中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申393号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张云凤，女，1965年10月18日出生，汉族，住江苏省徐州市泉山区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省徐州市泉山区人民政府。住所地：江苏省徐州市泉山区解放南路延长段**号。法定代表人：李勇，该区人民政府区长。张云凤因诉江苏省徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）房屋征收补偿决定一案，不服江苏省高级人民法院（2017）苏行终1120号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。张云凤于2016年9月19日以泉山区政府作出的房屋征收补偿决定违法、侵犯其合法权益为由，向江苏省徐州市中级人民法院起诉，请求撤销泉山区政府作出的泉房征补字（2016）第12号《房屋征收补偿决定书》（以下简称12号《补偿决定》）。一审法院查明：2015年2月14日，泉山区政府发布房屋征收调查公告，决定对东至矿山东路、南至矿山路、西至二环西路、北至黄河路的房屋、土地等情况进行调查登记，调查登记工作由泉山区政府组织实施，并将调查公告在征收范围内予以张贴。2015年2月27日，江苏省徐州市泉山区房屋征收办公室（以下简称泉山区征收办）与泉山区人民政府和平街道办事处（以下简称和平街道办）签订房屋征收委托书，委托和平街道办为华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋征收工作的具体征收实施单位。后和平街道办协助泉山区征收办对涉案项目范围内的被征收人的房屋、土地、家庭成员等情况进行调查登记。2015年3月10日，泉山区征收办发布“通知”，开始接受有意向参与该项目的房地产价格评估机构报名，报名时间为2015年3月11日—2015年3月15日。2015年4月3日，泉山区政府依据作出安置补偿方案（征求意见稿），就合法面积认定、补偿安置等征求被征收人意见，该补偿方案中载明搬迁补助费和住宅临时安置补助费为住宅按被征收合法建筑面积10元/㎡，误工费为200元/户。2015年4月5日，江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司（以下简称大正公司）根据江苏省徐州市泉山区建设局（以下简称泉山区建设局）的委托对位于华东机械厂征收范围内的房地产搬迁费用及房屋租金水平进行了评估，确定估价对象类似房地产在价值时点2015年4月5日的搬迁费用、房屋安置租赁费用为10元/㎡。2015年4月10日，泉山区政府公布16家具有房地产评估资质的评估公司名单的“公告”，同日，泉山区政府发布协商选取评估公司的“公告”，请华东机械厂东部、北部地块改造项目征收范围内的被征收人于公告发布之日起5日内从公示的16家房地产价格评估机构中协商选定2家评估机构，将协商的结果书面告知泉山区征收办，如逾期未能协商选定或未能书面告知协商结果的，视为协商不成，由泉山区征收办通过抽签（球）的方式确定2家评估机构，并将抽签时间及抽签地点一并公告。2015年4月15日，泉山区政府通过组织抽签的方式确定大正公司、江苏大新房地产地价评估有限公司（以下简称大新公司）两家公司为华东机械厂东部、北部地块改造项目的房地产价格评估机构，泉山公证处对抽签结果进行了公证。同日，泉山区政府对涉案项目房屋征收评估公司的选定结果进行了公告。2015年4月18日，泉山区征收办分别与大正公司、大新公司签订征收评估委托合同。2015年4月27日，泉山区征收办经前期调查登记与测绘，公示华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋调查结果并告知“对公示结果持有不同意见的权属人，可持房产证、土地证、身份证等有效证件前往项目指挥部进行认证”。2015年5月14日，大正公司、大新公司分别对样板房的房屋价值及附属物价值以及定销商品房的价格进行评估，并分别出具评估报告。同日，泉山区政府作出徐泉征字（2015）第1号《房屋征收决定》（以下简称1号《房屋征收决定》）并进行了公告，决定对华东机械厂东部、北部地块改造项目规划范围内的房屋进行征收，签约期限自2015年5月14日起至2015年6月12日止，征求意见后的《华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋征收安置补偿方案》（以下简称《安置补偿方案》）附随1号《房屋征收决定》一并公告。