广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂06行初1号
原告禤佳泉，男，1936年12月13日出生,汉族,住防城港市防城区。
委托代理人周斌，广西桂三力律师事务所律师。
委托代理人李世红，广西桂三力律师事务所律师。
被告防城港市人民政府。
法定代表人何朝建，市长。
委托代理人韦昊良，防城港市法制办工作人员。
委托代理人卢振佳，防城港市法制办工作人员。
原告禤佳泉、禤永青、禤美玲不服被告防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）作出的不予受理行政复议申请决定一案，于2016年12月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月12日立案受理后，在法定期限内向被告防城港市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。原告禤永青、禤美玲在开庭审理前提出撤诉申请，经本院审查，准许原告禤永青、禤美玲撤回起诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月20日公开开庭审理了本案。原告禤佳泉的委托代理人周斌、李世红，被告防城港市政府的委托代理人韦昊良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月12日，原告禤佳泉等人向防城港市政府提出行政复议申请，请求撤销防城港市住房和城乡建设委员会（原防城港市建设规划委员会）于2008年11月25日作出的防建规罚字【2008】第95号行政处罚决定。2016年12月15日，防城港市人民政府作出防政复决【2016】23号《防城港市人民政府不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。
原告诉称,一、从2008年到2016年8月23日，原告无一人得知行政机关作出了《行政处罚决定书》（防建规罚字【2008】第95号），直到2016年8月24日，原告去行政机关档案室查看，才看到行政处罚决定书原件及相关卷宗材料。2008年12月5日，原告及家人更未看到行政执法人员到原告住处留置送达《行政处罚决定书》。因此，行政复议的期限应当从2016年8月24日起算。原告于2016年9月12日提起的行政复议，并未超过申请期限，防城港市市政府作出的《不予受理行政复议申请书》中不予受理的理由“远远超过法定复议期限”无理无据，违反法律规定。二、假定行政机关于2008年12月5日到原告住处留置送达《行政处罚决定书》，但是由于该送达程序严重违法，送达并未发生法律效力，更不能推定原告应该知道处罚行为的存在，理由如下：行政处罚决定书的送达回证上的送达人一栏仅有“伍锦亮”一人的签名，违反了行政送达行为的做出需要两个执法人员实施的相关规定，因此该送达行为严重违法，无效，应视作该处罚行为从未送达，更不可能发生法律效力。三、复议机关根据行政诉讼法第四十六条第二款的规定，认为本案行政诉讼的救济为5年期限，已超过法定救济期限，纯属断章取义。该款明确规定不动产的案件，救济期限为20年。本案的行政行为对原告的房子进行处罚，救济期限当然为20年。综上，请法院支持原告的诉求：1、撤销被告防城港市人民政府于2016年12月15日作出防政复决【2016】第23号的不予受理行政复议申请决定；2、责令被告防城港市人民政府受理行政复议申请。
原告向本院提交了以下证据：1、防城港市建设规划委员会防建规罚字【2008】第95号《行政处罚决定书》，证明该份《行政处罚决定书》并未依法送达原告；原告的女儿禤永青于2016年8月24日才从行政机关的档案室里看到该份行政处罚决定书的原件的；防城港市规划委员会作出的《行政处罚决定》认定事实存在错误，且未依法送达原告。2、广西建设行政执法案件调查笔录，证明防城港市建设规划委员会作出《行政处罚决定书》，且在送达时存在程序违法行为。3、行政复议申请书三份，证明原告于2016年8月24日知道《行政处罚决定书》后，于2016年9月12日向被告申请行政复议，未超过法定复议期限，被告应当受理。4、防政复决【2016】23号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告不予受理原告的复议申请，原告已于法定期限内向防城港市中级法院提起诉讼。5、邮政国内标准快递，证明原告已于2016年9月20日将第一份复议申请书寄送给被告，说明原告已经在法定的期限内提出复议申请。6、身份证，证明原告主体资格。原告的代理人还当庭提交一份禤德凤的录音文件，证明禤德凤在2008年没有签署过任何送达回证。
