山东省单县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1722行初45号
原告赵树岭，男，汉族，1937年2月17日出生，住山东省单县。
委托代理人徐栋，山东荣清律师事务所律师。
被告单县住房和城乡建设局，住所地山东省单县仟山大厦。统一社会信用代码：113717220044892535。
法定代表人王新民，局长。
委托代理人耿恒，该局工作人员。
委托代理人张新强，山东盛雅律师事务所律师。
被告单县人民政府北城街道办事处，住所地山东省单县胜利中路。统一社会信用代码：1137172267452031XW。
负责人纪宇，主任。
委托代理刘世学，山东盛雅律师事务所律师。
第三人张美荣，女，汉族，1965年1月22日出生，住山东省单县北城镇北郊行政村前刘庄***号。公民身份号码372925
196501228329。
原告赵树岭请求确认被告单县住房和城乡建设局（以下简称住建局）及被告单县人民政府北城街道办事处（以下简称北城办事处）与第三人张美荣签订的北园路周边片区NO:单194号《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（以下简称补偿协议）无效，于2017年9月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后于法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月6日公开开庭审理了本案。原告赵树岭及委托代理人徐栋，被告住建局委托代理人耿恒、张新强，被告北城办事处委托代理人刘世学，第三人张美荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告住建局委托被告北城办事处于2017年8月27日与第三人张美荣签订涉案补偿协议，第三人张美荣选择以单一货币补偿的方式就被征收的涉案房屋及附属物进行补偿安置。
原告赵树岭诉称，其在单县北城办事处北郊村前刘庄村拥有院落一处，含北屋两间、东屋一间、南屋一间。2017年初原告所在村启动棚户区改造，第三人即原告的儿媳张美荣在原告不知情的情况下与二被告签订涉案补偿协议，处分了属于原告的房产，严重侵犯了原告的合法权益，故起诉要求确认涉案补偿协议无效。
原告向本院提交如下证据：1、涉案补偿协议；2原告身份证复印件及单集建（92）字第129315号集体土地建设用地使用证；3、单县北城办事处北郊行政村出具的证明一份；4、单县公安局北关派出所出具的第三人张美荣的户籍证明一份；5、菏泽正源房地产土地评估咨询有限公司出具的《房地产估价结果报告》和涉案房地产的《房屋实地查勘记录》。1至5号证据用于证明涉案被征收的房地产属原告所有，房屋状况、位置、价值和四至情况和两被告与第三人签订了《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》侵害了原告的财产所有权。6、单县北城办事处北郊行政村村民委员会于2017.9.11出具的证明一份，证明原告发现涉案房产非其本人所签补偿安置协议后，曾多次到村委会和其他部门要求调解和主张权利。
被告住建局辩称，1、原告无权对涉案补偿协议提起诉讼，签订协议时原告是在场的，且同意由第三人签订该协议。2、被告住建局将单县北园路周边片区的棚户区征收补偿工作委托给被告北城办事处。北城办事处在广泛宣传、入户丈量、评估的基础上与第三人签订涉案协议，符合法律规定。请求驳回原告诉讼请求。
被告住建局在法定期限内未提交证据，当庭提交证据如下：1、涉案补偿协议；2、房屋实地查勘记录，证明对涉案房屋进行实地查勘时第三人给予了确认；3、单县北园路2片区第一指挥部调查结果公示表，证明对证据2勘验的结果进行了公开公示；4、四张照片，证明对于证据2进行了公开张贴，拆迁范围内的拆迁户对勘验的结果是明知的；5、北园路周边片区征收范围图，证明涉案拆迁协议中的房产在征收范围内；6、单县北园路二片区房屋征收补偿方案（征求意见稿）的说明，证明对于被征收范围内如何进行补偿以及补偿标准和安置方案，制定成书面材料并张贴，该片区的被征收户对上述补偿标准和安置方案都是明知的。
被告北城办事处辩称，北城办事处是受住建局委托具体实施棚户区征收安置工作，不是适格的行政主体。且北城办事处在征收过程中进行了勘验、丈量等工作并将相应情况进行了张贴公示，涉案补偿协议合法有效。请求依法驳回原告诉讼请求。
