陕西省榆林市榆阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榆行初字第00013号
原告樊某。
委托代理人周某某，陕西天佑律师事务所律师。
被告某某城市管理综合行政执法局。
委托代理人薛某某，陕西文星律师事务所律师。
第三人某某城乡建设规划局。
委托代理人邸某，陕西富能律师事务所律师。
第三人柳某某。
委托代理人高某某、颜某某，陕西驼城律师事务所律师。
原告樊某不服被告某某城市管理综合行政执法局城建行政管理一案，于2014年2月10日向本院邮寄行政诉状提起行政诉讼，于2014年5月12日向本院提交补充诉讼材料，本院于同年5月19日受理后，于2014年5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月12日公开开庭审理了本案。原告樊某及其委托代理人周某某，被告某某城市管理综合行政执法局委托代理人薛某某，第三人某某城乡建设规划局的委托代理人邸某，第三人柳某某及其委托代理人颜某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告某某城市管理综合行政执法局于2013年12月5日作出《关于对某某房地产开发有限公司在东沙银沙路古城花园小区内修建一事的调查情况回复》，该回复认定：被告接到原告樊某举报关于古城花园违法建筑要求查处的申请材料后，经调查认为该建筑符合榆林市城乡建设局于2011年11月21日作出的建字610800201100045号《建设工程规划许可证》规定内容，不属于违章建筑，被告不予处理。
被告某某城市管理综合行政执法局在法定举证期限内向本院提供被诉具体行政行为的证据材料有：
1、榆林市政府第71次会议纪要“关于榆溪河综合治理工程征地有关问题的会议纪要”复印件一份；
2、榆林市建设项目选址意见书［选字第6108002010000048号］（副证）复印件一份；
3、榆林市建设用地规划许可证［地字第6108002010000053号］（副证）复印件一份；
4、榆林市建设工程规划许可证［建字第610800201100045／1号］（副证）复印件一份；
5、调查询问笔录复印件一份；
6、立案照片登记表复印件三张（2页）。
该6份证据用于证明古城花园小区用地来源为政府审批；建筑有规划审批手续，且实际建筑符合规划审批。
原告樊某诉称：2011年5月16日，原告通过拍卖程序以77万元高价购得某某房地产开发有限公司出卖的古城花园小区编号为50的商业房一套。该房产位于榆林市红山银沙路西白龙路北古城花园小区，层数一层，面积27.222㎡，双方签订有《拍卖房产成交合同书》，并经榆林市公证处（2011）榆公证经字第1860号公证书公证。卖方交付房屋时，原告购买的房产顶部没有任何构筑物，北面系住宅小区外墙。2012年11月，违建人违反规划许可擅自在申请人购买的50号一层商业房屋顶部搭建临时钢架结构玻璃房，致使房屋顶部漏水，且房屋质量和安全也受到不同程度的影响和破坏，房屋不能出租，长期不能使用。而且，违建人改变古城花园小区5号住宅楼阳台结构，与其位于二层的住宅连为一体，同时将原本完好、毗邻原告房屋的北面住宅小区临街墙体和落水管破坏，改变规划许可的建筑立面造型实施方案，一层住宅房变更用途为商业房并与其二层住宅贯通，违章建设改变建筑物现状，影响原告房屋的质量和安全。而且，违建人还存在将古城花园小区5号住宅楼改变规划许可进行“住改商”的行为，影响原告房屋的商业价值和环保、通行等利益。2011年11月21日，某某城乡建设规划局向建设单位某某房地产开发有限公司颁发建字第610800201100045号《建设工程规划许可证》，许可内容有，项目名称：古城花园住宅小区；项目位置：银沙路西、白龙路北；工程造价14800万元；结构整体：框架；1#、8#、9#、10#商住楼11层（局部二层），2#-7#住宅楼11层，临街二层商业（局部一层）；建筑立面造型严格按照审定的方案实施；建设工程规划许可证的有效期为一年，建设单位在取得该许可证一年内未开工建设又未办理延期手续，该工程规划许可证自行失效；建设单位某某房地产开发有限公司未经核发机关同意，许可的各项内容不得随意变更，等等。