辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽03行终50号上诉人（原审第三人）：崔广超，男，1959年11月18日出生，汉族，无职业。住辽宁省鞍山市千山区千山镇倪家台村****号。委托代理人：解德群，北京市盛都律师事务所律师被上诉人（原审被告）：鞍山市人民政府，住所地：鞍山市铁东区南胜利路36号。法定代表人：赵爱军，市长。委托代理人：刘欢唯，该单位干部。委托代理人：周红雨，辽宁助君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：鞍山市千山风景名胜区管理委员会。住所地：鞍山市千山区千山东路**号。法定代表人：范静国，该管委会主任。委托代理人：罗兴东，该单位工作人员。委托代理人：李权，辽宁弘扬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：鞍钢矿山附企大选工业公司。法定代表人：韩宇，系该公司经理。委托代理人：翟超，辽宁卫尊律师事务所律师。原审第三人：鞍山市国土资源局。住所地：鞍山市铁东区二一九路**号。法定代表人：刘永平，该局局长。委托代理人：张明东，该局工作人员。上诉人崔广超因诉被上诉人鞍山市人民政府、被上诉人鞍山市千山风景名胜区管理委员会（以下简称千山管委会）、被上诉人鞍钢矿山附企大选工业公司（以下简称大选公司）及原审第三人鞍山市国土资源局撤销土地使用证一案，不服鞍山市铁西区人民法院（2015）鞍西行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月20日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人崔广超的委托代理人解德群，被上诉人鞍山市人民政府的委托代理人刘欢唯、周红雨，被上诉人千山管委会的委托代理人罗兴东、李权，被上诉人大选公司的委托代理人翟超及原审第三人鞍山市国土资源局的委托代理人张明东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：第三人崔广超持崔尚才的房屋所有权证于2004年6月2日到被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会换发房证。被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会所属的土地资源管理局为第三人崔广超换发了所有权人为崔尚才，房屋所有权为私有，房屋坐落于千山风景区倪家台村四组，建筑面积为60㎡，土地使用面积为140㎡，土地使用证号为2004字第785号，使用性质为住宅的房屋所有权证。同时又为第三人崔广超办理了千山风景集用（2004）第063号土地使用证。该土地使用证载明：土地使用权人崔尚才，土地所有权人千山风景区倪家台村民集体。房屋坐落倪家台村四组，地号为05-05-785，地类：住宅，使用权类型宅基地，使用权面积140㎡，登记机关为鞍山市千山风景名胜区管理委员会土地资源管理局。发证机关为鞍山市千山风景名胜区管理委员会。另查：第三人崔广超系该土地使用证及房屋产权证持证人崔尚才之三子。办理土地使用证时崔尚才已去世。再查：原告所持有鞍国用（2001）字第400986号国有土地使用证的登记范围内包含被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会为第三人崔广超父亲崔尚才颁发的（2004）063号土地使用证的范围。又再查：被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会是被告鞍山市人民政府的派出机构，代表鞍山市政府对千山风景名胜区进行统一规划、建设与管理。鞍山市国土资源局于2004年12月6日组建。原审法院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农村集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。依据《土地登记办法》规定，土地登记的具体登记程序是：登记申请者向土地管理部门提交登记申请书及权属来源证明，土地管理部门随后组织辖区内的地籍调查并进行全面审核，最后对符合登记要求的宗地予以公告。如果公告没有被提出异议，则公告期满后，最终由人民政府批准并办理注册登记，向申请者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》分别确认使用权，所有权，建设用地使用权。被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会作为鞍山市人民政府的派出机构下辖土地资源管理局，具有颁发、换发集体土地使用证的法定职权。其应在职权范围内对来领证的使用人予以严格、认真审核，严格依法颁证。