山西省五寨县人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）晋0928行初5号
原告：刘某某，男，1958年6月10日生，现住岢岚县。
原告：陈某某，女，1960年10月26日生，岢岚县人，现住岢岚县
委托代理人：李根虎，男，1936年12月9日生，现住岢岚县。系山西省法制建设促进会岢岚办事处推荐。
被告：岢岚县国土资源局，住所地岢岚县居顺街3号。
法定代表人：杜贵祥，系该局局长。
委托代理人：雷文忠，男，系该局办公室主任。
委托代理人：张福才，系山西神业律师事务所律师。
被告：忻州市国土资源局，住所地忻州市和平西街幕山路口。
法定代表人：李军，系该局局长。
委托代理人：李元生，系该局政策法规科科长。
委托代理人：武建人，系山西隆诚律师事务所律师。
原告刘某某、陈某某不服被告岢岚县国土资源局、忻州市国土资源局国土资源违法案件行政处罚及行政复议决定，于2017年5月20日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2017年8月3日公开开庭审理了本案。原告陈某某及其委托代理人李根虎，被告岢岚县国土资源局的委托代理人雷文忠、张福才及被告忻州市国土资源局的委托代理人李元生、武建人到庭参加了诉讼。原告刘某某（因病）及被告岢岚县国土资源局、忻州市国土资源局的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告岢岚县国土资源局于2017年1月23日作出岢国土资（监）罚字（2017）01号行政处罚决定书，认定原告刘某某该户于1996年6月10日以非xx村村民申请村镇居民建房用地0.4亩，同年12月5日批准用地0.4亩。2014年5月份施工占用xxx乡xx村耕地0.3亩建房，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第59条、第62条之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第74条、第77条、第78条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条、《违反土地管理规定行为处分办法》第10条之规定，决定对刘某某该户作出如下处罚：1、对你户批准的村镇居民建房用地0.4亩，批准文件无效；2、限十五日内拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处以耕地开垦费2倍的罚款，共计罚款陆仟元整。该处罚决定作出后，原告刘某某不服并于2017年3月3日向被告忻州市国土资源局提出行政复议申请。忻州市国土资源局依法受理后并经审查认为：岢岚县国土资源局岢国土资（监）罚字〔2017〕01号《行政处罚决定书》，所处罚的事实清楚，引用有关法律法规准确，答复资料齐全。刘某某申请使用的宅基地虽然得到了政府的批准，但未经国土资源部门实地丈量批放，在审批程序还没有完结的情况下，擅自选址建房，属违法行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款之规定，作出如下行政复议决定：1、维持岢岚县国土资源局岢国土资（监）罚字〔2017〕01号《行政处罚决定书》作出的处罚决定；2、刘某某擅自选定的宅基地不具备宅基地使用权。
原告刘某某、陈某某诉称，原告夫妻两人于1992年冬季移民时，迁居x县xxx乡xx村。因住房困难，1996年6月份，向xx村委会申请审批宅基地，经村民代表会讨论”同意占地0.4亩”。同时向村委会缴纳了审批费用3500元。同期与原告在同一地段批准宅基地的还有村民乔某、乔某某、张某某、徐某某、李某某、苗某连同原告共七户。其中乔某、乔某某二户于2012年已经建起房屋，并投入使用。该二户建房施工时，是原村支书李某某给划定放线的。规划线同南面的xx林场、xx林场一线齐。原告同张某某、徐某某、李某某、苗某的地基是位于乔某、乔某某和三井林场、xx林场的中间。乔某、乔某某的8间房屋，县政府在”创卫”时，住建局还无偿将门面房进行了仿古装饰。原告因病经济困难，几年来无力建筑房屋。2014年5月份，原告经济好转，组织人员施工修建房屋时，被岢岚县国土资源局强行用推土机将正在施工中的地基填平，给原告造成经济损失1万余元。对此，原告进行了相关诉讼。2017年1月23日，岢岚县国土资源局作出岢国土资（监）罚字〔2017〕01号行政处罚决定书。原告于2017年2月15日向被告忻州市国土资源局提出行政处罚复议申请，请求进行行政复议。2017年5月6日，原告收到忻国土资复决字〔2017〕1号行政复议决定书，原告对此不服。岢岚县人民政府是1996年12月5日批给原告的宅基地，岢岚县国土资源局是2017年1月23日作出行政处罚决定，时间相隔19年零49天，如果原告违法，法律规定是二年内未发现的，不再给予处罚。原告建房用地审批表中县（市）人民政府批准意见栏内，签注”同意占地0.4亩”，加盖的印章是”岢岚县人民政府占用土地专用章”。如果原告违法，处罚原告也应当是县人民政府，县国土资源局进行处罚，原告认为是越权行为，应属无效行为。
