贵州省凯里市人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔2601民初1972号
原告凯里市鸭塘街道中坝村民委员会，住所地贵州省凯里市鸭塘街道中坝村。
法定代表人杨席，系村委会主任。
委托代理人（特别授权）张昌胜，系贵州铁力律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）邱学艺，系贵州铁力律师事务所律师。
被告凯里市贵都房地产开发有限责任公司，住所地凯里市友庄路4号。
法定代表人陈志嘉，系公司董事长。
委托代理人（特别授权）赵辉，男，1970年6月8日出生，侗族，贵州省凯里市人，现住贵州省凯里市。系凯里市贵都房地产开发责任有限公司总经理。
委托代理人（一般代理）杨成，系贵州七律律师事务所律师。
原告凯里市鸭塘街道中坝村民委员会（以下简称“中坝村委会”）诉被告凯里市贵都房地产开发有限责任公司（以下简称“贵都公司）确认合同无效纠纷一案，本院2016年6月15日立案受理后，依法适用简易程序于同年7月15日公开开庭进行了审理。原告中坝村委会法定代表人杨席及其委托代理人张昌胜、邱学艺、被告贵都公司的委托代理人赵辉、杨成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告中坝村委会诉称：2010年5月13日原告与贵州省凯里经济开发区（东区）管理委员会签订了《文化园建设工程弃渣用地协议》，该协议利用原告所有的位于马坡井的集体土地作为民族文化园建设弃渣场地使用，并就相关事宜作了约定。2010年5月26日被告与原告就合作开发建设马坡井作为民族文化园建设弃渣场地事宜签订了《中坝村社会主义新农村建设引资协议》，原、被告对占用土地的土地补偿费，安置补助费、青苗补偿费以及待弃渣工程结束并办完有关手续后双方在互惠互利的基础上合作建设具体事项等进行了约定。因不可归责于原告的政策性原因，被告认为其投资没有得到其想要的回报，于是，被告在原告没有组织召开村民会议讨论决定的情况下，私自与原告的原主任黄培书于2013年7月26日签订了《补充协议》，该《补充协议》已转变为了以“借款”为主要内容，约定的借款和利息以及高额违约金直接涉及到广大村民的利益，损害了广大村民的合法权益。该《补充协议》因没有经过村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，该《补充协议》属于无效合同，自始无效。综上所述，为了维护原告及其广大村民的合法权益，特诉至人民法院请求依法判令：1、判令确认原被告2013年7月26日签订的《补充协议》无效；2、判令被告承担本案全部诉讼费。
被告贵都公司辩称：原告诉请的理由不能成立，因被告是应原告以建设社会主义新农村的邀约，并经原告的考查合格，在原告召开村民大会之后，被告才成为原告的弃渣场项目合作人,双方经过充分协商于2010年5月26日签订了《中坝村社会主义新农村建设引资协议》（以下简称《引资协议》）。《引资协议》约定原告负责征地、补偿及村民的安置工作和项目的报批工作，被告负责出资。在协议履行过程中，被告分六次打入原告账户共计人民币1853917.40元，用于原告支付征用土地的补偿、土地青苗补偿、村民安置以及土地堪丈中绘图、劳务、就餐费等费用。2012年2月弃渣场项目基本完成了土地流转征用工作，项目的土地已经流转到原告名下,但由于原告的班子换届及原告人浮于事的工作作风，在政府已经立项且原告已经完成征地后两年内仍然没有将项目报批完成，导致弃渣场项目建设处于停滞的状态，这完全是原告的责任。因此，基于对被告作为一个民营企业的性质和建设社会主义新农村诚意以及对企业资金压力的理解，更基于原告已经实际使用了被告的资金，并已经征得了土地作为弃渣场建设项目却停滞的客观事实。