安徽省淮南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖04行终20号
上诉人（一审原告）淮南市长城加油站，住所地安徽省淮南市九大路。
负责人李娟，该加油站经营业主。
委托代理人蔡祥明，该加油站职工。
委托代理人李健，安徽健友律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮南市国土资源局，住所地安徽省淮南市田家庵区朝阳东路229号。
法定代表人孙跃山，该局局长。
委托代理人吴宁亚，该局副主任科员。
委托代理人王永忠，该局法律顾问。
被上诉人（一审被告）淮南市公共资源交易中心，住所地安徽省淮南市山南政务中心*座。
法定代表人吴鹰，该中心主任。
委托代理人张强，该中心职工。
委托代理人刘占忠，该中心法律顾问。
被上诉人（一审被告）淮南市人民政府，住所地安徽省
淮南市山南新区政务中心。
法定代表人张孝成，该市市长。
委托代理人何云朝，该市政府行政复议办公室主任。
委托代理人董仲良，该市政府法律顾问。
原审第三人中国石化销售有限公司安徽淮南石油分公司，住所地安徽省淮南市朝阳中路49号。
法定代表人王峰，该公司总经理。
委托代理人朱国顺，安徽俊诚律师事务所律师。
淮南市长城加油站（以下简称长城加油站）因与淮南市国土资源局（以下简称市国土局）、淮南市公共资源交易中心（以下简称市公共资源中心）、原审第三人中国石化销售有限公司淮南分公司（以下简称市石油公司）国土管理行政许可，淮南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服淮南�田家庵区人民法院（2018）皖0403行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人长城加油站的负责人李娟及其委托代理人蔡祥明、李健，被上诉人市国土局的委托代理人吴宁亚、王永忠，被上诉人市公共资源中心的委托代理人张强、刘占忠，被上诉人市政府的委托代理人何云朝，原审第三人市石油公司的委托代理人朱国顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
长城加油站向一审法院起诉称：其成立于2003年8月，原投资人张敬文。2011年9月8日，长城加油站与李娟签订《资产转让协议书》（以下简称《转让协议》），将该站全部资产转让给李娟。2011年12月15日，安徽省商务厅给长城加油站颁发了《成品油经营批准证书》（以下简称《成品油证书》），批准其从事汽油、柴油、煤油�售业务，有效期自2011年12月15日至2016年12月14日。2004年8月31日，因城市建设需要，长城加油站房屋及其附属物被列入拆迁范围，淮南市新建房屋拆迁有限公司（以下简称新建拆迁公司）与长城加油站签订《拆迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），约定：市政府负责协调相关部门批划异地重建长城加油站的用地手续，土地使用费由长城加油站负担，新地手续费亦由长城加油站负担。2015年7月29日，淮南市九龙岗镇人民政府（以下简称九龙岗镇政府）与长城加油站签订《征地包干协议》一份，约定：新建加油站所用土地的所有补偿费用均由长城加油站支付，九龙岗镇政府确保协议签订后，完成土地征收并交付长城加油站使用。协议签订后至2016年，长城加油站为异地重建事宜向有关部门申请并取得了异地重建加油站的相关审批手续及文件、资料等。
综上，一审原告认为，涉案地块系长城加油站的异地重建地块，该地块的土地使用权已经划给一审原告，一审被告市国土局及市公共资源中心违背客观事实和法律规定，将涉案地块公开拍卖的行为违法，市政府作出的复议决定无事实及法律依据，诉至法院，请求判决：一、确认市国土局、市公共资源中心2016年8月3日拍卖土地编号为HGTP16024地块的行政行为违法；二、撤销市国土局、市公共资源中心2016年8月3日拍卖土地编号为HGTP16024地块的行政行为；三、撤销市国土局2016年8月3日与第三人市石油公司签订的《成交确认书》；四、撤销市政府2017年3月27日作出的淮府复决【2016】41号《行政复议决定书》。诉讼费用由一审被告承担。
