中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再79号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）岑正瑞。
委托代理人张宗查。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）田林县人民政府。住所地：田林县乐里镇新市街**号。
法定代表人黄慧，县长。
行政机关负责人谢君稳，副县长。
委托代理人吴西平，田林县国土资源局工作人员。
委托代理人黄适宁，广西万科律师事务所律师。
原审第三人广西田林农村商业银行股份有限公司（原田林县农村信用合作联社）。住所地：田林县乐里镇河南路信用社综合办公楼。
法定代表人ＸＸ广，董事长。
委托代理人黄剑，该公司职工。
委托代理人吴丽莎，广西万科律师事务所律师。
再审申请人岑正瑞因诉被申请人田林县人民政府（以下简称田林县政府）及原审第三人广西田林农村商业银行股份有限公司（原田林县农村信用合作联社,以下统一简称田林县农信社）颁发国有土地使用证一案，不服广西壮族自治区高级人民法院作出的（2016）桂行终801号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年9月26日作出（2017）最高法行申6161号行政裁定，提审本案，并于2017年11月9日编立提审案号。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日在最高人民法院第一巡回法庭公开开庭审理了本案，再审申请人岑正瑞及委托代理人张宗查，被申请人田林县政府行政机关负责人谢君稳及委托代理人吴西平、黄适宁，原审第三人田林县农信社法定代表人ＸＸ广及委托代理人黄剑、吴丽莎到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
田林××浪平乡××村××屯村民岑正瑞在本屯“岩板山”（地名）承包有0.1亩土地，与本屯村民岑国锋承包的0.5亩土地相邻，两宗地旁边有一条水沟。1989年5月25日，田林县农信社与岑国锋签订《征用协议书》，征用该0.5亩土地用于建造平山信用社，并按照0.5亩的面积给予岑国锋补偿。《征用协议书》上还加盖有平山村公所、平山乡人民政府的印章。田林县农信社在建造平山信用社时，岑正瑞声称在原岑国锋的土地和水沟之间有一条历史公共通道，该通道从岑正瑞的土地一直通往公路，岑正瑞一直使用该通道去其土地耕作。平山信用社建造办公楼时，岑正瑞要求平山信用社为其保留该通道。经双方协商一致，平山信用社未保留通道，但专门预留一道铁皮门并配带钥匙供岑正瑞通行。2007年，田林县政府根据田林县农信社的申请，向田林县农信社颁发田国用（2007）第412号《国有土地使用证》。2008年，田林县政府根据田林县农信社的变更登记申请，注销田国用（2007）第412号《国有土地使用证》，重新向田林县农信社颁发田国用（2008）第179号《国有土地使用证》（以下简称涉案土地证）。涉案土地证上确定的土地面积为394．2平方米，包含本案争议地。2013年10月，田林县农信社对平山信用社进行重建，在重建过程中未为岑正瑞保留通道，亦未留有铁皮门及配带钥匙供岑正瑞通行。双方因此发生纠纷，岑正瑞多次阻挠施工。
2014年2月12日，平山信用社与岑正瑞、岑世恒（岑正瑞父亲）在田林××浪平乡人民政府的协调下签订《协议书》，约定：平山信用社将从村民姚茂建家建房墙面沿公路留长2.0米、深6.40米，面积共12.8平方米，作为岑正瑞家去菜地（即前述0.1亩土地）的通道；岑正瑞家不得再干涉平山信用社按现围墙加固和建房施工，如再阻拦，造成的一切损失由岑正瑞方负责。后来，岑正瑞认为平山信用社所留通道过短，不能通到自家土地，便继续阻挠施工。2014年2月26日，平山信用社作出《关于正确处理我社与你户自留山地通行问题意见函》（以下简称《意见函》），声称平山信用社重建用地已取得国有土地证，因岑正瑞家庭成员再次阻挠施工，平山信用社拟解除上述《协议书》，但如岑正瑞能确保家庭成员不再阻挠施工，《协议书》可继续履行。
2015年10月26日，岑正瑞以田林县政府向田林县农信社颁发涉案土地证的行政行为违法，侵犯了其合法权益为由，向百色市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案土地证，恢复道路通行。百色市中级人民法院于2016年2月15日决定立案。
2017年7月28日，经百色市工商行政管理局批准，田林县农信社变更登记为广西田林农村商业银行股份有限公司。
