湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终450号
上诉人（原审原告）：于良铭，男，汉族，1938年10月13日出生，住长沙市天心区。
委托代理人：于琴，系于良铭女儿。
被上诉人（原审被告）：长沙市天心区人民政府。住所地：长沙市天心区湘府中路298号。
法定代表人：谢进，该区区长。
行政机关负责人：王海军，该区副区长。
委托代理人：陈文君，长沙市天心区新开铺街道办事处工作人员。
委托代理人：杨建明，湖南中楚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。
法定代表人：陈文浩，该市市长。
委托代理人：周明勤，长沙市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：林书妮，长沙市人民政府法制办工作人员。
上诉人于良铭与被上诉人长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）、长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）房屋征收决定行政复议决定一案，不服长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00317号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对该案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：2014年1月11日，长沙市第十四届人民代表大会第二次会议作出《关于长沙市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划的决议》，根据上述决议，长沙机床厂及周边零星地块棚改项目被纳入长沙市2014年国民经济和社会发展计划，并明确项目实施单位为长沙顺之安棚户区改造投资有限公司，项目范围为新开铺路和木莲冲路交汇处东南角。2015年1月23日，长沙市第十四届人民代表大会第三次会议作出《关于长沙市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划的决议》，根据上述决议，长沙机床厂及周边零星地块棚改项目被纳入长沙市2015年国民经济和社会发展计划，并明确项目范围为东临新姚北路和水墨林溪项目用地，南临新天村鸡公咀安置小区和克拉美丽项目用地，西临新开铺路，北靠木莲冲路。2014年4月17日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2014〕16号《关于同意天心区长沙机床厂及周边地块棚改立项的批复》，同意将长沙机床厂及周边地块列入全市棚户区改造工程。2014年5月8日，长沙市发展和改革委员会作出长发改〔2014〕250号《关于天心区长沙机床厂及周边地块棚户区改造项目立项的批复》，原则同意实施天心区长沙机床厂及周边地块棚户区改造项目。2014年10月20日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2014〕51号《关于同意变更天心区长沙机床厂及周边地块棚改项目业主的批复》，同意棚改项目业主单位由长沙顺之安棚户区改造投资有限公司变更为长沙市天心棚改投资有限责任公司，项目东临新姚北路和水墨林溪项目用地，南临新天村鸡公咀安置小区和克拉美丽项目用地，西临新开铺路，北靠木莲冲路。2014年12月22日，长沙市发展和改革委员会作出长发改〔2014〕809号《关于同意变更长沙机床厂及周边零星地块棚户区改造项目业主单位的批复》，同意天心区长沙机床厂及周边零星地块棚户区改造项目业主单位变更为长沙市天心棚改投资有限责任公司。2015年1月13日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2015〕01号《关于同意变更天心区长沙机床厂及周边零星地块棚改项目名称的批复》，同意将长沙机床厂及周边地块棚改项目名称变更为长沙机床厂及周边零星地块棚改项目，项目的范围为东临新姚北路和水墨林溪项目用地，南临新天村鸡公咀安置小区和克拉美丽项目用地，西临新开铺路，北靠木莲冲路。
2015年4月2日，长沙市发展和改革委员会作出《关于天心区长沙机床厂及周边零星地块棚改项目的回复函》，明确”一、该项目符合长沙市国民经济和社会发展'十二五'规划。二、……该项目符合长沙市2015年国民经济和社会发展计划。”2015年3月11日，长沙市国土资源局作出《关于天心区长沙机床厂及周边零星地块棚户区改造项目用地预审意见》，明确涉案项目用地符合长沙市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）。2015年3月24日，长沙市城乡规划局作出长规函〔2015〕256号《关于天心区长沙机床厂及周边零星地块棚改项目情况的意见》，明确同意长沙市天心棚改投资有限责任公司在符合控规要求前提下实施天心区长沙机床厂及周边零星地块棚改项目。
2015年4月9日，长沙市天心棚改投资有限责任公司向天心区征收办提出长天棚改函[2015]14号《关于商请同意启动长沙机床厂及周边零星地块棚改项目征收工作的函》。2015年4月9日，天心区政府作出《关于同意启动长沙机床厂及周边零星地块棚改项目征收工作的批复》，同意启动长沙机床厂及周边零星地块棚改项目一期382亩国有土地的征收工作。2015年4月15日，天心区征收办公布《关于长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收范围的公告》，该公告在征收范围内张贴。公告明确征收范围为”东临新姚北路和水墨林溪项目用地，南临新天村鸡公咀安置小区和克拉美丽项目用地，西临新开铺路，北靠木莲冲路（具体以规划定点蓝线及国土调查红线为准，地块六除外）”。原告房屋位于此次征收范围内。2015年4月15日，天心区征收办向长沙市房屋产权登记管理中心、天心区工商分局、天心区环保局、天心区国家税务局、天心区地方税务局、天心区公安分局、天心区公证、天心区卫生局等作出了《天心区国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函》。2015年6月10日，天心区征收办发布《长沙机床厂及周边零星地块棚改项目被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布；并载明如对调查结果有异议，请在本公告公布之日起七日内与项目征收指挥部联系，并提供相关证明资料；还告知了指挥部的联系人、联系电话和地址。该公告在征收范围内张贴。
