湖南省汉寿县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汉行初字第22号
原告卢某某，男，1960年1月12日出生，汉族，住湖南省汉寿县。
被告汉寿县环境保护局，住所地湖南省汉寿县。
法定代表人曾献平，局长。
委托代理人胡某某，男，汉寿县环境保护局法制股股长，其代理权限为特别授权代理。
原告卢某某因要求确认被告汉寿县环境保护局于2015年3月12日、2015年7月24日作出的停电、断电行政强制措施违法及行政赔偿一案，于2015年11月3日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2015年11月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月3日公开开庭审理了本案。原告卢某某、被告汉寿县环境保护局的副职负责人曹某某及委托代理人胡某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汉寿县环境保护局于2015年3月12日、2015年7月24日对原告卢某某的腻子粉厂实施强制停电、断电行政强制措施。被告汉寿县环境保护局认定：2013年12月10日，被告汉寿县环境保护局接群众举报对原告卢某某的腻子粉厂进行了检查，发现原告卢某某经营的腻子粉厂未办理相关环境影响评价及审批手续，且在生产过程中没有采取任何防治污染措施，被告汉寿县环境保护局于当日下达了《环境监察意见书》，并要求原告限期补办环境影响评价审批手续。2013年12月16日，被告又下达了《关于要求汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂停止生产的意见》，要求腻子粉厂停止生产。2014年3月7日，因原告不听劝阻继续生产，被告汉寿县环境保护局根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《湖南省建设项目环境保护管理办法》及湖南省环境保护厅、湖南省经济和信息化委员会、湖南省监察厅、湖南省电力公司的联合文件《关于对环境违法企业依法采取停电、断电等强制措施的通知》的规定，申请汉寿县人民政府对原告的腻子粉厂依法实施停电、断电措施，同时函告了汉寿县工业与信息化局。2014年3月10日，汉寿县人民政府召开联合执法协调会，决定对原告的腻子粉厂实施停电、断电强制措施。2014年3月12日，联合执法队对汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂实施了强制停电、断电措施。2014年7月8日，接群众举报被告发现原告的腻子粉厂又在继续生产，并上门进行了劝诫，但原告卢某某仍然置之不理。2014年7月24日，联合执法队对腻子粉厂实施了第二次强制停电、断电措施。
原告卢某某诉称，被告对原告的腻子粉厂采取的强制断电措施，是在没有提供噪声和粉尘对周边环境影响超标的司法鉴定意见的情况下采取的，原告的腻子粉厂是创新作坊，不需要环评，腻子粉厂不适用采取停电、断电等强制措施，故请求：1、确认被告的停电、断电行政强制措施违法；2、被告赔偿原告各项经济损失500000元。
原告卢某某向本院提交了以下证据：
1、汉寿县环境保护监测站监测报告1份，拟证明原告的腻子粉厂没有对周边环境造成噪声、颗粒物污染的事实。
2、汉寿县环境保护局环境管理股出具的《关于沧港镇金龙村村民卢某某申请办理腻子粉及石灰生产项目环评审批手续的情况说明》1份，拟证明被告汉寿县环境保护局捏造客观事实阻碍原告卢某某办理环评审批手续的事实。
3、信访资料3份，拟证明被告在未向原告出具任何通知的情况下实施了强制断电措施。
被告汉寿县环境保护局辩称，1、被告是法定的环境保护行政执法机关，对本行政区域内的环境保护负有监督管理责任；2、被告作出的相关文书事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确；3、原告不是本案的适格主体，且提出本案诉讼已超过诉讼时效；4、原告诉称的理由不能成立。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告汉寿县环境保护局向本院提交了以下证据、依据：
1、组织机构代码证及法定代表人身份证明书各1份，拟证明被告具备行政强制主体资格。
2、关于“沧港镇金龙村三组石灰加工厂”在居民区建设的投诉报告1份、汉寿县信访局出具的重要信访事项交办函1份、常德市环境保护局信访案件交办通知1份、关于沧港镇金龙村腻子粉厂污染环境的会议记录1份、常德市环境保护局关于责令汉寿县沧港镇金龙村腻子粉加工厂限期改正违法行为的监察通知1份、关于汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂的情况汇报1份、关于严雪枝等村民反映本村石灰加工厂污染信访事项的调查情况汇报1份、关于沧港金龙村腻子粉厂的环境监测意见书1份、关于要求汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂停止生产的意见1份、关于汉寿县信访局关于交办沧港镇金龙村腻子粉厂信访事项的函1份、湖南省“公开办信”转送件结案单1份、关于卢某某反映自办石灰腻子粉加工厂因受多方诬告环保局不予办证信访事项答复意见书1份、关于汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂的情况回复1份、汉寿县环境保护局污染源现场监察记录7份、2014年3月12日对沧港镇金龙村腻子粉厂采取断电强制措施的照片10张、2014年7月8日对腻子粉厂检查的现场照片5张，拟证明原告的腻子粉厂没有办理环境影响评价审批手续及被告依法采取停电、断电措施的事实。
