湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终684号
上诉人（原审原告）湖北草本工房饮料有限公司，住所地：湖北省荆州市功能二路与新华路交汇处。
法定代表人谢勇，董事长。
委托诉讼代理人黄卫东，该公司工作人员。
委托诉讼代理人胡进，湖北民本律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）荆州经济技术开发区管理委员会，住所地：湖北省荆州市豉湖路58号。
法定代表人蒋鸿，主任。
负责人赵吉俊，副主任。
委托诉讼代理人凌兰，湖北三鼎律师事务所律师。
原审被告荆州市人民政府，住所地：湖北省荆州市江津西路262号。
法定代表人杨智，市长。
上诉人湖北草本工房饮料有限公司（以下简称草本工房有限公司）因与荆州经济技术开发区管理委员会（以下简称荆州开发区管委会）、荆州市人民政府行政协议纠纷一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2015）鄂荆州中行初字第00056号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年8月31日，荆州开发区管委会（甲方）与草本工房有限公司（乙方）签订《招商项目投资合同》，对乙方投资项目及产品等基本情况、乙方以出让方式获取投资项目所需土地（使用权）的坐落范围、面积和价格、甲乙双方的承诺、奖罚和违约责任予以了约定。其中约定：“乙方投资总额3亿元人民币，其中一期投资1.5亿元，二期投资7500万元，三期投资7500万元。”“乙方在开发区依照法定程序以出让方式取得国有土地（使用权）289.5亩……土地出让方式及价格按荆土资发（2008）12号，以招拍挂后确定价为准。”“（甲方）为乙方提供生产、生活所用水源、电源。上下水、蒸汽、天然气及生产用电源接口处在厂区附近。”“项目固定资产投资额度为2.5亿元，投资强度、容积率、建筑系数、绿化率等按照国家及省、市标准执行。”“甲、乙双方必须认真履行本合同的各项承诺。如一方违约或未实现承诺，给对方造成经济损失应负赔偿责任；如因违约或不适当履行承诺可能给对方造成重大损失，或者致合同无法继续履行时，对方有权解除合同，并追究赔偿责任。”当日，甲乙双方又签订了一份《补充合同》，约定：“一、甲乙双方协商，该项目实际用地共300亩，首期供地办证289.5亩，另10.5亩土地证后期补办。土地实际价款按每亩3万元计算共计900万元。二、甲方承诺，该宗土地首笔土地款与土地拍卖价之间的差价，三年内由甲方财政奖励给乙方，用于乙方项目基础设施配套及建设。三、乙方首笔土地款分两次付清，签字之日起7日内付100万元，余款2016年元月31日前结清，收到首付款后，甲方积极为乙方办理土地证。四、乙方一期项目投产后，2011年实现年度税收1000万元，二期投产后，2013年实现年度税收2000万元，三期投产后，2015年实现年度税收5000万元。若乙方实现上述税收目标，甲方对乙方实行财政奖励800万元；若乙方未实现上述税收目标，乙方不享受甲方的财政奖励，并在2016年元月31日前用现金付清首笔土地款剩余部分或税收差额部分（采取何种方式，双方另行协商）……”合同签订后，草本工房有限公司向荆州开发区管委会支付了首笔土地款100万元，并通过出让方式取得了129408.07平方米（约194.11亩）的《国有建设用地使用权证》。2010年7月4日，草本工房有限公司与华神公司签订了《建设工程施工合同》（补充条款），约定由华神公司承建草本工房有限公司一期（厂房、宿舍）桩基础、土建、钢结构，给排水，电气，厂区道路及排水。2011年元月25日，由于草本工房有限公司一期基建工程存在质量问题，荆州市建设工程质量监督站对华神公司下达了《建筑工程停工通知书》。此后，该建设工程项目一直处于停工状态，草本工房有限公司对投资项目也再无后续资金投入，呈现停滞状态。2015年3月23日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函（2015）333号通知，要求下属国土资源局报送专项督查发现的闲置土地整改台账，开展闲置土地整改工作。草本工房有限公司取得的13.94公顷（约194.11亩）土地闲置4年之久，属于报送整改之列。2015年9月23日，荆州开发区管委会对原告草本工房有限公司作出《合同自行终止通知书》并予以送达，草本工房有限公司不服，故而成诉。
原审法院认为，荆州开发区管委会是荆州市政府的派出机构，根据《湖北省经济开发区管理条例》授权代表荆州市政府对开发区实行统一管理，行使相应职权，具有独立的诉讼主体资格。本案中，被诉行政合同的相对方为荆州开发区管委会，荆州市政府不应为本案的适格被告。
荆州开发区管委会在开发区范围内具有行使一级政府的行政管理职能，其以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资建厂，属于行使行政权力的行为。荆州开发区管委会与草本工房有限公司签订的《招商项目投资合同》及《补充合同》为行政合同，其特征之一就是必须贯彻行政优益性原则，即行政合同当事人的地位不完全平等，行政主体享有合同履行的指挥权、监督权，可以根据国家管理和社会共同利益的需要单方行使合同变更权和解除权。根据本案查明事实，草本工房有限公司在前期投入一部分资金后无后续资金投入，使得已经取得的约194.11亩土地长期处于闲置状态，投资项目也一直未予启动，已构成对合同的违约。荆州开发区管委会为了更好地实现投资开发目的以及社会公共利益的需要，作出《合同自行终止通知书》，单方终止与草本工房有限公司所签订的《招商项目投资合同》及《补充合同》，是行使行政优益权的行为，合法有效，合同至此依法予以解除。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；……”草本工房有限公司亦无权要求荆州开发区管委会继续履行合同约定的义务。但是，行政优益性原则要求行政主体在行使单方解除权造成合同相对人财产损失时，应予以赔偿或补偿，荆州开发区管委会应做好合同解除后的善后工作。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告湖北草本工房饮料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
草本工房有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定上诉人违约属认定事实错误；原审判决认定被上诉人荆州开发区管委会作出《合同自行终止通知书》合法有效，没有充分的法律依据和事实依据。请求撤销原判，判决支持上诉人一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人荆州开发区管委会答辩意见与原审相同。
本院认为，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”荆州开发区管委会与草本工房有限公司签订的《招商项目投资合同》及《补充合同》，为荆州开发区管委会出于行使行政管理职能、完成行政管理目标而签订，属于行政协议。在行政协议的履行过程中，行政机关享有优益权，可以基于行政管理和公共利益的需要变更或解除协议，不必征得合同相对方的同意。本案中，草本工房有限公司在前期投入一部分资金后无后续资金投入，使已经取得的约194.11亩土地长期处于闲置状态，投资项目也一直未予启动，双方签订《招商项目投资合同》及《补充合同》的投资开发目的长期没有实现。草本工房有限公司主张因其与华神公司建设工程合同纠纷造成无法继续投资开发，与本案无关，不能成为双方签订的行政协议可以继续履行的理由。荆州开发区管委会为了更好地实现投资开发目的以及行政管理的需要，行使行政优益权作出《合同自行终止通知书》，单方终止与草本工房有限公司所签订的《招商项目投资合同》及《补充合同》，该行为合法有效，双方签订的行政协议至此依法予以解除。草本工房有限公司在二审期间撤回对原审被告荆州市人民政府的起诉，没有法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖北草本工房饮料有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐 飞
审判员 张辅伦
审判员 谢 明
二〇一六年十一月二十八日
书记员 雷 禹