浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终394号
上诉人（原审原告）王福元,男,1947年12月1日出生,汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）王仲炳,男,1959年10月30日出生,汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）王禹书,男,1957年3月29日出生,汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）周福财,男,1967年1月19日出生,汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）王唐书,男,1955年2月23日出生,汉族，住诸暨市。
共同委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：杭州市西湖区省府路*号*号楼。
法定代表人李强，省长。
委托代理人张传政，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
王福元等5人诉浙江省人民政府土地行政审批及行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2016年4月6日作出（2015）浙绍行初字第67号行政判决。王福元等5人不服，向本院提出上诉。本院于2016年4月20日立案受理后依法组成合议庭,并于同年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人王唐书以及王福元等5上诉人的共同委托代理人李丽娜，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人张伟政、谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：为实施城镇建设规划，诸暨市人民政府拟在3年内实施完成应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目。计划拆旧区建设用地复垦20.6042公顷，为工矿用地复垦，复垦新增耕地19.8725公顷；使用2013年增减挂钩指标19.8725公顷，安排建新区用地19.9646公顷，其中农用地19.8725公顷（占用耕地18.4131公顷），建设用地0.0921公顷。需征收集体土地19.9646公顷。其中建新区征用土地涉及5原告承包土地。2014年5月9日，浣丰村经济合作社、村民委员会就拟征收地块的征地事宜召开村民（代表）会议，并形成会议纪要，同意征地补偿标准和安置方式，并放弃听证。诸暨市国土资源局就涉案地块的征收事宜，于2014年6月13日向浣丰村送达诸土资征（听）字（2014）57-2号、59-2号《听证告知书》，并在浣丰村公告张贴。在听证告知书确定的时间内，诸暨市国土资源局没有收到村集体和村民提出的听证申请。同日，浣丰村经济合作社在《征收集体土地情况》调查表上盖章确认，并就涉案土地出具《权属证明》。6月17日绍兴市人民政府作出《关于诸暨市安华镇土地利用总体规划修改方案的批复》，涉案地块规划用地调整为新增城乡建设用地，拟用于安排工业用地。次日，诸暨市规划局作出《关于诸暨市应店街镇仕坂坞等村农村土地综合整治项目建新区用地的规划选址意见》。6月20日，诸暨市人民政府统一征地事务所分别就涉案地块与浣丰村经济合作社签订了诸征（土）字（2014）第57-2、第59-2号《征地补偿协议》。6月25日，诸暨市人民政府召开应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目实施方案论证会，对项目实施的可行性、项目复垦区建设用地复垦、项目建新区用地、项目资金平衡等事项进行论证，并形成同意该实施方案的论证意见。次日，诸暨市国土资源局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，经诸暨市人民政府审核同意后上报审批。被告于11月10日作出浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》。5原告对此不服，向被告提出行政复议申请，被告于2015年6月19日作出维持浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准诸暨市应店街镇仕坂坞村等村名称土地综合整治项目的具体行政行为的复议决定，并依法送达原告。原告对此不服，提起诉讼。
原审法院认为，根据国发（2010）47号《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》及国土资发（2008）138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的精神，诸暨市人民政府上报审批的应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目拟安排建设地块的用地规模未超过城乡建设用地增减挂钩周转指标，拟安排建新地块符合城镇建设规划和土地利用总体规划，对拟安排建新地块涉及征收的集体土地履行了征地告知、听证、确认等征地批前程序，被征地农民基本生活保障和资金措施已经落实。为此，被告作出（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》依据充分，意见书中涉及征用集体土地部分符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条规定的权限和程序。同时，依据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十二条的精神，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，无需单独办理农用地转用审批手续。故原告认为涉案审批项目因地方国土部门未提供农用地转用审批手续而违法的意见不予采纳。被告在收到原告复议申请后，组织听证，并应原告申请中止复议案件审理，因原告与诸暨市人民政府等单位协商未果后恢复审理并作出复议决定，程序并无明显不当。但被告未依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第三款规定，将中止、恢复审理复议案件及时告知当事人，予以指正。综上，被告作出的浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，作出的复议决定程序并无明显不当。原告的起诉理由不予采纳，其诉讼请求依法不能予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王福元等5人的诉讼请求。
