福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）晋行初字第196号
原告王文华，男，汉族，身份证住址福州市晋安区。
委托代理人贾昆明，北京圣运律师事务所律师。
被告福州市晋安区城市综合执法局，住所地福州市晋安区。
法定代表人郭绍兴。
委托代理人张喆，江西商海律师事务所律师。
原告王文华不服被告福州市晋安区城市综合执法局行政处罚一案，于2014年10月8日向本院提起诉讼。本院于10月15日受理后，于10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日、12月9日两次公开开庭审理了本案。原告王文华及其委托代理人贾昆明、被告福州市晋安区城市综合执法局的委托代理人张喆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月18日，被告福州市晋安区城市综合执法局（以下简称晋安区执法局）对原告王文华作出榕晋执罚字（2014）第155号《行政处罚决定书》（以下简称（2014）155号处罚决定），认定原告未经有权机关批准，擅自在新店镇象峰村建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，决定对原告作出以下行政处罚：限三日内自行拆除该处建设的房屋，逾期未拆除的，将依法予以强制执行拆除。
被告于2014年11月5日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、行政执法立案审批表，证明被告对原告房屋疑存违法建设情况进行立案调查；2、福州捷诚房屋征收工程处出具的情况说明、草图及照片，证明原告违建房屋的基本情况；3、航拍图及矢量图，证明原告房屋是在2006年后建设的；4、行政执法询问（调查）通知书及送达回证、照片，证明被告按程序向原告发出询问（调查）通知书并送达；5、协助调查函及福州市晋安区城乡建设局复函，证明被告向福州市晋安区城乡建设局调查原告建房情况，建设局复函没有原告此房屋的档案；6、协助调查函及晋安区新店镇象峰村委会复函，证明被告向晋安区新店镇象峰村委会调查原告建房及用地情况，村委会复函证实原告在该处建设未办批报手续；7、协助调查函及福州市国土资源局晋安分局复函，证明被告向福州市国土资源局晋安分局调查原告建房及用地情况，国土局复函未受理原告用地报批和审批等手续；8、行政执法检查勘验笔录，证明被告对原告的房屋进行现场勘验；9、行政执法责令限期改正通知书及送达回证、照片，证明被告要求原告在规定的时间内自行拆除违建房屋并按程序送达通知书；10、案件调查终结报告及案件处理审批表，证明本案调查终结；11、行政处罚告知书及送达回证、照片，证明被告按程序向原告发出行政处罚告知书并送达；12、受理听证申请通知书及送达回证，证明被告受理原告提出的听证申请；13、听证笔录及报告，证明被告举行听证会并对听证结果出具报告；14、行政处罚决定审批表，证明本案的处理经过集体研究；15、（2014）155号处罚决定及送达回证、照片，证明被告按程序向原告发出行政处罚决定书并送达；16、晋安区新店镇象峰村委会出具的证明，证明现场见证人的身份；17、福建省行政执法证，证明执法人员具有执法资格。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》。
被告向本院补充提交证据：18、情况说明、勘验图（制作时间2014年11月27日），证明被告工作人员对原告房屋再次进行现场勘验，原制作的现场勘验图将原告房屋的梯形部位画制颠倒，但现场勘验的房屋尺寸，占地面积，建筑面积与原告房屋的实际尺寸无出入。
原告王文华诉称，第一、原告对被告是否具有查处违章建筑的主体资格持有异议。被告制作的房屋平面图与原告房屋实际状况不符，被告的工作人员未到现场进行勘验。被告的工作人员没有到原告家中送达，而是将文书张贴在墙上，不存在原告拒签，见证人也未到场，该送达方式不合法。第二、原告母亲赵婉英于1991年12月分两次向象峰经济合作社交纳了建房用地的费用，因缺乏资金，原告直到2006年10月才开始建设房屋，原告建设房屋的行为合法。假设原告的建房行为违法，因建房行为已于2006年年底完成，亦已超过二年的处罚期限。被告作出处罚决定的具体行政行为，事实认定不清，适用法律错误，未履行法定程序，未按法律规定尽到审查义务，严重侵害了原告的合法权益。请求依法撤销被告作出的（2014）155号处罚决定。
原告向本院提交如下证据：1、（2014）155号处罚决定；2、《行政复议决定书》，证据1、2系原告提起行政诉讼的依据；3、收款收据两份及户口本，证明原告建房合法；4、原告绘制的房屋平面示意图，证明原告房屋实际状况，被告没有查清事实。
被告晋安区执法局辩称，原告建造二层房屋未取得《建设工程规划许可证》，系违法建设。被告严格按法律程序执法。2014年3月25日被告接到晋安区新店象峰村王文华有违法建设嫌疑的举报后，进行立案调查，同时按规定及程序向原告发出询问（调查）通知书并依程序送达。被告依职权分别向福州市晋安区城乡建设局、福州市晋安区新店镇象峰村民委员会、福州市国土资源局晋安分局调查取证，上述单位均回复未接受或审批过原告的申请。通过向福州市勘测院调取的2006年航拍图及矢量图，可以清楚地证实：2006年8月26日前此处是没有房屋的，原告是在2006年8月以后在此建造了134.88平方米的房屋，其所建房屋没有取得《建设工程规划许可证》。被告到疑似违建房屋进行现场勘验并制作了勘验笔录（砖混结构2层房屋，建筑面积134.88平方米）。同时也向福州捷诚房屋征收工程处调查，调查结果均证实原告上述建房的事实。鉴于原告的违法建设行为及其造成不法状态处于不间断持续的状态，并在2014年3月被举报而发现的，因此被告认定原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，于2014年4月23日向原告发出责令限期改正通知书，限期自行拆除违法建设。原告逾期未自行拆除违法建设。为此，被告依法按程序于2014年5月4日对原告发出行政处罚告知书并送达，要求其在期限内自行拆除违法建筑，但原告置之不理。经集体审查案情，被告认为原告的违法建设行为一直持续存在，违法建筑又位于福州轨道交通1号线项目征收范围内，已严重影响城市规划及道路施工的实施，且无法采取改正措施，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条规定，被告对原告作出（2014）155号处罚决定，按程序送达并履行了告知义务，被告完全依法定程序办理案件。综上所述，原告建造二层房屋未取得《建设工程规划许可证》，系违法建设，被告对原告作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：
