吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）吉24行终55号 上诉人（原审被告）敦化市雁鸣湖镇人民政府，住所地：敦化市雁鸣湖镇。 法定代表人杨海滨，该镇镇长。 委托代理人刘玉峰，该政府信访办主任。 委托代理人郑明钧，该镇法律顾问。 被上诉人（原审原告）敦化市宏大小额贷款有限公司，住所地：敦化市渤海街金穗家园10号楼。 法定代表人黄秋成，该公司总经理。 委托代理人王鲁民，吉林衡佳律师事务所律师。 原审第三人敦化市利民房地产开发有限公司。 法定代表人李爱民，该公司经理。 原审第三人李爱民，男，1969年5月2日出生，汉族，户籍所在地敦化市，现羁押于吉林监狱。 原审第三人王艳敏，女，汉族，1971年12月22日出生，现住敦化市。 上诉人敦化市雁鸣湖镇人民政府（以下简称雁鸣湖镇政府）因其与被上诉人敦化市宏大小额贷款有限公司（以下简称宏大公司），原审第三人敦化市利民房地产开发有限公司（以下简称利民公司）、李爱民、王艳敏确认房屋行政登记违法并要求行政赔偿一案，不服延吉市人民法院（2018）吉2401行初142号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：宏大公司成立于2011年11月8日，主要经营范围为办理各种小额贷款业务。利民公司由李爱民、王艳敏（二人系夫妻关系）出资设立（李爱民出资1000万元，王艳敏出资5万元）。利民公司以工程建设需要资金为由向宏大公司借款。2013年12月18日，宏大公司与利民公司签订了《借款合同》《抵押合同》各一份，约定宏大公司借给利民公司人民币50万元；月利率百分之一点八，借款期限六个月。用利民公司和李爱民名下的（产权证号：001118、001151、001428、001300、001301、001302、001315、001167、001168、001169、001170）11套房屋抵押给宏大公司，利民公司、李爱民、王艳敏在《借款合同》《抵押合同》上盖章签字。雁鸣湖镇政府规划管理所所长张胜国应第三人李爱民请求，明知利民公司、李爱民名下的房屋有重复抵押情况，而再次将该房屋为宏大公司办理了抵押登记，加盖敦化市雁鸣湖镇人民政府房产专用章，为宏大公司颁发了敦雁2013-12-031、2013-12-032、2013-12-033、2013-12-034、2013-12-038、2013-12-039、2013-12-040、2013-12-140、2013-12-042、2013-12-043、2013-12-044号十一份房屋他项权证。抵押权存续期限为2013年12月18日至2014年12月18日。同日，宏大公司与原审第三人又签订了《借款合同》《抵押合同》，约定宏大公司借给利民公司人民币20万元，用利民公司名下的3套房屋（产权证号：雁鸣湖镇001116、001175、001176）抵押给宏大公司，雁鸣湖镇政府给宏大公司颁发敦雁2013-12-028、2013-12-029、2013-12-030三份房屋他项权证书。涉案11套房屋重复抵押情况具体如下：产权证号001118房屋，于2012年9月5日抵押给汇利小额贷款公司，2013年9月5日抵押给罗林海，同年12月18日抵押给宏大公司，同年12月21日抵押给董立萍；产权证号001151房屋，于2012年9月5日抵押给汇利小额贷款公司，于2013年9月5日抵押给罗林海，同年12月18日抵押给宏大公司，2014年2月2日抵押给董立萍；产权证号001428房屋，于2013年9月13日抵押给刘玉霞，2013年11月27日抵押给王平锐，同年12月6日抵押给李玉花，同年12月10日抵押给刘志富，同年12月18日抵押给宏大公司；产权证号001300房屋，于2010年12月28日回迁给宗立峰，2013年5月9日抵押给王文革，同年12月18日抵押给宏大公司；产权证号001301房屋，2012年3月21日出售给李艳惠，2013年9月9日抵押给王文革，2013年12月18日抵押给宏大公司；产权证号001302房屋，2010年12月9日抵债给孙士庆，2013年5月9日抵押给王文革，2013年12月18日抵押给宏大公司；产权证号001315房屋，于2012年2月1日出售给宿辉，2013年5月9日抵押给王文革，2013年12月18日抵押给宏大公司；产权证号001167房屋，2012年10月24日抵押给财富小额贷款公司，2013年11月27日抵押给王亭乐，同年12月6日抵押给李玉花，同年12月6日抵押给李日旭，同年12月18日抵押给宏大公司，2014年1月7日抵押给杨连波；产权证号001168房屋，于2012年10月24日抵押给财富小额贷款公司，2012年11月3日抵押给秦玉芝，2013年9月13日抵押给刘玉霞，同年10月17日抵押给罗林海，同年11月27日抵押给王亭乐，同年12月6日抵押给李玉花，同年12月6日抵押给李日旭，同年12月18日抵押给宏大公司；产权证号001169房屋，于2012年10月24日抵押给财富小额贷款公司，2013年9月13日抵押给刘玉霞，同年10月17日抵押给罗林海，同年11月27日抵押给王亭乐，同年12月6日抵押给李玉花同年12月18日抵押给宏大公司；产权证号001170房屋，于2012年10月24日抵押给财富小额贷款公司，2013年9月13日抵押给刘玉霞，同年10月17日抵押给罗林海，同年11月27日抵押给王亭乐，同年12月6日抵押给李玉花，同年12月6日抵押给李日旭，同年12月18日抵押给宏大公司。 