被告防城港市政府辨称,一、防政复决[2016]23号复议决定程序合法。防城港市政府依法有权处理禤佳泉等人提出的行政复议申请。榻佳泉等四人不服防城港市住房和城乡建设委员会于2008年11月25日作出的《行政处罚决定书》（防建规罚字[2008]第95号），于2016年12月12日向防城港市政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”防城港市政府依法可以处理不服本级人民政府工作部门具体行政行为而申请的行政复议。防城港市政府依法作出行政复议决定。申请行政复议后，复议机构防城港市人民政府行政复议办公室依法对案件进行审查，认为超过法律救济期限，依法作出防政复决[2016]23号复议决定，并通知原告领取复议决定。原告两次到复议机构，但拒绝领取。复议机构根据原告在申请行政复议时填写的地址确认书确认的受送达人和地址，依法将复议决定书邮寄送达原告，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》及民事诉讼法的有关规定。二、防政复决[2016]23号复议决定事实清楚，证据确凿。防城港市住房和城乡建设委员会于2008年11月25日作出的《行政处罚决定书》（防建规罚字[2008]第95号），并于2008年12月5日留置送达禤佳泉家中，原告应当知道该处罚决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，申请人可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，即申请人应在2009年2月4日（遇法定节假日顺延1日）前提出行政复议申请，但申请人榻永青等4人于2016年12月12日才向防城港市政府申请行政复议，距其应当知道行政处罚的时间超过7年多，远远超过法定复议期限。退一步讲就算申请人不知道具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，行政诉讼救济期限为5年，而申请人现提出行政复议申请距《行政处罚决定书》作出时间已超过8年，已超过法定救济期限，故决定不予受理。三、防政复决[2016]23号复议决定适用法律正确。由于原告禤佳泉等人申请行政复议超过法定救济期限，复议机关防城港市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定，决定不予受理其提出的行政复议申请适用法律是正确的。综上所述，防政复决[2016]23号复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请人民法院依法维持市人民政府作出的防政复决[2016]23号复议决定，驳回原告的起诉。
被告防城港市政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书，证明申请人向市人民政府申请行政复议。2、防建规罚字【2008】第95号《行政处罚决定书》，证明当事人复议的具体行政行为；具体行政行为发生在2008年11月25日，距今已超过五年。3、当事人送达地址确认书，证明本案申请人经仔细阅读后按规定填写地址、联系方式等、本地址真实有效。4、禤佳泉等人的身份证复印件，证明行政复议申请人主体资格。5、禤佳泉等人申请复议提供的证据材料。其中5-1、广西建设行政执法文书送达回证，证明涉案《行政处罚决定书》于2008年12月5日留置送达禤佳泉家中；5-2，证明材料；5-3、原住房及强拆安置2户人家，当天受伤抢救照片；5-3、文昌征地拆迁指挥部套价清单；5-4征收土地补充协议书；5-5、要求安置住房，补偿房屋价格的请示。6、防政复决【2016】23号《不予受理行政复议申请决定书》，证明市政府认为申请人提出的行政复议超过法定救济期限，依法作出不予受理的行政复议决定。7、送达回证，证明由于申请人拒绝签收复议决定书，市政府根据申请人在复议时提供的地址确认书，依法进行邮寄送达。
经庭审质证，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：对证据1、3、4、7的关联性、真实性、合法性均无异议，对证据6即防政复决【2016】23号《不予受理行政复议申请决定书》的真实性无异议。对证据2即防建规罚字[2008]第95号《行政处罚决定书》的“三性”均有异议，认为该《处罚决定书》认定的建房时间、房屋面积均与事实不符；适用法律法规错误，原告建房时间是2016年，但却依据2008年1月1日才颁布实施的《城乡规划法》作出处罚，根据法不溯及既往的原则，防城港市规划委员会不能适用《城乡规划法》作出处罚；未依法送达给原告；对被告证明的内容不予认可。对证据5-1的“三性”均有异议，认为见证人禤德凤的身份在送达回证上并未注明，没有证据证明；第一份送达回证上的签名是“禤德凤”，第二份上的签名是“禤德逢”，结合原告提交的证据2《广西建设行政执法案件调查笔录》来看，有“禤德逢”、“禤德凤”2个不同名字的签字，是否是禤德凤签字，没有证据证明；没有录像、照片等证据可以证明诉讼文书已经留置在原告的家中；涉案《行政处罚决定书》是在2008年11月25日作出，但送达时间却是在2008年12月5日，已经超过法定送达期限，明显不合法。
