浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第236号
上诉人（原审原告）余正山。
上诉人（原审原告）余某甲。
法定代理人余正山，系余某甲之父。
上诉人（原审原告）余某乙。
法定代理人余正山，系余某乙之父。
共同委托代理人王大伟、崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县人民政府。住所地：浙江省淳安县千岛湖镇新安北路**号。
法定代表人柴世民，县长。
委托代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。
余正山、余某甲、余某乙诉淳安县人民政府其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年5月29日作出（2015）浙杭行初字第50号行政判决。余正山、余某甲、余某乙不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月15日立案受理后依法组成合议庭，并于同年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人暨上诉人余某甲、余某乙的法定代理人余正山及其委托代理人王大伟，被上诉人淳安县人民政府副县长宋立新及其委托代理人胡爱平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2014年11月15日，余慧英及原告余某甲、余某乙以邮寄方式向被告淳安县人民政府提出行政复议申请，请求确认被申请人淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局与第三人淳安县千岛湖镇东庄村村民委员会、淳安县国有资产管理委员会联合作出的《东庄村浪达岭（9组）自然村特殊人口安置审批表》违法并予以撤销。淳安县人力资源和社会保障局等部门收到淳安县人民政府的行政复议答复通知及行政复议申请书副本后，提交了书面答复意见。2014年12月23日，余慧英死亡。2015年1月3日，余慧英丈夫余正山向被告递交《参加行政复议情况说明》，表明其作为余慧英丈夫参加行政复议。2015年1月5日，原告经查阅被申请人提交的行政复议答复意见，向淳安县人民政府提出申请，请求在行政复议中对被申请人在答复中提及的中共淳安县委办公室、淳安县人民政府办公室《关于印发〈淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法〉的通知》{县委办（2013）50号}进行审查。2015年2月10日，淳安县人民政府作出淳政复（2014）24号行政复议决定，以淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局无对拆迁安置特殊人口的审批职能，其在《东庄村浪达岭（9组）自然村特殊人口安置审批表》上盖章的行为，系无职权依据的违法行为；淳安县千岛湖镇东庄村村民委员会和淳安县国有资产管理委员会办公室均非行政机关，其行为不属于行政复议法调整的范围，不在该复议案件审理范围内。申请人提出审查县委办（2013）50号文件，不属于《行政复议法》第七条第一款规定的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定撤销淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局在《东庄村浪达岭（9组）自然村特殊人口安置审批表》（余慧英）中的盖章审批行为。该决定书于2015年2月13日向原告邮寄送达。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……4.超越或者滥用职权的；……”据此，具体行政行为应当具有职权依据。在案涉行政复议的答复程序中，作为行政复议被申请人的淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局，未表明其作出原具体行政行为的职权依据，被告淳安县人民政府经审核，发现亦无相关法律赋予上述行政机关相关的行政职权，故被告根据上述《行政复议法》的相关规定，决定撤销淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局在《东庄村浪达岭（9组）自然村特殊人口安置审批表》（邵广春）中的盖章审批行为，其适用法律正确。关于被诉行政复议决定中认定的“千岛湖镇东庄村浪达岭正在实施撤村建居工作，含对集体土地上房屋的征收”的事实，被告未提交证据证明，鉴于被告作出撤销原具体行政行为的理由是复议被申请人无职权依据，故上述事实成立与否与被诉行政复议行为的结论无实质的关联，因此，该不当尚不足以导致被诉行政复议行为被撤销，但需引起被告的充分重视。关于被告在案涉行政复议过程中未对县委办（2013）50号文件进行审查是否适当，经审查认为，由于职权依据系行政行为成立之根本，在缺乏职权依据的情况下，其他诸如事实认定、法律依据等已无论证其成立与否的必要，故被告在案涉行政复议过程中未对县委办（2013）50号文件进行审查，其结果并无不当。关于被诉行政复议行为的程序，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，案涉行政复议申请于2014年11月15日提起，被告于2015年2月10日作出案涉行政复议决定，已超过法律规定的行政复议案件的办理期限，且未提交依法办理延长的证据。此外，被告也未提供证据证明其依照《行政复议法》第二十三条的规定履行了送达行政复议申请书副本及要求被申请人限期答复等程序。综合上述意见，被诉行政复议行为存在程序违法等不当，但对原告的权利未产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项之规定，判决确认淳安县人民政府未在法定期限内作出淳政复（2014）24号行政复议决定违法。
