吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉2401行初5号
原告房恩杰，男，汉族，现住延吉市。
原告姜日龙，男，朝鲜族，现住延吉市。
原告房成杰，男，汉族，现住延吉市。
原告高俊芳，女，汉族，现住汪清县。
原告宋振萍，女，汉族，现住延吉市。
共同委托代理人连惠川，吉林惠川律师事务所律师。
被告延吉市林业局，住所地：延吉市朝阳街1222号。
法定代表人徐国斌，局长。
委托代理人解航宇，该局副局长。
委托代理人李中山，吉林敖联律师事务所律师。
第三人延吉市依兰国营林场，住所地为延吉市依兰乡九龙村。
负责人金宗赞，场长。
委托代理人李钢，该场书记。
原告房恩杰、宋振萍、高俊芳、房成杰、姜日龙诉被告延吉市林业局、第三人延吉市依兰国营林场（以下简称依兰林场）之间林业行政登记一案，于2016年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月24日第一次公开开庭审理了本案。认为宋振萍、高俊芳、房成杰、姜日龙为本案中共同申请林木行政登记的人，应为本案的共同原告。依兰林场在林木行政登记中提出异议主张林木所有权的单位，应为本案的第三人参加诉讼。本院于2016年3月30日第二次公开开庭审理了本案。五原告的委托代理人连惠川，被告延吉市林业局行政机关负责人解航宇及其委托代理人李中山，追加第三人延吉市依兰林场委托代理人李钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
五原告于2013年10月6日向被告延吉市林业局申请林权行政登记，被告延吉市林业局于2015年12月以法律途径解决与依兰林场之间的林木所有权纠纷为由拒绝予以登记。
原告诉称，2006年，原告向被告提出林木所有权确权申请，申请依据是原告的父亲等四人于1961年被依兰林场因历史及成份问题，被清理出林场职工队伍后，原告的父亲等四人自行组建营林村开荒种地，培育育苗植树造林及搞副业养家糊口。依据国家政策个人造林个人所有的规定，向被告提出林木所有权申请，被告接到原告确权申请后组成由被告牵头，依兰林场，依兰林业站，依兰人民政府，依兰镇古城村民委员会等单位，组成的调查组，并对原告所植树造林的地块认定书、边界认定书、林地四至图、还有林权调查簙，对于原告所申请的归属自己的林木给予了确权。依兰林场，依兰镇林业站，依兰镇人民政府、依兰镇古城村民委员会均盖章签字予以确认林权属于原告等四户。为此，被告于2007年11月26日，做出会议决定“经过调查确权为原告四户所有”。后被告于2007年12月14日又以（2007）78号，“确定林权意见的报告”的文件，明确林权归四户所有。但恰在此期间省林业厅（2007）356号文件规定全省林权登记发证工作暂停通知，未能办证。事至2010年原告又一次申请发证时，被告于2010年5月25日出具证明“林木所有权归四户所有但林权证未办理”因为当时全省办证仍在停办期。2013年下半年开始给予办证。2013年12月6日办证需重新填报林权登记申请表时，依兰林场，依兰镇林业站分别于2014年1月9日、1月10日盖章签字证明“经实地检查无权属争议”。证明林权仍属于原告等四户。之后，林场又与原告签订了林地使用合同书，证明林权归四户所有。同时又拥有林地使用权。但被告却以种种理由仍不给原告办理林权证。2015年10月16日在被告举行听证会时，原告陈述了听证意见。但被告仍也未给原告办理林权证。在原告多次催找下，却于2015年12月10日做出了林业局会议纪要“局班子扩大会研究决定通过法律途径解决该林木所有权问题”。对确权问题被告没有认真履行自己的职责，进行推诿。纵观原告从2006-2015年12月原告历经被告前两届班子结论“确权给原告等五人”的决定。只因全省停办证件未能办证外，2013年下半年恢复办证后，林场和林业站并在办证登记申请表时均签字无权属争议，但被告仍不给予办证，用种种理由推诿，等待研究。以至于2015年12月10日作出“通过法律途径解决问题的决议”。足见被告对于原告申请发证工作不履行被告应履行的职责，行政上的不作为，致使原告无奈做出用法律保护自己合法权益的行为，进行民告官。请求判令被告履行林木行政登记的法定职责。
