山东省日照市东港区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第105号
原告胡彦民，无业。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
委托代理人闫会东，北京在明律师事务所律师。
被告五莲县人民政府，住所地日照市五莲县。
法定代表人马维强，县长。
委托代理人杨复超，该单位工作人员。
委托代理人刘平刚，山东阳尔律师事务所律师。
原告胡彦民不服被告五莲县人民政府（以下简称“五莲县政府”至判决主文）作出的《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》（莲政发【2013】42号），于2015年2月3日向日照市中级人民法院提起行政诉讼。日照市中级人民法院立案后，将该案移交本院审理。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告胡彦民及其委托代理人闫会东、张琨，被告五莲县政府委托代理人杨复超、刘平刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告五莲县政府于2013年8月30日作出《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》（莲政发【2013】42号），对五莲县幸福路以东、富强路以西、育才路以北、成都路以南、育才路东延规划区域内的合法房屋及地上附着物予以征收。五莲县住房和城乡规划建设局（以下简称“五莲住建局”至判决主文）为房屋征收部门，五莲县洪凝街道办事处（以下简称“洪凝街道办”至判决主文）为房屋征收实施单位。
原告胡彦民诉称，2013年9月10日，原告得知被告作出了《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》（莲政发【2013】42号）。原告认为被告在作出上述征收决定过程中，没有对相关材料进行依法审查，没有查明该项目系商品房开发，并非基于公共利益，因此依法不应征收原告的房屋。同时，被告在征收前没有依法征求被征收人的意见，作出征收决定后，也没有依法进行公告告知原告，严重侵犯了原告的合法权益。因此请求法院依法撤销被告作出的莲政发【2013】42号征收决定。
以上主张，原告提供了如下证据：1、胡彦民房产证一份，证明原告的主体资格，原告房屋位于征收范围之内；2、日政复决字【2013】68号行政复议决定书，证明原告对涉案征收决定不服提起复议，复议决定书已经送达原告，收到之后原告提起了行政诉讼；3、本案争议的莲政发【2013】42号征收决定，证明本案被诉行政行为存在。4、山东省国土资源厅就汤兆明（另案原告）政府信息公开申请作出的答复意见书，其中附有鲁政土字【2014】605号（2014年9月23日作出）、鲁政土字【2014】647号（2014年10月22日作出）、鲁政土字【2014】1262号（2014年12月31日作出）以及鲁政土字【2014】1129号山东省人民政府建设用地批件，均涉及洪凝居土地，内容为“同意五莲县上列农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地”，证明涉案洪凝居在被告作出征收决定时土地性质并非国有土地。
被告五莲县政府辩称，第一，本次征收的目的是为了提升城市形象，改善居民居住环境和生活条件，完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）规定的公共利益需要。房屋征收范围内五莲县洪凝街道洪凝居（以下简称“洪凝街道洪凝居”）居民缺少文化娱乐场所、环境卫生条件差，房屋不能集中供暖，没有燃气管道，没有雨污水排放管道，基础设施落后。为改善居民居住环境和生活条件，2013年，被告实施了洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设。该项目需征收幸福路以东、富强路以西、育才路以北、成都路以南及育才路东延规划区域内的合法房屋及地上附属物。该城中村改造项目的实施既能改善居民居住环境和生活条件，又能提升城市形象，完善城市功能，因此洪凝街道洪凝居城中村改造房屋征收完全符合条例第八条规定，符合《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）的相关规定，属于公共利益的需要，不能因其中包含必要的商业开发，就将其置于公共利益范畴之外。第二，《关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》（以下简称征收决定）适用法律正确，程序合法。洪凝居房屋征收工作启动后，被告确定五莲住建局为房屋征收部门，委托洪凝街道办为房屋征收实施单位，承担房屋征收补偿的具体工作，征收部门与实施单位签订了委托合同。