福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行初字第141号
原告张镜波，男，汉族，1958年3月1日出生，住福州市永泰县。
委托代理人张云（系原告之子），男，1980年2月10日出生，汉族，住址。
被告福州市人民政府，住所地福州市乌山路96号。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人王素芬。
委托代理人陈芳洲。
第三人永泰县人民政府，住所地福州市永泰县樟城镇县府路1号。
法定代表人李新贤，县长。
委托代理人ＸＸ生。
委托代理人余健，福建元一律师事务所律师。
原告张镜波因诉被告福州市人民政府（下称市政府）土地行政批复一案，于2014年6月13向本院提起诉讼。本院于2014年6月27日立案受理。因第三人永泰县人民政府（下称永泰县政府）与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年7月22日公开开庭审理了本案。原告张镜波的委托代理人张云，被告福州市人民政府的委托代理人陈芳洲，第三人永泰县政府的委托代理人ＸＸ生、余健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市政府于2013年4月15日对永泰县政府作出榕政地（2013）46号《福州市人民政府关于永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的批复》（下称2013-46号批复）。主要内容为：《永泰县人民政府关于2013年度第一批次农村村民住宅建设用地的请示》（樟政（2013）1号）收悉。经研究，现批复如下：一、同意为实施永泰县赤锡乡土地利用总体规划，将永泰县境内农用地2.5115公顷（其中耕地0.4987公顷）、未利用地0.0023公顷转为建设用地。使用永泰县赤锡乡赤锡村水田0.0924公顷、园地0.4433公顷、林地0.6169公顷、其他农用地0.0411公顷、城镇村及工矿用地1.9811公顷、其他未利用地0.0023公顷，玉锡村水田0.4063公顷、园地0.5133公顷、林地0.2688公顷、其他农用地0.1294公顷、城镇村及工矿用地0.4196公顷，合计批准使用集体土地4.9145公顷，按呈报的规划用途用于农村村民住宅建设，不得改作它用。二、永泰县人民政府必须按照法定程序和要求组织实施用地，切实做好被用地单位和农民的生产、生活安置工作。三、永泰县人民政府要严格按照国家有关规定向农户提供用地，位于地质灾害易发区及局部陡坡的用地必须进行地质灾害危险性评估和治理。四、建设项目农用地转用及供地的具体手续，由永泰县人民政府依法办理，并按规定做好农村村民住宅建设备案工作。
被告在举证期限内向本院提交以下证据材料：（一）事实依据：证据A1、《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村集镇安置点（二）申请用地相关情况的审核意见》；证据A2、《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点申请用地相关情况的审核意见》；证据A3、《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡集镇安置点（二）建设规划许可意见的函复》（樟建函（2012）159号）；证据A4、《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点建设规划许可意见的函复》（樟建函（2012）162号）；证据A1-A4共同证明了住宅建设用地已取得用地预审、规划许可；证据A5、土地勘测定界技术报告书（赤锡乡集镇安置点（二））及定界图；证据A6、土地勘测定界技术报告书（赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点）及定界图；证据A7、土地利用总体规划图（2份）；证据A8、土地利用现状图（2份）；证据A5-A8共同证明了住宅建设用地的具体情况；证据A9、福建省林业厅使用林地审核同意书（闽林地审（2012）266号）；证据A10、永泰县林业局《证明》（2份）；证据A9-A10共同证明了占用林地经过省林业厅审批；证据A11、《永泰县人民政府关于2013年度第一批次农村村民住宅建设用地的请示》（樟政（2013）1号）；证据A12、《永泰县国土资源局关于2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的审查报告》（樟国土资用（2013）05号）；证据A13、建设用地项目呈报材料“一书三方案”；证据A14、用地情况汇总表；证据A15、土地权属情况汇总表；证据A11-A15共同证明了永泰县政府报请答辩人批准农用地转用；证据A16、《福州市人民政府关于永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的批复》（榕政地（2013）46号），证明答辩人批准同意将永泰县境内农用地2.5115公顷、未利用地0.0023公顷转为建设用地。