广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛城法行初字第315号
原告梁远荣，男，1958年9月14日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
委托代理人梁永恒。
委托代理人叶妙贞。
被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局，住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人甘绮霞，局长。
行政机关出庭负责人李志强，副局长。
委托代理人朱云清、吴伟彬。
原告梁远荣不服被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局限期拆除决定纠纷一案，于2014年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月23日受理后，于2014年9月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月23日公开开庭审理了本案。原告梁远荣及其委托代理人梁永恒、叶妙贞，被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局出庭应诉的行政机关负责人李志强，委托代理人朱云清、吴伟彬均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年4月3日作出粤佛禅管城南限（2014）20号《限期拆除决定书》，决定限原告在决定书送达之日起25日内拆除原告兴建于佛山市禅城区南庄镇南海第二水产养殖场的违法建筑物。
被告于2014年10月8日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、预立案审批表、立案审批表、案件处理审批表、处罚决定书发文审批表。证明被告已立案，且已送达《限期拆除决定书》。
2、现场照片（2014年2月20日）、勘验笔录、询问笔录、情况说明、土地证、验资报告、报建图。证明被告作出处理决定的依据。
3、案件调查终结报告、规划意见函、土地租用合同两份、佛山市禅城区迪邦涂料制漆有限公司总面积布置及四邻示意图、安全生产许可证、建设项目环境影响审批申请表、建设项目环境影响登记表、工程地质勘察报告。证明被告作出行政处罚决定的依据。
4、营业执照、身份证、变更申请、证明、核准变更登记企业通知书。证明原告的主体资格。
5、《限期拆除决定书》送达回证、《限期拆除决定书》送达图片、《限期拆除决定书》、《限期拆除预先告知书》送达回证、《限期拆除预先告知书》送达图片、《限期拆除预先告知书》、《限期拆除预先告知书》邮寄单、《限期拆除预先告知书》邮寄情况、梁柏林执法证复印件、张昌林工作证复印件。证明涉案决定书的制作、送达情况。
6、延长行政复议审查期限通知书、行政复议决定书、复议决定书送达回证。证明案件复议情况。
7、组织机构代码证、《禅城区党政机构调整方案》、《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》。证明被告具有合法主体资格。
被告向本院提供了以下法律依据：
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。
原告诉称，一、粤佛禅管城南限（2014）20号《限期拆除决定书》适用的法律不当，不能以此认定佛山市禅城区迪邦涂料制漆有限公司（以下简称“迪邦公司”）兴建厂区的行为为违法建设。被告作出的限期拆除决定书依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，认定迪邦公司兴建厂区的行为属于违法建设。但城乡规划法于2008年1月1日正式实施，而迪邦公司的建设行为发生在1999年10月。根据法不溯及既往的原则，该决定不能依据上述条文认定迪邦公司违法建设。且在城乡规划法正式施行以来，并没有相关管理部门要求迪邦公司补办手续。二、迪邦公司在佛山市禅城区南庄镇第二水产养殖场（以下简称“第二养殖场”）上兴建厂区的行为得到南庄镇城镇建设办公室、南庄镇环境保护办公室、南海区公安消防大队、广东省安全生产监督管理局及第二养殖场等有关部门的批准。迪邦公司在第二养殖场上兴建厂区经过了一系列的审批手续，通过严格的选址、报批、审批、建设、设备安装、验收、考核等程序。2001年10月成立原南海市迪邦涂料制漆股份有限公司（即现迪邦公司）。三、迪邦公司对第二养殖场的租赁期限至2024年12月31日至，在租赁期限内，对涉案土地享有使用权。迪邦公司在选址的过程中，认识了第二养殖场的负责人，经双方多次沟通协商，决定：因地上有分散性的山坟、无主坟且杂草横生，故第二养殖场配合当时有关的迁坟政策处理历史遗留问题。1999年5月间，第二养殖场与原南海市迪邦涂料制漆股份有限公司签订土地租赁使用权合同，将涉案土地出租给迪邦公司作“发展工业生产用途”。迪邦公司在签订合同时明确了土地用途是用于厂房选址搬迁发展工业、不作他用。第二养殖场是明确知道的，但关于迁坟补偿由承租方负责出资迁坟开发。为配合上级主管部门要求，第二养殖场于2004年12月与迪邦公司再签订租赁合同，明确使用权期限，合同载明迪邦公司租用第二养殖场土地二十年（从2005年1月1日至2024年12月31止）。