江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣07行初38号
原告赖泽华，男，1957年2月19日生，汉族，住瑞金市。
委托代理人李彦、陈耀华，江西华瑞律师事务所律师。
被告瑞金市人民政府。
法定代表人赖联春，系该市市长。
委托代理人高慧权，瑞金市金都法律服务所法律工作者。
委托代理人周启北，男，系瑞金市不动产登记中心副主任。
第三人瑞金市凯力房地产开发有限公司。
法定代表人方承塔，系该公司经理。
委托代理人苏应星，男，1954年6月30日生，汉族，系该公司员工，住福建省泉州市丰泽区。
原告赖泽华不服被告瑞金市人民政府土地行政登记，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月34日立案后，在法定期限内向被告瑞金市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月12日公开开庭审理了本案。原告赖泽华及其委托代理人李彦，被告瑞金市人民政府的委托代理人高慧权、周启北，第三人瑞金市凯力房地产开发有限公司的委托代理人苏应星均到庭参加诉讼。被告瑞金市人民政府的负责人未到庭参加诉讼。
被告瑞金市人民政府于2006年9月19日向第三人瑞金市凯力房地产开发有限公司颁发瑞国用（2006）字第01070063号国有土地使用证，该证载明土地座落于瑞金市××商业街××号地，使用权类型为出让，使用权面积为480㎡。
原告赖泽华诉称，原告祖居瑞金象湖××××村上门斗（即案涉土地所在地），1996年3月6日，被告瑞金市人民政府对原告现居住地颁发了瑞国用（1996）字第0107040073号《国有土地使用证》，其中载明原告土地所有权面积为684.4㎡并标明了四至界址，同时周边土地300多平方米，原告也于八十年代中期从村民手中购买后并占有使用至今。1999年12月27日被告又为原告颁发了瑞房权证字第××号《房屋所有权证》，其中载明原告在现址的房屋为混合二层、建筑面积489平方米。自颁证后原告一家一直居住在此，从未离开。2004年第三人瑞金市凯力房地产开发公司在原告现住地开发凯丽商业街，期间第三人曾找原告协商要求整体出让原告土地，双方最终未达成协议。2013年瑞金市人民法院在对被执行人瑞金市凯力房地产开发公司实施强制执行时，原告才知道被告已将原告合法拥有的土地使用权的大部分面积确权给了第三人，并为其颁发了瑞国用（2006）字第01070063号《国有土地使用证》，原告随即提出异议，法院也中止了执行。之后，瑞金市国土局函复法院，明确该地存在重复办证情况，且第三人侵占了原告土地面积314.98㎡。得知自己合法所有的土地被他人侵占后，原告多次到被告下属的国土、信访、规划、城建等部门反映，要求被告纠正错误，但被告至今未依法履行自己的义务。原告认为，依据国土资源部《土地登记规则》第9、12、18条的规定，土地登记应发布土地登记公告，申请人应当提交土地权属来源证明，在地籍调查后应将审核结果予以公告。被告在对第三人的土地进行登记时，未核实权属来源也未进行公告，便草率作出了登记发证的具体行政行为，违反了土地登记规则的相关规定。原告遂诉至法院，请求：撤销被告颁发给第三人的瑞国用（2006）字第01070063号《国有土地使用证》。
原告为证明其主张，向法院提交以下证据：第一组证据：1、原告身份证复印件一份；2、第三人企业信息一份，证明原告和第三人为适格的诉讼主体；第二组证据：1、原告土地使用证、土地登记资料（土地登记审批表、地籍调查表）一份；2、房屋产权证各一份，证明：1、原告用地由被告于1996年登记颁证，其中载明土地面积684.4㎡、建筑占地331.28㎡，且四邻界址具体清楚，其房屋也同时建成并于1999年12月颁发了房产证；2、第三人的用地由被告于2006年登记颁证，但四邻界址模糊错误且登记面积与原告重叠；第三组证据：1、瑞金市人民法院执行裁定书、协助执行通知各一份；2、瑞金市人民检察院检察建议书、瑞金市国土资源局答复函及附图各一份，证明：1、瑞金市人民检察院要求瑞金市国土资源局对原告与第三人争议地块重新勘测并出具勘测结果和确权意见；2、瑞金市国土资源局经重新勘测认定：①原告瑞国用[1996]字第0107040073号土地使用权（面积684.4㎡）与第三人瑞国用（2006）字第0107040073号土地使用证记载面积存在271.04㎡重叠；②第三人是采取以路换地、协议出让的方式取得该地且未缴纳土地出让金，在土地登记申请过程中存在欺诈情况；③对第三人附5号地涉及的原告瑞国用[1996]字第0107040073号地应依法予以保护；第四组证据：原告土地及房屋现状照片各一份，证明：1、原告房地产四邻界址具体、清楚、明确；2、第三人土地证四址标注明显错误。
