广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂07行终14号
上诉人（一审被告）钦州市房产局。地址：钦州市三沿路**号。
法定代表人周培针，局长。
委托代理人梁家燕，钦州市房产局工作人员。
委托代理人邓光，广西政大律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）中国农业银行股份有限公司南宁国贸支行。地址：南宁市青秀区教育路路*号。
法定代表人陈建华，行长。
委托代理人钟新强，桂海天律师事务所律师。
委托代理人吴静，广西同望律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张群廷，男，1947年5月3日出生，汉族，钦州市人，住钦州市。
委托代理人黎云，广西金湾律师事务所律师。
委托代理人陆有义，男，汉族，广西钦隆物资有限公司员工，住钦州市。
一审第三人广西联航投资有限公司。地址：南宁市西乡塘区秀厢大道**号。
法定代表人张功科，董事长。
上诉人钦州市房产局、中国农业银行股份有限公司南宁国贸支行（以下简称国贸支行）因在建工程抵押登记一案，不服钦州市钦南区人民法院（2015）钦南行初字第22号行政判决，于2015年10月27日通过一审法院向本院提起上诉。本院于2016年1月21日立案后，依法组成合议庭，于2016年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人钦州市房产局的委托代理人梁家燕、邓光，上诉人国贸支行的委托代理人钟新强、吴静，被上诉人张群廷及委托代理人黎云、陆有义到庭参加诉讼。一审第三人广西联航投资有限公司（以下简称联航公司）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2012年7月23日，联航公司（甲方），张功成、张群廷（乙方），曹新民（丙方）经共同协商签订一份《协议》，就退股及支付退股款的主要内容达成了一致意见书。在履行该协议的过程中，因各方出现分歧，张群庭于2013年3月5日向一审法院提起民事诉讼，请求确认2012年7月23日签订的《协议》，合法有效。一审法院于2013年8月9日作出判决，一、确认原告张功成、张群廷、被告联航公司、第三人曹新民于2012年7月23日签订的《协议》有效；二、原告在钦州红日国贸项目中所占的份额为47.691%，联航公司在钦州红日国贸项目中所占的份额为52.309%。判决后联航公司不服向二审法院上诉，二审法院审理后，认为遗留当事人发回本院重审，该案在一审法院重审期间，张群庭与联航公司于2014年6月21日达成《庭外和解协议》，本院依据双方庭外和解协议，于2014年9月5日作出（2014）钦南民初字第166号《民事调解书》，确认一、张群廷享有钦州红日国贸65.619%份额，联航公司享有34.381%份额；二、张功成自愿放弃钦州红日国贸份额。联航公司于2014年9月1日再次申请用钦州红日国贸项目作抵押，为广西桂航交通能源投资有限公司所欠国贸支行人民币贰亿肆仟壹佰万元（24，100万元）提供最高额抵押担保。钦州市房产局于2014年9月4日为联航公司、国贸支行办理了钦房建在押字第201400066号抵押登记。张群廷以联航公司、国贸支行用在建工程为他人办理抵押担保偿还债务，贷款的资金不用在在建工程，同时，联航公司隐瞒了该建设项目的共有人，钦州市房产局不按《房屋登记办法》第十九条第一款、第六十条的规定认真审查，违反了在建工程项目抵押的有关规定，向一审法院起诉，请求一审法院依法撤销钦州市房产局作出的201400066抵押登记。一审法院认为，根据《担保法司法解释》第四十七条“以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或其他建筑物抵押的，当事人办理了抵押物登记，人民法院可以认定抵押有效。”及《房屋登记办法》第五十九条“以在建工程设定抵押的，当事人应当申请在建工程抵押权设立登记。”第六十条规定：“申请在建工程抵押权设立登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）抵押合同；（四）主债权合同；（五）建设用地使用权证书或者记载土地使用权状况的房地产权证书；（六）建设工程规划许可证；（七）其他必要材料。”依据法律、法规、规章的规定，钦州市房产局应对申请提供在建工程抵押的材料进行严格审查，主债权合同的资金用途，是否用在在建工程。而联航公司与国贸支行签订最高额抵押合同，（无主合同）资金没有用在该建设项目，且用在建工程为他人抵押担保偿还债务，因在建工程不属于具有特定性的独立物，无法成为物权的客体，只有贷款用于在建工程，否则，用在建工程抵押均属无效。同时，该建设项目存在按份的共有人，联航公司隐瞒了这一事实与国贸支行签订最高额抵押合同，损害了共有人的合法权益。