福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第341号
上诉人（一审原告）林雄，男，1973年12月23日出生，汉族，住福州市仓山区。
委托代理人叶爱莲（系上诉人之妻），女，1976年6月29日出生，汉族。
委托代理人吴武萍，北京市盈科（福州）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住所地福州市仓山区。
法定代表人洪德潮，局长。
委托代理人曹卫、郑蓉，福建闽天律师事务所律师。
上诉人林雄因诉福州市仓山区城市综合执法局行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2014）仓行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。上诉人林雄的委托代理人叶爱莲、吴武萍，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局的委托代理人郑蓉到庭参加调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，2013年12月，被告福州市仓山区城市综合执法局对原告林雄未经审批在仓山区盖山镇浦下村建房的行为进行调查，经现场勘验并向晋安区城乡建设局、仓山区建设局、仓山区盖山镇人民政府进行取证，同时查阅了1993年、2004年、2006年、2008年矢量图后，于2014年1月3日向原告发出了仓综执责改字（2014）第0001004号《责令限期改正通知书》，责令原告于2014年1月9日前自行拆除违法建筑。2014年1月6日，被告经集体研究后，于同月10日向原告发出了仓综执告字（2014）第0000478号《行政处罚告知书》，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知原告，并告知原告依法享有陈述权、申辩权以及要求举行听证的权利。原告并未在被告限定的期限内提出听证申请，被告遂于2014年1月16日作出仓综执（2014）罚字第0001051号《行政处罚决定书》并送达原告。原告不服，遂向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，被告福州市仓山区城市综合执法局是仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律规定的对违法建设的行政处罚权。原告林雄作为被诉具体行政行为相对人具备了适格的原告主体资格。
1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已失效）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”新旧法都规定了办理《建设工程规划许可证》是进行建房的必要条件之一。根据福州市城市总体规划，原告的房屋位于盖山镇浦下村，属于城市规划区的范围。原告提交的证据不能证明其施工建造的房屋［主体为砖木结构，单层，总建筑面积352.53平方米（其中简易结构建筑面积140.39平方米）］已经经过有权部门审批，原告所建的房屋违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区的范围内，未办理《建设工程规划许可证》，施工建造了单层砖木结构的房屋，属于违法建筑。至于原告主张房屋于2002年至2007年陆续施工建成，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。虽然本案原告的建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续且至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变，原告所建房屋的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此被告适用《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》的相关规定对原告作出行政处罚事实清楚、适用法律正确。同时，在处罚程序中，被告发出了《行政处罚告知书》，履行了向原告告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了原告应享有的陈述申辩权和听证权，并在作出行政处罚前经过领导集体研究，其处罚程序合法。综上，原告的主张无事实与法律依据，应不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经该院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告林雄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人林雄不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决在认定事实方面存在明显错误。1、被上诉人未举证证明本案所涉房屋属于城市规划区的范围。被上诉人在实施行政处罚行为时，并未提供政府编制的城市总体规划予以证明1993年的浦下村属于城市规划区的范围，并为该法所调整。然而，一审法院却作出本案所涉房屋属于城市规划区的范围的认定，致使本案事实认定错误。2、《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施，《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》于2011年5月1日实施，但本案所涉房屋自1993年便开始建造，2002年-2007年又陆续扩建，所有建造房屋的行为均在2007年以前完成，故上诉人的建造行为不受上述法律法规的调整，被上诉人依据上述法律法规对上诉人作出行政处罚的行为依据法律错误，应予以撤销。二、被上诉人的行政处罚行为严重违反了行政合理性原则，应予以撤销行政处罚决定。1、被上诉人所作的行政处罚行为过当。上诉人所建造的房屋业已存在十几年，然而被上诉人均未予以调查、拆除，在这期间，亦未曾有任何人、任何单位反映此房屋给他们造成了危害，上诉人依据当时的法律法规规定所建造的房屋的行为无明显的社会危害性。其次，浦下村已进行拆迁工作，上诉人业已多次与政府进行补偿事宜的协商，一旦协商一致，该些建筑物便可拆除，而无需被上诉人作如此严厉的行政处罚，其行为明显与上述规定相违背，属于处罚过当。2、被上诉人的行政处罚行为不具有合理的动机，相反地，是恶意的，即通过强制拆除房屋的行为达到盖山镇政府及福州兴盖鑫房屋拆迁有限公司高效拆迁的目的，很显然，该目的的实现是以上诉人的合法利益严重受损为代价的。