河北省邢台市桥东区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第71号
原告丁志敏。
法定代理人李彦芬。
委托代理人丁立朋。
委托代理人李立辉，河北同欣律师事务所律师。
被告隆尧县人民政府，住所地隆尧县康庄路36号。
法定代表人李建强，该县县长。
委托代理人ＸＸ，隆尧县国土资源局工作人员。
第三人丁喜安。
委托代理人李君山，河北昭庆律师事务所律师。
第三人丁振生，农民。
原告丁志敏诉被告隆尧县人民政府及第三人丁振生、丁喜安土地登记一案，原告不服被告为第三人颁发的隆企（1995）25号乡镇企业、事业用地相关占地手续，于2015年4月20日向本院提出行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告委托代理人丁立朋、李立辉，被告委托代理人ＸＸ，第三人丁喜安及委托代理人李君山到庭参加诉讼，第三人丁振生经合法传唤，未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告丁志敏诉称，原告自1985年9月18日经投标承包隆尧县东良乡大市口村村民委员会52亩土地，租赁期限为1985年9月起至2005年9月，原告与村委会签订林木承包合同并予以公证。合同到期后，隆尧县东良乡大市口村委会研究决定仍由原告继续承包上述土地。1995年2月29日，原告与第三人丁振生签订租赁协议，原告将3.8亩土地租赁给第三人丁振生使用，租赁期限为1995年至2021止。第三人丁振生在租赁期间，未经原告同意，以大市口鹏飞恒温库名义擅自向被告申请办理乡镇村企业、事业用地使用手续，被告未经依法核实，草率于1995年7月24办理乡镇村企业、事业用地手续。因第三人丁振生不按合同义务向原告缴纳承包费，原告与第三人协商解除合同事宜，但第三人丁喜安却拿出被告为丁振生办理的乡镇村企业、事业用地申请书及隆尧县国土资源局出具的证明，主张大市口鹏飞恒温库所占土地使用权由第三人丁喜安使用，第三人既不缴纳租赁费，又拒不返还所租赁原告的土地。被告为第三人颁发乡镇村企业、事业用地申请书及占地手续的行政行为侵害了原告的合法权益，且该申请书多处涂改，占地协议上签字也不是村委会负责人的签字，系第三人通过欺诈方式所骗取。故为维护原告之合法权益，特诉至贵院，请依法支持原告的诉讼请求。
原告提交证据：1、（2014）隆民初字885号民事判决书；2、原告于1985年9月18日与大市口村签订的合同；3、1995年2月29日第三人丁振生与丁志敏签订的租地协议；4、2015年元月14日，大市口村村委会出具的情况说明；5、2014年12月15日大市口村委会出具的统一收款收据。
被告隆尧县人民政府辩称，一、隆尧县人民政府为第三人丁振生审批办理的乡镇企业占地手续是依照《中华人民共和国土地管理法》第三十九条，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准的规定依法进行审批的。隆尧县国土资源局档案室证实档案室有存档，存档中各项要件齐全，分别有：《乡镇村企业用地申请书》、《占地协议》、《乡镇企业用地审批卡片》、《乡镇企业局文件》《鹏飞恒温库申请书》、《农行隆尧支行证明》、《建设用地现场勘察卡片》、《鹏飞恒温库平面图》。根据以上证据和事实，隆企（1995）25号乡镇村企业占地手续事实清楚，要件齐全，程序合法。请贵院依法予以维持。二、原告诉讼标的错误，请贵院依法驳回原告起诉。隆企（1995）25号乡镇村企业、事业用地占地手续审批件虽然已经保障了第三人的合法权益，但是该审批件不是可以提起诉讼的具体行政行为，只有乡镇企业占地证书才是可以提起诉讼的标的，所以说，原告诉讼标的错误，请法院依法驳回原告起诉。三、原告不具备诉讼主体资格，请贵院依法予以驳回原告起诉。第一，在1995年由丁振生等人出资接收辛贾化工厂（辛贾面粉厂）的土地后，除办理了3.8亩的鹏飞恒温库的占地手续并实际占用之外，同时将1.2亩的土地和厂房等不动产共折价一万元人民币作为所谓的“占地费”转给了原告，当时双方协商该一万元的“占地费”有效期限是到2008年。按照原告起诉书上“因第三人丁振生不按合同义务向原告缴纳承包费，原告与第三人协商解除合同事宜，但第三人丁喜安却拿出被告给丁振生办理的乡镇企业、事业用地申请书”的说法可以得出事实：在“占地费”到期的2008年，当原告向第三人丁喜安索取“租地费”时，丁喜安拿出了本案的诉讼标的——隆企（1995）25号乡镇村企业、事业用地占地手续，但当时原告并没有起诉，并且一直到2015年4月9日才起诉，时隔7年之久，早已经超出了2年的诉讼期限，原告丧失了诉讼主体资格。