重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终624号
上诉人（一审原告）肖述本，男，汉族，1933年出生。住重庆市万盛区。
委托代理人肖光正，男，汉族，1963年出生。住重庆市万盛区青年镇堡堂村新场村民组，系肖述本之子。
被上诉人（一审被告）重庆市万盛经济技术开发区管理委员会。住所地：重庆市万盛新田路*号。
法定代表人肖猛，主任。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表�张国清，市长。
肖述本因诉重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛管委会）不履行法定职责及重庆市人民政府行政复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院(2017)渝05行初305号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2009年12月，肖述本以侵占其承包地为由向原重庆市綦江县人民法院提出行政诉讼4案，分别请求撤销原南桐矿区人民政府于1991年至1992年颁发给肖光容（肖述本侄女）的0513704、3713899号《集体土地建设用地使用证》、桐（青房）字第004756号《乡村房屋所有权证》和杨恒灿（肖光容之夫）的桐（青房）字第00079号《乡村房屋所有权证》。原重庆市綦江县人民法院审理后，以超过起诉期限为由裁定驳回肖述本的起诉。肖述本不服提起上诉，重庆市第五中级人民法院�二审后裁定维持了一审裁定。2009年9月，肖述本之女肖光梨向重庆市人民政府申请行政复议，请求撤销上述《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》。重庆市人民政府受理后中止了行政复议审理，待肖述本行政诉讼二审终审后，以不符合行政复议受理条件作出驳回行政复议申请决定。2016年6月，肖述本向万盛管委会提出四份行政确认申请书，请求确认上述《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》违法并宣布无效。万盛管委会于2016年6月15日收到肖述本的申请书，于2016年7月13日作出告知书，告知肖述本其反映问题已经法定程序处理完毕，不再处理。2016年7月26日，肖述本向万盛管委会又邮寄四份行政确认申请书，其请求撤销上述《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》以外，增加了确认其（2011）第CQ100301030101号《农村土地承包经�权证》合法有效以及与上述《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》是同一宗地的两个权利人的行政许可，自己是合法的使用权人。万盛管委会于2016年7月28日收到肖述本申请后，于2016年9月19日作出万盛经开告[2016]8号告知书。万盛管委会告知肖述本其反映问题交由青年镇人民政府牵头，农林局、建设局配合调查核实，待青年镇人民政府按照相关法律法规提出处理意见后，万盛管委会将按规定进行处置。2016年11月8日，重庆市綦江区青年镇人民政府向万盛管委会作出关于肖述本申请确认事项的调查报告。2017年1月13日，肖述本向重庆市人民政府申请行政复议，请求确认万盛管委会对其提交的四份《行政确认申请书》未在法定期限内作出行政确认决定违法并责令万盛管委会限期作出处理意见。重庆市人民政府在2017年1月16日收到肖述本的行政复议申请并于同日受理后，经延期审理于2017年4月11日作出《复议决定书》，以万盛管委会已经履行了相应职责为由驳回了肖述本的行政复议申请。肖述本对此不服，向一审法院提起涉案行政诉讼。
一审法院另查明，重庆市万盛经济技术开发区国土资源和房屋管理局系重庆市万盛经济技术开发区内土地房屋权属的登记机关。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，重庆市人民政府具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权和相应职责。重庆市人民政府在收到肖述本行政复议申请后经延期审理后作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。
肖述本向重庆市人民政府申请行政复议是因万盛管委会对其行政确认申请没有在法定期限内履行法定职责作出行政确认决定或者处理决定。重庆市人民政府经复议认为，肖述本申请的主要事项已经人民法院审理，万盛管委会对肖述本申请的主要事项也进行过答复；万盛管委会对肖述本再次提出的申请转交相关单位调查处理并进行了告知，已经履行了相应职责。对当事人提出的履行法定职责的申请，行政机关逾期未作答复或者拒绝行为并非审理履行法定职责诉讼和行政复议的标的，而应是肖述本的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到损害。关于肖述本向万盛管委会提出的申请事项，人民法院并未进行实体审理和处理，万盛管委会在2016年7月13日作出的不再处理的拒绝告知和2016年9月19日作出的告知，其实对肖述本申请也未作出有关职责上的行政行为。因此，重庆市人民政府驳回肖述本行政复议申请决定的理由并不正确。
