江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终1212号
上诉人（原审原告）广州同欣康体设备有限公司，住所地广东省广州市番禺区汉溪大道中同欣工业园。
法定代表人陈晨，该公司总经理。
委托代理人宣若菡，江苏北斗人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省财政厅，住所地江苏省南京市北京西路63号。
法定代理人杨某，该厅厅长。
委托代理人戴民辉，该厅干部。
委托代理人杭正亚，江苏天豪律师事务所律师。
原审第三人南京延明体育实业有限公司，住所地江苏省南京市太平南路2号日月大厦28楼。
法定代表人李延明，该公司董事长。
委托代理人陈晓莹，江苏振泽律师事务所律师。
原审第三人淮阴师范学院，住所地江苏省淮安市交通路**号。
法定代表人朱林生，该学院院长。
上诉人广州同欣康体设备有限公司（以下简称同欣公司）因诉江苏省财政厅投诉处理决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭,并公开开庭审理了本案。上诉人同欣公司的委托代理人宣若菡，被上诉人江苏省财政厅的委托代理人戴民辉、杭正亚，原审第三人南京延明体育实业有限公司（以下简称延明公司）的委托代理人陈晓莹到庭参加诉讼。因需要补充调取相关案件卷宗，扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，淮阴师范学院于2016年7月15日公开发布招标公告及招标文件，对“淮阴师范学院长江路校区田径场塑胶跑道改造工程项目”（项目编号：HNU16057-ZB1）组织公开招标。2016年8月5日经开标、评标，确定延明公司、同欣公司及南京登泰实业有限公司为中标候选人。在将中标候选人的投标样品委托中国田径协会指定实验室按照招标文件的技术要求进行检测后，在合格投标样品中按照评标排名顺序确定中标人。三中标候选人按照要求提供了投标样品（包括500*500橡胶卷材跑道面层样品三块、聚氨酯胶水2千克）。淮阴师范学院委托江苏省产品质量监督检验研究院对投标样品进行检测。淮阴师范学院与江苏省产品质量监督检验研究院签订的《委托检验协议书》载明，塑胶跑道胶水样品总数量为500克，样品来源为送样。三份《检验检测报告》载明样品数量为500克，其中规格型号、生产日期/批号、商标、生产单位、受检单位及抽样相关栏目等空白。淮阴师范学院的《样品登记表》中只有两名工作人员作为样品领取人的签字及编号，没有投标人签字及第三方监督记录，也未记载送检样品数量。延明公司在评审结果中排序第一，因延明公司投标样品检测结果不合格，由排序第二的同欣公司中标，淮阴师范学院于2016年9月28日发布中标结果。延明公司不服该招标结果，于2016年10月8日向淮阴师范学院提出质疑，淮阴师范学院于同年10月10日作出回复。延明公司不满淮阴师范学院的答复，于2016年10月27日向江苏省财政厅投诉。江苏省财政厅于同日受理后，向同欣公司、淮阴师范学院及延明公司发送了相关材料。江苏省财政厅经审查后，认为涉案项目采购过程可能影响中标结果，中标结果的产生过程存在违法行为，涉案采购合同已经签订但尚未履行，投诉人的其他投诉请求不能成立，于2016年12月20日作出苏财购〔2016〕55号《投诉处理决定》（以下简称《55号投诉处理决定》），撤销涉案项目的采购合同，责令淮阴师范学院重新开展采购活动，驳回投诉人的其他投诉。同欣公司不服提起行政诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本案第三人淮阴师范学院作为江苏省省属高等院校，对涉案项目进行招标符合《政府采购法》的上述规定，属于政府采购行为。该法第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。据此，江苏省财政厅作为江苏省政府采购监督管理部门，具有对淮阴师范学院的政府采购活动进行监督管理的法定职责。国务院办公厅印发的《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发〔2000〕34号）是国务院对其内设有关部门对招标投标活动进行行政监督所作的职责分工。且该意见第三条规定的内容为：“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。”该意见所规定的内容与《政府采购法》赋予各级人民政府财政部门对政府采购进行监督管理的职权不属于同一范畴。且同欣公司在法庭审理中，对江苏省财政厅依法具有对政府采购供应商投诉进行处理的法定职权亦予以认可。故同欣公司的上述意见没有法律依据，依法不予支持。
涉案招标项目的中标候选人按照要求提供投标样品以后，淮阴师范学院在将样品送检过程中，应当采取措施保证投标样品与检测结果相对应的唯一性，以排除中标候选人对检测结果的合理怀疑。本案中，三份检测报告的检测样品为500克，与中标候选人所提供的2千克样品的数量不符，且没有相关文件能够证明样品数量存在差异的原因。检测报告中规格型号等多个栏目空白，《样品登记表》中只有淮阴师范学院两名工作人员作为样品领取人的签字及编号，没有投标人签字及第三方监督记录，也未记载送检样品数量。根据现有证据难以判断检测报告所涉检测样品的来源，不能确定淮阴师范学院送检样品的检测结论是否与中标候选人提供的投标样品相符。且送检的胶水样品的剩余部分已经灭失，无法进行重新检测核实。江苏省财政厅据此认定涉案投标样品送检程序及检测结果存在问题具有事实根据。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第四十三条第一款规定：“采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。”该条例第四十四条第二款规定：“采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。”淮阴师范学院发布的招标文件规定的定标办法为：评标委员会确定前三名投标人为中标候选人，招标人将中标候选人提供的投标样品进行检测后，根据检测结果及评标排名顺序确定中标人。该定标办法在评标委员会明确评审结果后，要求中标候选人提供投标样品进行检测，再行根据检测结果与评标排名顺序确定中标人。淮阴师范学院招标文件中规定的定标办法不符合《政府采购法实施条例》的上述规定。江苏省财政厅认定淮阴师范学院涉案项目的招标行为违反了《政府采购法实施条例》第四十四条第二款正确。
