河南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫民再215号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：孟祥明，男，1952年1月9日出生，汉族。
委托代理人：孟令力。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：正阳县铜钟镇人民政府。住所地：河南省正阳县。
法定代表人：钟祖利，该镇镇长。
委托代理人：李文豪，该镇政府工作人员。
委托代理人：桂行志，该镇政府司法所工作人员。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：邢利甫，男，1965年6月15日出生，汉族。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：姚伟，男，1952年8月13日出生，汉族。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：夏仁新，男，1963年8月15日出生，汉族。
以上二被申请人之共同委托代理人：姚宏宇。
再审申请人孟祥明、正阳县铜钟镇人民政府（以下简称铜钟镇政府）因与被申请人邢利甫、姚伟、夏仁新确认合同效力纠纷一案，不服驻马店市中级人民法院（2014）驻民二终字第232号民事判决，向本院申请再审。本院于2015年12月29日作出（2015）豫法立二民申字第02170号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人孟祥明的委托代理人孟令力、铜钟镇政府的委托代理人李文豪、桂行志，被申请人邢利甫、姚伟及其与夏仁新的共同委托代理人姚宏宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年12月10日，邢利甫、姚伟、夏仁新、徐广富向正阳县人民法院起诉称，2007年11月底，铜钟镇政府违法将其北侧的清水河工贸小区整体转让给孟祥明，之后孟祥明采取堵大门等方式干预邢利甫等原租赁户的正常经营活动，给邢利甫等人造成了严重经济损失。请求确认铜钟镇政府与孟祥明之间签订的土地转让协议无效，并判令孟祥明立即停止侵权、恢复道路原状、赔偿损失。
铜钟镇政府辩称，姚伟等人诉称的小区系镇政府的工业小区，镇政府对该小区有管理、转让权。且镇政府在转让该小区时已经通知了邢利甫等人，但姚伟等人均已放弃优先购买权。镇政府从未将工业小区部分经营权发包给邢利甫，邢利甫不具备诉讼资格。姚伟、徐广富没有和镇政府建立书面租赁和承包关系，镇政府可随时解除租赁关系。请求驳回邢利甫等人的诉讼请求。
孟祥明辩称，其在人民法院裁定下达后，已经及时排除了妨碍，不存在侵权行为，且姚伟在长达12年里未向铜钟镇政府交纳承包费。请求建大门、埋水管。
正阳县人民法院一审查明，邢利甫之妻吴雪平于2003年10月1日与铜钟镇政府签订租赁合同一份，租赁期限为5年，于2008年10月1日到期。夏仁新于2004年2月27日与铜钟镇政府签订租赁合同一份，租赁期限为15年，于2019年3月1日到期。徐广富于2003年11月18日与铜钟镇林业工作站签订农户承包责任田合同书一份，期限为10年，于2014年12月30日到期，该合同经铜钟镇法律服务所于2003年11月28日以（2003）同中字第81号《见证书》予以证明。徐广富在其承包的责任田里种植了树木，且办理了林权证。姚伟于2004年12月13日与铜钟镇建安村民委员会签订承包合同书一份，期限为15年，于2019年12月30到期，该承包合同于2004年12月13日经正阳县公证处（2004）正证经字第33号《公证书》予以公证。以上租赁合同和承包合同的租赁位置和承包位置均系铜钟镇北侧的清水河工贸小区。2007年8月20日，铜钟镇政府与孟祥明签订养殖小区经营权转让合同书一份，以92万元的价格将清水河工贸小区转让给孟祥明。孟祥明以该小区已转让给其所有为由，对邢利甫等人的道路进行堵塞，但在案件审理中已经排除妨碍。
