河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫05行终170号
上诉人（原审第三人）牛延红，男，汉族，1955年12月18日出生，住安阳县。
委托代理人赵笑春，河南勇为律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）牛麦保，男，汉族，1953年6月9日出生，住安阳县。
委托代理人牛献卫，河南衡中律师事务所律师。
原审被告安阳县国土资源局，住所地安阳县白壁镇新安路与安泰路建工大厦932室。
法定代表人王宏伟，局长。
委托代理人吴海刚，安阳县国土资源局工作人员。
委托代理人张晓雯，安阳县国土资源局工作人员。
上诉人牛延红因被上诉人牛麦保诉原审被告安阳县国土资源局（以下简称安阳县国土局）土地登记一案，不服林州市人民法院（2017）豫0581行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人牛延红的委托代理人赵笑春，被上诉人牛麦保及其委托代理人牛献卫，原审被告安阳县国土局的委托代理人吴海刚、张晓雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：牛延红为建设安阳县吕村镇延红面粉厂（该厂系牛延红投资的非公司私营企业），在牛寨村村民委员会的见证下，于1995年10月28日与牛麦保签订了土地租赁合同书，约定牛延红占用牛麦保0.466亩土地，每年每亩租赁费为1500市斤小麦，并约定牛延红长期租赁，只有在牛延红提出终止租赁的情况下，牛麦保才有权收回土地使用权或转让于他人。2004年5月15日，牛麦保与牛延红就上述土地租赁合同在安阳县吕村法律服务所、安阳县司法局吕村司法所办理了见证书。2004年6月18日，为建厂需要，在牛寨村村民委员会的见证下，牛延红又与牛麦保签订第二份土地租赁合同书，约定牛延红占用牛麦保土地0.435亩。该合同约定的其他内容与第一份土地租赁合同相同。2004年6月29日，牛麦保与牛延红就上述第二份土地租赁合同在安阳县吕村法律服务所、安阳县司法局吕村司法所办理了见证书。2003年12月1日、12月27日，牛延红分别填写了补办建设用地手续申请表、土地登记申请表，向安阳县国土局申请办理用地手续和土地使用证。2003年12月28日，安阳县人民政府向牛延红颁发了安阳县集用（2003）字第518号集体土地使用证，该证载明土地使用者为安阳县吕村镇延红面粉厂，土地所有者为牛寨村村民委员会，座落于牛寨村安楚路南侧，使用权类型为集建，使用权面积为4402.2平方米。安阳县国土局提供的办证材料中，显示上述安阳县集用（2003）字第518号集体土地使用证证载土地四至为东至牛延瓜，西至牛文元，南至集体，北至安楚路。安阳县国土局称对颁发的上述集体土地使用证于2004年进行了公告。对此，牛麦保否认，称没有见过该公告。另外，牛麦保租赁给牛延红的上述0.901亩（0.466亩+0.435亩）土地在上述安阳县集用（2003）字第518号集体土地使用证证载土地范围内。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，安阳县人民政府依法享有对本辖区内使用集体土地进行登记颁证的法定职权。安阳县国土局作为安阳县人民政府的不动产登记机构，对安阳县人民政府之前颁发的不动产权属证书提起行政诉讼的，应当以安阳县国土局为被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。该法第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料；（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”由此可知，土地权属来源证明是土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交的重要资料，也是用以证明其对申请登记的土地享有合法权利的重要证据。依据安阳县国土局答辩及提供的土地登记档案显示，案涉土地登记的主要权属来源是1995年10月28日、2004年6月18日土地租赁合同，2004年5月15日、2004年6月29日见证书，安县政办〔2003〕69号文，安县政办〔2003〕70号文，2003年12月25日补办建设用地手续申请表等证据。但安阳县国土局提供的补办建设用地手续申请表中，对用地单位性质、建设项目名称、申请用地位置、申请用地面积、建设项目批准机关、批准文号等均未填写，并未显示该地块依法经农用地转用变更为建设用地。依据牛麦保提供的土地承包经营权证书、农村土地承包合同书，尽管牛麦保与牛延红签订有土地租赁合同，但该土地为耕地的权属性质并没有发生改变，仍属农用地。安阳县国土局在未依法办理农用地转为建设用地的转用审批手续的情况下，为牛延红颁发集体土地使用证进行企业建设，属土地权属来源不清，主要证据不足。安阳县国土局没有提供确凿证据证明对上述公告进行了实地张贴，属程序违法。另外，牛麦保不服安阳县国土局为牛延红颁发的不动产登记而提起的行政诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，其最长起诉期限应自行政行为作出之日起二十年内，因此，牛麦保的起诉不超过起诉期限。牛延红述称牛麦保起诉已超过起诉期限的理由不能成立。综上所述，安阳县国土局为牛延红颁发的上述集体土地使用证，土地权属来源不清，主要证据不足、程序违法，应予撤销。牛麦保的诉讼请求予以支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决撤销安阳县国土局2003年12月28日为牛延红颁发的安阳县集用（2003）字第518号集体土地使用证。案件受理费50元，由安阳县国土局承担。
