青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第14号
原告平安县路安通服务有限责任公司。住所地：平安县。
法定代表人余祖福，该公司经理。
委托代理人赵永智，青海君剑律师事务所律师。
被告平安县人民政府。住所地：平安县。
法定代表人汪源来，该县县长。
委托代理人马成德，该县政府副县长。
委托代理人刘喜全，青海河湟律师事务所律师。
原告平安县路安通服务有限责任公司因不服平安县人民政府行政补偿一案，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼，本院于2015年6月11日立案登记，2015年6月16日受理了该案，并于2015年6月19日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月5日公开开庭审理了本案。原告平安县路安通服务有限责任公司及其法定代表人余祖福、委托代理人赵永智，被告平安县人民政府委托代理人马成德、刘喜全均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告平安县人民政府于2015年5月22日作出平政通（2015）1号《平安县人民政府通知》，该《通知》述称：申请人平安县路安通服务有限责任公司于2015年3月19日向平安县人民政府递交《赔偿申请》，请求平安县人民政府赔偿部分损失120万元，平安县人民政府于2015年3月26日受理。2015年4月20日申请人平安县路安通服务有限责任公司重新提出申请，请求补偿数额80万元。经审查查明：2013年8月30日，平安县人民政府作出平阅（2013）12号《关于推进平安县停车泊位市场化管理的会议纪要》，议定由平安县路安通服务有限责任公司具体负责对全县停车泊位的服务管理工作。公司实行自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展。并就公司在接受管理主体管理、所需工作人员选聘备案、具体服务管理、收费标准执行、接受业务指导、工作人员规范服务等事项提出要求。之后，申请人平安县路安通服务有限责任公司开展了停车服务管理工作。2014年6月4日，平安县人民政府作出《县政府第二十一次常务会议纪要》，同意平安县公安局《关于建议停止路安通服务有限公司停车泊位服务管理工作的请示》，申请人平安县路安通服务有限责任公司停车服务管理工作停止。之后，申请人平安县路安通服务有限责任公司以政府决定停止停车服务管理为由，请求政府给予补偿。平安县人民政府受理后，依法委托青海大正会计事务所海东地区乐都分所对申请人平安县路安通服务有限责任公司提供的请求补偿项目和数额进行核查。县政府认为：为解决平安县城停车难、管理难问题，平安县人民政府决定引进停车泊位市场化管理模式，由平安县路安通服务有限责任公司具体负责对全县停车泊位的服务管理工作，并就规范公司服务管理等事项提出了具体要求。运行过程中市民对此服务管理模式提出意见，为进一步提高全县停车服务管理水平，平安县人民政府决定停止申请人平安县路安通服务有限责任公司对全县停车泊位的服务管理工作，合法合规。鉴于申请人平安县路安通服务有限责任公司在开展停车服务管理期间的资金投入及经营收支情况，决定对申请人平安县路安通服务有限责任公司给予经济补偿。经核查，通知如下：平安县人民政府一次性补偿申请人平安县路安通服务有限责任公司人民币258446.64元。
原告平安县路安通服务有限责任公司不服上述《通知》，以补偿数额与实际损失差距甚大为由诉称：2013年8月30日被告作出平阅（2013）12号《关于推进平安县停车泊位市场化管理的会议纪要》，决定由原告具体负责对全县停车泊位的服务管理工作，并要求原告抓紧办理相关手续，路安通服务有限责任公司抓紧办理相关手续，完善相关制度，积极配合公安交警、城管、发改、物价、税务等部门做好前期准备工作，切实做到“四个到位”即：“宣传到位、培训到位、投入到位、人员到位”。在具体服务管理中要确保车辆停放有序、整齐。车辆停泊处要设置具体收费标准及停车提示牌，严格执行收费标准。具体负责对停车泊位路面画线、监控设施配备、工作人员培训。公司工作人员在上岗期间一律佩戴统一服务标识，并主动服从公安交警大队的业务指导，未经主管部门批准，不得擅自设置停车泊位，更不得超标准乱收费。否则，将注销营业执照并取缔经营资格。原告严格按上述文件履行，为开展公司的此项经营活动投入人力、物力及资金，按照被告的要求从事正常经营。2014年6月4日，被告作出《县政府第二十一次常务会议纪要》，决定停止原告对停车泊位的服务管理工作。原告认为，原告开展对停车泊位的服务管理，是根据被告的决定和委托，在从事管理中原告并未违反被告《平阅（2013）12号会议纪要》对原告的要求。在此情况下，被告作出停止原告对停车泊位服务管理的决定，给原告造成了一定的损失，且无法挽回，原告总投资120万元，停业后，给原告造成其他损失68万余元。原告向被告提出补偿申请后，被告于2015年5月22日作出《平政通（2015）1号通知》，仅补偿原告258446.64元，与原告的实际损失差距甚大。为此，特依法起诉，请求：1、判令被告补偿原告经济损失100万元；2、判令被告承担诉讼费用。
