北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京01行终240号
上诉人（一审原告）周雅玲，女，1961年10月2日出生，汉族，住北京市通州区。
委托代理人郭洪媛（周雅玲之女），1985年11月14日出生，汉族，户籍所在地北京市通州区。
被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市海淀区西四环中路16号院3号楼。
法定代表人徐贱云，主任。
委托代理人刘斐，北京市住房和城乡建设委员会工作人员。
委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。
上诉人周雅玲诉北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）作出的京建复字[2014]346号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市海淀区人民法院（2017）京0108行初525号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院查明：2014年7月7日，市住建委收到周雅玲邮寄的复议申请书及相关材料，其复议请求为：1.请求依法确认北京市通州区住房和城乡建设委员会（以下简称通州住建委）适用通政发[2004]21号《北京市通州区人民政府关于确定通州区集体土地房屋拆迁宅基地面积控制标准、区位补偿价标准及有关补助费的通知》（以下简称21号文件）作为高楼金重点村A、B、C地块土地一级开发项目拆迁安置补偿依据的具体行政行为未依法履行法定职责的具体行政行为违法；2.请求依法责令通州住建委依法履行法定职责，使用合法有效的政府文件作为拆迁安置补偿依据。市住建委经审查后于同年7月14日作出补正通知，并于次日向周雅玲邮寄送达。周雅玲于7月18日将补正说明及相关材料提交给市住建委。7月25日，市住建委作出复议答复通知并向通州住建委送达，通州住建委作出答复并提交了相关材料。9月16日，市住建委作出延期审理通知，决定延期30日，并向周雅玲和通州住建委送达。10月11日，市住建委作出中止行政复议通知，以“案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认”为由，决定中止该复议案件的审理。2017年6月16日，市住建委作出恢复审理通知，决定恢复复议案件的审理。2017年6月19日，市住建委作出被诉复议决定认定，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，申请人应提供证据证明被申请人作出过侵犯其合法权益的具体行政行为。本案中，周雅玲要求市住建委确认通州住建委适用21号文件作为高楼金重点村A、B、C地块土地一级开发项目拆迁安置补偿依据违法的复议请求，不符合行政复议受理范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第（二）项的规定，市住建委决定驳回周雅玲的复议申请。周雅玲对被诉复议决定不服，遂提起诉讼，认为市住建委作出的被诉复议决定严重侵害了周雅玲的合法权益，请求人民法院依法撤销市住建委作出的被诉复议决定，判令市住建委依法履行法定的行政复议审查义务，继续审理行政复议案件。
另查，2004年4月5日，北京市通州区人民政府制定了21号文件，作为确定通州区集体土地房屋拆迁宅基地面积控制标准、区位补偿价标准及有关补助费的依据。在高楼金重点村A、B、C地块土地一级开发项目评估中，北京首佳房地产评估有限公司于2014年6月13日适用该文件对包括周雅玲在内的8位被拆迁人作出了首评房（2011）字第1411-0845号《北京市集体土地住宅房屋拆迁评估报告》（以下简称评估报告）。该报告第九条第3项规定“被拆迁人对评估结果有异议的，应在本《房屋拆迁评估报告》送达之日起5日内，可以向我公司书面申请复核，也可以另行委托评估机构重新评估。拆迁当事人对我公司的复核结果有异议或者另行委托评估的结果与本评估结果有差异且协商达不成一致意见的，自收到复核结果或者另行委托评估机构出具的评估报告之日起5日内，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”
一审法院认为：依据行政复议法第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市住建委作为通州住建委的上一级主管部门，针对周雅玲提起的行政复议申请，依法具有行政复议权。本案中，周雅玲复议请求针对的是通州住建委适用21号文件作为拆迁安置补偿标准的问题。根据已查明事实，21号文件被适用于作出评估报告的依据，该报告中已明确了对评估结果有异议的，拆迁当事人可以申请复核、重新评估及申请鉴定的方式和途径。因此，市住建委认定周雅玲的复议请求不符合行政复议受理范围，适用复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定作出驳回其复议申请的被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。