徐州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8601行初168号
原告樊某某，男，1968年5月12日生，汉族，住徐州市泉山区。
委托代理人樊某某，男，1957年1月3日生，汉族，住徐州市铜山区。
委托代理人李小龙，江苏青创律师事务所律师。
被告徐州市铜山区规划局，住所地徐州市铜山区府东路人防世纪大厦12楼。
法定代表人杜元成，该局局长。
委托代理人吴永华，徐州市铜山区人民政府法制办公室工作人员。
第三人凡某，女，1994年1月20日生，汉族，住徐州市铜山区。
委托代理人蒋继亮，徐州市铜山区恒泰法律服务所法律工作者。
委托代理人王威，徐州市铜山区恒泰法律服务所法律工作者。
原告樊某某不服被告徐州市铜山区规划局为第三人凡某颁发汉建字第***号《建设工程规划许可证》的行政行为，于2016年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月12日立案后，在法定期限内向被告徐州市铜山区规划局送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2016年8月9日公开开庭审理了本案。原告樊某某及其委托代理人樊某某、李小龙，被告徐州市铜山区规划局出庭应诉负责人张雪芹及委托代理人吴永华，第三人凡某的委托代理人蒋继亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告樊某某诉称：2013年1月15日，被告徐州市铜山区规划局依据第三人凡某的申请，为第三人颁发了汉建字第***号《建设工程规划许可证》。原告认为，第一，第三人凡某申请建设工程规划许可证所涉及的宅基地系原告父亲樊世振于1985年申请并取得使用权，当时家庭成员有父亲樊世振、长子樊洪永（勇）、次子樊某某，后1999年樊洪永去世，2000年樊世振去世。根据法律规定，宅基地使用权不能单独继承，即使凡某的父亲樊洪永曾是宅基地使用权人，由于该宅基地上的房屋已经不存在，凡某也不能继承宅基地使用权。另外，凡某也不是该宅基地上的房屋的唯一继承人，无权单独申请建设工程规划许可证；第二，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条适用于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的情况，涉案房屋位于铜山区虎腰村十一组，被告适用法律错误；第三，《徐州市城乡规划条例》第三十条规定，农村村民在集体土地上建房的，应当向镇政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、四邻意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由镇人民政府受理并提出审查意见，报上级人民政府城乡规划部门核发乡村建设规划许可证，被告的颁证行为违反法定程序。综上，被告作出该行政行为的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序，请求法院判决撤销被告为第三人凡某颁发的汉建字第***号《建设工程规划许可证》。
原告樊某某为证明其主张向本院提交了以下证据：
1、汉王镇虎腰村村委会出具的证明两份;
2、（2012）铜少民初字第46号判决书；
证据1、2用以证明1985年由原告的父亲樊世振申请涉案宅基地使用权，当时原告的家庭成员为父亲樊世振、长子樊洪永、次子樊某某，涉案房屋为三人共有。1993年樊洪永结婚，1999年樊洪永去世，2000年樊世振去世，原告应当是该宅基地的使用权人。2001年经原铜山县人民法院判决，凡某由其母亲抚养，不在涉案房屋居住，即使凡某的父亲樊洪永曾是宅基地使用权人，由于该宅基地上的房屋已经不存在，凡某不能单独继承宅基地使用权。另外凡某也不是涉案宅基地上房屋的唯一继承人，无权单独申请建设工程规划许可证。
3、（2015）铜民初字第1921号裁定书，用以证明涉案土地上的房屋在2010年就已坍塌，原告在该处重新建房，与被诉行政行为有利害关系。涉案宅基地未办理过宅基地使用权证，故权属不明，凡某并不享有涉案土地的使用权；
4、案外人孙金弟于1985年12月13日办理的铜山县汉王乡农房准建证，用以证明涉案宅基地东为孙金弟，而孙金弟的准建证上载明其宅基地西为樊世振，而非樊洪永，与被告提供的宅基地情况登记表不一致。
被告徐州市铜山区规划局辩称：一、原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”目前，该处的宅基地使用权人为凡某的父亲樊洪永，原告对该处宅基地及房屋不享有任何的权利；二、根据《徐州市铜山城区城市总体规划》(2006-2020)第一章总则第七条规划范围和城市规划区的文本内容，规划区范围包括现铜山新区行政管辖范围及汉王、棠张、三堡三镇镇域范围，总面积为299平方公里。该范围也是城乡空间协调发展规划的研究范围。汉王镇虎腰村在《徐州市铜山城区城市总体规划》规划区域内，适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。被告的颁证行为符合《江苏省城乡规划条例》四十二条第二款的规定。
