江苏省建湖县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0925行初155号
原告射阳县大地房地产开发有限公司，住所地射阳县合德镇人民路4号。
法定代表人李忠连，该公司董事长。
委托代理人王立林，江苏公正律师事务所律师。
委托代理人张斌，江苏公正律师事务所实习律师。
被告射阳县住房和城乡建设局，住所地射阳县人民西路66号。
法定代表人徐勇，该局局长。
委托代理人戴建亚，射阳县城建监察大队支部副书记。
委托代理人王有志，江苏御今律师事务所律师。
原告射阳县大地房地产开发有限公司（以下简称射阳大地公司）诉被告射阳县住房和城乡建设局（以下简称射阳住建局）城建行政决定一案，本院于2016年11月22日作出（2016）苏0925行初83号行政判决，判决撤销被告射阳住建局作出的射建决字〔2015〕第458号《责令限期拆除决定书》。被告射阳住建局不服上诉。2017年5月3日，盐城市中级人民法院作出（2017）苏09行终55号行政裁定，以本院判决认定基本事实不清为由，裁定撤销原判，发回本院重审。本院于2017年5月18日重新立案受理，依法另行组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案。原告射阳大地公司的法定代表人李忠连及其委托代理人王立林，被告射阳住建局的委托代理人戴建亚、王有志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月16日，被告射阳住建局作出射建决字〔2015〕第458号《责令限期拆除决定书》，责令原告射阳大地公司于接到本决定之日起七日内自行拆除在射阳县××太阳城工区河上建设的约700平方米的活动板房，逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行本决定的，将报请射阳县人民政府责成有关部门予以强制执行。
原告射阳大地公司诉称，经射阳县人民政府批准同意，原告射阳大地公司于2000年4月18日在射阳县××太阳城工区河上建设面积约700平方米的活动板房，并多次领取临时许可证，其性质不属于临时建设，被告射阳住建局认定涉案建设是超过期限的临时建设是错误的；该许可证现虽已过期，但因政府许可原告建房的承诺并未收回，对被告射阳住建局具有约束力，因此涉案房屋的合法性并不因临时建设期满而丧失，射阳住建局无视政府承诺，作出限期拆除决定违法；涉案房屋在开发之初即全部出售，且几经转手，被告作出的被诉行政决定不具有合理性，其要求限期拆除的行为也侵犯了购买户的合法权益，程序违法。综上，请求撤销被告射阳住建局作出的射建决字〔2015〕第458号《责令限期拆除决定书》。
原告射阳大地公司向本院所举并经庭审质证的证据有：
1.2000年12月1日射阳县人民政府办公室《关于澳门客商在射阳投资建设太阳城问题的报告》，拟证明与澳门客商洽谈太阳城建设时，射阳县人民政府明确承诺“同意在工区河上盖板建房”。
2.2000年3月10日射阳县人民政府《县长会办会议纪要》（第7号），拟证明澳门客商与射阳县人民政府关于太阳城开发合作的项目终止后，射阳县人民政府公开招标，确定由县大成建筑公司及其所属的射阳县大地经济适用房开发公司获得该地段的开发建设权，并同意按县政府与外商签订的协议条件执行。
3.太阳城建设平面图，拟证明经批准的太阳城建设项目规划图中包括涉案房屋。
4.国有土地使用权出让合同和红线图，拟证明涉案房屋在红线内。
5.2000年2月29日射阳县建设局和射阳县国土管理局联合发出的公告，拟证明射阳县人民政府同意盖板建房的事实。
6.时任射阳县人民政府常务副县长刘长胜在原告射阳大地公司出具的《关于免收工区河面临时建筑使用费的请示》上签署的批示一份，拟证明涉案建设项目经政府批准同意。
7.售房协议、收据等，拟证明涉案房屋均已被分配或对外出售的事实。
被告射阳住建局在法定期限内向本院提交答辩状，并当庭辩称，原告射阳大地公司于2000年4月18日在射阳县××太阳城工区河上建设约700平方米的活动板房，并于2000年10月7日补办了临时建设许可证，到期后又进行续期直至2012年3月2日失效，之后也未取得临时建设许可，依法应当在批准的使用期限内自行拆除，射阳大地公司的违法事实清楚，射阳住建局作出的限期拆除决定法律依据充分、适当；在作出行政决定过程中，射阳住建局按程序进行立案、现场勘查、调查询问、现场拍照等调查取证活动，并对射阳大地公司依法送达拆除决定，程序规范、完备、合法；射阳大地公司自认涉案房屋是临时建设，该活动板房即使被出售，因不能办理过户手续，所有权人仍为射阳大地公司，射阳住建局将其作为处理对象符合法律规定。综上，射阳大地公司的违法事实清楚，陈述的事实与理由缺乏依据，射阳住建局作出的被诉行政决定程序合法，请求驳回射阳大地公司的诉讼请求。
