广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）百行再字第2号
抗诉机关广西壮族自治区人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）黄中万，农民。
申诉人（一审原告、二审上诉人）黄美向，农民。
申诉人（一审原告、二审上诉人）黄美爱，农民。
申诉人（一审原告、二审上诉人）黄美映，农民。
申诉人（一审原告、二审上诉人）黄美照，农民。
申诉人（一审原告、二审上诉人）黄立法，农民。
以上六申诉人共同委托代理人唐霭涛，广西龙翔律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）田东县国土资源局。住所地：广西田东县平马镇油城路***号。
法定代表人曹加尚，该局局长。
委托代理人周军，田东县国土资源局干部。
原审第三人田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组。
诉讼代表人黄毅，该组组长。
申诉人黄中万、黄美向、黄美爱、黄美映、黄美照、黄立法与被申诉人田东县国土资源局，原审第三人田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组（以下简称“小塘屯第6小组”）行政征收土地行为一案，本院于2014年4月19日作出（2014）百中行终字第15号行政判决，已经发生法律效力。申诉人黄中万等六人不服，向检察机关申诉。广西壮族自治区人民检察院于2015年3月13日作出桂检行监（2014）291号民事抗诉书，向广西壮族自治区高级人民法院提出抗诉。广西壮族自治区高级人民法院于2015年4月13日作出（2015）桂行抗字第6号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。广西壮族自治区人民检察院指派百色市人民检察院检察员李秋莹、陆慧妹出庭。申诉人黄中万、黄美向、黄美爱、黄美映、黄美照、黄立法及其诉讼代理人唐霭涛，被申诉人田东县国土资源局的诉讼代理人周军到庭参加诉讼。原审第三人田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组诉讼代表人黄毅经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
田东县人民法院一审查明，1982年落实土地承包责任制后，梁月菜等七人称田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组按原告梁月菜等七人家庭人员分配，将位于“那百落”（地名）0.8亩水田发包给梁月菜等七人家庭户作为责任地经营。2007年5月，田东县国土资源局与平马镇上法村第6组签订《征收土地补偿协议书》，征用该组7.977亩集体农用地，其中包括位于“那百落”（地名）由梁月菜等七人户经营的0.244亩责任地。2011年3月，原告梁月菜等七人发现在责任地上被人挖地基欲建房，原告梁月菜等七人予以阻止。2012年2月，田东县国土资源局向法院起诉，要求原告梁月菜等七人停止侵权，排除妨碍，并向法院提交《国有土地使用证》。原告梁月菜等七人才得知责任地被征用，并转为国有建设用地。2012年4月18日，原告梁月菜等七人向一审法院起诉要求撤销田东县人民政府颁发的国有土地使用证。该案在审理过程中，田东县人民政府答辩称，原告梁月莱等七人先起诉征地机关，证实原告梁月菜等七人的承包土地没有办理征地手续且征地行为是违法的情况下，才能起诉县人民政府。原告梁月菜等七人遂向一审法院申请撤诉，一审法院经审理准予撤诉。而后原告梁月菜等七人向一审法院起诉要求确认被告田东县国土资源局征用其责任地的具体行政行为违法无效，并判令予以撤销。另查明第三人田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组放弃主张权利。
