四川省绵阳市涪城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）涪行初字第97号
原告绵阳市御龙实业有限公司。住所地：绵阳市涪城区长虹大道南段*号。
法定代表人李朝顺，该公司董事长。
委托代理人方东远，四川锐泰律师事务所律师。
被告绵阳市住房和城乡建设局。住所地：绵阳市涪城区涪城路**号。
法定代表人郑志恒，该局局长。
委托代理人王庆歆，该局政策法规科副科长。
委托代理人郑植，四川睿桥律师事务所律师。
第三人四川华企建设工程有限公司。住所地：内江市市中区文英街**号。
法定代表人谢崇才，该公司董事长。
原告绵阳市御龙实业有限公司不服被告绵阳市住房和城乡建设局（以下简称绵阳市住建局）城建行政处罚一案，于2015年7月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月28日立案后，于2015年7月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月22日公开开庭审理了本案。原告绵阳市御龙实业有限公司的委托代理人方东远、被告绵阳市住建局的委托代理人王庆歆及郑植到庭参加诉讼，第三人四川华企建设工程有限公司（以下简称华企建设公司）经本院依法送达传票传唤，拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绵阳市住建局于2015年4月20日作出绵住建局罚（2014）建058号行政处罚决定书，认定由原告建设，第三人施工的“凯越诗蓝御营广场一期（1幢）项目，在未取得建设工程施工许可证的情况下，于2013年3月擅自在涪城区御安街10号开工建设。该工程系旧城改造项目，建筑面积70903平方米，合同总造价17000万元；被告先后发出通知要求尽快完善施工许可手续，并于2014年2月19日针对前期基础施工阶段无证施工违法行为给予了行政处罚，但该项目一直处于施工状态，目前部分施工至主体十三层，完成工程量造价为5035.34万元。上述行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条、《四川省建筑管理条例》第十三条和《建筑工程施工许可管理办法》第三条之规定，依据《中华人民共和国建筑法》第六十四条，《四川省建筑管理条例》第五十五条（四）项和《建筑工程施工许可管理办法》第十二条之规定，给予原告绵阳市御龙实业有限公司罚款250000元，第三人四川华企建设工程有限公司罚款10000元的行政处罚。
原告诉称：“凯越诗蓝御营广场一期”项目系由原告作为实施主体的棚户区旧城改造项目，第三人华企建设公司为施工总承包方。因启动工程建设时未取得施工许可证，被告于2014年2月19日对原告作出了责令停工及罚款7万元的行政处罚，之后原告已于2014年11月28日取得施工许可证，但被告又以无证施工为由于2015年4月对原告进行重复处罚，原告认为该处罚有悖事实、情理和法律规定，为有利于推动旧城改造项目顺利进行，减轻企业负担，请求人民法院查证核实，依法撤销被告作出的绵住建局罚（2014）建058号行政处罚决定书中对原告的行政处罚。
原告向法庭提交了以下证据：1、绵旧改组发（2013）3号文件《绵阳旧城区改建工作领导小组关于2013年度旧城区改建项目的批复》，文件上记载棚户区改造由原告实施；2、绵旧改办函（2014）1号文件《绵阳旧城区改建工作领导小组办公室关于商请御安街10号旧城改建地块分期实施的函》，证明原告没有取得施工许可证就开工是因为旧城改造；3、施工许可证（建施第20140114号），证明原告取得该证的时间是2014年11月28日，但被告作出行政处罚的时间是在原告取得许可证的5个月之后。
被告辩称：原告于2014年11月28日才取得涉诉项目的建设工程施工许可证，根据被告对现场进行检查及现场负责人调查显示，该项目在未取得施工许可证的情况下已修建到地上13层，原告的无证建设行为已严重违反了相关法律法规；我局曾于2014年2月19日作出绵住建局罚（2013）建045号行政处罚决定书对涉诉项目无证建设责令停工并罚款7万元，当时该项目正在进行基础砖胎膜施工，而根据我局调查结果显示，原告在受到第一次处罚后，并未纠正违法行为，仍然继续进行无证建设施工至地上13层，完成工程造价约5030万元，原告是在连续时间内实施了两个违法行为，我局分别对两个行为进行处罚，不属于对原告的重复处罚。我局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，在作出处罚前，依法对原告违法行为全面的进行了调查、检查，并举行了听证，充分听取原告的陈述和申辩，处罚符合法定程序。原告起诉没有事实和法律依据，应依法驳回其诉请。
被告向本院提交了以下证据及依据：1、组织机构代码证，法定代表人身份证明，证明被告的主体身份；2、绵住建局罚（2014）建058号行政处罚决定书，证明被诉行政行为；3、《四川省建筑管理条例》第四条，证明绵阳市住房和城乡建设局作出涉诉行政行为未超越或滥用职权；4、现场检查笔录及照片、执法调查笔录、企业法人营业执照及法定代表人身份证明、法定代表人授权委托书及受托人身份证复印件、建设工程规划许可证及资质证书、建设工程施工合同、原告提交的申诉书、建设工程施工许可证、听证授权委托书、情况说明、听证笔录，证明原告在取得施工许可证前仍在进行违法施工的事实；5、绵住建局罚（2013）建045号行政处罚现场检查笔录及照片、绵住建局罚（2013）建045号行政处罚调查笔录、绵住建局罚（2013）建045号行政处罚决定书，证明45号行政处罚决定书是对原告2014年2月之前的违法行为进行的处罚，原告第一次受到行政处罚后，在未取得施工许可证的情况下，仍然继续建设；6、行政执法立案通知及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚听证通知书及送达回证、绵住建局罚（2014）建058号行政处罚决定书送达回证，证明被诉行政行为程序合法；7、《中华人民共和国建筑法》第7条及第64条、《四川省建筑管理条例》第13条及第55条、《建筑工程施工许可管理办法》第3条及第12条，证明被诉行政行为适用法律正确。
