四川省内江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川10行终74号
上诉人（原审被告）重庆市永川区公安局，住所地，重庆市永川区人民东路66号。
法定代表人简小雨，局长。
委托代理人汪义琳，重庆市永川区公安局民警。
委托代理人罗万洪，重庆市永川区公安局民警。
被上诉人（原审原告）杨武成，男，1965年4月26日出生，汉族，住四川省内江市东兴区。
委托代理人向芸，重庆百君律师事务所律师。
第三人重庆医科大学附属永川医院（重庆市第二人民医院），住所地，重庆市永川区萱花路***号。
法定代表人龚放，院长。
委托代理人安琪，重庆石松律师事务所律师。
上诉人重庆市永川区公安局因与被上诉人杨武成、第三人重庆医科大学附属永川医院（重庆市第二人民医院）治安行政处罚一案，不服四川省内江市东兴区人民法院2015年12月18日作出的（2015）内东行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月4日作出（2016）川10行终6号行政裁定，裁定撤销原判，发回重审。四川省内江市东兴区人民法院重审后，于2016年7月7日作出（2016）川1011行初30号行政判决。上诉人重庆市永川区公安局不服该判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人重庆市永川区公安局的委托代理人汪义琳和罗万洪、被上诉人杨武成及其委托代理人向芸、第三人重庆医科大学附属永川医院（重庆市第二人民医院）的委托代理人安琪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2015年6月16日13时许，原告杨武成的胞弟杨武华之孙杨亦豪（3岁），由其祖母和外祖母带至第三人重庆医科大学附属永川医院（重庆市第二人民医院）儿科门诊做儿童肺功能健康检查。杨亦豪服食医生开的药品时发生呛咳，随即出现窒息症状，经抢救无效于6月16日15时50分被宣布临床死亡。杨武华的亲友包括本案原告得知后，于同日17时左右陆续到达重庆医科大学附属永川医院（重庆市第二人民医院），其中部分亲友到医患办公室内，与医患办公室工作人员沟通，提出要求封存病历，请求医院领导出面作解释，另一部分亲友在医患办公室门外做安抚工作并等待沟通结果。同日17时31分，重庆医科大学附属永川医院保卫科科长余亚东向重庆市永川区公安局萱花路派出所报案称：“2015年6月16日下午，因为在医院死了一小孩，死者的很多家属刚才跑到住院部的医患办公室来闹事，我怕事情搞大。”该派出所当即将此案作为行政案件予以受理，并派民警蒋晓明、熊飞、协警王驰聘出警处置。民警到达医院医患办公室时，死者亲友在医患办公室门外三三两两在一起，但场面平静，死者部分亲友仍在医患办公室内，要求医院封存病历、主治医生说明死亡原因、医院领导出面处理。直18时45分前死者亲友无极端行为。18时46分，因医患办公室个别工作人员与死者亲友沟通中发生言语冲突，导致死者亲友情绪激动，部分亲友从医患办公室门外拥进办公室内，场面迅速失控，出现死者个别亲友指着医患办公室工作人员斥问，掀摔电脑显示器、摔台历、笔筒等行为。从被告提供的视频监控资料和执法记录仪显示，原告随部分亲友冲向医患办公室工作人员陈华所在位置，但被民警和保安阻挡，未能靠近陈华，并有站在医患办公室沙发上用右手指向民警及保安身后的医患办公室工作人员说话的情形，同时也有劝阻部份亲友掀摔医患办公室设备的情形。冲突持续10余分钟，经出警民警及保安劝导而停止。2015年6月17日10时20分，重庆市永川区公安局萱花路派所提取了损坏的三星牌E1920NW型电脑显示器一台、损毁的玻璃镜牌一块，送经价格鉴定为共计271元。事后原告能按被告传唤时间、地点（荣昌区公安局办案区）接受询问，如实陈述事发经过。但被告使用传唤证传唤原告，无公安机关办案部门负责人批准的证据。且传唤证上填写到案和离开时间并非原告填写，而且原告于2015年8月19日向被告递交了书面陈述、申辩材料，被告未提供给予答复的证据。后被告于2015年8月26日作出永公（萱）决字（2015）第1810号《公安行政处罚决定书》，该《决定书》载明：“违法行为人杨武成，现查明2015年6月16日，杨武成、杨武华等人在重庆医科大学附属永川医院内因医患纠纷与医院方发生矛盾，不听劝阻，殴打、辱骂医务人员，损坏办公设备，严重扰乱正常工作秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第1项之规定，现决定给予杨武成行政拘留五日的处罚。执行方式和期限：由公安机关送杨武成到永川区拘留所执行行政拘留五日。……如不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向重庆市公安局或者重庆市永川区人民政府申请行政复议或者在六个月内依法向四川省内江市人民法院或重庆市永川区人民法院提起行政诉讼。”被告于8月28日将此决定书送达原告。但未将处罚决定依法通知原告家属。2015年7月15日重庆市永川区公安局萱花路派出所办案民警以“因案情重大、复杂”为由，请求延长办案期限至三十日。同日重庆市永川区公安局领导审批同意延长办案期限三十日。
