江西省龙南县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第16号
原告王斌，男，1977年12月3日生，汉族，居民，身份证住址广东省惠州市惠城区，现住龙南县。
原告钟雄文,男，1971年12月17日生，汉族，居民，住龙南县。
原告吴小云，男，1964年4月26日生，汉族，居民，住龙南县。
以上三原告共同委托代理人钟瑜，龙南县经济贸易法律服务所法律工作者。
被告龙南县城乡规划建设局,组织机构代码014687253。
法定代表人王侃，该局局长。
委托代理人彭兰，该局副局长。
委托代理人刘鹏武，该局常年法律顾问。
第三人叶智明，男，汉族，1975年1月29日生，住龙南县。
第三人陈伟娥，女，汉族，1960年10月18日生，住龙南县。
第三人王汝珍，女，汉族，1973年11月3日生，住龙南县。
以上三第三人共同委托代理人钟秋平，江西江龙律师事务所律师。
原告王斌、钟雄文、吴小云不服被告龙南县城乡规划建设局于2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划，于2014年12月18日向本院提起行政诉讼。本院收到并待原告补齐相关材料后于2015年1月12日立案受理，当日送达受理通知书给原告，并于2015年1月14日分别送达应诉通知书、行政诉状副本等材料给被告和第三人。本院依法组成合议庭，并于2015年3月25日公开开庭进行了审理。原告王斌、钟雄文及其委托代理人钟瑜、被告龙南县城乡规划建设局委托代理人彭兰、刘鹏武、第三人王汝珍及委托代理人钟秋平到庭参加了诉讼。因被告在本案审理过程中申请与原告就本案事宜进行协商，为促使当事人协调和解，本院于2015年4月2日向江西省高级人民法院申请并得到批准延长审理期限三个月。后当事人未能达成和解协议，本案现已审理终结。
被告龙南县城乡规划建设局于2014年8月9日公示第三人叶智明、陈伟娥、王汝珍向其提交的龙鑫花园11号地块建筑规划，并于2014年10月17日批复同意该建筑规划。
被告龙南县城乡规划建设局向法院提供了如下证据：
1、龙南县国土资源局龙国土资函[2012]13号《关于要求对县城周边已收储的零星地块国有建设用地规划条件的函》和工程规划平面图。证明龙鑫花园11号地块属于龙南县政府土地出让计划拟出让的县城周边零星地块之一，由龙南县国土资源局以公函形式要求龙南县城乡规划建设局根据龙南县城市总体规划要求，对宗地进行规划，并提供宗地图的事实情况。
2、龙南县城乡规划建设局龙规条字[2012]15号《对〈关于要求对县城周边已收储的零星地块国有建设用地提供规划条件的函〉的答复意见》。证明被告经现场勘查，根据相关规定，对龙鑫花园第二期别墅区（含11号地块）提出了具体的房屋层高、层数、房屋建设要求等对龙南县国土资源局进行了答复的事实情况。
3、龙南县国土资源局龙国土资文[2012]17号《关于审批县城已收储的国有建设用地使用权出让方案的请示和出让协议方案》及龙府办发[2012]96号通知。证明龙鑫花园第二期别墅区等零星国有建设用地出让已由龙南县国土资源局于2012年11月依规定制作了具体的出让方案且由龙南县政府于当年12月批复同意实施的事实情况。
4、国有建设用地使用权出让合同。证明龙鑫花园11号地块由叶智明、王汝珍、陈伟娥三人竞拍所得且于2013年2月5日签订出让合同明确四至等相关权利和义务的事实。
5、龙南县拟公开党务政务信息保密审查登记表、龙南县零星土地出让建筑方案审批公示、规划设计图纸5张。证明龙鑫花园11号建筑项目建筑方案已由龙南县建筑设计院于2014年1月设计完成由龙南县城乡规划建设局于2014年1月中旬经初审后向社会公示的事实情况。
6、龙建函字[2014]56号、龙建答字[2014]7号、龙建信复[2014]20函。证明2014年1月中旬，龙鑫花园11号地块建设项目建筑方案公示后，原告等人对此提出异议而向龙南县政府和有关部门反映或投诉，被告对相关事项进行了相应答复的事实情况，并责令第三人变更方案取消架空层，要求第三人按出让规划条件进行建设等事实情况。
