广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第26号
上诉人（原审原告）：郁南县都城镇水塘村民委员会水塘村民小组周绍团等33户130个村民（名单附后）。
诉讼代表人：周绍团、周伙坤、周木新、严庆东。
委托代理人：李新萍，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：林浩，北京市盈科（广州）律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）：郁南县人民政府。住所地：广东省郁南县都城镇中山路**号。
法定代表人：伍启汉，职务：县长。
委托代理人：杨庆锋，郁南县国土资源局副局长。
委托代理人：梁耀南，广东光源律师事务所律师。
上诉人郁南县都城镇水塘村民委员会水塘村民小组周绍团等33户130个村民因与被上诉人郁南县人民政府土地行政征收纠纷一案，不服云浮市中级人民法院（2014）云中法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：广东省国土资源厅于2008年4月1日作出粤国土资（建）字（2008）176号《关于郁南县2007年第三批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇水塘村属下的集体农用地50.6195公顷（园地34.9363公顷、林地13.7099公顷、养殖水面1.9733公顷）转为建设用地。2012年6月28日作出粤国土资（建）字（2012）578号《关于郁南县2011年度第十一批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇水塘村民委员会水塘、水松根村民小组属下的集体农用地4.53公顷（均为园地）转为建设用地。2013年6月19日作出粤国土资（建）字（2013）513号《广东省国土资源厅关于郁南县2011年度第十批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇水塘村民委员会水塘、成二、成三村民小组和新建村委会罗田、杏村村民小组属下的集体农用地7.8241公顷（均为园地）转为建设用地。2014年5月30日作出粤国土资（建）字（2014）525号《广东省国土资源厅关于郁南县2013年度第七批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇水塘村水塘经济社、五龙经济联合社及其下属新灶、榄冲经济合作社属于的集体农用地23.3797公顷（耕地20.8172公顷、园地2.3565公顷、林地0.206公顷）转为建设用地。2014年7月10日作出粤国土资（建）字（2014）701号《广东省国土资源厅关于郁南县2012年度第四批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇水塘村民委员会水塘、明塘、水河村、承平村委会王牛头、榄根一、榄根二、塘角一、塘角二村，新建村委会大兴村及平台镇古勉村委会杉木埌村属下的集体农用地36.653公顷（耕地1.8858公顷、园地33.58公顷、林地0.1133公顷、养殖水面1.0739公顷）转为建设用地。郁南县人民政府对上述批复的土地分别于2008年5月4日发布郁府告字（2008）第3号《征收土地通告》，2012年7月30日发布（2011）第4号《征收土地公告》，2013年6月29日发布（2013）第1号《征收土地公告》，2014年6月6日发布（2014）第3号《征收土地公告》，2014年7月20日发布（2014）第4号《征收土地公告》。2012年5月30日被告下属郁南县国土资源局与原告所在水塘村委水塘村民小组签订了《建设项目征用土地协议书》和《补充征收水塘村民小组土地协议书》，约定共征收水塘村委水塘村民小组集体土地面积1035.962亩，留用地面积按15%计算，留给村留用地面积155.394亩，实际征收水塘村委水塘村民小组集体土地面积为880.568亩。2012年6月8日，以被告下属郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部（以下称指挥部）的名义将征地补偿款26854703.60元划拔到水塘村民小组集体账户。