山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋07行终58号
上诉人（原审原告)。
委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告)左权县住房保障和城乡建设管理局，地址左权县滨河路便民中心。
法定代表人焦耀英，局长。
委托代理人侯峰，女，左权县住房保障和城乡建设管理局工作人员。
委托代理人王建兵，男，山西锐剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）左权县国土资源局，地址左权县滨河路便民中心。
法定代表人郝建忠，局长。
委托代理人李杰，男，左权县国土资源局职员。
委托代理人宋茜丹，女，山西锐剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）左权县人民政府，地址左权县县城北大街23号。
法定代表人赵宏钟，县长。
委托代理人杨波，男，左权县人民政府办公室工作人员。
委托代理人王丽娟，女，山西天阶律师事务所律师。
上诉人李建忠因左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县国土资源局限期拆除决定及左权县人民政府行政复议一案，不服介休市人民法院（2017）晋0781行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李建忠及委托代理人蔡晓仪，被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局的委托代理人侯峰、王建兵，左权县国土资源局的委托代理人李杰、宋茜丹，左权县人民政府的委托代理人杨波及王丽娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，李建忠于2006年在左权县滨河××路南树林建筑的房屋，至今未办理用地和建筑等审批手续，没有土地证和房产证。为此，被告左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局根据晋中市委关于开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动统一部署，通过现场检查（勘察）、现场拍照、调查询问，确认李建忠在左权县滨河××路南树林建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《城乡规划法》的规定，属违法建筑，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，于2017年5月19日给原告李建忠送达了责令限期拆除违法建筑事先告知书，2017年5月23日，被告左权县住房保障和城乡建设管理局和被告左权县国土资源局根据《中华人民共和国行政处罚法》作出了左限拆决（2017）第0696号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令李建忠于2017年5月24日之前予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。2017年6月9日强制拆除。原告李建忠不服左限拆决（2017）第0696号《责令限期拆除违法建筑决定书》，向被告左权县人民政府提起行政复议，左权县人民政府于2017年5月31日受理后，经审查被告左权县住房保障和城乡建设管理局和被告左权县国土资源局的证据材料，依据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款1项的规定，于2017年6月8日作出左复决字（2017）9号左权县人民政府行政复议决定书，维持被申请人作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（左限拆决（2017）第0696号）行政处罚决定的具体行政行为。原告李建忠不服左复决字（2017）9号行政复议决定书，于2017年6月15日向本院提起行政诉讼。以左权县住房保障和城乡建设管理局，左权县国土资源局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》程序和实体均违法，左权县人民政府未能查清事实，予以纠正，其作出维持的复议决定同样违法为由，要求撤销左限拆决（2017）第0696号《责令限期拆除违法建筑决定书》；撤销《左权县人民政府行政复议决定》（左复决字（2017）9号）。
