广东省江门市江海区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤0704行初31号
原告：江门市新会区司前镇天等村罗辣经济合作社。住所地：广东省江门市新会区。
法定代表人：梁群侦。
委托代理人：吴礼军，广东真利律师事务所律师。
被告：江门市不动产登记局。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人：胡健忠，该局局长。
委托代理人：陈海涛，该局工作人员。
委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。
第三人：江门市新会区司前镇天等村民委员会。住所地：广东省江门市新会区。
负责人：梁杏洛。
委托代理人：梁绍棠，该村村委干部。
委托代理人：冼满庆，广东信宇律师事务所律师。
第三人：江门市新会区司前镇天等经济联合社。住所地：广东省江门市新会区。
负责人：梁杏洛。
委托代理人：梁绍棠，该村村委干部。
委托代理人：冼满庆，广东信宇律师事务所律师。
原告江门市新会区司前镇天等村罗辣经济合作社（以下简称“罗辣经合社”）诉被告江门市不动产登记局、第三人江门市新会区司前镇天等村民委员会（以下简称“天等村委会”）、江门市新会区司前镇天等经济联合社（以下简称“天等经合社”）不动产登记纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月19日公开开庭进行了审理。原告罗辣经合社的法定代表人梁群侦及其委托代理人吴礼军、被告江门市不动产登记局的委托代理人吴年发、陈海涛、第三人天等村委会、天等经合社的委托代理人冼满庆、梁绍棠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月31日，江门市人民政府向天等经合社颁发新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》。
罗辣经合社诉称：首先，天等经合社并没有取得涉案土地的合法来源，该地块属于罗辣经合社的行政规划范围。罗辣经合社既没有转让给天等经合社也没有与其存在土地置换行为，罗辣经合社申请对涉案土地确权属于违法行为，应予纠正。其中，新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》中的地块自土地改革以来都属于罗辣经合社所有，由于历史原因，罗辣经合社将该土地借给天等小学使用，而天等经合社则利用其上一级的优势，擅自确权，而江门市人民政府没有实地调查测量，仅凭土地卫星图，就给天等经合社颁发了涉案土地使用权证，违反了法定程序。最后，涉案土地使用权证中确权的土地面积为0.2588公顷，与实地面积不符。其确权的面积覆盖了罗辣经合社所有的新集用（2007）第00235号及新集用（2007）第00236号土地使用权证所确权的部分土地面积，属于重复确权，侵害了罗辣经合社的合法权益。综上，江门市人民政府作出的新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》程序违法，为维护罗辣经合社的合法权益，请求法院判令：1、撤销新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》；2、本案诉讼费用由江门市不动产登记局承担。
罗辣经合社在举证期限内向本院提交以下证据：1、新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》；2、新集有（2007）第00235号《土地使用权证》、新集有（2007）第00236号《土地使用权证》；3、《关于应该退回原天等小学借用土地给罗辣村民小组的情况说明》。
江门市不动产登记局辩称：（一）罗辣经合社的起诉超过了法定起诉期限，其起诉应依法驳回，江门市人民政府于2012年12月31日向天等经合社颁发新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》。而罗辣经合社提起本案诉讼，距离登记发证期间已有4年多，超过了法定的起诉期限，其起诉应当被依法驳回。（二）2012年6月，江门市新会区人民政府和江门市国土资源局新会分局经张贴公告及新会广播电视台播放等方式，发布关于开展新会区农村集体土地所有权确权登记发证的通告。2012年10月29日，天等经合社提出涉案地块所有权登记申请。2012年11月1日，江门市国土局新会分局在天等村委会公告栏发布包括涉案地在内的关于司前镇天等村集体土地所有权登记发证的公告。江门市国土局新会分局依法审查天等经合社涉案土地所有权登记申请材料后，经江门市人民政府审批。江门市人民政府于2012年12月31日，向天等经合社颁发新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》，该登记发证行为合法。（三）根据宗地界址坐标及图示，新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》与新集有（2007）第00235号《土地使用权证》、新集有（2007）第00236号《土地使用权证》的土地红线范围并非重叠，不存在重复确权的情况。综上，罗辣经合社要求撤销新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》，理由不成立。请法院依法驳回罗辣经合社的起诉或诉讼请求。
