河南省西峡县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1323行初19号
原告何红涛，男。
委托代理人李鄂陵、赵燕，北京京平律师事务所律师。
被告河南省淅川县厚坡镇人民政府。地址：淅川县厚坡镇平安大街***号。
法定代表人崔淅生，该镇镇长。
出庭负责人邢浩，该镇人大主席。
委托代理人高中良，厚坡法律服务所法律服务工作者。
原告何红涛要求被告淅川县厚坡镇人民政府（以下简称厚坡镇政府）继续履行协议一案，于2016年9月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月18日公开开庭审理了本案。原告何红涛及其委托代理人李鄂陵、赵�、被告厚坡镇人民政府负责人邢浩及委托代理人高中良到庭参加了诉讼。期间因淅川县公安局以涉嫌骗取补偿资金为由对何红涛立案侦查而延期审理一次。本案现已审理终结。
原告诉称，因蒙华铁路建设需要，其在厚坡镇马庄村的金银花种植基地需被征收和移植。2016年4月9日，原告与被告经协商签订了《协议书》。该《协议书》第2条约定“甲方预付乙方金银花补偿款（每株60元），剩余补偿款和移植费依照宛政（2015）41号文件精神，待双方协商确定补偿数额后再行兑付”。原告依约将金银花移植，被告也依约支付了预付款。后原告多次要求被告履行协议约定的后续义务，被告一直置之不理。经被告等部门调查清点，原告的金银花树龄为16年、共计39119株。
按照宛政（2015）41号文件规定的“树龄在11-20年的金银花，每株补偿费450元、移植补贴150元�补偿标准，被告应支付原告补偿款17603550元、移植补贴5867850元，共计23471400元，扣除预付款2347140元，尚未支付的补偿、移植补贴共计21124260元。诉请法院判令被告继续履行协议，依照宛政（2015）41号文件制定的补偿标准向原告支付征收补偿款21124260元。
原告何红涛提交的证据有：1、协议书，用于证明双方签订了协议；2、蒙华铁路淅川段地上附着物现场调查清点清册，用于证明原告在被征地块有金银花39119株、树龄为16年；3、蒙华铁路金银花赔偿表及银行对账单，用于证明原告已领取补偿款情况；4、催告函二份及相应的邮寄单、签收回执，用于证明原告二次催告被告要求履行协议；5、南阳市人民政府宛政（2015）41号文件，用于证明协议约定的补偿标准。
被告厚坡镇政府辩称，1、按照相关批复、文件规定，蒙华铁路征地拆迁补偿的主体是县级以�主管部门，镇政府只是配合在厚坡段的工作，与原告所签协议至多是一种代理行为，镇政府不是适格被告；2、根据宛政（2015）41号文件、宛铁航（2015）22号文件、淅铁办（2015）4号文件规定，原告所种金银花树龄应为二年，补偿标准为60元/株、移植补贴为80元/株。原告要求分别按450元/株、150元/株没有事实根据和科学依据；3、金银花属灌木类植物，原告在基本农田里种植金银花，违反《基本农田保护条例》第十七条的规定，属违法行为；4、蒙华铁路于2014年5月已设计定测勘探，发改委批复于同年7月12日下发，而原告恰于同年6月租地、10月种植金银花。从时间节点上看，原告种植金银花属抢种，目的是恶意谋取补偿款，套取国家资金，属违法违规行为，应当不予赔偿。请求依法驳回原告的诉讼。
被告提交的证据有：1、国家发展改革委发改基础（2014）1642号�关于新建蒙西至华中地区铁路煤运通道可行性研究报告的批复》、河南省人民政府《关于切实做好蒙西至华中地区铁路煤运通道（河南段）建设用地保障工作的通知》、淅川县人民政府办公室关于印发《蒙华铁路淅川段土地征收与施工保障实施方案的》的通知，用于证明厚坡镇政府不是蒙华铁路土地征收、拆迁补偿的主体，只是协助工作；2、南阳市人民政府宛政（2015）41号文件、南阳市铁路航空办公室宛铁航（2015）22号文件、淅川县蒙华铁路建设工作领导办公室淅铁办（2015）4号文件，用于证明原告在蒙华铁路征地红线内种植的金银花新增树龄为二年，应按每株60元补偿、移植补贴按成活率为每株80元；3、土地租赁合同、何红涛承诺书，用于证明原告种植金银花的时间为2014年、杨运明等五户种植同样的金银花，补偿款为每株60元。
对原告的证据，被告的质证意见为：1、对协议书的真实性无异议，但协议书上无约定每株补偿费450元、移植补贴150元，且无被告代表人签字；2、现场调查清点清册是复印件，对其真实性有异议；3、未收到原告的催告函。
对被告的证据，原告的质证意见为：1、对国家发展改革委（2014）1642号文、省政府通知、县政府办通知的关联性和证明目的有异议，被告称其主体不适格没有法律依据；2、对宛铁航（2015）22号文件有异议，南阳市铁航办无权随意变更解读市政府的补偿方案；3、淅铁办（2015）4号文件无公章，真实性有异议；4、对土地租赁合同、承诺书的关联性和证明目的有异议。