被告瑞金市人民政府辩称，一、本案属于土地登记纠纷，按照法律规定，行政复议为诉讼的必经程序，原告未经行政复议径行起诉，属于程序不当，法院应裁定驳回其起诉。二、原告的起诉已超过诉讼时效，依法应予以驳回。原告在诉状中称，在2013年就知道我府为第三人瑞金市凯力房地产开发公司颁发了瑞国用[2006]字第01070063号《国有土地使用证》，距离原告起诉的时间超过三年，原告的起诉超过了行政诉讼法第四十六条规定的诉讼时效，应依法驳回。三、我府于2006年9月19日为第三人瑞金市凯力房地产开发公司颁发瑞国用[2006]字第01070063号《国有土地使用证》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。第三人瑞金市凯力房地产开发公司与瑞金市象湖镇人民政府于2001年10月8日采取以路换地方式对解放西路进行开发建设签订了《协议书》，第三人取得规划红线内土地使用权是特定时期的产物。按照属地登记原则，依据第三人申请和提交的登记材料，根据建设用地规划许可证及瑞府办[2002]226号文件批复，瑞金市国土资源局依法受理了第三人的土地登记，进行了地籍调查和土地现状勘测，并填写了土地登记卡。我府为第三人颁发瑞国用[2006]第01070063号《国有土地使用证》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的起诉。
被告瑞金市人民政府为证明其主张，向法院提交以下证据：证据一、瑞计基字[2001]37号《关于象湖镇解放路西段商住楼开发项目立项批复》、瑞金市象湖镇人民政府与瑞金市凯力房地产开发公司2001年10月8日签订的《协议书》各一份，证明第三人瑞国用（2006）字第01070063号国有土地使用权证权属来源清楚；证据二、建设用地规划许可证（No.2001033号）、瑞府办字[2002]226号《关于办理凯丽商业街项目用地批准手续的批复》各一份，证明第三人用地符合规划要求及办证要求；证据三、土地登记申请书、地籍调查表、土地勘测现状表、土地登记审批表、土地登记卡各一份，证明被告为第三人颁发《国有土地使用证》证据确凿，程序合法，符合法律规定。
第三人瑞金市凯力房地产开发公司述称，我公司是1999年底在瑞金市政府及象湖镇政府对解放西路开发进行招商引资的前提下成立的房产开发公司。公司成立后先后办理了相关合法手续。其中取得了建设用地规划许可证及红线图和象湖镇政府提交红线内用地面积。赖泽华的瑞国用（1996）字第0107040073号《国有土地使用证》的面积684.4平方米，其中有200多平方米是占用我公司红线内需拆迁。我公司办理瑞国用（2006）字第01070063号《国有土地使用证》是按建设用地规划许可证红线内面积办的国有土地使用证，是按法律程序来办证的。希望法院公正执法，保护我公司的合法权益，依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向法庭提交如下证据：证据一、瑞金市凯丽商业街建设用地红线图、建设规划许可证各一份，证明被告颁发给我方的瑞国用（2006）字第01070063号土地使用权证合法；证据二、瑞金市凯力房产开发公司已办土地使用权证清单一份，证明涉案480㎡土地使用面积已经办了土地使用权证；证据三、报纸公告一份，证明我方交了涉案土地的土地出让金340万元；证据四、瑞国用（2006）字第01070063号国有土地使用权证一份；证据五、2014年元月24日瑞金市国土资源局出具的瑞金市国土资源局函一份，共同证明我方土地证合法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据一的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明对象有异议，该证据与第三人480㎡权属来源的合法性没有关联性；对证据二的真实性无异议，对其合法性有异议，将原告合法持有的面积在未经征收征用的情况下纳入了规划范围；对证据三的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，把原告经过颁证确权的300多平米土地纳入了登记范围，登记调查表四邻界址与当初的现状不符，北边不是通道，而是原告已经建成的房屋及庭院合法用地。
第三人对被告提交的证据均无异议。
被告及第三人对原告提交的证据质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明对象有异议；对第三组第1份证据的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明对象有异议；对第三组第2份证据的真实性无异议，对其证明对象②有异议，当时第三人确实是采取以路换地、协议出让的方式取得该地，权属来源清楚，我方给第三人在红线范围内的271.04㎡办了证；对第四组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明目的2有异议。
