湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂黄冈行初字第00071号
原告湖北东方医学研究院，住所地：湖北省浠水县经济开发区重阳阁路***号。
法定代表人高伟，该院院长。
委托代理人高昆，湖北东方医学研究院原院长。代理权限为一般代理。
委托代理人何永东，湖北文赤壁律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告浠水县人民政府，住所地：湖北省浠水县清泉镇十字横街7号。
法定代表人黄文虎，该县人民政府县长。
委托代理人王永宏，湖北华浩诚信律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告浠水县国土资源局，住所地：湖北省浠水县清泉镇闻一多大道。
法定代表人潘呈全，该局局长。
委托代理人周云，浠水县国土资源局政策法规股股长。代理权限为一般代理。
委托代理人贺国兵，湖北功竞元律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告浠水县城市管理执法局，住所地：湖北省浠水县清泉镇戏台巷50号。
法定代表人程长锐，该局局长。
委托代理人陈锐，浠水县城市管理执法局股长。代理权限为特别授权。
委托代理人汪小兰，湖北华浩诚信律师事务所律师。代理权限为一般代理。
湖北东方医学研究院因不服浠水县人民政府、浠水县国土资源局行政强制拆除，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月28日立案后，于当日向浠水县人民政府、浠水县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2016年2月2日追加浠水县城市管理执法局为本案被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2015年9月25日、2016年5月11日二次公开开庭审理了本案。原告湖北东方医学研究院的法定代表人高伟及其委托代理人高昆、何永东，被告浠水县人民政府的委托代理人王永宏，被告浠水县国土资源局的委托代理人周云，被告浠水县城市管理执法局的委托代理人陈锐和汪小兰到庭参加诉讼，三被告的负责人无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
湖北东方医学研究院诉称，1995年12月10日，原中国传统医学研究会庞安时风湿研究所（后更名湖北东方医学研究院）与浠水南城开发总公司签订《关于南城开发区征用土地协议书》，约定：湖北东方医学研究院在浠水县南城私营经济大街西街征地628.2㎡，价款82000元。1998年7月19日，李健（刘芳）与高伟（代表中国传统医学研究会庞安时风湿研究所）签订《关于南城经济街西街编号0124的转让协议书》，湖北东方医学研究院受让了刘芳的土地148.2㎡，该协议得到了浠水县南城开发总公司负责人签字认可。湖北东方医学研究院共计取得了776.4㎡土地使用权。2015年4月13日，湖北东方医学研究院在该宗土地上续建楼房，已经建成一层。浠水县国土资源局认为湖北东方医学研究院“擅自占地建房”，发出《责令停止违法行为通知书》。2015年4月16日，浠水县国土资源局组织相关单位及人员拆除，经测算共计造成损失147000元。浠水县人民政府和浠水县国土资源局等未经法定程序拆除湖北东方医学研究院的房屋，诉请确认浠水县人民政府、浠水县国土资源局、浠水县城市管理执法局拆除湖北东方医学研究院房屋行为违法；赔偿经济损失147000元。
湖北东方医学研究院向本院提供了下列证据（均为复印件）：
证据一、湖北东方医学研究院的民办非企业单位登记证书一份。
证据二、湖北东方医学研究院的组织机构代码证一份。
证据三、主体资格证明书和湖北东方医学研究院沿革说明各一份。
上述证据一至证据三，拟证明，湖北东方医学研究院的原告主体身份；
证据四、2015年4月13日，浠水县国土资源局作出的浠国土资（开）责（2015）0413号《责令停止违法行为通知书》一份。拟证明，浠水县国土资源局认定诉涉房屋系湖北东方医学研究院擅自占地建房，作出责令停止建房通知；
