北京市延庆区人民法院行 政 判 决 书（2017）京0119行初55号原告北京康盛养猪场，住所地北京市延庆区。经营者康志坚，男，1969年9月10日出生，住北京市延庆区。委托代理人杜柏飞，北京本录律师事务所律师。被告北京市延庆区沈家营镇人民政府，住所地北京市延庆区沈家营镇。法定代表人王建柱，镇长。委托代理人侯金栓，北京市延庆区沈家营镇人民政府工作人员。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。原告北京康盛养猪场因要求撤销与被告北京市延庆区沈家营镇人民政府（以下简称沈家营镇政府）签订的行政协议，于2017年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年8月11日向被告沈家营镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月27日公开开庭审理了本案。原告北京康盛养猪场经营者康志坚及其委托代理人杜柏飞，被告沈家营镇政府行政机关负责人袁成安及委托代理人孟庆亮到庭参加了诉讼。因本案结果需要以（2017）京02行初205号一案的结果为依据，故本院依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项之规定，中止本案诉讼，后恢复审理。本案现已审理终结。被告沈家营镇政府（甲方）与原告北京康盛养猪场（乙方）签订了《禁养区内规模畜禽养殖场（小区）关停补助协议书》（以下简称《关停补助协议书》），主要内容如下：根据《北京市农村工作委员会北京市环境保护局北京市农业局关于划定畜禽养殖禁养区的函》（京政农函〔2016〕10号）文件精神，结合延庆区生态发展需要，将饮用水水源地；重点流域周边范围；风景名胜区；自然保护区；城镇居民区、文化教育科学研究院等人口集中区域和延庆区绿色发展需要划定范围划定为禁养区范围。北京康盛养殖场（小区）位于畜禽养殖禁养区内的沈家营镇区域内，需要关停。为补助乙方的损失，经甲乙双方协商一致，现就给予乙方养殖场（小区）关停补助事宜签订如下协议：一、补助金额。根据乡镇政府摸底和养殖企业公共确认的养殖品种、养殖数量和畜禽存栏结构，按照《北京市防治重大动物疫病指挥部办公室关于公布2016年5月至2017年4月强制扑杀动物补偿基准指导价格的通知》规定标准的30%的标准，畜禽补助资金72.4455万元；确定补助金额为人民币72.4455万元。二、甲方责任。（一）按照双方约定的付款时间，及时拨付补助资金。（二）负责组织对本辖区禁养区内规模畜禽养殖场（小区）关停工作的监督验收，并出具验收报告。三、乙方责任。（一）按照通告规定的时限自行清理畜禽；（二）承诺乙方不在本养殖场（小区）场址内从事畜禽养殖活动。（三）在清理、运输过程中，要确保安全。（四）在规定时间内不关停的养殖场（小区），依据有关法律法规强制关停，不给予任何补助。四、拆除时间和拨付方式。2016年12月31日前，乙方按约定时间完成关停工作，甲方组织验收，验收合格30个工作日内，甲方将补助资金一次性拨付到乙方指定账户。原告北京康盛养猪场诉称，2001年1月1日，经营者康志坚与沈家营镇魏家营村民委员会签订《土地租赁合同》，由经营者康志坚承租位于北京市延庆区沈家营镇魏家营村东100米处的7亩土地用于经营北京康盛养猪场。原告从2001年开始营业并经营至今，年出栏生猪5000余头。2017年1月，沈家营镇政府以原告位于禁养区内责令原告限期关停养殖场。并于2017年在原告对拆迁关停政策不了解的情况下，逼迫原告签订了被诉《关停补助协议书》。后原告于2017年6月27日从北京市延庆区农业局公开的政府信息中获悉了《延庆区畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关停工作方案》。在该方案中补助金包括畜禽补助金和养殖设施、生产物资等根据现场评估价格补助，但被诉《关停补助协议书》仅有畜禽补助金。原告认为，被告逼迫原告签订的被诉《关停补助协议书》仅给予原告畜禽补助金而不给予养殖设施、生产物资等根据现场评估价格补助的协议存在欺诈，是在违背了原告的真实意思表示签订的显失公平的行政协议。