因此迪邦公司对涉案土地享有合法的使用权，且不因土地产权转移而受影响。四、迪邦公司从事为易燃易爆特种行业，拆除建筑和设备、搬离库存必须委托有资质的公司进行拆迁安全评估，制定拆迁方案，然后经省市区安监部门备案且必须给予合理的搬迁拆除时间完成，以免发生重大事故。迪邦公司经佛山市禅城区工商行政管理局认定，经营范围为生产加工危险化学品。迪邦公司从事易燃易爆特种行业所需的生产化工产品设备的拆除不能草率进行，需要相应的资金和时间，并委托具有安装、拆除资质的公司进行拆除，否则可能引发事故，危害人民生命财产安全。综上，原告认为，被告作出的《限期拆除决定》没有尊重历史，没有调查研究对原告依法取得的《建设项目环境影响审批表》等材料，对原告在土地租赁期限享有的合法使用权予以剥夺，生搬硬套城乡规划法的规定，在没有委托相关有资质的评估公司做出拆迁安全报告的情况下，强制拆除原告厂区的上盖物，损害了原告的合法权益，也给周边人民群众的生命、财产造成不必要的损失，严重破坏社会的稳定和谐。原告特提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的粤佛禅管城南限（2014）20号《限期拆除决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告在诉讼期间向法院提供的证据有：
1、限期拆除决定书、行政复议决定书、送达回证。证明：1、迪邦公司的厂房不是属于原告个人所有，是属于公司所有。2、迪邦公司建筑的建设是经过有关政府批准生产经营的。
2、佛山市第二水产养殖场土地租用合同、建设项目环境影响审批申请表、许可证申报表、收据、证明、企业法人营业执照、安全生产许可、建筑工程消防验收意见书、验资报告。证明：建筑物的建设属于公司的行为，不是个人的行为。涉案建筑物通过了有关部门的审批通过。另，涉案建筑物搬迁之前必须通过一些列手续才能搬迁，被告作出的处理决定限期拆除的期限不符合实际情况。
被告辩称，一、被告依法对原告违法建设行为进行查处，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。且被告处罚决定经禅城区人民政府复议，得到维持。原告于1999年10月20日未经县级以上规划行政主管部门批准，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在佛山市禅城区南庄镇南海第二水产养殖场（佛山市禅城区迪邦涂料制漆有限公司）兴建建筑物。2014年2月19日被告对上述建筑物勘验时，上述建筑物均已完工并投入使用。原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设的行为。在查清违法事实后，被告于2014年2月28日对原告立案处理，被告于2014年2月21日就该案向规划部门征求规划定性和处理意见。规划部门于2014年2月25日向被告提供了规划定性和处理意见，该意见认为：上述建设行为未取得建设工程规划许可、也未取得规划主管部门对于建设工程设计方案的审查意见，根据（建法（2012）99号）《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》，该建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2014年4月3日对原告作出处罚决定：限当事人在限期拆除决定书送达之日起25日内拆除上述违法建筑物。原告不服被告的行政处罚决定，于2014年5月30日向禅城区人民政府提出行政复议。禅城区人民政府于2014年8月26出具《行政复议决定书》，维持被告的处罚决定。二、原告在起诉状中提出的不服被告限期拆除决定的理由不成立。1、原告认为案涉建筑物于1999年10月兴建，按照法不溯及既往的原则，不能适用现行法律、法规处理，这是原告对规划法律体系理解有偏差。根据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，案涉违法建筑物在1999年10月建设时已经违反了《中华人民共和国城市规划法》的规定，属于违法行为，依法应予处罚。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，由于原告的建筑物对规划实施造成的影响的状态一直持续至今，处于继续的状态，违反了目前正在生效适用的《中华人民共和国城乡规划法》的规定。故无论是依照新法旧法，原告建设建筑物的行为均属于违法建设行为，且违法建设行为处于继续状态，延续至新法施行之后，故其违法建设行为适用《中华人民共和国城乡规划法》作出行政处罚，没有违反“法不溯及既往”原则，被告适用法律法规正确。2、原告称案涉建筑物得到了南庄镇建设办公室、南庄镇环境保护办公室、南海区公安消防大队等相关部门的批准，但事实上上述部门只是对原告利用案涉建筑物所开办的企业进行的审批管理，并非对建设工程规划进行的审批。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，建筑物的规划许可审批部门为城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府的镇人民政府。