上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沪二中行终字第427号
上诉人（原审原告）上海红阳园林景观绿化工程有限公司，住所地上海市。
法定代表人周飞良，上海红阳园林景观绿化工程有限公司总经理。
委托代理人龚荣，男。
委托代理人张笑含，女。
被上诉人（原审被告）上海市宝山区城市管理行政执法局，住所地上海市。
法定代表人陈江，上海市宝山区城市管理行政执法局局长。
委托代理人浦敬。
上诉人上海红阳园林景观绿化工程有限公司（以下简称“红阳公司”）因要求履行法定职责一案，不服上海市宝山区人民法院（2015）宝行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月26日公开开庭审理了本案。上诉人红阳公司的委托代理人龚荣、张笑含，被上诉人上海市宝山区城市管理行政执法局（以下简称“宝山城管局”）的负责人豆翔、委托代理人浦敬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2014年4月26日，红阳公司向宝山城管局执法大队举报称，该公司与上海市宝山区绿化管理署（以下简称“宝山绿化署”）签订协议，由其负责外环线400米环城绿带（富长路至联谊路地段，约270亩）的种植、养护等事宜，红阳公司按《关于印发〈上海市环城绿带400米绿带工程建设导则〉的通知》（以下简称“沪绿（2002）276号文”）的要求已建树成林。从2014年4月5日至今，在红阳公司未上报树木迁移手续，其他相关部门也没有办理过相关审批手续的情况下，其公司种植养护的绿化带树木正被不明人员有组织有计划地持续盗挖，故要求宝山城管局予以调查，立即阻止正在持续发生的破坏环城绿带的违法行为。宝山城管局执法大队于同月29日收到红阳公司信访举报后，于次日赶赴现场调查，发现现场无任何人正在进行挖树行为，约有20亩左右的土地上有被挖过树木的痕迹。同年5月6日，宝山城管局执法人员至宝山区顾村镇胡庄村民委员会调查，该村委会党支部书记李学连在调查中陈述，据其听说是由于红阳公司租赁该村委会下属生产队土地用以种植苗木，协议到期后拒绝返还土地，导致村民经济效益受到影响，故江宅东、江宅西、杨宅三个生产队的村民自发组织在同年4月5日去挖树，村民与红阳公司人员发生现场打斗，公安机关到场处理，其听说公安机关立案后，挖树就停下来了，被挖树的所在土地已被确定为建设用地，并非属于环城绿带范围。同年5月8日，宝山城管局以电话方式告知红阳公司，其举报事项属于经济纠纷，不予立案查处。同年5月23日，红阳公司再次向宝山城管局执法大队信访举报，认为土地争议诉讼不影响城管执法部门依法对非法迁移苗木的查处，要求宝山城管局对其举报进行查处。同年5月30日，宝山城管局执法大队工作人员当面告知红阳公司来访人张霞，认为该公司反映的苗木问题处于民事诉讼阶段，故对举报不予受理。同年7月18日，红阳公司再次向宝山城管局执法大队信访，对该局不予受理其举报事项不认可，要求进行查处。同年8月9日，宝山城管局执法大队以电话答复形式告知红阳公司，其种植的苗木被迁移、盗抢等事件，该局无法追溯，需向公安等部门进行沟通协同查处。同年8月25日，红阳公司致函宝山城管局执法大队，要求宝山城管局对该公司的信访事项给予书面回复。同年8月27日，宝山城管局作出书面回复，告知：如红阳公司认定该行为为迁移，请提供有价值的线索，如苗木的迁入地等，以便该局开展调查；如红阳公司对人员身份、苗木迁入地无从知晓，则该起事件涉嫌偷盗，请向公安机关报案。同年9月8日，红阳公司再次向宝山城管局去函认为行政责任与刑事责任不相冲突，要求该局调查查处相关责任人。宝山城管局收到信函后，认为属于重复信访，未给予回复。红阳公司遂向原审法院提起诉讼，要求判令宝山城管局履行职责，查处非法迁移该公司养护的苗木的行为人。