（二）法律依据：《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第15条、《中华人民共和国土地管理法》第21条、《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》（闽政（2000）文95号）。
原告张镜波诉称，原告世代居住于福建省永泰县赤锡乡赤锡村，曾在此拥有合法的房屋并承包有土地。因界竹口水电站的建设，导致原告房屋被拆、土地被非法占用，对原告的生产、生活造成极大的影响。2012年9月7日原告的土地被非法占用，原告家属向12345及永泰县公安局投诉，赤锡乡人民政府及永泰县公安局的答复都认定原告房屋及菜地所在地块属于蝴蝶厝（三）安置点；2014年2月5日，原告通过查询永泰县政府信息公开网络获悉，永泰县国土资源局2013年12月30日发布的（樟国土资用（2013）99号）文件，该文件称：“依据榕政地（2013）46号）及（樟政（2013）152号的文件精神，拟定本批次使用集体土地补偿安置方案，现予以通告。”原告为了进一步核实该项目征地、拆迁的合法性，于2014年2月10日向被告申请政府信息公开，请求公开2013-46号批复。被告作出的2013-46号批复对原告拥有的土地作出审批。原告认为，被告作出的该具体行政行为严重违法且侵犯其合法权益，遂向福建省人民政府提起行政复议。2014年6月10日，原告收到福建省人民政府所作的闽政行复（2014）30号《行政复议决定书》，维持了被告作出的具体行政行为。
在行政复议阶段，原告曾向福建省人民政府法制办要求查阅被告提交的答辩状以及证据材料，但没有得到准许。原告怀疑被告在作出被诉具体行政行为时并未对《行政复议决定书》中提及的永泰县国土资源局《建设项目用地预审意见书》（樟国土预字（2011）09、20号）；永泰县发展和改革局《关于同意建设赤锡乡集镇安置点（二）项目的批复》（樟发改（2011）101号）、《关于同意建设赤锡乡蝴蝶厝安置点项目的批复》（樟发改（2011）103号）；永泰县住房和城乡建设局《建设项目选址意见书》、《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡集镇安置点（二）建设规划许可意见的函复》（樟建函（2012）159号）、《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点建设规划许可意见的函复》（樟建函（2012）162号）；省林业厅的《使用林地审核同意书》（闽林地审（2011）266号）及永泰县林业局《证明》；赤锡村委会《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村集镇安置点（二）申请用地相关情况的审核意见》、《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点申请用地相关情况的审核意见》；永泰县国土局《永泰县国土资源局关于2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的审查报告》（樟国土资用（2013）05号）；第三人永泰县政府《永泰县人民政府关于2013年度第一批次农村村民住宅建设用地的请示》（樟政（2013）1号）及一书三方案等材料、（樟政（2013）151号）及张贴材料等相关材料进行审查。
原告认为，被告作出的该具体行政行为，至少存在如下违法之处：第一、原告通过审查2013-46号批复及樟国土资用（2013）99号文件，认为文件中所涉及到的水田面积及园地面积绝不止0.0924公顷和0.4433公顷；单蝴蝶厝安置点所涉及到的园地面积起码在20亩以上，事实上，原告家在此地块就拥有800多平方米的园地。原告有理由相信，第三方在申报过程中将大量的园地作为林地进行申报，被告未严格审查就作出被诉具体行政行为，明显违法。省政府作出的《行政复议决定书》也认为在农转用报批前，相关部门未做好拟用地范围内被承包土地情况的调查，存有瑕疵。