安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行初364号
原告：刘广俊承包经营户。
代表人：刘广俊，男，1980年5月8日出生，汉族，住长丰县。
委托代理人：ＸＸ良，安徽睿正律师事务所律师。
委托代理人：高阔，安徽睿正律师事务所律师。
被告：长丰县人民政府，住所地长丰县水湖镇长丰路85号。
法定代表人：黄韡，县长。
委托代理人：李生巧，长丰县人民政府法制办工作人员。
委托代理人：黄祥，安徽金的律师事务所律师。
第三人：张士荣承包经营户。
代表人：张士荣，女，1959年4月8日出生，汉族，住长丰县。
原告刘广俊承包经营户诉被告长丰县人民政府土地行政确认一案，于2017年12月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。原告刘广俊承包经营户代表人刘广俊及委托代理人高阔，被告长丰县人民政府行政首长副县长周密及委托代理人李生巧、黄祥到庭参加诉讼。第三人张士荣承包经营户经本院合法传唤，拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原告诉称：截至起诉前，原告所在的行政村已经完成了农村承包土地确权工作，原告的同村村民均己领取了新版的长丰县人民政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。但是原告却迟迟领不到新版的《农村土地承包经营权证》。经过原告调查询问，得知本村村民张士荣户以原告侵犯其土地承包经营权为由，向办理确权登记的部门反映，以至于有关部门不向原告颁发《农村土地承包经营权证》。其实张士荣户反映的问题，早已通过生效的长丰县人民法院(2011)长民一初字第00143号民事裁定书予以了司法确认，该法院判决驳回了张士荣户要求原告返还承包土地的无理要求。现在张士荣户的刘春(系张士荣儿子)在农村土地地籍图00094号地块上(亩数是1.90亩)签字，这是登记在二轮承包原告土地承包经营权证里的地块，张士荣户根本无权主张这块地的承包经营权。原告多次向被告主张承包经营权，并向省、市有关农业部门反映，要求妥善处理原告的农村土地承包经营权问题，但一直未得到解决。2016年12月14日，原告委托律师向被告长丰县人民政府寄送了《关于刘修奎户颁发农村土地承包经营权证的申请》，但是被告一直未予答复，拒不履行确认原告农村土地经营权的法定职责。原告遂向合肥市人民政府申请行政复议，请求责令被告作出颁发原告农村土地承包经营权证的具体行政行为。合肥市人民政府于2017年10月17日作出合复决【2017】137号《行政复议决定书》，责令被告在收到本决定之日起15个工作日内作出答复。但是被告在2017年10月27日内给原告的《关于对刘修奎申请土地确权发证问题的答复》中拒绝给予原告办理相关土地确权。特提起诉讼，请求：l、依法确认00094号地块属于原告承包土地。2、依法判令长丰县人民政府按照原告实际承包的亩数依法向原告颁发农村土地承包经营权证。3、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
第一组证据：身份证。证明：原告的身份信息。
第二组证据：全国组织机构代码信息核查网页。证明：被告的机构信息。
第三组证据：《农村土地承包经营权证》、《证明》。证明：原告承包第三人的原先耕种土地是经过村委会研究同意的，并且已经依法办理了《农村土地承包经营权证》，依法取得了农村土地承包经营权。
第四组证据：长丰县人民法院(2011)长民一初字第00143号民事裁定书。证明：2011年5月7日，长丰县人民法院依法作出裁决，驳回了第三人要求原告返还其原先耕种土地的诉讼请求。
第五组证据：《关于刘修奎户颁发农村土地承包经营权证的申请》、合肥市人民政府行政复议决定书、长丰县人民政府《关于对刘修奎申请土地确权发证问题的答复》。证明：2016年12月14日，原告委托律师向被告寄送了《关于刘修奎户颁发农村土地承包经营权证的申请》，被告一直未予答复，拒不履行确认原告农村土地经营权的法定职责。原告遂向合肥市人民政府申请行政复议，请求责令被告作出颁发农村土地承包经营权证的具体行政行为。合肥市人民政府于2017年10月17日作出行政复议决定，责令被告在收到本决定之日起15个工作日内作出答复。但被告在2017年10月27日给原告的《关于对刘修奎申请土地确权发证问题的答复》中拒绝给予原告办理相关土地确权。
第六组证据：《农村土地承包地块示意图》《农村土地承包经营权证登记簿》。证明：被告在《关于对刘修奎申请土地确权发证问题的答复》中提及因00094地块产生争议，导致不能给原告颁证，但是《农村土地承包经营权证登记簿》中记载原告承包地块00095西边是小路，而不是张士荣儿子刘春签字的00094地块，故第三人没有对00094地块的承包经营权。
当庭提交两份证据：长丰县罗塘乡邵集村委会出具的两份证明，一份为刘修奎与刘广俊系父子关系证明，一份为刘修奎于2017年10月13日死亡的注销户口证明。
