湖南省平江县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平行初字第58号
原告湖�省中梓科技有限公司，住所地：平江县长寿镇长富南路。
法定代表人李更喜，经理。
委托代理人王政，湖南湘杰律师事务所律师。
被告平江县卫生局，住所地：平江县城关镇开发区碧潭路5号。
法定代表人黄振宇，局长。
原告湖南省中梓科技有限公司诉被告平江县卫生局卫生行政许可一案，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼，本院于2015年8月10日立案后，于2015年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月31日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代理人和被告的法定代表人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月原告向被告提交关于设置平江县中梓精神病医院的申请，被告的法定代表人黄振宇于2015年8月4日在申请书上回复：“根据平江县目前精神病患者诊治能力、现状等，暂不考虑再设置精神病医院”，并盖具平江�医疗机构评审委员会的印章。
原告诉称：原告拟在长寿镇长富南路设置一所精神病医疗机构，是长寿镇人民政府招商引资项目，功能为精神障碍诊断、治疗、康复于一体的营利性医院，项目分为二期，一期为开设病床69张，二期开设病床299张，能缓和当地精神病医疗服务紧缺现况，方便群众就医，原告于2014年12月25日完成可研分析和选址决定，2015年1月15日向被告提出设置精神病医疗机构的申请，被告没有按规定完成初审向省市卫生行政主管部门申报，于2015年8月4日草草作出“根据平江县目前精神病患者诊治能力现状，暂不考虑再设置精神病医院”的回复。原告认为被告的行为违反了《精神卫生法》的规定和《全国精神卫生工作规划（2015-2020）》的要求，根据《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》中“非禁即入的原则”，属于行政不作为，另《平江县医疗机构设置规划（2012-2022）》（平政发201210号）中“对传染病、精神病等专科疾病防治机构、妇幼保健机构、急救中心等具有一定公共卫生职能的医疗服务机构，应由政府举办，其他社会力量和个人均不得设置”违反该规划颁布前和颁布后的上位法律政策规定。请求法院1、判决被告履行行政初步审查并上报的行政作为；2、对《平江县医疗机构设置规划（2012-2022）》（平政发201210号）中“对传染病、精神病等专科疾病防治机构、妇幼保健机构、急救中心等具有一定公共卫生职能的医疗服务机构，应由政府举办，其他社会力量和个人均不得设置”的规定进行合法性审查，不能作为被告行政不作为的依据。
原告为证实自己的主张提供了如下证据：
1、关于设置平江县中梓精神病医院的申请书、设置平江县中梓精神病医院选址报告、关于设置平江县中梓精神病医院可行性研究报告两份，证实原告向被告提出了设置申请并提交了相关申请资料；2、《医疗机构设置规划指导原则（2009年版）》，证实被告的回复违法；3、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《湖南省人民政府办公厅关于鼓励支持民间组织参与公共领域投资的若干意见》、《岳阳市关于进一步支持和规范社会办医的意见》、《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》，证实《平江县医疗机构设置规划（2012-2022）》中的规定不合法。
被告辩称：1、我县的精神病医院是二级精神病专科医院编制床位数450张，后又进行了增设，完全可以满足我县精神病患者住院治疗需要，且根据平江县医疗机构设置规划（2012-2022）》的规定，不受理原告的申请，被告对原告的申请已向岳阳市卫计委进行了请示为不同意设置；2、原告现提出的申请与原申请不一致，原告原申请设置的平江县中梓康复医院已经被告同意设置，康复医院诊疗科目中有精神科，并专门指定为精神病康复专业，是原告申请中提出以老年怡养为主的康复性医疗机构。综上所诉，被告不同意原告设置精神病医院合理合法，不存在行政初审并上报的行为。
被告为证实自己的辩驳提供了如下证据：
1、关于设置平江县中梓精神病医院的申请书、关于设置平江县中梓康复医院的申请书各一份，证实原告提出两份不同的申请；2、被告设置医疗机构批准书，证实被告已根据原告的申请同意设置了平江县中梓康复医院；3、平江县精神病医院关于我院有能力收治全县精神病患者的函，证实被告对原告申请的不批准有事实依据。法律依据：《平江县医疗机构设置规划（2012-2022）》。
经本院主持庭审质证，双方的质证意见如下：
被告对原告提供的证据1�两份选址报告不予认可，认为两份不同的选址报告互相矛盾，对证据3的欲证目的不予认可，认为平江县医疗机构设置规划（2012-2022）》在颁布时是符合法律规定的。
原告对被告提供的证据1中梓康复医院的申请书不予认可，认为与本案无关，对精神病医院的申请书中被告的回复不予认可，认为回复形式不合法，对证据2不予认可，认为与本案无关，对证据3不予认可，认为平江县精神病医院的主体资格存疑，且是事件的当事人，其出具的证明证明力无效，对被告提供的法律依据不予认可，认为《平江县医疗机构设置规划（2012-2022）》中关于医疗机构设置的规定不合法，不利于原告的申请。
本院对原、被告提供的证据作如下认证：
对原告提供的证据予以采信，证据符合证据规则的合法性、关联性、真实性，能证实原告向被告提出申请及被告作出回复的事实存在。
�被告提供的证据1、2予以采信，证据符合证据规则的合法性、关联性、真实性，原告的康复医院申请与本案事实认定有关联，另被告的行为合法与否、适用的法律法规是否正确是案件处理的问题；对证据3不予采信，因被告收集证据的时间为2015年8月26日，是在被告作出回复后收集，不能作为证实回复行为合法的证据使用。
