江西省九江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）九中行终字第63号
上诉人（原审原告）胡炎寿，男，汉族，1945年12月24日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）徐世长，男，汉族，1962年7月14日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）原告郑忠荣，男，汉族，1957年5月18日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）原告周万星，男，汉族，1961年10月8日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）徐生盛，男，汉族，1964年9月14日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）郑东富，男，汉族，1956年8月4日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）池英杜，女，汉族，1960年6月6日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）杨勋堂，男，汉族，1964年12月2日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）钟水清，男，汉族，1969年12月8日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）钟焕民，男，汉族，1973年12月28日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上诉人（原审原告）徐世发，男，汉族，1964年4月24日出生，江西省修水县人，农民，住修水县。
上述十一上诉人的诉讼代表人胡炎寿、徐世长。
委托代理人王金平，北京市两高律师事务所律师。执业证号：11101201010545379。
委托代理人郭建全，北京市观道律师事务所律师。执业证号：11101200911674086。
被上诉人（原审被告）修水县人民政府，住所地修水县义宁镇义宁大道199号。
法定代表人张林，男，该县县长。
委托代理人车参荣，江西东太律师事务所律师。执业证号：13604199310855937。
委托代理人晏儒松，男，该县国土资源局工作人员。
上诉人（原审原告）胡炎寿、徐世长、郑忠荣、周万星、徐生盛、郑东富、池英杜、杨勋堂、钟水清、钟焕民、徐世发因土地行政征收一案，不服武宁县人民法院（2014）武行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人胡炎寿、徐世长、郑忠荣、周万星、徐生盛、郑东富、池英杜、杨勋堂、钟水清、钟焕民、徐世发（以下简称十一位上诉人）的委托代理人郭建全、王金平，被上诉人修水县人民政府的委托代理人车参荣、晏儒松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，为实施修水县城乡一体化的发展，被告修水县人民政府启动了黄田里项目区开发建设，于2012年5月21日对涉及修水县宁州镇黄田村1、2、3、4、5、6、7、8、9组农用地、建设用地等地块拟征收土地情况制作了修府预征收字（2012）016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》，并通过宣传车，召开镇、村、组动员大会等形式进行宣传。该预公告的主要内容包括征收土地的用途、建设用地名称，被征用土地的位置、地类和面积，征地补偿标准，被征地农业人员安置和办理登记补偿期限等。2012年6月份，修水县国土资源局与宁州镇黄田村村民小组签订了征收土地补偿协议书，包括原告徐生盛、郑忠荣等所在的村民小组已同意征收，该协议书内容包括征收土地面积、征地补偿标准、依据、金额等，同时协议书载明该协议需报经有批准权的部门批准后生效。后江西省国土资源厅以赣国土资核（2012）1850号、（2012）1667号、（2013）190号、（2013）1815号、（2013）1809号、（2013）1818号及九江市国土资源局九国土资农建字（2012）24号文件批复了黄田里项目区农用地转为建设用地、征收未利用地、城乡建设用地增减挂钩试点项目用地面积合计916.21亩（不含存量用地指标534.83亩）。被告于2012年12月31日，2013年3月19日、12月28日分别发布了（2012）第27号、（2013）第05号、（2013）第31号《关于宁州镇黄田村征收土地方案公告》，该公告中有征收土地面积、征地补偿标准及其安置等内容。
另查明，十一位原告系修水县宁州镇黄田村村民，其农用土地在被告实施征收范围之内，但房屋建筑用地尚未实施征收。黄田里项目区征地补偿标准按照江西省《关于公布全省新征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（赣府字（2010）126号）执行，其中水田补偿标准为37994元／亩，旱地补偿标准为25456元／亩，林地补偿标准为13298元／亩，宅基地补偿标准为25456元／亩，荒地补偿标准为7599元／亩。该项目区征地款按该标准分两期拨付至黄田村委会账户，待村民小组分配方案确定后，再由黄田村委会负责征地补偿款支付。其中首期50%征地款于2012年10月份拨付至村组，剩余的征地补偿款于2013年7月拨付到位。在黄田村征地过程中，涉案范围内除十一位原告未领取该征地补偿款外，其他被征收人均已领取了该征地款。
