浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙11行终59号
上诉人（原审原告）田弟应。
法定代理人田科生，系上诉人父亲。
委托代理人田第首。
被上诉人（原审被告）青田县人力资源和社会保障局。住所地浙江省青田县鹤城镇鹤城中路**号。
法定代表人李长胜，局长。
委托代理人刘陆军，该局法制科科员。
被上诉人（原审被告）丽水市人力资源和社会保障局。住所地浙江省丽水市花园路*号。
法定代表人吴善印，局长。
委托代理人金丽芬，该局行政审批处（政策法规处、基金监督处）处长。
上诉人田弟应因工伤行政确认一案，不服莲都区人民法院（2015）丽莲行初字第109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人田弟应的委托代理人田第首，被上诉人青田县人力资源和社会保障局的负责人季小平、委托代理人刘陆军，被上诉人丽水市人力资源和社会保障局的负责人吴守成、委托代理人金丽芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2007年7月21日，李文光以青田丰源公司名义与青田县温溪镇江岱小区08幢房联建筹备领导小组代表联建户签订施工合同。原告于2008年9月26日在建筑工地被高空掉下的木料砸伤头部，造成左侧顶骨粉碎性骨折；后于2009年6月9日提出工伤认定申请（工伤认定申请表填写的工作单位为青田丰源公司温溪项目部）。青田县人力资源和社会保障局于6月10日决定受理，并于7月13日向原告送达《补正材料告知书》，要求补正劳动关系的证明材料，补正期间工伤认定受理时效暂时中止。原告一直没有回应，且于同年12月22日就李文光、刘旭文、王志胜人身损害赔偿纠纷提起民事诉讼。2014年11月13日，原告补交了青田丰源公司温溪项目部在天安保险股份有限公司投保的建筑工程团体人身意外保险投保单等9份材料，青田县人力资源和社会保障局遂于同年12月29日作出青工伤认定[2014]385号工伤认定决定，认定温溪镇江岱小区08幢联建房由浙江丰源公司承建，田弟应为工伤。浙江丰源公司不服，向青田县人民政府申请复议；青田县人民政府复议认为没有足够证据证明李文光或青田丰源公司温溪项目部与浙江丰源公司存在挂靠关系，于2015年4月17日以青政复决[2015]1号行政复议决定书依法撤销青工伤认定[2014]385号工伤认定决定。青田县人力资源和社会保障局重新审查后于2015年5月21日作出工伤认定申请不予受理决定；申请人田第首不服，向丽水市人力资源和社会保障局申请复议；7月23日，青田县人力资源和社会保障局发出了《关于撤销工伤认定申请不予受理决定书的函》，决定撤销其于5月21日作出的工伤认定申请不予受理决定，因申请人未撤回复议申请，丽水市人力资源和社会保障局于2015年9月11日作出确认青田县人力资源和社会保障局2015年5月21日作出工伤认定申请不予受理决定违法的复议决定（丽人社复决[2015]2号）。青田县人力资源和社会保障局于2015年8月3日重新作出青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定。田弟应兄田第首不服，于2015年8月7日向被告丽水市人力资源和社会保障局申请复议并要求青田县人力资源和社会保障局赔偿拖延办案造成的损失。被告丽水市人力资源和社会保障局于2015年9月14日作出了丽人社复决[2015]3号行政复议决定，决定维持青田县人力资源和社会保障局作出的青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定，对申请人主张的行政赔偿要求不予支持。原告不服，提起行政诉讼。
原审另查明，青田丰源公司未经工商注册登记。2009年12月22日，原告以李文光、刘旭文、王志胜为被告向青田县人民法院提起人身损害赔偿诉讼，要求被告赔偿各项损失51万余元（扣除已支付的145000元），青田县人民法院于2010年11月10日以（2010）丽青民初字第62号民事判决书判决驳回原告诉讼请求。原告不服上诉，2011年2月21日，丽水市中级人民法院以（2011）浙丽民终字第18号民事判决书判决驳回上诉，维持原判。原告不服，申诉再审，2013年10月23日，丽水市中级人民法院以（2013）浙丽民再字第4号裁定书裁定撤销上述一、二审民事判决，发回青田县人民法院重审。
原审法院认为，劳动关系双方主体资格适格是构成劳动关系的基本要件。本案涉及的两家用人单位，青田丰源公司未经工商注册登记，为非合法劳动合同签订主体；浙江丰源公司则没有足够证据证明李文光或青田丰源公司温溪项目部与其存在挂靠关系，原告也未能提供其与浙江丰源公司存在劳动关系的证明材料，故其申请工伤认定的主体也不适格。被告青田县人力资源和社会保障局据此作出不予认定工伤的决定并无不当，被告丽水市人力资源和社会保障局作出的维持的复议决定也无不当。对原告要求被告青田县人力资源和社会保障局赔偿拖延办案造成的损失的请求，该院认同被告的答辩意见，案件长时间未得到处理的主要原因在于原告未及时提供补正材料且一直就侵权赔偿问题进行民事诉讼，且民事侵权案件至今未结案，原告主张的损失和被告的工伤认定案件处理不存在因果关系，原告的赔偿主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告田弟应的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。
