安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖04行终22号
上诉人（一审原告，二审被上诉人）淮南市长城加油站，住所地安徽省淮南市九大路。
负责人李娟，该加油站经营业主。
委托代理人蔡祥明，该加油站职工。
委托代理人李健，安徽健友律师事务所律师。
上诉人（一审被告，二审被上诉人）淮南市商务局，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路。
法定代表人梁广贤，该局局长。
委托代理人李佳林，该局法规科科长。
委托代理人蒲光万，安徽俊诚律师事务所律师。
上诉人（一审被告，二审被上诉人）淮南市人民政府。
住所地安徽省淮南市山南新区政务中心。
法定代表人张孝成，该市市长。
委托代理人何云朝，该市政府行政复议办公室主任。
委托代理人董仲良，该市政府法律顾问。
原审第三人中国石化销售有限公司安徽淮南石油分公司，住所地安徽省淮南市朝阳中路49号。
法定代表人王峰，该公司总经理。
委托代理人朱国顺，安徽俊诚律师事务所律师。
淮南市长城加油站（以下简称长城加油站）与淮南市商务局（以下简称市商务局）、原审第三人中国石化销售有限公司淮南分公司（以下简称市石油公司）工商管理行政许可，淮南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，长城加油站、市商务局、市政府不服淮南市田家庵区人民法院（2018）皖0403行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人长城加油站的负责人李娟及其委托代理人蔡祥明、李健，上诉人市商务局的委托代理人李佳林、蒲光万，上诉人市政府的委托代理人何云朝，原审第三人市石油公司的委托代理人朱国顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：长城加油站成立于2003年8月，原投资人张敬文。2011年9月8日，该站与李娟签订《资产转让协议书》，将长城加油站的全部资产转让给李娟。同年12月15日，安徽省商务厅给长城加油站颁发了《成品油经营批准证书》（以下简称《成品油证书》），批准其从事汽油、柴油、煤油零售业务，有效期自2011年12月15日至2016年12月14日。2004年8月31日，因城市建设需要，长城加油站房屋及其附属物被列入拆迁范围，淮南市新建房屋拆迁有限公司（以下简称新建拆迁公司）与长城加油站签订了《拆迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），约定：市政府负责协调相关部门批划异地重建长城加油站的用地手续，土地使用费由长城加油站负担，新地手续费亦由长城加油站负担。2012年3月6日，市商务局出具一份《关于办理淮南市长城加油站选址方案的函》（以下简称《选址方案函》），函告淮南市城乡规划局（以下简称市规划局）：长城加油站因市政拆迁需异地重建，加油站选址为中兴西路、二小南路（市十五中）北，该地块符合淮南市十二五加油、加气站布点规划。并函请市规划局办理加油站选址方案等相关手续。当月19日，淮南市发展和改革委员会（以下简称市发改委）给长城加油站下达了一份《关于长城加油站拆迁重建项目备案的通知》，同意长城加油站拆迁重建。同月30日，市规划局向市商务局及长城加油站下达了《淮南市城乡规划局市政方案审批通知书》，同意在涉案地块建设一座二级加油站，并提出了相关规划条件的要求。2015年7月29日，淮南市九龙岗镇人民政府（以下简称九龙岗镇政府）与长城加油站签订一份《征地包干协议》，约定：新建加油站所用土地的所有补偿费用均由长城加油站支付，九龙岗镇政府确保协议签订后完成土地征收并交付长城加油站使用。此后，淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）、市商务局、市规划局及市政府等就该地块的使用，分别办理了报批和批准手续。2016年7月8日，淮南市国土资源局（以下简称市国土局）发布《国有建设用地使用权拍卖出让公告》（以下简称《拍卖公告》），对涉案地块进行拍卖出让，规定：中华人民共和国境内外的法人和其他组织均可申请参加竞买活动（法律另有规定的除外）。因按照相关规定，只有取得预核准通知书的方可参加竞买，市石油公司于2016年7月31日向市商务局申请办理预核准手续，并提交了《关于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告》、《关于办理加油加气站土地出让成品油预核准的情况说明》、市石油公司的营业执照、《拍卖公告》及出让宗地具体情况一览表等资料，市商务局经审查，认为其提交的资料符合法律规定，于次日向市石油公司颁发了淮商审批[2016]185号《安徽省成品油经营企业预核准通知书》（以下简称185号《预核准通知书》）。后长城加油站认为市商务局作出的该预核准行为程序违法、适用法律错误，向市政府申请复议，市政府于2017年3月25日作出淮府复决[2016]36号《行政复议决定书》（以下简称36号《复议决定书》），维持了市商务局的预核准行为，长城加油站不服，向一审法院提起本案诉讼。一审另查明，长城加油站根据《安置协议》及《征地包干协议》的约定，2012年3月至2016年7月，先后支付土地报批、测绘、权属调查、调整控规及土地征收等费用合计人民币1895054元。
