湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行赔终3号
上诉人（原审原告）郑世刚，男，1973年1月15日出生，汉族，住湖北省秭归县。
上诉人（原审原告）韩启春，男，1974年3月5日出生，汉族，住湖北省秭归县。
上诉人（原审原告）王祖闯，男，1968年2月13日出生，汉族，住湖北省秭归县。
上诉人（原审原告）权文峰，男，1974年6月2日出生，汉族，住湖北省秭归县。
以上四上诉人共同委托诉讼代理人周远新，湖北伍师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）秭归县人民政府。住所地：湖北省秭归县茅坪镇长岭大道**号。
法定代表人ＸＸ，代理县长。
委托诉讼代理人黎建国，秭归县人民政府法制办工作人员。
原审第三人秭归县水利局。住所地：湖北省秭归县茅坪镇平湖大道**号。
法定代表人郑平，局长。
委托诉讼代理人王新，副局长。
委托诉讼代理人刘雅莉，湖北千善律师事务所律师。
原审第三人秭归县郭家坝镇郭家坝村民委员会。住所地：秭归县郭家坝镇郭家坝村*组。
法定代表人郭建明，村委会主任。
委托代理人韩军，秭归县江南法律服务所法律工作者。特别授权代理。
原审第三人雷清华，女，1963年3月28日出生，汉族，住秭归县。
郑世刚、韩启春、王祖闯、权文峰因诉秭归县人民政府、秭归县水利局、第三人秭归县郭家坝镇郭家坝村民委员会（以下简称郭家坝村委会）及雷清华行政复议及行政赔偿一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2015)鄂宜昌中行初字第00023号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人郑世刚及委托诉讼代理人周远新，被上诉人秭归县人民政府委托诉讼代理人黎建国，原审第三人秭归县水利局委托诉讼代理人王新、刘雅莉，原审第三人郭家坝村委会法定代表人郭建明及委托诉讼代理人韩军，到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审法院审理查明：玄武洞河是位于秭归县××一级支流，童庄河是长江在秭归境内的重要支流。华新水泥矿山位于玄武洞河上游。2007年华新水泥秭归公司在秭归郭家镇开工建设，华新水泥在矿山开采过程中产生的弃渣遇到汛期便流到了玄武洞河。2010年2月4日雷清华与郭家坝镇郭家坝村、牛岭村签订《协议》：两村委会同意，由雷清华负责将该流域的石砂进行清理加工，直至清理完为止。由于玄武洞河下游河道口建造一座人行板桥，雷清华未能进场开采石砂。2010年5月，郭家坝村委会与郑世刚洽谈联合筹建砂场事宜。随后，郭家坝村委会向秭归水利局申请办理《河道采砂许可证》，作业区在玄武洞河道，全长785米，有效时间为2010年8月1日至2011年12月31日。2010年9月8日，作为四人代表的郑世刚与秭归郭家坝镇郭家坝村委会签订了《联合筹建砂厂协议书》：郑世刚方负责办理砂厂经营手续所有费用、负责砂厂生产的机械设备和周转资金、自主独立经营、负责砂石生产和销售以及货款收取，安全生产、自负盈亏；郭家坝村委会以村委会名义协助办理好砂厂经营的相关手续，以便郑世刚方合法经营，协调好周边关系。2011年4月，玄武洞河下游的板桥开通了一个通道，雷清华准备进场施工，郑世刚以秭归水利局给其颁发了采砂许可证为由进行阻拦，双方发生矛盾，经镇、县相关部门处理未果。雷清华认为郭家坝村委会违约，向秭归县人民法院提起诉讼。秭归县人民法院认为雷清华与郭家坝村委会的合同依法成立，但未生效，其理由是雷清华未依法取得《河道采砂许可证》。一审判决驳回雷清华的诉讼请求。雷清华不服一审判决，向宜昌市中级人民法院提起上诉，宜昌市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。2013年4月1日和4月27日，郭家坝村委会两次向秭归水利局提交了恢复采砂场生产的报告，7月1日，郭家坝村委会召开村民代表会议，决议继续办理《河道采砂许可证》。7月2日，郭家坝村委会再次向秭归水利局提出办证申请，在该申请上，郭家坝镇人民政府签署了“情况属实，同意由郭家坝村依法办理相关手续”的审核意见。秭归水利局受理后，通过局办公会议讨论决定，同意为郭家坝村委会续办采砂许可证。2013年7月5日，秭归水利局为郭家坝村委会办理秭水河沙字〔2013〕07号《河道采砂许可证》，有效时间为2013年7月5日至2014年7月4日。雷清华认为秭归水利局的行为侵害其合法权益，向秭归县人民政府申请行政复议，请求撤销秭归水利局为郭家坝村委会颁发的秭水河沙字〔2013〕07号《河道采沙许可证》。秭归县人民政府审查后认为，秭归水利局在玄武洞河流域进行河道采砂管理，应当通过招标、拍卖的方式进行并依照招标拍卖程序确定中标人、买受人后，作出采砂行政许可决定。秭归水利局在审查郭家坝村委会所提交的采砂许可申请时，没有要求郭家坝村委会提供村级农村综合服务实体等集体经济实体的营业执照复印件，在郭家坝村委会河道采砂中与他人有利害关系的前提下的，没有要求申请人提供与他人达成的协议或有关文件，在方式上没有通过招标、拍卖的方式进行，其颁发采砂许可证的程序违法。秭归县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项之规定，于2013年12月20日作出秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》：撤销秭归水利局向郭家坝村委会颁发的采砂许可证。
