山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终159号
上诉人（原审被告）济南市长清区社会劳动保险事业处，住所地济南市
法定代表人王培新，主任。
委托代理人李传生，山东从德律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）富美科技集团有限公司，住所地济南经济开发区平安街道富美路。
法定代表人李金林，总经理。
委托代理人郭婷，女，汉族，住济南市，该公司工作人员。
委托代理人王宪辉，女，汉族，住济南市，该公司工作人员。
原审被告济南市长清区人力资源和社会保障局，住所地济南市。
法定代表人李涛，局长。
委托代理人马远利，山东从德律师事务所律师。
上诉人济南市长清区社会劳动保险事业处（以下简称长清区社保处）因履行社保减员职责一案，不服济南市长清区人民法院（2015）长行初字第36号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院查明，原告富美科技集团有限公司（以下简称富美公司）位于济南市长清区平安经济开发区。现原告公司已停产，该公司自述其最后一次交纳社会保险费的时间为2013年1月，现原告公司社会保险网上服务系统被关闭，单位认证资格已暂停。现原告申请办理职工减员，其中除部分员工已自行办理减员外，剩余全部员工均要求办理减员。为减员问题，原告多次找长清区社保处，询问办理减员的相关事项及政策规定，其中就2015年6月15日的询问情况，原告还进行了录音。长清区社保处工作人员以济南市的整个缴费系统权限不在被告处，加之原告存在社保费欠费的情况无法按规定办理社保减员进行答复。原告诉至本院，请求依法判决责令被告在法定期内为原告办理社保减员手续；判令原告不承担社保费用拖欠滞纳金；被告承担不予办理减员手续给原告造成的损失（增加的社保费用及因此产生放假员工工资）。
原审法院另查明，原告到被告处办理减员应当提供缴费单位减员表一式两份及终止解除劳动合同证明书等离职材料。
原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，……其第八条又规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。由以上规定可以看出，济南市长清区人力资源和社会保障局（以下简称长清区人社局）作为长清区人民政府社会保险行政部门，长清区社保处作为长清区的社会保险经办机构，本案中原告将上述两部门列为被告并无不妥。长清区人社局以原告所诉主体有误，请求依法驳回原告对其起诉的主张，法院不予支持。庭审中被告长清区社保处认可原告方诉请“要求办理社保减员事项”是其职责范围。被告长清区社保处提供的《济南市社会保险费网上申报操作管理暂行办法》（以下简称《济南市暂行办法》）中，三、网上申报操作（二）减员中规定，欠费单位办理减员，单位当月减员累计超过参保人数51%以及社会保险注销登记或停保登记减员等情况的，应持规定的材料和《缴费单位减员表》（一式两份）到社会保险经办机构办理减员。而上述《济南市暂行办法》是济南市社会保险事业局根据《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》等法律法规制定的。本案中原告申请减员的人数已超过参保人数的51%，其办理减员，应持规定的材料和《缴费单位减员表》到当地的社会保险经办机构办理。被告提供的济南市劳动和社会保障局“关于加强社会保险费征缴清欠工作的通知”（济劳社字（2007）182号），虽规定，欠缴社会保险费的单位职工减员时，应足额补缴所欠社会保险费，并按规定按日加收2‰的滞纳金。其中，基本养老保险的补缴仍按济劳险字（1999）7号文件规定执行。但很显然，上述规定为欠费单位办理职工减员增加了新条件，该规定与《济南市暂行办法》有关办理减员的规定是不一致的。而人社部《社会保险费申报缴纳管理规定》第四章未按时足额缴纳社会保险费的处理，已对此作了明确规定，其中也未将企业欠费作为限制社保关系转移（办理减员）的条件；国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发（2009）66号）也未将企业欠费作为限制社保关系转移（办理减员）的条件；而人社部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十九条规定，2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行；对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按国家和地方人民政府的有关规定执行。庭审中本案被告也提供不出该文件（即济劳社字（2007）182号）相关规定的有效上位法律文件依据。因此，被告以原告存有社保费欠交，按规定无法为原告办理减员的主张，不能成立，法院不予支持。因此，对原告要求“责令被告在法定期限内为原告办理社保减员手续”的诉请，本院予以支持。