浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙甬行初字第9号
原告宁波市双申王服饰有限公司，住所地浙江省宁波市海曙区启运路200号。
法定代表人赵兰珍，总经理。
委托代理人沈华敏（特别授权代理）。
委托代理人张新素（特别授权代理），上海浦瑞律师事务所律师。
被告宁波市海曙区人民政府，住所地浙江省宁波市海曙区灵桥路229号。
法定代表人吴胜武，区长。
委托代理人李筱敏（特别授权代理），浙江明州律师事务所律师。
第三人宁波市海曙维翔服饰有限公司，住所地浙江省宁波市海曙区望湖市场二区29——28号。
法定代表人王维良，执行董事。
第三人宁波杉杉牛仔维翔服装有限公司，住所地浙江省宁波市海曙区启运路200号。
法定代表人王维良，男，经理。
原告宁波市双申王服饰有限公司（以下简称双申王公司）不服被告宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）于2009年9月3日作出的（2009）甬海执审字第029号责成强制拆除通知一案，于2014年3月4日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后依法组成合议庭，于2014年3月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2014年4月1日第一次公开开庭审理了本案。原告双申王公司的委托代理人张新素，被告海曙区政府的委托代理人李筱敏到庭参加诉讼。因宁波市海曙维翔服饰有限公司（以下简称维翔公司）、宁波杉杉牛仔维翔服装有限公司（以下简称杉杉公司）与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法追加其为本案第三人。本院于2014年5月5日第二次公开开庭审理了本案。原告双申王公司的委托代理人张新素，被告海曙区政府的委托代理人李筱敏，第三人维翔公司和杉杉公司的法定代表人王维良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年9月3日，被告海曙区政府向宁波市海曙区城市管理行政执法局（以下简称海曙城管局）作出（2009）甬海执审字第029号责成强制拆除通知。该通知载明，已收悉海曙城管局呈送的申请强制执行海城管罚（2008）第1347号和海城管罚（2009）第234号行政处罚案件。海曙城管局提出杉杉公司在宁波市海曙区启运路200号违法搭建了1412.25平方米建筑物，且未自行拆除，需进行强制拆除。被告海曙区政府经审查后认为，海曙城管局作出的海城管罚（2008）第1347号和海城管罚（2009）第234号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予强制执行。鉴于当事人及违法建筑的同一性，依照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条规定，责成海曙城管局对该1412.25平方米的三层违法建筑一并予以强制拆除。
被告在法定举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：
1.《立案审批表》、《接受调查处理通知书》、《责令停止违法建设通知书》及其送达回证各1份、现场照片8张、《现场检查（勘查）笔录》、《委托书》、沈华敏身份证、杉杉公司企业法人营业执照、《询问（调查）笔录》、《协助调查函》及其回执、《案件调查终结报告》各1份，用以证明杉杉公司于2008年底未取得建设工程规划许可证，在宁波市海曙区启运路200号搭建一层（底层）建筑，海曙城管局对该行为进行立案并责令杉杉公司停止违法建设行为，杉杉公司委托沈华敏处理该违法搭建案件的事实；
2.《行政处罚告知书》及其送达回证、《行政处罚决定审批表》、海城管罚（2008）第1347号《行政处罚决定书》及其送达回证各1份，用以证明海曙城管局对杉杉公司违法搭建一层建筑的行为，经履行告知程序后，对杉杉公司作出自行限期拆除的行政处罚决定的事实；
