山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）运中行终字第115号
上诉人（原审被告）：垣曲县人民政府。
法定代表人：杨彦康，县长。
委托代理人：ＸＸ，常务副县长。
委托代理人：文宏，山西中条律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：王楠，女，1985年10月25日出生，汉族，垣曲县人。
委托代理人：王永红，北京润邦律师事务所律师。
上诉人垣曲县人民政府因注销国有土地使用证决定一案，不服夏县人民法院（2015）夏行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人ＸＸ、文宏，被上诉人王楠及委托代理人王永红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认为：行政机关应当依法行政。行政机关的行政行为应当具有严肃性和稳定性。行政机关纠正行政违法，应当认定事实清楚，处理依法有据。被告垣曲县人民政府依据没有形成结论的垣曲县纪检监察部门对相关人员的谈话笔录和垣曲县公安局的调查报告，认定垣曲县国土资源局工作人员违反土地登记程序为原告办理土地使用证以及原告王楠提供的垣曲县供销合作联合社出具的土地权属来源证明违规系原告王楠弄虚作假而决定注销颁发给原告王楠的土地使用证，该决定认定中没有明确垣曲县国土资源局工作人员具体的违反程序的行为和王楠弄虚作假的具体事实，本院认为该决定属于认定事实不清。庭审中，被告垣曲县人民政府没有提供证据证明原告王楠在申请颁证过程中有重大违法行为或原告王楠申请占有使用的该宗土地有明显违反法律禁止性规定的情形，因此被告垣曲县人民政府决定注销颁发给原告王楠的000105253号国有土地使用证的行政行为缺乏事实依据，属理据不足。被告垣曲县人民政府作出的关于注销王楠国有土地使用证的决定，该文书是以垣曲县人民政府的名义作出，落款处加盖垣曲县人民政府土地登记专用章，且该决定没有文号，属于程序错误。因此，被告垣曲县人民政府作出的关于注销王楠国有土地使用证的决定，本院不予支持，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决：撤销被告垣曲县人民政府2014年6月17日作出的关于注销王楠国有土地使用证的决定。
上诉人垣曲民政府上诉称：一、一审法院认定上诉人所做的注销决定“认定中没有明确垣曲县国土资源局工作人员具体的违反程序的行为和王楠弄虚作假的具体事实”，进而“认为该决定属于认定事实不清”，是不能成立的。（一）、我政府所做的注销决定书是在经过对涉案人员办证有关材料进行大量的调查及核实工作，并取得充分确凿的证据材料后才依据法律规定和法定程序作出，这个事实我政府向复议机关及一审法院提交的多达26份的证据材料（包括王楠及代理人王陆海的询问笔录）足以证实。（二）、王楠在申请颁证过程中，向办证工作人员提供了一份垣曲县供销合作社联合社出具的土地权属来源证明。这份证明经过垣曲县公安局大量调查、了解后得知：当时的联合社班子人员均不知道该证明的来历，也没有开会研究把该证明上所称的土地出让给王楠，班子成员中也没有人加盖过此公章，进而认定王楠所出具的证明系垣曲县供销合作联合社违规出具。王楠对此问题也无法解释，分明是王楠为了达到自己的目的，故意隐瞒了事实真相。二、一审法院认为“庭审中，被告垣曲县人民政府没有提供证据证明原告王楠在申请颁证过程中有重大违法行为或原告王楠申请占有使用该宗土地有明显违反法律禁止性规定的情形，因此被告注销土地使用证的行政行为缺乏事实依据，属理据不足”对此我政府不明白的是：一审法院认定的重大违法行为应该是什么样的行为因为王楠故意提供虚假土地来源证明，导致我政府将原本是垣曲县供销合作联合社合法使用的国有土地被违法办给王楠使用，因此在社会上造成重大恶劣影响，王楠的行为够不够得上重大违法行为我国《城市规划法》第31条规定“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”；第39条规定“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”王楠在没有取得建设用地规划许可证的情况下，就向县人民政府土地管理部门申请用地，土地管理部门在没有进行调查了解相关事实的情况下违反法定程序向王楠划拨了土地，颁发了土地使用证，王楠的行为是不是明显违反了法律禁止性规定三、一审法院认为我人民政府作出的注销决定“该文书是以垣曲县人民的政府名义作出，落款处加盖垣曲县人民政府土地登记专用章，且该决定没有文号，属于程序错误”，认定是不确切的，以此撤销我政府的决定更是不当的。