浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终61号
上诉人（原审被告）乐清市住房和城乡规划建设局，住所地浙江省乐清市乐成街道宁康东路98号。
法定代表人朱志成，局长。
委托代理人王夏夏，乐清市住房和城乡规划建设局工作人员。
委托代理人黄美特，浙江甄博律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）吴志晓。
上诉人（原审第三人）吴进海。
上诉人（原审第三人）吴勇斌。
上诉人（原审第三人）吴步勇。
上列四上诉人的委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴文来。
委托代理人杨雄俊、金许钦，浙江震瓯律师事务所律师。
上诉人乐清市住房和城乡规划建设局、吴志晓、吴进海、吴勇斌、吴步勇因吴文来诉规划行政许可一案，不服乐清市人民法院（2015）温乐行初字第92号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月26日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人乐清市住房和城乡规划建设局（以下简称乐清市住建局）的副职负责人陈显秀、委托代理人王夏夏、黄美特，上诉人吴志晓、吴进海、吴勇斌、吴步勇的委托代理人胡秀云，被上诉人吴文来的委托代理人杨雄俊、金许钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月24日，乐清市住房和城乡规划建设局应吴志晓、吴进海、吴勇�、吴步勇申请，颁发浙规证2013-0382C1084号建设工程规划许可证，许可吴志晓等4人在乐清市虹桥镇寨桥村建设5层公寓式住宅，用地面积213.2平方米，建筑面积1131.6平方米（其中底层层高≤3米，建筑总高度≤15米，南首挑楼65.6平方米）。吴文来以该许可行为侵犯其通行、采光等相邻权益为由，向原审法院提起行政诉讼，请求予以撤销。
原判认定：原告吴文来和第三人吴志晓、吴进海、吴勇斌、吴步勇系邻居关系，原告的房屋位于第三人在建房屋的西北边，其房屋东南角与第三人房屋西北侧距离约为五米。2013年6月2日，原告和第三人就建房事项达成书面协议，第三人于同年9月4日取得建设用地规划许可证，并于同年10月10日分别取得个人建房用地批准书。2013年10月15日，第三人吴志晓等4人向被告乐清市住建局申请建设工程规划许可证，并提交居民身份证、户口�、建设用地规划许可证、个人建房用地批准书、工程设计图、协议书等相关材料，被告予以受理，于同年10月22日进行批前公示。同年11月24日，被告乐清市住建局作出浙规证2013-0382C1084号建设工程规划许可证，许可第三人吴志晓等4人新建公寓式住宅5层，建设用地面积213.2平方米，建筑面积1131.6平方米（其中底层层高≤3米，建筑总高度≤15米，南首挑楼65.6平方米）。
原判认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告房屋位于涉案房屋的西北边，最近处距离约有数米，无法排除涉案房屋会对原告房屋的日照、采光产生影响。原告与被诉行政行为具有利害关系，诉讼主体适格。被告和第三人认为原告不具有利害关系的主张，缺乏依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。被告未提供控制性详细规划而仅提供市域总体规划及村庄规划，且未说明所具有的依据和理由，未就涉案建设工程对周边建筑通风、日照、采光等是否存在影响提供依据，也未对涉案建设工程是否符合规划条件作出说明。被告作出涉案建设工程符合控制性详细规划和规划条件的认定，依据不足。《浙江省城乡规划条例》第三十六条第四款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发民用建筑�建设工程规划许可证前，应当依照《民用建筑节能条例》规定征求同级建设主管部门意见。对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得核发建设工程规划许可证。被告未就涉案建筑工程是否符合民用建筑节能强制性标准征求相关意见，也未提供涉案建筑工程不需要节能标准审查的相关依据。综上，被告作出被诉规划行政许可依据不足，应予撤销。故判决撤销乐清市住建局作出的浙规证2013-0382C1084号建设工程规划许可证，责令乐清市住建局在本判决生效之日起二十个工作日内重新作出行政行为。
上诉人乐清市住建局诉称：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款虽规定申请办理建设工程规划许可需要符合控规和规划条件，但根据《浙江省城乡规划条例》第三条、第九条规定，乡村规划也可以作为审批建设工程规划许可的依据。上诉人据此提供虹桥镇华秋片建设规划作为审批依据并无不当，且涉案建设工程符合该建设规划要求。2、根据《浙江省建筑节能管理办法》第三十七条规定，农村个人自建（含改建、扩建）住宅的，不适用本办法，但鼓励应用列入国家或者省建筑节能技术推广公告的技术、工艺、材料、构配件和设备。《民用建筑节能条例》也仅对“建设单位”作出民用建筑节能要求。涉案建设工程属于农民个人自建住宅，故不适用民用建筑节能审查。3、被上诉人的房屋位于涉案工程西北边，且房屋朝向西南，被诉许可行为不会对被上诉人的通风、采光等权利造成影响。况且，被上诉人及其他周边邻居已与原审第三人签订四邻协议，均同意原审第三人建设5层房屋，即便涉案工程对被上诉人或周边邻居造成影响，协议的签订也应视为被上诉人及周边邻居放弃了通风、采光权利，被上诉人无权再以相邻权�损主张权利，其与被诉行政行为已不具有利害关系，没有原告主体资格。综上，请求撤销原判并驳回被上诉人的起诉。
