湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂01行终627号上诉人（原审原告）刘运高，男，1955年8月13日出生，汉族，住武汉市洪山区，上诉人（原审原告）陶宏，男，1965年3月9日出生，汉族，住武汉市洪山区，上诉人（原审原告）肖军，女，1970年8月1日出生，�族，住武汉市洪山区，共同委托代理人常伟，湖北诚明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，局长。委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。被告武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。法定代表人万勇，市长。委托代理人李明，该单位工作人员。委托代理人喻曦，湖北得伟君尚律师事务所律师。原审第三人湖北珠江房地产开发有限公司，住所地武汉市洪山区纺机路。法定代表人金东哲，董事长。委托代理人魏东，湖北山河律师事务所律师。上诉人刘运高、陶宏、肖军诉被上诉人武汉市国土资源和规划局（以下简称市规划局）规划行政许�及被上诉人武汉市人民政府（以下简称市政府）行政复议行为一案，不服武汉市洪山区人民法院（2017）鄂0111行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案报请湖北省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。现已审理终结。原审法院查明：原告刘运高、陶宏、肖军系美林青城一期、二期的业主。2002年4月23日，原武汉市城市规划管理局向武汉纺织机械厂作出武规交字［2002］035号《规划设计（土地使用）条件》。2003年8月4日，武汉市土地交易中心向第三人珠江房地产公司作出《国有土地使用权成交确认书》（附：规划设计（土地利用）条件—武规土交字［2002］035号）载明：经转让方武汉纺织机械厂申请，珠江房地产公司以协议方式取得位于武昌区杨园街纺机路的国有土地使用权。2003年8月15日，原武汉市城市规划管�局作出编号为武规地字（2003）271号《建设用地规划许可证》，载明：准予办理征用划拨土地手续，用地单位为珠江房地产公司，用地位置为武昌区杨园街纺机路20号，用地项目名称为住宅，用地面积246000㎡。2004年9月24日，市政府向珠江房地产公司颁发武国用（2004）第2187号《国有土地使用证》，使用权面积127014㎡。2007年7月18日，被告市政府向第三人珠江房地产公司颁发武国用（2007）第508号《国有土地使用证》，载明：使用权类型为出让，使用权面积63327㎡，该出让用地范围于2007年6月已作调整，由原发证权属面积127014㎡调整为163327㎡，此前有100000㎡已办理备案登记且已全部办理，故此次土地登记发证扣除，实发证面积为63327㎡。2012年9月7日，被告市规划局向第三人珠江房地产公司作出《规划条件（补充件）》，载明：因用地范围调减，同意对武土交确字［2003］第073号《国有土地使用权成交确认书》所附规划条件（武昌区杨园街纺机路20号地块）核发补充件。规划净用地面积196900㎡（以实测为准），其中已建成地块净用地面积169300㎡（以实测为准），地块一净用地面积18200㎡（以实测为准），地块二净用地面积9400㎡（以实测为准），地块一最大建筑面积73848㎡，地块二最大建筑面积1152㎡，最高容积率约1.7，地块一最高容积率约4.06，地块二最高容积率约0.12，建筑密度35%。2013年7月17日，武汉市洪山区发展和改革委员会作出《关于湖北珠江房地产开发有限公司“美林青城三期”建设项目的核准通知》，载明：根据规划设计条件（补充件），“美林青城三期”项目规划净用地面积约27600㎡，其中地块一净用地面积约18200㎡、地块二净用地面积约9400㎡。2013年8月14日，被告市规划局与第三人珠江房地产公司签订《国有建设用地使用�出让合同》，该《合同》所附规划条件为前述《规划条件（补充件）》。2014年3月27日，第三人珠江房地产公司在报纸上刊登《声明》，载明：湖北珠江房地产开发有限公司遗失武规地字（2003）271号建设用地规划许可证，声明作废。2014年3月31日，第三人珠江房地产公司向被告市规划局申请办理项目建设用地规划许可证，提交了书面申请报告、《武汉市建设项目建设用地规划许可申请表》、《声明》、《国有建设用地使用权出让合同》、《关于湖北珠江房地产开发有限公司“美林青城三期“建设项目的核准通知》，申报项目名称为美林·青城三期，申报项目地址为洪山区纺机路20号，申报用地面积18095.4㎡。同日，被告市规划局向第三人珠江房地产公司颁发编号武规地［2014］06号的《建设用地规划许可证》，载明：“用地面积18095.4㎡，用地性质为居住用地，建设规模73848㎡”，备注处载明：“根据《湖北省城乡规划条例》第四十三条规定，自取得本证之日起两年内未取得建设用地批准文件或者建设工程规划许可证，又未经原审批机关同意延期的，建设用地规划许可证自动失效。延期申请应当于期满前一个月前提出。另：原武规地字［2003］271号《建设用地规划许可证》作废”。该《建设用地规划许可证》所附的规划设计条件为：规划净用地面积18095.4㎡（以实测为准），最大建筑面积73848㎡，最高容积率约4.08，建筑密度控制在35%以内。2014年4月10日，被告市规划局向第三人珠江房地产公司颁发武国用（2014）第102号《国有土地使用证》，使用权面积18095.4㎡。