广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终26号
上诉人（原审原告）:李庆宁，男，1982年10月13日出生，汉族，住广东省廉江市。
委托代理人：林少杰、郑家麟，广东翔宇律师事务所律师。
被上诉人被告：中山市环境保护局，住所地广东省中山市中山三路政府第二办公室，统一社会信用代码11442000007332825P。
法定代表人：ＸＸＸ，局长。
委托代理人：祁浩洋，该局工作人员。
委托代理人：江俊涛，广东泓业正杰律师事务所律师。
原审第三人：李军明，男，1970年12月10日出生，汉族，住湖南省郴州市宜章县。
上诉人李庆宁因不服被上诉人中山市环境保护局（下称市环境保护局）环保行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初617号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明，2017年5月9日，市环境保护局前往中山市民众镇原瑞隆纺织厂内进行现场检查，发现该处露天堆放了约600多个化工原料桶，同时发现有两台拆解机和约1100多个已被拆解的化工原料桶，该堆放空地内没有配套建设防渗防漏设施。市环境保护局就上述情况制作了现场检查笔录，现场负责人李庆宁予以签名确认。同日，市环境保护局对李庆宁进行询问并制作了询问笔录。李庆宁在接受询问时陈述，这些化工原料桶从2017年3月下旬开始堆放；平均每天收购约100个左右；确认现场约有400多个桶、10000多个拆解了的化工桶、6000～7000个桶盖左右；这些化工原料桶是其和另一个合伙人所有；加工程序是用两台机器拆开桶，然后堆在那里当废铁外售；堆放销售拆解化工原料桶项目没有向环保部门申请或者办理环境影响评价等文件。市环境保护局对现场进行了拍照。经发函，中山市固体废物和化学品环境管理中心于2017年5月18日出具说明函，称该中心派员查看了上述废弃桶，废弃桶内原装有丙二醇甲醚、不饱和树脂、异壬酸等化学物质。
市环境保护局向中山市公安局民众分局收集了讯问笔录、辨认笔录等材料。李庆宁在接受公安部门讯问时陈述，涉案现场的桶主要是其向中山市民众镇邦腾化工有限公司收购的曾装树脂的废油桶，收购后用切割机器将废油桶桶盖桶底切割分开，将桶身压直，再售卖出去；如果桶身尚有较多的化工原料，他们就将桶里面的化工材料全部堆积在同一个桶里，然后将这些化工材料卖出去；其与李军明一起租赁涉案场所，一起经营上述切割业务；前三个月从邦腾化工有限公司收购回来的废油桶约为13750个，从其他地方收购回来的废油桶也有，但不多；收购的铁桶分三部分销售，一是切割的桶盖和桶底作为废铁卖出，二是桶身用压板机压平作为五金板材卖出，三是桶内剩余的化工原料树脂。李军明在接受公安部门讯问时陈述，从2017年2月开始，其与李庆宁一起经营，主要是回收邦腾化工有限公司曾装树脂的铁质油桶并进行切割压平后售卖；其收到油桶后，发现油桶里面有残留的化学原料则倒出，用油桶装好后卖给别人；用来切割开的那些油桶没有清洗就切开了；每次回收油桶都是邦腾化工有限公司的司机将油桶运送过来收购站，大概收购了一万三千多个。
2017年6月9日，市环境保护局作出中（民）环违改字[2017]024号责令改正违法行为决定书，认为李庆宁、李军明实施了使用没有采取防渗措施的场所堆放、贮存、处置固体废物的行为，该行为违反了《广东省固体废物污染环境防治条例》第三十条第一款第（二）项的规定。市环境保护局遂根据该法第三十七条第二款和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令李庆宁、李军明立即停止违法行为，限期一个月内改正违法行为并清理现场。同时告知享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。同年6月12日，市环境保护局的工作人员前往中山市看守所向李庆宁、李军明送达了中（民）环违改字[2017]024号责令改正违法行为决定书。李庆宁不服，诉至原审法院，请求法院依法判决撤销市环境保护局于2017年6月9日作出的中（民）环违改字[2017]024号责令改正违法行为决定书。
原审法院另查明，在庭审过程中，李庆宁确认涉案的铁桶回收前是曾装过化工原料，但认为这些液体没有毒、没有害，而且实施的是在工厂水泥地破解铁桶的行为，是不需要防渗措施的。另外，李庆宁在庭审中提交了照片，照片显示现场为水泥地，一些铁桶外包装上印有“山东金岭化工股份有限公司”的文字。再查明，李庆宁、李军明没有自行或委托他人限期内清理现场。2017年8月3日，市环境保护局对李庆宁、李军明的涉案行为作出了行政处罚。
原审法院认为：根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款以及第六十八条之规定，市环保局作为环境保护行政主管部门，依法具有对中山辖区内违反固体废物污染环境防治的行为进行监督管理并责令改正的法定职权。
环境保护是我国的一项基本国策，这与社会可持续发展紧密相连，每个公民都应当自觉遵守。本案中，李庆宁和李军明在未经任何部门许可或批准的情况下，擅自大量回收装有化工原料残余液体的铁桶予以堆放、贮存、处置。
