台州市椒江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）台椒行初字第119号
原告沈思妹（又名沈四妹）。
委托代理人林立军，浙江海豪律师事务所律师。
委托代理人林智。
被告三门县国土资源局，住所地三门县海游街道湫水大道8号。
法定代表人郑永坚，局长。
委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。
被告台州市国土资源局，住所地台州市市府大道468号。
法定代表人虞彦龙，局长。
委托代理人罗源，台州市国土资源局干部。
第三人三门县水利基础设施投资有限公司，住所地三门县海游街道湫水大道1号。
法定代表人何贤武，董事长。
委托代理人吴善巧，浙江持正律师事务所律师。
原告沈思妹为与被告三门县国土资源局、台州市国土资源局为土地行政处罚一案，于2015年12月4日向本院提起诉讼，本院于同日予以受理，并向两被告发送了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书，被告于2015年12月16日向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，依法追加了本案的利害关系人三门县水利基础设施投资有限公司（下称水利投资公司）为第三人参加诉讼，于2015年12月25日进行了公开开庭审理。原告沈思妹的委托代理人林立军、林智，被告三门县国土资源局的应诉负责人汤军及委托代理人任益民，被告台州市国土资源局的委托代理人罗源，第三人水利投资公司的委托代理人吴善巧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月19日，被告三门县国土资源局作出三土资罚字（2015）51号行政处罚决定，认定第三人水利投资公司未经批准擅自在浦坝港镇六村村路下水库旁占用土地建设管理用房，占地面积499平方米，建有三间两层砖混结构房屋和一处简易棚，建筑面积327平方米，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第五十九条之规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，责令将非法占用的499平方米土地退还六村村；没收在非法占用的土地上新建的327平方米的建筑物及其它设施。
2015年11月17日，被告台州市国土资源局作出台土资复（2015）5号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。
原告沈思妹诉称，1983年11月2日，原告获得三门县浬浦镇（现撤并为浦坝港镇）路下水库旁的山林地的使用权，2006年9月20日，原告继续获得使用权，并取得林权证。获得使用权后，原告在该块山林地上栽种了许多树木，现树木生长已基本成型。2012年2月，第三人水利投资公司、浙江名源龙盛建设有限公司在修建水库时，未经原告同意，在原告享有使用权的林地上修建房屋，毁坏林木并占地。2014年12月，原告向三门县人民法院提起行政诉讼，请求法院责令被告一对原告提出的要求查处第三人侵占其南山后门山林地行为的申请作出处理，三门县法院支持了原告的诉讼请求。2015年6月19日，被告一作出三土资罚字（2015）51号行政处罚决定。原告不服该处罚决定，向被告二提起行政复议申请。2015年11月17日，被告二作出台土资复（2015）5号行政复议决定，维持了被告一的行政处罚决定。原告认为，被告一在未查清事实的情况下草率作出三土资罚字（2015）51号行政处罚决定，管理房及违法建设的道路实际侵占林地面积为1180平方米，而被告一却仅认定侵占499平方米，且对于被侵占林地上的植被是否需要补偿及如何补偿未作任何事实认定；同时，被告一对第三人水利投资公司处罚过轻，应当予以拆除的违法建筑却采用了没收的处罚形式，法律适用上存在着错误，因此，该处罚决定书应予以撤销。被告二在未查清事实的情况下于2015年11月17日作出复议决定，维持了被告一的处罚决定，该复议决定违法。故请求法院撤销被告一作出的三土资罚字（2015）51号行政处罚决定，和被告二作出的台土资复（2015）5号行政复议决定，并责令被告一重新作出行政处罚决定。