2008年4月17日，正阳县人民法院以铜钟镇政府与孟祥明签订的养殖小区经营权转让合同书侵犯了邢利甫等人的合法权益，且铜钟镇政府未对邢利甫等人的有效合同进行妥善处置为由，作出（2008）正民初字第108号民事判决：一、铜钟镇政府与孟祥明签订的养殖小区经营权转让合同书为无效合同；二、驳回邢利甫、姚伟、夏仁新、徐广富的其他诉讼请求。
铜钟镇政府、孟祥明不服，向驻马店市中级人民法院提起上诉，该院于2008年11月11日作出（2008）驻民三终字第873号民事裁定，将本案发回正阳县人民法院重审。
正阳县人民法院重审查明，1993年至1995年，铜钟镇政府为发展乡镇企业，让该镇建安村、姚楼村、姚寨村、大黄村、崔塘村五个村在该镇清水河南侧、正大路东侧约50余亩的地方分别投资建设各村的工业小区，由面粉厂、水泥预制厂、木板厂、生猪养殖厂等共同组建铜钟镇清水河工贸小区。1996年，建安村村民姚伟租赁经营该村在清水河工贸小区的厂房9间及相应土地（约10亩，该厂系建安村投资所建），经营水泥预制品。2004年12月13日，姚伟与建安村委再次签订租赁经营合同，继续租赁经营该厂区，期限至2019年12月30日止，并经正阳县公证处公证。2003年10月1日，邢利甫妻子吴雪平与铜钟镇政府签订租赁经营合同一份，约定该镇政府将清水河工贸小区厂房26间，场地5亩（该厂系姚楼村所建）租赁给吴雪平使用，期限至2008年10月1日。租赁期满后，吴雪平在同等条件下可优先租赁。合同签订后，邢利甫夫妻二人在该厂区共同经营木板、木业生意。2003年11月18日，徐广富与铜钟镇政府林业工作站签订农户承包责任田合同一份，约定该工作站将自有的清水河南岸耕地6.5亩承包给徐广富使用，期限至2014年12月30日止。徐广富在该承包地中栽植了2亩桃树并办理了《林权证》。2004年2月27日，夏仁新与铜钟镇政府签订租赁经营合同一份，约定该镇政府将清水河工贸小区的旧厂房29间、院内场地4050平方米、院外场地343平方米（该厂系姚寨村所建）租赁给夏仁新用于生猪养殖，期限至2019年3月1日止。
2007年7月10日，铜钟镇政府委托正阳县资产评估事务所对清水河工贸小区整体52亩土地的使用权资产进行无形资产评估，评估价为93.24万元，并于同年7月20日被正阳县人民政府国有资产监督管理办公室批准处置。同年8月20日，为响应县政府要求大力发展养殖业的政策精神，铜钟镇政府（甲方）与孟祥明（乙方）签订养殖小区经营权转让合同一份，约定：甲方为了支持发展养猪生产，同意将位于清水河南岸的面积52亩养殖小区经营使用权转让给乙方。甲方的权利与责任：一、甲方转让养殖小区经营使用权……经营使用年限为50年，从本合同生效之日起计算。二、养殖小区现地面上所有的附属设施（包括全部旧房、围墙、机井）的所有权、处置权随经营权一并转让。三、与甲方签订的原承包主所有合同都随使用权变更而由乙方承接。四、转让经营权的土地使用证由甲方负责办理，费用由甲方承担。乙方的权利与责任：……三、乙方按照评估竞买程序应交转让金九十二万元。镇政府根据县政府有关大力发展现代畜牧业的有关精神，经班子集体研究，同意拿出二十五万元作为奖励资金扶持乙方发展生猪生产，乙方应一次性交清现金六十七万元。同年11月26日和27日，铜钟镇政府分别以集中方式和分别方式通知邢利甫、夏仁新、姚伟，陈述镇政府整体转让养殖小区经营权的精神。同年12月8日，孟祥明用砖头等分别将邢利甫、夏仁新的大门堵住，阻止姚伟在其承包企业院内建设沼气池，致使双方产生纠纷。本案二审中，铜钟镇政府提供正国用（2008）第80009号《国有土地使用证》一份，证明该镇政府对清水河工贸小区土地享有使用权。二审法院遂以事实不清为由，将本案发回该院重新审理。重审中，铜钟镇政府、孟祥明提起反诉，但未在指定期限内交纳反诉费用。