原审认为，根据国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即国发（2004）28号）有关“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”规定，被告实施土地征收前发布预征土地方案公告，履行了应有的征地报批前的告知义务，保障了被征地人的知情权，这符合国土资源管理改革与简政放权的改革方向。具体组织实施征收的部门即修水县国土局与被征收的村组签订的征收土地补偿协议书也载明征地手续需报经有批准权的部门批准后生效的条款，事后亦履行了有关报批程序。本院认为，被告预征收土地方案公告的行为并没有实质性损害原告的权利，后经有权机关批准，不能因此否定预征收行为的合法性，征收行为已完成，撤销已没有意义。故对十一位原告要求撤销被告作出修府预征收字（2012）016号预征收土地公告的诉讼请求，本院不予支持。
关于十一位原告诉称被告组织实施征收黄田村集体农用地的具体行政行为违反征地程序规定，请求确认违法。本院认为，被告对征用土地补偿和安置补偿进行公告是其法定职责，对其在征收过程中形成的《关于宁州镇黄田村征收土地方案公告》和预征收公告是否通过张贴公告、开会等方式告之，被告负有举证责任。本案中，被告向法庭提交了修府预征收字（2012）016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》和《关于宁州镇黄田村征收土地方案公告》两份材料，公告载明了征地时间、用途、面积征地补偿安置办法等内容。因此，可以确认被告已将涉案土地的征用方案予以了公告。被告是否履行了公告的法定职责与公告送达是否合法是两个不同的问题。由于受公告形式载体所限，公告不可能具体送达到每一位被征地的人。根据征地公告前后的相关程序，并结合具体实施征收的国土部门与被征收人签订的征地协议以及原告所在村组绝大部分村民已经领取征地补偿款，及土地实际已被征收等事实。原告方对公告内容应当是知晓的，无证据反映原告方就此公告内容向被告提出任何异议或者权利主张。十一位原告诉称江西省人民政府批准宁州镇黄田村等农用地面积仅为31.82亩，而被告实际上征收土地面积为2100亩的意见。本院认为被告征收农用地面积包括农用地转征指标、增减挂钩用地指标、自有的存量用地指标及国有河滩用地，该项用地指标面积合计2051.04亩（916.21＋534.83＋600），与预征收公告中农用地面积基本相符，对十一位原告的此项主张意见不予以支持。故十一位原告要求确认被告组织实施征收黄田里农用地2100亩具体行政行为违法，本院不予以支持。综上，依据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，作出如下判决：（一）驳回原告胡炎寿、徐世长、郑忠荣、周万星、徐生盛、郑东富、池英杜、杨勋堂、钟水清、钟焕民、徐世发要求撤销被告修水县人民政府作出修府预征收字（2012）016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》的诉讼请求；（二）驳回原告胡炎寿、徐世长、郑忠荣、周万星、徐生盛、郑东富、池英杜、杨勋堂、钟水清、钟焕民、徐世发要求确认被告修水县人民政府组织实施征收黄田里农用地2100亩具体行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元由原告胡炎寿、徐世长、郑忠荣、周万星、徐生盛、郑东富、池英杜、杨勋堂、钟水清、钟焕民、徐世发共同负担。
宣判后，十一位上诉人不服，向本院提起上诉称，一、根据被上诉人提交的证据1，被上诉人征收黄田村农用地的面积为2100亩，建设用地约700亩，未利用地约200亩，总面积共计约3000亩。《土地管理法》第四十五条规定，征收基本农用田的，必须由国务院批准。显然，被上诉人征收土地的面积巨大，且根据被上诉人提交的证据2，被上诉人征收的土地包含基本农田，江西省人民政府无权批准征收土地。原判决认定被上诉人征地行为已经有权机关批准明显适用法律错误。第二，根据被上诉人提交的证据2，被上诉人于2012年5月21日作出《修水县人民政府预征收土地方案公告》后，于2012年6月便开始组织实施征地，并强行捣毁农田作物，禁止农民耕种，被强征的土地荒芜闲置至今。被上诉人未批先占，违法事实清楚，证据确凿，原判决明显歪曲事实。第三，根据被上诉人提交的证据3，江西省人民政府批准征收的宁州镇黄田村和竹坪乡山峰堰村两村农用地面积仅为31.82亩，批准文号为赣国土资核（2012）1850号，批准时间为2012年11月27日。赣国土资核（2013）190号批复文件批准征收的土地全部为未利用地，不包含农用地。九国土资农建字（2012）24号批复系由九江市国土资源局作出，根据法律规定，九江市国土资源局无权批准征收土地。该批复不具有法律效力。赣国土资核（2012）1667号文件、（2013）1815号文件、（2013）1809号文件、（2013）1818号文件并非农用地转用批准文件，而是关于城乡建设用地增减挂钩试点项目区的实施规划，与《土地管理法》规定的农用地转用审批文件存在本质上的区别。原审判决未经审查上述文件的具体内容即将其作为被上诉人实施征收土地行为的法律依据并以此认定被上诉人实施的征地行为合法明显认定事实错误。综上，上诉人认为，被上诉人作出的征收黄田村农用地约2100亩的行政行为严重违法，原审判决明显认定事实错误，适用法律错误。请求依法改判。