经审理查明：原告是一家有限责任公司，成立于2012年12月19日，营业执照登记的经营范围为：卫生科普与健康教育传播材料研发、销售；大众健康传播与咨询；国家法律、法规允许的有害生物防治；广告传媒。原告拟在长寿镇长富南路投资设置一所医疗机构，于2015年1月15日向被告提交一份为关于设置平江县中梓康复医院的申请书，内容为：拟在长寿镇长富南路兴建一所康复医疗机构，功能定位为老年病、老年痴呆、精神病、社会流浪精神病人的康复医疗等一体的营利性医疗机构，项目一期开设病床30张、二期开设病床299张。2015年5月8日被告作出平卫医审字（2015）第1号设置医疗机构批准书，核准同意原告设置平江中梓康复医院，类别一级医院，经营性质为营利，选址平江县长寿镇长富南路，床位30张。原告不满意被告的批准于2015年5月向被告提交一份为关于设置平江县中梓精神病医院的申请书，内容为：拟在长寿镇长富南路兴建一所精神病医疗机构，功能定位为精神病、社会流浪精神病人的康复医疗等一体的非营利性医疗机构，项目一期开设病床69张、二期开设病床299张，同时原告向被告提供了精神病医院选址报告和可行性研究报告。2015年8月4日，被告的法定代表人黄振宇在原告的关于设置平江县中梓精神病医院的申请书上签具：“根据平江县目前精神病患者诊治能力、现状等，暂不考虑再设置精神病医院”，并盖具平江县医疗机构评审委员会的印章。
本院认为：1、对原告关于设置平江县中梓精神病医院的申请，被告不具有批准或不予批准的行政职权。国务院《医疗机构管理条例》第十二条规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门应当自受理设置申请之日起30日内，作出批准或者不予批准的书面答复；批准设置的，发给设置医疗机构批准书。《湖南省实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》第一条第二款规定：肿瘤医院、精神病院、急救中心、临床检验中心的设置，由省人民政府卫生行政部门审批。依据上述规定，原告申请设置的平江县中梓精神病医院的设置审批部门应为湖南省人民政府卫生行政部门，而非本案被告，被告在受理原告的申请后应当将原告的申请逐级上报至湖南省人民政府卫生行政部门作出批准或不予批准的决定。2、《平江县医疗机构设置规划（2012-2022）》（平政发201210号）中“对传染病、精神病等专科疾病防治机构、妇幼保健机构、急救中心等具有一定公共卫生职能的医疗服务机构，应由政府举办，其他社会力量和个人均不得设置”的规定与上位法律规范的指导原则不一致，被告应当以上位法律规范为依据，其理由如下：国家卫生和计划生育委员会《医疗机构设置规划指导原则（2009）》第二条医疗机构设置原则规定：坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》意见C中规定：鼓励民间资本参与发展医疗事业。支持民间资本兴办各类医院、社区卫生服务机构、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）等医疗机构，参与公立医院转制改组。《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》中规定：鼓励和支持社会资本举办各类医疗机构，社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构。《中华人民共和国精神卫生法》第六十一条规定：县级以上人民政府应当采取措施，鼓励和支持社会力量举办精神障碍诊断、治疗的医疗机构和精神障碍患者康复机构。湖南省人民政府办公厅《关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资的若干意见》第五条规定：对民资举办的精神卫生、儿科、产科等基本医疗服务专科机构，优先纳入医保定点。岳阳市卫生局《关于进一步支持和规范社会办医的意见》规定：社会资本依法自主选择医疗服务投资领域，鼓励和支持社会资本优�进入医疗资源稀缺以及特殊医疗服务领域，支持举办护理院、精神病医院、康复医院、老年病医院、临终关怀医院和其他有一定规模、有特色的专科医院。上述法律、条例、规章、规范性文件，均规定医疗机构设置的原则为鼓励和支持社会资本进入医疗服务投资，没有限制和禁止社会资本对专科医院特别是精神病医院的设置和投资，而平江县医疗机构设置规划（2012-2022）中规定的“精神病医院等机构应由政府举办，其他社会力量和个人均不得设置”与上位法律规范规定的原则和指导意见不一致，规范性文件的制定应当实现上位法立法目的，细化上位法有关程序，不能违反宪法、法律、法规、规章的规定，不得违背上级行政机关的规范性文件，故本案被告出具初审意见时应以上位的规范性文件为依据。3、被告对原告关于精神病医院设置申请的处置形式不符合《中华�民共和国行政许可法》和《卫生行政许可管理办法》的规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：行政机关对申请人提出行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。《卫生行政许可管理办法》第二十二条规定：依法应当逐级审批的卫生行政许可，下级卫生行政部门应当在法定期限内按规定程序和要求出具初审意见，并将初步审查意见和全部申报材料送上级卫生行政部门审批。首先，原告在同一场地向被告提出设置两个不同医疗机构的申请，对原告设置精神病医院的申请是否符合受理条件或申请材料是否齐全，被告应当当场或在5日内一次性告知，被告未告知即应视为自收到申请材料之日起受理了原告的申请。其次，根据《湖南省实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》，原告申请的医疗机构的设置审批职权为省人民政府卫生行政部门，被告应当在法定期限内出具初审意见并逐级上报上一级卫生行政部门，由省人民政府卫生行政部门作出批准与否的决定，而不应当自行作出不予设置的回复。
综上，被告对原告关于设置平江县中梓康复医院的申请的回复不合法，原告请求被告履行初审并申报上级卫生行政部门审批的职责符合法律的规定，应予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
限被告平江县卫生局在本判决生效之日起30日内履行对原告湖南省中梓科技有限公司关于平江县中梓精神病医院设置的申请出具初审意见，并将初步审查意见和全部申报材料送上级卫生行政部门审批的法定职责。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于岳阳市中级人民法院。
审判长 李 霞
审判员 张有林
审判员 欧阳琦
二〇一五年九月二十九日
书记员 李万芳
附相关法律条文如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。