陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕07行终10号
上诉人（原审原告）张定荣
委托代理人张子银，系张定荣之子。
被上诉人（原审被告）宁强县人民政府，住所地陕西省汉中市宁强县汉源镇民主街6号。
法定代表人黎建军，系该县县长。
委托代理人刘永林，系宁强县国土资源局发证办公室主任。
委托代理人王涛，陕西三泉律师事务所律师。
第�人汉中锌业铜矿有限责任公司，住所地陕西省汉中市宁强县燕子砭镇。
法定代表人高文杰，系该公司执行董事。
委托代理人李宝林，系该公司法律顾问。
第三人成含礼
委托代理人成波，系成含礼之女。
上诉人张定荣因诉被上诉人宁强县人民政府土地行政管理一案，不服陕西省宁强县人民法院（2015）宁强行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张定荣及其委托代理人张子银，被上诉人宁强县人民政府委托代理人刘永林、王涛，第三人汉中锌业铜矿有限责任公司（以下简称铜矿公司）之委托代理人李宝林、第三人成含礼之委托代理人成波，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2007年3月25日，原告张定荣购买韩芬、沈荣霞房屋两间两层，未办理土地和房屋产权登记手续。2009年7月22日，第三人成含礼与陕西八一铜矿有限责任公司签订房地租用合同，约定：成含礼租用公司的油库，租用面积为�库院内全部房地，以现使用的油库围墙基础和铁栏杆基础为界，租期50年，租金50万元。合同签订后，成含礼搬进油库从事榨油等粮油加工生意。2009年7月29日，陕西八一铜矿公司进行改制并更名为汉中锌业铜矿有限责任公司。2010年4月，原告张定荣未经审批在其房屋北面搭建砖木结构简易房一间，该房约30平方米，原告用于经营榨油生意。2010年7月26日，铜矿工作人员钟贵全与张定荣签订土地使用协议，约定：“在铜矿未对油库片区整体规划前，铜矿同意张定荣无偿使用油库片区约30m2土地搭建临时简易房，如铜矿要整体规划该片区，张定荣必须无条件拆除简易房，占用地由铜矿收回。”2012年5月17日，第三人铜矿公司经理办公会议纪要同意在原铜矿公司2009年7月22日与成含礼签订的合同基础上，对该宗土地进行过户转让。2012年9月6日，第三人成�礼与铜矿公司签订土地过户转让协议，转让面积1203.356平方米（含地面附属建筑物），价款216840元。2012年9月30日，第三人成含礼、铜矿公司分别向宁强县国土资源局提交书面申请书，申请办理土地使用权证，并提交身份证明、土地过户转让协议、宁国用（2006）第100427号国有土地使用证、宗地平面示意图、完税凭证等相关材料，宁强县国土资源局进行了实地测绘地籍调查，后于2012年12月25日作出宁土变字（2012）38号国有（集体）土地使用权变更登记。2013年1月21日，被告宁强县人民政府为第三人成含礼核发了宁国用（2013）第G0436号国有土地使用证（以下简称被诉国有土地使用证）和宁国用（2013）第G0437号国有土地使用证，其中宁国用（2013）第G0436号国有土地使用证载明土地使用者成含礼、使用面积111.36平方米，且原告张定荣搭建的简易房在该块土地内。2013年8月5日，�三人成含礼向本院提起诉讼，请求张定荣停止侵害，拆除简易房并返还占用的土地，该院作出（2013）宁强民初字第00531号民事判决书，判决张定荣拆除位于燕子砭镇沈家坝村房屋北面自行搭建的简易房，恢复土地原状并返还占用的土地，张定荣不服上诉于我院，我院作出（2014）汉中民一终字第00554号民事裁定书，裁定撤销陕西省宁强县人民法院（2013）宁强民初字第00531号民事判决书，发回陕西省宁强县人民法院重审。2015年5月5日，张定荣向宁强县人民法院提起本案行政诉讼，请求确认被告宁强县人民政府批准第三人之间土地使用权变更并颁发被诉国有土地使用证的行政行为违法，并撤销该土地使用证。宁强县人民法院以排除妨害纠纷一案必须以本案的审理结果为依据，而本案尚未审结为由，作出（2015）宁强民重审字第00001-1号民事裁定书，裁定中止诉讼。
