北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京03行终717号上诉人（一审原告）许建生，男，1957年3月28日出生，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市平谷区府前街31号。法定代表人秦海滨，主任。委托代理人刘燕，女，北京市平谷区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。许建生因诉北京市平谷区人民政府房屋征收办公室（以下简称平谷房屋征收办）行政协议一案，不服北京市平谷区人民法院（2017）京0117行初246号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人许建生，被上诉人平谷房屋征收办委托代理人刘燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平谷房屋征收办与许建生签订了《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收补偿协议》（回迁安置）（编号：PG-PGZ-FQJ17-(2)-2-5）（以下简称被诉房屋征收补偿协议），协议内容包括：被征收房屋基本情况，被征收房屋的补偿方式，平谷房屋征收办应向许建生支付的补偿款项，付款方式，周转房补助费，搬迁交房期限，房屋产权手续的交纳及注销，协议生效条件，争议解决方式，协议文本份数等。平谷房屋征收办在甲方处加盖印章，乙方签字处有“许建生”签字，落款时间为2016年10月13日。许建生不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销被诉房屋征收补偿协议。一审法院经审理查明，2016年10月14日，北京市平谷区人民政府作出京平政发[2016]28号《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收的决定》（含附件l、2）（以下简称《征收决定》），该决定主要内容为：决定对东至规划向阳南街，南至向阳西二条，西至原国土局西边界，北至府前街及同步实施整理的A、B、C地块（详见附件1、2）范围内所涉及的房屋、附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。许建生所有的位于北京市平谷区府前街17号楼（2）-2-5号的房屋位于上述被征收范围内。2016年10月13日，许建生与平谷房屋征收办签订被诉房屋征收补偿协议，协议内容包括：被征收房屋基本情况，被征收房屋的补偿方式，平谷房屋征收办应向许建生支付的补偿款项，付款方式，周转房补助费，搬迁交房期限，房屋产权手续的交纳及注销，协议生效条件，争议解决方式，协议文本份数等。2016年10月22日，许建生对涉案房屋的交房验收单签字确认，将涉案房屋交予征收实施单位拆除。2016年11月30日，许建生与平谷房屋征收办就涉案房屋签订《房屋征收补偿协议》（补充1）（回迁安置），对许建生所选安置房、平谷房屋征收办应向许建生支付款项、许建生应向平谷房屋征收办支付的回迁安置房购房差价、协议结算金额、付款期限、面积差价结算、公共维修资金、物业费及税费的缴纳等事项进行了约定。同日，双方就被诉房屋征收补偿协议及补充协议1中涉及的双方应支付费用进行抵扣结算。2017年3月28日，许建生与平谷房屋征收办就涉案房屋签订《房屋征收补偿协议》（补充2）（回迁安置），双方对平谷房屋征收办应向许建生支付的按时交房奖等金额及付款方式等内容进行了约定。另查，与许建生同属被征收人的案外人杜振托因不服《征收决定》，向北京市人民政府申请行政复议，北京市人民政府维持《征收决定》，杜振托起诉至北京市第四中级人民法院，北京市第四中级人民法院于2017年6月7日作出（2017）京04行初120号行政判决书，驳回杜振托要求撤销《征收决定》的诉讼请求，后杜振托上诉，北京市高级人民法院于2017年10月25日作出判决，驳回杜振托的上诉，维持一审判决。一审法院认为，许建生的诉讼请求为要求撤销被诉房屋征收补偿协议，但其起诉理由中包含协议无效事由。故，一审法院针对以下内容进行审查：被诉房屋征收补偿协议是否应属无效以及是否应予撤销。同时，本案被诉房屋征收补偿协议属于行政协议范畴，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的相关规定，人民法院审理行政协议争议时，在适用行政法律规范的同时，可以适用相关民事法律规范审理。