广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初488号
原告：王燕娇，女，1959年7月21日出生，汉族，住广东省中山市，
原告：黄平娇，女，1953年8月4日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区，
原告：王杏娇，女，1946年8月18日出生，汉族，住广东省中山市，
原告：黄娴娇，女，1942年8月13日出生，汉族，住广东省中山市西区，
以上原告的共同委托代理人：张奕，广东中亿律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
第三人：陈润光，男，1967年6月9日出生，汉族，住广东省中山市，
委托代理人：黄烈、王朝华，广东千里行律师事务所律师。
原告王燕娇、黄平娇、王杏娇、黄娴娇不服被告中山市人民政府（以下简称市政府）政府行政登记，于2016年４月5日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月14日作出（2016）粤2071行初171号行政判决，确认市政府颁发涉案的集体土地使用权证、房地产权证违法，但不予撤销。原告不服，上诉至中山市中级人民法院，该法院于2017年3月16日作出（2016）粤20行终436号行政裁定，撤销本院（2016）粤2071行初171号行政判决，发回本院重新审理。本院于同年4月20日立案后，依法向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因陈润光与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法另行组成合议庭，于2017年6月19日公开开庭审理了本案。原告王燕娇、黄平娇、王杏娇、黄娴娇共同委托代理人张奕，被告市政府的委托代理人谢怀斌、陈润，第三人陈润光及其委托代理人黄烈、王朝华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2005年10月26日向第三人陈润光颁发了中府集用（2005）第110577号集体土地使用证，于2006年1月13日颁发了粤房地证字第××号房地产权证。
原告王燕娇、黄平娇、王杏娇、黄娴娇诉称：我们与吴焕娣是母女关系。吴焕娣于2006年8月22日在家中病故。吴焕娣生前在中山市港口镇前卫村6队拥有一块宅基地的使用权（土地证号为19××41/11220121,面积为244.47平方米），且宅基地上有建筑物。2015年末，我们得知母亲吴焕娣的宅基地被第三人陈润光侵占并修建起房屋。经查，被告市政府分别于2005年10月26日为陈润光办理了土地证及于2006年1月13日为陈润光办理了房产证。市政府在为陈润光办理土地证、房产证时，没有认真审核陈润光提交的材料，错误地在同一块土地上办理了两个土地证，并最终导致陈润光侵占了吴焕娣的宅基地。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，侵害了吴焕娣和我们的合法权益。因此，为维护我们的合法权益，请求法院判令：1.撤销市政府在2005年10月26日为陈润光颁发的位于中山市××××号的中府集用（2005）第110577号集体土地使用权证及在2006年1月13日为陈润光颁发的粤房地证字第××号房产证；2.本案的诉讼费由市政府承担。
被告市政府辩称：1.我府对集（2005）110577号集体土地使用权证及××号房地产权证所作的登记，程序合法、资料齐全、权属清晰，所作具体行政行为合法。2005年，因第三人陈润光新建房屋，需对原土地证重新测量及进行地址变更，陈润光提交中山市房地产权登记申请表、证明、身份证明、户口本、用地示意图等材料。经审核，在权属清晰，资料齐全的情况下，我府向陈润光作出集（2005）110577号集体土地使用权证的登记，该行为符合《土地登记规则》第十条、第四十八条、第四十九条的规定。2005年，陈润光申请房屋初始登记，并提交保证书、住宅检查情况、中山市建设工程规划验收批复书、中山市房地产权登记申请表、身份证、用地图、房产平面图。经审核，在权属清晰，资料齐全的情况下，我府向陈润光作出Ｃ3××15号房地产权证的登记，该行为符合《城市房屋权属登记管理办法》（2001年）第十条、第十六条等规定。2.原告与我府的颁证行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，对其起诉应予驳回。涉案土地使用证因土地地址变更及修建房屋重新测量后界址存在变化，进而进行变更登记，涉案房产为初始登记。故上述登记行为并未对原告的权利义务产生实际影响。同时，根据中山市港口镇下南村前卫第六经济合作社出具的证明显示：吴焕娣（已故）原宅基用地（土地证号为19××41/11220121）因自1991年办证后多年未有使用，1998年经生产小组同意决定将上述用地收回，重新安排给符合分配使用宅基地的本队村民使用。因此，吴焕娣的原宅基地使用权已灭失，王燕娇、黄平娇、王杏娇、黄娴娇与被诉的土地登记行为无法律上的利害关系。综上，请求法院驳回原告的起诉。