被告徐州市铜山区规划局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、汉建字第***号《建设工程规划许可证》（复印件），用以证明被告依第三人的申请并审查了第三人提供的材料，颁发建设工程许可证；
2、《徐州市铜山城区城市总体规划》（2006-2020）规划总图及文字说明，用以证明原告及第三人所居住的汉王镇虎腰村属于299平方公里的城市规划区；
3、铜山区民房（住宅）建设工程规划许可证申请表，铜山县汉王乡虎腰村十一队宅基地情况登记表，凡某身份证及常住人口登记卡，用以证明被告根据第三人凡某的申请及虎腰村村委会的同意，由汉王镇规划办的同志现场勘查，经汉王镇政府及规划局审批，予以颁发《建设工程规划许可证》符合相关法律规定。
法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《江苏省城乡规划条例》第四十二条第二款。
第三人凡某述称意见同被告答辩意见。
第三人凡某向本院提交了以下证据：
1、（1998）铜夹民初字第242号民事判决书（复印件加盖铜山区人民法院档案室印章），用以证明法院判决涉案宅基地上的房屋归第三人的父亲樊洪永所有，而第三人随其父亲共同生活，该房屋为家庭成员共有；
2、徐州市铜山区人民法院（2015）铜民初字第1921号民事裁定书，用以证明法院查明的事实为原告将第三人的房屋拆除并建房，在此期间，第三人为改善居住条件向被告申请《建设工程规划许可证》符合法律规定，被告颁发《建设工程规划许可证》亦符合法定程序。
经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见如下：对证据1，村委会无权证明法律关系;对证据2、3的真实性无异议，但农村的风俗为儿子结婚时由父亲为儿子申请宅基地，父母出资建设，本案中，涉案宅基地应由樊洪永的父亲为其申请，故宅基地登记为樊洪永，法院的判决书亦证明涉案房屋为樊洪永所有。由于宅基地不能单独继承，在房屋灭失的情况下该宅基地使用权应收归集体，村委会可以将该处宅基地交予樊洪永的继承人凡某使用。原告在没有办理任何手续的情况下，在具有争议的涉案宅基地上建设新的房屋，并以此证明其享有一定的权属没有法律依据；对证据4，汉王乡人民政府颁发农房准建证没有法律依据。
第三人对原告所举证据的质证意见同被告质证意见。
原告对被告所举证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，结合现有证据足以证明第三人凡某不具备申请办理涉案《建设工程规划许可证》的资格，其提供的申请材料并不充分，被告亦没有依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定告知第三人补足，没有履行法定程序，故被告为其颁发该许可证没有法律依据，依据《中华人民共和国行政许可法》第69条的规定应当撤销该许可证；对证据2的真实性无异议，但该证据并没有明确虎腰村在城区、镇规划区内，与本案没有关联性；对证据3中铜山区民房（住宅）建设工程规划许可证申请表的真实性无异议，但对其内容不予认可，涉案宅基地上的房屋在2010年就已经坍塌，不存在翻建或建房的情况，第三人凡某也没有涉案宅基地使用权。对证据3中铜山县汉王乡虎腰村十一队宅基地情况登记表的真实性有异议，涉案宅基地为原告父亲樊世振于1985年申请并建房，并非樊洪永申请，且樊洪永当时并没有独立承建房屋的能力，该证据只是宅基地情况登记表不具有土地权属证明的效力,土地权属应依土地使用证为准。在2011年第三人起诉原告的案件中，第三人提供的登记表并不是该登记表，该登记表中的内容均为2012年以后填写。对证据3中凡某身份证及常住人口登记卡的真实性无异议。对法律依据，原告认为不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，应适用第四十一条，不论适用《江苏省城乡规划条例》第四十二条第二款或第四十二条第一款，都应提交宅基地使用证或房屋所有权证和村民委员会意见。
第三人对被告所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
原告对第三人所举证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，对证明对象有异议，××在床，由樊某某作为代理人出庭，并不知道该判决书，且樊洪永不同意离婚；对证据2的真实性无异议，法院已查明涉案宅基地未办理过宅基地使用权证，权属不明确。
被告对第三人所举证据的质证意见如下：对证据1、2的真实性无异议，现实中很多的农户没有取得宅基地使用权证书或房屋所有权证，《中华人民共和国城乡规划法》及《江苏省城乡规划条例》对于证明房屋所有权及土地使用权的材料的表述均为房屋证明或土地证明或批准文件，可见即使没有宅基地使用权证或房屋权属证书，只要村委会予以认可，也是合法的。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3，被告和第三人对其真实性均不持异议，能证明案件相关事实，本院予以采信；证据4为复印件，原告未提供原件，亦未提供其他证据印证，故对该证据本院不予采信。