第二、从行政复议决定书中可以看出，被告作出被诉具体行政行为时依据的是永泰县住房和城乡建设局所提交的《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡集镇安置点（二）建设规划许可意见的函复》（樟建函（2012）159号）及《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点建设规划许可意见的函复》（樟建函（2012）162号），这两份文件的内容原告无从得知，但原告有理由相信被告作出被诉具体行政行为时，建设项目的建设用地规划许可还未获得正式审批。被告在集镇安置点（二）及蝴蝶厝安置点尚未取得《建设用地规划许可证》的情况下就作出被诉具体行政行为，明显违法。第三、界竹口水电站项目在历时10年的建设过程中，相关部门从未公开公示过任何文件，当事人均不知情。第三方在多个案件中所提供的张贴照片均无法证明张贴地点及具体时间，而且证明人均是乡、村干部，原告有理由相信该材料是属于伪造的。而且在作出被诉具体行政行为后，并未对批复作出公告，明显违反《征用土地公告办法》第四条规定。广大村民均可以证明界竹口水电站项目在征地、拆迁过程中未依法进行公告也未依法进行听证，明显违法。综上，原告认为被告作出的具体行政行为实体和程序上均违法。请求：1、依法撤销被告作出的榕政地（2013）46号《福州市人民政府关于永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的批复》的具体行政行为。2、本案诉讼费用由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交以下证据材料：证据B1、原告身份证复印件，证明原告具有诉讼主体资格；证据B2、原告房屋产权及土地承包证明复印件，证明原告与本案有利害关系，具有诉讼主体资格；证据B3、福州市国土资源局作出的《政府信息公开告知书》及邮件封面、被告作出的2013-46号批复，证明被告作出的具体行政行为及原告获悉被诉具体行政行为的具体时间及途径；证据B4、福建省人民政府《延期审理通知书》（闽政行复延（2014）32号）、《行政复议决定书》（闽政行复（2014）30号）及邮件封面，证明原告在法定时效之内提起行政诉讼；证据B5、永泰县国土资源局作出的（樟国土资用（2013）99号）《关于永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用使用土地补偿安置方案的通告》，证明原告获悉被告作出被诉具体行政行为的时间及途径，县国土局迟至2013年12月30日才对补偿安置方案作出通告；证据B6、《界竹口水电站征用土地勘测调查表》（编号200947）（编号200740），证明原告与本案有利害关系，具有诉讼主体资格；证据B7、被告作出的榕政行复驳（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》及邮件封面，证明原告不服永泰县政府作出的樟政（2013）307号具体行政行为，向被告申请行政复议。被告作出的驳回行政复议申请决定书认定原告的房屋及土地是经2013-46号批复批准征用，从而可以证明原告与本案有利害关系，具有诉讼主体资格；证据B8、赤锡村村民联署的《界竹口水电站项目征地、拆迁过程中未依法公告的证明材料》及《界竹口水电站项目未依法进行听证的证明材料》，证明界竹口水电站项目在历时10年的征地、拆迁过程中从未依法进行公告、听证程序。包括本案被诉具体行政行为也未进行听证、公告程序；证据B9：樟政（2013）307号《永泰县人民政府关于大樟溪界竹口水电站库区移民安置点项目用地的批复》。证明永泰县用地面积达到11.829万。被诉行为审批的是4.9145公顷，出入大约7万平方米。
被告市政府辩称，2013-46号批复对原告所在的永泰县赤锡乡赤锡村两个地块批准农用地转用，分别为赤锡村集镇安置点（二）和赤锡村蝴蝶厝安置点。2013年1月，永泰县政府以《永泰县人民政府关于永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地的请示》（樟政（2013）1号）及“一书三方案”等材料，报请答辩人批准永泰县农用地2.5115公顷（含赤锡乡赤锡村1.1937公顷）、未利用地0.0023公顷（含赤锡乡赤锡村0.0023公顷）转为建设用地。该项目经有权机关办理用地规划选址、使用林地审批。2012年8月18日，赤锡村委会出具审核意见，表示村两委研究决定拟建设赤锡村集镇安置点（二）和赤锡村蝴蝶厝安置点，有关建设方案已经过村民代表会议通过，相关方案在村部政务公开公示，并告知用地范围内涉及的被用地村民，本村村民及相关当事人对告知内容无异议。答辩人于2013年4月15日作出2013-46号批复，同意将永泰县农用地2.5115公顷（含赤锡乡赤锡村1.1937公顷）、未利用地0.0023公顷（含赤锡乡赤锡村0.0023公顷）转为建设用地，按呈报的规划用途用于本村村民住宅建设，不得改作它用。
