广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终816号
上诉人（一审原告）韦海清，女，1972年2月17日出生，壮族，住广东省博罗县。
委托代理人谢辉，广东德培律师事务所律师。
委托代理人王丽艳，广东德培律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）横县人民政府。住所地：横县横州镇江滨西路*号。
法定代表人曾鹏鑫，县长。
委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。
委托代理人袁业校,横县国土资源局法规与调处股股长。
一审第三人谭超敏，男，1972年10月7日出生，壮族，住南宁市青秀区。
一审第三人广西横县新洲房地产开发有限公司。住所地：横县横州镇长安大道***号长安嘉园**#楼**号商铺。
法定代表人谭超敏，总经理。
委托代理人何文伟，广西横县新洲房地产开发有限公司副经理。
上诉人韦海清因其诉横县人民政府土地行政登记一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第536号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人韦海清及其委托代理人谢辉，被上诉人横县人民政府委托代理人雷德强、袁业校，一审第三人谭超敏，一审第三人广西横县新洲房地产开发有限公司法定代表人谭超敏及其委托代理人何文伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：涉案宗地为规划市场用地，位于横县××东圩开发小区,面积为6372平方米,系韦海清与谭超敏于2011年4月15日通过横县国土资源局挂牌竞拍所得。当日，韦海清、谭超敏与横县国土资源局签订《横县国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》。2011年7月27日，韦海清、谭超敏与横县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得使用期限为40年的土地使用权，土地用途明确为商业用地。2012年5月7日，谭超敏、韦海清向横县人民政府申请对上述用地中的3320平方米土地进行权属登记。2012年7月9日，横县人民政府经核实及地籍调查后，向谭超敏、韦海清颁发横国用（2012）第00017017号《国有土地使用证》（以下简称7017号土地证）。
广西横县新洲房地产开发有限公司(以下简称新洲公司)于2010年11月29日成立，公司类型为有限责任公司（自然人投资或控股），法定代表人为谭超敏，注册资本为100万元，业务范围为房地产开发经营等，股东为谭超敏及梁灿宝,其中谭超敏出资95万元，梁灿宝出资5万元。2011年9月27日新洲公司取得广西壮族自治区住房和城乡建设厅颁发的《暂定资质证书》，可承揽建筑面积为5万平方米以下的房地产开发建设项目。2012年4月26日，横县发展和改革局作出《关于横县东圩小区市场开发项目核准的批复》，同意新洲公司作为东圩小区市场项目法人。为了方便东圩小区市场项目的开发，涉案用地的抵押权人校椅信用社于2013年1月30日出具《证明》一份，建议用新洲公司的名称进行东圩小区市场的开发。此后东圩小区市场项目工程经有关部门批准，以新洲公司名义分别办理了立项、建设用地规划、建设工程规划、施工许可、施工合同、报监报建等手续。东圩小区市场于2012年9月10日开工，于2014年1月7日竣工验收。
2013年2月15日，新洲公司、谭超敏向横县人民府提交《土地登记申请书》，申请将涉案宗地变更登记至新洲公司名下。新洲公司、谭超敏承认申请书中申请人一栏中的“韦海清”签名不是韦海清本人所签。横县人民政府在对该宗土地进行地籍调查后，认为界址清楚，面积准确，于同年3月13日将涉案宗地使用权人由韦海清、谭超敏变更为新洲公司，并颁发了涉案横国用（2013）第00018309号《国有土地使用证》（以下简称8309号土地证）。韦海清不服，诉至法院，请求撤销8309号土地证。
