辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终774号
上诉人（一审原告）王雪丽，女，1956年2月10日出生，满族，农民，住址大连市甘井子区。
委托代理人王立士（系王雪丽丈夫），男，1954年12月25日出生，汉族，无职业，住址同上。
上诉人（一审原告）王立生，男，1956年11月14日出生，汉族，农民，住址大连市甘井子区。
上诉人（一审原告）张喜荣，男，1950年5月30日出生，汉族，农民，住址大连市甘井子区。
上诉人（一审原告）韩淑芬，女，1966年4月14日出生，汉族，农民，住址大连市甘井子区。
被上诉人（一审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。
法定代表人谭成旭，该市政府市长。
委托代理人毛心国，该市政府法制办工作人员。
委托代理人王翰鼎，辽宁本道律师事务所律师。
王雪丽等四人因诉大连市人民政府（以下简称大连市政府）不履行法定职责一案，不服大连市中级人民法院（2015）大行初字第154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2018年4月25日组织双方当事人进行询问。上诉人张喜荣、韩淑芬，上诉人王雪丽的委托代理人王立士，被上诉人大连市政府的委托代理人毛心国、王翰鼎到庭参加询问。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年7月23日，大连市政府作出44号复议决定，责令甘井子区政府在收到复议决定之日起15日内依法履行法定职责。甘井子区政府于2015年8月4日收到该复议决定。2015年8月5日，甘井子区政府法制办向甘井子区政府呈报甘政法办便字[2015]61号《关于履行市政府行政复议决定的请示》，内容为按照市政府行政复议决定的要求，区政府应在8月19日之前履行职责。建议区政府责成村务公开主管部门对王雪丽等四人反映的问题调查核实，责令依法公开。2015年8月24日，甘井子区民政局向甘井子区政府呈报《关于履行市政府2015年44号行政复议决定情况的报告》，内容为根据甘政法办便字[2015]61号《关于履行市政府行政复议决定的请示》，民政局责成大连湾街道办事处对李王村委会从未进行过村务公开一事进行调查落实，并将调查落实的基本情况即李王村党委会议决定责成财务部门对四位村民要求公开的21条内容进行逐条核实、大连湾街道民政工作人员联系王雪丽等四人到村委会查看其申请的相关村务公开资料及张喜荣等人未到村委会查看等情况进行了说明。2015年8月26日，甘井子区政府向大连市政府法制办呈报了《关于大连市人民政府2015年44号行政复议决定履行情况的报告》，内容为将甘井子区政府履行责令李王村村民委员会公开村务的职责情况报告如下：“区民政局、大连湾街道办事处和李王村委会工作人员与申请人多次沟通协调，但由于申请人拒不配合，工作人员先后通过邮寄和留置的方式对申请人韩淑芬和张喜荣进行送达，并告知张喜荣代为通知王雪丽。但王雪丽等均未在给定日期内前去查阅所申请公开的内容。”另查明，王雪丽、王立生、张喜荣、韩淑芬于2015年8月24日向大连市政府提出申请，请求责令甘井子区政府履行44号行政复议决定；并对甘井子区政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。2015年9月22日，大连市政府对王雪丽等四人作出《关于履行行政复议决定情况告知书》，告知王雪丽等人甘井子区政府已经依法履行了行政复议决定。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。根据该条规定，行政复议机关责令被申请人履行行政复议决定是其法定职责。本案中，王雪丽等四人认为大连市政府未责令被申请人甘井子区政府履行行政复议决定，向法院提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。大连市政府关于王雪丽等四人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第一款的规定，被申请人应当履行行政复议决定。本案中，甘井子区政府在接到复议决定后即责令甘井子区民政局具体承办王雪丽等四人申请的李王村村务公开事宜。在甘井子区民政局的具体组织下，大连湾街道民政工作人员和李王村委会工作人员经工作，已与王雪丽等四人多次沟通协调其申请的村务公开事宜并让其在指定日期内到李王村委会查阅所申请公开的内容。且甘井子区政府已将其履行责令李王村村委会公开村务的职责情况向大连市政府进行了报告，故甘井子区政府已履行了行政复议决定。大连市政府作为复议机关已无责令甘井子区政府履行行政复议决定的必要。王雪丽等四人起诉大连市政府不履行责令甘井子区政府履行行政复议决定的职责的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王雪丽等四人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由王雪丽等四人负担。
上诉人王雪丽等四人上诉称，1、甘井子区政府于2015年8月4日收到复议决定，应在8月19日前履行职责，期间甘井子区政府及相关部门未与上诉人沟通协调其申请的村务公开事宜。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》明确规定了村务公开的形式，但不包括“查阅”的形式，上诉人申请公开时也要求提供纸质即书面形式，一审判决对违法要求到李王村村委会以查阅的形式公开村务的事实予以认定显然是认定事实错误，主观臆断。2、一审判决适用法律错误，驳回上诉人的诉讼请求结论错误，且未告知上诉人有上诉的权利，不符合行政判决书的格式要求。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人大连市政府向本院提交书面答辩意见，并在本院组织的询问程序中辩称，1、王雪丽等四人申请公开的事项不属于政府信息公开范围，而属于村民自治范围内的事项。大连市政府已经责令甘井子区政府履行法定职责，甘井子区政府已经履行复议决定，王雪丽等四人请求确认大连市政府拒绝履行法定职责违法缺乏事实和法律依据。2、关于村务公开的方式没有法律层面的强制性规定，根据《辽宁省行政复议决定履行督察规定》第十条的规定，大连市政府已针对王雪丽等四人的申请进行调查并作出答复。这个程序是上下级政府之间实施督察管理的内部程序，不对外发生法律效力，是不可诉的内部行政行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。
