广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂07行终92号
上诉人（一审原告）灵山县烟墩镇司练村民委员会。
诉讼代表人莫其艺，村主任。
委托代理人莫祖东，灵山县法律事务中心法律工作者。
被上诉人（一审被告）灵山县人民政府，住所地灵山县灵城镇广场路37号。
法定代表人刘钦，县长。
委托代理人钟昌岩，灵山县调处办公务员。
委托代理人龚维，灵山县调处办公务员。
被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。
法定代表人黄海昆，市长。
委托代理人郭程，广西源群律师事务所律师。
一审第三人灵山县烟墩镇六局村委会第十六村民小组。
诉讼代表人黄皆章，组长。
一审第三人灵山县烟墩镇六局村委会第十七村民小组。
诉讼代表人黄德章，组长。
一审第三人灵山县烟墩镇六局村委会第十八村民小组。
诉讼代表人黄方章，组长。
上述第三人共同委托代理人黄升庆，广西公润律师事务所律师。
上诉人灵山县烟墩镇司练村民委员会（以下简称司练村委）因林地行政裁决一案，不服灵山县人民法院（2016）桂0721行初2号行政判决，于2016年7月12日通过一审法院向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2016年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人司练村会的诉讼代理人莫其艺及委托代理人莫祖东，被上诉人灵山县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人钟昌岩、龚维，被上诉人钦州市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人郭程，一审第三人灵山县烟墩镇六局村委会第十六村民小组（以下简称十六组）的诉讼代表人黄皆章及一审第三人灵山县烟墩镇六局村委会第十七、十八村民小组（以下简称十七、十八组）的共同委托代理人黄升庆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，司练村委与十六、十七、十八组争议的林地位于司练和六局两村委会林地交界处，地名称界师坳岭，面积约3.9公顷。四至：东至校子石岭岐分水为界，南至上校子石小路为界，西至水库坎为界，北至李子麓岭岐直上岭顶为界。现争议林地，解放前是十六、十七、十八组管理使用，现争议林地岭脚下的水田由双凤村李姓村民卖给十六、十七、十八组莫姓人经营管理。解放后，土改时现争议地分配给十六、十七、十八组村民管理，合作化时期由十六、十七、十八组村民带入木麻塘高级社集体管理，1961年，现争议林地由旧州双凤公社木麻塘大队集体管理，1962年“四固定”时没有落实固定给任何生产队由木麻塘大队集体管理。1964年，旧州双凤公社木麻塘大队与烟墩公社六局大队合并，称烟墩公社六局大队，原木麻塘大队分为六局大队的第十六、十七、十八生产队（后一直没有变更过）。合并后，山岭按“四固定”时落实固定的进行管理，没有重新分配，现争议林地仍由第十六、十七、十八生产队管理所有。1977年建设石欧山水库时，现争议地山脚被浸部分林地由第十六、十七、十八生产队划拨给石欧山水库管理。体制下放时争议林地仍然是第十六、十七、十八生产队集体管理，权属从来没有合法变更过。1987年，灵山县人民政府给司练村公所核发了《山权证》，《山权证》中登记有界师坳岭林地，但《山权证》中所登记的界师坳岭林地的四至与现争议林地四至不符。1987年，烟墩公社成立石欧山果场，争议林地机耕路下的岭地承包给石欧山果场种果。1991年，为扩大生产，石欧山果场与第十六、十七、十八组签订了《联合经营林业生产协议书》，将包含现争议地在内的冰将岭、箭猪麓、李子岭、石大细岭、长麓口元岭、嘴钵麓等6个荒山联营种植湿地松，第十六、十七、十八组按承包产值的30%领取承包金，2009年司练村委以争议林地是其莫姓祖宗地和持有界师坳岭林地的《山权证》为由阻挠，引起纠纷，经烟墩镇政府调处未果。