福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽09行终57号
上诉人（原审被告）福鼎市国土资源局，住所地福鼎市玉龙北路99号。
法定代表人郑兴邦，局长。
委托代理人曾锋、林灏，福建瑞佑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）福鼎市天禧投资发展有限公司，住所地福鼎市太姥山镇。
法定代表人罗艳兵，执行董事。
委托代理人李卓，福建八闽律师事务所律师。
上诉人福鼎市国土资源局因被上诉人福鼎市天禧投资发展有限公司（下称天禧公司）诉其终止土地出让合同决定一案，不服福安市人民法院（2017）闽0981行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。
原判认定，涉案用地坐落于福鼎市沈海高速出口南侧，2014年6月30日，原告天禧公司通过被告组织的招拍挂活动竞拍获得涉案用地使用权，双方签订了《成交确认书》，随后双方按《成交确认书》的约定于2014年7月7日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，《出让合同》第六条约定，被告同意在2015年3月31日前将出让宗地交付给原告，交付土地条件为现状交付；第八条约定，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为12000万元；第九条约定，本合同项下宗地的定金3600万元抵作土地出让价款；第十条约定，原告分三期支付涉案用地土地出让价款，第一期2014年8月5日之前支付6000万元，第二期于2014年10月8日之前支付2400万元，第三期于2015年1月5日之前支付3600万元；第三十条约定，原告延期付款超过60日，经被告催告后仍不能支付土地出让价款的，被告有权解除合同，原告无权要求返还定金。《出让合同》签订后，原告于2014年10月20日支付1000万元土地出让价款（即为2013年6月8日支付的土地保证金转化而来），加上原告于2014年6月25日支付竟拍土地定金3600万元抵作土地出让价款，共支付土地出让价款4600万元，剩余土地出让价款7400万元未付。因原告未按约办理交地手续，被告于2015年4月2日向原告发出《办理交地手续通知书》，通知原告在收到《办理交地手续通知书》起5个工作日内前往被告处办理交地手续，原告签收后未去办理交地手续。另，被告曾于2014年10月11日、2015年1月21日、2015年6月26日、2015年8月8日、2015年9月25日向被告发出《土地出让金催缴通知书》，向原告催缴未付的土地出让价款7400万元。在上述催缴期间，原告于2015年7月23日向被告递交一份《福鼎市天禧投资发展有限公司关于分期支付土地款报告》，承诺在2015年10月底前分四期交清剩余土地出让价款7400万元，否则同意被告启动收回涉案用地程序。后因原告仍未按期缴纳剩余土地出让价款，2015年10月12日被告向福鼎市人民政府递交了《福鼎市国土资源局关于终止太姥山镇太姥山国际旅游文化广场地块<国有建设用地使用权出让合同>的请示》，请求终止涉案《国有建设用地使用权出让合同》，没收项目履约保证金3600万元。2015年11月25日福鼎市人民政府作出《福鼎市人民政府关于同意依法处置太姥山镇太姥山国际旅游文化广场地块<国有建设用地使用权出让合同>事宜的批复》，原则上同意被告请求事项。随后，被告于2015年12月8日作出本案被诉《关于终止太姥山镇太姥国际旅游城文化广场地块〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》（鼎国土资[2015]503号），通知原告：终止涉案《国有建设用地使用权出让合同》，没收履约保证金3600万元，收回该地块国有建设用地使用权，依法追缴滞纳金。原告收到后不服，遂诉至法院请求撤销被告作出的《关于终止太姥山镇太姥国际旅游城文化广场地块〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》（鼎国土资[2015]503号）。
原判认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。……”、第十二条“……对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”之规定，本案被诉《通知》行为是被告单方解除协议的行政行为。被告作出的被诉《通知》，内容上不仅包涵解除涉案《国有建设用地使用权出让合同》，还涉及没收履约保证金3600万元、追缴滞纳金，其内容已对特定相对人（原告）产生了实际影响，且“没收”本身就是一个行政处罚行为。故，本案应属于行政诉讼的受案范畴。
