浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初473号
原告李梦唐，女，1943年12月13日出生，汉族，住杭州市余杭区，现暂住杭州市余杭区。
原告李贤良，男，1940年1月13日出生，汉族，住址情况同上，
被告杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街33号。
法定代表人陈如根，区长。
委托代理人陈晓强，杭州市余杭区住房保障办公室工作人员。
委托代理人梅军，浙江诺力亚律师事务所律师。
原告李梦唐、李贤良不服杭州市余杭区住房保障办公室于2015年3月24日作出的回复，于2015年11月26日向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼。该院于2015年12月24日受理后，经释明，原告将被告变更为杭州市余杭区人民政府，该院遂于2016年6月17日向本院移送本案。本院立案后，于2017年5月16日作出（2016）浙01行初254号行政裁定，以被诉回复不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回两原告的起诉。李梦唐、李贤良不服，提起上诉。2017年10月9日，浙江省高级人民法院作出（2017）浙行终679号行政裁定，撤销本院裁定，指令继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案，原告李梦唐、李贤良，被告杭州市余杭区人民政府的委托代理人陈晓强、梅军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年3月24日，杭州市余杭区住房保障办公室向李贤良作出书面回复，内容为：您致徐文光书记的来信，已由区信访局转至我办。您提出的集资房办证诉求，由于您家庭一套公房已于2001年实施房改，根据国家、省一户家庭只能享受一次政策性住房的文件精神，您的集资房不能再予房改，办理房改房产权证，只能办理集资房产权证，具体政策正在研究中。您已多次对此进行信访，信访局和我办也一直在受理和处理您有关集资房处置信访问题，对您的信访也都按照程序进行回复。如有不明之处，可以电话咨询，咨询电话86×××25。
原告李梦唐、李贤良诉称：
1.原告诉余杭区住房保障办公室不履行法定职责一案，中院指定杭州市西湖区人民法院管辖，原告于2015年9月15日收到西湖法院受理案件通知书，于2015年11月9日开庭审理，由于原告诉讼请求不准确，庭审中被告不同意原告变更诉求，法院也未按《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容，补正的材料及期限”，庭审中法院要原告先撤诉，再重新起诉。因此原告于庭审当天2015年11月9日申请撤回起诉，于2015年11月13日收到西湖法院的行政裁定书，后变更诉求提起诉讼。2016年6月16日，西湖法院告知：余杭区住房保障办公室是处一级的单位，无诉讼主体资格，被告应为余杭区人民政府，原告同意变更被告，原告变更诉讼请求，请求法院判决被告行政行为违法。
2.原告单位（余杭煤制品厂）在1988年由余杭县人民政府同意、余杭县计委批复同意征用土地，经余杭县人民政府批准、以“私建公助”形式建造职工宿舍。原告与单位签订“职工住房协议书”，在付清房款后，由单位出具“房屋产权证书”，载明：××××室房屋所有权归李梦唐私人所有，并经主管单位余杭镇人民政府鉴证盖章，单位于1994年9月办理了房屋所有权初始登记，领出了房屋所有权证，根据余杭房管所“房产证载信息查询记录”所有权性质：“单位自管产”，在设计用途一栏为“住宅”。由于单位未告知职工可以办理房屋所有权分割手续的信息，致使包括原告在内的所有职工均未办理房屋所有权分割手续，成为历史遗留问题。
3.原告于2013年起，向余杭镇房管所申请房产登记，房管所口头答复“集资房办证，先由住保办审核，出具《房产过户联系单》，再申请房屋三证手续”，原告多次向被告以书面形式反映申请办证，被告多次书面答复“集资房办理房产分割、必须参加房改和按98年同地段商品房评估补差价、办理商品房产权证”。原告认为，原告的集资房是全额买进，且经余杭法院（1995）余行初字第1号和杭州市中级人民法院（1995）杭行终字第12号行政裁定，认定：××××室产权归原告（李梦唐）所有，被告要原告的集资私房重新参加房改和按（10年后）98年同地段商品房评估补差价这一行为没有法律依据、法规、规章依据，属违法的行政行为。