综上事实，原告不服被告的行政复议决定，为此，提起诉讼，依法请求：1、撤销忻州市国土资源局〔2017〕1号行政复议决定及岢岚县国土资源局〔2017〕01号行政处罚决定；2、确认原告经岢岚县xxx乡xx村委会、岢岚县xxx乡人民政府、岢岚县人民政府批准占地0.4亩建筑住宅房屋使用权属原告所有；3、诉讼费由二被告承担。
原告方向本院提供了以下证据：
1、行政处罚复议申请书复印件；2、忻国土资复受字〔2017〕第1号行政复议受理通知书复印件；3、忻国土资复决字〔2017〕1号行政复议决定书复印件；4、岢国土资（监）罚字〔2017〕01号行政处罚决定书复印件；5、村镇居民建房用地审批表<申请户主刘某某>复印件；6、岢岚县xxx乡xx村民委员会2015年8月15日出具的关于刘某某审批宅基地及收费情况的书面证明复印件；7、岢岚县国土资源局xxx乡土管所、xxx乡政府2016年3月9日出具的书面情况说明复印件；8、岢岚县国土资源局2014年5月29日责令停止违法行为通知书复印件；9、现场勘测笔录复印件；10、岢岚县人民法院（2016）晋0929行初2号行政判决书复印件；11、刘某某、陈某某宅基地位置示意图；12、岢岚县xxx乡（镇）农村土地承包合同（合同编号店土字第xxxxxxx号）复印件；13、集体土地农业用地使用证复印件；14、”乔某、乔某某”房屋照片2张等。
上述证据，原告用以证明其诉讼主张及相应事实与理由。
被告岢岚县国土资源局辩称，岢岚县国土资源局是县级地方人民政府土地行政主管部门，对区域内的土地履行管理和监督的职责。本案中，是在认定原告不具备xx村村民资格、手续不合法、并且违反县土地规划的情况下，作出相应的行政处罚决定。岢岚县国土资源局并未超出权限范围，且在作出该行政处罚决定时，依照法律规定，履行了相关手续，是有法可依的。
被告岢岚县国土资源局在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据：
1、案件处理所涉证据材料，包括：原告刘某某、陈某某的户籍证明复印件，对李某某、李某某2、刘某某的询问笔录复印件，李某某、田某某、xxx乡xx村委会出具的书面证明复印件，村镇居民建房用地审批表复印件，现场勘测笔录复印件，行政处罚告知书与行政处罚听证告知书复印件，行政处罚决定书复印件，法律文书送达回证复印件；2、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十九条、第六十二条、第七十四条、第七十七条、第七十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《违反土地管理规定行为处分办法》第十条。
上述证据及依据，岢岚县国土资源局用以证明其作出的行政处罚决定，事实依据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
被告忻州市国土资源局辩称，1、忻州市国土资源局作出的《行政复议决定书》（忻国土资复决字〔2017〕1号）认定事实及适用法律正确、做出程序合法，依法应予维持；2、岢岚县国土资源局作出的《行政处罚决定书》（岢国土资监罚字〔2017〕01号），合法有效，依法应该予以维持；3、原告要求”确认经村委会、乡政府、县政府批准占地的0.4亩建筑住宅房屋使用权属原告所有”的主张依法无据，与事实不符，应该予以驳回。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，为维护社会公共利益，恳请人民法院依法驳回其诉讼请求。补充答辩意见为：1、原告不服岢岚县国土资源局的行政处罚决定，在法定期限内提出行政复议申请后，在整个行政复议过程中，忻州市国土资源局是严格按照《行政复议法》及有关法律法规规定的程序进行的；2、原告违反了国土资源部2004年颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）的规定，未经乡镇国土所及村委会批准，擅自在自己选定的地方进行建房，且其占地的土地属于耕地，未办理农用地转用手续，违反了《土地管理法》的有关规定，属于非法占用农用地的行为，应该予以处罚。岢岚县国土资源局对于原告的处罚决定是有理有据的，应予维持；3、根据《行政处罚法》第十九条第二款及最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号对于国土资源部的答复，原告非法占地的行为一直未恢复原状，岢岚县国土资源局的行政处罚并没有超出法律规定的两年的时效；4、《中华人民共和国土地管理法》赋予了土地管理部门对于违反土地管理行为的行政处罚职能，因此岢岚县国土管理部门对于原告的非法占地行为进行的制止和处罚，是依法履行职责，不存在欺压原告的问题（详见补充答辩意见）。
