广西壮族自治区柳城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）柳城行初字第11号
原告：柳城县大埔镇吉兆村民委甲村屯村民小组。
负责人：韦天恒，村民小组长。
委托代理人：韦龙奎，男，x年x月x日出生，壮族，农民，初中文化；特别授权。
委托代理人：韦克坚，柳城县马山法律服务所法律工作者；一般代理。
被告：柳城县人民政府，住所地：柳城县大埔镇胜利东路7号。
法定代表人：余瑞军，县长。
委托代理人：张华英，柳城县林业局干部。
第三人：柳城县大埔镇吉兆村民委乙村屯村民小组。
负责人：韦水清，村民小组长。
委托代理人：韦东生，男，x年x月x日出生，壮族，农民，小学文化；住柳城县大埔镇；特别授权。
委托代理人：韦柳德，男，x年x月x日出生，壮族，农民，小学文化，住柳城县大埔镇；特别授权。
原告柳城县大埔镇吉兆村民委甲村屯村民小组（下称甲村屯）不服被告柳城县人民政府（下称县政府）于2014年9月19日作出的柳城政发（2014）44号《处理决定》（下称44号处理决定），向本院提起诉讼。本院于2015年3月16日立案受理后，于同月17日向被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知柳城县大埔镇吉兆村民委乙村屯村民小组（下称乙村屯）作为第三人参加本案的诉讼活动。本案依法由审判员蓝建敏担任审判长，与审判员覃卫泽、人民陪审员奚增华组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭进行了审理；书记员宋正洁担任法庭记录。原告甲村屯的委托代理人韦龙奎、韦克坚，被告县政府的委托代理人张华英，第三人乙村屯的负责人韦水清及委托代理人韦东生、韦柳德，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人乙村屯因与原告甲村屯对勤某岭（地名）林地权属产生纠纷，向被告县政府申请，要求将争议地的权属确权给本屯所有。被告县政府受理后，经调查取证、现场勘查，在确认争议地的四至、面积、利用现状等事实的基础上，召集双方代表进行了调解，但未能达成调解协议，就于2013年9月27日作出柳城政发（2013）58号林木林地权属纠纷处理决定（下称58号处理决定），将126亩的争议地一分为二，69亩确权给原告甲村屯，57亩确权给第三人乙村屯。原告甲村屯不服，向柳州市人民政府（下称市政府）申请行政复议。市政府于2014年1月17日作出柳政复字（2014）18号行政复议决定书，撤销了被告县政府的58号处理决定。
被告县政府于2014年9月19日重新对争议地权属作出44号处理决定，该处理决定查明的主要事实为：争议地位于原告甲村屯的西面、第三人乙村屯的南面，称勤某岭（地名，又称擒某岭）。四至为：东从215.2高某岭顶向南沿岭脊至227.0高某岭顶；南从227.0高某岭顶向西沿岭脊下至152.6高某处；西自勤某水库坝首东端144.3高某处向南沿水库东岸至水库南岸，再沿冲沟合水线向南直上至分水点拆向东沿岭脊至152.6高某处；北从勤某水库坝首东端144.3高某处向东北沿岭脊上至215.2高某岭顶止，面积为126亩。利用现状为：1、第三人乙村屯的村民韦某甲2009年种植蜜桔约3亩；2、第三人乙村屯的村民韦某乙新种甘蔗面积1.5亩；3、第三人乙村屯的村民王某甲老蔸甘蔗面积0.5亩，第三人乙村屯村民使用争议地5亩；4、原告甲村屯的韦某丙、韦某丁、韦某戊于2013年4月种的桉树80亩。5、未开垦宜林荒地41亩。争议地自解放以来未经过任何一级政府确定权属，双方当事人均习惯到争议地上割草、放牛。1991年，争议地被规划为柳城县“焦某岭基地”工程造林范围，属第三人乙村屯应完成造林任务的工程造林点，但被原告甲村屯村民种上了湿地松，由此，双方对争议地起争议，经洛崖乡政府调解，无法达成协议；后原告甲村屯将湿地松分包给本屯村民各自管理；2008年原告甲村屯村民各自把松树卖给第三人乙村屯村民韦某己砍伐。2010年因双方都主张该争议地属本屯所有，在林权制度改革过程中作为存在纠纷的红线区而未能确权，争议地维持着利用现状；2013年4月初，原告甲村屯村民到争议地上用挖掘机开垦种植尾叶桉，双方再次引发争议。
另查明，第三人乙村屯目前共有97户，297人；原告甲村屯目前共有67户，262人。
