内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）内2201行初35号
原告葛连河，男，1956年9月21日出生，汉族，律师，现住内蒙古自治区兴安盟乌兰浩特市。
被告兴安盟司法局，住所地内蒙古自治区兴安盟党政机关大楼。
法定代表人包扶宏，局长。
委托代理人倪军，该局律师公证管理科科长。
委托代理人潘长仁，内蒙古奥斯律师事务所律师。
第三人内蒙古鼎珏律师事务所，住所地内蒙古自治区兴安盟乌兰浩特市和平街名都商业广场综合楼*号楼***室。
法定代表人王玉华，主任。
原告葛连河因要求确认被告兴安盟司法局（以下简称盟司法局）暂扣原告《律师执业证》的行为违法，于2017年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告盟司法局送达了起诉状副本及应诉通知书。因内蒙古鼎珏律师事务所（以下简称鼎珏律师事务所）与本案被诉行政行为有利害关系，经原告葛连河申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月14日公开开庭审理了本案。原告葛连河，被告盟司法局的委托代理人倪军、潘长仁，第三人鼎珏律师事务所的法定代表人王玉华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告葛连河诉称，2017年律师执照注册时，被告盟司法局以第三人鼎珏律师事务所提供的虚假材料为依据，对原告进行暂缓考核并扣押原告执业证。但事实是第三人鼎珏律师事务所教唆、指使原告收取案件代理费，被原告拒绝。第三人鼎珏律师事务所陷害未遂便怀恨在心，向盟司法局提供虚假材料。盟司法局在明知原告是清白的情况下，利用手中的权利，不调查核实履行书面通知或口头告知义务，对原告进行非法扣押执照处理。现诉至法院，请求法院确认暂扣原告执业证书违法，履行注册后立即返还给原告执业证书；并由被告赔偿因暂扣执业证造成的损失150000.00元、差旅费8000.00元。
原告葛连河向本院提交了下列证据：1.证人代某出庭证明；2.委托协议（2015年7月至2017年5月期间委托协议）30份（27份原件、3份复印件）；3.（2015）乌民初字第2275号民事调解书一份（原件）；4.（2015）科刑初字第173号刑事裁定书一份（原件）；5.十元发票四枚；6.2017年6月25日乌兰浩特至呼和浩特的乘车人为葛连河的304.50元火车票一枚；2017年7月3日呼和浩特至北京的乘车人为葛连河的133.00元火车票一枚；2017年7月6日北京至乌兰浩特的乘车人为葛连河的148.50元火车票一枚。
被告盟司法局辩称，不同意原告的诉讼请求。首先，盟司法局不是本案的适格被告。对原告暂缓年度考核不是具体的行政行为，是行业规定，是律师协会必须履行的法定职责。按照《内蒙古自治区司法厅关于开展2017年度律师事务所检查考核和律师执业考核工作的通知》的要求，盟司法局印发了《兴安盟司法局关于开展2017年度律师事务所检查考核和律师执业考核工作的通知》，决定于六月开展，由盟司法局、盟律师协会共同组织安排执业律师的年度考核工作。由于原告于2016年12月2日被投诉私自收取当事人两万元费用，接到投诉后兴安盟律师协会立案处理，因投诉人与原告双方就两万元费用的事实正在诉讼程序中，因此中止查处。2017年6月双方二审结束，2017年6月16日恢复对投诉的处理程序，由盟律师协会纪律（惩戒）委员会查处。根据《内蒙古自治区司法厅关于开展2017年度律师事务所检查考核和律师执业考核工作的通知》附件即《内蒙古自治区律师年度考核内容及提交的材料》中”三、律师执业暂缓考核的情形（三）律师被投诉正在接受调查的”的规定，和《律师执业年度考核规则》第二十条”律师因涉嫌违法违规正在接受查处的，或者律师所在的律师事务所受到停业整顿处罚且处罚期未满的，设区的市级律师协会和直辖市律师协会应当暂缓确定律师执业年度考核结果，待有查处结果或者停业整顿处罚期满后再予审查确定”的规定，暂缓律师年度考核是律师协会必经履行的责任，并非是对职业律师的处罚，不是具体行政行为，因此盟司法局不是本案的适格被告。其次，兴安盟律师协会对原告葛连河暂缓年度考核的行为合理合法。