第三人陈润光述称：1.我申领集体土地使用权证、房地产权证的程序合法，资料齐全。根据《中华人民共和国宪法》第十条第一款的规定，涉案宅基地的所有权××中山市××（以下××）集体所有。上世纪八十年代末，下南村将涉案宅基地的使用权分配给村民吴焕娣使用，但由于吴焕娣随已出嫁的女儿到外村生活，该宅基地在1991年至1994年期间一直处于空置状态。为了合理、有效地使用土地资源，村集体经过合法程序将土地收回并重新分配给我使用，我则向吴焕娣支付了一定的补偿。因此，中山市国土管理部门注销吴焕娣的土地登记并无不妥。下南村将涉案宅基地分给我使用后，我早在1995年就已在该宅基地上建造了一层房屋。2005年10月，我办理了中府集用（2005）第110577号土地使用权证。2005年12月，我经中山市规划局许可，在原房屋上加建了二层建筑物，并于2006年领取了粤房地证字第××号房地产权证。我申请土地使用权时，先由村集体进行讨论同意分配，然后经港口镇人民政府审核，再报市政府批准，相关程序合法。2.原告诉讼主体不适格，其诉讼请求应予驳回。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，能够取得宅基地的主体只能是村民，城镇居民或外村村民均不是本村宅基地使用权的法定承受主体，不能申请取得或者继受取得集体经济组织的宅基地使用权。四原告均不是下南村的村民，当然不能享有该村的集体土地使用权。就算该土地使用权仍属吴焕娣享有，但在其死亡后，其生前享有的集体土地使用权也应归集体所有，四原告也不能依继承取得集体土地使用权。集体土地使用权不属于个人，自然不属于个人遗产。由此，涉案的宅基地使用权不可作为遗产继承。综上，我请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
证人杨某、胡某、陈某出庭作证，其中，杨某证明涉案土地没有房屋，只有茅棚，当时吴焕娣随其最小的女儿居住，在1992年时吴焕娣曾经找其承包她的土地，由于没有能力，其没有承包，后来吴焕娣将土地转包给陈润光并将宅基地也给了陈润光，听说陈润光给了补偿，但不知道多少。胡某证明涉案土地上原先建有茅棚，吴焕娣1988年搬走后就拆除了。后听说吴焕娣将宅基地卖给了陈润光，价钱不清楚。之后吴焕娣回村收钱时，已经见到陈润光建了房子。陈某证明其于1990年至1991年间耕种了吴焕娣的土地，还使用了宅基地，当时该宅基地没有土地证，是其替吴焕娣办了证，当时地上没有茅房是空地，吴焕娣在1992年向其取回土地，其就还给她，吴焕娣取回土地后也没有耕种和搭茅棚。
经审理查明：1991年５月25日，吴焕娣就涉案土地向政府申请登记，现存的登记资料有：吴焕娣提交的《土地登记申请书》、《土地登记审批表》和用地图（图纸号：220121）。《土地登记审批表》中“调查人员初审意见”对于“是否准予登记”一栏载明“准予登记”；“土地管理机关审核意见”一栏载明“准予登记集体土地建设用244.47m２作住宅用地”,有负责人签名和加盖“中山市港口镇国土管理所”的公章；“县级以上人民政府审批意见”一栏载明“准予登记”，有负责人签名和加盖“中山市人民政府土地登记专用章”的公章。1991年8月22日，吴焕娣取得了位于中山市××××面积为244.47平方米的集体土地使用证[19××41\\\11220121号]。无证据证明吴焕娣曾在上述土地建有房屋。
1998年，陈润光就上述土地向市政府申请登记，现存的登记资料有：《土地登记申请、审批表》、陈润光身份证复印件和用地图（图纸号：220121）。《土地登记申请、审批表》中“调查人员初审意见”对于“是否准予登记”一栏载明“准予登记”；“土地管理机关审核意见”一栏载明“准予登记集体土地244.47m２作住宅用地”,有负责人签名和加盖“中山市港口镇国土管理所”的公章；“发证机关批准意见”一栏有负责人签名和加盖“中山市人民政府土地登记专用章”的公章。同年，陈润光就上述土地使用权取得了中府集用（1998）字第195544\\\11122124号土地使用证，土地面积为244.47平方米。2005年9月，因界址变更以及街道名称改变，陈润光向中山市国土资源局申请土地变更登记，并提交了房地产权登记申请表、中山市港口镇下南村民委员会出具的地址重新核定证明、用地示意图、用地图、陈润光的身份证及户口簿等材料。其中，用地图加盖了中山市港口镇下南村民委员会的印章；房地产权登记申请表中“国土分局意见”一栏载明用地四至界线清楚、产权清晰无争议。2005年10月26日，市政府同意对涉案土地作出变更登记和注销原中府集用（1998）字第195544\\\11122124号土地使用证，并向陈润光颁发了加盖有市政府房地产权登记专用章的中府集用（2005）第110577号集体土地使用证。
