云南省昭通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云06行终95号
上诉人（原审原告）李茂阳，男，汉族，生于1957年2月5日，云南省镇雄县人，住镇雄县。
上诉人（原审原告）何英菊，女，汉族，生于1966年9月10日，云南省镇雄县人，住镇雄县。系李茂阳之妻。
共同委托代理人李荣维、刘关青，北京市昌久律师事务所昆明分所律师。代理权限：特别授权。
上诉人（原审被告）镇雄县城市管理综合执法局（以下简称镇雄县城管局）。
地址：镇雄县乌峰镇人民巷54号。
法定代表人吴春，局长。
上诉人李茂阳、何英菊与上诉人镇雄县城管局行政处罚纠纷一案，经盐津县人民法院于2016年9月28日作出（2016）云0623行初8号行政判决，上诉人李茂阳、何英菊与上诉人镇雄县城管局均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人李茂阳、何英菊的委托代理人李荣维、刘关青向本院递交了书面代理意见，本案现已审理终结。
原审法院确认的法律事实是：2015年6月13日，镇雄县人民政府发布《关于开展城市环境综合整治的通告》，决定对县城环境进行综合整治。2015年6月14日，被告向原告送达行政执法告知书，限原告何英菊于2015年6月17日下午5时自行搬离位于镇雄县世贵街嘉华珠宝旁所摆摊点。2015年6月18日，被告城管局认为原告李茂阳、何英菊在街道和公共通道违法占道经营，拆除了原告位于世贵街嘉华珠宝旁过道商铺经营设施，扣押其经营商品，并进行了录音录像。2015年6月18日，被告出具物品暂扣单及物品登记表，限原告于6月30日前到被告处接受处理，并对原告物品进行了清理登记，现场协助单位镇雄县工商行政管理局、镇雄县食品药品监督管理局在物品登记表上加盖了公章。该暂扣单载明原告拒绝签收。2015年11月25日，被告作出信访答复意见书，告知原告李茂阳，已经对其违法占道经营的商品予以没收并进行了销毁。2015年12月4日，被告向原告李茂阳送达信访答复意见书及违法暂扣物品登记表。2016年7月23日，经昭通正远司法鉴定所鉴定，被告城管局提供的暂扣清单物品价值鉴定为31856.00元，原告提供的财物清单物品损失鉴定为204109.00元（其中包含被拆除的货柜、烟柜，价值为3500.00元），鉴定费22000.00元由原告李茂阳暂行垫付。另查明，原告没有取得其经营商铺所在房屋所有权。
原审法院认为，原被告均符合法定主体资格。被告镇雄县城管局在镇雄县城区内开展城市综合整治工作，行使相对集中领域的处罚权，具有法律授权，但其执法行为应适用一般行政处罚程序进行，即必须依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的各项程序。被告于2015年6月14日向原告何英菊送达执法告知书，同年6月18日以二原告占道经营为由，对其经营的全部商品予以扣押，并对货柜、烟柜进行了拆除，但未在法定期限内作出处理决定，也未告知原告救济途径，即对该物品进行了销毁。被告城管局在扣押、销毁执法过程中，没有根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条、第二十六的规定，当场出具扣押决定书、销毁决定书，也未告知原告救济途径，故被告扣押、销毁的行政行为程序违法。被告在庭审中出具一份没有签收记录的处罚决定书，欲证明其处罚决定程序合法的观点，不予采纳。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条的规定，被告在行政执法过程中违反法定程序造成财产损失的，依法应当予以赔偿；应当返还财产灭失的，给付相应的赔偿金，故对原告要求赔偿财产损失的诉讼请求，予以部分支持，原告要求以惩罚性五倍以上计算其赔偿标准及赔偿误工费、精神抚慰金的诉讼请求不符合法律规定，不予支持。由于原告提供的财务清单损失204109.00元系进货来源，因货物已经灭失，除被拆除货柜、烟柜能够估算其价值为3500.00元，其余被扣押物品价值已无法核实，其举证不能的责任应由原告自行承担，原告要求按照其进货渠道购买商品的价值计算被扣押物品损失的诉讼请求不予支持；本案中，除不能计算价值的几项物品外，原告对被告提交的扣押清单内容没有异议，原告最终损失计算参照被告提交的扣押清单的已评估价值。另原告何英菊要求赔偿因被告执法导致受伤的相关损失，因未提交相应证据予以证明其子宫止血环脱落是由于被告执法行为导致，故对其要求赔偿护理费等相关费用的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国行政强制法》第二十四条、第二十七条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第二项、第三十六条第一款第四项之规定，判决如下：一、被告镇雄县城管局于2015年6月18日对原告李茂阳、何英菊物品进行扣押、销毁及强制拆除货柜、烟柜的行政行为违法。二、判令被告镇雄县城市管理综合执法局在判决生效后30日内赔偿原告李茂阳、何英菊主要财产损失31856.00元；货柜、烟柜损失3500.00元，共计35356.00元。三、鉴定费22000.00元，由被告镇雄县城市管理综合执法局承担，在判决生效后30日内直接支付给先行垫付人李茂阳。案件受理费50.00元，由被告镇雄县城管局承担。
