浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0281行初26号
原告浙江恒达农业发展有限公司，住所地浙江省余姚市东郊工业园区。
法定代表人沈文良，总经理。
委托代理人（特别授权代理）洪彩珍，浙江义韬律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）史销销，浙江义韬律师事务所律师。
被告余姚市农林局，住所地浙江省余姚市阳明西路367号。
法定代表人张建培，局长。
出庭应诉负责人金武昌，副局长。
被告余姚市财政局，住所地浙江省余姚市南滨江路118号。
法定代表人成立海，局长。
委托代理人（特别授权代理）金炬苗，余姚市财政局工作人员。
两被告共同委托代理人（特别授权代理）傅胜凯，浙江四德律师事务所律师。
原告浙江恒达农业发展有限公司因不服被告余姚市农林局和被告余姚市财政局于2016年12月29日共同作出的《关于追回政策补助资金的行政决定》，于2017年5月31日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于同日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月1日公开开庭审理了本案。2017年6月5日，被告余姚市农林局向本院申请调查取证，本院于2017年7月12日依法作出不予准许调查收集证据申请通知书。原告浙江恒达农业发展有限公司的法定代表人沈文良及委托代理人洪彩珍、史销销，被告余姚市农林局出庭应诉负责人金武昌，被告余姚市财政局委托代理人金炬苗以及两被告共同委托代理人傅胜凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告余姚市农林局和被告余姚市财政局于2016年12月29日共同作出的《关于追回政策补助资金的行政决定》，认定原告按政策享受财政补助资金330万元后，未在规定时间内用于SPF鸡引种，故根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条之规定，对原告作出如下行政决定：1、限原告在收到本决定书之日起10日内，向余姚市财政局上缴补助资金330万元；2、给予警告，并处罚款人民币33万元。该行政决定向原告告知了在法定时间内申请行政复议或行政诉讼的权利。
原告浙江恒达农业发展有限公司诉称，2013年“菲特”台风给原告造成巨额经济损失，余姚市人民政府为帮助原告灾后恢复生产的有关事项进行协调，确认原告享受市政府出台的现有灾后补助政策，原告获得“菲特”灾后重建补助资金330万元。2016年12月29日，两被告作出了《关于追回政策补助资金的行政决定》，以330万元未用于SPF鸡引种为由要求原告上缴补助资金330万元，罚款33万元。原告认为，一、该行政决定认定的事实错误。（一）330万元系灾害补助款。从《财政专项资金拨款申请单》、余姚市人民政府凤山街道办事处财政所的《记帐凭证》来看，均显示涉案款项性质为“菲特”台风灾害补助。（二）330万元灾害补助款原告已经用于灾后重建。“菲特”台风给原告公司造成SPF基地和豆芽厂基地不同程度的损毁，合计损失3000多万元。原告将政府拨付的330万元补助资金用于灾后重建和恢复生产。因此，330万元为灾后补助款，原告已经将该资金用于灾后重建，无需返还或者上缴给余姚市财政局。二、该行政决定程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，两被告作出罚款33万元的决定，没有告知原告相应的听证等权利，程序违法。三、该行政决定适用法律错误。两被告根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定作出决定，而本案中，原告不存在该条所规定的行为，不存在警告、罚款的情形。综上，原告认为两被告作出的《关于追回政策补助资金的行政决定》认定事实错误，程序违法，适用法律错误，特向法院提起诉讼，请求撤销两被告作出的《关于追回政策补助资金的行政决定》，本案诉讼费用由被告承担。
原告起诉时向本院提供以下证据：1、关于追回政策补助资金的行政决定1份（已与原件核对），证明两被告作出行政决定，没有告知相关的权利以及听证的事实；2、财政专项资金拨款申请单、记帐凭证各1份，证明涉案330万元系灾后补助资金的事实。原告在2017年7月5日向本院提交补充证据如下：3、《关于协调浙江恒达农业发展有限公司灾后帮助恢复生产有关事项的会议记录》1份，证明330万元是灾后重建补助；4、《在风雨中前进——菲特一周年记》1份，证明330万元的救助款已经在恢复重建过程中已使用的事实，330万元也确实用到了灾后重建中；5、《关于抓紧做好SPF种蛋引种工作的通知》、《质检总局农业部关于防止美国高致病性禽流感传入我国的公告》各1份，证明原告未按与中国牧工商（集团）总公司（下简称牧工商公司）签订的合同约定从美国引种是由于灾后设施及房屋的维修和2014年年初禽流感发生等原因，自2015年1月9日起，我国禁止直接或间接从美国输入禽类及相关产品，导致原告在客观上暂时不能按照合同约定从美国引种的事实；6、《浙江恒达农业发展有限公司“菲特”灾后SPF鸡繁育总结报告》、《评估意见》（附邀请函、专家组名单）各1份，证明在美国不能引种之后，原告进行SPF自行繁育的技术，经过评估，自行繁育技术已经达到了灾后生产自救的目的。