广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第113号
原告南宁市青秀区长塘镇洞江村委王村坡二组，所在地南宁市青秀区长塘镇洞江村委王村坡*组。
诉讼代表人谭正荣，组长。
原告南宁市青秀区长塘镇洞江村委王村坡五组，所在地南宁市青秀区长塘镇洞江村委王村坡*组。
诉讼代表人谭明辉，组长。
原告南宁市青秀区长塘镇洞江村委王村坡八组，所在地南宁市青秀区长塘镇洞江村委王村坡*组。
诉讼代表人谭明想，组长。
以上原告共同委托代理人陈洪东，广西大航律师事务所律师。
被告南宁市青秀区人民政府，所在地南宁市仙葫大道1号。
法定代表人李建华，区长。
委托代理人杨斌燕，南宁市青秀区人民政府工作人员。
委托代理人赖斯琪，广西思贝律师事务所律师。
被告南宁市人民政府，所在地南宁市嘉宾路1号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人张欢，南宁市人民政府工作人员。
原告南宁市青秀区长塘镇洞江村委王村坡二组、五组、八组（以下简称王村坡二组、五组、八组）不服南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）山林确权告知书及南宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2015年2月9日向本院提起行政诉讼。本院在原告补正起诉材料后，于2015年5月8日立案受理，于同年5月19日和2016年6月12日分别向被告青秀区政府和被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月30日和2016年12月5日公开开庭审理了本案。原告王村坡二组诉讼代表人谭正荣、王村坡五组诉讼代表人谭明辉、王村坡八组诉讼代表人谭明想及其共同委托代理人陈洪东，被告青秀区政府的委托代理人杨斌燕、赖斯琪，被告市政府的委托代理人张欢到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。
原告王村坡二组、五组、八组于2014年8月1日向被告青秀区政府提交《确权申请书》，要求将“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”林地权属确权为三原告所有。被告青秀区政府于2014年8月6日作出《关于驳回<长塘镇洞江村王村坡二组、五组、八组请求确定“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”山林确权申请>告知书》，决定予以驳回。原告不服申请行政复议，被告市政府于2015年2月7日作出南府复议[2015]13号《行政复议决定书》。
原告王村坡二组、五组、八组诉称，三原告与案外人南宁市××区长××镇洞江村委王村坡三组、四组、六组因“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”林地权属存在纠纷，于2014年8月1日向被告青秀区政府提交《确权申请书》和相关证据材料，被告青秀区政府于2014年8月7日向原告送达《关于驳回<长塘镇洞江村王村坡二组、五组、八组请求确定“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”山林确权申请>告知书》，决定驳回原告的申请，要求三原告先向南宁市青秀区长塘镇政府提出调处申请。三原告认为该告知书适用法律错误，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，青秀区政府具有处理本案权属争议的法定职责，根据该条例第二十二条规定，经审查符合条例第十九条、二十条规定的，应当在7日内立案。被告作出的告知书事实上就是不予立案的处理意见，其要求先调处才能申请确权欠缺法律依据。南宁市人民政府在原告提起行政复议后错误的维持了青秀区政府的告知书。为此特提起行政诉讼，请求人民法院判决：1、撤销被告于2014年8月6日对原告作出《关于驳回<长塘镇洞江村王村坡二组、五组、八组请求确定“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”山林确权申请>告知书》；2、请求法院依法撤销南宁市人民政府于2015年2月7日作出南府复议[2015]13号《行政复议决定书》；3、责令被告对原告2014年8月1日《确权申请书》立案受理；4、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、《关于驳回<长塘镇洞江村王村坡二组、五组、八组请求确定“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”山林确权申请>告知书》，证明被告2014年8月6日作出本案行政行为，对原告的确权申请不予立案；2、确权申请书，证明原告向被告提出了林地确权申请；3、确权申请的相关证据材料，证明原告材料齐全，符合立案条件；4、行政复议申请书，证明原告向南宁市政府提出复议；5、南复办受[2014]351-1号《受理通知书》，证明南宁市政府收到原告就本案具体行政行为提出复议的申请材料；6、洞江村委证明，证明原告队长姓名及各队人户数；7、村民决议，证明原告分别召开村民会议推举诉讼代表人；8、洞江村委证明，证明原告于1981年由伶俐公社洞江大队第十生产队分立；9、身份证，证明原告队长身份情况。
