广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初1502号
原告：李桂钊，男，1960年1月14日出生，汉族，住广州市从化区。
原告：李泽标，男，1975年9月10日出生，汉族，住广州市从化区。
原告：李文锋，男，1986年4月6日出生，汉族，住广州市从化区。
原告：李国安，男，1969年12月2日出生，汉族，住广州市从化区。
原告：李叶青，男，1967年5月3日出生，汉族，住广州市从化区。
上述五原告共同委托代理人：艾永全，男，1948年12月27日出生，汉族，住广州市番禺区。系广州市兴从林业有限公司推荐。
被告：广州市从化区城郊街道办事处，住所地广州市从化区街口街新村北路**号。统一社会信用代码：11440118723782392L。
法定代表人：朱仁和，职务：主任。
委托代理人：庄从庆，该街道工作人员。
委托代理人：邝灼枢，广东广从律师事务所律师。
原告李桂钊、李泽标、李文锋、李国安、李叶青诉被告广州市从化区城郊街道办事处（以下简称城郊街）变更征地拆迁补偿协议纠纷一案，广州市从化区人民法院于2015年9月28日受理后作出（2015）穗从法行初字第26号行政判决书。原告不服上诉至广州铁路运输中级法院，该院于2017年2月22日作出（2016）粤71行终960号行政裁定书，撤销上述判决指令本院重新审理。本院于2017年4月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭进行了审理。原告李桂钊、李泽标、李国安、李叶青及五原告委托代理人艾永全，被告广州市从化区城郊街道办事处的委托代理人庄从庆、邝灼枢律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李桂钊、李泽标、李文锋、李国安、李叶青诉称：因大广高速公路项目建设需要，被告计划征用座落在从化区城郊街横江公司沙梨园分场具有一百七十多年历史的青砖瓦结构的李氏祠堂。宗祠族人代表根据被告的要求对祠堂的财产、价值进行了估算，估算征用补偿款为2650万元。被告认为原告要求补偿太多，不同意原告方案。双方各持己见，以致迟迟未签订征用协议。2015年2月10日被告组织横江公司沙梨园分场干部、从化市公证处人员和大广高速业主代表及公安、行政执法队伍等欲强行拆除宗祠，宗祠族人闻讯，300多人聚集宗祠，要求达成协议后才能拆除。经协商，被告宣布：经城郊征地组、横江公司、沙梨园分场干部、从化公证处人员及广大业主代表实地丈量，大广高速只征用祠堂15.5米×17.3米，并划定红线，红线内征用，红线外不征用，补偿款500万元。征用部分今天拆除。宗祠族人仍不同意，被告表示再多给10万元工作费。后被告当场出具《城郊街横江公司沙梨园分场李氏（A）宗祠征用补偿协议书》，要求宗祠族人代表签名确认。宗祠族人代表李桂钊、李泽标、李文锋、李国安、李叶青无奈在协议书上签了名，被告即派人与族人代表及宗族理事会财务负责人李佐谊到农行办理了五人联名账户，但经多次催要，被告未予付款。
2015年3月15日被告出具一份《补充协议书》，协议列明将红线外部分也一并征用，但补偿款不增加，原告等坚决不同意。2015年4月20日被告明确表示不履行《城郊街横江公司沙梨园分场李氏（A）宗祠征用补偿协议书》，李氏族人失去房屋、土地，却分文未得到补偿。为此，请求法院判令：一、确认被告单方变更原征用补偿协议书中有关征用范围违法；二、被告支付征用补偿款500万元，并按农业银行贷款利率从2015年3月10日起支付利息至实际给付之日；三、被告支付工作费10万元；四、本案诉讼费由被告负担。
被告城郊街辩称：因大广高速公路建设需要征用位于从化区城郊街横江公司沙梨园分场的李氏（A）宗祠,经征地工作组与宗祠族人代表多次协商，双方达成李氏（A）宗祠整体征用（红线外的房屋暂不拆除）、补偿宗祠族人拆迁及重建等费用共500万元的协议。2015年2月10日双方现场签订《城郊街横江公司沙梨园分场李氏（A）宗祠征用补偿协议书》，宗祠族人代表要求协议书应当明确红线外的房屋暂不拆除等内容，由于情势紧张，协议书中表述为“二、征用范围：李氏（A）宗祠整体范围”下面加上了“1、鱼塘红线内。2、篮球场红线内。3、祠堂征用15.5米×17.32米＝268.15米”协议签订后，被告发现如此表述不能反映双方的真实意思，易产生歧义，要求补充协议予以明确，但宗祠族人代表不同意补签，而且要求付款。
对于原告的诉讼请求，被告认为，因被征用土地的使用权人是广州市国营横江农工商联合公司，其未参与签订征用协议，协议书属于无效合同，同时，协议的内容存在重大误解，征用范围是宗祠整体，包括红线内外。所以，原告要求支付补偿款500万元、工作费用10万元没有依据，被告不同意支付。
