河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫16行终23号
上诉人（一审被告）太康县城郊乡人民政府（以下简称城郊乡政府），住所地：太康县城郊乡三里岔，组织机构代码：005912295。
法定代表人杨娟，职务乡长。
委托代理人赵磊，太康县城郊乡人民政府干部，一般代理。
委托代理人李宝生，河南杰昇律师事务所律师，一般代理。
上诉人（一审第三人）王贤迪，曾用名王广场，男，1980年12月13日生，汉族，住郑州市中原区。
上诉人（一审第三人）王凯，曾用名王贤强，男，1981年7月6日生，汉族，住太康县。
王贤迪、王凯共同委托代理人朱荣昌，河南豫太律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（一审原告）王花亮，男，1952年6月9日生，汉族，农民，住太康县。
委托代理人刘伟，河南阳夏律师事务所律师，一般代理。
一审被告太康县人民政府（以下简称县政府），住所地：太康县谢安路，组织机构代码：00591193-8。
法定代表人李锡勇，职务县长。
委托代理人王心安，太康县人民政府法制办主任，一般代理。
委托代理人张伟，太康县人民政府工作人员，一般代理。
上诉人城郊乡政府、王贤迪、王凯因土地土地行政裁决及行政复议一案，不服扶沟县人民法院（2016）豫1621行初96号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城郊乡人民政府的委托代理人李宝生、赵磊，上诉人王贤迪、王凯的共同委托代理人刘伟，被上诉人王花亮及其委托代理人朱荣昌，一审被告县政府的委托代理人王心安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2015年8月12日，王广场、王凯向城郊乡政府提交了土地确权申请书，要求对本案争议土地进行确权，8月18日，城郊乡政府向王花亮送达了申请书副本。城郊乡政府查明“双方争议的土地位于城郊乡陈庄行政村灵土地庙自然村北，东邻王贤书、西邻废荒地，南邻路、北邻荒地，南北长38米、东西宽16.6米，面积为630.8平方米，经村委研究决定，将争议的土地南北平均划分为三处宅基安排给王凯、王广厂、王花亮之子王明，根据村委和村干部的意见，三处宅基最南端归王明使用，王明使用210平方米，依次由王凯、王广厂使用420.4平方米，王凯、王广厂早已结婚，村里均无宅基居住，王花亮之子王明有宅基居住”。2016年7月26日，城郊乡政府依据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三十三条之规定作出关于王广厂、王凯与王花亮土地争议的确权处理决定（郊字[2016]56号），将争议的土地最南端210.2平方米归王花亮使用，北部分420.4平方米归王凯、王广场使用，同日，城郊乡政府向王花亮送达了处理决定书。王花亮不服该处理决定，于2016年8月24日向县政府申请行政复议，县政府经审查，认为城郊乡政府作出的处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2016年10月13日作出太政复决字（2016）9号行政复议决定，维持了城郊乡政府的处理决定。两被告没有提供证据证明王花亮向村委提出了宅基地使用申请，没有证据证明本案争议的宅基地经过村民代表会议或村民会议讨论通过。被告提供的证据材料中没有相关证据证明城郊乡政府在确权过程中先行进行了调解，王花亮也否认城郊乡政府先行进行了调解。在庭审过程中，城郊乡政府承认王花亮不具备申请宅基地的条件，对王花亮的确权申请也没有受理。
原判认为，（一）城郊乡政府作出的处理决定程序违法。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。城郊乡政府和县政府提供的证据材料中没有证据证明城郊乡政府在确权过程中对双方的争议先行进行了调解，王花亮也否认城郊乡政府进行了调解，城郊乡政府的行政行为违反了《土地权属争议调查处理办法》第三十三条的规定，程序违法。（二）城郊乡政府作出的处理决定事实不清、证据不足。城郊乡政府在郊字[2016]56号处理决定中查明，“经村委研究决定将争议的土地南北平均划分为三处宅基安排给王凯、王广厂、王花亮之子王明”，况且，城郊乡政府在庭审中也承认王花亮不具备申请宅基地的条件，而城郊乡政府却将本案争议的210.2平方米土地确权给王花亮使用属事实不清、证据不足。《河南省实施《土地管理法》办法》第五十四条规定，“具备下列条件的，可以申请宅基地:（一）农村村民户无宅基地的；（二）农村村民户，除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；（三）回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞，需要建房而无宅基地的[符合第（二）项的除外]；（四）原宅基地影响镇、乡、村庄建设规划，需要收回而又无宅基地的”；第五十五条规定，“符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过”。王广场的现户籍所在地是郑州市中原区陇海西路169号附3号，城郊乡政府在没有查明王广场是否还属于陈庄行政村灵土地庙村的村民、是否符合申请宅基用地的条件，本案争议的宅基地是否经过村民代表会议或村民会议讨论通过的情况下，城郊乡政府仅凭村委的研究决定将本案争议的土地确权给王凯、王广场使用，亦属事实不清，证据不足。（三）城郊乡政府确权的宅基地面积超过了法律规定的标准,没有法律依据。《河南省实施<土地管理法>办法》第五十三条第二款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：(一)城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；(二)人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米。《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）明确规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准”。