浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1440号
上诉人（原审第三人）周秀伦，男，汉族，1948年8月17日出生，住浙江省永嘉县。
委托代理人倪立赶，北京德恒（温州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周寿猛，男，汉族，1976年6月20日出生，住浙江省永嘉县。
被上诉人（原审原告）周寿飘，男，汉族，1980年7月5日出生，住浙江省永嘉县。
两原告共同委托代理人麻仙理，浙江中辛律师事务所律师。
原审被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县县前路94号。
法定代表人林万乐，县长。
委托代理人王志煦，永嘉县国土资源局副局长。
委托代理人杨跃枢，浙江永瓯律师事务所律师。
周寿猛、周寿飘诉永嘉县人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2017年9月26日作出(2017)浙03行初138号行政判决。周秀伦不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月8日立案受理后依法组成合议庭,并于2017年12月13日公开开庭审理了本案。上诉人周秀伦及其委托代理人倪立赶，被上诉人周寿猛、周寿飘及其共同的委托代理人麻仙理，原审被告永嘉县人民政府的委托代理人王志煦、杨跃枢，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告周寿猛、周寿飘系徐红叶之子。徐红叶与周秀伦坐落于温州市永嘉县岩头镇上泛村的房屋相邻。2014年，已是非农业户口居民的周秀伦提出拆扩建用地申请，并递交了四邻签署的协议书三份等材料。经永嘉县岩头镇上泛村民委员会审查同意及永嘉县岩头镇人民政府审核同意，被告永嘉县人民政府于2015年4月1日在永土私建字(2015)第972号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》中批准同意周秀伦建房贰间，使用集体土地面积（建设用地）柒拾伍点零平方米，其中拆建建设用地肆拾陆点柒平方米，扩建贰拾捌点叁平方米，并同意建造房屋为三层。原告不服，于2017年5月2日提起本案诉讼，要求撤销该批准行为。
原审法院认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告永嘉县人民政府作出被诉批准行为同意周秀伦户拆扩建房屋2间且房屋建造层数为三层，原告周寿猛、周寿飘作为徐红叶取得集体土地使用权的户内成员，与被诉批准行为有利害关系，原告主体适格。2.《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。……”第四十条规定：“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时批准。”《温州市农村村民宅基地管理办法》第八条规定，农村村民建造住宅需要使用集体土地的，应当向户口所在地的村民委员会或者村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者村集体经济组织同意，并在村内将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，经乡（镇）政府审核后，报市、县（市）政府审批。本案中，第三人周秀伦提出涉案拆扩建用地申请时，系非农业户口居民，被告永嘉县人民政府批准同意其拆扩建用地申请显然违反上述“农村村民”的前提条件。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条适用于非农业户口居民原在农村宅基地的确权问题，第三人周秀伦以此作为非农业户口居民申请拆扩建的依据，本院不予支持。综上，被诉土地批准行为事实不清、证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告永嘉县人民政府于2015年4月1日作出的批准永土私建字(2015)第972号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》的行政行为;二、责令被告永嘉县人民政府于本判决生效后重新就第三人周秀伦的用地申请作出处理决定。
周秀伦上诉称：一、周寿猛、周寿飘与本案不具有行政法上的利害关系，因此原告主体资格不适格。分书没有得到一审的确认，相邻房屋的权利也没有得到进一步的认可。被上诉人没有证据证明他在上诉人所在村居住；不能以户内成员来判定行政法上的原告主体资格。二、以户口来判定农村村民不合理。在2015年12月之后就不存在农村和城镇户口之分，而是统一称为居民户口。根据百度百科对农村村民的定义，是指在农村居住的公民。上诉人生活在上泛村，在村里有土地承包权证和山林权证，这个身份得到周边村民的确认，也得到当地村的确认。温州市建房住宅农村村民宅基地管理办法中的理解，仅是作为参考意义存在，不是法律、部门规章。即使适用，也不能适用第8条，而应该适用管理办法的第16条，即已经取得宅基地使用权重建、扩建的按照原办法的第7条执行，不同于新建房屋的审批。三、周秀伦系诉争批准行为所指向的农村宅基地合法使用权人，可以依据相关法律法规进行拆扩建用地申请。四、一审判决导致周秀伦房子建设拖延2年多，引起诸多安全隐患。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