原告刘运高、陶宏、肖军以及其他业主不服被告市规划局作出的武规地［2014］060号的《建设用地规划许可证》的行为，于2016年12月9日向市政府申请行政复议。2017年2月4日，被�市政府作出《延期审理通知书》，载明行政复议决定延期30日作出。2017年2月28日，被告市政府作出维持原行政行为的武政复决［2017］第62号《行政复议决定书》。原告刘运高、陶宏、肖军不服，提起诉讼。另查明，2003年8月15日第三人珠江房地产公司取得的武规地字（2003）271号《建设用地规划许可证》，分别于2005年8月15日延至2006年8月15日、2007年3月6日延至2008年3月6日、2008年4月11日延至2009年4月11日。再查明，原告刘运高、陶宏、肖军及被告市规划局均称，武规地字（2003）271号《建设用地规划许可证》的用地面积包含美林青城的一期、二期、三期的地块一和地块二。2004年12月9日，第三人珠江房地产公司取得武规昌建证［2004］038号《建设工程规划许可证》，范围包含美林青城一期。2007年10月24日，第三人珠江房地产公司取得武规（昌）建［2007］027号《建设工程规划许可证》，范围包含美林青城二期。2015年8月4日，第三人珠江房地产公司取得武规建［2015］155号《建设工程规划许可证》，范围包含美林青城三期地块一。美林青城三期地块二未办理《建设工程规划许可证》。另外，武国用（2007）第508号《国有土地使用证》的使用权面积包含美林青城的一期、二期。武国用（2014）第102号《国有土地使用证》的使用权面积包含美林青城的三期的地块一。武规地［2014］060号的《建设用地规划许可证》的用地面积不包含美林青城一期、二期，包含美林青城三期地块一，以及一期、二期的主出入口西大门和景观大道。原审法院认为：一、关于被诉规划许可行为是否必须经过听证程序的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”，第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。《中华人民共和国城乡规划法》、《湖北省城乡规划条例》、《武汉市城乡规划条例》均未明确规定核发《建设用地规划许可证》应当举行听证，且被告市规划局作出武规地［2014］060号《建设用地规划许可证》的用地范围包含美林青城三期项目，以及一期、二期的主出入口西大门和景观大道，未涉及社会公共利益，亦未直接涉及作为美林青城一期、二期业主的原告的重大利益，故被告市规划局核发武规地［2014］060号《建设用地规划许可证》的行为不属于法定听证事项。二、关于被诉规划许可行为是否改变规划条件的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款和第三款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件”。《湖北省城乡规划条例》第三十六条第四款规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，由受让人持项目批准、核准、备案文件和土地出让合同等材料向城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。受理申请的机关自受理之日起20日内作出决定。符合条件的，核发建设用地规划许可证”。本案中，第�人与被告市规划局于2013年8月14日签订《国有建设用地使用权出让合同》后，第三人持《国有建设用地使用权出让合同》、《关于湖北珠江房地产开发有限公司“美林青城三期“建设项目的核准通知》以及申请报告等资料，向被告市规划局申请办理美林青城三期项目的《建设用地规划许可证》，被告市规划局经审查核发武规地［2014］060号《建设用地规划许可证》，该《建设用地规划许可证》及其所附的规划设计条件未改变《国有建设用地使用权出让合同》所附的《规划条件（补充件）》。三、关于被诉规划许可行为是否构成重复发证的问题。《湖北省实施办法》第三十三条规定：“建设单位或者个人从取得建设用地规划许可证（含临时建设用地规划许可证，下同）之日起一年内不办理征拨用地手续，以及从领取建设工程规划许可证之日起一年内不动工兴建，且未办理延期手续的，上述两证自行失效”。2006年8月1日实施的《武汉市城市规划条例》第五十一条第三款规定：“取得建设用地规划许可证之日起一年内未取得建设用地批准文件或者建设工程规划许可证，又未经原审批机关同意延期的，建设用地规划许可证自行失效。延期申请应当于期满一个月前提出。规划行政主管部门应当自收到延期申请之日起10日内决定是否延期”。本案中，第三人取得武规地字（2003）271号《建设用地规划许可证》后三次申请延期，最后一次延期至2009年4月11日，期间第三人取得了美林青城一期、二期的《建设工程规划许可证》，但未取得美林青城三期的《建设工程规划许可证》，故该《建设用地规划许可证》自行失效。2014年3月31日被告市规划局就美林青城三期向第三人核发武规地［2014］060�《建设用地规划许可证》不属于重复核发。综上，被告市规划局作出的被诉规划许可行为事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被告市政府对原告的行政复议申请依法予以受理，并在法定期限内作出行政复议决定，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条的规定，判决驳回原告刘运高、陶宏、肖军要求撤销被告武汉市国土资源和规划局于2014年3月31日核发武规地［2014］060号《建设用地规划许可证》的行为的诉讼请求。