安徽省芜湖市鸠江区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0207行初13号
原告安徽百蕊房地产集团有限公司。住所地安徽省芜湖市。
法定代表人许志，董事长。
委托代理人蒋萍，该公司副总经理。
委托代理人常爱民，安徽天禾律师事务所律师。
被告芜湖市国土资源局，住所地安徽省芜湖市。
法定代表人金玉峰，局长。
委托代理人牛广军，该局工作人员。
委托代理人朱长华，安徽仝人律师事务所律师。
原告安徽百蕊房地产集团有限公司（以下简称百蕊公司）诉被告芜湖市国土资源局（以下简称芜湖市国土局）土地行政管理行政补偿一案，于2014年6月26日向本院提起行政诉讼,本院于2014年9月23日作出（2014）鸠行初字第00024号行政判决书。原告百蕊公司不服该判决，依法提起上诉。芜湖市中级人民法院于2015年12月15日作出（2014）芜中行终字第00115号行政裁定书，以“原审法院认定部分事实不清，适用法律不当”为由，裁定发回重审。本院受理后，依法重新组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案。原告百蕊公司委托代理人常爱民，被告芜湖市国土局委托代理人牛广军、朱长华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年12月2日，芜湖市国土局在《芜湖日报》发布《公告》称：为实施城市规划，加快城市建设步伐，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，依法收回下列地块范围内的国有土地使用权。大砻坊改造地块：东至弋江中路，南至青弋江，西至环城东路，北至黄山东路，规划用地总面积约1687114平方米，其中保留建筑物占地面积约587887平方米。详见规划用地红线图。上述地块范围内国有土地上的房屋拆迁安置按现行《芜湖市城市房屋拆迁管理办法》的规定执行。自公告之日起，暂停核发其范围内的《国有土地使用权证》，并依法注销其范围内的原《国有土地使用权证》。
原告诉称：2001年3月31日，原告依法受让了芜湖市汤家北巷、砻坊路北侧5580平方米国有土地的使用权，芜湖市土地管理局并向原告颁发了芜国用（2001）第147、148号《国有土地使用权证》。原告事后根据被告介绍，得知：2008年11月27日，芜湖市国土资源局以实施城市规划，加快城市建设步伐为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回大砻坊改造地块涉及范围内的国有土地使用权，其中包括原告的上述5580平方米国有土地使用权。原告认为被告收回国有土地使用权并不符合法律规定，且收回上述国有土地使用权时，被告未向权利人原告送达任何收回国有土地使用权的法律文件，也未告知原告申报权利及主张权利的途径等，更未依法给予原告补偿，严重违反了有关法律规定。原告依法要求补偿时，被告告知原告可以先提出补偿方案，被告研究后给予答复，并要求原告配合办理土地使用权证的注销手续。其后，原告向被告递交了书面补偿被告并提出了补偿方案。2013年12月11日，被告作出《关于要求办理收回土地使用权补偿的答复函》，答复原告不予补偿，但其不予补偿的理由明显不能成立，更不符合法律规定。另外，被告收回原告上述国有土地使用权后，又将该地块再次出让第三人，用于开发房地产项目。
综上所述，被告违法收回原告国有土地使用权且不给予原告补偿，严重违法了法律规定，侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的相关规定，原告现提起诉讼，请求判令被告：1、支付原告因国有土地使用权被收回而应付补偿款23458620元；2、退还原告已付土地出让金334800元及利息124341元（利息按年7%标准计算，自2008年11月28日起暂计至2014年2月21日，之后利息按此标准计算至实际付清之日止）；3、诉讼费由被告负担。
