湛江经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0891行初174号原告吴川市黄坡镇福岭村委会××村民小组。法定代表人龙文沂，小组长。委托代理人刘钊，广东梅江律师事务所律师。原告龙保，男，汉族，住吴川市。原告龙镇材，男，汉族，住吴川市。委托代理人龙学钊，村民。原告龙上生，男，汉族，住吴川市。委托代理人龙文沂，男，汉族。被告吴川市黄坡镇人民政府。法定代表人肖永来，镇长。委托代理人方富福，广东粤正律师事务所律师。被告吴川市人民政府。法定代表人全可文，市长。委托代理人詹树迅，吴川市法制局干部。第三人邓志辉，男，汉族，住吴川市。第三人邓龙弟，男，汉族，住吴川市。第三人邓观明，男，汉族，住吴川市。第三人邓康华，男，汉族，住吴川市。原告吴川市黄坡镇福岭村委会××村民小组（以下简称××村）、龙保、龙镇材、龙上生不服被告吴川市黄坡镇人民政府（以下简称黄坡镇政府）作出的黄府[2015]27号《关于××村邓志辉等户申请宅基地与××村村民小组发生纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》）及被告吴川市人民政府作出的吴府行复[2016]2号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月1日受理后，于2016年6月28日依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月2日公开开庭审理了本案。原告××村的法定代表人龙文沂及其委托代理人刘钊、龙保、龙镇材及其委托代理人龙学钊、龙上生的委托代理人龙文沂，被告黄坡镇政府委托代理人方富福，被告吴川市人民政府委托代理人詹树迅，第三人邓志辉、邓龙弟、邓观明、邓康华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黄坡镇政府于2015年12月11日作出黄府[2015]27号《关于××村邓志辉等户申请宅基地与××村村民小组发生纠纷的处理决定》，认为第三人响应政府号召，搬迁入××村居住后，便成为××村的社员，享有与××村其他村民同等待遇。邓姓村民宅基地申请符合一户一宅的条件，××村应以安排。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第六十六条的规定，决定邓志辉、邓观明、邓龙弟、邓康华每人使用××村120平方米土地作为宅基地，并标明了四至范围。吴川市人民政府于2016年5月12日作出吴府行复[2016]2号《行政复议决定书》，维持黄坡镇政府作出的该处理决定。原告××村诉称：第三人邓志辉、邓龙弟、邓观明、邓康华原为那捞村村民，居住在原告村附近的园岭（又名长腰岭）。1958年间，第三人村整体搬迁至原告村居住，同为原告村村民。原告村的龙姓村民为一个生产队，从那捞村搬迁来居住的邓姓村民为一个生产队，是两个独立的经济组织。龙姓村民、邓姓村民分别耕作其原来的耕地，两个经济组织的土地权属清楚，从无争议。至1978年，公社重新调整生产大队范围，将××村的邓姓生产小队划归覃屋大队，龙姓生产队仍归福岭大队。两个生产小队的土地不变，仍按原耕地耕作。村民的宅基地也不调整变动。至1983年间，撤销公社成立区公所，覃屋大队被撤销，××村的邓姓村民划归福岭乡政府管辖。在生产大队体制时，生产小队早已将耕地分配给农户，实行家庭生产责任制。原告的龙姓生产队分给龙保、龙镇材、龙上生承包耕作的旱地因收成差，便种上按树。但第三人却蛮不讲理，以无地建房为由，运来红砖堆放在龙保等三人的耕地上，企图侵占该地建房，从而引发争议。黄坡镇政府作出的黄府[2015]27号《处理决定》，存在下列错误：一、不依法送达申请书。黄坡镇政府受理第三人的确权申请后，不将第三人的申请书送达给原告，只寄一个受理通知书，通知原告××村提供相关依据和答辩意见。