原告向本院提供的证据有：
证据1、原告的身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体适格。
证据2、授权委托书一份，证明五户共同授权原告房恩杰承办林权的事实。
证据3、林木权申请书复印件三份，证明原告向被告2007年至2013年间依法申请林权申请书证明。
证据4、2014年7月22日由延吉市林业局向延吉市人民政府做出的（延吉市依兰镇古城村林权调查报告）和延市林字（2007）78号（关于姜日龙等五户林农申请确定林权意见的报告），证明林业局组成调查组对林木所有权认定属于原告五户（房恩杰，宋振萍、高俊芳、房成杰、姜日龙）。
证据5、2007年11月26日林业局会议记录和2007年78号文件复印件各一份，证明林业局将林权确认给原告，因全省停办发证没有及时给原告颁发林权证。
证据6、2010年5月24日被告会议记录复印件一份，证明原局党委文件（2007年78号）有效。再次证明全省停办所以没有颁发林权证。
证据7、2010年5月25日被告出具的证明文件复印件一份，证明林木所有权归原告所有，但林权证未办理。
证据8、房恩杰书写事实说明由朴永哲和刘焕彬签字确认的复印件一份（2007年11月26日），证明没有办理林权证是因省里停办，承诺省里开办时再给予办理。
证据9、在被告档案室调取的林权调查薄复印件一份，证明包括林业局在内的依兰林场等相关单位对原告申请林权登记的林地边界界定书给予盖章确认边界清楚没有争议。
证据10、2008年2月19日被告在古城村（林木所在地）、2008年2月26日在延边晨报公告复印件一份，证明被告经调查后已确权给五户（房恩杰，宋振萍、高俊芳、房成杰、姜日龙）。
证据11、林权申请登记公告（2014年1月9日）复印件一份，证明被告所说提出异议都不存在。
证据12、林权登记申请表（2013年12月6日）复印件一份，证明林权登记。
证据13、边界认定书（2013年12月28日）复印件一份，证明林木所在地边界认定清楚没有争议。
证据14、2014年1月20日签订的林地使用合同书复印件一份，证明林场确权给原告五户同时又将林地使用权签订合同书交由原告五户使用。
证据15、延吉市依兰镇林业站关于确权调查薄（2014年1月20日）复印件一本，证明原告申请的林权及林地使用权没有争议应该发证。
证据16、2015年12月10日的延吉市林业局会议纪要复印件一份，证明被告行政不作为。
被告辩称，延吉市林业局不存在行政不作为行为。通过房恩杰的诉状能够看出，自2007年房恩杰提出林木确权开始，延吉市林业局牵头，依兰林场，依兰林业站，依兰人民政府，依兰镇古城村村民委员会等单位组成的调查组，并对原告出具地块认定书、边界认定书、林相图、林权调查等丈量工作，2007年11月26日局党委做出林权确认结论，因林权证全省停办，至2014年未能办理林权证。2014年房恩杰等人再次申请办理林权证时，延吉市依兰林场对此林地、林木所有权提出异议，我局又于2015年举行听证会，根据双方提供的证据进行分析论证，以便公证、客观的确认林权所属。但因双方证据原因暂时没有结论。2015年12月10日，延吉市林业局研究决定，“通过法律途径解决该林木所有权归属问题”，至今为止，延吉市林业局仍在积极努力，为双方确权而努力工作，并不能因没有结论就认为我局不作为，我局也希望尽快、尽早给予确认。这是我局应尽的义务，也是我局的权力，他人无权干涉。另：经我局查证，延吉市依兰林场在1989年就具有林权证。因丢失，于2012年8月16日补发，此林权证是延吉市依兰林场的林权证明，本案争议的林权在延吉市依兰林场的林权范围内，属国有财产，我局要求其通过法律途径解决该林木所有权归属问题是正确的。综上，我局不存在行政不作为行为，房恩杰也无权要求法院判决给他发放林权证。只有林权确认后，才能发放林权证。
被告向本院提供的证据有：
证据1、2015年12月10日会议纪要复印件一份，证明延吉市林业局积极进行林权确权工作，不存在行政不作为行为。
证据2、延吉市依兰国有林场林权证复印件一份，证明争议的要求办林权证的林地林木在此林权证范围之内，林地林木所有权归属延吉市依兰林场。此证是1989年发放的，但因丢失又于2012年8月补发。
