山东省青岛市城阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0214行初8号
原告肖吉光，男，汉族，1944年2月8日生，住青岛市城阳区。
委托代理人肖相帅，男，汉族，1963年7月4日，住青岛市李沧区。
被告青岛市国土资源和房屋管理局，住所地青岛市巫峡路6号。
法定代表人张希田，系该局局长。
委托代理人徐万忠，系被告处工作人员。
委托代理人孙玙，山东百佳信律师事务所律师。
原告肖吉光不服被告青岛市国土资源和房屋管理局土地行政登记一案，于2017年1月20日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2017年5月19日在第九审判庭公开开庭审理了本案，原告肖吉光及委托代理人肖相帅，被告委托代理人徐万忠、孙玙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局于2016年12月21日作出《青岛市国土资源和房屋管理局对肖吉光2015年3月26日提出申请做出的处理决定》，载明：“肖吉光：根据山东省青岛市中级人民法院2016鲁02**行终355号行政判决书及青岛市城阳区人民法院2015城行初字第36号行政判决书，我分局对你2015年3月26日的宅基地登记申请，于2016年8月14日作出《关于肖吉光诉讼要求办理宅基地使用权和房屋不动产权证的回复意见》，并于2016年8月15日向你送达回复意见及宅基地使用权登记服务指南，但你至今未提交符合宅基地使用权登记服务指南所列的相关材料。根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，不予受理你的宅基地使用权登记申请，待你将登记材料备齐后可另行申请登记。”
被告青岛市国土资源和房屋管理局向本院提交如下证据及依据：1、崂山区红岛镇肖家村359号宅基地土地登记档案一份，证明原告在红岛街道萧家社区已经拥有一处宅基地，该宅基地已于1991年办理了集体土地使用权登记；2、申请书一份，证明原告于2015年3月26日向被告提交了申请书，申请办理青岛市城阳区红岛街道萧家社区1568号房屋宅基地土地使用权登记和房屋不动产登记；3、关于肖吉光申请宅基地及房屋登记发证情况的答复意见一份，证明被告于2015年4月14日向原告作出书面答复；4、（2015）城行初字第36号行政判决书一份，证明原告对被告2015年4月14日作出的书面答复不服，诉至城阳法院，城阳法院于2015年11月25日作出行政判决书，判决被告于判决生效后30日内针对原告2015年3月26日的申请作出处理决定；5、（2016）鲁02行终字355号行政判决书一份，证明青岛市中级人民法院于2016年7月18日作出二审行政判决书，认为被告收到原告的申请后，应适用《不定时登记暂行条例》第十七条的规定决定是否受理并书面告知原告，维持一审判决。该判决书于2016年7月27日送达被告；6、《青岛市人民政府关于进一步向青岛高新技术产业开发区（红岛经济区）和青岛蓝色硅谷核心区赋权的决定》（青岛市人民政府令237号）一份，证明青岛市人民政府于2015年6月16日公布政府令。国土资源类等25项行政管理权限委托青岛高新技术产业开发区（红岛经济区）实施，房地产登记也在赋权范围内，现原告所诉办理事项的登记机关为青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局；7、《关于肖吉光诉讼要求办理宅基地使用权和房屋不动产权证的回复意见》、《宅基地使用权初始登记服务指南》各一份，证明2016年8月14日高新区国土资源分局代被告向原告进行书面答复，并告知原告其申请办理的事项的程序及应提供的相关材料，原告于2016年8月15日收到了该回复意见和服务指南；8、《青岛市国土资源和房屋管理局对肖吉光2015年3月26日提出申请做出的处理决定》一份、邮寄单及签收回执三份，证明因原告一直未提交办理宅基地使用权登记的法定材料，高新区国土资源分局于2016年12月21日代被告作出处理决定，不予受理原告的宅基地使用权登记申请，待原告登记材料齐备后可另行申请登记，原告于2016年12月22日收到该处理决定；9、青岛政务网截图、中国政府法制信息网截图各一份，证明《青岛市人民政府关于进一步向青岛高新技术产业开发区（红岛经济区）和青岛蓝色硅谷核心区赋权的决定》（青岛市人民政府令237号）在青岛政务网2015年第12期青岛市政府公报及中国政府法制信息网予以公示；10、山东省人民政府法制网截图一份，证明《青岛市人民政府关于进一步向青岛高新技术产业开发区（红岛经济区）和青岛蓝色硅谷核心区赋权的决定》（青岛市人民政府令237号）是较大市政府规章，并且报省人大及省政府备案。