但××村由于没有第三人的申请书，无法知道第三人的请求及依据的事实，根本无法答辩，剥夺了××村的答辩权利，违反法定程序。二、遗漏争议主体。黄坡镇政府将位于潭塘村吴江、吴羽、易军、吴华南屋旁边的土地划给第三人作建房用地，但在1980年实行生产责任制时，龙姓生产小队已将该地发包给龙保、龙镇材、龙上生耕种，该地使用权已为龙保、龙镇材、龙上生拥有，他们管理使用了几十年，第三人从无异议。既然黄坡镇政府认为该地划给第三人用于建房涉及龙保等三人权益，那么就应将他们列作纠纷当事人参与调处。但黄坡镇政府并不将他们列作纠纷当事人，剥夺了他们申辩、举证的权利。三、认定事实失实。涉案的土地为旱耕地，只是由于种植无收后才种树，并非宅基地。××村从来未将该地规划为宅基地。黄坡镇政府将该耕地认定为宅基地是毫无依据的。四、黄坡镇政府滥用职权，适用法律错误。黄坡镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，将××村的土地划给第三人建房，改变土地用途，是曲解法律、滥用职权的行为。该条法律规定是在权属不明发生争议的情况下才有权作出裁决，但涉案的土地属××村所有，权属非常明确。该地应由××村支配规划安排，黄坡镇政府无权进行支配安排。根据《广东省实施办法》的规定，村民建房用地应由村民大会决定，政府只有审查、批准的权利，并无直接规划、分配的权利。黄坡镇政府在未经村民会议讨论的情况下，规划给第三人每人120平方米的宅基地，且长宽、巷距不明，剥夺了村民的民主议事权。因此，黄坡镇政府作出的《处理决定》明显适用法律错误，是滥用职权的行为。吴川市人民政府作为复议机关，未正确履行职责，纠正黄坡镇政府的违法行为，亦是违法的。据此，为维护原告的合法权益，请求判令：1、撤销被告黄坡镇政府作出的黄府[2015]27号《关于××村邓志辉等户申请宅邸与××村村民小组发生纠纷的处理决定》；2、撤销被告吴川市人民政府作出的吴府行复[2016]2号《行政复议决定书》。原告××村向本院提供了如下证据：1、身份证及证明，证明原告主体资格；2、黄府[2015]27号《处理决定》，证明被告的违法行为；3、吴府行复[2016]2号《行政复议决定书》，证明被告的违法行为；4、吴明证言；5、吴栋瑞证言；6、吴汇证言，证据4～6证明涉案土地为原告所有，原告耕作后改种树木，土地性质和使用权不变；7、谭永爱证言；8、吴观秀证言；9、吴栋瑞证言，证据7～9证明原告和第三人曾被划为两个不同大队，分田到户实行生产责任制时，原告和第三人仍属于不同大队，土地权属各自独立所有；10、湛江中级法院裁定书；11、吴川市人民法院裁定书，证据10～11证明与第三人同样拉砖占地的行为被法院认定违法，判令其搬清砖头，法院认定该土地为原告集体所有；12、送达回证，证明原告在规定时间内起诉；13、《证明》，证明原告与第三人曾经分为不同的大队，土地所有权归两个不同的经济组织。被告黄坡镇政府辩称：一、处理原告××村与第三人之间的土地使用权纠纷，属于答辩人的职权范围，答辩人依法作出该《处理决定》。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”第三人自2014年1月以来，多次向党委、答辩人、信访部门反映，第三人因住房困难要求××村依法分配宅基地，但遭××村拒绝，引发土地使用权纠纷，要求政府处理。答辩人认为该纠纷是个人与单位之间的土地使用权纠纷，属于答辩人的职权范围。答辩人作出的《处理决定》，是依职权行政。吴川市人民法院、湛江市中级人民法院也作出民事裁定书，认定该纠纷应由人民政府处理。二、经答辩人调查核实，第三人是××村集体成员，依法依规应当分配得宅基地，但××村未依法分配，保障集体成员宅基地使用权益。答辩人受理该纠纷后，查实：1958年成立人民公社，政府决定将邓姓生产大队并入××村龙姓生产大队。自此，邓姓村民便是××村的集体成员，与龙姓村民享有同等待遇。