7、龙南县拟公开党务政务信息保密审查登记表、龙南县零星土地出让建筑方案审批公示（第二次）、规划设计图纸（变更后即第二次）、公示栏公示现场照片、龙建答字[2014]33号函。证明龙鑫花园11号地块建设项目建筑方案经龙南县建筑设计院变更设计、被告审批后认为符合规定条件要求第二次向社会公示的事实情况，同意第三人出让用地建设方案（多次修改变更后）。
8、龙建信复[2014]86号答复件。证明2014年8月上旬被告对变更后的龙鑫花园11号地块建筑方案公示后原告等人再次向县信访局有关部门投诉反映，被告作出相应答复的事实情况。
9、责令停止违法行为通知书、龙建答字[2014]33号函。证明第三人王汝珍等人在未取得建设工程规划许可证的情况下在11号地块从事建筑行为，违背法律规定，由被告于2014年11月13日向其下达停止违法建筑行为的通知具体行政行为，被告对第三人变更公示后建设方案拟同意的事实。
10、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。证明龙南县城乡规划建设局经审核认为，第三人提起要求核发建设用地规划许可、建设工程规划许可的行为符合法律规定，于2014年12月12日作出核发以上二证的行政行为的事实。
11、庭审时被告补充提交原告等人房屋产权证书及建筑工程规划许可证，证明原告钟雄文、吴小云私自加高建筑层数，由两层建为四层。
原告诉称：被告于2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划违法了《江西省城市规划管理技术导则》第二章第五条、第四章第二十三条、第二十五条、第六章第四十一条之规定，且更改了招投标前所公示的龙规条字[2015]15号文件规定的第一项第六条（出让地块中若有相邻地块已建成房屋的新房屋应与已建成房屋的层高相一致，南面建筑红线退让用地红线为3米）等相关建设要求，系违规批建行为。第三人在建的房屋与原告已建房屋间距甚近，且其被批准的层高、层数均高于原告的已建房屋，对原告房屋的居住环境、采光通风、交通等生活造成了非常大的不良影响，已严重损害了原告的合法权益。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告于2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向法院提供了如下证据：
1、身份证复印件、房屋产权证明、结婚证书。证明原告的诉讼主体资格。
2、龙南县城乡规划建设局龙规条字[2012]15号文件。证明被告公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划违反该文件相关规定。
3、龙建信复[2014]86号答复、龙建函字[2014]56号答复函、龙建信复[2014]20号答复、龙建函字[2014]32号答复函、龙建答字[2014]7号函。证明原告对被告公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划不服，向有关部门信访等相关情况。
4、行政复议决定书。证明原告对被告公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划不服，依法提起行政复议等相关情况。
5、庭审时原告补充提交2002年版及2014年版《江西省城市规划管理技术导则》，该导则明确建筑红线的最小距离49层主要朝向间隔是9米，次要朝向间隔5米。
被告龙南县城乡规划建设局辩称：1、第三人在龙鑫花园11号地块建筑用地和工程施工行为符合龙南县政府和国土、建设行政主管部门核准的规划设计条件，不违反法律的禁止性规定。原告诉称第三人的在建房屋与其已建房屋间距甚近、影响其通风采光、居住环境等缺乏事实和法律依据，与事实不符。2、原告诉称的“龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划违法了《江西省城市规划管理技术导则》第二章第五条、第四章第二十三条、第二十五条、第六章第四十一条的规定，且更改了龙规条字[2012]15号文件规定”与事实不符，缺乏依据支持。2002年颁布的《江西省城市规划管理技术导则》是我省城市规划指导性文件，不是法律上规定的强制性规定，法律规定对已批准的详细规划建设工程按已批准的详细规划执行，龙鑫花园别墅区住宅规划并不违背法律上的禁止规定，原告照搬照套《江西省城市规划管理技术导则》相关条款适用于本案属适用依据不当。3、被告于2014年8月9日公示龙鑫花园11号地块建筑方案行政行为证据确实充分，适用法律、法规依据恰当、程序合法。综上所述，被告行为合法，被告诉讼请求缺乏依据支持，应予驳回。
