湖北省孝昌县人民法院
刑 事 判 决 书
（2018）鄂0921刑初18号
公诉机关湖北省孝昌县人民检察院。
被告人史某，系孝昌县城乡规划局监察大队网格中队中队长。2016年10月9日因涉嫌犯玩忽职守罪被孝昌县人民检察院取保候审。2018年1月15日由本院决定取保候审。
辩护人张华堂、唐崇，湖北正堂律师事务所律师。
被告人丁某甲，系孝昌县花园镇城建办主任。2016年12月7日因涉嫌犯玩忽职守罪被孝昌县人民检察院取保候审。2018年1月15日由本院决定取保候审。
辩护人王建江，湖北中伟律师事务所律师。
辩护人管喜元，湖北今天律师事务所律师。
被告人杨某，系孝昌县住房保障和房屋管理局市场监管股股长。2016年10月12日因涉嫌犯玩忽职守罪被孝昌县人民检察院取保候审。2018年1月15日由本院决定取保候审。
辩护人徐辉，湖北中伟律师事务所律师。
孝昌县人民检察院以鄂孝昌检刑诉［2018］6号起诉书指控被告人史某、丁某甲、杨某犯玩忽职守罪，于2018年1月9日向本院提起公诉。本院于当日决定受理，并依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案。孝昌县人民检察院指派检察员徐军、周中原出庭支持公诉，被告人史某及其辩护人唐崇、被告人丁某甲及其辩护人王建江、被告人杨某及其辩护人徐辉到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，本院审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
孝昌县人民检察院指控：2012年8月，湖北融熙房地产开发有限公司以1710万元竞得原县政府划拨给司法局土地，全额缴纳了土地出让金。2013年5月8日，该公司办理了该宗土地的土地证，并成立了孝昌柯岑家圆项目部，2014年3月该项目部向县城乡规划局申报了规划建设方案，应缴配套费652380元，但该项目至今未缴纳配套费，未办理建设工程规划许可证。湖北融熙房地产开发公司柯岑家圆项目部在仅取得土地使用权，未办理建设工程规划许可证、建设工程施工许可证的情况下，于2014年8月开始拆除土地上的附属物、搭建售楼部，并于9月份开始桩基工程施工。
2014年4月，孝昌县城乡规划局监察大队二中队派驻花园镇后，被告人史某任花园镇控违拆违一中队中队长，负责花园镇冯山社区等区域的控违、拆违工作。被告人丁某甲于2014年5月至2015年4月任孝昌县花园镇规建办主任、镇控违拆违领导小组成员，负责花园镇控违、拆违工作。2014年9月15日，史某带领一中队的工作人员在巡查中发现冯山社区辖区内柯岑家圆项目在未办理建设工程规划许可证、建设工程施工许可证的情况下，进行桩基施工，遂对其进行制止并下达了《停工通知书》，并向花园镇规建办主任丁某甲和县城乡规划局领导报告，但史某、丁某甲并没有采取切实有效的停工等措施，制止柯岑家圆违法建设，以致该项目仍持续施工，至2015年4月桩基工程完工。
湖北融熙房地产开发有限公司柯岑家圆项目部在未办理商品房预售许可证的情况下，从2014年7月开始预售商品房。2014年4月和2015年2月，省政府和省住建厅先后两次发文，在全省对房地产行业开展非法集资风险排查的通知，要求全省房管部门进行风险排查，明确指出违法预售就是非法集资。孝昌县住房保障和房屋管理局成立了领导小组和工作专班，被告人杨某作为工作专班负责人，负责城区各企业非法集资风险排查工作。杨某带领孝昌县房管局工作人员多次对柯岑家圆项目进行检查，均未发现其有违法预售行为，仅下达书面通知，要求其办理预售资质备案，并口头告知未取得商品房预售许可证不能进行预售。从2014年7月至2015年5月，柯岑家圆项目部持续预售商品房，共计有68户交纳了购房款合计人民币822、79万元。2015年6月，公安机关以合同诈骗罪对湖北融熙房地产开发公司法人代表周某乙立案侦查，湖北融熙房地产开发公司及周某乙已无力偿还债务，孝昌柯岑家圆项目也已停工，购房人所交的购房款不能返还购房人，给购房人造成巨大的经济损失。
针对上述指控，公诉机关当庭宣读了被告人供述、证人证言；出示了孝昌县城乡规划局文件、中共花园镇委员会文件、孝昌县人力资源和社会保障局文件、国有土地使用权初始登记、建设用地批准通知书、拍卖成交确认书、建设用地规划许可证、湖北省城乡规划行政处罚案件立案登记表、湖北省城乡规划违法行为停工通知书、湖北省城乡规划管理询问笔录、孝昌县花园镇控违拆违实施方案、花园镇控违拆违工作制度、巡查报告制度、监察大队2014年度网格分工安排、办理资质备案手续通知、现场检查记录、专题会议纪要，孝昌县公安局询问购房户笔录及购房户交款收据、认购书、起诉书、刑事判决书、情况报告、情况说明等证据材料。公诉机关认为被告人史某、丁某甲、杨某的行为均已构成玩忽职守罪，并建议对史某、丁某甲、杨某在有期徒刑四年至六年以内量刑。
对此指控，被告人史某辩称其工作职责主要是巡查、认定和汇报，其工作职责已经尽到了，其行为不构成玩忽职守罪。