征收部门与实施单位依据条例第十五条、第二十四条的规定，进行了详细的调查摸底，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积，以及房屋的合法性、是否进行登记等情况进行调查登记并将房屋调查结果予以公示；同时，征收部门依据条例第十六条第二款的规定，书面通知有关部门暂停办理被征收房屋的相关手续。征收部门拟定了《洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案），该方案经县政府组织相关部门充分论证后，于2013年4月12日公布，征求公众意见,征求意见期限为2013年4月12日至5月13日，符合条例第十条关于征求意见期限不得少于30日的规定。条例第十一条第二款规定：“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会”，在本次征收中，大多数被征收人对补偿方案是认可的，因此无需组织听证会。在此期间，房屋征收部门和实施单位成立了评估工作小组，抽调专人入户调查研究，了解社情民意，广泛听取意见和建议，对洪凝居城中村改造工程建设房屋征收项目进行了全面、认真的社会稳定风险评估。征求意见期满后，征收实施单位将收集的意见建议进行了汇总并提出了答复意见，2013年9月5日，被告将征求意见情况及答复意见进行了公示；在审查该征收项目符合征收补偿条例相关规定后，被告于同日作出了征收决定并进行了公告，该决定确定：补偿协议签约期限为2013年9月8日至9月10日。决定作出后即由征收实施单位逐户送达了被征收人，在签约期限内共有393户被征收人与征收部门签订了补偿协议，签约比例达到82.5%。截止目前，475户被征收人中共有432户与征收部门签订了安置补偿协议，签约率达90.9%。第三，原告的起诉已经超过起诉期限。复议机关日照市人民政府于2015年1月23日作出复议决定，原告应于15日内提起行政诉讼，但原告于2015年7月7日起诉，显然已经超过起诉期限。综上所述，原告的诉讼请求于法无据，且已超过起诉期限，因此，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告五莲县政府于法定期限内向本院提交了证明征收行为合法性的以下证据、依据：1、《五莲县人民政府关于印发的通知》，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收符合国民经济和社会发展规划。2、《山东省人民政府关于五莲县土地利用总体规划（2006-2020）的批复》和五莲县国土资源局证明，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收符合土地利用规划。3、《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（2011-2030）的批复》、五莲县规划处证明、洪凝居安置规划图、公示情况、《规划建设专题会议纪要（第12次）》及《罗山路以南片区控制性详规》，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收符合城乡规划。4、《五莲县人民政府办公室关于公布五莲县十二个五年发展规划等26项专项规划的通知》，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收符合专项规划。5、《政府工作报告》、《五莲县第十七届人民代表大会第二次会议关于〈政府工作报告〉的决议》、《关于五莲县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划草案的报告》、《五莲县第十七届人民代表大会第二次会议关于五莲县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》和《关于洪凝居片区改造的审查意见》，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收已纳入县级国民经济和社会发展年度计划。6、《关于暂停办理土地登记手续的通知》（8件），证明依法书面通知有关部门暂停办理有关手续。7、《房屋征收委托合同》，证明房屋征收部门依法委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿具体工作。8、《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》及照片，证明对洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收方案组织有关部门论证后依法进行了公告，公开征求公众意见。