广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1105号
上诉人（一审被告）东兰县人民政府。
法定代表人徐迪克，县长。
被上诉人（一审原告）东兰县泗孟乡钦能村逢则村民小组。
诉讼代表人汪宏昌，该村民小组组长。
委托代理人黄圣波。
一审第三人东兰县工商行政管理和质量技术监督局。
法定代表人韦秀善，局长。
上诉人东兰县人民政府因被上诉人东兰县泗孟乡钦能村逢则村民小组（以下简称逢则村民小组）诉其土地行政登记一案，对河池市中级人民法院作出的（2017）桂12行初16号行政判决不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组织合议庭对该案进行了审理，本案现已审理终结。
河池市中级人民法院一审查明：东兰县人民政府于1999年颁发给第三人东兰县工商行政管理和质量技术监督局下属机构泗孟乡工商所兰国用（1999）字第012240757号《国有土地使用证》（以下简称被诉土地证），该证登记土地座落泗孟圩上，土地使用者泗孟乡工商所，使用权面积873.8平方米，图号10（土地地号、用途、土地等级、使用权类型均未填写）。上世纪九十年代初期，东兰县开展初始土地登记发证工作。1990年12月27日，泗孟乡工商所提交土地登记申请书，要求对涉案土地进行登记。1990年12月27日，东兰县人民政府的土地管理部门进行地籍调查，绘制宗地草图和宗地图。1991年1月11日，泗孟乡工商所填写土地登记审批表，1991年4月10日审查人员在审批表上签署意见，1994年4月30日土地管理机关在审批表上签署意见，1994年4月30日东兰县人民政府在审批表上签署意见。1999年，东兰县人民政府颁发被诉土地证，该证记载“土地使用者泗孟乡工商所，座落泗孟圩上，使用权面积捌佰柒拾叁点捌平方米”，东兰县人民政府签章落款时间“一九九九年六月”，东兰县土地管理局在“填证机关”签章落款时间“一九九九年十二月六日”。
逢则村民小组以被诉土地证涉及的土地为逢则村民小组集体土地，东兰县人民政府颁发的被诉土地证程序违法为由，请求撤销第三人东兰县工商行政管理和质量技术监督局持有的被诉土地证。
河池市中级人民法院认为：《土地登记规则》（国家土地管理局1995年12月28日颁布）第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，东兰县人民政府提供据以证实被诉土地证合法性的相关证据中，缺乏土地登记权属来源证明材料，土地登记申请书中“申请者提供的权属证明材料及申请理由”一栏为空白，亦无其他材料证实涉案土地权属为泗孟乡工商所；土地登记审批表中审查人员初审意见“该单位用地是国有土地”，与土地管理机关审核意见“该户用地属于集体所有”中对土地性质的表述存在矛盾；地籍调查表、宗地草图及宗地图中无周边权利人参与指界、签名、盖章。因此，东兰县人民政府提供的证据不能证实涉案土地权属来源清楚。另外，土地登记审批表中“张榜公布后的反映”一栏为空白，“县级以上人民政府审批意见”一栏中负责人未签名、未加盖公章。该土地登记行为违反了《土地登记规则》规定的颁证程序。东兰县人民政府辩称被诉土地证系由兰国用（1994）字第280201010号《国有土地使用证》变更登记而来，因其未能提供证据证实曾向泗孟乡工商所颁发过兰国用（1994）字第280201010号《国有土地使用证》，第三人在庭审中亦陈述泗孟乡工商所未曾收到过1994年的《国有土地使用证》，故东兰县人民政府辩称被诉土地证属变更登记的理由不成立。由此亦可知，东兰县人民政府以涉案土地为国有土地，逢则村民小组与本案没有法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格的理由不成立。综上，东兰县人民政府向泗孟乡工商所颁发的被诉土地证的土地登记行为，事实不清，主要证据不足，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销东兰县人民政府1999年12月6日颁发给第三人东兰县工商行政管理和质量技术监督局下属机构泗孟乡工商所的兰国用（1999）字第012240757号《国有土地使用证》。
