山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第369号
上诉人（原审原告）张伟成，男，汉族，农民，住济阳县。
委托代理人张心升，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济阳县国土资源局，住所地济阳县。
法定代表人刘景福，局长。
委托代理人付风和，济阳县国土资源局征地办公室副主任。
委托代理人刘瑞开，山东荟萃律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济阳县人民政府，住所地济阳县。
法定代表人王壮，县长。
委托代理人杨元明，济阳县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人安敬利，济阳县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人张伟成因土地行政决定、行政复议一案，不服济阳县人民法院（2015）济阳行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人张伟成及其委托代理人张心升，被上诉人济阳县国土资源局的委托代理人付风和、刘瑞开，被上诉人济阳县人民政府的委托代理人安敬利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，济南至东营高速公路工程建设需要征收垛石镇刘安然村部分土地，其中包括原告的房屋。济阳县人民政府先后发布了济阳征公告（2013）1号拟征收土地公告、2014年第01号《征收土地公告》，被告济阳县国土资源局在垛石镇刘安然村对《土地补偿安置方案》进行了张贴。期间，济阳县济东高速公路建设指挥部、垛石镇人民政府对原告的房屋及其他地面附着物的面积、数量进行了测量清点，原告张伟成签字确认。原告涉案房屋经山东国建土地房地产评估测绘有限公司评估，价值为82839.05元，加上其他附着物，共补偿85928.72元；过渡安置费、搬家费共补偿10400元，上述款项均已存入原告名下银行账户。2015年1月23日，垛石镇政府将款项到账事宜书面告知原告。2015年2月5日，被告济阳县国土局对原告作出《限期交出土地告知书》，限原告于2月16日前搬迁拆除完毕，并告知陈述和申辩的权利。2015年2月6日，原告提出陈述和申辩，申辩理由是：补偿款、房屋回迁、宅基地及相关问题未与政府达成共识。2015年3月3日，济阳县国土局作出《责令交出土地决定书》，责令原告交出土地。原告不服，向被告济阳县人民政府申请行政复议，被告济阳县人民政府于2015年6月26日作出济阳复决字（2015）20号《行政复议决定书》，维持济阳县国土资源局对原告作出的《责令交出土地决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告济阳县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门具有作出责令交出土地决定的行政职权。原告对被告济阳县国土资源局属于土地行政主管部门提出异议，但济阳县国土资源局属于县级人民政府土地行政主管部门为社会常识，原告异议不能成立。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）第十四条规定“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”。此规定为土地管理部门申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的条件，法院可以依此对责令交出土地行为进行审查。对原告应依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》进行审查的主张，予以采纳。根据上述规定，结合原、被告诉辩意见，本案争议焦点为：1、征收土地方案是否经依法批准并按照法定程序进行实施；2、原告是否依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿；3、原告的行为是否属于阻挠国家建设征收土地、拒不交出土地。针对第一个焦点，原审法院认为，虽然原告对济南至东营高速公路工程项目是否依法经过审批提出异议，认为济阳县国土资源局提交的“山东省国土资源厅转发国土资源部《关于济南至东营高速公路工程建设用地的批复》的函”不是原件，不予认可。但济南至东营高速公路工程已开工建设，被告济阳县国土资源局补充提交的中国政府网网页信息也显示该项目已经过审批。所以对征收土地方案经依法批准的事实，应予确认。济阳县人民政府将批准征地机关、批准文号、征用土地用途及征地补偿标准，济阳县国土资源局将经济阳县人民政府批准的《土地补偿安置方案》等均在原告所在村委会进行了公告，相关单位对原告房屋及其他附着物等进行了评估、测量，征收程序形式合法。