广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2017）粤2071行初479号原告：中山市黄圃镇三社社区第一股份合作经济社，住所地广东省中山市黄圃镇三社，组织机构代码77999141-7。代表人：刘炳端，社长。委托代理人：朱小明，广东广佛律师事务所律师。被告：中山市黄圃镇人民政府，住所地广东省中山市黄圃镇，统一社会信用代码11442000007333393K。法定代表人：林东，镇长。委托代理人：黄英顺，该镇政府工作人员。委托代理人：钱敏，广东邦仁律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人：何璟珊，广东金丰华律师事务所律师。第三人：杨少兰，女，1962年11月8日出生，汉族，住广东省中山市。第三人：中山市黄圃镇三社股份合作经济联合社，住所地广东省中山市黄圃镇三社下街43号，组织机构代码757866973。代表人：刘肇增，社长。委托代理人：刘惠英、苏伟标，该社工作人员。原告中山市黄圃镇三社社区第一股份合作经济社（以下简称三社第一经济社）不服被告中山市黄圃镇人民政府（以下简称黄圃镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）政府行政决定，向广东省中山市中级人民法院提起了行政诉讼。广东省中山市中级人民法院立案后，因被告市政府提出管辖权异议，广东省中山市中级人民法院于2017年3月8日作出（2017）粤20行初3号行政裁定，裁定该案移送本院管辖。本院于2017年4月18日立案后，依法向被告黄圃镇政府、市政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因杨少兰、中山市黄圃镇三社股份合作经济联合社（以下简称三社经联社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案。原告三社第一经济社的社长刘炳端及其委托代理人朱小明，被告黄圃镇政府的委托代理人黄英顺、钱敏，被告市政府的委托代理人谢怀斌、何璟珊，第三人杨少兰，第三人三社经联社的委托代理人刘惠英、苏伟标到庭参加诉讼。因当事人同意协调，本案扣除审限三个月。本案现已审理终结。被告黄圃镇政府于2016年3月21日作出中圃行处字[2016]7号行政处理决定，责令三社经联社纠正违法行为，自收到本决定书之日起三十日内，修改《中山市黄圃镇三社社区股份合作制章程》（以下简称《章程》）中违反法律规定的内容，报黄圃镇农业和农村工作局备案，确认杨少兰享有三社经联社、三社第一经济社的股民资格，并享受与其他股民同等待遇，责令三社经联社、三社第一经济社自收到本决定书之日起三十日内向杨少兰补发股权证，责令三社第一经济社自收到本决定书之日起三十日内向杨少兰补发2015年1月发放的分配款人民币1200元，2016年2月发放的分配款人民币1800元，合共人民币3000元，驳回杨少兰的其他行政处理申请请求。原告三社第一经济社不服，向被告市政府申请行政复议，该府于2016年11月22日作出中府行复[2016]251号行政复议决定，维持上述行政处理决定。原告三社第一经济社诉称：一、黄圃镇政府对本案纠纷进行行政裁处，缺乏法律授权。1.虽黄圃镇政府认为本案属于集体经济组织成员权益纠纷，但杨少兰至今并非本集体经济组织的成员。其只是农村村民，其诉求认为应当属于本农村集体经济组织成员、要求享受股东待遇，这属于村民与集体经济组织之间的纠纷。2.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是规范我国各级权力机关及人民政府的组织架构、权利范围、运作规程的法律。该法律只是抽象性的概括了各级政府的权利范围，其中看不出有由黄圃镇政府对辖区农村村民与集体经济组织之间的纠纷，或者说是对农村集体经济组织成员与集体经济组织之间的纠纷进行行政裁处的授权表述；包括可以裁处确认农村村民拥有农村集体经济组织股东资格的授权表述。3.黄圃镇政府引用《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关规定，为其对本案纠纷进行裁处进行背书，经查村民委员会乃基层群众性自治组织，其与集体经济组织是两码事。且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，村民委员会的决议、决定、村规民约等，即使违法损害村民利益，法律明确授权的管辖部门是人民法院，现黄圃镇政府进行行政裁处处理，其不仅是没有法律授权，而且是明显越权。二、黄圃镇政府的裁处，是对2002年股权固化政策的否定，将撬动整个农村股权固化的成果。1.2002年，中山市根据当时党中央、国务院文件精神开展了农村股份制，即以特定时点为界限确定股东资格，按照每个家庭“生不增，死不减”的原则进行股权配置、固化，量化到人。这以后农村土地承包权也按股权固化结果，进行了相应固定配置。股权固化时，不符合配股条件的人员，今后一律不得再行取得集体经济组织的配股。