山西省晋城市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2018）晋05行终16号
上诉人（原审原告）山西天泽煤化工集团股份公司煤气化厂，住所地山西省泽州县。
负责人张泉林，任厂长。
委托代理人吴珍珍，山西长宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）晋城市食品药品监督管理局，住所地晋城市。
法定代表人李作富，该局局长。
委托代理人孟晓利，该局工作人员。
委托代理人王宁宁，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）晋城市人民政府，住所地晋城市。
法定代表人刘峰，任市长。
委托代理人闫凯，晋城市人民政府办公厅行政复议科科长。
上诉人山西天泽煤化工集团股份公司煤气化厂因与被上诉人晋城市食品药品监督管理局、被上诉人晋城市人民政府食品行政处罚及行政复议一案，不服山西省晋城市城区人民法院于2017年12月1日作出的(2016)晋0502行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人山西天泽煤化工集团股份公司煤气化厂的委托代理人吴珍珍，被上诉人晋城市食品药品监督管理局的委托代理人孟晓利、王宁宁，被上诉人晋城市人民政府的委托代理人闫凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2015年7月31日，被告晋城市食品药品监督管理局对原告山西天泽煤化工集团股份公司煤气化厂的职工食堂进行现场检查，发现该食堂现场未能提供《餐饮服务许可证》就为职工提供就餐服务。2015年8月4日，被告晋城市食品药品监督管理局对原告涉嫌未经许可从事餐饮服务和涉嫌提供超过保质期的食品案进行立案。后经询问、听证等程序，发现原告提交的班中餐券（补贴）报销汇总表显示，2015年4月26日-2015年7月31日，原告南北食堂共上交餐券3121张。相关负责人陈述，原告南北食堂每天大约就餐人数共为200人，食品原料大概每人每天3元。2015年10月19日，被告晋城市食品药品监督管理局到原告职工食堂核查票据时发现，该职工食堂北区食堂现场未能提供餐饮服务许可证或食品经营许可证，正在经营，南区职工食堂装修，未开展经营活动。现场查获北区食堂有午餐券158张（2元/券），消费316元，现金669元。被告晋城市食品药品监督管理局根据获取的上述证据，拟对原告作出行政处罚，于2016年1月25日向原告送达了听证告知书。后原告于2016年1月25日要求听证。被告依原告要求组织了听证程序，制作有听证笔录和听证意见书。2015年2月26日，被告晋城市食品药品监督管理局向原告送达行政处罚事先告知书，告知原告享有的陈述、申辩权利。原告随后提出申辩，被告晋城市食品药品监督管理局于2016年3月14日就原告所提出问题进行复核后，出具陈述申辩复核意见书，对原告单位提出的意见不予采纳。被告晋城市食品药品监督管理局认为原告的行为跨越了新旧食品安全法，应适用修订后的2015年版《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款进行处罚。依据该条规定，被告晋城市食品药品监督管理局于2016年3月21日对原告作出（晋市稽）食药监食罚〔2015〕105号行政处罚决定书。原告收到该行政处罚决定书后，于2016年4月8日向被告晋城市人民政府申请行政复议，被告晋城市人民政府于当日受理了原告的行政复议申请后，要求被告晋城市食品药品监督管理局作出答复。被告晋城市食品药品监督管理局在期限内提交答复书并提交了相应证据。被告晋城市人民政府于2016年5月16日作出〔2016〕23号行政复议决定书，决定对被告晋城市食品药品监督管理局的（晋市稽）食药监食罚〔2015〕105号行政处罚决定书予以维持。原告仍不服，诉至晋城市城区人民法院。
原审法院认为，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。餐饮服务提供者，包括餐馆、小吃店、快餐店、饮品店、食堂等。”食堂”指设于机关、学校、企事业单位等地点（场所），供应内部职工、学生等就餐的提供者。原告作为职工食堂，为职工提供就餐服务，即便不具有营利性质，但是为了保证食品安全，也必须按照《食品安全法》的规定取得餐饮服务许可证。被告晋城市食品药品监督管理局根据现场检查情况等证据材料，认定原告存在未取得餐饮服务许可即从事餐饮服务的行为，且违法行为持续至修订后的《中华人民共和国食品安全法》实施之后，证据确凿。关于”货值金额”问题，《餐饮服务食品安全监督管理办法》第四十五条规定，货值金额，指餐饮服务提供者经营的食品的市场价格总金额；其中原料及食品添加剂按进价计算，半成品按原料计算，成品按销售价格计算。原告开办食堂，提供就餐服务，应按照成品的销售价格计算货值金额，但原告未按照被告的要求提供与案件货值金额认定有关的证据材料，仅提供了2015年4-7月的班中餐券补贴汇总表，显示共收餐券3121张，按原告所称的每人每天实际消费3元计算，共计9363元。加上2015年10月19日消费金额985元，认定货值金额10348元，货值金额计算清楚，未有不妥。根据修订后的《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动的，违法生产经营的食品货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款的规定，被告晋城市食品药品监督管理局对原告处以货值金额十三倍的罚款。