北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终340号
上诉人（一审被告）北京市通州区张家湾镇人民政府，住所地北京市通州区张家湾镇。
法定代表人范亮亮，镇长。
委托代理人张瑄，男，北京市通州区张家湾镇人民政府干部。
委托代理人张松，北京市德通律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）杨冬芳，女，1970年7月23日出生，汉族，无业，住北京市通州区。
委托代理人马立国，天津全唐律师事务所律师。
委托代理人陈茜，天津全唐律师事务所实习律师。
一审第三人北京德利翔劳务有限公司，住所地北京市通州区梨园镇砖厂南里8号楼406室。
法定代表人赵雪涛，经理。
委托代理人牛娜，北京法盈律师事务所律师。
上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）因强制拆除行为一案，不服北京市通州区人民法院（2017）京0112行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月18日公开开庭审理了本案，上诉人张家湾镇政府的委托代理人张瑄、张松，被上诉人杨冬芳及其委托代理人马立国、陈茜，一审第三人北京德利翔劳务有限公司（以下简称德利翔公司）的委托代理人牛娜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
杨冬芳向一审法院提起诉讼，请求确认张家湾镇政府的强制拆除行为违法。
一审法院经审理查明，2011年3月1日，杨冬芳与北京市通州区张家湾镇大高力庄村民委员会（以下简称×××村委会）签订租赁合同，约定承租面积10亩，租期自2011年3月1日起至2020年12月31日止；杨冬芳在承租土地建设房屋、养猪棚、鸽子房等，并在土地上存放塔式起重机等设备；2014年，张家湾镇政府与德利翔公司签订委托管护合同，张家湾镇政府委托德利翔公司对镇域范围内的违法用地、违法建设、堆放物品、抢栽抢种等行为进行巡查及制止，对现有违法用地、违法建设协助张家湾镇政府进行拆除及清理工作，委托管护工作期限为3年，即2014年4月1日至2017年3月31日；2016年2月14日，北京市规划委员会通州分局向张家湾镇政府发送《北京市规划委员会通州分局关于张家湾镇×××村杨冬芳所建房屋规划审批情况的复函》（以下简称《复函》），称其未向杨冬芳核发过位于×××村东南大田房屋工程的建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证、乡村建设工程规划许可证或临时乡村建设工程规划许可证；2月16日，德利翔公司对杨冬芳作出《限期拆除通知书》，载明杨冬芳所建建筑物无用地和建设手续，属违法建设，违法建设面积511.77平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），限杨冬芳务必于2016年2月18日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品与院内物品，逾期不拆除的本单位将组织拆除；2月24日、2月25日，德利翔公司实施强制拆除行为，现场进行录像，但并非全程录像，对搬运的塔式起重机等设备制作物品登记清单，载明物品名称、物品数量、规格及备注，具体为塔吊14件（长大）、28件（短大）、34件（短小），塔房3个（驾驶），配重87个（厚薄）、油罐1件（长2米、宽2.5米、高2米）以及备注等。在一审庭审中，双方确认房屋建筑面积为511.77平方米，实际拆除、清理、平整面积为10亩。
一审法院另查明，2016年2月17日，杨冬芳向北京市公安局通州分局提交人身财产安全保护申请书，而后又提交立案申请书，要求公安机关对其房屋、地上物被强制拆除行为予以立案，2016年9月18日，北京市公安局通州分局出具不予立案通知书，载明杨冬芳于2016年5月26日提出控告的杨冬芳房屋被拆案，经审查认为此案没有犯罪事实，符合不予立案的条件，决定不予立案。
