广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终644号
上诉人（一审原告）黄万承，男，汉族，1986年10月10日出生，住南宁市青秀区。
上诉人（一审原告）黄少忠，男，汉族，1958年5月4日出生，住南宁市青秀区。
共同委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市。
被上诉人（一审被告）南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会。住所地：南宁市凤岭南路*号。
法定代表人蓝飞，主任。
委托代理人唐楚安，广西谦行律师事务所律师。
委托代理人蒙旭军，广西谦行律师事务所律师。
上诉人黄万承、黄少忠因诉被上诉人南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会（以下简称青秀山管委会）规划行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第452号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明:黄万承、黄少忠未取得规划行政许可，在南宁市青秀区青环路瓦窑村建设有一栋房屋。之后，因为国家建设需要，该房屋被纳入征地拆迁范围。征地办亦对该房屋及地上附着物进行了登记作价，登记测量结果为：框架结构住宅（第一、二层）202.54平方米、砖混结构住宅（第三、四层）242.72平方米。根据《青山园艺场集体土地统征工作实施方案》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的补偿数额为人民币893899.20元。涉案房屋无地上附着物。
2015年1月7日,青秀山风景区制止和查处违法用地违法建设工作领导小组办公室作出《限期自行拆除搬离决定书》，告知上述房屋户主该房屋系违法建筑，要求其于2015年1月13日前搬离该房屋，及时转移相关物品，不自动搬离拆除的，行政机关将对该房屋随时拆除。青秀山管委会将上述决定书张贴于涉案房屋上后，将涉案房屋编号为W354。之后，青秀山管委会于2015年2月对涉案房屋实施了强制拆除行为。黄万承、黄少忠不服，起诉至南宁市中级人民法院，请求：1、确认青秀山管委会强制拆除青环路瓦窑村原告编号W354房屋的行为违法；2、恢复原状，赔偿损失。
南宁市中级人民法院一审认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于青秀山管委会主体是否适格，是否具备强制拆除的法定职权。黄万承、黄少忠是否具备本案适格主体资格。青秀山管委会实施的强制拆除行为是否合法。黄万承、黄少忠申请赔偿是否有事实和法律依据。
青秀山管委会作为南宁市人民政府的派出机构，根据《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》第五条第一款的授权，其依法享有对青秀山风景名胜区的保护和管理职权，因此，其具备以自身名义独立承担法律责任的能力。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”而南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室作出的南治两违办纪要〔2014〕3号《青秀山风景区“两违”执法工作协调会议纪要》第二项规定：“二、青秀山管委会为青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政强制执行主体。”由此可见，南宁市人民政府作为县级以上地方人民政府已经将青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政强制执行权责成给了青秀山管委会。因此，青秀山管委会具备对青秀山风景名胜区范围内违法建设进行强制拆除的法定职权。
关于黄万承、黄少忠主体是否适格的问题。本案中，根据黄万承、黄少忠所提交的南宁市青山园艺场所出具的证明，并经比对黄万承、黄少忠、青秀山管委会所提交的被拆除房屋的照片，可以认定黄万承、黄少忠为涉案房屋、即编号为W354的房屋的建设人。黄万承、黄少忠不服青秀山管委会对其所建设房屋的强制拆除行为，有权以自己的名义提起诉讼，其具备本案适格的原告主体资格。青秀山管委会主张黄万承、黄少忠不具备原告主体资格的主张不成立，不予以支持。
关于青秀山管委会的强制拆除行为是否合法的问题。行政机关实施行政强制执行行为应当严格依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行。根据该法第三十四条的规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”而本案中，并没有行政机关对涉案房屋作出过限期拆除的行政决定，因此青秀山管委会在没有强制执行依据的情况下自行强制拆除涉案房屋认定事实不清。上述法律第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条明确规定，行政机关在实施行政强制执行的过程中，要履行催告、公告、作出强制执行决定等程序，但青秀山管委会并未依法履行上述程序，因此，青秀山管委会强制拆除涉案房屋程序违法。
关于黄万承、黄少忠的赔偿请求是否有事实和法律依据的问题。黄万承、黄少忠要求赔偿的损失主要包括两部分：一是被拆除的涉案房屋的损失；二是青秀山管委会实施强制拆除时所造成的其它财产的损失。对于第一部分房屋的损失应否赔偿的问题，涉案房屋是在征地预公告发布之前建设于农村集体土地上，虽然未取得相关规划许可，但未能取得规划许可存在一定的历史原因，因此，根据本案的具体情况，不宜将其完全按照违法建设来处理。因此，青秀山管委会对于其违法拆除行为所造成的黄万承、黄少忠房屋的损失应当予以赔偿。对于上述损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被强制拆除，不具备估价条件，而该房屋位于征地拆迁的范围内，因此，可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，根据《青山园艺场集体土地统征工作实施方案》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的赔偿数额为人民币893899.20元。对于黄万承、黄少忠所主张的第二部分其它财产损失的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，黄万承、黄少忠在行政赔偿中对自己的主张应当承担举证责任，本案中，黄万承、黄少忠仅提交了财产损失清单，便并未提供其它证据证明该损失实际发生且与被诉强拆行为有因果关系。因此，对于黄万承、黄少忠该赔偿主张，不予以支持。
