山东省临沭县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁1329行初57号
原告王相陵，男，1991年11月27日生，汉族，居民，住兰陵县兰陵镇西北圩村***号。
委托代理人王兰玉，居民。
被告兰陵县环境保护局。住所地：兰陵县城金山路东段。
法定代表人汤兴华，局长。
委托代理人朱承强，兰陵县环境保护局工作人员。
委托代理人魏光亮，山东一品律师事务所律师。
被告兰陵县人民政府。住所地：兰陵县兰陵路东段。
法定代表人薛峰，县长。
委托代理人周浩，兰陵县人民政府法制局工作人员。
原告王相陵不服被告兰陵县环境保护局作出的兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定书、兰陵县人民政府作出的兰陵政复字【2016】002号行政复议决定书，于2016年5月10日向兰陵县人民法院提起行政诉讼。该院受理后，移交临沂市中级人民法院指定管辖。同年6月17日临沂市中级人民法院作出（2016）鲁13行辖159号行政裁定书，裁定该案由临沭县人民法院管辖。本院于2016年9月2日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月22日公开开庭审理了本案。原告王相陵及委托代理人王兰玉、被告兰陵县环境保护局委托代理人朱承强、魏光亮、被告兰陵县人民政府委托代理人周浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告兰陵县环境保护局于2015年10月26日作出兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定，以王相陵建设的兰陵镇颐康老年公寓项目未依法进行环境影响评价、擅自开工建设为由，责令其立即停止建设，并处以5万元罚款。王相陵不服，申请行政复议，被告兰陵县人民政府于2016年2月24日作出兰陵政复字【2016】002号行政复议决定，维持兰陵县环境保护局的行政处罚决定。原告王相陵诉至法院请求撤销兰陵县环境保护局作出的兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定和兰陵县人民政府兰陵政复字【2016】002号行政复议决定。
原告王相陵诉称，2013年1月至2014年7月，我父亲王兰玉支持我创业，在兰陵镇太白路西段南侧（东方双语学校对过）新建兰陵镇颐康老年公寓项目。2015年7月，我和父亲王兰玉对已经完工的兰陵镇颐康老年公寓项目向兰陵县环境保护局申请补办环评手续，兰陵县环境保护局受理后，不仅没有按照法律规定补办环评手续，反而于2015年10月28日作出了兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定书，决定对我罚款5万元。我不服该处罚决定于2015年12月26日向兰陵县人民政府申请复议，2016年2月24日，兰陵县人民政府作出兰陵政复字【2016】002号行政复议决定书，决定维持兰陵县环境保护局作出的兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定。我认为，兰陵县环境保护局作出的兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定书和兰陵县人民政府作出兰陵政复字【2016】002号行政复议决定书缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。理由如下：1、被处罚人主体不适格。原告不是兰陵镇颐康老年公寓项目的建设方，原告不存在对该项目未批先建的事实和行为，原告为注册和完善兰陵镇颐康老年公寓项目，依法向兰陵县环境保护局申请补办环评手续，被告对原告作出罚款处理没有法律依据；2、法律适用错误。兰陵镇颐康老年公寓项目于2014年7月建成，为了能够合法的投入使用，对已经完工的主体工程申请补办环评手续，应适用2003年9月1日起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条有关“限期补办手续”的规定，兰陵县环境保护局没有给原告提供限期补办手续的机会，显然违反法律规定。而《中华人民共和国环境保护法》于2015年1月1日施行，兰陵镇颐康老年公寓项目于2014年7月建成，因环评手续不完善没有投入使用。该项目既不属于“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设”的项目，也不属于“已经建成投产或者使用的前述类型的违法建设项目”。根据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国环境保护法》对兰陵镇颐康老年公寓项目没有溯及力，兰陵县人民政府根据新法优于旧法原则，并曲解《关于（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》规定，认为对兰陵镇颐康老年公寓项目应当适用《中华人民共和国环境保护法》属于法律适用错误。综上，请求判决撤销兰陵县环境保护局兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定和兰陵县人民政府兰陵政复字【2016】002号行政复议决定。
