浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙嘉行初字第8号
原告桐乡市顺昌投资有限公司。住所地浙江省桐乡市梧桐街道校场路复兴路口。
法定代表人沈健，董事长
委托代理人刘琳，浙江中锐律师事务所律师。
被告海宁市人民政府。住所地浙江省海宁市海洲路海宁市行政中心。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人陈海勤，海宁市人民政府工作人员。
委托代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。
被告海宁市公安局。住所地浙江省海宁市水月亭路***号。
法定代表人顾照荣，局长。
委托代理人沈孝锋、姚志恒，海宁市公安局民警。
被告浙江省海宁经济开发区管理委员会。住所地浙江省海宁市隆兴路***号。
负责人张月明，管委会主任。
委托代理人花国平，管委会副主任。
委托代理人金虎良，浙江虎良律师事务所律师。
第三人浙江宏昌制革有限公司。住所地浙江省海宁市经济开发区台商（外商）投资工业园施带路。
诉讼代表人李东红，第三人管理人浙江新联会计师事务所有限公司法定代表人。
桐乡市顺昌投资有限公司因不服海宁市人民政府、海宁市公安局、浙江省海宁经济开发区管理委员会、第三人浙江宏昌制革有限公司其他行政行为一案，于2014年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月3日受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年4月29日公开开庭审理了本案。原告桐乡市顺昌投资有限公司的委托代理人刘琳，被告海宁市人民政府的委托代理人陈海勤、钟雪庆，被告海宁市公安局的委托代理人沈孝锋、姚志恒，被告浙江省海宁经济开发区的委托代理人花国平、金虎良，第三人浙江宏昌制革有限公司的诉讼代表人李东红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告桐乡市顺昌投资有限公司（以下简称顺昌公司）诉称：原告分别于2012年3月20日、4月24日与第三人浙江宏昌制革有限公司（以下简称宏昌公司）法定代表人黄健签订了二份借款合同，约定黄健向原告共借款900万元，月息2.25％，第三人宏昌公司为该借款担保。同年4月24日，原告又与第三人签订了《质押协议》一份，约定第三人自愿将其仓库、车间的蓝皮等物质押给原告。原告按约向黄健提供了900万元的借款。4月28日，第三人书面通知原告7日内到其仓库车间提取质押物蓝皮19000张。5月3日原告委托八辆货车到第三人处提取质押物时，遭到被告海宁市公安局民警的阻止。后原告在对第三人的诉讼中，海宁市人民法院以质押物未交付，认定质权未设立。根据第三人破产清算后的破产财产分配方案，原告参与分配的普通债权为9025000元，可分配金额为106240.31元。原告认为，被告海宁市公安局根据被告海宁市人民政府和海宁经开管委会的指示，强行制止原告提取质押物蓝皮的行为无法律依据，并导致原告的债权仅受偿106240.31元，损失达9060637.47元。据此请求本院确认三被告阻止原告向第三人宏昌公司提取质押物19000张蓝皮的行为违法，并判令三被告赔偿原告经济损失9060637.47元，案件受理费由三被告负担。原告提交了以下证据：
1-2.《借款合同》2份、电汇凭证2份，证明第三人向原告分两次借款共900万元的事实。
3.《质押协议》和《提取质押物通知书》，证明第三人将其公司仓库的蓝皮等物质押给原告，同时通知原告在2012年4月28日起七日内到第三人仓库提取质押物蓝皮19000张。
