北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2016）京行终1855号上诉人（一审原告）甘肃玉璞肿瘤心血管病研究所，住所地甘肃省兰州市城关区宋家滩**号新港城紫荆花园**号。法定代表人王玉璞，所长。委托代理人王志涛，男。被上诉人（一审被告）国家食品药品监督管理总局，住所地北京市西城区宣武门西大街26号院2号楼。法定代表人毕井泉，局长。委托代理人吕立秋，北京观韬律师事务所律师。委托代理人徐晓强，男。上诉人甘肃玉璞肿瘤心血管病研究所（以下简称玉璞研究所）因诉药品审批通知，不服北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第1849号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人玉璞研究所的法定代表人王玉璞、委托代理人王志涛，被上诉人国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药总局）的委托代理人吕立秋、徐晓强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年6月28日，国家食药总局作出《审批意见通知件》（批件号2014L01150，以下简称被诉通知）认为：申请人制剂申请已不批准进行临床试验，本品原料药一并不予批准。根据《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)及有关规定，经审查，本品不符合药品注册的有关要求，不批准本品进行临床试验。玉璞研究所不服，诉至北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院），请求判决撤销被诉通知，并责令国家食药总局批准抗肿瘤药硝酸铵的临床研究。一审法院经审理查明，2012年7月11日，甘肃省食品药品监督管理局（以下简称甘肃食药局）收到玉璞研究所报送的硝酸铵新药临床试验申请及申报资料。同日，向玉璞研究所出具《药品注册申请受理通知书》，受理了玉璞研究所的申请。2012年7月30日，甘肃食药局作出《药品注册申请审查意见表》，并于同年8月1日将申报资料等材料送交国家食品药品监督管理局药品审评中心（以下简称药审中心）进行技术审查。药审中心于同月22日承办，按特殊审批程序审评。2014年6月12日，药审中心作出综合审评意见认为，经审查，不符合药品审批的有关规定，不批准本品制剂进行临床试验，本品一并不批准。具体综合审评意见参见本品制剂审评报告。2014年6月12日国家食药总局收到综合审评意见，于同月28日作出被诉通知，并于同年7月10日邮寄给甘肃食药局。后，玉璞研究所至甘肃食药局领取被诉通知。玉璞研究所不服该通知，向一审法院提起行政诉讼。另查明，药审中心于2012年8月22日承办关于玉璞研究所报送的硝酸铵注射液新药临床试验申请及申报资料，按特殊审批程序审评，期间经过药理毒理专业审评、临床专业审评、专家咨询会等程序。2014年6月12日，药审中心作出综合审评意见认为，玉璞研究所将硝酸铵开发为抗肿瘤药，临床拟静脉注射用于治疗肝癌。注册申请人最初认为本品为生物反应调节剂，可通过对于免疫的影响，化学反应产生NO影响自由基的清除作用等。后续申报中又补充说明本品为非细胞毒类抗肿瘤药物。注册申请人曾于2002年、2004年、2008年先后三次申报硝酸铵及硝酸铵注射液，均未获批准。后又申请复审。本次应为第五次相关申报。本品在先四次技术审评中，审评结论均为不批准，主要理由为：本品已有研究信息显示抗肿瘤作用机理不明确，药效活性不强。本次虽按创新药再次申报，但对于以前不批准结论中的存在问题，注册申请人依然没有提供新研究信息。在本次专家会中，专家就本品开发为抗肿瘤药物的支持研究信息与注册申请人进行了充分沟通交流。专家意见基本与先前申报中的技术审评意见是一致的，注册申请人通过会议理解了本品作为创新的抗肿瘤药物需要提供哪些药效毒理试验资料，但鉴于本品开发历史的复杂性，目前没有能够按照新药申报要求提供应有的支持信息。提供的40份临床病历存在诊断依据欠充分，无规范的疗效评估过程，治疗方法多种多样，病例信息收集不全，无合并用药信息，缺乏长期随诊数据等诸多问题，影响了对其有效性的判断。注册申请人说明存在种种困难，临床资料已无法重新整理。本品专家会后进一步召开了中心内部的综合审评会。会议中汇总了专家会意见，基本与本品先前不批准的理由意见一致，认为申请人当前提供的信息不足以支持本品进行临床试验。