院长
签发
核稿人
拟稿人
江西省抚州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）抚民一终字第421号
上诉人（原审原告）潘行波，个体工商户。
上诉人（原审原告）潘某甲。
委托代理人潘某乙。
上诉人（原审原告）潘某乙。
上诉人（原审被告）江西广昌工业园区管理委员会，所在地广昌县旴江镇工业园区。
法定代表人李江伟，系该委员会主任。
委托代理人赖宾斌，广昌县旴江镇法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。
上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙因与上诉人江西广昌工业园区管理委员会（以下简称广昌工业园区）合同纠纷一案，不服广昌县人民法院（2014）广民初字第266号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，因广昌工业园区发展需要，被告广昌工业园区管委会决定征用原告潘行波果园。2007年4月23日，经原告潘行波、被告江西广昌工业园区管理委员会双方协商，由被告补偿原告果园果树、花木、房屋、附属设施共计1576587.6元。同时，被告承诺在昌厦公路边（下兰水泥路以南）园区新村范围内为原告安排两户住房用地，总面积360平方米，由被告无偿提供。原告在建房过程中的行政性收费全免，服务性收费由原告自负，被告负责为原告办理土地证和房产证，办证工本费由原告承担。协议签订后，原告着手进行了房屋拆迁及地上附着物搬迁，被告也实际履行了补偿款及安排了两户住房用地360平方米。
2011年11月7日，原告潘行波以园区领导在征用果园时，口头答应在周边果园征收完毕后，再补给原告另一宗面积为180平方米的安置地为由，向被告申请要求落实180平方米的另一宗安置地，以及按照协议解决办证费用、水电安装及二次搬运费问题。
2011年12月19日，被告将准备给原告潘行波的答复函初稿，提交给广昌县人民政府法制办征求意见，法制办的法律意见为：1、原告潘行波被征用住房面积共计623.97平方米，超出了原告所要求三块总共面积为540平方米的非耕地安置土地总面积，且原告潘某甲、潘某乙已在签订协议之前独立分户，符合一户一安置地的条件。2、协议约定行政性收费全免，但我县的土地安置均采用划拨安置的方式，如要转为出让，交纳的土地出让金不属于行政性收费，政府及有关部门无权减免。3、水电安装相关单位仅收取了材料费和人工工资，这些费用应由原告自行承担，二次搬运费被告也同意补偿2000元。
2012年4月16日，被告向广昌县人民政府呈报了《关于拆迁户潘行波同志增加建设用地的请示》（广工管委字（2012）31号），内容为：根据《广昌工业园区征用土地安置补偿标准及有关优惠政策若干意见的通知》（广府发（2006）26号）的有关规定，园区范围内拆迁户重建房屋安置用地在实际操作中系以户口簿计算。另外，潘行波同志被征住房占地面积共计623.97平方米，超出潘行波所要求的540平方米的非耕地安置土地总面积，当时潘行波同志安置了非耕地土地面积360平方米。经查属实，潘行波的两个儿子潘某甲、潘某乙在潘行波签订《果园补偿协议》已独立分户。为此，针对潘行波同志的情况，拟增加国有划拨安置用地180平方米。
2013年6月，被告正式向原告潘行波出具书面答复，具体内容为：1、原告户籍为浙江乐清人，不属于清水村河里上村小组村民，被征用房屋也无产权证，且原协议已酌情安排了划拨安置用地360平方米，并办理了行政划拨土地使用权证。因此，原告要求增加安置地180平方米的申请，不符合政策。2、关于办证费用，原告交纳的费用不属于行政规费，不予减免。因为安置用地属国有划拨，办证费仅需2000元，建设过程中规费已全免。但原告为了取得国有出让土地，补交的出让金74000元，契税2960元，不属于行政性收费，政府及有关部门无权减免。原、被告经多次商议沟通，无法达成共识，为此，双方发生纠纷，原告诉至法院。
