广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤14行初91号
原告紫金县柳源种养农民专业合作社。
法定代表人李柳文，社长。
委托代理人肖国宁，广东省人（梅州）律师事务所律师。
被告紫金县人民政府。
法定代表人刘振林，县长。
委托代理人黄启文，紫金县国土局干部。
委托代理人邹伟忠，广东腾兴律师事务所律师。
被告紫金县义容镇人民政府。
法定代表人杜永华，镇长。
委托代理人刘稳营、何瑞平，均系紫金县义容镇人民政府工作人员。
原告紫金县柳源种养农民专业合作社诉紫金县人民政府、紫金县义容镇人民政府强制清理地上附着物、青苗等行政行为违法并请求行政赔偿一案，由广东省高级人民法院指定本院审理，本院依法组成合议庭，于2016年7月18日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人李柳文及其委托代理人肖国宁，被告紫金县人民政府的委托代理人黄启文、邹伟忠，被告紫金县义容镇人民政府的委托代理人刘稳营、何瑞平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告紫金县柳源种养农民专业合作社诉称，原告是经依法批准成立的农民专业合作社，以种养为经营方式，具有法人资格。2011年间，原告与当地农户订立了《土地承包合同》，租用的土地面积约203.06亩，原告投入大量资金在租用的土地上种植香蕉、沉香等经济作物，香蕉已进入收获期，沉香已进入旺盛生长期。2013年3月间，被告紫金县义容镇人民政府以建设高速公路为由，未向原告作出征用决定书，未协商听证，违反基本的法定程序，将原告种植的香蕉、沉香等经济作物用推土机推毁。经西平村村委会和义容镇高速办组织清点，原告受损的经济作物如下：⑴香蕉（大）14.5万株，⑵沉香（中）6万株。损害结果发生后，原告向被告要求赔偿，被告以超低的赔偿标准要求原告签协议，原告向紫金县人民法院提起民事诉讼，经原、被告同意由紫金县人民法院委托河源市致诚资产评估事务所对原告的财产损失进行评估，评估结果财产损失为685万元。后法院认为是行政案件，裁定驳回原告的起诉。原告又提起行政赔偿诉讼，紫金县人民法院作出（2014）河紫法行初字第55号行政裁定，以政府应先处理为由驳回原告的起诉，原告上诉，河源市中级人民法院作出了（2015）河中法行终字第2号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告于2015年8月13日向两被告提交了征用补偿申请书，两被告分别于2015年8月13日和14日收到了原告的申请书，至今已有六十多天了，未见任何回复，现再次提起诉讼。请求：1、确认被告强行摧毁原告香蕉、沉香青苗作物违法；2、判令被告赔偿因高速公路建设违法毁损原告香蕉、沉香等损失685万元及原告的经营损失500万元；3、对原告的财产损失685万元自2013年6月10日起（被清表之日）按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息至款清之日止；4、诉讼费、评估费由被告承担。
原告向本院提交的证据材料有：1、营业执照，证明原告的主体资格。2、《土地承包合同》118份，证明原告的种养行为是合法的。3、义容镇汕湛高速公路青苗及附着物登记及补偿计算表（8份），证明被告对原告的财产进行了清点登记，其中：香蕉（大）14.5万株，沉香（中）为6万株，该证据来自于紫金县人民法院，是被告向法庭提供的。4、现场照片18张、光盘一张，证明原告种植的香蕉、沉香的现场状况，与被告登记的事实相符。5、河源市致诚资产评估事务所资产评估报告书，证明是该资产评估事务所具有相应的资质，由紫金县人民法院委托评估，程序合法，经评估原告的财产损失为685万元。被告应赔偿原告685万元。6、国内标准快递、邮件全程跟踪查询结果、征用补偿申请书，证明原告已向两被告提交了《征用补偿申请书》申请补偿。7、关于征收汕湛高速公路紫金段工程建筑用地范围内房屋的通告、征拆通知书，证明紫金县人民政府、紫金县义容镇政府是本案适格的被告。原告提供上述证据材料用以证明被告行政行为违法并造成了原告的财产损失，被告应当赔偿。
