广西壮族自治区靖西市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）靖行初字第13号
原告黄福盖，农民。
委托代理人黄业昌，广西济文律师事务所律师。
被告靖西市壬庄乡人民政府，住所地：广西靖西市壬庄乡壬庄街28号。
法定代表人张志才，乡长。
委托代理人吕泽军，靖西市壬庄乡武装部部长。
原告黄福盖因要求确认被告靖西市壬庄乡人民政府于2015年10月29日作出的没收原告约50斤牛肉的行政行为违法，于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月17日立案后，于2015年11月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月15日、2016年4月13日两次公开开庭审理了本案。原告黄福盖及其委托代理人黄业昌、被告靖西市壬庄乡人民政府的委托代理人吕泽军到庭参加诉讼，被告的法定代表人未到庭参加诉讼。本案因法定事由扣除审限45日，现已审理终结。
2015年10月29日上午，被告靖西市壬庄乡人民政府由乡长召集包括乡党政办公室、武装部、安监、交通建设、畜牧兽医、食品药品监督管理等部门工作人员在内的综合整治工作组成员，到壬庄街岔路口对占道摆摊经营的摊贩进行整治。经工作人员劝说后，大部分的摊贩都搬到市场内摆摊，只有原告坚持不搬。因该地点是在岔路口，过往的行人和车辆越来越多，即将形成拥堵，为了消除路口的拥堵状况，乡长决定并由工作人员将原告摆卖的牛肉搬上车拉到了乡政府院内。约一个小时后，原告到乡政府办公室交涉，但因双方意见不一，原告又离开了乡政府。下午18时30分左右，被告通知原告到乡政府院内参加牛肉安全鉴定，经兽医站、食品药品监督管理所工作人员现场鉴定得出牛肉肉质正常、可以安全食用的结论后，被告的工作人员即让原告将牛肉领回，但原告要求被告出具证明，保证该牛肉检验合格，因被告不同意出具，原告即离开乡政府，且拒绝领回牛肉。2015年10月30日，在原告拒绝领回牛肉且牛肉渐渐变质的情况下，被告决定将牛肉进行焚烧处理，由于原告在接到被告的通知后仍坚持不到场，被告工作人员即在兽医站、食品药品监督管理所、派出所、禁毒办、村镇规划和交通建设站工作人员及街委干部的见证下，于当日下午4时许，将牛肉放入壬庄街垃圾焚烧炉予以焚毁。
原告黄福盖诉称，2015年10月29日上午9时许，原告在壬庄街靠近沿边公路的街边卖牛肉，被告壬庄乡人民政府约二十名工作人员在乡长的带领下没收了原告的一腿牛肉（约50斤价值2000元），被告实施行政行为的整个过程都没有向原告告知没收所依据的事实和理由，没有依法制作处罚决定书和罚没、扣押清单，也不容许原告有任何的申辩。当天10时许原告到被告办公室要求被告归还牛肉，被告称要等到兽医对原告的牛肉检验确认是否安全可以食用后才能归还给原告，直到当天傍晚7点多时，被告才口头告知原告，经过兽医检验原告的牛肉没有问题，可以安全食用，但是至今也未向原告出具任何检验合格的证明书。原告认为，被告非法没收的行政行为违反了《行政处罚法》等相关法律法规的规定，侵犯了原告合法的财产权，为维护原告的合法权益，特向人民法院起诉，请求人民法院判决确认被告没收原告牛肉（约50斤）的行政行为违法。
原告黄福盖为其陈述在举证期限内向本院提交的证据有：1、原告身份证，证明原告的主体资格；2、证人杨某的《证明材料》及身份证复印件，证明乡政府带队拿走原告的牛肉，没有按照相关的程序进行处理，被告主体适格；原告还申请证人黄某甲、黄某乙出庭作证，证明被告工作人员在没有经过任何程序的情况下将原告的牛肉拿走，本案被告的主体是适格的。
被告壬庄乡人民政府辩称，原告所述绝大部分不是事实。2015年初，按照县里的工作要求，结合辖区实际，乡党委、政府决定在壬庄街开展新一轮针对乱搭乱建、占道经营等乱象的集中整治活动，整治范围及对象主要是壬庄街靠近乡财政所岔路口及周边公路沿线违章乱搭乱建的商铺、在岔路口占道摆卖肉菜水果等的小摊点。为提高群众对本次集中整治活动内容的知晓率，乡政府印制《壬庄乡人民政府关于对壬庄街占道经营、乱摆摊设点进行清理整顿和划行规市管理的通告》等宣传材料上百份，在岔路口进行张贴告示，并给每个存在违章搭建行为的商铺经营者或户主、固定摊贩送达一份《限期整改通知书》，明确规定自行整改的期限为2015年8月3日止，超过规定期限，乡政府组织综合执法队伍按相关规定严肃查处。通过一段时间的整治，壬庄街街容街貌得到很大改观。