张云凤的房屋在本次征收范围内，征收编号为1-17。2015年7月21日，征收部门及和平街道办工作人员向张云凤一并送达《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》《房屋征收补偿告知书》。《被征收房屋评估通知》明确告知张云凤“华东机械厂东部、北部地块改造项目指挥部及该项目的实施单位、委托的评估机构定于2015年7月24日15:20时对您所属的该处房屋进行实地勘察、入户评估，请您或委派家人准时在家中予以配合。如果您或家人有特殊原因不能配合，请您在接到本通知2日内，以书面形式告知项目指挥部办公室或征收实施单位，并约定可以进行评估的具体时间。如果您及家人没有按时在家配合我们完成评估工作，又没有告知我们不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，项目指挥部、征收实施单位将视为您接受5980元/㎡的基准价，并以此作为房屋补偿的依据。”《附属物评估通知》明确告知张云凤“华东机械厂东部、北部地块改造项目指挥部及该项目的实施单位、委托的评估机构定于2015年7月24日15:00时对您所属的该处房屋附属物进行单独评估，请您或委派家人准时在家中予以配合。如果您或家人有特殊原因不能配合，请您在接到本通知2日内，以书面形式告知项目指挥部办公室或征收实施单位，并约定可以进行评估的具体时间。如果您及家人没有按时在家配合我们完成评估工作，又没有告知我们不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，项目指挥部、征收实施单位将视为您接受120元/㎡的基准价，并以此作为附属物补偿的依据。”《房屋征收补偿告知书》明确告知张云凤“房屋征收部门为你提供了产权调换和货币补偿两种方式。被征收人张云凤（征收编号1-17）可在收到本房屋征收补偿告知书三日内，就补偿方式进行选择，并书面告知房屋征收实施单位相关负责人，如逾期不做出选择，房屋征收部门对被征收人的补偿按产权调换补偿方式进行。”2015年7月24日，泉山区政府工作人员及评估机构工作人员按约定时间到张云凤处，因张云凤拒绝入户，未能对其房屋入户评估及对附属物单独评估。2015年7月26日，上述抽签选定的评估公司共同对张云凤的房屋作出初步评估结果并公示；2015年7月27日，上述抽签选定的评估公司共同对张云凤的房屋作出房屋征收估价报告，评估时点为“2015年5月14日”。2016年2月27日，和平街道办工作人员等向张云凤送达了房屋征收估价报告。张云凤在估价报告送达后十日内未对该评估结果提出异议和申请复核评估。因张云凤在房屋征收决定规定的签约期限内未能与征收部门达成补偿协议，泉山区政府于2016年3月10日对张云凤作出12号《补偿决定》，并于2016年3月10日对该征收补偿决定书进行张贴公示。张云凤认可于2016年3月23日收到征收补偿决定书，因不服上述房屋征收补偿决定，遂提起本案诉讼。一审另查明：2016年1月27日，一审法院就张云凤等人要求撤销1号《房屋征收决定》诉讼作出（2015）徐行初字第00142号行政判决书，判决驳回张云凤等人的诉讼请求，在本案一审审理过程中，江苏省高级人民法院作出（2016）苏行终403号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。一审法院认为：一、关于张云凤起诉是否符合法律规定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。”该法第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的……。”本案中，张云凤作为征收编号1-17的被征收人，在收到泉山区政府送达的12号《补偿决定》后，有权在法定期限内向一审法院提起诉讼。二、关于12号《补偿决定》是否合法问题。（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”泉山区政府是江苏省徐州市泉山区的行政主管部门，具有作出涉案征收补偿决定的法定职权。（二）关于涉案征收项目是否符合社会公共利益问题、《安置补偿方案》是否合理问题。本案中，张云凤等已就涉案房屋征收决定提起诉讼，一审法院就涉案征收决定作出的（2015）徐行初字第00142号行政判决已就上述问题进行评判，且已经江苏省高级人民法院二审判决予以维持，一审法院不再赘述。（三）关于涉案被征收房屋评估报告是否合法问题。1.关于涉案房屋征收评估机构选定的合法性。