山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鲁行再字第3号
抗诉机关山东省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）邵风亭（又名邵随亭），市民。
委托代理人徐根深，山东舜泽律师事务所律师。
委托代理人宁召磊，山东舜泽律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）菏泽市牡丹区人民政府。
法定代表人张福龙，区长。
委托代理人赵永丽，菏泽市牡丹区人民政府法制局工作人员。
委托代理人赵洪彦，菏泽市国土资源局牡丹区分局工作人员。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）邵竹河（曾用名邵竹刚），市民。
委托代理人赵美兰。
委托代理人樊士振，山东信法律师事务所律师。
原审上诉人邵风亭、邵竹河与原审被上诉人菏泽市牡丹区人民政府土地行政登记一案，菏泽市中级人民法院于2013年9月29日作出（2013）菏行终字第87号行政判决，已经发生法律效力。邵风亭不服，向菏泽市人民检察院申请监督，该院经审查后提请山东省人民检察院抗诉。山东省人民检察院于2014年8月18日以鲁检民（行）监（2014）37000000062号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院于2014年11月5日作出（2014）鲁行监抗字第5号行政裁定，裁定本案提审，再审期间，中止原判决的执行。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。山东省人民检察院指派检察员张呈辉、边红到庭支持抗诉。再审申请人邵风亭及其委托代理人徐根深、宁召磊，被申请人菏泽市牡丹区人民政府的委托代理人赵永丽、赵洪彦，被申请人邵竹河及其委托代理人赵美兰、樊士振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
菏泽市中级人民法院（2013）菏行终字第87号行政判决查明以下事实，上诉人邵风亭与上诉人邵竹河是牡丹区东城办事处仓房社区的居民，其诉争的土地位于牡丹区东城办事处丹阳路北侧，两上诉人南北两邻，上诉人邵风亭北邻上诉人邵竹河。1984年原菏泽市东城办事处仓房第五生产队曾协商分配宅基地。1998年，原菏泽市人民政府根据山东省人民政府鲁政字（1994）168号《关于农村户口转为城镇户口的批复》，将邵风亭、邵竹河所居住宅基使用证变更为国有土地使用证。2010年菏泽市人民政府决定对牡丹区东城办事处仓房社区进行旧城改造，对涉案土地在内的区域进行房地产丈量，2011年菏泽市牡丹区人民政府决定对包括涉案土地在内的房屋予以征收。后邵风亭以1988年12月6日盖有原菏泽市土地管理局印章的11566号土地使用证向牡丹区人民法院提起诉讼，该证载明东邻刘汉英、西邻路、南邻邵竹河、北邻徐庆兰，东西边长20.83米，南、北边长16米，面积5分。2011年8月3日，菏泽市牡丹区人民法院立案受理。
菏泽市中级人民法院（2013）菏行终字第87号行政判决认为，一、上诉人邵风亭与上诉人邵竹河系南北邻居，但上诉人邵风亭的主张并非因边界纠纷，而是主张诉争地块应为其所使用，并提供1988年12月6日盖有原菏泽市土地管理局印章的第11566号土地使用证作为其主要证据。经审查，该证无地籍档案支持、未换领国有土地使用证书，无法确定地块四至。并且，邵风亭与邵竹河对其征收前所使用的南北相邻土地也均办有国有土地使用证，比邻而居多年，并未因诉争地块的土地使用权产生过争议。邵风亭以第11566号土地使用证证明其对诉争地块享有使用权，证据不充分，应当承担不利后果。二、菏国用（98）字第1520号土地使用证系从菏集建（91）字第304号土地证变更登记而来，并非诉争地块的初始登记。三、菏国用（98）字第1500号土地证登记在邵永德名下而非邵竹河名下，该土地行政登记与第1520号土地行政登记并非同一具体行政行为，不属于本案审查范围。综上，原告所举证据不能证明其诉讼请求，原判确认违法，认定事实不清，适用法律不当，应予纠正，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第六十一条第一款第（三）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销菏泽市牡丹区人民法院（2011）菏牡行重字第22号行政判决；二、驳回上诉人邵风亭的诉讼请求。