4.海宁市公安局海昌派出所（以下简称海昌派出所）出具的《关于20120503宏昌公司接处警情况经过》（以下简称《接处警情况经过》），主要内容：5月2日下午宏昌公司法定代表人黄健出境至加拿大，当晚经市政府同意，开发区成立工作组并明确在未查清宏昌公司资产的情况前，该公司资产只进不出，海昌派出所协助做好企业稳控工作。5月3日上午11时许，派出所接到报警称有人开着卡车要进宏昌公司拉皮。处警民警到场后发现债权人聚集较多，厂内外停有八辆卡车，其中有20多人自称顺昌公司人员在宏昌公司仓库搬运蓝皮。上述人员向民警出示了一份文书，并称是宏昌公司法定代表人黄健同意其到厂里提取蓝皮。因民警在现场无法确认该文书的真实性，且考虑宏昌公司内外已有很多债权人到达，现场情势紧急，如不及时制止，场面将失控，民警遂当场制止了顺昌公司的搬货行为。
5.海宁市人民法院（2012）嘉海商外初字第45号民事判决书、嘉兴市中级人民法院（2013）浙嘉商外终字第23号民事判决书，证明法院认定因质押物未交付，质押未设立，原告无优先受偿权。
6-7.原告向三被告提出的《赔偿申请书》及三被告的书面答复，证实原告向三被告提出要求赔偿经济损失，三被告认为原告的赔偿请求无事实和法律依据，不能成立。
8-10.海宁市人民法院（2012）嘉海商破字第4-6号民事裁定书、宏昌公司无异议债权表、宏昌公司破产财产分配方案及破产债权清偿分配明细表，证明第三人破产后，经破产清算，原告债权实际得到清偿仅为106240.31元。
被告海宁市公安局答辩称：其派出机构海昌派出所接报警后组织警力维护社会治安秩序依法行使职权，属于履行法定职责，符合法律规定；原告质权未能设立与公安机关履职行为无关。请求本院依法驳回原告诉讼请求。
被告海宁市公安局提供了以下证据：
1.海昌派出所《受案登记表》、《接警单》，证明2012年5月3日11时16分许接到匿名报警电话，称宏昌公司厂里有人闹事，要求公安机关处理。
2.对涉事人员朱炳洪、张利华询问笔录，证明2012年5月3日二人与其他20人左右受雇从桐乡跟车到海宁厂里强行打开仓库拉货，后来被民警制止，并与处警民警发生冲突，被带到派出所。
3.对证人沈建新（宏昌公司门卫）询问笔录，证明5月3日11点左右，其正在门卫室值班，一批人到厂要求开门，其被两个男的进门卫室控制住，对方自己打开大门，开了六七辆5吨的卡车进厂。其后来打电话给同事。门卫徐云甫、姚伟松的笔录证明相同内容。
4.对浙江省海宁经济开发区管委会副主任花国平的询问笔录，证明其于2012年5月2日得到消息，宏昌公司老板黄健失去联系，多家银行和债权人到其公司催要货款。管委会连夜开会商量，决定派员进驻企业进一步了解情况并做好企业的稳控工作。5月3日上午，其与管委会主任助理章红缨等人带队进驻宏昌公司，发现多家银行及其他债权人在讨要欠款。后来有人开着卡车冲进厂区仓库抢皮，引发场面混乱，工作人员制止不了，便打电话给海昌派出所所长朱利江，要求安排警力到现场维护秩序。民警到场后制止了抢皮行为，有部分人不配合与民警发生肢体冲突，最后增援警力到场控制局面。章红缨笔录证明内容一致。
5.对证人程丹萍询问笔录，证明其报警称其丈夫黄健自5月2日下午起无法联系，黄健为宏昌公司法定代表人。
被告海宁市人民政府答辩称：市政府为维护经济和社会稳定，要求相关单位和职能部门做好宏昌公司的维稳工作，属于依法行使职权，并无不当；原告质权未设立与三被告人依法履行职责的行为无因果关系。请求本院驳回原告诉讼请求。
被告海宁市人民政府提交了以下证据：
1.《海宁市突发公共事件总体应急预案》、《嘉兴市突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》，证明海宁市人民政府有维护社会稳定的职责。
2.嘉兴市中级人民法院（2013）浙嘉商外终字第23号民事判决书、海宁市人民法院（2012）嘉海商外初字第45号民事判决书，证明原告自身行为导致质权不成立，与海宁市人民政府毫无关联。
被告浙江省海宁经济开发区管理委员会（以下简称海宁经开管委会）答辩称：被告作为海宁市人民政府的派出机构，根据市政府要求成立工作组依法进行维稳工作属于正常履职行为；针对宏昌公司债权债务尚不明确，讨债人员众多、极易引发公司资产遭哄抢的紧急情况，要求该公司资产原则上只进不出是一个临时性维稳措施，并不对公司资产进行实体处理，并无不当；原告债权未受足额清偿的原因是质权未设立，而质权未设立并非被告造成，所以原告损失与被告之间不存在因果关系。据此请求本院驳回原告诉讼请求。
