广西壮族自治区隆林各族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂1031行初3号
原告隆林康健食品厂，住所地隆林各族自治县新州镇含山村大树脚屯。
法定代表人陆艳香，该厂负责人。
委托代理人胡枝现，广西齐川律师事务所律师。
被告隆林各族自治县食品药品监督管理局，住所地隆林各族自治县新州镇迎宾路西段。
法定代表人彭明剑，该局局长。
委托代理人黄一乘，男，1989年5月19日出生，壮族，隆林各族自治县食品药品监督管理局稽查大队负责人，住广西隆林各族自治县。
被告隆林各族自治县人民政府，住所地隆林各族自治县新州镇民权街200号。
法定代表人杨科，该县县长。
委托代理人顾家敏，男，1979年12月25日出生，壮族，隆林各族自治县法制办公室主任，住广西隆林各族自治县。
委托代理人班洲，男，1973年10月12日出生，壮族，隆林各族自治县法制办公室干部，住广西隆林各族自治县。
原告隆林康健食品厂不服被告隆林各族自治县食品药品监督管理局（下称隆林食药监局）食品行政处罚决定及被告隆林各族自治县人民政府（下称隆林县政府）行政复议决定，于2017年3月10日向本院提起行政诉讼。本院2017年3月10日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月8日公开开庭审理了本案。原告隆林康健食品厂的委托代理人胡枝现，被告隆林食药监局的委托代理人黄一乘，副职负责人ＸＸ宁，被告隆林县政府的委托代理人班洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告隆林食药监局于2016年11月7日作出（隆）食药监食罚〔2016〕21号《行政处罚决定书》（下称21号处罚决定），查明，2016年7月26日，被告对原告当日生产的鲜湿米粉进行随机抽检，并经百色食品药品检验所检验后认为，原告当日生产的该批次鲜湿米粉菌落总数、大肠菌群检验项目不符合DBS45／020－2015食品安全地方标准鲜湿米粉标准要求，检验结论为不合格。另查明，2016年7月26日原告生产的该批次鲜湿米粉共计5800斤，已全部销售完毕，获取违法所得754元。据此，被告认为，原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项之规定，遂依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款、第二款之规定，决定给予原告如下行政处罚：1、没收违法所得754元；2、处予85000元罚款。原告不服该处罚决定，向被告隆林县政府提出行政复议申请，被告隆林县政府2016年11月28日立案受理后，于2017年2月23日作出隆政复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》（下称4号复议决定），维持被告隆林食药监局作出的21号处罚决定。
原告隆林康健食品厂诉称，被告隆林食药监局作出的处罚决定程序不合法，认定事实无依据。一、被告工作人员在执法过程中提取样品、保存样品和对样品送检等行为不符合规范要求。被告工作人员在原告生产现场对鲜湿米粉抽样时间为2016年7月26日凌晨2时许，直至当天晚上11时才将样品送达百色食品药品检验所，已远超过了样品送检的规定时限。原告所生产的鲜湿米粉保质期为12个小时，而被告工作人员从抽取样品至送交百色食品药品检验所之前已超过了该食品的保质期。在此情况下，样品检验结果存在严重瑕疵，不能作为认定原告产品不符合食品安全标准的依据；二、百色食品药品检验所在对样品检测过程中，操作过程违反规定，检验报告无效，不能作为认定事实的依据。百色食品药品检验所在对被告送交的样品接收、检验过程中，没有按照规范要求查验样品，没有在规定时间内检测及出具检验报告，因此，其作出的检验结论无效，不能作为认定原告产品不符合食品安全标准的依据；三、被告隆林食药监局在抽样、检验过程中，违反了《食品安全监督抽检和风险监测工作规范（试行）》及《食品安全抽样检验管理办法》的规定。在抽取样品的过程中，没有填写抽样单，没有进行抽样现场信息采集，也没有按照要求将抽样文书交付原告，因此，其抽样过程明显违法。