连云港市海州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海行初字第00242号
原告连云港市新沂河枢纽船闸管理所，住所地江苏省灌云县东王集乡盐河村。
法定代表人胡泊，所长。
委托代理人曹亮，江苏瑞杰律师事务所律师。
被告骆马湖水利管理局灌南河道管理局，住所地江苏省灌南县扬州南路。
法定代表人卞华宏，局长。
委托代理人孙祥明，该局党委副书记。
委托代理人卢庆尧，江苏尚扬律师事务所律师。
被告水利部淮河水利委员会，住所地安徽省蚌埠市东海大道3055号。
法定代表人肖幼，主任。
委托代理人林道和，科长。
原告连云港市新沂河枢纽船闸管理所（以下简称新沂河船闸管理所）不服被告骆马湖水利管理局灌南河道管理局（以下简称灌南河道局）、被告水利部淮河水利委员会（以下简称淮委）水利规费行政征收一案，原告于2014年8月8日向灌南县人民法院提起行政诉讼，该院依据苏高法电[2014]631号文件通知，于2015年7月14日向本院移交原告的诉讼材料。本院于同年8月3日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日和2016年6月7日两次公开开庭审理了本案。原告新沂河船闸管理所的委托代理人曹亮，被告灌南河道局的委托代理人卢庆尧及被告淮委的委托代理人林道和到庭参加两次庭审；被告灌南河道局的委托代理人孙祥明到庭参加第二次庭审。因行政协调，所需时间从审限中依法扣除。本案现已审理终结。
被告灌南河道局于2014年4月29日作出（灌南局）费（2014）1号《水利规费征收决定书》，认定原告新沂河船闸管理所占用被告单位管辖的新沂河河道堤防工程，依据《江苏省河道管理实施办法》第二十一条和第二十二条第二款之规定，决定向原告征收河道堤防工程占用补偿费456996元。原告不服该征收决定提起行政复议，后经淮委复议予以维持。两被告分别向本院提供了作出被诉行政行为及复议行为的证据及法律法规依据。
被告灌南河道局提交证据如下：
1、《调查通知书》及EMS邮寄凭证；
2、《调查笔录》，证明原告法定代表人杨从亮拒绝接受调查及不允许其他职工接受调查；
3、勘验（检查）笔录、勘验图、照片，证明原告船闸占用堤防工程的事实及面积；
4、航道补偿费用专用票据三张，证明原告最迟从2012年7月份收取过往船只的费用，被告从2012年12月1日征收费用合法有据，也否定了原告提出的工程尚未移交不应收费的观点；
5、《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》[(灌南局)缴通字(2014)1号]、《关于缴催河道堤防工程占用补偿费的通知》[(灌南局)催通字(2014)1号]及EMS邮寄凭证，证明被告向原告征收费用程序是合法的；
6、《水利规费征收决定书》，证明被告在决定征收时已告知被告相关的依据，该征收决定书合法有据；
7、《复议案件答复通知书》及《行政复议答辩书》，证明被告在复议程序中履行了答辩义务；
8、《行政复议决定书》，证明征收决定得到复议机关维持的事实；
9、《关于信息公开申请书的回复》，证明被告就原告的信息公开申请作出了符合规定的回复行为。
10、《水事违法案件立案呈批表》及《法律文书签发单》；
12、《水事违法案件讨论笔录》、《调查终结报告》、《调查终结审批表》及《法律文书签发单》；
13、收费许可证及执法人员执法证复印件。
证据10-13，证明被告的征收行为程序合法，执法人员具备相应的执法资格，收费也是法定许可的。
法律法规依据：《中华人民共和国水利法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《江苏省河道管理实施办法》、《关于流域管理机构决定防洪法规定的行政处罚和行政措施权限的通知及附件》、《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》、《关于沂沭泗水利管理局职能配制机构的设置和人员编制方案的批复》、《关于沂沭泗水利管理局下属有关单位更名的批复》。
被告淮委提交证据如下：
第一组证据：征收的事实证据，同被告灌南河道局证据；
第二组证据：复议程序证据及执法主体资格证据
1、行政复议申请书；
2、复议案件受理通知书；
3、复议案件答辩通知书；
4、行政复议答辩书；
5、行政复议决定书；
6、水利部行政复议工作暂行规定；
7、淮委组织机构代码、[国发（1981）148号]、[水政法(1999)231号]；
8、《关于沂沭泗水利管理局下属有关单位更名的批复》、《关于印发〈灌南河道管理所职能、机构设置和人员编制方案〉的通知》、《收费许可证》；