现将古城花园小区规划许可的各项确定的内容与建（构）筑物现状相比照，存在以下主要违建行为：50号商业房顶部建设临时钢架玻璃房改变规划许可结构以及超出规划许可证一年建设有效期；5号住宅楼“住改商”改变规划许可功能要求、改变建筑立面造型以及色彩要求；建设单位主体变更，等等。为此，原告申请被告对上述违建行为进行行政处理，但被告均拖延不履行法定职责，也不进行书面答复。无奈，原告于2013年9月6日向榆阳区人民法院提起行政诉讼。诉讼期间，被告于2013年12月5日做出“关于对某某房地产开发有限公司在东沙银沙路古城花园小区内修建一事的调查情况回复”的具体行政行为，认定当事人在古城花园修建行为符合规划审批内容，不属于违章建筑，被告不予处理。因被告作出了书面处理回复，根据相关法律及《榆林市城市规划违法案件处罚办法》第2条规定：本办法所称违法建设案件，是指未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的案件。第4条规定：榆林市执法局是违法建设的查处部门，依法对中心城区内违法建设案件进行查处。另，依据《行政诉讼法》第27条的规定，第三人某某城乡建设规划局参加诉讼有利于案件违法建设基本事实的查明。第三人柳某某作为违法建设行为人，案件的处理结果与其有法律上的利害关系，均应以第三人的身份参加本次诉讼。为此，原告认为被告作出的书面回复同样违法，应予撤销并依法作出行政处理。故诉至法院，请求：一、依法撤销被告于2013年12月5日做出的“关于对某某房地产开发有限公司在东沙银沙路古城花园小区内修建一事的调查情况回复”的具体行政行为；二、判决被告在限定期限内立案查处某某房地产开发有限公司在东沙银沙路、原告购买的古城花园小区50号一层商业房顶部违反规划许可建设的临时钢架结构玻璃房建（构）筑物，作出限期拆除，处建设工程造价10%以下罚款的处理决定；三、判决被告在限定期限内立案查处某某房地产开发有限公司古城花园小区5号住宅楼“住改商”以及改变建筑立面造型实施方案的违法建设行为，作出限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下罚款的处理决定；四、诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供以下证据材料：
第一组：1、某某房地产开发有限公司与樊某等签订的《拍卖房产成交合同书》复印件一份；
2、榆林市公证处作出（2011）榆证经字第1860号公证书复印件一份；
3、关于交房与办理房产手续交纳有关税费通知复印件一份。
该组证据用于证明：1、原告于2011年5月16日通过拍卖程序购买古城花园小区编号为50的房屋一套，层数一层、面积27.222平方米，已经交付；2、原告是50号房屋的产权人，与本案有直接利害法律关系，具备诉讼主体资格。
第二组：1、榆林市建设工程规划许可证［建字第610800201100045／1号］（副证）复印件一份；
2、照片14张；
3、被告作出“关于对某某房地产开发有限公司在东沙银沙路古城花园小区内修建一事的调查情况回复”复印件一份。
该组证据用于证明古城花园小区5号楼现状反映以下事实：1、5号楼规划许可为住宅，但一层均改变规划许可用途违建为商业，系住改商；2、原告50号房屋规划为一层建筑，属框架结构，留够采光和通风间距；3、原告50号房屋上面的钢架结构玻璃房属二次建筑的临时建筑物，未经规划许可；4、将封闭墙体改为通道，改变规划许可；5、将规划许可审定的外立面破坏变为水泥墙；6、将排水管破坏，改变规划许可；7、原告50号房顶遭到破坏漏水；8、修建临时钢架结构玻璃房及变墙体为通道等是违法建设行为，被告作出的书面回复属错误的具体行政行为，应该依法予以撤销，并作出行政处理。
