广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终909号
上诉人（一审原告）宜州市北山镇波串村拉赛村民小组。
诉讼代表人覃宝兴，该村民小组组长。
委托代理人李成宏，男，1964年8月14日出生，汉族，住柳州市。
委托代理人卢松善，男，1961年7月11日出生，汉族，住宜州市。
被上诉人（一审被告）宜州市人民政府，住所地：宜州市市政中心。
法定代表人梁宁，市长。
委托代理人韦克尤，宜州市调处办公室干部。
委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住所地：河池市金城江区百旺路17号。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人邹庆梅，河池市法制办公室干部。
一审第三人宜州市北山镇波串村民委员会。
诉讼代表人韦旺秋，主任。
一审第三人宜州市北山镇波串村内龙村民小组。
诉讼代表人蓝天德，该村民小组组长。
一审第三人宜州市北山镇波串村外龙村民小组。
诉讼代表人杨庭锋，该村民小组组长。
上诉人宜州市北山镇波串村拉赛村民小组（以下简称拉赛村民小组）因诉宜州市人民政府（以下简称宜州市政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）山林权属行政裁决、行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院（2016）桂12行初60号行政判决，向本院上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人拉赛村民小组诉讼代表人覃宝兴及及委托代理人李成彦、卢松善，被上诉人宜州市政府委托代理人韦克尤、汤理林，被上诉人河池市政府委托代理人邹庆梅，一审第三人宜州市北山镇波串村民委员会（以下简称波串村委会）法定代表人韦旺秋，一审第三人宜州市北山镇波串村内龙村民小组（以下简称内龙村民小组）诉讼代表人蓝天德，一审第三人宜州市北山镇波串村�龙村民小组（以下简称外龙村民小组）诉讼代表人杨庭锋，到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长了审理期限，现已审理终结。
河池市中级人民法院查明：争议地位于内龙村民小组、××村民小组村庄的西面和西北面，波串村委会所在地的东北方向，拉赛村民小组村庄的东面。争议地现状为韦德兴及都安籍农民承包种植的桉树，桑树和甘蔗。争议地在“土改”、“合作化”、“四固定”等各个历史时期均未进行过确权。在1958年造林前，争议地全是荒山荒坡，没有明确划分归哪个生产队集体所有。1956年争议地作为波串大队集体牛舍、放牧场，由大队管理使用，1958年波串大队开始在争议地造林，成立大队林场，并一直管理使用。1965年9月29日波串公社与庆远林场签订《国社合作造林合同书》，但该合同书上并没有明确载明该合作范围的造林地属哪个生产队所有，合作造林范围仍由波串大队单独管理。1965年9月国社合作造林时，使用外龙屯村前岭600亩作国社合作造林用地，虽然岭地权属不明确，但该范围的东、西两侧都有内龙村民小组、外龙村民小组的耕地与争议地相连。拉赛村民小组与争议地有河流作明显界线。2009年7月27日，内龙村民小组、外龙村民小组向宜州市北山镇人民政府申请第三人波串村委会归还原被无偿划拨及占用的1400亩荒坡岭地。北山镇人民政府作出《关于内龙、外龙屯要求波串村民委退还1400亩林地的答复》，认定该林地属波串村委会集体所有。2010年10月15日，内龙村民小组、外龙村民小组向宜州市国土局递交了《不服北山镇人民政府的答复申请报告》。拉赛村民小组于2010年12月21日向宜州市人�政府和宜州市国土资源局呈报《关于恢复拉赛屯“对门坝岭”土地使用权报告》，提出主张该1400亩争议地中的800亩土地权属。2012年3月6日，宜州市政府作出宜政发〔2012〕22号《关于北山镇波串村内龙村民小组外龙村民小组拉赛村民小组与波串村委会土地权属纠纷的处理决定》。