广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2017）粤71行终2089号上诉人（原审原告）：杨冰，女，汉族，19XX年XX月XX日出生，身份证住址甘肃省兰州市，现居住广州市番禺区。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区。法定代表人：彭高峰，主任。原审原告：覃雪平，女，土家族，19XX年XX月XX日出生，身份证住址广州市番禺区。原审原告：吴勤，男，汉族，19XX年X月XX日出生，身份证住址广东省遂溪县。原审第三人：广州市番禺加富房地产有限公司，住所地广州市番禺区。法定代表人：伍均培。委托代理人：吴子亨，广东金本色律师事务所律师。委托代理人：陈立成，广东金本色律师事务所实习律师。覃雪平、吴勤、杨冰诉广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、原审第三人广州市番禺加富房地产有限公司（以下简称加富公司）行政许可一案，广州铁路运输第一法院作出（2017）粤7101行初757号行政判决，该判决认定杨冰的起诉已超过法定起诉期限，驳回杨冰的起诉。上诉人杨冰提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明：原告覃雪平、吴勤、杨冰系加富花园业主。第三人加富公司于1996年11月未经报建在加富花园小区自行修建了两个网球场供业主使用，后第三人加富公司于2004年拆除了上述两个网球场。原广州市城市规划局曾于2008年5月5日作出穗规信[2008]94号《关于加富花园信访投诉问题的复函》，对于投诉人关于加富花园小区网球场被毁的投诉，该局要求原审批单位（番禺区规划分局）与建设单位进行协调，期间，番禺区规划分局对建设单位提出的规划调整方案组织了多次论证，并明确必须按原位置布置网球场。2013年4月18日，原广州市规划局向第三人加富公司作出穗规批[2013]85号《关于原则同意修建性详细规划的批复》（以下简称涉案批复）。2013年8月29日，原广州市规划局向杨冰作出穗规信[2013]140号《广州市规划局关于穗规番禺信[2013]14号文的复查意见》，其中陈述该局番禺分局已以涉案批复批复了加富花园小区的修建性详细规划调整方案。2014年1月22日，广州市人民政府对杨冰作出穗府复查复核[2013]108号《复核告知单》，告知：因杨冰对“穗规信[2013]140号”复查意见不服，申请信访复核，市政府已要求市规划局重新办理此案。2016年9月1日，广州市番禺区国土资源和规划局对加富花园业主作出穗番国规信[2016]24号《关于番禺区加富花园业主若干信访问题的复函》，其中陈述该局于2013年4月18日批准了涉案批复，等等。因三原告及周钟勇向广州市人民政府就涉案批复申请行政复议，广州市人民政府于2017年2月9日作出穗府行复[2017]37号《驳回行政复议申请决定书》，认为杨冰于2016年9月2日签收穗番国规信[2016]24号《关于番禺区加富花园业主若干信访问题的复函》，因此三原告及周钟勇的复议申请超出法定期限，遂驳回其行政复议申请。2017年1月3日，广州市国土资源和规划委员会对杨冰作出穗国土规划公开[2017]11号《依申请公开政府信息答复书》，公开了涉案批复。三原告主张其是申请信息公开后才知道涉案批复，且即使按照上述复议决定的认定，其起诉亦未超过法定期限，而杨冰虽一直有信访行为，但对涉案批复并不清楚。原审法院认为，关于原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告作出的涉案批复是对加富花园小区修建性详细规划调整方案作出的审批，原告覃雪平、吴勤、杨冰作为加富花园小区业主，与涉案批复有利害关系，为适格原告。关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外……”本案中，原广州市规划局于2013年8月29日对杨冰作出穗规信[2013]140号《广州市规划局关于穗规番禺信[2013]14号文的复查意见》，其中陈述该局番禺分局已以穗规批[2013]85号文批复了加富花园小区的修建性详细规划调整方案；广州市人民政府于2014年1月22日对杨冰作出穗府复查复核[2013]108号《复核告知单》，告知：因杨冰对“穗规信[2013]140号”复查意见不服，申请信访复核，市政府已要求市规划局重新办理此案。