4.原告单位建造宿舍的用地是经余杭县人民政府（88）余政地字第85号文批准同意征用，土地性质为有偿划拨。根据单位与余杭宝塔村委“关于建造住宅的征地协议”，单位按规定付给土地补偿费、青苗赔偿费，按《土地法》规定安置失地农民就业。并按照当时国家规定缴纳了耕地占用税、造地费、土管费及基础设施均由单位自行负责。通水、通电、公共道路均由单位自行负责，国家未给优惠和扶持政策。而98年下半年开始的经济适用房、廉租房和98年下半年后的单位集资房享受国家土地优惠政策（行政无偿划拨）。被告擅自扩大国家房改政策，国家房改政策规定，只有公有住房才可以参加房改政策，私房是不能参加房改的，被告把私房变公房后参加房改是违反国家房改政策的。原告的集资房（私房）是89年建成，被告要原告按98年同地段商品房评估补差价，无法律、法规依据，而根据余杭县物价委员会余价（90）41号《关于审核89年度部分商品房销售价格的批复》其中余杭山西园小区商品房每平方米销售价格为329.33元（证据15），而原告按98年同地段商品房每平方米近1000元，没有法律、法规规定，即违法。被告自己制定的规范性文件
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余政办（2002）288号、余政办（2010）184号都不执行，行政行为与自己制定的文件相悖。原告89年建成历史遗留问题的集资房，在房产大证办出的情况下，被告要求原告按（10年后）98年同地段商品房评估补差价才能办理房产所有权分割，这条违反了《中华人民共和国物权法》第13条的规定。被告的行政行为违反《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》国发（1998）23号第一条第三款等规定。
5.余杭区人民政府出具的《余杭区人民政府办公室关于余杭区集资房办证事项的通知》（余政办[2015]65号）文件的制定，违反《杭州市人民政府规章制定办法》（市政府令第194号）所规定的文件的出名来历、立项、起草、审查、决定、公布、备案等法定程序，该文件不具合法性，其内容更违规、违法，请人民法院一并审查[2015]65号文件的合法性。
综上所述，请求：1.原告按被告要求提供了办理房屋所有权证分割所需材料，被告多次要原告拥有完全产权的集资私房，在大房产证已办出的情况下办理房屋所有权分割，要私房变公房参加房改或重新评估（89年建造的房屋）要按98年同地段商品房评估补差价，才可办理房屋所有权分割。这一行政行为，没有法律、法规、规章依据，请求法院依法判决行政行为违法；2.请求一并审查余杭区政府余政办[2015]65号规范性文件的合法性。庭审中，原告将其诉讼请求中的行政行为明确为杭州市余杭区住房保障办公室于2015年3月24日作出的回复。
原告向本院提供的证据有：
1.原告2015年诉讼相关材料，证明之前诉讼情况。
2.2015年撤诉请求，证明原告向法院申请撤诉。
3.职工住房协议书、住房产权证书，证明原告付清购房款，产权归原告所有。
4.（1995）杭行终字第12号、（1995）余行初字第1号行政判决书，证明山西园49幢1单元101室产权。
5.被告2015年6月4日给原告的答复，证明被诉回复的送达时间。
6.原告2014年向被告申请办证的材料，证明原告按被告要求提供材料。
7.2014年10月26日信访复查申请书，证明原告向被告申请复查。
8.关于同意余杭煤制品厂相关集资房办证的报告、关于余杭煤制品厂相关集资房办证的回复，证明原告的部分申请材料。
9.被告2014年8月15日的答复意见，证明被告要求原告提交的材料。
10.2015年4月20日被告发布的余政办［2015］65号文件，证明该文件违法。
11.被告2014年2月11日给原告的信访答复意见，证明被告要求原告“私房变公房”才可以办证。
12.余杭煤制品厂房屋所有权证，证明涉案集资房大证已领出的事实，原告要求分割到户，被告要求补差价违法。
