广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤12行终58号上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局高要分局，住所地：肇庆市高要区南岸府前大街2号。法定代表人黄伟尧，该局局长。委托代理人蔡鹏，该局工作人员。委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。上诉人（原审第三人）肇庆市高要区土地储备中心，住所地：肇庆市高要区南兴三路2号，组织机构代码：67520379-7。法定代表人吴健忠，该中心主任。委托代理人伍尚杰，该中心副主任。委托代理人冼健康，广东曜政律师事务所律师。被上诉人（原审原告）肇庆市端州区衡宇贸易有限公司，住所地：肇庆市西江北路鸿苑东街25号首层之一、二层B209室，统一社会信用代码：914412023381322039。法定代表人陈建乐，该公司董事。委托代理人王汉明，该公司员工。委托代理人王璐，该公司员工。原审第三人高要市华发轻化有限公司，住所地：肇庆市高要区金渡镇金沙路22号。法定代表人雷国强。上诉人肇庆市国土资源局高要分局（以下简称高要国土局）、肇庆市高要区土地储备中心（以下简称高要土储中心）因与被上诉人肇庆市端州区衡宇贸易有限公司（以下简称衡宇公司）以及原审第三人高要市华发轻化有限公司（以下简称华发公司）土地登记行政纠纷一案，上诉人高要国土局、高要土储中心不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2018）粤1203行初2号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，原广东省高要华发轻化机械厂、高要县华发化工制品厂分别于1990年9月17日、1990年12月17日经工商部门登记成立。1994年3月3日，原高要县华发化工制品厂向工商部门申请，变更企业名称为高要市华发皮革制品厂。1995年1月1日，原广东省高要县华发轻化机械厂、高要市华发皮革制品厂组建成立高要市华发企业集团有限公司。高要市华发企业集团有限公司于2002年4月24日向工商部门申请将名称变更为高要市华发轻化有限公司。2004年11月，高要市华发皮革制品厂被吊销营业执照。高要市华发轻化有限公司核准日期为2006年3月22日。(2003)要法民初字第244号民事判决书，判决:一、被告高要市华发企业集团有限公司欠原告中国银行高要支行借款本金2300000元及其利息1908745.68元(该利息为至2003年8月20日的利息，之后按中国人民银行同期同类贷款利率另计)，应于判决生效之日起七日内付清;二、被告高要市华发皮革制品厂应在其以高要县华发化工制品厂名义登记的粤房字第××号的房屋所有权证及粤房字第××号的房屋所有权证所登记的财产价值范围内对被告高要市华发企业集团有限公司的上述债务承担连带偿还责任;三、驳回原告要求被告高要市经济贸易局对被告高要市华发企业集团有限公司的上述还款承担连带责任的诉讼请求。本案受理费31054元，其他诉讼费用3105元，合计34159元，由被告广东省高要市华发企业集团有限公司负担。2014年9月12日(2004)要法执字第804号恢字第1号执行裁定书，裁定变更肇庆市衡信贸易有限公司为申请执行人，(2003)要法民初字第244号民事判决书确定权利由肇庆市衡信贸易有限公司继受。2015年6月14日(2004)要法执字第804号恢字第1-1号执行裁定书，裁定变更肇庆市衡宇贸易有限公司为申请执行人，(2003)要法民初字第244号民事判决书确定权利由肇庆衡宇贸易有限公司继受。(2014)肇要法民二初字第42号民事判决书，判决：一、确认原告肇庆市衡信贸易有限公司受让的对被告高要市华发皮革制品厂的本案所涉债权合法有效。二、被告高要市华发皮革制品厂、高要市华发轻化有限公司自本判决发生法律效力之日起10日内偿还借款本金2529000元给原告肇庆市衡信贸易有限公司。三、被告高要市华发皮革制品厂、高要市华发轻化有限公司自本判决发生法律效力之日起10日内支付利息11985045.67元给原告肇庆市衡信贸易有限公司。四、驳回原告其他诉讼请求。本案受理费108884元，财产保全费5000元，合共113884元，由被告高要市华发皮革制品厂、高要市华发轻化有限公司负担。2015年6月3日(2014)肇要法执字第451号执行裁定书，裁定变更肇庆市端州区衡宇贸易有限公司为申请执行人，(2014)肇要法民二初字第42号民事判决书确定权利由肇庆市端州区衡宇贸易有限公司继受。又查明：高要县华发化工制品厂的高国建（87）字第049944号宗地（面积51807.5㎡）于1997年间拆分6宗地，登记权利人是广东省高要市华发企业集团有限公司，6宗地分别是：1.高要国用（1997）字第0055号，面积为6846㎡;2.高要国用（1997）字第0056号，面积为10082㎡；3.高要国用（1997）字第0060号，面积为8740㎡；4.高要国用（1997）字第0061号，面积为13435㎡；5.高要国用（1997）字第0031号，面积为6022.46㎡；6.高要国用（1997）字第0059号，面积为7406㎡。高要国用（1997）字第0031号宗地，于1997年间换证登记为高要国用（1997）字第0058号，面积6733㎡；于2010年换证登记为高要国用（2010）第020208号，权利人是高要市华发轻化有限公司，面积6733㎡；于2011年转让给高要市地产公司，变更登记为高要国用（2011）第020007号，面积6733㎡。