原告向本院提交证据如下：证据1、安徽百蕊房地产集团有限公司企业法人营业执照、组织机构代码证、芜湖市百蕊房地产有限责任公司名称变更文件一份，证明原告诉讼主体资格及名称变更情况。证据2、国有土地使用权证一份，证明原告以出让方式获得了该国有土地的使用权，并依法办理了国有土地使用权登记。证据3、芜湖日报一份，证明2008年11月27日，芜湖市国土资源局以实施城市规划，加快城市建设步伐为由，根据《中华人民共和国国有土地管理法》第五十八条规定，收回了大砻坊改造地块涉及范围内的国有使用权，其中包括原告的5580平方米国有土地使用权。证据4、出示关于依法办理收回土地使用权补偿的报告一份，证明被告告知原告可以先提出补偿方案，被告研究后给予答复，并要求原告配合办理土地使用权证的注销手续，原告依法提出了补偿方案。这份报告的递交是被告已经认识到收回原告的土地使用权是没有按照法律程序和没有给予补偿是错误的，但其不能作主，原告按照被告的要求递交了报告。证据5、关于要求办理收回土地使用权补偿的答复函一份，证明根据芜湖市人民政府的批准决定，芜湖市国土资源局收回了原告的国有土地使用权，原告向被告提出补偿方案后，被告答复原告不予补偿，但其不予补偿后的理由明显不能成立，更不符合法律规定。
被告辩称：被告虽对原告制发147号和148号国有土地使用权证，以及在公告收回国有土地使用权后未直接送达收回决定的具体行政行为均有不当之处，但该具体行政行为不导致原告合法财产权益受到损害，故原告对被告收回争议地块土地使用权的具体行政行为提出“补偿”请求，没有事实和法律依据，应予驳回，具体理由如下：
一、双方所签《土地使用权出让合同》及其附件合法有效，原告对本案争议的出让土地长期搁置而不予开发的行为已构成严重违反《土地使用权出让合同》附件条款的约定及原告为取得本案争议地块土地使用权证而向被告作出的书面《承诺》，已构成严重违约；被告据此有权解除合同，收回构成原告违约行为标的本案争议地块土地使用权。
二、双方所签《土地使用权出让合同》约定的出让方式属于“毛地”出让，因此在原告没有完成对原土地使用权人的拆迁安置补偿并实际收回土地使用权的情况下，被告向原土地使用权人制发的土地使用权证依然合法有效；故在此情况下，原告不符合申领土地使用权证的条件。被告在原告未申领拆迁许可证，亦未对二期用地实施拆迁安置补偿的情况下，向原告制发原规划中的百蕊山庄二期用地《土地使用权证》，形成了同一地块上出现两个相互重叠的土地使用权，因此属于重复发证。对同一地块重复发证，且前证仍合法有效的，在后重复制发的土地使用权证证依法属于无效证照。对于无效证照，被告有权予以撤销，原告无权依据无效证照向被告索赔。
三、被告在2008年11月27日公告收回大砻坊改造地块范围内的国有土地使用权，其中包括了对本案重复发证的收回。被告仅以公告作为向原告送达收回决定的方式虽不符合法律的规定，但原告所持争议地块的土地使用权证系无效证照，被告经芜湖市政府批准收回土地使用权的决定并无不当，且原告对争议地块未进行任何拆迁补偿安置和建设行为，故送达方式不当并未直接给原告造成任何损失，原告不能因被告未直接送达收回决定而产生实体索赔权。
四、被告在公告收回包括本案争议地块在内的建设用地土地使用权后，由市土地收储中心实施了收回该宗地土地使用权以及对原土地使用权人予以拆迁补偿安置的行为。包括本案争议地块的大砻坊8号地块，在2010年4月开始拆迁，原告所开发建设的百蕊山庄就在该地块周边，故对该地块土地使用权被收回，以及由市土地收储中心进行拆迁的事实在当时已必然知情。据此，原告在2013年11月25日提出异议以及2041年6月18日提起本案诉讼，均已超过了法定的诉讼时效。
综上所述，被告认为原告提起的本案诉讼请求没有事实与法律依据，故请求人民法院予以判决驳回。
被告向本院提交证据及原告的质辩意见如下：
