海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第2号
上诉人（原审原告）：海口市龙华区城西镇薛村村民委员会薛村第十七村民小组。
法定代表人：薛根武，该村民小组组长。
委托代理人：陈香杰，海口市龙华区龙泉法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：海口市龙华区人民政府。住所地：海口市龙昆北路**号。
法定代表人：符革，该区区长。
委托代理人：李哲良，海南宝岛律师事务所律师。
委托代理人：孙灵灵，海南宝岛律师事务所律师助理。
原审第三人：海口市龙华区城西镇大样村民委员会大样第一村民小组。
法定代表人：吴应雄，该村民小组组长。
委托代理人：王利红，海南弘纲律师事务所律师。
委托代理人：杜娟，海南弘纲律师事务所律师。
上诉人海口市龙华区城西镇薛村村民委员会薛村第十七村民小组（以下简称薛村第十七村民小组）因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）及原审第三人海口市龙华区城西镇大样村民委员会大样第一村民小组（以下简称大样第一村民小组）撤销土地权属争议处理决定纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院于2014年9月24日作出的（2014）海中法行初字第89号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年1月20日在本院主楼第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人薛村第十七村民小组的法定代表人薛根武及其委托代理人陈香杰，被上诉人龙华区政府的委托代理人李哲良，原审第三人大样第一村民小组的委托代理人王利红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月6日，龙华区政府作出海龙土权（2014）2号《关于撤销（海龙土权（2013）2号）土地权属决定书的决定》（以下简称2号《撤销决定》），决定对其于2013年11月18日作出的海龙土权（2013）2号《土地权属争议处理决定书》（以下简称2号《处理决定书》）予以撤销。
原审查明：本案争议的土地位于海口市龙华区新华弹簧厂处梧桐路的南边，地名为“同命坡”，又称“道运坡”，争议面积为4.74亩。薛村第十七村民小组与大样第一村民小组因该地块的土地权属发生争议。2006年11月1日，龙华区政府作出海龙土权（2006）23号《土地权属争议处理决定书》。薛村第十七村民小组不服该处理决定，向海口市人民政府（以下简称海口市政府）提出复议申请，海口市政府经复议后作出海府复决字（2007）第1号《行政复议决定书》，决定维持上述处理决定。薛村第十七村民小组仍不服，向海口市中级人民法院提起诉讼，请求撤销上述处理决定。海口市中级人民法院经审查作出（2007）海中法行初字第31号《行政判决书》，判决撤销上述处理决定，并责令龙华区政府依法定程序重新作出土地权属争议处理决定。龙华区政府不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院经审查作出（2007）琼行终字第173号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
2012年3月20日，薛村第十七村民小组向海口市龙华区城西镇人民政府（以下简称城西镇政府）提出争议地确权申请。同年5月21日，城西镇政府向龙华区政府提出关于争议地的确权请示。2013年11月18日，龙华区政府作出2号《处理决定书》，确认争议地4.74亩归薛村第十七村民小组所有。大样第一村民小组对该决定不服，向海口市政府提出复议申请。2014年3月25日，海口市人民政府行政复议办公室（以下简称市政府复议办）作出海府复纠（2014）4号《行政复议自行纠正通知书》（以下简称4号《通知书》），称：“虽然争议双方均提供了土地权源证据，但双方均无充分的证据证明争议地属于自己所有，鉴于申请人已连续使用争议地二十年以上，你单位应根据该地权源证明、历史使用情况和土地现状作出公平合理的处理决定，你单位于2013年11月18日根据《海南省土地权属确定与处理条例》第二十六条‘对土地争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面凭证，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条规定，作为确定土地权属的依据’的规定，将争议地全部确认给薛村第十七村民小组所有，事实不清，证据不足，适用法律不当，应予以纠正。”