高要国用（1997）字第0059号宗地，于2001年换证登记为高要国用（2001）020019号，权利人是高要市华发企业集团有限公司，面积7406㎡。高要国用（1997）字第0055号宗地，于2010年换证登记为高要国用（2010）第020206号，权利人是高要市华发轻化有限公司，面积6846㎡。高要国用（1997）字第0056号宗地，于2010年换证登记为高要国用（2010）第020207号，权利人是高要市华发轻化有限公司，面积10082㎡。高要国用（1997）字第0060号宗地，于2010年换证登记为高要国用（2010）第020209号，权利人是高要市华发轻化有限公司，面积8740㎡。高要国用（1997）字第0061号宗地，于2010年换证登记为高要国用（2010）第020210号，权利人是高要市华发轻化有限公司，面积13435㎡。高要国用（2010）第020206、020207、020209、020210共4宗地于2011年合并，总面积39103㎡,后转让给肇庆市高要区土地储备中心，变更登记为2宗地，分别为：高要国用（2011）第020020号宗地，面积4191.6㎡；高要国用（2011）第020008号宗地，面积34991.4㎡。高要国用（2011）第020008号宗地和高要国用（2011）第020007号宗地于2011年合并转让给肇庆市高要区地方公路管理站，变更登记为高要国用（2011）第020021号宗地，面积41644.4㎡。高要国用（2011）第020021号宗地于2012年拆分为2宗地，登记权利人仍为肇庆市高要区地方公路管理站，2宗地是：高要国用（2012）第020066号宗地，面积37196㎡；高要国用（2012）第020067号宗地，面积4448.4㎡。2007年9月18日，高要市政府国有资产监督管理委员会就高要市华发轻化有限公司报送的《关于以物抵偿欠款的请示》作出高国资【2007】68号《关于市华发轻化有限公司以土地使用权抵偿欠款的批复》，同意高要市华发轻化有限公司将高要国用（1997）字第0055、0056、0060、0061号4宗地，面积共39103㎡,以评估价821.163万元转让给肇庆市高要区土地储备中心，所得款项全部用于抵偿财政借款。2007年9月20日，高要市华发轻化有限公司（甲）与高要市财政局（乙）、肇庆市高要区土地储备中心（丙）签订《物业转让抵偿债权债务协议》，其中约定“经甲、乙、丙三方一致同意，乙方将其所属位于高要市金渡镇金沙路22号的工业土地[使用证编号:高要国用(1997)字第0055号，面积为6846平方米、高要国用(1997)字第0056号，面积为10082平方米、高要国用(1997)字第0060号，面积为8740平方米、高要国用(1997)字第0061号，面积为13435平方米。]转让予丙方，转让款为高要市广新地价评估有限公司的评估价821.163万元。上述转让款由丙方于2007年11月20日前直接支付给甲方后，则视为乙方欠甲方的本息971.4万元已全部清偿完毕。甲、乙双方不再互欠债权、债务”。2011年1月25日，肇庆市国土资源局高要分局就高要市华发轻化有限公司报送的办理土地使用权出让手续和用地性质变更的申请及相关资料，作出高国土资（利用）变更〔2011〕001号《关于华发公司申请土地使用权用途变更及补办出让手续的批复》，同意将这4宗地中的34911.4㎡由工业性质变更为商业、住宅性质，同时补办土地使用权出让手续，其余4191.6㎡纳入高要市储备用地。（2016）粤1283民初第152号民事判决书，判决：确认高要市华发轻化有限公司、高要市财政局、肇庆市高要区土地储备中心2007年9月20日签订的《物业转让抵偿债权债务协议》中“经甲、乙、丙三方一致同意，乙方将其所属位于高要市金渡镇金沙路22号的工业土地[使用证编号:高要国用(1997)字第0055号，面积为6846平方米、高要国用(1997)字第0056号，面积为10082平方米、高要国用(1997)字第0060号，面积为8740平方米、高要国用(1997)字第0061号，面积为13435平方米。]转让予丙方，转让款为高要市广新地价评估有限公司的评估价821.163万元。上述转让款由丙方于2007年11月20日前直接支付给甲方后，则视为乙方欠甲方的本息971.4万元已全部清偿完毕。甲、乙双方不再互欠债权、债务。”的内容无效。（2016）粤12民终1431号民事判决书，维持原判；该判决已于2017年1月25日生效。再查明：肇庆市高要区机构编制委员会于2015年12月4日作出高机编【2015】68号《关于成立肇庆市高要区不动产登记中心的批复》内容有：肇庆市国土资源局高要分局：你局《肇庆市国土资源局高要分局关于成立不动产登记中心的请示》收悉。经区编委会议研究，同意在区房屋交易管理所建制的基础上组建肇庆市高要区不动产登记中心，为正股级公益一类事业单位，由高要区人民政府委托肇庆市国土资源局高要分局管理。将肇庆市国土资源局高要分局、区住建局、区林业局相关的土地登记和相关档案资料管理、房产登记、林权登记职能整合，划转由肇庆市高要区不动产登记中心承担。具体负责高要区内土地、房屋、林地等不动产登记发证的申请、受理、审核、登簿、发证等工作，具体承担不动产产权的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等不动产登记的事务性工作。