在送检过程中，检验机构没有独立检查确认样品封样是否符合标准，没有按照要求填写《国家食品安全抽样检验样品移交确认单》，检验单位超过规定期限提交检验报告，违反了相关规定；四、被告隆林食药监局在处罚过程中违反了《食品药品行政处罚程序规定》相关规定，没有对案件进行合议，没有经负责人审查或集体讨论，没有确认原告是否存在从轻、减轻处罚的情形。综上所述，被告隆林食药监局作出的行政处罚决定程序违法，认定事实不清，证据不足。被告隆林县政府在复议过程中，没有通知被告隆林食药监局答复和提交处罚证据材料，既没有审查证据，也没有结合法律规定对处罚行为合法性、适当性进行审查，直接作出维持的复议决定，违反法律规定。因此，请求人民法院依法判决撤销被告隆林食药监局作出的21号处罚决定及被告隆林县政府作出的4号复议决定。
原告隆林康健食品厂在举证期限内未提供证据。
被告隆林食药监局及隆林县政府辩称，被告隆林食药监局作出的21号处罚决定及被告隆林县政府作出的4号复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一、被告隆林食药监局具有执法主体资格；二、被告隆林食药监局对原告实施的行政处罚程序合法。2016年7月26日，被告隆林食药监局执法人员在原告管理人员陆承更的陪同下，依法对原告隆林康健食品厂进行日常监督抽检，经百色食品药品检验所检验，得出检验结论为不合格。被告隆林食药监局遂依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定进行调查处理，依法向原告送达检验报告、制作现场检查笔录、现场询问笔录，向原告送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，原告负责人陆艳香向被告提交书面申辩书，被告认为原告的申辩理由不成立，遂于2016年11月7日作出21号处罚决定；三、原告违法经营（销售）的事实清楚，证据充分。被告隆林食药监局依法对原告生产的鲜湿米粉进行监督抽检，经百色食品药品检验所检验，得出检验结论为不合格。被告据此对原告作出行政处罚，事实清楚，证据充分；四、被告隆林食药监局作出的处罚决定适用法律正确。由于原告生产经营不符合食品安全标准鲜湿米粉的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项之规定，被告依照该法第一百二十四条第二款之规定对其进行处罚，适用法律正确；五、被告隆林县政府作出的维持隆林县食药监局行政行为的复议决定认定事实清楚，证据确凿。原告所生产的鲜湿米粉经检验为不合格，被告隆林食药监局依据查明的事实，依法定职权作出21号处罚决定主要事实清楚，证据充分；六、被告隆林县政府作出的4号复议决定适用依据正确。被告隆林食药监局作出的21号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，被告隆林县政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依照法定职权，作出的4号复议决定并无不当；七、被告隆林县政府作出的4号复议决定程序合法。被告隆林县政府于2016年11月28日依法受理了原告的复议申请，期间，由于案情复杂，经被告负责人批准，延期至2017年2月28日，被告隆林县政府于2017年2月23日作出4号复议决定，未超过法定期限。同时被告隆林县政府作为被告隆林食药监局的本级人民政府，具有受理原告复议申请及作出复议决定的法定职权。综上所述，请求人民法院依法判决驳回原告隆林康健食品厂的诉讼请求。
被告隆林食药监局及被告隆林县政府在举证期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、统一社会信用代码证书，用于证实被告的主体资格。
2、检验报告、检验结果通知书、送达回执，用于证实原告2016年7月26日生产的鲜湿米粉，经检验机构检验为不合格，并依法将检验结果送达原告的事实。
3、询问调查笔录，用于证实2016年10月29日被告执法人员向原告管理人员陆承更调取制作笔录的事实。
4、营业执照、食品生产许可证、身份证用于证实被告在原告生产场地调取的相关证照。
5、行政处罚事先告知书、听证告知书及送达回证，用于证实被告已依法向原告送达了上述文书的事实。
6、行政处罚决定书及送达回证，用于证实针对原告的违法行为，被告依法于2016年11月7日对原告作出行政处罚的事实。