7、报道4份（来源：余姚政务公开、余姚日报、余姚宣传在线、浙江农业信息网等），证明原告进行灾后重建、自救，还自主繁育出了SPF种鸡，打破了国外对SPF鸡繁育技术的垄断，填补了国内该领域的空白，被作为灾后重建和恢复生产中的先进企业进行宣传，得到了全社会各界尤其是行业内部专业人员的充分认可。8、补充协议、情况说明各1份，证明原告与牧工商公司之间的引种协议依旧有效的事实，能引种的话还要继续履行代理进口合同。以上证据均系复印件。
被告余姚市农林局辩称，一、关于《关于追回政策补助资金的行政决定》所涉事实问题。根据余姚市人民政府余政发（2013）128号文件以及2013年10月25日《关于协调浙江恒达农业发展有限公司灾后帮助恢复生产有关事项的会议记录》的精神，“新引进种蛋凭进货合同单享受种苗补助政策”。但截止今日浙江恒达农业发展有限公司仍尚未完成引种，且其预付的人民币350万元种蛋款在2014年1月就已由代理进口方牧工商公司返还给原告，《代理进口合同》实际已解除，故被告作出行政决定事实是清楚的。另查明原告涉巨额债务，2017年浙商银行、招商银行、农业银行均对其提起诉讼，其名下帐户和不动产均被查封。除审理中的案件外，余姚市中小企业信用担保有限公司对其的诉讼已进入执行程序。故原告已无能力继续履行原《代理进口合同》中约定的引种任务。二、关于程序问题。首先《关于追回政策补助资金的行政决定》第2项中罚款33万元，并非被告的初衷，只因《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定是“并处罚款”。其次当时考虑到（2016）浙0281民初7931号案中，原告已充分发表了自己的主张，故事先没有告知其要求举行听证的权利。被告认为，1、如行政决定书中第2项决定因听证程序事宜而程序不符，但并不影响第1项关于上缴330万元补助资金决定的法律效力。2、关于行政决定书第2项决定，在程序上被告也有权在会商后予以更改，并依法完善程序后重新就罚款事宜作出新的决定。3、如被告没有更改行政决定书中第2项决定，法院如认为行政决定书中第2项决定程序违法，也可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决“部分撤销”。三、关于法律适用问题。《财政违法行为处罚处分条例》是2004年11月5日由国务院第69次常务会议通过的，自2005年2月1日施行，目前仍属于生效的行政法规。关于原告存在违反规定使用、骗取财政补助资金的情况，事实是清楚的，原告在行政起诉状中称“不存在相关行为”的解释是不成立的。综上，请求驳回原告的行政诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供如下证据：1、余政发[2013]128号文件《余姚市人民政府关于开展灾后重建和恢复生产生活的若干政策意见》和2013年10月25日《关于协调浙江恒达农业发展有限公司灾后帮助恢复生产有关事项的会议纪录》各1份，证明政府补助的政策依据，现在要求上缴330万元的依据；2、代理进口合同及发票各1份，证明原告提交了引种合同，称已预付人民币350万元；3、2013年10月30日余农林[2013]242号、余财农[2013]226号文件《关于下拨“菲特”台风灾后重建第二批补助资金的通知》，2013年11月5日记账凭证、财政专项资金拨款申请单，预算拨款凭证各1份，证明两被告补助原告人民币330万元款项已支付；4、2015年1月23日余农林[2015]29号、余财农[2015]36号《关于抓紧做好SPF种蛋引种工作的通知》、2016年7月11日余农林[2016]119号《关于抓紧收缴财政补助资金的通知》各1份，证明两被告曾书面催讨330万元补助款；5、民事裁定书1份，证明两被告曾提起民事诉讼，当时原告在民事诉讼中承认没有完成引种，相关的记录和证据在案卷中；6、《财政违法行为处罚处分条例》第十四条，证明作出处罚的法律依据；7、浙江法院公开网资料1份，证明原告涉及巨额债务未归还，已无履行引种的生产经营的能力。以上证据均系复印件。
被告余姚市财政局在庭审中的辩称意见与被告余姚市农林局辩称意见一致。被告余姚市财政局未提交书面答辩意见，亦未另行提供证据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
对被告余姚市农林局提供的证据，被告余姚市财政局均无异议。
