河南省长垣县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0728行初1号
原告高继修，男，1962年8月20日出生，汉族，住原阳县。
委托代理人万海旺，河南未来律师事务所律师。
被告原阳县桥北乡人民政府，住所地：原阳县桥北乡马井村。
组织机构代码证：77089401-2
法定代表人张思林，任乡长
委托代理人鲁玉栋，原阳县桥北乡人民政府工作人员。
委托代理人肖泽领，河南力天律师事务所律师。
被告新乡市人民政府，住所地：新乡市红旗区人民东路甲1号
法定代表人王登喜，任市长。
委托代理人王现琴，新乡市人民政府办公室副科长。
第三人高合理，男，1949年4月10日出生，汉族，住原阳县。
委托代理人宁乔姬，河南剑锐律师事务所律师。
委托代理人王静敏，河南剑锐律师事务所实习律师。
原告高继修诉不服被告原阳县桥北乡人民政府土地行政处理决定及被告新乡市人民政府行政复议决定，于2017年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月10日立案后，于2017年1月17日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。原告高继修及其特别授权委托代理人万海旺，被告原阳县桥北乡人民政府委托代理人王现琴，第三人高合理及其特别授权委托代理人宁乔姬、王静敏到庭参加诉讼，证人高某出庭作证。本案现已审理终结。
被告原阳县桥北乡人民政府于2016年9月1日作出桥处字（2016）2号桥北乡人民政府行政处理决定书，桥北乡人民政府认为：根据中华人民共和国国土资源部第17号令《土地权属争议调整处理办法》（2010年修订版）第二十条第三款、第二十一条之规定，由当事人提供依法达成的书面协议，并经双方确认，确系兄弟5人所签订，该协议真实有效。综上所述，经桥北乡人民政府研究，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，作出如下行政处理决定：此争议宅基地使用权归高合理所有。原告高继修不服，向被告新乡市人民政府申请行政复议，被告新乡市人民政府于2016年12月26日作出新政复决[2016]50号新乡市人民政府行政复议决定书，决定：维持桥北乡人民政府作出的《行政处理决定书》（桥处字[2016]2号）。
原告高继修诉称，请求撤销原阳县桥北乡人民政府于2016年9月1日作出的桥处字[2016]2号行政处理决定书和新乡市人民政府2016年12月26日作出的新政复决字（2016）50号行政复议决定书。主要理由：一、桥处字[2016]2号行政处理决定书认定事实的主要证据不足。二、被告的行政行为程序违法。1、遗漏当事人，本案是因分家引起的案件，分家协议所涉及的是第三人兄弟五人，应为兄弟五人。2、本案错列当事人，分家协议的当事人是第三人五兄弟，不是本案的原告，被告将原告列为被申请人明显不适格。三、桥处字[2016]2号行政处理决定书明显不当。1、被告无视使用现状，原告家在涉案土地居住40多年，有房有树，被告的确权行为会激化矛盾。2、被告确权的案涉土地长宽不明，面积不清，四址不准。原告高继修向本院提供的证据、依据有：1、2016年12月30日胡庄村委会证明原件一份，证明争议地的来源是胡庄村委会的土地；2、张元志、马庆国、李合庄证明原件三份及本人的身份证复印件各一份，证明原告家宅基地使用情况；3、2017年1月5日证明原件一份及高习武、高河江的身份证复印件，证明协议履行情况；4、马庄村村委会证明原件一份，证明马庄村经过村政规划后的现状；5、1975年4月4日胡庄大队革命委员会新划宅基地证明复印件一份，证明争议地的位置、面积和被告的处理意见所认定的四邻、面积不一致，处理意见认定事实错误；6、证人高某当庭证言，证明分单没有履行，高继修现争议地仅占分单上第三人应有的三分之一，认定处理决定事实错误。
