安徽省霍邱县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1522行初19号
公益诉讼人霍邱县人民检察院，住所地安徽省霍邱县城关镇。
法定代表人徐腾飞，检察长。
委托代理人汪铸赟，该院检察员。
委托代理人占昌应，该院检察员。
被告六安市金安区环境保护局，住所地安徽省六安市。
法定代表人李本贵，该局局长。
委托代理人王方宝，安徽中皋律师事务所律师。
公益诉讼人霍邱县人民检察院（以下简称霍邱检察院）诉被告六安市金安区环境保护局（以下简称金安环保局）未履行环境保护监督管理职责一案，安徽省六安市中级人民法院于2017年4月28日裁定由本院管辖，霍邱检察院遂向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年5月4日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼人委托代理人汪祖赟、占昌应和被告金安环保局副局长许俊桥及委托代理人王方宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人霍邱检察院诉称：六安永兴油脂处置厂（以下简称永兴油脂厂）位于六安市金安区城北乡北三十铺村光荣村民组，于2012年5月21日注册成立，经营项目为餐饮废油脂回收加工。2017年3月永兴油脂厂附近北三十铺、谢湾等村范围内多名群众向检察机关举报，该厂生产时产生大量废气，刺鼻难闻，产生废水排入地下，导致地下水污染，产生黑色水垢，影响附近居民饮用水安全。同月16日，六安市金安区人民检察院（以下简称金安检察院）向金安环保局提出检察建议：1、对永兴油脂厂排污情况进行现场检查，依法公开环境质量、环境监测等方面的信息；对存在的违法排污情形，依法给予行政处罚。2、依法查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。3、永兴油脂厂超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，责令其限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。2017年4月14日金安环保局书面回复称：2017年3月18日，金安环保局组织环境监察人员对该厂进行环境监察，经现场调查，永兴油脂厂污染治理设施正常运行，沼液收集、废气收集和防淋、防渗措施均符合环保要求。2017年3月28日，金安环保局委托安徽合大环境检测有限公司（以下简称合大检测公司）对该厂周围空气、厂区和周边居民井水进行采样检测。经监测，厂区外空气恶臭污染物符合《恶臭污染物排放标准》；地下水除厂区水井、司红宽家水井、张元军家水井氨氮超标外，其余指标正常。经技术人员分析，司红宽家水井、张元军家水井氨氮超标与该厂联系不大。金安环保局对永兴油脂厂下达监察通知，要求该厂停产整顿，对存在的氨氮超标问题进行全面排查，待排查出结果后，将依据排查出的问题予以相应处理。
2017年4月14日，金安检察院派员前往永兴油脂厂调查，周边群众反映该厂近一个月内仍时有生产，污染情况并未得到有效治理。同月18日，六安市人民检察院将本案指定由霍邱检察院管辖。次日，霍邱检察院委托安徽信科检测有限公司（信科检测公司）对永兴油脂厂周围大气及地下水进行检测。在取样时发现，该厂虽大门上锁，但烟囱正在冒烟，院内正在生产，并未停产整顿。在该厂与铁砂厂之间的封闭巷道内的排污口仍在排污，巷道内污水横流，气味难闻。2017年4月21日，信科检测公司检测报告显示：厂区旁缪姓居民家水井氨氮值为0.95mg/L，大于国家标准（GBT—14848—9）0.2mg/L的标准，已属不宜饮用水质；该巷道内污水COD值（化学需氧量）为6806mg/L、SS值（悬浮物）3807mg/L、氨氮35.72mg/L、动植物油5055mg/L、色度3200（度），分别大于国家标准（GB8978—1996）COD100mg/L、SS70mg/L、氨氮15mg/L、动植物油10mg/L、色度50（度）的标准，其中污水COD值高出68倍、SS值高出54倍、动植物油高出505倍，均属严重超标。