第三人虽拒绝出庭参加诉讼，但在开庭审理前向本院提交了情况说明一份及缴纳罚款的票据复印件，述称对本案被诉行政处罚决定无异议，并已按处罚决定缴纳罚款，
经庭审质证，被告对原告提交的证据提出如下异议：认为原告出示的两份文件无法达到原告的证明目的，原告未取得施工许可证即动工修建的原因不是法定免责事由，被告是在法定的下限对原告进行的处罚；对施工许可证真实性无异议，但本案的行政处罚是针对原告受到第一次处罚后到2014年11月28日之间的无证施工行为，我局在2015年作出该处罚并未超出法定追诉期限。原告对被告提交的证据提出如下异议：认为证据5、7无法达到被告的证明目的，对其他证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告向本院提交的关于旧城改造的两份文件无法达到原告的证明目的，本院不予采信；对建设施工许可证真实性予以确认，可以作为本案证据使用。被告向本院提交的证据及依据符合行政诉讼证据的形式要件，且与本案具有一定关联性，本院予以采信。
经审理查明：原告承建的“凯越诗蓝御营广场一期”工程项目系旧城改建项目，在未取得《建设工程施工许可证》的情况下，该项目于2013年3月在绵阳市涪城区御安街10号开工建设。因原告未办理建设工程审批许可手续，被告绵阳市住建局于2013年期间多次向原告送达《责令整改排除安全隐患通知书》要求停工，但原告一直间歇施工，被告于2014年2月19日作出绵住建局罚（2013）建045号行政处罚决定书，对原告作出责令停工及罚款7万元的行政处罚，原告在受到第一次行政处罚后继续施工。2014年9月22日，原告与第三人华企建设公司签订《建设工程施工合同》，由华企建设公司承包“凯越诗蓝御营广场一期”项目的工程施工，合同暂定价款为1.7亿元左右。2014年11月20日，被告下属的城市建设管理监察支队向原告发出建设行政执法立案通知书，被告经过调查取证，原告于2014年11月28日出具《情况说明》，确认案涉工程项目截止2014年11月28日已施工至地上13层，面积为19375.08㎡，目前已完成工程造价约5030万元。被告于2014年12月23日向原告发出行政处罚听证告知书，向原告告知了拟作出的行政处罚，以及依据的事实、理由及适用法律法规，同时告知了其依法享有的陈述、申辩及要求听证的权利，原告于次日向被告提出书面申辩并申请举行听证，被告于2015年1月20日举行听证会，原告方委托工作人员参加了此次听证。2015年4月20日，被告作出绵住建局罚（2014）建058号行政处罚决定，对原告给予25万元罚款，对第三人给予1万元罚款的行政处罚。
另查明：原告于2014年11月28日取得建施第20140114号《绵阳市建设工程施工许可证》。
本院认为，根据《四川省建筑管理条例》第四条第二款之规定，被告作为本市建设行政主管部门，具有对所辖区域内建筑活动进行统一监督管理的法定职权。
本案的争议焦点为：被告于2014年2月19日作出绵住建局罚（2013）建045号行政处罚决定书，对原告作出责令停工及罚款7万元的行政处罚后，于2015年4月20日作出绵住建局罚（2014）建058号行政处罚决定对原告罚款25万元，是否属于对原告的重复处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，原告在未取得建设工程施工许可证的情况下进行基础施工，在受到第一次行政处罚后并未执行处罚决定予以停工，而是继续施工建设至主体13层，其前后的无证施工行为已构成不同的违法行为，被告分别给予行政处罚并不属于重复处罚。原告虽已于2014年11月28日取得建设工程施工许可证，但被告作出的绵住建局罚（2014）建058号行政处罚决定系对原告自2014年2月19日受处罚后继续施工至2014年11月28日期间的违法行为进行处罚，并无不当。对于原告提出的因旧城改造项目工期紧故未办证即开工，若停工则损失太大的理由，我国相关法律法规对于建筑工程开工前应按程序取得建设工程施工许可证均作了明文规定，原告的理由于法无据，不能成立；被告对于原告作出的罚款25万元的行政处罚系根据法定处罚的下限作出，业已考虑到原告的实际情况。
综上，经本院审查，被告绵阳市住房和城乡建设局作出的绵住建局罚（2014）建058号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、量罚适当、适用法律法规依据正确、符合法定程序。对于原告诉请撤销该行政处罚决定中对其的处罚，本院依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告绵阳市御龙实业有限公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 王 苏
人民陪审员 王晓红
人民陪审员 蒲长胜
二〇一五年十二月一日
书 记 员 车娟娟
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。