湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行初29号
原告周鑫，男，汉族，1987年5月3日出生。
委托代理人吴文泽，男，苗族，1977年3月29日出生。
被告凤凰县人民政府，住所地：凤凰县沱江镇南华路14号。
法定代表人赵海峰，该县县长。
委托代理人张前龙，男，凤凰县人民政府工作人员。
委托代理人段文桦，湖南民生律师事务所律师。
原告周鑫不服被告凤凰县人民政府凤政公[2015]14号《凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目中心片区（含古城片区）房屋征收决定公告》，于2016年4月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月7日立案后，于2016年4月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告周鑫及其委托代理人吴文泽，被告凤凰县人民政府负责人杨平利及委托代理人张前龙、段文桦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凤凰县人民政府于2015年11月23日作出凤政公[2015]14号房屋征收决定，该决定根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》有关规定，以改善交通状况，加快城市建设，提升城市品位，保护凤凰古城，优化旅游品质，改善居住环境，提高居民生活质量为目的，对该县沱江镇棚户区改造项目中心片区、古城片区范围内的房屋予以征收。原告周鑫承租的凤凰县兴华商贸城门面属于征收范围内。
原告周鑫诉称，第一、兴华步行街是2003年凤凰县人民政府招商引资项目，此步行街建成投入使用才十余年时间，并且各方面配套设施完善，建筑质量合格，完全不属于棚户区改造范畴，当时开发时已经是为了改造凤凰旧城旧貌形象，达到提质护容要求的。第二、①依据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发[2013]25号；②《湖南省人民政府关于加快全省棚户区改造工作的实施意见》湘政发[2013]41号；③湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省棚户区（危旧房）文件改造规划（20132017年）》的通知湘政办法[2014]97号；④《湘西自法州人民政府办公室关于加快棚户区改造工作的实施意见》州政办发[2015]4号等文件的要求共同明确规定了我国棚户区改造目的是有效改善困难群众住房条件作为出发点和落脚点，不是指商业门面，改造原则为“以人为本，依法征收”；改造范围：明确界定了棚户区改造范围是指建筑密度大，简易结构房屋较多，使用年限久远（二十年以内房屋质量评定为C或D级）使用功能不完善、配套不健全的房屋才属于棚户改造征收对象。被告错误行政决定已与省政府文件41号第二条第三款的要求：坚持改造、改善、整治相结合，科学界定棚户区改造范围的要求相违背。第三、我们各业主都是持有合法产权证书的业主，依法应受到法律的保护，我们合法权益和生存权应不受任何侵害。第四、《国有土地上房屋征收和补偿条例》第五条要求：法律明确规定对旧城区改建应符合公共利益，不得以营利和私利为目的。而被告此次征收不是建保障性住房，而是商业开发。“棚户区”是一个特定意义的概念，并不是所有拆迁都可以随意戴上“棚户区”改造的帽子进行拆迁改造。公共利益也是有明确的规定，而此次政府征收行为完全不符合公共利益需求，致使我们的A、B、C三栋门面不需要因公共利益需求而被征收拆迁。第五、各商户及业主均有同等受到国家法律给予的合法保护、平等对待的权利。政府不应作出不管业主也不顾商户的作为，逃避合法合理需要的听证会，弄虚作假。因政府错误决定书已对产权人利益和商户造成了不可估量的经济损失和侵权后果，而且因为被告行政错误行为导致业主的商户间产生了不必要的诉讼，违背了省厅对棚户区改造的要求。第六、兴华步行街的业主及商户都是持有国家颁发合法产权证书以及具有合法合同约定的产权人和经营者，每户都是倾其全部家当乃至几代人的积蓄，近两三百万以上的投资额，付出了大量的心血，现在人民政府拆迁指挥部的错误拆迁征收决定侵害了业主及商户的经营权，造成了业主及商户大量的损失及导致业主及商户不能进行正常的经营。综上所述，凤凰县兴华步行街不是“棚户区”改造范畴，更不是危房，政府征收行为也不是为公共利益，而是以商业开发谋利为最终真正目的的。请求法院依法撤销被告于2015年11月23日作出的凤政公[2015]14号征收决定公告。