一审法院认为：长城加油站依法成立并领取了营业执照，现虽已歇业，但并未进行清算注销，具有诉讼主体资格。其虽没有取得涉案地块的土地使用权，但在该地块的报批和征收过程中，已经按照《安置协议》及《征地包干协议》的约定，进行了实际投入，且市商务局、市发改革委及市规划局等政府相关职能部门，均对长城加油站使用涉案地块重建加油站的事项进行了相关的审批认可，市商务局作出的预核准行为也是为参与涉案地块拍卖活动者提供竞买人资格，故长城加油站与市商务局的预核准行为之间有利害关系，具有行政诉讼的主体资格。本案系道路加油站建设，市商务局作为省辖市的商务主管部门，具有对该加油站建设作出预核准行为的法定职权。其在受理申请人的预核准申请后，如认为申请人提交的资料符合法律规定，应当报安徽省商务厅备案后，核发预核准通知书。市石油公司于2016年7月31日向市商务局提出预核准申请，其经审核认为提交的申请资料符合法律规定，在未将预核准的相关资料报安徽省商务厅备案的情况下，于2016年8月1日向市石油公司核发了预核准通知书，该预核准行为的程序存在瑕疵。庭审中，市商务局辩称预核准行为不需要单独向安徽省商务厅报备，可在申请取得建设用地使用权后，办理规划确认时，一并将预核准的材料报安徽省商务厅备案，该主张没有法律依据，不予采纳。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，第七十九条之规定，判决：一、确认市商务局作出185号《预核准通知书》的预核准行为及市政府作出36号《复议决定书》的复议行为违法；二、驳回长城加油站的其他诉讼请求。
长城加油站、市商务局、市政府均不服一审判决，向本院提起上诉。
长城加油站上诉称：一、一审法院已查明并确认市商务局作出185号《预核准通知书》的行为违法，其应当判决予以撤销。市商务局颁发该《预核准通知书》，并非仅仅存在“瑕疵”,而是严重违反法定程序。一审判决已查明：“没有将预核准的相关资料报安徽省商务厅备案的情况下……向淮南石油公司核发了预核准通知书，被告商务局的预核准行为程序存在瑕疵”。根据《成品油市场管理办法》(商务部令2006年第23号，以下简称《成品油管理办法》）第二十二条和安徽省商务厅2007年4月18日发布的《安徽省关于＜成品油市场管理办法＞和＜原油市场管理办法＞实施意见》(皖商改字[2007]253号，以下简称253号《实施意见》)的第一条第（一）、（二）项规定可知，市商务局应当在先审查认定市石油公司有关申请行为与申请文件是否合格，并报安徽省商务厅备案后，才能依法核发《预核准通知书》，但市商务局核发该通知书之前，并未依法履行前述规定的备案程序。一审法院却仅认为是市商务局存在“瑕疵”，实质上是市商务局违反规定，该行为系超越职权，甚至是滥用职权，明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当依法予以撤销。二、市政府2017年3月25日作出的36号《复议决定书》无事实与法律依据。该复议决定未对《预核准通知书》程序是否合法、所依据的事实是否充分，所适用的法律是否正确等进行审查，即认定其“事实清楚、适用依据正确、程序合法”，违背事实和法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，该36号《复议决定书》并未审查涉诉的预核准行政行为，就予以维持，违反法律规定，故该复议决议亦应被依法撤销。三、一审判决查明的部分事实与客观事实不符。其中关于“第三人淮南石油公司于2016年7月31日向被告商务局申请办理预核准手续，并提交了申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告、关于办理加油加气站土地出让成品油预核准的情况说明、淮南市石油公司的营业执照、淮南市国土资源局国有建设用地拍卖出让公告及出让宗地具体情况一览表等资料”的表述，与客观事实不符。市商务局不可能在2016年7月31日收到市石油公司申请预核准的材料。首先，该公司提交的《关于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告》以及《关于办理加油加气站土地出让成品油预核准的情况说明》载明的日期都是2016年7月31日，而当日为星期日，由于申请办理加油加气站土地出让的成品油预核准，应当通过政务大厅递交申请材料的，故其无法在当天向市商务局提交前述申请材料，该局也无法在星期日收到。故一审查明“市商务局在2016年7月31日收到有关材料”是不能成立的。