7、责令改正通知书，用于证实针对原告的违法行为，被告在作出行政处罚的同时，对其下达改正通知的事实。
8、法定代表人身份证复印件，用于证实被告隆林食药监局法定代表人身份情况。
9、执法人员执法证，用于证实2016年10月29日到原告生产现场执法人员的身份情况。
10、行政复议决定书，用于证实2017年2月23日隆林县政府维持被告隆林食药监局作出的行政处罚决定。
被告隆林县政府在举证期限内向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议案件受理通知书；2、行政复议答复通知书；3、行政复议决定延期通知书；4、行政复议决定书；5、送达回证。上述5组证据用于证实被告隆林县政府的复议程序合法。
经庭审质证，原告隆林康健食品厂对被告隆林食药监局及隆林县政府提供的证据提出如下质证意见：一、对被告隆林食药监局及隆林县政府提供证据提出质证意见：1、对证据1、4、7、8不持异议；2、对证据2有异议，认为该组证据存在以下程序不合法的情形：①检验报告本身已证实了检测机构在接收检验样品中违反了《食品安全监督抽检和风险监测工作规范（试行）》及《食品安全抽样检验管理办法》的规定，检查封样人员应当是检验机构人员，但检验报告中载明的检查封样人员是被告单位的抽样人员，检测机构百色食品药品检验所没有安排专人对被告送交的样品进行检查，没有填写检验样品移交确认单，因此无法确认送检样品封样是否符合标准，包装是否破损、样品是否受到污染等，检验结果无效；②检验报告上填写的“微生物检测时间”为7月26日11点30分至8月1日，但检验对象鲜湿米粉保持期为8至12个小时，检测时间已超过了保质期，且《复检须知》也证实了超过保质期后检测已没有实际意义；③检验报告的签发日期为2016年9月5日，远远超过了《食品安全抽样检验管理办法》关于出具检验报告期限为20日的规定；④被告在抽样过程中没有填写抽样单，不能证明抽样程序合法；3、对证据3的真实性和合法性持异议，调查询问笔录时间为2016年10月29日，不是抽样当日调取，也没有现场信息采集的有关照片，不能证明采集样品是合法的。该组证据相反地证实了原告按照规范生产，产品向市场投放后没有发生危害后果；4、对证据5持异议，虽然行政处罚事先告知书、听证告知书及送达回执是真实的，但显示被告并没有相关立案材料，程序违法；5、对证据6的真实性无异议，但对其合法性持异议，认为据被告提供的证据材料显示，被告对原告实施行政处罚并未经过立案审批程序，没有经过合议、提交负责人审定或提交领导班子集体讨论等程序，是严重的程序违法行为。而从其处罚内容可知，对原告处罚数额也明显违反了公平原则和过罚适当的原则；6、对证据9的真实性无异议，但该组证据不能证实抽样人员的执法资格，无法确认抽样人员是否具备执法资格，抽样程序违法；7、对证据10持异议，该复议决定存在错误，在复议过程中没有对抽样、检验、处罚的程序是否完备予以评价，对处罚结果是否得当未认定。二、对被告隆林县政府提供的5组证据的真实性不持异议，但对其合法性持异议。该5组证据证实了被告隆林县政府的复议程序违法，因为在复议过程中未通过要求被告隆林食药监局答复和提交证据，被告隆林食药监局实际也没有答复更没有提交作出行政处罚的相关证据。被告隆林县政府没有全面审查隆林食药监局作出的行政处罚在程序上是否合法，实体上的证据是否充分，处罚是否适当，同时作出的复议决定也未经复议机关负责人审批或者集体讨论通过后作出，因此，作出的复议决定程序违法，是无效的。
本院对上述证据认证如下：
一、对被告隆林食药监局及隆林县政府提供的10组证据认证：1、对原告不持异议的1、4、7、8组证据，本院予以采信，可以作为本案定案依据；2、对原告持异议的第2组证据，该组证据显示被告隆林食药监局送检的样品存在如下检验程序不合法的情形：①检验报告第3页显示“抽样人员”及“检查封样人员”均为“王廷莲、韦国梅”，二人为被告隆林食药监局的行政执法人员，也是本案的抽样人员，违反了违反了《中华人民共和国食品安全法》关于检验机构指定的检验人应当独立完成检验工作及《食品安全抽样检验管理办法》《食品安全监督抽检和风险监督工作规范（试行）》关于检查封样人员应为承检机构人员而非抽样人员的规定；②承检机构收到抽检样品时间为2016年7月26日，而出具检验报告的日期为2016年9月5日，超出了《食品安全抽样检验管理办法》及《食品安全监督抽检和风险监督工作规范（试行）》20日的规定；③《食品安全抽样检验管理办法》及《食品安全监督抽检和风险监督工作规范（试行）》均规定超过保质期的备份样品不得复检可知，样品的初检也应当在保质期内进行。