山东省金乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0828行初4号
原告山东省九星房地产开发有限公司，住所地金乡县文峰东路路北。组织机构代码91370828789292433L。
法定代理人李志，总经理。
委托代理人秦朝冠（特别授权），山东中昊律师事务所律师。
被告金乡县市政管理局，住所地金乡县奎星路中段路东。组织机构代码123708280673831061。
法定代表人吕玉华，局长
出庭负责人周治国，副局长。
委托代理人程瑞涛（特别授权），山东公明政和律师事务所律师。
原告山东省九星房地产开发有限公司不服被告金乡县市政管理局行政决议一案，于2016年12月6日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于同年12月8日向被告金乡县市政管理局送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月5日公开开庭审理了本案。原告山东省九星房地产开发有限公司的法定代表人李志及其委托代理人秦朝冠，被告金乡县市政管理局负责人周治国及其委托代理人程瑞涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告金乡县市政管理局于2016年11月8日向原告山东省九星房地产开发有限公司发出通知一份，内容为：你单位建设的翠湖龙庭、望湖绿苑、临湖丽舍、九星花园等小区，因供热问题，我局已形成决议，上述小区二级管网改造费用由九星房地产开发公司承担，由义达热力公司垫付施工，施工费用从金乡县政府拖欠九星房地产开发公司款项中扣除。现向你单位发出通知，从你单位与金乡县政府未结清的款项中扣除由义达热力公司垫付施工的费用。
原告山东省九星房地产开发有限公司诉称，因金乡县翠湖龙庭、望湖绿苑、临湖丽舍、九星花园等小区的供热问题，2016年11月8日,被告金乡县市政管理局向原告山东省九星房地产开发有限公司送达扣款通知。被告的行为严重损害了原告的合法利益，并且违背了法律规定。因为：一、合同关系只能发生在特定的主体之间，只有合同当事人一方能够向合同的另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。金乡县人民政府所拖欠原告山东省九星房地产公司的费用，是双方基于平等民事主体所产生债权、债务关系。金乡县政府拖欠原告方款项与原告方是否应承担以上四小区供热改造费用，明显属于不同的法律关系。因此，被告金乡县市政管理局利用行政权力，直接从金乡县政府拖欠九星公司的款项中扣除，并支付给济宁义达热力公司的行为严重违背了法律规定。二、根据《中华人民共和国合同法》第九十九条，当事人互负到期债务，该债务的标的物种类、品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的债务抵销，但依照法律规定或者按照合同性质不得抵销的除外。金乡县政府拖欠原告方的费用与是否应有原告方承担义达热力公司垫付施工的费用，显然是二种不同的法律关系，也不属于法律规定抵消的范围。综上，金乡县市政管理局草率做出由原告九星公司承担该四小区二级管网改造费用，并从金乡县人民政府拖欠九星公司款项中扣除，该行政行为没有任何法律依据，属违法行政行为。因此，请求依法对于被告的违法行为予以撤销。
原告为证明其主张向本院提交《通知》一份。
被告金乡县市政管理局辩称，1、被告作出的扣款通知并非具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，被答辩人的诉讼请求应予驳回。被答辩人承建金乡县翠湖龙庭、望湖绿苑、临湖丽舍、九星花园项目工程，根据合同约定上述小区供热设施二级管网的改造应由被答辩人负责施工维修。因上述小区供热未达到国家行业规定标准及合同要求，造成业主涉访。根据《山东省供热管理办法》第十五条规定，居住建筑和公共建筑的建设单位，应当依法承担供热系统保修期内的维修、调试等保修责任。经与被答辩人多次沟通协商，被答辩人均以各种理由推脱，答辩人另行委托义达热力公司垫付施工。因此，这种行为的作出仅是对被答辩人未履行先合同义务行为的延续，并非具体行政行为。2、《扣款通知》不具备可诉性。根据《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案，答辩人作出扣款通知仅是一种通知行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性、阶段性行为，并未对被答辩人的利益产生最终确定性影响。综上，答辩人作出通知的行为并非具体行政行为，且没有损害被答辩人利益，亦不具有可诉性。被答辩人的诉讼请求无任何事实及法律依据，应予驳回。
被告金乡县市政管理局在法定期限内未向本院提交其作出行政行为的证据、依据。
经庭审质证，被告对原告提交的通知的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，认为该通知仅是被告督促原告履行二级管网改造这一本属于原告义务行为的督促行为，并未对原告实际利益造成影响。
本院对原告提交的上述证据作以下确认：原告提交的证据系被告出具，该证据包括被诉行政决议，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，金乡县翠湖龙庭、望湖绿苑、临湖丽舍、九星花园项目工程系原告山东省九星房地产开发有限公司承建，金乡县人民政府尚欠原告部分工程款。上述小区在使用中因供热问题，需对供热设施二级管网进行改造，被告金乡县市政管理局形成决议，并于2016年11月8日向原告发出一份《通知》，内容为：“你单位建设的翠湖龙庭、望湖绿苑、临湖丽舍、九星花园等小区，因供热问题，我局已形成决议，上述小区二级管网改造费用由九星房地产开发公司承担，由义达热力公司垫付施工，施工费用从金乡县政府拖欠九星房地产开发公司款项中扣除。现向你单位发出通知，从你单位与金乡县政府未结清的款项中扣除由义达热力公司垫付施工的费用。”原告山东省九星房地产开发有限公司对通知中扣款决议不服，向本院提起行政诉讼，要求判令撤销金乡县市政管理局作出的扣款行政行为。
本院认为，本案双方当事人争议的焦点问题为：1、被告金乡县市政管理局作出的扣款通知是否属于行政诉讼受案范围；2、被告金乡县市政管理局作出的扣款决议是否合法。关于焦点1，本院认为，通知是指行政机关将已经作出的行政决定告知相对人的行为，因针对的事项不同而具有不同的法律性质，其是否可诉应当具体问题具体分析。本案中，被告金乡县市政管理局形成行政决议后，以通知的形式送达原告，该通知行为系行政决议书面形式的具体体现，构成行政决议的要件。原告虽然针对通知提起行政诉讼，诉状中实际上是对行政决议不服，因此诉讼标的应当是该行政决议。被告作出的通知行为对象特定，且具体扣款内容已实际影响原告的实体权利，故被告金乡县市政管理局作出的通知行为属于行政诉讼受案范围。关于焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告金乡县市政管理局未能提交其形成行政决议的证据、依据，故其行政行为缺乏证据支持。另外，具体原告所承建小区内的供热设施二级管网费用由谁负担，应由合同当事人通过协商或诉讼等合法形式予以解决，被告金乡县市政管理局作为市政设施管理机关对合同当事人的民事行为以行政决议实施行政干预显属不当。综上，被告金乡县市政管理局作出的行政决议中决定翠湖龙庭、望湖绿苑、临湖丽舍、九星花园小区二级管网改造费用由九星房地产开发公司承担且施工费用从金乡县政府与九星房地产开发公司未结清的款项中扣除，证据不足，缺乏法律依据，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告金乡县市政管理局于2016年11月8日向原告作出的《通知》中关于扣款的决议内容，即“翠湖龙庭、望湖绿苑、临湖丽舍、九星花园小区二级管网改造费用由九星房地产开发公司承担，施工费用从金乡县政府拖欠九星房地产开发公司款项中扣除。”
案件受理费50元，由被告金乡县市政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 魏圣军
人民陪审员 冯婷婷
人民陪审员 胡树亮
二〇一七年一月十二日
书 记 员 高睿苏
附本判决适用的相关法律规范：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。