原审法院认为，一、关于肇庆市端州区衡宇贸易有限公司是否具备主体资格问题。(2004)要法执字第804号恢字第1号执行裁定书、(2003)要法民初字第244号民事判决书，以及(2004)要法执字第804号恢字第1-1号执行裁定书、(2014)肇要法执字第451号执行裁定书、(2014)肇要法民二初字第42号民事判决书，均已经发生法律效力的。据此，肇庆市端州区衡宇贸易有限公司对高要市华发轻化有限公司享有合法债权。高要市财政局、高要市华发轻化有限公司、肇庆市高要区土地储备中心签订的《物业转让抵偿债权债务协议》，其中“华发公司将其所属位于高要市金渡镇金沙路22号的工业土地[使用证编号：高要国用（1997）字第0055号、0056号、0060号、0061号]转让给高要市土储中心，转让款由高要市土储中心直接支付给高要市财政局，则视为高要市财政局与高要市华发轻化有限公司不再互欠债权、债务。”内容，被（2016）粤1283民初第152号民事判决确认无效，该判决得到（2016）粤12民终1431号民事判决维持，两判决书已经生效。基于该协议而进行的土地转让产权变更登记应否撤销，以及后续土地产权变更登记应否撤销，土地产权能否恢复到高要市华发轻化有限公司名下，直接关系到肇庆市端州区衡宇贸易有限公司对高要市华发轻化有限公司享有债权的实现，因此肇庆市端州区衡宇贸易有限公司与本案有直接利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，应认定肇庆市端州区衡宇贸易有限公司具备本案主体资格。二、关于肇庆市国土资源局高要分局作为被告是否适格问题。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”该暂行条例自2015年3月1日起施行。肇庆市机构编制委员会肇机编2015年9月16日〔2015〕6号《关于印发的通知》中，《肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定》内容有：“一、主要职责（六）……负责全区土地、房屋、林地、农村土地承包经营权（五年过渡期之后承接）等不动产登记发证工作。”肇庆市高要区机构编制委员会2015年12月4日高机编【2015】68号《关于成立肇庆市高要区不动产登记中心的批复》内容有：肇庆市高要区不动产登记中心，事业单位，由高要区人民政府委托肇庆市国土资源局高要分局管理；肇庆市高要区不动产登记中心负责不动产登记的事务性工作。《广东省事业单位登记管理事业单位法人信息》显示，肇庆市高要区不动产登记中心设立登记时间是2016年6月28日，举办单位是肇庆市国土资源局高要分局，负责高要区内土地、房屋、林地等不动产登记发证的申请、受理、审核、登簿、发证等工作，具体承担不动产产权的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等不动产登记的事务性工作。从这些公开的信息可见，《肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定》是在《不动产登记暂行条例》施行后作出的，其明确肇庆市国土资源局高要分局是不动产登记机构。《关于成立肇庆市高要区不动产登记中心的批复》和肇庆市高要区不动产登记中心事业法人登记，明确肇庆市高要区不动产登记中心仅是肇庆市国土资源局高要分局举办的事业性单位，负责的是事务性工作。因此，肇庆市高要区不动产登记中心不具有行政主体资格，其不动产登记行为的法律责任应当由肇庆市国土资源局高要分局承担，所以肇庆市国土资源局高要分局是本案的适格被告。三、关于肇庆市端州区衡宇贸易有限公司起诉是否已经超过起诉时限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，肇庆市国土资源局高要分局2017年12月1日作出《肇庆市国土局高要分局复函》认为注销土地现使用权人登记并恢复登记到原权利人名下不具操作性，无法办理相关的登记。肇庆市端州区衡宇贸易有限公司据此于2017年12月26日向原审法院起诉，并未超过起诉时限。四、关于对依据《物业转让抵偿债权债务协议》办理的产权登记应否撤销问题。高要市财政局、高要市华发轻化有限公司、肇庆市高要区土地储备中心签订的《物业转让抵偿债权债务协议》，其中“华发公司将其所属位于高要市金渡镇金沙路22号的工业土地[使用证编号：高要国用（1997）字第0055号、0056号、0060号、0061号]转让给高要市土储中心，转让款由高要市土储中心直接支付给高要市财政局，则视为高要市财政局与高要市华发轻化有限公司不再互欠债权、债务。”内容，被（2016）粤1283民初第152号民事判决确认无效，该判决得到（2016）粤12民终1431号民事判决维持，两判决书已经生效。因此，肇庆市国土资源局高要分局为肇庆市高要区土地储备中心办理涉案土地登记核发高要国用（2011）第020020号土地使用权证，基础依据无效。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：……（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的”的规定，对肇庆市国土资源局高要分局依据《物业转让抵偿债权债务协议》登记产权被撤销后的回转登记问题。