鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂行终字第46号
上诉人（原审原告）任乃，男，汉族，农民，小学文化，现住内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗薛家湾镇。
委托代理人齐晓东，内蒙古奥星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）准格尔旗薛家湾镇人民政府。
地址：准格尔旗薛家湾镇。
法定代表人郭建亮，系该镇镇长。
委托代理人贾彬杰，系该单位法律顾问。
原审第三人刘钱换，男，汉族，农民，小学文化，现住准格尔旗薛家湾镇。
原审第三人刘二换，男，汉族，农民，文盲，现住准格尔旗薛家湾镇。
原审第三人刘三焕，男，汉族，农民，高中文化，现住准格尔旗薛家湾镇。
原审第三人刘四换，男，汉族，农民，现住准格尔旗薛家湾镇。
以上原审第三人共同委托代理人张永军，准格尔律师事务所律师。
上诉人任乃与被上诉人准格尔旗薛家湾镇人民政府、原审第三人刘钱换、刘二换、刘三焕、刘四换土地行政管理纠纷一案，已由准格尔旗人民法院于2014年7月28日作出（2014）准行初字第3号行政判决书，任乃不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人任乃及委托代理人齐晓东、被上诉人准格尔旗薛家湾镇人民政府委托代理人贾彬杰、原审第三人刘钱换、刘三焕、刘四换及其四人共同委托代理人张永军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院认定的事实：任、刘两大家族争议的五荒土地位于准格尔旗薛家湾镇不连沟村沙圪洞社西窑湾沙卜。于1998年五荒拍卖时拍卖到户，并且颁发了《五荒土地使用证》，原告任乃所持有的五荒土地使用证为3户12人，共计36亩。第三人刘钱换等人持有的《五荒土地使用证》为刘八（刘钱换等四人父亲）所有，其证为5户22人共计38亩（村委会出具的五荒土地使用证存根上的四至界限中没有“沙卜”两个字）。但其双方实际五荒土地亩数与各自《五荒土地使用证》上土地亩数不一致。原告与第三人通过竞买的方式取得了五荒土地，并进行了指界。第三人刘钱换等人持有的刘八的《五荒土地使用证》中土地座落第三项为西窑湾沙卜，村委会出具的五荒证档案上争议地西窑湾没有沙卜两字。争议的五荒土地位于准格尔旗薛家湾镇不连沟村沙圪洞社西窑湾沙卜，“沙卜”在当地是一块被十几户经营的土地，除了本案原告与第三人在“沙卜”这块土地上有权属纠纷外，其他十几户不存在土地权属的纠纷。“沙卜”和“西窑湾”分别属于两块土地，这两块土地紧紧相连，原告与第三人发生纠纷后，双方协商不成后申请准格尔旗薛家湾镇人民政府确权，准格尔旗薛家湾镇人民政府于2012年7月24日作出了《薛家湾镇人民政府关于不连沟刘钱换兄弟与任乃五荒地界纠纷申请确权的处理意见》。此意见作出后，原告任乃不服，向准格尔旗人民政府提起行政复议，准格尔旗人民政府于2012年8月31日作出准政复决字（2012）3号《行政复议决定书》，认为本案不属于土地使用权纠纷，撤销了薛家湾镇人民政府的《薛家湾镇人民政府关于不连沟刘钱换兄弟与任乃五荒地界纠纷申请确权的处理意见》。第三人刘钱换等人于2013年11月15日向鄂尔多斯市中级人民法院提起行政诉讼，鄂尔多斯市中级人民法院指令本院管辖，本院于2014年1月17日作出了（2013）准行初字第15号《行政判决书》判决撤销了准格尔旗人民政府于2012年8月31日作出准政复决字（2012）3号《行政复议决定书》，准格尔旗人民政府于2014年4月11日重新做出了准政复决字（2014）1号行政复议决定书，维持被告准格尔旗薛家湾镇人民政府于2012年7月24日作出的《关于不连沟村刘钱换兄弟与任乃五荒地地界纠纷申请确权的处理意见》。另查明，第三人刘钱换等人所持有的刘八五荒地使用证的西界限与皮达圪旦社刘二海、刘三海、刘四海、刘光荣、刘三在的五荒地接壤，东界限与原告任乃的土地相连。以上事实有当事人提交的相关证据及法院调查笔录予以证实。本案三方当事人均认可第三人刘钱换等人在沙卜经营有五荒地。
