福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽行终819号
上诉人（原审原告）宁德市蕉城区三都镇玠溪村第一村民小组。
负责人黄祖贵，村民小组长。
上诉人（原审原告）宁德市蕉城区三都镇玠溪村第二村民小组。
负责人黄承金，村民小组长。
上诉人（原审原告）宁德市蕉城区三都镇玠溪村第三村民小组。
负责人黄祖兴，村民小组长。
上诉人（原审原告）宁德市蕉城区三都镇玠溪村第四村民小组。
负责人黄祖新，村民小组长。
上诉人（原审原告）宁德市蕉城区三都镇玠溪村第五村民小组。
负责人冯作仁，村民小组长。
上诉人（原审原告）宁德市蕉城区三都镇玠溪村第六村民小组。
负责人黄训珍，村民小组长。
上诉人（原审原告）宁德市蕉城区三都镇玠溪村第七村民小组。
负责人黄祖保，村民小组长。
上述上诉人的共同委托代理人肖俊，福建远见律师事务所律师。
上述上诉人的共同委托代理人黄睿，福建远见律师事务所实习律师。
被上诉人(原审被告)宁德市人民政府，住所地宁德市闽东中路35号。
法定代表人郭锡文，市长。
委托代理人阮春景，男，宁德市国土资源局工作人员。
委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区华林路76号。
法定代表人唐登杰，省长。
委托代理人陈秀明，女，福建省人民政府工作人员。
原审第三人宁德市蕉城区三都镇人民政府，住所地宁德市蕉城区三都镇都澳路33号。
法定代表人王健，镇长。
委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。
委托代理人陈玉男，福建之秀律师事务所实习律师。
原审第三人宁德市蕉城区三都镇玠溪村民委员会，住所地宁德市蕉城区三都镇玠溪村。
法定代表人黄祖叨，村委会主任。
上诉人宁德市蕉城区三都镇玠溪村第一村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第二村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第三村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第四村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第五村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第六村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第七村民小组(以下称玠溪村第一至七村民小组)因诉宁德市人民政府(以下称宁德市政府)土地行政确权、福建省人民政府(以下称省政府)行政复议一案，不服福州市中级人民法院（2017）闽01行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。
原审查明，本案争议地块（俗称玠溪塘）位于宁德市蕉城区三都镇三都岛北部玠溪公路北侧，现土地总面积1803.497亩，其中玠溪村集体使用543.527亩（其中原兑换山地50亩的所有权和使用权归玠溪村集体所有），三都镇政府管理使用1259.97亩。玠溪塘原系滩涂地，1976年玠溪大队（即现玠溪村）因沿海靠山人多地少，农田种植无法自给，故向三都公社（现三都镇人民政府）要求围垦玠溪塘，增加农地面积。三都公社革委会决定对玠溪塘进行围垦，于1976年8月30日作出三革〔1976〕号《关于围垦玠溪塘的请示报告》，报请上级批准和给予经费补助。期间，三都公社和玠溪大队商议，围垦后给予玠溪大队每人一亩农田，合计700亩用于种粮解决群众粮食自给困难。原省水利电力局于1977年2月8日作出闽水电（77）48号《关于宁德县介溪围垦工程初步设计的批复》，同意工程建设并给予经费补助45万元，并在此后的1979年至1982年5次追加经费补助，累计145万元。围垦工程批准后，三都公社革委会成立围垦指挥部，建设任务主要由玠溪、七新、礁溪、虾尾等四个大队承担，其他大队、驻岛部队、社直单位、外来民工共同支援。玠溪塘围垦于1977年7月动工建设，1981年11月堵口成功，主堤全长3280米，工程经费实际支出197.59万元，经费来源为上级补助和公社自筹。1983年1月28日，三都人民公社管委会向玠溪大队作出宁三管（83）002号《关于下达玠溪塘土地的通知》，决定：在塘内划出450亩给玠溪大队长期使用，另外50亩作为兑换玠溪大队一队的山地用于公社养殖场建房地，并明确塘内其他土地任何队或个人不得占用。玠溪村按上述《通知》决定，使用分配的玠溪塘围垦土地至今，现土地实有面积543.527亩(含原兑换的50亩土地及配套的机耕路、沟渠)。2014年4月3日，三都镇政府就玠溪村要求归还被侵占300亩围垦土地的问题向宁德市蕉城区委督查科作出《关于三都镇介溪村群众来信要求归还被侵占300亩围垦土地的反馈函》，其中陈述“约在84或85年左右，三都镇政府将769.2亩的农田及排水沟归介溪村管理，并按受益面积分担1000多米的外塘堤加高培厚的责任，因当时农田征购任务重，效益不高，介溪村群众认为1000多米的塘堤要求加高培厚无法承担。