贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终39号
上诉人（一审原告）平塘县通州镇落阳村旧司组。
代表人罗凤乘，系该组组长。
委托代理人罗福然，系贵州契正律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）平塘县人民政府，地址：平塘县行政服务中心。
法定代表人莫君锋，系该县县长。
被上诉人（一审被告）平塘县林业局，地址：平塘县后山大道206号。
法定代表人王劲榆，系该局局长。
一审第三人平塘县通州镇落阳村小坝组。
代表人杨得（德）荣，系该组组长。
一审第三人黄元超，男，1968年10月20日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人赵向奎，男，1974年4月4日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人蒙安军，男，1964年4月18日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人蒙安辉，男，1966年3月19日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人蒙安祥，男，1965年11月11日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人蒙安儒，男，1971年8月25日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人蒙安兵，男，1974年5月1日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人杨再军，男，1968年10月20日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人杨再林，男，1974年8月15日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人荣孔军，男，1958年4月5日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人杨德洪，男，1971年11月18日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人杨得（德）荣，男，1967年4月7日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人王连刚，男，1970年4月17日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人王连木，男，1965年7月24日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人王连兵，男，1957年10月24日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人莫树祥，男，1961年9月13日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人莫树贤，男，1965年9月15日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人杨再禹，男，1971年5月15日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人陈大兵，男，1981年5月14日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人陈大本，男，1968年10月28日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人黄元吉，男，1951年11月30日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人黄元良，男，1953年8月8日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人蒙安方，男，1970年6月20日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人陈大志，男，1964年12月22日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人杨再礼，男，1968年7月20日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人蒙安帮，男，1968年6月20日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。
一审第三人赵向奎等27人的诉讼代表人杨再军、杨得荣、莫树贤、荣孔军，系平塘县村民。