为此原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定提起行政诉讼，请求法院判决撤销原、被告签订的被诉《关停补助协议书》。原告北京康盛养猪场向本院提交了如下证据（均为复印件）：1、北京康盛养猪场的营业执照及经营者康志坚身份证，证明原告具有诉讼主体资格；2、被诉《关停补助协议书》，证明双方签订协议的事实；3、延庆区农业局印发的延农发〔2016〕39号《延庆区畜禽养殖禁养区内规模养殖场（小区）关停方案》的通知，证明被告与原告签订的协议书没有就养殖设施、生产物资进行补助；4、康志坚和沈家营镇政府工作人员郭某某的谈话录音（2017年1月9日），证明被告诱导、欺骗原告签订协议，存在重大误解，并非原告真实意思表示；5、延政复字〔2017〕第14号《行政复议决定书》，证明强制拆除决定已经被北京市延庆区人民政府确认违法，协议是违背原告真实意思的。被告沈家营镇政府辩称，原告起诉请求撤销其与被告订立的涉案行政协议，不属于行政诉讼受案范围，起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回，具体事实和理由如下：第一，基本案情。2016年12月，被告与原告协商订立涉案行政协议，其中约定原告在2016年12月31日前完成关停，被告验收合格后向原告拨付畜禽补助资金72.4455万元。若原告在前述时间内不关停，强制关停不给予任何补助。2017年6月9日，原告因经多次催告仍拒不自行关停被强制实施关停。第二，原告起诉请求撤销其与被告订立的涉案行政协议，不属于行政诉讼受案范围，起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉法院管辖。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。根据上述规定，起诉人提起行政诉讼请求解决行政协议争议，应当针对行政机关履行协议、变更行政协议或解除行政协议的行为，以不依法或未按约履行、变更或解除行政违法作为诉讼理由，提出确认协议有效、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失、给予补偿、解除协议或者确认协议无效等诉讼请求。本案中，原告起诉针对原告与被告订立协议行为，提出撤销已订立行政协议的诉讼请求，与行政诉讼法及其司法解释规定不相符，不属于法院行政诉讼受案范围，其起诉不符合法定条件应予驳回。三、原告与被告订立涉案行政协议的行为合法，且该协议已经履行完毕，其诉讼请求应予驳回。本案中，原被告双方通过协商订立涉案协议，该协议仅涉及对畜禽进行清理的补助事项，并不涉及拆除养殖设备等生产物资的补助事项，该协议订立系基于当事人真实意思表示作出的合意行为，原告主张存在撤销情形事宜，并无证据依据，应不予支持。此外，协议约定原告在2016年12月31日前完成关停，被告验收合格后向原告拨付畜禽补助资金72.4455万元，若原告在前述时间内不关停则强制关停不给予任何补助。2017年6月9日，原告因经多次催告仍拒不自行关停被强制实施关停。至此，该协议已经履行完毕，原告起诉要求撤销缺乏事实基础及依据。综上，原告起诉不符合法定条件，其诉讼请求和理由均不能成立，请法院裁定驳回原告起诉。被告沈家营镇政府在法定期限内向本院提交了如下证据（均为复印件），证明其作出被诉《关停补助协议书》认定事实清楚、程序合法：1、照片6张（2016年12月），证明被诉《关停补助协议》系在协商一致基础上签订的;2、被诉《关停补助协议书》，证明是在双方协商一致基础上签订的；3、2017年3月2日作出的《关于禁养区内规模养殖场（小区）限期关停的通知》及签收回执，证明2017年3月3日，被告沈家营镇政府催促原告履行关停义务；4、延庆区农业局报请区政府对北京康盛养猪场作出责令限期拆除决定的请示及批办单；5、2017年6月7日沈家营镇政府作出的《强制执行决定》及签收回执、照片6张，证明2017年6月7日，被告作出《强制执行决定》并送达原告。同时，证据3-5证明协议已经实际履行完毕，原告要求撤销已经履行完毕的协议没有事实基础。