根据《律师事务所年度检查考核办法》第五条”司法行政机关对律师事务所的年度检查考核应当与律师协会对律师执业的年度考核相结合”、第十一条”司法行政机关对律师事务所进行年度检查考核，应当同时对律师协会对律师执业年度考核的结果进行备案审查”、《律师和律师事务所执业证书管理办法》第十二条”设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关于每年完成对律师事务所年度检查考核后，应当在律师事务所和律师执业证书相应栏目内填写考核年度、考核结果、考核（备案）机关、考核（备案）日期；在律师事务所执业证书副本上加盖'律师事务所年度检查考核'专用章，在律师执业证书上加盖'律师年度检查考核'专用章”、《律师执业年度考核规则》第二条第一款”律师执业年度考核，是指律师协会在律师事务所对本所律师上一年度执业活动进行考核的基础上，对律师的执业表现做出评价，并将考核结果报司法行政机关备案，计入律师执业档案”的规定，律师年度考核备案，是司法行政机关、律师协会对律师上一年度执业表现的考核结果存档备查的事后监督行为，并不是律师证有效期延续的准许行为。根据《律师年度执业考核规则》第二十条”律师因涉嫌违法违规正在接受查处的，或者律师所在的律师事务所受到停业整顿处罚且处罚期未满的，设区的市级律师协会和直辖市律师协会应当暂缓确定律师执业年度考核结果，待有查处结果或者停业整顿处罚期满后再予审查确定”的规定，兴安盟律师协会依据上述法律规定，对原告葛连河暂缓年度考核的行为合理合法。最后，兴安盟律师协会暂缓年度考核的行为未影响原告的执业证效力，对其权利未造成影响，故不同意赔偿。原告葛连河所在的鼎珏律师事务所是盟司法局直属管理的律师事务所。根据《律师执业年度考核规则》和《内蒙古自治区司法厅关于开展2017年度律师事务所检查考核和律师执业考核工作的通知》的有关规定，执业律师年度考核由所在律师事务所考核并将考核材料及《律师执业证》提交盟司法局和盟律师协会，审核后报内蒙古自治区司法厅备案。原告年度考核材料及《律师执业证》提交盟司法局和律师协会后，因被投诉涉嫌违法违规正在接受调查，属于应当暂缓确定律师执业年度考核结果，待有查处结果后再予以审查确定的范围，暂停了原告的《律师执业证》的年度考核备案，待有审查结果后再予以审查确定。对原告葛连河暂缓考核情况已经上报内蒙古自治区司法厅。
被告盟司法局向本院提交了以下证据：1.乌兰浩特市鑫呈小额贷款有限公司投诉信；2016年12月1日兴安盟乌兰浩特市人民法院庭审笔录一份（复印件）；2017年5月15日兴安盟中级人民法院庭审笔录一份（复印件）；2017年6月30日内蒙古鼎珏律师事务所出具的”葛连河私收两万元费用问题的情况说明”；2.《内蒙古自治区司法厅关于开展2017年度律师事务所检查考核和律师职业考核的通知》；3.《兴安盟司法局关于开展2017年度律师事务所检查考核和律师职业考核工作的通知》；4.2017年6月30日兴安盟司法局出具的”证明”；5.内蒙古自治区2017年度未参加律师执业考核人员花名册；6.葛连河《律师执业证书》（复印件）；7.中华人民共和国司法部发布的《律师和律师事务所执业证书管理办法》；8.中华全国律师协会发布的《律师执业年度考核规则》；9.中华人民共和国司法部发布的《律师职业管理办法》。
第三人鼎珏律师事务所述称，不同意原告的诉讼请求。首先，被告主体不适格，对原告进行暂缓考核的主体是律师协会，不是盟司法局。其次，原告对损失费及差旅费应承担举证不能的责任。
第三人鼎珏律师事务所向本院提交了以下证据：1.2017年度律师执业考核表；2.内蒙古鼎珏律师事务所人员登记表。
经庭审质证，本院对以上证据认证如下：被告盟司法局提供的1号证据，用以证明对原告暂缓考核的原因是原告被举报私自收取代理费，涉嫌违法《中华人民共和国律师法》等相关规定，被告盟司法局接到材料后进行调查，因有诉讼未终结，所以暂缓查处，直到二审终结才重新进行查处。原告认为投诉信中陈述的事实不存在，去年6月份就已经被投诉，今年6月份暂缓考核的时候原告才知道这一情况，行政机关履行职责有两个月的期限，已经超期，程序违法。第三人对该证据无异议。因该组证据与本案事实有关联，本院予以采纳。被告盟司法局提供的2、3号证据，用以证明律师年度考核的程序、内容及暂缓考核的情形，接到举报就可暂缓考核，《律师执业证》由司法厅核准备案及考核备案程序。原告认为以上证据并非法律法规或规范性文件，律师协会无权进行暂缓考核。第三人对该证据无异议。因该组证据均为行政机关作出的公文，本院予以采纳。被告盟司法局提供的4号证据，用以证明在《律师执业证》办理年度考核备案期间出具的证明，发至各个律师事务所。原告葛连河主张其不清楚是否有该份证明。第三人对该证据真实性无异议。该证据系盟司法局在《律师执业证》年检注册期间为律师执业出具的证明，本院予以采纳。被告盟司法局提交的5、6号证据，用以证明原告的《律师执业证书》上一次备案时间截止至2016年6月，备案机关为内蒙古自治区司法厅，现原告为暂缓考核人员。原告葛连河及第三人对该组证据均无异议。因各方对证据真实性无异议，该组证据本院予以采纳。被告盟司法局提交的7、8、9号证据，用以证明暂缓考核符合法律规定且程序合法，被告盟司法局有对律师执业年度考核结果实行备案监督的职责。原告葛连河认为上述证据均非法律法规，被告盟司法局无权依据上述证据对原告进行处罚。因该组证据为行政部门规章和行业规则，本院予以采纳。