2008年11月26日，正阳县铜钟镇崔塘村小徐庄、小马庄不服正阳县人民政府颁发的（2008）正国用（2008）第80009号《国有土地使用证》，提起行政诉讼，驻马店市中级人民法院指定平舆县人民法院审理，本案因此中止审理。经平舆县人民法院审理，该院以小徐庄、小马庄代理人没有代理权为由，裁定驳回起诉。小徐庄、小马庄提起上诉，驻马店市中级人民法院二审维持了一审裁定。小徐庄、小马庄又提起行政诉讼，驻马店市中级人民法院指定汝南县人民法院审理。该院（2009）汝行初字第89号行政裁定以“正阳县人民政府登记给第三人铜钟镇政府使用的国有土地，原为小徐庄、小马庄所有的集体土地，小徐庄、小马庄认为该土地登记行为侵害了其依法享有的土地所有权，应当先申请行政复议”为由，驳回了小徐庄、小马庄的起诉。小徐庄、小马庄提起上诉，驻马店市中级人民法院作出（2010）驻法终字第99号行政裁定，指定汝南县人民法院继续审理。该院以“当事人应当在双方争议土地的权属确定后依据生效的土地权属处理决定，依照法律规定申请权属变更登记”为由，驳回了小徐庄、小马庄的诉讼请求。小徐庄、小马庄提起上诉后又经驻马店市中级人民法院裁定准许撤回了上诉。后小徐庄、小马庄申请再审后又经驻马店市中级人民法院裁定准许撤回再审申请。
另查明，徐广富在审理过程中与铜钟镇政府、孟祥明达成协议，并向该院申请撤诉，该院以（2008）正民重字第108-2号民事裁定予以准许。
还查明，该院于2012年9月6日向正阳县国土资源局发出司法建议，建议对铜钟镇崔塘村小徐庄、小马庄村民组提出的土地权属进行确认，然后依法进行土地使用权登记。同年10月10日，该局回复：该宗国有土地使用权登记给铜钟镇政府并无不妥，只是在土地登记前应当由正阳县人民政府先做出决定确定该宗土地的所有权和使用权归属，并以此作为土地登记的依据。但即使没有做出决定，也并不影响该宗土地的所有权和使用权归属的结果，现纠正或补充土地确认这一程序没有任何意义，反而会把问题复杂化，浪费行政资源，故对该宗土地不予进行权属确认。
正阳县人民法院重审认为，土地权属的确认是法律赋予土地管理机关的行政职权，人民法院不能替代行政机关行使行政职权。由于土地管理部门未对争议土地依法进行土地权属确认，在土地权属未确定的情况下，本案不能按照民事诉讼案件予以审理。对于铜钟镇政府、孟祥明提出的反诉，因未交纳反诉费用，该院也不予审理。2013年7月18日，该院作出（2008）正民重字第108号民事裁定：驳回邢利甫、夏仁新、姚伟的起诉。案件受理费200元，由邢利甫、夏仁新、姚伟负担。
邢利甫、姚伟、夏仁新向驻马店市中级人民法院提起上诉，该院以（2013）驻立一民终字第69号民事裁定，指令正阳县人民法院对本案进行审理。
正阳县人民法院经审理查明的事实除与原重审查明的事实一致外，另查明，正阳县铜钟镇崔塘村小徐庄、小马庄不服正阳县人民政府颁发的正国用（2008）第80009号《国有土地使用证》一案，驻马店市中级人民法院于2014年4月28日作出（2014）驻行终字第59号行政判决，撤销了正阳县人民政府为铜钟镇政府颁发的（2008）第80009号《国有土地使用证》。该判决为终审判决。
