海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第82号
上诉人（原审被告）临高县调楼镇人民政府。
法定代表人符传江，该镇镇长。
委托代理人符亚初，该镇党委副书记。
委托代理人黄良照，该镇国土所副所长。
上诉人（原审第三人）王照力，男，汉族。
委托代理人王建中（曾用名王建忠），男，汉族。
委托代理人黄家派，男，汉族。
被上诉人（原审原告）黄新群（曾用名黄青群），男，汉族。
委托代理人黄燕飞，男，汉族。
上诉人临高县调楼镇人民政府（以下简称镇政府）、王照力诉被上诉人黄新群土地行政登记纠纷一案，因镇政府、王照力不服临高县人民法院于2014年7月16日作出的（2014）临行初字第14号行政判决，向本院提起上诉，本院于同年10月21日立案受理。本院依法组成合议庭，于同年11月20日公开开庭审理了本案，上诉人镇政府的委托代理人符亚初、黄良照，上诉人王照力的委托代理人王建中、黄家派，被上诉人黄新群及其代理人黄燕飞均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
临高县调楼镇人民政府于2013年11月26日向王照力、黄新群作出临调府字（2013）66号《关于黄龙村委会王照力与黄新群宅基地使用权争议的处理决定》（以下简称处理决定）。该决定的主要内容为：经查，1990年原调楼乡人民政府（以下简称乡政府）接到原黄龙管理区的口头请求协助规划安排宅基地，乡政府便组织了一个工作组，由杨冠松副乡长任工作组组长，组员有邱如山、张父红、陈政华、代业光等人，进驻黄龙管理区协助规划安排宅基地，将文城坡、文大坡等土地规划为居民住宅区，称为立新三街、立新四街。宅基地补偿款由邱如山负责开具收款单据，张父红负责收款，由乡政府颁发宅基地使用证书。由乡政府颁发的宅基地使用证四至不清，宅基地补偿款也没有返还给黄龙管理区。争议的宅基地是由黄龙管理区于1987年安排给王照力使用的，同年下半年王照力与王运娥两人合建房屋的基础。1990年，工作组通知凡持有黄龙村颁发宅基地使用证的村民到黄龙管理区重新更换，由乡政府颁发宅基地使用证书。乡政府颁发给王建忠的立新四街83号的宅基地使用证书没有宅基地的土地坐落。目前，尚持有调楼乡政府颁发宅基地使用证书的立新三街的桂建之、立新四街的王坚红等36间宅基地都没有土地坐落。调楼镇国土所于2012年7月26日召集双方当事人进行协商解决，但协商不成。根据调查材料，镇政府认为，前届乡政府协助黄龙管理区规划安排宅基地的行为属于越权。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、第十六条的规定，镇政府作出如下处理决定：一、决定将黄龙村委会黄龙村立新二路南边的宅基地使用权归王照力同志所有，其四至范围为：东至张小妹，南至排水沟，西至王运娥，北至立新二路，土地面积为壹佰零柒点壹陆平方米。二、撤销原调楼乡人民政府颁发给黄新群同志的黄龙村立新街83号的宅基地使用权证书。
一审法院经审理查明，争议地为坐落在调楼镇黄龙村立新三街（现为立新二路）南侧83号宅基地，东至王博（张小妹儿子）房屋，南至排水沟，西至王运娥宅基地，北至立新二路（原立新三街），面积为110平方米（23.4米×4.7米）。该地原为黄龙村集体土地，1990年前黄龙村委会（原黄龙管理区）将该地规划为立新一、二、三、四街，安排给黄龙村村民建房。因该地与黄龙上村村委会（原黄龙上村管理区）有土地权属争议，造成混乱，同年原调楼乡人民政府派员到黄龙村委会（原黄龙管理区）协助对村民建房事宜进行工作安排，并以乡政府的名义收取宅基地补偿款及手续费每间宅基地人民币430元。原告黄新（青）群被安排在立新三街83号，王建中（忠）被安排在立新四街83号，1990年王照力以争议地系原黄龙管理区于1987年已安排给他儿子王建中使用为由，在争议地下地基时，被黄新群出面制止，双方遂发生纠纷。黄新群申请镇政府处理，镇政府在调取证据后，召集双方调解未果，于是作出处理决定，一、将争议宅基地使用权归王照力享有；二、撤销原乡政府颁发给黄青群的立新三街83号调证字第32号宅基地使用证书。黄青群不服向临高县人民政府（以下简称县政府）申请行政复议。县政府维持了镇政府的处理决定。黄青群依照法律规定，向本院提起行政诉讼，请求撤销镇政府的具体行政行为，并责令镇政府重新作出处理。
