广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）桂12行赔终1号
上诉人（一审原告）宜州市湘宜锰业有限责任公司，住所地：宜州市庆远镇九龙路。
法定代表人方略明，董事长。
委托代理人贾阳九，该公司副总经理。
委托代理人侯志勇，该公司法律顾问。
被上诉人（一审被告）河池市环境保护局，住所地：河池市文体路41号。
法定代表人覃献生，局长。
委托代理人梁文锋，该局副局长。
委托代理人郭明森，河池市法律援助中心律师。
上诉人宜州市湘宜锰业有限责任公司因�政赔偿纠纷一案，不服河池市金城江区人民法院（2015）金行初字第15号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月19日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人贾阳九、侯志勇和被上诉人的委托代理人梁文锋、郭明森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，原告宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解金属锰项目于2004年2月9日立项，该项目利用广西龙头焊剂厂宜州基地原有闲置设施与场地生产电解金属锰，分两期工程进行建设。2004年3月17日，宜州市环境保护局作出宜环字（2004）03号《关于宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解金属锰项目环境影响审查的批复》。2004年8月初第一期主体工程建成并投入试产，2005年5月停产。同年8月16日，河池市环境保护局作出河环管字（2005）23号《关于宜州市湘宜锰业有限责任�司年产1万吨电解金属锰工程环境影响报告表的批复》，同意原告年产1万吨电解金属锰项目建设，并要求“项目在试生产3个月内，须向我局申请项目竣工环保验收，经验收合格后方可投入正式生产”。之后，因铁路改道南移使用原告场地，2006年和2007年上半年原告拆迁生产设施；2008年没有正常生产。（2008年3月1日起，国家实施修订后的《电解金属锰行业准入条件》）2009年10月，国家环境保护部对广西22家电解锰企业存在的环境问题下达了监察通知；同年12月，国家环境保护部再次对广西电解锰行业环境整治工作进行督察后，该部办公厅于2010年3月16日作出环监（2010）10号文《关于广西壮族自治区部分电解锰企业环境问题进行查处的监察通知》，该通知附件中，原告企业也作为存在有环保问题的电解锰企业被列在其中（附件中所列原告企业存在的主要环境问题有：1、补办的环评为环境影响报告表，未按规定做报告书，至今未验收；2、化合槽容积不符合行业准入条件；3、雨污分流不彻底，车间含铬、含锰废水未彻底分开；4、渣库未作防渗；5、渗漏液现场处理系统难以正常运行；6、排污费未足额缴纳）。2010年4月8日，广西壮族自治区环境保护厅作出桂环监字（2010）22号文《关于转发环保部办公厅关于对我区部分电解锰企业环境问题进行查处的监察通知》，该通知要求“对个别降低评价等级、违反审批电解锰项目，由作出行政许可的环保局自行改正、撤销原审批文件，并督促企业向自治区环保厅重新报批环境影响报告书。”2012年3月28日，原告向有关部门呈送了司（行）字第3号《关于环保与安全生产整治情况及请求保护招商引资项目的报告》，该报告中陈述“我公司在这两年（指2006、2007年）的时间里不能生产，不仅没有完成建设�目的环保‘三同时’验收工作，而且使我公司错失了2006年和2007年电解锰行情最好的时间。”被告河池市环境保护局于2010年4月16日作出河环发（2010）17号文《关于撤销宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环保行政许可的通知》，该文撤销了其在2005年8月16日作出的河环管字（2005）23号《关于宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环评报告表的批复》的行政许可，要求原告按照2008年修订的《电解金属锰行业准入条件》的有关规定，重新向广西壮族自治区环境保护厅报批环评文件。原告不服，于2012年4月9日向金城江区法院提起行政诉讼，后又按法院要求向河池市人民政府申请行政复议。原告于2012年9月14日收到河池市人民政府作出的行政复议决定，该决定以超过复议时效为由，不予受理原告的行政复议申请，原告遂于2012年9月25日向金城江区法院提起行政诉讼。2013年6月24日，金城江区法院作出（2013）金行初字第4号行政判决。原告不服，向河池市中级人民法院提出上诉。河池市中级人民法院以被告2010年4月16日作出的河环发（2010）17号文《关于撤销宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环保行政许可的通知》没有向原告告知其享有陈述申请的权利，未给其陈述申辩的机会，违反行政许可法规定的公开原则，侵犯原告的陈述申辩权为由，认定被告作出的河环发（2010）17号文程序违法，于2013年9月26日作出（2013）河市行终字第74号行政判决，判决撤销了被告2010年4月16日作出的河环发（2010）17号文《关于撤销宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环保行政许可的通知》和金城江区法院作出的（2013）金行初字第4号行政判决。