但由于原告无相应证据证实其在向本院诉讼之前，已向被告递交了申请办理社保减员的相关材料，庭审中原告也未向法庭提交，法庭也未对其进行司法审查。因此被告应就庭审后原告方向其提交的申请办理社保减员的相关材料进行审查，并依法作出处理。对原告方提出“判令原告不承担社保费用拖欠滞纳金；被告承担不予办理减员手续给原告造成的损失（增加的社保费用及因此产生放假员工工资）”的诉请，因其未提供相应的事实证据及法律文件依据，法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、在本判决生效后30日内，由被告济南市长清区社会劳动保险事业处针对原告提出的“为其办理社保减员手续”的请求，依法办理。上述判决内容，由济南市长清区人力资源和社会保障局监督履行。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市长清区社会劳动保险事业处负担。
上诉人长清区社保处不服原审判决上诉称：1、被上诉人诉讼请求不符合《行政诉讼法》的要求，依法应予驳回。被上诉人在本次诉讼之前没有向上诉人递交申请办理减员的相关材料，即使到庭审中证据质证阶段也未向法庭提交相关证据。减员为行政机关的被动行为，应当在当事人提出减员申请后由行政机关依法审查，在当事人未正式提出减员申请的情况下，行政机关不可能做出行政行为。因此，当事人不能就未发生的行政行为提起行政诉讼。其要求判令上诉人在法定期限内为其办理社保减员的诉求没有程序基础和法律依据，该项请求依法应予驳回。2、原审法院审理程序违法。被上诉人请求为数百名员工办理减员，但并没有为他们全部缴清社会保险。本案的判决结果与职工有重大利害关系。依照《行政诉讼法》第二十九条之规定，原审法院应当将有关职工列为第三人，以保证他们的合法权益。但原审法院并未通知上述职工参加诉讼，程序违法。3、我单位做法符合上位法规定和本地实际情况。原审法院认可《济南市暂行办法》是依据《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》等法律法规制定。该《济南市暂行办法》中明确规定“三、网上申报操作（二）减员中规定，欠费单位办理减员，单位当月减员累计超过参保人数51%以及社会保险注销登记或停保登记减员等情况的，应持规定的材料和《交费单位减员表》（一式二份）到社会保险经办机构办理减员。”上诉人认为《济南市暂行办法》中规定欠费单位办理减员“应持规定的材料”并未明确规定材料的具体内容，济南市劳动和社会保障局作为社会保险行政部门，负责本行政区域的社会保险管理工作，本着规范社会保险费用的申报和缴纳管理工作的原则，遵照《济南市暂行办法》的授权来具体细化管理工作操作流程，明确要求办理减员单位需足额缴纳社保费用（这本身也是单位当然的义务），不违反上位法规定，要求欠缴社保费用单位减员时需足额补缴欠社保费，并无不当。原审法院认为要求足额补缴社保费用系为欠费单位办理职工减员增设了新条件，与有关规定相抵触的主张，混淆了其在原审判决中列举的上位法的立法规范目的、规范范围。《社会保险费申报缴纳管理规定》第四章的规定及《中华人民共和国社会保险法》第六十三条之规定均是针对未按时足额缴纳社会保险费的违法行为的行政处理规定，是基于督促违法欠费单位缴纳社保费用的，具有一定的行政惩罚性。另外，国办发（2009）66号通知是为了保证参保人员跨省、自治区、直辖市（以下简称跨省）流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续。以上法律、法规主要规范对象是违法处理和办理社保关系转移，而不是针对减员的规定，并未对减员的具体操作及流程要求有所规定，因此，上诉人认为，要求办理社保减员需提交全额缴纳社保费用记录的要求系对减员程序的细化操作，与上位法立法的目的及针对的客体不一致，并未与上述法律、法规相抵触，更不存在就减员问题，在上述法律、法规之外额外增设条件的情况。4、法律应保护当事人的合法权利，而非保护其非法获利。在《中华人民共和国社会保险法》等相关法律、法规对社保减员问题的具体操作未作明确规定的情况下，上诉人认为，还是应从国家建立社会保险制度的立法原则作为出发点来看待本案的争议。社会保险是社会保障制度的一个最重要的组成部分，是劳动者享有的一项社会福利，是国家通过立法强制建立社会保险基金，对参加劳动关系的劳动者在丧失劳动能力或失业时给予必要的物质帮助的制度。可以说，社会保险是社会保障制度的核心内容，社保制度具有强制性，缴纳社会保险费用是用人单位和劳动者双方的法定义务。本案的被上诉人及其单位的职工，在明确知晓相关法律规定及违法后果的前提下，却一直拖欠社保费用，歪曲法律法规等规范性法律文件的规定，妄图逃避或减轻其应承担的不利后果，上诉人认为，这样的行为不应得到法律支持。上诉人认为原审法院判决是对其数百名欠费职工及全市其他合法缴纳社保费用守法公民的不公平对待，是对被上诉人及其职工违法行为的纵容，明显不符合我国立法原则及设立社保制度的初衷。