本院认为，本案的焦点问题是上诉人王雪丽等四人的起诉事项是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，而行政机关拒绝履行或者不予答复所提起的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，王雪丽等四人因向甘井子区大连湾街道办事处李王村村委会提出村务公开申请而未获得公开，故向甘井子区政府提出书面申请，请求其责令大连湾街道办事处李王村村委会公开村务。后又以甘井子区政府收到申请后未依法履行责令职责为由，向大连市政府申请行政复议。大连市政府已于2015年7月23日作出大政行复字（2015）44号行政复议决定，责令甘井子区政府在收到本决定之日起15日内依法履行法定职责。王雪丽等四人认为甘井子区政府于2015年8月4日收到该复议决定后一直未按照复议机关的决定履行法定职责，故又于2015年8月24日向大连市政府提交《责令履行行政复议决定书申请书》，依据行政复议法第三十二条和三十七条的规定，请求大连市政府责令甘井子区政府履行大政行复字（2015）44号行政复议决定书，对甘井子区政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。大连市政府受理王雪丽等四人的责令履行申请后，经审查认为甘井子区政府已经履行了行政复议决定，故未作出责令履行通知书，而向王雪丽等四人送达了《关于履行行政复议决定情况告知书》。故王雪丽等四人提起本案诉讼，请求确认大连市政府不履行法定职责的行为违法并判决其依法履行法定职责。其在本院组织的询问程序中明确其所诉的“不履行法定职责行为”是指大连市政府未履行责令甘井子区政府履行行政复议决定的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第三十二条、三十七条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。《辽宁省行政复议决定履行督察规定》第十条、十一条、十三条、十五条、十六条、十七条规定，被申请人在本规定第六条规定的期限内没有履行行政复议决定的，申请人、第三人可以依法向行政复议部门提出责令履行申请。行政复议部门应当自收到责令履行申请书之日起5日内书面通知被申请人，被申请人应当自收到行政复议部门书面通知之日起10日内就行政复议决定履行情况作出说明，并提供相关证据、依据。经行政复议部门审查，确认被申请人未履行行政复议决定的，行政复议部门应当制作《责令履行通知书》。《责令履行通知书》以行政复议机关的名义制发，由行政复议部门送达被申请人，并同时抄送申请人、第三人。经责令履行被申请人仍拒不履行的，行政复议部门应当将有关情况书面报告行政复议机关，并依法向行政监察部门提出书面处理建议，由行政监察部门依法追究其行政责任。对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关依其职权，可以对被申请人作出责令作出书面检查、通报批评、取消年终评优资格的处理决定。行政监察部门应当给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，应当给予降级、撤职、开除的行政处分。由此可见，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，申请人或第三人虽然有权向复议机关提出责令履行申请，但复议机关对该责令履行申请的处理程序乃是行政机关基于层级监督关系而履行的内部督察管理程序，该督察管理行为不对申请人的权利义务产生实际影响，不对外产生法律效力，对被申请人的处理决定也限于行政机关内部处分方式，故申请人无论是对复议机关受理申请后作出的责令履行通知不服，还是对复议机关受理申请后经审查认为被申请人已经履行复议决定因而未作出责令履行通知的行为不服，均不属于行政诉讼的受案范围。本案中，大连市政府在受理王雪丽等四人的责令履行申请后，经审查认为甘井子区政府已经履行了行政复议决定，因而未作出责令履行通知书，但已向王雪丽等四人送达了《关于履行行政复议决定情况告知书》。王雪丽等四人仍以大连市政府未履行责令甘井子区政府履行行政复议决定的法定职责为由提起本案诉讼，其所诉的不履行法定职责行为系上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。大连市政府关于对行政复议决定履行情况进行的监督和检查是行政机关内部管理行为，不具有可诉性的答辩理由成立，一审法院未予支持不当，本院依法予以纠正。
关于王雪丽等四人提出的一审法院未告知上诉权利及期限的上诉理由，经查，一审判决确实存在上述问题，不符合一审裁判文书的格式要求，在今后的工作中应予注意。
综上所述，上诉人王雪丽等四人的起诉事项不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回其起诉。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销大连市中级人民法院（2015）大行初字第154号行政判决；
二、驳回上诉人王雪丽、王立生、张喜荣、韩淑芬的起诉。
一、二审案件受理费不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年五月二十一日
法官助理 赵 婳
书 记 员 刘 冰