首先，这些铁桶是从工业生产活动中产生，对产生者即化工公司而言，丧失了原有的利用价值，且这些铁桶装有化工原料的残余液体，无论是铁桶本身还是桶内残余液体，均会对环境产生污染。所以，装有化工原料残余液体的铁桶应属于工业固体废物，这符合《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条第（一）项、第（二）项对工业固体废物规定的含义。
其次，如前所述，铁桶和桶内残余液体均会对环境造成污染，那么，我国境内的一切单位和个人均应依法堆放、贮存、处置这些固体废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条规定，收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取包括防渗漏在内的防止污染环境的措施。GB18599-2001《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》第6.1.4条规定，为防止雨水径流进入贮存、处置场内，避免渗滤液量增加和滑坡，贮存、处置场周边应设置导流渠。第6.1.5条规定，贮存场应设计渗滤液排水设施。第6.1.6条规定，为防止一般工业固体废物和渗滤液的流失，应构筑堤、坝、挡土墙等措施。第6.2.3条规定，为监控渗滤液对地下水的污染，贮存、处置场周边至少应设置三口地下水质监控井。换言之，只要是贮存、处置固体废物，则需要采取防止污染环境的措施。本案中，李庆宁、李军明大量堆放、贮存、处置装有化工原料残余液体的铁桶，为防止处置过程中桶内化学残余物质的渗流，根据前引规定，李庆宁、李军明应采取防渗措施。然而，李庆宁、李军明并未依法实施。
综上所述，市环境保护局认定李庆宁、李军明实施了使用没有采取防渗措施的场所堆放、贮存、处置固体废物的行为，事实清楚、证据充分。市环境保护局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《广东省固体废物污染环境防治条例》第三十七条第二款的规定，责令李庆宁、李军明立即停止违法行为，限期一个月内改正违法行为并清理现场，并无不当。因此，李庆宁要求撤销市环境保护局于2017年6月9日作出的中（民）环违改字[2017]024号责令改正违法行为决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回李庆宁的诉讼请求。案件受理费50元，由李庆宁负担。
上诉人李庆宁不服原审判决，向本院提起上诉称：一、关于是再生资源还是固体废物的问题，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条关于固体废物的定义，归纳而言，就是被抛弃、被放弃、用于填埋、焚烧的物质。一审判决认定固体废物是以丧失了原有利用价值作为认定依据的，这一认定不符合上述法律的定义和规定。李庆宁将上一手厂家的包装物购买承接，是充分利用该包装物的价值和使用价值，是再生资源，并没有丧失原有的利用价值。固体废物的最终去向是用于填埋、焚烧，不同于本案中李庆宁收购的铁桶的使用。二、一审判决违法要求当事人履行义务。回收有化工原料残余液体的铁桶不属于行政许可或者批准的事项，一审判决认定上诉人是擅自回收铁桶认定错误。三、一审判决认定事实不清。一审判决认定装有化学原料残余液体的铁桶会对环境造成污染，但是市环境保护局并没有提供任何检测报告、分析报告，认定铁桶内含有多少数量、比例的化工原料残余，也没有证明这些残余会造成环境污染。市环境保护局仅提供了一份说明函，并不足以完成其举证责任，原审法院对此予以采信不符合证据采信规则。四。一审判决适用法律错误。一审法院适用的GB18599-2001《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》属于规范性文件，市环境保护局在作出行政行为之前没有告知李庆宁，从该标准的适用范围看，应当是针对垃圾贮存场、处置场适用。而贮存场是非永久性集中堆放场所，处置场是永久性集中堆放场所，进一步证明固体废物应当是指在非永久性场所以及在永久性集中堆放场所的物质，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》调整的对象，是最终被用于焚烧、填埋的物质，才属于固体废物。上诉人李庆宁收购的二手包装铁桶不属于固体废物，其收购这些铁桶用于加工销售，属于再生产流通，并不违反该法的规定。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，支持李庆宁的本案诉讼请求。
