吉林省白城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）吉08行终64号
上诉人（原审原告）于秀云，1964年11月7日生，汉族，现住白城市。
被上诉人（原审被告）白城市洮北区农业局。
法定代表人于延发，局长。
委托代理人张玉荣，白城市洮北区农村经济管理总站副站长。
被上诉人（原审被告）白城市洮北区东风乡人民政府。
法定代表人高士勇，乡长。
委托代理人段洪军，副书记。
上诉人于秀云因白城市洮北区农业局（简称洮北区农业局）、白城市洮北区东风乡人民政府（简称东风乡政府）不履行法定职责一案，不服吉林省白城市洮北区人民法院（2018）吉0802行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于秀云于2017年7月6日向洮北区农业局提交上访信，上访事项：关于2005年发放的洮北农地承包权（05）第13155号农村土地承包经营权证（以下简称13155号承包经营权证）时，将土地承包经营权共有人于秀云的姓名遗漏，而错误只填写了其前夫朱英和儿子朱洪亮的姓名，请求依据有关法规作出更正处理。原告于秀云于2017年7月25日向东风乡政府提出申请，申请事项：关于2005年发放的13155号农村土地承包经营权证时，将土地承包经营权共有人于秀云的姓名遗漏，而错误只填写了其前夫朱英和儿子朱洪亮的姓名，根据洮北区农业局对于秀云上访的口头答复，申请依据有关法规作出更正处理。
原审法院经审理认为：（一）原告于秀云就上访事项请求行政机关答复不属于行政诉讼受案范围。（二）《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第四条：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”据此，发放农村土地承包经营权证不是东风乡政府的职权范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款（一）的规定，裁定如下：驳回原告于秀云的起诉。案件受理费50元由原告于秀云负担。
上诉人于秀云不服原审法院作出的上述行政裁定，向本院提起上诉称：一审裁定程序违法、篡改诉讼请求、错误适用法律，现提出上诉，请求：1.撤销一审裁定；2.判令两被上诉人依法履行职责，依据《农村土地承包经营权证管理办法》将其于2005年颁发的13155号农村土地承包经营权证承包经营权共有人员名更正为朱英、于秀云和朱洪亮。3.判令两被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：1.被上诉人于2005年颁发的13155号承包经营权证中承包经营权共有成员与事实不符，存在遗漏。洮北区东风乡乘风村在1987年第一轮土地承包时，给于秀云和其丈夫朱英及其儿子朱洪亮共分了5亩承包耕地，当时都是以户主来签订承包合同的，所以于秀云与丈夫朱英及儿子分到的5亩承包耕地就由朱英签订了承包合同。1991年于秀云与丈夫朱英离婚后，于秀云就将其与朱英及其儿子共同分到的5亩承包耕地都让朱英自己耕种，收益抵顶给儿子的抚养费。1997年第二轮土地承包时，东风乡乘风村的承包耕地没有调整变化，都是顺延承包，所以于秀云又继续将分到的承包耕地让前夫朱英耕种，收益抵顶给儿子抚养费。2005年1月，乘风村根据上级要求将1997年与农户签订的第二轮“土地承包合同”更换成统一格式的“土地承包合同本”（也注明是延续承包）。而后两被上诉人根据《农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定和“土地承包合同本”，给各农户发放《农村土地承包经营权证》，两被上诉人制作发放的13155号承包经营权证上土地承包经营权的共有人应该是朱英、于秀云和朱洪亮，可是只填写朱英和朱洪亮名，却将于秀云名遗漏。此事是在一年前土地被征用发放土地补偿款发生纠纷时于秀云才知道的。也是因承包经营权共有成员人存在遗漏的错误，土地征收补偿款发生纠纷，补偿款乘风村暂时扣留。为此上诉人先后多次请求各有关部门解决此事，一些部门（包括法院民事裁判）答复应由行政部门解决。两被上诉人行政不作为，不履行职责，对上诉人依法申请更正13155号土地承包经营权证共有成员名存在遗漏问题不依法更正。上诉人依据《农村土地承包经营权证管理办法》第十一条“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”第十二条“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料：（二）就有关登记事项询问申请人：（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中申请人有义务给予协助”等法规。先后分别多次口头请求两被上诉人更正，并提供乘风村委会出具的证据，证实以上事实。上诉人分到了承包地，以后延续承包没有调整变化，享有土地承包经营权，农村土地承包经营权证共有成员名应该有于秀云姓名。可是两被上诉人有关人员相互推诿不履行职责依法纠正。为此，于秀云于2017年7月6日给被上诉人洮北区农业局于延发局长邮寄“上访信”反映以上问题，请求依法纠正解决。于延发局长口头告知上诉人“上访材料转给下属部门农经局张玉荣局长处理此事了，你再给东风乡政府写一份要求更正土地经营权证成员名申请书”。可是东风乡政府收到上诉人的申请后仍然与洮北区农业局不履行职责，上诉人又先后多次向洮北区纪检监察机关和上级有关监察机关投诉洮北区农业局不作为的问题，可也无济于事。因而上诉人依法对两被上诉人提起行政诉讼。2.一审程序违法，违法篡改诉讼请求，错误适用法律。（1）原审违反法定程序不开庭审理。上诉人在原审起诉书中陈述了以上主要事实，并在最后注明“还可提供其它有关证据材料”，可是原审法院却违反法定程序不开庭审理，也不接收上诉人注明的准备在开庭质证时提供的一些证实以上所述两被上诉人存在不履行职责的证据材料；（2）原审裁定篡改于秀云诉讼请求，掩盖被上诉人农业局不作为的事实。原审裁定不依法根据于秀云提供的于2017年7月6日给洮北区农业局局长的上访信这一证据的主要内容认定“于秀云反映第13155号《农村土地承包经营权证》承包经营权共有成员名存在遗漏的错误得不到更正，请求依法更正”和依据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条、第十一条和第十二条之规定确认属于洮北区农业局的职权范围，应依法支持于秀云的诉讼请求判决农业局履行职责进行更正。