原告在开庭前向本院提交了以下证据材料：1.原告身份证及林权证复印件，拟证明原告主体适格及拥有后门山的林地使用权情况；2.水库管理房及违建道路照片，拟证明水库管理房、违建道路非法占用原告享有承包权的林地；3.三门县人民政府作出的三府复决字（2013）5号行政复议决定书，拟证明水库管理房、违建道路非法占用林地、毁坏林木的事实；4.三门县人民法院（2014）台三行初字第3号判决书，拟证明三门县人民法院责令被告一对原告要求查处侵占其南山后门山林地行为的申请作出处理；5.被告一作出的三土资罚字（2015）51号行政处罚决定书，拟证明该行政处罚决定书内容违法的事实；6.行政复议申请书及被告二作出的台土资复（2015）5号行政复议决定书，拟证明原告申请复议及被告作出违法复议决定的事实。
庭审中，原告当庭向本院提交了三府复决字（2013）5号行政复议程序中的被申请人即原三门县浬浦镇人民政府提供的手绘图一份，拟证明第三人违法建设的水库管理用房占地面积为1180平方米。
被告三门县国土资源局辩称，其所作的被诉行政处罚决定符合法定职权要求。2014年8月原告向被告一提出要求查处第三人等违法占地行为书面申请，因未及时作答，三门县人民法院作出（2015）台三行初字第3号行政判决，限期被告一作出处理。为此，被告一就第三人的违法占地行为进行立案查处，并在法定职权范围内依法作出了三土资罚字（2015）51号处罚决定。该行政处罚决定符合被告一的法定职权要件，原告认为被告一应对林地植被是否需要补偿及如何补偿作出事实认定和处理缺乏事实和职权依据。其次，被诉行政处罚决定认定违法主体及违法占地等基本事实清楚。涉案的路下水库管理房等水利管理设施的重建主体为第三人，施工主体为浙江名源龙盛建设有限公司，被告一认定建设主体即第三人为违法主体，并对第三人作出行政处罚，被处罚主体适格。原告在行政复议过程中认为应对三门县水利局、施工方浙江名源龙盛建设有限公司作出处罚，与事实、法律不符。第三人系具有独立法人资格的企业，对其违法行为依法能够承担相应的法律责任，将第三人的上级机构三门县水利局作为违法主体进行处罚缺乏事实和法律依据。而施工方与第三人之间系工程项目的承包关系，违法占地的法律责任依法由建设主体承担，原告要求对施工方作出行政处罚同样缺乏法律根据，也超越了被告一的法定职权范围。被诉行政处罚决定水库管理房重建实际占用土地面积499平方米，其中已建有三间两层砖混结构房屋以及一间简易棚，建筑占地面积172平方米，建筑面积327平方米。以上事实有现场勘测笔录、询问调查笔录、局部土地利用总体规划、现场照片等证据材料予以证实，被告一对第三人的违法占地事实认定并无不当。原告认为第三人对原有道路进行硬化的用地面积应作为违法占地面积认定缺乏事实和法律依据。此外，对林地上的林木是否被毁坏及补偿等非基本事实，不影响对第三人违法占地基本事实的认定，被告一无需也无职权对此作出认定和处理。其三，被诉行政处罚决定适用法律正确，处罚适当，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将自用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，第三人未经土地审批，重建水库管理房等设施属违法占地行为，其占用的土地地类为水域及水利设施用地，属现状建设用地，符合《三门县土地利用总体规划（2006-2020年）》。结合第三人占用的土地重建水利设施符合土地利用总体规划事实和土地管理法第七十六条规定，被告一依法作出没收建筑物的处罚决定适用法律完全正确、处罚内容适当。原告认为处罚过轻、应当予以拆除、处罚决定适用法律错误等理由不能成立。被告一按照行政处罚法的相关规定，经立案、调查、权利告知、负责人决定等行政处罚程序，故处罚程序合法。综上所述，被告一所作被诉行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，程序合法，经复议机关维持，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告三门县国土资源局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.三土资罚字（2015）51号《行政处罚决定书》一份，拟证明被诉行政行为存在及相关内容；2.（2015）台三行初字第3号行政判决书、原告要求被告一履职的申请书、起诉状各一份，拟证明三门县人民法院判决、原告申请履职等关联事实及被告履职范围；3.第三人营业执照、组织机构代码各一份，拟证明第三人系具有独立资格的企业法人，依法可以作为行政处罚的被处罚主体；4.违法案件询问笔录、勘测笔录、路下水库管理房违法用地图、现场照片各一份，拟证明第三人违法占地行为的基本事实，被诉行政处罚决定认定事实清楚；5.三门县土地利用总体规划局部图（2006-2020年）、浦坝港镇土地利用现状局部图各一份，拟证明路下水库管理房所占用的土地地类为水域及水利设施用地，属现状建设用地，符合三门县土地利用总体规划；6.浦坝港镇相关行政村的路下水库组建回忆情况、三农（86）征字51号国家建设使用土地申请表及手工图、浙水管（2011）36号《关于三门县路下水库除险加固工程初步设计的批复》各一份，拟证明第三人投资建设水库管理房系重建而非新建行为；7.违法线索登记表、立案呈批表、调查报告、会议纪要、处理决定呈报表、行政处罚听证告知书、送达回证等各一份，拟证明被诉行政处罚程序合法。
