山东省东阿县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第2号
原告：魏绪兰，女，1959年12月20日出生，汉族，农民，住东阿县前进街**号。
委托代理人：沈克发，男，1989年10月11日出生，汉族，农民，住址同上，系原告魏绪兰之子。
委托代理人：刘桂华，女，东阿县同圆法律服务所法律工作者。
被告：东阿县人民政府。住所地：东阿县城文化街***号。
法定代表人：周文明，男，县长。
委托代理人：殷征，男，该县法制办公室副主任。
委托代理人：郭晓利，女，该县法制办公室科员。
第三人：李孟海，男，1964年9月7日出生，汉族，农民，住东阿县铜城街道办事处西堂村。
委托代理人：曹绪涛，男，东阿县司法局干部。
原告魏绪兰不服被告东阿县人民政府为第三人李孟海颁发东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证的具体行政行为，于2014年1月22日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2014年2月12日向被告送达了起诉状副本与应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月3日公开开庭审理了本案。原告魏绪兰及委托代理人刘桂华、沈克发，被告的委托代理人殷征、郭晓利，第三人李孟海及委托代理人曹绪涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东阿县人民政府于2007年5月9日为第三人李孟海颁发东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证，载明：土地使用权人为李孟海，地号是01-13-154，用途为宅基地，使用权面积是235.76平方米，土地四至分别为北至俊功，东至俊功，南至胡同，西至路。被告在答辩期内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、土地登记申请书、审批表各一份，证明被诉具体行政行为经第三人申请，东阿县铜城街道办事处西堂村委会（以下简称西堂村委会）同意，被告东阿县人民政府依法审批后颁发的。
2、地籍调查表一份，证明被诉具体行政行为经过了地籍调查确认。
以上证据证明被诉具体行政行为事实清楚，程序合法。
原告诉称：1988年李孟江建房一处，宅基地登记在李孟江名下，1989年元月份原告与李孟江在登记结婚，婚后生育一男孩，原告与李孟江一直在该房内居住，并偿还了因建房所欠债务。1995年李孟江去世，1997年原告带着儿子改嫁他乡，原告与李孟江婚后居住的房屋一直闲置至今。2013年西堂村组织统一拆迁，原告带人拆除上述房屋时，遭到第三人李孟海及其家人的阻拦，第三人称上述房屋的宅基地登记在他的名下，原告到相关部门查询后得知被告东阿县人民政府为第三人颁发了上述房屋所在宅基地的土地使用权证。原告认为她作为李孟江的法定继承人，对其财产享有合法的继承权，被告在原告不知情的情况下为第三人颁发土地使用证的行为侵害了原告的合法权益，现诉至法院，请求撤销被告为第三人颁发的东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证的具体行政行为。
原告提交如下证据：
1、89字第012号结婚证复印件一份，证明原告魏绪兰与李孟江于1989年元月份在东阿县黄屯乡人民政府登记结婚。
2、2013年12月6日西堂村委会出具的证明信复印件一份，证明涉案宅基地及地上房屋原登记在李孟江名下，涉案宅基地的使用权及地上房屋归李孟江所有。
3、西堂村地籍档案索引复印件一份，证明涉案宅基地原登记在李孟江名下。
4、编号01-13-153的土地登记申请书（审批表）复印件一份，证明第三人李孟海名下登记有两处宅基地。
被告辩称：根据《山东省行政复议条例》第十六条第（二）项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款之规定，本案被诉具体行政行为是东阿县人民政府为第三人的宅基地确权发证的行为，属于复议前置的情形，原告应先申请行政复议，法院应驳回原告起诉。
2007年，东阿县人民政府统一为西堂村办理集体土地使用权初始登记。2007年4月10日，第三人李孟海提出申请，经西堂村委会同意，东阿县人民政府组织工作人员进行地籍调查，经东阿县国土资源局铜城国土所、东阿县国土资源局审核，东阿县人民政府批准为第三人李孟海颁发了东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证。该颁证行为是对涉案宅基地的初始登记，原告无权对初始登记行为提起诉讼，原告不具有诉讼主体资格。而且，该颁证行为事实清楚、程序适当、合法有效，请求法院予以维持。
