西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）陕71行终203号
上诉人（原审原告）赵卫东，男，汉族。
被上诉人（原审被告）陕西省工商行政管理局，住所地陕西省西安市未央区二环北路东段739号。
法定代表人王吉德，局长。
委托代理人刘国桢，该局工作人员。
委托代理人李耀华，陕西海普睿诚律师事务所律师。
原审第三人陕西瑞克生物科技有限公司，住所地陕西省西安市碑林区长安北路89号中信大厦11105室。
法定代表人曾某，执行董事。
原审第三人宋战锋，男，汉族，原陕西瑞克生物科技有限公司法定代表人。
上诉人赵卫东因与被上诉人陕西省工商行政管理局（以下简称省工商局）、原审第三人陕西瑞克生物科技有限公司（以下简称瑞克公司）、宋战锋工商行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1241号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵卫东、被上诉人陕西省工商行政管理局委托代理人刘国桢、李耀华到庭参加诉讼，原审第三人瑞克公司经本院公告送达、原审第三人宋战锋经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年9月20日第三人瑞克公司向被告提交了变更公司法定代表人、住所、经营范围、股权的变更登记申请，并提交了相关资料，被告经审查认为，该公司提交的变更登记申请材料齐全、符合法定形式，于2016年9月21日核准了其变更登记申请，具体变更内容为：变更法人曹某某为宋战锋；变更股东房某某（认缴出资额7.7万元，参股比例0.1%）、吕某（出资额11万元，参股比例0.14%）、王某某（出资额22万元，参股比例0.27%）、许某（出资额22万元，参股比例0.27%）、叶某某（出资额50万元，参股比例0.62%）、王某红（出资额78.1万元，参股比例0.96%）、曹某（出资额88万元，参股比例1.09%）、胡某某（出资额100万元，参股比例1.23%）、赵卫东（出资额110万元，参股比例1.36%）、林某（出资额244.2万元，参股比例3.01%）、宋战锋（出资额267万元，参股比例3.3%）、王某梅（出资额910万元，参股比例11.23%）、曹某某（出资额1090万元，参股比例13.46%）、詹某某（出资额5100万元，参股比例62.96%）为宋战锋（出资额377万元，参股比例4.6543%）、叶某某（出资额623万元，参股比例7.6914%）、詹某某（出资额7100万元，参股比例87.6543%）；变更住所地西安市碑林区长安北路89号中信大厦11105室为陕西省西安市碑林区长安北路89号中信大厦11105室；同时对公司章程进行了修正。2016年10月，原告得知被告于2016年9月21日将原告在第三人瑞克公司处持有的1.36%股权变更登记到宋战锋名下，原告认为，被告作出该股权变更登记行政行为所依据的2016年9月12日的《股权转让协议》、《股东会决议》上原告的签字均系他人假冒，被告在原告未到场依据虚假材料作出的核准股权变更登记，主要证据不足，应予撤销，于2016年11月8日向一审法院提起行政诉讼。
另查，原告分别于2016年12月9日、2017年1月4日向一审法院提交鉴定申请书，要求法院委托鉴定机构对2016年9月12日陕西瑞克生物科技有限公司股权转让协议和“陕西瑞克生物科技有限公司股东会决议中“赵卫东”的签名是否系申请人赵卫东笔迹进行鉴定。一审法院根据原告的申请启动了司法鉴定程序，时至2016年6月26日仍未见鉴定结论，经一审法院与原告赵卫东谈话获知其未向鉴定机构交纳鉴定费用，一审法院经征询其意见，其表示坚持鉴定，一审法院要求其向鉴定机构交纳费用并将情况及时反馈法院。2017年8月21日一审法院收到陕西中金司法鉴定中心陕中金终字第WZ25号《终止鉴定告知书》称：“我中心工作人员多次通知申请方（1363680****）在规定时间内来我中心交纳鉴定费用，但费用一直未给予交纳，致使我中心鉴定工作无法继续进行。我鉴定中心决定终止此次鉴定工作。”一审法院接到该告知书后，于当日将情况告知了原告。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理登记，申请人应对申请文件、材料的真实性负责”。《企业登记程序规定》第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料”。《国务院关于印发<注册资本登记制度改革方案>的通知》规定：“…尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”。本案第三人瑞克公司已按《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条、《内资企业登记提交材料规范》的规定提交了其所要求变更登记需提交的全部材料，被告经形式审查作出核准变更登记的行政行为并无不当；对于原告所诉的第三人提供申请材料中其签名为伪造，向一审法院提出申请鉴定签字为虚假一节，因原告经陕西中金司法鉴定中心多次通知未交纳鉴定费用，一审法院也于2017年6月26日与原告谈话，要求其交纳鉴定费用，但原告仍未交纳鉴定费用，该中心于2017年8月21日作出陕中金终字第WZ25号《终止鉴定告知书》终止了鉴定工作，应视为原告放弃了鉴定申请，其应承担相应的法律后果。综上，申请资料的真实性应当由申请人负责，被告已对申请材料尽到形式审查的义务，原告也未能提交申请材料中其签名为虚假的证据，被告所作的工商变更登记符合相关法律规定，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赵卫东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵卫东负担。