被告海宁经开管委会提交了以下证据：
1.海宁市机构编制委员会文件，证明海宁经开管委会机构设置情况以及职责职能。
2.嘉兴市中级人民法院（2013）浙嘉商外终字第23号民事判决书、海宁市人民法院（2012）嘉海商外初字第45号民事判决书，证明原告质权未设立与海宁经开管委会行为无因果关系。
第三人宏昌公司答辩称：根据第三人当时库存蓝皮数量，不可能有19000张蓝皮用于交付原告，亦即第三人当时已没有交付19000张蓝皮的意愿；原告未经联系强行到第三人处搬运货物，其行为不受法律保护。请求本院驳回原告诉讼请求。
第三人宏昌公司未提交证据。
对于被告提供证据，原告质证意见为：1.原告对于被告海宁市人民政府和海宁经开管委会提供的证据的真实性、合法性没有异议，但认为上述证据与本案无关联性，不能证明被告观点。2.原告对被告海宁市公安局提供的证据，认为：接警单和受案登记表记载内容与海昌派出所出具的《接处警情况经过》内容不一致，故该两份证据是虚假的；对张利华和程丹萍的询问笔录由同一名民警记录，在时间上有重叠，因而该两份笔录不合法；同时，从报警情况来看，宏昌公司员工没有报警，因而宏昌公司对原告提取质押物是认可的。所以公安机关阻止提取质押物违法。对于原告异议，被告海宁市公安局说明认为：接警单是从110指挥中心获取的，原告可以核实；当时报警的人比较多，不止一人；关于两份笔录记录人的时间冲突问题，民警是在先给黄健之妻程丹萍作笔录快结束时，宏昌公司发生了更大的危害社会秩序的事件，相关人员被带至派出所，情况比较急，所以该民警又立刻加入了对张利华的询问记录。上述证据所确认的事实也已经法院判决确认，所以公安机关当时的处置是合法的，没有侵犯原告权益。原告对上述证据其他无意见。
对于原告提供的证据，三被告人及第三人对质押协议签署的真实性提出异议，认为该协议的签订有违常情；对于其他证据的真实性、合法性无异议，但认为上述证据不能证明原告观点。
本院认证意见：关于海宁市公安局出具的《受案登记表》、《接警单》，能够反映事发当时公安机关接处警的情形，与海昌派出所出具的《接处警情况经过》内容并无矛盾，且《受案登记表》、《接警单》均为原始证据，形式上亦合法，可以作为本案定案依据。关于对张利华和程丹萍的询问笔录由同一名民警记录，在时间上有重叠的问题，经查：对程丹萍的笔录在前，询问时间为2012年5月3日12时39分至12时58分；对张利华的询问开始时间为同日12时50分，有8分钟重叠。程丹萍笔录内容比较简单，主要是报警称其丈夫失联，考虑到笔录完毕之后当事人的核对和补充需要一定时间，同时笔录正式记录前往往已经开始沟通，时间记录上短暂重叠有可能发生，被告海宁市公安局对该问题的说明符合情理，可以采信。故两份笔录上时间的短暂重叠不影响该笔录的效力，该证据的形成程序上也并无不当。关于原告提供的质押协议以及其他与民事诉讼有关的证据，已经由生效民事裁判文书予以认定，本案应从其认定。对于各方提交的其他证据，本院予以认定，可以作为本案定案依据。
经审理查明：2012年3月20日、4月24日，原告与第三人法定代表人黄健及第三人签订了两份借款合同，约定黄健向原告分别借款400万元和500万元，借款期限分别至2012年6月19日和6月15日，月息为2.25%，上述款项均由第三人提供连带责任担保；3月21日、4月24日，原告通过电汇方式交付黄健400万元和500万元；4月26日，第三人汇付原告利息9万元。同时，在2012年4月24日，原告与黄健签订第二份借款合同时又签订质押协议书1份，约定：第三人同意将其仓库、车间里的蓝皮等原材料及半成品、产成品、机器设备等质押给原告，为上述共900万元的借款提供质押担保；质押物由原告自行决定时间搬运等。
