福建省南平市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）闽07民终709号
上诉人（原审被告）：建瓯市国土资源局，住所地建瓯市樟树下25号。
法定代表人：吴银华，局长。
委托诉讼代理人：任国华，福建启新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：建瓯市财富房地产开发有限公司，住所地建瓯市江滨路1号。
法定代表人：林一峰，董事长。
委托诉讼代理人：陈仁光，福建杰列律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王新英，福建名仕(南平)律师事务所律师。
上诉人建瓯市国土资源局(以下简称建瓯国土局)与被上诉人建瓯市财富房地产开发有限公司(以下简称建瓯财富公司)建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服建瓯市人民法院(2018)闽0783民初373号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月21日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人建瓯国土局的委托诉讼代理人任国华，被上诉人建瓯财富公司的委托诉讼代理人陈仁光、王新英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
建瓯国土局上诉请求：撤销一审判决，改判驳回建瓯财富公司的诉讼请求。事实和理由：1.本案不属于民事诉讼的受案范围。本案的请示、批复系内部行政行为，不是公开出让条件的组成部分；公开出让文件和出让合同中均没有免收人防建设费的规定和约定；被上诉人诉请赔偿人防建设费，属于行政案件的受案范围。2.上诉人的被告主体不适格。关于免收人防建设费事项，既不是上诉人的行政收费项目，也不是上诉人行政职权范围，与上诉人公开出让行为和出让合同的履行无关。3.原判适用法律错误。本案不存在缔约过失的基本事实，出让合同正在履行，不存在合同不成立、无效或被撤销的情况，何来缔约过失责任；原判混淆了政府审批与协商缔约的关系，若将行政机关内部审批程序视为缔约承诺，既缺乏法律依据，也违背了合同相对性原理；被上诉人申请免收人防建设费与缔约过程没有关联性，上诉人行为没有违反公平原则。4.本案不存在原告价格利益无法实现的事实。
建瓯财富公司辩称，1.本案是民事合同纠纷，而不是行政争议。本案诉讼是基于在缔结涉案建设用地使用权出让合同过程中上诉人的缔约过失行为(招标条件内容违法)导致被上诉人蒙受巨额损失，不是基于行政法律关系而产生的争议。《最高人民法院关于修改<民事案件案由规定>的决定》第77条明确规定，建设用地使用权出让合同纠纷属于民事纠纷范畴。《城镇国有土地使用权出让和暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同是依照平等、自愿、有偿的原则签订的，政府作为合同中的出让人，与受让人地位平等。土地使用权出让合同是民事合同，产生纠纷引发的诉讼是民事诉讼。2.免收人防建设费是上诉人招标文件确定的条件，上诉人应对该条件违法性后果承担赔偿责任。本案招标公告明示是根据瓯政土〔2014〕16号文件发出的，该文件当然是招标文件的组成部分。该文件确定，有关人防问题按照〔2009〕28号专题会议纪要执行，即免收人防建设费用。被上诉人受让涉案土地使用权后，却被要求缴纳了人防建设费611.7048万元，这是被上诉人基于对政府机关的信赖而产生的损失，无论将招标公告视为要约邀请还是要约，上诉人都有缔约过错，依照合同法第四十二条的规定，上诉人应予赔偿。3.上诉人的其他理由，均不能成立。虽然出让合同没有约定免收人防建设费用，但免收人防建设费用是出让合同缔结的前提条件之一，因此，上诉人是违反先合同义务，违反诚实原则，应承担缔约过错责任。被上诉人对向建瓯市人防办缴纳人防建设费用没有异议，不存在行政争议，也不存在行政诉讼的可能性。经过政府审批的出让方案明确免收人防建设费用，上诉人否认已将此作为招标条件的事实，有失诚信。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
