浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙06行终484号
上诉人（原审原告）浙江嘉禾房地产开发有限公司，住所地绍兴市会稽路越秀花园会馆。
法定代表人杨志华，董事长。
委托代理人余卫、曾小元，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市住房和城乡建设局，住所地绍兴市越城区人民西路248号。
法定代表人袁建，局长。
委托代理人唐洁，女，绍兴市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人陈子平，浙江越光律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）绍兴市城中村改造建设投资有限公司，住所地绍兴市中兴南路756号外山小学综合办公楼3楼。
法定代表人王晓明，董事长。
委托代理人陈权、孟伟杰，浙江中行律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）绍兴和畅房地产开发有限公司，住所地绍兴市鲁迅西路289号。
法定代表人杨晟，董事长。
委托代理人周利生，浙江震天律师事务所律师。
上诉人浙江嘉禾房地产开发有限公司因其他行政行为一案，不服嵊州市人民法院（2017）浙0683行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院审理认为：被告绍兴市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）系辖区房产管理和房地产交易管理工作的负责机关，具有商品房预售合同管理和网签登记备案的职权，属本案适格被告。纵观本案争议的由来和问题实质，原告与绍兴和畅房地产开发有限公司（以下简称和畅公司）间签订的12份《商品房买卖合同》，其实质是和畅公司对原告与塔山公司之间民间借贷的抵押担保，不属真实的商品房买卖，原告非真实的商品房承购人。原告对涉案房屋以物抵债的进程仅处于将房屋买卖合同提交网签的阶段，原告在网签后既没有按约支付房款，亦未作进一步的合同备案登记。而商品房预售合同的网签与备案登记属于商品房买卖过程中两个性质不同的问题，所谓网签仅为买卖双方在房地产管理部门建立的网络化管理系统中进行的网上签约和告示，买卖双方可以在该开放的管理平台上进行商品房预售合同的网签或撤销，网签行为的本身不必然导致合同备案的结果，鉴于原告与和畅公司网签后既未支付房款亦未向房管部门提交备案登记的申请，故仅仅进行网签尚不具备商品房预售合同登记备案的基本特征，而被告对于网签平台的管理不属对特定的公民、法人或其他组织的权利和义务产生法律效力的具体行政行为，故原告和和畅公司关于本案网签的争议仅为平等主体间的民事行为，不为行政诉讼法所调整，对于原告关于网签的起诉由于不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。再看本案争议的起诉期限方面，原告公司、和畅公司、塔山公司属杨晟或其父亲和叔叔等家族成员控制的关联企业，应视为公司事务管理上各公司间信息通畅。在和畅公司的绍兴惠风名都园楼盘由于资金链断裂导致工程停工后，广大购房户要房无着，激起强烈的社会矛盾，当地政府为此多次召开协调会议，制定注资维稳方案，最终第三人绍兴市城中村改造建设投资有限公司（以下简称城投公司）依政府指令对该烂尾楼盘注资数千万元进行复工，以平息事态，和畅公司撤销与原告12套房屋网签就是发生在该阶段，而为了保障维稳投入的数千万元国有资产运行安全，城投公司又与和畅公司订立了有关房屋的买卖合同并网签的事宜也发生于该阶段，对于该节事宜的处置方案，依原告公司与和畅公司的关系密切程度，原告应属知悉，且除原告外的各当事人均指证原告亦派员参与了相关事宜的协调，故原告称其在2017年2月21日仲裁案件开庭时才知道涉案房屋网签被撤销的主张本院不予采信，本案的起诉期限应于2015年1月开始起算，原告于2017年4月才提起本案的诉讼，已超过法定的起诉期限。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原告浙江嘉禾房地产开发有限公司的起诉。
上诉人浙江嘉禾房地产开发有限公司上诉称：1.本案核心的诉争行为系市住建局撤销网签的行为，撤销网签行为非市住建局不能为之，且直接导致上诉人商品房交易无法完成，讼争行为显然属于对上诉人权利义务产生实际影响的行政行为，当属行政诉讼的受案范围，原裁定错误。2.市住建局完成撤销网签的行为至早应为2016年2月，故“应当知道”的推论缺乏事实依据和逻辑基础，且市住建局也未告知诉权及起诉期限，起诉期限至少应计算至行政行为作出后2年，原裁定关于起诉期限的判断事实认定、适用法律完全错误。3.讼争行政行为程序、实体存在严重违法，城投公司的注资属于营利性的企业经营行为，原裁定通过限制诉权的“土办法”，以保护国有资产之名行侵害非公有制经济之实，严重违法政策法律的规定。4.原裁定超过行政诉讼的审查范围，对于案件审理无关的合同效力进行认定，并且合同效力的认定适用法律确有错误，一审裁定该部分内容应予撤销。请求：撤销原裁定，指令嵊州市人民法院继续审理本案，撤销原裁定中关于涉案商品房买卖合同效力认定的内容。