原审法院认定：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告系被行政处罚对象，属于行政行为相对人，有提起诉讼的权利，故原告资格合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”且根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”被告具有管理治安工作职责，且行为发生地属被告管辖，故被告主体资格合法。本案初始患方为弄清杨亦豪在医院死亡的原因，到第三人医患办公室提出封存病历，要求主治医生出面给予解释，领导出面协调解决。其采用方式和要求不违反法律、法规，也在情理之中。从第三人单位保卫科科长余亚东报案材料看，是死者很多亲属到医院医患办公室闹事，怕事情搞大；从处警民警“办案说明”和视频资料可以看出，原告等人在当日18：45分前无任何极端行为，场面平静，18：46分后场面才迅速失控，且冲突仅10余分钟。况且第三人的医患办公室的职责就是统一受理投诉，调查、核实投诉事项，提出处理意见，及时答复投诉人；组织、协调、指导投诉处理工作等。本案无论从发生冲突的时间、还是地点以及遭受影响的医务工作人员范围，均在第三人医患办公室，对其他科室未产生实质影响，并未导致医院医疗不能正常进行。“致使医疗不能正常进行”是构成扰乱单位秩序行为的界限和标准，也是该行为是否应受行政处罚以及何种处罚的决定性依据。被告未有证据证明本案原告实施了辱骂、殴打医务人员、损坏办公设备，且情节严重的行为，反而本案原告有劝阻他人损毁医院办公设备的行为，并在接受询问时能如实供述事情经过。因此，被告认定原告不听劝阻、殴打、辱骂医务人员、损坏办公设备、严重扰乱医院正常工作秩序与事实不符，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，以原告严重扰乱医院正常工作秩序定性并给予其处罚的证据不确实、充分。且《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条规定：“共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。”本案原告杨武成在10分钟冲突中能够确认的行为轻微，被告以原告情节较重处五日拘留，实属不当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。”但被告未提供办案部门负责人批准使用传唤证的证据。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条规定：“询问违法嫌疑人，可以到违法嫌疑人住处或者单位进行，也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行。”但被告未按上述规定执行，传唤原告到其非住所地的荣昌区公安局办案区接受询问。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、《中华人民共和国治安处罚法》第九十四条和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十五条规定：“违法嫌疑人有权进行陈述和申辩，对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。”但庭审中被告未提交进行复核的证据。根据《治安管理处罚法》第九十九条和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可延长三十日。”据此规定，被告是办理涉诉案件的公安机关，其申请延长办案期限，应由上一级公安机关批准，而不能由其自行批准延长，且被告从2015年6月16日受理案件至同年8月28日送达行政处罚决定书止，办案时间共计74天，已超过办案期限。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条第一款规定：“作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。”但被告未将处罚决定依法通知原告家属。据此被告对原告所作行政处罚缺乏事实依据，属认定事实错误，并严重违反法定程序，原告诉请于法有据，应予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：撤销被告重庆市永川区公安局永公（萱）决字（2015）第1810号公安行政处罚决定书。
