湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘31行终6号
上诉人（原审原告）吴金菊，女，苗族，1952年6月14日出生，住湖南省吉首市峒河办事处大田社区*组。
被上诉人（原审被告）吉首市国土资源局，住所地吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人彭文国，该局局长。
原审第三人吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会。
负责人杨清春，该委员会主任。
上诉人吴金菊与被上诉人吉首市国土资源局及原审第三人吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会行政协议一案，吴金菊不服吉首市人民法院（2017）湘3101行初17号判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，本案涉及地块（含原告承包地），2002年8月2日经湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批，批准文号：（2002）政国土字第270号和（2002）政国土字第272号；批准用地面积：7.6669公顷和6.5283公顷，共计14.1952公顷（折合212.928亩）。2004年8月、2007年6月、2011年2月，吉首市人民政府先后3次，对（2002）政国土字第270号和（2002）政国土字第272号《农用地转用、土地征收审批单》中的土地实施征收，分别出让给吉首市宗南重工制造有限公司、吉首汽车性能检测中心和吉首市盈丰汽贸公司。2015年3月5日，吉首市人民政府发布《关于征收吉首市1万吨电解二氧化锰工程项目用地的通告》（吉政通[2015]3号）土地征收公告，对（2002）政国土字第272号《农用地转用、土地征收审批单》中尚未征完的土地，实施征收，作工业储备用地。同年10月，被告吉首市国土资源局具体实施土地征收工作，组织峒河街道办事处大田社区、大田村资产管理委员会以及被征收土地的一、二、三组农户，对被征土地实地测量、清点青苗、登记地上附着物等。2016年4月21日，吉首市国土资源局与被征地方峒河街道办事处大田村资产管理委员会签订《征收集体土地补偿协议书》（吉国土征地[2016]第16号），按承包到户册测量计算，征收补偿土地面积123.03亩（其中：专业菜地123.03亩）。征地补偿总金额12414559元。其中征地补偿费7578648.3元（其中含集体土地费606291.8元），青苗费和附着物补偿费4835910.7元。同年4月25日，征地补偿资金及时足额支付到位。原告吴金菊在此次征地中，被征菜地0.6亩，征地补偿费34003.2元，青苗费及地上附着物包干补偿费17054.4元，其他2800元，合计53857.6元。之后，原告等人认为被告征用土地的行为属于强行征地，故而上访。被告于2016年11月28日作出吉国土资函（2016）137号《关于峒河街道办事处大田社区吴金菊、龚付秋等人信访事项的调查及答复意见》。原告不服，于2016年12月13日向吉首市人民政府提出复查申请。吉首市人民政府于2017年2月20日作出吉政信复查字（2017）1号《关于龚付秋、吴金菊、杨清斌、田红艳信访事项复查意见书》。2017年5月23日，原告向吉首市人民政府申请行政复议，2017年6月5日，吉首市人民政府作出吉政复决字（2017）15号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服，提起行政诉讼。本案在审理过程中，原告明确其本案诉讼请求为一项，即依法确认被告吉首市国土资源局与第三人吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会签订《征收集体土地补偿协议书》（吉国土征地[2016]第16号）中涉及原告承包土地部分的行为无效
原审认为，本案是原告申请确认行政行为无效的行政诉讼案件，行政行为无效的情形是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，故本案争议焦点是被告吉首市国土资源局与第三人吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会签订《征收集体土地补偿协议书》（吉国土征地[2016]第16号）是否存在行政行为无效的情形。一、按照经吉首市机构编制委员会审核，吉首市委、吉首市人民政府研究同意执行的《吉首市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》二、主要职责（五）...组织实施土地用途管制，农用地转用和土地征收征用，承担国务院、省、州人民政府的各类用地的审批、报批工作的规定，被告吉首市国土资源局是吉首市人民政府的土地行政主管部门，具体组织实施土地用途管制，农用地转用和土地征收征用等工作，其与吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会签订《征收集体土地补偿协议书》（吉国土征地[2016]第16号），有主体资格。另按照《中共吉首市委办公室吉首市人民政府办公室关于印发<吉首市撤并村集体资产管理委员会组织办法（试行）>的通知》（吉办发【2012】11号）第七条规定：...撤并村集体资产管理委员会依照法律、法规和政策，管理属于农村集体所有的土地和其他财产...。吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会有权代表原村集体与被告吉首市国土资源局签订《征收集体土地补偿协议书》（吉国土征地[2016]第16号）。二、湖南省人民政府（2002）政国土字第270号和（2002）政国土字第272号《农用地转用、土地征收审批单》的批准时间是2002年8月2日，在2004年6月12日，被告吉首市国土资源局已与原吉首市吉首乡大田村民委员会签订了《征地协议书》，实施了征地补偿安置。2015年3月5日，吉首市人民政府发布《关于征收吉首市1万吨电解二氧化锰工程项目用地的通告》（吉政通[2015]3号）土地征收公告，对（2002）政国土字第272号《农用地转用、土地征收审批单》中尚未征完的土地，实施征收，作工业储备用地。