11、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第六十二条；《不动产登记暂行条例》第五条、第十四条、第十六条、第十七条、第二十二条；《不动产登记暂行条例实施细则》第九条、第二十四条、第二十五条、第四十条、第四十一条；《土地登记办法》（2008年）第七条、第九条、第十二条、第十八条、第二十三条；《房屋登记办法》（2008年）第二十条、第二十二条、第八十三条；《中华人民共和国物权法》第十条、第十一条、第十二条、第一百五十三条；《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）第三十八条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年）第二十五条；《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1992年修正）第二十八条、第二十九条；《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条、第四十五条；《中华人民共和国立法法》第八十二条、第八十三条、第八十四条、第八十五条。
原告肖吉光诉称，2015年3月26日，原告向被告提出萧家社区1568号房屋宅基地使用权及房屋不动产登记申请并提交了申请材料，但被告逾期未作出处理决定，原告提起行政诉讼，法院判决被告应作出处理决定。2016年12月21日，被告履行法院判决作出了涉案处理决定，以原告没有提交人民政府批准用地文件、社区出具有关姓名不符及宅基地翻建情况等证明、萧家社区359号宅基地不是原告本人的宅基地有效证明为由，决定不予受理。被告的要求超出了法定规定的范围，属于滥用职权，所作出的处理决定程序违法，侵害了原告依法享有萧家社区1568号宅基地使用权及房屋不动产登记的合法权利，只是原告不能享有1568号房屋所有权。请求确认被告2016年12月21日作出的“对肖吉光2015年3月26日提出申请作出的处理决定”违法，并追加诉讼请求要求确认《青岛市人民政府关于进一步向青岛市高新技术（红岛经济区）和青岛蓝色硅谷核心区赋权的决定》（青岛市人民政府令237号）违法。
原告向本院提交如下证据：1、《施工通知单》一份、《证明》二份、《居民宅拆迁清查评估明细表》（1568号房屋）一份、原告户口簿一份，证明原告只拥有萧家社区1568号房屋这一处宅基地，以及该宅基地、地上附着物的权属来源证明；2、《分家协议书》一份、《居民宅拆迁清查评估明细表》（359号房屋）一份、肖鹏钦户口簿一份，证明萧家社区359号房屋土地使用权暨房屋的真实权利人是肖鹏钦，原告并不拥有萧家社区359号房屋土地使用权，以及被告将萧家社区359号房屋宅基地使用权登记错误；3、宗地图及宗地草图各一份，证明萧家社区1568号房屋土地宗地图及宗地界址坐标；4、原告身份证复印件一份，证明被告提交的萧家社区359号房屋土地使用权登记档案上记载的肖继光和原告不是同一个人。
被告青岛市国土资源和房屋管理局辩称，一、就原告请求确认被告2016年12月21日作出的“对肖吉光2015年3月26日提出申请作出的处理决定”违法的诉讼请求答辩如下：2015年3月26日原告向被告提交了申请书，申请办理青岛市城阳区红岛街道萧家社区1568号房屋宅基地使用权及地上房屋所有权登记。被告于2015年4月14日向原告作出书面答复，告知原告因萧家社区拆迁改造，红岛街道已申请暂停办理红岛街道范围内宅基地登记发证工作。后原告起诉至城阳法院，要求被告履行法定职责。青岛市中级人民法院认为被告收到原告的申请后，应适用《不动产登记暂行条例》第十七条的规定决定是否受理并书面告知原告，并维持一审原判。2016年8月14日高新区国土资源分局代被告向原告进行书面答复，根据《不动产登记暂行条例》第十七条及相关法律法规规定告知原告其申请办理事项的程序及应提供的材料，如材料齐全，高新国土资源分局将受理原告申请并登记。