上诉人李茂阳、何英菊上诉称:1、上诉人李茂阳夫妇租住在镇雄县××街××号附1号，该房系上诉人弟弟李快阳、弟媳黎斌菊夫妇所有，附1号是上诉人一家唯一过道，不属于城市公共通道，上诉人并未占道经营。2、被上诉人于2015年6月15日向上诉人送达《告知书》是事实，但6月18日拆除上诉人的经营设施并扣押商品时，上诉人并未营业，也没有摆摊设点。因此，被上诉人没有当场出具扣押物品清单和扣押决定书，也没有向上诉人送达销毁决定书，没有告知上诉人相关救济途径，而是在案发5个多月后才出具《信访答复意见书》，而由烟草专卖局在案发时先行登记保存的上诉人的19.8条香烟，已经在当月就查明不属于伪劣产品或非法销售产品予以全部返还。3、上诉人于2011年7月5日就取得了个体工商营业执照，被上诉人依照《无照经营查处取缔办法》第十条规定对上诉人作出处罚，适用法律错误。综上所述，一审判决认定被上诉人行政行为违法，事实清楚，适用法律正确，但一审判决只对有价格的商品进行认定，对于评估机构未作价的仍需再作实质性处理，上诉人的住院治疗费、律师费也应当获得支持。请二审法院维持一审判决的一、三项，对判决第二项予以改判。同时请求判令被上诉人返还上诉人的烟草专卖许可证和食品卫生许可证。
上诉人镇雄县城管局上诉称：上诉人具有作出相对集中行政处罚的主体资格。上诉人在查实被上诉人占道经营、占用公共空间搭建构筑物和设施后，依法于2015年6月16日向被上诉人送达了行政执法告知书，责令被上诉人于6月17日前自行搬离。被上诉人到6月18日仍然在占道经营，上诉人依法采取暂扣措施，清理被上诉人违规占道经营的行为。在暂扣和清理过程中，工商、食药监、烟草专卖等执法人员也到达现场逐一鉴定，结论为李茂阳所违规占道经营的物品是假冒伪劣产品，应依法予以没收销毁。之后经上诉人查询，被上诉人经营期间没有取得营业执照。上诉人的处罚行为符合《行政处罚法》第二十三条和《行政强制法》第五十二条规定，程序合法。上诉人扣押被上诉人的财产时，有多家部门在场，相应物品清单也有多个部门加盖印章确认，被扣押物品的名称、数量均是明确的，没必要进行鉴定评估，被上诉人伪造财产损失清单而产生的鉴定费用，不应由上诉人承担；因被上诉人非法经营行为侵占了公共通道，被上诉人的货柜、烟柜依法应予没收，上诉人不应赔偿；被上诉人被扣押的物品中含有伪劣产品，上诉人依法予以销毁，不应赔偿。综上所述，上诉人行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
二审中，上诉人李茂阳、何英菊向本院递交了《补充鉴定申请书》、《调查取证申请书》以及《个体工商户登记基本信息》、和李快阳、黎斌菊的镇房权证乌字第××号《房屋所有权证》。首先，因上诉人在一审庭审中已经明确表示“除了货柜外，其他的鉴定意见我们没有异议”，故对上诉人的补充鉴定申请，本院不予支持；其次，上诉人申请调查的第1项派出所送何英菊入院救治的情况，因镇雄县人民医院在一审中已经出具了何英菊的病历，诊断结论为“气促查因（癔症样发作），支气管哮喘稳定期，2型糖尿病”，故对上诉人要求重复调取其入院治疗情况的申请，不予支持；对上诉人要求调取的第2项城管局销毁商品的视频，以及第3项电视台播报新闻的审批手续，上诉人在一审中已经提出，一审法院给予了明确答复，本院不再答复。再次，上诉人李茂阳提交的《个体工商户登记基本信息》，上诉人镇雄县城管局质证认为，李茂阳从案件调查阶段到一审都未能提交个体工商户营业执照，现提交的个体工商户登记基本信息，只显示了核准日期和开业日期，未注明是否正常经营以及经营期限和经营范围，故对该信息不予认定。本院认为，李茂阳的《个体工商户登记基本信息》加盖了镇雄县市场监督管理局行政审批专用章，符合证据三性，能够证明上诉人李茂阳具有百货零售的经营资格，予以采信。李快阳、黎斌菊的《房屋所有权证》，不能证明上诉人李茂阳、何英菊对其经营占地享有合法使用权，不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：第一，在执法主体方面。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定，实行相对集中行政处罚权的领域，主要是城市管理领域。范围主要包括：“市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权……”。据此，上诉人镇雄县城管局对镇雄县城市管理领域的违法行为具有行政处罚的法定职权；第二，在认定事实方面。