江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终92号
上诉人（原审原告）徐义美，女，1961年6月8日生，汉族，户籍地南京市，现住南京市鼓楼区。
委托代理人王庆学，安徽曲阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市盐务管理局，住所地南京市雨花台区郁金香路6号。
法定代表人董志彬，南京市盐务管理局局长。
出庭负责人孙学新，南京市盐务管理局副局长。
委托代理人殷振武、杨倩文，江苏天茂律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。
委托代理人陈宇，南京市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人徐义美因诉被上诉人南京市盐务管理局（以下简称市盐务局）、南京市人民政府（以下简称市政府）盐务行政处罚及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初970号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，南京市江宁区宏大食品商行（以下简称宏大商行）与南京市江宁区义美干调品经营部（以下简称义美经营部）均系个体工商户，均未取得食盐批发许可，徐义美系义美经营部的经营者。2017年2月17日、18日，徐义美分别从宏大商行购进50件、20件规格500g/袋的中盐精制食盐，并从宏大商行取得两张配送单据，其中2017年2月17日的单据记载配送单位南京众彩物流中心副食品市场B区861号即宏大商行，数量50件；2017年2月18日的单据记载配送单位中盐东兴盐化股份有限公司（以下简称中盐东兴公司），数量20件。徐义美以43.5元/件的价格购进，70件食盐总价3045元。在市盐务局进行调查前，徐义美在销售过程中以44元/件的价格一次性出售了其中40件食盐。2017年2月21日，市盐务局对义美经营部进行检查，发现该处存放30件中盐精制食盐用于销售，市盐务局当日与徐义美进行了谈话询问。谈话中，调查人员询问，两个单子为什么不一样、是谁开具，徐义美回答不知道为什么不一样，均是“众彩物流B区861号负责人现场开具的”。市盐务局于同日作出宁盐行提字[1701003]号《行政指导提示书》，并作出（宁）盐政登〔2017〕第1701003号盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书，对30件中盐精制食盐先行登记保存。2017年2月27日，市盐务局再次与徐义美进行了谈话询问，并于当日作出（宁）盐政罚告字〔2017〕Y1701001号《行政处罚事先告知书》，告知徐义美市盐务局拟作出的行政处罚，并告知了陈述申辩的权利，徐义美明确表示放弃陈述申辩和听证的权利。2017年3月2日，市盐务局作出（宁）盐政一般[2017]第Y1701001号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定徐义美存在从未取得食盐批发许可证的企业购进、批发销售食盐的行为，违反了国务院令第197号《食盐专营办法》（以下简称食盐专营办法）第十四条、第十条之规定，依据食盐专营办法第二十一条、第二十二条作出如下处罚：1．责令立即停止从未取得食盐批发许可证的企业购进批发销售食盐的行为；2．没收现场查获的规格为500g/袋，标识为中盐东兴公司中盐精制食用盐的盐产品陆佰公斤；3．处以非法购进食盐产品总价值金额2倍罚款，计6090元。徐义美不服，向市政府申请行政复议，市政府于2017年3月17日受理了徐义美的复议申请。2017年5月4日，市政府组织进行了听证。2017年5月17日，市政府作出[2017]宁行复第51号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了市盐务局作出的《行政处罚决定书》。徐义美不服，诉至法院。
原审法院认为，市场经营主体应当依法遵守食盐批发许可证制度。根据食盐专营办法第四条的规定，市盐务局作为南京市盐业主管机构，具有管理本行政区域内食盐专营工作，对违法行为作出处理的法定职权。食盐专营办法第十条规定：“国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。”第十四条规定：“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。”本案中，义美经营部、宏大商行均未取得食盐批发许可证，虽有1张20件食盐的单据记载单位为中盐东兴公司，但是结合徐义美在调查过程中关于70件食盐均是从宏大商行购进，单据均由宏大商行负责人开具的陈述，市盐务局认定徐义美从宏大商行违法购进70件食盐并无不当。从宏大商行购进食盐后，义美经营部以高于进价0.5元/件的价格一次性对外销售了40件食盐，共计800公斤，市盐务局认定该行为系违法批发食盐的行为亦无不当。