广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶中法行终字第86号
上诉人（原审被告）：韶关市民政局。
法定代表人：龙勇文，局长。
委托代理人：袁志强，广东天行健律师事务所律师。
委托代理人：朱少平，广东天行健律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）：钟文丁，男，1950年4月25日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：王海，男，1948年6月3日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：吴加平，男，1952年1月4日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：黄宗优，男，1948年10月16日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：陈昌和，男，1947年8月21日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：谢凤养，男，1945年2月17日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：温国琼，女，1956年8月3日出生，汉族。（张月养已故，系张月养的妻子）。
被上诉人（原审原告）：张永，男，1981年1月12日出生，汉族。（张月养已故，系张月养的儿子）。
被上诉人（原审原告）：李亚章，男，1951年12月13日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：张东贵，男，1950年6月6日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：黄细成，男，1949年9月10日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：黄泰发，男，1949年1月2日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：刘国永，男，1950年12月1日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：钟桂行，男，1950年9月3日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：黄结永，男，1953年6月22日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：曹威金，男，1949年3月19日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：曾德古，男，1950年1月10日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：陈绍保，男，1948年10月22日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：张相如，男，1950年12月27日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：李才通，男，1950年10月20日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：潘荣辉，男，1949年12月10日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：谢自明，男，1949年9月7日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：张德雄，男，1949年3月16日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：成亚贵，男，1949年1月8日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：彭仕胜，男，1950年9月11日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：周金生，男，1949年3月9日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：温基山，男，1949年2月20日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：苏培基，男，1950年9月19日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：骆杞有，男，1949年10月23日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：廖芳德，男，1947年12月20日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：沈金华，男，1951年4月26日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：王普发，男，1949年7月5日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）：陈全贵，男，1952年3月3日出生，汉族。