被告北城办事处在法定期限内未提交证据。
第三人张美荣述称，房屋丈量时原告在场，原告同意由第三人签订涉案补偿协议，所以第三人与被告签订的协议是合法有效的。
第三人张美荣未向本院提交证据，其申请出庭的证人赵某作证称：其系原告的儿子，与第三人系夫妻关系，涉案宅基是二人结婚时原告分给二人的，原告跟随其夫妻二人生活已30多年，一直由二人照顾其生活起居。且棚户区改造过程中丈量及签订协议时原告均知情，所以涉案协议是合法的。
经庭审质证、认证，本院对上述证据认定如下：原告提交的六份证据除证据一补偿协议系被诉行政行为的载体，不宜列为证据范畴以外，其他五份证据符合证据的客观性、真实性、合法性，对其证据效力本院予以认定。被告住建局提交的证据系当庭出示，未在法定举证期限内提供，不作为有效证据使用。证人赵某的陈述作为证据的一种，虽符合证据的形式要件，但不足以达到第三人的证明目的。
经审理查明，2016年年末，单县北园路周边片区（二片区）启动棚户区改造，被告北城办事处受被告住建局委托，具体负责实施该片区的房屋征收工作，涉案房屋位于该片区征收范围内。2017年8月27日，原告儿媳即第三人张美荣与二被告签订涉案补偿协议，选择以单一货币补偿的方式就被征收的涉案房屋及附属物进行补偿安置。原告赵树岭认为该补偿协议侵犯其合法权益，遂诉至本院。
本院认为，本案为要求确认行政协议无效纠纷，争议焦点一是被告北城办事处是否具备本案被告主体资格，二是涉案补偿协议是否合法。
关于被告北城办事处主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。被告北城办事处受被告住建局委托具体实施房屋征收工作，其与第三人签订涉案补偿协议的行政行为的法律后果应由被告住建局承担，被告北城办事处不具备本案被告主体资格。
关于涉案补偿协议是否合法，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”及第三十七条规定“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”。从上述条文可知，在行政诉讼中，被告及授益性第三人依法负有举证证明行政行为合法性的义务，而对于原告，举证证明行政行为违法是其享有的诉讼权利，而非诉讼义务，即使原告未提交证据证明被诉行政行为违法，也不免除被告证明行政行为合法的举证义务。本案中，被告住建局与被告北城办事处在法定期限内均未向本院提交证据，第三人申请的证人与其具有利害关系，且仅为个人陈述，无法证明第三人有权签订涉案协议。因此，从行政诉讼要求的举证责任角度，二被告及第三人均未完成行政行为合法的举证责任。
行为协议不同于传统的单方性的行政行为，同民事合同类似，具有双方性的特点，除审查行政行为的合法性外，还可按照民事合同的效力审查原则予以审查。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，及《中华人民共和国合同法》第五十一条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，原告赵树岭向本院提交了集体土地建设用地使用证一份，证明其是涉案土地、房屋的合法权利人，当庭陈述中亦明确表示未曾同意过第三人代为签订涉案补偿协议。二被告及第三人虽称签订涉案协议时原告本人在场并且同意第三人代签，但未提交相应证据，其观点本院不予支持。第三人张美荣处分他人财产事前未经权利人同意、事后也未得到追认，从合同效力的角度，其与二被告签订的补偿协议也属无效。原告要求确认该补偿协议无效的诉讼请求于法有据，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告单县住房和城乡建设局与第三人张美荣签订的北园路周边片区（二片区）NO:单194号《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》无效。
二、驳回原告赵树岭对被告单县人民政府北城街道办事处的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告单县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 吴建国
审 判 员 刘 霞
人民陪审员 杨公敬
二〇一七年十二月六日
书 记 员 钱一帆