江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终397号
上诉人（原审原告）吴美玲。
委托代理人陈志祥。
被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人陶峰，局长。
委托代理人韩其山，南通市公安局港闸分局干部。
委托代理人刘迟，南通市公安局港闸分局干部。
上诉人吴美玲因与被上诉人南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00566号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴美玲及委托代理人陈志祥，被上诉人港闸公安分局出庭负责人储开林、委托代理人韩其山、刘迟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，吴美玲为拆迁问题多次到北京上访，其中，2015年5月25日、7月13日、8月1日在北京中南海周边地区非正常信访，被北京市公安局城西分局府右街派出所训诫。2015年8月3日，港闸公安分局给予吴美玲行政拘留五日的处罚。在被公安机关教育训诫、治安处罚后，2015年9月27日，吴美玲再次到北京中南海周边地区非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，并送至北京马家楼接济服务中心。2015年9月28日，港闸公安分局制作港公（陈）受案字〔2015〕2538号受案登记表，对吴美玲等人涉嫌扰乱公共场所秩序一案进行调查处理。同日下午，港闸公安分局出示港公（陈）行传字〔2015〕23号传唤证，传唤吴美玲到其所属办案中心接受询问。吴美玲陈述了其多次到北京上访，被当地公安部门拘留、训诫的情况，以及2015年9月27日其与朱淑华、卜美荣3人被居住地信访干部接回南通的经过。港闸区相关街道工作人员郭林枫、赵德群反映了本次接访的过程。同日，港闸公安分局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、被处罚人陈述和申辩权利等事项向吴美玲进行了告知，后作出港公（陈）行罚决字〔2015〕552号行政处罚决定书，对吴美玲予以行政拘留七日。当日，港闸公安分局向吴美玲送达处罚决定，并将吴美玲被送交南通市拘留所执行拘留。次日，港闸公安分局通过电话将吴美玲被行政拘留一事向其家属陈志祥进行了告知。吴美玲不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销港闸公安分局所作处罚决定并给予行政赔偿。
一审认为，本案的争议焦点为：1、港闸公安分局所作行政处罚决定是否合法，港闸公安分局有无相应的职权依据，处罚认定的事实是否清楚、证据是否充分，办理的程序是否合法、适用法律是否正确；2、吴美玲要求港闸公安分局予以行政赔偿有无事实根据和法律依据。
关于港闸公安分局所作行政处罚决定是否合法的问题。1、公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条的规定，具有进行治安管理处罚的职权。治安案件的管辖由国务院公安部门规定，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。虽然吴美玲涉嫌非法上访的违法行为发生在北京市，但根据上述法律、规章的规定，吴美玲正常居住地的县级市、区公安机关有权对其实施的尚不构成刑事处罚的违法行为给予治安管理处罚。由于吴美玲身份证载明的住址南通市港闸区陈桥乡陈桥村归属于南通市港闸区管辖，故港闸公安分局依法具有对吴美玲案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职权及管辖权。2、吴美玲主张港闸公安分局认定其存在非正常上访，扰乱公共场所秩序违法行为的证据不足问题。一审法院认为，行政处罚是否事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当，是人民法院审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。北京中南海是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，吴美玲明知北京中南海周边地区非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，但为了满足其上访诉求，多次到北京中南海周边等非信访接待场所上访，经公安部门教育、训诫、拘留后仍拒不改正，其于2015年9月27日又在北京中南海周边地区非正常上访，扰乱了这一特定公共场所的社会治安管理秩序，受到北京公安部门训诫。港闸公安分局认定吴美玲到北京中南海周边地区非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序且情节严重，事实清楚、证据充分，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第(四)项、第二十三条第一款第(二)项之规定，对吴美玲予以行政拘留七日，适用法律正确、量罚适当。3、吴美玲主张的港闸公安分局行政处罚决定程序违法问题。港闸公安分局在受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚并依法送达，办理程序符合法律规定，故对吴美玲的该主张，不予采信。
关于吴美玲要求港闸公安分局予以行政赔偿有无事实根据和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据……。本案中，吴美玲认为港闸公安分局侵犯其人身权利而要求予以行政赔偿，因吴美玲未能提供证据以证明港闸公安分局实施了违反上述法律规定的行为并对其造成人身伤害，故对吴美玲的该项请求亦不予支持。
综上所述，港闸公安分局所作涉诉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、量罚适当、程序合法，吴美玲的行政赔偿诉求无事实根据及法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴美玲的诉讼请求。
上诉人吴美玲上诉称,吴美玲在北京期间并未有扰乱公共秩序的行为。港闸公安分局提供的训诫书等材料不具有真实性、合法性，对吴美玲所作的询问笔录未经吴美玲签字确认，行为处罚行为缺乏事实根据和法律依据。请求本院判决撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定，判令港闸公安分局予以行政赔偿。
被上诉人港闸公安分局辩称，吴美玲因对拆迁事宜不满，数次违反规定上访，被公安机关训诫、行政拘留后，又于2015年9月27日在北京中南海周边地区非正常上访，违法行为客观存在。且吴美玲曾在六个月内受过治安管理处罚，依法应从重处罚。港闸公安分局所作处罚决定认定事实清楚，证据确凿。请求本院判决驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明，一审对证据的采信并无不不当，本院予以确认。一审认定的事实中，吴美玲陈述其多次到北京上访，被当地公安部门拘留、训诫的情况，实际为被北京当地公安部门训诫，被南通地区公安部门拘留，一审认定的其他事实并无不当，本院予以确认。
本院认为，公民对于自身权利的维护应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定，不能损害社会公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京中南海及周边地区是中央国家机关及国家领导人的办公场所所在地，是具有特殊政治意义的场所。该场所不负责信访接待，信访人员在该场所及周边地区非法滞留或聚集，属于扰乱公共场所秩序的违法行为。本案中，港闸公安分局认定吴美玲在中南海周边非法滞留行为的存在，有中南海周边地区公安机关的训诫书、相关接访人员的陈述笔录等证据证实，认定事实的证据确凿。吴美玲拒绝在港闸公安分局所作询问笔录上签名，并不影响该事实的认定。吴美玲曾因在中南海周边地区非法滞留被训诫及行政拘留，应当知晓该行为的性质及法律后果，吴美玲在被行政拘留处罚的六个月内再次实施该行为，违法情节较重。港闸公安分局根据上述法律规定，结合吴美玲的违法事实、违法情节，对吴美玲所作的行政拘留七日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。
需要指出的是，在一并提起行政赔偿的诉讼中，被诉行政行为违法是行政赔偿的前提条件，本案中，港闸公安分局所作处罚决定合法，故吴美玲的赔偿请求亦不能成立。
综上，吴美玲的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴美玲负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年九月六日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；