上诉人田弟应上诉称：理赔保单、事故处理协议书、温溪镇政府证明、承包合同、青田县政府的行政复议决定形成的完整证据链证实：没有注册的青田县丰源建筑按装公司违法承建了政府下乡扶贫工程温溪镇政府扶贫工程江岱小区08幢联建房，导致田弟应2008年9月26日上午10时许在劳动中受伤。温溪镇政府作为该扶贫工程的出资、管理、受益单位应当承担事故的连带赔偿责任。被上诉人青田县人力资源和社会保障局于2009年6月10日就受理了上诉人的工伤认定申请，却直至2015年8月23日才作出青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定。尽管上诉人在2014年11月13日确有补交证据材料的事实，但不能否定上诉人的代理人田第首于2013年12月份催促被上诉人作出工伤认定的事实。被上诉人青田县人力资源和社会保障局对拖延履职导致上诉人扩大了的损失应当赔偿。综上，请撤销原审判决，改判撤销青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定及丽人社复决[2015]3号行政复议决定，判令被上诉人青田县人力资源和社会保障局重新作出工伤认定；责令被上诉人青田县人力资源和社会保障局赔偿可计算额外扩大的损失合计560493元；本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人青田县人力资源和社会保障局答辩称：一、认定工伤的首要条件是双方存在劳动关系，而上诉方所提交的工伤申请材料均不能证明上诉人与浙江省青田丰源建筑安装工程有限公司（以下简称浙江丰源）存在劳动关系，也未提供青田县丰源建筑按装工程有限公司（以下简称青田丰源）的工商注册信息。因申请工伤认定的主体不适格，我局所作不予工伤认定决定适用法律正确；二、答辩人于2009年6月10日受理了上诉人的工伤认定申请，因其申请材料中缺少存在劳动关系的证明材料，答辩人于次月13日向申请人送达了《补正材料告知书》，在补正材料期间工伤认定受理时效暂时中止。然直至2014年11月13日上诉方才向答辩人补交相关证明材料，完全不是答辩人存在延期、拖延办案，而是上诉方自身原因造成的。从2009年至2014年，上诉方一直未提供材料，本当可以视为其放弃工伤认定申请，答辩人本着保护农民工权益的原则，于2014年11月13日恢复了其工伤认定程序。答辩人于2014年12月29日作出的青工伤认定[2014]385号工伤认定决定后经青田县人民政府复议撤销，答辩人遂于2015年8月3日重新作出青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定，程序是合法的。三、答辩人所作工伤认定所依据事实清楚。申请人田第首以亲属身份提出工伤认定申请，应如实提交相应材料，而其起初提供了青田丰源的用工信息，但未提供该公司的工商注册及用工情况信息，使得答辩人认为用人单位为浙江丰源，并于2015年1月4日重新印发以用人单位为浙江丰源的[2014]385号工伤认定。浙江丰源以其并非上诉人的用工单位为由向青田县人民政府申请行政复议。后经复议查明，浙江丰源与青田丰源系不同主体，且前者与上诉人并无用工关系。据此，答辩人重新作出青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定。四、上诉人所称损失与答辩人无关，其赔偿要求不应予以支持。上诉人的代理人田第首长达几年之久未向我局提供补正材料，在此期间其一直与他人就本案所涉事故的处理协议进行民事诉讼，该民事诉讼行为造成的延迟与答辩人无关。代理人田第首提供的票据均是与他人民事诉讼过程中产生的费用，与答辩人是否作出工伤认定不存在因果关系。上诉人之所以造成今天这样的严重伤害，完全是代理人田第首变相放弃对上诉人治疗的结果。鉴于代理人田第首的所作所为明显不利于上诉人，不适合作为代理人。另代理人田第首声称上诉人为无民事行为能力人，但未经司法认定。即使上诉人为无民事行为能力人，其第一顺序监护人应为其妻子，其次是其父亲及成年子女。代理人田第首应取得上诉人妻子的委托代理证明方可代理。上诉人所在村委会也无权把上诉人直接认定为无民事行为能力人，也不应取消上诉人妻子的法定监护资格。仅取得上诉人刚成年的女儿的委托手续明显不合法，且无证据证明该委托手续系其女儿本人自愿签署，故田第首的代理资格应属无效，请求法庭撤销代理人田第首的代理资格。综上，答辩人认为，明确的用工主体是认定工伤的条件，答辩人作出的不予认定工伤决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院维持原判。