被告三门县国土资源局提供的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》。
被告台州市国土资源局辩称，其所作的行政复议决定合法。被告二于2015年8月16日收到原告的复议申请书，经过审查，于2015年8月20日受理，2015年10月15日经批准延期审理并告知各方当事人，2015年11月17日作出行政复议决定，其程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。其次，被告二根据被告一于2015年8月27日提交的《行政复议答复书》及证据材料，经过审查，认为其所作的三土资罚字（2015）51号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，因此作出维持该行政行为的复议决定，实体处理合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告台州市国土资源局在法定期限内向本院提供了以下证据：1.台土资复（2015）5号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议延期审理通知书》、《行政复议决定书》，拟证明被告二所作的复议决定程序合法；2.三张百世汇通快递单，拟证明上述文书均已送达至行政复议申请人；3.被告一于2015年8月27日提交的《行政复议答复书》及相关材料，拟证明被告二在复议程序中已按规定履行义务。
被告台州市国土资源局提供的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》。
第三人水利投资公司陈述，一、原告系城镇居民，不是农村集体经济组织成员，依法无权取得林地使用权证，且第三人投资建设的管理房始建于1973年，在土地已存在使用权的情况下仍向原告颁发了林权证，该颁证行为不合法，所以原告的林地使用权证系违法取得，其与被诉行政处罚决定无利害关系，其诉讼主体不适格，应驳回原告的起诉。二、第三人投资建设的管理房系重建行为而非新建行为。该管理房始建于1973年，于1986年进行重扩建，2009年该水库被评为险坝，故第三人在2012年原地进行了重建。三、管理用房的实际占地面积只有499平方米。四、第三人占用的土地符合三门县的土地利用总体规划。五、第三人所占的管理房属重建，没有毁坏任何林木。
经庭审质证，本院对各方所举证据作如下认证：
一、对被告三门县国土资源局提供的证据，原告对证据4中的土地违法案件勘测笔录有异议，认为未注明勘测人资质，勘测内容不真实；证据5未注明出处，对证据中标注的水库管理用房位置的真实性也有异议；对证据6中的真实性、合法性均有异议，其中《路下水库组建及股份负担简单回忆》仅有复印件，且水库所在的土地所有人六村村并未盖章确认，三农（86）征字51号国家建设使用土地申请表不能反映经合法征用和补偿，附件手工图的内容也不准确，《路下水库管理房测量图》未标注制图单位和制图时间；浙水管（2011）36号《关于三门县路下水库除险加固工程初步设计的批复》中有批准征地补偿费而拒不向原告支付补偿款；对证据7中的违法线索登记表、立案呈批表、调查报告等真实性有异议，认为涉案违法线索登记及立案应是三门县人民法院的判决引起，调查报告未加盖单位印章；对其他证据无异议。第三人对上述证据无异议。本院认为，被告三门县国土资源局提供证据4中的勘测笔录及附图显示其委托第三方进行勘测，但未能提交相关委托手续和勘测人资质情况，作为现场笔录又未通知双方当事人到场并由执法人员及双方当事人、在场人签字，不具备证据的法定要件；证据5仅提供由三门县国土局内部科室出具的土地利用总体规划局部图及土地利用现状图，未提供三门县土地利用总体规划的有效文件，不能证明本案涉案违法占地行为是否符合土地总体规划情况；证据6中的《路下水库管理房测量图》出处不明，故对上述证据本院不予采信。其他证据能证明本案由来、第三人身份情况，涉案水库及管理用房修建历史及被告三门县国土资源局对第三人作出的处罚和相关程序情况，本院予以采信。
