辽宁省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）辽民终292号
上诉人（原审被告）：铁岭中油天宝房地产开发有限公司。
法定代表人：刘洋，该公司经理。
委托诉讼代理人：赵庆波，辽宁仲达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：郭斯曼，辽宁仲达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：铁岭市国土资源局。
法定代表人：张宏伟，该局局长。
委托诉讼代理人：范春雨，该局工作人员。
委托诉讼代理人：路村，辽宁国制律师事务所律师。
上诉人铁岭中油天宝房地产开发有限公司（简称中油公司）与被上诉人铁岭市国土资源局（简称国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，铁岭市中级人民法院于2014年12月21日作出（2014）铁民一初字第00036号民事判决。中油公司不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。中油公司的委托诉讼代理人赵庆波、郭斯曼，国土局的委托诉讼代理人路村、范春雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中油公司上诉请求：1、中油公司具有先履行抗辩权，根据《收购拆迁安置保证书》，该地块应当在2012年12月30日之前对该地块进行亮地达到进入场地即可开工条件，但截止目前尚未落实，中油公司具有在不可抗力消失后履行的权利。2、中油公司具有不安抗辩权，保证书尚未落实，导致有关人员不断信访，纵火、打砸，围攻中油公司，并阻止中油公司自行委托拆迁事项，该不可抗力不消失，将影响国土局向中油公司交付土地使用权，国土局未落实保证书确定的义务，由此引起国土局暂时无法交付的法律后果，中油公司有理由确认其为不安抗辩的有效事实，终止（暂缓）履行，具有合法根据不构成违约。3、政府已经因为中油公司的不安抗辩权事实停办了土地开发的行政审批手续，已停办征收手续，因此已不具备开发条件，客观上已无法开发，故中油公司不应该承担任何违约责任。综上，中油公司认为一审判决认定中油公司应该支付滞纳违约金是错误的，故提出上诉，请求二审法院改判驳回国土局要求违约金的诉讼请求。请求判决二审诉讼费由国土局承担。
国土局答辩称：1、中油公司陈述的事实是错误的，中油公司第一个事实认定国土局没有履行征收补偿的义务是错误的。案涉土地属于毛地摘牌，中油公司也认可该事实，收取的费用中不包括安置费用，国土局没有义务安置。土地出让代表国家行使权利，本身是独立的单位，不是政府的代理人，政府的相关行为和本案的国土局是独立的主体，独立的法律关系，不能以政府的行为来认定国土局的行为，一审认定正确，请求维持原判。
国土局向一审法院提起诉讼称：2013年4月3日，国土局与中油公司签订国有土地出让合同，将面积为16175平方米的铁岭机械厂采油设备制造厂的土地出让给中油公司，土地出让金总价为17792500元。合同签订后，国土局将土地交付给中油公司，但中油公司没有按合同约定全部履行付款义务。尚欠土地出让金8892500元。为此国土局多次向中油公司催缴，中油公司一直未能履行义务。2014年5月23日，国土局再次书面向中油公司催缴，中油公司仍未交纳。国土局向法院提起诉讼，请求判决中油公司支付拖欠的土地出让金8892500元，并承担违约责任，支付未交付土地出让金日1‰的违约金。诉讼费由中油公司负担。
一审法院经审理查明：2013年4月3日，国土局与中油公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定国土局将座落于铁岭市银州区原铁岭机械厂采油设备制造厂，宗地编号为2012-10-03，总面积16175平方米的土地出让给中油公司使用，出让价款为17792500元，中油公司应于2013年5月2日、10月2日前分二次各付款8892500元，国土局在2013年10月2日前将出让宗地交付给中油公司。中油公司于2013年1月21日缴纳土地出让金600万元，于2013年8月12日缴纳土地出让金290万元，尚欠土地出让金8892500元未付。合同第30条约定，中油公司不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰支付滞纳违约金。2014年5月22日，国土局向中油公司下发限期缴款通知书，要求中油公司自收到通知之日起10日内将拖欠的土地出让金缴齐，并同时缴纳出让金利息及滞纳金，中油公司于2014年5月23日签收但并未按时缴纳，国土局向一审法院提起诉讼。
