湖北省恩施市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂2801行初73号
原告梁跃业，男，生于1953年9月7日，汉族，湖北省恩施市人，恩施市舞阳坝街道办事处耿家坪村花果山组村民，住。
原告翁长剑，男，生于1981年6月14日，汉族，湖北省恩施市人，恩施市舞阳坝街道办事处耿家坪村长岭组村民，住。
二原告共同委托代理人（特别授权）覃可斌、易德，湖北施南律师事务所律师。
被告恩施市国土资源局，住所地：恩施市施州大道222号。
法定代表人刘彬，该局局长。
出庭负责人杨德清，该局执法大队大队长。
委托代理人（特别授权）杨军、张发忍，湖北正典律师事务所律师。
原告梁跃业、翁长剑诉被告恩施市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政处罚决定一案，于2016年10月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成由审判员粟敦燕担任审判长，审判员李静、张伦参加的合议庭，适用普通程序于2017年2月16日公开开庭进行了审理。原告梁跃业、翁长剑共同委托的代理人覃可斌、易德，被告市国土局的执法大队大队长杨德清及其委托代理人杨军、张发忍到庭参加了诉讼。审理中，原、被告申请庭外协调六个月。本案现已审理终结。
2016年5月23日，被告市国土局作出“恩市土资罚字〔2016〕第95—1号”《行政处罚决定书》，认定原告梁跃业、翁长剑转让土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条的规定，构成违法转让土地。决定对其处以“没收违法所得82万元，并按违法所得18%的标准处罚款14.76万元，两项共计96.76万元”的处罚。
原告梁跃业、翁长剑诉称，耿家坪村委会村民周志成因老屋破旧需翻修而多次向村委会提出申请，要求按村建小区进行规划并修建道路及排水沟，村委会因资金缺乏，让周志成自行修建。据此，周志成与原告签订《协议书》，约定就其位于花果山小区旁的一处老宅基地进行共同开发，道路硬化、排水沟建设由原告出资进行，建设完成后由原告拥有两个宅基地。协议签订后，原告出资约127万元完成了所有建设任务。原告同村村民黄泽菊系拆迁户，基于其与村委会“小区内通道由村委会负责”这一合同约定，同时鉴于黄泽菊建房所在小区通道及排水沟已由原告修建完成，经村委会协调，由黄泽菊代村委会向原告补偿道路及排水沟等建设费用82万元。据此，被告以原告违法转让土地为由作出行政处罚决定，没收违法所得82万元，并处罚款14.76万元。原告认为，被告所作行政处罚决定书认定事实错误，处罚缺乏法律依据。1、原告不是案件所涉宅基地的合法使用权人，原告与周志成虽然协议约定原告享有修路所形成的部分宅基地，但该协议因违反法律法规的强制性规定而无效，该协议实质是对原告投入修路资金的一种担保，原告自始至终都没有也不可能取得该宅基地的使用权，所以不是非法转让土地的适格主体。2、黄泽菊取得本案所涉宅基地，一是基于其为耿家坪村的村民，具有重新取得宅基地的资格，二是基于其与耿家坪村委会签订的《耿家坪村花果山小区建房合同书》，系由耿家坪村委会给其分配所得，不是向原告支付对价所得，因为原告与黄泽菊之间不存在转让合同关系。因此，被告认定原告与黄泽菊存在土地转让关系不成立。3、黄泽菊向原告支付的82万元不属于转让土地的违法所得，而是修路费用。黄泽菊修建房屋所在小区的道路应由耿家坪村委会负责建设在双方签订的合同中有明确约定，但村委会在没有资金修路的情况下，宅基地原使用权人周志成选择与原告合作，并以部分宅基地做修路资金作担保，且修路资金远远超过82万元，原告并未从中谋取利益，所取得的82万元仅仅是原告代替村委会修路，然后由宅基地（因为修路而形成）使用权人代替村委会而支付的修路费用，不是宅基地使用权人取得该宅基地而支付的对价。综上，原告既不是涉案宅基地的使用权人，也没有从中取得利益，黄泽菊的宅基地不是从原告处取得，被告认定原告违法转让土地，明显缺乏事实和法律依据。为维护自身合法权益，特具状起诉，请求依法确认被告作出的“恩市土资罚字〔2016〕第95—1号”《行政处罚决定书》违法并予撤销，本案诉讼费由被告承担。
为支持其诉讼请求，原告梁跃业、翁长剑向本院提交了以下证据（均为复印件）：