诉讼代表人：李亚章，具体情况如上。
诉讼代表人：黄宗优，具体情况如上。
诉讼代表人：吴加平，具体情况如上。
诉讼代表人：钟文丁，具体情况如上。
被上诉人的共同委托代理人：华国强，韶关市浈江区和平法律服务所法律工作者。
上诉人韶关市民政局对被上诉人钟文丁、王海、吴加平、黄宗优、陈昌和、谢凤养、张月养、李亚章、张东贵、黄细成、黄泰发、刘国永、钟桂行、黄结永、曹威金、曾德古、陈绍保、张相如、李才通、潘荣辉、谢自明、张德雄、成亚贵、彭仕胜、周金生、温基山、苏培基、骆杞有、廖芳德、沈金华、王普发、陈全贵所诉民政局不履行保护财产权法定职责纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院（2014）韶武法行初字第28号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年5月5日，钟文丁等32位参战退役军人作为申请人，通过邮政特快专递的方式，向被告韶关市民政局递交一份《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金以及由此引发的相关问题的处理申请书》，申请韶关市民政局依法给付违法截留其32人的抚恤金332744.76元并依法计算逾期付款利息，并依法向其32人支付因被违法取消抚恤金对其精神产生打击损害的精神抚恤金，每人3000元，合计96000元。被告收到该申请书后，一直未就申请书所提问题作出答复，原告遂于2014年8月1日向法院提起行政诉讼。案件审理过程中，原告将其诉讼请求变更为：请求法院依法判决被告依法履行法定职责，限令被告在法定期限内按原告申请书的申请事项做出具体行政行为。
原审法院认为：被告收到原告钟文丁等人提交的《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金以及由此引发的相关问题的处理申请书》后，未于60日内作出具体行政行为不合法。理由如下：根据《军人抚恤优待条例》第五条第一款：“国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。”的规定，被告作为韶关市人民政府民政部门，本行政区域内的军人抚恤优待工作由其负责主管。现原告钟文丁等人认为其32人的抚恤优待补助金被截留，于2014年5月5日就该问题向被告提出处理申请。虽然目前对于行政机关受理该类申请后作出具体行政行为的期限没有明确的规定，但依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定，本案被告亦应受此规定期限约束，即被告应于收到《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金以及由此引发的相关问题的处理申请书》的60日内积极履行法定职责。被告称其已就原告提交的申请进行了口头答复，但未提交证据予以证明。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条第一款：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。”的规定，行政机关在行政诉讼中要负举证责任，即被告需证明自己曾做过口头答复，如果无法证明，就要承担举证不能的不利结果。因此，对被告该主张不予采信，依法认定被告没有答复原告，即对原告申请处理的事项没有作出处理，属于行政不作为。综上，原告因被告在60日内对其申请处理的事项没有作出答复而向本院起诉要求被告依法履行法定职责，于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决：责令被告韶关市民政局于本判决发生法律效力之日起60日内对原告递交的《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金以及由此引发的相关问题的处理申请书》作出具体行政行为。