另外，关于决定书没有文号的问题，因为我政府注销国有土地使用证的情况每年几乎都没有，近几年也就王楠这一起，我们认为没有必要再编排序文号，所以下发决定时就没有列明文号。而且我国法律没有明确规定只要不列文号就是程序错误，所以一审法院以此认定我政府所下决定程序错误，明显不当。
被上诉人王楠辩称，1、原审法院认定作为行政机关作出行政行为应具有严肃性，上诉人在向被上诉人下发的行政决定时，应决定没有文号、且决定加盖土地专用章明显违法，原审法院认定上诉人程序违法是正确的；2、由于上诉人程序违法，原审法院认定被上诉人所作决定事实清楚，正确。3、原审法院认定上诉人所作决定理据不足，所引用的是作为被上诉人普通公民在办理同有土地使用的过程中并无明显存在违反法律规定的情况，故原审法院认定正确。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，请二审法院依法维持原判。
经审理查明，2005年5月31日上诉人垣曲县人民政府为被上诉人王楠颁发000105253号（即晋垣国用（2005）第7-11-11号）国有土地使用证。2009年5月4日垣曲县监察局作出（2009）垣监通字第1号监察通知，认为垣曲县国土资源局2005年5月31日为王楠办理的000105253号国有土地使用证，在办证过程中存在违反办证过程及弄虚作假行为，责令垣曲县国土资源局对该土地证依法予以撤销，2009年5月11日垣曲县国土资源局立案调查；2009年6月5日垣曲县国土资源局分别对该局具体承办人员进行询问调查，承办人员均承认在办证过程中存在弄虚作假行为；2009年6月7日垣曲县国土资源局对被上诉人王楠及其父亲进行询问调查，并对涉案土地进行现场勘测；2009年6月30日垣曲县国土资源局对王楠作出垣国土处字（2009）字011号行政处罚告知书及垣国土听字（2009）第11号听证告知书，王楠于2009年7月1日提出要求听证申请；2009年7月10日垣曲县国土资源召开关于王楠使用违法违规登记的国有土地一案的行政处理决定的听证会；2014年6月17日垣曲县人民政府作出关于注销王楠国有土地使用证的决定，王楠不服向运城市人民政府申请复议，运城市人民政府于2014年9月24日作出行政复议决定，维持了上诉人行政决定。
本院认为，《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注明登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案中，从2008年7月3日、11月8日、11月16日垣曲县纪检监察机关对垣曲县国土资源局具体承办人员的谈话笔录以及2009年6月5日垣曲县国土资源局对具体承办人员的询问笔录中能相互印证，上诉人垣曲县人民政府为被上诉人王楠颁发的国有土地使用证，在地籍调查和权属审核中工作人员存在弄虚作假行为，且被上诉人王楠提供的权属来源证明被垣曲县公安局关于供销社出具的办理土地手续证明的调查报告，认定为违规出具，故上诉人垣曲县国土资源局依据法律规定作出注销王楠国有土地使用权，认定事实清楚，适用法律法规正确，被上诉人王楠主张该注销决定没有列明文号，并不影响对违法行为的处理。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销夏县人民法院（2015）夏行初字第20号行政判决；
二、驳回被上诉人王楠要求撤销上诉人垣曲县人民政府关于注销王楠国有土地使用证的决定的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人王楠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张高峰
审 判 员 王秀萍
代理审判员 谢建宏
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 赵 敏