原告葛连河向本院提交的1、2、3、4、5、6号证据，均为证明其《律师执业证书》被暂扣所造成的损失。被告盟司法局对1号证据真实性不予认可；2、3、4、5、6号证据与本案无关联性。第三人鼎珏律师事务所认为1号证据的证人与原告有利害关系，其证言不能作为证据，且证人陈述与本案无关联性；2、3、4、5、6号证据与本案无关联性且不足以证明其损失。因原告所提供的证据本院无法认定是否确属因被暂扣律师执业证所导致收入的必然减损，据此，本院不予采纳。
第三人鼎珏律师事务所提交的1、2号证据，用以证明原告2017年度的考核表中第三人所填写的是基本称职，是虚假材料，且原告在给律师事务所提交的登记表中存在虚假信息。原告对证明内容不认可。被告盟司法局对真实性无异议。因1号证据第三人自称是虚假材料，2号证据与本案无关联性，该组证据本院不予采纳。
经审理查明，原告葛连河于2015年6月23日在第三人处注册为专职律师，第三人鼎珏律师事务所为被告盟司法局直属律师事务所。2017年5月15日内蒙古自治区司法厅下发内司通[2017]48号文件，即《内蒙古自治区司法厅关于开展2017年度律师事务所检查考核和律师执业考核工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出，自治区司法厅决定于6月开展2017年度律师事务所检查考核和律师执业考核工作。要求，各盟市司法局负责组织实施本地区律师事务所的年度检查考核工作，于6月上旬完成，律师事务所应当在完成对本所律师上一年度执业考核和对本所工作情况总结后，向盟市司法局律管部门报送考核情况报告及相关材料，各盟市司法局完成本地区律师事务所检查考核工作后，要将《律师事务所执业许可证（副本）》等报送自治区司法厅备案；律师执业年度考核与律师事务所检查考核同步进行，在盟市执业的律师由所在盟市司法局和律师协会共同组织安排，监督律师事务所具体实施。律师事务所要组成考核组，对本所律师执业年度考核，考核意见及相关材料报盟市司法局审核，并将考核等次抄报盟市律师协会。盟市司法局要将《律师执业证》等相关材料报自治区司法厅备案。《通知》附件2要求，律师执业年度考核应提交《律师执业证》等材料。根据《通知》要求，被告盟司法局及兴安盟律师协会共同组织安排本地区执业律师的年度考核工作，考核工作在2017年6月初开始后，因考核工作结束后需要将《律师执业证》等材料报请内蒙古自治区司法厅备案，由其通过备案审查后，在律师执业证书上加盖”律师年度考核备案专用章”。为此，第三人鼎珏律师事务所代收了原告葛连河的《律师执业证书》，并交给了被告盟司法局。由于2016年12月2日乌兰浩特市鑫呈小额贷款有限公司向盟司法局律师公证科投诉原告葛连河在为其代理案件时私自收取两万元代理费。兴安盟律师协会惩戒委员会对原告葛连河进行了查处。在查处期间全区律师执业年度考核工作开始进行，兴安盟律师协会根据相关法律法规及行业规定暂缓了对原告葛连河的年度执业考核。原告的《律师执业证》未能进行年度考核备案，被告亦没有将原告的《律师执业证》返还原告。另查明，在《律师执业证》办理年度考核备案期间，被告盟司法局于2017年6月30日制作了”证明”，证明律师执业证已送交自治区司法厅进行年检注册，该证明发至各律师事务所。
本院认为，本案争议的焦点有三个，一是兴安盟司法局是否是本案适格被告（原告的《律师执业证》是否系被告扣留）；二是在律师协会决定对原告暂缓考核后，继续扣留原告的《律师执业证》是否有法律依据。三是原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，是否有事实根据。关于焦点一，原告的诉求包含两个方面的内容，一是对原告进行年度考核的主体是谁；二是扣留原告《律师执业证》的主体是谁。首先，关于对原告进行考核的主体。原告主张被告对其进行年度考核并实施了暂缓考核行为，连带扣留了原告的《律师执业证》。