肇庆市国土资源局高要分局依据《肇庆市国土资源局高要分局物业转让抵偿债权债务协议》进行土地产权变更登记，该土地产权变更登记的基础依据被法院生效判决确定无效，因此产权登记应当恢复至高要市华发轻化有限公司名下。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，判决如下：一、撤销肇庆市国土资源局高要分局作出的注销高要国用(2010)第020206号、高要国用(2010)第020207号、高要国用（2010）第020209号、高要国用(2010)第020210号土地使用权证的土地登记行为。二、撤销肇庆市国土资源局高要分局作出的土地使用权人为肇庆市高要区土地储备中心的高要国用(2011)第020020号土地使用权证(面积4191.6㎡)及其土地登记行为。四、限肇庆市国土资源局高要分局在本判决发生法律效力之日起三十日内将高要国用(2010)第020206号、高要国用(2010)第020207号、高要国用（2010）第020209号、高要国用（2010）第020210号土地使用权证（面积共4191.6㎡），恢复登记为原权利人即高要市华发轻化有限公司。上诉人高要国土局上诉称，一、原审判决对衡宇公司的主体资格认定是错误的。《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》（2018年2月8日起施行）第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”的规定，被上诉人衡宇公司与原审第三人华发公司存在债权债务，不是判断衡宇公司与行政行为存在利害关系的证据，原审判决应当告知其提起民事诉讼。二、原审判决认定上诉人高要国土局是适格的被告没有法律依据。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，土地使用权登记、确权的法定主体是县级以上人民政府。原《土地登记办法》将上诉人高要国土局规定为土地登记的机关，但是，国家实行不动产统一登记后，高要区人民政府成立了高要区不动产登记中心，统一办理高要区的不动产登记工作，并由上诉人高要国土局代管。2016年6月28日高要区不动产登记中心正式运行，上诉人高要国土局原有的土地登记职能已由高要区政府划转到高要区不动产登记中心。一审引用的上诉人的职责范围，属于《不动产登记暂行条例》颁布后，高要区不动产登记中心未成立之前的三定方案，以它来确定上诉人高要国土局为不动产登记行政机关并不适当。且依据《不动产登记暂行条例》第七条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，上诉人高要国土局已不再是适格的被告。同时，案涉宗地已被高要区法院查封，一审判决书的第三项判决内容难以落实。三、原审判决以上诉人高要国土局致高要法院的《复函》的时间来确定诉讼时效是错误的。《复函》不是对被上诉人衡宇公司的具体行政行为，且上诉人高要国土局为华发公司办理土地使用权转让登记和注销相关土地证发生于2011年初，被上诉人衡宇公司起诉时已超过5年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，人民法院应依法不予受理，即使受理了也应依法作出驳回起诉的裁定。四、原审判决以行政判决方式判决土地权利证的撤销、土地权利的回转，超越了司法机关的职权范围，应当予以纠正。综上，一审判决存在认定事实错误，就上诉人与2011年初为高要土储中心办理土地登记的行为而言，当时的登记行为符合法律法规的规定，上诉人在2017年年底起诉已经超过了法定的诉讼时效，如果根据生效判决书，原土地登记行为的基础被确认无效，当事人可以申请注销，但在未有证据证明当事人已经申请注销登记，也没有登记机关作出具体行政行为作为审查对象的情况下，一审法院的判决是错误的。因此，上诉人请求法院：1.撤销（2018）粤1203行初2号行政判决，依法改判驳回被上诉人原审的起诉；2.本案诉讼费用（含一审、二审）由被上诉人承担。上诉人高要土储中心上诉称，一、被上诉人衡宇公司的原告主体不适格。依照行政诉讼法第二十五条的规定，被上诉人衡宇公司不是本案行政行为（高要国土局注销证号为“高要国用（2010）第020206、020207、020209、020210号”）的相对人，也不是行政行为的利害关系人。1.《物业转让抵偿债权债务协议》中所涉的土地面积为39103㎡。2011年1月25日高要国土局经同意，将该面积土地分为两部分：（1）面积34911.4㎡，补办土地使用权出让手续，并办理用途变更手续；（2）面积为4191.6㎡（本案所涉土地），纳入高要储备用地。被上诉人衡宇公司在（2003）要法民初字第244号民事判决和（2014）肇要法民二初字第42号民事判决中受让了两个债权后，成为了华发公司的新债权人。然而被上诉人衡宇公司对所谓的抵押物“粤房字第××号”房屋（占地面积456㎡）及“粤房字第××号”房屋（占地面积1972㎡）的变卖价款并没有优先受偿权，不能对抗第三人。其次，《物业转让抵偿债权债务协议》签订之时，协议所涉的土地是划拨性质的土地，根据《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》的规定，划拨土地不是企业的财产，因此，华发公司将土地转让给上诉人高要土储中心的行为并没有影响衡宇公司的债权实现。另外，被上诉人所谓抵押物“粤房字第××号”房屋和“粤房字第××号”房屋均不座落在“高要国用（2011）第020020号”的土地范围内。