浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙杭行终字第627号
上诉人（原审原告）余银妹，女，1954年8月21日出生，住淳安县。
委托代理人周宁泽、王大伟,北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县公安局，住所地淳安县千岛湖镇排岭北路30号。
法定代表人凌军，局长。
委托代理人徐和平，该局民警。
上诉人余银妹因诉淳安县公安局治安行政处罚一案，不服淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
淳安县公安局于2014年12月15日作出淳公行罚决字[2014]第1327号《行政处罚决定书》，查明：2014年12月13日余银妹到北京中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并进行训诫，后从其随身携带物品中查获举报信等资料8份。另查明：2013年10月14日余银妹因多次到北京非正常上访，扰乱公共场所秩序被淳安县公安局行政拘留6日。余银妹经多次训诫并处罚后，仍屡教不改，到北京中南海周边地区非正常上访行为，其行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予余银妹行政拘留九日的处罚。
原审原告余银妹诉至原审法院，请求撤销淳安县公安局2014年12月15日作出淳公行罚决字[2014]第1327号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
原审法院经审理查明，2014年12月13日12时许，余银妹在北京中南海周边进行非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所民警将其查获并进行训诫。2014年12月14日，淳安县公安局城区派出所接到北京警方的相关训诫材料后受理本案，于当日20时44分许将余银妹传唤至派出所进行调查。后经审批，将传唤时间延长至二十四小时。次日，淳安县公安局作出淳公行罚决字[2014]第1327号《行政处罚决定书》，认定余银妹的行为已构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予余银妹行政拘留9日的行政处罚。淳安县公安局在作出处罚决定前，履行了告知义务，处罚决定作出后，亦将上述《行政处罚决定书》送达给余银妹。余银妹对此不服，向淳安县人民政府申请行政复议，淳安县人民政府于2015年2月13日作出淳政复〔2014〕27号《行政复议决定书》，维持淳安县公安局作出的《行政处罚决定书》。余银妹仍不服，故向原审法院提起行政诉讼。另查明，余银妹曾于2011年12月30日、2013年6月4日、2013年10月11日、2013年10月12日到北京中南海地区进行非正常上访，被北京警方查获并训诫。因此，淳安县公安局于2013年10月14日对余银妹处以行政拘留6日的行政处罚。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：…（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；…”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件的除外”。本案中，余银妹系淳安县公安局辖区内居民，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，淳安县公安局对本案具有管辖权。淳安县公安局受理本案后，经过调查，查明余银妹在本案案发前曾多次到北京中南海周边进行非正常上访，被当地公安机关查获并训诫，仍不听劝阻，于2014年12月13日再次前往北京中南海周边进行非正常上访。淳安县公安局将余银妹的上述行为定性为扰乱公共场所秩序，并据此作出《行政处罚决定书》，给予余银妹行政拘留的行政处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。另，淳安县公安局在案件办理过程中，依法履行了立案受理、调查询问、传唤审批、事先告知、作出处罚、送达文书等程序，并无不当。综上，余银妹要求撤销淳公行罚决字[2014]第1327号《行政处罚决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回余银妹的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由余银妹负担。
余银妹上诉称，一、被诉处罚决定程序违法，作出的处罚畸重。被上诉人并未依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，对上诉人使用传唤证进行传唤，且未告知上诉人的家属，亦未听取上诉人的陈述、申辩，程序违法。上诉人并没有任何扰乱公共场所秩序的行为，没有使公共场所秩序陷入慌乱、混乱，也未造成任何的后果和社会影响。被上诉人对上诉人作出的处罚畸重且明显缺乏事实理由及依据。二、原审法院未经查证相关事实就驳回上诉人的请求严重错误。原审法院未对被上诉人作出被诉行政行为程序中的明显违法点予以审查认定。其次，原审法院未就上诉人的行为是否构成严重扰乱公共场所秩序及所受处罚是否得当作出查明和分析，侵害上诉人的合法权益。请求：一、撤销淳安县人民法院作出的（2015）杭淳行初字第56号行政判决书；二、撤销淳安县公安局作出淳公行罚决字[2014]第1327号行政处罚决定书的行政行为；三、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人淳安县公安局答辩称，一、我局对上诉人余银妹行政拘留处罚所认定的事实清楚、证据确凿。我局认定相关事实的证据有上诉人的陈述和申辩；证人赵某、汪某的证言；县信访局移交的相关书证及上诉人自己提供的相关书证；余银妹的前科资料，以上证据和事实经当庭质证认定。二、我局对上诉人行政拘留处罚适用法律正确、量罚适当。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定以及《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》（浙公通字[2009]154号）第二条第（一）、（二）项之规定，对上诉人处以行政拘留九日的处罚，定性准确、量罚适当。三、我局对上诉人行政拘留处罚程序合法。2014年12月14日，我局城区派出所接到淳安县信访局移交的线索和相关资料后，将该案受理为治安案件查处。同日对上诉人进行传唤询问，次日调查结束后，对上诉人进行了处罚前的告知，经审批作出案涉处罚决定，后当面向上诉人送达了处罚决定书。故上诉人认为被上诉人对其处罚“程序违法”的上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》规定，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》自2015年5月1日起施行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”本案中，被诉行政处罚决定经淳安县人民政府复议决定维持。原审法院在2015年7月13日立案时，应当依据上述法律规定，告知原审原告追加被告，原审原告不同意追加的，应当将淳安县人民政府列为共同被告。原审法院未追加淳安县人民政府为共同被告，属于遗漏当事人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第56号行政判决；
二、发回淳安县人民法院重审。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一六年一月六日
书 记 员 汪金枝
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