政府、被上诉人吴佳群颁发01-F-（11）-9号地块文国用（1996）字第00405号《国有土地使用权证》的具体行政行为是错误的。被上诉人文山市人民政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，证据确实充分。根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改的决定》（修正）第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”的规定，法律并未禁止城镇非农业户口居民取得农村集体住宅地，并且通过一审庭审调查核实，被答辩人并无任何证据证实其主张，相反，被答辩人2004年取得的文集用（2004）字第00288号集体土地使用证后，该证经文山市人民法院（2014）文行初字第14号行政判决书判决予以撤销，文山州中级人民法院（2014）文中行终字第30号行政判决书维持原判，因此，本案中，第三人父亲（吴文寿）依据原文山县人民法院作出（1992）文民初字第38号《民事裁定书》取得被答辩人的一间三格土木结构瓦房，房屋作为公民的私有财产，是受法律保护的，房地不可分。于1996年第三人父亲吴文寿申请办理该房屋的土地使用证，经逐级审批，原文山县人民政府颁发了第00405号《土地证》给第三人父亲吴文寿。不存在被答辩人所说第三人父亲（吴文寿）在取得该土地使用权时并没有文山县人民政府的批准，因此，一审判决认定事实清楚，证据确实充分。（二）一审判决适用法律正确，判决内容适当。被答辩人是自愿用自己的房屋低清所欠吴文寿的债务，属于在自己财产范围内行使处分权，不违反法律的规定，土地使用权也随着房屋的所有权的变更而转移给新的房屋所有权人，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”的规定，因此，一审判决适用法律正确，判决内容适当。请求二审人民法院驳回被答辩人的上诉请求，维持（2015）文行初字第19号行政判决书。第三人吴佳群陈述：（一）文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》是依法取得，合法有效的。该证是第三人父亲吴文寿1996年依据原文山县人民法院（1991）文法经字第52号民事判决书和原文山县人民法院（1992）文民初字第38号民事裁定书向原文山县人民政府申请土地登记，递交相关材料，依照程序办理，四至界限清楚，颁证机关依法颁发的；（二）对于上诉人提及的01-F-（11）-9号土地，也就是文集用（2004）字第00288号《集体土地使用权证》，由于上诉人在2004年申请土地登记时，隐瞒了原文山县人民法院（1992）文民初字第38号民事裁定书所确认的事实，原文山县人民政府没有对上诉人申请土地登记进行调查，盲目颁证，导致原文山县人民政府将第三人持有的文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》上的面积错误登记在上诉人名下文集用（2004）字第00288号《集体土地使用权证》的面积当中，导致该宗地重复登记。因此，文集用（2004）字第00288号《集体土地使用权证》已经被文山市人民法院（2014）文行初字第14号行政判决书予以撤销，文山州中级人民法院（2014）文中行终字第30号行政判决书予以维持撤销。（三）第三人持有的文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》的地块，是上诉人与第三人父亲吴文寿合伙投资办砖厂亏损发生债务后，上诉人欠第三人父亲吴文寿钱款，经原文山县人民法院审理后作出（1991）文法经字第52号民事判决书，由上诉人赔还第三人父亲吴文寿16335.16元。到期后未履行义务，第三人父亲吴文寿向法院申请强制执行，在执行过程中，双方自行和解达成协议，原文山县人民法院作出了（1992）文民初字第38号民事裁定书，上诉人自愿将该地块用于债务清偿的。第三人父亲吴文寿才拿着原文山县人民法院生效判决和裁定办理了文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》的。因此，一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人何加林的上诉，维持一审法院判决。一审被告文山市人民政府为证明其作出的行政行为的合法性，向一审提交了以下证据材料：1、《土地登记申请书》，证明吴文寿（第三人吴佳群之父）于1996年4月30日申请土地登记；2、户口本，证明吴文寿的身份信息及其与王菊仙系夫妻关系；3、小冲村委会出具的《证明》一份，证明原告位于小冲村房屋所占用土地是小冲队上划给；4、（1992）文民初字第38号《民事裁定书》，证明原告何加林将坐落于小冲村的一间三格土木结构瓦房用于抵清所欠吴文寿的欠款，此房归吴文寿所有的事实；5、收款收据三份（N0.0488550、N0.0489019、N0.0489087），证明吴文寿申请土地登记已缴纳相关费用；6、《地籍调查表》，证明吴文寿申请登记的土地已进行地籍调查；7、《土地登记审批表》，证明吴文寿申请登记的土地经过逐级审批；8、收据两份（N0.0033297、N0.0265602），证明吴文寿缴纳费用办理国有土地使用权出让手续；9、《土地使用权变更登记申请书》，证明吴佳群于2004年3月26日申请变更登记；10、身份证，证明吴佳群身份信息；11、吴文寿、王菊仙出具的《申请》一份，证明吴文寿将位于小冲村的房屋转给第三人吴佳群；12、第00405号《土地证》，证明被告于1996年7月颁证给吴文寿；13、收据两份（N0.4766561、N0.00866645），证明第三人吴佳群申请变更登记已缴纳相关费用；14、《土地登记审批表》，证明第三人吴佳群申请的变更登记经过逐级审批。