甘肃省兰州市西固区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）西刑初字第443号
公诉机关兰州市西固区人民检察院。
被告人邱文宝，男，1963年1月23日出生，汉族，高中文化，中共党员，兰州市人。2014年6月16日因涉嫌犯有玩忽职守罪被取保候审。现在家。
辩护人刘忠志，男，甘肃并欣律师事务所律师。
兰州市西固区人民检察院以西检公诉刑诉字（2014）251号起诉书指控被告人邱文宝犯玩忽职守罪，于2014年9月2日向本院提起公诉。本院受理后，依法适用普通程序，由审判员佘占总担任审判长，与审判员曹长虹、人民陪审员曾立玺共同组成合议庭，公开开庭进行了审理，书记员刘怀卿担任法庭记录。兰州市西固区人民检察院指派代理检察员路晓峰出庭支持公诉。被告人邱文宝及其辩护人到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
兰州市西固区人民检察院指控：邱文宝于2012年2月担任四季青街道办事处城管办主任至今。依据《中华人民共和国城乡规划法》及《兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法》等相关法律、法规规定，四季青街道办事处城管办负责对辖区内违法建设的巡查、监管及查处工作。
2013年4月，个体户沈法连以口头协议的方式承租四季青街道古城社区（原西固村）耕地进行钢架构库房建设，并与古城社区议定库房建成后按实际使用土地面积支付承租费。2014年5月初，沈法连在未办理相关规划许可及用地手续的情况下，将该块耕地平整用水泥硬化地面进行钢架构库房建设，至2013年10月沈法连违法钢架构库房建成。邱文宝身为四季青街道办事处城管办主任，在沈法连长达六个月的违法建设期间，没有认真履行对辖区内违法建设的监管职责，不仅本人未对该处进行巡查监管，也未安排其他工作人员进行巡查监管，进而未能发现该处违法建设，导致沈法连违法建设既成事实。
由于邱文宝在监管及查处四季青街道辖区内违法建设工作中严重不负责任，不认真履行法定职责，对沈法连在2013年5月初毁坏14.58亩耕地进行违法建设行为未进行巡查发现并制止查处，导致沈法连在耕地内进行违法建设的行为持续发生。2014年2月20日，四季青街道办事处在收到由兰州市国土资源局西固分局转交国土部卫星遥感测绘的该处违法建设卫星遥感测绘图斑后，组织相关人员会同兰州市国土资源局西固分局对该处违法建设进行拆除，2014年5月初沈法连违法建设全部拆除。案发后，经委托的甘肃纵横土地评估有限公司评估，沈法连违法建设造成的各项经济损失高达472.83万元。
就起诉书指控的犯罪事实，公诉机关提交了兰州市西固区人民检察院立案决定书、发破案经过、被告人履历表、任职证明、岗位职责、涉案土地测绘报告、土地占用费用评估报告、证人证言、被告人供述及户籍证明等证据材料，认为被告人邱文宝的行为已构成玩忽职守罪，要求科以刑罚。
被告人辩称，平时工作中无论是自己的工作还是领导交办工作都是尽职尽责。涉案的违法建筑是农用地上的违法建设，不属于自己职责范围，认为自己不构成玩忽职守罪。
被告人辩护人认为，本案所涉行为是土地违法案件，依法应属土地行政主管部门的职责范围，不是邱文宝所负责的城管办的查处、监管工作职责，被告人邱文宝的工作职责与本案中耕地毁坏的后果之间不存在因果关系，故邱文宝不存在玩忽职守的行为。公诉机关委托甘肃纵横土地评估有限公司所做的《土地占用费用评估报告》，评估程序违法、评估资质缺陷、评估依据错误、评估结论矛盾，不能作为定案依据。辩护人认为应当对被告人邱文宝依法作出无罪判决。
被告人及其辩护人提交四季青街道出具证明两份、兰州市2012年建设用地勘测定界图及征用土地协议书及省政府批复文件，据此说明，邱文宝负责城管办仅对农村私人宅基地的违法建设进行监管、查处工作。2012年1月11日兰州市西固区城乡发展投资公司与四季青街道西固村委会签订的征用土地协议书，将涉案土地作为城市建设用地划归兰州市西固区城乡发展投资公司收储。涉案土地包含于兰州市2012年建设用地中。2013年12月甘肃省政府批复同意将涉案土地转为建设用地，起诉书中经济损失不复存在。