证据五、照片二张。拟证明，浠水县人民政府组织相关单位于2015年4月16日实施了拆除行为；
证据六、2015年8月14日，浠水县国土资源局作出的浠土资（2015）298号《回复》一份。拟证明，浠水县国土资源局对湖北东方医学研究院请求撤销上述通知作出回复；
证据七、1996年4月29日，浠水县人民政府印发的《关于浠水县私营经济街建设问题的会议纪要》（5）一份。拟证明，浠水县人民政府制定政策，鼓励民众在浠水县南城开发区“购基自建”，由浠水南城综合开发总公司统一负责；
证据八、1995年12月10日，中国传统医学研究会庞安时风湿研究所与浠水南城综合开发总公司签订的《关于南城开发区征用土地协议书》一份。
证据九、1996年5月15日，刘芳与浠水南城综合开发总公司签订《关于南城开发区征用土地协议书》一份。
证据十、1998年7月19日，刘芳与高伟签订的《关于南城经济街西街编号024的转让协议书》一份。
上述证据八至证据十，拟证明，湖北东方医学研究院共计取得了位于浠水县南城私营经济街西街776.4㎡土地使用权；
证据十一、1996年7月3日至2000年3月3日，浠水南城综合开发总公司出具的收款收据五张。拟证明，湖北东方医学研究院支付了诉涉土地出让款共计107700元；
证据十二、1996年7月3日，浠水南城综合开发总公司制发的编号证两份。拟证明，湖北东方医学研究院取得位于浠水县南城私营经济街西街编号第54、66、67、68号土地使用权；
证据十三、湖北东方医学研究院出具的财产损失清单一份。拟证明，湖北东方医学研究院房屋被拆除造成损失147000元。
浠水县人民政府辩称，浠水县人民政府不是本案适格被告。浠水县人民政府并未拆除湖北东方医学研究院房屋，亦未委托或共同拆除。本案诉涉房屋的建设未办理建设规划许可手续，属违章建筑，湖北东方医学研究院的赔偿请求无事实和法律依据。请求驳回对浠水县人民政府的起诉。
浠水县人民政府向本院提供下列证据（均为复印件）。
证据一、2015年4月13日，浠水县国土资源局向湖北东方医学研究院发出的《责令停止违法行为通知书》。拟证明，湖北东方医学研究院对其建房所涉土地不享有使用权，且未经批准建房违法，浠水县国土资源局对其发出责令停止违法行为通知；
证据二、2015年4月9日，浠水县城市管理执法局对湖北东方医学研究院作出《责令停止违法建设决定书》一份、送达回证一份及现场照片两张。拟证明，浠水县城市管理执法局对湖北东方医学研究院建房行为作出了停止建设决定；
证据三、浠水县城市管理执法局于2013年4月13日拍摄的照片两张。拟证明，湖北东方医学研究院不履行上述决定，继续建房。
浠水县国土资源局辩称，浠水县国土资源局仅向湖北东方医学研究院发出《责令停止违法行为通知书》，而未拆除诉涉房屋。该房屋所涉土地使用权属高昆、黄玉蓉、高伟、胡丽君，而非湖北东方医学研究院，且诉涉房屋的建设未办理建设规划许可手续，属违章建筑，湖北东方医学研究院没有请求行政赔偿的合法性。请求驳回湖北东方医学研究院诉讼请求。
浠水县国土资源局向本院提交了下列证据（均为复印件）：
证据一、1997年3月31日，浠水县人民政府作出的高昆、黄玉蓉、刘芳、高红等四人《个人建房用地批准书》四份。拟证明，浠水县人民政府对诉涉土地核发了个人建房批准用地情况；
证据二、刘芳与高伟于1998年7月19日签订的《关于南城经济街西街编号024的转让协议书》及高昆、高伟、胡丽君、黄玉蓉与浠水县国土资源局于2002年5月13日签订的《国有土地使用权出让合同》各一份。拟证明，位于浠水县南城私营经济大街面积538.7㎡土地使用权属高昆、高伟、胡丽君、黄玉蓉共同共有；
证据三、2002年5月13日，高昆、高伟、胡丽君、黄玉蓉等四人分别向浠水县国土资源局提出办理国有土地使用权证的申请各一份。
证据四、2003年8月28日，浠水县国土资源局制作的《土地登记申请调查审批表》一份。
上述证据三、证据四，拟证明，浠水县国土资源局对诉涉土地登记情况，总面积538.7㎡，其中未进行土地登记面积100㎡，临时用地登记面积34.67㎡；