界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村两个安置点用地用于建设农村住宅，安置本村村民，未改变土地所有权性质，依法应当办理农用地转用审批，不需要实施征地。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条规定：“在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按提地土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。”《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款规定：“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。”《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》决定将全省乡级土地利用总体规划授权各设区的市人民政府。根据上述规定，为实施福州市所辖县（市）区的乡（镇）土地利用总体规划，答辩人有权批准农用地转为农村村民住宅建设用地。综上，答辩人系依法履行法定职责，作出2013-46号批复，事实清楚，依据充分，程序合法，请求予以维持。
第三人永泰县政府述称，一、原告旧房屋屋边土地不在2013-46号批复范围内，第三人并没有将园地作为林地申报。原告旧房屋位于库区淹没范围，经相关部门与其签订补偿安置协议，该房屋已经拆除原告也领取了补偿费。原告房屋屋边土地，于2007年4月26日由赤锡乡征地工作人员现场勘查，登记为203省道建设用地，原告妻子林吓婵领取了补偿费。2014年5月16日，省、市、县人民政府法制办人员会同县、乡指挥部人员以及村干部进行调研，原告长子张云、妻子林吓婵参与现场核对，确认原告旧房屋屋边土地不在46号批复范围内。原告诉称第三人将大量园林作为林地申报，不符合事实。二、永泰县住建局早已作出樟建函（2012）159号、162号函复，不存在未经规划许可即作出批复的问题。2012年12月27日，永泰县住建局以樟建函（2012）159号、162号函复赤锡乡赤锡村民委员会：该项目（大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡集镇安置点（二）、大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点）已经我局选址，符合赤锡乡村庄和集镇规划的要求。2013年4月15日，被告作出2013-46号批复。永泰县住建局函复在先，被告批复后，不存在未经规划许可即可作出批复的问题。三、建设方案等经赤锡乡赤锡村村民会议通过，并在村部政务公开栏进行公示，不存在暗箱操作。首先，2013-46号批复并非征地批复，而是农用地转建设用地批复，本案不适用征地程序。2012年8月18日，赤锡乡赤锡村民委员会向永泰县国土资源局提出关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村集镇安置点（二）申请用地相关情况的审核意见、关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点申请用地相关情况的审核意见。2012年8月20日，赤锡乡人民政府、永泰县国土资源局赤锡国土资源所签署“情况属实”的证明，并加盖单位公章。这二份审核意见证明：建设方案、宅基地拟分配方案、用地补偿方案等经村民会议通过，并在村部政务公开栏进行公示，本村村民及相关当事人对告知内容无异议。2013年4月19日，第三人作出樟政（2013）151号通告。该通告张贴于赤锡村民委员会新村部公告栏，公告2013-46号批复内容。原告诉称相关部门从未公示任何文件，未对批复进行公告，不符合事实。综上所述，被告作出的2013-46号批复认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，具体行政行为合法。原告起诉缺乏事实根据和法律依据。请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人永泰县政府提交证据材料如下：证据C1赤锡乡人民政府出具《证明》复印件壹份，证明原告旧房屋屋边土地不在被诉批复的范围内。原告的土地不在本案被诉批复里面，是在另一份批复中。证据C2、樟发改（2011）103号《批复》，樟发改（2011）101号《批复》。证明安置点建设已经过发改委立项。