同时，被告沈家营镇政府以《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《关于畜禽养殖禁养区划定范围的公告》、《北京市延庆区畜禽养殖禁养区划定方案》、《延庆区畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关停工作方案》作为其作出被诉行政行为的依据。经庭审质证，原、被告发表如下质证意见：对于原告北京康盛养猪场提交的证据，被告沈家营镇政府表示认可证据1的真实性、合法性和关联性；认可证据2；认可证据3的真实性、合法性和关联性，但不认可证明目的；认为证据4的形式不符合证据形式要求；认可证据5的真实性，但认为与本案没有关联性。对于被告沈家营镇政府提交的证据，原告北京康盛养猪场表示认可证据1的真实性，但不认可证明目的；不认可证据2的真实性，认可其中的签字，但认为该协议与原告提交的不一致，原告提交的没有日期；认可证据3的真实性；不认可证据4，认为该请示不符合规定；不认可证据5，该《强制执行决定》已经被复议决定书确认违法，认可6张照片的真实性。上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后认证如下：原告北京康盛养猪场提交的证据1-3、5符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。证据4不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且无法达到原告的证明目的，本院不予采信。被告沈家营镇政府提交的证据1-4符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，且具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够达到其证明目的，本院予以采信；证据5中的《强制执行决定》已经被确认违法，本院对其合法性不予认可，对证据5中的照片予以采信。本院根据以上有效证据及当事人的陈述认定如下事实：原告北京康盛养猪场位于北京市延庆区沈家营镇魏家营村100米，经营范围为养殖猪。2016年12月2日，北京市延庆区人民政府作出《关于畜禽养殖禁养区划定范围的公告》，将饮用水水源地、重点流域周边范围、风景名胜区、自然保护区、城镇居民区、文化教育科学研究院等人口集中区域、延庆区筹办举办绿色发展大事划定范围等六个纳入畜禽养殖禁养区划定范围，其中重点流域周边范围包括了妫水河流域。根据《关于畜禽养殖禁养区划定范围的公告》和《北京市延庆区畜禽养殖禁养区划定方案》，原告北京康盛养猪场位于上述“重点流域周边范围”的“妫水河流域”。2016年12月5日，北京市延庆区农业局作出延农发2016〔39号〕《关于印发的通知》，同时印发了《延庆区畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关停工作方案》。该《关停工作方案》第二条第（二）款第3项规定，“各相关乡镇政府为关停工作主体，负责制定本辖区具体关停实施方案；做好政策宣传并组织实施关停工作；负责养殖场（小区）关停后的日常监管工作，杜绝复养现象发生。”第四条第（一）款规定，关停补助标准按照北京市防治重大动物疫病指挥部办公室关于2016年5月至2017年4月强制扑杀动物补偿基准指导价格规定标准的30%进行补助。同时，该第四条第（二）款规定，对拆除的生产设备按照现场评估价格给予资金补助。第六条第（一）款规定，各乡镇为关停工作责任主体，由各乡镇制定本辖区关停工作实施方案，及时发布通告，并按方案开展实施。第（三）款规定，由乡镇政府与辖区内需关停的规模化养殖场（小区）签订《禁养区内规模畜禽养殖场（小区）关停补助协议书》，组织并实施畜禽规模养殖场（小区）关停工作，各职责部门按照职责分工协助乡镇做好关停相关工作。该《工作方案》附件2为《禁养区内规模畜禽养殖场（小区）关停补助协议书》模板，其中第一条“补助金额”部分除了“畜禽补助资金”外，还有“养殖设施、生产物资等根据现场评估价格进行补助”的内容。