山东省青州市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）青行初字第7号
原告：青州市黄楼街道办事处东坝村民委员会第五村民小组。
诉讼代表人：李洪�，组长。
委托代理人：陈林，山东潍青律师事务所律师。
被告：青州市人民政府，住所地：青州市范公亭东路1601号。
法定代表人：韩幸福，市长。
委托代理人：宋磊。
委托代理人：贾化毅，九州天衡律师事务所律师。
第三人：青州市东坝镇东坝造纸厂，住所地：青州市黄楼街道办事处东坝村。
法定代表人：吴广益，经理。
原告青州市黄楼街道办事处东坝村民委员会第五村民小组（以下简称村民小组）诉被告青州市人民政府、第三人青州市东坝镇东坝造纸厂（以下简称东坝造纸厂）土地行政登记一案，于2013年3月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2013年4月2日公开开庭进行了审理。原告委托代理人陈林，被告委托代理人宋磊、贾化毅到庭参加了诉讼，第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告青州市人民政府于1998年12月8日为第三人东坝造纸厂颁发青国用（1998）字第1100019号国有土地使用证，使用权人：青州市东坝镇东坝造纸厂；土地使用类别：工业用途；使用年限为1997年-2047年。
被告在举证期限内向本院提交了下列证据、依据：
土地登记卡，证明企业是集体企业。
非公司法人设立登记情况；
企业变更情况；
场所使用证明，以2-4号证据证明东坝造纸厂的开办单位是东坝村委，原告应知道发证情况，诉讼已过时效。
营业执照，证明企业性质是集体。
土地登记申请书，证明登记依申请进行，原告应知道发证情况。
土地登记法人代表身份证明书，证明登记程序合法。
地籍调查表，证明界址清楚四邻无争议，原告应知道发证情况。
土地违法行政处罚决定书，证明造纸厂因违法建设受处罚。
东坝村补办用地手续申请；
青政土字（1997）140号文；
潍政土字（1997）442号文；
征�土地协议书，以10-13号证据证明权属来源合法，原告当时就知道该宗土地是用于造纸厂。
国有土地使用权出让合同；
土地登记审批表；
青国用（1998）字第1100019号土地使用证，以14-16号证据证明登记程序合法。
原告诉称：原告系青州市黄楼镇东坝村第五村民小组。1997年11月20日潍坊市人民政府下发了潍政土字（1997）442号“关于青州市东坝镇东坝村补办造纸厂用地手续”的批复，该文内容为经潍坊市人民政府批准将青州市东坝镇东坝村占用的耕地19300平方米征为国有，并由青州市规划国土局将土地使用权出让给青州市东坝镇东坝村，出让期50年。但我们村民最近知道被告在发证时却将土地证颁发给了第三人东坝造纸厂，被告的颁证行为是错误的。为此，诉请贵院依法撤销被告颁发给东坝造纸厂的青国用（1998）字第1100019号国有土地使用证。
被告辩称：1、原告起诉超过了诉讼时效。原告作为东坝村的村民小组，知道东坝镇东坝造纸厂是本村集体企业，该企业于1994年10月违法占地建成，1997年11月潍坊市政府作出批复，同意东坝造纸厂对违法占用的耕地补办手续，本案诉争土地的使用者就是东坝造纸厂。作为村民，对村集体的事项是在第一时间知道的，因此在1998年原告就知道答辩人为第三人颁发土地使用证的事实。根据行政诉讼法司法解释的规定，原告起诉已超过两年的诉讼时效。2、答辩人依据《土地管理法》、《土地登记规则》为第三人颁发的国有土地使用证，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请依法驳回原告的起诉。
第三人述称：1、我厂使用的土地权利人为青州市黄楼街道办事处东坝村民委员会，原告申请撤证的土地我厂只是暂时使用，并不是使用权人。2、青州市人民政府对该土地是如何办理的�地登记手续，我厂并不清楚。请贵院依法处理。
