江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行终445号上诉人（原审原告）董侠，女，1967年8月24日出生，汉族，住江苏省邳州市。被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地江苏省邳州市行政中心。法定代表人唐健，该市市长。委托代理人徐勤剑，该市政府法制办公室工作人员。委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。原审第三人邳州市戴圩街道办事处，住所地江苏省邳州市福州北路。法定代表人金龙，该办事处主任。委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。上诉人董侠因与被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、原审第三人邳州市戴圩街道办事处（以下简称戴圩街道办）土地行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初274号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。董侠一审诉称，国家有政策对二轮承包基本农田登记发证。2016年下半年，邳州市政府对基本农田的确权发证工作停止了。董侠合法的二轮承包基本农田名称为：“130亩”地、桥南地、牛屋后地、“100亩”地、东湖地、秧田地，但邳州市政府仅就“100亩”地、东湖地、秧田地为董侠进行了确权，对于“130亩”地（0.64亩）、桥南地（0.78亩）、牛屋后地（0.72亩）则未予确权，侵犯了董侠的合法财产权。综上，请求法院确认邳州市政府不履行为董侠承包地确权颁证职责的行为违法，并判令邳州市政府履行法定职责，为董侠的“130亩”地（0.64亩）、桥南地（0.78亩）、牛屋后地（0.72亩）颁发土地承包经营权证。邳州市政府一审辩称：1、董侠无权直接向被告邳州市政府申领农村土地承包经营权证。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，实行家庭承包的，颁发农村土地承包经营权证的程序为：首先由发包方将申报材料报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，并由乡（镇）人民政府报县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，农业行政主管部门认为申报材料符合规定的，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，董侠作为土地承包者，应当通过发包方村委会按照上述程序提交申报材料而颁发，董侠无权直接向邳州市政府申领农村土地承包经营权证。2、本次农村土地承包经营权确权颁证工作虽以二轮承包工作为基础，但也是对现有土地承包关系的巩固与完善，董侠要求对其二轮承包的全部土地颁证，其诉请错误。3、对董侠家庭承包土地的确权登记颁证工作已经完成。1994年二轮承包时，董侠的家庭人口为3口人，按人均承包地1.72亩计，其二轮承包土地面积为5.16亩。在土地承包过程中，因土地征收等因素，致董侠承包土地的面积、位置产生变化，现董侠的承包地为2.52亩，已经予以确权颁证。4、本次承包土地确权颁证是完善农村土地经营权的政策性工作，不属于《行政诉讼法》规定的涉及农村土地承包行政案件的受案范围，对于董侠的起诉，法院不应受理。综上，董侠的起诉缺乏事实及法律依据，请求法院予以驳回。原审第三人戴圩街道办一审述称：1、本次农村土地承包经营权确权颁证虽以二轮承包工作为基础，但也是对现有土地承包关系的巩固完善，董侠要求对其二轮承包的全部土地颁证，其诉请错误。2、对董侠家庭承包土地的确权登记颁证工作已经完成。1994年二轮承包时，董侠的家庭承包人口为3口人，按人均承包1.72亩计，其二轮承包土地面积为5.16亩。在土地承包过程中，因土地征收等因素，致董侠承包土地的面积、位置产生变化，现董侠的承包地为2.52亩，已经予以确权颁证。3、本次承包土地确权颁证是完善农村土地经营权的政策性工作，不属于《行政诉讼法》规定的涉及农村土地承包行政案件的受案范围，对于董侠的起诉，法院不应受理。综上，董侠的起诉缺乏事实及法律依据，请求法院予以驳回。一审法院经审理查明，董侠系戴圩街道办王场村贺庄3组村民，依照该村组二轮土地承包登记底册的记载，在二轮承包时董侠家庭承包地为：东湖地1.41亩、桥南地0.78亩、牛屋后地0.72亩、“130亩”地0.64亩、“100亩”地0.87亩、秧田地0.27亩，总面积4.68亩（实际合计面积应为4.69亩），该土地承包登记底册中登记的承包方代表杜户前系董侠丈夫，现已经去世。2007年8月31日，杜户前就王场村4.68亩土地签署一份农村土地家庭承包合同，该合同的发包方处无村集体的签字、盖章，而是加盖邳州市戴圩镇农村经济管理服务中心鉴证专用章，在合同的鉴证机关处则无鉴证机关的签字、印章。同年，邳州市政府就上述4.68亩土地为杜户前颁发了农村土地承包经营权证。2016年8月20日，邳州市政府为董侠颁发新的农村土地承包经营权证，该证载明董侠的承包地为3块，具体为：“100亩”地0.84亩、东湖地1.41亩、秧田地0.27亩，合计2.52亩。