浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1581号
上诉人（原审原告）许祖聪等25人（名单附后）。
诉讼代表人许祖聪，男，1946年6月14日出生，汉族，住临海市。
诉讼代表人许金富，男，1955年10月8日出生，汉族，住临海市。
诉讼代表人许福华，男，1951年2月12日出生，汉族，住临海市。
委托代理人王卫洲、张沙，北京市万典律师事务所律师。
上诉人（原审被告）临海市杜桥镇人民政府。住所地：临海市杜桥镇解放街***号。
法定代表人卢树威，镇长。
委托代理人谢增，中共临海市杜桥镇党委副书记。
委托代理人李宏飞，浙江利群律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府。住所地：临海市东方大道**号。
法定代表人梅式苗，市长。
出庭应诉负责人罗秀峰，副市长。
委托代理人章耀媛，临海市人民政府法制办公室工作人员。
许祖聪等25人诉临海市杜桥镇人民政府（下称杜桥镇政府）、临海市人民政府土地行政强制一案，台州市中级人民法院于2017年11月8日作出（2017）浙10行初75号行政判决。许祖聪等25人、杜桥镇政府均不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月12日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年2月2日公开开庭审理了本案。许祖聪等25人的诉讼代表人许祖聪、许金富及委托代理人王卫洲，杜桥镇政府的委托代理人谢增、李宏飞，临海市人民政府副市长罗秀峰及委托代理人章耀媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：许祖聪等25人系湖田村村民，在涉案××临海市××1地块内拥有土地承包经营权。2016年1月21日，湖田村分别召开村民代表会议和党员会议，表决同意征收该村集体土地约150亩即涉案地块用于杜桥眼镜商城等项目开发建设。同月24日，湖田村与原告等村民签订眼镜城及配套项目土地补偿协议书。同年3月6日，湖田村向镇政府报告，要求浙江国际眼镜城落户该村。3月10日，临海国土资源局作出临统征字[2016]054号集体土地征地告知书，明确本次征地用于杜桥镇特色小镇城市公共配套及拆迁安置工程项目，并将该告知书送达给湖田村，并在湖田村村务公示栏张贴。3月21日，临海国土资源局向湖田村及相关权利人送达听证告知书，告知征收该村集体土地的决定及临征补[2016]055号临海征地补偿安置方案的有关事项，以及湖田村和相关权益人如需申请听证的，请在接此告知书5个工作日内提出申请。逾期未提出申请的，视为放弃听证。听证期限届满，湖田村及村民未提出听证申请。3月30日，临海统一征地事务所与湖田村签订征地补偿安置协议，明确向该村征收集体土地11.1650公顷，对涉案土地补偿费、青苗补偿费及核定社保保障人数等作了约定。3月31日，征地事务所支付了涉案地块的青苗补偿费。同年11月29日，临海住房和城乡建设规划局出具规划部门意见，该项目选址符合城乡规划。2016年12月16日，浙江省人民政府作出浙土字（331082）A[2016]-0010《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意临海2016年度计划指标第十批次建设项目，其中包括涉案的杜桥镇16－1地块。2017年1月20日，临海市人民政府发布[2017]04号征收土地公告，告知浙江省人民政府批准临海2016年度计划指标第十批次建设项目，其中包括湖田村涉案的杜桥镇16－1地块11.1650公顷。同日，临海市人民政府批准临海国土资源局作出的2017第04号《关于临海2016年度计划指标第十批次建设用地安置方案的公告》。该两公告送达给湖田村，并在湖田村村务公示栏张贴。同月24日，征地事务所向湖田村支付土地补偿费10048500元，同日，湖田村出具土地交付单，称涉案项目征地补偿费用已全额拨付，现同意交地。大部分被征地村民领取了涉案土地补偿费和青苗补偿费，原告许祖聪等人拒绝领取。另查明，2017年3月3日，杜桥镇政府组织有关人员，对涉案地块进行平整。2017年3月10日，临海统一征地事务所出具征地机构意见，临海社会保障事业管理中心同意涉案地块被征地的参保人数为319人。
