河南省郑州市惠济区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）豫0108民初1717号
原告：河南省龙辰实业有限公司，住所地：郑州市金水区防疫路1号院3号楼19号，社会统一信用代码91410105676740797F。
法定代表人：王丰，该公司董事长。
委托诉讼代理人：马笑冰，该公司员工。
委托诉讼代理人：李卫富，河南尚天律师事务所律师。
被告：河南高速公路发展有限责任公司，住所地：郑州市淮河东路19号，社会统一信用代码91410000719181797A。
法定代表人：房益林，该公司董事长。
委托诉讼代理人：胡明全、刘迪，河南智言律师事务所律师。
原告河南省龙辰实业有限公司（以下简称“龙辰公司”）与被告河南高速公路发展有限责任公司（以下简称“高速公路公司”）土地租赁合同纠纷一案，本院已于2017年5月26日立案受理，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告委托代理人马笑冰、李卫富，被告委托代理人胡明全、刘迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2014年1月14日，原、被告签订土地租赁合同一份，约定被告将其位于郑州市连霍高速惠济收费站9亩闲置地块租赁给原告使用，租期5年，每年租金为261000元。2015年9月11日，原、被告双方签订补充协议一份，将租赁面积增加14.26亩，租赁期限为4年，合同到期日为2019年3月31日。合同签订后，原告按照合同约定履行了全部义务，并投入巨资在租赁土地上建造了15000㎡的房屋。但原告刚刚开始经营，还没有任何收益，就因被告的土地不符合用地手续而被政府部门勒令停止经营。郑州市惠济区国土资源局于2015年12月30日向原告下达了《惠国土执罚字（2015）132号土地行政处罚决定书》，对原告处以145689元的罚款，并责令原告退还土地，没收原告投资的全部地上建筑物。被告已经完全知悉该情况，并通知原告停止经营、终止履行合同。因被告租赁给原告的土地不符合经营条件，导致原告无法正常使用租赁土地进行经营，原告投入巨资建造的房屋也被政府予以没收，给原告造成巨大的经济损失。原告多次与被告沟通协商，但至今仍没有任何进展。现原告为维护合法权益，诉至法院。请求判令：1.被告退还已交租金1196500元；2.被告赔偿给原告造成的成本损失、经营损失、预期收益等损失共计18783500元；3.本案诉讼费用由被告承担。审理中，原告在司法鉴定后将第2项诉讼请求明确为请求判令被告赔偿成本损失14970285.94元、工人工资663400元、罚款损失145689元、直接经营损失3004125.06元，共计18783500元。
原告为支持其主张，提供证据如下：
证据一、《连霍高速惠济收费站闲置地块租赁合同》及《补充协议》、收据、银行交易明细，证明原告租赁被告位于连霍高速惠济收费站闲置地块共计23.26亩，并按合同约定支付土地租金共计1196500元。
证据二、连霍高速惠济收费站地块资料、郑州市惠济区人民法院（2016）豫0108行审105号行政裁定书、银行转账凭证，证明根据被告向原告提交的地块资料，原告有理由相信被告对该土地享有合法使用权，有权对外出租；由于被告没有办理土地证，导致原告直接遭到郑州市惠济区国土资源局的行政处罚，罚金为145689元；在双方签订租赁合同时，被告举出了大量的资料来说明其对该地块享有合法权利，并说服原告与其签订租赁合同，故导致合同无效的过错完全在被告。
证据三、郑州市中豫建设工程造价咨询有限公司出具的鉴定意见书一份，证明原告因被告的原因遭受的建筑物损失为14970285.94元。
证据四、原告全面清场前的工资汇总表一份，证明由于被告的原因导致原告在无法正常经营期间所遭受的固定工人开支损失663400元。
证据五、原告与案外人曾为多签订的《租赁合同》一份、河南省增值税普通发票两份，证明由于被告的原因导致原告每年预期租金损失为46元×666㎡×23.26亩×12月=8551120.32元，三年共计25653360.96元的事实。
