江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏08行终40号
上诉人（一审原告）淮安市苏飞通信设备有限公司，住所地淮安市淮海花园B区2幢4室。
法定代表人何伟中，该公司董事长。
委托代理人周美华，淮安市清江浦区维益法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区安全生产监督管理局，住所地淮安市清江浦区漕运西路100号社管大厦。
法定代表人张家义，该局局长。
委托代理人盛中华，该局工作人员。
委托代理人吴春梅，江苏昊震翰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安市安全生产监督管理局，住所地淮安市人民政府办公楼南楼13楼。
法定代表人庄护林，该局局长。
委托代理人谢清波，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。
委托代理人孙瑞梅，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。
上诉人淮安市苏飞通信设备有限公司（以下简称苏飞通信公司）因诉被上诉人淮安市清江浦区安全生产监督管理局（以下简称区安监局）、被上诉人淮安市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安监行政处罚及行政复议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月27日立案受理后，依法组成合议庭于2018年4月11日公开开庭对本案进行了审理。上诉人苏飞通信公司的委托代理人周美华，被上诉人区安监局的行政机关负责人张国庆、委托代理人盛中华、吴春梅，被上诉人市安监局的行政机关负责人李雪山、委托代理人谢清波、孙瑞梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2015年9月30日，原告苏飞通信公司在电路改造过程中发生一起触电事故，致作业人员许某死亡。事故发生后，原清河区安监局牵头相关部门成立事故调查组对事故成因等展开调查。同年10月27日，事故调查组形成调查报告确认这是一起因用人单位违反安全生产法律规定而导致的事故，属于安全生产责任事故。同年11月9日，原清河区政府批复同意事故调查报告内容。原清河区安监局根据原清河区政府事故调查报告批复，经行政案件立案调查，于同年12月25日作出淮安监（河）罚决字[2015]第（093001）号《行政处罚决定书》，以“聘请无电工证人员上岗作业，对内部职工安全生产教育培训不到位，负有事故主要责任”为由，对原告苏飞通信公司作出罚款20万元的行政处罚决定。原告不服，向被告市安监局申请行政复议。在复议过程中，原清河区安监局主动撤销了原处罚决定，原告苏飞通信公司撤回了复议申请。据此，被告市安监局终止了案件审理。2016年6月29日，原清河区安监局经重新立案调查，作出淮安监（河）罚决字[2016]第（060101）号《行政处罚决定书》，对原告苏飞通信公司作出20万元的行政处罚。原告苏飞通信公司不服，再次申请行政复议。被告市安监局于2016年9月9日作出（淮）安监管行复决[2016]4号《行政复议决定书》，以行政处罚行为程序违法为由，决定撤销淮安监（河）罚决字[2016]第（060101）号《行政处罚决定书》，并责令原清河区安监局自收到复议决定书之日起30日内重新作出处理。原清河区安监局于2016年11月2日作出淮安监（河）罚决字[2016]第（102101）号《行政处罚决定书》。原告仍不服，提起行政复议申请。被告市安监局于2017年2月26日作出淮安监行复[2017]1号《行政复议决定书》，认定原清河区安监局行政处罚程序违法，对违法事实举证不充分，依法应予纠正，并决定撤销淮安监（河）罚决字[2016]第（102101）号行政处罚决定，责令原清河区安监局收到本复议决定后30日内重新作出行政处理。2017年4月13日，被告区安监局向原告苏飞通信公司作出（清）安监罚[2017]006号《行政处罚决定书》，决定给予原告单位罚款人民币贰拾万元整的行政处罚。原告不服，提起行政复议申请，被告市安监局于2017年6月20日作出淮安监行复[2017]2号《行政复议决定书》，维持（清）安监罚[2017]006号行政处罚决定书。原告仍不服，提起本案诉讼。
一审法院另查明，原淮安市清河区安全生产监督管理局因区划调整，现合并为本案被告淮安市清江浦区安全生产监督管理局。
一审法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，发生安全生产事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定予以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下罚款；……根据国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项、第十九条第（二）项、第三十二条的规定，一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，被告区安监局对其辖区内发生的，经事故调查组确认属于安全生产责任事故的违反安全生产规定行为，具有查处的法定职责，行政相对人对行政处罚不服的，有权提起诉讼。