第一，关于被诉房屋征收补偿协议是否应属无效，一审法院认为：首先，平谷房屋征收办与许建生签订被诉房屋征收补偿协议的行为并非无效行政行为，理由为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。据此，构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，订立补偿协议。本案中，平谷房屋征收办系平谷区房屋征收部门，具有与被征收人签订征收补偿协议的法定职权。北京市第四中级人民法院针对《征收决定》的合法性已经作出生效判决，认定涉案棚户区改造项目具备公益性质，取得了征收的前置审批条件，具备征收要件，被诉房屋征收补偿协议的签订并不缺乏依据，现有证据亦不能证明平谷房屋征收办在房屋征收补偿协议的签订过程中具有重大明显违法的情节。其次，本案被诉房屋征收补偿协议并非无效合同，理由为：《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经审查，一审法院认为，被诉房屋征收补偿协议不具有《合同法》前述条款第（一）、（二）、（四）、（五）项所规定的情形。许建生以涉案棚户区改造项目的建设单位不具有相应资质为由主张被诉房屋征收补偿协议具有以合法形式掩盖非法目的的情形，对此，一审法院认为，《合同法》中规定的以合法形式掩盖非法目的，是指当事人订立的合同在形式上是合法的，但在缔约目的和内容上是非法的，而本案中，建设单位的选定并非房屋征收补偿协议所涉及的内容，亦不是被诉房屋征收补偿协议是否有效的考量因素，被诉房屋征收补偿协议并不存在缔约目的及内容违法的情形。许建生的主张不成立，一审法院不予支持。第二，关于被诉房屋征收补偿协议是否应予撤销，一审法院认为：首先，平谷房屋征收办与许建生签订房屋征收补偿协议的行为合法。如前所述，平谷房屋征收办作为平谷区的房屋征收部门，具有与作为被征收人的许建生签订征收补偿协议的法定职权。平谷房屋征收办在与许建生签订房屋征收补偿协议时，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋的基本情况及被征收人的基本情况进行核实，在《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）住宅房屋征收补偿方案》（以下简称《征补方案》）规制的范围内，与许建生协商签订房屋征收补偿协议，该协议符合公共利益的需要，给予了许建生适当补偿，协议签订的程序符合行政程序的要求。平谷房屋征收办与许建生签订房屋征收补偿协议的行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所规定的行政行为应予撤销的情形。其次，被诉房屋征收补偿协议不具有《合同法》所规定的可撤销事由，理由为：《合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。关于许建生主张的被诉房屋征收补偿协议未遵循公平原则问题，一审法院认为，公平原则的实质在于均衡合同双方当事人的利益。合同的显失公平，应指合同一方当事人利用自身优势，或者利用对方没有经验等情形，在与对方签订合同中设定明显对自己一方有利的条款，致使双方基于合同的权利义务和客观利益严重失衡，明显违反公平原则。本案中，被诉房屋征收补偿协议约定了许建生应当搬迁、交房的期限，也约定了平谷房屋征收办应对许建生进行回迁房安置的补偿方式，约定了平谷房屋征收办应对许建生支付的补偿款项。双方对权利义务的约定基本是对等的，并不存在合同显失公平之现象。关于许建生主张的被诉房屋征收补偿协议的签订过程中平谷房屋征收办存在未遵循诚实守信原则，具有欺诈、胁迫行为的主张，一审法院认为，关于《征补方案》中1:1.2安置房补偿比例的问题，现有生效判决已经认定《征补方案》的征询程序符合相关规定，故，对许建生所称大多数居民被欺骗上当的主张，一审法院不予采信。关于许建生所称平谷房屋征收办隐瞒安置房超出限高、平谷房屋征收办以办理特困补助金为诱饵，诱骗许建生签订协议以及平谷房屋征收办以“株连”、停水、停电等非法方式胁迫许建生签订协议之事，许建生未提供证据支持，一审法院均不予采信。此外，关于许建生对回迁安置房的购房价及平谷房屋征收办采取的以奖励费折抵购房款的方式所提异议，一审法院认为，双方关于安置房购房价的约定来源于《征补方案》，如前文所述，《征补方案》的征询程序已经法院生效判决确认合法，平谷房屋征收办以奖励费折抵购房款后与许建生进行结算属于协议签订后的履行方式，并不影响合同效力。