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《房屋征收评估办法》）第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第五条规定：“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。”本案中，泉山区政府于2015年4月10日公布16家具有房地产评估资质的评估公司名单并发布协商选取评估公司的“公告”，要求华东机械厂东部、北部地块改造项目征收范围内的被征收人于公告发布之日起5日内从公示的16家房地产价格评估机构中协商选定2家评估机构，将协商的结果书面告知泉山区征收办。在该“公告中”，泉山区政府一并告知：如逾期未能协商选定或未能书面告知协商结果的，视为协商不成，由泉山区征收办通过抽签（球）的方式确定2家评估机构，并将抽签时间及抽签地点一并公告。2015年4月15日，泉山区政府通过组织抽签的方式确定大正公司、大新公司两家公司为华东机械厂东部、北部地块改造项目的房地产价格评估机构，泉山公证处对抽签结果进行了公证。一审法院认为本次征收范围较大、被征收人户数较多，被征收人协商一致客观上存在困难，泉山区政府在公告协商选定评估机构届满之日，在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，泉山区政府组织被征收人代表参与抽签确定另两家评估机构，并委托公证处进行公证，行政程序并无不当。张云凤关于评估机构选定程序不合法的主张，无事实依据，一审法院依法不予支持。2.关于涉案评估报告的合法性。一审法院认为，涉案房屋评估机构及作出涉案估价报告的估价师具备相应资质。本案中，2015年7月21日，征收部门及和平街道办工作人员向张云凤一并送达《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》，明确告知张云凤入户进行房屋评估及对房屋附属物进行单独评估的时间及拒绝入户的后果等，2015年7月24日评估公司工作人员按约定时间到达被征收房屋，因张云凤拒绝入户查勘且没有在规定的期限内另行约定入户评估查勘时间，评估公司实地查勘后，依据征收部门提供的相关资料，在估价技术报告中详细说明了评估结论的形成过程和根据，估价师出庭接受质询，估价行为并无违反《房地产估价规范》《房屋征收评估办法》情形。评估结论形成后，征收实施单位依法进行了公示，经公示后，将评估报告依法向张云凤送达，张云凤在收到评估报告后的10日内未申请复核评估。故张云凤关于评估报告不合法的观点，一审法院不予支持。（四）关于涉案房屋征收补偿结论的合法性问题。1.关于房屋性质、面积的认定是否准确、合法问题。本案中，张云凤对房屋性质为住宅无异议，仅对房屋合法面积提出异议。首先，根据张云凤和泉山区政府提交的房产证，泉山区政府提交的《安置补偿方案》，华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋调查结果公示表及公示相关证据，可以证实：张云凤持有的房产证证载面积为26.72㎡，鉴于张云凤房屋所在楼房建造年代较为久远，其房屋所有权证记载面积未包含公摊面积等实际情况，泉山区政府经前期调查摸底并对张云凤所在楼房进行测绘，与2015年4月27日发布华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋调查结果公示表，该公示表中认定征收编号1-17的房屋套内面积23.08㎡，公摊面积9.45㎡，建筑总面积32.53㎡，同时，该公示表一并告知：对公示结果持有不同意见的权属人，可持房产证、土地证、身份证等有效证件前往项目指挥部进行认证，至被诉征收补偿决定作出前，张云凤未持有效证件去泉山区政府反映房屋合法面积问题。张云凤虽主张涉案征收补偿决定认定的房屋合法面积与其实际面积不符，并于一审庭审中提交了《房屋分层分户图面积对照表》，但经质证，该对照表由第三方机构徐州市宏伟测绘制图公司于2000年出具，涉案房屋的房产档案中并没有该《房屋分层分户图面积对照表》，该《房屋分层分户图面积对照表》并非2012年涉案房屋所有权证颁发的依据。其次，泉山区政府于2015年7月21日向张云凤户送达《被征收房屋评估通知》，明确告知张云凤户对张云凤户实地查勘、入户评估的时间，因张云凤户拒绝入户导致不能对张云凤房屋实地查勘。综上，在张云凤户拒绝入户，不能对其房屋面积进行实际测绘的情况下，泉山区政府在被诉征收补偿决定中依据前期调查摸底、综合测绘的面积32.53㎡认定张云凤房屋的合法面积，并无不当。2.关于补偿方式是否合法问题。《房屋征补条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”根据该规定，被征收人在征收过程中，可以就货币补偿或房屋产权调换两种补偿方式进行选择。