广东省梅州市中级人民法院
民事裁定书
（2017）粤14民终830号
上诉人（原审被告）：林进方，男，1961年12月22日出生，汉族，现住梅县区。
委托诉讼代理人：张展源，广东从信律师事务所律师。
委托诉讼代理人：巫集德，广东从信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：梅州市梅县区梅南镇人民政府，住所地梅县区梅南镇。
法定代表人：黄玉，镇长。
委托诉讼代理人：廖伟雄，广东粤梅律师事务所律师。
上诉人林进方因与被上诉人梅州市梅县区梅南镇人民政府（以下简称梅南镇政府）合同纠纷一案，不服梅州市梅县区人民法院（2017）粤1403民初686号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月10日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
林进方提起上诉称，一审判决对案件主要事实认定错误，适用法律错误；请求撤销一审判决，改判驳回梅南镇政府的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。一、一审判决对案件主要事实认定错误。1、一审法院认定原告系重大误解而与被告签订《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》是错误的。在一审判决书“经审理查明”中“……误以为被告土地不属于2014年第七批次城镇建设范围，但因城镇建设需要用到被告土地……”该查明内容没有事实依据，也不符合常理。首先，上诉人是在被上诉人多次要求和做思想工作的情况下才签的补偿协议，双方经过了多次协商，而且被上诉人一方工作人员众多，被上诉人又是拥有众多只能部门的地方政府，双方对协议涉及的各项内容和文字理解都是完全清楚的，不存在对协议任何内容的误解。协议应该合法有效，依法应予认定，一审判决没有依法认定是错误的。其次，被上诉人作为主导征地工作的政府，对于涉及百姓重大利益的土地应该在国土等部门调查、核实的基础上形成决定，再与百姓签订征地补偿协议。征地工作经过的程序和环节众多，参与部门甚多，怎么可能存在“误以为被告土地不属于2014年第七批次城镇建设范围”的情况。对上诉人使用的土地被认定为“误以为不属于2014年第七批次城镇建设范围”，明显不符合常理。2、一审判决认定“……之后原告在履行协议时，发现被告土地属于2014年第七批次城镇建设用地勘测定界图红线范围内”系错误的事实认定。被上诉人作为政府，在与上诉人签订补偿协议前，就应该已经仔细核查了上诉人使用土地的情况和拟签订补偿协议情况。3、一审判决认定“原告于2017年4月27日出具书面通知要求被告于2017年4月28日前向原告提供被告位于梅县××街镇中心小学对面137号店铺侧的土地使用证进行审核，被告当时拒绝在送达回证上签名，由原告工作人员在送达回证上签名证明”，该事实认定错误。首先，地方政府既然要求上诉人提供土地使用证，怎么可能只给上诉人一天的期限？这是镇政府为了达到不可告人的目的仓促而为，还是镇政府提供的证据存在虚假？上诉人一再强调没有收到过镇政府发出的以上书面通知，一审法院仅凭被上诉人单方说辞就采信而认定的做法不当。其次，上诉人在与被上诉人多次协商中已经明确告知使用的土地没有办理土地使用证，被上诉人作为政府囊括有国土资源部门，被上诉人还是负责申报第七批次城镇建设用地的基层单位，对该块土地是否办理土地使用证比百姓更清楚，镇政府明知上诉人没有办理土地使用证，怎么可能还要求上诉人提供土地使用证？4、一审判决认为梅县区府（2015）3号文件没有关于土地被征收后采用占地面积1:1的方式置换，由此得出上诉人与被上诉人签订的补偿协议中关于土地被征收后按占地面积1:1的方式置换，系被上诉人在重大误解下做出的行为。该认定是错误的。首先，该认定犯了逻辑性错误。政府是土地征收的主体，征收内容由政府决定，征收协议基本都是政府决定的格式框架和条款，被征收人只是按政府规定的协议内容签订而已。要说存在重大误解，也应该是百姓存在误解。其次，政府拟定补偿协议内容是否符合政府内部的有关文件规定，系政府自己内部管理的事情，责任不在百姓。再次，补偿协议系上诉人与被上诉人经过多次协商签订，是双方充分协商的结果，即使上诉人所占用的土地属于梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的红线范围内，也是双方之间公平交易，价格合理，没有违反国家法律规定，合法有效，一审法院应予以认定。5、一审判决认为“原、被告签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》中所涉及土地属于梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的红线范围内”，该认定是错误的，没有依据。被上诉人并没有充分的证据证明上诉人所占土地系梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的红线范围内，而且被上诉人提供的勘测定界图纸的真实性亦存疑。6、一审判决认为，履行上诉人与被上诉人签订的补偿协议，将给被上诉人造成重大损失的认定是错误的，没有任何事实根据。二、上诉人与被上诉人签订补偿协议时，由于被上诉人系征收单位，上诉人系百姓，政府作出的征收决定百姓必须执行，双方在土地征收活动上不同于一般的民事活动主体和合同主体，双方其实系不平等的主体，政府系主导地位，系管理人，百姓只是从属地位，系管理相对人，百姓只是服从政府征收的决定签订补偿协议。因此，一审判决支持处于主导地位和管理人地位的政府以重大误解为由按《合同法》的规定请求撤销征地补偿协议系适用法律错误的表现。