长丰县人民政府辩称：一、原告的诉讼主体不适格，依法应裁定驳回起诉。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条规定，农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定：(一)土地承包经营权证等证书上记载的人；(二)未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；(三)前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。依据原告所举证据显示，土地承包经营权证书上登记的代表人姓名为刘修奎；长丰县人民法院(2011)长民一初字第00143号民事裁定书认定的当事人是刘修奎承包经营户，代表人是刘修奎；合肥市人民政府合复决(2017)137号《行政复议决定书》确定的当事人也是刘修奎；向被告提出申请确认土地承包经营权及被告答复的对象也是刘修奎；《农村土地承包经营权证登记簿》家庭成员为刘修奎、樊福芹两人，刘广俊并非本承包经营户成员，现由刘广俊承包经营户及刘广俊作为代表人向人民法院提起诉讼，违背相关法律法规及司法解释规定，起诉人无原告诉讼主体资格，依法应裁定驳回起诉。二、原告诉讼要求人民法院直接确定00094号地块属于其所有及诉求被告直接为其颁发土地承包经营权证，无事实及法律依据，且违背法定程序。首先，人民法院作为司法机关，依法不能直接确定属于行政机关及其相关部门法定职权范围内的土地权属，故其第一项诉请明显不能成立。其次，原告关于要求被告直接为其颁发土地承包经营权证，也无事实及法律依据。根据农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正”。故此，原告如作为农村承包经营户可直接向村居集体经济组织提出并签订土地承包合同，乡镇负责审核，县农业主管部门进行复核后向县级人民政府申请颁发土地承包经营权证书。县级以上人民政府的颁证行为是对土地发包人和承包经营权人的土地承包经营合同的一个确认行为。由于原告不愿与村民委虽会签定土地承包合同，被告也无法为其土地承包经营权合同进行确认。三、原告诉讼主张的00094号地块，系刘修奎户与张士荣户对该承包经营土地存在权属争议，依法暂不能进行权属登记。2015年4月，根据农业部、中央农村工作领导小组办公室等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》[农经发(2015)2号]等文件规定，长丰县在全县范围内对农村土地承包经营权进行确权登记。2015年秋，长丰县罗塘乡邵集村刘西一组对土地确权进行指认，00094号地块被指认给张士荣承包经营户，并由其子刘春在农村土地地籍图00094号地块上签字。刘修奎对该地块权属提出异议，认为该地块属于其承包地，并向被告邮寄《关于向刘修奎户颁发农村土地承包经营权证的申请》，请求确认该00094号地块属于其承包土地，后刘修奎户向合肥市人民政府提出复议申请，合肥市人民政府决定，被告在收到决定书15日内作出答复申请，被告依法对其进行了答复。依据农业部、中央农村工作领导小组办公室等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发(2015)2号)第三条第三项规定，“坚持依法依规有序操作。……，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。”故此，由于刘修奎与张士荣对该00094号地块存在使用权属争议，暂不能进行土地承包经营权登记颁证。综上，原告的起诉不符合原告主体资格，原告原诉讼请求，不符合法律规定，依法应予驳回。
被告向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：《关于对刘修奎申请土地确权发证问题的答复》。证明：被告的具体行政行为，对刘修奎的申请颁证行为，认为其不符合法定程序，且诉求确认的土地与他人存在争议，暂不予登记颁证的事实。
第二组证据：农村土地承包经营权证登记簿，确权登记资料。证明：原告所在的乡村集体经济组织，对原告家庭的承包土地进行确权登记，但由于原告不愿在相关文件上签字，导致无法正常颁证。确权登记经过村委会指认，村委会对相关地块情况进行了说明。
第三组证据：长丰县人民法院（2011）长民一初字第00143号民事裁定书、合肥市人民政府合复决（2017）137号行政复议决定书，村组织确权实施方案，指认、公示说明，村发证说明。证明：刘修奎户与第三人存在着土地权属争议，双方进行了诉讼，刘修奎向合肥市政府提起了行政复议申请。
依据：农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第七条、农业部、中央农村工作领导小组办公室等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》[农经发(2015)2号]、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条。
经庭审质证，原告对被告的第一组证据真实性无异议。对第二组证据真实性无异议，对其证明目的有异议。原告不愿意在相关文件上签字，是因为在后来补签的承包经营协议上，收回了原告对00094号土地的承包经营权。对第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议。原告对00094号土地享有土地承包经营权是事实，不存在争议。
被告对原告的第一组证据的真实性无异议，但原告不具有本案诉讼主体资格。对第二组证据无异议。对第三组证据的真实性无异议，但土地承包经营权证的颁证行为是违法的，时任村委会书记也出具了说明。争议地块原先是第三人的，由于第三人家外出打工，没有人交村里面的提成款，村里面将土地发包给刘修奎家耕种，但村里面是没有权力收回在第一轮土地承包中取得的土地，除非得到了第三人的书面同意。第三组证据的证明目的不能成立。对第四组证据的三性无异议，对证明目的，裁定书也是驳回了张士荣户的诉讼请求，对张士荣户的诉讼请求，法院认为应当由行政机关处理。同时也佐证，刘修奎户与张士荣户对争议地块存在土地权属争议。对第五组证据的真实性无异议，该组证据可以反映出原告的相关诉请已经由政府部门作出了正式答复，对该争议地块应该由刘修奎户与张士荣户通过协商、调解、诉讼的方式予以解决。在争议没有解决之前，相关行政机关依法是不能进行确权的。对第六组证据，这是刘春签的字，这说明00094地块与张士荣户存在争议，可以佐证被告相关观点。原告的证明目的不能达到，也不能证实是原告的地块。对原告当庭出具的二份证明认为不能达到证明目的。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据真实性、合法性、关联性的要求，对其证明的事实予以采信。
