四川省高级人民法院民 事 裁 定 书（2015）川行提字第4号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王昂，男，汉族，1969年12月5日出生。委托代理人：王中华，男，汉族，1941年9月5日出生。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宜宾市环境保护局。住所地：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道中段**号。法定代表人：周永富，该局局长。委托代理人：李声雯，泰和泰律师事务所律师。委托代理人：王韵章，宜宾市公职律师事务所律师。再审申请人王昂因与被申请人宜宾市环�保护局行政处罚一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2013）宜行终字第22号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年2月12日作出（2014）川行监字第66号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。王昂的委托代理人王中华，宜宾市环境保护局的委托代理人李声雯、王韵章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宜宾市翠屏区人民法院一审查明，王昂系个体工商户，1993年开始蜂窝煤生产销售。2004年9月29日宜宾市工商行政管理局给王昂颁发的5115023031290（1-1）号个体工商户营业执照记载：经营者姓名王昂，组成形式为个人经营，经营场所：南岸西区长江大道西段百司仓库内，经营范围及方式蜂窝煤加工销售，有效期至2008年9月28日。2003年11月，宜宾市人民政府颁布《关于在中心城区建立�污染燃料禁燃区的通告》，禁止在宜宾市翠屏区中心城区东、西、南、北四个街道建成区及南岸东区建成区使用高污染燃料。2006年10月，宜宾市环境保护局通知各蜂窝煤业主召开了蜂窝煤厂集中整治工作会议。2006年11月6日，宜宾市环境保护局、宜宾市经济委员会、宜宾市工商行政管理局、宜宾市城市行政执法局、四川省宜宾市质量技术监督局联合发布《关于印发的通知》（市环发［2006］81号），要求在2006年12月10日前，中心城区范围的型煤生产加工单位必须完成环境影响评价报批手续，否则依法查处。2007年4月17日，上述五部门与宜宾市规划和建设局又联合发布《宜宾市中心城区型煤生产加工业专项整治工作有关问题的通知》（宜市环法［2007］32号），对型煤生产加工集中到五个点位进行生产加工作业作了规定。2007年7月9日，宜宾市环境保护局与宜宾市工商行政管理局再次联合发布《关于督促限期办理环保相关手续的通知》（宜市环函［2007］234号），要求中心城区内型煤加工经营单位（业主），限期于2007年7月15日前到市环保局完善相关环保手续，申办《排放污染物许可证》，并凭《排放污染物许可证》及时到工商部门进行注册备案登记，重新核发营业执照。上述宜市环法［2007］32号、宜市环函［2007］234号文件均已送达王昂。2007年7月25日、30日，宜宾市环境保护局、工商行政管理局、城市行政执法局联合执法，对王昂等几家蜂窝煤厂加工点进行检查，并要求按政府文件落实集中生产办理环评手续。8月3日，宜宾市环境检测站接受宜宾市环境保护局任务对王昂蜂窝煤生产点进行噪声监测，监测了下午两个时段，等效�级分别为70.7[dB(A)]和73.1[dB（A）]，等效声级均超过了《工业企业厂界噪声标准》（CB12348-90）Ⅱ类标准。2007年8月10日，宜宾市环境保护局向王昂送达了《环境保护行政处罚立案通知书》。2007年8月10日、13日宜宾市环境监察支队再次对王昂进行调查核实，王昂未按规定时间办理环境保护审批手续。8月15日，宜宾市环境保护局向王昂送达了川Q（2007）告字35号《环境保护行政处罚告知书》和川Q（2007）听字8号《环境保护行政处罚听证告知书》。经王昂申请，宜宾市环境保护局于8月29日举行了听证。8月31日，宜宾市环境保护局对王昂作出川Q（2007）罚字23号《四川省环境保护行政处罚决定书》（以下简称23号决定书），内容为：“2007年8月13日，宜宾市环保局行政执法人员，在对限期补办环评审批手续的蜂窝煤厂进行检查时发现，你厂逾期未办理环评审批手续，擅�从事蜂窝加工经营活动，且生产中未采取相应的降噪措施，产生的噪音经宜宾市环境检测站检测，超过国家规定的排放标准。