吉林省吉林市龙潭区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙行初字第6号
原告：高玉霞，女，1948年7月6日生，汉族，农民，住吉林市龙潭区。
委托代理人：韩某某，吉林振开律师事务所律师。
被告：吉林市龙潭区人民政府，住所地：吉林市龙潭区。
法定代表人：张新宇，区长。
委托代理人：韩某某，吉林市化学工业循环经济示范园区房屋征收中心科员。
委托代理人：浦某，吉林白桦律师事务所律师。
第三人：吉林市龙潭区土地储备中心，住所地：吉林市龙潭区。
法定代表人：张志国，该中心主任。
委托代理人：浦某，该中心职员。
委托代理人：滕某，该中心职员。
原告高玉霞不服被告吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区政府）土地行政裁决，向吉林市中级人民法院提起诉讼。2014年5月8日，吉林市中级人法院作出（2014）吉中行初字第24号行政裁定书将该案交由吉林市龙潭区人民法院审理。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高玉霞及其委托代理人韩某某，被告龙潭区政府的委托代理人浦某、韩某某，第三人吉林市龙潭区土地储备中心（原吉林市化学工业循环经济示范园区土地收储中心，以下简称土地储备中心）的委托代理人浦某、滕某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月10日，被告龙潭区政府依据土地储备中心的申请，作出吉龙裁字（2014）001号行政裁决书，认定：经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出《关于吉林市人民政府2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十七的批复》（吉国土资耕发（2011）215号）及附图，同意将农村集体农用地29.0002公顷（其中耕地27.1666公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时征收农村集体建设用地27.2417公顷、未利用地0.9336公顷。吉林市人民政府和吉林市国土资源局进行了征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告。在土地征收过程中，申请人土地储备中心提出，参照征地补偿安置方案公告的内容及《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（吉市政函（2010）66号），即按照吉林市城区征地区片综合地价标准表中八家子区域区片综合地价98.00元／平方米的标准进行补偿；青苗及地上附着物补偿费依据有评估资质的评估机构的评估结果进行补偿；有证房屋的补偿参照《吉林市棚户区房屋拆迁补偿安置暂行办法》的规定进行补偿。因被申请人认为房屋及地上物评估价值过低，而未达成安置补偿协议。经吉林市信翔房地产评估有限公司（以下简称信翔评估公司）现场踏查，被申请人位于吉林市龙潭区江北乡八家子村房地产及附属物有：有证房屋1处、无证房屋3处、围墙2处、猪圈11.55平方米、板棚60.48平方米、机井1个、渗水井1个、压井1个、菜窖1个、厕所1个、禽舍1个，评估结果为房地产及附属物价值151，771.00元。经吉林市企达价格评估有限公司（以下简称企达评估公司）现场踏查，被申请人有：樱桃树46棵、银杏1棵、杏树1棵、苹果／李子树2棵、榆树13棵、李子树12棵、苹果树1棵、狗1只、大棚336.00平方米、大棚菜336.00平方米、温室291平方米、温室262平方米，评估结果为地上物价值60，250.00元。根据《吉林市棚户区房屋拆迁补偿安置暂行办法》，被申请人住宅房屋搬迁费1，000.00元。以上费用合计213，021.00元。在土地征收过程中，因第三人土地储备中心无法与高玉霞达成补偿安置协议，遂向龙潭区政府申请行政裁决。龙潭区政府认为，申请人依据吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕发（2011）215号批复征收土地，并且已经进行了征收土地方案和补偿安置方案公告。申请人参照房地产估价报告、地上附属物价格评估报告，对被申请人的房屋、地上物予以补偿，符合有关法律法规和政策的规定，本机关予以支持。裁决如下：一、被申请人高玉霞如选择货币补偿，申请人土地储备中心应向被申请人高玉霞支付房屋、地上物补偿费和住宅房屋搬迁费合计：213，021.00元。二、被申请人高玉霞如选择房屋产权调换，则66平方米的有证房屋按拆一还一政策给予安置，过渡期补助费按照政策执行；另申请人土地储备中心应向被申请人高玉霞支付地上物补偿费和住宅房屋搬迁费合计104，451.00元。三、限被申请人高玉霞在本裁决送达之日起十五日内自行拆除其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人土地储备中心占有。原告不服，向人民法院提起诉讼。
原告诉称：被告在未尽详实调查及妥善考虑原告实际情况下，作出吉龙裁字（2014）001号行政裁决，侵害了原告的合法权益。征收人在征收中，违反了国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第三条、第十条的规定，严重侵害了原告的合法利益。行政裁决书中认定的财产价值过低。财物的评估认定价值不但远远低于财物本身的市场价值，还低于财物的购置和新建成本，应重新评估。综上，诉请法院撤销吉龙裁字（2014）001号行政裁决书；诉讼费用由被告承担。
被告龙潭区政府辩称：原告主张适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》是错误的。本案是农村集体土地征收行为，不是在国有土地上进行征收。征收的范围有土地及地上物，而不是单纯国有土地上的房屋。原告主张评估价值过低是没有事实及法律依据的。此次征收土地经合法公告，相关权利已经告知被征收人。原告未提供其房屋及地上物的相关情况，不配合征收土地。依据有关规定由土地储备中心选定评估机构并不违反法律规定。原告知道评估结果后，也未依法提出重新评估请求。行政裁决书认定的地上附着物的数量、品种、价值等内容，是依据评估报告。该评估报告是经合法委托有评估资质的机构作出。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人土地储备中心陈述：意见同被告答辩意见一致。