申请人若计划继续开发，需按照新药申报要求提供相应研究资料。处理建议：建议不批准本品进行临床试验。理由为：申请人提供的数据不足以支持本品进行临床试验的安全性、有效性和质量可控性，根据《药品注册管理办法》第一百五十四条（三）和（四）项，不批准本品进行临床试验。国家食药总局于2014年6月28日针对玉璞研究所硝酸铵注射液新药临床试验申请作出《审批意见通知件》（批件号2014L01151）认为：申请人提供的数据不足以支持本品进行临床试验的安全性、有效性和质量可控性，根据《药品注册管理办法》第一百五十四条（三）和（四），不批准本品进行临床试验。根据《中华人民共和国药品管理法》及其有关规定，经审查，本品不符合药品注册的有关要求，不批准本品进行临床试验。一审法院认为，根据《药品管理法》规定，国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。《药品注册管理办法》第五条规定，国家食品药品监督管理局主管全国药品注册工作，负责对药物临床试验、药品生产和进口进行审批。因此，国家食药总局针对玉璞研究所提出的涉案临床试验申请具有进行审批的法定职责。《药品管理法》第二十九条第一款规定，研制新药，必须按照国务院药品监督管理部门的规定如实报送研制方法、质量指标、药理及毒理试验结果等有关资料和样品，经国务院药品监督管理部门批准后，方可进行临床试验。《药品注册管理办法》第五十五条第二款规定，国家食品药品监督管理局依据技术审评意见作出审批决定。符合规定的，发给《药物临床试验批件》；不符合规定的，发给《审批意见通知件》，并说明理由。该办法第一百五十四条第(三)项规定，研究项目设计和实施不能支持对其申请药品的安全性、有效性、质量可控性进行评价的，不予批准；第（四）项规定，申报资料显示其申请药品安全性、有效性、质量可控性等存在较大缺陷的，不予批准。因此，申请人的申请资料不符合上述规定之一的，药品监督管理部门即应作出不予审批的决定。本案中，药审中心作出综合审评意见认为，不符合药品审批的有关规定，不批准硝酸铵注射剂制剂进行临床试验，硝酸铵一并不批准。具体综合审评意见参照硝酸铵制剂审评报告。该制剂审评报告认为，“本品已有研究信息显示抗肿瘤作用机理不明确，药效活性不强。本次虽按创新药再次申报，但对于以前不批准结论中存在的问题，注册申请人依然没有提供新研究信息”；注册申请人“目前没有能够按照新药申报要求提供应有的支持信息。提供的40份临床病历存在诊断依据欠充分，无规范的疗效评估过程，治疗方法多种多样，病例信息收集不全，无合并用药信息，缺乏长期随诊数据等诸多问题，影响了对其有效性的判断”；“申请人当前提供的信息不足以支持本品进行临床试验。申请人若计划继续开发，需按照新药申报要求提供相应研究资料。”制剂综合审评意见认为申请人提供的数据不足以支持硝酸铵注射液制剂进行临床试验的安全性、有效性和质量可控性，根据《药品注册管理办法》第一百五十四条第（三）和（四）项，处理建议为不批准硝酸铵注射液进行临床试验。综上，由于玉璞研究所申请的涉案药品不符合上述规定的基本技术要求，国家食药总局以综合审评意见为技术依据作出的被诉通知具有事实及法律依据。玉璞研究所相关诉讼理由缺乏事实及法律依据，不予支持。关于审批期限。《药品注册管理办法》第一百五十条第（一）项规定，新药临床试验技术审评时间为90日；获准进入特殊审批程序的品种为80日。本案中，药审中心于2012年8月22日承办进入技术审评，直至2014年6月12日作出综合审评意见，未能在上述规定期限内完成技术审评工作。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十二条第一款之规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日。同法第四十五条规定，行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。本案中，自2012年7月11日受理玉璞研究所申请，至2014年6月28日国家食药总局作出被诉通知，扣除规定技术审评时间80日，已超出《行政许可法》规定之行政许可期限，故，被诉通知作出程序违法。但鉴于被诉通知不予批准结论具有事实及法律依据，超期作出该通知未对玉璞研究所获得许可的权利产生实际影响，应确认被诉通知违法。玉璞研究所关于国家食药总局程序违法的其他理由，缺乏事实及法律依据，不予采纳。