田东县人民法院一审认为，梁月菜等七原告具有本案的原告主体资格。被告田东县国土资源局作为该宗地具体实施征地行为机关，与第6村小组签订《征地补偿协议》处分了原告梁月莱等七人的土地使用权，应当属于本案的被告。本案中，被告田东县国土资源局与上法村第6村民小组签订了《征地补偿协议书》、被告田东县国土资源局在实施征地过程中，通过丈量、清点青苗，支付了原告梁月菜等七人的土地补偿费。以上事实被告田东县国土资源局向本院提供了青苗，附着物补偿清单、征地补偿分配表中有原告梁月菜等七人户主黄大高签字盖有手印的原始凭证，证实了国土局已征收了原告土地面积0.244亩，土地补偿款5612元。被告田东县国土资源局还提供了上法村民委关于上法该市场西北侧征地情况说明，证实了原告梁月菜等七人户主黄大高己在2007年7月10日到本组财务处领取了土地补偿费。因此，被告田东县国土资源局对原告梁月菜等七人的实施征收土地行为事实清楚，程序合法，本院予以支持，而原告梁月菜等七人诉请的撤销被告田东县国土资源局征收的0.8亩土地实施行为，没有证据佐证，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，作出（2012）东行初字第16—1号行政判决：驳回原告梁月菜、黄中万、黄美向、黄美爱、黄美映、黄美照、黄立法的诉讼请求。
梁月菜等七人不服一审判决，向本院提起上诉，称一审判决事实认定错误，请求二审撤销一审判决并确认田东县国土资源局行政行为违法。
本院二审认为，经广西壮族自治区人民政府桂政土批函（2006）138号文件批复，被上诉人田东县人民政府发布征地公告，与第6组村民小组签订征收土地补偿协议。在实施征地过程中，通过丈量、清点青苗，将“征地三费”的全部金额划到上法村第6村民小组集体的银行账号上，支付了土地补偿费，该征用土地行为事实清楚，程序合法。上诉人梁月菜等七人称其在“那百落”有0.8亩水田责任地，因无证据证实，本院不予采信。上诉人梁月菜等七人称被上诉人征用“那百落”上诉人梁月菜等七人的责任地时，没有对被征用土地进行丈量和青苗清点，也未给付相应的补偿费和安置，该征地行为无效的主张与本案的客观事实不符，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出（2014）百中行终字第15号行政判决：驳回上诉，维持原判。
广西壮族自治区人民检察院抗诉认为，广西壮族自治区百色市中级法院（2014）百中行终字第15号行政判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律错误，判决不当。1、终审判决认定国土局征收申诉人的土地面积只有0.244亩的证据不足。本案中，作为征地实施机关的田东县国土资源局，应当把征地的总面积、每户被征收面积进行逐户确认，但在诉讼过程中，田东县国土资源局没有证据证明对拟征土地经被征地农村集体经济组织和农户确认，申诉人的被征收的责任地面积在土地调查时并没有申诉人的签字确认。虽然在原审中，田东县国土资源局提供了《关于上法市场西北侧征地情况说明》和《征地补偿分配表》以证明黄大高已到村民小组财务处签字领取0.244亩土地补偿款。但是即使该证据成立，其内容不能证明申诉人认可其被征收的责任地就只有0.244亩。因此，终审判决认定田东县国土资源局征收申诉人的土地面积只有0.244亩的事实，缺乏证据证明。2、终审判决认定已经给付申诉人一户相应的补偿费和安置，缺乏证据证明。2007年8月31日，第5、6村民小组和上法村民委向田东县国土资源局打报告，请求田东县国土资源局支付征地补偿费等各项费用共计605106.92元。2007年9月3日，田东县国土资源局向上法村民委支付征地费用共计605106.92元，同日，覃华英领取第6村民小组征地补偿等费用207413.97元。在原审中田东县国土资源局提供了《关于上法市场西北侧征地情况说明》和《征地补偿分配表》，以证明黄大高已到村民小组财务处签字领取土地补偿款。但在该《关于上法市场西北侧征地情况说明》落款处写有“上法村小塘屯6组”，但是没有法定代表人签字，而在本案出现的其他证据《征收土地补偿协议书》、《关于要求将征地补偿费转给上法村民委的报告》、《关于要求拨征地款的报告》等涉及上法村小塘屯6组签字的地方都有组长的签字确认，显然，在该村小组负责人否认的情况下，该﹤关于上法市场西北侧征地情况说明》不能证明所写内容为真实的。