原审法院还查明如下事实：
1、原告潘行波、潘某甲、潘某乙父子三人在2006年6月已分户，户籍地为浙江省乐清市龙西乡上山村。
2、《果园补偿协议》附表三即“广昌工业园区拆迁房屋价格认证表”中房屋等建筑共补偿475887.6元，其中涉及住房三栋，建筑面积共623.97平方米，补偿款为188520.7元。
3、广昌县人民政府广府发（2006）第26号文件《关于印发广昌工业园区征用土地安置补偿标准及有关优惠政策若干意见的通知》。确认了土地补偿标准（含安置补偿费），地上附着物补偿标准；确认了优惠政策，拆迁户重建用地占用非耕地的控制在180平方米以内；拆迁户重建房屋国土、建设、林业免收一切规费（工本费除外），缓征地方税；拆迁户重建房屋，水电安装只收取材料费、工人工资。
4、原告为办理土地证缴纳土地出让金74000元、契税2960元、土地交易费2000元，为办理房产证缴纳检测费3335元，电力安装费2523元，广昌县自来水公司的安装材料费1536元，共计86354元。
原审法院认定以上事实，有原告提供的户口本、果园补偿协议、广昌县人民政府广府发（2006）第26号文件《关于印发广昌工业园区征用土地安置补偿标准及有关优惠政策若干意见的通知》、2011年12月19日被告草拟的《关于潘行波同志征地拆迁遗留问题的答复》、2012年1月10日广昌县政府法制办向被告出具的《关于潘行波同志征地拆迁遗留问题的答复》的法律意见、发票6张，被告提供的2013年6月26日答复原告潘行波《关于征地拆迁遗留问题的答复》的书面函，法院调取的江西广昌工业园区管理委员广工管委字（2012）31号文件《关于拆迁户潘行波同志增加建设用地的请示》，加之当事人当庭陈述及庭审笔录等在案佐证。
原审法院认为，根据庭审及双方提供的证据材料，本案的争议焦点有如下二点：一、原告要求增加拆迁户非耕地重建用地180平方米是否符合双方的合同约定；二、原告要求减免的费用是否符合双方的合同约定。
一、关于原告要求增加拆迁户非耕地重建用地180平方米是否符合双方的合同约定。
原审法院认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务，约定包括书面和口头约定。原、被告双方书面签订的协议明确了为原告安排两户住房用地，面积为360平方米，同时，附件也确认了原告被拆住房有三栋，建筑面积为623.97平方米的事实。原告陈述了双方曾口头约定，在周边果园征收完毕后，被告再补给原告一块安置地。从2011年12月19日被告草拟的《关于潘行波同志征地拆迁遗留问题的答复》、2012年1月10日广昌县政府法制办向被告出具的《关于潘行波同志征地拆迁遗留问题的答复》的法律意见，以及被告江西广昌工业园区管理委员印发的广工管委字（2012）31号文件《关于拆迁户潘行波同志增加建设用地的请示》，可以互相印证，被告曾书面认可了原告作为三户拆迁户，每户可以享有《广昌县人民政府广府发（2006）第26号文件﹤关于印发广昌工业园区征用土地安置补偿标准及有关优惠政策若干意见的通知﹥》拆迁户非耕地重建用地控制在180平方米以内的优惠政策。因此，根据合同诚实信用原则，支持原告关于增加拆迁户非耕地重建用地180平方米的诉请。
二、原告要求减免的费用是否符合双方的合同约定。
1、对原告诉请的土地交易费2000元，办理房产证缴纳检测费3335元，电力安装费2523元，广昌县自来水公司的安装材料费1536元。原审法院认为，以上费用应由原告自行承担。因为原告诉请的土地交易费2000元、为办理房产证缴纳检测费3335元属于服务性收费，协议已明确约定服务费由原告自己承担。原告诉请的水、电安装费4059元，原告主张该费用是开户费，属行政性收费。但原告提供的发票一张注明的是电力安装，另一张注明的是安装材料费，没有提供具体的支出详单，且水、电安装发票金额明显高于开户费用。结合《广昌县人民政府广府发（2006）第26号文件﹤关于印发广昌工业园区征用土地安置补偿标准及有关优惠政策若干意见的通知﹥》第四条第2项规定，拆迁户重建房屋，水电安装只收取材料费、工人工资。原告提供的证据无法证明该费用支出不是材料费和工人工资，因此，对原告的以上诉求不予支持。
