重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝高法行终字第00039号
上诉人（一审原告）重庆旺隆旅游开发有限责任公司，住所地巫山县巫峡镇广东中路211号。
法定代表人谢朝轩，该公司总经理。
委托代理人谢兴贵，该公司副总经理。
委托代理人罗成，重庆圣必德律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市巫山县人民政府，住所地巫山县巫峡镇广东中路222号。
法定代表人李春奎，县长。
委托代理人唐述宪，巫山县人民政府法制办工作人员。
上诉人重庆旺隆旅游开发有限责任公司（以下简称旺隆公司）因诉被上诉人重庆市巫山县人民政府不履行企业投资项目规划评审法定职责一案，不服重庆市第二中级人民法院（2013）渝二中法行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2008年旺隆公司接受巫山县人民检察院、巫山县龙井乡人民政府的招商邀请，对巫山县银窝滩进行旅游开发，并于同年8月18日与巫山县人民检察院、巫山县龙井乡人民政府签订了《招商引资合同》。该项目原法定代表人为向家旺，2009年7月变更为谢兴贵，2010年变更为谢朝轩。2009年11月14日，旺隆公司向巫山县人民检察院、巫山县龙井乡人民政府报送《关于请求对重庆市巫山县旺隆湖313生态旅游•农业综合开发项目发展规划评审报告》，请求巫山县人民检察院、龙井乡人民政府牵头此规划的评审工作。2010年4月6日，巫山县龙井乡人民政府向巫山县人民政府报送《巫山县龙井乡人民政府关于旺隆湖313旅游农业综合开发项目评审的报告》，称“该项目是2008年龙井乡和巫山检察院联合与旺隆公司签订的招商引资项目，签约资金32738万元，现到位资金950万元……由于该项目法人的变更，前期建设任务繁重，致使该项目规划没有进行评审，特报告县政府。请县政府指导该项目规划评审工作，协调县级有关单位给予该项目规划进行评审。”巫山县人民政府对巫山县龙井乡人民政府的报告未作回复。
另查明，旺隆公司投资开发的项目位于巫山县小三峡风景名胜区（国家5A级旅游景区）总体规划范围内。在该项目的报批立项和建设过程中，旺隆公司进行了土地使用权的转让、项目可行性研究、修建临时办公楼等前期工作。
一审法院经审理认为，重庆市人民政府发布的《重庆市企业投资项目核准和备案暂行办法》第二条规定，本办法所称政府投资主管部门包括市发展改革委、市经委和区县（自治县、市）计委、经委。市发展改革委、区县（自治县、市）计委负责办理除工业企业技术改造项目以外的其他各类企业投资项目的核准与备案。《重庆市企业投资项目核准和备案暂行办法》附件1《政府核准的投资项目目录》的“十、社会事业”中关于旅游部分规定：市级及以上风景名胜区、自然保护区、森林公园、重点文物保护单位区域内投资1000万元及以上、5000万元以下的项目，以及世界自然、文化遗产保护区域总投资1000万元以上、3000万元以下的项目，由市政府投资主管部门或市政府授权的国家级开发区管委会核准。其他项目由区县（自治县、市）投资主管部门核准。本案旺隆公司投资开发的项目位于国家5A级旅游景区且投资额高达32738万元，根据上述规定，该项目的核准与备案不属于巫山县人民政府的法定职责。
旺隆公司提出，根据《重庆市区县（自治县、市）党委、政府领导集体决策重大问题议事规则（试行）》（以下简称《议事规则》）第十七条“区县（市）长办公会议讨论决策重要问题范围：……（三）政府各部门和镇乡人民政府（街道办事处）请示的重要问题”以及第十九条“决策重大问题时，必须按以下程序进行：……（七）形成会议纪要”的规定，巫山县人民政府对巫山县龙井乡人民政府报送的《巫山县龙井乡人民政府关于旺隆湖313旅游农业综合开发项目评审的报告》应集体决策形成会议纪要并印发有关部门。该《议事规则》只是市委、市政府出台的关于党政领导集体决策重大问题的规范性文件，不能作为巫山县人民政府对企业投资开发建设的项目具有核准和备案的法定职责依据。旺隆公司请求确认巫山县人民政府不履行企业投资项目规划评审法定职责为行政不作为的诉讼请求不能成立。遂根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回旺隆公司的诉讼请求，案件受理费50元由旺隆公司负担。
上诉人旺隆公司上诉称：1.原审判决对上诉人的申请行为认定不清。上诉人的评审申请是由招商引资的牵头部门龙井乡人民政府向被上诉人提交的，而且一审判决忽视了上诉人于2011年6月1日直接向被上诉人提交“申请”，也就是提交《请求巫山县委、县府、人大、政协督促龙井乡人民政府对以下几个问题急时解决》一文的事实。2.《巫山县招商引资优惠政策》、《巫山县政府网站上关于招商引资政策的介绍》、《重庆市区县（自治县、市）党委、政府领导集体决策重大问题议事规则（试行）》表明，按照属地管辖原则，无论大小投资项目，被上诉人具有法定的管理和服务职责。所以，被上诉人具有对上诉人的申请作出行政行为的职责。3.由于被上诉人至今未组织项目发展规划评审工作，也未书面告知如何办理建设项目，导致产生直接经济损失120余万元，被上诉人对其不作为应当承担赔偿责任。4.一审判决适用法律错误。上诉人在一审中申请追加巫山县人民检察院和巫山县巫峡镇人民政府（原巫山县龙井乡人民政府）为第三人参加诉讼，而一审法院不予准许，造成案件事实不清。故请求二审法院撤销一审判决，裁定发回重审，由被上诉人承担诉讼费。
