玉树藏族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）玉行初字第02号
原告：旦某某，称多县某某寺寺管会主任，活佛。
委托代理人：王巍青海辉湟律师事务所律师。
被告：玉树县人民政府（现为玉树市人民政府，2013年10月撤县建市。以下文书中均称为：玉树市人民政府）
法定代表人：扎某某某，玉树市人民政府市长（撤县建市前原县长为：才某某某）
委托代理人：陈文仓青海玉兴律师事务所律师。
2013年8月2日，原告旦某某某不服玉树县人民政府办公室2012年5月26日作出的：玉县政办（2012）48号《关于对红卫建委会辖区有关土地权益处置越权问题处理意见的通知》；并请求判令玉树县人民政府给所辖结古镇人民政府批复，重新作出原告对旦军出行的通道拥有宅基地使用权的具体行政行为一案，我院于2013年9月16日受理并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人王巍、被告委托代理人陈文仓到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告玉树市人民政府办公室于2012年5月26日作出《玉树县人民政府办公室关于对红卫建委会辖区有关土地权益处置越权问题处理意见的通知》，原告对此通知不服向玉树州人民政府提出行政复议。2013年9月5日玉树州人民政府办公室，以玉政办函（2013）19号的形式，向被告下发了行政复议决定书，认为玉树市人民政府办公室作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。维持了（玉县政办（2012）48号）的通知，原告旦布洛周对行政复议决定不服向本院提起诉讼。
原告诉称，2006年购买了原红卫路东侧149号面积为952.2平方米土地使用权及房产，原告与旦某某系相邻关系，旦X的土地位于原告的南面，当时由于旦X没有道路可通行至公路，必须利用原告的土地，因此原告为了邻居旦某家出行方便，准许旦X在原告土地范围内的右侧通行。2010年4、14地震后，结古镇震区进行了重新规划，原告处区域被划入通规自建区，并在原告的左侧规划了一条宽5.5米的公共通道。现旦X家完全可以从这条公共通道进出，以前在原土地范围内的临时通道再无保留的必要，原告有权恢复自己产权的土地。
被告辩称，原告旦某某某与旦某系相邻关系，原告旦XXX于2006年购置了原红卫路149号地土地及房产，其使用面积为952.2平方米。此前，其邻居已在2003年通过受让了原农机站朵XX于1998年11月13日取得的登记，面积为644平方米的房产。当时由于朵某某的房子建在拖拉机站院子的原因，故针对这一原因，结古镇人民政府经镇长办公室研究，在2000年5月13日做出了拖拉机站院子转让给其他单位或私人时，要给朵某某留3米宽的路的“批复”，这3米宽的路由原房朵某某使用，旦某受让房屋后，继续在此地通行，即原告旦某某某购房前的道路已经成为通道用地。由于旦某受让朵某某的房屋早于原告旦某某某，且在原告旦某某某购置原红卫路149号前，已经在现在出现的争议地段上通行无阻，故原告旦某某某所谓的邻居旦某没有道路通行至公路，准许旦某在属于其范围内右侧通行的主张不能成立。震后，原告旦某某与邻居旦某使用的土地均因修建道路被征用一部分，且在双方房屋路面修建成一条新的道路，但旦X使用原道路未发生变化。原告旦某某某和旦某宅基地权属也能证明，双方争议的土地的通道用地均不属于享受有宅基地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》、《青海省实施﹤中华人民共和国土地法﹥办法》及《玉树灾后重建土地权益处置规定》第二条“宅基地认定”的规定，对旦某某某和旦某的宅基地界线及面积，均以其土地权益证明所述为准，对于结古镇政府批复给旦X作为进出路的通道用地，两户均不拥有宅基地使用权。由此，被告作出的《关于对红卫建委会辖区有关土地权益处置越权问题处理意见的通知》依据的事实清楚，符合灾后重建的具体政策规定，而原告的起诉没有事实依据，故请求法院依法驳回原告旦某某某的无理之诉。