一审法院审理认为，原告任乃与第三人刘钱换等人争议的土地位于薛家湾镇不连沟村沙圪洞社西窑湾沙卜，因为各自所持有的五荒土地使用证存在界限不清，权属不明的问题，准格尔旗薛家湾镇人民政府依据相关规定，以双方的五荒土地使用证为基础，通过走访村、社老干部等知情人士，现场指认地界，作出了《关于不连沟村刘钱换兄弟与任乃五荒地地界纠纷申请确权的处理意见》，该处理意见所查明认定的事实，与本案庭审过程中查明的事实、调查的实际情况相吻合。被告准格尔旗薛家湾镇人民政府所作出的确权处理
意见的规定适用法律正确，程序合法。原告向本院诉请撤
销该决定书，因原告向本院提交的证据不能证明其拟证明
的问题，且与三方均认可的第三人刘钱换等人在沙卜有经
营的五荒土地这一事实相违背。因此本院对原告的诉讼请
求不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和
国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告任乃的诉讼请求。案件受理费50元由原告任乃承担。一审判决宣判后，任乃不服，向本院提出上诉。
任乃上诉称：一、1987年，在不连沟沙圪洞社第一轮五荒地承包时，上诉人的父亲任长厚就承包了沙圪卜的五荒地，1998年第二轮土地承包时，上诉人通过拍卖的方式继续取得地名为“沙圪卜”的五荒地使用权，四至明确（东至石片梁路西壕、南至大场面下至机台沙梁树半、西至大庙圪旦地半、北至汽路机台坟地下半至壕）。因上诉人所经营的该片荒地面临被征用，原审第三人刘钱换等以自己持有的1998年的《五荒地使用证》上土地坐落地名“西窑湾沙卜”（四至为：东至汽路向东沙圪旦地畔、南至大圪旦地畔、西至西窑湾壕、北至刘二海苜蓿地畔），以地名中有“沙卜”为由，向薛家湾镇政府申请确权。薛家湾镇政府于2012年7月24日做出《薛家湾镇人民政府关于不连沟刘钱换兄弟与任乃五荒地界纠纷申请确权的处理意见》。其处理意见：以1998年分五荒时的交界为准，即西窑湾沙卜小沙屹旦照石偏梁石圪旦（西端坐标为：0529287一4396726.0529349一4396736．中间坐标为：0529567一4396786．东端坐标为：0529903一43%847）为分界线，分界线的西北为刘钱换兄弟五荒地，分界线东南为任乃五荒地。原审第三人在地名为“沙圪卜”没有五荒地，上诉人向法庭提交的社里备案的原审第三人的《五荒地使用证》其地名为“西窑湾”没有“沙卜”二字，其四至明确且与上诉人的四至不重合，上诉人五荒地所在地块名为“沙圪卜”，原审第三人的五荒地所在地名为“西窑湾沙卜”，与上诉人五荒地所在地不是同一地块，也不是同一地名。镇政府的这个处理意见，没有依据事实，处理意见中的坐标是在上诉人的地块内找的四个点，镇政府依据的是王刘保、刘二海二人绘制的“涉案土地示意图”，没有依据法律规定的合法程序即没有成立调处领导小组、没有走访记录、没有调查笔录；没有依据合法有效的证据即土地争议双方在社里登记备案的人民政府颁发的《五荒地使用证》；也没有依据客观历史即任乃在该地上已经营了27年事实；没有对争议双方有效的《五荒地使用证》标明的四至为依据进行现场勘验，仅凭王刘保、刘二海二人绘制的“涉案土地示意图”在上诉人的荒地内定坐标，将上诉人的五荒地划出“小喇叭”状的一片归刘钱换等人。刘二海也不是当时不连沟村沙圪洞社长，王刘保也没有不连沟村沙圪洞社的任何授权，该份“涉案土地示意图”既没有绘制时间、也没有出具单位的签章，纯属个人行为，不是社全体成员会议的决定，也不是社里对争议荒地的处理意见。刘四海等人的书面证明因其与刘钱换兄弟具有亲属关系其证言不具有证明力，而且刘四海等人也没有出庭接受质证。鉴于以上事实，镇政府的处理意见程序违法，与事实不符，该处理意见是错误的。