百色市中级人民法院（2016）桂10行初87号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，可以作为原告提起行政诉讼的主体只能是具体行政行为的相对人或者利害关系人。本案中，田林县政府作出向田林县农信社颁发涉案土地证的具体行政行为，该行政行为的相对人为田林县农信社，而不是岑正瑞。岑正瑞在庭审及现场勘查过程中均认可其未取得本案争议地的任何权属证明，本案争议地只是其一直使用的公共通道。因此，田林县政府作出的上述具体行政行为并未侵犯岑正瑞的土地使用权，岑正瑞与该具体行政行为不存在行政法律上的利害关系。岑正瑞主张田林县农信社依据涉案土地证侵占其使用的公共通道，侵害了其通行的权利，但其涉及的是岑正瑞与田林县农信社在民事法律上的相邻关系纠纷，与田林县政府作出的上述具体行政行为没有直接的利害关系，不属于行政诉讼的受案范围，应属于民事诉讼的受案范围。岑正瑞如认为田林县农信社侵犯了其合法权益，应通过民事诉讼的法律途径进行救济。因此，岑正瑞既不是田林县政府作出的具体行政行为的相对人，也不是该行政行为的利害关系人，其不具有作为本案原告提起行政诉讼的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定，裁定驳回起诉。岑正瑞不服，提出上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终801号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，岑正瑞在一审庭审及现场勘查中均认可其未取得本案争议地的任何权属证明，也未能提供任何证据证明其享有本案争议地的使用权。故岑正瑞与田林县政府向田林县农信社颁发被诉土地证的行政行为不具有利害关系，不是本案适格原告。岑正瑞上诉主张涉案通道是其所在村民小组的集体土地，但没有证据证实。岑正瑞认为田林县政府向田林县农信社颁发被诉土地证的行政行为侵占其使用的公共通道，并起诉请求恢复道路通行，这实质上是岑正瑞与田林县农信社之间的相邻通行纠纷，属于民事诉讼的受案范围，依法应当通过民事诉讼寻求救济，而不是提起本案行政诉讼。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
岑正瑞不服二审裁定，向本院申请再审称：1.田林县农信社向岑国锋征用的土地面积为0.5亩，即333.3平方米，而涉案土地证上登记面积为394.2平方米，侵占了平山屯村民小组的集体土地60多平方米。在被侵占之前，这60多平方米的争议地是一条灌溉水沟和一条历史公共通道，岑正瑞去自家土地耕作一直使用的就是这条通道。2.田林县政府没有充分有效的证据证明其颁发涉案土地证行为的合法性。涉案土地证的土地来源不合法，田林县政府在颁发涉案土地证时没有公告，也没有找邻宗地人签名指界，颁证程序也不合法。3.田林县政府错误颁发涉案土地证，致使其通往自家土地的历史通道被阻断，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，其有权提起行政诉讼，一、二审裁定该具体行政行为与岑正瑞不存在法律上的利害关系是错误的。4.岑正瑞于2015年10月田林县农信社对其提起民事诉讼时才知晓涉案土地证的存在，随即于当月向人民法院提起本案行政诉讼，未超过起诉期限。请求最高人民法院撤销一、二审裁定及涉案土地证，恢复道路通行，并由田林县政府承担全部诉讼费用。
被申请人田林县政府辩称：1.岑正瑞没有证据证明涉案土地证范围内有历史形成的灌溉水沟和必经通道，且其物权意义上的通行相邻权并不存在，其与被诉的行政行为不具有利害关系，不是本案适格原告。2.田林县农信社与岑国锋签订的《征用协议书》中约定的征收面积0.5亩是当时估算的，涉案土地证的四至界线与协议书的约定一致，涉案土地证登记的394.2平方米是实地勘测得出的结果，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条的规定，是合法有效的。3.涉案土地证的相关权属证明文件因管理不规范而遗失，但涉案土地证的四至明确。田林县政府在颁证时未安排邻宗地各方指界仅属于轻微违法，不影响颁证程序的合法性，不需要被撤销。4.根据《中华人民共和国物权法》第八十七条的规定，相邻通行权的主张必须以确有必要为前提，岑正瑞可通过其他道路进出其承包的土地，其主张的通道不属于必经通道。5.岑正瑞与田林县农信社的纠纷属相邻关系的民事纠纷，不属于行政诉讼审查的范围。6.岑正瑞于2013年10月与田林县农信社发生纠纷时就应当知道涉案土地证的内容，其于2016年2月15日才提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。
原审第三人田林县农信社述称：1.岑正瑞与田林县政府的颁证行为没有利害关系，不是本案适格原告。2.田林县农信社征收岑国锋承包的土地时，0.5亩的土地面积是估算出来的，当时并未实际测量。平山信用社建房直至2013年10月拆除旧办公楼之前，该地没有任何权属纠纷，岑正瑞关于涉案土地证多占集体土地的理由不能成立。3.岑正瑞还有其他通道可通往其承包的土地，田林县农信社没有为其提供通行便利的义务。岑正瑞以田林县农信社曾给其配铁皮门钥匙为由要求为其留出通道，没有事实和法律依据。
