广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终115号
上诉人（原审原告）：孔金祥，男，汉族，1987年7X月XX15日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人（原审原告）：钟金城，男，汉族，1987年X月XX3月9日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人（原审原告）：曾令发，男，汉族，1981年X月XX12月16日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人（原审原告）：张福根，男，汉族，1953年X月XX9月8日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人（原审原告）：杨小强，男，汉族，1988年X月XX1月6日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人（原审原告）：许永龙，男，汉族，1976年X月XX4月13日出生，广东省翁源县人，农民，住广东省翁源县。
上诉人（原审原告）：胡长坤，女，汉族，1967年X月XX8月4日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人（原审原告）：李莲英，女，汉族，1965年X月XX1月19日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
委托代理人：张祥南，男，汉族，1964年X月XX6月16日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人（原审原告）：钟远汤，男，汉族，1974年X月XX11月30日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
被上诉人（原审被告）：始兴县住房和城乡规划建设局。地址：广东省始兴县太平镇沿江北路*号。
法定代表人：李桃清，局长。
委托代理人：吴群玉，广东墨江律师事务所律师。
委托代理人：袁云清，始兴县住房和城乡规划建设局建设管理股股长。
原审第三人：韶关兆荣房地产开发有限公司。地址：广东省始兴县太平镇低坝文德楼*楼。
法定代表人：麦瑞荣，董事长。
委托代理人：杜银鹰，韶关兆荣房地产开发有限公司职员。
上诉人孔金祥、钟金城、曾令发、张福根、杨小强、许永龙、胡长坤、李莲英、钟远汤（以下简称：“孔金祥等九人”）因与被上诉人始兴县住房和城乡规划建设局（以下简称：“始兴住建局”）、韶关兆荣房地产开发有限公司（以下简称：“兆荣有限公司”）城市建设行政备案一案，不服韶关市武江区人民法院作出的（2016）粤0203行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月17日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月18日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：“兆荣有限公司”系位于始兴县太平镇城郊居委会望楼下的商品房“兆荣华庭”（预售证号：始预许证字第1321号）的开发商。孔金祥、钟金城、曾令发、张福根、杨小强、许永龙、胡长坤、李莲英、钟远汤均与“兆荣有限公司”签订《商品房买卖合同》，分别购买了“兆荣华庭”的4幢801房、3幢1602房、3幢1101房、4幢505房、3幢203房、3幢205房、3幢3A05房、3幢1001房、3幢702房。
2014年9月30日，在始兴县建筑工程质量安全监督站的监督下，“兆荣有限公司”作为建设单位，组织韶关地质工程勘察院（勘察）、广东宏图建筑设计有限公司（设计）、仁化县振华建筑工程有限公司（施工）、韶关市建科勘察设计监理有限公司（监理）等单位组成验收组，对“兆荣华庭”3#、4#楼（又称兆荣二期）工程进行竣工验收。验收组经实地查验，认为：“工程已经按设计图纸和施工合同约定的范围施工完毕，工程质量符合合同要求和设计图纸要求及有关工程质量验收标准，各项功能满足使用要求。验收组一致同意本工程评定为合格工程。同意使用。”并在《建筑工程竣工验收报告》上签名盖章。
2014年10月期间，“兆荣有限公司”向“兆荣华庭”3#楼、4#楼商品房的购买人发出交楼通知书。“孔金祥等九人”接收楼通知后，对所购买的商品房进行实地查验时，发现主人房厕所没有下水管道，遂认为“兆荣有限公司”拟交付的商品房与合同约定不符，拒绝收楼。此后，“兆荣有限公司”针对该问题进行了整改，并于2015年1月整改完毕。2015年3月，“兆荣有限公司”向“始兴住建局”提交《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》及相关资料，申请“兆荣华庭”3#楼、4#楼商品房竣工验收备案。“始兴住建局”经审查，认为“兆荣有限公司”提交的竣工验收备案文件齐全，符合要求，予以备案。此后，“孔金祥等九人”以所购的“兆荣华庭”商品房存在部分楼梯没有安装扶手、已安装的扶手低于90厘米、住宅入口轮椅坡道没有扶手、供轮椅通行的走道和通道净宽小于1.20米等等问题为由，拒绝收楼，同时认为“兆荣华庭”3#楼、4#楼的《建筑工程竣工验收报告》是一份虚假文件，“始兴住建局”据此作出“兆荣华庭”3#楼、4#楼的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》应予撤销，遂向法院提起行政诉讼。
