徐州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）苏8601行初186号
原告朱新友。
委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。
被告睢宁县国土资源局，住所地江苏省睢宁县元府西街262号。
法定代表人张敏，睢宁县国土资源局局长。
委托代理人王维，睢宁县国土资源局工作人员。
委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。
原告朱新友诉被告睢宁县国土资源局（以下简称睢宁县国土局）土地�政管理一案，原告于2017年2月27日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年5月19日公开开庭审理了本案。原告朱新友及其委托代理人张元江，被告睢宁县国土局出庭应诉负责人戴雷及其委托代理人王维、陈向东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告朱新友诉称，2002年1月28日，睢宁县官山镇政府与睢宁县供电局达成换地协议，以104国道东侧2亩土地使用权换取原官山变电所3295平方米土地使用权及地上建筑物；2002年2月8日，官山镇政府将地上建筑物卖给了吕庆兴；2016年9月23日，吕庆兴将变电所地上建筑物卖给了原告。当原告要将地上建筑物进行改变时，官山镇官山村桥东村民小组众多成员以该地块原由其所有为由挖沟阻止原告施工。2016年11月12日，原告申请睢�县人民政府作出确权处理，但县政府接申请后告知原告具体业务由土地管理部门承办，于是原告又将《确认合法使用权申请书》向被告睢宁县国土局邮寄，县政府一直未作处理。2017年1月25日，被告向原告作出《睢宁县国土资源局告知书》，告知了一些与确权无关的缴纳土地出让金的事宜。原告认为，《确定土地所有权和使用权的规定》第二条明确规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”被告未按原告申请处理争议，作出的告知书也与原告的申请无任何关系，故起诉至法院，请求确认被告于2017年1月25日作出的《睢宁县国土资源局告知书》违法并予以撤销。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：
第一组证据，2016年11月18日原告向睢宁县人民政府邮寄的《确认合法使用权申请书》及EMS快递单号复印件、2016年11月24日睢宁县人民政府法制办公室向原告作出的告知函，证明原告已向县政府申请确认土地使用权，但县政府答复应向具体的承办部门即睢宁县国土局申请；
第二组证据，2016年11月27日原告向被告邮寄确权申请书的EMS快递单号复印件、2017年1月25日被告向原告作出的《睢宁县国土资源局告知书》，证明该告知书内容违法；
第三组证据，1983年涉案土地被征用的相关档案材料；
第四组证据，2002年1月28日官山镇政府与睢宁县供电局签订的互换土地协议书；
第五组证据，2002年2月8日官山镇政府与吕庆兴签订的土地转让协议书及该协议书的公证书、2002年2月9日吕庆兴向官山镇政府缴纳6万元“购镇政府转让变电所款”的结算凭证、2005年9月5日官山国土管理所向睢宁县房产管理局出具的《关于土地使用权属的证明》；
第三、四、五组证据共同证明原告申请确权有事实依据；
第六组证据，2016年9月23日原告与吕庆兴签订的协议书及睢宁县淮海法律服务所对该协议书的见证书，证明合同的真实性；
第七组证据，现场照片11张，证明XX村民小组部分村民阻止原告施工的现场状况。
被告睢宁县国土局辩称，1983年6月，经睢宁县人民�府依法批准，睢宁县供电局征用了涉案地块。2002年1月，睢宁县供电局与官山镇政府签订协议书，将该宗地置换给官山镇政府使用。2002年2月，官山镇政府又将该地块转让给吕庆兴使用。2016年9月，吕庆兴又将该地块转让给原告使用。但该宗土地至今未申请土地登记，未领取土地权属证书。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条规定，该宗地属于国有划拨土地。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、第四十条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条，《江苏省土地管理条例》第三十七条、第三十八条、第四十条的规定，未依法登记领取土地权属证书的土地不得转让，以划拨方式取得的国有土地使用权进行转让时，应当报请县级以上人民政府和土地管理部门批准，并办理土地使用权出让手�。