上诉人平塘县通州镇落阳村旧司组与被上诉人平塘县人民政府、平塘县林业局及一审第三人平塘县通州镇落阳村小坝组、杨再军等27人林业行政登记一案，不服独山县人民法院（2016）黔2726行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院2016年8月26日立案后，于9月22日公开开庭审理了本案，经审理查明,原告旧司组与第三人小坝属同村相毗邻的两个小组，两组以“甸田”（地名）为界，旧司组位于小坝南面，争议地“平山坡”“轿顶山”“新场坝”位于小坝北面。2008年，平塘县人民政府依据《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》（黔府发（2006）42号）、贵州省集体林权制度改革领导小组办公室文件（黔林改办通（2007）4号）文件精神，在该县开展集体林权制度改革工作。平塘林业局工作人员对通州镇落阳村开展林权权源摸底调查，2008年9月24日落阳村小坝村民向林业局递交了“林权登记申请表”申请办理林权证，其中蒙安军等12户和蒙安祥等13户申请办理小地名“平山坡”、赵向奎等9户申请办理小地名“轿顶山”、杨再禹等16户申请办理小地名“新场坝”的林权证。工作组结合2004年小坝在该林地承包证书登记情况，经过通州镇落阳村、通州镇人民政府逐级核实于2008年11月20日上报至被告平塘林业局，被告平塘林业局于2009年10月5日就该村各组林改后拟办证的情况进行张榜公示，明示“若村民有异议，请于10月30日到林改工作小组反映，逾期不反映视为同意公示内容”。在没有异议的情况下，2010年1月4日林业局审查签署了“同意上报县人民政府审批颁发林权证”的意见，2010年3月15日平塘县人民政府签署了“同意发证”意见。2010年3月20日第三人蒙安祥等13户和蒙安军等12户领到了小地名为“平山坡”林权证（平府林证字（2008）06060xxxx号、06060xxxx号），赵向奎等9户领到了小地名“轿顶山”的林权证（平府林证字（2008）06060xxxx号），杨再禹等16户领到了小地名“新场坝”的林权证（平府林证字（2008）06060xxxx号）。与此同时，原告旧司组林选光、陈永辉、陈国礼、罗森蛟、罗致斌、王先国等相关户亦按照此程序各自申请领取了相关林地的林权证书，此后各方均相安无事各自管理。2016年春节，原告旧司组村民到“平山坡”砍柴被小坝村民制止，原告称“平山坡”林地历来归原告组所有，后引发矛盾，2016年3月3日双方申诉到平塘，平塘县人民政府安排林业局牵头组成调查组介入调查，经收集双方证据，第三人小坝向调查组提供了1955年房地产证1份、2004年土地承包经营书9份、2009年林权登记表和2010年林权证4份，证明该地归小坝所有；原告以“平山坡在大集体时期上世纪六十年代经大队明确已划归原告所有”为由进行抗辩，但仅提供了6份该组村民口述文字材料，无其他书证印证该地归其所有。因双方各执己见，调解未果，工作组遂于2016年4月5日作出《关于通州镇乐阳村小坝和旧司组山林纠纷调处工作情况报告》，报告中阐述了小坝所持的四份林权证面积与旧司组部分户主的林权证面积有重叠，提出了“双方可以通过向县人民政府申请撤销或通过司法程序撤销该证”的建议，但该报告未得到颁证机关平塘县人民政府批示有关部门执行，遂引发诉讼。
一审法院认为，被告平塘县人民政府在全县推进集体林权制度改革工作的大背景下，对通州镇落阳村旧司组及小坝的林地通过相关部门核实林权权源及历史资料，结合实际，逐级审查上报、张榜公示，最后进行发证，两组村民均按照自己所填申请领到属于自己的林权证。从2010年3月至2016年3月，任何一方对所颁林权证及各自管理的现状没有向相关部门提出意见也未产生任何争议，应视为原告组与第三人组对此次颁证行为的接受和认同。两组2016年春节期间因砍柴引发的林权争议纠纷，可以适用侵权责任赔偿法律关系进行解决，但基于林权林地所涉利益的敏感性，被告平塘县人民政府仍安排林业部门牵头组织工作组对所争“平山坡”“轿顶山”“新场坝”的林地权属来源进行再次核实，其间原告对此林地归其所有未能提供充分证据，实际上再次查明了第三人组所持林权证的合法性，据此应当明示颁证行为的确定性和约束力，以利各方开展正常的生产生活。
关于林权证重叠后如何处理的问题，一是颁证机关审查发现认可后自行更正、撤销；二是权利人合法权益受到侵犯时由持证人提出。就本案而言，《调查报告》属工作建议，不能成为撤销第三人林权证的规范性文件；且原告组及第三人组所领到的林权证均是以各承包户的形式存在，第三人蒙安军、蒙安祥、赵向奎、杨再禹等27人所拥有的平府林证字（2008）30号、46号、47号、48号林权证与原告组哪一户的林权证重叠、是否侵犯了该户的实际利益、该户是否主张诉权，目前也没有相关证据证实。山林土地亩数计算的多少往往受测量技术设备等条件的限制，只要四至准确，其面积的多少不影响承包经营管理户的实际权利。2016年3月，双方因此产生纠纷后，调查组对林权权源进行了核实，根据各方所举的证据再次证明被告颁发给第三人组平府林证字（2008）xx号、xx号、xx号、48号林权证来源合法、程序得当，应当予以维持。至于另一方所持的林权证与第三人组平府林证字（2008）xx号、xx号、xx号、xx号林权证出现“重叠”现象，其效力问题属于另一个法律关系，不在本案的审理范围。
被告代理人以“原告既没有任何证据证明该争议地系原告组所有的情况下提起行政诉讼，被告的发证行为与原告无任何利害关系，不具诉讼主体资格”的观点，因原告与第三人小坝系同镇同村相互毗邻的实际，存在利害关联性，故原告、被告在本案中均属于适格的诉讼主体。
综上所述，被告平塘县人民政府、平塘林业局向第三人平塘通州镇落阳村小坝赵向奎等27人颁发的平府林证字（2008）06060xxxx号、（2008）06060xxxx号、（2008）06060xxxx号、（2008）06060xxxx号林权证证据充分，程序正当，符合法律规定，原告诉请撤销的理由不能成立，应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告平塘通州镇落阳村旧司组的诉讼请求；案件受理费50元，由原告平塘通州镇落阳村旧司组负担。
