广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）惠中法行终字第107号上诉人（原审原告）黄巧艺。委托代理人：石建昌，系广东世纪华人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处，住所地：惠州市惠城区仲恺大道惠环段***号。法定代表人：黄劲，主任。委托代理人：鄢义兵、陈仲生，均系广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。原审第三人：惠州仲恺高新区惠环街道古塘坳社区立新一居民小组。负责人：黄远明，小组长。委托代理人：练汉忠、吕粤信，均系广东广法律师事务所律师。上诉人黄巧艺因其他行政确认一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2015）惠城法仲行初字第6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院认为，原告方请求被告惠州仲恺高新科技产业开发区惠环街道办事处（下称惠环街道办）责成第三人惠州仲恺高新区惠环街道古塘坳社区立新一居民小组（下称立新一居民小组）确认其村民资格，但被告已于2013年3月28日向第三人发出了《关于依法解决出嫁女集体收益分配权益的意见》，要求该村小组依法行使村民自治权利，尽快召开村民大会，对出嫁女的集体经济组织成员资格依法进行认定。另外，原告方请求被告惠环街道办直接对其村民资格及村民待遇进行确认，但未能举证证明上述事项属于被告惠环街道办的法定职责，因此，其提起的本案诉讼应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定如下：驳回原告黄巧艺的起诉。上诉人黄巧艺上诉称：原审裁定认定事实和适用法律均错误，主要体现在1、原审裁定故意混淆抽象行政行为与具体行政行为的区别。原审裁定认为，被上诉人已经向第三人发出了《关于依法保障和落实出嫁女权益的意见》和《关于依法解决出嫁女集体收益分配权益的意见》，属于履行职责的行为。但实际上，上述两个文件只是一种抽象的文意表示，属抽象行政行为。因为它对第三人侵害上诉人合法权益的做法并没有直接具体的纠正措施，无针对性，等于说了一套空话，故它对第三人无约束力，第三人可执行可不执行。由此可见，被上诉人所发的上述两个文件，属于履行职责不具体不明确不到位。2、原审裁定认为，确认村民资格及待遇属上诉人的举证责任，属于适用法律错误。原审认为，上诉人请求被上诉人确认村民资格及待遇，但未能举证证明上述事项属于被上诉人的法定职责，因此起诉应驳回。上述裁定显然是对法律的歪曲理解。首先，请求被上诉人确认村民资格及待遇。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条：村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出的《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》第五条：有关人民政府何人民法院对侵害妇女土地承包权益的案件，应当依法及时受理要依照《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国土地管理法》以及党的农村政策，切实保护妇女合法权益。有关人民政府对农村妇女因土地承包而产生的争议，应依照有关法律和政策及时进行处理；对不服基层政府和有关部门处理决定而提起诉讼的，人民法院应当依法及时处理。广东省实施《中华人民共和国妇女权益保障法》规定第十二条：结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村名享有同等权利。违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令纠正；造成当事人损失的，侵害人应当予以赔偿。从上述法律法规条款表述的内容，以及“责令改正、依照有关法律和政策及时处理”字样，可以看出，有关人民政府与村委村小组有直接的监督权，其对村委村小组侵害农村妇女合法权益的行为有两种选择监督方式：一是可直接责令改正（含纠正），纠正错误的处理主体还是村委村小组；二是也可依照有关法律和政策及时处理，也即可直接处理。就如上级法院与下级法院是监督关系一样，上级法院对下级法院的错误裁判，既可依法撤销发回重审，由原审法院纠正错判，也可由上级法院依法直接改判。之所以这样规定，是因为目前农村中村委村民小组侵害农村妇女权益的情形比较多，对上级人民政府的监督充耳不闻，不予执行。对此，如果上级人民政府不能有所作为，那么法律政策赋予有关人民政府的监管职责就如同虚设。其次，假如基层人民政府无权确认其管辖区域的村民资格及待遇的话，就会得出荒唐的结论。农村村民在基层人民政府的辖区管辖范围，基层人民政府确认村民的身份及资格，是理所当然的法定职责和份内之事，这应属法律常理。如果说基层人民政府对其辖区的村民身份及资格都无权确认（相当于对其管辖的区域的山林土地无法确权），那么政府凭什么去管理其辖区的人和土地因此，确认被管理者的资格身份，当然是行使管理权的前提。这种法定职责怎么还需要被管理者举证证明。再次，从我国《宪法》及法律规定的精神来看，我国法律不允许有超越宪法和法律的组织和行为存在，一切组织和人必须在宪法和法律规定的范围内活动。因为基层人民政府确认的这些妇女权益及待遇对村委村小组无约束力，无法落实到村民小组。显然，原审裁定没有真正理解《村民组织法》的法律含义和实质。3、该裁定与广东省现行司法判例精神相悖。如：2011年，中山市第一人民法院受理的中山市石岐区19名出嫁女诉该区经联社土地使用权出让处分权案．也是通过基层政府先行处理，法院判决支持当地政府作出的外嫁妇女享有与男子平等的分配权的处理结论。