宁波市北仑区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0206行初37号
原告宁波市北仑区晨阳陶业有限公司。住所地宁波市北仑区小港街道丁家山村。
法定代表人陈某，总经理。
委托代理人金宝华，男，1943年9月22日出生，住宁波市北仑区，该公司员工。
委托代理人张亚振，浙江金众律师事务所律师。
被告宁波市北仑区综合行政执法局。住所地浙江省宁波市北仑区四明山路***号。
法定代表人王英平，局长。
出庭应诉负责人张盛，副局长。
委托代理人石剑平、陈邦右，浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。
被告宁波市北仑区人民政府。住所地浙江省宁波市北仑区四明山路***号。
法定代表人胡奎,区长。
委托代理人卜苏东，宁波市北仑区人民政府办公室工作人员。
委托代理人徐萍，浙江铭生律师事务所律师。
原告宁波市北仑区晨阳陶业有限公司与被告宁波市北仑区综合行政执法局、宁波市北仑区人民政府土地行政处罚及行政复议一案，于2016年11月8日向本院提起行政诉讼，经本院释明修改，原告于2017年9月13日重新向本院提交了诉状。本院于同日立案后，于2017年9月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月14日公开开庭审理了本案，原告宁波市北仑区晨阳陶业有限公司（以下简称晨阳陶业）法定代表人陈某及其委托代理人金宝华、张亚振，被告宁波市北仑区综合行政执法局（以下简称北仑区执法局）的出庭应诉负责人张盛、委托代理人石剑平，被告宁波市北仑区人民政府（以下简称北仑区政府）的委托代理人卜苏东、徐萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告北仑区执法局于2016年3月10日作出（2016）甬仑行零五决字第13号行政处罚决定，认定原告未经政府依法审批占用土地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，构成违法，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告退还非法占用的9816.9平方米土地，责令原告自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的2079.7平方米园地上所建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收原告在非法占用的7737.2平方米城乡建设用地上所建的建筑物和其他设施，并处非法占用9816.9平方米土地每平方米30元的罚款，共计罚款294507元。原告不服，于2016年7月26日向被告北仑区政府提起行政复议，被告北仑区政府于2016年10月19日作出仑政复决字（2016）第16号行政复议决定，被告北仑区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告北仑区执法局作出的（2016）甬仑行零五决字第13号行政处罚决定。
原告晨阳陶业诉称，2001年6月28日，原告与涉案土地所有权人宁波市北仑区小港街道丁家山村经济合作社签订了《厂房地基租赁合同》，合同载明土地为挖掘泥浆后残留的荒地，且双方明确约定，允许原告建厂经营。2003年1月，宁波市北仑区小港街道丁家山村经济合作社取得地号为06-02-00-9366国有土地使用证，使用权面积12088.6平方米，使用权类型为出让，用途为工业。时隔十余年后，被告北仑区执法局以原告所建厂房为违章建筑为由要求拆除厂房并返还土地，虽然原告所建厂房因历史遗留等多种因素未办理规划、审批、建设等相关手续，但要求原告依程序予以补办即可，据此认定原告所建厂房为违章建筑无任何法律和事实依据，处罚决定书中依据《土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，认定原告构成违法，适用法律明显不当。现原告诉至法院，要求判令：1.撤销被告北仑区执法局于2016年3月10日作出的（2016）甬仑行零五决字第13号行政处罚决定书；2.撤销被告北仑区政府于2016年10月19日作出的仑政复决字（2016）第16号行政复议决定书。