2.黄圃镇政府引用农村集体经济组织管理规定以及妇女权益保护方面的法律规定，认为杨少兰作为集体经济组织成员，其合法权益必须得到保护。按该理由，凡股权固化后新增出生、入户的人员，只要其父母是农村经济组织成员，其也理所当然应被认定为是集体经济组织成员，也理所当然应给予配股，则当年整个农村股权固化“生不增，死不减”政策、做法都是违法的，现在都不具法律效力，国家股权固化政策也将被修改。3.我社的固化股权方案，三社经联社的《章程》，都是在当时镇政府驻村工作人员的指导、帮助下制作的。其中关于外嫁女、违反计划生育方面等政策的处理，以及其他一些方案、内容，不仅仅只是我社或三社经联社是这样，整个黄圃镇、整个中山市，甚至整个的集体经济组织，也基本是这样执行处理，内容大同小异。黄圃镇政府、市政府现在责令改正，将撬动股权固化成果，亦与处理农村股权纠纷“尊重历史、不翻旧账”精神背道而驰。三、杨少兰与集体经济组织之间的纠纷，已超过诉讼时效。四、杨少兰应当受《承诺书》的约束。股权固化时，我社按股权固化方案和《章程》，并未为杨少兰配股；杨少兰未对此提出异议，视为其同意接受。不仅如此，在时隔9年后的2010年9月8日，杨少兰正面向我社书面承诺，同意“不享受股权配置和集体所有权，以后亦不向社区追讨相关权益”，这至少可以视为其“放弃”了相关权益。杨少兰系具有完全行为能力的成年人，其必须受承诺的约束。黄圃镇政府以“显失公平”为由，径行视杨少兰放弃权益行为不存在。根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第七十三条的规定，现杨少兰既未向法院申请变更或撤销，而且时间已经过去了6年之久，黄圃镇政府没有理由无视承诺书的存在。为此，请求撤销被告黄圃镇政府、市政府分别作出的中圃行处字[2016]7号行政处理决定书、中府行复[2016]251号行政复议决定书。被告黄圃镇政府辩称：1.我镇政府有权作出涉案行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项之规定，我镇政府有权受理涉案的农村集体经济组织成员权益纠纷并有权依法作出涉案行政处理决定。2.涉案行政处理决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确。杨少兰属于三社社区农业户籍人员，婚后并未将其户口迁移，且有履行集体经济组织义务。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款以及《广东省实施办法》第二十四条第一款的规定，杨少兰具备该农村集体经济组织成员资格，应享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。三社第一经济社所称的“若不迁出则以空挂户处理，不能享受集体所有权益”等村规民约以及《章程》第九条第7项“本区农业户口的妇女，与非本区农业户口结婚的，结婚后户口仍未迁出的，其本人及其子女每股需补交应配股值200%金额方可配置全额股”等规定，因明显违反了法律法规的规定，故不能作为确定杨少兰是否有权参与股份分配和福利待遇的依据。另外，三社第一经济社提出杨少兰曾签订《承诺书》放弃本人及子女股权配置等权益，因该《承诺书》显失公平，违背杨少兰的真实意愿，我镇政府不予认定。3.涉案行政处理决定符合法定程序。我镇政府收到杨少兰的行政处理申请后，依法进行了受理、及时向三社第一经济社、杨少兰、三社经联社进行了调查取证，审核了各方当事人提供的证据，依法作出了涉案行政处理决定书并及时予以送达给各方当事人。因此，我镇政府作出的涉案行政处理决定书符合法定程序。综上，我镇政府作出的涉案行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，内容适当，请依法驳回三社第一经济社的诉讼请求。被告市政府辩称：1.我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。我府在行政复议中查明，杨少兰于1962年11月8日出生，系中山市黄圃镇三社社区农业户口，1987年1月27日与云浮市云城区思劳镇冲坑村村民岑卫宁登记结婚，婚后户口并未迁出。2003年10月1日，三社第一经济社成立，在确认股东身份时未予以杨少兰股东身份。2014年10月14日，杨少兰等人向黄圃镇政府提出申请，要求依法纠正三社第一经济社及三社经联社违法行为、确认杨少兰等人享有三社第一经济社及三社经联社股份、恢复杨少兰等人在三社第一经济社及三社经联社的股份分配及社保和医保、补发杨少兰等人以往应得之利益（包含征地款每人五万元）。2014年10月30日，黄圃镇政府向杨少兰送达受理通知书，并于同年11月17日向三社经联社送达询问通知书。2015年4月13日，黄圃镇政府向三社第一经济社送达询问通知书。2015年11月13日，黄圃镇政府向三社经联社送达责令限期改正违法行为通知书；2016年2月3日，黄圃镇政府向三社第一经济社送达责令限期改正违法行为通知书。