江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行初77号
原告暨诉讼代表人李文全，男，1951年1月5日生，汉族。
原告暨诉讼代表人李明山，男，1967年8月17日生，汉族。
原告暨诉讼代表人陈如兵，男，1955年7月13日生，汉族。
原告暨诉讼代表人谢远通，男，1935年1月10日生，汉族。
原告暨诉讼代表人卜广华，男，1951年11月5日生，汉族。
222位原告共同委托代理人周六八，江苏袁胜寒律师事务所律师，执业证号13201201310694707。
222位原告共同委托代理人许威，江苏袁胜寒律师事务所律师，执业证号13201201410140976。
被告南京市六合区人民政府，住所地在南京市六合区雄州南路268号六合大厦。
法定代表人戴华杰，南京市六合区人民政府区长
委托代理人杨泉，南京市六合区人民政府工作人员。
委托代理人郭凌霄，江苏恒冠律师事务所律师，执业证号13201200810881295。
原告陈巧红等222人不服被告南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）作出的土地争议不予受理决定，于2016年2月17日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2016年2月18日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。222位原告的诉讼代表人李文全、李明山、陈如兵、谢远通、卜广华及其委托代理人周六八、许威，被告六合区政府的委托代理人杨泉、郭凌霄到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月4日，原告陈巧红等222人向被告六合区人民政府（以下简称六合区政府）递交了《土地权属争议申请书》，被告六合区政府于2016年1月28日作出《六合区人民政府土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），决定对222位申请人申请事项不予受理。
原告诉称：1、原告均系南京市六合区龙袍街道楼子村村民。六合区滁河闸抽水站进水涵洞东南侧338.5亩地块自建国以来即由当地村民耕种；上世纪八十年代实施家庭联产承包责任制以后，由当地村民以户为单位对该地块进行承包经营。长期以来，该地块一直作为当地村民集体所有的耕地，耕种收入也成为当地村民的重要经济来源，并一直按照国家规定缴纳农业税及附加税。2015年12月11日，南京市六合区龙袍街道楼子社区居民委员会（以下简称楼子社区居委会）出具的证明证实了上述事实。2、2003年开始，南京市六合区红山窑水利枢纽管理处（以下简称红山窑管理处）开始逐步占用上述地块，并在该地块陆续建设水利工程，地上农作物均被损毁。期间并未有任何部门公开履行相应的征地手续，也未对村民进行补偿。2015年12月16日，南京市六合区地籍信息中心出具的土地查询结果载明该宗土地使用者为红山窑管理处，使用权面积225703.70m²，土地权属性质为国有土地。原告认为南京市国土资源局六合分局（以下简称六合国土分局）在未履行征地手续的前提下，直接将该宗地块认定为国有土地缺乏法律依据，也侵害了原告的合法权益。3、原告就该宗地块权属争议与政府相关部门进行了多次协商，均未取得合理答复。2016年1月4日，原告向被告六合区政府递交了《土地权属争议申请书》及相应的证据材料，要求被告对涉案土地使用权权属争议予以处理。2016年1月28日，被告作出《不予受理决定书》，决定对原告申请事项不予受理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，处理土地权属争议系政府法定职责，涉案地块一直由原告耕种，原告与涉案的地块具有利害关系；原告提交了《土地权属争议申请书》及相关的证据材料证明了原告主张有事实和法律依据，故被告作出不予受理决定缺乏法定理由。综上，请求依法撤销被诉《不予受理决定书》，并责令被告履行法定职责，限期作出受理决定。
原告向本院提交了以下证据：
证据1、《土地权属争议申请书》及邮寄凭证，用以证明原告向被告提出了土地权属争议申请；
证据2、《不予受理决定书》（六行确字〔2016〕1号），用以证明被告违反法律规定作出不予受理决定；
证据3、六合国土分局出具的涉案地块的查询结果状况一览表，用以证明涉案土地目前的权属性质为国有土地，土地使用人为红山窑管理处；
证据4、国有土地使用证办理情况说明、1992年权属界线协议书、2003年土地权属界线确认书，用以证明原告与涉案土地有直接利害关系，六合国土分局颁发涉案土地使用权证缺乏事实和法律依据；
证据5、楼子社区居委会《证明》、陈家龙《证明》、吕加仓农户《关于统一收取2002年生产性排涝水费通知单》及其2002年度江苏省农民负担监督卡，2002年农民税费方案到户表，六合区2003年农民负担到户落实表，用以证明涉案土地长期由原告方作为耕地进行耕种，并按照相关国家规定缴纳契税，原告方与涉案土地具有直接的利害关系；
证据6、视频光盘，系南京市新闻综合频道的采访报道，用以证明涉案土地跟原告有直接利害关系，原村主任陈述签署相关文件时均未对土地权属进行明确调查，也未告知原告；
证据7、村民的证人证言，用以证明上世纪五十年代土改时发过土地所有权证，但后来被政府收回。