被告辩称：1、被告高速公路公司享有涉案土地的使用权，不存在非法用地情形。2005年期间，河南省交通厅及河南省人民政府通过《征地补偿协议》确定被告享有涉案土地的地籍地权，被告缴纳了开垦费及补偿费后取得《耕地占用税完税证》，经郑州市惠济区政府确认地籍，并经省交通厅批复，确定涉案土地可用于加油站、汽车客货运输站点等服务设施方向进行开发，故涉案土地权属清晰，被告享有使用权；2、原、被告签订的租赁合同及补充协议合法有效。双方合同约定的土地用途为仓储、物流，不违反相关文件及土地利用总体规划，也不违反法律禁止性规定；3、合同签订后，被告依约交付了租赁物，不存在违约行为，对原告遭受的损失没有过错，原告的损失是由其自身过错造成的。合同约定的土地用途为仓储、物流，地上建筑为临时性建筑，原告改善或增设建筑物应征得被告书面同意，但原告未经被告同意，且未能向管理机关申请变更土地性质的情况下擅自改变土地用途，在土地上增设建筑物并开设厨具市场、培训学校和宾馆，导致土地部门行政处罚，处罚的对象是原告违法用地行为；4、原告在收到行政处罚决定书后，既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，而是消极拖延继续建设并经营，怠于保护自身权益，未能在事情发生时及时止损，由此造成的扩大损失应自行承担；6、原告未将行政处罚决定书及时告知被告，若因此造成已经确权的土地被收回，被告有权向原告追究法律责任。
被告为支持其主张，提供证据如下：
证据一、河南省交通厅与郑州市人民政府签订的《连霍国道主干线刘江立交桥至郑州西南绕城段高速公路改建工程征地拆迁协议书》一份；郑州市人民政府办公厅《关于连霍高速公路郑州段拓宽改造工程征地拆迁补偿标准的通知》和《补充通知》各一份；连霍郑州段改建工程项目部向河南省国土资源厅拨付的耕地开垦费票据、2007年6月14日的耕地占用税完税证各一份；郑州市土地利用规划院出具的连霍国道主干线刘江至西南绕城段改扩建工程（惠济区）新征用地占用地类情况一份；郑州市惠济区人民政府《关于完善单选址项目地籍调查表的情况说明》一份；郑州市惠济区国土资源局出具的《完成征收证明》一份；河南省交通厅《关于对完善惠济收费站和柳林收费站闲置土地开发审批手续的批复》一份。以上证据证明：1、河南省交通厅与郑州市人民政府于2005年签订征地拆迁协议，就连霍高速公路改建加宽达成征地拆迁协议，约定河南省交通厅委托被告高速公路公司下属的河南高速连霍郑州段改建工程项目部全权办理征地拆迁事宜，被告高速公路公司享有地籍地权，连霍项目部按照《拆迁补偿协议》向国土资源厅拨付了耕地开垦费及补偿款，并取得了耕地占用税完税证，郑州市惠济区政府已进行地籍调查确认，郑州市惠济区国土资源局已完成征收；2、经省交通厅批复，案涉土地可用于加油站、汽车客货运输站点等服务设施方向进行开发；3、被告高速公路公司在修建连霍高速期间获得涉案土地的地籍地权，并获得了相关政府主管部门的审批手续，被告有权以“物流、运输”用途与原告签订土地租赁合同对案涉土地进行开发。
证据二、《连霍高速惠济收费站闲置地块租赁合同》及《补充协议》各一份；郑州市惠济区人民法院行政裁定书一份。证明：1、原告在签订租赁合同时，已明知案涉土地权属情况；原告违反合同约定的土地用途，未经被告同意擅自在租赁土地上加盖房屋并建设批发市场；2、原告收到处罚决定书后未及时通知被告，既未申请复议，又未提起诉讼，导致被告未能及时向惠济区国土资源局说明土地权属情况，致使该土地面临被收回的风险。
证据三、现场图片一组，证明原告违反合同约定的土地用途，在案涉土地上建设厨具市场、开设宾馆、培训学校等不符合土地利用规划的商业活动，违反了法律规定和合同约定，造成的处罚后果与被告无关。