再如，2010年，惠阳法院受理的淡水街道办东华村企岭村刘国群等人诉街道办征地补偿案，也是政府先行处理，直接确认当事人的村民资格及待遇。法院判决支持。其他如佛山、台山、广州等地，也是按这种模式处理此类案例。这样的案例，相信在惠州也处理过不少。这些司法判例对法院内部处理案件有约束力。综上，对农村妇女权益的保护，请求依法撤销原裁定，责成原审法院依法受理此案。被上诉人惠环街道办答辩称：一、被答辩人要求答辩人对其集体经济组织成员资格及利益分配问题作出行政处理决定没有法律依据直至二审，被答辩人均未提供任何证据证明确认村民资格及待遇属于答辩人的法定职责。其在《上诉状》中罗列的条文均无规定，街道办事处有权直接确认村民资格及待遇。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条之规定，“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交减员大会讨论决定。”据此被答辩人的集体经济组织成员资格及利益分配问题应由第三人的成员大会讨论决定，被答辩人要求答辩人就此作出行政处理决定没有法律依据。二、答辩人若直接确认集体经济组织成员资格及利益分配，将违反法律的规定，超越了法律赋予的职权根据《中华人民共和国村民组织法》第五条之规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”和第二十四条之规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（二）从村集体经济所得收益的使用；……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第三款之规定“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”，若答辩人直接确认集体经济组织成员资格及利益分配，将违反法律的规定，超越了法律赋予的职权。三、被答辩人提交《行政处理决定申请书》时，未提供证明其具有第三人集体经济组织成员资格及要求分得利益的相关证据，在缺乏上述证据的情况下，答辩人履行职责依职权进行了协调处理根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，申请人是否属于农村集体经济组织成员，其判定标准有两个，一是户口是否属于该集体经济组织，二是是否履行了法律法规和组织章程规定义务，对于实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起户口迁入，迁出的，还需经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。本案被答辩人于2014年4月提交行政处理申请时，仅提交了《行政处理决定申请书》，并未提供证明其具有第三人集体经济组织成员资格的证据，如身份证、户口本、结婚证、土地承包证、履行集体规定义务的证据等，也未提供其要求第三人补发其他同村村民相应待遇的证据。但答辩人并未推诿不履行职责，在收到被答辩人的申请后，就答辩人提出的集体经济组织成员资格和利益分配问题等一直积极协调村小组，要求其依法保障申请人的各项权益，并要求尽快召开村民大会就申请人提出的问题进行表决。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。原审第三人立新一居民小组述称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。（一）一审法院认定事实清楚。1、2012年政府为了建设金山河流域激流坑一线水务工程，征收了答辩人立新一居民小组约158亩土地，村小组收到征地补偿款后将补偿款按本村村民人数作了分配，现补偿款已分配到各户中。2、2014年1月7日，答辩人向中国共产党惠州仲恺高新区惠环街道古塘坳社区支部委员会请示，请示内容为：古塘坳立新一居民小组备于2014年1月12日上午10点于古塘坳小学召开各家户代表会议。参会人员为：各家户代表、党员、理财小组成员及村小组代表。我党古塘坳社区支部委员会于2014年1月12日作出批示：同意按时召开户代表会议。3、2014年1月12日，答辩人准时在惠州古塘坳小学公开召开新一居民全体会议，各家户代表、党员、理财小组成员及村小组代表等均准时到会。会议议程为：①关于激流坑征地立新一与立新二的地类界定及面积问题；②关于激流坑尾80％村民与立新一村组历史遗留问题；③关于征地款的分红界定。其中第③项议程规定：“所有村民界定为：自签征地协议书日止，所有娶回的女士（结婚）及出生的小孩均可参与分红，但所有出嫁女不管户口在哪里、有没有离婚都不纳入分红，还有公务员及持香港公民的人也不纳入分红”。上述会议召开后，各家户代表、党员、理财小组成员及村小组代表等经讨论后均一致表决同意本次会议的三个议程。4、本案的关联历史遗留事实。自1978年国家农村政策实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制后，1985年本村小组将农田分到各户，至今30年来，本村（居）小组的田地无再进行调整。特别是1998年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台后，本村小组的田地仍未进行过调整，含搬迁到香港居住的村民、期间死亡的村民的土地未作调整，期间出生、娶进村的妇女等履行本村村民义务的村民均未再分到任何田地。5、答辩人的上述会议议程及分配方案已经过法定民工程序，且各家户代表、党员、理财小组成员及村小组代表等均签字同意分配方案。本案中，答辩人召开全体村民会议前已经请示了党支部，在得到党支部批准后于2014年1月12日召开公开会议。会议中，各家户代表、党员、理财小组成员及村小组代表均到场，并在全体对议事方案（特别是补偿款分配方案）讨论后，一致签名同意并通过“不同意外嫁女及其家属、公务员、香港居民等参与分红”的决议。