原审法院认为，许祖聪等25人起诉认为临海市人民政府于2017年3月3日强制征收该村集体土地，请求判令确认临海市人民政府为实施浙江省国际眼镜城项目征收湖田村集体土地中强制移交土地的行政行为违法，但其提供的照片和杜桥微发布等证据，只能证明杜桥镇政府组织实施了该强制行为，并不能证明临海市人民政府组织实施或参与该强制行为。因此，临海市人民政府不是本案适格的被告，对其起诉本院应予裁定驳回。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，征收土地依法批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下称实施条例）第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉案土地经浙江省人民政府于2016年12月16日以浙土字（331082）A[2016]-0010《浙江省建设用地审批意见书》批准征收后，临海市人民政府于2017年1月20日作出征收土地公告，并批准了临海国土资源局上报的补偿安置方案公告，该两公告送达给湖田村，并在湖田村村务公示栏张贴，符合上述规定。根据实施条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。涉案土地在征地事务所向湖田村支付土地补偿费和青苗补偿费后，湖田村虽出具土地交付单同意交地，但由于原告许祖聪等土地承包权人拒绝领取土地补偿费和青苗补偿费，应视为其拒绝交地，国土部门仍应作出责令交出土地决定。在国土部门未作出责令交地决定的情况下，杜桥镇政府于2017年3月3日组织有关人员对涉案土地予以平整，应属违法。对许祖聪等25人的诉讼请求，本院予以支持。许祖聪等25人起诉称强制征收湖田村约210亩土地即超出征收范围，涉及未批先占，不属于本案审查范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、驳回许祖聪等25人对被告临海市人民政府的起诉；二、确认杜桥镇政府于2017年3月3日为实施浙江省国际眼镜城项目征收湖田村集体土地中强制移交土地的行政行为违法。
许祖聪等25人上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、会议记录人许金富证明从未记录过被上诉人所称的《会议纪要》，湖田村村民代表会议和党员会议并未对眼镜城项目征地进行表决，原审认定“2016年1月21日，湖田村分别召开村民代表会议和党员会议，表决同意征收该村集体土地约150亩涉案土地用于杜桥眼镜城等项目开发建设”，属于认定事实错误。2、上诉人看到听证告知书后，按照要求提出听证申请，但承办部门以各种理由推脱，有申请听证时《要求听证申请书》材料证实及知情人员出庭证言为证，原审认定上诉人未提出听证申请，属于认定事实错误。二、临海市人民政府属于本案的适格被告。虽然临海市人民政府否认参与实施强制行为，但本案组织实施征地的主体是临海市人民政府，向企业提供土地的主体是临海市人民政府，最终征收的土地也是移交给临海市人民政府处理。根据临海市人民政府作出的《临海市人民政府关于重新公布全市范围内征地区片综合价的通知》，很明确地说明本案就是由临海市人民政府同意组织安排，杜桥镇政府负责具体实施。组织实施征地属于临海市人民政府的法定职责，根据前述通知，临海市人民政府将此职能委托各镇及街道办事处实施，故受托人实施行为的法律后果应由委托人即临海市人民政府承担，故临海市人民政府是本案的适格被告。综上，原审判决认定事实错误，请求二审法院依法撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
杜桥镇政府上诉称：一、因浙江国际眼镜城特色小镇城市公共配套及拆迁安置项目建设，许祖聪等25人所在的湖田村强烈要求将项目落户该村，且村民高票赞成征收该村集体土地支持眼镜城等项目开发建设，故杜桥镇政府决定将项目选址落实到湖田村。项目建设用地于2016年12月26日获得浙江省人民政府审批后，临海市人民政府发布了《征收土地公告》，临海国土资源局发布了《临海2016年度计划指标第十批次建设用地补偿方案公告》，并按规定进行张贴公告无异议后，征地事务所按《征地补偿安置协议》付清了青苗补偿费及征地补偿费，由村里予以发放。涉及该村征地需社保安置的319人社保批准手续已经办妥，等待安置人员前去办理相关手续。故原审判决认定本案征地符合土地管理法及其实施条例的规定，认定事实清楚，适用法律正确。二、项目建设用地经浙江省人民政府依法批准并付清土地补偿费与青苗补偿费后，湖田村出具书面同意交地意见书，因此才打围墙与平整土地。打围墙及平整土地只是用以表明项目用地落实、该地块已由国家征收，并未出现任何阻扰。许祖聪等25人诉状中也称“原告不具有阻扰国家建设征收土地、拒不交出土地的事实存在”。既然不存在阻扰和拒绝交出土地的事实，也就不存在需要强制交地时的程序适用。而由国土部门责令交地的前提是“违反土地管理法律、法规，阻扰国家建设征用土地拒不交出土地”，由于本案不存在“违反土地管理法律、法规，阻扰国家建设征用土地拒不交出土地”的事实，故无必要由国土部门责令交地。原审判决以许祖聪等25人未领取土地补偿费与青苗补偿费，即推定许祖聪等25人拒绝交地，与事实不符。没有领取只是一种客观状态，拒绝领取则是一种主观心理状态，没有领取并不能当然推出就是拒绝领取的拒绝行为。因此，原审判决仅以未领取补偿费来推定拒绝领取与拒绝交地，没有事实依据且与许祖聪等25人的自认相矛盾，系认定事实错误。综上，原审判决确认杜桥镇政府强制移交土地行为违法，系认定事实和适用法律错误。请求二审法院依法撤销原判，改判驳回许祖聪等25人的诉讼请求。