邵风亭不服菏泽市中级人民法院（2013）菏行终字第87号行政判决，向菏泽市人民检察院申请抗诉称，申请人邵风亭原审提出的诉讼请求明确具体，被申请人菏泽市牡丹区人民政府为邵永德（已故）、邵竹河颁发的（98）字第1500号、第1520号国有土地使用证违法。颁证程序违法、事实不清、证据不足，应当确认违法、予以撤销。菏泽市中级人民法院（2013）菏行终字第87号行政判决书认定事实不清、证据不足、判决明显错误。具体理由如下：1、申请人邵风亭与被申请人邵竹河系前后邻居。1984年8月菏泽市牡丹区东城办事处仓房第五生产队协商，经其村民委员会同意，在丹阳路北侧划拨给原告邵风亭宅基地一处，1988年12月6日原菏泽市土地管理局向申请人颁发了编号为11566号土地使用证。该证载明东临刘汉英、西邻路、南邻邵竹刚、北邻徐庆兰，东西边长20.83米，南北边长16米，面积占5分。原菏泽市人民政府为邵永德、邵竹河颁发的菏集（91）字第259号及304号集体土地使用证，又于1998年10月16日将其变更为菏国用（98）字第1500号及1520号国有土地使用证，与申请人邵风亭11566号土地使用证所指向的为同一块地，11566号证从没有被宣布无效或撤销，申请人也从没有放弃使用权的情况下，菏泽市政府显然是一女二嫁，重叠颁证，侵犯了申请人的合法权益。根据先有效而后无效的原则，理应被宣告无效。2、申请人邵风亭的11566号土地使用证是原菏泽市土地管理局颁发，真实有效。菏国用（98）字第1500号、菏国用（98）字第1520号土地使用证与11566号土地使用证中的土地相重叠，侵犯了申请人的合法权益。应当认定申请人与被申请人菏泽市牡丹区人民政府颁发的以上两证有法律上的利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第42条，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年的，人民法院应当受理。第41条规定从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年，故申请人的起诉不超过起诉期限。3、被申请人菏泽市牡丹区人民政府原审中提交的三份地籍档案均存在地籍调查表中无测量员签字，测量日期未填写，界址调查表中的四邻签字是同一人，违反了土地登记规则和城镇地籍调查规程，属程序违法。应当确认颁证行为违法。4、被申请人邵竹河菏集（91）字第259号及304号集体土地使用证颁证程序违法，与申请人所持有的第11566号土地使用证中的土地相重叠。因此，菏集建（91）字第259号及304号集体土地使用证不具备合法效力。菏国用（98）字第1500号、菏国用（98）字第1520号土地使用证系从菏集建（91）字第259号及304号集体土地使用证变更过来，所以，第1500号、1520号土地使用证更不具备合法效力，亦应当被确认无效。
山东省人民检察院向本院提出抗诉称：
首先，根据于新环、邵竹节、邵桂菊的证言，邵风亭1984年分配的宅基地位置在邵竹河以南，徐庆兰以北、西邻为胡同。邵风亭持有的土地使用证显示邵风亭的东邻为刘汉英；现由菏泽市国土资源局牡丹区分局东城国土资源所绘制保存的仓房街坊图（形成于1991年之后）也明确显示邵风亭的东邻为刘洪斌（刘汉英之子）。现邵风亭与原由刘汉英使用现由其子使用的土地不再东西相邻，邵风亭与邵竹河、邵永德使用的土地存在重叠，申请人邵风亭与本案颁证具体行政行为具有法律上的利害关系。
其次，根据检察机关的调查，1984年颁发的土地使用证囿于当时的规定不完善等原因，均未在国土管理部门查阅到地籍档案。另，法律并未规定未换发新证，原证即作废或者无效，在无相关证据证明11566号土地使用证作废或者无效的情况下，原县级菏泽市土地管理局颁发的11566号土地使用证应视为合法有效证件。
再次，虽然邵风亭与邵竹河比邻而居多年，未发生纠纷，但该事实行为不能证明涉案土地不存在法律上的争议，邵风亭发现11566号土地使用证后即提起诉讼，也说明邵风亭并不认可涉案土地由邵竹河、邵永德使用的事实。且，菏国用（98）字第1520号及菏国用（98）字第1500号国有土地使用证地籍档案中均未提供1984年土地使用证，土地权属来源不清，邵竹河、邵永德取得涉案土地使用权缺乏证据支持。
