云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终337号
上诉人（一审原告）曹绍明，男，汉族，1950年3月16日生，住云南省曲靖市麒麟区。
委托代理人沈媛斌，云南滇东北（曲靖）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）曲靖市麒麟区人民政府。
住所地：曲靖市麒麟区南宁西路**号。
负责人解天云，区长。
委托代理人王旭帮，曲靖市麒麟区人民政府法制办公室副主任。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）曲靖市住房和城乡建设局。
住所地：曲靖市麒麟南路南城门旁。
负责人李文，副局长。
委托代理人陈德武，云南天志律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）曲靖市人民政府。
住所地：云南省曲靖市文昌街**号。
负责人董保同，市长。
委托代理人王尉，曲靖市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王松峰，云南精茂律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
曹绍明因诉曲靖市麒麟区人民政府（以下简称区政府）、曲靖市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、曲靖市人民政府（以下简称市政府）行政赔偿一案，不服云南省曲靖市中级人民法院2017年8月13日作出的（2017）云03行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年12月7日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
曹绍明起诉称：一、1996年3月20日，原曲靖市人民政府（现区政府）委托麒麟区委统战部（以下简称区委统战部）发布要求非公有制经济界人士报名投资建设非公有制商贸用房的通知，曹绍明报名后，区委统战部决定地下商城由曹绍明任法定代表人的曲靖市创业发展有限公司（以下简称创业公司）单独投资，工程设计和施工由区委统战部负责。1996年10月地下商城开工建设，1997年6月因发生混凝土挡墙倒塌导致机毁人亡的严重后果而被迫停工。1997年11月曲靖撤地设市后，市政府和区政府决定继续在商住楼的南段建设地下商城，中段及北段改为地下停车场。经审定，地下停车场造价为ll24979.26元，地下商城改为地下停车场后的受益集资户向其赔偿了85万元，剩余274979元集资户不予承担，应由区政府承担。区政府没有施工图纸、没有施工方案建设地下商城的行为违法，应当向其赔偿因安全事故、抢险费、利息损失、货币贬值等造成的损失共4314966元。二、1997年11月7日，继续在商住楼的南段建设地下商城的工程由创业公司自建自管。创业公司按照建筑法规及时办理了建筑施工所需三证并签订了施工合同，因区委统战部没有如期向创业公司支付应支付的1124979.26元，创业公司继续承建的南段地下部分喷锚护壁工程被迫停工。在曹绍明到广州筹措资金期间，其儿子打电话告知其地下商城已被市政府和市住建××××曲靖市房地产开发总公司拉土回填。市政府、市住建局未办理合法手续、未进行补偿就采取强制措施填埋地下商城的行为侵犯了其合法权益，应当赔偿其利息、货币贬值等经济损失共计11728091元。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的相关规定，请求：1.确认区政府l996年3月22日至l998年8月1日期间，在没有取得可行性研究报告、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目施工许可证的条件下，向创业公司集资，在南城门内侧开挖基坑施工建设地下商城行为违法；2.判令区政府赔偿因上述违法行为给其造成的经济损失合计人民币4314966元；3.确认市政府和市住建局强制填埋创业公司地下商城在建工程的行为违法；4.判令市政府、市住建局、区政府共同赔偿因违法行为给其造成的经济损失合计人民币ll728091元及利息损失，赔偿其精神损失费300000元。
一审裁定查明以下事实：1998年4月创业公司成立，营业期限自1998年1月1日至2003年1月1日，曹绍明为注册登记的法定代表人。1996年3月20日，原曲靖市（现麒麟区）委统战部向个体工商户、私营企业、其他非公有制经济界人士发布了《关于建设非公有制经济商贸用房筹资的通知》，欢迎需要建房的非公经济人士自愿报名投资建设非公有制商贸用房，非公有制商贸用房筹建办公室设在统战部综合科，并就项目地址、报名及交款时间等作了告知，明确项目全部资金由报名参加人士全额投资，属集资主体筹资自建、自管、自用的建设项目。2001年2月，成立了以区政府副区长为组长的协调小组，明确商住楼由建设管理委员会自建自管，区政府负责指导、协调、监督工作。曹绍明报名后，经同意投资建设非公有制商贸用房的地下商城。