9、《关于公布洪凝街道洪凝居城中村改造房屋征收调查结果的公告》及照片，证明对被征收房屋情况依法组织调查登记并予以公布。10、《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见及答复情况公示》及照片，证明将征求意见情况和根据公众意见修改情况依法予以公示。11、《五莲县住房和城乡规划建设局关于洪凝居城中村改造工程建设房屋征收社会稳定风险评估报告》，证明依法进行了社会稳定风险评估。12、中国邮政银行五莲支行证明和《五莲县房屋征收补偿资金使用监管协议》，证明征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。13、《关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》、公告及照片，证明：县政府依法作出征收决定并予以公告。14、五莲县人民政府《关于加快旧城区改造工作的意见》（莲政发（2012）45号），证明本次征收不适用该意见。15、行政复议决定书，证明被告作出的征收决定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，日照市人民政府依法予以维持。16、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于日照市国有土地上房屋征收补偿补助费及相关费用标准的通知》、市政府《关于城中村改造的意见（试行）》、《中共五莲县委、五莲县人民政府关于进一步加快城中村改造工作的意见》等依据的法律法规。17、五莲县城市规划区范围定界图，证明五莲城市规划区范围包括洪凝街道洪凝居。18、山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》、五莲县人民政府莲政发（1986）第65号《关于洪凝、集后村村民集体农转非的有关规定》，证明涉案土地已于1986年经由山东省人民政府批准有偿收归国有。
经庭审质证，被告对原告提交的证据均无异议。原告对被告提交的证据3、证据5的真实性有异议，对其他证据经与原件核对后对真实性予以认可。对证据1的合法性、关联性不认可，对证明目的不认可，认为从该证据不能看到与本案的征收行为有关的信息，因此该证据无法证明涉案的征收项目符合国民经济和社会发展规划。对证据2中《山东省人民政府关于五莲县土地利用总体规划（2006-2020）的批复》的合法性、关联性不认可，认为从该证据看不出与本案涉及到的征收行为有关联性，更无法证明涉案征收项目符合土地利用总体规划；对五莲县国土局的证明的合法性、关联性不认可。结合证据2中两份证据，洪凝街道建设用地的总规模是控制在3484.2公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在2884.2公顷以内，而在证明中显示的拟拆的面积是186亩，并没有显示拟占用建设用地面积，因此该证据无法证明涉案的征收行为符合土地利用总体规划。对证据3中《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（2011-2030）的批复》的证明目的不认可，批复的内容没有涉及到本案的征收行为；对五莲县规划处的证明，关联性、合法性不认可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，只有在建设项目取得建设用地规划许可证之后才能证明其符合城乡规划，规划主管部门不能以证明的形式作出建设项目是否符合城乡规划的认定。对洪凝居安置规划图和公示情况，公示的内容显示是五莲鹏吉时代广场规划方案，时代广场属于商业开发的项目，该项目不符合公共利益的要求，而且在公示中并没有显示属于洪凝居安置项目的内容，因此该规划是违法的；对规划建设专题会议纪要，关联性、合法性不认可，该证据是不完整的，既无盖章也无参会人签字，无法证明该会议是否举行，会议纪要内容是否真实无法证实，且根据2000年8月颁布的《国家行政机关公文处理办法》第九条规定，会议纪要只是适用于记载、传达会议情况和议事事项，不能代替法律法规，政府作出行政行为要有法律依据，不能以会议纪要作为依据实施行政行为；《五莲县城罗山路以南片区控制性详细规划》，从该证据中无法看出是否真实和合法；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（三）项规定，提供图纸书证的应附有说明材料，由于被告没有依法举证，无法证实其证明目的，而且从该图纸中也看不出涉案征收项目符合城乡规划。对证据4的合法性、关联性不认可，该证据中没有涉及到本案征收行为，更不能证明被告的目的。