浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第369号
上诉人（原审原告）浙江大地广告有限公司。住所地：浙江省嘉兴市秀洲区振东新区银菊路***号*楼。
法定代表人孙爱娟，经理。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区人民政府。住所地：嘉兴市洪兴西路****号。
法定代表人吴炳芳，区长。
委托代理人张永德，嘉兴市秀洲区交通局工作人员。
委托代理人俞新民，浙江三利律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区王店镇人民政府。住所地：王店镇兴乐路599号。
委托代理人冯仲庆，浙江嘉洲律师事务所律师。
浙江大地广告有限公司诉嘉兴市秀洲区人民政府、嘉兴市秀洲区王店镇人民政府城建其他行政行为及行政强制一案，嘉兴市中级人民法院于2015年6月25日作出（2015）浙嘉行初字第34号行政判决。浙江大地广告有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月31日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人浙江大地广告有限公司委托代理人俞静尧，被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府副区长凌学毅及其委托代理人张永德、俞新民，被上诉人嘉兴市秀洲区王店镇人民政府副镇长夏建伟及其委托代理人冯仲庆到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年12月27日，原告浙江大地广告有限公司通过与嘉兴市秀洲区王店镇红联村签订《广告场所承租合同》租得农用地，在G60沪昆高速公路王店段K99+400处设置高立柱双面广告牌1座。根据浙江省、嘉兴市开展“三改一拆”工作文件精神要求，2013年4月28日秀洲区人民政府成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》文件规定：“成立秀洲区‘三改一拆’行动领导小组……加强全区‘三改一拆’工作的领导。领导小组下设办公室，……具体负责有关工作”，同时又规定“各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展‘三改一拆’行动的实施主体”。2014年8月28日嘉兴市国土资源局秀洲分局呈报秀洲三改一拆办《函》载明“我局从未办理过上海成鹰广告有限公司等三十七家广告公司在秀洲区范围内高速公路沿线两侧广告牌设立相关用地审批事项”，所附的“嘉兴市高速公路主线公路用地外需要拆除的广告明细表（秀洲）”包括了涉案的1座广告牌。同日，秀洲区王店镇人民政府与浙江新纪元爆破工程有限公司嘉兴分公司签订的《户外高炮广告拆除合同》，由王店镇人民政府委托浙江新纪元爆破工程有限公司嘉兴分公司在2014年10月底前拆除该镇辖区内高速公路沿线两侧163座广告牌。2014年9月5日嘉兴市秀洲区“三改一拆”领导小组办公室向原告发出《限期拆除通知书》一份。该通知内容为：你（单位）在G60沪昆高速公路设置的99K+400壹处广告设施的行为，违反相关法律法规的规定，属于违法地面构筑物。现通知你（单位）于2014年9月18日前自行拆除上述违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将由有关部门依法予以强制拆除。上述广告牌在2014年9月22日后被浙江新纪元爆破工程有限公司嘉兴分公司拆除。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日年实施后经修改）第四十四条、五十六条、五十七条、六十三条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2000年7月5日实施）第十九条、三十三条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用或征地手续；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；临时使用国有土地或者集体土地的由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。《浙江省村镇规划建设管理条例》（1998年1月1日实施）第二十二条、二十三条、第二十五条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在建制镇规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。临时建设的建筑物及其附属设施应当在批准的使用期限内拆除，禁止建造永久性建筑物、构筑物和其他设施。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中，既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。秀洲三改一拆办是嘉兴市秀洲区人民政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求，设立的临时机构，其职能是具体负责辖区“三改一拆”行动部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据嘉兴市“三改一拆”领导小组办公室2014年8月9日在嘉兴日报发布的通告和上级机关开展“三改一拆”文件的精神，向原告所发的《限期拆除通知书》，目的在于催告原告及时履行自行拆除违法广告牌行为，配合乡镇政府整治违法建筑工作，并非作出一个行政处罚行为，原告认为该通知行为应按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定应给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。故原告要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府秀洲三改一拆办通知行为违法的请求不予支持；同时，原告在本案中提供的证据，不能证明嘉兴市秀洲区人民政府及其秀洲三改一拆办实施或者委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，故其要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府强制拆除涉案广告牌违法的请求不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第㈡项、第四条第㈢项之规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》文件规定“各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展‘三改一拆’行动的实施主体”，负责辖区违法建筑拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用田地内，属于必须拆除的违法设施，原告在嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室通告、并接到限期拆除通知后不履行拆除违法广告设施义务，对此被告嘉兴市秀洲区王店镇人民政府实施了本案强制拆除的行为，并无不当。