广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终2189号
上诉人（原审被告）：广州市城市管理综合执法局天河分局，住所地广东省广州市天河区。
法定代表人：杨东，局长。
委托代理人：孟骁，该局工作人员。
委托代理人：刘智，广东广信君达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市瑞丰茶艺有限公司，住所地广州市天河区。
法定代表人：连俊江，董事长。
广州市瑞丰茶艺有限公司（以下简称瑞丰公司）诉广州市城市管理综合执法局天河分局（以下简称城管执法局天河分局）行政强制一案，上诉人城管执法局天河分局不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1571号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年1月3日，城管执法局天河分局对远东大厦小区内瑞丰茶馆后门进行检查，拍照并制作了检查笔录，检查情况记录如下：1.现场瑞丰茶馆对其后墙（小区内）进行拆除，拟扩建成玻璃门，尚未竣工；2.现场无法提供相关审批文件或原规划文件；……现场人员拒签笔录。同日，城管执法局天河分局在现场对“瑞丰茶馆”作出穗综天责字【2017】170654号《责令限期改正通知书》，责令“瑞丰茶馆”立即停止“破坏外立面开门”违法行为，在2017年1月5日12时前自行整改恢复原状并提交相关资料。瑞丰公司工作人员吴鉴玉当日签收了该份通知书。2017年3月16日，城管执法局天河分局再次对瑞丰茶馆后门后墙情况进行检查，检查具体情况记录如下：1.现场为瑞丰茶馆位于远东大厦小区后墙；2.后墙被扩建为约4米高、4米宽的大门，安装玻璃门；3.现场无法提供相关审批及规划文件；……现场人员拒签文书。城管执法局天河分局在现场拍照留存，并对“瑞丰茶馆”作出穗综天责字【2017】170695号《责令限期改正通知书》，责令“瑞丰茶馆”立即停止违法行为，在2017年3月18日12时前自行整改恢复原状并提交相关资料。2017年4月1日，城管执法局天河分局再次对瑞丰茶馆后门情况进行检查，检查具体情况记录如下：1.现场为瑞丰茶馆位于远东大厦小区后门；2.原后门被扩建为约4米宽、4米高的大门；3.现场无法提供相应审批规划文件等。城管执法局天河分局在现场拍照留存，并对“瑞丰茶馆”作出穗综天责字【2017】170704号《责令限期改正通知书》，责令瑞丰茶馆立即停止违法行为，在2017年4月2日12时前自行封堵恢复原状。城管执法局天河分局作出穗综天询字【2017】170704号《询问通知书》要求瑞丰茶馆于2017年4月5日携带有关资料接受讯问调查及听取处理意见。瑞丰公司工作人员吴鉴玉当日签收该两通知书。2017年4月10日，瑞丰公司向城管执法局天河分局提交《关于远东大厦109号商铺开门相关问题的说明》并提交产权证及附图，向城管执法局天河分局说明该公司打开大门的理由，并要求协调政府相关部门解决该公司109商铺的开门问题。2017年4月11日，城管执法局天河分局工作人员在2017年4月11日下午3时左右将案涉商铺的已经打开并且安装玻璃门的门口用铁皮钢架遮蔽，并现场拍照，制作了笔录。
庭审中，瑞丰公司及城管执法局天河分局均确认城管执法局天河分局于2017年4月11日将案涉商铺的已经打开并且安装玻璃门的门口用铁皮钢架遮蔽，瑞丰公司于2017年4月12日将该铁皮钢架拆除，并用广告布将玻璃门临时封闭。城管执法局天河分局认为瑞丰公司没有经过许可私自将门口打开，并建设玻璃门属于违法建设，并认为用铁皮钢架封闭该门属于查封措施，查封后该玻璃门失去使用价值，认为本案被诉的行为属于行政强制法中的行政强制措施，由于瑞丰公司于2017年4月12日已经自行改正，因此2017年4月12日已经解除被诉行政强制措施。瑞丰公司认为被诉的行为属于行政代履行，认为城管执法局天河分局代履行的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》关于代履行的规定，因此向原审法院提起本案诉讼。
另查明，根据案涉建筑的首层规划平面图，瑞丰公司开门并建设玻璃门的位置规划为墙体。城管执法局天河分局作出的穗综天责字【2017】170654号《责令限期改正通知书》、穗综天责字【2017】170695号《责令限期改正通知书》、穗综天责字【2017】170704号《责令限期改正通知书》、穗综天询字【2017】170704号《询问通知书》均未告知行政相对人其即将采取强行封堵玻璃门的行政强制措施，亦未就即将采取的强行封堵玻璃门的行政强制措施告知行政相对人享有陈述申辩权利及有其他救济途径，城管执法局天河分局没有举证证明其作出的封堵行为经过县级以上地方人民政府批准，没有举证证明作出封堵行为时已通知当事人到场，告知了当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，亦没有提供证据证明听取了当事人的陈述和申辩，亦没有对当事人作出查封决定书。
原审法院认为，《广州市城市管理综合执法条例》第三条规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。市、区城市管理综合执法机关的派出机构，以市、区城市管理综合执法机关的名义实施城市管理综合执法。”《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；（三）未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；（四）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。第三条规定：“本条例适用于本市行政区域范围内对违法建设的查处。”第四条第一款、第二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”据此，城管执法局天河分局对其辖区内的涉嫌违反建设规划管理的违法建设负有查处职能。
《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”本案中，瑞丰公司未经规划许可，即在天河区天河北路林和街230-244号远东大厦1楼室内进行扩建加建玻璃门，城管执法局天河分局经通知责令其停止违法行为并自行封堵恢复原状无果后，对案涉建筑物进行暂时封堵，属于在行政管理过程中为制止违法行为、避免危害发生而实施的暂时性限制措施，属于行政强制措施。