你厂上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条之规定，事实清楚，证据确凿。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条及国家环保总局函（2003）174号文之规定，我局决定给予你厂责令停止生产的行政处罚，你厂在收到本行政处罚决定书之日，应立即停止生产。如不服本决定，可在收到本处罚决定书之日起60日内向四川省环境保护局或宜宾市人民政府申请行政复议，也可在十五日内直接向人民法院提起行政诉讼。”王昂不服，诉至法院。宜宾市翠屏区人民法院一审认为：国务院《建设项目环境保护管理条例》第六条规定，国家实行建设项目环境影响评价制度；第七条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境保护实行分类管理，建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。国家环境保护总局2002年10月13日发布《建设项目环境保护分类管理名录》，名录第二条规定，未列入本名录的建设项目，由省级环境保护行政主管部门根据上述原则，确定其环境保护管理类别，并报国家环境保护总局备案。四川省环境保护局《关于型煤（蜂窝煤）生产加工执行建设项目环境影响评价有关问题的复函》（川环函［2007］483号）中，明确型煤（蜂窝煤）生产加工业应属于建设项目，要办理环评审批手续。一段时间以来，型煤是百姓日常生活必需，王昂1993年从事蜂窝煤生产加工，一定程度上满足了群众日常生活需要。蜂窝煤生产加工过程中噪音、振动、粉尘严重，由于历史原因，当时未对这些问题引起重视，也未对该行业严格要求。随着社会的进步，国家高度重视环境问题和环境污染对人民群众身体健康的影响，因而对环境保护提出了更高的要求，相继出台了众多的环境保护法律、法规进行调整，环境保护部门作为职能部门也相应出台相关规范性文件，加大了环境保护的力度和对环境违法行为的整治。1989年《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定：产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境�护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下罚款。2004年《煤炭经营监管办法》第九条第一款第（七）项规定，对设立煤炭经营企业，要求向煤炭经营资格审查部门提交环保行政部门出具的储煤场地环保合格证明。1998年12月《建设项目环境保护管理条例》第九条、国家环境保护总局《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》（环函[2003]174号）、四川省环境保护局《关于型煤（蜂窝煤）生产加工执行建设项目环境影响评价有关问题的复函》等法规、规范性文件均对型煤生产加工需要办理环评审批手续提出了要求，明确了不按照规定办理环评手续，继续从事加工生产即属于违法。2008年10月1日施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中，“型煤加工”列入了应当办理环评手续的管理名录，这进一步印证了宜宾市环境保护局依据当时的法律法规实施具体行政行为具有合法性，也为环保部门规范型煤生产加工业提供了更加充分的法律依据。王昂从2006年11月至2007年7月先后签收了宜宾市环境保护局的多份有关宜宾市中心城区型煤生产加工专项整治工作文件，文件对型煤加工业提出了完善环保手续，申办《排放污染物许可证》的要求。直至2007年7月10日收到宜宾市环境保护局《关于敦促限期办理环保相关手续的通知》后，王昂也未按照通知要求完善环保手续，仍继续从事蜂窝煤生产加工。王昂的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条的规定，其行为具有违法性，依法应当受到处罚。依据《中华人民共和国环境保护法》第七条规定，宜宾市环境保护局负责对宜宾市辖区内的环境保护工作实施统一管理，对环境违法行为，依法行使处罚权，其行政主体资格合法。宜宾市环境保护局立案后依法进行了调查，处罚前履行了事先告知义务并组织听证，针对王昂的违法行为，根据《建设项目环境保护管理条例》第九条、第二十八条、国家环境保护总局《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》(环函[2003]174号)的规定作出的行政处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法规正确。