食盐专营办法第二十一条规定：“违反本办法第十条的规定，未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务的，由盐业主管机构责令停止批发活动，没收违法经营的食盐和违法所得，可以并处违法经营的食盐价值3倍以下的罚款。”第二十二条规定：“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管部门责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值3倍以下的罚款。”市盐务局在查处过程中履行了先行登记保存、调查询问、行政处罚事先告知等程序，认定徐义美存在从未取得食盐批发许可证的企业购进、批发销售食盐的行为，并依据食盐专营办法第二十一条、第二十二条作出责令立即停止从未取得食盐批发许可证的企业购进批发销售食盐的行为、没收现场查获的食盐、处以非法购进食盐产品总价值金额2倍罚款计6090元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条的规定，市政府作为市盐务局的本级人民政府，具有对以市盐务局为被申请人的复议申请进行受理和审查的法定职权。市政府在法定期限内履行了受理、听证、审查、作出复议决定的程序，作出维持原行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，徐义美关于撤销《行政处罚决定书》《行政复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回徐义美的诉讼请求。案件受理费50元，由徐义美负担。
上诉人徐义美上诉称，上诉人零售的食盐是合法购进的，不存在批发食盐的事实。市盐务局认为上诉人违法购进食盐并批发食盐，无事实和法律依据。市盐务局先行登记保存实质就是查封、扣押上诉人的食盐，而其并无权实施该强制措施，且程序违法，其作出的《行政处罚决定书》依法应当予以撤销。被上诉人市政府作出的《行政复议决定书》，没有事实依据，依法应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人市盐务局未向本院提交书面答辩状，其在案件审理过程中辩称，1．市盐务局于2017年2月21日在南京市江宁区众彩物流市场进行检查时发现徐义美购进了一批来路不明盐产品共600公斤，并且存在批发盐产品的行为，涉嫌非法购进盐产品，非法经营食盐批发业务。市盐务局当场依法对该批盐产品进行了先行登记保存。徐义美非法购进盐产品，非法经营食盐批发业务的行为违反了食盐专营办法第十条和第十四条的规定，市盐务局根据食盐专营办法第二十一条和第二十二条的规定，于2017年2月27日向徐玉美送达了（宁）盐政罚告字〔2017〕Y1701001号《行政处罚事先告知书》，明确告知徐义美拟作出行政处罚决定事实理由及依据，并告知徐义美依法享有的权利，徐义美收到后表示服从行政处罚决定并放弃听证权利。市盐务局于2017年3月2日向徐义美送达了《行政处罚决定书》，责令立即停止违法行为，没收涉案盐产品并处以罚款6090元。2．市盐务局依法履行法定职责，认定事实正确，证据充分，适用法律正确，程序合法。市盐务局是南京市区域内盐业行政主管部门，有权查处本行政区域内非法购买批发食盐产品等违法行为。徐义美不能证明是从具有食盐批发许可证的企业购进食盐，且非法经营食盐批发业务，其行为违反了食盐专营办法的相关规定。市盐务局根据食盐专营办法第二十一条、第二十二条的规定，作出责令徐义美改正违法行为并没收违法购进食盐并处以罚款的决定，具有事实和法律依据且执法程序合法。综上，市盐务局已依职权履行法定职责，《行政处罚决定书》认定事实正确、证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回徐义美的上诉请求，维持市盐务局的行政处罚决定。
被上诉人市政府未向本院提交书面答辩状，其在案件审理过程中辩称，答辩意见与一审答辩意见相同。市盐务局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。市政府作出的《行政复议决定书》内容及复议程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人徐义美提起上诉后，原审法院将涉案证据已随案移送本院，经审查，原审法院对证据的审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
二审中，上诉人徐义美向本院提交2项证据：1．市盐务局对宏大商行经营者周秧儿的询问笔录2份，用以证明中盐东兴公司业务员将盐放在宏大商行，让宏大商行代为保管食盐并代收盐款。宏大商行在2017年2月17日以自己名义开具单据的目的是因为当时中盐东兴公司业务员未将配送单给宏大商行，但单据确实是宏大商行帮中盐东兴公司代开的。上诉人向中盐东兴公司业务员电话联系进购食盐，业务员要求上诉人到宏大商行付款提货。上诉人显然不是到宏大商行购进食盐，而是向中盐东兴公司合法购进食盐。2．市盐务局对章平干货销售中心负责人胡文友的询问笔录2份，用以证明宏大商行帮中盐东兴公司业务员代收盐款，代为保管食盐。