江门市不动产登记局在举证期限内向本院提交以下证据：1、《关于调取集体土地所有权确权登记宣传视频的函》；2、《关于调取集体土地所有权确权登记宣传视频的函复》；3、视频光盘；《土地登记申请书》、组织机构代码证、负责人身份证、地籍调查表含宗地界址坐标、宗地图、签界底图及签到表；3、司前镇天等村集体土地所有权登记发证公告回执，公告栏公告、天等居委会宗地列表、公示图；4、土地登记审批表、土地登记卡；5、新集用（2007）第00236号集体土地建设用地使用权土地登记卡及宗地界址坐标图，有关司前镇天等村及罗辣村民小组3本证的示意图；6、《土地管理法实施条例》第四条、《土地登记办法》第三条、第九条等规定。
天等村委会及天等经合社陈述称：（一）涉案土地使用权证的登记发证事宜在全区范围内进行了通告宣传，后续也就涉案土地的土地确权登记结果发布公告，因此，罗辣经合社对涉案使用权证的行政行为及该行为的内容是明知的。罗辣经合社现在才提起本案诉讼明显超过法定的起诉期限，应驳回罗辣经合社的诉讼请求。（二）涉案土地从上世纪八十年代开始一直由天等村委会所有，罗辣经合社从未向天等村委会主张过权利。作为涉案土地的所有权人，天等经合社主要以土地对外出租的方式对土地进行管理。2012年年中，天等经合社得知在全区范围内开展新一轮的农村土地所有权确权登记发证行为后，按要求提出涉案土地所有权的确权申请，并向有权登记机关提交完整的申请文件及材料。经江门市人民政府审批，天等经合社获得涉案土地的权属证书，整个过程手续齐备，涉案权属证书是合法有效的。罗辣经合社对天等经合社申请涉案土地的整个事情是明知的，当时罗辣经合社亦未向天等经合社提出异议或主张过权益。（三）新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》与新集有（2007）第00235号《土地使用权证》、新集有（2007）第00236号《土地使用权证》不存在重复确权，各个权证所指向的地块均土地红线清晰、独立，各地块并没有红线范围重叠的情形出现，因此新集有（2012）第01050043号《土地使用权证》并未侵害其他人的合法权利，是合法有效的。综上，罗辣经合社的诉讼请求已超过法定诉讼时效，且要求撤销的理由于法无据，应予驳回。
天等村委会及天等经合社在举证期限内向本院提交以下证据：1、（2016）粤0705民初1242号《民事判决书》（附涉案土地卫星图）；2、（2017）粤07民终769号《民事判决书》。
经审理查明：2012年，新会区人民政府在新会广播电视台发布《关于开展新会区农村集体土地所有权确权登记发证的通知》，决定对新会区范围内的农村集体土地所有权进行登记发证。2012年10月29日，天等经合社向江门市国土资源局新会分局申请集体土地所有权登记，并提交了《土地登记申请书》、组织机构代码证、法定代表人身份证明、地籍调查表、界址点成果表、新会区农村集体土地确权登记签到表、指界委托书、宗地图等申请材料。《地籍调查表》中注明土地权利人为天等经合社、宗地四至、权属调查记事、地籍勘丈记事、界址点成果及宗地图等内容，权属调查记事显示“本宗地相关资料已收集，四邻无争议，可进行测量”，地籍勘丈记事显示“用图解法测定界址点及其他地籍要素”，相邻宗地权利人包括罗辣经合社、江门市新会区司前镇天等村松江经济合作社、江门市新会区司前镇天等村新元经济合作社，罗辣经合社及江门市新会区司前镇天等村松江经济合作社、江门市新会区司前镇天等村新元经济合作社皆在广西第二测绘院出具的宗地图中的相邻宗地权利人处加盖了公章。新会区农村集体土地确权登记签到表中有罗辣经合社负责人签名。2012年11月1日，江门市国土资源局新会分局发布（2012）第161号《公告》，对司前镇（街）天等居委会范围内的140宗集体土地（包括涉案地块）拟开展所有权登记予以公告，并告知如对公布的土地所有权有异议，可于公告发布之日起15日内到江门市国土资源局新会分局提出异议，逾期没有提出异议将依法办理该宗土地确权登记手续。该公告附上天等居委会140宗（包括涉案土地）宗地列表及公示图，列明宗地编号、所有权人、宗地面积及宗地红线等。2013年3月18日，江门市人民政府向天等经合社核发新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》，该证载明土地所有权人、地址、地号、图号、土地总面积等内容。罗辣经合社不服江门市人民政府向天等经合社核发的上述《集体土地所有权证》，于2017年1月17日提起本案行政诉讼。
另查明：2016年3月25日，新会区人民法院受理原告天等村委会诉被告梁群侦、梁城钟、第三人罗辣经合社的租赁合同纠纷一案，于2016年5月10日、2016年8月9日开庭进行审理，并于2016年11月18日作出（2016）粤0705民初1242号《民事判决书》，查明“2011年5月30日，原告天等村委会与被告梁群侦签订原告为'甲方'、被告梁群侦为'乙方'的《厂房土地租赁合同》一份，约定将位于江门市新会区司前镇天等村罗辣旧大队址背后厂房土地（面积1040平方米）以租赁方式给乙方使用。……后本院依职权向江门市国土局新会分局发函调查双方所权人的厂房、土地范围的权属。该局复函认为原告天等村委会与被告梁群侦所确认的涉案厂房、土地范围属于原告天等村委会作为土地所有权人的新集有（2012）第01050043号土地所有权证范围内……”梁群侦对上述民事判决不服，向江门市中级人民法院提起上诉。江门市中级人民法院作出（2017）粤07民终769号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
再查明：根据江机编[2015]6号《江门市机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》、江机编办[2015]567号《关于设立江门市不动产登记中心及其属下事业单位的复函》、江不动产登记字[2016]1号《关于启用江门市不动产登记局公章的通知》等文件，江门市房地产交易登记所注销，设立江门市不动产登记局，指导、监督全市不动产登记管理工作，负责市区（蓬江区、江海区和新会区）房屋登记等不动产登记工作，2016年1月14日起启用江门市不动产登记局公章。
