湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘12行终114号
上诉人（原审原告）涂孝付，男，1953年6月14日出生，汉族，住湖南省芷江侗族自治县。
被上诉人（原审被告）芷江侗族自治县国土资源局，地址湖南省芷江侗族自治县芷江镇凯旋路。
法定代表人杨武，局长。
委托代理人蒋艳，系芷江侗族自治县国土资源局工作人员。
委托代理人赵桂东，湖南淮新律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）怀化市国土资源局，地址怀化市锦溪北路100号。
法定代表人银志远，局长。
委托代理人陈卫民，怀化市国土资源局行政审批科副科长。
上诉人涂孝付与被上诉人芷江侗族自治县国土资源局（以下简称芷江县国土局）、怀化市国土资源局（以下简称市国土局）因限期腾地决定及行政复议决定纠纷一案，不服湖南省怀化市鹤城区人民法院（2016）湘1202行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明,2012年7月2日，芷江侗族自治县县城旅游产品购物广场项目经芷江侗族自治县发展和改革局批准立项，项目位于芷江××村，总建筑面积332552平方米。2013年3月1日，芷江县国土局发布《关于拟征收芷江××村、合心村部分土地的公告》（芷国土资公（2013）6号），载明拟征收芷江××村、合心村集体土地103.2975亩（以现场实测的勘测定界图为准），用途为商服用地，同时一并告知了征收土地的补偿标准、安置途径等内容，并在拟征地范围内予以了张贴。2013年3月6日，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第376号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，批准芷江县国土局征收芷江××村、合心村集体土地6.8865公顷作为芷江侗族自治县旅游产品购物广场建设用地。2013年5月24日，芷江侗族自治县人民政府发布了《关于征收芷江××村、合心村部分土地的公告》（芷政函［2013］49号），并在征收范围内进行张贴，告知了征地批准机关、批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、征地补偿标准及安置途径、征地补偿登记期限等事项。芷江县国土局于2014年5月14日发布了芷国土资公［2014］29号《芷江县国土局关于征收芷江××村、合心村部分土地补偿安置方案的公告》，并在征收范围内进行张贴，告知了征地范围、征收土地数量、补偿标准、安置途径、腾地期限及申请听证等权利义务。2014年5月29日，芷江侗族自治县人民政府在芷政函［2014］68号《关于对〈芷江县国土局关于征收芷江××村、合心村部分土地的征地补偿安置方案〉的批复》中原则同意上述征地补偿安置方案。
涂孝付系芷江侗族自治县芷江××村12组村民，涂孝付户承包的社塘坪村12组集体土地属于本次征收土地红线范围之内。因涂孝付与芷江县国土局就土地征收相关事宜未能协商一致，2014年10月22日，芷江县国土局对涂孝付的承包地进行了田地面积测绘和田地上农作物及附属设施的清点、登记，确认涂孝付被征收的承包地实际面积为1.39亩，地上栽种白菜，上述取证结果由芷江侗族自治县公证处制作（2014）湘怀芷证字第260号公证书予以公证。因芷江县国土局与芷江侗族自治县芷江××村十二组及涂孝付就该组4.28亩集体土地（其中涂孝付承包地1.39亩、龙克武承包地1.08亩、李复元承包地1.81亩）征收相关事宜未能协商一致及签订土地征收补偿协议，2016年3月29日，芷江侗族自治县土地房屋征收拆迁安置工作办公室将征收芷江侗族自治县芷江××村十二组集体土地4.28亩（其中包括涂孝付1.39亩承包地）的征地补偿款和生产生活保障补贴共462240元（其中包括涂孝付征地补偿款和生产生活保障补贴150120元）存入芷江侗族自治县芷江镇财政所设立在湖南芷江农村商业银行股份有限公司河西支行的账户（账号92×××12）。同日，芷江侗族自治县土地房屋征收拆迁安置工作办公室将涂孝付的青苗补偿款1668元存入涂孝付在湖南芷江农村商业银行股份有限公司开户的账户（账号为：92×××11）。