玉璞研究所关于撤销被诉通知等诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：一、确认国家食药总局于2014年6月28日作出的被诉通知违法；二、驳回玉璞研究所的其他诉讼请求。玉璞研究所不服一审判决。向本院提起上诉。主要诉讼理由如下：根据《药品注册管理办法》的规定，审核药品要视安全性、有效性、质量可控性而定。涉案药品的安全性、质量可控性是权威单位试验结果,而被上诉人在行政和诉讼过程中捏造证据。涉案药品的有效性方面，属于非细胞毒类化学1.1类药，给药途径是静脉慢滴，每分钟40滴（5号针头），上诉人提供的病例、特殊患者治疗照片、专家建议、获奖证书可以证明,而一审法院采纳了被上诉人的不实之词。一审判决多处违法：1、在药效方面认可被上诉人依据细胞毒类药的药效试验要求来度量该药，犯了原则性错误；2、小鼠无法静脉慢滴，是世界技术难题；3、当前没有在小鼠上求涉案药品药效的方法；4、非细胞毒类抗肿瘤化学1.1类药是2002年第一次申报就予以明确的；5、一审法院认可了被上诉人在病历方面的歪曲之言；6、一审法院未对被上诉人遗漏上诉人32页申报材料的事实予以确认。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销被诉通知。国家食药总局答辩认为，上诉人的上诉理由不成立，被上诉人依据评审中心意见，作出被诉通知，决定不批准涉案药品进行临床试验，证据确凿，适用法律依据正确，并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《药品管理法》第二十九条第一款规定，研制新药，必须按照国务院药品监督管理部门的规定如实报送研制方法、质量指标、药理及毒理试验结果等有关资料和样品，经国务院药品监督管理部门批准后，方可进行临床试验。《药品注册管理办法》第五十五条第二款规定，国家食品药品监督管理局依据技术审评意见作出审批决定。符合规定的，发给《药物临床试验批件》；不符合规定的，发给《审批意见通知件》，并说明理由。该办法第一百五十四条第(三)项规定，研究项目设计和实施不能支持对其申请药品的安全性、有效性、质量可控性进行评价的，不予批准；第（四）项规定，申报资料显示其申请药品安全性、有效性、质量可控性等存在较大缺陷的，不予批准。根据上述规定，申请药品的安全性、有效性、质量可控性是确定申请药品是否能够获得批准的主要因素。本案中，玉璞研究所提交的事实证据及提出的相关反驳意见尚不足以推翻药审中心认定的事实及专业意见,即药审中心认为：“本品已有研究信息显示其抗肿瘤作用机理不明确，药效活性不强”、“提供的40份临床病历存在诊断依据欠充分，无规范的疗效评估过程，治疗方法多种多样，病例信息收集不全，无合并用药信息，缺乏长期随诊数据等诸多问题，影响了对其有效性的判断”、“申请人当前提供的信息不足以支持本品进行临床试验”等。关于玉璞研究所主张，在审批过程中，国家食药总局遗漏了其32页申报材料，因玉璞研究所未能提交相关证据证明其在申报时曾提交了其所主张的32页申报材料，国家食药总局对此亦不予以认可，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。药审中心通过组织药理毒理、临床等专业审评人员对玉璞研究所的申报资料进行技术审评，还组织了专家咨询会，药审中心结合上述相关情况，对涉案药品作出的综合审评意见认为，不符合药品审批的有关规定，不批准硝酸铵注射剂制剂进行临床试验，硝酸铵一并不批准。具体综合审评意见参照硝酸铵制剂审评报告。国家食品药品监督管理局依据上述技术审评意见，认为玉璞研究所申请的涉案药品不符合规定的基本技术要求，作出被诉通知，具有相应依据，并无不当。鉴此，本案现有客观证据，不足以否定药审中心在综合审评意见中的相应事实认定及结论，且玉璞研究所的上诉主张缺乏事实及法律依据，故本院不予支持。药审中心未能在法定期限内完成技术审评工作，其超出的时间不应在行政许可期限予以扣除。一审法院判决确认本案被诉行政行为程序违法正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。玉璞研究所的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人甘肃玉璞肿瘤心血管病研究所负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵宇晖代理审判员  孙 建代理审判员  哈胜男二〇一六年六月十五日书 记 员  姜 媛