被告紫金县人民政府和紫金县义容镇人民政府答辩称：1、因国家建设高速公路需要，被告依据紫府办（2011）40号《关于印发紫金县汕湛高速公路紫金段建设征地拆迁实施细则的通知》、紫府办（2012）58号《关于印发紫金县汕湛高速公路紫金路段建设征地拆迁实施细则补充规定的通知》，在汕湛高速河紫段所在辖区范围内进行征地，不存在强行征地问题。2、原告在其承包土地范围内种植香蕉并间种沉香等幼苗的补偿标准按文件规定，香蕉每亩1500元，沉香幼苗每亩3000元，而原告土地承包面积16.684亩，补偿总款为72426元。镇村工作组多次找原告协商，均未达成协议，被告于2013年6月10日已书面告知原告及时办理补偿手续，并限期清理地面附着物，但原告不听，被告不得已依法强制清理。因此，被告不存在行政清除违法。3、原告诉请赔偿其香蕉、沉香等青苗损失685万元及经营损失500万元没有事实根据和法律依据。一是被告推平原告承包的土地范围是16.684亩，在该范围内原告主要种植香蕉，间种沉香，按常理推算根本不可能种上香蕉14.5万株，规格为大，沉香6万株，规格为中。事实上，西平村委会出具的《义容镇汕湛高速公路青苗及附着物登记及补偿计算表》登记原告种植香蕉14.5万株，沉香6万株，是原告在其位于新民村和西平村承包土地所有范围内的香蕉、沉香数目，而不是县高速办征用原告土地范围内种植的已有香蕉、沉香数目。即原告称损毁其香蕉14.5万株，沉香6万株根本不是事实。二是因建设高速公路造成经济损失补偿，应依据紫府办（2011）40号《紫金县汕湛高速公路紫金路段建设征地拆迁实施细则的通知》和紫府办（2012）58号《紫金县汕湛高速公路紫金路段建设征地拆迁实施细则补充规定的通知》规定，香蕉每亩补1500元，沉香每亩补3000元，征收原告承包的土地面积为16.684亩，补偿总款为72426元。因此，不存在被告赔偿其香蕉、沉香等青苗损失685万元及经营损失500万元。4、本案诉讼受理费和评估费用应当由原告承担。因原告在高速公路征地过程中存在严重违法行为，不配合征地补偿工作，所造成的额外相关费用应全部由原告进行承担。
被告在提交答辩状的同时，向本院提交的证据材料有：1、紫府办（2011）40号，2、紫府办（2012）58号，证明被告征地行为合法。3、《通告》，证明原告抢种、抢建行为违法。4、《青苗登记表》，证明原告地面附属物情况。5、《补偿计算表》，证明原告地面青苗情况。6、《通知》，7、《告知书》，证明告知原告限期清理香蕉园及办理补偿手续的书面证据。8、《声明》，证明镇工作人员对青苗数量签名认可无效。9、《情况说明》，证明村工作人员对青苗登记情况的反映。10、《补偿标准的通知》，11、《补偿价格的通知》，证明补偿价格的法律依据。12、《征地土地登记补偿表》，13、《征地范围红线图》，证明征地范围。14、《征地协议》，证明被告征地手续完善。15、录像光盘，证明原告蕉园现场录像证据。被告提供上述证据材料用以证明被告行政行为合法，不应当赔偿原告。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为：对证据1、2属于征地补偿规定，补偿过低，不能证明征地合法性。对证据3通告时间是在2012年3月13日，而原告种植时间是2011年，原告没有抢种，原告种植在先，通告在后，该通告没有效力。对证据4、5无异议。对证据6、7原告没有收到过。对证据8有异议，原告第一次向法院提起民事诉讼被告无异议，第二次提起行政诉讼时才出的声明。对证据9证实经被告清点确认原告的香蕉14.5万株、沉香6万株。对证据10、11补偿过低。对证据12与事实不符，是被告自己制作的，没有制表人签名，也没有盖章。对证据13与本案无关。对证据14与本案无关联性。对证据15不是蕉园的录像光盘，是测量的录像光盘。
被告对原告提供的证据质证认为：证据1无异议。对证据2真实性、合法性有异议，该份证据罗列的合同与本案被告清理原告涉案土地。对证据3真实性有异议，被告实际征收和清除原告涉案土地，是16.684亩，不可能种植香蕉14.5万株，规格为大，沉香6万株，规格为中，且沉香是幼苗，对此参加清点的工作人员在事后也作了情况说明，该证据与客观事实不符，真实性不能确认。对证据4真实性、关联性不予认可，是原告单方制作的，制作过程中被告不知情。对证据5三性有异议，报告书有期限，按照期限规定是一年，现已超过一年期限，已经时效，不能作为本案的定案依据，评估报告书对象与范围与客观事实不符，评估对象是香蕉14.5万株，规格为大，沉香6万株，规格为中，结论必然错误，本案涉及征地赔偿，赔偿标准有具体法律法规规定，但该份评估报告书所列的评估标准与法定评估标准不相符。对证据6三性由法庭确认，被告无法确认。对证据7真实性、合法性无异议。