1983年以来，邓姓村民多次向政府反映村中耕地发包中的不公平待遇，特别是宅基地安排使用权问题，××村以邓姓村民没有宅基地所有权和使用权为由拒绝安排宅基地。答辩人再查实：第三人户籍属福岭村委会××村，一直居住在××村，目前住房困难，需分配宅基地建房。第三人曾多次向××村申请宅基地，均被××村搁置不理。依据《物权法》、《土地管理法》等法律的规定，村集体成员依法享有集体所有土地的宅基地使用权。村集体应当按照一户一宅的规定分配宅基地给村集体成员。××村直以邓姓村民不属于其集体成员，不能分配宅基地，损害了邓姓村民的宅基地使用权益。三、答辩人查明事实，将××村未使用的集体建设用地划分确定给第三人作为宅基地使用，合法合规。答辩人受理该案后，多次组织城建规划、国土、福岭村委会干部、××村干部到现场调处。经现场查勘、核实土地使用情况，按土地规划将四块面积为120平方米的集体建设用地分别划分确定给第三人作为宅基地，合法合规。原告称涉案土地已发包给龙保、龙镇材、龙上生耕作，并非宅基地，这与事实不符。答辩人多次到现场勘察、核实涉案土地为集体建设用地，没有任何人取得该土地的使用权或承包权。答辩人也多次向村小组长龙文沂、村委会了解土地情况，均没有提及涉案土地已发包给龙保、龙镇材、龙上生。原告××村为混淆视听才说已由他人承包，企图阻止答辩人作出划分土地的决定。四、吴川市人民政府维持答辩人的《处理决定》，合法合理。吴川市人民政府经审查认为答辩人作出的《处理决定》，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，决定维持答辩人的《处理决定》。综上所述，答辩人所作的《处理决定》，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处理得当。吴川市人民政府维持答辩人的决定也是正确的，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告黄坡镇政府向本院提供了如下证据：1、《关于“××村特大民事”事件的集体上访》、《请求依法严惩违建，处理土地纠纷》、《关于“××村事件”的处理申诉》、《关于“××村事件”的处理申诉的补充》，证明第三人邓志辉等多名××村邓姓村民因村集体侵犯其依法享有分配宅基地的权益，集体上访，要求××村依法分配宅基地；2、吴川市党政领导接访群众登记表，证明吴川市政府、黄坡镇政府接受邓志辉等人的信访；3、《关于××村民小组邓氏宅基地的报告》，证明经黄坡镇政府调查，××村回复称其村有龙姓和邓姓两个生产队，土地各归各，××村拒绝分配宅基地给邓志辉等邓姓村民；4、邓龙弟、邓ＸＸ、彭劲英、吴上生、龙文沂、龙保、龙学钊等人的问话笔录，证明黄坡镇政府向第三人、村民、村干部、村小组长了解情况，查明第三人系该村成员，多户一宅，住房困难，多次要求分配宅基地但遭村小组拒绝；5、《关于黄坡镇××村邓志辉投诉要求依法重新分配村集体利益问题的答复》、信访事项处理意见书，证明黄坡镇政府回复邓志辉等人，××村依法应当分配宅基地给村民，政府尽快协调解决；6、宅基地申请书、处理土地权属纠纷申请书，证明第三人向政府申请要求分配宅基地，解决土地使用权纠纷。福岭村委员会盖章表示情况属实，请求政府依法办理；7、身份证、户口本、黄坡镇2014年种粮农民综补、直补发放表、收据，证明第三人的身份、户籍、补贴发放、竞选得票记录、村收费等情况，第三人系××村成员；8、相片，证明政府曾多次组织当事人、村干部等人进行现场勘查、测量、规划、开会调解协商，尽早解决问题，化解矛盾；9、（2015）湛吴民三初字第175、176、177、180号民事裁定书，证明因土地纠纷，原告曾向法院提起诉讼，法院依据《土地管理法》第十六条关于土地争议应先由政府处理的规定，裁定驳回了原告的起诉；10、黄府[2015]27号《处理决定》、黄坡镇综治信访维稳中心文书送达回执，证明黄坡镇政府查明了邓志辉等人系××村成员，现居住困难，依法应分配得宅基地，作出了邓志辉等人分配宅基地的决定，并送达给原告。