江西省景德镇市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣02行初190号
原告江小琴，女，1980年9月23日出生，汉族，住江西省景德镇市。
被告（原行政机关）景德镇市珠山区人民政府，住所地江西省景德镇市中山北路319号。
法定代表人罗文军，该区区长。
委托代理人曹伟，珠山区人民政府法制办主任。
委托代理人宋颖，江西华镇律师事务所律师。
被告（复议机关）景德镇市人民政府，住所地江西省景德镇市瓷都大道686号。
法定代表人梅亦，该市市长。
委托代理人余梅婷，市政府法制办干部。
委托代理人陆佳希，市政府法制办干部。
原告江小琴不服被告景德镇市珠山区人民政府（以下简称珠山区政府）行政征收和景德镇市人民政府（以下简称市政府）复议决定，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月6日公开开庭审理了本案。原告江小琴，被告市政府的委托代理人余梅婷、陆佳希，被告珠山区政府的委托代理人曹伟、宋颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告珠山区政府于2017年4月27日作出珠府发[2017]20号《关于对景德镇市珠山东区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》）。该决定认为，为瓷都老城进一步改造发展，建设美丽瓷都，依照相关规定对景陶厂片区项目、为民瓷厂片区项目等范围实施征收。原告房屋位于征收范围内。原告对该《征收决定》不服，申请行政复议，2017年8月17日市政府作出复议决定，维持珠山区政府的房屋征收决定。原告仍不服，向法院提起诉讼。其诉称：东城棚改办工作人员以被告珠山区政府作出的《征收决定》文件为依据，将陶玉新都商品房纳入棚改房进行征收，干扰小区业主正常生活。第一，《征收决定》明确规定征收目的是城市棚户区改造。按照概念理解，城市棚户区，是指城市规划区范围内，简易结构房屋较多，建筑密度大、使用年限长、房屋质量差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域。而陶玉新都属于独立商品房小区地块，2007年开始施工建设，2008年开始预售。小区外形整齐、美观，各项生活设施完备。小区周边也拥有学校、医院、菜场、运动场等齐备的配套设施，从任何方面来看都不属于棚户区。所以《征收决定》作为陶玉新都商品房小区拆迁征收依据违法。第二，《征收决定》在制定前所做的前期调查、公告、动员等工作程序完全未涉及陶玉新都小区及其业主，该文件所涉及内容与小区没有任何关联。而且，珠山区政府在制定和公布《征收决定》之前，并未按照程序赴陶玉新都小区与业主就房屋性质、权属、居民拆迁意愿等基本情况进行前期调查摸底和征求意见；小区所有业主均未参与社会风险评估；未有任何社会稳定风险评估机构通过公示、入户、座谈等进入小区进行社会稳定风险调查；未有任何机构出示相关社会稳定风险评估报告；未在小区范围内张贴房屋征收相关事宜及征收补偿方案的征求意见稿等等。为此，该征收决定不得作为陶玉新都商品房小区的征收依据。第三，东城棚改办在无正当文件依据的情况下，强行进入陶玉新都小区实施拆迁行为，侵犯了小区居民的合法财产权。小区业主也采取在小区内拉横幅的方式表达诉求，遭到棚改办人员的违法阻挠，造成小区经济损失，并有居民在与棚改办人员的冲击中受伤和病发，极大干扰了小区居民的正常生活。综上，原告请求：1、撤销将《征收决定》作为陶玉新都商品房小区拆迁征收依据；2、请求东城棚改办立即停止，并不得以《征收决定》为依据对小区进行一切房屋征收活动，对前期实施的违法征收行为进行书面道歉，并对小区居民造成的精神和经济损失给予相应赔偿；3、本案诉讼费由被告承担。
被告珠山区政府辩称：1、原告房屋没有办理产权证，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）相关规定，被征收人应该是房屋所有权人，原告在本案中主体资格不符。2、本案征收项目符合相关法律及行政法规，符合相关程序要求。3、被答辩人的房屋在项目规划红线内，符合城市总体规划，将其列入棚户区范围依法进行征收属政府行使职能的范畴，不受司法审查。4、答辩人按照规定进行了社会稳定风险评估，征求了公众对征收方案的意见，履行了相关程序。5、评估机构选定程序合法，且在作出房屋征收决定前征收补偿资金也已经全部到位，专户专用。6、征收决定作出后，答辩人及时发布公。7、原告没有举证答辩人及工作人员存在国家赔偿法规定的侵犯人身权情形，被答辩人主张答辩人对其书面道歉，并对其精神、经济损失进行赔偿于法无据。综上所述，答辩人作出的《征收决定》事实清楚，于法有据；被答辩人要求撤销该决定，并书面道歉，赔偿精神损失和经济损失缺乏法律依据，恳请人民法院依法驳回。
被告市政府辩称：1、本案征收项目符合城市总体规划，根据规划法相关规定，该项目并未违反城市规划禁止性规定。2、根据珠山区政府提交证据显示，珠山区政府已经取得国土资源局关于征收项目用地意见及市政府下发抄告单，市发展改革委员会也出具报告，且召开风险评估会议，居民委派代表参加，征收程序合法。3、市政府复议程序合法，被答辩人于2017年6月21日申请行政复议，答辩人在法定期限内受理、审理和依法送达。综上，答辩人请求法院驳回原告诉讼请求。
