福建省厦门市集美区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）集行初字第10号
原告陈秀英（又名庄秀英），女，1932年7月22日出生，汉族。
委托代理人李小军，北京市中银律师事务所厦门分所律师，特别授权。
委托代理人尤炳良，北京市中银律师事务所厦门分所实习律师，特别授权。
被告厦门市国土资源与房产管理局，住所地福建省厦门市思明区湖滨中路518号。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人杜明，男，1967年12月28日出生，汉族，任厦门市国土资源与房产管理局集美分局副局长，特别授权。
委托代理人李少仁，福建银江律师事务所律师，特别授权。
第三人王明色，男，1953年10月20日出生，汉族。
委托代理人郭文才，北京盈科（厦门）律师事务所律师，特别授权。
委托代理人张晓云，北京盈科（厦门）律师事务所实习律师，特别授权。
原告陈秀英不服被告厦门市国土资源与房产管理局（以下简称：厦门市土房局）、第三人王明色土地行政登记纠纷一案，于2014年5月7日向本院提起诉讼。本院于当日受理后，于2014年5月9日向被告、第三人分别送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年6月26日公开开庭审理了本案。原告陈秀英的委托代理人李小军、被告厦门市土房局的委托代理人杜明、李少仁、第三人王明色及其委托代理人郭文才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告厦门市土房局（原作出机关厦门市集美区土地管理局）根据第三人王明色的申请，于1995年8月27日作出集集用（95）字第010275号集体土地建设用地使用权登记卡，为第三人王明色颁发被诉的集体土地建设用地使用证。
为支持其具体行政行为，被告厦门市土房局提供如下证据材料：1、土地登记申请书（编号01070420）；2、地籍调查表（编号01070420）；3、个人用地清查登记表（编号1007）；4、乡村用地经办表、草图；5、土地使用权转移情况具结书（编号01070420）；6、土地登记审批表（编号01070420）；7、土地房产所有证（编号：同字第137560号）；8、集体土地建设用地使用权登记卡（编号：集集用（95）字第010275号）。
原告陈秀英诉称，原告与其丈夫薛期帮（又名薛陈期邦）、女儿陈瑞珠于1952年7月10日取得原福建省同安县颁发的同字第137560号土地房产所有证。1995年，第三人王明色向被告申请办理土地使用权变更登记时提供了一份虚构的土地使用权转移情况具结书。1995年8月27日，厦门市集美区土地管理局向第三人王明色核发集集建（95）字第010275号集体土地建设用地使用证。2008年，第三人换发了集灌口字第002240号集体土地使用权证和集灌口字第002240号农村房屋所有权证。原告认为，第三人王明色与薛陈期邦根本不是父子关系，被告在原告本人未提供土地权属变更证明文件的情况下，仅根据第三人提供的虚假内容的土地使用权转移情况具结书，将原告所共有的同字第137560号土地房产所有证项下的土地使用权变更登记至第三人名下，此核准登记行为主要证据不足，严重侵害了原告的合法权益，故请求确认被告具体行政行为违法。
为支持其主张，原告陈秀英提供如下证据材料：1、土地房产所有证（编号：同字第137560号）；2、集体土地建设用地使用证（编号：集集建（95）字第010275号）；3、土地使用权转移情况具结书；4、原告家庭成员身份信息证明；5、照片五张；6、光盘。
被告厦门市土房局辩称，1、原告已于2013年9月18日得知被诉具体行政行为的内容，故本案起诉期限应自2013年9月18日起计至2013年12月17日，原告起诉已过起诉期限，应予驳回；2、被诉具体行政行为依据充分，程序合法。故，原告诉求应予驳回。
为支持其主张，被告厦门市土房局提供（2014）集行初字第6号案件证据清单、农村土地房屋权属登记卡（编号：11102000686）等证据。
第三人王明色辩称，1、根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，本案应当裁定中止诉讼；2、本案已过诉讼时效，原告无权再主张权利，应驳回起诉。
为支持其主张，第三人王明色提供如下证据材料：1、土地房产所有证存根（编号：同字第137554号）；2、集美区乡镇征收教育事业费附加专用收据（1993年3月11日）、坑内队现金收入单据（编号：0085069）；3、福建省行政事业性收费专用票据（编号：0072869、0035966）；4、福建省罚没款收据（编号：0057912）；5、证明；6、厦门市集体土地使用权证（证号：厦集土证集灌口字第002240号）；7、厦门市农村房屋所有权证（证号：厦农房证集灌口字第002240号）。