被告人史某的辩护人提出的辩护意见是：史某在法定职责内已充分履行完毕，不具有玩忽职守罪的构成要件，作为史某个人对涉案负面社会后果没有原因力，不具有刑法意义上的因果关系，请求对史某作出无罪判决。
被告人丁某甲辩称从花园镇管理角度来讲，职责是巡查，没有规划权，4月15日下的通知只是禁止个人建房，花园镇当时所有大型建筑其都没有参与，只是在柯岑家圆项目部动工的时候，领导让其去督促他们办理建筑规划建设许可证，其该做的事已经做了，该下的文件已经下达了；但对于这个项目对社会产生的不良影响，其愿意承担责任，并当庭自愿认罪，请求人民法院从轻处罚。
被告人丁某甲的辩护人王建江提出的辩护意见是：对未取得规划许可证的违法施工行为具有监管职责的职能部门不是花园镇规建办，而是孝昌县规划局；客观上造成的重大损失后果与孝昌县花园镇规建办是否采取行政处罚行为没有因果关系，与之有因果关系的是多种原因；作为花园镇规建办主任的丁某甲本案中恪尽职守、严格执法、认真履行职责，其根本不存在严重不负责任、不履行或者不认真履行职责的行为，请求宣判丁某甲无罪。
被告人丁某甲的辩护人管喜元提出的辩护意见是：丁某甲已经履行了控违拆违工作中的全部职责，丁某甲没有强制制止柯岑家圆停工的法定权力，公诉机关所称的人民群众损失无充分证据证明，指控的渎职行为与损害后果之间不具有法律上的因果关系，请求依法宣告丁某甲无罪。
被告人杨某辩称这个事情其当时查出之后，感觉到购房户都是损失了自己的血汗钱，并当庭自愿认罪，请求人民法院从轻处罚。
被告人杨某的辩护人提出的辩护意见是：杨某不构成玩忽职守罪的客观要件；杨某主观上没有构成玩忽职守罪的主观过失要件；本案实际购房户购房款应为孝昌县人民法院（2017）99号文件确认的470万元，该470万元中，在项目部于2014年9月动工前实际已发生的金额应当与杨某职责无关，项目部动工后的数额，因杨某监管职能的后置性，与杨某没有直接的因果关系，该470万元的购房款，已成为湖北融熙房地产开发有限公司的优先受偿权，通过人民调解、司法确认及孝感市中级人民法院的意见，具有现实实现性，不应认定为实际损失；认定杨某不认真履行职责，缺乏事实与法律依据，也与起诉书载明的基本事实不符；根据孝昌房（2014）12号文件，杨某非“非法集资风险排查工作专班”负责人，系专班工作人员。如果认定杨某玩忽职守罪成立，杨某具有以下情节：自首、重大立功、挽回经济损失卓有成效、自愿认罪。
经审理查明：2012年8月，湖北融熙房地产开发有限公司以1710万元竞得原县政府划拨给司法局土地，全额缴纳了土地出让金。2013年5月8日，该公司办理了该宗土地的土地证，并成立了孝昌柯岑家圆项目部，2014年3月该项目部向县城乡规划局申报了规划建设方案，应缴配套费652380元，但该项目至今未缴纳配套费，未办理建设工程规划许可证。湖北融熙房地产开发公司柯岑家圆项目部在仅取得土地使用权，未办理建设工程规划许可证、建设工程施工许可证的情况下，于2014年8月开始拆除土地上的附属物、搭建售楼部，并于9月份开始桩基工程施工。
孝昌县花园镇于2014年成立控违拆违工作领导小组，被告人史某任网格化管理一中队队长，负责对所在辖区范围内的巡查、违法建设认定工作，及时依法依规按程序进行制止、下达停工通知书、限期拆除通知书等执法文书，做好现场勘测、调查笔录、摄像取证，并立即上报花园镇控违拆违工作领导小组。被告人丁某甲任控违拆违工作领导小组成员，协助落实花园镇控违拆违工作及上报工作，负责花园镇控违拆违日报、周报、月报、季报、年报等按要求收集、汇总、上报等工作。被告人杨某任孝昌县住房保障和房屋管理局市场监管股股长，负责行政执法、行政执法监督，负责房地产开发企业的行业管理和房地产市场方面的动态监测，核准商品房预售许可和商品房买卖合同的登记备案。
2014年4月，孝昌县城乡规划局监察大队二中队派驻花园镇后，被告人史某任花园镇控违拆违一中队中队长，负责花园镇冯山社区等区域的控违、拆违工作。被告人丁某甲于2014年5月至2015年4月任孝昌县花园镇规建办主任、镇控违拆违领导小组成员，负责花园镇控违、拆违工作。2014年9月15日，史某带领一中队的工作人员在巡查中发现冯山社区辖区内柯岑家圆项目在未办理建设工程规划许可证、建设工程施工许可证的情况下，进行桩基施工，遂对其进行制止并下达了《停工通知书》，并向花园镇规建办主任丁某甲和县城乡规划局领导报告，但史某、丁某甲并没有采取切实有效的停工等措施，制止柯岑家圆违法建设，以致该项目仍持续施工，至2015年4月桩基工程完工。