但在该案中，在第三人崔广超仅持有崔尚才农村居民私有房产证，未办理遗产继承，亦并未提供土地登记所必需的材料，且在两份地籍调查表内容明显不同（编号不同，宗地四至不同，一个有地籍号，一个无地籍号等）的情况下，为第三人崔广超换发了农村居民私有房产证。房产证上说明的土地使用证号为2004字第785号。又颁发了千山风景集用（2004）第063号集体土地使用证给第三人崔广超。因被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会颁发集体土地使用证的行为，缺乏事实依据且程序违反法律规定。故对原告要求撤销被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会颁发的千山风景集用（2004）第063号土地使用证的请求本庭予以支持。被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会是被告鞍山市人民政府的派出机构，其行使职权系受被告鞍山市人民政府委托行使，故其责任应由委托其行使职权的行政机关即被告鞍山市人民政府承担。在颁证过程中鞍山市千山风景名胜区土地资源管理局由被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会领导。只是在2004年12月6日千山风景名胜区管理委员会的土地管理职能划归国土资源局高新开发区分局行使。故第三人鞍山市国土资源局不承担行政责任。关于被告千山风景名胜区管理委员会辩称：该案系由土地权属争议引起的纠纷，应先由鞍山市人民政府作出行政处理决定后才可提起行政诉讼，应驳回原告起诉一节。因该案系由被告违法颁发集体土地使用证才引发的纠纷，故不存在权属之争，因此对被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会的辩解本院不予采信。关于被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会及第三人崔广超辩称的原告不具有诉权，不具有诉讼主体资格一节。因就原告持有的鞍国用（2001）字第400986号中华人民共和国国有土地使用证一案已经鞍山市中级人民法院、辽宁省高级人民法院进行了审理。已经确认了原告鞍钢矿山附企大选工业公司的诉讼主体资格，故对被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会及第三人崔广超的辩解本院不予采信。关于第三人崔广超称原告起诉已超过诉讼时效一节。经查，原告是在（2010）鞍千千初字第1336号黄金昌诉崔广超返还原物纠纷一案中得知所诉请的房屋与宅基地与其所有的国有土地权属重叠的。在知晓权属重叠后原告从2010年开始向鞍山市土地管理局主张权利。在2013年又向发证机关鞍山市国土资源局高新开发区分局主张权利。在没有取得行政处理决定后，原告分别于2013年9月、2014年6月向鞍山市千山区人民法院、鞍山市中级人民法院提起行政诉讼。故原告的起诉没有超过诉讼时效。因此对第三人崔广超的辩解本院不予采信。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）款之规定，判决如下：一、撤销被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会颁发的千山风景集用（2004）第063号集体土地使用证。于判决生效后十五日内履行。被告鞍山市人民政府承担主体责任。二、第三人鞍山市国土资源局不承担责任。案件受理费五十元由被告鞍山市千山风景名胜区管理委员会负担。原告已预交，故被告于判决生效后十五日返还原告五十元。上诉人崔广超上诉的主要理由是：一、一审法院认定被上诉人起诉没有超过诉讼时效是认定事实错误，二审法院应予纠正。被上诉人鞍钢矿山附企大选工业公司自述，2007年就知道上诉人的土地使用证的存在，并于2010年起诉到鞍山市千山区人民法院，2010年9月28日撤诉。该案辽宁省高级人民法院已经认定该案诉讼时效从2010年10月起计算。被上诉人鞍钢矿山附企大选工业公司于2014年8月10日起诉，显然已经超过法律规定的诉讼时间期间2年的规定，被上诉人鞍钢矿山附企大选工业公司提供的2013年8月27日的一份情况说明不符合法规规定的诉讼时效中断的理由和依据，而且该情况说明只是政府机关的一份书面答复，距离被上诉人2010年9月28日撤诉也已经超过了2年的诉讼时间期间。二、1990年7月25日上诉人父亲崔尚才经原鞍山市旧堡区千山乡人民政府批准建房屋60平方米，占土地面积140平方米，并向政府交纳了占地费、建房费共计240元。原鞍山市旧堡区千山乡人民政府于1990年7月25日向上诉人父亲颁发了“农村居民私有房产证”。