对王昂的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决：维持被告宜宾市环境保护局2007年8月31日作出的川Q（2007）罚字23号《四川省环境保护行政处罚决定书》。王昂不服，向四川省宜宾市中级人民法院提起上诉称：（一）王昂�蜂窝煤厂系型煤加工，不属于“建设项目”，不受《建设项目环境保护管理条例》的约束，宜宾市环境保护局依据《建设项目环境保护管理条例》对王昂进行处罚不当。（二）法律并没有规定噪声超标需要办理《排放污染物许可证》，噪声超标问题可以通过更新改造设备，避开工作时间段予以改变，故王昂的蜂窝煤加工厂不需要补办环评手续。宜宾市环境保护局没有给与王昂治理的时间和机会，就进行处罚，致使王昂的蜂窝煤加工厂失去生存的能力。（三）一审判决认定事实错误，2007年7月11日，王昂去宜宾市环境保护局申请办理环评审批手续遭到拒绝，并非王昂逾期未办理环评审批手续而擅自从事蜂窝煤加工经营活动。（四）一审判决既然认定王昂的蜂窝煤厂噪声超标，未适用《中华人民共和国环境噪声污染防治法》而适用《建设项目环�保护管理条例》，属适用法律错误。请求二审法院依法判决撤销一审判决，撤销宜宾市环境保护局2007年8月31日作出的川Q（2007）罚字23号《四川省环境保护行政处罚决定书》。被上诉人宜宾市环境保护局答辩称：（一）王昂的蜂窝煤厂系型煤加工，属于“建设项目”，受《建设项目环境保护管理条例》的约束，宜宾市环境保护局依据《建设项目环境保护管理条例》对王昂进行处罚正确。（二）王昂的型煤加工虽获得工商管理机关核发的营业执照，但应当办理环评审批手续，王昂未办理环评审批手续继续从事蜂窝煤加工，属擅自从事蜂窝煤加工经营活动，应当受到处罚。（三）宜宾市环境保护局所作的行政处罚决定在程序和实体上均无违法性，请求二审法院依法维持一审判决。�川省宜宾市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。四川省宜宾市中级人民法院二审认为，宜宾市环境保护局、宜宾市经济委员会、宜宾市工商行政管理局、宜宾市行政执法局、四川省宜宾质量技术监督局联合发文《宜宾市中心城区型煤生产加工业专项整治工作实施的通知》〔宜市环发（2006）81号〕的附件即《宜宾市中心城区型煤生产加工业专项整治工作实施方案》，是为了减少城市大气污染、保护广大人民群众的利益。该文件明确要求中心城区范围内型煤生产加工单位必须在规定时间内完成环评手续，使其生产加工作业符合中心城区环境功能区的要求，否则依法查处。王昂经营的蜂窝煤加工厂未办理环评手续且在生产过程中噪声超标是客观事实。宜宾市环境保护局在查处过程中，向王昂送达了《环境保护行政处罚告知书》、《环境保护行政处罚听证通知书》，没有违反《环境保护行政处罚办法》的有关规定。宜宾市环境保护局根据本案客观事实，适用国务院1998年11月29日发布的第253号令《建设项目环境保护管理条例》、国家环境保护总局1999年的《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》和《关于未执行环境影响评价和三同时制度已投产的行为适用法律的复函》（环函〔2003〕174号）、四川省环境保护局2007年的《关于型煤（蜂窝煤）生产加工工业在执行建设项目环境影响评价有关问题的复函》的相关规定，对王昂所作出的行政处罚正确，王昂的上诉理由不能成立。判决：驳回上诉，维持原判。王昂不服，向本院提起再审申请称：（一）宜宾市环境保护局作出行政处罚决定前下发的三个文件没有法律上逻辑联系，不能作为处罚依据。宜�市环境保护局的答辩状认可，处罚目的是逼迫王昂搬迁，与处罚决定书载明的未办理环评手续没有逻辑关系。（二）补办环评手续与噪声超标是不同的审批项目，处罚的理由是噪声超标，而处罚决定书中要求补办环评审批手续，噪声超标根本无需补办《排放污染物许可证》，宜宾市环境保护局私设行政许可违法。（三）宜宾市环境保护局凭空捏造违法事实。第一，宜宾市环境保护局称2007年8月13日发现生产作坊没有办理环评手续，但是证据材料表明没有涉及环评问题；第二，宜宾市环境保护局发文要求补办环保手续，但是王昂去办的时候又说没有搬迁拒绝办理手续。第三，宜宾市环境保护局在处罚决定之前未依法告知，也未要求整改。噪声监测是在王昂不知情的情况下进行的，也没有王昂的签字。（四）处罚程序不合法。第一、根据《中华人民共和国行政处罚法》�罚之前应该先调查了解情况。宜宾市环境保护局没有进行调查确认违法事实。