江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣07行终104号
上诉人（原审原告）刘升林，男，汉族，1969年8月18日生，江西省赣州市人，住赣州市南康区，
被上诉人（原审被告）赣州市南康区公安局交通管理大队，住所地：赣州市南康区东山街道办事处泰康东路。
法定代表人李民林，系该大队大队长。
负责人徐毅，系该大队副大队长。
委托代理人肖文君，江西理公律师事务所律师，一般代理。
上诉人刘升林因交通行政处罚一案，不服江西省赣州市南康区人民法院（2017）赣0703行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：2017年3月23日，被告南康交管队工作人员在执法巡逻时，发现原告所有的车牌号为赣Ｂ×××××大众牌轿车停放在宝林路北端南康电气安装服务公司门口右侧非机动车道，且驾驶员不在车内，属违法停车，故当场出具了《违法停车告知单》，要求原告在3日后15日内到被告违法处理中心接受处理，并将告知单放置于车窗上。后原告通过多种途径知晓告知单中所称违法行为后，于2017年4月6日前往被告违法处理中心处理，被告遂当场向原告作出了本案行政处罚决定书并将决定书交原告查看，但原告未经交通警察在决定书上盖章或签名即离开了被告违法处理中心。后原告不服该处罚决定书，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案事实清楚，双方争议的焦点主要是：1、原告停车地点是否属于《中华人民共和国道路交通安全法》规定的“道路”范畴，被告作出的本案行政处罚决定是否超越职权；2、原告是否实施了违法停车行为；3、本案行政处罚决定书认定事实是否清楚；4、被告作出本案行政处罚决定书的程序是否合法。
针对第一个争议焦点，《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定，“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围内但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所，显然，本案中，原告停车的地点为南康电气安装服务公司门口右侧非机动车道，应属允许社会机动车通行的地方，属于“道路”范畴，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作，被告作为县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门，具有作出本案行政处罚决定的职权。
对争议焦点二，根据被告提交的停车现场照片及当事人在庭审中的陈述可知，2017年3月23日，原告所有的车牌号为赣Ｂ×××××大众牌轿车确实停放在了南康电气安装服务公司门口右侧非机动车道，且驾驶员不在车内，而该路段50米之内即有陡坡，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条第（一）、（二）项的规定，该地点应属禁止停放车辆的路段，故原告实施了违法停车行为。
关于争议焦点三，本案行政处罚决定上载明“原告所有的赣Ｂ×××××机动车于2017年3月23日15时05分，在宝林路实施在禁止停放机动车的道路或者禁止临时停车的路段停车，机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离”，结合被告对违法现场拍摄的照片，可以确认原告车辆在宝林路（北端）实施在禁止停放机动车的道路停车，机动车驾驶人不在现场的事实，属认定事实清楚，但被告所做处罚决定书直接套用法律条款，未准确描述原告违法行为，造成当事人误解，对此被告在今后的行政执法工作中应引起高度重视，并予以改正。
针对本案争议焦点四，首先是调查取证是否合法问题。原告称被告未在该路段设置禁停标志，现场照片不是交通管理部门的技术监控记录的资料，且取证人仅为一名辅警，应属调查取证违法。本院认为，无论是否设置禁停标志及使用技术监控设备记录，原告都应遵守《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，法律并未禁止使用移动设备固定证据，被告对停车现场拍照属于执法调查、取证的一种方式，该拍照行为未违法，另根据公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第二款的规定，对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序，由一名交通警察作出，故违法行为告知书仅有一名交通警察的盖章符合法律规定，被告称取证人仅为一名辅警但未提交证据证明，而根据国务院《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第九条的规定，辅警人员在公安机关及其人民警察的指挥和监督下，可以协助维护社会治安秩序和交通管理秩序。因此，本院认定被告调查取证程序合法。