二、一审法院在审理本案时，没有依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应当首先查明的是对具体行政行为的合法性进行审查，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”这说明对具体行政行为合法性审查是我国人民法院审理行政诉讼案件的一个基本原则。该法第五十四条第（一）项又规定“对于具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。而一审法院没有对镇政府做出的《薛家湾镇人民政府关于不连沟刘钱换兄弟与任乃五荒地界纠纷申请确权的处理意见》是否符合法定程序进行审查，违背《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条对行政行为确立的七个司法审查标准：”（l）证据是否确凿；（2）适用法律、法规是否正确；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越职权；（5）是否滥用职权；（6）是否不履行、拖延履行法定职责；（7）是否“显失公正”的规定。然而，一审法院采信了镇政府做出处理意见时的非法证据，对镇政府的处理意见做出了认可。
三、一审法院在审理该案时，对事实部分不能客观的做出司法审查，在2014年6月20日对争议地进行实地勘验时，既没有实地勘验笔录，也没有做到客观事实的勘验，一审法院没有对上诉人和原审第三人争议的五荒地依据政府核发且备案的《五荒地使用证》上标明的四至分别定位确定坐标，再与勘验镇政府划定的坐标对照比较，查勘争议地块是否存在相连、是否重合、是否存在界线不明，最终达到确定镇政府的坐标是否符合案件的客观事实。然而一审法院只是在上诉人的地块内，用卫星定位仪寻找镇政府在《薛家湾镇人民政府关于不连沟刘钱换兄弟与任乃五荒地界纠纷申请确权的处理意见》书中的坐标点，用这样“以点找点”的方式来确定镇政府的“处理意见”是错误的，这样的勘验没有任何的实际意义，根本没有查清案件客观具体事实。
综上，《薛家湾镇人民政府关于不连沟刘钱换兄弟与任乃五荒地界纠纷申请确权的处理意见》这样的一个不符合法定程序、没有依据事实的具体行政行为被法院维持，是错误的，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，上诉人依据法律，为了维护自己的合法权利，请求依法公正地审理此案，撤销内蒙古准格尔旗人民法院（2014）准行初字第3号《行政判决书》。
被上诉人和原审第三人刘钱换、刘二换、刘三焕、刘四换答辩同意一审判决。
二审查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。
本院认为，任、刘两家因五荒地界限纠纷，由被上诉人准格尔旗薛家湾镇人民政府于2012年7月24日作出确权处理意见。该确权处理意见所依据的证据中，五荒土地使用证不能与原登记底簿相吻合，无现场勘验笔录及GPS坐标图，知情人证人证言也与第三人有利害关系，其提供的主要证据不能形成完整的证据锁链，且无证据证明土地勘查过程符合法定程序。原审判决驳回原审原告的诉讼请求属认定事实错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）款、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十九条（一）款的规定，判决如下：
一、撤销（2014）准行初字第3号行政判决书；
二、撤销准格尔旗薛家湾镇人民政府2012年7月24日作出的《薛家湾镇人民政府关于不连沟刘钱换兄弟与任乃五荒地界纠纷申请确权的处理意见》，责令其在60日内重新作出具体行政行为。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 艳
审 判 员 郝玉林
助理审判员 张晓慧
二〇一四年十一月十九日
书 记 员 牛 强
张晓慧
二〇一五年十月十日
书 记 员 牛 强