本院根据当事人提供的有效证据及质证意见认定如下事实：
原告紫金柳源种养农民专业合作社是经依法批准成立的农民专业合作社，2011年原告与当地农户订立《土地承包合同》，开始投入大量资金在承包的土地上种植香蕉、沉香等经济作物。2013年因建设汕湛高速公路需要，被告紫金县人民政府发布了紫府办（2011）40号《关于印发紫金县汕湛高速公路紫金段建设征地拆迁实施细则的通知》、紫府办（2012）58号《关于印发紫金县汕湛高速公路紫金路段建设征地拆迁实施细则补充规定的通知》，征收了原告承包的土地。2012年12月至2013年3月征地工作组工作人员清点登记了原告在新民村和西平村承包土地上的青苗及附着物，《义容镇汕湛高速公路青苗及附着物登记和补偿计算表》显示，原告被征收土地上的附着物有：⑴香蕉（大）14.5万株，⑵沉香（中）6万株。2013年4月27日义容镇政府向原告发出《通知》，要求原告于2013年5月2日前签订补偿协议。2013年6月10日义容镇政府对原告发出《告知书》，告知原告在征地红线内香蕉园面积16.684亩，按县承诺补偿3000元／亩计，总款72426元，要求原告到镇政府办理补偿手续；同时限原告在2013年6月18日前自行清理位于征地红线内的香蕉园，将土地交给用地单位，否则镇政府依法组织清表行动。原告未予理睬。2013年12月23日征地工作组工作人员温秉升出具《声明》：“由于在2013年3月至5月期间对西平、和平两个村高速公路红线内香蕉、罗汉松等青苗的签名认可。因工作不深入，造成影响，现向紫金县高速公路办公室声明两个村的香蕉、罗汉松、沉香等青苗的签名认可声明无效”。2014年4月18日西平村村委会主任温志刚出具《情况说明》：“当时在清点李柳文的香蕉及沉香时，据其本人及群众反映香蕉园面积大概在200亩左右，因为我们清点人员对植物株距方面的常识缺乏，也不知道高速公路（即停车区）实际征地面积是多少，之所以以200亩约14.5万株香蕉，6万棵沉香上报给上一级部门进行审核，实际数字要按上一级部门审核认定为准”。之后被告强制清理了原告的香蕉和沉香。原告向紫金县人民法院提起民事诉讼，请求被告赔偿财产损失。2014年5月4日紫金县人民法院委托河源市致诚资产评估事务所对原告的财产损失进行了评估，2014年7月23日河源市致诚资产评估事务所出具了《资产评估报告书》，该评估报告书显示，评估标的物权属资料：紫金县人民法院委托评估清单，汕湛高速公路紫金段青苗登记表，义容镇汕湛高速公路青苗及附着物登记及补偿计算表。具体评估范围明细如下：⑴香蕉（大）14.5万株，⑵沉香（中）6万株。评估结果：委托评估的资产价值为685万元。紫金县人民法院作出（2014）河紫法民一初字第251号民事裁定书，以属于行政案件为由裁定驳回原告的起诉。原告又提起行政诉讼，紫金县人民法院作出（2014）河紫法行初字第55号行政裁定书，以政府先行处理为由驳回原告的起诉。原告上诉，河源市中级人民法院作出（2015）河中法行终字第2号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2015年8月13日原告向被告提交了征用补偿申请书，被告收到申请后未予答复。2015年10月27日原告向河源市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告强行摧毁香蕉及沉香违法，并判令被告赔偿因高速公路建设违法毁损原告香蕉及沉香的财产损失685万元和经营损失500万元，诉讼费、评估费由被告承担。2015年12月31日河源市中级人民法院作出（2015）河中法立行初字第6号行政裁定书，不予受理原告的起诉。2016年4月25日广东省高级人民法院作出（2016）粤行终136号行政裁定书，撤销河源市中级人民法院（2015）河中法立行初字第6号行政裁定，指令梅州市中级人民法院立案审理本案。本院于2016年5月31日予以立案，庭审前，原告增加一项诉讼请求即判令被告自清表之日起按河源市致诚资产评估事务所出具的《资产评估报告书》的评估价值支付中国人民银行同期同类贷款利率计算利息至款清之日止。
