苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）姑苏行初字第0021号
原告吴江金通力电器成套有限公司。
法定代表人张扣妹，董事长。
委托代理人薛开明，江苏震宇震律师事务所律师。
委托代理人张玉华，江苏震宇震律师事务所律师。
被告苏州市住房和城乡建设局。
法定代表人张永清，局长。
委托代理人陈明媛，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
委托代理人顾卫中，男，苏州市建设工程招标投标办公室工作人员。
原告吴江金通力电器成套有限公司（以下简称金通力公司）不服被告苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）委托行使职权的单位苏州市建设工程招标投标办公室（以下简称市招标办）就原告投诉事项所作的处理答复，向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月22日立案受理后，依法组成合议庭审理，并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院于2014年2月18日公开开庭进行了审理，原告金通力公司的委托代理人薛开明，被告市住建局的委托代理人陈明媛、顾卫中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市住建局委托行使职权的下属单位市招标办，于2013年9月9日就原告投诉“苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目”招标投标中存在相关违法行为作出回复，认为原告“投诉有关投标人串标、围标证据不足，不能作出相关违法行为判定”。2013年9月18日被告就原告提交的补充投诉意见进行回复，仍然作出了驳回投诉的处理。
原告金通力公司诉称：原告作为“苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目”的投标人，因认为在项目投标过程中存在相关投标人恶意串标，最终高价中标及有关招投标过程中程序违规的情形，于2013年7月26日向被告苏州市住房和城乡建设局投诉，并于2013年9月5日向被告提出补充投诉意见，被告下属单位市招标办向原告作出两个《回复》。被告在处理原告投诉过程中，向原告作出的《回复》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。故而请求法院依法撤销被告作出的两份《回复》，并责令被告重新作出处理决定。
原告提交了以下证据：1、关于苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投标情况的投诉函，证明原告认为在400V开关柜招投标过程中，中标人存在串标嫌疑，故向被告提出投诉；2、对投诉的进一步说明，证明原告对投诉内容进一步阐述，并提供真实数据对投标情况进行分析，证明400V开关柜招标过程中确实存在非正常投标现象；3、关于苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投标情况汇报，证明原告于2013年7月3日向业主提出在招投标过程存在非正常投标情况；4、被告2013年9月9日作出的《回复》，证明市招标办根据苏住建规（2012）13号文向原告作出回复，但其作出的回复草率，程序违法，适用法律不当；5、关于苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投标情况的补充投诉意见，证明原告提出质疑的具体内容；6、《关于对“关于苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投标情况的补充投诉意见”的回复》，证明被告作出的回复草率，程序违法，适用法律不当。
被告苏州市住建局辩称：被告已经依法履行了投诉处理职责，所作回复系在依职权调查后未能认定违法事实基础上慎重作出，符合法律规定。金通力公司投诉中最为关键的投标人之间相互串通投标的情况，金通力公司仅仅是从最终显示的各投标主体的投标报价的数据进行分析来作为投诉的内容，但并无充分的证据或有效的线索。被告作为行政监督管理机关，对于违法行为的认定与查处必须建立在确实充分的事实基础上，纯粹的现象分析不能替代有效的证据和事实基础，亦不能仅凭主观臆断就认定被投诉主体违法并加以处罚。就原告投诉内容，被告已充分听取了被投诉人的意见，市招标办在依法进行的调查过程中，基于专业判断进行的调查处理方案与采取的手段、选择调查询问对象等均属于行政合理性问题，亦无不当之处。被告授权行使职权的市招标办已按照法定程序完成了投诉处理，并按照规定，对“投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉”。回复的书面形式不影响投诉处理的程序和实体的公正，并且在另一投标人江苏中科时代电气制造股份有限公司（以下简称中科公司）投诉后，市招标办又通过全面调查，作出了《投诉处理决定书》，补正了投诉处理的形式上的瑕疵，因此，原告诉称的回复无撤销的必要。请求法院驳回原告诉讼请求。