浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终764号
上诉人（原审原告）尚女当娇，女，1952年1月8日出生，汉族，住丽水市莲都区。
委托代理人范家华，北京振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市莲都区解放街51号。
法定代表人陈豪，区长。
委托代理人徐环华，莲都区土地和房屋征收工作办公室工作人员。
委托代理人尤茂蔚，浙江博翔律师事务所律师。
尚女当娇诉丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）房屋行政征收一案，丽水市中级人民法�于2017年6月23日作出（2017）浙11行初4号行政判决。尚女当娇不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年12月6日开庭审理了本案。上诉人尚女当娇及其委托代理人范家华，被上诉人莲都区政府的副区长叶建光及委托代理人徐环华、尤茂蔚到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院查明：绿谷信息产业园北区块收储项目经丽水市发展和改革委员会批准，于2010年11月23日取得丽水市建设局核发的《建设用地规划许可证》，2015年7月3日被告莲都区政府发布关于绿谷信息产业园北区块收储项目国有土地上房屋拟征收范围公告[2015]第5号，于2015年7月10日召开国有土地上房屋征收与补偿方案论证会议，并于2015年7月11日至2015年8月9日止，共30天，对《绿谷�息产业园北区块收储项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》进行意见征求。于2015年8月12日再次修改了该项目征收补偿安置方案；被告莲都区政府于2015年8月6日召开该项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估工作会议，进行社会稳定风险评估，认为该项目风险可控，可以实施。该项目征收补偿费用资金专户存储。2015年8月13日，被告莲都区政府发布[2015]第9号房屋征收决定公告，决定对绿谷信息产业园北区块收储项目红线范围内的国有土地上房屋予以征收，征收范围为东至括苍路，南至城北街延伸段，西至学院，北至天宁街，同时收回国有土地使用权。在征收范围内原告有坐落莲都区城西村××岗××房屋、土地性质为国有，证载建筑层次3层，建筑面积347.44平方米房屋，除此之外，原告另有未经审批许可在主房屋顶搭建有简易房及在空地建有混合结构建筑物共计178.037平米的建筑物。被告在作出征收决定前，未对该未经登记的178.037平方建筑进行调查、认定和处理。2016年6月2日丽水市城市管理局处州分局、莲都区白云街道办事处、莲都区“三改一拆”领导小组办公室对上述建筑物作出限期拆除通知，原告尚女当娇未自行拆除，2016年6月22日，该178.037平方建筑物被强制拆除。原告对被告莲都区政府的该征收行为持有异议，向本院提起行政诉讼，请求确认被告作出的[2015]第9号征收决定公告违法。
原审法院认为，本案中，被告是以[2015]第9号公告的形式代替征收决定，故原告诉请确认公告违法，实质上是诉请确认征收决定违法，法庭开庭时就此已由双方确认一致。经审查，被诉征收决定涉及项目绿谷信息产业园是经省经信委批准的省级信息产业园，重点发展信息业，属促进�民经济和社会发展等公共利益的需要。且绿谷信息产业园北区块收储项目已经丽水市发展和改革委员会批准，取得丽水市建设局核发的《建设用地规划许可证》。故符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）第八、九条的相关规定。此外，被告还依据该条例规定，履行了征收补偿方案进行论证并予公布，征求公众意见，对征收项目进行社会稳定风险评估、补偿款足额到位并专款专用等职责。原告认为被告作出的涉案征收决定在上述问题存在违法，缺乏法律和事实依据，本院不予支持。根据条例第二十四条第二款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。虽被告在作出涉案征收决定前对原告证载房屋进行公示，但未组织有关部门对原告未登记的178.039平方房屋进行调查、认定和处理，因该程序系法定必经程序，被告未履行该法定程序违法。鉴于撤销该征收决定将会给公共利益和他人合法权益造成损失，且未登记该部分的建筑物现已强制拆除，原告就此已另行起诉主张权利，故依法确认征收决定违法，保留该征收决定的效力，不予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告莲都区政府[2015]第9号公告对绿谷信息产业园北区块收储项目红线范围内的国有土地上房屋作出的征收决定违法。
