湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行初560号
原告姚某某，女，汉族，1972年1月21日出生，住湖南省益阳市赫山区。
委托代理人裴某某，男，汉族，1971年5月11日出生，住湖南省益阳市赫山区。系姚某某之夫。
委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。
被告湖南省人民政府，住所地长沙市天心区湘府西路8号。
法定代表人许达哲，省长。
委托代理人张少波，湖南省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李奇国，湖南万伟律师事务所律师。
原告姚某某与被告湖南省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定纠纷一案，于2016年10月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2016年12月12日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月17日对本案公开开庭进行了审理。原告姚某某及委托代理人裴某某、顾冬庆，被告省政府委托代理人张少波、李奇国，均到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
原告姚某某因对2010年12月10日签订的《拆迁补偿协议》不服而向被告省政府申请行政复议，被告省政府经复议认为，益阳市人民政府不是本案适格的被申请人，《拆迁补偿协议》不属于行政复议的受案范围，申请人申请行政复议已经超过了法定期限，不符合行政复议受理条件，于2016年10月11日作出了湘府复驳字[2016]74号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回了姚某某的行政复议申请。
原告姚某某诉称：原告系益阳市赫山区朝阳办事处江家坪村第四村民组村民，在该村拥有合法土地及房产。因未依法获得公平合理的补偿，原告在依法维护合法权益的过程中获取了益阳市人民政府派出机构予以盖章确认的《拆迁补偿协议》，其中有原告的签名，后经原告核实，该签名并非本人所签。原告依法向被告申请行政复议，被告作出了湘府复驳字[2016]74号驳回行政复议申请决定书并于2016年10月17日送达原告。原告认为，被告作出的驳回行政复议申请决定书有误，特提起诉讼，请求：1、撤销被告湘府复驳字[2016]74号《驳回行政复议申请决定书》；2、判令被告受理原告的行政复议申请。
原告为证明其诉讼请求，在起诉时向本院提交了如下证据：1、身份证复印件；2、拆迁补偿协议；3、湖南省人民政府驳回行政复议申请决定书。
开庭审理时，原告又向本院补充提交了如下证据：1、益阳市开发区管委会干部写的甲鱼养殖场补偿金额的小纸片；2、房屋补偿领款通知单；3、甲鱼养殖场照片；特种甲鱼养殖证的养殖池平面图；5、《委托书》（即被告证据25）；6、江家坪四组安置房钥匙领取明细（即被告证据25）；7、规划平面图（2014雨行初字第00085号案中湖南省住房和城乡建设厅提交证据3）；8、原告各个时期签名样本10份。庭审前，原告向本院书面提出笔迹鉴定申请，要求对案涉2010年12月10日签订的《拆迁补偿协议》中原告签名的真实性进行鉴定。
被告省政府辩称：一、答辩人作出行政复议决定程序合法。答辩人收到被答辩人提出的行政复议申请后依法予以受理，并向益阳市政府发出《行政复议答复通知书》，要求其提供相关的证据材料。益阳市政府依法向答辩人提交了答复书和相关证据材料。答辩人依法作出《驳回行政复议决定书》。答辩人作出的行政复议决定，符合《行政复议法》有关行政复议程序的规定，程序合法。二、答辩人作出行政复议决定内容合法。针对被答辩人提出的行政复议申请，根据全案证据，答辩人查明：2010年11月2日，江家坪资管委向益阳市朝阳街道办事处提交了《集中安置村民报告》，载明：“江家坪资管委因土地征收等原因，目前已有近200户村民无法解决宅基地建房……。经资管委集体讨论决定，在我委拆迁任务相对较少的四组靠西边拟建立江家坪资管委村民集中安置基地（以下简称江家坪安置基地），以解决我资管委近200户村民的居住问题。”2010年11月4日，朝阳办事处批准了《集中安置村民报告》。2010年11月25日，益阳市规划局作出规划审查纪要，同意新增安置点，用于安置江家坪资管委150户村民。由于江家坪资管委无拆迁资质，故委托高新区拆迁安置部负责具体拆迁工作。2010年12月10日，被答辩人与高新区拆迁安置部签订《拆迁补偿协议》，被答辩人在《江家坪安置点房屋拆迁勘丈平面图》和《拆迁补偿费用明细表》上签名，《拆迁补偿费用明细表》列明的补偿费用合计为76120元。