经审理查明：原告刘广俊承包经营户在第一轮土地承包时分得6.28亩承包地，第三人张士荣承包经营户分得4.71亩承包地。张士荣户后来外出打工，邵集村为了征收农业税方便，将其承包的4.03亩土地发包给原告户经营，并于2004年11月23日由长丰县人民政府向其颁发了《农村土地承包经营权证》，记载：发包方邵集村委会，承包方代表刘修奎，承包方土地经营权共有人刘广俊，承包期限1995年9月1日至2025年8月31日，承包地总面积10.31亩。2011年，张士荣户为向原告户讨回其承包地，向长丰县人民法院提起民事诉讼，长丰县人民法院经审理认为，诉争土地已由有关部门颁发承包经营权证书，当事人对此产生的争议不属于人民法院受案范围，遂裁定驳回了张士荣户的起诉。2015年4月，根据农业部、中央农村工作领导小组办公室等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》[农经发(2015)2号]等文件规定，长丰县在全县范围内对农村土地承包经营权进行确权登记。2015年秋，长丰县罗塘乡邵集村刘西一组村民组对土地确权进行指认，00094号地块被指认给张士荣承包经营户，并由其子刘春在农村土地地籍图00094号地块上签字。刘修奎对该地块权属提出异议，认为该地块属于其承包地，并向被告邮寄《关于向刘修奎户颁发农村土地承包经营权证的申请》，请求确认该00094号地块属于其承包土地，被告未予答复。后刘修奎户向合肥市人民政府提出行政复议申请，请求长丰县人民政府确认00094号地块属于其承包土地，并按照其实际承包的亩数向其颁发农村土地承包经营权证。合肥市人民政府经复议作出决定，要求被告在收到复议决定书15个工作日内对原告的申请作出答复。2017年10月27日，被告作出《关于对刘修奎申请土地确权发证问题的答复》，认为原告的申请颁证行为不符合程序规定，且要求确权的土地与他人存在争议，依法暂不能进行登记颁证。
另查，刘修奎承包经营户代表人刘修奎于2017年10月13日死亡。刘修奎与刘广俊系父子关系。
本院认为：本案的争议焦点有两个，一个是原告是否具备诉讼主体资格，一个是被告是否应为原告实际承包的亩数向原告重新颁发农村土地承包经营权证。关于第一个焦点问题：最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条规定，农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定：(一)土地承包经营权证等证书上记载的人；(二)未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；(三)前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。本案中，刘修奎承包经营户的代表人刘修奎已于诉前死亡，故刘广俊作为土地承包经营权证书上记载的唯一承包经营权共有人具备原告主体资格，被告认为刘广俊不具备原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
关于第二个焦点问题：本案系对农村土地承包经营权进行确权登记引发的纠纷，根据农业部、中央农村工作领导小组办公室等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》[农经发(2015)2号]规定，本次对农村土地承包经营权进行确权登记，主要目的是要通过确权登记颁证，解决好农村土地承包人原有承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等事项提供重要依据。是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分。坚持依法依规有序操作，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书。对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。2015年4月，长丰县在全县范围内对农村土地承包经营权进行确权登记。长丰县罗塘乡邵集村刘西一组村民组在开展土地承包经营权调查指认时，00094号地块被指认给张士荣承包经营户。刘广俊对此提出异议，认为该地块应是其承包经营权证书登记的承包地，并拒绝在经过重新测量后的土地承包合同上签字。由于涉案承包土地存在权属争议，根据上述文件规定，本案不具备向原告进行农村土地承包经营权确权登记颁证的法定条件。原告关于依法确认00094号地块属于其承包土地、判令被告按照其实际承包的亩数颁发农村土地承包经营权证的诉请，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘广俊承包经营户的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘广俊承包经营户负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 黄 成
审判员 应道荣
审判员 李进学
二〇一八年五月二十八日
书记员 胡 健
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。