安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖1221行初20号 原告蔡燚，男，1983年2月20日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人余鸿飞，安徽皖北律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局，所在地临泉县城南政务新区阳光时代城北二楼，组织机构代码56065470-7。 法定代表人邓安东，该局局长。 副职负责人朱继奎，该局副局长。 委托代理人顾敬东，该局工作人员。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 第三人临泉县金城国际实业有限公司。 法定代表人戴驰，该公司经理。 委托代理人刘润华，安徽元祥律师事务所律师。 原告蔡燚诉被告临泉县自然资源和规划局、第三人临泉县金城国际实业有限公司城市规划管理行政许可一案，原告于2016年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月25日作出（2016）皖1221行初78号行政判决，确认被告2016年9月6日为第三人颁发的建字第341221201600074号《建设工程规划许可证》违法。原、被告及第三人均不服提起上诉。阜阳市中级人民法院于2017年12月28日作出（2017）皖12行终157号行政裁定，撤销本院判决，发回本院重审。本院于2018年2月23日重新立案后，于同年2月26日向被告及第三人送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，于2019年3月26日依法公开开庭审理了本案。原告蔡燚及委托代理人余鸿飞，被告临泉县自然资源和规划局的副职负责人朱继奎及委托代理人顾敬东、候允超，第三人临泉县金城国际实业有限公司委托代理人刘润华到庭参加诉讼。因需以其他诉讼审理为依据，经临泉县金城国际实业有限公司申请，本案于2018年4月2日至2019年3月20日中止审理;因行政协调，本案于2019年6月27日至2019年8月31日暂停审理，在此期间扣除审限。本案现已审理终结。 临泉县自然资源和规划局根据临泉县金城国际实业有限公司的申请，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，于2016年9月6日为该公司颁发了建字第341221201600074号《建设工程规划许可证》。 蔡燚诉称，其作为临泉县金城国际项目建设的相邻业主，与该建设工程许可有重大利益关系。2016年8月25日，临泉县自然资源和规划局在网上公示了《临泉县金城国际项目建设工程规划许可的公示》，没有提及申请听证的相关事项，没有组织听证，其颁证行为违反了《行政许可法》第四十六条、第四十七条的规定，违反法定程序，依法应予撤销。金城国际项目规划设计方案存在多处违反法律、法规及技术规范的情况。如根据《临泉县控制性详细规划通则（试行）》的规定，商业高层建筑容积率控制指标为3.0-4.0，而金城国际项目容积率为不大于5.50，明显违反上述通则的规定；根据上述通则（6.2）的规定，南侧为高层建筑的按高层住宅间距执行，高层住宅间距在满足日照、消防等规范的前提下，不能小于30米，而该项目27层主体建筑与蔡燚住房之间间距仅有10米，在大寒日上午十点至下午四点，蔡燚南屋的窗户不能达到日照满窗两小时、不能满足日照标准；根据上述通则（7.2）的规定，高层非居住建筑主要朝向退让用地红线最小间距为10米，而该项目建筑西侧距用地红线最大处仅为7.6米；根据上述通则（14.2）的规定，商业设施用地绿化率下限为20%，而该项目规划设计方案中绿化率为不小于10%；根据上述通则（11.2）的规定，地下建筑退让用地边界不宜小于地下建筑埋置深度0.8倍，即使确有困难的，也不应小于5米，而该项目地下车库范围线与用地红线仅相距3米；根据《建筑设计防火规范（GB50016-2014）》的规定，高层民用建筑与其他民用建筑之间的防火最小间距不少于13米，而该项目与蔡燚住房之间间距不足10米。