经庭审质证，被告对原告所举证据一真实性无异议，但认为租赁合同约定改善或增设他物应书面征得被告的同意，本案被拆除的建筑物，原告在建设时未征得被告方同意；对证据二真实性无异议，认为可以证明被告拥有合法的土地使用权，原告在行政处罚作出后，未申请复议及提起行政诉讼来保护自己的权益；对证据三真实性无异议，但认为该鉴定书不能真实反应原告出资情况，不能作为证据使用，按照合同约定，涉案建筑物未经被告的书面同意，相关损失应当自行承担；对证据四有异议，认为是原告单方制作，员工工资是经营的一部分，属于经营成本，且与本案无关联性；对证据五有异议，认为对外签订的租赁合同、增值税发票不能反映真实的经营状况，其预期损失是自己行为所造成，应自行承担。
原告对被告所举证据一真实性无异议，认为是前置性的批复材料，但被告最终未获得土地使用权证书，导致原告在该租赁土地上的建筑物被行政处罚；对证据二真实性无异议，但认为双方签订合同的目的是在租赁土地上搞建筑进行经营，就是为了建设临时建筑，原告所建的也均为临时建筑，不存在改善或者增设他物；从双方于2015年9月份签订的补充协议可以证明被告对原告在涉案土地上建造建筑物是明知的，也是认可的，否则不可能再与原告签订补充协议增加部分土地；对证据三有异议，认为不能证明原告改变了土地用途，虽然分类有家具区、综合区，但因经营仓储、物流也需要分类、分区域，属于正常情况，涉案建筑物配有宾馆是与仓储物流进行配套使用的，属于配套设施，并且已经过被告同意；土地部门对原告作出处罚，导致合同不能履行的原因，并非是原告改变土地用途，而是根据土地管理法七十六条规定进行的处罚。
本院根据当事人陈述、举证、质证，结合有效证据，对本案事实确认如下：2014年1月14日，原、被告签订土地租赁合同一份，约定被告高速公路公司将位于连霍高速惠济收费站9亩闲置地块租赁给原告龙辰公司使用，租赁期限为5年，自2014年4月1日至2019年3月31日止，每年每亩租金为29000元，每年租金共计261000元，第四年起租金增长20％；场地用途为仓储、物流；甲方（被告）对乙方（原告）场地使用情况进行审查和监督，不得干涉乙方的正常经营活动；乙方在约定期限内充分完整使用场地，按照约定的用途合理使用场地，场地上的建筑为临时性建筑，改善或增设他物应先征得甲方的书面同意，并加盖甲方公章和负责人签字后实施，在承租期内，租赁标的所发生的纠纷和法律风险由乙方协调和承担。该租赁合同签订时，被告向原告提交了涉案土地（连霍高速扩建工程）在征用时的相关资料以及非本案争议土地的使用权证书复印件。租赁合同签订后，原告于2014年4月份开始在租赁土地上建造建筑物，2015年8月份涉案建筑物全部完工。
2015年9月11日，原、被告又签订补充协议一份，约定增加租赁地块面积14.26亩，协议内容为：鉴于龙辰公司于2014年1月14日签署的《租赁合同》及2015年6月24日送达的《关于申请增加土地租赁面积的函》，经双方友好协商，现对《租赁合同》补充如下：租赁标的为连霍高速惠济收费站闲置地块14.26亩（在原租赁合同标的9亩的基础上增加亩数），租赁期限为4年，自2015年4月1日至2019年3月31日止，每年每亩租金为29000元，第三年起租金增长20％；合同签订后5个工作日内交第一年租金413500元；乙方全权承担承租期内租赁标的所发生的一切安全责任及法律风险；经营手续乙方自行办理，并承担经营所产生的各项税费和土地相关的一切税费。涉案建筑物建成后，原告将其用于仓储、物流、宾馆以及对外出租等经营。在合同履行中，原告依约向被告支付土地租金共计1196500元。
2015年12月24日，郑州市惠济区国土资源局向原告龙辰公司下达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。2015年12月30日，郑州市惠济区国土资源局对原告龙辰公司作出惠国土资执罚字（2015）132号土地行政处罚决定书，内容为：经查实，2014年4月以来，未经合法批准，擅自在江山路以西、连霍高速北占用国有土地14568.90平方米（该宗土地符合土地利用总体规划，宗地图上显示为公路用地）进行建房以及建仓库的行为，违反了土地管理法的相关规定，依照《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的国有土地14568.90平方米；2、没收14568.90平方米符合土地利用总体规划非法占地上的新建建筑物16672.19平方米和其他设施；3、对非法占用的14568.90平方米国有土地按每平方米10元处以罚款，共罚145689元。之后涉案建筑物内的商户陆续撤离。2016年7月21日，原告按照处罚决定向郑州市惠济区国土资源局缴纳罚款145689元。
