北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）高行终字第3080号
上诉人（一审原告）曾桂玲，男，1981年7月2日出生。
被上诉人（一审被告）中国银行业监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街15号。
法定代表人尚福林，主席。
委托代理人孙岳童，男。
委托代理人曹妍，女。
被上诉人（一审第三人）招商银行股份有限公司，住所地广东省深圳市深南大道7088号招商银行大厦。
法定代表人李建红，董事长。
被上诉人（一审第三人）招商银行股份有限公司北京方庄支行，住所地北京市丰台区方庄芳古园一区29号楼B段。
负责人刘天宇，行长。
二被上诉人（一审第三人）之共同委托代理人王小莉，女，招商银行股份有限公司职员。
二被上诉人（一审第三人）之共同委托代理人范诗蒙，男，招商银行股份有限公司职员。
上诉人曾桂玲因信访事项通知书一案，不服北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第814号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年9月28日公开开庭审理了本案。曾桂玲，中国银行业监督管理委员会（以下简称中国银监会）的委托代理人孙岳童、曹妍，招商银行股份有限公司（以下简称招商银行）、招商银行股份有限公司北京方庄支行（以下简称招行方庄支行）的共同委托代理人王小莉、范诗蒙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年4月25日，中国银监会针对曾桂玲的举报作出被诉《信访事项通知书》（以下简称被诉通知），主要内容为：经调查，曾桂玲于2012年10月14日在招行方庄支行购买了代码为105352的招商银行澳元岁月流金164号理财计划（以下简称涉案理财产品）1万澳元，期限92天，预期最高年化收益率4.35%，当日人民币对澳元买入价为6.437元人民币兑换1澳元。2013年1月18日理财产品到期后，招商银行以4.35%的年化收益率进行了返本付息，返还本息货币单位均为澳元。曾桂玲于2013年1月19日将澳元兑换成人民币时，当日外汇卖出价为6.2976元人民币兑换1澳元。
针对曾桂玲反映的招商银行向其这种没有买过外币理财产品，且没有外币资产、甚至没有换汇过的客户销售外币理财产品，表明该行外币理财产品销售存在严重的不适当销售问题，涉嫌违反《商业银行理财产品销售管理办法》第二十五条的问题，中国银监会认为：曾桂玲在招商银行的客户风险承受能力评级为A4（进取型），其购买的外币理财产品评级为R1（谨慎型），该产品适合购买的对象为风险承受能力为A1及以上的客户，表明其均具备相应的风险承受能力，不存在超出客户风险承受能力销售理财产品的问题。同时，由于目前购汇需求多样化，很多客户尽管没有外币资产、没有购买过外币理财，但客户随时可以将人民币资金通过购汇转换成外币资金，且客户也可能在招商银行以外的其他银行持有外币资产或购买过外币理财产品。因此，目前各主要商业银行的外币理财产品均面对所有通过风险承受能力评估且与该理财产品风险评级匹配的客户开放。
针对曾桂玲反映的招商银行理财人员明知客户通过换汇购买理财产品会产生巨大的汇差损失，却故意放任客户利益受到严重损害的问题，中国银监会认为：招商银行在曾桂玲购买的涉案理财产品《风险揭示书》有关于汇率风险的明确提示。该行在外币理财计划产品的销售通知中，在风险防控条款中也明确提示了汇率风险及钞汇转换的风险，并明确要求客户经理对用人民币购汇投资外币产品的客户进行风险提示。
针对曾桂玲反映了招商银行只有推荐购买理财产品的销售行为，没有针对客户的后续服务，中国银监会认为：资金到期提示、产品承接及投资建议均是招商银行后续服务的重要组成部分。若曾桂玲对后续服务有其他个性化要求或建议可以向招商银行提出，银行会尽量满足其个性化需求。