针对第二个焦点，原审法院认为，被告济阳县国土资源局提交了山东省物价局等三部门《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》、山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的包括原告房屋在内的评估报告、地面附着物及青苗确认表，银行结算转财凭证、打款通知等证据，可以认定补偿标准明确、项目详实，原告已依法得到安置补偿。土地征收补偿行为与责令交出土地行为属于性质不同、相互独立的两类行政行为，二者在职权主体、行政程序、法律适用以及当事人的救济途径等方面均有所不同。原告主张的补偿标准低、宅基地系有偿购买未予补偿等均属于土地征收补偿方面的异议，如若对此不服，应在法定期限内通过法定途径针对涉案的土地征收行为寻求行政或者司法救济，不属于本案审查范围。针对第三个焦点，原审法院认为，原告称被告济阳县国土资源局提交的《限期交出土地告知书》，没有限定原告搬迁拆除的具体时间，原告没有拒不交出土地。被告济阳县国土资源局辩称，向法庭提交的为留存件，忘记了填写时间，但送达原告的那份填写了时间，时间为“2015年2月16日前”，且原告在复议程序提交的《限期交出土地告知书》也载明为该日期。原审法院经审查认为，应当认定被告济阳县国土资源局送达的、原告实际收到的《限期交出土地告知书》，上面载明“2015年2月16日前搬迁拆除完毕”。原告在限定时间之前未搬迁拆除，客观上已构成阻挠国家建设征用土地、拒不交出土地的行为。关于复议程序是否合法，原告称提起行政复议的时间是2015年4月27日，被告济阳县人民政府受理通知书的时间是2015年6月1日，不符合《中华人民共和国行政复议法》“应当在五日内进行审查”的规定。济阳县人民政府辩称，原告递交行政复议资料时，因想就补偿问题进行沟通核实，当时就让原告把资料拿回去等协调结果，原告讲先把资料留下，再决定是否复议。后原告于2015年6月1日要求进行正式申请复议。被告济阳县人民政府对原告的异议做了解释说明，原告也未予否认，综合被告济阳县人民政府提交的其他证据，原审法院认为其作出的济阳复决字（2015）20号《行政复议决定书》的程序符合法律规定。综上，本案涉及的土地征收已经依法批准，土地征收补偿的程序从形式上符合法律规定，依法可作为被告济阳县国土资源局作出责令交出土地决定的依据。被告济阳县国土资源局对原告张伟成作出《限期交出土地告知书》后，原告张伟成进行了陈述申辩，但其“未达成共识”的理由不能作为拒绝交出土地的正当理由。在原告张伟成拒绝交出被征收土地的情况下，被告济阳县国土资源局依法作出责令交出土地决定，责令原告限期交出被征收土地的理据充分，适用法律正确、程序合法。被告济阳县人民政府作出的行政复议决定程序合法。原告张伟成请求撤销被告济阳县国土资源局对其作出的、经被告济阳县人民政府复议维持的《责令交出土地决定书》，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经审判委员会讨论决定，判决驳回原告张伟成关于撤销被告济阳县国土资源局对其作出的《责令交出土地决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张伟成负担。
上诉人张伟成不服原审判决上诉称：一、济阳县国土资源局在未依法定程序实施征地行为，也未对上诉人依法进行合理合法安置及足额补偿的情况下作出责令交出土地决定行为的前提条件根本不存在，一审判决对此认定不清。济阳县人民政府和济阳县国土资源局并未按照法律法规规定的征地程序实施征地行为。上诉人并未实施拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的行为，济阳县国土资源局并未对上诉人进行合法安置补偿，上诉人在没有得到合法合理补偿的情况下，也未实施阻挠国家建设征收土地且拒不交出土地的行为。二、济阳县国土资源局作出的本案责令交出土地决定行为程序明显违法，原审法院对此认定不清。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发（2004）10号）有关规定，济阳县国土资源局在作出责令交出土地决定行为时应当保证本案上诉人的知情权、参与权和救济权，程序正当并不是向上诉人送一个通知这样简单，应当切实保证上诉人在行政程序中，真正行使了自己的权利。三、济阳县国土资源局作出的责令交出土地决定行为证据不足、事实不清、程序严重违法，济阳县人民政府却未正当履行复议机关的法定职责，纠正第一被上诉人不法责令交出土地决定行为，其作出的行政复议决定行为明显违法、错误，且复议程序严重违法，原审判决对此均认定不清。四、上诉人对济阳县国土资源局超期举证提供的证据并未质证，但原审法院却违法予以认定，故原审判决的程序明显违法。五、济阳县国土资源局做出的责令交出土地行为严重违法，济阳县人民政府作出的行政复议决定明显错误，依法均应予以撤销，原审法院驳回上诉人诉讼请求适用法律明显不当。综上，请求二审法院撤销原审判决并支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人济阳县国土资源局答辩称：我局作出的《责令交出土地决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对原审法院判决没有异议，请求二审法院驳回上诉人诉讼请求，维持原判。
