江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣07行终197号
上诉人（原审原告）黄光阳，男，汉族，1966年1月生。
上诉人（原审原告）杨芳，女，汉族，1971年8月生。
委托代理人黄光阳，系上诉人杨芳丈夫。
被上诉人（原审被告）崇义县城乡规划建设局。
住所地：崇义县横水镇政务大楼**楼。
法定代表人黄炜华，系该局局长。
委托代理人甘建繁，系该局规划股股长。
委托代理人郭雷，江西兴义律师事务所律师。
原审第三人曾旭东，男，汉族，1971年3月生。
原审第三人曾旭鹏，男，汉族，1976年12月生。
上诉人黄光阳、杨芳因规划行政许可一案，不服江西省崇义县人民法院（2016）赣0725行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，崇义县人民政府根据城市建设和征地拆迁工作实际，出台政策同意符合条件的农户在原址拆旧建新，第三人曾旭东、曾旭鹏相继取得了江西省建设用地审批书、关于办理建房手续的函、崇义县城规划区内征地拆迁户安置建房申请审批表、建设用地规划许可证等资料。2013年11月第三人分别向被告崇义县城乡规划建设局提出在原址拆旧建新建设工程规划申请书，并提交了上述资料和规划设计方案等材料；被告经审核后于2013年11月分别颁发了建字第3607252013112824号和建字第3607252013112823号《建设工程规划许可证》，其中建设规模为329.17㎡（框架三层半）。在建设过程中政策允许建设为四层半，2014年6月第三人再次分别向被告提出建设工程规划申请书，并提交了规划设计方案，要求加一层；此时，原告黄光阳认为加层加高将危害相邻权利人合法权益，向被告提交了书面材料请求不予批准；被告收到原告材料后，要求第三人必须事先取得周边利害关系人的同意才能批准。为此，第三人曾旭东、曾旭鹏和原告黄光阳、杨芳于2014年6月3日达成一致协议书，其中第1条写明“甲方（指第三人）一次性补偿乙方（指原告）采光费5000元，乙方同意甲方建4层半高房屋。乙方不再有任何异议。”协议书上有曾旭东、曾旭鹏、黄光阳的签字和按印，杨芳未签名但在场并收领了第三人当场支付的采光费5000元。被告于2014年6月分别颁发了建字第3607252014061905号和建字第3607252014061904号《建设工程规划许可证》，其中建设规模为60.01㎡（框架一层）。原告认为第三人的建设侵害了其利益，经多次信访处理后仍不服，于2016年5月4日向法院直接提起行政诉讼，要求撤销上述4份《建设工程规划许可证》。另查明，第三人曾旭东、曾旭鹏系两兄弟，原告黄光阳、杨芳系两夫妻。第三人的建设工程联合为一体结构，规划总长（东西方向）为13.20m，与原告的房屋东西相临近但未直接相连接，中间是宽约3.6m3.7m的公共道路。第三人原来的土坯房，于1993年11月取得集体土地建设用地使用证，记载了土地的四至界址，其中附图含附属用房总长（东西方向）为13.00m；于1994年10月取得房屋所有权证，附图含附属用房总长（东西方向）为12.37m。原告黄光阳、杨芳房屋，于2011年1月取得房屋产权证书。
原审法院认为，第三人曾旭东、曾旭鹏的建设工程，与原告黄光阳、杨芳的房屋东西相临近但未直接相连接，原告认为被告崇义县城乡规划建设局的建设工程规划许可行为侵害了其合法权益，依法可以提起行政诉讼；但是作为利害关系人而不是行政相对人，原告行使起诉权利应符合行政诉讼法规定的“有利害关系”。本案被告行政许可行为，与原告有利害关系的主要是两者房屋山墙间距和层高是否影响日照、通风、采光等问题。第三人提出建设工程规划申请之前，已经按照规定取得了江西省建设用地审批书、关于办理建房手续的函、崇义县城规划区内征地拆迁户安置建房申请审批表、建设用地规划许可证等资料，足以证明第三人在原址拆旧建新的建设工程符合崇义城市建设政策、用地规划和当地拆迁安置工作实际。第三人建设工程与原告房屋之间是一条宽约3.6m3.7m的公共道路、并不是直接的相邻关系，因此第三人提交的申请材料没有原告的签名，符合相关法律的规定；而且第三人再次申请加一层之前，已经与提出不同意见的原告协商、达成一致书面协议书，影响采光问题取得了原告的同意。