被告县政府认为：争议林地位于农村范围之内，未经任何一级政府确定过权属，没有法律规定属于国家所有的情形，应属于农民集体所有。第三人乙村屯以本屯村民曾经在争议地割草、放牛，以及争议地曾在1991年属柳城县“焦某岭基地”工程造林范围，属本屯的工程造林点作为依据，主张争议地全部归本屯集体所有，理由不充分，本机关不予支持。因柳城县“焦某岭基地”工程造林范围不能作为本案林地林木的确权依据。造林后形成的管护和处分林木的事实，可以作为确定林木权属的依据，林木采伐后林地权属依然处于不明确状态，因此原告甲村屯以本屯村民曾经在争议地割草、放牛及在争议地上种过湿地松，把湿地松承包给他人采割松脂，把树出卖给别人砍伐为由，主张争议地全部为本屯所有，理由不充分，本机关也不予支持。争议地历来存在争议是不争的事实，争议双方在长期的博弈中形成了部份争议地的利用现状，实际上，本案纠纷发生后，争议双方均有到争议地抢种的行为，行政机关对争议双方的抢种行为不应支持。故本着考虑历史和现实管理使用状况，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项规定，作出44号处理决定：将126亩争议地的59亩确权给原告甲村屯，67亩确权给第三人乙村屯。
被告县政府于2015年3月17日向本院提供如下证据（均为复印件，与原件核对无异，原件保存于被告县政府保管的档案）：
1、立案登记表，证明经合法程序立案处理的；
2、双方当事人负责人身份证明，证明参与处理各方当事人身份合法；
3、申请书，证明程序合法；
4、答辩书，证明程序合法；
5、公证书，造林合同，（2008）柳城刑初字第237号刑事判决书，韦某庚、韦某辛、覃某甲的证明，以及对韦某庚、韦某壬、韦某葵、罗某甲、韦某子、韦某丑、韦某寅调查笔录各一份，均证明争议地一直存在有争议，未经政府确权，虽曾经政府组织造林，但无法反映出林木的权属，也无法反映出林地所有权的归属，无法证明争议地的权属；
6、现场勘查笔录及附图、现场勘查签到册，上有各方当事人的签名，证明争议地的地名、面积、四至、争议交界处及被告处理程序合法；
7、调解笔录，证明本纠纷经过调解但未能达成协议；
8、柳城县公安局治安管理大队2014年4月8日出具的证明，证明各方当事人的人口数量。
以上证据，证明被告县政府作出的44号处理决定，程序合法，认定事实清楚、证据充分，于法有据，适用法律正确。
原告甲村屯诉称：1、原告甲村屯对争议地的开发利用从l991年开始就一直未间断过，这一事实有被告县政府作出的44号处理决定中的“现查明”段均予以确认，只不过被告县政府认为“使用权和所有权不是一码事”，即使用不等于所有为借口，将争议地的大部分面积确权给第三人乙村屯。而第三人乙村屯对争议地的实际经营管理不到5亩地，这也是上述44号处理决定在“现查明”部分不得不承认的事实。对原告甲村屯长期经营和管理使用争议地的事实，第三人乙村屯从未提出过任何异议，这应是被告县政府确权的事实依据。但被告县政府的44号处理决定完全忽视了本案的现有事实证据，依据自身的自由裁量权，作出了不顾事实的随意性处理决定。该处理决定完全违反了“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则。将争议地大部分确认给第三人乙村屯缺乏基本的事实依据。属我国行政诉讼法第七十条第一款第（一）项规定的“主要证据不足”的情形。2、本案被诉行政行为存在有法不依和滥用职权情形。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号）第二十条第一款及第二十一条对土地所有权的确权作了明确细致的规定；林业部的《林木林地权属争议处理办法》第十二条对此也有明确规定，但本案被告县政府不适用有明确规定的行政法规，是明显的适用法律法规不当，也是明显的滥用职权行为。综上，诉请法院依法撤销被告县政府作出的44号处理决定。
被告县政府辩称：一、被告县政府作出的44号处理决定，程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律得当。请法院依法予以维持。
第三人乙村屯陈述称：被告县政府的44号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。
根据双方当事人的诉辩意见，本案争议的主要焦点是：被告县政府作出的44号处理决定，事实是否清楚，证据是否充分。
针对上述争议焦点，原告甲村屯向本院提供的证据有：
1、证明一份，证实韦天恒是村民小组长；
2、寨隆邮政所出具的证明一份，证实原告甲村屯于2015年3月2日领取到柳政复字（2015）30号《行政复议决定书》，原告甲村屯的起诉没有超过期限；
3、58号《处理决定》、柳政复字（2014）8号《行政复议决定书》、44号《处理决定》、柳政复字（2015）30号《行政复议决定书》各一份；均可证明原告甲村屯在1991年时，已在争议地上的工程林地种上了尾叶松，且第三人乙村屯没有异议，故争议地中的80亩林地不属争议地。
4、周某甲的调查笔录，以及覃某乙、韦某卯、韦某辰、韦某已、韦某辛等五人的证明及身份证复印件各一份；均证明争议地从1991年至今，都是原告甲村屯管理使用。
第三人乙村屯未向本院提供有证据。
本院于2015年5月14日依法制作的现场勘查笔录一份，证明争议地的利用现状。
