广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终118号
上诉人（原审原告）：廉江市儿童福利保健饮料食品厂。住所地：广东省廉江市廉江大道****号。
投资人：高培国，厂长。
被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省廉江市五一路*号。
法定代表人：吴群忠，市长。
委托代理人：梁卫军，廉江市国土资源局干部。
委托代理人：胡存映，广东宪浩律师事务所律师。
原审第三人：叶树伟，男，汉族，1956年7月17日生，住广东省廉江市。
原审第三人：叶树恩，男，汉族，1947年6月10日生，住广东省廉江市。
上诉人廉江市儿童福利保健饮料食品厂因与被上诉人廉江市人民政府、原审第三人叶树伟、叶树恩土地行政登记纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院(2016)粤08行初151号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1992年5月5日，廉江县儿童福利保健饮料食品厂与廉江县石城镇南屯三队签订《征用旧荒废石窝协议书》，由廉江县儿童福利保健饮料食品厂以163251元的价格征用南屯三队旧石窝一只用于办厂，面积为3201平方米，四至为：东面水沟为界长61.8米，南面龙进伦灰厂围墙为界宽74米，西面应柳围墙为界56.5米，北面大路为界宽42.6米。该份协议上甲方“廉江县儿童福利保健饮料食品厂”落款处，所盖的是“廉江县儿童福利综合公司”的公章，该公司是全民所有制法人，成立于1990年12月13日，法定代表人是叶树伟。廉江县于1994年撤县建市后，更名为廉江市儿童福利综合公司，已于2001年2月13日被吊销。
1992年5月19日，原廉江县计划委员会向原廉江县儿童福利会作出廉计字（1992）第84号《关于廉江县儿童福利会兴办“儿童保健饮料食品厂”立项的批复》，同意廉江县儿童福利会在廉江市石城镇山寮管理区南屯村委会所属的石窝荒地处，筹建具有现代先进水平的儿童保健饮料食品厂项目立项。项目所需资金40万元，由儿童福利会自筹25万元，银行贷款15万元解决。项目所需用地2500平方米，必须按“从严控制、节约用地”的原则，由国土等单位按有关规定核定征用面积。
1992年5月20日，廉江县儿童福利会向廉江县人民政府作出《申请报告》，该份《申请报告》的主要内容为筹建廉江县儿童福利保健饮料食品厂的可行性、所生产的产品的作用、预计产生的效益等，廉江县儿童福利会在申请单位栏加盖公章，同时注明经办人是高培国。同日，高培国作为交款人付给廉江县石城镇南屯村经济合作社征地款96030元。
1992年8月28日，廉江县国土局向廉江县儿童福利会作出廉国土征字（1992）78号《关于“儿童保健饮料食品厂”选址的批复》，称廉江县儿童福利会于1992年5月20日所报的《申请报告》已收悉，经廉江县计划委员会以廉计字（1992）第84号文批准立项“兴建儿童福利保健饮料食品厂”，经研究同意在石城镇山寮管理区南屯村所属的石窝荒废地3000平方米作为办厂选址，并按《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理，上报审批。
1992年12月28日，廉江县国土局向廉江县儿童福利会作出廉国土征字（1992）142号《关于兴建“廉江县儿童保健饮料食品厂”征用土地的批复》，称经廉江县计划委员会以廉计字（1992）第84号文批准立项“兴办儿童保健饮料厂”，需征用石城镇山寮管理区南屯村委会所属的石窝荒废地3201平方米，折合4.8亩作兴建“廉江县儿童保健饮料食品厂”使用，经报请县政府批准同意征用，并按1992年5月4日双方商订协议执行。
1992年12月30日，廉江县国土资源局给廉江县儿童福利保健饮料食品厂颁发廉国土（1992）用地字1816号《廉江县建设用地许可证》，建设用地的用途是办厂，项目地点为：东至水沟为界、西至应柳围墙为界、南至龙进石灰厂围墙为界、北至大路为界，用地面积为4.8亩。该证上还载明：上述项目用地业经廉国土征字〔1992〕142号文批准，请按批准的地点、面积、用途和城建规划要求使用土地。
2001年4月8日，廉江市儿童福利保健饮料食品厂向廉江市国土局作出《申请报告》，称廉江县国土资源局给廉江县儿童福利保健饮料食品厂颁发的廉国土（1992）用地字1816号《廉江县建设用地许可证》现已遗失，特向该局申请补发土地使用许可证。在该份申请报告上，注明廉江市儿童福利保健饮料食品厂的法定代表人是叶树伟，并加盖叶树伟的私章。廉江市儿童福利会于2001年4月28日在该份《申请报告》上出具“情况属实，请补发土地使用许可证”的意见。2005年7月6日，廉江市人民政府给廉江市儿童福利保健饮料食品厂颁发廉府国用（2005）第0027XX6／0202XX0号《国有土地使用证》，证载土地使用权位于廉江市廉江大道南168号，地类（用途）为划拨，使用权面积为1889.03平方米。