被告六合区政府辩称：一、陈巧红等原告的诉讼请求不属于被告职责范围。涉案争议土地目前已由南京市人民政府（以下简称南京市政府）颁发了《国有土地使用证》，被告作为南京市政府的下级机关，无权对该行政行为进行审查，因此原告应该向南京市政府及其上级机关提起权属争议处理申请，原告要求被告做出裁决，超越了被告的职责权限。二、陈巧红等原告作为权属争议处理申请主体及本案的诉讼主体均不合格。1、根据陈巧红等原告向被告申请权属争议处理的请求事项及在本案中的诉讼请求，陈巧红等原告要求将涉案土地确认归南京市六合区龙袍街道楼子村社区（以下简称楼子村社区），但是陈巧红等原告却并不持有楼子村社区的授权，也没有楼子村社区村民大会或村民代表大会的有效决议及授权，因此陈巧红等原告无权擅自代表楼子村社区提出相关主张；2、根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，因涉案土地并不在楼子村社区行政区域范围内，陈巧红等原告对超出楼子村社区行政区域范围的土地提出主张，该要求不属于被告处理土地争议的范围。三、涉案土地权属关系明确，并不存在任何争议。1、涉案争议土地目前已由南京市政府颁发了《国有土地使用证》，归属红山窑管理处；2、根据1992年和2003年对涉案土地权属界线勘测，均确认属于国有土地，而非农村集体土地；3、根据2015年12月楼子村社区居委会与本案原告签订的协议，均确认涉案地块属于红山窑管理处。在签定协议时，原告对权属并没有提出任何异议，该协议已经得到实际履行。综上，陈巧红等原告及被告均非本案适格主体，且其申请理由与法律规定及自行确认的事实相违背，被告作出的不予受理决定具有事实和法律依据，请依法驳回原告诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
证据1、《国有土地使用证》（宁六国用〔2009〕第04068号），用以证明土地使用权证由南京市政府颁发，南京市政府是被告的上级机关，下级机关无权对上级机关的行政行为进行审查；
证据2、《情况说明》，用以证明目前原告未经社区居民委员会授权，也未召开村民大会或者村民代表大会，仅仅属于原告个人意思表示；
证据3、2015年12月7日楼子社区居委会与楼子社区丰北片各生产组代表签订的《协议》、楼子社区丰北片各生产组农户与李文全、卜广华等人签订的《委托代理协议》10份，用以证明原告在协议签订之时并没有对土地权属提出异议，该协议也已经履行；
证据4、1992年权属界线协议书、2003年土地权属界线确认书，用以证明本案涉案土地不属于楼子村社区的行政区划范围；
依据1、《中华人民共和国土地管理法》；
依据2、《土地权属争议调查处理办法》。
经庭审质证，双方当事人对他方证据的真实性、合法性、关联性及证明目的发表了质证意见。
原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可，认为虽然涉案《国有土地使用证》有南京市政府签章，但是作出具体行政行为系六合国土分局，故不能说明被告无权审查该证的合法性；对证据2的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为被告及其代理人不得自行搜集证据，也不应该对楼子村居委会进行调查；对证据3的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，认为该协议明确记载是由楼子村社区一次性向相关村民支付劳务费，与本案土地权属争议无关联性；对证据4中1992年权属界线协议书的真实性予以认可，对合法性不予认可；对2003年土地权属界线确认书的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。
被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、2、4的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对证据5中楼子社区居委会的《证明》，因系社区自行制作，与实际情况不符，故对其真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可；对陈家龙的《证明》真实性、合法性、关联性均不予认可；对吕加仓农户《关于统一收取2002年生产性排涝水费通知单》的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可；对2002年度江苏省农民负担监督卡、2002年农民税费方案到户表、六合区2003年农民负担到户落实表，因系复印件，对其真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据6的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性均不予认可，因为根据被告的档案资料，涉案土地从来没有向村民发过权证。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4和被告提交的证据1-4均与本案待证事实具有关联性，且内容真实、来源合法，本院予以确认；对原告提交的证据5-7，因与本案被诉的不予受理决定的作出不具有关联性，故对该三项证据不予确认。