因此，杨冰于2014年以前已经知道涉案批复，其起诉已超过起诉期限。原告吴勤、覃雪平主张按照2016年9月1日广州市番禺区国土资源和规划局作出的穗番国规信[2016]24号《关于番禺区加富花园业主若干信访问题的复函》计算起诉期限亦符合规定，被告及第三人虽抗辩吴勤、覃雪平提起本案诉讼已超过起诉期限，但并未提供充分的证据证实该主张，故该院对被告及第三人的上述抗辩意见不予采纳。综上，原告吴勤、覃雪平提起本案诉讼未超过法定起诉期限，原告杨冰的起诉已经超过法定期限，因此对于杨冰的诉讼请求该院不予处理。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广州市城乡规划条例》第四十四条规定：“建设单位组织编制的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图经审定后应当公示，不得擅自修改。确需修改的，建设单位应当按照规划技术规范的要求拟定修改方案并向城乡规划主管部门提出申请，城乡规划主管部门受理后应当采取批前公示、座谈会或者听证会等形式征求利害关系人的意见，并按照下列规定办理：（一）涉及控制性详细规划修改的，应当先行修改控制性详细规划；（二）涉及基础设施、公共服务设施和公共安全设施修改的，在批准前，城乡规划主管部门应当征求相关行政管理部门的意见；（三）经审定的商品房项目修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图修改涉及产权人的专有部分或者产权人所在建筑物的共有部分的，应当依照相关法律、法规的规定取得相关产权人的同意。”关于原告认为被告未经听证就作出涉案批复程序违法的问题，根据上述规定，听取利害关系人的意见包括批前公示、座谈会和听证会等形式，听证会并非听取意见的唯一方式。涉案批复在批前公示中已告知涉及的利害关系人有权进行陈述申辩，故被告采取批前公示的方式听取反馈意见程序合法。关于原告认为涉案批复批前公示和批后公布的内容存在不一致的问题，批前公示调整的内容为：１.调整东北侧高层住宅建筑单体方案，建筑层数由28层调整为33层，２.拆除西南侧4层会所，建设1栋14层住宅、4层公配楼，３.本次报审方案容积率1.75，小于1995年原批出规划方案2.03的容积率；而涉案批复的建筑层数虽有微调，但建筑高度并无变化，而规划容积率为1.67，小于批前公示的规划容积率，并保留了西南侧4层会所，以上调整对利害关系人的权益亦不产生不利影响。关于原告提出的涉案批复在1995年6月批准的修建性详细规划方案基础上作出调整违法的意见，原审法院认为，原番禺市规划局规划管理科虽于1997年9月作出番规审字[1997]59号《关于送审规划方案的批复》及批出《加富花园二期（Ｔ型住宅）规划总平面》，但并无证据证实该批复已实施，因此该批复到1999年底已失效，故涉案批复在1995年6月批准的修建性详细规划方案基础上作出调整并无不当。至于原告主张应“按原位置布置网球场”的意见，原审法院认为，原广州市规划局虽在相关的信访复函中明确应按原位置布置网球场，但该信访复函并非具体行政审批行为。综上，第三人向原广州市规划局提出申请石基镇加富花园修建性详细规划调整，并按要求于2013年1月5日至1月14日在加富花园门口公告栏对《修建性详细规划申请调整批前公示》进行公示征询利害关系人的意见，之后原广州市规划局于2013年4月18日作出涉案批复，原则同意现编制的修建性详细规划方案，同时取消该项目1995年6月批准的修建性详细规划方案及附件，符合规定。综上，原告覃雪平、吴勤要求撤销涉案复函于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告覃雪平、吴勤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告覃雪平、吴勤共同负担。上诉人杨冰不服原审判决，上诉称：一、一审判决事实查明有误。（一）被上诉人及原审第三人均不能出具完整有效的《关于送审修详规的报告》。（二）被上诉人在原审中提供的证据l《广州市规划局立案申请表》落款时间却是2005年12月，该时间与原审法院查明的2013年3月相差足足有8年3个月，该证据根本就不能反映原审第三人存在客观的立案申请事实。（三）上诉人在一审中多次提及，由于97年至99年加富花园旁富怡路扩路问题，影响了《关于送审规划方案的批复》(番规审字(1997)59号）的完整实施，属于不可抗力的因素，因此97年规划未因到期（即1999年年底）而失效。