浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙06行终64号
上诉人（原审原告）吴调根，男，1972年4月3日出生，汉族，住绍兴市越城区。
上诉人（原审原告）吴小花，女，1965年1月12日出生，汉族，住绍兴市越城区。
上诉人（原审原告）吴调香，女，1967年8月17日出生，汉族，住绍兴市越城区。
上诉人（原审原告）吴云花，女，1962年8月19日出生，汉族，住绍兴市越城区。
四上诉人共同委托代理人沈世雄，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。
四上诉人共同委托代理人方国兴，浙江震天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区东湖街道办事处，住所地绍兴市越城区则水牌村会龙大道*号。
法定代表人赵建标，主任。
应诉行政负责人张彪，副主任。
委托代理人沈锋标，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）吴旺达，男，1972年9月14日出生，汉族，住诸暨市。
委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。
上诉人吴调根、吴小花、吴调香、吴云花因诉请确认房屋征收安置补偿协议无效一案，不服新昌县人民法院（2017）浙0624行初142号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
吴调根、吴小花、吴调香、吴云花一审时诉称，原告父亲吴阿牛、母亲史雅文在越城区则水牌有一间两层住宅（东至夏阿宕，南至吴阿王，西至丁水祥，北至道路），面积约90平方米。但一直未取得住宅土地证。为此，吴阿牛于1988年12月26日向有关部门申请该房屋相应土地的土地登记，要求颁发土地证。申请时家庭人口为吴阿牛、史雅文、吴小花、吴调香、吴调根5人。后经有关部门逐级审核，于1993年10月9日，由绍兴市越城区土地管理局颁发了越用（城东）字第9××7国有土地使用权证。批准该房屋下土地使用面积为46.3平方米，该房屋一直由原告父母及原告居住。2008年6月，因房屋破损，原告吴调根还请汪兆荣进行整修，花费包括自来水安装费近20000元。原告母亲史雅文于2006年12月28日亡故，父亲吴阿牛于2009年12月18日亡故。两人均未立遗嘱。四原告系吴阿牛、史雅文子女，依继承法规定，四原告是父母上述私有房产的法定继承人，依法享有该房产所有权。2017年原告所有的房屋区域绍兴市越城区则水牌需拆迁，原告上述房屋被确权为86.59平方米。但原告十分意外，得悉并获取相关资料，被告接受第三人吴旺达的虚报，将四原告所有的86.59平方米中的43.33平方米，竟无事实依据和法律依据，确认是吴旺达所有房产，并于2017年8月29日签订《房屋征收安置补偿协议》，准备将445324.19元赔付给吴旺达，仅将余下43.26平方米确权给原告吴调根。原告吴调根向被告提出异议，被告于2017年8月30日答复，第三人吴旺达拆迁款予以冻结，双方纠纷可以向法院起诉，通过司法途径解决。现起诉请求：1.确认被告与第三人吴旺达签订的《房屋征收安置补偿协议》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。
一审法院审理查明，第三人吴旺达父亲吴仁柱于1988年12月26日申请土地登记，记载的权属来源为“祖传”，附图中载明该房屋与四原告父亲吴阿牛房屋相连，房屋宽3公尺，长5.5公尺。原绍兴市土地管理局于1989年1月12日同意该申请。该宗土地登记在相对应的土地登记卡上，登记的地号为65，土地证号为9××6，用地面积16.5平方米，土地坐落在东汇头。四原告父亲吴阿牛于1988年12月26日申请土地登记，记载的权属来源为“绝买建造”，用地面积46.3平方米，所附的勘丈记录表、附图及无土地使用权源凭证申述书中载明，上述申请所涉及的地块为两块，面积分别为26.8平方米和19.5平方米，其中19.5平方米土地位于东汇头，申请理由记载为“原来是楼房半间，长6.5米，宽3米，要求申请登记”。原绍兴市土地管理局于1989年1月12日同意该申请。绍兴市越城区人民政府于1993年10月9日向吴阿牛颁发国有土地使用权证，记载的地号为86号，用地面积46.3平方米。现四原告父母及第三人吴旺达父母均已死亡，双方就上述吴仁柱申请登记的地号为65，面积为16.5平方米土地上房屋的所有权发生争议，进而对本案所涉及的房屋安置补偿协议效力发生争议。