江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏01行终123号上诉人（原审原告）陈礼萍,女,1962年8月4日出生,汉族，住南京市秦淮区。委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地在南京市秦淮区御道街33-29号。法定代表人卢杰，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。委托代理人石建明，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人李素清，江苏焯燃律师事务所律师。上诉人陈礼萍因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管局）城建行政强制决定一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1218号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月26日受理后，依法组成合议庭，于2018年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人陈礼萍及其委托代理人张琨，被上诉人秦淮区城管局的委托代理人石建明、李素清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，陈礼萍居住的涉案房屋位于本市秦淮中和桥路45号。2015年12月26日，秦淮城管局的执法人员对中和桥路45号的建筑进行了调查与勘察，认为有一处砖混二层建筑涉嫌违法建设，即秦淮城管局提交的分户调查表中编号为①的房屋，面积为76.51㎡，陈礼萍未能提供相关合法建设手续；同日，秦淮城管局执法人员对该处建筑进行了拍照取证。2016年5月26日，秦淮城管局决定立案查处。2016年5月30日，秦淮城管局向秦淮住房和建设局（以下简称秦淮住建局）发送了《关于商请认定中和桥路45号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片。该函请求对涉案建筑的规划合法性进行核查，主要是：该建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年6月1日，秦淮住建局向秦淮城管局作出《关于商请认定中和桥路45号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形”。2016年6月30日，秦淮城管局作出并向陈礼萍邮寄送达了宁城法秦限告字（2016）第364432号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》）。2016年7月22日，秦淮城管局作出并向陈礼萍送达了宁城法秦限拆字（2016）第364432号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定陈礼萍在中和桥路45号的76.51㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京城管集中处罚办法》）第十五条的规定，限陈礼萍在收到决定书之日起三日内自行拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。陈礼萍在限定期限内并未自行拆除涉案建筑物，秦淮城管局先后作出并送达了宁城法秦催字（2016）第364432号《履行行政决定催告书》和宁城法秦强公字（2016）第364432号《强制拆除公告》，2016年11月29日，秦淮城管局作出宁城执秦撤字[2016]24号《关于撤销、的决定》，撤销了上述《履行行政决定催告书》和《强制拆除公告》。2017年1月11日，秦淮城管局重新作出并送达了宁城法秦行催字（2016）第364432号《履行行政决定催告书》（以下简称《履行行政决定催告书》），之后在陈礼萍仍未自觉履行的情况下于2017年1月18日重新张贴了宁城法秦强公字（2016）第364432号《强制拆除公告》（以下简称《强制拆除公告》）。2017年5月22日，依据《城乡规划法》第六十八条和《南京城管集中处罚办法》第十五条的规定，秦淮城管局作出并向陈礼萍送达了宁城法秦强执字（2016）第364432号《强制执行决定书》（以下简称《强制执行决定书》）。秦淮城管局以上执法文书的送达过程有相关视频为证，送达程序符合法律规定，并告知了陈礼萍有关陈述、申辩、复议和诉讼等权利；陈礼萍收到后不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销《强制执行决定书》。另查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收的范围。原审庭审中，陈礼萍陈述称，涉案建筑系陈礼萍于1999年出资建设，当时是经村里同意才建的，村是土地所有人，又是基层组织，陈礼萍认为村里同意就是合法的。秦淮住建局陈述称，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有在取得宅基地使用权之后，才可以在宅基地范围内建设房屋，申请报告上记载的建房位置不在其宅基地范围内；陈礼萍已将其宅基地使用权范围内的房屋卖给他人，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款的规定，村民在出卖、出租房屋后再申请宅基地的不予批准，因此，涉案建筑物不可能办理到相关规划许可手续。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京城管集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮城管局作为独立的行政执法主体，负责秦淮划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。该法第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《南京城管集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，秦淮城管局工作人员对涉案建筑进行调查并拍照取证，核定面积共计76.51平方米。经调查，涉案建筑系由陈礼萍建造使用，故秦淮城管局将陈礼萍作为行政相对人，并无不当。陈礼萍虽然领取了土地使用证，但涉案建筑与该土地使用证所载并不相符，陈礼萍提交的《证明》上虽有响水桥居民委员会和七桥村村民委员会的印章，但并不能证明涉案建筑取得相关规划审批手续，秦淮城管局经征询秦淮住建局，确认涉案建筑未办理相关法定规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，故秦淮城管局认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，系违法建筑，应当予以拆除，认定事实清楚，定性并无不当。