新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新02行终5号
上诉人（原审原告）简正刚，男，汉族。
委托代理人：李赞祥，北京欣国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局。
法定代表人：智秀华，该局局长。
委托代理人：郭锐，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。
上诉人简正刚因不服强制性拆迁补偿决定一案，不服白碱滩区人民法院（2015）白行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人简正刚及委托代理人李赞祥、被上诉人克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局（以下简称“白区执法局”）的法定代表人智秀华及委托代理人郭锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：上世纪九十年代末，原告等人在白碱滩区长庆养殖基地（原新疆石油管理局试油处养殖点）自建房屋和圈舍用于居住生活及从事养猪等养殖业。其中，原告简正刚的房屋和猪圈面积600平方，无任何许可手续。2005年，克拉玛依市成立石化工业园，原告等人所在的长庆养殖基地被规划在园区内。2005年10月19日，白碱滩区人民政府向国土资源局白碱滩分局下发通知，要求自2006年1月1日起停止办理石化工业园区内（白碱滩段）临时用地审批手续，2005年12月31日上述地段的临时用地使用期满后，应按照规划要求自行拆除。2011年7月13日，被告白区执法局拟定《关于试油处养殖点违法建筑物拆除方案》并报经白碱滩区政府同意实施。依据该实施方案：一、拟先对养殖户中的17户采取“限期40天内拆除违法建筑物”的行政处罚，其余34户视具体情况再定；二、由白碱滩区拆迁领导小组办公室（以下简称“拆迁办”）委托拆迁公司为养殖户提供安置补助，资金由石化工业园区管委会提供，补助金额以原有《临时用地许可证》批准用地面积为准，建筑物每平方米100元，超出部分不予补助；未办理《临时用地许可证》的养殖户补助金额为2000元/户。2011年7月，被告向养殖基地部分养殖户送达了《行政处罚决定书》，认定原告等养殖户在临时用地上的建筑物、构筑物未在批准期限内自行拆除，行为违法，限期于2011年8月30日前自行拆除。2012年4月27日，被告在克拉玛依日报B07版刊登公告，限期原告简正刚、郑兴亮等15户养殖户于2012年5月7日前自行拆除。2013年3月15日，被告向原告留置送达了《催告通知书》，限令原告自收到通知之日起10日内自行拆除违法建筑物。2013年3月20日，白碱滩区拆迁办经协商石化工业园管委会同意，将安置补助政策调整为：建筑物（限砖混、砖土结构房屋）200元/平方、2013年3月25日前拆除房屋的给予10000元奖励、生猪周转安置费用3000元、搬家费4000元等。政策仅限于2013年3月25日前积极配合拆除工作的养殖户。2013年3月24日，原告与案外人玉成公司签订了《房屋安置补助协议》，同意将建筑物交由玉成公司拆除，并由玉成公司给予安置补助120000元（200元/平方×600平方）、搬家费用4000元、养殖补贴3000元、奖励费用10000元，合计137000元。协议签订后，原告房屋和圈舍遂即拆除。2013年3月26日，原告等人因担心补助标准低于其他养殖户，遂向被告提出要求，双方就此签订了《协议书》，内容大意为：“甲方（指被告）在2013年3月25日拆除乙方简正刚房子600平方米，每平方200元，如果在2013年4月1日后拆除其他养殖户房屋的补助标准高于每平方200元，甲方同意按原告拆除面积给原告补足差额；如果谁家有土地，甲方同意给乙方土地。”并加盖了被告白区执法局公章。2015年6月16日，原告以被告给予养殖基地王传玖、周先富的补助标准高于原告的补助标准为由，向本院提起诉讼，要求被告履行协议中的允诺，按照给予养殖户王传玖每平方557元的补助标准，给原告补足差额，并负担本案诉讼费。另查明，1、2013年10月24日，被告白碱滩区行政执法局对经该局测量并经三坪镇街道工作人员见证的部分养殖户房屋面积张贴公示，其中养殖户王传玖的公示面积为539平方、周先富的公示面积为398.2平方；2、2014年4月28日，玉成公司与王传玖签订《房屋安置补助协议》，约定玉成公司支付王传玖安置补助费200元/平方×1415平方＝283000元、搬家费用4000元、养殖补贴3000元、奖励费用10000元，合计补助300000元；2014年12月5日，玉成公司与养殖户周先富签订《房屋安置补助协议》，合计补助200000元，其中193420.85元为房屋拆除补偿费用、6579.15元为第二批带头拆除奖励费用。