2012年8月6日、8月8日分别将荔枝青苗补偿款、村集体公益事业等其他补偿费共19000000元划拨到水塘村民小组集体账户，大部分村民已领取了征地补偿款。2012年8月13日，指挥部发出《关于电池产业转移园区水塘村小组征地工作情况公告》：“水塘村小组村民：电池产业园区水塘村小组的征地工作在水塘村小组和广大村民的大力支持下，在2012年5月30日县国土资源局与水塘村小组签订了征收土地协议书，现将有关情况公告如下：一、本次征收水塘村委水塘村民小组集体土地面积1035.962亩。留用地面积按15%计算，留给该村留用地面积155.394亩，实际征收水塘村委水塘村民小组集体土地面积为880.568亩。其中水田825.349亩×30100元／亩=24843004.9元，养殖水面55.219亩×30953元／亩=1709193.7元，合计征地补偿款26552198.6元。二、协调自来水公司将水塘村小组的自来水由现有抄总表收费改为每户安装一个水表，直接抄表到户收费。该工程由县重大项目指挥部与自来水公司结算。三、支持水塘村小组村道硬底化建设2公里，建设资金控制在50万元以内。四、协助水塘村小组开挖一张小型储水塘，支持建设资金控制在10万元以内。五、支持水塘村小组公益事业建设资金70万元。六、对于在征地范围内约300亩原属荔枝园（大冲界一带）的青苗补偿的处理，从尊重历史及村组利益出发，同意按特殊情况处理，一次性补偿青苗补偿款600万元给村集体。七、留给该村的留用地是本村村民自用的，村民在办理国有土地使用证时，不收土地出让金。办证费用（每平方米收费6元以下）由村民负责。八、本次征收该村土地范围内荔枝园的面积按300亩计，荔枝园范围内的青苗补偿以每亩60棵荔枝计算，执行的标准按特大1即600元／棵（再补偿肥料、农药、人工50元／棵）合计650元／棵。该项补偿为650元×60棵×300亩=11700000元。按荔枝园标准补偿青苗的300亩范围中，真正属荔枝园的范围按每亩39000元补偿青苗款后不另作其他青苗补偿，其余范围的青苗补偿由征地方按县定标准清点补偿。九、留用地位置待电池产业园总体规划完成后再双方协商确定。十、征收该村土地的工业用地，在三年内要进行土地开发利用，否则水塘村小组有权要求国土管理部门依法处理。十一、从签订征收土地协议书之日起30天内将征地补偿款划拨到水塘村小组，荔枝园青苗补偿款3个月内划拨到水塘村小组。十二、留用地要平整，且通水、通电、通路到留用地边。十三、征地农民社保按郁府（2010）98号执行。十四、水塘村小组与竹围村小组位于后岗背的纠纷地10.05亩的土地不列入征地范围，经协商，只计算征地补偿款，不计算留用地。（30100元／亩×10.05亩=302505元）。十五、在2012年6月8日已将土地补偿款26854703.6元（即本公告第一、十四两项合计款）划拔到水塘村民小组集体账户，2012年8月6日、8月8日分别将荔枝青苗补偿款、村集体公益事业等其它补偿费共19000000元（即本公告第三、四、五、六、八共五项的合计款）已划拨到水塘村民小组集体账户。详见附件。郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部。2012年8月13日。”原告获知公告后，针对公告内容多次向被告提出异议，并要求提供征地批文和征地协议。原告前往广东省国土资源厅投诉被告的违法征地行为，获知郁南县2007年第三批次城镇建设用地于2008年4月1日由广东省国土资源厅作出粤国土资（建）（2008）176号批文，批复同意将郁南县都城镇水塘村属下的集体农用地50.6195公顷（园地34.9363公顷、林地13.7099公顷、养殖水面1.9733公顷）转为建设用地，并同时办理征收为国有土地手续。原告认为广东省国土资源厅批复的土地面积为50.6195公顷即759.2925亩，而根据前述公告内容，被告征收原告的土地面积为1035.962亩，二者相差276.6695亩。被告征收土地的行为存在少批多征的违法行为。而且该批复为2008年4月1日由广东省国土资源厅作出，截至被告征地公告中所提及的2012年5月30日与原告所在村民小组签订土地征收协议，表明该被征收的土地已闲置四年之久，原告为此向广东省国土资源厅提出要求确认《关于郁南县2007年第三批次城镇建设用地的批复》自动失效的申请，广东省国土资源厅以其没有确认征地批复自动失效的法定职责为由，对原告作出《广东省国土资源厅信访办公室关于周绍团等公民来访要求确认征地批复失效的信访答复》。