在此情况下，秦淮城管局经内部审批并进行立案，认定涉案建筑违反了相关法律规定，向陈礼萍作出并送达了《限期拆除告知书》，告知其拟作出限期三日内自行拆除的决定，并告知陈礼萍有关陈述、申辩等权利。在陈礼萍于限期内未自行拆除的情况下，秦淮城管局作出并向陈礼萍送达了《限期拆除决定书》，并告知了陈礼萍有关复议和诉讼等权利，后依据《行政强制法》第三十五条的规定，作出并向陈礼萍送达了《履行行政决定催告书》，张贴了《强制拆除公告》，最终依据《城乡规划法》第六十八条和《南京城管集中处罚办法》第十五条对陈礼萍作出并送达了《强制执行决定书》，秦淮城管局的上述执法程序符合法律规定，并无不当。陈礼萍主张涉案房屋建设于《城乡规划法》实施之前，秦淮城管局适用法律错误，原审法院认为，由于陈礼萍直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽发生在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮城管局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。综上，秦淮城管局作出的《强制执行决定书》认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法。陈礼萍请求撤销《强制执行决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈礼萍的诉讼请求。案件受理费50元，由陈礼萍负担。上诉人陈礼萍上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。第一、本案被诉《强制执行决定书》的基础行政行为《限期拆除决定书》违反法律规定，应属无效。依据相关规定，《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”和第六十八条规定的“责令限期拆除”不应该理解为行政处罚行为。故被上诉人依据《城乡规划法》第六十四条和《南京城管集中处罚办法》第十五条作出《限期拆除决定书》属于适用法律错误、超越法定职权行为。且没有法律依据规定上诉人建设涉案房屋时必须申请建设工程规划许可证才算合法建筑。第二、被上诉人没有进行现场勘验，也没有向上诉人进行询问，严重违反了执法程序，剥夺了上诉人陈述和申辩的权利。第三、《行政处罚法》第二十九条规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案中，涉案房屋建造行为于1999年即已完成，已超过两年处罚期限。所谓违法建设一直存在，是违法结果的连续或者继续状态，而不是违法行为的连续或者继续状态，原审判决混淆了两者概念。第四、涉案地块是拆迁区域，本案明显是以拆违代拆迁。第五、依据《城乡规划法》和《南京市城乡规划条例》规定，只有县级以上人民政府责令后，被上诉人才能作出强制执行决定书，且强制执行决定书属于须有上级批准的行政行为。综上，请求二审法院撤销原审判决并依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人秦淮城管局未在法定期限内提交书面答辩状，在庭审中辩称，第一、关于法定职权问题，根据《行政处罚法》、《行政强制法》、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京城管集中处罚办法》均赋予了被上诉人在辖区内对未取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物及其设施具有依法查处的法定职权。第二、涉案建筑物违法状态一直持续存在，被上诉人依法适用《城乡规划法》作出的具体行政行为并无不当。第三、现有证据已证明被上诉人向上诉人告知了陈述和申辩的权利。第四、案涉地块的拆迁行为与上诉人执法行为并无关联性。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。本案原审原、被告提交的证据和法律依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，依据《南京市城乡规划条例》第五十六条和《南京城管集中处罚办法》第五条、第六条之规定，秦淮城管局作为秦淮城市管理行政执法部门，具有对秦淮行政区域内的违法建设依法进行查处的法定职责。涉案房屋位于秦淮行政区域内，依法应当由秦淮城管局进行查处。上诉人关于秦淮城管局前期作出《限期拆除决定书》超越法定职权的上诉理由没有相应的法律依据，本院不予采纳。《南京市城乡规划条例》第五十七条第一款规定，“未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”本案中，陈礼萍未能提供涉案建筑的合法建设手续，后经秦淮住建局确认，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除影响情形。被上诉人秦淮城管局以此认定涉案房屋为违法建筑，并作出限期拆除及行政强制决定具体行政行为，符合法律规定，并无不当。上诉人关于涉案房屋建造时没有法律规定要求申请建设工程规划许可证的上诉理由，于法无据，本院不予采纳。上诉人认为涉案房屋于1999年建成，秦淮城管局于2016年7月22日作出《限期拆除决定书》，超过法律规定的两年行政处罚期限规定。对此，本院认为涉案房屋虽建成时间超过两年，但未办理建设工程规划许可手续，至今仍处于违法建设状态。故秦淮城管局作出的限期拆除决定及被诉强制执行决定并未违反《行政处罚法》第二十九条处罚期限相关规定。本案中，被上诉人先对涉案建筑进行现场调查并制作勘察记录，再向秦淮住建局去函，获知涉案建设未取得建设工程规划许可证后，确认涉案房屋系违法建设。据此，被上诉人向上诉人作出并邮寄送达《限期拆除告知书》，又向上诉人作出并送达《限期拆除决定书》，并告知其行政复议及行政诉讼相关权利。因上诉人仍未自行拆除涉案房屋，秦淮城管局遂作出并送达《履行行政决定催告书》，告知上诉人陈述和申辩权利，又张贴《强制拆除公告》，最后向上诉人作出并送达被诉《强制执行决定书》。被上诉人秦淮城管局作出的以上行政行为符合《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第三十八条及民事诉讼法送达相关程序规定，并无不当。上诉人陈礼萍关于被上诉人秦淮城管局行政程序违法，剥夺了其陈述和申辩权利的上诉理由，没有相应的事实依据，本院不予采纳。综上，被上诉人秦淮城管局作出的被诉《强制执行决定书》具体行政行为符合法律法规及相关规定，并无不当。上诉人陈礼萍的上诉请求和理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人陈礼萍负担。本判决为终审判决。审判长  刘苏文审判员  陆俊騑审判员  洪 途二〇一八年四月二十三日书记员  王 慧