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、招标文件关于符合性审查的条款，证明招标控制价与资金核定额并非同一概念，所有投标人对此均明知，且在招标中未提出异议；招标文件第27页条款5.1.2.3，证明对于资金核定额的公布时间在招标文件中有明确约定，开标时公证员当场宣布资金核定额，各投标人在投标过程中对此均是明知的，也没有提出过异议，以参与投标的行为，认可招标文件的约定，双方理应遵守；2、（2013）姑苏行初字第0093号行政判决书；3、总公司工作联系单登记；4、苏州市轨道交通集团有限公司技术委员会会议纪要；5、苏州市政府采购项目资金核定表；证据2-5证明生效裁判文书认定被告不是资金核定单的制作单位，确定资金核定额非被告职权范围，资金核定额合理性审查非被告职能范围，但因与投诉事项相关，被告亦听取了被投诉的招标人的意见；6、2013年8月21日《关于投诉函的回复》；7、金通力公司对《关于投诉函的回复》的反馈意见；8、2013年9月5日《调查询问笔录》；9、2013年9月16日《苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投诉情况说明》；10、2013年9月17日江苏海外集团国际工程咨询有限公司《关于“苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投诉情况的投诉函”的回复2》；证据6-10以及原告举证的部分证据证明，被告已经按照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》履行了自己的行政监督职责，不存在行政不作为；11、《投诉处理决定书》，证明涉案项目另一投诉人中科公司提出了内容相同的投诉，被告对此进行了全面调查，作出了书面回复，该回复在本案答辩时作为被告证据一并送达给了原告。
被告提供的法律法规依据为：《中华人民共和国招标投标法》第七条、国务院《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）、国办发（2000）34号《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》第三条、建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第二条、第四条、《工程建设项目货物招标投标办法》第六条。
庭审质证中，原告对被告所举证据提出如下质证意见：对证据1真实性没有异议，对证明内容有异议；对证据2真实性没有异议，但原告要求被告履行的是监督管理职责，同资金核定单是否由被告制作没有冲突；证据3既没有制作人，也没有收件人，也不知道其来自何处，不能作为本案证据；对证据4真实性无异议，但认为与本案无关联；对证据5没有异议，但认为不能达到被告的举证目的；对证据6、7、10真实性无异议，对证明内容有异议；对证据8真实性不予认可；证据9中的第四点内容证明原告投诉的事项是确实存在的；证据11证明了被告向原告出具的两份回复是不符合法律规定的。
被告对原告所举证据提出如下质证意见：对证据1真实性、证明目的没有异议，原告确实提出投诉，但投诉内容不能成立；对证据2真实性没有异议，对证明目的有异议；对证据3无异议，但认为投诉内容不能成立；对证据4真实性没有异议，对证明目的有异议；对证据5真实性没有异议，对证明目的有异议，认为原告投诉不能成立；对证据6真实性没有异议，对证明目的有异议，认为被告已经依法履行了相应的行政监管职责。
本院认为：原告证据1-6及被告证据1-2、4-11，真实、合法，且与本案有关联，本院依法予以确认。被告证据3因不符合证据形式要件，真实性无法确认，本院不予采信。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：原告因认为“苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目”中“相关投标人存在恶意串标，最终高价中标及有关招投标过程中程序违规的情形”，于2013年7月26日向被告投诉，并于2013年9月5日向被告提交《关于苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投标情况的补充投诉意见》（以下简称《补充投诉意见》）。被告在向招标人苏州市轨道交通集团有限公司、招标代理机构江苏海外集团国际工程咨询有限公司及投标人之一的施耐德电气（中国）有限公司调查取证后，于2013年9月9日、9月18日就原告2013年7月26日的投诉及其后提交的《补充投诉意见》分别作出《回复》，认为原告“投诉有关投标人串标、围标证据不足，不能作出相关违法行为判定”，并告知原告如有“有效线索或相关证明材料，请根据七部委11号令《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条规定提供”。原告于2014年1月22日诉至本院。
庭审过程中，双方围绕本案争议的焦点即被告就原告投诉所作处理中认定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确充分发表了意见。
原告认为：被告作出的《回复》程序违法。根据《投诉处理办法》第十一条规定，被告应当依法作出明确的受理或不受理原告投诉的决定，并依法向原告送达。被告既然认为已经受理了原告的投诉，就应当依照《投诉处理办法》第二十条、第二十二条的规定处理原告投诉，从被告《回复》的形式及内容看，被告所作《回复》显然不符合《投诉处理办法》的规定，程序违法且怠于履行职责。被告对原告提出的苏州开关二厂有限公司与其他相关投标人存在串通投标行为的意见，仅仅询问了有串标嫌疑或与串标单位存在利害关系的单位，便认定不能作出相关违法行为的判定，显然违反《投诉处理办法》的规定。根据《招标投标法》第二十七条的规定，本次招标中的9540万的资金核定额不是体现为标底，就是最高投标限价，而招标人对此并未明确。根据《政府采购法》第三十六条规定的内容来看，9540万资金核定额在招投标过程中实质上就是最高投标限价。政府采购行为中的招投标也必须符合《招标投标法》的规定，招标人及招标代理机构没有在招标文件中明确最高投标限价或最高投标限价的计算方法，存在程序违法，而被告在事前事后都未对其行为进行纠正，显然失去了作为监督机关的意义。被告认定资金核定金额合理属于事实认定不清。
