广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂08行终23号
上诉人（原审第三人）蒙钦芳。
委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）蒙良志。
被上诉人（原审原告）彭良志。
委托代理人马振权，平南县大安镇法律服务所法律工作者。
委托代理人梁琦，广西坤润律师事务所律师。
原审被告平南县大安镇人民政府。
法定代表人方慧辉，镇长。
委托代理人罗辉中，大安镇党委副书记。
原审被告平南县人民政府。
法定代表人蓝胜，县长。
委托代理人吴东明，平南县法制办公室干部。
委托代理人刘家秀，平南县人民政府法律顾问助理。
原审第三人平南县大安镇新蒙村长塘村民小组。
诉讼代表人蒙全芳，该村民小组组长。
上诉人蒙钦芳、蒙良志因与原审被告平南县大安镇人民政府（以下简称大安镇政府）土地行政裁决、原审被告平南县人民政府（以下简称平南县政府）行政复议纠纷一案，不服平南县人民法院作出的（2016）桂0821行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭进行了审理。上诉人蒙钦芳及其委托代理人冼毅锋，被上诉人彭良志及其委托代理人马振权、梁琦，原审被告大安镇政府的委托代理人罗辉中，平南县政府的行政负责人蒙斌、委托代理人吴东明、刘家秀，原审第三人平南县大安镇新蒙村长塘村民小组（以下简称长塘村民小组）诉讼代表人蒙全芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，蒙钦芳、蒙良志与彭良志争议的宅基地位于大安镇新蒙村长塘屯新圩桥头附近路段，四至为东至蒙某甲宅地，南至排水沟，西至蒙钦芳土地，北至道路为界，包括西边空地和南面排水沟2米宽空地，面积共216平方米。根据平南县大安镇总体建设规划，1996、1997年间，长塘村民小组将其位于上述争议宅基地附近路段的部分集体土地规划为宅基地。以蒙钦芳父亲蒙某乙（又写为蒙晋仲、蒙进仲或蒙俊仲）、儿子蒙日林（即第三人蒙良志）之名在该地段各分得一份宅基地且连在一起，面积均为72平方米，两份合计144平方米。该两份宅基地大安镇政府均于1997年4月20日办理了《农村居民使用非耕地建住宅批准证》，证号分别为002719、002731。2002年11月18日（其时蒙某乙已过世，蒙良志9岁），蒙钦芳将上述两份集体性质的宅基地以16000元的价格转让给彭良志建房，为此蒙钦芳写有《让地契约》一份、《协议书》两份并亲笔签名。上述契约及协议书上体现的转让面积为150平方米，且用小括号注明“包括西边空地在内和南边排水空地约宽贰米”。订立协议后，彭良志依约交付了16000元宅基地转让款给了蒙钦芳，蒙钦芳也将上述两份《农村居民使用非耕地建住宅批准证》、身份证复印件、《让地契约》、《协议书》等交给了彭良志。2006年9月8日，彭良志持上述材料，向大安镇村镇建设管理站（以下简称大安镇村建站）申办《建设工程规划许可证》，再到大安镇财政所交纳土地使用权转让契税2100元、大安镇村建站交纳小城镇建设配套费7725元、监督费393元后，于同日取得了大安镇村建站颁发的（2006）011号《建设工程规划许可证》（下称011号准建证），该证登记彭良志建设用地面积为216平方米。彭良志取得该证后，即于2006年10月间动工建房。建房期间，在土管部门的要求下，彭良志又于2007年1月23日以蒙俊仲名义到平南县国土资源局交纳了非法占用土地72平方米（买受两间宅基地144平方米以外的部分）罚款4320元，2007年9月11日又交纳非法占用土地216平方米罚款17280元。上述彭良志交纳的税费及罚款合计共31818元。