2015年10月29日上午8时许，乡政府接到群众电话举报，称有人又在岔路口摆卖肉菜，乡长张志才即带领几个乡干部赶赴现场，劝说摊贩把菜拿到市场去卖，但菜贩子见工作人员少不肯听从。回到乡政府后，张乡长即召集包括乡党政办公室、武装部、安监、交通建设、畜牧兽医、食药监等部门工作人员在内的综合整治工作组成员十几人，再次来到现场对摊贩进行劝说，大多数摊贩听从劝告，将摊子往市场搬，只有卖牛肉的原告执意不走。此时已是上午9点多钟，岔路口过往行人、车辆越来越多，即将形成拥堵，为了消除路口的拥堵状况，张乡长决定将原告摆卖的牛肉（一条牛腿，约40斤）先搬到乡府院内，再对原告进行批评教育。一个小时后，原告来到乡政府，张乡长等人对其进行了批评教育，但原告不肯接受批评，还提出乡政府的人必须确保牛肉拿回去给家人食用后不中毒、不产生其他不良后果。为此，乡长决定等乡兽医站及食药监所的工作人员检验安全后再归还牛肉。因当时两个站所的工作人员已经下村开展工作，无法及时进行检验，到了下午6点多才由兽医站、食药监所工作人员对牛肉进行了检验，当时原告亦在现场，经现场鉴定，牛肉肉质正常，可以安全食用，可原告坚持要求乡政府出具保证书，确保该牛肉食用后无毒副作用他才肯接收。工作人员对原告的无理要求予以拒绝后，原告便丢下牛肉走了。第二天，在原告不肯来认领牛肉且牛肉逐渐变质的情况下，乡政府决定对牛肉进行焚烧处理，在原告经通知后仍不到场的情况下，乡政府工作人员在兽医站、食药监所、派出所、禁毒办、村镇规划和交通建设站工作人员及街委干部的见证下，于10月30日下午4时许将牛肉放入壬庄街垃圾焚烧炉予以焚毁。被告的上述行为属正当履行法定职责，符合法律、行政法规、规章的相关规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡人民政府有权行使维护社会秩序，保障公民人身权利及办理上级人民政府交办的其他事项等职权。《安全生产法》第十一条规定：“各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传，增强全社会的安全生产意识。”《道路交通安全法》第六条规定：“各级人民政府应当经常进行道路交通安全教育，提高公民的道路交通安全意识。”第三十一条规定：“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动。”《广西壮族自治区实施﹤城市市容和环境卫生管理条例﹥办法》第四十条规定：“任何单位和个人禁止有下列行为：（八）在街道上从事家禽家畜屠宰、肉类和水产品加工等活动；”。原告在岔路口交通要道摆摊设点卖牛肉，其行为违反了上述法律法规、规章的规定，被告是在对原告现场劝阻无效的情况下，暂时将原告出售的牛肉拉到乡政府院内，目的是为了便于对原告进行批评教育，而非实施没收、扣押等行政处罚行为，是乡畜牧兽医站和食药监所以执法者的身份，将牛肉拿到乡政府院内进行安全检疫检验，因此乡政府作为本案被告主体是不适格的，原告放弃牛肉的行为属于公民处分自己的财产，与被告无关。综上所述，乡政府及工作人员是在正常履行法定工作职责，不存在违法行政行为，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告壬庄乡人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、靖政通（2012）13号《靖西县人民政府关于对县城区占道经营进行清理整顿和划行归市管理的通告》，证明参照县级政府，乡政府有整治本辖区内占用道路和占用人行道经营行为的职权；2、《通告》，证明乡政府早在2011年12月29日就以通告的形式告知辖区民众，禁止在叉路口和公路沿线占道经营，违者经教育不改，移送有关部门处理，原告居住在壬庄街，对通告的内容是知道的，且还明知故犯；3、《关于对壬庄街占道经营、乱摆摊点进行清理整顿和划行归市管理的通告》，证明乡政府要求在三叉路口摆摊的摊点全部迁至市场经营，原告对此事也是知晓的；4、《限期整改通知书》（2015年2月2日），证明乡政府对占道经营的门店摊点下达限期整改通知书，逾期不改者将严肃查处；5、《限期整改通知书》（2015年7月29日），证明乡政府再次下达整改通知书，要求占道经营者回归市场经营，说明被告的宣传工作是到位的，对原告不是突然袭击；6、壬庄街民委员会《证明》，证实壬庄街及周边群众对壬庄乡政府开展整治占道经营行为的活动是知晓并支持的；7、关于壬庄乡开展