原告晨阳陶业向本院提交了以下证据：1.厂房地基租赁合同一份，证明原告使用土地的合法性；2.国有土地使用证复印件一份，证明土地性质及使用土地状况；3.生产经营场所证明一份，用于证明土地面积为12000多平方米；4.《解决争议方法的合同条款受法律保护》和《行政处罚需以事实为依据》报纸各一份；5.《未办理抵押登记的<房产抵押合同>无效》报纸一份，协议书一份，以上证据用以证明原告租赁的土地系宁波市北仑区小港街道丁家山村经济合作社所有，并与宁波市北仑区小港街道丁家山村经济合作社就租赁用地的赔偿方式达成协议，被告北仑区执法局并未查明涉案土地的实际所有人；6.建设项目环境影响报告表一份，证明两被告早已知道涉案土地的使用情况；7.北仑区企业技术改造项目备案登记表一份，用以证明被告北仑区执法局的行政处罚不适当；8.北仑区“十二五”整治丁家山片区企业汇总表及大合仓项目地构成分布图一份，用以证明被告北仑区政府早已知晓涉案土地的使用情况；9.宁波市国土资源局信访事项复查意见书一份，用以证明宁波市国土资源局给予原告的相关答复意见；10.宁波市北仑区经济建设投资有限公司的土地证和房产证一份，用以证明卫星遥感图不准确，被告北仑区执法局的行政处罚是错误的；11.起诉状、证据清单及民事裁定书一份，用以证明被告北仑区执法局作出行政处罚事实认定错误；12.视频及照片证据一份（光盘），用以证明被告北仑区执法局作出被诉行政行为违法。
被告北仑区执法局答辩称，被告北仑区执法局土地行政处罚事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告北仑区执法局向本院提交了以下证据：1.企业法人营业执照复印件一份；2.组织机构代码证一份；3.居民身份证一份；4.厂房地基租赁合同一份，以上证据用以证明被告北仑区执法局作出土地行政处罚行为的对象，原告是适格的行政相对人；5.卫星遥感图一份；6.移交函及附件一份；7.现场检查（勘查）笔录一份；8.现场检查（勘查）照片一份；9.2015年1月27日陈某调查询问笔录一份；10.2015年5月18日邵岳恩调查询问笔录一份；11.关于要求对建筑物（构筑物）占地合法性认定的复函及附件一份，以上证据用以证明被告北仑区执法局作出土地行政处罚行为所依据的事实清楚，证据确凿，程序合法。12.行政处罚听证告知书及送达回证一份；13.申辩答复书一份；14.行政处罚听证笔录一份；15.行政处罚听证报告两份；16.行政处罚决定书及送达回证一份；17.履行义务催告书及送达回证一份、送达现场照片一份，以上证据用以证明被告作出土地行政处罚程序合法。被告北仑区执法局作出被诉行政行为依据的规范性文件是《浙江省人民政府关于宁波市北仑区深化相对集中行政处罚权工作的批复》（浙政函【2012】32号）第八条。
被告北仑区政府答辩称，被告北仑区政府作出被诉的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告北仑区政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及相关材料，用以证明原告向被告北仑区政府申请行政复议及所提供的材料；2.行政复议答复书及证据材料，用以证明被告北仑区执法局参加行政复议及相关证据材料；3.行政复议申请材料收件回执及送达地址确认书、行政复议受理通知书及送达回证、行政复议答复书及送达回证、行政复议延期通知书及送达回证和邮寄单、行政复议决定书及送达回证和邮寄单，用以证明被告北仑区政府作出被诉复议决定的程序合法。
经庭审质证，对原告提供的证据1，两被告对其真实性无异议；本院对该份证据的真实性予以认可；对原告提供的证据2，两被告认为该国有土地使用证记载的地块与涉案地块不属于同一地块，与本案不具有关联性；经本院组织原告及两被告查看该国有土地使用证（地号为06-02-00-9366）的地籍资料，该国有土地使用证记载地块位于通途路西北方，涉案地块位于通途路东南方，不属于同一地块，故对该份证据本院不予采信；对原告提供的证据3，两被告均不予认可；本院认为，该份《生产经营场所证明》由宁波市北仑区小港街道丁家山村经济合作社出具，原告能够提供原件，故本院对该份证据形式上的真实性予以认可，但宁波市北仑区小港街道丁家山村经济合作社不具有对涉案土地的土地性质进行认定的职权，故本院对该《生产经营场所证明》中关于涉案地块系工业用地的认定不予采信；对原告提供的证据4-11，两被告认为与本案不具有关联性，不予认可；本院认为上述证据与本案行政处罚的事实不具有关联性，故本院对原告提供证据4-11不予采信。对原告提供的证据12，被告北仑区执法局对该份证据不予认可；被告北仑区政府对该份证据中原告提交复议申请资料的视频予以认可，对其他证据不予认可；本院认为，该份证据中有关行政处罚听证的视频和提交复议申请资料的视频，与事实相符，予以认可，该份证据中其余视频和照片，与本案行政处罚事实的认定不具有关联性，不予采信。