原告生产的鲜湿米粉，经庭审核实，保质期为8至12小时，而承检机构的检验时间为“2016年7月26日11点30分至2016年8月1日”，检验时间已超过了样品的保质期限。原告对该组证据提出的质证意见有事实和法律依据，本院予以支持和采信；3、对原告持异议的第3组证据，是被告隆林食药监局收到检验结论为不合格的检验报告后，对原告管理人员陆承更调取的询问调查笔录，这不是对抽样过程的反映，该组证据是否可以作为本案定案依据，应结合全案事实和相应证据综合认定；4、对原告持异议的第5组证据，是被告隆林食药监局在对原告作出行政处罚前程序性告知，该组证据是否可以作为本案定案依据，应结合全案事实和相应证据综合认定；5、对原告持异议的第6组证据，是被告隆林食药监局作出的行政处罚决定书，该组证据是否可以作为本案定案依据，应结合全案事实和相应证据综合认定；6、对原告持异议的第9组证据，证实了上述第3组证据中行政执法人员的行政执法资格，不能证实2016年7月26日抽样人员的身份及执法资格，原告的质证意见有事实依据，本院予以采信；7、对原告持异议的第10组证据，是被告隆林县政府接受原告的复议申请后作出的复议决定书，该复议决定书是否可以作为本案定案依据，应结合全案事实和相应证据综合认定。
二、对被告隆林县政府提供的5组证据认证：该5组证据反映的是被告隆林县政府在接受原告复议申请后的整个复议过程，具有真实性，但是否可以作为本案定案依据，应结合全案事实和相应证据综合认定。
经审理查明，2016年7月26日，被告隆林食药监局行政执法人员对原告当日生产的鲜湿米粉进行随机抽检，所抽取样品于当日送交广西壮族自治区百色食品药品检验所检验，该所于2016年7月26日11时30分至2016年8月1日对样品进行检验，于2016年9月5日作出编号为SP20160366的检验报告，结论为“菌落总数、大肠菌群检验项目不符合DBS45／020－2015食品安全地方标准鲜湿米粉标准要求，检验结论为不合格”。检验报告作出后，被告隆林食药监局立即对原告立案调查并查明，原告隆林康健食品厂2016年7月26日生产的鲜湿米粉共计5800斤，已全部销售，获利754元。据此，被告隆林食药监局认为原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，遂于2016年11月7日作出21号处罚决定，对原告作出没收违法所得754元及罚款85000元的行政处罚。原告不服于2016年11月28日向被告隆林县政府提出行政复议申请，被告隆林县政府立案受理后，于2017年2月23日作出4号复议决定，决定维持被告隆林食药监局作出的21号处罚决定。
本院认为，依照《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，被告隆林食药监局具有监督管理本行政区域内的食品安全，并对违法行为进行处罚的法定职权，被告隆林县政府有权受理不服其工作部门行政行为的行政复议，并具有作出复议决定的法定职权。但行政机关及复议机关所作出的行政行为及行政复议应当做到程序合法，认定事实清楚，证据确凿、充分。本案被告隆林食药监局作出的21号处罚决定及被告隆林县政府作出的4号复议决定，存在以下程序违法，认定事实不清，证据不足等情形：一、程序违法。1、被告隆林食药监局抽样过程中未依照《食品安全抽样检验管理办法》及《食品安全监督抽检和风险监测工作规范（试行）》的规定，未经过支付样品费用、告知被抽样单位权利义务、填写抽样单、交付相应抽样文书、进行现场信息采集等程序。在举证期限内，被告隆林食药监局虽在其提供的证据目录中列有现场检查笔录，但实际提供的证据中并无现场检查笔录，被告在收到承检机构出具的检验报告后于2016年10月29日向原告管理人员陆承更调取了询问笔录，该笔录并不能显示被告抽样当日已按规定对被抽样单位的营业执照、食品生产许可证、食品流通许可证、餐饮服务许可证等相关法定资质进行核对；2、被告隆林食药监局在查处本案过程中，未严格依照《食品药品行政处罚程序规定》中关于程序的相关规定，办理立案审批手续、确定案件承办人、制作调查终结报告及对案件进行合议等，违反了办案程序规定；3、《中华人民共和国行政处罚法》及《食品药品行政处罚程序规定》均规定，案件调查终结后，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出决定，且对情节复杂或重大违法行为给予较重处罚的，还应当集体讨论决定。