原告不服，于2013年4月18日向广州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销广东省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅信访办公室关于周绍团等公民来访要求确认征地批复失效的信访答复》，广州市中级人民法院于2013年7月31日作出（2013）穗中法行初字第66号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。原告遂以郁南县人民政府违法征收原告的集体土地为由，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。因此，集体土地征收并转为建设用地须依法得到省、自治州、直辖市人民政府的批准方可实施。本案中，涉案土地经广东省国土资源厅审核并报广东省人民政府同意后，广东省国土资源厅分别作出了粤国土资（建）字（2008）176号《关于郁南县2007年第三批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字（2013）513号《广东省国土资源厅关于郁南县2011年度第十批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字（2012）578号《关于郁南县2011年度第十一批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字（2014）525号《广东省国土资源厅关于郁南县2013年度第七批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字（2014）701号《广东省国土资源厅关于郁南县2012年度第四批次城镇建设用地的批复》，确定将水塘、明塘、水河、水松根等村民小组的土地批准转为建设用地（其中水塘村民小组1035.962亩）。被告下属单位郁南县国土局与原告所在水塘村委水塘村民小组签订了《建设项目征用土地协议书》和《补充征收水塘村民小组土地协议书》，并依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积及补偿标准作了公告。被告亦已将《建设项目征用土地协议书》和《补充征收水塘村民小组土地协议书》中规定的各项补偿款汇入了水塘村民小组的账户。被告的征地行为符合法律规定。原告要求确认被告的征地行为违法的主张，理据不足，本院不予采纳。至于原告提出被告征用原告的土地长期闲置的问题。国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》第（十九）点规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；……”被告经批准征用原告的土地后，在二年内已实施了征地行为，并通过挂牌将部分土地出让给广州市虎头电池集团有限公司作厂房建设用地，被告并不存在征用原告的土地长期闲置的事实。对原告的上述主张，不予支持。至于被告提出原告的起诉期限已超法定期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政内容之日起最长不得超过2年。……”的规定，被告的五次征地公告均没有写明征收原告所在村民小组土地的具体地点和亩数，亦没有告知诉权或起诉期限。被告于2012年8月13日作出的《关于电池产业转移园区水塘村小组征地工作情况公告》才说明了征用原告村小组土地的地点和亩数，原告这时才知道被告具体的征地情况。原告于2014年8月12日向原审法院起诉，尚未超过2年的起诉期限。因此，被告认为原告的起诉已超过法定起诉期限的抗辩理由，理据不足，不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告郁南县都城镇水塘村民委员会水塘村民小组周绍团等33户130个村民（名单附后）的诉讼请求。
