山东省沂源县人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁0323行初12号原告王洪祥，男，1948年3月12日出生，汉族，住沂源县。被告沂源县农业局，住所地沂源县胜利路3号。统一社会信用代码113703234932205373。法定代表人耿益民，局长。委托代理人孙启玉，男，1975年10月23日出生，汉族，沂源县农业局工作人员。被告沂源县人民政府，住所地沂源县振兴路61号。统一社会信用代码113703233130158447。法定代表人田晨光，县长。委托代理人王建刚，山东多博仕律师事务所律师。原告王洪祥因要求被告沂源县农业局、沂源县人民政府履行保护农村土地承包经营权法定职责及行政复议一案，于2017年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月21日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭审理了本案。原告王洪祥、被告农业局的负责人胡立波、委托代理人孙启玉，被告县政府的工作人员杨文，委托代理人王建刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。沂源县农业局于2017年6月27日作出源农不受字【2017】第006号不予受理决定，认为原告提交的申请事项为：依法确认原告与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，使原告继续拥有该片山林的使用和收益权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，结合《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，政府及职能部门对土地承包经营权争议的处理权限及职责为调解、仲裁，不具有原告申请事项中的“依法确认”职责和权力，故其申请事项不属于本机关职责范围，决定不予受理。2017年7月4日，原告不服源农不受字【2017】第006号不予受理决定向被告沂源县人民政府提起行政复议，被告沂源县人民政府于2017年7月26日作出源政复【2017】24号行政复议决定，认为淄博市中级人民法院（2016）鲁03行初33号行政判决认定原告要求确认其与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会继续签订承包合同的争议属于农村承包经营权争议，不是土地权属争议。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，结合《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，政府及职能部门对土地承包经营权争议的处理权限及职责为调解、仲裁，不具有原告申请事项中的“依法确认”职责和权力。故被告沂源县农业局作出的源农不受字【2017】第006号不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。原告王洪祥诉称，原告赖以生存的收入很好的果树山林被村委会收回包给了村委会领导的亲朋好友，为此事原告上访许多年。2014年起诉至法院，但沂源县和淄博市两级法院均下裁定书一致认为应该先行去沂源县县政府履行土地权属纠纷裁决申请。当原告去沂源县政府立案时，县政府及相关部门没有说出任何不予立案的理由，既不立案，又不依法下达不予立案裁定书。于是原告以县政府行政不作为为由起诉至淄博市中级法院，中院判决后，被告县政府依法出具了一个《不予受理决定书》。原告依据该《不予受理决定书》再次向法院起诉，淄博市中级法院再次改变之前的判决，重新判令被告下属职能部门作出裁决。原告再次要求职能部门裁决，职能部门不予裁决，县政府行政复议职能部门不予裁决正确，故原告依法再次起诉。请求：1、依法确认被告源政复（2017）第23号《沂源县人民政府行政复议决定书》违法并依法撤销，同时责令被告收到判决之日起30天内重新作出具体行政行为。2、撤销沂源县农业局的不予受理决定书。3、诉讼费被告承担。原告向本院提交了以下证据和依据：1、源政土争不字【2016】第002号土地权属争议案件不予受理决定书。2、淄博市中院（2016）鲁03行初21号行政判决书一份。3、淄博市中院（2016）鲁03行初33号行政判决书一份。4、沂源县农业局源农不受字【2017】第003号不予受理决定书一份。5、源政复【2017】2号复议决定书一份。6、沂源县农业局源农不受字【2017】第006号不予受理决定书一份。7、源政复【2017】24号行政复议决定书。8、淄博中院（2016）鲁03民终111号民事裁定书一份。9、（2015）源民不立字第2号民事裁定书一份。被告沂源县农业局辩称，1、对原告提出的调查土地权属申请，不属于被告履行法定职责的范围。中庄镇于家北坡村村民王洪祥与于家北坡村村委签订了一份为期30年的山林、荒山造林承包合同，该合同已于2014年11月30日到期。原告与于家北坡村委之间签订的是山林、荒山造林承包合同，由此产生的纠纷不属于被告的管理职责。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定：国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。该条已明确规定对原告提出的调查土地权属申请，应向有管理职权的林业行政主管部门提出。2、对原告提出的依法确认申请事项，被告也没有职权予以确认。原告提交的申请事项为：依法确认续签与于家北坡村委会之前签订的《山林、荒山造林承包合同》，使其继续拥有该片山林的使用权和收益权。被告认为，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。该条明确规定政府及其职能部门对土地承包经营权争议的处理权限及职责为调解，不具有原告申请事项中“依法确认”的职责和权力。原告与于家北坡村委纠纷，已经县政府及职能部门、中庄镇政府多次组织调解且调解不成。3、被告依法做出的不予受理决定书，符合法律规定。被告对原告提出的申请事项，认定的事实清楚、使用法律依据准确、程序得当，在规定的期限内依法做出。