山西省长治市城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）城行初字第38号
原告壶关县南洋育栋学校
法定代表人牛长青，职务董事长。
地址壶关县龙泉镇龙丽庄村。
委托代理人李国华，山西大路律师事务所律师。
委托代理人耿富明，山西耿诚律师事务所律师。
被告壶关县审计局。
法定代表人赵红兵，职务局长。
地址壶关县健康街37号。
委托代理人李国庆，壶关县审计局纪检组长。
委托代理人赵飞，山西金壶律师事务所律师。
第三人程永平，男，汉族，1968年2月10日出生。
原告壶关县南洋育栋学校不服被告壶关县审计局审计决定一案，本院于2014年4月8日受理后。经审查认为程永平与本案存在利害关系，依法追加程永平为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年6月17日公开开庭进行了审理。原告壶关县南洋育栋学校特别授权代理人李国华、委托代理人耿富明，被告壶关县审计局特别授权代理人李国庆、委托代理人赵飞到庭参加诉讼，第三人程永平经本院两次依法传唤未出庭参加诉讼，本院依法进行了缺席审理。本案现已审理终结。
被告壶关县审计局于2014年1月16日作出壶审决（2014）1号关于对龙丽庄村、南洋育栋学校、龙丽庄实业有限公司财务收支审计的审计决定，决定：“壶关县龙丽庄村（程永平）在2008年普九债务化解时虚构决算101.47万元，通过采取虚构债务方式，实际得到普九债务化解资金60.18万元，套取47.98万元。2011年10月27日县财政局将60.18万元转到程永平存折上，11月、12月南洋育栋学校分别收取程永平现金15万元、25万元和9.5万元，共计49.5万元给程永平挂应付款，认定套取的47.98万元在南洋育栋学校账上，责令收缴财政。”被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
第一组：壶政办发（2008）82号、壶化债办（2008）1号文件，证明壶关县政府组织集中清理普九债务。
第二组：壶关县化解农村义务教育债务财政直接支付审核表，该申请表有程永平签字及壶关县龙泉镇中心学校意见；壶关县农村义务教育偿还协议书，该协议书是程永平与龙丽庄村委虚构的，目的是骗取普九化债资金；程永平身份证复印件；程永平在工行开户存折明细，证明存取款情况；壶关县财政局给程永平打款后程永平交税凭证，证明财政部门为龙丽庄村委化解债务601816.8元，该款项已支付给程永平。
第三组：壶关县人民政府会议纪要、审计局通知、请示。会议纪要，证明由壶关县政府决定由被告对龙丽庄村及原告和龙丽庄实业公司进行审计，该决定符合《中华人民共和国审计准则》第32条规定，故原告属于审计对象；通知，证明审计局根据政府会议决定给龙泉镇政府下达审计通知后，立即进行审计，根据《审计法》第38条规定，不需要提前3天通知原告；请示，证明审计报告没有征求原告意见，是经过审计机关负责人的同意。
第四组：说明材料共25页，包括本案原告单位会计秦全珠的说明材料，第三人程永平的说明材料、马书明的说明材料、工程预算书、付工程款的相关收据，工程预算书和付工程款收据，证明龙丽庄村小学东、西楼工程预决算书是虚构的，不符合化债的规定；程永平工商银行个人业务凭证，证明普九资金汇入程永平帐户后，程永平将该资金中的49.5万元汇入原告会计秦全珠卡上，秦全珠又将该资金汇入原告单位帐上。马书明的说明材料，证明案涉普九债务的主要工程实际是其承建，而不是程永平承建。秦全珠说明材料，证明秦全珠伙同程永平捏造事实骗取普九化债资金，由程永平将所得普九化债资金中的49.5万元给付秦全珠，而后秦全珠将该49.5万元资金转至原告单位帐户。
第五组：原告帐面记载情况，帐面反映程永平不欠原告款项，反而是原告欠程永平49.5万元，原告主张其对程永平享有债权的事实不成立；壶关县龙丽庄实业公司帐面记载情况，证明程永平欠实业公司款项，并附有相关记帐凭证及收据；原告单位出纳王文莲书写的情况说明，证明程永平不欠原告钱款的事实，相反原告欠程永平49.5万元。
