湖南省宁远县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1126行初23号
原告道县寿雁镇人民政府长田村民委员会，地址道县寿雁镇长田村。
法定代表人何锦速，村民委员会主任。
委托代理人何在安，男，1948年3月20日出生，汉族，湖南省道县人，农民，住道县寿雁镇长田村*组（一般代理）。
被告道县国土资源局，地址道县道州北路153号。
法定代表人蒋建俊，局长。
委托代理人吴小桂，女，1978年6月20日出生，汉族，湖南省道县人，公务员，住道县道江镇文化路**号。系道县国土资源局法规股工作人员（一般代理）。
委托代理人喻成剑，男，1979年1月25日出生，汉族，湖南省道县人，公务员，住道县道江镇舂陵街**号。系道县国土资源局法规股工作人员（一般代理）。
原告道县寿雁镇人民政府长田村民委员会（以下简称长田村民委员会）因要求确认被告道县国土资源局于2012年作出的征收土地协议无效一案，于2016年6月12日向本院提起行政诉讼，本院于2016年6月12日立案后，于2016年6月14日向被告道县国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法由审判员谢荣成担任审判长，与人民陪审员徐永富、谢冒仔组成合议庭，书记员申露担任庭审记录，于2016年9月28日在本院第六审判庭公开开庭审理了本案。原告长田村民委员会的法定代表人何锦速及其委托代理人何在安，被告道县国土资源局的委托代理人吴小桂、喻成剑到庭参加了诉讼，被告道县国土资源局的法定代表人蒋建俊经本院传票传唤，因正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告道县国土资源局因建设寿雁供电所综合楼建设项目的需要根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、湘国土资办发[2012]46号《关于湖南省征地补偿标准和被征地农民社会保障听证工作通知》等规定于2012年与长田村民委员会签订的征收土地协议，征收长田村民委员会位于省道S323线寿雁段北边面积2．64亩集体土地。
原告长田村民委员会诉称，2015年7月28日，原告得知被告与长田村民委员会于2012年签订一份征地协议，但村支部书记和村民委员会主任均否认签订了该协议，事实上原告没有与被告签订该协议，且道政[2013]6号批复文件批复征地从2013年开始，可被告却于2012年就实施了征地行为，这说明被告征地的行为未经批准和授权，征地行为违反法定程序，同时，国土资源局的蒋永财不具有法人资格，故该协议属无效协议。综上理由，原告请求法院确认被告道县国土资源局与原告所签征地协议无效。
原告长田村民委员会在起诉时向本院提交如下证据：
1、征地协议书，拟证明协议缺失合同要件，签订协议的主体不具有法人资格；
2、道县国土资源局道国土资访（信）处[2015]6号国土资源信访事项处理答复意见书，拟证明被告于2012年所签征地协议违反法定程序；
3、道县人民政府办公室关于新建道县电力局寿雁供电所的批复，拟证明被告未经批准擅自越权于2012年实施征地行为；
4、证人何牛保的证言，拟证明时任村委会主任的何牛保在任职期间未与被告签订征地协议；
5、申请书，拟证明征地协议是伪造的。
被告道县国土资源局在收到起诉状副本后十五日内向本院递交了答辩状，辨称，一、原告的起诉已超过起诉期限，理由是原告于2015年7月28日知道其与答辩人签订了征地协议，直到2016年5月31日才向人民法院提起诉讼，其起诉已超过法定的起诉期限；二、征收土地协议合法有效，理由是2012年12月21日道县发展和改革委员会同意寿雁供电所建设项目立项。因建设项目规模调整，道县发展和改革委员会于2014年批复项目用地调整为2120平方米。同年5月23日，道县人民政府办公室批复同意项目规划占地面积调整为2120平方米。2015年3月16日，湖南省人民政府批准道县人民政府征收原告和寿雁村集体土地用于建设道县电力局寿雁供电所综合楼。综上所述，被告征地行为合法，请求法院驳回原告的起诉。
被告道县国土资源局在法定期限内向本院递交了如下证据和依据：
1、道县电力局关于寿雁供电所建设用地征地的请示，拟证明道县电力局申请对建设寿雁供电所的用地给予批复；
2、道县国土资源局国土资源行政处罚决定书，拟证明道县国土资源局对道县电力局非法占地的行为给予了行政处罚；
3、征收土地协议书，拟证明道县国土资源局与长田村签订征地协议，征地面积3．47亩，且足额支付土地补偿款；
4、征收土地协议书，拟证明道县国土资源局与寿雁村签订征地协议，征地面积2．64亩，且足额支付土地补偿款；
5、面积补偿表及附图，拟证明寿雁供电所建设项目实际征地2．99亩，超额支付土地补偿款；
6、道县发展和改革委员会关于道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目可行性研究报告的批复，拟证明寿雁供电所建设项目业经批准；
7、道县发展和改革委员会关于调整道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目建设规模的批复，拟证明寿雁供电所建设项目的建设规模业经批准调整，用地面积调整为2120平方米；