2013年7月26日双方通过友好协商，达成了弃渣场工程项目的《补充协议》，《补充协议》属于附条件和附期限的协议，协议第一条确认被告投入资金为1853917.40元，被告投入的资金款项在今后的项目建设中，以资金额、投入资金时间计算同期商业银行贷款利息，其投资本金和利息一并计入被告的投资成本；第二条约定再给原告两年的项目报批时间，即：如果在两年内（2013年7月26日至2015年7月26日止），原告仍然没有将弃渣场工程项目报批下来，则被告投入的资金作为借款给原告使用，借款期限为2013年7月26日至2015年7月26日止，到期原告一次性还本付息，利息计算时间以被告资金实际进入原告账户之日起计算，利率按同期商业银行贷款利率计算。逾期不还的，原告每日按照借款总额（含息）的千分之一支付违约金。双方签订的《补偿协议》是光明正大的，不存在什么私自与原告的上一届主任黄培书签订《补充协议》的行为，且约定的利率及违约金的计算是最基本的，符合法律和情理；所以原告诉称“借款、利息以及高额违约金的约定损害了广大村民的合法权益”是没有道理的。因为原、被告签订的《引资协议》程序合法，《补充协议》是《引资协议》履行过程中的具体情况发生变化之后双方对合同的调整，本身符合法律规定，且原告已经占用、使用了被告的资金，取得了土地，现土地已经增值而且在继续增值，其增值的价值远远大于《补充协议》约定的借款利息；资金的使用产生利息本是一个正常的经济现象，利率及违约金的计算与同期的资金回报率相比是最小的，约定符合法律规定，而原告没有按照约定履行合同义务，已构成违约行为，应由原告承担相应法律后果。原告以“《补充协议》签订时，上一届法定代表人没有经过村民会议讨论决定，违反了《村民委会组织法》第二十四条的规定，属于《合同法》第五十二条合同无效的情形，因此《补充协议》自始无效。”的理由是错误的，原告的内部管理规定，不能对抗善意的合同相对方当事人；同时，《村民委会组织法》第二十四条立法的本意是规范村委会管理、处分村集体财产时的程序规定，属于管理性规定。且该规定是关于处分村集体财产的具体的情形是将村集体的资金出借给他人或者将村集体的财产租赁给他人的行为，而本案的事实是，被告借款给村集体。《合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。强制性规定分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。而法律、行政法规也明确规定了违反该规定导致合同无效或者虽然法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，该规定仅是为了行政管理或纪律管理需要的，一般为管理性强制性规定。《村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，需经村民会议讨论决定方可办理。村民委员会组织法并没有明确规定未经村民会议讨论决定的借贷、租赁合同无效，且村委会签订的借贷、租赁合同仅涉及合同双方当事人利益，该条规定是为了对村委会的行为进行规范管理，村委会与他人签订借贷、租赁合同的行为并不为法律禁止，故该条规定并不属于效力性强制性规定。因此，《补充协议》并不属于违反效力性强制性规定的合同，应属合法有效。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
原告中坝村委会为证明其主张成立，向本院提交的证据有：1、法定代表人当选证书复印件、法定代表人身份证明及法定代表人身份证复印件，拟证明原告的诉讼主体资格及法定代表人基本信息。2、《补充协议》复印件，拟证明原、被告于2013年7月26日签订了《补充协议》，就投资款转变为借款等内容进行了约定的事实。3、村民委员会组织法及合同法，拟证明《补充协议》已“借款”为主要内容，是在没有召开村民会议讨论决定的情况下签订的，其签订违反了《村民会组织法》第二十四条规定，符合《合同法》规定违反法律强制性规定，属于无效合同，不具有法律效力情形的事实。4、中坝村村民代表大会代表证明原件、中坝村村民证明原件，拟证明被告于中坝村原村委会主任黄培书于2013年7月26日签订的《补充协议》，没有依法召开村民会议对其进行讨论决定，村民对《补充协议》毫不知情，故对其效力不予认可的事实。