一审法院经审理查明：长城加油站成立于2003年8月，投资人为张敬文。2011年9月8日，该站与李娟签订《转让协议》，将其全部资产转让给李娟。同年12月15日，安徽省商务厅为长城加油站颁发了《成品油证书》，批准其从事汽油、柴油、煤油零售业务，有效期自2011年12月15日至2016年12月14日。2004年8月31日，因城市建设需要，长城加油站房屋及其附属物被列入拆迁范围，新建拆迁公司与长城加油站签订《安置协议》1份，其中约定：市政府负责协调相关部门批划异地重建长城加油站的用地手续，土地使用费由长城加油站负担，新地手续费亦由长城加油站负担。2012年3月6日，淮南市商务局（以下简称市商务局）出具《关于办理淮南市长城加油站选址方案的函》（以下简称《选址方案函》）一份，函告淮南市城乡规划局（以下简称市规划局）：长城加油站因市政拆迁需异地重建，加油站选址为中兴西路、二小南路（市十五中）北，该地块符合淮南市十二五加油、加气站布点规划。并函请市规划局办理加油站选址方案等相关手续。2012年3月19日，淮南市发展和改革委员会（以下简称市发改委）给长城加油站下达了一份《关于长城加油站拆迁重建项目备案的通知》，同意该站拆迁重建。2012年3月30日，市规划局向市商务局及长城加油站下达一份《淮南市城乡规划局市政方案审批通知书》，同意在涉案地块建设一座二级加油站，并提出了相关规划条件的要求。2015年7月29日，九龙岗镇政府与长城加油站签订《征地包干协议》一份，约定：新建加油站所用土地的所有补偿费用均由长城加油站支付，九龙岗镇政府确保协议签订后，完成土地征收并交付长城加油站使用。此后，淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）、市商务局、市规划局及市政府等就该地块的使用，分别进行了报批和批准手续的办理。
2016年7月8日，市国土局发布《国有建设用地使用权拍卖出让公告》（以下简称《拍卖出让公告》），对涉案地块进行拍卖出让。该公告规定，中华人民共和国境内外的法人和其他组织均可申请参加竞买活动（法律另有规定的除外）。因按照相关规定，只有取得预核准通知书的方可参加竞买，第三人市石油公司于2016年7月31日向市商务局申请办理预核准手续，次日，市商务局向市石油公司颁发了编号为：淮商审批[2016]185号的《安徽省成品油经营企业预核准通知书》（以下简称[2016]185号《预核准通知书》），后市石油公司持该通知书报名参与竞拍，并于当月3日竞得争议地块，签订了《成交确认书》。
一审法院认为：本案被诉的行政行为系涉案土地的拍卖行为。一审原告既没有取得涉案土地的使用权，也没有取得作为竞买人资格的预核准通知，未报名参加涉案地块的拍卖活动，不属于涉案土地拍卖行为的竞买人。其与被诉的行政行政行为之间无直接的利害关系，不具有原告的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回长城加油站的起诉。
长城加油站不服，上诉称：一、一审裁定认定事实错误。其本院认为中，关于“本案被诉的行政行为系涉案土地的拍卖行为。原告既没有取得涉案土地的使用权，也没有取得作为竞买人资格的预核准通知，未报名参加涉案地块的拍卖活动，不属于涉案土地拍卖行为的竞买人。原告与被诉的行政行为之间不具有直接的利害关系，不具有原告的主体资格”的表述是错误的。对此，1、上诉人与涉案行政行为之间存在客观事实上的利害关系。一审裁定己查明上诉人2004年8月31日与有关部门签订《安置协议》，2015年7月29日与九龙岗镇政府签订《征地包干协议》，上诉人为此陆续完成征地拆迁，并且为完成规划设计等工作，陆续投入189万多元。涉案土地是由上诉人征迁，并在多个部门先后完成了规划、设计、论证等工作，最终被市国土局、市公共资源中心的非法行政行为拍卖，导致上诉人数年来投入的上述费用损失殆尽。所以，涉案行政行为客观上与上诉人之间有利害关系。2、上诉人与涉案行政行为之间存在法律事实上的利害关系。上诉人通过签订《安置协议》，取得了有关拆迁还建长城加油站的批划文件，在被上诉人以及其他有关部门均同意按照拆迁还建的方式，将还建土地批划给上诉人的情形下，被上诉人应当只能允许上诉人参加土地竞买，但是被上诉人却允许不符合十二五网点规划的市石油公司等其他单位参加涉案土地的竞拍，最终导致上诉人拆迁还原的土地被市石油公司竞得。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的…”以及第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，由于被上诉人的行政行为已经侵犯了上诉人的财产权等合法权益，上诉人与被诉行政行为之间有利害关系，具备提起本案诉讼的主体资格。二、一审裁定的查明事实部分与本院认为部分矛盾。一审裁定书中已查明�长城加油站异地重建用地的问题由市政府负责协调，且市商务局函告市规划局长城加油站因市政拆迁需异地重建，加油站选址符合淮南十二五规划、加气站布点规划，并函请市规划局办理加油站选址方案等相关手续，市发改委也同意上诉人拆迁重建，市规划局向市商务局及长城加油站下达《淮南市城乡规划局市政方案审批通知书》，同意在涉案地块建设加油站，并提出相关规划条件，后长城加油站完成土地征迁等工作。所以，涉案土地的选址、审批、规划、立项等主体都是上诉人，且根据法律规定，涉案的《预核准通知书》只能向上诉人颁发，对该涉案地块只有上诉人符合竞买资格，但一审裁定却认为上诉人因为没有参与竞买而没有提起本案诉讼的主体资格，无事实与法律根据。且通过其他相关判决[案号为：（2018）皖0403行初30号]也可以查明，第三人持有的《预核准通知书》也是违法的，被上诉人允许第三人持有非法的《预核准通知书》参与竞买，该行政行为本身已违法。