浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1444号
上诉人（原审原告）何央球，女，1962年10月15日出生，汉族，住浙江省岱山县衢山镇张家岙*号，现住浙江省岱山县。
委托代理人（特别授权代理）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。
被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。
法定代表人周国岭，县长。
委托代理人金国宛，岱山县国土资源局工作人员。
委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。
何央球诉岱山县人民政府城建其他行政行为及行政赔偿一案，舟山市中级人民法院于2017年9月29日作出（2017）浙09行初19号行政裁定。邱友康不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月8日立案受理后依法组成合议庭审理本案。案经阅卷、调查，本案现已审理终结。
原告何央球起诉称，2015年原告向岱山县衢山镇枕头山村村民委员会申请宅基地建房，被告知原告的宅基地已在2006年由被告岱山县人民政府审批许可，面积为63.75㎡，根据“一户一宅”的规定，原告已无申请建房的资格。对此，原告于2015年9月向被告提出申请，要求更正被冒名的建房许可手续，并直接向原告办理建房许可手续。后被告作出答复，认为原告的申请事实不清，如果原告认为户头被冒用，获准的私人建房用地被别人占用，建议通过司法途径解决。后经浙江省高级人民法院（2016）浙行终954号行政裁定书裁定：“……何央球如认为其批准的建房用地被他人非法占用，可以通过其他途径进行救济”，故原告依法提起本案诉讼。另，原告的户头被冒用，获准的63.75㎡私人建房用地被别人占用，是被告在行政审批许可过程中不进行调查核实而对别人批准建房所致，由此对原告私人建房用地使用权利造成损害，理应由被告承担赔偿责任。综上，请求法院依法确认被告在原告的宅基地上对他人审批建房的行政行为违法，并判决被告赔偿原告的宅基地使用权损失共计191250元；诉讼费用由被告承担。
因原告何央球要求法院依法确认被告岱山县人民政府在原告的宅基地上对他人审批建房的行政行为违法，该诉讼请求所针对的具体行政行为不明确，原审法院在庭审过程中依法对原告予以了释明，要求其明确本案被诉行政行为。原告陈述，被告于2006年11月15日批准同意的岱土字[2006]第18号《私人建房用地呈报表》中包含了两个行政行为，即宅基地审批行为和建房审批行为，其认可其中的宅基地审批行为，本案起诉所针对的是该呈报表中的建房审批行为。在该院询问原告起诉针对的是否系岱土字[2006]第18号《私人建房用地呈报表》的审批行为时，原告先表示认可，但随后又坚持是诉该呈报表中的建房审批行为。经该院多次释明，原告仍坚持被诉行政行为是岱土字[2006]第18号《私人建房用地呈报表》中的建房审批行为。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人的起诉有具体的诉讼请求。起诉人不能明确被诉行政行为的，不符合法定的起诉条件。本案中，原告何央球以岱山县人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认被告在原告的宅基地上面对他人审批建房的行政行为违法，该项诉讼请求指向的被诉行政行为显然是不明确的。审批建房行为包括一系列行政行为，何央球所诉行政行为是私人建房用地审批行为，还是建设用地规划许可行为，亦或建设工程规划许可行为，或者数个行为兼有，从其诉讼请求的表述来看，难以确定。在此情形下，该院对原告予以了释明，要求其明确被诉行政行为。原告虽陈述其起诉针对的是岱土字[2006]第18号《私人建房用地呈报表》中被告的审批行为，但又并非诉该用地审批行为，而是诉该呈报表中所载的建房审批行为。因《私人建房用地呈报表》仅是对建房用地的审批，并不存在对房屋建设的相关审批，故原告陈述所指向的被诉行政行为亦不明确。对此，该院再次对原告进行了释明，但原告坚持其所诉行政行为是岱土字[2006]第18号《私人建房用地呈报表》中的建房审批行为。故原告提起本案诉讼，诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。鉴于原告所诉审批建房行为不符合法定起诉条件，其一并提起的行政赔偿请求失去前提条件，也应一并予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告何央球的起诉。