原告为证明自己的主张，向本院提供了如下证据：1、平安县路安通服务有限责任公司《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《法定代表人身份证明书》、法定代表人余祖福身份证复印件各一份。证明：平安县路安通服务有限责任公司依法成立，注册资本30万元，公司类型为有限责任公司，经营范围为县辖区内所有道路、宾馆及商铺门前停车服务，公司法定代表人为余祖福，职务总经理。2、平安县人民政府于2013年8月30日作出的平阅（2013）12号《关于推进平安县停车泊位市场化管理的会议纪要》。证明：平安县人民政府决定由平安县路安通服务有限责任公司具体负责对全县停车泊位的服务管理工作，并对平安县路安通服务有限责任公司提出抓紧办理相关手续、做好前期准备工作等要求。3、平安县人民政府于2014年6月12日作出的平政函（2014）84号《关于同意停止平安路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作的批复》。证明：平安县人民政府同意平安县公安局《关于建议停止路安通服务有限公司停车泊位服务管理工作的请示》，经2014年6月4日县政府第21次常务会议研究决定，从即日起停止平安路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作。4、平安县人民政府于2015年5月22日作出的平政通（2014）1号《平安县人民政府通知》。证明：申请人平安县路安通服务有限责任公司于2015年4月20日向平安县人民政府重新提出申请，请求补偿数额80万元。经核查，平安县人民政府决定一次性补偿申请人平安县路安通服务有限责任公司人民币258446.64元。该补偿与原告的实际损失差距甚大。5、平安县路安通服务有限责任公司提供的材料清单。证明：平安县路安通服务有限责任公司应平安县人民政府资产审计通知要求提供了材料清单，其中包括：（1）平安县人民政府平阅（2013）12号会议纪要；（2）平安县人民政府办公室《县政府第二十一次常务会议纪要》；（3）补偿清单；（4）总分类帐目明细分类账；（5）协议书。6、补偿清单。证明：平安县路安通服务有限责任公司在停车泊位服务管理工作中总投资120万元，总计直接损失1689947.33元，请求县政府补偿部分损失120万元。7、平安县路安通服务有限责任公司收入支出明细表。证明：收入444937.30元，支出781947.33元。8、协议书。证明：2013年11月27日，甲方平安县路安通服务有限责任公司与乙方平安华荣铝塑门窗装饰工程部就订购计时闸栏十三台达成订购协议。并由甲方预付80万做为定金，用于乙方购置原材料，定金款项以2011年5月18日甲方法人借给乙方保军才80万元为抵用。9、制作不锈钢骨架收费亭7套价款材料。证明：7套不锈钢骨架收费亭以制成半成品，每套半成品价3万元。10、平安县路安通服务有限责任公司2013年10月－2014年6月总分类帐目明细分类账。证明：平安县路安通服务有限责任公司投资情况。11、平安县路安通服务有限责任公司2013年10月－2014年6月地方税务局报表。证明：平安县路安通服务有限责任公司资金盈利、支出、流向、负债情况。
另，平安县路安通服务有限责任公司在起诉时附带向本院提交了以下材料；1、平安县路安通服务有限责任公司于2014年8月1日书写的行政起诉状一份（1页）。证明：平安县路安通服务有限责任公司曾以原告身份，以请求人民法院依法确认被告平安县人民政府作出《关于同意停止平安路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作的批复》后未对原告企业停止经营后进行损失补偿为行政不作为和请求依法判令被告赔偿原告部分经济损失210万元两项内容作为诉讼请求，向海东市中级人民法院提起行政诉讼。2、海东市中级人民法院于2014年12月10日作出的（2014）东行初字第13号行政判决书1份。证明：海东市中级人民法院就平安县路安通服务有限责任公司提起的行政不作为和行政赔偿一案，作出驳回其诉讼请求的判决。3、青海省高级人民法院于2015年3月16日作出的（2015）青行终字第23号行政裁定书1份。证明：平安县路安通服务有限责任公司不服海东市中级人民法院作出的（2014）东行初字第13号行政判决，向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院在审理期间，上诉人平安县路安通服务有限责任公司申请撤诉，青海省高级人民法院作出准予撤诉的裁定。