2、对原告诉请的土地出让金74000元、契税2960元。协议中约定的“土地由被告无偿提供，原告在建房过程中的行政性收费全免，服务性收费由原告自负，被告负责为原告办理土地证和房产证，办证工本费由原告承担。”该条款对建房土地性质未作约定，建房过程中的行政性收费全免包括哪些方面，双方也约定不明，双方事后又不能达成补充协议。根据《中华人民共和国合同法》第六十一条规定，“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”近年来，县政府类似原告情形的征地、拆迁土地安置均采取国有划拨，没有无偿出让土地给安置户的情形。且原告拆迁前房屋也没有土地使用权证，地上的房屋价值已作了补偿。因此，原审法院认为，协议中约定的土地应理解为被告无偿划拨给原告使用，划拨土地建设过程中的行政性收费全免。而原告为了取得国有出让土地，补交的出让金74000元，契税2960元，已改变了土地性质，应由原告自己承担，被告无权减免。据此，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条、第六十一条之规定，判决如下：
一、被告江西广昌工业园区管理委员会于本判决生效之日起60日内为原告潘行波、潘某甲、潘某乙父子在原安置地附近另外增加一宗拆迁户非耕地重建用地180平方米。
二、驳回原告潘行波、潘某甲、潘某乙的其他诉讼请求。
本案受理费1959元，由原告潘行波、潘某甲、潘某乙承担979.5元，被告江西广昌工业园区管理委员会承担979.5元。
一审宣判后，上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙与上诉人江西广昌工业园区管理委员会均不服，向本院提起上诉。
上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙上诉称，1、在《果园补偿协议》中，双方约定在建房过程中的行政性收费全免，服务性收费上诉人自负，广昌工业园区负责办理土地证和房产证，办证工本费由上诉人承担。所谓行政性收费，是指国家机关、司法机关和法律、法规授权的机构，依据国家法律、法规和省以上财政部门的规定行使其管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用。包括管理性、资源性、证照性收费等。对占有、开发、使用公共资源行为的收费，如土地使用费、矿产资源补偿费等，属资源性收费。土地出让金、契税属于土地使用费，应归类于行政性收费中的资源性收费，因此，对原告诉请的土地出让金74000元、契税2960元应由政府减免。且在《果园补偿协议》中，双方之间明确写明，住房用地由广昌工业园区无偿提供，既然是补偿住房用地，住房用地性质不可能是国有划拨性质，应当是出让性质，所以上诉人建房后，必然到相关部门去办理土地证和房产证，而且办理土地证和房产证的两家机关也未提出只能办国有划拨，所以上诉人认为，上诉人缴纳了土地出让金及契税，就足以证明该土地不是广昌工业园区无偿向本人提供的。故土地出让金及契税应当由广昌工业园区支付。另外，根据《城市房地产管理法》第二十四条之规定，划拨用地的对象是有严格规定的，显然划拨用地不包括各人用地，还有划拨用地的使用年限是没有期限的，是永久的，即终止日期为批准供地政府认为应该依法收回时止，如果划拨给个人第一不可能长久使用，第二个人建房后政府无法收回。退一步说，即使在《果园补偿协议》中，双方就土地性质约定不明，广昌工业园区作为国家机关权力部门，在签订协议时也应当明示或者明确告知土地性质，根据合同平等原则，应当对该条款作出不利于广昌工业园区的解释，认定广昌工业园区提供给上诉人的土地性质为国有出让土地。