被上诉人市环境保护局答辩称：一、原审判决查明李庆宁工厂被查获的铁桶属于固体废物事实清楚，证据充分。市环境保护局在上诉人处发现了600多个铁桶、约1100多个拆解了的化工原料桶及11000多个废弃铁桶盖。这些均是上诉人从中山和广州等地的化工厂回收的。含有化工原料的铁桶本来属于工业废弃料，是一种污染源，需要交由有资质的工厂进行专业化处理，明显属于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条所定义的固体废物。上诉人并无处置固体废物的资质，将固体废物说成是再生资源，纯属混淆视听。再生资源在《再生资源回收管理办法》中有明确的定义。即使上诉人所述废弃桶符合再生资源的条件，也不影响将废弃桶定义为固体废物，因为再生资源的来源就是社会生产的各种废弃物。二、上诉人所称收购二手包装铁桶加工用于销售，不属于处置而属于再生产流通是错误的。李庆宁用拆解机对化工原料桶进行拆解，改变的是桶的物理特征，该活动属于处置行为。三、原审判决适用法律正确。李庆宁在处置废弃桶时未依法采取防渗措施。根据国家环境保护总局、国家质量监督检验检疫总局在GB18599-2001《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》中的规定了固体废物贮存、处置场的选址、设计。运行管理、关闭与封场，以及污染控制与监测等要求，明确要求贮存、处置场设计的环境保护要求包括设置导流渠、渗滤液排水设施、构筑堤、坝、挡土墙等设施，甚至必要时设置地下水质监控井。但是经市环境保护局现场调查，李庆宁的工厂内根本没有任何防渗设施设备。同时，环境保护部在2013年6月8日针对固体废物贮存在GB18599-2001《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》中对处置场的选址问题更是作出了明确规定，应依据环境影响评价结论确定场址的位置及其与周围人群的距离，并经具有审批权的环境保护行政主管部门批准。在对一般工业固体废物贮存、处置场场址进行环境影响评价时，应重点考虑一般工业固体废物贮存、处置场产生的渗滤液以及粉尘等大气污染物等因素，根据其所在地区的环境功能区类别，综合评价其对周围环境、居住人群的身体健康、日常生活和生产活动的影响，确定其与常住居民居住场所、农用地、地表水体、高速公路、交通主干道等敏感对象之间合理的位置关系。李庆宁是在无证经营，在没有向环境保护部门申请批准的情况下，擅自利用工厂区域进行处置固体废物，显然不符合防渗场所的选址。更何况其选址的地方是工厂区域，该区域有宿舍、工作区域、居住区域。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。
本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，保护环境作为国家的基本国策写入《中华人民共和国环境保护法》，一切单位和个人都有保护环境的义务，据此该法第六条明确规定“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”。即一切单位和个人的环境保护责任包括防止、减少环境污染和生态破坏及损害负责。上诉人李庆宁从事加工使用废旧包装铁桶的生产经营活动，当然具有防止、减少环境污染和生态破坏及损害负责的环境保护义务。在加工使用废旧包装铁桶的生产经营活动中，无论存放、处置这些曾经装有化工原料的包装铁桶，还是将这些包装铁桶经过加工改造，使其成为可以投入到生产流通环节再利用的再生资源，曾经装有化工原料的包装铁桶本身由于丧失了原有的包装利用价值，都是固体废物。固体废物的收集、贮存、运输、利用、处置都应当符合《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定。这是一切单位和个人防止、减少环境污染的法定义务，这一法定义务不以是否收集、利用、处置固体废物使其成为再生资源而改变。由此，本院对于上诉人李庆宁以其收集废旧包装铁桶是生产利用再生资源而不是固体废物利用，故其行为不受《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的约束的上诉意见不予采纳。同时，李庆宁作为生产经营者，收集、利用装有化工原料残余的废旧铁桶的环境保护义务，就是要按照该法的规定进行收集、贮存、运输、利用、处置，以防止环境污染和生态破坏的发生，该义务体现在生产经营活动中即为采取符合法律规定的措施以达到该目的，而不以这些废旧铁桶含有的化工原料残余量、是否实际发生污染及是否有毒有害为标准。由此，对于李庆宁以市环境保护局在本案执法检查中没有鉴定、检测铁桶内化工原料残余量和成分程序违法的上诉意见，本院亦不予采纳。本案市环境保护局就李庆宁实施了使用没有采取防渗措施的场所堆放、贮存、处置固体废物的行为作出的涉案立即停止违法行为、限期改正并清理现场的责令改正违法行为行政命令，是对李庆宁不履行环境保护法定义务作出的处置，查明事实清楚，适用法律准确，处置程序合法，应予支持。原审判决对李庆宁的诉讼请求予以驳回正确，本院予以维持。
综上所述，上诉人李庆宁上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李庆宁负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 薇
审判员 何海鹏
审判员 王 昕
二〇一八年三月十六日
书记员 陈苑琳