2004年6月2日根据国家统一换证的需要将原崔尚才原有的旧证收缴后换发新的“集体土地使用证”和“房屋产权所有证”，上诉人崔尚才取得的上述“集体土地使用证”和“房屋产权所有证”是合法有效的，并且上诉人和其父亲崔尚才一直居住在此。对于上述事实（2015）鞍行初字第7号行政判决已经予以认定，可见上诉人所持有的“集体土地使用证”和“房屋产权所有证”是受法律保护的。被上诉人鞍山市人民政府未做书面答辩，其委托代理人在庭审时辩称，本案争议的问题已经鞍山中院和省高院的审理，政府服从法院判决。上诉人诉集体土地使用证的问题，不是由政府颁发，对该问题的处理，政府尊重事实，依法判决。被上诉人千山管委会未做书面答辩，其委托代理人在庭审时辩称，服从一审判决。被上诉人大选公司未做书面答辩，其委托代理人在庭审时辩称：一、关于时效问题，本案诉讼时效已经过一审认定，2012年我们向法院提起过诉讼，提交过相关证据，因为当时各种原因，该案未予立案。二、高新区开发分局说明，是因为未尽到严格审查，存在两个土地证重叠的现象。原审第三人鞍山市国土资源局未做书面答辩，其委托代理人在庭审时辩称，本案涉及的集体土地使用证与国土资源局不发生关系，我们对颁发土地使用证的事实不清楚。本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。本院依职权调取了千山法院的说明，该说明记载：鞍山市千山区人民法院于2012年7月收到鞍钢矿山附企大选综合工业公司汽车修理厂诉鞍山市千山区风景管理委员会和土地局撤销崔广超千山风景集用（2004）第063号集体土地使用证起诉材料。本院认为，《鞍山千山风景名胜区条例》第四条规定“鞍山市千山风景名胜区管理委员会是鞍山市人民政府的派出机构，代表市政府对风景区的规划、保护和利用实行统一管理”。《土地管理法》第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”本案所涉土地使用证由千山管委会盖章颁发，千山管委会作为鞍山市人民政府的派出机构，其颁发土地使用证的责任应由鞍山市人民政府承担，鞍山市人民政府是本案的适格被告。本案所涉土地上建设有房屋，系用于非农业建设，因此千山管委会不具有颁发涉案土地使用证的法定职权，其颁发土地使用证的行为超越职权，依据《中级人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，应予撤销。原审法院认定千山管委会具有颁发、换发集体土地使用证的法定职权错误，本院予以纠正。另外，千山管委会作为事实上颁发土地使用证的具体管理单位，并未能提供颁发案涉土地使用证的明确法律依据。并且千山管委会于2004年6月2日向崔广超颁发了本案所涉土地的房屋产权证和千山风景集用（2004）第063号土地使用证，但该房屋的产权证上记载的土地使用证号为2004第785号，同千山风景集用（2004）第063号土地使用证并不一致。且颁发案涉土地使用证所依据的两份地籍调查表中，2004年5月12所做的地籍调查表同1993年3月5日的地籍调查表的编号不同，宗地四至不同，宗地草图亦不同。因此，千山管委会在颁发本案所涉土地使用证时未完成谨慎审核的义务，造成同一宗地上有两个不同使用人的土地使用权证。千山管委会颁发集体土地使用证的行为，缺乏事实及法律依据，故对大选公司要求撤销千山管委会颁发的千山风景集用（2004）第063号土地使用证的请求，本院予以支持。关于上诉人崔广超主张大选公司的起诉超过诉讼时效一节。黄金昌作为前鞍钢矿山附企大选综合工业公司汽车修理厂的法人，于2007年向鞍山市千山区人民法院提起民事诉讼，在该诉讼中黄金昌得知崔广超土地使用证的存在，其后基于民法无法解决的行政问题于2010年9月28日提出撤诉申请，因此黄金昌知晓本案所涉颁证行为的时间点应为2010年9月。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。第四十三条规定“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”鞍钢矿山附企大选综合工业公司汽车修理厂于2012年7月向千山区人民法院起诉本案所涉颁证行为，并未超过起诉期限，其于2014年6月23日向鞍山市中级人民法院提起本案诉讼，非因自身原因造成，属于有正当理由。上诉人崔广超的该项主张，本院不予支持。另外，上诉人主张本案同崔广超诉鞍山市人民政府撤销土地使用证一案系同一纠纷，并因该案已经（2016）辽行终160号终审裁定，认定其超过起诉期限，所以本案亦应当认定为超过起诉期限。因辽宁省高级人民法院在（2016）辽行终160号裁定中查明，崔广超于2015年提起诉讼，因此崔广超通过法院主张权利的时间同大选公司主张权利的时间明显不一致，崔广超的该项主张本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人崔广超负担。本判决为终审判决。审 判 长 张 冬代理审判员 孙 挺代理审判员 李尧尧二〇一七年四月二十八日书 记 员 于佳玉