河南省安阳市龙安区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）豫0506民初1616号
原告：安阳市机械研究所，住所地安阳市龙安区商都路。
法定代表人：孙林，所长。
委托诉讼代理人：高雪芹，女，该所职工。
委托诉讼代理人：刘振刚，河南毅刚律师事务所律师。
被告：安阳市恒达电力安装有限责任公司，住所地安阳市龙安区商都路中段。
法定代表人：程书恒，总经理。
委托诉讼代理人：李国峰，河南永生律师事务所律师。
委托诉讼代理人：武家申，河南永生律师事务所律师。
安阳市机械研究所(以下简称机械研究所)与被告安阳市恒达电力安装有限责任公司(以下简称恒达安装公司)确认合同无�纠纷一案，本院于2017年7月4日立案后，依法适用普通程序，于2017年8月14日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人高雪芹、刘振刚，被告恒达公司委托诉讼代理人李国峰、武家申到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
机械研究所向本院提出诉讼请求：1、原、被告2009年7月11日签订的合作协议无效；2、被告将占用的合作协议中的国有划拨土地使用权返还原告；3、诉讼费由被告承担。事实和理由：2009年7月11日原、被告双方签订合作协议，协议约定原告将位于龙安区××（××）中段，安阳市电力局兴源总公司家属院北侧约1.9亩作为投资，由原告以土地使用权划转方式划归被告使用，由被告施工建设管理，期限30年，合作期限内被告每年向原告支付土地投资收益15000元。协议签订后被告在该地块建房用于办公、出租至今。由于该地块是划拨给原告用于办公、实验�用地，土地证明确规定不准非法转让出租抵押入股，原、被告在没有办理相应手续情况下，签订的该地块合作协议应为无效，而且2017年安阳市委第三巡察组对安阳市科技局所属二级单位巡察中也明确指出了该问题，要求整改依法收回土地使用权。为此原告起诉至本院。
恒达安装公司辩称，原、被告签订的合作协议合法有效，应当予以确认，土地的使用权仍归原告所有，不存在返还土地使用权的情形，应驳回原告的诉讼请求。理由为：一、原、被告签订的合作协议合法有效。1、从协议签订的主体看，原、被告均非房地产开发企业，不具备房地主开发经营资格；从协议内容看，双方约定原告出地，被告出资合作建设房屋，建成后原告享有合作期限内每年15000元的收益，被告在30年合作期限内对建成的建筑物有使用权；从协议目的看，原告是为实惠其单位实质上实际占用，被当地村民长期占有使用的闲置土地的合理利用，采取一方提供土地，一方提供资金的方式合作建房，建成后双方依约定对房屋的作用范围进行分配，当时原告因办公用房能满足其需要，双方商定被告使用建成的房屋，原告取得被告缴纳的15000元收益，被告对建成的房屋使用至今，原告也取得了相应的收益。协议目的基本实现。综上，协议体现了合作建房双方共同出资、共担风险、共享利益的法律特点，合作建房目的是被告合理利用闲置土地建房后双方自用，非擅自变性为开发项目以售房等开发获益。该协议性质应认定为国有划拨土地上的合作建房合同。2、双方在协议中的有关约定内容，尽管不甚详尽，但整体以及实际履行中并未违反法律、法规的强制性规定。从合同履行情况看，该地块的规划及建设均履行了相关行政审批手续，并无规避法律规定，�反城市整体规划，偷逃出让金或国家税款等违规行为；也并不存在擅自变更建设用地划拨性质，或违背划拨土地用途，擅自用于房地产开发，损害国家利益或社会公共利益等违法行为。该土地被告一直无法进地，同时也没有资金建设，在被告出资建设前，一直由当地的村民长期占用，被告对村民进行了赔偿和安置，保证了被拨用地群众的生产、生活，成功在该土地上建筑了房屋供原告使用，非但没有损害国家利益，反而帮国家解决了实际困难。时至今日，协议中约定的原告土地清理、补偿、规划、设计、建设等各项义务均已履行完毕，被告按时缴纳土地收益的义务。被告已实际占有分配房屋，双方应当继续遵循诚信原则，按照订约目的，严守国家法律规定，为履行后续合同义务作出具体安排并实际履行，不能因为后续合同义务未履行完毕而反推在前订立的民事合同无效。二、该土地的国有划拨土地使用权一直归被告所有，不存在返还的情形。按照协议约定，被告出资建成房屋后，仅在合作期限内拥有建成房屋的使用权，并未取得该土地的使用权，相关土地证、规划、建筑物的各类证照都明确显示了土地使用权人是原告，土地的使用权并未转移，被告使用自己投资建设的房屋，还需每年向原告缴纳15000元的土地投资收益。土地的使用权一直归原告所有，被告不存在返还土地使用权的情形。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据质证。被告对原告提供的：1、2009年7月11日合作协议；2、安阳市人民政府关于安阳市机械研究所申请用地的批复(安阳市人民政府土地管理文件安政土［1995］20号)；3、土地权属界线协议书；4、安国用(44)第4185号国有土地使用证；5、2008年8月12日临时建设工程规划审批�要；原告对被告提供的：1、最高人民法院(2014)民提字第187号民事判决书；2、2008年7月17日原告向被告出具的委托办理划拨土地规划设计事宜的委托书；3、2008年8月14日安阳市城市规划管理局同意规划方案的审批手续；4、安阳市机械研究所新增办公用地规划图纸；5、安规管建字龙监2008编号005号建设工程规划许可证等证据的真实性无异议，上述证据来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