一审法院又查明，2013年8月22日，北京市发展和改革委员会发布关于北京通州文化旅游区××地块土地一级开发项目延期的批复，同意北京市土地整理储备中心、北京市土地整理储备中心通州区分中心继续组织实施北京市通州区文化旅游区××地块土地一级开发项目；2013年12月30日，北京市人民政府发《北京市人民政府关于通州区二〇一三年度批次建设用地的批复》，同意征收通州区张家湾镇大高力庄村、张湾村集体土地16.5886公顷以及其他内容，杨冬芳承租的10亩土地在征收的范围内；2013年3月2日，北京市测绘设计研究院作出拆迁测绘成果表（工程编号：D75-乙-1012，以下简称测绘表），载明杨冬芳占地总面积6673.07平方米，建筑总面积216.21平方米，棚房总面积295.56平方米，鱼塘总面积213.45平方米。
一审法院再查明，2014年8月19日，×××村委会向一审法院提起土地租赁合同纠纷一案，要求解除其与杨冬芳签订的租赁合同，同意依据评估给付杨冬芳地上物补偿；在案件审理中，北京市国宏信价格评估有限公司对杨冬芳租赁的土地上的地上物及附属物进行评估，评估价值为870670元；2016年2月3日，一审法院作出（2014）通民初字第14362号民事判决书（以下简称14362号民事判决书），判决解除租赁合同、杨冬芳将其承租的十亩土地腾退清并交还×××村委会、×××村委会给付杨冬芳补偿款870670元；杨冬芳不服，向本院提起上诉，本院于2016年4月25日作出（2016）京03民终4025号民事判决书（以下简称4025号民事判决书），判决驳回上诉，维持原判。
2017年8月9日，杨冬芳向一审法院提起财产损害赔偿之诉，一审法院于2017年11月7日作出（2017）京0112民初26972号民事裁定书（以下简称26972号民事裁定书），认为杨冬芳所称的因强行拆除塔式起重机遭受的损失，是在张家湾镇政府委托进行的行政强制行为实施过程中发生的，杨冬芳据此主张侵犯其相应财产权等合法权益属于行政诉讼，不属于民事案件受案范围，杨冬芳可另行提起行政诉讼，裁定驳回杨冬芳的起诉。2017年11月14日，杨冬芳提起本案诉讼。
一审法院经审理认为，依据《城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除，故张家湾镇政府对在本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证进行建设的，具有查处、拆除的法定职责。
强制拆除行为作为事实行为，在司法审查方面要更多的围绕物理上的强制拆除行为是否在先行行为的范围内进行了精确的实施、程序是否合法以及先行行为是否合法有效等内容展开。按照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）等法律法规的相关规定，在强制拆除行为实施之前至少要经过限期拆除和强制拆除决定环节，而本案中张家湾镇政府并未制作强制拆除决定，仅制作了《限期拆除通知书》，据此，第一，张家湾镇政府实施的强制拆除行为已经违反法定程序，应作否定性评价；第二，本案对于先行行为的合法性以及范围的审查只能追溯至《限期拆除通知书》，因杨冬芳未对《限期拆除通知书》提起行政诉讼，故本案中将采用重大明显违法的标准对《限期拆除通知书》的合法性进行概括性审查。
第一，关于《限期拆除通知书》是否存在重大明显违法的问题，经一审法院审查，《限期拆除通知书》的捺印主体系德利翔公司，尽管其受张家湾镇政府的委托进行违法建设的管护工作，但其并无作出《限期拆除通知书》的法定职权，故从作出主体的形式上看《限期拆除通知书》存在重大明显违法情形，但张家湾镇政府对德利翔公司作出的《限期拆除通知书》内容予以认可，并对德利翔公司的行为承担行政诉讼法意义上的责任，一审法院对此不持异议。根据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）以及《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，在乡、村庄规划区内进行建设，应当取得相关规划审批手续，未取得的应属违法建设，根据北京市规划委员会通州分局作出的《复函》可以看出，杨冬芳所建房屋等建设并未取得规划审批手续，张家湾镇政府据此认定杨冬芳所建房屋等建设属于违法建设并无不妥，且其认定的违法建设面积与测绘表中建筑总面积、棚房总面积之和一致，面积认定正确，尽管《限期拆除通知书》存在未告知申请行政复议及提起行政诉讼的权利等问题，但并不构成重大明显违法。