2016年12月22日，芷江县国土局将芷国土资告字（2016）16号《限期腾地告知书》、（2014）湘怀芷证字第260号公证书送达给涂孝付，告知涂孝付所承包的社塘坪村12组1.39亩集体土地属于征收范围，1.39亩承包地的征地补偿款和生产生活保障补贴共150120元已存入芷江侗族自治县芷江镇财政所账户，由社塘坪村12组依法对涂孝付进行补偿，青苗补偿款1668元已存入涂孝付在湖南芷江农村商业银行股份有限公司开户的粮食直补一卡通存折上，并告知涂孝付拟对其依法作出限期腾地决定，涂孝付可在接到告知书之日起五个工作日内向被告陈述、申辩、质证和申请听证。2017年1月18日，芷江县国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条的规定，对涂孝付作出芷国土资腾字［2016］第16号《限期腾地决定书》，责令涂孝付户自收到该决定书之日起五日内自行腾出所承包芷江××村12组集体土地1.39亩（位于芷江××自治县××＃配置地征地红线范围内）。2017年1月19日，芷江县国土局将芷国土资腾字［2016］第16号《限期腾地决定书》送达给涂孝付。涂孝付对该《限期腾地决定书》不服，于2017年3月14日向市国土局申请行政复议，要求撤销芷国土资腾字［2016］第16号《限期腾地决定书》，市国土局于2017年3月15日作出受理。经审查，市国土局于2017年5月12日作出怀国土资复决字［2017］第11号《行政复议决定书》，维持芷江县国土局作出的芷国土资腾字［2016］第16号限期腾地决定，并依法向涂孝付和芷江县国土局送达了《行政复议决定书》。涂孝付不服该《行政复议决定书》，遂向该院提起诉讼。
原审法院认为，本案被诉行政行为系芷江县国土局责令涂孝付限期腾地的决定，涂孝付主张被告芷江县国土局责令其限期腾地的决定实体和程序均违法，并要求撤销该决定。针对本案有关法律问题和双方当事人的争议焦点，该院作如下分析评判：
一、关于湖南省人民政府（2013）政国土字第376号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》是否失效的问题
涂孝付提出案涉地块是否符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）中农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效的情形的问题。从芷江县国土局提交的证据来看，湖南省人民政府（2013）政国土字第376号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》是2013年3月批复的，芷江侗族自治县人民政府于2013年5月发布了征地公告，芷江县国土局于2014年5月发布了征收补偿安置方案公告，并自2014年起陆续与征收范围内的村组集体经济组织及土地承包人签订了部分土地征收补偿协议，这些事实足以认定案涉土地在农用地转用批准后两年内实施了具体征地行为，并未违反相关规定。涂孝付主张（2013）政国土字第376号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》至实际实施已经超过两年自动失效的理由不成立，该院不予采纳。
二、关于征收行为是否存在少批多占土地的问题
涂孝付提出征地面积大于报省政府批准征收的土地面积。该院认为，案涉土地属于（2013）政国土字第376号批复征收范围，涂孝付亦未提供证据证明案涉土地属于征收范围之外的土地。至于案涉土地以外的土地是否存在少批多占的情形，不属本案审理范围。
三、芷江县国土局是否按照法定程序实施了征地行为
（一）征地过程中是否依法进行了公告
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门实施征地的主要程序是“两公告一登记”，即：（1）在征收土地方案经依法批准后，市、县级人民政府有义务公告《征收土地方案》；（2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；（3）市、县级人民政府土地行政主管部门有义务拟订并公告征地补偿、安置方案，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。《湖南省征地程序暂行规定》第三条规定：“征地程序包括告知拟征地情况、确认拟征地调查结果、征地批准、征地方案公告、征地补偿登记、组织听证、征地补偿安置公告以及征地实施等”。本案中，芷江县国土局于2013年3月1日发布《拟征地公告》，告知了拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，芷江侗族自治县人民政府于2013年5月24日发布《征收土地公告》，告知了具体征地范围及登记期限等事项。芷江县国土局于2014年5月14日发布《土地补偿安置方案公告》，并在征收范围内进行了张贴，芷江侗族自治县人民政府根据相关规定、程序批准执行该补偿安置方案。涂孝付对芷江县国土局是否将上述公告进行法定公示提出质疑，认为芷江县国土局提供的公告照片有造假之嫌，芷江县国土局未履行公告程序。该院认为，芷江县国土局提供了公告照片用以证明其在征收过程中已履行了相应的公告程序，涂孝付亦未提供证据证明上述公告照片造假，故本案可以认定芷江县国土局在征地过程中已经按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖南省征地程序暂行规定》的规定履行了相应的公告及登记程序。