（一）被告提交的证据1-17，系被告在行政程序中取得或制作，符合关联性、真实性和合法性要求，可作为定案依据。其中，证据4、8、9、11、15-17，行政执法询问（调查）通知书、行政执法检查勘验笔录、行政执法责令限期改正通知书、行政处罚告知书、（2014）155处罚决定、送达回证、照片及晋安区新店镇象峰村委会出具的证明、福建省行政执法证，能够相互印证，证明在晋安区新店镇象峰村干部见证下，被告对原告房屋进行现场检查勘验，并将相关行政执法文书张贴于原告房门向原告送达的事实。
被告提交的证据18、情况说明、勘验图（制作时间2014年11月27日），能够证明被告于2014年11月27日对原告房屋再次进行勘验，及2014年4月23日现场勘验图中的原告房屋梯形部位画制颠倒及原因。原告认为被告举证超过举证期限，不应予以采信，不予质证。本院认定，该组证据系被告就原告房屋实际状况这一庭审争议事项进行的补充查证及所作说明，与本案事实认定相关，可作为定案依据。
（二）原告提交的证据1、2，符合关联性、真实性、合法性要求，可作为认定原告具有本案诉权及其在法定期限内起诉的依据；证据3，经核对原件，两份收款收据均为第二联，该组证据表明原告母亲赵婉英于1991年12月向“福州市郊区新店乡象峰经济合作社”交纳“建房”款两笔，因原告未举证证明上述交纳款项与被诉处罚决定所涉房屋相关，与本案存在关联性，该组证据不作为定案依据；证据4，被告经对现场再次勘验后予以确认，可作为认定原告房屋状况的依据。
根据上述有效证据及庭审质证意见，本院认定如下事实：
原告王文华在晋安区新店镇象峰村建设有二层房屋。2014年3月25日，被告接举报对原告房屋涉嫌违法建设事项立案查处，后向原告发出询问（调查）通知书，向晋安区城乡建设局、晋安区新店镇象峰村民委员会、福州市国土资源局晋安分局取证，同时查阅了2006年航拍图及矢量图。2014年4月23日，被告对原告房屋进行了现场勘验，并向原告发出责令限期改正通知书，限其于4月26日前自行拆除该处建设的房屋。原告收到责令限期改正通知书后，未在指定期限内自行整改。5月4日，被告调查终结，并向原告发出行政处罚告知书，告知原告行政处罚决定的事实、理由和依据，及告知原告享有陈述、申辩及听证权。5月22日，被告根据原告申请召开了听证会。被告经审批，于2014年7月18日作出（2014）155号处罚决定。原告收到处罚决定后不服，向晋安区人民政府申请行政复议。2014年9月12日，晋安区人民政府作出榕晋政行复（2014）60号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的（2014）155号处罚决定。该复议决定于2014年9月20日送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号），以及《》第“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，被告晋安区执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责。原告质疑被告是否具有查处违章建筑的主体资格，缺乏依据，本院不予采纳。
本案中，被告提交的证据能够证明2006年8月26日后原告在未取得《建设工程规划许可证》情况下，在晋安区新店镇象峰村建设一座二层房屋（建筑面积134.88平方米）。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已失效）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条第二款规定：“本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”原告房屋位于晋安区新店镇象峰村，属城市规划区的范围，其未办理建设工程规划许可建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《城乡规划法》第四十条的规定。被告认定原告建房属违法建设行为，并无不当。
《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，被告认为原告的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据《城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除的处罚决定，并无不当。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”虽然原告的违法建设行为发生在《城乡规划法》实施前，其行为的后果对城市规划的影响至今没有消除，其违法建设行为具有持续性，因此，被告对其行为适用《城乡规划法》进行处罚是适当的。
被告在作出被诉处罚决定之前，履行了立案审批、调查取证、责令改正、权利告知、举行听证、调查终结、处理审批等程序。被告在行政程序中制作的原告房屋现场勘验图与实际状况不符，诉讼中被告经核实予以补正，因未影响原告的实体权益，可认为行政行为存在瑕疵，对此予以指正。综上所述，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉具体行政行为的法律效力。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告王文华要求撤销被告福州市晋安区城市综合执法局作出的榕晋执罚字（2014）第155号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元由原告王文华负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 王雨晶
人民陪审员 唐子熥
人民陪审员 赖丹玲
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 陈丹丹
附：本判决书引用的主要法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。