被告忻州市国土资源局在法定期限内向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请书复印件；2、案件受理通知书复印件；3、答复通知书复印件；4、岢岚县国土资源局行政复议答复书复印件；5、行政复议决定书复印件；6、送达回证复印件；7、有关案件处理所涉证据材料等复印件。
上述证据，忻州市国土资源局用以证明其行政复议程序合法，所作出的行政复议决定是正确的。
经双方举证、质证，原告方对二被告提供、出示的证据表示无异议；二被告对其相互提供出示的证据无异议；二被告对原告提供的宅基地位置示意图的真实性、合法性有异议；同时认为原告提供的岢岚县xxx乡（镇）农村土地承包合同、集体土地农业用地使用证、”乔某、乔某某”房屋照片等所要证明的事项与本案无关联性。
本院对上述证据认证如下：对原、被告双方对对方无异议且与本案相关联的证据，本院予以确认；关于原告提供的其宅基地位置示意图，从原、被告双方提供的申请户主为刘某某的村镇居民建房用地审批表中可知，原告刘某某申请建房用地0.4亩，虽经岢岚县人民政府批准，但无具体四至，且未经国土资源部门实地丈量批放，同时该示意图亦不能反映相关制作单位，故该宅基地位置示意图不能作为原告方合法占用土地的有效证据使用。原告方提供的岢岚县xxx乡（镇）农村土地合同、集体土地农业用地使用证、”乔某、乔某某”房屋照片等，根据庭审举证、质证情况，因其所要证明的事项确与本案无直接的关联性，故该类证据亦不宜作为本案认定相关事实的依据。
经审理查明，原告刘某某、陈某某于1992年由岢岚县xxx乡xxx村移民迁居至岢岚县xxx乡xx村。1996年因住宿困难，申请村镇居民建房用地。同年经岢岚县xx村讨论、岢岚县xxx乡人民政府审核、岢岚县人民政府批准其住宅用地0.4亩（详见村镇居民建房用地审批表），为此原告向xx村委会交纳3500元国家审批费用。原、被告双方提供的村镇居民建房用地审批表中未表明该0.4亩宅基地的具体四至。经庭审调查，原告方申请审批的宅基地亦未经国土资源部门实地丈量批放。2014年5月份，原告方在xx村村口209国道旁挖垫地基，开始修建房屋。同年5月29日被告岢岚县国土资源局向原告下达了岢国土高执停字〔2014〕20号责令停止违法行为通知书，并推平了原告挖的地基。被告岢岚县国土资源局以原告非法占地行为未恢复原状，于2017年1月6日予以立案。经调查与现场勘测后，于2017年1月13日作出调查报告，并于同年1月17日又分别作出岢国土资（监）告字（2017）01号行政处罚告知书及岢国土资（监）听告字（2017）01号行政处罚听证告知书。2017年1月23日被告岢岚县国土资源局作出岢国土资（监）罚字（2017）01号行政处罚决定书，认定原告方占地0.3亩的建房行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第59条、第62条之规定。并根据《中华人民共和国土地管理法》第74条、第77条、第78条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条、《违反土地管理规定行为处分办法》第10条之规定，决定对原告作出如下处罚：1、对你户批准的村镇居民建房用地0.4亩，批准文件无效；2、限十五日内拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处以耕地开垦费2倍的罚款，共计罚款陆仟元整。该处罚决定作出后，原告刘某某不服于2017年3月3日向被告忻州市国土资源局提出行政复议申请。忻州市国土资源局依法受理后并按法定程序审查认为：岢岚县国土资源局岢国土资（监）罚字〔2017〕01号《行政处罚决定书》，所处罚的事实清楚，引用有关法律法规准确，答复资料齐全。刘某某申请使用的宅基地虽然得到了政府的批准，但未经国土资源部门实地丈量批放，在审批程序还没有完结的情况下，擅自选址建房，属违法行为。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款之规定，作出如下行政复议决定：1、维持岢岚县国土资源局岢国土资（监）罚字〔2017〕01号《行政处罚决定书》作出的处罚决定；2、刘某某擅自选定的宅基地不具备宅基地使用权。该行政复议决定作出后，原告方仍不服，遂诉至本院，依法请求：1、撤销忻州市国土资源局〔2017〕1号行政复议决定及岢岚县国土资源局〔2017〕01号行政处罚决定；2、确认原告经岢岚县xxx乡xx村委会、岢岚县xxx乡人民政府、岢岚县人民政府批准占地0.4亩建筑住宅房屋使用权属原告所有。