针对曾桂玲反映的招商银行将涉案理财产品的风险等级评为R1（谨慎型），导致其误以为保本，但实际上一旦购买就会损失全部本金的2.75%；因该产品《风险揭示书》仅说明了购买该产品需要承担汇率风险，但并未告知客户若是换汇购买的话还需要承担买卖外汇的汇率兑换损失，存在误导性陈述或重大遗漏的问题。中国银监会认为：涉案理财产品的预期收益条款针对的是购买该外币理财的外币资金，并非指澳元到期结汇的人民币资金，该产品到期时盈利达到了招商银行预估的收益，外币资金也实现了保本。理财产品的《风险揭示书》提示的风险仅就理财产品本身而言，并不涵盖其他各类业务，也不与汇兑手续费存在必然的联系。外币兑换业务与购买外币理财产品为各自独立的交易行为，就理财产品而言，招商银行已按照理财产品说明书中约定的内容，完成了该外币理财产品的投资与收益支付。商业银行结汇售汇采用不同的外汇价格为外汇买卖交易中的通常交易规则，也是国内各大银行的通用做法，曾桂玲购汇和结汇所适用的外汇买卖价格与招商银行外汇汇率报价相符，曾桂玲提到的汇差属于购汇或结汇业务本身所应支付的成本。
针对曾桂玲反映的招商银行外币理财产品《客户权益须知》中在营业网点认购流程中规定需交我行工作人员进行购买操作不合理，招商银行故意设计欺诈、损害投资者合法权益的外币理财产品，四大行基本都没有发售同类产品的问题，中国银监会认为：除柜台购买方式外，招商银行也提供了网上银行及电话银行渠道供客户自助购买。目前其他银行近期均有大量外币理财产品发行，相较而言，招商银行外币理财产品与其他银行同类产品的业务模式基本一致，其外币理财产品的《风险揭示书》也符合业内表述惯例。曾桂玲不服，诉至北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）。
一审法院判决认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用问题解释》）第三条第一款第（六）项规定的重复起诉是指起诉人基于相同的事实和理由就同一行政行为向法院重复提起诉讼。曾桂玲2014年提起行政诉讼是针对中国银监会对其投诉是否履行法定职责的问题，其提起的本案诉讼系针对中国银监会对其作出的答复是否合法的问题。两次诉讼针对的行政行为不同，诉讼请求不同，基于的事实和理由亦不相同，不属于最高人民法院《适用问题解释》第三条第一款第（六）项规定的重复起诉的情形。中国银监会以及招商银行、招行方庄支行关于曾桂玲提起本案诉讼属于重复起诉的诉讼主张，不予支持。
根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条、第三十七条的规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。银行业金融机构的行为损害存款人和其他客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，国务院银行业监督管理机构或其省一级派出机构可以采取监管措施。参照《商业银行理财产品销售管理办法》第四条、第七十四条、第七十五条的规定，对商业银行违反该办法规定开展理财产品销售的行为，中国银监会或其派出机构可以责令改正或区别情形，采取相应监管措施。因此，中国银监会作为银行业监管机关，具有对商业银行理财产品进行监管的法定职责。本案被诉通知是中国银监会针对曾桂玲申请履行监督管理职责的事项作出的结论性意见。虽然中国银监会是以信访答复的形式作出上述结论，但该答复意见实质上是中国银监会履行行政管理职责的行为，且对曾桂玲的权利、义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。中国银监会以及招商银行、招行方庄支行关于曾桂玲提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围的诉讼主张，不予支持。