证据一：二原告居民身份证各1份。证明原告具备诉讼主体资格。被告对该份证据无异议。
证据二：行政处罚告知书、决定书、撤销决定书及“恩市土资罚字〔2016〕第95—1号”《行政处罚决定书》各1份。证明被告对原告的行政处罚情况。被告对该组证据无异议。
证据三：《协议书》1份。证明原告负责修建到周志成原宅基地的小区道路及排水沟，由此与周志成达成协议，但该协议因违反法律法规的强制性规定而无效，原告不可能取得涉案宅基地，不是适格的转让人。被告对该份证据的真实性无异议，认为该协议书刚好证明原告违法转让土地并取得两个宅基地的事实。
证据四：《领条》3份。证明原告为修建道路及排水沟花费127万元。被告对其真实性有异议，认为仅提供领条，没有转账凭证予以佐证，原告根据协议进行投资，已经在事实上可以支配两个宅基地，因此，即使投入真实，但也是违法投入。
证据五：《耿家坪村花果山小区建房合同书》、《专用收款收据》、《证明》、原告《收条》各1份、对周志成、黄泽菊的《调查笔录》各1份附居民身份证、黄泽菊《补充说明》1份。该组证据证明黄泽菊是通过耿家坪村委会分配取得的宅基地，并支付了小区建设费，原告与黄泽菊之间不存在转让关系，修建小区道路是耿家坪村委会的责任，黄泽菊支付的82万元是修路费用。被告认为建房合同书、收款收据及原村主任的证明均与本案无关；认为两份调查笔录与被告提交的笔录有出入，内容不真实；对收条的真实性无异议，对证明目的有异议，认为黄泽菊支付的82万元是宅基地转让费，与双方签订的协议相吻合，非原告所称系修路费用。
被告市国土局辩称，1、二原告与恩施市舞阳坝街道办事处耿家坪村村民周志成达成共同开发周志成位于花果山小区一处老宅基地的协议，约定由周志成提供土地，二原告出资进行前期开发。双方未经有权机关批准即进行前期开发，二原告依约取得两个宅基地。2014年2月，二原告将其中一个宅基地以人民币82万元的价格卖给黄泽菊建房，获取违法所得82万元。原告的该行为已构成违法转让集体土地，其事实清楚，证据确实、充分。2、被告于2014年6月接到恩施市纪委交办的该非法转让土地案件后，及时立案进行调查，在查清事实的基础上，依据相关法律规定向原告进行了处罚告知，并进行了听证，召开了违法案件会审会，所作行政处罚程序合法。3、非法转让土地是非法所得的前提条件，构成非法转让土地，其所得款额都属非法所得，所得款额不应扣除转让者原取得土地的代价（如征地费用）及对土地的投入。因此，案涉82万元应该认定为非法所得。该数额认定准确、处罚适当、依据充分。4、二原告基于与周志成的协议已实际控制两个宅基地，客观上以82万元的价格将其中一处出卖给黄泽菊建房。黄泽菊以支付人民币82万元的对价从二原告处取得修建房屋的土地，并非原告所说的系村委会给其分配所得。虽然二原告为取得出卖土地客观上有一定的投入，如对出卖土地修建配套设施，但其目的是为非法取得土地后再予转卖。综上，被告认定二原告违法转让土地的事实清楚，处罚程序合法，处罚数额适当，适用法律正确，是合法的行政行为，人民法院依法予以维持。
被告于法定举证期限内向本院提交了作出该行政行为的下列证据（均为复印件）：
第一组证据：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书（原件）、法定代表人身份证各1份。该组证据证明被告的主体资格。原告对该组证据无异议。
第二组证据：
1、《询问（调查）笔录》10份
2、《协议书》、《合同》各1份
3、《土地使用证》、个人宅基地清理登记卡片各1份
4、现场勘测笔录1份
5、银行个人业务凭证、收条、收款收据各1份
该组证据证明二原告违法转让集体土地并获取违法所得82万元的事实。原告对证据1的真实性无异议，对合法性有异议，认为笔录上没有调查人的签名，违反了土地执法案件查处办法程序规定第22条，无法表明记录内容与被调查人的表述一致，对黄泽菊、冯大荣的笔录还违反了调查证人要单独进行的原则；对证据2、3、4、5的真实性均无异议，对证明目的有异议。
第三组证据：
1、立案呈批表1份
2、《行政处罚告知书》及送达回证、听证申请书、《土地行政处罚听证通知书》及送达回证、听证笔录、授权委托书及函、违法案件会审记录各1份
3、“恩市土资罚字〔2016〕第95—1号”《行政处罚决定书》及送达回证各1份
4、国土资源执法监察证2份（庭审中补充提交）