对于被告北仑区执法局提供的证据1-4、12-14、17，原告和被告北仑区政府无异议，本院予以认可；对于被告北仑区执法局提供的证据5，原告认为不能看出被处罚土地的所有人，且与实际情况不符，不予认可；被告北仑区政府无异议；本院认为，该证据由相关勘察单位制作，形式完备，对该份证据本院予以认可；对被告北仑区执法局提供的证据6和11，原告对其真实性不予认可；被告北仑区政府无异议；本院认为，该两份证据系宁波市国土资源局北仑分局依职权出具的公文书证，形式完备，本院予以认可；对于被告北仑区执法局提供的证据7和8，原告认为现场检查时被告北仑区执法局并未通知原告，原告当时不在场，故对该两份证据不予认可；被告北仑区政府对上述证据无异议；本院认为，对于原告的主张，被告北仑区执法局无异议，亦未提供证据和依据进行反驳，本院对原告关于现场检查时其并不在场的主张予以采纳，本院对被告北仑区执法局提供证据7和8不予认可；对于被告北仑区执法局提供的证据9和10，原告对真实性无异议，但认为不能证明原告行为违法；被告北仑区政府对上述证据无异议；本院对被告北仑区执法局提供证据9和10的真实性予以认可；对被告北仑区执法局提供证据15，原告认为听证报告未经所有人员表决和签字，不予认可；被告北仑区政府对该份证据无异议；本院认为，原告关于听证报告的异议依据不足，不予采纳，对该份证据本院予以认可；对被告北仑区执法局提供证据16，原告对真实性无异议；被告北仑区政府无异议；本院对该份证据的真实性予以认可。
对被告北仑区政府提供证据1和3，原告及被告北仑区执法局均无异议，本院予以认可；对于被告北仑区政府提供证据2，原告对行政复议答复书无异议，因该份证据中的其他证据与被告北仑区执法局提供证据一致，故原告的质证意见与对被告北仑区执法局提供证据质证意见一致；被告北仑区执法局对该份证据无异议；本院对被告北仑区政府提供证据2中的行政复议答复书予以认可，对该份证据中的其他证据的认定意见与前述被告北仑区执法局提供证据一致。
经审理查明，2001年6月28日，原告与宁波市北仑区小港街道丁家山村经济合作社（原宁波市北仑区小港镇丁家山村经济合作社）签订《厂房地基租赁合同》，租用坐落在北仑汽校后面，北起公墓地外，南到渡头董村山交界处的土地，用于建厂经营。2001年到2002年期间，原告在涉案地块建设了一处厂房，经测量，该厂房总占地面积为9816.9平方米，建筑占地面积为4627.4平方米，建筑面积为5150.8平方米，该宗土地在北仑区小港街道2006年至2020年土地利用总体规划中确定的土地规划用途为城乡建设用地7737.2平方米，园地2079.7平方米。被告北仑区执法局于2013年9月23日接到宁波市国土资源局北仑分局关于原告建造厂房涉嫌非法占地的《移交函》，之后被告北仑区执法局进行了调查核实，于2015年9月17日向原告送达行政处罚听证告知书并告知了拟处罚内容，于2015年9月30日举行了听证，于2016年3月10日作出（2016）甬仑行零五决字第13号行政处罚决定书，于同月15日将决定书送达原告。原告不服，于复议期内向被告北仑区政府提起行政复议，经被告北仑区政府释明修改，原告于2016年7月26日重新提交了复议申请书，被告北仑区政府于2016年7月29日依法受理，由于案情复杂，被告北仑区政府依法于2016年9月22日作出行政复议延期通知书，并于2016年9月24日送达原告，2016年10月19日，被告北仑区政府作出仑政复决字（2016）第16号行政复议决定，并于2016年10月26日送达原告。
另查明，原告晨阳陶业系有限责任公司，公司股东为乐虞莹、陈某、江党良。