后三社经联社、三社第一经济社未在指定期限内纠正。2016年3月，黄圃镇政府向三社经联社、三社第一经济社分别送达了行政处理告知书，告知三社经联社、三社第一经济社将依法纠正其违法行为及其享有的陈述、申辩权，三社经联社、三社第一经济社逾期未提出陈述和申辩。2016年3月21日，黄圃镇政府作出涉案行政处理决定书。我府认为，杨少兰系中山市黄圃镇三社社区农业户口，婚后户口一直未迁出。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条有关妇女及其子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益和界定农村集体经济组织成员的规定，杨少兰户口登记在三社第一经济社农村集体经济组织所在地，杨少兰理应享有三社第一经济社的各项权益，三社第一经济社成立时未给予杨少兰股份，违反了上述法律规定。黄圃镇政府在依法责令三社经联社、三社第一经济社改正其侵犯杨少兰合法权益的违法行为，三社经联社、三社第一经济社拒不改正的情况下，作出涉案行政处理决定，并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，我府在2016年11月22日作出了涉案行政复议决定维持黄圃镇政府作出的涉案行政处理决定。2.我府作出的行政复议决定程序合法。三社第一经济社向我府提出复议申请，我府依法在法定期间内受理，并将提出行政复议答复通知书送达给黄圃镇政府，要求其提交回复。后我府作出了涉案行政复议决定，并依法送达给各方当事人。我府的上述程序，均是按行政复议法的规定作出，程序合法。综上，我府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请驳回三社第一经济社的诉讼请求。第三人杨少兰述称同意黄圃镇政府和市政府的答辩意见。第三人三社经联社述称同意黄圃镇政府和市政府的答辩意见。经审理查明：杨少兰于1962年11月8日出生，系中山市黄圃镇三社社区农业户口。1987年1月27日，杨少兰与云浮市云城区思劳镇冲坑村村民岑卫宁登记结婚，婚后户口并未迁移。2003年，三社社区居委会及其辖下村民小组推行股份制改革，以2003年10月1日零时为凝固点对在册村民进行“一刀切”配股，并于同年制定颁发《章程》，建立股份合作经济社，对社内符合资格的股民进行界定，发放股权证。该《章程》第九条第7项规定：“本区农业户口的妇女，与非本区农业户口结婚的，结婚后户口仍未迁出的，其本人及其子女每股需补交应配股值200%金额方可配置全额股。”该《章程》第十一条规定：“全社区统一自然配股截止时间为2003年10月1日零时”。该《章程》第十二条规定：“从2003年10月1日起，合作股的股权实行一刀切断的方式，凝固合作股股数。股权固化后，实行‘生不增、死不减’，个人合作股的股份不再随人口的增减而变化，新生和迁入的农业人口不再配置股份”。三社社区建立农村股份合作制后，成立了三社经联社和三社第一经济社。三社经联社和三社第一经济社分别作为独立的集体经济组织，实行自主经济管理，独立核算，二者经济上相互独立。三社第一经济社的股民分红由其独立进行发放。三社经联社、三社第一经济社于2003年10月1日零时实行股权固化。三社经联社、三社第一经济社成立后，在确认股东身份时未予以杨少兰股东身份。目前，杨少兰未享有任何股份分配。2006年至2008年期间，三社社区全面推行农村基本养老保险参保工作，杨少兰当时未参保。2008年至今，杨少兰在三社社区参加了社会医疗保险，并按中山市社会保险相关政策享受市、镇补贴。2010年11月至2011年3月，三社社区开展农村基本养老保险转城镇企业职工社会养老保险工作期间，社区通过书面和上门通知的形式告知杨少兰参保，但杨少兰以资金不足为由仍未办理参保手续。三社经联社和三社第一经济社均未对股民进行参保补贴。2014年10月14日，杨少兰向黄圃镇政府提出申请，请求：1.纠正三社第一经济社及三社经联社违法行为；2.确认杨少兰享有三社第一经济社及三社经联社股份；3.恢复杨少兰在三社第一经济社及三社经联社的股份分配及社保和医保；4.补发杨少兰以往应得之利益（包括征地款每人五万元）。后杨少兰在第一次调查笔录中明确第二项请求为从股份制改革之时确认杨少兰获得股权的时间享有三社第一经济社及三社经联社股份；补充第三项请求为从申请之日起恢复杨少兰在三社经联社、三社第一社的医保和社保补贴，补发自股份制改革后的股份分红给杨少兰。杨少兰在第二次调查笔录中陈述“社保指社会养老保险，我们已经享有医保，所以对于医保，我不再提出行政处理申请”。黄圃镇政府经调查，于2016年3月21日作出中圃行处字[2016]7号行政处理决定，认为杨少兰属于三社社区农业户籍人员，婚后并未将其户口迁移，且有履行集体经济组织义务。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第一款的规定，杨少兰符合股民身份资格要求。