河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫16行终39号。
上诉人（一审被告）商水县财政局。
地址:商水县文化路东段。
法定代表人杨新权，局长。
委托代理人冉麦礼,河南睿东律师事务所律师。特别授权。
委托代理人魏朝阳，商水县财政局党组成员。特别授权。
被上诉人（一审原告）商水源盛房地产开发有限公司。
地址，商水县周商路北段（高速公路北侧）。
法定代表人杨效其，董事长。
委托代理人孟宪红，河南颖滨律师事务所律师。一般代理。
委托代理人王文琦，商水源盛房地产开发有限公司副经理。一般代理。
商水源盛房地产开发有限公司诉商水县财政局行政征收纠纷一案，项城市人民法院于2016年12月28作出（2016）豫1681行初50号行政判决。商水县财政局不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人冉麦礼、魏朝阳，被上诉人的委托代理人孟宪红、王文琦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2007年7月21日，商水县人民政府为吸引更多县外资金、项目落根商水，加快城市基础设施建设的步伐，实现本县经济的跨越式发展、超常规发展，中共商水县委办公室商办文（2007）27号“县四个班子联席会议纪要”研究决定：“……对投资超过1000万元以上（不含地价）招商引资项目及城建重点项目免收市政设施配套费等行政事业性收费，对其它服务性收费比照周口市相关优惠政策执行……”。原告商水源盛房地产开发有限公司在2013年10月11日至2013年10月16日，向商水县规划局报建“融辉城”项目总计323527.18平方米建筑工程，为此，商水县财政局依据周口市人民政府2009年5月15日颁布的《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》，于2016年9月14日，对商水源盛房地产开发有限公司作出了《关于征缴融辉城城市市政基础设施配套费的决定》，向其征收缴纳城市市政基础设施配套费29，117，446.2元。原告认为其作为商水县重点招商引资项目，应享受优惠政策，不应缴纳城市市政基础设施配套费，为此双方发生纠纷。
一审认为：商水县人民政府，根据有关法律法规，有权对本辖区征收的有关非税作出处理决定，中共商水县委办公室（会议纪要）出台的商办文（2007）27号“县四个班子联席会议纪要”研究决定，给予原告享受相关的优惠政策，符合当时的有关法律法规，是政府对所有投资人的一种承诺，是商水县人民政府作出的行政行为，该承诺对商水县人民政府具有约束力，商水县人民政府应当落实会议纪要所确定的内容，坚持诚实信用原则，恪守自己作出的承诺，实现原告对政府的信赖利益。商水县财政局作为商水县人民政府的下属机构，代表政府在2016年9月14日对原告作出的作出《关于征缴融辉城城市市政基础设施配套费的决定》与商办文（2007）27号“县四个班子联席会议纪要”中关于“……对投资超过1000万元以上（不含地价）招商引资项目及城建重点项目免收市政设施配套费等行政事业性收费……”的精神相违背，且被告商水县财政局未按照规定取得《收费许可证》，故其在2016年9月14日作出的《关于征缴融辉城城市市政基础设施配套费的决定》，应予撤销；中华人民共和国国务院是最高国家行政机关，其下发的通知各地行政机关均应严格执行，根据国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知国发（2015）25号规定“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往”。故在2007年7月21日以后，商水县人民政府对原告征收城市市政基础设施配套费的有关文件及会议纪要、记录，均与国务院（国发【2015】25号文）文件精神相违背，均应视为无效。且至原告起诉之日止，商水县人民政府仍未对《中共商水县委办公室（会议纪要）出台的商办文（2007）27号“县四个班子联席会议纪要”》作出废止的相关文件。原告盛源房地产开发有限公司虽未与商水县人民政府签订享受有关优惠政策的合同，但根据（国发【2015】25号文）文件精神，原告享受“……对投资超过1000万元以上（不含地价）招商引资项目及城建重点项目免收市政设施配套费等行政事业性收费……”的政策待遇，应该继续有效。依据信赖利益保护原则，原告对商水县人民政府作出的承诺已产生了信赖利益，这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关应该信守自己的承诺，作出行政行为时必须诚实信用，商水县人民政府应继续履行中共商水县委办公室商办文（2007）27号会议纪要中对原告免收城市市政基础设施配套费的优惠政策。故原告诉讼请求理由充分，应予支持。被告辩解理由证据不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一、三）项、第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论并作出决定，判决：一、撤销被告在2016年9月14日作出的《关于征缴融辉城城市市政基础设施配套费的决定》；二、商水县人民政府应当继续履行中共商水县委办公室商办文（2007）27号会议纪要中对原告免收城市市政基础设施配套费的优惠政策。案件受理费50元，由被告商水县财政局承担。