综上，上诉人认为原审法院程序错误、认定事实及适用法律存在错误，请求二审法院：撤销原判第一项内容，并依法驳回被上诉人诉讼请求或将本案发回重审；一、二审案件诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人富美公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审被告长清区人社局叙称，同意上诉人上诉意见。另外，1、假如在单位欠费的情况下为职工办理减员，职工到新单位就会有社保欠费记录，在欠费的情况下，职工的社保待遇无法办理社保转移，也会影响到职工的退休待遇。2、被上诉人在不明确减员职工数额情况下要求办理减员，是在减轻自己的包袱，最后受到影响的是职工。被上诉人在原审立案前并未将完整的符合条件的减员申请材料提交上诉人且一直到开庭也未提交，就连哪些工人需要办理减员被上诉人都不能说清楚，原审判决对此已经作出了认定。一直到二审调查当天，被上诉人也不能说清楚具体哪些职工办理了解除劳动关系手续需要减员，可见被上诉人的诉求不应得到法院支持。
上诉人长清区社保处向原审法院提交了以下证据、依据：
1、济南市社会保险事业局“关于印发《济南市社会保险费网上申报操作管理暂行办法》通知”（济社保发（2013）14号）；
2、济南市劳动和社会保障局文件“关于加强社会保险费征缴清欠工作的通知”（济劳社字（2007）182号）；
3、社会保险费申报缴纳管理规定（人社部第20号令）；
4、济南市社会保险费网上申报协议书。
上诉人提交上述证据，拟证明参保单位办理减员，可通过社保网上服务系统自动办理减员业务，但单位申报后有欠费的，系统内无法办理减员手续，系统不予支持，全市整个申报系统是统一设置，长清区无权限更改系统设置，不符合系统设置的，长清区无法办理减员。
原告向原审法院提交录音原件及整理的录音材料，证明原告向被告区社保处递交过书面申请。
上述证据、依据均经原审庭审质证并随原审卷宗移送本院，本院对事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案的焦点是被上诉人富美公司是否在提起行政诉讼前向上诉人长清区社保局提交过符合条件的社保减员申请材料。被上诉人原审过程中提交的证据不足以证明其向上诉人长清区社保处提出过符合条件的减员申请。富美公司二审过程中亦自认，其公司无书面证据证明曾向上诉人长清区社保处提交过减员申请。对请求法院判决上诉人办理社保减员的职工人数，其公司仅可以提供约数，因为上诉人要求其公司必须进行欠费缴纳后方予办理减员，故其公司部分已离职员工因需要在新单位缴纳社会保险，已经自行缴纳社保欠费后到上诉人处办理减员手续。这类人员数目在社保的缴纳系统中有明确的缴费减员登记。所以其公司现在只可以提供大约的减员数目，具体的需要统计。原审起诉前，因公司无法及时统计员工缴费减员的数目，所以无法及时提供具体的数目，人数大约300-400之间，具体数据需要统计完后提供。
企业为职工办理社保减员手续将直接影响被减员劳动者切身利益，应遵循一定程序，符合有关条件。被上诉人富美公司无证据证明曾向上诉人长清区社保处提交符合条件的社保减员申请材料，在具体减员人员不清，减员职工总数不清的情况下，富美公司请求法院判令上诉人长清区社保处为其公司办理社保减员手续，无事实与法律依据，其诉讼请求不应得到支持。原审法院在认定本案诉讼前富美公司无相应证据证明曾向上诉人长清区社保处提交申请办理社保减员相关材料情况下，认为长清区社保处应就富美公司在原审庭审后方向其提交的申请办理社保减员的相关材料进行审查，并依法作出处理，显系不当，本院予以纠正。被上诉人富美公司诉讼请求中关于请求判令其公司不承担社保费用拖欠滞纳金及上诉人应承担不予办理减员手续给公司造成的损失（增加的社保费用及因此产生放假员工工资）的内容，并非本案审理范围，原审法院对富美公司上述诉讼请求不予支持，并无不当，本院予以维持。
综上，原审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持济南市长清区人民法院（2015）长行初字第36号行政判决书第二项，即：驳回原告的其他诉讼请求；
二、撤销济南市长清区人民法院（2015）长行初字第36号行政判决书第一项及案件受理费负担，即：在本判决生效后30日内，由被告济南市长清区社会劳动保险事业处针对原告提出的“为其办理社保减员手续”的请求，依法办理。上述判决内容，由济南市长清区人力资源和社会保障局监督履行；案件受理费50元，由被告济南市长清区社会劳动保险事业处负担。
三、驳回富美科技集团有限公司关于请求判令济南市长清区社会劳动保险事业处、济南市长清区人力资源和社会保障局在法定期限内为其公司办理社保减员手续的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元均由被上诉人富美科技集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙中华
审 判 员 张启胜
代理审判员 张振明
二〇一六年六月一日
书 记 员 张天虹