新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）新行终字第13号
上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区喀什地区经济和信息化委员会（下称喀什地区经信委）。住所地：喀什市。
法定代表人：刘开银，该委员会主任。
委托代理人：北京上泽律师事务所律师。
委托代理人：北京浩伟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：覃承军，男，汉族，197O年1O月15日出生，陕西省紫阳县人，现羁押于莎车县看守所
委托代理人：新疆巨臣律师事务所律师。
委托代理人：新疆巨臣律师事务所律师。
原审第三人：泽普县西峰煤矿。住所地：泽普县。
法定代表人：杨万英，该煤矿矿长。
委托代理人：北京隆义增峰律师事务所律师。
委托代理人：新疆德新律师事务所律师。
上诉人喀什地区经信委与被上诉人覃承军、原审第三人泽普县西峰煤矿因地质矿产一案，不服喀什地区中级人民法院（2013）喀中行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年3月28日，原告覃承军与第三人泽普县西峰煤矿签订《煤矿投资合作合同》，约定双方权利义务。2012年11月7日，第三人泽普县西峰煤矿法定代表人杨万英向被告喀什地区经信委举报第三人泽普县西峰煤矿私自对外承包，违反国务院第446号令第八条第二款（十三）项的规定，属煤矿重大安全生产事故，应立即停止生产，排除隐患。被告喀什地区经信委接到举报后，于2012年11月23日，向泽普县经信委下发党地经信字第（2012）198号《关于责令泽普县西峰煤矿对违规生产行为进行停产整顿的通知》，该通知中载明“经核实，泽普县西峰煤矿从2011年3月起，存在将整体矿井承包个人现象，造成煤矿生产管理方面存在重大安全隐患，该煤矿整体承包行为严重违反了国务院《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第446号令第八条第二款（十三）项规定。鉴于泽普县西峰煤矿整体承包属违规行为，我委现责令泽普县西峰煤矿进行停产整顿并立即纠正违规行为，以排除隐患。停产整顿于2012年11月26日开始执行。泽普县西峰煤矿应立即制定整顿方案，进行全面自检自查，自检查合格后提出申请，经地、县两级煤炭主管部门验收合格并批复后，方可恢复生产，否则一律不得恢复生产。要求泽普县经信委在西峰煤矿验收合格恢复生产后，要继续加强日常管理，巩固停产整顿成果，实现我区煤矿安全生产持续稳定健康发展。”2Ol2年12月28日，泽普县经信委和泽普县安监局联合以泽经信字第（2012）55号作出了关于执行《关于责令泽普县西峰煤矿对违规生产行为进行停产整顿的通知》的通告文件。2013年1月22日，第三人泽普县西峰煤矿法定代表人杨万英以被告喀什地区经信委作出的党地经信字第（2012）198号文件为依据，对原告覃承军提起民事诉讼，请求解除第三人泽普县西峰煤矿与原告覃承军签订的《煤矿投资合作合同》。原告覃承军于2013年2月22日，对被告喀什地区经信委提起行政诉讼，请求确认被告喀什地区经信委作出的党地经信字第（2012）198号《关于责令泽普县西峰煤矿对违规生产行为进行停产整顿的通知》具体行政行为无效。
原审法院认为：根据原告覃承军提供的《煤矿投资合作合同》、民事起诉状、被告喀什地区经信委提供的其作出的党地经信字（2012）198号文件以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第一款（一）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十二条的规定，被告喀什地区经信委下发的党地经信字（2012）198号文件，虽然是给泽普县经信委和本案第三人泽普县西峰煤矿所作出的，但该文件针对的是特定的主体即行政相对管理人泽普县西峰煤矿，针对的是特定的事项即责令泽普县酉峰煤矿停产整顿作出的。据此，可以认定被告喀什地区经信委下发的党地经信字（2012）198号文件，系具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、最高人民法院关于执行“中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条、第十二条、二十四条的规定，原告覃承军作为与具体行政行为有法律上利害关系的公民，有权对被告喀什经信委作出的具体行政行为，提起行政诉讼。原告覃承军、被告喀什地区经信委具有本案原、被告的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条的规定，原告覃承军对被告喀什地区经信委提起的行政诉讼，未超过法定的起诉期限。对第三人泽普县西峰煤矿主张原告覃承军对被告喀什地区经信委提起的