此外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，市住建委不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。本案中，市住建委在作出被诉复议决定的过程中，于2014年10月11日以“案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认”为由中止复议案件，于2017年6月16日恢复复议案件。但是，市住建委并未提交相关证据证明其适用上述程序的原因及理由，因此，市住建委适用中止和恢复程序不具有合法性，属于拖延履行行政复议职责的违法行为。因被诉复议决定认定事实及法律适用并无不当，因此，不需要撤销该复议决定，应当判决确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，一审法院判决确认被诉复议决定违法。
上诉人周雅玲不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、本案争议焦点是被申请人是否有具体行政行为。可一审法院却以相关房屋评估报告的当事人的民事权利灭失为依据，拒不履行对被诉标的的审查义务。且一审判决“另查”部分，未让上诉人当庭发表意见，属认定事实不清。二、一审法院规避被申请人自认行为，即认为21号文件当时合法有效，“依法审查”颁发了拆迁许可证。三、一审法院规避上诉人适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）第六十八条第三、四款等法律文件规定，形成证据链足以证明被申请人核发拆迁许可证时必须审查拆迁人的拆迁补偿方案适用的法律依据（即21号文件），否则，不可能对拆迁人颁发拆迁许可证。综上，一审法院仅判决被上诉人拖延履行行政复议法定职责违法，与事实不符，被诉复议决定具有可撤销性。上诉人请求：撤销一审判决；依法改判并支持上诉人的诉讼请求或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市住建委同意一审判决结果，请求驳回上诉人的上诉请求。
上诉人周雅玲在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.邮寄凭证，证明周雅玲于2017年6月20日收到被诉复议决定；2.行政复议申请书及邮寄凭证，证明周雅玲向市住建委提出行政复议申请的情况；3.北京市通州区人民法院（2013）通民初字第15957号民事调解书、阅卷收条以及21号文件，证明周雅玲在申请行政复议时提交的材料；4.补正通知书及邮寄凭证，证明周雅玲收到补正通知书的时间，市住建委程序违法，市住建委于7月15日邮寄给周雅玲，超过了法定期限；5.补正通知书说明、北京市集体土地住宅房屋拆迁评估报告、房屋拆迁许可证、北京市通州区人民法院案件证据清单和阅卷收条、邮寄凭证，证明周雅玲进行了补正并提供了相应的证据；6.答复书及证明，证明通州住建委作出的答复书及其证据中有自认适用21号文件进行了拆迁许可的审查，有具体行政行为；7.延期审理通知书及邮寄凭证，证明市住建委作出的延期审理通知书程序违法，没有提供市住建委机关负责人的审批；8.中止行政复议通知书及邮寄凭证，9.恢复审理通知书及邮寄凭证，上述证据证明周雅玲于2014年10月15日收到中止行政复议通知书，于2017年6月20日收到恢复审理通知书，市住建委主张的中止理由没有证据，因为其没有向任何机关申请审查的证据，也没有相关机关审查后，核实具体告知的证据。同时，周雅玲当庭出示证据规定第六十八条、《北京市集体土地拆迁管理办法》第九条第（三）项、行政复议法第十七条、第二十三条、第二十六条、第二十七条、第三十一条作为支持其诉讼请求的法律规范依据。
被上诉人市住建委在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书及相关材料、邮件信封，包括周雅玲身份证、民事调解书（2013）通民初字第15957号、收条、21号文件，上述证据证明2014年7月7日，市住建委收到周雅玲邮寄的行政复议申请书及相关材料，复议请求为请求依法确认通州住建委适用21号文件作为高楼金重点村地块土地一级开发项目拆迁安置补偿依据的具体行政行为未依法履行法定职责的具体行政行为违法，请求依法责令通州住建委依法履行法定职责，适用合法有效的政府文件作为拆迁安置补偿依据；2.行政复议申请材料补正通知书、邮寄单据，证明于2014年7月14日作出补正通知书，并于次日邮寄给周雅玲；3.补正通知书说明及相关材料、邮件信封，包括行政复议申请材料补正通知书、邮寄单据、北京市集体土地住宅房屋拆迁评估报告、房屋拆迁许可证、北京市通州区人民法院案件证据清单、收条，上述证据证明市住建委于2014年7月18日收到周雅玲邮寄的补正通知书说明及相关材料；4.行政复议答复通知书、送达回证，证明市住建委于2014年7月25日作出复议答复通知书并送达通州住建委；5.