原告于2016年8月15日收到回复意见和服务指南后，一直未提交符合宅基地使用权登记条件的相关材料，高新区国土资源分局于2016年12月21日代被告作出处理决定，不予受理原告的宅基地使用权登记申请，待原告登记材料齐备后可另行申请登记。综上所述，被告已经履行了生效法律判决所确定的义务，适用法律法规正确，符合法定程序。二、就原告要求确认《青岛市人民政府关于进一步向青岛市高新技术（红岛经济区）和青岛蓝色硅谷核心区赋权的决定》（青岛市人民政府令237号）违法的诉讼请求答辩如下：根据《中华人民共和国立法法》第八十二条、第八十四条、第八十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，涉案的赋权决定是青岛市人民政府制定，经青岛市十五届人民政府第72次常务会议审议通过，由市长签署命令予以公布，属于政府规章，不属于行政诉讼的审查范围。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
庭审过程中，原告对被告的证据提出质疑，认为对被告证据一真实性有异议，该证据权属人的名称及载明家庭人口不对，加盖的“青岛市崂山区土地管理局”印章是伪造的，腾胜叶的印章是印刷的，要求对上述两印章进行司法鉴定；对该证据证明事项有异议，被告主张宅基地属于原告拥有不真实的，该档案属于登记错误，应登记在肖鹏钦名下，原告不是真实权利人，该登记没有依法经县级以上人民政府审批通过，也没有加盖县级以上人民政府印章，该登记不是依法登记，不能证明原告家庭已经拥有一处宅基地，这是严重违反法定程序收集、违反法律禁止性规定的方法取得的证据，依法不能作为证据使用，综上，该证据不具备合法性和真实性，不能作为定案依据；对证据二有异议，原告向被告的高新区分局及红岛国土所提交过原告证据清单上所列的材料、登记申请书和情况说明，但被告要求原告一并提交社区出具的姓名不符证明和人民政府批准用地文件；对证据三、四、五无异议；对证据六有异议，根据我国行政诉讼法及相关解释，没有涉及到规章可以被诉行政行为的依据，因此，该文件是规范性文件，应依法对其进行合法性审查；对于证据七、八有异议，根据《城镇村庄地籍调查规程》和《宅基地使用权初始登记服务指南》要求，土地登记申请书、地籍调查表和宗地图、土地登记审批表应当由被告先向原告提供，再由原告填写提交，但被告拒绝提供这些材料。被告要求要求出具姓名不符证明和政府批准用地文件属违反法定程序并超越、滥用职权。对证据九、十真实性无法确认，但是这应该就是一份规范性文件不是规章，我国只是规定行政机关可以对法律法规或者地方行政法规以及规范性文件可以作为依据，如果是规章就不能作为依据并且这个规章于法律法规明显不一致，没有明确的规定可以作为依据，因为该规章与我国法律《土地登记办法》和《不动产登记暂行条例》规定的土地登记和不动产登记由县级以上人民政府为登记机关明显不一致，根据法律规定法院应当将该规章报送最高法院和国务院有关部门作出最后裁决，该规章不能直接作为依据使用，并且这个规章明确写着市政府的赋权机关目录中的21条房地产登记的实施机关是被告，因此被告说是应当由高新区国土局登记是错误的。原告对被告的法律依据提出异议，认为被告是曲解法律，上述法律当中并没有要求申请人提交姓名不符的证明也没有要求提交人民政府批准用地原件。对第四条的法律依据有意见同原告对被告证据6的质证意见。
被告对原告的证据提出质疑，认为对证据1施工通知单真实性有异议。内容不完整，其次该通知并非人民政府批准原告使用涉案宅基地的批准文件且盖章也并非被告盖章，原告以此通知主张涉案宅基地政府批准无事实依据及法律依据。对于社区的证明真实性没有异议，但是该证明并不能作为涉案宅基地已经通过政府批准的依据。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，村民建住宅使用宅基地应当先向村委提出同地申请经村民代表大会或村民大会同意后报人民政府批准，所以即使是村集体同意原告使用涉案宅基地村委也应当报人民政府批准，对拆迁评估单明细和原告的户口簿真实性没有异议，但是与本案无关，户口簿是12年的。对证据2中的分家单的协议是1999年签订的不能证明原告主张在1991年时房屋和土地使用权的真实权利人为案外人肖鹏钦。拆迁评估明细与本案无关。肖鹏钦的户口簿是2006年签发的不能证明原告的主张。对证据3因为是手绘图真实性无法确认且相关的地籍调查、宗地图的绘制应该由土地管理部门进行。对证据4真实性没有异议，但是不能证明原告的主张。
