宁波市镇海区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甬镇行初字第29号
原告邱某。
原告法定代理人邱伟飞（系原告邱某父亲），男，1975年11月30日出生，浙江省宁波市人。
被告宁波市镇海区人民政府。
法定代表人魏祖民，男，区长。
委托代理人李惠芳，浙江海册律师事务所律师。
委托代理人陈黎明，男，宁波市国土资源局镇海分局工作人员。
原告邱某不服被告宁波市镇海区人民政府于2013年1月14日不予批准其农村私人建房申请的行政行为，于2013年8月29日向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，宁波市中级人民法院鉴于本案的实际情况，于2013年8月29日作出（2013）浙甬行辖字第43号行政裁定书，将本案移交本院审理。本院于2013年9月9日受理后，于2013年9月13日向被告宁波市镇海区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月15日公开开庭审理了本案。原告邱某法定代理人邱伟飞，被告宁波市镇海区人民政府委托代理人李惠芳、陈黎明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁波市镇海区人民政府于2013年1月14日作出决定，认为原告邱某及其法定代理人邱伟飞的农村私人建房用地申请不符合镇海区私人建房分户条件，决定不予批准。
被告宁波市镇海区人民政府于2013年9月20日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据及依据：1.镇海区农村私人建房用地呈报表，用以证明被告作出不予批准决定的事实；2.邱永岳土地登记申请书、地籍调查表、界址调查表、地籍调查宗地图、镇海区土地登记具结证明书、农村宅基地使用调查表、宅基地平面图、1989年作出的农村私人建房用地呈报表、镇海区公路运输管理所出具的证明各1份，用以证明原告邱某申请不符合分户条件的事实；3.九龙湖镇汶溪村村民委员会出具的情况说明，用以证明原告邱某所提交的村民建房申请并未得到村民委员会同意的事实；4.（2013）甬仑行初字第18号行政裁定书、邱伟飞行政起诉状各1份，用以证明原告法定代理人邱伟飞曾提起行政诉讼，经开庭审理查明事实后撤回起诉的事实；5.甬府法备告（2008）145号行政规范性文件备案抄告单，用以证明镇政发（2008）17号文件已备案的事实；6.最高人民法院（2012）行监字第354号通知书，用以证明公安机关的户口簿并非农村宅基地审批中分户依据的事实。
原告邱某起诉称，原告系宁波市镇海区九龙湖镇汶溪村村民，系汶溪村农业家庭户户内成员，原告法定监护人邱伟飞为户主，户内成员共二人，均为农业户口，且未取得农村宅基地。2012年7月，原告法定监护人邱伟飞与原告共同向户籍所在地宁波市镇海区九龙湖镇汶溪村村民委员会提出建房申请，村民委员会于2012年12月6日以建房公告形式公示原告建房申请。建房公告称，本村村民邱伟飞，户内在册人口2人，无宅基地，现申请在小洞岙规划区建房，新建80平方米，其建房申请经村委会讨论通过后，现对以上内容张榜公布10天，如对上述内容有异议，请于2012年12月16日前向村委会或九龙湖国土资源所反映。2012年12月17日公告期满后，无人提出异议，村民委员会填写镇海区农村私人建房用地呈报表，并在呈报表中绘制建房用地平面图与相邻四至及尺寸。2013年1月14日，被告宁波市镇海区人民政府以不符合镇海区私人建房分户条件为由，不予批准原告建房申请。原告认为，原告和原告父亲为一户农村村民，无宅基地，上述事实有公安机关户口簿和村民委员会建房公告所确认，被告作出的不予批准决定缺乏法律依据，被告所谓的农村宅基地分户条件仅系规范性文件。根据《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行，被告所谓的分户条件既不是法定分户条件，亦非法规、规章规定的分户条件，被告所谓的分户条件与《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的农村村民一户一宅规定明显冲突，请求人民法院依法支持原告诉讼请求。
原告邱某在举证期限内向本院提交了下列证据：1.镇海区农村私人建房公告，用以证明原告户内在册人口2人，无宅基地，且建房申请经过村委会建房通过，无异议的事实；2.户口簿，证明原告与其父亲为农业家庭户的事实；3.农村私人建房用地呈报表，用以证明被告对原告的建房申请不予批准的事实；4.浙江省高级人民法院（2010）浙行再字第1号行政判决书，用以证明是否独立分户应以户口簿为准的事实。
