江西省龙南县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）龙行初字第54号
原告肖全娣，女。
委托代理人（一般代理）廖哲良。
委托代理人（一般代理）廖巧珍。
被告龙南县社会保险事业管理局。
法定代表人赖夏明，该局局长。
委托代理人（一般代理）赖旭春，该局副局长。
委托代理人（一般代理）李万房，江西尚业律师事务所律师。
原告肖全娣诉被告龙南县社会保险事业管理社会保障行政管理一案，本院于2015年5月4日立案受理，并于当天送达受理通知书给原告，当月12日送达应诉通知书、行政诉状副本等材料给被告。本院依法组成合议庭，并于2015年6月10日公开开庭审理了本案。原告肖全娣及其委托代理人廖哲良、廖巧珍、被告法定代表人赖夏明及其委托代理人赖旭春、李万房到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原告在2002年为了龙南县城市建设，被龙南县政府以每亩21700元征收承包责任田建龙翔广场，原告为龙南的经济发展做出了巨大贡献，时至今日征收补偿费早已用完，现原告基本生活困难。2014年被告对失地农民实施所谓“养老方案”，把年满60周岁的失地农民排挤在“基本养老保险”之外，每人只能领取150元失地农民生活补贴。被告违反了《社会保险法》第二十一条第二款“参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇”、第九十六条“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”，同时违反《老年人权益保障法》第二十八条“国家通过基本养老保险制度，保障老年人基本生活”，以及《物权法》第四十二条“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”之规定，非法剥夺失地老年人生存权、受益权。现依据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，向法院提起行政诉讼，请求判决：1、确认被告不为原告办理失地农民基本养老保险手续属违法行政行为；2、判决被告依法为原告办理新型农村养老保险手续，按月为原告支付养老金；3、本案受理费由被告承担。在诉讼过程中，原告将第2项诉讼请求变更为：确认《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》（以下简称《补充细则》）侵害原告合法权益，判决违法无效。
原告为支持其诉讼请求，向法庭提交了如下证据：1、身份证复印件、《江西省龙南县被征地农民证》，证明原告是被征地农民；2、2010年11月11日江西日报文章《我省建立失地农民养老保险省级统筹机制》，证明我省2010年就已重视失地农民基本养老问题，失地农民与退休职工一样领养老金；3、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》政策宣传提纲，证明被告是制定、执行《补充细则》的机构，是本案适格被告。
被告龙南县社会保险事业管理局答辩称：1、原告要求“确认被告不为原告办理失地农民基本养老保险手续属违法行政行为”与事实不符、证据不足。龙南县社会保险事业管理局是依法设立的社会保险经办机构，职能是提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付工作，执行的是《中华人民共和国社会保险法》和省、市、县有关基本养老保险的法律、法规及政策。我县被征地农民养老保险工作的经办依据是《补充细则》，只要符合条件的被征地农民前来办理参保缴费手续，答辩人都依法经办。《补充细则》规定，发文时已达到或超过男满60周岁、女满55周岁，但在原龙府发[2009]8号文件印发时（即2009年10月23日）男未满60周岁、女未满55周岁的被征地农民，本人自愿的可申请参加基本养老保险。被征地农民男满60周岁、女满55周岁及以上的，不再参加被征地农民养老保险，从本补充细则发文的次月起直接享受养老生活补贴。原告是在2003年被征地的，其出生时间是1936年3月，不符合《补充细则》规定的办理被征地农民基本养老保险的条件,原告认为被告不为原告办理失地农民基本养老保险手续与事实不符。2、原告诉称《补充细则》无效不符合法律程序，该文件不是由被告制定，而是龙南县政府下发的，原告起诉对象不符。
被告龙南县社会保险事业管理局提交了以下证据：1、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》，证明办理龙南县被征地农民养老保险的条件和时间；2、《龙南县农村社会养老保险实施办法（试行）》，证明龙南县新型农村社会养老保险的经办机构是龙南县农村社会养老保险事业管理局，不是龙南县社会保险事业管理局。3、龙南县农村社会养老保险事业管理局出具的证明一份，证明原告肖全娣于2010年10月开始领取新农保养老金金额80元/月；4、龙南县农村社会养老保险事业管理局出具的《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》，证明原告不符合《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》规定的参加基本养老保险条件，原告自己选择享受养老生活补贴。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对于原告提供的身份证复印件、《江西省龙南县被征地农民证》、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》政策宣传提纲，被告对其真实性不持异议，本院予以确认。原告提交的2010年11月11日江西日报文章《我省建立失地农民养老保险省级统筹机制》系新闻媒体报道，与本案无关，本院不予采信。对被告提供的《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县农村社会养老保险实施办法（试行）》、龙南县农村社会养老保险事业管理局出具的证明、《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》，原告对其真实性不持异议，本院予以确认。
