北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京03行终736号
上诉人（一审原告）张泽民，男，1970年5月20日出生。
被上诉人（一审被告）北京市顺义区张镇人民政府，住所地北京市顺义区张镇大街3号
法定代表人张涛，镇长。
委托代理人贾秀春，男，北京市顺义区张镇人民政府干部。
委托代理人ＸＸ，北京盛友律师事务所律师。
上诉人张泽民因诉北京市顺义区张镇人民政府（以下简称张镇政府）答复意见一案，不服北京市顺义区人民法院（2016）京0113行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2016年3月21日，张镇政府针对张泽民提交的《张镇党委监督张镇政府职能部门×村委会（党支部）依法行政申请》作出《答复意见》（以下简称被诉答复意见），主要内容是：1.关于审核你在宅基地原址建房申请乡村规划许可证、报区政府批准的问题，意见如下：根据《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》的相关规定，申请乡村建设规划许可证应当提交如下材料：（1）使用集体建设用地的证明文件；（2）建设申请；（3）符合村庄规划的拟建方案；（4）四邻意见等材料（四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议研究形成本村意见）。你提交符合上述规定的相关材料后，本机关将依法审核、报请批准。2、关于责令×村委会（党支部）组织村民会议研究你原址建房形成本村意见的问题，意见如下：（1）本机关没有责令×村委会（党支部）的法定职权；（2）依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》），村民会议、村民代表会议的召集、组织规定如下：①村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。②村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。你可以根据上述规定，依法申请村委会召集村民会议，或者，向村民代表、村民反映，要求提议召开村民会议或者村民代表会议，讨论形成你原址翻建房屋的意见。3、关于×村委会讨论研究村民抗震节能房、危房改造不符合法律规定，奖励资金违法发放问题，意见如下：经复核，本机关未发现你反映的问题。4、关于研究你因邻居没有签字、邻居宅基地有超占重叠，村委会不履职不与（予）精确测量，导致抗震节能房与危房改造未能翻建，造成危房的赔偿问题，意见如下：你申请享受抗震节能房、危房改造等政策，均应当提交包括建设申请、四邻意见（或者本村意见）等符合建房审核的全部材料。由于你始终未能提交四邻意见（或者本村意见）才导致你建房不能审核，也因此不能享受抗震节能房政策、危房改造等政策，故不存在赔偿问题。
张泽民不服上述行政行为，诉至一审法院，请求依法撤销张镇政府于2016年3月21日作出的被诉答复意见，并判决张镇政府针对张泽民于2015年12月30日邮寄的申请履行法定职责。
一审法院经审理查明，2015年12月30日，张泽民通过挂号信向张镇政府邮寄了落款时间为2015年12月29日的《张镇党委监督张镇政府职能部门×村委会（党支部）依法行政申请》，要求张镇政府履行以下主要职责：1.向顺义区规划委员会申请乡村规划许可证，审核张泽民宅基地原址建房，报顺义区政府批准，对×村委会（党支部）行政监督处罚；2.责令×村委会（党支部）履行法定职责，组织召开村民会议研究张泽民原址建房会议形成本村意见，张镇政府审核后，报顺义区政府批准；3.请求张镇政府监督指导×村委会讨论研究村民抗震节能房（区农委）、危房改造（区民政局）不符合法律规定、奖励资金违法发放问题；4.要求张镇政府研究张泽民因邻居没有签字、邻居宅基地有超占重叠、村委会不履职不予精确测量，导致张泽民抗震节能房与危房翻建未能翻建，造成危房赔偿损失的问题。张镇政府于2015年12月31日收到该申请。2016年3月21日，张镇政府对张泽民作出被诉答复意见，并于次日通过特快专递方式邮寄给张泽民。张泽民于2016年3月25日收到被诉答复意见后，在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。