被告城郊乡政府确权给王广场、王凯、王花亮的宅基地面积为210.2平方米，超过了《河南省实施<土地管理法>办法》规定的宅基地面积标准，没有法律依据，属适用法律错误。《河南省实施<土地管理法>办法》第二条规定，“本省行政区域内的一切单位和个人，必须遵守土地管理法律、法规和本办法”，城郊乡政府辩称土地行政确权不受宅基地面积限制的主张于法无据，不予支持。（四）县政府作出的复议决定适用法律错误。县政府在城郊乡政府作出的处理决定程序违法、证据不足、适用法律错误的情况下，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定对城郊乡政府的处理决定予以维持，亦属适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决一、撤销太康县城郊乡人民政府于2016年7月26日作出的“关于王广厂、王凯与王花亮土地争议的确权处理决定”（郊字[2016]56号）；二、撤销太康县人民政府于2016年10月13日作出的太政复决字（2016）9号行政复议决定。
上诉人城郊乡政府不服一审判决上诉称，一、被诉处理决定程序合法，我政府工作人员就其纠纷多次组织调解，还有村干部给双方做工作，调解次数有十多次。二、被诉处理决定并没有直接认定土地确权给争议双方作宅基使用，而是将争议土地确权给双方使用，包括耕种、宅基等多种用途，一审以此认定就是作宅基使用是错误的。对于村委会出具的意见政府是否采纳，是要看土地争议双方的客观情况，这是政府确权中的自由裁量权。政府只所以确权给王花亮是因为其是确权中的当事人，而且对土地也提出了主张，且其在争议的部分土地上搭建了简易房，确权给王花亮是为了便于解决矛盾，也符合法律规定。关于王广场的户口问题，其户口所在地是郑州人才交流市场，是大学毕业后因未找到工作不得已将档案临时存放在人才交流市场，此地并非是王广场实际居住地，王广场虽然考上大学后，按照政策临时迁走并不因此丧失在原居住地使用原分配土地的权利，而且现其户口已经迁回。三、一审关于被诉处理决定超过法律规定的标准的认定是错误的。因为一审混淆了确权与发证的区别，而是将确权和发证等同起来，如果确权给争议双方使用宅基在申请发证时，对超过部分可以不予发证。被诉处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人王花亮的诉讼请求。
上诉人王贤迪、王凯上诉意见与上诉人城郊乡政府意见相同。
被上诉人王花亮辩称，城郊乡政府确实没有组织书面和口头的调解。根据土地管理法的规定，确认建设用地使用权的处理机关是乡级人民政府，而根据农村土地承包法的规定，对承包经营权发生的纠纷乡级政府可以调解，调解不成可以向土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。本案争议的土地只能是建设用地的使用权，况且处理决定书中陈述的争议土地是作为宅基进行安排的，因此一审认定土地是用作宅基使用的是正确的。作为宅基地使用权王花亮是无权分配的，城郊乡政府在庭审中也认可是给王花亮儿子的，而处理决定却将使用权确定给王花亮，属于认定事实不清，证据不足。王贤迪已经在郑州落户，其并不是返乡居住人员，其户籍迁回的证据一审中并没有提交。综上，处理机关对争议土地的土地性质尚未搞清楚，就作出处理决定，一审撤销该决定是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告县政府述称，城郊乡政府在作出处理决定过程中曾多次组织争议双方进行调解，行政村干部也多次进行调解，一审认定乡政府没有调解是与事实不符的，争议土地由争议当事人使用，并非是作宅基地使用，一审法院对处理决定文字理解错误，法律适用也同时错误。确权程序与宅基发证程序是两个完全不同的程序，确权程序不要求召开村民会议或村民代表会议讨论通过，也不要求土地使用面积必须是多少平方米。下一步当事人是否以此处理决定申请颁发宅基证，政府是否为其颁证，都有待于另外法律程序去衡量。被诉处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，县政府维持该处理决定是合法正确的，请求二审法院撤销一审判决，驳回王花亮的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，对于农民集体所有的土地，作为集体经济组织的一员，村民可以以户为单位享有对耕地的承包经营权以及宅基地使用权或是为了发展经济需要使用村内建设用地作为乡镇企业用地的建设用地使用权。作为乡级人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第16条所规定对土地使用权争议进行处理，上述土地使用权的范围应当是我国法律明确规定农民可以合法享有的建设用地使用权。至于农民对耕地所享有的土地承包经营权的纠纷，则是应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》第51条的规定的程序来解决。《土地权属争议调查处理办法》第14条也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。本案争议土地系村内空闲的建设用地，并不属于可耕地范围，该建设用地不是乡镇企业用地，所以城郊乡人民政府对该地进行确权处理也只能是按宅基用途来确定使用权。从被诉处理决定内容和争议双方对土地主张的使用权以及该地的实际情况上看，争议土地明显也是作为宅基用地确权使用的。所以上诉人所称争议土地并不是作为宅基用地的说法是不能成立的。既然是作为宅基用地来确定归谁使用，则必须要符合我国法律对申请宅基实质性要件的规定。本案中王花亮已经拥有宅基并不符合再分配宅基地的法定条件，并且所确定的三处宅基的宅基面积远远超过了我省地方法规所规定的农村宅基面积标准。故被诉处理决定认定事实不清，证据不足，裁决结果违背了《河南省实施<土地管理法>办法》相关规定，依法应予以撤销。一审判决认定事实清楚，判决结果适当，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人城郊乡人民政府承担50元，王贤迪和王凯各承担25元。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 闫 政
二〇一七年二月二十二日
书记员 王高杰