对证据5的关联性、合法性不认可，政府工作报告作出时间是2013年1月17日，决议作出时间是2013年1月19日，涉案的征收决定作出时间是2013年8月30日，因此在工作报告中并没有对于本案征收行为的描述；对证据5中的报告和决议的关联性、合法性不认可，国民经济和社会发展年度计划虽然已经由人大批准，但是该计划中并未涉及到涉案房屋的征收项目，即洪凝居改造项目并没有列入2013年的计划；对于改造申请有异议，在该申请中明确写明要通过房地产综合开发对该片区进行拆迁改造，可以看出涉案项目不属于条例规定的公共利益行为；根据条例规定，洪凝街道办不是征收主体，其无权对项目的征收方式申请审批；该申请中列明是拆迁项目，与之后形成的征收决定相矛盾，被告是违法征收；结合证据1-5，根据条例第九条第二款“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会意见，经过科学论证”之规定，被告提交的该5份证据仅仅是以通知、证明、审查文件的形式作出，并没有广泛征求社会公众意见，经过科学论证的程序，因此不具有合法性。对证据6关联性、合法性、证明目的不认可，根据条例第十六条规定，暂停办理土地登记手续的通知应该在征收范围确定之后才能作出，2013年8月30日被告作出被诉征收决定确定了征收范围，但是在2013年4月10日即在征收范围确定之前就提前暂停办理相关工作，程序违法；被告是涉案项目的征收人，而暂停事项的通知均由五莲县住建局作出，按照法律规定，只有征收人才可发出暂停事项的通知。对证据7关联性、合法性、证明目的不认可，根据条例第十二条，应由市、县级人民政府实施社会稳定风险评估，而不应当由五莲住建局委托洪凝街道办组织实施，因此该征收委托合同属于无效委托。对证据8关联性、合法性、证明目的均不认可，原告对该征求意见的情况不知晓。在公告第一页中写明县政府已组织有关部门对补偿方案进行了论证，但没有相关证据证实；该组证据中多处写明城中村改造，而涉案地块是国有土地；在本公告中产权调换部分写明对被征收房屋及附属设施不再进行评估、补偿标准按照村庄规划为准，违反了条例第十七条、第十九条、第二十一条规定，评估程序是必经程序；被告提供的照片不能反映出公告张贴的时间、地点、张贴持续的时间，而原告在征收区域内也没有见过该公告；根据行政诉讼证据规则的规定，视听资料应注明制作人、制作时间、制作方法，并且提供原始载体，该证据不符合相应的证据形式要求；该方案中遗漏了周转费、安置费等，不具有合理性。对证据9关联性、合法性、证明目的均不认可，公示表违反了条例第十五条的规定，没有对房屋征收范围房屋的区位、用途、建筑面积等情况进行调查，也没有在征收范围内予以公告，根据条例第十一条规定，“因旧城区改建需要征收房屋的，多数被征收人认为补偿方案不符合规定的，县市级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加听证会，并且根据听证会情况修改方案”，而被告提交的证据并没有显示出有听证会召开的情形。对证据10关联性、合法性、证明目的均不认可，被诉征收决定作出时间是2013年8月30日，征收补偿方案征求意见以及修改情况公示时间是2013年9月5日，公示时间晚于征收公告作出的时间；从内容来看，被告的修订情况存在多处违法情形；被告提供的照片不能反映出公告张贴的时间、地点、张贴持续的时间，而原告在征收区域内也没有见过该公告；根据证据规则的规定，视听资料应注明制作人、制作时间、制作方法，并且提供原始载体，该证据不符合相应的证据形式要求。对证据11，关联性、合法性、证明目的均不认可，根据条例规定，社会稳定风险评估应由市、县级人民政府作出，而非五莲住建局作出；根据被告提交的证据3房屋征收委托合同，五莲住建局已将编制社会稳定风险评估报告的工作委托给洪凝街道办，而五莲住建局又以自己名义作出了社会稳定风险评估报告，明显是走形式；被告答辩状中称被征收人是475户与风险评估报告所称的被征收居民是496户相矛盾。对证据12关联性、合法性、证明目的均不认可，该账户系山东鹏吉房地产开发有限公司开立，而本案是征收行为，征收主体是五莲县政府，山东鹏吉房地产开发有限公司与本案没有关联性，因此五莲支行开具的证明无法证明补偿费用进行了专户存储、专款专用，也无法证明足额到账；洪凝街道财经中心出具证明，证实账号为93×××03的补偿款专户存储金额为4千万元，但该财经中心并非法定的金融机构，其无权对于补偿款的资金情况、数额作出认定。该账户是否存在，是否足额到账并没有专业的金融机构出具证明，因此被告在没有资金足额到账、专户存储的情形下违法发放了补偿决定书；在被告提交的五莲县支行证明中尾号为001的账户中存款余额是1400万，该尾号为001的账户与本案的关联性无法证实，且上述两证明显示本次征收的出资方是企业（山东鹏吉房地产开发有限公司），不符合条例第八条关于公共利益的要求。