2005年8月25日，叶树伟、叶树恩向廉江市重点工程建设指挥部、廉江市规划国土资源局作出《申请书》，称根据廉江市重点工程建设指挥部规划，在建设廉江大道主干道时，廉江市儿童福利保健饮料食品厂共被用去土地1437.9平方米的土地，还余下1889平方米，至今还未作出任何处理和赔偿。当时廉江市重点工程建设指挥部为了廉江大道工程顺利完成，与廉江市儿童福利保健饮料食品厂协商并同意作出补偿及承诺：“指挥部负责把儿童福利保健饮料食品厂更名给叶树伟、叶树恩二人，另安排实建面积250平方米宅居地给我厂，并免收办证一切费用作为赔偿。”但时间已过十多年，还没有得到解决，特申请廉江市重点工程建设指挥部、廉江市规划国土资源局尽快研究解决。廉江市规划国土资源局于2005年8月29日向廉江市人民政府作出《关于廉江市儿童福利保健饮料食品厂土地规划调整的请示》，称由于当时拆迁工作任务重、时间紧，未及时处理好廉江市儿童福利保健饮料食品厂的拆迁赔偿问题，又怕延误施工，所以当时指挥部只能作出上述承诺。现廉江市规划国土资源局拟收回原土地证作废，重新安排实建面积250平方米宅基地，把余下土地面积1889平方米更名给叶树伟、叶树恩。廉江市人民政府经研究同意该请示后，廉江市规划国土资源局于2005年作出《土地登记申请审核情况公告》，该公告的主要内容为：现将叶树伟、叶树恩申请登记的位于廉江市廉江大道南168号的1342.8平方米国有土地使用权的审核情况予以公布，对公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于2005年11月4日前到廉江市规划国土资源局申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。廉江市人民政府称上述公告是张贴的，但没有相关证据材料予以佐证。廉江市规划国土资源局经审核后，于2005年11月3日作出“初审合法、结果正确，同意报批登记发证”的审核意见，同日，廉江市人民政府作出“同意审核意见。准予登记发国有土地使用证”的意见，并于同日给叶树伟、叶树恩颁发了廉府国用（2005）第0027XX6／0202XX0号《国有土地使用证》。证载土地位于廉江市廉江大道南168号，地类（用途）为商住，使用权类型为划拨，使用权面积为1342.8平方米。上述的廉江县（市）儿童福利保健饮料食品厂没有营业执照，也没有公章。
2016年5月28日，陈秀英（各方当事人均确认陈秀英是廉江市儿童福利会的负责人）出具一份《证明》，称高培国是廉江市儿童福利保健饮料食品厂实际投资人、经营人，该厂至今未办理登记手续，但没有附上陈秀英的身份证明材料，陈秀英本人也未出庭作证。
2016年6月16日，廉江市市场监管局给投资人为高培国的廉江市儿童福利保健饮料食品厂颁发营业执照，营业执照显示廉江市儿童福利保健饮料食品厂的类型为个人独资企业，住所地为廉江市廉江大道南168号，成立日期为2016年6月16日，经营范围为加工、销售：食品、饮料。2016年7月11日原告廉江市儿童福利保健饮料食品厂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销被告于2005年11月将廉府国用（2005）第0027XX6／0202XX0号《国有土地使用证》的土地使用权变更为第三人叶树伟、叶树恩的行政行为；2、判令被告作出行政行为，将廉府国用（2005）第0027XX6／0202XX0号《国有土地使用证》权利人恢复到原告名下；3、本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，本案系土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点为：1、原告廉江市儿童福利保健饮料食品厂提起本案的诉讼是否超过起诉期限；2、于2016年6月16日成立的廉江市儿童福利保健饮料食品厂（投资人为高培国）与本案被诉的行政行为是否有利害关系，其在本案中作为原告主体是否适格。
关于原告廉江市儿童福利保健饮料食品厂提起本案的诉讼是否超过起诉期限的问题。被告廉江市人民政府称廉江市规划国土资源局于2005年作出《土地登记申请审核情况公告》已张贴，但没有提供证据予以佐证，而原告称是在2016年到廉江市国土资源局查询后才知道被告廉江市人民政府给第三人叶树伟、叶树恩颁发了涉案的廉府国用（2005）第0027XX6／0202XX0号《国有土地使用证》。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款关于“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，在被告及第三人均未能提供充分的证据证明原告廉江市儿童福利保健饮料食品厂是在何时知道被告给第三人颁发涉案的国有土地使用证的情况下，原告于2016年向原审法院提起本案的诉讼，并未超过起诉期限。
