广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终527号
上诉人（一审被告）宾阳县人民政府。
法定代表人穆贤清，县长。
委托代理人李正义，宾阳县林业局干部。
委托代理人莫准新，宾阳县林业局干部。
被上诉人（一审原告）宾阳县甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组。
诉讼代表人易培锦，组长。
委托代理人韦松明，广西横原律师事务所律师。
一审被告南宁市人民政府。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人韦国圣，南宁市法制办公室工作人员。
一审第三人宾阳县古辣镇马界村委来田村第一村民小组。
诉讼代表人黄润坚，组长。
委托代理人虞东海，广西双贺律师事务所律师。
上诉人宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）因与被上诉人宾阳县甘棠镇洪信村民委员会金圭村第一村民小组（以下简称金圭一组）、一审第三人宾阳县古辣镇马界村委来田村第一村民小组（以下简称来田一组）、一审被告南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）林地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人宾阳县政府的委托代理人李正义，被上诉人金圭一组的诉讼代表人易培锦、委托代理人韦松明，一审第三人来田一组的诉讼代表人黄润坚、委托代理人虞东海，一审被告南宁市政府的委托代理人韦国圣，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宾阳县政府于2014年5月20日作出宾政裁〔2014〕2号《山林权属纠纷处理决定书》（以下简称宾政裁〔2014〕2号处理决定），载明：争议山场位于来田村西面，金圭村东北面，四至范围由高盘山（金圭称长生顶）起向南沿山脊至那××（金圭村称凤门顶），向南经山扼沿山脊至下洪木顶（金圭村称雅岭山），再向南沿山脊直至那洪水库交界；沿山脚水库边向东再向北沿山脚与下洪木麓边界走至那××（金圭村称洪木小麓表），再转南沿高扼顶（金圭村称那枕顶）西面山脚走至地理位置坐标A（36598493,2549490）再转向西北沿山脊至高××（金圭村称长生顶）闭合山场，面积约266亩。山上附着物有混交松木、杉木和部分油茶树。争议山场在土改、合作化、“四固定”时期均未明确确权划分。1974年春，来田一组（当时的来田生产队）与金圭一组（当时的金圭第一生产队）群众到现争议山场附近种树造林而发生纠纷。1974年冬，当时古辣公社、甘棠公社和甘棠法庭组织双方代表及相关大队干部进行办班学习并实地踏界协商，于1975年1月29日签订了《协议书》（以下简称1975年协议），该协议第一点载明：由上洪木表西面岭顶一直出到高盘顶、那枕顶一直到马琼，以龙脊分水为界，东面山属于来田管理，西面山属于金圭管理。按此界限划分，现争议的山场属来田村管理。协议签订后，各方按协议书划分的界线各自管理各自山场。1979年2月21日，来田村分为二个生产队，现争议山场划分给第一生产队经营管理。1984年冬，来田一组曾将争议地中下洪木顶东面一带的杉木卖给甘棠镇定信村黄立应。来田一组于1992、1993两年间在此一带山场植树造林，一直管理至2011年2月，将现争议山场所有松木出售承包给露圩镇六思村覃献礼采割松脂，再次引起山场权属纠纷。2011年12月23日金圭一组提交一份由县档案局保存的“1986年6月绘制的，里面注明有：1975年金圭、来田换山协议界线图”。通过调查确认：该图是1986年为了造林灭荒，当时林业局副局长覃维权到古辣镇与甘棠镇交界一带山场踏勘造林灭荒工作。在勘验山场过程中，覃维权同志单方面听取金圭群众的意见，自拟1975年一份金圭、来田换山协议界线图。因该图没有来田村、金圭村双方群众代表参加，也没有双方代表签名盖章，且违背了1975年协议书的山场分界线，故不能作为本案定案证据。为了更加准确认定1975年协议的山名及其分界线，古辣林业站和甘棠林业站分别于2011年7月20日、2012年7月23日组织来田一组和金圭一组再次现场确认。县调处办于2012年8月10日邀请参与1975年协议的干部甘富珍到争议现场指认的1975年协议的分界线，并绘制山界图。经调查证人证词和现场勘验，确认来田一组指认的界线与1975年协议第一点的山场界线相吻合。2009年集体林权制度改革时，宾阳县政府将现争议的部分山场发证给金圭一组黎凤珍、易庆槐、韦建顺、易培桂、易钟良、易咏书、易培远、易培芳、易观书9户《林某》。因这些证书发放存在错误：一是违背1975年协议的分界线，将本属来田一组的山场发证给金圭一组的农户；二是发证前没有组织相邻界址的来田一组勘界；三是发证在前发证手续在后；四是勘界时，勘界人员不是金圭一组选举的代表。鉴于这些证书权属不清、程序不合法，应予撤销。在查明事实的基础上，宾阳县政府多次组织争议双方进行调解，但因双方意见分歧，协商不成。宾阳县政府认为，争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”时期没有明确确权划分。1975年协议明确了争议双方山界，现争议的山场在分界线东面应属于来田村所有。此后，双方都按协议书约定山场界限管理各自的山场，现争议的山场长期以来都是来田一组种植管理收益。