云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终246号
上诉人（一审原告）刘清山，男，汉族，1943年9月19日生，住云南省临沧市永德县。
委托代理人刘冬云，临沧市法律援助中心法律援助工作者。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）永德县人民政府。
住所地：临沧市永德县德党镇开发区二级路。
法定代表人杨世年，县长。
委托代理人李忠卫，永德县国土资源局副局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人廖永华，云南临疆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）临沧市人民政府。
住所地：临沧市临翔区世纪路***号。
法定代表人张之政，市长。
委托代理人马伟，临沧市人民政府法制办公室行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人胡顺国，云南临疆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人江建华，女，汉族，1956年7月14日生，住云南省临沧市永德县。
委托代理人施俊臣，男，白族，1981年9月24日生，住云南省临沧市永德县，系第三人江建华之子。代理权限：特别授权代理。
委托代理人江建平，男，汉族，1954年11月4日生，住云南省临沧市临翔区，系第三人江建华之兄。代理权限：特别授权代理。
上诉人刘清山因诉永德县人民政府（以下简称县政府）土地行政确认、临沧市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服云南省临沧市中级人民法院于2017年5月16日作出的（2017）云09行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月24日受理后，依法组成合议庭并于2017年9月20日公开开庭审理了本案。上诉人刘清山及其委托代理人刘冬云，被上诉人县政府的委托代理人李忠卫、廖永华，被上诉人市政府的委托代理人马伟、胡顺国，第三人江建华及其委托代理人施俊臣、江建平到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院延长审理期限，现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：一、本案诉争源于刘清山与江建华之间的土地争议，双方争议地位于永德县××党镇德顺社区，面积约37平方米，自争议发生以来，县政府的相关职能部门和德党镇人民政府（以下简称镇政府）已多次进行过调解处理，刘清山亦多次信访并曾诉至法院要求政府作出相关行政行为，2016年7月29日，县政府根据永德县国土资源局（以下简称县国土局）的调查处理报告作出了永政发〔2016〕91号《关于刘清山与江建华土地权属争议处理的决定》（以下简称《处理决定》），将双方争议的土地使用权确定给了江建华。刘清山不服该《处理决定》向市政府申请行政复议，市政府经审查作出临政行复决字〔2016〕第1号行政复议决定（以下简称《复议决定》）维持了县政府的《处理决定》。刘清山遂起诉请求撤销县政府的《处理决定》和市政府的《复议决定》。二、涉案土地相关情况：1953年土地改革时，政府把当时阶级成分被划定为地主的杨伯英家的房子部分没收后，分给穆绍文、王泽、王老大、李景珠家。杨伯英家被没收房屋系主房配厢房格局的合院格局，在主房背后剩有一块条状的果树地，本案争议地即为该条状果树地的其中一段（部分），该条状果树地的后面连接穆子明家的地梗，在杨伯英家主房被没收和分配给其他住户后，连同杨伯英家在内的各住户家房背后都剩有该条形地块的一段。由于上述主房后墙是老式土墙，墙上不留门，通往该果树地的门仅在留给杨伯英家的住房一侧设置，故除杨伯英家外其他住户均无法由自家住房到达房后地块，该条状果树地也一直仅由杨伯英家管理使用，而最早与杨伯英户相邻的穆绍文和王老大家，并没有因为自家房后有地而与杨伯英户发生争议，更没有在自家后墙开门出去使用该地。1957年，杨伯英将留给本户的房地产和附着物卖给江松亭（第三人江建华之父）家，镇康县人民政府（当时永德县尚无建制，现永德县地域均属镇康县管辖）颁发地契记录上的四至与当年留给杨伯英户的房地产四至是一致的。1961年县委工作组和下寨生产队退赔小组将1953年土地改革分给穆绍文的房子安置给刘清山家使用，从1953年至1985年，刘清山与江建华也从未因该土地使用权发生过争执。