13.国发［1998］23号，证明文件的内容。
14.余政办［2010］184号、余政办［2002］288号文件，证明文件内容。
15.规章制定程序条例、杭州市人民政府规章制定办法，证明文件内容。
16.余杭电缆厂集资房已办出私房登记，证明与原告情况相同的集资房已办出私房产权证。
17.ＸＸＸ总理在2013年11月2日的讲话，证明违法红头文件应取消。
18.余政办简复2011第514号简复单、余镇政［2011］123号请示，证明与原告的案件无关联性。
19.余政信复不［2014］07号、杭政信核［2014］013号、余政信查［2014］06号信访材料，证明相关信访情况。
20.国发［2014］16号通知，证明文件内容。
21.（88）余政地字第85号《余杭县人民政府关于同意征用土地的批复》，证明按当时政策征地情况。
22.余价（90）41号文件，证明1989年商品房价格。
以上证据均系复印件。
被告杭州市余杭区人民政府辩称：1.本案案涉行为并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，案涉行为亦对原告的权利义务不产生实际影响。余杭区住房保障办公室于2015年3月24日作出的答复，属于信访答复，其内容亦属于对原告信访事项的答复、解释，其内容对原告的权利义务不产生实际影响。2.本案中被告并非适格的被告。本案案涉行为是余杭区住房保障办公室针对原告的信访事项作出的答复，且余杭区住房保障办公室属于独立的事业法人，可以对其行为承担相应的责任，故本案中被告并非适格被告。基于本案案涉行为不是行政行为，因此原告将余杭区政府列为本案的被告也是不符合行政诉讼法的规定的。3.余杭区住房保障办公室作出的案涉行为事实清楚、依据充分。针对原告的信访事项，余杭区住房保障办公室作出了相应的答复、解释，并在法定期限内送达给了原告。本案中原告提出第二项诉讼请求即对规范性文件的附带审查，被告认为该文件不是作出本案信访答复行为的依据，不属于本案审查的范围。综上，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1.李贤良户山西园处公房(16-2-501)房改资料，证明原告户一套公寓已于2001年实施房改的事实。
2.信访来信（编号LX20150004936）、《信访事项受理告知单》及邮寄凭证、李贤良信访回信及邮寄凭证、补充说明及邮寄凭证，证明余杭区住房保障办公室就原告信访事项依法作出信访答复的事实。
3.《关于调整部分区属单位机构设置和规范部分国有企业管理体制的通知》（区委办[2013]66号）、《关于调整杭州市余杭区住房保障办公室机构编制事项的通知》（余编[2013]20号），证明本案案涉行为系由杭州市余杭区住房保障办公室作出，被告并非适格主体的事实。
以上证据均系复印件。
经庭审，对被告提供的证据，原告质证如下：证据1与本案无关联性，证据2合法性有异议，证据3不具有关联性。
对原告提供的证据，被告质证如下：证据1与本案不具有关联性。证据2真实性、合法性没有异议，对证明对象有异议，当时是原告自动申请撤诉的。证据3、4没有异议。证据5真实性没有异议，与本案案涉的行为没有关联性。证据6真实性没有异议，但是当时住保办有没有收到这个材料缺乏相应的证据来证明。证据7真实性、合法性没有异议，无法证明待证事实，同时也与本案无关。证据8真实性没有异议，但与本案无关。证据9与本案没有关联性。证据10真实性、合法性没有异议，但该文件并不是本案案涉行为的适用依据，因此也不宜在本案中予以审查。证据11与本案无关。证据12没有异议。证据13与本案无关。证据14不适用于本案。证据15与本案无关。证据16没有异议。证据17与本案无关。证据18真实性、合法性均没有异议。证据19与本案无关。证据20与本案无关。证据21证明对象有异议，原告已经享受了房改的住房政策。证据22与本案无关。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1能够证明原告于2001年已经参加房改购买公房（山西园16-2-501）一套，予以采信；证据2能够证明原告等44户向徐文光书记信访举报、受理、答复、送达等情况，予以采信；证据3能够证明余杭区住房保障办公室是余杭区政府的直属单位，予以采信。原告提供的证据5能够证明被诉回复的存在及送达日期，予以采信；证据3、8、12原告在举报信中并未作为材料提供，不予采信；其它证据均与本案无关，不予采信。
