中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4287号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周琦，男，1981年3月2日出生，汉族，个体户，住湖南省祁东县。委托代理人：曾捍民，广东正大方略律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：广西壮族自治区南宁市江南区星光大道***号。法定代表人：何尚汉，该委主任。委托代理人：张小平，该委工作人员。委托代理人：池鸿，广西至诚律师事务所律师。原审第三人：南宁市百昌木材加工厂。住所地：广西壮族自治区南宁市吴圩镇吴圩社区六么坡。负责人：李荣斌，该厂厂长。再审申请人周琦因与被申请人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）及原审第三人南宁市百昌木材加工厂（以下简称百昌木材加工厂）规划行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西高院）作出的（2015）桂行终字第104号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。广西高院二审查明：周琦租赁百昌木材加工厂位于南宁市吴圩镇吴圩社区六么坡的场地用于木材加工，双方没有约定租赁期限。周琦曾于2013年12月4日交纳场地租金、押金、管理费等。周琦未经城乡规划主管部门审批同意，擅自在该场地内搭建建（构）筑物。2014年4月16日、4月25日南宁经开区管委会两次对位于上述地点的建（构）筑物进行了整体强制拆除。周琦对该强制拆除行为不服诉至广西壮族自治区南宁市中级人民法院，认为强拆行为违法，造成其钢结构、砖块及晒架上的木条损坏灭失，以及旋切机、裁板机、锯木机等木工机械和电视机、电冰箱、床、台凳等生活用品毁损灭失,要求法院判决确认强拆行为违法并赔偿因其违法行为给周琦造成的直接经济损失32万元人民币。另查明：百昌木材加工厂属于个人独资企业。经营方式有加工、销售木片、单板、销售原木（条）、原竹等。有广西壮族自治区林业厅颁发的《木材经营（加工）许可证》（桂南林木许证字第NN030XXX号）。位于南宁市吴圩镇吴圩社区六么坡百昌木材加工厂场地上搭建的所有建(构)筑物，没有统一划定区域号及门牌号码。还查明：根据《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》（南发[2001]54号）和《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》（南发[2001]55号）文件精神，将南宁市规划管理局部分职能授予南宁经开区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁经开区管委会签订了《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予南宁经开区管委会行使。广西高院认为，关于被诉强制拆除行为的合法性问题。由于南宁经开区管委会在法定举证期限内未向法院提供其作出被诉强制拆除行为的证据，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十六条第二款“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”的规定，一审判决认定南宁经开区管委会作出本案被诉强制拆除行为没有证据和依据，并确认该强制拆除行为违法有法律依据，并无不当。但是，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十四条的规定，建筑物是否属违法建设的认定权应属于县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，一审判决在南宁经开区管委会未提供证据证明涉案建筑物已被有权机关认定为违法建设的情况下，直接认定该涉案建筑物为违法建设没有证据，应予以纠正。关于周琦应否获得赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。周琦要求赔偿的涉案建筑物，由于周琦未能提供证据证明涉案建筑物办理过规划、用地等手续属于其合法财产，故一审判决对周琦该项赔偿请求不予支持正确。至于周琦要求赔偿的在强制拆除过程中造成其钢结构、砖块及晒架上的木条损坏灭失以及旋切机、裁板机、锯木机等木工机械和电视机、电冰箱、床、台凳等生活用品毁损灭失等损失，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（三）项：“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任”的规定，周琦对该主张应当承担举证责任。本案中，周琦提供的《南宁经济技术开发区行政强拆当事人损失一览表》，属于其请求赔偿的项目明细，无其他证据相互印证；周琦提供的两张照片不能直观反映受损情况且周琦在二审庭审中表示照片中的物品不能确定是哪户人家的物品。因此，周琦提供的证据不能证明其钢结构、砖块、晒架上的木条以及旋切机、裁板机、锯木机等木工机械和电视机、电冰箱、床、台凳等生活用品毁损灭失的事实及数额，故一审判决驳回周琦要求赔偿经济损失32万元的赔偿请求是正确的。综上，一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确。周琦上诉理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。周琦申请再审称，（一）二审判决书已经确认南宁经开区管委会的强拆行为违法，根据法无禁止则合法的法律原则，涉案建筑物仍然属于周琦的合法财产。南宁经开区管委会在没有行政确认涉案建筑物为违法建设的情形下就进行强拆，无疑侵犯了周琦合法的财产权，属于国家赔偿法第二条规定的赔偿范围。（二）即使涉案建筑物没有办理规划用地等手续，但根据城乡规划法第六十四条的规定，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。