辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）辽07民终172号
上诉人（原审被告）杨志双，男，1967年5月9日出生，汉族，农民，住义县。
委托代理人项忠香（杨志双之妻），1965年10月16日出生，汉族，农民，住义县。
委托代理人宋九洪，义县中兴法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）高大成，男，1958年9月5日出生，满族，农民，住义县。
委托代理人陈素环，义县城关法律服务所法律工作者。
上诉人杨志双因与被上诉人高大成土地承包经营权纠纷一案，不服辽宁省义县人民法院（2015）义民城初字第00099号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月12日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人杨志双的委托代理人项忠香、宋九洪，被上诉人高大成及其委托代理人陈素环到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
杨志双上诉请求：请求改判驳回被上诉人高大成起诉。事实和理由：1.被上诉人高大成未取得实际承包经营权，其诉讼主体资格不够，应驳回其起诉。义县县委、县政府在1998年12月18日下发了《关于稳定和完善农村土地承包制度的工作意见》（简称“42号文件”），在全县范围内进行第二轮农村土地延包续签工作，重新确权，稳定和完善农村土地承包制度。1998年12月26日中共义县城关乡党委、城关乡人民政府根据县委42号文件精神下发了“关于稳定和完善农村土地承包制度的实施方案”。高家街村也不例外，根据县、乡两级政府的政策，1999年1月9日，高家街村党支部、村委会进行第二轮土地延包续签工作，下发了“关于稳定和完善土地承包的实施细则”，并与承包户订立农业承包合同，该合同虽不规范，但是实际履行十几年，双方无任何异议。原审法院根据中共中央国务院1993年11月5日下发的“关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施”的文件，把被上诉人高大成到期的农业承包合同，再延长三十年，认定高大成1993年的承包合同继续有效没有道理。政策和措施代替不了农村土地承包合同，义县法院认定村委会与村民在1993年签订的农业承包合同有效，是错误的。2.被上诉人高大成于1999年将争议的地块已经转让给上诉人杨志双承包经营,支付被上诉人打井费用300元人民币,取得了发包方的同意,进行更名备案，并经营管理至今达17年之久,该争议地块转让成立。在被上诉人高大成同意的情况下,在1999年村委会已将该争议地块登记在上诉人杨志双承包土地的合同上。从1999年开始,农业税由上诉人杨志双缴纳,粮食直补款由上诉人杨志双领取。根据《中华人民共和国合同法》第三十六条之规定,该争议地原审法院认为:“土地承包经营权流转,当事人双方应当签订书面合同并报发包方备案。”该争议地块是1999年流转的,当时《农村土地承包法》还没有实施,本案中，流转土地虽无书面合同,但实际履行多年,并得到发包方同意备案，且当时没有必须签订书面承包合同的规定,不应该作为流转无效的依据。3.原审法院认为:“被告主张争议地块已经转让给被告及双方到高家街村委会进行土地更名的事实,无充分证据证明,不予采信。”属不顾事实,被上诉人经营管理17年之久,如没到村委会更名,农业税为什么由上诉人交纳,粮食直补款由上诉人领取,以上证据已能充分证明土地已经转让。被上诉人高大成具有完全民事行为能力,在1998年将争议地块流转给上诉人杨志双民事法律行为有效,不得变更和解除。根据《最高院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条二款的规定,集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应告知其向有关行政主管部门申请解决,据此,应驳回被上诉人高大成起诉。
被上诉人高大成辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
高大成向一审法院起诉请求：请求人民法院判令被告将1.1亩土地承包经营权返还原告。
一审法院认定事实：原、被告均系义县城关满族乡高家街村村民，1993年8月1日，原告高大成与义县城关满族乡高家街村民委员会签订了为期五年的农业承包合同（承包期限：1991年1月1日至1995年12月31日），以家庭承包方式取得了六块农村土地承包经营权。其中，麦田地块长76米，宽9.7米，面积为1.1亩，四至分别为：东至王显贵、南至高大武、北至田宝升、西至道。原告经营管理该地块至1997年，自1998年起，经原、被告协商交由被告杨志双经营管理至今，被告支付原告230元。另查，1993年11月5日，中央下发11号文件，题为《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，文件规定：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。