另查明，2012年9月13日，东圩小区市场举行开工典礼，谭超敏、韦海清均参加该次活动。自2012年11月2日至2014年7月，韦海清陆续对东圩小区市场的6期工程进行了不同程度的投资。由于在合伙开发东圩小区市场过程中，谭超敏、韦海清产生了纠纷，2014年9月1日，韦海清委托律师向新洲公司、谭超敏发出《律师函》，要求新洲公司、谭超敏如实披露东圩小区市场项目工程的开发建设相关情况、确认韦海清合伙人的身份以及东圩小区市场名义上虽为新洲公司，实际所有权人（使用权人、支配权人）应为韦海清及谭超敏，新洲公司与谭超敏、韦海清仅为挂靠关系且不参与项目工程的分配、收益等。同年9月3日，新洲公司作出《关于广西横县××东圩小区市场工程造价结算和市场开业的函》，认可韦海清为东圩小区市场的合伙投资人，承认涉案宗地使用权为谭超敏、韦海清所有，新洲公司与谭超敏、韦海清仅为挂靠关系，不参与项目工程的分配等。
南宁市中级人民法院一审认为：涉案土地系韦海清与谭超敏通过竞拍所得，并用于合伙开发校椅镇东圩小区农贸市场及生活市场，涉案土地已于2012年7月9日办理了土地使用证，土地使用权人为韦海清及谭超敏。对于上述事实，各方当事人均无异议，予以确认。根据《中华人民共和国城市房地产法》、《房地产开发企业资质管理规定》、《城市房地产开发经营管理条例》等相关法律法规的规定，从事房地产开发经营业务，必须是取得房地产开发资质等级证书的企业，公民个人不能直接从事房地产开发。本案中，为了能够开发横县××东圩小区市场，韦海清经抵押权人校椅信用社建议挂靠新洲公司进行开发。横县人民政府根据新洲公司与谭超敏的申请将涉案宗地的使用权人由韦海清、谭超敏变更为新洲公司，虽然申请时韦海清不在场，且申请书上的签名不是韦海清本人所签，但将涉案宗地使用权变更登记至新洲公司名下，目的是为了方便横县××东圩小区市场的开发。并且在涉案用地项目以新洲公司名义办理了相关建设手续并举行开工典礼时，韦海清不但参加了该项目开工仪式，而且在新洲公司建设该项目的六期工程中，韦海清自2012年11月2日至2014年7月15日止，陆续投入资金进行开发。上述事实证明了韦海清知道涉案用地使用权的变更情况及挂靠新洲公司进行项目开发，由此可以认定韦海清对于涉案用地的变更情况是明知且不反对的。此外，无论是在诉讼前或诉讼中，谭超敏及新洲公司均认可韦海清为东圩小区市场的合伙投资人，承认涉案宗地使用权人为谭超敏、韦海清，新洲公司与谭超敏、韦海清仅为挂靠关系，不参与项目工程的分配。因此横县人民政府办理涉案土地变更登记行为，符合韦海清与谭超敏的意愿，没有侵害韦海清的合法权益。由于东圩小区市场项目的立项、规划许可、施工许可、综合验收等均是以新洲公司的名义办理，撤销涉案土地证将不利于东圩小区市场的使用、销售及办理房屋产权证等，故对韦海清提出横县人民政府变更登记行为侵犯其合法权益，请求判决横县人民政府注销涉案土地证，并将该宗土地使用权人更正为韦海清、谭超敏的主张，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回韦海清的诉讼请求。
上诉人韦海清上诉称：一、涉案土地产权是韦海清和谭超敏共有，谭超敏和新洲公司不具有将涉案土地产权转移变更的主体资格，横县人民政府在没有当事人提交“抵押权人同意转让”和“转让合同”等材料，土地共有人不在场、也未缴纳土地转让契税的情况下，违法颁证。二、一审判决将涉案土地变更登记后的事实作为横县人民政府颁发8309号土地使用证合法的依据是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决及8309号土地使用证，并判令横县人民政府将涉案土地使用权更正登记至韦海清和谭超敏名下。