本院认为，一、关于被告紫金县人民政府、紫金县义容镇人民政府强行摧毁原告紫金县柳源种养农民专业合作社香蕉及沉香的合法性问题。建设汕湛高速公路需要征收原告承包的土地，被告发文规定征地拆迁工作由沿线镇负责，但作为沿线的义容镇人民政府在没有对原告的香蕉和沉香作出补偿的情况下，组织人员对原告的香蕉和沉香予以清除，其实质是行政强制执行，该行政强制执行行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第三十五条、第三十七条的规定，属于超越职权且违反法定程序的行为，依法应当确认违法。二、关于赔偿问题。被告违法清除原告的香蕉和沉香，造成了原告的合法财产遭受损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第九条的规定，原告有取得赔偿的权利，被告应当给予赔偿。首先是赔偿主体，义容镇人民政府具体负责征地拆迁工作的实施但不是征地单位，因此，赔偿主体是紫金县人民政府而不是义容镇人民政府。其次是赔偿金额，原告主张被摧毁的香蕉、沉香的数量经原、被告双方清点确认，并由被告制作了《青苗登记表》和《汕湛高速公路青苗及附着物登记和补偿计算表》，即香蕉（大）14.5万株，沉香（中）6万株。依据河源市致诚资产评估事务所所出具的《资产评估报告书》被告应赔偿原告香蕉和沉香的损失685万元。被告主张在征地红线内只征收了原告16.684亩香蕉园，按县承诺补偿3000元／亩计，总款72426元。本院认为2013年3月25日被告制作的《义容镇汕湛高速公路青苗及附着物登记和补偿计算表》显示，原告的青苗和附着物有香蕉（大）14.5万株，沉香（中）6万株。该表有被告5位参加清点人员签名认可，有审核人员温秉升审核签名，并加盖了义容镇西平村村委会印章。虽然2013年12月23日审核人温秉升出具《声明》，声明其“签名认可无效”。2014年4月18日清点人之一温志刚出具《情况说明》，说明“实际数字要以上一级部门审核认定为准”。但该《声明》和《情况说明》理由牵强，不能否定《义容镇汕湛高速公路青苗及附着物登记和补偿计算表》内容的真实性和合法性。而2013年5月24日被告制作的《紫金县义容镇汕湛高速公路征收土地登记补偿表》（共4页）以及2014年4月10日被告制作的《义容镇汕湛高速公路青苗及附着物登记及补偿计算表》（共3页），两张表均没有原告或被告工作人员的签名认可，两张表的内容均没有数据来源材料，被告提供的《征地补偿协议书》的面积也不能印证征地面积是16.684亩；补偿标准方面香蕉按1500元／亩补偿明显偏低，与2013年6月10日《告知书》告知的3000元／亩计差距较大，沉香按3000元／亩补偿没有任何依据。且在2014年5月4日紫金县人民法院委托评估公司评估价格时，被告对评估标的物的种类和数量并无异议，河源市致诚资产评估事务所所出具的《资产评估报告书》形式和内容都符合法律的规定，可以作为定案的证据。即被告应当赔偿原告香蕉和沉香的损失685万元。至于原告要求被告赔偿经营损失500万元，并按财产损失685万元支付中国人民银行同期同类贷款利率计算利息至款清之日止，没有法律依据，依法不予支持。原告要求由被告承担评估费，因未提供预交评估费的证据，本院不予支持。综上所述，被告强行清理原告香蕉和沉香，超越职权且程序违法，因该行为造成原告的财产损失，依法应当赔偿。原告请求确认被告的行政行为违法并赔偿损失的理由成立，依法予以支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告紫金县义容镇人民政府强制清除原告紫金县柳源种养农民专业合作社香蕉和沉香的行政行为违法。
二、被告紫金县人民政府赔偿原告紫金县柳源种养农民专业合作社香蕉和沉香的损失685万元，应于本判决生效后三个月内付清。
本案受理费50元由被告紫金县人民政府、紫金县义容镇人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 贺 璐
审 判 员 张晓峰
代理审判员 邹俊锋
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 叶 薇