一审法院认为，无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期限为三十年，土地承包经营权流转的，当事人双方应当签订书面合同并报发包方备案。本案争议的地块系高大成以家庭承包方式取得，虽然其与村委会签订土地承包合同期限为五年、到期日为1995年12月31日，且到期后未续签，但是合同到期前，中央1993年11月5日下发的11号文件已经明确要求：原承包合同到期后再延长三十年不变。其后于1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》及2002年颁布的《中华人民共和国土地承包法》均将耕地承包期限30年列入强制性规定。可见，我国关于赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农村经济发展和农村社会稳定的基本政策、立法理念是长期、一贯的，故不能简单认定高大成家庭承包合同到期后未续签即丧失土地承包经营权。被告主张争议地块已经转让给被告及双方到高家街村委会进行土地更名的事实，无充分证据证明，不予采信。双方对土地使用期限没有约定或约定不明的，可以随时要求返还，被告无权继续占有争议土地。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第一条、第二十条、第三十七条、《中华人民共和国物权法》第三十四条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、一百四十四条的规定，判决如下：被告杨志双于判决生效后五日内将诉争的方块田地块1.1亩（东至王显贵、南至高大武、北至田宝升、西至道）返还给原告高大成。案件受理费100元，由被告杨志双负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。
上诉人杨志双向本院提供证据：
1.1999年的农业承包合同一份，拟证明被上诉人与上诉人约定永久将诉争土地交给上诉人耕种，双方到村委会将案争土地更名至杨志双名下。
2.领取粮食直补款的存折一份，拟证明其领取了争议土地的粮食直补款。
3.现金支出单据一份；村提留、乡统筹费收款收据一份；村委会《九九年各项负担明细表》一份，通过以上三份证据，拟证明自1999年起，杨志双向村委会交纳了相关土地承包费用，粮食补贴政策实行后领取了粮食直补款。
被上诉人高大成向本院提供证据：村委会介绍信一份。内容为：城关满族乡高家街村在一九九八年二轮土地延包时，因村民拖欠承包费数额较大，户数较多，故二轮延包合同未签，特此证明。拟证明村委会没搞二轮承包，也没签订二轮土地承包合同。
另查明，1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），该通知指出，开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。……承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。
1999年1月9日，城关乡高家街村党支部与村委会下发《关于稳定和完善农村土地承包的实施细则》（经村民代表大会通过），其中细则包括：将土地承包期限再延长30年，并续签“土地承包合同”，填发《土地承包经营权证》。……1、在承包期内，经发包方同意，允许土地使用权依法转包、出租、互换、入股等，并形成合同，报村委会备案。2、对私自转卖承包田的农户，将依法追回非法所得，并按土地政策，给予加倍处罚。3、原承包户在续签、延包工作中放弃承包权的，在原承包田内的一切设施必须无条件拆除。4、承包户对合同中规定应缴纳的税金、乡统筹、村提留等必须按时缴纳，如长期拖欠，村委会有权依法收回其承包田，直到履行义务后再分给其承包田。5、凡是拒绝签合同或拒不缴纳相关费用的农户，取消其土地承包资格。
对当事人二审争议的事实，本院认定如下：自1998年起，经上诉人杨志双、被上诉人高大成协商后，高大成将争议土地交由杨志双经营管理。1999年高家街村委会签订《农业承包合同》一份，载明将本案争议土地转给杨志双耕种，但该承包合同中并无发包方及承包方签字，也无明确约定承包期限。其后杨志双交纳了争议土地的相应承包费用，领取了粮食直补款。关于杨志双主张争议土地系永久转让给其耕种，杨志双并无充分证据予以证明，本院不予认可。
一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，自1998年起，经上诉人杨志双、被上诉人高大成协商后，高大成将争议土地交由杨志双经营管理。杨志双主张争议土地系高大成永久转让给其耕种，但其并未提供充分证据以证明其主张，故对其以上主张本院不予认可。1999年高家街村签订的《农业承包合同》，虽然载明将本案争议土地转给杨志双耕种，但该承包合同中并无发包方及承包方签字，也无明确约定承包期限。而高大成与村委会曾于1993年签订承包合同，在该合同到期前，中央下发文件明确要求原承包合同到期后再延长三十年不变。其后中央又于1997年出台中办发〔1997〕16号文件，指出要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。而承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。并指出了做好“小调整”工作应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。高家街村委会在进行二轮延包工作时，对土地作了大量调整，并提出如长期拖欠应缴纳税费的，村委会有权收回承包田，并规定了原承包户在续签、延包工作中放弃承包权如何处理的规定。此规定与以上文件精神中大稳定的原则不符，另外也无证据表明该村小调整报告了乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。农村土地承包，在有关法律实施前，应执行国家政策。故高家街村1999年承包土地调整行为不符合以上文件精神，其签订的《农业承包合同》也缺乏承包合同应有的形式要件，不应认定为有效。虽然杨志双于1999年后实际交纳了承包费及领取了直补款，但因其承包合同无效，故其应将争议土地返还给原承包人高大成。综上所述，杨志双的上诉请求不能成立，应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《中华人民共和国民法通则》第六条规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人杨志双负担。
本判决为终审判决。
审判长 于开升
审判员 李长奇
审判员 张昱凯
二〇一六年九月二十日
书记员 李丹妮