甘肃省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 裁 定 书
（2018）甘行终198号
上诉人（原审被告）通渭县人民政府。
法定代表人邵志刚，该县政府县长。
被上诉人（原审原告）王乾义。
原审第三人通渭县国土资源局。
法定代表人崔勇，该局局长。
原审第三人通渭县平襄镇兴隆村民委员会。
法定代表人汤兴荣，该村委会主任。
上诉人通渭县人民政府因被上诉人王乾义诉其土地行政批复一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2017）甘05行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，通渭县平襄镇兴隆村有一处闲置多年的宅基地。2006年11月28日，原告王乾义申请将该土地审批为宅基用地，经村民小组及村委会加注”同意”意见，通渭县平襄镇人民政府审核后，2009年2月27日，被告通渭县人民政府将该宅基地向原告王乾义颁发了通A集用〔2009〕字第867号集体土地使用证，土地使用面积196平方米。
2009年5月21日，通渭县国土资源局作出《通渭县国土资源局关于责令停止建设的通知》，内容为：”王乾义：你以通A集用〔2009〕字第867号证取得的集体建设用地，因占用了全体村民从事娱乐活动的篮球场，引起全体村民强烈反对，全体上访至县委，一致要求保持原篮球场用途不变。为此，县国土资源局进行了调查并多次给你和村民做工作，均没有结果，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十二条规定：在土地所有权和使用权争议未解决之前，任何一方不得改变土地利用现状。依据该规定，县国土局对你已取得的建设用地提出如下要求：1.纠纷未彻底解决前，不能改变土地利用现状，不能开工建设。2.你要主动和村民搞好关系，征得全体村民同意后你方可进行建设。3.如征不得村民同意，建议你在自家承包地内另行选址，置换建设用地后，再进行建设。”
2016年8月4日，通渭县国土资源局向被告通渭县人民政府作出通国土资发〔2006〕175号《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的请示》，内容为：2006年11月28日，王乾义因分家需用宅基地，申请将原田万福的废宅基地划拨给其使用，经平襄镇人民政府、兴隆村委会同意后，县政府于2009年2月27日给王乾义颁发了通集用〔2009〕字第867号集体土地使用证。2009年5月，因王乾义取得的集体建设用地占用了全体村民从事娱乐活动的篮球场，引起全体村民强烈反对，全体上访至县委，一致要求保持原篮球场用途不变。2009年5月21日，我局根据《土地权属争议调查处理办法》第二十二条的规定，给王乾义下发了责令停止建设的通知。2016年2月21日，王乾义在该土地上开始建房，引起全社群众不满，22日矛盾进一步激化，24日由平襄镇、国土局、司法所及相关负责人组成联合工作组进行了调处，双方达成了初步协议，但王玉海在协议达成后又一次上访。经调查，该争议地于2006年2月1日（古历正月初四）由阳山社全社人自愿投工将原田万福的废宅基地平整为篮球场，王乾义明知该土地为全社村民篮球场的情况下，于2006年11月28日申请将该土地划拨为自己的宅基地，属骗取批准。为彻底解决这一纠纷，依据土地管理法的相关法律法规，请示如下：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《甘肃省土地登记条例》第三十一条第三款的规定，拟依法撤销通A集用〔2009〕字第867号集体建设用地使用证，并注销土地登记。2.鉴于王玉海与儿子王乾义已于2006年12月分户，建议王乾义在自家承包地内另行选址报批宅基地。
2016年8月11日，通渭县人民政府作出通政发〔2016〕110号《通渭县人民政府关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的批复》（以下简称《批复》）：”县国土资源局：你局报来的《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的请示》（通国土资发〔2016〕175号）收悉，经县政府研究，现批复如下：原则同意你局处理意见。王乾义将阳山社群众的公共活动场所篮球场申请划拨为自己宅基地的行为，属骗取批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《甘肃省土地登记条例》第三十一条第三款的规定，依法撤销通A集用〔2009〕字第867号集体土地使用证，并注销土地登记。同时，鉴于王玉海与儿子王乾义已于2006年12月分户的实际，由你局会同平襄镇人民政府依法按程序为王乾义另行选址报批宅基地。”
2016年8月12日，通渭县国土资源局作出通国土资发〔2016〕186号《通渭县国土资源局关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的通知》，内容为：”王乾义：依据通渭县人民政府《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的批复》（通政发〔2016〕110号），请你在收到通知15日内携带本人身份证、户口簿、通A集用〔2009〕字第867号集体土地使用证到通渭县国土资源局一楼大厅办理注销登记。”
2016年9月6日，通渭县国土资源局发出《关于注销集体土地使用证的公告》（以下简称《公告》），内容为：”根据《土地登记办法》的规定，以及通渭县人民政府《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的批复》（通政发〔2016〕110号）文件，我局于2016年8月12日给王乾义下发了《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的通知》（通国土资发〔2016〕186号）文件，要求于收到通知15日内将通A集用〔2009〕字第867号土地使用证交回我局，以便办理注销手续。至今，王乾义尚未交回该证办理注销手续。因此，我局决定公告注销该土地使用证，若有异议者，请于公告之日起15日内书面向我局提出，逾期我局将依法办理上述土地注销登记，该土地证作废。”
王乾义对该《公告》不服，以通渭县国土资源局为被告于2017年4月7日向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，请求依法撤销该《公告》。2017年8月8日，兰州铁路运输法院作出（2017）甘7101行初179号行政裁定，认为被告作出的《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的通知》，决定注销原告已取得的通A集用〔2009〕字第867号土地登记，对原告的合法权益产生了实际影响。被告发布张贴《公告》是程序性的告知行为，对原告合法权益不产生实际影响。裁定驳回原告王乾义的起诉。