另查明，秭归县人民政府于2013年12月20日作出秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》，未将该《行政复议决定书》送达给郑世刚等4人。2014年4月23日秭归水利局对郑世刚下达了秭水责字[2014]05号《责令停止违法行为通知书》：责令该四人停止违法行为，并在接到通知之日起十日内将玄武洞采砂场内的采砂、制砂设施设备撤离至河道管理范围外。2014年5月9日秭归水利局给该四人下达秭水罚告字[2014]第001号《行政处罚事先告知书》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案秭归县人民政府撤销了秭归水利局给郭家坝镇郭家坝村委会颁发的采砂许可证，属于复议机关改变原行政行为的情形，秭归县人民政府应为办案单独被告。本案被诉的行政行为是秭归县人民政府于2013年12月20日作出的秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》。审查内容：1.秭归县人民政府是否有职权作出秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》。2.秭归县人民政府作出的秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》事实是否清楚，证据是否充分，法律适用是否正确，程序是否合法。本案争议的焦点：1.郑世刚等4人是否具有本案行政诉讼主体资格及与该行政行为是否存在利害关系。2.雷清华是否有资格提起行政复议及雷清华是否与行政行为有利害关系。3.秭归水利局颁发的许可证程序是否合法。4.秭归县人民政府作出的[2013]第9号《行政复议决定书》是否合法。5.秭归县人民政府是否应因撤销秭归水利局秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》而应对郑世刚等4人进行行政赔偿。
一、秭归县人民政府具有作出复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。秭归县水利局作为秭归县人民政府的工作部门对郭家坝镇郭家坝村民委员会颁发了秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》，公民、法人或者其他组织认为该行政行为侵犯其合法权益，均有权向该部门的本级人民政府或向上一级主管部门提出行政复议申请。雷清华选择向秭归水利局的本级人民政府申请复议，即秭归县人民政府取得行政复议权。故秭归县人民政府具有作出复议决定的法定职责。
二、郑世刚等4人是否具有诉讼主体资格及与该行政行为是否存在利害关系。行政诉讼中的原告资格，是指在行政诉讼中，公民、法人或者其他组织必须具备一些什么条件才可以以自己的名义提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。与行政行为有法律上利害关系应当理解为行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。第十三条第（一）项、第（四）项规定：被诉的具体行政行为涉及其相邻或者公平竞争权的；与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。我国行政诉讼法的宗旨是以救济公民的权利为主，以监督行政机关依法行政为辅，通过救济当事人的权利，来监督行政机关依法行政。因此，在原告资格上，应以利害关系作为基点，只要某个公民、组织能够证明其与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系，或者有某种特殊利益，那么，就应当认为其与行政行为具有利害关系。本案中，2010年9月8日，郑世刚等4人合伙投资采砂销售，该4人的代表郑世刚与秭归郭家坝镇郭家坝村委会签订了《联合筹建砂厂协议书》，协议约定郑世刚与郭家坝村委会在玄武洞沟至童庄河××、××）联合筹建砂厂。郑世刚方负责办理砂厂经营手续所有费用、负责砂厂生产的机械设备和周转资金，郭家坝村委会以村委会名义协助办理好砂厂经营的相关手续，其中就包含秭归水利局给郭家坝镇郭家坝村民委员会颁发的秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》。秭归县人民政府撤销秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》，对郑世刚等4人的权利义务已经或将会产生实际影响。故郑世刚、韩启春、王祖闯、权文峰具有原告诉讼主体资格，可以参加本案的诉讼。