该分配方案的内容也未违反国家法律、行政法规的禁止性规定，会议程序及参会人员也符合我国《村民委员会组织法》的相关规定。同时，征地补偿款也已经全部发放给了各户人员。上述事实，一审法院在庭审时已予以查明并认定清楚，因其在裁定书中未予以写明，答辩人再次予以陈述。（二）一审法院适用法律、法规正确。1）关于村（居）民资格确认问题因其在裁本案中，被答辩人在一审时要求被上诉人惠环街道办履行法定职责，并依法作出确认被答辩人为立新一居村民资格及享受同村村民同等待遇，但并未提供任何证据证明其依法享有上述职权。答辩人认为，被上诉人惠环街道办依法无权确认被答辩人的村民资格，也无权决定其应享有同村村民的待遇，理由如下：1、目前，我国法律、行政法规并未授权地方人民政府街道办事处对村民（居民）资格进行确认，被答辩人要求被告惠环街道办确认其村民资格没有法律依据。2、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款的规定，“农村集体经济组织的最高权力机构时成员大会，凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。”因此，本案被上诉人惠环街道办无权对被答辩人是否属于答辩人立新一村（居）村民进行确认。3、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，若成为农村集体经济组织成员，其必须具备三个条件：第一、户口保留在农村集体经济组织所在地；第二、履行法律法规和组织章程规定营体制时起户口迁入、迁出的，还需经社委会或理事会和成员大会表决确定其成员资格。此外，被答辩人除身份证登记在立新一村外，平时基本上未腥行村民义务，且未提供任何其他证据证明其具有村民资格。综上所述，村民资格的确认权属于成员大会，该职权完全属于村民自治的范畴，惠环街道办依法无该权力。2）被上诉人惠环街道办无权确认答辩人是否应向被答辩人发放分红3万元及住房60平方米。1、该权力依法属于村集体成员大会，完全属于村民自治的范畴，应由村规民约予以确定，并由村民代表会议讨论决定。2、征地补偿款均按每村民3万元标准已发放到位，收益村民不可能再拿出钱分配给外嫁女。3、考虑到自1985年分田到户及1998年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台后，本村小组的田地未进行过任何调整（含搬迁到香港居住的村民、期间死亡的村民的土地未作调整，期间出生、娶进村的妇女等履行本村村民义务的村民均未再分到任何田地）的客观历史事实，本村小组在制作分配方案时却仍拟向外嫁女一次性分配住房每人按30平方米计算，该分配方案已经让外嫁女可获得相应的权益，具有历史现实性及合理性。本案中，本村小组已经召开村民代表大会，全体村民户代表均亲自签名（含外嫁女的亲兄弟、父母）表决通过《不同意外嫁女及其家属按本村村民享受相应的分配待遇》，并只同意向外嫁女一次性分配住房每人按30平方米计算，且绝大多数外嫁女也签名确认同意该分配方案。因此，上述两个方案的制定及表决完全属于村民自治的权力，惠环街道办不应干涉村民自治范畴的事宜。综上可知，被答辩人无任何证据证明被上诉人惠环街道办享有确认村（居）民成员资格的法定职权。故，一审法院根据（行政诉讼法，第四十九条的规定，裁定驳回起诉完全符合法律规定，且也符合《最高人民法院关于适用本院二审审理查明：黄巧艺于1973年11月19日出生，于1994年9月3日结婚，从出生至今，户籍一直在惠州市仲恺区惠环古塘坳立新一村（或称立新一居民小组），未曾发生变动。本院认为：本案的争议焦点是：惠环街道办是否有职责确认上诉人黄巧艺具有立新一居民小组成员资格？根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称：《政府组织法》）第六十一条第（六）款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……，”惠环街道办作为县政府的派出机构，与镇政府拥有同等权利及义务，应有保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利的职责。参照中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（2006年12月13日）第三条：“加强领导，切实维护农村妇女权益。……；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的规定，基层政府是有职责处理有关农村妇女集体经济组织成员资格问题的。上诉人黄巧艺于1973年11月19日出生，于1994年9月3日结婚，从出生至今户籍一直在古塘拗立新一村，未曾发生变动。根据上述的规定，惠环街道办对黄巧艺是否具有经济组织成员身份的确认，有权依法进行处理。故惠环街道办于2012年12月29日、2013年3月28日分别发出的《关于依法保障和落实出嫁女权益的意见》和《关于依法解决出嫁女集体收益分配权益的意见》属于未履行职责。根据《最高人民法院研究室；的答复》（下称《答复》）的规定：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理”。综上，本案关于黄巧艺是否应与其他村民享有同等的分红权，应按《答复》的规定，待惠环街道办确认其为该立新一村居民小组成员后，再另循民事诉讼程序解决。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销广东省惠城区人民法院（2015）惠城法仲行初字第6号行政裁定；二、本案由惠州市惠城区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  王瑞南审判员  黄潮明审判员  覃毅华二〇一五年十一月三十日书记员  林美娴