原审法院认为，被告宁强县人民政府对本行政区域内的土地使用权进行登记造册并核发土地权利证书，享有法定职权。讼争宗地原登记为第三人铜矿公司所有，事实清楚，权属无争议，应予确认。原告诉称讼争的宁国用（2013）第G0436号国有土地使用证侵犯其对该土地享有的优先购买权，并向本院提交了原告张定荣与铜矿公司工作人员钟贵全签订的土地使用协议，该协议系在第三人成含礼与铜矿公司签订的租赁合同之后。在第三人成含礼租赁期间，所租地块周边住户均无人提出异议，原告在第三人成含礼租赁有效期内与铜矿公司工作人员钟贵全签订的土地使用协议，仅能证明原告正在无偿使用该地块，因此，在第三人成含礼租赁有效期间，原告已丧失了优先购买的权利。本案属土地行政登记争议，其争议焦点是行政机关的行政行为是否合法。被�宁强县人民政府以第三人铜矿公司将其所有的部分土地转让给本企业职工即第三人成含礼，并给第三人成含礼核发了土地使用证，该行政行为实体处理并无不当。虽被告在进行土地登记、核发土地证前没有进行公告，行政程序虽有瑕疵，但登记的结果并没有损害原告的合法权益，此瑕疵尚不足以成为撤销被诉行政行为的充分理由，故对原告提出被告作出行政行为前未公示程序违法的意见，不予采纳。原告诉请的撤销宁国用（2013）第G0436号国有土地使用证，缺乏法律依据，依法不能成立，应予驳回。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张定荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张定荣负担。
上诉人张定荣不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，发回重审或依法改判。其主要的上诉理由是：1、被上诉人宁强县人民政府没有调查核实土地实际使用情况，在没有相关相邻人签名、没有对土地权属变更登记进行公示的情况下，仅凭土地管理部门相关人员的申报内容就核发被诉宁国用（2013）第G0436号国有土地使用证，是没有完全按相关规定程序办证的失职失责行为；2、第三人铜矿公司在没有通知上诉人的情况下，将涉案地块转让给了第三人成含礼，并使成含礼取得被诉国有土地使用证，该行为剥夺了上诉人的知情权和公平竞争权及相邻权；3、被诉国有土地使用证涉及的111.36平方米土地，并非在第三人成含礼租赁第三人铜矿公司的土地范围内，宁强县人民法院仅凭成含礼的一面之词，就主观断定在成含礼租赁期间，上诉人已丧失优先购买权，与事实不符，有失公平。
被上诉人宁强县人民政府答辩认为：1、2012年9月30日，第三人成含礼、铜矿公司分别向宁强县国土资源局提出申请，申请该局为其办理原铜矿加油站土地使用权变更登记，并提交身份证明、土地过户转让协议、原宁国用（2006）第100427号国有土地使用证、宗地平面示意图、缴纳土地出让金票据及完税凭证等书面材料。宁强县国土资源局受理第三人申请后，核实提交的书面材料，进行地籍调查，经逐级审批，认为该宗地权属来源合法，四至边界清楚，无权属争议后，填写了土地登记审批表，作出宁土变字（2012）38号变更登记，并�规定为成含礼颁发了被诉国有土地使用证，故被上诉人颁证程序合法，并无不当。2、早在2006年8月16日被上诉人为原陕西八一铜矿（即本案第三人铜矿公司）颁发（2006）第100427号国有土地使用证，2012年9月第三人申请办理的111.356平方米国有土地使用权变更登记是在原土地使用权证范围之内，四至边界并未发生变化，且宁强县国土资源局于2012年10月11日会同买卖双方实地测绘及进行地籍调查过程中，上诉人并未提出异议，亦未反映“实际使用土地”的问题；同时，《土地登记办法》并未规定办理变更登记进行公示，且是否公示并未损害上诉人的民事权利。3、颁发土地使用权证是法律赋予被上诉人的行政职权，倘若被上诉人不依法为第三人颁证，就是行政不作为。综上，请求二审驳回上诉、维持原判。
第三人铜�公司口同答辩称：同意被上诉人宁强县人民政府的答辩意见，一审判决公平、公正，请求二审驳回上诉、维持原判。
第三人成含礼答辩称：1、成含礼和铜矿公司签订合同在先，成含礼没有侵犯上诉人的利益；2、成含礼在民事合同成立并生效后，依法办理土地变更登记手续，行政登记机关没有侵害上诉人的利益，没有法律规定变更登记需要公告；3、铜矿公司取得土地使用证时间为2006年8月16日，上诉人无偿临时使用涉案土地时间为2010年，其临时权利建立在他人权利基础上，其没有取得合法的不动产物权，不能形成对等的相邻关系。综上，请求二审驳回上诉、维持原判。
上诉人在二审庭审中提交了7组材料，被上诉人及第三人均对其发表了质证意见，具体如下：第一组成含礼租用铜矿公司房地的照片一张�成含礼与铜矿公司签订的《房地租用合同》复印件一份，上诉人主张该组证据证明其简易房没有在第三人成含礼与铜矿公司签订的房地租用合同涉及的土地范围内；被上诉人质证对照片真实性无异议，但该照片反映的是路的左侧情况，而争议土地在路右侧，故与涉案争议土地无关；第三人铜矿公司及成含礼认为该照片不属于新证据，但对照片真实性无异议；因房地租用合同系一审时第三人成含礼提交，二审中其他三方当事人未予质证。第二组铜矿公司占用上诉人土地的照片一张、张定荣承包土地增减变更登记复印件，上诉人主张该组证据证明上诉人和铜矿公司的钟贵全签订的土地使用协议背景，说明铜矿公司在使用张定荣的土地；被上诉人及第三人铜矿公司、成含礼均质证认为该组证据不属于二审新证据，且与本案无关。