市政府复议办据此向龙华区政府提出如下处理意见：自行纠正于2013年11月18日作出的2号《处理决定书》的具体行政行为。2014年4月18日，海口市龙华区土地纠纷调处办公室向龙华区政府递交了海龙土纠报（2014）8号《关于撤销（海龙土权（2013）2号）的请示》，拟对2号《处理决定书》予以撤销。同年5月6日，龙华区政府作出2号《撤销决定》，称根据海口市政府4号《通知书》的要求，决定对2号《处理决定书》予以撤销。之后，大样第一村民小组以龙华区政府已自行纠正2号《处理决定书》为由撤回行政复议申请，市政府复议办作出海府复决（2014）4号《行政复议终止决定书》，准予大样第一村民小组撤回复议申请。薛村第十七村民小组对龙华区政府作出的2号《撤销决定》不服，遂诉至法院，请求判决予以撤销。
原审认为：位于海口市龙华区新华弹簧厂处梧桐路的南边，地名为“同命坡”，面积为4.74亩的土地系薛村第十七村民小组与大样第一村民小组对其权属发生争议的地块。在龙华区政府对该争议地进行审查确权的过程中，争议双方均提交了相关的权源证明材料，薛村第十七村民小组提交的是1953年的《国有土地使用证存根》，大样第一村民小组提交的是1953年的《土地房产所有证存根》。该两份权源证明上载明的土地四至、面积与现状对比，均发生了变化，故仅凭争议双方提交的上述权源证明并不能确定争议地的权属，龙华区政府应结合争议地的权源证明、历史使用情况和目前使用现状等基本情况予以确定争议地的权属。龙华区政府作出的2号《处理决定书》中对大样第一村民小组使用争议地的历史情况和使用现状并未查实，故市政府复议办认定龙华区政府根据《海南省土地权属确定与处理条例》第二十六条关于“对土地争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面凭证，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条规定，作为确定土地权属的依据”的有关规定，将争议地全部确认给薛村第十七村民小组所有，属于认定事实不清、证据不足、适用法律不当，并据此提出纠正意见，并无不当。因此，龙华区政府根据市政府复议办作出的4号《通知书》的有关内容和意见作出2号《撤销决定》未违反相关法律、法规的有关规定。薛村第十七村民小组请求撤销2号《撤销决定》，不予支持。龙华区政府撤销2号《处理决定书》后，争议地处于未确权状态，薛村第十七村民小组可在确权决定作出后再根据实际情况确定是否另行主张相关权利。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回薛村第十七村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由薛村第十七村民小组负担。
薛村第十七村民小组上诉称：一、被上诉人龙华区政府作出的2号《处理决定书》认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，依法不应予以撤销。该处理决定书认定，上诉人提交1953年原琼山县人民政府颁发的《土地房产所有证存根》上记载的地名为同命旱地，五块土地面积共为6.06亩，四至与面积基本相符，并有《海南省家庭承包耕地合同书》为证，符合行政诉讼证据的规定，可采信。而原审第三人大样村第一村民小组提交的1953年原琼山县人民政府颁发的《土地房产所有证存根》，证上所标的旱地既没有道运坡也没有同命坡，所提交的旱地名为同命，面积为1.08亩，四至也与现状不相符，无法确认该地块的准确位置，且与用地面积相差很大。故依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定，决定本案争议的4.74亩土地归上诉人所有。城西镇政府作出的调查报告中，也认定了该争议地属上诉人集体所有。在原审第三人向海口市政府申请复议期间，在没有新的证据出现的情况下，被上诉人作出2号《撤销决定》，撤销2号《处理决定书》，该撤销行为是错误的。二、被上诉人作出的2号《撤销决定》，缺乏事实和法律依据，程序违法。从2号《撤销决定》的内容来看，被上诉人的撤销行为是根据市政府复议办的要求而作出的。然而，市政府复议办的要求是没有事实和法律依据的，否则就应依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定撤销2号《处理决定书》，而不应要求被上诉人自行纠正。首先，市政府复议办作出的4号《通知书》，认定争议地“西至申请人村民吴清隆种植木麻黄树的二级石地”，“申请人提供1953年琼山县人民政府发的《土地房产所有证存根》，……其四至与现状相比已发生变化”，以及“鉴于申请人已连续使用争议地20年以上”，均无事实依据。