综上，菏泽市中级人民法院（2013）菏行终字第87号行政判决违反了法律法规的规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，提出抗诉，请依法再审。
被申请人菏泽市牡丹区人民政府答辩称：1、邵风亭所持11566号土地使用证颁发时间是1988年，根据当时的《中华人民共和国土地管理法》第九条，原菏泽市土地管理局不具备颁证权力，其行为属超越职权。11566号土地使用证自始至终没有法律效力，不能作为原审原告对该证所登记的土地使用权依据。另，经查询，该证没有任何档案资料，原审原告也未提供颁证时土管局发票、收据，四邻和土地的长宽明显与事实不符，登记明显错误，我方对该证的来源及合法性提出异议。2、原审原告邵风亭和原审第三人邵竹河都是东城办事处仓房第五生产队村民。1984年经仓房村民委员会同意，在丹阳路北侧共同划分了宅基地。1989年邵风亭在其划分宅基地上建房。1991年原菏泽市人民政府对划分的宅基地进行了土地丈量、登记、审批并颁发了集体土地使用证。1995年邵竹河也建造了房屋。1994年经山东省人民政府鲁政字（1994）168号文批准，仓房村民由农村户口转为城镇非农业户口。1998年5月11日原菏泽市土地管理局对邵竹河和邵永德的宅基地进行了土地丈量、登记、建档、申报等程序后，依据有关规定，对农转非后所使用的宅基地进行了变更登记，由集体土地使用证换成了国有土地使用证，原菏泽市人民政府为其颁发了国有土地使用证，各方界址清楚。直至2010年7月开发征地前，各方没有任何争议。3、原审原告邵风亭和原审第三人邵竹河、邵永德系前后邻居关系，邵永德与原审原告宅基地并不相邻，中间有邵竹河宅基地相隔。原菏泽市人民政府颁发给邵永德的菏国用（98）字第1500号国有土地使用证与原审原告没有任何利害关系，原审原告不具备诉讼主体资格。请求依法驳回申诉人诉讼请求。
被申请人邵竹河开庭口头答辩称，第一，仓房行政村是1984年划分宅基地，申请人是1986年底结婚，其对象未分得0.5亩宅基地。第二，11566号土地证记载内容错误。1991年换发集体土地证时，整个仓房行政村未依据1988年小证颁发土地证，是依据村委会绘制的平面图确定的，故11566号土地证不能作为有效证据使用。第三，菏泽中院（2013）菏行终字第87号行政判决书认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回抗诉，维持原判。
各方当事人在一、二审提交的证据已随卷移送本院。
再审庭审中，申请人邵风亭提交检察院调取的2014年8月6日由东城国土资源所出具的《关于仓房第28号街坊图的说明》作为新证据，用以证明申请人的11566号土地证与被申请人颁发的1500号和1520号土地证地块重合，邵风亭具备本案行政诉讼主体资格。
被申请人菏泽市牡丹区人民政府发表质证意见称，第一，申请人提交的《关于仓房第28号街坊图的说明》，负责人签字是白学才，此人已于2015年因违法违纪被检察机关批准逮捕，对说明的合法有效性存在异议。第二，依据街坊图绘制的位置与1500和1520号位置重合不足以证明两证的不正确性，该证据不能证明申请人的证明目的。
被申请人邵竹河发表质证意见称，就申请人提交的仓房第28号街坊图真实性和关联性无异议，但对合法性有异议，出具该证明材料的负责人已经被检察机关批准逮捕。且该街坊图仅是行政村及各村民宅基地的大致坐落情况，没有具体的宅基地的边长数据，故该证据不能证明被申请人邵竹河侵犯了申请人的宅基地。
合议庭经评议认为，对于再审申请人邵风亭提交的《关于仓房第28号街坊图的说明》，虽然出具该证明的负责人白学才被批捕，但不能据此否定该证据的合法性。但该说明没有提供街坊图的具体绘制时间，且由于该街坊图仅描绘了各村民宅基地的大致坐落情况，没有具体的宅基地的边长数据，不能证明被申请人邵竹河侵犯了申请人的宅基地使用权。
