广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）珠中法行终字第4号上诉人（原审原告）罗润根。委托代理人罗景芳。委托代理人张良华。被上诉人（原审被告）珠海市国土资源局。法定代表人吴康模，局长。委托代理人夏天风。上诉人罗润根因诉被上诉人珠海市国土资源局（下称市国土局）土地行政处理一案，不服珠海市斗门区人民法院（2013）珠斗法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：罗润根于2013年4月向珠海市国土资源局斗门分局（下称斗门分局）提出申请，要求办理斗门区白藤一路新城二区51号面积350.70平方米土地使用权证，经查核档案资料，斗门分局未找到罗润根名下面积为66.39平方米的地籍资料，也未见罗润根曾提交过任何申请资料。2013年4月11日，斗门分局向珠海市国土资源金湾分局（下称金湾分局）发出征询函（珠国土斗函（2013）177号），请金湾分局核查该宗用地的情况并提供相关审批资料，以便处理。金湾分局于2013年5月6日作出复函（珠国土金函（2013）183号），述明罗润根的用地面积为66平方米，1994年7月1日起，在白藤头区域内原属红旗管理区管辖使用的用地，其管理权和所有权移交原斗门县人民政府，有关部门曾要求罗润根等五人于1994年12月15日前持有关资料到原斗门县国土局办理更换新证手续。2013年4月7日，金湾分局将涉案用地的地籍档案资料移交斗门分局。斗门分局于2013年5月20日作出复函（珠国土斗函（2013）253号），认为根据相关资料，该宗用地登记面积为66.39平方米，罗润根要求办理350.70平方米土地产权证无依据，不予支持。罗润根不服，遂申请行政复议。珠海市人民政府于2013年7月29日作出《行政复议决定书》（珠府行复（2013）45号），维持斗门分局作出的复函。该复议决定书于2013年8月6日通过快递方式送达，罗润根不服，遂提起行政诉讼。另查明，因住房困难，罗润根于1987年5月17日向红旗农场党委申请建私房，建二层、地面建筑面积共132平方米；罗润根获批补贴2000元建房材料款，面积不少于50平方米（双职工计），由粮油公司落实建房位置。罗润根于1989年9月开始办理用地手续，珠府国用字（1990）第020053号国有土地使用证记载：填发日期：1990年2月21日；土地使用者：罗润根；地址：珠海市红旗华侨农场白藤头；用地总面积：66平方米；用途：住宅；建筑占地面积：66平方米。罗润根本人在《界址点调查表》上签名确认界址，该表记载的数据与国有土地使用证的宗地图相吻合。该宗土地相应的国有土地使用权登记卡、土地登记申请书审批表上，记载的用地面积、建筑面积均为66.39平方米。罗润根当庭确认，发证后，国有土地使用证由罗润根保管，无证据显示本案争议发生前，罗润根曾就用地面积问题主张权利。由于土地管辖权限变更，涉案土地管理权和所有权移交给原斗门县人民政府，1994年11月15日通知罗润根等五人携带有关的产权资料，在1994年12月15日前到原斗门县国土局更换办理新证手续。罗润根提交的1994年12月8日《住宅用地审批表》（复印件）中，记载罗润根用地征地面积为350.70平方米，规划用地面积132平方米，经原珠海市红旗管理区建设局、原珠海市粮食局红旗分局盖章，但未经规划城建部门及国土部门加具意见或印章。涉案用地上原有的二层房屋已于2012年拆除，现有在建四层房屋一栋及部分旧平房，在建房屋未办理报建手续。罗润根自述每层的建筑面积约200平方米。原审法院认为，罗润根于1987年5月17日向红旗农场党委提出申请建私房，申请建二层、地面建筑面积共132平方米，获批面积不少于50平方米用地。而132平方米的二层房屋，每层面积正好是66平方米，该房屋的占地面积、批准建设面积与珠府国用字（1990）第020053号国有土地使用证相吻合；该证有审批手续及界址经罗润根本人签名确认，且发证后一直由罗润根保管，罗润根未在法定期限内就发证行为提起行政诉讼，故对该证予以认可。关于罗润根提交的1994年12月8日《住宅用地审批表》，属于复印件、无法核对其真实性，且未经规划城建部门及国土部门加具意见或印章，不能作为罗润根拥有350.70平方米土地使用权的依据。至于罗润根提交的数份证明，《中华人民共和国土地管理法》自1987年1月1日施行至今，均规定依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；数份证明仅仅证明罗润根使用了350.70平方米的土地，但未经上述法定手续占用土地的行为，不能作为罗润根合法拥有350.70平方米土地使用权的依据。