直到1985年双方因其他土地使用权纠纷，永德县相关部门介入调查处理并拟出了相关报告，报告中出现了“哪家住房背后属于哪家的宅基地范围”这句话，引发对该地块的争执升级为信访、复议直至诉讼。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的：（五）滥用职权的；（六）明显不当的”。本案中，县政府和市政府结合各自的审查事项，据以认定事实的主要证据均非单一孤证，而是关联充分能有效证明相关事实的证据；县政府结合土地争议事项适用相关的土地法律法规作出土地行政处理决定，市政府针对行政复议案件适用《中华人民共和国行政复议法》作出行政复议决定，两被告均无适用法律方面的错误；在刘清山及江建华发生土地争议后，县政府对争议事项进行调查并依法作出处理决定，市政府在受理行政复议申请后依法进行行政复议并作出行政复议决定，二被告的行为均系依法作出，程序合法；均无超越职权和滥用职权的行为。《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《土地争议处理办法》）第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。从刘清山与江建华之间的土地争议事实看，2015年县政府启动对该争议事项的调查处理工作后，相关职能部门进行调查了解时，知情人中多人证实争执地属于江建华家的果树地且一直由江家管理使用这一事实，而一审法院依职权进行调查亦验证了江家一直管理使用这一事实，所以县政府作出将争议地块确定给江建华使用的处理决定，市政府维持县政府的处理决定，二被告分别作出的相关实体处理也都不属于上述法条规定“明显不当的”情形。所以，刘清山关于撤销二被告作出的《处理决定》和《复议决定》的诉讼理由不能成立。综上所述，依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘清山的诉讼请求。案件受理费50元，由刘清山负担。
刘清山上诉称：一、因江建华侵占争议地位置建盖厕所和堵塞去到后院通道，导致双方发生争议。刘清山长期反映，至2002年镇政府、永德县土地管理局（以下简称县土地局）均分别向刘清山送达了答复意见，明确“此地土地使用权属应归刘清山、李在华所有；此地上建筑物，江家应自行拆除；如不服，请在收到答复之日起向上级政府反映”。同时还向双方送达了镇政府、永德县城乡建设局、县土地局、永德县委信访科向县委、县政府作出的《关于刘清山与杨国学房地基争执问题的调查处理意见报告》（以下简称《四部门报告》）。该争议得到解决后，刘清山在多次要求土地主管部门办证未能实现情况下提起行政诉讼，经市、县两级法院审理，判令县国土局履行法定职责。二、处理决定和复议决定违法，应予撤销。（一）违反法定程序。1.刘清山和江建华的争议在2002年双方收到镇政府、县国土局书面答复意见后，双方均未提起复议和诉讼，该处理意见已发生法律效力。根据《土地争议处理办法》第五条，镇政府和县国土局均是有权处理机关，两机关答复意见未经依法撤销，事隔十四年之后，县政府再次作出处理决定没有法律依据，程序违法。2.处理时未让刘清和参与，而刘清和是土改时分得宅基地的共有人。3.县政府作出决定，却没有提起争议人是谁及提出了什么争议，县政府认为是依据2010年法院生效行政判决履职，却不见县政府颁证确权。（二）处理决定违背客观事实，主要证据不足。1.争议地四至范围在刘清山土改确权的土地房产所有证四至内，土改确定一排房屋宅基地产权的西至都是穆福安家，这和土改后几家人的四至位置也都吻合。2.土地确定给江建华没有证据。证人证言并未证明土改时附属物果木树是连同树的占地一起分给杨伯英的，未证明果木树和占地的位置、面积、四至，未证明争议地内长有树且是土改时分给杨伯英的黄果树。江建华购买房屋办理的产权证只是房屋而没有附属物。土改时各家分得的面积相近，只有杨伯英家面积悬殊特别大，面积丈量不一定准确，应当以四至划分。《处理决定》用刘清山土地房产所有证四至内的宅基地补给江建华土改时证上没有登记的果木树地没有事实依据。3.《中华人民共和国土地改革法》（以下简称《土地改革法》）和《中国土地法大纲》规定没收地主的全部土地和其他生产资料，没收地主在农村多余的房屋，地主杨伯英的土地属于没收范围，不可能再属于杨伯英。（三）处理决定和复议决定适用法律错误，没有法律依据。1.镇政府的处理意见没有被撤销或确认无效，县政府重复处理争议没有法律依据。2.处理决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权若干规定》）第十八条、第二十一条、第二十八条，与本案没有关联性，适用法律错误。一审判决认定事实多处错误，争议焦点归纳有遗漏。请求撤销一审判决，撤销县政府作出的《处理决定》，撤销市政府作出的《复议决定》。
