山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1291号
上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府唐冶街道办事处，住所地济南市历城区东邢村。
法定代表人卫军，主任。
委托代理人刘学刚，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。
委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘秀文，男，1965年3月23日出生，汉族，农民，住济南市历城区。
委托代理人沈雁南，山东科创律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。
法定代表人刘科，区长。
委托代理人刘学刚，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。
委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。
原审原告刘秀文与原审被告济南市历城区人民政府(以下简称历城区政府)、济南市历城区人民政府唐冶街道办事处(以下简称唐冶办事处)行政强制一案，原审被告唐冶办事处不服济南市中级人民法院于2017年5月3日作出的（2017）鲁01行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原审原告刘秀文向原审法院起诉称：其为济南市历城区唐冶办事处唐北村村民，于1999年签订土地承包合同并承包土地至今。2016年11月1日，被告历城区政府和唐冶办事处强行清理了原告承包土地上的地上物，将原告5亩承包地上耕种的上千棵果树强行砍伐并清理。原告事后到唐冶办事处和唐北村委会申诉，得知该次清理是经过历城区政府和唐冶办事处联合城管部门的清理活动。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”经过相关部门查证，原告被清理的大部分土地在11月1日没有列入济南市人民政府正式征收范围，市区两级政府均没有依法制定并实施安置补偿，在此情形下两被告强行清理了列入征收和未列入征收的土地共计5亩，被告历城区政府和唐冶办事处“少批多征”超面积超范围地违法征收并清理了原告的土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反法律法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”两被告在未申请法院强制执行，也未清点原告地上物数额的前提下直接野蛮清理原告土地地上物的行为严重违反了法律规定。另外，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律法规行为。被告历城区政府在土地征收的过程中没有依法履行监督职责，其过错造成实际土地征收时出现越权征收和超面积征收，给原告造成了不可挽回的损失。请求人民法院确认两被告强行清理原告承包土地地上物的行为违法。
原审法院审理查明，原告在济南市历城区唐冶街道唐冶北村（原历城区郭店镇唐冶北村）拥有承包土地，2014年前栽种有果树。2016年5月12日，山东省人民政府作出鲁政土字[2016]268号《关于济南市2015年第24批次建设用地实施方案的批复》，批准征收包括原告承包土地在内的唐冶北村土地165750平方米，该批复由济南市人民政府于2016年5月23日作出的济征公告[2016]226号《征收土地公告》予以公告。2016年3月25日，唐冶新区管委会、唐冶办事处作出《致唐冶新区拆迁户的一封信》，公布了相关补偿政策。原告提交的《唐冶新区北区唐北村体地面积及地上物明细表》及《唐北村地上物补偿款发放明细表》表明，共统计清点原告承包地5.83亩，共补偿93280元。该补偿款原告未领取。2016年11月1日，原告涉案土地上的地上物被济南舜拓建筑工程有限公司清除。原告对该清除行为不服，认为该清除行为应由被告历城区政府及被告唐冶办事处承担责任，因此诉至法院，请求确认被告清除其承包土地地上物的行为违法。
原审法院认为，本案争议焦点是原告刘秀文承包的土地地上物被清除，应当由谁承担责任。本案中，原告的证据能够证明，原告涉案承包地被济南市人民政府征收，并为其提供了补偿款，由唐冶办事处承担地上物的清理工作。虽然涉案地上物的清除系由济南舜拓建筑工程有限公司具体实施，但应该认定济南舜拓建筑工程有限公司是在唐冶办事处的委托下进行的清除工作，被告唐冶办事处对此亦未提出反驳证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定:“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”因此，被告唐冶办事处应对清除原告涉案地上物的行为承担责任。
《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”本案中，原告的涉案承包地被征收，征收部门为其提供补偿款93280元，但原告拒绝领取。被告唐冶办事处在未履行法定程序情况下，清除原告涉案地上物的行为违法。另，原告提供的证据不能证实被告历城区政府参与实施了清除行为，故原告对被告历城区政府的起诉，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告济南市历城区人民政府唐冶街道办事处强行清理原告刘秀文承包土地地上物的行为违法；二、驳回原告刘秀文对被告济南市历城区人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府唐冶街道办事处负担。
上诉人唐冶办事处不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判。理由：上诉人委托济南舜拓建筑工程有限公司清理的范围是已经签订征收补偿协议的被征收人的地上物，因被上诉人刘秀文未签订征收补偿协议，上诉人并没有委托济南舜拓建筑工程有限公司清理其地上物，且济南舜拓建筑工程有限公司已出具情况说明认可其误清了被上诉人地上物。该公司超出上诉人委托权限的清除行为，应由其承担责任，与上诉人无关。综上，原审法院认定事实错误，证据不足，法律适用错误，应予改判。
被上诉人刘秀文答辩称：1、上诉人承认济南舜拓建筑工程有限公司系经过其授权，对地上物进行清理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，委托的行政机关应当对其违法清除被上诉人地上物的行为承担责任。2、交付土地的方式只有自愿交付和申请法院强制执行两种，被上诉人没有签订补偿安置协议，没有领取补偿款，上诉人强行清理其土地，严重违反了法定程序也给被上诉人造成巨大损失。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
被上诉人历城区政府未向本院提交书面答辩意见。
本院认为，公民个人的私有财产受法律保护，非法定事由并经过法定程序不得侵害公民的财产权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”的规定，交付土地的方式只有征收土地所有权人、使用人均自愿交付或土地管理部门申请人民法院强制执行两种方式。本案中，包括被上诉人刘秀文承包地在内的土地已经山东省人民政府依法批准征收，但土地征收行为合法不等于土地强制行为合法，上诉人唐冶办事处并不是本案集体土地征收的主体，也没有法律法规授权或有权机关委托其采取强制行为，其于2016年11月1日自行组织人员强制清理被上诉人土地地上物，并强制交付土地的行为没有法律依据。上诉人实施的上述行政强制行为既无法定授权，亦未履行法定程序，本应予以撤销，但因该行为是事实行为，且被上诉人的地上物已灭失，不具有可撤销内容，故应依法确认违法。虽然上诉人唐冶办事处否认其有实施被诉行政行为，主张系济南舜拓建筑工程有限公司超出其委托权限进行的清除行为，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定:“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”应该认定济南舜拓建筑工程有限公司是在上诉人的委托下进行的清除工作，上诉人理应对该委托行为承担责任。因此，上诉人主张济南舜拓建筑工程有限公司的清除行为与上诉人无关，于法无据，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人唐冶办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 王云阁
审判员 张景凯
二〇一七年十一月三十日
书记员 王 璐