河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1414号
上诉人（原审原告）荀巧娥，女，汉族，1938年8月13日出生。
上诉人（原审原告）焦胜利，男，汉族，1970年6月22日出生。
上诉人（原审原告）焦永胜，男，汉族，1974年3月20日出生。
三上诉人共同委托代理人李峰，河南见素律师事务所律师。
三上诉人共同委托代理人朱妍如，河南见素律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）内黄县人民政府。
法定代表人卢萍，县长。
委托代理人李志忠，男，内黄县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）安阳市人民政府。
法定代表人王新伟，市长。
委托代理人唐笑笑，安阳市人民政府法制办公室工作人员。
第三人焦合振，男，汉族，1957年10月10日出生。
委托代理人陈军民,法律服务所法律工作者。
第三人内黄县城关镇南关社区居民委员会。
法定代表人白合旺，主任。
上诉人荀巧娥、焦胜利、焦永胜诉被上诉人内黄县人民政府、安阳市人民政府，第三人焦合振、内黄县城关镇南关社区居民委员会（以下简称南关居委会）土地权属争议处理决定及行政复议一案，不服安阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2016）豫05行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人荀巧娥、焦胜利、焦永胜及其共同的委托代理人李峰、朱妍如，被上诉人内黄县人民政府的委托代理人李志忠，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人唐笑笑，第三人焦合振及其委托代理人陈军民到庭参加诉讼。第三人南关居委会经合法传唤拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：内黄县人民政府于2015年7月14日作出内政行决字（2015）第1号土地权属争议案件决定书（以下简称《土地权属争议案件决定书》），认定焦合振申请确认的宅基地使用权面积为284.59平方米，依据《土地权属争议调查处理办法》第五条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条的规定，决定：确定该争议地使用权给焦合振使用。
安阳市人民政府经复议于2015年12月4日经复议作出安政复决〔2015〕226号行政复议决定书（以下简称《行政复议决定书》），决定：维持内黄县人民政府内政行决字（2015）第1号土地权属争议案件决定。荀巧娥、焦胜利、焦永胜不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院经审理查明：荀巧娥与焦胜利、焦永胜系母子关系，荀巧娥丈夫焦荣华系革命伤残军人，其女儿焦梅英从小过继给其伯父焦世华（焦荣华之兄）。焦合振原名宋振华，原籍内黄县田氏镇石中村。1979年焦合振男到女家落户与焦梅英结婚，婚生两个女儿。1988年焦合振家人在本案诉争土地上建房形成一处宅院居住。并领取有载明颁证日期为1988年4月6日、颁证机关为内黄县人民政府、编号为081622号宅基地使用证。1993年，焦合振之妻焦梅英及其岳父焦世华先后去世。同年焦合振与他人结婚并于1994年生育一女。1993年3月，焦合振持南关村民委员会的信函申请办理房屋所有权证，并领取了编号为0061112号房屋所有权证，该证载明焦合振与司章环、焦艳红、焦艳玲、杨爱民为共有人。焦合振与前妻焦梅英所生两个女儿均已成家，其中二女儿系男到女家。2012年2月，焦合振将所建房屋拆除拟进行翻建。2012年5月14日，焦永胜申请注销焦合振持有的编号为081622号宅基地使用证，2012年9月11日，内黄县人民政府经立案、调查取证、听证，作出内政行决字（2012）第4号关于注销城关镇南关社区居民焦合振持有的《宅基地使用证》的决定，查明1988年焦合振和焦世华共同在村委会划分老宅基地上建设北屋六间，焦合振及其家人从1988年房屋建好后一直在证载土地上居住；同时认定该宅基地使用证无土地登记档案材料、村民小组、村委会、乡政府意见栏内均为空白，颁证程序违法；决定撤销该证。送达后双方未申请行政复议和提起行政诉讼。
2014年6月24日，焦合振以焦胜利、焦永胜为被申请人向内黄县人民政府提出确权申请，并提交了焦合振的宅基地使用证、房屋所有权证、男到女家落户协议书、公证书等材料，以本案诉争宅基地是经村委会1987年划分给其家使用并于1988年在此建房长期居住等为理由，要求为焦合振对该地进行确权。内黄县人民政府立案受理后向焦胜利、焦永胜送达了受理通知书。焦胜利、焦永胜向内黄县人民政府进行了答辩，认为本案诉争宅基地是1954年由县民政局与村委会为照顾其父亲生活，由村委会划分给其父亲宅基地中的一部分，因基于自己女儿的情况将该地暂借给他们使用，不是村委会划分给焦合振家的，并主张该地使用权，同时向内黄县人民政府递交了焦荣华的革命伤残军人证、内政行决字（2012）第4号关于注销城关镇南关社区居民焦合振持有的《宅基地使用证》的决定书、证人证言及律师调查笔录等材料。内黄县人民政府进行了调查询问、现场勘验和听证，2014年12月23日办理了延期手续，延期调查处理通知书送达了双方。2015年7月14日，内黄县人民政府作出内政行决字（2015）第1号土地权属争议案件决定书，认定焦合振申请确认的宅基地使用权面积为284.59平方米，依据《土地权属争议调查处理办法》第五条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条的规定，决定：确定该争议地使用权给焦合振使用。该决定书载明：如不服本决定，可在接到本决定书之日起六十日内向安阳市人民政府申请行政复议。焦胜利、焦永胜不服该决定提起行政复议申请。