被告射阳住建局向本院所举并经庭审质证的证据有：
1.案件立案审批表；
2.射阳县市场监督管理局出具的《企业吊销后未注销资料查询表》；
3.授权委托书；
4.当事人身份证明；
5.调查（询问）笔录；
6.现场检查/勘验笔录；
7.现场勘查照片；
8.2015年11月9日射阳县城市规划办公室出具的证明；
9.2002年12月4日射阳县建筑工程规划许可证申请书；
10.2002年12月4日射建临证字第0009138号临时建设许可证存根；
11.2004年12月1日射阳县建筑工程规划许可证申请书；
12.2004年12月1日射建临证字第0009680号临时建设许可证存根；
13.2015年11月9日案件处理审批表；
14.射建决字〔2015〕第458号《责令限期拆除决定书》及邮寄回单；
15.张贴公告照片。
上列证据1-15，拟证明被告射阳住建局作出的被诉行政决定认定事实确实充分，程序合法，依据充分。
庭审质证中，对原告射阳大地公司所举的证据，被告射阳住建局认为，证据1、2真实性无法确认，即使当初政府同意盖板建房也不能表示该板房为永久建筑，而实际上板房建成后发的是临时执照，如果原告认为该板房是永久建筑，在2000年10月补办执照时就应提出，而原告实际领取的是临时执照，现认为是永久建筑无道理；证据3不能作为规划认定的依据；证据4红线内建设要按照规定来，领导决定不能代表法律；证据5真实性无法确认，证据6仅是当时对在有效期内的案涉房屋的处理方式，不能证明原告的证明目的；证据7即使案涉活动板房被出售，原告射阳大地公司仍是被处理对象。对被告射阳住建局所举的证据，原告射阳大地公司认为，证据1-15真实性无异议，但不能证明涉案建筑物是违法的临时建设。
本院对上述证据认证如下：原告射阳大地公司提交的证据，能证实涉案房屋建造的起因，具有真实性特征，应予确认。被告射阳住建局提交的证据，与本案有关，内容客观真实，来源合法，能够证明案件相关事实，应予确认。
经审理查明，1999年7月，澳门华宇集团公司经引荐，意欲在射阳县朝阳街百货公司宿舍区地段，投资建设一座占地面积31800平方米、建筑面积25000平方米，集商业、文化、餐饮、休闲为一体的“太阳城”建设项目，与射阳县人民政府签订了投资协议、补充协议及备忘录。射阳县人民政府为促使该项目早日建成，给予澳门华宇集团公司土地价格优惠、减免有关费用、提供最好服务等一系列优惠措施，并明确表明按澳方要求改变原设计方案，同意在工区河上盖板建房，建筑面积也增加近5000平方米。后因澳门华宇集团公司的投资资金未能按期到账，射阳县人民政府终止了与其签订的关于“太阳城”项目的所有合同。为加快“太阳城”建设步伐，射阳县建设局和射阳县国土管理局于2000年2月29日联合发出公告，以公开议标方式重新确定开发单位，在该公告第六条中，要求竞标单位竞标的条件为：除按政府与外商签订的协议条件执行外，无偿提供250万元用于城市建设。后通过竞标，射阳县大地经济适用房开发有限公司获得了太阳城工程开发建设资格。2000年3月10日，时任射阳县人民政府常务副县长刘长胜召集合德镇和县有关部门、有关单位的负责同志，就县城百货公司地段拆迁改造问题进行了专题会办，形成了射阳县人民政府第7号县长会办会议纪要，在该纪要第一条“明确运作方式”中明确载明：县大成建筑公司及其所属的大地经济适用房开发公司获得该地段开发建设权，出让总价为2440万元，大成建筑公司除按县政府与外商签订的协议条件执行外，无偿提供250万元用于城市建设。2000年3月17日，射阳县大地经济适用房开发有限公司与射阳县国土管理局签订《国有土地使用权出让合同》，明确该地块的使用年限为40年，并按批准的总体规划建设该项目。在批准的总平面图上包含有工区河上的700平方米门市房，时任射阳县人民政府办公室副主任吉东育在该总平面图上签署“经与建设局协调，并请示刘长胜县长，同意按此图施工。”2000年4月，射阳县大地经济适用房开发有限公司开始在射阳县××太阳城工区河上建设长约140米，宽约5米，共约700平方米的活动板房。2000年10月7日，射阳大地公司就该活动板房申领了临时建设工程规划许可证，并分别于2002年12月4日、2004年12月1日、2006年12月18日、2010年3月3日进行了换证，之后未申请办理换证手续，该证有效期至2012年3月2日。2015年9月16日，被告射阳住建局认为原告射阳大地公司所建该活动板房超过批准期限未拆除的行为违法，经交办进行立案查处。2015年9月18日，被告射阳住建局向射阳大地公司进行调查核实，并进行了现场勘查。2015年11月9日，射阳住建局向射阳县城市规划办公室调取了原告射阳大地公司领取临时建设工程规划许可证情况。2015年11月16日，被告射阳住建局作出射建决字〔2015〕第458号《责令限期拆除决定书》。当日，被告射阳住建局向原告射阳大地公司进行了邮寄送达，并将决定的主要内容以公告形式张贴。原告射阳大地公司不服，于2016年5月11日提交诉状，向本院提起行政诉讼。
