浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1142号上诉人（原审原告）沈慰良，男，汉族，1964年3月26日出生，住嘉兴市秀洲区。委托代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。委托代理人向天旭，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区人民政府。住所地：嘉兴市洪兴路****号。法定代表人吴燕，区长。委托代理人张骏、叶愈青，嘉兴市秀洲区人民政府法制办公室工作人员。沈慰良诉嘉兴市秀洲区人民政府土地行政征收一案，嘉兴市中级人民法院于2017年7月26日作出（2017）浙04行初62号行政判决。沈慰良不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月28日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人沈慰良及其委托代理人蒋子冬、向天旭，被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府骆梅英副区长及其委托代理人张骏、叶愈青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：浙江省人民政府于2016年12月30日作出浙土字A［2016］-0228号浙江省建设用地审批意见书，同意嘉兴市2016年度第一批次城市建设用地实施方案（秀洲一），同意征收集体土地26.8403公顷，其中2016XZ017号地块位于秀洲区××街道××村，征收集体土地面积2.24公顷，该地块为木桥港路（乌桥港-秀园路）道路工程用地。秀洲区政府于2017年2月8日发布[2017]年第19号《征收土地方案公告》，公告了2016XZ017号地块的批准机关和批准文号、建设项目用地名称和用途、征用土地位置、以及征地补偿标准、数量、金额和被征地人员安置办法等内容。秀洲区政府于同日将《征收土地方案公告》张贴于位于新城街道木桥××村××村民委员会××点村务公开栏内。原告沈慰良为新城街道九里村村民，在九里村拥有承包土地。原告认为秀洲区政府征收土地方案公告程序违法，提起本案诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点是秀洲区政府是否正确履行了征收土地方案公告的法定职责。秀洲区政府作出的被诉征收土地方案公告包含了征收土地公告和征地补偿、安置方案公告两种公告的内容。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。因此，征收土地方案本应由被征收土地所在地的市、县人民政府公告，征地补偿、安置方案本应由市、县人民政府土地行政主管部门公告。嘉兴市人民政府经国土资源部和浙江省国土资源厅批准自2002年5月20日起进行征地制度改革试点。根据《嘉兴市征地制度改革试点方案》，为简化征地程序，提高效率，在带项目征地的运作程序中将“政府公告”与“国土资源主管部门公告”合二为一，由市、县政府公告。带项目征地是指在土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地规模范围内选址的零星建设项目的土地征用。本案中，新城街道九里村被征收的2.24公顷集体土地系用于建造木桥港路（乌桥港-秀园路）工程，属于带项目征地，秀洲区政府在被诉征用土地方案公告中将征收土地方案和征地补偿、安置方案合并公告并无不当。根据《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。被告将涉案公告张贴于位于木桥港村内的九里村村民委员会村务公告栏内的事实有照片、送达回执、送达人及证明人的身份证明等证据证实。尽管秀洲区政府张贴公告的地点并非在九里村区域内，但原告亦认可九里村村民委员会办公地点自2014年3月就已经搬迁至木桥港村，村民办理事务也在木桥港村的办公地点，因此，秀洲区政府在此张贴公告能够达到公示土地征收相关事项、使村民知晓涉案公告的目的。根据《征收土地公告办法》第四条第一款和第七条规定，征收土地方案公告应在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内。征地补偿、安置方案的公告应在征地公告之日起45日内。本案中，浙江省人民政府于2016年12月30日批准征收集体土地，因秀洲区政府不能提供证据证明何时取得批准文件，其于2017年2月8日作出公告，虽超过了《征收土地公告办法》规定的10个工作日，但未超过45日之规定。鉴于在“两公告”合二为一的情况下，应何时进行公告的时间并没有明确规定，且公告中明确青苗补偿费和地上附着物补偿费的支付、社会保险安置等事项的办理均从公告张贴之日起计算，因此，被告未及时发布公告虽存在瑕疵，但未对原告在征收集体土地中的实质权利义务造成不利影响。嘉兴市政府进行征地制度改革的主要目的就是优化征地程序，提高征地工作效率，对于被告在收到批准文件之后未及时作出征收土地方案公告，本院予以指出。据此，依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告沈慰良的诉讼请求。沈慰良上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、被上诉人举证拍摄于村务公开栏的照片并不清晰，不能证明被上诉人履行了公告义务。张贴内容显示，张贴地点为二楼走廊处的党员信息公开栏，也非村务公开栏。被上诉人于2017年2月8日张贴的《征地方案公告》照片与《征地告知书》张贴地点不相同。此外，秀洲区政府张贴公告的地点并非在九里村区域内，虽九里村村民委员会办公地点自2014年3月搬迁至木桥港村，但是只在木桥港村张贴公告并不能达到让村民知晓公告的目的。根据《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案应当在被征收土地所在的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。故秀洲区人民政府在木桥港村进行公告不符合法律规定。2、《征地告知书》作出后，县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询集体经济组织和村民意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证材料作为报批的必备材料归档上报。而本案中未见村民的知情、确认的有关材料。3、嘉兴市国土资源局秀洲区分局实施征收集体土地勘测定界表仅有九里村村民委员会的公章。根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十条规定，当地国土资源部门应对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。