中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申160号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）陈学均，男，1964年4月12日出生，汉族，住洛阳市涧西区。被申请人（一审被告、二审上诉人）洛阳市涧西区人民政府。住所地洛阳市涧西区西苑路**号。法定代表人周玉甫，该区人民政府区长。原审第三人洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会（原洛阳市涧西区工农乡南村村民委员会）。法定代表人林自成，该居委会主任。再审申请人陈学均因诉被申请人洛阳市涧西区人民政府（以下简称涧西区政府）土地行政管理一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终541号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘雪梅、审判员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。河南省洛阳市中级人民法院一审查明，陈学均是洛阳市涧西区南村村民，居住在涧西区武汉路以东、联盟路以北、郑州路以西、西苑路以南地块范围内。2011年6月20日，河南省人民政府根据洛阳市人民政府的请示，下发豫政土（2011）514号《关于洛阳市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，同意征收南村集体土地总面积为11.1991公顷，征收范围是：东至武汉路、西至天泽花园、南至华源南村小区、北至中钢集团洛耐公司。2011年6月26日，洛阳市国土资源局、涧西区政府就豫政土（2011）514号文件的征收土地相关情况联合发布《关于征收涧西区工农乡集体土地公告》。2011年6月28日，洛阳市国土资源局发布《关于征收涧西区工农乡南村集体土地补偿安置方案公告》，就拆迁范围及面积、安置方法等进行了公告。另查明，2011年5月10日，该案第三人洛阳市涧西区工农乡南村村民委员会（以下简称南村村委会）就南村整村改造召开村民代表大会，表决通过了整村改造方案。2011年5月11日，南村村委会向涧西区政府提出申请，申请收回整村改造范围内（郑州路以西、西苑路（延伸至中钢洛耐集团）以南、联盟路（延伸至华源南村小区）以北、天和苑经济适用房以东）的集体土地使用权；同日，南村村委会作出整村改造征收补偿方案。2011年5月13日，涧西区政府作出洛涧政土地决（2011）1号《关于批准南村村民委员会收回整村改造区域内集体土地使用权的决定》，批准南村村委会收回整村改造区域内集体土地使用权。陈学均诉至法院要求确认该洛涧政土地决（2011）1号批准收回土地决定违法并依法撤销。再查明，南村村民的房屋大多数已经被拆除。河南省洛阳市中级人民法院一审认为，被诉批准收回决定将包括陈学均使用的集体土地使用权予以收回，该行为涉及村民的重大利益，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；……。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”之规定，南村村委会在申请涧西区政府批准收回集体土地使用权前，应当组织召开村民会议讨论决定，同时也可以由村民会议授权村民代表会议讨论决定。该案中，南村村委会在申请涧西区政府批准收回集体土地使用权前，没有召开村民会议，只召开了村民代表会议，而村民代表会议又没有获得村民会议的授权，因此，南村村委会的行为违反了上述法律规定。涧西区政府在作出被诉批准收回决定前，没有按照上述法律规定，让南村村委会提交村民会议决定，属于认定事实不清，依法应予撤销。但由于被诉批准收回决定内房屋大多数已经被拆除，此时，撤销被诉批准收回决定会对社会公共利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决确认涧西区人民政府2011年5月13日作出的洛涧政土地决（2011）1号《关于批准南村村民委员会收回整村改造区域内集体土地使用权的决定》违法。涧西区政府不服一审判决，向河南省高级人民法院上诉。河南省高级人民法院二审认为，（一）涧西区政府受理南村村委会的申请，违反法定程序。《河南省实施办法》第五十四条第一款规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要而收回集体土地使用权的，农村集体经济组织应当向县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请，报市、县（市、区）人民政府批准后，收回集体土地使用权。该案中，涧西区政府直接受理南村村委会的申请，违反法定程序。