广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤0606行初775号原告吕超玮，男，1964年5月31日出生，汉族，住佛山市禅城区。原告关旺燕，女，1955年6月21日出生，汉族，住佛山市禅城区。原告罗新发，男，1968年6月17日出生，汉族，住佛山市禅城区。三原告共同委托代理人周东升，广东经国律师事务所律师。被告佛山市体育局，住所地佛山市佛山新城世纪莲体育中心体育场18号门。法定代表人魏启文，局长。委托代理人郑荣业，广东聚英华律师事务所律师。委托代理人梁雪琴，广东聚英华律师事务所律师。原告吕超玮、关旺燕、罗新发诉被告佛山市体育局其它行政纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，依法进行了审理，现已审理终结。原告诉称，佛山市武术协会是一家由佛山市范围内的武术爱好者于1999年2月12日依法成立的社会团体法人，其由会员代表大会通过的《佛山市武术协会章程》规定如下，其中“第七条：本会实行会员制。会员种类：单位会员、个人会员。第十条：会员享有下列权利和义务：享有本会的选举权、被选举权和表決权；第十三条：本会最高权力机构为会员代表大会。会员代表大会主要由本会一级区域性单位会员和在武术领域有一定影响的一级专业性单位会员经民主协商推选的委员组成。会员代表大会的职权：（一）制定和修改章程；（二）选举和罢免常务委员；（六）协商推选佛山市武术协会主席、副主席、常务委员、司库、秘书长人选；第十四条：会员代表大会须有三分之二以上的会员代表出席方能召开。其决议须经到会会员代表半数以上表决通过方能生效。第十六条：常务委员会是会员代表大会的执行机构；第十七条：常务委员会的职权（三）筹备召开会员代表大会。”由此可见，佛山市武术协会作为依法登记的群众自治性组织，已经通过协会章程的方式规定了换届选举的程序，即首先由常务委员会筹备召开会员代表大会，再由会员代表大会在会员中协商推选新一届武术协会主席、副主席、常务委员、司库、秘书长。且明确规定会员代表大会须有三分之二以上的会员代表出席方能召开，其决议须经到会会员代表半数以上表决通过方能生效。三原告均为按照佛山市武术协会章程享有本会选举权及被选举权的会员。被告于2017年5月24日下发《佛山市体育局会议通知》，内容为：“会议名称，佛山市武术协会换届选举大会；会议时间，2017年5月27日下午2时30分；会议内容，选举第五届佛山市武术协会理事会，选举第五届佛山市武术协会会长、副会长和常务理事，审议第五届《佛山市武术协会章程》；参加单位和人员，市体育局领导，市社会组织管理局领导，各区文体（旅游）局一名分管人员，市体育总会和各区武术协会推荐的会员代表，咏春拳总会、蔡李佛拳协会、龙彤拳协会推荐的会员代表93人。备注，请各区体育局和各协会落实参加名单，于5月26日上午下班前报市体育局群体科。”2017年5月27日，在被告的组织下，在绝大多数参会人员并非佛山市武术协会会员的情况下完成了所谓的“佛山市武术协会换届选举”，选举出新一届所谓的“佛山市武术协会领导”，其中常务副会长为被告的群体科副科长，为在职公务员。《社会团体登记管理条例》》第五条：“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。”据此，佛山市武术协会作为实现会员共同意愿，按照协会章程开展活动的非营利性社会组织有权根据章程由会员代表大会来举行换届选举，被告不得非法干涉。《社会团体登记管理条例》第二十五条：“业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关及其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。业务主管单位履行前款规定的职责，不得向社会团体收取费用。”被告作为佛山市武术协会的业务主管单位，法律明确了其监管职责，在该监管职责中并无允许监管组织直接参与组织被监管对象的换届选举，更不允许监管部门安排其单位的领导兼任下属监管对象的领导。按照行政权力没有明确法律规定不得行使的原则，被告的前述行政行为显属严重超越其职权行为，也是滥用其监管权力的行为，是严重的违法行为。另，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》第三点第四项：“行业协会商会具有人事自主权，在人员管理上与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩，依法依规建立规范用人制度，逐步实行依章程自主选人用人。行政机关不得推荐、安排在职和退（离）休公务员到行业协会商会任职兼职。现职和不担任现职但未办理退（离）休手续的党政领导干部及在职工作人员，不得在行业协会商会兼任职务。