浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1197号
上诉人（原审原告）金敬龙，男，1969年12月17日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）王正芳，男，1960年6月18日出生，汉族，住临海市。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府。住所地：临海市东方大道**号。
法定代表人梅式苗，市长。
委托代理人章耀媛，临海市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）临海市民政局。住所地：临海市崇和路***号。
法定代表人詹才勇，局长。
委托代理人陈月明，临海市民政局副局长。
委托代理人卢俊，浙江易特纳律师事务所律师。
原审原告周明友，男，1958年1月1日出生，汉族，住临海市。
金敬龙、王正芳、周明友诉临海市人民政府、临海市民政局履行法定职责一案，台州市中级人民法院于2017年7月17日作出（2017）浙10行初106号行政裁定。金敬龙、王正芳不服，向本院提出上诉，本院于2017年9月14日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷并询问各方当事人，本案现已审理终结。
原告金敬龙、周明友等5人向原审法院起诉称：2016年9月2日，临海市伤残军人代表在临海市信访局××临海市有关部门明确民发[2005]84号文件所规定的平均生活水平标准，后经原告多次催复，两被告拒不回复，其行为为行政不作为。两被告拒不回复原告申请有关国家的政策标准，按照有关规定现已超出法定期限6个月。现提起诉讼，请求判令两被告履行职责，公布伤残军人2005-2016平均生活水平标准。
被告临海市人民政府辩称：一、原告的诉讼请求与其向被告提出的申请请求不一致。被告曾于2017年4月1日收到五原告“关于再次要求测算确定2005年至2016年各年份伤残军人平均生活水平标准的申请报告”，但未曾收到要求“公布伤残军人2005-2016平均生活标准”的相关申请，也没有收到原告诉称的2016年9月2日提出的信访请求。因此，原告的诉请与被告收到的申请内容不符，其并无证据证明向被告提出过要求“公布”相关标准的申请。二、被告依法不具有“测算”或“公布”伤残军人平均生活水平标准的法定职责。民发[2005]84号文件对于实际执行中难以把握的“当地平均生活水平”作出了一个指导性的解释。依据该文件，“当地平均生活水平”，是以当地城市居民家庭人均消费性支?出、农村居民家庭人均生活消费支出这两项货币指标为基础，适当考虑城市居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入以及其他多项社会福利因素综合确定。临海市民政局于2017年4月18日对原告等人所作的答复中，已经明确告知了上述提及的四项基础性指标。但对于就业、教育、卫生等社会福利因素，因较为抽象，缺乏量化指标，确实难以确定。而临海市一直按照政策规定发放抚恤优待金，且伤残军人在医疗、公交、旅游等方面都享有特殊优待。三、被告已经对原告的信访申请作出了相应处理。被告收到五原告的信访后，于2017年4月25日交办给临海市信访局，后经该局转交临海市民政局办理。因临海市民政局于2017年4月18日已针对原告此前邮寄的相同材料作出了信访事项答复意见，故于2017年4月25日作出不再受理的答复。因此，被告积极回应并处理了五原告的信访件，根本不存在“不作为”。请求驳回原告的起诉。
被告临海市民政局辩称：一、被告未收到五原告诉请所对应的申请，不具有相应的法定职责。二、五原告的“申请”属于信访件，被告不存在所谓“不作为”。五原告系通过信访途径提出上述申请事项，其五人等于2017年4月1日向两被告提交信访材料。临海市人民政府在收到五原告的信访材料后，于2017年4月25日通过临海市信访局转交被告办理，因被告于2017年4月18日已针对该信访材料作出了《信访事项答复意见书》，故于2017年4月25日作出不再受理的答复。五原告的申请，不属于履行法定职责申请，而属于信访事项。基于上述事实，五原告认为被告针对信访事项存在不作为与事实不符。三、五原告的主张超出了被告的法定职责范围。民发[2005]84号文件全文，并无所谓“伤残军人平均生活标准”的表述存在。该文件是针对“当地平均生活水平”的具体解释。依据该文件，当地平均生活水平，系多项指标的反映，是以当地城市居民家庭人均消费性支出、农村居民家庭人均生活消费支出这两项货币指标为基础，适当考虑其他等多项指标综合测算而确定。这一系列指标中，有就业、教育、卫生等社会福利因素，这些因素均为抽象的、非量化的指标，并不能以计算的或者汇总等方式得出具体数据。请求法院驳回五原告的起诉。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理。