广西壮族自治区崇左市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂14行终28号上诉人（原审原告）大新县恩城乡维新村孔锡赵谊采石场，所在地广西大新县恩城乡维新村新屯。负责人赵谊，男，1974年10月8日出生，壮族，个体户，住所地广西天等县。委托代理人李品德，广西添荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大新县安全生产监督管理局，所在地广西大新县桃城镇民生街9号。法定代表人许世杰，局长。委托代理人马德珍，大新县安全生产监督管理局监察员。上诉人大新县恩城乡维新村孔锡赵谊采石场（以下简称赵谊采石场）因被上诉人大新县安全生产监督管理局（以下简称大新县安监局）安全监督管理行政处罚及行政赔偿一案，不服大新县人民法院（2016）桂1424行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人赵谊采石场的负责人赵谊及其委托代理人李品德，被上诉人大新县安监局的行政机关负责人李海东及委托代理人马德珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：2009年7月30日，赵谊通过竞拍方式竞得大新县恩城乡维新村孔锡采石场采矿权，并于同年12月28日办理采矿许可证（有效期为2009年12月28日至2012年12月29日）等手续后进行开采。采矿许可证期限届满后，赵谊采石场又于2013年3月5日重新办理采矿许可证（有效期为2013年3月5日至2016年3月5日）继续经营。赵谊采石场经营期间，大新县安监局及崇左市安全生产监督管理局在执法检查和复查当中发现赵谊采石场在采石中存在采用不分层的“一面墙”开采等违法情况，分别于2014年1月15日、2014年3月5日、2014年5月23日、2014年10月29日、2014年12月21日、2015年1月29日向赵谊采石场下达限期整改指令书、现场处理决定书、整改复查意见书等指令赵谊采石场纠正违法开采行为。2015年6月1日，因赵谊采石场未能按要求进行整改，大新县安监局决定对赵谊采石场予以立案查处。同年6月4日，大新县安监局向赵谊采石场送达（新）安监管罚告〔2015〕5号行政处罚告知书及（新）安监管听告〔2015〕5号听证告知书。2015年6月5日，赵谊采石场向大新县安监局提出听证申请。同日，大新县安监局向赵谊采石场送达（新）安监管听通〔2015〕3号听证会通知书。2015年6月9日听证会听证结束后，大新县安监局认为赵谊采石场存在采用不分层“一面墙”开采方式，违反了《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》第十三条的规定，经多次责令整改仍没有整改到位，仍不具备《中华人民共和国安全生产法》和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条规定，于2015年6月10日作出新安监报〔2015〕11号《关于关闭大新县恩城乡维新村孔锡赵谊采石场的请示》，请求大新县人民政府对赵谊采石场作出关闭决定。同年8月31日，大新县人民政府批复同意关闭赵谊采石场。2015年9月17日，大新县安监局作出（新）安监管罚〔2015〕4号《行政处罚决定书》，决定对赵谊采石场作出吊销安全生产许可证的行政处罚。2016年1月19日，大新县安监局将发放给赵谊采石场的安全生产许可证予以收缴。赵谊采石场收到处罚决定后，认为大新县安监局借口认定赵谊采石场没有完成分层开采整改工作，不具备安全生产条件，未按法律条文对赵谊采石场进行行政处罚，逃避履行信赖利益补偿责任，行政行为应确认违法，并承担相应的法律责任，于2016年3月14日向原审法院起诉，请求：1、确认大新县安监局行政处罚行为违法；2、判令被告赔偿赵谊采石场经济损失650万元并承担案件诉讼费用。原审判决认为:大新县安监局作为依法设立的县级人民政府安全生产监督管理部门，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，依法具有作出被诉行政行为的职权。大新县安监局在本案审理中，提供了（新）安监管矿责改〔2014〕3号责令限期整改指令书、（崇）安监管现决〔2014〕第2号现场处理措施决定书、罚没款收据、（新）安监管矿责改〔2014〕27号责令限期整改指令书、（新）安监管现决〔2014〕4号现场处理措施决定书、（新）安监管矿复查〔2014〕60号整改复查意见书、（新）安监管矿责改〔2015〕12号责令限期整改指令书，证明赵谊采石场实施不分层的“一面墙”开采行为，并经多次责令整改。同时，根据大新县安监局提供的现场检查图片、赵谊采石场听证陈述及赵谊采石场庭审陈述，足以证实赵谊采石场存在不分层的“一面墙”开采行为，经多次责令整改，至被诉行政行为作出之前没有完成整改的事实。因此，被诉行政行为证据确凿。对赵谊采石场提出大新县安监局2015年6月根据政府取缔赵谊采石场的决定立案处理，处罚内容与赵谊采石场的整改时间不符，大新县安监局根据政府取缔赵谊采石场意见作出处罚违背案件事实，不符合法律规定意见。经查，赵谊采石场不分层的“一面墙”违法开采行为，经多次责令整改，一直没有完成整改情况下，大新县安监局予以立案处理、经调查取证、告知陈述、申辩、听证权利，并经举行听证后作出行政处罚送达当事人，行政程序符合法律、法规规定。赵谊采石场的主张无事实、法律依据，原审法院不予采纳。对赵谊采石场提出赵谊采石场并没有经过停产停业整顿，大新县安监局适用法律是建立在错误的事实上的意见。