原审法院认为：本案原被告争议的焦点，一是对原告的房屋拆除补偿是否合法的问题；二是被告对王传玖和周先富的补偿标准是否高于原告的问题；三是原告与被告白区执法局签订的协议是否合法有效，被告是否应当兑现允诺的问题。一、关于对原告的房屋拆除补偿是否合法的问题。首先，原告就其拆除的违法建筑物无权获得补偿。原告诉称，其房屋建设用地系由其妻姐艾洪满申请的临时用地，但并未就此向本院提供任何证据证实。且原告当庭认可，所申请临时用地使用期限已于2005年12月31日届满。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。……临时使用土地期限一般不超过二年。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”、第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”原告房屋所在的长庆养殖基地位于克拉玛依市白碱滩区，属于城市、镇规划区范围内。原告修建的房屋和圈舍无任何批准手续，即便有也已超过许可使用期限。原告未经许可占用土地属非法用地，未经规划许可所建房屋和圈舍应属违法建筑物，依法应自行拆除。逾期不拆除的，县级以上地方人民政府有权采取措施强制拆除，并可处以罚款。因而，就拆除违法建筑物，原告无权获得任何补偿。其次，白碱滩区政府给予原告等人违法建筑物拆除补偿缺乏法律依据。如上所述，原告的房屋和圈舍为违法建筑物，依法应自行拆除，亦无权获得任何补偿。但从审理查明情况来看，原告已就拆除的违法建筑物获得每平方200元的补偿及其他补助和奖励费用。而依被告所举证据来看，对养殖基地违法建筑物的拆除和补偿工作，是经过白碱滩区政府和石化工业园区管委会研究决定的，是由白碱滩区拆迁办委托拆迁公司实施的，所需资金也是由石化工业园区管委会提供的。此处的拆迁公司应是指玉成公司。否则，玉成公司在没有其他利益诉求的情形下不可能与本案原告签订协议，给予补偿。既然玉成公司是受白碱滩区拆迁办委托，其代理行为所产生的法律后果自然应归于委托人白碱滩区人民政府。由此给予原告等人的补偿无论叫什么名称，都改变不了其行政行为的实质。此外，从审理查明情况来看，被告既是行政处罚决定的作出者，更是拆除工作的实施者，行政相对人当然有理由相信其行为代表其所在的政府。被告辩称，给原告每平方200元的补偿，是由政府协调玉成公司自愿给付的安置补助费，与本院查明事实不符，本院不予采信。依法行政，是人民政府社会治理、行使职权的首要原则。依法行政，强调法无授权不可为。被告对原告违法建筑物拆除给予一定的补偿，虽有一定的客观原因和合理性，但毕竟缺乏法律依据，且违法补偿行为破坏法律实施，损害法律权威，损害人们对法治的信仰，不可为。二、关于被告对王传玖和周先富的补偿标准是否高于原告的问题。针对拆除面积，被告于2013年10月24日经三坪镇街道工作人员见证，对第二批拟拆除养殖户房屋面积进行了测量和公示，其中王传玖的公示面积为539平方、周先富的公示面积为398.2平方。但在其后的2014年4月28日，玉成公司与王传玖签订的《房屋安置补助协议》中，王传玖的拆除面积则变更为1415平方，实际补偿283000元。而对周先富房屋拆除补偿193420.85元，无论如何也推算不出公示的面积。由此看来，被告确实存在着以增加拆除面积来提高补偿标准的行为。三、关于原告与被告白区执法局签订的《协议书》是否合法有效，被告是否应当兑现允诺的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额……等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。即，行政机关出于实现一定行政管理之目的，依法可以与行政相对人协商一致达成协议。但该条例第二十四条第二款又规定：“……对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”原告的房屋和圈舍已被被告认定为违法建筑，依法不能给予补偿。被告就补偿与原告达成的任何协议，均因违反行政法规的强制性规定而无效。协议无效的，自始无效。无效的协议自然不存在履行或兑现的问题。综上，原告的诉求缺乏法律依据，且原告诉求有从违法行为中获益而破坏法律实施、损害社会公平正义的现实风险，本院不予支持。对原告的诉求依法应予驳回。
