北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）京01行初140号原告郑先上，男，1961年1月7日出生，汉族，户籍所在地浙江省临海市。原告郑德宽，男，1952年3月6日出生，汉族，户籍所在地浙江省临海市。原告王平女，男，1945年12月9日出生，汉族，户籍所在地浙江省临海市。原告吴方龙，男，1968年11月28日出生，汉族，户籍所在地浙江省临海市。原告黄昌兴，男，1958年9月18日出生，汉族，户籍所在地浙江省临海市。原告郑先高，男，1956年5月18日出生，汉族，户籍所在地浙江省临海市。原告郑德连，男，1968年1月3日出生，汉族，户籍所在地浙江省临海市。上述原告之共同委托代理人付璐，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告中华人民共和国国家发展和改革委员会，住所地北京市西城区月坛南街38号。原告郑先上等七人不服被告中华人民共和国国家发展和改革委员会作出的发改基础〔2011〕408号《国家发展和改革委关于浙江省台州湾大桥及接线工程项目建议书的批复》（以下简称被诉批复）及发改复决字[2016]168号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告诉称，被告作出被诉批复和被诉复议决定书时，未尽审查义务，且内容和程序均违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。故请求法院判决撤销被诉批复和被诉复议决定。经审理查明,2011年2月25日，被告作出本案被诉批复，主要内容如下：“浙江省发展改革委：报来《关于要求审批浙江省甬台温高速公路复线台州湾大桥及接线工程项目建议书的请示》（浙发改交通〔2009〕777号）、《关于甬台温高速公路复线台州湾大桥及接线工程项目资金筹措方案的报告》（浙发改交通〔2010〕607号）及有关补充材料均悉。经研究，现批复如下：一、为完善区域高速公路网络，缓解甬台温高速公路交通压力，优化我国沿海经济产业布局，促进沿线地区经济社会发展，同意建设台州湾大桥及接线工程。二、同意项目起自三门县六敖，接拟建的三门湾大桥及接线工程，经浬浦、市场，通过红旗闸跨越台州湾，经箬横，止于温岭市城南，接拟建的乐清湾大桥及接线工程，全长约102公里，其中台州湾跨海桥梁长约8公里，全线采用高速公路标准建设。项目可行性研究阶段在深化交通量预测和做好工程建设方案的基础上，对四车道和六车道作同等深度的技术经济比选。三、项目估算总投资暂定为125.3亿元（静态投资116.3亿元），其中资本金46.53亿元（约占项目总投资的37%），暂定由中央专项基金（车购税）和你省筹措解决；其余78.77亿元资金利用国内银行贷款解决，具体在项目可行性研究阶段进一步落实。四、本项目为政府还贷公路，项目的建设和经营管理应该严格执行《公路法》、《收费公路管理条例》等相关规定。五、项目可行性研究阶段需深化研究如下问题：（一）加强交通量分析和预测工作，进一步论证确定车道数等主要技术指标。（二）根据交通量预测结果，结合公路网规划和沿线城乡规划，深化局部路段路线方案和互通立交布设方案比选。（三）进一步开展气象、通航、海床演变、船舶撞击等专题研究，深化台州湾大桥建设方案研究。（四）加强工程地质和水文地质勘查，进一步研究软土地基处理措施。请据此编制项目可行性研究报告。”原告不服被诉批复，向被告申请行政复议。2016年12月2日，被告经审查作出本案被诉复议决定，决定维持被诉批复。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项同时规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间不具有利害关系。本案被诉批复是被告对政府投资项目的项目建议书所作审批行为。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）第三部分第（四）项，“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；……”。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）第二部分第二段规定，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。而项目建议书主要包括建设项目提出的必要性和依据，产品方案，拟建规模和建设地点的初步设想，资源情况、建设条件、协作关系的初步分析，投资估算和资金筹措设想，项目的进度安排，经济效果和社会效益的初步估计等内容。据此，被告对项目建议书进行审批时，主要是从项目的投资范围、建设项目的必要性等宏观经济、公众利益方面进行考量。就本案而言，原告所主张的土地承包经营权权益并不在被告作出被诉批复时应考量和保护的范围之内。因此，原告与被诉批复不具有上述法律规定所指的利害关系，不具有针对被诉批复提起行政诉讼的原告资格，故对其针对被诉批复提起的本案诉讼，本院依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。鉴于上诉人要求撤销被诉批复的起诉应予驳回，其针对被诉复议决定的起诉亦应一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告郑先上、郑德宽、王平女、吴方龙、黄昌兴、郑先高、郑德连的起诉。案件受理费50元（已交纳），于本裁定生效后全部退还原告郑先上、郑德宽、王平女、吴方龙、黄昌兴、郑先高、郑德连。如不服本裁定，各方当事人可在本裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  乔 军审 判 员  杨晓琼代理审判员  肖玲玲二〇一七年三月二十三日法官 助理  李晓林书 记 员  苏 蒙附：相关法律规定1.《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）第三部分第（四）项简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。2.《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）第二部分第二段实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。