江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00158号
原告海门市顿力金属制品有限公司，住所地海门市余东镇余南村十八组。
法定代表人汤品荣，职务董事长。
委托代理人徐斌、王强（实习），江苏诚谨律师事务所律师。
被告海门市人力资源和社会保障局，住所地海门市行政中心。
法定代表人冯彪，职务局长。
委托代理人江旭东，海门市人力资源和社会保障局工作人员。
第三人钱启进。
委托代理人黄静，江苏健行律师事务所律师。
原告海门市顿力金属制品有限公司（以下简称顿力公司）不服被告海门市人力资源和社会保障局（以下简称海门人社局）工伤行政确认，于2015年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于同年3月26日立案受理后，于3月30日向被告海门人社局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因钱启进与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知钱启进作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭进行了审理。原告顿力公司的委托代理人徐斌、王强，被告海门人社局的副局长冯新及委托代理人江旭东，第三人钱启进及其委托代理人黄静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月26日，被告海门人社局作出海人社工认（2014）296号《工伤认定决定书》，根据《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，认定第三人钱启进于2013年8月27日夜至次日凌晨期间，在原告顿力公司上夜班时因有异物入左眼而致的左眼内容物剜除术后、左眼球内异物取出术后为工伤。
原告顿力公司诉称：1.无证据证明第三人钱启进左眼系在工作时间内受到伤害。事发当日第三人钱启进未提及过受伤的事情。事后第三人钱启进还至原告顿力公司上班。后在庭审中原告顿力公司对2013年8月27日第三人钱启进在工作过程中眼睛进入异物的事实予以认可。2.无证据证明第三人钱启进左眼被剜除的伤害与眼睛进入异物具有因果关系。第三人钱启进左眼剜除术的伤害并非因眼睛进入异物引起的工伤，而是延误治疗或者误诊等原因引起，因此，被告海门人社局认定第三人钱启进左眼内容物剜除术后、左眼球内异物取出术后为工伤事实不清，适用法律错误。请求撤销被告海门人社局作出的海人社工认（2014）296号《工伤认定决定书》。
原告顿力公司为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人身份证明，证明原告顿力公司的主体资格。
2.海人社工认（2014）296号《工伤认定决定书》，证明被诉行政行为的存在。
3.（2015）通人社行复第06号《行政复议决定书》、EMS快递单，证明南通市人力资源和社会保障局于2015年3月12日向原告顿力公司邮寄行政复议决定书的事实。
被告海门人社局辩称：1.被诉工伤认定决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。第三人钱启进在工作时间和工作场所内有异物入左眼，原告顿力公司不能列举证据证明异物入第三人钱启进左眼系非工作原因导致，第三人钱启进所受伤害应当认定为工伤。2.第三人钱启进从眼角进异物到眼球被剜除是连续的医疗过程，眼球被剜除是因工伤造成的后果，应当认定为工伤。请求维持被告海门人社局作出的被诉工伤认定决定。
2015年4月8日，被告海门人社局向本院提交以下作出被诉行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.第三人钱启进提交的工伤认定申请表、原告顿力公司的组织机构代码证、工商注册信息、第三人钱启进的居民身份证复印件、授权委托书，证明第三人钱启进申请工伤认定。
2.海门市社会保险事业管理处出具的《证明》，证明原告顿力公司于2013年9月至今为第三人钱启进缴纳工伤保险费。
3.海门市第六人民医院门诊发票、上海复旦大学耳鼻咽喉科医院病历卡、入院记录、出院小结，证明第三人钱启进受伤住院治疗的事实。
4.《关于钱启进不构成工伤的答辩意见书》、《钱启进所受伤害不能认定为工伤代理词》，证明原告顿力公司否认第三人钱启进在工作时间内因工作原因受伤的事实。
5.被告海门人社局向王付刚、孙贤伍、赵锦山、第三人钱启进所作调查笔录，证明被告海门人社局依法履行了调查职责，查明第三人钱启进在工作时间因工受伤的事实。
6.海人社工补（2014）88号《工伤认定申请材料补正通知书》，证明被告海门人社局要求第三人钱启进补充其与原告顿力公司存在劳动关系证明材料的事实。
7.海人社工限（2014）76号《工伤认定限期举证告知书》，证明原告顿力公司于2014年8月7日收到限期举证通知的事实。
8.海人社工受（2014）258号《工伤认定申请受理通知书》，证明被告海门人社局受理第三人钱启进工伤认定申请的事实。
9.海人社工认（2014）296号《工伤认定决定书》，证明被告海门人社局作出了被诉行政行为的事实。
二、法律法规依据
《工伤保险条例》