霍邱检察院认为，金安环保局作为人民政府的环境主管部门，对永兴油脂厂排污情况，负有环境保护监督管理职责。金安环保局针对永兴油脂厂的环境污染情况，应及时采取查封、扣押造成污染物排放的设施、设备的行政强制措施，责令其限制生产、停产整治等行政处罚措施。在永兴油脂厂环境污染事实较为明显的情况下，被告排除了水污染结果与永兴油脂厂之间的关系，认为“联系不大”，却要求永兴油脂厂停产整顿并对氨氮超标问题进行全面排查，下达停产整顿的“监察通知”，显属不当。且该通知并非行政处罚，对检察机关建议对违法排污行为进行行政处罚不作回应，被告没有依法履行环境监管职责。永兴油脂厂仍在生产，且非法排污仍然存在，污染地下水及周边土壤，周围居民家饮用水氨氮仍严重超标，严重危害周边居民身体健康，社会公共利益仍处于侵害状态。故提起行政公益诉讼请求判令：1、确认被告未依法履行对永兴油脂厂环境保护监管职责违法；2、被告履行监管职责，确保永兴油脂厂关闭排污口，停止污染环境行为。
公益诉讼人霍邱检察院为支持其诉讼请求向法院提供如下证据：第一组：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；3、安徽省人民检察院对《关于拟就六安市金安区环境保护局不完全履行职责一案提起行政公益诉讼的请示》的批复；4、安徽省六安市人民检察院指定管辖函；5、安徽省六安市中级人民法院行政裁定书。该组证据证明目的：提起行政公益诉讼的法律依据和作为公益诉讼人主体适格。
第二组：6、金安检察院接待来访笔录，证明案件来源，永兴油脂厂因生产排污造成环境污染，被群众举报；7、2017年3月2日调查笔录、2017年3月15日立案决定书，金安检察院在履职中发现，永兴油脂厂存在违法排污行为，经调查核实后，决定立案审查；8、2017年3月16日检察建议书，证明督促金安环保局履行监督职责，进行检查废水、废油、废气等排放情况，对存在违法排污情况依法给予行政处罚，并告知其回复检察机关的方式和期限；9、送达回证，证实2017年3月16日将检察建议书送达给被告。该组证据证明检察机关履行了公益诉讼的前置程序。
第三组：10、合大检测公司出具的《检测报告》HDJC-0617044，证明金安环保局委托合大检测公司检测环境大气、地下水两项指标，显示地下水氨氮超标；11、《关于六安永兴油脂处置厂环境污染调查情况的报告》金环〔2017〕48号，证明金安环保局主观认为永兴油脂厂周边地下水氨氮超标与该厂联系不大；仅对永兴油脂厂下达监察通知；12、现场勘测照片11张，证明①六安市人民检察院、霍邱检察院会同检测机构进行现场勘测，且排污口有污水流出；②永兴油脂厂并未停产整顿；13、现场取样、勘察视频，证明①永兴油脂厂烟囱正在冒烟正常生产，并未停产整顿，②检测取样过程真实有效；14、信科检测公司《检测报告》HJ—170025，证明地下水检测氨氮超标；污水检测COD、SS、氨、动植物油、色度超标。该组证据证明：①检察机关建议要求检查废水、废油、废气三项排污情况，但金安环保局仅仅检测空气及地下水指标；②在检测地下水氨氮超标情况下，被告主观认为地下水氨氮超标与该厂联系不大；巷道内排污口各项指标超标；③该厂并未真正停产整顿，依然在继续生产。