2009年4月，蒙钦芳以转让宅基地其不知情为由，否认转让上述宅基地而向平南县政府提出行政复议，请求撤销原告彭良志取得的011号准建证，平南县政府复议维持了该证。蒙钦芳于2009年5月21日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销彭良志取得的011号准建证。在该案诉讼中，蒙钦芳、蒙良志不承认在协议书及让地契约上的签名，但经笔迹鉴定确认为该两人所签，原审法院一审驳回了蒙钦芳、蒙良志诉讼请求。蒙钦芳、蒙良志不服提出上诉，本院于2010年9月28日作出（2010）贵行终字第36号行政判决，认为大安镇村建站同一天颁发两个编号相同，面积不同的《建设工程规划许可证》给彭良志属事实不清，程序违法，故撤销了原审法院的行政判决及011号准建证。该证被撤销后，蒙钦芳、蒙良志即于2011年6月2日向原审法院提起民事诉讼，请求判令彭良志对上述土地停止侵权，将土地交还其使用，同时申请先予执行。原审法院立案后，于2011年6月7日作出（2011）平民初字第1375-1号民事裁定，责令彭良志停止在争议土地上施工建房，维持原状。裁定送达后彭良志即停止建设，但此时已建好一层，二层也已倒制好了柱梁。原审法院经审理后于2011年10月21日作出（2011）平民初字第1375号民事判决（以下简称第1375号民事判决）：一、彭良志清除纠纷地上的附着物，将土地交回给蒙钦芳、蒙良志使用；2、驳回蒙钦芳、蒙良志其他诉讼请求。第1375号民事判决生效后，蒙钦芳、蒙良志申请原审法院强制执行第1375号民事判决，但因多种原因不能执行结案，同时在执行过程中，彭良志通过多种途径表达不满。后经原审法院审判委员会讨论决定，原审法院于2014年10月20日作出（2014）平民监字第1号民事裁定，裁定对该案进行再审，于2014年12月19日作出（2014）平民再初字第1号民事裁定（以下简称2014年再审民事裁定），认为双方买卖农村宅基地使用权的民事关系已经实质形成，市中院撤销《建设工程规划许可证》后，在行政机关未作出新的行政许可确定土地使用权属前，原告蒙钦芳以侵权纠纷为由起诉不符合民事诉讼受理范围，故裁定：一、撤销第1375号民事判决；二、撤销（2011）平民初字第1375-1号民事裁定；三、驳回蒙钦芳、蒙良志起诉。蒙钦芳、蒙良志不服，提出上诉，本院于2015年4月15日作出（2015）贵民再字第5号民事裁定，驳回蒙钦芳、蒙良志的上诉。2015年6月29日，蒙钦芳、蒙良志即向大安镇政府提出土地使用权调处申请，2015年12月29日大安镇政府作出平安处字[2015]2号行政处理决定（以下简称2号处理决定），将涉及纠纷的216平方米土地确权归蒙钦芳、蒙良志使用。彭良志不服申请行政复议，平南县政府2016年4月28作出平政复决[2016]4号行政复议决定（以下简称4号复议决定），维持了大安镇政府的2号处理决定。彭良志即于2016年5月11日向原审法院提起本行政诉讼。
原审法院另查明，彭良志现已在纠纷地上建成六层半高的楼房，其中一层和二层之间的半层建于2006年间，其余部分为2015年原审法院再审裁定撤销第1375号民事判决及第1375-1号民事裁定后所建。一楼已进行简单的装修且多年来为彭良志作开办制衣（纺纱）工场用，二层以上正在装修中，彭良志及其家人住在二楼。2015年6月2日，平南县国土资源局曾对彭良志发出0515081号《责令纠正违法行为通知书》，认定其未经批准占用上述土地，并责令其“自收到本通知书之日起10日内予以改正，限期拆除地上新建的建筑物，恢复土地原种植条件”。在上述纠纷地段附近，长塘村民小组规划给本小组集体成员使用的50间宅基地中，约90%已经转卖给了非长塘队集体成员的其他人建房使用，且有的已办理了国有土地使用证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，大安镇政府具有处理原告与第三人之间土地使用权争议的法定职权，平南县政府具有对大安镇政府作出的行政行为进行行政复议的法定职权。