广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤07行终4号上诉人（原审原告）张文胜，男，住广东省江门市新会区。委托代理人叶剑萍，广东三良律师事务所律师。委托代理人陆智忠，广东三良律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）江门市新会区人力资源和社会保障局。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人马坚，该局局长。委托代理人林锦怀，林启立，均系该局工作人员。原审第三人江门市新会双水拆船钢铁有限公司。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人谭洋，该公司总经理。委托代理人李永权，广东焯群律师事务所律师。上诉人张文胜因与被上诉人江门市新会区人力资源和社会保障局（以下简称“新会区人社局”）、原审第三人江门市新会双水拆船钢铁有限公司（以下简称“双水拆船公司”）劳动和社会保障行政监察纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初225号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年1月5日，张文胜向新会区人社局提交《投诉信》，请求该局责令双水拆船公司为其补办1999年8月至2013年3月的社会保险费申报手续，并提供了居民身份证、户口薄、企业机读档案登记资料、江门市新会区劳动人事争议仲裁委员会作出的新劳仲案字[2016]第1203号《仲裁裁决书》、授权委托书等材料。新会区人社局于同月9日作出新人社不字[2017]第1号《不予受理案件通知书》并于同月11日寄送至张文胜授权委托处理其与双水拆船公司投诉、补缴社会保险费相关事宜的代理人广东三良律师事务所律师叶剑萍处，该通知书认为张文胜主张双水拆船公司没有依法为其申报缴纳社会保险费的违法行为发生在2年前，根据《劳动保障监察条例》第二十条和《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第一款第（一）项的规定，认定该投诉不符合受理条件，决定该案不予受理，载明了如对该决定不服申请行政复议或提起诉讼的救济途径。张文胜对此决定不服，遂提起本案行政诉讼。原审法院另查明：江门市新会区劳动人事争议仲裁委员会作出的新劳仲案字[2016]第1203号《仲裁裁决书》，确认张文胜与双水拆船公司在1999年8月2日至2016年11月30日期间存续劳动关系，张文胜确认是在2016年11月8日向江门市新会区劳动人事争议仲裁委员会提起该申诉。江门市新会区社会保险基金管理局出具的人员参保历史查询显示双水拆船公司于2013年4月起至2016年12月期间有为张文胜缴纳基本养老社会保险费，各方当事人对此事实均没有提出异议。原审法院认为，本案系劳动和社会保障行政监察纠纷。《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”《劳动保障监察条例》第十一条第（七）项规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；……”以及第十三条第一款规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”《广东省劳动保障监察条例》第五条第一款规定：“各级人力资源社会保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”以及第九条第一款第（三）项规定：“人力资源社会保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：……（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；……”由上述规定可知，县级劳动保障行政部门具有对辖区内用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费等用人单位遵守劳动法律、法规的情况实施劳动保障监察的法定职权。新会区人社局作为新会区行政区划内的县（市辖区）级劳动保障行政部门，具有对辖区范围内用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费等用人单位遵守劳动法律、法规的情况实施劳动保障监察的法定职权，其在本案中执法主体适格，原审法院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：新会区人社局作出的新人社不字[2017]第1号《不予受理案件通知书》是否合法。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处:（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；。对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。”由此可知，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处，该期限自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算，对不符合《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。虽然用人单位为劳动者缴纳社会保险费是我国社会保险法规定的法律义务，但时效制度同样是劳动保障监察行政法律制度的一个重要组成部分，该制度规定要求劳动者在时效期间内进行举报、投诉，否则时效期间届满，行政执法部门亦未发现的，对举报、投诉将不予受理，该制度具有促使劳动者在时效期间内及时行使举报、投诉的权利、提高劳动保障监察的效率、维护稳定和谐的劳动关系等重要作用，《劳动保障监察条例》第二十条的规定并未违反《中华人民共和国社会保险法》的立法目的及其具体强制性规定。同时，《劳动保障监察条例》第二十条规定的如违法行为有“连续或者继续状态”的2年期限是以“行为终了之日”为起算标准，而非以该“行为”造成的不法后果终了之日为起算标准。本案中，张文胜向新会区人社局投诉主张双水拆船公司没有依法为其申报缴纳1999年8月至2013年3月的社会保险费，虽然张文胜主张劳动关系存续期间该行为一直处于“连续或者继续状态”，但双水拆船公司已从2013年4月起便已开始为张文胜缴纳基本养老社会保险费，此时张文胜所投诉的涉案行为事实上已形成“行为终了”的法律后果，其涉案投诉的“2年期限”依法应由2013年4月开始计算，张文胜于2017年1月5日才提起涉案投诉，已超过《劳动保障监察条例》第二十条、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条关于“不再查处”的2年期限。