江西省永丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）永行初字第3号
原告永丰县恩江镇水南背村委会第十二村小组。
诉讼代表人程鑫尧，男，1975年11月29日生，汉族，永丰县人，该村小组长。
委托代理人陈英生，江西阳丰律师事务所律师。
被告永丰县人民政府，住所地：永丰县恩江镇跃进路16号。
法定代表人钟义山，县长。
委托代理人帅小平，永丰县林改办副主任。
第三人永丰县恩江镇水南背村委会第十四村小组。
诉讼代表人罗水兵，男，1971年3月13日生，汉族，永丰县人，该村小组长。
第三人永丰县恩江镇水南背村委会第十五村小组。
诉讼代表人程运华，男，1963年5月3日生，汉族，永丰县人，该村小组长。
第三人永丰县恩江镇水南背村委会第十六村小组。
诉讼代表人陈才根，男，1972年7月27日生，汉族，永丰县人，该村小组长。
上述第三人委托代理人邓武明，江西致成律师事务所律师。
原告永丰县恩江镇水南背村委会第十二村小组（以下简称第12村小组）不服被告永丰县人民政府颁发的永府林证字（2006）第45572号林权证0362425311111JDYMSY00010号宗地登记，于2013年6月18日向永丰县林改办申请复核，永丰县林改办复核后维持复核山场林改期间的确权，原告不服向吉安市人民政府申请复议，吉安市人民政府于2013年12月4日作出吉府复字（2013）76号维持永府林证字（2006）第45572号林权证0362425311111JDYMSY00010宗地登记的行政复议决定。原告第十二村小组不服，于2013年12月25日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人及委托代理人、第三人第十五村小组、第十六村小组诉讼代表人及第三人第十四、十五、十六村小组的委托代理人、被告委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永丰县人民政府于2006年将争议山场“沙子堆”的林地使用权、林木所有权和使用权确认给第三人永丰县恩江镇水南背村委会第十四、十五、十六村小组（以下简称第14、15、16村小组）共有，并颁发了永府林证字（2006）第45572号林权证，编号为0362425311111JDYMSY00010。原告不服该宗地登记，向永丰县林改办申请复核，申请复核永府林证字（2006）第42665号0362425311111JDYMSY00010号小班，永丰县林改办复核认定：1、恩江镇水南背14、15、16组所称“沙子堆”山场林改发证程序符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》规定；2、该山场发证权源依据充分；3、恩江镇水南背村12组此次申请复核的只是“沙子堆”山场的林权，并未涉及林地所有权，而林地所有权和林地使用权已经确权，归水南背村14、15、16组共同所有。据此该办认为水南背村12组的复核诉求，证据不足、理由不充分，不符合有关法律、法规规定，依法维持复核山场“林改”期间的确权。原告不服该复核结果，向吉安市人民政府申请复议，吉安市人民政府复议维持永府林证字（2006）第45572号林权证0362425311111JDYMSY00010宗地登记。
原告诉称，一、从实体上讲，争议山场无论林地所有权还是林木所有权、使用权均归原告所有。被告早在1982年便将现争议山场确权给了原告，并颁发了（永）权证字第N0.0020217号山林所有权证，该证所载第三栏“狮子岭”东为公路，南为南山田塅，西为狮子岭水库，北为畜牧场路，经实地勘察完全包含现争议山场。而第三人的（永）权证字第NO.0020214号山林所有权证，其所登记的所有二块山场枫树桥亭子内及“金鸡山”均不包含现争议山场，其中枫树桥亭子内是现在去八江公路以上相距甚远，而“金鸡山”则是在现永丰啤酒厂后面，更是风马牛不相及。二、被告将争议山场确权发证给第三人严重违反林改发证程序。