山西省运城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）运中行终字第7号
上诉人（原审原告）：垣曲县乡镇企业供销公司。住址：垣曲县新城镇。
法定代表人：闫俊兰，经理。
委托代理人：刘廷奎，男，1947年10月22日生，汉族，垣曲县乡镇企业供销公司退休职工，住垣曲县。
委托代理人：孟庆民，男，1954年7月7日生，汉族，住址职业同刘廷奎。
被上诉人（原审被告）：垣曲县国土资源局（系垣曲县土地管理局权利义务的承受者），住址：垣曲县新城大街。
法定代表人：牛满泉，局长。
委托代理人：姚江红，男，山西五龙律师事务所律师。
原审第三人：垣曲县中小企业局（系垣曲县乡镇企业管理局、垣曲县乡镇企业服务中心的权利义务承受者），住址：垣曲县。
法定代表人：王杰，局长。
委托代理人：常海龙，男，1980年2月9日生，汉族，垣曲县中小企业局农廉室主任。
上诉人垣曲县乡镇企业供销公司因确认行政行为纠纷一案，不服山西省垣曲县人民法院（2013）垣行再字第1号行政裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人刘廷奎、孟庆民、被上诉人的委托代理人姚江红、原审第三人的委托代理人常海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，被申诉人（原审原告）垣曲县乡镇企业供销公司（以下简称供销公司）不服申诉人（原审被告）垣曲县国土资源局（以下简称国土局）、第三人垣曲县中小企业局（以下简称中小企业局）确认行政行为纠纷一案，原经本院于2001年6月4日作出（2001）垣行初字第13号行政判决，判后三方当事人均没有提出上诉，判决已经发生法律效力。国土局不服，向检察机关申诉。运城市人民检察院于2012年12月11日作出晋运检行抗（2012）12号行政抗诉书，向运城市中级人民法院提出抗诉。运城市中级人民法院于2013年3月13日作出（2013）运中行再字第1号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，于2013年9月23日公开开庭审理了本案。运城市人民检察院指派垣曲县人民检察院检察员文玲玲出庭。
原审查明，1989年元月18日，原告供销公司提出了编号为1301156的土地登记申请书，申请的用地面积为6873平方米，四至界限清楚，并附有垣曲县公安局看守所和垣曲县建筑工程公司的四至证明及原告供销公司从垣曲县电业局征地时王文翰于1988年8月14日作的证明。被告土地局于1994年4月13日向原告供销公司填发了垣国用（1994）字第1427330102062号的国有土地使用证，将其土地使用总面积填为726．73平方米。
原审认为，被告土地局在收到起诉状副本之日起10日内没有向本院提供作出具体行政行为的任何证据、依据，而且经本院两次合法传唤，被告无正当理由拒不到庭，因此应认定被告所作的具体行政行为没有证据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条、五十七条第二款、五十九条之规定，判决：一、确认被告垣曲县土地管理局填发的垣国用（1994）字第1427330102062号和垣国用（1994）字第1427330102064号国有土地使用证的行政行为无效。二、责令被告垣曲县土地管理局在本判决生效后一个月内重新依法填发原告垣曲县乡镇企业供销公司的国有土地使用证。案件受理费50元，其他诉讼费150元，共计200元由被告垣曲县土地管理局承担。
运城市人民检察院抗诉认为，原审判决违反法律、法规规定，判决结果有误。（1）原审原告所起诉的被告不适格。《土地管理法》第11条：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，1995年国家土地管理局第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地部门具体承办”。晋高法（1994）《关于行政法和土地行政诉讼若干问题的意见》第5条：“土地管理作为人民政府职能部门，负责土地权属争议的调查，提出处理意见，报人民政府处理，当事人不服，提起诉讼，起诉主体为人民政府”。本案作出具体行政行为是垣曲县人民政府，本案的被告应是垣曲县人民政府，而不是垣曲县国土资源局。依据行政诉讼法解释第44条，起诉人错列被告的，法院应不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。（2）发证机关的具体行政行为合法有效。1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第16条：“土地使用权原则确定给直接使用土地的单位和个人……”。第27条：“重复划拨和重复征用的土地，原则上按目前实际使用情况或根据最后一次划拨或征用主体确定使用权”。垣曲县国土资源局通过实地调查确定当时供销公司所申请的土地6873平方米中实际使用土地面积为726．73平方米，其余土地有其他单位实际使用，后向垣曲县人民政府提出处理意见，垣曲县人民政府依法确认了供销公司和乡镇企业局的土地使用权面积，该具体行政行为证据确实，适用法律正确，符合法定程序。
被申诉人供销公司在再审中向本院出示的证据及申诉人、第三人质证意见：