宏大公司将50万元并案外另一合同约定的20万元人民币借给利民公司后，至今未还。宏大公司起诉时将两个合同合计要求赔偿70万元合并提起诉讼，诉讼过程中，宏大公司撤销对其中20万元合同的起诉。 敦化市人民法院审理敦化市人民检察院指控原审被告人李爱民、王艳敏犯非法吸收公众存款罪、骗取贷款罪、合同诈骗罪；原审被告人张胜国犯非法吸收公众存款罪、骗取贷款罪、诈骗罪一案，该院于2015年9月7日作出（2015）敦刑初字第33号刑事判决。宣判后，原审被告人李爱民、王艳敏、张胜国不服，向本院提出上诉，本院于2015年12月11日作出（2015）延中行终字第120号刑事裁定，撤销（2015）敦刑初字第33号刑事判决，发回敦化市人民法院重新审理。敦化市人民法院于2016年6月27日作出（2016）吉2403行初65号刑事判决。宣判后，原审被告人李爱民、王艳敏、张胜国不服，向本院提出上诉，本院于2016年12月6日作出（2016）吉24刑终87号刑事判决，事实认定“另查明”部分第三自然段“3、2013年12月18日，敦化市利民公司法定代表人李爱民同王艳敏与敦化市宏大小额贷款有限公司签订借款合同、抵押合同各2份，用敦化市利民房地产名下的14栋房屋作抵押，张胜国为其办理了房屋他项权证（其中两个房屋他项权证为首次抵押，另外十二个为重复抵押）”，并判决认为“张胜国作为国家工作人员，履行职责时滥用职权为李爱民、王艳敏非法吸收公众存款重复提供他项权证，致使本案被害人利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪”。故以利民公司、李爱民、犯非法吸收公众存款罪、诈骗罪等分别判处刑罚，以张胜国犯滥用职权罪判处刑罚。并责令利民公司、李爱民、王艳敏将非法吸收公众存款罪款项返还各被害人。 重复抵押的其他债权人李日旭、李玉花、杨连波、王亭乐，刘玉霞，罗林海、刘志富通过行政诉讼，已经得到赔偿。 延边朝鲜族自治州中级人民法院（2017）吉24民破4号，敦化市汇利支农小额贷款有限公司申请第三人敦化市利民房地产开发有限公司破产一案尚在审理当中。涉案房屋尚未评估。 原审法院认为，第一、关于本案当事人的诉讼主体资格问题。首先，宏大公司是否具有本案的适格主体资格。行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。因而，原告资格问题实质上也是诉权问题。行政诉讼法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。对于原告资格，行政诉讼法第二十五条第一款又进一步作出具体规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。本案中，宏大公司与原审第三人签订抵押借款协议，并办理抵押登记，宏大公司以雁鸣湖镇人民政府办理抵押登记的行政行为侵害其利益为由，提起诉讼，符合法律规定，是本案的适格原告。其次，雁鸣湖镇政府是否符合本案的适格主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。雁鸣湖镇政府规划管理所是根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款“地方各级人民政府根据工作需要设立必要的工作部门”的规定，由雁鸣湖镇人民政府设立的工作部门，不具有独立承担法律责任的部门。故本案的宏大公司认为规划管理所侵害其利益，提起行政诉讼，雁鸣湖镇人民政府是本案的适格被告。再次，关于第三人诉讼主体问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十九条规定，同被诉行政行为有利害关系或者同案件处理结果有利害关系的，作为第三人参加诉讼。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第六条规定，房屋登记簿上载明的权利人作为第三人参加行政诉讼。根据上述法律规定，本案的第三人利民公司、李爱民、王艳敏是抵押借款合同的当事人，也是抵押登记的相对一方与本案具有利害关系，是本案的适格第三人主体。 第二、雁鸣湖镇规划管理所给宏大公司作出房屋抵押登记行政行为的合法性问题。 《房屋登记办法》第四条规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构；《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十八条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门，应当加强对村庄、集镇房屋的产权、产籍的管理，依法保护房屋所有人对房屋的所有权。具体办法由国务院建设行政主管部门制定；《吉林省村镇条例》第三十三条第一款规定，村镇房屋所有权人应当到房屋所在地乡（镇）人民政府办理房屋所有权登记手续，领取由县级人民政府颁发的房屋所有权证；《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十二条规定，房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。 