宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁01行初503号
原告李俊平，男，1974年2月3日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区银川市。
原告李俊涛，男，1976年9月25日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区银川市。
原告李琴，女，1982年4月10日出生，汉族，自由职业，住宁夏回族自治区永宁县。
原告李进军，男，1976年9月25日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区银川市。
原告王银春，女，1963年2月9日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区银川市。
原告袁灵芝，女，1964年2月12日出生，汉族，退休职工，住宁夏回族自治区银川市。
原告王金宁，男，1956年10月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市。
原告石生平，男，1966年4月12日出生，汉族，个体，住宁夏回族自治区银川市。
原告王治国，男，1952年12月5日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。
共同委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师（一般代理）。
被告宁夏回族自治区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区解放西街361号。
法定代表人咸辉，女，主席。
委托代理人陈大力，该政府法制办公室行政复议处处长（特别授权）。
委托代理人郑清源，该政府公职律师办公室公职律师（特别授权）。
原告李俊平、李俊涛、李琴、李进军、王银春、袁灵芝、王金宁、石生平、王治国与被告宁夏回族自治区人民政府行政复议一案，于2017年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月19日受理后，于2018年2月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月18日公开开庭审理了本案。原告李琴、李进军、王银春、袁灵芝、王金宁、王治国及9名原告共同委托代理人王立江，被告宁夏回族自治区人民政府的委托代理人陈大力、郑清源到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告袁灵芝等9人诉称，9原告在银川市兴庆区上海××路各拥有合法房屋，面临拆迁并进行项目建设。2017年11月17日，原告在与银川市兴庆区人民政府信息公开行政案件银川市兴庆区人民政府提供的证据中获知银川市人民政府于2012年7月30日作出的银政土批字[2012]96号《银川市人民政府关于市政道路建设项目用地的批复》，将原告房屋区域土地批复划拨给银川市建设局。该批复划拨土地的行为程序及实体均违法，侵害了原告对房屋及所占土地的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，于2017年11月30日向被告宁夏回族自治区人民政府提起行政复议。2017年12月9日，原告收到被告作出的宁政复字[2017]第60号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。原告认为，批复划拨用地行为属于行政复议受理范围，被告作出的不予受理决定认定事实错误。故原告诉至本院，请求依法判令：1、撤销被告作出的宁政复字（2017）第60号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令其重新作出复议决定；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告为证实自己的主张，向本院提交如下证据：证据一、EMS邮寄回执一份（复印件）。证明目的：被告收到原告复议申请的日期是2017年12月2日。被告作出宁政复字[2017]第60号《不予受理行政复议申请决定书》超过五日的法定期限。被告作出的复议决定日期不应是复议决定书上落款的日期，而是交付邮寄的日期。
被告宁夏回族自治区人民政府辩称，一、银政土批字[2012]96号《银川市人民政府关于市政道路建设项目用地的批复》属于内部审批行为，是上级机关与下级机关之间的内部公文，是上级机关向下级机关作出的内部指示，是属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、层报等过程性行为，批复的内容对原告不直接发生法律效力。该批复的实施，需要通过其他具体行政行为得以实现。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条的规定，原告如对此批复不服，应当以对外发生法律效力文书的署名机关为相对人申请行政复议或提起行政诉讼，而非批复机关。二、银政土批字[2012]96号《银川市人民政府关于市政道路建设项目用地的批复》属于行政机关内部公文，在行政机关内部运作。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定，该行为不产生外部法律效力，不具有可复议性和可诉讼性。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项明确规定”对征收、征用决定及其补偿决定不服的”可提起行政诉讼。本案的批复行政行为并不属于”征收、征用决定及其补偿决定”，其只是之前的一个内部的、程序性的、准备和层报的过程性行政行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定，过程性行为不属于行政诉讼受案范围。四、2015年新的《中华人民共和国行政诉讼法》施行后，最高人民法院和宁夏回族自治区高级人民法院都多次作出终审裁定，认定批复行政行为不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。综上，被告作出的宁政复字[2017]第60号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告宁夏回族自治区人民政府为反驳原告的诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、《行政复议申请书》一份。证明目的：九位原告向被告提出了行政复议申请。证据二、银政土批字[2012]96号《银川市人民政府关于市政道路建设项目用地的批复》一份。证明目的：原告向被告申请行政复议的行政行为的内容。证据三、宁政复字[2017]第60号《不予受理行政复议申请决定书》一份。证明目的：被告作出了不予受理原告复议申请的决定。证据四、《行政复议文书送达回证》两份。证明目的：被告向原告邮寄送达了《不予受理行政复议申请决定书》。
经庭审质证，原告对被告出示的证据提出如下异议：对证据一无异议。原告确实向被告提出了复议申请。对证据二的真实性、关联性及证明目的无异议，但对其合法性不予认可。该批复的内容恰恰证实了被告作出不予受理决定是错误的，该批复属于行政复议受理范围。证据三是本案审理的对象，不应当作为证据。对于证据四，原告确实收到了不予受理决定书，但是是王银春2017年12月9日收到的，不是王治国和袁灵芝收到的。
被告对原告出示的证据提出如下异议：回执单中的签名不是郑清源本人签名。签名日是周六，非工作日，不可能签收。即便是12月2日收到的，到12月8日也未超过法定期限。因为期限是从法定工作日12月4日开始起算的。
经过庭审举证、质证，本院对以下证据作如下确认：
原告提交的证据系复印件，且被告即使于2017年12月2日收到复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款：”行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”及第四十条第二款：”本法关于行政复议期间有关”五日”、”七日”的规定是指工作日，不含节假日。”的规定，被告于2017年12月7日作出宁政复字[2017]第60号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2017年12月8日送达，亦符合法律规定。故对原告的证据，本院不予采信。
被告提交的证据，来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2017年11月30日，原告袁灵芝等9人向被告宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，要求撤销银川市人民政府作出的银政土批字[2012]96号《银川市人民政府关于市政道路建设项目用地的批复》。被告于2017年12月7日作出宁政复字[2017]第60号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人的行政复议申请不属于行政复议的范围为由，决定不予受理原告的行政复议申请，于2017年12月8日向原告送达该决定书。原告不服，诉至本院，请求判如所请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：”对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，被告宁夏回族自治区人民政府具有对银川市人民政府作出的具体行政行为进行行政复议的法定职责。本案中，原告袁灵芝等9人向被告申请行政复议，要求被告撤销银川市人民政府作出的银政土批字[2012]96号《银川市人民政府关于市政道路建设项目用地的批复》。该批复系上级行政机关对下级行政机关的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，未对原告产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。被告依据《中国人民共和国行政复议法》第六条、第十七条作出宁政复字[2017]第60号《不予受理行政复议申请决定书》，并在法定期限内向原告送达。该决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。故原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李俊平、李俊涛、李琴、李进军、王银春、袁灵芝、王金宁、石生平、王治国的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李俊平、李俊涛、李琴、李进军、王银春、袁灵芝、王金宁、石生平、王治国负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 丁 瑾
审判员 刘煜姗
审判员 宁 丽
二〇一八年五月二十八日
书记员 段思琦
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。