其次，市商务局未要求包括“淮南海发物资有限公司”在内的其他申请人提交关于“申请办理加油加气站土地出让成品油预核准”的材料，且一审也已查明市商务局未要求所有申请人提交申请材料，据此也可印证市石油公司在2016年7月31日未提交过申请材料。且通过上述事实也可以推定，市商务局在为市石油公司颁发《预核准通知书》前，未要求市石油公司及其他申请人提交申请材料。四、市商务局向市石油公司颁发《预核准知书》和市政府作出《复议决定书》的行为，不应属于“人民法院判决确认违法，但不撤销的行政行为”,而应当既判决违法，也判决撤销。前述行政行为在程序和证据上均存在重大违法，且予以撤销不会给国家或社会造成重大损害，应判决撤销。综上，被上诉人作出的涉诉行政行为证据不足，程序错误，一审判决认定部分事实不清，请求二审法院：依法撤销一审判决，改判支持上诉人全部上诉请求。
市商务局对此辩称：虽然2016年7月31日为星期日，但并非不能开展工作。在紧急情况下，仍可以加班处理公务。长城加油站对此提出质疑，只是推测，事实并非如此；其是依照《安徽省商务厅安徽省国土资源厅安徽省工商行政管理局安徽省安全生产监督管理局关于进一步规范全省成品油市场秩序的意见》（皖商运字[2012]551号，以下简称551号《意见》）做出涉诉的行政行为，其中并未明确提到参加加油站土地招标、拍卖和挂牌的竞买人，按照当地发布的“十二五”成品油零售网点规划，到省辖市或省直管县商务部门办理预核准手续时，应当先由安徽省商务厅备案。故市商务局对市石油公司作出的涉诉预核准行政行为符合规定。
市政府的答辩意见与其上诉意见一致。
市石油公司对此陈述意见称：其同意市商务局和市政府的答辩意见。且认为市商务局对其作出的预核准行政行为合法，长城加油站对涉诉地块的权利并不具有排他性，且与市商务局作出的涉案预核准行政行为无利害关系。
市商务局上诉称：一、长城加油站不具有本案原告主体资格。1、其未向上诉人提出预核准申请，并非涉案预核准行政行为的行政相对人；且其也没有参与HGTP16024地块的投标、竞拍，市商务局作出的涉诉预核准行为未损害其合法权益；2、涉案地块上规划建设的加油站为新建而非重建；本案中，对于“十二五加油站网点规划”所称的加油站，并不是特指长城加油站。当地政府相关职能部门对长城加油站使用土地重建加油站的事项进行审批的行为，系其正常履行职能的行为，这些职能行为与本案涉诉的土地拍卖、出让、申请竞买预核准的行政行为之间无关联性；其次，本案涉诉的预核准行为没有为参与竞拍的其他预核准申请人创造不公平的竞拍优势，也与土地拍卖的结果无直接关系。故长城加油站与上诉人的预核准行为之间不具有利害关系，其无权提起本案诉讼，已受理的应予驳回。二、涉案的预核准行政行为程序合法。一审判决认为市石油公司2016年7月31日向市商务局提出预核准申请提交的资料符合法律规定，在未将预核准的相关资料报安徽省商务厅备案的情况下，于次日向市石油公司核发了涉诉的《预核准通知书》，该程序存在“瑕疵”，系认定错误。具体理由为：551号《意见》第二条第（六）项中规定，参加加油站土地招标、拍卖和挂牌的竞买人，按照当地发布的“十二五”成品油零售网点规划，事先到省辖市或直管县商务部门办理预核准手续，未取得预核准通知书的，国土资源管理部门不准其参加竞买。该规定进一步明确：1、市商务部门办理关于土地投标和竞拍的预核准手续，无需向安徽省商务厅备案；2、所有参加加油站土地招标、拍卖和挂牌的竞买人，都必须办理预核准手续。按照后法优于前法的法理，市商务部门办理土地投标、竞拍预核准手续，无须向安徽省商务厅备案。故市石油公司向市商务局提出《关于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告》后，其经审查认为申请人提交的资料符合规定，在规定期限内作出预核准通知的程序合法，无任何瑕疵。三、上诉人作出的涉诉预核准行为没有对长城加油站合法权益造成影响。其根据市国土局、淮南市公共资源交易中心（以下简称市公共资源中心）2016年7月8日发布的《拍卖公告》，按照《成品油管理办法》和551号《实施意见》的规定，对包括市石油公司在内的六家申请企业核发了《预核准通知书》，本案涉诉的185号《预核准通知书》只是其中之一，该预核准行为未限制包括长城加油站在内的其他具有相应资质的经营主体参与市场竞争，更不会对土地竞拍结果产生影响。综上，其做出的预核准行政行为程序合法，未损害被上诉人的合法权益，故长城加油站不具有诉讼主体资格，一审判决认定事实错误，请求：二审法院依法改判，驳回长城加油站的起诉。
长城加油站、市政府对此答辩理由均同其上诉意见。
市石油公司对此陈述意见与针对长城加油站上诉理由的陈述意见一致。
市政府上诉称：其坚持一审答辩意见。且认为一审判决认定的基本事实不清、证据不足，依法应撤销原判决，发回原审人民法院重审或者查清事实后改判。
长城加油站的答辩意见同其上诉意见。
市商务局、市石油公司对市政府的上诉意见无异议。
一审证据已随卷移送本院。经审理，二审对一审认定的事实予以确认。