在本征收区域有496户被征收人，被征收人全部或者多数选择货币补偿，该4千万是不足额的，按照正常程序应该有立项、批复来确认被征收区域内该征收区域内大概额度，但本案中并没有上述程序；监管协议作出时间晚于征收决定的作出时间，根据条例第十二条规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户存储、专款专用”，被告的资金情况是否到位没有在作出征收决定前落实；对证据13，被告提供的照片不能反映出公告张贴的时间、地点、张贴持续的时间，而原告在征收区域内也没有见过该公告；根据证据规则的规定，视听资料应注明制作人、制作时间、制作方法，并且提供原始载体，而该组证据没有上述信息。对证据14，与本案没有关联性。对证据16、17无异议，对证据18真实性、关联性无异议，对合法性不予认可。该文件中写明对现有土地有偿收归国有，但该文件并未对当时土地具体情况进行描述，该文件只是着重于对农业户口转为非农户口的规定，并不能代表省政府已经依据土地管理法的规定对涉案土地进行了征收。综合被告提交的全部证据，认为被告征收决定的作出违反了征收补偿条例第十二条的规定，“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。本案涉及将近500户，按照一户4人计算，人数超过2千人，属于人数众多情形，应经政府常务会议讨论决定，被告并没有上述程序。综上，被告作出涉案征收决定的行政行为违法。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、证据2、证据3、证据4，被告均无异议，本院予以采信。对被告提供的证据1，该证据中提到的“到十二五末，基本完成城区重要地段城中村改造任务”与证据3《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（2011-2030）的批复》中“城市规划区：包括洪凝街道办事处、高泽镇及潮河镇的行政辖区”以及证据4村镇建设项下“三个中心镇”的内容相互印证，证明涉案洪凝街道洪凝居系城区重要地段的城中村，涉案房屋的改造已经纳入了五莲县国民经济第十二个五年规划纲要，本院对该证据予以采信。对证据2中的《山东省人民政府关于五莲县土地利用总体规划（2006-2020）的批复》，该批复系根据《五莲县土地利用总体规划（2006-2020年）及所辖洪凝镇土地利用总体规划》作出，且与五莲国土局证明内容相印证，本院予以采信。对证据3，五莲县规划管理处出具的证明内容与《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（2011-2030）的批复》内容相互印证，本院对上述两份证据予以采信。对证据3中的洪凝居安置规划图、公示情况、《规划建设专题会议纪要》以及《罗山路以南片区控制性详规》，根据《机关公文处理条例》规定，会议纪要和印制有特定版头的普发性公文不需要加盖公章，因此本院对《规划建设专题会议纪要》的合法性予以采信。上述证据能够相互印证，证明鹏吉时代广场一期洪府佳园系洪凝居安置项目，本院予以采信。对证据4，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定，县一级的专项规划由本级人民政府批准，且《城镇体系建设“十二五”发展规划》中乡镇建设项下提及了“三个中心镇”以及“五年内基本完成城区重要地段城中村改造任务”，与证据1相互印证，本院予以采信。对证据5，认证意见同证据1，本院对该组证据予以采信。对证据6，根据条例第十六条规定，“房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年”。五莲住建局作为房屋征收部门向土地、税务、规划、工商、房屋、执法等部门下达暂停办理相关手续的通知，期限为12个月，符合规定，本院予以采信。对证据7，进行社会稳定风险评估原则上应由五莲县政府以及房屋征收部门集体研究审定，但本案中房屋征收实施单位的职责仅仅是依据评估过程及结果编制报告，并无不当。本院对该证据予以采信。对证据8，该证据符合条例第十条的规定，本院予以采信。对证据9，原告对该登记表已认定的内容无异议，但认为被告未按照条例规定予以调查登记。本院认为，被告对被征收房屋基本情况调查登记过于简单，属程序瑕疵，本院予以采信。对证据10，本案中公示情况照片属于书证而非视听资料，符合证据规则规定的证据形式要求。被告对征收补偿方案征求意见并将意见修改情况进行公示，符合条例第十条、第十一条的规定，本院予以采信。对证据11，五莲住建局作为五莲县政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，有权按照规定进行社会稳定风险评估，洪凝街道办作为房屋征收实施单位，按照《房屋征收委托合同》的约定，编制社会稳定风险评估报告，符合相关程序，本院予以采信。对证据12，根据条例第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”，“足额到位”是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置，是实物和货币两者之和。