第三人钱启进述称：第三人钱启进系原告顿力公司职工，在工作期间因铁屑进入眼睛导致左眼被剜除，应认定为工伤。第三人钱启进在海门眼科医院及上海医院就诊过程中有原告顿力公司工作人员陪同，故原告顿力公司知晓第三人钱启进受伤事实。被告海门人社局认定工伤正确。
第三人钱启进未向本院提供证据材料。
经庭审质证，各方当事人对以上原被告所举证据的关联性、证据来源、形式的合法性以及真实性均未提异议。本院对以上证据的效力予以认定。
根据各方当事人的陈述及对以上证据的认定，本院确认如下事实：第三人钱启进系原告顿力公司锅炉工。2013年8月27日夜至次日凌晨，第三人钱启进在原告顿力公司上夜班烧锅炉期间，有异物进入左眼。同年8月28日上午，第三人钱启进至海门市第六人民医院就诊。9月1日，第三人钱启进至上海复旦大学附属耳眼鼻喉科医院就诊，次日住院，行左眼内容剜除术，9月4日出院诊断为左眼全眼球炎、左眼球内异物取出术后。2013年12月18日，第三人钱启进再次入上海复旦大学附属耳眼鼻喉科医院治疗，次日行左眼二期眼座植入术，12月23日出院诊断为左眼内容物剜除术后、左眼球内异物取出术后。
2014年7月25日，被告海门人社局收到第三人钱启进工伤认定申请书及相关申请材料。同年7月31日，被告海门人社局向第三人钱启进发出海人社工补（2014）88号《工伤认定申请材料补正通知书》，要求第三人钱启进补充与原告顿力公司存在劳动关系的证明材料。8月7日，被告海门人社局根据《工伤保险条例》第十九条第二款、《工伤认定办法》第十七条，向原告顿力公司发出海人社工限（2014）76号《工伤认定限期举证告知书》，要求原告顿力公司在接到该告知书之日起5个工作日内向被告陈述与第三人钱启进的劳动关系情况及第三人钱启进受伤的时间、地点、经过、原因及对第三人钱启进受伤是否为工伤所持的意见，如不认为第三人钱启进受伤是工伤的，应提供相应的证据材料。如不在规定的时限内举证，视原告顿力公司承认第三人钱启进在《工伤认定申请表》中所作陈述属实，被告海门人社局将根据第三人钱启进提供的证据依法作出工伤认定结论。8月18日、8月20日、8月25日，被告海门人社局分别向王付刚、孙贤伍、第三人钱启进进行了调查。9月30日，原告顿力公司向被告海门人社局递交关于钱启进不构成工伤的答辩意见书及代理词，认为第三人钱启进所受伤害不构成工伤。同日，被告海门人社局作出海人社工受（2014）258号《工伤认定申请受理通知书》，决定受理第三人钱启进的工伤认定申请。10月28日，被告海门人社局向赵锦山进行了调查。11月26日，被告海门人社局作出海人社工认［296］号《工伤认定决定书》，认为第三人钱启进在工作时间和工作场所内有异物入左眼，在原告顿力公司不能列举证据证明异物入第三人钱启进左眼系非工作原因导致的情况下，第三人钱启进于2013年8月27日夜至次日凌晨期间遭致的左眼受伤情形符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的应当认定为工伤的情形，遂认定第三人钱启进于2013年8月27日夜至次日凌晨期间，在原告顿力公司上夜班时因有异物入左眼而致的左眼内容物剜除术后、左眼球内异物取出术后为工伤。原告顿力公司不服，于2015年2月5日向南通市人力资源和社会保障局申请行政复议。同年3月5日，南通市人力资源和社会保障局作出（2015）通人社行复第06号《行政复议决定书》，决定维持被告海门人社局作出的被诉工伤认定决定。3月12日，原告顿力公司收到复议决定后向本院提起行政诉讼。
本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。据此，被告海门人社局具有辖区内工伤行政确认的法定职权。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、第三人钱启进左眼内容物剜除的伤害能否认定为工伤；二、被告海门人社局作出被诉工伤认定程序是否合法。
关于第三人钱启进左眼内容物剜除的伤害能否认定为工伤的问题。根据《工伤保险条例》第十四条规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，原告顿力公司对与第三人钱启进存在劳动关系及第三人钱启进在原告顿力公司工作过程中眼睛进入异物的事实不持异议，但原告顿力公司认为，一般情况下，眼睛进入异物不可能导致左眼内容物被剜除的后果，因此，被告海门人社局在没有证据证明第三人钱启进左眼进异物与左眼内容物剜除存在因果关系的情况下认定第三人钱启进左眼内容物剜除术后的伤害为工伤没有事实依据。本院认为，认定职工所受的伤害是否属于工伤主要看该伤害是否与工作原因有关，不受该伤害结果是否为事故发生当时即形成及是否能为用人单位或其他人所预见或接受程度的影响。第三人钱启进在8月27日至次日凌晨上夜班过程中眼睛进入异物后即与同事赵锦山提起，并提前下班，该事实得到赵锦山陈述的印证。8月28日白天，第三人钱启进因眼部不适至海门市第六人民医院治疗，后因病情未有好转，经原告顿力公司联系至上海复旦大学附属耳眼鼻喉科医院就诊，进行了左眼眼球剜除手术。以上是第三人钱启进眼睛进入异物后的连续医疗过程。眼睛属于人体器官中极为精细的器官，眼睛进入异物所产生的后果因个人身体差异、异物的性质、异物对眼球伤害的部位不同而轻重不一，异物对眼睛的伤害后果也并非立竿见影的体现，而是具有逐渐恶化的过程。从第三人钱启进眼睛进入异物及随后的治疗过程看，第三人钱启进眼球最终被剜除与眼睛在工作中进入异物具有密切关联。原告顿力公司虽主张第三人钱启进眼球被剜除系第三人钱启进延误治疗或误诊导致，且认为根据生活经验，眼睛进入异物不至于导致眼球被剜除的后果，但原告顿力公司并未向本院提供任何证据证实第三人钱启进眼球被剜除系工作之外的原因引起，与工作原因无关，其主张属于主观猜测，本院不予支持。被告海门人社局认定第三人钱启进左眼眼球剜除后为工伤具有事实依据，本院予以认可。