领导干部退（离）休后三年内一般不得到行业协会商会兼职，个别确属工作特殊需要兼职的，应当按照干部管理权限审批；退（离）休三年后到行业协会商会兼职，须按干部管理权限审批或备案后方可兼职。”本案中被告的行为也违反了前述中央的精神，干涉了佛山市武术协会的人事自主权。现依法提起诉讼，请求法院依判决：1.确认被告超越职权于2017年5月27日组织召开的佛山市武术协会换届选举大会的行政行为违法；2.被告承担本案全部诉讼费用。被告辩称，根据《社会团体登记管理条例》第二十四条之规定，被告是佛山市武术协会的业务主管单位，负责履行监督管理职责，被告在职权范围内履行对佛山市武术协会的监督管理工作。一、佛山市武术协会近年来存在人员管理、财务管理的混乱现象，被告作为该武术协会的业务主管部门依照《社会团体登记管理条例》的规定，有权履行监督、指导佛山市武术协会的活动，被告履行监督管理职责是在职权范围内的合法行为。《社会团体登记管理条例》第二十四条规定，社会团体的业务主管部门，应当履行监督管理职责，包括监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；协助登记管理机关和其他部门查处社会团体的违法行为。佛山市武术协会近年来就其会费收取及业务活动存在问题多次被举报，主要集中在以下几个方面：1.对人事变动未召开会员大会进行决议；2.征收会费未经会员大会通过，存在违规收取会费的情况；3.财务混乱；4.存在拉帮结派、以权谋私的情况。佛山市民政局要求佛山市武术协会进行改正，并委托了佛山大诚会计师事务所对佛山市武术协会2014年和2015年财务情况进行专项审计，发现佛山市武术协会存在财务混乱的情况，并责令其进行改正。作为佛山市武术协会业务主管单位，被告依法针对其违法违规及违反协会章程的行为进行监督管理，协助协会的登记机关对其进行整改，是被告履行监督管理职责行为，于法有据。二、被告对佛山市武术协会本次换届选举活动履行监督、指导职能，符合法律的规定。1.被告在收到佛山市民政局《佛山市民政局关于对佛山市武术协会的责令改正通知》后，结合佛山市武术协会近年内存在的问题以及其即将开展换届选举活动的实际情况，被告对佛山市武术协会换届选举工作依法进行监督和指导。2.成立佛山市武术协会换届选举领导小组，领导、指导和监督佛山市武术协会的换届工作。被告下发了《关于做好佛山市武术协会换届改选工作的通知》，请各区武术协会、各拳种协会、各大武术馆（校）民主推荐佛山市第五届会员代表大会代表及理事候选人。3.组织佛山市武术协会召开第四届常务理事会议，要求其配合做好换届工作。4.组织召开了佛山市五区武术协会会长、各大拳种协会会长参加的佛山市武术协会第五次会员代表大会预备会议，预备会议上产生了佛山市武术协会第五次会员代表大会主席团名单及选举监票人、唱票人、计票人的候选人名单，理事会候选人名单，审议了选举办法（审议稿）等。5.2017年5月27日，正式召开佛山市武术协会第五次会员代表大会，本次会议会员代表95人，由主席团主持，经过提名、推荐及进行民主投票、表决、唱票、计票等程序最终通过了理事会成员名单及佛山市武术协会章程（审议稿）等决定。6.佛山市武术协会第五次会员代表大会由佛山市武术协会的常务理事会决议召开，会员代表具有充分的广泛性，并按照章程规定的表决方式进行表决。本次召开的佛山市武术协会换届选举过程中，依法依规及依照佛山市武术协会章程关于换届选举的具体规定，按照其流程及表决方式进行公开民主的会员代表投票的换届选举活动，内容及程序都是合法的。三、本次的佛山市武术协会换届选举工作，不存在侵害原告享有的会员权利的情况，对原告的合法权益没有明显产生任何实际影响，应当依法驳回原告的诉讼请求。1.针对佛山市武术协会实际存在的人员管理、财务管理等诸多方面的混乱现象，被告依法予以监督。2017年5月27日，被告依法监督、指导召开佛山市武术协会换届选举大会。在筹备会员代表大会召开过程中，被告针对原告违法违规及违反协会章程的规定，私自进行换届选举工作的情况，与其登记部门佛山市民政局联合发文制止，要求其立即停止违规换届的一切活动。2.根据佛山市武术协会章程规定，协会最高权利机构为会员代表大会，由会员代表参会，会员代表由各区协会、各拳种协会、各大武术馆（校）等推选产生。通过会员代表表决的方式行使会员代表大会选举和罢免常务委员，推选协会主席、副主席、常务委员、司库、秘书长人员的职能。也就是说，由会员推选会员代表，由会员代表推选协会领导机构负责人的候选人，再经过会员代表大会选举表决最终确定有关人选的领导职务。事实上，在本次换届选举过程中，并没有会员推选三原告作为会员代表参加本次换届选举的会员代表大会，代表会员的意志进行表决。此外，在本次会员代表大会的选举活动中，也没有任何会员代表推选三原告担任协会内任何职务的候选人参与选举表决。因此，佛山市武术协会本次换届选举并没有对原告的选举权和被选举权产生任何的实际影响。