中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1912号再审申请人（一审原告、二审上诉人)张建华。再审申请人（一审原告、二审上诉人)拖桂香。再审申请人（一审原告、二审上诉人)张贵红。法定代理人张建华、拖桂香，系再审申请人张贵红之父、之母。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省巍山彝族回族自治县人民政府，住所地云南省巍山彝族回族自治县南诏镇大水沟街12号。法定代表人王利伟，该县人民政府县长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省巍山彝族回族自治县移民开发局，住所地云南省巍山彝族回族自治县南诏镇北隅小区红河源路。法定代表人忽永明，该局局长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省巍山彝族回族自治县马鞍山乡人民政府移民安置办公室。负责人茶家荣，该办公室主任。再审申请人张建华、拖桂香、张贵红（以下简称张建华等三人）因诉云南省巍山彝族回族自治县人民政府（以下简称巍山县政府）、云南省巍山彝族回族自治县移民开发局（以下简称巍山县移民局）、云南省巍山彝族回族自治县马鞍山乡人民政府移民安置办公室（以下简称马鞍山乡移民办）不履行法定职责一案，不服云南省高级人民法院（2015）云高行终字第102号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明以下主要事实：2000年国家建设小湾水电站过程中，巍山县部分地区被列入电站淹没区，淹没区内的农户需要移民。巍山县政府及相关职能部门依规对淹没区的农户土地、房屋、附属物、林木等进行实际调查、制作移民规划等，报经云南省人民政府审查批准后与移民人员分别签订安置补助补偿协议书，于2004年5月进行确认，当年年底相关工作完成。由上级相关部门拨付补偿、安置款项并依法对移民予以后期扶持，涉及移民的资金通过移民部门层级拨、兑付，未进入巍山县政府财政专户。对于后期扶持，按照政策根据移民实际情况予以资金、项目、技能培训等多种形式扶持。现金款项扶持是根据移民实际情况可以采取的方式之一。在小湾水电站建设移民动迁去向调查、附着物调查、淹没区征地调查、移民财产明细、淹地影响移民方案调整农业移民安置去向、移民安置调整移民村组人口去向平衡等表格及小湾水电站淹地影响移民安置方案调整审定报告中，涉及马鞍山乡田口村三组安置户19户87人，未涉及张建华等三人，即张建华等三人不属于小湾水电站建设移民人员，在国家建设小湾水电站过程中张建华等三人没有移民、搬迁，其房屋现在仍然存在，未被淹没、拆除或者受损。张建华之父张正宗管理的旱地1亩、其弟张建明户及张正宗名下受影响房屋面积256.33平方米的补偿及其他补助均已兑付。张建华等三人认为在《小湾水电站农业搬迁移民基本情况登记表》中自己被登记为移民但未得到相关补助，受影响房屋的补偿面积包含有自己家的部分房屋，兄弟分家后张正宗与其生活故旱地1亩的补偿应当向其兑付，由于当地政府不作为导致其管理使用的土地未被列入征收范围上报，因向乡政府等反映申请解决处理未果，向云南省大理白族自治州中级人民法院提起本案诉讼。请求确认巍山县政府、巍山县移民局、马鞍山乡移民办行政不作为违法，判令巍山县政府、巍山县移民局、马鞍山乡移民办按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》等法规、文件的规定向其发放房屋和附属建筑补偿费、被征用土地的地上附着物和青苗补偿费及后期扶持款。云南省大理白族自治州中级人民法院一审认为：（一）国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条第二款、云南省人民政府《关于贯彻落实国务院的实施意见》（云政发〔2008〕24号）第七条第四款均规定“在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的……可以依法向人民法院提起诉讼”。