商水县财政局不服一审判决上诉称，一、一审认定：中共商水县委办公室会议纪要（商办文【2007】27号）应该继续有效是错误的，二审应予纠正。
1、中共商水县委办公室会议纪要（商办文【2007】27号）中关于免收市政城市配套费等行政事业性收费的政策与上级文件不一致，已经被废止。
中共商水县委办公室会议纪要（商办文【2007】27号）中关于免收市政城市配套费等行政事业性收费的政策，随着2009年5月15日周口市人民政府《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》的发布已经废止，该办法第十三条规定：“本办法自2009年5月1日起施行，市人民政府以前发布的其他规定，与本办法不一致的，按本办法执行”，而按照该办法第二条规定：“凡在本市新建、扩建和改建建设项目（含临时建设项目）的单位和个人，均应按照本办法缴纳城市配套费、人防异地建设费、新型墙体材料专项基金。三项收费由财政牵头，抽调财政、规划、建设、人防部门人员组成“联合收费办公室”实行联合征收”。根据上述规定：一是商水县属周口市所辖，适用周口市人民政府发布的《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》的规定，二是自2009年5月1日起均应依照该办法执行，以前发布的其他规定与该办法不一致的，按本办法执行，这里应该包括中共商水县委办公室会议纪要（商办文【2007】27号）中关于免收市政城市配套费等行政事业性收费的政策，因（商办文【2007】27号）与周口市人民政府发布的《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》的规定不一致，应当按照该办法执行。
2、商水县人民政府2010年7月27日印发《商水县城市基础设施配套费等建设项目征收管理办法》已经对（商办文【2007】27号）予以废止。
商水县人民政府2010年7月27日印发的《商水县城市基础设施配套费等建设项目征收管理办法》第十四条规定“本办法自印发之日起施行。县政府以前发布的其他相关规定，与本办法不一致的，按本办法执行”该规定中“县政府以前发布的其他相关规定”，包括（商办文【2007】27号）的规定，所以（商办文【2007】27号）已经被废止，一审判决书认定“且至原告起诉之日止，商水县人民政府仍未对《中共商水县委办公室会议纪要（商办文【2007】27号）“县四个班长联席会议纪要》”作出废止的相关文件”的事实是错误的。
3、上诉人与被上诉人已经就取消其城市基础设施配套费享受优惠政策达成协议并履行，（商办文【2007】27号）已经被双方协议废止。
商水县人民政府县长办公会议纪要（2013）23号，对关于融辉城（既被上诉人建设项目）暂缓缴纳城市配套费问题进行了专题的研究，同意被上诉人缓交城市配套费、滞纳金半年，时间截止到2013年12月23日，被上诉人在2013年10月11日写出了书面保证书，保证在2013年12月20日前把所有缓交部分配套费全部交齐，同时被上诉人在2014年9月1日、2014年9月9日、2015年12月2日还在缴纳部分建设项目城市基础设施配套费，所以即使被上诉人按照商办文【2007】27号享受优惠政策可以免缴城市基础设施配套费，但在周口市人民政府2009年5月15日颁布《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》和商水县人民政府2010年7月27日印发《商水县城市基础设施配套费等建设项目征收管理办法》后，被上诉人与上诉人协商，已经同意按照该办法缴纳城市基础设施配套费，并且被上诉人在2014年9月1日、2014年9月9日、2015年12月2日还在缴纳部分建设项目城市基础设施配套费，拖欠部分书写了保证书，上述行为应当表明对城市基础设施配套费享受优惠政策双方通过协商进行了重新商定达成了缓交的协议，原享受的城市基础设施配套费优惠政策因有上级文件的新规定，经双方协商同意已经取消，（商办文【2007】27号）已经被双方协议废止。
二、被上诉人属于城市市政基础设施配套费征收对象应当缴纳城市市政基础设施配套费。
根据周口市人民政府发布的第二条规定“凡在本市新建、扩建和改建建设项目（含临时建设项目）的单位和个人，均应按照本办法缴纳城市配套费、人防易地建设费、新型墙体材料专项基金。三项收费由财政牵头，抽调财政、规划、建设、人防部门人员组成‘联合收费办公室’实行联合征收”。被上诉人作为城市房地产开发建设企业，且有房产建设项目，应当依照上述办法规定缴纳城市市政基础设施配套费。