被告金安环保局辩称：该局对永兴油脂厂已经依法履行了法定的监管职责。理由是：1、永兴油脂厂系一家经过环境保护局环评通过并验收合格的合法生产厂家，对其环保要求已经有了明确的规定，金安保护局也一直对该厂的环境情况处于动态监管之中。2、金安保护局收到检察建议书后对现场进行检查、勘察和询问制作了相应的笔录，针对检察机关提出该厂环境存在的问题，金安环保局委托合大监测公司进行了相应的检测，经检测发现各项指标正常，对于部分地下水氨氮超标，金安环保局进行了客观分析：首先是该厂所在地自然环境就存在氨氮超标情况，其次是该厂的周边环境的影响，最后主要是因为该厂在设计时就不存在生产污水外排情况（该厂沼液一直由其他公司专门清运），故综合各种因素认为部分地下水氨氮超标与该厂联系不大的客观结论。但金安环保局并没有放松监管，仍然对该厂下达了监察通知，要求该厂停产整顿，对存在的氨氮超标问题进行了全面排查，随后将督查处理结果及时反馈给了金安检察院，被告已经履行了自己的监管职责。金安检察院检察建议书没有建立在客观事实的基础上，提出的建议措施是一种主观上的建议。3、公益诉讼人认为金安环保局没有依法履行监管职责，其所依据的事实是在2017年4月21日对该厂进行抽样检测的结果，该事实时间节点是在金安环保局履行经调查取证明确该厂不存在环境不达标的事实以后，很显然该事实不能作为判断金安环保局没有履行监管职责的事实根据。综上，金安环保局严格遵守行政法律法规规定，在作出行政行为时先调查取证，然后依法作出处理决定，符合依法行政的基本要求，已经严格履行了监管职责，请求驳回公益诉讼人的起诉。
被告金安环保局在法定期限内向本院提供了如下证据：第一组证据：金安环保局金环（2012）60号、(2012)147号文件、六安永兴油脂处置厂营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证，该组证据证明永兴油脂厂系经过环境保护局环评并验收合格后的一家合法生产厂家，并要求该厂生产废水废气不外排的事实；第二组证据：金安环保局负责人签批的检察建议书一份，证明金安环保局在接到金安检察院检察建议后，该局主要负责人高度重视并安排分管局长进行查处，同时该份建议书也明确记载了该厂废水、废油渗透到地下的事实，并未发现地表水受污染的事实，同时该建议书的作出时并没有对当时的环境进行检测报告，且提供的仅仅是根据举报而提出的建议，而不是依据检察机关的调查情况；第三组证据：金安环保局现场检查笔录二份、检测报告一份、调查询问笔录一份、监察通知及送达回执，证明金安环保局对检察机关的建议书依法积极采取措施，进行现场勘查、环境检测、调查询问并下达环境监察通知，履行了应尽的监管职责；第四组证据：金安环保局文件金环〔2017〕48号，证明金安环保局针对检察建议进行了调查情况的分析报告并反馈给金安检察院，同时也明确自己进一步加大监察力度和环境保护工作责任制，做好环境监管工作；第五组证据：建设项目所在地自然社会环境简况一份、村证明二份，证明该厂所在地环境及周边环境综合导致COD和氨氮等超标的事实，建厂的时候该厂周围就存在超标情况；第六组证据：合肥包河区友好保洁服务部营业执照、组织机构代码、发票和说明、金安环保局2017年5月7日调查询问笔录二份、照片一组，证明①该厂的废水由他人公司清运的事实，②该厂于2017年4月19日没有生产的事实，③排出的污水是洗衣时临时撬开的一个洞口所致，同时也证明了信科检测公司检测报告存在检测抽样不客观的事实；第七组证据：金安环保局2017年5月4日现场检查笔录、询问笔录、案件审批表、查封决定书、查封清单、查封照片、查封时现场勘查笔录、2017年5月9日监测报告（金环委托[2017]第20号），证明金安环保局积极履行监管职责，一直对该厂处于动态监管之中。