原告在佛山市禅城区南庄镇南海第二水产养殖场（佛山市禅城区迪邦涂料制漆有限公司）所建设的建筑物，一直未能提供向法定的规划许可部门申请办理《建设工程规划许可证》的相关报建资料。佛山市国土资源和城乡规划局《关于佛山市禅城区南庄镇南海第二水产养殖场（佛山市禅城区迪邦涂料制漆有限公司）违法建设案件规划办理情况的函》也明确了案涉建筑物未有办理报建手续。同时，根据被告搜集到的案涉建筑物所占用土地的资料显示，原告建筑物所在的地块土地使用权人是广东佛山禅城经济开发区管理委员会，地类（用途）为养殖水面（水产养殖场），即原告建筑物的土地性质为农业用地，不是建设用地，在农业用地上兴建建筑物属于违法用地行为，根本不可能得到规划部门的批准。另外，南庄镇建设办公室、南庄镇环境保护办公室、南海区公安消防大队等相关部门环评及消防意见，仅是对原告开办企业的生产行为及生产场所作出安全评估，并不能证明案涉建筑物的建设行为已得到规划部门的许可。3、原告在案涉建筑物的土地租赁期限至2024年12月31日止，属于民事合同约定事项，不能成为原告在使用土地进行建设行为时不需要办理建设工程规划许可的理由。原告进行建设，除应当拥有土地使用权外，还应当就建设工程按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于的规定向规划部门办理建设工程规划报建手续，原告未报先建，且迄今未能提供相关规划报建资料，属于违法建设行为，依法应当给予行政处罚。4、原告关于企业搬迁存在困难的诉求可依照程序向被告提出，被告将依法处理。案涉建筑物属于违法建筑物，依法应当拆除。至于原告提出的其公司“从事的为易燃易爆特种行业，拆除建筑和设备、搬离库存必须委托有资质的评估公司进行拆迁和运输安全评估，制定拆迁方案，然后经省市区安监部门备案及给予合理的搬迁拆除时间”的问题，原告可按程序向被告提出，被告会根据具体情况，在实际执行中依法处理。综上所述，被告对原告作出的限期拆除决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，处罚适当，应予维持。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
对被告提交的证据4，原告质证无异议，本院予以确认；对被告提交的证据1、7，原告质证对其真实性无异议，对其证明内容有异议，认为被告没有按照程序对迪邦公司进行处罚，迪邦公司承租的土地属于南海区的而不是禅城区的，本院确认该组证据真实性，原告对其证明内容的异议属于对被告执法主体资格的异议，将在下文论述；对被告提交的证据2，原告质证认为该组证据中询问笔录上的签名不是原告当场签名，原告接受被告的询问是代表公司发表意见，不是代表个人，对该组证据其他证据真实性无异议，但认为建设厂房是公司行为，而并非原告个人行为，经审查，该组证据中的询问笔录上原告签名处具有签名时间，原告抗辩称并非其当场签名但并未提交相反证据予以证明，本院对原告该抗辩不予采纳，本院确认该组证据真实性，原告对其证明内容的异议属于本案争议焦点，将在下文论述；对被告提交的证据3，原告质证对其真实性无异议，但认为被告作出处罚的依据是城乡规划法，而城乡规划法是2008年1月1日才实施的，被告用2008年的法律处理2001年的行为，适用法律错误，且涉案建筑物的建设是经过环评、规划、设计、绘图、消防审批、消防设计等程序，是合法合程序的，本院确认该组证据真实性，原告对该组证据证明内容的异议属于本案争议焦点，将在下文论述；对证据5-6，原告质证认为证据5中的《限期拆除决定书》原告没有收到过原件，对其他证据真实性没有意义，本院确认其真实性，被告称未收到过《限期拆除决定书》是对被告送达程序合法性提出的异议，被告采取邮寄送达与留置送达方式符合法律规定，本院确认其合法性。
对原告提交的证据1，被告在其提交的证据5中已经提交，本院认证意见同上，不再赘述；对原告提交的证据2，被告对其真实性无异议，认为被告在调查后发现厂房是原告租赁用作个体工商户的厂房，故被告以原告作为处罚主体作出，本院确认该组证据真实性，被告对其证明内容的异议是本案争议焦点，本院将在下文论述。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规及部门规章，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
迪邦公司的前身为南海市溶洲恒达涂料溶剂厂，该厂成立于1996年2月8日，组织形式为个体工商户，经营者为本案原告梁远荣，经营场所位于佛山市禅城区南庄镇南海第二水产养殖场（以下简称南海第二水产养殖场）。据被告所做询问笔录显示，梁远荣于1999年10月20日在南海第二水产养殖场上兴建建筑物，该建筑物用作南海市南庄溶洲恒达涂料溶剂厂的厂区。南海市南庄溶洲恒达涂料溶剂厂于2001年9月7日注销登记，并于2001年9月25日由原告、阮火清组建南海市南庄迪邦涂料制漆有限公司，再于2004年7月15日变更为佛山市禅城区迪邦涂料制漆有限公司，南海市第二水产养殖场上的建筑物一直用作该公司的厂区。2014年2月19日被告对涉案建筑物进行勘验，该建筑物分为十二个部分，总占地面积13747平方米，总建筑面积6777平方米。被告于2014年2月21日进行预立案并于同日向规划部门征求规划意见，规划部门于2014年2月25日向被告提供规划意见，认为涉案建筑物未取得建设工程规划许可，也未取得规划部门对于建设工程设计方案的审查意见。被告于2014年4月3日对原告作出粤佛禅管城南限（2014）20号《限期拆除决定书》，责令原告自收到本决定书之日起25日内拆除涉案建筑物。原告不服，于2014年5月30日提起行政复议，复议机关经复议维持了被告作出的《限期拆除决定书》，原告仍不服，向本院提起行政诉讼，形成本案诉讼。