经审理查明，1、同字第137560号土地房产所有证载明，诉争土地使用权为薛陈期邦、庄秀英、陈瑞珠全家共有；2、1991年10月19日，第三人王明色向被告提交土地登记申请书，载明申请登记的依据为“同字第137560号”土改土地证；3、被告厦门市土房局存档的土地使用权转移情况具结书载明：“具结人拥有的座落于灌口镇坑内村八组自然村的土地使用权，系52年7月10日因房屋继承（处分、析产、）转移所获，原权属证件（编号：同字第137560）持有者薛陈期邦与具结人为父子关系。现本宗地与他人无任何房屋产权异议，宗地四至如下：东：蔡象厝2.0m；西：陈世强厝0.40m；南：自己旧厝6.90m；北：自己旧厝连接，上述情况若有不实之处，具结人愿承担由此产生的一切后果及相应的法律责任。具结人（签章）：王明色，证明人：蔡象”；4、1995年8月27日，被告作出集集用（95）字第010275号集体土地建设用地使用权登记卡，载明权属来源于同字第137560号土地房产所有证；并于同日作出集集建（95）字第010275号集体土地建设用地使用证；5、2013年9月18日，原告委托律师向被告申请查阅档案，并复印农村土地房屋权属登记卡，上面载明集体土地使用人及农村房屋所有人均为第三人王明色；6、同字第137560号土地房产所有证已经注销；7、集集建（95）字第010275号集体土地建设用地使用证经换证已被收回注销，现证号为厦集土证集灌口字第002240号厦门市集体土地使用权证和厦农房证集灌口字第002240号厦门市农村房屋所有权证。
另查明，第三人王明色的父亲系陈乌众（已故），坑内村八组村民，生于1919年1月16日，卒于1972年6月，并非土地使用权转移情况具结书上载明的同字第137560号土地房产所有证的持有者薛陈期邦。
以上事实有各方当事人提交的证据材料、灌口派出所出具的证明、本院庭审笔录等予以证实。
各方当事人争议焦点为：一、原告起诉是否已超过起诉期限；二、本案是否需要中止审理；三、被告具体行政行为是否合法。对此，本院予以查明、分析并认定如下：
一、原告起诉是否已超过起诉期限
被告厦门市土房局认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原告于2013年9月18日得知被告具体行政行为的内容，本案起诉期限至2013年12月17日届满。故，本案已超过3个月的起诉期限，依法应当驳回原告起诉。
第三人王明色认可被告厦门市土房局的意见，并补充认为，原告方在向被告方查档时已经委托专业律师，视为其已经知道诉权，应当适用3个月的诉讼时效。
原告陈秀英认为：1、被告作出具体行政行为时并未告知原告诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限应当自原告知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，最长不超过二年。原告自2013年9月份知道被告的具体行政行为内容，未超过二年的诉讼时效；2、原告自2013年9月知道具体行政行为内容之后，一直没有停止主张权益的步伐。故，原告起诉并未超过法定的起诉期限。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”《解释》第四十二条又规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，虽然被告厦门市土房局于1995年8月27日作出被诉的具体行政行为，但原告陈秀英于2013年9月18日始通过查阅档案得知被告具体行政行为的内容，且被告自作出涉诉具体行政行为至今未告知原告诉权及起诉期限，原告的起诉期限应当适用《解释》第四十一条、第四十二条的规定，其于2014年5月7日向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。
二、本案是否需要中止审理
第三人王明色认为，依《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”，第三人是基于买卖合同关系取得诉争土地使用权，本案应当中止诉讼。
原告陈秀英认为，目前并无证据证明第三人与原告之间存在买卖合同关系或继承关系，无需中止诉讼。
被告厦门市土房局对此未提出答辩意见。
本院认为，根据土地使用权转移情况具结书，本案涉诉具体行政行为是基于“继承”转移、“父子关系”作出，而非基于原告与第三人之间的买卖合同关系作出，买卖合同关系是否成立，并不影响涉诉具体行政行为合法性的判断；另，原告陈秀英是以第三人与原权属人并非父子关系为由起诉，要求确认具体行政行为违法，本案经庭审亦已查明，第三人王明色与原产权人薛陈期邦并非父子关系，不存在本案房屋登记的基础事实关系即继承关系效力不明的情况，不适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定。当然，若第三人王明色能提供证据证明买卖合同关系成立，其可通过提起民事诉讼主张权利，与本案涉诉的具体行政行为属不同的法律关系，故本案不存在中止审理的情形。