3、汉寿县环境保护局环境违法行为立案审批表1份、汉寿县环境保护局案件集体审议会议纪要1份、调查询问笔录1份、现场检查（勘察）笔录1份、汉寿县环境保护局对汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂依法采取强制停电、断电措施函4份、关于沧港金龙村腻子粉厂的环境监测意见书1份、关于要求汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂停止生产的意见1份、依法对环境违法企业沧港镇金龙村腻子粉厂采取强制停电、断电措施的实施方案1份，拟证明被告汉寿县环境保护局对原告腻子粉厂采取断电强制措施程序合法的事实。
同时，被告汉寿县环境保护局提供了《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、二十五条、三十一条、《中华人民共和国环境保护行政处罚法办法》、《湖南省建设项目环境保护管理办法》第六条、第二十四条、湖南省环境保护厅、湖南省公安厅关于印发《关于建立环境执法联动协作机制的意见》的通知、湖南省环境保护厅、湖南省经济和信息化委员会、湖南省监察厅、湖南省电力公司《关于对环境违法企业依法采取停电、断电等强制措施的通知》的相关规定，作为对原告卢某某采取停电、断电行政强制措施的法律依据。
经庭审质证，原告对被告证据1没有异议；对证据2的合法性有异议，对真实性、关联性没有异议，原告认为汉寿县环境保护监测站对腻子粉厂的环境监测报告是达标的，被告应拿出证据证明腻子粉厂污染了周边的环境，才能对原告进行强制措施。另外，原告认为腻子粉厂属于国家鼓励的创新作坊，不适用环境违法企业的处理情形；对证据3的合法性有异议，对真实性、关联性没有异议，原告认为被告没有向原告送达强制文书，亦未听取原告申诉的情况下就采取了强制措施，程序是违法的。被告对原告证据1的关联性有异议，对合法性、真实性没有异议，被告认为监测报告只能证明采取样品当天的环境情况是达标的，但被告采取断电措施的原因是原告没有环评审批手续；对证据2、3没有异议，但不认同原告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：被告汉寿县环境保护局所举证据1均是原件或与原件核对无误的书证复印件，其来源合法，内容客观真实，与本案有关联，符合证据的三性，且为对方当事人所认可，对其证明力予以确认；对被告所举的证据2，本院认为该组证据能够证明原告的腻子粉厂未办理环评审批手续、非法试生产、未进行环保“三同时”验收的事实，符合证据三性，本院予以采信；对被告汉寿县环境保护局所举的证据3，本院认为该组证据能够证明被告采取断电强制措施的程序性事实，符合证据三性，本院予以采信，但不采纳被告的证明目的。对原告提供的证据1环境监测报告，可以认定原告腻子粉厂在2013年12月11日-12日的时间段环境达标，但原告仅以此份监测报告主张腻子粉厂不存在污染环境的事实证据不足，对该份证据的证明力不予确认；对原告所提供的证据2、3，符合证据三性，予以采信，但不采纳原告提供证据2的证明目的。
经审理查明，2003年，原告卢某某位于汉寿县沧港镇金龙村的石灰厂开始投入生产，主要加工建筑用材精细石灰。2012年，卢某某开始增建生产线，主要生产建筑装饰用材腻子粉。2013年12月10日，被告汉寿县环境保护局接原告腻子粉厂周边群众举报后进行检查，发现该厂没有办理相关的环境评价审批手续，且在生产过程中没有采取任何防治污染的措施，汉寿县环境保护局当场对原告下达了《环境监察意见书》，要求原告补办环境影响评价审批手续，并消除噪音、粉尘对周边群众的影响。与此同时，常德市环境保护局接到群众举报，于2013年12月13日对原告的腻子粉厂进行检查，发现该厂未办理环境影响评价审批手续，且未采取有效的污染防治措施，导致对周边群众造成一定的不良影响，并对被告汉寿县环境保护局下达《关于责令汉寿县沧港镇金龙村腻子粉加工厂限期改正违法行为的监察通知》，要求被告强化监督管理，责令原告的腻子粉厂立即停止生产，并在限期内补办手续。2013年12月16日，被告汉寿县环境保护局对原告卢某某的腻子粉厂下达了《关于要求汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂停止生产的意见》，要求原告在限期内完善手续并停止生产。2014年3月7日，因原告卢某某不听劝阻继续生产，被告汉寿县环境保护局申请汉寿县人民政府对原告的腻子粉厂实施停电、断电措施。2014年3月10日，汉寿县人民政府召开联合执法协调会，会议决定同意对原告的腻子粉厂实施断电措施。2014年3月12日，被告带领的联合执法协调队在没有当场告知原告采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、没有听取原告的陈述和申辩、没有向原告送达行政强制措施的行政文书的情况下，对原告的腻子粉厂实施了停电、断电措施。2014年7月8日，被告汉寿县环境保护局接群众举报得知原告的腻子粉厂又在继续生产，被告对原告的腻子粉厂进行了检查，发现该厂的高压电线已接通，生产线有了生产迹象。2014年7月24日，被告再次带领联合执法协调队对原告的腻子粉厂实施了第二次停电、断电措施。被告第二次实施停电、断电行政强制措施时，亦没有当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、没有听取当事人的陈述和申辩、没有向当事人送达相关法律文书。至今为止，被告对原告未进行行政处罚。
本院认为，本案争议的焦点：一、原告卢某某是否是本案的适格原告；二、原告提起行政诉讼是否超过了起诉期限；三、被告实施停电、断电行政强制措施是否合法。