《政府采购法实施条例》第五十四条规定：“询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。”延明公司于2016年10月8日向淮阴师范学院提出质疑，淮阴师范学院于同年10月10日作出答复。延明公司的质疑事项为投标样品的检测报告和检测程序。根据淮阴师范学院的招标办法，该质疑事项可能影响中标结果，淮阴师范学院应当暂停签订合同，已经签订合同的应当中止履行。《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（二）项规定，财政部门经审查认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果，政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动。淮阴师范学院与同欣公司就涉案项目于2016年10月21日签订《建设工程施工合同》，江苏省财政厅于2016年10月27日收到延明公司的投诉后，于同日向同欣公司和淮阴师范学院发送了调查取证通知。在江苏省财政厅处理投诉问题期间，同欣公司和淮阴师范学院均未提交涉案合同已经履行的相关证据。江苏省财政厅认为涉案合同虽然已经签订但尚未履行，决定撤销涉案项目的采购合同，责令淮阴师范学院重新开展采购活动，该处理决定亦无不当。
江苏省财政厅在延明公司于2016年10月27日提出投诉后，于同日予以受理并发出调查取证通知书。在要求并经相关单位进行补正后，于2016年12月20日作出《55号投诉处理决定》并送达给相关当事人，程序亦无不当。至于同欣公司提出的延明公司对其“抹黑”的问题，不属于投诉处理范围，亦不属于行政诉讼审查范围，法院不予理涉。江苏省财政厅作出的《55号投诉处理决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序适当。同欣公司的诉讼请求和理由无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回同欣公司的诉讼请求。
上诉人同欣公司上诉称，1、一审判决适用法律错误。依据国务院办公室印发的《关于国务院有关部门实施招标投标行政监督的职责分工的意见》（国办发2000第34号）第三条规定，应当由建设行政主管部分负责本案项目的监督执法。财政厅的监督权限仅限于对该工程项目预算执行情况及政策执行情况进行监督，而不涉及到招投标的实施过程，被上诉人超越了职权。同时，依据《政府采购法实施条例》第七条的规定，本案的涉案招投标活动涉及到淮阴××××跑道的铲除，新跑道的设计、生产、重铺等工程施工，属于建筑工程的范畴，应当适用《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及其实施条例的规定。2、一审判决事实不清，证据不足。一审认定在被上诉人处理投诉期间，上诉人和淮阴师范学院均未提交涉案合同已经履行的相关证据是错误的。被上诉人提交证据说明上诉人已经履行了合同。被上诉人作出的处理决定会导致上诉人蒙受巨大损失。请求本院撤销一审判决；撤销被上诉人作出的《55号投诉处理决定》；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人江苏省财政厅答辩称，1、一审判决认定事实清楚、正确。在投诉处理期间，淮阴师范学院与同欣公司书面材料中都没有说明合同已经签订并且履行，直至2016年12月初才声称合同已经履行，并且提交了合同，但是没有根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十六条的规定提交证明合同已经履行的证据，且一审期间淮阴师范学院与同欣公司都承认没有施工。2、江苏省财政厅具有作出投诉处理决定的职权，适用《政府采购法》完全正确。关于涉案项目不是工程项目。一审认定事实清楚，适用法律正确，符合法律程序。请求本院驳回上诉，维持原判。
原审第三人延明公司答辩称，1、《政府采购法实施条例》第7条并没有排除《政府采购法》第2条规定的适用。2、江苏省财政厅的监管权限来源于《政府采购法》第13条的规定，同时根据该法第59条，监管的内容还包括采购范围、方式及采购程序的执行情况。因此，江苏省财政厅依据上述法条行使相应的监督管理权是正确的。其次，《招投标法实施条例》第4条并没有排除财政部门对招标行为的监督。再次，从效力层级上说，《政府采购法》高于《招投标法实施条例》，因此江苏财政厅依据《政府采购法》可以依法行使对招标活动的监督权。3、没有证据证明同欣公司与淮阴师范学院签订的施工合同已经履行。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人同欣公司提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。
本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。