原审法院另查明：根据“孔金祥等九人”提交的证据材料，“孔金祥等九人”曾多次就“兆荣华庭”3#楼、4#楼存在的问题向始兴县相关部门提出网络问政。
原审法院还查明：“兆荣华庭”3#楼、4#楼共有商品房180套，截止至2016年5月15日，已有161名业主办理了收楼手续，其中117名业主已入住。
原审法院认为：根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条：“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程（以下统称工程）的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”的规定，“始兴住建局”作为始兴县人民政府建设主管部门，具有辖区内工程竣工验收备案管理的职权。“始兴住建局”对“兆荣华庭”3#楼、4#楼商品房进行竣工验收备案，主体资格符合法律规定。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”本案中，“始兴住建局”收到“兆荣有限公司”提交的“兆荣华庭”3#楼、4#楼工程《竣工验收备案表》及备案文件，经验证文件齐全后，在《工程竣工验收备案表》上签署文件收讫，符合上述法律的规定。“孔金祥等九人”认为“兆荣华庭”3#楼、4#楼工程《建筑工程竣工验收报告》系虚假文件，但没有提交证据证明，“孔金祥等九人”要求撤销“兆荣华庭”3#楼、4#楼工程《竣工验收备案表》，没有依据，依法不予支持。至于“孔金祥等九人”要求法院判令“始兴住建局”撤销“兆荣华庭”3#楼、4#楼工程《建筑工程竣工验收报告》的诉讼请求，“孔金祥等九人”应先向“始兴住建局”提出明确的申请，并提交相应的证据，由“始兴住建局”审查后作出相应的行政行为。故该诉求法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回孔金祥、钟金城、曾令发、张福根、杨小强、许永龙、胡长坤、李莲英、钟远汤的诉讼请求。
上诉人“孔金祥等九人”不服原审判决向本院上诉称：一、涉案工程竣工验收违反法定程序，即“兆荣有限公司”于2014年9月30日作出涉案工程的《建筑工程竣工验收报告》违法。（一）“兆荣有限公司”委托的深圳市高居物业服务有限公司于2014年10月21日所发的《业主反映问题处理方法》第一条：3栋4栋楼03、05户型主人房间2个洗手间共用排水管问题？解决办法：由承建商负责，做好洗手间下水管铺设，施工完成后做好闭水测试，全部完成工期15天。（二）网络问政关于涉案楼B3、B5户型共88户主卫没有排水管的处理情况，“始兴住建局”回复是：B3、B5户型共88户主卫没有排水管的整改在2015年1月份完成。（三）涉案工程的设计图纸。（四）涉案工程不符合国家工程建设标准强制性标准，至今涉案工程共180户的排水管没有存水弯道，部分楼梯没有安装扶手，已安装的扶手低于90厘米（一审提供的视频、相片已证明）。（五）涉案工程竣工验收前没有取得公安消防、环保合格证。因此，涉案工程在2014年9月30日还没有按设计图纸施工完毕、没有整改完毕和没有取得公安消防、环保合格证及涉案工程不符合竣工验收条件的情况下就竣工验收合格违反：（一）《建筑工程施工质量验收统一标准》强制性规定第三条规定建筑工程质量应按以下要求验收：应符合本标准和相关专业验收规范的规定，应符合工程勘察、设计文件的要求。（二）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第五条第（一）款规定完成工程设计和合同约定的各项内容方可进行竣工验收。（三）《建设工程质量管理条例》第十六条第（一）款规定完成建设工程设计和合同约定的各项内容方可进行竣工验收。（四）《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第八条第（五）款规定建设单位在组织工程竣工验收前必须按国家有关规定，提请规划、公安消防、环保等部门进行专项验收，取得合格文件或准许使用文件。第九条第（一）款规定要完成工程设计和合同约定的各项内容方可组织竣工验收、第（十一）款规定公安消防、环保部门分别出具的认可文件或者准许使用文件方可组织竣工验收、第（十二）款规定建设行政主管部门及其委托的质监机构等部门责令整改的问题已全部整改完成方可组织竣工验收。（五）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第五条第（十）款规定建设主管部门及工程质量监督机构责令整改的问题全部整改完毕才能进行竣工验收。