江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行初字第00030号
原告王黎明。
委托代理人高占强，北京市永轩律师事务所律师。
委托代理人余以秀，系原告同事。
被告苏州市人民政府（下称市政府），住所地苏州市三香路998号。
法定代表人周乃翔，市长。
委托代理人林先国。
委托代理人孙建荣，上海市建纬（苏州）律师事务所律师。
原告王黎明因不服被告市政府于2014年4月30日作出的（2014）64号《苏州市政府办公室政府信息公开申请答复告知书》（下称（2014）64号《告知书》），于2014年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月31日立案受理后，于2014年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月17日、2014年10月31日公开开庭审理了本案。原告王黎明的委托代理人高占强，被告市政府的委托代理人孙建荣到庭参加了上述庭审。被告市政府的委托代理人林先国到庭参加了2014年10月17日上午及10月31日的庭审。本案现已审理终结。
原告王黎明于2014年4月24日向被告市政府申请政府信息公开。被告于2014年4月30日作出（2014）64号《告知书》，告知原告：“你所申请的四个规划：《苏州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》已于2011年3月20日在中国苏州上公开，地址为：http：／／www.suzhou.gov.cn／asite／show.
aspID=64037，其第7篇第22章专门阐述了‘综合交通网络工程’，请你自行查阅。土地利用总体规划是苏州市国土资源局制作产生的信息，城乡规划和专项规划是苏州市规划局制作产生的信息。根据政府信息公开相关规定，请你向信息制作产生的单位申请公开。你所申请的社会稳定风险评估报告和政府常务会议纪要都是姑苏区政府制作产生的信息。根据政府信息公开相关规定，请你向信息制作产生的单位申请公开。征收补偿费用足额到位的证据是苏州市姑苏区轨道交通工程建设指挥部（下称轨交指挥部）的信息。根据政府信息公开相关规定，请你向信息制作产生的单位申请公开。你所申请的规范性文件分别是：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）（下称《征补条例》）不是苏州市人民政府信息公开范围。《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（苏府规字（2011）3号）（下称《暂行办法》）已经于2011年3月21日在中国苏州上公开，地址为http：／／www.suzhou.gov.cn／asite／
show.aspID=58453上公开，请自行查阅。”
被告于2014年8月15日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料：1、政府信息公开申请书，证明原告于2014年4月24日向被告提出政府信息公开申请；2、律师事务所函；3、授权委托书；4、苏锦新村＊幢＊室国有土地使用证；5、苏房权证市区字第××号房屋所有权证，证据2-5，系原告申请政府信息公开时向被告提交的材料；6、（2014）64号《告知书》，证明被告履行了答复义务；7、市政府苏府（2011）66号《苏州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》相关内容；8、苏州市规划局苏规地核（2013）0002号《项目规划意见》；9、苏州市国土资源局（2013）4号《建设项目用地范围土地性质及土地利用总体规划情况说明》（附土地性质附图），证据7-9，系征收公告所依据的相关材料，上述信息并非由被告制作；10、《苏州市轨道交通四号线项目社会稳定风险评估报告》；11、苏州市姑苏区（苏州国家历史文化名城保护区）（2013）33号《关于专题研究苏州轨道交通四号线征收项目社会稳定风险评估的会议纪要》；12、轨交指挥部开户的宁波银行对账单，证据10-12，证明原告申请公开的材料并非由被告制作；13、苏府公（2013）16号《苏州市人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》（下称16号《征收公告》），证明申请人提出的政府信息公开的内容；14、ems快递凭证，证明被告在规定时间内向原告进行了答复。
被告向本院提供的依据有：1、苏府规字（2011）3号《市政府关于印发苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》；2、国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》；3、《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》。