上诉人吴志晓、吴进海、吴勇斌、吴步勇诉称：1、2014年修改后的行政诉讼法在旧法对可以作为原告提起诉讼的规定中，增加了“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定，明确了能够作为行政诉讼原告的，除了行政相对人之外，其他人必须“与行政行为有利害关系”。可见，这种利害关系必须是既存的、明确的、肯定的，而不是可能性的。原审判决仅以“原告房屋位于涉案房屋的西北边，最近距离约有数米，无法排除对原告房屋的日照、采光产生影响”为由，认定被上诉人与被诉许可行为可能存在利害关系，显然违背了行政诉讼法的规定和修正目的。2、被诉许可行为并不存在依据不足或违反法定程序情形，《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》均没有规定行政机关在核发建设工程规划许可证时，应当对周边房屋的通风、日照、采光等是否存在影响作出认定。原审判决以乐清市住建局未能对此提供依据为由，认定被诉许可行为依据不足，缺乏法律依据。3、即使被诉许可行为存在依据不足或不完全符合法定程序情形，原判撤销被诉许可行为也属错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，或者行政行为被撤销后会给社会公共利益造成重大损害的，人民法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，被上诉人并未提供任何证据证明其权利因被诉行政行为而遭受损害的事实，且上诉人与被上诉人己多次就建房事宜达成书面协议，即便被上诉人存在权益受损的情形，也因双方签订协议而视为放弃相应权利，被诉行政行为并未对被上诉人产生实际影响。而且，上诉人已根据乐清市住建局要求提供了全部材料，并依据被诉许可内容完成房屋建设。如果被诉许可行为被撤销，不仅上诉人的信赖利益得不到保护，其他类似情形行政相对人的信赖利益也将受到损害。据此，原判撤销被诉许可行为与上述法条规定相悖。综上，请求撤销原判并驳回被上诉人的起诉。
被上诉人吴文来辩称：1、《浙江省建筑节能管理办法》属下位法，且颁布时间早于《浙江省城乡规划条例》，从法律效力上讲，一审判决适用《浙江省城乡规划条例》第三十六条第四款规定并无不当。2、参照乐清市住建局自行制定的乐清市城市规划管理规定，住宅之间的间距不得小于8米，被上诉人的房屋与涉案建设项目的间距明显小于该标准，被�诉人当然属于利害关系人。上诉人吴志晓等人曲解了利害关系人的含义，不符合行政诉讼法的立法本意。3、被诉许可行为并非轻微违法，且与公共利益无关，涉案房屋建成后必将对被上诉人的权益造成永久的、实质性的影响。被上诉人虽与上诉人吴志晓等人达成书面协议，但协议不能豁免法律和行政法规给予被上诉人应有的权利，也不能视为被上诉人已放弃提起行政诉讼的权利。综上，请求二审维持原判。
各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。二审诉讼中，各方对原判认定的上述事实并无实质性异议，且上述事实有随卷证据所印证，本院亦予以确认。
本院认为：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人吴志晓等人与被上诉人吴文来系邻居关系，涉案建设项目位于被上诉人房屋的东南面，该建设项目的建成使用可能影响被上诉人的通行、采光等相邻权益，被诉许可行为合法与否，与被上诉人相邻权的实现具有利害关系。因此，被上诉人吴文来作为利害关系人，依法享有起诉权。上诉人吴志晓等人与被上诉人虽于2013年6月为避免建房纠纷而签订协议，但协议并未明示被上诉人放弃诉权。上诉人乐清市住建局及吴志晓等人据此主张涉案建设项目不会对被上诉人的相邻权益产生实际影响，进而否定被上诉人的起诉权，理由不能成立，本院不予支持。2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，乐清市住建局未能提供控制性详细规划，未对被诉许可行为是否符合规划条件作出充分、合理说明，且未就涉案建设工程对周边建筑通行、日照、采光等是否存在影响提供依据。在此情况下，原审判决据此确认乐清市住建局作出涉案建设工程符合控制性详细规划和规划条件的认定属依据不足并判决予以撤销，并无不当。上诉人吴志晓等人主张涉案建设项目涉及公共利益不应当撤销等，缺乏事实和法律依据。3、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第四款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发民用建筑的建设工程规划许可证前，应当依照《民用建筑节能条例》的规定征求同级建设主管部门意见。对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得核发建设工程规划许可证。原判适用上述规定，认定乐清市住建局未就涉案建筑工程设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求相关意见，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人乐清市住建局与上诉人吴志晓、吴进海、吴勇斌、吴步勇共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 来 敏
审 判 员 曾晓军
代理审判员 郑 宇
二〇一六年四月十五日
书 记 员 谭敏娟