经庭审质证，原告对被告提供的证据、依据质证认为：2-4号证据不能证明原告知道了被告作出的具体行政行为内容，对时效问题没有证明力；对6、7号证据的真实性没有异议，但上面加盖的公章都是东坝村委，既然土地的申请者是村委，而事实上被告却将证发给了第三人，申请者与第三人的身份不符；对8号证据真实性没有异议，但邻宗地和本宗地指界人是东坝镇供电所和东坝村委，证实是两个单位作出的地籍指界，发证事实错误；对9号证据的真实性没有异议，处罚单位是东坝村委；10号证据明确载明补办申请人是东坝镇东坝村委，而非第三人；对11-12号证据真实性没有异议，能证实政府批复的土地使用权人是东坝村委而非第三人，用作造纸厂建设用地；对13、14号证据的真实性无异议，证明征用土地协议是东坝村委签订的，被告将土地出让给了东坝村委；对15号证据有异议，出让手续的土地使用者是东坝村委，却颁证给了东坝造纸厂，是不合法的。
综合上述质证意见，本院认为：被告提供的2-3号证据是被告在诉讼期间调取，根据举证规则，不能作为证明被诉行政行为合法的证据，为无效证据。4-5、7、9号证据来源合法，内容真实，对相关事实具有证明力，认定为有效证据。10-14号证据，是东坝村委取得涉案土地使用权的权属来源证明，具有确定之法律效力，与本案有密切的关联性，认定为有效证据。6号证据是东坝村委申请土地登记时填写的，意思表示真实，对申请者的意愿具有证明力，为有效证据。1、8、15号证据，是被告在颁证过程中形成的，因其对土地使用者的变更缺乏依据，且与涉案土地权属证明相矛盾，不符合证据的“三性”标准，认定为无效证据。
根据上述�效证据及当事人无争议之陈述，本院确认以下案件事实：
1994年10月，青州市东坝镇东坝村未经批准，占用本村土地19300㎡建造纸车间、仓库，用作村办集体企业东坝造纸厂的生产经营场地。1997年8月20日，青州市规划国土局以违法占地为由对东坝村委罚款19300元，东坝造纸厂交纳了罚款。青州市东坝镇东坝村民委员会（以下简称东坝村委）于1997年8月20日向青州市规划国土局申请补办用地手续。1997年9月23日，青州市人民政府向潍坊市人民政府报送青政请字（1997）140号请示，内容为规划局代表市政府征用将该宗19300㎡土地为国有，并出让给东坝村，出让期限50年，作为建设造纸厂车间、仓库、污水处理用地。1997年10月12日，青州市规划国土局与东坝村委签订征用土地协议，将占用的位于胶王路青州段北侧的19300㎡土地征为国有，进行补偿。同日，双方又签订了国有土地使用权出让合同，将上述19300㎡土地使用权出让给东坝村委，出让年限50年，自该项目用地依法报经政府批准之日起算，出让金总额为376736元。潍坊市人民政府于1997年11月20日作出潍政土字（1997）442号批复，同意了青州市人民政府“关于规划国土局补办征用土地手续向青州市东坝镇东坝村出让土地使用权的请示”。
1998年3月9日，东坝村委填写了土地登记申请书，并提交了场地使用证明、东坝造纸厂营业执照、东坝村委法定代表人身份证明书等书面材料。青州市规划国土局以东坝造纸厂作为土地使用者展开地籍调查，对宗地四至进行指界，丈量，并绘制了宗地草图。1998年5月18日，经过权属审核，内部注册审批，青州市土地管理局对涉案土地进行了注册登记。1998年12月8日，青州市人民政府颁发了青国用（1998）字第1100019号国有土地使用证，土地使用者为东坝造纸厂�用途工业，国有土地使用权“出让”类型，使用期限自1997年11月至2047年12月，面积19300㎡。
青州市东坝镇现已更名为青州市黄楼街道办事处，所辖村级单位名称中的“东坝镇”均更名为“黄楼街道办事处”。