被告平安县人民政府辩称：一、被答辩人提起的行政诉讼缺乏事实和法律依据，依法不能成立，应予驳回。为解决平安县城停车难、管理难问题，答辩人经研究决定作出了《关于推进平安县停车泊位市场化管理的会议纪要》，同意由被答辩人具体负责对全县停车泊位的服务管理工作。公司实行自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展的经营方式。此后，因社会各界和广大群众对于被答辩人占用公共资源收费的模式意见较大。根据公安局的请示，答辩人决定停止被答辩人的服务管理工作。答辩人认为，答辩人停止被答辩人的服务管理工作，符合平安县的现状，该行为并没有给被答辩人造成经济损失。而且，答辩人的行为不是行政行为，也不属于行政赔偿诉讼事项。被答辩人的诉讼缺乏事实和法律依据。二、被答辩人要求答辩人赔偿其经济损失120万元与客观事实不符，依法不应当支持。2015年3月，被答辩人向答辩人提出申请，请求予以补偿80万元。在收到申请后，答辩人认真审查了相关材料，并书面通知被答辩人就赔偿的事实依据向答辩人提供证据。针对被答辩人提供的材料，答辩人委托青海大正会计事务所乐都分所对被答辩人的财务状况等进行审计，经审计确认被答辩人在运营过程中的实际投入及经营收入与其主张的数额极不相符。据此，答辩人在充分考虑到被答辩人的实际情况的前提下，决定一次性补偿其人民币258446.64元，并书面通知被答辩人。答辩人认为，被答辩人请求答辩人赔偿其经济损失120万元缺乏事实依据，且答辩人依据客观事实已经同意为其补偿258446.64元。因此，被答辩人的诉讼请求不能成立，请求：1、依法驳回被答辩人的诉讼请求；2、诉讼费用由被答辩人承担。
被告为支持其答辩请求，在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：1、平安县人民政府于2013年8月30日作出的平阅（2013）12号《关于推进平安县停车泊位市场化管理的会议纪要》。证明：经政府研究同意原告负责停车泊位服务管理工作的事实。2、平安县发改委于2013年9月11日作出的平发改价字（2013）162号《关于平安县路安通服务有限责任公司停车费收费标准的批复》。证明：对机动车停车收费标准的批复。3、平安县公安局于2013年9月17日作出的平公字（2013）96号《关于呈报﹤平安县公安局关于停车泊位路段划定及收费标准的通告﹥报告》。证明：该局对停车泊位路段划分及收费请示的事实。4、平安县公安局于2014年5月23日作出的平公字（2014）98号《关于建议停止路安通服务有限公司停车泊位服务管理工作的请示》。证明：该局建议停止原告停车泊位服务管理工作的事实及理由。5、平安县人民政府办公室于2014年6月4日编发的《县政府第二十一次常务会议纪要》。证明：政府常委会研究同意停止原告服务管理工作的事实。6、平安县人民政府于2014年6月12日作出的平政函（2014）84号《关于同意停止平安路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作的批复》。证明：平安县人民政府同意平安县公安局《关于建议停止路安通服务有限公司停车泊位服务管理工作的请示》，经2014年6月4日县政府第21次常务会议研究决定，从即日起停止平安路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作。7、《通知》两份。证明：被告在收到原告赔偿申请后通知其提供赔偿依据的事实。8、青海大正会计事务所海东地区乐都分所于2015年5月14日作出的对平安县路安通服务有限责任公司财务审核报告书。证明：经被告委托对原告财务状况、收入情况审计的事实。9、平安县人民政府于2015年5月22日作出的平政通（2014）1号《平安县人民政府通知》。证明：被告同意补偿其258446.64元，并书面通知的事实。
本案在庭审调查阶段，原告提出变更起诉状的案由行政赔偿为行政补偿或行政合同纠纷，被告对此不同意，认为行政赔偿的案由是由原告自己确定的，且法院的立案通知书上确定的案由也是行政赔偿，被告的答辩也是依此案由答辩的，因此，不同意原告变更。合议庭认为，在本案中，原告的诉讼请求并未改变，其诉讼请求及其事实理由均以要求给予行政补偿为基准，因此，经合议庭当庭评议，准予该案变更案由为行政补偿。