第三人辩称：涉案宅基地上的房屋是我父亲生前和我共同建造的，盖房子时的欠款也是我和家人偿还的，原告对此房屋无所有权。原告与我弟弟李孟江结婚后父母同意他们在此房屋居住。我弟弟李孟江去世后，原告带着孩子改嫁他乡，至今已有十九年。在此期间，原告未赡养老人也未让孩子回去过，现原告诉至法院要求撤销东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证没有任何道理，请求法院予以驳回。
第三人提交如下证据：
1、东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证复印件一份，证明涉案宅基地登记在第三人李孟海名下。
2、2014年2月8日西堂村委会出具的证明信复印件一份，证明涉案宅基地上的房屋是李传彬、李孟海于1988年建设，2006年西堂村统一进行土地登记时，李孟海之父李传彬要求将涉案宅基地登记在第三人李孟海名下。
3、西堂村村民郎玉贤、李传生、郎吉德的证人证言各一份，证明2006年西堂村进行宅基地丈量登记时，第三人李孟海的父亲李传彬要求将涉案宅基地登记在第三人名下。
4、第三人的弟弟李孟涛的证人证言一份，证明第三人的弟弟李孟江盖房、结婚等事项的花费由其哥哥，即第三人李孟海承担。
5、第三人的姑父杨俊功的证人证言一份，证明1988年第三人李孟海因盖房向杨俊功借钱2000元并于2000年归还。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告提交的证据1、2提出异议，认为编号01-13-154的土地登记申请书中没有土地权属证明及地上建筑物的产权证明，属于申请资料不全。土地登记申请书与审批表中关于四至的南至、东至与地籍调查表中的南至、东至不一致，且均与实际中的南至、东至不一致，事实上，涉案宅基地的南至是李孟海，东至胡同。这充分说明被告在土地登记过程中，没有依法进行地籍调查、审核，属于程序违法。被告则认为编号01-13-154号土地登记申请书（审批表）中有关于地上物类别及权属的表述，出现四至不一致的情况，是因为大规模进行土地的初始登记，均是各村委会自己组织人员丈量，在表格的填写、表述和理解上有出入，此瑕疵不能作为撤销该集体土地使用证的依据。第三人认为四至虽存在出入、瑕疵，不能作为撤销该集体土地使用证的依据。
被告和第三人对原告提交的证据1均无异议。被告对原告提交的证据2提出异议，认为该证据与第三人提交的证据2存在明显差别，无法认定具体事实，是无效证据。第三人对原告提交的证据2提出异议，认为西堂村委会为其出具的证明清楚地说明了房屋来历，也未显示涉案宅基地与地上房屋与原告有关。原告则认为该证据证明涉案宅基地及地上房屋归李孟江所有，原告作为李孟江的合法继承人对该房屋有继承权。
被告对原告提交的证据3有异议，认为该证据是复印件，原告也不能提供原件，而且该证据内容不齐全，没有第三人的名字，是无效证据。第三人对原告提交的证据3有异议，认为该地籍档案索引表没有记载的时间、地点、填写人，也没有第三人的名字，记载不全面。而且，该证据记载的土地使用面积与东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证记载的土地面积存在出入，该证据是无效证据。原告则认为该证据证明涉案宅基地的原宗地号为102，土地使用权人为其丈夫李孟江，其作为合法继承人具备诉讼主体资格。
被告对原告提交的证据4提出异议，认为该证据与本案无关，且该证据的土地登记审批表上显示北至是李孟海，说明涉案宅基地上的房屋是第三人李孟海的。第三人李孟海认为他这两处宅基地是一体的，且他们村这种情况很常见。原告则认为该证据证明被告于2007年4月10日为第三人办理了两宗土地登记申请，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，依法应予撤销。
原告对第三人提交的证据1的真实性无异议，对第三人提交的证据2提出异议，认为西堂村委会为其出具的证明，证实涉案宅基地使用权人及地上房屋的所有权人是李孟江，原告作为李孟江的继承人具备诉讼主体资格。第三人则认为该证据证明了房屋的来历且该证明中无与原告相关的内容。
原告认为第三人提交的证据3证明涉案宅基地上的房屋为原告丈夫李孟江所有，第三人则认为该证据只能证明这三个证人参与土地丈量，涉案土地登记在我名下。
原告对第三人提交的证据4、5提出异议，认为涉案宅基上的房屋是李孟海所盖并不属实，该房屋是其丈夫李孟江所盖，且分家分给了原告及其丈夫李孟江。第三人则认为该证据证明涉案宅基地上的房屋为其所盖，归其所有。