经三都镇政府和介溪村群众协商后，只给予介溪村农田450亩，余下的田地及排水沟归政府管理，同时1000多米的塘堤由政府负责加高培厚”。2015年10月13日，原告等村民小组作为申请人以三都镇政府为被申请人向宁德市政府递交《土地权属争议调查处理申请书》，请求确认申请人对争议地块享有使用权。宁德市国土资源局蕉城分局于2015年10月14日受理该土地权属争议申请，并于2016年4月12日向申请人作出延期调查处理通知。2016年9月4日，宁德市政府作出宁政地〔2016〕109号《宁德市人民政府土地权属争议处理决定书》（以下称宁政地〔2016〕109号《决定书》）并送达申请人，决定：一、本案争议宗地除宁三管（83）002号《关于下达玠溪塘土地的通知》中所指兑换山地50亩的所有权为集体所有外，其余土地均属国家所有。二、玠溪村集体使用的土地使用权面积为543.527亩(测绘图中的A处土地)，四至：东、西、北三面与测绘图上的C、D两处地块相邻，东至田埂，西至塘堤，北至塘堤、田埂，南至玠溪公路,其中原兑换山地50亩的所有权和使用权归玠溪村集体所有(测绘图中的H处，四至为：东面、北面与排洪（纳潮）沟相邻，以田埂为界；西面与“3-1”池塘东侧的“十四亩”池塘相邻以塘堤为界；南面与农田区连接)，剩余的493.527亩土地所有权为国有，使用权归玠溪村集体所有。三、三都镇政府管理使用的土地面积为1259.97亩（测绘图中的B、C、D、E、F、G处土地)，所有权为国有，使用权归三都镇政府，四至：东至玠溪塘海堤，西至玠溪塘海堤，北至玠溪塘海堤，南至玠溪公路。原告不服该决定，于2016年11月17日向被告省政府提出行政复议申请，于2016年12月26日补正申请材料。被告省政府依法予以受理后并延期至2017年3月26日前作出决定。2017年3月16日，被告省政府作出闽政行复〔2016〕310号《行政复议决定书》并送达原告。原告不服，提起行政诉讼。
原审认为，依据《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，被告宁德市政府具有对于土地权属争议作出处理的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告省政府是法定的复议机关，有权作出被诉复议决定。原告等村民小组是宁德市政府、省政府作出的行政行为的相对人，有权提起本案行政诉讼。根据被告提交的证据可以证明，玠溪塘围垦之范围内除属原告集体农地50亩外，其余均为滩涂海域，根据《中华人民共和国物权法》第四十八条的规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”因此，玠溪塘围垦前的滩涂地属于国家所有，围垦后，除分配给原告等村民小组使用的土地外，该滩涂地围垦后其他土地权属性质仍属国有，原告等村民小组主张玠溪塘围垦前的滩涂地属于农村集体所有不能成立。玠溪溏围垦项目主体是原三都公社，围垦工程经原省水利电力局批复同意建设，由三都公社成立围垦指挥部负责组织安排，除安排玠溪、七新、礁溪、虾尾四个大队参与此项工程外，还举全公社之力，包括驻岛部队、社直单位、外来民工参与建设，项目资金投入亦为国有资金。因此，不能以玠溪村投工投劳较多，就认定玠溪塘围垦土地就属于玠溪村所有。对于原告提出应按照当时人口“一人一亩”分配土地的政策补足未分配300多亩土地的主张，虽然玠溪塘围垦前三都公社有关领导承诺给玠溪大队一人一亩围垦土地，但该承诺相应对价是需要承担维护1000多米塘堤加厚的责任，因当时玠溪大队不愿承担接受，经协商同意玠溪村村民诉求划拨玠溪村农田450亩，1000多米的塘堤由政府负责加高培厚。原三都公社管委会作出的宁三管（83）002号《关于下达玠溪塘土地的通知》，已充分考虑到玠溪大队在玠溪塘围垦中为主要投工投劳单位，为了解决玠溪大队粮食困难问题，将玠溪塘围垦土地划拨500亩（含调换集体山地的50亩）按照投工投劳、资金负担等分配收益原则给玠溪大队使用，并明确塘内其他土地任何队或个人不得占用。原告等村民小组依据宁三管（83）002号《关于下达玠溪塘土地的通知》，按当时文件分配的土地管理使用至今，因此，可确认玠溪村当时已经认可该重新分配方案，现原告等村民小组要求补足一人一亩土地面积即补足300亩土地的请求不成立。依据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定“调查土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发、尊重历史、面对现实。”经实际测量玠溪村现有使用土地面积为543.527亩（含兑换的50亩），被告宁德市政府作出宁政地〔2016〕109号《决定书》，维持土地权属现状，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告等村民小组于2015年10月13日提出土地权属争议调查处理申请，宁德市国土资源局蕉城分局于2015年10月14日受理该土地权属争议申请并于2016年4月12日依法作出延期调查处理，被告宁德市政府于2016年9月4日作出宁政地〔2016〕109号《决定书》并送达给原告，行政程序合法。被告省政府受理原告等村民小组的复议申请后，作出闽政行复〔2016〕310号《行政复议决定书》并送达给原、被告，行政程序合法。综上，原告的诉讼请求及理由不能成立，不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告玠溪村第一至七村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由七原告共同负担。