证据1、2001年3月31日，原被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》一份，证明双方国有建设用地使用权出让合同关系的具体内容：包括《国有土地使用权出让合同》第三条约定：“甲方出让给乙方的宗地位于芜湖市汤家北巷西侧、砻坊路北侧，土地出让面积38760平方米，退让道路面积12970平方米”。第八条约定：“该宗地的土地使用权出让金为每平方米60元，出让总额为232.56元，该宗地的征地、拆迁及其费用均由乙方承担”。第九条约定“本合同经双方签字后60日内，乙方须以现金支票或现金向甲方支付土地使用权出让金232.56万元人民币”。第二十一条约定《土地使用条件》为合同附件。《土地使用条件》第4.2款约定“该宗地必须于2003年5月31日前全部竣工，不能竣工的，由市政府收回未开发部分土地使用权”。这份合同是有效的，这是收回的依据，公告本身也没有列举收回的所有事项。
原告：对真实性、合法性无异议，但对关联性、证明目的有异议。被告不是基于土地逾期开发的理由而收回国有土地使用权，所依据的芜湖市人民政府关于收回国有土地使有权文件，法律依据是土地管理法第58条，但该条款所列举的事由中没有与原告土地闲置、逾期完成拆迁的情形相符，因此，其证明目的与本案诉争事实不符。
证据2、2001年6月12日原告《承诺》一份，证明原告在“毛地”出让尚未完成拆迁的情况下要求领取出让土地使用权证，并为此向被告出具一份《承诺》，表示“我公司承诺在领到百蕊二期土地使用权证之日起，半年内拆除二期土地上的建筑物和附属物，如不能按承诺兑现，愿接受土地管理部门吊销土地使用权证的处罚”。
原告：对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。首先，在本案审理中未见该证据的原件；其次，被告至今未吊销原告持有的土地使用权证，原告仍是涉案土地的合法使用权人。
被告：在原审开庭后，原告已对《承诺》的原件进行过核对，如原告仍认为该证据不真实，可申请进行鉴定。
证据3、被告向原告出让的土地上原已登记的土地使用权证（90-365）和147号、148号土地使用权证一组，证明：⑴本案争议对象是客观存在的，原告应履行拆迁义务的对象。⑵在涉案地块的土地上原先就有当时被告核发变压器厂的90365号土地使用权证，147号和148号证说明被告的发证有重叠的现象。讼争地块的前一份土地证是合法有效的，土地权人没有获得实际拆迁补偿，根据被告与原告的合同，讼争地块是毛地出让，颁发147号、148号土地使用权不符合发证条件。
原告：出让给原告之前的土地权属证明，只是一份土地审批表。原土地使用权人获得的土地是划拨用地，被告只有在收回原土地使用权的情况下，才能将其重新出让给原告，因此，不存在重复发证问题。
证据4、2008年11月27日《芜湖市人民政府关于收回国有土地使用权的批复》一份，证明被告经芜湖市政府批准，对包括原告起诉争议地块在内的大砻坊改造地块国有土地使用权予以收回。被告据此发布了公告，对收回范围内的国有土地权证予以注销。变压器厂是合法土地使用权人，而原告不是，不应当对其进行补偿，也不存在对被告所持有的不合法的147号、148号土地使用权的注销（两土地证没有在被告处进行土地登记，土地所有权的确认以登记为准）。
原告：对真实性、关联性无异议，但对合法性、证明目的有异议。芜湖市人民政府批准被告对涉及原告土地使用权的土地收回所依据的是土地管理法第58条的规定，但实际上第58条规定的是涉及公共利益的事由可以提前收回，但被告收回土地使用权的用途仍然是商业开发，这不符合法律规定。同时，原告的土地使用权证在本案起诉之前仍未注销，不存在土地使用权证予以注销的事实。另，根据芜湖市政府收回土地使用权的批复，恰恰证明被告应当给原告补偿。原告的土地使用权证是物权的凭证，在没有按照法定程序吊销之前都应当是合法存在的。
证据5、2008年11月28日被告《国有建设用地使用权挂牌出让公告》、争议用地土地发证情况示意图各一份，证明：⑴被收回的国有土地使用权已重新挂牌出让。⑵本案争议土地在向原告发证时和发证后的土地登记情况。
原告：对2008年11月28日被告《国有建设用地使用权挂牌出让公告》真实性、合法性、关联性无异议。根据出让文件的内容来看，被告收回土地并非为了公共利益的需要，而是用于商业开发，这证明被告以公共利益为由收回被告土地使用权不符合法律规定，根据出让文件测算的价格可以作为对原告土地使用权价值补偿的参考。争议用地土地发证情况示意图这是被告自行绘制的，这份示意图的形成无任何有关部门的签章，本身不符合证据的形式要件，不具有合法性，我们无法发表质辩意见。