被上诉人衡宇公司并无理由提出对该宗地的任何诉讼请求。二、被上诉人的“起诉”已经超过了法定的诉讼时效。依据行政诉讼法第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，高要法院于2015年10月12日向被上诉人衡宇公司发出的（2004）要法执字第804号恢字第1号《肇庆市高要区人民法院通知书》详细陈述了华发公司位于高××区××号的土地使用权登记的变更情况。该通知发出之时至被上诉人提出本案诉讼之时，已超过2年，远远超过法定的6个月的诉讼时效。三、被上诉人衡宇公司违反诉讼程序提起本案诉讼；原审法院的判决违法了司法权和行政权分立的原则，且判决不具有可执行性。1.对于被上诉人的诉讼请求，根据行政诉讼法的相关规定，行政行为是否应予撤销，人民法院应当审查行政机关作出具体行政行为的证据是否充足？适用法律法规是否正确？是否依职权？高要市财政局、华发公司、高要土储中心三方签订的《物业转让抵偿债权债务协议》是否有效，并不能作为具体行政行为是否应当予以撤销的依据。根据高要市政府国有资产监督管理委员会的批复，高要市华发轻化有限公司将其使用的划拨土地转让给上诉人，所得款用来偿还其欠高要市财政局的借款，这是经过高要市人民政府同意的。高要市国土资源局因此而为上诉人办理了“高要国用（2011)第020020号”土地使用权证，同时注销了华发公司的土地使用权证。高要市华发轻化有限公司所使用的划拨土地依法不属于其企业财产，该土地的处分权归高要市人民政府，所以，高要市国土资源局根据高要市人民政府的意见作出的注销了华发公司的土地使用权证，为上诉人办理了“高要国用(2011)第020020号”土地使用权证的行为，是证据充足、适用法律法规正确的。原审法院以《物业转让抵偿债权债务协议》部分条款无效为理由，未经审理，直接在本案否定高要市人民政府的行为，实属不妥。2.在办理“高要国用(2011)第020020号”土地使用权登记前，再经高要市人民政府同意，高要市国土资源局根据规划部门出具的意见，以华发公司的名义补办了土地出让手续和土地用途变更手续。即，上诉人取得“高要国用(2011)第020020号”土地使用权证前，该土地使用权就已发生了规划的改变、出让手续的办理、用途的变更等一系列相关的行政行为。原审法院直接判决撤销高要市国土资源局为上诉人办理“高要国用（2011)第020020号”土地使用权证的登记和发证行为，以完全跨越的方式否定了其他行政行为，违反了司法权和行政权分立的原则。该判决如生效，即不可能在判决的执行过程中直接改变土地规划、土地出让、土地用途变更等行政行为。3.“高要国用（2010）第020206、020207、020209、020210号”四宗土地的总面积达39103㎡，而“高要国用（2011）第020020号”宗地只有4191.6㎡，占总面积的一成多。被上诉人完全不清楚”高要国用(2011)第020020号”宗地是哪一宗？原审法院也没有具体查清楚。被上诉人滥用诉权。4.被上诉人的三个诉讼请求，分属于三个具体行政行为，各个行政行为的相对人均不同；不同的行政行为，其行政相对人的权利义务也不同。将三个具体行政行为合并起诉，明显违反了行政诉讼程序。四、被上诉人的起诉是钓鱼企图。1.被上诉人所谓抵押的两间房屋，占地面积分别是456㎡和1972㎡，而占地面积456㎡的房屋（粤房字第××号）并不座落在“高要国用（2010）第020206、020207、020209、020210号”四宗土地内。原审法院对占地面积1972㎡的房屋（粤房字第××号）的具体座落位置也没有查清。被上诉人以1972㎡的房屋占地面积来达到执行（占有）39103㎡土地的目的，明显是一种钓鱼企图。被上诉人的企图是以一种表面合法的形式，来达到侵占国有资产的非法目的。2.被上诉人提出《物业转让抵偿债权债务协议》无效之诉，其理由就是所谓的抵押。但纵观被上诉人在该案所提交的全部证据，都不能确认其抵押成立和有对抗第三人的效力。综上所述，原审法院的判决错误，应当予以撤销；被上诉人的起诉缺乏法律依据和事实依据，应予驳回。上诉人高要土储中心二审向法庭提交了（2002）要法执字第804号恢字第1号《肇庆市高要区人民法院通知书》。被上诉人衡宇公司答辩称，一、答辩人是本案适格主体。（2004）要法执字第804号恢字第1号执行裁定书、（2003）要法民初字第244号民事判决书，以及（2004）要法执字第804号恢字第1-1号执行裁定书、（2014）肇要法执字第451号执行裁定书、（2014）肇要法民二初字第42号民事判决书，均已经发生法律效力的。据此，答辩人对华发公司享有合法债权。高要市财政局、华发公司、高要土储中心签订的《物业转让抵偿债权债务协议》，其中“华发公司将其所属位于高要市金渡镇金沙路22号的工业土地[使用证编号：高要国用（1997）字第0055号、0056号、0060号、0061号]转让给高要市土储中心，转让款由高要市土储中心直接支付给高要市财政局，则视为高要市财政局与高要市华发轻化有限公司不再互欠债权、债务。”内容，被（2016）粤1283民初第152号民事判决确认无效，该判决得到(2016)粤12民终1431号民事判决维持，两判决书已经生效。肇庆市高要区财政局、高要土储中心不服(2016)粤12民终1431号民事判决，向广东省高级人民法院申请再审；2018年2月8日，广东省高级人民法院作出（2017）粤民申7425号《民事裁定书》，驳回肇庆市高要区财政局、高要土储中心的再审申请。