诉讼，超过了诉讼时效的意见，不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条即“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围实施行政处罚。”的规定，被告喀什地区经信委依据国务院第446令第四条和喀署办发（2012）9号文件第一条（十）项的规定，被告喀什地区经信委下属煤炭工业管理科，有权对喀什辖区煤矿违规违法行为依法行使行政处罚权，被告喀什地区经信委对喀什辖区煤矿，具有相应的行政管理职权。对被告喀什地区经信委作出的党地经信字（2012）198号文件，是否具有事实依据和法律依据，是否违反法定程序，是否有效的问题。原审法院认为，被告喀什地区经信委，仅依据泽普县西峰煤矿法定代表人杨万英的举报信和《煤矿投资合作合同》，认定泽普县西峰煤矿存在“整体承包”情况的认定，从执法程序上违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条即“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”的规定，没有对第三人泽普县西峰煤矿是否存在“整体承包”的情况，进行全面、客观、公正地调查，收集有关证据。从执法实体上看，认定《煤矿投资合作合同》是否属于“整体承包”是属于民事法律关系调整的范畴，不属于被告喀什地区经信委的职责，被告喀什地区经信委依据国务院第446号令第八条第二款（十三）项的规定，认定“整体承包”属违规行为的认定，属适用法律错误。该条法规并没有禁止“整体承包”，也不认为“整体承包”必属违规行为，只是对“整体承包”的情况，规定需重新办理安全生产许可证和煤炭生产许可证，属于重新办证的问题，不属于违规行为，综上，被告喀什地区经信委依据举报信、《煤矿投资合作合同》、国务院第446号令第八条第二款（十三）项的规定，在作出党地经信字第（2012）198号《关于责令泽普县西峰煤矿对违规生产行为进行停产整顿的通知》文件前，存在执法程序违法，适用法律错误的问题。对被告喀什地区经信委在执法过程中，是否违反法定程序的问题。原审法院认为：第一、被告喀什地区经信委作出的党地经信字第（2012）198号文件本身，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条即“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”；的规定，没有制作行政处罚决定书，未载明履行的方式和期限，也未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。同时，还违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款即“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”的规定，没有提供是如何受理的举报。责令停产整顿，是对重大违法行为给予较重的行政处罚，被告喀什地区经信委没有提供该具体行政行为，是否经过集体讨论决定的证据材料。第二、被告喀什地区经信委在执行党地经信字第（2012）198号文件过程中，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条即“行政机关在作出具体行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第四十二条即“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；”的规定，未对原告覃承军履行告知义务及要求听证的权利。虽然被告喀什地区经信委在诉讼中主张，原告覃承军不是党地经信字第（2012）198号文件的行政相对人，党地经信字第（2012）198号文件是针对第三人泽普县西峰煤矿作出的，已给第三人泽普县西峰煤矿履行了告知义务及要求听证的权利。但被告喀什地区经信委对原告覃承军作为《煤矿投资合作合同》一方当事人的情况和党地经信字第（2012）198号文件对原告覃承军产生的影响是很清楚的，原告覃承军就是党地经信字第（2012）198号文件的利害关系人，被告喀什地区经信委作为行政执法机构，在执法过程中，应当向作出具体行政行为的利害关系人原告覃承军，履行告知义务及要求听证的权利，否则则构成执法程序违法。被告喀什地区经信委是否向第三人泽普县西峰煤矿履行告知义务及要求听证的权利，对第三人泽普县西峰煤矿没有意义，对被告喀什地区经信委同样没有意义，因为是第三人泽普县西峰煤矿举报自己将煤矿“整体承包”给了原告覃承军，被告喀什地区经信委根据第三人泽普县西峰煤矿的举报，作出了党地经信字第（2012）198号文件。故被告喀什地区经信委主张，已向第三人泽普县西峰煤矿，履行告知义务及要求听证的权利，执法程序合法的主张，不能成立。