三社第一社、三社经联社提出杨少兰曾签订《承诺书》放弃本人及子女股权配置等权益，根据《中华人民共和国民法通则》第十八条第一款的规定，因该《承诺书》显失公平，违背当事人的真实意愿，不予支持；《章程》第九条第7项关于外嫁女及其子女的股权界定，对外嫁女及其子女配置股权增设了条件，要求外嫁女及其子女配置股份需要额外缴纳股值金额，明显违背法律、法规、规章的强制性规定，侵害了农村集体经济组织成员的合法权益，应视为无效；因杨少兰个人原因未参加社会基本养老保险，不能享受相应补贴，杨少兰可自行购买社会基本养老保险，按政策享受社保补贴。为此，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十二条、第二十四条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第十六条的规定，决定责令三社经联社纠正违法行为，自收到本决定书之日起三十日内，修改《章程》中违反法律规定的内容，报黄圃镇农业和农村工作局备案，确认杨少兰享有三社经联社、三社第一经济社的股民资格，并享受与其他股民同等待遇，责令三社经联社、三社第一经济社自收到本决定书之日起三十日内向杨少兰补发股权证，责令三社第一经济社自收到本决定书之日起三十日内向杨少兰补发2015年1月发放的分配款人民币1200元，2016年2月发放的分配款人民币1800元，合共人民币3000元，驳回杨少兰的其他行政处理申请请求。黄圃镇镇政府于2016年3月24日将上述行政处理决定书送达给杨少兰，于同年3月29日将上述行政处理决定书送达给三社经联社和三社第一经济社。三社第一经济社不服，向市政府申请行政复议，该府于2016年11月22日作出中府行复[2016]251号行政复议决定，维持了黄圃镇政府作出的上述行政处理决定。三社第一经济社仍不服，向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。另查明：2010年9月8日，杨少兰的配偶岑卫宁陪同杨少兰签订《承诺书》并代杨少兰签名捺印，承诺杨少兰及杨少兰等四名子女不享受股权配置和集体所有权益，以后亦不向社区追讨相关权益。又查明：杨少兰称其婚前已履行过生产队集体义务，由于婚后没有分得田地所以没有再履行集体义务；三社经联社承认杨少兰婚前随其父母履行集体义务；三社第一经济社称杨少兰并未履行过集体义务，同时承认杨少兰的父母有履行集体义务。再查明：2015年1月30日，三社第一经济社以1200元/份的标准向股民发放了2014年年终分配款。2016年2月4日，三社第一经济社以1800元/份的标准向股民发放了2015年年终分配款。本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，黄圃镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”据此，因杨少兰是三社社区农业人口，户口也一直保留在农村集体经济组织所在地，在无证据证明其未履行法律法规和组织章程规定义务的情况下，其应属于农村集体经济组织的成员。而根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项的规定，杨少兰作为成员应享有集体资产产权、获得集体资产的经营收益，并和其他成员享有同等的待遇。因此，黄圃镇政府责令三社经联社纠正违法行为，自收到本决定书之日起三十日内，修改《章程》中违反法律规定的内容，报黄圃镇农业和农村工作局备案，确认杨少兰享有三社经联社和三社第一经济社的股民资格，并享受与其他股民同等待遇，责令三社经联社、三社第一经济社自收到本决定书之日起三十日内向杨少兰补发股权证，责令三社第一经济社自收到本决定书之日起三十日内向杨少兰补发2015年1月发放的分配款人民币1200元，2016年2月发放的分配款人民币1800元，合共人民币3000元，并无不当，本院予以支持。三社第一经济社认为配置股权应按尊重历史、不翻旧账的原则不再变动，不应给予杨少兰涉案股权配置的主张本院不予支持。杨少兰因个人原因未参加社会基本养老保险，不能享受相应补贴，黄圃镇政府驳回杨少兰的其他行政处理申请请求，理据充分，本院予以支持。市政府作出中府行复[2016]251号行政复议决定，维持上述行政处理决定，亦无不当。综上所述，三社第一经济社要求撤销黄圃镇政府、市政府分别作出的中圃行处字[2016]7号行政处理决定书、中府行复[2016]251号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市黄圃镇三社社区第一股份合作经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市黄圃镇三社社区第一股份合作经济社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘彩虹人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇一七年十二月二十日书 记 员  杨雪军李凯琳