宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁01行初30号
原告叶玉霞，女，1968年6月15日出生，汉族，退休干部，住宁夏回族自治区银川市。
委托代理人叶斌，男，1963年1月2日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区，系原告叶玉霞之兄（特别授权）。
被告银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路471号。
法定代表人朱韶峰，男，区长。
委托代理人金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人王军，宁夏浩晟律师事务所律师（一般代理）。
被告银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区上海东路117号。
负责人不详。
原告叶玉霞要求被告银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）、银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部（以下简称兴庆区旧城改造指挥部）履行房屋征收补偿协议一案，于2016年1月27日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月27日立案后，于2016年3月8日向被告兴庆区政府、兴庆区旧城改造指挥部送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2016年6月14日公开开庭审理了本案。原告叶�霞的委托代理人叶斌及被告兴庆区政府的委托代理人金雪岩、王军到庭参加诉讼。被告兴庆区旧城改造指挥部经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案因需与相关部门进行协调，经本院报请宁夏回族自治区高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原告叶玉霞诉称，2013年3月16日，被告兴庆区政府下发了”关于成立银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部”的情况说明中规定，兴庆区委、政府研究决定，成立兴庆区旧城改造指挥部，全面负责旧城改造及道路畅通，对所涉及的征收、拆迁以及补偿、安置全过程负责。2013年3月9日，被告兴庆区政府下发了《银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部关于新华西街打通工程房屋征收通知》，通知第二条房屋征收部门及实施单位：被告兴庆区政府为房屋�收部门，被告兴庆区旧城改造指挥部为房屋征收实施单位。原告产权证号城区字第010320015175号房改房在被拆迁之列。2013年3月15日，被告兴庆区旧城改造指挥部与原告签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》，协议中明确约定：被告兴庆区旧城改造指挥部应当自原告签订协议之日起18个月内安置原告。原告自行解决周转房屋的，过渡期间由被告兴庆区旧城改造指挥部向原告支付临时安置补偿费，临时安置补偿费支付从双方签约之日起到被告兴庆区旧城改造指挥部通知原告办理安置房屋交房手续之时。若超过18个月未安置，逾期双倍支付临时安置费，直至安置为止。过渡费标准为1188.45元/月。2013年3月8日，被告兴庆区旧城改造指挥部公布了《兴庆区新华西街道路建设项目房屋征收补偿方案》，方案中明确，临时安置补助费按实际过渡期限结算，超过18个月不能安置的，从逾期之日起加一倍发放，直至安置完毕。协议签订后，原告如约履行，而被告兴庆区旧城改造指挥部直到2015年9月30日才通知原告办理房屋安置手续，超出双方的约定12个月。原告向被告主张双倍支付过渡安置费差额35653.5元，被被告兴庆区旧城改造指挥部拒绝。故原告诉至法院，请求依法判令：二被告履行合同义务，支付2014年8月到2015年8月期间过渡安置费14261.4元，支付2013年4月到2014年7月（共18个月）期间过渡安置费21392.1元，两项合计35653.5元；本案诉讼费用由二被告承担。
原告叶玉霞为证实自己的主张向本院提交以下证据:
证据一、《国有土地上房屋征收补偿协议书》（复印件）一份，证明原告与被告兴庆区旧城改造指挥部于2013年3月15日依照《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等法律法规签订了拆迁补�协议。
证据二、《关于成立银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部的情况说明》一份，证明被告兴庆区旧城改造指挥部属于政府机构，其行为为政府行为，被告主体成立。
证据三、《兴庆区旧城改造指挥部关于新华西街打通工程房屋征收通知》一份，证明被告兴庆区政府下发征收通知，对征收范围、征收实施期限及征收补偿方案等予以公告。
证据四、《兴庆区新华西街道路建设项目房屋征收补偿方案》一份，证明被告兴庆区政府号召住户拆迁并公布了补偿方案细则。