上诉人不服原审判决上诉称：一、原审法院在上诉人对给付生活补助请求没有法定职责的情况下，判令上诉人对《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金及由此引发的相关问题的处理申请书》作出具体行政行为错误。首先，根据被上诉人邮寄的《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金及由此引发的相关问题的处理申请书》显示，被上诉人申请事项主要是要求上诉人发放参战退役人员生活补助待遇。但根据《省民政厅关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤民优（2007）18号）规定，调查认定工作按照属地原则组织实施，由本人户籍地村（居）委会、乡（镇、街道）和县（市、区）民政部门统一组织调查、申报和审定。同时，根据《军人抚恤优待条例》相关规定，由军人户籍所在地县级民政部门负责发放相关生活补助待遇。因此，上诉人不具备参战退役人员身份认定及发放生活补助待遇的法定职责。其次，被上诉人申请发放的待遇性质属生活补助，而并非《军人抚恤优待条例》所规定的抚恤优待，而且《军人抚恤优待条例》第五条第一款“国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作”并没有规定上诉人具有对参战退役人员生活补助待遇身份认定、发放的法定职责。因此，原审判决依据《军人抚恤优待条例》第五条第一款规定认定上诉人应当作出具体行政行为没有法律依据。二、原审判决判非所请，导致本案判决结果错误。根据被上诉人诉讼请求，被上诉人请求为“请求法院判决被告在法定期限内按照原告申请书的申请事项做出具体行政行为”。而被上诉人申请书的申请事项是要求上诉人发放参战退役人员生活补助待遇。但原审判决却认为“原告因被告在60日内对其申请处理的事项没有作出答复而向本院起诉要求被告依法履行法定职责，于法有据”，遂判令上诉人对被上诉人递交的《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金及由此引发的相关问题的处理申请书》作出具体行政行为。从两者对比来看，原审法院没有支持被上诉人诉请，但却模糊了“作出具体行政行为”的内容，导致错误判决，理应予以纠正。退一步讲，即便二审法院维持原审判决，也应明确“具体行政行为”的内容，即是仅指上诉人需对被上诉人申请作出答复，还是应当对被上诉人请求给付生活补助待遇的申请作出具体身份认定、发放的行政行为，避免今后判决执行时再次引发争议。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律法规错误，判决错误，请求：1、撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人答辩称：一、上诉人作为韶关市人民政府的民政部门，实不应当分不清“抚恤金、抚恤补助资金”和“生活困难补助”的法律界限。1、从《军人抚恤优待条例》第二章规定的“死亡抚恤”、第三章规定的“残疾抚恤”便清楚可见“抚恤金”的法律概念。2、从《军人抚恤优待条例》第四十六条的规定，便知“军人抚恤优待经费”其中抚恤补助资金的法律概念。从［特急］财政部、民政部财社（2012）221号关于印发《优抚对象抚恤补助资金使用管理办法》的通知规定：根据《军人抚恤优待条例》等相关规定，特制定《优抚对象抚恤补助资金使用管理办法》，进一步明确抚恤补助资金的法律概念。3、从民政部民发（2007）102号文规定清楚可见，是依照法定程序界定了参战退役军人的法定：“抚恤补助资金”和《优抚对象抚恤补助登记证》中的规定：依据《军人抚恤优待条例》经评定符合抚恤补助条件，特发此证：据此证实，被上诉人应当享受的“抚恤补助资金”是法定的。4、从民政部、财政部（2007）99号文足以证实：在没有正式界定参战退役军人抚恤优待资格以前，每人每月补助100元的，便称之为“生活困难补助”。据此证实，作为韶关市人民政府的民政部门不应该分不清“抚恤金”“抚恤补助资金”和“生活困难补助”的法律界限。二、上诉人推三阻四，绕弯推托不了责无旁贷的法定职责。1、从2010年1月18日始，广东省民政厅、韶关市民政局给被上诉人颁发了《优抚对象抚恤补助登记证》，证实韶关市民政局是在《优抚对象抚恤补助登记证》上署名的国家行政机关的民政部门，是发生法律效力的证书，证明被上诉人的《优抚对象抚恤补助登记证》是法定的。同时也证明被上诉人诉韶关市民政局为被告，也是法定程序中规定的，其被告的诉讼主体是适格的。2、经韶关市中级人民法院（2013）韶中法行终字第18号已经发生法律效力的行政判决书认定：“乳源瑶族自治县民政局于2012年8月2日作出的《关于要求补发参战人员生活补助等有关问题的答复》不合法”，并被依法判决撤销之后，韶关市民政局以此生效法律文书为依据，在请示广东省民政厅（详见证据四：广东民政粤民优（2013）13号《关于优抚对象抚恤补助登记证有关问题的意见》的答复之后，给全韶关市的参战退役军人被中途因领了退休工资而被取消的抚恤补助资金，从2013年7月1日起履行发放，并退还了全市参战退役军人的《优抚对象抚恤补助登记证》，据此证实，从2013年7月1日起履行发放了抚恤补助资金，应视为经韶关市民政局的确认。但只确认履行以后的，却截留扣押了本应发放而没有发放的抚恤补助资金。到底是在哪一级违法截留依照《军人抚恤优待条例》第四十六条规定：“军人抚恤优待管理单位及其工作人员挪用、截留、私分军人抚恤优待经费，由上一级人民政府民政部门责令追回。”据此规定本案的上一级人民政府的民政部门应当是韶关市民政局。三、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