三、秭归县人民政府作出的秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》是否合法的问题。1.雷清华是否有资格提起行政复议及雷清华是否与《河道采砂许可证》有利害关系。如前所述，雷清华与郑世刚等4人均与秭归郭家坝镇郭家坝村民委员会有合同关系，且雷清华与郭家坝村民委员会的合同因雷清华未取得《河道采砂许可证》，违反《中华人民共和国矿产资源法》第十六条、《中华人民共和国水法》第二十四条及《湖北省河道采砂管理办法》的规定被宜昌市中级人民法院（2013）鄂宜昌中民二终字第00055号民事判决书判决认定合同成立，但未生效，故秭归水利局给秭归郭家坝镇郭家坝村民委员会颁发的《河道采砂许可证》对雷清华的权利义务已经产生实际影响，与雷清华有利害关系。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）项规定：违反法定程序作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。故雷清华具有提起行政复议的主体资格。郑世刚等4人认为雷清华不属利害关系人，不具有提起行政复议资格的理由不能成立，不予支持。2.秭归水利局颁发的《河道采砂许可证》是否需要以招标和拍卖的方式进行。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。第五十三条规定：实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。郭家坝村民委员会采砂属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定的事项，可以设定行政许可。第三人秭归水利局给郭家坝村民委员会颁发《河道采砂许可证》，应以招标和拍卖的方式进行。3.秭归县人民政府作出的秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》事实是否清楚，证据是否充分，法律、法规适用是否正确，程序是否合法。秭归县人民政府依法撤销秭归水利局为郭家坝村委会颁发的采砂许可证，其行为合法有效。秭归县人民政府是依法定职权进行行政复议的，行政复议的性质是行政内部的层级监督。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第二十八条规定：对违反法定程序的具体行政行为，复议机关有权作出撤销或确认该具体行政行为违法的决定。关于河道采砂许可的程序，按照《湖北省河道采砂管理办法》第十条规定：河道采砂应当采取招标、拍卖方式进行。第十一条规定：河道采砂申请人在提交申请应当提交的材料包括营业执照的复印件、采砂船舶、机具的有关证书、河道采砂与有利害关系的他人达成的协议或有关文件等资料。第十三条规定：经审批发放的采砂许可证，应予以公示。秭归水利局在办理玄武洞流域的采砂许可证过程中，没有遵守前述程序，将采砂许可证发放给郭家坝村委会，违背了法定程序。秭归县人民政府撤销秭归水利局秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》，事实清楚，证据充分，适用法律正确。秭归县人民政府行政复议的程序符合法律规定。在行政复议过程中，其按照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定受理申请人的申请、审查、作出行政复议决定，符合法律规定的程序。
四、秭归县人民政府是否应因撤销秭归水利局秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》而对郑世刚等人进行行政赔偿的问题。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。根据《中华人民共和国行政许可法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法吊销许可证，侵犯财产权的，受害人有权取得赔偿。由于秭归县人民政府作出的秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》合法，郑世刚等4人要求秭归县人民政府行政赔偿无法律依据。本案中，秭归水利局是给秭归郭家坝镇郭家坝村民委员会颁发的《河道采砂许可证》，该4人与郭家坝村民委员会是平等主体之间的合作关系，其财产关系只能由民法调整，不属于行政赔偿的范围。故郑世刚等4人要求人民法院对其损失进行鉴定的要求以及要求秭归县人民政府赔偿损失的理由不能成立，不予支持。
