四川省广安市前锋区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1603行初262号
原告杨和清，男，生于1949年6月26日，汉族，住四川省邻水县。
被告邻水县公安局，住所地：四川省邻水县鼎屏镇人民路中段2号。
法定代表人罗中锐，局长。
委托代理人刘华志，男，系邻水县公安局民警。
委托代理人徐施琴，女，系邻水县公安局民警。
被告广安市公安局，住所地：四川省广安市广安区朝阳大道一段83号。
法定代表人王峰，局长。
委托代理人黄昌勇，男，系广安市公安局民警。
委托代理人林金生，男，系广安市公安局民警。
原告杨和清不服被告邻水县公安局治安行政处罚以及被告广安市公安局行政复议一案，向本院提起诉讼。本院于2016年11月28日受理后，依法组成合议庭于2016年12月19日对本案进行了公开开庭审理。原告杨和清，被告邻水县公安局负责人吕洪川，委托代理人刘华志、徐施琴，被告广安市公安局委托代理人黄昌勇、林金生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月4日，原告从邻水县出发到北京上访，于2016年9月5日到达北京。次日，原告在中南海周边地区被北京市公安局西城分局府右街派出所民警挡获。原告被送返到邻水县后，被告邻水县公安局以扰乱公共场所秩序为由，对原告作出了行政拘留十日，并对原告上访材料予以收缴的行政处罚决定。原告不服，提起行政复议。被告广安市公安局维持了被告邻水县公安局作出的行政处罚决定。原告仍不服，起诉来院。
原告诉称，原告因实名举报村委会主任贪污、受贿等违法违纪的信访事项长期得不到处理。无奈之下，于2016年9月4日从邻水县出发到北京上访。2016年9月5日13时到达北京市西城区府右街公交站下车时，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警挡获，并被处于训诫的行政处罚。原告回到邻水县后，被告邻水县公安局作出了行政拘留十日，并对原告上访材料予以收缴的行政处罚决定。原告提起行政复议后，被告广安市公安局作出了维持的行政复议决定。原告认为，被告邻水县公安局据以对原告作出的行政拘留并收缴上访材料的事实，没有证据支持。原告在公交车站没有任何言行，没有任何违法行为，该公交车站以及周边的秩序未受到影响。被告邻水县公安局以扰乱公共场所秩序为由作出的行政处罚决定没有事实根据。既然北京市公安机关认定原告在北京的行为没有危害后果，被告邻水县公安局就不能认定原告在北京的行为有危害后果。既然北京市公安机关认定原告的行为不够处于行政拘留的行政处罚，被告邻水县公安局就没有理由违法的加重对原告的行政处罚。北京公安机关已对原告处于训诫处罚，被告邻水县公安局就不能再对原告同一“违法行为”再处以行政拘留的处罚。原告只有在北京有法律、法规规定的违法行为，并经劝阻批评和教育无效时，才能给予行政拘留并收缴上访材料的行政处罚。原告的上访材料是用于举报村委会主任违法违纪行为的，原告在北京市府右街公交站下车后，并没有公开出示该上访材料，也未用该上访材料扰乱公共秩序，被告邻水县公安局作出的处罚决定违法。被告广安市公安局在受理原告行政复议申请后，未经原告与被告邻水县公安局进行质证，其作出的复议决定违法。故请求撤销被告邻水县公安局作出的邻公（信）行罚决字[2016]1022号行政处罚决定书，并撤销被告广安市公安局广公复决字[2015]13号行政复议决定书。
原告在举证期限内，提交了以下证据以及依据：
1、行政处罚决定书；2、行政复议决定书；3、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四点；4、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条。
被告邻水县公安局辩称，其对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，定性准确、适用法律正确、程序合法。经查明，2016年9月4日，原告伙同他人以反映乡政府工作人员不作为、存在严重问题为由，在G20峰会期间携带信访材料，从邻水县出发于2016年9月5日到北京。次日窜至中南海附近违法上访时，被北京公安机关民警当场挡获并予以训诫，后被遣返回邻水。上述事实有原告的陈述和申辩，行政处罚告知笔录，证据保全决定书、网上下载打印的火车购票记录、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组处置组谈话记录及相关手续等证据充分证实，足以认定。中南海是国务院重要办公场所，不属于信访接待场所，且原告在G20峰会期间携带信访材料，擅自在中南海及周边地区上访被当地公安机关查获。依照《信访条例》第十八条第一款之规定，原告越级上访和通过走访形式上访的行为属于扰乱公共场所秩序的违法上访行为。