建瓯财富公司向一审法院提出诉讼请求：建瓯国土局赔偿其经济损失611.7万元，并承担本案的诉讼费用。
一审法院认定事实：2009年5月，建瓯市政府作出〔2009〕28号专题会议纪要，纪要第一点关于“建瓯市江滨路改造建设问题”第1项关于“河埂巷地块开发问题”，明确“原则同意在确保落实城市规划，实现河埂巷地块滞洪功能的前提下，兼顾土地开发利用，对河埂巷地块进行商业开发。……地块建设项目地下一层规划滞洪功能，免收人防建设费用”。2014年3月31日，经评估，涉案宗地评估地价为21449.68万元。2014年6月3日，被告以瓯国土资〔2014〕82号《建瓯市国土资源局关于河埂巷地块国有建设用地使用权公开出让方案的请示》，对河埂巷地块的国有建设用地使用权公开出让方案向建瓯市政府请示，其中第七点特别约定事项第1项关于“滞洪区和排涝站项目配建约定”写明“由竞得人无偿投资配套建设城市滞洪区及通济门排涝站、涵闸等相关设施设备，……该建设项目地下一层规划滞洪功能，有关人防问题按市政府〔2009〕28号专题纪要执行”。6月5日，建瓯市政府作出瓯政土〔2014〕16号《建瓯市人民政府关于河埂巷地块国有建设用地使用权公开出让方案的批复》，其中第五点“特别约定事项”第1项“滞洪区和排涝站项目配建约定”中，写明“……该建设项目地下一层规划滞洪功能，有关人防问题按市政府〔2009〕28号专题会议纪要执行”。6月6日，被告以“瓯国土资告〔2014〕15号”《建瓯市国土资源局国有建设用地使用权公开出让公告》，明确根据建瓯市政府“瓯政土〔2014〕16号”文件，公开拍卖建瓯市河埂巷地块的土地使用权。第四点写明拍卖或挂牌起始价为14400万元。第五点“该宗地出让相关约定”的第1项关于滞洪区和排涝站项目的配建约定，明确“由竞得人无偿投资配套建设城市滞洪区……”。前述请示、批复、公告中还明确了涉案宗地的其他事项。经公开挂牌出让，原告以14400万元竞得该宗地的建设使用权，被告出具了成交确认书。7月19日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第十三条其他土地利用要求：1、滞洪区和排涝站项目的配建约定：该宗地建设项目地下一层规划滞洪功能，由竞得人无偿投资配套建设城市滞洪区及通济门排涝站和涵闸等相关设施设备，通济门排涝站和涵闸工程造价约800万元。均由竞得人出资。2、周边基础设施建设项止配建约定：由地块竞得人投资建设并无偿提供的基础设施建设项目，（1）新水平台项止，土地取得成本和建设投资共约4000万元。征地和建设工程费用如超出4000万元，由竞得人承担，如低于4000万元，结余部分归市政府所有。（2）城门坡路建设项目约300万元。由竞得人出资。3、安置房、回迁房建设项目约定：竞得人须无偿投资配建安置房、回迁房：在河埂巷1#地块内无偿提供7530平方米的拆迁安置房、回迁房给市江滨分公司。合同尚约定其他事项。
2017年12月间，原告在办理相关建设审批手续的过程中被告知应缴纳防空地下室易地建设费。随后，原告向建瓯市人民防空办公室申请免交相关费用，该办回复依照《福建省人民防空条例》的相关规定，不能免交防空地下室易地建设费，并建议原、被告间协商解决。2018年1月3日，建瓯市政府召开专题会议，并作出〔2018〕9号专题会议纪要，其中第一点关于“江滨国际商业广场”项目人防易地建设费用减免问题，写明：。指出，2009年5月4日，市政府专题会议研究河埂巷地块开发问题，明确“地块建设项目地下一层规划滞洪功能，免收人防建设费用”。根据《福建省人民防空条例》第十六条，按照市政府的批复、专题会议纪要和被告土地使用权公开出让公告等文件精神，免除河埂巷地块项目防空地下室易地建设费用不妥。确定：1、原告按规定先行缴交“江滨国际商业广场”项目防空地下室易地建设费用。2、鼓励原告走法律途径维护自身合法权益。2018年1月5日，原告向建瓯市人民防空办公室缴交了防空地下室易地建设费611.7万元。遂引发本案纠纷。