根据当事人提供的证据及当庭陈述，本院认定事实如下：
2008年7月17日，原告法定代表人孙林向被告法定代表人程书恒出具委托书，委托程书恒到安阳市规划局办理征地文号安国用(44)第4185号划拨土地的规划设计申请事宜。2008年8月14日安阳市城市规划管理局向原告颁发建设工程规划许可证，证载内容：建设项目名称为“临时办公室”、建设位置殷都路北段路�侧、建设规模446.4㎡。同日，该局审批同意原告临时建设工程规划。
2009年7月11日，原告(甲方)与被告(乙方)签订“合作协议”，约定甲方在殷都路××段、市电力局兴源总公司家属院北侧拥有1.9亩土地的合法使用权，甲、乙双方经过协商就甲方以土地作为投资，双方在该地块的合作事宜，达成协议：一、合作地块位置与现状。……土地现状为：土地为毛地，地面附着物为三分庄村民所种植的各类经济林木。二、合作方式及各类款项的支付。甲乙双方合作项目用地以使用权划转方式划归乙方使用，由乙方进行施工建设与管理。本协议确定的1.9亩土地项目由乙方负责土地清理及补偿，乙方应自筹资金，负责土地清理、补偿、规划、设计以及建设施工的全部资金需求，所有责任均由乙方自行承担，在合作过程中，建设费用、报批费用等所有费用均由乙方承担。双�合作项目的土地由甲方提供，乙方清理地块支付的所有费用，经双方确认后顶抵乙方应向甲方交纳的合作费用。三、合作期限：本合同签订之日起三十年。四、各方的权利和义务。1、甲方承诺对合作地块拥有合法使用权；2、甲方协助乙方办理相关规划、施工手续，费用乙方负担……乙方的责任和义务：1、乙方负责土地清理与补偿；2、负责确定承建单位与工程建设施工管理，并承担费用；3、负责建成后的经营管理，并承担该土地产生的一切费用；4、乙方在合作期内每年向甲方缴费15000元的土地投资收益(2009年至2039年)。费用一年一付，不得拖欠。5、乙方在地上建筑物建成后实行自主经营、独立核算，自负盈亏，不因经营状况的变化不交或少交甲方的土地投资收益。6、乙方依据本协议所取得的房产如果进行销售，所得销售款全部归乙方所有。六、违约责任……七、其他。
另查，原告提供的国有土地使用权证载明案涉的1.9亩土地位于殷都路××段，地类(用途)为办公，使用权类型为划拨。另载明本宗地不准非法转让出租抵押入股。
本院认为，关于原、被告签订的合作协议的性质。从协议内容看，原告负责提供其名下1.9亩划拨土地，被告负责土地清理与补偿、确定承建单位与工程建设施工管理及承担费用、建成后的经营管理，并享有建筑销售所得。双方并未约定原告对建成后的建筑享有使用权，且被告还需要每年向原告支付15000元的收益，故该协议实为原告将国有土地使用权出租给被告使用，被告向其支付土地租金的租赁协议。被告辩称双方系合作建房的意见，本院不予采信。
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规�的情况外，不得转让、出租、抵押。”、第四十五条：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押……”规定，原告出租其划拨土地使用权前，应报经有批准权的人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。诉讼中，双方并未提供证据证明案涉土地使用权出租已经有批准权的政府部门批准，故原、被告签订的合作协议应当认定无效。原告要求确认与被告签订的合作协议无效的请求，本院予以支持。
根据原、被告合作协议约定，被告出资建成房屋后，仅在合作期限内拥有建成房屋的使用权，并未取得该土地的使用权，且相关土地证、规划、建筑物的各类证照都明确显示了土地使用权人是原告，土地的使用权并未转移，该土地使用权一直归原告所有，不�在返还的情形，故原告要求被告将占用的合作协议中的国有划拨土地使用权返还原告的请求无需主张，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下：
一、确认原告安阳市机械研究所与被告安阳市恒达电力安装有限责任公司于2009年7月11日签订的合作协议无效；
二、驳回原告安阳市机械研究所的其他诉讼请求。
案件受理费100元，由被告安阳市恒达电力安装有限责任公司负担
如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 田小娟
审 判 员 郝兴军
代理审判员 刘媛媛
二〇一七年十二月三十日
书 记 员 李晓静