另经核实，绍兴市人民政府于2017年10月19日设立绍兴市东湖街道办事处，撤销绍兴市东湖镇人民政府。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，有权提起行政诉讼的是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，第三人吴旺达父亲吴仁柱对地号65号土地进行了土地登记，经该院核实，有土地登记卡为依据，第三人吴旺达作为法定继承人对该土地上房屋依法享有继承权，其有权就该房屋与被告绍兴市越城区东湖街道办事处签订房屋安置补偿协议。土地登记卡作为土地使用权的法律依据，是土地登记主件，土地权利证书作为土地使用者持有的法律凭证，其内容以土地登记卡内容为依据，土地登记卡能够证明土地使用权归属，对四原告所称第三人吴旺达无相应土地权利证书、不存在地号为65号土地登记事宜的意见，不予采纳。原告在庭审中“祖传房屋仅为一栋，均由吴阿牛所有”的陈述与吴仁柱在申请土地时的权源说明及附图、吴阿牛申请土地登记时的权源说明、附图为两个地块及申述书内容均不一致，四原告关于吴阿牛名下46.3平方米土地包含了65号土地16.5平方米，该地上房屋系吴阿牛所有并由四原告继承的主张，与吴仁柱、吴阿牛申请土地登记时记载事项不一致，亦不予采纳。综上，四原告并未提供充分证据证明其为本案涉案土地及地上房屋的合法使用权人和所有权人，其起诉没有相应的事实依据，故而与被诉行政协议不存在利害关系，不具有原告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告吴调根、吴小花、吴调香、吴云花的起诉。
吴调根、吴小花、吴调香、吴云花提起上诉称：一、一审法院以涉案土地登记卡为依据，认定吴旺达对涉案土地及地上房屋具有合法权益，属适用法律错误。根据国土资源部《土地登记办法》第三条、第十四条、第十五条、第十六条之规定，土地申请登记造册由县级以上政府的国土部门办理；办理土地登记手续应填写土地登记簿、土地归户卡及土地权利证书；土地登记簿是土地权利归属和内容的依据，并需加盖人民政府印章；土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。1.经上诉人查实，吴旺达出示的土地登记卡仅存于绍兴市越城区东湖镇土管所，而土管所并非县级以上土地登记部门，且该土地登记卡上“经办人”、“审核人”、“备注”等项均为空白，也没有任何土地部门的公章，故不能作为合法有效的证据。2.一审有关“土地登记卡作为土地使用权的法律依据，是土地登记主件”的论述，与上述《土地登记办法》第十五条“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据”之规定相悖，土地权利应以土地登记簿为准。涉案土地登记卡的正确名称应为“土地归户卡”，而土地归户卡并非土地权利证明，更不是土地权利归属和内容的依据，仅是县级以上土地登记部门办理土地登记时要填写的一份材料而已。3.上诉人提供的《绍兴市不动产登记查询证明》已明确吴旺达“无登记记录”。吴旺达提供的土地登记卡记载的土地证号为“9××6”，但经查询，不存在“9××6”号土地证。因此，一审法院仅凭吴旺达出示的一张既无法律效力，又无证明力的土地登记卡即认定吴旺达对涉案土地有合法权利，进而认定吴旺达与绍兴市越城区东浦街道办事处签订的拆迁补偿有效，显然是错误的。二、一审认定上诉人与被诉行政协议不存在利害关系，不具有原告主体资格，属认定事实不清，适用法律不当。1.如前所述，吴旺达提供的土地登记卡上的65号地块实际并不存在，该地块已经包含在上诉人父亲登记的86号地块中。2.上诉人对父亲吴阿牛名下地号为86，面积为46.3平方米的土地及地上房屋具有合法权益，有国有土地使用证和土地登记查询证明为凭。且从上诉人提供的吴阿牛名下9××7号国有土地使用证附图可以看出，该证包含的只有一块土地，并非一审所称的两个地块。拆迁测量时，该处地上房屋使用面积为86.59平方米，绍兴市越城区东湖街道办事处就应当以86.59平方米与上诉人签订拆迁补偿协议。3.绍兴市越城区东湖街道办事处、吴旺达在一审答辩时，均认为上诉人持有的86号土地及房屋与吴旺达持有的65号土地及房屋间无权属关系，那么绍兴市越城区东湖街道办事处就不应只向上诉人补偿43.26平方米，却将上诉人合法持有的剩余43.33平方米补偿给吴旺达。绍兴市越城区东湖街道办事处与无合法权利的吴旺达签订拆迁补偿协议，就是将上诉人合法持有的拆迁权利送给了吴旺达，明显侵犯了上诉人的合法权利，上诉人是具有行政诉讼主体资格的。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审。
