新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新行再终字第3号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：巩其克，男，蒙古族，1944年5月15日出生，博湖县乌兰再格森乡乌图阿勒村农民，住该村。
委托代理人：明其克，男，蒙古族，38岁，巩其克之子。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：博湖县人民政府。
法定代表人：那生巴图，博湖县县长，
委托代理人：何进，新疆天雪律师事务所律师。
委托代理人：张园，博湖县人民政府法制办工作人员。
申请再审人巩其克因与被申请人博湖县人民政府撤销草原使用证决定一案，巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院于二○一○年十一月二十五日作出（2010）巴行终字第20号行政判决，判决已经发生法律效力。巩其克仍不服，向本院申请再审。本院于二○一三年十二月二十五日作出（2013）新行监字第59号行政裁定，决定本案由本院提审。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
焉耆回族自治县人民法院经审理查明：1990年4月27日博湖县人民政府为原告巩其克核发博一乌50号《草原使用证》，博湖县公证处对此予以公证。2005年1月乌兰乡乌图阿拉村牧民怀切因草场使用权与原告巩其克发生纠纷。此纠纷经博湖县草原监理站核对双方所持《草原使用证》及发放草场使用证存根档案，认为巩其克草原使用证上登记的675亩草场面积与存根档案登记的面积一致，为此出具博（草）监裁字第01号裁决，对巩其克享有675亩草场使用权予以确认。此后，乌兰乡乌图阿拉村68户牧民集体上访，提出巩其克所使用的草场面积与给其划分的草场面积不符。博湖县人民政府在处理该起上访案件中，发现原告巩其克所持《草原使用证》上存在明显改动痕迹，且该《草原使用证》上载明的草场使用面积与草场划分时实际所分面积不符且差距过大。为此博湖县人民政府于2005年6月委托西南政法大学司法鉴定中心对原告公其克所持《草原使用证》（检材1）及第50号发放草原使用证存根（检材2）有无擦刮、改写情形进行鉴定。同年6月8日，该鉴定中心出具司鉴字2005第0596号鉴定书，检验过程发现检材1第一处“675”字迹的“5”字为擦刮之后重新书写而成，其下有蓝色墨水书写的“5”字残存笔画；“7”字收笔处右端有明显点状透明小孔，是擦刮形成，“6’’、“7”二字均有不同墨水填描笔画。“1OO0”字和第二处“675’’字迹，原为蓝色墨水书写，被黑色墨水笔画重描，个位“O”
字前、“7’’字收笔处均有明显擦刮痕迹，该擦刮部位纸张变薄，尚留下蓝色残余笔画。检材2上“675”字迹处，未检
见明显重描、擦刮痕迹，但该页和前页（即第83号存根）均粘附于其前后两页上（即第19、第84号存根），并非订书针或白线装订，而且该两页（即第5O号、第83号）纸张的印刷特征与该册其它各页均不一致。鉴定结论为：1、博一乌50号《草原使用证》上的“675”、“1000”、“675’’等字，原为“67．5’’、“100．0’’、“67．5”。2、不能认定发放草场使用证存根第50号上的“675”等字是否经过擦刮、改写。至2008年5月15日博湖县人民检察院对博湖县畜牧局退休干部范旭中进行调查时，范旭中承认发放给原告的博一乌50号《草原使用证》及该使用证存根上书写的长度“100米”。由其误写成“1000米”。依据上述事实，博湖县人民政府于2008年8月26日出具《关于撤销巩其克所持﹤草原使用证﹥的决定》，并告知不服该决定可在60日内可向人民法院提起行政诉讼。原告巩其克不服该决定向巴州人民政府申请复议，同年12月19日，巴州人民政府出具巴政复决字（2008）25号行政复议决定书，以博湖县人民政府的行政决定告知申请人救济途径不正确，属程序不合法为由，撤销博湖县人民政府的具体行政行为，责令重新作出具体行政行为。2009年2月16日，博湖县人民政府重新作出《关于撤销公其克所持﹤草原使用证﹥的决定》，原告巩其克不服该决定再次向巴州人民政府申请复议。巴州人民政府经复议认为，博湖县人民政府的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法，为此于同年8月26日出具巴政复决字（2009）16号行政复议决定书，维持博湖县人民政府的具体行政行为。巩其克不服而提起行政诉讼，以被告的行政行为无任何事实和法律依据为由，要求撤销被告作出的《关于撤销巩其克所持﹤草原使用证﹥的决定》，并判令被告为其补发675亩《草原使用证》。
焉耆回族自治县人民法院一审认为，博湖县人民政府为牧民颁发的草原使用证是牧民合法使用草场的依据，对该使用证的擦刮、涂改行为均不具有法律效力。本案原告巩其克所持博一乌50号《草原使用证》有明显擦刮、改写痕迹，与此对应的发放草原使用证存根纸张的印刷、装订特征亦与该册其它各页均不一致，博湖县畜牧局退休干部范旭中亦证实发放给原告的博一乌50号《草原使用证》及该使用证存根上书写的长度“100米’’由其误写成“10OO米”。此外，原告所持博一乌5O号《草原使用证》载明的草场使用面积为675亩与划分草场时实际所分草场面积严重不符且差距过大，依据上述事实，博湖县人民政府决定撤销原告所持博一乌5O号《草原使用证》，该行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，应予维持；原告要求撤销被告作出的具体行政行为，并判令被告为其补发675亩《草原使用证》的诉请于法无据，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决维持博湖县政府2OO9年2月16日作出的《关于撤销巩其克所持﹤草原使用证﹥的决定》。
巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院二审查明的事实与一审相同。
巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院二审认为：巩其克所持草原证擦刮、涂改且与原件数字有差异，原判认定准确，本院予以维持，巩其克上诉不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
申请再审人巩其克不服，向本院申请再审。其申请再审的理由为：一、经博湖县公证处进行公证，博一乌50号《草原使用证》是真实有效的。在草原使用证内四至界限清楚，并且对长宽也进行注明。二、申请人所持的《草原使用证》内容与草原证存根相互印证，足以证明申请人办理的草原证是675亩。再审被申请人称草原证存根没用订书针或者白线装订，与再审申请人无关。三、博湖县草原监理所多年来向申请人收取的草原管理费都是按照675亩进行收取的。四、被申请人所持的鉴定结论，鉴定程序违法。司法鉴定应当由双方当事人共同协商一致，委托一家鉴定机构进行鉴定，而被申请人没有经过申请人同意，在没有进行诉讼程序的情况下私自委托鉴定，侵犯了申请人的权益。五、2005年1月12日，博湖县草原监理站处理申请人与村民怀切草场使用权纠纷时，经调查作出了博（草）监裁字第01号裁定书，认定了申请人所持《草原使用证》草场使用面积为675亩。为此，请求撤销被申请人于2009年2月16日作出的《关于撤销巩其克所持（草原使用证）的决定》，判令被申请人给申请人补发675亩的草原使用证。
本院再审查明的事实、证据与原审判决认定的事实、证据基本一致。
本院认为：（一）关于认定事实。（1）博湖县政府于1990年4月27日颁发的博一乌50号《草原使用证》经博湖县公证处公证，是真实有效的，且草原使用证内四至界限清楚，并且对长宽也进行注明。（2）申请再审人所持的《草原使用证》内容与草原证存根相互印证，足以证明申请再审人办理的草原证是675亩。关于被申请人所称草原使用证存根没有用订书针或者白线装订的理由，因为草原使用证由被申请人颁发，档案也由被申请人装订，存根出现问题，属于被申请人的责任。（3）博湖县草原监理所多年来向申请再审人收取的草原管理费都是按照675亩收取的。申请再审人手中所持缴纳草原管理费的票据可以证明。（4）2005年1月12日，博湖县草原监理站在处理申请再审人与村民怀切草场使用权纠纷时，经调查作出了博（草）监裁字第01号裁决通知书，通知书认为“巩其克草原使用证上的675亩草场和发放草原存根档案登记的草场面积、四至界限相符一致。根据《草原法》第十一条规定，巩其克草原使用证上的675亩草场依法确认。”博湖县人民政府仅仅根据《草原使用证》上说明第2条“…涂改无效”，就认定是申请再审人巩其克“私自涂改《草原使用证》”，在无任何证据证明，且证人也不适格的情况下撤销了《草原使用证》，无任何事实依据和法律依据。
（二）关于适用法律。《草原法》对草原使用权的性质作了明确的界定，即草原使用权属于行政许可性质。据此，关于草原使用证的颁发及撤销、注销等行为，都应当遵循《行政许可法》的规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或依职权，可以撤销行政许可。《行政许可法》第六十九条第一款共有五项对行政许可的撤销作了明确规定，即只要有五项行为之一的行政许可，才能被撤销。国务院《关于全面推进依法行政实施纲要的决定》第七条第20项明确规定：行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。这样才符合程序正当的基本要求。根据上述法律、法规的规定得知，本案中被申请人作出对申请再审人草原使用证的“撤销”决定，不仅应当依照《草原法》，而且应当遵循《行政许可法》以及国务院《关于全面推进依法行政实施纲要的决定》的规定执行，而被申请人对申请再审人作出的《决定》没有引用任何法律、法规，仅仅引用了《草原使用证》上“涂改无效”的说明就予以撤销，属于适用法律错误。
（三）关于执法程序。被申请人在法定期限内及庭审过程中均没有提供执法程序方面所依据的规范性文件，经审查，被申请人在作出处理决定时没有告知其有要求听证的权利，剥夺了申请再审人陈述申辩的权利，属程序违法。
综上，原审判决认定事实的主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（二）项第1、2、3目、第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销焉耆回族自治县人民法院二○一○年九月十五日（2010）焉初字第7号行政判决；
二、撤销巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院二○一○年十一月二十五日（2010）巴行终字第20号行政判决；
三、撤销博湖县人民政府于二○○九年二月十六日作出的《关于撤销巩其克所持（草原使用证）的决定》。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 波
审 判 员 迪丽娜孜
代理审判员 艾 尔 肯
二〇一四年五月二十七日
书 记 员 高 雅