3.《立案审批表》、现场照片5张、《现场检查（勘查）笔录》、《委托书》、沈华敏身份证、杉杉公司企业法人营业执照、《询问（调查）笔录》、《协助调查函》及其回执、《案件调查终结报告》各1份，用以证明杉杉公司于2009年上半年未取得建设工程规划许可证，在宁波市海曙区启运路200号原违法搭建第一层建筑基础上，继续搭建第二、三层建筑并完工，海曙城管局对该违法搭建第二、三层建筑行为进行立案，杉杉公司委托沈华敏处理该违法搭建案件的事实；
4.《行政处罚告知书》及其送达回证、《行政处罚决定审批表》、海城管罚（2009）第234号《行政处罚决定书》及其送达回证各1份，用以证明海曙城管局对杉杉公司违法搭建第二、三层建筑行为，经履行告知程序后，对杉杉公司作出自行限期拆除的行政处罚决定的事实；
5.《行政处罚决定履行情况呈报表》、（2009）甬海执审字第029号《责成强制拆除通知书》各1份，用以证明被告海曙区政府依海曙城管局申请，责成其对杉杉公司搭建的涉案违法建筑（三层建筑，面积共计1412.25平方米）一并予以强制拆除的事实；
6.维翔公司《公司基本情况》、杉杉公司《公司基本情况》及其《变更登记情况》、双申王公司《公司基本情况》、《宁波市国有土地使用权转让审批意见表》各1份，用以证明维翔公司、杉杉公司、双申王公司为不同公司主体，原告双申王公司系从维翔公司受让取得涉案违法建筑所占地块国有土地使用权的事实；
7.海曙城管局内河管理所出具的《海曙区城区一二级河道明细表》、《宁波市区河网水系专项规划（城区内河片）图册海曙片区分册》各1份，用以证明涉案三层建筑紧邻庙前河，庙前河现状宽度约25米（水域面积／河段长度），规划最小控制宽度为20米；根据《宁波市城市绿化条例》第十条第二款第（二）项“宽度二十米以上河道绿地控制每侧不少于二十米，宽度十五米以上、二十米以下河道绿地控制每侧不少于十五米，宽度十五米以下河道绿地控制每侧不少于十米”的规定，涉案三层建筑所占土地应为绿地，该建筑无补办合法手续可能，应予拆除的事实。
上述材料均为与原件核对无异的复印件。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的依据：《城乡规划法》第四十一条、第六十四条、第六十八条，《宁波市城市绿化条例》第十条。
原告双申王公司起诉称：一、原告系合法取得涉案地块的国有土地使用权，涉案三层建筑系原告兴建的二期厂房，因被告错划土地红线及涉案地块征收等因素，导致原告补办产权手续受阻，该三层建筑应当认定为合法建筑。二、被告在涉案三层建筑未被认定为违法建筑，且未依法履行相关告知等义务的情况下，直接责成海曙城管局予以强制拆除，程序违法。三、被告作出的被诉具体行政行为给原告造成了巨大的经济损失，被告应当赔偿原告房屋价值及租金等损失合计39，909，125元。请求法院判决确认被告海曙区政府于2009年9月3日向海曙城管局作出（2009）甬海执审字第029号责成强制拆除通知行为违法，并判令被告赔偿原告经济损失39，909，125元。
原告向本院提供了以下证据：
1.海曙城管局向杉杉公司作出的《告知书》1份，用以证明被诉具体行政行为存在的事实；
2.甬国用（2009）第0100236号《国有土地使用权证》、《协议书》、《房屋建筑面积测绘合同》、《新建房屋白蚁预防工程合同书》、甬雷检字（2008）第（0456）号《检测报告》、《房屋租赁协议》各1份，用以证明原告系涉案土地的土地使用权人，涉案三层建筑由原告搭建，杉杉公司系向维翔公司租赁部分厂房的承租人的事实；
3.《申请报告》、《规划审查意见回复单》、《申请书》、《证明》、海发改备（2009）11号《海曙区企业投资项目备案登记表》各1份，用以证明原告就涉案三层建筑补办相关手续，因被告错划土地红线致补办受阻的事实；
4.《评估业务委托合同》、《评估报告书》各1份，用以证明原告提出赔偿的依据；
