云南省昆明市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）昆行终字第68号
上诉人（一审原告）袁向红，女，蒙古族，1960年2月1日出生。
委托代理人杨蕾，云南勤业律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
委托代理人师铭骏，云南勤业律师事务所实习律师，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市住房和城乡建设局
住所地：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心*号楼*楼。
法定代表人：陈伟，局长。
委托代理人陈宏元，云南天途律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
委托代理人张黎黎，云南南博律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）云南省人口和计划生育委员会。
住所地：昆明市国贸路**号政通大厦***楼。
法定代表人：ＸＸ生，负责人。
委托代理人刘洪文，云南云誉律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
委托代理人王海龙，云南云誉律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
上诉人袁向红因与被上诉人昆明市住房和城乡建设局（以下简称：市住建局）、被上诉人云南省人口和计划生育委员会（以下简称：省计生委）认为侵害房产权一案，不服昆明市五华区人民法院（2014）五法行初字第17号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年10月27日受理后，依法组成合议庭进行审理，经合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：原告袁向红系第三人省计生委干部，1993年12月参与该单位的公有住房的改革购得位于棕树营146号2单元305号房40%的产权，并于1995年4月取得该房40%的《房屋共有权保持证》，证号为95字第13663号，后该单位在房改过程中将该房出售给他人，2002年4月25日被告市住建局在云南日报上刊登公告，声明作废证号为95字第13663号《房屋共有权保持证》，原告得知该情况后向昆明市人民政府提出复议申请，请求：1、注销2002214402号《房屋所有权证》；2、撤销刊登在2002年4月25日《云南日报》上对（95）13668号《房屋共有权保持证》的声明作废《公告》，昆明市人民政府于2003年12月16日作出了昆复决字（2003）25号《行政复议决定书》，认为该公告仅是市住建局审查颁发房屋所有权证的程序之一，已包含在第一项复议请求中，因此，不再对申请人要求撤销该《公告》的请求作单独的复议决定，维持了市住建局颁发昆明市放权证字20022144**号《房屋所有权证》的具体行政行为，2006年袁向红向昆明市五华区人民法院提出起诉请求恢复持有的《房屋共有权保持证》的效力，后经昆明市五华区人民法院（2006）五法行初字第17号《行政裁定书》准予撤诉，2007年袁向红又向昆明市五华区人民法院起诉请求法院确认被告注销原告《房屋共有权保持证》的具体行政行为无效，该院于2008年11月28日，以（2007）年五法行初字第17号《行政裁定书》，驳回原告袁向红的起诉，后袁向红不服该裁定，向昆明市中级人民法院提起上诉，昆明市中级人民法院以（2009）昆行终字第141号《行政裁定书》，准许袁向红撤回上诉。
一审人民法院认为：袁向红2014年4月向一审法院提出起诉要求确认市住建局于2002年4月25日在《云南日报》上刊登作废《房屋共有权保持证》的行政行为无效，该诉讼请求已经生效的《行政复议决定书》和人民法院的《行政裁定书》进行处理，属以同样的事实和理由向人民法院提出起诉，根据法律的规定，应以驳回。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第八项和《诉讼费交纳办法》第八条第二项之规定，裁定驳回原告袁向红要求确认被告昆明市住房和城乡建设局于2002年4月25日在《云南日报》上刊登作废证号为（95）13668号的《房屋共有权保持证》无效的起诉。案件受理费人民币50元予以退还。
裁定送达后，袁向红不服一审裁定向本院提起上诉称：一审认定事实不清，确定性质不当，适用法律错误，事实上剥夺了上诉人的合法诉权，致使上诉人权益无法实现，具体为：一、本案应为行政不作为案件，上诉人的诉讼请求是判令被上诉人市住建局作出作废袁向红40%《房屋共有权保持证》的具体行政行为无效并送达原告，与上诉人于2003年9月22日向昆明市人民政府提起的“侵害房产权”行政复议一案是性质不同的案件。二、本案针对的是“作废”袁向红40%《共有权保持证》的具体行政行为，请求法院确认“作废”袁向红40%《共有权保持证》的具体行政行为无效；而2007年诉市住建局“侵犯房产权”的（2007）五法行初字第17号案，是针对“注销”袁向红40%《共有权保持证》的具体行政行为，是请求法院确认“注销”袁向红40%《共有权保持证》的具体行政行为无效。