本院对原审查明的事实予以确认。
本院另查明：2014年5月5日，被上诉人钟文丁等32人向上诉人韶关市民政局提交一份《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金以及由此引发的相关问题的处理申请书》，内容有：“请求：一、依法给付违法截留申请人的抚恤金332744.76元，并依法计算逾期付款利息。即按2010年抚恤金24007.50元，从2010年1月1日起，以截留本金24007.50元计算逾期付款利息；2011年抚恤金80079.76元，以2011年1月1日起以截留本金80079.76元计算逾期付款利息；2012年抚恤金135575元，从2012年11月1日起以截留本金135575元计算逾期付款利息，按中国人民银行同期同类贷款利息计算至履行之日止。二、依法给付32位参战退役军人，被违法取消抚恤金所产生精神损害的精神抚恤金，每人3000元，共计96000元。事实和理由：一、参战退役军人只有拿起法律武器才能依法保护自身的合法权益。l、根据参战老兵维权第一案结案通报：深圳市罗湖区退休参战老兵状告罗湖区民政局一案，引起了全国参战老兵前所未有的关心和关注。此案引起了深圳市委、市政府和罗湖区委、区政府及市、区两级法院的高度重视。在案件审查后，在判决即期限将到来之际，罗湖区委、区政府顶着深圳市民政局的压力，以调解方式与原告达成了协议了结此案。于2011年4月29日双方达成和解协议。协议内容大致如下：（1）民政部门自行撤销了2010年8月3日《关于取消部分参战涉核退役人员生活补助的通知》，从2010年9月起，恢复了参战退役人员的优抚待遇，纳入优抚对象管理服务。（2）因原告为此案造成的打印费，交通费等开支如实报销。（3）对于某此部门给原告造或的不良社会影响，民政部门给予每人一定数额的精神抚慰金以示抚慰。（4）原告向法院撤销2010年11月状告罗湖区民政局的行政诉讼。2、广东省韶关市中级人民法院（2013）韶中法行终字第18号行政判决书，是乳源瑶族自治县九名参战退役人员状告乳源瑶族自治县民政局得到韶关市中级人民法院依法支持诉讼请求的法律文书。在人民法院网中清楚可见，是全国第一宗状告民政局的而是老百姓胜诉的行政案件。3、从广东省财政厅办公室于2013年4月15日印发的财政部、民政部财社（2012）221号关于印发优抚对象抚恤补助资金使用管理办法的通知中，说明如下问题：（1）韶关市民政局以及各区县民政局对参战退役军人因退休取消抚恤补助资金是明显违反了财政部、民政部财社（2012）221号文的规定。韶关市民政局以及各区县民政局明知是错，而坚持不改，直到制造了全国人民法院网中第一案状告民政局的案件。（2）韶关市民政局在明显有财政部、民政部财社（2012）221号行政法规作依据的情况下，明显不相信自己，也不敢相信中央财政部、民政部。从广东省民政厅粤民优（2013）13号《关于优抚对象抚恤补助登记证有关问题的意见》即对韶关市民政局的请求答复，足以证实韶关市民政局搞的简直是地方“黑法王国”。（3）从财政部、民政部财新（2012）221号文以公开方式作［特急］文发布可见，这是广东省特别是韶关广大参战退役人员为退休后被取消抚恤补助资金后，一批又一批地，接二连三地上北京上访的胜利成果。但是，最终要保护自身的合法权益，只有拿起法律武器。二、申请人被违法截留的抚恤补助资金332744.76元，依法不但应当兑现给付，而且依法应当按中国人民银行同期同类货款利率计算逾期付款利息。申请人依照最高人民法院《关于依法完善审理民间借款纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知》精神：“主张自逾期还款之日起的利息损失”。据此，请求依法支持。三、民政局违法取消申请人的法定优抚对象资格，取消抚恤补助，在恢复优抚对象资格后，又违法截留应当依法给付的抚恤补助资金，严重侵害了申请人参战退役人员的政治荣誉和财产利益。依照《军人抚恤优待条例》第五十条之规定：“抚恤优待对象被判处有期徒刑、剥夺政治权利或者被通辑期间终止抚恤优待；被判处死刑、无期徒刑的取消其抚恤优待资格”。据此证实，民政部门取消申请人的抚恤优待补助金的行为是将申请人当作被判处死刑，无期徒刑的犯罪之人对待。申请人在炮火连天的枪林弹雨中未受到身体的致命伤害，而今在精神上却遭到贪官污吏的损害和伤害，其精神伤害是无法以金钱所替代的。申请人因民政局剥夺了自己的政治荣誉和财产权益，遭受的精神损害是不可估量的，请求给付每人3000元的精神抚慰金，与贪官污吏的违法行为相比较是微不足道的。申请人指控韶关民政局贪污腐败严重是有根据的：1、根据人民网2010年7月21日发布显示：汕头、韶关、河源等8个市职业教育重点优抚等5项专项资金的审计发现不少问题。