针对被告县政府提供的上列证据，原告甲村屯综合质证认为：对全部证据的真实性无异议，对全部证据的证明目的有异议。被告县政府认为争议地一直以来均是有争议的，与事实不相符。因争议地中的80亩尾叶桉林地不存在争议，是原告甲村屯一直管护的，不是抢种的。这属被告县政府认定事实不清。工程造林合同书虽经过公证，但没有实际履行，该证据与被告县政府的证明目的之间没有关联性。
第三人乙村屯均同意被告县政府提供的上列证据的证明内容和目的。
被告县政府对原告甲村屯提供的上列证据的真实性均无异议；但对证据3的证明目的有异议，认为：1991年，第三人乙村屯应当完成的工程造林任务的林地被原告甲村屯抢种，因当时的目的是为了造林灭荒，原告甲村屯的抢种也达到了国家的号召，第三人乙村屯是不能去毁林的，所以才没有提出异议；另外，58号处理决定已被撤销，依法是不能作证据使用。对证据4的证明目的有异议，认为：这些证据均是传来证据，不能证明林地的权属，故不能作为定案的证据，只能用于参考。
第三人乙村屯同意被告县政府对原告甲村屯提供的证据的质证意见。
原告甲村屯、被告县政府及第三人乙村屯对本院制作的现场勘查笔录的内容均无异议。
综合各方的举证和质证意见，本院认为：各方提供的证据来源合法，且各方对对方提供的证据的真实性均予以认可，上列证据内容均与本案存在关联性，故均可作本案定案证据，但各方所提供的证据能否达到本方的证明目的，应综合全案证据予以综合评判。
综合上列证据及各方当事人的陈述，本院确认下列法律事实：
争议地的位置、四至、面积均与44号处理决定查明的事实一致，该地属农村集体所有；原告甲村屯和第三人乙村屯曾因该地权属有纠纷，但自解放以来，该地未经任何一级政府确权。1991年，该地被规划为柳城县“焦某岭基地”工程造林范围，属第三人乙村屯应完成造林任务的工程造林点，但后来是原告甲村屯的村民在该地上种植湿地松；由此，原告甲村屯与第三人乙村屯对争议地又起争议，经洛崖乡政府调解，无法达成协议。原告甲村屯后将湿地松分包给本屯村民各自管理；各村民亦于2008年将松树出卖给第三人乙村屯村民韦某己砍伐。2013年4月，又因该地的权属有纠纷，第三人乙村屯遂向被告县政府提出确权申请。
争议地利用现状为：除第三人乙村屯的村民韦某乙管理的1.5亩现种花生、王某甲原管理的0.5亩土地现丢荒，在争议地东北角处种植有24株柑桔果树外，其余的利用现状与44号处理决定查明的一致。
本院认为：本案被告县政府作出的44号处理决定中已认定该争议地为农民集体所有，自解放以来未经任何一级政府确权。那么，在未经政府确权之前，该集体的所有成员均可对争议地进行耕种、管理，实际耕种、管理的行为应属向相邻权人宣示自己对耕种、管理区域享有相应权属的行为，如相邻权人对对方的耕种、管理行为未依法提出异议，应视为默认该区域归对方管理使用；根据相关法规的规定，如连续管理使用达到一定时间的话，则该土地应归使用者所有。44号处理决定中亦已认定原告甲村屯与第三人乙村屯对部份争议地进行了实际的管理使用，其中包括原告甲村屯的村民自1991年已在该地上种植有湿地松并管理的事实，理应查明连续使用的时间等事实。同时，44号处理决定中认定“2010年因双方都主张该争议地属本屯所有，在林权制度改革过程中作为存在纠纷的红线区而未能确权，争议地维持着利用现状”的事实，只有对韦某葵的调查笔录中有关于“在林改时，因甲村屯和乙村屯都来主张，故作为争议地画成红线区域”的陈述证明，再无其他证据来佐证。由于该事实是否属实，与争议地的处理结果关系密切。现被告县政府在无双方的书面申请等相关证据来佐证的情况下，仅凭一份调查笔录，就认定该事实，证据不足。综上，被告县政府在未查明土地连续使用的时间及2010年双方是否向政府主张争议地的权属等事实的前提下，就依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项规定作出处理决定，属认定事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误的行政行为。而行政行为存在有主要证据不足，适用法律、法规错误的情形的，是不合法的行政行为，应判决撤销，并应判决被告重新作出行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告柳城县人民政府于2014年9月19日作出的柳城政发（2014）44号《柳城县人民政府林木林地权属纠纷处理决定》；
二、被告柳城县人民政府对原告柳城县大埔镇吉兆村民委甲村屯村民小组与第三人柳城县大埔镇吉兆村民委乙村屯村民小组的林地权属纠纷依法重新作出行政行为。
案件受理费50元（原告柳城县大埔镇吉兆村民委甲村屯村民小组已预交），由被告柳城县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 蓝建敏
审 判 员 覃卫泽
人民陪审员 奚增华
二〇一五年六月二日
书 记 员 宋正洁