云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云23行终20号
上诉人（原审原告）许香，女，1969年10月2日生，住楚雄市。
被上诉人（原审被告）云南楚雄经济开发区规划建设管理局,住所地：楚雄经济开发区永安路，统一社会信用代码：1253230173430461XD。
法定代表人刘云波，局长。
委托代理人唐炜，系副局长。
委托代理人谭阳，云南兴彝律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）楚雄彝族自治州住房和城乡建设局，住所地：楚雄市鹿城东路281号，统一社会信用代码：115323005688107XU。
法定代表人刘建云，局长。
委托代理人聂宗林，云南聂宗林律师事务所律师。
上诉人许香因规划行政处罚一案，不服楚雄市人民法院(2016)云2301行初2号行政判决，于2017年5月26日向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭进行了审理，上诉人许香，被上诉人云南楚雄经济开发区规划建设管理局（以下简称开发区规划局）的委托代理人唐炜、谭阳，被上诉人楚雄彝族自治州住房和城乡建设局（以下简称州住建局）出庭负责人余志宏及其委托代理人聂宗林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定的本案法律事实：原告许香系楚雄市东瓜镇车坪村委会孙家屯村民小组村民，孙锡平系其丈夫。2007年2月8日，云南省国土资源厅作出云国土资复[2007]13号《关于楚雄市2006年度第四批城市建设农用地转用及土地征收的批复》，同意将楚雄市东瓜镇车坪村委会孙家屯村民小组在内的共计4个村（居）委会9个村（居）民小组的集体农用地45.2193公顷转为建设用地，并同时将楚雄市东瓜镇车坪村委会孙家屯村民小组在内的共计4个村（居）委会9个村（居）民小组的集体土地69.4599公顷征为国有，作为楚雄市2006年度第四批城市建设用地。3月5日，楚雄彝族自治州国土资源局向楚雄市人民政府转发了上述批复，并明确由楚雄市人民政府组织实施、开展征地补偿及安置工作。9月4日，楚雄开发区房屋拆迁安置领导小组办公室制定了开发区车坪片区部分房屋拆迁补偿协议签订工作实施方案，确定拆迁范围包括孙家屯村民小组，明确了补偿价格的确定方式、补偿方式、范围、拆迁安置用地、搬迁费和过渡费及拆迁实施单位为楚雄开发区车坪片区房屋拆迁补偿安置指挥部等内容。11月19日，楚雄市国土资源局开发区分局与楚雄市东瓜镇人民政府车坪村委会孙家屯村民小组签订了征用土地协议书。2008年1月14日，楚雄开发区车坪片区房屋拆迁补偿安置指挥部与孙锡平户签订了开发区车坪片区房屋拆迁补偿安置协议，对孙锡平户的房屋及附属物（含宅基地）的拆迁补偿费及支付方式等内容进行了约定。2008年7月，原告在楚雄开发区东盛东路南侧市医院斜对面孙家屯村民小组已被征收为国有的土地上建盖了占地面积为161.34平方米、建筑面积为143.52平方米的砖木结构房屋。2016年4月10日，被告开发区规划局在现场检查时发现原告未能提供建盖上述房屋的相关规划审批手续，便收集了现场照片、绘制了建筑现场平面图。同日，被告开发区规划局决定对原告擅自在已被征收为国有的土地上建盖房屋的行为立案查处。4月15日，被告开发区规划局作出楚开规建限拆字[2016]第40号限期拆除通知书，责令孙锡平户于2016年4月20日前自行拆除前述房屋，并于当日将通知送达了原告。后原告户未自行拆除前述房屋。9月8日，被告开发区规划局作出楚开规建行罚告字［2016］第4号行政处罚告知书，告知原告拟对其户作出限期拆除违法建筑的行政处罚及其享有陈述、申辩、申请听证的权利，并于当日将告知书送达了原告。9月14日，被告开发区规划局作出楚开规建行罚决字[2016]第4号行政处罚决定，责令原告自接到行政处罚决定书之日起7日内自行拆除违法建筑，逾期将依法强制拆除，并于当日将行政处罚决定书送达了原告。原告不服行政处罚决定，向被告州住建局申请行政复议。被告州住建局于2016年10月13日受理了原告的申请。经审查后，被告州住建局于12月9日作出楚住建行复决字[2016]第03号行政复议决定书，维持了被告开发区规划局作出的行政处罚决定。
原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。因此，本案被告开发区规划局在其辖区范围内享有对违反城乡规划行为进行处理的法定职权。该法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在其原村民小组已经被征收为国有的土地上建盖房屋，其行为违反了上述法律的规定，被告开发区规划局经调查后，认定原告在已被征收为国有的土地上建盖的房屋属于违法建筑，并作出责令原告自行拆除上述违法建筑的行政处罚事实清楚、证据充分。在对原告实施行政处罚过程中，被告开发区规划局遵循了立案、调查、取证等法定程序，并依法告知了原告其享有的陈述、申辩和申请听证的权利，故被告开发区规划局作出的行政处罚决定程序合法。原告建设的违法建筑一直处于持续状态，且至今尚未拆除，故被告作出的行政处罚并未超过2年追责时效限制。被告州住建局依法受理原告的行政复议申请后，按照法定程序在法定期间内作出行政复议决定书，并依法送达了双方当事人，被告州住建局作出的行政复议决定适用法律正确、程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告许香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许香负担（已交）。
