重庆市石柱土家族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）石法行再初字第00001号
申请再审人（原审原告）陈福林，男，1963年12月1日出生，汉族，重庆市石柱土家族自治县人，居民，住重庆市石柱县。
委托代理人何小明，重庆星兴律师事务所律师。
委托代理人杜可，重庆星兴律师事务所律师。
被申请人（原审被告）石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局，住址该县南宾镇万寿大道100号，组织机构代码证00913535-8。
法定代表人周康忠，该局局长。
委托代理人谭宁棠，该局政策法规科科长。
原审第三人马世新，男，1951年12月17日出生，土家族，重庆市石柱土家族自治县人，务农，住重庆市石柱县。
第三人石柱土家族自治县南宾镇人民政府，住址该县南宾镇五一街9号，组织机构代码证73394523-9。
法定代表人袁天佑，该镇镇长。
委托代理人刘明，重庆舒义律师事务所律师。
第三人石柱土家族自治县土地统征办公室，住址该县南宾镇万寿大道100号，组织机构代码证77847483-X。
法定代表人罗果，该办公室主任，
委托代理人谭宁棠，该局政策法规科科长。
第三人王磊，男，1980年3月6日出生，汉族，重庆市黔江区人，石柱土家族自治县烟草公司职工，住石柱土家族自治县。
申请再审人陈福林因与被申请人石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局（以下称石柱县国土房管局）履行征地拆迁补偿行政不作为一案，向重庆市第四中级人民法院申请再审。重庆市第四中级人民法院于2014年6月19日作出（2014）渝四中法申字第00001号行政裁定书，指令本院另行组成合议庭进行再审。本院于2014年7月14日受理后，同月29日向石柱县国土房管局、第三人马世新送达了开庭传票等法律文书，并依法追加石柱土家族自治县南宾镇人民政府（以下简称南宾镇政府）、石柱土家族自治县土地统征办公室（以下简称统征办）以及王磊为第三人，并通知其参加本案诉讼。本院依法另行组成合议庭，于2014年8月11日公开开庭审理了本案。申请再审人陈福林及其委托代理人何小明、杜可，被申请人石柱县国土房管局法定代表人周康忠的委托代理人谭宁棠，原审第三人马世新，第三人南宾镇政府法定代表人袁启佑的委托代理人刘明，第三人统征办法定代表人罗果的委托代理人谭宁棠到庭参加了诉讼，第三人王磊经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。本案现已审理终结。
2012年9月24日，原审原告陈福林向本院起诉原审被告石柱县国土房管局，请求法院判决被告向原告履行补偿因征地拆迁给原告造成被拆迁房屋的装修及相关投资和停业损失的法定职责。本院原审认为，原告请求被告对其履行安置补偿法定职责的理由是原告作为承租人也应成为被告履行补偿职责的相对人，被告与第三人订立的相关拆迁补偿的协议不能替代对原告的补偿，被告有对原告依法补偿的法定职责。但是从被告提交的安置补偿实施方案来看，并未将房屋承租人作为安置补偿的对象，其安置补偿的对象只有房屋产权人。本案实质上是原告对被告制定的安置补偿方案和补偿标准有争议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《重庆市土地管理规定》第三十七条规定：“被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县（自治县、市）人民政府协调。协调不成的，报请批准征用土地的人民政府裁决。”因此，原告可与被告就补偿事项进行协商解决，如协商不成原告应申请县级以上地方人民政府进行协调，如协调不成，则由批准用地的人民政府裁决。综上，原告要求被告履行因征地拆迁给原告造成被拆迁房的装修及相关投资和停业损失的法定职责的请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定，于2012年11月21日作出（2012）石法行初字第00045号行政判决书，判决驳回原告陈福林的诉讼请求。
