安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖01行终117号
上诉人（原审原告）方永富，男，1984年11月20日出生，汉族，户籍地安徽省枞阳县，现住安徽省合肥市包河区。
上诉人（原审原告）吴友娣，女，1986年4月28日出生，汉族，户籍地安徽省枞阳县，现住安徽省合肥市包河区。
共同委托代理人崔怀生，安徽陈有志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市瑶海区卫生和计划生育局，住所地安徽省合肥市瑶海区郎溪路与长临路交口公卫大楼5楼，统一社会信用代码11340102358574877T。
法定代表人王利萍，局长。
委托代理人刘剑，该局工作人员。
委托代理人陆欢欢，安徽华人律师事务所律师。
上诉人方永富、吴友娣诉合肥市瑶海区卫生监督所作出的《关于群众方永富投诉合肥现代妇产医院医务人员张宏是否构成非法行医罪的说明》一案，不服安徽省合肥市瑶海区人民法院（2017）皖0102行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，原告方永富与吴友娣系夫妻。2017年4月5日原告吴友娣因胎动异常在合肥现代妇产医院就诊检查，3天后胎儿死亡。2017年4月19日两原告向被告所属瑶海区卫生监督所递交书面投诉材料《投诉现代妇产医院张宏无证行医（非法行医）》，被告收件后于2017年6月21日作出《瑶海区卫生监督所关于群众方永富投诉合肥现代妇产医院医务人员张宏是否构成非法行医罪的说明》（以下简称《说明》），称：“经调查，合肥现代妇产医院员工张宏持有护士执业证书及母婴保健技术考核合格证书；目前，我部门掌握的证据无法认定张宏构成非法行医罪。建议投诉人到公安部门直接报案或者直接向瑶海区人民法院起诉进行维权。”原告对此不服，诉讼来院，请求判如所请。
一审法院认为，合肥市瑶海区卫生监督所是被告的下属职能部门，其作出的《说明》，是对原告的投诉所作的回应，该说明并未对任何人设定权利义务，不具有强制性，仅是被告对其调查的相关事实作出的非处分性结论，该结论不产生实际意义上的法律效果，对原告的合法权益未造成侵害，不是可诉的行政行为。因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项的规定，裁定驳回原告方永富、吴友娣的起诉。
方永富、吴友娣上诉称，一、一审裁定认为“瑶海区卫生监督所是被告的下属部门，其作出的《瑶海区卫生监督所关于群众方永富投诉合肥现代妇产医院医务人员张宏是否构成非法行医罪的说明》（以下简称《说明》），是对原告的投诉所做的回应，该说明并未对任何人设定权利义务，不具有强制性，不是可诉的行政行为。”属事实认定错误，（一）被上诉人的《说明》违法。上诉人2017年4月19日向合肥市瑶海区卫生监督所进行投诉，递交的书面投诉材料《投诉现代妇产医院张宏无证行医（非法行医）》，上诉人只是要求对张宏的行为是否无证行医（非法行医）进行查处，并未要求被上诉人对张宏的行为是否构成犯罪进行查处，即便在内容上有追究张宏的刑事责任的表述，这也是建立在张宏无证行医（非法行医）的基础上的。被上诉人作为医疗卫生行业主管部门，其对上诉人的投诉负有查处的法定义务。被上诉人对上诉人投诉的问题不仅答非所间，风马牛不相及，而且超越其法定职权，其所做出的《说明》毫无事实和法律依据。被上诉人的《说明》违法，应予纠正。（二）被上诉人怠于履行法定职责，已构成行政不作为。对无证行医行为进行查处系被上诉人的法定职责，上诉人向其下属职能部门投诉，其下属部门经调查确认张宏持有的是护士执业证书及母婴保健技术考核合格证书，张宏没有执业医师资格。但上诉人吴友娣怀孕期间多次孕检一直是张宏个人独立完成的，依据执业医师法的规定，只有执业医师才能为患者看病。张宏作为护士，无论取得何种证书，其护士的身份是无法改变的。身为护士却履行执业医师的职责，为上诉人看病，并最终因诊断错误、处理不当造成胎死腹中的严重后果，其行为属于典型的无证行医。被上诉人依法应对张宏无证行医的违法行为进行查处，被上诉人以《说明》替代上诉人对无证行医（非法行医）投诉的查处，未能履行法定职责。（三）被上诉人的《说明》已严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人吴友娣从怀孕至临产前胎儿死亡，姑且不论经济上的付出与损失，精神上和心里上的双重打击是无法用语言表达的。本想通过向被上诉人投诉使张宏的无证行医（非法行医）行为得到一个应有的惩罚，还自己一个公道，同时避免更多的人受害，然而，被上诉人罔故事实，在已得知张宏系护士仅持有母婴保健技术考核合格证书的情况下，给上诉人吴友娣做产前检查，却不对其无证行医（非法行医）行为进行处罚，而是以《说明》应付上诉人的投诉，使上诉人的合法权益受到严重伤害。二、一审裁定适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定，被上诉人出具《说明》的具体行政行为侵害了上诉人的合法权益。一审裁定驳回上诉人的起诉，属适用法律错误。上诉人上诉请求：一、请求依法撤销一审裁定；二、依法撤销《说明》，责令被上诉人重新作出具体行政行为。三、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人合肥市瑶海区卫生和计划生育局辩称，1、被诉的情况说明系被上诉人调查和处理答复上诉人的一种告知行为，属于履行政职责范畴，且未对上诉人的权益产生影响，原审法院做出的驳回起诉裁定认定事实清楚，适用法律正确。2、该情况说明系被上诉人对合肥现代妇产医院调查的客观情况的描述，没有实际减损上诉人的权利，增加上诉人的义务。3、上诉人客观上通过其他途径主张了自己的权利，综上，上诉人与合肥现代妇产医院的纠纷应当通过民事司法或者刑事司法的程序解决，原审认定事实清楚，请求驳回上诉。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第（五）项之规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。因上诉人投诉事项是基于其在案涉医疗机构接受就诊检查，认为有关人员无证行医，系为维护自身合法权益而进行的投诉。《说明》本身未对被投诉人有没有违反行政管理规范构成非法行医予以回应，符合上述司法解释中“与行政行为有利害关系”的规定，《说明》是否违反《安徽省卫生监督执法受理举报投诉工作制度》的第三条、第十九条的规定，应予以审查。另，《说明》认为无法认定被投诉人构成非法行医罪，该认定排除了《中华人民共和国执业医师法》第三十九条及《关于严厉打击非法行医和非法采供血工作中加强衔接配合的暂行规定》第十二条规定中关于卫生行政部门在查处非法行医过程中，对涉嫌犯罪案件移送的适用，实质上对被投诉行为是否涉嫌犯罪需要移送公安机关作出了定性处理，且对是否构成非法行医罪的认定是否超越其法定职权，也应在实体上审查予以判断。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，投诉人具备行政诉讼原告主体资格，有权提起诉讼。一审法院认为案涉《说明》仅是被上诉人对其调查的相关事实作出的非处分性结论，不产生实际意义上的法律效果，该认定有误应予纠正。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省合肥市瑶海区人民法院（2017）皖0102行初70号行政裁定；
二、本案指令安徽省合肥市瑶海区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 李琦
审判员 张俊
审判员 潘攀
二〇一八年六月八日
书记员 黄浩
附：相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
……
2、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。