浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第641号
上诉人（原审原告）林志龙，男，1973年9月22日出生，汉族，住杭州市江干区彭埠镇彭埠居民区茶亭片*****号，现住杭州市江干区。
上诉人（原审原告）陈蕾，女，1978年4月24日出生，汉族，住址。
上诉人（原审被告）杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局），住所地杭州市西湖区文三路15号。
法定代表人张勤，局长。
委托代理人蒋婧，江干规划分局工作人员。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人朱蔚然、谭王英，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人林志龙、陈蕾、杭州市规划局、杭州市人民政府因规划政府信息公开一案，不服杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第102号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月4日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年3月19日，杭州市规划局向林志龙、陈蕾作出（2015）年第069号《政府信息公开答复书》，主要内容为：“一、以下信息予以提供：1、（2007）年浙规用证01000443号《建设用地规划许可证》附件及附图（复印件）；2、地字第330100201100297号《建设用地规划许可证》附件及附图（复印件）。二、以下情况予以说明：你们来信向我局申请政府信息公开中提出的‘……2、如果现在合法有效的建设用地规划许可证是一个，那公开另一个建设用地规划许可证的失效时间及原因；3、如果两建设用地规划许可证同时在申请人提供地块有效，请公开相应的法律依据。’不属于政府信息公开申请，属信访咨询，我局将按照《信访条例》有关规定予以处理承办，给你们作出书面答复。”林志龙、陈蕾不服，向杭州市人民政府申请行政复议，杭州市人民政府于2015年6月16日作出杭政复[2015]155号《行政复议决定书》，决定维持杭州市规划局作出（2015）年第069号《政府信息公开答复书》的行政行为。
林志龙、陈蕾于2015年7月3日提起诉讼，请求：1、撤销杭州市人民政府作出的杭政复[2015]155号《行政复议决定书》；2、认定杭州市规划局不准确履行政府信息公开的法定职责；3、撤销杭州市规划局作出的(2015)年第069号《政府信息公开答复书》；4、责令杭州市规划局限期准确公开其申请公开的政府信息。
原审法院经审理查明，2015年3月5日，林志龙、陈蕾向杭州市规划局申请政府信息公开，对所需信息的内容描述为：“申请人经各途径得知申请人建设用地使用权杭州江干区彭埠镇茶亭片252-1号所在地块分别取得(2007)年浙规用证01000443号和第330100201100297号两建设用地规划许可证：1、申请公开申请人提供地块现在合法有效的建设用地规划许可证；2、如果现在合法有效的建设用地规划许可证是一个，那公开另一个建设用地规划许可证的失效时间及原因；3、如果两建设用地规划许可证都同时在申请人提供地块有效，请公开相应的法律依据。”杭州市规划局收到该申请后，于2015年3月19日作出（2015）年第069号《政府信息公开答复书》，答复林志龙、陈蕾：“一、以下信息予以提供：1、（2007）年浙规用证01000443号《建设用地规划许可证》附件及附图（复印件）；2、地字第330100201100297号《建设用地规划许可证》附件及附图（复印件）。二、以下情况予以说明：你们来信向我局申请政府信息公开中提出的‘……2、如果现在合法有效的建设用地规划许可证是一个，那公开另一个建设用地规划许可证的失效时间及原因；3、如果两建设用地规划许可证同时在申请人提供地块有效，请公开相应的法律依据。’不属于政府信息公开申请，属信访咨询，我局将按照《信访条例》有关规定予以处理承办，给你们作出书面答复。”经与林志龙、陈蕾电话联系缴费、取件未果，杭州市规划局于2015年4月2日向林志龙、陈蕾邮寄了缴费通知。林志龙、陈蕾于2015年4月8日向指定账户汇入信息复制费、邮寄费共52元，杭州市规划局于2015年4月9日向林志龙、陈蕾邮寄了上述《政府信息公开答复书》并相应《建设用地规划许可证》及附件、附图复印件。林志龙、陈蕾不服杭州市规划局作出的答复，于2015年4月28日向杭州市人民政府申请行政复议。经审查，杭州市人民政府于2015年6月16日作出杭政复[2015]155号《行政复议决定书》，决定维持杭州市规划局作出（2015）年第069号《政府信息公开答复书》的行政行为。林志龙、陈蕾仍不服，提起行政诉讼。
