四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川14行初3号
原告刘满云等52人，四川省仁寿县珠嘉镇苗园村*组村民（名单附后）。
原告暨诉讼代表人黄英，女，1976年2月9日出生，住四川省仁寿县。
原告暨诉讼代表人骆伟，男，1981年7月26日出生，住四川省仁寿县。
原告暨诉讼代表人刘洪，男，1981年7月10日出生，住四川省仁寿县。
原告暨诉讼代表人周长国，男，1972年7月12日出生，住四川省仁寿县。
原告暨诉讼代表人刘永健，男，1966年12月11日出生，住四川省仁寿县。
委托代理人吴其堉，四川应天缘律师事务所律师。
被告仁寿县人民政府。住所地，四川省仁寿县文林镇文林路***号。
法定代表人顾贵鹏，县长。
委托代理人刘孟辉，四川力恒律师事务所律师。
原告刘满云等52人不服被告仁寿县人民政府（以下简称仁寿县政府）政府信息公开一案，于2016年12月12日向本院提起诉讼。本院于2017年1月5日立案后，于2017年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人黄英、骆伟、刘洪、周长国、刘永健及原告的委托代理人吴其堉，被告仁寿县政府负责人邱磊及委托代理人刘孟辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月10日骆伟、刘洪、周长国、黄英、刘德君五人代表包括五人在内的刘满云等52人向仁寿县政府申请以纸质文件的方式公开仁府（2012）10号《仁寿县2012年第一批乡镇建设用地征收土地的请示》。2016年11月30日，仁寿县政府信息中心向周长国等作出《仁寿县依申请公开政府信息答复书》，以申请人申请公开的信息内容属于行政机关之间形成的过程信息，按照国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定，不属于公开范围为由，不予公开。
原告刘满云等52人诉称，原告52户人系仁寿县珠嘉镇苗园村1组农户，四川省政府《关于仁寿县2012年第1批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2012〕816号）包括原告所在集体经济组织的被征土地，故向被告仁寿县政府申请公开仁府（2012）10号请示。被告作出的答复不符合最高人民法院政府信息公开十大典型案例之五号案例的指导意义。请求确认被告作出的答复违法，判决被告公开原告申请公开的政府信息。原告刘满云等52人为证明其诉讼主张，提供了政府信息公开申请书和政府信息答复书，拟证明被诉行政行为的内容。
被告仁寿县政府辩称，2016年11月14日收到原告政府信息公开的申请，经审查认为申请内容是内部过程信息，对外不具有约束力，该信息是内部管理信息，也是过程信息，不属依申请公开的范畴。被告的答复并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。
被告仁寿县政府向本院提供了以下证据、依据：1.《政府信息公开申请书》，2.《依申请公开政府信息答复书》，拟证实原告申请政府信息公开，被告作出答复；3.国发办（2010）5号国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，拟证实被告作出答复的依据；4.仁府发（2012）35号仁寿县政府《关于仁寿县2012年第1批乡镇建设用地征收土地方案的公告》、仁寿县国土资源局《关于仁寿县2012年第1批乡镇建设用地征收土地补偿安置方案的公告》，拟证实原告需要的信息已经公开，与原告利益相关的是省政府的批复而非县政府的请示；5.原告向仁寿县国土资源局提交的《政府信息公开申请书》、仁寿县国土资源局《政府信息公开申请答复书》及送达回证、四川省政府《关于仁寿县2012年第1批乡镇建设用地的批复》、建设用地项目呈报材料“一书四方案”（仁寿县2012年第一批乡镇）中的《建设用地项目呈报表说明》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案》、《供地方案》、仁寿县国土资源局《关于2012年第一批乡镇建设用地征收土地的公告》，拟证实原告所需要的信息已经公开，征地申报前告知了听证权利。
经庭审质证，被告仁寿县政府对原告刘满云等52人所举证据无异议。原告对被告所举证据的质证意见为：对证据1和2无异议，原告是邮寄的申请，被告于2016年11月14日收到；证据3的规定不能代替法律的效力，原告申请政府信息公开时已不再是内部信息和过程中信息了，被告的理由不正确；证据4、5内容不全，“一书四方案”内容不实，听证告知书的时间与申请公开的文件相隔半年多时间，且当时听证内容都未确定。
根据原、被告的质证意见，本院对原、被告所举证据认证如下：原告提供的两份证据、被告提供的第1、2号证据和第4号证据中的仁府发（2012）35号仁寿县政府《关于仁寿县2012年第1批乡镇建设用地征收土地方案的公告》、第5号证据中的四川省政府《关于仁寿县2012年第1批乡镇建设用地的批复》、建设用地项目呈报材料“一书四方案”（仁寿县2012年第一批乡镇）中的《建设用地项目呈报表说明》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案》、《供地方案》均具有证据的关联性、合法性和真实性，可以作为本案证据采纳；被告提供的其他证据，与本案不具有关联性，不能作为本案证据采纳；被告提供的第3号证据，实为其作出答复时适用的依据，可以作为参照。