2016年9月5日，郑州市惠济区国土资源局向本院申请强制执行该处罚决定书第1、2项。2016年9月30日，本院作出（2016）豫0108行审105号行政裁定书，裁定如下：准予强制执行郑州市惠济区国土资源局于2015年12月30日作出的《惠国土资执罚字（2015）132号土地行政处罚决定书》中的行政处罚决定第1、2项关于责令退还非法占用的国有土地、没收非法占地上的新建建筑物的处罚决定，由郑州市惠济区城市管理执法局和违法土地所在镇（街道）组织实施。2017年6月份，涉案土地上的建筑物及相关附属设施被政府部门依法拆除。
本案在审理过程中，本院于2017年6月8日对涉案土地及地上附属物进行勘验，经勘验，涉案土地位于郑州市××、连霍高速北，土地面积约14568平方米，地上建筑物约16672平方米，均为钢结构房屋，东侧为三层楼房，一层为仓库，二、三层用于办公、住宿及对外出租；南侧为两层大棚式房屋，顶部为钢制防火复合板；西侧为一层大棚式房屋，顶部为彩钢瓦，南侧及西侧房屋均用于仓储、物流以及对外出租经营。建筑物内商户均已撤离，相关物品均已搬迁。
在本案审理过程中，经原告申请，本院委托郑州市中豫建设工程造价咨询有限公司对涉案土地上的建筑物及附属物的工程造价进行鉴定。2017年7月25日，该公司做出郑中豫司鉴（2017）建价鉴字第4号鉴定意见书，鉴定意见为：连霍高速惠济收费站闲置土地上的建筑物及附属物工程造价为14970285.94元。
本院认为：涉案土地属于国有土地，符合土地利用总体规划，宗地图上显示为公路用地。根据土地管理法等相关法律规定，建设单位使用国有土地应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，确需改变土地建设用途的，应当经相关政府部门同意并批准，并需办理土地变更登记手续，且土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记。河南省高速公路条例规定，任何单位和个人不得非法占用高速公路用地及高速公路附属设施。原、被告签订租赁合同将涉案土地用于经营仓储、物流使用，但目前被告对涉案土地尚未获得土地使用权证书，改变土地用途未办理审批手续，亦未办理变更登记手续，且将土地使用权对外出租也未办理登记。故被告将公路用地出租给原告用于商业用途，违反了法律、行政法规的强制性规定，原、被告签订的租赁合同及补充协议应属无效合同。审理中，被告辩称原告未按合同约定在改善或增设建筑物时未征得被告书面同意，但双方自2014年1月14日签订9亩土地租赁合同后，原告于同年4月份即开始在租赁土地上建造建筑物，2015年6月24日原告致函被告申请增加土地租赁面积，2015年8月份涉案建筑物已全部完工，2015年9月11日双方又签订补充协议增加了14.26亩的租赁土地面积，而对增加的租赁土地约定的合同期限则为2015年4月1日起。由此可知被告对原告在涉案土地上建造建筑物的行为明知并予以认可。
综上，被告将其尚未获得国有土地使用权证书的公路用地出租给原告用于商业用途，未办理审批及变更登记手续，将土地出租亦未办理租赁登记手续，并对原告建造建筑物进行商业经营予以认可，且在租赁合同签订时，将非本案争议土地的使用权证书复印件及涉案土地相关资料提供给原告，致使原告在一定程度上对涉案土地性质产生错误理解。故被告对合同无效以及非法占地所致建筑物没收、拆除产生的后果存在过错。原告作为土地租赁人，在订立合同时没有尽到对土地性质进行审慎审查的注意义务，且在未办理相关审批手续的情况下开工建造建筑物，亦对合同无效及所产生的损失后果存在过错。本院根据双方的过错程度，结合本案实际情况，确认原告承担40％的责任，被告承担60％的责任为宜。根据法律规定，合同无效的，因该合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。对违法建筑的建造费用是由于承租人信赖租赁合同有效而支出的费用，应当属于缔约过失责任所应赔偿的范围。故原告主张被告赔偿为经营投资建造建筑物而被政府部门没收、拆除所致损失的请求，本院予以支持，但请求过高部分不予支持。关于工程造价鉴定意见书，被告虽提出异议，但未提出重新鉴定申请，故本院对该鉴定意见予以采信。经鉴定机构鉴定，原告在涉案土地上建造的建筑物及附属物工程造价为14970285.94元，被告对原告应承担8982171.56元的赔偿责任。