2014年4月24日，原告�被告提交了《关于请求河池市环境保护局赔偿我公司因违法撤销行政许可造成停产损失的报告》，要求被告赔偿2010年4月16日至2013年9月26日停产停业期间的直接损失36661234.49元，补偿原告开办公司的投入10454714.46元。被告对该报告未作答复。之后，被告于2014年12月10日作出河环撤字（2014）2号文《撤销行政许可决定书》，并于2014年12月11日送达原告。原告未对该决定提出行政复议和行政诉讼，该决定已经发生法律效力。此后，原告遂向金城江区法院提起行政赔偿诉讼。在诉讼中，原告又在请求赔偿2010年4月16日至2013年9月26日停产停业直接经济损失36661234.49元的基础上，增加赔偿停产停业损失6494623元（其中2013年9月27日至2014年12月赔偿数额3926939元；2015年1月至2015年8月，补偿2567684元）。
另查明，宜州市环境保护局于2009年4月7日向原告颁发放宜环证（2009）4号《排�污染物许可证》（有效日期2009年4月7日至2010年4月7日）；于2012年6月18日颁发宜环证（2012）33号《排放污染物许可证》（有效日期2012年4月7日至2013年4月7日）；于2013年7月16日颁发宜环证（2013）34号《排放污染物许可证》（有效日期2013年4月7日至2014年4月7日）。
一审法院判决认为，该案是一起因被告撤销给予原告行政许可后而引的行政赔偿纠纷。根据我国国家赔偿法第十五条规定，原告依法有权向作出撤销行政许可行为的行政机关提出行政赔偿的主张，同时应当对自己提出的赔偿主张提供相应的证据。1989年12月26日施行的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（简称“三同时”）。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”从本案证据来看，原告企业从项目立项到2004年8月初第一期主体工程建成试产，并至2005年5月停产后未正式生产过，且原告企业从项目工程建设起至2010年4月16日亦未向被告申请项目竣工环保验收。后又因铁路改道南移使用原告场地，2006年和2007年上半年原告拆迁生产设施。2008年没有正常生产。2008年3月1日起，虽然国家实施修订后的《电解金属锰行业准入条件》，提高了电解金属锰行业准入条件，但我国法律对“三同时”的规定和要求并未修改且一直沿用。2014年修订后的环境保护法第四十一条规定“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置”。2009年12月至2010年初，国家环境保护部对广西电解锰行业环境整治工作进行督察后作出的环监（2010）10号文《关于广西壮族自治区部分电解锰企业环境问题进行查处的监察通知》附件中也列出了原告企业存在的环保问题，同时也证明了原告在项目工程建设时未做到“三同时”，这也是原告企业因自身的环保问题未达到环保要求而导致其环保行政许可被撤销的主要原因。原告企业环保问题未能达到国家相关环保要求，时逢2008年3月起国家实施新的电解金属锰行业准入条件，原告做为尚未申请竣工环保验收的企业且在被查出存在环保问题之后，按新标准要求环保问题达标并无不当。诉讼中，原告无证据证明其年产1万吨电解高纯金属锰项目工程自始至终已达到“三同时”要求，也无证据证明原告企业所存在的环保问题是被告撤销其环保行政许可后造成的。被告2010年4月16日作出的河环发（2010）17号文《关于撤销宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环保行政许可的通知》后以及2014年12月10日作出河环撤字（2014）2号文《撤销行政许可决定书》至今原告企业并未生产，原告未生产的原因与被告是否给予或者撤销环保行政许可无因果关系，原告项目投资风险及生产经营所产生的经营风险与被告撤销环保行政许可无关联性。被告2010年4月16日撤销对原告给予的行政许可时，虽因没有向原告告知其享有陈述申请的权利，未给其陈述申辩的机会，违反行政许可法规定的公开原则，侵犯原告的陈述申辩权而构成程序违法，但此程序违法不是造成原告停产停业无法继续生产经营的直接原因。因此，原告以被告违法撤销原告环保行政许可为由，提出行政赔偿请求和被告2014年12月10日作出河环撤字（2014）2号文后应给予行政补偿的请求没有事实依据，所提供的证据不能证明原告企业停产停业及损失与被告撤销行政许可行为有因果关系，其诉讼理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项规定及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回原告宜州市湘宜锰业有限责任公司的赔偿和补偿请求。