经审理查明，2016年11月10日骆伟、刘洪、周长国、黄英、刘德君五人代表原告刘满云等包括五人在内的52人向仁寿县政府申请以纸质文件的方式公开仁府（2012）10号《仁寿县2012年第一批乡镇建设用地征收土地的请示》，2016年11月14日被告收到原告的申请后，于2016年11月30日向原告作出答复书。
另查明，2012年8月6日，四川省政府向被告仁寿县政府作出川府土（2012）816号《关于仁寿县2012第第1批乡镇建设用地的批复》载明，仁寿县政府仁府（2012）10号《关于仁寿县2012年第一批乡镇建设征收用地的请示》经研究，批复同意呈报的建设用地项目呈报说明书和征收土地方案，同意征收包括原告所在的苗园村1组1.9882公顷在内的土地共计22.9771公顷为国家所有，作为仁寿县2012年第1批乡镇建设用地。同年10月12日，被告作出《关于仁寿县2012年第1批乡镇建设用地征收土地方案的公告》。此后，涉及原告所在的苗园村1组的1.9882公顷土地已被征收。2016年仁寿县国土资源局向原告公开了涉案被征土地“一书四方案”中的《建设用地项目呈报表说明》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案》、《供地方案》。
本院认为，本案的争议焦点为：被告仁寿县政府向原告刘满云等52人作出的仁寿县依申请公开政府信息答复是否合法。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定，征收农村集体土地的，应由县人民政府拟定有关方案后，分批次逐级上报有批准权的人民政府。原告刘满云等52人申请公开的仁府（2012）10号《关于仁寿县2012年第一批乡镇建设征收用地的请示》系被告仁寿县政府制作，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十七条规定，被告具有针对该政府信息公开申请作出答复的法定职责；根据《政府信息公开条例》第四条规定，仁寿县政府信息中心系仁寿县政府指定的政府信息公开工作机构，其作出答复的法律后果应由被告承受。被告收到原告政府信息公开的申请之日起，在15个工作日内予以答复，符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，程序合法；本案中，被告以原告申请公开的政府信息属于行政机关之间形成的过程信息，按照国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称意见）规定，不属于公开范围为由，不予公开。而过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息；《意见》中的内部管理信息主要指行政机关内部的管理及活动规则等仅指导机关工作人员的事项，其效力范围应当仅限于机关内部，不属履行社会管理职能而制定，与公共利益无关，公众对其没有知道的利益，如果行政行为的效力及于机关以外，就不再是内部信息。本案中经四川省政府审查被告的请示作出征地批复后，原告申请的建设用地项目呈报说明书即《关于仁寿县2012年第一批乡镇建设征收用地的请示》即已处于确定实施阶段，被告以该信息属于过程性信息为由不予公开，对当事人行使知情权构成不当阻却，且该信息涉及城乡建设和管理的重大事项，涉及被征收土地的村民切身利益和需要其参与，依法应向其公开，故被告向原告作出的政府信息公开的答复适用法律错误。
综上，被告仁寿县政府向刘满云等52名原告于2016年11月30日作出的仁寿县依申请公开政府信息答复适用法律错误，原告申请的政府信息依法应予公开。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告仁寿县人民政府于2016年11月30日向原告刘满云等52人作出的仁寿县依申请公开政府信息答复；
二、被告仁寿县人民政府应于本判决生效之日起在法定期限内按原告刘满云等52人要求的形式公开仁府（2012）10号《关于仁寿县2012年第一批乡镇建设征收用地的请示》。
本案一审案件受理费50元，由被告仁寿县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 陈继兵
审 判 员 姚俊辉
人民陪审员 彭玉平
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 沈 兰
附：原告名单及本判决适用的相关法律依据
姓名
刘满云刘志彬刘述清刘学文刘华安黄成付刘廷华刘述安刘茂金彭云洪程志钧潘超刘玉清高长军
骆成军魏泽儒黄超程治国徐建彬梁茂辉刘大庆黄建利刘洪兵刘治贵刘永根刘海刘玉明刘波
刘雪玲刘晏彬骆岗骆元清骆猛白成军程利彬刘大本刘国军刘永健刘永利骆成述杨建辉刘大成刘永川汪强汪建国徐建国刘康周长国刘洪骆伟刘德君黄英
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第四条各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；（二）维护和更新本行政机关公开的政府信息；（三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；（四）对拟公开的政府信息进行保密审查；（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。
第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。第二十六条行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。