福建省泉州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽05行终206号
上诉人（原审原告）福建昊宇建筑工程有限公司，住所地漳州市工业品批发市场14幢22号，统一社会信用代码91350600784524688G。
法定代表人陈锦鸿，总经理。
委托代理人张步振，福建融成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泉州市泉港区住房和城乡规划建设局，住所地泉州市泉港区南山中路万洲商住楼二楼。
法定代表人郭志雄，局长。
委托代理人辜志坚，福建闽华律师事务所律师。
委托代理人庄文鹏，泉州市泉港区住房和城乡规划建设局工作人员。
上诉人福建昊宇建筑工程有限公司因诉被上诉人泉州市泉港区住房和城乡规划建设局政府信息告知书一案,不服泉州市丰泽区人民法院（2016）闽0503行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人福建昊宇建筑工程有限公司（以下简称昊宇公司）的委托代理人张步振，被上诉人泉州市泉港区住房和城乡规划建设局（以下简称泉港住建局）行政机关负责人王金准及委托代理人辜志坚、庄文鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告昊宇公司系泉港区驿峰路南侧隆凯花苑工程项目AB商场B-02号预购商品房预告登记权利人，该房屋预告登记义务人为泉州盈丰房地产开发有限公司。原告于2016年8月5日向被告泉州市泉港区住房和城乡规划建设局邮寄《政府信息公开申请书》[闽昊建（2016）综字第19号]，要求被告公开隆凯花苑工程项目办理修建性详细规划、设计方案（含总平面图）审查的相关材料，其中（包括但不限于）：（1）建设项目规划审批申报表；（2）组织机构代码证、营业执照、法人委托书及经办人身份证；（3）红线图、规划设计条件；（4）设计方案文本；（5）立项批复、土地出让合同；（6）审查批准文件（含建筑红线图、修建性详细规划、设计方案（含总平面图）、《审查意见通知单》）。申请书中表明所需信息的用途为，原告是隆凯花苑工程项目AB商场B-01号商品房的买受人、预告登记权利人，有权知道该工程项目办理修建性详细规划、设计方案（含总平面图）审查的情况。并要求以书面复印件邮寄提供给原告。附件：申请人营业执照、法定代表人身份证明、《房屋预售登记证明》。被告于2016年8月8日收到申请，同月22日作出泉港建告[2016]2号《政府信息公开告知书》，答复原告：对于原告申请的隆凯花苑工程项目修建性详细规划、设计方案（含总平面图）审查的相关材料信息公开事项，根据原告的申请用途，根据《福建省依申请公开政府信息工作办法》第十二条规定，被告以提供查阅的形式向原告公开该信息，原告可于工作日上班时间携带有效证件及本告知书到被告单位进行查阅。被告将该告知书于同日邮寄给原告，原告于同月25日收到。涉案隆凯花苑工程是由泉州盈丰房地产开发有限公司开发建设的项目，该项目一期工程包括1号楼、2号楼、AB商场及会所，为同一张建设工程规划许可证。另查明，自2016年8月以来，本案原告分别向本案被告、泉港区公安消防大队、泉州银监分局等行政机关提出申请政府信息公开申请共计19份，要求公开的信息均为涉案工程“隆凯花苑”相关信息。截至目前，本案被告共收到原告向其提出的政府信息公开申请14份，分别要求公开隆凯花苑工程项目的建设工程规划许可、建设用地规划许可、施工许可、竣工验收质量监督、安全监督及安全措施备案、修建性详细规划、涉及方案、核发选址意见书、规划条件核实等文件以及其审批的所有申请材料，其中2016年8月8日一天，被告共收到原告提出的包括本案申请在内的政府信息公开申请8份，每一份申请所要求公开的信息内容繁多。自2016年9月底以来原告向原审法院提起政府信息公开、不履行法定职责、行政许可等行政诉讼案件共计17件，涉案工程项目均为“隆凯花苑”。
原审法院认为，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。被告作为泉港区城乡规划主管部门对原告申请的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图信息具有予以答复的法定职责。本案双方当事人对于原告向被告提出政府信息公开申请，被告在法定期限内作出答复的事实及其符合法定程序，均不持异议，原审法院予以确认。
二、本案的主要争议焦点：被告作出的泉港建告[2016]2号《政府信息公开告知书》答复内容是否合法；被告对原告申请的政府信息是否应予书面提供。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……。”本案原告要求公开隆凯花苑工程项目办理修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的所有审查材料。被告经审查认为根据原告的申请用途，以提供查阅的形式向原告公开其申请的政府信息。原审法院认为，从被告答复的内容看，被告安排原告查阅申请的政府信息，履行了相应的政府信息公开职责，告知了申请人获取政府信息的方式和途径，符合上述《政府信息公开条例》第二十一条规定的答复要求。
