惠州市惠城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1302行初121号
原告：卢志辉,男，汉族，1991年2月17日出生，住址：博罗县，
被告：惠州市惠城区市场监督管理局。
地址：惠州市惠城区桥西南坛南路15号。
法定代表人：刘少锋，局长。
委托代理人：刘水良，该局股长。
被告：惠州市惠城区人民政府。
地址：惠州市惠城区龙丰新联路1号。
法定代表人：林利育，区长。
委托代理人：林亚壮，惠城区法制局副局长。
委托代理人：詹琼清，惠城区法制局工作人员。
原告卢志辉不服被告惠州市惠城区市场监督管理局（下称市场局）、惠州市惠城区人民政府（下称城区政府）行政处罚告知暨驳回行政复议申请决定，于2016年9月14日向本院提起诉讼，本院于2016年9月19日受理。本院受理后，在法定期限内向被告市场局、城区政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月30日公开开庭审理了本案。原告卢志辉，被告市场局委托代理人刘水良股长、被告城区政府委托代理人林亚壮副局长到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月18日，被告市场局作出惠城食药监食罚[2015]73号行政处罚，决定给予惠州市和亿乡里实业有限公司（下称和亿公司）如下行政处罚：1、没收假冒伪劣的“野生龙须绞股蓝”1盒；2、没收违法所得21016元；3、罚款20000元。被告市场局于2015年9月6日向原告发出惠城食药监查处告函[2015]3号《关于“惠州市和亿乡里实业有限公司销售假冒厂名的食品案”行政处罚结果告知函》，函告原告上述处罚决定。
2015年12月10日，被告城区政府作出惠城府行复[2015]7号《驳回行政复议申请决定书》（下称7号《驳回行政复议申请决定书》），驳回申请人（卢志辉）复议申请。
原告卢志辉诉称，原告不服和亿公司销售的普通食品“龙须绞股蓝”使用非食品原料“绞股蓝”的违法行为，向被告市场局书面投诉。市场局未在法定期限内作出《关于惠州市和亿乡里实业有限公司销售假冒厂名的食品案行政处罚结果告知函》，原告不服，向被告城区政府申请行政复议，被告城区政府作出7号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告申请。原告认为，依照行政诉讼法，被告城区政府依法承担审理行政复议职责。原告不服市场局的行政行为，可以依法向被告城区政府提出行政复议申请，被告城区政府应对被告市场局的具体行政行为的合法性进行审查，并依法作出行政复议决定。在行政复议中，被申请人应当依法对其行政行为的合法性承担举证责任提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。争议案件是简单的案件，被告城区政府竟然没有查清事实，出乎原告的意料。被告市场局受理原告的投诉时间是2014年12月19日，办结日期是2015年9月6日，耗时8个月零18天，且并未完全办结案件。《食品药品投诉举报管理办法》（试行）第二十二条规定，投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结；情况复杂的，经投诉举报承办单位负责人批准，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。也就是说，本案被告市场局办结案件的期限超过了法律规定，构成了逾期不履行法定职责。其次，行政机关在证明其行政行为具有法律依据时，应当提交其作出具体行政行为的法律依据。本案中，被告城区政府以市场局行为符合《惠州市食品药品监督管理局食品药品投诉举报工作规则（试行）》为由证明其行为具备法律依据。根据原告向惠州市政府提起规范性文件审查申请，惠州市法制局于2015年12月2日作出的《关于对<规范性文件审查申请>的答复意见》，明明指出《惠州市食品药品监督管理局食品药品投诉举报工作规则（试行）》属于内部文件，不属于规范性文件，且《规则》所提及的“办结“是指投诉举报中心流转的办结，不是投诉举报事项办理的办结，故此，被告城区政府引用该《规则》依法无据。综上，原告认为，为维护法律尊严，为维护消费者合法权益，为确保政府部门打假行为不是作秀，原告依法提起诉讼，请求判决：1、确认被告市场局未在法定期限内作出《关于惠州市和亿乡里实业有限公司销售假冒厂名的食品案行政处罚结果告知函》{惠城食药投处告[2015]3号}违法，并判令其重做；2、确认被告城区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》{惠城府行复[2016]7号}违法并予以撤销。
原告向本院提供了如下证据材料：