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：…(九)各级人民政府在职权范围内做出的处理决定、调解协议”的规定，对双方争议的高盘、那枕等山场山权林权作出如下处理决定：一、撤销宾阳县政府于2009年2月29日颁发给甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组黎凤珍、易庆槐、韦建顺、易培桂、易钟良、易咏书、易培远、易培芳、易观书9户的《林某》，《林某》编号分别为450900423012、450900423037、450900423053、450900423018、450900423048、450900423014、450900423030、450900423027、450900423043。二、将争议山场面积约266亩的山林权属确权给古辣镇来田村第一村民小组集体所有。（详见附图）
一审法院查明：争议地面积约266亩，四至范围与宾阳县政府宾政裁〔2014〕2号处理决定附图一致。因来田一组将争议地林木出售给案外人采割松脂，原告与第三人产生本案纠纷。来田一组申请宾阳县政府确权，宾阳县政府于2011年11月11日向金圭一组发出《提出答辩通知书》，告知该单位在规定期限内进行答辩并提供证据材料，金圭一组代表易培芳、易钟稳签收。宾阳县政府经调查后认为涉案林地林木权属应归来田一组所有，遂于2013年7月17日作出宾政裁〔2013〕2号《山林权属纠纷处理决定书》，将涉案争议地山林权属确定归来田一组集体所有。金圭一组不服申请南宁市政府复议。在复议程序中，宾阳县政府以金圭一组向行政机关提供新的证据（2009年2月29日宾阳县政府发给金圭一组9户村民的林某）与争议山场有关，遂于2014年5月13日作出《宾阳县人民政府关于撤销<山林权属纠纷处理决定书>（宾政裁〔2013〕2号）》的通知》，撤销了宾政裁〔2013〕2号《山林权属纠纷处理决定书》。此后，宾阳县政府收集了金圭一组2009年开展林权制度改革的有关证据材料，并由宾阳林业局于2013年12月26日形成新的《关于撤销宾政裁〔2013〕2号文及重新对来田一组与金圭一组争议高盘、那枕等山场进行确权的请示报告》。该报告提及因颁证程序不合法决定撤销黎凤珍、易培桂的宾证字（2009）第15010067号和第15010031号林某。2014年5月20日，宾阳县政府作出宾政裁〔2014〕2号处理决定，撤销了宾阳县政府于2009年2月29日颁发给金圭一组黎凤珍、易庆槐、韦建顺、易培桂、易钟良、易咏书、易培远、易培芳、易观书9户的《林某》，将涉案林地林木的所有权确定归来田一组集体所有。原告及9名林某持证人不服，申请南宁市政府复议，南宁市政府于2015年2月7日作出南府复议〔2015〕14号《行政复议决定书》，维持了被告宾阳县政府的处理决定。
一审法院认为：宾阳县政府作为对土地权属争议及林地林木行政登记等均具有法定职责的县级人民政府，其有权在土地确权程序纠正林地林木权属登记违法行为，但应当依照法定程序进行，保障当事人合法权益。《广西壮族自治区山林土地水利纠纷调查处理条例》第二十二条规定：土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。第二十五条第一款规定：土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第二十六条第一款、第二款规定：调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。也就是说，上述规定要求宾阳县政府在山林土地权属处理程序中，准确确定当事人并向当事人送达立案材料，听取各方当事人的意见、对纠纷现场进行勘察。宾阳县政府在发现涉案部分林地使用权及林木所有权已经确定给9位林某持证人后，在撤销原宾政裁〔2013〕2号《山林权属纠纷处理决定书》后重新开始调处程序时，本应通知与本案有利害关系的9位林某持证人作为当事人参与本案程序，但宾阳县政府却始终未通知9位林某持证人作为当事人参与本案调处程序，亦未听取持证人的意见和向其收集证据，此调查程序违反了法律规定且该违法行为有可能导致对案件事实核查不清，致使对各方当事人权利义务产生严重不利影响。因为土地权属争议调处之职责依法由被告宾阳县政府行使，被告程序违法问题法院不宜通过审判程序直接纠正，故依法应撤销被告宾阳县政府的处理决定，由被告宾阳县政府依法重新调查并作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条的规定，判决：一、撤销宾阳县政府宾政裁〔2014〕2号处理决定，由宾阳县政府依法重新作出处理。二、撤销南宁市政府南府复议〔2015〕14号行政复议决定。
上诉人宾阳县政府上诉称：一、宾阳县政府宾政裁〔2014〕2号处理决定对争议地历史上权属及经营管理情况等事实认定清楚，具体情况如宾政裁〔2014〕2号处理决定所述。二、关于本案撤销9本《林某》未将持证人作为本案当事人参与本案调处程序问题。根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十五条第（一）项“现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章，表示共同确认”的规定，宾阳县政府在办理纠纷案件时，发现了违法法定程序的颁发登记行为即可撤销，没有任何法律规定在调处权属纠纷过程中遇到撤销登记问题须将持证人列为当事人。一审法院适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十二条规定撤销宾政裁〔2014〕2号处理决定，明显错误。上诉请求：撤销一审判决，驳回金圭一组的诉讼请求。