原审认为，李建忠在左权县滨河××路南树林建筑的房屋，没有办理相关的审批手续，没有领取房产证、土地使用证，对此，原告予以认可。为此被告左权县住房保障和城乡建设管理局和被告左权县国土资源局，确认原告李建忠的建筑属于违法建筑，事实清楚，有现场检查（勘察）笔录，现场照片，调查询问笔录等证据在案佐证，本院予以认定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条，《中华人民共和国土地管理法》第59条、第76条的规定，违法建筑，责令限期拆除。为此，被告左权县住房保障和城乡建设管理局和被告左权县国土资源局，针对原告的违法建筑，并经调查取证，事先告知等程序，依法作出左限拆决（2017）第0696号《责令限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，符合法律规定。本院予以认定。被告《责令限期拆除违法建筑决定书》适用法律没有明确具体条款，应当视其为形式上有瑕疵，鉴于被告左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局是依据晋中市委关于开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动统一部署进行的行政行为，且原告李建忠的建筑确系违法建筑，为此，被告作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》形式上的瑕疵，不足以导致撤销该决定书。被告左权县人民政府作出的左复决字（2017）9号行政复议决定书，是经过受理原告的申请，审查被告左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局的证据，依法作出的。本院予以认定。判决驳回李建忠的诉讼请求。
上诉人李建忠上诉称，一、左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县国土资源局不具有作出本案《责令限期拆除违法建筑决定书》的职权，且联合执法缺乏依据。本案《责令限期拆除违法建筑决定书》系依据《中华人民共和国城乡规划法》作出，而上诉人的房屋属于农村集体土地上的房屋，依据该法第六十五条的规定，对上诉人房屋的处理权限在于乡、镇人民政府，左权县住房保障和城乡建设管理局没有处理职权。左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县国土资源局未提出其联合作出本案决定书的法律依据，应当视为其联合执法缺乏依据；二、本案《责令限期拆除违法建筑决定书》认定事实不清、证据不足，原审判决将无证建筑等同于违法建筑，确有错误。《责令限期拆除违法建筑决定书》中没有写明上诉人房屋的具体面积、建设时间、建筑结构，也没有指出该房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》哪一条的规定，认定事实不清。上诉人的房屋实际上符合土地规划和城乡规划，因此国土部门在2014年也仅作罚款处理，现上诉人又重复处罚，缺乏事实依据。被上诉人没有证据证明上诉人的房屋严重违反规划的强制性规定、不能补办手续、属于必须拆除的情形，原审判决未查明本案建设行为的前因后果、案涉地块的地类和规划用途及批复情况，直接将无证建筑等同于违法建筑，未尽到全面审查的义务；三、本案《责令限期拆除违法建筑决定书》的作出程序违法。1.未告知上诉人申请听证的权利；2.对上诉人申辩的事实和理由未予复核；3.送达程序不符合法律规定。左权县住房保障和城乡建设管理局在原审提交的《责令限期拆除违法建筑决定书》的《送达回证》中见证人身份不明，且没有送达现场的照片，无法证明其送达程序符合法律规定；四、本案《责令限期拆除违法建筑决定书》适用法律错误。本案《责令限期拆除违法建筑决定书》适用的《中华人民共和国城乡规划法》自2008年起施行，对此前的建设行为不具有溯及力；五、上诉人在举证期限内提交调取证据申请书，符合法律规定，原审法院未予调取、未作书面通知，违反法律规定。上诉人在开庭审理前提交调取证据申请书，未超过举证期限，原审法院也可以在庭后调取，法律并未规定法院调取证据只能在开庭前进行。上诉请求：撤销山西省介休市人民法院(2017)晋0781行初34号行政判决；撤销左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县国土资源局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》（左限拆决【2017】第0696号）；三、撤销《左权县人民政府行政复议决定书》（左复决字【2017】9号）。
左权县住房保障和城乡建设管理局答辩称，一审认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。集体土地与乡村规划区不能划等号，但本案涉及土地属于城区规划范围内，被答辩人适用《城乡规划法》65条错误；答辩人依据《行政强制法》第17条以及《晋中市“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》进行联合执法有据；关于晋中市委“拆违治乱提质”的统一部署，这是众所周知的事实，答辩人无需举证；一审认定被答辩人的建筑属于未经审批私自建设的建筑，其违法性显而易见，《限期拆除决定》并不违反一事不再罚原则；在被答辩人建筑并不属于可以先建后补审批的情况下，该建筑就是典型的违法建筑，一审法院定性准确；答辩人作出《责令限期拆除决定书》程序合法，关于听证，作出责令限期拆除决定中并不适用；尽管《城乡规划法》在2008年才施行，但是由于被答辩人的建筑持续性处于违法状态，故依据现行的《城乡规划法》作出的《责令限期拆除决定》适用法律是正确的；一审未调取证据问题，是否调取的决定权在人民法院，故一审未调取该证据有理有据。请求二审驳回上诉，维持原判。