第二，1995年时，第三人丁振生办理隆企（1995）25号乡镇村企业、事业用地申请书及相关占地手续时，原告是知情并参与的，到如今也已经近20年，按照2000年3月10日施行的最高人民法院关于执行《中华人人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条的规定，原告也丧失了诉讼主体资格。第三，鹏飞恒温库的前身是辛贾面粉厂（辛贾化工厂），辛贾面粉厂（辛贾化工厂）是在1991年办理的乡镇企业用地的，也就是说从1991年开始，原告在法律上就已经失去了对该土地的使用权，虽然之后原告仍然收取了所谓的“租地费”，但是这是不符合国家法律规定的一种农村的“土法”，与国家法律严重相悖，而且原告在没有合法使用权的情况下仍然主张和获取利益，已经构成了不当得利的行为。同时，原告对辛贾面粉厂办理乡镇企业占地是知情甚至亲自参与的（原告自己也承认），退一步讲，即使原告不知情，超过20年后，不管何种情况、何种原因，原告也就不再具备诉讼的主体资格了。
被告提交的证据有1、乡镇村企业、事业用地申请书；2、占地协议；3、县乡企业用地审批卡片；4、关于批准大市口鹏飞恒温冷库立项申请的批复；5、鹏飞恒温冷库申请书；6、中国农业银行隆尧县支行出具的证明；7、建设用地现场勘察卡片机平面图。
第三人丁喜安述称，同意被告答辩意见。原告所诉申请书是行政机关审批过程中内部程序，并非对外发生法律效力的行政行为，尽管在当时具有保护土地使用权人使用权利的作用，但对行政诉讼而言，不属于行政诉讼的标的。原告在1991年就已经知道政府已经为第三人办理了有关土地手续，其既未提起诉讼，又未提出异议，原告在法律上已经丧失该土地的承包经营权，也不具备合法的土地使用权。因此，不具备诉讼的主体资格，原告起诉也早已超过起诉时限，应当予以驳回。
第三人提交的证据有1、1991年11月7日征用土地协议书；乡镇村企业、事业用地申请书；2、1991年11月7日大市口村委会出具的证明一份；3、原告与第三人民事争议的庭审笔录。
对证据的分析与认定：对原告证据的分析，证据1、（2014）隆民初字885号民事判决书，该判决涉及到了被告为第三人颁发的（1995）25号企业、事业用地手续，涉及到了原告的利益，诉讼时效应自原告参加该诉讼时起算，故原告主体适格未超过诉讼时效。（1995）25号企业、事业用地手续的时间是1995年7月24日，原告2015年4月9日起诉，也未超过20年的最长期限。本院认为该证据可以清楚地证明原告主体适格起诉不超时效，予以认定。证据2、原告于1985年9月18日与大市口村签订的合同，证明该合同日期自1985年9月起到2005年9月止。被告质证认为与本案无关联性。第三人质证认为该合同是无效合同，因1991年政府就已经批准我方土地使用权30年，在此情况下，无论原告是否持有土地承包合同，均不能对抗政府的审批手续。本院认为，原告的承包合同符合《土地承包法》的相关规定，并且进行了公证，合法有效，予以认定。第三人的质证意见无政策和法律规定，不予采纳。证据3、1995年2月29日第三人丁振生与丁志敏签订的租地协议，该协议也认可并承认了该土地是租用丁志敏所承包的土地。被告质证有异议，认为从1991年开始，原告丧失对该土地使用权，进一步说明了原告无诉讼主体资格。第三人质证有异议。本院认为，该租地协议属于转包性质，于法有据，原告仍具有该土地的用益物权。被告和第三人的质证没有政策和法律依据，不予采纳。证据4、2015年元月14日，大市口村村委会出具的情况说明，证实自2006年以后丁志敏仍在承包先前的土地。证据5、2014年12月15日大市口村委会出具的统一收款收据。证明丁志敏交纳了2006-2010年期间的土地承包费。上述两证据证明丁志敏自1985年至今连续承包经过本案所诉争的3.8亩土地与本案具有利害关系，丁志敏是本案的适格原告。本院认为，两证据可以证明原告丁志敏土地承包的连续性，予以认定。被告及第三人的质证意见不能对抗原告的主张，不予采纳。另：原告申请证人李某出庭作证，证明第三人持有的被告为其颁发的（1995）25号企业、事业用地手续中村委会的盖章，时任村支书的证人李某不知此事；第三人出示的其与村委会签订的占地协议上村委会的盖章及法人签字均不是证人所为。证人李某出庭作证，对上述情况予以认可。本院对该证人的证明效力予以认定。