2016年12月31日，被告沈家营镇政府与原告北京康盛养猪场签订了被诉《关停补助协议书》，该协议第一条约定畜禽补助资金72.4455万元，确定补助金额为人民币72.4455万元；该协议第三条第（四）款约定在规定时间内不关停的养殖场（小区），依据有关法律法规强制关停，不给予任何补助。第四条规定，2016年12月31日前，乙方按约定时间完成关停工作，甲方组织验收，验收合格30个工作日内，甲方将补助资金一次性拨付到乙方指定账户。对于被诉《关停补助协议书》的签订时间，双方意见不一，根据双方均认可的已生效的延政复字〔2017〕第14号《行政复议决定书》，本院认定签订时间为2016年12月31日。2017年3月2日，沈家营镇政府作出《沈家营镇人民政府关于禁养区内规模养殖场（小区）限期关停的通知》，通知原告北京康盛养猪场于2017年3月20日之前务必关停。因原告仍未自行关停，2017年6月7日，沈家营镇政府作出《强制执行决定》，决定于2017年6月9日上午9点强制关停北京康盛养猪场并清理畜禽。原告北京康盛养猪场不服该《强制执行决定》，于2017年6月7日向北京市延庆区人民政府申请复议，北京市延庆区人民政府于2017年8月28日作出延政复字〔2017〕第14号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》认为沈家营镇政府无作出《强制执行决定》的法定职权，因沈家营镇政府已经对北京康盛养猪场进行了强制关停，《强制执行决定》已经执行完毕，撤销已无实际意义，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目之规定，决定确认上述《强制执行决定》违法。双方均未对《行政复议决定书》提起诉讼。庭审中，被告沈家营镇政府表示，因原告北京康盛养猪场被强制关停，没有验收，因此并未支付给原告畜禽补助资金。2017年8月9日，原告北京康盛养猪场因要求撤销被诉《关停补助协议书》向本院提起行政诉讼，要求法院判决撤销被诉《关停补助协议书》。另查，原告因认为沈家营镇政府于2017年3月2日作出的《沈家营镇政府关于禁养区内规模养殖场（小区）限期关停的通知》违法，向延庆区政府申请行政复议，延庆区政府作出延政复字〔2017〕第8号《驳回行政复议申请决定书》，原告不服该复议决定，将延庆区政府起诉至北京市第四中级人民法院，2017年10月27日，北京市第四中级人民法院作出（2017）京04行初528号行政判决书，撤销被告延庆区政府作出的延政复字〔2017〕第8号《驳回行政复议申请决定书》，责令延庆区政府针对原告的复议申请于判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。延庆区政府不服一审判决，上诉至北京市高级人民法院，2018年3月23日，北京市高级人民法院作出（2018）京行终345号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。2017年6月30日，北京市政府收到原告邮寄的行政复议申请材料，要求北京市政府撤销延庆区政府作出的《关停工作方案》，北京市政府认为《关停工作方案》系延庆区农业局作出，原告以延庆区政府为被申请人不符合行政复议申请的法定条件，故作出京政复告字〔2017〕98号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该复议决定，起诉至北京市第二中级人民法院，2017年12月28日，北京市第二中级人民法院作出（2017）京02行初205号行政判决，认为《关停工作方案》并非由延庆区政府作出，北京市政府作出的复议决定并无错误，故判决驳回原告诉讼请求。原告于2017年8月25日以延庆区农业局为被申请人向北京市农业局申请行政复议，请求撤销延庆区农业局作出的《关停工作方案》。北京市农业局经审查作出京农业复议〔2017〕3号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服向北京市西城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销北京市农业局做出的《不予受理行政复议申请决定书》。