原告对被告提交的证据质证意见如下：证据A1-A4真实性认可，对其合法性不认可。证据A1、A2只是相关部门的申报审核材料，并未获取用地预审；证据A3、A4只是函件，并非是这两个安置点获得的建设用地规划许可批准文件。被告是在集镇安置点（二）、蝴蝶厝安置点未通过用地预审也未获取规划许可的情况下直接作出批复，明显违法。证据A5-A8真实性认可，对其合法性不认可。由于被告并没有依照《行政诉讼法》的相关规定在法定时限内提供作出具体行政行为的所有依据，这四项证据结合永泰县政府作出的樟政（2013）307号批复，足以证明被告未经严格审查就直接作出被诉具体行政行为，明显违法。樟政（2013）307号批复系转发2013-46号批复，该批复共核准六个安置点的用地面积，其中：玉锡安置点（一）的用地面积为69030平方米；玉锡安置点（二）的用地面积为7740平方米；玉锡安置点（三）的用地面积为5400平方米；义湾安置点的用地面积为4234平方米；蝴蝶厝安置点的用地面积为4632平方米；赤锡集镇（二）安置点的用地面积为27139平方米。以上六个地块共计用地118175平方米，也就是11.829公顷（177.44亩），但被诉具体行政行为批准的土地面积却只有4.9145公顷，远远少于实际用地面积，明显违法。而且，证据A5、A6中的勘测定界表并没有列出所依据的具体规划文件号，结合证据A3、A4，原告有理由相信第三方在向被告申报时并未获取相关的建设用地规划许可批准文件，被告未严格审查直接作出被诉具体行政行为明显违法。证据A9的真实性、合法性均认可。证据A10的真实性认可，对其合法性不认可。被告提供的《证明》只能证明赤锡集镇（二）安置点的用地获得林业部门的审核，但蝴蝶厝等5个安置点的林业审批情况证明，被告却没有提供，被告在第三方申报材料不齐全的情况下就直接作出被诉具体行政行为，明显违法。证据A11的真实性认可，对其合法性不认可。证据A12的真实性认可，对其合法性不认可。该批次用地，国土部门并未履行告知义务，用地面积在报告中也存在严重的瞒报行为。证据A13对其真实性认可，对其合法性不认可。六个安置点所涉及到的耕地面积决不止0.4987亩，赤锡集镇（二）安置点及玉锡安置点一、二、三四个地块原来基本都是农田，该项证据存在严重的虚报、瞒报。而且该方案未经市政府土地行政主管部门审查、市政府等相关部门审核。证据A14对其真实性认可，对其合法性不认可。证据15对其真实性及合法性均不认可。赤锡、玉锡两个村的土地总面积及耕地面积都不止该表中所列的面积。证据A16的真实性认可，对其合法性不认可。
第三人永泰县政府对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。
被告市政府对原告提交的证据材料质证意见如下：证据B1-B7真实性、合法性没有异议，关联性有异议。证据B1、B2是用来证明其主体资格。被告根据现场的勘测，原告的指认，原告的房屋是在2013-46号批复的边缘，没有在批复的范围内。证据B3、证明对象没有异议。证据B4、B5，没有异议。证据B6诉讼主体资格有异议。这份证据不能证明有利害关系。原告多次根据这份证据提出复议申请和诉讼。证据B8的真实性有异议。本案涉及的是农转用批复不是征地批复，对农转用来说，公告不是前置条件。和本案没有关系。关于听证，有异议。B9的真实性没有异议，证明对象有异议。
第三人对原告提交的证据材料质证意见如下：证据B1-B4没有异议。证据B5证明对象有异议。发布通告的方式是多种多样的，不限于网络通告。该证据只能证明2013年12月30日才上网通告。证据B6、没有异议。证据B7、证明对象有异议。原告旧房屋、屋边土地不在被诉批复的范围内。证据B8、真实性、合法性、关联性、证明对象都有异议。这两份材料是原告单方收集的，不能确认签名人的真实意思表示。其次，该项目有进行依法公告，有依法进行听证程序。原告所谓未公告未听证不符合客观事实。再次，两份证明材料不能证明被诉具体行政行为违法。证据B9真实性没有异议，证明对象有异议。界竹口水电站有经过立项审批。
被告对第三人提交的证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议。
原告对第三人提交的证据材料质证意见如下：证据C1真实性、合法性均不认可。（2014）榕行初字第124号行政判决一案中已经确认原告的房屋及屋边的所在地块的土地并不属于203省道的建设用地，本案涉及到的是原告位于蝴蝶厝的835.83平方米的园地，属于被诉具体行政行为的审批范围之内。再者，赤锡乡政府与本案有利害关系，其出具的证明不能作为证据使用，不具备证明性。证据C2的真实性予以认可，证明对象不认可。
