辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽14行终148号
上诉人（原审被告）葫芦岛市连山区钢屯镇人民政府。
法定代表人赵九涛
委托代理人王军。
委托代理人曲秉昆。
被上诉人（原审原告）赵计光。
委托代理人李玉敏
原审第三人葫芦岛市连山区钢屯镇下兰家沟村民委员会。
负责人刘爱民。
上诉人葫芦岛市连山区钢屯镇人民政府因不履行行政协议并赔偿一案，不服葫芦岛市龙港区人民法院（2016）辽1403行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市连山区钢屯镇人民政府的委托代理人王军、曲秉昆，被上诉人赵计光及委托代理人李玉敏到庭参加了诉讼。原审第三人葫芦岛市连山区钢屯镇下兰家沟村民委员会经本院合法传唤未到庭。
原审根据当事人的举证并经庭审质证认定，1983年11月16日，原锦西县钢屯人民公社水泥厂、原锦西县钢屯人民公社赵屯生产大队、原锦西县钢屯乡人民政府签订了征用土地的协议书，其中协议第二项约定：占用土地1.5亩以下安排一人，如水泥厂下马，由乡政府统一安排。原告赵计光系葫芦岛市连山区钢屯镇下兰家沟村（原锦西县钢屯人民公社赵屯生产大队）村民，其土地被征用后，按协议内容被安排到水泥厂上班，2000年5月，原告被通知放假，此后被告将水泥厂出售，原告没有接到再次工作的通知。原告于2015年向连山区人民法院提起民事诉讼，要求被告为其安排工作并给予补偿，连山区人民法院裁定驳回起诉，原告不服裁定，上诉后，葫芦岛市中级人民法院认为1983年11月16日签订的协议并非平等主体间达成的协议，原、被告之间的纠纷不属于民法调整的范围，故于2015年9月2日做出裁定，驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，原、被告及第三人均没有提供证据证明1983年11月16日签订的协议存在无效的情形，所以其内容是合法有效的，被告应当按照其中的约定履行义务。原告的土地被征用后被安排到水泥厂上班，说明协议已经履行。根据协议内容，第二项中的“下马”应当包括水泥厂被售出或停产等导致原告失去工作的情况，所以被告将水泥厂售出后，应当继续履行协议内容，对原告作出妥善安排并对原告失去工作后的损失予以赔偿。至2016年3月，原告要求赔偿的数额为114360元，该数额不高于本地区的平均工资数额，故予以支持。被告主张该案应当适用当时生效的《国家建设征用土地条例》第十二条的规定，但被告所述的内容仅是该条第一款中第一句的部分内容，该句完整的内容为“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置”，该内容中的征地是指国家征用土地的行为，其批准机关是市、县土地管理机关以上的情形，不符合本案的实际情况。而该条例第三十条明确规定“农村人民公社和生产大队进行建设，需要使用生产队土地的，也应当给予补偿并对农民进行妥善安置”，本案中的协议内容符合该条款的规定。协议的内容直接导致赵计光经营的土地被征用，赵计光也因此被安排工作，所以赵计光与土地征用有必然的利害关系，故其具备原告的主体资格。原告依据协议提起诉讼，当时的钢屯乡人民政府在协议上盖有公章，所以其作为被告是符合法律规定的。由于被告没有妥善安排原告工作的行为属于持续性的不作为，且原告于2015年9月2日被二审法院驳回上诉，提起本次诉讼时间为2016年3月29日，时间间隔未满6个月，故不存在超过期限的问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《国家建设征用土地条例》第三十条之规定，判决如下：一、被告葫芦岛市连山区钢屯镇人民政府继续履行原锦西县钢屯人民公社水泥厂、原锦西县钢屯人民公社赵屯生产大队、原锦西县钢屯乡人民政府于1983年11月16日签订的征地协议。二、被告葫芦岛市连山区钢屯镇人民政府于本判决生效后30日内给付原告赵计光赔偿款人民币114360元。案件受理费50.00元、邮寄费60元、合计110元，由被告葫芦岛市连山区钢屯镇人民政府承担。