第二，强制拆除行为是否在《限期拆除通知书》的范围内进行了精确的实施，《限期拆除通知书》载明的违法建筑面积为511.77平方米，但张家湾镇政府实际拆除、平整土地的面积涵盖杨冬芳承租土地的全部，远远超过了《限期拆除通知书》的范围，应属违法。张家湾镇政府对此辩称其实施的是两个行政行为，包括依照《限期拆除通知书》对违法建设进行强制拆除以及对杨冬芳违法占用土地上的物品进行搬离等，但其并未就上述主张提供充分证据予以证明，一审法院不予认定。
第三，强制拆除行为的程序是否合法。根据《行政强制法》的相关规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依法强制执行，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见。本案中，张家湾镇政府在强制执行前未对杨冬芳作出行政决定，未书面催告杨冬芳履行义务、告知杨冬芳享有陈述和申辩的权利等，违反了法定程序；《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据该条规定，行政机关应当在当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限届满后进行强制拆除，而张家湾镇政府未依法予以公告，未经过行政复议或者行政诉讼的期限径行实施强制拆除，亦属于程序违法。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存，实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，尽管张家湾镇政府向本院提交了录像用以证明拆除现场情况及制作财物清单的情况，但其提交的录像无法反映拆除现场的全部情况，财务清单亦不够完整，未制作笔录，在杨冬芳未接收财物的情况下未依法办理提存等，同样违反了法定程序。
综上，本案被诉的强制拆除行为超越先行行为认定的范围，程序违法，理应予以撤销，但因强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故应判决确认违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认张家湾镇政府于2016年2月24日、25日针对杨冬芳在北京市通州区张家湾镇×××村承租土地及地上建筑物、附属设施实施的强制拆除行为违法。
张家湾镇政府不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、杨冬芳的起诉已超过诉讼时效，应依法驳回其诉讼请求。张家湾镇政府于2016年2月16日向杨冬芳发出《限期拆除通知书》，同月24日、25日强制拆除了杨冬芳非法建设的房屋，至杨冬芳起诉时已九月有余，远远超过了起诉期限，因此法院应裁定驳回起诉。二、张家湾镇政府实施的是拆除违法建设和搬离违法占用土地上物品两个行政行为。拆除违法建设和搬离违法占地物品的对象不同。拆除违法建设的行为对象是违法建设，搬离违法占地物品的对象是违法占地的物品，二者在行为对象上明显不同。拆除违法建设和搬离违法占地的法律依据不同。拆除违法建设的行为依据的是《城乡规划法》及《规划条例》，搬离违法占地物品依据的是《土地管理法》。搬离违法占地的物品是建筑用塔吊，其不是在违法建设的房屋内存放的物品，也不属于房屋的附属设施，因此，不应将搬离塔吊的行政行为归属于拆除违法建设行政行为中。三、对杨冬芳未接收的财物未依法办理提存的情况下不应确认为违法。综上，请求二审法院撤销一审判决；确认杨冬芳的起诉超过诉讼时效，依法驳回杨冬芳的诉讼请求；确认张家湾镇政府实施的是拆除违法建设和搬离违法占用土地上物品两个行政行为；对杨冬芳未接收的财物未依法办理提存的情况不应确认为违法；一、二审诉讼费用由杨冬芳承担。
杨冬芳同意一审判决，请求法院予以维持。
德利翔公司同意张家湾镇政府的意见。
杨冬芳依法向一审法院提交了以下证据材料：
1.租赁合同；
2.工业品买卖合同及增值税普通发票、塔吊转让协议及发票、工矿产品购销合同及发票、收据；
3.塔式起重机图片；
4.院落拆除前照片；
证据1至4证明杨冬芳通过租赁取得土地的合法使用权，其在租赁土地上的建设及存放等行为无违法之处；
5.委托管护合同，证明张家湾镇政府委托德利翔公司在张家湾镇域范围内，对“违法用地、违法建设”协助张家湾镇政府进行拆除及清理工作无事实及法律依据；
