山西省忻州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）忻中行终字第31号
上诉人（原审被告）宁武县公安局
法定代表人史×军，宁武县公安局局长。
委托代理人杜志明，宁武县公安局法制科科长。
委托代理人王少敏，山西九原律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）赵治国，男，汉族。
委托代理人晋子江，男，汉族。
上诉人宁武县公安局因诉公安机关不履行法定职责及行政赔偿一案，不服宁武县人民法院（2014）宁行初字第1号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人宁武县公安局的委托代理人杜志明、王少敏，被上诉人赵治国及委托代理人晋子江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2008年5月30日，赵治国以银行按揭方式出资338800元从延安金阳光汽车贸易有限公司购买了ND32508黄色自卸车一辆，未上户。同年7月，赵治国将该车加入陕西米脂大富公司车队，并在车门上喷印有“米脂大富工程有限责任公司车队23”字样，由米脂大富有限责任公司统一承揽业务，统一结算运费，统一加油。在此期间，米脂大富有限责任公司去宁武境内做工程，因车辆维修向朔州轮胎总代理门市部赊欠轮胎款，共三支欠条，一支领条，一支收条，其中领条和收条中未写明款额，三支欠条共计33900元，一直未予结清。公司负责人卜大富从2009年1月份不知去向。
2009年5月4日17时25分，宁武县公安局110指挥中心接159××××1998电话报案称：在阳方口镇金辉加油站，本地人把他们的车胎放了气，还拿刀砍他们。17时26分，110指挥中心通知阳方口派出所值班民警何振国处警。处警人员赶到现场后，对报案人谢×飞进行询问，得知因谢×飞和赵治国的北方奔驰自卸车所在米脂大富工程有限责任公司车队欠朔州轮胎总代理门市部徐某增轮胎款，徐某增把他们的车放了气，索要欠款。徐某增、徐某元系弟兄关系，徐某平系徐某元之子，三人在现场时有人带着菜刀。在宁武县公安局处警民警撤离后，徐某增、徐某元和徐某平经徐某增写下：“因陕西米脂县大富工程有限公司欠徐某增轮胎款壹年未付于2009年5月4号回家途中，现决定扣陕西米脂县大富工程有限公司贰拾叁号车壹辆”。落款：“朔州市轮胎门市徐某增”，并留有电话。徐某增三人写好字据后要开走23号车，赵治国在车头前拦住不让走，徐某增三人从车头前将其拉开把车开走，扣至朔州一存车场。
2009年5月5日，赵治国到宁武县公安局报案，接到报案后，宁武县公安局刑警阳方口中队立即受理，经过侦查，宁武县公安局于2009年9月1日以“赵治国反映情况系经济纠纷引发的民事诉讼案件非刑事案件”为由作出宁公字（2009）2号不予立案通知书，并于同日送达赵治国，现该车仍被徐某增、徐某元和徐某平扣押在朔州。
原审法院认为，《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产……”，《110接处警工作规则》第二十四条规定：“处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置……”，公安部法制司在1995年3月6日做出的《对〈关于非法扣留他人车辆该如何定性处理的请示〉批复法律运用》（公法（1995）24号）中指出：“为了维护社会主义经济秩序，对经济纠纷的当事人非法扣留与经济纠纷无关的第三者所有的机动车辆的行为，公安机关应当依法惩处，坚决制止；对行为人分别不同情况予以处罚，所扣车辆应当无条件返还给所有人或使用人。一、对于正在行驶的车辆无理拦截或者强行登车实施扣押，情节轻微，尚不够刑事处罚的，按照《治安管理处罚条例》第二十七条第四项（对应《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（四）项）的规定予以处罚；经公安机关责令继续实施扣押的，按照《刑法》第一百五十九条破坏交通秩序罪追究刑事责任。二、采取欺骗手段，乘人不备扣押他人车辆，情节轻微，尚不够刑事处罚的，按照《治安管理处罚条例》第二十四条第五项（对应《治安管理处罚法》第六十四条第（一）项）的规定予以处罚。经公安机关责令拒不返还所扣车辆的，按照《刑法》第一百五十一条、第一百五十二条抢夺罪追究刑事责任。三、以暴力、胁迫方法扣押他人车辆的，按照《刑法》第一百五十条抢劫罪追究刑事责任。四、非法扣押他人车辆并进行敲诈勒索的，按照《刑法》第一百五十四条敲诈勒索罪追究刑事责任。除上述处罚外，对被扣车辆造成损毁的，由非法扣留者负责赔偿。此类案件接到报案，公安机关的治安部门、刑侦部门、交通管理部门或者巡逻警察都应当及时受理，然后根据案件情况，移交主管部门管辖。以上所列情形，经公安机关责令，能及时返还车辆，赔偿损失的，可以根据情节从轻、减轻或免除处罚”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条规定：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理”。