广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤08行终18号
上诉人（原审原告）张仲兴，男，汉族，1970年11月15日出生，住雷州市，
被上诉人（原审被告）雷州市客路镇高坡村委会，住所地雷州市客路镇高坡村。
法定代表人华志区，村委会主任。
上诉人张仲兴因与被上诉人雷州市客路镇高坡村委会土地行政管理一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初205号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，原告张仲兴系雷州市客路镇高坡村村民。2017年1月，被告雷州市客路镇高坡村委会作出《高坡村土地调整方案》，其中第二条第五项载有“按计生条例，第三胎属超生，超生儿童须年满十周岁方可享受责任田（但是第二胎孩子是2015年12月31日之前出生的，且第一胎是男孩的，按超生论处）。”原告张仲兴认为上述方案对土地进行调整的规定侵犯了包括原告在内的超生村民的合法权益，遂向法院提起诉讼。另查明，涉案的《高坡村土地调整方案》系雷州市客路镇高坡村委会作出，并无相应的行政机关授权，且无证据证明在起诉之前已经报经行政机关审批。
原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，行政诉讼审查的是行政行为，该行政行为由行政行关作出，或由法律、法规、规章授权的组织作出，原告张仲兴所诉的《高坡村土地调整方案》是由被告雷州市客路镇高坡村委会作出，村民委员会并非行政机关，属于群众性自治组织，被告雷州市客路镇高坡村委会作出的涉案的《高坡村土地调整方案》，没有法律、法规、规章授权，也没有行政机关的授权及审批，即原告起诉的事项不属于行政行为，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公共事业，调解民事纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”涉案的《高坡村土地调整方案》只是被告管理该村事务的方案。因此，原告的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的法律规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”对于原告张仲兴的起诉，依法应予驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第四十九条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条之规定，裁定：驳回原告张仲兴的起诉。本案受理费50元，原告张仲兴已预交，由原审法院予以退还。
上诉人张仲兴不服一审裁定，提起上诉称：1、《高坡村土地调整方案》第二条第五项侵犯了大多数包括原告在内的超生村民的合法权益，违反了《广东省人口与计划生育条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国民法总则》等法律规定。2、原审裁定认为高坡村委会并非行政机关，也不属于法律、法规、规章授权的土地管理组织，是适用法律错误。根据《广东省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》第九条、第二十五条、第四十一条，《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十四条第二款，《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、第三十六等法律规定，村民委员会有权依照法律、法规管理本村集体所有的土地和其他财产，可以依法成为行政诉讼被告。高坡村村委会虽然不是行政机关，但村民委员会与村民之间不是平等的主体关系，而是管理和被管理关系，是一种行政管理关系。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条的规定，被授权组织具有一定的行政管理职能方可成为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为均可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第七项规定，侵犯自主经营权或者农村土地承包经营权的，属于行政诉讼受案范围。因此，原审裁定适用法律错误，请求：1、撤销原审裁定；2、撤销《高坡村土地调整方案》第二条第五项；3、判令被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人雷州市客路镇高坡村委会未答辩。
本院二审查明事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为：本案二审争议的焦点是原审裁定以被上诉人作为被告主体资格不适格及本案不属于行政诉讼受案范围为由驳回上诉人的起诉是否有法律依据。上诉人在二审中提出被上诉人作出的《高坡村土地调整方案》属于行使法律、法规、规章授予的行政职能，根据法律规定被上诉人是适格的主体。对此，本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》等法律规范虽然都有规定村民委员会有依法管理本村集体所有土地及其他财产的权利，但这些法律规范规定的法定职能不能等同于行政职能，法律法规对于权利的规定，也不都是对“行政权力”的授权。我国实行村民自治制度，即由农村集体经济组成成员通过村民会议或经村民会议授权的村民代表会议依据民主议定程序讨论决定涉及本村重大利益的事项，村民委员会的职权分为村民自治权、协助政府行政权两类。村委会分配属于本村集体所有的土地，是行使村民自治权的表现，并非行使协助行政机关行使管理职责。村民委员会作为基层群众性自治组织，只有在法律、法规、规章授权的情况下从事行政管理事务，才可以成为被告，并不能因为法律法规规定村民委员会享有某些管理职权，就认为其行使的管理职权属于行政职权。本案中，雷州市客路镇村民委员会作出的调整土地方案，属于村民会议讨论决定的自治事项，行使的是基层群众组织自治权，该村委会显然不具备行政诉讼被告的主体资格。其次，承包地是农民重要的生产生活资源，农民承包经营权受国家法律保护，我国《中华人民共和国农村土地承包法》对侵害土地承包经营权的具体情形及应承担的民事责任作了具体规定，因此涉及土地承包经营权的纠纷通常由《中华人民共和国土地承包法》等民事法律调整和规范，但也并不是所有涉及土地承包经营权的纠纷都属于人民法院受理范围。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。因此，原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围正确，应予维持。上诉人应依据法律、司法解释的相关规定，针对其诉请的具体事项，向有关行政主管部门申请解决。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。张仲兴的上诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李若珠
审判员 李 峰
审判员 梁康宁
二〇一八年二月二十八日
书记员 蔡芷茵
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）
第五十三条任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。
第五十四条发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：
（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权；
（二）违反本法规定收回、调整承包地；
（三）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；
（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转；
（五）以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；
（六）将承包地收回抵顶欠款；
（七）剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权；
（八）其他侵害土地承包经营权的行为。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条第二款集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。