兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2015）兰铁中行初字第40号
原告师文州，男，1965年3月22日出生，住甘肃省兰州市城关区。
被告兰州市城市交通运输管理处，住所地甘肃省兰州市城关区永昌路***号。
法定代表人张建彪，该处处长。
委托代理人王欣，该处副处长。
委托代理人张华，甘肃惠普律师事务所律师。
被告兰州市交通运输委员会，住所地兰州市城关区中山路55号。
法定代表人李文生，该委员会主任。
委托代理人冯进萍，甘肃韬合律师事务所律师。
原告师文州因诉被告兰州市城市交通运输管理处（以下简称市城运处）交通行政处罚及被告兰州市交通运输委员会（以下简称市交通委）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告师文州，被告市城运处的委托代理人王欣、张华，被告市交通委副主任钱芳及其委托代理人冯进萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市城运处于2015年11月3日对原告师文州作出甘兰城罚〔2015〕稽-1413号行政处罚决定，主要内容为：2015年10月8日师文州驾驶甘A××车在百盛未经许可擅自从事道路运输经营，载客三人，协收车费10元。以上事实违反了《出租汽车经营服务管理规定》第八、九、十条的规定，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项的规定，决定给予贰万元的行政处罚。处以罚款的，罚款自收到本决定书之日起15日内缴至交通银行，账号为××，到期不缴的依法每日按罚款数额的3%加处罚款。如果不服本处罚决定，可以依法在60日内向兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）或者市交通委申请行政复议，或者在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行，法律另有规定的除外。逾期不申请复议、不提起行政诉讼又不履行的，本机关将依法申请人民法院强制执行或者依照有关规定强制执行。因师文州不服该处罚决定，向市交通委申请复议。经复议，市交通委于2015年12月7日作出兰交复决字〔2015〕23号复议决定，维持市城运处原决定。
原告师文州诉称，2015年10月8日18时45分，原告驾驶甘A××号车辆途经百盛门口，有一女孩招手拦车，遂停车问女孩有何事，女孩说能否带一段路去张掖路，随行的还有两位女士。上车后原告对女孩说只是顺路搭载，不要钱。当车开出一段被执法人员拦住，认定原告从事非法营运，当时原告解释只是顺路搭载并没有议价更没有收取费用，但执法人员不听原告解释，强行将原告的车辆查扣。随后2015年11月3日在处理过程中，因原告急于取车，就按照执法人员的指挥写了承诺书，作了笔录。被告市城运处作出处罚决定认定事实明显不当，程序违法。另，被告市交通委作出的复议决定没有听取原告的陈述与申辩，亦未听证，复议程序违法。诉讼请求：撤销被告市城运处作出的甘兰城罚〔2015〕稽-1413号行政处罚决定及被告市交通委作出的兰交复决字〔2015〕23号复议决定。
原告提交了下列证据材料：中央电视台新闻30分栏目2015年11月3日的视频资料一段，欲证明没有乘客的收钱证词不能认定为非法运营。
被告市城运处辩称，2015年10月8日18时45分左右，市城运处工作人员在例行检查时，发现原告师文州驾驶甘A××号私家车在途经百盛门口处搭载三名女乘客，双方互不认识。执法人员查明，原告师文州驾驶私家车，没有依法领取《道路运输证》，以营利为目的搭载乘客，从事非法营运活动，违背《中华人民共和国道路运输条例》规定。被告市城运处依法定程序对原告师文州驾驶的该车辆因涉嫌非法营运活动进行暂扣，并依法作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。请求：驳回原告的诉讼请求。
被告市城运处在法定举证期限内提交了下列证据和所依据的规范性文件：1.甘肃省行政执法主体资格证；2.组织机构代码证；3.兰州市机构编制委员会文件《关于设立兰州市城市交通运输管理处的批复》（兰机编字[2001]47号）；4.中共兰州市交通局党组文件《关于调整市运管处、城运处管理职能的通知》（兰交党字[2004]7号）；5.视频资料；6.立案审批表；7.现场笔录；8.行政强制措施审批表；9.2-601号车辆暂扣凭证；10.询问笔录；11.案件处理意见书；12.重大案件集体讨论记录；13.违法行为通知书；14.行政处罚决定书；15.缴款凭证；16.解除行政强制措施通知书；17.送达回证；18.结案报告；19.承诺书；20.原告驾驶证、身份证复印件；21.甘A××号车行驶证复印件；22.兰州市政府办公厅兰政办发﹝2015﹞120号文件；23.打击非法营运的通告；24.《中华人民共和国道路运输条例》；25.《出租汽车经营服务管理规定》。
被告兰州市交通委辩称，原告非法运营，兰州市城运处采取暂扣措施并进行行政处罚合法；兰州市交通委作出维持行政处罚的复议决定适用法律正确，处理适当，符合法定程序。请求：驳回原告的诉讼请求。
