广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）桂市行终字第49号
上诉人（原审原告）王锡九，男，1965年8月5日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。
委托代理人朱华，北京大成（南宁）律师事务所律师。
委托代理人陈金杰，广西大航律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桂林市国土资源局，住所地:桂林市崇善路6号。
法定代表人谢小明，局长。
委托代理人黄丽娟、蒙刘艳，广西君健律师事务所律师。
上诉人王锡九因行政赔偿一案，不服桂林市象山区人民法院（2014）象行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月26日受理后依法组成合议庭，于2015年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人王锡九的委托代理人朱华、陈金杰，被上诉人桂林市国土资源局的委托代理人黄丽娟、蒙刘艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：2008年9月25日，受被告委托，桂林市土地储备交易管理中心举行P040地块(土地位置：桂林市象山区凯风路西，航修厂以东；土地面积：7317平方米，折合10.98亩；使用年限：商服用地40年、居住用地70年；土地用途：办公、住宅)公开挂牌出让，原告以最高报价670万元，竞得该宗土地，桂林市土地储备交易管理中心在当日与原告签订了《桂林市国有土地使用权证挂牌出让公开交易成交确认书》，该《成交确认书》第五条规定了：原告必须按挂牌出让文件的约定在出让人交付土地并符合签订《国有建设用地使用权出让合同》后，按规定与桂林市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。原告按规定支付了该地块90%成交价款603万元，但未签订《国有建设用地使用权出让合同》。2009年5月13日原告经桂林市工商局核准设立自然人独资的桂林市达城房地产开发有限责任公司，经营范围：房地产开发、销售。
未签订《国有建设用地使用权出让合同》原因为该地块原土地征收报批时的项目申请人桂林桂普通讯设备有限责任公司对该公开挂牌出让行为有异议，并不断地向各级机关投诉反映。2011年5月25日广西壮族自治区法制办公室向被告下达了桂法制执监决〔2011〕2号《行政执法督察决定书》，主要内容为：2010年8月桂林桂普通讯设备有限责任公司投诉被告及桂林市土地储备交易管理中心违规操纵P040地块的招拍挂，经查实2006年4月桂林市建规委《关于桂林桂普通讯设备有限责任公司新建办公综合楼、宿舍的建设用地规划定点通知》【市建管（2006）164号】未明确桂普地块的使用性质，而未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。认为P040地块的挂牌出让违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款之规定，是明显的违法行政。根据《广西壮族自治区行政执法监督办法》第十七条规定作出如下督察决定：被告委托桂林市土地储备交易管理中心2008年9月实施的将桂普地块按办公居住用地予以挂牌出让的具体行政行为违法。责令被告在2011年7月20日前予以纠正，同时将纠正情况书面报告我办。2013年4月23日广西区法制办又再次下达了桂法制执监决〔2013〕1号，再次责令被告予以纠正。被告于2013年11月21日向原告下达了《撤销P040地块〈桂林市国有土地使用权证挂牌出让公开交易成交确认书〉决定书》决定撤销2008年9月25日桂林市土地储备交易管理中心与原告签订的P040地块《桂林市国有土地使用权证挂牌出让公开交易成交确认书》，原告以此为由提出赔偿申请，2014年2月21日，被告按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定出具了加盖被告印章的《国家赔偿申请收讫凭证》，正式受理原告行政赔偿申请。
后被告于2014年7月7日作出了市国土资（2014）行赔字第1号行政赔偿决定书，内容为：王锡九于2014年2月21日以本局作出的《撤销P040地块〈成交确认书〉决定书》为由，向本局和桂林市土地储备交易管理中心（以下简称“市土储中心”）提出赔偿经济损失合计人民币5461.9994万元的申请（该赔偿申请的具体内容是：⑴缴纳的土地成交价款及交易服务费609.35万元;⑵为开发该地块成立达城公司的开支394.5万元；⑶民间借贷月息3%的利息损失4086.9944万元；⑷开发后预估利益损失301.155万元；⑸计划用于撤销公司的开支70万元）。经审查查明：2008年9月25日，受本局委托，市土储中心举行P040地块公开挂牌出让，自然人王锡九竞得该宗土地，市土储中心在当日与竞得人王锡九签订了《成交确认书》，王锡九按规定支付了该地块90%成交价款603万元，因该地块原土地征收报批时的项目申请人桂林桂普通讯设备有限责任公司对公开挂牌出让行为提出异议，并不断地向各级机关投诉反映，致使至今尚未按挂牌《成交确认书》的约定签订P040地块的《土地使用权出让合同》。