原告当庭提交以下证据：1、“广西普法网”打印的《长塘镇司法所召开洞江村王村四队与王村二、五、八队山地界限纠纷调解协调会》，证明本案纠纷经过长塘镇政府调解；2、《行政复议决定书》，证明被告市政府作出的行政复议决定。
经质证，被告青秀区政府对原告提交的证据1-9的真实性无异议，对关联性有异议，认为原告提交的材料是不符合受理提条件；对原告当庭提交的证据1的关联性有异议，认为是长塘镇司法所作出的调解，根据《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调处条例》第10条的规定应当由居委会、村委会和人民调解委员会进行调解；对原告当庭提交的证据2无异议。被告市政府对原告提交的证据1-9的质证意见与被告青秀区政府一致；对原告当庭提交的证据1的关联性有异议，认为是在审理过程中提交的，未在行政程序中提交；对原告当庭提交的证据2无异议。
被告青秀区政府辩称，一、原告所申请事项依法依规应实行先行调解。原告于2014年8月1日向被告青秀区政府提交《关于请求将“立叫”“那桥”“敢哀六燕”山林确权申请书》，被告青秀区政府收到申请书后，经审查，该山林争议发生在南宁市××区长××镇辖区范围内。根据《广西壮族自治区人民政府关于土地山林水利纠纷调处工作若干问题的通知》（桂政发[2000]68号）第一点第（一）项：…三大纠纷'案件调处按照'谁主管、谁负责'的原则，依法由各级政府职能部门负责做好调处的具体工作，经协商、调解不成，依法由人民政府作出处理决定。”第一点第（二）项第1小点：“乡（镇）辖区范围内发生的'三大纠纷'，由乡（镇）人民政府负责调处的具体工作，或依法对个人之间、个人与单位之间的土地、山林权属纠纷作出处理决定。”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例（2013年修订版）》第四条：“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”、第二十四条：“各级人民政府受理土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理申请后，应当通知先行调解该案的有关单位或者组织移送案件的全部材料。”的规定，原告申请确权的事项，应先由南宁市××区长××镇人民政府先行调解，在调解无法达成协议的情况下，再行向被告青秀区政府提出确权申请。二、被告青秀区政府对本案的处理符合法规规定，不存在行政不作为现象。被告青秀区政府在收到原告提交的山林确权申请书后，经审查，依据上述法规、规范性文件的规定作出《关于驳回<长塘镇洞江村王村坡2组、5组、8组请求确定“立叫”“那桥”“敢哀六燕”山林确权申请>告知书》，告知原告先行向南宁市××区长××镇人民政府提出调解申请，符合相关法规政策规定，并无不妥，不存在行政不作为现象，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告青秀区政府在法定期限内向本院提供了以下证据：1、确权申请书，2、《关于驳回<长塘镇洞江村王村坡二组、五组、八组请求确定“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”山林确权申请>告知书》，3、《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调处条例》第四条、第十二条、第二十三条，4、《广西壮族自治区人民政府关于土地山林水利纠纷调处工作若干问题的通知》（桂政发[2000]68号），以上证据1-4共同证明被告的行政行为符合相关法规规定。
经质证，原告对被告青秀区政府提交的证据1-4的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为法律适用错误。被告市政府对被告青秀区政府提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议。
被告市政府辩称，青秀区政府作出的《告知书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，被告市政府复议维持该行政行为合法有据。被告市政府依法受理原告的行政复议申请后经审查认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十二条、第二十四条明确规定了在调解、处理土地山林水利权属纠纷中实行先行调解的原则，先行调解是各级人民政府受理土地、山林确权处理的前提条件，未经调解，不得进入处理程序。青秀区政府作出的告知书，是对原告确权申请应先向乡镇政府申请调解的告知，符合调处条例第四条的规定，并无不当。为此，南府复议[2015]13号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内向本院提供了以下证据：1、行政复议受理通知书，2、行政复议决定书，3、送达回证，4、授权委托书，以上证据1-4证明行政复议程序合法。
