江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宿中行终字第0020号
上诉人（原审原告）盐城市蓝盾建设工程有限公司。
法定代表人费广东，总经理。
委托代理人葛荣贵，江苏锐智律师事务所律师。
委托代理人张步照，江苏一正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宿迁市宿豫区人力资源和社会保障局。
法定代表人高华华，局长。
委托代理人周永泉，副局长。
委托代理人杨光空，该局办公室副主任。
上诉人盐城市蓝盾建设工程有限公司（下称蓝盾公司）因与被上诉人宿迁市宿豫区人力资源和社会保障局（下称宿豫区人社局）劳动保障监察行政处理一案，不服宿迁市宿豫区人民法院（2013）宿豫行初字第0016号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年4月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年5月28日公开开庭进行了审理。上诉人蓝盾公司的委托代理人葛荣贵、张步照，被上诉人宿豫区人社局的委托代理人周永泉、杨光空到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2011年原告承包宿迁市宿豫区宏城都市花园三期工程，周玉林作为该工程的实际施工人，负责施工管理工作。张显书等人在宿豫区宏成都市花园三期工程中做工，后因工资问题未得到解决，张显书等人于2013年3月19日到被告处投诉，要求原告支付拖欠的工人工资共计714325元，并提供周玉林出具的欠条以及与周玉林签订的协议、工资明细等相关证据材料予以证实。被告受理后，进行调查并对张显书等工人进行调查询问。2013年3月25日被告依法向原告送达了宿豫人社察询（2013）第009号《劳动保障监察调查询问书》及宿豫人社察举字（2013）第004号《劳动保障监察举证通知书》，要求原告单位负责人或委托人于2013年4月2日前到被告处接受调查询问，对支付张显书等工人工资问题承担举证责任，并要求原告于接到举证通知书之日起五日内提供工资支付的协议、工资支付凭证等相关证据。被告于2013年3月25日将调查询问书和举证通知书邮寄送达原告，但原告在规定期限内未提供相关证据。2013年4月8日被告向原告下发了宿豫人社察令字（2013）第006号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令原告在收到指令书之日起5日内按该指令书要求报送书面材料，结清工人工资。被告于2013年4月8日将限期改正指令书邮寄送达原告，原告在规定期限内未报送书面材料，也未结清工资。2013年4月27日被告依法向原告下发宿豫人社察处告字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理告知书》，告知将作出的处理决定，并告知其有陈述申辩权利。被告于2013年4月27日将处理告知书邮寄送达原告，原告在规定期限内未提出陈述申辩。2013年5月24日被告作出宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障行政处理决定书》，责令原告在收到处理决定书之日起10日内支付张显书等工人工资714325元，并按欠发工资数额90%支付劳动赔偿金642892.5元。被告于2013年5月24日将处理决定书邮寄送达原告，原告不服该处理决定，于2013年7月6日向宿迁市人力资源和社会保障局申请行政复议，经复议，复议机关于2013年8月20日作出宿人社行复字（2013）第010号复议决定书，维持被告作出的上述行政处理决定。原告仍不服，遂诉至法院。
一审法院认为，原告蓝盾公司是具备合法用工资质的单位，其承建宿豫区宏成都市花园三期工程，周玉林作为该工程的管理人，其给张显书等人出具的欠条、签订的承包协议等证据，能够证实张显书等人与原告间建立劳动关系，原告蓝盾公司应对张显书等人承担用工主体责任。根据《劳动保障监察条例》第三条第一款、第九条第二款、第十三条第一款的规定，被告具有对用人单位拖欠工资依照法律、法规的规定作出处理的职权。