经审理查明，2015年2月3日，李贤良等44户向杭州市余杭区徐文光书记邮寄举报信，反映的情况主要有：1.余杭区住房保障办公室对80年代历史遗留问题集资房办证，实行行政乱收费，仅凭余杭区政府办公室公文处理简复单、余政办简复2011第514号和余政办简复2008第672号为政策依据作出的集资房办理个人房产证，必须参加房改和按98年同地段商品房评估补差价后才可办理房产证。2.余杭区政府的两个简复单是违反物权法的。3.集资房历史遗留问题，由于李（贤良）的抵制未参加房改和按98年商品房评估后补差价办理，至今已两年多，由于住保办设置的重重障碍未办出分户房产证。4.有些集资房已经由私房变公房后参加房改和已办理商品房房产证的住户，已经收取的费用，是不应该收的，应该退还。5.希望区政府能给余杭区尚未办证的集资房，早日办出《房屋所有权证》。余杭区信访局收到该信件后，转交杭州市余杭区住房保障办公室承办。2015年3月24日，杭州市余杭区住房保障办公室向李贤良作出书面回复，内容为：您致徐文光书记的来信，已由区信访局转至我办。您提出的集资房办证诉求，由于您家庭一套公房已于2001年实施房改，根据国家、省一户家庭只能享受一次政策性住房的文件精神，您的集资房不能再予房改，办理房改房产权证，只能办理集资房产权证，具体政策正在研究中。您已多次对此进行信访，信访局和我办也一直在受理和处理您有关集资房处置信访问题，对您的信访也都按照程序进行回复。如有不明之处，可以电话咨询，咨询电话86××××25。该回复向李贤良邮寄，其于2015年3月25日签收。李梦唐、李贤良不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，余杭区住房保障办公室虽然属于独立的事业法人，但根据《关于调整部分区属单位机构设置和规范部分国有企业管理体制的通知》（区委办[2013]66号）和《关于调整杭州市余杭区住房保障办公室机构编制事项的通知》（余编[2013]20号），余杭区住房保障办公室是区政府的直属单位，属于由行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己名义作出的行为，应当以组建其的行政机关，即杭州市余杭区人民政府为被告。
本案中，李贤良等44户向时任杭州市余杭区委书记徐文光邮寄举报信，反映余杭区住房保障办公室对集资房办证要求按98年同地段商品房评估补差价后才可办理房产证是乱收费、余杭区政府违反物权法、已经收取的费用应该退还等问题。该举报信表达了对余杭区集资房办证相关政策的不满，要求尽快为其办理集资房房屋所有权证，故该信件实际上涉及到了房产登记的相关事项，应当按照相关法律法规规定的程序，通过法定途径解决，而不属于信访处理事项。余杭区住房保障办公室收到该举报信后，未及时告知信访人应按照相关法律法规规定的程序通过法定途径解决，在没有启动正式程序、也没有收到任何实质性证据材料的情况下，即作出被诉的含有实质内容的回复，既没有事实依据，也没有法律依据，也不符合法定程序，依法应予撤销。
关于两原告在本案中一并请求对余政办[2015]65号文件的合法性进行审查，因该文件形成于2015年4月20日，在本案被诉行为之后，并不是作出被诉行为的依据，故对该请求，不予受理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：
撤销杭州市余杭区住房保障办公室于2015年3月24日向李贤良作出的书面回复。
案件受理费人民币50元，由被告杭州市余杭区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
人民陪审员 李 慧
二〇一八年四月八日
书 记 员 汪金枝
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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