被上诉人县政府答辩称：一、县政府作出的处理决定事实清楚，证据充分。争议地属于当事人双方宅基地旁边空地，1985年双方因其他土地使用权纠纷引发此地争议，后经县直部门和镇政府多次调查处理，都未调解成功。2010年7月8日，刘清山向县国土局提出《申请》，请求把争议地37平方米的土地使用权给予确认，并发给土地使用证，县国土局答复纠纷尚未处理，不能办理。同年11月16日，刘清山向法院起诉县国土局行政不作为，经市、县两级法院审理，判决县国土局在判决生效后60日内作出具体行政行为。2015年经重新调查处理，2016年县国土局作出报告，并由县政府依法作出《处理决定》。二、县政府《处理决定》适用法律正确，处理适当。适用了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条、第十六条，《土地争议处理办法》第四条，《确定若干规定》第十八条、第二十八条的规定。三、刘清山提出的主张不能成立。（一）《四部门报告》和相关答复意见没有效力，该争议并未解决：1.《四部门报告》未经县政府批准，没有法律效力，且存在明显错误，将事实上四至界线矛盾交叉的情况认定为界限明确无误，没有考虑1957年至1985年江建华户管理使用情况及江建华户正在管理使用的现实，没有考虑双方当事人土地房产所有证记载面积问题。2.县土地局答复是依据《四部门报告》作出。镇政府答复是根据《四部门报告》和县土地局答复作出，该文报县政府办法制科后，县政府没有采纳，镇政府也没有下达处理决定。永德县××党镇国土资源所（以下简称镇国土所）处理意见是报镇政府文件，但也没有形成处理决定，没有法律效力。（二）县政府作出《处理决定》是在履行生效判决。刘清山向县国土局提出《申请》，说明争议未得到解决，法院判决和执行通知，均是要求对刘清山申请土地确权一案作出具体行政行为，都是要求政府确权。（三）刘清和不是土地权属争议申请人，也不是行政判决当事人，县政府将争议主体确定为刘清山并无不妥。（四）江建华向杨伯英买房是否包括果木树与刘清山无关，且买卖土地契约虽未写明附着物，但面积和四至与杨伯英土地房产所有证完全一致，杨伯英户权利应由江建华行使。因此，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称：一、市政府复议决定有充分事实根据。1953年土地改革时，根据《土地改革法》第二条规定对地主杨伯英家多余房屋予以没收，其余房屋及宅基附属物占地留下归属杨伯英户。杨伯英户土地房产所有证上登记宅基地面积为2分2厘，其他分配户宅基地分别为6厘或7厘，原因在于杨伯英户除留下有房屋外还留有房前屋后宅基附属物22棵果木树占地，不在没收范围内并确权给杨户，未分配给其他四户，本案争议地为杨伯英户果木树占地的一部分。1957年江建华户向杨伯英户整体购买其房屋及宅基地（含宅基附属物占地）。在上世纪80年代因新建房屋占地发生纠纷之前的三十多年间，均无人对杨伯英户及江建华户管理使用屋后整块宅基附属果树地提出过异议。二、上诉人刘清山对事实和法律认识错误。《土地改革法》明文规定只没收地主多余的房屋分配给其他农民居住，并未规定没收地主全部房屋及其宅基附属用地，而刘清山坚称没收地主全部土地和房产进行重新分配，将没收作为生产资料的地主耕地与没收地主全部房屋宅基地混为一谈。刘清山错误理解土地与其附着物不可分离的不动产基本常识，声称果树归属某户但果树用地并不归属该户。刘清山将因县政府处理而已丧失本案土地争议处理权的镇政府和不具有土地争议处理决定权的县国土局答复意见错误理解为政府土地争议处理确权决定，无视争议已由县政府职能部门联合调查处理但县政府并未据此作出处理决定的事实，将县政府依法最终处理错误理解为重复处理。《四部门报告》曾提出过争议土地使用权归属刘清山的处理意见上报县政府，但该处理意见未被县政府采纳，不具有法律效力，不能作为刘清山主张争议土地使用权的依据。刘清山主张土改时的土地房产所有证穆绍文户西至穆福安户界线记载，却无视杨伯英户北至王泽地的界线记载，在两户宅基地界线记载重合情况下，考虑到房后果树及占地归属杨伯英户，足以认定穆绍文户西至界线记载有误，不能成为刘清山主张争议地的历史事实依据。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告县政府向一审法院提供了县国土局《报告》、1953年土地房产所有证存根、地契、收据、永国用（1997）1—0269号宗地草图、证人证言、《四部门报告》、《答复》、《意见》、《情况说明》、平面图、调查笔录等证据材料及《土地管理法》、《土地争议处理办法》、《确权若干规定》等法律依据。一审被告市政府向一审法院提供了《处理决定》、行政复议申请、受理通知书、答复通知书、参加行政复议告知书、送达回证、答复书、申辩书、《复议决定》等证据材料。一审原告刘清山向一审法院提供了《四部门报告》、处理意见、答复等证据材料。第三人江建华无相关证据提交。一审法院依职权调取了穆子明（争议地相邻户）、周文山（原县政府法制办主任）、穆文汉（与争议地有历史渊源关系）的调查笔录。