一审法院另查明，张泽民、张镇政府所称的“×村委会”实际为“××村委会”。庭审中，张泽民认可其向张镇政府提交原宅基地翻建房屋申请时，没有提交四邻意见，××村委会对其申请亦未形成本村意见。在诉讼过程中，张泽民明确表示：其向张镇政府邮寄的涉诉申请要求履行法定职责的对象是张镇政府，而不是张镇党委；其申请中提到的“×村委会（党支部）”指的是××村委会和李家洼子村党支部。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，张泽民向张镇政府提出履责申请，张镇政府应当针对张泽民申请的事项在法定期限内依法作出答复。本案争议的焦点问题是：第一，张镇政府是否具有张泽民要求履行的各项法定职责；第二，张镇政府作出的被诉答复意见是否全部合法。针对张泽民要求张镇政府履行的第一项职责，即“向顺义区规划委员会申请乡村规划许可证，审核张泽民宅基地原址建房，报顺义区政府批准，对××村委会（党支部）行政监督处罚”：根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，乡村建设规划许可证由规划行政主管部门核发。市规发〔2010〕1137号北京市规划委员会、北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会、北京市农村工作委员会联合制定的《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）第二部分“完善乡村建设工程的管理工作”中规定：本市实行乡村建设工程规划许可制度。申请利用原有宅基地进行住宅建设的，不需要提交项目批准、核准、备案文件，应当提交使用集体建设用地的证明文件、建设申请、符合村庄规划的拟建方案以及四邻意见等材料（四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议研究形成本村意见），向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证。参照上述规定，张泽民在自家原有宅基地范围内建设房屋，应当向其所在辖区的乡镇人民政府——即张镇政府提交申请及相关材料，由张镇政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。因此，张镇政府具有向规划行政主管部门报送张泽民的建房申请和相关申请核发乡村建设规划许可证材料的职责。《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（2007年修订本）第八条规定：村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，经乡（镇）人民政府审核，由区、县人民政府批准。参照上述规定，张镇政府对于张泽民的建房申请亦具有审核以及上报区政府审批的职责。《村民委员会组织法》第五条第一款规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第三十六条第二款规定：村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。从上述法律规定可以看出，乡镇人民政府并不具有对村民委员会和村党支部的行政处罚权，因此，张镇政府不具有张泽民要求张镇政府对××村委会进行行政监督处罚的法定职责。虽然张镇政府具有张泽民第一项申请中的两项职责，但是因张泽民未按照上述《指导意见》的要求向张镇政府提交四邻意见或本村意见，张镇政府据此未向规划行政主管部门报送为张泽民核发乡村建设规划许可证的材料，且未向顺义区政府报批张泽民翻建房屋的申请，其行为并无不当。张镇政府在被诉答复意见的第1项中明确告知张泽民应当提交的相关材料和依据，并不侵犯张泽民的合法权益。针对张泽民要求张镇政府履行的第二项职责，即“责令××村委会（党支部）履行法定职责，组织召开村民会议研究张泽民原址建房会议形成本村意见，张镇政府审核后，报顺义区政府批准”：根据上述《村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定，对于村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，乡镇人民政府有权责令改正。但是，本案张泽民要求张镇政府责令××村委会组织召开村民会议研究其原址建房形成本村意见的依据是《指导意见》，并非法律、法规，因此，根据上述法律规定，张镇政府不具有张泽民要求履行的此项法定职责，其作出被诉答复意见的第2项内容并不违反法律规定。针对张泽民要求张镇政府履行的第三项职责，即“请求张镇政府监督指导××村委会讨论研究村民抗震节能房（区农委）、危房改造（区民政局）不符合法律规定、奖励资金违法发放问题”：同上所述，张泽民要求张镇政府履行的此项职责亦非法律、法规的规定，故张镇政府不具有此项法定职责。此外，张泽民要求张镇政府履行的此项职责，对其自身权利、义务并不产生实际影响，故此项请求不属于行政诉讼受案范围。针对张泽民要求张镇政府履行的第四项职责，即“要求张镇政府研究张泽民因邻居没有签字、邻居宅基地有超占重叠、村委会不履职不予精确测量，导致张泽民抗震节能房与危房翻建未能翻建，造成危房赔偿损失的问题”：由于张泽民未能翻建房屋的原因并非由张镇政府导致，故其要求张镇政府赔偿损失缺少事实和法律依据。张镇政府作出被诉答复意见的第4项内容亦不违反法律规定。然而，张镇政府收到张泽民申请的时间是2015年12月31日，作出被诉答复意见的时间是2016年3月21日，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的两个月履责期限，故被诉答复意见属于程序轻微违法，但对张泽民权利不产生实际影响，依法应当确认违法，不予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决一、确认张镇政府于2016年3月21日作出的被诉答复意见违法；二、驳回张泽民其他诉讼请求。