被告某某城市管理综合行政执法局辩称：一、樊某以行政案件原告人提起本案诉讼，不符合行政原告主体资格。《行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十一条：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：共有八种情形（内容略）。以及《行政诉讼法若干问题解释》第一条第二款：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此根据上述法律规定，被告2013年12月5日给樊某“关于对某某房地产开发有限公司在东沙银沙路古城花园小区内修建一事的调查情况回复”这一具体行政行为，并未直接侵犯樊某本人的合法权益，对其就古城花园小区编号为50的商业房的一套所享有的权利义务也不产生实际影响，故原告樊某不符合行政原告主体资格。至于他人因为建筑行为对原告房屋损害问题，应当通过民事赔偿途径解决。二、樊某起诉请求被告对某某房地产开发有限公司立案查处，但诉状中事实理由阐明的违法建筑人是柳某某个人并非顺达公司，所以即使需要立案查处，查处的行政相对人应当是违法建筑人柳某某，而不是某某房地产开发有限公司。原告诉讼请求没有充分事实依据和法律依据支持，应当驳回。三、对是否属于违章建筑的问题。被告接到樊某的举报后，已经组织办案人员进行了调查取证并给予举报人回复。该建筑有规划局选址意见书、用地规划许可证和建设工程规划许可证，审批规划为二层，而实际修建也为二层，虽为钢架结构，但不属于改变规划情形。所说的建筑立面改变问题，因不存在破坏城市的整体规划、降低建筑的安全性能，以及具有损坏整体建筑外观形象、损害他人的合法利益等问题，事实情节以及后果均没有达到必须立案查处的程度。又是在手续有效期内修建，没有“住改商”的情况，所以，违章建筑不能认定。根据以上理由，被告认为，根据《城乡规划法》第九条规定，樊某虽有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询，也有权利举报和控告违反城乡规划的行为，但没有行政诉讼主体资格。某某房地产开发有限公司在本案中没有违章建筑行为，被告无权对公司作出任何处罚，况且，该建筑并非违章。故应当驳回原告起诉。
第三人某某城乡建设规划局述称：2011年11月21日，第三人向某某房地产开发有限公司颁发建字第610800201100045号《建设工程规划许可证》，许可内容有：项目名称古城花园住宅小区；项目位置银沙路西、白龙路北；建筑结构：框架；1#、8#、9#、10#商住楼11层（局部二层），2#-7#住宅楼11层，临街二层商业（局部一层）；建筑立面造型严格按照审定的方案实施；建设工程规划许可证的有效期为一年，建设单位在取得该许可证一年内未开工建设又未办理延期手续的，该工程规划许可证自行失效；某某房地产开发有限公司未经核发机关同意，许可的各项内容不得随意变更，等等。据此，第三人某某城乡建设规划局认为，第三人是办理建设工程规划许可证的法定部门，规划许可符合法律规定，内容清楚明确，如果古城花园小区建设项目修建实际符合建设工程规划许可证的各项内容，则原告的诉讼请求不能支持；如果古城花园小区建设项目修建实际不符合建设工程规划许可证的相关内容，则为违法建设，而被告是榆林市违法建设的行政处理部门。
第三人某某城乡建设规划局未向本院提供证据。
第三人柳某某述称：1、第三人认为其修建的房屋有合法建设工程规划许可证，且在建设工程规划期限内修建，该建筑完全合法有效，不存在违法。2、原告认为存在“住改商”等，第三人柳某某认为不存在。3、第三人柳某某受到原建设施工单位委托对二层建筑进行修建，不存在建筑单位变更。