一审原告何加林针对自己的主张向一审法院提供以下证据材料：1、吴佳群身份证，证明第三人户口在城区，属城镇户口；2、文集用（2004）字第00288号《集体土地使用权证》，证明01-F-（11）-9号土地属于集体土地；3、第00405号《土地证》，证明被告办理土地行政登记及变更登记时未审核土地性质而直接办为国有土地使用权证；4、（1992）文民初字第38号《民事裁定书》，证明该调解将集体土地使用权抵押给他人，违反法律强制性规定；5、被告《答辩状》[（2014）文行初第14号案件]，证明在第三人起诉撤销原告持有的《集体土地使用权证》一案中被告曾答辩“原告颁证时没有隐瞒真实情况骗取登记，其颁证行为合法且第三人取得土地的方式不符合法律规定，应予撤销的是第三人持有的《国有土地使用权证》，与本案被告答辩的内容完全相反的事实。第三人吴佳群向一审法院提交以下证据：1、第00405号《土地证》，证明本案争议土地原属第三人父亲使用后变更登记在第三人名下；2、法律文书两份[（1991）文法经字第52号、（1992）文民初字第38号]，证明两份法律文书合法有效；3、1996年7月8日何加林出具的《赔款协议书》，证明原告在规定的时间内没有履行赔款义务，本案争议房屋归第三人父亲所有，第三人父亲以每年1500元出租给何加林；4、法律文书1份[（2014）文行初字第14号]，证明该法律文书合法有效；5、法律文书1份[（2014）文中行终字第30号]，证明该法律文书合法有效；6、第00405号《土地证》，证明被告于1996年7月的颁证是合法有效的。经一审庭审举证、质证，一审法院对以上证据作如下确认：原告提供的1号证据真实、合法，予以采信；2号证据已被生效法律文书撤销；3号证据属本案被诉行政行为，予以采信；4号证据未经法定事由和法定程序撤销前属生效法律文书，故原告称该裁定违反法律禁止性规定的证明内容合议庭不予采信；5号证据真实、合法，但“被告答辩称原告办理土地证没有隐瞒真实情况，被告颁证行为合法”的证明内容未被发生法律效力的（2014）文行初字第14号《行政判决书》所认定，不予采信。被告提供的2号、3号、10号证据真实、合法，原告、第三人均无异议，予以采信；4号证据为本院生效法律文书，被告提供的其他证据真实、合法，能证明本案被诉行政行为，予以采信。第三人提供的1号、6号证据同原告提供的3号证据，属本案被诉行政行为，予以采信；2号、4号、5号证据为生效法律文书；3号证据不能否定本院发生法律效力的（1992）文民初字第38号《裁定书》且无证据证明该协议已履行，故该证据的证明内容，不予采信。上述证据已随案移送本院。经本院审查认为，一审法院对一审原告、被告及第三人提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院审判程序合法。本院查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，被上诉人文山市人民政府有权对所管辖的土地进行管理，主体适格。本案中，第三人吴佳群持有的文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》是来源于上诉人何加林与第三人之父吴文寿之间的债权债务关系，上诉人何加林自愿用自己的房屋抵清所欠第三人之父吴文寿的债务，并由吴文寿到有关部门办理房屋过户手续，属于在自己财产范围内行使的处分权，不违反法律规定，且被原文山县人民法院（1991）文法经字第52号民事判决书和（1992）文民初字第38号民事裁定书所确认，2004年经第三人之父吴文寿向被上诉人提出变更申请为第三人吴佳群名下。文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》的颁发是由上诉人何加林自愿处分所属自己房屋行为导致土地使用权发生的变更，属依法改变土地使用权。根据中华人民共和国国务院令第73号《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款“依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书”和国土[法]字第184号《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书”、第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明”的规定，被上诉人经对第三人吴佳群之父吴文寿所提交材料进行审查后，认为符合上述法律规定，才颁发了文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》，被上诉人已经履行了审查义务。上诉人提及的文集用（2004）字第00288号集体土地使用证（文山市小冲村的01-F-（11）-9号土地）已被文山市人民法院（2014）文行初字第14号行政判决书和本院的（2014）文中行终字第30号行政判决书所撤销。因此，被上诉人文山市人民政府颁发的文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》，认定事实清楚，程序合法。上诉人何加林要求撤销第三人吴佳群持有的文国用（1996）字00405号《国有土地使用证》的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何加林承担。本判决为终审判决。审 判 长  张 萍审 判 员  王要师代理审判员  王汉水二〇一六年三月二十五日书 记 员  何建宾