甘肃省兰州市城关区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）城刑初字第563号
公诉机关兰州市城关区人民检察院。
被告人刘某，男，1976年7月21日出生于甘肃省兰州市，汉族，中专文化，系兰州市城关区拱星墩街道办事处段家滩社区居委会代理主任，党总支部副书记，住兰州市城关区。2013年11月12日因涉嫌犯滥用职权罪被刑事拘留，同年11月18日被兰州市城关区人民检察院决定取保候审。
辩护人薄容天，系甘肃中立源律师事务所律师。
被告人段某甲，男，1977年9月3日出生于甘肃省兰州市，汉族，中专文化，系兰州市城关区拱星墩街道办事处段家滩社区居委会党总支部书记，住兰州市城关区。2013年11月15日因涉嫌犯滥用职权罪被兰州市城关区人民检察院决定取保候审。
辩护人张凤军，系甘肃中立源律师事务所律师。
兰州市城关区人民检察院以城检刑诉（2013）第1442号起诉书指控被告人刘某、段某甲犯滥用职权罪一案，于2013年12月16日向本院提起公诉。本院于2014年3月7日将本案退回公诉机关建议补充证据。兰州市城关区人民检察院于2014年4月10日将本案继续移送起诉，本院于次日立案。依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。兰州市城关区人民检察院指派检察员王燕昕出庭支持公诉，被告人刘某、段某甲及辩护人薄容天、张凤军到庭参加诉讼。现已审理终结。
兰州市城关区人民检察院指控：2010年10月至今，被告人刘某、段某甲分别在担任兰州市城关区拱星墩街道办事处段家滩社区居委会党支部副书记兼居委会代理主任、党总支部书记期间，具有对本社区违法建设进行监督、举报、停工劝导和配合执法部门做好制止及拆迁工作的职责。2013年8月，被告人刘某、段某甲在工作过程中超越上述职责，擅自以段家滩村社区居委会名义与132户社区住户签订了《承诺书》并收取“建设房屋保证金”37万余元，造成居民认为社区允许在原有自建房屋上加盖房屋的认识，致使违章建设大量蔓延，增加了政府对违法建设的拆除难度和拆迁成本，造成了恶劣的社会影响。
以上事实，公诉机关出示了相应的证据，认为被告人刘某、段某甲的行为均构成滥用职权罪。请依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条一款的规定，予以判处。
对上述指控，被告人刘某辩称自己对本社区违法建设进行了监督并配合执法部门做了制止和拆除工作，收取的款项是垃圾处理费，承诺书是群众自发交上来的。
被告人段某甲辩解自己是党支部书记，不管行政。对本社区违法建设进行了监督并配合执法部门做了制止和拆除工作。
二辩护人均提出二被告人的行为不符合滥用职权罪构成要件。不构成滥用职权罪。
经审理查明，2010年10月至今，被告人刘某、段某甲分别在担任兰州市城关区拱星墩街道办事处段家滩社区居委会党支部副书记兼居委会代理主任、党总支部书记期间，具有对本社区违法建设进行监督、举报、停工劝导和配合执法部门做好制止及拆迁工作的职责。2013年8月，被告人刘某、段某甲在工作过程中超越上述职责，擅自以段家滩村社区居委会名义与132户社区住户签订了《承诺书》并收取“建设房屋保证金”37万余元，造成居民认为社区允许在原有自建房屋上加盖房屋的认识，致使违章建设大量蔓延，增加了政府对违法建设的拆除难度和拆迁成本，造成了恶劣的社会影响。
上述事实，有公诉机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：
1、兰州市城关区人民检察院立案决定书。证实被告人刘某、段某甲滥用职权案于2013年11月12日立案侦查。