原告王黎明诉称，一、16号《征收公告》将原告位于苏锦新村的房屋列入征收范围。根据《征补条例》第九条第一款、第十二条的规定，上述《征收公告》需要符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的材料、社会稳定风险评估材料、政府常务会议讨论决定材料、征收补偿费用足额到位材料和相关规范性文件作为依据。原告对上述政府信息享有知情权。二、原告申请公开的是能够证明16号《征收公告》符合规划的证据，而不是上述四个规划本身。16号《征收公告》所依据的社会稳定风险评估报告和政府常务会议讨论决定材料，应由被告制作并向原告公开。根据《征补条例》第十二条的规定，被告作出16号《征收公告》之前，应当为该项目筹备足额到位的征收补偿费用，专户存储、专款专用，与轨交指挥部之间无任何关系。综上，被告未履行政府信息公开法定职责，属行政不作为，侵犯了原告的知情权。原告对此不服，于2014年5月12日向江苏省人民政府申请行政复议。江苏省人民政府于2014年7月16日向原告送达了（2014）苏行复第83号行政复议决定书，维持了被告作出的（2014）64号《告知书》。原告仍不服，提起本案诉讼。请求依法判决被告向原告限期公开作出16号《征收公告》所依据的全部证据材料，诉讼费用由被告承担。
原告王黎明向本院提供的证据材料有：1、政府信息公开申请书；2、行政复议申请书；3、（2014）苏行复第83号行政复议决定书；4、ems快递单复印件；5、16号《征收公告》；6、国有土地使用证；7、房屋所有权证，上述七份证据材料证明原告依法申请政府信息公开，申请行政复议和提起行政诉讼的事实。
被告市政府辩称，一、16号《征收公告》系被告根据《征补条例》和《暂行办法》作出。二、原告申请公开的信息不是一个确定的概念或某一个特定的政府信息，而是要求被告在对征收决定的合法性展开分析、论证的基础上，为其搜集、汇总。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条之规定，原告申请公开的信息不属于政府信息的范畴。三、关于征收决定符合“四个规划”的证据材料，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《信息公开条例》）第十七条规定的“谁制作谁公开”的原则，被告指引原告分别到被告门户网站进行查询、向苏州市国土资源局、苏州市规划局申请公开，符合《信息公开条例》第二十一条的规定。关于社会稳定风险评估材料和政府常务会议讨论决定材料，因涉案征收决定系由苏州市姑苏区人民政府（下称姑苏区政府）组织实施，相关的社会稳定风险评估也由姑苏区政府负责，评估材料经姑苏区政府常务会议讨论后制作，被告指引原告向姑苏区政府申请公开符合规定。因被征收户数低于500户，根据《暂行办法》第十六条的规定，无召开市政府常务会议之必要。原告认为应当存在市政府常务会议讨论决定的材料系认识错误。征收补偿费用足额到位的材料由轨交指挥部制作产生，并非被告制作或保存的信息，故被告指引原告向轨交指挥部申请公开并无不当。综上，被告的答复行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。
本院依职权调取了以下证据：1、王黎明等人诉市政府苏府征（2013）12号《苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定》（下称12号《征收决定》）的起诉状；2、立案登记表；3、市政府在（2014）苏中行初字第00021号案件中提交的证据材料清单；4、邮寄凭证，以上证据证明原告王黎明在（2014）苏中行初字第00021号案件中，本院已将市政府提供的涉案征收决定公告所依据的证据材料向王黎明送达。
经庭审质证，一、原告对被告提供的证据1-5、14没有异议；对证据6的合法性不予认可，认为该证据恰恰证明被告没有履行政府信息公开法定职责；对证据7的真实性、合法性不予认可，认为该证据没有出具机关加盖的印章，不能证明涉案征收决定与之相符；对证据8的真实性、合法性不予认可，认为该证据对规划项目是否符合法律规定、如何审查核准等未予明确；对于证据9，认为被告没有提供土地利用总体规划的证明材料，无土地利用总体规划与其印证，其附图没有加盖出具机关的印章，也没有查询机关的查询章，对该证据的真实性、合法性不予认可；对证据10，认为社会稳定风险评估报告应当由被告出具，对该证据的关联性、真实性和合法性均不予认可；对证据11，认为被告作出征收决定应当依据被告常务会议讨论决定材料，而非姑苏区政府的会议纪要，对该证据的关联性不予认可；对证据12，认为征收补偿款专户存储的主体应当是被告，而非其他主体，因此对该证据的关联性、真实性、合法性不予认可；对证据13的真实性、合法性、关联性不认可。二、被告对原告提供的证据1的真实性、关联性、合法性均无异议，但认为原告申请公开的内容不是政府信息范畴；对证据2，因该份材料并非被告作出，对其关联性、合法性和真实性无法确认；对证据3的关联性、合法性、真实性予以认可；对证据4的关联性、合法性、真实性予以认可，但认为被告实际收到的时间是2014年4月24号；对于证据5的关联性、合法性和真实性予以认可；对于证据6、7的合法性和真实性不予认可。三、原告对本院依职权调取的4份证据的关联性、真实性、合法性均不予认可。被告对本院调取的证据1、3无异议，对证据2、4，认为以本院核实结果为准。