反而将于秀云的诉讼请求违法篡改成：于秀云是就上访事项请求行政机关答复，然后推脱不属行政诉讼受案范围。（3）原审裁定错误适用法律，掩盖被上诉人东风乡政府不作为的事实。原审故意不依据《农村土地承包经营权证管理办法》中与乡政府职权范围有关的一些法规，其中第七条，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正；第十一条，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正；第十二条，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料。（二）就有关登记事项询问申请人。（三）如实、及时地登记有关事项。（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给子协助。原审却错误适用该法第四条，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。从而认定颁发土地经营权证不是东风乡政府职权范围。综上所述，两被上诉人的行政行为存在过错和不履行职责的事实，一审裁定存在程序违法、违法篡改诉讼请求、错误适用法律等掩盖两被上诉人不作为的问题，致使上诉人受侵害的合法权利得不到依法保护，为此上诉人依据《农村土地承包经营权证管理办法》和《行政诉讼法》等有关法律提起上诉，请求公正判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人洮北区农业局答辩称：1.依据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地经营权证，县级以上地方人民政府农业主管部门负责土地经营权证的备案发放等工作。《农村土地承包法》第23条，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地经营权证或林权证等证书，并登记造册确认土地经营权，答辩人作为本案的被上诉人主体不合格，洮北区农业局不应当是本案的被上诉人。2.上诉人没有证据证明其作为原上诉人是合格的主体，应通过诉讼程序对其诉争的土地享有承包经营权后，方可提出行政诉讼。3.依据《农村土地承包经营权证管理办法》第20条，承包期内发生下列情形之一的，应依法收回农村土地经营权证，承包土地被依法征用、占用，导致承包土地全部丧失的规定，上诉人提出诉讼的13155号农村土地承包经营权证因占地已经于2017年12月28日由东风乡农经站收回。土地被征占土地经营权已经全部丧失。综上，请法院驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人东风乡政府答辩称：上诉人要求在土地经营权证书填上其名字，土地经营权证书的管理不是东风乡政府的职权范围，乡政府没有更改土地经营权证书的权限。
东风乡政府在二审提交一份针对于秀云到国家信访局上访，乡政府于2018年3月2日收到国家信访局对信访案件交办函后，针对该信访事项作出的答复意见（白洮东政发【2018】15号），该答复意见于2018年4月28日送达给于秀云。
于秀云称信访答复意见已经收到了，现在根据答复正在准备申请复查。
本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。
本院认为，（一）于秀云在向洮北区农业局提交的上访信中载明“根据《农村土地承包经营权证管理办法》和《信访条例》等有关法规，向洮北区农业局上访请求依法作出更正处理解决”，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（九）项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”本案中，于秀云针对洮北区农业局不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院认为于秀云就上访事项请求行政机关答复不属于行政诉讼受案范围并无不当。（二）关于于秀云在本案中起诉东风乡政府不履行法定职责，于秀云提交的申请书载明日期是2017年7月25日，而其提交的向东风乡政府邮寄申请书的邮政特快专递签收日期是2017年4月7日，二者并不相符，不能证实本案中于秀云向东风乡政府邮寄申请书。且当事人起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关具备当事人所要求履行的法定职责为前提，且当事人具有提出该申请的实体法上的权利。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第十五条：“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。”第十六条：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”根据上述法律规定，如于秀云认为案涉土地承包经营权证遗漏其名字，请求变更登记，也需提交已变更的农村土地承包合同或其它证明材料及农村土地承包经营权证原件。且土地承包经营权登记及更正事项属于县级以上地方人民政府的法定职责，上诉人要求东风乡政府进行农村土地承包经营权更正登记无法律依据，一审法院认定发放农村土地承包经营权证不是东风乡政府的职权范围并无不当。（三）关于上诉人主张原审违反法定程序未开庭审理问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”一审法院未开庭审理，裁定驳回上诉人的起诉，并未违反上述法律规定。
综上所述，于秀云的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项规定的提起行政诉讼的法定条件，一审法院驳回其起诉，并无不当。需要指出的是，于秀云在一个行政案件中对两个行政机关提起不履行法定职责之诉，一审法院一并审理确有不妥。但为了减少当事人诉累，节约行政成本和司法资源，对一审裁定，本院予以维持。于秀云的上诉请求不能成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（九）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一审诉讼费50元，予以退还给上诉人于秀云。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一八年六月十一日
书 记 员 李佳锐