江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏09行初34号
原告陈荷英等56人（名单附后）
原告暨诉讼代表人陈荷英。
原告暨诉讼代表人李翔。
原告暨诉讼代表人王平。
原告暨诉讼代表人杨桂林。
原告暨诉讼代表人潘荣才。
委托代理人徐赞。
被告东台市人民政府。住所地东台市北海路*号。
法定代表人王旭东，该市代市长。
委托代理人陈韶峰，东台市经济和信息化委员会副主任。
委托代理人徐明，江苏海瑞华律师事务所律师。
原告陈荷英等56人诉被告东台市人民政府（以下简称东台市政府）不予赔偿决定一案,本院于2015年2月17日立案受理后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年4月13日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人陈荷英、李翔、王平、杨桂林、潘荣才及原告委托代理人徐赞，被告东台市政府的委托代理人陈韶峰、徐明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东台市人民政府于2015年12月18日作出不予赔偿决定书，对原告陈荷英等56人的国家（行政）赔偿申请不予赔偿。
原告陈荷英等56人起诉称,一、原众维纺织大厦的所有权归原告在内的全体职工。原告均系原东台市纺织原料公司正式职工，1996年该企业因资不抵债，经东台市人民法院（1997）东经破字第1－2号民事裁定裁定破产程序终结。因众维纺织大厦无法变现，原告以该资产作为投资，设立了东台市众维纺织贸易公司，企业性质为城镇集体所有制。这足以证明众维纺织大厦所有权归原告在内的全体职工；二、众维纺织贸易公司的经济性质为城镇集体所有制企业，受国务院《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》调整，不属于政府主导下的改制范围；三、被告以改制名义违法出售原告的房屋，事实清楚，证据确凿充分，被告认为“原东台市纺工系统改革发展工作站未实施违法出售原告财产的行为”与客观事实相悖。2001年12月5日，纺工站与何谦等6人签订《东台市众维纺织贸易公司资产转让协议书》，将原告所有的众维纺织大厦等资产转让给何谦等人。资产转让协议足以证实案涉资产由被告处置；四、被诉行政行为审查认定的“该企业改制时，其改制方案已通过多次会议征求全体职工意见，且得到大多数职工同意，资产出售招标亦公开宣传”，上述事实纯属子虚乌有，原告没有参加制订改制方案，众维公司更未召开职工大会讨论通过改制方案，根本谈不上大多数职工同意改制方案，至于资产出售公告，原告也从没见过。原告收到被诉不予赔偿决定后，向盐城市政府提起行政复议，盐城市政府认为不属于行政复议范围。原告遂提起本案诉讼。原告认为，被告处分原告资产事实清楚，被告应否对处分原告的资产造成原告损失进行赔偿，取决于东台市纺工系统工作站与何谦签订的协议是否合法，以及原告申请赔偿是否超过时效。资产转让协议因违反《城镇集体所有制企业条例》第五十五条第五项的强制规定，属于《合同法》第五十二条第五项规定的无效情形，当属无效。原告要求其赔偿，符合合同法五十八条的规定。被告组织听证后作出《听证结论》，足以证实原告在收到听证结论后才知道案涉资产为原告在内的职工所有，以及涉案资产由被告处置的事实，嗣后至今，原告一直向有关国家机关申请行政赔偿，因此，原告的国家赔偿申请，并未超过《国家赔偿法》第三十九条规定的申请时效。为此，依照《国家赔偿法》第十四条第二款的规定提起行政诉讼，请求撤销被告东台市政府2015年12月18日作出的不予赔偿决定书。
原告向法庭提交下列证据：
证据1、1996年12月26日东台法院（1997）东经破字第1号民事裁定书；
证据2、1997年4月18日东台市价格事务所东价事[1997]21号评估价格鉴定书；
证据3、东台市纺织原料物资公司债权申报登记表；
证据4、1997年4月25日，东台法院（1997）东经破字第1-2号民事裁定书；