经质证，原告对被告市政府提交的证据1-4的真实性无异议，对复议结论有异议。被告青秀区政府对被告市政府提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：原告当庭提交的证据1不能证明其主张，不能作为本案的定案依据；原告提交的其他证据和被告青秀区政府、被告市政府提交的全部证据均真实、合法，且与本案具备关联性，可以作为本案的定案依据。
经审理查明，原告王村坡二组、五组、八组于2014年8月1日向被告青秀区政府提交《确权申请书》和相关证据材料，要求将“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”林地权属确权为三原告所有。被告青秀区政府于2014年8月6日作出《关于驳回<长塘镇洞江村王村坡二组、五组、八组请求确定“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”山林确权申请>告知书》（以下简称《告知书》），认为根据广西壮族自治区人民政府关于土地山林水利纠纷调处工作若干问题的通知》（桂政发[2000]68号）和《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调处条例》第四条的有关规定，原告未经青秀区长塘镇人民政府先行调解就向青秀区人民政府提出调解申请不符合《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调处条例》第十九条、二十条的规定，现予以驳回。
原告不服于2014年8月14日申请行政复议，被告市政府于2014年8月19日受理并于2015年2月7日作出南府复议[2015]13号《行政复议决定书》，维持了被告青秀区政府作出的上述《告知书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调处条例》（以下简称《调处条例》）第十六条的规定，被告青秀区政府作为县级以上人民政府，对其辖区范围内单位之间发生的林地权属争议有进行处理的主体资格和法定职权。
《调处条例》第四条规定：“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第十二条规定：“各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。”上述规定只是把先行调解作为处理土地山林水利权属纠纷全过程的原则，并未规定其作为申请确权处理的必经程序和前置条件。
《调处条例》第十九条规定：“申请确权处理，应当提交申请书。申请书包括下列内容：（一）申请人及对方权属纠纷当事人的姓名、性别、年龄、住所、联系方式，或者单位名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）土地、山林和水利工程权属争议地点、区域的四至范围、面积；（三）对土地、山林和水利工程权属请求和所根据的事实、证据和理由。当事人书写申请书确有困难的，可以口头申请，由受理机关记入笔录。”第二十条规定：“申请确权处理时应当提供下列材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；（二）权属争议四至范围及利用现状；（三）请求确定权属的界线图。”第二十一条规定：“土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃申请。”第二十二条规定：“土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。”根据上述规定，处理机关应依照《调处条例》第十九条和第二十条的规定对确权申请进行审查并在法定期限内告知补正或予以立案，而《调处条例》第十九条、第二十条并未规定申请确权应当提交经先行调解的相关证据材料，因此本案中，被告青秀区政府作出被诉《告知书》，以未经先行调解为由驳回原告的确权申请，属于适用法规错误。
被告市政府作出的南府复议[2015]13号《行政复议决定书》，维持了被告青秀区政府作出的上述《告知书》，亦属适用法规错误。
综上所述，被告青秀区政府于2014年8月6日作出的《告知书》和被告市政府于2015年2月7日作出南府复议[2015]13号《行政复议决定书》适用法规错误，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告南宁市青秀区人民政府于2014年8月6日作出的《关于驳回<长塘镇洞江村王村坡二组、五组、八组请求确定“立叫”、“那桥”、“敢哀六燕”山林确权申请>告知书》；
二、撤销被告南宁市人民政府于2015年2月7日作出的南府复议[2015]13号《行政复议决定书》；
三、责令被告南宁市青秀区人民政府在法定期限内对原告于2014年8月1日提交的《确权申请书》作出处理。
本案案件受理费50元，由被告南宁市青秀区人民政府和被告南宁市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交、减交、免交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 韦 炜
审 判 员 颜 瀚
人民陪审员 黄 敏
二〇一六年十二月六日
书 记 员 黄于容