《政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”原审法院认为，对何种情形属于《政府信息公开条例》第二十六条规定的“无法按照申请人要求的形式提供”目前并未有法律法规作出具体规定。经查，自2016年8月以来，本案被告共收到原告向其提出的政府信息公开申请14份，其中8月8日被告共收到原告提出的政府信息公开申请8份，涉及涉案“隆凯花苑”工程的多种行政行为，且每一份申请的政府信息申请数量众多、内容繁杂，如果按照原告所要求的纸质形式予以提供，是对行政资源不合理的浪费。另查明原告有系隆凯花苑工程项目的施工单位，其与该项目的建设单位泉州盈丰房地产开发有限公司之间存在着工程款纠纷，本应采取民事途径解决纠纷，原告选择在同一时间内大量发出公开政府信息申请并提起行政诉讼，其权利的行使不具有正当性。《政府信息公开条例》以保护公民知情权为立法宗旨，但同时对于按照申请人要求的形式提供信息做了上述限制性规定，可见《政府信息公开条例》在保护公民知情权的同时也具有保护社会公共利益或他人合法权益免受侵害的立法目的。《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。原告以涉案工程商品房业主的身份申请涉案工程办理修建性详细规划、建设工程设计方案所有的审查材料，其并未具体明确其申请的用途，是否有特殊需要。因此，原审法院认为，鉴于原告的上述行为，可以认定被告具有上述规定的“无法按照申请人要求的形式提供政府信息”的情形。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（七）项规定，被告对于无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的情形，已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。被告已经通过安排申请人查阅相关资料，并履行了法定告知义务。综上，被告作出的泉港建告[2016]2号《政府信息公开告知书》合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（七）项之规定，判决驳回原告福建昊宇建筑工程有限公司的诉讼请求。
昊宇公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销泉州市丰泽区人民法院作出的（2016）闽0503行初122号行政判决，判令撤销被上诉人2016年8月22日作出的《政府信息公开告知书》（泉港建告[2016]2号），并判令被上诉人依法履行职责，对上诉人的政府信息公开申请予以公开。事实与理由：首先，上诉人于2016年8月向被上诉人提交了《“泉港区驿峰路南侧隆凯花苑工程项目”办理修建性详细规划、设计方案审查政府信息公开申请书》（闽昊建[2016]综字第19号），请求被上诉人依照《政府信息公开条例》等规定公开“泉港区驿峰路南侧隆凯花苑工程项目”办理修建性详细规划、设计方案（含总平面图）审查的相关材料，并以邮寄方式向上诉人提供加盖公章的上述书面纸质材料，但被上诉人作出的《政府信息公开告知书》（泉港建告[2016]2号）却没有向上诉人书面公开相关政府信息。然而，一审法院在上述事实清楚的情况下，却以上诉人申请公开的政府信息数量众多、内容繁杂为由认定如果按照上诉人所要求的纸质形式予以提供，是对行政资源不合理的浪费，这显然是一种袒护被上诉人可以不履行法定职责的说辞，这种观点毫无事实和法律依据。被上诉人作为行政机关，要坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”的基本原则，《政府信息公开条例》第二十六条也明确规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供，这是属于“法定职责必须为”的情形，也是被上诉人依法应当履行的法定职责，在没有法律规定可以例外的情形下，更不能为这种不履行法定职责的行为寻求任何的例外情形。因此，一审法院以“数量众多、内容繁杂”和“行政资源浪费”等为由，判决驳回上诉人的诉讼请求毫无事实和法律依据。其次，《福建省依申请公开政府信息工作办法》第十二条规定“行政机关依申请公开政府信息，应当优先按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者以其他适当形式提供”，可见，对政府信息公开申请“按照申请人要求的形式予以提供”是普遍性规定，而“可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者以其他适当形式提供”只是排除普遍性的特殊性规定。