综上，临泉县自然资源和规划局批准金城国际项目建筑工程规划许可，直接损害了作为北侧紧邻该项目的相邻方业主的合法权益，请求法院依法撤销临泉县自然资源和规划局为临泉县金城国际实业有限公司颁发的建字第341221201600074号《建设工程规划许可证》。 蔡燚向法庭提供了以下主要证据： 1、蔡燚身份证复印件、临国用（2003）字第03071号国有土地使用证、临字第2100198号房屋所有权证。证明原告主体资格适格，原告的房屋拥有合法的产权。2、临泉县金城国际项目原有航拍图及日照分析图，临泉县金城实业有限公司宗地图、金城国际规划建筑方案设计。证明金城国际项目规划涉及方案中商业综合楼东侧、南侧建筑范围明显超过了建筑控制线范围，其日照分析图明显不符合事实，也不是被告委托第三方认证，金城国际27层大楼已严重影响原告住房的采光。3、2016年8月31日、2016年9月2日蔡广朝对金城国际项目规划涉计方案的异议及2016年9月1日、2016年9月5日临泉县自然资源和规划局对异议的回复。证明原告因金城国际项目违规两次提出异议，被告的两次回复违反相关规范，被告没有作日照分析，不能证明没有降低原告的日照水平，与原告家的间距距离也没有达到被告说的间距、地下车库影响到原告的出行安全，对设计也没有进行优化；规划占了二分之一的路面，且没有消防等方面的材料。4、关于XC12-A-19等10地块控制性详细规划的批复。证明被告对金城国际项目的规划许可明显违反该批复。5、（戴存成）与路效梅的房屋拆迁补偿协议复印件。证明原告住房南侧的道路不属于金城公司使用。6、城市居住区规划设计规范（标准）（GB50180-93）、临泉县控制性详细规划通则网上公示。证明金城国际项目设计方案中，有多处涉及不符合城市居住区规划设计规范及规划通则的要求，不应办理建设工程规划许可证。7、建筑设计防火规范（GB50016-2014）。证明金城国际项目设计方案违反建筑设计防火规范防火最小间距应不少于9米的规定，目前间距不足8米。 临泉县自然资源和规划局辩称，金城国际项目是新出让土地，出让合同附规划设计条件，其中容积率不大于5.5，临泉县控规通则于2016年9月28日经县政府批准实施，且对于旧区更新等改造地区可综合相关因素，研究确定容积率；该项目土地出让前，原告住宅南面有农委一栋四层楼房，西南面有一栋六层小楼，按照拆迁前后日照水平分析对比，原告建筑的日照水平并没有降低；规划设计条件中确定，该项目多层建筑首层（含高层建筑裙房）退东侧、南侧用地边界不少于10米，西侧用地界线不少于6米，北侧退让满足东西巷道的通行要求；该工程项目为城市综合体，地下2层，地上27层，1-9层为商业，10-11层为办公，层高4.5米，12-27层为住宅，层高2.9米，不是3.69米；该项目绿地率不小于10%，符合土地出让规划条件，根据有关规定今后楼顶绿化也可计入绿地率；规划设计条件中要求地下建筑退道路红线或周边用地界线不少于5米，符合阜阳控规通则4.5的规定，如采取工程措施可满足施工安全和市政管线敷设要求的可适当减少退让，原告房屋前面属于地下车库坡道处，地下建筑物埋置深度较浅，没有超出规范要求；新版建筑设计防火规范要求，高层住宅与低层的最小消防距离为9米而不是13米；该项目属于城市规划建设中的常规建设项目，并不属于对涉及公共利益的重大行政行为，项目没有占用原告土地，没有降低原告日照水平，不存在与原告之间有重大利益关系，不属于法律、法规、规章规定应当听证或者应当告知听证的行政许可事项。综上，被告颁发的许可行为事实清楚，证据充分，程序合法，没有侵害原告的合法权益，请求法院依法维持。 临泉县自然资源和规划局在法定期限内向法庭提供作出行政行为的证据、依据如下： 一、主体资格方面的证据： 《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条。证明临泉县自然资源和规划局具有办理建设工程规划许可证的职责。 