河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀08行终40号
上诉人（原审原告）刘峥，住兴隆县。
委托代理人陈晓峰，河北滦峰律师事务所律师，执业证号：×××。
被上诉人（原审被告）兴隆县市场监督管理局（原兴隆县工商行政管理局）。
法定代表人刘素华，职务局长。
行政机关负责人韩爱英，职务市场监督管理局主任科员，分管行政许可工作，身份证号：×××。
委托代理人苏东庆，河北东庆律师事务所律师，执业证号：×××。
委托代理人马连华，兴隆县市场监督管理局（原兴隆县工商行政管理局）行政许可股股长，身份证号：×××。
原审第三人兴隆县继海蔬菜农民专业合作社。
法定代表人王铁柱，职务理事长。
原审第三人王铁柱，住兴隆县。
原审第三人傅连金，住兴隆县。
原审第三人韩颖，住兴隆县。
原审第三人闫继海，住兴隆县。
上诉人刘峥与被上诉人兴隆县市场监督管理局及原审第三人兴隆县继海蔬菜农民专业合作社、王铁柱、傅连金、韩颖、闫继海工商登记纠纷一案，上诉人刘峥不服兴隆县人民法院作出的（2015）兴行初字第41号行政判决，于2016年1月29日向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人刘峥及其委托代理人陈晓峰，被上诉人兴隆县市场监督管理局的行政机关负责人韩爱英及委托代理人苏东庆、马连华，原审原审第三人兴隆县继海蔬菜农民专业合作社的法定代表人王铁柱、原审第三人王铁柱、原审第三人闫继海到庭参加了诉讼，原审第三人傅连金、韩颖经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定的事实，2011年4月14日，被告兴隆县市场监督管理局（原兴隆县工商行政管理局）依第三人闫继海提交的农民专业合作社设立登记申请书、兴隆县继海蔬菜农民专业合作社章程等材料，登记设立了兴隆县继海蔬菜农民专业合作社。该合作社登记的成员为闫继海、傅连金、韩颖、王铁柱、刘峥五人。原告刘峥主张系第三人闫继海捡到原告丢失的身份证复印件后冒用原告身份证、伪造原告签名，将原告登记为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社成员。第三人闫继海主张在捡到原告身份证复印件后在行政审批大厅登记设立时伪造原告签名，将原告列为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社成员。在本案审理过程中第三人傅连金、韩颖、王铁柱均表示不清楚原告刘峥是否参与兴隆县继海蔬菜农民专业合作社的设立及对该合作社是否出资，原告刘峥未参与该合作社的经营管理。另查明原兴隆县工商行政管理局于2015年7月28日与兴隆县质量技术监督局、兴隆县食品、药品监督管理局、兴隆县政府食品安全委员会办公室职责整合组建为兴隆县市场监督管理局。2015年原告诉至本院，要求依法确认将原告登记为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社成员的行为无效。
一审判决认为，被告兴隆县市场监督管理局（原兴隆县工商行政管理局）对第三人闫继海提交的设立兴隆县继海蔬菜农民专业合作社的材料尽到了形式审查义务，依第三人闫继海提交的相应材料将原告刘峥登记为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社成员的行政登记行为，符合法律规定。原告刘峥主张丢失身份证复印件并被第三人闫继海冒用登记为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社成员，只有当事人陈述，被告未予承认又无其他证据相佐证，该主张证据不足，不能成立，故原告的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。经本院审判委员会研究决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人刘峥上诉称，要求依法撤销河北省兴隆县人民法院（2015）兴行初字第41号行政判决书，并依法改判将刘峥登记为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社股东的行为无效。一、一审法院已经查明，第三人闫继海在捡到刘峥身份证复印件后在行政审批大厅登记设立时伪造刘峥签名，说明闫继海进行登记设立时是在被上诉人的监督下进行的虚假签名，足以证实被上诉人明知闫继海弄虚作假而进行登记，属于未尽到合理的注意义务，被上诉人不能以形式审查为由推卸其应当承担的过错责任。