广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1005号
上诉人（一审原告）恭城瑶族自治县西岭乡挖沟村委会第十三村民小组。
诉讼代表人黄瑞清，组长。
上诉人（一审原告）恭城瑶族自治县西岭乡挖沟村委会第十四村民小组。
诉讼代表人黄瑞平，组长。
两上诉人共同委托代理人农志平，广西作一律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）恭城瑶族自治县人民政府。
法定代表人黄枝君，县长。
委托代理人莫小平，恭城瑶族自治县林业局调处办公室工作人员。
委托代理人陆天席，恭城瑶族自治县林业局调处办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。
法定代表人周家斌，市长。
委托代理人董忠，桂林市法制办公室工作人员。
一审第三人恭城瑶族自治县西岭乡费村大岭山屯第七村民小组。
诉讼代表人黄声汝，组长。
上诉人恭城瑶族自治县西岭乡挖沟村委会第十三村民小组、第十四村民小组（以下统称岩背屯）因诉恭城瑶族自治县人民政府（以下简称恭城县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）林地权属行政裁决、行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2016）桂03行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人恭城瑶族自治县西岭乡挖沟村委会第十四村民小组诉讼代表人黄瑞平及岩背屯共同委托代理人农志平，被上诉人恭城县政府的委托代理人莫小平、陆天席，被上诉人桂林市政府委托代理人董忠，一审第三人恭城瑶族自治县西岭乡费村大岭山屯第七村民小组（以下简称大岭山屯）诉讼代表人黄声汝，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
恭城县政府于2015年4月27日作出的恭政处〔2015〕1号《山林权属纠纷行政处理决定书》（以下简称1号处理决定）认定：1、岩背屯与大岭山屯发生权属争议的鸟塘岐（亦称大岭山）山场，总面积1247.7亩，本案争议只是该山场中的一部分，即附图中的C、D二处山场，C处山场面积为649亩，D处山场面积为308亩。2、土改时，鸟塘岐部分山林确权归大岭山屯，土改后至今，争议山林未确权。3、1990年后，大岭山屯和岩背屯分别在C、D二处山场种植桃、李等果树并管业至今。4、2011年林改时，林改工作人员组织大岭山屯和岩背屯到争议山场一带外业勘界，双方均指认确权附图上标注的⑴
--⑵线段为二屯山林分界线，凤鸡窝屯指认⑵--
⑶线段是和大岭山屯山林权属的分界线。按此指界，C处山林是大岭山屯的，D处山林是岩背屯的。5、岩背屯以解放前1937年的判决书主张全部争议山林的权属，不符合《林地林木权属争议处理办法》第九条“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议依据或者参考依据”之规定，不予采纳。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项的规定，作出1号处理决定，将争议的C处山林确权归大岭山屯所有，D处山林确权归岩背屯所有。岩背屯不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2016年3月22日作出市政复决字〔2016〕59号《行政复议决定书》（以下简称59号复议决定），维持了恭城县政府的确权决定。岩背屯不服，诉至法院，请求撤销1号处理决定和59号复议决定，并判令恭城县政府重新作出确权决定。