二、事实方面的证据（事实证据中包括部分程序证据）： 1、2016年8月25日临泉县金城国际实业有限公司申请办理建设工程规划许可证的申请报告；2、临国用（2016）第0107号国有土地使用证；3、地字第341221201600062号建设用地规划许可证；4、发改投资[2016]176号关于同意临泉县金城国际项目备案的函；5、临泉县金城国际项目方案地形图、总平面图；6、建设工程设计方案；7、临泉县规划委员会2015年12月9日《2015年第二次专业委员会会议纪要》、2016年8月22日《2016年第7次主任办公会纪要》；8、2015年12月11日临政秘[2015]203号《关于XC12-A-19等10块地控制性详细规划的批复》及网上公示文件；9、建设工程缴费转办单及城市配套费缴款收据；10、金城国际规划许可总平面图及项目附近现场图及航拍图；11、2015年8月10日安徽省民用建筑防空地下室建设意见书申请表。以上证据用以证明被告的行政行为认定事实清楚，主要证据充分。 三、处理程序方面的证据：1、2016年8月25日临泉县金城国际实业有限公司申请办理建设工程规划许可证的申请报告；2、2016年8月25日关于临泉县金城国际项目建设工程规划许可证的公示文件；3、网上公示文件；4、公示照片复印件4张；5、送达回执。以上证据用以证明被告行政行为处理程序合法。 四、适用法律方面的证据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款。证明被告行政行为适用法律正确。 第三人临泉县金城国际实业有限公司当庭述称，临泉县自然资源和规划局为第三人颁发的规划许可证事实清楚、程序合法，请求法院予以维持。 第三人向法庭提交了如下主要证据： 第一组：营业执照、法定代表人身份证明。证明第三人的主体资格情况。 第二组：1、临政秘[2005]126号批复；2、临政地[2016]82号通告及网上公示信息；3、临国土资函[2016]102号收回国有建设用地使用权通知；4、[2014]－20号宗地规划设计条件；5、上海复旦规划建筑设计研究院有限公司制作的日照分析图。以上证据证明涉案宗地的行政许可项目属于旧城区改建项目，不是单纯的商业开发项目；按照《城市居住区规划设计规范》第5.0.2.1的规定，根据设计单位制作的日照分析图显示，金城国际项目规划建筑方案对蔡燚房屋的采光优于该方案实施前的状况，日照水平未降低；被告作出的行政许可行为符合控制性详细规划的要求，在该控制性详细规划未被变更或撤销之前，依据该控制性详细规划颁发的建设工程规划许可证应当予以维持。 第三组：1、金城国际项目消防通道设计图；2、关于临泉县金城国际项目消防车道的情况说明。证明涉案行政许可项目消防设计符合规定，不影响蔡燚家庭人员的出行安全。 第四组：1、临国用（92）字第001号国有土地使用证；2、蔡燚办理土地登记时提交的申请；3、蔡燚办理土地登记时提交的马继杰出具的证明。以上证据证明蔡燚的涉案房屋系2001年购买所得，当时房屋南面有临泉县农委建设的一栋四层楼房，西南面有一栋六层楼房，采光就不满足规定要求，蔡燚对此事实是明知的，而经设计单位作出的日照分析图可知，金城国际公司设计的规划建筑方案，并不减少或者降低涉案房屋的日照时间，并没有影响蔡燚房屋的采光权利，诉争行政许可没有影响蔡燚的实体权益；蔡燚的房屋系向马继杰购买所得，马继杰原持有的临国用（92）字第001号国有土地使用证没有登记档案，没有加盖临泉县人民政府的印章，明显系伪造的，该宗土地来源不合法；蔡燚办理该宗土地使用权变更登记时提供了虚假材料，谎称该宗土地系其本人征用，骗取了登记，故该份土地证不具有合法性；蔡燚涉案房屋所占用的土地来源不合法，房屋登记时提交的办证材料虚假，办理程序不合法，房产证也不具有合法性。综上，蔡燚依据严重违法的产权证不能享有合法的物权权利，被告的颁证行为没有侵害其合法权益。 