尤其是对一些常识性、有明显错误或瑕疵的情况，被上诉人在形式审查中就应当予以注意，并进行纠正。二、本案系举证责任倒置。一审法院对第三人的调查已经充分证实办理登记设立的经过，第三人仅凭身份证复印件办理登记并代为签名，被上诉人没有证据证实第三人不是在其办公场所签字，应属被上诉人举证不能，并非上诉人提供证据证实，故一审法院认定上诉人证据不足属明显错误。三、《行政诉讼法》第五、六条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。从上述原则出发，法院对事实和证据的认定应进行实质审查，案件进入审理阶段，对于工商登记申请材料的真实性，法院既有权利也有义务进行实质审查，法院不仅仅对工伤登记机关在作出具体行政行为过程中自身的行为形式上的错误进行审查，也要对其行为实质上的对错进行审查。在诉讼程序中，申请人提交的申请材料是否符合法律规定应该由法院根据证据规则的要求进行判断，如果最终证明申请提交的材料确属虚假，即使公司登记机关尽到了审查义务，法院应本着有错必纠的原则，进行判决。综上，一审法院认定被上诉人尽到形式审查义务错误，法院应本着追求客观真实的目的，在审查事实的基础上作出判决，故上诉人提出上诉，请承德市中级人民法院依法裁决。
被上诉人兴隆县市场监督管理局辩称，一，1、上诉人特别注意到，原审判决经审理查明“第三人闫继海主张在捡到原告身份证复印件后在行政审批大厅登记设立时，伪造原告签名，将原告列为兴隆县己亥蔬菜农民专业合作社成员”，只是查明了闫继海的主张，并不是查明了上诉人所主张的事实。2、上诉人错误理解了判决查明的事实，推断上诉人进行所谓“闫继海进行登记设立时是在被上诉人的监督下进行的虚假签名，足以证实被上诉人明知闫继海弄虚作假而进行登记，属于未尽到合理的注意义务”后，并据此认为上诉人推卸责任的上诉理由是没有任何依据的，只是上诉人单方的错误认识。3、上诉人未能明白登记材料的内容而随意曲解事实。关于闫继海的签字问题，可以认真审查一下答辩人提供的第二号证据——《兴隆县继海蔬菜农民专业合作社设立大会会议纪要》第七条“全体成员一致委托闫继海作为代表筹办本社成立事宜”，也就是说，闫继海的有关代表其他人签字申请登记，属于委托代理的范畴。而上诉人并没有任何证据可以证明上诉人的姓名，是由第三人在行政大厅所签。答辩人现有证据可以表明，闫继海不止一次地向答辩人提供申请登记的材料——答辩人的第五号证据傅连金的《常住人口登记卡》和第八号证据闫继海的“户籍证明信”的形成时间是2011年4月11日，而申请时间是2011年4月7日。现上诉人认为第三人在答辩人面前弄虚作假只是一种推断。故上诉人的第一条上诉理由是不能成立的。二，上诉人举证不能的上诉理由没有法律依据。上诉人认为“本案举证责任倒置”，“被上诉人没有证据证实第三人不是在其办公场所签字，应属于被上诉人举证不能”是没有法律依据的，是对行政诉法的错误理解。答辩人认为对于“第三人在何地签字”并不构成上诉人所诉具体行政行为不合法的因由，也不属于行政诉讼中被诉单位的举证范畴。所以，上诉人的第二条上诉理由，因其没有法律依据而不能成立。三、原审判决驳回原告的诉讼请求是合法的。答辩人认为，一审判决驳回上诉人诉讼请求，使用法律正确。上诉人的诉讼请求是确认登记行为无效，而依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和共行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款规定人民法院有权确认行政行为无效，但是对于什么是无效行政行为没有明确的界定。理论通常认为，无效行政行为是重大且明显违法的行政行为，“重大”是指行政行为的实施给相对人权益带来重大的影响；“明显”是指一般理性人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。现答辩人准予登记的行为，没有“明显”的事实基础，确认行政行为无效不具备法条的规定，所以驳回上诉人诉讼请求是正确的。综上答辩人认为，上诉人上诉的理由没有事实依据，原审判决认定事实清楚，使用法律正确，应当驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人兴隆县继海蔬菜农民专业合作社、王铁柱发表参诉意见称，原来的法定代表人是傅连金，现在过到我的名下，什么时候过的我忘了，刘峥这事我不清楚不知道，没意见。
原审第三人闫继海发表参诉意见，刘峥的身份证复印件是我捡的，然后我在兴隆县市场监督管理局业务大厅登记了一下，捡完了复印件我就正好用上了。办理营业执照时候有身份证复印件就可以办理，捡了之后好几天我一直放在车里，登记至少五个，多了可以，少了不行，我办理营业执照的时候正好缺一个人，我就拿了刘峥的身份证复印件去登记。