原告对被告余姚市农林局提供的证据1的真实性没有异议，但对证明的内容有异议，认为该组证据中的文件和会议纪录恰恰能证明在“菲特”台风灾后重建中对原告进行补助的事实，而不能证明要求原告上缴补助款的事实。本院对被告提供的证据1的真实性予以采信，该组证据中余政发[2013]128号文件第13条内容明确规定，对受灾特别严重的规模场（户）从有资质的种畜禽场引入的种畜禽，按引种价格的30%给予补助，结合该组证据中的会议纪录第二页关于政策扶持的问题第1、2项规定内容，可以认定的事实是原告享受市政府出台的现有灾后补助政策，具体补助科目是新引进种蛋，凭进货合同单按引种价格的30%享受种苗补助资金。
原告对被告提供的证据2的真实性没有异议，认为原告是根据进口合同单进行补助的，由于进口受到限制，致代理进口合同未继续履行，但是合同尚未解除，在条件可以的情况下，还要继续履行。本院对该组证据的真实性予以采信，结合当事人在庭审中的陈述，可以认定的事实是原告凭与牧工商公司签订的代理进口合同单作为依据申请财政补助，并按代理进口合同规定时间支付了种蛋预付款350万元，后又因故由牧工商公司退还给了原告种蛋预付款人民币350万元。
原告对被告提供的证据3的真实性没有异议，认为记账凭证和财政专项资金拨款申请单的用途都是“菲特”台风灾后重建补助。本院对该组证据的真实性予以采信，该组证据与被告提供的证据1能相互印证，结合当事人的陈述，可以认定的事实是原告享受的财政补助资金是用于“菲特”台风灾后重建中的SPF种蛋补助，按照合同价的30%已领取财政补助资金人民币330万元。
原告对被告提供的证据4的真实性无异议，但认为该组证据中的余农林[2015]29号、余财农[2015]36号文件是督促原告做好SPF种蛋引种工作，不是催缴；余农林[2016]119号《关于抓紧收缴财政补助资金的通知》没有送达给原告，仅是口头告知。本院对该组证据的真实性予以采信，结合当事人的陈述，可以认定的事实是被告以发文的形式书面催促原告在规定时间内抓紧做好SPF种蛋引种工作，到时如未按规定要求引种，根据救灾资金管理规定，经结算后收缴多补财政补助资金。在原告仍未按被告规定时间完成引种之后，两被告根据财政资金管理相关规定，取消原告引种补助资金享受资格，并要求余姚市人民政府凤山街道办事处向原告追缴已发放的引种补助资金。
原告对被告提供的证据5的真实性无异议，但是对要证明的内容有异议，认为灾后补助行为是行政性质的救助行为，已被法院裁定驳回。本院对该组证据的真实性予以采信。
原告对被告提供的证据6的真实性无异议，认为该证据属于法律法规，但被告依据该条例第十四条规定上缴补助款没有相应的事实依据，原告不存在骗取等这个事实。本院对该证据予以采信。
原告对被告提供的证据7的真实性没有异议，认为与本案没有关联性。本院对该组证据的真实性予以采信，但与本案无关联，故对证据的关联性不予以采信。
两被告对原告提供的证据1没有异议，认为对罚款才有听证程序，听证确实是没有告知的。本院对该证据的真实性予以采信，结合当事人的陈述，可以认定的事实是两被告作出《关于追回政策补助资金的行政决定》之前，没有告知当事人依法享有的权利，对作出较大数额罚款的行政处罚决定之前也没有告知当事人有要求举行听证的权利。
两被告对原告提供的证据2的真实性没有异议，认为330万元款项是用于灾后重建和SPF引种，用途是专款专用。本院对该证据的真实性予以采信。
两被告对原告提供的证据3的真实性无异议，认为原告领取的330万元补助款是余姚市政府为帮助原告灾后恢复生产的救助款，具体科目是对种蛋引种的补助。本院对该组证据的真实性予以采信。
两被告对原告提供的证据4没有异议，认为恰恰能证明原告挪用了财政资金，政府补助的是SPF引种，但原告使用在公司建设中。本院对该组证据的真实性予以采信。
两被告对原告提供的证据5的真实性无异议，但认为1、当时根据代理进口合同规定，截止到2014年6月底前合同全部履行完毕，农业部到2015年1月才禁止从美国引种，故原告在禁止引种前已经违约了。2、当时2015年1月19日农业部发布公告禁止从美国输入禽类，但是没有禁止从其他国家引入，原告也可以从其他国家引进，对原告的引种是没有影响的。本院对该组证据的真实予以采信，结合当事人陈述和上述采信的相关证据，可以认定的事实是原告未按照原告提供的代理进口合同规定的时间进行引种，考虑到灾后设备设施及房屋维修和2014年年初禽流感发生等原因，两被告发文同意原告引种时间推迟到2015年5月底前，2015年1月份农业部发布公告，禁止直接或者间接从美国输入禽类及其相关产品。
两被告对原告提供的证据6的真实性有异议，认为原告提供的数据等都还未核对过，当初余姚市农林局发函邀请专家对原告实施的SPF种鸡自行繁育进行评估是认可的，但政策补助资金科目是种蛋引进，国外引种补助与国内引种补助计算方法是不一样的，如果按照国内补助的话，只有二、三十万元。本院认为，被告余姚市农林局对原告实施的种鸡自行繁育情况组织专家进行评估，并予以认可，但对原告SPF种蛋引种补助科目未作过调整。故本院对该组的证据真实性予以采信，但与本案政策补助科目是SPF种蛋引种缺乏关联性，对该组证据的关联性不予采信。
