浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第40号
原告浙江大地广告有限公司，住所地桐乡市振东新区银菊路367号一楼。
法定代表人孙爱娟，董事长。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人陈海勤，海宁市人民政府法制办副主任。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
被告海宁市长安镇人民政府，住所地海宁市长安镇青年路49号。
法定代表人金新良，镇长。
委托代理人姚雪平，副镇长。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
原告浙江大地广告有限公司不服海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府作出的责令限期拆除通知，于2015年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。2015年3月17日，原告申请增加要求法院确认海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府强制拆除广告牌行为违法的诉讼请求。本院于2015年4月13日公开开庭审理了本案。原告浙江大地广告有限公司的法定代表人孙爱娟、委托代理人俞静尧、常传领，被告海宁市人民政府的委托代理人陈海勤、王维斌，被告海宁市长安镇人民政府的委托代理人姚雪平、王维斌到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审限三个月，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
海宁市长安镇人民政府，海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室于2014年8月29日向原告发出长安限拆（2014）第49号《责令限期拆除通知书》。通知书载明“你单位在海宁市长安镇泰山村土地上（G60高速公路138K＋700处左侧）设置户外广告设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面构筑物的规定，属于违法行为。现依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月17日前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。被告在法定期限内提交了作出被诉具体行政行为的证据和依据。证据：1.原告的工商登记基本信息一份，证明原告主体资格。2.嘉兴市、海宁市高速公路沿线户外广告设施整治通告各一份，证明本次专项整治已经在相关媒体上事先进行公告。3.原告与相关村经济合作社签订的广告设施用地租赁协议，证明原告为在高速公路两侧建造广告设施与相关村经济合作社签订了用地协议。4.原告建造的广告牌照片一份，证明原告建设的广告牌拆除前的现状。5.被告就原告的广告设施用地是否经过用地审批向海宁市国土资源局发出征询函一份及海宁市国土资源局回复函一份，证明原告的涉案广告设施用地未经国土部门用地审批，属于违法用地。6.被告就原告的广告设施建设是否经过规划审批向海宁市住房和城乡建设规划局发出征询函一份及海宁市住房和城乡建设规划局回复函一份，证明原告涉案广告设施在乡镇规划区内建设未经规划审批，属于违反规划的行为。7.征询函附件《海宁市高速公路沿线高炮广告调查表》一份，证明被告在向规划、国土部门调查时提供的查询附件。8.《责令限期拆除通知书》及邮寄单各一份。证明被诉具体行政行为内容原告已收到。9.长安镇乡镇总体规划布局图（规划时间跨度2007—2030），证明原告建设、发布的广告设施位于许村镇的规划区域内。法律法规和规范性文件依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》；2.《浙江省城乡规划条例》；3.《浙江省村镇规划建设管理条例》；4.《中华人民共和国土地管理法》；5.《浙江省违法建筑处置规定》。6.浙委办【2012】87号《关于印发<浙江省“四边三化”行动方案>的通知》。7.浙生态办发【2012】2号文件《关于印发<浙江省“四边三化”行动方案>的通知》。8.浙政办发【2013】12号文件《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》。9.浙政办发【2013】69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》。10.嘉兴生态办发【2012】43号《关于印发<嘉兴市“四边三化”具体实施方案>的通知》。11.嘉委办【2012】67号文件《关于印发<嘉兴市“四边三化”具体实施方案>的通知》。12.嘉政发【2014】58号文件《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》。13.嘉政办发【2013】139号文件《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》。14.海政办发【2014】19号文件《关于印发海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》。用于证明海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室是海宁市人民政府为贯彻落实省市两级政府实施“三改一拆”工作需要设立的临时机构内设部门，履行上级交办工作，不具有行政处罚的行政职权。
原告起诉称,两被告于2014年8月29日向原告发出长安限拆（2014）第49号《责令限期拆除通知书》，责令原告在2014年9月17日前自行拆除广告牌。原告认为，被告未给予原告陈述、申辩等行政救济权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第三十二条以及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等法律法规的相关规定。请求确认两被告作出的许村限拆（2014）第49号《责令限期拆除通知书》违法，确认两被告强制拆除了原告的广告牌的行为违法。原告提交了下列证据，证据1.长安限拆（2014）第49号《责令限期拆除通知书》；2.原告与海宁市长安镇泰山村经济合作社签订的租赁协议一份；3.户外广告登记证一份。证明原告对涉案广告牌的所有权以及其符合行政诉讼原告主体资格。
被告海宁市人民政府答辩称，一、涉案户外高架广告设施系原告擅自在高速公路边占地架设，属于违法建筑，依法应当予以拆除。两被告作出的《责令限期拆除通知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，并符合浙江省“三改一拆”相关政策。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第五十九条，《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条的规定，在城乡规划区范围内任何建设项目包括大型户外广告固定设施建设，均应办理用地审批和城乡规划许可。原告在城乡规划区范围内的高速公路边占地建设高架户外广告设施，未依照法律的规定办理用地审批手续，也未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村规划许可证，属于违法建筑，应当予以拆除。被告根据《浙江省村镇规划建设管理条例》和《浙江省城乡规划条例》有关规定，责令原告限期拆除违法设施，符合法律法规规定。同时，根据浙政办发【2013】12号文件、嘉政办发（2013）139号文件以及海政办发【2014】19号文件等文件规定，两被告针对高速公路边的私搭乱建、妨碍沿线城市景观以及可能造成的安全隐患等现象依法进行整治。涉案户外高架广告牌明确属于违法建筑范围，应当予以拆除。因此，两被告作出的《责令限期拆除通知书》符合法律法规的规定，也符合政策的规定。二、拆除公路边违法广告设施，系浙江省“三改一拆”三年行动计划的重要组成部分。拆违工作系在省市政府领导下有序进行。根据《浙江省违法建筑处置规定》《嘉兴市违法建筑认定和处置办法》的规定，各镇负责对所属区域内违反村镇规划的违法建筑的处置工作。本案所涉违法广告设施属于第两被告管辖范围，第两被告根据调查结果，认定原告广告设施违法并向原告发出《责令限期拆除通知》，符合其职责范畴。第一被告设立的临时机构在第两被告发出的《责令限期拆除通知书》加盖公章，目的是根据省市“三改一拆”政策规定，领导和配合基层政府实施违法建筑认定和拆违，并非由该临时机构直接拆除违法建筑。故海宁市人民政府不是涉案具体行政行为的直接实施单位，直接作出强制拆除行为的是海宁市长安镇人民政府。请求法院驳回原告的诉讼请求。