经庭审举证质证，本院对当事人所举证据作确认如下： 蔡燚对临泉县自然资源和规划局提举的主体资格、适用法律、认定事实方面的1-5、7、9号证据无异议，本院予以确认；对认定事实方面的6、8、10、11号证据有异议，认为临泉县政府的批复明确绿化不少于15%，容积率不大于4.0，该项目设计方案违反了该批复文件；该项目在原告偏南方有个三层的教学楼，不是四层；这些文件违背了临泉县控制性详细规划通则；临泉县自然资源和规划局没有日照分析图，没有提供蔡燚日照水平未降低的证据，临泉县自然资源和规划局没有做日照分析违反了法律规定。本院认为，临泉县自然资源和规划局对容积率、绿地率进行调整作了说明，其真实性予以确认；按照建设部《城市居住区规划设计规范》有关国家强制性标准的规定，日照分析材料应视为必须提交的规划行政许可申请材料，而临泉县自然资源和规划局自述在建设工程设计方案中附有日照分析材料，该材料是第三人申请时提供的。金城国际项目建设北侧的地下车库出口、货物入口与蔡燚的门口交错相对，是否影响蔡燚家庭人员的出行安全，临泉县自然资源和规划局未提交相应的证据，在重审时第三人提供了临泉县公安消防大队于2017年5月10日出具的关于临泉县金城国际项目消防车道的情况说明，认为该项目消防车道审核合格。蔡燚对临泉县规划局提举的处理程序方面的5号证据无异议，其他1、2、3、4号证据均有异议，认为网上有建设工程规划许可证的公示，但是这个公示不符合行政许可法和城乡规划法的规定，公示内容不全，仅仅公示规划图，没有详细内容；应该给相关的利害关系人听证权利，公示上也没有告知；现场公示照片原告及周边群众并没有见到公示材料。本院认为，临泉县自然资源和规划局在规划许可的过程中进行了相关公示程序但未告知听证权利，对其真实性予以确认。 临泉县自然资源和规划局对蔡燚提举的证据除1号证据外，其余2-7号证据均有异议，认为日照分析图包括在建设单位申请提交给规划局的申请材料中，临泉县自然资源和规划局作为审查单位进行审查，航拍图并不是在大寒日拍的；蔡广朝（蔡燚父亲）两次异议和规划局的答复是蔡广朝另外一个案件中的材料，与本案没有关联性；临泉县自然资源和规划局作出规划后通则才实施的，即使按照通则规定，作出的行政许可也没有违反这些规定；建筑设计防火规范间距是大于9米。本院认为，蔡燚提供的证据材料客观真实，予以确认。 蔡燚对临泉县金城国际实业有限公司提举的第一组证据无异议，对第二、三、四组均提出异议。本院认为，第三人提供的第二、三组证据具有真实性且与本案有关联性，但日照分析图不能证明蔡燚的房屋日照水平不降低，对其证明目的不予采信；第四组证据与本案无关联性，不予采信。 经审理查明，原告蔡燚所有的三层楼房位于临泉县城关街道李楼新村一巷88号201室，紧邻金城国际项目，二者之间有一条东西巷道，为南北方位相邻。2016年8月25日，临泉县金城国际实业有限公司持国有建设用地使用权出让合同、建设用地规划许可证、国有土地使用证、建筑方案文本等相关材料向临泉县自然资源和规划局申请办理金城国际项目的《建设工程规划许可证》。2016年9月6日，临泉县自然资源和规划局给该项目颁发了建字第341221201600074号《建设工程规划许可证》。该证载明金城国际项目（商住综合楼）位于临泉县光明路西侧、前进路北侧，建设规模37760.46平方米，其中地上27层，地下2层。该项目于2016年9月开工建设，至2016年12月蔡燚提起诉讼时已挖好地基部分，至本案重审开庭时主体工程已完工，现处于装修阶段。 另查明，金城国际项目建设工程规划许可于2016年8月25日在网上公示，公示内容未涉及听证事项。后蔡燚父亲蔡广朝分别于2016年8月31日、9月2日向当时的临泉县城乡规划局书面提出其日照水平降低、出行安全等异议，规划局均作出书面回复，认为原告房屋有效日照时长原为0小时，不满足日照标准，新规划建筑建设后，原告的有效日照时间依然为0小时，故金城国际项目建设工程规划许可并未降低原告的日照时数（水平）。 再查明，在2019年春政府机构改革中，临泉县城乡规划局的行政职能并入新组建的临泉县自然资源和规划局。