一审法院认为，本案系原、被告间因出让、受让建设用地使用权而引发的纠纷，双方不存在具体行政管理行为或其他行政行为，属于平等主体间的民事合同纠纷，应为民事诉讼受案范围。被告主张涉案纠纷属于行政纠纷，不予采纳；本案中，建瓯市政府的专题会议纪要(〔2009〕28号)、被告对河埂巷地块国有建设用地使用权公开出让方案的请示（瓯国土资〔2014〕82号）及建瓯市政府的批复（瓯政土〔2014〕16号）等文件已经明确“该宗地块建设项目地下一层规划滞洪功能，免收人防建设费用”。显然，文件的该项内容应视受让土地的条件。从该内容理解，应是对涉案宗地受让的一项优惠价格条件的承诺，是促使原告参与竞拍的一项价格利益。在原告竞得涉案宗地后，该承诺因客观原因无法履行，为此，原告实际缴交了防空地下室易地建设费611.7万元，该笔费用应属于原告价格利益的损失。由于被告在缔约过程中将客观上无法履行的条件作为受让优惠条件，造成原告的该项价格利益无法实现。因此，从公平原则出发，被告对原告损失611.7万元应当给予补偿。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第四十二条第三项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百四十二条的规定，判决：被告建瓯市国土资源局应于本判决生效后十日内补偿原告建瓯市财富房地产开发有限公司经济损失人民币611.7万元。案件受理费用54619元，由被告负担。
二审中，当事人没有提交新的证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本案二审的争议焦点是：本案是否属于民事诉讼的受案范围，以及建瓯国土局是否应补偿建瓯财富公司的损失611.7万元。
本院认为，本案系建瓯财富公司依建设用地使用权出让合同关系起诉建瓯国土局承担缔约过失责任，属于民事诉讼受案范围。建瓯财富公司并非对缴纳人防建设费用不服提起诉讼，而是主张因建瓯国土局的缔约过失造成的损失承担赔偿责任，建瓯国土局认为该案属于行政案件受案范围的理由不能成立，本院不予支持。根据合同法第四十二条规定，当事人为缔结合同在接触磋商之际违反先合同义务导致对方损失的，应承担缔约过失责任。本案中，建瓯市政府的专题会议纪要(〔2009〕28号)、建瓯国土局对河埂巷地块国有建设用地使用权公开出让方案的请示（瓯国土资〔2014〕82号）及建瓯市政府的批复（瓯政土〔2014〕16号）均明确涉案宗地“建设项目地下一层规划滞洪功能，免收人防建设费用”。建瓯财富公司作为有意竞买人，在缔约磋商过程中有理由相信这是受让涉案宗地的优惠条件，但其竞得涉案宗地后，却被要求缴纳了防空地下室易地建设费611.7万元，产生了实际损失。对此，建瓯市政府在2018年1月3日专题会议纪要（〔2018〕9号）中明确指出，按照市政府的批复、专题会议纪要和土地使用权公开出让公告等文件精神，免除河埂巷地块项目防空地下室易地建设费用不妥，并鼓励建瓯财富公司走法律途径维护自身合法权益。可见，建瓯市政府并不否认其与建瓯国土局在出让涉案宗地缔约过程中的过失。本案合同虽在履行，但综合全案情况，并不能免除违反先合同义务当事人的缔约过失责任。一审判决建瓯国土局补偿建瓯财富公司经济损失611.7万元，于法有据，并无不当。建瓯国土局主张其不存在缔约过失的理由不能成立，本院不予采纳。
综上，建瓯国土局的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费54619元，由上诉人建瓯国土局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 斌
审判员 张廷贵
审判员 江琳清
二〇一八年六月十五日
书记员 薛 景
本案所依据的主要法律条款
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
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