其次，被上诉人的撤销行为程序违法，并与市政府复议办的违法行为有着密切关系。其一，被上诉人没有在撤销其处理决定前举行听证。撤销行为系实体行政行为，根据《海南省行政复议听证程序规则（试行）》的相关规定，应当举行听证，充分听取当事人的意见。其二，市政府复议办在下达自行纠正通知书前，应当举行听证，组织质证。没有举行听证，组织质证，便自行向区政府下达通知书要求其自行纠正，程序上是违法的。其三，市政府复议办作出4号《通知书》，认定原审第三人“自1978年开始使用该地”及“申请人已连续使用争议地20年以上”，是毫无事实根据的。其四，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构关应当对申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出复议决定：……”。该条所列的四项规定，均没有要求下级行政机关自行纠正其作出的处理决定。《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第四十七条虽然规定“行政机关经审查，发现行政行复议案件有应当撤销、变更或者确认违法的情形，在作出决定之前，可以向被申请人发出自行纠正通知书……”，但该《办法》系行政规章，不应执行规章而不执行法律的规定。且4号《通知书》又没有证据足以证明被申请人（即被上诉人）的行政行为有明显的错误而具有应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法的情形。所以，市政府复议办下发的4号《通知书》是违法的，被上诉人据此作出的2号《撤销决定》同样也是违法的。本案依法应当由市政府复议办直接作出土地权属复议决定，而不应要求被上诉人自行纠正。请求：一、撤销原审判决；二、撤销被上诉人作出的2号《撤销决定》。
被上诉人龙华区政府辩称：一、上诉人称2号《处理决定书》依法不应予以撤销，与事实不相符。被上诉人经过重新审查作出2号《处理决定书》所依据的证据材料后发现，上诉人主张争议地权属的依据是海口市政府颁发的《国有土地使用证存根》，共有5宗地坐落在上诉人名下，涉及争议地面积的有2宗，面积分别为0.84亩和2.25亩，面积与争议地4.74亩有差距，且其四至与现状相比已经发生了变化。原审第三人主张争议地权属的依据有原琼山县政府于1953年颁发的《土地房产所有证存根》，记载的土地面积为1.08亩，其四至与现状相比也发生了变化。原审第三人还提供了其已经于1978年开始使用该地的书证、证人证言、现场照片等。双方虽然都提供了主张争议地归其所有的权源证据，但却均无充分的证据证明争议地属于自己所有。因此，被上诉人认为所作出的土地权属决定书在认定事实上存在缺陷与不足，进而启动行政自查自纠程序，作出2号《撤销决定》。上诉人单方认为其土地证存根有效而原审第三人土地证存根无效的理由不能成立。二、上诉人称被上诉人作出的2号《撤销决定》缺乏事实和法律依据且程序违法，其理由不能成立。被上诉人系启动行政机关内部自查自纠程序作出2号《撤销决定》，不是上诉人所称的“是依海口市人民政府复议办公室的要求而作出的”。自查自纠程序完全是被上诉人的内部工作程序，即由业务工作部门对工作进行检查，发现工作存在的缺陷与不足后，提出修正工作缺陷与不足的意见，逐级呈报相关领导予以审批，达到修正工作缺陷与不足的目的。该程序不属于《海南省行政复议听证程序规则（试行）》规定应当举行听证的程序。市政府复议办的通知书只是被上诉人作出撤销决定的参考意见，而非作出撤销决定的依据。根据《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第四十七条的规定，行政复议机关经审查，发现行政复议案件有应当撤销、变更或者确认违法的情形，在作出决定之前，可以向被申请人发出自行纠正通知书。市政府复议办据此向被上诉人发出自行纠正通知书符合规定。法律没有规定行政复议机关发出自行纠正通知书之前应当举行听证，上诉人认为市政府复议办在发出通知之前没有举行听证属于程序违法的理由不能成立。况且，被上诉人的自查自纠程序与市政府复议办的通知程序系两个完全独立的工作程序，两者在合法性、有效性上不存在关联性。上诉人认为市政府复议办的通知程序违法导致被上诉人的自查自纠程序违法，没有法律依据。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人大样第一村民小组述称：一、2号《处理决定书》中对争议地的认定事实不清、证据不足，被上诉人依法作出撤销决定的行为有事实和法律依据。（一）现有证据无法证明争议地系上诉人所有。