1、行政复议申请书，2、举报信及产品图片、小票，3、市食药监局受理投诉转办，4、关于惠州市和亿乡里实业有限公司销售假冒厂名的食品案行政处罚结果告知函，5、驳回行政复议申请决定书，6、关于对《规范性文件审查申请》的答复意见：证据1-6证明被告作出具体行政行为缺乏依据；7、邮寄行政复议申请挂号信编码及签收记录，证明原告向被告提交行政复议申请。
被告市场局答辩称，一、答辩人对和亿公司的行政处罚决定适用法律依据正确、处罚幅度相当，处理结果公平、公正。2015年1月26日，答辩人收到市食药监局转投诉和亿公司销售的“龙须绞股蓝”使用了非食品原料“绞股蓝”的投诉书。2015年1月28日，答辩人依法对原告的投诉立案调查。在调查过程中，答辩人先后于2月10日和4月16日两次向商品外包装标示的生产厂家所在地湖北恩施食药监局发函协查，同时随函邮寄去涉案商品（三个批次）。湖北施州实业有限公司对上述三个批次产品均认定非其公司生产。另外，由于被投诉人和亿公司提供的生产厂家开出的发票和销售单在时间上不致，答辩人认定涉案商品为假冒他人厂名、厂址产品。《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第十条规定：“有下列情形之一的，为假冒伪劣商品：（十）伪造商品产地、伪造或者冒用厂名、厂址的。”该《条例》第五十五条第三款还规定：“生产、销售本条例第十条第八、九、十、十一、十二项所列商品的，责令改正，没收违法生产、销售的商品，并处违法生产、销售商品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”答辩人于2015年8月18日对和亿公司作出如下行政处罚：（1）没收假冒伪劣的“野生龙须绞股蓝”1盒；（2）没收违法所得21016元；（3）罚款20000元。鉴于《食品安全法》中并无针对“销售假冒伪劣食品”或“销售假冒他人厂名、厂址的食品”此类违法行为作出明确对应的规定，故以上行政处罚决定适用的法律依据正确，亦与《产品质量法》第五十三条“伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照”的规定相符。原告提出适用《广东省查处生产销售假冒伪劣违法行为条例》第五十六条规定，但该条款并没有对伪造商品产地、伪造或者冒用厂名、厂址的情形（第十项）作出处罚规定，显然，原告提出的选择适用该条款是不准确的。二、原告要求答辩人按原告的举报线索重新调查与事实不符，于法无据。原告为答辩人提供的是被投诉人违法行为的线索，并不是被投诉人违法行为的事实，答辩人是依据查明的违法事实而作出行政处罚决定。原告所举报的“在普通食品中非法使用非食品原料”，是建立在被投诉人销售了湖北施州实业有限公司生产的“龙须绞股蓝”产品，而且该产品又添加了“绞股蓝”的基础之上。但在本案中，根据已有的证据和已查明的事实，被投诉人所销售的是假冒他人厂名、厂址产品。同时在原告提交被投诉产品的外包装上，产品的配料写的是“优质鲜叶”，而不是原告所举报的“绞股蓝”。根据处罚与违法行为相适应的原则，被投诉人应当承担的是销售假冒商品的行政责任。因此，原告要求答辩人一定要按照原告的举报线索重新调查既与事实不符，也于法无据。三、原告认为涉案产品是“危害人体健康、生产安全”食品于事实不符。答辩人依法对原告投诉举报的和亿公司经营场所的现场调查中没有发现原告投诉举报的产品，但和亿公司承认销售过给原告有147盒“龙须绞股蓝”，答辩人曾就这批产品询问过原告，原告称饮用过该产品，无不良反应。因此，原告说此产品“危害人体健康、生产安全”显然自相矛盾，于事实不符。综上所述，答辩人作出的行政处罚决定有充分的事实和法律依据，请求人民法院依法予以支持。
被告市场局在庭审中补充两点答辩意见：第一、答辩状人已经在法定时效内办结了原告的投诉事项，2014年12月19日答辩人以书面形式向原告发出了《举报投诉专办告知函》，该函已经明确告知了被告已经受理了原告的举报及投诉，2015年2月11日被告以挂号信的形式向原告邮寄发出了《关于卢志辉投诉举报告知函》，告知其投诉事项已经转入处理，因此被告已经在规定的期限内办结了原告的投诉事项。第二、原告对相关法律条文的理解是错误的，原告引用的《食品药品投诉举报管理办法（试行）》适用的是投诉举报过程，而由于投诉事项已经转入了行政处罚，故在行政处罚阶段，应当适用《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号），原告提出的《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第22条规定的办理期限是投诉举报的受理办理协调审查反馈等环节，不包括对行为违法处罚的各环节。
被告市场局向本院提交了如下证据、依据：