2010年12月28日，江家坪资管委在《江家坪安置点房屋拆迁补偿明细》中列明被答辩人的补偿款为76120元，江家坪资管委支书夏友南签署“同意支付该款项”。2011年1月17日，江家坪资管委向被答辩人账户转入294566元。2011年3月3日，经被答辩人母亲罗柏丽申请，江家坪资管委支书夏友南批准再支付罗柏丽“四组安置基地拆迁水面池塘补偿款”5000元。领取补偿款后，被答辩人搬迁并腾出其在江家坪安置基地用地范围内的房屋、土地、池塘等。2015年12月3日，被答辩人委托姚建国抓阄领取安置房，次日被答辩人领取了安置房的钥匙。答辩人认为：首先，益阳市政府不是本案适格的被申请人。《拆迁补偿协议》是因为江家坪安置建设需拆迁、腾出被答辩人的房屋、土地、池塘而签订，江家坪资管委为腾出其在江家坪安置基地的用地单位及拆迁安置的工作主体。江家坪资管委按照村民自治原则自行建设安置基地安置集体经济组织内的拆迁户，符合《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第二十一条第二款的规定。高新区拆迁安置部受江家坪资管委委托负责具体拆迁事务，尽管双方未签订委托协议，但双方对此均予以认可，委托关系足以认定。高新区拆迁安置部在执行拆迁事务时与被答辩人签订的《拆迁补偿协议》，应视为江家坪资管委与被答辩人之间的协议，其后果由江家坪资管委承担，益阳市政府不是本案适格的被申请人。其次，《拆迁补偿协议》系村民自治组织与村民之间的协议，不属于行政行为，不属于行政复议受案范围。再次，2010年12月10日《拆迁补偿协议》就已经签订，同日被答辩人在《江家坪安置点房屋拆迁勘丈平面图》和《拆迁补偿费用明细表》上签名，被答辩人于2016年3月26日申请行政复议超过了法定期限，不符合行政复议受理条件。请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告省政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：
证据1、《行政复议申请书》及邮寄单，证明被告于2016年3月28日收到原告的行政复议申请；
证据2、《行政复议答复通知书》，证明被告于2016年4月7日向益阳市人民政府发送行政复议答复通知书，要求其提交作出行政行为所依据的证据、依据的证据，依据和其他有关材料。
证据3、《行政复议答复书》及证据目录，证明益阳市人民政府于2016年4月15日依法作出行政复议答复并提交证据材料。
证据4、《延期审理通知书》及邮寄单，证明被告于2016年5月20日依法向原告发送延期审理通知书；
证据5、《笔迹鉴定申请书》及《申请笔迹鉴定单位申请书》，证明原告于2016年5月7日向被告提出笔迹鉴定申请，并于2016年5月27日向被告提出笔迹鉴定单位；
证据6、《谈话笔录》2份，证明2016年6月2日被告前往异样进行实地调研，并听取汤小枫、李志坚意见，二人均认可《拆迁补偿协议》为本人签名；
证据7、《益阳市人民政府关于陶燕红申请笔迹鉴定的答复意见》，证明益阳市人民政府于2016年6月12日就原告提出的笔迹鉴定申请提出异议，双方未就笔迹鉴定机构达成一致意见；
证据8、《对于益阳市人民政府答复意见的答复》，证明原告于2016年7月18日就《益阳市人民政府关于陶燕红申请笔迹鉴定的答复意见》作出答复，双方认为就是否需要鉴定、鉴定机构选择、鉴定样本选取达成一致意见；
证据9、《案件协调会签到表》，证明2016年6月21日被告听取原告对于依法处理本案的意见，原告同意以协调方式处理本案。同时，被告要求原告在协调会后5个工作日内向被告提供相关材实；
证据10、《案件协调会签到表》，证据2016年7月14日被告听取益阳市人民政府关于协调处理本案的意见；
证据11、《案件协调会签到表》，证明2016年8月18日被告再次召集益阳市人民政府召开协调会，听取其关于选定鉴定机构、协调处理本案的意见；
证据12、《案件协调会签到表》，证明2016年9月29日被告召集原告方、益阳市人民政府、益阳市高新区管委会、益阳市江家坪资管委进行协调；
证据13、《行政复议决定书》及邮寄单，证明2016年10月11日被告依法作出行政复议决定并送达原告。
该组证据拟证明被告作出《行政复议决定》程序合法。
第二组证据：
证据14、《集中安置村民报告》；
证据15、《益阳市规划局规划审查例会纪要》（益规审字[2010]31期）；
证据16、《关于变更江家坪安置基地定点的函》；
证据17、《益阳市规划局规划审查例会纪要》（益规审字[2011]20期）；