肖述本申请行政机关履行法定职责，其条件之一是行政机关要有相应职责，即具有办理当事人申请的事项管辖权。根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第三款的规定，肖述本申请撤销《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》的事项属于重庆市万盛经济技术开发区国土资源和房屋管理局的管辖范围，不是万盛管委会的法定职责。肖述本关于确认其（2011）第CQ100301030101号《农村土地承包经营权证》合法有效的申请，该证由原重庆市万盛区人民政府颁发，万盛管委会对其具有管理职责。但该证颁发后即发生法律效力，在没有任何有权机关确认无效的情况下，该证的有效性无需确认。关于肖述本申请确认其撤销的《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》与其所持《农村土地承包经营权证》是同一宗地的两个权利人的行政许可，自己是土地合法的使用权人的请求，该请求系对集体土地建设用地使用权与农村土地承包经营权所发生的土地使用权归属争议。依据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，应由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理或者可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。因此，肖述本的该项申请亦不属于万盛管委会的法定职责。
根据肖述本在起诉状所诉以及查明的事实，肖述本系在2016年7月26日向万盛管委会邮寄本案所涉的四份《行政确认申请书》，万盛管委会于2016年7月28日签收。肖述本于2017年1月13日向重庆市人民政府邮寄行政复议申请，重庆市人民政府于2017年1月16日收到。因肖述本向万盛管委会申请事项并无履行期限的规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条的规定，公民申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限自行政机关收到申请满六十日起计算。《中华人�共和国行政复议法》第九条规定，肖述本对万盛管委会未履行法定职责行为申请行政复议期限为自知道万盛管委会未履行法定职责行政行为之日起六十日内。因此，肖述本向重庆市人民政府申请行政复议的期限依法最迟应在2016年11月25日之前，而肖述本2017年1月13日向被告申请行政复议时已经超过法定期限。重庆市人民政府应不予受理，即使受理后也应以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定予以驳回。因此，重庆市人民政府作出的驳回行政复议申请决定理由及处理不当，但驳回肖述本行政复议申请的结果正确，如撤销本案被诉的驳回行政复议申请决定，引起累诉，并无必要。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回肖述本的诉讼请求；案件受理费50元，由肖述本负担。
肖述本上诉称，一、万盛管�会的行政行为并未完全履行法定职责和义务，属违法行政行为。其违法行为侵犯了原告的合法权益。肖述本依法向重庆市人民政府申请行政复议，重庆市人民政府以“被申请人针对申请人的主要请求事项也进行过答复，此次申请人再次向被申请人提出申请，被申请人转交相关单位进行调查处理并进行告知，已履行了相应职责。因此，申请人复议的申请不成立，本机关不予支持”的理由，作出渝府复[2017]72号《驳回行政复议申请决定书》是错误的。请求撤销复议决定。二、一审法院认定肖述本向重庆市人民政府申请行政复议的期限超过法律规定复议期限是错误的，万盛管委会于2016年9月19日作出万盛经开告[2016]8号告知书，说明正在作为之中，而复议期限应从收到告知书次日起算。三、依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，无论是从收到行政确认申请�之日起计算还是从作出告知书之日起计算，申请行政复议也没有超过法定期限。请求二审法院查清事实，依法改判万盛管委会对限期作出处理决定。
万盛管委会提交上诉答辩称，一、涉案纠纷属历史遗留问题，处理难度较大，2016年9月19日已书面答复告知肖述本交由青年镇人民政府牵头处理，万盛管委会已经履行了职责。2016年7月26日肖述本提起的行政复议申请系重复申请，肖述本向重庆市人民政府提起行政复议申请已经超过复议期限。二、肖述本申请撤销《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》的事项属于重庆市万盛经济技术开发区国土资源和房屋管理局的管辖范围，不是万盛管委会的法定职责。关于承包地争议纠纷的处理，依据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，应由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理或者�以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。该项申请亦不属于万盛管委会的法定职责。综上，肖述本请求万盛管委会限期作出处理决定的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回肖述本的上诉，维持一审判决。
重庆市人民政府未提交上诉答辩意见。
一审原告肖述本在一审举证期间向一审法院提交提交并经庭审质证的证据如下：
《重庆市綦江区青年镇人民政府关于肖述本申请行政确认有关事项的调查报告》（青年府文[2016]66号），拟证明万盛管委会没有落实，没有给肖述本答复及处理。
一审被告万盛管委会在一审举证期间提交并经庭审质证的证据如下：
1、2016年7月肖述本提出的行政确认申请书4份，拟证明万盛管委会收到肖述本的申请材料；
2、7月29日的收文处理单，拟证明万盛管委会将申请材料交�给青年镇人民政府；
