江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终90号
上诉人（原审原告）佘明华。
委托代理人李徐生，江苏通衡律师事务所律师。
委托代理人秦朗，江苏通衡律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地如皋市如城街道惠政路588号。
法定代表人成明，局长。
委托代理人何尧，如皋市公安局法制大队三中队中队长。
委托代理人丁军，如皋市公安局如城中心派出所副所长。
上诉人佘明华因诉被上诉人如皋市公安局不履行保护财产权法定职责一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审认定，佘明华系苏F×××××丰田牌轿车的车主，佘飞系佘明华之子。2015年1月8日8时许，如皋市公安局接到佘飞电话报警，称有人因与其父佘明华有经济纠纷故而阻拦其车辆。如皋市公安局接到报警后立即指派民警出警处置。在了解到系案外人张某、李某等人因与佘明华存在经济纠纷，希望以此方式促使佘明华出面解决纠纷后，出警民警现场告知张某、李某等人应通过合法途径维护自己的合法权益，不得有违法行为。当日下午，李某等通过案外人薛某电话联系拖车公司将案涉车辆拖走。在拖车过程中，李某将拖走汽车一事向佘明华发短信予以告知。案涉车辆被拖走后，佘飞于2015年1月10日再次至如皋市公安局锦绣派出所报警，要求如皋市公安局依法履职。佘明华则向如皋市公安局邮寄了一份日期为2015年1月15日的“抢劫苏F×××××轿车举报材料”，要求如皋市公安局立案侦破、追回车辆、追究行为人的违法犯罪责任。2015年1月15日，佘明华至如皋市公安局锦绣派出所再次报警，要求如皋市公安局帮其将汽车追回并追究相关人员的法律责任。此后，如皋市公安局向李某、薛某、戴某等人进行了调查询问，并分别制作了询问笔录。佘明华认为，如皋市公安局到其起诉之时，未向其出具受案回执单且未在法定审限内办结该治安案件，未依法履行保护公民财产安全的法定职责，故起诉。
另认定，南通华利皮业有限公司、佘明华与张某、李某于2014年5月12日签订承包加工合同一份。2015年1月19日，张某、李某向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求解除承包加工合同，并要求南通华利皮业有限公司、佘明华双倍返还其定金80万元、返还其价值630100元自带辅助设备、支付违约金25万元。如皋市人民法院对此立案受理，案件的案号为（2015）皋商初字第0199号。
一审法院认为，本案争议焦点为：1.佘明华对于其子佘飞2015年1月8日所报警情的处置情况是否具备提起本次诉讼的原告主体资格；2.佘明华提起的本次诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，如皋市公安局针对佘明华、佘飞所报警情履行的是治安管理职能还是刑事司法职能；3.如皋市公安局是否存在不履行保护佘明华财产安全法定职责的行为。
关于佘明华对其子佘飞2015年1月8日所报警情的处置情况是否具备提起本次诉讼的原告主体资格问题。佘飞于2015年1月8日通过电话所报警情与佘明华于2015年1月15日至如皋市公安局锦绣派出所所报警情针对的标的物都是案涉车辆，案涉车辆的所有权人系佘明华，报警的目的都是要求如皋市公安局能够依法履职，对佘明华的财产安全予以保护，故佘明华对于其子佘飞所报警情的处置情况具备提起本次诉讼的原告主体资格。
关于如皋市公安局针对佘明华及佘飞所报警情履行的是治安管理职能还是刑事司法职能的问题。我国的公安机关具有双重身份，一方面，它是国家的治安行政机关，承担着国家的治安保卫任务，另一方面，它又承担着打击刑事犯罪的刑事司法任务，是国家司法机关的重要组成部分。公安机关的行为有刑事司法行为与公安行政管理行为之分。公安机关依据《中华人民共和国刑事诉讼法》授权而履行的系刑事司法职能，其依据公安行政管理法律法规授权而履行的系行政管理职能，公安机关履行行政管理职能的行为属于人民法院行政诉讼的受案范围，公安机关履行刑事司法职能的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条规定，对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。如皋市公安局认为其履行的是刑事司法职能，理由是：佘明华曾提交过一份“抢劫苏F×××××轿车举报材料”，明确要求如皋市公安局立案侦破、追回车辆、追究行为人的违法犯罪责任，案涉汽车所涉价值较大，该警情有可能涉嫌侵财类犯罪，如皋市公安局接警后就该案展开的调查活动系依据《中华人民共和国刑事诉讼法》授权而履行的刑事司法职责，故不属于行政诉讼的受案范围。对此，一审法院认为，如皋市公安局并未提供充分的证据证明其对佘明华及其子佘飞所报警情是作为刑事案件来办理，单以佘明华邮寄的举报材料不能认定如皋市公安局履行的就是刑事司法职能，虽然案涉汽车所涉价值较大，但也并非区分立案的唯一标准。事实上，如皋市公安局接到佘飞2015年1月8日报警后对警情现场已经有了初步了解，系案外人张某、李某等人与佘明华存在经济纠纷而引发的警情，并且在接处警工作登记表上处警结果为其他，排除了需要立为刑事案件、治安案件等情形。如皋市公安局并无充分证据证明其接警后系依据《中华人民共和国刑事诉讼法》授权而履行的刑事司法职能，故对其辩称本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由，不予采信。