第三人柳某某为支持其主张向本院提供了榆林市建设工程规划许可证［建字第610800201100045／1号］（副证）复印件一份，用于证明规划许可证规划许可修建两层，修建手续合法，且在规划许可范围、期限内修建。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供6份证据，第三人柳某某对真实性及证明目的均表示无异议。原告对被告提交的第1份证据，真实性因无原件，无法核对，希望合议庭进行核对。对第2、3、4份证据，真实性无异议，证明目的有异议。对第5份证据，真实性及证明目的均有异议。对以上5份证据证明目的异议理由为：1、古城花园小区规划审批为框架结构，故不能作为被告认定该建筑物符合行政规划许可的事实依据。2、该调查询问笔录，因无原件，原告不予认可，同时根据证据规则规定，应当由被调查人出庭作证，故该证据原告不予认可。3、规划许可内容规划5号楼为住宅楼，并不是商业楼，那么违建人将5号楼改变为商业楼，是违反规划许可，包括改变立面颜色、毁坏墙体，均属于违法修建行为，应当作出行政处理。对第6份证据，真实性无异议。第三人某某城乡建设规划局对被告提供的第1、2、3、4、5份证据真实性均无异议。对第6份证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为：1、从立案登记表和现场照片可以看出，原告房顶上建筑为玻璃钢架房，改变建筑结构，违反规划许可；2、5号楼为纯住宅楼，现改变用途为商住楼；3、没有一次性修建完成，存在二次修建行为，违反规划许可。经合议庭评议认为，被告提供6份证据，虽系客观真实，能够证明古城花园小区用地来源为政府审批，但并不能证明第三人柳某某修建在规划部门进行过补充审批和该修建符合规划许可的事实，故依法不予作为其所要证明事实的证据予以确认。
原告提供两组证据，第三人某某城乡建设规划局对真实性及证明目的均表示无异议。被告对第一组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为可以证明原告为50号房屋所有权人，不能证明原告具备本案诉讼主体资格。对第二组证据1、2，真实性无异议，证明目的有异议，认为：1、从规划局答辩意见中，可以证明50号房一层作为商业房，且本身规划就为二层，所以不违反规划。2、2至7号住宅楼中包括5号楼，但临街为商业楼，不存在住改商。3、钢架结构是事实，但钢架结构玻璃房也可以居住，不能说改变了用途。对第二组证据3，认为是本案所要审查的具体行政行为，不能作为证据进行提供。第三人柳某某对原告提供两组证据的质证意见同被告质证意见一致。经合议庭评议认为，原告提供第一组证据，客观真实，来源合法，能够证明原告通过拍卖方式取得古城花园小区编号为50号房屋产权的事实。第二组证据1、2，能够证明规划许可证规划许可原告所购买编号为50号房屋的该栋建筑原规划为二层建筑，建筑结构为框架结构，建设单位为某某房地产开发有限公司，现原告所购买编号为50号房屋顶部实际修建的建筑物为钢架玻璃房，与规划许可的建筑结构不相符，以及该修建与原告有利害关系；第二组证据3，能够证明原告就此修建行为向被告进行举报，并要求查处，被告认为该修建行为不属违法建设，不予查处；即能够证明被告的答复行为对原告的权利义务产生实际影响，与原告有法律上的利害关系，故对该两组证据依法作为所能证明上述事实的证据予以确认。
第三人柳某某提供一份证据，被告对真实性及证明目的均表示无异议。原告对真实性无异议，证明目的有异议，认为：1、已经改变规划；2、属二次修建，应补充审批，但第三人柳某某未审批。3、第三人柳某某修建时，原告取得50号房屋的产权。第三人某某城乡建设规划局对第三人柳某某提供一份证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为不能证明第三人柳某某所要证明的事实。经合议庭评议认为，第三人提供的证据规划许可证虽系客观真实，合法有效，但该规划许可证许可的修建行为人并非第三人柳某某，不能证明其所修建属合法修建，故依法不予作为其所要证明事实的证据予以确认。
