辽宁省鞍山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）辽03民终933号
上诉人（原审原告）：王化琦。
委托诉讼代理人：朱广金，辽宁朱广金律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：岫岩满族自治县偏岭镇人民政府。
法定代表人：姚飞，该镇镇长。
委托诉讼代理人：刘国相，岫岩满族自治县偏岭镇水利站站长。
委托诉讼代理人：唐晓光，辽宁玉都律师事务所律师。
上诉人王化琦因与被上诉人岫岩满族自治县偏岭镇人民政府（以下简称偏岭镇政府）确认合同效力纠纷一案，不服岫岩满族自治县人民法院（2017）辽0323民初1345号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月26日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人王化琦的委托诉讼代理人朱广金，被上诉人偏岭镇政府的委托诉讼代理人刘国相、唐晓光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王化琦上诉请求：依法撤销（2017）辽0323民初字1345号民事判决书，依法改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审费用由被上诉人承担。事实和理由：1、上诉人和被上诉人签订的《自来水工程协议书》，不属于《合同法》第44条规定的“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续才生效的合同”，并且没生效合同是效力待定合同也不属于无效合同范围，这是最基本法理，所以原审法院适用《合同法》44条规定，明显错误。上诉人和被上诉人签订的《自来水工程协议书》就是一个自来水改造的工程合同，由上诉人出资80万对原来镇政府自来水工程进行改造，水源的选择、水质的化验都是由政府来完成的，上诉人一方就是投资者，上诉人投资80万元为政府改造自来水，让居民吃上优质的自来水，并且实际履行14年，人畜平安，根据合同约定谁投资，谁收益的原则，由上诉人以收水费的形式收回投资及管理费用。原审引用的水法的规定中并没有任何一条法律规定上诉人和被上诉人签订的《自来水工程协议书》需要批准登记才生效，所以原审法院该认定没有法律依据和事实依据。二、上诉人和被上诉人签订的《自来水工程协议书》不属于《合同法》52条规定的无效合同的情形，原审认定无效更无事实依据和法律依据。上诉人和被上诉人签订的《自来水工程协议书》是上诉人投资80万改造自来水的工程，目的是让农村百姓喝上放心水，并且当年政府及后续的管理行为中，政府及上诉人都对水样进行过化验，符合饮用水标准，现协议履行14年，人畜平安，这个协议的履行即解决被上诉人政府无钱改造自来水工程，又解决居民原来用水困难及水源污染的问题，这是公益性质利民的好事，也没有损害国家、集体和第三人利益，所以是合法有效的合同，不符合无效合同的法定情形，原审认定该协议无效明显没有事实依据。三、原审认定“原被告没有提供资质证明，也没有提供工程验收证明以及达到饮用水标准证明，即不能确保居民用水安全，故不能继续履行。”该认定是不负责的判决，明显错误，后果严重，不具有执行力，如果该判决成立，则法律后果就是全盘否认1996年至今上诉人和被上诉人的供水行为都是违法的，则上诉人就不能违法继续给居民供水，导致现在居民无法正常用水，那么造成的社会影响后果是非常严重的，也无法执行。1、该自来水供给工程是被上诉人政府在1996年政府为偏岭镇居民解决用水的而兴建的公益性质的自来水工程，供水主体是被上诉人政府，并不是上诉人。虽然上诉人和被上诉人政府在2003年签订《自来水工程协议书》，但上诉人就是投资方，投资款的用途就是对原管路进行改造，所以该自来水供给的主体就是政府，因此供水资质也应该由政府办理，并且有无资质并不影响居民用水，没有资质政府可以办理，但并不影响继续履行该协议。2、关于水源地的选择、饮用水的化验，根据上诉人和被上诉人签订的《自来水工程协议》协议约定，应该由政府来完成，并且当年及后续管理时政府及上诉人都对该水质进行过化验符合饮用水标准，否则政府是不会至居民用水的安全不顾，一直供水14年之久。综上，上诉人和被上诉人之间签订的《自来水工程协议书》是合法有效的。
偏岭镇政府辩称，服从原审判决。
王化琦向一审法院起诉请求：请求法院依法判令原、被告继续履行2003年11月29日签订的《自来水工程协议书》并确认被告擅自解除合同的行为无效。
一审法院认定事实：2003年11月29日，被告偏岭镇政府与原告签订《自来水工程协议书》，决定由原告投资改建偏岭镇内自来水工程。自来水工程协议书约定：一、工程概况及施工标准要求，本次自来水改造工程，经镇政府有关部门积极工作，选择地点、水质化验、由相关部门进行工程预算，水源由丰富村委会前起至镇内北转盘共8.5公里，自来水管道沟深1.6米，下塑料管直径200cm的方法进行施工，按工程设计标准日供水量约2250立方米。二、工程价格的认定及双方应尽责任，自来水改造工程按相关部门的设计与预算为人民币80万元，全部款项均由原告方自行解决，根据谁投资谁管理谁受益的原则，经双方共同协商，原告自自来水工程投入使用之日起，管理权时限为三十年，三十年内原告负责管理收费，收费标准按现行的普通住房每户10元/月，楼房住户15元/月的标准，也可安装水表，按相关部门的规定计量收费，不得随意提高收费标准。自来水竣工使用后，原自来水供水系统停止营业，并交给原告管理，一旦水源不足可作为临时性补充水源使用。原告在经营供水年限内，具有协议确定的管理及经营权，涉税涉费等均由原告自行解决，在行政上要接受政府和主管部门的监督和领导，在财务核算上实行独立。