两被告对原告提供的证据7不予认可，认为跟本案没有关联性。本院认为，原告对企业进行宣传报道，与本案缺乏关联性，故对该组证据的关联性不予采信。
两被告对原告提供的证据8中的“补充协议”真实性有异议，认为不知道该合同的真假；代理进口合同的350万元已经返还给原告公司了，按照正常理解，合同已经解除了。关于“自行繁育后还需引种的情况说明”，对要证明内容有异议，认为不能证明原告要证明的内容。本院认为，两被告对该组证据的真实性和关联性均提出异议，该组证据系复印件，未经与原件核对，且原告与牧工商公司的代理进口合同是否继续有效履行尚存在不确定性，故本院对该组证据在本案中不予采信。
根据以上采信的证据，本院确认本案以下事实：2013年发生“菲特”台风之后，根据余政发[2013]128号文件《余姚市人民政府关于开展灾后重建和恢复生产生活的若干政策意见》和《关于协调浙江恒达农业发展有限公司灾后帮助恢复生产有关事项的会议纪录》的规定，原告享受市政府出台的现有灾后补助政策，具体补助科目是SPF种蛋引种，凭进货合同单按引种价格的30%享受种苗补助资金。2013年11月5日，原告凭代理进口合同向余姚市人民政府凤山街道办事处申请财政专项资金补助，并按照代理进口合同总价的30%领取了财政补助资金人民币330万元，后原告因故未进行SPF种蛋引种而由牧工商公司退还给原告已支付的种蛋预付款人民币350万元。2015年1月份农业部发布公告，禁止直接或者间接从美国输入禽类及其相关产品。2015年1月23日，两被告联合下发《关于抓紧做好SPF种蛋引种工作的通知》，书面催促原告在规定时间内抓紧做好SPF种蛋引种工作，其中载明，“核实发现浙江恒达农业发展有限公司尚未按合同进行引种，主要是由于灾后设备设施及房屋的维修和2014年年初禽流感发生等原因。”“……同意浙江恒达农业发展有限公司引种时间推迟到2015年5月底，到时如未按规定要求引种，根据救灾资金管理的规定，经结算后，收缴多补财政补助资金。”2016年7月11日，两被告下发《关于抓紧收缴财政补助资金的通知》，其中载明，“……公司至今未按规定完成引种。根据财政资金管理相关规定，现取消该公司引种补助资金享受资格，并要求你街道（指余姚市人民政府凤山街道办事处）在2016年7月20日之前追缴已发放的引种补助资金”。2016年8月22日，两被告以原告身份向本院提起民事诉讼，以未按规定完成引种为由要求本案原告归还补助资金人民币330万元，本院以不属于民事诉讼受理范围为由作出（2016）浙0281民初7931号民事裁定，驳回余姚市农林局、余姚市财政局的起诉。2016年12月29日，两被告作出《关于追回政策补助资金的行政决定》，其中载明，“根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条之规定，决定：1.限你在收到本决定书之日起10日内，向余姚市财政局上缴上述补助资金人民币330万元；2.给予警告，并处罚款人民币33万元。”两被告在作出《关于追回政策补助资金的行政决定》之前，没有向当事人告知依法享有的权利和有要求举行听证的权利。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《浙江省财政行政执法检查和行政处罚实施办法》第二十条第（六）项规定，拟作出的行政处罚是否属于听证受理范围。属于听证受理范围的行政处罚包括下列种类：……8.对公民处以2000元以上罚款，对法人或者其他组织作出50000元以上罚款。法律、法规或者规章对举行听证的罚款数额另有规定的，从其规定。本案中，两被告在作出行政处罚决定之前，没有履行告知程序，没有向当事人告知依法享有的陈述权、申辩权，在作出罚款人民币33万元已达到较大数额之前，没有告知原告有举行听证的权利，该行政决定违反法定程序，依法应予以撤销。鉴于两被告依据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定作出的行政行为内容具有不可分，故对两被告作出的行政决定全部予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告余姚市农林局、被告余姚市财政局于2016年12月29日作出的《关于追回政策补助资金的行政决定》。
本案受理费50元，由被告余姚市农林局和被告余姚市财政局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市中级人民法院立案室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为中国银行宁波市分行；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 吕利群
审 判 员 朱朝晖
人民陪审员 袁晓武
二〇一七年八月十八日
代书 记员 赵静园
附本案引用法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。