《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”《广州市城乡规划条例》第三十二条第一款规定：“在规划区内进行新建、扩建、加建、改建、危房原址重建各类建设工程的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，但无需申请的除外。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等施……”城管执法局天河分局作出的穗综天责字【2017】170654号《责令限期改正通知书》、穗综天责字【2017】170695号《责令限期改正通知书》、穗综天责字【2017】170704号《责令限期改正通知书》、穗综天询字【2017】170704号《询问通知书》均未告知行政相对人其即将采取强行封堵玻璃门的行政强制措施，亦未就即将采取的强行封堵玻璃门的行政强制措施告知行政相对人享有陈述申辩权利及有其他救济途径，瑞丰公司提交给城管执法局天河分局的书面意见是向城管执法局天河分局说明该公司打开大门的理由，并要求协调政府相关部门解决该公司109商铺的开门问题，而不是针对强行封堵玻璃门的强制措施的陈述申辩意见。城管执法局天河分局没有举证证明其在作出的封堵行为经过县级以上地方人民政府批准，没有举证证明作出封堵行为时已通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，亦没有提供证据证明听取了当事人的陈述和申辩，城管执法局天河分局对瑞丰公司扩建加建玻璃门作出封堵的行为违反法定程序。由于该封堵措施已经解除，已无可撤销内容，该封堵行为应被确认违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认广州市城市管理综合执法局天河分局于2017年4月11日强制封闭广州市瑞丰茶艺有限公司位于广州市天河区天河北路林和街240号远东大厦首层109铺西南面转角处由广州市瑞丰茶艺有限公司自行开启的门口的行政行为违法。本案受理费50元由被告广州市城市管理综合执法局天河分局负担。
上诉人城管执法局天河分局不服一审判决，上诉称：一、一审法院未认定原告提交相关申辩材料并参加协调会行使陈述、申辩权利，属于事实认定错误。本案中，上诉人分别于2017年1月3日、3月16日、4月1日到涉案违法建设现场检查，并责令被上诉人停止施工，恢复原状。现场照片显示被上诉人的员工在涉案建设施工现场拒不配合调查亦不签署执法文书，且明知被告对其发出了《检查笔录》、《责令限期改正通知书》、《询问通知书》并拍摄照片，足以证明上诉人已经告知了被上诉人陈述及申辩权利。被上诉人之后向上诉人提交了《关于远东大厦109号商铺开门相关问题的说明》和《产权证及附图》，因被上诉人员工不提供任何委托手续及拒不配合上诉人制作相关《询问笔录》，上诉人多次组织辖区街道办事处、居委会、物业公司与被上诉人协调，要求被上诉人停止违法行为，但被上诉人拒不改正。实际情况是被上诉人已经知晓了相关封堵情况，且上诉人在现场已经听取了被上诉人的陈述和申辩。二、案涉违法建设属于在建抢建违法建设，其并未竣工也未经相关部门验收更未投入使用。上诉人有权根据现场情况决定实施行政强制措施，封堵玻璃门查封施工现场措施予以制止，防止其继续建设，扩大违法建设的后果。上诉人作出的封堵玻璃门属于查封施工现场的方式之一，原审法院认为该封堵行为是强制拆除应当报区、县级市以上人民政府批准，是对法律的错误适用。综上，原审法院认为上诉人对被上诉人扩建加建玻璃门作出封堵的行为违反法定程序，属于事实认定和法律适用错误，请求：1、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1571号行政判决书，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市瑞丰茶艺有限公司未提供二审答辩意见。
经二审审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。
本院认为，对于上诉人城管执法局天河分局负有对辖区内违法建设的查处职权和涉案建设属于违法建设，各方当事人均无异议，且一审判决已作论述，本院二审不再阐述。
本案二审争议焦点系上诉人城管执法局天河分局对案涉玻璃门实施封堵行为的程序是否合法。上诉人认为其实施的封堵行为属于查封施工现场的行政强制措施，原审法院对此予以认可。《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款规定了行政机关实施行政强制行为应遵循的程序。根据本案查明的事实，上诉人城管执法局天河分局未提供证据证明其实施该行政强制行为已经县级以上地方人民政府批准同意、实施强制封堵行为时已通知当事人到场（或当事人经通知但拒绝到场）及已告知当事人依法享有的权利、救济途径。虽然上诉人城管执法局天河分局针对被上诉人擅自改变规划将原本为墙体的位置改成玻璃门的违法建设行为发出三份《责令限期改正通知书》，但该三份《责令限期改正通知书》只是责令瑞丰公司自行整改并恢复原貌，并没有告知被上诉人在限期内不纠正的将采取强行封堵玻璃门的措施和依法享有的陈述申辩等权利，故即便被上诉人不配合行政执法，该三份通知书也不能视为上诉人已经就实施封堵行为告知了被上诉人陈述申辩权。据此，城管执法局天河分局实施被诉行政强制行为未符合前述法律法规规定的程序，一审判决认定其属于程序违法，并无不当，本院予以维持。上诉人认为其已听取了被上诉人陈述和申辩、该查封施工现场的强制行为无需报县级上人民政府批准等理由没有事实和法律依据，本院不予采信。但本判决亦需指明，被上诉人作为违法建设的行为人，亦应积极配合执法机关依法查处，及时纠正违法行为，避免浪费执法资源。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州市城市管理综合执法局天河分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一八年三月二十九日
法官助理 张禄林
书 记 员 王 薇