虽然被告嘉兴市秀洲区王店镇人民政府在实施强制拆除程序上存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。据此，对原告要求确认被告嘉兴市秀洲区王店镇人民政府强制拆除广告牌行为违法的请求不予支持。综上，原告浙江大地广告有限公司诉讼请求不成立，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回原告浙江大地广告有限公司要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府作出限期拆除通知行为违法请求；二.驳回原告浙江大地广告有限公司要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府、秀洲区王店镇人民政府强制拆除广告牌行为违法的诉讼请求。
浙江大地广告有限公司上诉称：一、一审判决认定上诉人设置的1块广告牌不是其合法所有财产是错误的。上诉人是依法登记的广告公司，其设置的1块广告牌是通过当地村委会协议同意，并支付了租金，协议约定用地期限远未到期。截止两被上诉人强制拆除，上诉人一直对其广告牌合法所有，依法经营。依据《物权法》、1995年《广告法》、2006年《户外广告登记管理规定》以及2008年《浙江省广告管理条例》等相关规定，上诉人广告牌设置是否违法，其认定前提是当地政府部门是否已经制定并公布实施了户外广告设置规划和管理办法。依据“法不溯及既往”的法律适用基本原则，《城乡规划法》不适用于本案。同样，根据《土地管理法》两被上诉人也无制定相应的规划，无相应的处罚权和行政强制权。如果没有经过法定的主体在法定的权限范围，依据法定的程序对上诉人1块广告牌违法确认，就无法否定上诉人设置广告牌的合法性和合理性。二、一审判决否定被上诉人一作出《限期拆除通知书》、两被上诉人强制拆除上诉人设置的1块广告牌行政行为违法，是错误的。被上诉人一作出《限期拆除通知书》后，被上诉人二是在被上诉人一的领导、组织、指令和安排下，实施强制拆除上诉人1块广告牌的违法行为。所以，强制拆除上诉人广告牌的行为是两被上诉人共同实施的行政行为。本案的性质是行政强制，应优先适用《中华人民共和国行政强制法》，但一审判决却只字不提，只认定两被上诉人的行为存在程序瑕疵，以此来否认被上诉人的实体违法和程序违法的严重性。一审判决适用地方性法规及各级政府的政策性文件作出判决，也是错误的，违背了《行政强制法》的基本原则及相关条款规定。上诉人的广告牌因两被上诉人违法强制拆除，依法应获得公平、合理的赔偿。综上所述，一审判决认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，改判被上诉人行政强制行为违法。
嘉兴市秀洲区人民政府答辩称：一、本案中上诉人的广告牌确系违法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《浙江省城镇规划建设管理条例》及《城乡规划法》等规定，上诉人的广告牌属于经营性设施，在设立前应当经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，还须经县级以上村镇建设行政管理部门审查后发给村镇规划许可证后，方可开工。根据一审庭审调查，上诉人的广告牌并未经过相应的审批手续，属于违法建筑，应当予以拆除。一审判决的认定于法有据，并无错误。二、答辩人秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室发出的《限期拆除通知书》并非行政处罚行为。属于规劝性质。上诉人对该通知书存在认知错误，答辩人并未对上诉人作出过任何的行政强制行为。秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室只是负责辖区内“三改一拆”行动的监督、协调等工作。答辩人根据介绍“三改一拆”行动领导小组办公室2014年8月9日在嘉兴日报发布的通告和上级机关开展“三改一拆”文件精神，向上诉人发出《限期拆除通知书》，目的在于催告上诉人及时履行自行拆除违法广告牌行为，配合乡镇政府整治违法建筑工作，并非作出一个行政处罚行为。本案一审中也没有任何证据能证明答辩人或答辩人“三改一拆”办公室实施或委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为。事实上，涉案广告牌也确实由其他职能部门拆除。综上，答辩人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
嘉兴市秀洲区王店镇人民政府答辩称：答辩人不是适格被告，本案中《限期拆除通知书》不是王店镇政府作出，王店镇政府只是根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，执行上级人民政府的行政命令，王店镇政府只是一个“命令执委者”，高速公路沿线广告牌是否违法、应否拆除均不是王店镇人民政府作出，因此，该行政强制一案的法律责任不应是王店镇人民政府承担。根据《国家赔偿法》第二条规定，合法权益才能获得国家赔偿的权利，本案中所涉广告牌均是违法地面构筑物，拆除这些违法广告牌的行为对上诉人造成的损失不属于合法权益受损，因此，上诉人诉称要求行政赔偿没有根据。根据行政法原则，具体行政行为的后果应由作出具体行政行为决定的行政机关承担。王店镇人民政府并不是拆除决定的作出着，相关责任也不应由答辩人承担。综上，上诉人将答辩人列为被告属于诉讼对象错误。请求二审法院查明事实，依法判决。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕上诉人提起本案行政诉讼是否已超过起诉期限、嘉兴市秀洲区人民政府作出的《责令限期拆除通知书》是否具备事实和法律依据、该通知书的性质以及嘉兴市秀洲区王店镇人民政府实施拆除上诉人广告牌的行为是否具备事实和法律依据、其是否本案适格被告等审理重点，进行了质证和辩论。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中上诉人浙江大地广告有限公司既诉请确认被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府所作的《责令限期拆除通知书》违法，又要求确认嘉兴市秀洲区人民政府与被上诉人嘉兴市秀洲区王店镇人民政府拆除广告牌行为违法。其诉讼请求涉及不同行政主体的不同行政行为，不符合行政诉讼一行为一起诉的案件受理原则，属于诉讼请求不明确，其起诉依法应予以驳回。原审法院未能依法予以释明即受理并进行实体审理后作出判决不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第34号行政判决；
二、驳回浙江大地广告有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一六年四月二十五日
书记员徐一菁