同时，根据公安部公通字（2013）25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第一项以及根据《四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》之规定，原告行为应当依法认定为违法上访，并违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序，且情节较重。被告邻水县公安局依照公安部部门规章和《四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》，对原告的违法上访行为定性为扰乱公共场所秩序的行为，并依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项以及第十一条第一款之规定，作出的行政处罚决定定性准确，适用法律正确。原告违法行为地虽在北京，但长期在邻水县居住生活，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被告邻水县公安局在立案后，依法履行传唤、处罚前告知等法定程序，其作出的行政处罚决定程序合法。故请求判决驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，被告邻水县公安局提交了以下证据以及依据：
1、受案登记表；2、传唤证；3、呈请传唤报告书；4、被传唤人家属通知书；5、行政处罚告知笔录；6、行政处罚决定书；7、呈请公安行政处罚报告书；8、执行回执；9、行政拘留家属通知书；10、询问笔录、行政案件权利义务告知书；11、证据保全决定书；12、证据保全清单、联名举报信；13、呈请证据保全报告书；14、收缴物品清单；15、呈请收缴报告书；16、全国铁路售票打印信息、火车票；17、训诫书；18、四川省驻京工作组信访案件移交表、四川省驻京工作组集中送返川籍上访人员交接单、统一送返告知书、谈话记录；19、复纪[2015]16号《中共复盛乡纪律检查委员会关于反映龙门桥村村主任殷小波有关问题的调查报告》、复委[2016]30号《中共复盛乡委员会复盛乡人民政府关于杨和清信访事项办理情况报告》、信访举报案件反馈情况表；20、人口信息。
法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，《信访条例》第十六条、第十八条、第十九条、第二十条，《关于依法处理违法上访行为的意见》，《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》。
被告广安市公安局辩称，邻水县公安局作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、案件定性准确、适用法律准确、程序合法。广安市公安局作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。故请求判决驳回原告的诉讼请求。
在举证期限内，被告广安市公安局提交了以下证据以及依据：
1、行政复议申请书；2、行政处罚决定书；3、行政复议申请受理通知书、行政复议提交答复通知书、行政复议决定书；4、邻水县公安局行政复议答复；5、呈请维持公安行政处罚决定报告书；6、行政复议文书送达回证。
法律依据：《治安管理处罚法》第十一条、第二十三条，《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、第二十八条。
经庭审质证，对被告邻水县公安局提交的证据，因原告认为证据2中的传唤证上不是原告的签字，证据17中的训诫书是伪造的，证据18中的谈话记录签字是原告签字，但不知记录的具体内容。故认为证据2、证据17不具有真实性。对被告邻水县公安局提交的其余证据，原告均无异议。对被告广安市公安局提交的证据，除对证据1与证据3无异议外，对其余证据的真实性均有异议。对原告提交的证据，两被告均无异议，但认为原告提出的法律依据，均不能达到证明两被告行政行为违法的目的。两被告对相互举示的证据均无异议。
本院对各方证据作如下认证：对原告举示的行政处罚决定以及行政复议决定，对其真实性和关联性本院予以认可。对两被告举示的证据，来源合法、与本案关联，内容客观真实，本院予以认可。
经审理查明，原告认为村干部存在违法、违纪行为，遂进行举报。2015年10月10日，邻水县复盛乡纪委对原告信访举报案件的调查情况向原告反馈。原告认为县、乡党委不作为、乱作为，遂于2016年3月准备到北京信访，后在重庆被劝返接回。2016年5月，原告又到北京信访。2016年9月4日，原告从邻水县出发赴京信访。2016年9月6日，原告携带信访材料在北京中南海周边进行信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。因非正常上访，原告被移交四川省人民政府驻北京办事处信访处，四川省公安厅驻京信访工作组工作人员向原告了解相关情况，制作谈话记录。随后，四川省人民政府驻北京办事处信访处将原告送返，并与市州工作人员进行交接，将谈话笔录以及训诫书一道交由市州工作人员。