一审法院认为县政府提交的杨伯英亲属《关于母亲杨伯英出卖房子情况说明》因不具备关联性，不予采纳；《四部门报告》和2002年答复，反映的是县政府内设职能部门当时意见，不能代表县政府意见；对县政府提交的其他证据均予采纳。一审法院对市政府提供的证据均予采纳。对一审法院调取的证据只采纳穆子明的调查笔录，对穆文汉、周文山的调查笔录不予采纳。本院认为，县政府提交的证据均应予以采纳，一审法院不予采纳的县政府证据是县政府土地权属争议处理过程中当事人所提交，能够证明县政府处理争议时的证据收集情况，应予采纳，该证据中有部分在一审中刘清山也进行了提交，至于这些证据能够证明哪一方的主张，应当综合进行判断。一审法院未对一审原告提供的证据予以审核认定，本院予以纠正，一审原告提供的证据应予采纳。一审法院对其他证据的审核认定正确，本院予以确认。
二审中，本院要求刘清山、县政府向本院补充提交了永德县人民法院、临沧市中级人民法院对刘清山诉县国土局一案作出的一、二审行政判决书，本院亦向原审法院调取了上述行政判决书。
经二审审理查明，一审法院认定的主要事实清楚，本院补充认定如下事实：
一、《处理决定》作出之前的相关意见及答复情况。1992年6月10日，镇政府、永德县城乡建设局、县土地局、永德县委信访科向县委、县政府作出了《四部门报告》，该报告内容主要涉及双方争议的其他地点，但对本案争议地也有一些记载，“至于西至穆福安家地埂，按原来的四至划定，哪家的住房背后属于哪家的宅基地范围，不能互相强占，亦勿需争执”，“与此同时，江家建在刘清山现住房后的建筑物因属于刘清山户的宅基地范围，亦应一并拆除”。
2001年10月23日县土地局作出的《关于对刘清山同志到我局反映宅基地问题的答复》，2002年8月1日，镇政府给县政府办法制科《对县人民政府交办的关于对〈刘清山、李在华无理阻止我家建房一事〉情况反映的答复》，2004年5月14日，镇国土所给镇政府的《关于刘清山上诉请求的处理意见》，主要内容与《四部门报告》关于本案争议地的处理意见基本一致。
在二审庭审中，刘清山陈述其收到了上述文件，江建华称均未收到上述文件。
二、《处理决定》的主要内容。《处理决定》认定，1953年土地改革时，政府把地主杨伯英家的房子没收分给穆绍文、王泽、王老大、李景珠和杨伯英五户人家，相邻的杨伯英、王老大、穆绍文家土地房产所有证面积和四至分别是：1.杨伯英家面积2分2厘，草房一间、瓦房二间，附属物石榴树九棵、梨树二棵、黄果树七棵、白枝树四棵，四至为东至王老大家、南至路、西至穆福安地、北至王泽地。2.王老大家面积7厘，草房一间、瓦房二间，附属物猪圈一格，四至为东至天井、南至路、西至穆福安、北至穆绍文。3.穆绍文家面积7厘，附属物核桃树二棵六家共有，四至为东至路、南至路、西至穆福安家，北至李景珠家。三家的土地房产所有证四至界线存在重叠交叉。争执地作为杨伯英果树地，一直由杨伯英管理使用。1957年杨伯英将房地产和附着物卖给江松亭（江建华之父）家，镇康县人民政府颁发的地契记录为“房地种类：瓦房草房共叁间，土地面积：二分二厘，四至：东齐王老大家、南齐大路、西齐穆福安地、北齐王泽地”。此后争执地就由江建华管理使用。1961年县委工作组和下寨生产队退赔小组将1953年土地改革分给穆绍文的房子安置给刘清山家。1953年至1957年，杨伯英和穆绍文两家没有争执；1957年杨伯英将房屋卖给江建华家至1961年，江建华家和穆绍文两家也没有争执；1961退赔小组把穆绍文的房子安置给刘清山家到1985年，双方没有争执；1985年双方因其他土地使用权纠纷引发对此地的争执。在调查中，知情人多人证实争执地属于江家的果树地，一直由江建华家管理使用。从面积上看，刘清山（穆绍文）和王老大两家的土地证面积都是7厘，面积确实，但江建华（杨伯英）的土地证面积是2分2厘，如果不算果树地，面积明显不足。1992年《四部门报告》上报县政府但没有被县政府批准，纠纷没有解决，刘清山到处上访要求处理，2001年、2002年、2004年县土地局、镇政府、镇国土所分别作出答复和处理意见。