被告在对争议山场进行林改发证时首先没有组织相邻方更没有组织原告进行踏山勘界，其次没有进行三榜公示，更没有要相邻方含原告进行签字确认。因此被告对争议山场进行发证完全不符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》规定，完全同事实不符。三、被告以原告申请复核的只是争议山场林权，并未涉及林地所有权为由维持山场林改确权更是站不住脚。首先原告在复核申请表中明确言明是复核现争议山场永府林证字（2006）0362425311111JDYMSY00010号小班；其次申请复核理由虽只简单写了“有本生产队12组1982年山林所有权证，但足以说明是申请林地所有权及林木所有权等一切权利，更何况从该申请表亦未反映原告只要求复核林权，又何来原告只复核林权一说。综上，无论从实体还是程序上讲，被告林改期间将争议山场发证给第三人存在严重错误，为此原告向被告申请复核，但被告未经认真审核，再次错误维持。原告只得依法提起行政复议，但未想到的是该府竟在未到现场进行勘验及任何调查的情况下再次作出错误复议决定。为此原告向法院起诉，要求撤销被告作出的永府林证字（2006）第45572号林权证中0362425311111JDYMSY00010号宗地登记，责令其重新作出处理决定，并依法裁决该宗地所有权、林木所有权及使用权均归原告所有，诉讼费由被告承担。
被告辩称，1、恩江镇水南背14、15、16组所称“沙子堆”山场林改发证程序符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》规定；2、该山场发证权源依据充分。恩江镇水南背14、15、16组提供的1982年林业“三定”时期的（永）权证字第N0.0020214号山林所有权证第一栏所载“枫树桥亭子内”山场四至范围（东：13队松山田塅；南：大山养猪厂前塅子；西：田塅水库；北：九队松山、山脊分水）属大范围登记，基本包括了现提出复核林权的山场。恩江镇水南背村12组提供的1982年林业“三定”时期的（永）权证字第N0.0020217号山林所有权证第三栏所载“狮子岭”山场四至范围（东：公路；南：南山田塅；西：狮子岭水库；北：畜牧场路）证载界址清楚不包括现提出的复核山场。3、恩江镇水南背村12组此次提出申请复核的只是“沙子堆”山场的林权，并未涉及林地所有权，而林地所有权和林地使用权、林木所有权和使用权已经确权归水南背村14、15、16组共同所有。综上所述，永丰县人民政府“林改”期间颁发的有关复核山场的林权证，发证事实清楚，程序合法、发证无误；《关于“沙子堆”山场林权复核结果的通知》，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求法院依法维持永丰县人民政府“林改”期间颁发的有关复核山场的林权证，驳回原告的诉请。
第三人述称，1、原告提供的（永）权证字第N00020217号山权证“狮子岭”山场不包括争议山场的理由有：首先原告无法证明该山场南面界址“南山田塅”的具体地点。在西面“狮子岭”水库之上，实际还有田塅地形的只有紧靠水库水面之上的耕地；从地形图上看，除水库水面69.2高点较为宽处可以称之为田塅外，可以延伸到84.7以下（南），但延伸到争议点与8队松山两陡坡相夹就是一条水沟，以最近地物标原则，显然狮子岭山场不包括争议山场。其次狮子岭山场东面界址为“公路”（永龙公路），如该山场包含争议山场，则势必把第11队的“冷水坑”山场（至少9号宗地）包括在内，而这与事实不符，也不符合最近地物标原则，因此可以排除狮子岭山场包含争议山场。2、第三人提供的214号山权证“枫树桥亭子内”山场包含争议山场的理由是：第一其北面界址地物标“九队松山、田塅、山栋分水”与争议山场实地地形地貌比较吻合；第二结合第11队0020219号山权证北面界址地物标和11队2006年所登记的9号宗地勾图可以佐证9号宗地包含在冷水坑山场，冷水坑山场北面与第三人的松山接界，说明9号宗地北面还有第三人的松山，由此证明10号宗地（争议山场）归第三人所有。3、在争议山场北面，原油茶化工厂征地范围，第三人与原告就该被征地权属发生过纠纷，该处被征的靠现争议山场山栋部分与11队冷水坑北面接界，与11队0020219号冷水坑四址北面的描述相符.虽然现没有证据证明当年纠纷的结果，但林改期间原告没有对争议山场申请登证可以进一步佐证争议山场的实际权属。