第二、处罚程序不合法。宜宾市环境保护局在作出处罚决定时，没有对王昂申辩的事实和理由进行复核。第三、在作出处罚决定时，没有给王昂改正的机会。（五）适用法律错误。处罚决定书认定逾期未办理环保手续，未采取减少噪声措施。这与处罚依据的《建设项目环境保护管理条例》第九条和二十八条是没有逻辑关系的。（六）处罚决定书只是要求停止生产，不是关闭取缔蜂窝煤厂。根据《中华人民共和国行政处罚法》应该给王昂改正机会，或整顿、搬迁或其他整改方式。但是宜宾市环境保护局没有指明停止生产后应该采取的措施，造成无限期停止生产。（七）王昂是重度残疾人，宜宾市环境保护局应该保障残疾人的权益而没有保护。（八）一审法院强制执行违法。因此，王昂请求撤销四川省宜宾市中级人民法院（2013）宜行终字第22号行政判决以及四川省宜宾市翠屏区人民法院（2012）翠屏行初字第18号行政判决，撤销宜宾市环境保护局川Q（2007）罚字23号《四川省环境保护行政处罚决定书》。被申请人宜宾市环境保护局辩称：（一）王昂是个体工商户，违反了行政管理秩序，应当按照法律规定给予处罚。王昂的蜂窝煤厂系型煤加工，属于建设项目，是行政处罚的适格主体。（二）王昂的蜂窝煤厂属于应当办理环评手续的建设项目，应当办理环评手续，而没有办理环评手续，应当受到处罚。(三)宜宾市环境保护局对王昂的处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律得当。请求维持原判。本院再审查明的事实与原一审、二审查明的事实基本一致。本院再审认�：（一）关于宜宾市环境保护局的三个文件与行政处罚的关系问题。2006年11月6日，宜宾市环境保护局等部门联合发布《关于印发宜宾中心城区型煤生产加工专项整治工作实施方案的通知》（宜市环发［2006］81号），要求中心城区型煤加工单位于2006年12月10日前必须完成环境影响评估报告审批手续。2007年4月17日，宜宾市环境保护局等部门《关于宜宾市中心城区型煤加工专项工作有关问题的通知》（宜市环发［2007］32号），明确中心城区32家煤加工单位（包括王昂）未采取固硫措施，存在燥声、粉尘扰民情形，同意集中到扰民较小的点位进行型煤加工。2007年7月9日，宜宾市环境保护局、工商局《关于敦促宜宾市中心城区型煤生产加工单位（业主）限期办理环保相关手续的通知》（宜市环函[2007]234号），明确要求煤加工单位2007年7月15日完善环保手续，办理《排放污染物�可证》，并告知未取得《排放污染物许可证》，不得从事型煤生产加工。上述三个文件是宜宾市环境保护局、工商局等政府部门为解决宜宾市中心城区环境污染问题，要求中心城区型煤加工生产企业集中到扰民较小的点位加工生产而出台的文件，要求型煤加工企业进行搬迁，三个文件具有逻辑关系。而王昂受到行政处罚的法律依据并非根据上述三个文件，王昂也没有证据证明宜宾市环境保护局认可以上述三个文件作铺垫，然后进行行政处罚达到无条件搬迁的目的。因此，王昂的该条申请理由不能成立。（二）关于补办环评手续与补办《排放污染物许可证》的关系问题。按照《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”。《建设项目环境保护管理办法》第四条规定：“凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度，执行防治污染及其他公害的设施与主体同时设计、同时施工、同时投产使用的三同时制度”。《建设项目环境保护管理条例》第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：1．建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；2．建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；3．建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布”。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十四条规定：“建设项目的环境噪声污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目在投入生产或者使用之前，其环境噪声污染防治设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收；达不到国家规定要求的，该建设项目不得投入生产或者使用”。