海宁市长安镇人民政府答辩内容同意海宁市人民政府答辩意见。其提供证据和海宁市人民政府的证据相同。
经庭审质证，被告对原告提供的证据无异议，本院认为，上述证据能证明原告的行政诉讼主体资格，对此予以确认。原告对被告提供的证据5、证据6的真实性有异议外，对其他证据材料的真实性无异议。对被告证据9认为长安镇的规划是2012年才经上级政府批准，当时原告的广告设施已经建造，因此该证据对本案不适用。本院认为，证据5、证据6两份证据材料中反映海宁市国土资源局与海宁市住房和城乡建设规划局针对涉案广告牌是否经过土地和规划行政部门审批作出了否定的回复，该回复内容亦符合客观事实，本院予以采信。证据9长安镇的规划能证明广告牌设立的位置处于长安镇的规划控制区范围内，对该事实予以确认。被告的证据材料能证明被告作出《限期拆除通知书》的经过，对上述证据的真实性均予以采信。
根据采信的证据，本院确认案件事实如下：
原告与海宁市长安镇泰山村经济合作社于2004年12月16日签订租赁协议一份，原告租用该村部分农田设立单立柱单层双面广告牌一座，租期为15年。海宁市工商行政管理局2008年8月26日向原告核发海工商户外广告（2008）第170号《户外广告登记证》，有效期限为2008年8月26日至2009年8月24日。
根据省、市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2014年1月27日海宁市成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。《海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》规定：“成立海宁市公路边‘三改一拆’行动领导小组，领导小组下设办公室，……具体负责有关工作”，同时又规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边‘三改一拆’行动的责任主体，负责辖区内违法建筑的依法查处工作”。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在2014年8月9日的《嘉兴日报》上发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除，逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。
2014年8月21日，海宁市住房和城乡规划建设局回复海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室、长安镇人民政府《函》中载明，“《关于征询我市高速公路边沿线广告审批手续办理情况的函》已收悉，经查，附件中所列高速公路沿线广告牌均未办理相关规划审批手续。”2014年8月22日海宁市国土资源局回复海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室、长安镇人民政府《函》，载明“《关于征询我市高速公路边沿线广告审批手续办理情况的函》已收悉，经审核，所列193块高速公路沿线广告牌，均没有办理过相关土地审批手续。”
2014年8月29日海宁市长安镇人民政府，海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室向原告发出长安限拆（2014）第48号《责令限期拆除通知书》。2014年9月17日后，原告未自行拆除广告设施，被告海宁市长安镇人民政府委托拆除公司拆除了上述广告设施。原告不服，起诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条、第三十三条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条的规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。开工前向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门发给村镇规划建设许可证后，方可开工。在建制镇进行建设，申领建设工程规划许可证后，方可开工。广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中，既未提供设置涉案广告牌法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，该广告牌设施应认定为违法建筑设施。
“三改一拆”三年行动计划是浙江省委、省政府根据我省实际情况开展的一项改善城乡面貌、优化人居环境、建设美丽浙江中心工作，对高速公路沿线两侧违法广告设施整治是这项工作的重要组成部分。被告海宁市人民政府为推进、落实这项工作，设立海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室，其职能是具体负责辖区内“三改一拆”行动的部署、协调、监督及目标考核等工作。其根据嘉兴市“三改一拆”领导小组办公室于2014年8月9日在嘉兴日报整治违法广告通告的精神，与海宁市长安镇人民政府共同向原告所发的《限期拆除通知书》，目的是催告原告及时履行自行拆除违法广告牌行为，配合乡镇基层人民政府顺利完成对违法广告设施的整治工作，并非行政处罚行为。原告认为该通知行为按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定应给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。故原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第㈡项、第四条第㈢项之规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。海宁市人民政府办公室《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边‘三改一拆’行动的责任主体”，负责辖区内公路两侧违法建筑拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施，原告在接到限期拆除通知后未履行拆除违法广告设施的义务，对此被告海宁市长安镇人民政府实施了强制拆除的行为。原告不能证明海宁市人民政府实施或者委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，故其要求确认被告海宁市人民政府强制拆除涉案广告牌违法的请求本院不予支持。海宁市长安镇人民政府作出强制拆除程序上存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。据此，本院对原告要求确认被告海宁市长安镇人民政府强制拆除违法广告牌行为违法的请求不予支持。
综上，原告浙江大地广告有限公司的诉讼请求均于法无据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第㈣项之规定，判决如下：
驳回原告浙江大地广告有限公司要求确认被告海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府作出限期拆除通知行为违法、强制拆除广告牌行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告浙江大地广告有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 李 平
审判员 许艳华
二〇一五年六月三十日
书记员 张琳嫣