湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行终123号
上诉人（原审原告）：徐佐利。
被上诉人（原审被告）：ＸＸ瑶族自治县公安局。
法定代表人：王亚珉，该局局长。
委托诉讼代理人：曹江波，ＸＸ瑶族自治县公安局法制与信访室副主任。
委托诉讼代理人：盘宽江，ＸＸ瑶族自治县公安局干警。
上诉人徐佐利因治安行政处罚一案，不服湖南省ＸＸ瑶族自治县人民法院（2015）华法行初字第36号行政判决，于2016年7月5日提起上诉。原审法院于2016年7月22日向本院移送案卷，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月17日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人徐佐利，被上诉人的委托诉讼代理人曹江波、盘宽江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2015年10月1日，徐佐利在北京市府右街的邮局把复印好反映2012年ＸＸ县风力发电项目部因风力发电项目征收原告部分山场和土地，有一部分补偿款没有落实到位，请求解决征收其土地问题的6份报告等材料邮寄了一份给国务院，邮寄了一份给国土资源部。徐佐利并同一起前去的邹某某、黄某某在北京等待消息。这时，北京市公安局西城分局府右街派出所民警在中南海周边执勤时，发现了原告徐佐利及邹某某、黄某某，并询问了原告徐佐利等三人来北京的目的，徐佐利三人声称是来北京反映情况的。北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警用车把徐佐利等三人带到了府右街派出所，并对徐佐利进行了训诫。府右街派出所及时将徐佐利等三人来北京反映情况的事通知了永州市驻京办事处。2015年10月3日，永州市驻京办事处把徐佐利等三人交给了ＸＸ县政府前来的工作人员，ＸＸ县接访的工作人员将徐佐利等三人接回ＸＸ县后即报警ＸＸ县公安局，ＸＸ县公安局城关派出所对徐佐利涉嫌扰乱公共场所一案受理。ＸＸ县公安局于2015年10月3日传唤徐佐利，对徐佐利进行了询问。2015年10月4日，ＸＸ县公安局作出江公（城）决字[2015]第1178号处罚决定，决定对原告徐佐利行政拘留十日，并送往江永县拘留所执行拘留。
原判认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案徐佐利行为发生在北京，但其居住地为ＸＸ县，因此，ＸＸ县公安局对本案行政案件具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”该法第十一条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。”本案徐佐利于2015年10月1日期间，在中南海周边、天安门地区等非正常上访被北京市公安机关训诫，已构成扰乱公共场所秩序。ＸＸ县公安局据此对徐佐利作出行政拘留十日的决定，符合法律规定。ＸＸ县公安局受案后，对徐佐利进行传唤询问，在查明事实后，告知徐佐利拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的权利，同日，作出江公（城）决字[2015]第1178号处罚决定，并送达徐佐利。ＸＸ县公安局作出的具体行政行为程序合法。ＸＸ县公安局对徐佐利作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐佐利的诉讼请求。一审案件受理费50元，由徐佐利负担。
宣判后，徐佐利不服，上诉称：徐佐利的上访行为没有扰乱公共秩序，请求撤销一审判决，改判ＸＸ县公安局赔偿徐佐利损失费107269元，依法追究ＸＸ县公安局的法律责任，诉讼费由ＸＸ县公安局承担。
ＸＸ县公安局辩称，1、江公（城）决字（2015）第1178号行政处罚决定正确、合法、有效；2、徐佐利要求ＸＸ县公安局赔偿损失107269元，无法律、事实依据。
在二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。
本院经审理查明：徐佐利因土地征收补偿问题多次进京信访，并被治安行政处罚。2015年10月1日，徐佐利再次携带信访材料到中南海周边进行信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并进行训诫。北京市公安局西城分局府右街派出所将徐佐利进京信访的事情通知了永州市驻京办事处。2015年10月3日，ＸＸ县接访的工作人员将徐佐利接回ＸＸ县后即向ＸＸ县公安局报警。接到报警后，ＸＸ县公安局城关派出所对徐佐利涉嫌扰乱公共场所一案予以受理，并于2015年10月3日传唤徐佐利，对徐佐利进行了询问。2015年10月4日，ＸＸ县公安局作出江公（城）决字[2015]第1178号公安行政处罚决定，对徐佐利行政拘留十日，履行方式为送ＸＸ县拘留所执行拘留十日。其后，ＸＸ县公安局又作出落款时间为2015年10月4日的江公（城）决字[2015]第1178号公安行政处罚决定，对徐佐利行政拘留十日，履行方式为送ＸＸ县拘留所执行拘留二日，送江永拘留所执行拘留八日。该两份公安行政处罚决定先后送达给了徐佐利。在执行过程中，按后一份处罚决定确定的履行方式已执行完毕。
以上事实有训诫书、报警案件登记表、受案登记表、询问笔录等证据证实。
本院认为，本案争执的焦点是：1、徐佐利是否扰乱了公共场所秩序；2、ＸＸ县公安局作出的治安行政处罚决定是否违法。
一、徐佐利扰乱了公共场所秩序。根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条、第二十条规定，公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。徐佐利所反映的问题，应按逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织所指定的接待场所提出诉求。徐佐利采取走访形式，为制造影响，实现个人诉求，以越级形态到北京市中南海周边地区进行非正常上访，扰乱了当地的公共场所秩序和信访秩序。徐佐利在北京市中南海周边地区非正常上访，有北京市公安局府右街派出所出具的训诫书及公安机关对徐佐利的询问笔录等证据证实，足以认定徐佐利到北京非正常上访的行为违法，扰乱了公共场所秩序，故徐佐利提出的没有扰乱公共秩序的上诉理由，与查明的事实不符，本院不予采信。
二、ＸＸ县公安局作出的治安行政处罚决定合法。ＸＸ县公安局虽然作出了两份公安行政处罚决定书，两份处罚决定书所确定的履行方式不同，但在执行过程中，是按照后一份处罚决定书确定的履行方式执行的，后一份处罚决定书实际上是对前一份处罚决定书履行方式的变更，ＸＸ县公安局并没有对徐佐利进行两次处罚。该变更行为虽在程序上存在瑕疵，但对徐佐利的权利义务并未产生实际影响。因此，ＸＸ县公安局在法定职权范围内作出的江公（城）决字[2015]第1178号公安行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。
综上，一审判决虽认定事实不清，但适用法律正确，判决驳回徐佐利的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐佐利负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 王焕江
代理审判员 龚 建
二〇一六年八月二十五日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。