上诉人所申请公开的政府信息由被上诉人所掌握，且这些信息也均有纸质存档，因此并不存在所谓的“无法按照申请人要求的形式提供”的情形，根据上述规定，应当优先按照申请人要求的形式予以提供，即便是政府信息公开申请“数量众多、内容繁杂”也不例外，况且这些政府信息公开也不存在“无法按照申请人要求的形式提供”的特殊例外情形（比如需要特殊技术处理等）。然而，一审法院却认为对何种情形属于《政府信息公开条例》第二十六条“无法按照申请人要求的形式提供”目前并无法律法规作出具体规定，并以此为由，认为被上诉人可以依照上述规定不按上诉人要求的形式予以公开，显然也是于法无据。第三，一审法院认为上诉人并未明确相关政府信息公开的用途和特殊需要，根据《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第十四条关于“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊无关的政府信息，可以不予提供”的规定，被上诉人可以不予提供。但是因项目工程的办理修建性详细规划、设计方案审查等涉及广大购房人的切实利益，依照《政府信息公开条例》第九条“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益”的规定，被上诉人对涉案政府信息本来应当予以主动公开。在被上诉人没有主动公开的情况下，上诉人作为“隆凯花苑”项目房屋的买受人和预告登记权利人，为维护自身的正常生产、生活和经营活动，向被上诉人申请相关政府信息公开，符合《政府信息公开条例》的相关规定，不属于《国务院办公厅关于实施<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第十四条规定的例外情形。
被上诉人泉港住建局答辩称，一、本案有别于一般政府信息公开案件，具有明显的特殊性，确实存在“无法按照申请人要求的形式提供政府信息”的客观情形。答辩人对确实存在的政府信息以提供查阅的方式依申请公开政府信息符合法律规定，不存在“不履行法定职责”的问题。（一）面对上诉人同一时间内大量政府信息公开申请，答辩人难以在短时间内依上诉人所要求的方式公开政府信息。答辩人在2016年8月5日至2016年9月15日，短短一个月的时间内收到上诉人12份申请书，累计98项申请材料，几乎涉及住建局所有职能科室，内容几乎涵盖建设工程项目从论证立项到竣工验收各个环节的所有材料。特别强调的是，答辩人在2016年8月8日同时收到上诉人9份申请书，多达80项申请材料。本案所涉的闽昊建（2016）综字第19号信息公开申请书仅仅是其中1份。答辩人作为主管泉港区城市规划、建设、市政公用和房地产事业行政管理的政府机关，日常工作并非仅限于政府信息公开，事务繁多。撇开其他事务及其他人的政府信息公开申请，仅就上诉人一家单位在同一时间内申请如此多数量的政府信息材料，同时还要求按书面纸质的方式一一将其所申请的98项信息公开材料邮寄交付，在遵守《政府信息公开条例》15个工作日的法定答复期限情况下，答辩人短时间内确实难以做到。在这种情形下，答辩人根据《福建省依申请公开政府信息工作办法》第十二条的规定，以提供查阅的方式，让上诉人于工作日上班时间携带有效证件及告知书来答辩人处查阅，合法合理。（二）答辩人现有办公设备无法满足上诉人政府信息公开方式的要求。上诉人所申请公开的部分政府信息材料（如规划设计图纸、施工图纸等）纸张面积大，需通过大型的文印晒图设备才能复制。答辩人作为普通政府行政机关，现实办公条件下并未配备大型文印晒图设备，不能也无法特地因上诉人而添置价格高昂的大型文印晒图设备。（三）根据《政府信息公开条例》的立法精神，答辩人认为，对于是否存在“无法按照申请人要求的形式提供政府信息”情形的判断应以政府机关事前的主观判断为标准，即使政府机关事前主观判断出现偏差，只要不违背《政府信息公开条例》立法精神且不存在故意刁难申请人的主观恶意，就不应以事后客观情形的标准认定政府机关相关行为违法。二、从平衡社会公共利益与公民政府信息知情权角度看，答辩人本案政府信息公开方式是能最大化地维护各方利益，符合《政府信息公开条例》的立法精神。如果为了满足上诉人所要求的公开方式，答辩人唯有把相关政府信息材料交付给市场专门的建筑文印晒图店进行复印，但因上诉人所申请的材料繁多，相关复印费用极高。答辩人作为国家财政全额拨款的政府机关，所使用的每一分钱均来自纳税人，每一笔花销均应体现社会公共利益。答辩人采取安排查阅的方式对上诉人进行公开相关政府信息，是在维护上诉人政府信息知情权的同时兼顾社会公共利益。三、从权衡行政机关与行政相对人权益平衡角度看，答辩人本案的政府信息公开方式既考虑到行政机关的现实困难，又能维护上诉人政府信息知情权，最大化地保障双方权益的方式，合情、合理、合法。（一）答辩人采取本案政府信息公开方式符合行政目的，其动机绝非阻挠或刁难相对人行使政府信息的知情权。答辩人权衡各方现实困难因素后，以提供查阅方式公开相关政府信息，这是出于提高行政效率及依法行政（答辩人需要在15个工作日内回复上诉人的信息公开申请）的现实需要，与阻挠或刁难相对人行使政府信息的知情权无关。