《商业银行理财产品销售管理办法》第九条规定，商业银行销售理财产品，应当遵循风险匹配原则，禁止误导客户购买与其风险承受能力不相符合的理财产品。风险匹配原则是指商业银行只能向客户销售风险评级等于或低于其风险承受能力评级的理财产品。该办法第二十五条亦规定，商业银行应当根据风险匹配原则在理财产品风险评级与客户风险承受能力评估之间建立对应关系；应当在理财产品销售文件中明确提示产品适合销售的客户范围，并在销售系统中设置销售限制措施。本案中，涉案理财产品的风险等级为R1（谨慎型）。而曾桂玲的风险承受能力为A4（进取型），高于涉案理财产品的风险等级评级，招商银行方庄支行向曾桂玲销售该款产品符合上述规章的规定。曾桂玲提出的涉案理财产品不应当销售给不持有外币资产，且无外币兑换经验的客户等相关诉讼主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
《商业银行理财产品销售管理办法》第二条规定，本办法所称商业银行理财产品销售是指商业银行将本行开发设计的理财产品向个人客户和机构客户宣传推介、销售、办理申购、赎回等行为。该办法第三章对于理财产品宣传销售文本作出具体规定。本案中，涉案理财产品销售文件包括了专页的风险揭示书以及客户权益须知，销售文件中产品说明书以及客户权益须知中详细说明了客户风险评估以及认购理财产品的流程、产品本金、收益及其支付、产品销售费率等内容，同时，在产品说明书、风险揭示书中均对涉案理财产品的风险予以明示，销售文件符合上述规定要求。涉案理财产品规定的本金以及收益均针对的是理财币种，即澳元而言。该产品到期后，招商银行已经按照4.35%的最高到期年化收益率将本金和收益划入曾桂玲的账户，理财资金实现了保本。曾桂玲主张其购买涉案理财产品导致其本金损失，该损失系其购汇、结汇时，由于人民币对澳元采用不同外汇兑换价格而导致的，且曾桂玲的购汇、结汇，与其认购涉案理财产品属于两个各自独立的业务，购汇、结汇过程中存在的钞汇转换的差价等问题均不属于理财产品本身的风险范围。招商银行在涉案理财产品风险揭示中没有提及购汇、结汇过程中钞汇转换存在风险问题，未违反上述办法的规定。且曾桂玲主张在购汇、结汇过程中存在的问题亦不属于中国银监会监管范围。曾桂玲针对该问题提出的相关诉讼意见，缺乏事实和法律依据，不予采信。
综上所述，中国银监会针对曾桂玲的举报事项进行调查后，作出的被诉通知并无不当。曾桂玲要求撤销该通知，并要求中国银监会重新作出处理决定的诉讼请求，应予驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了曾桂玲的全部诉讼请求。
曾桂玲上诉称：其一，上诉人的投诉涉及三次理财产品的购买销售行为、相互关联，一审法院仅将其中“代码为105352的招商银行澳元岁月流金164号理财计划”作为投诉对象，认定事实错误。其二，上诉人没有外币资产、没有购买过外币理财产品，甚至没有换过汇，不是涉案理财产品适格的销售对象，涉案理财产品的设计和销售没有关注到上诉人这类客户的特况，违背了《商业银行理财产品销售管理办法》第九条、第二十五条的规定。其三，涉案理财产品没有进行购汇、换汇过程中钞汇转换等存在的风险提示，违背了《商业银行理财产品销售管理办法》有关“诚实守信、勤勉尽责、如实告知原则”等规定。招商银行违背先合同义务，利用理财产品合同条款误导客户，导致上诉人一旦购买该产品就一定会亏损，赚取客户的汇兑损失。一审法院认定上诉人购买涉案理财产品过程中的换汇业务与购买理财产品业务是两个不同业务错误。故请求二审法院撤销一审判决及被诉通知，并判令中国银监会对上诉人的投诉重新处理。
中国银监会答辩认为，对上诉人投诉的问题，被诉通知均进行了处理。涉案理财产品的销售符合风险匹配原则，上诉人将购汇业务与外汇理财业务混淆在一起错误。故一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