本院认为，本案再审的争议焦点是：岑正瑞是否具有原告资格；岑正瑞的起诉是否超过法定期限。
一、关于岑正瑞是否具有原告资格
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，具体行政行为涉及相邻权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，田林县政府向田林县农信社颁发涉案土地证，岑正瑞认为涉案土地证侵占其通往自家承包土地的公共通道，侵犯其相邻通行权，政府的颁证行为与其具有利害关系。为此，岑正瑞提供了证明其承包的0.1亩土地所在位置及四至范围的《承包土地明细表》，证明平山信用社通过涉案土地证多占的60多平方米土地是平山屯村民小组所有的集体土地，以前一直是岑正瑞、岑国锋两家耕作承包土地使用的灌溉沟和公共通道的多名村民联合出具的《证明》、平山屯村民小组原组长岑世彩和现任组长岑国良共同出具的《证明》、平山村委会出具的《证明》等证据。田林县农信社对岑正瑞主ＸＸ山信用社在征地建房至2013年重建办公场所期间，专门预留一道铁皮门并配带钥匙供岑正瑞通行的事实，也予以认可。本院再审期间，组织岑正瑞、平山屯村民小组组长岑国良和田林县农信社法定代表人ＸＸ广等人查看案涉现场，确认田林县农信社主张的另一条通道无法正常通行。综上，岑正瑞的主张与被诉行政行为存在利害关系，一、二审认为岑正瑞的起诉不符合法定起诉条件，是将原告提供初步证据的标准提升到足以证明其具有胜诉权的标准，属适用法律错误，应予纠正。
二、关于岑正瑞的起诉是否超过法定期限
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。也就是说，2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不予立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月期限的，以六个月为限；剩余期限不足六个月的，原则上以剩余起诉期限为限。
本案中，岑正瑞于2013年10月与田林县农信社就重建平山信用社办公场所产生相邻纠纷，平山信用社于2014年2月12日与岑正瑞签订《协议书》，并于2014年2月26日作出《意见函》。经查，《协议书》未记载田林县农信社已取得涉案土地证的情况，但《意见函》上载明“平山信用社重建用地已取得国有土地证”，据此可推定岑正瑞在收到《意见函》时即应当知道涉案土地证的存在。在未被告知诉权和起诉期限的情况下，依法应适用最长2年起诉期限。按前述司法解释的规定，岑正瑞最迟应于2015年10月31日提起诉讼。百色市中级人民法院诉讼材料签收章证明，该院于2015年10月26日收到岑正瑞递交的本案行政起诉状，未超过起诉期限。
田林县政府主张岑正瑞在2013年10月与田林县农信社发生相邻纠纷后即知道涉案土地证的存在，但未提供证据证实，不能成立。岑正瑞主张其于2015年10月田林县农信社对其提起民事诉讼时才知晓涉案土地证的存在，与查明的事实不符，该主张亦不能成立。
综上，岑正瑞的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项的规定，一、二审裁定驳回起诉错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条的规定，裁定如下：
一、撤销百色市中级人民法院（2016）桂10行初87号行政裁定；
二、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终801号行政裁定；
三、指令百色市中级人民法院继续审理本案。
审 判 长 司明灯
审 判 员 曹 刚
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年十二月十四日
法官助理 黄有湘
书 记 员 张燕清
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
第九十二条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。
最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十三条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：
（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；
（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；
（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；
（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。