被告兰州市交通委在法定举证期限内提交了下列证据和所依据的规范性文件：1.《出租汽车经营服务管理规定》，欲证明行政处罚于法有据；2.兰州市政府办公厅《关于印发兰州市非法营运车辆综合整治工作实施方案的通知》（兰政办发〔2015〕120号），欲证明市城运处的行为具备执法依据；3.报纸4份4页，欲证明开展非法运营车辆综合整治工作的宣传材料、依据；4.光盘，欲证明市城运处稽查二队联合执法人员查处师文州甘A××轿车的过程；5.行政复议申请书，欲证明师文州向市交通委提出行政复议申请；6.行政复议受理通知书，欲证明市交通委按照法律规定受理了原告行政复议申请；7.行政复议答复书，欲证明市城运处在法定时间内向市交通委作出了书面答复；8.行政复议决定书，欲证明市交通委在法定期间内，按照法律规定作出了行政复议决定。
经庭审质证，原告对被告市城运处提交的证据质证如下：1.关于市城运处职责方面的证据，只能证明市城运处有权执法，与本案是否非法运营无关；2.第二组证据认可，但原告没有收钱，不是非法运营；3.视频里没有说原告收钱；车辆暂扣凭证注明了协议价未定；现场笔录日期是10月8日，时间不对，不是当场做的，是11月3日的，笔录原告没看；询问笔录是急于取车做的，不是本人意愿，内容没看，里面都是被告的模式；承诺书是根据被告工作人员吩咐按照范本抄写的；处理决定的10元车价是被告擅自加的，给原告的决定书上协议价10元很模糊。被告市交通委对被告市城运处提交的证据和所依据的规范性文件均无异议。
原告对市交通委的证据和所依据的规范性文件均未发表意见。被告市城运处对被告市交通委提交的证据和所依据的规范性文件均无异议。
对原告提交的证据材料，被告市城运处的质证意见：该视频与本案无关，并非法律依据或证据；被告市交通委的质证意见：该视频与本案无关，不能作为原告不是非法运营的依据。
本院对上述证据认证如下：被告市城运处提交的证据1--4，证据6、证据8、证据11--
18，证据20-23，具有证明效力；证据5，视频资料真实，与本案有关联性，能够证明被告执法的过程，予以认可，但被告制作的文字说明中关于乘客回答不认识司机的记载与视频资料中乘客一言不发自行离开的内容不一致；证据7，未附有记载的执法人员的执法证件；证据9，备注一栏填写了协议价未定，与视频资料显示的未提到收费乘车的事实相悖；证据10，与视频资料显示的未提到收费乘车的事实相悖，且原告提出在其上签名是急于取车才所为；证据19，“协议价未定”与“起步价”的说法前后矛盾。被告市城运处提交的2012年修订的《中华人民共和国道路运输条例》为2015年有效的行政法规，《出租汽车经营服务管理规定》为中华人民共和国交通运输部于2014年9月30日发布、自2015年1月1日起施行的部门规章。被告市交通委提交的《出租汽车经营服务管理规定》为作出决定时有效的部门规章；证据2-3，能够证明兰州市开展非法营运车辆综合整治工作情况；其余证据均应予以认可。原告提交的视频与本案无关，不予认定。
经审理查明，2015年10月8日18时45分左右，原告驾驶牌号为甘A××的别克牌小轿车行驶至兰州市城关区百盛附近（当时车上载有3名女士），被被告市城运处的工作人员拦截，并以原告从事道路运输活动、没有提供《道路运输证》或其他有效证明为由，将原告汽车强制暂扣。被告市城运处于2015年11月3日11时30分向原告送达甘兰城违通〔2015〕机2-601号《违法行为通知书》，主要内容为：经调查，市城运处认为师文州涉嫌未取得出租汽车经营许可擅自从事出租汽车经营活动的行为，违反了《出租汽车经营服务管理规定》第八、第九、第十条的规定，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项的规定，拟作出贰万元整处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十一条、第三十二条的规定，师文州如对该处罚意见有异议，可在接到通知之日起三日内向市城运处提出陈述申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为放弃陈述和申辩的权利；根据行政处罚法第四十二条的规定，师文州有权在收到通知之日起三日内向市城运处要求举行听证，逾期不要求举行听证的，视为放弃听证的权利。同日11时40分，市城运处向原告送达甘兰城罚〔2015〕稽-1413号行政处罚决定书，给予原告贰万元的行政处罚。同日11时55分，被告市城运处向原告送达解除行政强制措施通知书。同日11时50分至12时10分，被告市城运处召开重大案件集体讨论会议，结论性意见为：师文州未取得出租汽车经营许可擅自从事出租汽车经营，给予师文州人民币贰万元的行政处罚。同日，原告在被告制作的询问笔录、承诺书上签字，并缴纳罚款。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，即审查行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。根据行政处罚法第十七条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。根据2012年修正的国务院《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款的规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。根据《甘肃省道路运输条例》第六条第一款的规定，县级以上人民政府交通运输部门主管本行政区域内的道路运输工作，道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。本案被告市城运处系法规授权的具备行政执法主体资格的行政组织，负责管理兰州市辖区内公路客运、出租汽车、旅游客运、汽车租赁等，就作出本案被诉行政处罚决定具有法定职权。