中华全国律师协会发布的《律师执业年度考核规则》第二条第一款规定：”律师执业年度考核，是指律师协会在律师事务所对本所律师上一年度执业活动进行考核的基础上，对律师的执业表现做出评价，并将考核结果报司法行政机关备案，记入律师执业档案”、第四条规定”律师执业年度考核，由设区的市级律师协会和直辖市律师协会负责组织实施；设区的市未建立律师协会的，可以由所在的省、自治区律师协会负责组织实施。省、自治区、直辖市律师协会指导、监督本区域的律师执业年度考核工作”。根据上述规定，对律师执业年度考核属于律师协会的职权范围，不属于司法行政机关的行政行为。原告主张被告对其进行律师执业年度考核并暂缓了年度考核，其主张与规定不符。被告辩驳对律师执业进行年度考核系兴安盟律师协会的行为，不是被告的行政行为，其理由成立。其次，原告的《律师执业证》是否被被告暂扣。《律师事务所年度检查考核办法》第五条规定:”司法行政机关对律师事务所的年度检查考核应当与律师协会对律师执业的年度考核相结合”、第十一条规定：”司法行政机关对律师事务所进行年度检查考核，应当同时对律师协会对律师执业年度考核的结果进行备案审查”、《律师和律师事务所执业证书管理办法》第十二条规定：”设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关于每年完成对律师事务所年度检查考核后，应当在律师事务所和律师执业证书相应栏目内填写考核年度、考核结果、考核（备案）机关、考核（备案）日期；在律师事务所执业证书副本上加盖'律师事务所年度检查考核'专用章，在律师执业证书上加盖'律师年度考核备案'专用章”。根据上述规定，对律师年度考核结果登记备案包括在《律师执业证书》上填写考核结果属于司法行政机关的职权范围。为将考核结果登记备案，需要临时收取《律师执业证》。收取《律师执业证》属于司法行政机关的行政行为。根据被告的答辩，参加2017年兴安盟执业律师年度考核的律师，其执业证应当”提交盟司法局和律师协会，审核后报自治区司法厅审核备案。原告年度考核材料及《律师执业证》提交兴安盟司法局和律师协会后......”。根据上述规定并结合被告的答辩可以认定，原告的《律师执业证》因年度执业考核的需要，是由被告收取。收取原告《律师执业证》的主体系被告。原告认为被告属于对其执业证实施”暂扣”的机关，其主张成立。被告在答辩中承认原告《律师执业证》是由其与兴安盟律师协会收取，因兴安盟律师协会作出暂缓考核的决定而没有将原告的《律师执业证》发还原告，待兴安盟律师协会作出正式结论后对原告的《律师执业证》再作处理。被告事实上实施了将原告《律师执业证》扣留的行为。被告又以其不是律师执业年度考核的主体为由否认原告的《律师执业证》系其扣留，与事实不符，且自相矛盾。综上，兴安盟司法局辩驳其不是本案适格被告，所述理由缺乏依据且与事实不符，不能成立。关于焦点二，被告办理年度考核登记备案需要收取原告的《律师执业证》，是完成考核结果登记备案工作的需要，符合有关规定。但因律师协会暂缓了对原告进行年度考核，不能确定考核结果，故有关登记备案工作亦随之停止。至此，被告留存原告执业证的事由已不复存在，被告继续扣留而不发还原告，没有法律依据。考核期间，虽然因执业证暂时留存在被告处，被告已给各律师事务所出具了《证明》临时代替执业证执业，但该《证明》不能等同于执业证，不能成为被告继续扣留原告执业证的理由。综上，被告扣留原告执业证的行为属于违法。关于原告要求被告履行注册（为原告执业年度考核结果备案）后立即返还其执业证，因被告扣留原告执业证的行为违法，应即刻予以返还，但被告为原告考核结果履行备案手续需待律师协会考核结果确定后方能启动，属被告的后续行政行为，原告应待律师协会将对其考核结果报被告后，视被告的后续行政行为如何履行，再行处理。该请求在本案中不予审理。关于焦点三，被告在办理律师执业年度考核期间，已出具了《证明》代替律师执业证；律师协会暂缓对原告考核，被告亦没有禁止原告执业。另原告提供的证人证言、委托协议等证据，不能证明因被告扣留原告的《律师执业证》而给其造成的实际损失，故原告的诉讼请求缺乏事实根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、被告兴安盟司法局扣留原告葛连河《律师执业证》的行为违法，即刻予以返还；
二、驳回原告葛连河要求被告赔偿损失的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告兴安盟司法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兴安盟中级人民法院。
审判长包晓丽
审判员杨德天
审判员席春阳
二○一七年十月三十一日
书记员刘柏杨