安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）合行终字第00268号
上诉人（原审原告）：吴正清，农民。
委托代理人徐成好（原告吴正清之夫），男，1968年7月28日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：庐江县公安局，住所地安徽省庐江县庐城镇泥河路2号，组织机构代码：00327166－7。
法定代表人：张文胜，该局局长。
委托代理人：丁首松。
委托代理人：张常青。
被上诉人（原审被告）：合肥市公安局，住所地安徽省合肥市寿春路290号，组织机构代码：00299061-8
法定代表人：姜明，该局局长。
委托代理人：藕爱武。
委托代理人：张良。
上诉人吴正清因治安管理行政处罚一案，不服安徽省庐江县人民法院（2015）庐江行初字第00150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告吴正清为解决其与河北省沧州市亨达石油机械制造有限公司之间的经济纠纷，分别于2015年2月18日、19日和20日到北京市中南海周边上访。期间，北京市公安局西城分局两次对原告吴正清书面劝阻训诫，后被所在辖区庐江县庐城镇人民政府相关工作人员带回庐江。2015年3月7日，根据庐江县庐城镇人民政府的报案，被告庐江县公安局以原告吴正清涉嫌犯寻衅滋事罪予以立案。同年3月7日和8日，被告庐江县公安局两次依法将其传唤至庐江县公安局进行了讯问调查。案经查处，被告庐江县公安局认为原告吴正清的行为情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，遂于2015年3月14日撤销了案件。同日，被告庐江县公安局根据对原告吴正清的讯问笔录、北京警方下达的训诫书等证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项、第九十二条之规定，对原告吴正清作出行政拘留十日的行政处罚。处罚前依法履行了告知程序。原告吴正清不服被告庐江县公安局的处罚决定，向被告合肥市公安局提起行政复议，2015年7月7日，被告合肥市公安局作出复议决定，维持被告庐江县公安局的处罚决定。原告吴正清遂提起行政诉讼，请求依法判决撤销上述处罚决定和复议决定。
另查明，原告吴正清曾于2014年12月31日到北京中南海信访，被被告庐江县公安局行政拘留十日。
原审法院认为：原告吴正清理应通过正当的途径解决其与河北省沧州市亨达石油机械制造有限公司之间的经济纠纷，即便想通过信访渠道表达诉求，也应按照《信访条例》的规定进行。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……。原告吴正清违反上述《信访条例》的规定，上访时不依法向有权处理的本级或上一级机关提出，不到相关的信访部门去反映自己的问题，而是多次到北京市中南海周边非法信访，其行为已经严重影响了中南海周边公共场所秩序。故原告吴正清提出的其去北京上访，没有实施违反治安管理秩序的行为，行政处罚缺乏事实依据的主张不予支持。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。原告吴正清违法行为地虽在北京，但被告庐江县公安局依据该程序规定并经过讯问调查、收集证据、履行告知、送达等程序，同时鉴于原告吴正清六个月内曾受过治安管理处罚的实际，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定对原告吴正清行政处罚并无不当，行政处罚程序合法，且量罚适当。故对原告吴正清提出的本案被告庐江县公安局没有管辖权的理由不予采信。《中华人民共和国行政处罚法》第八条所规定的行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。该条款列举了所有行政处罚的种类，劝阻和训诫并不在其列，不属于行政处罚范畴。因此，被告庐江县公安局对原告吴正清作出的行政处罚与原告吴正清在北京被当地公安部门劝阻训诫并非“一事二罚”，故原告吴正清提出的该观点不能成立，不予支持。
被告合肥市公安局在原告吴正清依法申请行政复议后，在法定期限内向被告庐江县公安局送达了行政复议答复通知书；在被告庐江县公安局提交了行政复议答复及作出行政处罚的证据后，通过审查，作出了行政复议决定，并依法进行了送达，其复议程序合法。
综上，被告庐江县公安局作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚幅度适当；被告合肥市公安局作出的复议决定程序合法。现原告吴正清要求撤销被告庐江县公安局的处罚决定和被告合肥市公安局的复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吴正清的诉讼请求。
吴正清上诉称：一、原审认定上诉人“不依法向有权处理的本级或上一级机关提出，不到相关的信访部门去反映自己的问题，而是多次到北京市中南海周边非法信访，其行为已经严重影响了中南海周边公共场所秩序。”缺乏事实和法律依据。上诉人去北京上访并未到公共场所和行政机关闹事，没有实施违反治安管理秩序的行为。庐江县公安局出具的两次《情况说明》签名涉嫌造假，《报案材料》没有报案人签名，不具有客观性、真实性、合法性。二、原审认定涉案治安处罚可由上诉人居住地的庐江县公安局管辖无法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖的规定，是部门规章，不是行政法规，不能变更行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖的规定。应适用上位法的规定，由北京市当地公安机关进行处罚。三、原审认定庐江县公安局对上诉人作出的行政处罚与上诉人在北京被当地公安机关的训诫并非“一事二罚”，缺乏法律依据。四、合肥市公安局复议时未能就庐江县公安局依据错误事实作出的行政处罚予以纠正，显然错误，原审认定合肥市公安局的行政复议程序合法错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。
庐江县公安局辩称：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部第125号令《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖”。据上述规定，虽然吴正清的违法行为发生地在北京，但从处罚后果、教育目的以及对被处罚人执行来著，更适宜由违法行为人居住地公安机关管辖，且本案中吴正清于案发后已回到居住地，因此本案由我局管辖更为适宜。综上所述，上诉人吴正清的行为已构成扰乱公共场所秩序依法应予处罚。我局依法作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。为维护行政机关合法的具体行政行为，故请求合肥市中级人民法院依法判决，维持庐江县人民法院（2015）庐江行初字第00150号行政判决，以维护正常的社会治安秩序。