招商银行、招行方庄支行均答辩认为，购汇结汇与认购理财产品是两个独立的业务，购汇结汇均不一定要在招商银行进行。上诉人购买的涉案理财产品到期后也实现了预期收益，其主张的汇兑损失与涉案理财产品的设计销售没有必然关系，而是其购汇换汇应支付的成本。故一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审法定期限内，中国银监会向一审法院提交了如下证据：1、（2014）一中行初字第303号行政判决书（以下简称第303号行政判决书），2、北京市高级人民法院（2014）高行终字第2722号行政判决书（以下简称第2722号行政判决书）；3、中国银行业监督管理委员会深圳监管局（以下简称深圳银监局）2013年3月26日信访事项受理情况通知书；4、被诉通知；5、曾桂玲信访事项复查申请书；6、中国银监会2013年6月8日作出的信访复查意见。
曾桂玲向一审法院提交了如下证据：1、投诉信及其附件，包括涉案理财产品风险揭示书（产品代码：105352）、产品说明书（产品代码：105352）、客户权益须知；2、第303号行政判决书；3、第2722号行政判决书。
招商银行、招行方庄支行向一审法院提交了下列证据：1、招银发（2010）38号文件；2、个人投资风险承受能力评估表；3、《关于销售安心回报外币105349-105354号理财计划的通知》、《风险揭示书》、《产品说明书》、《客户权益须知》、《销售协议书》；4、曾桂玲招行账户明细；5、购买涉案理财产品、购汇的演示视频；6、外汇购汇委托截图；7、监控录像及文字整理；8、《关于销售安心回报外币105425-105429号理财计划的通知》、《风险揭示书》、《产品说明书》、《客户权益须知》；9、《关于销售安心回报外币105439-105447号理财计划的通知》、《风险揭示书》、《产品说明书》、《客户权益须知》；10、《商业银行个人理财业务管理暂行办法》、《中国银监会办公厅关于进一步规范商业银行个人理财业务报告管理有关问题的通知》、《商业银行理财产品销售管理办法》、《公共安全行业标准（银行商业场所风险等级和防护级别的规定）》、《招商银行安全防范设施设备管理办法》、《招商银行理财产品风险评级办法》；11、工行、中行、建行类似理财产品文件。其中证据1、证据3中的《关于销售安心回报外币105349-105354号理财计划的通知》、证据8中的《关于销售安心回报外币105425-105429号理财计划的通知》、证据9中的《关于销售安心回报外币105439-105447号理财计划的通知》、证据10中的《招商银行安全防范设施设备管理办法》、《招商银行理财产品风险评级办法》涉及招商银行、招行方庄支行的商业秘密，仅向法院提交；证据4涉及曾桂玲个人隐私，仅向法院以及曾桂玲提交。
上述证据均经一审庭审质证。对上述证据，一审法院经审查认为：中国银监会提交的证据1、2，曾桂玲提交的证据、招商银行和招行方庄支行提交的证据1、证据2中曾桂玲的风险承受能力等级评定表、证据3-6与本案被诉行为有关，且符合证据合法性、真实性的要求，予以采纳。其中，中国银监会提交的证据1、2（即曾桂玲提交的证据2、3）能够证明曾桂玲2014年提起行政诉讼针对的事项、诉讼请求以及法院判决的情况；曾桂玲提交的证据1中投诉信能够证明其向中国银监会举报的内容及请求；招商银行、招行方庄支行提交的证据1能够证明招商银行已经就涉案理财产品的销售向监管机关报告；证据2中曾桂玲的风险承受能力等级评定表能够证明曾桂玲在认购涉案理财产品前进行风险承受能力评估以及评估的结果；证据3中《风险揭示书》、《产品说明书》、《客户权益须知》（即曾桂玲提交的证据1中投诉信的附件）能够证明涉案理财产品的基本情况以及招商银行涉案理财产品相关销售文件的内容；证据4能够证明曾桂玲认购涉案理财产品支付的本金以及涉案理财产品到期后，招商银行返本付息的情况；证据3中销售协议为招商银行理财产品销售的格式文本，仅能佐证招商银行理财产品销售协议的内容；证据5、6仅能佐证作为招商银行的客户通过网上银行购买理财产品、兑换外币的操作流程。中国银监会提交的证据4系本案被诉行为，招商银行、招行方庄支行提交的证据10系部门规章、规范性文件以及招商银行内部文件规定，上述材料均不作为证据使用。中国银监会提交的证据3、5、6，招商银行、招行方庄支行提交的证据2中周丽娟的风险承受能力评估表、证据7-9、证据11与本案被诉行为合法性审查无关，不予采纳。
