贵州省铜仁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔06行终19号
上诉人（原审第三人）贵州侨泰房地产开发有限公司。
法定代表人杨三春，该公司总经理。
委托代理人张易才，贵州邦宇律师事务所律师。
被上诉人（原审公益诉讼人）德江县人民检察院。
法定代表人陈毓瑞，该院检察长。
委托代理人李先赋，德江县检察院检察委员会专职委员。
委托代理人陈红梅，德江县检察院书记员。
被上诉人（原审被告）沿河土家族自治县国土资源局。
法定代表人牛勇，该局局长。
委托代理人魏旭辉，该局法规监察科科长。
委托代理人杨帆，贵州精湛律师事务所律师。
原审第三人贵州一恒房地产开发有限公司。
法定代表人张歆，该公司执行董事。
委托代理人王加庆，国浩（贵阳）律师事务所律师。
原审第三人重庆鸿榜房地产开发有限公司。
法定代表人向银彦，该公司董事长。
原审第三人铜仁惠得置业有限公司。
法定代表人田劲，该公司董事长。
委托代理人刘廷刚，贵州黔沿律师事务所律师。
上诉人贵州侨泰房地产开发有限公司（以下简称侨泰公司）因被上诉人沿河土家族自治县国土资源局（以下简称沿河县国土局）怠于履行法定职责一案，不服思南县人民法院（2017）黔0624行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人侨泰公司委托代理人张易才，被上诉人德江县人民检察院检察长陈毓瑞及委托代理人李先赋、陈红梅，被上诉人沿河土家族自治县国土资源局（以下简称沿河县国土局）委托代理人魏旭辉、杨帆，原审第三人贵州一恒房地产开发有限公司（以下简称一恒公司）法定代表人张歆，原审第三人铜仁惠得置业有限公司（以下简称惠得公司）委托代理人刘廷刚到庭参加诉讼。原审第三人重庆鸿榜房地产开发有限公司（以下简称鸿榜公司）经传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审认定，2001年7月6日，沿河土家族自治县恒洋房地产开发有限公司（以下简称恒洋公司）承继了重庆市秀山县龙洋建筑有限公司与贵州省沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）所签订的河东新区房地产投资开发合同中的所有责、权、利，又于2001年8月26日与沿河县政府签订了河东新区房地产投资开发补充合同，而取得沿河县河东新区相关地域的国有土地使用权。2011年9月28日恒洋公司与一恒公司签订了国有土地使用权转让合同，合同约定沿河县河东新区田家坝外侧面积为9830平方米的国有土地转让给贵州一恒房地产开发有限公司，同时约定该宗地转让单价为每平方米3560元，转让价款总额为3500万元。2012年12月5日恒洋公司又与一恒公司针对同一宗地签订了一份国有土地使用权转让合同，合同约定面积约9200平方米，转让总金额为5000万元人民币。一恒公司向沿河土家族自治县住房和城乡规划建设局（以下简称沿河县住建局）申请调整上述宗地的用地性质和相关指标，沿河县人民政府于2013年8月5日以沿府函[2013]173号文件批复住建局，调整县城控规02-54、02-55、02-56地块的土地性质和规划技术指标，用地共计9830.6平方米的商业性质用地，规划技术指标调整为：容积率10、建筑密度55%、建筑限高100米、停车泊位不低于600个、绿地率26.6%，同时要求沿河县住建局与沿河县国土局进行对接，按相关规定测算调整后新增容积率部分的土地出让金并督促房开企业补缴。2013年8月14日沿河县政府以沿府函[2013]175号文件批复沿河县住建局上报的《一恒商业广场规划设计方案》批复的相关技术指标中容积率9.63、建筑密度55%、绿地率26.6%。2013年9月12日，沿河县住建局以沿住建函[2013]22号文件，函告沿河县国土局，一恒公司建设的一恒商业广场在控规中地块编号为02
--54、02--55、02--