证据1-4均来源于东台法院卷宗材料，拟证明：1、原告原来的国有企业东台市纺织原料物资公司经法院宣告破产；2、原公司的破产财产共计1443592元，包含建筑物、土地使用权、库存物资；3、原公司差欠原告在内的职工工资、保险等合计1333591.45元；4、东台法院以公司破产资产不足以支付职工工资、劳动保险费用等为由裁定破产程序终结；5、破产资产的所有权属于含原告在内的所有职工。
证据5、1997年9月4日东台纺织工业局《关于原东台市纺织原料物资公司的职工及破产财产划归东台市众维纺织贸易公司的通知》（东纺局（1997）83号）。来源于东台市市场监督管理局东台市众维纺织贸易公司的档案；
证据6、1998年东台市众维纺织贸易公司的企业法人年检报告书。来源同上；
证据7、2013年2月3日东台市处理信访突发事件联席会议办公室《听证结论》。来源于东台市政府办公室。
证据5-7拟证明：1、含原告在内的所有职工用自己享有所有权的原纺织原料物资公司的破产资产作价144万元，投资设立东台市众维纺织贸易公司，含原告在内的所有职工××东台市众维纺织贸易公司投资人，其相应的投资额就是含原告在内所有职工的股金；2、东台市政府已经在2013年2月书面首次确认众维公司的企业性质为城镇集体所有制企业，受国务院《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的调整。
证据8、2001年9月22日关于对东台市众维纺织贸易公司在企业内部实行零资产出售增量扩股的公告；
证据9、2001年9月26日，东台市纺工系统工作站公告2号；
证据10、2001年9月22日，东台市纺工系统改革发展工作站《关于请求批准市众维公司改革的请示》（东纺站（2001）8号）；
证据11、2001年9月30日，东台市企业改革发展办公室《关于同意众维公司改制的批复》（东改发办[2001]63号）；
证据12、2001年12月5日，东台市纺工系统改革发展工作站与何谦等6人签订的《东台市众维纺织贸易公司资产转让协议书》。
证据8-12拟证明：1、被告依行政职权出售了众维公司资产的事实；2、被告以改制为由出售众维公司的资产违反了国务院《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第55条的强制性规定。其与何谦等六人签订的转让协议属于合同法第52条第5项规定的无效情形，依法应当认定为无效；3、被告出售原告相应资产所有权的行为侵害了原告的合法财产权，给原告造成损失，原告申请国家赔偿符合国家赔偿法第4条第4项规定的申请赔偿的法定情形。
需要指出的是证据8-12原告是在听证后才知道上述证据的，上述证据是行政行为侵害了原告的财产权，原告知道后一直主张权利，不存在超过期限的问题。
被告东台市政府答辩称，1.从程序上讲，原告请求国家赔偿已经超过法律规定的两年时效，依法应当不予赔偿。2001年12月5日案涉原东台市众维纺织贸易公司的集体资产已经公开有偿转让，原东台市众维纺织贸易公司的职工2001年已应当明知公司改制和资产出售的事实，原告方于2015年10月才向被告提起国家赔偿，明显超过《国家赔偿法》第三十九条规定的申请国家赔偿的时效。另外，本案部分原告在2001年原东台市众维纺织贸易公司改制时已经退休或者当时本身就不是公司职工，主体资格明显不适；2.从实体上讲，原告没有提供其相应个人所有的财产权受到侵犯的损害事实存在的证据，不具备申请国家赔偿的条件；原告方没有提供任何证据证明其国家赔偿申请书中所述财产的所有权归职工个人所有，故没有原告方个人相应财产受到损害的事实存在，不具备申请国家赔偿的条件，就不应当予以国家赔偿；3.本案被告依法履行了法定职责，不存在违法行为。被告收到原告方的国家赔偿申请书后，认真进行了审查，并在收到申请之日起两个月内作出案涉不予赔偿决定书。请求法院查清事实，依法驳回原告诉讼请求。
被告东台市政府向法庭提交了以下证据：
证据1、2001年东台市众维纺织贸易公司人员、退休人员花名册及2015年12月10日东台市社会保东保险处证明3份。拟证明只有部分原告在2001年东台市众维纺织贸易公司改制时其与公司存在劳动关系。孔紫英、杜春燕、韩惠、宗和、杨振东、王一平、张永兴、宣才根、汪金生、陈汝清、丁正同已经退休；张其桂、金仁和、陈付春、谢爱林、潘凤英、张林、汪泽波、郭英、姜倩2001年改制时与原东台市众维纺织贸易公司并不存在劳动关系；