5.宁波市测绘设计研究院出具的图纸、《后家河修测报告》各1份，用以证明庙前河已更名为后家河，涉案建筑区域内后家河河道实测宽度为14.76米的事实。
上述证据1—4为复印件。
被告海曙区政府辩称：一、涉案三层违法建筑系杉杉公司搭建，海曙城管局两次作出行政处罚的对象均为杉杉公司，双申王公司并非本案适格原告。二、被告经审查海曙城管局作出的海城管罚（2008）第1347号和海城管罚（2009）第234号行政处罚决定，认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予强制执行，故依据《城乡规划法》第六十八条的规定，责成海曙城管局对涉案三层违法建筑一并予以强制拆除。被告作出该责成强制拆除行为，并无不当。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人维翔公司和杉杉公司未作书面陈述，在庭审中述称，其述称意见同原告双申王的意见。请求法院判决确认被告海曙区政府于2009年9月3日向海曙城管局作出（2009）甬海执审字第029号责成强制拆除通知行为违法，并判令被告赔偿原告经济损失39，909，125元。
2第三人未向本院提供证据。
原告对被告提供的上述证据和依据，经质证后认为：对证据1—5的真实性无异议，但认为涉案三层建筑系原告搭建，海曙城管局对杉杉公司作出处罚，对象错误；对证据6无异议；对证据7真实性无异议，但认为庙前河河道宽度并非25米，而是14.76米。对被告提供的相关依据的合法性不持异议。
被告对原告提供的证据1无异议；对证据2中的《协议书》、《房屋建筑面积测绘合同》、《新建房屋白蚁预防工程合同书》和甬雷检字（2008）第（0456）号《检测报告》的关联性、真实性有异议，认为该部分证据的内容无法证明涉案三层建筑系原告搭建；对证据3、4关联性有异议，认为与本案无关；对证据5真实性无异议，但认为河道宽度并非指某一点的宽度，而是指河道的平均宽度，庙前河河道宽度应为25米。
2第三人对原告举证证据不持异议，对被告举证证据的质证意见同原告。
本院对原告和被告提供的上述证据材料确认如下：原告对被告所举证据的真实性不持异议，被告对原告举证证据1不持异议，予以认定。原告举证证据2中《协议书》由甲方维翔公司（双申王公司）与乙方浙江兴润建设有限公司（郑台岳、郑义）于2007年11月10日签订，该《协议书》第三、四条载明，乙方承建的厂房已交付甲方，乙方承担甲方厂房工程的质量保修责任，保修期限到2008年7月，此与涉案三层建筑于2008年11月开始搭建并于2009年5月完工的事实不符；《房屋建筑面积测绘合同》签订于2008年11月11日，测绘项目为实测绘，而涉案三层建筑于2008年11月才开始搭建，且合同内容并未载明测绘对象为涉案三层建筑；《新建房屋白蚁预防工程合同书》签订于2008年12月10日，其中第一条载明，该工程房屋层次四层，建筑总面积1289平方米，此与涉案建筑为三层，建筑面积为1412.25平方米的事实不符；甬雷检字（2008）第（0456）号《检测报告》第1页载明，防雷设施安装日期为2007年8月，检测时间为2008年11月18日，亦难以认定与涉案三层建筑的搭建情况有关；故本院对原告举证证据2中的《协议书》、《房屋建筑面积测绘合同》、《新建房屋白蚁预防工程合同书》和甬雷检字（2008）第（0456）号《检测报告》不予认定。原告举证证据3，难以证明涉案三层建筑能够补办规划许可等相关手续，本院不予认定。原告举证证据4，系以商业用地评估涉案三层建筑的市场价值，此与涉案三层建筑土地性质为工业用地的事实不符，本院不予采信。原告举证证据5，仅能证明涉案三层建筑周边区域，庙前河河道某一点的实测宽度为14.76米的事实。
庭审过程中，原告提出涉案三层建筑系其口头委托郑台岳个人建造。本院依职权对郑台岳进行了调查并制作了《调查笔录》。各方当事人对该《调查笔录》均不持异议。