南宁市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会强制拆除涉案房屋的行为违法；二、由南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会于本判决生效之日起60日内赔偿黄万承、黄少忠房屋损失人民币893899.20元。
上诉人黄万承、黄少忠上诉称：一、一审判决未对上诉人提出的第二项中“恢复房屋原状”的诉讼请求进行审理，且未对地上附着物作价登记表计算的赔偿金额和基本生活必需品的赔偿请求进行审理。二、一审判决认定基本事实不清，证据不足。一审法院采信被上诉人征地办单方面登记测量结果，据此认定上诉人被强制拆除房屋面积和地上附着物数据，导致法院认定的数据与实际相差甚大。三、一审判决参照南府办函﹝2013﹞269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，未经人大讨论通过，缺乏法律依据，不具有法律效力。四、一审判决原确定涉案房屋的赔偿数额，没有列式和计算方法，相同房屋结构和相等面积房屋赔偿金额不一，违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定。五、一审判决对上诉人主张的物品损失不予支持，判决结果错误。请求二审法院：1、撤销一审判决第二项；2、判令被上诉人青秀山管委会恢复房屋原状；3、判令被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人青秀山管委会答辩称：一、涉案房屋属于违法建筑。上诉人无法提供相关证据证明涉案房屋是合法建筑物，依法不应给予赔偿。二、上诉人对于自己主张的损失未能提供证据证明，故其提出赔偿请求没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审法院采信证据合法有效，据此，本院确认一审法院查明的事实。
另查明，南宁市青秀区人民政府以青政发〔2008〕24号文件印发《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》，该方案明确规定“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认，……按照这样的标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”。南宁市人民政府南府发〔2009〕62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》记载：“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”。
本院认为：青秀山管委会对涉案房屋实施的强制拆除行为虽然违法，但涉案房屋建设人黄万承、黄少忠未能提供合法的用地和建房手续，对黄万承、黄少忠的赔偿请求，本不应给予支持。但是，基于南宁市青秀区人民政府青政发〔2008〕24号《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》作出“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认，……按照这一标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”的规定以及南宁市人民政府南府发〔2009〕62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》提出“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”的意见，一审法院根据该房屋位于征地拆迁范围内的事实，从公平角度出发，参照南府办函〔2013〕269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，由青秀山管委会对黄万承、黄少忠给予赔偿，并无不当。至于上诉人黄万承、黄少忠提出南府办函〔2013〕269号文件所确定的补偿标准未经人大讨论通过、从而不具有法律效力的意见，没有法律依据，本院不予采纳。因为给予黄万承、黄少忠的赔偿，是参照征收集体土地时地上附着物的补偿标准，并非完全按房屋的价值给予赔偿，其补偿标准中除考虑房屋实际面积因素以外，还考虑安置人口数量、人均建筑面积等因素，所以不完全按照被拆除房屋的实际面积计算赔偿金额，对于其他已经签订拆迁协议的农户来说，是公平合理的。关于古董、家具、电器的损失问题，黄万承、黄少忠依法应负有举证责任，但其未能提交证据证明其存在损失，一审法院对该项请求不予支持，并无不当。黄万承、黄少忠主张解决居住的问题，属于安置问题，不属本案审理范围，一审判决对其提出解决居住问题的诉讼请求不予支持并无不当。
关于上诉人主张一审法院未对其“恢复房屋原状”的诉讼请求进行审理的意见，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项“应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”的规定，由于涉案房屋所在土地已被纳入征收范围，涉案房屋已不具备恢复原状的前提条件，故一审法院根据该房屋位于征地拆迁范围内的事实，从公平角度出发，判决由青秀山管委会给予赔偿，并无不当。一审法院据以认定涉案房屋及地上附着物数据的征地办的测量结果，虽未经涉案房屋建设人黄万承、黄少忠确认，但测量操作人员是征地办的工作人员，他们与测量结果无利害关系，客观性、公正性较有保障，在上诉人未能提供有效证据推翻该测量结果情况下，一审法院采信征地办处理结果是正确的，对上诉人的该意见本院不予采纳。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。黄万承、黄少忠提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄万承、黄少忠负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 王小成
审判员 张丽丽
二〇一七年八月十六日
书记员 许 青