根据《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十七条第一款的规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。本案中，原告苏飞通信公司应当依法聘用经安全技术培训考核合格、取得特种作业操作证的人员上岗作业。但原告违反了上述规定，聘用无特种作业操作证的许某从事电工作业，最终发生事故，导致许某死亡。原告的违法用工行为与事故发生之间存在因果关系，原告应当就其违法行为对事故发生承担相应的法律责任。被告区安监局依据安全生产法的规定，按照一般事故的处罚标准，向原告作出罚款二十万元的罚款，认定事实清楚，适用法律、法规正确。
关于原告提出被告区安监局违反了“行政复议机关责令重新作出行政行为，被申请人不得以同一的事实和理由作出基本相同行政行为”这一规定的诉讼观点，经查，该条规定的本意是指被申请人不得再以已经被复议机关否定的事实和理由作出相同的行政行为。但对于事实不清和程序错误被撤销的具体行政行为，被申请人可以通过重新调查、补充证据以及完善程序，再重新作出新的具体行政行为。本案中，被告区安监局之前几次作出的行政处罚，被复议机关即被告市安监局以证据不充分、程序不当等为由，予以撤销。被告区安监局根据复议决定的要求，重新调查补证、完善程序，纠正错误后，重新作出行政处罚，不属于“以同一的事实和理由作出基本相同行政行为”的情形，符合相关规定。原告的此项诉讼观点，不予采纳。
关于原告提出的许某已经取得劳动部门颁发的技能证书，原告不存在违法用工行为的诉讼观点，经查，根据国家安监总局第30号令《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第三条及附件《特种作业目录》中的规定，电工作业是指对电气设备进行运行、维护、安装、检修、改造、施工、调试等作业（不含电力系统进网作业），属于特种作业，特种作业人员，是指直接从事特种作业的从业人员。本案中，许某是从事电工作业的特种作业从业人员，必须按照国家有关规定经过专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。经被告区安监局查询江苏省“三项岗位”人员资格证书系统，未发现许某办证记录，可见，许某无特种作业操作证从事电工作业属实。故原告的此项诉讼观点，不予采纳。
关于原告提出的即使存在违法用工行为，也应按照安全生产法第九十四条第（七）项的规定处理，即特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，经查，该条规定针对的是违法用工的情形，并非是指本案中发生安全生产事故的情形。故对原告此项诉讼观点，不予采纳。
关于原告提出的被告区安监局作出的行政处罚程序违法的诉讼观点，经查，被告区安监局在收到被告市安监局作出的淮安监行复[2017]1号《行政复议决定书》后，于2017年3月16日专门召开集体会议讨论，决定重新立案查处，并于次日制作《立案审批表》，承办人为均具有行政执法资格的孙军、李夕红。被告区安监局在之前调查取证的基础上，通过查询江苏省安全生产培训“三项岗位”人员资格证书查询系统，并向原告发送调取证据通知书，向许某家属送达协助调查通知书等措施，继续展开调查。被告区安监局于2017年4月1日向原告作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，原告在规定期限内未进行陈述、申辩，也未提出听证申请。被告区安监局于2017年4月11日再次专门开会集体讨论，并同年4月13日作出（清）安监罚[2017]006号行政处罚决定书。被告区安监局作出本案行政处罚，符合法定程序。原告的此项诉讼观点，不予采纳。关于原告提出的本案行政处罚应向省级有关部门备案的诉讼观点，经查，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十三条的规定，县级安全生产监督管理部门处以5万元以上罚款的行政处罚的，应当自作出行政处罚决定之日起10日内报设区的市级安全生产监督管理部门备案。可见，本案被告区安监局作出的行政处罚，只需向被告市安监局备案即可，本案已经过行政复议并维持，显然实质上已经履行了备案的程序。故对于原告此项诉讼观点，不予采纳。
关于被告市安监局的复议程序问题，经查，被告市安监局受理原告的复议申请后，依法向被申请人区安监局发送副本，区安监局于法定期限内提交行政复议答复书和相关证据材料。2017年6月14日，被告市安监局根据原告申请，组织听证会公开审理了该案，于同年6月20日作出《行政复议决定书》并送达双方，符合行政复议程序。
关于原告提出的要求二被告赔偿其损失二万元的诉讼主张，经查，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，一方面原告未能提供相应的证据证实二万元损失的存在，另一方面二被告作出的行政行为不存在违法之处，原告主张的损失不属于行政赔偿范畴。故原告的此项主张缺乏事实和法律依据，不予支持。
综上，经全面审查，被告区安监局作出的（清）安监罚[2017]006号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告市安监局作出的淮安监行复[2017]2号《行政复议决定书》，复议程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告苏飞通信公司的诉讼请求。