（二）公告程序是否合法
《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”《湖南省征地程序暂行规定》第七条规定：“征地方案经依法批准后，由被征地所在地的市州、县市人民政府组织实施。市州、县市人民政府在收到征地方案批准文件之日起10个工作日内，应当将批准征地机关、批准文号、批准时间、征地的用途、范围、地类和面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限、地点等，在被征地所在地的乡镇、村、村民小组予以公告。”第十条第一款规定：“国土资源部门拟定征地补偿安置方案时，应当听取被征地农村集体经济组织和农户的意见。被征地农村集体经济组织或农户申请听证的，应当在告知后5个工作日内向当地国土资源部门提出书面申请，逾期未提出申请的，视为放弃听证，对放弃听证的要作出书面记载。……”本案中，2013年3月6日，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第376号批复，2013年5月24日，芷江侗族自治县人民政府发布《征地公告》，2014年5月14日，芷江县国土局发布《征地补偿安置方案公告》，虽然存在未在法定期限内及时公告的情形，但对涂孝付的相关权利不产生实际影响，属于行政瑕疵，故不影响本次土地征收行为的效力。
（三）征地补偿问题是否属本案审理的范围
涂孝付提出征收补偿标准过低，补偿方式不合理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，并予以公告，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案凡涉及涂孝付的征地补偿问题，均按照上述规定的相应救济途径进行救济，应当先行裁决，该补偿问题不属本案审理的范围。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款同时规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，故涂孝付以安置补偿存在争议为由拒绝交出土地，不影响征收土地方案的实施。
四、芷江县国土局责令被告限期交出土地的决定是否合法
（一）芷江县国土局是否具有作出被诉行政行为的职权
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条规定，征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地。据此，芷江县国土局作为芷江侗族自治县土地行政主管部门，依据上述规定，依法具有作出涉案限期腾地决定的法定职权。
（二）责令芷江县国土局限期腾地的程序是否合法
本案中，芷江县国土局于2014年10月22日对涂孝付的承包地、田地上农作物及附属设施进行了实地调查，在采取照相等方式取证后，将调查结果进行了公证，作为实施征收补偿安置的依据。之后芷江侗族自治县土地房屋征收拆迁安置工作办公室将涂孝付户的各项征收补偿费用予以专户储存。2016年12月22日，芷江县国土局将《限期腾地告知书》送达给涂孝付，告知了土地征收面积、补偿数额以及陈述、申辩、质证和申请听证权利。2017年1月18日，芷江县国土局作出芷国土资腾字［2016］第16号《限期腾地决定书》，并于次日送达给涂孝付。涂孝付主张芷江县国土局未依法送达《限期腾地告知书》与《限期腾地决定书》。该院认为，芷江县国土局送达上述文书的送达回证上有执法人员及见证人员签字，并有送达照片予以佐证，符合法律规定，属有效的留置送达方式。
（三）责令限期交出土地决定适用法律是否正确
由于涂孝付对征地补偿安置方案有意见，因此未签订安置补偿协议，也没有领取补偿款。芷江县国土局于2017年1月19日向涂孝付送达了《限期腾地告知书》，逾期后涂孝付未提出听证申请，也未按照告知书的要求自行腾出土地，致使本次征地工作无法正常进行，据此，芷江县国土局作出责令限期交出土地的决定符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条的相关规定。
