湖南省永州市零陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1102行初135号
原告蒋平生，男，汉族，湖南省永州市冷水滩区人。
委托代理人周四清，湖南君义律师事务所律师。
被告永州市冷水滩区城市管理行政执法局。
法定代表人廖永健，系该局局长。
委托代理人黄艳明，系该局法规室主任。
委托代理人唐春松，湖南正赢律师事务所律师。
原告蒋平生不服被告永州市冷水滩区城市管理行政执法局（以下简称冷水滩城管执法局）城市管理行政处罚一案，于2016年11月18日向本院提起诉讼。2016年11月22日本院立案受理，依法由审判员黄岚担任审判长，与审判员康明正、人民陪审员唐源钟组成合议庭，于2017年1月6日公开开庭进行了审理。书记员唐瑜纯担任记录。原告蒋平生及其委托代理人周四清，被告冷水滩城管执法局的委托代理人黄艳明、唐春松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月7日，冷水滩城管执法局作出冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书。认定：蒋平生于1997年至2014年间，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在冷水滩区忠烈村岭头组修建房屋，该房屋占地面积120平方米，二层完工，砖混结构，住宅总建筑面积227.29平方米左右，经永州市住房和城乡规划建设局（编号：永住建函（2015）168号）认定该建筑为违法建筑。定性的主要依据有：1、巡查、勘验、调查笔录；2、有关证件复印件；3、告知书；4、送达回证。处理结果：该局认为，被处罚人所进行的建设行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法行为，依据中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国城市规划法》第六十四条有关规定，对被处罚人作出限期拆除的行政处罚决定。
原告蒋平生诉称：1992年，原告为了建房居住，经村民小组、村委会同意，报乡政府批准，办理了一系列建房手续，并取得《集体土地上建设用地使用证》。2010年原告向房管部门申请颁发房屋所有权证，经房产局对该房进行测绘、房屋登记公告等，原告缴纳相关费用，房产局为原告办理了房屋所有权证。2016年10月9日，被告以原告未取得《建设规划许可证》擅自建房，违反了《城市规划法》、《城乡规划法》等有关规定为由，作出行政预处罚听证告知书，拟作出限期拆除的处罚决定。经原告申请听证，被告于同年11月7日作出冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书，作出要求原告限期拆除房屋的行政处罚决定。原告认为，被告作出的行政处罚决定书没有事实根据和法律依据，且适用法律错误，应予以撤销。原告是集体土地上申请唯一的住房，是宪法和法律允许的，且原告的房屋是经过办理法定手续建设完成再取得房屋所有权证的，是完全合法的建筑，被告仅凭永州市住房和城乡规划建设局的函就认定为违法建筑，实属证据不足，认定事实不清。原告的房屋是1992年建设完工的，被告依据《城乡规划法》作出行政处罚决定是适用法律错误，因为《城乡规划法》是2008年1月1日施行的，是原告建房十六年之后生效的，怎么可能追溯之前的建房行为。所以，根据以上事实，该行政处罚决定书是错误的。因此，为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求人民法院依法判决：一、撤销被告于2016年11月7日作出的冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书；二、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
一、冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书，欲证实：1、被告对原告蒋平生作出的限期拆除房屋的行政处罚；2、认定蒋平生于1997年至2014间未取得《建设工程规划许可证》；3、认定蒋平生的房屋总建筑面积为227.29平方米。
二、冷集建（92）字第05-02-01-50号集体土地建设用地使用证，欲证实蒋平生于1992年取得集体土地建设用地使用证。
三、地籍档案，欲证实蒋平生办理集体土地建设用地所需的地籍档案资料，进一步证实土地使用权的真实性和合法性。
四、永房证冷字第710008310、312号房屋所有权证，欲证实：1、蒋平生、王利民均取得房屋所有权证；2、房屋总层数为2层，建筑面积为227.29平方米，该房屋为蒋平生、王利民所共有；3、该房屋所建土地来源于冷集建（92）第05-02-01-50号土地使用证；4、该房屋产权证办理时间是2010年8月6日。
