浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙11行终20号
上诉人（原审原告）夏德梁。
委托代理人夏德理。
委托代理人陈延升，浙江万申佳（景宁）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）景宁畲族自治县公安局。住所地浙江省景宁畲族自治县红星街道人民中路***号。
法定代表人叶利东，局长。
出庭负责人沈招雄，该局副局长
委托代理人周晓锋，该局法制大队教导员。
委托代理人沈玉成，该局办公室主任。
上诉人夏德梁因与被上诉人景宁畲族自治县公安局治安行政处罚一案，不服松阳县人民法院（2015）丽松行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月24日进行了公开开庭审理。上诉人夏德梁及其委托代理人夏德理、陈延升、被上诉人景宁畲族自治县公安局负责人沈招雄、委托代理人周晓锋、沈玉成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2015年6月12日上午，景宁畲族自治县渤海镇人民政府在渤海镇便民服务中心梅坑分部三楼会议室组织叶处、庵降、东畔三村灾害移民宅基地抽签抓阄。原告夏德梁到达渤海镇便民服务中心梅坑分部后，为进入三楼会议室与维护秩序的民警发生争吵。11时许，夏德梁带头去抢夺用于抓阄的乒乓球，导致抽签无法正常进行。下午13时30分许，渤海镇政府工作人员要求村民先行退场，再以一户一人的方式重新进入会场，夏德梁不服从会场纪律不肯配合民警工作拒绝离场，并与民警发生推搡等。因原告夏德梁系景宁畲族自治县八届人大代表，被告景宁畲族自治县公安局向景宁畲族自治县人民代表大会常务委员会报告，2015年6月29日，景宁畲族自治县人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过关于许可对县八届人大代表夏德梁采取行政拘留的决定。夏德梁于2015年7月9日主动到公安机关投案。被告景宁畲族自治县公安局于2015年7月9日对原告夏德梁作出其行为已构成扰乱单位秩序和阻碍执行职务予以合并行政拘留拾贰日的景公行罚决字（2015）第196号行政处罚决定。同日，原告夏德梁向被告景宁畲族自治县公安局提出暂缓执行申请并提供了担保人。同日，被告景宁畲族自治县公安局作出景公行拘缓字（2015）第1号暂缓执行行政拘留决定。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院经审理认为，对存在地质灾害隐患的村庄开展移民宅基地安置分配是一项造福百姓的民生工程。包括原告在内的符合灾害移民宅基地分配条件的村民，理应遵守体现宅基地分配公平公正的抽签抓阄的相关规定。原告等认为要求政府部门对享受移民宅基地安置政策释义的辩解不能成为否定原告在该灾害移民宅基地抽签抓阄现场单位内采取拍桌子并辱骂维护秩序的民警，原告夏德梁带头去抢夺用于抓阄的乒乓球，导致抽签无法正常进行，构成扰乱单位秩序的行为的理由。同时原告夏德梁在对再次进行的抽签抓阄过程中不服从会场纪律，不肯配合民警工作，并与民警发生推搡等，构成阻碍民警依法执行职务。本案中，被告景宁畲族自治县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项、第二款之规定，对原告夏德梁阻碍执行职务的行为作出予以行政拘留捌日的处罚及依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，被告景宁畲族自治县公安局根据原告夏德梁主动投案如实陈述扰乱单位秩序行为的情形，作出依法减轻予以行政拘留四日的处罚，合并决定给予原告夏德梁行政拘留拾贰日的行政处罚，符合法律规定且处罚适当。被告景宁畲族自治县公安局在对县八届人大代表夏德梁作出行政拘留处罚前，依法报告并经有权机关决定，符合法律规定。原告夏德梁提出系履行正常职能，没有构成扰乱单位秩序和阻碍执行职务，没有对扰乱单位秩序行为主动投案，请求撤销被告景宁畲族自治县公安局作出的景公行罚决字（2015）第196号行政处罚决定的证据不足，本院不予支持。