被申请人邵竹河再审中提交两组证据。证据一为田保菊、邵竹华、刘慧、邵永德、邵竹河、邵随亭、邵永年、刘洪兵、赵杰、邵玉环十人的集体土地证档案（菏泽市国土资源局牡丹区分局东城国土资源所调取），用以证明：1、档案中均有村委会绘制的土地平面图。2、凡是没有1988年小证的，村委会均出具了证明，证明土地来源；凡是提交1988年小证的，档案中就没有村委会的证明。3、1988年小证错误百出，办理1991年集体土地证未依据小证，而是依据村委会绘制的平面图。证据二为邵永德、范月云、邵竹新、邵桂云、邵竹河、赵美兰、邵麟茗、邵薇中身份信息一宗，意在证明1984年分地时，邵竹河父亲邵永德、邵竹河母亲范月云、邵竹河弟弟邵竹新、邵竹河妹妹邵桂云、邵竹河、邵竹河妻子赵美兰、邵竹河大儿子邵麟茗、邵竹河二儿子邵薇中共八人参与分地，共分得2亩宅基地。
申请人邵风亭发表质证意见称，对于证据的真实性没有异议，对于合法性有异议，第三人作为普通公民是如何取得国土机关的材料的。申请人认为正好可以证明被申请人办证时的程序违法，界址调查表为了保证办证的合法性，是最重要的环节，在证据中可以看出，在界址这一栏中均为同一支笔和同一人所写，涉嫌伪造。第二，关于被申请人所说是因为有88年的小证换91年新证，现在申请人的证并没有丢失，不知道何时要换证，认为不能因为政府的行政行为把以前行政行为的效力否定，也不代表原来的行政行为没有效力，除非政府以公示的行为撤销。第三，有部分人91年的证是由村委会出具的证明办理的，这是被申请人违法造成争议的又一个问题，不能只看村委会的公章，是否有村民代表大会的会议纪要，应当开村民代表大会来确立，土地是农民最大的财产，只是村委盖章国土局就认定是不合法的。
被申请人菏泽市牡丹区人民政府发表质证意见称，同意第三人的意见。
合议庭经评议认为，证据2与被诉行政行为的合法性没有直接关联。证据一虽然具备证据的真实性和合法性，与被诉行政行为有一定关联，但不能证明被诉行政行为合法。
经再审查明，（2013）菏行终字第87号判决认定事实正确。
另查明，1991年12月12日原菏泽市人民政府为邵竹河颁发了菏集建（91）字第304号集体土地建设用地使用证，1998年原菏泽市人民政府将邵竹河的菏集建（91）字第304号集体土地使用证变更为菏国用（98）字第1520号国有土地使用证，面积、四至均未发生变化。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。具体到本案，再审申请人邵风亭提起诉讼时提交的1988年12月6日盖有原菏泽市土地管理局印章的11566号土地使用证没有任何档案资料，四邻和土地的长宽明显与事实不符，不能够作为物权归属和内容的根据。在菏泽市牡丹区人民检察院2013年11月28日询问笔录中，邵风亭自认“该证把南邻和北邻记载颠倒了”，此系颁证内容错误。诉讼中，邵风亭既未提供颁证时土地管理部门出具的发票、收据，也自认从未有在上述证载登记范围内进行建筑的事实。因此，该证不具备证据的合法性，不能够证明被诉行政行为侵犯了申请人的合法权益。再审中，申请人邵风亭提交的《关于仓房第28号街坊图的说明》，仅描绘了各村民宅基地的大致坐落情况，没有具体的宅基地的边长数据，同样不能证明菏国用（98）字第1520号土地行政登记行为侵犯了申请人的宅基地使用权。申请人理应承担举证不力的法律后果。因此，邵风亭起诉不符合法定起诉条件，其再审理由不能成立，本院不予支持。关于菏泽市牡丹区人民政府为邵永德颁发的（98）字第1500号国有土地使用证，与本案不属同一法律关系，一、二审法院已经多次向申请人邵风亭释明且并未进行审理，故本院不予评判。
综上，原二审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。山东省人民检察院抗诉理由部分成立，但因被诉土地行政登记行为对申请人邵风亭合法权益明显不产生实际影响，本院对于抗诉请求不能支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条之规定，裁定如下：
一、撤销菏泽市中级人民法院（2013）菏行终字第87号行政判决；
二、撤销菏泽市牡丹区人民法院（2011）菏牡行重字第22号行政判决；
三、驳回邵风亭的起诉。
一、二审案件受理费各50元，全部退还起诉人邵风亭。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许琳
代理审判员 范静
代理审判员 王鲲
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 王璐