安徽省阜南县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第00008号
原告：李成虎。
委托代理人：徐付忠，阜南县法律援助中心律师。
被告：阜南县国土资源局。
法定代表人：耿振平，局长。
委托代理人：张海峰，该局职工。
委托代理人：王雪竹，安徽坤慧律师事务所律师。
原告李成虎不服被告阜南县国土资源局2014年7月29日作出的南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定书，于2015年1月7日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于2015年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月29日公开开庭审理了本案。原告李成虎的委托代理人徐付忠，被告阜南县国土资源局的委托代理人张海峰、王雪竹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
阜南县国土资源局于2014年7月29日作出南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定，查明：李成虎未经批准于2012年3月在阜南县方集镇马街居委会集体土地上建房，占地总面积159.8平方米，建筑面积319.6平方米。该房占地为方集镇建制镇用地，符合方集镇2010-2020年土地利用总体规划。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的有关规定，作出处罚：1、责令将非法占地159.8平方米，退还给马街居委会；2、没收在非法占用159.8平方米土地上新建的两层楼房（建筑面积319.6平方米）；3、对非法占用土地159.8平方米的行为，按每平方米5元的标准处罚，计款799元。
被告阜南县国土资源局于2015年1月16日向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据：（一）、主体资格：《中华人民共和国土地管理法》第五条。（二）、事实证据、程序证据及法律依据：1、南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定书及送达回证；2、立案呈批表；3、现场勘测笔录；4、询问笔录；5、地类认定、规划证明；6、举报材料、仲裁裁决书、李成虎、李某1、李某2等人的身份证复印件、民事判决书；7、调查报告、违法案件会审记录、违法案件处理决定呈批表；8、行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书、履行行政处罚决定催告书及送达回证；9、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的有关规定。上述证据证明被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
原告李成虎诉称：被告作出的南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定书程序违法，事实不清，证据不足，违背政府诚信，且显失公平合理，请求依法撤销，事实和理由如下：第一、处罚决定程序违法。被告在行政处罚过程中，未向原告送达过任何通知，未告知调查情况和所谓的违法事实，剥夺了原告的知情权和陈述申辩权；第二、处罚决定事实不清，证据不足，且违背政府诚信。原告建房前已经向镇政府和镇土管部门递交申请书，建房时方集镇和县国土局均未予制止，现原告房屋已经建成，被告对原告进行处罚属于违背政府诚信，且会给原告造成重大经济损失；第三、处罚决定显失公平合理。在阜南县各乡镇，没有一户建房办理被告所要求的批准手续，被告对其他违法行为视而不见，却仅对原告处罚，显失公正；第四、被告处罚决定剥夺了原告的居住权利。原告建房系扒老房建新房，作为方集镇居民并无其它宅基，如果以所建房屋系违法建筑为由而没收，则剥夺了宪法赋予原告的居住权。综上，请求法院依法撤销被告作出的南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定。
原告为证明其主体资格向法庭提交以下证据：原告的身份证复印件；南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定书；阜阳市国土资源局阜国土资复（2014）7号行政复议决定书。
被告阜南县国土资源局辩称：第一、被告主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，被告有权对本行政区域内的违法使用土地的行为进行处罚。第二、被告根据举报，对李成虎未经批准违法建房立案调查，进行现场勘测、拍照等，在证据充分的情况下，根据相关规定，对原告进行处罚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。第三、关于送达的问题。被告在处罚程序中，依法对原告的房屋进行勘查、送达相关文书，因原告家中无人，把文书粘贴在其门上并拍照，同时又将相关文书邮寄到原告务工地新疆，不存在剥夺原告权利的行为。第四、关于其他问题。被告在处罚前未发现原告的违法建房行为，没有剥夺原告住房权的想法和做法，原告自己的违法行为是造成其损失的原因，不能归咎于被告的依法行政。