本院认为，《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，《浙江省人民政府关于宁波市北仑区深化相对集中行政处罚权工作的批复》（浙政函【2012】32号）第八条规定，宁波市北仑区城市管理行政执法局（现名称变更为宁波市北仑区综合行政执法局）依照土地管理和矿产资源监督管理方面法律、法规和规章的规定，对非法占地、非法采矿和违反地质灾害防治管理规定等行为实施行政处罚，故被告宁波市北仑区综合行政执法局有作出被诉行政处罚决定的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外，原告并非乡镇企业，原告未经批准占用土地9816.9平方米（其中城乡建设用地7737.2平方米，园地2079.7平方米）修建厂房的行为，构成违法占地，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，因此，被告作出（2016）甬仑行零五决字第13号行政处罚决定，责令原告自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的2079.7平方米园地上所建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收原告在非法占用的7737.2平方米城乡建设用地上所建的建筑物和其他设施，并处非法占用9816.9平方米土地每平方米30元的罚款，共计罚款294507元，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。
在庭审过程中，原告主张其通过了环境影响评价，并且经过宁波市北仑区（开发区）科学技术局工业局“北仑区企业技术改造项目备案登记”，本院认为，原告是否通过环境影响评价以及是否经过“北仑区企业技术改造项目备案登记”，不影响被告宁波市北仑区综合行政执法局对其未经批准非法占用土地行为的认定，原告的主张本院不予支持；原告还主张，被告宁波市北仑区综合行政执法局未查明涉案土地的四至，故被告宁波市北仑区综合行政执法局作出行政处罚认定事实不清，本院认为，涉案土地的四至由宁波市宇科国土勘测规划设计有限公司勘测确定，四至清楚，原告不能提供足以反驳的相反证据，其异议缺乏根据支持，本院不予采纳；原告又主张，其修建厂房的行为发生在2001年和2002年期间，距被告宁波市北仑区综合行政执法局作出被诉行政处罚已经十年有余，被告宁波市北仑区综合行政执法局不应当再处罚，本院认为，原告非法占用土地的行为具有持续性，被告宁波市北仑区综合行政执法局于2016年对其进行处罚，并无不妥，原告的主张，本院不予采信。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的同级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告宁波市北仑区综合行政执法局系被告宁波市北仑区人民政府的工作部门，被告宁波市北仑区人民政府具有对被告宁波市北仑区综合行政执法局行政行为进行复议的职能。被告北仑区政府在行政复议程序中依法受理了原告的复议申请，因案情复杂，依法进行了延期，在法定期限内作出复议决定，并进行了送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。被告宁波市北仑区人民政府在行政复议中认定涉案土地不属于北仑区小港街道丁家山村经济合作社所有，系认定事实错误，由于不影响被告宁波市北仑区综合行政执法局对涉案行政处罚事实的认定，本院在此予以指正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告宁波市北仑区晨阳陶业有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告宁波市北仑区晨阳陶业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为376658348992，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王成勇
审 判 员 王献军
人民陪审员 周 黎
二〇一七年十二月十八日
法官 助理 尹志涛
代书 记员 刘佳燕
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。