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提供的证据提出如下意见：第一组证据真实性、合法性、关联性无异议；第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，但举报事实不能作为被告处理永兴油脂厂的事实根据；第三组证据合大监测公司检测报告真实性、合法性、关联性无异议，永兴油脂厂主要就是收集废油的，不可能排放废水，所以不需要查地表水，合大监测公司进行监测取样的时候没有发现排污口，没有地表水的存在，处理情况报告真实性、合法性、关联性无异议，根据检测报告，不能作为行政处罚的证据；现场照片和视频中可以看到永兴油脂厂内全部的现场情况，烟囱冒烟不能代表该厂存在生产状态；抽样时公益诉讼人应当通知涉案相关人员以及本案被告到场，程序上存在瑕疵，欠缺公正性；信科检测公司《检测报告》不能够作为公益诉讼人诉讼被告未依法履职的事实根据。
公益诉讼人对被告提供的证据质证意见为：第一组证据真实性、合法性均无异议，对关联性有异议，依据金环（2012）60号文件显示该厂在生产过程中确有污水存在，证明不了环保验收合格的生产厂家就不存在违法排污的行为，被告没有提供动态监管数据，仅仅证明其书面要求过该厂废水废气不外排，不能证明其尽了监管职责。第二组证据真实性、合法性无异议，但对被告质证意见有异议，检察机关在履职过程中发现永兴油脂厂有排污行为，经实地调查后，对负有环境监管部门的金安环保局发送检察建议，并无不妥。第三组证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，检察建议书中明确指出永兴油脂厂存在废水、废油、废气排污情况，而被告委托检测项目仅仅为地下水、空气两项指标，是被告履职不全、怠于履职的表现。第四组证据真实性、合法性均无异议，被告虽然向检察机关作了回复，但报告中对地下水氨氮超标问题，被告主观认为和该厂联系不大，缺乏科学依据，同时金安环保局在检测过后仅向永兴油脂厂下达了监察通知，而无后续监察手段，可见监察不到位。第五组证据自然社会环境报告在2015年存在养殖场，自然界可以自我代谢的，而以2015年的依据来推翻2017年的报告不具科学性。第六组证据被告提出永安油脂厂不产生所谓的污水，但是合肥市友好保洁服务部证明该厂有污水沼液及处理方式，另该证据税务发票并无缴费单位名称不能证实永兴油脂厂按规定处理污水；对5月7日的调查询问笔录，合法性无异议，但缺乏真实性，众所周知洗衣粉具有分解油脂的作用，若真是洗衣水油脂不可能有高达5055（mg/L），该锅炉为生产锅炉，锅炉存放的是生产原料，何来烧水洗衣之说；证人说为排洗衣水新敲的洞口不符合常理和实际情况，照片、视频显示该洞口很陈旧，不是新撬开的。第七组证据真实性、合法性无异议，但从该组证据可以看出金安区环保局在履职中的懈怠行为，该证据明确记载5月4日检测时污水存在各项指标明显超标。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼人举出的证据真实性、合法性、关联性，本院予以确认。本院对被告举出的证据认证意见为：第一组证据的真实性、合法性予以认定。第二组证据的真实性、合法性予以认定，但与证明目的缺乏关联性。第三组证据的真实性、合法性予以认定，但达不到全面履职尽责的证明目的。第四组证据的真实性、合法性予以认定，但达不到证明目的。第五组证据中建设项目所在地自然社会环境简况资料复印件不完整、无证据来源处，故不予认定；北三十铺村民委员会证明不能达到证明目的。第六组证据中永兴油脂厂废水沼液外运票据无单位名称，不能证明废水已全部外运；被告拍摄的照片和调查油脂厂工作人员（且系该厂法定代表人亲属）的证言笔录证明内容与公益诉讼人举出证据及被告此后自采取样检测结论不符，故此类证据不予认可。第七组证据真实性、合法性、关联性予以认可，但该组证据是在本案送达应诉材料以后形成，故对其证明目的和效力不予认可。