被告：根据这一测算是得不出原告诉请赔偿的依据。土地管理法第58条并没有说必须以公共利益做为收回土地使用权的依据，另外对于公共利益的界定，旧城区的改造属于公共利益，而砻坊路正属于旧城区的改造，一半是安置房，一半是商住楼。
原告：本案不是因原告违反合同而造成土地使用权被收回。
证据6、2013年11月25日，原告向被告提出的《关于依法办理收回土地使用权补偿的报告》一份，证明原告在争议土地使用权被收回后，第一次向被告提出补偿要求的时间和内容。
原告：对证据三性无异议，但对证明目的有异议。这份补偿报告的背景是基于原告发现该地块有第三方开发建设后找到土地局有关人员要求解决问题，被告有关人员告知原告，必须以书面的形式提出，以利于该局进行研究，有研究的依据，原告依此提出了补偿方案。另外，被告在作出收回原告土地使用权时未告知原告起诉权利和起诉期限，而本案涉及不动产，因此，原告的起诉期限应为20年。
被告：本案不涉及不动产的权属争议，而属于债权、债务之诉，因此不适用20年的起诉期限。
证据7、2013年12月11日被告对原告作出的《关于要求办理收回土地使用权补偿的答复函》一份，证明被告已书面答复原告其部分国有土地使用权被收回符合法律规定并已公告告知，故其“不应提出补偿要求”。
原告：对真实性、关联性无异议，但对合法性、证明目的有异议。被告在答复函中明确收回原告土地使用权的理由是超过两年未投资开发建设违反出让合同的约定，而其收回土地公告是依据土地管理法第58条的规定，两者不一致。
本院对上述证据认证如下：原告虽对《承诺》的真实性提出异议，但其代理人蒋萍在原审庭审后已对该证据予以核实，确认了其真实性，故对该异议不予支持。对原、被告提交的其他证据，相对方对其真实性均未提出异议，且上述证据来源合法，与本案具有关联性，依法予以采信。
经审理查明：2001年3月31日，原被告双方签订一份《国有土地使用权出让合同》，双方在合同中约定：“甲方出让给乙方的宗地位于芜湖市汤家北巷西侧、砻坊路北侧，土地出让面积38760平方米，退让道路面积12970平方米”（第三条）；“该宗地的土地使用权出让金为每平方米60元，出让总额为232.56万元，该宗地的征地、拆迁及其费用均由乙方承担”（第八条）；“本合同经双方签字后60日内，乙方须以现金支票或现金向甲方支付土地使用权出让金232.56万元人民币”（第九条）；《土地使用条件》作为合同附件（第二十一条）。在《土地使用条件》第4.2款载明“该宗地必须于2003年5月31日前全部竣工，不能竣工的，由市政府收回未开发部分土地使用权”。
2001年6月12日，原告向被告出具一份《承诺》，内容为：“我公司承诺在领到百蕊二期土地使用权证之日起，半年内拆除二期土地上的建筑物和附属物，如不能按承诺兑现，愿接受土地管理部门吊销土地使用权证的处罚”。同月，被告在原告对讼争的出让地块中的建筑物和附属物未实施实际拆迁补偿，且涉案地块原土地使用权证仍有效存续的情况下，向原告发放了证号为芜国用（2001）字第147号和芜国用（2001）字第148号《国有土地使用证》，宗地面积合计5580平方米。此后，原告对领取了土地使用权证的百蕊二期5580平方米建设用地上的建筑物和附属物未完成拆迁。
经芜湖市政府批准，被告于2008年12月2日在《芜湖日报》刊登《公告》称，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，依法收回大砻坊改造地块范围内的国有土地使用权，并依法注销其范围内的原《国有土地使用权证》，上述147号和148号《国有土地使用证》所载面积亦包括在收回范围之内。
2008年11月28日，被告发布了芜国土挂告字[2008]第18号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对收回的大砻坊周边地块1587114㎡国有土地按“净地出让”方式予以挂牌出让；建设项目为部分商品房、部分保障房。