桂林市中级人民法院一审查明：争议山场地名为乌塘岐（亦称大岭山），原告岩背屯和第三人大岭山屯均认可1号处理决定中认定的四至和面积。第三人提交给恭城县政府的三份《土地房产所有证存根》上记载有黄镇铃、黄镇钦、黄镇熙三户分到大岭山几处林地。之后争议山林的权属，原告和第三人均未提供权属凭证。1990年开始，第三人和原告分别在C、D二处山场种植桃、李等果树并管业至今。2011年林改时，林改工作人员组织原告和第三人代表到C、D二处山场一带外业勘界，双方均指认《林权现场勘界图》中的A2-A3线段为二村山场的分界线，原告代表黄瑞琼在《林权边界确认表》中线段号A1-A2-A3-A5-A4栏内“负责人签名处”签名确认，A2-A3线段即C、D二处山场的分界线，也是恭城县政府绘制的确权附图中的⑴
--
⑵线段。2015年4月16日，原告与第三人在西岭乡政府调解时，原告代表承认“当时我岩背黄瑞庭等人也一起上山指认了我们管业的山林界限”、“2011年林改期间与县乡工作组上山指认范围是我们自己踩出来，工作人员在图上勾图范围属我岩背的”。2014年，鸟塘岐部分山场被风电项目征收，引发了原告和第三人的权属纠纷。恭城县政府于2015年4月27日作出1号处理决定，决定C处山林归第三人所有、D处山林归原告所有。
因C处山内至今仍有原告村民所种的几十亩果树，D处山中也有第三人所种的不足一亩的果树，双方在C、D二处山中互有插花果树，而恭城县政府的确权决定将C、D二处山中的所有林木随同山场权属一并确权归了山权者，所以，本案开庭审理后，第三人向该院提交了一份《承诺书》，内容为“经大岭山屯集体讨论同意，向法院作出承诺：1.保持现有果树现状，至果树自然死亡；2.各自插花果树地，不准自行扩宽种植；3.在现有插花果树地内，各自不准自行补种果树；4.插花地果树自然死亡后，山场归回确权方所有。”经该院询问原告对插花果树的意见，原告以整个争议山场属其所有为由，不同意第三人《承诺书》的意见。
一审法院认为：原告和第三人争议的C、D二处山场，其权属除第三人提供的三份《土地房产所有证存根》证明部分山场在土改时分给了第三人三户村民外，双方均未提供解放后争议山场归己的其它有效权属凭证，恭城县政府根据双方各自对C、D二处山场种果树的现实管业及林改时双方指认二处山场权属分界线的事实，将争议山场按各自指认的权属界线作出的山场权属的确权决定，并未违法。原告否认林改时现场指界，与其代表在政府调解时的陈述相佐，不认可其主张。恭城县政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项的规定作出确权决定，适用法律正确。桂林市人民政府维持1号处理决定的复议决定程序合法。
由于恭城县政府作出的处理决定未将原告、第三人在C、D二处山场的插花果树区分确权，笼统连同山权一并确给了山权者，损害到插花果树所有人的合法权益，但因基本上是原告村民种植的果树插花在第三人C处山场中，第三人只有零星的、面积不足一亩的果树插花在原告的D处山内，现第三人承诺在原告不扩宽、不补种的前提下，允许原告继续管理收益到果树自然死亡时止，保证了原告村民的插花果树的合法权益不受损害，即不再因恭城县政府对插花果树的确权瑕疵而撤销被诉的确权决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告关于撤销1号处理决定和59号复议决定的诉讼请求。
上诉人岩背屯上诉称：一、1号处理决定、一审判决认定事实错误、证据不足：1、第三人在C处山场的种植的面积不清楚，没有证据证实。2、处理决定和一审判决都认定上诉人村民在C处山场种植果树几十亩，却又认定上诉人、第三人分别对D处、C处山场管业，自相矛盾。据此，应认定第三人对C处山场管业的事实不成立。3、第三人在C处山场种植面积只有二、三十亩，上诉人种植面积几十亩，政府将C处山场649亩林地确权给第三人，违背“谁种植，谁管业，归谁所有”的原则。4、岩背屯分为第13、第14两个村民小组，黄瑞琼不可能同时代表两个村民小组在《林权边界确认表》上签字，黄瑞琼不是上诉人的负责人，《确认表》上的签字也不是其本人书写。恭城县政府对这些事实均没有证据证明。二、一审判决既然认定政府处理决定将上诉人村民种植几十亩果树的林地确权给第三人，侵害了上诉人的利益，就应当依法撤销处理决定而不撤销，是错误的。请求撤销一审判决、1号处理决定及59号复议决定，责令恭城县政府重新作出处理决定。