上诉人玠溪村第一至七村民小组不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销省政府的闽政行复〔2016〕310号《行政复议决定书》和宁德市政府宁政地〔2016〕109号《决定书》；依法将本案发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由是：一、一审认定涉案滩涂围垦前性质属于国有，该认定适用法律错误。根据《民法通则》第七十四条的规定，滩涂既有国有的，也有集体所有的，并非一审认定的一律归国家所有。涉案土地围垦前为滩涂，玠溪村民祖祖辈辈在管理和利用该滩涂，涉案土地围垦前实际是上诉人的自留地。另根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，玠溪村是农村，涉案土地当然属于农村集体所有。二、一审认定涉案土地性质属于国有，该认定事实的主要证据不足。被上诉人省政府和宁德市政府确认涉案土地归国有，但至今未能提供争议土地的权属凭证、文件、相关地籍资料等原始资料，亦未能提供直接证明该争议土地权属的其他证据，被上诉人及一审法院在无滩涂权属证明的情况下，直接确认涉案土地归国有，主要证据不足。三、一审认定“虽然玠溪塘围垦前三都公社有关领导承诺给玠溪大队一人一亩围垦土地，但该承诺相应对价是需要承担维护1000米塘堤加厚的责任，因为当时玠溪大队不愿承担接受，经协商同意玠溪村村民诉求划拨玠溪村农田450亩。……现原告等村民小组要求补足一人一亩土地面积即补足300亩土地的请求不成立。”该认定事实不清。涉案滩涂围垦前原三都公社有关领导确有承诺围垦后无条件给玠溪大队“一人一亩”，围垦成功后才附条件“相应对价是需要承担维护1000米塘堤加厚责任”，上诉人对此所附条件并未同意，故上诉人自1983年起一直连续不断向有关部门反映，要求履行围垦前“一人一亩”的承诺，即要求归还其余的300亩土地。因此，一审判决认定被上诉人维持土地权属现状的决定合法，明显违反法律规定。
被上诉人宁德市政府答辩称：一、玠溪塘原系滩涂，1976年玠溪大队(现玠溪村)向三都公社要求围垦玠溪塘。三都公社决定对玠溪塘进行围垦，并于1976年8月30日作出三革〔1976〕号《关于围垦玠溪塘的请示报告》，报请上级批准和给予经费补助。原省水利电力局先后共给予经费补助145万元。围垦工程获批后，三都公社成立围垦指挥部，建设任务主要由玠溪、七新、礁溪、虾尾等四个大队承担，其他大队、单位等共同支援。1981年堵口成功，工程经费实际支出197.59万元，经费来源为上级补助和公社自筹。对分配玠溪塘土地问题，三都公社与玠溪村进行协商但无法达成一致，三都公社遂于1983年1月28日向玠溪大队作出宁三管(83)002号《关于下达玠溪塘土地的通知》，决定在塘内划出450亩给玠溪大队长期使用，另外50亩作为兑换玠溪大队的山地用于公社养殖场建房用地。玠溪大队根据上述通知规定，使用分配的玠溪塘围垦土地至今。一审法院根据各方提供的证据，经庭审质证后，对于上述事实予以认定，该认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，依法应当予以维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人认为，滩涂既有国有也有集体所有，并非一律归国家所有；上诉人祖祖辈辈已在管理及利用涉案滩涂，涉案滩涂围垦前实际上就是上诉人的自留滩涂。该观点不能成立。根据我国法律规定，滩涂首先是“都属于国家所有”，而后才是“法律规定属于集体所有的除外”。涉案滩涂在围垦前后并没有改变属于国家所有的所有权性质。因此，在上诉人未能提供证据证实涉案滩涂属于集体所有的情况下，只能认定属于国家所有。上诉人还认为，涉案滩涂围垦前三都公社有关领导承诺围垦后无条件给玠溪大队“一人一亩”，围垦成功后才附条件“相应对价是需要承担维护1000米塘堤加厚责任”，上诉人对此所附条件并未同意，所以该土地现状是权属不明确。答辩人认为，这是上诉人的误解。所谓承诺并不是单个人就可以作出的。三都人民公社的领导集体作出的决定是宁三管(83)002号文件，这是不容忽视的事实。因此，被上诉人按照从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，维持土地权属现状，完全是正确的。