原审原告陈福林诉称：2009年4月20日，原告与王磊订立合伙经营餐饮业的协议，2009年4月28日由王磊与第三人订立房屋租赁合同，租赁第三人位于石柱县南宾镇红星村寨坡组的房屋用于餐饮经营，该餐饮业取字号为“石柱土家族自治县友谊山庄”。2010年1月10日，由原告对该友谊山庄在石柱土家族自治县工商局进行了工商登记，登记的经营者为陈福林。2010年3月8日，王磊与原告订立了退伙协议，王磊退出合伙经营，该友谊山庄为原告独自经营，对第三人的房屋租金也由原告独自一人承担。原告在经营中每年利润为20万元左右。
2010年4月23日，石柱县人民政府批准实施的《渝东（石柱）综合批发物流市场建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置方案》），被告并按此方案进行了征地拆迁安置补偿，其中原告租用来经营友谊山庄的第三人房屋也属征地拆迁范围。被告在征地拆迁工作中只对第三人的该房与第三人达成了拆迁补偿协议，而对原告承租的房屋装修费374000元及相关投资和停业损失则不予补偿。原告提起行政诉讼后，石柱土家族自治县人民法院于2012年11月21日作出（2012）石法行初字第00045号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告对该判决不服，于2013年11月21日向二审法院申请再审。原告认为，被告依法有履行征地拆迁安置补偿的法定职责，其实施的安置方案中，虽未明确规定对承租人即个体工商户的搬迁及相关补偿问题作出明确规定，但该安置方案第十二条作了未尽事宜按相关法律、法规、政策执行的兜底条款，被告应按照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的规定，对承租人予以补偿。原一审中认定原告对安置补偿方案的补偿标准有争议是错误的，因而导致适用法律和处理错误，为此特申请再审，请求法院依法判决被告向原告履行征地拆迁补偿中、对承租人承租被拆迁房屋的装修及相关投资和停业损失的法定职责。
原审被告石柱县国土房管局辩称：第一，陈福林不具有原告主体资格。征地拆迁的补偿安置对象是土地房屋被征收的产权人，而原告并不是房屋的所有权人。虽然原告与第三人存在合同关系，但该合同对被告没有法律上的利害关系，对被告没有约束力。原告如果有损失，应当按照合同的相关约定向第三人主张权利，而不是向被告主张。第二，本案不属行政诉讼受案范围。一是本案属于征收集体土地上的房屋引发的安置补偿纠纷，按照现行的法律规定，不可以直接提起行政诉讼。《土地管理法实施条例》第二十五条规定对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。《重庆市土地管理规定》第三十七条也规定对补偿安置方案提出异议的，由区县人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。本案实质上就是原告对《补偿安置方案》规定的补偿对象和补偿范围有争议，因为该《补偿安置方案》只规定了补偿对象是产权人，且住房改作其他用途按住房补偿，从而导致原告不能得到所主张的补偿。因此，原告要得到补偿，必须先申请协调、裁决后才能提起行政诉讼，或者按照租赁合同的约定提起民事诉讼。二是本案第三人与被告已经达成征地补偿安置协议，对装修、搬迁过渡费等达成一致意见，原告如果认为该协议侵犯了自己的合法权益，应当提起民事诉讼撤销协议，而不是提起行政诉讼。三是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条明确规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案房屋相关补偿属于征地中的地上附着物补偿，应适用该条文的规定。第三，原告主张的损失不应得到支持。本案征收的是集体土地上的住房，用于经营的房屋应当使用国有土地上的房屋。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条明确规定，村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。因此原告的餐饮营业装修及相关投资和停业损失依法都不应补偿。第四，被告已经按法律规定与房屋产权人对装饰装修、房屋过渡、房屋拆迁损失等补偿达成了协议，并不存在没有履行补偿义务。综上所述，本案原告不具有主体资格，依法不属法院直接受理的行政诉讼范围，故恳请法院驳回原告陈福林的起诉。