湖北融熙房地产开发有限公司柯岑家圆项目部在未办理商品房预售许可证的情况下，从2014年7月开始预售商品房。2014年4月和2015年2月，省政府和省住建厅先后两次发文，在全省对房地产行业开展非法集资风险排查的通知，要求全省房管部门进行风险排查，明确指出违法预售就是非法集资。孝昌县住房保障和房屋管理局成立了领导小组和工作专班，被告人杨某作为工作专班负责人，负责城区各企业非法集资风险排查工作。杨某带领孝昌县房管局工作人员多次对柯岑家圆项目进行检查，均未发现其有违法预售行为，仅下达书面通知，要求其办理预售资质备案，并口头告知未取得商品房预售许可证不能进行预售。从2014年7月至2015年5月，柯岑家圆项目部持续预售商品房。2015年6月，公安机关以合同诈骗罪对湖北融熙房地产开发公司法人代表周某乙立案侦查，2015年8月对周某乙刑事拘留，湖北融熙房地产开发公司及周某乙已无力偿还债务，周某乙于2017年3月被湖北省孝感市中级人民法院以犯诈骗罪、合同诈骗罪、非法吸收公众存款罪、骗取贷款罪判处刑罚，决定执行无期徒刑。经孝昌县人民法院孝昌法（2017）99号关于柯岑家圆司法确认的情况报告，经统计，依法进行司法确认共计66件66户，共计金额470万元。孝昌柯岑家圆项目也已停工，购房人所交的购房款不能返还购房人，给购房人造成巨大的经济损失。
同时查明，被告人丁某甲于2010年10月因犯玩忽职守罪被免予刑事处罚。
另查明，被告人杨某于2015年7月主动到孝昌县人民检察院投案，并如实供述了自己的犯罪行为。
上述事实，有公诉机关及被告人的辩护人提交，并经庭审质证、认证的下列证据证实，本院予以确认。
（一）被告人供述∷1∷”)'>某、被告人史某的供述证实：孝昌县平安路柯岑家圆属冯山社区，冯山社区是我们一中队的规划控管对象，该项目在清理、拆除原司法局院内的老房子时，我们中队就介入了，了解该项目的基本情况，到2014年9月15日，该项目在进行取土和打桩时，我们在巡查时经询问后发现该项目没有办理规划许可证，即下达了停工通知书，9月16日我们对他们依法进行了城乡规划行政处罚立案登记，当时现场负责人周某甲把应交的规划配套费65万多元的通知单给我看，说这个星期就去把钱交了，此后我每次去找他时，他都说马上去交，直至现在配套费也没有交。在整个过程中我都没有见过柯岑家圆的老板周某乙，我也没有跟周某乙联系过，后来我们多次去巡查叫他们停工并将该项目无证建设的情况向花园镇和县规划局作了汇报，后来我们中队及镇规划办丁主任、镇政府领导、县规划局、建设局多次去现场处理该项目情况，要求该项目停工，并尽快完善手续，但是该项目负责人口头承诺去办手续，但一直都没有办。该项目施工就采取白天停做，晚上施工，至2015年4月份，该项目的桩基工程完工。从2014年9月至2015年4月桩基完工，我晚上一共去过两次，其中一次是我和我们的领导一起去的，我们是白天工作时间巡查，晚上没有明确规定要巡查，节假日期间无论上班还是下班出现突发事件，我会去现场巡查也不执法，只是去做思想工作。我跟控违专班领导和花园镇规建办领导汇报过，应该由县控违领导小组和镇规建办拿出具体意见。我主要跟我们县规划局总规划师陈某、花园镇规建办的主任丁某甲汇报，也跟花园镇分管领导关某汇报。
2、被告人丁某甲的供述证实：2014年5月上旬，根据县委2014年5号文件，花园镇政府成立了控违拆违领导小组，兰小林镇长任组长，分管规建办的副镇长关某及相关的领导任副组长，领导小组下设办公室，关某任办公室主任，我、史某、晏彭程、杨志峰等人为组员，关某具体负责花园镇的控违拆违工作，我主要协助关某落实花园镇的控违拆违工作，镇规建办的巡查人员接受镇政府和县规划局双重领导，对各自辖区进行巡查，对没有手续或手续不完备的，按程序进行制止、下达停工通知书、限期拆除通知书、做好现场勘测、调查笔录、摄像取证工作，巡查人员对辖区内的违建行为每天下午5点钟上报给关某和我，我们在5点半之前往县里报，有事报事，无事报平安。2014年下半年的一天，史某去柯岑家圆项目巡查回来，跟我汇报说柯岑家圆项目的手续不齐全，第二天规划局的具体分管控违拆违的总工陈某、我、史某和建设局的相关人员一起到柯岑家圆项目去督促他们完善手续。第二天我们到柯岑家圆的项目部找到现场负责人周国平，叫他到规划局去办理建设规划许可证，并下达了停工通知书，周国平说尽快去办，回去后我跟关某汇报，然后跟史某说再把柯岑家圆的事盯紧，尽快让他办理手续。
3、被告人杨某的供述证实：房地产监管股主要的工作职责是，对国有建设土地房地产开发商擅自预售商品房行为进行查处以及其他的行政执法、行政执法监督等日常工作。在工作中，一般是每个月对房地产业市场巡查一次，巡查主要是看房地产企业的营业执照、资质证书以及看五证齐不齐全，看在交易过程中有没有违规、违法行为，如果手续不齐全的，我们就叫他们停止违法行为并办理相关手续。2014年9月，我们在例行巡查时，发现柯岑家圆在路边做了一个项目部，还挂出了一个总体规划平面图，我跟我们股里的同事张某进去一看，有两个售楼的女孩，我就问那两个女孩，她们说是卖房搞宣传的，我们当时就口头告知她们说没有取得商品房预售许可证，不能预售，我们回去后就向分管的副局长蔡某汇报，我们跟他说是湖北融熙房地产开发公司在做柯岑家圆项目，准备动工。9月26日，我们就去柯岑家圆下达了要求他们到房产局办理房地产开发企业资质备案手续。10月1日过后，我们上班后，看到柯岑家圆项目负责人还没有来办理手续，到了10月中旬，我们就又去下了一次资质备案通知，但他们还是没来，到了11月份，我们看见他们还是没有来办理资质备案，我们就又下了一次备案通知，我们先后下了三次资质备案通知，他们都没有来，我们去下通知的同时，也是例行巡查。