由于该协议而进行的土地使用权转让变更登记应否撤销，以及后续土地使用权变更登记应否撤销，土地使用权能否恢复到华发公司名下，直接关系到答辩人对华发公司享有债权的实现，与被上诉人有直接的利害关系。2.（2003）要法民初字第244号民事判决书确认答辩人与高要华发化工制品厂就粤房字第2758046号和粤房字第××号两幢房产的抵押关系，高要土储中心申请办理华发公司名下土地变更权属，也包括答辩人享有连带清偿权的两处房屋基底面积土地，产生了“房地分离”的状况，造成答辩人的债权未能得到受偿的情况，侵犯答辩人合法权益，因此答辩人与本案有直接利害关系。3.上诉人高要土储中心认为涉案转让土地是经高要区人民政府、高要区国有资产监督管理委员会的批复和准许。根据《最高人民法院关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》【法（2001）105号】第七条：“人民法院审理涉及企业公司制改造、股份合作制改造、债权转股权、国有小型企业出售、企业兼并及分立等国有企业改制的纠纷案件，应当严格适用法律与国家改制政策……违反法律、行政法规和国务院规定的政策的有关地方性改制文件，不能作为办案依据”的规定，上诉人高要土储中心提出的政府批复违反法律、行政法规和国务院规定的政策的有关地方性改制文件，在损害他人利益的前体下，是不能成为人民法院办案依据。因此，根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者他人组织，有权提起诉讼”的规定，答辩人具备本案的主体资格。二、上诉人高要国土局是本案适格主体。上诉人是高要辖区土地行政管理部门，变更原华发公司土地使用权的【2011】001号文和注销华发公司四个《土地使用权证》均由其作出，现答辩人起诉要求撤销华发公司四个《土地使用权证》的行政行为，上诉人理所当然为本案被告。上诉人在一审答辩中提出高要区已于2016年1月份成立不动产登记中心，以后有关土地初次登记、转让登记、变更登记、抵押登记、注销登记归由不动产登记中心负责办理，肇庆市高要区不动产登记中心才是本案被告。经查明肇庆市高要区不动产登记中心只是办理土地初次登记、转让登记、变更登记、抵押登记、注销登记等事务性工作，且该中心注册登记的是事业单位，不是行政机关法人，不具有行政职能，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的情形，所以，该不动产登记中心不是行政诉讼的适格主体。三、答辩人起诉没有超过诉讼时效。肇庆市高要区人民法院于2016年7月20日作出（2016）粤1283民初第152号判决和2016年12月27日肇庆市中级人民法院经审理作出(2016)粤12民终1431号判决发生法律效力后，于2017年7月10日，答辩人就上述生效民事判决向肇庆市高要区人民法院提出《执行申请书》，请求肇庆市国土资源局高要分局协助人民法院注销涉案登记在土地储备中心和地方公路管理站名下的土地证，并协助人民法院将涉案土地登记为高要市华发轻化有限公司。2017年11月14日，高要区人民法院去函高要国土局征询能否在生效判决确认转让无效情况下，将已办理转移登记的土地予以注销，并恢复到原权利人名下。2017年12月12日，高要区人民法院出具(2017)粤1204执恢20号《复函》，将高要国土局复函“……该局认为不具操作性，无法办理相关登记”意见函复答辩人。也就是说，2017年12月12日，高要区人民法院出具(2017）粤1204执恢20号《复函》，将高要国土局复函意见函复答辩人时，答辩人才知道自己的民事权利受到侵害，即于2017年12月26日向法院提起本案诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”首先，虽然注销上述华发公司四个土地使用权证是发生在2011年间，答辩人不可能知道被告作出这个行政行为。其次，2016年1月，答辩人因为起诉华发公司、高要市财政局、高要土储中心确认合同无效一案，在诉讼没有判决结果期间，也不可能提起本案诉讼。上述两方面原因耽误答辩人起诉，是不属于自身的原因，因此，答辩人提起本案诉讼没有超过起诉期限。四、答辩人起诉没有违反诉讼程序，原审判决不存在超越司法机关职权范围的情况，（2018）粤1203行初2号《行政判决书》具备可执行性。高要土储中心因2007年9月20日签订的《物业转让抵偿债权债务协议》而取得涉案土地使用权的，由于上述《物业转让抵偿债权债务协议》第二条以物抵债内容已被肇庆市高要区人民法院和肇庆市中级人民法院判决为无效，也就是说，上诉人取得涉案土地使用权的权利已因生效民事判决而消灭。上诉人作为第一手基于无效行为取得涉案土地使用权的登记事由已不存在，根据土地登记办法第五十条第三项：“因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”的规定，上诉人基于无效行为取得涉案土地使用权证应予撤销。同时。高要国土局注销华发公司原四个土地权证的行政行为也应予以撤销。