证据2、关于对东台市众维纺织贸易公司在企业内部实行零资产出售增量扩股的公告。拟证明2001年9月对案涉原东台市众维纺织贸易公司资产整体出售进行了公告，相关职工应当明知，目前申请国家赔偿已经超过时效；
证据3、2001年8月30日下午、9月3日上午、9月12日上午、9月13日上午、9月14日上午、9月14日下午、11月4日的会议记录；2001年12月29日关于同意周美兰等24名同志解除劳动关系的决定、关于同意李翔等六名同志解除劳动关系的决定和相关协议书；2001年12月30日陈宝凤、邓惠芬、陈荷英、龚一红、马和娣签订的协议书；2002年3月25日关于同意蔡增林、何亚敏两同志解除劳动关系的决定及相关协议书；2004年12月7日张友志、叶厚斌、宫小玉、陆郁签订的协议书；东台市众维公司解除劳动关系人员债券债务结算表；柯开宏付款协议书、陈宝凤、马和娣、陈丙炎、邓桂芳、陈荷英、龚一红、花玉兰领款凭证。拟证明2001年下半年东台市众维纺织贸易公司改制时，已经通过多次会议征求全体职工意见，且得到大多数职工同意。相关人员先后签订了协议书，并领取了补偿款。原东台众维公司已经进行改制，资产对外出售，本案原告目前申请国家赔偿早已经超过两年。相关人员对自己与原东台市众维纺织贸易公司的债权债务和相关权利义务已经自行处理。
证据4、2015年12月18日被告作出的《不予赔偿决定书》、2015年12月20日送达《不予赔偿决定书》邮递凭证。拟证明被告在2015年10月21日收到原告申请后，在2015年12月18日作出不予赔偿决定书，在2015年12月20日送达原告的五位诉讼代表人，符合国家赔偿法第23条规定。不予赔偿决定书中明确了相关理由和法律依据，相关原告在2001年下半年原东台市众维纺织贸易公司改制时已经知道企业改制资产转让的事实。即从2001年下半年-2015年10月21日被告收到原告的赔偿申请已经超过2年时效。
被告东台市政府提供的法律依据有：国家赔偿法第4条第4项，第7条第1款、第5款，第13条第3款，第39条。
经庭审质证，对于原告提供的证据，被告认为，证据1-4，真实性、合法性无异议，关联性有异议。原纺织原料公司宣告破产以及法院裁定破产程序终结合乎法律规定，但是在相关证据中没有证据能证明法院将相关财产裁定授予本案原告个人，不能证明破产财产属于本案原告；证据5-7，真实性、合法性无异议，关联性有异议。这组证据证明了原纺织原料公司职工及破产财产集体划归东台市众维纺织贸易公司，即明确了破产后财产的所有权××东台市众维纺织贸易公司，并非相关职工个人，不能证明原告主张；证据8-12，真实性无异议，关联性有异议。证据不能证明是被告依职权处置了众维公司的财产，反而能佐证对众维公司的改制和资产处置是通过公告。本案原告应当知道公告的内容，即在2001年就知道案涉财产已经改革处置，明显已经超过申请国家赔偿的期限。同时鉴于原告不能证明案涉财产属于原告各个人所有，所以不能适用国家赔偿法第4条第4项的规定，因此不符合予以赔偿的条件。
对于被告提供的证据，原告认为，证据1，真实性、合法性无异议，就被告的证据待证事实是原告没有申请国家赔偿的资格有异议。被告在作出不予赔偿决定时并没有以该理由作出，因此该理由不能作为确定本案原告是否有赔偿主体资格的依据。原告之所以申请国家赔偿是因为原告认为原告是众维公司投资人，且根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第42条规定，投资者可以继承和转让，对投资款处置引发的纠纷是所有权处置引发的纠纷，不属于劳动法调整的范围。原告申请国家赔偿，该纠纷与原告是否与用人单位存在劳动关系没有关联，不能因为原告和用人单位解除了劳动合同，不存在劳动关系，原告就丧失了投资人享有的投资款所有权；证据2，这是行政行为，真实性无异议，但是对合法性有异议。公告是行政机关依行政职权作出的，根据法无授权行政机关不可为的原则，公告上没有载明行政机关依据什么法规有权限作出公告。