山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1615号
上诉人（原审第三人）柳景祥，男，1956年8月29日生，汉族，农民，住临清市。
委托代理人马吉刚、蒲慧，山东辰静律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）汪清江，男，1946年12月2日出生，汉族，临清市人民检察院退休干部，住临清市。
委托代理人路红卫，男，1979年10月20日出生，汉族，农民，住临清市。
被上诉人（原审原告）马殿双，男，1950年2月17日出生，汉族，农民，住临清市。
上述二被上诉人共同委托代理人杨君，山东京鲁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临清市人民政府，住所地临清市青年路龙华街5号。
法定代表人李新阁，市长。
委托代理人张冬梅，临清市农业局副局长。
委托代理人赵子民，山东众星为民律师事务所律师。
原审原告汪清江、马殿双诉原审被告临清市人民政府、原审第三人柳景祥土地行政登记一案，原审第三人柳景祥不服聊城市中级人民法院作出的（2016）鲁15行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人柳景祥及其委托代理人马吉刚、蒲慧，被上诉人汪清江的委托代理人路红卫及被上诉人汪清江、马殿双的共同委托代理人杨君，被上诉人临清市人民政府的委托代理人张冬梅、赵子民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：第三人柳景祥系临清市潘庄镇西大堡村村民，1998年8月第三人取得本村村东南、村后两块共计5.827亩土地的承包权，承包期限自1998年8月31日至2028年8月31日。2000年12月，有关部门对该土地承包经营关系进行了复核，并填写了农村第二轮土地承包复核登记表。2003年10月22日，西大堡村委会作为甲方，原告作为乙方签订协议书一份，约定：甲方将英雄路与潘八路交界处的东北角土地一块转让给乙方使用（包含第三人承包的村东南地块部分土地），以潘八路路中心往北26米以外为界，南北长19.2米，东西宽83米，土地转让费10万元，西侧有沟约8米宽，转让费2000元，转让费共计102000元，乙方一次交清，今后该土地的一切纠纷与乙方无关，由甲方承担一切责任。后原告在此建起楼房共计40余间一直使用至今。2003年11月，临清市人民政府作出了《临清市人民政府关于七十五个建设项目完善用地手续的批复》（临政土字【2003】39号），同意对西大堡村于1998年5月汪清江建门市部，使用本村耕地1280平方米违法占地建设项目完善用地手续。2004年9月15日，潘庄镇人民政府、经委作为甲方，原告作为乙方签订协议书一份，约定：为填平美化英雄路与烟八路交汇处东北角，乙方一次性向甲方缴纳现金4000元，作为长期使用的经济补偿金，不再负担任何（地租、使用费）名目的土地使用费，如有争议由甲方负责，该协议书加盖有潘庄镇经委公章，并备注协议一式三份，甲、乙及镇经委各一份。2008年8月，西大堡村委会同柳景祥签署的编号为1615020622041号农村土地承包合同，合同所载发包方、承包方、地块位置均与1998年土地承包合同书（副本）中记载一致，承包经营期限变为1999年10月1日至2029年9月30日止，地亩数变为6.6亩。2010年，被告临清市人民政府为第三人柳景祥颁发了临清市农地承包权（2010）第1615020602200041号《农村集体土地承包经营权证》。证载主要内容如下：发包方临清市潘庄镇西大堡村；承包方柳景祥；土地承包合同编号1615020602200041；承包期限自1999年10月1日至2029年10月1日止；村东南地块面积6亩，东临梁齐寨，西临路，南临路，北临柳景秀；村后地块面积0.6亩，东临柳景海，西临柳玉峰，南临路，北临河。
原审法院认为：本案的焦点问题主要有三个，一是原告是否具备本案诉讼主体资格；二是原告的起诉是否超过了法定起诉期限；三是被告为第三人颁发《农村集体土地承包经营权证》是否合法。
（一）关于原告是否具备本案诉讼主体资格的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，2003年原告同西大堡村委会签订协议后，即建设了楼房并实际使用至今，原告建房所占土地同被告为第三人颁发的被诉《集体土地承包经营权证》记载土地部分重合。原告同被诉行政行为有法律上的利害关系，具备本案诉讼主体资格。被告和第三人以原告不是案涉土地所在集体经济组织成员为由，主张原告不具备本案诉讼主体资格，不能成立，不予支持。
（二）关于原告的起诉是否超过了法定起诉期限的问题
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，各方当事人对原告在2015年3月4日民事案件庭审中知道了被诉行政行为无异议，在没有证据证明被告告知了原告诉权或起诉期限的情况下，原告于2016年1月13日起诉没有超过最长2年起诉期限的规定。
（三）关于被告为第三人颁发《农村集体土地承包经营权证》是否合法的问题