8、道县人民政府办公室关于调整道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目建设规模的批复，拟证明道县人民政府办公室批复同意寿雁供电所建设项目用地调整为2120平方米；
9、建设用地规划许可证，拟证明寿雁供电所建设项目取得了建设用地规划许可证；
10、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，拟证明涉案土地业经湖南省人民政府批准征收；
11、道县人民政府征收土地公告，拟证明道县人民政府就涉案土地发布了征收土地公告；
12、道县国土资源局征地补偿安置方案公告，拟证明道县国土资源局就涉案土地发布了征地补偿安置方案公告。
法律依据：
湖南省国土资源厅湘国土资办发[2012]46号《关于湖南省征地补偿标准和被征地农民社会保障听证工作通知》、永州市人民政府永政发[2003]9号《关于印发<永州市征地拆迁安置办法>的通知》、湖南省人民政府湘政发[2009]43号《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》。
以上证据经庭审质证：
原告长田村民委员会对被告道县国土资源局提供的1号、2号、5号、6号、7号、8号证据无异议；原告长田村民委员会对被告道县国土资源局提供的3号、4号证据质证异议如下：原告未与被告签订征收土地协议；原告长田村民委员会对被告道县国土资源局提供的9号证据质证异议如下：规划用地的位置在寿雁医院西侧，因寿雁村第七村民小组阻工，才将供电所建在长田村，所以土地位置不一致；原告长田村民委员会对被告道县国土资源局提供的10号证据质证异议如下：对证据的真实性无异议，但寿雁供电所建设在前，土地征收在后，征地程序违法；原告长田村民委员会对被告道县国土资源局提供的11号证据质证异议如下：对证据的真实性无异议，征地于2012年开始，征地公告于2015年才发出，土地征收于2015年才经批准，因此征地程序违法；原告长田村民委员会对被告道县国土资源局提供的12号证据质证异议如下：原告及原告村民均不知情。
被告道县国土资源局对原告长田村民委员会提供的1号证据质证异议如下：对该协议记载的被征土地面积有异议；被告道县国土资源局对原告长田村民委员会提供的2号证据质证异议如下：对证据的真实性无异议，但证据不能证明征地违反法定程序；被告道县国土资源局对原告长田村民委员会提供的3号证据质证异议如下：证据是复印件，对其真实性有异议；被告道县国土资源局对原告长田村民委员会提供的4号证据质证异议如下：证人应出庭作证，但证人未出庭作证，且原告已领取征地补偿款，证人陈述对征地情况不知情与客观事实不符；被告道县国土资源局对原告长田村民委员会提供的5号证据质证异议如下：对原告的证明目的有异议，申请人只是对征收土地协议书的原件表示怀疑，但征收土地协议书客观存在，原告无证据证明该协议的虚假性。
本院对上述证据认证如下：
被告道县国土资源局提供的1号、2号、5号、6号、7号、8号证据因原告长田村民委员会无异议，证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；被告道县国土资源局提供的3号、4号、9号、10号、11号、12号证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
原告长田村民委员会提供的1号、2号、3号证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；原告长田村民委员会提供的4号证据因证人何牛保未出庭作证，证据未附证人的居民身份证等证明证人身份的文件，且无其他证据佐证，无法核实其真实性，故本院不予采信；原告长田村民委员会提供的5号证据是原告申请对其与被告道县国土资源局所签征收土地协议书的真实性申请司法鉴定的申请书，但因未作司法鉴定，该申请书与本案的案件事实不具有关联性，故本院不予采信。
经审理查明，涉案土地位于省道S323线寿雁段北边，原系长田村民委员会所有的集体土地，土地类别为农用地。为满足农村用电需求，便于农村电力用户报装、维护、交费等，湖南省电力公司同意道县电力局新建寿雁供电所，且湖南省电力公司要求寿雁供电所建设项目务必在2012年11底前完成主体工程建设，否则将取消寿雁供电所投资项目。2012年6月27日，道县电力局向道县人民政府申请建设用地，拟在省道S323线南侧、寿雁镇医院西边的寿雁镇小城镇建设用地范围内征地10亩。2012年12月21日道县发展和改革委员会作出道发改[2012]76号关于道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目可行性研究报告的批复，同意该项目建设地址位于道县寿雁镇S323线北侧（长田村民委会的荒山和寿雁村民委员会第2村民小组的旱地）地段；项目占地面积355．11平方米，总建筑面积762．14平方米，主要建设内容为新建二层营业办公楼及供配电、给排水等附属配套工程建设（2014年5月13日道县发展和改革委员会将该建设项目占地面积调整为2120平方米）。2012年11月1日，道县电力局未经批准，擅自在位于道县寿雁镇S323线北边占用寿雁村1组集体土地2．93亩用于新建寿雁供电所综合楼，并平整被占用土地。