56，三地块调整后用地性质为商住用地，经济技术指标为：容积率9.63，建筑密度55%，绿地率26.6%，建筑限高100米，停车泊位不低于600个，要求沿河县国土局对该项目提高容积率部分增加的建筑面积补缴土地出让金。2013年11月25日沿河县政府向一恒公司颁发了沿府国用（2013）第486号国有土地使用权证。沿河县国土局于2013年7月20日委托铜仁禾嘉资信房地产评估有限公司对一恒公司建设的一恒商业广场因容积率调整涉及的土地使用权价格进行评估，2013年10月25日铜仁禾嘉资信房地产评估有限公司接受沿河县国土局的委托，并于2014年5月5日向沿河县国土局出具土地估价报告，该报告认定一恒商业广场项目提高容积率增加的建筑面积65607.32平方米，应补缴的土地价款为1499.05万元人民币。沿河县国土局于2014年5月23日以沿国土资缴函[2014]4号文件通知的方式告知一恒公司补缴土地出让金1499.05万元，并于2014年5月23日向一恒公司直接送达。沿河县国土局2016年12月23日以沿国土资缴函[2016]4号文件通知，要求一恒公司缴纳尚欠的853.55万元土地出让金，并于2016年12月26日向一恒公司直接送达。2013年10月31日、2013年11月29日一恒公司共缴纳土地出让金400万元，2016年一恒公司缴纳土地出让金170万元，2017年1月16日缴纳10万元。2015年沿河县土家族自治县人民检察院（以下简称沿河县检察院）以沿检民（行）行政违监[2015]52222800091号检察建议书建议对一恒商业广场项目所欠土地出让金进行依法收缴，沿河县国土局于2015年12月16日以沿国土资答复函[2015]11号文件回复沿河县检察院一恒商业广场项目尚欠土地出让金853.55万元；2017年沿河县检察院以沿检民行建[2017]6号检察建议书建议沿河县国土局对一恒商业广场所欠土地出让金进追缴，2017年3月21日，沿河县的国土局以沿国土资函[2017]20号文件回复沿河县检察院关于一恒商业广场土地出让金的追缴情况。2012年沿河县住建局向沿河县政府申请调整县城控规02
--20地块用地性质和规划技术指标，沿河县政府于2012年11月7日以沿府函[2012]191号文件批复沿河县住建局，县城控规地块02--
20为商业金融用地（C2）,调整为商住用地，规划技术指标调整为容积率≤16，建筑密度≤60%，建筑限高100米，停车位不低于120个，绿地率≥20%。2013年1月19日沿河县政府向重庆鸿榜房地产开发有限公司沿河分公司颁发了沿府国用（2012）第0525号国有土地使用权证。2013年3月6日，沿河县政府以沿府函[2013]34号文件批复沿河县住建局关于沿河县乌江印象规划方案设计，其主要技术经济指标为：建设用地净面积3300.06平方米，总建筑面积52037.14平方米（其中计容面积49185.03平方米），建筑密度60%，容积率14.90，绿地率6.63%，停车泊位69个。沿河县住建局于2013年7月24日，以沿住建函［××］××文件××县国土局，鸿榜公司建设的乌江印象工程项目补缴土地出让金，该函的主要内容是根据沿府函[2012]191号文件批复，在控规中地块编号为02
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20，调整后用地性质为商住用地，经济技术指标为：容积率≤16，建筑密度≤60%，绿地率≥20%，建筑限高100米，停车泊位不低于120个，调整后建筑面积在控规的基础上增加了约35984.79平方米。沿河县国土局据此于2013年7月20日委托铜仁禾嘉资信地产评估有限公司对鸿榜公司建设的乌江印象工程项目调整容积率后应补缴的土地出让金进行评估，该评估公司于2013年10月25日接受委托，于2014年5月5日出具土地报告，该报告认定鸿榜公司应补缴土地价款为623.72万元。沿河县国土局于2014年以沿国土资缴函[2014]3号文件通知的方式告知鸿榜公司补缴土地出让金623.72万元。沿河县国土局2016年12月21日以沿国土资缴函[2016]3号文件通知，要求鸿榜公司缴纳尚欠的523.72万元土地出让金，并于2017年1月11日向鸿榜公司直接送达。2013年10月31日、2013年11月29日鸿榜公司共缴纳土地出让金100万元。