但被告作为交通管理部门，应尽可能合理设置各项交通标志和禁停标志，提醒交通参与者遵守相关法律法规，以期减少违法行为的发生。其次是被告是否需要执行劝离程序。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条第一款规定，违反机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离，由此可知法律赋予的是选择权而非义务，且本案中驾驶员不在车内，该劝离程序亦无法实现。再次是本案行政处罚决定书是否为当场交付，是否剥夺了原告申辩权问题。原告认为行政处罚告知书属行政处罚决定，且未当场交付剥夺了原告的申辩权。本院认为，告知书仅是被告作出本案行政处罚决定的程序性文书，并未对原告权利义务产生实际影响，而本案行政处罚决定书系原告在得知违法行为后前往被告处，被告适用简易程序当场向原告作出并予以交付的，并未剥夺原告申辩的权利，对此有被告提交证据及当事人陈述为证，足以证明。综上，本院认定被告作出本案行政处罚决定的程序合法。被告适用《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条、《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十四条、第九十三条第二款、《江西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第八十六条第五项之规定，作出的本案行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告刘升林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人刘升林不服原审判决，提起上诉，请求：撤销赣州市南康区人民法院（2017）赣0703行初19号行政判决和撤销被上诉人赣州市南康区公安局交通管理大队2017年4月6日作出的编号为360782—1907661008简易程序处罚决定，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由是：1、一审判决既然认为“被告所作行政处罚决定书直接套用法律条款，未准确描述上诉人违法行为，…”那么该行政处罚就属于适用法律错误应予撤销。行政执法要求准确适用法律，不能由行政管理的相对人来猜测自己到底违反了法律哪一条哪一项，可是被上诉人的做法却背离了这个根本准则。现实中的交通违章种类繁多，被上诉人的行政处罚决定书却千篇一律应用统一的法律条款针对不同的情况，是完全错误的。2、行政诉讼的根本任务是审查行政行为的合法性，而不是审查相对人的合法性。（1）所谓行政处罚的事实清楚，是指行政机关在作出行政处罚决定时，特别是在其行政处罚决定书上载明的事实清楚，指向明确，证据充分，不能依据处罚之后查明的事实来反证其合法性。一审判决和本案的行政处罚决定，根本就没有分明上诉人的所谓“违章停车”到底是“禁止停车”还是“禁止临时停车”，更没有载明“陡坡停车”就作出了处罚决定，而被上诉人迟至诉讼才告知这属于陡坡停车。这一切只能说明被上诉人在作出行政处罚时依据不足，事实不清。（2）被上诉人应对其行政行为证据是否充分包括是否由辅警执法承担举证责任。一审法院认为上诉人应当举证证明取证人仅为一名辅警取证明显错误。（3）对于自己是否设立了禁止停放车辆标志，被上诉人应当承担举证责任。被上诉人没有在上诉人停放车辆的区域设置禁停标志，违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚公正公开的原则。一审判决一方面明知“被告作为交通管理部门，应尽可能合理设置各项交通标志和禁停标志”，另一方面却认为“无论是否设置禁停标志，原告都应遵守《中华人民共和国道路交通安全》的规定”，这是完全自相矛盾的说理。3、被上诉人作出的行政处罚程序违法，应予撤销。（1）被上诉人的主要执法全程由辅警承担，一审法院认定辅警具有调查取证权明显错误。国务院《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第四条明确规定警务辅助人员不具备执法主体资格，而调查取证是属于行政处罚的基础，是非常关键的步骤之一，不属于辅助性工作，辅警依法依规都不具有调查取证的权能。（2）被上诉人作出的该行政处罚决定是适用简易程序作出，依据公安部《道路交通违法行为处理程序规定》第42条之规定，被上诉人应当按规定和程序向上诉人口头告知违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利；听取违法行为人的陈述和申辩。本案中，处罚决定书上就连办案民警的名字都没有，一审判决称“原告未经交通警察在决定书上盖章或签字即离开了被告违法处理中心”，难道这种错误要上诉人来买单？上诉人接受行政处罚的地点在被上诉人一楼办事大厅，办理处罚事宜的是被上诉人不具备执法资格的协警员，程序严重违法。由于处罚现场没有被上诉人的执法人员在场，上诉人在受到处罚前无法行使陈述申辩权利，被上诉人在处罚前也没依法履行向上诉人告知作出处罚的事实、理由、法律依据和陈述申辩权，更没有听取上诉人的意见，同时违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零八条的规定，应归于无效。综上，一审法院认定本案行政处罚决定事实清楚、程序合法错误，应予撤销。