本案中，除了4千万元安置补偿款以及1400万元搬迁临时安置补偿费以外，另有安置楼，应当认定补偿费用已经基本足额到位；“专户存储”是指补偿款应当存入专门用于征收补偿费用的存储账户，不得存入人民政府的基本账户或者其他账户，本案中，承揽了相应建设工作的山东鹏吉房地产开发有限公司设立专门账户，并受到作为房屋征收实施单位的洪凝街道办的监管，符合相关规定，本院予以采信。对证据13及证据15，系本案争议标的及复议决定，不宜作为证据进行认定。对证据14，该证据与本案无关联性，本院不予采信。对证据16，系本案征收决定作出的法律依据，除其中的《日照市人民政府关于城中村改造的意见（试行）》与本案无关联性，本院不予采信外，对其余法律依据本院予以采信。对证据17，原告无异议，本院予以采信。对证据18，原告对其真实性、关联性无异议，本院予以采信。
经审理查明，洪凝街道洪凝居位于五莲县城市规划区内。原告胡彦民系洪凝街道洪凝居居民，在被告五莲县政府作出的涉案征收决定所确定的征收范围内即五莲县幸福路以东、富强路以西、育才路以北、成都路以南、育才路东延规划区域内拥有合法房屋。五莲住建局为本次征收的房屋征收部门，洪凝街道办为房屋征收实施单位。2013年4月12日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征求意见期限自2013年4月12日起至2013年5月13日止。其中补偿方案规定了征收时间、签约期限、补偿方式、搬迁补偿、临时安置补偿和奖励等内容。同日，五莲住建局发布《关于公布洪凝居被征收房屋调查结果的公告》，公示表中载明房主姓名、房屋结构、房屋间数等信息，并告知被征收人如有异议，于2013年5月1日前到洪凝居委会三楼会议室反映。2013年8月28日，五莲县住建局形成社会稳定风险评估报告。2013年9月5日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见及答复情况公示》，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案中第六部分“安置补偿”第（四）项“搬迁补偿、临时安置补偿和奖励”进行了修改。2013年9月3日，洪凝街道办与山东鹏吉房地产开发有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行签订房屋征收补偿资金使用监管协议，确定项目出资人山东鹏吉房地产开发有限公司已于2013年8月30日前将洪凝居城中村改造项目所需补偿资金4千万元存入中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行，中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行按照协议约定保证房屋征收补偿资金专户存储、专款专用。2013年8月30日，五莲县政府作出涉案莲政发【2013】42号房屋征收决定，并于2013年9月5日公告。原告对该征收决定不服，向日照市人民政府提起行政复议，日照市人民政府于2015年1月23日作出日政复决字【2013】68号复议决定，以涉案征收决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确为由，维持了五莲县政府作出的莲政发【2013】42号房屋征收决定。原告不服，于2015年2月3日向日照市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销涉案征收决定。日照市中级人民法院立案后，将案件移交本院审理。
另查明，在征收补偿方案规定的签约期限内，475户被征收人中共有393户被征收人与房屋征收部门签订了安置补偿协议。截止目前，共有432户与征收部门签订了安置补偿协议，签约率达90.9%。
还查明，1986年6月1日，经由山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》批准，“五莲县洪凝、集后两个村……的农业户口转为非农业户口。……对现有土地有偿收归国有。”
本院认为，本案有如下争议焦点。
第一，原告的起诉是否超过起诉期限。原告对涉案征收决定不服，在法定期限内向日照市人民政府提起行政复议，复议机关于2015年1月23日作出日政复决字【2013】68号复议决定。原告不服，于2015年2月3日向日照市中级人民法院提起行政诉讼，未超过15天的起诉期限。