根据上述确认的证据和当事人陈述，查明本案事实如下：永兴油脂厂位于六安市金安区城北乡三十铺村，经营范围为餐饮废油脂回收加工。2012年9月29日，金安环保局金环〔2012〕147号文件《关于六安永兴油脂处置厂餐饮油脂处置项目竣工环境保护验收意见》载明：安徽显闰环境工程有限公司对该厂餐饮油脂处置项目环境影响编制了报告表，金安环保局并对该报告表进行了批复，该项目竣工后金安环保局根据六安市金安区环境监测站提供的竣工环境保护验收监测报表和环保专家组意见同意建设项目通过环境保护工程验收；验收批复称该厂完成了生产中产生污水、污水处理后产生的沼液、锅炉排气、项目噪声等环保措施；提出要求做好相关环保工作，其中包括做好各种物料和废弃物转移台账等。被告未举证证明环境影响报告表、验收检测报表和专家组意见公开情况以及对废弃物转移监管情况。
2017年2月至3月初，金安检察院接到永兴油脂厂附近群众举报，该厂生产时产生大量废气，刺鼻难闻，产生废水排入地下，导致地下水污染，产生黑色水垢，影响附近居民饮用水安全。2017年3月16日，金安检察院向金安环保局提出检察建议：1、对永兴油脂厂排污情况进行现场检查，依法公开环境质量、环境监测等方面的信息；对存在的违法排污情形，依法给予行政处罚。2、依法查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。3、永兴油脂厂超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，责令其限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。同月18日，金安环保局组织环境监察人员对该厂进行环境监察，经现场调查，永兴油脂厂污染治理设施正常运行，沼液收集、废气收集、防淋、防渗措施均符合环保要求。同月28日，金安环保局委托合大监测公司对永兴油脂厂周围空气、厂区和周边居民井水进行采样检测，2017年4月4日出具《检测报告》HDJC-0617044。同月10日，金安环保局向永兴油脂厂发出《环境问题的监察通知》，要求该厂停产整顿；对存在的氨氮超标问题进行全面排查，待排查出结果后，将依据排查出的问题予以相应处理；停产期间再次组织水质取样进行检测等。同月14日金安环保局书面回复金安检察院称：经监测，厂区外空气恶臭污染物符合《恶臭污染物排放标准》；地下水除厂区水井、司红宽家水井、张元军家水井氨氮超标外，其余指标正常；经技术人员分析，司红宽家水井、张元军家水井氨氮超标与该厂联系不大。
2017年4月14日，金安检察院派员前往永兴油脂厂调查，周边群众反映该厂近一个月内仍时有生产，污染情况并未得到有效治理。同月18日，六安市人民检察院将本案指定由霍邱检察院管辖。同月19日，霍邱检察院委托信科检测公司对永兴油脂厂周围环境空气、废水及地下水进行检测，六安市检察院、金安检察院和霍邱检察院派员共同参加现场取样，取样视频资料显示该厂大门紧闭，但加工原料锅炉烟囱正在冒烟，并未停产整顿，在该厂与相邻铁砂厂之间的封闭巷道内的排污口仍在排污，巷道内积有污水。2017年4月21日，信科检测公司检测报告显示：厂区旁缪姓居民家水井氨氮值为0.95mg/L，大于地下水质量国家标准（GBT—14848—9）；该巷道内污水COD值（化学需氧量）为6806mg/L、SS值（悬浮物）3807mg/L、氨氮35.72mg/L、动植物油5055mg/L、色度3200度，均高出污水综合排放国家标准（GB8978—1996），属严重超标。
2017年5月4日，被告金安环保局收到应诉通知书即派执法人员对永兴油脂厂进行现场检查，发现该厂与相邻铁砂厂之间巷道仍然存在该厂排放的污水。次日，六安市金安区环境监测站对该处污水进行自采取样检测，2017年5月9日出具《监测分析报告单》载明：化学需氧量526mg/L、生化需氧量260mg/L、氨氮183mg/L、悬浮物156mg/L。同月10日，金安环保局根据上述监测结果作出金环查字〔2017〕102号《查封决定书》，决定对永兴油脂厂造成水污染物排放的设施、设备（电力总闸、燃煤锅炉）予以查封，查封期限30日（从2017年5月10日至6月8日）。