2011年5月25日广西壮族自治区法制办公室（以下简称“区法制办”）认为P040地块的挂牌出让违反了《城乡规划法》第三十八条第一款之规定，向本局下达了桂法制执监决〔2011〕2号《行政执法督察决定书》，责令本局予以纠正。2013年4月23日区法制办又再次下达了桂法制执监决〔2013〕1号《行政执法督察通知书》，再次责令本局予以纠正。按照行政执法督察决定书和通知书的要求，本局于2013年11月21日向王锡九下达了《撤销P040地块〈成交确认书〉决定书》，王锡九以此为由提出赔偿申请，2014年2月21日，本局按照《国家赔偿法》的规定出具了加盖本局印章的《国家赔偿申请收讫凭证》，正式受理其行政赔偿申请。本局认为，该赔偿申请是基于受本局委托的市土储中心在举行P040地块挂牌出让签订《成交确认书》后，按照区法制办要求予以撤销所产生的，其申请适用国家赔偿的行政赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称“国家赔偿法”）第四条第（四）项、第七条第四款、第三十二条和第三十六条第（八）项的规定，经本局报请桂林市人民政府批准，决定如下：1、予以返还王锡九已缴纳的该地土地成交价款603万元；2、予以返还王锡九已缴纳的该地相关税费20.62868万元；3、予以返还王锡九已缴纳的该地土地市场交易服务费6.35万元；4、赔偿王锡九上述三项为基数（629.97868万元）自缴款日至支付赔偿款日期间按中国人民银行同期同档贷款利率计息232.1609万元（设定支付赔偿款日至2014年7月31日进行的计息，赔偿款日提前或延期，利息相应减少或增加）。上述四项的赔偿金总额为人民币捌佰陆拾贰万壹仟叁佰玖拾伍元捌角整（862.13958万元，赔偿款日提前或延期，利息相应减少或增加）；5、王锡九提出的其他赔偿申请，根据《国家赔偿法》的规定，不属于直接损失，不在国家赔偿范围内，其他赔偿申请没有国家赔偿的法律依据，不予支持。根据《国家赔偿费用管理条例》的规定，请王锡九自收到本决定书之日起及时向本局申请支付该赔偿决定书的赔偿金。根据《国家赔偿法》第十四条的规定，赔偿请求人王锡九如对本决定有异议，可以自本局作出该赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
原告关于被告应当赔偿原告土地差价损失1430.9093万元的诉请没有在向被告赔偿申请中提出，而是直接向本院提出。
原判认为：依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”的规定，原告诉请中关于被告返还原告土地成交价款603万元、税费20.62868万元、土地市场交易服务费6.35万元，与被告市国土资（2014）行赔字第1号行政赔偿决定书第一、二、三项决定一致，不符合提起行政赔偿诉讼的条件。因此在本案中不应处理。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”的规定，原告诉请中被告应当赔偿土地差价损失1430.9093万元没有先向被告提出赔偿申请，而是直接单独向本院提出，在本案中也不予处理。
关于原告其他诉请，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”、第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本案为行政赔偿案，双方对自己提出的主张，均应当提供证据。而被告作出的市国土资（2014）行赔字第1号行政赔偿决定书认为属于直接损失的为1、2、3、4项赔偿金总额为人民币捌佰陆拾贰万壹仟叁佰玖拾伍元捌角整。其他的不属于直接损失，不在国家赔偿范围内，不予支持。而原告认为均属于直接损失。因此，双方的争议焦点为原告所提出的损失是否属于直接损失。关于原告诉请中被告应当赔偿原告开设桂林市达城房地产公司支出的费用394.5万元，经营后可获利润损失301万元，撤销公司的损失70万元。本院认为，虽然原告在2008年9月25日竞得本案所涉该宗土地，桂林市土地储备交易管理中心在当日与原告签订了《桂林市国有土地使用权证挂牌出让公开交易成交确认书》，但该《成交确认书》第五条规定了：原告必须按挂牌出让文件的约定在出让人交付土地并符合签订《国有建设用地使用权出让合同》后，按规定与桂林市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。此后原告也按规定支付了该地块90%成交价款603万元，但一直未能签订《国有建设用地使用权出让合同》。此举也表明了原告对于P040地块一直也未能获得合法的合同权利，因此原告以其个人名义竞得半年后，在2009年5月13日设立自然人独资的桂林市达城房地产开发有限责任公司，其开设支出的费用、经营后可获利润、撤销公司的损失作为直接损失理由不充分。关于原告诉请中被告应当赔偿原告利息4086.9944万元，系原告认为应当按其实际投入的金额从投入之日起按月息3%计息赔偿原告的财产损失，无法律依据，显然也非直接损失。
综上，原告对于自己提出的主张，均未能提供证据予以支持，其诉请缺乏相应的事实证据和法律依据，本院不予支持。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告王锡九的诉讼请求。