第三人马世新述称：2009年4月28日，第三人将在南宾镇红星村寨坡组张兴榜（小地名）集体土地上的私有房屋（清水房、1-4楼）整体出租给王磊经营使用完全属实，当时不知道王磊与陈福林合伙经营，是在2010年7月30日王磊欠房租费时，第三人提起民事诉讼后，才知道原告与王磊是合伙经营餐饮的。原告的损失不是第三人造成的，是被告的征地行为造成的，原告的装修房屋的费用被告只在补偿安置协议中补偿了9万多元，对原告的停业损失都没有补偿。
第三人统征办在庭审中的述称意见与被告石柱县国土房管局的辩称意见相同。
第三人南宾镇政府在庭审中的述称意见与被告石柱县国土房管局的辩称意见相同，补充意见是：南宾镇政府不是征地拆迁安置补偿的法定部门，而是受县政府的安排，协助国土房管局只是具体按照县政府批准的征地拆迁《补偿安置方案》进行补偿安置，该方案明确规定了补偿对象是房屋产权人。本案涉及的房屋装修费用在与马世新签订的安置协议中已经补偿了94945.01元。原告应当根据合同的相对性原理，可以向第三人马世新主张权利，而不应向政府主张。为此，请求法院裁定驳回原告的起诉。
第三人王磊未到庭，也未提出书面述称意见。
原审原告向本院提供了以下证据证明其主张：
1．房屋租赁合同；2.支付租金凭据；3.合伙协议；4.房屋装修合同；5.装修费用证明及庆典演出合同；6.营业执照；7.餐饮服务许可证；8.退伙协议；9.税票五张；10.点菜单；11.（2011）石法民初字第377号民事判决书；12.执行和解协议；13.2013年11月28日的挂号收据；14.向县政府的信访请求；15.《补偿安置方案》。（证据11至证据15系原告在再审中补充提供的证据复印件）
提供的法律政策依据：最高人民法院（2005）行他字第5号答复，《重庆市征地安置办法》、工信部联企业（2011）300号《关于印发中小企业划型标准规定的通知》、渝府发（2010）66号《关于大力发展微型企业的若干意见》。
原审被告向本院提供了以下证据证明其主张：
1.南宾镇政府、统征办与马世新签订的农房拆迁货币安置协议书；2.南宾镇政府、统征办与马世新签订的生产经营补偿协议；3.《补偿安置方案》；4.房屋拆迁宗地图、调查表、装饰物调查表、附属设施调查表；5.渝府地（2011）1228号《关于实施石柱县南宾镇城镇规划建设土地征收的批复》；6.（2013）石法民初字第02563号民事判决书。
提供的法律政策依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《重庆市征地补偿安置办法》第十一条。
原审第三人马世新在开庭前提交的证据复印件有：1、（2011）石法民初字第377号民事判决书；2、（2011）渝四中法民终字第00533号民事裁定书；3、（2013）渝四中法民申字第00006号民事裁定书。
第三人南宾镇政府、统征办述称的证据与被告石柱县国土房管局相同，未再另行提供。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
1、原告提供的证据1至证据15，被告石柱县国土房管局、第三人统征办、南宾镇政府对原告提供的证据15质证无异议，对其余证据质证提出不真实、不合法、与本案无关联性的异议；第三人马世新对原告提供的全部证据质证都无异议。本院审查认为，原告提供的证据15系经县政府批准的征地拆迁补偿安置实施方案，符合证据的真实性、合法性、关联性的基本要求，本院予以认证采信；对原告提供的证据1、2、3、4、6、7、8、9、11，因证据1、2、3、4、8有其他证据予以佐证，其真实性相对较高，不违反法律禁止性规定，且与本案有一定关联，本院予以认证采信；证据6、7、9、11是工商、卫生、税务机关颁发的证照、纳税正式发票以及法院的生效判决书，具有客观真实性、合法性，且与本案有一定关联，本院予以认证采信；对原告提供的证据5、10、12、13、14，因证据5、10不是正式发票且与装修合同的约定付款方式不一致，与本案无直接关联性；证据12系王磊与马世新之间达成的执行和解协议，与本案无关联性，证据13系原告起诉经法院已作出判决后，在2013年11月28日才向被告邮寄的信函收据、且无回执证明、与本案无关，证据14系原告的信访材料，与本案无直接的关联性，因此，本院对原告提供的证据5、10、12、13、14不予认证。