证据3、公告（2008年2月19日），林相图复印件一份，证明1、为房恩杰办理林权登记公告后，延吉市依兰林场提出异议。并拿出林相图证明争议林地林木所有权归属延吉市依兰林场。在延吉市依兰林场国有林地范围内。
证据4、延吉市依兰国营林场作出的调查说明（2014年4月16日）复印件一份，证明争议林地林木所有权归属延吉市依兰林场。
第三人述称，诉争林木归林场所有，该林地一直由林场管理，且有林权证，故驳回原告诉讼请求。
第三人延吉市依兰林场未提交证据。
经庭审质证，对被告提交的证据1，原告认为林权确权和发证是被告的行政职能而没有去做，且要求通过法律途径解决该证据行政不作为的明显表现。对被告提交的证据2、原告认为是否丢失原告并不清楚，什么时候补办原告也不清楚，在2007年已经确权给原告的林权在补办到林场名下不合法。补发的林权证与原告申请林权办证无关。对被告提交的证据3，原告认为公告后相关部门都确认该林权归原告所有，无任何人提出异议，2010年5月24日，延吉市林业局召开会议仍然确认给原告林权。对被告提交的证据4，原告认为该调查说明已由被告先前确认行为予以否认。第三人对被告提供的证据无异议。对原告提交的证据1，3被告无异议；对原告提交的证据2、被告对真实性有异议，也未见过授权委托书和本人；对原告提交的证据4、被告对真实性无异议，关联性有异议，证明事项1、调查报告和向政府出具的意见恰恰证明被告积极努力工作，不存在行政不作为，2、向政府呈请的报告是林业局的意见等待政府的批复，待政府批复后此文件才能生效，此报告政府并未给与批复，该报告对本案没有意义。3、关于意见和报告曾经确实有过定性，但这不是最终的意见，林木林地所有权权属唯一的证明是林权证不管林业局在过程中反复出具意见，但最终应以林权证为准，后经依兰林场又提供相关的证据证明争议林地林木权属归于延吉市依兰林场，被告发现自己在确权过程中确有不妥之处，能够及时纠正自己的不妥，是一种正确的行政行为，避免了国家的损失，应该得到支持；对原告提交的证据5、6，被告认为从2007年至2015年被告的确权行为发生了改变，最终结论是不一致的，应以2015年的结论为准，因为调查报告具有人为的因素，林场提供的书面证明更具有可靠性，从证据的比较上分析，间接证据与直接证据更具有有效性，从几次结论来看被告积极努力工作不存在行政不作为，原告起诉的是行政不作为，我们应该举证证明是否努力进行了确权工作，如原告对结论不服，可另行起诉要求撤销结论，在此不宜谈论权属归属问题；对原告提交的证据7，被告认为意见同上，林业局的证明是代表林业局的行为，而林权证是代表林地林木所有权的证明，这两个意义应该区分；对原告提交的证据8、被告认为从2007年到2015年确权结论发生改变，原告是对确权结论不服而不是举证证明我方存在的不作为行为的证明，对结论不服可另行告诉；对原告提交的证据9、被告认为1、从证据看被告一直积极作为。2、林木林地权属证明（林权证）生效之前，任何结论不论正确与否都无意义，应以最终的结论为准；对原告提交的证据10、11、12，被告认为公告属实，但林场在规定的时间内提出了异议，但因缺少书面证明，下的结论，后来补充证据以后，最终确定了归属；对原告提交的证据13、被告提出不清楚审理确权还是不作为；对原告提交的证据14、被告认为该份合同说明所有权人是依兰林场，所以他才有权对外签订合同，这也是所有权和使用权分离的问题，而不能证明原告具有所有权；对原告提交的证据15、被告认为这属于确权问题，与本案行政不作为无关；对原告提交的证据16、被告对真实性无异议，但证明目的是不一样的，被告积极工作给了结论，这种结论的原因是林权存在着争议，不符合发证的基本条件，待条件成就时再予以发证。第三人依兰林场对原告提供的证据的真实性没有异议，但提出该争议林木属于本林场所有。
本院对上述证据认证如下：被告提出的证据1，原告及第三人均对真实性未提出异议，本院对该证据予以采信。对证据2、3，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第（一）项、第（三）项规定，未提供原件或提供不出原件的正当理由以及林相图的说明，不符合证据要求，对该证据不予采信。对证据4，原告及第三人对真实性均未提出异议，对该证据的真实性予以采信。
