广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1013号
上诉人（一审第三人）罗军（曾用名农军，农国），男，1965年3月18日出生，汉族，农民，住百色市那坡县。
委托代理人黄新贵，广西中名律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）韦绍学，男，1965年2月24日出生，壮族，农民，住百色市那坡县。
被上诉人（一审原告）李玉年，女，1964年5月15日出生，壮族，农民，住百色市那坡县。
两被上诉人共同委托代理人王安，广西崇天律师事务所律师。
一审被告那坡县人民政府。
法定代表人农斌，县长。
委托代理人倪安文，那坡县法制办主任。
委托代理人黄海东，广西镇边律师事务所律师。
一审第三人那坡县城厢镇弄底村弄底四组。
诉讼代表人田兴达，组长。
上诉人罗军因被上诉人韦绍学、李玉年诉那坡县人民政府（以下简称那坡县政府）土地承包经营权属行政登记纠纷一案，不服百色市中级人民法院（2016）桂10行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月8日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人黄新贵，被上诉人的委托代理人王安，一审被告那坡县政府的委托代理人倪安文、黄海东，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
百色市中级人民法院审理查明：争议的土地位于那坡××××底村的“那标”（地名），又称“那表”，面积约0.3亩，原属弄底村弄力一组集体所有，由该组村民韦绍学承包经营。1999年12月30日，韦绍学取得了那坡县政府颁发的字第25537号《土地承包经营权证书》。同期，韦绍学未经土地所有权人弄力一组的同意，私自将其承包经营的“那表”面积约0.3亩的水田与弄底四组村民罗军承包经营的“那麦”（地名）田地互换经营。同年12月31日，罗军取得了那坡县政府颁发的字第25620号《土地承包经营权证书》，该证书注明在“那表”的承包水田为0.3亩。2000年1月1日，那坡县公证处为罗军（农军）与弄底四组于1999年12月30日订立的《土地承包合同书》出具了（2000）桂那证字第25620号《土地承包合同公证书》。2015年11月26日，罗军因与韦绍学为上述互换的土地承包经营权产生纠纷后，遂以其持有那坡县政府颁发的字第25620号《土地承包经营权证书》为由，诉至那坡县人民法院，请求确认其享有“那表”0.3亩水田土地承包权利。而韦绍学则以其亦持有那坡县政府颁发的“那表”0.3亩水田《土地承包经营权证书》为由，提起反诉，要求维护其土地承包权利。那坡县人民法院以那表（那标）面积为0.3亩水田原告和被告均有《土地承包经营权证书》，该块水田的承包经营权属于原告还是属于被告并未明确，需进行确权，而土地承包经营权的确认属人民政府的职权范围，应由人民政府进行确权，双方的纠纷不属人民法院受案范围为由，于2016年1月26日作出（2015）那民一初字第664号民事裁定，驳回原告农军的起诉及被告韦绍学的反诉。同年2月17日，韦绍学、李玉年向百色市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告那坡县政府于1999年12月31日发放给第三人罗军合同编号为25620号的《土地承包经营权证书》。
百色市中级人民法院认为：被告那坡县政府依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款的规定，具有对农村土地承包方颁发土地承包经营权证书，并登记造册，确认土地承包经营权的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”本案中，原告韦绍学将其承包经营的“那表”0.3亩水田与不属同一集体经济组织的第三人罗军承包经营的“那麦”田地互换经营，违反了上述法律规定。第三人罗军与原告韦绍学互换土地后，在未经“那表”土地所有权人弄力一组的同意，即与其所在的村民小组弄底四组订立了《土地承包合同书》，改变了互换土地“那表”的土地所有权性质，亦违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）项的规定。被告那坡县政府在为第三人罗军办理“那表”土地承包经营权手续时，既未认真审查“那表”土地承包经营权的土地权属来源及承包经营情况，又未作出撤销原告韦绍学持有的字第25537号《土地承包经营权证书》和对“那表”土地所有权属重新作出行政确权，即向第三人罗军颁发了字第25620号《土地承包经营权证书》，造成了同一块土地同时拥有由同一人民政府颁发的两本《土地承包经营权证书》，实属不当，违反了法定程序。综上所述，原告韦绍学、李玉年起诉的理由充分，该院予以支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告那坡县人民政府向第三人农军（罗军）颁发的字第25620号《土地承包经营权证书》。