综上所述，答辩人对原告依法做出的不予受理决定书，符合法律的有关规定，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告沂源县农业局向本院提交了以下证据、依据：1、山林、荒山承包合同一份，是原告申请土地权属争议时向我单位提交的，承包合同书的内容特别是第三项及承包期限，可以证明原告申请的事项不属于农业局的管辖范围和管理职责；2、源农不受字【2017】第003号不予受理决定书一份；3、源政复【2017】2号行政复议决定书一份。依据为《中华人民共和国农村土地承包法》第11、51条。被告沂源县人民政府辩称，被告收到原告的行政复议申请书后，依法履行了审批、受理手续，同时要求沂源县农业局作出行政复议答复意见，并提交作出不予受理的证据、依据和其他有关材料。根据原告与沂源县农业局的陈述及举证，经审查认为沂源县农业局作出不予受理的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂根据《中华人民共和中行政复议法》第28条第一款第一项之规定，于2017年7月26日作出了被诉复议决定并依法送达。被告作出的源政复决字【2017】24号行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，望人民法院查明事实依法驳回原告的诉讼请求。被告沂源县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请材料，证明原告提起行政复议的时间、内容及原告身份情况；2、行政复议立案审批表，证明沂源县人民政府受理原告行政复议申请的审批手续；3、行政复议受理通知书及送达回证，证明沂源县人民政府通知农业局原告案件受理情况；4、行政复议答复通知书及送达回证，证明沂源县人民政府通知沂源县农业局对原告提出行政复议进行答复情况；5、沂源县农业局行政复议书面答复意见书，证明沂源县农业局对原告提出的行政复议进行的书面答复；6、行政复议决定审批表，证明县政府对涉案行政复议作出行政复议决定的审批情况；7、沂源县人民政府源政复决字【2017】第24号行政复决定书内容及送达回证，证明县政府作出复议决定书内容及送达情况。依据为《行政复议法》第二十八条第一款第一项。经庭审质证，原告对被告沂源县农业局、沂源县人民政府所举证据的真实性无异议，但认为不能证实其各自主张；被告沂源县农业局、沂源县人民政府对原告所举证据的真实性无异议，但认为不能证实其主张。本院对上述证据认证如下：原被告对对方所举证据的真实性均无异议，以上证据均与本案待证事实及法律适用相关联，相关证据的证据效力本院予以认定。经审理查明，2015年3月13日，原告以沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会为被告向本院提起诉讼，请求判令被告与原告纠纷解决前土地由原告继续承包，2015年3月16日，本院以起诉人的起诉不属于人民法院民事诉讼受理案件的范围为由裁定不予受理。2015年8月18日，原告另行提起民事诉讼，请求判令被告沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会依法将之前承包给原告的山林继续承包给原告，续签与原告之前所签订的山林、荒山造林承包合同，本院依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。当事人对有关人民政府处理不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉”，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日生效。承包方自承包合同生效时取得承包经营权”，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政部门申请解决”，认为该纠纷属于土地权属争议，不属于人民法院民事案件主管范围，于2015年10月29日作出了（2015）源民初字第1220号民事裁定书，裁定驳回了原告王洪祥的起诉。原告王洪祥提起上诉，淄博市中级人民法院于2016年1月29日作出了（2016）鲁03民终111号民事裁定，依据中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款、第二款的规定，认为上诉理由不能成立，驳回上诉维持原裁定。2016年2月原告向沂源县人民政府县长、法制办公室、农业局局长、沂源县国土资源局局长、沂源县人大等单位和负责人邮寄了《调查处理土地权属申请书》，沂源县国土资源局于2016年3月11日作出了《不予受理通知书》，原告认为沂源县人民政府未对其申请事项作出答复，构成行政不作为，遂提起行政诉讼，请求确认沂源县人民政府不作为违法并责令其履行法定职责，淄博市中级人民法院于2016年6月23日作出了（2016）鲁03行初21号行政判决书，认为沂源县人民政府未对原告《调查处理土地权属申请书》作出书面答复的行为违法，判决责令被告沂源县人民政府30日内对原告的申请事项进行审查并作出书面答复。2016年7月28日被告沂源县人民政府作出了源政土争不字【2016】第002号土地权属争议案件不予受理决定书，认为原告与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会之间的争议属于土地承包经营权纠纷，决定不予受理。原告不服，提起行政诉讼。淄博市中级人民法院于2016年12月16日作出了（2016）鲁03行初33号行政判决，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项“农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理”、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”，认为原告确认其与第三人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会继续签订承包合同的争议属于土地承包经营权争议，不属于土地权属争议，被告沂源县人民政府不具有处理职权，根据相关法律规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门具有管理本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理职能，被告沂源县人民政府所作不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确，驳回了原告的诉讼请求。