原审另查明，2015年5月15日，杭州市规划局向林志龙、陈蕾作出杭规信简复〔2015〕24号《信访办理简复单》，就林志龙、陈蕾提出的案涉两份《建设用地规划许可证》是否合法有效等问题进行了答复，并提供了相应法律依据。林志龙、陈蕾已收悉该《信访办理简复单》。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第二十一条第（一）项规定，申请公开的政府信息属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，林志龙、陈蕾向杭州市规划局申请政府信息公开，根据林志龙、陈蕾对所需信息内容的描述可知，林志龙、陈蕾申请公开的信息为：杭州市江干区彭埠镇茶亭片252-1号所在地块合法有效的建设用地规划许可证，以及该建设用地规划许可证合法有效的法律依据或失效时间及原因。杭州市规划局作为案涉建设用地规划许可证的发证机关，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条第（一）项的规定，应当对林志龙、陈蕾申请的信息均予以公开。然而，杭州市规划局却对林志龙、陈蕾的申请进行了分类处理，将“杭州市江干区彭埠镇茶亭片252-1号所在地块合法有效的建设用地规划许可证”作为政府信息予以公开，将“相关建设用地规划许可证合法有效的法律依据或失效时间及原因”作为信访事项予以答复，属于适用法律、法规错误。鉴于杭州市规划局在作出被诉（2015）年第069号《政府信息公开答复书》并提供相应《建设用地规划许可证》及附件、附图后，又针对其未公开的信息作出了杭规信简复〔2015〕24号《信访办理简复单》，告知了林志龙、陈蕾案涉两份《建设用地规划许可证》是否合法有效并提供了相关法律依据，至此，林志龙、陈蕾通过上述两份答复已获取了其申请公开的全部信息，再判决撤销被诉《政府信息公开答复书》并责令重新答复，不仅浪费行政资源，还会增加当事人的讼累，故判决确认杭州市规划局作出的上述信息公开答复行为违法。杭州市人民政府作为复议机关，作出杭政复[2015]155号《行政复议决定书》，决定维持杭州市规划局作出（2015）年第069号《政府信息公开答复书》的行政行为，系适用法律、法规错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（三）项、第七十九条之规定，判决：一、确认杭州市规划局于2015年3月19日作出（2015）年第069号《政府信息公开答复书》的行政行为违法；二、撤销杭州市人民政府于2015年6月16日作出杭政复[2015]155号《行政复议决定书》的行政行为。案件受理费人民币50元，由杭州市规划局、杭州市人民政府负担。
宣判后，林志龙、陈蕾不服，向本院上诉称：1.原审法院认定事实不清。上诉人申请的是杭州市江干区彭埠镇茶亭片252—1号现在合法有效的建设用地规划许可证，以及该建设用地规划许可证合法有效法律依据或失效时间及原因。上诉人如此申请是因为上诉人所提供地块出现过多个建设用地规划许可证，并至今都在使用，而上诉人没有找到相关法律依据。被上诉人是作出行政许可的行政机关，关于该行政许可依法至今是否合法有效具有权威解释权，并有相关的法律依据，故向被上诉人提出政府信息公开申请。而被上诉人提供的杭规信简复[2015]24号信访办理简复单只是告知了案涉地块两建设用地规划许可证当时办理时的法律依据，并不是两建设用地规划许可证现在在同一地块合法有效的法律依据。且告知的《杭州市城市规划管理条例》在2011年10月1日就已经废止，一个已经失效的法律法规不能作为现在合法有效的法律依据，只能证明当时办理时的法律依据。