上诉人苏飞通信公司上诉称：一审判决适用法律错误，被上诉人区安监局的行政处罚决定、市安监局的行政复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款明确规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”被上诉人区安监局数次行政处罚决定都是以“聘用未取得特种作业证的人员上岗，与事故发生具有主要责任”为由，对上诉人进行20万元的行政处罚。市安监局本应撤销其行政处罚决定，却在复议决定中要求区安监局重新处理。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条和相关司法解释都没有规定对于事实不清和程序错误被撤销的具体行政行为，被申请人可以通过重新调查，对证据以及程序进行完善，再以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为相同的行政行为（相同数额的处罚）。综上，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人在一审提起的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人区安监局答辩称：对于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的理解还应结合其他法律规定，《安全生产行政复议管理规定》第三十六条规定了除外条款。之所以会作出除外规定既是给行政机关因程序违法一个纠错完善的机会，也不会因行政机关程序瑕疵而免除行政相对人应承担的违法责任，故区安监局在之前作出的处罚决定被撤销后重新作出的本案被诉行政处罚决定并未加重上诉人应承担的违法责任。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市安监局答辩称：上诉人称被上诉人区安监局作出的涉案行政处罚违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款“禁止反复”规则的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，上诉人所持“撤销后不得重作”的上诉理由不能成立。撤销后重作所依据的“证据”已经发生改变，即使行政行为结果一致，但并不属于“同一事实和理由”。如果按照上诉人的上诉理由，行政复议法的纠错功能无法实现，反而导致行政机关不能依法处理行政相对人的违法行为。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送本院。本院经审查，对一审采纳的证据及认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二十七条第一款规定：“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。特种作业人员的范围由安全生产监督管理部门会同国务院有关部门确定。”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第三条规定：“本规定所称特种作业，是指容易发生事故，对操作者本人、他人的安全健康及设备、设施的安全可能造成重大危害的作业。特种作业的范围由特种作业目录规定”，该目录中明确包含“电工作业”。第十六条规定：“符合本规定第四条规定并经考试合格的特种作业人员，应当向其户籍所在地或者从业所在地的考核发证机关申请办理特种作业操作证，并提交身份证复印件、学历证书复印件、体检证明、考试合格证明等材料。”本案中，上诉人苏飞通信公司聘请未取得特种行业操作证的人员进行电工作业，导致发生一人死亡的生产安全责任事故，其作为负有责任的生产经营单位依法应承担相应的法律责任。被上诉人区安监局经过调查并履行相关程序后，依法作出（清）安监罚[2017]006号行政处罚决定，该行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。被上诉人市安监局受理上诉人的行政复议申请后，依法作出淮安监行复[2017]2号行政复议决定维持该行政处罚决定，符合法律规定，亦无不当。
关于上诉人所称一审判决适用法律错误的问题。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”《安全生产行政复议规定》第三十六条第二款规定：“被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。但因违反法定程序被责令重新作出具体行政行为的除外。”被上诉人区安监局所作原行政处罚决定因违反法定程序被复议撤销，其经过调查并履行相关程序，重新作出被诉行政处罚决定，并不违反行政复议法的上述规定。被上诉人市安监局对区安监局重新作出的行政处罚决定依法进行审查，依据行政复议法第二十八条第一款第（一）项的规定予以维持，适用法律正确。上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人主张两被上诉人赔偿其损失人民币两万元的问题。本院认为，行政赔偿是以行政行为违法，损害当事人合法权益为前提。被上诉人区安监局及市安监局所作行政行为符合法律规定，并无不当。上诉人要求支持其一审诉求，撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定，赔偿其损失人民币两万元，无事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人淮安市苏飞通信设备有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一八年五月二十一日
法官助理 王伏刚
书 记 员 陈青青