左权县国土资源局庭审时答辩称，一审认定事实清楚、证据充分，应予维持。上诉人未领取房产证、土地使用证等合法证件，其房屋属于违法建筑；责令限期拆除决定书并未对上诉人设定新的处罚，是行政强制程序的前置程序，并不属于行政处罚的性质，无需依据行政处罚法，进行听证，况且答辩人事先已对上诉人进行告知，给予其申诉的权利，程序合法。其他意见同被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局的答辩意见一致。
左权县人民政府庭审时答辩称，本案适用法律正确，被上诉人有权作出行政处罚决定。被上诉人依据《城乡规划法》第64条和《土地管理法》第76条的规定，对违法建筑查处符合法律规定；上诉人对左权县南树林的房屋违法事实清楚证据确凿，在一审中提供过证据，上诉人所建的房屋没有办理相关的法律手续，没有领取房屋产权证等合法证件，上诉人违反了《中华人民共和国城乡建设法》的规定，属于违法建筑；晋中市委市政府决定在2017年5月30号前关于拆违必须做到违建必拆。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院补充认定的事实为，被上诉人左权县国土资源局于2014年1月17日作出左国土资罚字[2014]2号行政处罚决定书，对上诉人未经有批准权限的人民政府批准，擅自占用左权县辽阳镇南街村滨河××路南树林379.50平方米建楼房的行为，处以没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施和罚款7950元。上诉人已缴纳相应罚款。
本院认为，根据1990年生效实施的《中华人民共和国城市规划法》第9条和2008年生效实施的《中华人民共和国城乡规划法》第11条、第64条的规定，左权县住房保障和城乡建设管理局主管该行政区域内的城市和城乡规划管理工作的职权，其有权对违反城乡规划的建设行为进行认定和进行相应的处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第5条、76条的规定，左权县国土资源局具有主管该行政区域内土地管理的职权和对非法占用土地的行为进行相应处罚的权利。本案中被上诉人提供的左权县县城总体规划（2003-2020），可以确认上诉人在滨河××路南树林的建设房屋涉及的土地属于城市规划区范围内，且其占地建房行为至今未取得规划许可，也未取得涉诉房地的有效的使用权利证书。左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局在各自职权范围内依法履行相应职责，对上诉人的建设行为作出违法的认定并采取联合执法的行为不违反法律规定。关于上诉人认为本案涉诉决定书中虽载明了具体适用的相关法律，但未写明具体条文，属于认定事实不清的上诉理由。本院认为涉诉决定在适用法律时确实存在瑕疵，但鉴于行政机关在法庭审理时对涉及的法律条文均进行了明确说明，且该条文能够证明涉诉的决定适用法律法规正确，故本院对上诉人的该项上诉理由不予采信。关于上诉人诉称的被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局在2017年5月19日作出事先告知书未告知其听证权的上诉理由，本院认为，相关行政法规对拆除行为是否属于听证范围未作明确规定，故行政机关基于其行政判断，就涉诉拆除行为不进行听证程序，并不违法。上诉人诉称的2008年前后南街经济联合社曾收取其相应违建罚款，但没有相应证据证明该笔款项为作出的行政处罚行政机关所收取。关于上诉人认为2014年左权县国土资源局曾对上诉人的建房占地行为对其作出处罚，现又重复处罚，没有事实依据一节。本院认为，被上诉人左权县国土资源局本次联合左权县住房保障和城乡建设管理局又针对上诉人的建房行为作出《责令限期拆除违法建筑决定书》确实欠妥，但考虑到上诉人占地建房行为至今未取得规划许可，也未取得涉诉房地的有效的使用权利证书的违法事实持续存在，而左权县住房保障和城乡建设管理局有权对违反城乡规划的建设行为进行认定和进行相应的处罚，且上述联合发文行为本身并不会对上诉人的权利产生实际影响，故对上诉人的该项上诉请求，本院亦不予采信。综上，拆违治乱是党和国家所确立的基本政策，也事关国家利益和社会公共利益，《晋中市“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》也是基于社会公共利益的客观需要而实施。被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局所依法作的本案涉诉决定书虽存在不足，但尚不构成违法，不足以被撤销。被上诉人左权县政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定和程序进行复议，作出的行政复议决定书，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。故依据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费一百元，由上诉人李建忠负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈雪平
审判员 张晓峰
审判员 赵保军
二〇一八年四月二十八日
书记员 肖志忠