关于原告主张被告退还已付租金1196500元的请求，本院认为，虽然合同无效，但双方已实际发生了租赁关系，原告也已实际使用了涉案土地，故其主张退还全部租金的请求，本院不予支持。但2015年12月30日郑州市惠济区国土资源局对原告作出了土地行政处罚决定书，之后商户陆续撤离，故2015年12月30日之后的租金，被告不应再予以收取。根据租赁合同约定，9亩土地年租金为261000元，自2014年4月1日至2015年12月30日止共计21个月，租金为261000元÷12月×21月﹦456750元；根据补充协议约定，14.26亩土地年租金为413500元，自2015年4月1日至2015年12月30日止共计9个月，租金为413500元÷12月×9月﹦310125元，原告应付租金应为766875元，实际已付租金为1196500元，对多支付的429625元被告应予以退还原告。另外，对原告应付租金766875元，鉴于原告在合同履行前期主要系开展市场筹建工作，实际经营后导致土地部门对其作出退还土地、没收非法建筑物的行政处罚，实际经营期限较短，故本院综合考虑原告的经营期限、获利状况以及导致合同无效双方均存在过错等因素，对应付租金766875元应予适当返还，根据本案实际情况，酌定由被告返还230062.50元为宜。关于原告主张罚款损失145689元的请求，因原、被告双方对非法占用土地所产生的处罚后果均存在过错，均应承担相应责任，该损失由被告承担60％，即87413.40元为宜。原告主张工人工资的请求，缺乏法律依据，本院不予支持。关于原告主张直接经营损失的请求，本院认为，无效合同自始没有法律约束力，不应予以履行，原告通过履行合同可以获得的预期利益为非法利益，不受法律保护，故原告的该项请求，缺乏法律依据，本院亦不予支持。被告辩称其不存在非法用地以及租赁合同及补充协议合法有效等辩解意见，证据不足，本院不予支持。
依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款，《河南省高速公路条例》第七条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十一条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
一、被告河南高速公路发展有限责任公司赔偿原告河南省龙辰实业有限公司损失9069584.96元，于本判决生效之日起十日内付清；
二、被告河南高速公路发展有限责任公司返还原告河南省龙辰实业有限公司土地租金659687.50元，于本判决生效之日起十日内付清；
三、原告河南省龙辰实业有限公司于本判决生效之日起十日内将位于郑州市江山路西、连霍高速北涉案租赁土地返还给被告河南高速公路发展有限责任公司；
四、驳回原告河南省龙辰实业有限公司的其他诉讼请求。
如果未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费70840元，鉴定费100000元，共计170840元，原告河南省龙辰实业有限公司负担50887元，被告河南高速公路发展有限责任公司负担119953元。
如不服本判决，可在收到本判决之次日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
判决生效后，当事人应从判决规定的履行期间最后一日起两年内向法院申请执行，逾期则不再执行。
审 判 长 陈亚红
代理审判员 朱新强
人民陪审员 毛新凤
二〇一七年九月二十二日
书 记 员 马 钰