上诉人宜州市湘宜锰业有限责任公司上诉称，一、原审判决认定事实不清，不尊重客观事实。上诉人是2004年宜州市政府招商的引资项目，于2004年2月9日立项，2004年8月初第一期主体工程建成并投入生产，2005年8月16日河池市环境保护局作出了河环管字（2005）23号批复，同意上诉人年产1万吨电解金属锰项目建设，并要求“项目在试生产3个月内，须向我局申请项目竣工环保验收，经验收合格后方可投入正式生产。”上诉人在试生产期限内，加紧建设�关环保设施，准备硬软件，正申请验收时，因铁路改道南移使用上诉人场地，为了配合重点工程建设，2006年和2007年上半年上诉人拆迁生产设施，相配套环保设施拆迁后又要重新建设，资料重新组织。这段期间生产很不正常，2008年国家对进入电解锰行业的准入提高了门坎，新建和改扩建电解金属锰项目要求生产规模达到年产三万吨，每条生产线达到一万吨。2009年10月正值广西壮族自治区对电解锰行业进行环保整治，上诉人全力以赴投入配合环保整治工作中，上诉人迟延进行环保验收申报工作，是有客观原因。原审法院回避这一客观事实，强调环保工程建设未经验收，未做到“三同时”，是不符合客观实际的。二、原审判决对上诉人提供具有证据证实的事实不予认定，不符合行政诉讼的证据规则。在上诉人进行环保工程申请验收时，而被上诉人要求上诉人作为新办企业进行重新报批，并要求上诉人作环境报告书，而不作为老企业对待，只要作环境影响报告表。上诉人当时无法达到年产三万吨的生产规模，被上诉人要求上诉人制作环保影响报告书，对上诉人极不公平。原审法院不考虑当时的客观情况，对上诉人已申请验收的事实也不予认定。上诉人于2009年11月22日曾向被上诉人提出过申请验收的事实，被上诉人因为登记制度不健全，否认这一事实，不符合行政诉讼“举证责任倒置”的证据规则，因而不成立。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但在下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完善等正当事由不能提供相关材料并能够合理说明�”，行政机关有对公民、法人和其他组织向行政机关是否提出过申请的事实，负有举证责任，而原审法院将举证责任由上诉人承担，对曾提交申请的事实以无相关证据佐证，不予认定是举证责任分配的错误。被上诉人不能提出否定上诉人曾提起申请的证据，上诉人的主张成立。上诉人依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，在项目建设过程中已经按照被上诉人的整改要求，做到了“三同时”，在申报验收资料中，被上诉人要求上诉人作环境影响报告书产生争议，致使验收工作不能如期进行，责任不在上诉人。三、原判决对被上诉人不作为、滥作为，监管失职造成上诉人损失的事实不予认定，是错误的。被上诉人作为环保行政主管部门，负有执行环保法律、法规和政策的主要职责，上诉人作为行政相对人按照环保行政许可的相关的准入条件、标准，环保工程设施做到了“三同时”，审批的手续和程序进行完善和报批。环保设施的验收是被上诉人的监管职责，被上诉人2005年8月16日批复后，在持续近五年时间，却不主动组织督促检查，是被上诉人不作为的体现。被上诉人于2005年8月16日授于环保行政许可，2010年4月16日以未编制环境影响报告书，环保设施未经验收为由撤销上诉人的行政许可，在长达近五年的时间里，被上诉人未曾向上诉人提出过责令限期整改的通知，建设项目既然未通过验收，怎能认定上诉人环保建设项目未做到“三同时”，显然存在逻辑上的错误。四、原审判决适用法律不当。基于以上的事实和理由，被上诉人在授予上诉人的行政许可中存在过错，违法行政是造成上诉人停产停业损失的根本原因，上诉人并无过错，适用《国家赔偿法》第五条“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（二）因公民�法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”是不恰当的。上诉人提出的诉讼请求，有事实和法律依据，原审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”，是适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，特提起上诉，请求二审法院作出如下判决：1、依法撤销广西壮族自治区河池市金城江区人民法院（2015）金行初字第15号行政判决；2、判令被上诉人赔偿因违法撤销环保许可［河环字（2010）17号］造成上诉人2010年4月16日至2013年9月26日停产停业直接经济损失36661234元，撤销上诉人环保行政许可［河环撤字（2014）2号］迟延，造成上诉人2013年9月27日至2015年8月的停产停业损失6494623元，共计43155857元。
