广东省佛山市三水区人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）佛三法行初字第71号
原告佛山市三水区乐平镇乐平村民委员会暨塘村民小组，住所地：广东省佛山市三水区乐平镇乐平村委会暨塘村。
负责人陈志焕，该村民小组组长。
被告佛山市三水区国土城建和水务局，组织机构代码：55730560-2，住所地：广东省佛山市三水区西南街道碧堤路9号。
法定代表人张卫红，该局局长。
委托代理人郑立苹、何翠娟，均系该局工作人员。
原告佛山市三水区乐平镇乐平村民委员会暨塘村民小组（以下简称暨塘村民小组）诉被告佛山市三水区国土城建和水务局（以下简称三水区国土局）行政处理一案，原告于2013年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于2012年12月5日受理后，依法组成合议庭，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月25日公开开庭审理了本案。原告负责人陈志焕、被告委托代理人郑立苹和何翠娟到庭参加诉讼。
被告三水区国土局于2013年9月23日作出三建函[2013]467号《关于对乐平镇乐平村委会暨塘村民小组村民陈志焕等六人<土地违法举报函>的答复》（以下简称《答复》），主要内容为：鉴于暨塘村民小组就《征地合同》、《征用土地补充协议》以及征地补偿款问题向司法机关起诉，在诉讼中达成《和解协议》并已履行完毕；暨塘村民小组就征地行为效力问题向司法机关起诉，被法院裁定驳回。另外，三水区人民政府作出的三府复[2004]638号、1151号、1154-1166号《关于同意乐平工业园发展公司完善用地手续的批复》（以下简称638、1151、1154-1166号《批复》）业已依法复议维持或撤销，确定文件的效力，未发现有越权批地的情况。因此，对于《土地违法举报函》举报的问题，三水区国土局决定不予立案。被告于2013年12月7日向本院提交以下证据：1、佛国土规划通〔2013〕204号《佛山市国土资源和城乡规划局交办通知》复印件、《佛山市国土资源与城乡规划局接访登记表》复印件、《三水区国土城建和水务局接访登记表》复印件和《土地违法举报函》复印件两份；2、《答复》复印件；3、《征地合同》复印件；4、《征用土地补充协议》复印件；5、《和解协议》复印件和《银行进账单》复印件两份；6、（2012）佛中法行初字第13号《行政裁定书》复印件；7、（2012）粤高法行终字第88号《行政裁定书》复印件；8、（2012）佛中法行初字第90号《行政裁定书》和（2013）粤高法行终字第216号《行政裁定书》复印件；9、佛府土地（三）字〔2009〕43号《关于同意退回农民集体土地的批复》复印件；10、佛府行复案〔2012〕274号《行政复议决定书》、（2013）佛中法行初字第41号《行政裁定书》和（2013）粤高法行终字第418号《行政裁定书》复印件；11、佛府行复案〔2013〕738号《行政复议决定书》复印件。
原告暨塘村民小组诉称：2013年8月21日，原告因认为佛山市三水中心科技工业园发展有限公司（以下简称工业园公司）违法占用原告集体土地、原三水区区长和代理区长违法批地的行为侵害了原告的合法权益，书面向被告提出土地违法举报，要求被告进行查处。被告于当日收到了原告提交的《土地违法举报函》。2013年9月2日，原告到佛山市国土资源和城乡规划局再次举报，在佛山市国土资源和城乡规划局的协调交办下，被告于2013年9月23日作出对原告的举报不予立案的《答复》。2013年9月25日，原告收到该《答复》。原告于2013年10月22日向佛山市国土资源和城乡规划局申请行政复议，佛山市国土资源和城乡规划局于2013年11月21日作出维持《答复》的复议决定。原告认为，根据《土地违法案件查处办法》第十七条、《土地违法案件行政处罚程序及期限》第一条第1项关于立案条件的规定，原告提交的《土地违法举报函》完全符合土地违法案件的立案条件。被告对原告的举报不予立案，是违法的。其次，被告不予立案没有事实根据和法律依据。根据行政职权法定原则，被告所述不予立案的事实都不能成为其不予立案的事实根据，其作出不予立案的决定的法律依据是不存在的。综上，被告在接到原告举报后，理应按照《土地违法案件查处办法》和《土地违法案件行政处罚程序及期限》的规定予以立案处理，被告无视上述规定，在没有法律依据和事实根据的情况下作出不予立案决定，有违依法行政的基本原则。为维护原告的合法权益，请求法院：1、确认被告在《答复》中作出的不予立案决定违法并予以撤销；2、责令被告履行职责，对原告的《土地违法举报函》予以立案处理并告知原告；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、《佛山市国土资源与城乡规划局接访登记表》复印件、《三水区国土城建和水务局接访登记表》复印件和《土地违法举报函》复印件两份；2、《答复》复印件；3、佛府行复案〔2013〕738号《行政复议决定书》复印件；4、《证明》复印件两份。