新会区人社局据此于同月9日作出涉案《不予受理案件通知书》，认为张文胜主张的涉案违法行为发生在2年前，该投诉不符合受理条件，载明根据《劳动保障监察条例》第二十条、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第一款第（一）项及第二款的规定，决定不予受理后书面送达张文胜在涉案行政程序中委托处理此投诉事项的叶剑萍律师，并告知不服该通知的救济途径，实体处理与程序均无不当。虽然张文胜主张其在职期间已经多次向双水拆船公司提出为其缴纳社会保险费等要求，但没有提供充分的证据予以证实，其于2016年11月8日提起的关于确认其与双水拆船公司劳动关系存续期间的仲裁申诉也已超过前述《劳动保障监察条例》等规定的2年期限，张文胜亦没有提供其他足以证明其未及时投诉存在不可抗力或其他正当理由导致时效中止、中断或延长的证据。故张文胜的本案诉讼请求，事实和法律依据不足，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张文胜的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张文胜负担。上诉人张文胜不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初225号行政判决；2.撤销新会区人社局作出的新人社不字[2017]第1号《不予受理案件通知书》并判令新会区人社局就张文胜提出的投诉重新作出具体行政行为；3.本案诉讼费用及其他相关费用由新会区人社局承担。主要事实和理由：一、张文胜自1999年8月2日入职双水拆船公司，在整个劳动关系存续期间，根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款的规定，双水拆船公司负有为张文胜缴纳社会保险费的义务。二、作为下位法的《劳动保障监察条例》，其第二十条的规定与《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国社会保险法》的规定相违背。三、张文胜由于新会区人社局不予受理涉案投诉而导致不能补缴社保费，张文胜受宪法保护的权利遭受侵害。四、即使法院认为张文胜向新会区人社局的投诉超过2年的诉讼时效，其不予受理投诉是合法的，但若双水拆船公司愿意补缴，新会区人社局应提供支持，以实现真正意义上的实体正义，而不应以政策为借口而予以阻碍。综上，一审判决适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人新会区人社局二审辩称：同一审答辩意见一致，即张文胜于2017年1月5日向新会区人社局投诉涉案事项，新会区人社局当日便向其出具《投诉材料收件回执》并于同月9日作出《不予受理案件通知书》，于同月12日通过邮寄方式向张文胜委托律师叶剑萍送达，整个过程符合《广东省劳动保障监察条例》第四十条、《关于实施若干规定》第十八条等有关程序的规定。张文胜投诉的涉案行为发生在2年前，根据《劳动保障监察条例》第二十条和《关于实施若干规定》第十八条第一款第一项的规定，该投诉不符合受理条件，新会区人社局作出的不予受理通知书，事实清楚、理据充分、适用法律正确。原审第三人双水拆船公司二审没有陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系劳动和社会保障行政监察纠纷。根据《劳动保障监察条例》第十一条第（七）项“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况”以及第十三条第一款：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖”的规定，新会区人社局具有对辖区内用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费等用人单位遵守劳动法律、法规的情况实施劳动保障监察的法定职权，其在本案中执法主体适格，本院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：新会区人社局作出的新人社不字[2017]第1号《不予受理案件通知书》是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”以及《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”的规定，为了促使劳动者及时行使举报、投诉的权利，提高行政机关的执法效率，“追诉时效”制度在行政执法领域普遍适用，除非法律另有规定，违法行为经过两年追诉时效没有被发现的，行政机关不再查处。本案中，张文胜向新会区人社局投诉并要求查处双水拆船公司没有依法为其申报缴纳1999年8月至2013年3月的社会保险费的事项，应当适用上述规定所确定的追诉期限。同时，对于查处被投诉的“未缴纳社会保险费”之类的违法行为的追诉时效的起算点如何确定的问题，从上述规定来看，有两种起算的标准，即“行为发生之日”或“行为终了之日”。根据《中华人民共和国社会保险法》以及《中华人民共和国劳动合同法》的相关规定，用人单位应当自与劳动者建立劳动关系之日起为其购买社会保险。又根据《社会保险费征缴暂行条例》第十条“缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费”的规定，用人单位应当按月为劳动者缴纳社会保险费。本案中，张文胜于1999年8月入职双水拆船公司，后一直在该公司工作至2016年12月31日，双水拆船公司应当自1999年8月开始按月为张文胜申报缴纳社会保险费，但是双水拆船公司一直到2013年4月才为其申报缴纳社会保险费。在这个过程中，双水拆船公司未按规定为张文胜申报缴纳社会保险费的行为属于不作为违法行为，对于不作为违法行为的行为发生之日，不能简单的等同于未申报缴纳社会保险费的当月，而应当结合各地社会保险征收机构关于社会保险缴纳的具体期限来认定具体的起算点。就本案来说，双水拆船公司的不作为违法行为具有连续或者继续性，应当从“行为终了之日”起进行认定劳动监察的起算点。从现有证据表明，双水拆船公司自2013年4月开始为张文胜申报缴纳社会保险费，从常理来看，双水拆船公司2013年4月是否已经缴纳社会保险费，作为劳动者的张文胜只有在次月通过社保记录查询才知道结果。具体到本案中，从2013年5月1日开始起算双水拆船公司不缴纳社会保险费违法行为的追诉时效比较合理。因此，从2013年5月1日至2015年4月30日为双水拆船公司不为张文胜缴纳社会保险费违法行为的追诉时效期间。张文胜在此期间向新会区人社局投诉举报或者新会区人社局自行发现双水拆船公司的该违法行为，新会区人社局就应该依法予以查处。而张文胜于2017年1月5日才向新会区人社局投诉双水拆船公司未为其缴纳1999年8月至2013年3月的社会保险费，已经超过两年的追诉期限。新会区人社局受理张文胜投诉后，依据《劳动保障监察条例》第十八条的规定作出不予受理决定并无不当。综上所述，张文胜的上诉理由依据不足，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张文胜负担。本判决为终审判决。审 判 长  邓 球审 判 员  陈 健审 判 员  陈汉锡二〇一八年三月九日法官助理  瞿 杭书 记 员  黄咏仪