原告对第三人提交的证据质证意见为：对证据一红线图的真实性无异议，对其合法性有异议，规划图将原告合法经过颁证确权的300多平米土地纳入了规划红线范围内，且没有办理任何征收、征用和收购手续；对建设规划许可证的真实性无异议，对其关联性有异议，只能证明第三人的开发用地经过了政府的开发许可，不能证明其用地权属来源合法有效，与原告土地相重叠的部分应当认定为无效；对证据二的真实性、关联性无异议，对其合法性及证明对象有异议，只能说明政府给第三人办了480㎡用地，但不能说明其权属来源合法，其中包括了原告合法颁证的土地面积；对证据三的证明对象有异议，只能证明被告通过公告的方式向第三人出让了土地，不能证明第三人取得的土地权属来源是清晰合法的，对本案争议地块从来没有经过公告、公示；对证据四的真实性无异议，对其合法性及证明目的有异议，第三人480㎡土地使用面积覆盖了被告已经确权发证给原告的瑞国用[1996]字第0107040073号土地使用权面积，附图中标注的四邻界址与当时的现状不符，北边不是通道，而是原告已经建成的房屋及庭院合法用地，该土地证是违法颁发的；对证据五的三性均无异议，对其证明对象有异议，该证据正好证明了第三人所持有的480㎡土地和原告持有的684.4㎡存在重复办证的情况，其中重复颁证面积达到了314.98㎡。
被告对第三人提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告赖泽华提交的证据：第一组证据身份证、企业信息，可以证实原告及第三人的身份信息及诉讼主体资格，本院予以采信；第二组证据，被告及第三人对其真实性、合法性无异议，本院予以采信，第二组证据中原告的土地使用证、土地登记资料等是原告主张涉案宗地的权属凭证，与本案具有关联性，本院予以采信；第三组证据，被告及第三人对其真实性、合法性无异议，对其关联性及证明对象有异议，该组证据可以证实第三人土地使用证与原告土地证存在重复登记的情况，与本案具有关联性，本院对该组证据予以采信；第四组证据，被告及第三人对其真实性、合法性无异议，本院予以采信。
被告瑞金市人民政府提交的证据：证据一的真实性、合法性，原告无异议，本院对该证据的真实性、关联性予以采信，对合法性及证明对象不予采信，该证据系象湖镇政府的立项批复以及与第三人之间签订的协议，协议书中包括原告已经合法取得的土地，不能证明第三人土地权属来源清楚；证据二的真实性，原告无异议，对其合法性原告有异议，规划许可将原告合法持有的土地在未经征收征用的情况下纳入了规划范围，本院对该证据的真实性予以采信，对合法性及证明对象不予采信；证据三的真实性，原告无异议，对其合法性、关联性原告有异议，本院对该证据的真实性、关联性予以采信，对合法性不予采信。
第三人瑞金市凯力房地产开发有限公司提交的证据：证据一的真实性原告无异议，对其合法性有异议，该组证据只能证明第三人用地经过了政府的规划许可，不能证明土地权属来源合法，本院对该组证据的真实性予以采信，对合法性、关联性不予采信异议；证据二的真实性、关联性原告无异议，该组证据可以证实第三人土地已经办证的事实，但无法证实土地权属来源合法，本院对其真实性、关联性予以采信，对合法性不予采信；证据三报纸公告，不能证明第三人就涉案宗地已经缴纳了土地出让金，根据土地登记规则的相关规定，土地出让应当提交缴纳出让金的票据，对该证据的三性，本院均不予采信；证据四系原告要求撤销的土地使用证，本院对其真实性予以采信；证据五的三性原告均无异议，该证据可以证实原告与第三人土地证存在重复登记的情况，本院对该证据予以采信。
经审理查明，1996年3月6日，被告瑞金市人民政府给原告赖泽华颁发了瑞国用（1996）字第0107040073号《国有土地使用证》，该证载明，土地座落于象湖××××村上门井，四至东走洞，南道路，西走道，北街道，用地面积684.40平方米，建筑占地331.28平方米。瑞金市凯力房地产开发公司为象湖镇人民政府招商引资引进的房地产开发公司，双方同意对解放西路进行开发建设，2001年10月22日，瑞金市象湖镇政府与第三人瑞金市凯力房地产开发公司签订了《协议书》，约定采取“以路换地”的方式开发建设解放西路。协议签订后，瑞金市凯力房地产开发公司相继对解放西路进行拆迁建设，并陆续对解放西路规划红线内的土地进行了申报登记，共办理国有土地使用证19本。第三人所取得的土地是“以路换地”方式取得，实际上第三人并未向政府缴纳土地出让金。2006年，被告瑞金市人民政府向第三人瑞金市凯力房地产开发公司颁发瑞国用（2006）字第01070063号国有土地使用证，该证载明，土地座落瑞金市××商业街××号，使用权类型为出让，使用权面积480平方米。第三人于2010年将瑞国用（2006）字第01070063号《国有土地使用权证》抵押给了瑞金市农村信用联社，后因无力偿还贷款，瑞金市农村信用联社向瑞金市法院申请拍卖凯丽××××号地和12号地。2013年瑞金市人民法院在对被执行人（即本案第三人）瑞金市凯力房地产开发公司实施强制执行时，原告赖泽华认为被告将其合法拥有使用权的土地大部分面积登记给了第三人，随即提出执行异议，瑞金法院中止了执行，并发函瑞金市国土局查询土地权属情况，瑞金市国土局函复法院被执行地存在重复办证，原告与第三人的土地使用权证存在314.98平方米重复登记的情况，原告因此多次到相关部门反映，要求撤销被告颁发给第三人的《国有土地使用证》未果，原告遂诉至本院。