2015年9月8日，安阳市人民政府对焦胜利、焦永胜的行政复议申请立案，进行调查询问，收集了各方证据材料。2015年11月4日，安阳市人民政府作出安政复决〔2014〕266号《行政复议决定延期通知书》，11月19日组织各方召开了听证会。2015年12月4日，安阳市人民政府经复议作出安政复决〔2015〕226号行政复议决定书，决定：维持内黄县人民政府内政行决字（2015）第1号土地权属争议案件决定。荀巧娥、焦胜利、焦永胜不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，一、关于内黄县人民政府内政行决字（2015）第1号土地权属争议案件决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，内黄县人民政府具有对焦合振与焦永胜、焦胜利土地使用权争议进行调查处理并作出处理决定的法定职责。本案中，荀巧娥、焦胜利、焦永胜与焦合振均认可焦合振家在本案诉争土地上建房使用以及焦合振拆除房屋的事实，并有相关证据予以证明。但双方均主张该宗地系由村委会划分给自己家，原告荀巧娥、焦胜利、焦永胜同时认为该地在村委会划分给其家后，因基于焦合振与其女儿焦梅英家无房居住的原因，才同意暂借给焦合振家建房使用。双方就此提交的证据材料矛盾，均不能充分证实各自的主张。虽然焦合振持有的《宅基地使用证》被内黄县人民政府作出决定注销，但不影响内黄县人民政府对该案争议的宅基地使用权再进行依法处理。内黄县人民政府经调查取证，综合土地使用状况，依据《土地权属争议调查处理办法》第五条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条的规定所作出的决定认定事实清楚，适用法律正确。二、关于内黄县人民政府内政行决字（2015）第1号土地权属争议案件决定程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，对该被诉土地权属争议案件决定不服，应当先行行政复议。内黄县人民政府在被诉决定文书中没有载明诉讼救济途径和具体诉讼法院并无不当。同时，内黄县人民政府在调查处理本案过程中，也依法办理了延期调查手续。因此，荀巧娥、焦胜利、焦永胜认为内黄县人民政府所作被诉土地权属争议案件决定程序违法的理由不能成立。三、关于安阳市人民政府所作行政复议决定程序是否合法问题。安阳市人民政府受理焦胜利、焦永胜行政复议申请后进行立案、调查、召开听证会、办理了延期手续并将延期通知书送达各方当事人后作出行政复议决定，该复议决定程序合法。荀巧娥、焦胜利、焦永胜认为行政复议决定错误的理由不成立。由于本案系对原有老宅基地使用权的确权处理，因此，荀巧娥、焦胜利、焦永胜认为被诉土地权属争议案件决定和行政复议决定违反一户一宅规定的理由也不能成立。综上，荀巧娥、焦胜利、焦永胜要求撤销内黄县人民政府作出内政行决字（2015）第1号土地权属争议案件决定及安阳市人民政府作出安政复决〔2015〕266号行政复议决定的诉讼请求理由不足，不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回荀巧娥、焦胜利、焦永胜的诉讼请求.案件受理费50元，由荀巧娥、焦胜利、焦永胜共同负担。
荀巧娥、焦胜利、焦永胜不服原审判决，上诉称：一、争议宅基地权属来源的事实认定错误。荀巧娥、焦胜利、焦永胜在土地权属争议处理、行政复议以及原审庭审过程中提交了老村长周红芹、原民兵营长彭新林、老会计李德群、邻居白兰所、徐秋菊、焦中华等多人的证人证言为证。虽然没有书面证据材料，但这些证人都是了解当时情况的人，能够证明争议宅基地是当时的村大队为安置残疾退伍军人分配给焦荣华（上诉人荀巧娥的丈夫）。原审法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》关于证据规定对提交的证据材料予以认定，而不应当以荀巧娥、焦胜利、焦永胜与焦合振提交的证据相互矛盾而不予采信。二、原审判决认定内黄县人民政府、安阳市人民政府适用法律正确是错误的。内黄县人民政府的《土地权属争议案件决定书》和安阳市人民政府的《行政复议决定书》的依据是《河南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十三条第二款规定：“县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议各方不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则确认权属”。首先，该条适用的前提条件是争议双方均不能提供可以采信的证据，而荀巧娥、焦胜利、焦永胜已经提交了多个能够证明土地权属的证人证言，不符合适用该条的前提条件。其次，该条规定的“土地利用状况”应当指土地的实际利用状况，目前争议的宅基地为空闲土地并无建筑物，属于未利用的土地。内黄县人民政府、安阳市人民政府和原审法院将“土地使用历史状况”（焦合振曾借用该土地）等同于“土地利用状况”属于适用法律错误。