上诉人重庆市永川区公安局上诉称：1.原审判决认定事实错误。⑴原审判决认定事实错误。从录像视频中反映，被上诉人杨武成不顾执勤民警的劝阻，参与围殴医务人员并煽动他人，原审判决认定杨武成未实施殴打医务人员，明显与事实不符。被上诉人杨武成与其他代表患方的亲属在与原审第三人矛盾激化后，引发打砸办公设备、殴打辱骂义务人员的行为，属于集体作用，多人共同意志下的结果，杨武成积极参与到其中，煽动并付诸行动响应，对案件发展起到积极推动作用，根据《重庆市公安机关治安管理处罚裁量基准》第九条规定，被上诉人杨武成的行为属于情节较重的情形，原审判决认定情节轻微明显有误。⑵原审判决认定本案实施殴打医务人员、损害办公设备的行为发生在医患办公室，未对其他科室产生影响，未导致医院医疗不能正常进行不当。医患办公室虽不是直接参与医疗救治，但属于医院后勤行政机构，其工作秩序是整个医院工作秩序的组成部分，故被上诉人杨武成在医患办公室的行为已经严重扰乱了医院工作秩序，上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条对被上诉人杨武成进行处罚并无不当。⑶原审判决认定被上诉人阻止他人毁损医院办公室设备的行为与事实不符。⑷原审判决对医务人员受伤照片、鉴定文书、诊断证明书、证人证言、传唤审批表等证据不予采信的理由不能成立。2.原审判决认定上诉人作出治安处罚决定的程序违法有误。⑴原审判决认定上诉人未按规定执行传唤，无办案部门负责人批注及使用传唤证有误。⑵上诉人对被上诉人杨武成的陈述申辩进行了复核并告知了被上诉人。⑶上诉具有对该案办案期限延长三十日的审查权限。⑷原审判决认定上诉人作出行政拘留处罚决定未通知家属程序违法的理由不当。综上，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人杨武成的诉讼请求。
被上诉人杨武成辩称，1.原审判决认定事实清楚。⑴杨武成的行为并未造成危害后果，不应受到行政处罚。上诉人称杨武成阻挡民警对杨波等人进行劝阻不是事实。同时杨武成在沙发上喊话未造成任何危害后果，上诉人也不是以此对杨武成实施的行政处罚。杨武成冲向陈华所在位置时，被保安和民警有效阻挡。⑵原审判决对正常医疗秩序的理解正确。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）项规定的扰乱事业单位秩序，致使医疗不能正常进行，是指医疗机构从事诊疗的活动，上诉人对其进行扩大解释没有法律依据。从纠纷发生时间、地点，以及遭受纠纷影响的医院工作人员来看，杨武成等人的行为并未导致医疗不能正常进行。⑶视频资料证明现场矛盾升级是永川医院处置不当造成，原审法院已对该事实予以认定。3.杨武成在事件中有劝阻他人毁损办公设备的行为，原审法院认定事实正确。4.上诉人在执法过程中弄虚作假、伪造证据，其收集的证据不能作为处罚根据。⑴上诉人的询问笔录造假，未参加调查取证的民警在询问笔录上签字。⑵对余亚东的询问笔录中被询问人的签字造假。⑶医院工作人员余亚东报假案，上诉人将错就错。⑷上诉人民警出具的情况说明、办案说明均有虚假情形。2.上诉人作出的行政处罚程序严重违法。⑴使用传唤证传唤未交办案部门负责人批准。⑵传唤证未依法由违法嫌疑人填写到案和离开时间。⑶上诉人对杨武成进行传唤、询问的地点违法。⑷上诉人未依法对杨武成提出的陈述和申辩意见进行复核。⑸上诉人自行审批延长办案期限违反法律规定。⑹办案时间超过法定期限。⑺未将处罚决定依法通知杨武成家属。3.上诉人适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）项规定对杨武成进行行政处罚属于适用法律错误。综上，被上诉人认为上诉人作出的治安行政处罚决定证据不足，适用法律错误，并严重违反法定程序，应当予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序正当，请求驳回上诉，维持原判。
第三人重庆医科大学附属永川医院（重庆市第二人民医院）述称，其意见与上诉人的意见一致，请求依法撤销原判。
双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。
原审判决查明事实基本正确，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，上诉人对其所辖范围内违反治安管理的行为具有行政处罚的职权，属于本案适格被告。
根据查明事实，被上诉人杨武成作为患方亲属与患方一道，为弄清杨亦豪在医院死亡的原因，到第三人医患办公室提出封存病历，要求主治医生出面给予解释，要求医院领导出面协调解决的方式和要求并不违反法律规定。在沟通过程中产生言语冲突后，被上诉人杨武成在第三人医院医患办公室与他人一道冲向医患办公室工作人员陈华所在位置，虽该行为被民警和保安阻挡，未能靠近陈华，持续时间不长，未导致医院其他医疗秩序不能进行，但医患办公室的工作秩序属于医院工作秩序的一部分，该共同行为对医院处理医患关系的工作秩序有一定影响。故原审判决认为发生冲突的时间、地点以及遭受影响的医务工作人员范围均在第三人医患办公室，对其他科室未产生实质影响，因而认为未影响医院医疗工作的理由不当，本院予以纠正，但不影响原审判决结果的正确性。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。”