本案宁武县公安局民警接到报警到达现场后，询问报警人谢×飞得知谢×飞和赵治国的车被朔州轮胎总代理门市徐某增、徐某元、徐某平三人放轮胎气拦车要欠款时，宁武县公安局应根据其法定职责，询问当事人，查明案件真实情况，妥善处置警情，将事件消灭在萌芽状态。而不应该在简单了解情况后认为是因债务问题不属于其法定职责而中途撤离现场，导致事态扩大，引发徐某增、徐某元和徐某平三人给打下扣车条据后将赵治国的车扣走。而后在赵治国再次报案时，才对赵治国做了询问笔录，直到2009年8月份才对涉案当事人徐某元及相关证人调查取证。在查明该车系“赵治国以银行按揭方式购买的”和徐某增与米脂大富工程有限责任公司存在债权债务关系，而与赵治国无任何经济纠纷的事实情况下，且以“该案系经济纠纷引发的民事诉讼案件非刑事案件”为由作出《不予立案通知书》。在宁武县公安局以该案不构成犯罪为由作出《不予立案通知书》后，应根据案件事实和法律规定以治安案件对扣车一事作出处理，但宁武县公安局以赵治国与徐姓三人存在经济纠纷为由而对扣车行为不作处理，实际上等于强加给赵治国一种不该承担的责任，违反了公安机关应当履行的法定职责“现代法律以禁止私力救济为原则”，一个健康、有序的社会，通过法律来化解矛盾，解决纠纷是基本手段，如果徐姓三人认为欠款没有得到偿还，应当提起民事诉讼，即寻求公力救济，而不应该铤而走险，违法扣押赵治国的车辆，徐姓三人对扣车行为应当承担行政法律责任，因此，宁武县公安局不履行法定职责，其行为是违法的。至于宁武县公安局所提本案已超过诉讼时效的意见，从宁武县公安局提供的证据中可以确定，自2009年5月4日接处警后，到赵治国诉至法院前，宁武县公安局一直在对该案进行调查。故对于宁武县公安局的辩解不予支持。至于赵治国所提行政赔偿的诉讼请求，根据《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（（2011）行他字第24号）第二项：“公民、法人或其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任；第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任”的规定，本案中，从宁武县公安局对徐某元和徐某平的询问笔录可以确定徐某增、徐某元和徐某平现仍在朔州居住，有固定居所，且无证据证明该三人具备民事赔偿不足或无力承担赔偿责任的条件，故对赵治国此项诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、责令被告宁武县公安局于本判决生效之日起30日内对原告赵治国车辆被扣一事作出具体行政行为；二、驳回原告赵治国关于因被告宁武县公安局不履行保护财产权法定职责导致原告各项经济损失288万元的赔偿请求。一审案件受理费50元由被告宁武县公安局负担。
判决后，宁武县公安局不服上诉称，一、赵治国提起行政诉讼主体不适格，本案所涉北奔自卸车的所有权存疑，证实该车所有权的证据信息存在矛盾；二、本案已过起诉期限；三、判决和诉讼理由不相对应，赵治国主张的是刑事不立案的不作为，不是行政不作为；四、宁武县公安局依法履行了自己的职责。2009年5月4日，宁武县公安局接警后，经询问，报案人谢×飞说要和对方协商处理，处警人员告知双方权利义务后，要求不要打闹，协商处理后离开现场，第一次处警终结，2009年5月5日，赵治国到宁武县公安局阳方口刑警中队报案称车辆被抢，宁武县公安局及时侦查，9月1日向赵治国出具不予立案通知书。综上，请求二审法院撤销原判，改判宁武县公安局已依法履行法定职责。
被上诉人赵治国辩称，一、榆林法院判决书证明车是赵治国的，主体适格；二、从2009年5月4日车辆被扣至今，赵治国一直通过各种途径反映解决问题，不存在超过起诉期限的问题；三、公安局刑事和行政方面都存在不作为；四、宁武县公安局没有依法履行任何职责。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，2009年5月4日，宁武县公安局接警到现场后，应根据现场的情况作出必要的处理，宁武县公安局在未查明车辆合法占有、使用人赵治国当时明确表示同意扣车和各方已对纠纷协调处理一致的情况下，仅凭报案人陈述自行解决就结束现场处理程序，履职不到位。2009年5月5日，赵治国报案反映车辆被抢，宁武县公安局经侦查后认为不构成犯罪，作出不予立案通知书，该履职对扣车行为犯罪与否予以审查，未对扣车行为的行政违法性作出处理，宁武县公安局应根据法律赋予的行政职权继续履行职责。赵治国主张财产损失系第三人行为造成，应由第三人承担民事侵权赔偿责任，现无法证实第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或下落不明，赵治国向公安机关主张赔偿不予支持。车辆所有权信息是否准确，不对赵治国合法占有、使用的车辆被扣的事实产生影响，赵治国作为权利人提起行政诉讼主体适格。赵治国在车辆被扣至起诉前一直向宁武县公安局主张解决车辆被扣一事，不存在超过起诉期限的问题。综上，上诉人宁武县公安局的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人宁武县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵 飞
审判员 曲 攀
审判员 韩 妍
二〇一四年九月一日
书记员 孙燕红（兼）