被告三水区国土局辩称：一、原告不具有原告的诉讼主体资格，其起诉应予驳回。首先，原告与涉案《答复》没有法律上的利害关系。8月21日和9月2日，陈志焕等人分别向被告和佛山市国土资源和城乡规划局提交举报材料时，并未取得原告的委托授权。同时，举报材料上的相关村民或人员签名均为陈志焕等人代签，陈志焕等人也同样未取得相关村民或人员的委托授权。因此，陈志焕等人的举报行为只能视为个人行为，不能视为原告的集体行为，涉案《答复》也明确答复的对象为乐平镇乐平村委会暨塘村民小组陈志焕等六人。其次，根据[2006]民立他字第23号《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》规定，以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行议定程序。原告提起诉讼应当事先经过成员大会讨论决定。原告没有提供成员大会的有关表决结果，无法证明其起诉前履行了法定的民主议定程序，故无权提起此次诉讼。二、被告作出的《答复》合法。首先，被告主体适格。根据《土地违法案件查处办法》第六条“县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外”的规定，被告作为县级人民政府国土资源行政主管部门，依职权对原告提出的土地违法举报作出处理，主体适格。其次，《答复》事实清楚、证据充分、程序合法。《土地违法案件查处办法》第十六条规定，“土地管理部门受理违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”。结合本案，8月21日，原告向被告提交了两份举报材料，分别反映：工业园公司违法占用该村土地和638、1151、1154-1166号《批复》属于违法批地行为。9月16日，佛山市国土资源和城乡规划局向被告转来《交办通知》，要求被告根据举报信息认真核查，若情况属实，在10个工作日内立案，并将立案处理情况告知原告。被告依照佛山市国土资源和城乡规划局《交办通知》的有关要求，对原告的举报问题经调查后进行了答复。一是关于举报工业园公司“以租代征”违法占用该村土地问题。经查，原告与工业园公司分别于2003年11月27日、2004年11月15日签订《征地合同》及《征用土地补充协议》，约定由工业园公司征用原告2685.79亩土地，其中486.03亩土地一次性支付征地款13984800元；其余2199.76亩征地款分40年支付，平均每年付款2670904元。2008年11月，原告因与工业园公司发生征地合同补偿纠纷，诉请三水区人民法院确认双方签订的《征地合同》、《征用土地补充协议》无效，被法院（2009）三法民壹初字第16号《民事裁定书》依法驳回起诉。原告不服一审判决，上诉至佛山市中级人民法院。案件在二审法院审理期间，原告和工业园公司就征地补偿款数额、支付方式等事项达成共识，并组织原告满18周岁以上有表决权的村民表决同意和解方案后，签订了《和解协议》，对分期付款的征地补偿方式调整为：征收原告土地面积调整为2505.79亩，所征土地按每亩综合补偿单价5.08万元计算补偿。原告向佛山市中级人民法院申请撤诉，工业园公司依《和解协议》向原告支付了全部征地补偿款。至此，征地合同补偿纠纷经法院审理终结。随后，原告还对征地款中的50521999元进行了分配，人均分得7.1万元。目前，已足额补偿暨塘村127294132元。该补偿标准是参照目前乐平镇内征地补偿的最高标准拟定的，高于广东省颁发核定三水区的征地补偿保护标准。2012年9月，原告向佛山市中级人民法院起诉，要求确认上述征地行为违法。佛山市中级人民法院于2013年1月8日作出（2012）佛中法行初字第90号《行政裁定书》，依法裁定驳回暨塘村民小组的起诉。原告不服，上诉至广东省高级人民法院。广东省高级人民法院于2013年6月14日作出（2013）粤高法行终字第216号《行政裁定书》，依法裁定驳回上诉，维持原裁定。由此可见，以上征地行为得到原告村民表决同意，过程公开透明，征地补偿支付、分配、收地填土、开发建设等都在村民监督下进行，以上事实并有《征地合同》、《征用土地补充协议》、《和解协议》、《银行进账单》等予以证实，事实清楚，证据充分，不存在违法用地并侵害村民合法权益的行为。