另查明，因百货公司地段拆迁改造时，射阳县百货大楼有限责任公司的部分仓库及二排宿舍在拆迁范围内。经射阳县人民政府召集有关部门协调，工区河封盖后，该公司获得工区河上最北侧四间活动板房，其他板房先后被原告射阳大地公司按几十万元至上百万元不等的价格出售给王乃梅、王乃奎、周丽琴、周德干、周德俊等业主，协议签订时，原告大地公司向购买户提供了政府审批的房屋建设规划总图、县长批示和县建设局、水利局的各项批建手续。目前上述房屋均处于正常经营状态。
又查明，1997年5月5日，射阳县大地经济适用房开发有限公司成立，2001年12月13日，该公司名称变更为原告射阳大地公司。射阳县建设局后更名为被告射阳住建局。
再查明，2004年10月15日，在原告大地公司出具的《关于免收工区河面临时建筑使用费的请示》上，副县长刘长胜签署了“该项目当年已经政府批准，有关部门对此不得处罚，也不需办其他手续”的意见。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，被告射阳住建局依法负责本行政区域规划内的城乡规划监督管理，有权依法对本行政区域内的规划违法行为进行查处。
被告射阳县住建局认定原告射阳大地公司建设的涉案活动板房为临时建设而作出被诉限期拆除决定书，既要有事实根据与法律依据，也要符合法定程序，亦要合理、恰当。
被告射阳县住建局作出被诉限期拆除决定程序不当。《江苏省行政程序规定》第四十六条第一款规定：“行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。”被告射阳住建局在行政程序中，明知涉案房屋中的四间已被射阳县政府拆迁安置协调时分配给射阳县百货大楼有限责任公司、其余房屋已被出售等情况，却没有听取射阳县百货大楼有限责任公司及实际购房人的意见，没有依法保障其基本的陈述、申辩权，程序显属不当。
被告射阳县住建局作出被诉限期拆除决定明显失当。根据本案查明的事实，在被告射阳住建局和射阳县国土资源管理局联合发出招标公告后，原告射阳大地公司经公开竞标，获得涉案太阳城项目的开发经营资格；原告公司基于对被告射阳住建局招标公告的内容以及对射阳县人民政府作出的在招商建设太阳城项目时准许“在工区河上搭板建房”承诺的信赖，进行了资金投入和工程建设，其所建成的涉案活动板房中，四间按射阳县政府协调意见分配给百货公司，其他均已销售。购买户基于对射阳县政府及射阳住建局承诺的信赖，认同原告射阳大地公司出售时提供的县长批示、房屋建设规划总图、批建手续等材料，购买房屋并支付对价后，获得房屋并实际经营多年。被告射阳住建局在作出被诉限期拆除行政决定时，理应结合原告公司经射阳县政府及规划部门批准后，于2000年即已建成案涉房屋以及该房屋已被出售等情况，考量相对人的合理利益，尽可能保证行政行为的稳定性和预期性。然而，被告射阳住建局既未考虑案涉房屋的历史因素及被众多经营户经营的客观现状，也未善其应尽职能，考虑如何保障众多购房户的实际权益，其在未与原告公司磋商如何解决或减少购房户利益损失的情况下，径行作出责令原告公司七日内自行拆除的处理决定，显属不当。
综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（六）项之规定，判决如下：
撤销被告射阳县住房和城乡建设局于2015年11月16日作出的射建决字〔2015〕第458号《责令限期拆除决定书》。
案件受理费50元，由被告射阳县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盐城市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向该院预交上诉案件受理费。
审 判 长 张瑞兰
代理审判员 臧道玉
代理审判员 刘馨予
二〇一七年十一月十日
书 记 员 郑佳佳
附录法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。