经查，赵谊采石场不分层的“一面墙”开采行为，违反《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》第十三条规定，经大新县安监局及崇左市安全生产监督管理局的多次责令整改，赵谊采石场仍未能完成整改，违法情形符合《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条规定情形。大新县安监局适用上述法律、法规规定作出吊销赵谊采石场安全生产许可证，符合本案事实，适用法律、法规正确。赵谊采石场该主张，原审法院不予采纳。对赵谊采石场提出对其采石场的整改指令不属于停产停业整顿的意见，经查，在（崇）安监管现决〔2014〕第2号现场处理措施决定书和（新）安监管现决〔2014〕4号现场处理措施决定书中，行政机关责令赵谊采石场“立即停止开采作业，待形成台阶后方可进行开采”、“立即停止加工生产，集中力量对矿山采石面进行爆破作业，降低采石面高度，形成工作面分层开采”，上述指令均属于责令赵谊采石场停产、停业整顿。赵谊采石场该主张与案件事实不符，原审法院不予采纳。对于赵谊采石场提出大新县安监局为了保护公共利益，损害了赵谊采石场的权益，诉请判令大新县安监局赔偿经济损失650万元的意见，经查，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，公民、法人和其他组织是在国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害情况下才取得国家赔偿的权利。赵谊采石场不分层的“一面墙”开采行为，违反《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》第十三条的规定，经大新县安监局及崇左市安全生产监督管理局的多次责令整改，赵谊采石场未能完成整改。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条规定吊销赵谊采石场安全生产许可证，符合法律、法规规定，并不存在违法侵害赵谊采石场合法权益的情形。且赵谊采石场对所造成其经济损失的金额未能提供充分证据证实，并在本案审理中申请对其经济损失进行司法鉴定，因赵谊采石场未在规定期限内缴纳评估费用，原审法院依法终结评估程序。故对其诉请判令大新县安监局赔偿经济损失650万元的请求，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵谊采石场的诉讼请求。上诉人赵谊采石场诉称，1.从上诉人与被上诉人提交的证据可看出，2015年3月30日至4月17日，大新县林业局及广西恩城国家自然保护区管理局（以下简称恩城保护局）检查发现上诉人采石场在保护区内并责令上诉人停产，自此上诉人采石场已停产停业，客观上无法完成整改行为。2015年5月26日，恩城保护局根据县长会议部署，作出责令上诉人停产停业实际是取缔的行政行为。对此被上诉人明知，但被上诉人仍以上诉人没有完成阶梯式开采整改不符合安全生产条件吊销上诉人安全生产许可证显然是个借口，目的是免除政府给予上诉人信赖利益保护。2.原审判决认为（崇）安监管现决〔2014〕第2号现场处理措施决定书和（新）安监管现决〔2014〕4号现场处理措施决定书中的“立即停止开采作业，待形成台阶后方可进行开采”及“立即停止加工生产，集中力量对矿山采石面进行爆破作业，降低采石面高度，形成工作面分层开采”属于责令上诉人“停产停业整顿”，原审判决把上述内容等同于《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条的停产停业整顿显然错误。所谓的责令停产停业还应当是指令停止生产和停止营业，属于《中华人民共和国行政处罚法》的行政处罚种类，应根据行政处罚法第四十二条规定，告知听证和走听证程序。综上，上诉人依法取得采石场经营权，被上诉人为国家自然保护区利益取缔上诉人的采石场，依法应给予上诉人信赖利益赔偿，被上诉人在恩城保护局已作出取缔上诉人采石场情况下，借口吊销上诉人安全生产许可证，旨在免除政府部门对上诉人信赖利益赔偿责任，纯属滥用职权行为，依法应被确认违法，原审判决认定被上诉人行为合法，显然错误，其在认定主要事实及主要证据错误的基础上适用法律，所适用法律当然错误。请求二审法院撤销大新县人民法院（2016）桂1424行初2号行政判决，改判支持上诉人的诉请。上诉人在二审庭审中变更了诉讼请求，明确放弃要求被上诉人给予行政赔偿650万元的诉讼请求。被上诉人大新县安监局辩称，1.被上诉人作出的（新）安监管罚〔2015〕4号行政处罚决定，程序合法，证据确凿充分，处罚依据正确，不存在行政行为动机或目的不纯现象，也没有滥用职权行为。2014年1月至2015年1月，上诉人在一年的时间经过6次责令限期整改仍然持续“一面墙”开采状态。2.上诉人对（崇）安监管现决〔2014〕第2号现场处理措施决定书和（新）安监管现决〔2014〕4号现场处理措施决定书中的“立即停止开采作业，待形成台阶后方可进行开采”及“立即停止加工生产，集中力量对矿山采石面进行爆破作业，降低采石面高度，形成工作面分层开采”属于责令上诉人“停产停业整顿”的内容予以否认、以及主张“责令停产停业整顿”应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，告知听证及走听证程序的观点是错误的。责令停产停业与责令停产停业整顿有法律性质、适用范围、法律后果、救济途径的不同。