综上所述，被告作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告起诉理由缺乏事实与法律依据，依法不能成立。被告的行为对原告合法权益明显不产生实际影响，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。原告在诉讼中提供了以下证据：1.佛山市体育局通知（2017年5月19日）；2.佛山市体育局会议通知；3.佛山市武术协会社会团体法人登记证书；4.三原告的会员证；5.佛山市武术协会章程；6.工作年度报告；7.佛山市武术协会法人、情况说明书；8.佛山市武术协会聘书；9.佛山市第四届常务理事情况说明书；10.参加第五届选举会员情况表、参加第五届虚假会员选举情况表；11.佛山市传统武术锦标赛奖状、证书。被告在诉讼中提供了以下证据：1.佛山市武术协会章程；2.佛山市武术协会财务收支专项审计报告；3.佛山市民政局关于对佛山市武术协会的责令改正通知；4.关于成立佛山市武术协会换届选举领导小组的通知、关于做好佛山市武术协会换届改选工作的通知；5.关于佛山市武术协会换届选举专题会议会议纪要；6.原告私下违法组织换届选举活动的签到表；7.通知两份；8.原告等发布的佛山市武术协会换届选举会议通知；9.佛山市武术协会第五次会员代表大会预备会议纪要、签到表；10.关于停止佛山市武术协会第四届理事会自行组织的换届选举等活动的通知；11.会议材料。经审理查明，佛山市武术协会是由佛山市民政局于1999年2月12日依法登记成立的社会团体法人，业务主管单位为被告佛山市体育局。原告吕超玮于2016年1月1日被佛山市武术协会聘任为第四届常务委员、常务副主席、理事长，任期至2016年；原告关旺燕于2012年被佛山市武术协会聘任为第四届理事会常务副主席、秘书长，任期到2017年1月；原告罗新发在第四届佛山市武术协会理事会中没有担任职务，系佛山市武术协会的普通会员。佛山市武术协会第四届理事会于2017年1月已到期届满。2017年5月27日，被告按照佛山市武术协会章程的相关规定组织协调召开了佛山市武术协会换届选举大会，大会全程由主席团主持，由佛山市武术协会常务理事会决议召开，会议代表及理事候选人由各区武术协会、各拳种协会、各大武术馆（校）民主推荐产生，大会主席团名单及监票人、唱票人、计票人候选人名单、理事会候选人名单由大会预备会议产生并审议了选举办法（审议稿）。会议选举产生了第五届佛山市武术协会理事会成员、第五届佛山市武术协会会长、副会长和常务理事。三原告均未被选举为第五届佛山市武术协会理事会成员或担任协会其它领导职务。三原告对被告组织召开上述会议的行为不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《社会团体登记管理条例》第二十五条规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责：……(二)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；……。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为；……”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”由此可见，具有行政法上的诉的利益是判断行政行为是否可诉的重要标准之一，即只有当被诉的行政行为对公民、法人或其他组织造成的利益影响具有法律上的直接性和保护的必要性和正当性，该行政行为才属于行政诉讼的审查范围。本案中，被告作为佛山市武术协会的业务主管单位，在佛山市武术协会上一届领导班子运作出现一定问题的前提下，牵头组织召开新一届理事会的换届选举大会，正是被告履行《社会团体登记管理条例》赋予其监督管理职责的体现。据查，整个会议流程均是依照佛山市武术协会章程有关规定进行，被告在其中发挥牵头组织协调作用，并未实际参与到大会的具体核心议程当中。被告佛山市体育局的行为实际上是其作为业务主管单位的一种行政指导行为，不具有行政法上的可诉性。综上，被告佛山市体育局组织召开佛山市武术协会换届选举会议的行为不属于行政诉讼法的受理范围，本案依法应当不予受理，已经受理的，依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（四）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告吕超玮、关旺燕、罗新发的起诉。本案不收取受理费（原告吕超玮、关旺燕、罗新发预交的受理费50元，在本裁定书发生法律效力后经原告吕超玮、关旺燕、罗新发申请予以退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  喻景鹏人民陪审员  李镇南人民陪审员  高莹莹二〇一七年十一月三十日书 记 员  胡怿之