证据14-17拟证明：（1）江家坪安置基地发建设用地单位、拆迁原告房屋主体均是江家坪资管委；（2）江家坪安置基地建设经朝阳街道办事处同意，并通过规划例会审查同意，该基地建设合法；（3）《集中安置村民报告》证明安置基地建设是江家坪资管委自行安置本资管委已经被拆迁的拆迁户所进行的公益事业和公共事务，属于村民委员会自治范畴内的事项。
证据18、《拆迁补偿协议》、《江家坪安置点房屋拆迁堪丈平面图》、《拆迁补偿费用明细表》，拟证明2010年12月9日原告签订《拆迁补偿协议》，项目为江家坪安置基地，且在堪丈平面图、补偿费用明细表上签名；
证据19、2010年11月13日江家坪管委会议记录；
证据20、《江家坪安置基地房屋拆迁补偿明细》，证明2010年12月28日，江家坪资管委支书夏友南签署“同意支付此款”，预共计支付原告、姚军补偿款218446元；
证据21、银行转款凭证，证明2011年1月17日江家坪资管委依据《拆迁补偿协议》将补偿金额294566元转账支付至原告的提供的银行账户；
证据22、领款单，证明2011年3月3日江家坪资管委支书夏友面批准再支付罗柏丽“四组安置基地拆迁水面池塘补偿款”5000元，注意证明安置基地用地单位和拆迁补偿主体是江家坪资管委；
证据23、《关于姚某某房屋拆迁补偿情况的说明》，证明原告姚某某拆迁补偿包括鱼塘、房屋及其他附属设施，原告姚某某领取补偿款后自行拆除房屋并撤离；
证据18-23拟证明：（1）江家坪资管委是拆迁补偿安置的实施主体，其已按照《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（益阳市人民政府[2007]4号令）履行补偿安置职责，原告因土地、房屋、池塘等被拆迁已经获得相应补偿病主动搬迁腾出房屋、土地，《拆迁补偿协议》及补偿明细表上除签约的双方当事人外，另有多名见证人签名，结合双方已实际履行的事实和证据6，说明该协议合法、真实；（3）尽管《拆迁补偿协议》的签约方是原告和益阳高新技术产业开发区管理委员会拆迁安置部，但实际履行方是原告和江家坪资管委。
证据24、《江家坪村户头安置公示名单》，证明江家坪资委将原告安置在江家坪资委安置基地；
证据25、《委托书》、分房抓阄明细、钥匙领取表，证明2015年12月3日，姚某某委托姚建国抓阄领取安置房，并于次日领取了安置房的钥匙。
证据24-25证明目的：原告在安置基地建成后，获得安置房屋，其合法权益未被损害。
证据26：江家坪资管委出具《关于江家坪资管委安置基地建设房屋拆迁等情况说明》、高新区拆迁安置部出具《益阳高新技术产业开发区拆迁安置部情况说明》，证明江家坪资管委和高新区拆迁补偿安置部均认为江家坪安置基地建设主体为江家坪资管委，《拆迁补偿协议》系高新区拆迁安置部受江家坪资管委委托与原告签订的，安置补偿费由江家坪资管委独立支付。
该组证据拟证明被告作出《行政复议决定》内容合法，即：（1）江家坪安置基地建设的申报主体、建设主体、补偿安置主体、《拆迁补偿协议》的实际履行着均为江家坪资管委，益阳市人民政府不是行政复议适格的被申请人，行政复议决定内容合法；（2）《拆迁补偿协议》实际上是江家坪资管委和申请人签订的协议，不属于行政复议受案范围；（3）2010年12月9日，《拆迁补偿协议书》就已经签订，同日原告在《江家坪安置点房屋拆迁勘丈平面图》和《拆迁补偿费用明细表》上签名。2016年3月26日，申请人才提起行政复议，超过行政复议申请期限。
规范性文件依据：1、《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第二十一条第二款；2、《行政复议法》及《行政复议法实施条例》。
庭审中，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性没有异议，但证据8证明被告作出该行政复议决定所认定的事实依据不足，在当事双方对鉴定机构、鉴定样本等未达成一致的情况下，被告未采取摇号等方式确定评估机构不符合法律规定。对第二组证据的证明目的不予认可。对证据14的合法性不予认可，而且该报告是经街道办事处批准实施，客观上说明不是江家坪资管委以村民自治的方式进行拆迁；证据15的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该证据证明拆迁方案是经益阳市政府审批，故益阳市政府是本案被申请人；对证据18的真实性、合法性不予认可，该证据上并非原告签名；对证据19关联性不予认可，与本案无关；对证据20-23的合法性不予认可，证据21是个人业务凭证，是姚国清个人账户，根本不是资管委对公账户，也不符合国家对征地补偿款专款专户管理要求，同时证明在此次征地补偿过程中存在违法犯罪的可能性；对证据24的真实性、合法性均不予认可，该公示名单所公示的标准没有任何法律依据，同时，各家各户差别巨大；对证据25的真实性无异议，该份证据原告的签名与其他签名明显不一致，证明涉案补偿协议签名是伪造的；对证据26的真实性及证明目的不予认可，该证据不能说明高新区拆迁安置部是受江家坪资管委委托与原告签订协议，即便是受委托签订协议，也应以委托人的名义签订。