被上诉人并未提供被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认的确认表。4、秀洲区人民政府与九里村经济合作社签订《征地补偿安置协议》并未经村民会议讨论决定。不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定。二、一审判决适用法律错误。一审判决根据《嘉兴市征地制度改革试点方案》认定被上诉人征地符合法律程序。《嘉兴市征地制度改革试点方案》在性质上不属于法律、法规、规章范畴，不能直接作为法院审判的依据。《嘉兴市征地制度改革试点方案》中将“政府公告”与“国土资源主管部门公告”合二为一，由市、县政府公告，违反上位法《征收土地公告办法》及《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》的规定，不具有合法性。根据《征收土地公告办法》规定，征收土地方案公告应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内张贴。征地补偿、安置方案的公告应当在征地公告之日起45日内张贴。一审法院认为秀洲区人民政府《征收土地公告》超过《征收土地公告办法》规定的10个工作日，但未超过45日之规定，且在两公告合二为一情况下，公告时间未有明确。一审的该事实认定明显违法《征收土地公告办法》规定。综上所述，上诉人（一审原告）提起行政诉讼具有事实依据和法律依据，请求依法撤销一审判决。嘉兴市秀洲区人民政府答辩称：一、答辩人已履行了征地告知、听证、确认等法定义务。1、秀洲国土资征告字[2016]031号《征地告知书》经答辩人工作人员在2016年7月26日送达新城街道九里村民委员会，由九里村民委人员在《征地告知书送达回执》上签字。答辩人工作人员于2017年2月8日将[2017]019号《征收土地方案公告》送达、张贴于新城街道九里村民委员会村务栏内，并拍摄张贴证明照片，由九里村委会人员在《征地公告张贴拍摄证明》及《征地公告送达张贴回执》上签字。因九里村村民委员会办公地点自2014年3月就搬迁至木桥港村地域，村民办理事务也在现九里村办公地点，熟悉知晓现实情况。因此，秀洲区政府在九里村村民委办公地张贴公告能更好的达到公示土地征收相关事项、使村民知晓涉案公告的目的。2、秀洲国土资听告字[2016]031号《听证告知书》经答5辩人工作人员在2016年7月27日送达、张贴于新城街道九里村民委员会村务栏内，并拍摄张贴照片，由九里村委会人员在《听证告知书张贴拍摄证明》及《听证告知书送达回执》上签字。在规定时限内，嘉兴市国土资源局秀洲分局未收到有关的书面听证申请。3、嘉兴市国土资源局秀洲分局实施征收集体土地勘测定界，并在2016年8月5日和九里村经济合作社草签秀洲征协字2016-31号《征地补偿安置协议》，完成了土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记调查。4、上诉人所称《中华人民共和国村民委员会组织法》立法宗旨为了保障农村村民实行自治，规定了村民委的职责，与答辩人公告行为无关，上诉人要求以《中华人民共和国村民委员会组织法》对征地公告程序加以规定，于法无据。二、《征收土地方案公告》程序、内容均符合各项法律规定。1.公告方式符合法定。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十一条规定，答辩人将《征用土地公告》及《征地补偿、安置方案公告》同步公告于[2017]019号《土地征收公告》，符合《土地管理法》第四十六条一款、第四十八条关于征地公告的程序规定，在公告方式上合法。2.公告时间没有明确法律规定。《征用土地公告办法》规定，征收土地方案公告应在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内。征地补偿、安置方案的公告应在征地公告之日起45日内。在“两公告”合一的情况下何时进行公告没有明确规定，且公告中明确青苗补偿费和地上附着物补偿费的支付、社会保险安置等事项的办理均从公告张贴之日起计算，未对上诉人在征收集体土地中的实质权利义务产生不利影响。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审时，双方当事人围绕着被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府发布[2017]年第19号《征收土地方案公告》行为是否符合法律规定等审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。本院认为，本案系上诉人沈慰良不服被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府发布[2017]年第19号《征收土地方案公告》行为提起的诉讼。该涉案公告包含《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定的对“征用土地方案”和“征地补偿、安置方案”予以公告等两项内容，涉及不同行政行为，故原审予以释明并征得上诉人同意后将案件的诉请事项确定为被上诉人是否依法履行了征收土地方案的公告职责。根据《征收土地公告办法》第三条、第四条、第七条规定，征收土地方案应当在被征收土地所在地的村组内以书面形式予以公告。被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。本案中，浙江省人民政府于2016年12月30日作出针对涉案土地的浙土字A［2016］-0228号《浙江省建设用地审批意见书》，尽管被上诉人就何时收到浙江省人民政府征地批文的事实未能举证证明，但根据《嘉兴市征地制度改革试点方案》规定，市、县人民政府将“征用土地方案”和“征地补偿、安置方案”等两公告事项一并于被征收的农村集体经济组织所在地予以公告，对该一并公告的期限未作规定。况且，即使从浙江省人民政府作出涉案审批意见书的时间2016年12月30日起算，至被上诉人2017年2月8日作出并公告《征收土地方案公告》时间来看，亦未超过《征收土地公告办法》规定的“45日”期限。同时，上诉人原所在的九里村村委会办公地点已迁往木桥港村，村民办理事务的场所亦迁往该处，故被上诉人将涉案公告张贴于位于木桥××村××村务公告栏内符合法律规定。被上诉人就该张贴公告的事实已经提交现场张贴照片、照片拍摄人员署名、送达回执以及相关人员的身份证明等证据予以证明，足可认定原审据此判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人沈慰良负担。本判决为终审判决。审判长  陈建勋审判员  惠 忆审判员  马惟菁二〇一七年十一月二十三日书记员  韦若莎