9、《国有土地使用证》。
法律法规依据：《江苏省河道管理实施办法》、《江苏省水利厅、财政厅、物价局关于核定河道堤防工程占用补偿费征收标准的通知》[苏水政（1999）31号、苏财综（1999）265号、苏价费（1999）461号]、《江苏省财政厅、江苏省物价局〈关于公布2014年江苏省行政事业性收费项目目录〉的通知》。
原告新沂河船闸管理所诉称：2014年2月10日，被告对原告占用河道堤防工程进行立案调查。2014年2月20日，被告对原告的枢纽船闸工程进行调查、勘验，并以此基础向被告发出《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》，征收河道堤防工程占用补偿费456996元。2014年4月1日，被告向原告发出《关于缴催河道堤防工程占用补偿费的通知》。为申明不予缴纳新沂河河道堤防工程占用补偿费的合法性和合理性，原告于2014年4月4日向被告提交《关于不予缴纳新沂河河道堤防工程占用补偿费的陈述意见函》，但被告对原告的陈述意见置之不理，于2014年5月5日向原告下达《水利规费征收决定书》。原告为维护自身合法权益，经请示上级主管部门，遂于2014年6月19日向被告的上级主管部门淮委提请行政复议，同时向被告提请政府信息公开。2014年6月22日淮委受理了复议申请，后作出维持原征收决定的行政复议决定。原告所管辖的新沂河枢纽船闸工程是江苏省“十一五”期间航道重点工程
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连云港港疏港航道整治工程的重要组成部分，是公益性基础设施。原告主张不予缴纳河道堤防工程占用补偿费具体理由如下：1、原告管辖设施属于公益性设施，船闸管理所提供过闸服务不是生产经营行为。按照《江苏省船舶过闸费征收和使用办法》规定，交通船闸过闸费与水利船闸过闸费以及河道堤防工程占用补偿费的性质完全一样，同属于行政征收，收取的过闸费全额上缴省财政专户。原告为过往船舶提供过闸服务并收取过闸费的行为，是法定的行政执法行为，与“经营”毫无关系。2、被告不是河道堤防工程占用补偿征收的执法主体。被告作为淮委骆马湖河道管理局的下属单位，按照职责法定原则，淮委职责中“负责授权范围内的河段、河道、堤防、岸线及重要水工程的管理、保护和河道管理范围内建设项目的审查许可”的规定，淮委及其下属机构在我省行政区域内只能在其管理的河段范围内依照《防洪法》等法律和行政法规的规定行使行政许可和行政处罚权，并没有水利规费的行政征收权。3、原告管辖范围内的土地和设施均已办理征用手续，不存在占用河道堤防的行为。根据工程建设规划，新沂河枢纽船闸工程为航道永久性设施，具有完全独立的产权，为原告独立管辖范围，不存在占用河道堤防这一事实。原告依托航道水域和航道设施依法行使其管理职能，不存在占用河道及其配套设施一说，无需向被告缴纳河道堤防工程占用补偿费。4、原告在2014年6月19日向被告灌南河道局申请政府信息公开，被告以原告还没有缴纳堤防工程占用补偿费为由，回避原告申请公开的事项。根据《政府信息公开条例》的相关规定，依申请公开的事项，原告有充足的法律依据知悉申请事项内容，但被告回复避重就轻，推责于原告没有缴纳费用，没有产生所谓的费用用途和票据，没有任何公信力可言。综上所述，请求法院撤销被告灌南河道局作出的《水利规费征收决定书》，并承担本案诉讼费。
原告提供证据如下：
1、江苏省发展和改革委员会文件，从两个文件当中完全可以看出新沂河枢纽工程是经省交通厅报告省改革委，后得到批准，与本案的原告是没有关联的。同时也可以证实新沂河枢纽工程的设计也是按照被告淮委的要求进行设计的。
2、江苏省交通厅航道局文件，证明新沂河枢纽工程是省交通厅航道局报批工程，并不是原告方要求建设，所以该工程与原告无关。
3、江苏省交通厅文件，证明新沂河枢纽工程是连云港港疏港航道工程建设协调领导小组和指挥部管理，并非原告方管理。
4、水利部淮河水利委员会文件[淮委建管（2007）449号]，证明该工程是经被告淮委批准建设，所有工程都是按照淮委要求建设的；同时也证明该工程占用河道、堤防、滩地工程用地权属不变，仍为水利工程用地。工程建设所需永久、临时用地按照规定和管理权属分别办理有关占用手续，所以防洪石等工程竣工后为被告方所有，该工程与原告无关。
5、江苏省水利厅文件，证明缴纳河道堤防工程占用费的单位是连云港港疏港航道工程指挥部项目管理办公室，而非原告单位。