1、投诉信，2、举报投诉转办告知函，3、文件呈批表，4、案件来源登记表，5、营业执照，6、食品流通许可证，7、现场检查笔录，8、询问调查笔录，9、公函，10、发票与交易凭证，11、被投诉产品外包装相片，12、行政处罚决定书：证据1-12证明答辩人对和亿公司的行政处罚决定适用法律正确、处罚合理；13、关于确认惠城区市场监督管理局行政执法主体资格的公告，证明答辩人主体适格。
被告城区政府答辩称，答辩人作出的7号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序合法。一、市场局依法履行了将办理意见回复给原告的法定职责。2014年12月15日，原告以挂号信方式向市食药监局邮寄了一份举报材料，举报和亿公司销售的普通食品“龙须绞股蓝”使用非食品原料“绞股蓝”一事，市食药监局于2014年12月19日将该举报材料转给市场局处理。市场局分别于2015年1月23日、1月27日对原告举报产品的销售点和公司进行了核查。2015年1月28日，市场局决定对和亿公司立案调查，并于2015年2月11日以挂号信形式向申请人邮寄发出《关于卢志辉投诉举报处理结果告知函》，告知其投诉事项已转入立案处理。依照《食品药品投诉举报管理办法（试行）》（国食药监办[2011]505号）第二十二条“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结”的规定，市场局在法律规定的时限内完成了就被答辩人投诉的办理程序。同时，国家食品药品监督管理局对投诉举报案件和行政处罚案件分别规定两套程序，不能简单以行政投诉程序规定的期限代替行政处罚程序的规定。《食品药品行政处罚程序规定》于2014年6月11日起施行，该程序遵循了《行政处罚法》的规定，没有具体规定食品药品行政处罚的期限。而《食品药品投诉举报管理办法（试行）》规定的是食品药品投诉举报的处理程序，该管理办法规定的期限不是食品行政机关行政处罚的期限，是举报投诉处理的期限。事实上食品药品监督管理总局已经规定了两套程序，一套用于举报投诉处理，一套用于行政处罚，要区别具体情况进行适用。答辩人复议审查该案时，对被答辩人请求适用《食品药品投诉举报管理办法（试行）》审查市场局的行政处罚期限不予采信，有一层理由是凡是有规定行政处罚具体期限的，基本都需要把行政处罚过程中委托鉴定、听证的时间剔除。因为这两个时间，不是行政处罚机关能够掌控的。所以，答辩人没有采信被答辩人的意见。另，2015年7月10日，惠城区机构编制委员会发出的《印发惠城区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制方案的通知[惠城编（2015）38号]明确整合惠城区工商行政管理局、惠城区食品药品监督管理局职责，设立惠城区市场监督管理局，并将惠城区工商行政管理局、惠城区食品药品监督管理局职责及惠州市质量技术监督局下放的有关质量技术监督的职责划入惠城区市场监督管理局。二、答辩人作出《驳回行政复议申请决定书》符合法定程序。被答辩人于2015年9月14日向区政府提交《行政复议申请书》，答辩人于2015年9月14日予以受理，并于2015年9月24日向市场监管局发出《提出行政复议答复通知书》。市场局于2015年9月30日向答辩人提交了《行政复议答复意见书》及相关证据材料。答辩人经行政复议书面审查，并计划于2015年11月12日行政复议庭审，但被答辩人没有理由却未参加行政复议庭审。因案情需要，答辩人按照法律规定决定对案件的审查期限延长30天，并向行政复议双方当事人送达了《延长行政复议审查期限通知书》。答辩人于2015年12月10日作出7号《驳回行政复议申请决定书》，并送达给行政复议双方当事人签收。答辩人从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定。综上所述，答辩人驳回被答辩人的行政复议申请，作出的《驳回行政复议申请决定书》有充分的事实和法律依据，请求人民法院依法予以维持。
被告城区政府向本院提交了如下证据、依据：
1、《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号），2、《食品药品投诉举报管理办法（试行）》（国食药监办【2011】505号）：证据1、2证明市场局依法履行了将办理意见回复给原告的法定职责；3、《行政复议法实施条例》、行政复议申请书，4、行政复议庭审通知书，5、延长行政复议审查期限通知书，6、《驳回行政复议申请决定书》：证据3-6证明答辩人作出《驳回行政复议申请决定书》的程序合法。
原告对被告市场局的证据、依据提出如下质证意见：
对证据1-11的关联性有异议；对证据12的合法性、关联性有异议；对证据13的关联性有异议。
被告城区政府对被告市场局的证据、依据无异议。
原告对被告城区政府的证据、依据提出如下质证意见：