2017年1月16日缴纳10万元。其间沿河县住建局于2014年6月17日，以沿住建函【××】××文件××县国土局，鸿榜公司开发的乌江印象项目，通过县城规委审查，该项目邻团结大道应后退5米,该项目容积率已由沿河县政府批复的14.9调整为14.76，且已向沿河县政府备案。鸿榜公司于2014年6月30日，向沿河国土局递交了请求撤销补交土地出让金决定的请求，沿河国土局未答复。2015年沿河县检察院以沿检民（行）行政违监[2015]52222800093号检察建议书建议对鸿榜公司开发建设的乌江印象项目所欠土地出让金进行依法收缴，沿河县国土局于2015年12月16日以沿国土资答复函[2015]11号文件回复沿河县检察院乌江印象项目未缴纳尚欠的土地出让金；2017年沿河县检察院以沿检民行建[2017]6号检察建议书建议沿河县国土局对乌江印象项目所欠土地出让金进追缴，2017年3月21日，沿河县国土局以沿国土资函[2017]20号文件回复沿河县检察院关于乌江印象土地出让金的追缴情况。2012年7月5日，恒洋公司与侨泰公司签订土地使用权转让合同，合同约定将面积约2000平方米的02-21号地块的使用权转让给侨泰公司建设汇鑫苑项目，价款140万元。同日，双方又签订土地使用权转让补充协议，合同约定转让面积126平方米，转让价款总额58万元。沿河县政府针对该宗地，于2013年4月11日向侨泰公司颁发了沿府国用（2013）第105号国有土地使用权证。2013年4月28日，沿河县财政局与侨泰公司签订土地使用权转让合同，合同约定转让面积3400平方米，转让价款总额783.9万元，该合同经沿河县公共资源交易中心在2013年4月28日签证，并以沿交易签字[2013]第01号交易签证书予以证实。沿河县政府针对该宗地，于2013年4月向侨泰公司颁发了沿府国用（2013）第255号国有土地使用权证。2013年3月18日，沿河县政府以沿府函[2013]38号文件批复沿河县住建局，关于县城控规02
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21地块用地性质和规划技术指标的调整意见，主要内容为：该地块的土地性质调整为商住办公用地、规划技术指标调整为容积率7.5、建筑密度40%、建筑限高100米，停车泊位不低于50个。2013年3月20日沿河县政府以沿府函[2013]43号文件批复沿河县住建局关于沿河县汇鑫苑修建性规划设计的批复，主要技术经济指标为：规划用地面积7264平方米，建筑用地面积5526平方米，总建筑面积（地上）39376平方米（其中办公建筑面积10200平方米<含商业面积882平方米>、宿舍建筑面积29176平方米<含商业面积1306平方米>），地下室面积4643平方米，建筑密度30%，容积率5.42，绿地率30%，停车位150个（地下134、地上16）。沿河县国土局于2013年7月20日委托铜仁禾嘉资信房地产评估有限公司对侨泰公司开发的汇鑫苑建设项目用地因调整容积率涉及的土地使用权价格进行评估，该评估公司于2013年10月25日接受委托，于2014年5月5日出具土地报告，该报告认定侨泰公司应补缴土地价款为436.80万元。沿河县国土局于2014年5月23日以沿国土资缴函[2014]1号文件通知侨泰公司所承建的汇鑫苑工程项目需补缴土地出让金436.80万元，并于2014年5月30日直接向侨泰公司送达。2016年12月22日，沿河县国土局以沿国土资缴函[2016]1号文件通知侨泰公司沿河分公司补缴所欠土地出让金336.80万元。并于2016年12月26日直接送达。2013年10月31日侨泰公司缴纳土地出让金100万元；2017年1月16日侨泰公司缴纳土地出让金10万元。2015年沿河县检察院以沿检民（行）行政违监[2015]52222800092号检察建议书建议对侨泰公司开发建设的汇鑫苑项目所欠土地出让金进行依法收缴，沿河县国土局于2015年12月16日以沿国土资答复函[2015]11号文件回复沿河县检察院汇鑫苑项目未缴纳尚欠的土地出让金；2017年沿河县检察院以沿检民行建[2017]6号检察建议书建议沿河县国土局对汇鑫苑项目所欠土地出让金进追缴，2017年3月21日，沿河县国土局以沿国土资函[2017]20号文件回复沿河县检察院关于汇鑫苑土地出让金的追缴情况。