被上诉人市住建局答辩称：1.上诉人起诉已经超过起诉期限。本案中2015年1月14日，绍兴和畅房地产开发有限公司在提交的承诺书中表示“经双方协商一致”，即表明上诉人在2015年1月14日之前已知道网签被撤销的事实。1月29日和畅房产二楼会议室召开协调会议，上诉人代表何培贤也到会。上诉人于2017年4月6日起诉至法院，显以超过起诉期限。2.上诉人没有向被上诉人提出登记备案申请，被上诉人市住建局也没有作出所涉房产的网上登记备案行为。3.绍兴和畅房产与上诉人协商一致自行撤销网签，是买卖双方的民事行为。4.上诉人与和畅房产之间系“名为买卖、实为借贷”，是无效的法律行为。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人城投公司陈述称：1.本案讼争的网签行为系平等民事主体之间的民事法律行为，上诉人有关网签的诉讼请求事项不属于行政审判权限范围，上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。网签起到公示、鉴证的效果，市住建局根据和畅房产的申请，撤销网签的行为对嘉禾公司的权利义务不产生直接的法律拘束力。一审裁定关于“被告对网签平台的管理不属对特定公民、法人或其他组织的权利和义务产生法律效力的具体行政行为，原告和和畅公司关于本案网签的争议仅为平等主体间的民事行为，不为行政诉讼法所调整”的认定符合法律规定，原裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律正确。2.2015年1月，上诉人已悉知嘉禾公司与和畅公司涉案12份商品房买卖合同网签行为被撤销。上诉人的起诉已经超过法定期限，依法应予驳回。3.本案绝不存在市住建局为了将涉案12套商品房网签给城投公司，才撤销上诉人与和畅公司12份商品房买卖合同网签的事实。4.上诉人与和畅公司所签12份商品房买卖合同名为房屋买卖，实为借款合同提供的担保，原裁定并未对上诉人与和畅公司间12份商品房买卖合同的效力作出评判。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人和畅公司陈述称：同意被上诉人的意见，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，关于案涉商品房买卖合同网上签订及撤销行为的性质。根据住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房（2010）53号）规定，各地要加强商品住房买卖合同管理。各地要完善商品住房买卖合同示范文本，积极推行商品住房买卖合同网上签订和备案制度。故商品住房买卖合同网上签订和备案可以视为是政府职能部门对房地产市场的一种监管手段。但国家法律法规并未就职能部门对网上合同签订的监管范围和力度作出明确规定。故本案可以参照相关规范性文件的规定，作出判断。根据绍兴市建设局、绍兴市工商行政管理局、绍兴袍江工业区管理委员会、绍兴市镜湖新区管理委员会《关于建立商品房销售网络平台实现合同网上备案的通知》（绍市建设建（2005）57号）中对销售网络平台功能的规定可知，绍兴市的商品房网上销售（备案）系统包括信息发布、网上预售许可、销售网络平台（网上合同签订、网上合同备案）、房产按揭信息登记、房产权属登记等内容。预售的商品房买卖存在商品房网上合同签订和网上合同备案两个步骤。商品房销售的当事人双方通过绍兴市商品房网上销售系统协商拟定合同条款进行签约，系统在自动生成唯一的合同编号后打印《商品房买卖合同》，并经双方当事人确认、签名（盖章）后生效。房地产开发企业通过绍兴市商品房网络销售平台办理网上备案，并通过系统打印取得《绍兴市商品房合同备案证明》，经开发企业盖章后交由购房人收执，完成合同备案。同时，根据浙江省住房和城乡建设厅、中国人民银行杭州中心支行、中国银行业监督管理委员会浙江监管局《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》的规定，自2010年11月起，预售商品房要办理网上合同备案，应当提供商品房预售资金存入预售资金专用存款账户的证明。就本案情况看，涉案商品房买卖合同网上签订后，房地产开发企业并未提供资金证明，故涉案商品房买卖合同仅完成网上合同签订，并未完成网上合同备案。根据绍市建设建（2005）57号文件规定，在申领《房屋所有权证》前，当事人双方经协商一致，需要解除或者更改商品房买卖合同的，应当由双方当事人持《商品房买卖合同》、《绍兴市商品房合同备案证明》、解除合同的书面协议和其他按规定需提交的材料，向市房地产管理处办理注销合同备案或者更改合同手续。故从该条条文内容看，上述规定仅针对已经办理备案手续的商品房买卖合同的解除或更改。并无其他证据显示，撤销本案所涉未经备案的商品房网签合同，必须由被上诉人市住建局作出行政行为。结合被上诉人和畅公司2015年1月14日出具的承诺书，本院认为，上诉人与被上诉人和畅公司就商品房买卖合同网上签约和撤销、以及之后被上诉人和畅公司与被上诉人城投公司就同一商品房再次进行的商品房买卖合同网上签约的行为均系平等主体间的民事行为，其引发的争议当属民事争议。据此，一审认为上诉人的起诉不属于行政诉讼法所调整，并无不当。
鉴于涉案合同的签订、撤销均系民事行为，本案上诉人起诉之时并未提出一并解决相关民事争议的申请，故上述民事争议应当通过仲裁、民事诉讼或者其他程序加以解决，不应当直接在行政诉讼程序中作出判断。一审裁定作出该买卖合同“实质是和畅公司对原告与塔山公司之间民间借贷的抵押担保，不属于真实的商品房买卖，原告非真实的商品房承购人。”的认定内容超越了行政案件审理范围，本院予以指正。上诉人认为一审裁定超过行政诉讼的审查范围的上诉理由，本院予以采纳。同时，鉴于涉案行为并非行政诉讼的审查范围，上诉人对该行为的起诉是否超过行政诉讼起诉期限亦一审亦无需作出评判。
综上，上诉人的部分上述理由，本院予以采纳，但一审裁定驳回起诉的结论正确，本院应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 蒋 瑛
审判员 傅芝兰
审判员 范卓娅
二〇一八年三月七日
书记员 王雪莹