被告吴川市人民政府辩称：一、第三人是原告的成员，有权享有原告所有的集体宅基地的使用权。居住权是公民的基本权利，第三人是××村的村民，根据土地管理法律法规的规定，第三人住房困难，需要使用宅基地建房解决居住问题时，××村应作出相应安排，这既是权利又是义务。二、黄坡镇政府作出的黄府（2015）27号处理决定，事实清楚，符合法律规定。第三人向××村申请安排用地建房，××村未予安排，从而引起争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，发生争议的土地使用权处理，属黄坡镇政府的职责范围，黄坡镇政府依法应予立案处理。黄坡镇政府作出的黄府（2015）27号处理决定有充分的法律依据。三、基于上述意见，吴川市人民政府作出的吴府复（2016）2号决定也是事实清楚，程序合法的。请依法维持本府的具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。被告吴川市人民政府向本院提供了如下证据：1、行政复议决定书，证明被告依法作出复议决定；2、黄府[2015]27号处理决定，证明黄坡镇政府对原告与第三人争议作出处理；3、复议申请书，证明原告提出行政复议申请；4、身份证，证明第三人身份主体适当；5、行政复议案件受理通知书，证明被告受理原告的复议申请；6、答复通知书，证明被告依法通知被告和第三人答复；7、延期审理通知书，证明复议案件延期，被告履行通知各方；8、送达回证，证明复议程序中，被告依法送达相关文书；9、授权委托书和法人证明，证明复议程序中，原告××村及其他申请人委托律师，龙文沂是法人；10、行政复议答复书及证据，证明复议程序中，第三人答复和提供证据；11、行政复议申请人证据清单，证明复议程序中，申请人提供证据。第三人邓志辉、邓龙弟、邓观明、邓康华共同述称：一、原告所指堆放红砖的耕地，实为生产队分配给第三人使用的唯一一块闲置地，使用权归第三人，几十年来一直没有改变。经黄坡国土所现场测量，确认部分为建设用地，部分为林地，没有耕地一说。二、原告把油桁生产队（八十年代是龙、邓、林三姓共110人）说成两个生产队是子虚乌有的。第三人于1958年响应政府号召迁入××村，后组建××村生产队，“三包四固定”在××村生产队，龙、邓、林三姓是不可争辩的一个经济体。在1982年分田下户，龙姓借机抢占，只分给第三人少量空闲地（即堆放红砖之地）和山冲上的农田。当时申请政府处理，但政府工作队走后龙姓倚着人多霸占不放，一直搁置到现在。由于第三人的人口发展到数户一宅，居住非常困难，而原告方的龙文沂、龙镇材一户数宅，第三人被迫再次联名向政府申诉。根据现行政策和相关法律法规，村民小组成员同等享受集体资源的使用权。几十年前村小组分配给第三人使用的闲置地，在村小组重新规划或分配之前，第三人有使用来堆放红砖的权利。就算是集体的土地，在没有妨碍的前提下，本村村民临时堆放建筑材料也在情理之中。原告所诉的与事实不符，没有证据，请驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交的证据有：1、行政复议答复书，证明××村的由来；2、黄府[2015]27号处理决定，证明第三人应享受村待遇；3、吴府行复[2016]2号行政复议决定书，证明吴川市政府复议维持决定；4、吴川市人民法院及湛江中院的民事裁定书；5、身份证，证明第三人身份信息；6、户口薄，证明第三人身份信息；7、选举人数，证明有选举权利，属于××村村民；8、黄坡镇种粮发放表，证明享受村待遇，但土地分配不公平；9、收据，证明第三人是该村村民。