上诉人东兰县人民政府上诉称：1、一审判决认定事实不清。涉案土地于1971年国家使用建泗孟食品站，1991年该站将该地上的建筑物卖给泗孟乡工商所，之后泗孟乡工商所使用并扩建用于农贸市场。泗孟乡工商所提交的土地登记申请书“土地权属来源栏为征用”，1971年到1991年期间，食品站猪舍所产生的猪粪由被上诉人集体享有作农业肥料，这种利用价值互换形成事实上的征用。根据国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，涉案土地属历史沿用的国有土地。土地管理机关审核意见“该户用地属于集体所有”应理解为该地最初使用者泗孟食品站单位性质是“集体所有”制单位，而不是指涉案土地性质是“集体所有”。一审判决没有认定涉案土地为国有土地，是错误的。2、一审判决适用法律错误。根据当时土地登记规则，本案的发证行为有指界授权委托书，记载有地籍调查表，绘制有宗地草图，宗地图，登记的各个界址点的界址物类别是墙壁外、路边、沟外、天井边，不需要周边权利人签名、盖章；至于审批表中的空白、负责人未签名等瑕疵，应由行政管理部门通过行政纠错方式解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，应当维持本案被诉土地证的法律效力。一审判决撤销将导致该地处于长期无主无序状态，诱发其他更多土地权属纠纷，导致国有资产流失。3、一审判决程序不合法。涉案土地于1971年国家使用建泗孟食品站，过后转由第三人下属机构泗孟乡工商所使用，直至2006年9月逢则村民小组未提出过异议。第三人下属机构泗孟乡工商所使用的土地属历史沿用的国有土地，且登记材料所显示的土地性质均为国有土地，而逢则村民小组系农村集体组织，与本案没有法律意义上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，逢则村民小组不具备原告诉讼主体资格，应当不予立案或驳回其起诉。请求撤销一审判决，维持上诉人向第三人颁发的被诉土地证。
被上诉人逢则村民小组答辩称：1、一审判决认定事实清楚。涉案土地自古以来是逢则村民小组集体所有，1971年泗孟食品站扩大猪舍临时使用逢则村民小组土地，没有办理征用手续和支付任何土地补偿金，因此泗孟食品站取消后，该土地仍为逢则村民小组集体所有。以猪粪这种“利用价值互换”是农民集体以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的合作形式，但县政府认为以猪粪互换作为征用条件不符合法律依据。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十五条的规定：“农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的。或者农民集体经依法批准以集体土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变”。2、一审判决适用法律正确。县政府提供的证据中没有土地登记权属来源证明材料，其为第三人进行的土地登记主要事实不清、证据不足，违反法定程序。依法应当撤销。3、一审判决程序合法。涉案土地是逢则村民小组于1971年以集体土地使用权与泗孟食品站合作联营企业，对涉案土地享有所有权，与涉案土地有法律上的利害关系，有提起行政诉讼的主体资格。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人东兰县工商行政管理和质量技术监督局陈述称：1、本局前身东兰县市场委员会于1978年3月开始接管泗孟农贸市场，涉案土地上的南面三间旧房是其于1991年7月18日以2500元的价格从泗孟食品站购买得来，土地权属来源清楚，手续完善，程序合法。2、逢则村民小组不具备诉讼主体资格。3、泗孟乡农贸市场自上世纪五十年代起一直是当地政府负责管理，是公用场所，县政府颁发被诉土地证归泗孟乡工商所使用，其权属来源清楚，程序合法。4、逢则村民小组诉称其将本队土地与当时的泗孟食品站合作经营，只能与后者争议，与本局无关。实际上泗孟食品站建猪圈的面积只是泗孟农贸市场的一小部分，其将整个市场作为争议标的没有理由和事实依据。
本案二审程序中各方当事人没有提出新的证据，对一审判决认定的事实没有异议，但对一审法院没有认定相应的事实各自有不同的主张，即：上诉人东兰县人民政府认为涉案土地已经是国有土地，与被上诉人逢则村民小组无关，第三人东兰县工商行政管理和质量技术监督局使用和登记的涉案土地权属来源清楚，并在上诉中增加了利用价值互换形成事实上征用的理由；第三人认为其购买涉案土地的地上建筑物取得涉案土地使用权，故权属来源清楚；被上诉人则认为涉案土地未经征用，仍属集体土地。
