贵州省仁怀市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）仁行初字第15号
原告刘先龙，男，1957年10月13日出生，汉族，仁怀市人，农民，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。
委托代理人刘小洪，男，1981年2月3日出生，汉族，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。系刘先龙之子，其代理权限为一般授权代理。
委托代理人钟正洪，仁怀市酒都法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权代理。
被告仁怀市喜头镇人民政府，所在地址：仁怀市喜头镇。
法定代表人：杨波，镇长。
委托代理人杨明松，贵州仁致律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
第三人刘兴江（又名刘永瑜），男，1974年3月14日出生，汉族，仁怀市人，农民，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。
第三人刘永江，男，1969年9月20日出生，汉族，仁怀市人，农民，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。
原告刘先龙不服被告仁怀市喜头镇人民政府土地确权决定纠纷一案，本院2014年6月4日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刘先龙及其委托代理人刘小洪、钟正洪与被告法定代表人杨波、委托代理人杨明松，第三人刘兴江、刘永江，均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2014年2月21日，被告作出“喜府发（2014）15号《关于刘先龙与刘永江土地权属争议的处理决定》”，以“争议地属银道山溪沟河道管理范围，不属承包地、自留地，刘先龙、刘永江、刘兴江均不享有该宗地的权利”为由，决定对申请人（刘先龙）和第三人（刘永江）的请求不予支持。刘先龙不服，依法向仁怀市人民政府申请行政复议，仁怀市人民政府于2014年5月23日作出“仁府行复决字（2014）8号《行政复议决定书》”，以该决定事实清楚，程序合法，适用法律正确为由，维持被诉具体行政行为，刘先龙仍然不服，提起行政诉讼，以其事实不清、证据不足、程序违法、适用法律不当等为由，请求判决撤销被告2014年2月21日作出的“喜府发（2014）15号《关于刘先龙与刘永江土地权属争议的处理决定》”。
被告在举证期限内提交了如下证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告主体适格；2.岗位证、执法检查证、身份证，拟证明调查人员身份情况；3.《申诉》、《记住》、《证明》、《户籍证明》、《调解协议》、《申请》，拟证明被告是依原告申请进行调查；4.卫星村村民委员会《证明》，拟证明争议地长期被河水冲刷，属于河道范围；5.询问记录、调查笔录、现场勘验图、照片，拟证明喜头镇人民政府在受理本案纠纷后，询问了各方当事人，对村民进行调查，对现场争议地进行勘查，拍摄照片，查明争议地的地名、四至、历史状况、现状等事实；6.仁水函（2013）66号文件、水事违法调查笔录，拟证明被告函请仁怀市水务局协助调查，仁怀市水务局经过调查，以文件的形式出具了复函，明确争议地属银道山溪沟河道管理范围；7.调查报告，拟证明被告相关职能部门经过调查后，形成调查报告；8.会议记要，拟证明被告职能部门经过调查后，被告召开会议，对争议地权属问题进行研究，作出处理决定，认定争议地属银道山溪沟河道管理范围，对当事人的权属主张不予支持；9.处理决定签发意见、送达回证及照片，拟证明被告作出处理决定、送达程序合法；10.行政复议决定书，拟证明原告不服被告处理决定，向仁怀市人民政府申请行政复议，仁怀市人民政府维持了被告作出的具体行政行为，肯定了被告被诉具体行政行为的合法性；11.法律依据，《土地权属争议调查处理办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等。
原告刘先龙诉称（概括主要内容）：自1979年至2012年，原告及家庭成员在“石园河坝”造田约1亩（界址：东刘云均田，南抵刘永江利和刘永江田，西抵大路和刘云礼土，北抵刘云均田和河）耕管32年，其间无任何单位或个人对该争议地主张过权利，原告耕管争议地的事实已经被告调查予以充分肯定和认可。该争议地在原告耕管期间多次被洪水冲毁，原告及家庭成员一次又一次进行恢复，1988年原告为了防止洪水再次冲毁，投入大量资金请邻里及亲朋协助砌成了堤坝，并一至由原告耕管至今。第三人为了满足自身私欲，于2012年2月至今强行霸占或侵占该争议田土。因此该争议地属于喜头镇卫星村委会，使用权属原告，而被告却认定该争议地属国有土地，没有事实依据和法律依据。
该《决定》遗漏利害关系人，程序违法。该争议地的所有权属喜头镇卫星村委会，同时侵占该争议地的当事人还有刘龙江、刘永利，按照相关法律法规和政策规定，被告应当依法追加喜头镇卫星村委会和刘龙江、刘永利等作为当事人，但被告在《决定》中遗漏，程序违法。