本案中，房屋征收实施单位工作人员已于2015年7月21日向张云凤送达《房屋征收补偿告知书》，该告知书明确告知：“房屋征收部门为你提供了产权调换和货币补偿两种方式。被征收人张云凤（征收编号1-17）可在收到本房屋征收补偿告知书三日内，就补偿方式进行选择，并书面告知房屋征收实施单位相关负责人，如逾期不做出选择，房屋征收部门对被征收人的补偿按产权调换补偿方式进行。”因张云凤未对补偿方式作出选择，泉山区政府依据该告知书中“如逾期不做出选择，房屋征收部门对被征收人的补偿按产权调换补偿方式进行”的规定在被诉征收补偿决定中按产权调换的方式进行补偿并无不当。故张云凤关于补偿方式不合理的主张，一审法院依法不予支持。3.关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法问题。首先，《房屋征补条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案中，张云凤房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，泉山区政府所作涉案房屋征收补偿决定包含房屋价值补偿、搬迁费、过渡费、误工费等，补偿范围并无不当。其次，关于补偿价值是否准确、合法问题。本案中，张云凤对房屋合法面积没有异议。关于房屋补偿价值，泉山区政府工作人员于2015年7月21日向张云凤送达《被征收房屋评估通知》，该通知告知张云凤对其房屋入户评估的时间及拒绝入户的后果等。因张云凤拒绝入户查勘且未在规定的期限内另行约定入户评估查勘时间，评估机构作出评估报告后，泉山区政府依据评估报告的评估价值认定张云凤的房屋价值，并无不当；关于附属物补偿价值，泉山区政府工作人员于2015年7月21日向张云凤送达《附属物评估通知》，告知张云凤对其房屋附属物进行单独评估的时间及拒绝评估的结果等，因张云凤拒绝入户且未在规定的期限内另行约定入户评估时间，泉山区政府以120元/㎡的基准价认定其附属物价值符合程序规定。但考虑到现实中各被征收人装修程度、装修时间的差异，如张云凤有证据证明其室内附属物（装修）价值高于评估认定价值，可另行要求补偿；关于搬家费、临时安置补偿费，《房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构评估确定”。依照该规定，搬家费、临时安置补偿费应通过协商、委托评估方式确定，但在征收双方对房屋补偿安置协商差距较大，被征收人不配合的情况下，通过评估的方式确定难以实现。泉山区政府在2015年4月3日公布的征收安置补偿方案（征求意见稿）中载明搬迁补助费和住宅临时安置补助费为住宅按被征收合法建筑面积10元/㎡，公开征询被征收人意见，并由泉山区建设局于2015年4月5日委托评估公司对于华东机械厂征收项目范围内的房地产搬迁费用及房屋租金水平的评估，经征求意见，大多数人同意征收补偿方案，最终的征收安置补偿方案确定搬迁补助费和住宅临时安置补助费为住宅按被征收合法建筑面积10元/㎡计算，泉山区政府在涉案征收补偿决定中对张云凤的过渡费、搬家费按照10元/㎡计算是合理的；关于误工费，泉山区政府于2015年4月3日公布的征收安置补偿方案（征求意见稿）中载明误工费为200元/户，经征求意见，大多数人同意征收补偿方案，泉山区政府在涉案征收补偿决定中对张云凤的误工费予以200元/户的补偿是合理的。4.关于安置房屋价值确定是否合法、合理问题。首先，《房屋征补条例》第二十一条第三款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，泉山区政府提供的安置房屋位于涉案征收项目西北地块，符合上述规定中就地或就近安置的政策。其次，关于安置房价值，《房屋征收评估办法》第二十九条规定：“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”本案中，用于安置的房屋是定销商品房。所谓定销商品房，根据徐政发（2007）24号《徐州市市区定销商品房建设管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定，是指为妥善安置被拆迁人，由政府主导、市场化建设，以确定的销售价格、套型向被拆迁人定向销售的商品住宅。根据该《办法》附件1《徐州市市区定销商品房建设实施细则》，定销商品房的价格是由市物价部门会同房管、建设、国土部门依据定销商品房所在区域同等类型普通商品房市场价格，按15-20%的优惠幅度确定。在征收过程中，泉山区政府委托抽签选定的两家评估公司对用于涉案征收项目被征收房屋产权调换的定销商品房的价格进行评估，2015年5月14日，抽签选定的两评估公司出具《定销商品房估价报告》，确定用于涉案征收项目产权调换的定销商品房高层住宅市场基准价格为单价7882元/㎡。