两案针对的是不同行政行为，本案裁定书认为“本案诉讼请求所针对的‘作废’袁向红40%《共有权保持证》的具体行政行为已经进行过处理”是严重错误。三、一审裁定书所载市住建局、省计生委法定代表人错误，裁定书第二页第二行“登记行为”错误，应该是“公告作废行为”。四、一审裁定认为本案“要求确认作废公告无效”的诉讼请求，已经《行政复议决定书》、《行政裁定书》处理，因而认定袁向红重复起诉，属认定事实不清：昆明市人民政府于2003年12月16日所作《行政复议决定书》明确记载上诉人的请求是“撤销对13668号房屋所有权证的声明作废公告”，该请求不同于本案的“确认作废公告无效”，两案分属于撤销之诉和确认之诉。此外，因《行政复议决定书》将作废公告的行为认定为是颁发2002214402号《房屋所有权证》具体行政行为的程序性行为，因此并未对要求撤销作废公告的具体行政行为的请求进行处理。五华区人民法院所作（2007）五法行初字第17号《行政裁定书》，裁定驳回的诉讼请求是“确认注销《房屋共有权保持证》的具体行政行为无效”，而本案的诉讼请求是“确认被上诉人作废公告的具体行政行为无效”，属不同诉讼请求及不同诉讼，认定其为重复起诉属事实不清。五、一审裁定在事实不清的情况下裁定驳回起诉，属法律适用错误。综上，上诉人请求撤销五华区人民法院（2014）五法行初字第17号行政裁定，指令五华区人民法院对本案继续审理。
被上诉人昆明市住建局答辩称：五华区人民法院作出的一审行政裁定，所依据事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予以维持，请求二审法院裁定驳回袁向红的上诉请求。
被上诉人省计生委答辩称：昆明市房地产管理局于2002年4月25日在云南日报上登报公告依法作出注销袁向红共有的棕树营146号2单元305号房屋40%《房屋共有权保持证》的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿、适用法律正确、程序合法，应驳回被答辩人的全部诉请，维持原判。具体理由为：1、袁向红系计生委职工，1993年参加单位房改，购买了棕树营146号2单元305号房屋40%产权，另60%产权为单位所有，1995年经昆明市房地产管理局审核，向被答辩人发放了95字13668号《房屋共有权保持证》，2001年袁向红参加其丈夫倪建宁单位房改，购买了昆明市烟草路月牙塘小区一套房屋，后袁向红向单位递交了《退房报告》，并于2003年11月12日领取100%购房退款。2001年，经云南省省直属机关事业单位住房制度改革领导小组批准，案外人郭惠仙参加房改，购买棕树营146号2单元203号房屋（即原2单元305、306号两套房屋合并），因此袁向红持有的95字13668号《房屋共有权保持证》载明的产权已发生变更，该《房屋共有权保持证》已经失去效力，需要收回存档，若未能收回应登报公告作废。昆明市房地产管理局于2002年4月25日在云南日报刊登对95字13668号《房屋共有权保持证》的声明作废公告，该行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，程序合法。2、该声明作废公告本身即是依法履行法定送达义务，袁向红于2003年9月22日向昆明市人民政府申请行政复议，就已经知晓昆明市房地产管理局于2002年4月25日在云南日报上刊登的对95字13668号《房屋共有权保持证》的声明作废公告的内容。
本案上诉人与被上诉人均未提交新的证据。本院查明以下案件事实：上诉人袁向红系被上诉人省计生委干部，1993年12月参与该单位的公有住房改革，与售房单位省计生委所签订《云南省省直机关事业单位共有住房售购协议》，以6673.58元购得位于棕树营146号2单元305号房40%的产权，后袁向红于1995年4月11日取得昆明市房地产管理局（被上诉人市住建局前身）颁发的该房40%的《房屋共有权保持证》，证号为95字第13668号，同日，昆明市房地产管理局向省计生委颁发昆政房监95字第1638号《房屋所有权证》，该所有权载明其中25套建筑面积1475.93平方米属共有产权，其中即包括了袁向红所购买房屋。1997年5月28日，袁向红又交纳了用于补购该房另外60%产权的款项共计8551.43元，取得100%产权，但是没有领取该房屋的所有权证。1999年12月18日，省计生委职工郭惠仙填写《云南省省直机关及事业单位个人购买公有住房审定书》，向省计生委申请换购五华区环城西路169号2单元3楼203号房（包含前述袁向红已购并居住房）。2000年12月6日，省计生委与郭惠仙签订《云南省省直机关事业单位共有住房售购协议》，约定郭惠仙购买五华区环城西路169号2单元3楼203号房，2001年11月13日，袁向红向省计生委提交书面《退房报告》，称“因特殊情况，本人不参加委房改分房，退出原购棕树营146号2单元305号40%产权住房一套”，省直房改办于同日在省计生委与郭惠仙所签购房协议上签章批准，同日郭惠仙根据前述购房协议申请对环城西路169号2单元203号房（包含袁向红原房屋）办理房屋所有权证。