根据《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》第八条规定：对城市配套费、人防易地建设费和新型墙体材料专项基金的减免申报审批程序规定，（一）减免原则和依据：1、需减免的城市配套费、人防易地建设费的一律实行先征后退。2、凡属国家、省人民政府文件规定的廉租房、经济适用房及其他享受减免政策的住宅类建设项目，按其政策规定执行。3、凡属经营性项目一律不予减免。本案被答辩人的建设项目属房地产经营项目，依照上述规定一律不予减免，既不属于减免的范围，而该管理办法减免申报审批程序规定，“凡属国家、省人民政府文件规定减免的建设项目，由建设单位或个人提出申请，报规划、人防、建设部门审核，送财政部门汇总并签署意见后报市人民政府常务副市长审批。2、其他建设项目原则上不予减免；因特殊情况需申请减免的建设项目，按前款程序报市人民政府常务会议研究决定。3、财政部门依据市人民政府通知或市人民政府常务会议纪要在7个工作日内将批准减免的金额退还缴费单位或个人”同时该办法第十二条规定“要严格按规定的收费范围、标准、程序收取城市配套费等建设项目收费，任何单位或个人不得随意提高或降低收费标准、自立收费项目、扩大或缩小收费范围。违反本办法规定，擅自批准减、免、缓缴城市配套费等建设项目收费，或不经办理三项缴费手续擅自发放《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》，对分管领导和经办人员给予严肃处理，构成犯罪的依法追究其刑事责任。”。所以根据上述规定被上诉人不属于应当减免征收城市基础设施配套费的范围，其应当依法缴纳城市市政基础设施配套费。
三、一审对国务院（国发【2015】25号文）的理解适用是错误的
国务院在2014年11月27号发布了国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，该通知第三条明确规定“严禁对企业违规减免或缓证行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地”；“通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止；”2015年5月10日国务院（国发【2015】25号文）《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条规定“各地与企业已经签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分不溯及既往”本案上诉人与被上诉人没有在签订的合同中约定免收城市配套费的政策，而是县委的一个会议纪要，该纪要已经被后来的市政府、县政府文件废止，一审法院错误的理解国务院文件精神，以“2007年7月21日以后，商水县人民政府对原告征收城市市政基础设施配套费的有关文件及会议纪要、记录，均与国务院（国发【2015】25号文）文件精神相违背，均应视为无效”的认定是完全错误的，二审法院应予以纠正。
四、根据国家发改委、财政部新的规定上诉人不应当办理《收费许可证》
根据2015年1月9日国家发改委、财政部发布的〔2015〕36号文即《国家发展改革委财政部关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》规定，从2016年1月1日起，在全国统一取消收费许可证制度，项城市人民法院判决书以“且被告商水县财政局未按照规定取得《收费许可证》，故其在2016年9月14日作出的《关于征缴融辉城城市市政基础设施配套费的决定》应予撤销”的理由不成立，属适用法律错误，二审应予纠正。
综上上诉人认为：由于一审错误的判决，将直接导致商水县数亿元的国家财产损失，会连锁引起已经缴纳城市配套费的企业起诉请求返还已经征缴的城市配套费，直接导致县级财政困难，而对此违法减免城市配套费及土地出让金的行为，周口市纪委在2014年已经进行过查处，在当今错案终身负责制的大背景下，此案迟早会被重审或者引起高层重视，人民法院必须公平公正审理此案，一审法院对案件事实认定及法律适用均存在错误，（商办文【2007】27号）已经被周口市人民政府文件及商水县人民政府文件废止，被上诉人亦按规定缴纳2013-2015年度建设项目的城市基础设施配套费，新拖欠的也出具了延期支付的保证，被上诉人应当依法缴纳城市基础设施配套费，上诉人作出的征缴决定认定事实清楚，法律依据充分，应当得到法院的维持，被上诉人起诉的理由不成立，应依法驳回其起诉，为此特提出上诉，请求二审法院依法撤销一审错误判决，该判驳回被上诉人的诉讼请求。
商水盛源房地产开发有限公司答辩称，一、中共商水县委办公室会议纪要商办文（2007)27号关于免收市政城市配套费的文件并没有被废止。