经过庭审举证、质证，对原、被告及第三人提交的证据认证意见如下：被告提交的证据A16系本案被诉具体行政行为，其合法性待证。被告提交的其余证据的真实性均予以认可且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。原告提交的证据B8系村民自书的证明材料，内容的真实性无法确认，不作为本案定案的依据。原告提交的其余证据与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。第三人提交的证据材料C1仅能证明原告房屋屋边的土地不在被诉批复范围内，但不能证明原告所使用的其它土地亦不在被诉批复范围内，故该证据不作为定案的依据。证据C2的真实性、关联性予以认可，可以作为认定本案事实的依据。
根据本案有效证据，认定以下事实：原告张镜波系赤锡村第四组成员，现居住于赤锡村赤锡39号。
被诉批复农用地转用土地系用于永泰县界竹口水电站项目拆迁安置地。2013-46号批复涉及永泰县赤锡乡赤锡村3.1771公顷集体土地，土地用于赤锡村集镇安置点（二）和赤锡村蝴蝶厝安置点项目建设。
2012年8月18日，赤锡乡赤锡村民委员会向永泰县国土资源局出具了《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村集镇安置点（二）申请用地相关情况的审核意见》，赤锡村集镇安置点（二）规划用地面积2.7139公顷，建设占地面积1.26公顷，拟安排建房户150户，人口645人；赤锡乡人民政府签署“情况属实，同意上报”，上报永泰县国土局。2012年8月18日，赤锡乡赤锡村民委员会作出《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点申请用地相关情况的审核意见》，赤锡乡人民政府、永泰县国土局赤锡国土资源所签署“情况属实，同意上报”，上报永泰县国土局。赤锡村蝴蝶厝安置点规划用地面积0.4632公顷，建筑占地面积0.2475公顷，拟安排建房户26户，人口82人。就以上两个安置点申请用地，赤锡乡赤锡村民委员会经审核申请建房户均为赤锡村村民，符合村民建房申请条件，有旧住宅的已按规定做出退出原使用住宅用地并交由村委会组织重新安排使用的承诺，符合农村村民“一户一宅”政策。赤锡村委会于2012年6月3日组织召开村民代表会议，三分之二以上到会村民代表有半数以上通过了两个安置点建设方案、宅基地拟分配方案和用地补偿方案，赤锡乡赤锡村民委员会在村务公开栏中张榜公示。
2011年6月1日，永泰县发展和改革局向赤锡乡赤锡村民委员会作出樟发改（2011）101号《关于同意建设赤锡乡集镇安置点（二）项目的批复》及樟发改（2011）103号《关于同意建设赤锡乡蝴蝶厝安置点项目的批复》，同意以上项目建设。
2012年12月27日，永泰县住房和城乡建设局向赤锡乡赤锡村民委员会作出樟建函（2012）159号《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡集镇安置点（二）建设规划许可意见的函复》及樟建函（2012）162号《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点建设规划许可意见的函复》，函复“该项目已经我局选址，符合赤锡乡村庄和集镇规划的要求”。以上建设项目由永泰县国土资源测绘队出具了《土地勘测定界技术报告书》。以上项目使用永泰县赤锡乡集体林地已经福建省林业厅作出闽林地审（2011）266号《使用林地审核同意书》予以审核同意。2013年1月7日，永泰县国土资源局向第三人呈报了樟国土资用（2013）05号《永泰县国土资源局关于2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的审查报告》。第三人于2013年1月9日向福州市人民政府呈报了樟政（2013）1号《永泰县人民政府关于2013年度第一批次农村村民住宅建设用地的请示》，并附《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《使用土地方案》和《补充耕地方案》等建设用地项目呈报材料。本批次申请农用地转用共5幅地块，涉及永泰县赤锡乡赤锡村和玉锡村集体土地，用地总面积4.9145公顷，其中申请农用地转为建设用地2.5115公顷。本批次用地补偿按《福建省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》和《福建省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（闽政（2012）57号）的标准执行，用地补偿金已由村委会负责落实到位。本批次申请地块没有涉及征用占用基本农田。本批次需要补充耕地面积0.4987公顷，委托省国土资源厅补充。