“采取改正措施消除对规划实施的影响”是法律赋予当事人的一种权利，这种权利属于国家赔偿法第二条规定的“合法权益”。南宁经开区管委会没有按照城乡规划法第六十四条的程序进行规划评估与听证，没有给予周琦采取改正措施消除对规划实施的影响的机会，强拆侵犯了公民的合法权益，并造成了损害后果，应予以赔偿。（三）关于强拆过程中周琦的钢架结构材料灭失损失的举证责任问题，应该由南宁经开区管委会负举证责任。由于南宁经开区管委会严重违反法定程序，没有公告、没有送达，强拆时大量武警、公安、协警、保安人员封锁现场，周琦根本没有条件收集及保全证据。按照国家法律法规关于强拆的程序要求，应该由强拆机关对强拆过程予以证据保全，制作财产清单，并把强拆建筑物内的财产及拆除下来的建筑材料归还给强拆相对人。尤其本案建筑物为钢架结构厂房，钢材属于可重复利用的材料，应该采取合理的拆除方法，尽量减少损坏，并把拆除下来的钢材归还给周琦。生效判决书已经查明，南宁经开区管委会并没有提供证据证明已经把拆除下来的钢材等建筑材料归还给周琦，对因此造成的建筑材料毁损灭失应承担赔偿责任。综上，请求撤销二审判决；维持一审法院确认南宁经开区管委会强制拆除行为违法的判决；判令南宁经开区管委会赔偿周琦经济损失32万元；一、二审诉讼费由南宁经开区管委会承担。南宁经开区管委会提交意见称：（一）其作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。2014年2月7日，南宁经开区管委会向本案所涉建筑物的违法建设人依法送达了《综合行政执法检查通知书》，要求违法建设人提供其建（构）筑物的规划、用地手续等相关材料，但该违法建设人一直没有提供。经对违法建设人的违法建（构）筑物进行现场勘验，南宁经开区管委会于2014年2月10日决定立案查处。经调查查明：违法建设人未经过城乡规划主管部门的许可，在规划区域内进行建设活动。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，南宁经开区管委会向违法建设人送达了《限期拆除告知书》，告知违法建设人拟作出的处理决定，并依法告知其享有的陈述和申辩的权利。在违法建设人未在法定期限内提出任何异议的情况下，南宁经开区管委会依法向其送达了《限期拆除决定书》，限违法建设人自收到本决定书后五日内自行拆除违法建设的建（构）筑物，并告知了其诉讼和复议的权利。由于违法建设人未在规定的时间内履行自行拆除违法建设的建（构）筑物的义务，南宁经开区管委会又于2014年2月26日，向违法建设人送达了《限期履行行政处罚决定催告书》、《限期拆除违法建（构）筑物公告》，催告违法建设人在规定期限内自觉履行限期拆除决定，并告知逾期不履行拆除义务的，南宁经开区管委会将依法强制拆除，但违法建设人逾期仍末履行拆除义务。南宁经开区管委会根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款、城乡规划法第六十八条的规定，于2014年4月15日作出《行政强制执行决定书》并告知了其诉讼和复议的权利后，对违法建设人违法建设的建（构）筑物依法实施了强制拆除。（二）周琦提出的赔偿请求没有法律依据。根据国家赔偿法的规定，当事人获取行政赔偿应以受损的财产属于合法财产为前提。周琦没有办理过涉案的建（构）筑物规划、用地等手续，其所建的建（构）筑物不属于合法财产的范畴，故不应赔偿。此外，在强制拆除过程中，南宁经开区管委会只是将建筑物拆解，未对钢结构、砖块及晒架上的木条没收、破坏或销毁，故不应当予以赔偿。周琦提交的《南宁经济技术开发区行政强拆当事人损失一览表》系其单方列写，未经南宁经开区管委会认可，也无其他证据相互印证，故对该赔偿主张法院也不应支持。二审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回周琦的再审申请。百昌木材加工厂未提交书面意见。本院经审查认为，本案被诉行政行为是南宁经开区管委会强制拆除涉案建筑的行为，该行为已经一、二审判决确认违法。本案再审审查期间的争议焦点是，南宁经开区管委会是否应当给予周琦行政赔偿。国家赔偿法第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此，行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提。周琦请求赔偿的涉案建筑物，因未能提供证据证明办理过规划、用地等手续，故周琦就涉案建筑物要求赔偿与国家赔偿法规定的立法精神不符。关于周琦请求赔偿的在强制拆除过程中造成其钢结构、砖块及晒架上木条以及旋切机、裁板机、锯木机等木工机械和电视机、电冰箱、床、台凳等生活用品毁损灭失的损失问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，周琦应当对南宁经开区管委会强制拆除行为对其合法财产造成损害的事实提供证据。周琦提供的《南宁经济技术开发区行政强拆当事人损失一览表》，系其请求赔偿的项目明细，无其他证据相互印证；其提供的照片无法直接反映受损情况且在本案二审庭审中其表示照片中的物品不能确定是哪户人家的物品。故周琦提供的证据尚不足以证明其合法财产因强拆行为受到毁损。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，一、二审法院驳回周琦的赔偿请求并无不当。综上，周琦的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回周琦的再审申请。审 判 长 孙祥壮审 判 员 华 伟审 判 员 李 伟二〇一六年十二月二十六日法官助理 陶峰军书 记 员 黄 琪附:本裁定相关法律规定1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。4.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。5.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。