一审法院认为，镇政府以原乡政府协助规划宅基地的行为越权为由作出临府调（2013）66号处理决定。一、决定将争议宅基地的使用权归王照力享有，事实不清，主要证据不足。王照力主张争议宅基地使用权的理由是黄龙村委会（原黄龙管理区）在1987年安排给他，而当时黄龙管理区干部杨文群在二份证言中证明是安排给王建中，并给王建中颁发土地使用证，但王照力和黄龙村委会都提供不出当年土地使用证及存根，缺乏主要证据。原乡政府在协助黄龙村委会（原黄龙管理区）规划安排立新村民住宅区（包括立新一街至四街）当中，为确认村民宅基地坐落位置，以原乡政府的名义，填发宅基地使用证书，以调证字第71号安排王建中宅基地坐落在立新四街83号；调证字第72号安排王建其宅基地坐落在立新三街86号；调证字第32号安排黄青群宅基地坐落在立新三街83号，位置清楚，坐落明确，证据充分。二、镇政府撤销前届乡政府颁发给黄青群的黄龙村立新三街83号的宅基地使用证书，缺乏事实根据和法律依据。前届乡政府填发的宅基地使用证书只是证明宅基地来源、坐落及四至的依据，并不是宅基地权属证明，使用证书跟使用权证是两码事。故上述行为并未超越相关法律规定，镇政府撤销前届乡政府填发的宅基地使用证书缺乏充分的依据，且前届乡政府填发黄龙村立新村民住宅小区的宅基地使用证书有几百个，包括上述71号、72号、32号等，撤销填发给原告的32号宅基地使用证，属违反公平原则。三、镇政府在撤销前届乡政府颁发给黄青群的调证字第32号宅基地使用证书，并没有告知其陈述申辩的权利，显然违反法定程序。综上，镇政府作出的处理决定，事实不清，主要证据不足，违反法律程序，运用法律不当，一审法院不予支持。黄新群请求撤销镇政府作出的处理决定符合法律规定，理由成立，一审法院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第（1）目、第（2）目、第（3）目等规定，判决如下：一、撤销镇政府作出的临调府（2013）66号《处理决定》；二、责令镇政府重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50元，由镇政府承担。
镇政府不服一审判决，提出上诉，请求：一、撤销（2014）临行初字第14号行政判决书的第一项、第二项；二、维持上诉人镇政府于2013年11月26日作出的临调府（2013）66号《关于黄龙村委会王照力与黄新群宅基地使用权争议的处理决定》的行政行为；三、驳回被上诉人的原诉讼请求。理由是：争议的宅基地属于黄龙村委会的集体所有土地，1987年由黄龙村委会规划安排给王照力建房使用。同年下半年，王照力便与邻居王运娥合墙下地基，施工期间，没有与任何人发生争议。黄龙村委会由于与黄龙上村村委会发生土地权属争议，便请求乡政府协助安排村民宅基地，于是1990年前届乡政府便派出了一个工作队，由杨冠松（已故）、邱如山、张父红、代业光、陈政华等人组成，到黄龙村委会协助安排村民宅基地，将黄龙村委会原立新三街、四街的集体土地规划为村民住宅区，由邱如山负责安排宅基地收款单，张父红负责收款，由乡政府规划安排宅基地给村民并颁发宅基地使用证书。在此过程中，并没有黄龙村村委会的干部参加，所收的宅基地补偿款分文没有返还给黄龙村村委会，这种行为完全属于乡政府超越职权的独办行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。1990年原乡政府工作队利用广播向黄龙村村民宣传，凡是经黄龙村委会安排宅基地没有建房的村民，一律缴纳宅基地补偿费后由工作队重新统一安排，统一颁发宅基地使用证。王照力将黄龙村村委会开具的宅基地补偿费的单据交给了工作队，工作队重新调整王照力的宅基地，当时黄龙村村支书杨文群并不同意，要求保留王照力宅基地原来的位置。到了1997年8月王照力要建房，黄新群才提出异议。当时单据是一式三联，王照力只有一联单据，这张单据交给工作队后，本人就没有了，所以本人没有存根。原乡政府颁发给黄新群坐落于立新三街83号宅基地使用证书的四至范围是：东至符永真，西至杨国永，南至小路，北至三街，土地面积为100平方米，经过镇国土所实际调查取证，杨国永与争议地之间隔着王建锋、王不六、王吉奎、王运娥等人的宅基地，如果按照原审法院的判决，黄新群的宅基地使用面积将达到600平方米，与实际争议地的四至和面积并不相符。