四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川34行终62号
上诉人（原审原告）吴正川，男，1943年7月2日出生，四川省江河县人，退休职工，住德昌县。
委托代理人吴浩然（吴正川之子），男，1972年2月12日出生，汉族，住德昌县。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）德昌县国土资源局。住所地：四川省德昌县西环路三段**号。
法定代表人程凯，局长。
委托代理人雷龙，谦亨律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人钟尤华，谦亨律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人吴正川与被上诉人德昌县国土资源局（以下简称德昌县国土局）房屋拆迁管理（拆迁）一案，吴正川不服德昌县人民法院（2017）川3424行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年8月24日公开开庭审理了本案。上诉人吴正川及其委托代理人吴浩然、被上诉人德昌县国土局的法定代表人程凯、被上诉人德昌县国土局的委托代理人雷龙、钟尤华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年，西攀高速公路（德昌段）工程建设需要，吴正川位于（德昌县德州镇西会路北段127号）原德昌县德州镇凤凰村二社（小桥旅馆）的房屋及附属设施被依法征收，按照德昌县人民政府《关于西攀高速公路、三棵树电站、西德支渠三大工程征地拆迁补偿实施办法》（德府发〔2003〕8号）文件精神，吴正川（乙方）与德昌县国土局（甲方）签订了《西攀高速公路（德昌段）工程建设房屋拆迁补偿协议》，协议约定：“……二、拆迁房屋及附着物补偿费总计316543.50元（详见附表），乙方房屋被依法拆迁后由其自行解决住房问题，甲方不做任何安置。三、为确保工程队按时拆除完毕上述房屋，乙方必须于二〇〇三年七月三十一日之前搬出并自行拆除完毕。……”，在德昌县国土局对吴正川被征收拆迁建筑、构筑物、地面附着物种类、数量及补偿费用登记表中砖围墙为33.63×3.5米+31.4×3.6米。2004年5月31日，吴正川（乙方）与德昌县旧城改造指挥部（甲方）签订了《补充协议》，协议约定：“……1、在《拆迁补偿协议》总价款的基础上，再补偿乙方252353.87元……；2、乙方现有房屋被高速公路占用后的剩余部分土地，今后仍由乙方使用；3、甲方在乙方现有房屋东面，为乙方征用900平方米左右的土地，由甲方负责协调办理。”协议签订后，吴正川领取了全部补偿款（含围墙），并向被征房屋距108国线向东退后进行了安置修建，但吴正川领取补偿款后，未按照拆迁补偿协议约定内容全部拆除被征收房屋及附属构筑物（含围墙），后吴正川依据《补充协议》第二条“2、乙方现有房屋被高速公路占用后的剩余部分土地，今后仍由乙方使用”的约定，认为其对通道有使用权，便未拆除部分房屋和108国线至新建房屋通道的两侧围墙，此围墙位于西攀高速公路护桥下方，2003年12月18日，吴正川为其安置新修的房屋办理了房屋产权证。2006年3月31日，德昌县防洪指挥部办公室向吴正川送达德防汛〔2006〕2号文件，以吴正川应拆房屋（原小桥餐馆）未办理手续，擅缩窄108国道涵洞前的过水断面，严重影响山洪行洪构成隐患，责令吴正川限2006年4月9日前全部拆除。2015年10月13日，吴正川（乙方）与德昌县旧城改造指挥部（甲方）签订《德昌县河东片区旧城改造安置协议》，协议约定：“一、乙方被置换土地位于德昌县德州镇西会路127号，置换土地面积348平方米（长12米，宽29米），置换房的土地性质为划拨。二、土地置换，按《方案》，土地上的房屋、构筑物、附属物、过渡费、搬家费等一律不作补偿。三、乙方必须于2015年10月30日前搬出上述房屋，并自行拆除，……六、置换土地安置在河东储备库临108国道旁，安置地长17米，宽20.47米，计348平方米。”2014年9月25日，德昌县国土资源城乡规划建设综合执行领导小组办公室向吴正川送达了《限期拆除通知》，该《通知》加盖有德昌县国土局单位的代章，通知要求吴正川“未拆除的房屋存在严重安全隐患，影响城市建设，并限期吴正川在15日内（即2014年10月8日前）自行拆除，如到期未拆除，我办将组织人员强制拆除。”2015年11月12日，德昌县人民政府张贴了“关于延长自行拆除时间公告”，向涉及108国道德州镇凤凰村二组违法使用国有土地住户告之“……限定各违法使用户于2015年11月16日前自行拆除各自的违法建（构）筑物，将违法使用的国有土地依法交回。若到期未拆除，德昌县人民政府将根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，于2015年11月17日至11月19日期间依法进行强制拆除，并依法收回土地。”。2015年11月17日，德昌县政府制定“德昌县108国道沿线违法建筑强制拆除实施方案”，11月17日至18日，由德昌县规建局、国土局、德州镇政府等多部门单位负责实施的强制拆迁组分别对108沿线违法建设行为进行强制拆除，吴正川位于108国线西会路127号前面原被征房屋及附属物（含围墙）也在强拆范围，11月17日，强拆组对吴正川的被征房屋予以强制拆除，18日对附属物（围墙）进行了强制拆除。吴正川因认为德昌县国土局未制作和送达相关文书，强制拆除其围墙的行政行为违法，起诉至法院，请求确认违法并恢复原状。