既然没有，是于法无据，是非法证据。既然是公告，必然有送达的过程，通过送达给利害关系人。所有原告都没有看到该公告，在今天的庭审中且庭前交换的证据中被告没有提出证据证明该公告在合适地点、合适的时间进行送达。因此该公告程序上违法，且该公告不能证明原告超过了申请国家赔偿的期限；证据3，与本案没有关联性。该证据主要是公司开会和当事人解除劳动关系领取相应补偿等民事事项，与本案法庭着重审理查明的行政机关是否存在侵权行为不是同一个案件。这些证据充其量仅供法庭参考。关于八份会议记录，这些会议记录不合法，因为根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第28条规定，涉及到重大事项的，最高权力机关应当是职工大会或者职工代表大会。显然八份记录明显没有职工大会记录或者中职工代表大会记录，因此其作出的重大事项是没有效力的。关于部分原告签署协议书的问题。这些协议书与本案没有关联：从时间上看，被告依职权转让原告的资产发生时间为2001年12月5日，部分原告与众维公司结账均发生在2001年12月5日之后，因此被告转让资产不是因为原告已经和公司结账引起的。本案解决的是被告依职权出售原告资产行为是否合法的问题，不管原告是否与众维公司结账，但有一个事实，即被告在出售众维公司资产时没有任何一个原告和众维公司结账，因此被告出售的资产在当时所有权还是含原告在内所有职工的，毋庸置疑。原告与众维公司结算是基于劳动关系的结算，解决的是企业职工与企业解除劳动合同时就企业收益以及企业职工待遇补偿分配问题，不是解决原告作为企业投资人就投资股金依法转让的问题。有一个基本事实，本案投资人投资股金的数额未经合法确认，因此不可能发生投资股金已经依法转让的事实；证据4，真实性无异议，对被告作出不予赔偿程序没有异议，符合法律规定。不予赔偿决定认定的事实是不清楚的，“经审查，2001年……资产出售招标亦公告宣传”这段事实有异议：被告认定的是根据东台市众维纺织贸易公司的改制方案，被告应当提交改制方案的证据，改制方案是子虚乌有的事情，我们没有看到。改制方案被告也没有明确是基于行政行为还是职工和公司解除劳动关系的民事行为，原告在庭审中提交了证据8-12，被告对其真实性没有否认，该组证据都是行政行为，足以证明众维公司的资产是被告依职权转让，并非基于改制方案和职工签订协议转让。不予赔偿的理由不能成立，其认定原纺工工作站没有实施违法出售原告资产的事实，但是其没有举证证明。在本案庭审中被告就五个行政行为的合法性没有提供证据证实。至于被告答辩称原告没有举证证明众维公司的资产是原告的，与事实不相符。原告提供的证明众维公司的资产含原告在内的职工提交的是法定证据即法院的裁定书、注册登记的相关档案资料。
本院对证据作如下确认：原告提交的证据1－12，被告对其真实性合法性均没有异议，且能证明原告原属东台市纺织原料公司破产后，破产资产重组后成立众维纺织贸易公司，后众维公司进行改制的经过，本院予以确认；被告提交的证据1－4，原告对真实性没有异议，本院予以确认。
本院经审理查明：原告陈荷英等56人系原东台市纺织原料物资公司（以下简称纺织原料公司）职工。纺织原料公司因严重亏损，不能偿还到期债务，于1996年12月26日宣告破产。1997年4月25日，东台市人民法院裁定宣告该公司破产程序终结。东台市纺工局于1997年9月4日作出通知，将原纺织原料公司职工及破产财产整体划归众维纺织贸易公司。位于东台市××路××号众维纺织大厦系众维纺织贸易公司的资产。2001年8月，众维纺织贸易公司根据东台市委、市政府对全市企业改革工作的统一部署和要求，出台企业改制方案，拟定改制形式为零资产出售、增量扩股，组建有限责任公司。东台市纺工站于2001年9月22日、9月26日两次发布公告组织报名投标工作，最终何谦一人投标并中标。2001年9月30日，东台市改革办作出《63号批复》。其主要内容是：同意对众维纺织贸易公司实行出售改制，企业改制为众维有限公司，众维有限公司接受众维纺织贸易公司的全部资产和全部债务，带走全部人员。2001年12月5日，东台市纺工站与何谦等6人签订资产转让协议书。