浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第198号
上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府。
法定代表人王慧琳。
委托代理人梅崇苗、牟正江。
被上诉人（原审原告）陈友福。
陈友福诉绍兴市上虞区人民政府其他行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2014年7月17日作出（2014）浙绍行初字第19号行政判决。绍兴市上虞区人民政府不服，向本院提出上诉，本院于2014年8月12日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决认定：2013年2月4日，上虞市农村宅基地置换改革工作领导小组作出《关于印发﹤上虞市农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋暂行办法﹥的通知》（虞宅领（2013）1号），载明了置换对象及条件、置换须经本人申请等事项，并于2013年2月22日在《上虞日报》上发布该暂行办法，并发布《关于开展农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋报名工作的公告》，规定报名时间为2013年3月1日-3月10日，同日该公告刊登于上虞市人民政府门户网站。上虞市人民政府门户网站于2013年2月6日发布《农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋政策解答》。2012年3月12日、3月27日上虞市农村宅基地置换改革试点工作领导小组办公室针对原告关于房屋置换程序的问题，以书面形式答复原告其时置换程序尚未公布，请届时关注新闻媒体上的公告。2013年7月26日，原告写信给浙江省人民政府，浙江省人民政府将原告反映的问题转交上虞市人民政府农业和农村工作办公室，后者以虞信答字（2013）第444号《信访事项答复意见书》答复原告，上虞市农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋工作办公室不接受超过规定日期的申请。2013年12月13日，原告再次写信给浙江省人民政府，浙江省人民政府将其信件转交绍兴市上虞区人民政府农业和农村工作办公室，后者出具信访事项不再受理告知单（虞信告字（2014）第84号），答复原告因其“信访事项已经有权处理的行政机关处理，并已有明确结论的”，决定不再受理其该信访事项。原告不服该信访事项不再受理告知单，向被告申请行政复议。2014年4月9日，绍兴市上虞区人民政府作出虞复决字（2014）5号不予受理决定书，该决定书载明：经审查，申请人陈友福申请事宜属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条关于申请行政复议范围的规定，不符合行政复议法规定的受理条件。根据该法第十七条第一款的规定，决定不予受理申请人的行政复议申请。原告不服提起诉讼，请求撤销被告作出的虞复决字（2014）5号不予受理决定书，并判令其对原告的复议申请予以受理。
原审法院认为，原告陈友福就被告绍兴市上虞区人民政府对其行政复议申请作出的不予受理决定（虞复决字（2014）5号）提起行政诉讼，故绍兴市上虞区人民政府是本案的适格被告。本案争议的焦点是被告对原告的行政复议申请不予受理的理由是否成立，即原告申请复议的事项是否属于行政复议受案范围。被告以原告的申请事宜属于信访事项为由不予受理其行政复议申请，但在本案诉讼期间，被告仅提供绍兴市上虞区农业和农村工作办公室的两次信访答复为证据证明原告所反映的问题为信访事项，未提供原告写给并被浙江省人民政府转办的信件，而该信件是判断原告所反映的实质问题是否属于信访事项的关键证据。故，被告以原告所反映的问题系信访事项为由决定不予受理其行政复议申请，事实依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：一、撤销被告绍兴市上虞区人民政府虞复决字（2014）5号不予受理决定；二、责令被告绍兴市上虞区人民政府在本判决生效之日起三十日内对原告陈友福的行政复议申请重新作出处理决定。