董侠认为，该新颁发的农村土地承包经营权证与2007年颁发的农村土地承包经营权证相比，少了“130亩”地（0.64亩）、桥南地（0.78亩）、牛屋后地（0.72亩），董侠因此拒绝领取该农村土地承包经营权证。2017年1月9日，董侠申请邳州市国土资源局为其承包地进行确权颁证，该局于2017年1月16日答复称：关于农村土地承包经营权确权发证工作，由市委农工办牵头，各乡镇、街道办、开发区、高新区都相应成立了确权办公室（办公地点设在农经中心），相关政策可到市委农工办或当地确权办公室咨询。后董侠向徐州铁路运输法院提起诉讼，要求邳州经济开发区管理委员会履行为其承包地确权颁证职责，该院于2017年6月12日作出（2017）苏8601行初23号行政裁定书，认为邳州经济开发区管理委员会不具备为土地承包经营权进行确权颁证的职责，并认为董侠无权直接向邳州经济开发区管理委员会等单位申领农村土地承包经营权，进而裁定驳回了董侠的起诉。后董侠向一审法院提起诉讼，认为邳州市政府在进行确权颁证工作过程中未依法履行职责，仅就董侠的部分承包地进行了确权颁证，要求判决确认邳州市政府不履行法定职责的行为违法，并判令邳州市政府就其所承包的“130亩”地（0.64亩）、桥南地（0.78亩）、牛屋后地（0.72亩）进行确权颁证。一审诉讼过程中，对于本案诉争的“130亩”地（0.64亩）、桥南地（0.78亩）、牛屋后地（0.72亩），董侠称从2008年开始就被他人租用了，租金至今一直在支付，但具体是何人所承租，董侠并不清楚。邳州市政府则称，自2008年开始，董侠所在村组的土地就被陆续征收，现诉争土地已被征收。董侠认可自2007年以来其与村组未就涉案土地签订新的承包合同。一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，这是人民政府对承包地进行确权颁证的前提和基础，只有存在合法有效的承包合同的情况下，经发包方呈报材料、乡（镇）人民政府及其职能部门初审并提出颁证申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核且符合规定后，最终才能由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，董侠直接起诉邳州市政府要求就涉案土地进行确权颁证，但是，一方面，董侠并未提供其与发包方就涉案土地所签订的合法有效的土地承包合同，其所提供的2007年8月31日由杜户前所签署的农村土地家庭承包合同中并无发包方的签字、盖章（发包方处加盖的“邳州市戴圩镇农村经济管理服务中心鉴证专用章”实际上仅是鉴证机关的印章，并非是作为发包方的村集体），在缺乏合法有效的承包合同的情况下，显然不具备要求人民政府为涉案土地确权颁证的前提和基础；另一方面，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府及其职能部门的初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核等程序，未经这些程序，县级以上地方人民政府无法、也不可能直接为当事人颁发农村土地承包经营权证。因此，董侠需首先与村集体签订合法有效的承包合同，之后再由村集体报送材料、相关人民政府及职能部门申请、审核之后，方能办理涉案土地的农村土地承包经营权证，其直接起诉邳州市政府要求为涉案土地确权颁证，这并不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回董侠的起诉。案件受理费50元，予以退回。董侠不服一审裁定，向本院提起上诉称：上诉人已提供充分证据证明已按规定上报了相关材料，且上诉人一直领取讼争土地租金，该事实被上诉人亦予以认可，足以证明承包合同一直在履行过程中。邳州市国土资源局的答复也证明被上诉人及原审第三人成立了确权办公室，且确权是以二轮延包为基础，因此，上诉人请求按二轮延包时的承包地进行确权发证具有法律和事实依据。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求，承担本案诉讼费用。被上诉人邳州市政府答辩称，上诉人诉请对承包地确权颁证不具备前提和基础，且不符合法定程序，一审法院裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。原审第三人戴圩街道办述称意见同被上诉人邳州市政府的答辩意见。本院经审理确认一审法院查明的事实。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》明确规定了颁发农村土地承包经营权证的程序，即：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。董侠作为承包人个人无权直接要求邳州市政府为其承包地确权颁证，董侠要求确认邳州市政府不作为的行为违法的诉讼请求亦无事实及法律依据。一审以董侠的起诉不符合起诉条件为由裁定驳回其起诉并无不当。综上，董侠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 迎审判员 臧 静审判员 吴晓玲二〇一八年五月三十一日书记员 刘 妍