余正山、余某甲、余某乙上诉称：被上诉人作出的《行政复议决定书》违法，一审法院只确认其程序违法，未依法对上诉人的诉求进行查证，侵害了上诉人的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。上诉人申请对县委办（2013）50号文件进行审查，符合法律的规定。被上诉人以不属于法律规定的审查范围为由，对上诉人申请的事项不予理会，是错误的也是违法的。一审法院在审理本案时，仅确认了被上诉人作出案涉《行政复议决定书》的程序违法之处，但对于上诉人申请对县委办（2013）50号文件进行审查而被上诉人拒绝审查的违法行为却没有给予认定。被上诉人以不属法律规定的审查范围为由拒绝审查的行为明显违反了《中华人民共和国行政复议法》的规定，一审法院对此违法事实不予认定，反而为被上诉人的违法行为找合法借口，明显显示出对被上诉人的偏袒，背离了司法公正和审判中立性原则，严重侵害了上诉人的合法权益。为了维护自身合法权益、维护司法公正，上诉人依法提起上诉，请求撤销原审判决和被诉行政复议决定，责令被上诉人依法重新作出复议决定。
淳安县人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：原审判决关于案涉行政复议过程中未对县委办（2013）50号文件进行审查并无不当的认定是正确的。1、从行政复议法第七条内容来看，行政机关审查范围仅限于国务院部门、省、市、县人民政府及其工作部门以及乡镇人民政府的规定，即政府序列的规定。行政复议法第二十六条与第七条是相互对应和衔接的，只有在第七条规定的范围内，被上诉人才有权处理。无权处理的，按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。从上述条文来看，应该由行政机关审查处理或者纠正行政方面的不合法规定，而且是与具体行政行为一并审查。本案县委办（2013）50号文件属于县级党委序列规范性文件，不属于行政复议法第七条第一款规定的范围。被上诉人无权进行处理，也无权移送有关行政机关处理。据我们了解，至今为止类似情况淳安没有遇到，杭州市也无类似机关处理。2、修改前的行政诉讼法并没有将行政行为依据的国务院部门和地方人民政府及其工作部门制定的规范性文件纳入司法审查范围。修改后的行政诉讼法第53条虽然将规范性文件一并纳入司法审查范围，但也仅限于行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其工作部门制定的规范性文件，即行政性质规范性文件，而非党委文件。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审后，本院依职权向被上诉人调取：1、2005年6月29日淳安县机构编制委员会淳编（2005）11号《关于淳安县国有资产管理机构设置有关问题的通知》；2、2012年4月11日中共淳安县委、淳安县人民政府县委（2012）28号《关于印发﹤淳安县人民政府机构改革方案﹥的通知》。上述两文件证明，自2005年4月始，淳安县国有资产管理委员会办公室（简称县国资办）为县政府直属正科（局）级事业单位，主要职责为负责全县企业国有资产的监督管理工作。职责依据为《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》和县国资委有关规定，代行出资人职责。至2012年4月，淳安县国有资产管理委员会办公室已经摘牌，其相关职责继续由县财政局承担。另据2015年8月10日淳安县国有资产管理委员会办公室向本院出具的《关于淳安县国有资产管理委员会办公室单位设置的说明》，“鉴于目前县域国有独资、国有控股企业管理需要，2012年以来仍保留淳安县国有资产管理委员会办公室，以县属事业单位的形式续存，但其职能仅限于依《公司法》作为国有股份出资人身份履行权利和义务，不属于政府组成部门，也非行政单位。”
庭审中，双方当事人围绕被上诉人淳安县人民政府所作淳政复（2014）24号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人余正山、余某甲、余某乙针对被上诉人所作淳政复（2014）24号行政复议决定提起的诉讼。经审查，被诉行政复议决定以行政复议被申请人淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局在涉案《东庄村浪达岭（9组）自然村特殊人口安置审批表》上盖章行为缺乏职权依据为由，予以撤销；以行政复议被申请人淳安县千岛湖镇东庄村村民委员会、淳安县国有资产管理委员会办公室并非行政机关为由，不予审查其行为；以上诉人申请审查的淳安县委办（2013）50号文件不属于行政复议法规定的审查范围为由，未对该文件进行审查。上述事实认定及处理均具备事实和法律依据。但被上诉人超过法律规定的行政复议期限作出行政复议决定、相关法律文书送达程序等不符合规定要求，属行政程序轻微违法，且对上诉人权利不产生实际影响，故原审依法判决确认被诉行政复议决定违法，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。原审判决援引《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的款项表述有不当之处（应为第七十四条第一款第（二）项），本院予以指正。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人余正山、余某甲、余某乙共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年八月二十五日
书 记 员 徐一菁