临海市人民政府答辩称：一、本案涉及的杜桥镇地块系临海2016年度计划指标第十批次建设用地中的一部分，共征用湖田村集体土地11.1650公顷，用于杜桥镇特色小镇城市公共配套及拆迁安置工程项目建设。该用地项目符合土地利用总体规划和城市规划，现已经浙江省人民政府批准办理了农转用、征收手续。二、2016年3月10日，临海国土资源局向湖田村委会送达《征地告知书》；同月21日，临海国土资源局向湖田村委会送达《听证告知书》，告知征收该村集体土地的决定及安置补偿等相关事项，并告知村民有听证的权利，同时要求村委会将告知书在本村予以公示。听证期限届满，湖田村村委会及村民均未提出听证申请。经该村村民代表会议决议通过，同意征收该村集体土地11.1650公顷。后临海统一征地事务所与湖田村委会签订了《征地补偿安置协议》，协议约定向湖田村征收土地11.1650公顷，安置补偿费用合计1021.5975万元。2017年1月20日和21日，临海市人民政府和临海国土资源局分别发布了《征收土地公告》、《征收土地补偿安置方案公告》。截止2017年1月，临海杜桥镇征地事务所已将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿款如数发放给了湖田村。《征地补偿安置协议》明确约定湖田村的参保人数以及社保资金数额，临海国土资源局已与相关职能部门进行衔接，落实社保政策。三、答辩人并未对涉案土地采取任何强制征收措施，答辩人并非本案的适格被告。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决中裁定驳回对答辩人起诉的部分。
庭审中，各方当事人围绕着临海市人民政府是否系本案的适格被告、杜桥镇政府于2017年3月3日为实施浙江省国际眼镜城项目强制移交湖田村集体土地的行为是否具备事实和法律依据，程序是否合法的审理重点，发表了质证、辩论意见。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据上诉人许祖聪等25人原审提供的照片和杜桥微发布等证据，只能证明上诉人杜桥镇政府组织实施了涉案土地强制行为，并不能证明被上诉人临海市人民政府组织实施或参与了该强制行为。故临海市人民政府不是本案的适格被告，原审法院裁定驳回其对临海市人民政府的起诉，并无不当。许祖聪等25人认为，根据《临海市人民政府关于重新公布全市范围内征地区片综合价的通知》（临政发[2017]37号），临海市人民政府将组织实施涉案强制行为的职责委托给了乡镇、街道办事处，故其作为委托人应对受托人实施的行为承担法律后果。经查，该《临海市人民政府关于重新公布全市范围内征地区片综合价的通知》文件仅是关于重新公布临海全市范围内的征地区片综合价的规定，并无许祖聪等25人所称的临海市人民政府将组织移交土地职责委托乡镇、街道办事处的规定，故许祖聪等25人关于应由临海市人民政府承担本案行政行为法律后果的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
根据实施条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，杜桥镇政府并无对涉案土地强制执行的职权。涉案土地虽已被征收，且土地补偿费已经支付到湖田村委会，但根据湖田村“两委”2017年3月7日出具的说明材料，包括本案许祖聪等25人在内的45户土地使用权人拒绝领取青苗补偿费和租地费。因此，尽管本案湖田村委会出具了《土地交付单》同意交地，杜桥镇政府仍有义务核实包括本案许祖聪等25人在内的土地使用权人不领取相关费用的原因。鉴于许祖聪等25人诉讼过程中否认自愿交地，客观上又未领取青苗补偿费和租地费，本案又无杜桥镇政府履行了审慎核实义务的相关证据，故原审法院认定应视为拒绝交地，并无不当。因此，在临海国土部门未作出交地决定的情况下，杜桥镇政府迳行组织实施强制平整土地的行为，违反了前述法律的强制规定。原审法院据此判决确认杜桥镇政府涉案强制行为违法，并无不当。至于许祖聪等25人提出的未召开村民代表会议及组织听证问题，依法不属于本案的审查范围。综上，上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人许祖聪等25人、临海市杜桥镇人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 马惟菁
审判员 王红根
审判员 夏祖银
二〇一八年三月二日
书记员 吕圣姻
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附：上诉人（原审原告）许祖聪等25人具体身份情况