2014年7月5日，第三人第十六、十七、十八组向县政府提出权属纠纷调处申请，县政府依法立案后，派员调查，于2015年9月6日作出灵政处灵政处（2015）11号《关于烟墩镇六局村委会第十六、十七、十八村民小组与烟墩镇司练村委会林地权属纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》），将争议的林地确权归第十六、十七、十八组所有，司练村委不服，向市政府申请行政复议，市政府受理后，经书面审查，于2015年12月15日作出钦政复决字（2015）77号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持了县政府作出的《处理决定》，司练村委不服《复议决定》，于2016年1月4日向一审法院起诉，请求县政府作出的《处理决定》及市政府作出的《复议决定》。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条与《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十三条、第二十八条的规定县政府和市政府对本案争议的林地依法享有作出被诉行政行为的职权。司练村委与第十六、十七、十八组争议的林地，解放前是第十六、十七、十八组村民管理，解放后至土改时期现争议林地仍由第十六、十七、十八组村民管理，合作化时期也是第十六、十七、十八组村民带入木麻塘高级社集体管理。1961年由旧州双凤木麻塘大队集体管理，1962年“四固定”时落实给第十六、十七、十八组管理，林地权属至今没有合法变更过。县政府根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发（1982）36号）第四条的规定作出的《处理决定》有事实和法律依据。司练村委提供的《山权证》中所登记的界师坳岭林地的四至与现争议林地四至不符，且《山权证》是登记行为，不属于登记造册核发证书确认所有权行为，因山界林地发生纠纷的应由人民政府先确权处理，综上所述，司练村委的诉讼请求没有事实和法律依据。县政府作出的《处理决定》及市政府作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了司练村委的诉讼请求。
上诉人司练村委诉称，县政府提供的地契属解放前的无效证据。《联合经营林业生产协议书》发包的六个荒山均属司练村委的林地，是石欧山茶场成立时占用种植茶树及杉木等。《公正书》上公正发包的林地无名称、内容、也无林地的面积，不能证明就是本案争议的界师坳岭。县政府对证人证言的调查是戴着有色眼镜进行的，完全失去客观性并且是违法的。司练村委的《山权证》保存于烟墩镇林业站，证内登记的林地名称及四至均与现场相符，县政府及一审法院否定该书证是错误的。司练村委有《司练村委山权证登记表》、《自留山使用证》、《承包兵将岭岭种木合同书》、《补充协议书》等原始书证均证实司练村委拥有《联合经营林业生产协议书》上的六个林地。争议的界师坳岭司练村委从上世纪1962年“四固定”后至八十年代就种植有松木及其它竹木棵树，经营管理了三十多年。请求二审法院查明事实，作出公正客观的判决。
被上诉人县政府辩称，争议的林地解放前是第十六、十七、十八组村民管理，解放后土改时至今一直由第十六、十七、十八组管理和收益，权属没有合法变更过。1987年烟墩公社成立石欧茶场，争议林地机耕路下的岭地由第十六、十七、十八组承包给石欧山茶场种果。1991年，为扩大生产，石欧山茶场与第十六、十七、十八组签订了《联合经营林业生产协议书》将包含争议林地在内的六个荒山承包种植湿地松，该书证合法有效。司练村委的《山权证》登记的界师坳岭林地的四至与现争议林地四至不符，不能作为主张权属的依据。请求二审法院维持一审判决及县政府的《处理决定》。
被上诉人市政府辩称，市政府受理复议申请后认定的事实与县政府认字的事实是相同的。市政府的复议程序已向各方当事人发出了《受理通知》、《关于征求行政调解、和解意愿通知书》等，在法律规定的期限内对县政府的《处理决定》作出了维持的复议决定。所以，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决公正。请二审法院驳回司练村委的上诉。
一审第三人第十六、十七、十八组述称，《联合经营林业生产协议书》一直保存在烟墩镇政府的档案里，这份书证客观真实的，司练村委的上诉没有事实根据和法律依据，请求二审法院维持一审正确判决。