县政府《处理决定》认为，相邻的杨伯英、穆绍文和王老大三家土地证四至界线存在重叠交叉，应属于办证登记误差所至，调查证人证实争执地属于江建华家（杨伯英）的果树地，从1953年至今一直由江建华家（杨伯英）管理使用，江建华家（杨伯英）的土地证面积2分2厘，如果不算果树地，面积不足。1992年《四部门报告》没有经法定机关批准，没有法律效力，不能作为认定土地权属的依据。县土地局、镇政府、镇国土所等三份文书是在《四部门报告》基础上作出答复，不是法定机关的正式法律文书，不能作为认定此土地权属的依据。根据《土地管理法》第八条、第十六条，《土地争议处理办法》第四条、《确权若干规定》第十八条、第二十八条的规定，作出如下决定：一、所争执的37平方米土地所有权确定为国家所有；二、所争执的37平方米土地使用权确定给江建华家。
三、相关行政诉讼案件的情况。2010年12月15日，永德县人民法院对刘清山诉县国土局不履行法定职责一案，作出（2010）永行初字第01号行政判决，认定刘清山“2010年7月8日再次以书面申请到永德县国土资源局，请求确认宅基地使用权，并发给土地使用权证”，并判决“责令被告永德县国土资源局在本判决发生法律效力后60日内作出具体行政行为”。县国土局不服提出上诉，2011年4月1日临沧市中级人民法院作出（2011）临中行终字第02号行政判决，驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论。即县政府作出的《处理决定》、市政府作出的《复议决定》是否合法，包括：是否事实清楚、证据充分，适用法律是否正确，程序是否合法。
本院认为，《土地争议处理办法》第三条规定，“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。第十九条规定，“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料”。第二十条规定，“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件”。
1953年土地改革时，穆绍文和杨伯英所分得的房屋在同一排，两户中间为王老大，穆、杨两家的土地房产所有证西至均为到穆福安，仅从西至看没有发生交叉，但杨伯英的土地房产所有证北至王泽地，穆绍文的土地房产所有证北至李景珠家，从西至和北至二者综合来看两户界限存在重叠、不清晰的情况，使刘清山和江建华两家对争议地究竟在哪一家的土地房产所有证范围内产生了争议。从在案的多户土地房产所有证看，土地改革时该院内的土地房产所有证大部分存在四至交叉问题，因此《处理决定》认定穆绍文、杨伯英、王老大的土地房产所有证四至界线存在重叠交叉，是符合本案土地房产所有证事实状态的，具有相应证据支持。杨伯英家的土地房产所有证载明面积为2分2厘，多于相邻住户王老大、穆绍文的各7厘，杨伯英土地房产所有证中记载了附属物共22棵，而其他住户土地房产所有证中记载的附属物较少。根据土地改革时的土地房产所有证和证人证言等证据证明，杨伯英家土地房产所有证中记载有果树，杨伯英家空地包括争议地上原栽种有果树。从证人证言看，内容主要为杨伯英和江建华家在管理使用争议地，江建华家管理使用多年并持续至今，而没有关于刘清山管理使用争议地的内容。因此，县政府从土地权属证明、管理使用情况等方面考虑，将争议地使用权确定给江建华家，具有相应的事实证据和法律依据。
对于《处理决定》是否违背生效判决和重复处理的问题。县政府对刘清山和江建华土地权属争议作出处理是因为刘清山诉县国土局不履行法定职责，法院判决县国土局作出具体行政行为，刘清山向县国土局提出的申请中是要求确权和颁证，县国土局是根据刘清山申请内容，按生效判决内容履行法定职责，对争议进行处理。本案被诉《处理决定》之前相关政府和部门的答复中，镇政府、镇国土所的意见或答复，行文均为行政机关内部行文，其形式不是处理决定；县土地局的答复虽是给刘清山个人的，但其形式和内容也不是一份处理决定。因此，刘清山提出镇政府等机关已经作出过处理，现《处理决定》是重复处理的理由与事实不符，不能成立。县政府认为本案之前相关政府和部门的处理意见，不能作为认定土地权属的依据，并不违反法律规定。对于本案《处理决定》作出前，政府及相关部门向刘清山出具过与本案《处理决定》内容不一致文书的问题，本院认为，政府及其所属部门在作出或送达相关文书时，应当依照法定职权和程序作出，避免随意性，县政府对此应予以注意，但综合分析《处理决定》的事实根据和法律依据，以及《四部门报告》、相关意见答复的性质和效力，这一问题并不影响《处理决定》的合法性。
市政府作出的《复议决定》，维持县政府《处理决定》，其认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人刘清山提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人刘清山负担。
本判决为终审判决。
审判长 杜瑞芳
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一八年一月二十二日
书记员 包欣鑫