①国家土地管理局（1989年11月18日）印发的《土地登记规则》；②国土局垣国土资发（2002）7号、8号文件；③国土局垣国用（1994）字第1427330102064号国有土地使用证；④2002年9月19日国土局出具的处理建议；⑤垣曲县乡镇企业局于1988年12月27日出具的基地情况的说明（未核对的复印件）；⑥原审中的供销公司1989年1月18日土地登记申请书和1989年1月19日原垣曲县电业局说明、调查图。被申诉人用于证明其起诉申诉人（原审被告）主体适格；以及申诉人国土局根据原审判决注销了被申诉人和第三人颁发的（1994）1427330102062号和1427330102064号国有土地使用证，从而证明申诉人国土局具体行政行为违法。
申诉人的质证意见：除对原乡镇企业局的情况说明因为是复印件对真实性有异议外，对其余证据的真实性没有异议，但认为国土局是土地管理部门，并非决定机关，登记工作由人民政府负责；对该局的处理建议认为该局无权对原乡镇企业局门面房确权。
第三人的质证意见：对原乡镇企业局的情况说明没有原件不予质证，国土局只是政府的职能部门，处理建议对第三方无效，该局不予认可。
申诉人、第三人在再审中未向本院提供证据。
关于被申诉人出示的上述证据，经本院组织质证认为，关于证据1，该规则第4条规定，土地登记具体工11由县级以上人民政府土地管理部门负责，而第22条第1款规定：“土地证书由市、县人民政府颁发。”况且我国1988年修订的《土地管理法》第9条第2款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。而本案中申诉人作为填发机关向被申诉人和第三人颁发的国有土地使用证加盖的公章为垣曲县人民政府土地登记专用章，故被申诉人用此证据证明申诉人作为被告主体适格的证明效力不足，不予采纳。关于证据2，只能说明申诉人收到本院执行通知书后为了履行原审判决确定的义务注销了向被申诉人和第三人颁发的国有土地使用证，并计划重新颁发，但这并不能完全证明原审判决没有错误和被告主体适格，故该证据的证明效力亦不足，不予采纳。关于证据3，该土地使用证所加盖的公章为垣曲县人民政府土地登记专用章，填发机关加盖的公章为申诉人，再结合对证据1论证的理由，故该证据亦不能证明原审判决的被告主体适格，不予采纳。关于证据4，这只是申诉人向政府出具的处理建议，并非处理意见，不能证明原审判决被告主体适格，故不予采纳。关于证据5，因该证据是无原件核对的复印件缺乏真实性，何况该证据只能说明原乡镇企业局所占用的土地是被申诉人征用而来的，但政府并没有将该土地使用权确认给被申诉人，故该证据不能充分证明原审被告主体适格和行政行为违法。关于证据6，只能证明原判根据被申诉人提供的该证据，在申诉人未提供任何证据、依据和无正当理由两次拒不到庭的情况下缺席作出了判决，但这不能完全说明原审被告主体适格，故不予采纳。
经审理查明，2001年4月28日，被申诉人（原审原告）供销公司向本院提起行政诉讼的被告是垣曲县国土局，原判的判决理由是被告经两次合法传唤未到庭，也未向本院提供证据，据此予以认定申诉人（原审被告）国土局所作的具体行政行为没有证据，判决撤销了申诉人填发的土地使用证。原审查明的其他事实没有出入。
本院认为，抗诉案件的再审审理范围应围绕抗诉理由进行审理。本案抗诉机关的抗诉内容为：l、原审原告所起诉的被告不适格；2、原审被告的具体行政行为合法有效。关于抗诉内容的第1项，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第27条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”我国1988年修订的《土地管理法》第9条第2款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，，。据此，本案中申诉人（原审被告）作为政府的职能部门向被申诉人和第三人填发了加盖有垣曲县人民政府土地登记专用章的垣国用（1994）字第1427330102062号和第1427330102064号国有土地使用证，被申诉人如果认为这两份国有土地使用证不合法，应以对外发生法律效力的文书上署名机关为被告向人民法院提起行政诉讼，而不应以作为承办部门的国土局为被告提起行政诉讼，故被申诉人（原审原告）起诉申诉人（原审被告）主体错误，原审判决有误，应予撤销。关于抗诉内容的第2项，因本案主体不适格，其实体部分本案不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（一）项、第十九条、第二十三条第一款、第七十八条的规定，裁定如下：一、撤销本院（2001）垣行初字第13号行政判决；二、驳回被申诉人（原审原告）垣曲县乡镇企业供销公司的起诉。
原审裁定后，垣曲县乡镇企业供销公司不服，以应确认垣曲县国土资源局主体资格适格，判令被告依法核发垣曲县乡镇企业供销公司《国有土地使用证》等为由上诉于本院。
被上诉人垣曲县国土资源局辩称：1、本案被告应是垣曲县人民政府，而不是垣曲县国土资源局。2、发证机关的具体行政行为合法有效。
原审第三人垣曲县中小企业局称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
经审理查明，原审裁定认定的事实正确。
本院认为，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册、核发证书，确认使用权”。本案中，当事人讼争的垣国用（1994）字第1427330102062号和1427330102064号国有土地使用证，加盖垣曲县人民政府土地登记专用章，故原审裁定认为被申诉人应以对外发生法律效力的文书上署名机关为被告向人民法院提起诉讼，符合法律规定。裁定驳回垣曲县乡镇企业供销公司的起诉正确。综上，上诉人所诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张 伟
审判员 王秀萍
审判员 胡 玮
二〇一四年一月二十二日
书记员 文宏义