2、中共兰州市城关区拱星墩街道工作委员会拱街党（2010）51号文件。关于段家滩村社区党组织选举结果的批复。同意中共兰州市城关区拱星墩街道段家滩村社区党总支委会由刘某、段某甲、段某乙、段某丙四位同志组成。同意段某甲同志任总支部委员会书记；同意刘某同志任总支部委员会副书记。（2010年9月8日）
3、拱星墩街道段家滩村党总支部的报告。证实段家滩村社区党总支副书记刘某同志暂代村社区主任的报告。
4、兰州市城关区拱星墩街道段家滩社区居委会关于社区负责人名单。党总支书记：段某甲，党总支副书记、代理村主任：刘某。
5、兰州市城关区人民政府城政发（2006）94号文件。兰州市城关区城中村改造中撤村建居实施方案。根据市区城中村改造办公室的部署，采取先过渡，后调整的方式，于2007年元月完成撤村建居过渡工作。
6、兰州市城关区拱星墩街道段家滩村社区居委会违法建筑统计表。证实2013年全年有违法建筑118户。2012年有违法建筑14户，2011年有违法建筑1户。2010年有违法建筑10户。共计155户。
7、兰州市城关区拱星墩街道段家滩村社区居委会关于发放区政府关于整治违建行为通告住户名单。共140户。
8、发放区政府关于整治违建行为通告住户名单。2013年8月底整治违建行为通告住户名单。反映签订《承诺书》的住户总计为142户，其中在建住户为132户。未建户10户。
9、拱星墩街道段家滩村社区房屋建设申请表、承诺书、建设房屋保证金。拱星墩街道段家滩村社区房屋建设申请表的内容就是申请加盖层数等内容；承诺书的内容就是户主现承诺将段家滩自建房屋进行加建，总层高不超过四层，若遇政府城中村改造，同意按以下方案补偿：1-3层拆一还一，第四层按建筑成本补偿，4层以上不予补偿。建设房屋保证金的内容除了一张收据外（盖的段家滩社区的公章），还有建设房屋不得超过12米，建设中保持周围环境卫生，建筑产生的垃圾及时自行处理，建设过程不扰民，不在夜间施工等约定内容。
10、兰州市城关区拱星墩街道段家滩村社区居委会记账凭证。2013年记账凭证证实共计缴纳村民建房环境卫生保证金金额369000元。
11、拱星墩街道2012年、2013年城市管理目标责任书。证实段家滩村社区与拱星墩街道签订的责任书。在2013年常规工作中规定全面履行违法建设监管职责，及时发现并书面告知街道城管办，并实行违法建设零报告制，会同执法中队公用开展违法建设停工劝导工作，并积极配合执法部门做好制止和拆除工作，严格落实危房维修的审核程序，做好把关工作。
12、甘肃省兰州市人民政府关于印发兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法的通知。证实就城关等城市规划区域内违法用地和违法建设的查处及管理责任追究订立了相关责任追究办法。
13、兰州市制止和处理违法建设办法（1996年8月9日修订。1996年12月6日批准）。共计十六条。
14、城关区查处违法建设责任追究办法（试行）。职责界定：社区居委会和村民委员会职责：具体负责各自辖区内违法建设的发现和举报和停工劝导工作，安排专门人员每天对辖区建筑状况进行专门巡查，及时发现违法建设行为，及时向街道办事处和辖区执法中队进行举报。
15、兰州市城关区拱星墩街道工作委员会关于段家滩村社区两委班子成员分工等情况说明及村民委员会职责。2010年9月，段家滩社区通过“两推一选”选举产生了由刘某、段某甲等四人组成的党总支委员会，段某甲任党总支委员会书记，刘某任党总支委员会副书记，当时上报截止2013年9月街道未批复，上述两委委员还处于临时代理。2010年11月3日，段家滩村社区党总支会议研究决定，由村社区党总支副书记刘某临时代理段家滩村社区主任职务。关于段某甲的主要职责就是：有5点，其中第4点就是经常同党总支部委员、行政负责人保持密切联系，交流情况，支持他们的工作，充分调动各方面的积极性等。刘某现任党总支副书记、村社区代理主任，主要职责：协助党总支书记进行工作，书记不在时，由副书记主持支部的日常工作等六条。