原被告双方所举证据均与本案有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告何红涛于2014年6月在厚坡镇杨安村、马庄村租赁土地、10月份栽种金银花。因蒙华铁路建设需占用该地块，2015年9月16日，经厚坡镇政府及铁路建设监理单位、施工单位派员现场调查清点，征地范围内有何红涛种植的金银花39119株，调查清点清册上并注明“树龄16年”。2016年4月9日，厚坡镇政府为甲方、何红涛为乙方签订了一份协议书，内容是：“为了推进蒙华铁路淅川段地上附着物清理工作的推进，甲乙双方经平等、友好协商，达成以下协议：1、乙方积极配合甲方征地拆迁工作，先行将红线内金银花全部清理，并移植到约定地块。2、甲方预付乙方金银花补偿款（每株六十元）。剩余补偿款及移植费，按照南阳市宛政（2015）41号文件精神，待双方协商确定补偿数额后再行兑付。3、乙方收到预付款之日，立即进行移植，并保证在20天内全部移完。”该协议书上加盖有镇政府公章，但无经办人签名。2016年4月13日，厚坡镇政府以银行转账的方式分三次付给何红涛2340990元。2016年5月26日、6月10日，何红涛先后两次给厚坡镇政府寄送催告函，要求镇政府按照协议约定并遵照宛政（2015）41号文件规定的补偿标准进行后续补偿协商。双方对补偿标准达不成一致意见，原告提起行政诉讼。
另查，一、国家发展改革委于2014年7月12日作出《关于新建蒙西至华中地区铁路煤运通道可行性研究报告的批复》，确定由中国铁路建设投资公司等16家公司成立的蒙西华中铁路股份有限公司（简称蒙华公司）作为项目法人负责蒙华铁路项目策划、资金筹措、组织建设、生产经营、债务偿还及资产的保值增值等。二、河南省人民政府于2015年7月7日下发《关于切实做好蒙西至华中地区铁路煤运通道（河南段）建设用地保障工作的通知》，明确1、蒙华铁路征地拆迁工作由省国土资源厅代表省政府统一组织，沿线省辖市、县（市、区）人民政府具体组织实施。拆�附着物种类、数量、规格按有关各方共同清点并确认的表册核定；2、附着物补偿标准按照省辖市人民政府公布的标准执行；3、省国土资源厅在省征地储备中心设立蒙华铁路河南段建设用地专项保障办公室（简称省专项办公室），各地开设经同级财政部门、人民银行批准的蒙华铁路征地拆迁费用专门账户，征地拆迁补偿费用由省专项办公室分期逐级拨付沿线蒙华铁路征地拆迁费用专门账户。三、南阳市人民政府于2015年9月6日下发宛政（2015）41号文件《批转市国土资源局等7部门关于蒙华铁路南阳段土地征收及附着物补偿标准的通知》，确定金银花补偿标准：胸径（树龄）2-4年每株补偿标准60元、移植补贴40元，胸径（树龄）11-20年每株补偿标准450元、移植补贴150元（并结合种植密度）。四、南阳市铁路航空办公室于2015年11月25日作出宛铁航（2015）22号文件《关于解决蒙�铁路南阳段征地拆迁有关问题的意见》，对树木和金银花补偿问题，认为“宛政（2015）41号文件明确的树龄，是指土地征收勘测定界时，植物在被征土地上连续生长的年限。移植到蒙华铁路线路和站区内的金银花等多年生农作物、不在基本农田内的绿化树木与经济林，应按移植到被征土地后，新增树龄对应的标准进行补偿”。五、淅川县蒙华铁路建设工作领导小组办公室于2016年年3月23日向南阳市铁路航空办公室上报的淅铁路办（2016）4号《关于蒙华铁路淅川段征地范围内金银花赔偿事宜的请示》，称依照宛政（2015）41号和宛铁航（2015）22号文件确定的标准，厚坡镇政府与种植户进行协商座谈达成共识：一是金银花补偿标准中的树龄认定，以土地征收勘测定界时、植物在被征土地上连续生长年限。双方确认征地红线内的金银花于2014年种植、连续生长年限已达两年，�意按每株60元执行补偿；二是移植补贴的标准，经林业部门鉴定，征地红线内的金银花自然树龄都在五年以上，同意移植补贴按宛政（2015）41号中规定的每株80元执行。县林业局组织现场核实移植到位后，再从铁路征地拆迁专项资金中支付60%即48元移植补贴，第三季度由林业局验收，成活率达到90%以上兑付剩余40%即32元移植补贴，成活率低于90%则按成活率兑付剩余移植补贴。
本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议要具备主体适格、标的确定并具有履行的可能性、意思表示自愿真实、符合法律规定的程序和形式等要件。本案中，1、蒙华铁路征地拆迁工作由省国土资源厅代表省政府统一组织，沿线省辖市、县人�政府具体组织实施。厚坡镇人民政府不是适格的协议主体；2、协议第二条约定“甲方预付乙方金银花补偿款（每株六十元）。剩余补偿款及移植费，按照南阳市宛政（2015）41号文件精神，待双方协商确定补偿数额后再行兑付”原告已经按照“每株六十元”得到预付补偿款2340990元。而剩余补偿款及移植费双方尚未协商确定。故原告诉请被告继续履行协议，支付剩余补偿款、移植补贴共计21124260元的理由不能成立，不予支持。依照最高人民法院<关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释>第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告何红涛的诉讼请求。
案件受理费147421元，由原告何红涛负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于�阳市中级人民法院。
审 判 长 张 璐
审 判 员 朱江伟
人民陪审员 陈香贵
二〇一七年八月十七日
书 记 员 刘 源