到了12月份，副局长蔡某带着我、张某到柯岑家圆检查，叫他们立即办理资质备案手续，这时他们的售楼部的沙盘已经做起来了，并且说老总、负责人都不在，说她们只是在搞房地产宣传，我们没有发现他们有售楼行为，然后告知他们没有预售许可证是不能售楼的。大约一个星期后，我就跟蔡某说几个月了他们到现在还没来办理资质备案，建议蔡某向局一把手汇报，蔡局长就找易某局长汇报，易局长说房地产业非法集资风险排查工作专班要对柯岑家圆项目进行严肃查处。这个非法集资专班是2014年4月29日成立的，由蔡某任组长，我们市场监管股的人员为专班的成员，此后又到柯岑家圆进行检查，依然没有发现他们有售楼行为。到2015年2月，柯岑家圆还没有来备案，蔡某就在局班子成员会议上汇报柯岑家圆没有来备案的情况，会议上要求非法集资专班对柯岑家圆项目进行不定期和定期的检查，这之后，我们又多次到柯岑家圆进行检查，3月初、4月初、4月底、5月中旬，我们又四次到柯岑家圆重点检查，但均未发现他们有预售行为。为了取得他们预售的证据，我于3月底，以个人买房的名义到柯岑家圆去现场询问，称想交定金，售楼部的工作人员说：只登记，不收定金，等到开盘、手续齐全时进行预售。通过该手段，我仍未取得售房证据。到6月的一天，我再去巡查时，就看见售楼部有人在现场骂，意思他交了定金的，房子现在怎么停了工。6月17日，我局掌握了柯岑家圆擅自销售商品房的充分证据后，对柯岑家圆项目下达通知，要求立即停止预售。
（二）证人证言∷1∷”)'>某、证人陈某（县城乡规划局总规划师）的证言证实：柯岑家圆办理土地证后，我局向柯岑家圆开出了配套费的票据，但他们一直没有去交。2014年9月份的一天，我从柯岑家圆路过，发现他们售楼部做了起来，规划平面图也挂了起来，回去之后，我就跟监察大队李某甲、中队长史某、镇规建办的丁某甲讲，柯岑家圆准备动工，让他们要重点关注这个项目。史某中队多次到柯岑家圆建设现场去巡查，该项目没有交配套费，没有建设规划许可证，也没有建设施工许可证，是无证建设，就要求该项目停工，并尽快完善手续，但不知道什么原因，一直没有去办手续，史某也给我发过信息、打过电话说过这事，我跟叶某局长、何某副局长也汇报过此事。柯岑家圆一直白天停工，夜晚施工，至2015年4月，柯岑家圆桩基工程完工。期间，我带着丁某甲、史某以及建设局的人员到现场去过几次，并且对花园镇还下了督办函。
2、证人叶某（2010年4月至2015年11月任县城乡规划局局长）的证言证实：2014年9月中旬，史某等人在例行巡查中发现柯岑家圆项目桩基在施工，未办理建设工程规划许可证、也没有办理建设工程施工许可证，属于违法建设行为，就给他们下达了停工通知书，史某就向我们规划局负责监察执法的总规划师陈某报告，陈某就向我汇报，我就叫他们严格监管，停止施工，完善手续。后我们规划局监察大队对该项目的违规建设进行了立案。在2014年9月至2015年1月，柯岑家圆桩基工程施工期间史某多次到该项目工地进行巡查，要求该项目停止施工，并完善手续，但该项目一直进行施工，直至桩基工程完工。到了2015年1月中下旬，史某也找了柯岑家圆项目的工地负责人进行了谈话，并叫他们完善手续。2015年4月中旬，我们规划局联合建设局协助花园镇控违拆违执法人员强制该项目停工。
3、证人何某（县城乡规划局副局长）的证言证实：2014年9月中旬，史某等人在例行巡查中发现柯岑家圆项目桩基在施工，未办理建设工程规划许可证、也没有办理建设工程施工许可证，属于违法建设行为，就给他们下达了停工通知书，史某就向我们规划局负责监察执法的总规划师陈某报告，陈某就在周例会上讲了柯岑家圆项目违规建设，当时我是分管审批工作，办没办证我很清楚，我就跟陈某说叫他督促花园镇控违拆违小组一起去下达停工通知书，但他们还是断断续续在施工，县控违拆违办公室还对花园镇下了督办函。控违拆违工作主要是由陈某负责，包括汇报等工作也都由他负责。具体的情况陈某比较清楚。
4、证人兰某（孝昌县花园镇镇长）的证言证实：按照花园镇控违拆违工作制度，巡查人员发现违建行为后，应第一时间制止，并向控违拆违办公室主任汇报，能拆除的立即拆除，不能立即拆除的下达文书，预期不自拆的由镇政府联合有关部门组织强制拆除。史某、丁某甲、关某对柯岑家圆项目的违规建设发现后给我发过短信，我要求关某、丁某甲依法依规及时制止并组织拆除。柯岑家圆的违法建设制止工作主要是靠分管的副镇长和规建办的同志去落实，我也曾经过问过几次，到底落实的怎么样，我不是很清楚。
5、证人关某（2011年11月至2015年4月任花园镇副镇长）的证言证实：史某是巡查管理人员，接受镇政府和县城乡规划局双重领导，对所在辖区范围内的巡查，违法建设认定工作及时依法依规按程序进行制止，下达停工通知书，限期拆除通知书等执法文书，做好现场勘测、调查笔录、摄像取证，并立即上报镇控违拆违工作领导小组，巡查专班于每天下午5点以电话或短信、邮件等方式告诉丁某甲和我，对发现违法建设行为予以制止劝阻，不听劝阻、制止的在一日内告知丁某甲和我，能拆除的违法建筑立即拆除，不能拆除的立即下达文书，逾期不拆除的由镇政府联合有关部门组织强制拆除。我是起领导作用，丁某甲具体负责控违拆违工作。