1990年原乡政府颁发的宅基地使用证书原有63个，销毁4个，只剩59个，原审法院并没有对此深入调查。上诉人是在调查取证，并召集双方协调的基础上方才作出处理决定的，并非如原审法院所认定的未告知黄新群陈述申辩的权利。前届乡政府越权发给黄龙村村民安排宅基地并颁发宅基地使用证的行为是违法的，该使用证是没有法律效力的，上诉人依法撤销该使用证并无不妥。另根据临高县人民法院作出的（2000）临法行初字第18号行政判决书及临高县人民政府作出的临府复决字（2001）1号行政复议决定书，均可说明前届乡政府给黄龙村村民安排宅基地并颁发宅基地使用证书的行为系越权。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉人请求二审法院依法撤销原判，驳回黄新群的诉讼请求，维持上诉人作出的处理决定。
王照力不服一审判决，提出上诉，请求：一、撤销（2014）临行初字第14号行政判决书的第一项、第二项；二、改判驳回被上诉人黄新群的诉讼请求，维持镇政府于2013年11月26日作出的临调府（2013）66号《关于黄龙村委会王照力与黄新群宅基地使用权争议的处理决定》。理由是：争议地原来是一块荒地，自1975年起，该地由上诉人的妻妹黄赛苦首先耕作，1977年，黄赛苦因工作需要，不再经营该地，便将该地交给上诉人一家继续经营种植农作物。1987年3月，上诉人一家因住房紧张，向本人所在的黄龙村委会（原黄龙管理区）申请宅基地，在上诉人的儿子王建中向黄龙村村委会缴纳土地使用补偿费800元之后，同年11月8日，黄龙村委会给王建中（忠）颁发办法宅基地使用证。同年底，王建中便在该地上砌起高达60厘米的墙基，该事实有现存的墙基为证，也有王运娥、张小妹、杨文群的证言为证，足以认定。并非原审法院认定的，“1990年王建中才下地基，遂产生纠纷。”争议地的四至范围及位置与黄新群所持宅基地使用证书的四至并不一致，原审法院认为黄新群的宅基地位置清楚、坐落明确的说法是错误的。土地使用证应由县级人民政府批准后方能生效。乡政府无视法律的规定，擅自颁发土地使用证的行为属于越权行为，镇政府撤销黄新群的土地使用证是其进行的自行纠错行为，是行政处理行为，不是行政处罚，且镇政府曾组织双方调解，黄新群在参加调解时已进行申辩了，本案根本不存在程序违法。原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销，并驳回黄新群的诉讼请求。
被上诉人黄新群辩称，王照力于1990年在争议地下地基的事实已在2000年镇政府的处理决定中查明，王照力没有合法的土地来源凭证，也无任何证据证明原黄龙管理区安排争议地给其使用。答辩人所持宅基地使用证书位置清楚，坐落明确。证人杨文群并未出庭作证，且无其他证据互相印证。故答辩人认为原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送至本院。经审查，本院对一审认定的证据予以确认。
本院经审理查明，争议地坐落于调楼镇黄龙村立新二路（原立新三街）南侧的宅基地，东至张小妹，南至排水沟，西至王运娥，北至立新二路，面积为107.16平方米（22.8米×4.7米）。争议的宅基地是由黄龙村委会（原黄龙管理区）于1987年安排给王照力使用的，同年下半年王照力与王运娥两人合墙下基础。1990年12月18日，调楼乡人民政府收取王建中（忠）土地补偿费及手续费430元，并向其发放调证字第71号宅基地使用证书，该证书载明：准予王建中（忠）于调楼乡黄龙村立新四街83号建房用地95平方米，四至范围为：东至黄红华，西至黄不发，南至小路，北至四街，该宅基地证没有土地坐落。同日，乡政府亦收取黄新（青）群土地补偿费及手续费430元，向其发放调证字第32号宅基地使用证，该证书载明准予黄新（青）群在调楼乡黄龙镇立新三街83号建房用地100平方米，四至范围为东至符永真，西至杨国永，南至小路，北至三街，该宅基地证的四至范围与争议地的四至范围不符。1997年，王照力准备在争议地上建房时，黄新群申请镇政府出面制止，遂产生纠纷。一审法院审理查明的其他事实与本院查明的事实一致。