原告在30年的经营期间，如因环境污染或不可抗拒的自然灾害使水源和设施不能使用，每少经营一年被告可根据实际情况适当延长管理年限和适当补贴，镇内老管道如出现大面积维修或更换管道，一万元以上有政府负责。被告负责改建过程中的全部行政手续和铺设管道过程中的相关事宜，如蓄水工程、占地挖沟等涉民事宜，由政府出面协调解决。被告负责自来水改造工程设计，如因设计技术的原因，建成后无法使用，镇政府应退回原告的全部投资，交由政府重新研究。工期限定时间为自签订协议之日起，15天内竣工交付使用，预期内不能交付使用的，造成冰冻直到管路大面积损坏，一切后果由原告负责，被告有权收回另行发包。自来水设备投入使用后，原告必须保证镇内用户的自来水供应，如在设计能力供水量可满足的情况下，原告由于管理不到位，造成居民停水，群众反映强烈，政府将责成主管部门与原告共同研究，并责令原告进行整改，直到解除承包合同。2017年4月20日，被告给原告出具《解除合同通知书》，称原告未按自来水工程协议书约定履行义务，对自来水供水系统管理不到位，造成村民多次上访，构成根本违约，自通知书送达原告方时，解除双方签订的《自来水工程协议书》，自来水设备全部由被告接管。
一审法院认为，当事人订立的合同应当遵守法律、行政法规的强制性规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，应当依其规定。当事人订立的合同不得损害国家、集体、第三人利益，不得损害社会公共利益。该案中，原、被告签订的自来水工程合同为岫岩满族自治县偏岭镇镇内自来水工程，涉及自来水水源选择、管道改建、管理、收费等项目。依据《中华人民共和国水法》的规定，水资源的开发、利用等实行全面规划、统筹兼顾。供水等专业规划由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限统一管理、县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工负责水资源的开发、利用等。国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。取水单位应向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。供水工程的设计、施工，应当委托持有相应资质证书的设计、施工单位承担，并遵守国家有关技术标准和规范。工程竣工后应当按照国家规定组织验收，验收合格才可投入使用。供水单位从事供水经营，需经资质审查，具备水质检测设备及制度，确保水质符合国家规定的饮用水卫生标准。供水单位向用水人收取费用应与用水人达成供水合同。本案原、被告签订的《自来水工程协议书》的内容，涉及法律、行政法规的强制性规定、涉及用水居民生活质量。原、被告均未提供原告的资质证明，也未提供工程验收合格证明以及饮用水达到饮用标准证明，即不能确保居民用水安全，故该院对原告要求继续履行合同的诉讼请求，不予支持。原、被告签订的自来水工程合同未按法律、行政法规规定办理批准、登记等手续，且未确保居民用水安全，不发生法律效力，亦不存在解除合同的情形，故该院对原告要求确认被告擅自解除合同的行为无效的诉讼请求，不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、《中华人民共和国水法》第四条、第七条、第十二条、第十三条、第十四条、第十七条、第四十八条之规定，判决：驳回原告王化琦要求继续履行2003年11月29日签订的《自来水工程协议书》、确认被告岫岩满族自治县偏岭镇人民政府擅自解除合同的行为无效的诉讼请求。案件受理费100元，由原告承担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对于被上诉人偏岭镇政府提供的水利建设工程施工合同、中标通知书、发票、记账凭证、预算拨款凭证等证据材料真实性，上诉人无异议，本院予以确认。该组证据能够证明在双方履行合同期间，被上诉人偏岭镇政府对毁损的自来水管道及设施出资进行了修建。对于被上诉人偏岭镇政府提供的“村镇供水单位资质标准”，因无法确定其来源及出处，且上诉人不予认可，故本院不予采信。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人王化琦与被上诉人偏岭镇政府于2003年11月29日签订的《自来水工程协议书》的效力如何确认？就此，一方面，依据双方签订的《自来水工程协议书》内容可知，上诉人王化琦与被上诉人偏岭镇政府之间存在建设工程施工合同法律关系，因王化琦作为自然人并不具备建筑工程施工资质，故依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的”的规定，双方签订的上述《自来水工程协议书》应属无效。另一方面，依据该协议书第二条的约定，王化琦在完成案涉工程施工后，其在协议约定供水年限内对其施工供水系统进行管理经营并通过向用水户收取水费方式收回其投资及管理费用。而依据《中华人民共和国水法》的相关规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。本案中，上诉人王化琦亦自认其在管理并向用水居民供水期间并未投入加压、净水等设施和水质检测设备以保证供水水质，据此，一审法院认为在有关居民生活用水安全等涉及民生问题上，上诉人王化琦不能提供证据证明其所供应的自来水水质达到饮用标准，不能确保居民用水安全，结合双方所签协议书无效的实际，判决驳回王化琦的诉讼请求正确，本院予以维持。
综上所述，上诉人王化琦的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人王化琦负担。
本判决为终审判决。
审判长 王娟
审判员 曲涛
审判员 顾颖
二〇一八年四月二十四日
书记员 陈昆