恭城县政府答辩称：一、本案确权的依据是2011年林改时各方代表亲自到争议山林进行外业勘界确认的界线。附图上（1）-（2）线段为双方指认的山林权属分界线，界限明确，现实管业界限明显。这一事实，有《林改现场勘查图》、《林权边界确认表》、《调解（质证）会议记录（2015.4.16）》证实。林改外业勘界，是林权证发放的最重要环节，完成外业勘界就基本能够确定林权归属，因而是本案确权的重要依据，上诉人认为不能作为确权依据是错误的。政府在调处时已经注意到双方插花种植的事实，但不以现实管业作为确权依据，仅作参考。二、上诉人否认黄瑞琼签名不符合事实。因为林改外业勘界时双方都有代表到场，对此双方是确认的。在《林权边界确认表》上签名是对勘界结果的确认，只要有参加的代表签名就足够，至于代表的职务对签名的效力不造成影响。政府已经提供黄瑞琼签名的《林权边界确认表》，上诉人否认黄瑞琼签名，应负举证责任。三、在本案调处时双方都表明只对林地主张权属，对争执山场内的果树由原种植人继续管理收益，故政府未对果树进行确权。一审期间，第三人出具书面承诺，确认上诉人村民在C处山场插花地的果树权属，保留至果树自然死亡。因此，处理决定未损害上诉人利益。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人桂林市政府辩称：恭城县政府恭政处〔2015〕1号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理结果得当，本府行政复议程序合法，结果正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人大岭山屯同意二被上诉人的答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审查，确认一审法院采纳的证据合法有效，据此，确认一审法院查明的事实。
本院认为：关于2011年林权时林地界限勘定确认的问题，恭城县政府提供了3份《林权现场勘界图》用以证实，其中编号Z051348《林权现场勘界图》由岩背屯代表黄瑞琼签名确认本屯的林权界线，编号D051351《林权现场勘界图》由岩背屯、凤鸡窝屯、潮水岩屯、挖沟屯的代表签名确认林权界线，编号D051542《林权现场勘界图》由岭脚屯、大岭山屯的代表签名确认林权界线，以上3份《林权现场勘界图》确认的界线中涉及本案争议地C处山场与D处山场的界线是一致的。上诉人的代表在政府调处本案时，亦承认本村民小组代表参加了2011年的林改勘界。以上证据相互印证，足以认定林改时勘界的事实以及本案争议地C处山场与D处山场的界线的真实性。上诉人否认黄瑞琼签名以及黄瑞琼的代表资格，却没提供证据足以支持其主张，本院对其意见不予采纳。
上诉人岩背屯以解放前1937年的判决书主张全部争议山林的权属，不符合《林地林木权属争议处理办法》第九条“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议依据或者参考依据”之规定，本院不予采纳。上诉人岩背屯、第三人大岭山屯分别提供的土改时期的权属凭证，因所记载的土地的四至范围不明确，都不能证实争议地权属已经确定的主张，此外，也无其他证据证实争议地权属已经明确，故恭城县政府认定争议地在各个时期未明确的事实是正确的。对于无证据证实权属已经明确的林地，恭城县政府根据管理使用的事实，以2011年林改时确认的林权界线为界线，所作出的确权决定，符合“三个有利于”原则，符合相关法律规定。但恭城县政府作出的确权决定未将上诉人、第三人在C、D二处山场的插花果树区分确权，有可能损害到插花果树所有人的合法权益，确属不当。鉴于一审诉讼过程中，第三人承诺在上诉人不扩宽、不补种的前提下，允许上诉人继续管理收益到果树自然死亡时止，保证了插花果树所有权人的合法权益不受损害，一审法院不再因恭城县政府对插花果树的确权瑕疵而撤销1号处理决定，也无不当。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人恭城瑶族自治县西岭乡挖沟村委会第十三、十四村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年二月十四日
书 记 员 许 青