黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黑01行终123号上诉人（一审原告）呼兰区莲花镇大东村村民委员会，住所地哈尔滨市呼兰区莲花镇大东村。法定代表人孙永山，村民委员会主任。委托代理人高岚，男，1952年3月6日出生，汉族，农民，现住哈尔滨市呼兰区。委托代理人高洪臣，男，1982年2月25日出生，汉族，农民，现哈尔滨市呼兰区屯。被上诉人（一审被告）哈尔滨市呼兰区畜牧兽医局，住所地哈尔滨市呼兰利民开发区南京路8号。法定代表人孙志国，职务局长。负责人孙荣娟，哈尔滨市呼兰区畜牧兽医局副局长。委托代理人王殿臣，职务呼兰区草原监理站监理员。委托代理人史勇，吉林东镇律师事务所律师。一审原告呼兰区莲花镇蟠龙村村民委员会，住所地哈尔滨市呼兰区莲花镇蟠龙村。法定代表人苏焕学，村民委员会主任。上诉人呼兰区莲花镇大东村村民委员会（以下简称大东村委会）因请求履行法定职责一案，不服呼兰区人民法院（2016）黑0111行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人大东村委会的委托代理人高岚、高洪臣，被上诉人哈尔滨市呼兰区畜牧兽医局（以下简称呼兰区畜牧兽医局）的负责人孙荣娟（副局长）、委托代理人王殿臣、史勇到庭参加诉讼，一审原告呼兰区莲花镇蟠龙村村民委员会（以下简称蟠龙村委会）经本庭合法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审判决认定，本案争议地域位于北泥河南岸，呼兰区莲花镇与绥化市北林区西长发镇交界处。1975年两地农民就因边界纠纷发生过械斗造成人员伤亡。1986年的土地详查图，该争议地域标记为国土草原，由莲花镇政府负责管理，使用权为莲花镇政府下属企业一场和二场。上世纪八、九十年代，该草原陆续被绥化市西长发镇村民私自开垦为水田、鱼池和林地，一直使用至今。到2008年全国第二次土地现状调查时，争议地域现状已没有草原。现该地域总面积8000亩，其中水田5000亩，鱼池2500亩，林地500亩。1991年后，莲花镇政府及相关村屯多次向区、市、省政府相关部门反映问题要求收回使用权，耕种该地块的绥化市农民也多次到省市集体上访。1997年12月29日签订《呼兰县人民政府与绥化市人民政府联合勘定协议书》，该协议书确认，沿泥河主河流中心线为界，界线北为绥化市，界线南为呼兰县。由于主河道早已干枯，无法界定主河道位置，造成呼兰区莲花镇与绥化市北林区西长发镇边界不清，权属不明至今。2005年6月黑龙江省农业委员会召开有关部门协调会，形成省农委《会议纪要》,纪要确认：一、根据行政区域界线勘定档案，争议地块归呼兰区管辖。二、草原管理费、草原承包费的收费权归莲花镇政府，由莲花镇政府行使管辖权。三、考虑绥化市北林区西长发镇农民多年开发的实际情况，该争议地块应保持土地利用现状不变，继续由西长发镇106户农民使用，并确定了绥化市村民土地承包期限为十年和承包费标准，由莲花镇政府实施管理权限。由于西长发镇农民拒绝签订土地承包合同等原因，省农委《会议纪要》确定的事项一直未执行，双方争议纠纷未得到解决。2014年11月27日省农委下发[2014]175号《关于撤销省农委2005年6月29日的函》，以争议地涉及国有草原被开垦和土地权属纠纷，不在省农委职权范围，省农委在没有经过权威部门对土地权属进行确权的前提下，依据1997年12月29日《呼兰县人民政府与绥化市人民政府联合勘定协议书》，作出的《会议纪要》不具备法律效力为由，将《会议纪要》撤销。在省农委撤销《会议纪要》后，呼兰区畜牧兽医局及呼兰区人民政府以报告形式上报哈尔滨市人民政府要求解决权属纠纷问题。市政府以文件哈政呈[2016]29号《关于帮助协调解决哈尔滨市呼兰区莲花镇与绥化市北林区草原边界纠纷问题的请示》的形式上报到黑龙江省人民政府，报请黑龙江省人民政府协调解决哈尔滨市呼兰区莲花镇与绥化市北林区两个地区边界界址权属争议问题。目前，该争议地域土地权属纠纷正等待黑龙江省人民政府协调解决。呼兰区莲花镇大东村委会、蟠龙村委会起诉要求呼兰区畜牧兽医局依职权对绥化市北林区西长发镇74户村民非法开垦国有草原一案作出执法处理意见。呼兰区畜牧兽医局辩称由于边界存在纠纷，且按照2005年省农委《会议纪要》精神，呼兰区畜牧兽医局在2005年至2015年无权进行草原执法，现争议地域已没有草原资源。