2007、2008年8个市优抚资金总额9.8亿元。审计发现有4个市民政部门挪用资金1137.5万元……有三个市14个县（区）两年共多报重点优抚对象1432人次，多报率达31％，有一个市优抚对象信息、资料为上级民政厅的数据库名单不付率达47％。2、据清远市民政局优抚对象证明，清远市不是以“退休”为界定优抚对象的标准。民政局是依法行政。（1）参战退役人员李天阳，1948年出生，2008年退休，在退休后的2009年12月11日颁发了《优抚对象抚恤补助登记证》至今仍享受优抚对象的法定待遇。（2）参战退役人员朱杰英，1945年出生，2010年1月26日退休，2009年12月1日颁发《优抚对象抚恤补助登记证》，至今仍享受优抚对象的法定待遇。而韶关民政局的做法是擅自以退休为界定标准，对已经退休的参战退役人员不办理《优抚对象抚恤补助登记证》，一律将已经退休的参战退役人员，排除在无权享受参战退役法定的政治荣誉和财产权益之外，并将已经依法享受有政治荣誉和财产权益也是以退休为界定标准违法取消其法定待遇。申请人根据上述事实和理由向民政机关提出申请。请求在法定期间内依法作出解决处理。”
本院认为：2014年5月5日，被上诉人钟文丁等32人向上诉人韶关市民政局提交一份《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金以及由此引发的相关问题的处理申请书》，该申请书请求：一、依法给付违法截留申请人的抚恤金332744.76元，并依法计算逾期付款利息。即按2010年抚恤金24007.50元，从2010年1月1日起，以截留本金24007.50元计算逾期付款利息；2011年抚恤金80079.76元，以2011年1月1日起以截留本金80079.76元计算逾期付款利息；2012年抚恤金135575元，从2012年11月1日起以截留本金135575元计算逾期付款利息，按中国人民银行同期同类贷款利息计算至履行之日止。二、依法给付32位参战退役军人，被违法取消抚恤金所产生精神损害的精神抚恤金，每人3000元，共计96000元。也写明了请求的事实和理由。上诉人收到申请后60日内没有作出答复或处理决定。上诉人没有作出答复或处理决定的原审答辩理由：一是根据《省民政厅关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》［粤民优（2007）18号文］的规定，调查认定工作按照属地管理原则组织实施，由本人户籍地村（居）委会、乡（镇、街道）和县（市、区）民政部门统一组织调查、申报和审定；二是根据《军人抚恤优待条例》的相关规定，由参战退役人员户籍所在地县级民政部门负责发放抚恤补助。故韶关市民政局认为不具备参战退役人员身份认定及发放补助的法定职责。因此，本案争议的焦点是：上诉人韶关市民政局收到被上诉人钟文丁等32人《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金以及由此引发的相关问题的处理申请书》后，是否应该履行法定职责作出答复或处理决定。一、被上诉人经评定属于参战退役人员，符合优抚对象抚恤补助条件，于2010年1月领取了《优抚对象抚恤补助登记证》，该证广东省民政厅、韶关市民政局盖章确认，说明被上诉人是否符合优抚对象抚恤补助条件与上诉人的评定有利害关系；二、被上诉人自称退休前已领取了抚恤补助资金，退休后韶关市民政局予以取消被上诉人的抚恤补助资金，2013年7月1日以后，韶关市民政局又根据广东省民政厅粤民优（2013）13号《广东省民政厅关于优抚对象抚恤补助登记证有关问题的意见》和财政部、民政部财社（2012）221号《财政部民政部关于印发优抚对象抚恤补助资金使用管理办法的通知》恢复发放被上诉人的抚恤补助资金，认为退休后停发取消的抚恤补助资金属于非法截留，根据《军人抚恤优待条例》第五条第一款：“国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。”第四十六条：“军人抚恤优待管理单位及其工作人员挪用、截留、私分军人抚恤优待经费，由上一级人民政府民政部门责令追回。”的规定，韶关市民政局作为主管韶关市本行政区域内的军人抚恤优待工作，对被上诉人反映的人数众多、强烈的被截留的抚恤补助资金应当根据法律、法规和规范性文件及政策上的规定作出答复或处理。因此，原审法院判决责令上诉人韶关市民政局于本判决发生法律效力之日起60日内对上诉人递交的《关于依法纠正截留参战退役军人抚恤补助资金的违规行为依法给付被截留抚恤补助资金以及由此引发的相关问题的处理申请书》作出具体行政行为并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉理由不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人韶关市民政局负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一四年十一月二十四日
书记员 李羿盟