辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽14行终42号
上诉人（原审原告）刘朝晖。
被上诉人（原审被告）葫芦岛市城乡规划局。
法定代表人邓爱平。
委托代理人崔伟。
委托代理人于力，辽宁大潮律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）葫芦岛市人民政府。
法定代表人王力威。
委托代理人蔡久峰。
原审第三人宏运地产集团有限公司。
法定代表人陈洁。
委托代理人徐长春。
委托代理人陶绘宇。
上诉人刘朝晖因建设用地规划许可一案，不服兴城市人民法院（2016）辽1481行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘朝晖，被上诉人葫芦岛市城乡规划局委托代理人于力、催伟，被上诉人葫芦岛市人民政府的委托代理人蔡久峰，原审第三人宏运集团公司的委托代理人徐长春、陶绘宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1996年5月25日，原告刘朝晖与霍传文办理结婚登记。2004年2月21日，办理了位于葫芦岛市龙港区科苑小区1＃-1-6住宅房屋所有权证，并登记在霍传文名下。2008年4月9日，被告葫芦岛市城乡规划局依第三人宏运地产集团有限公司（原名宏运集团葫芦岛房地产开发有限公司）申请，经审查后核发了地字第211400200800017号《建设用地规划许可证》。原告不服向葫芦岛市人民政府申请行政复议，复议机关于2012年1月9日作出葫府法复字[2011]26号行政复议决定予以维持。原告不服向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼，该案于2015年1月26日被移送至葫芦岛市龙港区人民法院审理，该院于2015年3月16日作出(2015)龙行初字第00004号行政裁定，以原告所诉涉及多个具体行政行为，不能合并审理为由予以驳回。原告向葫芦岛市中级人民法院上诉后，二审法院于2015年4月29日作出（2015）葫行终字第00051号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告以相邻利害关系人身份于2015年5月11日向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼请求确认被告作出的建设用地规划许可行政行为无效，该院受理后经审查不属于其管辖范围，遂移送本院，本院于2016年10月14日受理。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对利害关系的理解，通常需要考虑以下两个因素：一是应当限于法律上的利害关系。只有公民主张的权利是受法律保护的权利或利益，才可能与被诉行政行为建立利害关系，不能理解为所有直接或间接与被诉行政行为有联系的都是利害关系人。二是当事人主张的这种法律上权利或利益存在受被诉行政行为侵犯的可能性。本案中，原告刘朝晖以被告葫芦岛市城乡规划局对第三人宏运地产集团有限公司（原名宏运集团葫芦岛房地产开发有限公司）颁发的《建设用地规划许可证》，所涉及的修建性详细规划和控制性详细规划在修改过程中，未遵循法定程序举行听证，属程序违法，又将小区业主代表与第三人所签订的无效协议作为事实认定导致核发许可行为在实体上有明显、重大的事实根据缺失为由，请求确认无效。因修改城市总体规划及控制性详细规划系有权主体在规定的权限和程序内行使行政职责的行为，与本案诉争的建设用地规划许可行政行为不具有行政法上的利害关系，且该规划的修改、听证是否举行均不会对原告合法权益产生实际影响。至于原告所主张的科苑小区代表、物业代表与第三人所签订的补偿协议，因该协议系平等主体间达成的民事协议，与本案诉争的行政许可不具有行政法的关联性，且该协议并不是第三人向被告申请行政许可时应提交的材料，也不是被告作出行政许可前应审查的对象。另外，不动产所有权人的通风、采光等是否受到毗邻建筑的影响，应看毗邻建筑的高度、间距、朝向等因素，而在建设用地规划许可中，这些指标都是未明确的，建设用地规划许可的作出，仅是对土地用途的界定，并不会对周围住户的通风、采光等产生实际影响。综上，原告刘朝晖所诉的建设用地规划许可行政行为，因对其合法权益明显不产生实际影响，不具有原告诉讼主体资格，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回原告刘朝晖的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。