郁南县都城镇水塘村民委员会水塘村民小组周绍团等33户130个村民不服一审判决向本院提起上诉称：1、涉案五次批复和征地红线图无法证明所征收土地包括《建设项目征用土地协议书》项下的案涉1035.962亩集体土地；2、郁南县人民政府违反土地管理法律法规的规定，没有按照法定程序进行征地，包括没有进行征地预公告、没有将拟征收土地现状调查结果交由村民签名确认、没有对补偿安置事宜进行公告并听证等，剥夺了我方村民的合法权利；3、郁南县人民政府下属国土资源局与我方所在村民小组签订的《建设项目征用土地协议书》未依法定程序召开村民会议，程序违法。政府所提供的《同意征地签名表》存在冒签、重复签、无效签名等情形；4、征地补偿款项汇入了我方所在村民小组账户不能视为郁南县政府合法征地的理由，也不能代表我方村民同意征地的意思表示；5、从广东省国土资源厅粤国土资（建）字（2008）176号《关于郁南县2007年第三批次城镇建设用地的批复》可以看出，郁南县政府在2008年4月1日取得征地批复后时隔4年之久才制定土地补偿方案并公告，属于土地闲置。综上，一审判决事实不清，请求二审法院撤销原判，依法改判确认郁南县政府征收我方所在村民小组1035.962亩集体土地的行为违法。
被上诉人郁南县人民政府二审答辩称：1、征收水塘村民小组的涉案土地已经征得广东省人民政府同意，征收行为符合《土地管理法》第四十五条的规定；2、我府下属单位郁南县国土局与上诉人村民所在水塘村民小组签订了《建设项目征用土地协议书》和《补充征收水塘村民小组土地协议书》，并依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积及补偿标准作了公告，亦已将《建设项目征用土地协议书》和《补充征收水塘村民小组土地协议书》中规定的各项补偿款汇入了水塘村民小组的账户，征地行为符合法律规定；3、国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》第（十九）点规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；……。”本府经批准征用上诉人村民的土地后，在二年内已实施了征地行为，并通过挂牌将部分土地出让给广州市虎头电池集团有限公司作厂房建设用地，部分土地出让给其他相关企业作建设用地，我府并不存在征用原告的土地长期闲置的事实，不符合批准文件自动失效的条件。
本院二审补充查明：1、一审过程中，郁南县人民政府提供了六份《同意征收电池产业转移园区土地签名表》，该表主要内容为告知电池产业转移园区的征地拆迁补偿方案以及被征地农民基本养老保险方案。另提交了《水塘村委会水塘村小组户主及家庭成员名单》，证明被征地单位水塘村民小组有71户家庭代表在《同意征收电池产业转移园区土地签名表》上签了名，同意征地和相应的补偿标准。2、上诉人周绍团等33户130个村民在一审庭审过程中自认，上诉人中有23户部分领取了青苗补偿款。
本院查明的其他事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为土地征收行为行政纠纷。二审争议焦点是郁南县人民政府作出的有关征收周绍团等33户130个村民土地的行为是否合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”据此，上诉人周绍团等33户130个村民以《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等规范性文件为由，提出郁南县人民政府存在土地征收报批之前没有进行预公告、土地补偿安置公告中没有告知村民有听证的权利、对拟征土地的现状调查结果未由被征土地的农村集体经济组织及农户进行确认等违法情形的主张依据不足，本院不予采信。本案应在适用法律、法规、地方性法规并参照规章的基础上，判断涉案征地行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第四款规定：“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”涉案土地系经广东省国土资源厅分五个批次审核，报广东省人民政府同意后分批次进行征收的。在每次取得征地批准文件后，郁南县人民政府均发布了《征收土地通告》，公告了建设用地项目名称、征地位置、面积、地类、土地补偿安置标准等事项。从郁南县人民政府提供的六份《同意征收电池产业转移园区土地签名表》、以及《建设项目征用土地协议书》、《补充征收水塘村民小组土地协议书》可以认定，郁南县国土资源局已经告知了水塘村民小组征地补偿、安置方案并获得了多数村民及水塘村民小组的同意。郁南县人民政府亦将征地补偿款项汇入了水塘村民小组的账户，履行了支付征地各项费用的义务。基于上述事实和理由，郁南县人民政府的涉案征地行为并未违反上述法规规定的征地程序和要求。