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，被告临清市人民政府提交了1998年的农村集体土地承包合同书（副本）、2000年的农村第二轮承包复核登记表、2008年的农村土地承包合同、承包土地基本情况登记表，缺少法律规定的土地承包方案、乡（镇）人民政府提出的颁发农村土地承包经营权证的书面申请等必备材料，被告临清市人民政府未尽到审核义务，为第三人柳景祥颁发临清市农地承包权（2010）第1615020602200041号《农村集体土地承包经营权证》程序违法。
本案中，临清市人民政府于2003年11月20日作出了《临清市人民政府关于七十五个建设项目完善用地手续的批复》，同意对原告违法占地建设项目完善用地手续。被告在作出上述批复后，又于2010年为第三人颁发被诉《农村集体土地承包经营权证》，在同一土地上设立了两个用益物权，导致了原告和第三人纠纷的产生，属于滥用职权。
综上，被诉颁证行为程序违法、滥用职权，依法应当撤销。如果第三人认为，其基于土地承包合同而享有案争土地承包经营权受到原告的侵害，可以另行通过其他法律途径解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、（五）项之规定，判决撤销被告临清市人民政府为第三人柳景祥颁发临清市农地承包权（2010）第1615020602200041号《农村集体土地承包经营权证》的行政行为。
上诉人柳景祥不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决。理由：1、汪清江、马殿双没有诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，作为行政诉讼的原告资格，首先是其合法权益受到行政行为的侵害。汪清江对本案所涉行政行为并不具有合法权益，其只是根据2003年与西大章堡村村委会签订了土地转让协议而使用了涉案土地，而该土地转让协议是违法的，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，即使被上诉人临清市人民政府2003年作出《关于七十五个建设项目完善用地手续的批复》，该批复也是违法，被上诉人的权益不具有合法性。2、原审法院认定临清市人民政府颁发的《农村集体土地承包经营权证》的行为程序违法、滥用职权错误。被上诉人临清市人民政府2003年作出《关于七十五个建设项目完善用地手续的批复》是违法行为，是自始无效的行政行为，上诉人作为西大章堡村的村民自1998年8月即取得土地承包权，2000年12月又对土地承包经营关系进行了复核，2010年临清市人民政府为上诉人换发了农村土地承包经营权证，故上诉人的权利是合法的、连续的权利，违法的批复行为不能改变涉案土地的权利现状。三、被上诉人临清市人民政府颁发《农村集体土地承包经营权证》的行为事实清楚，程序合法。重新颁发不是重新承包，上诉人在1998年8月即取得涉案土地承包经营权，承包经营权证只是延续原来的内容。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》并未规定重新发证的程序，第七条规定的是初次发证程序，重新颁证只是因为原有书证形式上不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的土地承包经营权证的样式要求，而非重新进行一遍土地承包程序。根据土地承包法第二十二条、第二十三条规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。因此，土地承包经营权证只是对承包方根据承包合同取得的土地承包经营权的确认。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定明显违背上位法的规定，不能作为确认临清市政府颁发《农村土地承包经营权证》程序违法的依据。
被上诉人汪清江、马殿双提交书面答辩意见称：一、被上诉人依法具备诉讼主体资格。依照行政诉讼法第二条、第二十五条之规定，被上诉人对涉案土地享有合法使用权，具备诉讼主体资格。1、柳景祥对涉案土地不再享有承包经营权，其无权主张权利。柳景祥于1998年取得涉案土地的承包经营权，但2003年西大堡村委会已依法收回了土地。依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条“承包经营耕地的单位或个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”涉案土地转让给被上诉人时，已闲置多年，村委会依法收回柳景祥土地并无不当。2、依照土地管理法第三十一条之规定，2003年被上诉人向临清市国土资源局潘庄中心所缴纳了开垦费，能够证实占用涉案耕地进行建设系经过了批准，2003年11月20日，临清市人民政府下发临政土字第（2003）39号批复，同意对包含涉案土地在内的建设项目完善用地手续。被上诉人享有对土地的合法使用权。临清市人民政府颁发《农村集体土地承包经营权证》的行为侵犯了被上诉人的合法权益。二、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1、临清市人民政府于2003年下发临政土字第（2003）39号批复，同意对被上诉人建设项目完善用地手续，却又于2010年为柳景祥颁发《农村集体土地承包经营权证》，在同一块土地上设立两个用益物权，临清市人民政府的行为属于滥用职权。2、上诉人提交的农村土地承包合同不具有真实性，临清市人民政府颁发经营权证缺乏依据。3、承包合同与原承包合同承包起止时间、地亩数都不同，临清市人民政府发证的行为并非是重新颁证行为。4、临清市人民政府为柳景祥颁发《农村集体土地承包经营权证》未尽到审核义务，程序违法。