原审宣判后，上诉人许香不服提出上诉，请求撤销楚雄市人民法院(2017)云2301行初2号行政判决，发回重审。其主要理由是：1、一审认定事实不清。被上诉人开发区规划局2016年9月14日作出的楚开规建行罚决字[2016]第4号《行政处罚决定书》认定事实不清，不得给予上诉人行政处罚。行政处罚必须事实清楚，且行政诉讼法规定应当由行政机关对作出的行政处罚承担举证责任。被上诉人开发区规划局未能举证证实涉案土地已被依法批准征用的事实，缺乏涉案集体土地被依法征收审批机关作出的批复，征收过程中没有合法的《征收公告》、《征地拆迁补偿、安置方案的公告》，没有征收部门已依法缴纳新增建设用地土地有偿使用费的缴费凭证，更没有农村集体土地已转为国有土地的前置条件。被上诉人开发区规划局认定涉案土地已属于国有土地纯属子虚乌有，涉案土地仍属于集体所有，但其却认定属于国有土地，进而认定上诉人建盖的房屋属于违法建筑并作出行政处罚决定事实不清，证据不足，应予撤销。2、被上诉人开发区规划局作出的行政处罚程序违法。被上诉人开发区规划局在处罚决定书中认定上诉人于2008年违法建房，其未在法定的2年期限内作出处罚决定，既未责令拆除，也未依法强制拆除。说明被上诉人开发区规划局有法不依、执法不严，违法不究，相关责任人员涉嫌渎职应当由检察机关依法立案侦查，由纪检部门依法追究责任。被上诉人未依法行政已违法，其不是适格的行政处罚机关，其作出的被诉行政行为，人民法院应当确认违法。3、被上诉人开发区规划局作出的行政处罚决定书，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第四条、第六条、第八条第（四）项、第十条、第二十九条、第三十条、第五十条、第六十二条的规定，行政行为违法应予撤销。4、被上诉人州住建局作出的楚住行复决字[2016]第2号行政复议决定书，违反了《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定。复议决定事实不清、证据不足应予撤销。5、一审行政判决书中认定上诉人在已被征收的土地上建盖房屋的事实不清，错误认定上诉人的房屋属于违法建筑。本案争议的焦点是上诉人享有使用权的老宅基地一直属于集体所有，是否已被依法征收转化为国有土地？征收部门是否在法定的三个月内将征收土地应补偿的各项费用全额支付给上诉人？被上诉人既未举证证实上诉人的宅基地已被征收为国有土地，也未依法履行征收补偿的法定职责，所以被上诉人作出的行政处罚违法。6、事实上，上诉人的老宅基地未被依法征收，上诉人仍享有合法的使用权。上诉人在宅基地上建盖房屋属于上诉人的合法财产，应当受法律保护。被上诉人的行为侵犯了上诉人合法权益，应当依法给予行政赔偿。庭审中，上诉人明确上诉理由为被上诉人开发区规划局作出的行政处罚决定认定事实不清，程序违法；被上诉人州住建局行政复议决定认定事实不清，适用法律错误；对被上诉人州住建局主体没有异议，对被上诉人开发区规划局主体权限有异议，认为规划局无权作出行政处罚。
被上诉人开发区规划局辩称：1、答辩人具有依法对辖区范围的违章建筑进行处罚的主体资格，根据《城乡规划法》规定，规划局有查处处罚的职责，其在执法过程中出示了执法证；2、答辩人认定事实清楚、证据充分，土地的性质不管是什么，在建设时都要有规划许可的申请，被答辩人的行为违反了上述法律的规定；3、答辩人经过调查取证、立案审查，并告知了被答辩人相关权利义务，之后下发行政处罚决定书，答辩人根据上述法律第四十条、第六十八条以及行政处罚法规定作出的处罚决定程序合法、适用法律正确，对时效的问题，答辩人是根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定进行。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人州住建局辩称，上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，其上诉理由在一审已经充分阐述，依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，请二审予以维持。
二审审理查明的案件事实与一审认定的案件事实一致，二审予以确认。
二审中，归纳诉辩双方当事人主张，本案争议焦点是：1、被上诉人开发区规划局作出的行政处罚是否合法；2、被上诉人州住建局作出行政复议适用法律是否正确、程序是否合法。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。依据楚雄市人民政府的市政通〔1999〕4号《关于楚雄市经济技术开发区管委会三定方案及有关问题的通知》、《楚雄经济技术开发区管理委员会“三定”方案》，被上诉人开发区规划局在其辖区范围内具有对违反城乡规划行为进行查处的法定职权。该法第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……。第六十六条第一款第（一）项规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；……。本案中，被上诉人经过调查核实，认定上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下，在其原村民小组已经被征收为国有的土地上建盖房屋，由此作出责令其自行拆除违法建筑的行政处罚事实清楚，被上诉人实施处罚时，遵循了立案、调查、取证等法定程序，并依法告知了上诉人享有的陈述、申辩和申请听证的权利，故被上诉人开发区规划局作出的行政处罚程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定：前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算的；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人建设的违法建筑在开发区规划局作出行政处罚之前一直处于继续状态，故被上诉人开发区规划局作出的行政处罚并未超过2年追责时效，被上诉人作出的行政处罚适用法律正确。被上诉人州住建局依法受理行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行审查、作出决定并依法送达双方当事人，行政复议决定适用法律正确、程序合法。上诉人在本案二审期间对被上诉人开发区规划局作出的《限期搬迁通知》提出异议，以及认为被上诉人侵犯其合法权益应当依法给予行政赔偿的问题，属于新的诉讼请求，本院不予审查。
综上，上诉人许香的上诉请求不成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判处正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人许香负担（已交）。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 杨 洁
审判员 吴启贤
二〇一七年七月四日
书记员 苏正生