本院对证据作如下确认：一、被告提供的证据1-5，系原告申请信息公开时向被告提交的材料，也是被告作出本案被诉答复所依据的材料，与本案具有关联性，真实、合法，本院依法予以确认；被告提供的证据6、14，能够证明被告作出被诉答复并向原告送达的情况，原告对此亦予以认可，本院依法予以确；被告提供的证据7-13，系被告对原告申请公开的具体信息事项的确认，能够反映被告对原告进行答复所依据材料的情况，与本案具有关联性，真实、合法，本院依法予以确认。二、原告提供的证据1-4，能够反映原告申请政府信息公开和申请行政复议的情况，与本案具有关联性，真实、合法，本院依法予以确认；原告提供的证据5-7，系原告向被告申请政府信息公开时提供的材料和依据，也是被告向原告作出答复所依据的材料，与本案具有关联性，真实、合法，本院依法予以确认。三、本院依职权调取的4份证据，能够证明在（2014）苏中行初字第00021号案件审理中，原告已经获取了其在本案中申请公开的政府信息的情况，本院依法予以确认。
经审理查明，2014年7月24日，原告王黎明向被告市政府提交《政府信息公开申请书》，申请公开“16号《征收公告》的全部证据和所依据的规范性文件。”原告在申请理由中写明，根据《征补条例》第九条第一款、第十二条的规定，被告作出16号《征收公告》需要能证明征收行为符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划的证据材料、社会稳定风险评估材料、政府常务会议讨论决定材料、征收补偿费足额到位证明材料以及所依据的相关规范性文件。2014年4月30日，被告对原告的上述政府信息公开申请作出（2014）64号《告知书》，并于2014年5月8日送达原告。原告不服该《告知书》，于2014年5月15日向江苏省人民政府申请行政复议。江苏省人民政府于2014年7月10日作出（2014）苏行复第83号行政复议决定，维持了（2014）64号《告知书》，并于2014年7月16日送达原告。原告不服，遂提起本案诉讼。
另查明，被告市政府作出12号《征收决定》，以16号《征收公告》对上述征收决定进行了公告，该征收决定涉及被征收户数为62户。2014年6月19日，在本院审理（2014）苏中行初字第00021号案件过程中，本院将市政府提供的12号《征收决定》所依据的证据材料邮寄送达给王黎明。
庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点即原告所申请公开的事项是否属于政府信息的范畴及被告所作答复是否合法，分别发表了辩论意见。
原告认为，一、原告申请公开的信息主要包括以下六方面：1、征收项目属于交通建设需要的证据材料；2、16号《征收公告》符合《征补条例》第九条规定的“四个规划”的证据材料；3、征收补偿安置方案；4、社会稳定风险评估材料；5、政府常务会议讨论决定材料；6、专款专用的证据材料。二、被告一方面认为原告所申请的信息不属于政府信息范畴，另一方面又在答复中指引原告向政府网站查询或向有关机关申请公开，自相矛盾。被告所谓指引，并非出于便民的考虑，不存在便民的事实。原告申请公开的信息，部分是被告制作的，部分是被告获取的且系相关部门或单位专门为被告作出16号《征收公告》而制作，被告有向原告公开的可能，被告应当予以公开。根据《信息公开条例》、《江苏省政府信息公开暂行办法》、《苏州市政府信息公开规定》的相关规定，原告申请公开的信息，不论是被告制作、还是获取或者掌握的，被告都应当对外进行公开。同时，被告作出征收决定所依据的证据材料，无需被告进行加工、重新制作或汇编和总结即可提供。三、被告不能因为政府内设了管理公共事务的各种职能部门，而免除自身信息公开的法定义务。被告指引原告向被告内设的相关职能部门申请信息公开，没有法律依据。16号《征收公告》依据的社会稳定风险评估报告、政府常务会议讨论决定和资金足额到位证据材料均应当由被告公开，而非姑苏区政府和轨交指挥部公开。
被告认为，原告申请公开的“16号《征收公告》的全部证据”是一个抽象的、笼统的、不确定的概念，需要被告在对征收决定的合法性进行分析、审查的基础上，再汇总、整理和加工，才能判断相关材料是否属于原告申请公开的信息。行政机关向申请人提供的政府信息应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。因此原告申请的该项内容不属政府信息范畴。被告基于便民原则，根据《信息公开条例》第十七条的规定向原告作出了相关指引。被告向法庭提交的证据，是为了证明这些信息的制作机关并非被告，被告的指引符合相关法律规定。对于原告申请公开的16号《征收公告》所依据的规范性文件，被告已向原告进行了答复。
本院认为，根据《信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中，原告王黎明向被告市政府申请获取有关政府信息，被告有依法作出答复的职责。