2008年12月31日，芜湖东方蓝海置业有限公司以13.3643亿元的挂牌报价受让该地块出让土地使用权（出让价格即为挂牌价）。此后，该地块由芜湖市国有土地收购储备中心委托实施拆迁安置补偿，其中收回争议的地块位于大砻坊地块中的8号地块内。后芜湖市国有土地收购储备中心完成了该地块的拆迁补偿安置，按“净地交付”的方式将收回的建设用地交付给芜湖东方蓝海置业有限公司开发建设，该地块建设已基本完成。
2013年11月25日，原告向被告提交了一份《关于依法办理收回土地使用权补偿的报告》，要求被告“在同类地段同等面积的土地使用权”置换给原告，或“按上述收回土地使用权的现在市场价值，在芜湖市其他区域给予置换补偿同等价值的土地使用权”及“按相同地段土地使用权的现在土地出让价格给予我公司货币补偿”等三条方案。2013年12月11日，被告向原告作出芜国土秘【2013】568号《关于要求办理收回土地使用权补偿的答复函》，告知原告因其对讼争的地块“超过两年未投资开发建设”，“为实施城市规划，加快城市建设，根据《芜湖市市区经营性用地管理办法》规定，2008年11月17日，芜湖市国有土地收购储备中心会同我局，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，报经市政府批准决定收回包括你司部分土地使用权9（土地证号：芜国用2001第147号和芜国用2001第1**号）在内的大砻坊改造地块区域内全部土地使用权，收回公告已在《芜湖日报》2008年12月2日A3版登报公告，已履行了告知义务，收回程序合法。综上所述，你公司不应提出补偿要求”。原告不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为：（一）、虽然被收回的地块于2010年即交由其他公司开发建设，且与原告已开发的地块相邻，但不能据此推论原告“知道或应当知道”被告已作出收回涉案地块土地使用权的行政行为，因此，被告关于原告起诉已超出起诉期限的抗辩意见缺乏事实依据，本院不予采纳。（二）、因争议地块属“毛地”出让给原告，出让时原土地使用权证仍有效存续，且原告未完成该地块的拆迁和安置补偿，在此情形下原告所获得的芜国用（2001）字第147、148号《国有土地使用权证》不具有证明其为争议地块的国有土地使用权人资格，且原告此后也未按《承诺》的要求履行拆迁、安置补偿义务，上述《国有土地使用权证》也应予以吊销。因此，原告以自己作为讼争地块的国有土地使用权主体，以该地块的现出让价值作为标准诉请补偿，无事实和法律依据，本院不予支持。（三）、原告实际缴纳了讼争地块土地出让金334800元（包含在其缴纳的出让金总额232.56万元内），但由于其未完成该地块的拆迁和安置补偿，因而不具有该地块国有土地使用权人资格，且涉案地块已另行出让给其他公司，故被告应当返还原告土地出让金，并支付原告占用资金期间的相应利息。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《最高人法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、被告芜湖市国土资源局于本判决生效后十日内返还原告安徽百蕊房地产集团有限公司缴纳的土地出让金334800元，并按中国人民银行发布的同期贷款利率标准支付原告自2008年11月28日起至实际付款之日止的利息；
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告芜湖市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 张立新
人民陪审员 胡荣华
人民陪审员 毕 波
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 陈尚雯
附：本案适用法律
《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：…（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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