周寿猛、周寿飘答辩称：一、其具备原告主体资格。永嘉县国土资源局出具的土地使用权证明确记载土地使用者是徐红叶。一审法院虽没有明确认定相应的房屋，但鉴于其系家庭成员，农村的集体土地是以户为单位共有的，因此两答辩人依法对徐红叶的土地享有共有权，以此提起相邻权诉讼符合相关法律规定。二、温州市系2016年12月之后进行了户籍改革，本案的行政行为发生在2015年4月1日，因此答辩人认为一审法院依据当时的法律法规是合法有效的。本案被上诉人户口是在温州市永嘉县欧北街道，不具有建房审批的资格。三、关于申请建房权利问题。一审法院在判决书中已经明确说明周秀伦申请建房不符合法律规定。四、审批事实不清楚，申请扩建有部分属于村内集体土地，有部分属于村内道路公共部分，虽然申请是拆扩建，但拆建的部分和画的图不相符，上诉人拆扩建的同时需要相邻人员签字，上诉人伪造了该签名。上诉人的上诉理由没有法律依据，与事实不符，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
永嘉县人民政府述称，其同意上诉人的上诉意见：一、被上诉人没有提供相应的证据来证明与涉案的行政行为具有法律上的关系，根据审批中所审查的相邻房屋是被上诉人的母亲徐红叶所有，四邻上曾签字确认，对建房是同意的，因此被上诉人与涉案的行政行为没有法律上的利害关系。二、本案上诉人的建房申请并不是严格意义上的扩建行为。根据国土部门实际测量，占地面积增加的部分原来也系上诉人的附属用房占地，只是没有确权发证。综上，撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人周秀伦向本院提交了上泛村山林股权证、林权证以及集体土地承包权证，用以证明周秀伦系上泛村村民；提交了房屋现场照片以及房屋现状视频，用以证明案涉房屋被拆后因不能及时重新建造，存在安全隐患。
庭审时，双方当事人围绕着周寿猛、周寿飘是否具有本案原告主体资格以及永嘉县人民政府作出永土私建字(2015)第972号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》是否有事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。对于上诉人在二审庭审中提交的上述证据材料，由于其未在法定期限内提交且未说明逾期提交存在正当事由，对该证据材料本院不予接纳。
本院认为，本案争议主要涉及以下几个问题：一、被上诉人周寿猛、周寿飘与被诉行政行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原审被告永嘉县人民政府作出被诉批准行为同意周秀伦户拆扩建房屋2间且房屋建造层数为三层，被上诉人周寿猛、周寿飘作为相邻集体土地使用权人徐红叶户的家庭成员，与被诉批准行为有利害关系。上诉人周秀伦提出的周寿猛、周寿飘未提交集体土地使用权证证明其享有合法土地使用权的意见，与其建房用地呈报表中“申请建房用地平面图”上徐红叶户为其相邻土地权利人的记载相矛盾，本院不予支持。二、永嘉县人民政府作出永土私建字(2015)第972号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》是否有事实和法律依据。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。……”第四十条规定：“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时批准。”《温州市农村村民宅基地管理办法》第八条规定，农村村民建造住宅需要使用集体土地的，应当向户口所在地的村民委员会或者村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者村集体经济组织同意，并在村内将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，经乡（镇）政府审核后，报市、县（市）政府审批。本案中，上诉人周秀伦提出案涉拆扩建用地申请时，并非本村农业户口居民，且其申请建房面积亦已超过原建筑占地面积，永嘉县人民政府批准同意其拆扩建用地申请违反上述“农村村民”的前提条件。上诉人周秀伦提出的国务院以及浙江省人民政府已经发文明确建立统一的户口登记的意见，本院认为，户口登记时不再区分非农业户口和农业户口，并不等同于原非农业户口和农业户口在身份、待遇等方面差异就不存在了。上诉人以此为由主张其符合农村建房条件的意见，本院不予支持。此外，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条适用于非农业户口居民原在农村宅基地的确权问题，上诉人以此作为非农业户口居民申请拆扩建的依据，本院亦不予支持。综上，被诉土地批准行为认定事实不清、证据不足，原审法院据此判决撤销并责令重作，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人周秀伦负担。
本判决为终审判决。
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审判长 黄金富
审判员 王红根
审判员 夏祖银
二〇一七年十二月十九日
书记员 吕圣姻
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