本案争议的焦点问题：1、本案是否超过了诉讼时效；2、被告颁发的青国用（1998）字第1100019号国有土地使用证是否合法。
本院认为：关于诉讼时效问题。最高人民法院关于《行政诉讼法》若干问题的解释第42条规定，不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道之日起计算，涉及不动产的从行为作出之日起不得超过20年，否则人民法院不予受理。被告主张原告起诉超过了法定期限，根据举证责任分配原则，被告应承担举证责任。原告知道被诉颁证行为的时间，是计算其起诉期限的起点，如果自此二年内未主张权�，原告的诉权就不再受保护。被告称原告作为村里的村民小组或公民，对村委的指界活动和村办企业状况应当是知情的，故推断原告于1998年就应知道被告的颁证行为。原告则认为“指界”只是颁证的一个环节，村民小组和村民都未参与；原告虽知道第三人是村办企业，但对颁证情况并不知情。本院认为，村委会和村民小组属于村级、村内自治组织，层级不同，各有自己的权利空间，相互没有当然之义务；且“指界”只是颁证的程序环节，与最终颁证不能等同，颁证不是指界的必然结果。再者，村办企业作为独立经营单位，其内部事务不具有公示性，外界不知情在情理之中。被告的观点只是一种相当然的推断，不符合必然性的逻辑推理规则，本院不予采信。诉讼中，被告未能提供当年村委会已就颁证事项向村民小组通报，或者发证后在村内进行公告等方面的证据，对此应承担举证不能的不利后果。原告起诉时尚在20年的最长期限内，亦未超过自知道之日起2年的限制，故本案未超过诉讼时效。
关于颁证行为的合法性问题。集体土地被国家征用，再以出让方式取得土地使用权的，应进行土地使用权设定登记。土地登记申请者必须依法取得土地使用权，否则登记机关不应予以登记。本案中，青州、潍坊两级政府的请示、批复，征用土地协议，土地使用权出让合同是取得涉案土地使用权的基础性文件，嗣后的地籍调查、登记审批都应围绕文件确定的内容依法进行，未经法定程序不得随意变更。上述权属文件均载明土地受让人系东坝村委，东坝村委即是唯一合法的土地使用权人。而登记部门在进行地籍调查和登记审批时，却将土地使用者变更为东坝造纸厂，进而被告将土地证发给了东坝造纸厂。对此被告的辩解理由是：东坝造纸厂是东坝村的集体企业，因此给该厂颁发了土地证。本院认为，村委会是群众性基层自治组织，对村内事务具有管理权和代表权，东坝造纸厂作为村办企业应接受它的监管，但造纸厂具备独立的法人资格，可以独立承担法律责任，与村委会之间虽有隶属关系，但分属两个不同的民事主体，各自有各自的权利和义务。被告将两个不同的权利主体相互混同，显然不符合主体间的法律区分原理，其做法直接导致将村委会的土地产权置于造纸厂的名下，而且因此可能产生的风险亦不可预估，这是对全体村民合法权益的一种侵犯。既然村委会和造纸厂的主体地位不同，被告将涉案土地登记在造纸厂名下并颁发证书，就应有相应的权利来源凭证，而案卷所载事实材料都是指向村委会的，造纸厂并未依法取得涉案土地权利，因此被告给造纸厂颁发土地证没有事实证据。
�籍调查、权属审核、注册登记都是土地登记的重要程序，被告作为登记机关应对涉案土地的面积、权属、用途、界址等逐项审核，依法履行职责。在没有任何事实和法律依据的情况下，被告将土地的受让人由村委会变更为造纸厂，违反了程序正当性原则，其颁证程序是违法的。
综上所述，被告颁发的青国用（1998）字第1100019号国有土地使用证事实证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
撤销被告青州市人民政府于1998年12月18日颁发的青国用（1998）字第1100019号国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 刘曰明
审 判 员 赵莹莹
人民陪审员 李红霞
二〇一三年六月三日
书 记 员 张立梅