本院认为，涉案永兴油脂厂是六安市金安区一家对环境有影响的排污企业，生产过程中产生污染物主要有烟尘、废水、废气、噪音等。永兴油脂厂建厂时虽通过环境保护评价和验收，被告金安环保局作为地方政府环境保护主管部门仍负有对其生产活动排污情况依法履行法定监督、管理的职责。
第一，关于公益诉讼人霍邱检察院第一项诉讼请求。检察机关接群众举报永兴油脂厂违法排污后向被告金安环保局发出检察建议书，属依法履行法律监督职责，被告有义务接受监督，并依法对永兴油脂厂是否存在污染环境违法行为进行及时高效调查处理。而被告金安环保局在本案存在以下未依法履行监管职责情形。
首先，对永兴油脂厂区水井和周边居民水井氨氮超标问题，被告金安环保局既未结合该厂环境影响报告表和竣工环保验收资料等应公开信息予以查明客观原因，也未按照其下发的监察通知和向检察机关报送的调查报告所载措施实施监管职责，即未对水井水质进行全面排查和再次组织水质采样及加大地下水水质监测频次等。
其次，被告金安环保局虽对永兴油脂厂作出停产整顿通知，但未予以监督落实。检察机关在走访调查时周边群众反映该厂持续生产，并于2017年4月19日现场检查时发现该厂生产锅炉烟囱冒烟存在生产并向厂外排污的事实。被告辩称烟囱冒烟系烧水洗衣服具有偶发性，与事实和证据不符，本院不予采纳。
再次，被告金安环保局未切实履行对永兴油脂厂排污行为监管职责。2017年4月19日，检察机关对停产整顿的永兴油脂厂进行检查时，发现该厂在厂区围墙上凿洞向厂外封闭巷道内排放大量乳白色污染物，检察机关委托检测机构对污染物进行取样检测，经检验多项指标严重超出国家规定的水污染物排放标准。被告嗣后又对污染物进行自采检测，检测结果亦显示污染物严重超标。
此外，被告金安环保局未按照环保验收要求对永兴油脂厂各种物料和废弃物转移进行检查和监督。永兴油脂厂虽向被告提供外包清运生产废物沼液相关证据，但该组证据达不到证明该厂沼液等废物和生产物料全部外运和转移时符合环保要求的目的。
综上，应当确认被告金安环保局对永兴油脂厂未依法履行环境保护法定监管职责的行为违法。
第二，关于公益诉讼人霍邱检察院第二项诉讼请求。公益诉讼人要求被告金安环保局履行关闭已发现的永兴油脂厂对外排污口职责，于法有据，本院予以支持。被告金安环保局在诉讼期间对永兴油脂厂虽然采取查封生产设施的行政措施，但未作出行政处罚，被告作为金安区环境保护行政主管部门，应当承担对永兴油脂厂环境污染的监督、管理法定职责并通过持续有效的监管，促使该厂周边环境得到进一步改善。据此，公益诉讼人霍邱检察院要求判令被告金安环保局继续履行环境保护监管职责的诉讼请求，本院亦予以支持。
综上所述，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第三项之规定，判决如下：
一、确认被告六安市金安区环境保护局未依法履行对六安永兴油脂处置厂环境保护监督、管理法定职责的行为违法；
二、责令被告六安市金安区环境保护局对六安永兴油脂处置厂继续履行环境保护监督、管理法定职责，并于判决生效后三日内关闭该厂围墙处排污口。
案件受理费50元，由六安市金安区环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审 判 长 甘 露
审 判 员 桂皖湘
人民陪审员 戴先军
二〇一七年八月二十四日
书 记 员 刘海龙
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。