经审理查明，原告陈巧红等222人均系南京市六合区龙袍街道楼子村村民。涉案争议地块位于六合区瓜埠镇红山窑滁河闸进水涵洞东南侧，面积为338.5亩，现为江苏省防汛抗洪演练基地项目建设用地，并已开工建设。原告称涉案争议地块自建国以来就由当地村民耕种，上世纪八十年代实施家庭联产承包责任制时，当地村民以户为单位对该地块进行承包经营，并按照国家规定缴纳了农业税及附加税。1992年，原六合县龙袍乡土地管理所对涉案地块进行了权属界线勘测，确定原龙袍乡丰北村与县、乡河流、对岸的村名、乡名以及各界址点位置，并于1992年8月1日由时任龙袍乡丰北村村主任倪从贤签订了权属界线协议书，该协议书确定涉案地块不在丰北村集体土地范围内。后来，丰北村与楼子村合并为楼子村。2003年，六合国土分局龙袍国土资源所再次就涉案地块进行了权属界线勘测，确定龙袍镇（现为龙袍街道）楼子村所有的土地与国有土地的界线，并于2003年1月10日由时任楼子村村主任高宏宝签订了土地权属界线确认书，该确认书确认涉案地块属于国有土地。2009年12月14日，南京市人民政府将涉案地块以划拨的方式向红山窑管理处核发了宁六国用〔2009〕第04068号《国有土地使用证》，地类用途为水工建筑用地。2016年1月4日，原告陈巧红等222人向被告六合区政府递交了《土地权属争议申请书》，请求裁决六合区滁河闸进水涵洞东南侧地块所有权、使用权归六合区龙袍街道楼子村社区集体所有；撤销宁六国用〔2009〕第04068号《国有土地使用证》并将上述地块恢复原状。六合区政府经查，该地块是滁河两岸堤防之间的滩涂地，六合国土分局依据原国家土地管理局《关于确定土地权属问题若干意见》第一条第一款、第四款的规定和1992年时任村委会负责人签订的《土地权属界线协议书》，认定该地块为国有土地。2009年12月14日，经红山窑管理处申请，南京市政府向红山窑管理处核发了涉案的《国有土地使用证》，确认该地块使用权属于红山窑管理处。2016年1月28日，被告六合区政府向原告陈巧红等222人作出了《不予受理决定书》（六行确字〔2016〕1号），决定对陈巧红等222位申请人的申请事项不予受理。
另查明，2015年12月7日，由龙袍街道楼子社区居委会作为甲方，楼子社区丰北片各生产组代表作为乙方签订了一份《协议》，该协议载明：“因2015年下半年江苏省防汛抗洪演练基地项目的建设施工，楼子社区原丰北片的群众因该项目的土地权属问题发生多次矛盾纠纷，就该项目宗地权属问题已经由国土部门核实归属六合区红山窑水利枢纽管理处所有，结合群众反映该处滩涂地的相关矛盾问题，经甲乙双方多次协商研究，达成以下一致意见：……”。包含本案5位诉讼代表人李文全、李明山、陈如兵、谢远通、卜广华在内的10位各生产组代表作为乙方在该份《协议》上签字。楼子社区丰北片各生产组农户与李文全、李明山、陈如兵、谢远通、卜广华等10位代表人均于2015年12月4日签订了委托代理协议，委托10位代理人全权处理丰北片滁河后洲堤埂劳务等。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案中，被告六合区政府作为其辖区内土地权属争议的处理机关，陈巧红等222位原告有权向其提出解决土地权属争议的申请，六合区政府对陈巧红等222位原告的申请作出了不予受理决定书，陈巧红等原告作为该决定书的行政相对人有权提起行政诉讼；而六合区政府系该决定书的作出机关，为本案的当然被告。故被告六合区政府主张陈巧红等222位原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格、被告六合区政府并非本案适格被告的主张，理由不能成立，本院不予支持。
《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十三条第一款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”第十三条第三款规定：“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”本案中，虽然陈巧红等222位原告向被告提出土地权属争议申请和提起本案行政诉讼时，均提交了相关证据材料用于证明涉案地块存在争议，但是，在卷证据显示，涉案地块分别于1992年、2003年签订的土地权属界线确认书可确定涉案土地为国有土地；南京市政府已于2009年向红山窑管理处核发了涉案的《国有土地使用证》，不仅确定了涉案地块的土地性质为国有土地，且已明确了土地使用权人。被告据此对原告的申请作出不予受理决定，符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。
原告称该地块一直作为当地村民集体进行耕种，因而该土地属于其村集体所有，但其未能提供涉案土地为村集体所有的有效证据。而包含本案5位诉讼代表人在内的10位各生产组代表所签订的《协议》载明的事实表明，原告方的代表人在知晓涉案地块为国有土地、土地使用权人为红山窑管理处的情况下签订了该协议。原告方认为涉案地块为其拥有土地使用权的集体土地，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，被告六合区政府作出《不予受理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:
驳回陈巧红等222位原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由陈巧红等222位原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
代理审判员 赖传成
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 孙 皓
附：原告名单及其基本身份情况。（略）