经审理查明，2008年12月13日，海曙城管局巡查发现宁波市海曙区启运路200号存在未取得建设工程规划许可擅自搭建行为，于当天立案并向杉杉公司发出《责令停止违法建设通知书》。杉杉公司委托沈华敏处理该违法搭建案件。2008年12月23日，沈华敏在海曙城管局对其所作的《询问（调查）笔录》中陈述，涉案建筑由杉杉公司出资建造，拟用作停车库、食堂和仓库；涉案建筑所占土地使用权登记在维翔公司名下。至2008年12月29日，涉案建筑第一层已施工完成，第二层楼面和第二层柱子已施工完成，经现场测量，第一层建筑面积为470.75平方米。海曙城管局经履行告知程序后，于2009年1月7日对杉杉公司作出海城管罚（2008）第1347号《行政处罚决定书》，限其30日内拆除擅自建筑的建筑物，建筑面积470.75平方米，并于当日送达杉杉公司。杉杉公司未自行拆除，并在未取得建设工程规划许可的情况下继续搭建，至2009年5月，涉案三层建筑搭建完成，面积共计1412.25平方米。2009年6月，海曙城管局对杉杉公司搭建涉案第二、三层建筑行为进行立案，杉杉公司委托沈华敏处理该违法搭建案件。2009年6月12日，沈华敏在海曙城管局对其所作的《询问（调查）笔录》中陈述，涉案三层建筑由杉杉公司出资，委托个人设计、建造；涉案建筑所占土地使用权登记在双申王公司名下。海曙城管局经履行告知程序后，于2009年7月24日对杉杉公司作出海城管罚（2009）第234号《行政处罚决定书》，限其30日内拆除涉案建筑的第二层、第三层，建筑面积941.5平方米，并于当日送达杉杉公司。因杉杉公司未自行拆除涉案三层建筑，2009年8月31日，海曙城管局向被告申请强制执行。被告于2009年9月3日向海曙城管局作出（2009）甬海执审字第029号《责成强制拆除通知书》，责成海曙城管局对涉案三层建筑一并予以强制拆除。
另查明，维翔公司成立于2002年4月24日，法定代表人为王维良，投资人为王维良、赵兰珍。因未参加2004年度企业检验，维翔公司于2005年7月21日被吊销但未注销。杉杉公司成立于2008年4月18日，法定代表人为王维良，投资人为王维良、沈华敏，2014年3月12日，投资人变更为王维良、竺啸彤。原告双申王公司成立于2006年6月9日，法定代表人为赵兰珍，投资人为王维良、沈华敏。涉案三层建筑所占土地使用权原登记在维翔公司名下，土地证号为甬国用（2002）字第29**号。2009年2月17日，该土地使用权因出让登记在原告双申王公司名下，土地证号为甬国用（2009）第01002**号。涉案三层建筑系王维良出面口头委托郑台岳个人建造，工程款项由王维良以现金形式分期支付给郑台岳。涉案建筑所占土地东面紧邻庙前河，庙前河现状宽度约25米，规划最小控制宽度为20米，涉案三层建筑主体部分西面距离庙前河不足20米。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。涉案三层建筑搭建完成以前，该建筑所占土地使用权登记在原告双申王公司名下，原告双申王公司认为被告责成海曙城管局强制拆除涉案三层建筑的行为损害其合法权益，有权对该责成行为提起行政诉讼。被告提出原告主体不适格，本院不予支持。
根据《城乡规划法》第六十八条的规定，被告作为涉案三层建筑所在地的人民政府，有权作出被诉责成行为。根据查明的事实，涉案两次处罚决定已分别于2009年1月7日、2009年7月24日送达杉杉公司，并明确告知了诉权和起诉期限，杉杉公司在法定期限内未对该两次处罚决定申请复议或提起行政诉讼。另，该两次处罚决定作出时，王维良和沈华敏作为该两次处罚调查的参与者，同时也是杉杉公司和原告双申王公司的仅有两个股东，故杉杉公司收到该两次处罚决定表明原告双申王公司也知晓了该两次处罚决定的内容。原告双申王公司在知晓后的两年内也未对该两次处罚决定申请复议或提起行政诉讼。因此，该两次处罚决定在法律上已确定生效。在此情况下，被告作出被诉责成行为时，对涉案两次行政处罚决定宜适用明显违法无效标准进行审查。首先，该两次处罚决定确定的被处罚人是否正确问题。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，规划行政处罚的对象是违反规划许可进行建设的行为人。