2、关于土地交易费及检测费，上诉人土地交易费上诉人缴纳给广昌县国土资源局，检测费上诉人缴纳给广昌县建设局，该两部门均为国家机关，故应当认定为行政性收费，根据《果园补偿协议》中，双方约定的行政性收费全免，所以该费用不应由上诉人承担，应当由广昌工业园区支付。3、关于水电安装开户费，在上诉人水电开户时询问广昌县自来水公司及电力公司，该两公司均称该费用为开户费，缴纳该费用后两公司赠送水电安装材料。根据广昌县政府（2006）广府发26号文件，“拆迁户水电安装免收开户费”的原则，上诉人也不应当承担该笔费用，应当由广昌工业园区支付。综上，广昌工业园区为建设工业园区征用上诉人果园，造成上诉人经济损失，依法应予补偿。请求依法撤销一审判决第二项，并依法改判广昌工业园区返还上诉人办理房产证土地证等各项费用86354元（具体为国有土地出让金74000元、契税2960元、土地交易服务费2000元、检测费3335元、水电安装费4059元）；本案诉讼费用均由广昌工业园区承担。
上诉人江西广昌工业园区管理委员会上诉称，一、本案应按行政程序处理，原审按照民事案件判决程序错误。1、上诉人为建设工业园区，征收潘行波果园（包含住房三栋）。因土地及土地上所建的果园和住房的征用系依照《土地管理法》规定的行政征收，由其产生的纠纷应按照行政程序处理，潘行波等3人提出民事诉讼，人民法院做民事判决，属程序错误。2、潘行波认为依照广府发（2006）26号文件规定，其应获得三宗安置地，因该文件系一般规范性文件，属行政政策，若依该文件要求补偿安置地属于行政征收引发的行政补偿，亦应按行政程序处理。3、虽然上诉人与被上诉人之间签订了《果园补偿协议》，但该协议也系行政征收产生的行政补偿协议，在履行该协议的过程中产生的纠纷应按行政程序处理。二、原审判决认定事实错误。1、上诉人已严格按照《果园补偿协议》履行了两块安置地的划拨，且其中一块安置地系属对潘行波积极配合征收工作的奖励，双方的全部征收补偿事项已处理完毕。2、潘行波、潘某甲、潘某乙的户籍系浙江乐清，其果园土地所有权为江西广昌旴江镇清水村河里上村小组集体所有，其不属该村村民，果园所建房屋为无合法土地使用权证等手续的自建房，果园及房屋的等地上附着物已按法律和政策补偿完毕，另行安排安置地本身已超出政策范围的照顾，再要求增加安置地无任何依据。3、果园征收时，潘行波的两个儿子均是未成年人，尚在学校读书，并非果园开发户，整个家庭是一个开发户的整体。虽然当时分有三个户口，但仍是一个开发户，不能将户籍数量理解为开发户的数量，故再安排安置地无法律和政策依据。4、原审判决将广昌县法制办于2012年1月10日出具的《关于潘行波同志征地拆迁遗留问题和答复》和上诉人的（2013）31号文件《关于拆迁户潘行波同志增加建设用地的请示》与口头协议印证上诉人曾认可了潘行波、潘某甲、潘某乙作为三户拆迁户安排三块安置地属认定事实严重错误。首先，答复是政府相关机构之间解答，不具有法律作用，更不属行政认定（确认），不能作为证据，也不属法定证据之一。其次，请示为下级行政机构向上级机构请求明示，无确定的内容，也不属法定证据，不能作为证据。第三，关于口头约定，潘行波、潘某甲、潘某乙所指人员当时仅是一名副主任，且已身故，潘行波、潘某甲、潘某乙也无任何证据证明其真实性，这三份证据的真实性、合法性证明力均存在重大缺陷，甚至不属于法定证据，不能形成完整、周密的证据链，故以此认定上诉人承诺划拨给潘行波、潘某甲、潘某乙三块安置地属认定事实错误。三、原审判决适用法律错误。原审判决以《合同法》规定，处理行政征收引的行政补偿纠纷，属适用法律错误。综上，上诉人认为原审判决在处理程序，认定事实适用法律均有错误，为防止诱发以前征地行为的大量纠纷和大幅增加日后征地的难度及复杂性，依法提起上诉。请求依法撤销原审判决第一项，诉讼费用由潘行波、潘某甲、潘某乙全部承担。