二审庭审后，市商务局向本院提出安徽省商务厅2008年
8月22日印发的《关于进一步规范成品油行政事务有关事项的若干意见》（皖商改字[2008]558号，以下简称558号《意见》），证明给市石油公司颁发185号《预核准通知书》，不需要向安徽省商务厅备案。该证据作为法律依据，经组织各方当事人进行举证、质证，本院予以审查认定。
本案另查明：本案涉诉的土地位于长城加油站与九龙岗镇政府2015年7月29日签订的《拆迁包干协议》所涉及的土地范围内。该《征地包干协议》签订后，自2012年3月至2016年7月，长城加油站先后支付了涉及土地征用相关的费用。目前该宗土地仍由上诉人占有和支配。
经审理，本案争议焦点是：一、长城加油站是否是本案的适格原告；二、市商务局颁发185号《预核准通知书》前，是否需要向安徽省商务厅备案，市政府作出的淮府复决[2016]36号行政复议决定是否合法；三、一审判决是否正确。
对争议焦点一，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依照此规定，有权提起行政诉讼的适格原告，应当是与行政行为有利害关系，对行政机关作出的行政行为不服，认为侵犯其合法权益，进而提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织。本案中，长城加油站系获颁《成品油经营证书》，能够从事汽油、柴油、煤油零售业务的个人独资企业。因配合当地城市建设需要和十二五加油、加气站布点规划，长城加油站的迁址重建计划已获得有关部门批准；同时，其亦通过与本案预核准行为所涉土地所在地的拆迁单位和行政机关签订《安置协议》、《拆迁包干协议》以及实际开发使用土地的方式，占有和支配该宗土地，且支付了涉案土地征用的相关费用。尽管上诉人未取得该宗土地的使用权，但应当认定其与该宗土地有利害关系。其对预核准的行政行为不服提起本案诉讼，要求对该行政行为依法审查，符合前述关于起诉条件的规定，是本案适格原告。
对争议焦点二，本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政机关作出行政行为，应当适用法律法规正确，符合法定程序。本案中，首先，各方当事人对市商务局颁发涉诉的185号《预核准通知书》的行政行为合法与否的主要争议在于颁发前是否应向安徽省商务厅备案。对此，现行的558号《意见》第5条明确规定：下放预核准备案权。申请人拟新建加油站（点），参加土地招标、拍卖、挂牌，其土地必须符合所属省辖市政府批准的加油站（点）规划，如需办理预核准手续，由省辖市或试点县商务主管部门接到申请后，直接核发预核准通知书……以前出台的政策与本意见不一致的，以本意见为准。该《意见》下发并适用于全省各市、省直管试点县（市）商务主管部门，中石化安徽石油分公司、中石油安徽销售分公司。市商务局按照此《意见》，颁发涉诉的《预核准通知书》，不必以向安徽省商务厅备案为前提。该行为并不违背法律规定。上诉人长城加油站认为其未备案的程序违法的理由不能成立，不予采纳；其认为市石油公司于2016年7月31日向市商务局提出《关于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告》时，是在星期日，为节假日，市商务局不可能在当天就收到该报告并于次日核发预核准通知的起诉理由，系对行政机关作息时间和工作要求的单方理解，不能作为认定涉诉行政行为程序是否合法的理由，对此亦不予采纳。因此，市商务局的上诉理由能够成立，本院予以采纳。市商务局的预核准行为认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。
其次，对于市政府作出的淮府复决[2016]36号复议决定是否合法这一问题，本案中，市商务局颁发185号《预核准通知书》的行政行为符合法律规定。市政府在受理上诉人的行政复议申请后，依法进行了事实和程序的审查，并在法定期限内作出复议决定送达给双方当事人，该复议决定系合法作出。对其上诉请求，本院予以采纳。
本院认为，因本案二审过程中，市商务局提交了558号《意见》，故一审判决“市商务局预核准行为程序存在瑕疵”的认定不当，依法应予纠正。
综上，一审原告的诉请无事实和法律根据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销淮南市田家庵区人民法院（2018）皖0403行初30号行政判决；
二、驳回一审原告淮南市长城加油站的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人淮南市长城加油站承担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 王 伟
审判员 李 平
二〇一八年五月二十三日
书记员 石 静
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。