证据五、本院于2011年12月14日作出的（2011）黄民一终字第687号民事判决、浠水县国土资源局于2015年4月13日发出的《责令停止违法行为通知书》、湖北东方医学研究院于2015年8月5日提出的《再次申请》、浠水县国土资源局于2015年8月14日作出的《回复》及送达回证各一份。拟证明，浠水县国土资源局向湖北东方医学研究院发出停止违法建房通知及对湖北东方医学研究院请求撤销该通知作出不予撤销的回复；
证据六、浠水县人民法院于2015年6月17日、2015年7月7日分别作出的（2015）鄂浠水行初字第00051号、（2015）鄂浠水行初字第00084号行政裁定书各一份。拟证明，湖北东方医学研究院系重复起诉；
法律依据、《中华人民共和国土地管理法》及《湖北省土地管理实施办法》各一份。拟证明，浠水县国土资源局作出行政行为的法律依据。
浠水县城市管理执法局辩称，诉涉土地使用权属高昆、黄玉蓉、高伟、胡丽君，浠水县建设局颁发的建设工程规划许可证亦是上述四人，湖北东方医学研究院不是本案适格原告；诉涉房屋在建设中，浠水县城市管理执法局向湖北东方医学研究院作出《停止建设决定书》并送达，为防止违法行为扩大，浠水县城市管理执法局对诉涉房屋予以拆除，并未超越法律权限执法。湖北东方医学研究院请求赔偿损失，没有事实及法律依据。请求驳回湖北东方医学研究院起诉。
浠水县城市管理执法局向本院提交了下列证据（均为复印件）：
证据一、2015年4月13日，浠水县国土资源局向湖北东方医学研究院发出《责令停止违法行为通知书》一份。拟证明，湖北东方医学研究院建房未履行法定审批程序；
证据二、2015年4月9日，浠水县城市管理执法局作出《责令停止建设决定书》、送达回证各一份。拟证明，对湖北东方医学研究院建房作出了《停止建设决定》；
证据三、浠水县城市管理执法局于2013年4月13日拍摄的照片两张。拟证明，湖北东方医学研究院不履行上述决定，继续建房。
经庭审质证，湖北东方医学研究院对浠水县人民政府提供的证据一真实性无异议，但认为诉涉土地使用权属湖北东方医学研究院；对其提供的证据二，认为未收到该决定书；对其提供的证据三与本案无关联性。浠水县国土资源局、浠水县城市管理执法局对浠水县人民政府提供的证据无异议。
湖北东方医学研究院对浠水县国土资源局提供的证据一、证据二、证据三、证据四的真实性有异议，认为均系补办，属虚假证据；对其提供的证据五中《回复》合法性有异议；对其提供的证据六真实性无异议，对证明目的有异议；对其提供的证据七证明目的有异议。浠水县人民政府、浠水县城市管理执法局对浠水县国土资源局提供的证据无异议。
湖北东方医学研究院对浠水县城市管理执法局提供的证据质证意见与对浠水县人民政府证据的质证意见一致。浠水县人民政府、浠水县国土资源局对浠水县城市管理执法局提供的证据无异议。
浠水县人民政府对湖北东方医学研究院提供的证据一、证据二、证据三、证据四无异议；证据五系复印件，对其真实性有异议，不能证明拆除行为是浠水县人民政府实施；证据六、证据八真实性无异议，证明目的有异议；证据七系复印件，对其真实性有异议；证据九、证据十、证据十一、证据十二的证明目的有异议，认为不能证明湖北东方医学研究院对诉涉土地享有使用权；证据十三真实性有异议，不能证明湖北东方医学研究院损失147000元。浠水县国土资源局对湖北东方医学研究院提供的证据五真实性有异议，不能证明拆除行为是浠水县国土资源局实施，对其提供的其他证据的质证意见与浠水县人民政府一致。浠水县城市管理执法局对湖北东方医学研究院提供的证据质证意见与浠水县人民政府一致，并认为浠水县城市管理执法局未超越职权实施拆除行为。
经庭审举证、质证及法庭辩论，各方当事人无异议的证据，本院予以确认。对于湖北东方医学研究院提供的证据六，浠水县人民政府提供的证据一、证据二，浠水县国土资源局提供的证据五及浠水县城市管理执法局提供的证据一、证据二，与本案相关联，且证据来源合法，内容真实，均可以作为本案认定事实的依据；对于湖北东方医学研究院提供的证据七、证据八、证据九、证据十、证据十一、证据十二，并不能证明其主张的诉涉土地使用权属湖北东方医学研究院；对于湖北东方医学研究院提供的证据五、证据十三及浠水县城市管理执法局提供的证据三，不符合证据的形式要件，本院不予采信；对于浠水县国土资源局提供的证据一至证据四与本案无关联；浠水县国土资源局提供的证据六不能证明其证明目的，本院不予采信。
