湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行初24号
原告李柏顺，男。
委托代理人李会明，男，住湖南省嘉禾县珠泉镇湘溪村8组。
被告嘉禾县人民政府，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路20号。
法定代表人张万冬，该县人民政府县长。
委托代理人文荣锋，男，住湖南省嘉禾县珠泉镇建设路。
委托代理人李斌，湖南嘉明律师事务所律师。
原告李柏顺因要求确认被告嘉禾县人民政府于2017年4月18日作出的嘉政封〔2017〕第1号查封违法建设施工现场决定无效，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月27日立案后，于2017年5月11日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月2日公开开庭审理了本案。原告李柏顺及其委托代理人李会明，被告嘉禾县人民政府的委托代理人文荣锋、李斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）于2017年4月18日作出嘉政封〔2017〕第1号查封违法建设施工现场决定（以下简称1号查封决定）。该决定认定李柏顺未取得建设工程规划许可证，擅自在嘉禾县晋屏镇石元路（水王庙附近）建设房屋。嘉禾县城市管理行政执法局（以下简称嘉禾城管局）于2016年11月10日发现李柏顺已违法建设至第二层楼面，面积一层200平方米，二层275平方米。在嘉禾城管局责令停止建设的情况下，李柏顺未停止违法建设行为。嘉禾县政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，决定对李柏顺在嘉禾县晋屏镇石元路（水王庙附近）建设房屋的施工现场予以查封，具体包括查封违法建筑物及现场主要出入口的名称、数量等（详见《查封施工现场清单》第1号），查封期限为执行查封之日起30日。
原告李柏顺诉称：一、涉案房屋系我合法受让本村村民李井锋的房产，该房的宅基地于1987年已依法取得了建房土地使用证。因该房经村、组确认是危房并同意拆除重建，我才实施建房行为。我在本村规划区内是使用原有宅基地进行建设的行为属于法无禁止的行为；二、我在接到嘉禾城管局于2016年11月10日作出的停工通知后，即时停止了建设施工，并向嘉禾县晋屏镇政府规划站提出补办建设工程规划许可证的申请，但相关职责部门既不为我补办证件，也不答复不补的理由和依据，嘉禾县晋屏镇政府规划站未在法定期限内对我提出的申请作出答复，应视为默示批准，视为我已取得建设工程规划许可证，这时我恢复建设施工的行为应视为是合法的。请求：确认1号查封决定无效。
李柏顺向本院提交了以下证据：
1、1号查封决定，拟证明被诉行政行为适用法律错误，附件查封清单无起止时间，是无效的，应予撤销，应立即解除封条；2、嘉禾县珠泉镇石羔村第三村民委员会和嘉禾县晋屏镇石羔村村民委员会出具的证明，拟证明李柏顺购买的房子已成危房需重建；3、嘉禾县政府于1987年12月31日为李宗义核发的建房土地使用证，拟证明李柏顺使用原有的宅基地进行危房重建是法无禁止行为；4、李宗义与李井锋于2008年5月16日签订的《宅基地转让协议书》、李井锋与李柏顺于2009年8月18日签订的《变更原房地产转让协议书中的内容、条件的协议书》，拟证明李柏顺依法受让的房地产，并在原宅基地上重建；5、照片，拟证明李柏顺房屋所在地是水产养殖基地，因被查封每天都在遭受重大损失。
经庭审质证，嘉禾县政府对李柏顺提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2的合法性有异议，村委会没有资格证明建筑物是否为危房，并且，在规划区内重建房屋需要办理相关手续；对证据3的真实性无异议，涉案土地的使用权人不是李柏顺，而是李宗义；对证据4的关联性、真实性无异议，但对合法性有异议，李宗义与李井锋之间的宅基地转让协议书是违法的，违反我国土地管理法的相关规定，且该协议中仅体现是宅基地转让，不能证明上面是否建房；李井锋与李柏顺之间的补充转让协议书亦不合法，该协议书以房产转让的形式，掩盖宅基地转让的事实，且现有证据不能证实李柏顺受让了李井锋的房产，没有相应的手续；对证据5的真实性无异议。
被告嘉禾县政府辩称：一、嘉禾县政府作出的1号查封决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序；二、嘉禾城管局根据省政府等上级机关的授权，具备执法主体资格。请求：驳回李柏顺的诉讼请求。
嘉禾县政府于2017年5月25日向本院提交以下证据、依据：
第一组证据（1--
