宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
行政判决书
（2014）石行初字第15号
原告安寿军，男，汉族，1971年11月12日出生，农民，住宁夏平罗县。
委托代理人陈斌，宁夏今世永业律师事务所律师，特别授权代理。
被告平罗县人民政府。住所地平罗县玉皇阁大道***号。
法定代表人朱剑，平罗县人民政府县长。
委托代理人张宏程，宁夏大潮人律师事务所律师，特别授权代理。
被告平罗县林业局。住所地平罗县西区人大综合大楼*楼西侧。
法定代表人代振礼，平罗县林业局局长。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师，特别授权代理。
原告安寿军因请求被告平罗县人民政府、平罗县林业局依法颁发林权证，于2014年10月27日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月27日受理后，于2014年10月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月4日公开开庭审理了本案。原告安寿军及其委托代理人陈斌，被告平罗县人民政府的委托代理人张宏程，被告平罗县林业局的委托代理人孙立文等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告于2011年初和2012年6月15日向被告提出办理林权证的书面申请，被告在原告起诉之前未向原告核发林权证。
原告诉称，2003年2月18日，原告与原陶乐县东沙乡南梁村村民委员会签订了《承包合同书》，由陈玉玺和原告承包了位于南梁村境内的11000亩土地种植乔木和灌木，其中，陈玉玺3200亩，原告7800亩。该林地在原告承包后，根据《林业法》及相关政策规定，经过乡政府和村委会出具证明后，多年来数次向被告申请核发《林权证》并落实中央及自治区的造林补助资金，被告均不予答复和办理，实属行政不作为。特诉至法院，请求判令二被告对原告承包的林地依法颁发《林权证》。原告提供以下证据证明其曾于2012年6月15日向被告提出申请办证事宜：1、2003年2月18日陈玉玺、安寿军与原陶乐县东沙乡南梁村民委员会签订的《承包合同书》；2、原告从林业厅取得的涉案林地坐落图，证明该林地与治沙林场和其他林地不存在争议；3、2009年10月30日，平罗县林业局下发《平罗县林业局关于颁发陶乐治沙林场林权证的公示》，证明平罗县治沙林场企图把原告的涉案林地纳入治沙林场的范围。4、2013年3月21日，平林发（2013）62号《关于李树林反映农民治沙造林要求办理林权证信访事项答复意见书》，证明：原告向被告申请过办理林权证的相关事宜，被告答复“待国有林场和草原站土地确权登记工作完成后，再按有关程序办理林权证”；5、平林发（2014）171号文件，被告答复让安寿军提供重新与合并后的乡政府签订土地承包合同；6、2004年2月18日，原告向高仁乡政府和第二被告的派出机构乡林业站提出过办理林权证的书面申请，并且高仁乡人民政府在该申请书上作出批示同意申报办理，同时林业站的站长刘强也签字予以确认；7、林权登记申请表，2012年6月15日原告向第二被告申报办理林权证的基本情况的登记，该申请表载明原告所承包的林地面积是7700亩，株数是388000棵，使用年限是30年，终止日期是2042年3月15日，确定了四至，同时高仁乡东沙村村民委员会，高仁乡人民政府林业站站长李光祥盖章签字同意办理，但该申请至今未予落实。被告质证认为：1、对合同的三性均有异议，合同的发包方是张金银、刘树强个人，不是乡政府也不是村民委员会，合同无效；2、对该证据的三性均有异议，不予认可。3、三性均无异议，原告称被告企图把涉案林地纳入治沙林场的范围，但恰恰证明涉案土地有权属争议；4、没有异议，但认为无法达到原告的证明目的；5、对证据三性无异议，对证明目的有异议；6、对申请书三性均有异议，高仁乡政府和第二被告的派出机构乡林业站既没有调查权，也没有颁证权，不是给县林业局提交的申请。7、2012年6月15日《林权登记申请表》是机打的名字，未有任何签字和印章，对打印的申请及林权登记申请表无法确认其真实性。
被告平罗县人民政府辩称，政府不存在不履行职责的行为，原告申请办证经下属林业局初审，认为不符合办理林权证的条件，所以不予办理。
被告平罗县林业局辩称，被答辩人申请办理林权证的土地权属有争议，系国有土地而非集体所有。2002年该地由陶乐县政府以林权证的形式确权给宁夏陶乐镇治沙林场。2002年后，日元项目在涉案林地植树造林。因原告提交的合同的发包方陶乐县东沙乡南梁村于2003年合乡并镇时被撤销，合并到现在的高仁乡，而该合同的履行情况如何以及是否有效等情况被告无法核实，按照平罗县人民政府2014年出台的《国有土地清查定界工作方案》规定，全县各乡镇原来签的国有林地、土地、草原合同，均需经相关部门重新确认后方可有效。因此已通知安寿军、韩玉福、李金龙3户群众，要求其与所在乡镇政府重新签订《土地承包合同》并提交相关证明材料后再为其办理。答辩人根据《林木和林地权属登记管理办法》和《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》的规定，不予受理是正确的，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告平罗县林业局于2014年11月7日向本院提出《延期举证申请书》，经本院同意，被告于2014年11月18日向本院供了证据及依据：1、《关于高仁乡李树林等17户群众要求办理﹤林权证﹥信访事项答复意见书》，证实被告林业局对原告申请办理林权证及造林补偿金不予办理的事实和依据。2、《不予受理通知书》，证实被告林业局依法履行了职责，对原告的申请不予受理的事实和理由。3、陶林证字（2002）第2002080002号《林权证》，证实原告申请办理林权证的土地，2002年原陶乐县政府已办理给宁夏陶乐县治沙林场。4、《林业局行政审批办事指南》、《宁夏林权管理服务工作手册》、《林木林地权属登记管理办法》、《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》，证实办理林权证所需文件及办证程序，被告在原告申请办证时已告知原告，原告无法提供合法有效的材料。5、《中央财政造林补贴试点检查验收管理办法》、《宁夏回族自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则》，证实，原告的请求不符合文件规定申领造林补助金的程序、条件。