16、兰州市城关区拱星墩街道段家滩社区居委会会议纪要。证实段家滩社区居委会针对村民建房问题，委员们提出过不同意见。
17、城关区人民政府拱星墩街道办事处拱街办（2013）58号、65号、67号文件（签发人：张某某）。关于拱星墩街道段家滩村社区违法建设向区城管执法局、区城管委、区纪委的情况汇报。2013年7月至8月段家滩村社区区域村民开始大肆抢建违法建设。街道执法中队排摸段家滩村社区违法建设67处，拆除违建31处，尚有36处待拆除。村社区未将与村民签订承诺书等事项向街道进行汇报。
18、兰州市城关区城市管理行政执法局关于段家滩村违法建设强拆受阻的情况说明。证实在2013年8月份的拆除行动中，村民们抵触情绪严重，极力阻止拆除。后再次组织相关力量对该处违法建设拆除时，违建户向我执法人员出示了一份由村委会和村民签订的承诺书（段家滩村社区房屋建设申请表、建设房屋保证金、承诺书、承诺限高12米），经调查还有许多承诺书存在，承诺书的存在给查处违法建设工作带来了很大难度，拆除工作一度受阻。
19、中共兰州市城关区纪律检查委员会关于拱星墩街道段家滩村社区违法建设存在相关问题的情况报告。调查结论：段家滩村社区村委会对签订承诺书的后果没有慎重考虑，村两委主要负责同志决定草率，对本地区违法建设的形成有不可推卸的责任。处理建议：段某甲、刘某应付直接责任。
20、中共兰州市城关区委专题办公会议纪要。证实2013年9月17日区委书记王宏召集相关领导及单位听取了拆除违法建设工作进展情况汇报，研究分析了存在原因和主要原因，安排了下一步重点任务。
21、每日舆情及兰州市城关区城市管理行政执法局紧急信息。证实执法局在2013年9月23日对天水北路违法建设进行拆除，拆除现场聚集大量村民约150人，阻扰拆迁工作，执法人员受伤，3名男子冲过警戒线。造成天水北路交通瘫痪。
22、处分申请。被告人刘某、段某甲于2013年10月14日向兰州市纪委写出要求处分的申请。
23、兰州晚报2013年9月11日调查，从兰州晨报网站下载的兰州市段家滩居民昼夜抢建小炮楼、违建现象成风：雁滩小炮楼、缘何又疯长等报道。从新华网甘肃频道下载的拆除违法建设的报道。
24、杨某某（兰州市城关区城市管理行政执法局拱星墩中队队长）的陈述。2013年3月份开始我们中队开始介入范家湾村城中村改造项目违法建设进行监控和查处，对于段家滩村违法建设情况我们中队在街道及村委会的配合下多次进行拆迁，8月份我们安排对段家滩再次进行强拆过程中，村民们联合起来给我们形成对峙，由村委会干部出面进行协调，后村民们拿出和村上签订的承诺书，村干部说承诺书的事情他们正向上级领导汇报，我们要了几份承诺书给分管领导，领导说没有法律效力，还是要对违法建设进行拆除。
25、田某的陈述。我家楼房在段家滩949号，2013年10月10日在原二层的基础上加盖了一层，没有审批手续。今年8月份，我到居委会签订了《承诺书》并缴纳垃圾清运费。我认为就办了手续就可以加建房屋了。
26、方某某的陈述。2013年7月份我在原三层的基础上加盖了一层。没有审批手续。今年8月份，我到居委会签订了《承诺书》并缴纳垃圾清运费。我认为就默许我们加建房屋了。
27、被告人段某甲的供述，我是2010年9月担任村社区党支部书记，作为段家滩社区党的主要领导，对发生在段家滩社区的大规模违法建设发生的情况只有向街道上报的权利，没有阻止的权利，段家滩社区的一切行政工作都由刘某负责，包括处理违法建设问题，我是参与和监督村社区的日常行政管理工作，2012年至2013年开工加盖违法建筑的居民大概有130多户，与村民签订《承诺书》的有123户。2013年8月，居民签订了《承诺书》，每户收取3000元的房屋建设保证金。