被告兴庆区政府辩称，一、被告已在法律规定的过渡安置期内对原告进行了安置。虽然协议约定安置期为18个月，但由于安置房屋为高层住宅，根据《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》�二十三条第一款、《银川市旧城更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》第二条第二款的规定，安置房屋为高层的，过渡期为36个月。故被告于2015年9月30日通知原告办理安置房交付手续并不违反法律规定。且被告亦向原告支付了30个月的过渡安置费，原告认可并领取过渡安置费的行为可视为对履行期限的变更进行了确认。原告现又起诉要求支付上述费用，没有任何事实和法律依据。二、补偿协议中约定的过渡期为18个月，而根据客观情况18个月根本无法进行安置，如按合同履行，将明显失去公平，给国家利益造成巨大损失。首先，征收实施部门在签订合同时按照多层建筑的过渡期限签订，但银川市规划部门对涉案土地的设计有具体限制，安置房屋最终建为18层高层建筑，被告未预见此种情况。其次，涉案土地上的被征收人均是在原地进行产权调换，须将土地上所�房屋拆除后才能建设，而中卫巷和唐徕小区涉及的拆迁范围广，拆迁难度大，光拆除地上附着物用了近1年的时间。以上情形不能归责于协议当事人。综上，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求人民法院根据《中华人民共和国合同法》的公平原则，依法驳回原告的诉讼请求。
被告兴庆区政府向本院提交了以下证据：
证据一、1、新华西街道路畅通工程过渡费明细表一份；2、新华西街道路畅通工程过渡费（2014年10月-2015年9月）一份；3、银川市兴庆区新华西街道路畅通工程房屋测算表一份。证明被告已依法支付给原告30个月的过渡安置费，原告同意并且领取该过渡安置费。
证据二、《银川市人民政府办公厅关于印发银川市旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿办法的通知》（银政发�2013】42号），证明上述文件规定：”自被征收房屋搬迁验收之日起至通知进户之日为过渡期。安置多层住宅房屋的，其过渡期一般不超过18个月；安置小高层住宅房屋的，其过渡期一般不超过24个月；安置高层住宅房屋的，其过渡期一般超过36个月......”；”多层：指室外地面起总体层高6层（含6层）以下建筑物；小高层：指室外地面起总体层高7层（含7层）到12层（含12层）建筑物；高层：指室外地面起总体层高13层以上建筑物”。根据上述文件规定，13层以上的房屋过渡安置期不超过36个月，被告给予原告安置的房屋总高18层，属于高层建筑物，过渡期30个月符合法律规定。
证据三、《银川市直管公房租赁证》一份。证明原告不是房屋所有权人，无权签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》。
被告兴庆区旧城改造指挥部经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面答辩意见。
经庭审质证，被告兴庆区政府对原告提交的《国有土地上房屋征收补偿协议书》的真实性和合法性有异议，提出该协议是复印件，真实性无法核实，原告不具有签订协议的主体资格，另协议中没有约定双倍返还安置费。对证据二无异议。对证据三、证据四的证明目的有异议。原告对被告兴庆区政府提交的证据一、二均无异议，对证据三，认为房屋的使用权就是原告的，不能因为原告是租赁的房屋就说原告无权签订补偿协议。《银川晚报》中有关于直管公房的内容，原告可以和被告签订补偿协议，并且事实上双方已经签订了协议。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的《国有土地上房�征收补偿协议书》虽为复印件，但经本院与留存于宁夏富地房地产开发公司的协议原件核对无误，故对该协议的证明力，本院予以确认；原、被告提交的其他证据来源合法，内容客观真实，且与本案具有关联性，对其证明力，本院均予以确认。
经审理查明，被告兴庆区旧城改造指挥部系经中共银川市兴庆区委员会及被告兴庆区政府研究决定成立，负责银川市兴庆区旧城改造工作。2013年3月9日，被告兴庆区旧城改造指挥部下发了《银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部关于新华西街打通工程房屋征收通知》，该通知就征收范围、实施期限、征收部门、实施单位及征收补偿方式及相关事宜进行了公示。原告叶玉霞的房屋在被拆迁范围内。2013年3月15日，原告与被告兴庆区旧城改造指挥部签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》一份。协议第一条约定：被征收房屋坐落地址为××街。产权证件号为010320015175，产权性质为房管局直管公房。房屋建筑面积79.23平方米。征收补偿方式分货币补偿和产权调换，乙方（原告）自愿选择产权调换补偿方式。关于安置期限和要求，双方约定甲方（被告兴庆区旧城改造指挥部）应当自乙方签约之日18个月内安置乙方。关于过渡期限和安置补助费支付，双方约定：1、乙方自行解决周转房屋的，过渡期间，由甲方向乙方支付临时安置补助费。临时安置补助费支付从甲乙方双方签约之日起至甲方通知乙方办理安置房屋交房手续之日。2、甲方向乙方支付的临时安置补助费的标准为每月1188.45元。