6、证人董某（2015年3月任花园镇党委副书记）的证言证实：2015年4月，县规划局的总规划师陈某邀我一起去柯岑家圆违规建设项目现场，陈某就跟我介绍说柯岑家圆项目相关手续没有办，花园镇规建办和县规划局已经对他们下了停工通知书，柯岑家圆断断续续地还在施工。我回去之后就问镇规建办的主任丁某甲，柯岑家圆项目是怎么回事，丁某甲告诉我，柯岑家圆建设项目没有办理相关手续，规划局在管这个事。我当时跟丁某甲说，在这个问题上，我们要把我们的职责履行到位。丁某甲就说我们再去下达文书，带人让他们停工。后来我问丁某甲是什么情况，丁某甲说停了工。后来2015年6月份就案发了。
7、证人丁某乙（2015年4月任花园镇规建办主任）的证言证实：在具体工作中，镇规建办下属的三个中队按照各自管理区域，开展日常巡查工作，在工作中发现有违章建设行为，巡查人员首先要制止，下达停工通知书，要求其停工，并自行拆除，当事人不听劝阻并继续施工的，就下拆除通知书，并进行拆除。违章情况较严重的，规建办要按程序向镇里领导和县规划局汇报。控违中队每天要把区域的违章情况以短信的方式向规建办主任和县规划局汇报，之前是史某向原主任丁某甲和县规划局汇报。
8、证人易某（2011年11月至2015年3月任县住房保障局局长）的证言证实：2015年1、2月份的一天，我们分管房地产监管股的副局长蔡某向我汇报，说平安路的柯岑家圆项目没有办理房地产资质备案手续，在这之前，杨某说他们在2014年9月份以来先后到柯岑家圆项目部去过几次，下达通知，让他们来办理房地产资质备案手续，他们一直没有来。2015年的2月份左右，蔡某跟我汇报，柯岑家圆的项目负责人还没有来办理资质备案手续，这样我就召开了党组会，要求蔡某、杨某他们要高度重视，作为房地产非法集资风险排查工作专班的监管对象，定期不定期的检查，严肃查处。非法集资风险排查工作专班是根据省市住建厅的文件成立的，蔡某任组长，杨某房地产监管股的人员任成员，对全县房地产在建、在售项目开展房地产业风险集资排查。期间，至我离任时，我也问过蔡某和杨某，对柯岑家圆重点检查的情况，他们说没有发现他们有预售行为。
9、证人蔡某（县住房保障局副局长）的证言证实：2014年9月底的一天，杨某回来跟我汇报说，平安路柯岑家圆建设项目没有办理房地产业资质备案手续，我就叫他们去让柯岑家圆来办理备案。一直到2014年12月份，杨某跟我说他们下了几次资质备案通知书，柯岑家圆负责人都没有来办理备案手续。后来我就跟易某局长汇报了这个事，易某局长说要加强巡查，定期不定期去检查，至2015年2月，柯岑家圆项目还没有到我局来进行资质备案，我就在局班子成员会上汇报了这件事，当时会议上研究决定要房地产业监管股的同志对柯岑家圆项目进行定期不定期的巡查，加强监管力度。2015年3月份的一天，我就叫杨某以个人买房的名义到柯岑家圆去，看他们有没有违法卖房的行为，杨某回来跟我说柯岑家圆没有预售行为，至2015年6月的一天，杨某跟我汇报说，他发现了柯岑家圆售楼部违法预售的情况，我就叫杨某去把他们访客记录登记表搞了出来，后杨某他们按照访客登记表的客户登记电话叫他们到我们房管局进行认筹登记确认配合调查，陆陆续续来了几十人，交住房定金就达数百万元，我就叫杨某他们做好对柯岑家圆项目的行政处罚工作，随后我就把这个情况向李志平汇报了，我还和杨某到县信访局去汇报了此事，以防购房户上访闹事。∷1∷”)'>某0、证人张某（县住房保障局物业管理股股长）的证言证实：2014年9月，我和杨某在城区巡查，发现柯岑家圆建设项目在路边做起了售楼部，还挂出了建设项目规划平面图，我就跟杨某进去看，杨某找了柯岑家圆项目负责人，问他们到房管局进行资质备案没有，他们说没有，我们就告诉他们要到房管局办理房地产开发企业资质备案手续，但是他们一直没有来办理资质备案。我和杨某又多次去柯岑家圆项目部，下达备案通知书。2015年1月份，由于他们一直没有办理资质备案，蔡某副局长就亲自带队，带着杨某、我去柯岑家圆再次告知他们没有商品房预售许可证，不能售房，否则就是非法集资。2015年2月在局班子会议上讨论了柯岑家圆没有来备案的情况，要求对柯岑家圆项目进行不定期和定期的检查。2015年3月份到5月份，我和杨某又多次到柯岑家圆项目检查，没有发现他们有预售行为。2015年6月份，我跟杨某再次到柯岑家圆巡查时，发现售楼部有人交了钱定了房的，杨某就要了那人的联系方式，联系他到我局去进行配合调查，后来通过这个人，牵扯出来很多购房客户，再后来，就案发了。∷1∷”)'>某1、证人丁某丙（花园镇规建办副中队长）的证言证实：2014年9月至2015年4月，柯岑家圆在我们巡查过程中，我们下达了停工通知书，有六、七次叫他们停工，再没有采取其他措施。史某就跟局领导汇报，都由史某去衔接，包括每天巡查的上报工作都由史某负责，我只是每天跟着她去巡查。