本案两被告的行政行为在程序上是合法的，彭良志提出被告行政行为程序违法及适用法律错误的主张依据不足，原审法院不予采信。本案主要焦点在于大安镇政府的2号处理决定认定事实是否清楚、主要证据是否充分。原审法院认为，大安镇政府作出2号处理决定的主要理由是彭良志原来已取得的011号准建证被人民法院撤销，彭良志不再具有该土地的使用权，并认定蒙钦芳、蒙良志对争议宅基地所陈述的事实和证据明显优于彭良志，从而将争议的土地使用权确权给了蒙钦芳、蒙良志。但《建设工程规划许可证》属于城建部门依法核定，确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，不具有土地使用权证性质，其被撤销后也不能据此认定原持有人亦随之失去土地使用权。故大安镇政府的上述理由缺乏法律依据。同时大安镇政府认定蒙钦芳、蒙良志对争议宅基地所陈述的事实和证据明显优于彭良志，也没有充足的依据。对争议的土地，大安镇政府在作出处理决定前，没有作进一步的调查，也没有综合分析考虑彭良志在办证过程中所缴纳土地使用权转让契税、相关费用、罚款等环节，就一并处理给了蒙钦芳、蒙良志使用，属于事实不清、证据不足。关于蒙钦芳、蒙良志转让宅基地时其所在的长塘小组集体是否知道及是否有异议的问题，大安镇政府在作出2号处理决定前也没有予以调查，属于事实不清。此外，大安镇政府在2号处理决定中查明贵港市中级人民法院（2015）贵民再字第5号民事裁定书维持原审法院（2014）平民监字第1号民事裁定也与事实不符。综上所述，大安镇政府的2号处理决定，对确权有明显产生重大影响的事实没有调查清楚，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销；平南县政府4号复议决定虽然程序合法，但其认定大安镇政府2号处理决定认定事实清楚与原审法院的上述认定不符，故其作出维持大安镇政府2号处理决定的4号复议决定亦应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决：撤销大安镇政府作出的2号处理决定及平南县政府作出的4号复议决定。
上诉人蒙钦芳、蒙良志上诉称，一、一审判决对以下影响确权的重要事实不予查明、不认定，属认定事实不清。1、本案争议地属于上诉人享有承包经营权的土地，对此长塘屯及被上诉人均无异议，该争议地至今未被集体收回，仍然由上诉人承包，大安镇政府作出的2号处理决定以此为由确认争议地属上诉人管理使用，认定事实清楚，证据充分；2、上诉人无权买卖或者转让属于集体所有的农业用地。生效的法院判决均认定216平方米的争议地中的72平方米土地属于农业用地，上诉人与被上诉人于2002年11月18日签订的买卖或者转让协议、契约，违反了法律的禁止性规定，是无效的民事行为，不受法律保护；3、被上诉人在争议地上非法建房，平南县国土局对被上诉人非法占用土地建房的行为处以罚款、以罚代批没有法律依据，违反了《土地管理法》第七十七条规定，应当拆除房屋。4、大安镇村镇建设站颁发给被上诉人的《建设工程规划许可证》，其中的72平方米土地来源不清，该证已被贵港市中级人民法院的行政判决撤销，是正确的。二、原审判决明显偏袒被上诉人。本案诉讼的目的是解决土地使用权而不是解决非法买卖土地行为以及产生的各种费用，原审判决没有围绕土地使用权的事实进行认定，对上诉人承包土地的事实视而不见，却大幅度陈述非法买卖土地的过程，要求大安镇政府考虑这些环节，明显是偏袒被上诉人，要维护非法买卖土地的行为，要政府把争议地确权归被上诉人使用，明显判决不公。三、原审判决适用法律错误，在判决撤销2号处理决定的同时不判决重新作出处理决定，让本案纠纷永远没有结果，让上诉人欲诉无门，增加社会矛盾。综上所述，请求上级法院撤销（2016）桂0821行初21号行政判决，依法维持大安镇政府的2号处理决定和平南县政府的4号复议决定。