第三，该条并非必须适用，结合本案实际情况，应当适用《土地权属争议调查处理办法》第三条：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”三、焦合振声称争议宅基地是1987年由村委会划分给他家使用不符合事实。首先，1987年内黄县人民政府没有在老街上划分土地的政策，根据《河南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定，新划宅基地不得超过0.2亩，而争议的宅基地已经超过0.4亩。其次，焦合振在1979年入赘到岳父焦世华、岳母司环章家之前，村里已经给司环章划分有宅基地，不可能给焦合振再划分宅基地。《土地权属争议案件处理决定书》将争议地宅基地确权给焦合振违反《中华人民共和国土地管理法》一户一宅的规定。第三，《内黄县人民政府关于注销城关镇南关街社区居民焦合振持有的<宅基地使用证>的决定书》认定的事实可以确定焦合振办理的争议宅基地的使用证是假证。
内黄县人民政府答辩称：内黄县人民政府在受理焦合振确权申请以后，对争议的宅基地位置、面积以及焦合振建房等情况进行了调查，并依法要求双方举证，根据双方举证的情况，认为都没有提供有力的证据，内黄县人民政府根据争议宅基地的现状作出确权，事实清楚，程序合法，应当予以维持。
安阳市人民政府答辩称：一、安阳市人民政府的行政复议程序合法。安阳市人民政府受理荀巧娥、焦胜利、焦永胜行政复议申请以后，依法对案件进行审查并召开听证会，根据案件实际情况延长了行政复议期限30天，在作出《行政复议决定书》以后，向各方当事人进行了送达。二、原审法院判决正确。荀巧娥、焦胜利、焦永胜及焦合振都未能提交充分证据证明争议的宅基地是由村委会划分给其家，内黄县人民政府结合土地利用状况，依照相关法律法规的规定确定争议土地归焦合振家使用并无不当。
焦合振答辩称：焦合振是1978年4月3日男到女家，1988年在争议土地上盖的房子，经当时的大队同意，由焦运成、彭新林打的“灰眼”，后来房产所经过丈量给我办法了房产证，丈量时焦胜利还签字了，大队出具了面积证明，房产证上也有土地使用的证明。该土地一直以来由焦合振使用，经岳父焦世华办理了宅基地证，被注销是因为办证不规范。
南关居委会未到庭参加诉讼，也未提交书面的答辩意见。
二审查明的事实与原审一致。
本院认为，土地权属争议的当事人申请人民政府处理土地权属争议，应当对各自提出的事实和理由负有举证责任，并及时向人民政府提供有关证据材料。人民政府对争议双方提供的人民政府颁发的确认土地权属凭证，人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让或者以其他方式批准使用土地的文件，争议双方当事人依法达成的书面协议，人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图以及其他有关证明文件进行审查，查证属实后方可作为认定事实的依据。对于争议各方均不能提供可以采信的证据的，人民政府可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则确认权属。本案中，荀巧娥、焦胜利、焦永胜以及焦合振均主张争议的宅基地是由当时的村委会划分给各自家庭使用，对该宅基地拥有宅基地使用权，但双方均不能提交证明其权属的有效证据。双方虽均有部分村民的证人证言，但内容相互矛盾，无法直接证明争议宅基地的权属状况。内黄县人民政府在经过调查、听证等程序，结合争议双方均予以认可的自1988年开始，焦合振就在争议土地上建房并居住至2012年自行拆除房屋的事实，作出将争议宅基地的使用权确权给焦合振的决定，符合《河南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十三条，《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条的规定，内黄县人民政府作出的《土地权属争议案件决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。安阳市人民政府依照法定程序复议维持内黄县人民政府的处理决定，亦属正确。荀巧娥、焦胜利、焦永胜关于争议的宅基地是由其家借给焦合振家使用，但未能提交有效证据予以证明，本院对该项主张不予支持。荀巧娥、焦胜利、焦永胜关于内黄县人民政府作出的《土地权属争议案件决定书》和安阳市人民政府作出的《行政复议决定书》将争议宅基地使用权确权给焦合振违反“一户一宅”以及新划宅基地不得超过0.2亩规定的理由，因本案诉争的是对原有宅基地使用权属争议的处理，其理由缺乏法律依据，本院不予支持。另外，关于2012年9月11日，内黄县人民政府作出《关于注销城关镇南关社区居民焦合振持有的<宅基地使用证>的决定书》（内政行决字〔2012〕第4号）注销焦合振持有的争议宅基地的使用权证的理由是该证“未经土地登记造册，就办理土地证书，明显违反法定程序”，荀巧娥、焦胜利、焦永胜主张焦合振办理的是假证，以此否认焦合振拥有争议宅基地使用权的主张，缺乏事实依据，本院不予支持。
综上，被诉内黄县人民政府的处理决定及安阳市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人荀巧娥、焦胜利、焦永胜的上诉主张和理由不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人荀巧娥、焦胜利、焦永胜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 白亚净