∷1∷”)'>某2、证人谢某（县城乡规划局监察大队二中队）的证言证实：2014年9月中旬，柯岑家圆项目进行桩基工程，我们去巡查时发现该项目没有办理建设规划许可证、建设施工许可证，我们就找该项目的负责人，要求他们停工，下达了一次停工通知书，并对他们立案，他们一直在施工，2015年1月下旬，我们去他们的项目部，对他们做了现场勘测笔录，对项目负责人樊总做了一次询问笔录。后我们多次去巡查，我们去让他们停工的时候他们就停了，但我们一走，他们就继续施工。至2015年4、5月份，柯岑家圆桩基工程完毕。∷1∷”)'>某3、证人李某甲（县城乡规划局执法监察大队大队长）的证言证实：2014年9月15日，花园镇规建办发现柯岑家圆项目未批先建，违法建设后，下达停工通知书，并向县规划局作了汇报。∷1∷”)'>某4、证人吴某（孝昌县建筑市场安全监督管理站副站长）的证言证实：在2014年9月17日检查中，我们发现柯岑家圆项目在开挖基坑，就下达建筑市场管理告知书，要求7日内办理相关手续。在2014年10月15日、12月31日，我站分别向该项目部和施工方下达停止施工通知书，这些管理工作，我站都有详细记载。∷1∷”)'>某5、证人樊某（湖北融熙房地产开发有限公司柯岑家圆项目部负责人）的证言证实：2014年4、5月份平安路柯岑家圆房产项目部成立，并挂牌湖北融熙房地产开发有限公司，柯岑家圆房产项目售楼部开始售房，2014年6、7月就开始桩基工程动工、打桩、试压等工序，前后进行了有半年多时间的桩基工程，到2015年5月我离职时整个桩基工程已经完工了。从开工至我离职时建设规划许可证和建筑工程施工许可证都没有办理。周某乙也知道没有这两证开工是违法的，但他说如果不违法开工的话购房的人就没有信心，也不会相信我们，所以就强行开工了。孝昌县规划局以及花园镇规建办有关人员来巡查过，一个星期基本上有一到两次。刚开始来的时候，因为我们没办建设规划许可证和建筑工程施工许可证，他们叫我们停工去办手续，我就跟周某乙打电话汇报这个情况，周某乙就叫我抓紧去办这些手续，我就说你拿钱来我就去办，一提到钱周某乙就不做声，因为没有钱，手续到我走时，上面说的两证也没有办下来，后来县规划局、花园规建办的人来的次数多了，只要是他们叫我们停工，我就答应停工，他们人走后我们就又继续施工，这样至2015年4、5月整个桩基工程完工。柯岑家圆因为还没有取得建设规划许可证和建筑工程施工许可证，以及我们投入开发建设的资金没有达到工程建设总投资的25%以上，所以房管部门是不可能给我们办理预售许可证的。2014年的大约7、8月份左右才开始售楼的，到2015年5月我离职时房子除极少数因朝向原因和电楼井的几间外，基本上都售完了。孝昌县房管部门基本上是一个月来一次，和我接触过只有一次，主要是说要我们去进行企业资质备案，再就是我们没有办理预售许可证，不能进行预售房子。因为胡某是具体负责售房的，更多的时候他们是找的胡某。∷1∷”)'>某6、证人周某甲（湖北融熙房地产开发有限公司聘用人员）的证言证实：柯岑家圆房产项目大约是在2014年6、7月就开始桩基工程动工，到2015年6、7月我离职时整个桩基工程已经完工了。开工前没有取得建设规划许可证和建筑工程施工许可证，至我辞职时，也没有办理。孝昌县规划局以及花园镇规建办有关人员来巡查过，一个星期基本上有一到两次，有时候连续来，上午来、下午来。我们没办建设规划许可证和建筑工程施工许可证，他们叫我们停工去办手续，我就跟周某乙打电话汇报这个情况，周某乙就说手续正在办。后来县规划局、花园镇规建办的人来的次数多了，只要是他们叫我们停工，我就答应停工，他们人走后我们就又继续施工，这样至2015年4、5月整个桩基工程完工。规划部门是说我们没有取得规划许可证，建设局的说我们没有施工许可证，房管局的说我们没有取得售房许可证。这些执法部门大约给我们下过十多次停工通知书，有时我不在现场时，他们就口头叫工人停工。柯岑家圆房产开发项目售楼部因为还没有取得建设规划许可证和建筑工程施工许可证，以及我们投入开发建设的资金没有达到工程建设总投资的25%以上，所以房管部门是不可能给我们办理预售许可证的。2014年的大约7、8月份左右才开始售楼的，2015年6、7月，基本上都售完了。孝昌县房管部门来巡查过，基本上是一个月来一次，主要是说要我们去进行企业资质备案，再就是我们没有办理预售许可证，不能进行预售房子。∷1∷”)'>某7、证人李某乙（湖北融熙房地产开发有限公司聘用人员）的证言证实：柯岑家圆项目在围挡、打桩基时有人去巡查过，前后去过4、5次，我只知道是城管和安监站的人去巡查，每次来都找到我，他们来时问我办了手续没有，如果没办手续就不能施工。城管、安监站的人来检查，他们下过停工通知书，我是现场施工管理，每次停工也是现场负责人叫我停工我就停工。∷1∷”)'>某8、证人胡某（湖北融熙房地产开发有限公司聘用人员）的证言证实：2014年8、9月份，我到柯岑家圆售楼部工作后，我就请人把柯岑家圆的户型沙盘做好了，又请人印了柯岑家圆宣传单页，就开始正式对外认购。