《江苏省工资支付条例》第五十一条规定，用人单位对工资支付承担举证责任。用人单位拒绝提供或者在规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，劳动保障行政部门、劳动争议仲裁委员会和人民法院可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定。本案中，张显书等人在投诉时提供了周玉林出具的欠条、承诺书、承包协议、工资表等证据，能够证实原告尚拖欠张显书等人工资共计714325元。本案原告在收到劳动保障监察调查询问书和劳动保障监察举证通知书后，在规定的期限内未提供相关的证据材料。在收到限期改正指令书后未进行整改，未按行政处理告知书要求到被告处进行陈述和申辩，未提供相关工资支付凭证等证据，故其应承担举证不能的法律后果。原告虽在诉讼程序中提供了徐必景等人的收条，但原告提供的收条等证据并不能对抗周玉林所出具的欠条。欠条和收条的落款时间系同一日或仅隔一日，如果周玉林已付清徐必景等人欠款，周玉林出具的欠条应予以收回才符合常理，现徐必景等人仍持有欠条，而原告无法合理解释欠条未收回的原因，徐必景等六人关于出具收条的解释基本一致，且与其持有的欠条相互印证。对于原告关于已付清徐必景等六人欠款的主张，不予支持。经核实，周玉林向王胜兵出具的80000元欠条系工资款，并非工程款。原告主张刘斌与周玉林签订的合同是由欧超凡履行，且已付清欧超凡工资款，但未提供证据予以证实，对该主张不予采纳。
对于原告提出被告在调查询问时存在时间上重复、谈话人员未签字等问题，该问题确实存在，但被告所做的询问笔录内容反映的拖欠工资数额与投诉人提供的欠条、工资明细等能够相互印证，证实欠款事实和欠款数额，同时被告在行政程序中已履行了调查、告知、处罚、送达等基本法定程序，因此，该问题应认定为执法程序中的瑕疵，该瑕疵不足以导致行政处理被撤销的法律后果，但被告应在以后执法中加以改进。对于原告提出被告动用原告交纳的农民工工资保证金发放农民工工资的问题，与本案不具有关联性，不予处理。
综上，被告依法作出的宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告起诉要求撤销该行政处理决定书的理由不充分，依法不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告盐城市蓝盾建设工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告盐城市蓝盾建设工程有限公司负担。
上诉人蓝盾公司上诉称，1、一审判决以及被诉行政处理决定认定事实不清。周玉林向张显书等人出具的欠条系孤证，且可能涉嫌经济犯罪，故被上诉人不能仅依据欠条这一孤证认定上诉人存在拖欠工资的事实；上诉人一审中提交的由投诉人徐必景等人出具的收条具备真实性，可以证明工人工资已基本结清，不存在拖欠事实；上诉人在接到调查询问书和举证通知书后均予以书面答复，进行了陈述申辩，但由于周玉林提供的收条上诉人并不持有，故无法在行政程序中提供。2、被上诉人所作行政处理决定适用法律错误。上诉人与投诉人之间并不存在劳动关系，被上诉人依照《中华人民共和国劳动合同法》、《劳动保障监察条例》以及《江苏省工资支付条例》处理本案属于法律适用错误。3、被上诉人作出处理决定程序违法。被上诉人作为市辖区劳动保障行政部门依照《劳动保障监察条例》第十三条规定对本案不享有管辖权，无权对本案作出行政处理。上诉人多次通过书面方式向被上诉人提出劳动关系异议，但被上诉人对此既不审查亦不告知上诉人通过仲裁和诉讼程序处理，而直接作出处理，属于典型滥用职权。被上诉人对投诉人所作的调查询问笔录存在调查时间和地点冲突、调查笔录无调查人员签字、调查人员无监察证证号等违法之处，且被上诉人未将调查情况与周玉林进行核实，故其所调取的证据不具有法律效力。综上，请求撤销一审判决及被上诉人所作的行政处理决定。
被上诉人宿豫区人社局答辩称，被上诉人作为县级劳动保障行政部门，依法享有对辖区的劳动保障监察职权。其所作的处理决定有投诉人提供的欠条、周玉林与投诉人签订的协议、投诉人提供的工资结算手续、考勤表、工资表等证据予以证实，事实清楚。被上诉人在作出处理决定前，依法向上诉人送达了劳动保障监察调查询问书、劳动保障监察限期改正指令书、劳动保障监察行政处理告知书等材料，程序合法，至于调查询问笔录存在时间上重复和地点上不一致等问题，系工作人员在春节临近、民工群访等特定紧急情形下所致的程序瑕疵。另外，根据劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条和《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定，将工程发包给不具有用工主体资格的组织或自然人的，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。因此，上诉人主张与投诉人不存在劳动关系，不承担工资支付责任的观点不能成立。被上诉人所作处理决定认定事实清楚，一审判决正确，请求二审予以维持。
当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。
本院依法对双方当事人提供的证据进行了庭审质证，确认一审判决对证据的分析认定正确。本院查明的案件事实与一审一致。