上诉人葫芦岛市连山区刚屯镇人民政府上诉称，被上诉人起诉状第二项诉求内容要求上诉人为其“补偿工资114360元”，其主张的法律依据来源于《劳动法》和《劳动合同法》，该诉求内容属于民事案件调整范围，根本不能通过行政案件审理解决。本次行政审判的内容是审理“征地补偿”这一具体行政行为，而不是对被上诉人要求“补偿工资”这一民事内容进行判决，一审法院显然混淆了行政审判和民事审判的基本法律原则，通过行政审判程序对民事行为进行了审理和判决，从而导致判决内容发生严重错误。被上诉人不是征地这一具体行政行为的行政相对人，不具有诉讼主体资格。1983年11月16日所签订《征地协议》，所涉及的三方为：用地单位原锦西县钢屯人民公社水泥厂，征用单位原锦西县钢屯乡人民政府，被征地单位原锦西县钢屯人民公社赵屯生产大队。葫芦岛市中级人民法院（2015）葫民终字第01190号民事裁定明确表明，征地行为是在连山区刚屯镇政府（原锦西县钢屯乡人民政府）与连山区刚屯镇下兰沟村民委员会（原锦西县钢屯人民公社赵屯生产大队）之间发生，并未指明是上诉人与被上诉人之间直接发生，故被上诉人不是《征地协议》明确指明的被安置对象，因此其不具备诉讼主体资格。《国家建设征用土地条例》第三十条是针对征地补偿安置方面的规定，而不是“补偿工资”的规定，一审法院以此作为上诉人应赔偿被上诉人工资的法律依据，明显适用法律错误。2001年3月，连山区刚屯镇政府根据连山区委、区政府关于进一步深化乡镇企业改革实施意见的要求，将葫芦岛市连山区钢屯水泥厂（原锦西县钢屯人民公社水泥厂）进行了改制，但改制后该水泥厂并未破产清算，任然继续存续直接。此种情形，实质上是国家在经济转型期因企业改制等政策性原因所形成的历史遗留问题，由此引发的纠纷，应当按国家针对企业改制的相关政策、规定统筹解决，而不宜通过法院启动诉讼程序进行解决，故（2015）连钢民初字第0080号民事裁定、葫芦岛市中级人民法院（2015）葫民终字第01190号民事裁显然已明确案件实质意义。综上，原审判决存在错误，请求二审法院支持上诉人诉求。
被上诉人赵计光答辩称，一、本案被上诉人诉请上诉人征地违约的经济补偿，关于补偿标准的计算被上诉人参照最低工资标准，时间从2001年至判决生效时约114360元，代理人认为这一标准不是赔高了而是太低了。对于这一标准的高低我们应当这样看，被上诉人失去的是两口人的口粮田，是唯一赖以生存的生产资料，永久性的失地；其次，协议中唯一可以补救的办法是安置一人工作，若水泥厂企业下马则再安置；但被上诉人从2000年开始就下岗失业至今未安置；再次，从2000年下岗到现在，按请求11万元算，每人只得5万元的补偿，平均下来每人每月的补偿还不足300元。因此说参照这一标准，只低不高。二、关于二次征地为国有的问题。首先只有上诉人的口头陈述，无任何证据支持；其次是否在2000年改制时收归国有，对于被上诉人失地的事实没有改变，协议的约定，也从未改变，因此与本案没有关系。三、法院的受案问题。从本案诉请看，是政府不作为，给作为行政相对人的上诉人带来经济损失；关于按照最低工资标准补偿，并不是要工资，而是要求补偿参照的标准。四、上诉人关于改制后水泥厂并未破产，仍然继续存续至今，这一说法是明显的抵赖。何为改制，改制是清算后的出售，现在的企业已经不再归上诉人所有，出售后被上诉人下岗，上诉人是有再安置的合同义务的，因此改制后的水泥厂存续不能排除上诉人的安置义务。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院认为，1983年11月16日，原锦西县钢屯乡人民政府、原锦西县钢屯人民公社水泥厂与原锦西县钢屯人民公社赵屯生产大队签订的《协议书》，该《协议书》第二条约定“占用土地每户1.5亩以下安排一人……如水泥厂下马，由乡在做统一安排”。被上诉人赵计光家庭联产承包的土地被征用，并被安排在水泥厂工作至2000年，2000年被上诉人下岗回家。被上诉人2015年提起诉讼是否超过法定期限，一审未予查清。原审以民事判决作为起诉期的起算点与法无据。被上诉人是应予安置对象，与1983年签订的协议书具有直接利害关系，依法具备诉讼主体资格。
被上诉人赵计光原审第二项诉讼请求为“依法判令被告从2001年起至判决生效之日按葫芦岛市最低工资标准补偿原告工资114360元”，对其要求补偿114360元的诉讼请求的事实依据未进行审理，径行判决，属认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十九条规定，裁定如下：
一、撤销葫芦岛市龙港区人民法院（2016）辽1403行初15号行政判决；
二、发回葫芦岛市龙港区人民法院另行组成合议庭重审。
审判长 李彦博
审判员 花 勇
审判员 张晓红
二〇一七年一月十一日
书记员 谭思朦
本裁定书援引的相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十九条第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。