（二）相较于答辩人的现实困难与上诉人查阅政府信息的稍微不方便（只是增加路途费用而已），答辩人采取本案政府信息公开方式合情、合理、合法，没有过分增加相对人行使权益的难度，丝毫不影响相对人行使政府信息知情权。四、上诉人本案权利的行使不具有正当性。（一）上诉人本案申请政府信息公开的动机不具有正当性。上诉人在2016年8月向答辩人提出多达12份申请，涉及98项政府信息材料。在答辩人作出书面告知答复后，至今近一年时间内，上诉人始终未按答辩人告知的方式了解其申请的信息，即始终没有向答辩人提出过查阅相关政府信息的要求。答辩人所采取的相关信息公开方式对于上诉人而言，并非不能实现其政府信息知情权，而是上诉人主观方面不愿配合导致难以进行。这从另一侧面表明，上诉人并非真正关心相关政府信息，只是想借此达到不正当的目的。（二）上诉人以涉案工程商品房业主身份申请本案政府信息公开，但拒不明确其具体用途和特殊需要，其申请不具有正当性。根据原审查明的事实，上诉人系隆凯花苑工程项目的施工单位，与该项目建设单位泉州盈丰房地产开发有限公司存在工程款纠纷，上诉人不愿采取民事途径解决纠纷，企图通过同一时间内大量发出公开政府信息申请并提起行政诉讼的方式给答辩人施加压力，达到其讨回工程款的目的。这才是上诉人本案政府信息公开申请的真实目的。上诉人在原审中拒绝就其信息公开申请的真实用途及特殊需要进行具体明确，答辩人有理由认为其在同一时间内大量提出政府信息公开申请不具有正当性。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，《政府信息公开条例》之立法宗旨在于保障公民、法人和其他组织依法获取信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请政府信息，应当符合上述条例的立法宗旨。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，但是提起的诉讼能否获得法院的实体审理和判决，取决于其起诉是否符合法定的起诉条件以及起诉的内容是否存在予以司法救济的必要性，即是否具有诉的利益。没有诉的利益或仅仅是为了借助诉讼宣泄自己对行政机关的不满情绪，均不应得到支持，原因在于，依法保障当事人的正当诉权与制约无效诉讼、恶意诉讼、无理缠诉，均属人民法院启动审判权前的审查范畴之列。本案中，上诉人系隆凯花苑工程项目的施工单位，其与该项目的建设单位泉州盈丰房地产开发有限公司之间存在着工程款纠纷，本应采取民事途径解决纠纷，上诉人却选择在同一时间内大量提出政府信息公开申请并提起行政诉讼，自2016年8月以来，上诉人向被上诉人提出政府信息公开申请14份，其中8月8日被上诉人共收到上诉人提出的政府信息公开申请8份，申请内容均系涉及“隆凯花苑”工程项目，具体包括项目办理建设工程规划许可证材料、项目办理建设用地规划许可证材料、项目办理工程质量监督（建设工程质量监督备案）材料、项目施工许可证及申请施工许可所提交的申请材料、项目办理安全监督及安全措施备案的相关材料、项目办理修建性详细规划和设计方案（含总平面图）审查的相关材料、项目竣工验收质量监督的相关材料、项目核发选址意见书的相关材料等。从其申请的内容来看，申请公开的信息数量众多、内容繁杂，有的信息重复申请，有的信息作为施工单位的上诉人原来已经掌握，有的信息根本不存在，上诉人不断申请政府信息公开进而提起行政诉讼，其主要目的并非为了发挥政府信息对其生产、生活和经济社会活动的服务作用，亦并非利用行政诉讼功能维护其受侵害的利益，而是为达到扩大影响、施加压力的目的。因此，上诉人的行为不仅耗费了大量的行政成本，而且影响了行政机关正常的工作秩序和行政机关对其他公民正常信息公开申请的正常及时处理，上诉人行为已构成对政府信息公开申请权的不当行使，其权利的行使不具有正当性。众所周知，行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的正当的行政需求和司法需求。本案中，上诉人通过申请政府信息公开继而提起行政诉讼，以期达到扩大影响、施加压力目的的行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，上诉人所为已经背离权利正当行使的本旨，其起诉不具有予以司法救济的必要性，也即无诉的利益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，上诉人的起诉依法应予驳回。原审未审查上诉人的起诉条件而进行实体判决不当，予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销泉州市丰泽区人民法院（2016）闽0503行初122号行政判决；
二、驳回上诉人福建昊宇建筑工程有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨钊胜
代理审判员 苏清丽
代理审判员 何淑婷
二〇一七年八月十六日
书 记 员 翁伯明
附：本案引用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
……