关于许建生称府前街17号楼所在院内的闲置土地应由平谷房屋征收办给予补偿的主张，没有事实及法律依据，一审法院不予支持。许建生所提异议不构成被诉房屋征收补偿协议被撤销或确认无效的事由。综上，许建生的诉讼理由均不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许建生的诉讼请求。许建生不服一审判决，向本院提起上诉，其事实和理由为：上诉人对所居住的房屋拥有合法的居住权、拥有权，被上诉人以实施旧城棚户区改造为由，单方拟定合同条款，强行与上诉人签订房屋征收补偿协议，该协议签订时的强制行为以及协议履行的后果，均违反了相关法律法规，侵犯了上诉人的合法利益，故应依法撤销。一、所有签署的房屋征收补偿协议都是被胁迫的。协议条款均为被上诉人单方拟定，签订时只让签字，不许看协议内容，协议附80%签约率生效条款，为此，北京市平谷区人民政府组织各企事业领导开会，要求各企事业负责人以辞退相威胁，要求在征收范围内的上班人员签协议，绝大部分人都被迫签约了。被上诉人还组织人员以断路、断水、断电方式，强迫一部分人签约，还有一部分人是以增加补助的诱骗方式签约。二、协议中优惠购房的安置比例违反政策、法规规定。鉴于目前安置比例较低为1:1.2，很多居民反映不满，建议将安置比例提高到1:1.5，但北京市平谷区人民政府决意坚持1:1.2的安置比例，并发布公告公开损害674户利益，被上诉人将1:1.2+15平方米12500元优惠购房的安置比例强行写进补偿协议，不但具体实施1:1.2损害人民利益的安置比例计划，而且每户15平方米要盈利15万元。三、协议履行结果，项目盈利13亿元，违反法规、政策强制性规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收实施单位不得以盈利为目的。而本项目棚改后根据补偿协议计算，盈利1348685000元，其中与开发商订立盈利协议，开发商盈利14.95%，违反国家政策、法规强制性规定。协议应属无效协议。四、协议履行结果，所建房屋安全质量没有保障。所建房屋地带为滨河地区，流沙层结构，而被上诉人给棚改户安排26层高楼，层高仅2米，超高属危楼，地质结构不准许，况且北京市平谷区人民政府所指定的开发商没有资质，无法保障工程质量，无法让人下定决心入住。五、被诉房屋征收补偿协议符合《合同法》第五十二条、第五十四条的规定，应予撤销。综上，请求二审法院：1.依法撤销一审判决；2.依法改判撤销被诉房屋征收补偿协议；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。平谷房屋征收办同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持原判。许建生向一审法院提交以下证据并在庭审中出示:1.被诉房屋征收补偿协议，证明该协议不是许建生真实的意思表示，是在平谷房屋征收办断水、断电的情况下签订的；2.照片一张，证明许建生没有签协议之前，就将邻居的门窗拆除，并故意制造巨大响声，威胁许建生；3.照片一组，证明签协议前没有挂牌的工作人员在院内吃住，对许建生进行威胁，胁迫许建生签约；4.政府棚改项目盈利清单，证明平谷房屋征收办在棚户区改造过程中盈利，根据相关规定，棚户区改造是民生工程，不能盈利；5.汪秋荣书写的书面证言，证明她是被迫签约；6.受“株连”部分人员名单，证明平谷房屋征收办以“株连”方式逼迫许建生签约。平谷房屋征收办在法定期限内向一审法院提交了下列证据、依据，并在庭审中出示：第一组证据：《征收决定》，证明涉案房屋属于房屋征收范围内，本项目的住宅（非住宅）征收补偿方案已经依法公布实施。第二组证据：1.房屋所有权证、被诉房屋征收补偿协议、补充协议、交房验收单；2.房屋分户初步评估结果公示及公示照片、证明；3.房屋征收估价结果报告及送达回证。该组证据证明：许建生所有的涉案房屋在征收范围内；许建生的被征收房屋已经评估机构估价；协议中的具体内容及补偿项目、数额均符合《征补方案》的规定；许建生与平谷房屋征收办签订的被诉房屋征收补偿协议，是协议双方的真实意思表示，不违反《征补方案》及规范性文件的规定，并不存在许建生所述的违法签约的事实，被诉房屋征收补偿协议合法有效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》、《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》、《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》、《国有土地上房屋征收评估办法》系平谷房屋征收办提供的执法依据。