被上诉人丽水市人力资源和社会保障局答辩称：一、答辩人作出的丽人社复决[2015]3号行政复议决定事实清楚。2007年7月21日，李文光以青田丰源公司名义与青田县温溪镇江岱小区08幢房联建筹备领导小组代表联建户签订施工合同。上诉人于2008年9月26日在建筑工地被高空掉下的木料砸伤头部，后于2009年6月9日提出工伤认定申请（工伤认定申请表填写的工作单位为青田丰源公司温溪项目部）。青田县人力资源和社会保障局于6月10日决定受理，并于7月13日向原告送达《补正材料告知书》，要求补正劳动关系的证明材料，补正期间工伤认定受理时效暂时中止。上诉人一直没有回应，且于同年12月22日就李文光、刘旭文、王志胜人身损害赔偿纠纷提起民事诉讼，直至2014年11月13日才补交了青田丰源公司温溪项目部在天安保险股份有限公司投保的建筑工程团体人身意外保险投保单等9份材料。青田县人力资源和社会保障局遂于12月29日作出青工伤认定[2014]385号工伤认定决定，认定温溪镇江岱小区08幢房联建房由浙江丰源公司承建，田弟应为工伤。青田县人民政府复议认为没有足够证据证明李文光或青田丰源公司温溪项目部与浙江丰源公司存在挂靠关系，于2015年4月17日依法撤销青工伤认定[2014]385号工伤认定决定。青田县人力资源和社会保障局重新审查后于2015年5月21日作出工伤认定申请不予受理决定；同年7月23日，青田县人力资源和社会保障局发出了《关于撤销工伤认定申请不予受理决定书的函》，决定撤销其于5月21日作出的不予受理决定，并重新作出青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定书。田弟应兄田第首不服并向答辩人申请行政复议，请求依法撤销该决定并责令青田县人力资源和社会保障局赔偿部分或全部无合法正当理由拖延办案给田弟应造成的额外扩大损失合计546601元。答辩人根据查明的事实，决定青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定，对申请人主张的行政赔偿要求不予支持。二、答辩人的复议决定程序合法。2015年8月7日，田第首因不服青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定，向答辩人提起行政复议申请。答辩人于2015年8月12日依法受理，并于9月14日作出丽人社复决[2015]3号行政复议决定，符合程序规定。三、本案上诉人提起行政诉讼缺乏事实依据。主体资格是构成劳动关系的基本要件，李文光的询问笔录、合同书、事故处理协议书等证据均能证实李文光为青田县温溪镇江岱小区08幢房建造工程的实际承包人，经全国企业信用信息公示系统查询，青田丰源公司未经工商注册登记，为非合法劳动合同签订主体。在本案中，上诉人也一直未能提供其与浙江丰源公司存在劳动关系的证明材料，故其申请工伤认定的主体不适格。本案工伤认定长时间未得到处理的主要原因在于上诉方未及时提供补正材料且一直就侵权赔偿问题进行民事诉讼。所以，答辩人决定维持青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定、不予支持上诉人的行政赔偿要求的复议决定并无不妥。上诉人在上诉状中提出要求被上诉人依法将温溪镇人民政府列入适格劳动关系主体，该主张与事实不符，于法无据，也从另一方面证明被上诉人所作复议决定的正确性。综上，请求法院驳回上诉，维持被上诉人的复议决定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项之规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。据此，该条例第十四、十五条所称职工应当仅指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的职工。而本案中并无充分证据证明上诉人与相关用人单位存在劳动关系，因此，田弟应不具认定为工伤的身份条件。被上诉人青田县人力资源和社会保障局作出的青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定于法有据，被上诉人丽水市人力资源和社会保障局作出维持的复议决定程序合法。另，《工伤保险条例》第十八条第三款规定：“工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”据此，被上诉人青田县人力资源和社会保障局受理工伤认定申请之日应为上诉方提供补正材料之日（2014年11月13日）当日或之后，而非上诉人所认为的2009年6月10日。因此，青田县人力资源和社会保障局于2014年12月29日作出的青工伤认定[2014]385号工伤认定决定并未逾期。该工伤认定决定后经复议被撤销，被上诉人青田县人力资源和社会保障局经重新审查于2015年5月21日作出工伤认定申请不予受理决定，后又因自认不予受理决定有误而于2015年7月23日决定予以撤销，并最终于2015年8月3日作出了本案被诉的青工伤认定[2015]183号不予认定工伤决定。被上诉人青田县人力资源和社会保障局在上述整个过程中并不存在拖延履职的情形，故上诉人主张被上诉人青田县人力资源和社会保障局应当赔偿因其拖延履职而扩大了的损失，本院不予支持。综上，原审判决结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田弟应负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
代理审判员 李永光
代理审判员 郭 超
二〇一六年九月六日
代书 记员 叶 娃