同时，本案被告作出的被诉《通知》，在其内容中载明“没收履约保证金3600万元，收回该地块国有建设用地使用权，依法追缴滞纳金”，该被诉《通知》虽在形式上表现为通知行为，但实质上已是一个对原告产生不利影响的行政行为，为此，被告在作出被诉《通知》前，未履行告知义务，给予原告陈述申辩机会，不符合正当程序原则，故被诉《通知》行为在程序上存在违法；其次，行政机关作出的行政行为应当适用调整被处理行为或者事项的法律、法规，没有适用或适用不当，均属适用法律、法规错误。本案被告作出的被诉《通知》，其内容既然对原告的违约行为作出“没收履约保证金3600万元，收回该地块国有建设用地使用权，依法追缴滞纳金”的处理，但仅在被诉《通知》中笼统表述“根据《国有建设用地使用权出让合同》有关条款约定”，未适用相应的法律、法规，故被诉《通知》行为存在适用法律、法规错误。综上，本案被告在作出被诉《通知》前，未履行告知义务，程序上存在违法；且被诉《通知》，未适用相应的法律、法规，亦存在适用法律、法规错误，故被诉《通知》依法应予撤销。被告主张其作出的被诉《通知》合法有效及本案不属于行政诉讼受案范畴的答辩意见，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决撤销被告福鼎市国土资源局于2015年12月8日作出的关于终止太姥山镇太姥国际旅游城文化广场地块《国有建设用地使用权出让合同》的通知。本案受理费50元，由被告福鼎市国土资源局负担。
原审被告福鼎市国土资源局不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判将本案发回重审或驳回被上诉人的起诉或驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：1、本案纠纷的基础法律性质应属于民事纠纷而非行政纠纷，天禧公司起诉案由不符合行政案件受理范围，应依法驳回其起诉。2、即使涉案纠纷属于行政纠纷，天禧公司要求上诉人在通知中向其告知享有提出复议及提起行政诉讼权利也没有法律依据。综上所述，原审判决适用法律错误，请求依法撤销原审判决，改判将本案发回重审或驳回被上诉人的起诉或驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人天禧公司答辩称，1、本案属于行政合同纠纷，不属于民事纠纷。2、上诉人解除合同未告知被上诉人复议及起诉权利，属于程序违法。综上，原审判决认定正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审查，一审法院已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院。二审中各方当事人均未提供新的证据。本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。……”、第十二条“……对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”之规定，本案上诉人作出的涉案《通知》在内容为终止与被上诉人天禧公司签订的太姥山镇太姥国际旅游文化广场地块《国有建设用地使用权出让合同》，即是上诉人作为行政机关单方解除协议的行政行为，属于上述法律法规和司法解释规定的行政诉讼的受案范畴。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（三）项的规定，没收是作为行政处罚的种类之一，行政机关作出没收行为应履行法定的行政处罚程序。本案被诉的《通知》明确载明“没收天禧公司的履约保证金3600万元”，而上诉人对被上诉人作出没收行为却未依据行政处罚程序作出，程序明显违法。最后，行政机关作出的行政行为应当适用调整被处理行为或者事项的法律、法规，没有适用或适用不当，均属适用法律、法规错误。上诉人作出的被诉《通知》，其内容既然是对被上诉人违约行为作出“没收履约保证金3600万元，收回该地块国有建设用地使用权，依法追缴滞纳金”的处理，但仅在被诉《通知》中笼统表述“根据《国有建设用地使用权出让合同》有关条款约定”，未适用相应的法律、法规，故上诉人作出的被诉《通知》存在适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”应判决撤销本案上诉人作出的《通知》。综上所述，因上诉人作出的被诉《通知》存在程序违法及适用法律、法规错误，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福鼎市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 缪义文
审判员 魏各永
审判员 杨礼崧
二〇一八年一月二十六日
书记员 赖银珠
附：相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。