该《决定》标题遗漏第三人刘永瑜（又名刘兴江），程序违法，且权属指代不明，被告作出《决定》标题全称为“喜头镇人民政府关于刘先龙与刘永江土地权属争议的处理决定”，被告认定的所谓“土地权属”是土地所有权还是土地使用权指代不明，实体违法。
被告作出的《决定》无实体内容，即“本府决定：对申请人和被第三人的请求不予支持”，该《决定》没有对争议地的使用权进行确认，也没有对争议地的所有权属进行确认，同时该《决定》更没有对第三人刘永瑜是否对争议地拥有土地使用权进行确定，争议地是集体所有还是国家所有在处理决定中没有进行明确和界定，因此，该《决定》违反土地确权的基本原则，不符合具体行政行为的构成要件。
该《决定》适用法律不当，决定的内容是土地权属确认，应适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及相关政策法规，而《决定》却适用了与本案无关的《中华人民共和国河道管理条例》。综上，为了维护原告的合法权益，请求判决撤销被告2014年2月21日作出的“喜府发（2014）15号《关于刘先龙与刘永江土地权属争议的处理决定》”。
原告在举证期限内提交了如下证据：1.身份证，拟证明原告主体资格合法；2.“喜府发（2014）15号《关于刘先龙与刘永江土地权属争议的处理决定》”；3.仁府行复决字（2014）8号《行政复议决定书》，拟证明被告的处理决定认定事实不清，程序违法；4.调解协议，证明材料（记住）。
被告仁怀市喜头镇人民政府（概括主要内容）：一、答辩人是适格的土地争议确权主体。原告与第三人刘永江等人因鱼水湾组石园河坝的土地使用权产生争议向答辩人提出申诉，答辩人在调解未果的情况下，依法定程序调查取证后作出处理决定，积极履行行政职责。根据《土地权属争议处理办法》第五条第二款“个人与个人之间、个人与单位之间发生争议的案件，可以根据当事人申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，答辩人作出的《处理决定》系在职权范围内所作，答辩人是适格的土地使用权争议确权主体。二、答辩人所作具体行政行为事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确。答辩人受理本案纠纷后，依法询问了争议各方当事人，向卫星村委会及村民卢光星、刘云普、刘康等相关人员调查，现场勘查了争议土地，查明了争议地的地名、四至、历史状况、现状、耕管等事实。同时，答辩人函请水务部门对争议地协助调查，在得到水务部门的复函后，认定争议地属于银道山溪沟管理范围。通过前述调查取证，查明了争议地相关事实。答辩人认定事实清楚，证据充分。由于争议土地属于银道山溪沟管理范围，争议地在土改时未分配给农民，也不属于承包到户时村委会发包的土地，也未作为荒地、自留地采划到户，刘先龙也没有有效证据证明其享有争议土地使用权，因此，答辩人根据《河道管理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法规、规章作出处理决定，适用法律正确。三、刘先龙的起诉理由不能成立。1、刘先龙诉称其耕管争议地32年的事实与答辩人查明的事实不符；2、刘先龙不是与卫星村委会发生争议，所以卫星村委会不是本案当事人及利害关系人，答辩人无追加必要。既然刘先龙认为刘永利等人是土地侵权人，则土地侵权纠纷是人民法院受案范围，刘先龙应提起民事诉讼，而不属答辩人行政处理范畴，答辩人未遗漏主体，所称答辩人遗漏利害关系人的观点不成立。3、既然刘先龙认为答辩人所作处理决定不符合具体行政行为的构成要件，那么请人民法院驳回刘先龙的起诉，因为只有具体行政行为才具有可诉性。既然刘先龙认为答辩人所作处理决定不是具体行政行为，那么就不具有起诉的主体资格。综上，答辩人所作具体行政行为认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人刘兴江述称：争议地大家都断断续续在耕管，一直存在争议，村里都协调过。
第三人刘永江述称：石园河坝是分家时（长辈）留给我们第三人耕管的，原告也耕管过，原告就说其享有权属，于是改争议地的地名为“沙梗”。
经庭审质证，对各方当事人提交的证据作如下确认：对被告提供的第1、2、4、5、6、7、8、9组证据的客观性、证据来源的合法性和与本案的关联性予以确认；对被告提供的第3组证据中的《户籍证明》的三性予以确认，对第3组证据中的《申诉》、《调解协议》、《申请》来源的合法性和与本案的关联性予以确认，第3组证据中的《记住》、《证明》本质上是证人证言，不符合证人证言的形式要件，本院不予采用；对被告提供的第10组证据，能够证明刘先龙不服被告被诉具体行政行为，依法申请了行政复议，复议机关维持了被诉具体行政行为；第11组证据是法律依据，本院依法予以适用。
对原告提供的第1组证据的三性本院予以确认；原告提供的第2组证据能够证明被告针对原告作出被诉具体行政行为，原告不服申请了行政复议，复议机关维持了被诉具体行政行为；原告提供的第3、4组证据，被告已经提供，不再重复说明。