答复书、《关于通州区集体土地房屋拆迁宅基地面积控制标准、区位补偿价标准及有关补助费确定的请示》、21号文件、授权委托书、法定代表人身份证明，上述证据证明通州住建委提交了答复书及相关材料；6.行政复议阅卷记录，证明2014年9月12日，周雅玲进行阅卷并领走通州住建委提交的答复书及证据材料；7.延期审理通知书、EMS快递单、送达回证，证明市住建委于2014年9月16日作出延期审理通知书并送达复议当事人；8.中止行政复议通知书、EMS快递单、送达回证，证明2014年10月11日，市住建委作出中止行政复议通知书并送达复议当事人；9.恢复审理通知书、送达回证、EMS快递单、查询记录，证明2017年6月16日，市住建委作出恢复审理通知书并送达复议当事人；10.送达回证、EMS快递单、查询记录，证明市住建委于2017年6月19日作出被诉复议决定，决定驳回周雅玲的复议申请，并送达给复议当事人。同时，市住建委当庭出示了行政复议法第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条，复议法实施条例第四十一条、第四十八条第一款第（二）项作为支持其诉讼主张的法律法规依据。
一审法院认证如下：市住建委提交的全部证据均符合证据规定中关于证据形式的要求，来源真实、合法，与本案具备关联性，予以采纳。其中，证据8、证据9在没有其他证据佐证的情况下，不能证明市住建委依法履行了复议中止程序，对该证明事项，不予采信；其他证据能够证明待证事实，予以采信。
周雅玲提交的全部证据符合证据规定中关于证据形式的要求，来源真实、合法，与本案具备关联性，予以采纳。其中，证据1至证据3、证据5、证据8、证据9能够证明待证事实，予以采信；证据4、证据6、证据7不能证明通州住建委适用21号文件作出具体行政行为，以及市住建委程序违法的事实，不予采信。
经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院基本一致，本院予以确认。
本院另查明：2014年7月14日，市住建委向周雅玲发出京建复字〔2014〕346号《行政复议申请材料补正通知书》，要求其在收到该补正通知书起3个工作日内补正：1.明确被申请人适用21号文件作为拆迁安置补偿依据所作出的与你有利害关系的具体行政行为。2.如认为被申请人未依法履行法定职责违法，根据复议法实施条例第二十一条规定，需要提供曾经要求被申请人履行其法定职责而被申请人未履行的证明材料。无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。同年7月18日周雅玲提交《补正通知书说明》，复议请求处记载为：1.请求依法确认被申请人通州住建委适用21号文件作为高楼金重点村A、B、C地块土地一级开发项目拆迁安置补偿依据的具体行政行为未依法履行法定职责的具体行政行为违法；2.请求依法责令通州住建委依法履行法定职责，使用合法有效的政府文件作为拆迁安置补偿依据。并提交补正通知书及邮寄单据、回执复印件，评估报告，京建通拆许字〔2011〕第40号《房屋拆迁许可证》，北京市通州区人民法院案件证据清单和收条复印件。
本院认为：根据行政复议法第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，可向行政复议机关提出行政复议申请予以救济。又根据复议法实施条例第二十八条第（三）项的规定，行政复议申请应当具有具体的行政复议请求。故，周雅玲在提出行政复议申请时，行政复议请求所针对的具体行政行为应当具体、明确，以利于复议机关审查和确定。复议法实施条例第二十九条规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。……无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。”本案中，被上诉人认为上诉人行政复议请求不明确，依据上述规定，在收到该申请后在五个工作日内作出《行政复议申请材料补正通知书》要求其补正。但上诉人提交的《补正通知书说明》中复议请求与之前提交的行政复议申请书中的复议请求一致，并未改动。虽然上诉人提交的了《房屋拆迁许可证》等材料作为附件及说明，但上述材料并未直接、明确地表明上诉人复议请求所针对的具体行政行为。在经通知补正仍不能确定上诉人复议申请所针对的具体行政行为的情形下，市住建委作出被诉复议决定，认为上诉人的复议请求不符合行政复议受理范围，驳回上诉人复议申请并无不当。
因市住建委作出被诉复议决定确属拖延履行行政复议职责之情形。故，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项，确认该复议决定违法之认定正确，本院予以确认。
综上，一审判决结果正确，本院予以维持。上诉人关于被诉复议决定应予撤销等上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人周雅玲负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 悦
审 判 员 何君慧
审 判 员 乔 军
二〇一八年五月十一日
法官助理 李赟乐
书 记 员 李 丽