被告原阳县桥北乡人民政府及被告新乡市人民政府辩称，桥处字[2016]2号行政处理决定书的当事人并无不妥，原告所称＂遗漏当事人、错列当事人＂的说法不符合法律规定；受理申请后，按照规定予以调查、出具行政处理决定书和行政复议决定书程序完全合法；土地的归属有第三人兄弟五人签订的分家协议为证，所在村委建议该协议有效，处理决定书认定的事实清楚，证据充分，应驳回原告的诉讼请求。
被告原阳县桥北乡人民政府向本院提交了证明行政行为合法性的证据、依据：1、高河涛弟兄五人的分家协议复印件一份；2、桥北乡马庄村两委关于高合理反映宅基地问题的处理意见复印件一份；3、土地权属争议调查处理办法复印件一份。证据材料1、2证明作出处理决定的基础事实，证据材料3证明作出的处理决定程序合法。
被告新乡市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、高继修行政复议申请书原件一份；2、桥北乡人民政府提出答复通知书原件一份；3、行政复议案件受理通知书原件一份；4、桥北乡人民政府关于高继修申请行政复议通知的书面答复原件一份；5、高合理对高继修复议申请书理由的反驳复印件一份；6、申请人高继修提交的证据材料两份（a桥处字[2016]2号行政处理决定书复印件；b2016年9月5日关于高河涛、高河江兄弟五人1983年8月12日所签分家协议的执行情况原件一份。）；7、被申请人桥北乡政府提交的证据清单原件及材料（a高合理兄弟5人分家协议复印件一份；b高合理土地争议调解申请原件一份；c高合理土地争议处理申请原件一份；d申请人提交的证据复印件一份；e桥北乡马庄村关于高合理反映宅基地问题的处理意见复印件；f调查笔录复印件10份；g申请人提供争议示意图复印件两份；h处理决定复印件一份；i送达回执复印件两份。）；8、第三人提交材料两份（a对《关于高河涛高河江兄弟五人1983年8月12日所签分家协议的执行情况》的反驳复印件；b关于高河涛高河江兄弟五人1983年8月12日所签分家协议的执行情况复印件。）；9、2016年12月16日高合理调查笔录原件一份；10、2016年12月16日高继修调查笔录原件一份；11、2016年12月20日关于桥北乡马庄村高合理与高继修宅基地纠纷一事情况说明复印件一份；12、2016年12月20日高合理询问笔录原件一份；13、决定延期通知书原件一份；14、中止行政复议通知书原件一份；15、恢复审理通知书原件一份；16、新乡人民政府行政复议（应诉）案件审批表原件一份；17、新政复决（2016）50号行政复议决定书原件一份；18、送达回证原件；19、行政复议法条一份。以上证据材料证明行政复议程序合法，被申请人提交的证据清单和材料证明被申请人作出的处理决定程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确。
第三人高合理述称，涉案土地使用权属于其所有，符合事实且有证据支持，分家协议真实合法有效，兄弟五人已根据协议或居住、或兑换、或处置进行了实际履行，并且村委对该协议予以认可。原阳县桥北乡人民政府、新乡市人民政府的处理决定没有遗漏、错列当事人，涉案土地东临南北路，西临高某，南临道路（路南张白蛋），北临道路（路北高河江），四至清楚明确。第三人与原告之父高河涛口头协议拿案涉土地同高河涛的一处空地进行兑换，第三人才允许原告在案涉土地上建房居住，现因原告不承认兑换土地，空地不给第三人才发生争议，如今应该按分家协议将分给第三人的宅基地还给第三人，处理决定程序合法、处理适当，依法应予维持。第三人向本院提供的证据、依据有：1、1983年8月12日的分家协议原件一份；2、2015年7月24日桥北乡马庄村两委关于高合理反映宅基地问题处理意见原件一份；3、关于高河涛高河江兄弟五人1983年8月12日所签分家协议的执行情况原件一份；4、2015年7月8日桥北乡马庄村两委关于高合理反映宅基地问题处理意见原件一份。以上证据材料证明分家协议是弟兄五人自愿签订的，是合法有效的。