该宗土地在转让时未依法领取土地权属证书，也未经批准。故，原告申请确认对该宗土地拥有合法使用权，不符合法律规定。本案原告属于非法转让土地行为，不具有合法效力，其申请是违法的，不能办理。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条之规定，属于土地违法案件的，不作为争议案件受理。因此，2017年1月25日，被告向原告作出《睢宁县国土资源局告知书》。综上，被告的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告睢宁县国土局为证明其行政行为合法,向本院提交了以下证据：
1、2002年2月8日官山镇政府与吕庆兴签订的协议书，证明官山镇政府向吕庆兴转让涉案国有土地使用权，但未办理土地转让报批手续；
2、（2002）睢证经内字第084号公证书（含收费票据2张，交接单1份），证明上述土地转让行为虽然经过了公证，但协议书的内容违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条及《江苏省土地管理条例》第三十七条，未取得土地使用权证不得转让；
3、2002年2月10日官山镇政府向睢宁县公证处出具的委托书，仅能证明官山镇政府委托了镇长办理公证手续；
4、2002年1月28日官山镇政府与睢宁县供电局签订的土地互换协议书，证明双方互换国有土地使用权，但未办理土地转让报批手续；
5、2002年2月9日吕庆兴向官山镇政府缴纳6万元“购镇政府转让变电所款”的结算凭证，证明该收款行为不合法，应由县级人民政府收取划拨土地的收益费用或出让金；
6、1983年6月28日睢宁县供电局上报的建设用地审批表，证明涉案土地于1983年被征收为国有建设用地，土地再转让应按国有土地的转让程序办理；
7、1983年涉案土地补偿费和安置补助费计算表，证明睢宁县供电局已经履行了补偿安置义务；
8、征地协议内容确认表，证明涉案土地征收及补偿等工作已按规定进行了确认；
9、1983年5月睢宁县供电局作出的（83）睢供生字第18号《关于征用土地的报告》，附平面图2份，证明睢宁县供电局提出了征用土地的报告，以及被征用土地的位置、面积和界址；
10、1983年5月6日官山公社桥口大队与睢宁县供电局签订的《关于迁建官山变电所征用土地协议书》，证明睢宁县供电局已按协议内容履行了补偿义务，亦明确了双方对涉案土地的权利和义务；
11、2016年9月23日原告和吕庆兴签订的协议书，证明协议双方未办理国有土地使用权转让报批手续，吕庆兴不具备转让的资格和条件，转让行为违法；
12、2017年1月25日被告作出的《睢宁县国土资源局告知书》及送达回证，证明被告履行了答复职责，并向原告送达。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为：对第一、二组证据真实性、关联性、合法性均无异议；对第三、四、五组证据真实性均无异议，其中关山国土管理所出具的权属证明不能证明原告对涉案土地享有合法使用权，该证明所载的土地长宽、面积与涉案土地不一致，其他证据与被告�证重复，被告坚持己方的证明观点，不认可原告的证明目的；对第六组证据中协议书的合法性有异议，见证书仅说明法律服务所对协议书的真实性进行鉴证，并非对合法性进行鉴证;对第七组证据真实性无异议。
对被告提交的证据，原告质证认为：对被告提交的全部证据真实性无异议，对证据1-5、7-11关联性不认可，上述证据均与《睢宁县国土资源局告知书》无必然联系，因为原告是向睢宁县人民政府申请确权的，不应由被告进行告知。证据1协议书实际上不是土地使用权的转让协议，而是房地产买卖协议，在国有土地上，房屋是主体，土地使用权是附属，房地产的买卖无需报批；证据2公证书是民事法律行为，政府无权评判民事法律行为是否合法，故被告适用《江苏省土地管理条例》第三十七条、三十八条错误；证据3委托书证明不了公证的实质内容；证据4互换协议，官山镇政府与睢宁县供电局不仅互换了土地使用权，也包括地上的建筑物，此时要追究土地出让金及相关税收方面的责任，也应该从涉案土地第一次流入市场时由官山镇政府缴纳土地出让金，原告只应承担交易方面的过户费税收；证据5缴款票据与原告没有关系，不影响原告与吕庆兴签订的协议书的成立和生效；证据6、7、8能证明睢宁县供电局已将涉案土地征收为国有并履行了补偿安置义务；对证据9平面报告图无异议；证据10协议书上的8.27亩是实际征地的总面积，变电所实用面积是4.94亩，同时还代征地3.33亩，代征地主要用于建设道路、绿化等项目，虽无具体的法律依据，但按照1983年的做法，代征地是不需要补偿安置的；证据11是原告申请确权的依据，不认可被告的证明目的；证据12能证明原告起诉的原因，不能证明被告的观点。