2、被告提交的证据1至证据6，第三人质证均无异议，原告对被告提供的证据1、2、3、5质证无异议，对证据4质证提出房屋装修是陈福林而不是马世新的异议、对证据6质证提出该判决案件的性质与本案不一样、与本案无关联性的异议。本院审查认为，被告提供的证据1、2、3、5，是市政府的征地批文、县政府依法批准的《补偿安置方案》、依据《补偿安置方案》的规定签订的补偿安置协议是真实的、符合法律、政策的规定，与本案有关联性，本院对被告提供的证据1、2、3、5予以认证采信；对被告提供的证据4，系按照《补偿安置方案》的规定与房屋所有权人调查核实的相关材料，是客观真实的，本院予以认证采信；对被告提供的证据6，因其与本案无直接的关联性，本院不予认证。
第三人马世新提供的证据1、2、3，原告及被告和第三人统征办、南宾镇政府质证无异议，因该证据均系法院生效裁判文书，与本案有一定的关联，本院予以认证采信。
本院根据以上有效证据、当事人的质证意见、考量证据的证明力以及当事人向法庭所作的陈述，认定如下再审查明的法律事实：
2009年4月20日，原告陈福林与王磊订立《合伙协议书》，协议约定双方共同出资经营位于石柱县南宾镇红星村寨坡组张兴榜（小地名）处“友谊山庄”餐饮，王磊负责签订房屋租赁协议，由陈福林负责并办理有关证照等。2009年4月28日，王磊作为承租方与第三人马世新订立《房屋租赁合同》，租赁第三人位于石柱县南宾镇红星村寨坡组张兴榜处集体土地上的房屋，租期为10年。同年5月3日，陈福林与重庆河图广告文化传播有限公司的陈洪川签订了房屋装修合同，对租赁的清水房进行了装修，后在同年6月8日开业。陈福林后在2009年12月9日取得了石柱土家族自治县友谊山庄的餐饮服务许可证、2010年1月15日取得个体工商户营业执照。2010年3月8日，原告与王磊签订了《合伙人自愿退出协议》，王磊自愿退出友谊山庄的股份，由陈福林独自经营。
重庆市人民政府关于实施石柱县南宾镇城镇规划建设土地征收的批复，同意石柱县人民政府征收南宾镇红星村花院组、寨坡组的集体土地。2010年4月23日，石柱县人民政府批准了《渝东（石柱）综合批发物流市场建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》。2011年3月8日，马世新以王磊欠房屋租金为由向石柱县法院提起民事诉讼，石柱县法院于2011年5月11日作出（2011）石法民初字第377号民事判决书，判决解除马世新与王磊于2009年4月28日签订的《房屋租赁合同》，限王磊在本判决生效后十日内搬出租赁房屋，自2010年8月1日起，按日向马世新支付房屋租金55元至本判决生效之日止等。王磊不服提起上诉，二审法院于2011年8月23日作出（2011）渝四中法民终字第00533号民事裁定书，裁定按撤回上诉处理，双方当事人均按照（2011）石法民初字第377号民事判决执行。陈福林对（2011）石法民初字第377号生效判决不服，向重庆市第四中级人民法院申请再审，经审查于2013年4月18日被驳回再审申请。
2012年4月18日，石柱县统征办、南宾镇政府按照《补偿安置方案》的规定，与第三人马世新签订《渝东综合批发市场建设项目农房拆迁货币安置协议书》，其中被拆迁房屋货币安置款为1284571.20元、其它构筑物及附属设施补偿款94945.01元等，同日还签订了《生产经营补偿协议》，补偿马世新生产经营场所经营损失、主干道商业门市房补偿及其它经营房补偿三项共计274054元。2012年9月27日，原告陈福林起诉被告石柱县国土房管局履行补偿其因征地拆迁给原告造成被拆迁租赁房的装修及相关投资和停业损失的法定职责。2012年11月21日石柱县法院作出（2012）石法行初字第00045号行政判决书，判决驳回原告陈福林的诉讼请求。该判决生效后，原告陈福林认为原一审认定原告对安置补偿方案的补偿标准有争议是错误的，因而导致适用法律和处理错误，为此特向重庆市第四中级人民法院申请再审，第四中级人民法院于2014年6月19日作出行政裁定书，裁定本案指令石柱土家族自治县人民法院另行组成合议庭进行再审，再审期间，中止原判决的执行。