张泽民不服一审判决，上诉提出：根据《村民委员会组织法》第二十四条第六项、第九项规定，一审判决未引用此条款与其他条款，结合第五条、第三十六条的规定，被上诉人对××村委会有给予指导帮助、支持的责任，有责令改正职责。依据《城乡规划法》第九条、第二十二条，一审判决未引用此条款与其他条款。被上诉人与××村委会的行为给上诉人造成了损失，相互推拖，懈怠责任，导致上诉人房屋倒塌，在庭审中上诉人已经应用了九部法律。根据上诉人提交的所有证据，请二审法院撤销一审判决，依法改判。
张镇政府同意一审判决，请求予以维持。
张泽民在举证期限内向一审法院提交的证据是：
1.集体土地建设用地使用证，证明张泽民合法建房，但张镇政府因邻居不签字而不审核、不上报区政府，其行为违法；
2.张泽民向××村委会和张镇政府邮寄的挂号信函收据（第一张是给××村委会寄信的凭证，第四张是给张镇政府寄信的凭证，其他三张与本案无关），证明张泽民向村委会和张镇政府寄信；
3.村务公开申请，证明因为张镇政府称张泽民的邻居不给张泽民签字，需要找村委会开会讨论，但村委会不给开会讨论，所以张泽民向××村委会寄信，要求村委会开会讨论张泽民提出的建房申请；
4.2013年顺义区农宅抗震节能新建翻建实施细则，证明张泽民有宅基地使用证，又在原址翻建，应该享受实施细则规定的政策，但该细则的第一条第（六）项违反了《中华人民共和国土地管理法》第13条和《中华人民共和国物权法》第4条，根据该实施细则的第三条第（六）项规定，张镇政府应当保存申请建房的村民的相关资料，但李家洼子村民部分建房户没有原址翻建，却按照规定享受了政策，发放了资金。根据该细则第五条第（一）项的规定，张镇政府具有监督的职责，但张镇政府没有尽到监督职责，致使不该享受相关奖励政策的村民享受了相关奖励；
5.张镇村民自建房管理办法，证明该办法条款内容违法，导致张镇政府不予审核上报区政府，造成张泽民损失与危房；
6.村民原宅基地翻建房屋审批表，证明张镇政府对张泽民的申请不审核、不上报区政府；
7.北京市低收入家庭救助证，证明张镇政府不审核、不发表，导致张泽民未审批、建房，侵权显失公平；
8.照片，证明李家洼子村6户村民未在原宅基地范围内翻建房屋，但享受了奖励政策；
9.顺义区张镇（2016）第4号-答《答复告知书》，证明张泽民对李家洼子村部分建房户即李×1、×2、李×3、王×、张×和李×都是低收入家庭，张镇政府已经审核批准发放资金了，但张镇政府拒不审核张泽民的危房翻建，具体行政行为违法侵权；
10.李在有宅基地登记卡，证明李在有超占面积和老人补助面积违反《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月6日市政府第5号令）第1-5条；
11.北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定，证明李在有建房违反了该规定2007年修订本的第4、6、8、12条，老人补助面积没有报区政府批准；
12.京政办发（1992）62号北京市人民政府办公厅文件，证明被告和××村委会违反该文件第4条的规定，李在有没有个人申请，村委会没有讨论，李在有老人补助面积和超占面积违反了第4条、第5条的规定；
13.登记回执，证明李×1、李×2、李×3、刘×、王×、张×六户建筑面积超出土地使用证和宅基地登记卡的使用范围；
14.被诉答复意见，证明张镇政府作出的答复与事实不符，违反《村民委员会组织法》第24条的相关规定。××村委会至今没有讨论张泽民建房的事，张镇政府也没有审核张泽民建房申请，导致张泽民未能建房。
经一审法院准许，张泽民向一审法院补充提交了邮件跟踪查询结果，证明张镇政府于2015年12月31日收到张泽民邮寄的申请书。
张镇政府在举证期限内向一审法院提交的证据是：
1.张镇党委监督张镇政府职能部门××村委会（党支部）依法行政申请；
2.被诉答复意见。
上述证据证明张镇政府对张泽民申请的内容依法依规作出了被诉答复意见并送达给张泽民。
经一审法院准许，张镇政府向一审法院补充提交了EMS邮寄单及邮件查询结果，证明张泽民于2016年3月25日收到张镇政府作出的被诉答复意见。
张镇政府提交的法律依据是：
1.《村民委员会组织法》；