第二，五莲县政府作出涉案房屋征收决定是否符合公共利益的需要。本案中，涉案地段位于五莲县城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善城市功能，改善居民居住环境和生活条件，2013年，五莲县政府将洪凝街道洪凝居城中村改造列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合条例第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”规定的公共利益的需要。涉案安置项目采用政府主导、市场运作、村企合作的方式进行，不能成为否认该项目公共利益性质的理由。
第三，涉案征收决定作出时的土地性质问题。1986年6月1日，经由山东省人民政府（86）鲁政函9号文批准，时为洪凝村村民的农业户口转为非农业户口，同时土地有偿收归国有。但因当时土地管理法并未实施，因此未办理相应手续。2014年，五莲县国土局经由日照市国土局向山东省政府提交五莲县2014年第2、第3、第4、第6批次建设用地呈报申请书。2014年9月23日、2014年10月22日、2014年12月31日，山东省人民政府分别作出批复，同意将五莲县洪凝居委会农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地。据此，可以认定涉案土地已于1986年收归国有，并于2014年补办了相应的用地手续。五莲县政府作出涉案征收决定时，土地性质为国有土地。
第四，作为涉案征收决定附件的征收补偿方案规定是否合理。征收补偿方案中规定，“选择产权调换的，对被征收房屋及其附属设施不再进行评估，规划正房4间的置换160平方米；规划正房3间的置换120平方米；规划正房2间的置换80平方米；”原告认为此种规定意味着不管房子新旧、装修好坏得到的补偿都一样，不具有合理性，因此提出异议。但选择产权调换时房屋价值评估的目的是“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”。（《国有土地上房屋征收评估办法》第八条第二项），本方案中规定的直接置换的方式，不再计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并未损害被征收人的利益。而只有被征收人选择货币补偿方式时才能体现出被征收房屋新旧以及装修程度所造成的差别，对此，征收补偿方案中规定，“选择货币补偿的，被征收房屋的价值按《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，由选定的房地产价格评估机构按照市场价格进行评估确定，由征收实施单位按照评估确定的价值补偿给被征收人”。因此，本院对征收补偿方案的合理性予以认可。
第五，涉案征收决定作出程序是否合法。洪凝居城中村改造工程启动后，五莲县政府确定了五莲住建局为房屋征收部门，洪凝街道办为房屋征收实施单位。2013年4月12日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征收意见期限为一个月。同日，五莲住建局发布《关于公布洪凝居被征收房屋调查结果的公告》，并告知被征收人如有异议，于2013年5月1日前到洪凝居委会三楼会议室反映。2013年8月28日，五莲县住建局形成社会稳定风险评估报告。2013年9月5日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见及答复情况公示》，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案进行了修改。2013年9月3日，洪凝街道办与山东鹏吉房地产开发有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行签订房屋征收补偿资金使用监管协议，确定项目出资人山东鹏吉房地产开发有限公司已于2013年8月30日前将洪凝居城中村改造项目所需4千万元补偿资金存入中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行，该行按照协议约定保证房屋征收补偿资金专户存储、专款专用。2013年8月30日，五莲县政府作出涉案莲政发【2013】42号房屋征收决定，并于2013年9月5日公告。虽然在整个征收过程中被告出现了如下问题：被告对被征收房屋进行调查登记时过于简单，只统计了房主姓名、房屋结构（平房或二层小康楼）以及房屋间数；签约期限距离征收决定公告之日时间过短（9月5日公告，签约期限为9月8日-9月10日），但可以认定为程序瑕疵。被告作出涉案征收决定基本符合条例规定，程序合法。
综上，五莲县政府作出涉案征收决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告胡彦民的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。
审 判 长 赵家娜
代理审判员 鹿梦吟
人民陪审员 孟祥芳
二〇一五年十二月二十四日
书 记 员 潘光妮