本院认为，争议焦点一、上诉人镇政府作出将争议的宅基地归上诉人王照力所有的处理决定事实是否清楚，证据是否确凿。争议的宅基地是由黄龙村委会（原黄龙管理区）于1987年安排给王照力使用的，同年下半年王照力与王运娥两人合墙下基础。该事实有时任黄龙管理区治保主任分管土地工作的杨文群以及邻居张小妹、王运娥的证人证言予以佐证。王照力与王运娥合墙下基础时，未与其他人产生土地权属纠纷，且黄龙上村村委会亦未对该宅基地提出异议。该事实有杨文群以及原镇政府干部（时任黄龙管理区工作组组长）王日清的证人证言予以佐证。王建中（忠）与被上诉人黄新群手中所持宅基地使用证均为乡政府于1990年12月18日所颁发。乡政府在发证的过程中，未充分调查核实宅基地的安排及使用现状，导致颁发给黄新（青）群的宅基地使用证四至范围与现争议的宅基地的四至范围相距甚远，而颁发给王照力的儿子王建中（忠）的宅基地使用证的四至范围与其于1987年便取得的宅基地的四至不符且无土地坐落，继而引发双方土地权属争议。基于上述事实，镇政府作出将争议的宅基地归上诉人王照力所有的处理决定事实清楚，证据确凿，一审法院以王照力和黄龙村委会提供不出当年的土地使用证及存根为由，认定王照力主张争议宅基地的使用权缺乏主要证据，显然与事实不符。
争议焦点二、上诉人镇政府撤销原乡政府颁发给黄新（青）群位于黄龙村立新三街83号的宅基地使用证的处理决定事实是否清楚，法律适用是否准确，程序是否合法。（一）据镇政府原国土所所长戴业光、王日清、杨文群以及原黄龙村文书林才荣的述称，当时黄龙村委会与黄龙上村村委会在文城坡和龙艾地安排宅基地很混乱，同一块宅基地上有两个村委会安排，致使宅基地使用权争议非常突出。黄龙上村管理区在黄龙村管理区安排宅基地的过程中提出异议，黄龙村管理区便请求乡政府协助安排宅基地。故乡政府派出的工作组的工作职责应为协助处理黄龙村委会与黄龙上村村委会由于安排宅基地混乱导致的宅基地权属争议纠纷，而非径直越权代替黄龙村委会安排宅基地或颁发宅基地使用证书。乡政府违规收取村民手续费和土地补偿费及颁发宅基地使用证书的行政行为显然违反法律规定，超越其职责权限。（二）乡政府颁发给黄新（青）群的宅基地使用证四至范围为东至符永真，西至杨国永，南至小路，北至三街，与争议宅基地的四至范围不符，被上诉人黄新群于庭审中曾辩称，符永真与张小妹的土地曾进行调换，而据张小妹述称，其于1989年便已在其宅基地上砌下地基并建房使用至今，被上诉人的说法显然与事实不符。另黄龙村委会早在1987年便将争议的宅基地安排给王照力使用的，同年下半年王照力与王运娥两人合墙下基础，当时未与其他人产生土地权属纠纷，黄龙上村村委会亦未对该宅基地提出异议。乡政府未充分调查核实宅基地的安排及使用现状，便将立新三街83号宅基地确认给黄新（青）群使用并颁发宅基地使用证书的行为缺乏事实依据。（三）上诉人镇政府作出的撤销原乡政府颁发给黄新（青）群的宅基地的处理决定前，依法经过申请、答辩、双方当事人陈述、向案外人调查、现场指界、召集双方进行调解等程序，充分保护被上诉人黄新群的陈述、申辩权利，一审法院以上诉人镇政府未告知被上诉人黄新群陈述申辩权利，认定其违反法定程序，本院不予认可。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。镇政府、王照力的上诉请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销（2014）临行初字第14号行政判决；
二、驳回原审原告黄新群的诉讼请求。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人黄新群负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
代理审判员 高玉萍
代理审判员 李雪刚
二〇一四年十二月二日
书 记 员 刘 欢
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回一审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
审核：黄海浪撰稿：高玉萍校对：刘欢印刷：刘传凤海南省第二中级人民法院2014年12月8日印制（共印25份）