本案争议焦点为：1、被上诉人对本案是否具备行政管辖权；2、被诉行政处理决定认定上诉人与投诉人存在劳动关系及拖欠投诉人714325元工资的事实是否存在；3、被诉行政处理决定适用法律是否正确；4、被诉行政处理决定程序是否合法。
一、关于被上诉人宿豫区人社局对本案是否具备行政管辖权的问题
本院认为，国务院《劳动保障监察条例》第三条规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。该条例第十三条第一款规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。据此，县级或者市级劳动保障行政部门对辖区内的用人单位享有劳动保障监察职权。本案中，被上诉人宿豫区人社局属于县级劳动保障行政部门，依法具备对本案的行政管辖职权。
二、关于行政处理决定认定事实问题
关于上诉人与投诉人农民工是否存在劳动关系问题。本院认为，从本案证据看，周玉林系上诉人公司的代理人，且系该公司在宏成都市花园建设项目部的副经理，其与张显书等工人签订协议并组织工人在宏成都市花园施工，其用工行为代表公司，因此可以认定上诉人与张显示书等工人之间形成了劳动关系，上诉人认为与张显书等人不存在劳动关系的主张依法不能成立。
从本案查明情况看，张显书等人在投诉过程中提供的周玉林出具的欠条、承诺书、承包协议、工资表等证据，能够证实上诉人存在拖欠工人714325元工资的事实。被上诉人立案后对上诉人欠薪行为进行了调查核实，并向上诉人发送了劳动保障监察调查询问书、劳动保障监察举证通知书，但上诉人没有按照要求提供有关支付工资方面的证据，其应当承担举证不能的法律后果。被上诉人依据《江苏省工资支付条例》第五十一条的规定，结合张显书等人提供的上述证据，认定上诉人存在拖欠工人714325元工资的事实，该事实认定清楚，证据充分。
上诉人一审诉讼中提交的由投诉人签字的收条，与投诉人所持有欠条的落款时间相同或邻近，且一审法院调查询问中投诉人均确认该收条系应周玉林要求出具，作为做账所用，并没有实际发放和领取工资；上诉人如已支付工资，欠条却不予收回则有悖常理，上诉人对此也未能提供其支付工资的其他证据予以印证，故该收条不足以否定被上诉人认定上诉人拖欠工人工资的事实。至于上诉人认为王金国调查笔录与欠条数额不一致、王胜兵投诉款项属工程款而非工资款以及徐必景投诉的62万元已结清等具体问题，被上诉人已在诉讼中进行合理的解释，且有相关证据证实，因此，上诉人的主张缺乏事实根据，故本院不予采纳。
三、关于被诉行政处理决定适用法律问题
本院认为，《江苏省工资支付条例》第五十一条规定：用人单位对工资支付承担举证责任。用人单位拒绝提供或者在规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，劳动保障行政部门、劳动争议仲裁委员会和人民法院可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定。本案中，被上诉人宿豫区人社局在上诉人未提供支付工资等证据情况下，按照劳动者提供的证据直接作出上诉人拖欠工人工资的事实认定，符合法律规定。被上诉人依照《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项的规定，责令上诉人限期支付拖欠工资并按照所拖欠工资数额的90%向劳动者支付赔偿金，被上诉人所作行政处理决定适用法律正确。
四、关于被诉行政处理决定程序问题
本院认为，被上诉人接到投诉人投诉后，进行了立案调查，向上诉人送达了保障监察调查询问书、劳动保障监察举证通知书以及行政处理事先告知书，告知了上诉人享有的陈述申辩等权利，保障了上诉人陈述申辩基本权利，而且作出处理决定后依法向上诉人进行了送达。被上诉人所作的行政处理遵循了法定程序。
因《中华人民共和国劳动合同法》、《劳动保障监察条例》等法律法规未对行政处理中责令支付赔偿金听证程序作出明确规定，且本案的赔偿金具有对劳动者给予补偿性质，而非行政罚款。故上诉人主张被上诉人作出责令支付赔偿金未告知并组织听证构成违法，该主张于法无据，不能成立。被上诉人在对投诉人调查询问过程中存在的时间重复、调查笔录格式化等问题，属于文书制作上的瑕疵，不能据此否认调查笔录的真实性。
综上，被上诉人宿豫区人社局所作行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法，一审判决并无不当。上诉人蓝盾公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人盐城市蓝盾建设工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李其苏
代理审判员 徐 宁
代理审判员 于元祝
二〇一四年六月四日
书 记 员 赵桐艺