被上诉人赣州市南康区公安局交通警察大队辩称，原审判决认定事实清楚，处理正确，请二审予以维持。1、本案被上诉人提交的违法停车现场照片、《简易程序处罚决定书》等证据可以充分证实，上诉人于2017年3月23日将其驾驶的车牌号为赣Ｂ×××××大众轿车停放在宝林路北段南康电气安装服务公司门口右侧道路，该道路为非机动车道，上诉人将车辆停放此处，违反了《道路交通安全法》第56条、第59条的规定。同时，宝林路北段为陡坡路段，根据《道路交通安全法实施条例》第63条第2款规定：“交叉路口、铁路道口、急弯路、宽度不足4米的窄路、桥梁、陡坡、隧道以及距离上述地点50米以内路段，不准停车”，上诉人在该地点停车的行为属于违法停车行为。需要说明的是，上诉人称被上诉人应当就是否设置了禁停标志承担举证责任，但被上诉人认为该观点不能成立。首先，法律并未规定所有禁停路段必须由交通管理部门设置禁停标志，设置禁停标志更不是作出行政处罚的前提。其次，《道路交通安全法实施条例》第63条已经明确规定禁停区域。2、被上诉人作出的行政处罚决定程序合法，裁量适当，没有超越法律规定的限度。被上诉人发现上诉人存在违法停车行为后，严格按照《行政诉讼法》、《道路交通违法行为处理程序规定》等法律、法规的规定，对上诉人违法停车行为进行了拍照取证，并将上诉人的违法行为以粘贴违法停车告知单、发送短信等方式告知了上诉人。上诉人处理违章时，被上诉人当场向其说明了违法停车的事实，并提供了相应的证据，也充分保障了其申辩的权利。上诉人称被上诉人存在程序违法的理由不能成立。（1）关于辅警能否取证以及是否存在辅警执法的问题。一审时，被上诉人提交的《简易程序处罚决定书》落款签字可以证实该处罚决定由正式民警作出，被上诉人已经完成了处罚决定作出主体是否具备相应资质的举证责任。如果上诉人认为辅警替代正式民警执法，应当由其承担举证责任，而且一审法院并未认定辅警具有执法权，只是认定辅警可以从事辅助事务。（2）关于行政处罚决定书是否必须当场交付问题。根据《行政处罚法》第34条规定，行政处罚当场作出的才需要当场交付处罚决定书，而不是发现违法行为时当场交付。《道路安全法实施条例》第108条也没有规定发现违法行为时必须当场交付处罚决定书。（3）关于被上诉人是否将违法行为告知上诉人及是否保障其申辩权问题。被上诉人发现上诉人的违法停车行为后，以在其驾驶位粘贴“违法停车告知单”的形式，将违法行为及依据等告知了上诉人。在作出行政处罚决定时，向其说明了违法停车的事实，并提供了相应的证据，充分保障了上诉人的权利。
二审查明，根据被上诉人一审时提交的证据，不能证明被上诉人在作出案涉行政处罚决定之前，已向上诉人告知了给予行政处罚的事实、理由、依据和听取了上诉人的陈述、申辩，也不能证明上诉人放弃了陈述和申辩的权利。二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”《中华人民共和国道路交通安全法事实条例》第一百零八条规定：“交通警察按照简易程序当场作出行政处罚的，应当告知当事人道路交通安全违法行为的事实、处罚的理由和依据，并将行政处罚决定书当场交付被处罚人。”该法第一百一十条规定：“当事人对公安机关交通管理部门及其交通警察的处罚有权进行陈述和申辩，交通警察应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人陈述、申辩而加重其处罚。”从上述法律法规可知，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，应当向当事人告知给予行政处罚的事实、理由、依据和听取当事人的陈述、申辩（当事人放弃陈述或者申辩权利除外）。否则，行政处罚决定不能成立。本案中，被上诉人没有提供证据证明其在作出行政处罚决定之前，已向上诉人告知了给予行政处罚的事实、理由、依据和听取了上诉人的陈述、申辩，也没有提供证据证明上诉人放弃了陈述和申辩的权利。因此，被上诉人作出的行政处罚决定，违反了上述法律规定，应当予以撤销。原审判决认定事实部分错误，适用法律错误，予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江西省赣州市南康区人民法院（2017）赣0703行初19号行政判决；
二、撤销被上诉人赣州市南康区公安局交通管理大队作出的编号为360782—1907661008简易程序处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人赣州市南康区公安局交通管理大队承担。
本判决为终审判决。
审判长 郭海平
审判员 肖素莲
审判员 肖 鹏
二〇一八年六月十四日
书记员 陈留东