综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人省政府答辩称：一、答辩人作出闽政行复〔2016〕310号《行政复议决定书》，维持宁德市政府土地权属争议处理决定书，证据确凿，适用法律、法规正确。玠溪塘围垦前为滩涂地，本案没有证据证明该滩涂地所有权为玠溪大队集体所有。根据《中华人民共和国宪法》第九条第一款的规定，该滩涂地应属国有。该滩涂地围垦后其土地权属性质仍属国有，但用于兑换给玠溪村的50亩土地，其土地性质属玠溪大队集体所有。二、答辩人作出闽政行复〔2016〕310号《行政复议决定书》，符合法定程序要求。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人三都镇政府提交意见称：一、一审判决认定涉案滩涂为国有，适用法律正确。在玠溪塘围垦范围内除属上诉人集体农地50亩外，其余均为滩涂海域。根据法律规定，滩涂等自然资源属于国家所有。历史上涉案滩涂从未作出归上诉人集体所有的事实，上诉人主张涉案滩涂所有权没有事实和法律依据。二、一审判决认定滩涂围垦后的土地属国有土地，认定事实清楚，证据充分。
原审第三人宁德市蕉城区三都镇玠溪村民委员会未提交书面意见。
各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。二审中，上诉人向本院提交了玠溪村第一至七村民小组关于玠溪塘土地纠纷有关事项决议各一份，以证明上诉人的起诉符合村民小组起诉的条件。经审查，上诉人二审提交的玠溪村第一至七村民小组关于玠溪塘土地纠纷有关事项决议，既无法证明七个村民小组的决议均已符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款关于“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”的条件，同时该组证据亦不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，上诉人在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。综上，本院对原审采信的证据及据以认定的事实予以确认。
本院认为，从上诉人的一审诉讼请求和理由来看，上诉人是对宁德市政府作出的争议的玠溪塘围垦土地属于国家所有的处理决定不服，主张争议的玠溪塘围垦土地属于村集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理……”《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；……”因此，上诉人认为其所在村集体土地权益受到侵害，应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条、二十二条的规定履行民主议定程序，由所在村的集体经济组织或村民委员会代表集体作为所有权主体，向法院提起诉讼；若所在村的集体经济组织或者村民委员会不起诉，上诉人可根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，提供证据证明上诉人系所在村过半数的村民，以集体经济组织名义提起诉讼。上诉人并非玠溪村民委员会，亦不等同于该村集体经济组织，因此上诉人提起本案诉讼不符合上述法律规定，依法应当驳回起诉。虽然被上诉人宁德市政府和省政府受理上诉人土地权属争议调查处理申请和行政复议申请并作出行政处理决定和复议决定，但因行政机关的行政行为是具体行政行为，其受理申请不能采取意思自治原则，应当受到法定条件的约束，其效力也应接受司法审查。因此，被上诉人作出的不符合法律规定的受理和决定行为，不影响人民法院对上诉人起诉条件的审查和判断。原审未审查上诉人的主体资格条件就作出实体判决不当，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
撤销福州市中级人民法院（2017）闽01行初93号行政判决；
二、驳回上诉人宁德市蕉城区三都镇玠溪村第一村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第二村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第三村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第四村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第五村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第六村民小组、宁德市蕉城区三都镇玠溪村第七村民小组的起诉。
一、二审已收取的诉讼费用予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 林爱钦
审判员 朱志闽
审判员 余鸿鹏
二〇一八年一月三十一日
书记员 吴美芬
附：本案涉及的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……