且（2007）年浙规用证01000443号建设用地规划许可证附件使用规定中第三款第2条有明确写明：“本证自核发之日起，连续两年内未使用土地，又未向我局办理延期手续，本证自行失效”。两建设用地规划许可证的用地单位不同，实际使用地的使用单位并不是（2007）年浙规用证01000443号建设用地规划许可证的申请者。就此可证明被上诉人没有依《中华人民共和国政府信息公开条例》第6条行政机关应当及时、准确地公开政府信息。2.上诉人申请公开的政府信息是《杭州市政府信息公开规定》第十二条第七款要求重点公开的信息，而被上诉人以该申请信息为信访，适用《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条的规定，明显是适用法律、法规错误，且在后来的信访答复书中并未公开上诉人所申请的政府信息。用一个已废止的法律法规来证明现在合法有效的需要延期的建设用地规划许可证无法可依。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，人民法院可以判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。综上所述，请求：1.认定杭州市规划局不准确履行政府信息公开的法定职责；2.撤销杭州市规划局作出的（2015）年第069号政府信息公开答复书，并责令限期准确履行政府信息公开的法定职责，准确公开申请人申请的政府信息。
杭州市规划局亦不服，向本院上诉称，上诉人根据林志龙、陈蕾申请事项的不同性质，按照《浙江省政府信息公开暂行办法》的规定作了区分办理和答复，完全响应了申请人的各项申请并保障了其全部权益，履行职责合法得当，一审法院的判决不当。关于林志龙、陈蕾申请公开的《建设用地规划许可证》，上诉人依法予以了公开并提供了复印件，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定履行了信息公开职责。关于林志龙、陈蕾申请公开的有关《建设用地规划许可证》是否失效等内容，上诉人认为，“许可证是否失效”不是一项现成的、已知的政府信息，而是需要上诉人向市国土局等部门经由一定的调查、加工和分析才能获知的有待确定的事项。根据政府信息公开的法律规定，申请公开的内容应当是不需要行政机关加工、分析、编辑的，也就是说，如果申请人申请公开的内容是需要政府机关调查、加工和分析的事项，这一申请是不适格的，行政机关可以拒绝。但是，浙江省的地方规章《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条在此基础上有创新，对这类情形从便民原则作了更为人性化的设计，即行政机关在此情况下，可以将这一类虽然不适格但可归于信访事项的申请，仍按信访途径答复。这样，既尊重了政府信息公开的规定，又兼顾和响应了申请人的需求，使之仍然能够就所关心的事项得到回应而不是简单的拒绝。本案就是按照这一地方规章的思路办理的典型案例，它体现了浙江省在打造法治型政府和服务型政府上的领先理念。遗憾的是，一审法院未能查明这一情况，反而判决上诉人败诉，于法无据，于理不合。综上，一审判决认定事实错误，法律适用不当，应予改判。请求：1.撤销一审判决的第一项；2.驳回林志龙、陈蕾的诉讼请求；3.由林志龙、陈蕾承担一、二审诉讼费用。
杭州市人民政府亦不服，向本院上诉称：1.上诉人作出的杭政复[2015]155号《行政复议决定书》，事实和法律依据充分，程序合法，申请人起诉理由不能成立。上诉人认为，市规划局收到林志龙、陈蕾申请后进行了分类处理。其中，针对林志龙、陈蕾提出的“江干区彭埠镇茶亭片252—1号所在地块现在合法有效的建设用地规划许可证”这一公开请求，予以公开并提供复印件；市规划局的公开内容事实清楚，于法有据，予以支持。针对林志龙、陈蕾提出的另两项申请内容，市规划局经审查后认为其并非政府信息公开申请，答复林志龙、陈蕾按信访程序予以处理；市规划局的答复内容事实清楚，于法有据，亦予以支持。故上诉人作出的维持市规划局案涉政府信息公开答复书的复议决定，事实和法律依据充分。2.上诉人认为，林志龙、陈蕾提出的第2、3项请求并非属于政府信息公开申请事项。