被上诉人临清市人民政府当庭答辩称：1、被上诉人汪清江、马殿双不具备原告主体资格。2、被上诉人临清市人民政府依据1998年《土地承包经营权证》及承包合同副本为上诉人柳景祥颁发了2010年《农村集体土地承包经营权证》，属于换发证。无需土地承包方案及乡、村两级申请。
本案的审理重点是：1、被上诉人汪清江、马殿双是否具备原告主体资格。2、被上诉人临清市人民政府为上诉人柳景祥颁发《农村集体土地承包经营权证》的行为是否合法。3、原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
二审中，上诉人柳景祥提交了1998年聊城市人民政府制发的《土地承包经营权证》复印件及《农村集体土地承包合同书》复印件拟证实上诉人自1998年8月31日取得涉案土地的承包经营权，2010年颁发的《农村集体土地承包经营权证》是在该土地范围内的登记确权，是换发证不是重新发证。合议庭经评议认为，上诉人提交的1998年《土地承包经营权证》复印件具备真实性、合法性，但不能证明2010年颁发《农村集体土地承包经营权证》在保持1998年《土地承包经营权证》内容不变情况下的换发证行为。被上诉人汪清江、马殿双提交了涉案土地上房屋照片及土地利用分布图复印件一份证实涉案土地性质是建设用地。合议庭经评议认为，上述证据能够证实涉案土地现状，但不能证明涉案土地已依法转为建设用地。
庭审中，各方当事人围绕审理重点展开查证辩论，意见与上诉、答辩及陈述意见基本一致。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，关于被上诉人汪清江、马殿双是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述法律规定，权利义务受到被诉行政行为实质影响的公民、法人或者其他组织即具有原告主体资格。本案中，2003年被上诉人汪清江、马殿双同西大堡村委会签订协议后，建设楼房并实际使用至今，建房所占土地同被上诉人临清市人民政府为柳景祥颁发的被诉《农村集体土地承包经营权证》记载土地部分重合，被上诉人与被诉颁证行为具有利害关系，因此，被上诉人汪清江、马殿双具备本案原告诉讼主体资格。上诉人柳景祥主张汪清江、马殿双不具备原告主体资格的上诉理由不能成立，不予支持。
关于被上诉人临清市人民政府为上诉人柳景祥颁发《农村集体土地承包经营权证》的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，被上诉人临清市人民政府向上诉人颁发农村土地承包经营权证应履行如下程序：乡镇政府应对土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料进行初审后及时登记造册，并向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。县级政府应对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核后向承包经营权人发证确权，以保证土地承包经营权证作为国家依法确认承包方权利凭证的准确性、合法性。本案中，临清市人民政府向上诉人柳景祥颁发临清市农地承包权（2010）第1615020602200041号《农村集体土地承包经营权证》，缺少法律规定的土地承包方案、乡（镇）人民政府提出的颁发农村土地承包经营权证的书面申请等必备材料，未尽到审核义务。关于上诉人柳景祥及被上诉人临清市人民政府主张2010年《农村集体土地承包经营权证》是换发证，无须依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定程序发证的上诉理由，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十七条第一款规定“农村土地承包经营权证严重污损、毁坏、遗失的，承包方应向乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请换发、补发。”本案显然不属于土地承包经营权证污损、毁坏、遗失后申请换发证的情形。且2010年《农村集体土地承包经营权证》记载的承包土地面积、土地四至及承包期限与1998年颁发的《土地承包经营权证》及2000年农村第二轮土地承包符合登记表的记载均不一致，被上诉人临清市人民政府未提供证据证实其颁发的2010年《农村集体土地承包经营权证》是在保持1998年《土地承包经营权证》内容不变情况下的换发证行为。因此，上诉人该上诉理由不能成立，不予支持。原审法院认定被上诉人临清市人民政府颁发临清市农地承包权（2010）第1615020602200041号《农村集体土地承包经营权证》的行为程序违法，应予撤销并无不当。如上诉人柳景祥认为其土地承包经营权受到被上诉人汪清江、马殿双的侵害，可以另行通过其他法律途径解决。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人柳景祥的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人柳景祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
代理审判员 曲俊鹏
代理审判员 卜菲菲
二〇一七年一月五日
书 记 员 蒋巧菲