梅南镇政府答辩称：请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。一、被上诉人与上诉人属于平等主体，《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》签订过程中被上诉人确属重大误解。上诉人与被上诉人签订的补偿协议，不体现行政机关的强制力及执行力，上诉人与被上诉人双方地位完全平等，不存在上诉人主张的管理与被管理关系。行政法发展到今天，我国政府属于服务型政府，尤其涉及公共利益的行为更是且只能是扮演服务者的角色。上诉人不能将政府与公民对立起来，当然地认为政府属于强大的一方，公民属于弱势的一方，公民意志由政府强加。对政府的行政行为有异议，公民可以通过行政复议、行政诉讼寻求救济，但当政府代表的社会公共利益受损失却无法救济时，社会公共利益会天然地被侵害。上诉人主张的政府与公民之间的管理关系不能成为本案的任何事实依据和理由，且上诉人关于政府的认识严重错误。关于上诉人主张的上诉人是在被上诉人多次要求和做思想工作的情况下才签订补偿协议，且被上诉人一方人数众多，被上诉人对于协议内容及其法律后果完全清楚的问题。被上诉人之所以多次做上诉人的思想工作，正是因为被上诉人误认为补偿协议所涉的上诉人主张的土地不属于梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的红线范围内，因此其征收补偿标准可以不按照梅县区府公（2015）3号文件的补偿标准。且在上诉人拥有国有土地商铺用地使用权的前提下，由被上诉人与上诉人之间另行根据市场价格协商确定补偿价格。正是基于重大误解，才签订该补偿协议。对上诉人关于补偿协议是在被上诉人仔细核查了上诉人土地使用情况后签订的主张。首先上诉人作为土地使用权人，且不能有效提供土地的使用权证，并且隐瞒没有土地使用权证的事实，尤其是涉及基于公共利益的土地征收过程中，其已经严重违反了诚实信用原则，且损害了社会公共利益，因此该协议的效力是值得商榷的。二、一审法院查明事实清楚，认定事实正确。1、一审法院查明事实清楚。由于上诉人无土地使用证，导致被上诉人无法认定土地四至，遂对该地块的性质产生重大误解，径行签订了补偿协议。但上诉人与被上诉人双方签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》所争议的土地确属梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的红线范围内，且梅县区府公（2015）3号文件已经对该土地的补偿标准作出了规定。2、一审法院认定事实正确。为了公共利益实施土地征收，其征收款项来源于政府的才成支出，主要是纳税人的钱，如果存在补偿价格远远高于政府补偿标准，则该协议显失公平且严重损害公共利益，履行该协议将造成公共利益的重大损失。三、一审法院适用法律正确。一审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定，认定被上诉人在补偿协议签订过程中作为镇一级政府，因对协议所涉及的土地性质及土地征收规划的认识错误，使得合同行为的结果与自己的意志完全相悖，确实在补偿协议签订过程中存在重大误解，且该协议严重损害了社会公共利益，因此撤销上诉人与被上诉人双方签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》，符合法律规定。
梅南镇政府于2017年5月5日起诉，主张被告在与原告签订征地补偿协议过程中存在严重的欺诈行为，且原告误以为该地块在梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图红线范围外，造成原告在重大误解的情况下签订《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》；若按补偿协议履行，将对原告造成重大损失；请求判令：1、撤销原、被告于2016年9月2日签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》；2、本案诉讼费用由被告负担。被告林进方答辩称，双方签订的补偿协议合法有效，双方均应按照协议约定履行；原告以被告存在欺诈行为造成原告重大误解为由请求撤销双方签订的补偿协议，没有事实和依据；在2017年4月27日之前从来没有人要求过被告提供土地使用证，虽然本案诉争的土地没有到相关部门办理证件，但被告一直将其用来种植花木；当时也是在原告多次工作之后才签订的补偿协议；原告要求撤销合同的诉讼请求应予以驳回，应严格按照合同履行。