因此，被告根据第三人的书面申请和所提交的材料，经审核后分别作出4份建设工程规划许可证，符合程序要求，有事实和法律依据；不存在影响较大的日照、通风、采光问题，也不存在原告所说第三人通过虚假材料骗取行政许可的事实。关于两者房屋山墙间距小于6m的问题。一方面，通过对比被告行政许可和第三人原有的房屋土地权证，足以证明第三人原有房屋与原告房屋山墙间距本来就小于6m，并且被告的行政许可基本保持了原有的总长（东西方向），并没有明显占用公共道路；另一方面，规范性文件中要求的山墙间距不应小于6m，并不是强制性的规范，也不符合崇义城市建设节约用地的现实，否则按照原告这种理解则其自已的房屋首先就存在规划问题。因此，原告认为被告的行政许可造成两者房屋山墙间距小于6m构成违法的意见，没有事实和法律依据，本院不予采纳。因为具体管理案件档案的人员在外出差，被告在2016年5月13日签收法律文书时即申请延期举证，并在2016年6月1日向法庭如期提交答辩意见和证据材料，符合行政诉讼法关于被告延期举证的规定；原告认为被告没有如期举证属于主要证据不足的意见，没有事实和法律依据，本院不予采纳。综上，被告为第三人颁发的4份《建设工程规划许可证》证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序；原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄光阳、杨芳要求撤销被告崇义县城乡规划建设局为第三人曾旭东、曾旭鹏颁发的4份《建设工程规划许可证》的诉讼请求。本案一审受理费50元，由原告黄光阳、杨芳承担。
上诉人黄光阳、杨芳提出上诉，请求：1、判令撤销崇义县人民法院(2016)赣0725行初6号行政判决书，依法改判撤销崇义县城乡规划建设局颁发的建字第3607252013112824号、建字第3607252013112823号、建字第3607252014061905号、建字第3607252014061904号《建设工程规划许可证》。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：一、被上诉人许可建设的住宅南面墙体至原有道路边缘基本无间距，不符合《住宅建筑规范》(GB503682005)所规定的国家强制性标准。依据《住宅建筑规范》第4.1.2条规定，住宅面向道路有出入口多层，路面宽度小于6米的，该距离最小为2.5米，路面宽度6米至9米的，该距离最小为5米。由于《住宅建筑规范》全文为强制性条文，故该标准为强制性标准。从规划设计方案总平面图来看，第三人住宅南面墙体与原有道路边缘重合，显然不符合《住宅建筑规范》所规定的强制性标准。规划设计方案及总平面图、施工图是被上诉人颁发《建设工程规划许可证》的主要基础性文件之一，其不合法直接影响到建设工程规划许可行为的合法性，故被诉建设工程规划许可行为违法。二、被上诉人核发《建设工程规划许可证》没有审核是否符合控制性详细规划，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定。被上诉人没有提供规划许可建设住宅符合控制性详细规划的证据，因此，被上诉人作出《建设工程规划许可证》行政行为主要证据不足。崇义县城乡规划建设局作为县级人民政府城乡规划主管部门，应当根据总体规划编制第三人房屋建设工程所在区域的控制性详细规划，否则，不得进行开发建设。第三人申请的房屋建设工程的《建设工程规划许可证》应当符合该区域的控制性详细规划和规划条件。从本案崇义县城乡规划建设局提交的证据上看，其没有提交该区域控制性详细规划作为证明其颁发给第三人的《建设工程规划许可证》符合控制性详细规划的内容，应视为崇义县城乡规划建设局作出建设工程规划许可行为没有审核是否符合控制性详细规划即予颁发。据此，崇义县城乡规划建设局作出的《建设工程规划许可证》主要证据不足，应当予以撤销。三、一审法院没有对被上诉人程序合法性进行事实查明，被上诉人也没有提供任何程序性证据，因此一审判决认定崇义县城乡规划建设局”程序合法”无事实依据。一审诉讼过程中，崇义县城乡规划建设局没有提交任何程序性证据，应认定其程序违法。被上诉人在作出《建设工程规划许可证》行政行为时程序严重违法。本案中被上诉人没有提交证据证明其经依法审定的建设工程设计方案的总平面图及其变更批前进行了公示，应视为被上诉人没有将经依法审定的建设工程设计方案的总平面图及其变更进行批前公示，违反了法定程序，没有履行告知义务，剥夺了原告的陈述权、申辩权和听证权。