第三、被告喀件地区经信委在参与本案昀诉讼过翟中，还违反了最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十六条第二款即“被告应当在收到起诉状副本之日起lO日提交答辩状，并提供作出具体行政行为对的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾巅提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”的规定，被告喀什地区经信委在收到起诉状副本后，未在规定的1O日内，向法庭提供作出具体行政行为的证据、依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第一款（一）项、第三十九条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条、第四十一条、《中华人民共和国行政处罚法》第十七条、三十一条、三十六条、三十七条第一款、三十八条第二款、四十二条第一款的规定，判决：确认被告喀什地区经信委于2012年11月23日作出的党地经信字（2012）198号《关于责令泽普县西峰煤矿对违规生产行为进行停产整顿的通知》文件无效。
上诉人喀什地区经信委上诉称：1、原审判决对党地经信字（2012）198号《关于责令泽普县西峰煤矿对违规生产行为进行停产整顿的通知》定性错误，误将该份内部通知认定为可诉的具体行政行为。2、原审判决无视上诉人并未实际参与具体执法活动的事实，将对泽经信字（2012）55号通告的判决理由照搬至本案判决书中，有损法院判决的说理性和公信力。3、上诉人认同专家组对本案所作的专家论证意见，原审判决认定事实，适用法律错误，程序违法，请求撤销原判，驳回覃承军的起诉。
覃承军答辩称：1、（2012）198号文件明确了行政行为的相对人为西峰煤矿，西峰煤矿与喀什地区经信委之间并不存在工作上的隶属关系，他们之间只是管理与被管理的关系。该文件直接影响了外部相对人西峰煤矿的权利和义务，故198号文件属于典型的外部行政行为和具体行政行为，具备可诉性。2、上诉人提交的所谓“专家论证意见”纯属所谓专家的个人观点，应视为上诉人的观点表达，并非单独证据。3、198号文件是违法作出的具体行政行为，55号文件是对198号文件的直接照搬并直接付诸实施，198号文件应当认定为无效。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
泽普县西峰煤矿答辩称：1、198号文件认定事实清楚，证据确凿。覃承军与第三人泽普县西峰煤矿于2012年3月28日签订《煤矿投资合作合同》，名为“合作”实为“承包”，且为整体承包。从整体承包之日到2012年12月21日第三人泽普县西峰煤矿接到泽普县经信委与泽普县安监局联合作出的泽经信字（2012）55号文件之日起，覃承军未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证，第三人泽普县西峰煤矿确认这一问题的确存在。2、上诉人依照法律规定，指示下级行政机关泽普县经信委责令第三人泽普县西峰煤矿停产整顿，适用法律正确。3、198号文件，系以通知方式行文，行文对象系下级单位泽普县经信委。所涉行为从行政行为分类上为内部行政行为，不属于具体行政行为。故此案法院不应受理，请求裁定不予受理或依法驳回原告覃承军的起诉。
本院查明的事实与原审法院认定的事实相一致。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，人民法院不受理行政相对人“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”提起的诉讼。本案中，上诉人喀什地区经信委作出的党地经信字（2012）198号《通知》，下发的对象是下级行政机关即泽普县经信委，并非被上诉人覃承军。该《通知》只是上下级行政机关之间的内部行政行为，属于尚未最终发生法律效力的、尚未成立的具体行政行为，是正在行政机关内部运作的行为。据此可以看出，（2012）198号《通知》没有实际改变当事人的权利义务关系，没有对当事人产生现实的法律后果；也没有对当事人的合法权益造成实际的损害，该《通知》为后续的行政行为作出前的内部通知行为。因此，党地经信字（2012）198号《通知》在本案中只是内部性通知，不具有可诉性。原审法院受理本案并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）项、第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销喀什地区中级人民法院（2013）喀中行初字第2号行政判决；
二、驳回原审原告覃承军的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 路 晓 剑
审 判 员 迪丽娜孜
代理审判员 艾 尔 肯
二〇一四年八月八日
书 记 员 高 雅