原告在诉讼期间向本院提交以下证据、依据：1.2016年8月10日发文《关于规范棚户区界定标准和审批程序通知》，拟证明湖南省对棚户区界定有明确标准，凤凰兴华步行街不符合改造范围。2.联合开发经营凤凰兴华商贸城合同书，拟证明兴华步行街十一年前是政府招商引资改变旧城旧貌联合开发的事实。3.国务院关于加快棚户区改造工作意见，拟证明国务院对棚户区要求明显是以改善群众住房为出发点和落脚点的，并要求合理界定城市棚户区，具体改造范围除了拆除还必须合理采用维修改造的方式，步行街不是住房而是商用门面，不符合征拆条件。4.湖南省人民政府关于加快全省棚户区改造工作实施意见，拟证明省人民政府明确要求以坚持改造，改善，整治相结合，科学界定棚户区改造范围为宗旨。5.凤凰兴华步行街被征收后将被政府规划图和效果图，拟证明凤凰县人民政府征收后商业开发。6.凤凰县兴华步行街业主及商户对政府非法征收有异议依法维权采取措施部分相关资料，拟证明联合维权签名、录像截图、会议照片的事实过程。7.致州中院领导请求书联名信件，拟证明联名签名、联名手印的事实。8.租赁合同2份，拟证明原告与房东之间租赁合同未到期。9.解除租赁合同通知书，拟证明已收到合同通知书。10.民事起诉书，拟证明原告汪凤萍已到凤凰县人民法院请求解除双方签订的租赁合同，判令我方腾出位于兴华步行街一层104号门面。11.凤凰县人民法院传票，拟证明已收到来自凤凰县人民法院传票。12.行政诉状起诉状，拟证明原告已起诉凤凰县人民政府。13.湖南省住房和城乡建设信访复查意见书，拟证明兴华步行街不属于棚户区改造范围之内。
被告凤凰县人民政府辩称，一、原告不具有行政诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。（一）、从法理上分析。原告作为被征收房屋的承租人，依据租赁合同享有的租赁权在法律属性上属于合同债权。相对物权来说，债权最基本的属性为相对性，即债权只对债的双方当事人具有约束力，债权受到侵害后只能向负有履行义务的相对方主张权利，相应的作为合同债权的租赁权受到侵害后，承租人只能依据租赁合同向出租人主张权利。本案中，因政府征收导致房屋租赁合同无法继续履行，在我国债权法律体系未建立第三人侵害债权制度的现实背景下，原告突破债权相对性原则，直接起诉作出征收决定的凤凰县人民政府并要求凤凰县人民政府承担赔偿责任，有违债权相对性原则。同时，物权相对债权来说具有优先性，即同一物上产生的物权优先于债权，债权人就该物行使债权时应让位于物权人就该物行使的物权。原告以租赁权被侵害为由诉请撤销政府的征收行为，违背了物权的优先性原则。（二）、从《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定分析。《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有赋予承租人以申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。（三）、从《行政诉讼法》的规定分析。在国有土地上房屋征收法律关系中，被征收房屋承租人不是行政诉讼法意义上利害关系人，不得以利害关系人的身份对房屋征收决定提起行政诉讼。（四）、从《合同法》的规定分析。原告以法律上并不存在的租赁关系为依据提起行政诉讼，依法也应驳回其起诉。从以上法理、具体法律规定等四个方面看，原告均不具有对“凤政公[2015]14号”国有土地上房屋征收决定提起行政诉讼的主体资格。二、被诉房屋征收决定所涉建设项目依法立项。凤凰县棚户区改造项目经过可行性研究论证，建设用地规划审核发证，发改局审批立项等程序，是经过合法审批确定的建设工程项目。三、被诉房屋征收决定所涉建设项目出于公共利益的需要，符合相关规划、计划。凤凰县人民政府组织实施的项目是立足于“改善县城居民住房条件和人居环境，提高居民生活质量，推行新型城镇化建设”的出发点，是以促进公共利益为目的，而不是以原告在诉状中所称的开发牟利为目的。四、凤凰县人民政府作出凤政公[2015]14号房屋征收决定主体、程序合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定出于公共利益需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，所以，凤凰县人民政府对本辖区内的房屋征收事项作出房屋征收决定，主体合法。凤凰县人民政府严格遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》的规定，在作出凤政公[2015]14号房屋征收决定前，依法制定并公告征收补偿安置方案，进行了社会稳定风险评估并基于评估报告制定社会稳定风险因素的防范、化解和处置预案，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，对征收范围内未经登记的建筑进行了调查、认定和处理，征收补偿资金足额筹措到位、专户存储、专款专用，征收决定经过凤凰县人民政府常务会议讨论决定，征收决定作出后依法进行了公告。所以，凤凰县人民政府房屋征收决定程序合法。五、凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定内容、形式合法。凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定，征收主体、征收范围、征收部门、征收实施单位明确。公告征收决定时载明了征收补偿方案和相对人的行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，原告不具有合法的诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。凤凰县人民政府房屋征收项目属于已经依法立项的政府主导的保障性安居工程，符合房屋征收的公共利益前提，也符合相关规划、计划，征收主体、程序、内容、形式合法。因此，凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定，依法应予维持。
被告凤凰县人民政府向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.关于批准凤凰县人民政府棚户区改造计划报告的决议，拟证明。2.凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告，拟证明凤凰县棚户区改造项目经可行性论证。3.凤凰县发展和改革局关于凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目可行性研究报告经凤凰县发展和改革局批复同意实施。4.凤凰县发展和改革局关于凤凰县棚户区改造项目立项的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目经凤凰县发展和改革局立项。5.凤凰县国土资源局关于《凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告》的审查意见，拟证明凤凰县棚户区改造项目经国土部门用地预审。6.凤凰县环境保护局关于凤凰县2015年棚户区改造一期项目环境影响报告书的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目环境影响评价报告经环保局审查通过，7.凤凰县2015年棚户区改造一期中心市场片区建设用地规划许可证(地字第凤规1508020)。8.凤凰县城中心片区棚户区改造规划范围图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造中心市场片区项目用地规划经规划部门通过。9.凤凰县2015年棚户区改造一期项目古城片区建设用地规划许可证(地字第凤规1508019)。10.凤凰县古城片区棚户区改造征收范围红线图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造古城片区项目用地规划经规划部门通过。11.凤凰县发展和改革局证明。12.凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。13.凤凰县城乡规划管理局证明。14.凤凰县城总体规划(20092020)2013修改土地利用规划图。15.凤凰历史文化名城保护规划。以上三份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《凤凰县城总体规划(20092020)2013修改》、《凤凰县历史文化名城保护规划》。16.凤凰县发展和改革局证明。17.关于凤凰县2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告。18.凤凰县人大通过前述报告的决议。以上三份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《2015年国民经济和社会发展计划》。19.凤凰县人民政府关于棚户区改造项目（中心片区Sl，S2，S3号地块）房屋征收范围的公告（凤政公[2015]2号）。20.凤凰县城中心片区棚户区改造拟划范围图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目中心片区需征收的房屋范围确定，且经过公告程序。21.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目（古城片区）房屋征收范围通告（凤政通[2015]7号）。22.凤凰县古城片区棚户区改造征收范围红线图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目古城片区需征收的房屋范围确定，且经过公告程序。23.暂停办理相关房屋手续通知（16份），拟证明房屋征收指挥部通知相关部门暂停办理相关手续。24.古城片区被征收房屋基本情况公示，拟证明征收入对征收范围内房屋调查及结果公示。25.中心片区被征收房屋基本情况公示，拟证明征收人对征收范围内房屋调查及结果公示。26.凤凰县房屋征收办公室报告，拟证明房屋征收部门拟定征收补偿方案并报县人民政府。27.凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案（征求意见稿），拟证明房屋征收部门拟定征收补偿方案并报县人民政府。28.论证《征收补偿安置方案》会议记录，拟证明县政府组织相关部门讨论征收补偿方案。29.征收补偿方案公告征求公众意见的照片，拟证明征收补偿方案依法公布征求公众意见。30.征收补偿方案收集的公众意见情况反馈会议记录，拟证明征收部门对征收补偿方案公示期的公众意见、建议进行整理汇总。31.凤凰县棚户区改造古城片区房屋征收补偿安置方案意见建议的答复。32.凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收补偿安置方案意见建议征集情况汇总。以上两份证据拟证明房屋征收部门对收集的公众意见汇总成文并对相关问题书面答复。33.关于《凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收补偿安置方案（意见征求稿）》征求意见的收集及修改情况的公告，拟证明房屋征收部门根据公众意见修改征收补偿方案并公告。34.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案的批复，拟证明凤凰县棚户区改造房屋征收补偿安置方案经凤凰县人民政府批复。35.凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案，拟证明征收补偿方案依法定程序制定。36.凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收社会稳定风险评估报告，拟证明征收决定作出前征收入对征收行为可能引起的社会风险进行评估。37.凤凰县人民政府常务会议纪要，拟证明房屋征收决定经凤凰县人民政府常务会议通过。38.资金专户存储证明，拟证明房屋征收补偿资金足额到位，专户存储，专款专用。39.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目中心片区（含古城片区）房屋征收决定公告（凤政公[2015]14号），拟证明凤凰县人民政府作出征收决定，并依法进行公告。
经庭前交换证据及庭审质证，各方当事人质证意见如下：
对被告凤凰县人民政府的证据。
原告的质证意见为：被告的所有证据都是自导自演，其文件都是政府的下属单位的文件，这些证据只是符合政府内部的行政程序，不能达到被告拟证明其实施棚户区改造已经过上级部门合法审批的证明目的。被告提交的29号证据照片不真实，我们没有接到邀请。证据39最后一条被告认为其还没有实施，但是其房屋拆除公告证明了他们房屋拆除的期限，具体实施了。
（二）对原告周鑫的证据。
被告质证意见为：原告的证据可以分为五类：第一类证据对原告的产权证明以及租赁权证明没有异议。第二类证据产权人房屋修建开发资料即房屋取得的基础资料与本案诉讼没有关联。第三类证据原告在征收决定下发之后反映诉求形成的证据材料，与本案的诉讼合法与否没有关联性，不能作为定案依据。第四类证据是原告提出的从国务院到省到市（州）再到县各类文件的证据，因为这些文件不是规范性文件只是指导性文件，本案是审理行政诉讼的合法性，不能作为判断行政行为合法与否的依据。第五类证据城乡规划法及国务院行政法规《国家土地上房屋征收和补偿条例》是人民法院审理行政行为的依据，而不是证据，不具有证据的法定形式，不能作为证据提交。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：
对被告凤凰县人民政府证明其行政行为合法性的证据：被告所举证据共计39份，均系被告在作出征收决定过程中形成，内容真实，来源合法，且与本案具有关联性，予以采信。
（二）对原告所举证据：原告所举证据共13份。对可以证明原告房屋租赁权的证据，因与本案具有关联性，予以采信。其余证据，因与本案不具有关联性，不予采信。
本院经审理查明，2015年3月7日，凤凰县人大常委会批准凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造计划的报告，决定在凤凰县城中心片区、古城片区实施棚户区改造第一期项目。该项目总用地面积156.56亩，总建筑面积180701.4平方米。其中：拆除总面积为83205.1平方米，住宅安置及商铺安置97496.3平方米。拆除内容包括：拆除总用地面积149.37亩，拆除住宅775户、面积71455.6平方米；住宅连带商铺336间、面积11749.5平方米。综合整治包括：765户，雨污水管及强弱电线整治约24.58千米。安置工程包括：住宅安置775户，总建筑面积93971平方米（其中新建安置房154户，面积18794.3平方米；购买安置房544户，面积65780平方米；货币补偿77户，面积9397.1平方米）；商铺采用还建及货币补偿两种方式补偿（其中还建商铺面积8224.7平方米，货币补偿面积3524.9平方米）。该项目作为保障性安居工程建设，立项纳入了凤凰县十二五规划、国民经济和社会发展年度计划。被告凤凰县人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见和修改情况予以公布。被告对房屋征收进行了社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定。2015年11月23日，被告作出凤政公[2015]14号房屋征收决定，对该县沱江镇棚户区改造项目中心片区、古城片区范围内的房屋予以征收。因原告周鑫承租的凤凰县兴华商贸城门面属于征收范围内。原告遂以征收决定违法并侵犯其租赁权为由向本院提起诉讼。