上诉人镇雄县城管局提交的照片、视频资料以及唐朝光的询问笔录和《国有土地使用权证》能够相互印证，证明李茂阳、何英菊存在占用公共通道进行经营的事实，而上诉人李茂阳、何英菊不能提供证据证实其对经营占地享有使用权，因此，镇雄县城管局认定李茂阳、何英菊占道经营事实清楚，证据充分；但上诉人镇雄县城管局认为李茂阳、何英菊销售假冒伪劣产品，因没有提交相应的鉴定报告，证据不足，本院不予采纳；第三，在处罚程序方面。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章……”。第二十四条规定，“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单……查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存”。第二十六条规定，“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿任”。上诉人镇雄县城管局在查实上诉人李茂阳、何英菊在世贵街嘉华珠宝店摆摊设点、占道经营的违法事实后，在对二人占道经营的设施及商品进行暂扣及销毁的过程中，未当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，也未制作现场笔录，并由当事人或行政执法人员以及见证人签名或者盖章，其行为违反了《行政强制法》第十八条的规定，对上诉人李茂阳、何英菊造成的损失，应当承担赔偿责任；第四，在适用法律方面。上诉人镇雄县城管局根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条和《云南省城市建设管理条例》第五十九条规定作出[2015]1号处罚决定，处罚结论是“暂扣物品、拆除占道、占用公共空间物品”。但《云南省城市建设管理条例》第五十九条的内容是“违反本条例第二十三条、第三十四条、第三十五条规定的，由县级以上城建主管部门责令改正，可以并处300元以上3000元以下罚款；情节严重的处3000元以上3万元以下罚款；造成设施、设备损坏的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。据此，上诉人适用《云南省城市建设管理条例》第五十九条，属于适用法律错误。此外，上诉人镇雄县城管局对暂扣物品予以销毁，未出具销毁决定书，也没有适用相关法律依据。综上所述，镇雄县城管局认定李茂阳、何英菊违法占道经营的事实清楚，证据充分，但对李茂阳、何英菊的物品扣押后进行销毁的行为程序违法，适用法律错误，上诉人镇雄县城管局对何英菊、李茂阳的损失应当承担赔偿责任。上诉人李茂阳、何英菊认为镇雄县城管局没有当场出具扣押物品清单和扣押决定书，也没有向上诉人送达销毁决定书，没有告知上诉人相关救济途径，上诉人作出的处罚决定程序违法，适用法律错误的上诉理由成立，但一审判决已经作了认定，本院予以确认；上诉人李茂阳、何英菊上诉称其租住在镇雄县××街××号附1号，过道是上诉人一家唯一过道，不属于城市公共通道，但上诉人何英菊、李茂阳不能举证证明其对过道享有合法使用权，故该上诉理由不能成立；上诉人何英菊、李茂阳认为一审判决只对有价格的商品进行认定，对于评估机构未作价的仍需再作实质性处理，以及上诉人的住院治疗费、律师费应当获得支持的诉求，没有事实和法律依据，不予采纳。上诉人要求被上诉人返还烟草专卖许可证和食品卫生许可证的诉求，因为上诉人在一审中未提出其证照被镇雄县城管局没收，也未提交证据证明该主张，本院依法不予支持。上诉人镇雄县城管局认为其具有作出相对集中行政处罚的主体资格以及李茂阳、何英菊存在占道经营违法事实的上诉理由成立，本院予以确认。但上诉人镇雄县城管局认为李茂阳占道经营的物品是假冒伪劣产品以及被上诉人经营期间没有取得营业执照，因上诉人未提交相关鉴定报告，也没有提交工商管理部门出具的相关证明，故该上诉主张，依法不能成立；上诉人镇雄县城管局认为扣押物品时由多家部门在场，清单也有多个部门加盖印章确认，被扣押物品的名称、数量均是明确的，没必要进行鉴定评估，对被上诉人财产损失清单的鉴定费用，不应由其承担，因上诉人镇雄县城管局对何英菊、李茂阳的损失具有过错责任，且城管局扣押物品的清单也纳入了鉴定，故一审法院判决镇雄县城管局承担鉴定费用并无不妥。综上所述，上诉人镇雄县城管局认定上诉人李茂阳、何英菊违法占道经营的事实清楚，证据充分，但扣押并销毁李茂阳、何英菊物品的行为程序违法、适用法律错误，依法应当对扣押并销毁的物品进行赔偿。一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，判决得当，依法应予维持。双方上诉人要求进行改判的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉人李茂阳、何英菊、镇雄县城管局的上诉，维持原判。
二审案件受理费各自缴纳的50元由各自负担。
审 判 长 王金山
审 判 员 吴蔚秋
代理审判员 孟世松
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 杨梦莹