上述材料均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。根据上述有效证据及一二审庭审中双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：
涉案理财产品的理财币种为澳元，类型为保本浮动收益类，理财期限为92天，成立日为2012年10月18日，到期日为2013年1月18日，预期最高年化收益率4.35%，风险评级为R1（谨慎型），适合购买的客户为风险承受能力A1（谨慎型）及以上的客户。曾桂玲在招商银行的风险承受能力评级为A4（进取型）。其于2012年10月14日在招行方庄支行购买了涉案理财产品1万澳元。当日人民币对澳元买入价为6.437元人民币兑换1澳元。2013年1月18日理财产品到期后，招商银行以4.35%的年化收益率进行了返本付息10111澳元。2013年1月19日，曾桂玲将澳元兑换成人民币时，当日外汇卖出价为6.2976元人民币兑换1澳元。
2013年2月18日，曾桂玲向中国银监会递交《投诉信》，认为招商银行在涉案理财产品的销售、设计方面存在违法行为，请求中国银监会依据《商业银行理财产品销售管理办法》第七十四条、第七十五条对招商银行采取监管措施，并处罚款，同时终止招商银行发售这种外币理财产品乃至所有理财产品的资格，并视情况移送司法机关。在《投诉信》中，有曾桂玲“碰巧在招行‘个人理财产品’栏中发现产品代码为105352的澳元岁月流金164号理财计划，完全符合我的购买需求”、“另外我也看好在3个月后澳元将会对人民币升值，尽管我也知道汇率到时也可能贬值，但由于该产品保本且有4.35%的预期收益率，已经比较稳健，我便愿意承担汇率波动的风险。于是我于2012年10月14日去招商银行北京分行方庄支行购买”等陈述。
中国银监会收到上述《投诉信》后，依信访程序分别将该信转去招商银行和深圳银监局处理。2013年4月25日，深圳银监局作出被诉通知。同年10月14日，曾桂玲认为中国银监会未履行法定职责，向一审法院提起行政诉讼。2014年12月19日，北京市高级人民法院作出2722号行政判决，终审判决驳回了曾桂玲的诉讼请求。该终审判决认为，中国银监会作为负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的机构，依法负有调查和处理的职责。深圳银监局对曾桂玲投诉请求进行调查处理并作出答复，应视为受中国银监会委托所作出的行为。可见，中国银监会对曾桂玲的投诉请求，实质上已履行了相应调查处理和答复的职责，曾桂玲认为中国银监会不履行法定职责的理由不能成立，其如对深圳银监局作出的答复意见存有异议，可另行寻求救济。该判决同时认为，中国银监会将曾桂玲申请履行监督管理职责的事项，纳入信访程序范围，在处理程序上存在不当之处，并建议中国银监会在今后的工作中加以改进。2015年1月19日，曾桂玲针对被诉通知向一审法院提起诉讼。
另查明，在涉案理财产品的产品说明书、风险揭示书、客户权益须知中均载明了“理财非存款、产品有风险、投资须谨慎”的内容。在产品说明书、风险揭示书中明确要求投资者充分认识以下风险，具体包括：本金及理财收益风险、违约赎回风险、政策风险、流动性风险、信息传递风险、理财计划不成立风险、再投资风险、不可抗力风险、汇率风险。其中，在“风险揭示书”中记载有“本理财产品类型为保本浮动收益类，理财期限为92天，风险评级为R1（谨慎型），适合购买客户为风险承受能力为A1（谨慎型）及以上的客户”等内容。
一审庭审中，曾桂玲明确表示，其是针对“在执行购买澳元外汇理财产品的设计和销售存在违法违规问题”提出的投诉。