据双方当事人诉辩陈述，经合议庭当庭评议认为，本案的争议焦点为：1、被告是否应当补偿原告的损失；2、被告补偿的数额是否适当。
经庭审举证质证，原告对被告提供的9份证据质证如下：
对第1份证据的真实性、合法性、关联性不持异议。但认为从证明方向上，该证据是一个授权行为，是一个典型的行政委托合同；对第2份、第3份证据不持异议；对第4份、第5份、第6份证据的真实性、合法性、关联性不持异议。但从证明方向上，这3份证据恰恰证明了行政委托合同的成立；对第7份证据不持异议；对第8份证据持有异议，认为审核有漏评，加工的框架审核价格偏低；对第9份证据的真实性、关联性不持异议，但认为补偿数额偏低。
被告对原告提供的11份证据质证如下：
对第1份证据不持异议；对第2份、第3份证据的真实性、合法性、关联性不持异议。但认为从证明方向上，该证据不是行政委托合同行为，而是一个批准许可行为；对第4份证据的真实性、合法性、关联性不持异议，认为补偿数额合理；对第5、6、7、8、9、10、11份证据的真实性有异议。认为每一项都没有证据，注册是30万而不是40万，且这些证据材料在青海大正会计事务所海东地区乐都分所审核时，原告按被告通知要求都已提交，青海大正会计事务所海东地区乐都分所也正是依据这些资料得出了审核结论。
据以上举证质证，本院对上述证据作如下认证：对被告提交的第1、2、3、4、5、6、7、9份证据及原告提交的第1、2、3、4份证据，因其具有真实性、合法性、关联性，应予确认。对被告提交的第8份证据，原告虽有异议，但本院认为，该审核报告书是具有审核资质的青海大正会计事务所海东地区乐都分所依据原告提供的资料得出的客观真实的审核结论，符合证据的真实性、合法性、关联性，故应予确认。对原告提交的第5、6、7、8、9、10、11份证据，因青海大正会计事务所海东地区乐都分所审核时，依据这些资料已经得出了审核结论。故本院对原告提交的这7份证据不予确认。
经审理查证，本案认定事实如下：2013年7月24日，平安县路安通服务有限责任公司注册成立。为解决平安县城停车难、管理难问题，2013年8月30日，平安县人民政府作出平阅（2013）12号《关于推进平安县停车泊位市场化管理的会议纪要》，议定由平安县路安通服务有限责任公司具体负责对全县停车泊位的服务管理工作。公司实行自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展。并就公司在接受管理主体管理、所需工作人员选聘备案、具体服务管理、收费标准执行、接受业务指导、工作人员规范服务等事项提出要求。2013年9月11日，平安县发展和改革局以平发改价字（2013）162号文批复收费标准。之后，平安县路安通服务有限责任公司开展了停车服务管理工作。2014年5月23日，平安县公安局以停车服务管理工作运行过程中市民对此服务管理模式提出意见为由，以平公字（2014）98号文向平安县人民政府呈报了《关于建议停止路安通服务有限公司停车泊位服务管理工作的请示》。2014年6月4日，平安县人民政府作出《县政府第二十一次常务会议纪要》，同意平安县公安局《关于建议停止路安通服务有限公司停车泊位服务管理工作的请示》，决定从2014年6月4日起停止平安县路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作，并于2014年6月12日作出平政函（2014）84号《关于同意停止平安路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作的批复》下发平安县公安局。平安县公安局遂通知平安县路安通服务有限责任公司停止收费，平安县路安通服务有限责任公司也随即停止停车收费服务管理工作。2015年3月19日，平安县路安通服务有限责任公司以政府决定停止停车服务管理为由，向平安县人民政府递交《赔偿申请》，请求平安县人民政府赔偿部分损失120万元，平安县人民政府于2015年3月26日受理。2015年4月20日，平安县路安通服务有限责任公司重新提出申请，请求补偿数额80万元。平安县人民政府受理后，依法委托青海大正会计事务所海东地区乐都分所对申请人平安县路安通服务有限责任公司提供的请求补偿项目和数额进行了审核。2015年5月22日，平安县人民政府作出平政通（2014）1号文《平安县人民政府通知》，决定一次性补偿申请人平安县路安通服务有限责任公司人民币258446.64元。平安县路安通服务有限责任公司不服上述《通知》，以补偿数额与实际损失差距甚大为由，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼。