本院认为，综合全案进行分析，本案的争议焦点主要有三：一是原告是否具有起诉的主体资格；二是被告作出征收决定的事实依据是否充分；三是征收决定的程序是否合法。
关于争议焦点一，起诉资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”原告周鑫作为被征收的兴华商贸城门面的承租人，征收行为对其用益物权的实现产生实际影响，故其符合行政诉讼法规定的利害关系人条件，具备行政诉讼主体资格。
关于争议焦点二，事实依据。首先，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）明确规定，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，故被告实施的棚户区改造一期项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项所规定的情形，应认定为具有公共利益的需要。其次，凤凰县棚户区改造工程依法立项，其实施过程符合法律规定。《湘西自治州人民政府办公室关于加快棚户区改造工作的实施意见》明确凤凰县沱江片区为湘西州城市集中成片棚户区改造范围，被告对棚户区改造依法委托专业机构进行可行性论证，并报请有权机关逐级逐项审核批准，应认定为立项依据充分。再次，棚户区界定范围的确定，必须符合社会国民经济和社会发展总体规划。基于城市总体规划，在改善区域范围内城市基础设施条件和人民生活条件的情况下，整体利益可能会触犯局部利益。从凤凰县人民政府制定的补偿安置方案看，为被征收人提供了就地安置、异地安置、货币补偿等多种方案，保障了被征收人的合法权益。最后，被告征收决定作出后，棚户区改造实征740户，签约713户，签约率达96.4％。该数据表明棚户区改造范围内绝大多数被征收人同意征收决定，棚户区改造项目符合区内公共利益、达到“改善住房条件和人居环境”的改造总体目标。综上，应认定凤凰县人民政府作出的房屋征收决定事实依据充分。
关于争议焦点三，征收程序。被告作出征收决定，符合凤凰县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入2015年凤凰县国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，已报凤凰县人民政府。县人民政府组织有关部门对征收方案进行论证且予以公布，征求公众意见，并将征求意见和根据公众意见修改的情况予以公布。在征收决定作出前，凤凰县人民政府进行了社会稳定评估，并经政府常务会议讨论决定。征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。在作出征收决定后，及时公告。公告载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。被告凤凰县人民政府的房屋征收决定行为，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，程序合法。原告举证的《湖南省住房和建设厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅、湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》（湘建保[2016]138号），发布于2016年8月10日，即在被告凤凰县人民政府作出征收决定之后。根据法不溯及既往的原则，本案不宜适用。
综上所述，被告凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定事实依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告关于撤销房屋征收决定的诉讼请求，事实及法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告周鑫的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告周鑫负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 唐云峰
二〇一六年十月二十一日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。