经庭审质证，对被告黄坡镇政府的证据，原告××村、龙保、龙镇材、龙上生的质证意见为：对证据1、2有异议，认为第三人的上访是毫无理由的；对证据3无异议，予以确认；对证据4有异议，认为邓龙弟、邓ＸＸ、彭劲英的证言不符合事实；对证据5有异议；对证据6中的宅基地申请书有异议，申请对象应该是向原告，而第三人向镇政府申请，属于申请错误；对证据7无异议；对证据8的真实性无异议，认为政府虽然曾经到现场了解情况，但并无发表任何意见，所了解到的情况也没有向当事人反馈过；对证据9，认为裁定书已经明确了土地所有权××××村；对证据10的合法性有异议，关联性与真实性无异议。被告吴川市人民政府、第三人邓志辉、邓龙弟、邓观明、邓康华均无异议。对被告吴川市人民政府的证据，原告的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但认为适用法律错误；对证据2的真实性无异议，但认为适用法律错误，是滥用职权的行为；对证据3～9无异议；对证据10的真实性有异议，认为所认定的不是事实；对证据11无异议。被告黄坡镇政府、第三人邓志辉、邓龙弟、邓观明、邓康华无异议。对第三人邓志辉、邓龙弟、邓观明、邓康华的证据，原告的质证意见为：对证据1有异议，认为内容不符合事实；对证据2、3认为认定的事实是违法的；对证据4的内容有异议，且已经由民事判决书确认了土地归原告所有；对证据4至8无异议。被告黄坡镇政府、吴川市人民政府无异议。对原告的证据，被告黄坡镇政府的质证意见为：对证据1××村的原告主体资格无异议，但对龙保、龙镇材、龙上生的主体资格有异议，认为镇政府所作行政行为与他们无利害关系，不能作为原告提起诉讼；对证据2、3无异议，但对证明事实有异议，认为镇政府及市政府的行为是合法的；对证据4、5、6，认为证人并没有出庭作证，且并非该村村民小组成员，涉案土地的使用情况，他们是不知情的，不具备作证的能力；对证据7、8、9有异议，证人没有出庭作证，无法核实证言真实性；对证据10、11，认为判决书是否生效无法确认，且判决书中并没有涉及到原告龙保、龙镇材、龙上生。涉案土地与他们没有任何关联性；对证据12，认为因证据中并没有这份证据存在，不予确认；对证据13有异议，认为证明上说的土地属于龙姓村民生产队所有，但此生产队并不存在，现在存在的只有村民小组，所以涉案土地现在应属村民小组。被告吴川市人民政府的质证意见与黄坡镇政府意见一致。第三人认为证据4～9均不是事实，证人没出庭，不予确认；对证据13有异议，认为不是原件，由法院进行核实；对其余证据与黄坡镇人民政府的意见一致。本院对上述证据认证如下：原告的证据1、2、3、10、11、12，来源合法，符合证据形式，本院予以确认。原告的证据4、5、6、7、8、9、13，由于有关的证人没有出庭作证，且被告及第三人对其中的内容有异议，本院不予确认。被告黄坡镇政府的证据1-7、9、10，吴川市人民政府及第三人的证据来源合法，符合证据形式，本院予以确认。被告黄坡镇政府提供的证据8，无法认定关联性，故不予确认。经审理查明：第三人邓志辉、邓龙弟、邓观明、邓康华所属的那捞村在1958年前位于××村村边的那捞岭上（又名圆领）。1958年成立人民公社，实行小村搬到大村，那捞村的邓姓人家搬迁到××村起居住，一起生产，成立集体大饭堂。从此之后，邓姓村民便是××村的村民。自从农村实行生产承包责任制，分田到户承包后，××村不同意将耕地统一发包给邓姓村民承包经营，只同意将原来邓姓在那捞村的耕地发包给邓姓耕种，从而引发纠纷。近年来，第三人向××村申请重新分配土地及安排宅基地，但××村予以拒绝。第三人多次到有关部门反映，并于2015年5月28日向黄坡镇政府申请处理有关土地的权属纠纷。2015年12月11日，黄坡镇政府作出黄府[2015]27号《处理决定》，决定邓志辉、邓观明、邓龙弟、邓康华每人使用××村120平方米土地作为宅基地。原告不服，申请吴川市人民政府复议。