甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）甘行终119号
上诉人（原审原告）付世梅。
被上诉人（原审被告）兰州市新区国土资源局（以下简称新区国土局）。住所地：甘肃省兰州新区中川镇何家梁村。
法定代表人杨军，该局局长。
委托代理人王伟东，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。
上诉人付世梅因诉兰州市新区国土资源局不履行征地补偿安置方案公告法定职责一案，不服甘肃省兰州铁路运输中级法院（2017）甘71行初168号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告要求被告进行征地补偿、安置方案公告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”根据上述规定，有关机关进行征收土地公告和征地补偿、安置方案公告的前提是被征收土地所在地的市、县人民政府已经收到有权批准将集体土地征收为国有土地的人民政府作出的征收土地方案批准文件。本案中，并无证据证明有关市、县人民政府已经收到原告所主张的土地被批准征收为国有土地的征收土地方案批准文件。原告向一审法院起诉，要求判决被告进行征地补偿、安置方案公告，缺乏事实根据。原告提起的行政诉讼，不符合起诉条件。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回付世梅的起诉。
上诉人付世梅上诉称，一审法院认定事实不清且适用法律错误，上诉人提交了村委会传达征地的公告证明文件，说明有征地的事实发生，即完成了举证责任，应该由被上诉人证明收到征地的批准文件。综上，请求二审法院撤销一审裁定，发回一审法院继续审理。
被上诉人兰州新区国土资源局未提供书面答辩意见。
本院认为，本案系上诉人认为农村集体土地被征收引发的行政争议。当事人提出的诉讼请求是：1.请求依法确认被告未公告征地补偿安置方案的行为违法；2.责令被告依法采取补救措施即依法发布征地补偿方案公告。综合判断当事人诉讼和本案的具体情况，本案争议的焦点是：被上诉人是否具有履行公告征地补偿安置的法定职责。
履行法定职责之诉请求成立的前提是行政主体负有法律、法规以及规章设定的职责，有义务、有能力履行的行政机关存在没有履行或不彻底履行的行为或事实状态时，公民、法人或者其他组织才可以提起履行法定职责之诉，即公民、法人或者其他组织所申请的事项是否具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据和事实依据。基于上述认识，履行法定职责应当具备三个条件：一是行政机关具有该项法定职责；二是基于某个履行法定职责事实的存在；三是行政机关基于该事实而产生某项法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国土资源部《征用土地公告办法》第三条规定，征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。”第十四条第二款规定：“未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其它权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。按照上述规定，被上诉人在农村集体土地征收过程中，具有履行公告征地补偿安置的法定职责。
农村集体土地有征收就应该有公告，没有征收就没有公告。履行公告法定职责的前提是征收行为的存在，或者说被上诉人履行公告征地补偿安置的法定职责要基于征收事实的存在。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，国家征收土地，应当依照法定程序履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责。征地公告制度的设置，是为了保障农民对自己被征收的土地的补偿方式、补偿原则等的知情权，以便在具体安置补偿时确认是否合理，确保征地公开、公平和公正。如果被上诉人在接到征地批文后，组织实施了征地行为，但未依法履行公告职责，就违反了法定程序。本案中，并无证据证明有兰州新区管委会征收涉案土地的决定，也没有任何征收土地方案的批准文件。上诉人请求被上诉人履行公告征地补偿安置的法定职责，缺乏事实根据。
公告征地安置补偿方案是土地征收过程中的一个环节，是作出具体实施安置补偿行为的前置程序。公告只是土地征收的一个步骤，而当事人对公告征地安置补偿方案的争议，其实质是对补偿的争议。当事人在土地未被征收之前，单独诉争公告的合法性，缺乏请求权的基础。即使征收行为存在，通常也不允许对一个行政行为中的某个环节或步骤单独提起行政诉讼，除非到该环节就已经终止，且其能对当事人权利义务产生实质影响，当事人不通过诉讼就不能维护其合法权益，更何况本案并无证据证实上诉人的土地被征收为国有。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人请求履行公告征地补偿安置的法定职责，但缺乏事实和法律依据，其起诉不符合起诉条件。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律及裁判结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 毛胜利
审 判 员 陈金瑞
审 判 员 张宏娟
二〇一八年四月二十六日
法官助理 王 蒙
书 记 员 张 婷