本院对各方当事人举证质证的证据认证如下（证据的数字顺序按照一审判决书所列）：被上诉人县政府提供的证据1、12，本院的认证意见与一审法院的认定意见一致。证据2出处不明，属解放前的证据，在新中国成立后这类证据一律作废无效，该证据缺乏客观真实性与合法性，本院不予采信。证据3的《联合经营林业生产协议书》，甲、乙双方均不在协议上盖公章，不清楚是单位承（发）包或是个人承（发）包，不具备协议成立的形式要件。而且协议上发包的林地中并无界师坳岭，证明不了包含在冰将岭的界师坳岭就一定属甲方所有。同时，该协议上有名字的黄英勇、梁某在接受被上诉人县调查时，均表示不清楚或不记得有签订协议这回事。所以，该证据中的《联合经营林业生产协议书》缺乏关联性、客观真实性与合法性，本院不予采信。公证机关的公证文书，也同样不能证明转让的林木包含有界师坳岭的林木，更证明不了界师坳岭属一审第三人第十六、十七、十八组所有，该组证据本院不予采信。证据4中的2000年6月7日的《协议书》没有写明转让给丙方的林木是界师坳岭上的林木，证明不了争议林地的所有权属一审第三人第十六、十七、十八组所有。2009年的《协议书》仅能证明界师坳岭上的林木在司法所的主持下争议双方达成将争议林地上的林木砍伐运走的经过，同样证明不了林地的所有权归谁所有。公证机关的《公证书》，仅能证明签订协议转让林木的事实，也同样证明不了界师坳岭属那一方所有。这两份《协议书》及《公证书》只涉及林木的转让，不涉及林地的所有权，本院予以采信。证据5属保存于灵山县烟墩镇林业站的存档书证，该证据反映了上世纪八十年代初期，我国农村对林地在1962年“四固定”基础上进行的一次重新登记行为，而且该书证登记林地的名称与四至均与争议现场相符合，该证据具备关联性、客观真实性与合法性，本院予以采信。证据6要证明1962年“四固定”的情况，因无相关书证印证，本院不予采信。证据7证明的是争议林地解放前的情况，也无相关的书证印证，其对土改以后的情况是不清楚的，该证人证言本院不予采信。证据8的5位证人中只有黄英勇、梁某在《联合经营林业生产协议书》上有名字，但黄英勇的证言里并没有证实其曾参与签订《联合经营林业生产协议书》，梁某对签订协议的内容已记不清楚了，宁怀生这5位证人证言证明的内容与《山权证》登记的内容相矛盾，本院不予采信。证据9、10、11中的证人莫某，属上世纪六十年代的老干部，其证明的内容与书证《山权证》相互印证，本院予以采信；上诉人司练村委提供的证据1与被上诉人县政府提供的证据5相同，本院的质证意见如前述。证据2、3、4属上诉人司练村委单方制作的书证，这些证据无合法的出处，本院不予采信。证据5属本案诉讼诉标的，不属严格意义上的证据。本案经二审审理查明，争议的界师坳岭在土改、合作化和1962年“四固定”时期，上诉人司练村委与一审第三人第十六、十七、十八组均无书证证明属各自所有。1987年，上诉人司练村委向被上诉人县政府申报领取了登记有争议林地的《山权证》，《山权证》第二栏登记的林地名称是界师坳岭，其四至中东至岭岐，南至降为界（这里的降是指合水的地方），西至岭岐，北至岭顶，与现争议林地的四至基本吻合。被上诉人县政府核发给上诉人司练村委登记有界师坳岭林地的《山权证》时，上诉人司练村委与一审第三人第十六、十七、十八组对界师坳岭林地未发生争议。一审第三人第十六、十七、十八组未申报领取登记有争议林地的《山权证》。1991年，由烟墩公社成立的石欧山果场在水流向石欧水库的大片林地上（包含争议的林地）种植了松木至2005年解散时，这片林地归还了有关的村民小组集体。1999年，上诉人司练村委与一审第三人第十六、十七、十八组为界师坳岭林地的所有权发生争议。2009年8月6日，上诉人司练村委与一审第三人第十六、十七、十八组在烟墩司法所的主持下，就双方争议的界师坳岭林地上的林木砍伐处理达成了一致意见，签订了《协议书》。现争议林地上的桉树是一审第三人第十六、十七、十八组在有纠纷的情况下种植的。2014年7月5日，一审第三人第十六、十七、十八组向被上诉人县政府书面申请对争议林地进行确权，被上诉人经立案调查并经调解无果后，于2015年9月6日作出了《处理决定》，将争议的林地确权属一审第三人第十六、十七、十八组。上诉人司练村委不服，向被上诉人市政府申请复议，被上诉人经立案审查，经书面向争议的双方征求是否同意调解无答复后，于2015年12月16日，作出《复议决定》，维持了被上诉人县政府的《处理决定》。