（四）一审法院至今仍未搞清楚1995年6月《修建性详细规划方案》与97年规划之间最大的区别。二、一审判决事实认定有误。（一）上诉人杨冰的起诉未超过诉讼时效。一审判决称广州市规划局于2013年8月29日对上诉人做出的批复提到了2013年85号文的名称，但实际上，上诉人仅知道该文的名称，并不知道该文的内容，也没有权限调取。直至到本案一审开庭时，被上诉人仍未将2013年85号文的全部附件予以出示（附件也是2013年85号文的有效部分），因此，上诉人杨冰在起诉前并未知道或应当知道2013年85号文的全部内容，其在一审中的起诉未超过诉讼时效。（二）97年规划并未失效，而且97年规划的大部分内容也己在原定的有效期内实施了（比如网球场等），一审法院因为没搞清楚95年规划与97年规划之间的效力问题，造成了误判。（三）一审判决第17页第10至19行，主要论述了批前公示内容与批后公示内容不一致的问题。实际上，批后公示内容与批前公示相比，变本加厉，从原来批前公示的33层高楼变成了34层，还增加了地下三层；原审法院只提到了建筑层数稍有微调，却未提到加建地下三层的问题。另外，一审法院不能想当然地以为批后的容积率只要不高于批前的容积率，上诉人的利益就未被损害。（四）一审判决书第18页第4至6行，相当隐晦地提了一下广州市城市规划局及番禺区规划局于2008年做出的复函，判决书称该复函虽然要求原位置布置网球场，但该复函并非具体行政审批行为。三、一审法院法律适用错误。（一）依据《行政许可法》第四十七条和《广州市城乡规划程序规定》第二十条的规定，上诉人有要求听证的权利。然而，一审法院却并未适用前述的规定。（二）一审法院并未考虑本案的社会影响性问题。涉案纠纷具有广泛的社会影响性，加富花园小区业主曾就此事接受媒体采访，新闻频道、网上均能搜索到关于此事件的报道。该案的判决结果直接影响到加富花园几百名业主的切身利益，如不妥善解决，会造成极为不良的社会影响。四、要求贵院对该案二审进行开庭审理。上诉人在该上诉状中提出了新的事实与理由，并且附了新的补充证据，依据《行政诉讼法》第86条的规定，该案二审符合开庭审理的条件，恳请贵院开庭审理。综上，希望上级法院充分考虑上诉理由，维护上诉人的合法权益。上诉请求：1、撤销一审判决和被诉涉案批复。2、该案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市国规委二审未提供答辩意见。原审第三人加富公司未提供二审诉讼意见。经二审审查，原审判决认定上诉人杨冰与涉案批复起诉期限有关的事实清楚，且有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案一审认定杨冰的起诉已超过法定起诉期限，驳回杨冰的起诉。故对杨冰提起的上诉，本院只审查其起诉是否超过起诉期限，即其起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”本案中，原广州市规划局于2013年8月29日对杨冰作出穗规信[2013]140号《广州市规划局关于穗规番禺信[2013]14号文的复查意见》，其中陈述该局番禺分局已以穗规批[2013]85号文批复了加富花园小区的修建性详细规划调整方案；广州市人民政府于2014年1月22日对杨冰作出穗府复查复核[2013]108号《复核告知单》亦告知：因杨冰对“穗规信[2013]140号”复查意见不服，申请信访复核，市政府已要求市规划局重新办理此案。原广州市规划局番禺分局在2014年4月1日作出的《市规划局番禺分局关于杨冰信访案的整改意见》中明确答复杨冰：“由于我局已以穗规批[2013]85号文批复加富小区的修建性详细规划调整方案，属于具体行政行为，你对此行为持有异议，……依法应通过行政复议或行政诉讼等法定途径解决……”上述事实证明，上诉人杨冰于2014年以前已经知道涉案批复，但其至2017年2月才向原审法院提起诉讼，其起诉已超过法定起诉期限。原审法院驳回其起诉，并无不当，本院二审予以支持。上诉人杨冰上诉认为原行政行为违法等涉及实体认定的理由，不属于本院二审审查范围，本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审判决驳回杨冰起诉的处理意见。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一七年十二月七日法官助理 魏玲英书 记 员 王 薇