21）：1、嘉禾县住房和城乡规划建设局嘉建函〔2016〕77号《关于对晋屏镇违章建房查处的函》；2、嘉禾城管局于2016年11月10日对李柏顺的调查（询问）笔录；3、涉案建筑物已建二层的现场照片；4、李井锋与李柏顺于2009年8月15日签订的《房地产转让协议书》；5、嘉禾县政府于1987年12月31日给李宗义核发的建房土地使用证；6、嘉禾城管局于2017年2月10日对嘉禾县晋屏镇石羔村村主任李元德的调查（询问）笔录；7、嘉禾城管局于2017年2月10日对原嘉禾县晋屏镇石羔村一组组长李昌洪的调查（询问）笔录；8、嘉禾城管局于2017年2月10日对嘉禾县晋屏镇石羔村三组组长李知阳的调查（询问）笔录；9、嘉禾城管局于2017年2月10日对原嘉禾县晋屏镇石羔村一组村民李井锋的调查（询问）笔录；10、李元德、李昌洪、李知阳、李井锋在李柏顺已建五层房屋的照片上签字确认；11、嘉禾县住房和城乡规划建设局政府信息公开申请表（李井锋在涉案宅基地原先的建房是否办理建设工程规划许可证）；12、嘉禾县住房和城乡建设局政府信息公开查询证明（李井锋未办理）；13、嘉禾县住房和城乡规划建设局政府信息公开申请表（李宗义）；14、嘉禾县住房和城乡建设局政府信息公开查询证明（李宗义）；15、嘉禾县住房和城乡规划建设局政府信息公开申请表（李柏顺）；16、嘉禾县住房和城乡建设局政府信息公开查询证明（李柏顺）；17、嘉禾城管局嘉城执函〔2017〕20号身份信息查询函；18、嘉禾县公安局珠泉镇派出所出具的李柏顺身份信息情况；19、郴州市人民政府郴政函〔2007〕19号《关于嘉禾县县城总体规划的批复》；20、郴州市人民政府郴政函〔2016〕22号《关于<嘉禾县城总体规划（2003
--2020）2015年修改>的批复》；21、嘉禾县城总体规划（2003--
2020）（摘录）；第一组证据拟证明李柏顺未办理《建设工程规划许可证》，擅自在规划区范围内进行建设的违法事实清楚；
第二组证据（22--
24）：22、湖南省人民政府湘政函〔2012〕12号《关于在嘉禾县开展相对集中行政处罚权工作的批复》；23、嘉禾县政府办公室嘉政办发〔2012〕27号《关于印发<嘉禾县城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定>的通知》；24、嘉禾县政府办公室嘉政办发〔2015〕42号《关于印发<嘉禾县城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定>的通知》；第二组证据拟证明嘉禾城管局对李柏顺的违法建设行为具有行政处罚权；
第三组证据（25--
31）：25、嘉禾城管局嘉城执立字〔2016〕第30017号立案审批表；26、嘉禾城管局嘉城执停〔2016〕30046号建设工程项目停工通知；27、嘉禾城管局嘉城执函〔2017〕003号《关于对李柏顺建设施工工地停止供电的函》；28、嘉禾城管局嘉城执〔2017〕6号《关于查封李柏顺违法建设施工现场的请示》；29、1号查封决定的签发呈报表；30、1号查封决定及查封施工现场清单；31、执法记录视频资料；第三组证据拟证明嘉禾城管局对李柏顺的违法建设行为依法进行了查处，嘉禾县政府依法作出查封决定，适用法律正确、程序合法。
经庭审质证，李柏顺对嘉禾县政府提交的证据质证意见如下：对证据1--
30的真实性无异议，但对证明目的有异议，以上证据不能证明嘉禾县政府有权进行查封，也不能证明被诉查封决定合法，不能证明李柏顺在原有宅基地上的重建一定要办建设工程规划许可证，嘉禾县政府应当告知李柏顺有陈述、申辩的权利，应当履行催告义务；对证据31不予质证。
本院对上述证据认证如下：一、李柏顺提交的证据1、3、4、5能证明本案事实，嘉禾县政府对上述证据的真实性均无异议，本院予以采信；李柏顺提交的证据2，该证据与本案被诉行政行为无关，村民委员会亦不具备鉴定建筑物是否为危房的资质，其出具的证明不具备合法性，本院不予采信；二、嘉禾县政府提交的证据1
--31能证明本案事实，李柏顺对证据的真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明：2016年11月7日，嘉禾县住房和城乡规划建设局发出嘉建函〔2016〕77号《关于对晋屏镇违章建房查处的函》，函告嘉禾城管局嘉禾县晋屏镇李宗义在水王庙附近建房，未办理《建设工程规划许可证》。2016年11月10日，嘉禾城管局对李柏顺未取得《建设工程规划许可证》擅自建设的行为，予以立案查处，随后对李柏顺进行调查。李柏顺是嘉禾县晋屏镇石元路水王庙附近在建建筑物的所有权人，该地及原有一层建筑物系从同村村民李井锋处购得（李井锋系从同村村民李宗义处购得）。涉案建筑于2016年7月底动工设计，计划建七层，建筑物一层面积200平方米，二层以上每层275平方米，到2016年11月已建第三层，李宗义、李井锋、李柏顺均未取得《建设工程规划许可证》，只有嘉禾县政府于1987年12月31日为李宗义核发的建房土地使用证。之后，嘉禾城管局作出嘉城执停〔2016〕30046号建设工程项目停工通知。2017年2月10日，嘉禾城管局经调查，发现李柏顺未停止建设。2017年2月20日，嘉禾城管局作出嘉城执〔2017〕6号《关于查封李柏顺违法建设施工现场的请示》。2017年3月1日至6日，经层报县政府同意，决定查封李柏顺的违法建设施工现场。2017年4月18日，嘉禾县政府作出1号查封决定。