被诉《建设工程规划许可证》应当撤销。四、被上诉人为同一幢建筑工程颁发两张独立的《建设工程规划许可证》无法律依据，属滥用职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》，规划部门在核发建设工程规划许可证之前，需对整个建设项目进行审核。《江西省建设项目城市规划行政许可规程》(赣建字〔2013〕3号)第三十一条规定，同一幢建筑工程不得分期申请建设工程规划许可证。因此，崇义县城乡规划建设局将同一幢建筑割裂为上下两个部分分两次核发独立的建设工程规划许可证的方式，无法律依据，亦缺乏正当性，并且违反《江西省建设项目城市规划行政许可规程》的规定。被告为第三人同一幢建筑第二次核发独立的《建设工程规划许可证》编号3607252014061905(框架一层)和编号3607252014061904(框架一层)属滥用职权，应当撤销。五、被上诉人许可建设住宅的第三人为城镇非农业户，使用集体土地性质的宅基地建房，违反《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件。因此，使用土地的有关证明文件是被上诉人颁发《建设工程规划许可证》的主要基础性文件之一，其不合法直接影响到建设工程规划许可行为的合法性。因此，被诉《建设工程规划许可证》应当撤销。六、一审判决认定被上诉人已经提出延期举证申请”符合行政诉讼法关于被告延期举证的规定”违反法律规定。被上诉人逾期提供证据，应认定被诉具体行政行为没有相应的证据。被上诉人没有在法定的举证期内举证，也没有在法定的举证期内提出延期提供证据的书面申请。上诉人认为，被上诉人在法定举证期内没有提交证据，也没有提交延期举证的书面申请，口头向法院提出要求延期举证不符合法律规定，因此，被上诉人逾期提供证据，应认定被诉具体行政行为没有相应的证据。七、住宅建筑山墙间距只有3.6米，未达到6米最小间距，不能满足间距要求，不符合《江西省城市规划管理技术导则》(2002年版，赣建规[2002]8号)第十一条、第二十条的技术规定，构成违法。一审判决认定”行政许可造成两者房屋山墙间距小于6米构成违法的意见，没有事实和法律依据”属适用法律错误。山墙间距的规定是强制性的，不应小于6米是严格的，是不允许稍有选择的，该控制技术指标为低限指标，可以适当提高，但不得降低。本案中第三人规划建设房屋为多层居住建筑，与相邻建筑之间的住宅建筑山墙间距只有3.6米，未达到6米最小间距，不能满足间距要求，因此，第三人建筑基地不得单独建设，被上诉人不得核准建设。被上诉人对第三人不能满足间距要求的建筑工程作出行政许可决定，不符合《江西省城市规划管理技术导则》(2002年版，赣建规[2002]8号)第十一条、第二十条的规定，构成违法。八、一审法院认定《协议书》杨芳未签名但在场并收领了第三人当场支付的采光费5000元，这与事实不符，没有证据支持，一审法院属认定事实错误。《协议书》是被上诉人在作出具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被上诉人作出《建设工程规划许可证》行政行为合法的依据。据此，《协议书》是在被上诉人作出为第三人同一幢房屋颁发第一张《建设工程规划许可证》(框架三层半)的行政许可行为后签订的，是被上诉人在作出具体行政行为后自行收集的证据，因此，《协议书》是不能作为认定被上诉人作出《建设工程规划许可证》(框架三层半)行政行为合法证据。在原三层半的基础上再增加一层的行政许可程序中，《协议书》也因被上诉人在行政程序中非法剥夺了上诉人依法享有的陈述、申辩或者听证权利，不能作为被上诉人为第三人作出增加一层《建设工程规划许可证》(框架一层)行政许可行为合法的证据。行政诉讼是对行政行为是否合法进行审查，不是对原告是否同意进行审查，违法的行政行为，即使取得了原告的同意，也不能认定该行政行为合法。综上，一审法院的判决，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销并改判。