上诉人罗军上诉称：一、一审判决事实不清，证据不足。上诉人的0.3亩承包地经过公证后颁发承包证，而被上诉人0.8亩土地没有经过承包公证。两块地四至范围不重叠。无任何证据证实被上诉人的0.8亩土地包含上诉人的0.3亩土地。二、一审判决适用法律错误，程序不当。本案属于土地权属争议，依法应当由政府确权，对确权决定不服的，经过行政复议才能起诉。三、上诉人罗军的土地承包经营权证书上登记的土地不止涉案的0.3亩土地，还登记其他土地，一审判决将整本证书全部撤销错误。请求撤销百色市中级人民法院（2016）桂10行初114号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求，由那坡县政府确权。
被上诉人韦绍学、李玉年辩称：一审判决事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。已经生效的那坡县人民法院（2015）那民一初字第664号民事裁定认定本案争议地存在在一地两证。本案诉的是行政登记行为，不属于确权纠纷，无需复议后再起诉。一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告那坡县政府述称：一、行政机关颁发土地承包经营权证，是依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条，根据土地所有权或使用权人的申请，经审核后颁发证书，确认土地所有权或使用权的行为，不是行政许可行为。对于因土地承包经营权的错误颁发，应由人民政府进行调处，而不能直接向人民法院起诉。故一审法院受理本案错误。二、行政机关在行政登记过程中，无权对土地承包经营合同的合法性进行实质审查，因此一审法院认为行政机关未履行审查义务的意见是错误的。三、上诉人与被上诉人虽然不属于同一村民小组，但都是同一个村的村民，属于同一“村集体经济组织的成员”，不能以不同村民小组为由简单地否定双方互换土地使用权行为的效力。双方互换土地使用权，不改变土地所有权的归属，只是未得到村民小组认可而已，如果以此来认定互换行为无效，显然不当。故一审法院以此理由撤销被诉土地承包经营权证错误。请求撤销一审判决，驳回起诉或驳回诉讼请求。
二审诉讼中，上诉人罗军出具一份那坡××××底村党总支书记夏启松的证言，内容为：罗军第25620号《土地承包经营权证书》项下的“那表”土地，与韦绍学第25537号《土地承包经营权证书》项下的“那表”土地，不是同一地块。被上诉人韦绍学、李玉年质证认为，两者项下土地属于同一地块，已被生效的那坡县人民法院（2015）那民一初字第664号民事裁定认定，夏启松的证言不属实。
本院认为：本案是否存在一地两证的问题，对本案裁判无直接关系，本院对此不予审查认定。据此，本院除了对一审法院查明存在一地两证的事实不予认定外，对其他事实予以确认。
本院认为：本案所诉的土地承包经营权证，是行政机关依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条，根据土地所有权人的申报，经审核后颁发权属证书，确认承包方享有土地承包经营权的行为。该行为性质上属于行政登记行为，与行政许可行为有本质区别，一审法院认定为行政许可不当。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，行政机关颁发土地承包经营权证的行为，不是对权属争议所作的行政裁决，因此不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的行政复议前置情形，故一审法院受理本案符合法律规定。上诉人罗军及一审被告那坡县政府关于应当驳回起诉的意见，无法律依据，本院不予采纳。
根据相关法律规定，行政机关应当对当事人要求颁发土地承包经营权证的申请进行审核，决定是否颁证。农村土地承包经营合同是颁证的基础，是颁证审核不可或缺的环节，行政机关应根据法律法规对农村承包经营合同的合法构成要件规定，进行审查。因农村土地承包经营权是农村集体经济组织成员基于身份享有的权利，故行政机关应当审查承包的土地是否为发包人所有、承包人是否属发包人的成员。本案中，讼争所涉0.3亩土地并非弄力四组所有，弄力四组无权与罗军就该地签订《土地承包合同书》，那坡县政府颁发土地承包经营权证书，确认罗军享有该0.3土地的承包经营权是错误的，一审判决撤销该0.3亩的行政登记是正确的，本院予以维持。但是，罗军的土地承包经营权证书上除了该0.3亩土地外，还登记有其他土地，一审法院没有审查其他土地登记行为是否合法，就予以全部撤销错误，本院予以纠正。上诉人罗军的上诉意见部分成立，本院对成立部分予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：
变更百色市中级人民法院（2016）桂10行初114号行政判决为：撤销一审被告那坡县人民政府向上诉人罗军颁发的字第25620号《土地承包经营权证书》中的“那表”0.3亩水田的行政登记行为。
二审案件受理费50元，由上诉人罗军负担25元，被上诉人韦绍学、李玉年负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
代理代理审判员 宋丹丹
二〇一七年二月十日
书 记 员 孙宇欣