整治乱搭乱建行为的新闻报道，发表在靖西县有线新闻网，证明乡政府常年开展对叉路口占道经营的整治活动；8、相片12张，证明乡政府常年组织整治壬庄街叉路口等地占道经营、道路交通违章等行为，以及对原告的牛肉进行焚烧的现场情况，焚烧前已通知了原告；被告还申请证人何某、韦某、黄某丙、许某出庭作证，证人何某、韦某证明把牛肉拿到乡政府应当是兽医站的行为，不是乡政府的行为，乡政府不是本案的被告；证人黄某丙、许某的证言证明拿牛肉去检验的是兽医站，是原告自己不愿意把牛肉拿回去，被告在把牛肉进行焚烧处理时已经走了程序；被告在第二次开庭时又向法庭提交了以下书面证据：9、壬庄乡食品药品监督管理所《证明》；10、壬庄乡畜牧兽医站《证明》；上述两份证据证明壬庄乡食品药品监督管理所与壬庄乡畜牧兽医站以执法者的身份，一起将原告的牛腿肉拿到乡政府院内进行安全检疫检验。经庭审质证，被告对原告提交的证据1原告身份证没有异议；对证据2杨某的《证明材料》及身份证复印件有异议，认为该《证明材料》没有落款，所陈述的内容与事实不符，且证人未到庭，不能核实是材料是其本人书写；对于证人黄某甲、黄某乙的证言，被告认为与事实不符，也不能证明被告的主体是否适格。原告对被告提交的证据1靖政通（2012）13号《靖西县人民政府关于对县城区占道经营进行清理整顿和划行归市管理的通告》、证据2《通告》、证据3《关于对壬庄街占道经营、乱摆摊点进行清理整顿和划行归市管理的通告》的真实性没有异议，但对其关联性有异议，认为被告根据县人民政府的通告进行整治是没有法律依据的，且没有证据证明两份通告已经进行了张贴；对于证据4《限期整改通知书》（2015年2月2日）、证据5《限期整改通知书》（2015年7月29日），原告对其关联性有异议，认为内容空白，没有送达人、被送达人签名，不能证明是否已发放到原告手中；对于证据6壬庄街民委员会《证明》，是被告在作出行政行为后收集的，违反了《行政诉讼法》第三十五条的规定，不予质证；证据7关于壬庄乡开展整治乱搭乱建行为的新闻报道与本案没有关联性，不能证明被告的行政行为合法；证据8相片12张与本案也没有关联性，也不能证明被告焚烧的是否是原告的牛肉；证据9壬庄乡食品药品监督管理所《证明》和证据10壬庄乡畜牧兽医站《证明》，是被告超过举证期限才提交的，且又是在作出行政行为后才收集的，违反了《行政诉讼法》的规定，属于非法证据；对于证人何某、韦某的证言原告没有提出异议，认为证人是听从乡里的指挥参加整治工作，正好证明了乡政府是本案适格的被告；对于证人黄某丙、许某的证言，原告认为证明了被告直到当天下午6点半才叫原告去检验牛肉，属故意拖延时间，造成原告损失，证人的证言不足以证明被告的行政行为合法。
本院对上述证据认证如下：
原告证据
证据1原告身份证被告没有异议，对该份证据本院予以认定；证据2杨某《证明材料》及身份证复印件，因证人没有出庭作证，不能确认该证据的真实性，故对该份证据本院不予认定；对于证人黄某甲、黄某乙的证言，其关于看到乡政府工作人员将原告的牛肉抬上车拉走的陈述，与原、被告的陈述是一致的，故对两位证人证言中的上述内容本院予以认定，对其他内容不予认定。
二、被告证据
被告证人何某、韦某、黄某丙、许某的证言原告没有提出异议，对上述证人的证言本院予以认定；证据1靖政通（2012）13号《靖西县人民政府关于对县城区占道经营进行清理整顿和划行归市管理的通告》，因没有盖章，其真实性无法确认，对该份证据本院不予认定；被告提交的证据2《通告》、证据3《关于对壬庄街占道经营、乱摆摊点进行清理整顿和划行归市管理的通告》，因被告不能证明两份通告都已经公开张贴，故对这两份证据本院亦不予认定；被告提交的证据4《限期整改通知书》（2015年2月2日）、证据5《限期整改通知书》（2015年7月29日），前一份是空白的通知书，被告也没有证据证明已将上述通知书送达给原告，故对这两份证据本院不予认定；证据6壬庄街民委员会《证明》系被告在作出行政行为后收集的，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十条的规定，对该份证据本院不予认定；证据7关于壬庄乡开展整治乱搭乱建行为的新闻报道，因不能证明与本案有关联性，对该份证据本院不予认定；证据8相片12张中，关于被告整治壬庄街叉路口等地占道经营行为的4张照片因不是本案行政行为的照片，与本案没有关联性，对此本院不予认定，其他8张照片是关于焚烧原告的牛肉的照片，与双方当事人和证人陈述的事实相符，本院予以认定；证据9壬庄乡食品药品监督管理所《证明》和证据10壬庄乡畜牧兽医站《证明》是被告在第二次开庭时提交的，已经超过举证期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条第一款的规定，对这两份证据本院不予认定。