第六组：审计取证单三份，有程永平签字认可，证明截止2011年11月30日程永平与原告没有帐务往来，原告2011年11月30日收程永平15万元，2011年12月8日收程永平款25万元，2011年12月30日收程永平9.5万元，三笔共计收程永平49.5万元。2013年12月25日取证单证明程永平实际骗取化债资金479841.15元，也就是审计决定查封的数额；审计决定书、行政复议决定书。上述证据证明程永平在取得普九化债资金之后，将存折交给原告会计秦全珠保管，之后将资金陆续汇入原告帐户内49.5万元。
以上证据证明被告作出的审计决定程序合法，事实清楚，证据充分。
原告诉称，2014年1月22日，被告向原告下达壶审决（2014）1号审计决定书，认定程永平套取的47.98万元（国家普九债务化解资金）在原告账上，责令收缴财政。同日，壶关县人民法院下达（2014）壶行执字第1号行政裁定书，冻结原告在壶关县信用联社的账户存款40万元。原告认为被告下达的决定书认定事实有误，程序严重违法，原告在复议期限内向壶关县人民政府提起行政复议，壶关县人民政府于2014年3月25日向原告下达壶政复决字（2014）第1号行政复议决定书，决定维持壶关县审计局壶审决（2014）1号审计决定书。该决定书程序严重违法。原告系依法登记的民办教育机构，依据《审计法》第十六条至第三十条规定，原告不属于被告法定审计对象，审计主体明显违法。被告在对原告审计时并未依法履行《审计法》第三十八条、四十条所规定的告知义务及给予原告的申辩权，程序严重违法；该决定书认定事实有误。该决定书认定程永平采取虚构债务方式套取国家普九债务化解资金，对此原告并不知情，但截止2011年8月，程永平在原告处借款62万元事实。2011年11月、12月间程永平共归还原告借款40万元，原告无权利、也无义务对该资金来源进行审查，况且并无任何证据能够证明该还款系由该套取资金支付。原告作为合法的债权人，收取借款合法有据，与事实相符。如果被告决定书成立，必将导致原告债权悬空。决定书无视上述事实，对程永平在原告处借款一事只字不提，显然是有意混淆视听，人民法院应依法查清事实，撤销被告作出的壶审决（2014）1号审计决定书；诉讼费由被告承担。
被告辩称，被告作出的壶审决（2014）1号审计决定书，符合法定程序，事实清楚，证据确凿，应当依法驳回原告的诉讼请求。被告对原告进行审计，符合法律规定。《审计法》将政府预算的执行和决算及财政收支作为法定的审计对象，同时规定，除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。《审计准则》第三十二条第（二）项规定本级政府行政首长和相关领导机关要求审计的项目，应当作为必选审计项目。被告根据壶关县政府的要求，对原告进行审计符合《审计准则》第三十二条第（二）项规定。《审计法》第三十八条规定审计机关在实施审计三日前，应当按规定向审计对象送达审计通知，同时规定，如遇特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。故被告根据壶关县人民政府要求对原告实施审计不受“提前三日通知”的限制。根据《审计准则》第一百三十七条规定，审计报告中设计的重大经济案件调查等特殊事项，经审计机关主要负责人批准，可以不征求被审计单位或被审计人员的意见。在对原告的审计中发现，该学校还涉及其他严重经济问题，审计小组所作审计报告，经壶关县审计局局长批准后，该审计报告没有向原告征求意见，符合法律规定。《审计法》规定审计人员在发现与被审计单位存在利害关系，应当主动回避。本案中相关审计人员与被审计单位没有任何利害关系。