2015年6月26日，天心区政府组织区政府办、区征收办、区法制办、区发改局、区财政局等单位相关负责人就涉案项目的征收补偿方案进行论证，并形成了《长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公告论证会会议纪要》，会议一致认为涉案项目房屋征收补偿方案征求意见公告是依法依规依程序制定的，该方案经区政府办、区征收办等相关部门、街道认真论证并予以修订以后，原则通过。2015年6月30日，天心区政府作出《长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公告》，载明了征收范围、征收签约期限、征收政策依据、征收部门和实施单位、征收实施步骤、征收补偿方式和奖励办法等内容；同时载明：本方案征求意见期限为本公告发布之日起30日内，长沙机床厂及周边零星地块棚改项目指挥部范围内的被征收人认为本征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）规定的，被征收人应在上述期限内，向长沙机床厂及周边零星地块棚改项目征收指挥部提出书面意见；同时还公告了长沙机床厂及周边零星地块棚改项目征收指挥部的地址、联系人和联系方式。该公告在征收范围张贴。2015年8月5日，天心区政府作出《关于长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》，该公告对于收集到的公众意见以及征收补偿方案的修改情况作出说明：1.针对”就地安置”的要求，根据国务院令第590号第二十一条的规定，本项目已提供改建地段、就近地段的产权调换房，限价商品房和二手房源信息，供被征收人自愿选择，对产权调换的，与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。2.针对”公平、公正、公开，不能让先签协议的吃亏”的要求，征收部门和实施单位将严格根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，严格按照公开、公平、公正原则依法征收，决不让先签协议的补偿少，后签协议的多补偿。3.针对”对未登记建筑予以补偿”的要求，按照《长沙市国有土地上征收范围内未登记建筑调查认定办法》（长政发[2013]6号）的规定，未登记建筑的调查认定工作由区政府负责，规划部门会同住房城乡建设、国土资源、房屋征收等职能部门按照各自职责做好相关工作，对认定为合法有效建筑给予征收补偿；对认定为未超过批准期限的临时建筑，按建筑成本并结合使用年限给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。4.针对”单位自管产承租户要求征收补偿”的要求，按照《长沙市国有土地上征收直管公房和单位自管产对承租人补偿安置的暂行规定》的有关规定执行。5.针对”对家庭困难的给予补助”的要求，按照《长沙市人民政府办公厅关于印发<长沙市国有土地上房屋征收奖励和补助办法>的通知》（长政办发[2011]103号）的有关规定执行。该公告在征收范围张贴。2015年8月18日，长沙市征收办作出长征批字〔2015〕26号《长沙机床厂及周边零星地块棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，同意按此方案执行。2015年8月7日，天心区征收办作出《长沙机床厂及周边零星地块棚改项目社会稳定风险评估报告》。
2015年8月6日，长沙市征收办出具《长沙市（统贷）棚改项目征收补偿安置监控资金缴纳通知单》，记载：（统贷）棚改项目名称为长沙机床厂及周边零星地块棚改项目，本次监控资金160000万元，监控资金缴纳银行为国家开发银行湖南省分行。2015年8月18日，天心区征收办将长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋拆除工程报长沙市征地办备案。
2015年8月20日，天心区政府作出天政征[2015]5号《房屋征收决定》，并发布征收决定公告，明确告知征收目的”改善老城区居民的生活条件，提升城市品位”。公告还告知了征收范围、征收部门、征收实施单位、征收签约期限、项目房屋征收补偿方案、被征收人的权利义务；明确告知被征收人对房屋征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。该公告在征收范围内张贴。
原告对天心区政府作出的《房屋征收决定公告》不服，向被告长沙市政府提起行政复议，长沙市政府作出长政复决字[2015]第690号《行政复议决定书》，维持了天心区政府作出的《长沙市天心区人民政府关于长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收决定的公告》。原告仍不服，向法院提起诉讼。
原审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为实质上为天政征[2015]5号《房屋征收决定》。
一、被告天心区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，被告天心区政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。
二、被告天心区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于”为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第一款规定：”依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”长沙机床厂及周边零星地块棚改项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程。长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，长沙市人大常委会将该项目纳入了长沙市2014、2015年国民经济和社会发展计划和长沙市2014年主城区拟实施的旧城区改造项目计划。被告天心区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。
三、被告天心区政府作出的房屋征收决定程序合法、正当。被告天心区政府受理长沙市天心棚改投资有限责任公司关于启动长沙机床厂及周边零星地块棚改项目征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，被告天心区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。天心区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。天心区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。被告天心区政府作出天政征[2015]5号房屋征收决定并予以公告，并告知了复议和诉讼权利，其作出的征收决定符合法定程序。
四、被告长沙市政府实施的行政复议程序合法有效。长沙市政府收到原告的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。