一审法院经审理查明：梅州市梅县区人民政府因为原告城镇建设需要，于2014年由梅州市梅县区国土资源局作出《梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图》，后经梅州市人民政府上报，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于梅县区2014年度第七批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2015]387号文），梅州市梅县区人民政府据此依法作出征收土地公告（梅县区府公[2015]4号文），明确公告如下：“一、征收土地位置及范围：详见2014年第七批次城镇建设用地勘测定界图。二、被征收土地的各项补偿标准，按梅县区人民政府依法制订的梅县区府[2015]3号文件执行；凡是被征收土地范围内抢种的农作物和抢建的建筑物均不予补偿。三、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人自公告发布之日起10日内带土地权属有关证件到所在镇国土资源所办理征收土地的各项补偿登记，请互相转告。”原告在具体实施征地工作中，误以为被告土地不属于2014年第七批次城镇建设范围，但因城镇建设需要用到被告土地，因此在与被告多次协商后，于2016年9月2日签订了《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》，约定：“1、甲方（即原告梅南镇政府）为搞好梅南镇城镇建设，需征收乙方（即被告林进方）兴民街吴祝胜商铺侧的商铺用地一块，面积195㎡，甲方（即原告梅南镇政府）用于修建路道。2、乙方（即被告林进方）的商铺土地被征收后，采用占地面积1:1的方式置换，甲方（即原告梅南镇政府）置换给乙方（即被告林进方）的商铺用地在城镇建设规划区内，建设好正负零（限3间店铺），超出或不足部分的面积按1500元/㎡补偿。先签订补偿协议有优先选择商铺位置的权利。3、乙方（即被告林进方）选择的商铺主体、外墙、标高应与城镇建设规划区相统一，商铺内部可自行装修。4、乙方（即被告林进方）商铺内地现有的附着物及货物须在9月12日前搬迁完毕。双方签订协议后，甲方（即原告梅南镇政府）一次性付给乙方（即被告林进方）地面附着物等补偿费共计139898元（大写：拾叁万玖仟捌佰玖拾捌元）。”之后原告在履行协议时，发现被告土地属于2014年第七批次城镇建设用地勘测定界图红线范围内，应按梅县区人民政府依法制定的梅县区府[2015]3号文进行补偿，被告也应按梅县区府公[2015]4号梅州市梅县区人民政府征收土地公告要求提供土地使用证，原告于2017年4月27日出具书面通知要求被告于2017年4月28日前向原告提供被告位于梅县区梅南镇兴民街吴祝胜商铺侧的土地使用证进行审核，被告当时拒绝在送达回证上签名，由原告工作人员在送达回证上签名证明。
一审法院认为：原、被告签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》中所涉土地属于梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图的红线范围内，有梅州市梅县区国土资源局提供的梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图予以标注佐证，法院予以认定。因此对该所涉土地应按梅县区府公[2015]4号梅州市梅县区人民政府征收土地公告中的要求进行征收及按梅县区府[2015]3号文件的补偿标准进行补偿，而梅县区府[2015]3号文中并无“土地被征收后采用占地面积1:1的方式置换，置换的商铺用地在城镇建设规划区内，建设好正负零（限3间店铺），超出或不足部分的面积按1500元/㎡补偿”的补偿标准。因此原告是误以为所涉土地不在梅县区2014年度第七批次城镇建设用地勘测定界图红线范围内而与被告签订下协议的，且若按双方签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》履行，将造成原告的重大损失，故原、被告签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》应属基于重大误解签订，应予以撤销为宜。现原告要求撤销与被告签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》，理由正当，法院予以支持。案经调解无效，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定，于2017年6月27日作出判决：撤销原、被告于2016年9月2日签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》。案件受理费25元，由被告负担。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”的规定，本案中梅南镇政府与林进方签订的《梅县区梅南镇城镇建设商铺用地补偿协议》属于行政协议，双方当事人因该行政协议提起的诉讼不属于人民法院受理民事案件的范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条规定，裁定如下：
一、撤销广东省梅州市梅县区人民法院（2017）粤1403民初686号民事判决；
二、驳回梅州市梅县区梅南镇人民政府的起诉。
一审案件受理费25元，退还梅州市梅县区梅南镇人民政府；上诉人林进方预交的二审案件受理费50元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈立民
审 判 员 曾园芳
代理审判员 李新红
二〇一七年十一月六日
书 记 员 巫锾宇