三、一审裁定查明事实部分存在错误。1、一审裁定查明“因按照相关规定，只有取得预核准通知书的方可参加竞买，第三人淮南石油公司于2016年7月31日向淮南市商务局申请办理预核准手续，2016年8月1日淮南市商务局向淮南石油公司颁发了淮商审批[2016]185号《安徽省成品油经营企业预核准通知书》（以下简称《预核准通知书》)，淮南石油公司持该通知书报名参加竞拍”的事实与客观事实不符。在（2018）皖0403行初30号行政诉讼案件中已查明，市石油公司向市商务局提交的《关于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告》以及《关于办理加油加气站土地出让成品油预核准的情况说明》中，载明日期均为2016年7月31日，而当天是�期日，由于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准是应当通过政务服务大厅递交申请材料的，故市石油公司无法在当日向市商务局提交申请材料，该局也无法在星期日收到市石油公司的申请材料。所以一审裁定查明的该事实是错误的。2、一审裁定已查明，因按照相关规定，只有取得预核准通知书的方可参加竞买，市石油公司遂取得《预核准通知书》，并持有该《通知书》参加竞买，但在上诉人诉市商务局等行政诉讼案件中，已确认市商务局颁发该《通知书》的行为违法，本案的一审裁定却对该《通知书》予以认定，无事实与法律根据。四、一审裁定适用法律错误。其本院认为部分引用的是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定，驳回上诉人的起诉，但是上诉人并不符合该规定中的任何一项。综上,一审裁定认定部分事实不清，且部分查明事实和适用法律错误，请求二审法院：1、撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人负担。后经当庭释明，本案的上诉请求应为撤销一审裁定，指定原审法院继续审理。
被上诉人市国土局、市公共资源中心、市政府的答辩意见均同一审一致，且认为一审裁定正确，请求予以维持。
原审第三人市石油公司认可三被上诉人的答辩意见。
一审证据已随卷移送本院。经审理，二审对一审认定的事实予以确认。
二审另查明：本案涉诉的土地位于长城加油站与九龙岗镇政府2015年7月29日签订的《拆迁包干协议》所涉及的土地范围内。该《征地包干协议》签订后，自2012年3月至2016年7月，长城加油站先后支付了涉及土地征用相关的费用。目前该宗土地仍由上诉人占有和支配。
经审理，本案争议焦点是：1、长城加油站与本案涉诉的拍卖出让土地的行政行为是否具有利害关系，是否为本案的适格原告；2、一审裁定是否正确。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依照此规定，有权提起行政诉讼的适格原告，应当是与行政行为有利害关系，对行政机关作出的行政行为不服，认为侵犯其合法权益，进而提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织。本案中，长城加油站系获颁《成品油经营证书》，能够从事汽油、柴油、煤油零售业务的个人独资企业。因配合当地城市建设需要和十二五加油、加气站布点规划，并开发使用涉诉土地，长城加油站的迁址重建计划已获得有关部门批准；同时，其亦通过与涉诉土地所在地的拆迁单位和行政机关签订《征地包干协议》以及实际开发使用土地的方式，占有和支配该宗土地，且支付了涉及土地征用的相关费用。尽管上诉人未取得该宗土地的使用权，但应当认定其与该宗土地有利害关系。因此，被上诉人作出的拍卖出让土地的行政行为与上诉人存在事实和法律上的利害关系。其对此不服并提起本案诉讼，要求对该拍卖行政行为和市政府的复议行为依法审查，符合前述关于起诉条件的规定。一审裁定以其未取得涉案土地的使用权，也非符合《拍卖公告》条件的竞买人为由，驳回其起诉不当，依法应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼�》第八十九条第一款（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销淮南市田家庵区人民法院（2018）皖0403行初29号行政裁定；
二、本案指令淮南市田家庵区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 张德玉
审判员 王 伟
审判员 李 平
二〇一八年五月二十三日
书记员 石 静
附相关法律规定：
《中华人民共和国�政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人�法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。