另查明，2003年2月28日，原上海市宝山区绿化管理局（以下简称“原宝山绿化局”）与上海市宝山区顾村镇人民政府（以下简称“顾村镇政府”）签订《外环线环城绿带400米绿带建设土地补贴费协议书》，约定由原宝山绿化局向顾村镇政府租用外环线环城绿带400米绿带宝山段顾村镇规划绿线范围内共计5，843.57亩土地，租期从2002年12月1日起至2012年11月30日止。此后，原宝山绿化局与红阳公司前身上海昊林科技有限责任公司（以下简称“昊林公司”）签订《上海市外环绿带400米绿带土地租赁协议》，将上述土地中的一部分，外环线400米绿带富长路至联谊路地块约270亩土地出租给昊林公司使用，使用时间自2003年7月1日至2013年6月30日，并约定在10年租赁期中，昊林公司应严格按沪绿（2002）276号文中规定的条款办理。此后，昊林公司更名为红阳公司，原宝山绿化局更名为宝山绿化署。上述土地租赁协议期满后，红阳公司与宝山绿化署未能就地上树木后续处理达成一致意见，双方亦未办理移交手续。2013年11月28日，宝山绿化署向上海市宝山区人民法院提起民事诉讼，要求红阳公司返还承租的土地。该院于2014年5月8日作出（2013）宝民三（民）初字第1746号民事判决，判令红阳公司于该判决生效之日起30日内向宝山绿化署返还上海市宝山区顾村镇外环绿带约270亩土地。上海市第二中级人民法院亦于2014年8月11日作出驳回上诉，维持原判的终审判决。
原审法院认为，本案的争议焦点是红阳公司的举报事项是否属于宝山城管局实施行政执法的范围？对此，根据《上海市绿化条例》第二条第一款的规定，该条例适用于本市行政区域内种植和养护树木花草等绿化的规划、建设、保护和管理。又根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第（三）项的规定，区、县城管执法部门依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定，对除绿化建设外的违反绿化管理的违法行为实施行政处罚。可见，城管执法部门的执法权限是对已建成的绿化进行保护、管理，实施相应的行政处罚，而并不包括绿化的生产经营或绿化建设。本案中，从昊林公司与原宝山绿化局签订的《上海市外环绿带400米绿带土地租赁协议》及其合同附件沪绿（2002）276号文的内容来看，红阳公司在其租赁的土地上种植树木具有生产经营性质，其实质是政府以吸引企业在该土地上生产经营树木的方式建设环城绿带400米绿带，协议期即为建设期，协议期满后红阳公司应当按约向协议相对方移交土地及双方约定的定植苗。故只有在红阳公司向宝山绿化署办理相关土地、树木的移交手续以后，红阳公司的绿化建设行为才应视为完成，双方一致确认留在涉案土地上的树木性质才由私人所有的经营性质的苗木转化为公益性质的苗木，即《上海市绿化条例》适用的绿化范畴。红阳公司在土地租赁协议期满后从未与宝山绿化署就其种植的树木移交问题达成过一致意见，故红阳公司所举报的被迁移或盗挖的树木属于该公司所有的经营性质的树木，所发生的树木被迁移或盗挖事件亦属绿化建设过程中发生的纠纷，不属于宝山城管局实施行政执法的范围。宝山城管局收到红阳公司的信访举报后，已经根据《上海市城市管理行政执法条例》第二十六条第二款的规定，多次通过电话、书面方式将有关情况告知该公司，不存在行政不作为的情形。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条的规定，判决：驳回红阳公司的诉讼请求。红阳公司不服，向本院提起上诉。
上诉人红阳公司上诉称，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第（三）项的规定，排除被上诉人宝山城管局行政执法范围的仅仅系“绿化建设”，绿化建设应是指绿化建设过程中，建设单位基于建设的需要对绿化树木进行移栽、抽稀等必要的行为，明显不包括本案所涉的不法分子非法迁移树木。从已生效的上海市宝山区人民法院（2014）宝行初字第44号行政判决看，涉案绿带苗木的迁移需要办理行政许可手续，原审判决认定城管执法部门的执法权限是对已建成的绿化进行保护、管理，缺乏法律依据；原审认为只有在上诉人向宝山绿化署办理相关土地、树木移交手续后，才适用《上海市绿化条例》，亦缺乏法律依据，不法分子非法迁移的绿带树木明显系已建成的环城绿带范围，被上诉人依法应予查处。请求撤销原审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人宝山城管局辩称，行政机关的职权来自法律授权，上诉人在外环线400米环城绿带（富长路至联谊路）上种植苗木的行为属于通过租赁土地方式培育苗木的经营性行为，不属于《上海市绿化条例》管理的范围。根据《上海市城市管理行政执法条例》的规定，被上诉人在绿化管理上的执法权限是对已建成的绿化进行保护，不包括绿化生产经营或建设中的绿化，且该地块已被转换为国家建设用地，故上诉人举报的事项不属于被上诉人的职责范围。针对上诉人的投诉信访，被上诉人已多次以电话、当面、书面形式作出答复。上诉人认为其种植的苗木被不法分子非法迁移属于另外的法律关系，客观上，上诉人也已向有关部门报过案。上诉人再要求被上诉人履行查处职责没有法律依据。原审判决正确，请予以维持。