被告提供的证据1、2及证据3中的铜山区民房（住宅）建设工程规划许可证申请表、凡某身份证及常住人口登记卡，原告及第三人对其真实性均无异议，本院予以采信；证据3中的铜山县汉王乡虎腰村十一队宅基地情况登记表，原告对其真实性有异议，申请调取该宅基地情况登记表原件并对其形成时间、户主姓名是否由樊世振更改为樊洪永进行鉴定，本院认为，该登记表已载明形成时间为1990年4月，原告及第三人均已明确当时的房屋使用情况，故原告申请调取并鉴定的内容并不影响本案的审理，缺乏必要性，对原告的该请求本院不予准许。铜山县汉王乡虎腰村十一队宅基地情况登记表能够反映案件相关事实，本院予以采纳。
第三人提供的证据1、2，原告、被告对其真实性均无异议，本院予以采信。
经审理查明：案外人樊某某与原告樊某某、案外人樊某某系父子关系，案外人樊某某及刘某某于1993年4月结婚，并于1994年1月20日婚生一女即本案第三人凡某。位于江苏省铜山区汉王镇虎腰村十一组的涉案房屋原由樊某某、樊某某、樊某某等人居住，后樊某某、樊某某相继去世，涉案房屋目前由原告樊某某实际居住。
2013年1月15日，被告依第三人提供的铜山区民房（住宅）建设工程规划许可证申请表、铜山县汉王乡虎腰村十一队宅基地情况登记表、第三人的身份证及常住人口登记卡，为第三人颁发汉建字第***号《建设工程规划许可证》。其中铜山县汉王乡虎腰村十一队宅基地情况登记表中载明时间为1990年4月，户主名称为凡某某，人口为3人。
2015年6月16日，第三人凡某向徐州市铜山区人民法院提起民事诉讼，要求本案原告停止侵害、排除妨害、将在原告宅基地上所建房屋拆除、将原告房屋恢复原状并赔偿原告损失50000元。徐州市铜山区人民法院于2016年6月12日作出（2015）铜民初字第1921号民事裁定书，认为经到汉王镇国土资源所调查，涉案宅基地未办理过宅基地使用权证，故权属不明确，遂驳回第三人凡某的起诉。裁定作出后双方当事人均未上诉，该裁定已生效。
本案的争议焦点为：1、原告是否适格；2、被告为第三人颁发汉建字第***号《建设工程规划许可证》的行政行为是否合法。
本院认为：一、关于原告是否适格的问题。涉案房屋于1985年建设并由樊某某、樊某某、樊某某等人共同居住，后由原告实际居住。被告为第三人颁发涉及该房屋的建设工程规划许可证，对实际居住人即原告樊某某的权利义务造成影响，原告与该行政行为有利害关系，是本案的适格原告。
二、关于被告为第三人颁发汉建字第***号《建设工程规划许可证》的行政行为是否合法的问题。
第一，《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原铜山县人民政府制定的《徐州市铜山城区城市总体规划（2006-2020）》第七条第二项规定规划区范围包括铜山新区行政管理范围及汉王、棠张、三堡三镇镇域范围，总面积为299平方公里，汉建字第***号《建设工程规划许可证》载明建设位置为汉王镇虎腰村十一组，处于原铜山县人民政府划定的城市、镇规划区内，故应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《江苏省城乡规划条例》第四十二条第二款的规定，被诉行政行为适用法律正确。
第二，《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。首先，从被告提供的宅基地情况登记表的内容看，其载明时间为1990年4月，人口为3人，而当时樊某某尚未结婚，第三人凡某尚未出生，该宅基地情况登记表并不能明确原告凡某是否对涉案宅基地或其上房屋拥有合法权利；其次，根据原告、第三人陈述以及（2015）铜民初字第1921号民事裁定书认定的事实，涉案宅基地及其上的房屋未办理相关权属证件，权属尚存争议；再次，被告在颁发《建设工程规划许可证》的过程中未调查核实房屋实际居住人的意见，而涉案房屋实际居住人即原告明确拒绝第三人凡某对该房屋进行翻建，致使该建设工程规划许可证许可的翻建内容事实上无法实施，涉案宅基地及其上房屋所有权属争议应另案解决。故被告在涉案宅基地使用权及其上房屋所有权均存在争议的情况下，仅以该宅基地情况登记表认定原告对涉案房屋拥有建设的权利，遂颁发汉建字第***号《建设工程规划许可证》，事实依据不足，应当予以撤销。
综上，被告徐州市铜山区规划局为第三人凡某颁发汉建字第***号《建设工程规划许可证》的行政行为适用法律正确，但主要证据不足，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告徐州市铜山区规划局为第三人凡某颁发的汉建字第***号《建设工程规划许可证》。
案件受理费50元，由被告徐州市铜山区规划局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 王小曼
审 判 员 王青青
代理审判员 魏 博
二〇一六年十一月七日
书 记 员 杨 旭