对被告证据的分析。被告的证据1-7证明其审批土地手续合法。原告质证均有异议，主张被告审批土地手续时，其已取得了土地承包经营权，且将该争议的3.8亩出租给了第三人丁振生。第三人与大市口村委会的占地协议中法定代表人的签字非本人所签，占地协议实属虚假。被告审批手续不符合法律规定。本院认为，根据“土地承包法”的相关规定，农村集体土地承包需经村民三分之二或村民代表过半数通过，与村委会签订承包合同。被告的审批手续不符合法律规定，不予认定。
对第三人丁喜安证据的分析。证据1、1991年11月7日征用土地协议书；乡镇企业、事业用地申请书。以上证据证明1991年政府已经将本案诉争土地批准第三人使用30年，在此期间原告无土地使用权和土地承包经营权。此乡镇村企业、事业用地申请书当时原告就持有一份，说明原告知道我方已取得土地使用权。原告质证对其真实性无异议，对其证明内容有异议，土地使用权申请单位是北楼乡辛贾村面粉厂，并未确定为本案第三人使用。被告无异议。原告质证意见与证据内容相符，予以采纳。第三人以此证据证明其取得土地使用权缺乏证明力，不予认定。证据2、1991年11月7日大市口村委会出具的证明一份，证明我方占用土地并由政府审批是原告方同意的。到期后土地有企业使用，不再对外承包。原告质证对其真实性无异议，但证据无当时村负责人签字，该证明所证实的内容与原告出示的村委会出具的证明矛盾。当时的客观事实是由该面粉厂向丁志敏交纳土地租赁费用，该证据不真实，不能作为本案定案依据。被告质证无异议。本院认为该证明看不出与第三人有直接的利害关系，不予认定。证据3，原告与第三人民事争议的庭审笔录，证明原告认为用折抵方式给付承包费，是到2008年2月28日。原告本次起诉书中指出到期后我方不缴纳承包费并出示了政府审批土地手续。上述证据证实原告在2008年到期后就已经知道我方持有95年土地审批手续，原告应当在知道该行政行为之日两年内起诉。以上证据证明原告不具有诉讼主体资格，起诉已超过期限。原告质证持有异议，认为该证据不能证明原告2008年就知道第三人持有1995年申请书，原告是在隆尧县法院诉讼期间才知道第三人向县法院提交了该申请书，第三人的证据内容不能成立。被告质证无异议。从第三人该证据的内容可以看出，第三人已与原告达成了租赁关系，租金已折抵到2008年2月28日，但看不出原告已于2008年2月28日已知道第三人持有1995年的土地审批手续。该证据缺乏证明力，不予认定。
经审理查明，原告丁志敏于1985年9月18日，与隆尧县东良乡大市口村委会签订林木承包合同，共计52亩，期限自1985年9月至2005年9月。承包期间，原告向隆尧县北楼乡辛贾村面粉厂转包土地5亩，1991年11月7日该面粉厂取得隆补（1991）108号乡镇企业、事业用地使用权。后因经营不善，该面粉厂转卖给第三人丁喜安、丁振生等人。因该面粉厂是从原告处租用的土地，1995年2月29日，第三人丁振生与原告丁志敏签订一份协议书，租赁其中的3.8亩，筹建鹏飞冷库，租期为26年，自1995年到2021年。2014年，第三人丁喜安以与原告所签协议部分无效为由，向隆尧县人民法院提起民事诉讼，主张原主的承包期到2005年，到期后未再取得承包权，对此向隆尧县人民法院提交了其于1995年6月5日，与大市口村委会签订的占地协议，并于1995年7月24日取得的隆企（1995）25号乡镇村企业、事业用地占地手续。原告对上述两证据持有异议，对隆企（1995）25号乡镇村企业、事业用地占地手续提起行政诉讼，形成本诉。另在本案庭审中，就1995年6月5日第三人与村委会协议的占地协议问题，时任村支书李某出庭作证，在协议上有李某的签字，李某当庭表示不是其本人所签。被告审批手续中的村委会意见及签字，时任村支书李某出庭作证，否认其签字和村委会研究过此事，因而该手续存在虚假。
本院认为，原告丁志敏与隆尧县大市口村委会签订的林木承包合同，合法有效。原告承包合同到期后，虽未再签订书面续包合同，但续包行为发包人村委会予以认可。第三人与原告签订租地协议后，既未经原告同意，也没有经发包人村委会同意，向被告申请办理乡镇企业、事业用地手续，被告为第三人颁发的隆企（1995）25号乡镇企业、事业用地手续存在事实不清，原告要求予以撤销，证据充分，于法有据，其诉求本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告隆尧县人民政府为第三人丁振生颁发的隆企（1995）25号乡镇村企业、事业用相关占地手续。
案件诉讼费50元，由被告隆尧县人民政府承担。
如不服本判决，如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于邢台市中级人民法院。
审 判 长 王大水
代理审判员 米燕阁
人民陪审员 赵 迪
二〇一五年六月十八日
书 记 员 陈彦灵