钦州市房产局不按在建工程设定抵押登记的规定认真审查，为联航公司与国贸支行办理在建工程抵押登记，违反了《物权法》第一百八十条第一款、《担保法司法解释》第四十七条和《房屋登记办法》第六十条的规定。张群廷请求撤销钦州市房产局作出的201400066抵押登记，理由充分，符合法律、法规、规章的规定。同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”的规定，张群廷出资并参与红日国贸项目在建工程的管理，是该项目的共有人，依法应具有诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决撤销了钦州市房产局于2014年9月4日作出的钦市房在押字第201400066抵押登记。上诉人房产局诉称，一、被上诉人不是适格的诉讼主体。一审判决认定被上诉人是涉案工程项目的共有人，缺乏法理基础。通篇引用个别学者的观点，没有严格以法条为依据，缺乏严肃性。二、一审判决认为在建工程不属于物权的客体，不属于独立物，与《物权法》的规定相违背。认为涉案抵押贷款用途必须用于在建工程，与《物权法》的规定和最高法院关于《担保法》的司法解释相违背。综上所述，一审判决错误明显，特提起上诉，请求二审法院予以纠正。
上诉人国贸支行诉称，一、一审判决属于违法、错位、越权裁判。1、行政案件的审理，应当是围绕行政机关作出行政行为时证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序进行。2、一审判决的主要依据是在建工程贷款合同的履行问题，该问题与本案无关，被上诉人对抵押权的成立有异议，应当通过民事诉讼解决。二、本案被上诉人没有原告诉讼主体资格。1、不动产物权的得丧变更需要登记方能发生效力。2、“红日国贸”在建工程无论土地使用权还是建设用地规划许可证、施工许可证房屋竣工验收资料以及所有的其他有关证明文件都证明该在建工程属于联航公司所有，一审判决认定被上诉人是项目共有人是违法认定。3、被上诉人不属于“红日国贸”在建工程的共有人，也不是联航公司的股东，联航公司对“红日国贸”在建工程享有自主处分权，一审被告根据联航公司申请办理抵押登记给上诉人，该具体行政行为与被上诉人没有任何法律上的利害关系，一审判决认定被上诉人具有原告的诉讼主体资格是完全违法错误的。三、一审被告钦州市房产局根据《物权法》、《担保法》以及住建部《城市房地产抵押登记管理办法》依法办理“红日国贸”在建工程抵押登记至上诉人名下，完全依法合规。办理抵押登记的部门对材料进行的是形式审查，符合规定就予以办理，没有义务对资金的使用进行监管。四、一审判决违背公正立场，对被上诉人提供的不利其证据不作认定，片面采信被上诉人的说辞，对上诉人提出的事实及证据完全不作论述和认定，导致判决完全背离事实真相。五、一审判决随意的扩大和曲解法律，导致案件出现了违背法律的错误判决结果。《物权法》、《担保法》司法解释都只规定了在建工程可以用于抵押担保，且规定当事人办理了抵押登记的，人民法院可以认定抵押有效，没有任何一部法律法规明确规定抵押贷款必须用于在建工程建设，更没有任何一部现行法律法规规定，如果贷款没有用于工程建设，将导致抵押登记无效。综上，一审判决超越了行政诉讼的审理范围，未能公正查明本案事实真相，错误的扩大及曲解法律，导致判决错误，请求依法撤销（2015）钦南行初字第17号行政判决；依法驳回被上诉人（原审原告）的起诉。被上诉人张群廷辩称，一、被上诉人完全具备提起本案行政诉讼的主体资格。红日国贸项目的土地使用权虽然登记在联航公司的名下，但从签订《项目投资合作协议书》时起，该项目的土地使用权已成为合作开发共有人的财产，被上诉人与红日国贸项目存在法律上的利害关系，钦州市房产局为联航公司办理抵押登记的具体行政行为已侵犯了被上诉人的合法权益，被上诉人有权提起行政诉讼。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决合情合理合法。1、以在建工程抵押担保的贷款须用于在建工程继续建造，而本案贷款却用来为他人抵押担保偿还债务。2、登记行为程序违法。登记行为所依据的有关材料不符合抵押登记的要求，抵押材料不合法，其格式要件及内容均不符合抵押登记的要件及法律规定的相关要求，抵押登记应当载明的事项没有标明。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人联航公司未到庭也没有提交书面陈述意见。
经审理查明，2013年6月9日，一审第三人联航公司、上诉人友爱支行向上诉人钦州市房产局申请“红日国贸”在建工程抵押设立登记，并提交了抵押权登记申请表、申请人的身份证明、主债权合同、抵押合同、国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及抵押物价值确认证明、钦州市城市建设档案馆证明等申请材料。同日，上诉人钦州市房产局受理后，到“红日国贸”建设项目进行了实地查看，询问了申请人。经过对申请人提交的申请材料进行一致性、合法性审核，2013年6月13日，上诉人钦州市房产局向申请人核发了钦房建在押字第201300045号抵押登记。被上诉人张群廷以其与抵押登记行为有利害关系为由，向钦南区人民法院提起诉讼，请求撤销钦州市房产局作出的钦房建在押字第201400066号抵押登记。