正阳县人民法院重审认为，铜钟镇政府于2007年8月20日和孟祥明签订经营权转让合同，但涉案土地的国有土地使用证办理日期为2008年4月17日，且该土地使用证被驻马店市中级人民法院依法撤销，故铜钟镇政府在和孟祥明签订转让合同时并未取得涉案土地的使用权，其和孟祥明签订经营权转让合同为无权处分。邢利甫、姚伟、夏仁新作为涉案土地的利害关系人要求确认该合同无效，该院依法予以支持。关于铜钟镇政府辩称邢利甫不具备诉讼主体资格问题，因邢利甫妻子吴雪平签订租赁经营合同后用于家庭生产经营，邢利甫提起诉讼并无不当，故对其该项辩称不予采信。关于铜钟镇政府提出的反诉，因未交纳反诉费用，该院不予审理。2014年5月29日，该院经审判委员会讨论决定，作出（2014）正民重字第2号民事判决：铜钟镇政府与孟祥明签订的养殖小区经营权转让合同无效。案件受理费200元，由铜钟镇政府、孟祥明负担。
铜钟镇政府不服，向驻马店市中级人民法院上诉称，一审判决适用法律错误。铜钟镇的国有土地使用权证虽然被撤销，但其与孟祥明签订的合同不是国有土地使用权转让合同，而是养殖小区的的房产、院落和小区经营权的转让合同，并不违反合同法相关规定，该合同应为有效。请求改判驳回邢利甫、姚伟、夏仁新的诉讼请求。孟祥明亦提起上诉称，邢利甫、姚伟多年未交铜钟镇政府的场房场地使用费，强行无偿使用违法，其与铜钟镇政府签订的合同并不违反合同法的规定。其上诉请求同铜钟镇政府。
邢利甫、姚伟、夏仁新辩称，一审判决正确，铜钟镇政府和孟祥明所签订的合同从形式到内容均违反法律规定，并且侵害了邢利甫、姚伟、夏仁新及原租赁户优先购买权的利益，铜钟镇政府、孟祥明的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持一审判决。
驻马店市中级人民法院二审查明，2014年12月2日，正阳县人民政府作出正政土（2014）72号文件，即关于铜钟镇政府与铜钟镇崔塘村小徐庄、小马庄村民组土地权属争议的处理决定。该决定将争议土地3362.5平方米（合50.44亩）的所有权归铜钟镇政府所有，由铜钟镇政府管理使用。该行政决定作出之后，铜钟镇崔塘村小徐庄、小马庄村民组已进行行政复议。现铜钟镇政府仍未取得该争议土地使用权。二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。
驻马店市中级人民法院二审认为，2007年，铜钟镇政府根据当时生产经营的需要，将位于正阳县清水河南岸养殖小区经营权进行转让。铜钟镇政府对该养殖小区通过相关部门批准、评估之后对外转让经营，并将该养殖小区的土地使用权、附属物的所有权、处置权一并转让。由于该小区涉及的土地使用权、所有权存在争议，铜钟镇政府尚未取得该养殖小区的土地使用权，故认定铜钟镇政府与孟祥明签订的养殖小区经营权转让合同有效的证据不足。二审中，尽管铜钟镇政府提供一份正阳县人民政府关于土地确权的处理决定文件，但该行政决定已经进行复议。现铜钟镇政府仍未取得该养殖小区的土地使用权。一审判决认定铜钟镇政府与孟祥明签订的养殖小区经营权转让合同无效，并无不当。至于铜钟镇政府上诉称其转让的是养殖小区经营权、并非转让该小区的土地使用权或所有权的理由，由于铜钟镇政府对该养殖小区对外委托进行评估包含有土地使用权该项权属，且经营权转让合同第四条也明确约定包含有土地使用权等内容，故其该项理由不能成立，该院不予支持。铜钟镇政府可在取得该养殖小区土地使用权及其附属物等相关权属明确后，通过公开拍卖的形式，依法进行处置。关于孟祥明上诉称一审判决适用法律不当的理由，由于铜钟镇政府在该养殖小区土地使用权不明确的情况下，对该小区土地使用权进行转让处置显属违反法律规定，故其上诉称该经营权转让合同应为有效的理由不足，不予采纳。