河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫10行初71号
原告金喜兰，女，1958年11月9日生，汉族，住河南省许昌市。
委托代理人姜瑞云，河南世纪风律师事务所律师。
被告许昌市东城区管理委员会。住所地许昌市新兴路东段。
法定代表人王保海，该管委会主任。
委托代理人武晓龙，该管委会工作人员。
委托代理人徐宏雁，河南君志和律师事务所律师。
原告金喜兰诉被告许昌市东城区管理委员会确认解除补偿安置协议及退还补偿款通知无效及继续履行房屋征收补偿协议纠纷一案，于2017年8月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年8月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。原告金喜兰的委托代理人姜瑞云、被告许昌市建安区人民政府的委托代理人武晓龙、徐宏雁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2017年7月21日，菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部作出《解除补偿安置协议及退还补偿款通知书》，该通知书主要载明“一、解除您于2017年1月4日与指挥部签订的档案编号为1-213、丈量编号为1-57的补偿安置协议；二、请您在收到本通知书后尽快将已领取的补偿款退还菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部；三、取消您菅庄安置小区二期的分房资格。特此通知”。
原告金喜兰诉称，2017年1月4日，被告许昌市东城区管理委员会下属的菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部与原告签订《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》（丈量编号1-57），约定：原告金喜兰在7日内搬迁完毕，被告一次性补偿原告住房补偿款、安置过度费等项补偿款合计419000元(已扣除安置房款240000元)。随后原告如约搬出，自建房屋被拆除。2017年7月21日，被告下属的菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部仅凭所谓的证明，在未经调查核实的情况下向原告发出《解除补偿安置协议及退还补偿款的通知书》，要求：解除与原告签订的补偿安置协议、要求原告退还领取的补偿款并取消原告安置小区的分房资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第78条及其相关规定，被告在原告房屋已被拆除情况下单方毁约，无法无据，严重侵害了原告的合法权益。请求：1.依法确认被告单方做出的《解除补偿安置协议及退还补偿款通知书》无效；2.判令被告继续履行2017年1月4日被告与原告所签订丈量编号1-57的《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》；3.本案诉讼费用由被告承担。
诉讼中，原告提交下列证据材料。1、原告金喜兰身份证及户口本复印件各一份；证明原告主体适格且原告一家户籍均在菅庄社区前张庄18号并在此居住的事实。2、《许昌市东城区菅庄社区城中村改造补偿安置方案》一份；证明（1）许昌市东城区管委会系本案适格被告；（2）金喜兰作为菅庄社区居民属于安置对象。3、1993年8月18号许昌市人民政府颁发的（许效宅字NO.8219062）宅基地使用证一份；证明（1）前张庄村属于菅庄社区（原菅庄大队）管辖；（2）前张庄村东、路南的宅基地（南邻金全法，北临金东顺）地使用权归原告金喜兰；（3）金喜兰对本案被拆迁房屋拥有合法宅基地证，其取得赔偿具备合法依据。4、金喜兰活期一本通“粮农直补本”一本，证明（1）金喜兰自2007年国家开始实施农业综合补贴以来，一直收到“综补”“粮补”“小麦”等项农业补贴；（2）金喜兰不仅在菅庄拥有宅基证还分配有耕地。（3）原告金喜兰长年在菅庄社区前张庄村劳动、生活和居住的事实。5、2017年1月4日《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》复印件一份，内容：甲方金喜兰、乙方菅庄社区拆迁工作指挥部，经双方协商一致，乙方一次性补偿原告各项补偿款419000元和200平方米安置房的分房资格。证明被告许昌市东城区管委会以菅庄社区拆迁工作指挥部的名义已经与原告签订房屋拆迁协议。6、中国农业银行业务凭证一份；证明（1）原告按协议履行了全部配合拆迁义务；（2）被告按协议履行并支付了房屋征收补偿款。7、菅庄社区前张庄村拆迁现场照片一组8张；证明原告位于菅庄一组菅庄社区前张庄村的房屋已被彻底拆除。8、2017年7月21日菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部《解除补偿安置协议及退还补偿款通知书》一份；证明在原告房屋已拆除情况下，被告单方毁约，严重侵害原告合法权益。
被告许昌市东城区管理委员会辩称，人民法院受理公民、法人和其他组织对行政行为不服提起的诉讼。本案是人民政府对涉案房屋的拆迁补偿行为，而这一行为不是具体的行政行为，应属于民事行为，不属于行政案件的受理范围。请求驳回原告的起诉。
在法定期限内被告未提交相关证据和依据来支持自己的主张。
经庭审质证，被告对原告所举第1-4、6-8份证据真实性均无异议，但认为涉案的补偿协议证明了涉案解除行为，不属于行政诉讼受案范围。对原告所举第5份证据证明目的有异议，且因其系复议件不予质证。
经审核，本院对原告所举证据作如下确认：因原告所举证据能相互印证形成证据链条，被告对原告所举第1-4、6-8份证据真实性无异议且被告也未提交证据予以反驳，故本院对原告所举真实性均予确认。
经审理查明，原告金喜兰户籍地在许昌市魏都区半截河乡前张庄。1993年8月18日，许昌市人民政府向金喜兰颁发宅基地使用证（许效宅字NO.8219062）一份，该使用证载明：前张庄村东、路南（四至：东西为路，南邻金全法，北临金东顺；尺度：东17公尺，西17公尺，南、北各15公尺）宅基地归其使用。2007年6月17日，金喜兰在许昌市魏都区东郊农村信用合作社办理了“粮农直补本”存折一本通（账号00×××89）,用于领取粮补等相关补贴。2017年1月4日，金喜兰（甲方）与菅庄社区拆迁工作指挥部（乙方）签订《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》(丈量编号1-57)，该协议主要载明，为实施我市的总体规划，加快东城区建设步伐，促进许昌经济和社会发展，甲方在征收范围内的建筑物、附着物需要按期拆迁。按照许政办[2013]31号文件及菅庄社区城中村改造方案规定的补偿标准，乙方一次性补偿甲方主房（200平方米以内）、按期签约奖励、无私搭乱建奖等各项补偿款419000元（已扣除240000元安置房款）和200平方米安置房的分房资格，甲方须在协议签订7日内搬迁完毕。菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部、许昌市东城区天宝路街道办事处、魏都区半截河乡菅庄社区居民委员会均在该协议上加盖印章。原告金喜兰依约履行了上述协议，2017年1月20日，原告金喜兰收到补偿款419000元和二期分房安置过渡费24000元，共计443000元。2017年7月21日，菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部下发《解除补偿安置协议及退还补偿款通知书》，该通知载明“菅庄社区一组居民金喜兰：您好！近期不断有社区居民到菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部反映您于2017年1月4日签订档案编号为1-213、丈量编号为1-57的补偿安置协议存在严重问题。指挥部要求菅庄社区居委会、许昌市东城区天宝路街道办事处围绕金运陵给您出具的《证明》展开调查，在询问金运陵时，金运陵说‘我只是让金喜兰到五保户宅子内居住，但并未说宅基地归金喜兰所有’，根据金运陵这一说法，菅庄社区一组居民均认为五保户的宅基地应归一组居民全体所有，而非归您。综合以上事实，指挥部决定：一、解除您于2017年1月4日与指挥部签订的档案编号为1-213、丈量编号为1-57的补偿安置协议；二、请您在收到本通知书后尽快将已领取的补偿款退还菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部；三、取消您菅庄安置小区二期的分房资格。特此通知！”。原告金喜兰认为被告解除补偿安置协议及退还补偿款的行为侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼。
另查明，庭审中，被告方认可菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部是由其成立的。
本院认为，一、本案所涉解除补偿安置协议及退还补偿款通知的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……；（十一）认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条载明“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”。根据上述法律规定，公民就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，2017年7月21日，菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部向原告金喜兰作出的《解除补偿安置协议及退还补偿款通知书》的行为，实质上系被告单方解除已签订的房屋征收补偿协议的行为。原告金喜兰就该单方解除协议的行为提起的行政诉讼，应属行政诉讼受案范围。
二、本案被告主体资格适格的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款载明“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，根据查明的事实可认定，菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部系被告许昌市东城区管理委员会设立的临时性机构，不能独立承担责任，其实施的有关行为应由被告许昌市东城区管理委员会承担法律责任。故此，被告许昌市东城区管理委员会是本案的适格被告。
三、本案所涉解除补偿安置协议及退还补偿款通知行为的效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。在房屋征收补偿程序中，房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，且将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，根据涉案的房屋征收补偿协议，原告金喜兰系房屋被征收人。在原告金喜兰已履行完涉案房屋征收补偿协议约定义务，被告已向原告支付完相应补偿款的情形下，菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部向原告金喜兰作出《解除补偿安置协议书及退还补偿款通知书》的行为，应当履行相应的审查、核实等程序，而《解除补偿安置协议书及退还补偿款通知书》中显示作出该通知的主要依据仅系对1名自然人的询问，且被告也未提交证据来证明该通知行为的有效性及合法性。因此，菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部向原告金喜兰作出《解除补偿安置协议书及退还补偿款通知书》的行为应为无效行为。
四、涉案的《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》是否应予继续履行的问题。2017年1月4日，金喜兰（甲方）与菅庄社区拆迁工作指挥部（乙方）签订的《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》(丈量编号1-57)，根据现有证据不能证明该协议签订过程中存在虚假，违反法律、法规强制性规定等导致协议应被撤销的法定情形，故该协议有效，其内容对原、被告双方均有约束力。《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》应当继续履行。
综上，菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部向原告金喜兰作出《解除补偿安置协议书及退还补偿款通知书》的行为应为无效行为，涉案的《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》应当继续履行。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第三十四条第一款、第七十五条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十五条第一款、第十六条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款之规定，判决如下：
一、确认菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部于2017年7月21日作出的《解除补偿安置协议及退还补偿款通知书》无效；
二、判令被告许昌市东城区管理委员会继续履行2017年1月4日菅庄社区城中村改造拆迁工作指挥部与原告金喜兰签订的《许昌市东城区菅庄社区城中村改造房屋征收补偿协议》（丈量编号1-57）。
案件受理费50元，由被告许昌市东城区管理委员会承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 刘 婷
审 判 员 袁 野
代理审判员 段明明
二〇一七年十月二十日
书 记 员 宋美涛