五、珊瑚乡忠烈村岭头组和忠烈村委会的证明，欲证实：1、蒋平生、王利民是岭头村民小组祖居村民；2、所建房屋的土地是80年代末分得的宅基地；3、用地面积约120平方米。
六、2015年5月8日永州市国土资源局冷水滩分局批准文书调查情况，欲证实其调查结果错误，理由是：1、集体土地证是合法凭证，不可能调查否认其效力，且无调查资料证实；2、既然承认建房位置在本村组，蒋平生在本村组没有别处住宅，那么凭什么该土地房屋不属于本宗地文书，事实上当时蒋平生是本村组人员。
七、2015年5月7日的关于对宋长、唐太舜等十五人所建房屋及构筑物定性的函，欲证实该函的目的是维护开发商的利益，而不是维护老百姓的利益，既然是在征收范围内，应当保证征收补偿的公正、公平和合理，怎么是保证项目的顺利开工呢？
永住建函（2015）168号复函，欲证实：1、以未取得建设工程规划许可证为由，认定是违法建筑于理于法无据；2、法不朔及既往，《城市规划法》早在2008年1月1日就废止，怎么存在1991年4月1日至2008年1月1日的违法建筑应按《城乡规划法》处理呢？属于明显错误；3、对建设工程的合法性与否应该由职能部门制作规范性的法律文书，怎么以复函了事？从而证实该复函没有法律效力。
王翠英的户口簿，欲证实王翠英系蒋平生母亲，其户口在2008年才农转非。
原告当庭又补充提供了两份证据：
永州市冷水滩区人民法院的受理案件通知书及诉讼费收费收款收据，欲证实原告蒋平生已经向永州市冷水滩区人民法院起诉永州市房产局；
永州市冷水滩区人民检察院不起诉决定书，欲证实原告蒋平生在办理房产证的过程中没有违法的事实。
被告冷水滩城管执法局为支持其抗辩主张，在法定期限内向本院提交了如下证据：
永州市冷水滩区人民政府办公室文件（冷政办发[2015]49号），欲证实被告系区政府的工作部门，职责具有实施城乡规划管理方面的行政处罚权；
国土局回复及原告身份证，欲证实原告不是忠烈村岭头组居民，非本组村民不能占用集体的土地建房，故该集体土地使用证无效；
住建局定性函，欲证实原告建房没有规划许可证，将房屋定性为违法建筑；
永州市房产局决定书，欲证实原告持假证申办房产证，故撤销已经发放给原告的房产证书；
立案审批表、调查笔录、现场勘验图及笔录、调查结案报告、预处罚告知书及送达回证、听证通知书、原告听证申请书、听证笔录、听证审批表、处罚决定书及送达回证、强制拆除催告书及送达回证，欲证实被告对原告的行政处罚程序合法、处罚适当。
经庭审质证，双方的质证意见如下：
原告对被告提交的证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为被告没有尊重历史和客观事实，仅凭规划部门和建设部门的函就作出处罚是违法的，住建局的定性函不是规范性的文件，也没有送达给原告，同时没有告知原告申请行政复议和向人民法院提起诉讼的权利，对原告不具有任何法律效力。
被告对原告提交的证据一的真实性、证明目的无异议；对证据二、三、四的真实性有异议，已被撤销；对证据五的真实性有异议，根据被告提供的证据，原告的户口是永州市冷水滩区梧桐村后王家组；对证据六、七、八的真实性无异议，对证明目的有异议，认为国土局调查的情况是认可的，住建局对原告的房屋已经定性为违法建筑；对证据九的真实性无异议，但该证据与本案无关；对原告补充提供的两份证据，认为其证据一并不能证实原告一定胜诉，而房产局作出的处理决定书已经发生法律效力，证据二与本案无关。
本院经审查，依法认证如下：
原告提供的十一份证据以及被告提供的五份证据来源合法、客观真实，与本案均有关联性，在本案中均具有相应的证明效力，应当予以采信，但每份证据的证明目的应当结合本案的所有证据客观分析，依法予以认定。
经审理查明：2015年3月25日，被告冷水滩城管执法局对原告蒋平生于1997年至2014年在原永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组所建的一栋占地120平方米二层房屋因未取得建设工程规划许可证决定立案查处。被告立案后，先后向永州市国土资源局冷水滩分局、永州市住房和城乡规划建设局发出《关于对宋长、唐太舜等15人所建房屋用地性质是否合法、定性的函》。2015年5月18日，永州市国土资源局冷水滩分局向被告出具了书面回复并附永州大市场项目批准文书调查情况明细表，该明细表上注明蒋平生所建房屋的发证日期为1992年5月，实际占地建筑面积为16㎡×2层，建房位置为本村组，情况说明不属于本宗地文书，会审意见为无效。2015年5月21日，永州市住房和城乡规划建设局向被告冷水滩城管执法局发出永住建函[2015]168号《关于对宋长等十五人所建房屋及构筑物进行规划定性的复函》，认定原告蒋平生在冷水滩区忠烈村岭头组所建房屋均在永州综合大市场征收范围内，均未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。2016年7月4日，永州大市场项目协调指挥部给永州市房产局发出《关于撤销蒋平生、王利民的永房权证冷字第7100083**号房产证的报告》要求撤销蒋平生和王利民共有的房产证。