根据《政府信息公开条例》的立法精神、该《条例》第二条“政府信息”的定义及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条第三款“以申请政府信息公开的名义向行政机关提出信访事项的，行政机关应当书面告知申请人通过相应的法定途径提出”这一规定，政府信息公开申请人向行政机关申请政府信息公开，其意是为了满足申请人对客观存在的、现有的政府信息所享有的知情权这一需要，而不是借用政府信息公开这一形式行咨询、信访、质疑等实质目的，否则就超出了政府信息公开制度的功能和目的。即使以信息公开的名义提出，行政机关也不负有适用《条例》进行答复的义务。对照本案林志龙、陈蕾提出的上述两项请求可见，林志龙、陈蕾申请的内容并非确定的，而是存在假定的条件；需要行政机关先判断是否满足其假定条件，在此基础上再行处理所谓的“公开”问题。因此，上诉人认为市规划局将林志龙、陈蕾上述两项请求作为信访事项处理、而不纳入政府信息公开处理程序，符合《政府信息公开条例》的立法精神和规定。故上诉人据此作出维持的复议决定，事实清楚，法律依据充分。且市规划局事后已用信访简复单的形式向林志龙、陈蕾作出了回应，也充分保障了林志龙、陈蕾信访咨询的权利。综上，原审判决事实不清、适用法律错误，请求：1.撤销一审判决；2.驳回林志龙、陈蕾在一审中提出的诉讼请求；3.判令一、二审诉讼费均由林志龙、陈蕾承担。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案各方争议的焦点在于林志龙、陈蕾的申请是否属于政府信息公开申请。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。本案中，林志龙、陈蕾对所需信息的内容描述为：“申请人经各途径得知申请人建设用地使用权杭州江干区彭埠镇茶亭片252-1号所在地块分别取得(2007)年浙规用证01000443号和第330100201100297号两建设用地规划许可证：1.申请公开申请人提供地块现在合法有效的建设用地规划许可证；2.如果现在合法有效的建设用地规划许可证是一个，那公开另一个建设用地规划许可证的失效时间及原因；3.如果两建设用地规划许可证都同时在申请人提供地块有效，请公开相应的法律依据。”因林志龙、陈蕾均非专业法律人士，对其描述内容应从整体把握，不可拘泥于个别字眼。从该内容描述可知：1.二人已经知道了(2007)年浙规用证01000443号和第330100201100297号两个建设用地规划许可证，杭州市规划局未经核实直接认定二人要求公开该两个许可证并予以公开，属于事实认定不清；2.二人要求公开的信息应为“现在合法有效的建设用地规划许可证”，其后两项内容并不是独立的申请事项，只是对申请公开信息的进一步补充说明，杭州市规划局未经核实将其申请理解为三项各自独立的申请，与其本意不符；3.二人要求公开的信息中的“现在有效”，结合其后两项的描述，应理解为“申请时未失效”（两个规划许可证在附件中均明确了一定的自行失效条件），而不是“作出时有效”，故可将其申请的信息概括为两个建设用地规划许可证在申请时的效力状态。一个附条件失效的行政许可，其效力状态应成为该行政许可不可分割的一部分，属于行政许可机关在履行监管职责过程中应该获取的信息，而且只有包含其效力状态的行政许可才是一个准确、完整的行政许可，故附条件失效行政许可的效力状态应属于政府信息的范畴，行政许可机关有义务按照政府信息公开条例的规定将其公开，但杭州市规划局将其理解为信访申请，于法无据。综上，杭州市规划局作出的政府信息公开答复认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销并责令重作，但鉴于其已经通过信访答复的方式就涉案规划许可证的效力状态予以说明，故依法应判决确认违法。杭州市人民政府作出的复议决定，依法应予以撤销。至于林志龙、陈蕾对涉案规划许可证效力状态合法性的质疑，并不属于政府信息公开的范畴，亦不属于本案的审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。各上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一六年二月二十五日
书 记 员 汪金枝
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
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