综上，大新县人民法院（2016）桂1424行初2号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人大新县安监局于二审时向法庭提交以下新证据:1.2014年5月23日《现场检查记录》，证明被上诉人例行检查情况；2.2014年7月29日《整改复查意见书》，证明被上诉人督查安全隐患整改任务完成情况；3.2015年1月29日《现场检查记录》，证明被上诉人例行检查情况。庭审当中，上诉人对被上诉人于二审提交的三份证据不予质证。本院认为，因上诉人对被上诉人在二审提交的证据不予质证，且上述三份证据不属新证据，本院不予确认。经审查，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。本院认为，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为实施行政处罚。被上诉人大新县安监局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内的安全生产违法行为依法查处的法定职权。本案中，因上诉人在作业当中采用“一面墙”开采方式，被上诉人于2014年1月15日作出（新）安监管矿责改〔2014〕3号《责令限期整改指令书》，崇左市安全生产监督管理局于2014年3月5日作出（崇）安监管现决〔2014〕第2号《现场处理措施决定书》，2014年4月25日上诉人交纳10000元罚款，被上诉人分别于2014年5月23日作出（新）安监管矿责改〔2014〕27号《责令限期整改指令书》、2014年10月29日作出（新）安监管矿责改〔2014〕4号《现场处理措施决定书》、2014年12月21日作出（新）安监管矿复查〔2014〕60号《整改复查意见书》、2015年1月29日作出（新）安监管矿责改〔2015〕12号《责令限期整改指令书》，上述材料上诉人均已分别签收，且在法定期限内没有提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼，可证实上诉人对其存在“一面墙”开采方式没异议，上述村料当中，同时也明确有“立即停止开采作业，待形成台阶后方可进行开采”、“立即停止加工生产，集中力量对矿山采石面进行爆破作业，降低采石面高度，形成工作面分层开采”等强制性的指令，均属于责令上述人停产、停业整顿。上诉人在听证会上也提出“已按整改指令要求整改”，从而证实被上诉人作出的强制性指令是要求上诉人停产、停业整顿，上诉人虽也实施了整顿，但却没能按要求完成整改，上诉人的行为已违反《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》第十三条“小型露天采石场应当采用中深孔爆破，严禁采且扩壶爆破、掏底崩落、掏挖开采和不分层的‘一面墙’等开采方式”的规定，被上诉人根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条的规定对上诉人作出吊销安全生产许可证的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人主张“责令停产停业还应当是指令停止生产和停止营业，应根据行政处罚法第四十二条规定，告知听证及走听证程序”的问题，行政处罚法第四十二条规定所指的是“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，也就是行政机关在作出符合上述行政处罚时，应当告知当事人有要求举行听证的权利，上述几个行政为分别是独立的行政行为。本案当中，被上诉人作出的行政行为是“吊销安全生产许可证行政处罚”，被上诉人在作出这个行政行为之前，已于2015年6月4日对上诉人作出（新）安监管罚告〔2015〕5号《行政处罚告知书》和（新）安监管听告〔2015〕5号《听证告知书》，上诉人行使了其要求举行听证的权利提交了听证申请，被上诉人于2015年6月6日作出（新）安监管听通〔2015〕5号《听证会通知书》，并于2015年6月9日组织各当事人进行听证。依据《安全生产违法行为处罚办法》第四十八条“生产经营单位不具备法律、行政法规和国家标准、行业标准规定的安全生产条件，经责令停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，安全监管监察部门应当提请有管辖权的人民政府予以关闭；人民政府决定关闭的，安全监管监察部门应当依法吊销其有关许可证。”的规定，在上述这两份告知书中，被上诉人虽是告知上诉人拟对上诉人作出“予以关闭的行政处罚”，但该拟处罚意见已于2015年8月31日经大新县人民政府批复同意。被上诉人据此对上诉人依法作出吊销其安全生产许可证是依据法律规定而作出，程序合法。以上事实足以说明被上诉人在作出吊销安全生产许可证行政处罚之前已履行了告知上诉人有要求举行听证的权利及已举行听证的程序，因而上诉人上述主张没有事实理由，本院不予支持。综上，被上诉人大新县安监局作出的（新）安监管罚〔2015〕4号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持；上诉人赵谊采石场的上诉理由不充分，要求撤销原审判决和被上诉人行政处罚决定的证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大新县恩城乡维新村孔锡赵谊采石场负担。本判决为终审判决。审 判 长  陶园园代理审判员  林少芳代理审判员  陆 晖二〇一七年二月二十二日书 记 员  谢锡幸附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。