经审核，被告于2013年4月15日向第三人作出2013-46号批复，同意为实施永泰县赤锡乡土地利用总体规划，将永泰县境内农用地2.5115公顷（其中耕地0.4987公顷）、未利用地0.0023公顷转为建设用地。使用永泰县赤锡乡赤锡村水田0.0924公顷、园地0.4433公顷、林地0.6169公顷、其他农用地0.0411公顷、城镇村及工矿用地1.9811公顷、其他未利用地0.0023公顷，玉锡村水田0.4063公顷、园地0.5133公顷、林地0.2688公顷、其他农用地0.1294公顷、城镇村及工矿用地0.4196公顷。合计批准使用集体土地4.9145公顷，按呈报的规划用途用于农村村民住宅建设，不得改作它用。原告对市政府作出的2013-46号批复不服，向福建省人民政府提起行政复议。2014年6月5日，福建省人民政府作出闽政行复（2014）30号《行政复议决定书》，维持了市政府作出的2013-46号批复。原告张镜波不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查，被告于2014年5月4日作出的榕政行复驳（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》中确认原告所有的房屋及菜地是经《福州市人民政府关于永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的批复》即2013-46号批复征用。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第（四）款规定，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》决定将全省乡级土地利用总体规划授权各设区的市人民政府。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条规定：“在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。”根据上述规定，为实施福州市所辖县（市）区的乡（镇）土地利用总体规划，福州市人民政府有权批准将农用地转为农村村民住宅建设用地，其作出本案被诉具体行政行为，具有合法的权力来源。原告张镜波所使用的园地在对被告作出的2013-46号批复范围内，原告与被告作出的2013-46号批复具有法律上的利害关系，有权提起本案行政诉讼。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。本案被诉2013-46号批复为实施永泰县赤锡乡土地利用总体规划，批准将农用地转为建设用地。该地块系作为永泰县界竹口水电站库区移民拆迁安置点项目建设用地，已经过永泰县发展和改革局批准立项、永泰县住房和城乡建设局规划许可、使用林地审批、土地勘测界定。赤锡乡赤锡村村委会向永泰县国土资源局出具了《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村集镇安置点（二）申请用地相关情况的审核意见》及《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点申请用地相关情况的审核意见》。永泰县国土资源局对永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用进行了审查并出具了审查意见。永泰县政府向市政府报请审批时，提供了《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《使用土地方案》和《补充耕地方案》等材料，市政府经审查，作出被诉2013-46号批复，符合法律规定，并无不当。原告主张被告未审查呈报材料即作出批复违法，缺乏事实根据。
行政程序上，本案所涉地块系用于永泰县界竹口水电站移民安置，是为了农村住宅建设，安置本村村民，未改变土地所有权性质，依法应当办理的是农用地转为建设用地的手续，而不需要实施征收，故不适用《征用土地公告办法》的规定。原告主张被告作出2013-46号批复程序违法，缺乏依据。
综上，原告的诉讼主张及理由均不能成立，被告作出被诉具体行政行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告张镜波的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由原告张镜波负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 王小倩
代理审判员 曾 莹
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年九月十五日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。