（六）《住宅设计规范》国家工程建设标准强制性条文第8.2.10条、第6.3.2条规定。（七）《实施工程建设强制性标准监督规定》第二条规定。（八）《建筑法》第六十一条规定：交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。综上，事实清楚、证据确凿，完全可以证明，涉案工程竣工验收违反法定程序，“兆荣有限公司”于2014年9月30日作出涉案工程的《建筑工程竣工验收报告》违法无效。二、“始兴住建局”没有依据事实和违反法定程序于2015年3月12日作出涉案工程的《工程质量监督报告》［编号：2014-61号］的行政行为违法，也没有尽到法定的监督职责。具体表现在：（一）“始兴住建局”出具的《工程质量监督报告》［编号：2014-61号］中，其工程质量评价表中“施工过程出现的评价问题的整改情况”该项的评价是“施工过程没有出现质量整改情况”，违背了客观事实。涉案工程180户的排水管、楼梯扶手不符合国家工程建设标准强制性标准（一审提供的视频、相片已证明），至今“始兴住建局”没有对其进行整改也没有记录在《工程质量监督报告》里。显然“始兴住建局”作出《工程质量监督报告》的行政行为违反《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则》（试行）第八条第（六）款规定：建设单位对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位和其他有关方面的专家组成验收组，制定验收方案。并在计划竣工验收15个工作日前将验收组成员名单、验收方案连同工程技术资料和《工程竣工验收条件审核表》（附表六）提交质监机构检查，质监机构应在7个工作日内审查完毕。对不符合验收条件的，发出整改通知书，待整改完毕后，再行验收。对符合验收条件的，可按原计划如期进行验收、第十一条规定：质监机构对工程竣工验收的有关资料、组织形式、验收程序、执行验收标准等情况实施现场监督。发现工程竣工验收有违反国家法律、法规和强制性技术标准行为或工程存在影响结构安全和严重影响使用功能的隐患的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的主要内容。（二）“始兴住建局”作出的《工程质量监督报告》内容不真实。理由：1、《工程质量监督报告》的监督结论内容不真实，监督结论内容原文是：经监督，建设单位于2014年9月30日组织工程竣工验收，其验收组成，程序、标准符合规定，验收组评定质量合格。事实涉案工程是在2014年9月30日还没有按设计图纸施工完毕和没有整改完毕及涉案工程不符合竣工验收条件下就竣工验收合格，显然涉案工程的竣工验收违反法定程序（本行政上诉状第一条已证明），这一客观事实严重与《工程质量监督报告》的监督结论内容不相符。也证明“始兴住建局”是没有履行监督职责。2、《工程质量监督报告》工程质量评价表中“施工过程出现的评价问题的整改情况”该项的评价是“施工过程没有出现质量整改情况”，违背了客观事实。3、《工程质量监督报告》工程质量评价表中工程竣工验收的情况，该项的评价是：建设单位组织验收组于2014年9月30日对工程实体工程质量进行检查验收，审查竣工技术资料，经参建各方责任主体综合评定工程质量达到合格，已签证竣工验收报告。事实涉案工程在2014年9月30日还没有按设计图纸施工完毕和没有整改完毕，不符合竣工验收条件，称竣工验收合格与事实相矛盾。4、根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则》（试行）第十一条规定，“始兴住建局”应依法改正“兆荣有限公司”于2014年9月30日违法作出涉案工程的《建筑工程竣工验收报告》的行为，“始兴住建局”还应该将涉案工程竣工验收违反国家法律、法规的行为记录在《工程质量监督报告》里。而《工程质量监督报告》里并没有记录上述内容。《工程质量监督报告》的内容不真实。5、涉案工程既然整改过，“始兴住建局”出具的《工程质量监督报告》没有整改相关材料和整改的内容，显然与事实不符。综上，被“始兴住建局”于2015年3月12日作出涉案工程的《工程质量监督报告》的行政行为事实不清，该行政行为违法。（三）根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则》（试行）第十三条规定：工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5个工作日内，向备案机关提交《工程质量监督报告》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第七条规定：工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。依据“兆荣有限公司”出具的涉案工程《建筑工程竣工验收报告》于2014年9月30日竣工验收合格，而“始兴住建局”于2015年3月12日才向备案机关提交《工程质量监督报告》，已超过法定期限5个多月。因此，“始兴住建局”的该行政行为违反法定程序，也严重地损害了“孔金祥等九人”的切身利益。