本案争执焦点为被告具体行政行为的程序合法性。被告为证明其被诉具体行政行为的合法性向本院提供了程序证据和实体证据：1、原告提供的（永）权证字第0020217号山林权证，证明原告山场的权属来源。原告、第三人无异议，本院予以确认。2、第三人提供的（永）权证字第0020214号山林权证，证明第三人山场的权属来源。原告认为对关联性有异议，根据现场勘查，枫树桥亭子的北面并不能延伸到南山田塅。本院认为以上二份证据均为实体证据，该证据来源合法，与本案有关联性，予以确认。3、林权复核申请表，证明原告没有对林地所有权提出申请。原告质证认为对其真实性无异议，但不能证明所证明的事实，原告未签字认可并不清楚具体权利，被告未解释给原告听。第三人无异议，同意被告的认定。本院认为该证据为程序证据，原告在“林权复核申请表”中，申请复核的理由是本生产队有1982年的山林所有权证，说明原告并非对争议山场的林木所有权、使用权存在争议，而且包括林地所有权、使用权亦存在争议，吉安市人民政府的复议决定也未认同被告的意见。
原告为证明其陈述的事实和主张的诉讼请求，向本院提供的证据有：1、原告的1982年（永）权证字第NO0020217号山林权证，证明该山权证所登的狮子岭山场包含了争议山场。被告认为该证无异议，第三人认为对关联性有异议，该证登载范围不包括争议山场。本院认为该证据为实体证据，来源合法，与本案有关联，予以确认。。2、吉安市人民政府行政复议决定书，证明原告在规定的时间内向法院起诉，复议决定没有反映原告没有提出林地所有权复核。被告认为原告一直没有提出林地所有权复核。第三人认为该证据不能达到证明目的，林地所有权和林木所有权是两个不同的具体行政行为。本院认为该证据具有三性，予以确认。3、证人汤某某，证明他所在的生产队沙子堆山场与原告交界，中间有个田塅，上面原告叫沙子堆，下面叫狮子岭，田塅岭上为界，现已推平，有小块与14、15、16队交界在沙子堆岭上，交界处有一条水沟。4、证人程某甲证明他所在的队与原告属同一生产队，后来分队时分开了，以永八公路为界，马路右面是12队，左面是11队的。从狮子岭水库往上到冷水坑还要上去叫沙子堆田塅，从狮子岭水库下面到冷水坑那里其中有一段也会叫沙子堆。油茶化工厂一直延伸上去叫南山田塅，他们队叫沙子堆，没有与14、15、16队交界。5、证人程某乙，证明永藤公路分路到油茶化工厂那条路往上走，右面是12队的，左面是11队的，南山田塅是从狮子岭到冷水井高岭上，永八公路左面与11队交界，高岭花圃背面与14、15、16队交界。本院认为以上证人证言不能作为不动产确权的主要证据使用，只能结合其它证据辅助证明待证事实。
第三人提供了以下证据：1、水南背桥头8队的第0020225号山权证，该证上也有一个叫沙子堆。原告认为三性无异议，但不能起到证明目的。本院认为该证据与本案无关联性，不能证明第三人的主张。2、水南背中程11队1982年（永）权证字第NO0020219号山权证第三栏的冷水坑与9号宗地来看，是在争议山场，说明第三人争议山场与11队是交界的。原告认为对林权登记申请表合法性有异议，没有经过原告的签字认可。被告对以上证据无异议。本院认为该证据的真实性应确认，但不能证明第三人的主张。
综合以上对证据的分析与认定，结合当事人的陈述，本院确认本案的事实如下：
