浙江省嵊州市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0683行初110号
原告嵊州市广告装潢公司，住所地嵊州市剡湖街道剡城路2号底层厂房。
法定代表人张华光。
委托代理人（特别授权代理）张顺泉，男，1979年2月26日出生，汉族，住嵊州市，系嵊州市广告装潢公司工作人员。
委托代理人（一般授权代理）张孝威，浙江金道律师事务所律师。
被告嵊州市住房和城乡建设局，住所地嵊州市鹿山街道人防大楼208号。
法定代表人俞铮，局长。
委托代理人（特别授权代理）范煜东，系嵊州市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人（特别授权代理）李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。
原告嵊州市广告装潢公司（以下简称广告装潢公司）因要求确认被告嵊州市住房和城乡建设局（以下简称嵊州住建局）行政强制违法及行政赔偿一案，原告于2017年6月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告发送了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张顺泉、张孝威及被告委托代理人范煜东、李淑芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嵊州住建局于2016年9月18日强制拆除了原告广告装潢公司安装在嵊州市嵊州大道东西两侧37只滚动式灯箱广告牌。
原告广告装潢公司诉称，2016年9月18日，被告嵊州住建局�原告安装在嵊州市嵊州大道东西两侧37只滚动式灯箱广告牌强制拆除。被告作出该行为无事实和法律依据，且程序严重违法，侵害了原告的合法权益，并导致原告遭受了以下损失：1、广告牌成本损失619970.15元；2、维护费1480000元；3、场地租金740000元；4、广告牌租金预期收益370000元，共计3209970.15元。为此，原告诉至本院请求判令：一、确认被告拆除原告安装于嵊州市嵊州大道东西两侧37只滚动式灯箱广告牌的行为违法；二、判令被告赔偿原告损失3209970.15元；三、本案诉讼费用由被告承担。
原告嵊州市广告装潢公司向本院提交了下列证据：
证据1、原告营业执照一份，用以证明原告的主体资格。
证据2、法人代表身份证明及张华光身份证复印件各一份，用以证明�告法定代表人的身份。
证据3、协议书六份、浙江省政府非税收入统一票据若干张，用以证明原告设置涉案广告牌系经被告行政许可，并按规定缴纳涉案广告牌的管理费用。
证据4、广告牌结构设计图、嵊州市广告装潢公司滚动灯箱预（决）算表，用以证明被拆广告牌的设计方案与成本。
证据5、广告发布合同两份，用以证明被拆的广告牌已投入使用，并收取租金的事实。
证据6、涉案广告牌拆前拆后对比图、证明，用以证明被告强制拆除原告的涉案广告牌的事实。
被告嵊州住建局辩称，一、嵊州市城市综合管理委员会办公室（其职责已于2016年6月2日划入被告）拆除涉案广告设施的行为并非�政行为，且无违法之处。首先，涉案广告设施的广告场地使用期限已届满，原告应无条件拆除灯箱广告，并将租赁场地恢复原状。2015年，嵊州市城市综合管理委员会办公室、嵊州市精神文明建设委员会办公室（甲方）与原告（乙方）签订的协议书约定，在嵊州××××以北，艇湖山脚以南地段，全长2418米，设置不锈钢二面体软体灯箱广告数量114只，使用时间为2015年9月9日至2016年9月8日，因市委、市政府政策要求或建设需要，乙方无条件拆除灯箱广告。但合同签订后，原告并未向嵊州市城市综合管理委员会办公室、嵊州市精神文明建设委员会办公室缴纳10万元场地使用费，且期限届满后，原告未自行拆除灯箱广告，亦未将租赁场地恢复原状。嵊州市城市综合管理委员会办公室作为出租方收回场地并拆除涉案广告设施符合《嵊州市区户外广告规范整治实施方案》的规定�也符合双方的约定，并无违法之处。为进一步加强规范市区户外广告设置，美化城区景观，提升城市形象和品位，推进国家卫生城市、省文明县市创建工作，嵊州市人民政府办公室于2016年8月9日颁发了嵊政办〔2016〕105号《嵊州市区户外广告规范整治实施方案》，要求对嵊州市区四个街道范围的户外广告设施，按照“谁审批谁负责、谁主管谁负责、属地主体责任、部门执法配合”的原则，进行全面清理与规范整治。被告认为美化城区景观，提升城市形象和品位，推进国家卫生城市、省文明县市创建工作即为国家建设需要，依据协议原告应无条件拆除涉案广告设施，且原告场地使用期限已届满，应当自行拆除涉案广告设施将场地恢复原状。二、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回其起诉。嵊州市城市综合管理委员会办公室在一定期限�将场地租赁给原告使用，并收取了场地使用费（城市道路占道、挖掘费），双方之间发生的是租赁合同关系，因租赁物被出租方收回并拆除而发生的纠纷，应属于民法调整的范畴，而不是行政诉讼受案范围，故应依法驳回原告的起诉。三、原告要求给予国家赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据。行政机关承担国家赔偿的前提是行政行为违法，因被告的行为并非行政行为，国家赔偿的前提并不存在，故原告无权要求给予国家赔偿。综上所述，原告的诉讼请求依法不能成立，请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告嵊州住建局向本院提交了以下证据、依据：
证据1、《嵊州市机构编制委员会关于调整城市综合管理委员会日常工作职责及相关机构编制的通知》（嵊编〔2016〕26号），用以证明由嵊州�城管执法局承担的市城市综合管理委员会日常工作职责划入被告嵊州住建局。
证据2、协议书，用以证明嵊州市精神文明建设委员会办公室、嵊州市城市管理办公室与原告签订了协议书，协议约定的期限已届满，原告应无条件拆除涉案灯箱广告并将场地恢复原状。