在2号《处理决定书》中，被上诉人首先明确了已查明“该宗争议地经现状测绘，用地面积为4.74亩”，其后又认为“薛村第十七村民小组提交1953年琼山县人民政府颁发的《土地房产所有证存根》，名为同命旱地，五块地面积共为6.06亩。该地四至、面积与争议地基本相符”。被上诉人作出2号《处理决定书》所依据的证据主要是上诉人提交的《土地房产所有证存根》，但2号《处理决定书》根本就无视争议地面积与存根所记载的土地面积有明显的差距，不存在四至面积基本相符的情况。（二）现有证据足以证明原审第三人对争议地享有权益。自解放初期起，原审第三人的社员吴姬芥在争议地上有1.08亩耕地，有《土地房产所有证存根》为凭。1976年左右，吴姬芥的儿子吴清隆开荒耕种，将土地扩展至周边荒山，形成现在的4.74亩土地。该地至今还有吴清隆种植的木麻黄树，部分树木树龄已超过20年。另外，结合2006年土地确权工作的调查笔录、证人证言及土地使用现状等情况，也足以查实争议地从未划给上诉人，而是一直由原审第三人的村民连续使用，至今已达二十年以上。综上，上诉人提交的《土地房产所有证存根》不足以证明其享有争议地权属，2号《处理决定书》仅凭该存根就将争议地确权为上诉人所有，系事实不清，证据不足，被上诉人依法撤销该决定的行为有事实和法律依据。二、被上诉人所作2号《撤销决定》适用法律正确。本案中，争议地系原审第三人村民在原有土地基础上逐渐开荒扩展而形成，已由原审第三人村民连续使用几十年之久，且目前仍由原审第三人村民种植农林作物。因此，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”的规定，2号《处理决定书》将争议地确权给上诉人明显是适用法律法规错误。被上诉人在审查本案证据材料后所作2号《撤销决定》是对这一做法的纠正，是对上述法律法规的正确适用。三、被上诉人所作撤销决定程序合法。《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第四十七条规定：“行政复议机关经审查，发现行政复议案件有应当被撤销、变更或确认违法的情形，在作出决定之前，可以向被申请人发出自行纠正通知书，被申请人应当在收到之日起七日内将是否自行纠正的意见反馈给行政复议机关。被申请人自行纠正的，行政复议机关应当及时告知申请人和其他行政复议参加入。申请人撤回行政复议申请的，适用本办法第四十三条第一款第（三）项的规定”。从被上诉人一审中提供的证据可知，行政复议机关审查材料后发现2号《处理决定书》具有应当被撤销的情形，故依法向被上诉人发出自行纠正通知书。被上诉人在收到自行纠正通知书后，按照其工作程序作出撤销决定，该撤销决定系被上诉人自行纠正的行为，符合上述规定。请求：驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据案件查明的事实，在2012年被上诉人对本案争议地进行确权的过程中，上诉人和原审第三人各自提供了相关证据材料，以主张对该地的权属。其中，上诉人提供的1953年《国有土地使用证存根》，该证项下登记的涉及争议地名称的有两宗地块，面积分别为0.84亩和2.25亩；原审第三人提供的1953年《土地房产所有证存根》，该证项下登记的涉及争议地名称的地块面积为1.08亩。在争议双方均不能提供充分证据证明争议地属其所有的情况下，被上诉人作出2号《处理决定书》，将争议地全部确权为上诉人所有。市政府复议办经审查，认为该确权决定属事实不清，证据不足，适用法律不当，故作出4号《通知书》，提出了由被上诉人予以自行纠正的意见。经市政府复议办指明上述问题，被上诉人决定自行撤销2号《处理决定书》，系行政机关对其已作出的行政决定予以自查自纠的行为。被上诉人为此作出的2号《撤销决定》，具有事实根据。上诉人认为被上诉人在作出2号《撤销决定》之前，没有举行听证，没有充分听取当事人的意见，属程序违法。然而，对于行政机关就其作出的土地确权决定予以自行纠错的行为，目前尚未有相关法律规定为此设定由行政机关举行听证的程序，故上诉人提出的这一主张于法无据。关于上诉人认为市政府复议办作出的4号《通知书》违法的问题。由于本案被诉行政行为是被上诉人作出的2号《撤销决定》，本院仅对该撤销决定是否合法进行审查，而市政府复议办作出的4号《通知书》则是另外一个独立的行政行为，该行为的合法性问题不在本案审理范围之内。
综上，上诉人的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市龙华区城西镇薛村村民委员会薛村第十七村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 李 贝
代理审判员 冯 坤
二〇一五年二月二日
书 记 员 陈欣欣
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。