根据以上规定，县级以上人民政府建设行政主管部门系法定的负责房屋登记工作的机构，乡镇人民政府的内设机构或职能部门仅为房屋登记的经办部门，不具有以自己名义独立作出房屋登记行政行为的主体资格。敦化市人民政府及敦化市房产管理局对本案被诉抵押登记行为均不认可是受其委托实施的，故亦不能认定该登记行为系受敦化市人民政府及敦化市房产管理局委托实施的，且张胜国已因此被生效刑事判决认定为滥用职权。故雁鸣湖镇规划管理所原所长张胜国以该所的名义对外作出房屋他项权利登记行为，没有法律依据。故雁鸣湖镇规划管理所作出的被诉抵押权登记行为系重大的违法行为。 第三、关于赔偿责任的承担问题。 首先，宏大公司与第三人之间属于抵押贷款合同关系。根据《中华人民共和国担保法》第三十三条规定，抵押是指债务人或者第三人不转移对财产的占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务的，债权人有权依照担保法的规定以该财产折价或者拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。抵押是债的担保的一种形式，是债权人为了担保债权的实现而采取的法律措施，以减少风险。该法第四十一条、第四十二条规定，当事人以城市房地产等建筑物抵押的，应当在县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。由此可见，抵押登记是抵押合同生效和抵押成立的前提条件。房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。雁鸣湖镇规划管理所所长张胜国明知管理所没有办理抵押登记之行政职权，而超越职权串通原审第三人为宏大公司办理抵押登记，其行为已被人民法院以滥用职权罪判处刑罚，致使宏大公司无法实现债权。 其次，通常情况下，行政机关因一般过失致被诉行政行为违法造成他人损害的，行政机关承担的系补充赔偿责任之下的过错责任。但《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款的规定，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿；最高人民法院《审理房屋案件若干规定》第十三条的规定，房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。根据以上规定，在行政机关工作人员与第三人恶意串通违法行政侵害他人合法权益的情形下，行政机关与第三人承担的是连带赔偿责任，且系一般连带责任而非补充连带责任，即：行政机关与第三人对赔偿责任的承担不分主次、不分先后顺序，受害人有权选择其一或共同承担赔偿责任，行政机关先行承担连带赔偿责任后，可以向造成侵权的第三人追偿。本案中，雁鸣湖镇规划管理所违法作出被诉抵押登记行为，行政机关工作人员张胜国与利民公司、李爱民、王艳敏主观上具有共同的过错且属故意；客观上共同实施了侵害他人合法权益的严重违法行为并构成犯罪；生效刑事判决亦认定该违法行为已给包括本案原告等多人造成了重大损失；共同侵权行为与损害后果之间具有直接的因果关系。符合法律及司法解释规定的行政机关承担一般连带侵权赔偿责任的情形。因雁鸣湖镇规划管理所系雁鸣湖镇政府的内设机构，故该违法行为所造成的后果应由雁鸣湖镇政府承担。 另，生效刑事判决责令利民公司、李爱民、王艳敏将非法吸收公众存款罪款项返还各被害人，仅是对各被告人承担赔偿责任所作的裁判。该判项与本案认定的刑事案件中各被告人与被诉行政机关承担共同侵权赔偿责任并不冲突。根据法律对一般连带侵权赔偿责任的规定，在生效刑事裁判责令第三人承担赔偿责任的情况下，受害人选择在行政赔偿程序中一并向侵权行政机关和第三人提出国家赔偿申请，符合法律规定，不违反“一事不再理”的诉讼规则。同时，在本案中对行政机关和侵权的第三人一并判决承担连带赔偿责任，并不会导致侵权人依据刑事判决和行政判决重复承担赔偿责任的结果，且便于行政机关承担赔偿责任后行使追偿权。雁鸣湖镇政府先行承担赔偿责任后，可依据本判决向侵权的相关第三人追偿。 再次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定，原告的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，应当依据各方行为与损害结果之间因果关系以及损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。宏大公司作为小额贷款公司，主要经营发放贷款业务，与自然人不同，应当知道雁鸣湖镇规划管理所以自己名义无权办理抵押登记，但未进行确认，致使损失扩大，且第三人借款属于非法吸收公众存款性质，违背法律规定，宏大公司对此也有过错责任，应承担相应的法律后果。故原审法院对宏大公司主张的利息损失不予支持。 第四、关于本案起诉期限的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，起诉期限应当是知道或者应当知道作出行政行为之日起计算。