原审法院根据上述事实及理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，判决驳回原告简正刚的诉讼请求。
上诉人的上诉理由：上诉人的上诉理由：长庆养殖基地自1996年6月成立，几十户养殖户从事家畜养殖二十余年，并且有三四百人口长期在此居住。根据国家有关部门发布的《土地利用现状分类》，上诉人养殖设施所占土地为农用地，并非建设用地。原审法院以该土地为建设用地，不符合拆迁补偿的法定条件，从而认定上诉人与被上诉人签订的承诺协议没有法律效力，并以此为由驳回上诉人的诉讼请求，不符合法律规定。上诉人与被上诉人签订的协议书是合法有效的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，行政诉讼被告不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，请求二审法院依法判决被上诉人履行协议，按照每平方米557元的标准向上诉人补齐拆迁补偿金。
被上诉人的答辩理由：上诉人在养殖基地建设的建筑物没有土地使用权证及房屋产权证书，属于非法建筑，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，对认定为违法建筑或者临时建筑的不予补偿。因此上诉人不具备主张拆迁补偿的主体资格，也无权获得补偿。上诉人与被上诉人签订的协议书因违法法律规定而无效。同时被上诉人作为拆除违法建筑物的实施部门，不能代替白碱滩区人民政府与上诉人签订涉及到补偿标准的协议，该协议也一直没有得到政府的追认。原审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法对原审判决认定的事实及证据予以确认。
本院认为，行政机关与行政相对人之间合法有效的协议应当履行。本案争议焦点是上诉人与被上诉人之间签订的协议是否合法有效，被上诉人是否应当履行。上诉人与被上诉人之间签订的协议以上诉人与案外人玉成公司签订的《房屋安置补助协议》为基础，如果之后拆除建筑物的其他养殖户得到的补助标准提高，则由被上诉人按照提高后的补助标准给上诉人补齐差额。上诉人所主张的房屋拆除补偿款差额，应当以其享有合法的土地使用权，所拆除的房产为合法财产，依法应当获得补偿为前提。根据查明的事实，长庆养殖基地包括本系列案件中上诉人等七人在内的五十余户养殖户中，部分养殖户从未取得临时土地使用权，部分养殖户在2005年以前办理了临时用地证，但2005年被规划为石化工业园区后，自2006年起未给任何养殖户审批过临时用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准非法占用土地的，县级以上地方人民政府有关部门责令退还非法占用的土地，地上建筑物根据实际情况予以拆除或者没收；《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，临时建筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的不予补偿。上诉人在拆除建筑物时，并无合法土地使用权和房屋产权，根据上述法律规定，应当无条件拆除建筑物并向政府退还土地，政府依法不给予经济补偿。上诉人与被上诉人签订的协议不具备“应当给予经济补偿”的前提条件，违法法律规定，上诉人要求被上诉人履行协议，本院不予支持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人简正刚负担。
本判决为终审判决。
审判长 成 干
审判员 张建军
审判员 李佳美
二〇一六年五月二十四日
书记员 熊雪娇