上诉人（原审原告）许祖聪，男，1946年6月14日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村269号。
上诉人（原审原告）许金富，男，1955年10月8日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村126号。
上诉人（原审原告）许福华，男，1951年2月12日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村36号。
上诉人（原审原告）许保弟，男，1956年11月6日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村240号。
上诉人（原审原告）许修文，男，1950年12月18日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村125号。
上诉人（原审原告）张雪连，女，1959年11月10日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村59号。
上诉人（原审原告）许德清，男，1964年11月1日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村285号。
上诉人（原审原告）许德金，男，1949年11月9日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村117号。
上诉人（原审原告）许岳龙，男，1946年10月11日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村102号。
上诉人（原审原告）杜小富，男，1945年3月3日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村266号。
上诉人（原审原告）许明得，男，1953年10月16日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村273号。
上诉人（原审原告）许德清，男，1953年11月2日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村120号。
上诉人（原审原告）许金贵，男，1959年6月13日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村245号。
上诉人（原审原告）周方银，男，1959年11月7日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村403号。
上诉人（原审原告）许金福，男，1967年7月20日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村246号。
上诉人（原审原告）许祖春，男，1937年9月29日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村130号。
上诉人（原审原告）徐永君，男，1953年10月7日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村82号。
上诉人（原审原告）许祖保，男，1949年3月6日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村2－72号。
上诉人（原审原告）许小友，男，1959年1月30日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村75号。
上诉人（原审原告）周方德，男，1956年4月29日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村400号。
上诉人（原审原告）许德岳，男，1952年2月10日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村238号。
上诉人（原审原告）许得明，男，1949年2月3日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村88号。
上诉人（原审原告）许得尧，男，1956年2月23日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村123号。
上诉人（原审原告）许云峰，男，1967年7月26日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村286号。
上诉人（原审原告）许德成，男，1949年11月19日出生，汉族，住临海市杜桥镇湖田村261号。
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