省农委《会议纪要》撤销后，该地域涉及哈尔滨市和绥化市两个地区界址权属争议，应由省政府协调解决。一审法院认为，根据《中华人民共和国草原法》的有关规定，县级以上地方人民政府草原行政管理部门主管本行政区域内的草原监督管理工作，故呼兰区畜牧兽医局具有对非法开垦草原资源的违法行为进行处罚的行政主体资格和行政权限。本案争议地域呼兰区莲花镇与绥化市北林区西长发镇的边界纠纷已有四十余年。虽然1997年签订的《呼兰县人民政府与绥化市人民政府联合勘定协议书》确认沿泥河主河流中心线为界，但由于主河道干枯，无法据此界定主河道位置，造成呼兰区莲花镇与绥化市北林区西长发镇长期边界不清，权属不明。2005年黑龙江省农业委员会的《会议纪要》确定争议地域归呼兰区行政区域管辖，由莲花镇政府行使管辖权，保持土地利用现状不变，由绥化市西长发镇农民承包使用十年。在此情况下，该争议地域土地资源属合理利用资源，呼兰区畜牧兽医局无权进行草原执法。省农委于2015年将《会议纪要》撤销，现争议地域边界权属目前仍无法确认，已报请黑龙江省人民政府协调解决哈尔滨市呼兰区莲花镇与绥化市北林区两个地区边界界址权属争议问题。且呼兰区畜牧兽医局提供证据证明现争议地域已无草原资源，该地块为非草原地类，不属于呼兰区畜牧兽医局草原监理行政执法地类范围，无法进行草原执法，故呼兰区莲花镇大东村村民委员会、蟠龙村村民委员会要求呼兰区畜牧兽医局依法履行法定职责对绥化市北林区西长发镇村民非法开垦原告使用的国有草原一案作出执法处理意见并要求呼兰区畜牧兽医局予以赔偿的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回呼兰区莲花镇大东村村民委员会、呼兰区莲花镇蟠龙村村民委员会的诉讼请求。上诉人大东村委会不服一审判决，向本院提起上诉称，案涉地域是否为国有草原，应由呼兰区国土局进行确认，一审法院无权认定属于耕地还是草原。案涉土地归属于呼兰区，被上诉人呼兰区畜牧兽医局不履行职责，属于行政不作为，应予以赔偿。一审判决认定事实错误，程序违法，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人答辩称，案涉地块权属不清由来已久，是历史原因造成的，省农委也曾对此做出过《会议纪要》解决相关的争议问题。2014年11月27日省农委撤销2005年6月29日《会议纪要》的函后，我局在2015年6月1日向呼兰区政府上报《关于莲花镇与绥化市北林区草原边界纠纷的汇报》，区政府成立联合调查组进行调查后，形成《关于帮助协调我区莲花镇与绥化市北林区草原边界纠纷问题的请示》上报哈尔滨市人民政府。哈尔滨市政府以将情况上报到黑龙江省人民政府。目前，该争议地域土地资源权属纠纷等待黑龙江省人民政府协调解决。作为呼兰区人民政府畜牧兽医局的行政权利已经履行了。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国草原法》的有关规定，县级以上地方人民政府草原行政管理部门主管本行政区域内的草原监督管理工作，呼兰区畜牧兽医局具有对本辖区内非法开垦草原资源的违法行为进行监管的职权。关于案涉土地权属纠纷问题呼兰区畜牧兽医局于2014年4月24日以哈呼牧字[2014]13号文件向哈尔滨市畜牧兽医局并黑龙江省草原监理总站上报《关于高岚信访土地争议的调查报告》。2014年11月27日省农委撤销2005年6月29日《会议纪要》后，呼兰区畜牧兽医局又于2015年6月1日向呼兰区政府上报《关于莲花镇与绥化市北林区草原边界纠纷的汇报》。2016年2月25日呼兰区畜牧兽医局以哈呼牧字[2016]8号向黑龙江省草原监理总站上报《关于高岚信访土地权属争议情况的汇报》，呼兰区畜牧兽医局的上述行为均为依法履行监管职责，协调解决案涉地域的土地资源权属纠纷。综上，上诉人大东村委会的上诉请求没有事实和法律依据。本院不予支持。一审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人大东村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓德广审 判 员 王福民审 判 员 赵 扬二〇一七年五月八日法官助理 朝之悦书 记 员 徐 畅