阜阳市中级人民法院二审期间，第三人提供了临泉县公安消防大队2017年5月10日情况说明一份，认为金城国际项目商住楼于2017年1月3日经临泉县公安消防大队消防设计审核合格。 本院认为，本案争议的焦点为：1、临泉县自然资源和规划局在颁发规划许可证前未举行听证是否违反法律规定；2、金城国际项目的建筑规划设计方案是否降低了原告房屋的日照水平；3、金城国际项目北侧地下出口、货物入口是否影响原告家人的出行安全。 关于颁发建设工程规划许可证的行为未举行听证是否违反法律的规定问题。根据《行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。听证程序设立的目的是在行政行为作出之前让相关的利害关系人享有全面陈述自己意见的权利，保障行政行为作出时信息采集的全面性，为行政行为的作出提供更多的参考和依据。最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十六条规定，听证、陈述、申辩等是原告依法享有的重要程序性权利。本案被告在颁发建设工程规划许可证前未告知利害关系人有听证的权利，在原告家人两次就日照、出行等重大相邻利益书面提出质疑的情况下，未举行听证程序，违反了行政许可法的上述规定，属程序违法。 关于金城国际项目的建筑规划设计方案是否降低了原告房屋的日照水平侵犯了其相邻权问题。建设部《城市居住区规划设计规范》（现改为城市居住区规划设计标准，2018年12月1日实施）第5.0.2规定，住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定。第5.0.2.1规定，住宅日照标准应符合：（1）老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准；（2）在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；（3）旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。本案中，原告蔡燚的楼房紧邻金城国际项目北面。被告认为蔡燚的楼房日照时数原先为零，许可第三人新规划建筑建设后蔡燚有效日照仍然为零，故未降低蔡燚日照时数，该意见不符合《城市居住区规划设计规范》中小城市住宅建筑日照冬至日大于或等于1小时的标准。不论原告房屋南面原先是三层楼还是四层楼比起规划后的二十七层楼，从常识上讲日照变化应该是明显的。被告提供的证据不能证明原告的日照水平未降低，其辩称“蔡燚的日照水平没有降低”理由不成立，本院不予支持。 关于金城国际项目北侧地下出口、货物入口是否影响原告家人的出行安全问题。第三人提供了临泉县消防大队2017年5月10日出具的《关于临泉县金城国际项目消防车道的情况说明》，能够认定金城国际项目商住楼消防设计经审核合格。 综上，临泉县自然资源和规划局在作出许可时认定部分事实不清、程序违法，被诉行政许可理应予以撤销。但由于本案第三人申请建设的金城国际项目属于商业开发，被告对该工程办理规划许可，从改善城市面貌、旧城改造等方面具有一定的公益性，涉及到一定范围内的公共利益，且该规划许可行为已生效并付诸了实施，撤销该规划许可行为可能对公共利益造成重大损失，因此应确认违法。原告诉求部分理由成立，本院予以支持。经本院审判委员会讨论并作出决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告临泉县自然资源和规划局于2016年9月6日为第三人临泉县金城国际实业有限公司颁发的建字第341221201600074号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告临泉县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  王 敏 人民陪审员  赵汉英 二〇一九年九月五日 书 记 员  宋亚茹 附有关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。