该组证据证明被告对二原告违法转让集体土地的行为处罚程序合法。原告对该组证据的真实性无异议，但认为达不到被告的证明目的，认为缺乏办理土地违法案件必要的调查终结报告及行政机关负责人的签字发文；同时，被告自2014年6月20日立案起到2016年5月23日作出行政处罚决定止，已远远超过行政法规规定的办案期限，被告并未提交延长办案期限的相关证据，因此，其作出的行政处罚行为程序违法；对执法监察证无异议。
根据原、被告举证、质证情况，结合庭审陈述，按照认证一般规则，本院对各方无异议的证据，本院均予采信；对证明目的有异议的证据，本院将结合案情予以综合认定。
经审理查明，恩施市舞阳坝街道办事处耿家坪村花果山组村民周志成因老屋翻修而向所在村委会提出申请，村委会要求按村建小区进行规划，但表示村委会缺乏修建通往该小区道路的资金。基于此，周志成找到同村村民梁跃业，梁跃业又邀约翁长剑，商议决定对周志成位于恩施市舞阳坝街道办事处耿家坪村花果山小区的一宗宅基地进行共同开发，由二原告出资进行道路硬化、排水沟建设，完工后取得其中的两个宅基地。据此，双方于2013年4月7日签订《协议书》。同年9月，道路及排水沟建设完工，原告提交证据显示，二原告花费逾百万，与被告调查情况大致相符。周志成共计开挖形成宅基地六个，二原告依约取得两个宅基地，下余四个宅基地由周志成及胞妹取得。
2014年2月15日，原告梁跃业经手将其中的一个宅基地以82万元的价格转让给同村村民黄泽菊，收条上批注为“修路开支”。2月25日，黄泽菊向村委会交纳小区建设费8万元后开始建房，建至第三层时因“两违”查处而停建。2014年6月5日，被告基于恩施市纪律检查委员会的交办而对原告转让宅基地事宜进行调查，并于6月20日作为非法转让土地案件立案查处。2015年12月25日，被告向原告送达《行政处罚告知书》，告知原告拟对其违法转让土地的行为进行处罚及享有的陈述、申辩和要求听证的权利。经原告申请，被告于2016年1月7日主持召开了听证会。1月15日，被告召开违法案件会审会议，一致同意对原告转让土地的行为予以“没收违法所得82万元，并按违法所得18%的标准处罚款14.76万元”的行政处罚。1月25日，被告作出“恩市土资罚字〔2016〕第95号”《行政处罚决定书》，后因数额打印有误而予撤销。5月23日，被告再次作出“恩市土资罚字〔2016〕第95—1号”《行政处罚决定书》。二原告不服，具状诉至本院，请求判准前述诉讼请求。
另查明，黄泽菊系耿家坪村征地拆迁户，其于2012年12月30日与耿家坪村委会签订的《耿家坪村花果山小区建房合同书》载明：小区内通道的修建由村委会承担并负责管理。当时，因村委会无宅基地可供分配，致使该合同一直到2014年2月才实际履行。村委会在原告修建完成通道的该小区内安装了路灯，水电也已安装到户。
本院认为，保护土地所有权人和使用权人的合法权益，依法查处国土资源违法案件系被告市国土局的法定职责。二原告应他人邀约合伙开发宅基地，投入较大资金进行小区内道路硬化、排水沟建设是本案的基本事实。案涉地域为花果山小区，其道路建设的主体是村委会还是土地实际使用人，即宅基地受让人黄泽菊所支付的82万元究竟是宅基地转让费还是代为支付的修路费直接关系到对原告行为的定性。基于黄泽菊与村委会有“小区内通道由村委会负责”这一合同约定，其亦交纳小区建设费8万元，应认定黄泽菊取得该宗宅基地与耿家坪村委会不无关联。因此，在黄泽菊取得案涉宅基地是村委会分配所得还是自原告处受让所得尚不清楚的情况下，被告径行将该82万元认定为原告的非法所得并予没收不当。另，被告于2014年6月20日对原告转让土地的行为进行立案查处，直至2016年才作出处罚决定，超过了土地违法案件的办结期限，且未经负责人批准，程序上存在违法情形。综上，被告所作《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法，依法应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告恩施市国土资源局于2016年5月23日作出的“恩市土资罚字〔2016〕第95—1号”《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告恩施市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 粟敦燕
审判员 李 静
审判员 张 伦
二〇一七年八月二十八日
书记员 刘九江