工程于1996年10月开始施工，1997年1月经原曲靖市乡镇企业管理局批复同意建设曲靖非公有制经济商贸区，1999年3月24日，创业公司申请建设“滇东北百货批发市场”项目，经曲靖市麒麟区市场规划建设协调领导小组办公室批准纳入城区市场建设规划。1999年6月签订土地有偿划拨协议，约定由曲靖市创业发展有限公司有偿使用非公有制商贸用房南侧土地3.56亩的地下部分，建设地下商城，同时取得建设用地规划许可证。1999年7月9日，曹绍明在非公有制商贸用房的地下施工部分作为商贸用房的地下停车场（北段），已完成的工程费用经委托曲靖市工程造价编审中心审定，造价为ll24979.26元。2010年11月，曹绍明与曲靖市麒麟区非公商住楼集资户代表达成协议，由集资户对曹绍明涉及非公商住楼地下停车场工程补偿85万元，其他责任不予承担。
在南段地下商城开挖基坑的过程中，因设计、管理不规范，资金不到位，出现安全事故。1997年4月，原县级曲靖市城市建设管理监察大队以手续不完备为由通知该工程停工，工程形成长约102米、宽约35米、深约11米的露天土坑，出现安全隐患。1998年8月，创业公司就砌筑围墙及基础护壁喷锚工程取得临时建筑许可证，将基坑的护壁喷锚工程发包给成都四海岩土工程公司昆明工程部施工。1999年6月，市政府旧城改造指挥部书面报告市政府，基坑积水、地质变形，存在安全隐患，要求消除隐患，保障安全。2000年1月，曲靖市规划管理处、曲靖市建筑业管理处、曲靖市城市建设管理监察支队向创业公司发出《最后通知》，要求15日内回填基坑，后创业公司书面明确表示无能为力。后曲靖市建设委员会（现市住建局）依据《中华人民共和国建筑法》第三十九条、第七十一条的规定，向市政府作出《关于创业公司南城门地下商场基坑回填的请示》，2000年1月经市政府领导批示同意，由曲靖市房地产开发总公司组织实施回填，2000年3月16日开工，4月20日完工，工程造价153393.24元，已从市政维护费中列支。之后，曹绍明多次向曲靖市、麒麟区两级党委和政府反映请求解决问题，后提出本案诉讼。另查明，对于强行回填基坑的行为，曹绍明当庭陈述:“填埋以后就知道了，具体时间记不清楚”。
一审裁定认为：一、提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条规定的条件，即要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓事实根据，是指行政行为影响起诉人合法权益的案件事实及经过、证据事实及必要证据以及诉讼请求的法律依据。本案曹绍明请求依法确认区政府l996年3月22日至l998年8月1日期间，在没有取得可行性研究报告、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目施工许可证的条件下，向创业公司集资，在南城门内侧开挖基坑施工建设地下商城行为违法，并判决区政府赔偿因上述违法行为给其造成的经济损失合计人民币4314966元。曹绍明没有提交充分的证据证实区政府实施了向创业公司集资、在南城门内侧开挖基坑施工建设地下商城的行为，区政府也没有证据证实其实施了曹绍明起诉的行政行为。商住楼建设项目由建设管理委员会自建自管，区政府在非公商住楼建设中负责指导、协调、监督工作。曹绍明的诉讼请求没有事实依据，不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第三条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回起诉。二、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道之日其计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日最长不得超过2年。曹绍明诉请依法确认市政府、市住建局强制填埋创业公司地下商城在建工程的行为违法，并判令市政府、市住建局、区政府共同赔偿因违法行为给其造成至起诉之日起的经济损失合计人民币ll728091元及今后的利息损失、并赔偿其精神损失30万元。对于强行回填基坑的行为，曹绍明在收到要求15日内回填基坑的《最后通知》后，于2000年2月向市政府书面报告称：“春节前夕，我公司接到市规划处、建管处、城市监察大队联合发出的通知……。无论继续施工还是回填，创业公司都无能为力。”且曹绍明当庭陈述:“填埋以后就知道了，具体时间记不清楚”。据此可以认定，曹绍明早在2000年就知道回填基坑的内容和事实，其于2017年3月提起行政诉讼已经超过法定起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产以外的其他案件，自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的人民法院不予受理。回填基坑的行为，由曲靖市房地产开发总公司组织实施，2000年3月16日开工，4月20日完工，作出该行为至起诉之时，也已经超过五年，应当不予受理。依照《适用解释》第三条第一款第（二）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上，一审法院认为曹绍明提起的行政诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，超过了法定的起诉期限，依照《适用解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定驳回曹绍明的起诉。