综上，郑世刚、韩启春、王祖闯、权文峰在本案具有原告主体资格；秭归县人民政府有职权作出行政复议决定；雷清华有资格提起行政复议；秭归县人民政府作出的秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法；秭归县人民政府不应赔偿因撤销秭归水利局颁给郭家坝村民委员会的《河道采砂许可证》所造成的损失。郑世刚等4人的起诉理由不能成立，其起诉请求，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政复议法》第二条、第二十八条，《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项、第五十三条，参照《湖北省河道采砂管理办法》第十条、第十一条、第十三条的规定，判决：驳回郑世刚、韩启春、王祖闯、权文峰要求确认秭归县人民政府作出的秭复决字[2013]第9号《行政复议决定书》违法的诉讼请求；驳回郑世刚、韩启春、王祖闯、权文峰要求秭归县人民政府赔偿因撤销秭归水利局颁发给秭归郭家坝镇玄武洞采砂场《河道采砂许可证》造成其经济损失的行政赔偿诉讼请求。案件受理费50元，由郑世刚、韩启春、王祖闯、权文峰负担。
郑世刚等4人上诉称，1.雷清华与秭归水利局给秭归郭家坝镇玄武洞采砂场颁发秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》的行为没有利害关系，其没有资格提起行政复议，被上诉人作出的复议决定违法。秭归水利局在颁发秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》之前，已生效的民事判决确认雷清华与郭家坝村委会签订的清理河道合同成立，但未生效，并驳回了雷清华要求继续履行合同的诉讼请求，且郭家坝村委会将解除合同的通知送达给雷清华，雷清华无异议，依照《合同法》第96条的规定，合同自通知到达对方时解除。故从2013年3月29日解除合同通知送达给雷清华之后，其与上述颁证行为就不存在任何利害关系，被上诉人将雷清华视为间接的行政相对人，没有事实与法律依据。且雷清华故意搅局，其并未参加一二审庭审。2.行政复议决定遗漏必要参加当事人，复议程序违法。被上诉人明知郭家坝镇玄武洞采砂场实际控制人和财产所有人是上诉人，复议事项与上诉人具有最大的利益关系，而故意遗漏上诉人，导致上诉人的权益无法主张。3.行政许可相对人取得采砂许可证过程不存在任何过错。被许可方召开了村民代表会议形成同意采砂决议，并缴纳了相关费用，国土水利部门也进行了实地踏勘，并且被许可方申请颁证时没有任何单位或个人参与竞争，故被诉颁证行为程序合法，法律依据充足，被许可方没有欺骗行为，不存在过错。4.原审判决认定本案不属于行政赔偿的范围适用法律错误，被上诉人应当承担行政赔偿的法律责任。原审判决认定被上诉人撤销秭水河砂字[2013]07号《河道采砂许可证》对上诉人的权利义务产生影响，并认定上诉人具有诉讼主体资格。被上诉人的违法行政行为与上诉人遭受的经济损失之间具有因果关系，属于行政诉讼的范畴。对于上诉人遭受的经济损失，上诉人在原审期间申请司法鉴定，原审法院不予理睬。原审判决违反法律规定，请求撤销原判，发回重审或者依法改判支持上诉人的诉讼请求。
秭归县人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.根据《湖北省河道采砂管理办法》第十条、第十一条、第十三条规定，河道采砂应当采取招标、拍卖方式进行；河道采砂申请人在提交申请人时应当提交营业执照的复印件、采砂船舶、机具书的有关证书、河道采砂与有利害关系的第三人达成的协议或有关文件等资料；审批发放的采砂许可证，应予以公示。秭归水利局在办理玄武洞流域的采砂许可证过程中，没有遵守上述规定为郭家坝村委会发放采砂许可证违法，其作出依法撤销该采砂许可证的复议决定，符合法律规定，并没有侵害四上诉人的权益。2.其作出的复议决定程序合法。在行政复议程序过程中，雷清华与郭家坝村委会有合同关系，且该合同被宜昌市中级人民法院判决认定成立，只是尚未生效，故雷清华属于利害关系人，具有行政复议的主体资格。另外，在行政复议过程中，通知有利害关系的第三人参加复议，不是复议机关的法定职责，且四上诉人也未主动申请参加复议。根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或其他组织与被审查的具有行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加复议。申请人以外的公民、法人或其他组织与被审查的具有行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加复议。第三人不参加行政复议，不影响复议案件的审理。因此，四上诉人未参加行政复议程序，并不违反上述法律规定。