对证据1-5的关联性有异议；对证据6的合法性、关联性有异议。
被告市场局对被告城区政府的证据、依据无异议。
被告市场局、城区政府对原告的证据材料提出如下质证意见：
对证据1-3、5-7没有异议；对证据4的关联性有异议，该告知函证明市场局履行了相关的行政职责。
本院对被告市场局的证据、依据作如下认定：对当事无异议的，本院予以确认；对证据1-11的关联性予以确认；对证据12的合法性、关联性确认；对证据13的关联性确认。
本院对被告城区政府的证据、依据认定如下：对当事无异议的，本院予以确认；对证据1-5的关联性确认；对证据6的合法性、关联性确认。
本院对原告的证据材料认定如下：对当事无异议的，本院予以确认；对证据4的证明内容不确认。
经审理查明，2014年12月18日，市食药监局收到原告邮寄的《举报信》，主要内容是：举报人于2014年10月27日、11月10日在华贸天地由被举报人（和亿公司）开设的一个高原高山土特产专卖店处购买了其销售的“龙须绞股蓝”142盒，148元/盒，共计21016元（产品条形码：6841502758119，生产日期：2014/05/01、2014/07/30，生产许可证：QS42281402），被举报人销售的产品非法使用非食品原料“绞股蓝”进行生产普通食品，根据原卫生部2007年、2009年分别发布《关于“黄芪”等物品不得作为普通食品原料使用的批复》（卫监督函[2007]号）、《关于普通食品中有关原料问题的批复》（卫监督函[2009]326号）规定，原卫生部2002年发布的《可用于保健食品的物品名单》所列物品仅限用于保健品。“绞股蓝”纳入《可用于保健食品的物品名单》中，国家卫计委至今未公布“绞股蓝”可以作为普通食品的公告。被举报人销售的“龙须绞股蓝”违反了《食品安全法》第二十八条第一款规定，食品安全主管部门对其违法行为应依《食品安全法》第八十五条第一款给予处罚。据举报人了解得知，厂家湖北施州实业有限公司分别于2014/6/27、2014/9/19被恩施土家族苗族自治州食品药品监督管理局行政处罚（在春官网的曝光平台公布）。请求你局彻查被举报人销售涉案产品的进货来源，并请你局依法奖励举报人等。
2014年12月19日，市食药监局向投诉人（原告）发出惠食药监投转[2014]115号《举报投诉转办告知函》，告知举报人对其举报投诉已于2014年12月19日转惠城区食品药品监督管理局（也就是被告市场局）处理。2015年1月23日、1月27日，被告市场局对原告所举报产品的销售点和公司进行了核查。2015年1月28日，被告市场局对原告的举报投诉立案调查，并于2015年2月11日以挂号信形式向原告发出《关于卢志辉投诉举报处理结果告知函》，告知原告其投诉举报事项已转入立案处理。2015年2月10日、4月16日，被告市场局先后两次向湖北恩施食药监局发函并邮寄涉案商品（三个批次）要求协查，湖北施州实业有限公司（商品外包装标示的生产厂家）对该三个批次产品均认定非其厂家生产。在调查中，和亿公司向被告市场局提供了生产厂家开出的发票、销售单等证据，但是，被告市场局认为发票和销售单的时间不一致，认定涉案商品为假冒他人厂名、厂址产品。2015年8月18日，依据《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第五十五条第三款的规定，被告市场局对和亿公司作出[2015]73号行政处罚决定：1、没收假冒伪劣的“野生龙须绞股蓝”1盒；2、没收违法所得21016元；3、罚款20000元。处罚决定中还有被处罚人的违法事实、行政机关取得的相关证据、被处罚人所违反的具体相关法规规定、被处罚人不履行行政处罚的后果、被处罚人不服行政处罚的行政和司法救济的期限及途径等内容。2015年9月6日，被告市场局向原告发出惠城食药监查处告函[2015]3号《关于“惠州市和亿乡里实业有限公司销售假冒厂名的食品案”行政处罚结果告知函》，告知上述的行政处罚内容。原告不服，向被告城区政府提交行政复议申请材料，要求确认被告市场局“超出法定期限作出关于‘惠州市和亿乡里实业有限公司销售假冒厂名的食品案行政处罚结果告知函’的行为违法”。被告城区政府收到原告的行政复议申请材料后，于2015年10月30日向原告及被申请人市场局发出《行政复议庭审通知书》，但原告没有向被告城区政府告知任何理由却未出庭参加复议庭审。2015年11月18日，被告城区政府向申请人（原告）、被申请人（被告市场局）发出《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30天。经书面审查，被告城区政府认为：《惠州市食品药品监督管理局食品药品投诉举报工作规定（试行）》规定的仅仅是将办理意见回复投诉举报人，并不是规定将行政处罚决定回复举报人，被申请人（市场局）已于2015年2月11日书面回复了申请人（原告），履行了将办理情况回复投诉举报人的法定职责。2015年12月10日，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，被告城区政府作出7号《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人复议申请。