经审理查明：兰州市西固区的规划范围为东起深沟桥、崔家大滩南河道，西至西柳沟，北临黄河，南至南山，以及兰州市总体规划所包括水厂的水源保护地和柳沟大坪、广家坪两块用地。被告人邱文宝于2012年2月至今任西固区四季青街道城管办主任。依据《中华人民共和国城乡规划法》及《兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法》等相关法律、法规规定，四季青街道办事处城管办负责对辖区内违法建设的巡查、监管及查处工作。
2013年4月，个体户沈法连以口头协议的方式承租四季青街道古城社区（原西固村）耕地进行钢架构库房建设，并与古城社区议定库房建成后按实际使用土地面积支付承租费。2014年5月初，沈法连在未办理相关规划许可及用地手续的情况下，将该块耕地平整用水泥硬化地面进行钢架构库房建设，至2013年10月沈法连违法钢架构库房建成。邱文宝身为四季青街道办事处城管办主任，在沈法连长达六个月的违法建设期间，对辖区内违法建设没有认真履行监管职责，没有发现该违法建设，致使沈法连违法建设既成事实。经甘肃纵横土地评估有限公司评估鉴定，造成的经济损失包括拆除费用18.41万元、青苗补偿费5.22万元、复耕费用8.36万元。
证实上述事实的证据有：
1、立案决定书，2014年6月23日决定对邱文宝涉嫌玩忽职守一案立案侦查。
2、案件来源及发、破案经过，兰州市西固区人民检察院侦查监督科在办理相关案件时发现，作为对违法建设负有监管职责的西固区四季青街道办事处相关人员在工作中可能涉嫌渎职犯罪，并将相关线索移送该院反渎局。2014年5月29日，决定对该线索予以初查，同年6月13日决定立案侦查。
3、四季青街道城管办的工作职责，负责组织协调有关职能部门对违法建筑、违法占用道路、无照经营、违反市容环境卫生和绿化管理规定、环境污染项目等工作进行管理。
4、履历表及任职证明，邱文宝1985年至1998年在西固乡农机站上班，为聘用制干部；2012年2月起在西固区四季青街道担任城市管理办公室主任至今。
5、兰州市城乡规划局出具的西固区规划范围证明，西固区规划范围为东起深沟桥、崔家大滩南河道，西至西柳沟，北临黄河，南至南山，以及兰州市总体规划所包括水厂的水源保护地和柳沟大坪、广家坪两块用地。
6、中共兰州市委办公厅、兰州市人民政府办公厅印发的《关于建立土地执法共同责任机制的意见》：证实西固区四季青街道是辖区内土地保护的主要责任主体，负责对辖区内违法用地及违法建设的监管及查处工作。
7、土地测绘报告及兰州市国土资源局西固分局出具的地类认定情况说明书，证明经2013年度卫星遥感监测发现，四季青街道西固村委会占用位于兰州市西固区西固中路便道南侧、兰州高压阀门厂家属院西北侧、预备役师东北侧（标号为“145号”地块）进行钢结构库房修建的项目用地为未报即用违法用地。经实地测量，该违法用地面积为19.53亩。其中基本农田以外的耕地18.72亩，城市建设用地0.81亩。
8、甘肃纵横土地评估有限公司出具的（甘纵估字（2014）第059号）土地占用费用评估报告，证明本案的损失情况。
9、证人唐中平证言，四季青街道城管办的负责人人是邱文宝，他没有给我系统的说过城管办查处违法建设的管辖范围。街道办事处城管办的工作职责包括街道辖区的大气污染、市容市貌管理、违法建设的监管及查处等工作。我只知道宅基地上的违法建设归城管办巡查和查处，宅基地以外的违法建设的查处归谁我不清楚。
10、证人沈法连证言，2013年5月，承租位于四季青街道预备役巷内古城社区（原西固村）的耕地进行钢架构库房建设，未办理相关规划许可手续。2013年5月初占用14.58亩耕地，水泥地面硬化，11月的钢架构库房建设完成。
11、证人孙先良证言，2013年5月，沈法连租用四季青街道预备役巷内古城社区（原西固村）的荒地放置东西，2013年11月去看时，发现沈法连在那建起了钢架构库房。