曹绍明上诉称，其诉讼请求涉及不动产，应当适用二十年的起诉期限。且该案系国家赔偿案件，应当适用《国家赔偿法》的相关规定，其起诉期限合法。一审裁定驳回其起诉错误。请求撤销一审裁定；依法改判支持其一审诉讼请求。
区政府答辩称：一、创业公司施工形成的基坑不属于《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》等法律法规规定的不动产，曹绍明混淆行政诉讼起诉期限规定，其起诉已超过法定起诉期限。二、创业公司未依法取得施工建设许可擅自开工，经多次下发停工通知、整改通知，曹绍明仍未履行整改义务，其施工形成的基坑严重威胁公共利益。回填基坑是相关部门维护公共利益的必要措施，不存在侵害曹绍明合法权益的情形，不适用国家赔偿法。请求依法驳回曹绍明的诉讼请求。
市住建局答辩称：一、创业公司地下建（构）筑物工程施工开挖的基坑缺乏必要安全防护措施，存在重大安全事故隐患，严重危及相邻酒行街拆迁安置房居民及过往人员人身、财产安全。《最后通知》责令创业公司限期自行回填基坑以消除重大安全事故隐患，该责令限期改正决定是合法行政行为，创业公司对此既未进行复议和诉讼，又不自行回填基坑，且明确表示无能力履行改正义务。原曲靖市建设委员会决定强制回填基坑是面对紧急情况，为了使公共利益、他人人身财产安全免受正在发生的危险，不得已实施的紧急避险合法行为。曹绍明所诉赔偿没有事实依据，也不属于行政责任赔偿范围。二、曹绍明以创业公司法定代表人身份，要求确认市住建局强制回填基坑的行为违法并承担行政赔偿责任，不具备行政诉讼主体资格。三、曹绍明的起诉已超过法定起诉期限。曹绍明于2000年2月10日之前已经知道该责令限期改正决定存在，在2001年4月20日前已经知道强制回填基坑决定，按照《执行解释》第四十一条第一款规定，曹绍明已经超过起诉期限。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原裁定。
市政府答辩称：一、《行政诉讼法》第四十六条第二款针对的是行政相对人不知道行政行为内容的情形，曹绍明早在十七年前就已经知道基坑回填的行为，按照该法第四十六条第一款规定，其起诉已经超过起诉期限。曹绍明混淆因不动产建设所发生的行政纠纷与因不动产本身所发生的行政纠纷两个不同的概念，其提起本案诉讼已超过起诉期限；二、曹绍明不具备提起本案行政诉讼的主体资格。请求驳回曹绍明的上诉。
本院认为，《行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，曹绍明提出请求确认区政府l996年3月22日至l998年8月1日期间，在没有取得曲靖市非公有制经济商贸用房建设项目的可行性研究报告、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目施工许可证的条件下，向创业发展有限公司集资，在南城门内侧开挖基坑施工建设地下商城行为违法的起诉事项，但在案证据证明的案件事实为涉案建设项目由集资主体自建自管，政府仅是指导协调，曹绍明提交的证据材料及其他在案证据材料均不能证明区政府存在向创业公司集资开挖基坑施工建设地下商城的行为，曹绍明认为原曲靖市委统战部发布通知系受区政府委托发布的主张没有证据证实，故该起诉事项缺乏提起诉讼的事实根据。
《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《执行解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，曹绍明提出请求确认市政府和市住建局强制填埋创业公司地下商城在建工程的行为违法的起诉事项，但根据曹绍明在起诉状及一审庭审过程中的陈述，其于2000年基坑被填埋后就已经得知回填基坑的行为，曹绍明于2017年3月21日才提起本案行政诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条第二款及《执行解释》第四十二条的规定，是针对公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的情形，本案不属于曹绍明不知道行政行为内容的情形，不能适用上述法律规定，曹绍明提出本案应当适用二十年起诉期限的主张不能成立。
因对曹绍明上述两项起诉事项依法应不予受理，对曹绍明根据上述两项起诉事项分别提出的赔偿请求也应依法不予受理。
综上，一审裁定驳回曹绍明的起诉正确，本院依法予以维持。曹绍明提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杜瑞芳
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一八年三月二日
书记员 张 瑞