经庭审质证，本院对上述证据做如下确认：被告证据8作为被诉行政行为本身，不能作为证明其自身合法性的证据使用。被告的其余证据均与本案相关联、合法、真实，可以作为有效证据使用。被告的法律依据均合法有效。原告证据不能证明原告的主张，本院不予采纳。
经审理查明，2015年3月26日，原告向被告提交申请书一份，请求被告受理原告的申请:“1、申请青岛市城阳区红岛街道萧家社区1568号房屋宅基地土地使用权登记;2、申请青岛市城阳区红岛街道萧家社区1568号房屋不动产登记。”被告收到后，于2015年4月14日作出《关于肖吉光申请宅基地及房屋登记发证情况的答复意见》一份，原告对该答复意见不服，向本院提起行政诉讼，经审理本院于2015年11月25日作出（2015）城行初字第36号行政判决书，判决被告青岛市国土资源和房屋管理局于本判决生效30日内针对原告2015年3月26日的申请作出处理决定。原告对该判决不服，提起上诉，青岛市中级人民法院于2016年7月18日作出（2016）鲁02行终355号行政判决书，维持了一审判决。2016年8月14日，青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局作出《关于肖吉光诉讼要求办理宅基地使用权和房屋不动产权证的回复意见》，并于同日向原告送达了《宅基地使用权初始登记服务指南》，告知原告办理登记需要的申报材料等事项。由于原告未按照规定提交相关申报材料，青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局于2016年12月21日作出《青岛市国土资源和房屋管理局对肖吉光2015年3月26日提出申请做出的处理决定》，原告于2016年12月22日签收该决定书。
本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；。（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；。”，原告肖吉光在本次申请中并未按照规定提交上述材料，系缺少必备申请材料，被告据此作出《青岛市国土资源和房屋管理局对肖吉光2015年3月26日提出申请做出的处理决定》认定事实清楚、程序合法、适用法规正确，原告要求确认被告行政行为违法的诉讼请求本院不予支持。因此，原告申请对被告提交证据申请鉴定的请求，本院不予支持。
《中华人民共和国立法法》第八十二条第一款规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”第二款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”第八十四条第二款规定：“地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”第八十五条第二款规定：“地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”根据上述法律规定，《青岛市人民政府关于进一步向青岛市高新技术（红岛经济区）和青岛蓝色硅谷核心区赋权的决定》（青岛市人民政府令237号）属于政府规章，而《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”根据该条规定，原告肖吉光在本案中，可以一并请求对规章以下规范性文件的合法性进行审查，但原告请求人民法院对规章的合法性进行审查，该请求显然不属于人民法院一并审查的范围。综上所述，原告的所有诉讼请求于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第五十三条之规定，判决如下：
驳回原告肖吉光的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告肖吉光负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 刘 防
代理审判员 王壮桂
人民陪审员 黄 燕
二〇一七年七月六日
书 记 员 任瑶瑶