对原告提出的证据2，其他原告对委托办理林木登记的事实予以认可，故该证据予以采信。对其他证据，被告及第三人对证据的真实性未提出异议，对该证据的真实性予以采信。
经查明，原告房恩杰和房成杰的父亲房洪通（已死亡）和其他原告姜日龙、高俊芳的爱人李春山、宋振萍的爱人杨文彬等四人于1961年被依兰林场因历史及成份问题被请理出林场职工队伍后，自行组建营林村开荒种地，植树造林。2006年，原告依照国家政策个人造林个人所有的规定，向被告提出林木所有权申请，被告接到原告确权申请后由被告牵头，依兰林场，依兰林业站，依兰镇人民政府，依兰镇古城村村民委员会等单位组成联合调查组，对原告申请行政登记的所植树造林的林木给予了确权。被告于2007年12月14日以（2007）78号，“确定林权意见的报告”的文件，明确林权归四户所有。但因在此期间省林业厅发出（2007）356号文件通知在全省林权登记发证工作暂停，未能办证。事至2010年原告又一次申请发证时，被告于2010年5月25日出具证明“林木所有权归四户所有但林权证未办理”因为当时全省办证仍在停办期。2013年12月6日，原告办证需重新填报林权登记申请表时，依兰林场，依兰镇林业站分别于2014年1月9日、1月10日盖章签字。2014年4月16日，第三人依兰林场向被告用《关于依兰国营林场同房恩杰等林权纠纷的调查报告》的形式提出林木所有权的异议。被告对原告的申请，于2015年12月10日做出了林业局会议纪要“局班子扩大会研究决定通过法律途径解决该林木所有权问题”并通知原告。被告对于原告申请发证工作不履行被告应履行的职责，行政上的不作为，致使原告无奈做出用法律保护自己合法权益的行为。现要求判令被告履行林木行政登记的法定职责。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条“…县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。…。”的规定和《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，林权登记包括初始、变更和注销登记”的规定，被告具有林木登记的法定职责，应当对原告提出的林木行政登记进行受理并对符合规定的予以登记。被告在原告提出的林木行政登记过程中因政策原因暂停办理登记行为，但该原因消除后及时履行其法定职责。第三人依兰林场提出异议后，被告应当依照《林木和林地权属登记管理办法》第十二条“…在公告期内，有利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。”规定，对该异议应当进行调查核实，但被告未履行该项义务，于2015年12月10日以会议纪要的形式作出决定并口头通知原告，其行为违背了第十三条“对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。”规定。被告在2007年至2014年间已经做出过关于林木所有的一系列行政行为，在第三人提出异议之后应当认真调查核实该异议是否成立，若异议成立的不予登记并按照《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”的规定，在本市尚未设立林权争议处理机构的情况下应由本案的被告履行对权属争议处理意见报告给政府，由政府作出处理决定。被告未提供于2015年12月10日作出“通过法律途径解决该林木所有权问题”的行政行为的法律、法规、规章依据，视为没有依据。综上，被告对原告申请林木登记未履行认真调查核实义务构成行政不作为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下；
责令被告延吉市林业局在本判决生效之日起三个月内作出林木登记的行政行为。
案件受理费50元（原告已预交），由被告负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院
审 判 长 李相根
审 判 员 黄善姬
人民陪审员 刘世昌
二〇一六年四月十二日
书 记 员 杨景文