本案争议的焦点是：龙潭区政府做出的行政裁决事实是否清楚，程序是否合法，是否具有法律依据。针对焦点问题，被告提供的证据有：
第一组证据：1-1、常住人口户籍证明；1-2、授权书；1-3、行政裁决申请书；1-4、未达成协议比例及原因。证明被告具备行政裁决的权力和当事人的身份。
原告质证后对证据1-1没有异议；对该组其他证据有异议，认为上述证据均是由被告单方作出，不能证明被告具有合法的行政裁决权力。
第三人质证后对第一组证据均无异议。
第二组证据：2-1、中华人民共和国国土资源部《关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国土资函（1999）407号）及附图；2-2、《国务院关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国函（2011）109号）及附图；2-3、《国土资源部关于长春市和吉林市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2011）388号）；2-4、《关于吉林市人民政府2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十七的批复》及附图（吉国土资耕发（2011）215号）；2-5、吉林市区人民政府征收土地方案公告（（2012）第1号）；2-6、吉林市国土资源局征地补偿安置方案公告（（2012）第1号）；2-7、房屋拆迁通知书；2-8、关于龙潭区八家子集约用地改造项目拆迁延期的通告一组；2-9、吉林市龙潭区江北乡人民政府农业经济管理服务中心证明及吉林信翔房屋拆迁有限公司证明各一份；2-10、房屋拆迁委托合同书；2-11、拆迁补偿安置方案。证明龙潭区政府进行土地征收和房屋拆迁是经过依法批准的。
原告质证后，认为证据2-1、2-2、2-3、2-4属于行政机关作出的批复，对外不发生法律效力，不能作为征收土地及拆迁房屋经过依法批准的依据。证据2-7房屋拆迁通知书规定的拆迁期限为2010年12月20日至2011年3月20日，本次行政裁决时间为2014年1月10日，超出有效的拆迁期限，该证据不能做出合法证据使用。证据2-8中，吉林市房屋拆迁管理办公室无权对城建部门的拆迁通知书作出延期通告，该证据不具有合法性。该组其他证据，由于被告拆迁没有合法的审批手续及法律规定，且拆迁通知书已经过期，基于上述依据作出的公告、方案及任何拆迁行为都属于违法行为。
第三人质证后对第二组证据均无异议。
第三组证据：3-1、《吉林省人民政府关于各市（州）征地统一年产值标准和区片综合地价有关问题的通知》（吉政函（2009）184号）；3-2、《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》及附表（吉市政函（2010）66号）；3-3、八家子村会议记录。证明此次征地按照98.00元／平方米补偿，符合规定；对于补偿标准八家子村村民是清楚的。
原告质证后均有异议，认为证据3-1、3-2中名头虽体现为吉林市，但从其内容上可以明确看出所体现的年产值为磐石市、舒兰市等其他城市，其他城市的产值标准不能调整吉林市的产值标准，该证据不能作为吉林市征地年产值的标准使用；证据3-3村委会会议记录不能代表村民对此标准予以认可。
第三人质证后对第三组证据均无异议。
第四组证据：4-1、房地产估价报告；4-2、吉林市龙潭区八家子村占地范围内地上附属物价格评估报告；4-3、吉林信翔房地产拆迁有限公司的情况说明；4-4、协商记录。证明裁决确定的地上附着物、附属物及价值有合法依据；土地补偿费和安置补偿合法。
原告质证后，认为被告征收土地没有合法依据，且程序违法，不具备拆迁条件，无权委托评估机构对原告的房屋及地上物进行评估。
第三人质证后对第四组证据均无异议。
第五组证据：送达回执一组，证明行政裁决文书送达程序合法。
原告质证后认为被告送达方式不符合法律规定，送达文书的内容不能作为合法证据使用。
第三人质证后对第五组证据均无异议。
针对焦点问题，原告提供的证据有：
1、龙潭区政府吉龙裁字（2014）001号行政裁决书，证明被告向原告送达了行政裁决，原告不服提起行政诉讼。
被告和第三人质证后对该证据均无异议。
2、集体土地使用证和房屋所有权证，证明原告属于集体经济组织成员，并享有合法的房屋所有权和土地使用权。
被告和第三人质证后对该证据均无异议。
3、农村土地承包经营权证，证明原告承包土地合法。
被告和第三人质证后认为原告承包的土地不在征收范围内。
针对焦点问题，第三人未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据，第三人均无异议。原告虽对被告提供的部分证据有异议，经本院审查后认为，上述证据符合行政诉讼证据的要求，能够客观地反映第三人对吉林市龙潭区八家子村土地征收和被告作出行政裁决的一系列行政活动，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提供的证据3，与本案无关，本院不予采信。原告提供的其他证据，被告及第三人均无异议，且与本案相关，本院予以采信。