被告对原告夏德梁所涉的两种违法行为作出一份处罚决定，但未分别写明对每种违法行为的处理内容，该处罚决定存在瑕疵，本院予以指正。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告夏德梁要求撤销被告景宁畲族自治县公安局2015年7月9日作出的景公行罚决字（2015）第196号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人夏德梁上诉称，1.被上诉人的民警在执行职务期间，拒不出示证件的行为违法，不具备或不能成为依法执行职务的行政主体。2015年6月12日，被上诉人在渤海镇梅坑村执行所谓的维护秩序职务期间，在村委办公楼楼梯口阻拦村民时，众多村民对现场警察的真实身份产生怀疑，多次要求民警依法出示证件，但警方以未带证件为由拒不出示，并继续阻止上诉人及村民进入会场。上诉人认为，民警在执行职务时必须依法主动表明身份，并依法应当随身携带人民警察证。而被上诉人以未带证件为由拒不出示，其行为违法，故而不具备或不能成为2015年6月12日在渤海镇政府实施宅基地分配现场执行职务的行政主体；2.被上诉人非法隐匿对上诉人可能有利的证据，严重违法。在上诉人提起行政诉讼之前，被上诉人一直违反律师法等相关规定，只提供上诉人本人的笔录，而以种种理由拒不提供全案的其他证据。一审期间，上诉人发现对现场人员三份调查笔录及上诉人提供的为证明自己没有违法行为及违法行为较轻的视频被非法隐匿。虽经申请一审法院调取了部分证据，但上诉人又发现还有村民夏东金、夏金、夏东和三人的询问笔录被隐匿。因此，被上诉人违反了《公安机关办理行政案件程序规定》关于合法、客观、全面收集证据的规定，程序违法，而一审法院却未判决认定；3.被上诉人超越法定权限，随意确定量罚标准，对上诉人减轻处罚至四日拘留的决定没有法律依据，属于适用法律错误。《治安管理处罚法》第二十三条对扰乱单位秩序的行为设置了两个处罚幅度，即情节一般的处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。同时，该法第十九条规定，对于主动投案的，减轻处罚或不予处罚。上诉人认为，适用减轻处罚应当从上一个处罚幅度即从处五日以上十日以下拘留减轻到邻近的下一个处罚幅度至警告或者二百元以下罚款，而不能在法定的相邻或相近的两个幅度之间任意创造一个处罚幅度一至四日进行处罚，但一审法院未对该错误行为进行认定；4.被上诉人认定上诉人构成两种违法行为，只制作一份处罚决定，未说明各个行为的具体量罚理由及结果。上诉人不知道处罚决定给予的十二日处罚是违反了一个行为还是几个行为，哪个行为处罚较重，哪个行为处罚较轻。故被诉决定适用法律错误，应予撤销。一审法院仅认为存在瑕疵进行指正而未予撤销，判决不公；5.一审法院未对上诉人的质证意见进行查证，否定客观视频证据，偏信被上诉人收集的主观笔录证据，判决认定事实不清。第一，上诉人没有辱骂民警。视频资料能反映当日上诉人手持县委办文件要求民警出示警察证，而民警不回答。在多次要求之后，民警才回答没带证件。上诉人只是说没带证件怎么知道你们是警察，并没有辱骂的言语，被上诉人提供的所有笔录中均不能反映上诉人有辱骂民警的任何用语。第二，上诉人没有阻碍警察执行职务。被上诉人提供的视频证据并不存在上诉人有不服从指令、推搡、拉扯、辱骂警察的行为，其提供的笔录也未对上诉人的行为进行明确描述。事实上，当日10时许，现场主持的副镇长只做了简短的抓阄规则说明，而对现场村民质问为何不严格按照县委文件的规定核对人员资格等质疑不予答复。在经过数十分钟的提问及质询中，政府工作人员始终不作任何解释。11时许，主持人不顾群众存在强烈不满的情况下宣布工作人员把球倒进箱子里让想抓的人抓，不想抓的人出去。上诉人被其言语激化并征得其同意后才伸手去抓乒乓球，结果工作人员又来阻挡，才发生抓球、护球的行为，导致抓阄的球箱掉在地上，部分乒乓球被其他村民捡走。因此，就算导致扰乱单位秩序，其主要责任应当由作出明确指令的副镇长或渤海镇政府承担。然而，被上诉人提供的证人证言对主持人的错误言行只字不提、故意隐去，将全部责任推卸给上诉人。在下午等候抓阄的会场，上诉人坐在会议室门口靠后的位置，工作人员故意做着劝说并示意村民离开的动作，突然间，一名着警服人员指着上诉人并下令说“清场，这个先”。随后，上诉人就被三个民警拉了出来，根本没有告知的程序。在整个被拉离会场的过程中，上诉人从未与警察进行所谓的推搡、拉扯动作，更没有任何辱骂的言语。