2017年11月29日，北京市西城区人民法院作出（2017）京0102行初865号行政裁定书，认为《关停工作方案》系延庆农业局依据相关部门文件精神，经延庆区政府专题会审议，针对北京市延庆区畜禽养殖禁养区范围内的畜禽规模养殖场（小区）关停工作制定的具有普遍约束力的规范性文件，不属于行政诉讼的受案范围，故裁定驳回原告的起诉。本院认为，根据《延庆区畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关停工作方案》第六条第（一）款、第（三）款的规定，乡镇政府与辖区内需关停的规模化养殖场（小区）签订《禁养区内规模畜禽养殖场（小区）关停补助协议书》。本案中，北京康盛养猪场位于沈家营镇政府辖区内，被告沈家营镇政府具有与原告签订被诉《关停补助协议书》的职权。本案的争议焦点在于被诉《关停补助协议书》是否存在可撤销的情形。原告北京康盛养猪场认为被诉《关停补助协议书》应予以撤销，理由有三：第一，原告北京康盛养猪场不在禁养区范围内，被诉《关停补助协议书》没有存在的法律依据，由乡镇政府实施关停工作超出职权范围。根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条的规定，禁养区不包括“重点流域周边范围”，《关于畜禽养殖禁养区划定范围的公告》和《北京市延庆区畜禽养殖禁养区划定方案》将“重点流域周边范围”纳入禁养区不符合法律规定，其所依据的京政农函〔2016〕10号《北京市农村工作委员会北京市环境保护局北京市农业局关于划定畜禽养殖禁养区的函》属于规范性文件，不是法律。第二，被告诱导、欺骗原告签订了被诉《关停补助协议书》，并提供了录音材料来证明。第三，被诉《关停补助协议书》没有对养殖设施、生产物资进行补助。根据《延庆区畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关停工作方案》附件2中的协议模板，补助范围还包括养殖设施和生产物资，而被诉《关停补助协议书》没有上述二项内容，且无论是否强制关停，都应补偿。被告沈家营镇政府认为，第一，将“重点流域周边范围”纳入禁养区是根据北京市延庆区人民政府的《关于畜禽养殖禁养区划定范围的公告》和《北京市延庆区畜禽养殖禁养区划定方案》划定的，并无不当；第二，沈家营镇政府是在和原告进行了多次协商，达成一致意见的基础上签订的被诉《关停补助协议书》，不存在诱导和欺骗；第三，根据工作方案的规定，镇政府根据实际情况分阶段开展关停工作，被诉《关停补助协议书》只是针对畜禽清理和畜禽补助资金等达成的协议，目前还未确定是否涉及原告养殖设施和生产物资的补偿问题。此外，被告沈家营镇政府认为北京康盛养猪场已被强制关停，被诉《关停补助协议书》已经实际履行完毕，原告起诉没有事实依据。本院认为，《关于畜禽养殖禁养区划定范围的公告》和《北京市延庆区畜禽养殖禁养区划定方案》并没有违反法律法规等情况，且原告也未对该文件提出规范性文件审查的要求，属于合法有效，该二个文件将重点流域周边纳入禁养区范围并无不当；原告认为被诉《关停补助协议书》是在诱导、欺诈的基础上签订的，但未提供充分证据予以证实，本院对其理由不予采纳；原告认为被诉《关停补助协议书》没有对养殖设施和生产物资进行补助，对此，被告沈家营镇政府也表示因为工作需要，被诉《关停补助协议书》只针对畜禽补助，还未确定涉及原告养殖设施和生产物资的补助问题，本院认为被告该答辩意见合理，予以采纳。另外，根据《关停补助协议书》约定的时限要求，该协议已经逾期且双方均未履行，原告要求撤销该协议已无实际意义。被告认为原告的起诉不属于行政诉讼受案范围的抗辩亦没有法律依据，本院不予采信。综上所述，原告认为被诉《关停补助协议书》存在可撤销的情形，但未提供相应证据予以证实，本院对其诉讼请求不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京康盛养猪场的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告北京康盛养猪场负担，已交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  张 晶审 判 员  孙沙沙人民陪审员  辛德双二〇一八年四月三日法官 助理  杨 宇书 记 员  杨 光