何央球上诉称：1.上诉人的诉讼请求是：“依法确认被告在原告的宅基地上对他人审批建房的行政行为违法，并判决被告赔偿原告的宅基地使用权损失共计191250元”，该诉讼请求是明确的。上诉人在一审庭审也明确被诉行政行为是针对《私人建房用地呈报表》中的审批建房行为。2.《私人建房用地呈报表》的申请包含了两个申请即宅基地面积申请和宅基地上的建房面积申请，而被上诉人最终盖章同意，该被诉行政行为是明确的。3.一审裁定认定《私人建房用地呈报表》仅是对建房用地的审批，并不存在对房屋建设的相关审批，是错误的。在（2006）0911161建设工程规划许可中，有《私人建房用地呈报表》作为附件，该呈报表是核发该建设工程规划许可的依据，应该是可诉的行政行为。请求二审法院依法撤销一审裁定，发回一审法院继续审理。
岱山县人民政府答辩称：上诉人何央球的上诉状内容较多，且偏离了一审裁定内容的主题，答辩人仅就上诉人的一审诉讼请求是否明确以及一审裁定的合法性等内容进行必要答辩。1.上诉人的诉讼请求内容至今仍不明确。上诉人一审的诉讼请求是：“要求确认被告在原告的宅基地上对他人审批建房的行政行为违法”。从内容分析，上诉人已认可岱山县衢山镇岳冠村有宅基地的使用权，又认为答辩人批准了别人在他家的宅基地上建房的行政行为违法，但答辩人没有批准他人建房的行政行为。答辩人至今看不出对上诉人或者他人建房实施了一个批准行为，上诉人要求确认那一个批准行为违法。2.上诉人申请建房的事实及房屋建成后发生的事件，经过几次的审理已经基本明确，舟山市中级人民法院（2016）浙09行初53号行政裁定经审理查明：何央球针对岱山县人民政府在岱土字（2006）第18号《私人建房用地呈报表》上签署的私人建房用地审批意见，向岱山县人民政府提出要求更正的申请，但岱山县人民政府在该呈报表上签署的意见确为同意何央球新建房屋使用建议用地63.75平方米，何央球对该节事实亦明确表示确认。现上诉人再次以“确认被告在上诉人的宅基地上对他人审批建房的行政行为违法”提起诉讼，亦应当认定上诉人的诉讼属于重复诉讼。3.关于上诉人诉称的“冒名”审批的问题。本案中的用地规划许可及建设工程规划许可均为上诉人何央球，没有任何证据证明所谓“冒名”。由于该地块规划为村民联建住房，村里统一办理，该“二证”颁发前进行过公告、村镇审核，符合核发条件。4.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果并无不当。请求依法驳回上诉人的上诉。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人何央球提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人起诉有具体的诉讼请求。起诉人不能明确被诉行政行为的，则不符合法定的起诉条件。本案中，上诉人以岱山县人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认岱山县人民政府在上诉人的宅基地上面对他人审批建房的行政行为违法。审批建房行为包括一系列行政行为，上诉人所诉行政行为是私人建房用地审批行为、建设用地规划许可行为、建设工程规划许可行为，从其诉讼请求的表述来看，难以确定。在原审法院对其予以释明，要求其明确被诉行政行为时，上诉人虽陈述其起诉针对的是岱土字[2006]第18号《私人建房用地呈报表》中岱山县人民政府的审批行为，但又不是诉该用地审批行为，而是诉该呈报表中所载的建房审批行为。因《私人建房用地呈报表》仅是对建房用地的审批，并不存在对房屋建设的相关审批，故上诉人陈述所指向的被诉行政行为仍不明确。故上诉人提起本案诉讼，诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件，原审法院依法予以驳回。鉴于上诉人所诉审批建房行为不符合法定起诉条件，其一并提起的行政赔偿请求也应一并予以驳回。据此，原审法院依法驳回上诉人何央球的起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 马国贤
审判员 管 征
审判员 刘家库
二〇一七年十二月十四日
书记员 刘 芳