审理查明：原告刘先龙与第三人刘兴江、刘永江争议的喜头镇卫星村鱼湾水组石园河坝的河滩地（以下简称“石园河坝”争议地），位于银道山溪沟河道，两边为溪流，其四至界址为：东抵河沟，南抵河沟，西抵河沟，北抵刘永江田、河沟，面积约0.6亩，共1丘块。原告刘先龙与第三人刘永江都曾耕管过，但各人耕管的具体时间不祥。由于该争议地块，处于河道之中，洪水不时冲击损坏。在80年代土地下时，当时的集体组织没有将其视为集体土地承包到户，没有作为自留地采划给个人，也没有证据表明此地在土改时已将所有权分配给农民。2011年，有人有意向在此地征地建厂，原告与第三人因该河滩地的使用权归属问题发生争议。仁怀市喜头镇卫星村村民委员会主持双方进行调解，2011年12月2日作出《调解协议》：一、硝厂坝属集体所有；二、石园河坝此块地属刘明先（刘龙江之父）家和刘明贵（刘龙江之父）家共同所有，但因刘明先和刘明贵已故，产权归刘明先和刘明贵下代刘龙江所有，且各占二分之一；三、硝厂坝现已砍的树木归刘先龙，从今日起任何一方不得在此地内裁树及耕种。原告刘龙先不服该《调解协议》，向被告喜头镇人民政府提出申诉，要求确认“石园河坝”争议地的使用权归其所有。喜头镇人民政府受理后，对“石园河坝”争议地的历史渊源进行了调查，现场勘察，拍照，并对争议地是否属于河道管理范围，函请业务部门即仁怀市水务局作出答复，仁怀市水务局通过现场实地勘察，对当地群众进行调查取证，于2013年12月20日作出“仁水函（2013）66号关于对《喜头镇人民政府请求认定刘先龙等三户纠纷土地是否属于河道管理范围的函》的复函”，认定争地属于银道山溪沟和云乐河历史最高洪水位以下的淹没地，属银道山溪沟和云乐河河道管理范围。据此，喜头镇人民政府认定，“石园河坝”争议地属于银道山溪沟河道管理范围，不属承包地、自留地。申请人（刘先龙）、被申请人（刘兴江）、第三人（刘永江）均不享有该宗土地的使用权，从而于2014年2月21日作出“喜府发（2014）15号《关于刘先龙与刘永江土地权属争议的处理决定》”，决定对申请人（刘先龙）和第三人（刘永江）的请求不予支持。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。……。”的规定，原告刘先龙与第三人刘龙江、刘永利所争执的“石园河坝”河滩地，属于广义的土地的范畴，当权属发生争议时，乡级人民政府有权进行处理。
第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会主持双方进行调解，于2011年12月2日作出的《调解协议》，将争议地所有权界定给个人所有，定性错误，且原告刘先龙不服该《调解协议》，向人民政府申诉处理，故该《调解协议》不具备法律效力，其内容不能作为本案定案的依据。
喜头镇人民政府查明所争执的“石园河坝”河滩地未发包给农户，也不属于农户的自留地，且属于银道山溪沟河道管理范围。河滩地的利用涉及生态、环境等公共利益，国家对河滩地的利用实行更为严格的审批手续，还应适用《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定；原告刘先龙与第三人刘兴江、刘永江均未依法获得该争议地使用权，也不属“自留地”和承包的“责任地”，也就是说原告刘先龙与第三人刘兴江、刘永江在争议地上没有合法利益，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，……。”之规定，被告作出《处理决定》：“决定对申请人刘先龙和被申请人刘龙江请求不予支持”并无不当。
土地是十分重要的自然资源，土地使用权的取得，特别是河滩地的利用必须严格按法律规定，原告以“长期耕管石园河坝争议地”为由，主张已经取得争议地的土地使用权于法无据。本院认为标题中的“土地权属”是指使用权还是所有权？可以在处理决定的正文中补充加以认知，原告以此为由，即主张被告该具体行政行为实体违法的观点，本院不予采纳。
土地所有权归属，原则上由法律规定，且只能存在集体所有和国家所有两种形式。本案的焦点在于原告与第三人（刘永江）是否拥有争议地合法的使用权，并非土地所有权争议和侵权案件。因此，原告以被告在作出处理决定时未追加喜头镇卫星村村民委员会和侵权人作为第三人，其处理决定程序违法的观点本院不予采纳。刘兴江（刘永瑜）在被告作出处理决定时，已明确表示“自己对该宗地不提出确权主张，自己与申请人刘先龙就该宗地的权属也不存在争议”，为此，刘兴江（刘永瑜）没有权利要求，已经不是利害关系人，被告作出处理决定时无需在标题中载明“刘兴江（刘永瑜）”的姓名。
综上，被告认定争议地属银道山溪沟河道管理范围，不属承包地、自留地，且原告刘先龙与第三人刘兴江、刘永江均不享有该争议地合法的使用权。决定对申请人（刘先龙）和第三人（刘永江）的请求不予支持。证据充分，适用法律正确，处理结果亦无不当。据此，根据“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘先龙的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘先龙承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满后七日内预交上诉案件受理费。上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 张光俊
人民陪审员 方顺坤
人民陪审员 胡富福
二〇一四年八月十一日
书 记 员 杨寰宇