（四）“始兴住建局”出具的《工程质量监督报告》［编号：2014-61号］中，监督人员的签名也不合法，该报告中明显体现了监督人员的签名应当由监督小组的组长黄礼金、监督员王天华、监督员杨和钦三人共同签名，但是实际上只有一位监督员（杨和钦）的签名，明显的违法违规。综上，“始兴住建局”作为主管的行政部门，没有履行法定的监督职责，作出了违法的涉案工程《工程质量监督报告》［编号：2014-61号］，该行政行为事实不清，证据不足，程序违法，违反相关法规，根据《行政诉讼法》第七十条规定，应撤销“始兴住建局”于2015年3月12日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《工程质量监督报告》的行政行为。三、“兆荣有限公司”出具的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》违法无效。根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十一条规定：房地产开发企业应当在商品房交付使用时，向购买人提供住宅质量保证书和住宅使用说明书，住宅质量保证书应当列明工程质量监督单位核验的质量等级。《商品房住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》第五条第1款规定：《住宅质量保证书》应当包括内容1.工程质量监督部门核验的质量等级。而“兆荣有限公司”出具的《住宅质量保证书》没有工程质量监督部门核验的质量等级。《住宅质量保证书》没有填发日期，无法确定该保证书的起效期。因此，可以证明该《住宅质量保证书》违法无效。根据《商品房住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》第八条第1款规定：《住宅使用说明书》应包括1、开发单位、设计单位、施工单位、委托监理的应说明监理单位签名（盖章）规定。而“兆荣有限公司”出具的《住宅使用说明书》只有开发单位盖章，其他设计单位、施工单位、委托监理都没有盖章，显然设计单位、施工单位、委托监理对该《住宅使用说明书》不认可。《住宅使用说明书》没有填发日期，无法确定该说明书的起效期。因此，完全可以证明该《住宅使用说明书》违法无效。四、“始兴住建局”没有依据事实和违反法定程序于2015年3月20日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（以下简称“备案表”）的行政行为违法。（一）原判确定备案文件齐全是错误的。根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十二条规定。“始兴住建局”没有出具工程竣工验收申请表、电梯合格证、单位工程施工安全评价书。而电梯是特种设备，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二十五条、第五十三条规定：电梯合格证是一定要出具的。显然原审法院认定事实错误。（二）“始兴住建局”违反法定程序作出涉案工程“备案表”。事实和理由：1、“始兴住建局”超出法定时间作出“备案表”。根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则》（试行）第十三条规定：工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5个工作日内，向备案机关提交《工程质量监督报告》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第七条规定：工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告和“兆荣有限公司”出具的涉案工程《建筑工程竣工验收报告》于2014年9月30日竣工验收合格和“始兴住建局”于2015年3月12日作出涉案工程《工程质量监督报告》，因此，涉案工程的备案法定时间应在2014年11月，而被上诉人于2015年3月20日才作出涉案工程备案表，超过法定期限4个月。2、“兆荣有限公司”竣工验收违反建设工程质量管理规定。根据：⑴“兆荣有限公司”委托的深圳市高居物业服务有限公司于2014年10月21日所发《业主反映问题处理方法》第一条、3栋4栋楼03、05户型主人房间2个洗手间共用排水管问题？解决办法：由承建商负责，做好洗手间下水管铺设，施工完成后做好闭水测试，全部完成工期15天。⑵网络问政关于涉案楼B3、B5户型共88户主卫没有排水管的处理情况，“始兴住建局”回复是：B3、B5户型共88户主卫没有排水管的整改在2015年1月份完成。⑶涉案工程的设计图纸。证明2014年9月30日“兆荣有限公司”是在涉案工程没有按设计图纸施工完毕和没有整改完毕就进行竣工验收，依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第六条第（一）款规定：工程竣工验收应当按以下程序进行：工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。