被上诉人济阳县人民政府答辩称：我单位依法履行行政复议职责，审查程序合法，适用法律依据正确。对原审法院判决没有异议。请求二审法院驳回上诉人申请，维持原判。
被上诉人济阳县国土资源局及被上诉人济阳县人民政府向原审法院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、《责令交出土地决定书》；2、关于限期交出土地告知书的陈述和申辩（原告）；3、济阳县垛石镇人民政府通知、送达回证及照片6张，该通知载明：原告房屋及附着物补偿款85928.72元、过渡安置费和搬家费10400元已存入原告银行账户，并附银行转账凭证；4、《限期交出土地告知书》和《责令交出土地决定书》送达回证；5、《限期交出土地告知书》；6、《限期交出土地告知书》送达照片6张、《责令交出土地决定书》送达照片3张；7、银行结算转账凭证、补偿款发放汇总签字表（复印件）；8、济阳县人民政府征收土地公告及张贴照片2张；9、国土资源部《关于济南至东营高速公路工程建设用地的批复》【国土资函（2014）512号】；10、山东省国土资源厅转发国土资源部《关于济南至东营高速公路工程建设用地的批复》的函【鲁国土资函（2014）610号】；11、土地征收补偿明细表、过渡安置费及搬家费明细表（复印件）。经原审法院准许，被上诉人济阳县国土资源局补充提交以下证据及依据：1、济阳县人民政府拟征收土地公告及张贴照片；2、拟征收土地补偿安置方案及张贴照片；3、济阳县国土资源局、垛石镇刘安然村民委员会等四家单位签订的《土地征收补偿安置协议》；4、山东省物价局等三部门《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》【鲁价费发（2008）178号】；5、中国政府网建设用地批复网页信息（显示有济南至东营高速公路工程）；6、山东国建土地房地产评估测绘有限公司《济东高速永久征地项目济阳段集体土地上房屋征收补偿价值评估报告》（含原告房屋）；7、银行结算凭证一份（10400元）、银行转账成功明细表（载明张伟成85928.72元）；8、原告过渡安置费、搬家费明细表，地面附着物及青苗确认表，测量清点照片。
被上诉人济阳县人民政府向原审法院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书；3、申请人（张伟成）身份证明及授权委托书；4、申请人（张伟成）申请复议提供资料；5、济阳县人民政府行政复议答复通知书；6、被申请人（济阳县国土资源局）法定代表人证明及授权委托书；7、被申请人（济阳县国土资源局）行政复议答复书；8、被申请人（济阳县国土资源局）提供资料一宗；9、行政复议决定书；10、送达回证。
上诉人向原审法院提交了以下证据：1、《责令交出土地决定书》；2、济阳县人民政府济阳复决字（2015）20号《行政复议决定书》。
上述证据、依据均经原审庭审质证，并随原审卷宗移送本院。本院除对被上诉人济阳县人民政府行政复议受理程序是否合法与原审法院认定不一致外，对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案争议的焦点为：一、济阳县国土资源局作出责令交出土地决定是否合法。二、济阳县人民政府作出济阳复决字（2015）20号行政复议决定程序是否合法。三、原审法院认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于第一个焦点问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。济阳县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，在组织实施征地过程中，对阻挠国家建设征用土地行为的当事人，有权依据法律法规的规定作出行政处理决定，责令其交出土地。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）第十四条规定，本院认为，济阳县国土资源局作出的《责令交出土地决定书》的合法性应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）被上诉人已经依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到土地征收工作的正常进行。