浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）浙行终字第549号上诉人（原审原告）毛桂福。被上诉人（原审被告）衢州市衢江区人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区府前路。法定代表人赖瑞洪，区长。委托代理人陈清霞，衢州市衢江区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人毛建荣，浙江三善律师事务所律师。毛桂福诉衢州市衢江区人民政府（以下简称衢江区政府）不履社会保障行政管理法定职责一案，衢州市中级法院于2015年10月21日作出（2015）浙衢行初字第20号行政裁定。毛桂福不服，向本院提出上诉，本院于同年11月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人毛桂福，被上诉人衢江区政府副区长陈轶人及委托代理人陈清霞、毛建荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认为，原告在本案审理过程中撤回其关于“要求纳入社会养老保险体系”的诉讼请求，系对其诉讼权利的处分，且不损害国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，符合法律规定，应予准许。针对原告保留的诉讼请求“请求判令被告给予原告办理被征地农民基本生活保障待遇”，本院认为，虽然《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第一款规定：“市、县级人民政府统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益”，但该条第三款明确规定：“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”结合《衢州市区被征地农民基本生活保障实施办法》第三条第二、第三款关于“社会保障部门负责基本生活保障工作的组织实施；社会保障部门所属的社会保险经办机构负责基本生活保障的业务办理和待遇发放工作”的规定及《衢江区被征地人员基本生活保障试行办法》第一条第（三）部分关于“被征地人员参加基本生活保障的手续在土地征用计划完成后办理，办理时应提供区国土部门出具的征地比例和征地完成情况证明。参加基本生活保障的有关事项及具体参保人员名单，由所在村集体经济组织会议或村民代表会议讨论，在本村公示三天以上无异议的，报经乡镇人民政府核准，再统一到区社保局办理。”的规定，衢州市衢江区人民政府非原告诉讼请求所涉的被征地农民基本生活保障待遇的具体办理部门。原告以衢州市衢江区人民政府为被告，请求履行“给予原告办理被征地农民基本生活保障待遇”的法定职责，被告主体不适格。原告以《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》已规定市、县级人民政府统一负责为由，主张被告有职责为符合办理被征地农民基本生活保障的人员办理相关手续，理由不能成立，本院不予支持。本院经向原告释明被告不适格并告知变更被告，但原告拒绝变更。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告毛桂福的起诉。毛桂福上诉称：一、从浙江省人民政府令264号《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（以下简称《办法》）第四条、衢政发[2010]32号《衢州市区被征地农民基本生活保障实施办法》（以下简称《实施办法》）第三条的规定可以看出，被征地农民基本生活保障工作涉及政府和多个职能部门的共同参与，包括市、区人民政府、国土资源部门、财政部门、农业部门等职能部门均有相应的工作，同时规定了林业、民政、监察、公安、审计等部门应当按照各自职责，共同做好相关工作，乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作。从上述规定可知，被征地农民基本生活保障待遇办理过程中，涉及政府和多个职能部门的协调配合，各个阶段的不同工作由不同的职能部门参与办理，原审法院断章取义，仅截取其中关于社会保障部门有关职责的条款，割裂了政府及各职能部门的协作关系，认为请求给予办理被征地农民基本生活保障待遇由社会保障部门作为具体办理部门，进而错误地认为衢江区政府为被告诉讼主体不适格，是对法律的错误理解。二、虽然根据《实施办法》的规定，社会保障部门负责基本生活保障工作的组织实施、业务办理和待遇发放工作，但本案争议的焦点在于上诉人能否享受被征地农民基本生活保障待遇的问题。根据衢江区政发[2004]8号《衢江区被征地人员基本生活保障试行办法》第一条第（三）部分规定的办理程序，本案尚未到社会保障部门履行相应职责的阶段，社会保障部门并无权对上诉人是否属于被征地农民基本生活保障的范围和对象，能否享受被征地农民基本生活保障待遇作出认定，因而，社会保障部门不是本案的适格被告。根据规定，“被征地人员参加基本生活保障的手续在土地征用计划完成后办理，办理时应提供区国土部门出具的征地比例和征地完成情况证明。参加基本生活保障的有关事项及具体参保人员名单，由所在村集体经济组织会议或村民代表会议讨论，在本村公示三天以上无异议的，报经乡镇人民政府核准，再统一到区社保局办理”，由此可以看出，社会保障部门的工作建立在名单核准的前提下，对于上诉人能否享受被征地农民基本生活保障待遇，社会保障部门并没有权利作出认定，因而社会保障部门不是本案的适格被告。三、上诉人请求被上诉人“办理被征地农民基本生活保障待遇”的诉请，属于给付之诉，该请求包含了对上诉人是否属于被征地人员基本生活保障实施范围和对象的确认之诉，而身份确认属于被上诉人的职责范围。关于被上诉人在办理被征地农民基本生活保障过程中是否有具体职责的问题，原审法院的认定存在严重错误。根据《办法》第四条规定，“市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益”。被上诉人在被征地农民基本生活保障待遇办理过程中负有相应的职责，包括政策制定，对建设用地征用项目的审批，发布征用土地方案公告，办理被征地农民基本生活保障所需资金中应由政府承担的30%部分的筹措和列支，以及对各职能部门的组织、领导、部署工作等，其中征用土地方案公告的内容涉及土地补偿安置标准和被征地人员安置办法的规定。