实行监理的工程，工程竣工报告须经总监理工程师签署意见。“兆荣有限公司”竣工验收违反《建设工程质量管理条例》第十六条第（一）款规定：完成建设工程设计和合同约定的各项内容方可进行竣工验收。依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定：备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。依法“始兴住建局”应责令“兆荣有限公司”重新组织竣工验收，再进行备案。事实涉案工程并没有重新组织竣工验收就直接备案。显然“始兴住建局”的行政行为程序违法。3、涉案工程在2014年9月30日还没有按设计图纸施工完毕和没有整改完毕及涉案工程不符合竣工验收条件就竣工验收合格违反法定验收程序。根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则》（试行）第十六条第（一）款规定：备案机关发现有下列情况之一者，应当在收讫竣工验收备案文件之日起15个工作日内提出责令工程停止使用、限期整改、重新组织验收等备案处理意见：（一）验收程序不符合规定要求。依法“始兴住建局”应责令“兆荣有限公司”整改、重新组织竣工验收，再进行备案。事实涉案工程没有重新组织竣工验收就直接备案。显然“始兴住建局”的行政行为程序违法。（三）“兆荣有限公司”使用虚假《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》备案，“始兴住建局”应依法责令“兆荣有限公司”重新竣工验收再备案。1、根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十一条规定、《商品房住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》第五条第1款规定。而“兆荣有限公司”出具的《住宅质量保证书》没有工程质量监督部门核验的质量等级，也没有填写日期，无法确定起效期。因此，“兆荣有限公司”出具的《住宅质量保证书》是虚假文件。2、根据《商品房住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》第八条第1款规定，“兆荣有限公司”出具的《住宅使用说明书》只有开发单位盖章，其他设计单位、施工单位、委托监理都没有盖章，显然设计单位、施工单位、委托监理对该《住宅使用说明书》不认可。《住宅使用说明书》没有填发日期，无法确定该说明书的起效期。因此，可以证明该《住宅使用说明书》是虚假文件。依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定：建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收和《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则》（试行）第十六条第（二）款规定。而“始兴住建局”没有责令“兆荣有限公司”重新竣工验收就备案。该行政行为程序违法。综上，证实“始兴住建局”是没有依据事实和违反法定程序于2015年3月20日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，该行政行为程序违法，依照《行政诉讼法》第七十条规定，应予撤销该行政行为。因此，原审确定“始兴住建局”作出备案表的行政行为合法是错误的。五、原审判决书原文：还查明，兆荣华庭3#4#楼共有180套，截止至2016年5月15日，已有161名业主办理了收楼手续，其中117名业主已入住。经“孔金祥等九人”查明，至今兆荣华庭3#4#楼还有13套房没出售，现还有两名业主起诉和9名已起诉的业主及没收房起诉的。因而可以证实原审法院的还查明与事实不符。综上所述事实清楚、证据确凿，证明一审判决是错误的。证实：一、“兆荣有限公司”于2014年9月30日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《建筑工程竣工验收报告》违法。二、“兆荣有限公司”于2014年9月30日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《建筑工程竣工验收报告》无效。三、“兆荣有限公司”作出兆荣华庭3#4#楼工程的《住宅质量保证书》违法无效。四、“兆荣有限公司”作出兆荣华庭3#4#楼工程的《住宅使用说明书》违法无效。为了维护“孔金祥等九人”的合法利益，请求法院，一、确认“兆荣有限公司”于2014年9月30日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《建筑工程竣工验收报告》违法。二、确认“兆荣有限公司”于2014年9月30日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《建筑工程竣工验收报告》无效。三、确认“兆荣有限公司”作出兆荣华庭3#4#楼工程的《住宅质量保证书》违法无效。四、确认“兆荣有限公司”作出兆荣华庭3#4#楼工程的《住宅使用说明书》违法无效。