经审理查明，原告肖全娣原为龙南镇金水社区东方红小组农民，2003年，龙南县人民政府为发展经济完善市政设施，对原告家庭所承包的1.48亩耕地进行了征收。2009年，龙南县人民政府颁发《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）》，对承包耕地统一由国土资源管理部门征收征用后完全失地或家庭人均耕地低于0.3亩（含）、被征地时按政策规定拥有或可以分配责任田且年满16周岁以上的农村在籍在册人口列为养老保障对象。其第十条规定“在本办法规定范围内并取得《被征地农民证》的被征地农民，由各村（居）民委员会以户为单位报所属乡（镇）人民政府统一管理、登记、造册，由乡（镇）人民政府统一到社会保险经办机构办理申报参保手续”。2014年3月28日，龙南县人民政府办公室印发《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》，该细则第十三条规定“被征地农民参加基本养老保险，凭《被征地农民证》原件和复印件、《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》、户口薄和身份证等原件及复印件，近照1张，以及应缴费资金，在规定的参保时限内直接到县社保局办理参保申报缴费手续”，第二十九条规定“此前县制定的相关规定与本补充细则不一致的，以补充细则为准”。2014年5月14日，原告肖全娣向龙南县农村社会养老保险事业管理局提交了《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》，在养老保障类别选择和个人承诺一栏，原告勾选“享受养老生活补贴”并签名。2014年7月23日，原告肖全娣根据文件规定取得了《江西省龙南县被征地农民证》。
另查明，原告肖全娣生于1936年3月，现已领取每月养老生活补贴150元，并自2010年10月开始领取新型农村养老保险金80元/月。在庭审过程中，法庭询问原告及其代理人是否曾向本案被告申报参加基本养老保险，原告代理人回答“没有”。
另外，龙南县社会保险事业管理局与龙南县农村社会养老保险事业管理局为龙南县人力资源和社会保障局下设的不同的事业法人。根据《龙南县新型农村社会养老保险实施办法（试行）》、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）》的规定，新型农村社会养老保险由龙南县农村社会养老保险事业管理局经办，被征地农民基本养老保险则由龙南县社会保险事业管理局经办。
以上事实，有原、被告向法庭提交的身份证复印件、《江西省龙南县被征地农民证》、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县农村社会养老保险实施办法（试行）》、龙南县农村社会养老保险事业管理局出具的证明、《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》及庭审笔录在卷为凭，经庭审质证，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》未对被征地农民社会保险实施及申报做出明确规定，而是规定“按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”。根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）规定，由省、自治区、直辖市人民政府结合本地实际情况制订切实可行的实施办法。2008年江西省人民政府办公厅转发省劳动保障厅《关于被征地农民养老保险试点工作的指导意见》，该意见规定尚未制定被征地农民养老保险实施办法的地方，要结合本地实际，抓紧制定具体的实施办法。本案中，龙南县人民政府为管理本区域内社会保险管理工作，可以根据规定制定被征地农民养老保险相关实施办法，由本案被告龙南县社会保险事业管理局组织实施。根据《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》第十三条规定“被征地农民参加基本养老保险，凭《被征地农民证》原件和复印件、《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》、户口薄和身份证等原件及复印件，近照1张，以及应缴费资金，在规定的参保时限内直接到县社保局办理参保申报缴费手续”。本案原告为被征地农民，已取得《被征地农民证》并纳入养老保障对象，其可以根据《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》的规定，备齐相关材料直接向被告申报参加被征地农民基本养老保险。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定“在起诉被告不履行法定职责的案件，原告应当提供其向被告提出申请的证据”，本案庭审时原告明确表示没有向被告提出过要求办理基本养老保险的书面申请，也未提供其向被告提出申请的其他证据，被告也未就原告参加被征地农民基本养老保险作出任何行政处理决定。故原告直接向法院主张确认被告不为其办理失地农民基本养老保险手续属违法行政行为的诉求，违反了法定程序，应予驳回。至于原告是否可以享受基本养老保险待遇，应先由原告向被告提出申请，再由被告根据法律法规、政策的相关规定及申请人的条件审查后作出相应的处理决定。
对原告要求确认《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》违法无效的诉求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，本案中，被告并未依据《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》对原告作出任何行政行为，原告的该项诉求不符合法律规定，本院予以驳回。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告肖全娣的起诉。
案件受理费50元，退回给原告肖全娣。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 ：何水长
代理审判员 ：钟沈作
人民陪审员 ：钟建优
二〇一五年九月六日
书 记 员 ：黄金龙