上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙对上诉人江西广昌工业园区管理委员会的上诉答辩称，一、广昌工业园区提出本案应按行政程序处理没有法律依据。本案系潘行波、潘某甲、潘某乙与广昌工业园区之间口头协议与书面协议之间的合同履行纠纷，潘行波、潘某甲、潘某乙与广昌工业园区在果园征收过程中已达成一致协议，即口头协议与书面协议，潘行波、潘某甲、潘某乙一审诉请为要求被答辩人履行口头协议及书面协议，而并不是针对广昌工业园区的征地行为提起的诉讼，且本案涉及的口头协议与书面协议均为民事协议而不是行政协议，广府发（2006）第26号文件系潘行波、潘某甲、潘某乙提出诉讼请求的一项证据，不能作为是否按照行政程序处理该案的依据。故本案应定性为民事合同纠纷。广昌工业园区在一审过程中未提出案件审理程序的异议，就说明双方在一审时同意按照民事程序处理。二、关于原审法院事实认定问题。1、广昌工业园区认为潘行波、潘某甲、潘某乙不是被征地村小组村民，不具有征地补偿资格与事实相悖。事实上在果园征收时，广昌工业园区的补偿是不以户籍所在地来区分的，从广昌工业园区已补偿潘行波、潘某甲、潘某乙的两宗土地就可以证明。2、广昌工业园区称果园征收时潘某甲、潘某乙均未成年与事实不符，果园征收时间为2007年4月30日，潘某甲系1985年7月出生、潘某乙系1987年12月出生，当时二人均年满18周岁即已成年，且父子三人已于2006年分户，根据我国户籍管理制度，已分户成年人即为单个的家庭户，故潘行波、潘某甲、潘某乙在果园征收时即为三户。3、广昌工业园区提出口头约定所指人员（即当时的园区管委会副主任张必良）只是当时的一名副主任，且广昌工业园区无证据证明。当时这位副主任是广昌工业园区对外商讨征地补偿的代表，张必良就代表了广昌工业园区，其行为即可认定为法人行为，所以无论其职务是副主任也好、是主任也好其代表的都是广昌工业园区。广昌工业园区认为无任何证据证明口头约定的说法也与事实不符，广昌县法制办于2012年1月10日出具的《关于潘行波同志征地拆迁遗留问题的答复》和原审法院从广昌工业园区处调取的（2012）31号文件《关于拆迁户潘行波同志增加建设用地的请示》，就能推定出在果园征收时广昌工业园区承诺过无偿提供三宗每宗为180平方米的土地给潘行波、潘某甲、潘某乙的事实，原审法院的认定不存在错误。三、本案系民事合同纠纷案件，就应当引用《合同法》规定来进行判决，不存在适用法律错误的情况。
上诉人江西广昌工业园区管理委员会对上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙的上诉答辩称，1、依据双方签订的协议和广抚发（2006）26号文件规定的优惠政策，潘行波、潘某甲、潘某乙该享有的优惠政策已经享受了。2、潘行波、潘某甲、潘某乙诉讼请求中关于收费事项的部分不属于我方收取的。3、关于补缴的土地出让金的款项因为潘行波、潘某甲、潘某乙获得安置地依法属于划拨土地，其将划拨土地转变为国有出让土地依照土地管理法规定应补缴土地出让金，此费用为法定费用，任何单位都不得减免。4、关于税收费用，有税法规定，县级政府及相关部门无权减免。5、其他费用为按实际收取的服务费用与协议的履行无关。
二审中，双方当事人均未提供新的证据。
经审理查明，上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙对原审经审理查明的事实没有异议。上诉人广昌工业园区对原审经审理查明“2011年12月19日，被告将准备给原告潘行波的答复函初稿，提交给广昌县人民政府法制办征求意见”有异议，认为一审的时候对这份初稿没有进行质证。对原审经审理查明的其他事实没有异议。
对原审法院查明的事实，本院二审予以确认。
本案经调解，未能达成协议。