该决定认定李柏顺未取得建设工程规划许可证，擅自在嘉禾县晋屏镇石元路水王庙附近建设房屋。在嘉禾城管局责令停止建设的情况下，李柏顺未停止违法建设行为。嘉禾县政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，决定对李柏顺在嘉禾县晋屏镇石元路（水王庙附近）建设房屋的施工现场予以查封，具体包括查封违法建筑物及现场主要出入口的名称、数量等（详见《查封施工现场清单》第1号），查封期限为执行查封之日起30日，即自2017年4月18日14时至2017年5月18日13时。1号处理决定于当日送达，李柏顺拒绝签收。李柏顺不服，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼，要求确认1号查封决定无效。
另查明，2007年3月24日，郴州市人民政府下发郴政函〔2007〕19号《关于嘉禾县县城总体规划的批复》。2016年4月29日，郴州市人民政府下发郴政函〔2016〕22号《关于<嘉禾县城总体规划（2003
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2020）2015年修改>的批复》，划定涉案土地所在的晋屏镇等行政辖区为嘉禾县县城规划建设用地范围。各方当事人对涉案土地未取得《建设工程规划许可证》进行建设以及该地所在的晋屏镇等行政辖区属于嘉禾县县城规划建设用地范围的事实均无异议。
本院认为，本案的争议焦点为：一是1号查封决定认定事实是否清楚，证据是否确凿；二是1号查封决定是否符合法定程序。
关于争议焦点一。《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十八条规定，在城市、县城、镇区、集镇的规划建设用地范围内集体土地上，进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的，应当符合城市规划、县城规划、镇区规划、集镇规划，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核定建设用地规划条件，并按照本办法第二十六条的规定办理建设工程规划许可证。本案中，涉案土地属于嘉禾县县城规划建设用地范围内的集体土地，李柏顺进行住宅建设，应当符合县城规划，应当向嘉禾县政府城乡规划主管部门申请核定建设用地规划条件，并按照规定办理建设工程规划许可证。故李柏顺诉称涉案土地在取得建房土地使用证后进行建设以及重建属于法不禁止的行为没有法律依据。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，在嘉禾城管局责令停止建设的情况下，李柏顺仍未停止违法建设行为。嘉禾县政府根据上述规定作出1号查封决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。
关于争议焦点二。嘉禾县政府根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十三条、第二十四条的规定，履行了下列程序：在对涉案的场所及建筑物实施查封前，向嘉禾县政府负责人报告并经批准；在查封时安排两名以上行政执法人员实施，通知当事人到场，并当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等；制作并当场交付查封决定书和清单。另，1号查封决定载明了当事人的姓名、地址，查封的理由、依据和期限，查封场所及建筑物的名称、数量等，当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，嘉禾县政府印章、日期等，符合查封决定的法定要件。故1号查封决定符合法定程序。李柏顺提出嘉禾县政府在作出1号查封决定时违反法定程序的理由与事实不符，本院不予采信。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案李柏顺的诉请为要求确认1号查封决定无效，而被诉1号查封决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在上述法律规定无效的情形。此外，李柏顺提出其已向嘉禾县晋屏镇规划站提出办证申请，但未提供证据证明，且该部门是否存在不履行法定职责的问题，不是本案审查的范围。综上所述，李柏顺提出1号查封决定无效的理由均不成立，其要求确认1号查封决定无效的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李柏顺的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告李柏顺负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 邹 敏
人民陪审员 王宪明
人民陪审员 梁琴卿
二〇一七年八月四日
法官 助理 陈道勇
书 记 员 蔡 霞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。