第二组证据中省政府和益阳市政府都未提供关键证据即征收拆迁款的来源问题，未说明真正的征收拆迁主体，被告以资管委向拆迁农户发放拆迁款就认定资管委是拆迁实施主体是不符合常识的，该事实证据不足。对规范性文件《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第二十一条第二款本身没有异议，但该条款并不适用本案，对《行政复议法》及《行政复议法实施条例》无异议。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对原告起诉时的提交的证据没有异议。原告当庭提交的证据1不符合法定证据形式，无法判断证据的真实性和合法性，证据2达不到原告的证明目的，证据3、4与本案无关，证据5、6被告也提供了该份证据，但达不到原告的证明目的，证据7、8原告本人签名未经鉴定不能作为本案的事实依据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
被告提交的证据客观真实，可证明原告向被告提交行政复议申请，被告受理其申请并向益阳市政府作出《行政复议答复通知书》，益阳市政府进行答复并提交相关证据材料，被告经审查作出了复议决定书等事实，予以采信；原告起诉时提交的证据，被告无异议，予以采信；原告当庭提交的证据中证据5、6被告已提交，予以采信，原告当庭提交的其他证据与本案没有关联性，不予采信。关于原告向本院申请对案涉《拆迁补偿协议》签名真实性鉴定的问题，因本案为行政诉讼，审查的内容是被诉行政行为的合法性，本案被诉行政行为系被告省政府对原告作出的湘府复驳字[2016]74号驳回行政复议申请决定，而案涉《拆迁补偿协议》应定性为民事协议，原告申请鉴定的《拆迁补偿协议》签名的真实性问题，应当在民事协议纠纷中解决，不属于本案审理的范围，本院对原告提出的笔迹鉴定申请不予准许。
经审理查明：2010年11月2日，益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会（简称江家坪资管会）向益阳市朝阳街道办事处提交了《集中安置村民报告》，提出“江家坪资管委因土地征收等原因，目前已有近200户村民无法解决宅基地建房……。经资管委集体讨论决定，在我委拆迁任务相对较少的四组靠西边拟建立江家坪资管委村民集中安置基地，以解决我资管委近200户村民的居住问题。”2010年11月4日，朝阳街道办事处批准了《集中安置村民报告》。2010年11月25日，益阳市规划局作出规划审查纪要，同意新增安置点，用于安置江家坪资管委150户村民。在拆迁过程中，江家坪资管会委托益阳高新技术产业开发区拆迁安置部负责执行该村民安置基地拆迁的具体事务性工作。2010年12月10日，原告与益阳高新技术产业开发区拆迁安置部签订了《拆迁补偿协议》，原告在《江家坪安置点房屋拆迁勘丈平面图》和《拆迁补偿费用明细表》上签名，《拆迁补偿费用明细表》列明原告应得的补偿费用合计为76120元。2010年12月28日，江家坪资管委在《江家坪安置点房屋拆迁补偿明细》中列明被答辩人的补偿款为76120元，江家坪资管委支书夏友南签署“同意支付该款项”。2011年1月17日，江家坪资管委向原告账户转入294566元。2011年3月3日，经原告母亲罗柏丽申请，江家坪资管委支书夏友南批准再支付罗柏丽“四组安置基地拆迁水面池塘补偿款”5000元。领取补偿款后，原告搬迁并腾出其在江家坪安置基地用地范围内的房屋、土地、池塘等。2015年12月3日，原告委托姚建国抓阄分配安置房，次日原告领取了安置房的钥匙。
2016年3月25日，原告以2010年12月10日签订的《拆迁补偿协议》上的签名非其本人所签为由，以益阳市人民政府为被申请人向被告申请行政复议，被告于2016年3月28日受理。2016年4月7日，被告向益阳市人民政府发出了《行政复议答复通知书》，益阳市人民政府于2016年4月15日作出《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。2016年5月7日，原告向被告提出笔迹鉴定申请，被告于2016年5月20日作出《延期审理通知书》，告知原告行政复议决定延期30日作出。2016年5月27日，原告向被告提出申请，要求将拆迁补偿协议送至公安部物证鉴定中心进行笔迹鉴定，益阳市人民政府于2016年6月12日对此提出了书面异议。