上诉人刘朝晖上诉称，一、一审驳回原告的起诉，是事实与法律双重认定错误，应予撤销。（一）一审关于建设用地规划许可仅是对土地用途的界定，并不会对周围住户产生相邻权实际影响的认为，存在事实认定和适用法律错误。根据城乡规划法第三十八条第一款的规定，国有土地出让前市规划局应当依法确定规划条件，规划条件是国有土地出让合同必备的法定要件，而规划条件不仅对用地位置、使用性质作出确定，同时也对开发强度等作出确定。本案规划条件明确记载建筑限高18层、容积率等需要按照葫规函（2017）17号设计条件及说明利用土地的要求等事项，其中（2017）17号规划条件中确定占用科苑小区土地作为翠海四期必备的环形消防道，与相邻科苑小区1号楼间距等内容，已经涉及了上诉人的相邻权、土地使用权等问题，当然对上诉人的合法权益产生了实际影响。因此，一审原告是涉案行政许可行为的利害关系人，具有原告资格。（二）一审关于涉案用地处的城市总体规划和控规与原告没有利害关系的认为有两点错误。其一上诉人在一审主张的是涉案用地处的控规和祥规修改的听证权利，并未提及城市总体规划；其二一审遗漏对原告提及的详规修改听证权利的说理。依据《行政许可法》第46条、47条规定，市规划局作出涉案建设用地行政许可时，应当依职权举行听证或者告知利害关系人享有听证权利并依申请组织听证，据此可知此类许可程序中利害关系人的听证权利是法定的，一审裁定认为原告不具有利害关系显然错误。依据《城乡规划法》第38条第一款、第48条的规定，市规划局作出用地许可时应当根据控规提出规划条件，规划条件突破控规的应当先修改控规，修改控规应当符合法定程序，需要征求规划地段内利害关系人的意见。一审中市规划局未能提供支持其提出的规划条件符合控规的证据，使得是否需要修改控规存疑。上诉人认为，如果18层建筑的规划条件已经突破控规的要求，那么涉及修改控规时的利害关系人就有被征求意见参加听证的权利，如果该控规被修改而一审原告作为利害关系人不知情，显然被剥夺了听证参与权，那么牵涉的控规修改程序不合法。涉案用地的原详规是市技术监督局检测中心用地的多层建筑，现翠海四期的规划条件是18层，势必已经关系到原祥规的修改。依据《城乡规划法》第50条规定，此详规的修改应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。本案中，市规划局提出的18层规划条件、作出18层建设用地许可行为时，缺失听证的法定程序，而控规祥规的修改又直接关系到上诉人作为相邻权人的重大利益关系，且该许可的实施已经使上诉人的土地使用权、相邻权等合法权益实际受损。因此，本案详规和控规的修改程序因必备的法定听证程序缺失且对一审原告的合法权益产生了实际影响，一审认为原告不具有起诉资格错误。（三）涉案的无效协议，一审认为与涉案的行政许可无关，不是许可前第三人应当提交的材料，也不是市规划局许可前应审查的对象，是片面适用法律，与市规划局公布的《建设用地规划审批科行政许可公示通知》要求相悖。市规划局在实施行政许可时有权依据《城乡规划法》、《行政许可法》等制定实施步骤和细则，对外公示并以此完成许可行为，涉案协议在《建设用地规划审批科行政许可公示须知》中被要求提供，可见相关协议是许可实施的审查资料。因此，一审否定市规划局作为履职机关对自身实施许可所制定的要求，单方认为涉案协议无用无须提交和审查，不仅是对涉案许可行为实施程序的错误解释，同时也是对涉案协议在许可中存有作用的事实作出了错误认定。二、本案程序违法，遗漏了除上诉人之外的其他业主，依据<最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释>第30条的规定，一审法院应当通知其他没起诉的业主参加诉讼。一审中上诉人庭前已经书面提醒法庭，未被采信。三、一审关于诉讼费的判决不合法，案件受理费50元在驳回起诉裁定作出后应当退还原告，不是待一审裁定生效后退还，一经上诉一审裁定当然不会再生效，请二审法院对此予以纠正。综上，葫芦岛市规划局对第三人作出的建设用地规划许可行为，因上诉人是翠海四期用地的相邻权人，且该许可行为对上诉人的合法权益产生了严重影响，一审原告当然具有行政诉讼法规定的原告资格，请二审法院1、撤销兴城市人民法院2018年3月20日作出的（2016）辽1481行初78号行政裁定，发回进行实体审理或中院进行实体审理；2、判决确认葫芦岛市规划局核发《建设用地规划许可证》（地字第2114002080017号）的行政许可行为无效。
被上诉人葫芦岛市城乡规划局未提交书面答辩意见。
被上诉人葫芦岛市人民政府未提交书面答辩意见。
第三人宏运地产集团有限公司未提交书面参诉意见。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审一致。
本院认为，本案被诉行政行为是建设用地规划许可。上诉人刘朝晖是科苑小区的业主之一，科苑小区与被上诉人颁发给第三人的建设用地规划许可证所许可的项目用地，即翠海四期工程项目相邻。科苑小区建设项目的开发建设单位，应当享有其建设项目的土地使用权，与翠海四期项目建设用地具有直接利害关系。作为建设项目竣工后的房屋所有权人即上诉人，不是科苑小区建设项目的直接土地使用权人。建设用地规划许可证是表明用地符合城市规划要求，经规划主管部门审批，取得的建设用地规划许可证，该建设用地规划许可，具有专属性，排他性，且不与上诉人存在土地使用权的争议。故，上诉人与被上诉人所作出的案涉建设用地规划许可行为之间，不存在法律上的利害关系，不具备原告主体资格，上诉人依法无权提起本案行政诉讼，其上诉请求和理由于法无据，不予支持；原审裁定事实清楚，论理充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审诉讼费免收。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李彦博
审 判 员 杨春雷
审 判 员 柳 杨
二〇一八年六月七日
法官助理 王 华
书 记 员 谭 思 朦
本判决书适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。