秭归水利局述称，1.其与郑世刚等4人之间没有行政许可行为，其未受理过郑世刚等4人的采砂许可申请，也未向该4人颁发过采砂许可证，河道采砂许可证的相对方是郭家坝村委会。郭家坝村委会虽然与郑世刚等4人签订了筹建砂厂协议，但根据《湖北省河道采砂管理办法》第十五条规定“禁止伪造、涂改、转让、抵押、出借或者出租河道采砂许可证”的规定，不能结合该协议就认定村委会取得的采砂许可证即为郑世刚等4人取得了采砂许可证。2.郑世刚等4人的采砂行为系自行行为，相关行政机关不负赔偿责任。2013年秭归县人民政府撤销其向郭家坝村委会颁发的采砂许可证后，其于2014年1月20日、2月24日给郭家坝村委会送达了《秭水河砂字[2013]07号采砂许可证予以注销》的通知、《关于拆除郭家坝村村办采砂场设备》的通知。其接到关于郑世刚等4人违法采砂的举报后于2014年4月23日向该4人作出《责令停止违法行为通知书》，故郑世刚等4人所述损失均是自身行为造成，国家不承担赔偿责任。原审判决适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
郭家坝村委会述称，被上诉人作出的撤销采砂许可证复议决定，不仅影响了上诉人的利益，也影响了村委会的利益，但其作为下级单位服从行政复议决定。原审判决适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
雷清华未提交答辩意见。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，郑世刚等4人一审诉讼请求是确认秭归县政府作出的秭复决字（2013）第9号行政复议决定违法及判令秭归县政府赔偿其各项损失2053064.77元。本案争议的焦点是被诉行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十三条的规定，实施涉及有限自然资源开发利用等事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《湖北省河道采砂管理办法》第十条、第十一条、第十三条规定，河道采砂应当采取招标、拍卖方式进行；河道采砂申请人在提交申请时应当提交营业执照的复印件、采砂船舶、机具书的有关证书、河道采砂与有利害关系的第三人达成的协议或有关文件等资料；审批发放的采砂许可证，应予以公示。本案中，秭归水利局在郭家坝村委会未提交上述材料的情况下，为其办理玄武洞流域的采砂许可证，主要事实不清、证据不足。且秭归水利局在实施许可的过程中未采用招标的方式进行，也未提供证据证明其审批发放的采砂许可证予以了公示，违反了法定程序。秭归县人民政府经复议审查后，认为秭归水利局颁发的涉案许可证程序违法，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，作出撤销秭归水利局为郭家坝村委会颁发的采砂许可证的复议决定，符合法律规定。雷清华与郭家坝村委会签订了关于玄武洞河的石砂清理协议，该协议因雷清华未办理采砂许可证被生效民事判决认定合同成立，只是尚未生效，故其与涉案行政许可的颁发有利害关系，可以提起行政复议。即使雷清华不提起本案行政复议，因河道采砂涉及有限自然资源的开发和利用及生态环境的保护，被上诉人秭归县政府作为秭归水利局的上级机关，对违法颁发采砂许可证的行为，也可以依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）项规定，依职权撤销该行政许可。行政复议的性质是行政机关内部的层级监督，目的是纠正违法或者不当的具体行政行为。被上诉人秭归县政府对秭归水利局违法颁发的采矿许可证的行为予以纠正，并无不当。故上诉人认为雷清华不具有提起行政复议的资格，该复议决定违法的上诉理由不能成立。此外，采砂许可证是法律赋予被许可人的特定权利，具有特定性和专属性。涉案采砂许可证的相对人是郭家坝村委会，并非郑世刚等4人，虽然郑世刚与郭家坝村委会签订了筹建砂厂协议，但并不意味着该4人也取得了该采砂许可证，故该4人未参加该复议程序，并不违反法律规定。上诉人郑世刚等4人认为行政复议决定遗漏必要参加当事人，复议程序违法的上诉理由亦不能成立。另，行政赔偿的前提是行政行为违法，因被诉复议决定经审查并不违反法律规定，故郑世刚等4人要求被上诉人秭归县人民政府赔偿其各项损失2053064.77元的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据。原审法院据此判决驳回郑世刚等4人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审受理费各50元，由郑世刚、韩启春、王祖闯、权文峰负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩 黎
审判员 徐 冰
审判员 马春亮
二〇一七年十一月十日
书记员 雷 禹