赵卫东不服一审判决上诉称，一、被上诉人无正当理由逾期提供其作出该行政行为的证据，依法应视为被诉具体行政行为没有证据，原判决适用法律错误。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。第六十七条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状”。在本案一审时，被上诉人在其收到起诉状副本十五日内仅向法庭提交了一份《陕西瑞克生物科技有限公司企业信息报告书》，证明瑞克公司股东宋战锋、叶某某、詹某某于2016年9月27日分别将其股权质押给成某某，而以未找到为由未提交其作出上诉人所诉股权变更登记所依据的证据材料，直至2017年9月22日其才向法院提交了第二组证据材料要求质证，此时距离开庭结束已经长达9个月之久，故上诉人当即对该证据材料不予认可。上诉人认为，被上诉人所称的“未找到”并不能视为正当理由，根据上述规定，被上诉人在收到起诉状副本之日起十五日内未提交其作出具体行政行为的证据，属逾期提供证据，且无正当理由，依法应当视为没有相应证据，一审判决对被告第二组证据予以确认显系适用法律错误。二、被上诉人并未严格对第三人提交的股权变更申请材料进行形式审查，导致申请材料中上诉人的签字被他人假冒，故该行政行为主要证据不足，应当依法撤销。虽被上诉人仅对申请材料进行形式审查，但其起码应将第三人2016年9月21日提交的股权转让协议和股东会决议中各股东的签名与其留存的材料中股东签名的字迹进行基本比对，如其稍加比对便会发现签名明显不同，可遗憾的是，被上诉人根本未进行比对，否则这么明显的区别不可能发现不了，故以该虚假材料为依据所进行的具体行政行为显然依据不足，依法应当撤销。三、即使上诉人未提交鉴定结论作为证据，也不应免除被上诉人的举证责任。《行政诉讼法》第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”。根据该规定，即使上诉人不申请对签名进行鉴定，被上诉人仍应举证证明其作出的具体行政行为所依据的材料合法有效，这是法定的其应当承担的举证责任，而原判决却认为上诉人应承担未能进行鉴定的法律后果显然于法无据。四、2016年9月12日的股权转让协议和股东会决议中所签的“赵卫东”显然非上诉人所签，本案并非必须进行笔迹鉴定。被告作出该股权变更登记行政行为的依据为2016年9月12日的股权转让协议和股东会决议，但上诉人从未见过该两份文件，也从未在该文件上签字，该两份文件上所签的“赵卫东”与上诉人字迹明显不同，上诉人字迹粗大，而上述文件上他人假冒的字迹是很小的方块字，明显是女性所写，故该两份材料上的签字显然是虚假的，根本不需要进行笔迹鉴定。五、鉴定机构和法院均未明确告知上诉人交纳鉴定费的期限，故造成未交纳的责任不全在上诉人，原判决认为应由上诉人承担全部责任，并以此为由驳回上诉人诉讼请求对上诉人明显不公。上诉人在原审中两次提交鉴定申请，后虽接到鉴定机构电话通知要求交纳鉴定费，但鉴定机构并未明确告知交费的最后期限，时值第三人正与上诉人协商和解撤诉事宜，是否需要继续进行鉴定工作尚不确定，在此情况下造成未交费。故上诉人认为，鉴定机构和法院始终未明确告知上诉人交费的最后期限，而是等了一段时间后便以上诉人未交费为由终止鉴定，原判决认为仅应由上诉人承担不利后果有失公允。综上，该具体行政行为主要证据不足，依法应予撤销，原判决适用法律确有错误，现提起上诉，请求：1、撤销西安铁路运输法院作出的（2016）陕7102行初1241号行政判决，本案发回重审，或改判撤销被上诉人2016年9月21日作出的将上诉人在第三人处持有的1.36%股权变更登记为宋战锋持有的具体行政行为；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人省工商局答辩称，一、原审判决查明事实清楚，适用法律正确，裁判得当，应予以维持。2016年9月20日，瑞克公司向被上诉人提出了变更公司法定代表人、住所、经营范围、股权的变更登记申请，并提交了股东会决议等相关资料。经审核，于2016年9月21日核准了其变更登记申请，原审法院查明的事实清楚。原审法院认为，瑞克公司已按《公司登记管理条例》第二十七条、《内资企业登记提交材料规范》的规定提交了其所要求变更登记需提交的全部材料，被上诉人经形式审查作出了核准变更登记的行政行为并无不当，原审法院适用法律正确。瑞克公司提交的变更登记申请材料中，上诉人的签名是否是伪造的，关系到该变更登记的事实依据是否充分。原审中上诉人提出了鉴定申请，但其在鉴定机构多次通知和法院通知的情况下未交纳鉴定费。法院认为应视为上诉人放弃了鉴定申请，据此以上诉人未提交申请材料中其签名是虚假的证据驳回其诉讼请求，裁判符合法律规定。二、上诉人在原审中提交了股东会决议和转让协议等变更资料的证据，应对其诉称的伪造签名负有举证责任。