关于1994年11月15日通知（珠红区建（1994）07号），其内容是通知罗润根等五人携带《土地使用证》和《房屋所有权证》及有关资料，到原斗门县国土局更换办理新证手续。原审法院认为，更换办理新证是因土地管辖权变更而引致的管理行为，并非因罗润根产权面积有误引起的变更登记行为，在没有法定事由的情况下，更换新证不会引致登记面积的变化。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回罗润根的诉讼请求。罗润根不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原判，重新测量并确认罗润根位于珠海市斗门区白藤一路新城二区51号的土地面积，制发土地使用证。其一，原审判决认定事实错误，原审法院依据《土地登记申请书审批表》认定珠海市斗门区白藤一路新城二区51号罗润根的土地面积是66.39平方米明显扭曲事实，该审批表中的内容没有罗润根本人确认，土地权属来源（私建）和批准用地机关（场城建科）都是错误的，自有使用权面积和建筑占地面积都是66.39平方米意味着居民建房完全没有空地，这不符合现实，该审批表中四至错误，只画了一间二层楼房，二层楼房前后都有平房但没有标出。《国有土地使用权登记卡》的填写人员彭莲子不是国土部门人员，而是红旗小学的老师，国土部门没有授权其办理，该登记卡上的土地四至也是错误的。《地籍调查表》、《界址点调查表》及《宗地图》中的调查人梁业流是红旗粮油公司员工，不是国土部门工作人员，没有绘图和土地面积测量资质，国土部门同样没有授权其办理，宗地预编号、宗地编号和地籍图号等栏处都是空白，四至填写错误，违反了中华人民共和国国土资源部第40号令第四条的规定。其二，1987年罗润根向红旗农场党委提出申请建房，原审法院对申请书的真实性和合法性均无异议，原审法院明显扭曲事实，申请书上写明了建筑位置以及土地四至，获得了红旗农场的审批。原审法院用罗润根地面建筑面积共132平方米，说成两层房屋总面积为132平方米，进而推断每层面积正好是66平方米，这是毫无根据的。其三，原审判决认定没有证据显示本案争议发生前，罗润根曾就用地面积问题主张权利，实际上罗润根为此事已经走访20多年，斗门国土部门一直置之不理。1990年罗润根收到《国有土地使用证》，发现土地面积与实际面积不相符，多次向有关部门反映要求更正，但有关部门没有更正。2013年8月收到行政复议后到斗门法院立案庭递交起诉书。其四，原审法院否认罗润根提供的《住宅用地审批表》是毫无根据的。该审批表是斗门国土局制作的，既然把面积更正，罗润根就没有理由不交，该审批表原件在1994年已经交给斗门国土分局黄仲明股长，罗润根提交的复印件是交给斗门国土分局前复印的，当然没有斗门国土和规划部门的意见，被告对作出的具体行政行为负举证责任，提供相应的证据和规范性文件。黄仲明已经因违纪被开除，这进一步说明该审批表的真实性，红旗镇政府和红旗粮油公司亦可以证明此事。其实要确认罗润根土地面积是多少，询问一下当时的审批人林行道副市长就清楚了。市国土局辩称，其二审答辩意见与一审答辩意见一致，如果罗润根仅仅认为自己已经取得的土地使用证面积登记有误，需要办理的是产权变更登记手续，适格被告是市房地产登记中心，罗润根要求确认其名下拥有350平方米的国有土地没有事实和法律依据，根据目前证据和凭证，罗润根拥有合法的土地使用权面积是66.39平方米。经查，原审法院查明的事实属实，本院予以认定。本院认为，罗润根请求撤销珠国土斗函（2013）253号复函，重新测量土地面积，缺乏事实根据。罗润根于1987年5月17日向红旗农场党委提交《申请书》，申请自建二层、地面建筑面积共132平方米的楼房，并写明了拟占用国有土地的四至。罗润根自建住房的申请获得了红旗农场的批准，但审批意见中“建房标准不得少于50平方米”的表述模糊：其一，“建房标准”是指建成后的房屋面积还是房屋占地面积；其二，“不少于50平方米”也难以得知最大面积是多少。因此，从罗润根的申请以及审批意见难以准确确定当时红旗农场批准罗润根合法占用土地的具体面积。罗润根以其申请及该审批意见为由主张合法拥有350.70平方米的土地使用权，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日通过，1988年12月29日修正）第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”罗润根1987年5月申请自建房，珠海市人民政府1990年2月21日制发国有土地使用证，应适用上述法律规定。