被告对原告提供的证据提出如下质证意见：对证据4、6无异议；对证据1即防建规罚字[2008]第95号《行政处罚决定书》认为不能证明原告的主张，该《行政处罚决定书》不能证明送达时间；对证据2即广西建设行政执法案件调查笔录，认为不能证明原告的主张，其中有一页是留置送达处罚决定的，送达人是伍锦亮，见证人是禤德凤，证明防建规罚字[2008]第95号《行政处罚决定书》已于2008就送达给了原告；对证据3、5不予认可，认为原告等人正式提交行政复议申请的时间是2016年12月12日；对当庭提交的录音文件，认为如果不符合行政案件录音的要件，就不能作为证据使用，不能证明原告的主张。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1与被告提供的证据2相同即防城港市建设规划委员会防建规罚字[2008]第95号《行政处罚决定书》，原告提供的证据4与被告提供的证据6相同即防政复决【2016】23号《不予受理行政复议申请决定书》，原告提供的证据6与被告提供的证据4相同即原告等人的身份证复印件，本院对其真实性均予以确认；被告提供的证据1、3、7，原告对其“三性”无异议，本院予以确认。原告提供的证据2，被告对其真实性并无异议，仅认为不能证明原告的主张，本院予以确认；原告提供的证据3即三份落款时间不相同的行政复议申请书，其中有有一份落款时间为“2016年11月16日”，与被告提供的证据1行政复议申请书的落款时间为“2016年11月16日”相同，但申请人签名及内容不一致，原告提供的证据5，收件人签名栏显示“退”，因被告不予认可，原告又不能提供其他证据佐证，故不予确认；原告当庭提供录音文件，无法播放经质证审查，又无其他证据印证，其证据来源及“三性”无法判断，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当理由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供，逾期提供的视为放弃举证权利”的规定，属于无正当理由逾期提供，故不予采纳、确认。被告提供的证据5系原告禤佳泉等人申请复议时所提供的证据材料，应视为在行政复议中原告认可的证据材料，与被诉行政复议行为相关，本院确认这些证据材料真实存在。至于如关键证据5-1即送达回证等是否真实、合法、有效，本院将根据相关规定，结合其他证据等综合判断，并在判决理由中具体阐明。
经审理查明,2008年11日25日，防城港市建设规划委员会作出防建规罚【2008】第95号行政处罚决定。同年12日5日，防城港市建设规划委员会执法人员伍锦亮将防建规罚【2008】第95号行政处罚决定书留置受送达人禤佳泉家中，在送达回证备注栏注明“当事人禤佳泉不在场，其妻子江进凤在场拒绝签收留置送达”，并签有“在场见证人禤德凤2008年12月5日”。2016年12月12日，原告禤佳泉和禤永青、禤宁娟、禤美玲向防城港市政府提出行政复议申请，请求撤销防城港市住房和城乡建设委员会（原防城港市建设规划委员会）于2008年11月25日作出的防建规罚字【2008】第95号行政处罚决定。2016年12月15日，防城港市人民政府作出防政复决【2016】23号《防城港市人民政府不予受理行政复议申请决定书》。防城港市政府经审查认为，被申请人防城港市住房和城乡建设委员会于2008年11月25日作出的《行政处罚决定书》（防建规罚字[2008]第95号），并于2008年12月5日留置送达禤佳泉家中，申请人应当知道该处罚决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，申请人可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，即申请人应在2009年2月4日（遇法定节假日顺延1日）前提出行政复议申请，但申请人禤永青等4人于2016年12月12日才向防城港市人民政府申请行政复议，距其应当知道行政处罚的时间超过7年多，远远超过法定复议期限。退一步讲就算申请人不知道具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，行政诉讼救济期限为5年，而申请人现提出行政复议申请距《行政处罚决定书》作出时间已超过8年，已超过法定救济期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的在法定申请期限内提出的要求。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定，决定不予受理。