本院认为，本案中，各方当事人争议焦点为：一、本案是行政诉讼还是民事诉讼；二、关于潘行波、潘某甲、潘某乙要求广昌工业园区在原安置地附近另外增加一宗拆迁户非耕地重建用地180平方米的诉请能否得到支持；三、关于广昌工业园区是否应支付潘行波、潘某甲、潘某乙办理房产证土地证等各项费用86354元（具体为国有土地出让金74000元、契税2960元、土地交易服务费2000元、检测费3335元、水电安装费4059元）。
关于争议焦点一。本院认为，本案系潘行波、潘某甲、潘某乙主张与广昌工业园区之间存在拆迁补偿协议的口头协议与书面协议之间的合同履行纠纷，是平等主体之间的民事纠纷，应按照民事诉讼程序处理。
关于争议焦点二。本院认为，本案双方签订了《果园补偿协议》，广昌工业园区已经按照补偿协议的内容履行完毕，现潘行波等三人认为当时广昌工业园区的副主任张必良是广昌工业园区对外商讨征地补偿的代表，张必良就代表了广昌工业园区，其行为即可认定为法人行为，所以无论其职务是副主任还是主任，其代表的都是广昌工业园区，并认为根据广昌县法制办《关于潘行波同志征地拆迁遗留问题的答复》和（2012）31号文件《关于拆迁户潘行波同志增加建设用地的请示》，能推定出双方存在口头的约定事实。本院认为，双方于2007年4月30日签订的《果园补偿协议》中张必良作为广昌工业园区的代表在协议上签字的同时加盖了“江西广昌工业园区管理委员会”的公章，由此可以推定，双方的约定应经广昌工业园区确认才能对广昌工业园区发生法律效力。本案中《关于潘行波同志征地拆迁遗留问题的答复》是广昌工业园区将准备给潘行波的答复函初稿提交给广昌县人民政府法制办征求意见，广昌县人民政府法制办的法律意见也只能供广昌工业园区在作出决定前参考，不能构成有效的承诺。关于（2012）31号文件《关于拆迁户潘行波同志增加建设用地的请示》只能证明广昌工业园区在潘行波申请解决征地遗留问题时向广昌县人民政府请示时，拟增加国有划拨安置用地180平方米给潘行波，但广昌工业园区于2013年6月正式向潘行波出具的《关于征地拆迁遗留问题的答复》并没有同意增加国有划拨安置用地180平方米给潘行波，因此双方对此并未达成合意，对潘行波、潘某甲、潘某乙要求广昌工业园区在原安置地附近另外增加一宗拆迁户非耕地重建用地180平方米的诉讼请求应予驳回。
关于争议焦点三。本院认为，土地交易服务费2000元、检测费3335元属于服务性收费，根据双方签订的协议应由潘行波、潘某甲、潘某乙自负。关于土地出让金、契税，上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙主张土地出让金、契税属于其建房过程中的行政性收费没有法律依据，广昌工业园区也无权减免土地出让金和契税，对上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙请求由广昌工业园区支付土地出让金及契税的上诉请求不予支持。关于水电安装费4059元，上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙认为属于开户费，但其提供的发票一张注明的是电力安装，另一张注明的是安装材料费，因此从该发票的内容来看不能证明属于开户费，对其请求由广昌工业园区支付的上诉请求不予支持。
综上，原判支持上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙关于增加拆迁户非耕地重建用地180平方米的诉请不当，应予改判。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广昌县人民法院（2014）广民初字第266号民事判决；
二、驳回上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙的诉讼请求。
一审案件受理费1959元，二审案件受理费2009元，共计3968元，由上诉人潘行波、潘某甲、潘某乙负担。
本判决为终审判决。
审判长刘长峰
审判员邹志伟
代理审判员谢志国
二〇一五年二月十一日
书记员刘宇璐