6、新沂河枢纽工程影响补偿协议、提请淮委新沂河枢纽南、北防洪大堤及涉水工程竣工验收申请书，证明新沂河枢纽工程的建设主体、赔偿主体都是连云港港疏港航道工程指挥部项目管理办公室，而非原告，所以原告方对上述工程既未占用，也未管理。
7、连云港市机构编制委员会文件，证明原告单位于2010年9月份才成立，与新沂河枢纽工程没有关联。
8、事业单位法人证书及机构代码证、收费许可证。
9、《船闸工程工程移交书》，证明本案涉诉的工程并没有移交给连云港市交通局航道管理处。
10、《移交书》，四份移交书证明连云港航道工程中很多工程已经移交，但涉诉工程当时由于存在相关费用问题没有移交，被告灌南河道局认为是原告占用没有任何证据。
11、《沂南防洪大堤移交协议书》，证明协议移交的范围就是被告灌南河道局征收的范围，当时双方已草拟好协议，但因建设方和被告灌南河道局因相关费用问题没有达成协议，所以导致工程至今还没有移交的客观状况。
被告灌南河道局辩称：1、原告系适格的行政征收相对人。根据《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》第四条的规定，原告并不具有免交补偿费的条件。2、被告系适格执法主体。被告是根据国务院国发[1981]148号文件依法组建的河道管理机关，且依法办理了收费许可证，在辖区内进行行政征收为履行职能。3、原告占用河道堤防设施事实清楚，证据确凿，被告征收行为程序合法，依据准确。综上，请求驳回原告的诉求。
被告淮委辩称：1、被告依法受理、审查并作出行政复议决定。2014年6月19日，原告不服被告灌南河道局作出的《水利规费征收决定书》，向我委提出行政复议申请。经审查，原告复议申请符合有关规定，我委遂于2014年6月23日作出受理决定；同时要求灌南河道局在收到行政复议申请书副本之日起十日内提交有关材料或者证据，并提出答辩书。2014年6月25日，灌南河道局向我委提交了行政复议答辩书及有关证据材料。答辩书介绍了原告新沂河枢纽船闸建设情况、规费征收过程及有关复议建议意见。为核实相关情况，2014年7月，我委派员赴新沂河枢纽船闸进行了现场查勘，并听取了灌南河道局意见。经我委法制工作部门认真审查和研究，认为灌南河道局作出的《水利规费征收决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，报请我委负责人审核同意后，于2014年7月21日依法作出维持原行政征收行为的《行政复议决定书》。2、灌南河道局依法作出行政征收决定。首先，征收主体合法。根据《国务院批转水利部关于对南四湖和沂沭河水利工程进行统一管理的请示的通知》、水利部《关于流域管理机构决定〈防洪法〉规定的行政处罚和行政措施权限的通知》等规定，灌南河道局属于河道管理部门，取得了江苏省物价局核发的收费许可证，有权征收河道堤防工程占用补偿费。其次，占用事实清楚。原告负责运行管理的连云港市新沂河枢纽船闸工程于2006年7月立项建设，至2012年11月工程通过验收并投入运行；该工程位于灌南河道管理局管辖的新沂河右堤92＋310
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92＋761处，占用了新沂河堤防及护堤滩地。再次，适用依据正确、内容适当。河道堤防工程占用补偿费是依据《江苏省河道管理条例实施办法》设立，灌南河道局依据《江苏省河道管理实施办法》第二十一条、《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》等规定征收河道堤防工程占用补偿费，依据明确；灌南河道局以原告实际占用为原则进行测试勘查，占用面积计算合理。最后，征收程序合法。2014年2月10日，灌南河道局对原告欠缴河道堤防工程占用补偿费重启立案调查，并向原告新沂河船闸管理所发送《调查通知书》。2014年2月20日，灌南河道局到新沂河枢纽船闸工程现场重新进行调查、勘验。2014年3月13日，灌南河道局向原告发出《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》；2014年4月1日发出《关于缴催河道堤防工程占用补偿费的通知》；2014年4月4日，原告向灌南河道局提交《关于不予缴纳新沂河河道堤防工程占用补偿费的陈述意见函》；2014年5月5日，灌南河道局向原告送达《水利规费征收决定书》。3、原告认为其管辖设施属于公益性设施，船闸管理所提供过闸服务不是生产经营行为，不应缴纳河道堤防工程占用补偿费的理由不成立。根据《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》第四条规定，免缴占用补偿费必须符合四个条件，原告不能同时满足四项条件，故应当缴纳河道堤防工程占用补偿费。