另查明，2007年6月1日，一审第三人联航公司通过公开竞拍取得位于钦州市人民路与新兴路交汇处宗地编号为GC2007-5地块的旧城改造项目，并办理了国有土地使用权登记。2010年、2012年，联航公司、曹新民、张功成、张群廷先后签订了《项目投资合作协议书》、《补充协议》、《协议》等，后因产生纠纷引发民事诉讼，经钦南区人民法院作出（2014）钦南民初字第166号《民事调解书》，确认张群廷享有“红日国贸”项目的份额。
以上事实有抵押权登记申请表、借款合同、抵押合同、土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、价值确认证明、查档结果证明、联航公司和友爱支行的营业执照、组织机构代码证、税务登记证、联航公司章程以及《项目投资合作协议书》、《补充协议》、《协议》、《民事调解书》等证据证实，上列证据已随案移送本院，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”合法的行政行为必须同时符合以下条件：一是主体合法；二是行为合法；三是程序合法。首先，根据《房屋登记办法》第四条规定，“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。”本案上诉人钦州市房产局作为房屋所在地的登记机构，有权对本案在建工程的抵押进行登记。其次，登记机构在履行行政登记职责过程中，主要是对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定的条件和标准进行形式审查。本案中，申请人按照《房屋登记办法》第六十条的规定，提交了申请抵押设立登记所需的材料，上诉人钦州市房产局按照《房屋登记办法》第十九条的规定，到“红日国贸”建设项目进行了实地查看，询问了申请人，并对申请人提交的申请材料进行审核，申请材料形式上符合法律、法规、规章的规定。最后，在程序上，本案上诉人钦州市房产局收到申请人的申请后，依法进行了受理、审核、登簿、发证，在程序上符合《房屋登记办法》第七条的规定，登记程序合法。虽然，申请人提交的申请材料有个别疏漏，但仅属于程序上的瑕疵，不影响登记行为程序的合法性。
关于上诉人提出被上诉人张群廷不符合原告诉讼主体资格的上诉理由。经查，张群廷在上诉人友爱支行、一审第三人联航公司申请抵押登记前的2012年7月23日，与航公司等签订了一份《协议》，可以证明张群廷是“红日国贸”项目的合作人，联航公司以“红日国贸”项目抵押贷款并申请抵押登记，涉及张群廷的合作权益，张群廷与该登记行政行为有利害关系，上诉人否认张群廷与抵押登记行为有利害关系的理由不成立，本院不予采纳。
关于上诉人提出一审判决认定涉案抵押的贷款用途必须用于在建工程与上位法等相违背以及超越了行政诉讼的审理范围的上诉理由。本院认为，1、在建工程抵押贷款用途问题，属合同约定及履行问题，行政机关进行登记审查时，主要是审查是否符合登记的形式要件，没有法律规定贷款需用于在建工程行政机关方能予以抵押登记，行政机关其实也无法对合同履行问题进行监管；2、《中华人民共和国物权法》第一百八十条明确了在建工程抵押的合法性，但对在建工程抵押的用途没有予以限制，一审法院认定涉案抵押的贷款用途必须用于在建工程缺乏法律依据；3、一审法院判决以大量的篇幅审查签订合同的过程，合同的效力和合同的履行情况，以及贷款用途等，混淆了民事审判和行政审判的审查范围及区别。因此，上诉人上诉理由成立，本院予以采纳。
综上所述，上诉人钦州市房产局的抵押登记行为合法。一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误和判决错误，依法应予撤销。上诉人钦州市房产局、友爱支行部分上诉理由成立，本院予以采纳，对其上诉请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销钦州市钦南区人民法院（2015）钦南行初字第22号行政判决；
二、驳回张群廷关于撤销钦州市房产局于2014年9月4日作出的钦房建在押字第201400066号抵押登记的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币共100元，由被上诉人张群廷负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦乐熙
审 判 员 钟凌意
代理审判员 陆美华
二〇一六年六月××日
书 记 员 严克明