在普九债务化解过程中，南洋学校董事长牛长青明确要求程永平进行化解债务，程永平为了取得部分现金，通过虚构龙丽庄村小学教学楼承包工程的事实，虚构债务，在取得普九化债资金后，将该资金中的49.5万元支付给秦全珠，秦全珠再将该款记入南洋学校帐户。壶关县纪检委的调查材料可证明秦全珠、程永平及南洋学校董事长在明知不欠程永平工程款的情况下为其签署相关文件并加盖公章，南洋学校董事长牛长青在壶关县财政局还有签字，被告认为原告与程永平共同骗取了普九化债资金，在南洋学校对程永平不享有债权的情况下，程永平将取得的普九化债资金转入南洋学校，被告有义务和权力将国家流失的资金追回。综上，被告作出的审计决定程序合法，证据充分，请求依法驳回原告的诉讼请求。
原告的质证意见，第一组，对文件真实性无异议，（2008）1号文件中，载明李国庆是清理核实组成员，说明在普九债务资金拨付当中，审计项目审计时李国庆负责具体工作。第二组，可以看出龙丽庄中心小学以村委名义提出申请，包括债权人程永平，但相关拨付都经过有关部门的审核及相关负责人签字，县审计局签署了意见，普九资金的拨付是经过包括审计局的严格审查。李国庆直接参与了2008年普九债务化解的事项。第三组，政府会议纪要确定的审计单位不能超出审计法所赋予审计行政机关审计职权的范围。原告和龙泉镇政府没有隶属关系。《审计准则》第32条所规定的审计对象也必须在审计机关的职权范围内优先确认，但不能超出审计行政机关的职权范围，《审计准则》第32条2款规定审计机关对必选审计项目可以不进行可行性研究，指可以省略调研的程序直接确定，而非行政审计机关可以随心所欲确定对任何一个公民或法人进行审计。审计局通知，仅通知了龙泉镇政府，原告和龙泉镇政府没有隶属关系，如被告可以持审计通知进行审计，也必须履行向原告送达通知的程序，否则程序错误。如被告持通知书进行审计，就不存在被告所说的可以直接审计的特殊情形。被告既下发审计通知，又认为可以直接审计，自相矛盾。请示，是一份虚假证据，被告未在法定期提交该证据，不认可。第四组，对马书明材料无异议。壶关县纪委对秦全珠取证材料，可证明2011年10月底程永平与原告往来帐显示程永平共欠原告626013.60元，因程永平与龙丽实业公司也有业务发生，为便于管理，秦全珠于2011年11月底将程永平与原告往来欠款转入龙丽实业公司帐上，说明程永平是欠原告的款，仅因为实业公司和原告是同一个法人，才发生了为便于管理发生的倒帐行为，实际原告还是债权人。2012年8月12日秦全珠证明材料说因程永平当时欠南洋学校款40余万元，龙丽实业公司也与程永平有往来，为了好管理，将程永平与原告往来帐转入龙丽庄公司帐上，是倒帐行为。程永平的证词有一部分可能是推卸责任。程永平与本案有利害关系，不认可。审计决定书认定程永平套取资金，现在又说是程永平与原告共同套取，没有证据予以证明。第五组，程永平欠原告钱款，原告收取程永平还款不存在问题。帐面记载是程永平欠原告钱。第三人程永平实际取得化债款是60.18万元，认定其套取的款是47.98万元，其实际还得到12.2万元，其归还原告的49.5万元，哪些是套取的，哪些是合法应得的？原告出纳书写的情况说明，依照证据规则，应当不予认可。审计机关向被审计单位进行取证必须得到被审计单位人员认可和法定代表人书面承诺，被告取证中无上述材料，形式上违法。被告当庭提交的王文莲说明、审计报告、审计决定书、复议决定书，不予认可。被告对原告审计不属于重大经济案件，被告适用审计准则137条属适用法律错误。第六组，2012年7月8日以后被告就将原告全部帐取走了，不存在补开收据的事实。李国庆既是在对龙泉镇政府、南洋学校等单位做出套取审计决定的执法人员，同时也是2008年向程永平拨付化债资金的承办人，应当回避。取证单反映的事实不存在。秦全珠的个人说明中9.5万元不是现金，审计取证单认定的是现金9.5万元，可看出被告是捏造事实。被审计单位龙丽庄村没有签章，通过龙丽庄村帐目反映出的问题说成是南洋学校的事情，与事实不符。原告所有帐务都在被告手中，被告应出示证明2011年11月30日前程永平欠原告62万元的凭证。根据最高人民法院证据规则、行政诉讼法的规定，被告提供证据时应提交做出具体行政行为的依据，被告没有提交法律规定，应认定被告无法律依据。