2006年1月，陈润光向中山市国土资源局申请上述土地上房屋初始登记。陈润光向中山市国土资源局提交了房地产权登记申请表、建设工程规划验收批复书、保证书、中山市港口镇建设管理所的住宅检查情况、陈润光的身份证复印件、用地图、房产平面图及房屋位置坐落图等材料。其中，中山市港口镇建设管理所于2005年12月9日出具的《住宅检查情况》，载明“陈润光住宅位于中山市××××号，建于1994年，……”。2006年1月13日，市政府同意对涉案房屋进行确权登记，并向陈润光颁发了加盖有市政府房地产权登记专用章的粤房地证字第××号房地产权证。吴焕娣之女儿黄娴娇、王杏娇、黄平娇、王燕娇不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明：黄娴娇、王杏娇、黄平娇、王燕娇系吴焕娣的女儿。吴焕娣于2006年8月22日死亡。
又查明：2016年5月3日，中山市港口镇下南村前卫第六经济合作社出具《证明》，载明“兹证明本小组村民吴焕娣（已故）原宅基用地（土地证号19××41/11220121），该用地因自1991年办证后多年未有使用，直到1998年经本生产小组同意决定将上述用地收回，重新安排给符合分配使用宅基地的本村村民使用。”
在庭审过程中，市政府确认就涉案土地使用权分别于1991年向吴焕娣和于1998年向陈润光颁发了集体土地使用证，2005年又换发了该集体土地使用证，目前涉案地块存在两个集体土地使用证，对吴焕娣名下的涉案集体土地使用证正在办理注销登记手续过程中。
本院认为：本案现有证据显示，吴焕娣持有的19××41\\\11220121号集体土地使用证和第三人陈润光持有的中府集用（1998）字第195544\\\11122124号集体土地使用证都是市政府颁发的，然而，市政府就位于中山市××××同一土地使用权，在吴焕娣持有的19××41\\\11220121号集体土地使用证未被注销的情况下，又向陈润光颁发中府集用（1998）字第195544\\\11122124号集体土地使用证，确属程序违法。同理，基于上述情形，市政府之后为陈润光换发的中府集用（2005）第110577号集体土地使用证和颁发的粤房地证字第××号房地产权证，亦属程序违法。但根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”之规定，基于中山市港口镇下南村前卫第六经济合作社证实于1998年经本生产小组同意决定将吴焕娣上述用地收回，重新安排给符合分配使用宅基地的本村村民使用的，且无证据证明吴焕娣曾在涉案土地上建设有房屋，而陈润光的的中府集用（2005）第110577号集体土地使用证是由市政府颁发的，房屋是经有关职权部门批准后建设，且取得了粤房地证字第××号房地产权证，陈润光亦在上述房屋居住多年，结合在庭审过程中，市政府亦确认目前正在对吴焕娣的涉案土地使用证办理注销登记中的事实，本院对陈润光持有的集体土地使用证和房地产权证不予撤销。
同时，根据当时实施的《土地登记规则》第十三条的规定，土地管理部门应当履行地籍调查的义务，地籍调查规程由国家土地管理局制定。而《城镇地籍调查规程》中第4.4.2条规定，界址变更必须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章。本案中，房地产权登记申请表等证据材料并不能反映上述内容。在此情况下，市政府同意对涉案土地使用权作出变更登记，并向陈润光颁发了中府集用（2005）第110577号集体土地使用证和粤房地证字第××号房地产权证，属程序违法。但由于是否有相邻宗地使用者到场共同认定，并不对王燕娇、黄平娇、王杏娇、黄娴娇的权利义务产生实际影响，且考虑从现实情况出发和社会关系之稳定，故本院确认市政府向陈润光颁发的上述集体土地使用证和房地产权证违法，但不予撤销。
综上所述，本院确认市政府就位于中山市××××号的房地产于2005年10月26日向陈润光颁发的中府集用（2005）第110577号集体土地使用证及于2006年1月13日颁发的粤房地证字第××号房地产权证违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告中山市人民政府就位于中山市港口镇前卫下村58号的房地产于2005年10月26日向陈润光颁发的中府集用（2005）第110577号集体土地使用权证违法，但不予撤销；
二、确认被告中山市人民政府就位于中山市港口镇前卫下村58号的房地产于2006年1月13日颁发的粤房地证字第××号房地产权证违法，但不予撤销。
案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 李秀华
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一七年十月十二日
书 记 员 郝晓燕
程慕华