另查明，2008年、2010年市长办公室会议纪要以及2013年铁岭经济开发区管理委员会“关于对中油天宝佳园房产开发项目进行挂牌并落实相关优惠政策的请示”中，确定案涉地块是毛地挂牌，土地出让金要全额收取，国家政策规定必须上缴以外部分可返回给铁岭中油机械设备制造有限公司，用于企业拆迁补偿和技术改造。2012年11月12日，铁岭市银州区人民政府对铁岭中油机械设备制造有限公司2号地块的拆迁补偿作出保证，在2012年12月30日前对该地块进行亮地，达到进入场地即可开工条件，但到期并未达到亮地。2014年2月中油公司在对铁岭中油机械设备制造有限公司原废弃厂房进行拆除过程中，因遭到原企业改制买断工龄人员的阻挠，未能完成拆除。2014年4月1日市政府专题会议纪要确定，在土地出让金没有全部缴纳前，按有关规定暂缓办理商业开发项目行政审批手续，由银州区信访局、铁岭市公安局红旗分局等有关部门依法处置涉访买断工龄职工的信访问题。
一审法院认为，国土局挂牌出售国有土地作为建设用地，中油公司申请竞买并中标，该土地使用权在一定年限内出让给中油公司使用，由中油公司支付土地出让金，双方签订的《国有土地使用权出让合同》是双方当事人的真实意思表示，符合法律规定，合法有效，双方均应按照合同的约定履行相应的权利义务。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、第十七条规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地。中油公司应按合同约定支付土地出让金，尚欠土地出让金8892500元应予支付。对于国土局要求中油公司支付拖欠的土地出让金的诉讼请求，予以支持。因中油公司迟延支付土地出让金，应按照合同30条约定自2013年10月3日起应支付滞纳金，按照合同约定的每日按迟延支付款项的1‰支付滞纳违约金的计算，违约金数额明显过高，中油公司应支付欠付土地出让金的30%的违约金为宜，即滞纳违约金为2667750元（8892500×30%）。对于中油公司辩称有关人员阻止中油公司对铁岭中油机械设备制造有限公司原废弃厂房拆迁事宜，该不可抗力影响国土局向中油公司交付土地使用权，国土局未落实保证书确定的义务，中油公司有理由确认其为不安抗辩的有效事实，要求中止（暂缓）履行的抗辩理由，因有关人员阻止中油公司拆迁事宜，不属于不可抗力，不予采信。对于中油公司辩称政府已停办了土地开发的行政审批手续，政府应履行土地出让金返还义务的辩解理由，因不属于本案审查范围，中油公司应和政府另行协商解决。一审法院据此判决：
铁岭中油天宝房地产开发有限公司于本判决生效后十日内支付铁岭市国土资源局出让金8892500元及滞纳违约金2667750元。如果未按规定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。案件受理费74050元，由铁岭中油天宝房地产开发有限公司负担。
本院经审理查明，原审认定事实属实，本院予以确认。
本院经审理认为，本案案涉土地虽然在出让合同中约定是毛地出让，但是本质上是净地出让，根据政府出具的收购安置保证书约定，案涉地块应当在2012年12月30日之前亮地，也就是净地，达到进入场地即可开工的条件，在实际履行过程中，该保证书已经作为合同的一部分，具有合同的效力。到目前为止，案涉土地并没有达到净地的条件，而且在中油公司自行拆迁过程中遭遇被拆迁人围攻阻拦，中油公司已经履行了自身的合同义务，甚至履行了政府的义务，故中油公司主张先履行抗辩权和不安抗辩权有事实和法律依据。至于国土局主张政府的行为与其无关，其是独立的法律关系，不符合常理。因为国土局是代表政府的，故一审判决中油公司在政府没有履行给付净地的条件下，先行给付剩余的土地出让金并承担违约责任不当。国土局应当在交付净地后才有权主张剩余的土地出让金。另外，根据2011年1月21日国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，2013年1月22日，国土局与中油公司签订国有土地出让合同所出让的土地必须是净地。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销铁岭市中级人民法院（2014）铁民一初字第00036号民事判决；
二、驳回铁岭市国土资源局的诉讼请求。
一审案件受理费74050元、二审案件受理费74050元，由铁岭市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙维良
审判员 王 隽
审判员 唐云涛
二〇一七年二月二十四日
书记员 韩 健