本案程伦晓、陈道清经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，对其按撤诉处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，有具体的诉讼请求和事实根据是提起行政诉讼的法定条件之一。本案中，金敬龙、周明友、王正芳要求临海市人民政府、临海市民政局履行民发[2005]84号文件所规定的职责，公布伤残军人2005-2016年平均生活水平标准。从民发[2005]84号文件的内容看，其系民政部、财政部和国家统计局对《军人抚恤优待条例》第三条第一款中规定的“保障抚恤优待对象的生活不低于当地的平均生活水平”所作的解释，该文件并未规定两被告具有原告所诉称的测算或公布伤残军人平均生活水平标准的法定职责。因此，金敬龙、周明友、王正芳的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、对程伦晓、陈道清的起诉按撤诉处理；二、驳回金敬龙、周明友、王正芳的起诉。
王正芳、金敬龙上诉称：民发[2005]84号文件中“当地的平均生活水平”由各地民政及财政部门根据有关资料测算，并报同级人民政府确定，本案两被上诉人具有测算“当地的平均生活水平”的职责。据此，请求二审法院依法撤销原审裁定，发回一审法院继续审理本案。
周明友法定期限内未上诉，二审询问时称：其同意金敬龙等上诉人的上诉理由，请求二审法院依法公正审理本案。
临海市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，证据确凿充分。两被上诉人不具有上诉人诉称的测算或公布伤残军人平均生活水平标准的法定职责。从民发[2005]84号文件内容看，其系民政部、财政部和国家统计局对《军人抚恤优待条例》第三条第一款规定的“保障抚恤优待对象的生活不低于当地的平均生活水平”所作的解释和指导，该文件并未规定两被上诉人具有其诉称的测算或公布伤残军人平均生活水平标准的相应职责。二、原审法院审理程序完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二、四十九、五十八条及相关司法解释的规定，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的诉讼请求中要求两被上诉人测算当地平均生活水平，该请求与一审的诉请不同，而且一审主张“两被上诉人公布伤残军人2005-2016平均生活水平标准”的这一职责不属于两被上诉人的法定职责。本案中，答辩人在收到上诉人的信件后，于2014年4月25日交办给临海市信访局，后经该局转交给临海市民政局办理。因临海市民政局于2017年4月18日已针对上诉人此前邮寄的相同材料作出了《信访事项答复意见书》，故作出不再受理的答复。因此，本案中答辩人不存在任何不作为的情形。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
临海市民政局答辩称：一、上诉人系通过信访途径提出的申请事项。上诉人于2017年4月1日向答辩人提交了信访材料，临海市人民政府收到上诉人信访材料后，于2017年4月25日通过临海市信访局转交临海市民政局办理，因答辩人已于2017年4月18日针对该信访材料作出《信访事项答复意见书》，故答辩人于2017年4月25日作出不再受理的答复。基于以上事实，上诉人认为临海市民政局存在不作为与事实不符。二、上诉人王正芳等于上诉状中提出的“测算当地平均生活水平”的主张与一审的主张不符，且答辩人不具有上诉人一审主张的相应职责。民发[2005]84号文件是针对“当地平均生活水平”的具体解释。依据该文件，当地平均生活水平，系多项指标的反映，是以当地城市居民家庭人均消费性支出、农村居民家庭人均生活消费支出两项货币指标为基础，适当考虑其他等多项指标综合测算而确定。这一系列指标中，有就业、教育、卫生等社会福利因素，这些因素均为抽象的、非量化的指标，并不能用计算或者汇总等方式得出具体数据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系因上诉人金敬龙、王正芳、原审原告周明友主张两被上诉人临海市人民政府、临海市民政局未履行法定职责提起的诉讼。金敬龙、王正芳、周明友三人于行政程序中要求履职的事项为：民发[2005]84号文件所规定的“测算或公布伤残军人2005-2016平均生活水平标准”。经审查，民发[2005]84号文件系民政部、财政部和国家统计局对《军人抚恤优待条例》第三条第一款中规定的“保障抚恤优待对象的生活不低于当地的平均生活水平”所作的解释，根据该文件规定，两被上诉人并不具有上诉人所诉称的测算或公布伤残军人平均生活水平标准的法定职责。金敬龙、周明友、王正芳提起本案诉讼缺乏事实和法律根据，原审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，且其在上诉中主张两被上诉人具有测算“当地的平均生活水平”的职责，与其在行政程序、本案一审程序中的主张并不一致，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 陈建勋
审判员 惠 忆
审判员 马惟菁
二〇一七年十一月三十日
书记员 韦若莎