3、被上诉人的行政处罚行为属“野蛮”的独断行为，未考虑相关因素。4、被上诉人的行政处罚行为违反了公正法则。在仓山区浦下村，有很多的被拆迁人与上诉人一样，都存在无合法的房屋所有权证的情况，亦即为被上诉人所称的“违法建筑”，然而被上诉人均未对他们实施强制拆除的行政处罚，相反的，政府都与他们签订了《拆迁补偿安置协议书》，保障了他们的合法权益。三、被上诉人不应在上诉人与政府协商拆迁补偿事宜后再行作出行政处罚决定，从而严重损害上诉人的合法权益。四、被上诉人的行政处罚行为与《福州市房屋征收补偿实施细则》的目的相违背。《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条规定根据建设年限区分处理无产权房屋的征收补偿，本案所涉房屋符合该条第二款的规定，应获得相应补偿，任何人均无权剥夺被拆迁人的该补偿权益。五、原审法院所作的被上诉人处罚程序合法的认定是错误的，即被上诉人处罚程序违法，应予以撤销。1、立案审批表为事后所补，程序违法。2、立案审批权人为被上诉人，其内设中队无权审批，立案程序违法。3、被上诉人未向上诉人送达《询问调查通知书》、《责令限期改正通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，其行为严重违反法定程序。该四份文书所对应的四份《送达回证》是伪造的。4、被上诉人进行现场检查勘验时，严重违反法定程序。被上诉人未能证明其已实际进行现场检查勘验。该笔录载明勘验图的阴影部分为上诉人的违法建筑，南临林强房。被上诉人在做这份笔录时并未询问相关人员，也未提供任何证据证明这房子是林强的，便擅自论断该砖混结构的房子为林强房，其未全面、客观、公证地调查，收集有关证据，导致认定事实错误。实际上，该房为上诉人与哥哥林强共有，一人一半。被上诉人未通知上诉人到场，且两名见证人主体不适格。5、被上诉人讨论重大案件会议的程序违法。经办人员未参加案件讨论，记录表中无任何案件的讨论过程及内容。被上诉人为配合政府的征收工作，而违法处罚上诉人。上诉人请求：1、撤销一审判决；2、改判支持上诉人的诉讼请求；2、一、二审案件受理费用由被上诉人承担。
被上诉人福州市仓山区城市综合执法局辩称：1、根据答辩人在原审中提交的证据1-5足以证实上诉人涉案房屋系1993年后未经依法审批取得建设许可手续便陆续建成的事实，应属违法建筑。其提交的《拆迁补偿费和购房款预算单》、《拆迁补偿协议书》以及照片等证据材料均与答辩人作出的行政处罚决定无关联性。上诉人主张其拥有的房屋“非违法建筑”，显然其对此不能进行有效举证。此外，上诉人诉状中所述其与拆迁公司协商拆迁补偿事宜等也均与本案无关。2、虽然是上诉人的建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房因为未取得建房的合法手续且至今也未取得权属登记，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变。该违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，且新旧法都规定了办理《建设工程规划许可证》是进行建房的必要条件之一。答辩人针对上诉人违法状态的持续行为，适用2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》是正确的，并无不当。3、答辩人依法具有对违法建设的处罚权，依法对上诉人作出处罚决定，并无不当且程序合法。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福州市仓山区城市综合执法局向一审法院提交了以下证据及依据：1、仓综执询字（2013）第0001341号《询问调查通知书》及送达回证；2、行政执法检查勘验笔录、照片及行政执法证；3、福州市仓山区城乡建设局出具的《证明》；4、福州市晋安区城乡建设局《复函》；5、福州市仓山区盖山镇人民政府出具的《证明》、福州市房地产档案馆出具的《房屋登记信息记录查询结果表》及航拍影像图、矢量图；6、行政处罚立案审批表；7、仓综执责改字（2014）第0001004号《责令限期改正通知书》及送达回证；8、讨论重大案件会议记录表；9、仓综执告字（2014）第0000478号《行政处罚告知书》及送达回证；10、仓综执（2014）罚字第0001051号《行政处罚决定书》及送达回证；11、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、六十八条及《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十六条及第六十七条；《中华人民共和国行政处罚法》第十六条；12、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法字（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、中共福州市委福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委（2002）30号）、中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委（2012）10号）。
上诉人林雄向一审法院提交以下证据：1、仓综执（2014）罚字第0001051号《行政处罚决定书》；2、《行政决定强制执行公告》；3、《收款收据》（土地补偿费及建房办证押金收款收据各一张）；4、《拆迁补偿费和购房款预算单》、《其他项目补偿明细表》及《测绘表》；5、《照片》、《拆迁补偿安置协议书》；6、《录像》；7、《身份证》、《结婚证》及《户口簿》。
以上证据均已随案移交本院。本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上诉人陈述，其于1993年开始陆续建房。上诉人未按照上述法律、法规规定的程序进行申请，其占地建房的状态持续到行政处罚前，始终未经用地批准和规划许可，被上诉人依照新法《中华人民共和国城乡规划法》有关程序规定对上诉人作出被诉处罚，基本事实清楚，适用法律基本正确。被上诉人作出处罚前，履行了告知、集体讨论研究、审批等程序，程序未见明显不当。
综上，上诉人的诉讼理由不足以否定被诉行政处罚的合法性，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人林雄负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年十一月三日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。