第三人法定代表人黄健于2012年5月2日下午出走无法联系，引发债权人恐慌。被告海宁经开管委会得知情况后立即向海宁市人民政府汇报并连夜组成工作组，于5月3日上午进驻第三人厂区以应急处理相关事务。当日上午，原告持盖有第三人印章的《提取质押物通知书》打印件，组织八辆货车和一批搬运人员至第三人处，随行人员强行控制了第三人厂门卫室的保安人员后，车辆进入厂区仓库搬运蓝皮。在场海宁经开管委会工作人员以及其他人员见状报警。海昌派出所接警后迅速出警，到现场制止了原告的强制搬运行为，并责令其将部分已经装载于货车上的蓝皮重新卸至仓库。其间，原告组织搬货的随行人员与处警民警发生冲突，部分人员被带至海昌派出所接受询问。
海宁市人民法院于2012年5月22日裁定受理第三人破产清算，5月24日指定浙江新联会计师事务所有限公司为第三人管理人。2012年8月9日，第三人管理人向原告发函，拒绝了原告的优先受偿申请。原告随后以保证合同纠纷向法院起诉第三人，海宁市人民法院和本院先后作出（2012）嘉海商外初字第45号民事判决、（2013）浙嘉商外终字第23号民事判决。两判决均认定原告对第三人的质权并未设立，主要原因是质押物未交付；原告于2012年5月3日自行占有质押物并不构成法律上的“交付”。判决确认原告的民事债权本息9166877.78元。后原告申请再审，浙江省高级人民法院于2014年4月16日裁定驳回其再审申请。
本院认为，原告提起行政诉讼应当符合法律规定的条件，其所起诉的被告应当适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。本案中具体行政行为是公安机关制止原告到第三人处强制搬运货物的行为，该行为由具备行政主体资格和特定职权的机构即海宁市公安局单独作出；海宁市公安局作出该具体行政行为的起因是群众报警，并非海宁市人民政府或海宁经开管委会的命令。海宁市人民政府和海宁经开管委会针对第三人法定代表人失联后的混乱局面所采取的应对措施，是依法履行维护地方稳定职责的行政指导行为，而且该指导行为没有对原告的权利产生影响；同时，海宁市人民政府和海宁经开管委会也没有与公安机关共同实施上述具体行政行为，因此也不符合上述法条第三款规定的共同被告的情形。所以，原告所诉海宁市人民政府和海宁经开管委会不是本案的适格被告。
原告与第三人之间虽存在商事纠纷，但原告在未经与第三人有关负责人充分沟通、亦未得到第三人在场人员同意的情况下，没有采取正当合理的手段解决问题，而是强行进入厂区、强行搬运货物，该行为显然不受到法律保护。被告海宁市公安局接到报警后处警是其履行法定职责的行为，该处警行为针对的是原告“强行进入厂区、强行搬运货物”的不法行为，而不是原告与第三人之间的商事纠纷。即便原告所持《提取质押物通知书》等文书真实有效，但对该文书所确定的权利原告也应当以合法的方式进行主张，采用非法手段强行提取货物的行为仍应受到制止。因此被告海宁市公安局的处警行为正确。原告遭受经济损失是商事活动存在风险的表现，与被告海宁市公安局处警没有因果关系。
综上，原告起诉海宁市人民政府和海宁经开管委会属于被告不适格，不符合起诉条件。被告海宁市公安局是适格被告，但其履行法定职责程序合法，处置得当，没有造成原告经济损失，原告所诉无事实和法律依据，故对于原告的诉讼请求应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告桐乡市顺昌投资有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告桐乡市顺昌投资有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001；开户银行：农行杭州市西湖支行）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈启清
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李 平
二〇一四年六月二十五日
书 记 员 张琳嫣