经审理查明：1999年8月19日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出了《关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国土资函（1999）407号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（1997-2010）》。2011年7月15日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出《国土资源部关于长春市和吉林市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》及附表（国土资函（2011）388号），同意吉长两市核减申报用地1057.4541公顷，其中新增建设用地874.7125公顷，农用地854.7125公顷（含耕地719.1873公顷）；同意将农用地2117.1718公顷（含耕地2002公顷）转为建设用地，同时办理2689公顷农民集体所有土地征收手续。共计批准上述城市建设用地2689公顷，其中新增建设用地2170公顷。2011年9月19日，中华人民共和国国务院作出《国务院关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国函（2011）109号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（2006-2020年）》。2011年12月29日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出《关于吉林市人民政府2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十七的批复》及附图（吉国土资耕发（2011）215号），同意将农村集体农用地29.0002公顷（其中耕地27.1666公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农村集体建设用地27.2417公顷、未利用地0.9336公顷。
2009年12月28日，吉林省人民政府作出《关于各市（州）征地统一年产值标准和区片综合地价有关问题的通知》（吉政函（2009）184号），要求各市将核定后的本市（州）及所辖县（市、区）征地统一年产值标准和区片综合地价标准及时予以公布，并于2010年1月1日起开始实施。2010年1月1日，经吉林省人民政府同意，吉林市人民政府作出《关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（吉市政函（2010）66号），其中规定新征地补偿标准实施范围为：在吉林市城区征收集体农用地纳入区片综合地价测算范围，征地时采用征地区片综合地价补偿标准，各县（市）征收集体农用地采用征地统一年产值补偿标准。新征地补偿标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和拆迁补偿费。该文件中规定八家子村区片综合地价为65，334.00元／亩，平均补偿标准为65，334.00元／亩，换算后即为98.00元／平方米，该文件已经于2010年1月1日起实施。
2012年1月1日，吉林市人民政府作出征收土地方案公告（（2012）1号），征收龙潭区八家子村集体土地57.1755公顷。2012年1月1日，吉林市国土资源局作出征地补偿安置方案公告（（2012）1号），其中土地补偿安置补助费标准，依据土地法四十七条和吉市政函（2010）66号《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定，征收江北乡八家子村农用地补偿标准为98.00元／平方米，建设用地和未利用地补偿标准为8.00元／平方米；地上附着物委托具有评估资质的评估部门作价补偿。
经第三人委托，信翔评估公司作出吉信拆字第（2010-055-59］号房地产估价报告，高玉霞房产及附属物价值188，171.00元。企达评估公司作出吉企达价估字第（20110042-8）号地上附属物价格评估报告，高玉霞，拆迁号E146范围内地上物价值总计60，250.00元，畜牧价格为7，940.00元，合计68，190.00。因第三人与原告就安置补偿数额存在较大差异，致使双方长期无法达成补偿安置协议，第三人土地储备中心向被告龙潭区政府申请行政裁决。2014年1月10日，龙潭区政府作出吉龙裁字（2014）001号行政裁决书，裁决如下：一、被申请人高玉霞如选择货币补偿，申请人土地储备中心应向被申请人高玉霞支付房屋、地上物补偿费和住宅房屋搬迁费合计：213，021.00元。二、被申请人高玉霞如选择房屋产权调换，则66平方米的有证房屋按拆一还一政策给予安置，过渡期补助费按照政策执行；另申请人土地储备中心应向被申请人高玉霞支付地上物补偿费和住宅房屋搬迁费合计104，451.00元。三、限被申请人高玉霞在本裁决送达之日起十五日内自行拆除其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人土地储备中心占有。原告不服，于2014年6月3日向法院起诉要求撤销吉龙裁字（2014）001号行政裁决书。
本院认为：本案所涉土地征收系经中华人民共和国国务院和国土资源部批准，并由龙潭区政府组织实施，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征用土地的依照法定程序批准，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，原告所有的房屋位于吉国土资耕发（2011）215号批复批准征收的农村集体土地范围内，并且吉林市人民政府和吉林市国土资源局已经对征收土地方案和征地补偿安置方案分别进行了公告，土地征收行为及程序符合合法。被告龙潭区政府在收储中心与被征收人的争议中进行裁决，经过吉林市人民政府的授权，其作出裁决的行为属于正常履行职责，不应视为越权行为。在本案审理过程中，被告龙潭区政府依据信翔评估公司的评估报告作出行政裁决，但是被告未能提供该评估报告经合法送达的证据，属于程序违法。综上，被告吉龙裁字（2014）001号行政裁决书违反法定程序，经本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
一、撤销被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙裁字（2014）001号行政裁决书；
二、限吉林市龙潭区人民政府于本判决生效后三个月内对吉林市龙潭区土地储备中心与高玉霞的征地补偿纠纷重新作出处理。
案件受理费50.00元，由被告吉林市龙潭区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 祝 佳
审 判 员 郭 宏
人民陪审员 李国茹
二〇一四年十一月二十日
代理书记员 罗京京