12、证人王喜云证言，2013年5月，沈法连租用四季青街道预备役巷内古城社区（原西固村）的耕地放置东西，2014年2月听说沈法连在那块土地上打了水泥地面，盖起了彩钢库房。没有相关部门找过我，也没有人制止过。
13、证人王维功证言，2011年至2013年10月四季青街道土地管理工作，由我们社会经济发展办公室负责，四季青街道辖区内的违法建设，一直是我们街道城管办负责。
14、被告人供述，2006年开始负责四季青街道城管办工作及担任街道城管办主任期间，城管办要是负责我们四季青街道辖区的违法建设监管及查处，市容市貌管理、城市环境卫生整治等工作。2014年4月份在拆除甘肃省陆军预备役高射炮兵师第一团北侧建的彩钢房时我才知道沈法连在甘肃省陆军预备役高射炮兵师第一团北侧进行了违法建设，建起了彩钢房。在此之前不知道此事。对沈法连进行彩钢房建设的地方没有进行过巡查。
15、户籍证明，被告人邱文宝生于1963年1月23日，案发时已达到刑事责任年龄。
16、西固区四季青街道出具证明，四季青街道城管办按照工作职责负责辖区违法建设相处工作，土地办按照工作职责负责农村违法用地查处工作。“城管办只负责农村私人宅基地的违法建设监管工作”的内容，没有找到相关会议纪要或文件。
上述证据经庭审示证、质证，合议庭评议后认为，所列证据收集程序合法，证据来源清楚，证据内容真实、有效，证据之间能相互印证，可以作为本案的定案依据。
关于公诉机关提交的甘肃纵横土地评估有限公司、甘肃万豪房地产评估有限公司出具的情况说明、甘肃万豪房地产评估有限公司的企业法人营业执照和甘肃省房地产价格评估机构资格证书，以及该公司评估人员的执业资格证明，因与本案无关，不作认定。
关于被告人及其辩护人提交证明两份，因与四季青街道城管办岗位职责相悖，且无相关会议纪要或文件佐证，故对不予认定；对于被告人及其辩护人提交兰州市2012年建设用地勘测定界图及征用土地协议书及省政府批复文件的真实性予以确认，同时，根据甘肃省政府批复文件的下发时间及批复内容，涉案土地在2013年11月前其土地性质仍为耕地，因本案造成的损失金额根据法律规定进行确认。
本院认为，被告人邱文宝在担任西固区四季青街道城管办主任期间，不完全履行职责，在日常执勤巡查工作中，对沈法连非法占用毁坏耕地进行违法建设的行为未能及时发现并制止，使得沈法连有机可乘，造成大面积耕地被破坏，影响了国家城乡规划法规和城市管理规章政策的严肃性，造成了恶劣的社会影响，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。根据《中华人民共和国刑法》关于“国家机关工作人员因玩忽职守导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的规定，本院认为，沈法连修建的钢架构库房重置价格及水泥地坪费用，不属于刑法规定的因玩忽职守而导致的财产损失。甘肃纵横土地评估有限公司出具的土地占用费用评估报告中，“建筑物重置价格”、“地上附着物价值”两项不应当计入玩忽职守犯罪实际造成的财产损失。被告人系国家机关工作人员，对辖区内违法建设负有监管、巡查的职责，被告人邱文宝及其辩护人提出被告人邱文宝不构成犯罪的意见，不予支持。同时，本院注意到本案损失后果，本质上是由他人的犯罪行为所造成，被告人邱文宝的失职行为是其犯罪能够得逞的诸多因素之一，故本院认为被告人邱文宝犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人邱文宝犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向甘肃省兰州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 佘占总
审 判 员 曹长虹
人民陪审员 曾立玺
二〇一四年十月十四日
书 记 员 刘怀卿
附《中华人民共和国刑法》相关条文：
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。