本院经审查认为，对于各方当事人提出的上述理由和主张，均属涉案土地权属的判断问题，应以是否有证据证实为认定依据，如果还需适用法律规定才能作出认定，则属权属确认问题，不属于本案的审理范围。上诉人主张“1971年到1991年期间，食品站猪舍所产生的猪粪由被上诉人集体享有作农业肥料，这种利用价值互换形成事实上的征用”，没有证据证明，如认定该结论，需适用法律规定；第三人认为“其购买地上建筑物取得涉案土地使用权”，一审法院以其提供的支付房款发票不是原件为由，不认定该证据能证明第三人购买了涉案地上房屋，虽然从涉案土地原由食品站使用，后来是第三人使用的事实看，一审法院不认定该证据确有不当之处，但是购买房屋是取得房屋所有权，如果土地属农民集体所有，并不必然取得国有土地使用权，因此该问题也需适用法律规定才能作出肯定或否定的认定；至于被上诉人主张涉案土地仍属集体土地问题，同样需要通过对涉案土地使用情况的判断，适用相关法律规定后才能认定。综上，一审法院未认定各方提出的上述事实，并无不当。
综上，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。
本院另查明：一审程序中，东兰县人民政府提供的泗孟乡工商所的土地登记申请书中“申请者提供的权属证明材料及申请理由”一栏为空白；东兰县人民政府提供的土地登记审批表中，“审查人员初审意见”一栏有“该单位用地是国有土地”内容，“土地管理机关审核意见”一栏有“该户用地属于集体所有”内容但未盖有公章，“张榜公布后的反映”一栏为空白，“县级以上人民政府审批意见”一栏有“同意土地管理局意见”内容但无负责人签名并未加盖公章；东兰县人民政府提供的地籍调查表、宗地草图及宗地图中无周边权利人参与指界、签名、盖章。
本院认为：本案争议焦点是被诉土地证登记的涉案土地权属来源是否清楚及上诉人东兰县人民政府颁发被诉土地证程序是否合法。
关于涉案土地权属来源问题，在上诉人提供的证据中，土地登记申请书中“申请者提供的权属证明材料及申请理由”一栏为空白，亦无证明涉案土地使用权确定为泗孟乡工商所所有的其他证据材料。二审中，上诉人主张“1971年到1991年期间，食品站猪舍所产生的猪粪由被上诉人集体享有作农业肥料，这种利用价值互换形成事实上的征用”，如前所述，该主张没有相应证据证明，本院亦不能支持。因此，一审判决认定东兰县人民政府提供的证据不能证实涉案土地权属来源清楚并无不当。
关于上诉人东兰县人民政府颁发被诉土地证程序是否合法问题，本案被诉土地证颁发过程中，土地登记审查人员初审意见与土地管理机关审核意见对土地性质的表述不一致，但未说明理由；地籍调查表、宗地草图及宗地图中无周边权利人参与指界、签名、盖章；土地登记审批表中“张榜公布后的反映”一栏为空白，无法证明是否进行张榜公布；审批机关负责人未签名、未加盖公章。上述行为均与《土地登记规则》的要求严重不符，一审判决认定东兰县人民政府土地登记行为违反了《土地登记规则》规定的颁证程序，于法有据。
关于上诉人东兰县人民政府主张应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定维持被诉土地证的法律效力问题，如前所述，本案中并无证据证明涉案土地已经依法被征收为国有土地并将土地使用权确定由第三人所有，涉案土地是否全部或部分属国有或集体所有，需由政府依法确权处理后才能认定，故被诉土地证没有应继续维持其法律效力的事实依据，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定判决撤销被诉土地证是正确的，上诉人的这一主张不能成立。
关于上诉人东兰县人民政府主张被上诉人逢则村民小组不具备原告诉讼主体资格问题，由于被上诉人主张涉案土地在泗孟食品站之前属其集体所有，上诉人并没有否认，现被上诉人与第三人东兰县工商行政管理和质量技术监督局就涉案土地是否全部或部分属国有或集体所有存在争议，被诉土地证将涉案土地定性为国有土地并将土地使用权确认为第三人所有，已对被上诉人的利益形成影响，故一审判决认定被上诉人与被诉土地登记行为有法律上的利害关系有事实依据，逢则村民小组具备本案原告诉讼主体资格。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人东兰县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东兰县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
审 判 员 黄碧辉
审 判 员 陆 海
二〇一八年三月十九日
法官助理 封 宇
书 记 员 饶 栖