本案属于发回重审后，再次经过一审的上诉案件，上诉人对杨武成进行传唤的审批依据为原一审案件中被告在举证期限内提交的证明其行政行为合法性的依据，但上诉人在原一审案件中未在举证期限内提交证据证明其传唤经过办案部门负责人审批。其在案件发回重审后、本案重审的程序中提出该证据无正当理由，故该证据依法不属于新证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，应视为其传唤无经过审批的证据，故上诉人通过传唤证传唤杨武成未经过办案部门负责人审批，程序违法。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条规定：“询问违法嫌疑人，可以到违法嫌疑人住处或者单位进行，也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行。”根据上诉人对被上诉人杨武成的询问笔录记载，杨武成称其实际居住地是重庆市荣昌县中科丽园2栋26-3，上诉人根据其自行陈述的居住地，将其传唤至荣昌区公安局办案区接受询问，程序合法。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定的情节较重的情形，对被上诉人杨武成处以5日拘留，因拘留本身就是较重的处罚，且上诉人以案情重大、复杂为由申请延长办案期限，符合上述法律规定中应当集体讨论的情形。但上诉人并未提供其作出本案治安行政处罚决定经过集体讨论的证据材料，属于程序严重违法。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、《中华人民共和国治安处罚法》第九十四条第一款“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利”和第二款“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳”，以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十五条“违法嫌疑人有权进行陈述和申辩，对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核”的规定，上诉人在收到杨武成的陈述申辩意见后，应当依法进行复核，并将复核意见告知杨武成。上诉人虽提供了通话记录、办案说明、音频资料，证明其民警通过电话告知杨武成复核结果，但上诉人在原审中未提供其复核的证据材料，不能证明其履行了对杨武成陈述、申辩的进行复核，同时其提供的通话记录中并无杨武成的电话号码，音频材料和办案说明不能与通话记录形成完整的证据锁链，不能证明上诉人依法对杨武成的陈述、申辩进行复核，并将复核结果告知杨武成的事实，即上诉人对杨武成的陈述、申辩复核程序违法。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，公安派出所无权决定行政拘留，不是行政拘留的办案机关。本案中，虽然具体承办本案所涉的治安行政处罚案件是永川区公安局萱花路派出所，但根据上述法律规定，上诉人才是该治安处罚案件的办案机关。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可延长三十日。”上诉人办案期限超过法定期限，需要延长的应当经其上一级公安机关即重庆市公安局审批。本案中，上诉人延长办案期限的申请由其自己审批，违背上述法律规定，且其办案期限经过延长后，其实际办案期限仍然超过延长期限，程序违法。上诉人认为该案的办案机关为永川区公安局萱花路派出所，由上诉人作出延长办案期限审批程序合法的理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条第一款规定：“作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。”上诉人作出行政拘留处罚决定作出后，杨武成提出暂缓执行行政拘留的请求，但该情形不是公安机关可以不通知家属的法定理由，故上诉人作出处罚决定后未依法及时通知家属属程序违法。上诉人称其提起行政诉讼及法院作出行政拘留停止执行的裁定，均是作出行政拘留处罚决定之后的事实，但这些情形也不属于法律规定不通知家属的正当理由，故上诉人认为原审判决认定其未通知家属属程序违法不当的理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上，上诉人及第三人认为本案治安行政处罚决定合法的主要理由不能成立，本院不予采纳。被上诉人杨武成认为本案治安行政处罚决定违法的主要理由成立，本院予以采纳。原审判决认定部分事实不当，但不影响原审判决结果的正确性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人重庆市永川区公安局负担。
本判决为终审判决。
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审判长 胡 春
审判员 蒋卫东
审判员 王 晶
二〇一六年十一月三十日
书记员 廖丛卉