经庭审质证，原告对被告原阳县桥北乡人民政府提供的证据1、3真实性没有异议，对证明目的有异议；对证据2有异议，认为没有村主任的签字，证据形式上不合法，陈述内容不客观，超出了确认范围。被告新乡市人民政府及第三人高合理对被告原阳县桥北乡人民政府提供的证据均无异议。
原告对被告新乡市人民政府提交的证据1、2、3无异议；对证据4本身没有异议，内容有异议，依据的法律和处理该争议的事实是错误的；对证据5有异议，认为不是事实；对证据6a有异议，认为查明的事实和程序是错误的；对6b没有异议；对证据7清单有异议，认为依据清单程序违法，程序不全。没有调解手续，没有向原告送达土地争议的处理申请书副本。调查笔录是在争议案件立案之前信访部门调查的，立案后没有进行调查，信访是个调解程序，所记载的笔录不应该直接由乡政府作为土地审理案件使用，说明程序错误。对7a有异议，因为当时都有异议，所以没有执行，只有一份是在高河江处；对7b本身没有异议，是在信访阶段的申请；对7c本身没有异议；对7e有异议，这个是作为信访材料提交的；对7f有异议，是立案前的信访材料，确权申请后没有进行调查和勘验；对7g没有异议；对7h同前边的质证意见；对7i没有异议；对8a有异议，没有原件予以核对，没有高合理的签字和指印，所述内容不是事实；对8b有异议，证据上高河江对签名情况的说明不是高河江的真实意思表示，如果高河江脑溢血，就没有条件为第三人出具证明，本案中高河江为第三人出具证明，认为这段话是不客观的，受到了干扰；对证据9、10均有异议，认为调查人是乡政府的工作人员，应该是新乡市政府履行调解程序的调查，不应该由原处理决定机关进行调查，所以程序违法；对证据11有异议，认为没有乡政府的印章，程序不合法，事实错误；对12、13没有异议；认为证据14没有体现出中止的原因；对15、16没有异议；对证据17有异议，认为复议机关应该严格审理查处机关作出的处理决定是否程序合法事实正确，复议机关依据违法的处理决定作出的复议决定书也是错误的；对证据18标志不清的有异议，不明送达的东西，标志清楚的没有异议；对证据19法律没有异议，但执行上有异议。被告原阳县桥北乡人民政府及第三人高合理对被告新乡市人民政府提供的证据均无异议。
原告对第三人提供的证据1、2、3同以上的质证意见；对证据4有异议，认为原告没有见过这份处理意见，单独对第三人作出，对原告没有约束力，处理意见上的签字无法核实其真实性，内容与乡政府卷宗里的内容一样，时间早于乡政府卷宗里保存的处理决定，真实性有异议。被告原阳县桥北乡人民政府及新乡市人民政府对第三人高合理提供的证据均无异议。
被告桥北乡人民政府对原告提供的证据1本身无异议，但认为该证据与本案没有关联性；对证据2认为证据形式存在瑕疵，与本案的关联性不强，只是证明本案的原告一直使用现争议地；证据3认为没有其他相关的书证相佐证，证据的客观性不强；证据4认为如果经过村政规划要经乡政府批准，县政府备案的规划，颁发土地使用证，该证据证明力不够，与本案关联性不强；证据5认为真实性无法核实，证明目的与第一、二组相冲突；证据6认为证言与原告及第三人所述有矛盾，证言不真实。被告新乡市人民政府对原告提供的证据1认为与本案没有关联性；对证据2的真实性有异议，内容有添加，张元志、马庆国的证明只能证明争议的现状，并不能证明原告的证明目的；证据3认为与乡政府提交的张保财的证言相矛盾，对证据的真实性和证明目的不认可，高河江给原告和第三人都出具过证言，不予采信；证据4认为内容与原告所说的目的没有关联性；证据5认为不能证明原告的证明目的；证据6认为证言的客观性不强，有利害关系。第三人对原告出示的证据质证意见同二被告认为证据1证明形式不合法；证据2不真实，原告是2006年才建房居住的，这三份证言不真实；证据3中高习五的证言不真实，高河江的质证意见同市政府的意见；证据4对真实性有异议，负责人师东强多年不担任村干部，现在是老百姓；证据5同乡政府和市政府的意见，证据没有真实性，是虚假的；证据6证言是虚假的，有利害关系，不可信。本院对上述证据认证如下：被告新乡市人民政府提交的证据8a、11为打印件，无落款人签名或按印盖章本院不予采信，证据6b与8b相互矛盾本院不予采信。原告提供的证据1与本案缺乏关联性本院不予采信，证据2、3为证人证言但证人均无特殊情况未出庭作证本院不予采信，证据6无法证明其证明目的。第三人提供的证据2与被告新乡市人民政府提供的证据6b相矛盾本院不予采信。各方当事人提供的其他证据材料符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为定案的依据。