原审法院另查明，2003年4月1日，德昌县人民政府制发德府发〔2003〕8号文件《关于西攀高速公路、三棵树电站、西德支渠三大工程征地拆迁补偿的实施办法》，该办法制定了高速公路征地补偿标准建（构）筑物、房屋补偿原则及标准、被征地、拆迁村民的安置等“（二）2、征用范围内的建筑物、构筑物被依法补偿后必须在公告规定期限内自行拆迁完毕，逾期不拆迁的，按《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《四川省﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》第六十三条的规定：“县以上人民政府批准，实行强制搬迁。”2015年11月17日，经县委、县政府研究制定了《德昌县108国道沿线违法建筑强制拆除实施方案》，该方案载明：“……县规建局和国土局已对当事人的违法建设作出了限期自行拆除的决定，现法律程序已履行完毕。但当事人在规定期限内没有拆除。经县委、县政府研究决定对当事人违法建筑依法实施强制拆除。”依据实施方案，成立了信访维稳组、安全保障组、医疗保障组、强拆施工组等小组，其中强拆施工组明确由县规建局负责，人员以综合执法队伍为主，并组织施工人员。吴正川、德昌县国土局在庭审中均认可强拆行为是县政府决定并组织实施，并非德昌县国土局的独立行政行为。
原审法院认为，依据查明的事实以及确认并采信的证据来看，吴正川位于108国线旁原德州镇凤凰二社的房屋及附属物（含围墙）已因西攀高速公路建设需要，自2003年被依法征用，吴正川也按照相关安置政策及规定领取了全部征收补偿费用，但吴正川未在规定时间内对被征收房屋及附属物（含围墙）进行全部拆除。从吴正川陈述，德昌县国土局答辩以及原审法院确认的证据证明，因西攀高速公路建设征收所需地段房屋的行政决定非德昌县国土局的行政行为，2015年11月17日至18日对吴正川已被征房屋及附属物（含围墙）未拆除部分进行强制拆除行为并不是德昌县国土局县的行政决定和行政行为，对此，吴正川在原审庭审中也并无异议，因此，原审法院认为，吴正川所述其合法围墙是德昌县国土局作出行政决定并实施强制拆除的行政行为无事实依据，其认为强制拆除行为是德昌县国土局的工作人员带头执行并以此确认强拆行为系德昌县国土局的行政行为的理由不成立，故对吴正川请求确认德昌县国土局行政行为违法的主张，原审法院不予支持。综上，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第三项之规定，原审法院判决驳回吴正川诉讼请求。案件受理费100元，由吴正川负担。
上诉人吴正川上诉称：一、请求二审法院依法撤销德昌县人民法院（2017）川3424行初1号行政判决，查清事实后改判，并请求尽快恢复被拆除的围墙。二、本案诉讼费由德昌县国土局负担。事实与理由：1.依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条的规定，行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。但被上诉人在一审中始终未提交其在2015年11月18日拆除围墙前向上诉人制作和送达法律文书的证据，反而提交了与案件没有关联的证据材料或废止的文件（被上诉人在原审中提交的证据二、三、四、五、六、七、八），这些证据都应被排除。2.《西攀高速公路（德昌段）工程建设房屋拆迁补偿协议》、《限期拆除通知》等材料中的甲方均是“德昌县国土资源局”，但原审判决却认定强拆行为并非德昌县国土局的行政决定和行政行为。3.依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条的规定，原审法院未告知吴正川追加被告，也未将另一行政机关列为共同被告，违反了法律程序。综上，原审判决认定事实错误，漏列当事人，程序违法，证据不足，判决不公。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人德昌县国土局答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2.