行政处罚法第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，被告作出的处罚为较大数额罚款的行政处罚。根据行政处罚法第四十二条和《甘肃省行政处罚听证程序暂行规定》第三条的规定，应当举行听证。被告市城运处于2015年11月3日作出的违法行为通知书，明确注明原告有权在三日内申请听证，但仅过10分钟，被告即向原告送达了行政处罚决定书，难以认定被告保障了原告依法享有的陈述、申辩权并充分听取了当事人的意见，保障了申请听证权。
行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”在被告已经向原告送达行政处罚决定书之后，才召开重大案件集体讨论会议，作出对原告给予处罚的结论性意见，明显违法。
行政处罚法第三十九条第一款规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；”本案被告市城运处作出的被诉行政处罚决定，并未载明原告的地址和原告师文州的行为违反法律、法规或者规章的证据。
被告市城运处为县级建制，事业性质，隶属市交通委管理，根据行政法规的授权行使行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（三）项的规定，对被告市城运处作出的行政行为不服，可以向直接管理该组织的地方人民政府工作部门即被告市交通委申请复议。被告市城运处作出的行政处罚决定书中关于不服处罚，可以向兰州市人民政府申请复议的交代，与法律规定不符。
综上所述，被告市城运处作出的行政处罚，违反法定程序。被告市交通委作出的复议决定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求应予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
撤销被告兰州市城市交通运输管理处作出的甘兰城罚〔2015〕稽-1413号行政处罚决定及兰州市交通运输委员会作出的兰交复决字〔2015〕23号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告兰州市城市交通运输管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 范赣鑫
代理审判员 马世元
代理审判员 李茫信
二〇一六年八月十九日
书 记 员 王 玮
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《中华人民共和国行政处罚法》
第十七条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条第一款当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应该进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十九条第一款行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
中华人民共和国行政复议法
第十五条第一款对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：
（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；
（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；
（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；
（四）对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议；
（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。
2012年修正的《中华人民共和国道路运输条例》
第七条第三款县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。
《甘肃省道路运输条例》
第六条第一款县级以上人民政府交通运输部门主管本行政区域内的道路运输工作，道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。