本院认为，被告岢岚县国土资源局是本辖区内土地行政管理机关，具有对违法占用土地的行为作出行政处罚决定的法定职权；被告忻州市国土资源局作为被告岢岚县国土资源局的上级行政主管机关，根据行政相对人的申请，其亦具有对其下属国土资源部门作出的行政处罚决定作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第11条第2款规定：”农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。该法第62条第3款规定：”农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续”。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中规定：”宅基地审批要向村集体经济组织申请，并在村集体经济组织或村民小组张榜公布，公布无异议的，报乡（镇）人民政府审核后，报县（市）人民政府审批，经批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布”。同时还规定：”在宅基地的审批过程中，乡镇国土资源管理所要做到三到场，即受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地”。本案原告申请的宅基地虽经岢岚县人民政府批准，但未经国土资源部门实地丈量批放，其擅自选址施工建房的行为，确属违法行为。其本应经国土资源部门实地丈量批放宅基地后，要按照批准面积和要求使用土地，待其将房屋建成并经国土资源部门实地检查合格后，办理土地使用权登记手续，并取得集体土地使用证书。故被告岢岚县国土资源局根据法定程序及有关法律规定对其作出的岢国土资（监）罚字（2017）01号行政处罚决定中第二项、第三项处罚内容符合法律规定，同时被告忻州市国土资源局依据法定复议程序及相关法律规定作出的忻国土资复决字〔2017〕1号行政复议决定对前述两项处罚内容予以维持，亦是正确的。根据上述法律规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案原告申请住宅用地依据有关程序经岢岚县人民政府批准，按照法定行政程序及职权，再予对该行政批准作出相关行政处理，亦应由相应人民政府及以上人民政府作出；被告岢岚县国土资源局作为岢岚县人民政府土地行政管理的职能部门，其作出的岢国土资（监）罚字（2017）01号行政处罚决定中第一项内容即”对你户批准的村镇居民建房用地0.4亩，批准文件无效”，该作出行为属超越职权行为；被告忻州市国土资源局作出的忻国土资复决字〔2017〕1号行政复议决定对前述被告岢岚县国土资源局超越职权的行为予以维持的部分，亦不符合法律规定。故对该部分行政行为依法应予撤销。本案原告至今未经国土资源部门实地丈量批放宅基地，亦未经县级人民政府登记造册，核发证书，故对原告提出的第二项诉讼请求即：”确认原告经岢岚县xxx乡xxx委会、岢岚县xxx乡人民政府、岢岚县人民政府批准占地0.4亩建筑住宅房屋使用权属原告所有”，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第六十九条、第七十九条、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条、第八条、第九条、第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告岢岚县国土资源局作出的岢国土资（监）罚字（2017）01号行政处罚决定的第一项，即”对你户批准的村镇居民建房用地0.4亩，批准文件无效”；同时撤销被告忻州市国土资源局作出的忻国土资复决字〔2017〕1号行政复议决定对前述第一项予以维持的决定部分；
二、驳回原告刘某某、陈某某的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告岢岚县国土资源局承担25元，由原告刘某某、陈某某承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于忻州市中级人民法院。
审判长管俊山
人民陪审员马荣
人民陪审员秦海峰
二〇一七年九月二十九日
书记员张鼎