整个柯岑家圆的住房总共有114套，从我到柯岑家圆时才开始正式对外认购，至我离职的时候大概认购了九十多套住房，预售定金大概有大几百万元。房管局的人来过，跟我说过柯岑家圆的开发项目要到房管局进行资质备案，还说没有预售证是不能售房的，来了多少次我不记得，每次来大致都说没有预售证不能预售房子的话。房管局来巡视的人里有一个人姓杨，曾经给我们开会宣讲过国家售房的相关政策。柯岑家圆的建设规划许可证、建设施工许可证都没办，也没有到房管局资质备案，没有办预售证。有规划局、建设局的人来过，规划局的人来的比较多，他们来都是找樊某。∷1∷”)'>某9、证人王某（湖北融熙房地产开发有限公司聘用人员）的证言证实：2014年9月份我到柯岑家圆上班，整个柯岑家圆的住房总共有114套，到2015年6月份，我离职之前，我们售楼部已经销售了90多套，预收购房户的定金有大几百万。房管局的人前几次来检查巡视的时候，让我们迅速去房管局进行企业的资质备案。还跟我们说没有办预售证是不能卖房子的。后来他们见我们没有去进行资质备案，再来的时候他们就说要找负责人谈，也跟我们说过没有办预售证是不能预售房子的。柯岑家圆的建设规划许可证、建设施工许可证都没办，也没有到房管局资质备案，没有办预售证。到柯岑家圆去巡视、检查有规划局的人来过，让我们去办各种手续。
20、证人周某乙（湖北柯岑商贸集团董事长）的证言证实：柯岑家圆项目是我在2012年通过招拍挂程序取得土地使用权，出让金是1700万元，现在已完成桩基工程，因资金问题，该项目已经停工。到目前为止，该项目只办理土地证，其他的规划、城建、房产手续都没有办。从工程开工，就有人来看房、认购、预定房子。预售款都进了公司的账。
（三）书证∷1∷”)'>某、孝昌县城乡规划局文件【2013】6号，证实2013年2月28日史某任监察大队中队长。
2、中共花园镇委员会文件【2008】12号，证实2008年8月26日丁某甲任花园镇规划建设办公室主任，中共花园镇委员会文件【2015】2号，证实2015年4月9日免去丁某甲花园镇规划建设办公室主任。
3、孝昌县人力资源和社会保障局文件【2013】19号，证实2013年5月6日杨某任县住房保障和房屋管理局市场监管股股长。
4、国有土地使用权初始登记、建设用地批准通知书、拍卖成交确认书、建设用地规划许可证，证实湖北融熙房地产开发公司于2012年8月21日通过拍卖以1710万元取得土地使用权。
5、湖北省城乡规划行政处罚案件立案登记表、湖北省城乡规划违法行为停工通知书、湖北省城乡规划管理询问笔录，证实孝昌县规划局于2014年9月15日对柯岑家圆下达停工通知书，于2015年1月21日对樊某进行询问，要求停工。
6、孝昌县花园镇控违拆违实施方案、花园镇控违拆违工作制度、巡查报告制度、监察大队2014年度网格分工安排，证实花园镇在2014年5月份成立控违拆违领导小组，丁某甲、史某为组员，丁某甲协助关某落实花园镇控违拆违工作，史某为中队长，带队巡查。
7、孝昌县住房保障和房屋管理局分别于2014年9月26日、2014年11月28日、2014年12月31日向柯岑家圆下达办理资质备案手续通知，孝昌县住房保障和房屋管理局检查人员杨某、张某分别于2014年10月20日、2014年12月31日、2015年1月28日、2015年3月2日、2015年4月29日、2015年5月21日、2015年6月16日对柯岑家圆项目现场检查记录，2015年2月12日孝昌县住房保障和房屋管理局专题会议纪要，未发现柯岑家圆有违规预售行为。
8、孝昌县公安局询问购房户笔录及购房户交款收据、认购书，孝昌县人民法院孝昌法（2017）99号关于柯岑家圆司法确认的情况报告，证实湖北融熙房地产开发有限公司柯岑家圆项目部收取68户认购款822、79万元，经孝昌县人民法院进行司法确认共计66件66户，共计金额470万元。
9、鄂孝检刑诉【2016】17号起诉书，证实周某乙于2016年6月20日被孝感市人民检察院以诈骗罪、合同诈骗罪、非法吸收公众存款罪、骗取贷款罪起诉。
孝感市中级人民法院于2017年3月29日刑事判决书，证实周某乙犯诈骗罪被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；犯合同诈骗罪被判处有期徒刑十五年，剥夺政治权利二年，并处没收个人全部财产；犯非法吸收公众存款罪被判处有期徒刑十年，并处罚金50万元；犯骗取贷款罪被判处有期徒刑五年，并处罚金20万元，决定执行无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。2017年6月12日湖北省高级人民法院终审裁定维持原判。∷1∷”)'>某0、2017年10月18日孝昌县政法委的情况报告，证实2015年6月16日杨某在专项排查中，发现柯岑家圆在没有取得房屋预售许可证的情况下擅自预售商品房，于是向县委、县政府进行汇报，县委、县政府成立工作专班妥善做好社会维稳工作；杨某、丁某甲、史某参与专班工作，积极为购房户依法维权；花园镇冯山社区人民调解委员会共受理登记总户数106户，合计金额3679万元，其中普通购房户68户，合计金额466万元，直接排除38户，合计金额3213万元。