1、该文件不因2009年5月15日《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》的颁布实施而自行废止。商水县财政局认为随着该办法的实施而自行废止商办文（2007)27号属于对办法的片面理解。首先，该办法是2009年公布实施，而商水县人民政府做出优惠政策的文件商办文（2007)27号是2007年，根据不溯及既往的原则，该办法对商办文（2007)27号文件不产生效力。其次，该办法第五条（二）明确规定：“原享受减免城市配套费优惠政策的建设项目若发生用途改变，按改变用途后建设项目的建筑面积征收。”根据语意解释可知，原享受减免城市配套费优惠政策的建设项目若没有发生用途改变，则仍然按照优惠政策执行，文件没有规定原享受减免城市配套费优惠政策的建设项目停止享受优惠政策。商水县财政局根据办法第八条：“凡属经营性项目一律不予减免”的规定认为原告属于经营性项目不能减免是对该办法机械、片面的理解，从文件的体系解释看，该条为第八条，应当联系第五条执行，也即其前提是该经营性项目以前没有享受优惠政策，从该管理办法公布后的经营性项目一律不予减免。显然，答辩人的项目不符合该规定。办法规定自2009年5月1日起执行，以前发布的其他规定与该办法不一致的按本办法执行，也不代表（2007)27号文自行废止。周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》第一条规定的非常明确：为规范城市基础设施配套费（以下简称城市配套费）的征收、使用和管理，促进城市基础设施建设，根据国家、省有关文件精神，结合本市实际，在征收城市配套费的同时，将人防易地建设费、新型墙体材料专项基金实行联合征收，特制定本办法。由此可以看出，新办法主要是为了将人防易地建设费、新型墙体材料专项基金与城市配套费联合征收而下发，是对征收范围的标准的修改，这些具体规定与新规定不符合的按新规定执行，而没有说以前的优惠政策停止执行。同样道理，商水县人民政府根据周口市人民政府的文件精神作出的《商水县城市基础设施配套费等建设项目征收管理办法》的规定也不是对（2007)27号文件的否定。从文件形式上看，这些办法属于规范性文件，具有一般的普遍约束力，而（2007)27号文是优惠性的政策文件，其适用对象是特定的，文件性质的不同也决定了（2007)27号文不因后来两级政府的征收管理办法而自行废止。
2、答辩人缴纳部分城市基础设施配套费并不代表（2007)27号文废止。答辩人后来缴纳部分城市基础设施配套费并不是答辩人的真实意思，而是由答辩人的地位决定的，作为一家房地产开发企业，答辩人处于被管理者的地位，施工建设需要规划许可证等一系列行政许可，作为政府部门，在答辩人不缴纳的情况下拒绝办理相关手续，而如果走诉讼程序，答辩人意识到时间是漫长的，为了施工的需要，违心的暂时缴纳了部分费用，所以，缴纳部分费用不代表双方协议解除优惠政策。
二、答辩人不是城市市政基础设施配套费征收的对象。商办文[2007]27号文明确承诺“源盛房地产等投资超过1000万以上（不含地价）招商引资项目及城建重点项目免收市政设施配套费等行政事业性收费”《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》第五条（二）明确规定：“原享受减免城市配套费优惠政策的建设项目若发生用途改变，按改变用途后建设项目的建筑面积征收。”《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》，专门就《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）中涉及的相关事项通知如下：（二）、各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。（三）、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。2016年8月30日中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条明确规定：完善政府守信践诺机制。大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，确需改变政府承诺和合同约定的要严格依照法定程序进行，着力解决政府不依法行政、政府失信导致行政公权力侵害企业和公民产权等问题。