拉赛村民小组、内龙村民小组、外龙村民小组不服该决定，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2012年6月8日作出河政复决字〔2012〕43号《行政复议决定书》，维持宜州市政府宜政发〔2012〕22号处理决定。拉赛村民小组、内龙村民小组、外龙村民小组仍不服，向宜州市人民法院提起行政诉讼。宜州市人民法院于2012年12月10日作出（2012）宜行初字第17号行政判决，撤销宜政发〔2012〕22号处理决定。2012年12月24日，宜州市政府重新作出宜政发〔2012〕140号《处理决定》�该决定在行政复议和一审法院判决时均得到维持。拉赛村民小组、内龙村民小组、外龙村民小组不服，上诉至河池市中级人民法院，河池市中级人民法院以认定事实不清撤销了宜政发〔2012〕140号《处理决定》。2015年12月23日，宜州市政府作出宜政发〔2015〕95号《宜州市人民政府关于北山镇波串村内龙村民小组外龙村民小组拉赛村民小组与波串村委会土地权属纠纷的处理决定》（以下简称宜政发〔2015〕95号处理决定）：“三方当事人争议的土地（岭地、林地）面积约1354多亩，除了已经给卢南海登记为国有土地使用权113.1平方米之外，以犀牛大岭288.5高程东北面与283.0高程西南面岭槽走向东南面至槽顶道路，沿道路拐向东北方向至270.2高程岭坡与相邻279.0高程岭坡之间的岭槽，沿岭槽，沿岭槽往南偏东至247.0高程岭坡的北面岭脚，再沿岭脚往西南方向至茶子岭南面岭槽上至道路，然后沿路往经凤凰岭285.7高程北面往东南方向至争议地边线止进行分割，界线东北面面积约460多亩确认为北山镇波串村内龙村民小组、外龙村民小组集体所有，由其管理使用；界线的西南面积约890多亩确认为北山镇波串村委会村农民集体所有，由其管理使用。”拉赛村民小组不服该处理决定，向河池市政府申请复议，河池市政府于2016年3月31日作出河政复决字〔2016〕26号《行政复议决定书》（以下简称河政复决字〔2016〕26号复议决定），维持宜州市人民政府作出的宜政发〔2015〕95号处理决定。拉赛村民小组不服，提起本案诉讼，请求撤销宜政发〔2015〕95号处理决定、河政复决字〔2016〕26号复议决定，责令宜州市政府重新作出处理决定。
河池市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法�第十六条第一、二款规定和《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，宜州市政府依法享有职权对本案林木、林地权属纠纷进行作出处理决定的法定职责。宜州市政府在处理本案时，进行了现场勘查、勾绘争议地现场图，并组织当事人进行调解工作，还向案件知情人进行了调查。程序上遵守了法律规定。在林木林地纠纷案件中，对争议地的管理使用情况是确定权属的重要事实之一。本案争议地在土改、合作化、“四固定”等各个历史时期，均未经县级以上人民政府确定过权属，1958年波串大队开始在争议地造林，成立大队林场，并一直管理使用。1965年9月29日波串公社与庆远林场签订《国社合作造林合同书》，合作造林范围仍由波串大队单独管理，在此期间一直无争议，实际上已行使争议地的管理和使用权。1965年9月国社合作造林时，�用外龙屯村前岭600亩作国社合作造林用地，虽然岭地权属不明确，但该范围的东、西两侧都有内龙村民小组、外龙村民小组的耕地与争议地相连。拉赛村民小组与争议地有河流作明显界线。综上所述，争议地长期为波串村农民集体管理使用，宜州市政府依法将争议地大部分确认为波串村农民集体所有，由村委会管理使用符合法律、法规规定。另外，由于争议地四周为内龙、外龙村民小组集体耕地，50年代在外龙村前岭建立了大队林场，在一定程度上制约了两屯的发展。为了尊重历史，照顾现实，宜州市政府依照“三个有利”的原则将靠近内、外龙村前的部分争议地确认为内龙村民小组、外龙村民小组集体所有并无不妥。宜州市政府作出的处理决定及河池市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，应当予以支�。拉赛村民小组主张争议地权属归其所有，没有事实和法律依据，且未能提供充分有效的证据加以证实，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回拉赛村民小组的诉讼请求。