2002年3月18日，省计生委向昆明市房地产管理局出具加盖计生委公章的《责任承诺书》，称袁向红房屋所有权证遗失，特申请注销该产权证，重新补办产权证，如有虚假愿承担相应法律、经济责任；同日经房管处、县区产权处审查同意向郭惠仙发证，昆明市房产管理局于2002年3月19日向郭惠仙颁发昆明市房权证字第2002144**号房屋所有权证。2002年4月19日，云南省计生委向昆明市产权处出具加盖公章的《证明》，称袁向红住棕树营宿舍，因出差在外学习，故不能到你处办理核消手续，请产权处给予办理核消手续，责任由省计生委承担，但并未提交相关委托手续；2002年4月25日，被上诉人市住建局在云南日报上刊登公告，公告称“袁向红管有棕树营146号2单元305号房屋，现因遗失《房屋共有权保持证》，证号：（9513368），特声明作废。对此项房产有争议者于30内到我处申报，逾期即换发新证”。2002年7月29日，省计生委向昆明市房地产管理局出具加盖公章的《情况说明》，称职工袁向红调思茅澜沧县，其产权证遗失已在《云南日报》刊登遗失公告，现已无法办理已购公房变更产权人情表。此外，袁向红于2003年9月22日向昆明市人民政府提出复议申请，请求：1、注销2002214402号《房屋所有权证》；2、撤销刊登在2002年4月25日《云南日报》上对（95）13668号《房屋共有权保持证》的声明作废《公告》，昆明市人民政府于2003年12月16日作出了昆复决字（2003）25号《行政复议决定书》，认为该公告仅是市住建局审查颁发房屋所有权证的程序之一，已包含在第一项复议请求中，因此，不再对申请人要求撤销该《公告》的请求作单独的复议决定，并维持了市住建局颁发昆明市房权证字20022144**号《房屋所有权证》的具体行政行为。2006年袁向红向昆明市五华区人民法院提出起诉请求恢复持有的《房屋共有权保持证》的效力，后经该院（2006）五法行初字第17号《行政裁定书》准予撤诉，2007年袁向红又向昆明市五华区人民法院起诉请求法院确认被告注销原告《房屋共有权保持证》的具体行政行为无效，该院于2008年11月28日，以（2007）年五法行初字第17号《行政裁定书》，驳回袁向红的起诉，后袁向红不服该裁定，向昆明市中级人民法院提起上诉，昆明市中级人民法院以（2009）昆行终字第141号《行政裁定书》，准许袁向红撤诉。2014年4月16日，袁向红向昆明市五华区人民法院起诉，请求人民法院确认被告昆明市住房和城乡建设局于2002年4月25日登报作出作废袁向红40%《房屋共有权保持证》的具体行政行为无效，被告昆明市住建局主张被诉具体行政行为合法，且袁向红的起诉已超过起诉期限。
本院认为：本案被诉具体行政行为，即2002年4月25日被上诉人市住建局在云南日报上刊登遗失作废公告“袁向红管有棕树营146号2单元305号房屋，现因遗失《房屋共有权保持证》，证号：（9513368），特声明作废。对此项房产有争议者于30内到我处申报，逾期即换发新证”的行为，所产生的法律后果是作废旧证并换发相同证书，该行为并未导致袁向红丧失（95）13368号《房屋共有权保持证》所载权利，因此该公告作废行为与使袁向红丧失（95）13368号《房屋共有权保持证》所载权利的注销行为并非同一具体行政行为，亦非注销行为的必要组成部分。虽然2006年上诉人袁向红曾向昆明市五华区人民法院起诉请求恢复（95）13368号《房屋共有权保持证》的效力、2007年袁向红再次向昆明市五华区人民法院起诉请求确认被告注销（95）13368号《房屋共有权保持证》的行为无效，但起诉均是针对注销行为，而非本案被诉的公告作废行为，因此一审法院认为袁向红属于以同样的事实和理由重复起诉，故裁定驳回起诉，其理由存在不当，本院予以纠正。本院认为，被诉公告作废行为系于2002年4月25日作出，袁向红于2003年9月22日向昆明市人民政府提出行政复议申请，要求撤销该作废公告，2003年12月16日昆明市人民政府作出昆复决字（2003）25号《行政复议决定书》，认为公告作废行为是向案外人颁发2002214402号《房屋所有权证》的程序的一部分，遂与颁证行为一并审查后，决定予以维持，实质上已对撤销作废公告的复议请求予以处理。该《行政复议决定书》亦告知袁向红对复议决定不服可在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉，而袁向红于2014年4月16日才向人民法院提起诉讼，显然已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定的法定起诉期限，其所称的“始终在和被诉行政机关沟通解决”、“之前复议是要求撤销公告，而本案系要求确认公告行为无效”等均不是不适用起诉期限的法定正当理由。
综上，上诉人袁向红起诉请求法院确认昆明市住建局于2002年4月25日登报作出作废袁向红40%《房屋共有权保持证》的行政行为无效，其起诉已超过法定期限且无正当理由，应依法予以驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，但其驳回理由欠妥，本院予以纠正。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十一条第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马 勇
代理审判员 吴 娴
代理审判员 赵鸿章
二〇一四年十二月二十三日
书 记 员 李国芳