浙江省丽水市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙11行终31号上诉人（原审原告）张娟芬，女，1983年4月18日出生，住景宁畲族自治县。委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。委托代理人张娟柳，女，1990年5月23日出生，住景宁畲族自治县，系上诉人胞妹。被上诉人（原审被告）景宁畲族自治县鹤溪街道办事处，住所地景宁畲族自治县红星街道复兴东路**号。统一社会信用代码：11332529002666164X。法定代表人刘培法，主任。委托代理人柳宁波，该办事处副主任。委托代理人周柏根，浙江五豪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）景宁畲族自治县人民政府，住所地景宁畲族自治县鹤溪街道府前西路19号。统一社会信用代码：11332529002666287Y。法定代表人钟海燕，县长。委托代理人柳昌科，该县法律事务中心副主任。委托代理人陈钦，该县法制办公室科员。上诉人张娟芬因被上诉人景宁畲族自治县人民政府鹤溪街道办事处（以下称景宁鹤溪街道）、景宁畲族自治县人民政府（以下称景宁县政府）其他行政行为一案，不服丽水市莲都区人民法院(2017)浙1102行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，景宁鹤溪街道于2014年12月29日将符合异地搬迁对象资格的王木坑村民名单予以公示。2016年12月29日，张娟芬向景宁鹤溪街道提交《农民异地搬迁资格确认申请书》，景宁鹤溪街道于2017年4月12日出具（2017）鹤办复字第08号《回复函》。《回复函》载“你属于已出嫁到农民异地搬迁规划村以外的农业人员，户口未迁出人员之情形。根据《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》(景委办［2014］13号)第七条‘搬迁对象’第（七）项规定，你不符合农民异地搬迁之资格，不予列入异地搬迁对象”。张娟芬不服，于2017年5月13日向景宁县政府申请行政复议，请求：1、撤销景宁鹤溪街道作出的（2017）鹤办复字第08号《回复函》，责令景宁鹤溪街道重新对张娟芬的搬迁资格进行认定，将张娟芬列入“景宁畲族自治县万名农民异地搬迁规划”项目中的农民异地搬迁对象范围；2、对《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》的合法性进行审查。景宁县政府于2017年6月30日作出景政复字［2017］49号《行政复议决定书》，认定景宁县鹤溪街道于2014年12月份对王木坑农民异地搬迁资格审查时，张娟芬已出嫁，户口未迁出王木坑。张娟芬不符合《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》(景委办［2014］3号)第七条“搬迁对象”第（七）项第1目之规定；并认为《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持景宁鹤溪街道作出的《回复函》。张娟芬不服，提起行政诉讼。原审法院另认定，《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》系中共景宁畲族自治县委办公室景委办［2014］13号文件。张娟芬于2004年10月16日出嫁到景宁畲族自治县英川镇榅堆村。原审法院认为，《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》第七条第（七）项第1目规定，已出嫁到农民异地搬迁规划村以外的农业人口及其子女，户口未迁出人员不得列为异地搬迁对象。张娟芬的户口虽未迁出王木坑，但其已出嫁到异地搬迁规划村以外，按该办法规定不能列为异地搬迁对象。景宁鹤溪街道作出的回复、景宁县政府作出的行政复议决定正确，该院予以支持。《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》系中共景宁畲族自治县县委办公室文件，景宁县政府不予审查符合法律规定，张娟芬要求对文件进行合法性审查的主张不予支持。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张娟芬的诉讼请求。案件受理费50元，由张娟芬负担。张娟芬上诉称：原审认定上诉人不属于异地搬迁对象系事实认定不清。景宁鹤溪街道虽于2014年对符合异地搬迁对象资格进行审查并公示，但景宁畲族自治县万名农民异地搬迁规划期间为2014年至2017年，上诉人在该搬迁规划期间内户口未迁出景宁畲族自治县王木坑，是该村集体经济组织成员，符合搬迁对象资格。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》规定，被上诉人不应以婚嫁限制上诉人的搬迁资格认定，上诉人应当享受与王木坑村民相同的搬迁资格等村民待遇。原审适用法律错误。原审认定上诉人不符合农民异地搬迁资格所依据的并非法律、法规、规章等，而是《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》，该文件系中共景宁县畲族自治县委办公室作出，因违反妇女权益保障法并不当然有效。综上，请求二审撤销原判，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。景宁鹤溪街道答辩称：2014年7月9日，中共景宁县畲族自治县县委办公室印发《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》（景委办［2014］13号），根据该办法规定，景宁鹤溪街道作为王木坑农民异地搬迁工作的责任主体，在搬迁工作中严格按照办法规定履行相关职责。在资格审查过程中发现，上诉人已出嫁而户口未迁出，属于办法第七条第（七—）项第1目规定的不得列为异地搬迁对象的情形。景宁鹤溪街道于2014年12月29日对符合异地搬迁资格的人员名单进行公示，于2017年4月12日对上诉人提交的《农民异地搬迁资格确认申请书》作出（2017）鹤办复字第08号《回复函》，以上行为均无不当。综上，原判认定事实清楚，理由充分、依据正确，上诉人的上诉人请求不能成立，请求二审予以驳回。景宁县政府答辩称：《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》（景委办［2014］13号）确定景宁鹤溪街道具有对农民异地搬迁资格审查职责，景宁鹤溪街道于2014年12月对王木坑农民异地搬迁资格审查前，上诉人已出嫁，但户口未迁出，属于该办法第七条第（七）项第1目规定的不得列为异地搬迁对象的情形。景宁鹤溪街道于2017年4月12日作出的（2017）鹤办复字第08号《回复函》，系根据其于2014年12月期间对王木坑农民异地搬迁资格审查结果对上诉人作出的答复，该答复并无不当，上诉人请求景宁县政府责令景宁鹤溪街道重新进行资格认定，并将上诉人列入“景宁畲族自治县万名农民异地搬迁规划”项目中的农民异地搬迁对象范围，该复议请求依法不予支持。另，《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的审查范围，景宁县政府依法不予审查。综上，景宁县政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求二审驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。一审判决采信并据以认定事实的相关证据符合证据三性，本院亦予以确认。另查明，《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》系根据《浙江省农民异地搬迁项目和资金管理办法》，由中共景宁畲族自治县委办公室和景宁畲族自治县人民政府办公室联合制定，自2014年8月1日起施行。本院认为，本案争议焦点在于两被上诉人认定上诉人不具有农民异地搬迁资格是否正确，以及资格认定所依据的规范性文件是否具备合法性。本案中，在王木坑农民异地搬迁资格认定周期内，上诉人客观上已出嫁且迁往夫家居住生活。尽管王木坑并未针对外嫁女是否具备异地搬迁资格专门召开村民代表大会，但该村此前已通过村民代表大会就外嫁女不享受生态林补助款分配权利等表决通过，实际上已形成外嫁女不享受需依附实际居住地而产生的相关权利的村规民约，且该做法在广大农村范围内具有普遍性、传承性及现实意义。在此背景下，中共景宁畲族自治县委办公室和景宁畲族自治县人民政府根据《浙江省农民异地搬迁项目和资金管理办法》，依程序联合制定《景宁畲族自治县农民异地搬迁工程实施办法》，并依据该办法认定上诉人不具有农民异地搬迁资格正确。从制定主体和内容判断，该办法属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件附带审查范围，原审法院认为该办法不属于审查范围有误，但该办法经审查不存在应当认定不合法的法定情形。综上，上诉人的上诉请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张娟芬负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱建民审 判 员 邹一峻审 判 员 黄 维二〇一八年二月二十六日代书记员 叶 娃