第三组《土地管理法实施条例》第五条、第六条，上诉人主张证明被上诉人没有核发土地使用权证的资格，被上诉人及第三人铜矿公司、成含礼均不同意其证明目的；第四组宁强县人民政府核发的（2006）第100427号《国有土地使用证》复印件，上诉人主张证明该土地来源是划拨取得，因该证据系被上诉人在一审时提交证据，二审中其他三方当事人未予质证。第五组《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七章第44-47条，上诉人主张证明铜矿公司2006年取得的土地是划拨土地，被上诉人违反了相关法律规定，核发被诉土地证程序违法；被上诉人及第三人铜矿公司、成含礼均质证认为，2006年铜矿公司是划拨取得土地使用权，但转让土地使用权给成含礼的时候，成含礼缴纳了土地出让金，故不同意上诉人的证明目的。第六组朱江的证明及其身份证复印件、刘建的证明，上诉人主张证明朱江、刘�及上诉人家租用的土地不在成含礼的房地租用合同涉及土地范围内；被上诉人质证认为不属于新证据，真实性无法确认，且与本案无关；第三人铜矿公司质证认为不属于新证据，部分证明内容不属实；第三人成含礼质证认为证据真实性无法确认，且与本案无关。第七组成含礼与钟贵全签订的《土地使用协议》复印件，因该证据一审时上诉人已提交，在二审中其他三方当事人未予质证。合议庭经评议认为：第一组证据中的《房地租用合同》、第四组证据、第七组证据均系一审提交过的证据，不属于二审新证据；第二组证据与本案无直接关联性；第六组证据因朱江、刘健未到庭，他方当事人对该组证据真实性亦不认可，该证据真实性无法确认；故本院对上述证据依法均不予采纳。第三组、第五组材料系法律、法规，不属于证据范畴。第一组证据中的照片一张，他方当事人对该照片的真实性未提出异议，上诉人主张证明其简易房没有在第三人成含礼与铜矿公司签订的房地租用合同涉及的土地范围内的事实，该事实在二审庭审中各方当事人均认可，本院对该证据依法予以采纳。
经审理查明，各方当事人对原审查明的事实均无异议，本院依法确认原审查明的事实。
另查明，2009年7月22日第三人成含礼与铜矿公司签订的《房地租用合同》涉及的土地，不在本案被诉的宁国用（2013）第G0436号国有土地使用证涉及的土地范围内。该事实有二审庭审中各方当事人的陈述为证，上诉人提交的第一组证据中的照片亦可佐证该事实。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，被告宁强县人民政府对本行政区域内的土地使用权进行登记造册并核发土地权利证书，享有法定职权。涉案宗地原登记为第三人铜矿公司所有，其持有宁国用（2006）第100427号《国有土地使用证》，权属无争议，虽原系第三人铜矿公司以划拨方式取得该宗地使用权，但其转让土地使用权给成含礼系经过了宁强县国土资源局审批同意，成含礼亦代其缴纳了相应出让金,被上诉人核发被诉国有土地使用证，基本符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条等相关法律法规规定。当然，本案第三人铜矿公司未按照相关规定在转让土地使用权之前与当地土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同，确系程序性瑕疵，但并未因该瑕疵而实际损害国家、社会乃至他人的合法权益，故该瑕疵尚不足以成为确认被诉行政行为违法并撤销被诉国有土地使用证的充分理由。关于上诉人主张被上诉人宁强县人民政府没有调查核实土地实际使用情况，没有相关相邻人签名，没有对土地权属变更登记进行公示，并以此为由主张被上诉人没有完全按相关规定程序办证的上诉理由，首先被诉国有土地使用权证是在原土地使用权证范围之内，四至边界并未发生变化，其次此类转让国有土地使用权登记是否进行公告相关法律法规并无强制性规定，因此该上诉理由不能成立。对于上诉人主张铜矿公司剥夺其知情权、公平竞争权、相邻权的上诉理由，并非本案行政诉讼审理范围。对于上诉人以其与钟贵全签订的《土地使用协议》为依据主张其具有对涉案宗地使用权具有优先购买权，首先，由于没有相关法律法规规定对于他人已取得合法权属的国有土地使用权再行转让时，租赁者或使用者有优�购买权，故不论张定荣使用第三人铜矿公司土地是何性质，其主张优先购买权均没有法律依据；其次，即便上诉人主张优先购买权亦不能在本案行政诉讼中向被上诉人主张，故上诉人的第三个上诉理由亦不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求依法不予支持。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、判处适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张定荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 霖
代理审判员 刘正中
代理审判员 李俊杰
二〇一六年五月十六日
书 记 员 赵 霞