经审理查明，2000年5月8日，玉树市结古镇镇政府办公室会议研究决定，为了房屋建在原镇拖拉机站院内的朵某某及家人出行方便，决定给朵某某留出了一条3米宽的道路，并规定：“该家的出进要经过拖拉机站，院内只有一个大门。如果拖拉机站院子转让给其他单位或私人时，要给朵某某留3米宽的路”。2003年年底，朵某某将这块土地的使用权和房屋的所有权，转卖给了旦某。2006年初，韩某某某从才X手中买得红卫路149号（原镇拖拉机站内）土地使用权及房屋所有权。同年原告旦某某某，从韩某某某处（与旦某是相邻关系）购得房屋所有权及土地使用权。玉树2010年4、14地震后，玉树市政府对这块地进行了统一规划，旦某某某与邻居旦某使用的土地均因修建道路被征用一部分，且在双方房屋左侧路面修建成一条新的道路。2012年5月26日，玉树市人民政府办公室根据红卫建委会《关于对旦某某某和旦某两户的土地纠纷解决的报告》，作出（玉政办（2012）48号）《玉树市人民政府办公室关于对红卫建委会辖区有关土地权益处置越权问题处理意见的通知》。其中第二项内容为“根据《中华人民共和国土地管理法》和《青海省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》有关规定及《玉树州结古镇灾后重建土地权益处置规定》第二条‘宅基地认定’的规定，对旦某某某和旦某的宅基地界限及面积均以其土地权益证明（土地证、房产证、材料证明）所述为准，对于结古镇政府批复给旦X作为进出路的通道用地，两户均不拥有宅基地使用权”。2013年7月3日，原告旦某某某不服玉树市人民政府的处理决定，向玉树州人民政府提出复议申请，州政府办公室于2013年9月5日，以玉政办函（2013）19号形式作出《行政复议决定书》，认为玉树市政府办公室作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，依据《玉树藏族自治州结古镇灾后重建土地权益处置规定》维持了（玉政县办（2012）48号）的通知。原告旦某某某对行政复议决定不服向本院提起诉讼。
认定上述事实的证据有：
原告提供的证据：（1）、玉树州称多县XX寺证明原件一份，证明以旦某某某名义购得旦X家前面土地使用权及房屋所有权，实际该产权归某某寺所有。（2）、旦某某某在原红卫路149号的土地使用证和房屋产权登记证各一份，证明土地使用面积952.2平方米和砖混结构二层624平方米房屋一处。（3）、旦某某某证明一份，证明原红卫路149号，登记在旦某某某名下的土地使用权和房屋所有权实际归XX寺所有。（4）、2007年2月20日，玉树市结古镇经济管理委员会出具的结古镇拖拉机站宅基地证明原件一份，证明四邻界限。（5）、结古镇人民政府批复复印件一份，证明2000年5月8日，经该镇镇长办公会议研究，为方便朵某某（现在朵某某的房屋出让于旦某）及家人出入，留一条3米宽的道路。（6）、由律师调查证人结古镇原镇长伊某某的笔录原件一份，证明2000年5月由自己主持，召开结古镇镇长办公会议研究决定，给朵某某留一条3米宽的出行通道，证明拖拉机站是先卖给了一个回族，叫韩某某某，后面旦某某某从韩某某某手中买得房屋及宅基地。（7）、由律师调查证人韩某某某笔录原件一份，证明某某寺现在拥有的房产及土地使用权是自己从一个叫才某的人手中买的，大约半年以后卖给了某某某寺，证明留一个通道给旦某及家人通行。（8）、旦某等人的二调核查变更图复印件一份，编号为012002024，证明旦某某某、旦某等人的确切位置、相邻关系全貌。（9）、玉政办（2012）48号）《玉树市人民政府办公室关于对红卫建委会辖区有关土地权益处置越权问题处理意见的通知》。（10）、州政府办公室于2013年9月5日，以玉政办函（2013）19号形式作出《行政复议决定书》，
2、被告提供的证据：（1）、朵某某宅基地使用权证复印件一份，证明当时朵某某实有宅基地644平方米。（2）、结古镇人民政府批复复印件一份（证明方向同原告提供件一致）。（3）、旦某等人的二调核查变更图原件、复印件各一份，编号为012002024（证明方向同原告提供件一致）。
本院认为：玉树市人民政府办公室是政府的内设机构，不具有独立的行政主体资格，不能以自己的名义作出具体行政行为。而在本案中旦某某某与旦某因通道问题发生纠纷时，玉树市人民政府办公室作为市人民政府的内设机构以自己的名义作出了《玉树县人民政府办公关于对红卫建委会辖区有关土地权益处置越权问题处理意见的通知》，是属于超越职权行为。州人民政府办公室维持玉树市人民政府办公室［玉政县办（2012）48号］的行为也是错上加错。本案应当由市人民政府作出具体行政行为。因此，玉树市人民政府办公室以自己的名义作出的具体行政行为是无效的。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四款之规定，判决如下：
一、撤销玉树市人民政府办公室［玉政县办（2012）48号］《玉树县人民政府办公室关于对红卫建委会辖区有关土地权益处置越权问题处理意见的通知》中关于对旦某某某和旦某两户土地权属确认的问题。
二、撤销玉树州人民政府办公室［玉政办函（2013）19号行政复议决定书。
诉讼费50元由玉树市人民政府办公室承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 李 志 海
审 判 员 索 雅
审 判 员 曲塔才仁
二〇一四年九月二十二日
书记员代 青 卓 尕