被上诉人兴隆县市场监督管理局在一审时提交的证据有：1号证，兴隆县继海蔬菜农民专业合作社设立登记申请书；2号证，有全体设立人签名、捺印的兴隆县继海蔬菜农民专业合作社设立大会会议纪要；3号证，兴隆县继海蔬菜农民专业合作社章程；4号证，有全体设立人签名、捺印的监事、理事任职文件及法定代表人登记表；5号证，监事、理事、法定代表人身份证明复印件；6号证，有全体设立人签名、捺印的全体出资人员出资清单；7号证，农民专业合作社成员名册；8号证，农民专业合作社成员身份证明复印件，其中第三人闫继海、傅连金、韩颖、王铁柱均为户口本及身份证复印件，原告刘峥为身份证复印件；9号证，加盖兴隆县大杖子乡柳河口村村民委员会公章的农业合作社住所使用证明；10号证，指定代表人或委托代理人的证明；11号证，2011年4月14日兴隆县工商行政管理局出具的（兴）农社登记准字（2011）第13号准予设立通知书；12号证，有经办人闫继海签字、按印的农民专业合作社设立提交文件目录。1-12号用以证明第三人闫继海向被告兴隆县市场监督管理局（原兴隆县工商行政管理局）申请登记设立兴隆县继海蔬菜农民专业合作社并提交符合要求的相应文件，被告已经履行了形式审查的义务。
法律依据：《中华人民共和国农民专业合作社法》第4、5、10、13条；国务院《农民专业合作社登记管理条例》第11条；以及《河北省人民政府冀政（2014）34号文件》第2项第1条；《国家工商总局关于登记主管机关对申请人提交的证据材料的真实性是否承担相应责任问题的答复》，因申请材料不真实引起后果登记机关不负责任；《企业登记程序规定》第3、5、8、9条。
当事人提交的证据随卷移交本院，并在二审中出示。经庭审质证、认证，本院对证据效力的确认与一审相同。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，依据《行政许可法》及《公司登记管理条例》《企业登记程序规定》的规定，申请人应当对申请变更登记的文件、材料的真实性负责。因此，登记机关对申请人提供材料的真实性只是承担形式审查的责任，而且，事实上登记机关也无法鉴定申请人签字的真伪。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的为合法的具体行政行为。本案中，只要企业依法向工商登记机关提交了《企业登记程序规定》、《公司登记管理条例》规定的相关材料，而且这些材料内容符合《公司法》、《中华人民共和国农民专业合作社法》的相关规定，就应该认定登记机关的具体行政行为适用法律、法规正确，证据确实、充分，登记机关的核准登记行为就是合法的具体行政行为。工商登记机关在登记审查时主要实行形式审查登记制度，即审查人员在核准登记时，只是对申请设立、变更的申请人提交的文件、证件的完备性、有效性进行审查；而不是对申请设立之申请人所提交文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性所进行的审查。本案中原审第三人闫继海作为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社的代表筹办本社事宜，向被上诉人兴隆县工商行政管理局（兴隆县市场监督管理局）提出农民专业合作社的设立登记，同时向被上诉人提供了《公司登记管理条例》《企业登记程序规定》的文件：《农民专业合作社设立登记申请书》、《兴隆县继海蔬菜农民专业合作社设立大会纪要》、《兴隆县继海蔬菜农民专业合作社章程》、《执行监事、理事任职文件》、《农民专业合作社成员出资清单》、合作社成员身份证件等相关文件。上诉人刘峥主张系原审第三人闫继海捡到其丢失的身份证复印件后冒用其身份证、伪造签名，将上诉人登记为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社成员；并主张该设立登记，被上诉人未尽到合理的注意义务。而第三人闫继海向被上诉人提交的设立登记文件均不是本人签名，对登记机关来讲文件的真实性由申请人负责，登记机关兴隆县工商行政管理局依照法定程序，对申请人提交的申请及相关文件尽到了审慎的审查义务，该设立登记的具体行政行为合法，应予维持。而上诉人刘峥认为第三人闫继海在捡到其身份证复印件伪造签名，弄虚作假将其登记为兴隆县继海蔬菜农民专业合作社股东，应通过其他法律途径解决。故上诉人的上诉主张，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 祁春梅
代理审判员 冯志宏
代理审判员 闫 鸿
二〇一六年三月十一日
书 记 员 周若轩