上诉人拉赛村民小组上诉称：一、宜州市政府调查韦忠敦证言证实，“四固定”时对争议地曾经划分过权属，从竹蔸岭往北至站岗岭一带，以岭脊倒水为界，倒水往龙黑屯一面属龙黑屯，倒水往拉赛屯一面属拉赛屯。宜州市政府调查黄启敦证言证实，争议地范围内原波串大队建房的位置是拉赛屯的轮歇地。一审法院不采信以上两人证言错误。二、认定原波串大队于1958年开始组织各生产队在争议地范围内造林，不是事实。因当时人口稀少，耕种口粮地的劳动力不足，加上当年下半年“大�进”运动开展，农村青壮年几乎外出大炼钢铁，根本没有人力去开山造林。1965年《国社合作造林合同书》对争议地表述为荒山荒地，也证明1958年造林不是事实。三、上诉人的耕地与争议地虽然有一条小河沟，但自古以来都架有桥，上诉人村民经常来往争议地割草砍柴。争议地距上诉人村庄较近，距内龙、外龙村庄较远，争议地周边并无波串村委会的土地。一审法院以存在小河沟隔开上诉人耕地与争议地东、西两侧为内龙、外龙土地为由确权，是错误的。四、一审判决认定1965年《国社合作造林合同书》的主体是波串公社和庆远林场，不符合合同书的真实含义。理由是合同书第四条约定：山地所有权不变，原来是生产队所有的，仍归生产队所有。拉赛一队张关秀、拉赛二队罗祖林作为生产队的贫下中农代表在合同书上盖章。波串公社是各生产队的上级主�部门，并不是土地使用权人，当时土地都分到各生产队，所以合同主体应当是拉赛生产队。五、一审判决表述：本院认为……为了尊重历史，照顾现实，宜州市政府依照“三个有利于”原则将靠近内龙、外龙村前的部分争议地确认为内龙、外龙村民小组集体所有并无不妥。说明1965年《国社合作造林合同书》被法院认可，按照合同的要求归还了内龙、外龙的土地，按照同等原则，亦应根据合同要求归还土地给上诉人。上诉请求：撤销一审判决、宜政发〔2015〕95号处理决定、河政复决字〔2016〕26号复议决定，责令宜州市政府重新作出处理决定。
被上诉人宜州市政府辩称：争议地在1958年造林前全是荒岭荒坡，没有划分归哪个生产队，也不存在争议地为所谓周边生产队所有。1956年为�串大队管理使用，1958年波串大队开始在争议地造林，成立大队林场。“四清运动”时恢复波串大队林场，并一直管理使用争议地至本案发生。争议地长期为波串村农民集体管理使用，依法将争议地大部分确认为村农民集体所有，由村委会管理使用符合法律、法规规定，主体是适格的。另一方面，争议地四周为内龙、外龙村民小组集体耕地，由于50年代在外龙村前岭建立了大队林场，在一定程度上制约了两屯的发展。为了尊重历史，照顾现实，从“三个有利于”的原则出发，将靠近内外龙村前的部分争议地确认为内外龙村民小组集体所有是实事求是的处理。拉赛村民小组的诉讼请求没有事实和法律依据，本案被诉的行政行为事实清楚，证据确凿，一审判决驳回拉赛村民小组的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人河池市政府答辩称：河政复决字〔2016〕26号复议决定程序合法，事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人波串村委会、一审第三人内龙村民小组、一审第三人外龙村民小组述称处理决定、复议决定和一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，本院确认一审判决采信的证据合法有效，据此，本院一审判决查明的事实。
本院另查明：1965年《国社合作造林合同书》的造林第有2块，分别是：外龙黑村面前岭600亩、波串村后背岭300亩。各生产队贫下中农代表盖章一栏分别有波串一队、波串二队、波串三队、波串四队、楞村一队、楞村二队、楞村三队、内龙一队、内龙二队、外龙二队、拉赛一队的代表盖章。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.争议地在土改、合作化、“四固定”时是否已经确权；2.1956年起争议地由波串大队使用，后来建立波串林场并使用至今是否属实；3.1965年《国社合作造林合同书》能否证明争议地属于当时的拉赛生产队；4.宜州市政府确权适用法律是否正确。