经审理查明：因大广高速公路建设需要征用位于从化区城郊街横江公司沙梨园分场的李氏（A）宗祠的建筑物、附着物以及土地,被告城郊街经与宗祠族人代表（本案五原告）李桂钊、李泽标、李文锋、李国安、李叶青多次协商，双方于2015年2月10日签订了《城郊街横江公司沙梨园分场李氏（A）宗祠征用补偿协议书》，约定征用范围为李氏（A）宗祠整体范围，1、鱼塘红线内。2、篮球场红线内。3、祠堂征用15.5米×17.32米＝268.15平方米。补偿金额500万元，含土地补偿款、附着物补偿、重建祠堂的所有费用。被告在协议书签订后15个工作日内将补偿款划入李氏宗祠理事会联合账户。协议书没有支付工作费10万元的约定。
2015年3月13日，被告认为协议书中征用范围未细化明确，使村民对宗祠整体概念的混淆，引致补偿资金落实发放存在意见的分歧，故向五原告送达补充协议书单方变更原征用协议中有关征用范围的内容，要求五原告签订以下补充协议，在原有协议内容的基础上增加：一、征用范围：李氏（A）宗祠整体范围：包括红线内、外的宗祠建筑物、土地、宗祠正前面篮球场、鱼塘。其中本次大广高速公路建设需实际用地范围：1、鱼塘红线内。2、篮球场红线内。3、宗祠红线内建筑物（15.5m×17.32m＝268.15㎡）。红线以外部分暂不拆除。（详见李氏（A）宗祠整体平面图及现场照片）二、补偿总金额：人民币伍佰万元整已含宗祠整体及土地补偿、附着物补偿、重建祠堂的所有费用。三、注意事项：为严肃用地性质，自本补充协议签订后任何个人不得在宗祠整体范围内搭建构筑物，种植名贵树木等，只暂作祠堂用途，若日后广大需使用该地块时，不另作补偿，乙方须无偿提供土地。……。五原告认为被告单方变更原征用补偿协议书中有关征用范围违法，故不同意签订上述补充协议，要求被告付款。
另查明，2015年8月28日，广州市中级人民法院作出（2015）穗中法行初字第408号行政裁定书，裁定本案移交广州市从化区人民法院管辖。广州市从化区人民法院受理后于2016年6月23日作出（2015）穗从法行初字第26号行政判决书,判决驳回五原告诉讼请求。五原告不服上诉至广州铁路运输中级法院，该院于2017年2月22日作出（2016）粤71行终960号行政裁定书，撤销上述判决指令本院重新审理。上述行政裁定书本院认为部分注明原、被告实际是对涉案《征用补偿协议书》中有关“征用范围”以及被告单方对该协议的该项条款进行的变更是否合法发生争议。根据被告提供的国有土地使用权证，被征用土地的使用权人是广州市国营横江农工商联合公司。原、被告协议中红线范围内的土地已被大广高速公路项目使用。本案庭审过程中五原告也明确诉讼请求为请求确认被告单方变更原征用补偿协议书中有关征用范围违法等。
以上事实，有《城郊街横江公司沙梨园分场李氏（A）宗祠征用补偿协议书》、李氏（A）宗祠整体照片、联合账户、《补充协议书》、李氏（A）宗祠红线外保留宗祠的现状示意图、委托城郊街预征地调查协议书、土地使用证、征地公告、请示、公证书、提存通知、限期交出房屋及土地通知书、征地资料、函件、判决书、裁定书等证据证实，原告、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第七十七条规定：“当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第十五条规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”根据上述规定，行政协议的相对方（原告）可以主张被告不依法履行、未按照约定履行或单方变更、解除协议违法，亦可请求解除协议或者确认协议无效。因大广高速公路建设需要，被告城郊街受委托征收建设用地，其享有与相对人签订补偿协议、发放补偿款等权利和义务。在征用建设用地过程中，被告城郊街与李氏（A）宗祠族人代表（本案五原告）就宗祠的征用、拆迁等进行磋商并签订《城郊街横江公司沙梨园分场李氏（A）宗祠征用补偿协议书》符合有关法律法规，五原告主体资格适格。被征用范围除地上建筑物李氏（A）宗祠外，还包含土地等，而土地使用权人是广州市国营横江农工商联合公司。该公司没有参与变更原征用补偿协议的磋商、签订，而且被告也不能提供充分证据证实在签订原征用协议后因公共利益需要或者其他法定理由需要单方变更，其与上述公司及五原告对补充协议（即变更原征用协议征用范围）的内容协商一致，因此被告单方变更原征用协议征用范围违法。由于五原告只是对被告单方变更协议的行为提起诉讼，并没有明确主张被告不依法履行、未按照约定履行协议，而原征用协议还涉及案外人等情况，因此对于五原告直接要求被告支付500万元、支付利息及工作费的请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、确认被告广州市从化区城郊街道办事处于2015年3月13日单方变更《城郊街横江公司沙梨园分场李氏（A）宗祠征用补偿协议书》（有关征用范围，即补充协议书内容）违法。
二、驳回原告李桂钊、李泽标、李文锋、李国安、李叶青的其他诉讼请求。
本案受理费50685元，由被告负担50元，由原告李桂钊、李泽标、李文锋、李国安、李叶青负担50635元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 周健彬
人民陪审员 李月桂
人民陪审员 梁敏勤
二〇一七年十月二十四日
书 记 员 王 琳