广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤民申7425号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：肇庆市高要区财政局。住所地：广东省肇庆市高要区城区府前大街***号。
法定代表人：李国华，该局局长。
委托诉讼代理人：陈涛，广东曜政律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李小玲，广东曜政律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：肇庆市高要区土地储备中心。住所地：广东省肇庆市高要区南兴三路*号。
法定代表人：吴健忠，该中心主任。
委托诉讼代理人：冼健康，广东曜政律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：肇庆市端州区衡宇贸易有限公司。住所地：广东省肇庆市端州区鸿苑东街**栋首层之***层****室。
法定代表人：陈建乐，该公司董事。
委托诉讼代理人：朱利，北京德恒（广州）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李翀，北京德恒（广州）律师事务所律师。
二审被上诉人(一审被告)：高要市华发轻化有限公司。住所地：广东省肇庆市高要区金渡镇金沙路**号。
再审申请人肇庆市高要区财政局（以下简称高要区财政局）、肇庆市高要区土地储备中心（以下简称储备中心）因与被申请人肇庆市端州区衡宇贸易有限公司（以下简称衡宇公司），二审被上诉人高要市华发轻化有限公司（以下简称华发公司）确认合同无效纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院(2016)粤12民终1431号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
储备中心申请再审称：一、衡宇公司无权起诉。1.衡宇公司的所谓房屋抵押，没有依法补办抵押登记，是不能对抗第三人的无效抵押。衡宇公司通过债权受让对华发公司享有两笔债权，一是（2003）肇要法民初字第244号案（以下简称第244号案）确认的债权，二是（2014）肇要法民二初字第42号案（以下简称第42号案）确认的债权。第42号案中没有抵押物，第244号案存在的所谓抵押，是当时的债权人中国银行高要支行收取了抵押人高要市华发化工制品厂的粤房字第XXX号和粤房字第X**号两个房屋所有权证。直至《中华人民共和国担保法》实施后，衡宇公司及其上一手债权人均没有补办抵押登记手续，不能对抗第三人。2.《物业转让抵偿债权债务协议》的标的物仅是土地，而且抵债的土地是划拨性质的土地。根据最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》关于“一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。…二、企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权，…。三、…如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的，对土地使用权的抵押需履行法定的审批手续，否则，应认定抵押无效；…”的规定，《物业转让抵偿债权债务协议》所涉的土地不是华发公司的财产，用该土地来抵债并没有损害衡宇公司的利益。同时，依照该批复，衡宇公司的所谓抵押是无效的，衡宇公司认为自己是抵押权人的理由不成立。衡宇公司与《物业转让抵偿债权债务协议》没有任何利害关系，无权提起本案的诉讼。二、《物业转让抵偿债权债务协议》没有损害他人利益，协议三方更没有所谓的恶意串通。衡宇公司的所谓抵押是不成立的。并且，《物业转让抵偿债权债务协议》签订后，经过了高要市人民政府的同意，然后由高要市政府国有资产监督管理委员会批复，最后才履行，整个过程都是公开的，不存在恶意串通。三、一二审判决既损害了高要区财政局、储备中心的利益，更是损害了高要市人民政府的合法权益，使国有资产在“合法”的形式下流失。为了履行《物业转让抵偿债权债务协议》，按高要市人民政府的经济建设要求，储备中心支出了各类费用11470871.78元。一二审判决直接造成储备中心1147万元的经济损失，该损失实际上也是高要市人民政府、国有资产的损失。四、一二审判决以民事判决的形式否定了高要市人民政府的具体行政行为，法律程序是错误的。《物业转让抵偿债权债务协议》签订后，是经过了高要市人民政府的同意（批准），也经过了高要市政府国有资产监督管理委员会的批复（审查监督），然后才得以完全履行。高要市人民政府的同意和高要市政府国有资产监督管理委员会的批复，都是履行其相关职责的具体行政行为。具体行政行为一经作出即有效，非经行政诉讼不能否定其效力。一二审法院认为《物业转让抵偿债权债务协议》内容部分无效，实质上就是以民事审判的形式否定了高要市人民政府和高要市政府国有资产监督管理委员会的具体行政行为的法律效力，程序明显错误。请求撤销原判，再审本案。
高要区财政局申请再审称：一、衡宇公司对涉案土地及房屋不享有抵押权，一二审判决认定衡宇公司对涉案土地及房屋享有抵押权是明显错误的。第244号案民事判决并未确认原债权人对涉案土地和房产享有抵押权，仅判令原担保人在涉案房屋的财产价值范围内对原债务人的债务承担连带偿还责任。第42号案民事判决则从未确认原债权人享有抵押权。涉案土地是通过划拨方式取得，房屋是在划拨土地上建成，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，在划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的抵押须经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，而涉案房屋及土地除未办理上述批准手续外，也未办理抵押登记，并未设定抵押权。二、《物业转让抵偿债权债务协议》三方当事人不存在恶意串通情形。高要区财政局对华发公司存在真实、合法有效的债权。《物业转让抵偿债权债务协议》的签订已履行相关的评估和审批手续，符合法律规定。《物业转让抵偿债权债务协议》不存在当事人恶意串通，损害第三人利益的情形，且已经履行完毕，涉案土地已经办理了相关的变更登记手续。请求撤销原判，再审本案。