肇庆市中级人民法院所作出（2016）粤12民终1431号判决书中第33、34页有这样一段论述：“《抵债协议》（上称《物业转让抵偿债权债务协议》）第二项约定系华发公司通过转让涉案土地使用权给高要储备中心的方式抵偿其欠高要财政局的债务的三方行为，因华发公司在性质上属于肇庆高要区下辖的国有企业，高要财政局作为肇庆市高要区财政部门、高要土储中心作为肇庆市高要区人民政府办公室举办的事业单位法人在签订《抵债协议》前知道或者应当知道华发公司的财政状况及债务情况，因此，三方未告知衡宇公司的情况下签订《抵债协议》转让华发公司土地使用权用于抵偿债务的约定存在恶意串通情形，并且该协议对原华发公司涉案土地使用权的处分损害了债权人衡宇公司的合法权益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款的规定，《抵债协议》中，该部分无效”，由于肇庆市中级人民法院所作出（2016）粤12民终1431号案是确认之诉，答辩人起诉请求仅是要求确认《抵偿协议》无效，对合同无效后产生的法律效果没有提出请求处理，原一、二审法院依据“不告不理”民事审判原则，对确认《抵债协议》无效之外问题不作审理是正确的。本案中，答辩人在行政诉讼中也提出民事争议的请求，因此，本案应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”、《若干问题的解释》第十八条第二款“审理行政机关对民事争议所做裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案”和《中华人民共和国合同法》第五十九条“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人”的规定进行起诉。3.上诉人在一审起诉状中，已经清晰列明高要县华发化工制品厂在1989年3月17日将其使用的土地进行了“土地使用权”权属登记及变更登记后的详细信息，且在证据中（证据12）亦已图表方式出示给法庭和上诉人，并不存在不清楚“高要国用（2011）第020020号宗地是高要国用（2010）第020206、020207、020209、020210号四宗地中的哪一宗”的情况。4.由于本案涉案土地尚未开发建设，本案涉案土地可以恢复登记土地使用权利人为原土地使用人华发公司名下，因此（2018）粤1203行初2号《行政判决书》具备可执行性。四、答辩人市委维护自身合法权益而提起的诉讼。五、比照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款：“原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，原审法院审理本案的土地登记行政行为不违反法律规定。综上所述，上诉人的上诉请求理由是不成立的，没有法律依据和事实依据，答辩人认为（2018）粤1203行初2号行政判决审判程序合法，认定事实清楚，适用法律和实体处理是正确的，请肇庆市中级人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维护持原判。被上诉人衡宇公司向二审法庭提交了以下证据：1.（2017）粤民申7425号民事裁定书；2.评估报告书。原审第三人华发公司二审期间并无向法庭提交书面答辩及证据材料。上诉人高要国土局对上诉人高要土储中心二审提交的证据的三性无异议，被上诉人衡宇公司对上诉人高要土储中心二审提交的证据的关联性有异议，对其真实性、合法性无异议。上诉人高要国土局对被上诉人衡宇公司二审提交的证据认为与涉诉行为无关联，上诉人高要土储中心对被上诉人衡宇公司二审提交的证据2认为与本案没有关联性。本案事实清楚，双方在二审期间均确认原审查明的事实，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，本案系土地使用权登记纠纷。本案的争议焦点主要有：一、上诉人高要国土局和被上诉人衡宇公司是否具有本案主体资格？二、被上诉人衡宇公司提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限？三、上诉人高要国土局作出注销高要国用(2010)第020206号、高要国用(2010)第020207号、高要国用（2010）第020209号、高要国用(2010)第020210号土地使用权证的行政行为以及作出高要国用(2011)第020020号土地使用权证的土地登记行为是否应被撤销？关于上诉人高要国土局的主体资格问题，2015年12月4日的《关于成立肇庆市高要区不动产登记中心的批复》中“经区编委会议研究，同意在区房屋交易管理所建制的基础上组建肇庆高要区不动产登记中心，为正股级公益一类事业单位，由高要区人民政府委托肇庆市国土资源局高要分局管理”和“具体负责高要区内土地、房屋、林地等不动产登记发证的申请、受理、审核、登簿、发证登工作，具体承担不动产产权的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记登事务性工作……”可知，高要区不动产登记中心为事业单位，负责事务性工作，受上诉人高要国土局的管理。《广东省事业单位登记管理事业单位法人信息》也显示，高要区不动产登记中心的设立登记时间为2016年6月28日，《肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定》中明确肇庆市国土资源局高要分局是不动产登记机构，且该编制规定是在《不动产登记暂行条例》施行后作出的，因此，从以上的证据均能证实高要区不动产登记中心仅作为负责事务性工作的事业单位，并不具有行政主体资格，而高要国土局作为高要区不动产登记中心的管理机关，再结合上述文件对其职能范围的阐述，其作为本案适格主体并无误。