根据《信息公开条例》第二条的规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。原告申请公开的16号《征收公告》的全部证据，系被告作出征收决定过程中被告及有关行政机关履行相应行政职责产生的信息，属于政府信息的范畴。上述信息在被告作出16号《征收公告》时即应存在，并不需要被告在现有信息的基础上加以概括、总结、分析、提炼而形成新的信息。结合原告申请公开的理由，可以看出，原告申请公开的信息具体为被告作出16号《征收公告》所涉建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的材料，社会稳定风险评估材料、政府常务会议讨论决定材料、征收补偿费用足额到位证明等材料以及所依据的规范性文件。被告认为原告申请公开的事项不属于政府信息的观点错误，本院不予采纳。
根据《信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定，申请人申请公开的信息属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。16号《征收公告》所涉建设项目符合国民经济和社会发展规划的材料，具体体现在《苏州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，该文件已经在相关网站上公开，被告指引原告至具体网站进行查阅，并无不妥。
《信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。因征收项目符合土地利用总体规划的材料由苏州市国土资源局制作产生，符合城乡规划和专项规划的材料由苏州市规划局制作产生，上述两份信息被告指引原告分别向苏州市国土资源局和苏州市规划局申请公开，并无不当。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。《暂行办法》第十四条规定，征收项目社会稳定风险评估工作由房屋征收部门和征收项目所在地人民政府共同负责实施。本案中，姑苏区政府作为涉案征收项目所在地的人民政府，对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估，是该信息的制作机关和信息公开主体。被告告知原告向姑苏区政府申请社会稳定风险评估材料，符合上述规定。《征补条例》第十二条规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《暂行办法》第十六条规定，征收涉及被征收人500户（含500户）以上的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，涉案征收项目涉及被征收户数为62户，无须政府常务会议讨论决定。被告提供的33号《会议纪要》系姑苏区政府对征收项目开展社会稳定风险评估工作形成的会议纪要，并非《征补条例》第十二条所指政府常务会议讨论决定。原告申请公开的政府常务会议讨论决定材料并不存在，被告应告知原告该情况，而非指引其向姑苏区政府申请公开，但被告的指引行为并未损害原告的实体权利。关于原告申请公开16号《征收公告》所依据的规范性文件，被告在答复中已告知原告其依据是《征补条例》和《暂行办法》，原告的知情权未受影响。
《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。轨交指挥部并非行政机关，不能成为政府信息公开的主体。因此，征收补偿费用足额到位的材料应由被告向原告公开，被告要求原告向轨交指挥部申请公开的做法，违反了《信息公开条例》第十七条的规定。对于原告要求公开的16号《征收公告》除上述信息以外的其他证据材料，如原告在庭审中提出的征收补偿安置方案等证据材料，被告在其《告知书》中并未向原告作出答复，违反了《信息公开条例》第二十一条的规定。
综上所述，被告未依法向原告公开16号《征收公告》所涉征收补偿费用足额到位的证据材料，不符合《信息公开条例》的规定，被告对原告申请公开的除已经在申请理由中列明的信息之外的其他信息未作答复，亦违反了《信息公开条例》的要求。基于本案中被告已经将征收补偿费用足额到位的信息作为证据向本院提交，原告在诉讼过程中已经获得该信息，且在（2014）苏中行初字第00021号案件中原告也获取了16号《征收公告》所涉的12号《征收决定》的全部证据材料及法律依据，因此判令被告向原告公开相关政府信息已无必要，被告上述未公开相关信息的行为，依法应确认违法。原告的其他诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告苏州市人民政府于2014年4月30日作出的（2014）64号《苏州市政府办公室政府信息公开申请答复告知书》告知原告王黎明有关征收补偿费用足额到位的证据应向姑苏区轨道交通工程建设指挥部申请公开的行为违法；确认被告苏州市人民政府对原告王黎明要求公开的除已经在申请理由中列明的信息之外的其他信息未作答复的行为违法；
二、驳回原告王黎明的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告苏州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一五年六月十七日
书 记 员 王 宽