第三人辩称：1、原告于2014年10月13日不服龙南县城乡规划建设局于2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划向龙南县人民政府提出行政复议，龙南县人民政府于2014年12月8日作出龙府复决字[2014]11号行政复议决定书，维持2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划，该行政复议决定已经发生法律效力，原告没有在收到复议决定书之日起十五日向人民法院提起诉讼。2、第三人合法有效取得了龙鑫花园11号地块的国有建设用地使用权，并按土地出让合同要求提出建筑设计方案报请龙南县城乡规划建设局批准，该方案在公示期间，龙南县城乡规划建设局并没有收到反对意见。3、第三人严格按照批准的方案实施建设，不存在违规行为。4、龙南县城乡规划建设局不存在违规行为。请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人未向法庭提交证据。
经审理查明，2012年7月26日，龙南县国土资源局根据龙南县政府土地出让计划，发函要求被告龙南县城乡规划建设局对包括龙鑫花园第二期别墅区在内的多处尚未出让建设的部分零星土地进行规划并提供规划条件。同年8月29日，被告作出龙规条字[2012]15号答复意见，明确龙鑫花园第二期别墅住宅区部分零星土地房屋层高、层数要求：房屋层数要求为四层，原则上要求第一层层高为3.6米，二、三、四层层高均为3.0米（出让地块中若有相邻地块已建成房屋的新建房屋应与已建房屋的层高相一致）。房屋建设要求：南面建筑红线退让用地红线为3米（退让部分为庭院），房屋南面可出挑阳台1.5米。11月23日，龙南县国土资源局作出《县城周边已收储的零星国有建设用地使用权出让方案》并报龙南县人民政府批复。12月6日，龙南县人民政府办公室以龙府办发[2012]96号文件同意龙南县国土资源局作出《县城周边已收储的零星国有建设用地使用权出让方案》。2013年2月5日第三人叶智明、陈伟娥、王汝珍以公开竞拍的形式取得龙鑫花园第二期别墅11号地块的国有建设用地使用权，并与龙南县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，合同约定11号地块的平面界址为：东邻小区围墙，南邻小区幼儿园，西邻已建房屋，北邻围墙。地块范围内建筑物、构筑物及附属设施及其他土地利用要求按被告龙南县城乡规划建设局作出的龙规条字[2012]15号规定执行。2014年1月10日，第三人向被告龙南县城乡规划建设局提交报批龙南县建筑设计院对龙鑫花园11号地块的建筑设计方案，因该方案增加了架空层，未获得审批通过。2014年7月9日，第三人将修改后的建设设计方案再次提交被告龙南县城乡规划建设局，龙南县城乡规划建设局于2014年8月9日对该方案进行了公示，并于2014年10月17日对第三人作出批复同意该建筑方案。该建筑方案设计为四层，第一层层高为3.6米，二、三、四层层高均为3米，建筑总高度12.6米，南面建筑红线退让为3米，房屋南面出挑阳台1.5米。
2014年10月13日，原告王斌不服被告龙南县城乡规划建设局于2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划，向龙南县人民政府提出行政复议申请，龙南县人民政府于2014年12月8日作出复议决定，维持龙南县城乡规划建设局于2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划。同年12月11日，被告龙南县城乡规划建设局向第三人颁发《建设用地规划许可证》，12月12日颁发《建设工程规划许可证》。