而2007年8月31日第5、6村民小组和上法村民委于2007年8月31日才向田东县国土资源局打报告请求支付征地补偿费和同年9月3日，国土局向上法村民委支付征地费、覃华英领取第6村民小组征地补偿等费用207413.97元等事实，更进一步否定了《关于上法市场西北侧征地情况说明》中所说的黄大高已在2007年7月10日到本组财务处领取了土地补偿费的事实。因此，法院采信该证据作为定案依据不当。该《征地补偿分配表》中领款人处写有“黄大高”并有手印按捺。但申诉人否认是黄大高本人签字和按捺手印，在田东县国土资源局提供的证明黄大高在2007年7月10日领取了土地补偿费的证据与第6村民小组在同年9月3日才领取第6村民小组征地补偿款的事实相互矛盾的情况下，终审判决认定征收的面积只有0.244亩和申诉人一方已经领取补偿款的事实，缺乏有效证据证明。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，特提出抗诉，请依法再审。
本院再审过程中，申诉人诉称，一、申诉人有0.8亩土地是有依据的，原审查明了申诉人分到的土地是0.8亩，有第六村民小组成员的证词证明，当时申诉人是种植了玉米和黄豆，现在该地种植桉树，而且申诉人有照片来证实。二，申诉人认为被申诉人并没有征用我们的土地，没有支付征地补偿费。请求再审撤销原生效判决，确认被申诉人征用申诉人在“那百乐”（地名）0.8亩承包地的具体行政行为违法无效。被申诉人田东县国土资源局答辩称，答辩人认为虽然原审原告错误将答辩人作为实施征地行为机关的主体进行起诉，但是人民法院审理时也根据原审原告的要求对答辩人的征地补偿登记是否到位也进行审查。原审法院判决驳回诉讼请求是正确的，请求再审法院维持原生效判决。第三人田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组未到庭，亦无参诉意见。
本院再审查明，1982年落实土地承包责任制时，申诉人梁月菜一户八人，分得田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组位于“那百落”（地名）0.8亩责任田经营。该责任田，东靠黄忠胜责任田，南靠黄妈季责任地，西靠上法砖厂，北靠黄忠稳（五组）责任地。落实土地承包责任制时，因田东县人民政府没有发土地承包证，整个上法村村民就没有土地承包证。申诉人在“那百落”（地名）有0.8亩承包地，这一事实有时任组长黄大锋和现任组长黄毅及相邻土地的村民、本组村民证实，四至界线清楚，证据充分，足以认定。2006年12月12日，广西壮族自治区人民政府作出（2006）138号批复，同意田东县人民政府在田东县平马镇上法村第5、6组村民小组和村民委位于现上法村城北农贸市场西侧的部分集体土地作为田东县2006年第一批次城市建设用地。黄大高等人户的承包责任地在此次征地范围之内。田东县国土资源局作为具体的征地机关。2006年12月，田东县人民政府制定《田东县人民政府征收土地方案公告》（（2006）第12号）。2007年1月15日，田东县国土资源局制定《征地补偿安置方案》。2007年5月19日，田东县国土资源局与小塘屯第6组签订《征收土地补偿协议书》，征用该组7.977亩集体农用地，其中包括位于“那百落”（地名）由梁月菜等七人户经营的0.244亩责任地。由于该责任田上的芒果树是本组农户黄中庆种植，根据谁种谁得的原则，农户黄中庆已在田东县国土资源局办理手续领取了青苗补偿款，农户黄大高已在2007年7月10日到本组财务处领取了土地补偿费。落款处写有“上法村小塘屯6组”，但是没有法定代表人签字。上法村委在盖本村委的公章处写明“情况属实”。该《征地补偿分配表》中领款人处写有“黄大高”并有手印按捺。但申请人否认是黄大高本人签字和按捺手印。2007年8月31日，第5、6村民小组和上法村民委向田东县国土资源局打报告，请求田东县国土资源局支付征地补偿费等各项费用共计605106.92元。2007年9月3日，田东县国土资源局向上法村民委支付征地费用共计605106.92元。同日，覃华英领取第6村民小组征地补偿等费用207413.97元，第5、6村民小组共有土地补偿款183856.61元。2011年3月，梁月菜等七人发现在责任地上被人挖地基欲建房，梁月菜等七人予以阻止。2012年2月用地人向法院起诉，要求原告停止侵权，排除妨碍，并向法院提交《国有土地使用证》，梁月菜等七人才得知责任地被征用，并转为国有建设用地。