张建华等三人认为自己被登记为小湾水电站建设的移民但未得到相关补偿补助，提起本案诉讼，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的人民法院行政诉讼受案范围。（二）根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第一款、第三款，第三十二条，第四十九条的规定，以及云南省人民政府《关于贯彻落实国务院的实施意见》第六条、第七条的规定，县级以上人民政府、移民安置部门在大中型水利水电工程移民安置工作中的行政监督管理职责有交叉、重合，也有区别，移民安置、兑付相关款项、移民后期扶持等职责涉及多个不同的行政主体。张建华等三人的诉请及补充申请有确认不作为违法、要求履行移民安置补偿、补助及移民扶持等职责的内容，故巍山县政府、巍山县移民局均是本案适格被告。马鞍山乡移民办作为移民地基层人民政府的一个内设部门，不属于独立的组织机构，仅负有协助法定行政监督管理主体进行工作的职能，并无法定职责，故不是本案适格被告。（三）张建华等三人起诉巍山县政府不履行行政补偿法定职责，虽然没有提供曾经要求巍山县政府履行行政法定职责的书面证据，但其相关陈述在审判时得到巍山县移民局、马鞍山乡移民办的证实，应当视为张建华等三人有证据证明曾经要求巍山县政府履行法定职责。（四）根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、云南省人民政府《关于贯彻落实国务院的实施意见》等法规、文件的规定，人民政府及其他机构在大中型水利水电工程建设征地和移民安置工作中履行相应的法定职责，但其安置、补偿补助及后期扶持的服务对象应当限于客观上确实属于且已经被动迁的移民、法益受损的群众等。张建华等三人在小湾水电站建设征地及移民安置工作中，虽然形式上登记在《小湾水电站农业搬迁移民基本情况登记表》户主张建明1户7人名下，但该登记表并非移民身份的决定性文件，事实上张建华等三人并未与政府部门签订相应的移民安置补助补偿协议，客观上未实际被动迁，因此不属于移民身份，依法不能获得移民补助及移民后期扶持的相关待遇、政策，其诉请巍山县政府履行以上两个方面的职责无事实、法律依据。（五）张建华等三人关于政府不作为导致其管理使用的土地，除1亩旱地外其他的未被列入征收范围上报的主张，根据上述法律规定，该情节的合理、依据等要素的具体甄别、监督不属于人民法院行政诉讼审查范围，故张建华等三人就此提出确认巍山县政府等不作为违法的诉讼请求，不予支持。（六）关于张建华等三人提出以张正宗名义上报征收的1亩旱地，在征收时虽然由张正宗管理使用，但其与兄弟张建明分家后张正宗一直与其生活，故被征收的1亩旱地的补偿应当向其兑付，另外登记在张正宗名下4人受影响的房屋面积256.33平方米中包含有其户的住房71平方米、杂房92.7平方米，因此该项补偿款全部兑付给张建明户错误等主张。现查明，巍山县政府等作为小湾水电站建设移民安置的责任主体、实施主体或者参与部门在相关移民安置补助补偿工作中，经调查、当事人签字确认、上报审批、公告、与移民签订安置补助补偿协议等法定程序，并已实际按照确认、协议履行终结行政补助补偿兑付职责，张建华等三人对此事实亦予认可，故张建华等三人以赡养、分家等为由诉请巍山县政府再履行行政补偿职责的请求不能成立。综上，张建华等三人诉请确认巍山县政府、巍山移民局不作为违法无事实、法律依据，将马鞍山乡移民办作为被告不当，申请巍山县政府、巍山县移民局、马鞍山乡移民办履行法定职责或者给付义务理由不成立。据此作出（2015）大中行初字第4号行政判决，驳回张建华等三人的诉讼请求。张建华等三人不服，提起上诉。云南省高级人民法院二审认为：根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第一款、第三款，第三十二条，第四十九条的规定，以及云南省人民政府《关于贯彻落实国务院的实施意见》的规定，巍山县政府、巍山县移民局是本案适格被告。但马鞍山乡移民办是马鞍山乡人民政府的内设机构，不能独立承担行政法律责任，不具有行政诉讼主体资格，不是本案适格被告。