3、万盛管委会告知书(万盛经开告[2016]8号)及送达回证，拟证明万盛管委会将申请材料交给青年镇人民政府并告知了肖述本；
4、《重庆市綦江区青年镇人民政府关于肖述本申请行政确认有关事项的调查报告》（青年府文[2016]66号），拟证明青年镇人民政府积极调查了行政确认有关事项；
5、驳回行政复议申请决定书（渝府复[2009]274、275、276、277号）；
6、行政裁定书（2010）綦法行初字第12、13、14、15号；
7、行政裁定书（2010）渝中五法行终字第120、121、122、123号；
以上证据拟证明肖述本相关诉讼请求已经过重庆市人民政府行政复议和人民法院一审、二审审理完结。
8、2016年6月15日的收文处理单[2016]1157号及行政确认申请书4份；
9、万盛管委会告知书(万盛经开告[2016]2、3、4、5号)及送达回证；
拟证明肖述本的2016年6月的申请与此次申请一致，万盛管委会对肖述本的申请已经做了处理。
10、《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2017]72号，）拟证明市政府驳回了肖述本的行政复议申请。
一审被告重庆市人民政府在一审举证期间提交并经庭审质证的证据如下：
1、行政复议申请书；
2、行政复议答复通知书、送达回证及邮寄凭证；
3、延期审理通知书、送达回证及邮寄凭证；
4、驳回行政复议申请决定书、送达凭证及邮寄凭证；
以上证据拟证明重庆市人民政府作出行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。
经庭审质证，万盛管委会、重庆市人民政府对肖述本举示的证据认为达不到其证明目的。肖述本对万盛管委会举示的证据1-3无异议；证据4认为是其内部公文，肖述本之前未见过与其无关；证据5-7真实性无异议，认为与前次申请不是同一件事，达不到万盛管委会的证明目的；证据8-10真实性无异议，证据9告知书内容不合法；重庆市人民政府对万盛管委会举示的证据无异议。肖述本对重庆市人民政府举示的证据真实性无异议，认为驳回行政复议申请决定不合法；万盛管委会对重庆市人民政府举示的证据无异议。
一审法院经审查对证据认定如下：肖述本以万盛管委会举示的证据作为自己的证据，其真实、合法，但达不到肖述本的证明目的。万盛管委会举示的证据1-4、8-10真实、合法且与本案有关联，予以采信；证据5-7，真实、合法，但不能达到其证明目的。重庆市人民政府举示的证据真实、合法且与本案有关联，予以采信。
一审法院诉讼中责令万盛管委会和重庆市人民政府提交肖述本向其邮寄行政确认申请书和行政复议申请书的EMS邮政快递单，以核实肖述本邮寄及申请书签收时间。经质证，肖述本对两份EMS邮政快递单以及邮寄签收时间无异议。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审认定的无异，本院予以确认。
本院认为，关于肖述本向万盛管委会提出申请事项内容是否属于万盛管委会法定职责范围是案件争议焦点。首先，根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第三款的规定，肖述本申请撤销《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》的事项属于重庆市万盛经济技术开发区国土资源和房屋管理局的管辖范围，并不是万盛管委会的法定职责。其次，关于确认肖述本其本人（2011）第CQ100301030101号《农村土地承包经营权证》合法有效的申请，该证由原重庆市万盛区人民政府颁发，该证颁发后即发生法律效力，其合法性勿需再予重新确认。《农村土地承包经营权证》是依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，由原县级以上人民政府颁发，之后随着国务院《不动产登记暂行条例》以及国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》颁布实施，原行政机关的职权发生变更，《农村土地承包经营权证》现由《不动产登记暂行条例》所确定的不动产登记机构具体负责管理，万盛管委会不再具有相应登记管理职责。另外，关于肖述本申请撤销《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》，同时确认同一宗地存在两个权利人，肖述本所持《农村土地承包经营权证》能够证明其是土地合法的使用权人的请求，该请求实质系集体土地建设用地使用权与农村土地承包经营权之间所发生的土�使用权争议。依据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，应由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理或者可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。综上，肖述本提出行政确认申请的事项均不属于万盛管委会的法定职责范围。本案中，虽然万盛管委会分别于2016年7月、9月两次向肖述本作出书面告知内容中并未指出申请事项不属于其法定职责的正当理由，但仍答复肖述本已转交青年镇人民政府进行核实处理，万盛管委会的上述履职处理方式并无不妥。一审法院鉴于重庆市人民政府作出的驳回行政复议申请理由不当而驳回结果正确，从防止累诉角度判决驳回肖述本的诉讼请求，本院予以认可。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肖述本负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 彦
审判员 许 勇
审判员 刘佳佳
二〇一七年十二月十二日
书记员 谭 颖