被上诉人崇义县城乡规划建设局辩称，1、上诉人所说的本行政许可南面的墙体与道路边缘没有间距，不符合相关规定这一点与上诉人是无关联的。上诉人是在被上诉人的西边，南边是道路，事实上南边的道路空间很宽，与边上的建筑有十多米，不存在六米的距离问题。2、被上诉人认为工程规划许可证没有审核是否控制性详细规划，因为崇义县城市规划是2015年开始制定，还没有完全形成总体的，在规划完成之前，可以根据具体情况作出许可，这一点在江西省城市规划管理技术导则第五条有规定。3、关于程序问题，上诉人认为被上诉人的程序违法主要表现为没有公示，根据本案的情况，该项行政许可不符合必须公示的相关规定，而且上诉人实际上对这个行政许可是知道的，上诉人还向被上诉人提出了书面的反映意见。上诉人并没有提出要求听证的申请，因此并不存在影响上诉人陈述权、申辩权和听证权的问题。4、被上诉人颁发的两份规划许可证，不是同时颁发的，所以并不存在上诉人所说的对同一个建设行为颁发两个证的行为。5、上诉人提出第三人是城镇居民身份，使用集体土地建房违法这个问题，被上诉人作为规划建设部门，它的职责在于审查申请人的申请是否符合城市规划的问题，是否允许建设的问题，是否是国有土地或集体土地是由国土部门进行审查。6、关于被上诉人在一审举证期限的问题，在一审过程中被上诉人在举证期限内向法院说明了情况提出了要求延期举证的申请，一开始是口头申请，后面按要求补了书面的，没有违反法律规定。7、上诉人认为第三人的建筑与上诉人的建筑之间的山墙距离不到六米违反了相关的法律法规。第三人建房是拆旧建新，完全在原址上建设，本身第三人的房屋与上诉人的房屋之间的间距就只有三米多。8、关于上诉人签订协议书的问题，上诉人提出协议书上杨芳没有签字，这一点在一审法庭调查已经很清楚，当时杨芳在场，而且当时付钱的时候是付给了黄光阳，数了后交给了杨芳，说明夫妻意见是一致的，而且实际获得了5000元。
原审第三人曾旭东、曾旭鹏述称，1、上诉人所说的山墙的距离是历史遗留下的问题，我们的老房子是1983年建成，1993年发证的，在上诉人居住在我们隔壁之前，这个房屋已经存在了。3.6米也是遗留下来的距离，农村房屋之间不可能有6米的距离。2、上诉人说我们是非农业户口不能使用集体土地，根据相关规定，非农业户口居民原在农村的宅基地，产权没有变化，该房屋是我们合法的财产，房屋产权没有发生变化，即使我们改为非农业户口，也享有宅基地的使用权。3、上诉人所说的协议书的问题，当时签订这份协议时一共有六个人在场，其中包括黄光阳夫妻，是在上诉人家中签订的，这份协议是黄光阳拟稿的，黄光阳收了钱，协议双方签字后生效。
二审法院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案被上诉人崇义县城乡规划建设局具有在本行政区域内作出规划许可的行政职权。该法第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，原审第三人曾旭东、曾旭鹏申请核发建设工程规划许可时，向被上诉人提交了建设工程规划许可申请表、涉案土地使用权证、相关主管部门的批准文件等申报材料，基本符合申请办理建设工程规划许可证的要求。同时，当时崇义县中心城区控制性详细规划还在编制过程中，被上诉人经审查原审第三人的规划申请符合江西省城市规划管理技术导则的相关规定，也符合崇义县城市总体规划和拆迁安置的实际情况，经过了各部门的依法审核并提交了相应的材料，就颁发了建设工程规划许可证，之后原审第三人因为加层，需要再次取得规划许可，原审第三人也与上诉人就采光等问题达成了协议，被上诉人在此基础上作出了第二次的许可，许可程序符合法律法规及崇义县城市建设规划的规定。关于上诉人提到的房屋山墙间距小于6米的问题，因为原审第三人是在原址上拆旧建新，并没有改变原有的间距，上诉人的这一主张，本院不予支持。
综上，被上诉人作出涉案的4份建设工程规划许可行为事实清楚，证据确凿，程序正当，上诉人主张原审第三人系非农户口，使用集体土地建房系违法行为的问题，属于另一法律关系，不是本案审查的对象。上诉人黄光阳、杨芳的上诉无事实及法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人黄光阳、杨芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王丽琼
代理审判员 高 霞
代理审判员 张小光
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 谢贤龙
代理书记员 姚冰霞