本院再审认为，本案当事人在再审中争议的主要焦点是：一、原告陈福林是否具备主体资格？二、被告是否对征地拆迁安置补偿有法定职责、是否应当主动履行法定职责？三、原告起诉被告履行法定职责，被告是否构成行政不作为？现分别评判如下：
一、原告陈福林是否具备主体资格？最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《解释》）第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案原告陈福林与合伙人王磊所租赁的房屋，是在渝东（石柱）综合批发物流市场建设项目的征地拆迁范围内，且经工商行政主管部门办理了个体工商户营业执照，经营者为陈福林，被告实施征地拆迁租赁房屋，对陈福林造成了实际影响，陈福林与征地拆迁具体行政行为的拆迁补偿有着法律上的利害关系，依照《解释》第十二条的规定，陈福林可以提起行政诉讼，具备原告的主体资格。故原审被告石柱县国土房管局辩称陈福林不具有原告主体资格之理由不成立，本院不予支持。
二、被告是否对征地拆迁安置补偿有法定职责、是否应当主动履行法定职责？《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定：被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款、第三款规定：被征用土地的所有人、使用人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。上述法律和条例已明确规定了履行征地补偿安置的法定职责是区县人民政府土地行政主管部门，但需由被征用土地的所有人、使用人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。因此，本案被告石柱县国土局有履行征地拆迁补偿安置的法定职责，应由权利人申请办理补偿登记，而不是原告诉称的被告应主动履行职责。
三、原告起诉被告履行法定职责，被告是否构成行政不作为？《解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；……。第五十六条规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；……。本案原审原告陈福林在诉状中称，在原告多次向被告请求解决无果的情况下，不得以而提起行政诉讼，从诉状的内容和请求来看，再结合行政诉讼案件的三种类型（即行政作为、行政不作为、行政赔偿）进行综合分析，原告实质上是起诉被告的行政不作为。本案在原审和再审中，原告陈福林未依照《解释》第二十七条第二款的规定，举证证明其向被告提出申请的事实，只是在再审中提供了一个在2013年11月28日向被告邮寄的挂号收据但无回执证明，属于在原审作出判决之后，与本再审案无关联性，且被告也对此予以否定。因此，原告应承担举证不力的法律后果，被告尚不构成行政不作为。
综上所述，原告起诉被告行政不作为的理由不能成立，故本院对申请再审人的诉讼请求不予支持，原告可按照原一审判决中所释明的救济途径进行。原审中的判决理由虽有论述偏离的瑕疵，但不影响本案的定性处理，原审作出的（2012）石法行初字第00045号行政判决书的处理意见是正确的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十三条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第二十七条第（二）项、第四十九条第三款、第五十六条第（一）项、第七十六条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一．维持本院2012年11月21日作出的（2012）石法行初字第00045号行政判决书；
二．驳回申请再审人陈福林的再审诉讼请求。
原审案件受理费50元由原告陈福林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审判长 冉志明
审判员 王禄山
审判员 谭秀珍
二〇一四年十月二十三日
书记员 吴 平