西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕71行终72号
上诉人（原审原告）西安新新灯具总厂，住所地西安市自强西路***号。
法定代表人茹西安，西安新新灯具总厂经理。
委托代理人董浩忠，陕西多隆律师事务所律师。
委托代理人韩基胜，陕西多隆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市财政局，住所地陕西省西安市南大街23号。
法定代表人杨宁，局长。
委托代理人季德珉，该局工作人员。
委托代理人齐进军，陕西金镝律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人于海江，西安市人民政府工作人员。
第三人（原审第三人）西安方欣食品有限公司。住所地陕西省西安市莲湖区大兴东路**号。
法定代表人杨新赞，董事长。
上诉人西安新新灯具总厂因与被上诉人西安市财政局、西安市人民政府、第三人西安方欣食品有限公司（以下简称方欣公司）财政其他行政行为及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初824号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，西安新新灯具总厂原为西安市食品总公司所属的劳动服务企业，为集体企业。1992年，西安市第二商业局以市商办二字（1992）111号《关于调整食品公司管理体制的通知》批准西安市食品总公司与西安市肉类联合加工总厂进行合并，资产、人员全部并到西安市肉类联合加工总厂。1993年1月6日，西安市食品公司、西安市肉类联合加工厂联合下发市食肉办字（93）第04号《关于调整劳动服务公司经营管理体制的通知》，该通知中明确：市食品公司劳动服务公司、市肉联厂劳动服务公司及西安新新灯具厂合并，保留西安市食品公司劳动服务公司，成立西安新新灯具总厂即本案原告，一套机构两块牌子，合并后的企业为市食品公司直属单位，实行自主经营，独立核算、自负盈亏。1994年7月7日，申请人取得涉案宗地《国有土地使用证》（市地政字第619号），2007年3月20日换发新证为西莲国用（2007）第214号。1995年12月30日，西安市肉联总厂制作了清产核资土地估价入账明细表，该表中包括涉案宗地，且西安市肉类联合加工厂和西安市食品总公司共同向当时的主管部门清产核资办公室、同级土地管理部门、同级财政部门、同级国有资产管理部门及同级政府清产核资办公室上报了《土地估价结果申请表》，并通过了审核。2003年10月31日，中共西安市委西安市人民政府联合下发《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》，西安市食品总公司开始进行改制。2004年11月22日，方欣公司向市商贸委上报《关于陕西省西安市食品总公司剥离非经营性资产的请示》，并附有资产剥离明细表，市商贸委经初审认为无异议，于2004年12月14日将该请示转报至财政局。2005年5月16日财政局作出《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号），其中有关于“剥离市地政619号土地内容”。2005年5月25日，西安市商业贸易局向方欣公司作出《关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，并附市财发【2005】217号文件。西安新新灯具总厂于2016年5月23日向西安市人民政府申请行政复议，请求撤销西安市财政局2005年5月16日作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）中关于剥离市地政619号土地内容。西安市人民政府受理后，于5月24日向西安市财政局邮寄送达了市政复答字【2016】129号《行政复议答复通知书》。在西安市财政局提交行政复议答复书和证据材料后，西安市人民政府将上述材料送达给西安新新灯具总厂。2016年7月13日，西安市人民政府依法作出市政复决字【2016】129号《行政复议决定书》，并送达给西安新新灯具总厂和西安市财政局及方欣公司。
另查，1984年10月15日，陕西省食品公司召开会议，形成了《关于省食品公司有关财产移交分别划给食品、水产两个公司的会议纪要》，该会议纪要中载明：北关自强路平房等产权移交西安市食品公司管理。
原审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼范围：…（四）不具有行政强制力的指导行为；…（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，西安市财政局作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）并未对市地政619号土地物权作出处置，仅作为非经营资产予以剥离，并明确对于非经营性资产的处置应报经实际国有资产管理部门审核批准，现本案所涉土地仍为西安新新灯具总厂占有使用，西安新新灯具总厂所持有的西莲国用（2007）第214号土地使用证也并未因西安市财政局的批复行为发生变更，因此西安市财政局所作的批复并未对西安新新灯具总厂的合法权益产生实际影响。西安市人民政府作出的市政复决字【2016】129号《行政复议决定书》维持了《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，其同样也未对西安新新灯具总厂的合法权益产生实际影响，故西安新新灯具总厂的所诉不符合行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，遂裁定：驳回西安新新灯具总厂的起诉。
上诉人西安新新灯具总厂不服一审裁定上诉称，西安市财政局作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）（以下简称《批复》）是具体行政行为，不是行政指导行为。第三人方欣公司擅自将属于上诉人的土地以自己名义上报商务局以非经营性资产予以剥离，西安市财政局没有尽到审慎审查义务，使方欣公司的违法行为得到确认批复，并交由市国资委进行划转，妨害了其对土地的使用权。其在一审时提出的补充证据：西华衡函【2015】21号《西安华衡实业发展有限公司关于新新灯具总厂棚户区改造项目意向征询函的复函》和《西安方欣食品有限责任公司2016年10月24日的情况说明》，充分证实了其合法权益不仅受到实际影响而且还受到实际的损害。故一审判决罔顾事实，适用法律不当。上诉请求：1、撤销西安铁路运输法院(2017)陕7102行初824号行政裁定书;2、撤销西安市财政局市财发【2005】217号文件《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》中关于“剥离市地政619号土地”的内容;3、撤销西安市人民政府（市政复决字【2016】129号）行政复议决定书。
被上诉人西安市财政局答辩称，本案涉及的是非经营性资产，其对于非经营性资产的批复系改制企业过程中程序性行为，该行为并不确定、处置非经营性资产使用权的归属，故不属于人民法院的受案范围。市财发【2005】217号文件对于上诉人的权利义务没有产生实际影响，不存在给上诉人造成损害的情形。一审判决正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人西安市人民政府答辩称，涉案《批复》系西安市财政局对西安市商务局所作出的内部行政行为，并不对外直接产生法律效力，也不对外设立权利义务，因此不属于行政诉讼受案范围；西安市财政局所作的《批复》只是对经营性资产以及非经营性资产的认定，该《批复》并不具有改变土地权属、属性的效力，因此，上诉人称华衡实业发展有限公司依据该《批复》阻止上诉人行使土地使用权，系上诉人认识错误。2007年上诉人已经获得新核发的土地使用权证书，也可以证明涉案《批复》并未影响上诉人对该宗土地的使用权，因此一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”本案中，涉案的市财发【2005】217号《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产损失及剥离非经营性资产的批复》，是被上诉人西安市财政局针对西安市商贸局就西安市食品总公司改制申请核销不良资产损失及剥离非经营性资产的相关情况资料的报批，该行政行为是被告西安市财政局向西安市商贸局作出的过程性行为，对外并不发生法律效力，且上诉人提供的证据并不能证明该《批复》影响了上诉人对土地使用权的行使，故对上诉人认为涉案《批复》对其权利义务造成影响的意见，本院不予采纳。被上诉人西安市人民政府作出的市政复决字【2016】129号《行政复议决定书》维持了《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产损失及剥离非经营性资产的批复》并无不当。综上，一审认定事实清楚，程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 娜
代理审判员 宋一林
代理审判员 韩 勇
二〇一八年四月十日
书 记 员 王玉荣