本院认为，《政府采购法》第二条规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法；政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为；政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定；货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。《政府采购法实施条例》第五条规定，省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。首先，基于社会常识，不同的产品种类各异，一些产品如设备等在购买后虽然需要适当的施工安装，但仍然不能改变其商品的属性。涉案项目为“淮阴师范学院长江路校区田径场塑胶跑道改造工程项目”，淮阴师范学院购买的塑胶跑道是市场上正常流通的产品，应当属于《政府采购法》第二条定义的货物范畴。其次，淮阴师范学院作为江苏省省属高等院校，涉案采购项目属于省级政府集中采购项目，本次采购资金性质系财政性资金；涉案采购项目总金额为248万余元，达到苏财购[2015]35号《关于印发省级政府集中采购目录及采购限额标准的通知》中规定的采购限额标准，且属于集中采购目录范畴，故涉案项目属于政府采购项目。延明公司对此次政府采购招标结果不服，向江苏省财政厅投诉，依据《政府采购法》的相关规定，被上诉人江苏省财政厅有权受理该投诉并作出《55号投诉处理决定》。上诉人同欣公司认为涉案项目属于建筑工程的范畴，应当适用《招标投标法》及其实施条例的主张，缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。
《政府采购法实施条例》第四十三条第一款规定：“采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。”该条例第四十四条第二款规定：“采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。”淮阴师范学院发布的涉案招标文件规定的定标办法为：评标委员会确定前三名投标人为中标候选人，招标人将中标候选人提供的投标样品进行检测后，根据检测结果及评标排名顺序确定中标人。该定标办法要求在评标委员会明确评审结果后，中标候选人提供投标样品进行检测，再行根据检测结果与评标排名顺序确定中标人。涉案招标文件中规定的上述定标办法与《政府采购法实施条例》的相关规定明显不符。江苏省财政厅认定淮阴师范学院涉案项目的招标行为违反了《政府采购法实施条例》第四十四条第二款正确。
涉案招标项目的中标候选人按照要求提供投标样品以后，淮阴师范学院在取样和送检过程中，应当采取措施保证投标样品与检测结果的唯一对应性，以排除中标候选人对检测结果的合理怀疑，保障检测结果公正。本案中，三份检测报告的检测样品为500克，与中标候选人所提供的2千克样品的数量不符，且没有相关文件能够证明样品数量存在差异的原因；检测报告中规格型号等多个栏目空白；《样品登记表》中只有淮阴师范学院两名工作人员作为样品领取人的签字及编号，没有投标人签字及第三方监督记录，也未记载送检样品数量。涉案检测过程存在的上述不当，导致难以判断检测报告所涉检测样品的来源，不能确定淮阴师范学院送检样品的检测结论是否与中标候选人提供的投标样品相符。且送检的胶水样品的剩余部分已经灭失，无法进行重新检测核实。
《政府采购法实施条例》第五十四条规定：“询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。”延明公司于2016年10月8日向淮阴师范学院发函，对投标样品的检测报告和检测程序提出质疑。根据淮阴师范学院的招标办法，该质疑事项可能影响中标结果，淮阴师范学院应当暂停签订合同，已经签订合同的应当中止履行。《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（二）项规定，财政部门经审查认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果，政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动。淮阴师范学院与同欣公司就涉案项目于2016年10月21日签订《建设工程施工合同》，江苏省财政厅于2016年10月27日收到延明公司的投诉后，于同日向同欣公司和淮阴师范学院发送了调查取证通知。在江苏省财政厅处理投诉问题期间，同欣公司和淮阴师范学院均未提交涉案合同已经履行的相关证据。鉴于涉案政府采购项目中存在的上述问题，已经背离了《政府采购法》确立的公开透明、公平竞争、公正原则，江苏省财政厅作出《55号投诉处理决定》认定涉案合同虽然已经签订但尚未履行，决定撤销涉案项目的采购合同，责令淮阴师范学院重新开展采购活动，该处理决定亦无不当。江苏省财政厅在延明公司于2016年10月27日提出投诉后，于同日予以受理并发出调查取证通知书。在要求并经相关单位进行补正后，于2016年12月20日作出《55号投诉处理决定》并送达给相关当事人，其作出程序亦符合法律规定。同欣公司的诉讼请求和理由无事实根据和法律依据，依法不予支持。
综上，上诉人同欣公司的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。一审法院对本案的审理认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州同欣康体设备有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 史 笔
审判员 李 昕
审判员 张 静
二〇一八年四月九日
书记员 张家松
书记员 常 悦
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；