山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁01行初781号
原告赵长福，住济南市。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。
法定代表人吴承丙，区长。
委托代理人张秋笙，北京市盈科济南律师事务所律师。
委托代理人王宏涛，济南市历城区华山街道办事处工作人员。
原告赵长福诉被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政违法一案，于2016年11月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月26日公开开庭进行了审理。原告赵长福及其委托代理人周涛，被告历城区政府的委托代理人张秋笙、王宏涛到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
原告赵长福诉称，原告在济南市位置合法拥有房屋，建筑面积360平方米，混合结构，共2层。因相关项目建设，原告的上述房屋及所在土地被纳入征收范围，拆迁工作由济南市历城区华山片区开发建设指挥部负责实施。2016年10月28日凌晨，在未履行任何法定程序的情况下，济南市历城区华山片区开发建设指挥部组织大量拆迁人员将原告的上述房屋强制拆除，原告房屋内的物品被全部毁损。违法强拆行为给原告造成了巨大的经济损失，严重侵害了原告的合法权益。原告认为，济南市历城区华山片区开发建设指挥部是被告历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁过程中实施的违法强拆行为应当由被告承担法律责任。因此，原告以历城区政府为被告，向贵院提起行政诉讼，请求法院：1、确认被告强制拆除原告位于济南市位置房屋的行为违法；2、判定被告将原告的上述房屋恢复原状；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告赵长福向本院提供了如下证据：
证据1、集体土地使用证（历城集用（2001）字第0204号）；证据2、房屋所有权证（济房权证历城字第0376**号）；证据3、个体工商户营业执照及房屋租赁协议，证明原告的涉案房屋系用于经营的沿街商业用房，平时出租给他人经营使用。以上证据证明涉案房屋是原告依法登记的合法财产；证据4、济南市历城区华山片区开发建设指挥部作出的《致华山片区广大村民的一封信》，证明被告设立的临时机构济南市历城区华山片区开发建设指挥部具体负责原告所在区域范围内的房屋征收拆迁工作；证据5、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与历城区华山街道片区开发建设指挥部作出的《致广大被拆迁群众的一封信》；证据6、强拆房屋的现场照片2张和视频光盘一张，证明被告组织强拆的具体情况；证据7、济南市国土资源局作出的[2016]第311号《政府信息不存在告知书》，证明涉案土地未经省级以上人民政府批准征收，被告的强拆行为缺乏事实和法律依据。
被告历城区政府辩称，被告既不是征地主体也不是补偿主体，更不是具体的拆迁单位，原告起诉被告没有事实依据和法律依据，请求人民法院依法驳回原告起诉。
被告历城区政府未向本院提交答辩状及证据。
经庭审质证，被告历城区政府对原告提交的证据1、2的真实性无异议，但认为该证据均清楚表明原告的房屋是住宅而不是商业用房。对原告提交的证据3，被告存有异议，认为其系证人证言，在证人未出庭的情况下，无法证实其是否属实。对原告证据4，被告认为若有两个公章的话，则无异议。对原告证据5，被告对真实性无异议，但认为上述两份证据并不能证明被告实施了具体的拆除房屋的行为。且原告提交的证据4、5也清楚的表明是两个单位的临时机构，并不是被告的一个单位的临时机构。对原告证据6，被告认为视频不能证明被告实施了拆除行为，照片只能证明原告房屋已经被拆除，亦不能证明是被告实施了拆除的行政行为。对原告证据7，被告对其真实性无异议，但认为该证据不能证明是被告实施的拆除行为。
本院对原告提交的证据认定如下：原告提交的证据1-2、4-5客观真实，形式合法，可以作为有效证据使用；3号证据与本案无关，不予采信；6号证据能够反映涉案房屋已被拆除的事实，但不能明确指向拆除的责任主体即是被告；7号证据客观真实，但不能单独用于证明被告实施了强拆行为。
经审理查明，原告赵长福在济南市位置拥有房屋一处。2016年10月28日，原告的房屋遭到强制拆除。原告根据有关证据材料，认为其房屋是济南市历城区华山片区开发建设指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织人员强制拆除，因济南市历城区华山片区开发建设指挥部是被告历城区政府设立的临时机构，故被告历城区政府应当对此承担责任，遂以历城区政府为被告向本院提起本次行政诉讼。
另查明，华山片区开发建设项目系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、济南市历城区华山街道开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。
本院认为，本案的争议焦点是，原告的房屋是由谁组织实施拆除，本案被告历城区政府是否是实施拆除的主体。
一、鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故本院在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：被告历城区政府、案外人华山街道办、两个指挥部（济南市历城区华山片区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部）在华山片区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握裁判准则。
首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”等项规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。
其次，华山片区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人华山街道办在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。由此可以看出，区、街两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：济南市历城区华山片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位历城区政府承担，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。
另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。
二、关于本案的争议焦点，即原告房屋系由谁组织实施拆除，本案被告历城区政府是否是实施拆除的主体。
首先，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现原告主张被告历城区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，原告提供的华山片区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告历城区政府成立的华山片区开发建设指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于被告历城区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系被告历城区政府对其房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，原告将被告历城区政府列为被告，并主张被告历城区政府实施拆除其房屋，无事实依据，不符合上述法律规定，本院不予支持。
其次，关于本案的争议焦点，即原告房屋系由谁组织实施拆除的问题，鉴于本案原告所诉当事人的局限性，本院仅能对所诉当事人的行为作出评判，即：原告提供的证据不能直接证实被告历城区政府对其房屋实施了强制拆除。
综上，本案中，原告将历城区政府列为被告，并主张被告历城区政府实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，本院不予支持，原告可另行向适格被告主张权利。据此，原告在本案中提出的请求判令将涉案房屋恢复原状的诉讼请求，亦没有事实依据和法律依据，本院不予支持。
综合上述分析，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告赵长福的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
人民陪审员 王元华
二〇一七年六月二十日
书 记 员 张天虹