对68份调解协议书进行司法确认，下达司法裁定书，报市中院进行优先分配。∷1∷”)'>某1、孝昌县公安局情况说明、孝昌县人民检察院情况说明，证实杨某于2015年6月因孝昌县柯岑家圆项目带领20余名购房群众到孝昌县公安局经侦大队报案，孝昌县公安局以此情况以涉嫌合同诈骗对周某乙立案，后周某乙因犯诈骗罪、合同诈骗罪、非法吸收公众存款罪、骗取贷款罪被判处刑罚的情况，及三名被告人到案的情况。∷1∷”)'>某2、湖北省孝昌县人民法院刑事判决书，证实丁某甲于2010年10月因犯玩忽职守罪被免予刑事处罚。
本院认为：被告人史某、丁某甲在负责控违、拆违工作中，不认真履行职责，对违法建筑未采取有效措施制止违法施工，使购房人误以为该项目是正规合法的商品房开发项目而预购商品房，被告人杨某身为孝昌县房管局市场监管股股长，具体负责商品房预售管理工作，对违法预售商品房的行为没有及时发现并制止，由于史某、丁某甲、杨某在工作中不认真履行各自的职责，导致66户购房人遭受共计人民币470万元的经济损失，给人民群众利益造成重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实充分，指控的罪名成立。被告人史某及其辩护人、被告人丁某甲及其辩护人、被告人杨某的辩护人辩称被告人史某、丁某甲、杨某的行为不构成玩忽职守罪的辩护意见，因史某、丁某甲身为孝昌县花园镇控违拆违领导小组成员，对辖区内违建项目柯岑家圆没有有效制止，虽然二人的供述多次到工地口头或书面要求其停工，但并没有采取有效措施，使其停工，由于二人没有认真履行其职责，致使该违建项目在长达半年的时间里进行施工作业，直至桩基工程完工，误导了购房户以为该项目是合法建筑，纷纷购房置业；因杨某系县住房保障和房屋管理局市场监管股股长，负责商品房预售的管理工作，柯岑家圆项目在不具备商品房预售的条件下，违反相关规定进行预售，杨某虽然多次到该工地巡查，但并没有发现其预售商品房的行为，由于被告人史某、丁某甲、杨某在工作中不认真履行职责，致使购房户遭受购房款共计470万元的损失，人民利益遭受重大损失，其行为均符合玩忽职守罪的犯罪构成要件，对辩护人的辩护意见不予采纳。杨某的辩护人对实际损失的辩护意见，因被告人的玩忽职守行为，导致经司法确认的购房户所交纳的购房款的损失，应为实际损失470万元，对该辩护意见，予以采纳。杨某的辩护人辩称杨某属自首、当庭自愿认罪的辩护意见，有孝昌县人民检察院出具的情况说明，证实杨某于2015年7月，主动到该院投案并如实交代了自己的罪行，杨某在本院庭审过程中亦如实供述了自己的犯罪行为，属自首，具有从轻处罚情节。杨某的辩护人辩称杨某属重大立功的辩护意见，孝昌县公安局出具的情况说明证实杨某于2015年6月因孝昌县柯岑家圆项目到孝昌县公安局经侦大队报案，因其线索材料来源，系负有查禁犯罪活动职责的国家机关工作人员利用职责便利提供的，不能认定为立功，对该辩护意见，不予采纳。被告人史某、丁某甲、杨某的行为与危害结果之间系多因一果关系，孝昌县人民法院已对购房款进行司法确认，下达司法裁定书，报市中院进行优先分配，对三名被告人均可酌情予以从轻处罚。被告人杨某系自首，主观恶性不深，且在工作专班中积极做好购房户的维稳工作，犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可对其免予刑事处罚。以被告人史某、丁某甲、杨某犯罪的基本事实和其应增加的刑罚量为基准刑，以其应具有的量刑情节为调节幅度，依法对其综合量刑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第六十七条一款、第三款、第六十八条、第三十七条、第七十二条第一款、第七十三条第二款、第三款、最高人民法院最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条、第二条之规定，判决如下：
被告人史某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。
（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。）
被告人丁某甲犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。
（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。）
被告人杨某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向孝感市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 邓小零
审 判 员 范波涛
人民陪审员 李翠峰
二〇一八年四月九日
书 记 员 何琢培