经审理查明，第三人高合理兄弟五人其排行老三，原告之父（高河涛）排行老大。1983年8月12日兄弟五人签订了《关于高河涛、高河江弟兄五人分庄宅地及树木等问题》其中宅基地问题：高河涛住北边，高合理住南边，宽度各1/2。菜园地高河江住东边，高某住西边，宽度各1/2。南院有高习武住。协议注明高河涛在菜园地少得1亩产量地由高河江、高某在其它产量地补给1亩地。现涉案争议地位于原阳县桥北乡马庄村，三面临路，西邻为住宅，原告高继修居住在此，并建有房屋。后因高合理准备利用另一空地时产生纠纷，高合理于2016年6月7日以高河涛、高继修为被申请人提出土地争议申请，2016年9月1日原阳县桥北乡人民政府作出桥处字[2016]2号桥北乡人民政府行政处理决定书，决定：此争议宅基地使用权归高合理所有。高继修不服于2016年9月5日申请行政复议，2016年12月26日新乡市人民政府作出新政复决（2016）50号新乡市人民政府行政复议决定书，决定：维持桥北乡人民政府作出的《行政处理决定书》（桥处字[2016]2号）。后原告高继修不服诉讼来院。
本院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款以及《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，被告原阳县桥北乡人民政府有权对原告及第三人之间的宅基地使用权争议作出处理决定。本案中作为申请人的高合理在土地争议处理申请中明确写明“被申请人：高河涛及其子高继修……”事实与理由部分也表述“……被申请人高河涛提出用其自己的一处空地兑换现争议地……2012年，我欲利用空地时，高河涛及其子高继修拒不承认口头兑换……”而被告原阳县桥北乡人民政府在处理决定书中仅将高继修列为被申请人明显不妥。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的规定“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查明事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。……”本案在复议期间被告新乡市人民政府虽委托被告原阳县桥北乡人民政府进行了调解，但被告原阳县桥北乡人民政府作为乡级人民政府依职权受理该争议理应依据上述规定办理案件，却未提交证明其自受理该争议到作出处理决定进行调解的证据。故原阳县桥北乡人民政府做出的桥处字[2016]2号桥北乡人民政府行政处理决定书违反了法定程序应予撤销，新乡市人民政府作出的新政复决（2016）50号新乡市人民政府行政复议决定书也应一并撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告原阳县桥北乡人民政府作出的桥处字[2016]2号桥北乡人民政府行政处理决定书和新乡市人民政府作出的新政复决（2016）50号新乡市人民政府行政复议决定书。
二、被告原阳县桥北乡人民政府于判决生效后六个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元由被告原阳县桥北乡人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于新乡市中级人民法院。
审 判 长 王美荣
审 判 员 王 霞
人民陪审员 刘 彬
二〇一七年五月五日
书 记 员 唐 悦