绍兴市越城区东湖街道办事处未向本院提交书面答辩意见，庭询时辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。1.答辩人是根据现有证据认定涉案地号为65的土地及地上房屋属吴旺达所有，上诉人没有证据证明其是该地上房屋的权利人。故，上诉人所称吴旺达（吴仁柱）的土地登记是否有误、吴旺达是否为上述土地及地上房屋的使用权和所有权人等问题与上诉人不存在利害关系，上诉人也无权针对答辩人与吴旺达签订的编号为G-6-123的《东湖镇则水牌棚户区改造房屋征收安置补偿协议书》提起行政诉讼。2.根据上诉人提供的材料，吴阿牛名下编号为9××7的国有土地使用证所对应的土地有两块，且其中一块土地上的房屋早在2007年就已拆迁并由吴调根签订产权调换协议。至2017年拆迁时，上述9××7国有土地使用证仅有一块土地上有一间房屋。上诉人依据9××7国有土地使用证上所载的两块土地来主张涉案房屋属其所有，缺乏依据。一审法院驳回上诉人的起诉，是正确的。
吴旺达提交答辩称：1.一审法院以上诉人与被诉行政协议不存在利害关系、不具有原告主体资格为由，驳回其起诉，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被诉编号为G-6-123的《东湖镇则水牌棚户区改造房屋征收安置补偿协议书》系答辩人与绍兴市越城区东湖街道办事处就登记于答辩人父亲吴仁柱名下土地上的房屋征收安置补偿事宜达成的协议，对应土地证号为9××6，地号为65，用地面积为16.5平方米，土地坐落于东汇头。而上诉人所主张房屋的土地登记在吴阿牛名下，土地证号为9××7，地号为86，用地面积为46.3平方米。两房屋不具有同一性，更与被诉行政协议无利害关系。2.现行法律法规尚未对土地登记卡的法律效力予以明确。上诉人所称的《土地登记办法》实施于2008年，本案土地登记发生于2008年前，应当适用1989年、1995年的《土地登记规则》。特别是1995年修改的《土地登记规则》第六十五条明确规定“土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证”，一审法院依据土地登记卡来确定土地权属，适用法律正确。3.如前所述，吴旺达提供的土地登记卡可以证明其对涉案土地及地上房屋享有权利，上诉人所称地号65号，土地证号为9××6的地块不存在的上诉理由，不能成立。4.上诉人所称9××7国有土地使用证附图可证明该证仅包含一块土地的上诉理由，与其一审中提供的证据自相矛盾。9××7国有土地使用证来源于吴阿牛1988年12月26日提出的土地登记申请，相应勘丈记录表明确记载土地为两块，且吴阿牛自述该两块地的权利获取时间也是不同的，其中一部分是祖传老屋（面积19.5平方米），另一块是在82年申请再建（面积26.8平方米）。5.上诉人如认为其名下土地证登记有误、将86号地块朝北部分重复登记在65号地块中，其应当就土地登记发证行为提起行政诉讼，而不应直接在本案中主张。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人吴调根、吴小花、吴调香、吴云花以其系编号为G-6-123的《东湖镇则水牌棚户区改造房屋征收安置补偿协议书》所约定征收房屋的权利人身份，起诉请求撤销该房屋征收安置补偿协议。然经审查，上述房屋征收安置补偿协议由原绍兴市越城区东湖镇人民政府与吴旺达签订，针对的是吴仁柱名下土地登记卡所记载的地号为65，面积为16.5平方米土地上的房屋。而上诉人提供的吴阿牛名下越国用（城东）字第9××7号国有土地使用证及相应土地登记申请资料、勘丈记录等显示，吴阿牛名下土地的地号为86，总面积为46.3平方米，其中19.5平方米权源为“绝卖”、“原来是卖屋”，余下26.8平方米权源为“建造”，并附“建房批条一份申诉书一份”。因上述土地在地号、面积、权源等方面均存在差异，现有证据亦不能证明前述65号地块已包含在吴阿牛越国用（城东）字第9××7号国有土地使用证中。上诉人有关其系被诉房屋征收安置补偿协议所涉房屋权利人的上诉理由，依据不足，本院不予支持。
鉴于绍兴市越城区东湖街道办事处应如何向上诉人履行房屋征收安置补偿职责不属于本案审查范围，原绍兴市越城区东湖镇人民政府可否依据吴仁柱名下土地登记卡与吴旺达签订涉案房屋征收安置补偿协议、该协议是否有效等则属于实体审查范畴，本院均不予评判。
综上，一审裁定认定事实清楚，结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 傅芝兰
审判员 蒋 瑛
审判员 范卓娅
二〇一八年五月三日
书记员 陈梦娜