关于孟祥明上诉称邢利甫、姚伟多年使用铜钟镇政府的场房场地未交使用费的理由，由于该问题系邢利甫、姚伟与铜钟镇政府之间的法律关系，且铜钟镇政府在一审提起反诉未预交反诉费，该上诉理由与孟祥明并无法律上的关系，故对其该上诉理由不予审理。2015年3月13日，该院作出（2014）驻民二终字第232号民事判决：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费200元，由铜钟镇政府负担。
铜钟镇政府、孟祥明不服，向本院申请称，原判认定的基本事实缺乏证据证明，且适用法律错误。铜钟镇政府与邢利甫等人签订的租赁合同足以证明其系该工贸小区厂房及场地的使用权人、管理人且是所有权人。该工贸小区占用范围的土地使用证被撤销，但并不影响铜钟镇政府对土地上建筑物所拥有的权利，土地使用证的撤销与否不影响铜钟镇政府与孟祥明签订经营权转让合同的效力。且该合同是对工贸小区经营权有期限的转让，不是对该工贸小区的厂房及场地进行买卖，原判认定该合同无效系适用法律错误。请求撤销原判，改判驳回邢利甫、姚伟、夏仁新的诉讼请求。
邢利甫、姚伟、夏仁新辩称，原判认定事实清楚，证据充分。工贸小区占用土地的使用证已被撤销，地上所建房屋分别系建安村、崔塘村、姚楼村、姚寨村、大黄村所建，镇政府并未出资。铜钟镇政府与孟祥明签订的经营权转让合同以合法形式掩盖非法目的，恶意串通损害集体和第三人的利益，应属无效。请求维持原判。
本院再审查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明，驻马店市人民政府于2015年3月24日作出驻政复决字（2015）19-20号行政复议决定书，撤销正阳县人民政府正政土（2014）72号土地权属争议处理决定书，并责令正阳县人民政府重新处理。截至本院再审开庭时，本案各方当事人均未提交新的处理决定。
本院再审认为，涉案清水河工贸小区在历史上曾长期为铜钟镇政府管理、控制，并由该镇政府将有关房产和场地租赁给邢利甫、夏仁新等人使用，对此邢利甫、夏仁新等人并未提出异议。虽然铜钟镇政府所持有的该小区占用土地的正国用（2008）第80009号《国有土地使用证》被驻马店市中级人民法院终审行政判决所撤销，正阳县人民政府此后所作出的正政土（2014）72号土地权属争议处理决定书亦被驻马店市人民政府行政复议决定书所撤销，但在正阳县人民政府未对涉案土地重新作出处理决定之前，该小区所占用的土地处于权属待定状态。在此情况下，依据现有证据尚不能认定铜钟镇政府与孟祥明签订养殖小区经营权转让合同的行为是否系无权处分行为，亦不能对该合同的效力进行评判，故本院对邢利甫、姚伟、夏仁新在本案中关于确认合同无效的诉讼请求依法不予支持。邢利甫、姚伟、夏仁新可在有关行政机关对争议土地依法进行土地权属确认之后，另行起诉主张权利。
综上，原判认定事实清楚，但处理结果不当，本院予以纠正。孟祥明、铜钟镇政府的再审理由不当，但其再审请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第四百零七条第二款之规定，判决如下：
一、撤销驻马店市中级人民法院（2014）驻民二终字第232号民事判决、正阳县人民法院（2014）正民重字第2号民事判决；
二、驳回邢利甫、姚伟、夏仁新的诉讼请求。
一审案件受理费200元、二审案件受理费200元，均由邢利甫、姚伟、夏仁新负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 荆国安
代理审判员 王振涛
代理审判员 项 坤
二〇一六年七月六日
书 记 员 李向华