2016年9月13日，永州市房产局作出《关于撤销蒋平生和王利民房屋登记的决定书》，决定的内容是：1、撤销为蒋平生、王利民办理的房屋初始登记；2、收回为蒋平生、王利民办理的永房权证冷水滩字第710008310和710008312号《房屋所有权证》，并公告其作废。2016年10月19日，被告冷水滩城管执法局向原告蒋平生发出听证告知书。2016年10月25日，被告在冷水滩城管执法局3楼会议室举行了听证会。2016年11月7日，被告冷水滩城管执法局作出冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书，认定蒋平生于1997年至2014年间，在未取得《建设规划许可证》的情况下，擅自在冷水滩区忠烈村岭头组修建房屋，其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，对被处罚人作出限期拆除的行政处罚决定。原告蒋平生不服，因此于2016年11月18日向本院提起本案行政诉讼，请求判如所请。
另查明：原告蒋平生原系湖南省永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的祖居农村居民，1999年1月1日因农转非将户口迁往湖南省永州市冷水滩区凤凰园梧桐路居委会后王家组。1992年11月15日，蒋平生、王利民取得了原永州市冷水滩区国土管理局颁发的冷集建（92）字第05-02-01-50号《集体土地建设用地使用证》，用地地址：珊瑚乡忠烈村岭头组，用地面类别：荒山，用地面积121㎡。1992年当年，蒋平生、王利民在忠烈村岭头组共同建成了一栋2层的楼房，其中建筑面积为227.29㎡，套内建筑面积为223.33㎡。2010年8月6日，蒋平生、王利民到永州市房产局办理了永房权证冷字第710008310号和第7100083**号《房屋所有权证》。
本院认为：原告蒋平生与王利民于1992年11月15日已经到原永州市冷水滩区国土管理局办理了《集体土地建设用地使用证》，并且在当年将房屋建成，《中华人民共和国城市规划法》是1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过，1990年4月1日起施行的，该法仅适用于城市规划区域内的建设工程，而蒋平生、王利民于1992年当时所建的房屋属于原永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组农村集体土地的区域内，并不是城市规划的区域，同时，被告在法定的举证期限内并没有向本院提供1992年原永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的集体土地属于城市规划区域范围内，故原告蒋平生1992年的建房行为不在《中华人民共和国城市规划法》的调整范围内。《中华人民共和国城乡规划法》是2007年10月28日由全国人大常委会第三十次会议通过，2008年1月1日起施行的，而此时原告蒋平生的房屋早已建好并居住多年，该法并没有朔及既往的条款规定和法律效力，亦不适用原告蒋平生于1992年就已经建成的房屋。被告冷水滩城管执法局对原告蒋平生作出的行政处罚决定，依据的事实主要是永州市国土资源局冷水滩分局、永州市住房和城乡规划建设局分别给被告冷水滩城管执法局的两个复函，因该两个复函并非行政机关已经发生法律效力的行政处理决定书，也不是行政机关的规范性文件，且没有告知利害关系人蒋平生相应的听证权、申辩权、申请行政复议权和提起行政诉讼的权利，因而对原告蒋平生不具有相应的法律效力。因此，被告冷水滩城管执法局对原告蒋平生作出的限期拆除房屋的行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且对涉案房屋的共有权人王利民没有在行政处罚决定书中一并作出处理，属于明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当依法判决予以撤销。
综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（六）项的规定，判决如下：
撤销被告永州市冷水滩区城市管理行政执法局于2016年11月7日作出的冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书。
本案案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 黄 岚
审 判 员 康明正
人民陪审员 唐源钟
二〇一七年一月十九日
书 记 员 唐瑜纯
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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