2.《指导意见》。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：张泽民提交的证据14和张镇政府提交的证据2系本案被诉行政行为，在此不予评价。张泽民提交的证据1、证据2中邮戳日期为2015年12月30日的国内挂号信函收据、证据6、补充提交的邮件跟踪查询结果和张镇政府提交的其他证据均客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明张泽民家宅基地的确权情况、张泽民曾经申请过原宅基地翻建房屋以及张泽民向张镇政府邮寄申请书，张镇政府针对张泽民的申请作出被诉答复意见并送达给张泽民的情况，可以作为本案认定事实的依据，均予以采纳，但张泽民提交的证据1不能证明其证明目的，对其证明意见一审法院不予采纳。张泽民提交的证据4、5、11、12不是证据，一审法院在此不予评价。张泽民提交的证据2中其他国内挂号信函收据、证据3、7与本案不具有直接的关联性，不予接纳。张泽民提交的证据8、9、10、13不能证明其证明目的，不予采纳。
经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，张镇政府作为该镇的行政管理机关，对于张泽民提出的履责申请，应当针对申请事项依法作出答复。
针对张泽民要求张镇政府履行“向顺义区规划委员会申请乡村规划许可证，审核张泽民宅基地原址建房，报顺义区政府批准，对××村委会（党支部）行政监督处罚”这一职责，本院认为，根据《城乡规划法》、《指导意见》第二部分“完善乡村建设工程的管理工作”及《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（2007年修订本）第八条的规定，申请利用原有宅基地进行住宅建设的，不需要提交项目批准、核准、备案文件，应当提交使用集体建设用地的证明文件、建设申请、符合村庄规划的拟建方案以及四邻意见等材料（四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议研究形成本村意见），向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证，乡村建设规划许可证由规划行政主管部门核发，村民占用原有宅基地建房，经乡（镇）人民政府审核，由区、县人民政府批准。因此，张镇政府具有向规划行政主管部门报送张泽民申请核发乡村建设规划许可证材料的职责，对于张泽民的建房申请亦具有审核及上报区政府审批的职责。同时，根据《村民委员会组织法》第五条第一款及第三十六条第二款的规定，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡镇人民政府责令改正。因此，张镇政府并不具有对××村委会进行行政监督处罚的职责。本案中，张镇政府未履行报送、审核及上报审批职责系因张泽民未按照《指导意见》的要求向张镇政府提交相关申请材料，张镇政府在被诉答复意见第1项中明确告知张泽民应当提交的材料和依据，并无不当。
针对张泽民要求张镇政府履行“责令××村委会（党支部）履行法定职责，组织召开村民会议研究张泽民原址建房会议形成本村意见，张镇政府审核后，报顺义区政府批准”及“请求张镇政府监督指导××村委会讨论研究村民抗震节能房（区农委）、危房改造（区民政局）不符合法律规定、奖励资金违法发放问题”这两项职责，本院认为，根据《村民委员会组织法》的规定，张镇政府并无上述两项职责，被诉答复意见第2项、第3项内容并不属于人民法院受案范围。
针对张泽民要求张镇政府履行“要求张镇政府研究张泽民因邻居没有签字、邻居宅基地有超占重叠、村委会不履职不予精确测量，导致张泽民抗震节能房与危房翻建未能翻建，造成危房赔偿损失的问题”这一职责，本院认为，张镇政府是否研究对张泽民的赔偿问题，并不属于人民法院行政审判权限范围。
另，张镇政府收到张泽民申请的时间是2015年12月31日，作出被诉答复意见的时间是2016年3月21日，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款关于两个月履责期限的规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的程序轻微违法，但对张泽民权利不产生实际影响的情形，一审法院判决确认张镇政府于2016年3月21日作出的被诉答复意见违法并驳回张泽民其他诉讼请求正确，本院应予维持。张泽民的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，对其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张泽民负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
审 判 员 董 巍
代理审判员
冯秋丽
二〇一七年一月五日
书 记 员 辛 遥
书 记 员 刘 毅