6.《限期拆除通知书》，证明德利翔公司在无事实及法律依据情况强令杨冬芳限期拆除房屋及地上附属设施并实施的强制拆除行为明显违法；
7.人身财产安全保护申请书、立案申请书；
8.不予立案通知书；
证据7、8证明杨冬芳就张家湾镇政府及德利翔公司违法强制拆除行为向北京市公安局通州分局报案，后者称因强制拆除行为系政府行为，故不予立案。
张家湾镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据材料：
1.《复函》，证明杨冬芳所建房屋为违法建筑，杨冬芳非法占用农田用于非农建设的事实；
2.委托管护合同，证明张家湾镇政府委托德利翔公司管护本乡镇范围内非法占地行为；
3.院落拆除前照片，证明杨冬芳非法占用土地的事实，塔吊处于散放状态；
4.《限期拆除通知书》，证明张家湾镇政府向非法占用土地者作出限期拆除通知；
5.物品登记清单，证明搬移占用土地物品数量；
6.搬运现场视频资料，证明搬运塔吊过程；
7.起重机物品拒签清单录像，证明搬运完毕后杨冬芳拒绝核对并签字，告知杨冬芳张家湾镇政府保存要收取保管费用；
8.被搬运物品现状视频资料，证明存放现状。
张家湾镇政府依法向一审法院提交了如下法律依据：
1.《土地管理法》第三、四、四十一、六十三、六十六、七十四、七十六、八十一、八十三条；
2.《城乡规划法》第六十五条；
3.《行政强制法》第三十五、三十七、三十八、四十四、五十条；
4.《规划条例》第五十七、六十八条。
德利翔公司未向一审法院提交证据。
一审法院依法调取了如下证据：
1.26972号民事裁定书，证明杨冬芳起诉张家湾镇政府、德利翔公司财产损害赔偿纠纷以及法院裁定驳回起诉的事实；
2.14362号民事判决书、4025号民事判决书；
3.14362号案件中拆迁测绘成果表、北京市集体土地地上物拆迁估价明细表、北京市财产价格评估结论书等证据；
证据2、3证明杨冬芳与×××村委会之间的土地租赁合同纠纷的处理情况，人民法院已经判决解除租赁合同、杨冬芳将租赁土地腾退清并交还×××村委会、×××村委会给付杨冬芳租赁土地的地上物及附着物补偿款870670元。
一审法院经庭审质证对以上证据作出如下确认：杨冬芳与张家湾镇政府提交的证据内容真实，与本案具有关联性，一审法院对其真实性予以认可，但对于杨冬芳认为其所建房屋属于合法建设不需要取得规划许可的证明目的以及张家湾镇政府认为其委托德利翔公司制作《限期拆除通知书》合法、强制拆除行为程序合法的证明目的不予认可。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条的规定，张家湾镇政府具有对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可的建设进行拆除的法定职责。
本案中，被诉的强制拆除行为发生于2016年2月24日、25日，张家湾镇政府在实施上述行为时，并未告知杨冬芳诉权及起诉期限，故杨冬芳于2017年11月针对上述行为提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。张家湾镇政府认为杨冬芳的起诉已超过起诉期限，起诉应予驳回的上诉主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
关于张家湾镇政府主张的其实施的是拆除违法建设和搬离违法占用土地上物品两个行政行为的问题，本院认为，行政机关作出行政行为，应具备职权、程序、事实认定、法律依据等多方面要素，本案中，现有证据不足以证明张家湾镇政府实施的搬离杨冬芳违法占用土地上的物品的行为系单独的行政行为，故张家湾镇政府的上述诉讼理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
此外，关于对被诉强制拆除行为合法性的认定，本院同意一审法院的相关论述。
综上，一审法院确认张家湾镇政府于2016年年2月24日、25日针对杨冬芳在北京市通州区张家湾镇×××村承租土地及地上建筑物、附属设施实施的强制拆除行为违法正确，本院应予维持。张家湾镇政府的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 贾志刚
审判员 韩 勇
审判员 董 巍
二〇一八年四月二十三日
书记员 刘 毅
书记员 张 怡