原告持有上述协议的复印件，庭审中原告提出该协议原件被宁夏富地房地产开发有限公司收回。被告亦无协议原件。原告提交的协议中关于临时安置补助费”若超过18个月未安置则加�支付过渡费，直到安置为止”为手写增加内容。协议签订后，原告如约履行协议。被告兴庆区旧城改造指挥部在原告搬离房屋之日支付原告12个月临时安置补助费14261.4元，后被告兴庆区旧城改造指挥部又分两次分别支付原告临时安置补助费7130.7元（6个月）、14261.4元（2014年10月至2015年9月）。被告兴庆区旧城改造指挥部共计支付原告临时安置补助费35653.5元（30个月）。被告于2015年9月30日通知原告办理安置房交付手续。审理期间，双方一致认可签约之日起至被告通知原告办理安置房屋交房手续之日期间为30个月。原告认为被告未按约定向其交付房屋，造成原告损失，被告应根据双方协议约定向其支付临时安置补偿费，故诉至法院，请求判如所请。
另查明，银川市人民政府办公厅银政办发【2013】42号《银川市人民政府办公厅关于印发银川�旧城更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法的通知》第二条过渡方式和期限、奖励与补助标准规定：实行期房安置的，由被征收人自行过渡。住宅房屋临时安置费按照被征收房屋建筑面积每平方米15元的标准，按月计发。自被征收房屋搬迁验收之日起至通知进户之日为过渡期。安置多层住宅房屋的，其过渡期一般不超过18个月；安置小高层住宅房屋的，其过渡期一般不超过24个月；安置高层住宅房屋的，其过渡期一般超过36个月；安置非住宅房屋的，其过渡期一般不超过24个月。过渡期超过上述规定的，其超过规定期限部分加倍计发临时安置费或停产停业损失补偿费。”该文件注解内容规定”多层：指室外地面起总层高6层（含6层）以下建筑物；小高层：指室外地面起总体层高7层（含7层）到12层（含12层）建筑物；高层：指室外地面起总体层高13层（�13层）以上建筑物”。被告给予原告安置的房屋总高18层。
再查明，原告行政起诉状中请求事项为请求本院依法判令：二被告履行合同义务，支付2014年10月到2015年9月期间过渡安置费14261.4元，支付2013年4月到2014年9月（共18个月）期间过渡安置费21392.1元，两项合计35653.5元；本案诉讼费用由被告承担。
本院认为，被告兴庆区旧城改造指挥部作为被告兴庆区政府下设的临时机构，根据被告兴庆区政府的行政授权负责银川市兴庆区旧城改造工作，其与原告叶玉霞协商订立的《国有土地上房屋征收补偿协议书》系基于公共利益、实现行政管理目标而订立的具有行政权利义务内容的协议，该协议意思表示真实，不违反法律、社会公共利益，应为有效协议。协议签订后，原告如约履行了协议。根据双方协议约定，被告兴庆�旧城改造指挥部应自与原告签约之日起18个月内安置原告，并向原告支付过渡期间临时安置补助费，临时安置补助费从双方签约之日起至通知原告办理安置房屋交房手续之日，每月标准为1188.45元。双方就过渡期限和安置补助费协议中约定”临时安置补助费支付从甲乙方双方签约之日起至甲方通知乙方办理安置房屋交房手续之日，若超过18个月内未安置则双倍支付临时安置费。”审理期间，双方一致认可签约之日起至被告兴庆区旧城改造指挥部通知原告办理安置房屋交房手续之日期间为30个月，故被告兴庆区旧城改造指挥部应承担超期安置原告期间（12个月）的双倍安置补助费，即28522.8元【（1188.45元/月×12月×2】。被告已支付14261.4元（2014年10月至2015年9月期间），故还应支付14261.4元。被告兴庆区旧城改造指挥部接受被告兴庆区政府的委托以自己的名义与原告签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》，因被告兴庆区旧城改造指挥部并非独立的法人，不能独立承担支付补偿款的责任，被告兴庆区政府系涉案房屋的征收部门，涉案《国有土地上房屋征收补偿协议书》所产生的法律后果应由其承担。被告兴庆区政府提出原告安置房屋属于高层建筑物，协议约定18个月过渡安置期不切实际，且因涉案土地原地安置、拆迁难度大造成交房迟延，因被告兴庆区政府作为涉案房屋的征收部门，在其委托被告兴庆区旧城改造指挥部与原告订立协议时，应对涉案项目的相关规划及征收实施事宜进行充分了解，但其未做充分预判，应承担因行政规划变更及拆迁项目实施中引发的矛盾承担相关风险责任。故对其抗辩事由，本院不予采纳。被告兴庆区旧城改造指挥部经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，视为对其举证、质证、陈述、辩论等诉讼权利的放弃。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第五十八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十四条、第十五条第一款之规定，判决如下：
一、被告银川市兴庆区人民政府于本判决生效之日起十五日内支付原告叶玉霞安置补助费14261.4元；
二、驳回原告叶玉霞的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告银川市兴庆区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 丁 瑾
审判员 高凤梅
审判员 刘煜姗
二〇一六年十二月二日
书记员 哈 越