被告兰陵县环境保护局辩称，原告违法事实清楚，证据确凿，答辩人处罚程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告兰陵县人民政府辩称，原告于2015年12月26日向答辩人邮寄行政复议申请材料，被快递公司退回，又于2015年12月30日向答辩人当面递交申请材料。经依法受理后，答辩人于2016年1月6日作出《行政复议受理通知书》，于次日送达给原告；于2016年1月7日作出《提出行政复议答复通知书》，于当日送达给县环保局。县环保局于2016年1月15日向答辩人提交了行政复议答复书和相关证件材料。经审查，2013年1月10日起，原告在兰陵县太白路西段南侧新建兰陵镇颐康老年公寓项目。根据新法优于旧法原则，对原告未批先建的兰陵镇颐康老年公寓项目，适用新《环境保护法》规定的处罚。由于新《环境保护法》第六十一条对罚款数额未作具体规定，可以参考《环境影响评价法》第三十一条的规定，且县环保局结合原告的违法情节作出了5万元的最低限额的罚款。关于“未批先建项目是否适用限期补办手续问题”和“罚款数额问题”，环境保护部于2016年1月8日公布的《关于（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法【2016】6号）也作了相同答复。答辩人认为，县环保局根据《环境保护法》第六十一条、《环境影响评价法》第三十一条及《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》等规定，对原告作出兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定书的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，裁量适当，应予维持。答辩人于2016年2月24日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出兰陵政复字【2016】002号行政复议决定书，并通知原告。原告于2016年2月26日领走该决定书。总之，答辩人所作出的行政复议决定，适用依据正确，程序合法，内容适当，请贵院予以维持，驳回原告的诉讼请求。
被告兰陵县环境保护局向本院提交了以下证据、依据：证据1现场照片四张、调查询问笔录、环境监察现场检查表、污染源现场监管执法记录表、现场检查笔录，证明原告未依法经环境影响评价，擅自开工建设违法事实。证据2责令改正违法行为决定书，证明被告于2015年7月29日责令原告立即改正违法行为的事实。证据3环境违法立案审批表、环境违法行为调查终结报告、行政处罚案件集体讨论记录、行政处罚案件审批表、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚听证申请书、行政处罚听证通知书、原告的听证授权委托书、行政处罚听证记录，证明被告对本案依法立案、调查、对原告进行相关权利告知、组织听证，处罚程序合法。证据4行政处罚决定书及送达回证，证明被告对原告的违法行为作出行政处罚。法律依据：《中华人民共和国环境保护法》第19条、61条、《中华人民共和国环境影响评价法》第22条、25条、31条第1款、《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》。
原告对被告兰陵县环境保护局提供的证据质证意见如下：老年公寓项目是由上级行政机关批复的，建设时间是2013年1月10日--
2014年7月18日。被告的所有证据都是在2015年7月29日以后出现的，被告的证据是事后补正的，程序违法，不是当时违法建筑时取证的。之前我们申请过环评手续，但其没有给出具，而且曾收取过我费用。
被告兰陵县环境保护局对原告的质证意见答辩如下：我们对原告作出行政处罚是针对原告兰陵镇颐康老年公寓项目，并非针对原告狭隘理解的公寓建设行为。原告的违法行为是一直存在的，一直未向我局申请环评申报。
被告兰陵县人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据1《行政复议受理通知书》及其送达回证，证明我们于5个工作日内依法受理了原告的复议申请，并告知了原告。证据2《提出行政复议答复通知书》及其送达回证，证明我们于受理复议申请之日起7日内将申请书副本发送给县环保局。证据3县环保局提交的《行政复议答复书》，证明县环保局自收到申请书副本之日起10日内提出了书面答复并提交了证据。证据4行政复议决定书的送达回证，证明我们自收到申请之日起60日内制作与送达了《行政复议决定书》。法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》。2环境保护部函：环政法函【2016】6号关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函。
原告对被告兰陵县人民政府提供的证据质证意见如下：被告所作的证据3县环保局提交的《行政复议答复书》未经过质证，我也从未收到过。对证据4未经县长审批。其他无异议。