本案中，国土资源部《关于济南至东营高速公路工程建设用地的批复》、山东省国土资源厅转发国土资源部《关于济南至东营高速公路工程建设用地的批复》的函足以证实，济南至东营高速公路工程建设用地项目业经有权机关批准。济阳县人民政府将批准征地机关、批准文号、征用土地用途及征地补偿标准，济阳县国土资源局将经济阳县人民政府批准的《土地补偿安置方案》等均在上诉人所在村委会进行了公告，本案征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六、四十八条的规定。相关单位对上诉人房屋及其他附着物等进行了评估、测量，济阳县国土资源局提供的评估报告、地面附着物及青苗确认表、银行结算转财凭证、打款通知等证据可以认定，对上诉人的补偿标准明确、且款项已经打入上诉人账户。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，上诉人若对组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应当先申请行政机关裁决，征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施，土地补偿争议并不属于本案的审查范围。上诉人的房屋在此次征收土地范围内，且未在规定的时间内交出土地，其行为严重影响了建设用地的按时交付，阻挠了国家建设征用土地。上诉人在收到《限期交出土地告知书》后，仍未按照规定期限交出土地，被上诉人济阳县国土资源局对其作出责令交出土地决定符合法律规定。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：……（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的”。被上诉人济阳县国土资源局在法定期限内向原审法院提交了其作出责令交出土地具体行政行为所依据的全部证据及相关的批复，补偿款到帐通知等证据。但上诉人诉讼过程中提出了济阳县国土资源局实施行政行为过程中没有提出的反驳理由，济阳县国土资源局据此依法向原审法院申请补充相关证据，经原审法院准许，济阳县国土资源局补充提供了证据，原审法院亦组织原、被告双方进行了质证，上诉人拒绝对济阳县国土资源局补充提交的证据发表质证意见，应视为上诉人放弃其质证权利，但不影响原审法院对证据依法作出认证。
关于第二个焦点问题，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。上诉人主张，其在2015年4月27日提起行政复议，但被上诉人济阳县人民政府违反了《中华人民共和国行政复议法》“应当在五日内进行审查”的规定，至6月1日才予以受理，程序违法。虽然被上诉人济阳县人民政府辩称，上诉人提交资料的时候想就补偿问题进行沟通，当时被上诉人让上诉人把复议资料带回，等确定之后再决定是否复议，上诉人就先把资料留下，后来上诉人于2015年6月1日到被上诉人处要求正式申请复议，被上诉人当天予以受理，被上诉人复议程序符合法律规定。但上诉人对其上述理由均不予认可，且被上诉人未提供证据证明其上述理由。因此，被上诉人济阳县人民政府并未依照上述规定在五日内进行审查，程序违法。虽然被上诉人济阳县人民政府的上述行为违反法定程序，但其受理上诉人的申请后，对上诉人的申请进行了处理，作出了复议决定，作出了维持济阳县国土资源局责令交出土地决定的复议决定，被上诉人济阳县人民政府作出的行政复议决定的结果正确。因此，本院确认被上诉人济阳县人民政府行政复议行为违法。
关于第三个焦点问题，基于被上诉人济阳县人民政府行政复议行为程序违法的事实，原审判决确认被上诉人济阳县人民政府作出济阳复决字（2015）20号行政复议决定程序符合法律规定，属于认定事实错误，本院予以纠正。
综上，被上诉人济阳县国土资源局向上诉人作出责令交出土地决定的行政行为程序合法、事实清楚、适用法律正确，原审判决对此予以确认，并无不当。被上诉人济阳县人民政府未在收到上诉人张伟成复议申请后五日内进行审查，复议程序违法。原审法院认定事实错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款之规定，判决如下：
一、撤销济阳县人民法院（2015）济阳行初字第33号行政判决；
二、驳回上诉人张伟成关于撤销被上诉人济阳县国土资源局对其作出的责令交出土地决定的诉讼请求；
三、确认济阳县人民政府济阳复决字（2015）20号行政复议决定违法。
一审案件受理费50元，由上诉人张伟成承担30元，由济阳县人民政府承担20元。二审案件受理费50元，由上诉人张伟成承担30元，由济阳县人民政府承担20元。
本判决为终审判决。
审 判 长 于文诚
代理审判员 陈 伟
代理审判员 张振明
二〇一五年十二月二日
书 记 员 张天虹