根据《云南省完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案》《云南省大中型水库移民后期扶持政策解答细则》的规定，2006年6月30日前搬迁安置的农村移民为现状人口，2006年7月1日以后搬迁安置的农村移民为原迁人口。水库移民原迁人口是指水库完工时实际动迁的移民人口，一般以批准的移民安置规划确定的规划水平年动迁人口为准；水库移民现状人口是指原迁移民再加上水库完工时至2006年6月30日之间移民自然增长的人口（以当地人口自然增长率计算）。张建华等三人依据《小湾水电站农业搬迁移民基本情况登记表》上有其名字为由，主张其具有移民资格，但除了该登记表上有其名字外，《小湾水电站移民动迁去向调查表》《小湾电站淹没区地上附着物调查统计表》《小湾电站淹没区征地调查统计表》《小湾水电站动迁农业移民个人财产分户明细表》《小湾水电站巍山县马鞍山乡库区淹没土地安置补助费补偿协议书》皆没有张建华等三人的名字。且张建华等三人至今仍然居住在原地址，并没有实际动迁，不符合上述水库移民相关政策的规定。故张建华等三人关于其具有移民资格的主张没有相应的事实及法律依据，巍山县政府及巍山县移民局对其不具有相应的移民补偿法律责任，故其要求确认巍山县政府不履行法定职责违法的诉求不能成立。关于张建华等三人请求巍山县政府等发放房屋和附属建筑补偿费、被征用土地的地上附着物和青苗补偿费的诉请，因其没有提供充分证据证明其房屋及土地受到影响，故该项请求不予支持。关于张建华等三人请求巍山县政府等发放后期扶持款的诉请，因其不能提供充分的证据证明其具有移民资格，故该项请求亦不予支持。据此判决驳回上诉，维持一审判决。张建华等三人向本院申请再审称：1.再审申请人具有移民资格，但因移民登记表被擅自更改而被剥夺。2.再审申请人实际被淹没的土地为4亩，但只上报了1亩。再审申请人的土地、房屋等补偿补助费被他人非法领取。3.再审被申请人渎职违法，骗取移民补偿补助费。故请求撤销一、二审判决，改判支持再审申请人在原审中的诉讼请求。本院认为：本案的核心争议是张建华等三人是否具有移民资格。张建华等三人认为其具有移民资格，主要根据是《小湾水电站农业搬迁移民基本情况登记表》上载有其名字。但是，该登记表对于确定移民资格而言并不具有决定性，且除该登记表之外，《小湾水电站移民动迁去向调查表》《小湾电站淹没区地上附着物调查统计表》《小湾电站淹没区征地调查统计表》《小湾水电站动迁农业移民个人财产分户明细表》《小湾水电站巍山县马鞍山乡库区淹没土地安置补助费补偿协议书》等一系列与确定移民资格有关的材料中均没有其名字，故张建华等三人关于其具有移民资格的主张难以成立。且经原审法院查明，张建华等三人仍在原址居住，并未实际动迁，其房屋仍然存在，未被淹没、拆除或者损害，其亦未提供有效证据证明其管理使用的土地被淹没。在此情况下，张建华等三人主张按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》等法规、文件的规定向其发放房屋和附属建筑补偿费、被征用土地的地上附着物和青苗补偿费及后期扶持款便缺乏事实根据，依法不能成立。一、二审法院对张建华等三人的诉讼请求未予支持并无不当。有必要指出的是，一、二审法院均认为，马鞍山乡移民办是移民地基层人民政府的内设部门，不属于独立的组织机构，并无法定职责，故不是本案适格被告。在此情况下，正确的方式应当是先行裁定驳回针对马鞍山乡移民办的起诉。其主要理由是，即使在实体判决中没有针对马鞍山乡移民办施加任何义务，也使得一个没有诉讼权能的内设部门卷入了没有义务被卷入的诉讼之中，从而为其增加了不必要的诉累。鉴于该程序问题对张建华等三人的实体权利义务并无影响，故并不构成再审事由，仅予指正。综上，张建华等三人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张建华、拖桂香、张贵红的再审申请。审 判 长  李广宇代理审判员  胡文利代理审判员  李纬华二〇一六年十二月二十三日书 记 员  孔冰冰