被上诉人衢江区政府在征地补偿及被征地农民基本生活保障待遇办理过程中，发布征用土地方案公告的行为属于具体行政行为，公告的内容直接决定了各职能部门关于被征地农民基本生活保障待遇相关后续工作的开展。另外，从衢江区政府衢江政信复[2014]16号《关于徐雨木等人信访事项复查意见书》也可以看出，该意见书同时抄送衢江区信访局、衢江区国土资源分局、衢江区人力社保局、衢江区湖南镇人民政府，被上诉人认为上诉人无法办理被征地农民基本生活保障的意见下达各职能部门后，也阻却了各职能部门的具体工作，由此可以说明被上诉人在被征地农民基本生活保障待遇办理过程中的领导职能以及对上诉人是否属于被征地农民基本生活保障范围和对象进行认定的权利。被上诉人关于其仅负责根据上级文件规定及本区实际情况制定相关政策，不是具体办理业务的机关的抗辩，不能成立。另外，根据《办法》第二十条的规定，“市、县人民政府应当按照国家和省有关规定，将符合条件的被征地农民纳入职工基本养老保险”，由此可以说明社会保障部门只是具体业务承办部门，而对于是否符合办理条件的认定，属于被上诉人的职责范围。四、上诉人属于被征地人员基本生活保障实施范围和对象，被上诉人依法应当为上诉人办理被征地人员基本生活保障待遇的相关手续。五、上诉人撤回“要求纳入社会养老保险体系”的诉讼请求并非本意，是原审法院动员撤诉的结果，原审法院在审理本案过程中有失公允。原审法院认为上诉人的原审诉讼请求包含了两个具体行政行为，不可以在一案中同时提出，要求上诉人选择分案诉讼，或者撤回后一个诉讼请求，否则将以诉讼请求不清为由予以驳回。因此，上诉人出于无奈选择了撤回“要求纳入社会养老保险体系”的诉讼请求，并非本意，原审法院在审理本案过程中有失公允。综上，原审法院适用法律严重错误。请求撤销原裁定，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求，判令被上诉人为上诉人办理被征地农民基本生活保障待遇的相关手续，或将本案发回重审。衢江区政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人将答辩人列为被告系对省、市政府文件的错误理解。《办法》第四条规定：市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益。市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。《实施办法》第三条规定：“柯城区、衢江区人民政府和市本级分别负责本辖区被征地农民的基本生活保障工作。社会保障部门负责基本生活保障工作的组织实施；社会保障部门所属的社会保险经办机构负责基本生活保障的业务办理和待遇发放工作”。根据上述两个文件可以明确：市、县人力资源和社会保障部门是办理被征地农民基本生活保障待遇和参保业务办理的具体行政机关。答辩人仅是根据上级文件规定及本区的实际情况，制定相关政策文件的行政机关，并不是具体办理基本生活保障业务的行政机关。上诉人认为答辩人统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，即等同于具有办理被征地农民基本生活保障待遇的行政职责，与客观事实不符，与法律规定相悖。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：“公民法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。”即司法解释对不作为行政案件规定了6个月的起诉期。根据上诉人提供的证据材料，上诉人仅是从2013年10月28日开始信访，该行为可证明上诉人在2013年10月28日之前就知道相关行政机关拒绝对其办理被征地农民基本生活保障待遇并纳入社会养老保险体系，期间，上诉人从未在行政程序中向相关行政机关提出过申请。上诉人应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出，但上诉人起诉的时间为2015年8月3日，超过了法定最长起诉期限且无正当理由。请求依法驳回上诉，维持原裁定。庭审中，双方当事人围绕着衢州区政府是否本案的适格被告的审理重点进行了质证、辩论。本院认为，上诉人毛桂福在一审时明确其诉讼请求为：请求判令被告给予原告办理被征地农民基本生活保障待遇。对被征地农民的基本生活保障由谁负责具体办理，浙江省、衢州市、衢江区三级政府均作了相应规定，其中《办法》第四条第三款规定：市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。《实施办法》第三条第二、第三款规定，社会保障部门负责基本生活保障工作的组织实施；社会保障部门所属的社会保险经办机构负责基本生活保障的业务办理和待遇发放工作。《衢江区被征地人员基本生活保障试行办法》第一条第（三）部分规定，被征地人员参加基本生活保障的手续在土地征用计划完成后办理，办理时应提供区国土部门出具的征地比例和征地完成情况证明。参加基本生活保障的有关事项及具体参保人员名单，由所在村集体经济组织会议或村民代表会议讨论，在本村公示三天以上无异议的，报经乡镇人民政府核准，再统一到区社保局办理。从上述规定表明，农民原使用的集体土地被征收后的基本生活保障待遇，系由市、县人力资源部门根据有关规定和程序具体办理。至于上诉人提出《办法》第四条第一款“市、县级人民政府统一负责”的规定，本院认为应是指市、县级人民政府对所辖区内被征地农民基本生活保障负有制定相关政策、部署并协调其下属各个部门各司其职，切实落实好被征地农民基本生活保障待遇政策等领导职责，而非由市、县级人民政府直接承办被征地农民的基本保障待遇。故被上诉人衢江区政府不具备上诉人所诉的“给予原告办理被征地农民基本生活保障待遇”的法定职责。本案系一起上诉人要求被上诉人履行法定职责的案件，被上诉人是否具备上诉人所诉的相应法定职责是法院应审查的对象，原审裁定理由部分虽认定被上诉人不具备上诉人所诉的法定职责，但其以“被告不适格”为由并引用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定驳回上诉人的起诉，存在不当。鉴于被上诉人并不存在上诉人诉称的法定职责，原审裁定驳回上诉人起诉的结论亦属正确，故对上述不当之处，本院予以指正。上诉人是否属于被征地人员基本生活保障实施范围和对象，并不属本案审查范围。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  万成兆二○一六年一月十四日书记员韦若莎