证据3、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国广告法》第四十一条、《浙江省广告管理条例》第二十七条、《嵊州市区户外广告设置管理规定》第四条，用以证明设置户外广告应当依法取得建设工程规划许可证，涉案广告牌未取得建设工程规划许可证，故属于违法设施。
证据4、《嵊州市区户外广告规范整治实施方案》（嵊政办〔2016〕105号），用以证明被告拆除涉案广告牌的国家建设的需要，且涉案广告牌未经合法审批，应当予以拆除。
经庭审质证，被告嵊州住建局对原告广告装潢公司提交的上述证据质证认为，对证据1、2无异议；原告提交的证据3中2015年签订的协议书无嵊州市城市综合管理委员会办公室，原件中加盖了嵊州市城市综合管理委员会办公室的印章，对证据3中的其他证据无异议，但不能证明原告设置涉案广告牌系经合法审批；证据4、5无法确定其真实性，且不能证明原告的损失；对证据6无异议。原告对被告嵊州住建局提交的证据质证认为，对证据1、2无异议；对证据3、4真实性、合法性、关联性均无异议，但无法证明被告拆除涉案广告牌的行为合法。
本院对上述证据认证认为：原告提供的证据1、2分别系原告的营业执照及其法定代表人的身份证明、身份�，本院予以确认；证据3具有真实性，本院予以确认；证据4系原告自行制作，被告予以否认，本院不予确认；证据5具有真实性，本院将其作为有效证据予以收集；证据6具有真实性，且被告无异议，本院予以确认。被告提供的证据1、2具有真实性、合法性和关联性，且原告无异议，本院予以确认；被告提供的证据3、4系现行有效的法律法规及规范性文件等。
经审理查明，原告广告装潢公司（乙方）于2015年与嵊州市精神文明建设委员会办公室、嵊州市城市综合管理委员会办公室（甲方）签订协议书，在嵊州大道绿化隔离带上设置不锈钢二面体软体灯箱广告，由乙方负责设计、制作、改造、安装、发布。设置范围及数量：嵊州××××以北，艇湖山脚以南地段，全长2418米，设置不锈钢二面体软体灯箱广告数量实为114只；场地使用时间：壹年，即2015年9月9日至2016年9月8日止。2016年9月18日，被告组织人员只对原告设置在嵊州大道东西两侧的37只不锈钢滚动式灯箱广告牌予以拆除。原告广告装潢公司不服被告拆除涉案广告牌的行为，遂提起本案之诉。
另查明，嵊州市城市综合管理委员会办公室的日常工作职责于2016年6月2日起划入被告嵊州住建局。
本院认为，本案的争议焦点是：一是本案是否属于行政诉讼的受案范围；二是被告强制拆除涉案广告牌的行政行为是否合法；三是原告要求被告赔偿损失3209970.15元的诉讼请求是否有事实及法律依据。
关于第一个争议焦点：原告广告装潢公司与嵊州市精神文明建设委员会办公室、嵊州市城市综合管理委员会办公室签订的协议书约定的场地使用时间为2015年9月9日至2016年9月8日止。2016年9月18日，被告根据嵊州市人民政府办公室文件嵊政办〔2016〕105号文件通知的要求，对涉案滚动式灯箱广告牌实行了拆除，且原告与嵊州市精神文明建设委员会办公室、嵊州市城市综合管理委员会办公室约定的场地使用时间已届满，各方未再签订其他协议。故被告提出的被诉行为非行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围的辩称，本院不予采信。
关于第二个争议焦点：行政执法应当严格按照法定程序进行。本案被告在强制拆除涉案广告牌前，没有给予原告应享有的陈述和申辩等权利，没有告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，亦未作出行政决定，迳行组织人员强制拆除了涉案广告牌，不符合行政行为正当程序的要求，被告强制拆除涉案广告牌的行政行为应认定为违反法定程序。鉴于该行�不具有可撤销内容，故应确认为违法，原告要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由正当，本院予以支持。
关于第三个争议焦点：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此只有国家机关和国家机关工作人员行使行政职权被确认违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。该法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。又根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，原告未能充分提供证据证明涉案广告牌系合法设置，故其要求赔偿损失合计3209970.15元缺乏事实和法律依据，本院不予支持。但广告牌的材料应属原告所有，鉴于被告未能举证证明其已将拆除后的灯箱广告牌残余材料返还原告，故本院认为被告应作相应赔偿。鉴于双方当事人均未提供充分证据证明涉案灯箱广告牌残余材料的价值，本院酌情确定每只灯箱广告牌残余材料价值为300元，拆除37只，共计11100元。综上，依照�中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三之规定，判决如下：
一、确认被告嵊州市住房和城乡建设局拆除原告嵊州市广告装潢公司设置在嵊州市嵊州大道东西两侧37只滚动式灯箱广告牌的行政行为违法。
二、被告嵊州市住房和城乡建设局于本判决生效之日起十五日内赔偿给原告嵊州市广告装潢公司经济损失11100元。
三、驳回原告嵊州市广告装潢公司的其余诉讼请求。
案件受理费50元，由被告嵊州市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院（开户银行：浙江绍兴恒信农村合作银行营业部；户名：绍兴市非税收入结算分户，账号：231000002482144000003。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王洪丹
人民陪审员 马仁良
人民陪审员 贝仲林
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 张 懿
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附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。