被上诉人辩称，（一）江西省人民政府批准答辩人征收的土地用量指标没有违反法定权限。1、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条关于土地征收权限是针对某一个项目或一次征收土地面积的规定。答辩人征收修水县宁州镇黄田村的土地是分批次报江西省人民政府审批和征收的，其中的每个项目面积没有超过35公顷。2、修水县宁州镇黄田村被征收的土地，早在2006年就已纳入城镇建设区，全部规划为预留建设用地，征收时其土地性质已不是基本农田。（二）被上诉人没有未批先占。江西省国土资源厅《关于国土资源管理改革创新和规定“允许先行签订征收土地协议”。预征土地是政府及其职能部门根据特殊利用规划和城市建设的需要，与集体土地所有者签订征地补偿协议，支付一定比例补偿费用的行为。但预征不是批准征用，建设需要用地时，仍须按法定程序批准后，方可使用土地。土地在没有使用之前，仍由农民耕种。修水县宁州镇黄田村被征收的土地，只有已通过省人民政府农转用审批后的土地，县政府才会进行项目建设。同时，该意见地3条规定“允许对生态用地等实行只征不转”，在实际工作时对于征收土地中不进行建设且不需要农转用的存量国有土地、保留生态绿地和带征的土地，只征收和补偿，不进行报批，这样做不违反法律规定。因此，被上诉人没有未批先占。（三）被上诉人组织征收的修水县宁州镇黄田村的土地全部依法经过江西省人民政府批准，被上诉人组织实施的征收土地的行政行为符合法律规定。1、项目建设占用集体土地不改变权属性质的，如农民个人建房用地、拆迁安置房、集体经济组织生产用房用地，只涉及转用的，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第三款即赣国土资发（2005）9号文件规定，省级人民政府委托市级人民政府进行审批，因此，九江市人民政府审批的土地批准文件具有法律效力。2、城乡建设增减挂钩试点项目安排的建新区指标，在实施规划审核时，就已经通过了土地的农转用审批，不需要再申报农用地转用审批，因此不存在土地未批准的问题。综上，被上诉人组织实施的征收修水县宁州镇黄田村土地的行政行为符合法律规定。请求予以维持。
被上诉人修水县人民政府在原审法院举证期限内向原审法院提供了作出具体行政行为的证据：1、修水县人民政府作出修府预征字（2012）016号预征收土地方案公告一份，证明预征收公告系正式征收的准备行为、预备行为；2、修水县国土资源局征收土地协议书三份，证明被告实施正式征收行为需经有批准权的部门正式批准后才生效，被征收人亦予以认可；3、黄田里报批情况表一份，江西省国土资源厅赣国土资核（2012）1850号、（2012）1667号、（2013）190号、（2013）1815号、（2013）1809号、（2013）1818号各一份，九江市国土资源局九国土资农建字（2012）24号一份，证明被告实施的征收土地的用地指标已获得批准；4、修水县人民政府关于宁州镇黄田村征收土地方案公告（2012）第27号、（2013）第05号、（2013）第31号各一份，证明被告土地征收系依法进行。
十一位上诉人向原审法院提交的证据有：1、利害关系人证明复印件十一份，证明原告与黄田里项目区征地行为存在利害关系；2、修水县人民政府《关于胡炎寿等人要求政府信息公开的答复》及邮寄信封复印件两份，赣国土资核（2013）190号批复的复印件两份、赣国土资核（2012）1850号批复的复印件两份，证明被告征地行为违法。
上述证据随卷移送本院。经本院核查，对原审判决上述定案证据的效力予以确认。
本院根据上述证据材料对一审法院查明的事实予以认定。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实基本一致。
本院认为，修水县人民政府为发展修水县城乡一体化的进程，启动了黄田里项目区开发建设，于2012年5月21日对涉及修水县宁州镇黄田村1、2、3、4、5、6、7、8、9组农用地、建设用地等地块拟征收土地情况制定了修府预征收字（2012）016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》，并通过宣传车，召开镇、村、组动员大会等形式进行宣传。该预征收公告的主要内容包括征收土地的用途、建设用地名称，被征用土地的位置、地类和面积，征地补偿标准，被征地农业人员安置和办理登记补偿期限等，履行了应有的征地报批前的告知义务，保障了被征收人的知情权，符合国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即国发（2004）28号）有关“健全征地程序，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”的规定。上诉人认为被上诉人实际征收土地面积与江西省人民政府批准宁州镇黄田村等农用地面积不符，本院认为被上诉人征收农用地面积包括农用地转征指标、增减挂钩用地指标、自有的存量用地指标及国有河滩用地，合计面积与预征收公告中农用地面积基本相符，故该上诉理由不成立。上诉人认为江西省国土资源厅、九江市国土资源局无权批准征收土地，赣国土资核（2012）1850号、（2012）1667号、（2013）190号、（2013）1815号、（2013）1809号、（2013）1818号、九江市国土资源局九国土资农建字（2012）24号文件均不具有法律效力，本院认为依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第三款的“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公共利益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”及“在土地利用总体规划确定的城市和村庄，集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县级人民政府批准”的规定，上述文件与上位法不相冲突，具体建设项目可以由市、县级人民政府批准，故上诉人此上诉理由亦不成立。另上诉人所在的村民小组均已与具体组织实施的部门签订了征收土地补偿协议，且征地补偿款均已拨付到位，除本案十一位上诉人外，其他被征收人均已领取了该征地款，故被上诉人的预征收土地方案公告的行为并没有侵犯被征收人合法权益。在诉讼中，上诉人提出因补偿分配而导致其合法权益遭受侵害，上诉人可以就土地补偿费分配争议依法寻求救济。综上所述，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 伟
审判员 夏忠民
审判员 商 宏
二〇一五年五月二十五日
书记员 张 婧