原告对被告证据的真实性、关联性没有异议。认为原合同根据《合同法》的规定是有效合同，被告合并乡镇行政区划变更不能影响原合同的法律效力，原告提交的承包合同等相关材料具备了办理林权证的基本要素，符合条件，被告应予以办理。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的五组证据的真实性、关联性本院予以采信；原告提供的证据1、4、5、6的真实性、关联性予以采信。证据2、3、7的真实性、关联性应由被告受理办证申请后予以甄别。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定如下事实：2003年2月18日，陈玉玺、安寿军与原陶乐县东沙乡人民政府及南梁村村民委员会和签订承包合同书一份，承包11000亩地，其中，安寿军占7800亩，四至为东至宁蒙边界、西至农田、南至日元项目区、北至治沙林场，期限30年（自2003年2月18日-2033年2月18日）。合同签订后，原告安寿军在承包地范围内实施了植树造林作业。
2012年6月15日，原告安寿军向被告平罗县林业局提出《林权登记申请表》（载明：林地面积7700亩，坐落于平罗县高仁乡高仁村东沙漠，宗地四至东至鄂尔多斯台地、南至日援项目区、西至穿沙路、北至治沙林场采种基地林地，林地使用期限30年，终止日期为2042年6月15日，林地所有权权利人为安寿军。林班号001、小班号01，林种为生态防护林，树种为沙柳、沙树、杨树，造林年度2000年，株数388000株等内容），向被告申请核发《林权证》并落实中央及自治区的造林补助资金。
2014年9月5日，被告平罗县林业局作出平林发（2014）171号《关于高仁乡李树林等17户群众要求办理﹤林权证﹥信访事项答复意见书》。该意见书的相关内容为：“经我局对你们提供的相关材料进行认真梳理后认为，安寿军、韩玉福、李金龙3户群众，因提供的《土地使用权合同书》签订单位为原陶乐县东沙乡南梁村，该乡已经子啊2003年合乡并镇时被撤销，合并到现在的高仁乡，而且该《土地使用权合同书》的履行情况如何、合同还是否有效等关键性问题我局无法确定。另外，按照平罗县人民政府2014年出台的《国有土地清查界定确权工作方案》，全县各乡镇原来签订的国有林地、土地、草原合同，均需经相关部门和所在地乡镇人民政府重新确认后方可有效。因此，我局已通知安寿军、韩玉福、李金龙3户群众，要求其与所在乡镇人民政府重新签订《土地使用权合同》，并提供相关证明材料后我局再按照《林权证》办理程序为其办理”。
本院认为，安寿军作为平罗县陶乐镇王家庄村民，身份符合农村土地承包法及相关法律规定的农村土地承包的主体资格，有权按照土地利用总体规划的要求承包农民集体所有土地和国家所有依法由农民集体使用的农村土地。其与原陶乐县东沙乡南梁村村民委员会和签订承包合同书的行为符合土地管理法和农村土地承包法的相关规定。农民集体所有土地和国家所有依法由农民集体使用的农村土地是两种不同性质的土地，但是，其发包主体仅限于农村集体经济组织、村民委员会或村民小组。
被告以“按照平罗县人民政府2014年出台的《国有土地清查界定确权工作方案》，全县各乡镇原来签订的国有林地、土地、草原合同，均需经相关部门和所在地乡镇人民政府重新确认后方可有效。因此，我局已通知安寿军、韩玉福、李金龙3户群众，要求其与所在乡镇人民政府重新签订《土地使用权合同》，并提供相关证明材料后我局再按照《林权证》办理程序为其办理”作为不予受理的理由，违反土地管理法和农村土地承包法的相关规定，该答复理由因违法而不能成立。被告以信访答复的形式拒绝处理原告提出的办证申请构成拖延履行法定职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条，《林权和林地权属登记管理办法》第九条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、的规定，判决如下：
责令被告平罗县人民政府及平罗县林业局在本判决生效之日起60日内对原告安寿军提出的办理林权证的申请履行法定职责。
案件受理费50元，由被告平罗县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 卜东方
审判员 侯志民
审判员 王丽琼
二〇一五年二月十三日
书记员 周世胜
附：本案相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第十条农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经别把属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护
在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第十二条农村集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
《林权和林地权属登记管理办法》
第九条登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。
第十三条对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。
《中华人民共和国森林法》
第三条森林资源属于全民所有，由法律规定属于集体所有的出除外。
全民所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。
森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第五十四条第（三）项人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。