原告向本院提供了如下证据：
1、原告壶关县南洋育栋学校民办非企业单位登记证书、组织机构代码证，证明南洋学校是民办学校，不是法定审计监督对象；2、申请书，要求被告提供2011年11月30日前南洋学校帐薄凭证，证明程永平欠原告62万元的事实；3、秦全珠出具的书面证明材料，证明南洋学校与龙丽庄公司是两套帐，一个人记，为了方便管理经常存在倒帐的现象。秦全珠没有拿过程永平的银行卡和存折。证明取证单中程永平的供述是虚假的。2012年7月所有帐本已经由工作组收走，收据不是补开的；4、南洋育栋学校帐页，证明2013年12月份从实业公司又向南洋学校倒帐；5、壶审决（2014）1号审计决定书，证明明确认定是程永平一人套取的资金；6、壶政复决字（2014）第1号行政复议决定书，认为认定事实和程序错误。
被告发表的质证意见，证据1、真实性无异议，对证明内容有异议，原告虽不是《审计法》所明确列举的审计事项，但根据《审计法》第26条、《审计准则》第32条规定，经本级政府要求审计的事项属于必须审计的事项，被告根据壶关县政府会议决定要求，对原告进行审计符合法律规定；证据2，原告账册反映截止2011年11月30日，南洋育栋学校与程永平之间的账务往来已清，原告对程永平不享有债权，在此前提下，原告收取程永平49.5万元；证据3，证明内容违法，秦全珠作为会计在认可实业公司和育栋学校是两套帐的情况下，倒帐是违背财经管理制度的。秦全珠在套取化债资金中也是直接参与人，其出具的证明不应作为定案依据；证据4，不能证明程永平款项重新转入南洋学校。审计时封的帐是到2012年6月，2013年的帐在原告处，不认可。证据5、6无异议。
第三人程永平未参加庭审，也未向法庭提供的证据。
经审理查明，1996年程永平承建壶关县龙泉镇龙丽庄村小学教学楼及锅炉房建筑安装工程，1998年该工程完工，工程决算总价共计701445.9元，其中教学楼决算共计665447.88元，锅炉房决算共计35998.02元。壶关县龙泉镇龙丽庄村民委员会已支付程永平工程款443569.06元，尚欠257876.84元。1997年山西省壶关县东街第一建筑按装队承建壶关县龙泉镇龙丽庄村小学东西教学楼及其他配套工程，该工程决算总价共计895928.23元。2009年壶关县南洋育栋学校支付山西省壶关县东街第一建筑按装队工程款895928.23元。2008年壶关县龙泉镇龙丽庄村民委员会与程永平编造虚假的龙丽庄村小学东、西楼及附属工程建设协议书和建筑安装工程决算书，虚构决算总造价1014733.13元，虚增债务1014733.13元。2011年10月19日壶关县龙泉镇龙丽庄村民委员会与程永平签订《壶关县农村义务教育债务偿还协议书》（程永平与壶关县龙泉镇龙丽庄村民委员会负责人牛长青在该协议书上签字并加盖壶关县龙泉镇龙丽庄村民委员会公章），双方共同申报普九债务共计1272609.97元，实际获得普九化债资金601816.8元，其中套取普九化债资金47.98元。2011年10月27日壶关县财政局国库中心将普九化债资金601816.80元汇入程永平个人银行账户后，程永平通过转账、支取方式将该化债资金601816.80元全部支取，其中495000元支付给原告壶关县南洋育栋学校会计秦全珠，秦全珠将该款交入原告壶关县南洋育栋学校帐内。