上诉人在原审起诉时提交了瑞克公司股权转让协议、股东会决议等证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。上诉人诉称的签名系伪造，非本人签名，就应对伪造签名负有举证责任。上诉人放弃鉴定后，未提交相应的证据证明上述材料中的签名是虚假的，应承担举证不能的法律后果。三、被上诉人在工商变更登记的审核过程中实行形式审查，“签名真伪”非一般工作人员能辨识，被上诉人尽到了审慎审查义务。国务院关于《注册资本登记制度改革方案》明确规定，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。对于工商变更登记过程中的材料中签名是否真实，签章是否真实，是工商行政机关工作人员无法进行专业辨别的，需要专业的鉴定机构才能确定其真伪。被上诉人作为变更登记的审核机构，仅对材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，而在本次变更中，被上诉人尽到了审慎审查义务，不存在过错。四、被上诉人在法院指定的期限内提交了证据。上诉人所称“被告无正当理由逾期提供证据”和直至2017年9月22日才向法院提交第二组证据”与事实不符。答辩期内，被上诉人积极准备证据应诉，但由于工商档案积压过多无法在答辩期内提交，答辩人向法院进行了情况说明，并在法院指定期限内提交了证据。上诉人所称无正当理由逾期提供证据与事实不符，更不存在开庭结束后长达9个月之久提供证据的情形。综上，原审事实认定清楚，适用法律正确，裁判正确，应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人瑞克公司经本院公告送达、原审第三人宋战锋经本院传票传唤未到庭亦未递交书面意见。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，根据上诉人赵卫东提交的其在陕西省工商行政管理局官网上查询的瑞克公司工商登记信息，2017年9月8日瑞克公司的执行董事兼总经理由宋战锋变更为曾某。
本院认为，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，陕西省工商行政管理局作为公司登记机关，具有对辖区范围内的公司变更登记事项进行审核并决定是否准予登记的法定职权。
本案争议的焦点是被上诉人省工商局对瑞克公司作出的被诉变更登记行政行为是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理登记，申请人应对申请文件、材料的真实性负责”。第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。”《企业登记程序规定》第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料”。《国务院关于印发<注册资本登记制度改革方案>的通知》规定：“……尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”。本案中，瑞克公司按照《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条、《内资企业登记提交材料规范》的规定提交了其所要求变更登记需提交的全部材料，被上诉人经形式审查作出核准瑞克公司工商变更登记的行政行为符合法律规定，并无不当。关于上诉人提出的被上诉人无正当理由逾期提供其作出该行政行为的证据，依法应视为被诉具体行政行为没有证据，原判决适用法律错误的上诉理由，经查，被上诉人因工商档案积压过多未在答辩期内提交作出被诉行政行为的证据，被上诉人找到后提交了该组证据，一审法院也组织了本案各方当事人对该组证据进行了质证，且该组证据中瑞克公司申请工商变更登记的依据股权转让协议、股东会决议与上诉人赵卫东一审提交的股权转让协议、股东会决议内容相同，赵卫东本人也称其一审提交的股权转让协议、股东会决议亦是从被上诉人处保存的瑞克公司工商登记档案中调取，故被上诉人作出的被诉工商变更登记行政行为具有证据支持，本院对上诉人该上诉理由不予支持。关于上诉人提出的鉴定机构和法院均未明确告知上诉人交纳鉴定费的期限，故造成未交纳的责任不全在上诉人，原判决认为应由上诉人承担全部责任，并以此为由驳回上诉人诉讼请求对上诉人明显不公的上诉理由，经查，上诉人在一审提出司法鉴定申请后，接受委托的陕西中金司法鉴定中心多次电话告知上诉人代理律师让上诉人交纳鉴定费用，因上诉人一直未交纳，一审法院于2017年6月26日与上诉人谈话，告知其如坚持鉴定要及时交纳鉴定费并将交费情况反馈，但上诉人仍未交纳鉴定费用，陕西中金司法鉴定中心遂于2017年8月21日作出陕中金终字第WZ25号《终止鉴定告知书》终止了鉴定工作，应视为赵卫东放弃了鉴定申请，其应对鉴定无法进行承担不利后果，故本院对上诉人该上诉理由亦不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人赵卫东的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵卫东负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 雁
审 判 员 刘宇红
代理审判员 陈泉池
二〇一八年六月十九日
书 记 员 陈思雨