本院认为，本案争议林地的双方分属两个不同的村委会，从被上诉人县政府调查取证的证据来看，调查争议双方各自村委会的证人（包括上世纪六十年代的大队老干部）均是偏向本村委会一方作有利于本村委会的证言。而本案争议的林地自土改、合作化和1962年“四固定”这几个土地确权的重要历史时期，上诉人司练村委与一审第三人第十六、十七、十八组均没有相关的书证能证实争议的林地已确权属自己所有，本案唯一的书证只有1987年被上诉人县政府核发给上诉人司练村委的《山权证》，该证记载有争议林地界师坳岭的名称、面积和四至。现争议林地的名称界师坳岭是经过被上诉人县政府在行政调处期间组织争议的双方到现场去确认的，而《山权证》第二栏记载的也是这个名称。从等高线图与争议现场的实际地貌对比来看，林地的东边是岭岐，西边的水库坎（向水库凸出的部位）也是岭岐，北边是岭顶，南边是降麓（合水的地方），该《山权证》的四至已把争议林地的四至包括在里边。一审法院及被上诉人县政府未结合等级线图的四至与实际地貌的四至来进行比对分析，简单以“《山权证》登记的界师坳岭林地的四至与现争议林地四至不符”来否定《山权证》第二栏所登记的内容是缺乏事实根据的。从上世纪八十年代初期的“三山”落实的情况来看，当时的林地登记工作是全国性的大规模工作任务，其政策是林地有争议的不能填报发证，而本案的界师坳岭当时并无争议，其发证程序没有违反当时的政策规定。从《山权证》的性质与林地的确权关系来看，上世纪八十年代初期的“三山”落实的填发《山权证》，其原则是在1962年“四固定”确权的基础上的一次重新登记行为，而不是重新确权行为，这恰好证明争议的界师坳岭于上世纪六十年代“四固定”时期，已固定落实给了上诉人司练村委，与上诉人司练村委上世纪六十年代的老干部的证人证言相互印证的，否则，上诉人司练村委不会那么顺利并在无异议的情况下，由被上诉人县政府核发了该《林权证》。至于当时的登记工作存在有政府把空白的《山权证》下发给生产队自行填写的现象，以及该《山权证》是否经过走山定界的问题，目前，被上诉人县政府未提供有这方面的证据予以否定。因存在有申报核发《山权证》程序不规范的问题，从而全部否定《山权证》对林地重新登记的法律效力，是没有法律依据的。从人证与书证的效力高低来看，书证的效力要大于人证，而一审法院与被上诉人县政府在处理本案争议的林地时，只采信没有书证相互印证的一审第三人第十六、十七、十八组一方的证人证言，否定有《山权证》相互印证的上诉人司练村委一方的证人证言，在证据采信上违反了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（二）项的规定。综上所述，上诉人司练村委的上诉主张有事实根据和法律依据，本院予支持。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，判决不当，应予纠正。被上诉人县政府作出的《处理决定》及被上诉人市政府作出的《复议决定》主要证据不足，裁决明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项和第三款及最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼﹥若干问题的解释》第一、二、三款的规定，判决如下：
一、撤销灵山县人民法院（2016）桂0721行初2号判决；
二、撤销灵山县人民政府于2015年9月6日作出灵政处灵政处（2015）11号《关于烟墩镇六局村委会第十六、十七、十八村民小组与烟墩镇司练村委会林地权属纠纷的处理决定》；
三、撤销钦州市人民政府于2015年12月15日作出钦政复决字（2015）77号《行政复议决定书》；
四、责令灵山县人民政府对本案争议的界师坳岭林地重新作出行政行为。
二审案件受理费合计人民币100元，由被上诉人灵山县人民政府和钦州市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宁 盛
审 判 员 钟凌意
代理审判员 陆美华
二〇一六年十一月××日
书 记 员 谢长州