三、2015年12月16日，商水县财政局、商水县非税收管理中心、商水县城乡规划管理委员会办公室联合下发了《关于征缴融辉城城市市政基础设施配套费的决定》，答辩人不服该决定提起行政诉讼，项城市人民法院于2016年4月1日作出一审判决，以征收主体错误及面积错误为由，撤销了该决定；答辩人不服一审判决之第二项“驳回原告的其他诉讼请求”，提起上诉，要求二审法院对该决定的征收依据进行认定，2016年6月16日，周口市中级人民法院做出（2016）豫16行终48号终审判决，判决书对我公司是否应当缴纳城市基础设施配套费作出认定：“商水县人民政府已经作出了让上诉人享受优惠政策的承诺（商办文（2007)27号)，该承诺对商水县人民政府具有约束力，根据国务院（国发【2015】25号文）文件精神，应该继续有效，根据信赖保护利益原则，上诉人对商水县人民政府作出的承诺已经产生了信赖利益，这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关应当信守自己的承诺，作出行政行为时必须诚实信用。”并以此撤销了项城市人民法院（2016）豫1681行初5号行政判决书第二项。该终审判决对答辩人是否应当缴纳城市基础设施配套费作出实体性认定，也即答辩人应当继续享受免缴城市基础设施配套费。在法院已经对该征收行为认定违法、撤销原具体行政行为的情况下被答辩人以相同的事实与依据作出与原征收决定相同的行政行为属于违法。
综上所述，一审判决事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法予以维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，为了发展地方经济发展，加快城市化建设进程，各级地方人民政府积极进行招商引资，并出台各种优惠承诺和优惠政策，以吸引外地企业到本地投资。但也出现一些地方招商引资成功后不兑现承诺和优惠政策的情况。2015年5月10日，国务院发出《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，《通知》第二条规定:“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限有确需调整的，有地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行”。《通知》第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。第二条规定了所有的优惠政策，第三条规定了合同中规定的优惠政策。但也指明了已兑现的部分，该《通知》不溯及既往。对国务院的通知，地方各级人民政府均应遵照执行。
中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条规定：“完善政府守信践诺机制。大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益或公共利益或者其他法定事由确需改变政府承诺和合同约定的，要严格按照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此受到的财产损失依法予以补偿。……”。再一次明确强调了地方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺。
关于中共商水县委办公室会议纪要（商办文【2007】27号）中关于免收市政城市配套费等行政事业性收费的政策是否废止的问题。上诉人认为随着周口市人民政府《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》的发布已经废止。该办法第十三条规定：“本办法自2009年5月1日起施行，市人民政府以前发布的其他规定，与本办法不一致的，按本办法执行”。本院认为，该办法并没有废止商水县县委办公室会议纪要中关于免收市政城市配套费等行政事业性收费的政策。该办法只是对周口市人民政府以前发布的其他规定于本办法不一致的，按本办法执行。对不是其发布的规定，不具有废止的效力。况且会议纪要在前，市政府的文件在后，根据法不溯及既往的原则，也不具有废止的效力。同理，商水县关于城市配套费的规定也不能废止。同时国务院还明确指出继续有效，严格兑现。国务院的文件效力高于地方各级人民政府的文件效力，地方各级人民政府应当严格执行。被上诉人虽缴纳了部分城市配套费，但根据国务院的文件精神，只是不溯及既往，政策应继续有效。周口市人民政府的文件对原有的优惠政策也没有否定，只是说改变用途的要征收。
免交城市配套费并不是造成国家资产的流失，而是政府给投资人的优惠政策，是伴随招商引资政府作出的承诺。政府履行承诺，是政府诚信的表现，是建设诚信政府和法治政府的需要。否则，党中央、国务院也不会要求地方各级政府严格兑现对行政相对人作出的政策承诺。履行承诺是地方各级政府与党中央、国务院保持高度一致的具体体现。商水县人民政府应当履行自己作出的承诺，商水县财政局作为政府的职能部门，也应当遵守和执行政府所作的承诺。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 闫 政
二〇一七年二月二十四日
书记员 王高杰