湖北省武汉市江汉区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂江汉行初字第00262号
原告陆艳华。
被告武汉市公安局江汉区分局。
法定代表人黄晓屏，局长。
委托代理人胡铭，系该局工作人员。
委托代理人匡义雄，系该局工作人员。
被告武汉市公安局。
法定代表人喻春祥，局长。
委托代理人代远鸣，系该局民警。
委托代理人余卫红，系该局民警。
原告陆艳华（以下简称“原告”）不服被告武汉市公安局江汉区分局（以下简称“被告江汉区公安分局”）、武汉市公安局（以下简称“被告市公安局”）治安管理行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月29日受理后，依法组成合议庭，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2016年1月5日公开开庭审理了本案。原告，被告江汉区公安分局的委托代理人胡铭，被告市公安局的委托代理人代远鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告江汉区公安分局于2015年5月12日作出的汉公（常）行决字（2015）第1768号《行政处罚决定书》载明：2015年5月11日14时许，陆艳华、秦旋刚、刘学斌、陆胜初、谭芳、李成兵、徐红梅（另案处理）七人因房屋拆迁一事到北京市中南海周边非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并进行训诫，后国家信访局国家分流中心通知江汉区信访局驻北京群工组将其接回。次日，江汉区信访局将上述违法七人移交常青街派出所予以处理。另查明，该违法行为人因同一事于2015年5月1日因扰乱公共秩序被江汉区公安分局常青街派出所处以警告，2015年5月11日被北京市公安局西城区府右街派出所训诫。以上事实有查获经过、训诫书、江汉区驻京群工组接返工作情况说明等证据证实。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定对陆艳华处以拘留十日的行政处罚。执行方式：本决定书送达后，由本机关将被处罚人送交江汉区拘留所执行拘留。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向武汉市公安局或者江汉区人民政府申请行政复议或者在三个月内依法向江汉区人民法院提起行政诉讼。
原告诉称：2013年7月，由于征地信息不公开，原告被剥夺知情权，参与权，表达权和监督权，原告所有的房屋先后于2014年、2015年被暴力强拆。原告无家可归，债务缠身，走上维权艰难之路。原告根据《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定，逐级向上级直至国家信访局等中央政府有关部门反映地方政府有关部门不予解决问题。2015年5月11日，原告乘坐公交车在力学胡同车站下车，民警按惯例检查原告身份证后对原告收容登记，用公交车送马家楼救济（分流）中心救助。21时许，江汉区驻京专班雇用黑保安用中巴车押送回汉。次日13时许，原告经过汉兴派出所、再在姑嫂树派出所，被常青街派出所民警在北京市公安机关没有移交案件给被告的情况下非法进行询问。23时许，被告宣布对原告行政拘留十日的《行政处罚决定书》。原告认为：一、被诉行政处罚超越、滥用法定职责，执法违法。1、被告不是北京行政区域内的公安机关。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称“《治安管理处罚法》”）第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款、第二款的规定，被告没有行政处罚的管辖权，因此被告的处罚决定违法。2、被告在《行政处罚决定书》中称：“2015年5月11日14时许，陆艳华、秦旋刚、刘学斌、陆胜初、谭芳、李成兵、徐红梅（另案处理）七人因房屋拆迁一事到北京市中南海周边非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序…后国家信访局国家分流中心通知江汉区信访局驻北京群工组将其接回。”该《行政处罚决定书》证明被告不是依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，由北京市公安机关移交的治安案件，故被诉行政处罚程序违法。二、被诉行政处罚无事实根据，适用法律法规错误。1、被告在《行政处罚决定书》中所称“事实有查获经过、训诫书、江汉区信访局驻北京群工组接返工作情况说明等证据证实。”没有事实根据。2、其中训诫书应该是被训诫人持有，被告持有则来源不合法，且训诫书不能证明原告有违法行为事实，反而证明原告的行为是合法的，没有实施《治安管理处罚法》第五条规定的违法行为。被诉行政处罚是对原告人格的尊严、申张正义、维护合法权利、行使《中华人民共和国宪法》第四十一条规定权利的打击迫害。综上，被告违反《公安机关办理行政案件程序规定》第三条、第三十八条的规定，适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出被诉行政处罚没有事实根据，适用法律错误，超越、滥用法定职责，程序违法，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定。故原告诉请法院判决：1、撤销被告作出的汉公（常）行决字（2015）第1768号《武汉市公安局江汉区分局行政处罚决定书》、武公复决字（2015）59号《武汉市公安局行政复议决定书》；2、判令本案诉讼费由被告承担。