上诉人牛延红上诉称：安阳县国土局向牛延红颁发的被诉集体土地使用证证据充足、程序合法。原审判决没有尊重案件的基本事实，适用法律不当，判决结果显失公正。主要理由如下：一、安阳县国土局向牛延红颁发的土地使用证合法，该土地的集体性质并没有改变，安阳县吕村镇延红面粉厂只有使用权，没有所有权，该证只是对该土地使用权的确认。其法律依据是安县政办〔2003〕69号、70号文件及相关文件的规定；其事实依据是牛延红与牛麦保签订的长期租赁合同；其程序依据是2003年12月27日牛寨村委会副支书和会计牛彬元现场指界，并由邻宗签字盖章。二、牛麦保的起诉超过法定起诉期限。牛延红从1995年开始租用该土地，是双方真实意思的表示，且经过村委会和镇政府同意，在司法部门见证备案。牛延红投入了大量的人力、物力和财力建厂，符合颁证的条件。2004年，安阳县治理整顿土地市场秩序工作领导小组办公室和安阳县国土局将土地审核结果进行了公告公示，牛麦保知道了该结果，但没有提出异议，且在安阳县国土局向延红面粉厂颁发土地证两年内没有提起行政诉讼，其现在提出诉讼超过了法定起诉期限。三、原审判决适用法律不当，所依据的《土地登记规则》早已废止。即使登记申请表等手续不完善，也仅属于程序轻微瑕疵且对当事人权利不产生影响，不应当撤销被诉土地证。综上，请求：撤销原审判决，改判为驳回牛麦保的诉讼请求。
被上诉人牛麦保答辩称：一、安阳县国土局向牛延红颁发的本案被诉集体土地使用权证违法，应当撤销。首先，虽然牛麦保与牛延红签订了土地租赁合同，但该合同违反法律规定，且显失公平，属于可撤销的合同。其次，安阳县国土局向牛延红颁发土地证的时间为2003年12月，却将牛麦保与牛延红2004年6月18日签订合同的内容予以登记，明显不合常理。且涉案土地为农用地，并未依法转为建设用地，牛麦保到现在还领取着粮食补贴。二、安阳县国土局土地登记程序违法，没有证据证明该局曾张贴公告。牛麦保是2017年6月份在民事案件中才知道被诉土地证的存在，牛麦保的起诉并未超过法定起诉期限。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
原审被告安阳县国土局述称：同意牛延红的上诉意见。之所以对延红面粉厂颁发被诉土地证，是因为该面粉厂违法占地已经形成事实，对违法占地进行处理后，按照安县政办〔2003〕69号、70号文件进行了土地登记，并进行了公告。这是在特殊时期按照政府文件办理的，不应严格按照法定程序和法定要件来衡量。在颁发本案被诉土地证之前应将牛麦保的承包经营权证书注销，之所以没有注销是因为政府不同职能部门之间没有衔接好。请求：撤销原审判决，改判为驳回牛麦保的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、关于本案被诉土地登记是否合法的问题。土地登记是物权登记，根据牛延红与牛麦保签订的土地租赁协议，牛延红对该土地的租赁使用属于债权，不具备土地登记的基本条件，安阳县国土局确认牛延红对涉案土地享有物权属认定事实不清。根据《土地登记规则》第十条第三项规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（三）土地权属来源证明。”牛延红申请土地登记时提交的材料不足以证明其对涉案土地享有物权。安阳县国土局作出的本案被诉土地登记证据不足。牛麦保对涉案土地享有承包经营权，被诉土地登记侵犯了牛麦保对涉案土地的承包经营权，牛延红上诉称及安阳县国土局述称根据安阳县人民政府安县政办〔2003〕69号和70号文件的规定，对非法占地行为缴纳罚款即可办理土地登记的上诉理由没有法律依据。二、关于牛麦保提起的行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。安阳县国土局对其在办理本案被诉土地登记过程中公告审核结果的时间、地点和方式均说不清楚，其提交的证据也不能证明其公示的地点和方式，牛延红称牛麦保的起诉超过法定期限没有事实根据。三、关于原审判决是否正确的问题。本案被诉土地登记记载的土地使用权人为安阳县吕村镇延红面粉厂，该面粉厂应作为第三人参加诉讼，原审将牛延红列为第三人不当。但鉴于该面粉厂是牛延红独自投资的非公司私营企业，牛延红参加了诉讼，面粉厂的诉讼权益没有受到实质性影响，原审不存在严重违反法定程序的情形。由于被诉登记颁证行为发生在2003年12月28日，原审法院参照当时生效的《土地登记规则》作为判断该行为是否合法的依据并无不当。原审法院对被诉土地登记行为的合法性进行了审查，判决结果并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。牛延红的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人牛延红负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 阎丽杰
审判员 段 新
二〇一八年六月四日
书记员 乔浩震