衡宇公司提供意见称，一、衡宇公司与本案有直接利害关系，是本案的适格原告，有权提起确认《物业转让抵偿债权债务协议》无效之诉。本案系确认合同无效纠纷，诉讼主要理由是该《物业转让抵偿债权债务协议》属三方当事人恶意串通、为华发公司逃避债务、损害衡宇公司等债权人利益而签订的协议。无效合同自始无效，并且对任何人均为无效。任何因无效合同利益受到直接损害的第三人，均可请求确认合同无效。衡宇公司作为华发公司的债权人，与本案具有直接利害关系。二、衡宇公司对案涉房屋即粤房字第XXX号及粤房字第X**号房屋及房屋所在土地的使用权享有抵押权，并且衡宇公司之抵押权可对抗目前案涉土地使用权登记人储备中心和高要市地方公路管理站。1.衡宇公司对粤房字第XXX号及粤房字第X**号房屋及房屋所在土地使用权享有抵押权。涉案抵押权成立于1995年，根据当时实施的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第112条的规定，抵押关系成立、生效。同时，根据当时实施的《城市房地产管理法》第32条、《中华人民共和国担保法》第36条规定的“房地一致”“地随房走”原则，房屋抵押的，房屋所在的土地使用权一并抵押，因此，案涉房屋的抵押权同时及于房屋所在土地的使用权。2.储备中心、高要市地方公路管理站并非“善意有偿受让人”。储备中心、高要市地方公路管理站与华发公司均属肇庆市高要区区政府下属单位，相互之间有关联关系，受让案涉土地有恶意串通帮助华发公司逃废债务之嫌，不构成“善意”。储备中心、高要市地方公路管理站取得案涉土地使用权亦未支付合理的对价，不是有偿取得。三、储备中心、高要区财政局、华发公司三方签订的《物业转让抵偿债权债务协议》存在恶意串通、损害衡宇公司及其他债权人利益的情形，属无效协议。储备中心、高要市地方公路管理站根据无效的《物业转让抵偿债权债务协议》取得的土地使用权，应当返还给华发公司。1.高要区国资委、高要区财政局、储备中心、高要市地方公路管理站均与华发公司之间存在关联关系。2.《物业转让抵偿债权债务协议》是在华发公司巨额债务无法清偿的情况下签订的。3.签订及履行《物业转让抵偿债权债务协议》时，高要区国资委、储备中心、高要区财政局、高要市地方公路管理站等部门基于自身职权及与华发公司的关联关系，应当明知华发公司长期停业、积欠巨额债务无法偿还、案涉土地存在抵押的事实。4.储备中心、高要区财政局、华发公司未经公开交易，私下签订《物业转让抵偿债权债务协议》转让国有企业的土地使用权，违反相关规定。四、华发公司对案涉土地享有之土地使用权属于划拨性质，但仍是《中华人民共和国物权法》规定的他物权的一种，具有财产价值；衡宇公司作为抵押权人，依法有权对华发公司的划拨土地使用权申请强制执行，从而实现自己的抵押权。五、华发公司作为国有企业、独立法人，依法应当以自己的财产清偿债务；衡宇公司依法请求确认《物业转让抵偿债权债务协议》无效，进而强制执行华发公司的土地使用权，是实现自身合法债权的正当行为，并不涉及国有资产流失的问题。六、“房地一致”是我国不动产物权法的基本原则。高要区人民法院将案涉土地之一（当时土地证号：高要国用（1997）字第X**号，现土地证号：高要国用【2011】X**号，面积6733平方米）的国有土地使用权及部分地上建筑物拍卖给高要市地产公司，进而转让给高要市地方公路管理站，造成房地分离的现状，该拍卖行为应为无效。该土地使用权依法应当返还给华发公司，用于清偿债务。
本院经审查认为，本案为确认合同无效纠纷。衡宇公司以《物业转让抵偿债权债务协议》损害其作为债权人的利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条关于“有下列情形之一的，合同无效：………（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；………”的规定，提起本案确认合同无效之诉，其作为利害关系人，依法有权提起本案诉讼。储备中心关于衡宇公司无权起诉的再审理由不能成立。
根据本案查明的事实，衡宇公司对华发公司的债权已经第244号案和第42号案民事判决确认。原债权人中国银行高要支行与高要市华发化工制品厂就粤房字第XXX号和粤房字第X**号两套房产成立抵押关系，亦经第244号案民事判决确认。华发公司作为高要区政府下辖的国有企业，高要区财政局为高要区政府财政部门，储备中心为高要区政府举办的事业单位法人，在签订涉案《物业转让抵偿债权债务协议》之时，各方当事人对华发公司的经营状况和债务情况应当清楚知悉。本案一二审审理过程中，并没有证据显示储备中心向高要区财政局实际支付了《物业转让抵偿债权债务协议》中约定的土地转让款。华发公司、高要区财政局和储备中心签订的《物业转让抵偿债权债务协议》第二项导致衡宇公司的债权无法公平参与受偿，损害了衡宇公司作为债权人的合法权益，二审判决认定该协议第二项无效，并无不当。
高要区财政局、储备中心的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的再审事由。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：
驳回肇庆市高要区财政局、肇庆市高要区土地储备中心的再审申请。
审 判 长 杜以星
审 判 员 莫 菲
审 判 员 辜恩臻
二〇一八年二月八日
法官助理 高 静
书 记 员 潘万琴