其主要内容是：东台市纺工站同意将众维纺织贸易公司的全部资产在何谦等6人承诺负责清偿众维纺织贸易公司全部债务，接受全部职工的条件下转让给何谦等6人。2001年12月11日，众维有限公司成立。2015年10月21日，原告陈荷英等56人向被告提出行政赔偿申请，要求被告赔偿因其违法出售陈荷英等56人所有的位于东台市××路××号的众维纺织大厦而造成其的财产损失2000万元。2015年12月18日，被告作出不予赔偿决定书，对申请人的国家（行政）赔偿申请不予赔偿。2015年12月20日，被告将该决定邮寄给原告。原告陈荷英等56人不服该决定，提起本案行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，原告陈荷英等56人诉称，东台市纺工系统改革发展工作站违法出售原告所有的众维纺织大厦，造成原告损失2000万元，而该工作站是东台市人民政府设立和撤销的，所以应当由东台市政府承担赔偿责任。本院认为，东台市纺工系统改革发展工作站与何谦等6人签订资产转让协议书，转让案涉资产，是当时政策主导下的企业改制行为，不属于人民法院合法性审查范围，故东台市政府在收到原告申请后两个月内作出不予赔偿决定并在十日内送达申请人，符合《国家赔偿法》第十三条的规定，程序合法。故原告陈荷英等56人要求撤销案涉不予赔偿决定书，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈荷英等56人要求撤销被告东台市人民政府《不予赔偿决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈荷英等56人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 村
代理审判员 周 和
代理审判员 李星星
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 李诗平
附原告陈荷英等56人名单：
原告暨诉讼代表人陈荷英。
原告暨诉讼代表人李翔。
原告暨诉讼代表人王平。
原告暨诉讼代表人杨桂林。
原告暨诉讼代表人潘荣才。
原告孔紫英。
原告张跃东。
原告汪泽波。
原告丁德奎。
原告张敬东。
原告黄国生。
原告蒋智红。
原告金仁和。
原告高海燕。
原告胡晓明。
原告姜倩。
原告陈宝凤。
原告郭英。
原告张其桂。
原告沈梅芳。
原告马和娣。
原告李世华。
原告何亚敏。
原告宫小玉。
原告徐华进。
原告陈秋平。
原告余银凤。
原告刘秀华。
原告龚一红。
原告戴丽林。
原告陈炳炎。
原告韩慧。
原告王小平。
原告丁正同。
原告张晓兵。
原告黄志生。
原告张甦。
原告杜春燕。
原告汪玲。
原告花玉兰。
原告谢爱林。
原告邓惠芬。
原告孙洪英。
原告朱凤兰。
原告陈付春。
原告谢宜勤。
原告申道福。
原告潘凤英。
原告周美兰。
原告许美娟。
原告孙成茂。
原告宗和。
原告喻玲。
原告叶厚斌。
原告张林。
原告黄霞生。
附录法律条文
1.《中华人民行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。
两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。
法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。
受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。
赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。
第十三条赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。
赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。
赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。