2009年8月5日，惠得公司与恒洋公司签订国有土地使用权转让合同，该合同约定将县城控规02-72-3地块的使用权转让给惠得公司开发建设惠鑫大厦项目，土地使用权面积2730平方米，单价为3200元每平方米，总价款为873.6万元。2012年7月30日沿河县政府向惠得公司颁发沿府国用（2012）第0156号国有土地使用权证书。沿河县政府于2013年3月15日以沿府函[2013]39号文件批复沿河县住建局上报的惠得公司编制的《惠鑫大厦方案设计》。其主要技术经济指标为：总用地面积2709.53平方米，建筑占地面积1685.5平方米，总建筑面积48147.5平方米（其中不计入容积率的地下停车场2298平方米），地上总建筑面积45849.5平方米（其中商业5385.5平方米、住宅40464平方米），住宅户数330户，建筑密度68.27%，容积率16.92，绿地率15%，停车位124个。2013年7月24日沿河县住建局以沿住建函[2013]13号文件函告沿河县国土局，惠得公司承建的惠鑫大厦项目所在地块位置，在控规中地块编号为02
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3，调整后用地性质为商住用地，经济技术指标为：容积率17，建筑密度70%，绿地率15%，建筑限高100米，停车泊位不低于100个，建筑面积在原控规指标上增加了约40430.44平方米。要求国土局对控规提高的容积率部分应补缴土地出让金。沿河县国土局于2013年7月20日委托铜仁禾嘉资信房地产评估有限公司对惠得公司开发的惠鑫大厦建设项目用地因调整容积率涉及的土地使用权价格进行评估，该评估公司于2013年10月25日接受委托，于2014年5月5日出具土地报告，该报告认定惠得公司应补缴土地价款为734.46万元。沿河县国土局于2014年5月23日以沿国土资缴函[2014]2号文件通知惠得公司所承建的惠鑫大厦工程项目需补缴土地出让金734.46万元，并于2014年5月30日直接向惠得公司送达。2016年12月22日，沿河县国土局以沿国土资缴函[2016]2号文件通知惠得房地产开发有限公司补缴所欠土地出让金534.46元。并于2016年12月26日直接送达。2013年10月31日惠得公司缴纳土地出让金100万元；2013年11月29日惠得公司缴纳土地出让金50万元。2017年1月16日缴纳土地出让金10万元。2017年8月7日惠得公司缴纳土地出让金524.46万元。2015年沿河县人民检察院以沿检民（行）行政违监[2015]52222800094号检察建议书建议对惠得公司开发建设的惠鑫大厦项目所欠土地出让金进行依法收缴，沿河县国土局于2015年12月16日以沿国土资答复函[2015]11号文件回复沿河县检察院惠鑫大厦项目未缴纳尚欠的土地出让金；2017年沿河县检察院以沿检民行建[2017]6号检察建议书建议沿河县国土局对惠鑫大厦项目所欠土地出让金进追缴，2017年3月21日，沿河县国土局以沿国土资函[2017]20号文件回复沿河县检察院关于惠鑫大厦土地出让金的追缴情况。
原审认为，根据全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》、铜仁市人民检察院《关于对沿河国土局提起公益诉讼指定德江检察院管辖的通知》规定，德江县人民检察院针对沿河县国土局怠于履职提起行政公益诉讼，主体资格适格。被告沿河县国土局是沿河县行政区划内依法设立的县级人民政府土地行政主管部门，在本行政区域内依法行使土地管理、国有建设用地使用权出让的职权和职责，是本案的适格被告。被告沿河县国土资源局将国有建设用地分别交付第三人鸿榜公司并填发了沿府国用（2012）第0525号《国有土地使用权证》、侨泰公司并填发了沿府国用（2013）第105号《国有土地使用权证》和沿府国用（2013）第255号《国有土地使用权证》、惠得公司并填发沿府国用（2012）第0156号《国有土地使用权证》和一恒公司并填发了沿府国用（2013）第486号《国有土地使用权证》。