另查明，2012年4月18日，梁月菜等七人向一审起诉要求撤销田东县人民政府颁发的国有土地使用证。该案在审理过程中，田东县人民政府答辩称，梁月菜等七人先起诉征地机关，证实梁月菜等七人的承包土地没有办理征地手续且征地行为是违法的情况下，才能起诉县政府。梁月菜等七人遂向一审法院申请撤诉，一审经审理准予撤诉。而后梁月菜等七人向一审起诉要求确认田东县国土资源局征用其责任地的具体行政行为违法无效，并判令予以撤销。一审认为，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十六条的规定：“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”梁月菜等七人具有本案的原告主体资格。而田东县国土资源局作为该宗地具体实施征地行为机关，在没有告知梁月菜等七人、也没有签订任何补偿、安置协议的情况下，处分了梁月菜等七人的土地使用权，应当属于本案的被告。本案中，田东县国土资源局虽然与第6村民小组签订了《征地补偿协议书》，但对于征用梁月菜等七人的土地面积、地上附着物等均没有与梁月菜等七人到实地丈量清点，也没有对梁月菜等七人进行任何通知和告知，支付任何补偿安置。致使征用过后5年，因有人到梁月菜等七人使用土地挖地基建房时，梁月菜等七人才知道自己原来使用的集体责任地已被征用，为此向该院提起行政诉讼。本案中，从梁月菜等七人、田东县国土资源局双方以及证人提供的证据材料，证实梁月菜等七人在1982年落实土地责任制时按照家庭成员分配得0.8亩土地作为责任地。田东县国土资源局在征地时只征用梁月菜等七人使用的集体土地0.244亩，梁月菜等七人还有0.556亩责任地尚未被征用，但现在田东县国土资源局提出梁月菜等七人使用的集体土地已被全部征用，并办理了《国有土地使用证》。从这个事实看，田东县国土资源局实施的征地行为认定事实不清，程序不合法，侵犯了梁月菜等七人合法使用集体土地的权益。被告在实施征地过程中，未与农户到征地的实地进行丈量征用土地的实际面积，清点被征用土地地面上的农作物，签订补偿协议、发放补偿费，其程序上是不合法的，侵犯了梁月菜等七人的合法权益。而且从田东县国土资源局提供的征地补偿分配表中，梁月菜等七人家庭并没有领取，而田东县国土资源局提供的征地补偿分配表中，梁月菜的家人黄大高已领取。但不能提供原件，有假冒证据的行为，故不予采纳。而且从该征地补偿分配表中，可以证明梁月菜等七人的土地仅被征用为0.244亩、尚有0.556亩的土地还未被征。田东县国土资源局对征用土地的手续还未办理清楚，应当将还未被征的0.556亩的土地退还梁月菜等七人，遂作出（2012）东行初字第16号行政判决：一、被告田东县国土资源局在征用原告梁月菜等七人位于“那百落”（地名）0.244亩集体土地的行为违法；二、责令被告田东县国土资源局在本判决生效之日起二个月内采取相应补救措施，支付被征用土地的各项补偿费。田东县国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决。2013年4月19日，本院认为田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组与本案具有法律上的利害关系，原审未将其列为第三人，违反法定诉讼程序，可能影响案件正确判决。为此作出（2013）百中行终字第7号行政裁定：一、撤销田东县人民法院（2012）东行初字第16号行政判决；二、发回田东县人民法院重审。本院发回重审后，田东县人民法院作出（2012）东行初字第16—1号行政判决。
再查明，黄大高与梁月菜系夫妻关系（黄大高于2013年10月去世，梁月菜于2014年5月13日去世）。生前共同生育了黄中腾、黄中万、黄美向、黄美爱、黄美映、黄美照等子女。
本院再审认为，综合抗诉机关和诉辩双方的意见，本案争议的焦点为：（1）田东县国土资源局是否征了申诉人梁月菜等七人在“那百落”（地名）的责任地，征用了多少亩，是否已经补偿，该征地行为的程序是否合法。（2）梁月菜等七人在“那百落”是否有0.8亩责任地。