被告贵都公司对原告中坝村委会所举证据的质证意见为，对证据1、3号无异议。对证据2号的质证意见为，真实性合法性无异议，如《补充协议》在两年内履行完毕就不存在借款和利息，但是因为原告的原因导致了不能在两年内顺利履行，所以才变为借款合同；《补充协议》不是简单的把投资合同转换成借款合同，而是附期限和附条件的合同，导致其转换成借款合同是原告的行为所致。对证据4号的质证意见为，该份证据属原告方的内部行为，原告内部之间的程序规定或者行为，被告方是无从知晓和参与的；虽原来的村主任已经去世，但其班组其它成员还健在，原告方出具的这份证据也不符合情理，且脱离了协议，已经违背了企业和村民签订协议的庄严性；综上，对该份证据的合法性持异议。
被告贵都公司为证明其主张成立，向本院提交的证据有：1、公司营业执照复印件和法定代表人证明书，拟证明被告主体资格。2、《文化园建设工程弃渣用地协议书》复印件、《中坝村社会主义新农村建设引资协议》复印件、村委会会议记录复印件、《补充协议》复印件、中坝村预留建设用地选址示意图复印件，拟证明被告是应原告的邀约成为了其项目合作人的，之后原、被告就马坡井处工程弃渣场建设项目达成合作协议和补充协议，协议约定原告负责工程项目的土地流转、补偿、安置和工程项目的报批手续，被告承担相应费用。如两年内不能完成项目报批，则被告的投资和资金利息作为原告借款，两年期满后，被告一次性还本付息，逾期支付的承担违约金，双方签订上述协议的程序合法。3、银行凭证复印件、发票复印件、收据复印件、征收补充协议复印件、征地堪丈登记表复印件、征地丈量汇总表复印件、公告复印件，拟证明被告履行了合同义务，已投入资金1853917.40元，现产生利息为1159837.67元。4、投资（借款）利息、违约金清单，拟证明，以前述证据为基础，至2016年4月27日止原告应支付被告的违约金811279.59元。5、送达通知书复印件，拟证明原告已违约，被告要求原告履行《补充协议》的义务，返还借款并支付利息和违约金的通知已经送达原告。6、照片复印件，拟证明在被告的新农村建设中原告作出了贡献，被告也立碑予以纪念。
原告中坝村委会对被告贵都公司所举的证据的质证意见为，对证据1号无异议，对证据2号的质证意见为，因上一届村委会主任黄培书已去世，证据原件都由他保管，因此对真实性不能确定，故不予认可，其次被告拟证明的内容也不能证明该合同有效。对证据3号的质证意见为，其真实性、合法性、关联性由法院确定。如被告是根据合作协议付出了款项，既然是合作就是投资款而不是借款，当时双方谈要合作是原告认为被告有良好的经济实力，才会与被告合作，如果被告没有经济实力去银行借款，原告是绝对不会与其合作的，综上，对被告的证明目的原告有异议，不能达到被告的证明目的。对证据4号的质证意见为，该份证据是由被告自行统计的，也没有被告方的公章，利率的计算不能证明任何内容。对证据5号的质证意见为，该份证据没有经办人，所以不能说明这份证据的来源，该份证据仅仅说明了被告方要求原告返还借款利息及违约金，但是不能说明原告认可。对证据6号的质证意见为，与本案无关联性。
结合采纳的证据和原、被告的陈述，本院确认如下案件事实：2010年5月13日原告与贵州省凯里经济开发区（东区）管理委员会签订了《文化园建设工程弃渣用地协议》，该协议就利用原告所有的位于凯里市××村马坡井的集体土地作为民族文化园建设弃渣场地，并就相关事宜作了约定。被告与原告就合作开发建设被征用的马坡井集体土地作为弃渣场地事宜进行了协商，于2010年5月26日签订了《中坝村社会主义新农村建设引资协议》（以下简称“引资协议”），《引资协议》约定原、被告合作的方式及权利与义务，签订《引资协议》时原、被告预计弃渣工程工作量在10个月内完成，约定了原告中坝村必须派人专人现场监督，随时检查施工质量，保证在预定时间内完成该工程，不得拖延时间，避免影响该工程的建设。《引资协议》签订后，未能在双方预定的时间内完成所约定的工程，于是原告的上一届主任黄培书与被告于2013年7月26日签订了《补充协议》，该《补充协议》约定“被告投入的资金款项在今后的项目建设中投资本金和利息一并计入投资成本，如果在两年内依然未能实施双方签订的《引资协议》，则被告投入的征地费作为借款给原告使用两年，借款期限为2013年7月26日至2015年7月26日止，到期后一次性还本付息，利息计算时间以被告资金实际进入原告账户之日起计算，利率按同期商业银行贷款利率计算。逾期不还的，原告每日按照借款总额（含息）的千分之一支付违约金。”签订该《补充协议》所涉及内容，被告未经召开村民大会或村民代表大会讨论决定同意。该案经本院调解亦未果。