被告邻水县公安局作为原告户籍所在地和居住地的公安机关，于2016年9月11日对原告立案调查。同日，被告邻水县公安局书面传唤原告。被告邻水县公安局在履行了调查询问、告知权利义务、证据保全后，拟对原告作出行政处罚。在行政处罚前，告知原告陈述、申辩权利。原告拒绝在行政处罚告知笔录上签字。随后，被告邻水县公安局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款之规定，对原告作出行政处罚决定，决定对原告处行政拘留十日，并对上访材料予以收缴。原告不服行政处罚决定，向被告广安市公安局提起行政复议。
2016年10月11日，被告广安市公安局对原告的行政复议申请予以受理。被告邻水县公安局向复议机关提交行政复议书面答复。2016年11月21日，被告广安市公安局作出维持的行政复议决定。被告广安市公安局向原告送达了行政复议决定书，该决定书因存在笔误，将案号广公复决字[2016]13号误写为广公复决字[2015]13号。原告诉请撤销被告广安市公安局广公复决字[2015]13号行政复议决定书，实为诉请撤销被告广安市公安局作出的广公复决字[2016]13号行政复议决定。
本院认为，公民依法享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的信访权利。原告若发现村干部存在违法、违纪行为需要向有关机关或者部门反映，应当采用合法方式依法进行。若采用走访形式提出信访事项，应当到依法有权处理的本级或者上一级机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中，应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得扰乱公共秩序。中南海是国务院重要办公场所，不属于信访接待场所。原告携带信访材料到非信访接访场所即北京中南海附近非法上访而被北京市公安机关挡获的事实，既有原告本人的陈述，又有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据为证。
被告邻水县公安局作为原告户籍所在地与居住地的县级公安机关，其对原告涉及的行政案件进行管辖，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”之规定。原告受到北京市公安机关的训诫是实，但训诫并非行政处罚。原告诉称北京市公安机关已对原告处于训诫处罚，被告邻水县公安局就不能再对原告同一“违法行为”再处以行政拘留的理由不能成立，本院不予支持。
被告邻水县公安局通过调查询问，依据原告的陈述以及北京市公安机关的训诫书等证据查明案件事实，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款之规定，对原告作出的行政处罚决定，证据确凿，处罚适当，适用法律正确，程序合法。原告关于被告邻水县公安局对其作出的行政处罚没有事实根据的理由，本院不予支持。
被告广安市公安局依法受理原告行政复议申请，经书面审查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持被告邻水县公安局行政处罚决定的行政复议决定。复议程序中，被告广安市公安局采取的书面审查的办法，不违反《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定的原则。原告认为被告广安市公安局作出的复议决定前，未经原告与被告邻水县公安局进行质证，其作出的复议决定违法的诉称意见没有法律依据，故本院不予支持。被告邻水县公安局作出的行政处罚决定，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。被告广安市公安局经复议审查后，作出维持的行政复议决定并无不妥。
综上，原告要求撤销二被告分别对其作出的行政处罚决定和行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下:
驳回原告杨和清的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨和清承担，并向广安市前锋区人民法院交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 肖 波
人民陪审员 叶建元
人民陪审员 陈孝秋
二〇一七年二月十六日
书 记 员 董丽丽
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。