珠海市人民政府制发的珠府国用字（1990）第020053号国有土地使用证，该证记载罗润根用地总面积为66平方米，清晰记载了四至范围，该证发证后一直由罗润根保管。罗润根上诉主张1990年收到《国有土地使用证》，发现土地面积与实际面积不相符，多次向有关部门反映要求更正，但目前并无证据证明这一主张。从目前现有证据来看，罗润根在1994年12月才申请登记350.70平方米土地，但未获土地主管部门批准。因此，本院对珠府国用字（1990）第020053号国有土地使用证予以尊重。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条项规定：“根据行政诉讼法第三十一条规定：“当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本……”第五十六条规定：“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：……（三）证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；……”第五十七条规定：“下列证据材料不能作为定案依据：……（六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的复制件或复制品；……”罗润根向法院提交的1994年12月8日《住宅用地审批表》为复印件，无法核对该审批表是否与原件相符，市国土局不予认可，并且该表的“遵守事项”栏明确要求相关申请由国土局审批，而目前该审批表上规划城建部门及国土部门未加具意见或印章，罗润根以该审批表主张拥有350.70平方米土地使用权，本院不予支持。实际上，罗润根自称350.70平方米土地上有包括两层楼房在内的四处建筑物，该四处建筑物于1987年至1989年间建成，而目前只有罗润根申请建设两层楼房的证据。珠海市粮食局红旗分局等单位和个人出具的证明仅仅证明罗润根占用了350.70平方米的国有土地，但罗润根未能提供合法取得土地使用权的证据，故不能作为罗润根合法拥有350.70平方米土地使用权的依据。因此，市国土局依据该宗地档案，对罗润根要求办理该宗地350.70平方米土地产权证的请求不予支持，并无不当。罗润根提出彭莲子、梁业流不是国土部门工作人员，该二人所作的调查不具有合法性。对此，本院认为，该二人虽然不是国土部门工作人员，但对于该二人所作调查，无论是原珠海市红旗管理区还是原珠海市斗门县国土局皆未提出异议，罗润根亦在梁业流所制作的《界址点调查表上》签名确认。在当时特殊的历史背景和条件下，主管部门委托有关人员测量和记录有关事项时有发生，这种情况不仅发生在土地管理领域，在其他行政管理领域也时常发生。对于这种特殊历史时期的作法，不宜简单予以否定。原审法院已经指出，1994年11月15日原珠海市红旗管理区建设局通知罗润根等五人携带《土地使用证》和《房屋所有权证》及有关资料，到原斗门县国土局更换办理新证手续。从该通知的内容来看，土地管理权和所有权变是更换办理新证的原因，并非因罗润根产权面积有误引起的变更登记行为，在没有法定事由的情况下，更换新证不会引致登记面积的变化。罗润根于2014年1月21日向本院提交了《调查取证申请书》，认为原审法院向金湾分局调取的珠海白藤一路新城二区1号罗润根住址1994年以前的历史地形图和2012年7月前卫星定位图没有标明罗润根住址及周围所属建筑物。本院认为，原审法院已经向金湾分局调取了珠海白藤一路新城二区1号罗润根住址1994年以前的历史地形图和2012年7月前卫星定位图，法院没有必要重新调取，况且卫星定位图只是客观反映了地上建筑物的存在和分布，与当事人是否合法拥有该建筑物和合法使用国有土地是两个层面的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条和第四十三条的规定，行政诉讼原告的举证期限一般为一审开庭审理前，当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经法院许可。罗润根二审申请原珠海市人民政府副市长林行道出庭作证，已超过举证期限，而且其申请书未提供证人的详细住址及联系方式，难以联系证人。综上，罗润根的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，处理结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由罗润根负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长  张一平审 判 员  林 洁代理审判员  陈 伟二〇一四年三月二十一日书 记 员  吴 岭林静丽