五、原告提出，制定补偿方案程序不合法，且补偿方案剥夺了原告的知情权、选择权。经查，天心区政府就涉案项目房屋征收补偿方案征求意见公告组织区政府办、区征收办、区法制办、区发改局、区财政局、区税务局等单位召开了论证会，并将征收补偿方案征求意见公告在征收范围内进行张贴，广泛征求、收集公众意见。天心区政府结合征求意见情况又作出了修改后的征收补偿方案，该方案明确记载了向被征收人提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，该方案也获得了长沙市征收办的批复同意。天心区政府按照国务院590号令第十条、第十一条的规定制定了房屋征收补偿方案，原审对原告提出征收补偿方案不合法的诉讼理由不予采信。
六、原告提出，其房屋并非棚户区，涉案项目是为了商业开发，不属于公共利益。原审认为，现行法律、法规对”棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对”棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合”为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，同时经过了发改、规划、国土等部门审查并出具专业意见，被告天心区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定，原审予以认可。
七、原告提出，被告天心区政府在征收过程中破坏其房屋结构，应予修复或赔偿。原审认为，政府实施的房屋征收行为与行政强制行为并非同一行政行为，本案审查的行政行为系房屋征收行为，原告若认为被告实施的行政强制行为侵害了其合法权益，可以通过合法途径另行主张权利。
八、原告提出，被告天心区政府的征收调查工作未依法依规进行，被征收房屋调查结果公告数据与事实严重不符。经查，天心区征收办公布了《关于长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收范围的公告》，该《公告》将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布；并载明如对调查结果有异议，请在本公告公布之日起七日内与项目征收指挥部联系，并提供相关证明资料；还告知了项目指挥部的联系人、联系电话和地址，该公告已在征收范围内张贴。故，原告如对房屋调查结果有异议，应根据上述《公告》的要求携相关证明资料向项目征收指挥部提出。
九、原告提出，评估程序不合法，评估机构的选定过程造假，没有征求公众意见，评估内容不符合规范，严重损害被征收人的合法权益。原审认为，评估程序是否合法、评估结果是否公正系对房屋征收补偿决定予以审查的内容，并非涉案征收决定审查的范围，原告如认为其权益受损，可另行主张权利。
综上所述，被告天心区政府作出的《关于长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收决定的公告》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。被告长沙市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告提出的诉讼理由无充分的事实和法律依据，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告于良铭的诉讼请求。
上诉人于良铭上诉称：1.原审认定被上诉人天心区政府征收理由错误。2.被上诉人天心区政府在作出长沙市天心区人民政府天政征[2015]5号《长沙市天心区人民政府房屋征收决定》程序严重违法。3.被上诉人天心区政府征收补偿费用没有足额到位、专户存储、专款专用。4.征收评估程序违法，其评估结果也严重损害了上诉人的权益。5.被上诉人天心区政府的征收行为严重违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的原则。综上，原审法院认定事实错误，请求二审法院撤销原判及天心区政府天政征[2015]5号《长沙市天心区人民政府房屋征收决定》及《长沙市天心区人民政府关于长沙机床厂及周边零星地块棚改项目房屋征收决定的公告》。
被上诉人天心区政府答辩称：答辩人对涉案项目作出征收决定是基于公共利益的需要，且符合法定征收条件。答辩人依法作出房屋征收决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。房屋征收调查工作符合法定程序要求，评估机构选定公平公正，征收补偿方案保障了被征收人的合法权益且项目征收补偿资金已专户存储到位。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持原判。
被上诉人长沙市政府未作书面答辩。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院查明的案件事实与原审无异。
本院认为：国务院590号令第四条、省政府268号令第三条和市政府116号令第三条规定为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定。国务院590号令第八条第（五）项、第九条第一款明确规定了保障性安居工程建设、旧城区改建必须具备的条件。市政府116号令第九条更明确了保障性安居工程建设和旧城区改建项目需提交的发展改革部门出具的项目符合国民经济和社会发展规划的证明材料和项目立项批文、规划部门出具的项目符合城乡规划和专项规划的证明材料以及划定的项目规划调查蓝线、国土资源部门出具的项目符合土地利用总体规划的证明材料和土地调查红线及纳入国民经济和社会发展年度计划的材料等。根据原审查明的基本事实，本案涉及的长沙机床厂及周边零星地块棚改项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程，长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，长沙市人大常委会将该项目纳入了长沙市2014、2015年国民经济和社会发展计划和长沙市2014年主城区拟实施的旧城区改造项目计划。在具体实施过程中，被上诉人天心区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，进行了对征收范围内的房屋的调查、征收补偿方案征求意见，并对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。故原审判决认定被上诉人天心区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，主体适格、适用法律正确、程序合法的理由成立。上诉人上诉认为被上诉人天心区政府征收理由错误、程序违法、征收补偿费用没有足额到位等上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被上诉人长沙市政府作出的长政复决字[2015]第690号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人于良铭负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 阳
审判员 向黎丽
审判员 李俊穎
二○二○一七年六月三十日
书记员 张 弛