原告魏绪兰庭后向本院提交了西堂村村民郎吉富地号为06-02-129的集体土地建设用地使用证复印件一份，本院于2014年3月24日组织原告、被告、第三人对该证据进行质证。被告对该证据提出异议，认为原告提交的郎吉富的集体土地建设用地使用证，即使该土地使用证是真实的，也只能证明郎吉富在2007年前办理过土地使用权登记，无法推断原告在2007年前就涉案宅基地办理过土地使用权登记。2007年前西堂村的土地使用权登记无原始档案记载，东阿县人民政府、东阿县国土资源局根据西堂村委会的申请于2007年4月按初始登记为西堂村村民统一办理集体土地使用证。第三人认为涉案宅基地登记在他名下，其为涉案宅基地的使用权人。原告则认为该证据与地籍档案索引表第四页关于郎吉富的登记内容一致，进一步印证了地籍档案索引表的真实性。同时证明2007年4月份前，西堂村部分村民包括李孟江办理过宅基登记，李孟江的宅基地宗地号是102，涉案宅基地的土地使用权人是李孟江，被告为第三人办理土地登记的行为并非初始登记而是变更登记，但该变更登记行为，程序违法应予撤销。
本院于2014年3月20日就涉案宗地2007年之前的登记情况和原告提交的西堂村村民郎吉富地号为06-02-129的集体土地建设用地使用证的档案情况专门向东阿县国土资源局进行了调查，据东阿县国土资源局的工作人员反映，因无档案记载，对案争宅基地2007年之前是否进行过登记不清楚，西堂村村民郎吉富地号为06-02-129的集体土地使用证亦无档案记载。
经审理查明：第三人李孟海与原告丈夫李孟江是兄弟关系，二人父亲是李传彬（已故）。1989年原告魏绪兰与第三人的弟弟李孟江登记结婚，婚后一直在涉案宅基地上的房屋内居住，1989年10月，原告生育一男孩，后原告丈夫李孟江于1995年去世，1997年原告带着儿子改嫁他乡。2007年，被告东阿县人民政府根据第三人李孟海的申请，对涉案宅基地进行登记丈量，将涉案宅基地登记在第三人李孟海名下。被告东阿县人民政府于2007年5月9日为第三人李孟海颁发了东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证，该集体土地使用证登记的四至中的东至、南至与原告和第三人的陈述均不一致。原告及第三人均称该宗集体土地的东至是胡同，南至是第三人李孟海的另一处宅基地。
2013年西堂村计划统一拆迁，原告带人拆除涉案宅基地上的房屋时，遭到第三人及其家人的阻拦，事后原告经查询得知被告东阿县人民政府已为第三人李孟海办理了涉案宅基地的集体土地使用证。原告认为被告东阿县人民政府在其不知情的情况下为第三人颁发集体土地使用证，严重损害了其合法权益，故诉至本院，请求撤销被告为第三人颁发的东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证。
经合议庭合议，本院认为：
1989年，原告魏绪兰与李孟江在案争宅基内结婚生子，李孟江1995年去世，原告1997年改嫁，也就是说，原告在案争宅基内居住了8年之久。原告的丈夫李孟江和李孟江的父李传彬虽然相继去世，原告也已改嫁他乡，但按照农村分配宅基地的习惯，不能说原告对涉案宅基地不享有任何权利，被告于2007年将案争宅基登记在第三人李孟海名下的具体行政行为与原告魏绪兰具有法律上的利害关系，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，原告魏绪兰在本案中具有原告主体资格，被告及第三人辩称原告不具有诉讼主体资格的理由依法不能成立。
《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》规定：“……行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”根据以上法律规定，本案被诉具体行政行为不属复议前置的情形，原告未经复议程序直接向本院提起行政诉讼不违反法律规定，被告辩称本案属于复议前置的主张与法无据，不予支持。
1996年2月1日实施的，原国家土地管理局（1995）国土［法］字第184号《国家土地管理局土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：……（三）土地权属来源证明；……。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行为没有相应的证据。本案中，被告东阿县人民政府向本院提交的被诉具体行政行为的证据、依据中，并没有第三人申请土地登记时必须提交的土地权属来源证明。根据上述法律规定，被告未能提供其颁证行为所依据的涉案宅基地的合法的权属来源证明，视为被告的颁证行为没有合法的权属来源证明，被诉具体行政行为依据主要证据不足。
另据庭审时原被告及第三人的陈述，被诉土地使用证证载四至中的东至、南至与实际不符，属认定事实不清。
综上，被诉具体行政行为主要证据不足，认定事实不清、依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决如下：
撤销被告东阿县人民政府于2007年5月9日为第三人李孟海颁发东集用（2007）第01-13-154号集体土地使用证的具体行政行为。
案件受理费50元由被告东阿县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于
山东省聊城市中级人民法院。
审 判 长 张培民
代理审判员 刘思源
人民陪审员 韩 冬
二〇一四年四月十七日
书 记 员 雷 强