被告认为：被告已经依法履行了投诉处理职责，所作回复系在依职权调查后未能认定违法事实基础上慎重作出，符合法律规定。被告收到原告投诉后，及时听取了投诉人和本项目另一投诉人中科公司的投诉意见，并调取了招标、投标文件进行调查，还向招标人、招标代理人及有关其他投标人进行调查询问，开始了投诉处理程序。原告认为应当以书面形式告知受理的意见没有法定依据。资金核定额在招标投标中公布时间并无任何法律规定，招标文件中有关资金核定额的内容，在招标时包括原告在内的所有投标人都应知晓，并且未有人提出过疑问或要求解答，都应当是认可了招标文件的内容的。有关资金核定额合理性问题的审查属于财政主管部门的职权范围，并非被告的职权范围。原告投诉是以各投标主体的投标报价进行分析作为投诉的内容，但并无任何明显的证据或者有效的线索证明其他投标人之间存在围标或串标行为。原告认为招标人事先将资金核定额泄露给部分投标人，也没有提供任何证据予以查实。被告在依法进行调查过程中，基于专业判断进行的调查处理方案与采取的手段、选择调查对象等均属于行政合理性问题，并无不当之处。《投诉处理办法》第二十二条所要求的书面投诉处理决定，在实体上与当事人权利义务相关的主要内容在被告的回复函件中都已涵盖，不存在程序违法，唯一可能涉及的问题是书面回复欠缺形式上的完整性，但不能单凭此否定行政行为的合法性和合理性。并且被告已针对与原告投诉基本一致的中科公司的投诉，重新做了更进一步的调查，按规范制作了《投诉处理决定书》，弥补了可能的行政瑕疵，对原告投诉，亦无撤销后仅就文本格式问题重新作出投诉处理决定的必要。
本院认为：依照《中华人民共和国招标投标法》第七条第三款、国务院《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款、《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第三条、《工程建设项目货物招标投标办法》第六条的规定，被告作为城乡建设主管部门，负责本行政区域内的城乡建设管理工作，具有对相关领域内招标投标活动实施监管的法定职权。
《投诉处理办法》第十一条第（二）项规定“……对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为正式受理”，即并无出具书面受理通知的要求。本案中，被告认可已受理了原告的投诉，进入了投诉处理程序，故原告认为被告没有作出明确的受理或不予受理原告投诉的书面决定并向原告送达，属于程序违法的主张本院不予支持。
经审查，本案中的资金核定额属于政府采购预算，并经政府财政部门审核通过，项目招标人在政府采购招标中采用资金核定单并在开标时公布的做法未违反国家强制性法律规定，且招投标过程中涉及资金核定金额的公布时间、投标报价超过资金核定单作为废标处理的事项均系招标文件中约定的内容，在招标文件中明示，各投标人在参与投标时均应知晓，并亦未对此提出过异议，理应遵守。另，项目资金核定金额并不由被告制作或审核，原告认为被告应当对资金核定金额定价合理性进行审查的主张缺乏法律依据。
《投诉处理办法》系规范工程建设项目招标投标活动投诉处理工作的部门规章，是被告处理原告投诉事项的主要法律依据。根据《投诉处理办法》第十六条、第二十一条、第二十二条的规定，行政监督部门在投诉处理过程中，应当听取被投诉人的陈述和申辩，按照法定的形式和内容制作投诉处理决定书，并将投诉处理决定以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。本案中，原告以招标单位苏州市轨道交通集团有限公司、招标代理机构江苏海外集团国际工程咨询有限公司违反招标程序，中标单位苏州开关二厂有限公司与参与投标人施耐德电气（中国）有限公司、有能集团有限公司、江苏华冠电器集团有限公司、上海天灵开关厂有限公司串标、围标为由向被告进行投诉，涉及到的被投诉人包括上述单位，根据《投诉处理办法》第十六条规定，被告在投诉处理过程中应当听取被投诉人，即上述单位的陈述和申辩，且无论最终作出的具体行政行为是否对相关行政相对人产生不利影响。被投诉人的陈述、申辩权是法律赋予被投诉人陈述事实、表达意见的权利，有别于行政调查程序中被调查人所作的陈述、申辩，被告对是否听取被投诉人的意见及听取哪些被投诉人的意见没有自由裁量的权力，而本案被告在投诉处理过程中，仅听取了招标人、招标代理机构及施耐德电气（中国）有限公司的意见，即作出了《回复》，在程序中剥夺了其他被投诉人的陈述、申辩权，属程序违法。另，被告所作《回复》未完全涵盖《投诉处理办法》第二十二条所规定的投诉处理决定应当包括的主要内容，在投诉处理决定作出后亦未以书面形式送达给被投诉人及其他与投诉处理结果有关的当事人，与《投诉处理办法》第二十一条、第二十二条的规定不符。因被告在其后受理的中科公司投诉中未将本案原告作为行政程序的相对人，被告就中科公司投诉事项所作投诉处理决定并不对原告产生效力，故被告主张已对与原告投诉基本一致的中科公司的投诉作出《投诉处理决定》，无需撤销后重做的观点本院不予采信。
综上，被告所作有关原告投诉事项的投诉处理行为程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条的规定，判决如下：
撤销被告苏州市住房和城乡建设局于2013年9月9日对原告吴江金通力电器成套有限公司作出的《回复》及2013年9月18日作出的《关于对“关于苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投标情况的补充投诉意见”的回复》，并限被告苏州市住房和城乡建设局自本判决生效之日起三十个工作日内依法重新作出投诉处理决定。
案件受理费人民币50元，由被告苏州市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10-550101040009599。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 王文萍
代理审判员 常永涛
人民陪审员 傅幼敏
二〇一四年三月二十六日
书 记 员 姚梦悦