经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，上诉人红阳公司向原审法院起诉，要求法院判令被上诉人宝山城管局履行职责，查处非法迁移其养护的苗木的行为人。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第（三）项的规定，市和区、县城管执法部门对城市绿化管理实施行政执法的权限为依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定，对除绿化建设外的违反绿化管理的违法行为实施行政处罚。《城市绿化条例》第十八条规定，城市的公共绿地、风景林地、防护绿地、行道树及干道绿化带的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门管理；各单位管界内的防护绿地的绿化，由该单位按照国家有关规定管理；单位自建的公园和单位附属绿地的绿化，由该单位管理；居住区绿地的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门根据实际情况确定的单位管理；城市苗圃、草圃和花圃等，由其经营单位管理。上海市人民政府转发的《关于促进本市林业建设的若干意见》（沪府（2002）87号文）明确，积极探索大型片林建设新模式，其中，以林养林就是鼓励农户和单位从事速生林、果林、苗木等经济林建设。政府给予资金扶持和实施统一订单等政策，加快经济林建设。经济林建设，由农户或单位负责实施，作为农业结构调整的内容，政府给予适当补贴。原宝山绿化局与顾村镇政府签订《外环线环城绿带400米绿带建设土地补贴费协议书》，由原宝山绿化局向顾村镇租用外环线环城绿带规划绿线范围内共5843余亩土地。嗣后，原宝山绿化局与红阳公司的前身昊林公司签订《上海市外环绿带400米绿带土地租赁协议》，由昊林公司承租外环线400米绿带富长路至联谊路地块约270亩土地，并约定在10年租赁期中，昊林公司应严格按沪绿（2002）276号文的规定，进行苗木种植。这种租地种植苗木的方式正是片林建设新模式的体现。同时，《上海市环城绿带管理办法》第九条也规定，环城绿带用地在未征用前，可以按照由市林业局会同市绿化市容局制定的农业产业结构调整计划采取下列方法处理：……（三）原土地使用性质不符合环城绿带功能的，应当根据农业产业结构调整计划进行调整，并由市或者区政府给予适当的补偿。第十七条规定，环城绿带内树木的更新、移植或者调整，应当按照《上海市绿化条例》的规定办理相关审批手续，但属农业产业结构调整范围内的树木更新、移植或者调整除外。原宝山绿化局与红阳公司的前身昊林公司签订的《上海市外环绿带400米绿带土地租赁协议》到期后，上诉人红阳公司与宝山绿化署因协议终结后的权利义务确定发生纠纷，红阳公司尚未按约交付相关的定植苗。现红阳公司举报要求查处的非法迁移行为，不属于《上海市绿化条例》规定的需要办理相关审批手续的范围，故也不属于被上诉人宝山城管局实施行政处罚的对象。原审法院认定宝山城管局收到红阳公司的信访举报后，已经根据《上海市城市管理行政执法条例》第二十六条第二款的规定，多次通过电话、书面等方式将有关情况告知该公司，不存在行政不作为的情形，事实清楚，证据充分。原审法院依法判决驳回红阳公司的诉讼请求，并无不当。上诉人红阳公司的上诉请求，缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。据此，依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海红阳园林景观绿化工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 健
审判员 沈亦平
审判员 王 兵
二〇一五年十月二十日
书记员 韩 瑱
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……。