2012年12月5日，被告道县国土资源局作出道国土资罚字[2012]25号国土资源行政处罚决定：责令道县电力局退还非法占用的土地；对道县电力局处以38900元的罚款。2012年11月，被告道县国土资源局因建设寿雁供电所综合楼的需要，根据《中华人民共和国土地管理法》等规定分别与长田村民委员会、寿雁村民委员会签订征收土地协议书，征收原告长田村民委员会位于省道S323线寿雁段北边的集体土地3．47亩，征收寿雁村民委员会位于省道S323线寿雁段北边的集体土地2．64亩。其中原告长田村民委员会被征集体土地土地类别为：水田0．02亩，旱地3．45亩，寿雁村民委员会被征集体土地土地类别为：水田0．23亩，林地2．30亩。征地补偿标准：水田36000元每亩，旱地28800元每亩，林地18000元每亩；青苗补偿费按照永州市人民政府颁发的永政发[2003]9号]和[2005]22号文件标准执行。原、被告均在征收土地协议书上加盖了印章，且原、被告的代表蒋咏财、何兴球、何兴胜等人在征收土地协议书上签了名。2012年11月19日原告长田村民委员会的代表何兴球、何兴胜领取了原告长田村民委员会被征集体土地的补偿款、安置费48186元和青苗补偿费7340元。2012年12月4日，道县规划建设局为道县电力局颁发了寿雁供电所办公楼用地项目的建规[地]字第2012120003号建设用地规划许可证，用地位置位于寿雁镇S323线北侧，用地面积为2120平方米。2013年道县电力局向道县人民政府提出申请，申请修改寿雁供电所规划面积，2014年5月23日，道县人民政府办公室作出道政办函[2014]44号关于调整道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目建设规模的批复，原则同意将该项目规划占地面积由原来的355．11平方米调整为2120平方米。2015年3月16日，湖南省人民政府作出（2015）政国土字第347号农用地转用、土地征收审批单，该单记载：被用地单位为道县寿雁镇长田村、寿雁村，建设项目名称为道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目用地，申请用地总面积0．1948公顷，即2．922亩，批准农用地转用、土地征收的种类和面积为：耕地0．0917公顷、林地0．0575公顷、其他农用地0．0110公顷。征地补偿标准根据湘政发[2012]46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》实施。2015年5月27日，道县人民政府就征收长田村民委员会、寿雁村民委员会集体土地用于寿雁供电所综合楼建设项目发出道政发[2015]20号征收土地公告，公告内容如下：“一、……；二、……；三、征地补偿标准：按照湘政发[2012]46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》、永政发[2013]9号《永州市人民政府关于调整永州市征地补偿标准的通知》执行；……”2015年6月20日，被告道县国土资源局就征收长田村民委员会、寿雁村民委员会集体土地用于寿雁供电所综合楼建设项目发出道国土征补[2015]第1号征收补偿安置方案公告，公告内容如下：“一、……；二、征地地类、面积、补偿标准、补偿金额和补偿对象：长田村民委员会集体林地1．32亩，土地补偿和安置补偿标准18000元每亩，补偿金额23760元，青苗补偿费标准1500元每亩，补偿金额1980元；寿雁村民委员会第3村民小组旱地1．67亩，土地补偿和安置补偿标准28800元每亩，补偿金额48096元，青苗补偿费标准1200元每亩，补偿金额2004元；三、征收土地所涉及的农业人员安置途径：实行货币安置；四、被征地村组、农村村民或其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求听证的，请于本公告之日起10日内以书面形式向道县国土资源局提出；五、本方案在征求被征地村组、农村村民意见后，报经道县人民政府批准，由道县国土资源局组织实施。根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第25条和《征用土地公告办法》第15条的规定，对征地补偿、安置有争议，不影响征收土地方案的实施。”2016年6月12日，原告长田村民委员会向本院提起行政诉讼，要求确认其与被告道县国土资源局于2012年所签征收土地协议无效。
本院认为，在本案中，原、被告双方争执的焦点是：一、原、被告于2012年所签征收土地协议是否无效；二、原告长田村民委员会的起诉是否已超过起诉期限。现分析如下：
