江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣01行终54号
上诉人王平女（原审原告）。
被上诉人进贤县公安局（原审被告）。
原审被告进贤县人民政府。
上诉人王平女不服被上诉人进贤县公安局（以下简称进贤县公安局）、原审被告进贤县人民政府（以下简称进贤县县政府）行政处罚一案，已由进贤县人民法院作出（2015）进行初字第9号行政判决。上诉人王平女不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王平女，被上诉人进贤县公安局委托代理人周洪、吴生根及该机关负责人周长华、原审被告进贤县县政府的委托代理人文振华均到庭参加诉讼。经江西省高级人民法院批准，本案审理期限延长三个月。本案现已审理终结。
原审查明，2012年，进贤县为提升城市形象，动议兴建青岚新区滨湖新城项目。2014年2月，开始在民和镇凤岭村委会塔上、近水胡家、塘湾三个自然村开展土地及房屋征收工作。家住民和镇五里村委会西庄村的上诉人王平女，因在近水胡家建有房屋，获得了700元/m²的补偿，又因该建房屋被政府职能部门确认为违法建筑，上诉人因此被决定不享有安置回购房指标，上诉人不服该决定，遂与凤岭村委会的其他不服决定的人员开始上访。2014年4月9日，上诉人王平女等6人（胡桂芳为来访登记牵头人），以网上信访的形式在江西省委省政府信访局反映拆迁没有得到安置。江西省委省政府信访局网上办公批转至进贤县委县政府信访局，进贤县委县政府信访局转交民和镇政府处理。2014年4月18日，民和镇作出了《关于胡桂芳反映拆迁没有安置信访事项答复意见书》，向上级报告，并拍照上网，告知上诉人等人。该答复意见书的主要内容：依照进贤县《青岚新区建设控规范围土地及房屋征收工作方案》及《进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》的规定，上诉人等人不享有安置回购房指标。如不服本处理意见，可自收到处理意见30日内向进贤县人民政府或民和镇人民政府书面提出复查，逾期不申请复查，该处理意见即为信访事项终结性意见。2014年5月18日，上诉人等人多次到上级机关上访。2015年1月16日，上诉人等5人在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。在村镇干部对上诉人等5人劝返过程中，上诉人等5人滞留北京不归要求解决信访事项，并提出报销每人800元上访开支，劝返人员支付兑现，上诉人等5人返回。2015年4月9日，上诉人等5人再次在北京中南海周边上访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。在村镇干部劝返过程中，上诉人等5人又滞留不归，仍要求解决信访事项，并提出报销每人3000元赴京费用，劝返人员又支付兑现，上诉人等5人返回。2015年4月11日，上诉人等5人回到进贤后，民和镇通过治安大队领取了在北京支付给上诉人等5人的15000元。同日，被上诉人进贤县公安局对上诉人等5人的违反治安管理行为进行受案，向上诉人等5人送达《行政案件权利义务告知书》，进行询问，又找劝返人员询问，在行政处罚审批后，即向上诉人送达《行政处罚告知笔录》、进公（治）决字[2015]0581号《行政处罚决定书》和《行政拘留执行通知书》。上诉人不服该处罚，于2015年5月12日向原审被告进贤县人民政府提出复议申请，经原审被告进贤县人民政府复议，于2015年7月26日作出进府复字[2015]3号《行政复议决定书》。2015年8月17日，上诉人因不服行政复议和行政处罚，向该院提起行政诉讼，提出如前诉请。
原审认为，每一位中国公民都有行使法律赋予的各项权利，包括享有通过正当途径合理表达诉求的权利，但在行使权利的同时不能任性地行使，而要在法律规定的幅度内行使。《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条、第三十四条、第三十五条、第四十七条，大致勾划出了我国信访事项“处理、复查、复核”终结制度，对信访人和信访单位享有的权利和承担的义务作了明确的规定。本案上诉人等人在得知自己不享有安置回购房指标后，开始上访，按常理，镇、县、市等信访部门在接访原告等人时一般会有信访指导性的交待，上诉人等人也能知晓三级信访终结程序。2014年4月9日上诉人等人通过网上信访形式在江西省信访局反映拆迁没有得到安置问题，民和镇于2014年4月18日网传了《答复意见书》，按理原告等人会知道或应当知道。2015年5月18日以后，上诉人等人仅仅认同并采用信访这一条途径去维权，而没有考虑或者放弃采用其他途径去维权，仍然以同一事实和理由提出诉求，不在信访接待场所，多次到上级机关和北京的重点地区和敏感部委缠访，在两次滞留北京时，提出“上访开支”要求，共收取每人3800元“上访费用”，给接访单位造成不应有的人财物的损失，出现了扰乱单位秩序和公共秩序的一系列违法行为。被上诉人进贤县公安局在综合考虑原告的一系列违法信访行为的同时，强调公安机关的“训诫”有劝导，告诫之意，是一种对有一定违法可能性需加以严厉批评的措施，其程度低于警告措施，不属于行政处罚的种类，将非访行为一并处罚，不是一事累罚，不违反“一事不再罚”原则，因此认定上诉人扰乱了单位秩序和扰乱了公共秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对上诉人处以治安拘留10日的处罚。