本院认为，本案当事人就本案是否属于复议前置案件、本案是否超过起诉期限、涉案宗地土地使用权登记是否合法，即被告颁发给第三人的瑞国用（2006）字第01070063号国有土地使用权证是否合法等争议焦点阐述了各自意见，根据本案的争论焦点及本案所查明的事实，本院综合分析评判如下：
1、关于本案是否属于复议前置案件的问题。
最高人民法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复明确，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森森、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（2005）行他字第4号明确，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中，被告颁发的瑞国用（2006）字第01070063号《国有土地使用证》的行为，系行政许可，不是对自然资源所有权、使用权的行政确认行为，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的复议前置的情形。
2、关于本案是否超过起诉期限的问题。
2013年瑞金市人民法院对第三人强制执行的时候原告并不确切知道被告对涉案的第三人土地登记行为的具体内容。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条规定，被告认为原告起诉超过起诉期限的，应由被告承担举证责任。本案中，瑞金市人民政府未提交充分证据证明原告就涉案宗地土地登记提起诉讼超过法定起诉期限，故对被告瑞金市人民政府提出原告的起诉超过法定起诉期限的主张，本院不予支持。
3、涉案宗地土地使用权登记是否合法的问题。
1995年原国家土地管理局《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记必须向土地管理部门提交下列文件资料：土地登记申请表、单位、法定代表人证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明。本案中，第三人瑞金市凯力房地产开发公司向被告申请土地登记时提交的土地权属来源证明系《关于象湖镇解放路西段商住楼开发项目立项批复》以及瑞金市象湖镇人民政府与瑞金市凯力房地产开发公司2001年10月8日签订的《协议书》。本院认为，第三人对涉案土地申请土地登记的土地权属来源证明不充分。涉案宗地在1996年就已经登记颁证给原告，根据《土地管理法》第十三条之规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。被告瑞金市人民政府在对涉案土地未依法征收、征用的情况下，就径行将土地重复登记颁证给本案第三人，侵犯了原告对该宗土地的合法权益。
1995年原国家土地管理局《土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。本案中，被告瑞金市人民政府未向法庭提交涉案国有土地登记发证经过了公告的相关证据，涉案土地在登记发证前未经过公告，违反了法定程序。
综上，瑞金市人民政府就涉案宗地作出登记，并向第三人瑞金市凯力房地产开发公司颁发瑞国用（2006）字第01070063号《国有土地使用证》，事实不清，主要证据不足，程序违法，应予撤销。原告赖泽华提出的诉讼请求，事实清楚，具有法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告瑞金市人民政府颁发给第三人瑞金市凯力房地产开发公司的瑞国用（2006）字第01070063号《国有土地使用证》。
案件受理费50元，由被告瑞金市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费（户名：江西省高级人民法院，账号：14×××42，开户行：农行南昌市象南广场支行），上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 王丽琼
代理审判员 高 霞
代理审判员 张小光
二〇一六年九月六日
书 记 员 谢贤龙
代理书记员 曾 慧