一、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地以外其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。被征土地上的附着物和青苗费的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定：“具体建设项目需要使用农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具有土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补耕方案、征收土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。征地征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有异议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”在本案中，湖南省人民政府于2015年3月16日作出道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目用地的农用地转用、征收土地决定，因此道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目用地的供地方案、征收土地方案也于2015年3月16日一并经湖南省人民政府批准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，被告道县国土资源局应当在征收土地方案经依法批准后，根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，方能与原告长田村民委员会签订征地补偿、安置协议，但被告道县国土资源局却在湖南省人民政府就涉案土地作出农用地转用、土地征收决定之前，征收土地方案获得批准之前就与原告长田村民委员会签订了征地补偿、安置协议，故被告道县国土资源局实施与原告长田村民委员会签订征地补偿协议的行政行为违反法定程序；其次，被告道县国土资源局于2012年与原告长田村民委员会签订的征收土地协议中征收原告长田村民委员会集体土地的地类和面积是水田0．02亩、旱土3．45亩，与被告道县国土资源局发布的道国土征补[2015]第1号征地补偿安置方案公告中认定征收原告长田村民委员会集体土地的地类和面积是林地1．32亩有异，因此其协议征收的3．47亩农用地有2．15亩农用地尚未获得有权批准的人民政府批准；再次，被告道县国土资源局于2012年与原告长田村民委员会签订的征收土地协议适用的征地补偿依据是湖南省国土资源厅湘国土资办发[2012]46号《关于湖南省征地补偿标准和被征地农民社会保障听证工作通知》、永州市人民政府永政发[2003]9号《关于印发<永州市征地拆迁安置办法>的通知》（于2012年12月13日废止）、湖南省人民政府湘政发[2009]43号《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》等与湖南省人民政府作出的农用地转用、土地征收决定所适用的征地补偿依据即湘政发[2012]46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》和道县人民政府发布的道政发[2015]20号征收土地公告所适用的征地补偿依据即湘政发[2012]46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》、永政发[2013]9号《永州市人民政府关于调整永州市征地补偿标准的通知》不同，存在适用征地补偿依据错误的情形。虽然被诉行政行为存在上述违法或不当的情形，但鉴于涉案土地系因公共利益的需要被征收1．32亩，道县电力局寿雁供电所综合楼建设项目也只实际使用了原告田村民委员会1．32亩土地，且被告道县国土资源局支付原告田村民委员会土地和安置补偿费、青苗费是55526元，所支付的安置补偿费、青苗费多于原告田村民委员会应获土地和安置补偿费、青苗费25740元，故被诉行政协议尚未达到重大且明显违法的程度，不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。综上所述，本院对原告田村民委员会申请确认该征收土地协议无效的诉讼请求不予支持；
二、因本行政诉讼是原告长田村民委员会申请确认被诉行政协议无效，对该行政行为的起诉不受行政诉讼法有关起诉期限规定的限制，故本院对被告道县国土资源局以起诉超过法定期限为由请求驳回原告长田村民委员会起诉的抗辩理由不予采纳。
依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告道县寿雁镇人民政府长田村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告道县寿雁镇人民政府长田村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 谢荣成
人民陪审员 徐永富
人民陪审员 谢冒仔
二〇一六年十月二十七日
书 记 员 申 露
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）、起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）、被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）、被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）、其他应当判决驳回诉讼请求的情形。