该四家房开公司在使用土地前未足额缴纳土地出让价款。事后被告沿河国土局又没有收取到位，对国有土地使用权出让失去监管，使国家利益受到损害。为了保护国家利益不受损害，公益诉讼人德江县检察院提起行政公益诉讼，目的明确，理由正当。公益诉讼人德江县检察院关于请求确认被告沿河县国土局对一恒公司、惠得公司、侨泰公司、鸿榜公司所欠土地出让金怠于依法追缴行为违法的诉讼请求。经查，被告沿河县国土局在公益诉讼人德江县检察院提起行政公益诉讼之前，只收取第三人一恒公司580万元、惠得公司160万元、侨泰公司110万元、鸿榜公司110万元。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”被告沿河县国土局作为沿河县土地行政管理部门，对辖区内土地承担监督管理的职能和职责。被告沿河县国土局对第三人尚欠土地出让价款的问题，只是用“报告”、“请示”代替行政行为，没有采取切实有效措施确保国家利益不受损害，其怠于收取第三人尚欠土地出让金的行为和事实客观存在，故公益诉讼人德江县检察院该项诉讼请求，理由成立，本院予以支持。公益诉讼人关于请求判令被告沿河县国土局履行依法追缴第三人一恒公司、惠得公司、侨泰公司、鸿榜公司尚欠土地出让金职责的诉讼请求。经查，被告沿河县国土局在履行国有土地使用权登记职责时，未尽到认真审查和依法履职的责任，被告沿河县国土局向第三人一恒公司、惠得公司、侨泰公司、鸿榜公司填发国有土地使用权证书的行为违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方的同意，并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”第二十七条“土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条例第十八条的规定办理”的规定。被告沿河县国土局的这一行为是典型的先许可后完善手续的行政违规行为，也是导致国有土地使用权出让金不能及时调整和足额收取到位的原因之一。同时，被告沿河县国土局在接到沿河县住建局关于本案第三人所建设的房开项目补缴土地出让金函后也未进行认真审查，上位文件的相关规划技术指标在发生变动的情况下，没有要求前置行政机关进行说明而直接引用，并据此单方委托相关评估机构，对第三人应补缴的土地出让金数额进行评估，也未向案涉第三人送达和告知评估报告的结果，对鸿榜公司的陈述申辩也不予答复。被告沿河县国土局的这一系列行为，直接导致其委托相关评估机构，对第三人应补缴土地出让金数额进行评估的合法性被合理怀疑，评估报告的客观、真实、合法等证据属性均被合理怀疑。据此作为向第三人征收应补缴土地出让金的依据，是显然不正确的。对鸿榜公司的陈述申辩不予答复的行为，是典型的行政不作为。鉴于本案第三人各自所建设的房开项目，使用的国有土地的用地性质、容积率等关键指标均发生了变化，应补缴土地出让金的事实是客观存在的，且本案第三人各自所建设的房开项目，工程已全面完工并交付使用，被告沿河县国土局的违法许可不能适用法律规定的可撤销情形，也不能让国有资产游离在正常监管的职责之外，同时，公益诉讼人德江县检察院对第三人应补缴土地出让金数额，由被告沿河县国土局与住建局进行重新核算的意见也持赞同意见，因此应责成被告沿河县国土局依法依规完善涉案宗地的土地使用权转让手续，并对用地性质、容积率等指标调整后的土地使用权出让金进行重新计算后依法收缴为宜。为保护国家利益不受侵害，监督行政机关依法行政，判决：一、确认被告沿河县国土局怠于收取第三人一恒公司、惠得公司、侨泰公司、鸿榜公司公司土地出让价款的行政行为违法。二、责成被告沿河县国土局依法依规完善涉案宗地的土地使用权转让手续，并对用地性质、容积率等指标调整后的土地使用权出让金进行重新计算后依法收缴。