案涉强拆施工是在履行调查审核、催告通知、依法强制执行公告等法律程序后实施的，吴正川本人也于2014年9月25日收到了《限期拆除通知》，围墙作为房屋的附属设施，属于被限期拆除的范围，吴正川关于“没有制作和送达法律文书”等说法与客观事实不符。3.相关证据证明相关部门的拆迁补偿义务已履行完毕，吴正川已享受了相关补偿和安置政策，其合法权益得到了充分的尊重和保护。攀西高速公路开发有限公司〔2014〕11号、〔2015〕18号函等材料表明，吴正川未按约定拆除房屋及相关附属设施，给高速公路的安全通行和有效维护造成了隐患，还影响了山洪行洪。案涉强制拆除施工符合社会公共利益。4.2014年9月25日，吴正川收到《限期拆除通知》。2015年11月18日，违建围墙被拆除。2017年1月，吴正川提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，吴正川应在60日内提出行政复议申请，或在6个月内提起行政诉讼，吴正川起诉时已超过起诉期限。综上，请二审法院驳回吴正川的上诉请求。
经审理查明，2004年5月31日，德昌县国土局与吴正川签订《西攀高速公路（德昌段）工程建设房屋拆迁补偿协议》，协议约定吴正川坐落于德昌县德州镇凤凰村二社（组）的房屋需依法予以拆除，拆迁房屋及附着物补偿费总计316543.50元。该协议附表《西攀高速公路拆迁建筑、构筑物、地面附着物种类、数量及补偿费用登记表》中载明吴正川户的砖围墙为230.75米。2014年9月25日，德昌县国土资源城乡规划建设综合执行领导小组办公室向吴正川送达了《限期拆除通知》，要求吴正川户在15日内（即2014年10月8日前）自行拆除应拆除的房屋，如到期未拆除，德昌县国土资源城乡规划建设综合执行领导小组办公室将组织人员强制拆除,该通知加盖有德昌县国土局单位的代章。2015年11月3日，德昌县人民政府向蒋朝花、凤凰村二组户作出《依法强制执行公告》，该公告载明德昌县人民政府决定于2015年11月13日对蒋朝花、凤凰村二组户违法使用的位于德昌县德州镇凤凰村二组108国道东边原凤凰汽修厂的建（构）筑物进行强制拆除，并依法收回土地。2015年11月12日，德昌县人民政府向德昌县德州镇凤凰村二组违法使用国有土地住户作出《关于延长自行拆除时间公告》，将违法使用国有土地户自行拆除其违法建（构）筑物的限定时间延长至2015年11月16日前，若到期未拆除，德昌县人民政府将于2015年11月17日至19日期间依法进行强制拆除，并依法收回土地。2015年11月17日至18日期间，德昌县人民政府组织德昌县国土局等部门对案涉围墙进行了强制拆除。吴正川不服该强制拆除行为，于2017年2月6日诉至德昌县人民法院，请求判决德昌县国土局没有制作，没有送达法律文书，强拆其私有围墙的具体行政行为违法，并将该围墙恢复原状，判令诉讼费用由德昌县国土局负担。一审审理时，吴正川、德昌县国土局均认可强制拆除的行为是德昌县人民政府决定并组织实施。2017年6月6日，德昌县人民法院作出（2017）川3424行初1号行政判决，驳回了吴正川的诉讼请求。吴正川不服，上诉至本院。
另查明，德昌县国土资源城乡规划建设综合执行领导小组办公室系由德昌县人民政府设立的临时工作机构的下设办公室。
本院认为，案涉围墙系由德昌县人民政府组织德昌县国土局等部门强制拆除，且2015年11月3日的《依法强制执行公告》、2015年11月12日的《关于延长自行拆除时间公告》，均系由德昌县人民政府作出，并加盖有德昌县人民政府公章。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，德昌县人民政府应为本案的适格被告。同时，2014年9月25日的《限期拆除通知》中，落款的制作单位为德昌县国土资源城乡规划建设综合执行领导小组办公室，该办公室系德昌县人民政府设立的临时工作机构，并由德昌县国土局代章，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，德昌县人民政府应对其设立的德昌县国土资源城乡规划建设综合执行领导小组办公室所作出的具体行政行为承担法律责任。吴正川、德昌县国土局在一审审理时均认可强制拆除的行为是德昌县人民政府决定并组织实施，虽然德昌县国土资源局参与了强制拆除围墙的具体工作，但并不是其独立作出的行政行为。因此，德昌县国土局不是本案适格的被告。原审法院以判决的方式驳回吴正川的诉讼请求属适用法律错误，应当予以撤销。
综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；”的规定，裁定如下：
一、撤销四川省德昌县人民法院（2017）川3424行初1号行政判决；
二、驳回吴正川的起诉。
案件受理费依法不予收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 翀
审判员 胡智强
审判员 唐 波
二〇一七年十月十一日
书记员 杨 娇