被上诉人彭良志答辩称，一、上诉人称争议地属于其享有承包经营权的农业用地与事实不符。现争议的土地坐落于大安镇城镇规划的开发区内，1997年已经规划为第三人长塘村民小组村民建房用地，共有50多间宅地，并发给村民《农村居民使用非耕地建住宅的批准证》，上诉人取得两间宅基地后转让给答辩人。因此，争议地已不属于农业用地，不是上诉人的承包地，而是统一规划的建设用地。二、答辩人就争议地申请办理的《建设工程规划许可证》，虽然人民法院以其中的72平方米土地权属来源不清、且出现同一日颁发两个有效证书而撤销，属于程序违法，但不能作为确权依据，大安镇政府在没有查清争议地性质及现状使用情况，在争议的216平方米土地中，有72平方米是水沟和圳埕的零星土地属于长塘村民小组集体所有，不是上诉人的承包地，而大安镇政府的2号处理决定将这216平方米土地确权给上诉人使用，明显错误，应予以撤销。三、上诉人转让144平方米宅基地给答辩人是双方的真实意思表示，而且征得上诉人所在村委会及所在集体长塘村民小组的同意，双方转让宅基地使用权的民事行为已经实质形成，并经政府有关部门进行实质审查，可以由集体土地转为国有土地，在争议地所在规划区内的50多间宅基地，除了4间属于长塘村民小组的成员自建外，其余全部转让给本集体成员以外的村民建房，已经形成新街，如果按照2号处理决定来处理，难道都要拆除房屋归还宅基地吗？那样势必造成社会不稳定的严重后果。综上所述，大安镇政府的2号处理决定认定事实不清，证据不足，应当予以撤销，平南县政府的4号复议决定维持02号处理决定错误，也应予以撤销。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审被告大安镇政府辩称：2号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分。但尊重人民法院的判决。
原审被告平南县政府辩称，大安镇政府作出2号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。平南县政府作出的4号复议决定程序合法，处理恰当，请二审法院维持4号复议决定。
原审第三人村长塘村民小组述称，蒙钦芳、蒙良志转让两份宅基地给彭良志建房，已经本组户主代表会议讨论通过同意转让，户主代表签名及村委会签署意见的证明已经交给大安镇土地所，现在彭良志已建成六层半房屋。对大安镇政府将216平方米土地使用权确权给蒙钦芳、蒙良志使用有异议。上诉人建住宅批准证外西边的水渠地及空地是本村民小组规划建房时调整后遗留下来的，超面积的72平方米土地使用权从来没有确定过给上诉人使用，被告的处理决定侵犯了我村民小组的合法权益。如果法院判决蒙钦芳胜诉，所有转让给外村人40多户本集体村民都跟本案一样效仿蒙钦芳失去诚信的做法要回宅基地，政府和法院将如何处理？请求政府和法院对本案慎重作出处理和判决。
经二审开庭审理，原审判决对作为认定事实的证据的认定符合证据认定规则，本院确认原审判决认定和采信的证据，据此，本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。
另查明，原审第三人一审中提交的证据中的一份《证明》载明：“2002年11月8日本小组村民蒙钦芳转让其在大安镇城区规划新圩桥头开发区内其所属的蒙俊仲和蒙良志的宅基地及其西边和南边排水沟空地面积共216平方米转让给彭良志建房使用，本组村民没有异议，同意转让。现将同意转让村民户主名单附后。”该证明有新蒙村长塘村民小组现任组长及户主签名，并经大安镇新蒙村民委员会2015年11月16日盖章确认。