五、确认始兴县兆荣华庭3#4#楼工程于2015年1月（包括1月）之后按设计图纸施工完毕。同时还证实“始兴住建局”滥用职权于2015年3月12日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《工程质量监督报告》和2015年3月20日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》的行政行为所依据的主要证据不足，事实不清、违反法定程序、适用法律、法规错误。“始兴住建局”的行政行为违法，损害“孔金祥等九人”的合法权益，根据《行政诉讼法》第七十条规定，请求法院：一、撤销“始兴住建局”于2015年3月20日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》的行政行为。二、撤销“始兴住建局”于2015年3月12日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《工程质量监督报告》的行政行为（编号：2014—61号）。三、确认“始兴住建局”于2015年3月12日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《工程质量监督报告》的行政行为违法（编号：2014—61号）。四、确认“始兴住建局”于2015年3月20日作出兆荣华庭3#4#楼工程的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》的行政行为违法。五、判令“始兴住建局”承担一审、二审全部诉讼费。
被上诉人“始兴住建局”辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判，驳回“孔金祥等九人”的诉讼请求。二、“始兴住建局”对“兆荣有限公司”兆荣.华庭3#、4#楼进行竣工验收备案是合法、有效的。（一）根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条的规定，“始兴住建局”对兆荣.华庭3#、4#楼进行竣工验收备案，主体适格，符合法律规定。（二）对涉案工程竣工验收备案，“始兴住建局”按照法律、法规、行政规章办理。办理程序符合《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、第六条的规定。三、“孔金祥等九人”诉称备案材料不完整不符合事实。规划、消防、质量评估报告等在原审已经提交给“孔金祥等九人”并在庭审质证。关于环保合格问题在一审就已说明。在韶关市环保部门统一，只有环境污染较大的项目进行环保验收，其他项目不需要进行环保验收。至于竣工验收申请表、电梯合格证等“始兴住建局”在原审开庭时将涉案竣工验收备案的所有材料的原件带到法庭，并提供给“孔金祥等九人”查阅。而且这些材料“孔金祥等九人”与“兆荣有限公司”打民事诉讼时已经查阅并予质证。（注：因竣工验收材料比较多，“始兴住律局”是根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定里写明的材料提供复印件的。）另外，“孔金祥等九人”提出的《工程质量监督报告》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》违法证据不足。因为涉案工程的五方责任主体单位满足《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》中的资质要求，工程主体结构安全和质量的检测都符合国家相关标准和设计要求，主要使用功能满足。所以，《工程质量监督报告》［编号：2014-61］的行政行为有效。《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》是建设工程管理资料软件中的固定规范表格，仅要求建设单位盖章。综上所述，“始兴住建局”办理涉案工程验收备案不存在超越职权、滥用职权的行为，而且程序合法、事实清楚，是合法、有效的行政行为。而原审判决认事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审第三人“兆荣有限公司”辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判，驳回“孔金祥等九人”的诉讼请求。二、“兆荣有限公司”申请涉案工程竣工验收备案完全按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定提供了齐全的文件，而“始兴住建局”完全是按照法律、法规以及规章制度规定履行办理涉案工程竣工验收备案。三、涉案工程竣工验收报告完全按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收规定》第五条要求竣工验收的，并且根据第六条规定的程序进行验收的，在验收过程中完全没有违法的行为。而“孔金祥等九人”称涉案工程《建筑工程竣工验收报告》违法是没有事实依据的。