上诉人侨泰公司上诉称，原判在41页至42页中认定：被告国土局将国有建设用地分别交付第三人……贵州侨泰房地产有限公司、并填发了沿府国用（2013）第105号国有土地使用权证和沿府国用（2013）第255号《国有土地使用权证》……四家房开公司在使用土地前未足额缴纳土地出让金，事后被告沿河国土局又没有收到位，对国有土地使用权出让失去监管……。原判以此认定上诉人应缴及欠缴土地出让金的事实，并判决确认被上诉人怠于向上诉人收取土地出让价款的行为违法。上诉人认为该认定从事实和法律而言都是错误的。首先，国家法律、政策明确规定，土地使用者改变土地使用用途、调整容积率的，应补缴土地出让金。本案中涉及上诉人使用的02
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21地块（以下称该地块）用地性质、容积率调整以及土地使用权取得的相关事实是：该地块于2012年9月4日县城规委就对用途、容积率作了调整（调整时该宗地的土地使者分别是县财政局、恒洋房地产公司），2013年3月18日县政府以沿府函（2013）38号批复同意该宗地调整控制性规划指标及用地性质（此时该宗地的土地使者还是县财政局、恒洋房地产公司），2013年3月20日县政府以沿府函（2013）43号批复，批准同意该宗地（汇鑫苑项目）修建性规划设计（这时的土地使用权人仍然是县财政局、恒洋房地产公司）。根椐《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条的规定，上述二个法定环节改变土地用途及调整容积率指标时，依法应补交土地出让金应该是（土地使用权人）县财政局和恒洋房地产公司。所以原判认定上诉人应缴、欠缴土地出让金的事实是错误的。另外，上诉人取得土地使用权的时间分别是：2013年4月11日、2013年7月11日（有土地使用权证可印证）。上诉人是通过转让方式从县财政局、恒洋房地产公司取得土地使用权，转让土地使用权时转让及受让双方均按调整后的用途及容积率的市场作价转让（这有转让合同可以佐证），同时在办理转让手续时被上诉人也没有要求原土地使用人及上诉人补交土地出让金，如果说上诉人在取得该土地使用权后立即又转让给他人，并办理了土地使用权证，因调整容积率需补交的土地出让金该谁缴？所以说原判以最后取得土地使用权证的人作为缴纳主体，显然不当。根据贵州省国土资源厅国土资发（2008）133号《关于规范办理改变土地使用条件手续有关问题》的通知，显而易见2013年7月24日沿河县住建局以（2013）12号文件通知被上诉人要求向上诉人收缴土地出让金的行为，也是认识对象的错误，是违法无效行为。综上所述，原判认定上诉人应缴、欠缴土地出让金的事实是于法无据、也是不成立的。为此，特依法提起上诉，请求二审法院依法撤销原判，重新作出公证的认定判决。
被上诉人沿河县国土局辩称，一、本局于2009年7月20日与恒洋公司签订《国有土地使用权转让合同》，面积为2000平方米，土地坐落河东新区文明路转盘至张家沟××道内侧。2012年7月5日本局又与恒洋公司签订《国有土地使用权转让补充协议》，面积126平方米，共计2126平方米，即是控规02-21地块中R1-1-2地块的实际和最终使用者，同时于2013年4月11日进行了土地登记。本局根据沿河县住建局《关于县城河东汇鑫苑房开项目补缴土地出让金的函》（沿住建函[2013]12号）认定上诉人侨泰公司使用地块（最终修建的房屋建筑）相关用地指标，02-21地块用地性质为商业金融用地（C2），容积率为2.5，2012年9月4日经县城规委关于《县城控规02-21地块用地性质及规划调整审查意见》及2013年2月4日县政府第二次常务会议研究将02-21地块用地性质调整为商住用地，容积率7.5，调整后建筑面积在控规指标基础上增加了约21216平方米。按照《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规[2008]227号）等规定，应当补缴超出规划的容积率的土地出让金。因此，土地的使用应当遵守国家的相关法律和政策规定，不管是直接从政府受让取得还是从二级市场或者三级市场转让取得的土地，均应受政府有关部门对该地块的相应规划的约束，遵守相关规定，承担相应的义务。二、本局向上诉人作出补缴土地出让金的行政行为，是依照沿河县住建局《关于县城河东汇鑫苑房开项目补缴土地出让金的函》（沿住建函[2013]12号）文件对照执行的，如果上诉人对该文件有异议，可以针对该文件走法律途径。综上，恳请二审法院查清本案的相关事实后，对本案作出公正判决。