另查明，原告王乾义对通渭县人民政府作出的通政发〔2016〕10号《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的批复》和通渭县国土资源局作出的《关于注销集体土地使用证的公告》不服，分别向定西市人民政府和通渭县人民政府提出行政复议，两复议机关分别作出了不予受理决定。
一审法院认为，本案争议的焦点是被告通渭县人民政府作出的通政发〔2016〕110号《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的批复》是否合法。
其一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：”县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。本案中，原告使用的宅基用地因与部分村民发生争议，第三人通渭县国土资源局依法定程序向被告通渭县人民政府上报了拟定处理意见，被告应根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款的规定依法作出处理决定，而被告作出《批复》同意第三人的处理意见无法律依据，处理程序违法。
其二、被告在《批复》中认定，原告王乾义将阳山社群众的公共活动场所篮球场申请划拨为自己宅基地的行为，属骗取批准。行政机关在作出行政行为时，对其所认定的事实要有确凿的证据予以支持。经查，原告王乾义所取得的通渭县平襄镇兴隆村宅基地是依法经过村民小组、村民委员会加注”同意”意见，平襄镇人民政府审核后，被告通渭县人民政府依法定程序向原告颁发了通A集用〔2009〕字第867号集体土地使用证，属依法取得。被告在答辩中称，原告报批的宅基地在2004年已被修建为篮球场，是村内公益事业用地。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：”乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十一条规定：”乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核,向县级以上人民政府土地主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据以上规定，经查，平襄镇兴隆村并未申请办理过篮球场的用地手续，其村民自建的篮球场不能对抗原告已依法取得的宅基地使用权。且《通渭县集体土地建设用地申请审批表》中显示，选址情况栏内现状地类为”废宅基地”，审核意见栏内占地类型为”废宅基地”，该原始证据中并无”篮球场”之词。综上，本案被告未能提供出原告王乾义骗取批准的任何有效证据，其作出的《批复》主要证据不足。
其三、被告答辩称，对原告的权益产生实际影响的是通渭县国土资源局作出的《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的通知》，答辩人所做的批复是向县国土局作出的，并不是向原告作出的，其属于内部行政管理行为，不具有可诉性。该院认为，被告通渭县人民政府作出的《批复》，是第三人通渭县国土资源局通国土资发〔2016〕186号《通渭县国土资源局关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的通知》中作为撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的唯一依据，并根据《批复》中撤销土地登记的内容作出《通知》，要求原告王乾义办理注销登记，该《批复》就是撤销原告王乾义土地登记的行政行为。故本案对原告王乾义合法权益产生实际影响的行政行为就是被告作出的《批复》。
其四、被告答辩称，原告的起诉已超过法定的起诉期限。答辩人作出批复后，原告向定西市人民政府提出复议，定西市人民政府于2016年9月8日依法作出定政复不受字〔2016〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，对复议决定不服，应在法定15日内向人民法院提起诉讼。经查，被告作出的《批复》及定西市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》均未向原告告知诉权及起诉期限。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。”根据以上规定，定西市人民政府于2016年9月8日作出定政复不受字〔2016〕2号不予受理行政复议申请决定，原告王乾义于2017年10月10日提起行政诉讼，并未超过法定2年的起诉期限。
综上，被告作出的通政发〔2016〕110号《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的批复》主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第一百零二条的规定，判决如下：撤销被告通渭县人民政府作出的通政发〔2016〕110号《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的批复》。
上诉人通渭县人民政府上诉称，上诉人所作的批复属于内部行政行为，上诉人没有针对被上诉人作出行政行为，上诉人不应当成为本案的被告。上诉人所作的批复是正确的。被上诉人已经自愿放弃了在篮球场上宅基地的主张，上诉人对已经颁发的通A集用〔2009〕字第867号土地登记予以撤销也是适当的。被上诉人的起诉已经超过法定的起诉期限，一审法院认为未超过起诉期限的观点是错误的。一审法院以被调查人未出庭为由对该书证不予采信违反法律规定，错列第三人，属于审判程序违法。请求撤销原判，发回重审。
被上诉人王乾义未提交书面答辩意见。
本院认为，被上诉人王乾义向一审法院起诉时的诉讼请求是撤销通渭县人民政府《关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的批复》。但该《批复》系通渭县人民政府针对通渭县国土资源局针对王乾义与其他村民土地权属争议处理意见的请示而作出的，未向王乾义送达，且通渭县国土资源局收到该《批复》后，于2016年8月12日作出通国土资发〔2016〕186号《通渭县国土资源局关于撤销通A集用〔2009〕字第867号土地登记的通知》。故对外发生法律效力的应是该《通知》，而非该《批复》。该《批复》属于行政机关上下级之间的内部行为，被上诉人王乾义对该《批复》不服提起诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院受理后作出实体判决，系适用法律错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
一、撤销甘肃省天水市中级人民法院（2017）甘05行初34号行政判决；
二、驳回被上诉人王乾义的起诉。
一、二审案件受理费各50元，分别退还被上诉人王乾义和上诉人通渭县人民政府。
本裁定为终审裁定。
审判长冯江
审判员陈金瑞
审判员姚振勇
二〇一八年五月二十九日
法官助理马中林
书记员邓姣姣