被告宁波市镇海区人民政府辩称：1.根据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，被告具有作出不予批准决定的法定职权。2.原告法定监护人邱伟飞于2012年12月向其所在镇海区九龙湖镇汶溪村提出建房申请，村民委员会认为原告所在户不符合宅基地申请条件，书面向土地行政管理部门作出情况说明后，被告作出不予批准决定程序合法。3.经核查，原告及其法定代理人均为九龙湖镇汶溪村村民，该户于1989年5月由原告爷爷邱永岳申请宅基地建房，申报时户内人口为四人，该户现有房屋占有面积为215.26平方米。根据镇政发（2004）66号《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》（以下简称《管理办法》）第十三条第2项及镇政发（2007）18号《关于﹤宁波市镇海区农村宅基地管理办法﹥的补充意见》（以下简称《补充意见》）第四条第2项、第六条第3项规定，原告及其法定代理人提出的申请不符合宅基地审批条件，被告作出的不予批准决定事实清楚。4.原告法定代理人邱伟飞曾就被告作出的不予批准决定提出诉讼，后经宁波市北仑区人民法院审理后，原告法定代理人邱伟飞撤回起诉，现原告邱某提出诉讼，属于重复起诉。综上所述，请求人民法院依法维持被告作出的不予批准决定。
经庭审质证，原告对被告提供的证据2中的邱永岳土地登记申请书、镇海区土地登记具结证明书、农村宅基地使用调查表、1989年作出的农村私人建房用地呈报表的真实性提出异议，认为上述资料中邱永岳签名并非邱永岳本人签名，并申请进行笔迹鉴定，证据2无法证明原告爷爷曾以户主名义申请建房及该建房申请已经过批准的事实。本院认为，被告作出不予批准原告建房决定的主要依据是原告及其法定代理人不符合镇海区农村宅基地分户审批条件，而并非原告爷爷邱永岳是否曾审批过宅基地，证据2中的邱永岳土地登记申请书、镇海区土地登记具结证明书、农村宅基地使用调查表、1989年作出的农村私人建房用地呈报表与本案审理并无关联性，本院对上述证据不予确认，并对原告邱某提出的司法鉴定申请不予批准。
原告对被告提供的证据3提出异议，认为该证据与事实不符，本院认为，证据3为九龙湖镇村民委员会于2012年12月10日出具的情况说明，该情况说明为被告作出不予批准决定的依据，本院对该证据与本案的关联性予以确认。
原告对被告提供的证据4真实性无异议，但认为该证据仅可证明原告法定代理人邱伟飞曾提起诉讼的事实，不存在原告缠讼的事实，本院对该证据的真实性及与本案的关联性予以确认。
原告对被告提供的证据5的真实性无异议，但认为被告未提供证据5已于2008年5月15日前报送镇海区人大常委会备案审查的证明，证据5不具有合法性，本院认为，根据《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第四条规定，县级以上人民政府制定的规范性文件应当自公布之日起三十日内，报送本级人民代表大会常务委员会备案，是否经过本级人民代表大会常务委员会备案，并不影响该规范性文件的有效性，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以确认。
原告对被告提供的证据6提出异议，认为该通知书不具有法律效力，且该通知书中亦未明确户口簿不能作为农村宅基地审批中分户依据。本院认为，该通知书并非被告作出不予批准决定的直接依据，该证据与本案无关联性，本院对该证据不予确认。
经庭审质证，被告对原告提供的证据真实性无异议，但认为原告提供的证据2为公安机关的户口簿，并非农村宅基地审批中分户依据；证据4为浙江省高级人民法院（2010）浙行再字第1号行政判决书，该判决书并未确认户口簿可作为农村宅基地审批依据，本院对原告提供证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告邱某及其法定代理人邱伟飞为宁波市镇海区九龙湖镇汶溪村村民，邱永岳为原告邱某爷爷，邱伟江为原告邱某伯父。2012年12月17日，原告邱某及其法定代理人邱伟飞作为一户提出农村宅基地私人建房申请，被告宁波市镇海区人民政府于2013年1月14日认为该申请不符合镇海区农村私人建房分户条件，对其农村宅基地私人建房申请不予批准。原告邱某法定代理人邱伟飞不服被告宁波市镇海区人民政府作出的不予批准行为，于2013年3月25日向宁波市中级人民法院提起诉讼，宁波市北仑区人民法院于2013年4月9日根据宁波市中级人民法院（2013）浙甬行辖字第14号行政裁定书受理后，原告邱某法定代理人邱伟飞于2013年6月20日向宁波市北仑区人民法院撤回起诉，宁波市北仑区人民法院裁定准予撤诉。原告邱某于2013年5月28日向宁波市人民政府提出行政复议申请，宁波市人民政府于2013年8月2日作出甬政复决字（2013）107号行政复议决定，决定维持被告宁波市镇海区人民政府于2013年1月14日作出的不予批准建房申请行政行为。另查明，原告邱某伯父邱伟江为宁波市镇海区公路运输管理所正式在编职工，干部身份。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，被告宁波市镇海区人民政府具有对辖区内农村宅基地申请进行审批的法定职权。《补充意见》第四条第2项规定，符合申请建房条件的农户，计户标准为两个以上儿子且未分户的，父母亲必须与其中一个农业户口的儿子合户计算，非农业户口的儿子也必须与父母亲挂靠，在邱永岳儿子邱伟江为非农业户口且已取得一次性住房货币补贴的情况下，原告邱某法定代理人邱伟飞作为邱永岳另一农业户口儿子，不符合农村宅基地审批中的分户条件。在原告邱某父亲邱伟飞无法单独立户的情况下，被告宁波市镇海区人民政府对原告邱某及其法定代理人邱伟飞作为一户提出的农村私人建房用地申请不予准许，并无不当。