至于衡宇公司的诉讼主体资格及其对华发公司的债权已经其他案件进行了司法确认，在此本院不再作重复审查。关于被上诉人衡宇公司提起本案诉讼的起诉期限问题，虽然上诉人高要土储中心二审期间向本院提交了（2002）要法执字第804号恢字第1号《肇庆市高要区人民法院通知书》，拟证明肇庆市衡宇公司于2015年10月12日已得知上诉人高要国土局作出注销高要国用（2010）第020206、020207、020209、020210号土地使用权证的行政行为以及作出高要国用（2011）第020020号土地使用权证的土地登记行为。但是，该证据不属于行政诉讼证据规则规定的新证据，上诉人并未在原审的法定举证期限内向原审法院提交该证据且无正当理由，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释【2002】21号）第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院对上诉人高要土储中心提供的证据不予采纳。另外，《物业转让抵偿债权债务协议》是上诉人高要国土局作出注销高要国用（2010）第020206、020207、020209、020210号土地使用权证以及作出高要国用（2011）第020020号土地使用权证的土地登记行为的重要依据，关乎上诉人高要国土局作出案涉土地登记行为的合法性问题，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，被上诉人提起确认《物业转让抵偿债权债务协议》无效的民事诉讼直至高要法院于2017年12月12日出具（2017）粤1204号执恢20号的《复函》期间所耽误的时间不应计算在起诉期限内。上诉人高要国土局作出注销高要国用（2010）第020206、020207、020209、020210号土地使用权证以及作出高要国用（2011）第020020号土地使用权证的土地登记行为，属于未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的情形，无论是根据被上诉人衡宇公司起诉时可适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定还是根据现时适用的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，被上诉人衡宇公司于2017年12月26日向原审法院提起本案诉讼并无超过法定的起诉期限。关于上诉人高要国土局作出注销高要国用(2010)第020206号、高要国用(2010)第020207号、高要国用（2010）第020209号、高要国用(2010)第020210号的土地使用权证的行政行为以及作出高要国用(2011)第020020号土地使用权证的土地登记行为的合法性问题，已生效的（2016）粤1283民初第152号民事判决书和（2016）粤12民终1431号民事判决书已确认案涉《物业转让抵偿债权债务协议》中“经甲、乙、丙三方一致同意，乙方将其所属位于高要市金渡镇金沙路22号的工业土地【使用证编号：高要国用（1997）字第0055号，面积为6846平方米、高要国用（1997）字第0056号，面积为10082平方米、高要国用（1997）字第0060号，面积为8740平方米、高要国用（1997）字第0061号，面积为13435平方米】转让予丙方，转让款为高要市广新地价评估有限公司的评估价821.163万元。上述转让款由丙方于2007年11月20日前直接支付给甲方后，则视为乙方欠甲方的本息971.4万元已全部清偿完毕。甲、乙双方不再互欠债权、债务。”的内容无效，即该部分的协议内容自始无效，上诉人高要国土局作出注销高要国用(2010)第020206号、高要国用(2010)第020207号、高要国用（2010）第020209号、高要国用(2010)第020210号土地使用权证的行政行为以及作出高要国用(2011)第020020号土地使用权证的土地登记行为便失去了合法的依据。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款第四项“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：……（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；……”的规定，在被上诉人衡宇公司申请人民法院强制执行未果的情况下，人民法院可依法对上诉人高要国土局注销高要国用(2010)第020206号、高要国用(2010)第020207号、高要国用（2010）第020209号、高要国用(2010)第020210号土地使用权证的行政行为以及登记核发高要国用(2011)第020020号土地使用权证的土地登记行为予以撤销。另，由于《物业转让抵偿债权债务协议》已被确认无效，因此，高要国用(2011)第020020号土地使用权证上登记的产权应当恢复至原状态，即恢复至原审第三人华发公司名下。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人高要国土局、高要土储中心负担。决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 潘启智审 判 员 张国良二〇一八年五月二十二日法官助理 梁楚韵书 记 员 何剑锋