根据诉辩双方的意见，本案的争议焦点是被告防城港市政府作出防政复决【2016】23号不予受理行政复议申请决定是否有事实和法律根据。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：列举有（一）至（七）项内容，其中第（四）项内容为“在法定申请期限内提出”。上述法律、法规明确规定了申请行政复议的期限和受理条件。一般情况下，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，在其自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，行政复议机关应当予以受理，反之，超过法定申请期限提出行政复议申请，因不符合受理的申请期限和条件，行政复议机关可以不予受理。本案中，直接的争点是，2008年12日5日，防城港市建设规划委员会将防建规罚【2008】第95号行政处罚决定书留置禤佳泉家中，该送达行为是否合法、有效，是否可以认定送达当日即视为原告禤佳泉“知道该具体行政行为”，禤佳泉可以自该日起六十日内提出行政复议申请，如超过六十日后提出，则行政复议机关可以作出不予受理决定。根据行政处罚法第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。民事诉讼法第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收理由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。经查，涉案的防建规罚字【2008】第95号行政处罚决定书系于2008年11月25日作出，而于2008年12月5日留置送达，超过规定的七日内送达，存在瑕疵，但没有实际损害受送达人行使救济等权益，而在受送达人禤佳泉不在场且他的同住成年家属江进凤拒绝接收诉讼文书的情况下，送达人伍锦亮邀请禤佳泉所在的防城港市防城区文昌街道办城南村坜头西组组长禤德凤到场见证，并在送达回证上记明拒收理由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人禤佳泉的住所，符合行政处罚法和民事诉讼法的上述规定情形。原告方对该送达回证禤德凤的签字等提出质疑，并申请对该送达回证上“禤德凤”的字迹进行司法鉴定，为慎重起见，本院询问了禤德凤本人，经其辨认，禤德凤陈述了该送达回证上签有“在场见证人禤德凤2008年12月5日”的字迹是其亲笔所签等事实。故此，本案进行司法鉴定不具有必要性，为避免当事人诉累、耗资等，本院不予准许。综上，防城港市建设规划委员会已于2008年12月5日将涉案的防建规罚字【2008】第95号行政处罚决定书依法送达禤佳泉，可以认定送达当日即视为原告禤佳泉“知道该具体行政行为”，禤佳泉可以自该日起六十日内提出行政复议申请，现原告禤佳泉远超六十日后提出，作为行政复议机关的被告防城港市政府作出不予受理决定有事实和法律依据。退一步而言，被告防城港市政府作出不予受理的行政复议决定，并不直接设立当事人新的权利义务，原告如认为涉案的防建规罚字【2008】第95号行政处罚决定侵害其合法权益，可以直接起诉该行政行为予以救济，这一救济方式比起诉被告的行政复议行为更为有效便捷，原告坚持起诉被告的行政复议行为，不利于纠纷的及时解决，且于法无据，亦不应得到支持。原告提出的诉讼请求理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告禤佳泉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告禤佳泉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 凌旭芳
代理审判员 田 海
人民陪审员 张家南
二〇一七年七月六日
书 记 员 黄琳杰
附：本判决适用的相关法律法规
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国行政复议法》
第九条第一款公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
3、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
4、《中华人民共和国行政处罚法》
第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
5《中华人民共和国民事诉讼法》
第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收理由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。