天等经合社是司前镇天等村村民的集体经济组织，天等村委会是司前镇天等村基层群众性自治组织。天等经合社与天等村委会的负责人均为梁杏洛。
本院认为，本案属于不动产登记纠纷。结合各方当事人意见，归纳争议焦点如下：1、罗辣经合社的起诉是否超过法定起诉期限；2、江门市不动产登记局是否为本案适格被告；3、罗辣经合社是否为本案适格原告。
关于罗辣经合社的起诉期限问题。江门市不动产登记局、天等村委会及天等联合社认为江门市国土资源局新会分局已经对涉案地块的所有权拟登记进行公告，罗辣经合社于此时即2012年11月1日已知道被诉《集体土地所有权证》的内容且距离涉案《集体土地所有权证》的发证日期已超过四年，罗辣经合社提起行政诉讼超过法定起诉期限。罗辣经合社认为其在天等村委会起诉另案被告梁群侦、梁城重及另案第三人罗辣经合社租赁合同纠纷的前述（2016）粤0705民初1242号民事诉讼中才知道江门市人民政府向天等联合社核发涉案《集体土地所有权证》的事实。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”江门市国土资源局新会分局对涉案地块的所有权拟登记进行公告，此时江门市人民政府尚未核发证书，因此不能视为罗辣经合社知道被诉《集体土地所有权证》的内容。罗辣经合社提出其在天等村委会提起的（2016）粤0705民初1242号民事诉讼时才知道被诉《集体土地所有权证》的内容，具有合理性，罗辣经合社提起本案诉讼没有超出法定起诉期限。对于江门市不动产登记局和天等村委会及天等经合社认为罗辣经合社提起本案诉讼已经超出法定起诉期限的意见，本院不予采纳。
关于江门市不动产登记局是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》第五条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权……”第六条规定：“……县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。”第二十一条规定：“……不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”第三十五条规定：“本条例自2015年3月1日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。”可见，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作并依法核发不动产权属证书或者登记证明。行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，作出涉案《集体土地所有权证》的原行政机关为江门市人民政府，但江门市人民政府核发集体土地所有权属证明的职责已发生变更，江门市不动产登记局作为江门市市区（蓬江区、江海区、新会区）行政区域范围内行使集体土地所有权登记职能的登记机构，也是辖区内继续行使核发集体土地所有权属证书或登记证明的法定发证机构，其在本案中主体适格，本院予以确认。
关于罗辣经合社是否属于本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”，第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中,罗辣经合社基于新集有（2007）第00235号《土地使用权证》、新集有（2007）第00236号《土地使用权证》及《关于应该退回原天等小学借用土地给罗辣村民小组的情况说明》，认为涉案土地归其所有且涉案土地使用权证与其所有的两块宗地的所有权证有重叠的地方，从而认为涉案的国有土地所有权证的登记行为侵犯其土地权益。但该新集有（2007）第00235号《土地使用权证》、新集有（2007）第00236号《土地使用权证》中宗地界址坐标并没有显示与新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》宗地界址坐标有重叠的地方。而罗辣经合社提供的《关于应该退回原天等小学借用土地给罗辣村民小组的情况说明》中列明的“位于罗辣村山圹（土名）即罗辣旧大队址背后1.5亩耕地”，具体位置不明确，且该《说明》无落款人的基本情况，不符合证据的法定形式，且无其他证据相互印证，无法核对该说明中的土地范围与涉案国有土地所有权证土地范围的对应关系及该说明内容中的真实性及合法性。江门市不动产登记局、天等村委会及天等经合社对该说明均不予认可。因此本案现有证据并不能证明罗辣经合社对涉案土地享有全部或部分所有权或使用权，亦不能证明其与江门市市政府作出的新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》的土地登记发证行为存在法律上的利害关系，其不符合法定的起诉条件。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告江门市新会区司前镇天等村罗辣经济合作社的起诉。
本案不收取案件受理费，已经预收的受理费人民币50元，退回给原告江门市新会区司前镇天等村罗辣经济合作社。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江门市中级人民法院。
审 判 长 叶银顺
代理审判员 廖杰华
人民陪审员 曾润长
二〇一七年八月七日
书 记 员 陈慧虹