审批单没有失效。故被告吉首市国土资源局与吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会签订《征收集体土地补偿协议书》（吉国土征地[2016]第16号）的行政行为有依据。综上，被告吉首市国土资源局与吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会签订《征收集体土地补偿协议书》（吉国土征地[2016]第16号）的行政行为没有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告吴金菊诉请理由不能成立，不予支持。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告吴金菊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴金菊负担。
上诉人吴金菊不服一审判决提起上诉请求：1、撤销吉首市人民法院(2017)湘3101行初17号判决；2、判令吉首市国土资源局退还土地，恢复原状；3、赔偿损失（每亩每年2万元，直到恢复耕地原状为止）。4、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。理由是：吉首市人民法院在(2017)湘3101行初政判决书中称，“被告征收土地的行政行为合法，签订的《征收集体土地补偿协议书》（吉国土征地【2016】第16号）合法有效”。《物权法》第43条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”。根据《土地管理法》规定，“征收下列土地的，应当由国务院批准，㈠基本农田；㈢．基本农田以外的耕超过35公顷的；㈢．其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案……。”征收行为是一种政府行为，被告（被上诉人）没有政府职能，在征收过程中政府所凭借的是国家权利。且与一个没有集体土地所有权人大田村资产管理委员会恶意串通，签订的《征收集体土地补偿协议》是超越法定职权，违反法定程序，作出行政行为的，其行为非法无效。征收必须依法取的批准，在诉讼期间，被告（被上诉人）没有提供有证明力的证据，证明“经湖南省人民政府农用地转用，土地征收”批准文件的原件，复印件也没有提供原件线索，没有其他材料印证。恰恰相反，上诉人提供了吉首市人民政府在《关于龚付秋、吴金菊、杨清斌、田红艳信访事项复查意见书》吉政信复查字(2017)1号，对被告（被上诉人）的辩称予以否认。第三人没有提供任何证据，证明自己拥有集体土地所有权。综上所述，吉首市人民法院(2017)湘3101行初17号行政判决认定事实错误，导致适用法律错误。请法庭明察，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人以及原审第三人均没有答辩。
在二审中，上诉人、被上诉人以及原审第三人均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦是被上诉人与原审第三人签订的吉国土征地[2016]第16号《征收集体土地补偿协议书》是否构成行政诉讼法规定无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”即本案被诉行政行为是否具备主体资格、及依据是否重大且明显违法。在一审庭审中，经原审法院向上诉人释明，上诉人将其诉讼请求明确为一项即“依法确认吉首市国土资源局与大田村资产管理委员会签订的《征收补偿协议书》（吉国土地征（2016）16号）无效”，而放弃了“依法确认对承包土地征收行为违法”等诉请，上述事实在一审庭审笔录有明确记载，当事人及诉讼参与人均签字确认。
关于主体资格的问题。首先，被上诉人吉首市国土资源局的主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”吉首市人民政府研究同意执行的《吉首市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》确定，吉首市国土资源局是吉首市人民政府的土地行政主管部门，负责农用地专用和土地征收征用等工作。故被上诉人具有被诉行政行为行政主体资格。其次，原审第三人的主体资格。根据《中共吉首市委办公室吉首市人民政府办公室关于印发<吉首市撤并村集体资产管理委员会组织办法（试行）>的通知》（吉办发【2012】11号）的相关规定，撤并村集体资产管理委员会是享有原集体资产权益的村民自我管理、自我教育、自我服务的民间群众性自治合作经济组织，对原村集体资产进行管理，其中包括管理属于农村集体所有的土地和其他财产。故本案原审第三人可以自己的名义同被上诉人签订《征收集体土地补偿协议书》。
关于依据是否重大且明显违法的问题。征收土地行为是由多个行政主体基于不同法律关系作出的独立行政行为的组合而成的系列行政行为的统称，包括市县人民政府申请农用地转建设用地的行为、省级政府用地批准行为、市县政府发布的征收公告、发布征收补偿安置方案公告、作出补偿安置决定、达成补偿安置协议、强制搬迁等。上述征收的系列行为，虽有一定的联系但彼此系独立的行政行为，一旦作出即发生其效力，非经法定程序，不能否认该行政行为的确定力、拘束力、执行力。本案中，被上诉人与原审第三人签订的《征收集体土地补偿协议书》只是征收土地系列行为中的其中一个独立行为，而该被诉的行政行为所依据的省级政府用地批准行为、市县政府发布的征收公告等系列行政行为，并没有经法定程序否认相应行政行为的确定力、拘束力、执行力。故本案的被诉行政行为不存在没有依据重大且明显违法的情形，其效力应予以确认。
综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴金菊承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 唐云峰
二〇一八年三月三十日
代理书记员 田 勋
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。