争议山场位于原油茶化工厂后面，面积大约6亩，地名叫“沙子堆”，主要植被是天然松树。1982年林业三定时原告获得了永丰县人民政府颁发的（永）权证字第NO0020217号山林权证，该证第三栏所载“狮子岭”山场四至为：东公路，南田塅，西狮子岭水库，北畜牧场路。1982年林业三定时第三人获得了（永）权证字第NO0020214号山林权证，该证第一栏所载“枫树桥亭子内”四至为：东13队松山田塅，南大山养猪厂前田塅仔，西田塅水库、7队松山，北九队松山田塅、山栋分水。2006年林改期间，该山岭由第三人申请登记林权，被告在未经接界人签字确认和进行三榜公示的情况下给第三人颁发了永府林证字（2006）第45572号林权证，争议山场编号为0362425311111JDYMSY00010号，登记权利内容为林地使用权、林木所有权和使用权。2013年原告发现争议山场的林权证在林改期间颁发给了第三人，遂以其有1982年山林所有权证为由提出该块山岭林权证的复核申请，被告认为原告的申请只是林权，未涉及林地所有权，而林地所有权已确权等理由作出维持了第三人的林权登记的通知。原告不服向吉安市人民政府申请复议，吉安市人民政府作出吉府复字（2013）76号作出维持永府林证字（2006）第45572号林权证0362425311111JDYMSY00010号宗地登记的决定。原告不服向本院提起诉讼。
本院认为，根据相关法律规定，被告具有颁发林地所有权证、使用权证、林木所有权证和使用权证的法定职责，上述四项权利统一登记在林权证上。林权复核是林权证发证机关依申请对发证行为进行重新审查，以确定发证是否错误。由于林改工作任务重、时间紧等原因，在颁发林权证的过程中存在对象错误、重复发证、界址不清等问题，为维护林权人的合法权益，降低相关权利人寻求救济、解决问题的成本而设立了林权复核制度。林权复核只是对原发证行为的重新审查，如果经过复核维持原发证行为，复核并非作出一项新的具体行政行为，其不应成为行政诉讼的审查对象，只能以原登记发证行为作为行政诉讼的审查对象。如果经过复核后撤销原林权证，则视为行政机关以新的具体行政行为撤销了原具体行政行为。本案中复核结果维持了原林权证，那么就应对原发证行为进行审查，而非对复核行为进行审查。虽然原告在林权复核申请中未明确写明是对林地所有权进行复核，但也未明确仅对林木所有权或使用权进行复核，因此应当认定原告是对林权证所登记的权利内容概括申请进行复核，故被告认为原告仅对林木所有权和使用权进行复核的主张不能成立，这从吉安市人民政府的复议决定书中没有采纳该意见也可得到印证。
根据《行政诉讼证据若干规定》，在行政诉讼中，应当由行政机关对其具体行政行为的合法性提供证据证明，而具体行政行为的合法性不仅包括具体行政行为的实体处理合法，还包括作出具体行政行为应当符合相应的程序规定。本案中原告不仅对被告的具体行政行为的实体处理提出异议，而且对被告在作出具体行政行为过程中违反法定程序提出异议，对此被告必须提供在作出具体行政行为时有关实体处理和程序方面均合法的相关证据。就程序规定来说，根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条第一款“确权发证工作流程按照“摸底造册→第一榜公示→制定、通过林改方案→勘查→第二榜公示→签订（完善）合同→审核→输机→发证前公示→颁证→建档”十一个步骤实施”的相关规定，该规范是颁发林权证必须遵守的程序规定，被告作为林权证发证机关必须依照上述规范进行颁发林权证的工作，但是被告在本案中未提供此方面的相关证据，第三人也未提供相关证据，根据行政诉讼证据规则，视为被告作出具体行政行为没有符合相关程序的证据，并承担举证不能的法律后果。因此，被告将争议山场林权证颁发给第三人的具体行政行为程序违法，应予撤销。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告永丰县人民政府颁发的永府林证字（2006）第45572号林权证0362425311111JDYMSY00010号宗地登记，重新作出行政处理决定。
案件受理费50元，由第三人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。
审 判 长 胡伍根
人民陪审员 宋惠颜
人民陪审员 刘克冰
二〇一四年三月二十四日
书 记 员 袁 芳