关于上诉人周绍团等33户130个村民提出有关涉案征地行为未经村民同意，《同意征收电池产业转移园区土地签名表》签名的人数达不到《村民委员会组织法》规定人数的诉讼主张，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”以及《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，第二款“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”等相关规定，因公共利益的需要可以依法征收集体土地，无需集体土地所有权人或使用权人的同意。故上诉人的前述主张缺乏法律依据，本院不予采信。
关于涉案土地征收后是否存在长期闲置的问题。郁南县人民政府经广东省人民政府批准，在2008年至2014年间分五批次征收涉及水塘村民小组的土地1035.962亩，其中留用地为155.394亩，实际征收水塘村民小组集体土地面积为880.568亩，并不存在少批多征的情况。由于涉案土地涉及的电池集群产业转移园区项目系分批次征收，在征地批准文件分批次下发后，郁南县人民政府已经分批次进行了公告，开始具体实施征地，并根据征地进展情况挂牌出让给项目建设单位，并不属于长期闲置土地的行为。上诉人认为涉案土地征收后长期闲置应予收回的主张不能成立，本院不予支持。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条规定：“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”据此行政诉讼也应遵循诚实信用原则。本案中，上诉人周绍团等33户130个村民中，大部分村民在领取了青苗补偿款之后，又提起本案诉讼请求确认征地行为违法，有违诚实信用的诉讼原则。
综上，郁南县都城镇水塘村民委员会水塘村民小组周绍团等33户130个村民的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人郁南县都城镇水塘村民委员会水塘村民小组周绍团等33户130个村民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 刘德敏
代理审判员 李穗珍
二〇一五年二月四日
书 记 员 李 捷
附上诉人名单：
1、周木新户3人（周木新、周海涛、刘女容）；
2、周见辉户4人（周见辉、梁少梅、周雨轩、周欣然）；
3、周洪堂户3人（周洪堂、黄亚毛、周树华）
4、周建强户2人（周建强、刘杰玲）
5、周伟材户6人（周伟材、周清妹、周清云、温容坚、周清茂、陈容兴）
6、周伙坤户2人（周伙坤、谈三妹）
7、严庆东户4人（严庆东、严志立、严梓珊、黄玉英）
8、周柳棠户5人（周柳棠、石金艳、周慧玲、周光文、周美娜）
9、周北汉户4人（周北汉、周雪云、周永伦、吴柳珍）
10、谈佰贤户3人［谈佰贤（曾用名谈桂新）、曾雪群、谈家豪（曾用名谈永全）］
11、周彬强户3人（周彬强、杨秋英、周骏豪）
12、周海林户3人（周海林、黄金容、黄灶兴）
13、黎水娇户4人［黎水娇、周镇航、周烨晞（曾用名周灶姬）、聂瑞英］
14、谈亚秦户3人（谈亚秦、岑均连、谈路花）
15、周桂林户2人（周桂林、彭水连）
16、江洪林户6人（江洪林、周木娇、周江、张少梅、周榆峰、周依璇）
17、莫雪容户6人（莫雪容、周其仔、莫群连、周楚汶、周镇锋、周志锋）
18、周啟信户5人（周啟信、周梓棠、陈菊丽、周海华、周烯华）
19、周克妹户5人（周克妹、冼桂兰、周见棠、蔡洁薇、周俊烨）
20、聂爱连户4人（聂爱连、周炫辰、周镜斌、黄娟敏）
21、钱月连户4人（钱月连、周杰锋、周杰珍、周根棠）
22、严庆南户5人（严庆南、林亚妹、严梓扬、严梓连、莫女）
23、周寿堂户3人（周寿堂、陈友娴、周建洪）
24、严庆林户5人（严庆林、周二妹、严梓新、严梓燃、吴桂霞）
25、周炜材户2人（周炜材、袁翠娴）
26、周金荣户4人（周金荣、周海材、钟少霞、周嘉烨）
27、周焕清户2人（周焕清、黄云芝）
28、莫煜光户4人（莫煜光、谭火梅、莫汝锋、莫汝灿）
29、莫煜标户4人（莫煜标、邱婉兴、莫宇权、严少英）
30、周向阳户7人（周向阳、梁秀连、周绍团、周银欢、梁小玲、周均豪、周均渝）
31、谈日安户5人（谈日安、何锦云、谈铖源、谈铖杰、周巧英）
32、谈华贵户6人（谈华贵、谈忠安、蒋观华、谈炜、谈晓雯、谈洁雯）
33、周树文户2人（周树文、叶亚月）