一审法院对以上证据确认如下：许建生提交的证据1真实，对此一审法院予以采信，但该协议本身不能证明其自身应予撤销，对此证明目的一审法院不予采纳；证据2、3不能证明许建生受到威胁和胁迫；证据4系许建生单方制作，一审法院不予采纳；证据5真实性无法确定，且与许建生无关，一审法院不予采纳；证据6真实性无法确定，且与许建生无关，一审法院不予采纳。平谷房屋征收办提交的第一组证据已经法院生效判决认定合法，一审法院予以采纳；第二组证据真实，证明目的成立，一审法院均予以采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审诉讼期间，许建生向本院提交以下证据：1.2016年10月取得的2016规（平）条供字0001号《北京市规划委员会建设项目规划条件（土地储备供应）》一份，证明回迁楼是不符合相应规划条件，回迁楼质量是难以保证的。经庭审质证本院对上述证据作出如下确认：许建生二审当庭提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院对上述证据不予接纳。二审中，许建生向本院提交了中止审理申请书，请求中止本案的审理，并提交了行政起诉状等材料，证明其已经以北京市规划和国土资源管理委员会为被告提起诉讼，请求对涉案房屋进行实际测绘后，按照实际面积对房屋登记面积进行变更，本案应中止审理。本院认为，许建生提出的中止本案审理的申请缺乏法律依据，本院不予准许。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。被诉房屋征收补偿协议系平谷房屋征收办与许建生就涉案房屋的征收补偿所签协议，属于上述条款所规定的行政协议。本案焦点问题在于许建生请求法院撤销被诉房屋征收补偿协议的相应诉讼理由是否成立。关于许建生主张被诉房屋征收补偿协议系被胁迫订立的问题。人民法院审理行政协议的案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《合同法》第五十四条第一款、第二款的规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构撤销。本案中，许建生提供的证据不足以证明被诉房屋征收补偿协议是其在被欺诈、胁迫的情况下签订，非其真实意思表示，故本院对其上述主张不予支持。关于许建生主张被诉房屋征收补偿协议采用应享受的回迁安置建筑面积的确定标准违反法规规定的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款、第二款以及第二十五条第一款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价；房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案中，平谷房屋征收办与许建生订立补偿协议，许建生选择按房屋产权调换方式进行补偿，双方并根据《征补方案》就回迁安置面积、搬迁补助费等补偿、补助以及付款方式等事项达成协议，不存在违反前述规定的情形。现许建生对《征补方案》中应享受的回迁安置建筑面积确定标准持有异议，然而法院生效判决已经认定《征补方案》征求意见情况并不存在与事实不符的问题，许建生关于上述标准违反法规规定的主张缺乏事实和法律依据。关于许建生所持涉案项目盈利违反法规强制性规定，安置房屋质量没有保障，以及被诉房屋征收补偿协议违反《合同法》第五十二条的上诉理由，因缺乏事实根据，本院不予支持。综上，许建生的相关诉讼理由均不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当,本院予以维持。许建生的上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人许建生负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  韩 勇代理审判员  胡林强代理审判员  陈金涛二〇一七年十二月二十八日书 记 员  吴 倩书 记 员  孙 利