三、被告具体行政行为是否合法
原告陈秀英认为：1、第三人王明色与薛陈期邦并非父子关系，被告在原告及薛陈期邦未提供土地权属变更证明文件的情况下，仅根据第三人提供的虚假的土地使用权转移情况具结书，将原告所共有的同字第137560号土地房产所有证项下的土地使用权变更登记至第三人名下，此核准登记行为主要证据不足，不符合法律规定；2、被告作为负责土地权属变更登记的机关，在办理土地使用权变更登记时，未尽到审慎审查及核实职责，所颁发的土地使用权证事实不清、证据不足，违反法律规定；3、第三人主张诉争土地使用证权属变更是基于买卖关系一说缺乏事实依据，且与其在进行权属变更登记时出具的使用权转移具结书内容相矛盾，不应采信。综上，被告厦门市土房局作出的具体行政行为依据不足，违反法律规定。
被告厦门市土房局认为：1、其为第三人王明色颁证的行为属于初始登记行为，是由政府主导的用地清查行为；2、同字第137560号土地房产所有证及具结书等材料并非作出登记的依据，被告只是基于档案管理需要而保管；3、同安证的权属人薛陈期邦未对被告的具体行政行为提出异议，印证房屋的实际使用人为第三人；4、原告未提供证据证明被告作出具体行政行为时其房屋与权证均存在，因此不能证明其权属来源合法。综上，被告具体行政行为程序合法，依据充分，依法应当驳回原告诉讼请求。
第三人王明色认为：1、被告厦门市土房局是根据第三人的申请，并经村委会、镇政府确认土地的所有权人系第三人之后，依据土地法作出的确认登记；且登记时薛陈期邦还在世，对第三人使用该房产未持异议，所以，被告厦门市土房局作出的登记行为依据充分；2、第三人系通过买卖关系取得诉争土地使用权。
本院认为，被告厦门市土房局在为诉争房屋办理权属登记时所依据的土地登记申请书、土地使用权转移情况具结书、用地清查登记等证据，均证实诉争房屋的权属来源于同字第137560号土地房产所有证，因此，本案涉诉具体行政行为的性质是变更土地登记而非初始土地登记。根据《土地登记规则》（1989年11月18日颁布）第三十七条规定“土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改。”《福建省土地登记发证办法》（1989年12月28日颁布）第四条规定“经土地管理部门审核，土地所有权、使用权符合‘权属合法、界址清楚、面积准确’的，由市、县人民政府颁发土地证书”，该办法第二十三条又规定“土地管理部门根据土地使用者、土地所有者提出的变更登记申请书和有关文件、资料，经审查、核实，手续完备符合变更条件的，报经人民政府批准后，变更注册登记，更改、更换或注销土地证书。...”可见，土地管理部门在颁发土地证书时，对申请人提出的申请书及有关文件、资料应尽审查、核实义务，审核的标准包括权属是否合法、界址是否清楚、面积是否准确。结合本案，被告厦门市土房局在为第三人王明色办理土地使用权变更登记时，对土地使用权转移情况具结书上载明的“继承”、“父子关系”等涉及土地权属来源的重要事实未尽审核义务，且在庭审时未提出证据证明该权属变更取得权利人薛陈期邦及原告的同意，导致该土地权属变更登记缺乏事实和法律依据，应确认其违法。
综上，本院认为，合法行政是行政法的首要原则，也是行政机关一切行政管理活动的基本准则。行政登记作为法律赋予行政机关的一项重要职能，亦应在法律授权范围内，严格依据行政法律规范进行。土地房屋登记是对行政相对人民事权利的确认，对当事人及利害关系人的权利义务影响重大，所以，土地房屋登记机关应当依照行政法律规定，审慎履行登记职能。被告厦门市土房局在为第三人王明色办理土地使用权变更登记时，对土地权属来源未尽合理、审慎的审核义务，致土地使用权属变更登记无事实和法律依据，违反了《土地登记规则》、《福建省土地登记发证办法》等相关规定，应确认违法。关于第三人王明色主张本案应当中止审理的意见，无事实和法律依据，不能成立。关于被告厦门市土房局与第三人王明色提出的原告起诉超过起诉期限的意见，不符合法律规定，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条、第五十七条第二款第二项之规定，判决如下：
确认被告厦门市国土资源与房产管理局于1995年8月27日作出的核发集集建（95）字第010275号集体土地建设用地使用证的具体行政行为违法。
本案案件受理费人民币50元，由被告厦门市国土资源与房产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 丁耀霜
代理审判员 洪娟娟
人民陪审员 蔡 铮
二〇一四年十月三十一日
书 记 员 黄永钦
速 录 员 苏凤惠
附：本案适用的相关法律条文
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释?》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。