本院认为，首先，本案上诉人与被上诉人争议的216平方米土地属于长塘村民小组集体所有的土地，当地人民政府根据城乡总体规划建设需要，于1996、1997年间将包括争议地在内的新蒙村长塘屯新圩桥头附近路段的整片地块规划为长塘村民小组集体成员作为建房使用的宅基地，并分配给本集体村民，而且相关的行政管理部门分别给各户村民颁发了《农村居民使用非耕地建住宅批准证》，说明包括争议地在内的长塘屯新圩桥头附近路段的整片地块性质已经变为建房用地。因此，上诉人认为争议的216平方米土地属于其享有承包经营权的农用地并主张使用权，与地类性质的实际事实不符。其次，根据查明的事实，本案争议地分为两部分：一部分为上诉人转让前已取得大安镇政府颁发的《农村居民使用非耕地建住宅批准证》的144平方米宅基地，另一部分为上诉人转让前未取得住宅批准证的72平方米土地，其中的144平方米宅基地使用权在转让给彭良志前已经明确土地的使用权人为上诉人父亲蒙俊仲及上诉人蒙良志使用，但在上诉人将该144平方米宅基地使用权转让给被上诉人彭良志、被上诉人亦以支付对价方式取得了该部分144平方米宅基地的使用权后，双方纠纷的性质实质上属于民事合同法律关系的争议；而另外的72平方米土地在双方签订的转让协议或者契约中也明确约定为获得批准证的144平方米土地西边空地和南面排水空地，土地行政管理部门事实上也通过以罚代批方式许可彭良志使用该72平方米土地，长塘村民小组提交的、经新蒙村民委员会2015年11月16日盖章的《证明》也追认上诉人转让该72平方米土地使用权给被上诉人是经集体同意转让的。因此，在原审法院作出的第1375号民事判决被再审撤销后，双方转让宅基地的协议至今未被人民法院或者仲裁机构认定无效或者撤销，应维护双方签订的契约或者转让协议的效力并以此作为认定争议土地使用权属的依据。至于本院生效的（2015）贵民再字第5号民事裁定以涉案的216平方米土地的《建设工程规划许可证》被生效的行政判决撤销后，认为讼争的宅基地的使用权有待政府行政管理部门重新确定为由指引当事人申请确权，因《建设工程规划许可证》仅属于许可建设房屋的法律凭证，不属于认定土地使用权归属的凭证，该证被撤销并不能否定土地使用权归属效力，因此，生效的（2015）贵民再字第5号民事裁定这一事实认定确有错误，本院不作为认定事实的依据。大安镇政府将原本属于民事争议的案件作为行政争议管辖予以裁决，违反法定程序，依法应予以撤销。
关于本案是否应判令原审被告重新作出处理决定问题。上诉人认为原审判决撤销2号处理决定的同时不判决原审被告重新作出处理决定属适用法律错误。本院认为，上诉人与被上诉人之间争议的实质源于双方签订的、属于民事法律关系性质的《协议书》及《让地契约》效力的认定，而民事合同效力认定属于人民法院或者仲裁机构的职责范围，大安镇政府管辖本案争议没有法律依据。故原审法院在判决撤销大安镇政府的2号处理决定时没有判决大安镇政府重新作出处理决定，并无不妥。因此，上诉人该上诉理由不成立，本院依法不予支持。
综上所述，原审被告大安镇政府受理上诉人提出的本案确权申请并作出2号处理决定，违反法定程序，依法应当予以撤销。原审被告平南县政府在行政复议中，对本案争议性质未作审慎审查，未尽行政监督职责，作出了维持2号处理决定的4号复议决定，结果错误，应一并予以撤销。原审判决撤销2号处理决定和4号复议决定，认定事实清楚，处理结果正确，应当予以维持。但原审判决以2号处理决定认定事实不清、主要证据不足作为撤销被诉处理决定的理由欠妥，应予以纠正。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案上诉受理费50元（上诉人已预交），由上诉人蒙钦芳、蒙良志负担。
本判决为终审判决。
审判长 陆守全
审判员 廖赞军
审判员 王健玲
二〇一七年五月二十三日
书记员 廖广华