本院认为，根据广东省人民政府办公厅《关于进一步做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》及《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》第三条第二款及第九条规定，被告作为具有城市规划管理方面行政处罚权的行政机关，其执法主体资格合法。本案争议焦点为被告作出的限期拆除决定书是否合法，重点审查：1、被告决定限令原告限期拆除涉案建筑物主体是否适格；2、被告作出的限期拆除决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于被告决定限令原告限期拆除涉案建筑物主体是否适格的问题，原告认为在涉案建筑物建设期间是原告是代表公司进行报建的，故厂房是迪邦公司建设的，被处罚人应是迪邦公司而非原告。根据本案确认的证据显示，涉案建筑物始建于1999年，实际完工并投入用作南庄溶洲恒达涂料溶剂厂的厂区，而后者组织形式为个体工商户，经营者为本案原告，根据个体工商户责任承担原则，原告即为涉案建筑物的实际建设者，虽然该建筑物后用作迪邦公司厂房，但根据被告提交的询问笔录显示，建筑物产权人仍为原告，因而被告认定原告作为涉案限期拆除决定被处罚人认定事实清楚，故对原告关于处罚主体不适格的异议不予支持。
关于被告作出的涉案限期拆除决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题，原告认为涉案建筑物的建设行为发生在1999年，而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起正式实施，被告依据该法对原告实施处罚违反了法不溯及既往的原则。经审查，在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，由《中华人民共和国城市规划法》来规范城市规划区内新建、扩建和改建等建设行为。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”及第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”在城市规划区内兴建建筑物前应当获得规划部门核发的许可方可办理开工手续。根据本院确认的证据，虽然原告举证证明涉案建筑物经过环保部门环评、消防部门以及安全生产部门的批准，但无法举证证明获得了建设工程规划许可以及办理了相关报建手续，故上述建设行为属于未取得规划许可的违法建设行为。在本案中，原告在未取得规划许可证的情况下在南海第二水产养殖场兴建涉案建筑物是违反城乡规划许可的的建设活动，而违法建设的涉案建筑物是违法建设行为的物质后果，该违法建设在建设当初直到现在都未办理规划批准手续，属于《中华人民共和国行政处罚法第二十九条第二款规定的“违法行为有……继续状态的，从行为终了之日起计算”，即涉案建筑物的建设行为违法，至今仍处于违法状态，对该违法行为的处罚应当适用《中华人民共和国城乡规划法，因此被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定责令原告限期拆除南海第二水产养殖场上的建筑物的决定认定事实清楚，适用法律正确。
原告还认为迪邦公司从事的为易燃易爆特种行业，拆除建筑和设备、搬离库存必须委托有资质的评估公司进行拆迁和运输安全评估，制定拆迁方案，然后经过省市区安监部门备案，须给予合理的搬迁时间。根据本院确认的证据，涉案限期拆除决定所指向的对象为原告在南海第二水产养殖场上兴建的建筑物，责令限期拆除的期限是被告根据实际情况决定，属于被告自由裁量权范畴，法律并未对限期拆除的期限作出明确规定，拆除的期限属于行政合理性范畴，在法律没有明确对拆除期限作出规定的情况下，被告限令原告在决定书送达之日起25日内自行拆除涉案建筑物并不影响具体行政行为的合法性。至于原告提出的在拆除过程中遇到的实际困难，原告可按程序向被告提出，由被告根据实际情况作出处理。
综上所述，被告作出的涉案限期拆除决定书责令原告限期拆除违法建筑物，认定事实清楚，适用法律、法规正确，原告的诉讼请求缺乏事实及法法律依据，依法予以驳回。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告梁远荣的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告梁远荣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘应东
审 判 员 孔庆强
人民陪审员 陈汝成
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 吴桂萍
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。