此后，被告分别于2016年6月21日、7月14日、8月18日和9月29日先后四次对此案进行了协调。2016年10月11日，被告作出湘府复驳字[2016]74号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告省政府作出涉案的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法、正当。经审查，被告复议查明的基本事实与本院查明事实无异。被告受理原告的行政复议申请后，向益阳市人民政府发出了《行政复议答复通知书》，益阳市人民政府作出了《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。被告对相关证据材料进行了审查，并进行了必要的调查，先后多次组织益阳市人民政府等有关方面与原告就本案的处理进行协调，在协调不成的情况下作出驳回行政复议申请决定并予以送达，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条的规定，程序合法。
本案双方当事人争议的焦点问题主要是2010年12月10日原告与益阳高新技术产业开发区拆迁安置部签订的《拆迁补偿协议》是否属于行政复议的受案范围。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二章专门对行政复议范围作了规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议，行政复议机关可以依法复议的事项范围应当是行政机关作出的行政行为。本案中江家坪资管委按照村民自治原则决定自行建设安置基地安置集体经济组织内的拆迁户，属于行使村民自治权的范畴，该拆迁安置基地用地未经法定的征收程序，其土地权属并未改变，仍属于集体土地性质。益阳高新技术产业开发区拆迁安置部受江家坪资管委委托执行具体拆迁事务时，与原告签订的《拆迁补偿协议》，其法律后果应当由江家坪资管委承担，该《拆迁补偿协议》系集体经济组织与其成员之间的民事协议，不属于行政行为，不属于行政复议的受案范围，益阳市人民政府也不是本案中行政复议的适格被申请人。
虽然2015年5月1日开始实施的修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项明确将行政相对人与行政机关之间签订的诸如土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围，但本案中产生争议的益阳高新技术产业开发区拆迁安置部与原告签订《拆迁补偿协议》的时间是2010年12月10日，根据法不溯及既往的原则以及当时的法律法规和司法实践中的通常做法，加之本案并不涉及政府实施征地这一客观事实，案涉《拆迁补偿协议》亦不宜认定为行政行为，不应纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，情况复杂不能在规定期限内作出复议决定的，经复议机关负责人批准，可以适当延长期限最多不超过30日。本案原告于2016年3月25日向被告申请行政复议，被告于2016年3月28日受理，被告于2016年5月20日作出《延期审理通知书》，告知原告延长复议期限30日。考虑到原告在2016年5月7日向被告提出了笔迹鉴定申请，被告此后分别于2016年6月21日、7月14日、8月18日和9月29日先后四次组织益阳市有关部门对此案进行协调，被告在处理原告的笔迹鉴定申请和协调处理此案的时间应当合理扣除。因此，被告于2016年10月11日作出行政复议决定没有超过法定期限。
此外，关于案涉《拆迁补偿协议》是否合法、原告签名是否真实以及原告在江家坪资管委建设村民安置基地拆迁过程中是否获得了合理补偿等问题，均不属于本案的审理范围。
综上所述，被告省政府作出的湘府复驳字[2016]74号《驳回行政复议申请决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告提起诉讼的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告姚某某的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告姚某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 贺元芳
审 判 员 陈蔚宇
代理审判员 董强强
二〇一七年四月二十一日
书 记 员 李 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。