上诉人平塘通州镇落阳村旧司组上诉称，1、在上诉人起诉前，上诉人的代理人到被上诉人处调取了四份《林权证》的全部档案材料，就只有当事人的两页申请表、联户发证委托书、林地附图、被上诉人的审批意见共5页纸，没有任何公示、公告的内容，上诉人无法提出异议。被上诉人提出的公告是后补材料，不能作为本案证据；2、被上诉人在颁发《林权证》前，应收集所有证据材料，但经上诉人调取档案材料发现每份《林权证》的档案材料只有5页纸，不足以认定被上诉人颁证合法；3、一审第三人出示的《土地承包经营权证》上载明的自留山、责任山“平山坡”，六本证上全部“平山坡”加起来总共不超过20亩地，而本案争议林地400多亩，不是同一幅山林,故被上诉人出示的第三人持有的《土地承包经营权证》载明的自留山、责任山“平山坡”与本案争议的“平山坡”不是同一宗林地；4、“平山坡”林地的所有权归属应追溯到大集体时期，上诉人与一审第三人同在的一个生产大队即落印大队的山林分配情况。综上，一审判决无事实和法律依据，请求二审法院予以撤销。
被上诉人平塘县人民政府、平塘林业局及一审第三人平塘通州镇落阳村小坝、杨再军等27人在二审期间未向本院提交答辩状及述称意见。
原告平塘通州镇落阳村旧司组为证明其主张向一审法院提交如下证据：
1、组长罗凤乘身份证复印件。拟证明罗凤乘诉讼主体资格。
2、平府林证字（2008）xx号、xx号、xx号、xx号林权证。拟证明被告在没有事实根据的情况下于2010年3月将争议林地确权给了第三人。
3、林权登记申请表复印件。拟证明被告在颁证时没有进行实质性审查，仅凭单一的材料发放林权证事实不清。被告认为申请表系颁证的材料之一，不证明颁证材料的唯一性。
4、2016年4月5日平塘调处工作组《关于通州镇乐阳村小坝和旧司组山林纠纷调处工作情况报告》。拟证明此四份林权证面积重叠，四至不清，工作组建议撤销。
5、陈定安、吴应贵、罗元蛟、廖光荣、杨正英、周珍美、王先华的证人证言。拟证明争议地在上个世纪六十年代由当时的落印大队明确划归原告组所有。
被告平塘县人民政府在一审指定的期限内向一审法院提交如下证据：
1、法定代表人身份证明、身份证复印件、统一社会信用代码证。拟证明被告的诉讼主体资格。
2、第三人组的六本2004年第二轮土地承包责任书。拟证明第三人拥有合法的林权权源，且被告是依据第三人的第二轮土地承包责任书中的《承包林（草地）登记明细》予以造册登记并进行第一轮公示。
3、第三人小坝的《林权登记申请表》四份。拟证明被告是组织相关权利人、勾图技术员、填表员到实地确定四至界限无异议后，才填写的《林权登记申请表》，且经过该村民委员会、镇人民政府、县林业局和县政府的逐级审核。
4、2009年10月5日《林地使用权登记公示表（第二榜）》、2009年11月5日《林地使用权登记公示表（第三榜）》、2009年12月10日《林地使用权登记公示表（发证前公示）》。拟证明被告经过村、镇等逐级审核后按程序进行造册，并在该村委会进行公示。
5、原告全组群众的《林权登记申请表》。拟证明原告每户于2008年9月向被告平塘县人民政府申请了林权登记未涉及争议地，同年领取了相关林权证，对本案涉及的林地从来没有主张过权利和提出过异议。2010年3月15日平塘县人民政府“同意发证”。
第三人平塘通州镇落阳村小坝为证明其主张向一审法院提交如下证据：
1、1955年8月《贵州省平塘土地房产所有证》。拟证明该证上的“观音岩”是现在的平山坡早在土改时就划归小坝所有。
2、2004年7月被告平塘县人民政府发给小坝村民赵必权、杨德红、莫树贤、陈大兵、杨德荣、杨秀明山林土地承包证，拟证明2004年第二轮土地承包后，二被告经过核实又将平山坡、轿顶山等地明确划归小坝群众管理。
3、复制的争议地等高线图。拟证明原告组、第三人组及争议地的地理位置，拟证明原告组称早在上个世纪60年代就对该地进行管理从地理位置和利于管理的角度出发不合常理。
4、平府林证字（2008）xx号、xx号、xx号、xx号林权证，所涉《林权登记申请表》内容：2010年1月4日林业部门的意见均为“四至界限和权属清楚，面积准确”。拟证明被告依据历史和证据的延续性于2010年3月将争议林地颁发给了第三人。
5、2010年3月20日平塘县人民政府颁发给落（乐）阳村王降组姚贤州、乐阳村长寨组罗致奎的林权证。拟证明被告在2010年林改发证是面向全村颁发，不只发给第三人小组，原告当时没有提出任何意见，视为默认发证行为。直到2016年3月人为制造矛盾引发争议。
以上证据材料均已随案移送本院。
本院查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，2008年集体林权制度改革期间，一审第三人蒙安军等12户和蒙安祥等13户向平塘林业局提交林权登记申请表申请办理小地名“平山坡”、赵向奎等9户申请办理小地名“轿顶山”、杨再禹等16户申请办理小地名“新场坝”的林权证，平塘林业局查看林权权源并经“三榜”公示无异议后，报平塘县人民政府审批同意为一审第三人颁发上述争议林权证并无不当，且原告提交的证据未能证明争议地归其所有，故一审法院判决驳回上诉人的诉请并无不当，应予以维持。上诉人诉请无事实和法律依据，应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 袁承东
审判员 周 刚
审判员 郑天成
二〇一七年六月二十七日
书记员 程 诚