综上，芷江县国土局作出的芷国土资腾字［2016］第16号《限期腾地决定书》主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。
依据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，市国土局具有对芷江县国土局作出的行政行为进行复议的职责。市国土局受理涂孝付的复议申请后，依法通知芷江县国土局提交书面答复，在规定期限内作出复议决定，程序合法。涂孝付要求撤销芷江县国土局作出的芷国土资腾字[2016]第16号《限期腾地决定书》及撤销市国土局作出的怀国土资复决字[2017]第11号《行政复议决定书》的诉讼请求，不予支持。
综上所述，本案涂孝付的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回涂孝付的诉讼请求。案件受理费50元，由涂孝付负担。
芷江县国土局答辩称，1、答辩人依照土地管理法和土地管理法实施条例等相关规定的程序依法实施相应的征地行为。2、答辩人在对承包地征收程序中不存在瑕疵。3、答辩人对被答辩人作出限期腾地的一系列行政行为事实清楚，依据准确，程序合法。4、被答辩人的诉求与其事实请求存在混淆。请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。
怀化市国土资源局未作答辩。
各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人涂孝付、被上诉人芷江县国土资源局、怀化市国土资源局均没有新证据向本院提交。
本院审理查明的事实与一审无异，予以确认。
本院认为，上诉人涂孝付诉请撤销芷江县国土局作出的芷国土资腾字（2016）第16号限期腾地决定及市国土局作出的怀国土资复决字（2017）第11号行政复议决定。因而上述被诉行政行为的合法性就成为本案的核心问题。现作如下分析评判：
一、征收土地行为是否合法。对于限期腾地决定是否合法，首先应审查作为其基础的征地行为的合法性。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。因此县级以上人民政府及其土地行政主管部门负有征收集体土地和组织实施的法定职责。本案所涉宗地由芷江侗族自治县发展和改革局批准立项，经湖南省人民政府批准征收后，芷江侗族自治县人民政府发布征收公告，并由芷江县国土局负责组织实施，符合上述法律规定。
二、限期腾地决定是否合法。涂孝付的承包土地经依法征收己转为国有土地，原土地所有权人及承包人应当及时交出土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条规定，征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地。芷江县国土局作为芷江侗族自治县土地行政主管部门，依法具有作出涉案限期腾地决定的法定职权。芷江县国土局在涂孝付拒绝领取补偿款且未自动腾地的情况下，依法向涂孝付送达《限期腾地告知书》。涂孝付逾期仍未按照告知书的要求自行腾出土地，致使本次征地工作无法正常进行，故芷江县国土局作出责令限期交出土地的决定，符合上述法律、法规规定。
三、行政复议决定是否合法。市国土局受理涂孝付的复议申请后，依法通知芷江县国土局提交书面答复，在规定期限内作出复议决定并送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。涂孝付上诉称市国土局未履行复议职责的理由不能成立，本院不予支持。
四、关于社会保险费交纳的问题。被征地农民基本养老保险资金按照国家、集体和个人共同负担的原则，坚持自愿参保、个人缴费与政府补贴相结合，权利和义务相统一。本案中，用地单位在向芷江县国土局交纳的土地出让金中已经包含了被征地农民的社会保险费用，且芷江侗族自治县人民政府已着手制定《芷江侗族自治县被征地农民基本养老保险实施办法》，并将付诸实施。上诉人涂孝付称没有将其纳入社会保障与事实不符。
综上，芷江县国土局作出的限期腾地决定及市国土局作出的复议决定合法，原审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予以维持。上诉人涂孝付的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人涂孝付负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谌 蔚
审 判 员 尹卫红
审 判 员 王立志
二〇一七年十一月十六日
法官 助理 彭迪超
代理书记员 杨雪琼
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”