原告王相陵向本院提交了以下证据：证据1王相陵身份证复印件，证据2王相陵大学毕业证复印件，证据1、2证明王相陵身份、大学生创业，创办老年公寓。证据3《金瓶梅》研讨会，证据4纪念田兵百年诞辰照片，证据5租赁楼房合同复印件，证据3、4、5证明2014年11月15日《金瓶梅》研讨会在兰陵县召开，于会专家、学者提议王兰玉将办公楼建成装修好，搞个“兰陵笑笑生”纪念展览馆。2014年12月6日田兵百年诞辰纪念会上，省市领导指示，把办公楼装修一层，搞个田兵革命事迹展览馆成为兰陵县中小学红色教育基地，使革命精神代代相传。证据6建楼合同复印件，证明王相陵创办老年公寓是租赁兰陵王兰玉的楼房及租赁日期，不是擅自建设的。证据7地震局地震评估复印件，证明2015年7月24日王相陵、王兰玉一起请地震局和环保局的领导来兰陵现场察看补办手续。证据8违法行为决定书复印件，证明2015年7月24日，环保局来人看完现场后，7月29日环保局下达了“责令改正违法行为决定书”，属于事后补正，按法应该在2013年7月份之前下达“违法行为改正决定书”。证据9听证告知书复印件，证据10罚款告知书复印件，证据11听证申请书复印件，证据9、10、11证明“罚款事先告知书”和“罚款事先听证告知书”都是事后补证。证据12听证答辩通知书复印件，证明王相陵没有放弃听证权利。证据13听证答辩书复印件，证明兰陵县环保局同意王相陵听证，说自动放弃权利纯属假话。证据14处罚决定书复印件，证明王相陵确实去答辩。证据15济南市、青岛市小项目不要再做环评齐鲁晚报复印件，证明青岛市环保局发布第一批不纳入建设项目环境影响评价审批的目录。证据16临沂市政府文件复印件，证明兰陵县环保局老年公寓装修罚款，没有法律依据。证据17县长签字减免征用费用证明复印件，证明临沂市政府文件，对老年公寓的政策支持，根据省市政府文件、县长薛峰批示免征的证明复印件。
被告兰陵县环境保护局对原告提供的证据质证意见如下：对证据1-7能够证实项目负责人是本案原告，是适格的被处罚人，证据3、4、5、6、7与本案没有关联性。对证据8-14能够证实被告发现违法行为后，按照法律规定的行政处罚程序对其进行了行政处罚。证据15与本案无关联性。证据16、17只是一种政策，并不能达到原告的证明目的，该项目只有通过环评后才能进行建设。
被告兰陵县人民政府对原告提供的证据质证意见如下：证据1-16质证意见同环保局的质证意见。对证据17县长签批的意见仅限于基础设施配套费的减免缓征，不能免除原告建设公寓项目的相关法定义务。
经审理查明，2011年11月，原告父亲王兰玉在兰陵镇太白路西段南侧的10亩土地内，建设三层楼，建筑面积3438平方米，2012年7月主体工程基本完工。2014年11月23日，王兰玉经手以兰陵笑笑生酒厂名义将其中沿街楼房租赁给原告王相陵使用，租赁期限为30年。2015年10月14日，原告王相陵等人筹办成立兰陵镇颐康老年公寓，在兰陵县地震局、兰陵县发展和改革局相关审核备案材料中，兰陵镇颐康老年公寓项目的建设单位均为兰陵笑笑生酒业有限公司。2015年10月26日，兰陵县环境保护局作出兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定，以王相陵建设的兰陵镇颐康老年公寓项目未依法进行环境影响评价、擅自开工建设为由，责令其立即停止建设，并处以5万元罚款。原告王相陵不服，申请行政复议，兰陵县人民政府于2016年2月24日作出兰陵政复字【2016】002号行政复议决定，维持兰陵县环境保护局的行政处罚决定。原告王相陵于2016年5月10日诉至法院，请求撤销被告兰陵县环境保护局作出的兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定和被告兰陵县人民政府作出的兰陵政复字【2016】002号行政复议决定。
本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”从该条规定的内容看，应当报批环境影响评价文件的建设项目未报批的，受到行政处罚的对象应是项目的建设单位。本案中，兰陵镇颐康老年公寓项目的建设单位是兰陵笑笑生酒业有限公司，原告王相陵虽然是兰陵镇颐康老年公寓项目的设立人，亦是兰陵笑笑生酒业有限公司的法定代表人，但其个人不是该项目的建设单位，故原告作为自然人主体不存在对该项目未批先建的事实和行为，因此被告兰陵县环境保护局作出的兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被告兰陵县人民政府作为复议机关，对原行政行为予以维持，故其作出的行政复议决定亦应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：
撤销被告兰陵县环境保护局作出的兰陵环罚字【2015】41号行政处罚决定和被告兰陵县人民政府作出的兰陵政复字【2016】002号行政复议决定。
诉讼费50元，由被告兰陵县环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 李延安
审 判 员 禚洪阳
人民陪审员 刘 龙
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 田会芳