经审理查明，2015年4月，湖北东方医学研究院未经批准在浠水县清泉镇重阳阁路91-1号旁续建房屋。2015年4月9日，浠水县城市管理执法局作出浠城管停决字（2015）第040901号《责令停止建设决定书》，责令湖北东方医学研究院自接到该决定书之日起，立即停止建设行为。如继续建设，将依法严肃处理。2015年4月16日，浠水县城市管理执法局组织相关人员拆除了湖北东方医学研究院所建的房屋。湖北东方医学研究院不服，于2015年8月10向本院提起行政诉讼，诉请确认浠水县人民政府、浠水县国土资源局、浠水县城市管理执法局拆除湖北东方医学研究院房屋行为违法；赔偿经济损失147000元。
同时查明，2015年4月13日，浠水县国土资源局作出浠国土资（开）责（2015）0413号《责令停止违法行为通知书》，责令湖北东方医学研究院立即停止擅自占地建房的违法行为，听候处理。2015年8月5日，湖北东方医学研究院向浠水县国土资源局提出再次申请撤销该局作出的上述《通知书》。2015年8月14日，浠水县国土资源局作出回复，不予支持湖北东方医学研究院的请求。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，没有证据证明浠水县人民政府、浠水县国土资源局实施了拆除诉涉房屋的行为，湖北东方医学研究院提供的证据不能证明拆除房屋行为系浠水县人民政府、浠水县国土资源局实施，故浠水县人民政府、浠水县国土资源局不具有本案适格被告资格。湖北东方医学研究院对浠水县人民政府、浠水县国土资源局的起诉没有事实及法律依据，依法应予驳回。
浠水县城市管理执法局作为城市管理监察单位，具有对其辖区内实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，本案中，浠水县城市管理执法局组织人员实施被诉拆除行为，应当在实施前履行事先催告湖北东方医学研究院履行义务、听取其意见和申辩、作出强制拆除决定书等行政强制执行的一般程序规定，同时还应履行《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的特殊程序规定，浠水县城市管理执法局没有提供证据证明其已依法履行上述法定程序，属程序违法。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，湖北东方医学研究院应当对自己的主张承担举证责任。本案中，湖北东方医学研究院仅提供其出具的一份《财产损失清单》并不能充分证明其主张的相关财物受损情况，故其赔偿请求，缺乏证据证实，本院不予支持。
本案系湖北东方医学研究院请求确认被诉拆除行为违法，其与被诉拆除行为有利害关系。因此浠水县城市管理执法局认为诉涉土地权属他人，湖北东方医学研究院不是本案适格原告没有法律依据，本院不予支持。
综上，被诉拆除湖北东方医学研究院所建房屋的行政行为，违反法定程序，依法应予撤销，但该房屋已拆除完结，不具有可撤销内容，人民法院依法应当作出确认被诉行政行为违法的判决。虽然被诉行政行为违法，但湖北东方医学研究院的赔偿请求，缺乏证据证实，依法应判决驳回湖北东方医学研究院的赔偿请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认浠水县城市管理执法局拆除湖北东方医学研究院所建房屋的行政行为违法；
二、驳回湖北东方医学研究院的赔偿请求。
本案案件受理费50元，由被告浠水县城市管理执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人在提交上诉状时应按一审判决文书确定的诉讼费预交上诉案件的上诉费，款汇至：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：05×××69-1，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审判长 陈 军
审判员 何小军
审判员 骆 骥
二〇一六年八月十九日
书记员 徐 云