案件受理费50元由原告刘运高、陶宏、肖军承担。上诉人刘运高、陶宏、肖军不服原审判决，向本院提起上诉称,被上诉人在未召开听证会的情况下，擅自改变规划条件，导致整体容积率前后不一致，构成重复发证。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求本院：一、依法撤销武汉市洪山区人民法院（2017）鄂0111行初73号行政判决；二、撤销被上诉人市规划局于2014年3月31日作出的《建设用地规划许可证》（武规地[2014]060号）；三、本案上诉费由被上诉人承担。被上诉人市规划局、市政府辩称，原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人述称，同意被上诉人的意见。各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院,本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，被上诉人市规划局具有核发武规地[2014]060号《建设用地规划许可证》的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款和第三款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”《湖北省城乡规划条例》第三十六条第四款规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，由受让人持项目批准、核准、备案文件和土地出让合同等材料向城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。受理申请的机关自受理之日起20日内作出决定。符合条件的，核发建设用地规划许可证。”本案中，原审第三人与被上诉人市规划局于2013年8月14日签订《国有建设用地使用权出让合同》后，第三人持《国有建设用地使用权出�合同》、《关于湖北珠江房地产开发有限公司“美林青城三期“建设项目的核准通知》以及申请报告等资料，向被上诉人市规划局申请办理美林青城三期项目的《建设用地规划许可证》，被上诉人市规划局经审查核发武规地［2014］060号《建设用地规划许可证》，该《建设用地规划许可证》及其所附的规划设计条件未改变《国有建设用地使用权出让合同》所附的《规划条件（补充件）》，符合上述法律规定。被上诉人市政府的复议行为符合法定程序。关于上诉人提出被上诉人在未召开听证会的情况下，擅自改变规划条件，导致整体容积率前后不一致，构成重复发证的问题。本院经审查认为，第一、关于被诉规划许可行为是否必须经过听证程序的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政�可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”《中华人民共和国城乡规划法》、《湖北省城乡规划条例》、《武汉市城乡规划条例》均未明确规定核发《建设用地规划许可证》应当举行听证。况且被上诉人市规划局作出武规地［2014］060号《建设用地规划许可证》的用地范围包含美林青城三期项目，以及一期、二期的主出入口西大门和景观大道，并未涉及社会公共利益，亦未直接涉及作为美林青城一期、二期业主的原告的重大利益，故被告市规划局核发武规地［2014］060号《建设用地规划许可证》的行为不属于法定听证事项。第二、被诉规划许可行为是否构成重复发证。1998年修订的《湖北省实施办法》（2011年10月1日，《湖北省城乡规划条例》实施，原《湖北省实施办法》同时废止）第二十九条规定，在城市规划需内进行建设（含在城市规划区内乡、镇、村兴建公共设施、企业等）需要申请用地的，建设单位或个人应持有相关文件，向城市规划行政主管部门申请定点；城市规划行政主管部门根据实际需要，征求有关部门意见，核定建设用地位置和界限，并审查建设用地平面设计方案，核发建设用地规划许可证；建设单位或者个人持建设用地规划许可证，向县级以上土地管理部门申请用地，办理土地征、拨手续。原武规地字[2003]271号建设用地规划许可证，是根据上述法律�定颁发，用于办理土地征收手续的行政许可。该许可证经三次申请延期后已自行失效。而2014[060]号建设用地许可规划证即被诉行政行为，则是依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条及《湖北省城乡规划条例》第三十六条规定作出的，以土地出让合同为依据，明确地块位置、性质、开发强度等规划要求，用于指导方案设计的行政许可行为。由此可见，武规地字[2003]271号建设用地规划许可证，是用来办理土地征收工作，核发时，所在区域土地既不属于原告，也不属于珠江房地产公司，土地是属于拟征收土地单位及住户的。此后，陆续完成了土地征收工作，并办理了美林青城一、二期地块的出让合同及土地证。而2014[060]号建设用地许可规划证范围针对美林青城三期，与原告所在小区土地证并无重叠，不存擅自改变规划条件，导致整体容积率�后不一致的重复发证行为。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘运高、陶宏、肖军负担。本判决为终审判决。审判长 罗 浩审判员 李 丽审判员 罗东辉二〇一八年四月三日书记员 刘晨露