被告江汉区公安分局书面答辩称：原告因江汉区常展里房屋拆迁问题，于2015年5月11日到北京中南海地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获。北京市公安机关将原告移交我区信访局驻京办事处，由我区信访局驻京办事处工作人员将其接回武汉，交由我局常青街派出所依法处理。经我局常青街派出所进一步调查查明：原告于2015年4月28日因房屋拆迁问题到北京中南海周边进行上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，给予书面训诫。2015年5月1日，常青街派出所以扰乱公共秩序为由对原告处以警告的行政处罚，但原告并没有停止非正常的上访行为。2015年5月11日原告再次进京非正常上访，同年5月11日被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，送马家楼分流中心。武汉市江汉区驻京群众工作组接省、市驻京办通知后将原告接回武汉市，交我局常青街派出所依法处理。鉴于原告明知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，仍然到北京市中南海周边非正常上访，其行为扰乱了该地区秩序，我局根据《信访条例》第十六条、第十八条、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对原告行政拘留十日，事实清楚，证据充分，程序合法，量罚适度，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市公安局书面答辩称：2015年6月18日，原告向我局申请行政复议，请求撤销汉公（常）行决字（2015）第1768号《行政处罚决定书》。我局经复议查明：2015年5月11日14时许，原告等人因房屋拆迁一事到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并进行训诫。次日，江汉区信访局将陆艳华等人交常青街派出所予以处理。另查明，2015年5月1日，原告因扰乱公共场所秩序被被告江汉区公安分局常青街派出所处以警告。我局认为：2015年4至5月期间，原告多次到北京市中南海附近非正常上访，违反《信访条例》的规定。被告江汉区公安分局根据《治安管理处罚法》之规定，对其作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。故原告提出行政复议的理由不成立，其复议请求我局不予支持。2015年7月30日，我局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被诉行政处罚。同年8月7日，我局向原告直接送达了行政复议决定书。我局认为：我局收到原告的行政复议申请，依法进行审查并决定受理该申请。受理后，在法定期限内向被告江汉区公安分局发送了行政复议申请书副本。被告江汉区公安分局在收到行政复议申请书副本及提交答复通知书后依法向我局作出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。我局经过书面审查后，认为该处罚事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，即于法定期限内作出维持行政行为的行政复议决定，并直接送达原告。故我局办理原告行政复议案件符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2015年5月11日，武汉市江汉区驻京群工组接武汉市驻京办的通知：北京市公安局西城分局查获武汉市江汉区贺家墩村常青街常利里45号居民陆艳华（本案原告）在北京市中南海地区进行非正常上访，对原告进行书面训诫后将其送至国家信访局分流中心，要求江汉区驻京群工组接回武汉市并依法予以处理。同月12日，武汉市江汉区驻京群工组将原告送回武汉市，并将原告在北京市中南海周边非正常上访扰乱该地区公共场所秩序的违法行为移交被告所属常青街派出所调查处理。同日，常青街派出所依法予以受理，向原告告知其在行政案件中的权利和义务，对原告予以传唤并进行了询问。原告自认曾四次到北京上访。常青街派出所展开调查，收集了对原告违法行为作出处理的汉公（常）自行决字（2015）6号《行政处罚决定书》、《北京市公安局西城分局训诫书》及相关证据，并在作出行政处罚前告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告依法享有的陈述和申辩的权利。同日，被告作出并向原告送达汉公（常）行决字（2015）第1768号《行政处罚决定书》，决定对原告处以拘留十日的行政处罚。原告于2015年5月12日至2015年5月22日在武汉市第一拘留所被执行行政拘留。
原告不服上述行政处罚，于同年6月18日向被告市公安局申请行政复议。同月24日，被告市公安局受理该行政复议申请。次日，被告市公安局向被告江汉区公安分局作出武公复答字（2015）48号《行政复议提交答复通知书》。之后，被告江汉区公安分局向被告市公安局提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。同年7月30日，被告市公安局作出武公复决字（2015）59号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被诉行政处罚。同年8月7日，被告市公安局向原告直接送达了《行政复议决定书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2015年5月1日，被告江汉区公安分局常青街派出所作出汉公（常）自行决字（2015）6号《行政处罚决定书》，查明：2015年4月28日，原告、周桃平、秦旋刚、陆胜初、李成兵、熊国珍（另案处理）等人分别从武汉、宜昌、沧州等地上车，相约至北京进行上访。4月29日上述六人在北京市西城区府右街被府右街派出所查获。4月30日上午12时许被送到常青街派出所。经审查，原告承认到北京非正常上访的事实。该所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定对原告给予警告的行政处罚。
上述事实，有原、被告的当庭陈述及原、被告提交的下列证据材料和规范性文件依据予以证明。