根据泉山区政府提交《徐州市市区定销商品房供用意见书》（以下简称《意见书》），可以证明涉案安置房基准价格6300元/㎡是按定销商品房市场基准价格优惠20%确定。综上，泉山区政府按照《意见书》核定的定销商品房价格确定安置房价值，符合《房屋征收评估办法》第二十九条规定。且经一审法院核对，泉山区政府对安置房价值计算无误。（五）关于涉案征收补偿决定程序是否合法。泉山区政府作出涉案征收补偿决定后，依法向张云凤送达，张云凤亦认可于2016年3月23日收到补偿决定书，且按照法规要求进行了公示，程序合法。综上，泉山区政府具有作出被诉征收补偿决定的职权，对张云凤被征收房屋合法面积、用途认定正确，根据依法选定的评估机构对被征收房屋的估价报告认定张云凤被征收房屋价值及室内附属物价值，依照《安置补偿方案》对张云凤搬迁费、临时安置补助费予以确定，客观、合理，对张云凤应补偿项目和数额确定均是准确、合法的。泉山区政府提供涉案征收项目同区域房屋予以安置，并按市政府核定优惠价格予以安置，合法、合理，对安置房价值计算和互找差额计算无误。张云凤要求撤销被诉征收补偿决定的诉讼请求，证据不足，依法不能成立，一审法院不予支持。据此，一审法院于2017年5月25日作出（2016）苏03行初544号行政判决：驳回张云凤要求撤销12号《补偿决定》的诉讼请求。张云凤不服一审判决，向江苏省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决和泉山区政府作出的12号《补偿决定》。二审法院对一审法院认定的事实予以确认。二审法院以与一审判决基本相同的理由，于2017年8月18日作出（2017）苏行终1120号判决：驳回上诉，维持原判。张云凤向本院申请再审，请求撤销一、二审判决和泉山区政府作出的12号《补偿决定》。主要事实和理由为：一、12号《补偿决定》所依据的事实不清：对涉案区域内房屋进行征收并非出于公共利益的目的；涉案征收补偿方案因其合法、合理性问题，不能作为给予被征收人补偿安置的事实依据；评估报告存在若干违法问题，不能作为确定征收补偿的有效依据；确定被征收人房屋的建筑面积与事实不符。二、12号《补偿决定》违反了正当程序：泉山区政府制作征收补偿方案违反了法定程序；对征收房屋的评估违反正当程序；没有履行告知被征收人陈述、申辩权利的程序。三、12号《补偿决定》违反法律规定且显失公平：剥夺了被征收人对货币补偿的选择权，违反了法律规定；裁决的产权调换不合理。综上，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，为维护张云凤的合法权益，现申请再审。本院认为：本案的核心问题是被申请人泉山区政府作出的12号《补偿决定》是否违法。由于被诉行政行为是房屋征收补偿决定，故再审申请人张云凤关于涉案项目并非出于公共利益目的及征收补偿方案合法、合理性问题的主张不属于本案审查范围。被申请人在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，通过抽签的方式确定具有资质的大正公司和大新公司作为涉案房屋评估机构，评估机构的选定形成于1号《房屋征收决定》之前，程序有所不当，本院予以指正。但评估机构的选定过程与方式并未侵害再审申请人的实体合法权益。在评估公司无法入户查勘的情况下，评估公司进行实地查勘，根据征收部门提供的相关材料作出评估报告，评估报告经公示后送达再审申请人，再审申请人如果对评估报告有异议，应当在法定期限内申请复核。由于《房屋分层分户图面积对照表》系徐州市宏伟测绘制图公司于2000年出具，并非房产管理部门颁发涉案房屋所有权证的依据，被申请人在无法对涉案房屋进行实地查勘的情况下依据前期调查摸底、综合测绘的面积32.53㎡认定涉案房屋的合法面积并无不当。同时，涉案征收决定、补偿决定及相关安置补偿方案在征收项目推进过程中，再审申请人依法有多个环节和渠道提出意见和建议，其主张被申请人没有履行告知其陈述、申辩权利的正当程序的理由和依据不足。由于房屋征收实施单位工作人员已于2015年7月21日向再审申请人送达《房屋征收补偿告知书》，明确告知其可以选择货币补偿或产权调换补偿，并告知如果未在规定时间内选择安置补偿方式的后果，因其未对补偿方式作出选择，被申请人据此在被诉征收补偿决定中按产权调换的方式进行补偿并无不当。再审申请人申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。综上，张云凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张云凤的再审申请。审判长  王晓滨审判员  耿宝建审判员  白雅丽二〇一八年三月二十八日书记员  李 璐