2015年3月17日，本院组织原告、被告及第三人到龙鑫花园别墅区11号地块进行现场勘查。经查验：11号地块南邻小区道路【与原告钟雄文、吴小云房屋（现为实验幼儿园）南北方向前后排】，西邻原告王斌房屋院子围墙，东邻龙南县供电公司围墙，北邻案外人围墙。原告王斌房屋已修建三层（不含楼梯间），钟雄文、吴小云房屋已修建三层，楼顶加盖棚顶结构。第三人在11号地块按2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划已修建房屋四层，其中第一层层高3.6米，二、三、四层层高3米，建筑总高度12.6米。王斌、第三人房屋与钟雄文、吴小云房屋之间为过道，经测量，王斌房屋南院墙与钟雄文、吴小云房屋北墙地面间距6.1米（即从小区主干道进出各户的小区道路宽度为6米），第三人房屋南墙与钟雄文、吴小云房屋地北墙地面间距4.12米，第三人房屋二层以上南面阳台向南出挑1.52米（二层以上前后房屋间隔为2.60米），第三人房屋与原告王斌房屋东西相邻，院墙地面间距为1.02米。
另外，第三人在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下，在2014年9月份前后即开始对11号地块进行施工建设，原告王斌等人多次向被告等单位反映、举报，要求第三人停止施工，被告龙南县城乡规划建设局于2014年11月13日对第三人发出责令停止违法行为通知书，要求第三人停止一切建筑行为。
另查明，原告钟雄文、吴小云房屋建筑于2004年4月，规划许可建筑层数为二层。
以上事实，有原、被告向法院提交的龙南县城乡规划建设局龙规条字[2012]15号文件、龙建信复[2014]86号答复、龙建函字[2014]56号答复函、龙建信复[2014]20号答复、龙建函字[2014]32号答复函、龙建答字[2014]7号函、龙南县国土资源局龙国土资文[2012]17号《关于审批县城已收储的国有建设用地使用权出让方案的请示和出让协议方案》及龙府办发[2012]96号通知、本院勘查笔录等证据及庭审笔录在卷为凭，经庭审质证，对其真实性予以采信。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条关于“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”及《江西省城乡规划条例》第三十九条关于“在城市、镇规划区内，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位应当持建设项目批准、核准或者备案文件以及国有土地使用权出让合同向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”的规定，被告龙南县城乡规划建设局具有许可建设用地规划的职责，属本案适格被告。行政诉讼主要是对被诉的具体行政行为的合法性进行审查，被诉机关应当在法定期限内提供作出具体行政行为的证据、依据。
根据《江西省城乡规划条例》第三十七条、第三十八条的规定，以出让方式提供国有土地使用权的，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当在出让前提出规划条件，规划条件的内容应当包括：地块的用地面积、用地性质、建筑退界、容积率、绿地率、建筑密度、建筑限高、日照要求、停车泊位、主要出入口、控制点标高、各类规划控制线、必要的公共设施和市政基础设施及建设时序要求、地下空间开发利用等规划要求。本案中，被告作出的龙规条字[2012]15号《对〈关于要求对县城周边已收储的零星地块国有建设用地提供规划条件的函〉答复意见》对拟出让的龙鑫花园别墅区11号地块确定的规划条件内容仅包括住宅区内房屋层高、层数要求、房屋建设要求、房屋出挑，并不包括建筑退界、容积率、绿地率、建筑密度、建筑限高、日照要求、停车泊位、主要出入口、控制点标高、各类规划控制线、必要的公共设施和市政基础设施及建设时序要求等，故该《答复意见》中关于龙鑫花园别墅区11号地块确定的规划条件内容不符合法律的规定。