原告不服被告城区政府作出的行政复议决定，于2015年12月24日向惠州市中级人民法院提起行政诉讼。惠州市中级人民法院立案后，追加市场局为共同被告，经审理，于2016年5月17日作出《行政裁定书》[（2015）惠中法行初字第171号]，以“由于原行政行为的行政机关是惠城区市场监督管理局，管辖法院应当是惠州市惠城区人民法院”为由，裁定此案由本院管辖。本院于2016年9月14日立案。
另查明，原告曾于2015年6月23日以本案被告市场局为被告向本院提起行政诉讼[（2015）惠城法行初字第99号]，请求判决：1、被告市场局未在规定期限处理原告投诉事项的行为违法；2、被告依法限期处理原告投诉的诉求等。本院受理后，经审理，于2015年10月30日作出行政判决，驳回了原告的诉讼请求。判决已发生法律效力。
本院认为，本案中，原告的诉讼请求是“确认被告市场局未在法定期限内作出《关于惠州市和亿乡里实业有限公司销售假冒厂名的食品案行政处罚结果告知函》{惠城食药投处告[2015]3号}违法，并判令其重做”。根据原告的起诉状，其“事实理由”是：被告市场局受理投诉案件的时间是2014年12月19日，办结日期是2015年9月6日，超出法定办结期限，违反了《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条的规定。该“事实理由”与原告在（2015）惠城法行初字第99号案中提出的“事实理由”基本相同，且本院已在该案中作出阐述与认定，不采信原告的“事实理由”。现在，原告又以已被本院否定的“事实理由”来支持其诉讼请求，既无理，也没有法律依据；原告在（2015）惠城法行初字第99号案中，其第一个诉讼请求是确认“被告市场局未在规定期限处理原告投诉事项的行为违法”，第二个诉讼请求是“判令被告依法限期处理原告投诉的诉求”。原告在第99号案及本案所依据的基本事实都是和亿公司在“龙须绞股蓝”普通食品中非法使用非食品“绞股蓝”原料。原告前后两案的诉讼请求提法有所不同，但实质都是“和亿公司销售的食品违法，被告市场局未在法定期限内办结违法，应当给予原告奖励”。本案中，被告市场局向原告发出《告知函》，是函告原告关于其投诉举报和亿公司相关食品违法问题的查处结果，并无涉及奖励问题，所以，原告再次对被告市场局提起行政诉讼。然而，在本院的第99号案中，已驳回了原告的诉讼请求。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（八）起诉人重复起诉的。”现在，原告对被告市场局再次起诉，要求确认其未在法定期限内办结投诉举报违法，是重复起诉，有违反司法解释规定，应予驳回起诉；被告市场局向原告发出《关于“惠州市和亿乡里实业有限公司销售假冒厂名的食品案”行政处罚结果告知函》，不存在违法情形，其只是依法向原告函告投诉举报的查处结果，并不是《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条所规定的投诉举报办结告知。
被告城区政府收到原告的行政复议申请材料后，在法定期限内予以受理，行政复议被申请人市场局也在法定期限内提交了答复书及相关证据材料。被告城区政府经审查，认为被申请人市场局所提交的证据证明其已经履行了在法定期限内将相关举报投诉告知投诉人的职责，并不存在违法情形。被告城区政府在法定期限内作出惠城府行复[2015]7号《驳回行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，是合法的行政复议行政行为。
综上所述，两被告被诉行政行为，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，是合法的行政行为；原告的诉请，理由不足，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所引用的法律、法规、司法解释、规章的规定，判决如下：
驳回原告卢志辉的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告卢志辉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。
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审 判 长 杨兆强
审 判 员 黄 艳
人民陪审员 王荣芳
二〇一七年三月七日
书 记 员 陈淑花