王福元等5人上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、上诉人曾提出过听证申请，有邮寄快递底单为证。2、信访化解承诺书上的签名系伪造。原告所在村并没有召开听证会议，村民代表也并没有得到村民的授权，上诉人承诺书毫不知情。3、被征地农民基本生活保障和资金措施并未落实。上诉人拿到的征地补偿根本不能保障原有生活水平不降低。二、适用法律错误。根据浙江省《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》浙土资发(2009)37号第一条规定：“申请城乡建设用地增减挂钩，应符合以下条件：1．取得城乡建设用地增减挂钩指标或周转指标；2．拟安排建设地块的用地规模不超过下达的年度城乡建设用地增减挂钩计划或周转指标；3．拟安排建设地块必须符合城市（镇）、村庄建设规划和土地利用总体规划；4．使用城乡建设用地增减挂钩周转指标的，建设用地复垦项目已完成立项规划设计，落实项目资金；5.拟安排建设地块涉及征收集体所有土地的，已履行征地告知、听证、确认等批前征地程序，落实被征地农民基本生活保障资金和安置措施；6.拟安排建设地块不涉及违法用地。”地方政府相关部门未达到上述条件的情况并存在明显违法用地情形，向被上诉人申请增减挂钩项目违反法律规定，其获得的审批系采取不正当手段获得，应当予以撤销，故一审法院适用法律错误。综上，一审法院认定事实错误、法律适用错误。请求撤销原审判决，发回重审或者依法改判。
浙江省人民政府答辩称：一、浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城镇建设规划，诸暨市人民政府拟在3年内实施完成应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目，地块涉及原《安华镇土地利用总体规划（2006-2020年）》预留新增建设指标的有条件建设区。根据绍兴市人民政府绍政土规函[2014]14号《关于诸暨市安华镇土地利用总体规划修改方案的批复》，涉案地块的规划用途调整为新增城乡建设用地，拟用于安排工业用地。2014年6月18日，诸暨市规划局出具《关于诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目建新区用地的规划选址意见》。2014年5月9日，浣丰村经济合作社、村民委员会就拟征收安华镇14—003用地、安华镇14-005用地等2个地块征地事宜召开村民（代表）会议，并形成会议纪要，其内容为同意诸暨市国土资源局拟定的征地补偿标准和安置方案，并放弃听证权利。诸暨市国土资源局就2个涉案地块征收事宜，于2014年6月13日向浣丰村送达诸土资征（听）字[2014]52-1号、59-2号《听证告知书》，并在浣丰村公告栏张贴，告知拟征收3个涉案地块的所有者、面积、地类、征收后用途、征地补偿标准及数额、征地涉及农业人口安置依据及方式，并告知对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。在听证告知书规定的期限内，诸暨市国土资源局没有收到村集体和村民提出的听证申请。2014年6月13日，诸暨市国土资源局安华国土资源中心所分别就上述2个涉案地块的有关情况向浣丰村进行调查。浣丰村经济合作社在2个涉案地块《征收集体土地情况调查表》上分别盖章确认，并就2个涉案地块分别出具《权属证明》。2014年6月20日，诸暨市人民政府统一征地事务所先后就上述2个涉案地块征收与浣丰村经济合作社分别签订了诸征（土）字[2014]第57-2号、第59-2号《征地补偿协议》，拟征收2个涉案地块土地面积分别为5.8637公顷（计87.9555亩）、6.1145公顷（计91.7175亩），按“区片综合价”三级区片农用地72万元／公顷的标准补偿，分别计422.1864万元、440.2440万元；征地可安置被征地农业人口分别为150人、136人，拟采取货币、社会保险方式安置。2014年6月25日，诸暨市人民政府召开应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目实施方案论证会，对项目实施的可行性、项目复垦区建设用地复垦、项目建新区用地、项目资金平衡等事项进行论证，并形成同意该实施方案的论证意见。2014年6月26日，诸暨市国土资源局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》（诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地“综合整治项目实施方案，土地征收方案），经诸暨市人民政府审核同意后上报审批。经省国土资源厅审查同意，答辩人于2014年11月10日作出浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目，核准项目拆旧区建设用地复垦面积20.6042公顷（其中复垦耕地面积19.8725公顷）；使用挂钩指标19.8725公顷，安排建新区用地19.9646公顷（农用地19.8725公顷<耕地18.4131公顷>，建设用地0.0921公顷），征收集体土地19.9646公顷。该项目应在批准后3年内实施完成，上报省国土资源厅复核。征收土地方案批准后，诸暨市人民政府于2014年11月18日就涉案2个地块征收分别发布诸政土征（公）[2014]第170-2号、第172-2号《征收集体土地方案公告》。诸暨市国土资源局于2014年11月26日就涉案2个地块征收分别发布诸土资征（公）[2014]第170-2号、第172-2号《征收集体土地补偿安置方案公告》。上述公告，在发布当日由诸暨市国土资源局工作人员送达浣丰村村民委员会，并张贴在该村公示栏。2014年12月11日，诸暨市人民政府批准诸暨市国土资源局上报的征地补偿安置方案。涉案地块征地补偿安置费用，已由安华镇人民政府于2014年7月7日、8月14日向浣丰村经济合作社足额支付。原告的口粮田在涉案地块范围内，因对征地补偿标准存在异议，尚未领取征地补偿款。同时查明，按照征收集体土地补偿安置方案，涉案地块征收可安排浣丰村被征地农业人口参加被征地农民养老保险286人，已有278人办理了参保手续。原告因对征地补偿标准存在异议，至今尚未参保。答辩人认为，诸暨市人民政府上报审批的应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目拟安排建设地块的用地规模不超过城乡建设用地增减挂钩周转指标，拟安排建设地块符合城镇建设规划和土地利用总体规划，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批无须单独办理农用地转用审批手续，拟安排建设地块涉及征收集体所有土地已履行征地告知、听证、确认等批前征地程序，被征地农民基本生活保障资金和安置措施落实。浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目的具体行政行为，符合国发[2010]47号《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》以及国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定的城乡建设用地增减挂钩条件和程序。该审批意见书有关批准征收土地具体行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条规定的权限和程序。征地补偿及安置补助符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准。二、浙政复[2015]112号行政复议决定程序合法。答辩人于2015年3月20日受理复议申请后，根据上诉人请求于2015年4月7日组织了听证协调，因协商未果，答辩人于2015年6月19日作出浙政复[2015]112号行政复议决定。综上所述，浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》事实清楚，浙政复[2015]112号行政复议决定程序合法，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判决。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人王福元等5人不服被上诉人浙江省人民政府浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》提起的诉讼。该审批意见书同意诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目，核准项目拆旧区建设用地复垦面积20.6042公顷（其中复垦耕地面积19.8725公顷）；使用挂钩指标19.8725公顷，安排建新区用地19.9646公顷（农用地19.8725公顷<耕地18.4131公顷>，建设用地0.0921公顷），征收集体土地19.9646公顷。故本案涉及被上诉人批准建设用地复垦、使用挂钩指标以及征收集体土地的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。第四十五条规定，省、自治区、直辖市人民政府依法享有批准征收非基本农田及基本农田以外的不超过三十五公顷的耕地、不超过七十公顷的其他土地的职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条对在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地，规定了相应的审批程序。《浙江省<实施中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条亦就实施城市规划占用土地的审批程序作出明确规定。国土资源部国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条、第三条、第五条、第六条、第九条、第十二条、第十五条，分别就城乡建设用地增减挂钩的概念、原则、管理、指标控制、项目区规划、农用地转用、实施年限等作出具体规定。国务院国发（2010）47号《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第八条规定，开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。浙江省国土资源厅办公室浙土资办[2011]129号《关于规范农村土地综合整治项目审查报批工作的通知》附件1，就农村土地综合整治项目报浙江省国土资源厅的审核材料亦已作出明确要求。本案中，就涉案被诉事项，案涉土地所有人浣丰村经济合作社、村民委员会已经于2014年5月9日召开村民（代表）会议并形成会议纪要，同意诸暨市国土资源局拟定的征地补偿标准和安置方式，并放弃听证。诸暨市国土资源局就涉案征地事宜制作的诸土资征（听）字（2014）57-2号、59-2号《征收集体土地听证告知书》于同年6月13日分别向浣丰村送达，并在村公告栏内进行张贴。安华镇、镇国土所以及浣丰村等工作人员于该6月13日制作的《征收集体土地情况调查表》已由浣丰村经济合作社等签章确认。浣丰村村民委员会向诸暨市国土资源局出具《权属证明》，对涉案被征收土地的所有权予以了确认。绍兴市人民政府根据诸暨市人民政府的申请及在听证告知书规定的时间内未接到听证申请的事实于2014年6月17日作出绍政土规函[2014]14号《关于诸暨市安华镇土地利用总体规划修改方案的批复》，同意将涉案土地规划性质调整为新增城乡建设用地，并拟用于工业用地建设。诸暨市规划局据此于同年6月18日作出了《关于诸暨市应店街镇仕坂坞等村农村土地综合整治项目建新区用地的规划选址意见》，对涉案土地的规划依法进行调整。同年6月20日，诸暨市人民政府统一征地事务所就涉案土地的征收分别与浣丰村经济合作社签订诸征（土）字（2014）第57-2、第59-2号《征地补偿协议》。同年6月25日，诸暨市土地整治领导小组专家组形成《诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目实施方案论证意见》，对项目实施的可行性、项目复垦区建设用地复垦、项目建新区用地、项目资金平衡等作出论证意见。同年6月26日，诸暨市国土资源局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，并经诸暨市人民政府审核同意后上报被上诉人浙江省人民政府审批。被上诉人据此于同年11月10日作出被诉审批意见书。上述村民（代表）会议的召开、听证告知及送达和张贴、被征收土地调查、土地权属确认、规划修订批准及规划选址确认、征地补偿协议签订、综合整治项目方案论证及申报和审核、被诉审批意见书的作出等，均符合上述法律、法规和规范性文件的规定要求及行政程序。原审据此认定被上诉人作出浙土整字（2014）0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。针对被上诉人在复议过程中未能将中止及恢复案件审理事项及时告知上诉人等存在的问题原审予以指正，亦无不当。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被上诉人浙江省人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王福元等5人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年七月十四日
书 记 员 徐一菁