被上诉人德江县人民检察院辩称，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第27条规定补交土地出让金，本案涉及到土地使用性质和容积率发生变化，需要补交出让金。沿河土家族自治县国土资源局有收缴出让金的职责，其怠于履行职责。在交易过程中，出让金到底归谁交纳，法律规定得很清楚，应由土地使用权人补缴，向交易前的人追缴不合理。一审法律判决合法。请求依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人一恒公司辩称，一审判决遗漏第三人恒洋房地产开发有限公司，程序不合法，导致本案应当缴纳土地出让金的责任主体和金额不明确。一审判决认定沿河县国土局怠于履行职责的事实错误，判决国土局重新履职实际上是要求国土局违法行政。一审判决适用法律错误。基于信赖保护原则，上诉人不应当补缴土地出让价款。请求二审查明案件事实，发回重审或依法改判。
原审第三人惠得公司辩称，一审判决遗漏第三人恒洋房地产开发有限公司，因为涉及到惠得公司的地块是从恒洋房地产开发有限公司转让出去的，土地转让前的土地出让金应该由恒洋房地产开发有限公司缴纳。请求二审依法判决。
原审第三人鸿榜公司未提交答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定事实基本一致。但一审认定的“2012年7月5日，恒洋公司与侨泰公司签订土地使用权转让合同，合同约定将面积约2000平方米的02-21号地块的使用权转让给侨泰公司建设汇鑫苑项目，价款140万元。同日，双方又签订土地使用权转让补充协议，合同约定转让面积126平方米，转让价款总额58万元。”不当，应认定为“2013年4月28日，恒洋公司与侨泰公司签订国有土地使用权转让合同，合同约定将沿河县河东新区捡柴沟至张家沟××道内侧，与财政局相邻面积2000平方米的土地转让给侨泰公司，价款140万元。2012年7月5日，恒洋公司与侨泰公司签订国有土地使用权转让补充协议，协议约定转让面积126平方米，转让价款总额58万元。”
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”被上诉人沿河县国土局作为沿河土家族自治县土地行政管理部门，对辖区内土地承担监督管理的职能和职责。本案中，被上诉人沿河县国土局怠于向上诉人侨泰公司、原审第三人一恒公司、惠得公司、鸿榜公司收取其尚欠土地出让金的事实客观存在。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”第二十七条规定：“土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条例第十八条的规定办理。”由此可见，本案涉案的土地出让金应当由土地使用者补交。本案的关键问题是查清谁是土地容积率调整时的土地使用者，再由谁来补交容积率提高后的土地出让金。从上诉人侨泰公司与沿河县财政局签订土地使用权转让合同是2013年4月28日来看，该宗地容积率提高是2013年3月18日沿河县政府就批复同意的。结合侨泰公司在一审中述称“侨泰公司取得该宗建设用地是从土地二级市场所得，转让合同中没明确容积率指标，合同只约定按规划修建，且该项目是侨泰公司给政府代建的财政、税务综合服务办公楼”来看，被上诉人沿河县国土局还应当查明侨泰公司对该宗地到底是属于商品房开发销售还是代建财政、税务综合大楼，再根据具体情况确定由谁补交土地出让金。一审未充分注意到这一点，本院予以指正。综上，一审认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费五十元，由上诉人贵州侨泰房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 晋
审 判 员 刘开奎
审 判 员 熊 健
二〇一八年四月十七日
代理书记员 谢德英
代理书记员 舒 雨