涉案两次处罚决定作出过程中，杉杉公司明确陈述，涉案三层建筑系其未取得建设工程规划许可擅自搭建，海曙城管局据此认定杉杉公司系涉案建筑的搭建人并对其两次搭建行为分别作出两次处罚决定，并无不当。行政处罚是损益性行政行为，在无确凿证据证明的情况下，不能对其作出行政处罚。海曙城管局作出涉案两次行政处罚决定时，虽已知悉杉杉公司系分别在维翔公司和双申王公司的土地上搭建涉案建筑，但无足够证据证明土地使用权人也参与实施了违法搭建行为，故未将维翔公司和双申王公司列为被处罚人一并处罚，符合法律规定。原告双申王公司提出涉案三层建筑系其搭建，但在两次行政处罚及本案诉讼过程中，均未能提供有效证据予以证实，本院不予采信。其次，涉案建筑有无补办手续成为合法建筑可能，即涉案两次处罚决定要求限期拆除涉案建筑是否正确问题。根据查明的事实，涉案建筑所占土地东面紧邻庙前河，庙前河现状宽度约25米，规划最小控制宽度为20米，涉案三层建筑主体部分西面距离庙前河不足20米。根据《宁波市城市绿化条例》第十条第二款第（二）项“宽度二十米以上河道每侧绿地宽度按不少于二十米控制”的规定，涉案三层建筑所占土地应规划为绿地，法律上无补办手续成为合法建筑可能。原告认为涉案建筑能够补办相关手续成为合法建筑，但未能提供相关证据予以证实，本院不予支持。据此，涉案两次行政处罚决定并无明显违法问题。
关于被诉责成行为的内容有无超出涉案两次处罚决定的内容问题。根据查明的事实，被诉责成行为的内容与涉案两次处罚决定的内容一致，均为强制拆除涉案三层建筑。
关于被诉责成行为程序是否合法问题。根据《城乡规划法》第六十八条的规定，责成行为是行政机关内部人民政府针对有关部门作出的行为，相关法律并未规定人民政府作出责成行为前需履行何种程序。原告提出被诉责成行为作出前未履行告知等义务，程序违法的观点，于法无据，本院不予支持。
关于原告提出的赔偿请求应否支持问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提，本案被诉责成行为并不违法，故原告提出的行政赔偿请求没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，本院认为，被告作出被诉责成行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求确认被告作出的被诉责成行为违法并赔偿经济损失，理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告宁波市双申王服饰有限公司要求确认被告宁波市海曙区人民政府于2009年9月3日作出的（2009）甬海执审字第029号责成强制拆除通知行为违法，并判令被告赔偿原告经济损失39，909，125元的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告宁波市双申王服饰有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈信根
审 判 员 陆玉珍
人民陪审员 孙跃宏
二〇一四年五月二十八日
代书 记员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
二、《城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
三、《宁波市城市绿化条例》
第十条各级人民政府应当注重城市大环境绿化。
城市江河、铁路、道路等两侧的防护绿地或其他绿地建设应当纳入城市绿地系统规划，绿地宽度按以下要求控制：
……
（二）主要景观河道或宽度二十米以上河道每侧不少于二十米，宽度十五米以上、二十米以下河道每侧不少于十五米，宽度十五米以下河道每侧不少于十米；
……
四、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
五、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。