另查明，2014年9月12日，平安县路安通服务有限责任公司曾以原告身份，以请求人民法院依法确认被告平安县人民政府作出《关于同意停止平安路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作的批复》后未对原告企业停止经营后进行损失补偿为行政不作为和请求依法判令被告赔偿原告部分经济损失210万元两项内容作为诉讼请求，向海东市中级人民法院提起行政诉讼。海东市中级人民法院于2014年9月12日受理后，经审理，于2014年12月10日作出的（2014）东行初字第13号行政判决书，判决驳回其诉讼请求。平安县路安通服务有限责任公司不服海东市中级人民法院作出的（2014）东行初字第13号行政判决，向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院在审理期间，上诉人平安县路安通服务有限责任公司申请撤诉，青海省高级人民法院于2015年3月16日作出（2015）青行终字第23号行政裁定书，裁定准予撤诉。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第一款之规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该条明确了行政协议即行政合同的概念及其特征，即“协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”，它应当符合同的形式要件和系列行为，即应当包括行政协议的邀约、协议的签订、协议的履行、协议的解除、协议的无效、双方的权利义务、违约责任、补偿与赔偿责任等。而被告及平安县公安局作出的《关于推进平安县停车泊位市场化管理的会议纪要》、《关于建议停止路安通服务有限公司停车泊位服务管理工作的请示》、《县政府第二十一次常务会议纪要》、《关于同意停止平安路安通服务有限责任公司停车泊位服务管理工作的批复》显然不具备上述要件，因此，原被告之间的行政委托合同关系不能成立。故原告诉称的原被告之间形成行政委托合同关系的理由不能成立，本院不予支持。本案中，被告在听取县交警大队和城管局就如何解决县城停车难、管理难的考察经验汇报及如何规范县城车辆停放的具体意见后，议定由平安县路安通服务有限责任公司具体负责对全县停车泊位的服务管理工作的行为是一种批准准予行为，符合《中华人民共和国行政许可法》第二条之规定，是行政许可行为。被告因社会各界和广大群众对于原告占用公共资源收费的模式意见较大，根据县公安局的请示，决定停止原告的停车服务管理工作，单方撤回了已经生效的行政许可。但此并非由原告过错造成，且原告在停车服务的管理工作中，投入了一定的资金、人力。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。因此，被告应当给予原告补偿。依原告要求补偿的申请，被告依法委托具有审核资质的青海大正会计事务所海东地区乐都分所对原告在2013年10月－2014年6月期间的经营资金财务情况进行了审核（审核材料均为原告提供）。经审核，在2013年10月－2014年6月期间，原告注册资本为30万，实收资本30万，收入444973.30元，支出781791.84元，并出具了四项审核意见。被告依据该审核报告，决定一次性补偿原告人民币258446.64元。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。本案不属行政许可法第十二条第（二）项规定的情形，因此，应以实际损失范围内确定补偿数额。2013年8月30日，被告在作出平阅（2013）12号《关于推进平安县停车泊位市场化管理的会议纪要》中，明确提出公司实行自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展。原告对此未提出任何异议，且在青海大正会计事务所海东地区乐都分所作出的审核报告中的四项审核意见中，提出原告提供的审核材料存在大量虚假成分，无法判断其支出、交易的合理和真实性。故被告依其实际损失补偿其258446.64元并无不当，本院予以认可，原告要求被告补偿其经济损失100万元的诉讼请求，证据不足，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告平安县路安通服务有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告平安县路安通服务有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 王海林
审判员 丁 亮
审判员 薛红玲
二〇一五年十一月五日
书记员 ＸＸＸ