绍兴市上虞区人民政府上诉称：一审法院认定事实不清，判决错误。一审法院认为被上诉人向浙江省人民政府反应的实质问题是否属于信访事项是案件的关键，但一审法院同样在未查清该事实的情况下，以上诉人事实依据不足为由判决撤销上诉人虞复决字（2014）5号不予受理决定，判决事实不清。虞信告字（2014）第84号《信访事项不再受理告知单》系信访答复，而非具体行政行为。被上诉人陈友福于2013年7月26日向浙江省人民政府反映农村宅基地置换的信访事项，信件的内容主要是其得知有宅基地置换政策后向地方政府咨询，认为自己失去机会，反映自己应如何维权的问题。上虞区农业和农村工作办公室经过调查核实，向陈友福作出虞信答字（2013）第444号《信访事项答复意见书》，向其解释了之前梁湖镇政府及市置换办的答复意见，以及所有公告的情况，并告知其市置换办不接受超过报名时间的申报要求。该答复是针对陈友福信访问题作出的调查回复，系信访答复，非具体行政行为。同样，陈友福于2013年12月31日再次向浙江省人民政府反映上述问题，因超出报名时间的申请不予接受已是一个明确的结论，且上虞区农业和农村工作办公室在虞信答字（2013）第444号《信访事项答复意见书》中已告知过陈友福该意见，故上虞区农业和农村工作办公室根据《信访条例》的规定作出不再受理的信访答复并未对陈友福的权益造成影响。综上，根据陈友福信访反映内容，上虞区农业和农村工作办公室作出两次答复意见，均是就相关政策向其作出告知，系信访答复，并非对其权益造成影响，产生外部法律效果的行政行为。即使如一审法院所称，陈友福向浙江省人民政府信函反映的内容是判断本案是否属于信访事项的关键，原审法院也完全可以根据《行政诉讼法》有关规定，要求双方当事人补充提供或调取该信函以查清事实，不应简单以上诉人未提供（非不能提供）为由作出判决。从另一角度看，一审法院在没有调查浙江省人民政府批转信访件及回复内容的情况下，以事实不清为由，要求上诉人重新对被上诉人的行政复议作出处理，同样是事实不清。此外，一审法院认为“被告仅提供绍兴市上虞区农业和农村工作办公室的两次信访答复为证据证明原告所反映的问题为信访事项，未提供原告写给并被浙江省人民政府转办的信件，而该信件是判断原告所反映的实质问题是否属于信访事项的关键证据”，而两次写给浙江省人民政府的信件系被上诉人制作，更应由被上诉人提供。为此，上诉人请求二审法院在明确举证责任、全面审查证据、查清本案事实的基础上，依法撤销原审判决，予以改判，已达案结事了，节省司法资源和行政资源的效果。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。
陈友福答辩称：1、本案的争议焦点是上虞区农业和农村工作办公室给答辩人的虞信答字（2013）第444号《信访事项答复意见书》以及虞信告字（2014）第84号《信访事项不再受理告知单》，到底是行政决定还是信访答复。因此，答辩人向浙江省人民政府反映的诉求虽与本案有一定的关联，但对本案事实的认定毫无牵连。不知上诉人在上诉状中称“两次写信给浙江省人民政府的信件系被上诉人制作，更应由被上诉人提供”的法律依据是什么。2、以下证据足以证明上虞区农业和农村工作办公室给答辩人的444号《信访事项答复意见书》和84号《信访事项不再受理告知单》就是对答辩人所提要求作出的行政决定。84号《信访事项不再受理告知单》对答辩人作出不再受理的依据是“信访事项已经有权处理的行政机关处理，并已有明确结论”，证明444号《信访事项答复意见书》就是上虞区农业和农村工作办公室对答辩人所提要求作出的一项行政决定。如果84号《信访事项不再受理告知单》是信访答复，就应加盖信访专用章，而不是公章。3、上诉人在上诉状中称“******故上虞区农业和农村工作办公室根据《信访条例》的规定作出了不再受理的信访答复”，上诉人应将《信访条例》的这条规定提交给二审法院。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉。
经审查，除陈友福第二次写信给浙江省人民政府的时间应为2013年12月31日，而非原审认定的2013年12月13日外，对原审判决认定的其余事实，本院均予确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”上诉人绍兴市上虞区人民政府于2014年4月9日作出的虞复决字（2014）5号不予受理决定，对被上诉人陈友福的行政复议申请不予受理的理由，是认为陈友福写给浙江省人民政府并由浙江省人民政府转给绍兴市上虞区人民政府农业和农村工作办公室的相关信件中涉及的问题，属于信访事项。因此，上述信件是判断陈友福向浙江省人民政府反映的内容是否属于信访事项的主要证据。但上诉人在一审举证期限内并未提供上述信件，其在二审中提供已超过举证期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。故上诉人认定被上诉人的申请事项系信访事项，属认定事实不清，主要证据不足，应承担举证不能的法律后果。原审法院据此作出判决，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市上虞区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年九月三十日
书 记 员 韦若莎