关于焦点一、原告卢某某是否是本案的适格原告？被告认为，被告作出行政行为的行政相对人是汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂，原告卢某某不是本案适格的原告。本院认为，被告虽是对汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂作出的行政强制措施，但汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂未办理营业执照，实为原告卢某某个人加工经营，故原告有权以个人名义提起行政诉讼，原告卢某某是本案适格的原告。对被告的该项辩称，本院不予采纳。
关于焦点二、原告提起行政诉讼是否超过了起诉期限？被告认为，被告在本案中作出最后一份行政执法文书的时间是2014年3月7日，相关单位对腻子粉厂采取断电措施的时间是2014年3月12日，而原告的起诉书落款时间是2015年10月22日，超过了六个月的起诉期限。本院认为，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）》若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起不得超过2年。本案被告采取停电、断电行政强制措施时未告知原告的诉权，原告起诉未超过2年的起诉期限。对被告的该项辩称，本院不予采纳。
关于焦点三、被告实施停电、断电行政强制措施是否合法？主要涉及以下二个方面：1、原告的腻子粉是否是环境违法企业，被告是否可以对原告的腻子粉厂实施停电、断电行政强制措施？原告认为，原告的腻子粉厂是创新企业，不需要环境影响评价，被告对原告采取停电、断电行政强制措施违法。本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第三条规定：在中华人民共和国领域建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。《湖南省建设项目环境保护管理办法》第四条：建设对环境有影响的项目，必须遵守环境影响评价制度。环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，腻子粉及石灰生产项目属对环境有影响的项目，应先进行环境影响评价。本案原告的腻子粉厂未进行环境影响评价，违反了上述法律、行政规章、地方规章的规定，系环境违法企业。被告根据《湖南省环境保护厅、湖南省经济和信息化委员会、湖南省监察厅、湖南省电力公司（湘环（2012）19号）﹤关于对环境违法企业依法采取停电、断电等强制措施的通知﹥》的规定，对原告的腻子粉厂实施停电、断电行政强制措施，符合法律的规定，因此，被告可以对原告的腻子粉厂实施停电、断电行政强制措施。原告的该项诉称，本院不予采纳。2、被告对原告的腻子粉厂实施停电、断电行政强制措施程序上是否合法？原告认为，被告在未向原告出示任何法律文书情况下实施停电、断电的行政强制措施，属于程序违法。被告认为，被告在采取断电强制措施前，先后向原告下达了《关于沧港金龙村腻子粉厂的环境监测意见书》、《关于要求汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂停止生产的意见》、向汉寿县人民政府等相关部门申请采取停电、断电行政强制措施的报告，并制定了《依法对环境违法企业沧港镇金龙村腻子粉厂采取强制停电、断电措施的实施方案》，制作了《现场监察记录》，符合法定程序。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定：行政机关实施行政强制措施应当遵守下规定，（1）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（5）当场告当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（6）听取当事人的陈述和申辩。本案被告对原告的腻子粉厂实施停电、断电行政强制措施时，未向本机关负责人报告并经批准、未依法制作行政强制措施的行政文书并告知理由、依据、救济途径、未听取当事人的陈述和申辩，违反了上述法律规定，属违反法定程序。本院对原告的该项诉称，予以采纳，对被告的该项辩称，不予采纳。
综上，原告的腻子粉厂未进行环境影响评价，系环境违法企业，被告可以对原告的腻子粉厂实施停电、断电行政强制措施。但被告在实施停电、断电行政强制措施时，没有当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，没有听取当事人的陈述和申辩，没有向当事人送达相关法律文书，违反法定程序，应判决撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，本院判决确认违法。对原告请求确认被告实施停电、断电行政强制措施违法的诉讼请求，本院予以支持。另外，关于原告要求被告赔偿经济损失500000元的问题。首先，原告未向本院提供经济损失的证据；其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案原告的腻子粉厂是环境违法企业，根据上述法律规定，原告主张停电、断电造成的经济损失不是合法权益，故本院对原告要求被告赔偿经济损失500000元的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）》若干问题的解释》第四十一条的规定，判决如下：
一、确认被告汉寿县环境保护局对原告卢某某的腻子粉厂作出的停电、断电行政强制措施违法；
二、驳回原告卢某某要求被告汉寿县环境保护局赔偿经济损失500000元的诉讼请求。
本案受理费50元，由被告汉寿县环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审 判 长 高志宏
人民陪审员 肖英钧
人民陪审员 徐电祥
二〇一六年四月二十六日
书 记 员 张 帆