河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）郑行初字第338号
原告王留根，男，汉族，1950年12月22日出生，住郑州市。
委托代理人王玉琴，女，汉族，1959年8月29日出生，住郑州市管城回族区。
委托代理人贾彦华，男，汉族，1980年7月3日出生，住郑州市高新技术开发区。
被告郑州市上街区人民政府，住所地郑州市上街区中心路123号。
法定代表人宋洁，区长。
委托代理人王治、周飞，郑州市上街区网格化综合管理办公室工作人员。
原告王留根不服被告郑州市上街区人民政府政府信息公开答复一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2014年12月9日公开开庭审理了本案。原告王留根及其委托代理人王玉琴、贾彦华，被告郑州市上街区人民政府（以下简称上街区政府）委托代理人王治、周飞到庭参加诉讼。
原告诉称：其于2014年7月7日向被告申请政府信息公开上街区寨沟村、郊段村、左照村征地拆迁安置补偿方案，被告于2014年7月7日签收，作出涉案答复。原告认为郊段村、寨沟村、左照村是一起拆迁的，原告申请公开的三个村的征地拆迁安置补偿方案不可拆分，且被告应主动公开而未公开，三个村已全部拆迁完毕，原告根本无法知道具体地块编号，原告作为郊段村村民有权了解一起拆迁的相邻三个村的征地拆迁安置补偿方案，被告要求原告具体说明申请地块编号及详细申请理由完全没有必要，实为故意刁难，拒绝履行信息公开职责。请求确认被告政府信息公开行为违法。
被告辩称：1、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。而原告所申请郊段村、寨沟村、左照村三村属于旧村改造，拆迁主体为村委会，政府仅在新农村建设上给予指导，原告可以向所在村组负责人申请其需要的信息。2、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。”原告王留根家庭住址是郑州市上街区峡窝镇郊段村一组389号，仅涉及所在村的旧村改造，旧村改造未涉及征地和拆迁。被告认为寨沟村、左照村的征地拆迁安置补偿方案与申请人生活、生产无关，加之三村所涉及的地块较多，被告回复原告根据需要列出详细的地块及申请理由并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。
被告提交的证据有：1、郑州市上街区人民政府信息公开答复书，证明根据政府信息公开条例第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的应告知更改或补充；2、政府信息公开申请表，证明其申请了信息公开，但迄今为止没有接到申请人的更改或补充；3、王留根身份证复印件，证明其个人申请信息公开及其身份、住址；4、申请政府信息公开邮寄信封复印件，证明其邮寄了申请；5、挂号信函收据，证明在法定时限内答复原告。6、郊段村新型社区建设搬迁补偿安置办法、寨沟村新型社区建设搬迁补偿安置办法、左照村新型社区建设搬迁补偿安置办法，证明三个村是村委会组织的旧村改造，是搬迁而非拆迁，搬迁改造主体为村委会。被告提供的法律依据有《政府信息公开条例》第二条、第十三条、第二十一条第（四）项。
原告提交的证据有：1、政府信息公开申请表，证明其依法提出了政府信息公开申请且申请公开内容明确；2、郑州市上街区人民政府信息公开答复书，证明被告答复错误；3、上街区郊段村寨沟村左照村新型社区建设指挥部会议纪要复印件，证明申请公开的政府信息存在，该文件复印件从指挥部获取，原件保存在指挥部，其拒绝提供；4、郑州市国土资源局关于上街区陈风岐申请政府信息公开告知书，证明郊段、寨沟、左照三村没有基本农田，已全部被征收，原告申请公开的信息存在，被告应当公开。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告证据的真实性、关联性无异议，可以作为认定本案事实的根据；
但原告不认可其证明目的，认为原告申请内容明确且有生产生活需要，符合《政府信息公开条例》的规定，申请公开的信息也存在，被告应公开信息而不予公开，答复要求原告补充说明违法。被告对原告证据1、2、4真实性、关联性无异议，可以作为认定本案事实的根据；但被告不认可其证明目的，认为原告申请信息公开内容不明确，根据证据4可见三村已无基本农田且三村土地已通过2006-2012年度9个批次全部被省政府批复使用，被告有权要求原告补充说明，其答复不违法。本院认为，原告证据1和2能证明原告提出信息公开申请及被告作出相应答复，但不能证明原告申请内容明确及被告答复错误；原告证据4因其出具时间为2014年11月20日（本案原告申请信息公开和被告信息公开答复的时间均在2014年7月），系被诉行政行为作出后形成的证据、不可能在申请信息公开时提交被告，故不能证明原告申请信息公开内容明确，但可以证明原告申请信息公开的部分内容存在，且双方对该证据证明的郊段、寨沟、左照三村已无基本农田以及三村土地已全部经省政府批复使用（不涉及国务院、国土部批复）共9个批次（时间跨度为2006—2012年度）的客观情况均无异议，对上述事实本院予以认定。对原告证据3，被告认为系复印件且加盖的公章不清楚，不认可其真实性，且不能证明三村新型社区建设指挥部就是拆迁指挥部，三村是搬迁而非拆迁，搬迁主体是三个村而非被告，被告没有参与搬迁；本院认为该证据系复印件且被告不认可其真实性，故对该证据本院不予采信。对原被告双方对对方证据证明目的的其他异议将在本院认为部分综合评述。
本院根据有效证据及法庭调查认定以下事实：原告王留根于2014年7月1日向被告邮寄政府信息公开申请表，申请公开上街区郊段村、寨沟村、左照村征地拆迁安置补偿方案。被告于2014年7月7日签收，同日作出本案被诉政府信息公开答复书，告知原告：你申请的信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条有关规定，现答复如下，经查，你申请上街区郊段村、寨沟村、左照村征地拆迁安置补偿方案因涉及地块较多，请你具体说明申请地块编号及详细申请理由，以便予以答复。被告于2014年7月22日向原告寄送该答复。原告收到该答复后不服向郑州市人民政府申请复议，郑州市人民政府复议决定维持被告所作信息公开答复。原告2014年10月23日收到该复议决定，2014年10月27日向本院提起行政诉讼，请求确认该答复行为违法。
另查明，2014年11月20日，郑州市国土资源局针对上街区陈风岐要求公开“郑州市国土局2011年-2012年上街国土局依据什么文件强征三村（左照、郊段、寨沟）5000余亩所有土地权，其中含大部分基本农田，请你们公示国务院、国土部正式批文”的信息公开申请作出告知书，告知陈风岐，经查依据2010-2020上街区土地利用总体规划，左照、郊段、寨沟三村没有基本农田；上述三村土地已全部经省政府批复使用（不涉及国务院、国土部批复）共9批次，并具体告知9个批次的时间、名称。