本案被告在作出行政处罚前，未按规定报单位负责人审查、决定；被告对原告作出8.5万元的罚款属给予较重的行政处罚，未经单位负责人进行集体讨论；二、认定事实不清，证据不足。广西壮族自治区百色食品药品检验所在检验过程中存在如下违反操作程序的情形：1、《中华人民共和国食品安全法》第八十五条第一款规定“食品检验由食品检验机构指定的检验人独立进行。”同时《食品安全抽样检验管理办法》第二十五条规定“承检机构接收食品安全监督抽检的样品时，应当查验、记录样品的外观、状态、封条有无破损以及其他可能对检验结论产生影响的情况……”《食品安全监督抽检和风险监测工作规范（试行）》第2.2规定“承检机构接收样品时应当确认样品的外观、状态、封条完好，并确认样品与抽样文书的记录相符后，对检验和备用样品分别加贴相应标识……”根据上述规定，食品检验必须由食品检验机构指定的检验人独立进行，检查封样作为食品检验工作的重要组成部分，应当由检验人独立进行。本案中，检验报告显示，抽样及检查封样人员均为被告隆林食药监局的行政执法人员，对样品封样的检查是承检机构的职责和义务，由检验人独立完成的目的是防止检验人在检验过程中受他人干预，以确保食品检验的独立性、客观性、公正性，本案承检机构将该职责和义务转移给了抽样人员，违反了法律规定和检验规范，可能导致其作出的检验结论不具有真实性和公正性；2、《食品安全抽样检验管理办法》第三十七条第（二）项及《食品安全监督抽检和风险监测工作规范（试行）》3.8规定，备份样品超过保质期的，复检机构不得复检。根据上述规定，超过保质期的食品，承检机构不得复检，当然也不能初检，对已超过保质期的食品进行检验，势必会导致得出的检验结论失去真实性和公正性。本案检验报告显示检测时间为“2016年7月26日11时30分至2016年8月1日”，已超过鲜湿米粉的保质期，其检验结果存在不真实、不公正的可能；3、《食品安全抽样检验管理办法》第二十六条第二款及《食品安全监督抽检和风险监测工作规范（试行）》2.5规定，承检机构应当自收到样品之日起20日内出具检验报告。本案中承检机构从收到样品之日起到出具检验报告的时间为42天，已超过了上述规定的20日期限。本案承检机构在检验样品过程中存在上述违反操作程序的情形，作出的检验报告存在不真实、不公正的可能，不具有公信力，不能作为认定案件事实的依据，被告隆林食药监局未认真审查即采用该检验报告，据此作出的行政行为属认定事实不清，证据不足；三、被告隆林县政府在复议过程中，应当严格按照法律规定程序进行，对下级行政机关违法或者不当的行政行为作出相应的纠正决定，但其在行政复议过程中未能发现和纠正被告隆林食药监局被诉行政行为存在的上述违法情形，决定予以维持，属程序违法、认定事实不清、证据不足的情形。综上所述，被告隆林食药监局作出的21号处罚决定及被告隆林县政府作出的4号复议决定认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。原告要求撤销上述处罚决定和行政复议的诉讼请求，有事实和法律依据，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条、第九条、第十条第一款规定，判决如下：
撤销被告隆林各族自治县食品药品监督管理局2016年11月7日作出的（隆）食药监食罚〔2016〕21号《行政处罚决定书》和被告隆林各族自治县人民政府2017年2月23日作出的隆政复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告隆林各族自治县食品药品监督管理局、隆林各族自治县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（收款单位：待结算财政款项
--法院诉讼费专户，帐号60×××97，开户行：农行百色分行营业部。）逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 吴月忠
审 判 员 勾元春
人民陪审员 江 峰
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 文 晴