被上诉人横县人民政府答辩称：一、本府颁发被诉8309号土地证事实清楚，程序合法。韦海清为挂靠新洲公司开发东圩市场，以新洲公司、谭超敏、韦海清名义申请土地变更登记至新洲公司名下进行报批报建和开发，本府于2013年2月15日对该宗地进行地籍调查，2013年1月30日，抵押权人横县农村信用社校椅信用社为方便东圩市场开发建设，建议用公司名称：广西横县新洲房地产开发有限公司，我府经审查后同意发证。本案土地登记，符合土地登记必备形式要件。二、韦海清清楚、明知、同意和挂靠新洲公司开发，并参与开发管理，其与谭超敏之间的合伙纠纷与本府无关。谭超敏及新洲公司均认可韦海清为东圩小区的合伙投资人，承认涉案宗地使用权人为谭超敏、韦海清，新洲公司与谭超敏、韦海清仅为挂靠关系，新洲公司不参与项目财产的分配，也不承担东圩市场开发建设的债务。被诉行政行为符合韦海清和谭超敏的意愿，没有侵害韦海清的合法权益。由于东圩小区市场项目的立项、用地规划、施工许可等均是以新洲公司的名义办理，撤销涉案土地证将损害第三人的合法权益。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人谭超敏、新洲公司述称：韦海清与谭超敏确实存在合伙关系，合作开发东圩市场项目。由于个人没有资质开发，双方一致同意挂靠新洲公司名义开发，东圩市场项目用地规划、开工典礼、建设工程许可、设计、报监、报建、签订施工合同、竣工验收等都是以新洲公司名义进行，韦海清均知情并同意。由于韦海清与谭超敏在合伙结算时产生分歧，才提起本诉。东圩市场项目是具有公益性质的建设用地，由于韦海清个人原因，该项目竣工4年多未能投入运营，已造成重大损失。韦海清与谭超敏的合伙纠纷应当另案处理。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：
关于横县人民政府颁发8309号土地证是否合法的问题。本案中，涉案土地系上诉人韦海清与一审第三人谭超敏通过竞拍所得，并于2012年7月9日取得了7017号土地证，土地使用权人为韦海清、谭超敏。2013年2月15日，谭超敏以其本人、韦海清和新洲公司名义向横县人民府提交《土地登记申请书》，申请将涉案宗地变更登记至新洲公司名下。横县人民政府根据新洲公司与谭超敏的申请将涉案宗地的使用权人由韦海清、谭超敏变更为新洲公司，该行为系变更登记行为。从本案查明的事实看，因为公民个人不能直接从事房地产开发，为了能够开发横县××东圩小区市场，韦海清经抵押权人校椅信用社建议挂靠新洲公司进行开发，为此，横县人民政府根据新洲公司与谭超敏的申请将涉案宗地的使用权人直接由韦海清、谭超敏变更为新洲公司。横县人民政府这一变更登记行为没有法律依据。故横县人民政府颁发8309号土地证是违法的。
关于涉案8309号土地证是否应当撤销的问题。本案虽然申请颁证时韦海清不在场，且申请书上的签名不是韦海清本人所签，但将涉案宗地使用权变更登记至新洲公司名下，目的是为了方便横县××东圩小区市场的开发。并且在涉案用地项目以新洲公司名义办理了相关建设手续并举行开工典礼时，韦海清不但参加了该项目开工仪式，而且在新洲公司建设该项目的六期工程中，韦海清自2012年11月2日至2014年7月15日止，陆续投入资金进行开发。由此可见韦海清知道涉案用地使用权的变更情况及挂靠新洲公司进行项目开发，因此一审判决认定韦海清对于涉案用地的变更情况是明知且不反对的，是有事实依据的。而且谭超敏及新洲公司均认可韦海清为东圩小区市场的合伙投资人，承认涉案宗地使用权人为谭超敏、韦海清，新洲公司与谭超敏、韦海清仅为挂靠关系，不参与项目工程的分配。因此横县人民政府办理涉案土地变更登记行为虽然违法，但没有侵害韦海清的合法权益。由于涉案土地属于东圩小区市场项目用地，已建成的市场属于公共设施，撤销涉案土地证将直接影响所建市场的正常使用，对社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，应对横县人民政府颁发8309号土地证的行为确认违法，但不予以撤销。
综上，一审判决认定的主要事实清楚，但以横县人民政府颁发8309号土地证合法为由，驳回韦海清的诉讼请求，属适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：
一、撤销南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第536号行政判决；
二、确认横县人民政府作出的横国用（2013）第00018309号《国有土地使用证》违法。
二审案件诉讼费50元，由被上诉人横县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
审 判 员 谭刘宽
审 判 员 张丽丽
二〇一八年五月三十一日
法官助理 李华思
书 记 员 孙宇欣