原告的行为跨越了修订前后的《中华人民共和国食品安全法》，新旧法对该种行为的处罚力度有所不同，但因原告的违法行为持续时间长，在被告晋城市食品药品监督管理局立案调查后，直至修订后的《中华人民共和国食品安全法》施行后，原告仍未停止违法行为，原告违法行为处于持续状态，因此，被告晋城市食品药品监督管理局依据修订后的《中华人民共和国食品安全法》，在十倍到二十倍的中线以下处以13倍货值金额的罚款，处罚适当。被告晋城市食品药品监督管理局对原告的行政处罚，程序也符合法律规定。被告晋城市政府作出的行政复议决定，复议程序合法。被告晋城市食品药品监督管理局在行政处罚案卷材料中有认定货值金额，以及处以货值金额十三倍罚款的相关内容，但其在对原告作出的行政处罚决定书中未表述货值金额的认定，且直接作出罚款134524元的行政处罚。对此，被告晋城市食品药品监督管理局在以后的工作中要加以注意。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回原告山西天泽煤化工集团股份公司煤气化厂的诉讼请求。
上诉人山西天泽煤化工集团股份公司煤气化厂上诉称：1、上诉人的职工餐厅不同于普通的食品经营者，该餐厅仅是为了自己职工就餐方便，并非对不特定的群体销售，不会对社会造成任何危害，被上诉人不应对上诉人进行处罚。2、上诉人的行为发生在2015年4-10月间，而新的《食品安全法》系从2015年10月1日开始实施，上诉人的行为是同一行为状态的延续，适用旧的《食品安全法》处罚更轻，更有利于保护上诉人的合法权益，应适用旧法。3、餐券系营业收入，本案依据餐券认定货值金额不当。故请求：撤销原判，依法撤销〔2016〕23号《行政复议决定书》、（晋市稽）食药监食罚〔2015〕105号《行政处罚决定书》。
被上诉人晋城市食品药品监督管理局辩称：1、餐饮服务的提供者应取得《餐饮服务许可证》。餐饮服务提供者的业态，指各种餐饮服务经营形态，包括食堂。上诉人的企业食堂作为餐饮服务的提供者，必须经过许可才能开办。上诉人未经许可从事餐饮服务活动，事实清楚，证据确凿。2、上诉人的违法行为自2015年4月26日一直延续到了2015年10月19日，处于持续或者继续状态。办案涉及的违法行为在新旧法中均有规定，只是处罚额度进行了调整，参照最高人民检察院《关于对跨越修订刑法施行日期的继续犯罪、连续犯罪以及其他同种数罪应如何具体适用刑法问题的批复》，本案应适用修订后的法律一并进行处罚。3、《餐饮服务食品安全监督管理办法》第四十五条规定，货值金额指餐饮服务提供者经营的食品的市场价格总金额。其中原料及食品添加剂按进价计算，半成品按原料计算，成品按销售价格计算。本案办理中，涉案证据”班中餐补贴汇总表和餐票现金记录”均是餐饮服务的成品价格。因上诉人未进行进货验收台账记录，也拒不提供原料购进的其他证据材料，依据现有证据对当事人违法行为的货值金额进行计算，是严格依法行政的体现。本案货值金额计算的基础分为两部分，其中第一部分为上诉人提供的”班中餐补贴汇总表”中餐券总数3121张，货值金额为9363元，第二部分为2015年10月19日现场检查发现的餐券数158张和现金669元，货值金额985元，共计货值金额为10348元，罚款为货值金额的13倍即134524元。
被上诉人晋城市人民政府辩称，1、上诉人的职工餐厅属于《食品安全法》规定的食品经营者，应当依法取得食品经营许可。2、晋城市食品药品监督管理局依据修改后的《食品安全法》对上诉人作出行政处罚符合法律规定。3、因上诉人仅提供班中餐券（补贴）汇总表，晋城市食品药品监督管理局只能依据调查取得的证据认定货值金额，晋城市食品药品监督管理局对违法行为货值金额的认定符合法律规定。
二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点共三个。关于被上诉人该不该对上诉人进行处罚的问题，《中华人民共和国食品安全法》规定，国家对食品生产经营实行许可制度。该法要求餐饮服务提供者需取得餐饮服务许可，并非着眼于服务的营利性质，而是强调餐饮服务的安全性。《餐饮服务食品安全操作规范》第二条规定，本规范适用于餐饮服务提供者，包括餐馆、小吃店、快餐店、饮品店、食堂等。故被上诉人对上诉人进行处罚并无不当。关于适用修改前还是修改后的食品安全法的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：”连续状态的违法行为从发生之日起到终了之日属于一个违法行为”。同时，该法第二十四条规定：”对同一个违法行为不能给予两次以上罚款”。上诉人食堂在没有取得《餐饮服务许可证》的情况下，持续为职工提供餐饮服务，特别是在新的食品安全法实施后仍继续进行违法行为，属一个违法行为，应适用修改后的食品安全法对其进行处罚。关于本案货值金额的问题，《餐饮服务食品安全监督管理办法》第四十五条规定，货值金额，指餐饮服务提供者经营的食品的市场价格总金额；其中原料及食品添加剂按进价计算，半成品按原料计算，成品按销售价格计算。因上诉人未进行进货验收台账记录，也拒不提供原料购进的其他证据材料，被上诉人晋城市食品药品监督管理局依据现有证据对上诉人违法行为的货值金额进行计算并无不当。被告晋城市人民政府所作行政复议决定事实清楚，程序合法。原判认定事实清楚，适用法律法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人山西天泽煤化工集团股份公司煤气化厂负担。
本判决为终审判决。
审判长李先翠
审判员郑金坤
审判员赵仁义
二0一八年四月十八日
法官助理张文莉
书记员石丹丹