原告于2017年1月向被告沂源县农业局寄交调查处理土地权属申请书，请求依法确认被申请人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会将之前承包给申请人的山林继续承包给申请人；续签与申请人之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，申请人继续拥有该片山林的使用和收益权。2017年1月23日，被告沂源县农业局作出源农不受字【2017】第003号不予受理决定书，以原告与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会所签合同是山林荒山造林合同为由，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”，认为不属于本机关职责范围，决定不予受理。2017年3月9日，原告不服源农不受字【2017】第003号不予受理决定向被告沂源县人民政府提起行政复议，被告沂源县人民政府于2017年5月8日作出源政复【2017】2号行政复议决定，以被申请人沂源县农业局认定事实不清，适用法律错误，撤销源农不受字【2017】第003号不予受理决定；责令沂源县农业局60日内重新作出具体行政行为。沂源县农业局于于2017年6月27日作出源农不受字【2017】第006号不予受理决定，认为原告提交的申请事项为：依法确认原告与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，使原告继续拥有该片山林的使用和收益权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，结合《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，政府及职能部门对土地承包经营权争议的处理权限及职责为调解、仲裁，不具有原告申请事项中的“依法确认”职责和权力，故其申请事项不属于本机关职责范围，决定不予受理。2017年7月4日，原告不服源农不受字【2017】第006号不予受理决定向被告沂源县人民政府提起行政复议，被告沂源县人民政府于2017年7月26日作出源政复【2017】24号行政复议决定，认为淄博市中级人民法院（2016）鲁03行初33号行政判决认定原告要求确认其与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会继续签订承包合同的争议属于农村承包经营权争议，不是土地权属争议。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，结合《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，政府及职能部门对土地承包经营权争议的处理权限及职责为调解、仲裁，不具有原告申请事项中的“依法确认”职责和权力。被告沂源县农业局作出的源农不受字【2017】第006号不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。本院认为，原告向被告沂源县农业局申请的事项为：依法确认续签其与中庄镇于家北坡村村民委员会之前签订的《山林、荒山造林承包合同》，使其继续拥有该片山林的使用权和收益权。原告的目的是要求被告沂源县农业局依法保护其农村土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的相关规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门具有管理本行政区域内农村土地承包及承包合同管理的职能。《山东省实施办法》第三条规定“县级以上农业、林业等行政主管部门按照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”；该办法第三十三条规定“违法本办法规定，发包方有下列行为之一的，由县级以上农业、林业等行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（二）剥夺、侵害本集体经济组织成员依法享有的农村土地承包经营权的；……”被告沂源县农业局作为农业行政主管部门，对本行政区域内农村土地承包及承包合同负有管理职责，对发包方实施法律、法规禁止的违法行为的情形负有查处的职责。本案原告提出的要求保护农村土地承包经营权的申请，属于农业局的职责范围，农业局应当依法受理，履行合同管理、违法行为查处等法定职责。被告沂源县农业局作出不予受理决定属于不履行法定职责行为，应当撤销不予受理决定，并针对原告的申请事项履行作出处理并给予原告明确答复的法定职责。被告沂源县人民政府的复议决定维持了一个违法行为，也应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条，《山东省实施办法》第三条、第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十二条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销沂源县农业局作出的源农不受字【2017】第006号不予受理决定书。二、撤销沂源县人民政府作出的源政复【2017】24号行政复议决定书。三、责令被告沂源县农业局自收到本判决书之日起30日内对原告王洪祥的申请事项予以受理并依法处理后作出书面答复。案件受理费50元，由被告沂源县农业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审判长 王 烨审判员 周纪虎审判员 张文梅二〇一七年十一月九日书记员 崔 燕