被上诉人巫山县人民政府答辩称，上诉人投资开发的项目位于国家5A级旅游景区且投资额高达32738万元，根据《重庆市企业投资项目核准和备案暂行办法》规定，该项目的核准与备案不属于巫山县人民政府的法定职责。《巫山县招商引资优惠政策》、《巫山县政府网站上关于招商引资政策的介绍》的相关规定也没有确定被上诉人具有核准和备案职责。被上诉人对上诉人所诉事项没有法定的作为义务，不应当承担法律责任，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求法院判决驳回上诉人的上诉请求。
一审被告巫山县人民政府在法定举证期限内向一审法院举示了以下证据：
1.巫山县发改委审批事项的说明；
2.巫山县旅游局证明；
3.《重庆市企业投资项目核准和备案暂行办法》；
4.《政府核准的投资项目目录》。
以上证据拟证明旺隆公司拟建设银窝湖旅游•农业开发项目位于小三峡风景名胜区内（国家5A级景区），属于国家发改委核准或备案范围。
一审原告旺隆公司在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：
第一组证据：
1.《巫山县龙井乡人民政府关于旺隆湖“313”旅游农业综合开发项目评审的报告》（龙井府文（2010）6号）；
2.巫山县人民政府官方网站的《巫山县招商引资优惠政策》；
3.《巫山县政府网站上关于招商引资政策的介绍》；
4.中共重庆市委重庆市人民政府关于印发《重庆市区县（自治县、市）党委、政府领导集体决策重大问题议事规则（试行）》的通知。
以上证据拟证明巫山县人民政府是适格被告。
第二组证据：
5.《关于请求对重庆市巫山县旺隆湖313生态旅游•农业综合开发项目发展规划评审报告》，拟证明2009年11月14日旺隆公司向招商引资牵头单位巫山县人民检察院和巫山县龙井乡人民政府呈送报告，请求对其开发建设项目予以评审。
一审法院对双方当事人提交的证据认证认为，旺隆公司的证据具有真实性，但不能证明其开发建设项目的规划评审工作是巫山县人民政府的法定职责，亦不能证明曾向巫山县人民政府提出了规划评审申请。巫山县人民政府的证据具有真实性、合法性和关联性，能够达到其证明目的。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证，部分不准确，即认定“亦不能证明曾向被告提出了规划评审申请”不准，应认定为旺隆公司未直接向被上诉人提出评审申请，而是通过巫山县龙井乡人民政府提出评审申请。其余认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审一致。
本院认为，一审法院虽未直接认定旺隆公司向巫山县人民政府提出评审申请的事实，但从整个判决看，一审判决实际将龙井乡人民政府向巫山县人民政府提交的报告认可为旺隆公司向巫山县人民政府提交的申请。一审中，旺隆公司的诉讼请求被明确为“确认被告对原告《关于请求对重庆市巫山县旺隆湖313生态旅游•农业综合开发项目发展规划评审报告》，至今未组织项目发展规划评审工作的行为为行政不作为”。根据一审中旺隆公司的起诉状和在庭审中的陈述，其诉讼请求为“要求巫山县人民政府履行‘评审’的法定职责”，而旺隆公司要求的“评审”是由巫山县人民政府牵头组织其相关部门开会研究其投资项目，并形成会议纪要。旺隆公司要求巫山县人民政府履行的“评审”职责并非一审法院认定的对其投资项目进行核准和备案，对此本院予以纠正。法律法规并未规定巫山县人民政府具有“评审”的法定职责，旺隆公司提供的《巫山县招商引资优惠政策》等材料亦不能确定巫山县人民政府具有“评审”的法定职责。由于巫山县人民政府不具有该法定职责，旺隆公司要求其履行相应的法定职责的请求不能成立。一审判决虽然理由不当，但结果正确。旺隆公司在一审中申请追加巫山县人民检察院和巫山县巫峡镇人民政府为第三人参加诉讼，由于这二个单位在本案中并不属于行政诉讼当事人，一审法院不予准许，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条之规定，并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确。上诉人旺隆公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人旺隆公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
审 判 员 龙贤仲
代理审判员 罗华国
二〇一四年六月五日
书 记 员 熊其涛