二是关于举报638、1151、1154-1166号《批复》属于违法批地行为的问题。经查，2009年10月11日，佛山市人民政府作出佛府土地（三）字〔2009〕43号《关于同意退回农民集体土地的批复》，撤销了原区政府于2004年批复的1150、1151、1154-1166号《批复》，将上述批文涉及的1099.24亩土地退回原农民集体所有。因此，1151、1154-1166号《关于同意乐平工业发展公司完善用地手续的批复》已失效，上述土地中的893.99亩土地已确权给原告和蔗元坑村民小组所有。原告不服上述系列批复，于2012年2月7日向佛山市中级人民法院提起诉讼，佛山市中级人民法院于2012年4月20日作出（2012）佛中法行初字第13号《行政裁定书》，驳回其起诉。原告不服提起上诉，广东省高级人民法院于2012年9月20日作出（2012）粤高法行终字第88号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原判。2012年7月5日，原告因不服638号《批复》，向佛山市人民政府提出行政复议，要求撤销638号《批复》。佛山市人民政府就638号《批复》的实体依据和批准程序做了审查，于2013年8月23日作出佛府行复案〔2012〕274号《行政复议决定书》，维持了三水区政府的638号《批复》。2013年10月24日，原告就上述批复向佛山市中级人民法院提起诉讼，该案正在一审过程中。上述事实有《关于同意退回农民集体土地的批复》、《行政裁定书》及《行政复议决定书》等证据证实，证据确凿，事实清楚，被告认为未发现三水区政府有违法批地或工业园公司有违法用地的情况，决定不予立案。同时，根据《土地违法案件查处办法》的有关规定和佛山市国土资源和城乡规划局《交办通知》的文件精神，被告已依法将不予立案的情况告知原告，并抄报佛山市国土资源和城乡规划局备案，程序合法。再次，被告根据《征地合同》、用地批文等资料以及各级部门生效的法律文书作出本案答复，于法有据，依法应予以维持。如前所述，原告已就举报的违法用地问题提起诉讼或行政复议，但各级部门均未支持原告的诉求，也未确认有关用地或批地行为违法。如关于工业园公司违法用地的问题，原告已于2012年9月提起诉讼，广东省高级人民法院已于2013年6月作出驳回上诉的终审裁定。如关于政府违法批地的问题，原告先向市政府提起行政复议，后再向法院提起诉讼，广东省高级人民法院已于2013年10月作出驳回上诉的终审裁定。为此，在佛山市人民政府、各级法院均未确认工业园公司违法用地或政府部门违法批地，也未撤销《征地合同》和638号用地批文等资料的情况下，被告依照以上部门的生效法律文书作出本案答复，于法有据，依法应予以维持。此外，因不服本案答复，原告已于2013年10月22日向佛山市国土资源和城乡规划局提起行政复议，佛山市国土资源和城乡规划局于2013年11月21日作出维持以上答复的复议决定。最后，关于原告诉称被告违反《土地违法案件行政处罚程序及期限》的规定，未在法定的7日内予以立案的问题。被告认为，一方面原告反映的问题情况复杂、涉及征地、复议和诉讼等问题，被告需要充足时间与多部门进行沟通协调；另一方面，被告目前已作出《答复》，若因以超过法定期限为由撤销《答复》并责令被告作出同样内容的答复，已无实际意义。综上所述，被告作出本案《答复》认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，对被告合法有效的具体行政行为予以维持。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。经查，被告作出的对土地违法举报不予立案的决定包含在《答复》之中，而该《答复》是针对举报人陈志焕、陈才就、陈玉生等六人提交的两份《土地违法举报函》而作出。即提交两份《土地违法举报函》是陈志焕等六人的个人行为，而决定对土地违法举报不予立案的《答复》亦是针对上述六人而作出。根据上述规定，原告暨塘村民小组与本案被诉的具体行政行为不具有行政法律上的直接利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉依法应予以驳回。对于被告提出的原告无起诉资格的主张，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告佛山市三水区乐平镇乐平村民委员会暨塘村民小组的起诉。
本案受理费50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 乔 颖
代理审判员 刘新湖
人民陪审员 陈枝花
二〇一四年一月十三日
书 记 员 黄凯恒