原告在法定期限内向本院提供六组证据：1、原告与景德镇市城都房地产开发有限公司签订的《商品房买卖合同》、销售不动产发票，证明房屋为原告购买，与本案存在利害关系。2、行政复议申请、行政复议决定、送达回证，证明原告向被告市政府申请行政复议、复议决定维持并已经送达。3、照片一组（附光盘），证明小区面貌和现状，以及原告因征收受到的损害。4、东城棚户区改造项目部通知，证明征收人员对小区砌墙围栏违法。5、两个文件（1、《关于印发国有土地上房屋征收评估办法的通知》；2、中华人民共和国城乡规划法）；6、新闻证据（深棚户区危旧房屋使用年限扩大至20年以上）。
针对原告举证，两被告质证认为：1、对证据1真实性没有异议，合法性及关联性存在异议；2、对证据2市政府行政复议决定没有异议；3、小区照片以及光盘，只能反映小区部分状况，与本案无关联，不能达到证明目的；4、通知不能证明政府断路。本院认证意见为：1、证据1证明房屋由原告通过购买取得，原告与本案存在利害关系；证据2双方均无异议，均可作为定案依据；2、证据3、证据4，反映小区的现状。3、证据5是法律依据，不作为证据；4、证据6与本案没有直接关联性。
被告珠山区政府在法定期限内向本院提供十五组二十份证据：第一组：证据1、景德镇市城市规划局《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目用地范围是否符合城市总体规划的回复函》（景规函[2017]17号），证明珠山东区棚户区改造项目用地范围符合城市总体规划。第二组：证据2、景德镇市国土资源局《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目的用地意见》（景国土资字[2017]10号），证明珠山东区棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划。第三组：证据3、景德镇市人民政府办公室抄告单（景府办抄字[2017]10号），证明珠山东区棚改项目实施方案已经过市政府同意。第四组：证据4、景德镇市房产管理局《关于确认景德镇市珠山东区棚户区改造项目的复函》（景房局字[2017]24号），证明珠山东区改造项目的融资主体为景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司。第五组：证据5、景德镇市发展和改革委员会《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（代项目建议书）》（景发改审投资字[2017]19号），证明珠山东区棚改项目经发改委批准立项，且项目可行性研究报告经发改委同意实施。第六组：证据6、景德镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、证据7、景德镇市第十四届人民代表大会第七次会议关于批准《景德镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的决议，证明珠山东区棚改项目符合国民经济和社会发展规划。第七组：证据8、关于景德镇市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告、证据9、景德镇市第十五届人民代表大会第二次会议关于景德镇市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告的决议，证明珠山东区棚改项目已被纳入国民经济和社会发展年度计划。第八组：证据10、景德镇市城市规划局《陶玉路东地块征收范围图》，证明原告的房屋位于征收红线范围内。第九组：证据11、社会稳定风险评估备案表、证据12、《景德镇市珠山东区棚户区改造项目社会稳定风险分析报告》评估会议签到表、证据13、《景德镇市珠山东区棚户区改造项目社会稳定风险分析报告》、证据14、《景德镇市珠山东区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，证明征收决定作出前被告已对珠山东区棚改项目可能引起的社会风险进行评估，风险等级为低风险。第十组：证据15、珠山区政府关于《景德镇市珠山东区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》征求公众意见的公告及其张贴照片，证明被告已依法将征收补偿方案予以公布并征求公众意见。第十一组：证据16、《景德镇市珠山东区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》论证会暨未经登记建筑认定会会议签到表，证明被告已组织相关部门对征收补偿方案进行论证，且已对征收范围内未经登记建筑进行认定。第十二组：证据17、珠山区政府《征收决定》及附件（景德镇市珠山东区棚户区改造项目房屋征收补偿方案、景德镇市珠山东区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施细则）及其张贴照片，证明被告作出征收决定后已依法进行公告，且征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第十三组：证据18、征求景德镇市珠山东区棚户区改造评估意见表，证明房地产价格评估机构由被征收人协商决定。第十四组：证据19、景德镇瓷都房地产评估有限公司《房地产估价报告》（（2017）景瓷房评（征）字第08号），证明被征收房屋已由房地产价格评估机构进行价格评估。第十五组：证据20、中国建设银行回执，证明被告已将征收补偿资金专户储存、专款专用。