因为涉案工程竣工验收符合国务院公布的《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》中对于建筑工程竣工验收的条件和有关法律、行政法规的规定。在工程竣工验收过程中不存在违反国家法律行为，所以《建筑工程竣工验收报告》有效。“孔金祥等九人”称涉案工程《工程质量监督报告》［编号2014-61］的行政行为违法是没有事实依据的。因为涉案工程的参建单位地勘单位、设计单位、监理单位、施工单位满足《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》中的资质要求，工程主体结构安全和质量的检测都符合国家相关标准和设计要求，主要使用功能满足。所有《工程质量监督报告》［编号2014-61］的行政行为有效。“孔金祥等九人”称《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》是违法无效的是没有事实依据的。因为建设部关于印发《商品住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》的通知中第一条各级建设行政（房地产）主管部门要认真组织实施《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》制度，加强房地产开发企业的管理，在商品住宅销售中明确质量责任、确保商品住宅质量。第三条《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》由房地产开发企业自行印制，各地建设和房地产管理部门可以根据实际情况制定样本。“兆荣有限公司”是与承建单位签订了《房屋建筑工程质量保修书》，涉案工程的设计单位、监理单位、施工单位在《竣工验收报告》、《房屋建筑工程设计文件质量检查报告》、《质量评估报告》等材料已签字盖章。而《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》是“兆荣有限公司”对商品房购买方履行购买房屋的售后服务质量和水平及购销合同的补充约定。并且“兆荣有限公司”提供的《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》是建设工程管理资料软件中的固定规范表格，且仅要求开发公司盖章。所以只盖“兆荣有限公司”章是有效的。四、“孔金祥等九人”称《竣工验收备案表》中原备案材料不完整行政行为违法是没有事实证据的。其一始兴县建设工程规划条件核实合格证、消防验收意见书已在一审时提交给了“孔金祥等九人”。其二是关于工程竣工验收申请表、电梯合格证等在一审时由“始兴住建局”出示了这些证据，特别是电梯合格证在“孔金祥等九人”与“兆荣有限公司”打民事诉讼时就已经提交法庭由“孔金祥等九人”质证。综上所述，涉案工程备案合法有效，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、依法应予维持，驳回“孔金祥等九人”的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另补充：一、“始兴住建局”在诉讼期间，向原审法院提供了有关备案的证据如下：（一）注明备案时间为2015年3月20日的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》。（二）注明验收日期为2014年9月30日的《建筑工程竣工验收报告》以及相关配套文件。（三）“始兴住建局”所发编号440222201307120101（32）《建筑工程施工许可证》。（四）“始兴住建局”所发编号：始规核字（2014）04号《建设工程规划条件核实合格证》。（五）广东省韶关市公安消防局出具的韶公消验字（2014）第0115号《建设工程消防验收意见书》。（六）施工单位签署的《房屋建筑工程质量保修书》。（七）《住宅质量保证书》。（八）《住宅使用说明书》。“始兴住建局”提供的文件里没有以下文字材料：（一）市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料。（二）环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。此外，在二审期间，“始兴住建局”补充提供了以下证据：（一）始兴县环境保护局所发《关于始兴县王屋村“三旧”改造三期3#、4#栋住宅楼建设项目环境影响报告表审批意见的函》。（二）韶关市特种设备检验所于2014年10月23日出具的电梯监督检验报告以及广东省韶关市质量技术监督局于2014年11月21日出具的《特种设备使用登记证》。二、“孔金祥等九人”于2016年4月5日向原审法院起诉提出的诉讼请求为：（一）撤销“始兴住建局”作出的“兆荣有限公司”兆荣华庭3#4#楼《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》。（二）判令“始兴住建局”撤销兆荣华庭3#4#楼工程的《建筑工程竣工验收报告》。（三）判令“始兴住建局”承担全部诉讼费。
