临夏回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临行初字第12号
原告周小芳，女，汉族，1976年11月20日出生，住甘肃省永靖县。
委托代理人王生辉，甘肃东方人律师事务所律师。
被告永靖县人民政府，住所地甘肃省临夏回族自治州永靖县。
法定代表人尹宝山，县长。
委托代理人罗琳才，临夏平湖律师事务所律师。一般代理。
委托代理人孔令才，永靖县农村集体经济经营管理站站长。
2013年12月31日，周小芳向本院提交行政诉状，以永靖县人民政府不履行土地行政登记法定职责为由提起行政诉讼。本院于2014年7月23日立案受理，依法组成合议庭进行了审理。2014年7月31日向周小芳送达了受理通知书、举证通知书、合议庭组成人员及书记员告知书、当事人权利义务告知书，8月13日向永靖县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员及书记员告知书、当事人权利义务告知书。8月21日收到永靖县人民政府的答辩状，并于8月22日向周小芳送达。2014年9月18日，在本院第四法庭进行公开开庭审理，原告委托代理人王生辉、被告委托代理人罗琳才和孔令才到庭参加了诉讼。现已审理终结。
原告周小芳诉称：原告及父母、兄妹均系西河镇滩子村一社村民。在第一轮土地承包时，原告全家承包了5.6亩土地进行耕种，并依法向国家交粮纳税。1991年，原告全家迁居兰州，但承包地仍由原告母亲耕种。1995年，原告一家将5.6亩土地以每年300元转包给邻居周香五耕种，周香五1996年支付了承包费。1997年，未经原告一家同意，原告家的承包地被同村周其善等6户人家擅自耕种。在第二轮土地承包时原告在外地打工，被告未通知原告，也没有为原告办理第二轮土地承包经营权证书。原告得知后，多次找被告反映，被告安排相关部门进行调查、调解。2012年2月12日，被告给原告办理了第二轮土地承包经营权证书，面积为0.45亩。2013年10月，原告向被告提出书面申请，请求被告颁发5.6亩土地承包经营权证，并签订第二轮土地承包合同书，但被告未办理。请求判令被告给原告颁发农村土地承包经营权证书。
被告永靖县人民政府辩称：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款的规定，答辩人不是农村土地承包的发包主体，不是本案的适格被告。原告的起诉超过法定的诉讼时效。请求驳回原告的起诉。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、周小芳第二轮土地承包经营权证。证明作为人民政府在自己的职权范围内做了大量的工作，而不是行政不作为。
2、关于西河镇滩子村村民周小芳补办二轮土地承包经营权证申请的调查意见（附件1、巨有兰与周其善等7户村民争议耕地表；附件2、永靖县土地联产合同台账（第一轮土地承包面积）；附件3、各户第二轮承包土地基本情况登记表；附件4、1997年滩子村农转非征收土地占用情况明细）。证明农村集体土地的发包方是村集体，被告只是依职权对已经取得承包经营权的村民颁发土地承包经营权证，原告尚未取得土地承包经营权，被告无权颁发土地承包经营权证。
经庭审质证，原告对土地承包经营权证书及确认的0.45亩土地没有异议。对于人民调解记录，不否认被告做了大量工作，但仍没有履行自己的职责，属于行政不作为。台账所证明的内容与本案无关，不予质证。
原告在庭审中出示以下证据：
1、户口本、甘肃省农村土地承包经营权证书。证明原告周小芳系被告辖区西河镇滩子村一社村民，属于农村集体成员。原告周小芳的父母作为滩子村的村民，在第一轮土地承包时即承包了集体土地耕种，在第二轮承包土地过程中原告周小芳作为家庭成员有权利继续承包土地。按照中央关于二轮土地承包“大稳定，小调整”的基本原则，原告应继续承包原告一家第一轮承包土地时的土地，被告在2012年3月29日给原告补办了农村土地承包经营权证书，仅确认了0.45亩的承包地，被告应当将原告一家第一轮承包的土地全部以承包证的方式予以确认。
2、永靖县西河镇人民调解委员会《关于西河镇滩子村村民周小芳与周其善等7户土地承包经营权纠纷处理意见》，《关于西河镇滩子村村民周小芳与周其善等8户土地承包经营权纠纷处理意见》。证明西河镇人民调解委员会调查并出具处理意见，原告主张的具有承包权的5.6亩土地系原告一家在第一轮土地承包时就开始耕种，并依法向国家交粮纳税。1995年，因原告父亲病情严重需长期治疗，家中承包地无力耕种，原告一家将承包地5.6亩以每年300元转包给邻居周香五耕种，1996年周香五向原告一家支付了承包费。1997年，未经原告一家同意，原告一家的承包地被同村周其善等六户人家擅自耕种。按照法律规定，只有原告一家递交书面申请的情况下，村集体才能收回涉案的土地，但本案不存在此种情况，村集体应当将涉案的5.6亩土地继续承包给原告的事实。