（二）涧西区政府作出被诉批准收回决定的主要证据不足。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的相关事项应由村民会议或村民会议授权村民代表会议讨论决定，该案中，南村村委会决定收回南村整村改造区域内集体土地使用权，该事项涉及南村公共事业且影响到全体村民的利益，应当经过村民会议或村民会议授权村民代表会议决定。涧西区政府虽提供有村民代表会议讨论记录，但此次村民代表会议没有经过村民会议授权，违反了上述法律规定。（三）涧西区政府作出被诉批准收回决定违反正当程序。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第二款规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设而收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人，应当给予适当补偿。南村村委会决定收回南村整村改造区域内集体土地使用权，应对原集体土地使用权人进行补偿，涧西区政府作出该案被诉批准收回决定时虽然南村村委会作出整村改造征收补偿方案，但并未对村民依法给予适当补偿，涧西区政府作出批准收回决定违反正当程序。综上，该案被诉批准收回决定的主要证据不足，程序违法，鉴于南村村民房屋大部分已被拆除，涉及集体土地已经被征收为国有土地，撤销被诉批准收回决定既会对社会公共利益造成重大损失，亦无实际意义，一审判决确认被诉批准收回决定违法并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款，第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。陈学均向本院申请再审，要求撤销原审判决，支持其一审全部诉讼请求。申请再审的理由为：一、有新证据足以推翻原审判决，郑州市中级人民法院和郑州铁路运输中级法院的生效判决确认洛阳市人民政府洛政土（2004）58号《关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》、洛阳市国土资源局洛国土【2004】122号《关于出让给洛阳市南华集团有限公司国有土地使用权的批复》以及洛阳市国土资源局与洛阳市南华集团有限公司签订的《52号国有土地使用权出让合同》违法，但均没有撤销。上述生效判决作为新证据，证明被诉批准收回决定的集体土地在2004年已经转为国有土地并出让，涧西区政府再次作出被诉收回集体土地决定，且2014年洛阳市政府批复再次收回挂牌出让，违反法律规定，原审判决规避这一事实，以撤销被诉决定会对社会公共利益造成重大损失为由判令违法却不予撤销，涉嫌枉法裁判。二、原审认定事实不清。将国有建设用地已经挂牌出让的土地，时隔近十年后，再由南村村委会申请，涧西区政府批准收回所谓的“集体土地使用权”是虚假欺骗行为。南村村委会的申请违反议事规则，申请对象错误，涧西区政府作出批准系超越职权、滥用职权。原审仅以违反《村民委员会组织法》第二十四条规定，避重就轻拒不撤销被诉收回决定系认定事实不清。三、原审适用法律错误。该集体土地早已转为国有土地，同地不能同时拥有国有和集体的两重性质的“鸳鸯”地的存在。撤销涧西区政府被诉决定不会对国有土地上公共利益有任何影响，该被诉决定也没有经过土地主管部门的审核，不符合第七十四条第（一）款的规定情形，该条规定法院以确认违法判决代替撤销判决，指的是法院作出撤销判决，会给国家利益，社会公共利益造成重大损害，对第三人的损害（包括善意的第三人的损害）不在此限。本院经审查认为，本案涉及的主要问题是被诉批准收回决定是否应予撤销。陈学均向本院提交的新证据及其在再审申请书中陈述，目的均在于证明被诉批准收回决定违法，但原审法院对此也不持异议，且陈学均一审判决后也未提起上诉。陈学均向本院申请再审的目的在于要求撤销被诉批准收回决定，但司法审查中对于违法的行政行为是否撤销，则要由法院根据案件具体情况进行利益衡量后作出决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案涧西区政府作出被诉批准收回决定，因主要证据不足，违反法定程序，理应予以撤销，但原审法院基于公益考量，考虑到被诉批准收回决定涉及区域内房屋大多数已经被拆除，认为撤销被诉批准收回决定会对社会公共利益造成重大损失，据此作出确认违法判决并无不当，本院对陈学均的再审请求不予支持。综上，陈学均的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回陈学均的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 刘雪梅审 判 员 梅 芳二〇一八年三月九日法官助理 苏志权书 记 员 袁正明