合肥市公安局辩称：一、一审判决认定事实清楚。上诉人上访时不依法向有权处理的本级或上一级机关提出，不到相关的信访部门去反映自己的问题，而是多次到北京市中南海周边非法信访，其行为已经严重影响了中南海周边公共场所秩序。二、本局复议程序合法。吴正清不服庐江县公安局2015年3月14日对其作出的行政拘留十日的处罚决定，于2015年5月8日向本局申请行政复议，当日，本局予以依法受理，5月11日，本局向庐江县公安局送达行政复议答复通知书。5月18日，庐江县公安局向本局提交了行政复议答复及当初作出行政处罚的证据。2015年7月7日，本局作出合公行复决（2015）18号行政复议决定，决定维持庐江县公安局的庐公（郊）行罚决字（2015）10230号公安行政处罚决定，同日，本局将行政复议决定书分别送达给吴正清和庐江县公安局。故本局作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上所述，本局认为，一审判决认定事实清楚，判决理由充分，上诉人的上诉理由不能成立，请贵院依法判决驳回上诉。
原审被告庐江县公安局及合肥市公安局向一审法院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
一、证据：1、行政处罚决定书及送达回证，证明原告吴正清已收到处罚决定；2、行政处罚告知笔录，证明被告庐江县公安局处罚前依法向原告吴正清进行了告知；3、拘留回执，证明原告吴正清已被拘留；4、立案决定书、受案登记表、立案告知书、撤销案件决定书、释放证明书，证明被告庐江县公安局曾以原告吴正清涉嫌寻衅滋事立案查处后又撤销了案件；5、北京市公安局西城分局训诫书及工作说明，证明原告吴正清在北京上访，被当地公安机关认定为“到中南海地区非正常上访”而予以处理；6、报案材料和情况说明，证明庐江县庐城镇人民政府从北京将原告吴正清接回并要求被告庐江县公安局对原告吴正清进京上访依法进行处理。7、原告吴正清的询问笔录，证明原告吴正清于2015年2月期间在北京市中南海周边上访；8、北京市第二中级人民法院刑事裁定书，证明原告吴正清曾于2014年3月8日在北京人民大会堂处非法上访被法院以犯寻衅滋事罪判处有期徒刑九个月；9、庐公（郊）行罚决字（2015）10003号行政处罚决定书，证明原告吴正清曾于2014年12月31日到北京中南海信访，被被告庐江县公安局以扰乱公共场所秩序行政拘留十日。二、依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》第八条；2、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条、第二十三条；3、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
原审被告合肥市公安局向一审法院提交了证明其复议程序合法性的相关证据、依据：
一、证据：1、行政复议申请书，证明原告吴正清已依法向被告合肥市公安局提起行政复议申请；2、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告合肥市公安局已依法向被告庐江县公安局送达了原告吴正清的行政复议申请；3、行政复议书面答复，证明被告庐江县公安局根据被告合肥市公安局的要求，给予原告吴正清的答复；4、行政复议决定书及送达回证，证明被告合肥市公安局在法定期限内对原告吴正清提起的行政复议作出了决定。二、依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。
原审原告吴正清向一审法院提交了以下证据、依据：
一、证据：1、庐公（郊）行罚决字（2015）10230号行政处罚决定书，证明原告吴正清被被告庐江县公安局行政拘留十日；2、合公行复决（2015）18号行政复议决定书，证明被告合肥市公安局维持了被告庐江县公安局对原告吴正清行政拘留十日的处罚决定；3、西城公安分局（2015）第885号-回“登记回执”和西公（2015）第998号-不存“政府信息不存在告知书”，证明原告吴正清没有在北京发生违法行为。二、依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第二十四条。
以上证据均已随案移送本院。
本院经审查认为，原审判决对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为：上诉人吴正清因上访进入北京市中南海周边，并被北京市公安局西城分局两次依法训诫的事实，有吴正清的陈述、报案材料及情况说明、北京市公安局西城分局训诫书及情况说明等证据证实，证据充分，足以认定。上诉人吴正清违反《信访条例》第十六条、第十八条的规定，走访时不依法向有权处理的本级或上一级机关提出，不到相关的信访接待部门去反映自己的问题，而是到中南海周边非法信访，扰乱了中南海周边地区的秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据上述规定，被上诉人庐江县公安局有权对本县居民吴正清发生在北京市的违反治安管理的行为依法作出行政处罚。上诉人吴正清称《公安机关办理行政案件程序规定》第九条管辖的规定与《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定不符，应适用上位法的意见，是对法律的误解，本院不予采纳，其认为庐江县公安局对其进京上访行为没有治安管理处罚权的意见，与法不符，本院不予支持。庐江县公安局经过调查、收集证据、告知、送达等程序，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项等规定对上诉人作出的治安管理行政处罚，合法有据。合肥市公安局受理吴正清的复议申请后，在法定期限内向庐江县公安局送达了行政复议答复通知书；在庐江县公安局提交了行政复议答复及作出行政处罚的证据后，经过审查，作出了行政复议决定，并依法进行了送达，其复议程序合法，复议决定依据充分。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人吴正清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 应道荣
审 判 员 李进学
代理审判员 钟 芳
二〇一六年一月十五日
书 记 员 邓 乐
附：本案引用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……