被上诉人河池市环境保护局辩称，一、上诉人的电解锰工程于2004年2月9日立项，分两期工程进行建设。2004年3月17日经宜州市环境保护局的批准，取得环保行政许可。2004年8月初第一期限主体工程建成并投入试生产。2005年5月，上诉人因渣场等问题停产。2005年8月，上诉人向被上诉人申请办理环保行政审批，被上诉人作出《关于宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解金属锰工程环评报告的批复》（河环管字（2005）23号文，以下简称23号批复）。被上诉人作出的23号批复中规定，项目在试生产3个月内，须向被上诉人申请项目竣工环保验收，经验收合格后方可投入正式生产。但是，上诉人试生产后，没有向被上诉人申请项目竣工验收，没有取得正式生产许可，不具备生产条件。上诉人停止生产是其自身原因，而非被告的原因。�、上诉人的损失与被上诉人的行政行为不存在法律上的因果关系。上诉人在上诉状中承诺其项目建设于2009年10月起处于环保整治中，没能取得环保竣工验收，未能做到“三同时”（即防治污染设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用）。因上诉人的建设项目不在被上诉人的审批权限内，2010年4月16日，被上诉人作出河环发（2010）17号具体行政行为，撤销了上述23号批复。在被上诉人撤销该批复前，上诉人没有取得生产许可，一直处于停产状态。直至目前为止，上诉人仍未能取得生产许可。因此，上诉人要求被上诉人赔偿其2010年4月16日至2015年8月的停产停业经济损失共计43155857元，没有事实依据，停产系其本身原因造成的，与被上诉人的行政行为之间不存在法律上的因果关系。因此，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。
本院查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，上诉人宜州市湘宜锰业有限责任公司在电解金属锰项目立项后，于2005年8月取得被上诉人河池市环境保护局作出的《关于宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环评报告表的批复》［河环管字（2005）23号］，被上诉人在该批复中已明确告知上诉人在项目试生产3个月内，应申请项目竣工环保验收，经验收合格后方可投入正式生产。从项目建设起至2009年11月21日止，没有证据证实上诉人已向被上诉人申请过项目竣工环保验收，上诉人亦在上诉状中自认其于2009年11月22日曾向被上诉人提出过环保竣工验收，因此，可以认定上诉人的该电解金属锰项目在2009年11月21日前客观上一直未进行竣工环保验收。由于2008年3月1日起，国家实施修订�的《电解金属锰行业准入条件》，提高了电解金属锰行业准入条件，上诉人因企业环保问题未能达到国家相关环保要求，不符合电解金属锰行业准入条件，而且国家环境保护部于2010年初对广西电解锰行业环境整治工作进行督察后作出的环监（2010）10号文《关于广西壮族自治区部分电解锰企业环境问题进行查处的监察通知》附件中也列出了上诉人企业存在项目建设时未做到“三同时”等各项未达标的环保问题。因此，在2008年3月1日国家实施修订的《电解金属锰行业准入条件》后，被上诉人将上诉人作为尚未申请竣工环保验收的在建企业，按照新规定的准入条件标准，要求上诉人企业环保达标，并无不当。由于上诉人无法达到修订后电解金属锰行业规定的准入条件，企业环保未能达标，被上诉人据此作出具体行政行为撤销了对上诉人的环保许可［即河环管字（2005）23�批复］，有事实和法律依据，应当予以支持。上诉人提出该项目在建设中因拆迁和配合2009年广西区的环保整治工作等客观原因，从而迟延了环保验收申报，被上诉人应当对上诉人的企业环保按照老企业对待，降低环评标准等上诉理由，无事实和法律依据，本院不予以采纳。上诉人因企业自身环保未达标原因被撤销环保许可，并据此请求被上诉人给予行政赔偿和行政补偿，其上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院作出的行政赔偿判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 华卫江
审判员 梁海亮
二〇一六年五月十五日
书记员 李祥铭
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