中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2107号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）程生疆，男，1955年8月5日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区轮台县。再审申请人程生疆因诉新疆维吾尔自治区轮台县人民政府、轮台县国土资源局土地行政行为一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院(2015)新立终字第178号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查完毕。程生疆向新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（以下简称巴州中院）起诉称，1989年11月，轮台县人民政府、轮台县土地管理局为原石油地球物理勘探局第二地质调查处（以下简称原地调二处）颁发轮开（1989）第001号农用土地开发许可证。1993年3月，轮台县人民政府、轮台县土地管理局将原地调二处没有按计划进行开发的同一宗农用土地重新批准给原巴州群巴克老干园艺场开发使用，并为其颁发轮开（1993）第01号农用土地开发许可证。1997年9月，因政策变化的需要，经巴州党委老干局批准，轮台县工商局依法将原巴州群巴克老干园艺场注销。依照《解除合同协议书》的约定，原巴州群巴克老干园艺场的全部债权债务由程生疆个人全部承受，包括原企业的涉案农用土地开发许可证。此后，其多次申请办理土地登记，均被轮台县土地管理局或轮台县国土资源局以各种理由拒绝，至今未能领取土地使用证。直至2004年2月，程生疆参加轮台县人民法院的应诉活动中得知，早在2003年11月，轮台县人民政府、轮台县国土资源局作出了如下具体行政行为：1.在其不知情的情况下，轮台县人民政府、轮台县土地管理局未经依法征收、合理补偿的法定程序，将其合法持证、正在开发使用的1397亩农用土地中的617亩给库尔勒勘地经贸有限责任公司（以下简称库尔勒勘地公司）颁发轮国用（2003）第261号国有土地使用证（以下简称261号土地使用证）。根据轮台县人民法院委托巴州价格认证中心所作的2006R0104号、2006R0106号鉴定结论书的相关结论，轮台县人民政府、轮台县土地管理局的上述具体行政行为造成其直接财产损失292万元；2.轮台县人民政府、轮台县土地管理局采用擅自挪动宗地四至红线的南至红线的手段，将程生疆合法持证、正在开发使用的1397亩农用土地中的25亩为库尔勒勘地公司颁发轮国用（2003）第262号国有土地使用证（以下简称262号土地使用证）。请求：1.撤销261号土地使用证;2.撤销262号土地使用证;3.确认轮台县人民政府（2003）第261号土地登记审批表无效，并向轮台县人民政府作出及时纠正处理的司法建议;4.确认轮台县人民政府（2003）第262号土地登记审批表无效，并向轮台县人民政府作出及时纠正处理的司法建议;5.要求在法定期限内为其颁发国有土地使用证;6.偿付13年维权的诉讼费、文印费、差旅费、误工费、鉴定费、律师代理费、证人出庭费20万元。巴州中院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”程生疆的起诉已超过起诉期限，故程生疆的起诉不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条第一项的规定，巴州中院作出（2015）巴立行初字第4号行政裁定，裁定对程生疆的起诉不予立案。程生疆不服，提起上诉。新疆维吾尔自治区高级人民法院二审认为，程生疆要求撤销261、262号土地使用证等诉讼请求，源于程生疆与原巴州群巴克老干园艺场、原地调二处和库尔勒勘地公司等之间的土地承包纠纷，及之后程生疆又与轮台县人民政府、轮台县国土资源局之间产生的相关行政争议。相关诉讼请求已在巴州中院（2007）巴行初字第9号行政裁定和新疆维吾尔自治区高级人民法院（2008）新立终字第25号行政裁定等生效裁判中作出过处理，现程生疆基于同一事实及理由再次向法院提起诉讼，违反了一事不再理的原则，属重复诉讼。程生疆的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼应当符合的条件，依法应不予受理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2015）新立终字第178号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。程生疆不服，向本院申请再审。程生疆申请再审称，程生疆依法拥有涉案土地的开发使用权，属于涉案土地的实际使用人。因历次提起行政诉讼均被法院以各种理由裁定不予受理或驳回起诉，耽误了起诉期限，一审法院认为超过起诉期限错误。法院并未对程生疆请求事项作出实体性裁判，程生疆再次起诉不属于重复起诉。请求本院：1.撤销一、二审裁定；2.指令一审法院依法受理本案；3.判决撤销261号土地使用证，撤销262号土地使用证。本院认为，程生疆起诉时提出的诉讼请求涉及六项内容，即撤销261号土地使用证;撤销262号土地使用证;确认轮台县人民政府（2003）第261号土地登记审批表无效;确认轮台县人民政府（2003）第262号土地登记审批表无效;要求轮台县人民政府在法定期限内为其颁发国有土地使用证;偿付13年维权的诉讼费、文印费、差旅费、误工费、鉴定费、律师代理费、证人出庭费20万元。关于起诉撤销261号土地使用证的问题，该起诉属于重复起诉。程生疆曾于2007年针对该证向巴州中院提起行政诉讼，该院以程生疆不具有原告资格为由，作出（2007）巴行初字第9号行政裁定，驳回程生疆起诉。新疆维吾尔自治区高级人民法院后作出（2008）新立终字第25号行政裁定，维持一审裁定。程生疆在无新的事实证明其与261号土地使用证之间存在利害关系的情况下，再次提起本案诉讼，属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第六项的规定，程生疆的该项起诉不符合起诉条件。关于起诉撤销262号土地使用证的问题，该起诉超过法定起诉期限。程生疆在本案诉讼程序中提交的诉讼材料表明，其于2007年4月9日即已知道该证的内容。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，程生疆于2015年5月针对该证提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。关于起诉确认（2003）第261、262号土地登记审批表无效的问题，该审批表不具有可诉性。上述两份土地登记审批表系轮台县人民政府颁发261、262号土地使用证过程中作出的内部审批行为，属于阶段性行为，不直接对外发生法律效力，不具有可诉性。该登记审批表效力通过颁证行为外化，对颁证行为的审查必然包含对土地登记审批表的审查，程生疆已经针对涉案颁证行为提起诉讼，其针对土地登记审批表的起诉不符合起诉条件。关于起诉要求轮台县人民政府在法定期限内为其颁发国有土地使用证的问题。涉案土地上已经存在261、262号土地使用证，在该两证未被依法撤销之前，程生疆要求轮台县人民政府为其颁发国有土地使用证的请求显然不能成立。关于起诉要求轮台县人民政府偿付其13年维权的诉讼费、文印费、差旅费、误工费、鉴定费、律师代理费、证人出庭费20万元的问题，该诉请属于行政诉讼中一并提出的行政赔偿请求。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。因程生疆针对261、262号土地使用证、（2003）第261、262号土地登记审批表和要求履行颁证职责的起诉均不符合行政诉讼的起诉条件，故其一并提出的要求偿付20万元损失的赔偿请求亦不符合行政赔偿诉讼的受理条件。应当指出的是，程生疆的诉讼请求涉及多个行政行为，包含撤销、确认违法和要求履行法定职责以及赔偿请求等多项主张，该起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”的规定，一审法院应当按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条的规定对程生疆予以释明，引导其依法正确表达诉讼请求，一审法院未予以释明，二审法院未予纠正均属不当，虽然不影响本案的处理结果，但应当予以指正。综上，程生疆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回程生疆的再审申请。审 判 长  李 涛审 判 员  华 伟审 判 员  冯文生二〇一七年五月九日法官助理  王一婷书 记 员  赵 贝