原告邱某虽认为，其符合分户条件可由公安机关户口簿予以确认，本院认为，《管理办法》第一条规定，农村宅基地管理办法中的户，是指按规定符合宅基地审批条件的人员组合的家庭，而户籍登记中的户是户籍管理的计户单位，与农村宅基地审批计户依据并不相同，原告邱某以公安机关的户口簿为依据请求按照独立一户申请宅基地与法无据。
原告邱某虽认为，《管理办法》及《补充意见》并非法律法规及规章，无权自行制定分户条件，本院认为，《管理办法》及《补充意见》是宁波市镇海区人民政府在法律法规等未对户的认定及计户标准作出明确规定的情况下，根据当地宅基地使用的实际情况制定的具体操作办法，具有一定的合理性，这一政策在镇海区已经实施多年，现实执行的广泛性已经形成，宜予认可，原告邱某就此提出的异议，本院不予采纳。
被告宁波市镇海区人民政府虽提出异议，认为原告邱某现提出诉讼，属于重复起诉，本院认为，原告邱某虽为未成年人，但在行政诉讼中与其法定代理人邱伟飞为不同当事人，邱伟飞向宁波市北仑区人民法院虽曾提起诉讼后撤回起诉，但并不影响原告邱某对同一行政行为提起诉讼，且宁波市人民政府就原告邱某提出的行政复议申请亦予以受理，并作出实体处理决定，被告宁波市镇海区人民政府就此提出的异议，本院不予采纳。
综上所述，被告宁波市镇海区人民政府作出的不予批准决定事实清楚，证据充分，符合相关规定。但未向原告邱某送达不予批准决定书，仅在农村宅基地呈报表中注明其不予批准意见，未详尽说明其作出不予批准决定的理由及依据，存在瑕疵，本院就此予以指正，但该瑕疵并未对原告的实体权利义务造成损害。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告邱某要求撤销被告宁波市镇海区人民政府于2013年1月14日不予批准其农村私人建房申请的行政行为的诉讼请求。
本案受理费人民币50元（已预交），由原告邱某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书到宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费人民币50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，开户银行：宁波市中国银行营业部，账号376658348992；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。
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审 判 长 于广学
代理审判员 王 禹
人民陪审员 许建永
二〇一三年十一月十二日
代书 记员 汪晓晓
附：本案适用的法律、法规：
一、《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
三、《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》
第四条各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会制定的规范性文件应当自公布之日起三十日内，报送上一级人民代表大会常务委员会备案。县级以上人民政府制定的规范性文件应当自公布之日起三十日内，报送本级人民代表大会常务委员会备案。较大的市的人民政府制定的规章还应当自公布之日起三十日内，报送省人民代表大会常务委员会备案。
四、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》
第三十六条第一款农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。
五、《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》
第一条本办法所称农村宅基地是指农村村民个人经依法批准，用于建造住宅（包括住房、附属用房和庭院等，下同）的集体所有土地。本办法所称的户，是指按规定符合宅基地审批条件的人员组合的家庭。
六、《关于﹤宁波市镇海区农村宅基地管理办法﹥的补充意见》
第四条第2项既有农业户口又有非农业户口的户，按一户计算。但该户若有两个以上儿子且未分户的，父母亲必须与其中一个农业户口的儿子合户计算，非农业户口的儿子也必须与父母亲挂靠。若无农业户口的儿子，仍按一户计算。
父母亲将原有房屋继承、分户析产给非农业户口子女的，在今后拆迁、建房时必须按继承、分户析产前的原有宅基地面积合并计算。房屋继承、分户析产应办理公证。