海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼行终591号
上诉人（原审原告）姚桂花，女，1948年3月10日出生，汉族，住哈尔滨市道里区。
委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人刘德凤，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市崖州区人民政府，住所地三亚市崖州区水南大道288号。
法定代表人冯强，该区区长。
委托代理人麦少华，三亚市崖州区法制办公室副主任。
委托代理人吕宗府，海南琼亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。
法定代表人王宏宁，该局局长。
委托代理人罗政伟，三亚市综合行政执法局科员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
原审第三人三亚市热带农业科学研究院，住所地三亚市崖州区北郊玉井温泉。
负责人符继业，该院干部。
原审第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住所地三亚市崖州区北岭路。
法定代表人张娟，该公司执行董事。
原审第三人三亚广励智信投资置业有限公司，住所地三亚市解放路524号汽车大厦804房。
法定代表人荣浩男，该公司执行董事。
上诉人姚桂花因其诉被上诉人三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）及原审第三人三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）、三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）行政强制拆除一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心）未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡）；4栋结构相同，已建至十层（每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡）；2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路”三亚市现代农业科教园”规划意见的函件作出复函，称该局未收到”三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市××镇，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及三家单位所享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定该三家被处罚单位在位于三亚市崖城镇北岭路的”三亚市现代农业科教园”项目未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，具体状况为：9栋六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，以该三家单位未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对”三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出了《关于限期搬迁公告》，以该项目违法建设者拒不履行行政处罚决定，未自行拆除违法建筑，甚至公开对外售卖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重扰乱了三亚市房地产市场及经济建设秩序为由，公告如下：限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担；阻碍执法人员执行公务的，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行，构成犯罪的，将追究其刑事责任。2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的2栋楼房（其中，1栋四层楼，1栋五层楼）。2015年6月24日，三亚市执法局又与崖州区政府联合发布公告，告知三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司及三亚金阳光温泉花园小区（以下简称金阳光小区）住户：为保证城市规划顺利实施，三亚市、区执法部门将依照《中华人民共和国行政强制法》和《海南省查处违法建筑若干规定》对金阳光小区的违法建筑实施强制拆除。同时，催告该三家单位及小区住户在2015年7月1日零时前自行将前述违法建筑物内外的物品予以清理、搬离并主动撤离，逾期后果自负。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局又组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆除，为防止阻挠执法或暴力抗拆事件的发生，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及崖州区政府、市公安局等相关部门派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。2015年12月25日，姚桂花以其位于金阳光小区的房屋被崖州区政府、三亚市执法局违法拆除为由，提起本案诉讼，请求依法确认崖州区政府、三亚市执法局强拆其房屋的行政行为违法，并承担本案诉讼费。
原审另查明，2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)，依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发〔2002〕56号)，要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》(琼府函〔2004〕91号)，同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据上述国办发〔2002〕56号文和琼府函〔2004〕91号文的精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》(三府〔2005〕184号)，决定成立三亚市执法局，将三亚市建设、工商、交通等多家部门行使的部分行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能统一转交由该局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚及行政强制职能。