综上，被上诉人作出的行政决定认定事实不清、程序违法、适用法律错误，一审判决明显有失公正，请求依法撤销（2015）丽松行初字第68号行政判决并撤销景宁畲族自治县公安局2015年7月9日作出的景公行罚决字（2015）第196号行政处罚决定；一审、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人景宁畲族自治县公安局答辩称，1.被上诉人作出的景公行罚决字（2015）第196号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。2015年6月10日，被上诉人接到景宁畲族自治县渤海镇人民政府提出派警力对6月12日在梅坑便民服务中心分部三楼会议室举行叶处等三个村下山移民分配宅基地现场维持秩序的申请，考虑会场参与人数众多、关系复杂，我局遂于6月12日派出民警前往现场维持秩序。当天8时30分许，执勤人员按镇政府抽签秩序安排，让抽签人员在会场一楼外等候。上诉人以自己是人大代表的身份起哄、辱骂维护秩序的民警及工作人员。进场后，11时许，上诉人带头起哄并去抢夺用于抓阄的乒乓球，导致抽签无法正常进行。下午13时30分许，渤海镇政府工作人员要求村民先行退场，再以一户一人的方式重新进场抓阄。上诉人等人不服从会场工作人员的安排，拒绝离场。工作人员与民警对其进行劝说近一小时，其仍不肯遵守会场秩序，不肯离开。14时40分，民警在劝说无效的情况下，宣布将不肯离场人员带离。上诉人不肯配合民警工作，反而以拉扯、辱骂民警的方式阻碍民警执行职务。上述事实有上诉人本人的陈述与申辩、证人证言及现场视频等证据予以证实。2015年7月9日，夏德梁主动到公安局投案，并如实陈述了其扰乱单位秩序的违法事实，但拒不如实陈述阻碍民警执行职务的情况。经查，该案事实清楚，证据确实充分，足以证实上诉人实施了扰乱单位秩序和阻碍民警执行职务的行为；2.针对上诉人的违法行为，我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第五十条第一款第（二）项、第二款；第十九条第（四）项和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十八条的规定，对上诉人阻碍执行职务的行为作出行政拘留八日、扰乱单位秩序的行为行政拘留四日，合并执行十二日的处罚。处罚决定与上诉人违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当，且在法定处罚幅度内处罚；3.根据公安部《公安机关执行﹤中华人民共和国治安管理处罚法﹥有关问题的解释（二）》关于减轻处罚规定中“拘留可以并处罚款的，在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚”的规定，决定给予上诉人在法定处罚幅度五至十日以下减轻处拘留四日的处罚，因此，适用法律正确；3.程序合法。本案经受案登记、开展调查取证，在查清上诉人的违法事实后，对上诉人履行了行政处罚告知程序，告知其违法事实、理由与依据及享有的权利，最终根据上诉人的违法事实依法作出行政处罚，程序合法；4.针对上诉人提出的民警在执行职务期间未出示证件的问题。根据《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第六条“着制式警服执行职务的，可以不出示执法证件”的规定，被上诉人在当天执行职务过程中，按照规定着装，佩戴人民警察标志可以不出示证件。综上，对上诉人夏德梁作出的处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，量罚适当。请求二审法院维持原判。