首先，田东县国土资源局是否征了梁月菜等七人在“那百落”（地名）的责任地，征用了多少亩，是否已经补偿，该征地行为的程序是否合法的问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第（14）点要求“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”从本案看，田东县国土资源局在征用第6村民小组黄中万户承包使用的“那百落”（地名）0.244亩责任地过程中，未与黄中万等农户到征地的实地进行丈量征用土地的实际面积，清点被征用土地地面上的农作物，签订补偿协议、发放补偿费，违反了法定程序，侵犯了黄中万等六人的合法权益。虽然田东县国土资源局提供了《关于上法市场西北侧征地情况说明》和“征地补偿分配表》以证明黄中万等六人的父亲黄大高于2007年7月10日到村民小组财务处签字领取0.244亩土地补偿款。但直至2007年8月27日田东县国土资源局才与上法村第6村民小组签订《征地土地补偿协议书》，于同年9月3日，田东县国土资源局才拨款给上法村，存在先补偿后征地的行为。原判决认定田东县国土资源局征收申诉人的土地面积0.244亩，缺乏证据证明。另外，田东县国土资源局以征用黄大高户0.244亩承包地时，黄大高领取了土地补偿费5612元为由，主张其征用程序合法。经查，征用土地补偿费应补偿给土地所有人。
其次，梁月菜等七人在“那百落”是否有0.8亩责任地的问题。1982年落实土地责任制时，当时黄大高家庭人口八人分得上法村第六组在“那百落”（地名）的集体田地0.8亩。该责任田，东靠黄忠胜责任田，南靠黄妈季责任地，西靠上法砖厂，北靠黄忠稳（五组）责任地。落实土地承包责任制时，因田东县人民政府没有发土地承包证，整个上法村村民就没有土地承包证。但申诉人在“那百落”有0.8亩承包地，这一事实有时任组长黄大锋和现任组长黄毅及相邻土地的村民、本组村民证实，四至界线清楚，证据充分，足以认定。目前争议的土地申诉人一家仍在种植和使用，该组的其他村民对申诉人正在使用集体的0.8亩责任地没有谁主张权利。申诉人承包集体在“那百落”0.8亩责任地事实存在，本院再审予以确认。田东县国土资源局在没有办有任何征地补偿手续的情况下，将梁月菜等七人在“那百落”的0.8亩承包地全部征用，作为城镇住宅用地出让给他人并办理了《国有土地使用证》，超出了征地面积范围，是错误的，而且从田东县国土资源局提供《征地补偿分配表》中，可以证明梁月菜等七人的土地仅被征用为0.244亩、尚有0.556亩的土地还未被征。田东县国土资源局对征用土地的手续还未办理清楚，应当将还未被征的0.556亩的土地退还申诉人。田东县国土资源局实施的征地行为认定事实不清，程序不合法，严重侵犯了申诉人黄中万等六人使用集体土地的合法权益，应予确认行为违法。田东县人民法院（2012）东行初字第16号行政判决认定田东县国土资源局征用梁月菜户位于“那百落”（地名）0.244亩集体土地的行为违法，并责令被申诉人田东县国土资源局采取相应补救措施，支付被征用土地的各项补偿费是正确的，但该判决遺漏田东县平马镇上法村小塘屯第6村民小组作为本案第三人参加诉讼，违反法定程序，本院二审予以纠正是正确的。
综上所述，田东县人民法院（2012）东行初字第16—1号行政判决和本院（2014）百中行终字第15号行政判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律错误，判决不当，应予纠正。抗诉机关抗诉理由和申诉人申诉理由成立，本院再审予以支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销本院（2014）百中行终字第15号行政判决及田东县人民法院（2012）东行初字第16—1号行政判决和（2012）东行初字第16号行政判决；
二、被申诉人田东县国土资源局在征用申诉人梁月菜等七人位于“那百落”（地名）0.244亩集体土地的行为违法；
三、责令被申诉人田东县国土资源局在本判决生效之日起二个月内采取相应补救措施，支付被征用土地的各项补偿费。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，二项共计100元，由被申诉人田东县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄春雷
审 判 员 杨胜平
代理审判员 李宁宁
二〇一五年九月三十日
书 记 员 劳伟平