该法第四十八条规定，因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，雁鸣湖镇政府规划管理所所长张胜国因刑事犯罪，被公安机关刑事侦查，最后被本院于2016年12月6日作出（2016）吉24刑终87号刑事判决，刑事案件侦查和审理期间应予以扣除。故本案未超过起诉期限。 综上，雁鸣湖镇人民政府的抗辩理由不能成立，原审法院不予支持。纵观本案，宏大公司借款本金50万元作为雁鸣湖镇政府应当承担赔偿责任的数额，不予支持利息损失。 原审判决：一、确认敦化市雁鸣湖镇人民政府颁发权利人为敦化市宏大小额贷款有限公司的11套房屋他项权证（敦雁2013-12-031、2013-12-032、2013-12-033、2013-12-034、2013-12-038、2013-12-039、2013-12-040、2013-12-140、2013-12-042、2013-12-043、2013-12-044）的行政行为违法。 二、敦化市雁鸣湖镇人民政府与第三人李爱民、敦化市利民房地产开发有限公司互负连带责任，赔偿敦化市宏大小额贷款有限公司的借款损失50万元。 案件受理费50元，由敦化市雁鸣湖镇人民政府负担。 上诉人雁鸣湖镇政府的主要上诉理由及请求是：原审第三人虽然多次抵押，但只要抵押财产在房价价值范围内宏大公司就可以通过民事诉讼实现抵押权，原审法院直接认定宏大公司无法实现债权没有事实和法律依据。宏大公司与原审第三人之间是借款合同关系，在宏大公司未向原审第三人主张权利，且原审第三人所有财产均处于法院冻结状态下，无法判决宏大公司的权益已经受到侵害以及损害的程度。原审没有证据证明宏大公司的损失已经形成，仅以借款金额作为损失金额，适用法律不当。综上，宏大公司财产受损情况不确定，适用法律不当，请求依法公正裁决。 被上诉人宏大公司答辩称，雁鸣湖镇政府的上诉理由依法不能成立。雁鸣湖镇政府为宏大公司颁发房屋他项权证的行为是滥用职权的违法行为。该抵押权依法不能成立，因此宏大公司依法不能行使抵押权，也就失去了债权的保障，导致至今还没有实现债权。利民公司虽然现在处于破产处理状态，但是因为抵押权不能成立，所以无法得到优先受偿权。宏大公司的损失可以确定为贷款的本金50万元及相应的利息。请求法院依法维持原判，驳回上诉。 原审第三人敦化市利民房地产开发有限公司、李爱民、王艳敏均未提交书面陈述意见。 二审中，各方当事人均未提交新的证据。本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为：一审对本案当事人的诉讼主体资格、作出抵押登记行为的合法性、起诉期限的问题认定事实清楚，适用法律正确，本院对上述内容不予赘述。 关于赔偿责任的问题。《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《最高人民法院关于审理房屋案件若干问题的规定》第十三条：“房屋登记机构人员与第三人恶意串通，违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。”《中华人民共和国民法总则》第一百七十八条：“二人以上依法承担连带责任的，权利人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任。”根据上述法律规定，行政机关工作人员与第三人恶意串通，侵犯他人合法权益的，行政机关与第三人承担一般连带责任。一般连带责任中，各个责任人对外不分份额，不分先后次序地根据权利人的请求承担责任。在本案中，雁鸣湖镇规划管理所工作人员张胜国与原审第三人利民公司、李爱民、王艳敏恶意串通，违法办理他项权证，侵犯宏大公司的合法权益，应当依法承担连带责任。因雁鸣湖镇规划管理所系雁鸣湖镇政府的内设机构，故一审法院认定其违法行为所造成的后果由雁鸣湖镇政府承担，并无不当。因此，宏大公司在行政赔偿程序中向雁鸣湖镇政府提出国家赔偿申请，符合法律规定，且雁鸣湖镇政府在承担责任后，可向相关侵权第三人追偿。上诉人关于宏大公司应当先通过民事诉讼实现债权的主张没有法律依据，本院不予支持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。雁鸣湖镇政府的上诉理由和请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人敦化市雁鸣湖镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 李红广审判员李丽英审判员李彩莲 二〇一九年八月十二日 书记员 蔡      熙      玲 附相关法律规定： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 2.《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款：因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。 3.《最高院审理房屋案件若干规定》第十三条：房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。 4.《中华人民共和国民法总则》第一百七十八条：二人以上依法承担连带责任的，权利人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任。