关于争议地在土改、合作化、“四固定”时是否确权的问题。对此，各方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”确权的证据。虽然韦忠敦证言称“四固定”时已经对争议地进行划分，黄启敦证言称争议地范围内原波串大队建房的位置是拉赛屯的轮歇地，但该2位证人证�述称的事实与自1956年起至今一直由波串大队、波串林场管理争议地的事实矛盾，所以该2位证人证言不足以采信。一审判决、复议决定、处理决定认定争议地在土改、合作化、“四固定”时未确权是正确的。对拉赛村民小组主张争议地在“四固定”时已确权归其的意见，本院不予采纳。
1956年起争议地由波串大队、波串林场使用至今是否属实的问题。1956年起波串大队使用争议地作牛舍，1958年波串大队在争议地上建立波串林场的事实，分别有宜州市政府调查韦克清、韦忠敦、罗凤祥、张关秀、黄启敦的证言所证实；1965年争议地被用于国社合作造林，有1965年《国社合作造林合同书》所证实；争议地从1983年起一直由波串村委会发包，有1983年承包波串林场《合同书》、1989年的《终止�同书》、1989年韦德兴承包波串林场《合同书》、《公证书》等证据证实。上述证据互相印证，一审判决、处理决定、复议决定采信上述证据认定1956年争议地一直由波串大队、波串林场使用的事实，是正确的。拉赛村民小组否定上述事实，并无相反证据，所据理由也不成立，本院不予采纳。
1965年《国社合作造林合同书》能否证明争议地属于当时的拉赛生产队的问题。1965年《国社合作造林合同书》首部陈述“为了加速林业的发展，……宜山县庆远林场和波串公社双方协商，……”，清楚表明合同的主体是庆远林场和波串公社。各生产队贫下中农代表盖章一栏除了拉赛一队外，尚有波串一队、波串二队、波串三队、波串四队、楞村一队、楞村二队、楞村�队、内龙一队、内龙二队、外龙二队等10生产队。而该合同书的标的只有2块地，即外龙黑村面前岭600亩、波串村后背岭300亩。若拉赛村民小组所称该合同书主体是生产队，则其他10个生产队也应当是合同主体，都对合同涉及的2块地享有所有权，则不能认定只属于拉赛生产队。故拉赛村民小组主张合同主体是生产队、争议地属于当时的拉赛生产队的意见，根据1965年《国社合作造林合同书》是不能证明的，本院不予采纳。
关于宜州市政府确权适用法律是否正确的问题。宜州市政府作出宜政发〔2015〕95号处理决定将争议地的890多亩确权为波串村委会农民集体所有，是根据波串村委会长期管理使用争议地的事实，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项的规定。宜州市政府作出宜政发�2015〕95号处理决定将争议地的460多亩确权为内龙、外龙村民小组所有，是考虑到1965年9月国社合作造林时，使用外龙屯村前岭600亩作国社合作造林用地，虽然岭地权属不明确，但该范围的东、西两侧都有内龙、外龙村民小组的耕地与争议地相连，拉赛村民小组已占有大岩口一带的林地，且拉赛村民小组的土地与争议地有河流作明显界线，从三个有利于的原则出发，适当分割给内龙、外龙村民小组，对拉赛村民小组的主张不予支持，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定。以上确权理由，并非认可1965年《国社合作造林合同书》，因为宜政发〔2015〕95号处理决定清楚表明“1965年9月国社合作造林时，使用外龙屯村前岭600亩作国社合作造林用地，虽然岭地权属不明确”，而是基于三个有利于原则。拉赛村民小�与内龙、外龙村民小组的具体情况不相同，其要求按照同等条件确权的理由不成立，本院不予支持。
综上所述，宜州市政府作出的宜政发〔2015〕95号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，河池市政府行政复议予以维持，一审判决驳回拉赛村民小组的诉讼请求，是正确的，依法应予支持。上诉人拉赛村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由宜州市北山镇波串村拉赛村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 刘建军
审判员 杨 斌
二〇一七年九月二十八日
书记员 孙宇欣