关于如皋市公安局是否存在不履行保护佘明华财产安全法定职责的行为的问题。一审法院认为，《中华人民共和国人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。第二十一条规定，人民警察在遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形时，应当立即救助。对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。公安部《110接处警工作规则》第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情形尽快处理。第二十四条规定，处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。本案中，如皋市公安局下属的锦绣派出所接到如皋市公安局110报警服务台的处警指令后，及时到达了现场，并开展了调查工作，处警民警在警情现场告知李某等人应通过合法途径维权，不得有违法行为，处警结束后，如皋市公安局制作了接处警记录。对佘明华于2015年1月15日的报案，则当即对其制作了询问笔录。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三章第三节对侵犯财产权利的行为和处罚作出了规定，第四十九条规定，盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。该法第七十八条规定，“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由”。如皋市公安局经调查后查实，佘明华因与案外人张某、李某等人存有经济纠纷，李某等人欲通过拖走佘明华汽车的方式迫使佘明华出面与其解决经济纠纷，且汽车被拖走后，李某也第一时间将汽车被拖走一事给佘明华发短信予以告知，并告知其如能出面解决问题，汽车将会归还。可见，李某等人并非是以盗窃等方式意图将该汽车非法占为己有。根据上述法律规定，该警情不属于违反治安管理处罚法侵犯财产权利的情形。如皋市公安局发现该案不存在违法行为后，及时将查处情况口头告知了报案人，符合法律规定。如皋市公安局接到报警后已经依法履行了查处职责。佘明华认为财产权受到了侵犯，可以依法通过其他合法途径予以解决。
综上，一审法院认为如皋市公安局接到报警后已经依法履行了查处职责。佘明华的诉讼请求无事实与法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回佘明华的诉讼请求。
上诉人佘明华上诉称，张某等人对上诉人数次提起的民事诉讼均未胜诉，其无权强行拖走上诉人的车辆，如皋市公安局现场出警后未能有效制止违法行为，属未依法履行职责。如皋市公安局在事后亦未对张某等人的治安违法行为立案查处，亦属行政不作为。上诉人在一审中就被上诉人未依法履职的行为提出了要求确认被上诉人未出具受案回执单违法、责令被上诉人出具受案回执单等四项具体的诉讼请求，一审法院未对全部诉讼请求作出判决不当，所作裁判违法，请求本院依法撤销一审判决并依法改判。
被上诉人如皋市公安局辩称，被上诉人接到报警后即出警，在出警现场劝诫双方依法解决争议，其现场处置行为合法。案外人张某等人拖走上诉人车辆系因其与上诉人存在民事争议，公安机关不宜介入处理。且上诉人书面报案材料系要求追究案外人的刑事责任，故被上诉人未予立案查处并不构成行政不作为。上诉人的上诉请求不能成立，请求本院依法判决驳回上诉，维持原判。
上诉人佘明华提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提供的证据随案移送本院。
经本院组织双方当事人质证，双方当事人对一审认定的事实并无异议，本院应予确认。本院根据上诉人提交的如皋市人民法院（2015）皋商初字第0199号、南通市港闸区人民法院（2016）苏0611民初148号生效民事裁定，另补充认定以下案件事实：张某、李某以南通华利皮业有限公司、佘明华为被告分别向如皋市人民法院、南通市港闸区人民法院提起民事诉讼，后张某、李某分别于2015年5月15日、2016年2月23日申请撤诉，法院已裁定准许。
本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于被上诉人是否已经依法履行了法定职责。