关于在2016年6月16日成立的个人独资企业廉江市儿童福利保健饮料食品厂（投资人为高培国）与本案被诉的行政行为是否有利害关系、其在本案中作为原告主体是否适格的问题。从本案目前的证据材料反映，廉江市儿童福利会筹建的廉江市儿童福利保健饮料食品厂并没有营业执照及公章。各方当事人均确认的时任廉江市儿童福利会负责人为陈秀英，其虽然出具证明，称高培国是廉江市儿童福利保健饮料食品厂实际投资人、经营人，该厂至今未办理登记手续，但该份证明并没有附上陈秀英的身份证明材料，陈秀英本人也未出庭作证，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（三）项关于“下列证据不能单独作为定案依据：（三）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言”的规定，该份证明并不能单独作为定案依据。虽然廉江市儿童福利会筹建的廉江市儿童福利保健饮料食品厂与高培国作为投资人于2016年6月16日成立的个人独资企业廉江市儿童福利保健饮料食品厂名称相同，但本案目前的证据并不足以证明前后两个廉江市儿童福利保健饮料食品厂具有直接关联。由于本案被诉的行政行为是在2005年11月3日作出的，廉江市儿童福利保健饮料食品厂是在2016年6月16日成立的，本案目前的证据未能证明2016年6月16日成立的廉江市儿童福利保健饮料食品厂与本案被诉的行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定及第四十九条第（一）项关于“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，其在本案中作为原告主体不适格。
综上所述，2016年6月16日成立的廉江市儿童福利保健饮料食品厂与本案被诉的行政行为没有利害关系，其在本案中作为原告主体不适格，根据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告廉江市儿童福利保健饮料食品厂的起诉。
上诉人廉江市儿童福利保健饮料食品厂不服一审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实错误。虽然上诉人于2016年6月16日补办《营业执照》，但上诉人作为民事主体早于1992年就实际存在并进行民事法律行为。至于原审第三人认为廉江市市场监管局颁发营业执照给上诉人的具体行政行为存在错误，是另一个法律关系。上诉人与本案有利害关系，是本案的适格主体。原审裁定适用法律依据错误。请求撤销原审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求，判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人廉江市人民政府及原审第三人叶树伟、叶树恩二审期间均未提交书面答辩意见。
经审查，本院对一审裁定查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案现有证据材料反映，廉江市儿童福利会筹建的廉江市儿童福利保健饮料食品厂并没有营业执照及公章。各方当事人均确认时任廉江市儿童福利会负责人为陈秀英，上诉人虽然提供了陈秀英出具的一份《证明》，称“高培国同志是廉江市儿童福利保健饮料食品厂实际投资人、经营人，该厂至今未办理登记手续”，但该份《证明》并未附有陈秀英的身份证明材料，陈秀英也未出庭作证，原审法院认定该份证明不能单独作为定案依据，并无不当。虽然廉江市儿童福利会筹建的廉江市儿童福利保健饮料食品厂与高培国作为投资人于2016年6月16日成立的个人独资企业廉江市儿童福利保健饮料食品厂名称相同，但本案现有证据无法证明前后两个廉江市儿童福利保健饮料食品厂具有直接关联。被诉廉府国用（2005）第0027XX6／0202XX0号《国有土地使用证》是廉江市人民政府2005年11月3日向原审第三人叶树伟、叶树恩核发的，而上诉人廉江市儿童福利保健饮料食品厂于2016年6月16日成立，现有证据无法证明高培国作为投资人于2016年6月16日成立的个人独资企业廉江市儿童福利保健饮料食品厂与被诉《国有土地使用证》有利害关系，高培国作为投资人于2016年6月16日成立的个人独资企业廉江市儿童福利保健饮料食品厂不具有提起本案诉讼的原告主体资格，原审法院裁定驳回廉江市儿童福利保健饮料食品厂的起诉，并无不当，本院依法予以维持。廉江市儿童福利保健饮料食品厂二审期间向本院申请查封叶树伟、叶树恩名下的廉府国用（2005）第0027XX6／0202XX0号《国有土地使用证》，没有法律依据，本院不予支持。上诉人廉江市儿童福利保健饮料食品厂主张其具有原告主体资格，原审裁定认定事实和适用法律错误等，上诉请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一八年四月十三日
书记员 郑丽云