针对被告举证，原告主要质证意见为：1、征收程序所有的文件没有注明征收陶玉新都，与原告没有关联。2、市规划区域用地规划图，属于伪造。3、棚户区改造属于民生问题，不应该由景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司报批，且报批内容被告举证均不应该采信。结合原、被告举证和质证意见，本院认为：1、证据1至证据17和证据20反映珠山区政府作出征收决定、公告征收决定等相关事实，原告虽然对证据真实性提出异议，但证据均为相关职能部门为征收项目作出的前置性审批文件，具备证据属性。2、证据18和证据19证明被告启动了房地产评估程序，而评估属于征收补偿阶段实施的行为,与本案无关联。
被告市政府向本院提交送达回证，证明其针对原告申请作出复议决定。原告举证也包括该证据，且对该证据不持异议。
结合采信的证据和庭审调查，可查明以下事实：原告江小琴2011与景市城都房地产开发公司签订《商品房买卖合同》，通过买卖方式取得本案房屋。
为启动市珠山东区棚户区改造项目，景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司向市规划、土地、房管等部门分别提出申请。2017年1月20日，市城市规划局作出景规函[2017]17号《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目用地范围是否符合城市总体规划的回复函》，确定景陶片区、为宇路东北角等位置的棚户区改造项目用地范围符合本市城市总体规划。原告房屋位于规划红线内，属于征收范围。同月25日，市国土资源局作出景国土资字[2017]10号《景德镇市国土资源局关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目的用地意见》，确认改造项目符合土地利用总体规划。同月26日，市政府以景府办抄字[2017]10号抄告单同意《景德镇市珠山东区棚户区改造项目实施方案》。2017年2月10日，市房产管理作出景房局字[2017]24号《关于确认景德镇市珠山东区棚户区改造项目的复函》，确定景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司负责改造项目的融资工作；该项目改造户数3989户，改造面积319439平方米，项目补偿方式为政府统筹购买安置房和货币补偿相结合。同月20日，市发展和改革委员会作出景发改审投资字[2017]19号《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目可行性研究报告的批复（代项目建议书）》，同意改造项目的可行性研究报告，并明确项目名称、建设地址、建设内容、资金筹措以及建设工期。该项目还符合景德镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划，并纳入2017年国民经济和社会发展年度计划。2017年2月，景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司对征收项目进行了社会稳定风险评估，确定风险等级为低风险。同月28日，珠山区政府发布《关于〈景德镇市珠山东区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案〉征求公众意见的公告》，就房屋征收补偿方式、建筑面积确认、各项费用补偿等内容公开征求公众意见，征求意见时间自2017年2月28日至2017年3月28日。同年4月11日，征收项目房屋补偿方案论证会暨未经登记建筑认定会在景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司一号会议室召开，市发改委、市规划局以及部分街道、社区均有代表列席。
2017年4月27日，珠山区政府作出《征收决定》。该决定对征收目的、征收范围、补偿方式等作出规定。同日，珠山区政府公告征收决定以及征收项目征收与补偿安置方案和实施细则。作出征收决定前，征收补偿款已到位。原告对征收决定不服，向市政府申请行政复议，市政府于2017年6月21日受理，并于2017年8月17日作出维持征复议决定且依法送达。原告方仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《条例》第二条及第四条规定，为瓷都老城进一步改造发展，建设美丽瓷都，加快棚户区改造，被告珠山区政府，有权征收本行政区域房屋。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：1、涉案房屋没有办理房屋产权证，买受人能否以原告身份提起诉讼；2、本案《征收决定》是否合法、应否撤销以及能否作为征收原告房屋依据；3、市政府作出复议决定适用法律是否正确，程序是否合法；4、原告主张其房屋不应纳入棚户区改造范围能否成立；5、原告要求被告书面道歉以及赔偿损失能否得到支持。
关于原告主体资格问题。结合本案案情，原告是通过履行房屋买卖合同取得房屋，取得途径合法，因房屋出卖人欠债，相关发票不能开具，导致房屋产权证无法办理。庭审还查明，原告一直在房屋中居住使用，房屋无其他产权争议。鉴于原告系房屋的实际所有权人，与房屋存在利害关系，针对房屋征收，其有权提起诉讼。