上诉人王锡九上诉称：（一）一审判决认为上诉人关于土地差价损失1430．9043万元的赔偿请求没有先向被上诉人提出来，不符合直接提起行政赔偿诉讼的条件，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款之规定，在本案中不予审理。上诉人认为一审法院对该部分赔偿请求的处理，属于对该司法解释的不当理解和错误适用。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提”，设立该规定的目的是为了让行政机关在行政赔偿诉讼前对具体行政行为是否违法先进行自我确认，行政机关作出定性后赔偿请求人就可以提起行政赔偿诉讼。本案中被上诉人已经作出行政赔偿决定书，已对具体行政行为的违法进行定性，上诉人在行政赔偿诉讼中增加赔偿请求项目，并没有违反该条款的行政确认前置之规定。（二）一审判决认定上诉人为开发P040地块开设桂林市达城房地产公司支出的运营费用394．5万元，经营后可获利润损失30l万元，撤销公司的损失70万元，利息损失4086．9944万均不属于直接损失，属于认定事实和适用法律错误。上诉人竞得P040地块签订成交确认书并缴纳土地款后，虽由于被上诉人的原因未能签订国有土地使用权出让合同，但基于对被上诉人作为桂林市人民政府土地管理职能部门行政机关特殊身份的信任，并且相关税务部门也收取了税金，桂林市规划局也出具了规划设计文件，这些都足以让上诉人相信其可以对竞得地块进行房地产开发，因而设立房地产开发公司，上诉人对因此产生的公司运营、可获利润、解散费用等损失并没有过错。上诉人开设房地产的相关损失是由于被上诉人违法撤销成交确认书所造成的直接损失，应当由被上诉人赔偿。上诉人主张按照民间借贷3％的利息损失要求被上诉人赔偿是有法律依据的，最高人民法院关于民间借贷利息规定可达银行同期贷款利率的4倍。并且最高人民法院关于支付迟延履行金的规定也是按照同期银行逾期还贷罚息的2倍计算，因此一审法院认为被上诉人只需按同期银行贷款利率赔偿上诉人的利息损失，显然没有完全赔偿上诉人的损失。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失6913．38238万元。
被上诉人桂林市国土资源局答辩称：（一）一审法院认定事实清楚，审判程序合法，对行政赔偿的范围认定和法律、法规适用准确恰当。单独提起赔偿的行政赔偿诉讼主张，应当符合行政具体行政行为被认定违法且赔偿请求人已经向行政机关提出了行政赔偿申请，因为不接受行政机关对其赔偿请求作出的决定、或因行政机关不作为而依法可以行使司法救济诉讼的权利。因此，上诉人一审赔偿请求诉请内容应当以其提出的行政赔偿申请内容为限。上诉人在诉讼中增加赔偿请求，违反了行政单独赔偿诉讼，赔偿请求需经过行政前置审查的基本法律要求。一审判决认定上诉人一审诉讼请求第四项关于土地差价主张不予处理，适用法律准确。（二）一审判决认定上诉人主张的达城房地产公司支出的营运费、该公司经营可获利润以及撤销该公司损失和借款利息损失不属于直接损失，事实清楚，法律适用准确。根据《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，行政赔偿按照直接损失给以赔偿。上诉人对一审查明的事实并未提出异议，一审查明的事实清楚，证据充分。根据一审查明的事实，上诉人虽然通过竞价方式获得了该宗土地使用权使用申请许可资格，签署了《成交确认书》，但并没有与国土资源局签署《土地使用权出让合同》。其设立达城公司时，并不是该土地的使用权人，仅是土地使用权竞得资格人。上诉人所列的达城公司的所谓支出和损失，不仅没有具体有效的证据，也与本案涉及的撤销行政行为无任何直接因果关系。综上所述，上诉人的上诉理由于法无据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法予以维持。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”上诉人王锡九请求被上诉人赔偿土地差价损失1430.9093万元，没有先向被上诉人提出赔偿申请，而是直接向一审法院提出，一审法院在本案中不予处理，并无不当。上诉人认为赔偿义务机关先行处理只是属于行政确认前置的理由不能成立。上诉人请求赔偿其开设房地产公司支出的费用394.5万元，经营后可获利润301万元，撤销公司的损失70万元，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的应当予以赔偿的直接损失。上诉人请求被上诉人按月息3%赔偿其利息损失4086.9944万元，没有法律依据。一审判决驳回一审原告王锡九的诉讼请求，符合法律规定。上诉人请求撤销一审判决，改判被上诉人赔偿其经济损失6913．38238万元的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王锡九负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈桂良
审 判 员 陶 明
代理审判员 莫仕航
二〇一五年四月三十日
书 记 员 万 强