二审庭审时，上诉人提交了经申请本院向被上诉人调取的夏东金、夏金、夏东和的笔录证据三份，拟证实：被上诉人对能反映案件客观事实的证人证言笔录予以隐匿的事实；夏东和的笔录上调查人员签名存在更改，笔录开始的调查人员与结束的签名人员不一致、调查的民警在同一时间同一地点同时对夏培红进行调查制作笔录，可以反映夏培红的笔录是错误等事实。经庭审质证，被上诉人认为，该组证据虽未提交作为认定事实的依据，但上诉人的违法行为有其它确凿证据证实，并不能因此排除；笔录格式是电脑系统自动生成，制作笔录人员应以笔录最后签名的人员为准。
本院经审查认为，上述证据系公安机关制作的笔录，在笔录中陈述人并没有明确陈述上诉人不存在扰乱单位秩序和阻碍执行职务的行为，故不能待证上诉人提出的待证事实。
本院另查明，2015年7月9日，被上诉人的办案人员提出拟行政处罚意见，同日，被上诉人负责人审批同意，但无证据证明经过单位负责人集体讨论决定。二审查明的其他事实与原审认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点主要在于：一、被诉行政处罚决定认定的事实是否清楚；二、作出拘留十二日的行政处罚适用法律是否正确。
关于焦点一，上诉人主张处罚决定认定事实错误，上诉人并无扰乱单位秩序及阻碍民警执行职务的行为，也无主动投案的情节。本院认为，根据被上诉人提供的笔录及视频等证据，可以证明上诉人在景宁畲族自治县渤海镇人民政府组织的叶处、庵降、东畔三村地质灾害移民宅基地分配现场存在“不服从会场纪律”、“抢抓用于抓阄的乒乓球”、“长时间滞留会场”、“在清场过程中存在阻碍民警依法执行职务”等行为，已构成扰乱单位秩序和阻碍执行职务。故上诉人的这一上诉理由，依据不足，本院不予支持。关于上诉人是否存在主动投案的情形。本院认为，上诉人并非经被上诉人传唤而去接受调查询问，上诉人对于被上诉人在笔录中告知其如实陈述可按主动投案的情节认定亦未提出异议，且签字确认，而且被上诉人认定主动投案系作为减轻处罚的情节，有利于上诉人。故上诉人的这一上诉理由，依据不足，本院亦不予支持。
关于焦点二，本院认为，根据公安部《公安机关执行﹤中华人民共和国治安管理处罚法﹥有关问题的解释（二）》第四条“违反治安管理行为人具有《治安管理处罚法》第十二条、第十四条、第十九条减轻处罚情节的，按下列规定适用：……（四）规定拘留可以并处罚款的，在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚；……”的规定，被上诉人以上诉人存在主动投案且如实陈述的情节决定给予上诉人在“五日以上十日以下拘留”的法定处罚幅度以下减轻至处拘留四日的处罚，适用法律并无不当。但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条规定“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条规定“一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。”本案中，被上诉人认为上诉人夏德梁具有扰乱单位秩序和阻碍执行职务两个违法行为，未分别写明对每种违法行为的处理内容仅一并作出拘留十二日的行政处罚，不符合法律对一人有两种以上违法行为应分别作出处罚决定的规定，系适用法律错误。此外，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。被上诉人对上诉人拟作出十日以上行政拘留属于较重的行政处罚，而未依法经过单位负责人集体讨论决定等程序，存在程序违法的情形。故原判驳回诉请不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销松阳县人民法院（2015）丽松行初字第68号行政判决；
二、撤销被上诉人景宁畲族自治县公安局景公行罚决字（2015）第196号行政处罚决定；
三、责令被上诉人景宁畲族自治县公安局在三十日内对本案重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人景宁畲族自治县公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱建民
审 判 员 梅剑文
代理审判员 吴旭贞
二〇一六年四月六日
代书 记员 吴美珠