4、原告认为灌南河道局不是《江苏省河道管理实施办法》和《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》规定的执法主体是错误的。灌南河道局属于河道管理部门，取得了江苏省物价局核发的收费许可证，且《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》第十三条明确规定有管辖权的流域管理机构参照本办法执行，根据该条规定，灌南河道局是当然的执法主体。5、原告认为其管辖范围内的土地及设施均已办理征用手续，不存在占用河道堤防行为理由不成立。灌南河道局于1992年12月18日就完成国有土地确权划界工作，获得灌南县人民政府颁发的《国有土地使用权证》，对堤防及其护堤滩地不仅拥有管辖权还拥有使用权。《江苏省河道管理实施办法》第十一条第一款规定，建设单位占用的水利工程，其土地使用权属不变。2007年12月6日我委《关于连云港港疏港航道新沂河枢纽工程建设项目的审查意见》批复中也明确规定该工程占用河道、堤防、滩地等工程的用地权属不变，仍为水利工程用地，故原告不存在占用河道堤防行为的理由不成立。综上所述，原告陈述的事实和理由均不成立，请求驳回原告的诉讼请求。
庭审质证过程中，原告对被告灌南河道局所举证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议；对被告淮委所举第一组证据的质证意见同对被告灌南河道局证据的质证意见；对第二组证据无异议。两被告对原告所举证据除证据13外及对相互所举证据均无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告举证的勘验笔录，因系被告灌南河道局单方制作、无相对人参与且无见证人见证，对其合法性不予以确认；对《水利规费征收决定书》系本案所诉对象，不作为证据予以确认；对《关于信息公开申请书的回复》，因无关联性不予确认；对原告所举证据13，因协议双方未签字盖章，对该证据的真实性不予确认；对原、被告所举其他证据，作为查明案件事实的依据，依法予以确认。
经审理查明，2007年12月，连云港港疏港航道整治工程开工建设，至2011年6月通航。新沂河枢纽工程包含其中，由沂北、沂南两座对口船闸及涉及的水利工程等组成。2010年9月29日，经连云港市机构编制委员会同意成立连云港市新沂河枢纽船闸管理所，负责船闸的管理、运行、养护及过闸船舶的管理。因新沂河枢纽船闸工程占用被告灌南河道局管辖的新沂河河道堤防工程，灌南河道局于2014年2月11日向原告新沂河船闸管理所寄送《调查通知书》，通知定于2014年2月20日15时，被告将准时到占用现场开展现场勘验、测量和调查工作，要求原告单位届时准时参加。2014年2月20日下午，被告灌南河道局的两名工作人员前往新沂河枢纽船闸工程占用现场进行勘测，原告单位无人参与现场勘测，被告也没有安排见证人员对现场勘测情况予以见证，即自行进行实地勘测工作。2014年3月12日，被告灌南河道局根据其勘测的占用面积，作出《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》，认定原告占用38083平方米的新沂河河道堤防工程，按规定应缴纳2012年12月1日
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2013年11月30日占用补偿费肆拾伍万陆仟玖佰玖拾陆元。要求原告于2014年3月22日前将上述费用缴至被告灌南河道局。同时要求2013年12月以后每年的占用补偿费均于当年12月30日前缴纳。逾期未能缴纳的，按每逾期一天加收缴费1‰的滞纳金。在该缴费通知中，未告知原告应当享有的陈述、申辩等权利。该缴费通知于同年3月13日送达原告。原告在规定限期内没有缴纳相关费用。2014年4月1日，被告灌南河道局作出《关于缴催河道堤防工程占用补偿费的通知》，载明：本单位已于2014年3月13日向你单位送达《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》[（灌南局）缴通字（2014）1号]。经查实，你单位至今未按通知规定的数额和期限缴纳河道堤防工程占用补偿费。现责令你单位在收到本催缴通知之日起七日内履行《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》规定的义务。逾期不缴纳或未足额缴纳的，本单位将申请人民法院强制执行。