经审理查明，2015年10月29日上午，被告靖西市壬庄乡人民政府由乡长召集包括乡党政办公室、武装部、安监、交通建设、畜牧兽医、食品药品监督管理等部门工作人员在内的综合整治工作组成员，到壬庄街岔路口对占道摆摊经营的摊贩进行整治。经工作人员劝说后，大部分的摊贩都搬到市场内摆摊，只有原告坚持不搬。为了不影响车辆和行人的通行，乡长决定并由工作人员将原告摆卖的牛肉搬上车拉到了乡政府院内。约一个小时后，原告到乡政府办公室交涉，但因双方意见不一，原告又离开了乡政府。下午18时30分左右，被告通知原告到乡政府院内参加牛肉安全鉴定，按照被告的指示，乡畜牧兽医站、食品药品监督管理所工作人员对原告的牛肉进行了鉴定，得出的结论为牛肉肉质正常、可以安全食用，被告的工作人员即让原告将牛肉领回，但原告要求被告出具证明，保证该牛肉检验合格、且食用后没有任何不良反应才肯将牛肉领回，因被告不同意出具证明，原告即离开乡政府，且拒绝领回牛肉。2015年10月30日，在原告拒绝领回牛肉且牛肉渐渐变质的情况下，被告决定将牛肉进行焚烧处理。由于原告在接到被告的通知后仍坚持不到场，被告工作人员即在畜牧兽医站、食品药品监督管理所、派出所、禁毒办、村镇规划和交通建设站工作人员及街委干部的见证下，于当日下午4时许，将牛肉放入壬庄街垃圾焚烧炉予以焚毁。2015年11月17日，原告向本院起诉，请求本院依法判决确认被告没收原告牛肉（约50斤）的行政行为违法。在诉讼过程中，因被告提出是乡畜牧兽医站和食品药品监督管理所以执法者的身份，将牛肉拿到乡政府院内进行安全检疫检验，乡政府不是本案适格被告的抗辩意见，原告以便于查明事实为由提出申请，要求追加靖西市畜牧局、靖西市食品药品监督管理局为本案被告，后又撤回了申请。
本院认为，本案双方当事人争议的第1个焦点是：本案的行政行为是否系壬庄乡人民政府作出，被告的主体是否适格的问题。根据查明的事实，本案的行政行为系被告壬庄乡人民政府组织各部门工作人员组成综合整治工作组，对在壬庄街岔路口占道摆摊经营的摊贩进行整治而作出的，在整治活动过程中，工作组的行动由乡人民政府决定和指挥，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，壬庄乡人民政府作为本案被告主体是适格的，被告提出的是乡畜牧兽医站和食品药品监督管理所以执法者的身份，将牛肉拿到乡政府院内进行安全检疫检验，乡政府不是本案适格被告的主张，与事实不符，于法无据，本院不予采纳。本案双方当事人争议的第2个焦点是：如本案行政行为是被告作出，该行政行为是否合法的问题。职权法定原则是行政机关行使其法定职权时必须遵守的基本原则，被告作为乡级人民政府，应当在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定的范围内行使职权，被告在对占道摆摊经营的摊贩进行整治的过程中，在原告不听从劝告执意占道摆摊经营的情况下，不是将其移交相关的行政机关处理，而是扣押了原告售卖的牛肉，且未办理任何手续，属于超越职权的行为，鉴于被告的行政行为在事实上已无法撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，依法应确认被告作出的被诉行政行为违法。故原告的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款之规定，判决如下：
确认被告靖西市壬庄乡人民政府于2015年10月29日对原告黄福盖的牛肉进行扣押的行为违法。
本案受理费50元，由被告靖西市壬庄乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费（数额视当事人提出的上诉请求数额确定，户名：待结算财政款项—法院诉讼费专户；帐号：20×××97；开户行：农行百色分行营业部）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李雪琳
审 判 员 周 杰
人民陪审员 戴 颖
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 李 留