本院根据证据规则，结合各方质证意见，对本案证据分析认证如下：
对原告提交的第一、二组证据，被告均无异议，本院予以采信，能证明原告向睢宁县人民政府及被告申请确认土地使用权的事实，以及被告向原告答复的情况；对第三、四、五、六组证据，被告对其真实性均无异议，且除权属证明、见证书以外，与被告所举证据重复，本院对其真实性、关联性予以采信，能证明涉案土地于1983年被征收为国有用于建设电力设施，以及随后该土地使用权三次转让的情况；对第七组证据予以采信，能证明涉案土地的使用现状及桥东村民小组阻碍原告施工的事实。
对被告提交的全部证据，原告对其真实性均无异议，除证据3授权委托书和证据12中的送达回证外，其余证据与原告所举证据重复，本院认证意见同对原告所举证据的认证意见，授权委托书及送达回证内容真实、形式合法、与案件事实有关联性，本院亦予以采信。
经审理查明,1983年6月，睢宁县供电局因建设电力设施需要用地，睢宁县人民政府批准将官山公社桥口大队桥东生产队4.94亩集体土地征收为国有，并划拨给睢宁县供电局使用。2002年1月28日，睢宁县供电局与官山镇政府签订协议书，以该宗土地的使用权及地上建筑物置换官山镇变电站西墙至104国道东侧约2亩土地的使用权。2002年2月8日，官山镇政府与吕庆兴签订协议书，并于当日在睢宁县公证处进行公证，将该土地使用权及地上建筑物以6万元价格转让给吕庆兴永久性使用。2016年9月23日，原告与吕庆兴签订协议书，吕庆兴将该土地使用权及地上建筑物以70万元价格转让给原告永久性使用。另查明，涉案土地使用权在上述三次转让过程中，均未办理国有土地使用权转让手续，该宗土地至今未申请土地登记,无人领取土地权属证书。原告准备在涉案土地上建设粮仓时，官山镇官山村桥东村民小组众多成员认为该地块原由其所有，且原告未领取土地使用权证，挖沟阻止原告施工。
2016年11月18日，原告向睢宁县人民政府邮寄《确认合法使用权申请书》，2016年11月24日，睢宁县人民政府书面告知原告土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办，建议原告向土地管理部门申请。2016年11月27日，原告遂向被告睢宁县国土局邮寄《确认合法使用权申请书》，2017年1月25日，被告向原告作出《睢宁县国土资源局告知书》，告知原告依据相关法律规定，未依法登记领取土地权属证书的土地不得转让，以划�方式取得的国有土地使用权进行转让时，应报请县级以上人民政府和土地管理部门批准，并办理土地使用权出让手续，该宗土地在转让时未依法领取土地权属证书，也未经批准，故，原告的申请不符合法律规定。原告不服该告知书，遂诉至法院。
本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”本案中，原告与桥东村民小组就涉案国有土地使用权发生争议，原告向被告邮寄《确认合法使用权申请书》申请确认土地使用权，被告作为睢宁县国土资源行政主管部门，有权受理原告的申请并进行调查、作出答复。
关于《睢宁县国土资源局告知书》是否合法的问题。《江苏省土地管理条例》第三十七条规定：“依法取得的国有土地使用权，可以按照法律、行政法规和本条例的规定转让、出租、抵押。但有下列情形之一的，不得进行转让、出租、抵押：（二）未依法领取土地证书的。”涉案土地自始未办理土地证书，按照该条规定，土地使用权不得进行转让。第�十条第一款规定：“以划拨方式取得的国有土地使用权需要转让的，应当报有批准权的人民政府批准。准予转让的，应当由受让方办理出让手续，缴纳出让金。经批准可以不办理出让手续的，转让方应当按照有关规定上缴土地收益。”涉案土地属于以划拨方式取得的国有土地使用权，转让时应当报有批准权的人民政府批准，但该土地三次转让均未办理相关批准手续，所以原告申请确认对该土地享有合法使用权，不符合法律规定。故，被告向原告作出的《睢宁县国土资源局告知书》于法并无不符。
综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:
驳回原告朱新友的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱新友负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 肖 丽
代理审判员 王显波
代理审判员 李娇娇
二〇一七年六月二十八日
书 记 员 崔 萍
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程�的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。