3、证明三份。证明原告一家作为涉案土地的村民，依法应当继续承包涉案的土地的事实。
4、人民调解申请书、受理登记表，人民调解调查记录，人民调解协议书，耕地示意图。证明原告申请人民调解委员会对原告主张的承包地进行了调解，部分耕种了原告承包地的村民对此事实予以认可，周德志自愿归还了其耕种了原告的承包地，其他村民截至目前还没有归还原告承包地的事实。
经庭审质证，被告对上述证据的真实性无异议。认为农村土地的发包者是村集体所有者村民委员会而不是县政府。
庭审中，法庭向原、被告出示《补办土地承包经营权证申请—请求县人民政府依法为西和镇滩子村村民周小芳补办二轮土地承包经营权证的申请》1份，经原、被告质证，对其真实性均无异议。
本院对原告提交的户口簿、土地承包经营权证，被告提交的土地承包经营权证、《补办土地承包经营权证申请—请求县人民政府依法为西和镇滩子村村民周小芳补办二轮土地承包经营权证的申请》、《关于西河镇滩子村村民周小芳补办二轮土地承包经营权证申请的调查意见》的真实性、关联性予以认可。
经审理查明：原告一家原为永靖县西河镇滩子村一社村民，在第一轮农村土地承包时家中有4人取得土地承包经营权。1995年5月原告母亲巨有兰、原告兄长周得鹏及姐姐周得芳将户口迁移至甘肃省兰州市七里河区西站派出所，原告户籍没有显示迁移情况。第二轮农村土地承包时，村委会没有与原告一家签订承包经营合同，原告一家原承包地除因公路、学校占用的1.5亩外，其余的由同组7户人家分别承包。2006年10月31日，原告通过补入遗漏人口将户籍落至永靖县西河镇滩子村一社。由于没有承包地，原告从2011年开始向永靖县西河镇和滩子村申请确认其土地承包经营权并办理土地承包经营权证，镇政府调解委员会先后作出两次处理意见，认为原告享有其土地承包经营权，各侵权人应当返还其耕地。2011年11月29日，原告与周财善达（又名“周德志”）成协议，周财善自愿将占去的0.45亩土地返还原告。其他人至今未返还。原告2013年8月26日向被告永靖县人民政府提交《补办土地承包经营权证申请—请求县人民政府依法为西和镇滩子村村民周小芳补办二轮土地承包经营权证的申请》及相关材料，被告收到材料后，转给永靖县西河镇人民政府办理。2013年10月31日，西河镇人民政府作出《关于西河镇滩子村村民周小芳补办二轮土地承包经营权证申请的调查意见》，认定1992年至1996年间，滩子村因有农户户籍迁出等原因，对农户承包地有村委会主持重新分配的先例；原告一组其他7户在时任村委会主任司胜章（已故）主持下分配了原告一家除1.5亩外的耕地，并于1999年农村土地第二轮承包时取得经营权证，因此原告一家第一轮承包的土地除集体占用的1.5亩及周财善自愿转让的0.45亩耕地外，其余3.744亩耕地的承包经营权归周其善等6户所有，并以此向原告做了答复。2013年12月31日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令被告履行向原告颁发农村土地承包经营权证的法定职责。
本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。依照该规定，被告作为县级人民政府，是农村集体土地承包经营权证的合法颁证机关，本案中原告为颁发农村集体土地承包经营权证向被告提出申请是符合法律规定的。耕地，作为农民赖以生存的最后保障，人民政府应当保障农民对耕地享有的合法权益。本案中，原告作为永靖县西河镇滩子村一社的村民，在第二轮农村土地承包时未分得土地，现原告仅享有0.45亩土地承包经营权，与第一轮土地承包时原告一家承包的亩数相距甚远，也达不到当时的人均承包亩数。被告及其下级人民政府虽然已就本案做了大量工作，但是被告作为县级人民政府，对其下级人民政府作出的处理意见是否正确、其认定的“小调整”是否合法没有履行严格审查的职责，同时对于原告应当如何维护自己的权益也没有履行正确引导的职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
被告永靖县人民政府履行法定职责。
案件受理费50元，由被告永靖县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 丁 玲
审 判 员 马世元
代理审判员 苏小容
二〇一四年十一月二十六日
书 记 员 刘 蓉