《中华人民共和国人民警察法》第六条第（一）项、第（二）项规定，预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害治安秩序的行为，系人民警察应当履行的职责。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。根据上述规定，保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关、人民警察的法定职责。公安机关应当按照上述规定，依法履行自身的职责，公安机关不依法履行上述法定职责的行为，则构成行政不作为。
本案中，首先，案涉车辆为上诉人佘明华的合法财产，佘明华及其子佘飞对该车辆的占有、使用是其合法权利，该权利不应受到非法侵犯。案外人张某、李某等人以其与佘明华之间存在民事纷争为由，强行进入车辆并拖走车辆的行为，不具有合法性。佘飞在其合法使用的财产处于不安全的状态向被上诉人拨打110报警求助时，被上诉人具有依法采取有效措施，当场制止不法侵害行为，从而切实保护公民财产安全的法定职责。本案被上诉人如皋市公安局接警后虽派员出警，但出警人员仅进行了口头劝告后即离开，放任案外人张某、李某等人仍非法滞留在车上，并在当日下午公然委托拖车公司将车辆拖走且至今未还。如皋市公安局的现场出警行为，未能有效保护公民的财产安全，未能实现预防和制止违法行为发生的出警目的，不能视为已依法履行职责。其次，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条、第九十五条的规定，公安机关对于公民报案的案件，应当及时受理并进行登记。受理报案后，应当进行调查，并视不同的案件情况作出相应的处理决定。本案中，佘明华、佘飞在车辆被非法拖走后，再次向被上诉人报案。被上诉人应当按照上述规定立案受理，依法进行调查并作出相应的处理决定。被上诉人未依法立案查处，亦构成行政不作为。
需要指出的是，即使案外人张某、李某等人与佘明华之间存在民事争议，亦应当通过诉讼、申请诉讼保全等合法途径解决。其未经佘明华同意，无权擅自强行扣留、占有佘明华的财产。公民以私力强占方式来实现的自我救济行为，为我国法律所禁止。存在民事纷争，并不构成当事人可以实施违法行为的正当理由。公安机关依法制止、查处非法侵犯财产的行为，系维护正常社会治安秩序的职责要求，并不属于违法介入民事争议的处理。相反，公安机关放任、允许任何人以存在民事纷争为由，不经法定程序即可径行强取他人财产，将会导致原本有序的财产关系处于不稳定的状态，从而使得整个社会秩序失范。故被上诉人提出的因本案当事人之间存在民事争议，其不介入处理不构成行政不作为的辩称理由不能成立，本院不予采信。
此外，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，公安机关对于尚不够刑事处罚的治安违法行为，应依照本法的规定给予治安管理处罚。本案上诉人虽曾基于其对法律理解的局限性，向被上诉人提出过要求追究行为人刑事责任的诉求，但被上诉人按照上述规定，应当对案件的性质、违法程度进行甄别，对于不构成刑事处罚但应予治安处罚的案件，应按治安行政案件办理，而不应拘泥于当事人的申请不作处理。况且，本案被上诉人并未对本案按照刑事诉讼程序立案查处。故对其提出的本案不应作为行政案件处理的主张，本院不予采信。
综上，被上诉人行政行为有违《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，其行政行为违法。现上诉人的报案仍未被立案受理，不法行为仍继续存在，被上诉人应当依法履行其法定职责。一审判决适用法律错误，裁判理由及裁判结果不当，依法应予改判。上诉人的诉求可以归结为要求确认如皋市公安局未依法履行职责的行为违法，要求如皋市公安局依法履行治安案件的查处职责，其上诉理由成立，本院应予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销如东县人民法院（2015）东行初字第00150号行政判决；
二、确认如皋市公安局未依法履行职责的行为违法；
三、责令如皋市公安局在三十日内对佘明华的报案作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人如皋市公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年四月二十五日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《中华人民共和国人民警察法》
第六条公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）维护社会治安秩序，制止危害治安秩序的行为······
第二十一条人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二条扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。