二、对被告台州市国土资源局提交的证据，原告及第三人均无异议。其证据能证明被告作出本案被诉行政复议决定及程序等事实，本院予以采信。
三、对原告提供的证据，被告及第三人对证据1原告身份证及林权证复印件的真实性无异议，但认为原告非六村村村民，不符合申领林权证条件，且路下水库管理用房、道路的存在早于林权确权，原告的林权证范围却包含了水库管理用房和道路，故对其合法性提出异议；对证据2-4的真实性无异议，但对原告的证明对象有异议。对原告庭审中出具的手绘图，被告及第三人认为该图与被告三门县国土资源局测量的面积并不矛盾。本院认为，被告及第三人对原告在庭审中出具的证据未表示异议，并发表了质证意见，可以与其他证据一并予以认证。原告提供的证据可以证明原告在本案涉案区域持有林权证，并因此与本案第三人用地存在争议，故本院对上述证据予以采信。
被告三门县国土资源局提供的《中华人民共和国土地管理法》和被告台州市国土资源局提供的《中华人民共和国行政复议法》均是现行有效的法律，本院无需确认。
根据以上采信的证据，本院确认如下事实：原告沈思妹原系涉案地六村村村民，于1983年11月2日获得三门县浦坝港镇（原浬浦镇）路下水库旁南山后门山的林地使用权。据林权证记载，原告在后门山林地的面积为2分，四至为东至山岗分水，南至礼根介石，西至山脚水路，北至小坦。路下水库管理用房即在该证范围内。1985年，原告转为三门县海游镇城镇居民。2006年9月20日，原告继续拥有该林地使用权，并取得林权证。路下水库管理房建造在南山后门山顶部，管理房建于上一世纪70年代，1986年进行扩建。2009年，该路下水库在大坝安全技术认定中被认定为三类坝（险坝），2011年经浙江省水利厅批准除险加固，于2012年由第三人负责实施，水库管理用房同时修造为四间三层楼房，对原有道路也进行了修筑。原告认为第三人2012年修建管理房和道路的行为，侵占了原告的林地，要求本案被告三门县国土资源局予以查处，因其未予履行而诉至三门县人民法院。三门县人民法院作出（2015）台三行初字第3号行政判决，限三门县国土资源局于六十日内对原告提出的要求查处侵占其南山后门山林行为的申请作出处理。2015年6月19日，被告三门县国土资源局作出前述三土资罚字（2015）51号国土资源行政处罚决定，原告不服，向被告台州市国土资源局申请复议，国土资源局维持了上述行政处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告三门县国土资源局对违法占地行为有法定的查处职责。本案因原告认为自己林地被第三人侵占要求被告三门县国土资源局查处引起，被告应对第三人是否存在违法用地、违法用地的基本情况、该违法用地是否侵占了原告林地、是否符合土地利用总体规划等事实进行调查并处理。被告三门县国土资源局认为第三人未经批准擅自翻扩建水库管理用房的行为违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，但未对其违法行为所侵害的对象作出认定，对第三人违法用地的面积、位置、及该违法占用土地符合土地利用总体规划等事实的认定缺乏充分有效的证据支持，故该行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足。被告台州市国土资源局以三门县国土资源局的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分为由作出维持该行政处罚的复议决定明显不当，上述行政行为依法应当予以撤销。至于原告是否符合林权证申领条件、林权证所记载事项是否合法不属本案审查范围，故对第三人因此主张原告与本案无利害关系、要求驳回原告起诉的抗辩意见，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告三门县国土资源局于2015年6月19日作出的三土资罚字（2015）51号行政处罚决定；
二、撤销被告台州市国土资源局于2015年11月17日作出的台土资复（2015）5号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告三门县国土资源局、台州市国土资源局各半负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 邵 丹
审 判 员 陈欢欢
人民陪审员 陈 琪
二〇一六年一月二十二日
代书 记员 杨 萍
附件：
本案判决所依据的相关法律和法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；