被告江汉区公安分局提交的证据材料：l、《行政案件结案综合报告》；2、汉公（常）行受字（2015）2343号《受案登记表》；3、汉公（常）行决字（2015）第1768号《行政处罚决定书》；4、《呈请行政处罚报告书》；5、《送达回执》；6、《行政拘留执行回执》；7、《行政处罚告知笔录》；8、《查获经过》；9、对原告的《询问笔录》；10、《检查笔录》；11、原告的身份信息；12、《行政拘留家属通知书》；13、武汉市江汉区信访局出具的《情况说明》、《接返工作情况说明》；14、《北京市公安局西城分局训诫书》；15、《行政案件权利义务告知书》；16、汉公（常）自行决字（2015）6号《常青街派出所行政处罚决定书》；17、武汉市江汉区人民政府常青街办事处出具的《证明》；18、武公复决字（2015）59号《行政复议决定书》。
被告江汉区公安分局提交的规范性文件：《中华人民共和国人民警察法》第九条；《治安管理处罚法》第二条、第七条、第十条、第二十条、第二十三条第一款第（二）项；《公安机关办理行政案件程序规定》第九条；《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条、第四十七条的规定。
被告市公安局提交的证据材料：1、《行政复议申请书》；2、《行政复议申请审查处理呈批表》；3、武公复答字（2015）48号《行政复议提交答复通知书》；4、武公复决字（2015）59号《行政复议决定书》；5、《送达回执》。
被告市公安局提交的规范性文件：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十八条第一款第（一）项的规定。
原告提交的证据材料：1、汉公（常）行决字（2015）第1768号《行政处罚决定书》；2、武公复决字（2015）59号《行政复议决定书》；3、《政府信息不存在告知书》和《登记回执》。
本院认为：一、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第十条第一款第（三）项的规定，被告负责本区域内的治安管理工作，具有作出被诉行政处罚决定的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条和第十二条的规定，被告市公安局负责本行政区域内的治安案件行政复议工作，具有作出被诉行政复议决定的行政职权。二、本案的争议焦点为：被诉行政处罚决定是否认定事实清楚、证据充分，处罚正确，程序合法。1、本案中，原告提交的身份材料武汉市硚口区长丰街紫润北社区居民委员会于2016年1月4日出具的《证明》与武汉市汉阳区江汉二桥街赫山社区居民委员会于2016年1月4日、1月6日出具的两份《证明》自相矛盾，原告《行政诉讼状》中列明的住址为武汉市江汉区贺家墩村常青街常利里45号，其庭审中亦自认：其居住在武汉市江汉区常青街常利里45号直至该房屋于2015年3月被拆迁，房屋拆除的当天因夫妻俩都去上班了，所以该房屋的权属证书在拆迁中丢失。因原告的居住地为武汉市江汉区常青街常利里45号，属于被告所属常青街派出所治安管辖范围。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被告所属常青街派出所对移交的原告于2015年5月在北京市中南海周边非正常上访的违法行为作为治安案件予以受理，具有本案的行政管辖权。2、在治安管理行政处罚程序中，被告所属常青街派出所依法告知了原告在行政案件中的权利和义务，依法对原告进行了询问，调查收集了原告在北京市中南海周边非正常上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫、被常青街派出所行政处罚的证据材料，在被诉行政处罚作出之前告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告所享有的陈述和申辩的权利。被告的证据能够证明原告在信访过程中违反《信访条例》第十八条、第二十条的规定，多次实施了在北京市中南海周边非正常上访的行为。根据《信访条例》第四十七条第二款和《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，被告认定原告上述扰乱公共场所秩序的行为构成了违反治安管理行为，对原告作出行政拘留十日的行政处罚决定事实清楚、证据充分，处罚程序并无不当。3、被诉行政处罚作出的时间为2015年5月12日，根据新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，自2015年5月1日起，原告不服被诉行政处罚向人民法院提起行政诉讼为自知道作出行政行为之日起六个月内，因此被告江汉区公安分局告知原告提起行政诉讼的期限为三个月属程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，故不撤销该行政处罚。三、被告市公安局的证据材料及依据能够证明被诉行政复议决定程序合法。综上，本院对原告撤销被诉行政处罚及行政复议决定的诉讼主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告武汉市公安局江汉区分局于2015年5月12日作出汉公（常）行决字（2015）第1768号《武汉市公安局江汉区分局行政处罚决定书》的行政行为违法。
二、确认被告武汉市公安局于2015年7月30日作出武公复决字（2015）59号《武汉市公安局行政复议决定书》的行政行为违法。
三、驳回原告陆艳华的诉讼请求。
本案受理费人民币50元、其他诉讼费用人民币80元，合计人民币130元由被告武汉市公安局江汉区分局负担（此款原告已预付本院，由被告武汉市公安局江汉区分局于本判决生效后直接给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 夏 俊
人民陪审员 方 毅
人民陪审员 熊昌全
二〇一六年三月四日
书 记 员 曹 馨
速 录 员 徐 爽