2013年12月6日，壶关县政府会议决定由壶关县审计局组织人员成立审计组对龙泉镇龙丽庄村、南洋育栋学校和龙丽庄实业公司账务进行审计。2014年1月16日，壶关县审计局经审计作出壶审决（2014）1号审计决定书，认定“壶关县龙丽庄村（程永平）在2008年普九债务化解时虚构决算101.47万元，通过采取虚构债务方式，实际得到普九债务化解资金60.18万元，套取47.98万元。2011年10月27日县财政局将60.18万元转到程永平存折上，11月、12月南洋育栋学校现金分别收取程永平15万元、25万元和9.5万元，共计49.5万元给程永平挂应付款，认定套取的47.98万元在南洋育栋学校账上，责令收缴财政。”原告壶关县南洋育栋学校不服该审计决定向壶关县人民政府申请行政复议，壶关县人民政府于2014年3月11日作出壶政复决字（2014）第1号行政复议决定书，决定维持壶关县审计局作出壶审决（2014）1号审计决定书。2014年4月4日，原告向本院提起诉讼，请求撤销壶关县审计局作出的壶审决（2014）1号审计决定书；诉讼费由被告承担。
另，牛长青系壶关县龙泉镇龙丽庄村民委员会时任负责人、壶关县南阳育栋学校法定代表人。
本院认为，审计机关依法独立行使审计监督职权。本案，被告壶关县审计局通过审计，取得相关证据，证明壶关县龙泉镇龙丽庄村委和程永平在国家普九债务化解资金申报过程中，编造虚假材料，虚报普九债务，实际获得普九化债资金601816.8元，其中套取普九化债资金47.98元。程永平将实际获得的普九债务化解资金中的495000元转入原告帐内的事实清楚。被告壶关县审计局有责任和义务对该侵占国家资金的违法行为予以查处。《中华人民共和国国家审计准则》第三十二条第（二）项规定本级政府行政首长和相关领导机关要求审计的项目应当作为必选审计项目。被告根据壶关县政府要求，对原告进行审计具有法律依据，关于原告主张其不是法定审计对象的意见，本院不予采信。《中华人民共和国审计法》第三十八第一款规定审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。本案，壶关县人民政府要求被告将审计通知书下达龙泉镇政府，马上开始审计，故被告持审计通知书直接对原告进行审计并无不当。《中华人民共和国国家审计准则》第一百三十七条第三款规定审计报告中涉及的重大经济案件调查等特殊事项，经审计机关主要负责人批准，可以不征求被审计单位或者被审计人员的意见。本案，审计组对原告进行审计形成审计报告后，因审计小组审计报告涉及重大经济案件线索和其他需要进一步查证的特殊事项，审计小组根据该规定依法向被告负责人请示，由被告主要负责人批准，该审计报告未征求原告意见，符合《中华人民共和国国家审计准则》第一百三十七条第三款规定。关于原告主张2008年9月壶关县政府清理化解农村义务教育“普九”债务时，李国庆就参与办理了案涉“普九”债务化解工作，并参与了相关审计工作。2013年被告在对案涉“普九”债务化解的事项进行审计时，根据相关法律、行政法规规定审计组成员李国庆应当回避或向被告壶关县审计局报告的意见，本院认为，没有相关证据证明李国庆与案涉审计事项、原告单位负责人有其他利害关系，影响了公正审计，且被告对案涉“普九”债务化解事项进行审计，都是由具备审计资格的多名审计人员组成的审计小组负责进行，审计小组成员经过调查实施审计后，提出审计组的审计报告，审计机关依法对审计组的审计报告进行审议后作出的审计决定，并非个人意愿，对此本院不予支持。关于原告主张其对程永平享有合法债权，原告收取程永平偿还的欠款，属善意取得，不应被追缴的意见，因该款系套取国家普九化债专项资金，依法应予追缴，故本院不予支持。故综上，被告壶关县审计局作出的壶审决（2014）1号审计决定，程序合法，证据充足，事实清楚，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告壶关县审计局作出的壶审决（2014）1号审计决定。
案件受理费50元，由原告壶关县南洋育栋学校承担，财产保全费2919元，由被告壶关县审计局承担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交上诉状副本七份，上诉于山西省长治市中级人民法院。
审 判 长 张鹏飞
审 判 员 王正阁
人民陪审员 郜江峰
二〇一四年八月二十八日
书 记 员 杨 帆