一二审庭审中，曾桂玲、招商银行、招行方庄支行对被诉通知中认定的涉案理财产品的基本情况、曾桂玲购买该产品的时间、金额，该产品到期时间、收益情况，涉案理财产品的风险等级为R1（谨慎型），曾桂玲的风险承受能力等级评定为A4（进取型）以及曾桂玲将澳元兑换人民币的情况均不持异议。
二审庭审中，曾桂玲、中国银监会、招商银行、招行方庄支行对一审判决有关曾桂玲本案的起诉不属于重复起诉及被诉通知属于行政诉讼受案范围的认定，均不持异议。曾桂玲除认为深圳银监局不能以自己名义作出被诉通知外，对被诉通知作出程序的合法性无异议。
本院认为，鉴于各方当事人对一审法院有关曾桂玲本案的起诉不属于重复起诉及被诉通知属于行政诉讼受案范围的认定不持异议，经审查，本院确认一审法院的上述认定符合法律规定。结合双方当事人的诉讼意见，本上诉案的争议焦点为：一是一审法院关于投诉对象的认定是否准确；二是涉案理财产品的销售对象是否符合法律规定；三是涉案理财产品是否尽到了法定的风险提示义务。
关于投诉对象。根据曾桂玲《投诉信》中关于投诉对象的表述及其在一审庭审期间的陈述，一审法院将曾桂玲本案的投诉对象及涉案理财产品认定为“代码为105352的招商银行澳元岁月流金164号理财计划”、并基于此对被诉通知的合法性进行审查，具有相应的事实根据。同时，虽然曾桂玲主张的后两次购买其他理财产品的行为在《投诉信》中有所体现，但系用以辅助说明上述涉案理财产品在设计和销售中存在违法违规的情形。故曾桂玲关于一审法院错误认定投诉对象的上诉理由，缺乏事实根据。
关于销售对象。参照《商业银行理财产品销售管理办法》第九条规定，商业银行销售理财产品，应当遵循风险匹配原则，禁止误导客户购买与其风险承受能力不相符合的理财产品。风险匹配原则是指商业银行只能向客户销售风险评级等于或低于其风险承受能力评级的理财产品。该办法第二十五条同时规定，商业银行应当根据风险匹配原则在理财产品风险评级与客户风险承受能力评估之间建立对应关系，同时应当在理财产品销售文件中明确提示产品适合销售的客户范围，并在销售系统中设置销售限制措施。本案中，上诉人在招商银行的风险承受能力评级为A4（进取型），高于涉案理财产品的风险等级R1（谨慎型），招商银行方庄支行向曾桂玲销售涉案理财产品的行为并不违反上述规章规定的“风险匹配原则”的要求。曾桂玲提出的自己并非适格销售对象、涉案理财产品的设计销售违反上述第九条及第二十五条规定的主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
关于风险提示。《商业银行理财产品销售管理办法》第二条规定，该办法规范的商业银行理财产品销售是指商业银行将本行开发设计的理财产品向个人客户和机构客户宣传推介、销售、办理申购、赎回等行为。本案中，涉案理财产品的销售文本包含了专页的风险揭示书，销售文本对购买该款产品可能面临的风险进行了必要的提示。曾桂玲购买的涉案理财产品到期后，招商银行已经以4.35%的年化收益率进行了返本付息，收益率与销售文本中的预期最高年化收益率相同。由于曾桂玲进行的用人民币兑换澳元及用澳元兑换人民币的行为，均不必须在招商银行进行，故上述购汇结汇行为并不属于涉案理财产品的销售环节，上述“年化收益率”的计算应针对外币本金而言，并不应包含曾桂玲主张的因货币兑换产生的汇差等损失。因此，一审法院认为曾桂玲购汇、结汇过程中存在的钞汇转换的差价等问题不属于理财产品本身的风险范围，并认定招商银行涉案理财产品的风险揭示未违反上述办法的规定准确，本院应予支持。曾桂玲的上诉理由，缺乏事实及法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。曾桂玲的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人曾桂玲负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
代理审判员 哈胜男
代理审判员 薛 政
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 张 曼