关于原告提出第三人所建房屋层高要求与规划不符的问题，龙规条字[2012]15号《对〈关于要求对县城周边已收储的零星地块国有建设用地提供规划条件的函〉答复意见》确定房屋层数要求为四层，原则上要求第一层层高为3.6米，二、三、四层层高均为3.0米（出让地块中若有相邻地块已建成房屋的新建房屋应与已建房屋的层高相一致）,结合上下文语境，文中“层高”是指建筑物两层之间的高度，而不是指建筑物层数。龙鑫花园11号地块建筑规划层数及层高符合龙规条字[2012]15号《对〈关于要求对县城周边已收储的零星地块国有建设用地提供规划条件的函〉答复意见》的要求。
关于龙规条字[2012]15号《对〈关于要求对县城周边已收储的零星地块国有建设用地提供规划条件的函〉答复意见》确定出让的龙鑫花园别墅区11号地块南面建筑红线退让建筑红线3米是否合法的问题，被告辩称《江西省城市规划管理技术导则》为指导性文件，不是强制性规定。同时被告辩称龙鑫花园建设项目为1995年开发的居住房项目，该项目未制定详细控制性规划，不能适用2002年才实施的《江西省城市规划管理技术导则》。经查，《江西省城市规划管理技术导则》（2002年版）系江西省住房和城乡建设厅为规范全省城市建设规划管理根据《中华人民共和国城市规划法》、《江西省实施办法》及有关法规、技术标准、技术规范并结合我省实际而制定的具体标准、规范。该导则第二条明确规定有关控制技术指标为底限指标，在实施中各地可以适当提高，但不得降低;各项建设工程的建设，应按已经批准的详细规划执行，尚无批准的详细规划的，按技术规定执行。该导则第三十一条规定多层建筑住宅（四层至六层）主要朝向建筑离界（用地红线）最小离界距离为6米。2014年，江西省住房和城乡建设厅对该导则进行了部分修改，规定住宅建筑49层主要朝向建筑退让建设用地红线最小距离为9米。本院认为，《江西省城市规划管理技术导则》虽然为指导性文件，但该导则是根据《中华人民共和国城乡规划法》而制定，明确了城乡规划具体技术标准和规范，龙鑫花园11号地块建筑规划作出时间为2012年，在被告不能提供其他规划依据的情况下，该地块建筑规划应当适用《江西省城市规划管理技术导则》的规定。经实地勘查，与龙鑫花园11号地块东西水平布置的原有建筑物南北方向相互之间的间距都能达到6米，而11号地块第三人所建房屋与原告钟雄文、吴小云房屋南北地面间距为4.12米、二楼以上间距仅为2.60米，明显违反《江西省城市规划管理技术导则》关于建筑物主要朝向退让建设用地红线最低要求。因此，被告依据龙规条字[2012]15号《对〈关于要求对县城周边已收储的零星地块国有建设用地提供规划条件的函〉答复意见》确定的龙鑫花园别墅区规划条件，于2014年8月9日公示龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划，该地块建筑规划未能达到《江西省城市规划管理技术导则》关于建筑物主要朝向退让建设用地红线最低要求，本院确认该规划违法。
本案中被告在本案受理前已根据公示的11号地块建筑规划向本案第三人核发《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》，在本案审理过程中，经现场勘查第三人已按规划许可的要求完成了11号地块建筑规划的四层主体建筑，考虑到撤销该建筑规划将导致该主体建筑处于违法状态而造成额外的损失，不符合物尽其用的原则，故本院认为该建筑规划虽然违法，但不宜撤销。同时，对于原告因其相邻权益受到损害的问题，原告可以通过其他合法救济途径另行主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第五十六条、第五十七条的规定，判决如下：
一、确认被告龙南县城乡规划建设局于2014年8月9日公示的龙鑫花园别墅区11号地块建筑规划违法。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 ：何水长
代理审判员 ：钟沈作
人民陪审员 ： 潘 平
二〇一五年四月二十日
代理书记员 ：唐仕根