被上诉人金圭一组答辩称：一、1975年协议在宾阳县人民法院主持下达成，属平等主体之间的民事法律关系，双方无异议且已履行，宾阳县政府无权审查并以确权的方式改变该协议。二、本村民小组有9本《林某》，同时还有《自留山证》、《田亩证》、土改时期《土地房产证》，证实1975年协议涉及山场属本村民小组所有。本村民小组一直管理使用争议山场。宾阳县政府认定来田一组管理使用争议山场不符合事实。三、宾阳县政府在一份决定书中作出确权行为和撤销《林某》两个性质不同的行政行为，不论实体上还是程序上都错误。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告南宁市政府述称：一、宾阳县政府宾政裁〔2014〕2号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律证据，程序合法，本机关作出行政复议决定予以维持是正确的。二、一审判决以宾阳县政府未通知9位《林某》持证人参加调处程序为由撤销宾政裁〔2014〕2号处理决定是错误的。理由是：其一，《林某》的权能包括林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权，其中，林地所有权为基础，属于集体经济组织，其他权能属于个人，从属于林地所有权。金圭一组对争议山场无林地所有权，其他权能也无存在的基础。其二，《中华人民共和国宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”据此，农村集体经济组织由参加的劳动者组成，而并非独立于其成员存在的主体。宾政裁〔2014〕2号处理决定列金圭一组为当事人，该主体包括9位林某持证人。该村民小组组长和村民代表参与了调处程序，9位林某持证人的调处程序参与权通过村集体代表得以行使。三、即使本案存在未通知持证人参与调处的程序错误，依法也不应撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”9位持证人在《林某》中的权利已经被林地所有权所吸收，也随着宾政裁〔2014〕2号处理决定将争议山场确权为其他集体所有而不复存在，故未通知林某持证人参加调处程序对持证人权利不产生实际影响。请求撤销一审判决，驳回金圭一组的诉讼请求。
一审第三人来田一组同意南宁市政府、宾阳县政府的意见，请求撤销一审判决，驳回金圭一组的诉讼请求。
经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效，据此，本院确认一审判决认定的事实。
本院认为：宾阳县政府在宾政裁〔2014〕2号处理决定作出的第一项撤销《林某》决定和第二项确权决定，是两个独立的行政行为，对该两个行政行为的合法性，应当分别审查。
宾阳县政府在宾政裁〔2014〕2号处理决定中撤销金圭一组9名村民的《林某》，确属不当。该9本《林某》已经颁发，无论合法与否，都应当在持证人参与程序的情况下才能作出处分，否则，侵害了持证人的陈述、申某，无法保证处理结果正确，违背了程序正当原则。况且，该9份《林某》所登记的林地不限于争议山场，除争议山场之外的其他林地尚无证据证实登记错误；该9份林某的4项权能，除林地所有权有证据证实有误外，其他3项权能尚无证据证实错误。一审判决以9位《林某》持证人未参与程序为由不予支持宾阳县政府撤销《林某》的行为，并无不当，本院予以支持。南宁市政府关于金圭一组实际已代表9位村民行使权利的意见，因集体与个人相对独立，在个人无明确授权情况下，集体的行为尚不足以保障个人的权利，故南宁市政府的意见理由不充分，本院不予采纳。南宁市政府关于程序违法尚不足以撤销《林某》的意见，如前述，宾阳县政府未通知9位《林某》持证人参与程序违背了程序正当原则，不属于轻微违法，本院对南宁市政府的该意见不予采纳。
宾阳县政府在宾政裁〔2014〕2号处理决定第二项即“将争议山场面积约266亩的山林权属确权给古辣镇来田村第一村民小组集体所有”，包含争议山场的林地权属和林木权属的确权。对于林地权属的确权，宾阳县政府调查了事实，并提供了相关证据；但对于林木权属的确权，宾阳县政府未调查事实，也未提供相关证据，存在金圭一组9位村民曾取得《林某》等初步证据的情况下，争议山场上林木的权属尚不能确定为来田一组所有。宾阳县政府仍需对林木权属查清后，才能保证林地、林木权属的确权决定正确。据此，宾政裁〔2014〕2号处理决定中的确权决定仍存在事实不清、证据不足的情形，依法应当撤销。
综上所述，宾政裁〔2014〕2号处理决定应当撤销，一审判决以宾阳县政府撤销《林某》行为错误为由撤销了宾政裁〔2014〕2号处理决定中两个独立的行政行为，虽然理由不完全正确，但判决结果正确。上诉人宾阳县政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由宾阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 王小成
审判员 陈 惠
Appoint
二〇一七年七月十九日
书记员 许 青