再查明，2011年3月22日郑州市上街区峡窝镇郊段村村民委员会制定《郊段村新型社区建设搬迁补偿安置办法》，2011年4月7日郑州市上街区峡窝镇寨沟村村民委员会制定《寨沟村新型社区建设搬迁补偿安置办法》，2011年4月7日郑州市上街区峡窝镇左照村村民委员会制定《左照村新型社区建设搬迁补偿安置办法》。上述三个补偿安置办法系根据区委办公室、区政府办公室（2010）94号文关于印发《上街区峡窝镇郊段村、寨沟村、左照村新型社区建设工作方案》的通知要求，参照郑州市、上街区相关文件规定，结合村组实际情况制定，对此次搬迁改造指导思想、范围、主体、补偿安置原则、安置办法、补偿办法及标准，安置房价格及分配原则等作出了规定。
本院认为：本案争议焦点是被告郑州市上街区人民政府所作政府信息公开答复是否对原告权利义务产生实际影响。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，如果政府信息公开申请人的申请内容不明确，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。本案中原告王留根寄交的政府信息公开申请表上描述其所需信息名称为“公开上街区郊段村、寨沟村、左照村征地拆迁安置补偿方案”，所需信息用途表述为“因申请人生活、生产的需要，特申请了解该信息”，因上述描述太过笼统，未提供其所要信息系哪类土地、哪些土地、哪个年度、哪个批次等任一线索，且除申请表和原告身份证复印件外，原告在向被告申请信息公开时并未提交其他辅助材料来具体说明其申请内容，故原告上述申请材料不足以使被告准确判断出原告申请公开的政府信息究竟是什么内容。被告因原告申请信息公开的申请内容不明确，书面答复要求原告补充说明，原告却不予回应、补充，直接就本案被诉答复向郑州市人民政府申请复议，不服复议决定后直接诉至本院，致使被告无法进一步继续履行信息公开职责。本案被诉信息公开答复是因原告申请内容不明确，被告要求其作出更改、补充的告知行为，是原告申请政府信息公开过程中的阶段行为，对原告的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项之规定，原告对该更改、补充告知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理；根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，对原告权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当不予受理；根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，已经受理的，裁定驳回起诉。
此外，原告申请内容虽然不明确，但被告在被诉答复中表述为要求原告“具体说明申请地块编号”，使一般不知道地块编号的普通村民即原告产生被告故意刁难他的误解，被告该表述不当。另《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）项规定，“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”政府信息，行政机关应当主动公。第十一条第（三）项规定，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应当重点公开。第十三条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第二十一条第（四）项规定，“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案原告申请公开的政府信息属于政府应当主动公开的信息，政府未主动公开，原告申请公开，被告答复中要求原告补充说明申请信息公开的详细理由即要求说明“三需要”，不符合上述法律法规的规定，该项补充要求不当。被告应予以注意和改正。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告王留根的起诉。
案件受理费50元，退还原告王留根。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并提交上诉状副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 张 霞
附相关法律法规：
1、《中华人民共和国政府信息公开条例》
第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
……
第十一条设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：
（一）城乡建设和管理的重大事项；
（二）社会公益事业建设情况；
（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
……
第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
2、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释（2011）17号）
第二条公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：
（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；
……
第五条被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。
……
被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。
原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
……
（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；
（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；
（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
3、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第一条第二款公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
……
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
……
第六十三条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）驳回起诉；
（三）管辖异议；
……
对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。