本院认为：“始兴住建局”于2015年3月20日的备案行政行为存在瑕疵，应当确认原备案行政违法，“孔金祥等九人”要求“始兴住建局”直接撤销兆荣华庭3#4#楼工程的《建筑工程竣工验收报告》理由不能成立。
一、有关备案行为的问题。（一）行政备案行为的实质。《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》的规定表明，竣工验收备案是建设行政机关在本行行政区域内对建设工程的建设单位报告工程完成验收予以登记备查的行为，依照国务院发（2003）5号《关于取消第二批行政审批目的和改变一批行政审批项目管理方式规定》的规定，建筑物验收备案行为属于“告知性备案”。（二）备案所需内存材料。建设部发布和修正的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”如本判决“本院另补充”一节所述，对照该规定，可以认定“始兴住建局”原备案行为缺少上述材料中的环保部门出具的认可文件或者准许使用文件，缺少《中华人民共和国特种设备安全法》第二十五条有关：“锅炉、压力容器、压力管道元件等特种设备的制造过程和锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安装、改造、重大修理过程，应当经特种设备检验机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验或者监督检验不合法的，不得出厂或者交付使用。”规定的有关检验文件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条有关：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条第一款有关：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”的规定，应当认定程序上存在瑕疵。由于建筑物验收备案行为属于“告知性备案”行为，在该行为所涉材料“始兴住建局”在二审期间补充齐全后，备案行为已经符合了要求，再无在实体上撤销的理据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项有关：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”第七十四条第二款第（二）项有关：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”的规定，本案应当依法确认“始兴住建局”的备案行为在补充齐全之前的程序违法。（三）法定备案材料的范围。至于“孔金祥等九人”提出“始兴住建局”备案材料缺少《广东省房屋建筑工程和市政基础设施施工工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》内的部分内容等，经查不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”而《广东省房屋建筑工程和市政基础设施施工工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》是广东省建设厅制定的规章以下的规范性文件，不是法律、法规和规章，不属于人民法院审查行政行为合法性的依据或者参照依据。
二、有关工程竣工验收的问题。《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。由此可见，工程竣工验收由建设单位自行组织，是建设单位的责任和义务，而非行政机关的行政行为，而工程竣工备案登记是行政机关的职责和义务；工程竣工验收与工程竣工验收备案非同一种行为，其性质也不同，具有不同的内涵。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据该条规定，建设单位采用虚假证明文件办理竣工验收备案，导致的后果是建设单位自行组织的工程竣工验收行为无效，而非该备案登记行为无效。在此情况下，备案机关只履行责令停止使用、重新组织竣工验收以及进行行政处罚的职责，而不是直接撤销竣工验收报告。
综上所述，“始兴住建局”的原备案行政行为存在瑕疵，依法应当确认违法；“孔金祥等九人”上诉部分有理，有理部分应予采纳；原判认定事实不清，适用法律、法规有误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销韶关市武江区人民法院于2016年6月14日作出的（2016）粤0203行初23号行政判决。
二、确认始兴县住房和城乡规划建设局于2015年3月20日作出的兆荣华庭3#4#楼工程的备案行政行为违法。
三、驳回孔金祥、钟金城、曾令发、张福根、杨小强、许永龙、胡长坤、李莲英、钟远汤的其他诉讼请求。
上诉案件受理费50元由孔金祥、钟金城、曾令发、张福根、杨小强、许永龙、胡长坤、李莲英、钟远汤负担25元，始兴县住房和城乡规划建设局负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十一月十五日
书记员 郑翠莹