关于《征收决定》是否合法、应否撤销以及能否作为征收原告房屋依据问题。依照《条例》第八条、第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县政府国民经济和社会发展年度计划。本案征收项目经市规划、土地、房管、立项等部门批准，符合本市国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入本市2017年度国民经济和社会发展年度计划。《征收决定》作出前，被告珠山区政府也按照《条例》规定的程序作出社会风险评估，且确定风险等级为低风险。同时被告也对补偿方案进行了论证，相关单位和社区、街道代表均有代表出席参加。方案出台后，被告依法向社会公布以征求公众意见。《征收决定》作出后，被告依法履行公告等程序事项。因此，本案《征收决定》符合《条例》规定要件，原告主张该征收决定违法、应予撤销不能成立。至于原告提出的征收决定作出前，被告未按程序赴其小区调查摸底、小区业主未参与社会风险评估、补偿方案未予征求业主意见，根据被告举证，在评估社会风险时，其采用观察法、访谈法、文献法、问卷及网络公示等调查方法，也与政府相关职能部门座谈讨论；就房屋征收与补偿安置方案，被告在相关区域也进行张贴并予公示，公示中还载明反馈意见的联系时间和方式。应该说，在作出征收决定前，原告履行的征收程序合法。但基于本案征收项目涉及到3989户、面积达319439平方米，征收户数多、面积广，社会影响大，征收区域存在差异，本院建议被告珠山区政府在其后实施的征收和补偿行为中，要充分征求和听取业主意见且将征求范围覆盖到各小区，让小区居民或者居民代表有机会全程参与和了解征收每个环节、以便行使好自己权利，使征收与补偿的行政行为真正体现决策民主、程序正当、结果公开原则。
关于复议决定是否合法问题。结合本案案情，原告不服《征收决定》，向被告市政府申请复议。市政府2017年6月21日受理，8月17日作出复议决定，并于8月21日送达。市政府作出的复议决定复议程序合法，适用法律正确，原告主张撤销该决定不能成立。
关于棚户区改造范围界定问题。根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市、县人民政府结合当地实际情况确定。江西省政府办公厅2013年10月17日印发赣府厅发〔2013〕22号《江西省人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的实施意见》，该意见对棚户区改造总体计划、资金筹措、安置补偿等作出相关规定，同时也明确监督检查方式和范围。结合上述文件规定，开展棚户区改造，市、县（区）政府需要前期实地调查摸底，组织编制好改造总体计划和年度计划，并报上一级政府审定。显然，开展棚户区改造、界定棚户区改造范围，是市、县（区）政府根据当地实际具体确定，这也是行政机关实施行政管理活动的权能体现。法院作为司法机关对征收决定实体内容即征收范围等无权审查。原告主张其房屋不应纳入棚户区改造超出法院审理的范围。然而，本院也充分注意到，结合原告提交的照片和本院实地察看，原告居住房屋结构较新，所在地段交通便利，小区设施健全完善，与棚户区特征存在差异，这也是原告在诉状以及庭审中反映最尖锐的问题。为使棚户区改造能兼具民生与发展，真正成为老百姓的红利，本院建议征收部门在补偿时，能具体问题具体分析，充分考虑房屋的建设年限、小区的基础设施、周边环境以及生活状况等，不能将房屋纳入棚户区改造范围就以“棚户房”特征来界定房屋价值。要充分尊重原告意愿，从改善群众住房条件初衷出发，选择最佳补偿方式，切实维护被征收人的合法权益，维护社会的和谐稳定，使本案项目改造真正能成为市民的福祉。
关于原告要求书面道歉及赔偿损失问题。因被告作出的征收决定符合法律规定，原告要求被告书面道歉以及赔偿各项损失没有事实和法律依据。如在征收过程中，征收人员对其造成人身伤害，其可另案诉讼。
另外，庭审中，原告方对房屋价值评估程序提出异议，认为选定评估机构时没有参与，该报告应不予采信。因本案审理的法律关系主要是征收决定是否合法以及能否作为征收依据，至于评估程序是否合法、评估报告能否作为房屋补偿的依据，不属本案审理的范围。但根据《条例》第十九条规定，被征收人如对被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案原告可根据该规定予以维权，征收部门也有义务保障被征收人对房地产评估申请复议、复核权利。
综上，原告诉请不能成立，依法应予以驳回。因本案为系列案，人数多，牵涉面广，矛盾尖锐，反映的诉请比较强烈，本院建议征收部门在补偿时能具体问题具体分析，切实维护被征收人的合法权益。同时，针对房地产评估报告提出的异议，也主动释明，引导当事人依法维权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告江小琴的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院，并向江西省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（收款单位：江西省财政厅国库处；开户行：南昌市农行象南广场支行；账号31×××000），交费后将凭证与上诉状一并递交本院。
审判长 陈华明
审判员 程丽君
审判员 欧阳国
二〇一七年十二月十二日
书记员 龚 罡
附本案适用的法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。