如有异议，可在收到本催缴通知后三日内提出陈述或申辩意见。逾期不提出的，视为放弃陈述和申辩的权利。该通知于同日邮寄送达原告。2014年4月4日，原告作出《关于不予缴纳新沂河河道堤防工程占用补偿费的陈述意见函》，函告被告灌南河道局其不应当缴纳河道堤防占用补偿费，被告应当终止征收程序。2014年4月29日，被告灌南河道局作出《水利规费征收决定书》，认定原告系按规定收取过闸费的自收自支的事业单位，不属于免缴占用补偿费的范围，限原告单位在收到征收决定书之日起十日内缴纳河道工程占用补偿费肆拾伍万陆仟玖佰玖拾陆元整。原告对该征收决定不服向水利部淮河水利委员会提出行政复议，2014年7月21日，被告淮委作出《行政复议决定书》，维持了该征收决定书。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国河道管理条例》及相关法律法规的规定，被告灌南河道局作为县级人民政府河道主管机关，在其所辖范围内有权行使河道管理职责，对占用河道堤防工程的行为有权依法依规征收河道堤防工程占用补偿费。依法行政是行政机关履职应当遵循的基本原则，其中行政程序的法定化是主要内容之一。我国目前尚无专门统一的行政程序法，行政行为除了受散见于部门法中的行政程序具体规定约束外，还应受正当法律程序的拘束。行政机关作出对相对人的权利有重大影响的行政决定时，应当对相对人予以告知，听取相关权利人的陈述与申辩。本案中，被告灌南河道局对原告作出征收河道堤防工程占用补偿费决定前，于2014年3月13日向原告送达《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》，通知载明了原告具体占用面积、缴费标准及缴费金额、限期缴纳时间、收款单位、账号及逾期缴纳责任等，没有告知原告依法享有的权利。就内容而言，该通知对原告赋予了能够对其独立产生实际影响的缴费义务，与征收决定的法律效果无异，其实质即为征收决定，并非是被告灌南河道局在作出涉案征收决定前对征收事实、理由及依据的告知，且没有告知原告享有的陈述、申辩权利，应当视为被告灌南河道局没有告知。况且，被告在其后作出《关于缴催河道堤防工程占用补偿费的通知》，通知原告“在收到本催缴通知之日起七日内履行《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》规定的义务，逾期不缴纳或未足额缴纳的，本单位将申请人民法院强制执行。”，该内容也证实了《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的通知》即为征收决定，据此应当认定被告灌南河道局在作出涉案征收决定前未履行告知义务。被告灌南河道局对原告未告知即径行作出规费征收决定，对原告课以缴费义务，此做法违反了正当法律程序的要求，应属行政程序违法。另外，正当程序的基本要求是行政过程公开和保证参与。被告灌南河道局依据《江苏省河道管理实施办法》作出涉案征收决定，虽然该实施办法未就现场勘测作出明确规定，但被告灌南河道局在对违法占用面积进行现场丈量时，在原告单位无人参与的情况下，未邀请相关人员对现场丈量情况予以见证，而仅由其工作人员单方进行测量，在程序上显属不当，致其丈量结果的合法性存疑。又因原告对涉案占用面积不予认可，被告未就此提供相应证据予以佐证，故被告灌南河道局依此作出的涉案征收决定程序违法，事实的认定证据不足。被告淮委所作行政复议决定亦属事实不清、证据不足。综上，被告灌南河道局作出的涉案水利规费征收决定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告骆马湖水利管理局灌南河道管理局于2014年4月29日作出的《水利规费征收决定书》[（灌南局）费决（2014）1号]。
二、撤销被告水利部淮河水利委员会于2014年7月21日作出的《行政复议决定书》[淮委复议决字（2014）第01号]。
案件受理费50元（原告已预交），由被告骆马湖水利管理局灌南河道管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。
审 判 长 李素平
代理审判员 于华天
人民陪审员 贺 君
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 陈彦吉
法律条文及上诉须知附录
一、法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
……
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。