上述事实，有原告的起诉状和被告的辩称及原告、被告所举的证据材料与庭审记录在卷佐证，并经庭审举证质证，本院依法审查，足以认定。
本院认为：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主决策、民主管理、民主监督。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”本案中原、被告双方是以合作开发农村集体土地为基础，进而以补充协议的方式转化为附条件的借款协议，《补充协议》是对《引资协议》的变更而非补充，该行为实属处理集体财产，涉及了村民利益，应经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论决定方可办理。原、被告签订《引资协议》时，是在原告向被告出示了村民代表会议关于《中坝村新农村建设引资协议工作会议》后方签订的，但被告再次与原告签订《补充协议》时却未尽到谨慎审查补充协议所约定的内容是否经过村民会议或村民代表会议讨论决定，据此，被告应明知原告没有召开村民会议或村民代表会议讨论决定的情况下，而是通过中坝村原主任黄培书直接以村民委员会的名义签订的《补充协议》。同时，被告未能举证证明涉案的《补充协议》已经原告方村民会议或村民会议授权给村民代表会议讨论决定，依法应承担举证不能的法律不利后果。《中华人民共和国村民委员会组织法》的立法宗旨是保障村民自治和民主决议，因此，本法第二十四条所规定的强制性规定应属效力性强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）向规定“违反法律法规的强制性规定的合同无效”，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定“《合同法》第五十二条第（五）项规定的强制性规定是指效力性强制性规定。”综上，涉案的《补充协议》已违反了法律效力性强制性规定，应属无效协议。关于被告提出的“签订的《补充协议》程序合法，协议内容符合法律规定，被告是借款给村委会集体，并未损害群众的利益”的抗辩理由，《补充协议》是借补充之名，行对《引资协议》做了变更约定的实质行为，所约定的权利义务虽由村民委员会履行，但因村民委员会是村民自我管理的组织，故实质已涉及了村民的利益；且该《补充协议》未尽村民会议或村民代表会议讨论决定，原告的该抗辩理由与查明的事实不符，故本院不予采纳。关于被告提出的“《村民委员会组织法》第二十四条属管理性强制性规定”的抗辩理由，按照法律体系解释，该条规定应属效力性强制性规定，被告的该抗辩理由于法无据，故本院不予采纳。为维护法律权威，保护合法权益，促进社会和谐稳定，依照《中华人民共和国合同法》第二条、第七条、第五十二条第（五）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二条第一款、第二十四条第一款第（二）项、第（八）项、第（九）项、第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条、第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第七十六条之规定，判决如下：
确认原告凯里市鸭塘街道中坝村民委员会与被告凯里市贵都房地产开发有限责任公司于2013年7月26日签订的《补充协议》无效。
案件受理费60元，已减半收取的30元，由被告凯里市贵都房地产开发有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本。同时，在上诉期限内，直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。
审判员 刘于麟
二〇一六年八月九日
书记员 孟 松