吴川市人民政府经复议，于2016年5月12日作出吴府行复[2016]2号《行政复议决定书》，维持黄坡镇政府作出的黄府[2015]27号《处理决定》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，原告××村、龙保、龙镇材、龙上生认为邓志辉、邓观明、邓龙弟、邓杰森、邓ＸＸ未经他们同意，擅自堆放红砖在他们的耕地上，侵占他们耕地建房，分别向吴川市人民法院提起诉讼，请求邓志辉等人搬清堆放的红砖，恢复土地原状。吴川市人民法院于2015年8月24日分别作出（2015）湛吴法民三初字第175号、176号、177号、180号民事裁定书，认为当事人争讼的是土地使用权问题，不属于民事诉讼的范围，分别裁定驳回原告的起诉。黄坡镇政府在作出黄府[2015]27号《处理决定》之前，已经收到上述民事裁定书。被告黄坡镇政府称作出黄府[2015]27号《处理决定》之前，已经组织双方进行调解，但没有关的书面调解通知书、会议记录等证据，只提供照片予以证明。且原告吴川市黄坡镇福岭村委会××村民小组称没有收到调解通知进行调解。本院认为，本案属于不服土地使用权处理决定纠纷。本案的争议焦点为：一、被告黄坡镇政府作出的黄府[2015]27号《处理决定》是否遗漏主体；二、被告黄坡镇政府作出的黄府[2015]27号《处理决定》的作出程序是否合法。关于被告黄坡镇政府作出的黄府[2015]27号《处理决定》是否遗漏主体。原告龙保、龙镇材、龙上生认为××村已经把涉案的土地分配给他们，邓志辉等人未经他们同意，擅自堆放红砖在涉案的土地上，侵犯了他们的土地权利，分别向吴川市人民法院提起诉讼,吴川市人民法院作出（2015）湛吴法民三初字第175号、176号、177号民事裁定书，认为龙保、龙镇材、龙上生及其他当事人争讼的是对涉案土地的土地使用权问题，且被告黄坡镇政府在作出黄府[2015]27号《处理决定》之前，已经收到吴川市人民法院的有关裁判文书。但黄坡镇政府在处理该纠纷时，不通知龙保、龙镇材、龙上生作为纠纷当事人参与到调处过程中，显然是遗漏了争议的主体。二、关于被告黄坡镇政府作出的黄府[2015]27号《处理决定》的作出程序是否合法。国土资源部《土体权属争议调查处理办法》第二十三条规定，土地行政主管部门对处理土地权属争议案件在查清事实，分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。可见，调解是土地行政主管部门处理土地权属争议案件的必经程序。本案中，被告黄坡镇政府称已经组织双方进行调解，并提供照片予以证明。但只凭这些照片并不足以证明已经组织调解的事实。而有关调解通知书、会议记录等证据，被告黄坡镇政府却不能提供。故本院对被告黄坡镇政府所称已经进行调解的意见，不予采纳。据此，视为被告黄坡镇政府没有进行调解即作出确权处理决定，违反了《土体权属争议调查处理办法》的规定，属程序违法。据此，被告黄坡镇政府在作出黄府[2015]27号《处理决定》时，遗漏了主体、程序违法，依法应予撤销。被告吴川市政府作出的吴府行复[2016]2号《行政复议决定书》对黄府[2015]27号《处理决定》予以维持，理据不足，依法也应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条之规定，判决如下：1、撤销被告吴川市黄坡镇人民政府作出的黄府（2015）27号《关于××村邓志辉等户申请宅邸与××村村民小组发生纠纷的处理决定》。2、撤销被告吴川市人民政府作出的吴府行复（2016）2号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告黄坡镇人民政府和被告吴川市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清代理审判员  李国栋代理审判员  方亦操二〇一六年八月十八日书 记 员  王文嘉附：相关法律条文及司法解释《土地权属争议调查处理办法》第二十三条国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。