经质证，被上诉人市盐务局对上诉人提交的证据1的真实性、合法性没有异议，但对其关联性不予认可。本案上诉人徐义美的购盐时间是2017年2月17日和2月18日，而周秧儿所反映的事实均非该两日发生的事实，因此该两份询问笔录与本案没有关联性。即使中盐东兴公司将盐放在宏大商行，由宏大商行代售，该行为也不符合盐业管理制度。从2017年跨区销售食盐以后，国家文件规定，凡是销售食盐跨区经营的单位必须到江苏省盐务管理局或者市盐务局进行备案，其工作人员也要备案。但中盐东兴公司在江苏省盐务管理局和市盐务局的备案中，均无施云香和宏大商行。工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅于2016年12月21日联合下发工信厅联消费〔2016〕211号《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》规定，不得委托没有食盐批发许可证资质的单位和个人开展经营活动。对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可。在询问笔录中，胡文友并未肯定施云香是中盐东兴公司的业务员，施云香也并未向胡文友提供任何身份证明材料，胡文友所证实的付款是付给宏大商行，只能证明胡文友和宏大商行之间存在着买卖关系，并且在买盐的过程中也未提供发票，该证据不能证明中盐东兴公司把食盐存放在宏大商行。被上诉人市政府对上诉人提交的证据1的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，上诉人的该证据不属于新证据范畴。该证据系单方陈述，不能体现宏大商行的代理行为。从其描述来看是由宏大商行收取货款，也是由宏大开具相关的票据，双方交易主体是上诉人和宏大商行。对证据2的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，上诉人的该证据也不属于新证据范畴。该证据系单方陈述，从其笔录中的陈述可以看出，其对对方是否是中盐东兴公司的业务员身份不能确定，也没有其他材料加以佐证业务员身份。
本院经审查认为，上诉人提交的证据1、2系被上诉人市盐务局对宏大商行经营者周秧儿及章平干货销售中心负责人胡文友所作的询问笔录，该四份询问笔录记载的内容并未涉及被上诉人查处本案上诉人徐义美的事实，因此该两项证据与本案待查明的事实无关联，本院不予确认。
本院认为，根据食盐专营办法第四条、第十九条至第二十五条的规定，市盐务局作为南京市盐业主管机构，负责管理南京市范围内的食盐专营工作，具有对违反食盐专营办法相关条款规定的违法行为进行处理的法定职权。
食盐专营办法第十条规定，国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。第十四条规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。第二十一条规定，违反本办法第十条的规定，未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务的，由盐业主管机构责令停止批发活动，没收违法经营的食盐和违法所得，可以并处违法经营的食盐价值３倍以下的罚款。第二十二条规定，违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值３倍以下的罚款。本案中，上诉人徐义美及宏大商行均未取得食盐批发许可证，徐义美从未取得食盐批发许可证的宏大商行购进70件食盐，购进价格为43.5元/件，总价为3045元，并以高于进价0.5元/件的价格一次性对外销售40件。市盐务局认定上诉人从未取得食盐批发许可证的宏大商行购进食盐，并且在未取得食盐批发许可证的情况下违法批发食盐，市盐务局对上诉人违法行为的认定并无不当。市盐务局在查处上诉人的过程中履行了先行登记保存、调查询问、行政处罚事先告知等程序，上诉人明确放弃陈述、申辩和听证的权利。被上诉人遂根据上诉人的违法事实，依据食盐专营办法第二十一条及二十二条的规定作出行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、处罚幅度适当，程序亦无不当。
根据行政复议法第十二条的规定，市政府具有行政复议的法定职权。行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，被上诉人市政府于2017年3月17日收到上诉人提出的行政复议申请，于同日予以受理，于2017年5月17日作出《行政复议决定书》向上诉人进行了送达，程序符合上述规定，实体处理亦无不当。
关于上诉人提出，中盐东兴公司取得食盐批发许可证，宏大商行是代中盐东兴公司代管食盐、代收盐款，其是向中盐东兴公司购买食盐而非向宏大商行购买食盐的上诉主张，本院经审查认为，从在卷证据来看，上诉人无证据证明中盐东兴公司委托宏大商行代管食盐、代收盐款的事实存在，故上诉人的该项上诉主张因缺乏事实依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人徐义美负担。
本判决为终审判决。
审判长 董学峰
审判员 王攀峰
审判员 谢宇飞
二〇一八年四月九日
书记员 孙 皓