被上诉人进贤县公安局这样处罚，是行政机关在其职权范围内行使自由裁量权的表现，没有出现超越职权或滥用职权的现象，故上诉人的诉请不成立。原审被告进贤县人民政府对上诉人不服进贤县公安局的治安行政处罚决定，进行了行政复议，该复议事实清楚，程序合法，适用法律正确，该院予以支持。需要指出的是，被上诉人进贤县公安局对上诉人作出的处罚结果没有什么不妥，但在法条适用时不精准，容易引起歧义，必须在今后工作中予以重视和改进。针对上诉人诉状中推导出训诫书证明上访人还没有违法的看法，该推导是不合逻辑的。虽然上诉人认识到训诫书是对有一定违法可能性的措施，是一种极度轻微的警告，但是在此认识基础上，又加设一条件并理解成训诫书是对没有违法行为但有一定违法可能性的一种措施，再有选择性地演变出“训诫书证明上访人还没有违法”的结论。事实上，进贤县公安局对“训诫”的理解是较全面的。针对上诉人质疑训诫书的送达问题，那属于送达方式中的委托送达或者代为送达，此种送达方式是有法律规定的。针对上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，认为其受到训诫的违法行为发生地在北京，要处罚也应由违法行为发生地管辖，被上诉人进贤县公安局没有处罚权，是认识上的不全，管辖不仅有普通规定，还有特别规定，即《公安机关在办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”。针对上诉人质疑答复、说明为事后补充的问题，是上诉人对行政机关不信任的主观推测，缺乏证据佐证。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人王平女的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人王平女承担。
上诉人王平女诉称，训诫书仅是证明上诉人曾经到过中南海周边，而事实上上诉人那天曾路过府右街，而不是去国家机关，更不是去扰乱国家机关正常工作秩序。一审认定上诉人越级上访或缠访，没有依据。总之，一审判决存在事实不清、程序违法以及适用法律错误的问题，请求二审法院撤销一审的判决书并改判，撤销被上诉人所作出的处罚决定书并赔偿和赔礼道歉，由被上诉人承担本案的诉讼费用等。
庭审期间，上诉人提交了进贤县民和镇政府于2016年4月14日出具的《关于王平女反映拆迁没有得到合理补偿等信访事项答复意见书》，证明目的是被上诉人没有给其答复意见，上诉人不存在越级上访的问题。被上诉人对该证据的真实性存在异议，原审被告认为该证据是补充答复，不是新证据。因本案审理的主要内容是被上诉人行政拘留行为的合法性，而不是上访问题的合法性，故对该证据不予采信。
另外，本庭开庭审理后，上诉人向本庭寄送了《政府信息不存在告知书》、《登记回执》、《证明》及信封复印件。证明目的是根据北京市公安局西城分局提供的政府信息公开不存在告知书，上诉人王平女2015年4月5日至9日没有在北京上访，进一步证明被上诉人的行政处罚行为事实不清，也证明了上诉人王平女在2015年4月5日没有去北京上访，被上诉人认定上诉人4月5日至9日去北京上访是错误的，事实不清。因上诉人在庭后提交的上述材料已经超过了举证期限，不予采信。
被上诉人进贤县公安局辩称，上诉人王平女扰乱单位秩序、公共秩序一案事实清楚。为反映其无回购房资格问题，上诉人王平女反复到北京上访，并被北京警方训诫。被上诉人在作出处罚决定书过程中，遵循了相关法律规定的口头传唤、调查取证、告知等程序。另外，被上诉人有该案的管辖权，因为根据江西省高级人民法院、江西省人民检察院、江西省公安厅等部门有关文件规定，赴京上访案件的责任主体为信访人居住地公安机关。总之，被上诉人作出的处罚决定书事实清楚、程序正当、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审被告进贤县政府与被上诉人的意见基本一致，认为其复议行为合法，请求法院驳回上诉人的上诉请求。
二审所查明的事实与一审基本一致。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》相关规定，被上诉人对上诉人的行为行使管辖权并无不当。信访人提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关并到有关机关设立或指定的接待场所提出。本案上诉人违反规定数次赴京上访，到不是信访接待场所的中南海周边滞留，受到训诫后仍然前往北京，被上诉人立案调查后依法对上诉人作出处罚并无不当。但被上诉人在事实认定及受案、传唤、通知家属等方面存在瑕疵，本院予以指出。原审被告进贤县县政府的复议行为并无不当。上诉人的赔偿及赔礼道歉请求没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼费50元由上诉人王平女承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 喻胜来
代理审判员 陈 晶
代理审判员 王宏瑞
二〇一六年十一月一日
书 记 员 胡丽云