关于被告海门人社局作出被诉工伤认定程序是否合法的问题。虽然原告顿力公司对被告海门人社局作出工伤认定的执法程序未提出异议，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，人民法院对被诉行政行为合法性进行审查。故本院依法对被诉工伤认定程序的合法性负有审查职责。
根据《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。第十七条规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。从以上规定可以看出，工伤认定是依申请而作出的行政确认行为，社会保险行政部门对工伤认定申请进行审查后，对符合受理条件的予以受理，受理后再根据需要进行调查、核实，进而作出是否认定工伤的行政行为。申请
--受理--调查核实--作出行政行为是工伤认定的基本程序。社会保险行政部门告知用人单位承担举证责任是调查核实阶段的执法内容。
本案中，被告海门人社局于2014年7月25日收到第三人钱启进的工伤认定申请后，于7月31日要求第三人钱启进补充与原告顿力公司存在劳动关系的证明材料，表明被告海门人社局对第三人钱启进的工伤认定申请未予受理。9月30日，被告海门人社局才对第三人钱启进的工伤认定申请予以受理。但同年8月7日，被告海门人社局向原告顿力公司发出限期举证告知书，从该告知书的内容看，被告海门人社局明确告知如原告顿力公司不提供证据材料，被告海门人社局将据第三人钱启进提供的证据依法作出工伤认定结论。显然，被告海门人社局在是否受理工伤认定申请尚未作出决定之前即先行进入调查核实程序阶段，颠倒了法定的工伤认定程序。
从上述法律规定可以看出，工伤认定具有法定的程序要求。不同的执法阶段具有不同的执法内容，对相对人及利害关系人产生的权利义务影响和法律后果也不尽相同。社会保险行政部门在工伤认定受理阶段承担的是对该申请是否符合受理条件的审核职责，在受理后才负有对职工所受伤害是否为工伤的审核职责。受理环节是被告海门人社局启动工伤认定程序，履行工伤认定职责的起点，但被告海门人社局在尚未决定工伤认定申请符合受理条件的情况下即对是否认定工伤进行实质调查，从被告所举证据也不难看出，被告据以作出工伤认定的证据材料基本都是在受理之前形成，法定的受理环节几乎形同虚设。被告海门人社局这一颠倒法定执法程序的行为应当认定为违法。
被告海门人社局辩称发限期举证告知书的目的是向原告顿力公司核实其与第三人钱启进是否存在劳动关系，以便确定第三人钱启进的申请是否符合受理条件。本院认为，该辩解不能成为其颠倒法定程序的正当理由。
首先，如果按被告海门人社局所述，限期举证告知仅是为是否受理作出的调查行为，而非受理工伤认定后的调查核实，那么被告海门人社局在受理案涉工伤认定申请后，仍应依法履行向原告顿力公司调查核实和告知举证的职责。事实上，被告海门人社局受理后未再向原告顿力公司发出举证通知或进行调查核实而迳行作出被诉工伤认定决定。
其次，被告海门人社局分别在8月18日、20日向原告顿力公司的两名工作人员进行了调查，两名工作人员对于第三人钱启进在原告顿力公司上班的事实均予以肯定，与第三人钱启进的陈述一致。如果被告海门人社局在受理之前从保护劳动者利益出发积极为劳动者寻求有关劳动关系的证明，在已有充分证据证明的情况下，也应当及时予以受理。根据《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门对于符合受理条件的，应当在15日内作出受理决定，而被告海门人社局却迟至9月30日才作出受理决定，显然被告海门人社局的辩解与其实际执法行为相矛盾。
综上，被诉工伤认定事实清楚、适用法律正确，但违反了法定程序。鉴于被告海门人社局认定第三人钱启进所受伤害为工伤的结论正确，该程序违法情形并未影响实体决定的正确性，并未对原告顿力公司的权利产生实际影响，故可以认定为未对原告权利产生实际影响的轻微违法行为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。考虑到行政经济及效率原则，避免实体法律关系久拖不决并增加当事人讼累，本案应当依法确认被诉工伤认定决定违法，而无需撤销行政行为。原告顿力公司请求撤销被诉工伤认定决定的主张本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告海门市人力资源和社会保障局作出的海人社工认（2014）296号《工伤认定决定书》违法。
二、驳回原告海门市顿力金属制品有限公司请求撤销被告海门市人力资源和社会保障局作出的海人社工认（2014）296号《工伤认定决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告海门市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 金 锋
人民陪审员 杨 静
二〇一五年六月十七日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。