按照上述法律规定，建设项目在投入生产和使用前应当首先办理环评手续，符合环评手续以后，再办理排放污染物许可证，补办排放污染物许可证首先应符合法律规定的环评手续，两者具有逻辑关系。王昂认为噪声污染不需要办理排放污染物许可证的理由不能成立。（三）关于宜宾市环境保护局在处罚前是否凭空捏造违法事实的问题。2007年7月9日，宜宾市环境保护局作出［2007］234号文件，要求7月15日前完善环保手续，申办《排放污染物许可证》，同年7月25日，对王昂的蜂窝煤加工厂进行了现场执法检查，8月1日，宜宾市环境监测站对王昂等型煤加工企业进行噪声监测，王昂的型煤加工厂噪声超标。2007年8月10日，宜宾市环境保护局向王昂的蜂窝煤厂送达了《环境保护行政处罚立案通知书》，2007年8月10日、13日宜宾市环境监察支队再次对王昂进行调查核实。8月15日，宜宾市环境保护局对王昂进行询问并做了笔录，王昂未办理环境保护审批手续。当天向王昂送达了川Q（2007）告字35号《环境保护行政处罚告知书》和川Q（2007）听字8号《环境保护行政处罚听证告知书》。经王昂申请29日举行了听证。8月31日，宜宾市环境保护局对王昂的蜂窝煤厂作出23号处罚决定书。因此，王昂认为宜宾市环境保护局捏造违法事实，在处罚决定之前未依法告知的理由不能成立。（四）关于宜宾市环境保护局处罚程序是否合法的问题。如前所述，宜宾市环境保护局处罚前进行了执法检查，噪声监测等执法行为，并依法告知了王昂，举行了听证，再作出行政处罚。因此，宜宾市环境保护局行政处罚程序合法，王昂认为处罚程序不合法的理由不能成立。（五）宜宾市环境保护局作出的处罚决定适用法律是否正确的问题。2007年7月31日宜宾市环境保护局作出23号处罚决定，以王昂的蜂窝煤加工厂违反《建设项目环境保护管理条例》第九条、并依据该条�第二十八条以及国家环保总局环函［2003］174号文规定，决定责令你厂停止生产的行政处罚。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的，由审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产，可以处以10万元以下罚款”。国家环保总局174号文件的主要内容为违反环境影响评价和三同时的行为应当依法受到处罚。因此，王昂的蜂窝煤加工厂噪声超标，未办理环评手续，受�的行政处罚事实清楚，适用法律得当。王昂认为宜宾市环境保护局适用法律部当的理由不能成立。（六）关于宜宾市环境保护局是否应当给予王昂蜂窝煤加工厂整改的问题。本案审查的主要内容是宜宾市环境保护局在作出行政处罚时事实是否清楚、程序是否得当、适用法律是否正确的问题。从上面分析，宜宾市环境保护局的处罚行为并无不当。实际上，2006年至2007年市政府相关部门出台一系列文件，目的是解决宜宾市中心城区环境污染问题，并要求多家蜂窝煤加工厂集中点位进行搬迁，并完善相关手续，就是给予生产企业整改的机会。王昂认为“宜宾市环境保护局没有指明停止生产后应该采取的措施，造成无限期停止生产”不属于本案的审理范围。（七）关于宜宾市环境保护�作出行政处罚是否没有保护王昂作为残疾人的合法权利的问题。按照《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其它组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。《建设项目环境保护管理办法》第四条规定：“凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度，执行防治污染及其他公害的设施与主体同时设计、同时施工、同时投产使用的三同时制度”。因此，任何公民、法人或者其它组织如违反相关行政管理的规定，有行政违法行为的，均应受到相应的行政处罚。对于王昂属于残疾人权利保护的问题，属于其它法律条款调整的范围。（八）关于宜宾市翠�区人民法院强制执行是否违法的问题。本案主要审查宜宾市环境保护局的行政处罚行为是否合法的问题，对于法院的执行问题不属于本案审理范围。综上，宜宾市环境保护局对王昂的蜂窝煤加工厂作出的行政处罚正确，王昂请求撤销宜宾市环境保护局行政处罚的理由不能成立。一、二审判决认定事实清楚，适用法律得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持四川省宜宾市中级人民法院（2013）宜行终字第22号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长  韩晋成代理审判员  高向阳代理审判员  杨 春二〇一六年六月二十日书 记 员  李雯宇