经审理查明：2011年11月21日，某某城乡建设规划局向建设单位某某房地产开发有限公司颁发建字第610800201100045号《建设工程规划许可证》，许可内容有，项目名称：古城花园住宅小区；项目位置：银沙路西、白龙路北；工程造价14800万元；结构整体：框架；1#、8#、9#、10#商住楼11层（局部二层），2#-7#住宅楼11层，临街二层商业（局部一层）；建筑立面造型严格按照审定的方案实施；建设工程规划许可证的有效期为一年，建设单位为某某房地产开发有限公司，建设单位某某房地产开发有限公司未经核发机关同意，许可的各项内容不得随意变更，等等。后建设单位进行了修建，临街修建一栋二层建筑，但毗邻5号楼的这间编号为50号房屋原修建为一层。2011年5月16日，原告通过拍卖方式以77万元购买了某某房地产开发有限公司出卖的古城花园小区编号为50号的房屋。2012年11月，第三人柳某某未经规划部门补充审批在原告所购买的古城花园小区编号为50号房屋的顶部修建了一间钢架玻璃房。原告认为该建筑属于违法建设，且在其房屋顶部搭建钢架玻璃房，造成其房屋顶部漏水，与其有利害关系，故向被告及其所属单位进行举报，要求对该修建行为进行立案查处。被告于2013年12月5日做出“关于对某某房地产开发有限公司在东沙银沙路古城花园小区内修建一事的调查情况回复”的具体行政行为，认定该修建行为符合某某城乡建设规划局于2011年11月21日作出的建字第610800201100045号《建设工程规划许可证》规定内容，不属于违法建设行为，被告不予处理。原告不服被告作出的该行政答复行为，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡建设规划法》、《中华人民共和国强制法》，以及《榆林市城市规划违法案件处罚办法》的规定，被告某某城市管理综合行政执法局是本辖区内违法建设的查处部门，其有权依法对在中心城区内的建设进行确认属于合法建设或是违法建设，并有权对违法建设进行立案查处。本案原告通过购买方式取得古城花园小区编号为50号房屋产权，属该房屋的合法所有人系事实。第三人某某城乡建设规划局系本辖区内的建设规划主管部门，其对古城花园小区的修建进行规划审批，并于2011年11月21日为该修建颁发了建字第610800201100045号《建设工程规划许可证》，许可原告所购买编号为50号房屋的该栋建筑为二层亦系事实。但该规划许可证中许可的修建主体为某某房地产开发有限公司，建筑结构为框架结构。而根据本案查明事实，原告购买编号为50号房屋顶部所修建筑物的实际修建主体为本案第三人柳某某，且第三人柳某某认可其在修建时未在规划部门重新补办审批手续，所修建的建筑物为玻璃钢架结构。根据第三人某某城乡建设规划局在庭审中述称“原规划为框架建筑结构，现修建为钢架玻璃房，属于改变规划许可。而且，改变修建主体，必须向规划部门重新补办审批手续”。所以，被告于2013年12月5日作出《关于对某某房地产开发有限公司在东沙银沙路古城花园小区内修建一事的调查情况回复》中认定该建筑符合某某城乡建设规划局于2011年11月21日作出的建字610800201100045号《建设工程规划许可证》规定内容，不属于违章建筑，显然事实不清，证据不足。原告第一项诉请理由成立，本院依法予以支持。被告作出的该具体行政行为依法予以撤销。原告提出的第二、三项诉讼请求，其一，根据本案查明事实，编号为50号房屋顶部所修钢架玻璃房的修建行为人系第三人柳某某，并非某某房地产开发有限公司；其二，原告未能提供证据证明5号楼的修建行为与其有法律上的利害关系，该修建行为不属于本案审查范围，故其该两项诉请理由均不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告某某城市管理综合行政执法局于2013年12月5日作出《关于对某某房地产开发有限公司在东沙银沙路古城花园小区内修建一事的调查情况回复》之具体行政行为。
二、驳回原告樊某的其它诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告某某城市管理综合行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 康建军
审 判 员 钟改琴
人民陪审员 纪凤建
二〇一四年八月六日
书 记 员 张 晔