被告作出的南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院依法维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告提供的事实证据能够证明原告建房未经批准，属于非法占地，对该部分事实证据予以确认。被告立案调查期间，原告并不在家，被告送达行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书及行政处罚决定书，均采取粘贴于原告房屋门上的送达方式，送达时间不明。被告对上述文书的送达不符合法定程序，且被告的调查报告、违法案件会审记录、违法案件处理决定呈批表均存在程序上瑕疵，被告提供的程序证据不能证明其作出处罚决定程序合法，不予确认。
经审理查明：李成虎、陈丽系夫妻关系，李某1、李某2系夫妻关系，李成虎与李某1系同胞兄弟关系，双方均是阜南县方集镇马街居委会居民，存在土地权属争议。
2013年12月31日，李某1、李某2夫妻向被告阜南县国土资源局提交申请，请求该局依法强制拆除李成虎、陈丽所建房屋。被告工作人员于2014年2月27日对原告建房情况进行实地核查，制作了现场勘测笔录，于2014年4月18日对原告进行询问。2014年5月14日，被告相关职能科室对原告建房占地类型、规划情况进行了认定。期间，被告制作南国土资（函）字第（2014）第17号“函告”，以李成虎、陈丽未经批准，擅自于2012年占用集体土地建房三间的行为涉嫌违法占地为由，要求李成虎返回方集镇配合调查，该“函告”以邮寄方式送达。2014年5月20日，被告以案件来源“信访”、案由“非法占地”，立案调查李成虎非法占地一案。
2014年6月26日，被告制作调查报告，认定原告未经批准，于2012年3月擅自在阜南县方集镇马街居委会集体土地上建房，占地面积159.8平方米，调查时两层楼房已经建好，建筑面积319.6平方米，属于非法占地，建议给予行政处罚。2014年6月27日，被告根据调查事实及相关证据材料对原告非法占地建房案件进行集体会审后，决定对其实施行政处罚。2014年6月30日，被告制作南国土资（听）字（2014）第32号行政处罚听证告知书和南国土资（先告）字（2014）第32号行政处罚事先告知书。2014年7月29日，被告作出南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定书，上述3份文书均以李成虎不在家为由张贴于李成虎所建房屋门上。
另查明：阜南县农村土地承包纠纷仲裁委员会于2013年受理申请人李某1、李某2与被申请人李成虎、陈丽的农村土地承包合同纠纷案，同年7月10日作出南农仲裁案（2013）第004号仲裁裁决书。李成虎、陈丽不服该仲裁裁决书，于2013年8月6日向法院提起诉讼，本院作出（2013）南民一初字第02161号民事判决书，驳回李成虎、陈丽要求确认土地承包经营权的诉讼请求。南农仲裁案（2013）第004号仲裁裁决书因李成虎、陈丽起诉自动失去效力，（2013）南民一初字第02161号民事判决书已经生效。
本院认为：《土地违法案件查处办法》（以下简称“查处办法”）第五条规定，土地违法案件由土地所在地管理部门管辖。依照该条规定，被告阜南县国土资源局具有作出土地行政处罚决定的法定职权。
本案争议的焦点是被告作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，处理程序是否合法。一、关于认定事实。原告李成虎于2012年3月未经批准在集体土地上建房，有原告本人陈述及现场勘查、地类认定等证据佐证，事实清楚，证据充分。二、关于处理程序。本案中，被告作出的行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书，均采取张贴在被处罚人即原告屋房门上的送达方式，送达回证上注明“家中无人，留置送达”，未记载送达时间，不符合“查处办法”第三十一条关于送达程序的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关及其执法人员未依法履行告知的，行政处罚决定不能成立。被告虽然在作出处罚决定之前制作了行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书，但没有依法送达，且没有证据证明原告收到并知晓上述告知书及内容，视为未依法履行告知，南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定依法不能成立，应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告阜南县国土资源局2014年7月29日作出的南国土资（监）字（2014）第32号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告阜南县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 姚孝琴
审 判 员 仕学虎
人民陪审员 赵云峰
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 张 颍
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
3、违反法定程序的；