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，认定涉案房屋为违法建筑，决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的行政处罚决定、强制执行决定及限期搬迁公告等一系列执法文书上署名的行政机关均为三亚市执法局，实际组织并实施强制拆除行为的行政主体亦是三亚市执法局。崖州区政府虽然于2015年6月24日与三亚市执法局联合发布公告，催促三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司及金阳光小区住户在2015年7月1日零时前自行清理、搬离涉案房屋内外的物品并主动撤离，但同时也明确告知公告对象，将对金阳光小区的违法建筑实施强制拆除的行政主体是市、区执法部门。因此，崖州区政府前述公告行为只是一个告知行为，不能以此推定崖州区政府是涉案房屋的强拆主体。至于崖州区政府及相关部门派员在强拆现场维持秩序，其目的在于防止阻挠执法或暴力抗拆的行为发生，并不能因此认定崖州区政府组织并实施了强拆行为。综上，姚桂花没有充分证据证明崖州区政府与三亚市执法局共同实施了强制拆除涉案房屋的行为，其对该强制拆除行为不服，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，以在对外发生法律效力的文书上署名并实际作出被诉强制拆除行为的行政机关三亚市执法局为被告。崖州区政府并非本案适格被告，姚桂花将其列为本案共同被告不当，依法应驳回其对崖州区政府的起诉。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回姚桂花对崖州区政府的起诉。
上诉人姚桂花上诉称，一、原审裁定认为”崖州区政府并非本案适格被告，姚桂花将其列为本案共同被告不当，依法应驳回其对崖州区政府的起诉”属事实认定错误。（一）姚桂花与广励智信公司签订《房产合同》，并支付全部房款及费用，广励智信公司交付房屋，姚桂花获得房屋50年的占用、使用、收益及经营等权利。（二）《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》(三府〔2005〕184号)与《中华人民共和国城乡规划法》第八十六条相冲突。退一步讲，三亚市政府既然已授权，三亚市执法局应独立行使该职能，然而在房屋拆除过程中，不仅三亚市执法局组织执法人员实施了拆除行为，而且崖州区政府也派员实施了拆除行为。即便是崖州区政府派员在现场维持秩序，也是实施拆除行为不可分割的一部分。崖州区政府在没有法定职权及授权的情况下，与三亚市执法局共同实施拆除行为，违反法律规定，侵害姚桂花的合法权益，属于本案适格被告。二、即使崖州区政府非适格被告，原审法院未履行告知变更义务，违反法定程序。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条规定，原告起诉被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。原审法院未告知姚桂花起诉崖州区政府不适格，径行作出驳回裁定，剥夺姚桂花程序权利。综上，姚桂花认为，崖州区政府违反法定职能，与三亚市执法局共同实施拆除行为，侵犯其合法权益，其以崖州区政府为被告起诉并无不当，原审法院未依法履行告知义务，径行作出裁定，原审裁定认定事实错误，违反法定程序，故请求：1.撤销原审裁定；2.确认崖州区政府、三亚市执法局强拆其房屋的行政行为违法；3.本案诉讼费由崖州区政府与三亚市执法局负担。
被上诉人崖州区政府答辩称，一、崖州区政府没有参与本案所诉的行政强制行为。认定涉案房屋为违法建筑、决定强制拆除并在对外发生法律效力的行政处罚决定、强制执行决定及限期搬迁公告等一系列执法文书上署名的行政机关均为三亚市执法局，且实际组织强制拆除行为的行政机关亦是三亚市执法局。虽然崖州区政府发布公告催促原审第三人及金阳光小区住户及时自行清理、搬离涉案房屋内外的物品并主动撤离，但同时也明确告知公告对象，将对金阳光小区违法建筑实施强制拆除的行政主体是三亚市执法局。因此，崖州区政府前述公告仅是告知的行为，不能以此推定崖州区政府组织或参与了强拆行为，更不能据此认定崖州区政府是涉案房屋的强拆主体。二、崖州区政府不是本案的适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政诉讼被告需要具备以下三个要素：一是具备行政主体资格，二是作出了具体行政行为，三是具备独立承担法律责任的能力。本案中，作出具体行政行为的主体为三亚市执法局，崖州区政府作为与三亚市执法局同级的行政机关，既没有对该具体行为作出授权，也未与三亚市执法局联合执法。无论从形式上还是具体实施上，崖州区政府均未参与被诉的行政强制行为，因此崖州区政府不是本案的适格被告。三、姚桂花将崖州区政府列为本案共同被告缺乏事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，姚桂花对强制拆除其房屋的行政行为不服提起诉讼，应当以作出行政行为的行政机关为被告。崖州区政府发布公告的行为不足以证明崖州区政府参与、实施了本案强拆行为，更不足以认定崖州区政府是作出被诉具体行政行为的主体。因此崖州区政府并非本案适格被告，原审裁定驳回起诉并无不当，应予维持。综上，请查清事实，驳回姚桂花的上诉请求。
被上诉人三亚市执法局及原审第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司未对崖州区政府是否属于本案适格被告的问题发表意见。
二审期间当事人没有新证据提交本院。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，认定涉案房屋为违法建筑、决定强制拆除该房屋，并在对外发生法律效力的《行政处罚决定书》《强制执行决定书》等一系列执法文书上署名的行政机关为三亚市执法局，实际组织并实施强制拆除行为的行政机关也是三亚市执法局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，对强制拆除其房屋的行政行为不服提起诉讼，应当以作出行政行为的行政机关即三亚市执法局为被告。上诉人将崖州区政府列为本案共同被告缺乏事实根据和法律依据。崖州区政府与三亚市执法局联合发布公告以及和其他部门派员在现场维持秩序的事实，不足以证明崖州区政府是作出和实施本案强拆行为的行政主体。因此，崖州区政府并非本案适格被告，原审裁定驳回上诉人对崖州区政府的起诉并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 吴天月
审判员 钱 冰
审判员 王 华
审判员 朱望锋
审判员 陈 焱
二〇一七年七月二十一日
书记员 王洪玉