2013年上半年，段家滩社区发生了94户违法建设的情况，我们及时向拱星墩街道报告了相关情况，当时区政府组织力量对违法建设进行了强制拆除，在拆除过程中同村民们发生了冲突，为了缓和矛盾，我把村民们叫到办公室进行劝解，了解村民的诉求，村民们要求各户的建筑一、二、三层拆一还一，第四层不需要拆迁补偿，只要现在盖起来的进行出租就可以了，同时村民们还提出愿意每户缴纳垃圾清运费3000元，第二天，我找了拱星墩街道办张书记，给区委书记王宏、区长张永财、纪委书记王胜太送了相关文件，没有收到回复，过了一两天，刘某说要采取疏解的方法，刘某制作了《承诺书》，我看了之后提出反对，后来的支部会议上其他人都同意，我没有做任何表态，没有提出明确的反对意见，刘某出面主持签署的《承诺书》每户收取了3000元的保证金。共计收了30多万元，钱都存入了居委会账户。王胜太书记知道相关情况后，明确表示这是违法的，居委会没有这项权力，我们就退还了保证金。
28、被告人刘某的供述。2011年元月份至今一直我是代理村社区主任，在街道上有备案，负责村上集体土地的管理、计划生育、社会治安管理和城市管理等行政工作。村社区的违法违章建筑这项职责含在城市管理这项大的目标责任里面，我们每年都和拱星墩街道办事处主任签订责任书。在我当村主任之前就存在违法建筑问题。2013年8月，村民代表提出愿意在拆迁补偿时放弃违建的部分，我们村党支部开会研究后，我也主张同意村民的承诺并且要收取村民违建的垃圾清理费，后来我还制作了《承诺书》的表格，由村民签字后留在村社区存档。有120多户居民签署了《承诺书》。没有行文书面上报、口头提出，但上面没有表态。我认为我的工作方法处理不当，有实质越权行为。针对村民们加盖房屋的诉求，当时我们村委会与想要加盖房屋的村民们进行协商，村民提出，他们可以向村上承诺，他们最多只盖到四层，同时村民们提出他们愿意每户缴纳垃圾清运费3000元，最后，我们村的两委班子研究决定与想要盖房的村民们填写房屋建设申请表，签订承诺书，向村上缴纳垃圾清运费，房屋建设申请表是我设计的，垃圾清运费由村财务收取，财务上好像统计了123户，其中二十多户是写了承诺书，交了垃圾清运费后才开始盖的，我们当时也考虑了村民的诉求。我们没有这个权利。
本院认为，被告人刘某、段某甲无视刑律，身为国家机关委托代表国家行使职权的人员，逾越、滥用职权，造成恶劣的社会影响，其行为均构成滥用职权罪。公诉机关指控二被告人滥用职权的事实和罪名成立，本院予以确认。被告人及其辩护人的关于二被告人给村民们做了大量的劝阻工作及不构成的犯罪的意见，经查，本案发生在履职犯罪过程中的滥用职权行为，二被告人虽然积极协助政府相关职能部门做了大量的针对违章建筑拆除、劝阻等工作，但上述职责的履行对滥用职权罪的认定不冲突。二被告人的行为助长了村民们盖房的积极性，造成住户认为与社区居委会签订了《承诺书》并缴纳建设房屋保证金，就可以盖房，其行为使得违章建筑大量蔓延，增加了政府对违法建设的拆除难度和拆迁成本，造成了恶劣的社会影响。故对被告人及其辩护人的意见，不予采纳。鉴于二被告人在日常工作中做了大量的针对违章建筑拆除、劝阻等工作，具有悔罪表现，可以免予刑事处罚。根据二被告人犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第二十五条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人刘某犯滥用职权罪，判处免予刑事处罚。
被告人段某甲犯滥用职权罪，判处免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向甘肃省兰州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 刘 文
代理审判员 王宋爽
人民陪审员 魏雪琴
二〇一四年七月三日
书 记 员 张瑞茹