尚女当娇上诉称：一、涉案征收不符合法定的公告利益需要。首先，被上诉人是以“绿谷信息产业园项目建设”为名，实施涉案房屋征收的，而信息产业园项目属于丽水市地方政府的招商引资项目，属于工业中�信息产业，与条例第八条所指的公共利益相去甚远。一审法院认为涉案绿谷信息产业园项目属促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，是对公共利益作了扩大化的解释和适用。其次，涉案房屋征收范围内的土地实际用途为住宅用地，而非信息产业园性质的工业用地。近期，丽水市城乡规划局发布的丽水市中心城市城西区控制性详细规划公示材料显示：上诉人房屋所涉地块被规划调整为住宅用地。这显然与被上诉人以绿谷信息产业园项目为名的涉案征收行为毫不相干。二、撤销涉案征收决定不会对公共利益和他人合法权益造成损失。首先，涉案征收并不符合公共利益的法定情形。其次，涉案征收范围内只有两家被征收人，除上诉人外，另外一家已签订征收补偿协议、领取补偿款并搬迁。撤销涉案征收决定后并不必然导致另外一家被征收户与征收方签订的征收补偿协议无效。第三、涉案征收决定违法但不撤销，会对上诉人的合法权益造成损失。三、一审法院适用法律错误。案涉情形不符合行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的规定，一审法院却错误适用。四、涉案征收行为的违法之处并不仅仅限于一审法院认定的未对登记房屋进行调查、认定和处理一处问题。请求二审法院撤销一审判决及被诉的征收公告行为。
莲都区政府答辩称：一、涉案征收决定符合公共利益的需要。案涉项目绿谷信息产业园是经省经信委批准的省级信息产业园，重点发展信息业，属促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。二、撤销案涉征收决定对公共利益和他人合法权益造成重大损害。绿谷信息产业园是一个综合性的大项目，分步骤、分期实施。本次征收仅为绿谷信息产业园北区块，但各区块之间紧密相连�是一个整体。若撤销案涉征收决定会对整个项目推进造成极大影响，从而使公共利益和其他征收户合法权益造成重大损失。三、一审法院适用法律准确。由于撤销涉案征收决定会给公共利益及他人合法权益造成重大损害，故一审法院引用行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的规定，作确认违法判决，符合立法本意。四、上诉人认为征收补偿费用未依法足额到位，专户存储、专户专用。被上诉人认为其提供的银行存款细账清楚显示，该项目征收补偿费用资金已专户存储。
庭审中各方当事人围绕着被上诉人莲都区政府于2015年8月13日作出的[2015]第9号公告是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
二审期间，被上诉人莲都区政府向本院提交了《丽水市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、丽水市发展和改革委员会出具的《关于2010（9）号地块储备项目（即绿谷信息产业园北区块）项目符合国民经济和社会发展规划的证明》（以下简称《发展规划证明》）、《丽水市国土资源局出具的《关于2010（9）号地块储备项目（即绿谷信息产业园北区块）项目符合土地利用总体规划的证明》（以下简称《土地规划证明》）、丽水市城乡规划局出具的《关于2010（9）号地块储备项目（即绿谷信息产业园北区块）项目符合城乡规划（专项规划）的证明》（以下简称《城乡规划证明》、丽水市土地储备中心出具的《关于2010（9）号地块储备项目（即绿谷信息产业园北区块）项目符合公告利益情形的说明》、丽水市重点建设领导小组、丽水市发展和改革委员会作出的《关于下达丽水市2013年重点建设项目形象进度计划的通知》。经质证，上诉人尚女当娇对《�展规划证明》、《土地规划证明》、《城乡规划证明》的真实性、合法性、关联性均不予认可。对于其他证据材料上诉人认为超过了法定的举证期限，不具合法性。本院认为被上诉人在原审中已提交了丽水市发展和改革委员会文件丽发改（2010）411号文件、建设用地规划许可证及附件等证据材料用以证明案涉建设项目符合相关规划要求，二审期间被上诉人提交的上述证据材料系补强证据，可以作为定案的依据。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，条例第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿�对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”被上诉人莲都区政府在作出涉案征收决定前未组织有关部门对上诉人尚女当娇所有的未经登记建筑进行调查、认定和处理，违反了上述规定。因该程序系国有土地上房屋征收的必经程序，被上诉人未经上述程序径直作出征收决定，显属程序违法。但鉴于上诉人房屋所在地块位于丽水市“十三五”规划重点项目绿谷信息产业园北区块收储项目内，且案涉房屋所在地块系该信息产业园的重要组成部分，撤销被诉征收决定将导致该产业园项目无法正常推进建设，因此会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故原审法院确认被诉征收决定违法，保留该征收决定效力，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人尚女当娇负担。
本判决为终审判决。
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审判长 戴文波
审判员 吕柏超
审判员 徐亮亮
二〇一七年十二月十八日
书记员 韦若莎