安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行初字第00006号
原告：周志祥，男，1954年8月3日出生，汉族。
委托代理人：程玉伟，安徽中皖律师事务所律师。
被告：太湖县住房和城乡建设局，住所地太湖县龙山路37号，组织机构代码：00312994-2。
法定代表人：袁敏慧，该局局长。
被告：太湖县国土资源局，住所地太湖县建设路5号，组织机构代码：00312984-6。
法定代表人：江金保，该局局长。
被告：太湖县人民政府，住所地太湖县晋湖路4号，组织机构代码：00312975-8。
法定代表人：程志翔，该县县长。
以上三被告的共同委托代理人：刘晓东，太湖县住房和城乡建设局规划办主任。
委托代理人：唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。
原告周志祥诉被告太湖县住房和城乡建设局（以下简称太湖县住建局）、太湖县国土资源局（以下简称太湖县国土局）、太湖县人民政府（以下简称太湖县政府）规划行政补偿一案，于2014年6月10日向本院提起行政诉讼，本院于2014年6月10日受理后依法组成合议庭，于2014年6月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。案件审理中，原告申请本院对相关房屋建筑成本及房租损失进行评估鉴定，本院同意其申请，并委托安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司、安徽中信工程咨询有限责任公司进行鉴定。本院于2014年12月17日公开开庭审理了本案。原告周志祥及其委托代理人程玉伟，三被告的委托代理人刘晓东、唐功彬，到庭参加了诉讼。在案件审理中，各方当事人均同意在本院主持下进行协调，本院于2014年12月19日裁定中止诉讼。经协调，因各方当事人没有达成一致意见，本案于2015年4月17日恢复审理。本案现已审理终结。
原告起诉称：1997年3月20日，因105国道拓宽改造，原告顾全大局，将坐落于太湖县105国道旁的四间约200多平方米的临街门面房拆除。根据当时的拆迁政策，需异地安置，将原告安置在太湖县人民路南侧。1997年6月25日，太湖县住建局向原告颁发《建设用地规划许可证》（编号21529），准予办理征用划拨土地手续，用地面积为157.5平方米。2000年10月11日，太湖县国土局为原告颁发《国有土地使用证》（太土国用（2000）字第0258号）。待原告将“两证”办妥后，依法申请办理建房手续时，两被告却推诿搪塞，没有将许可原告建房的土地办理土地征用手续。因土地仍然在农民手中，并且规划的道路也没有开工建设，直接导致原告无法建房。2004年，太湖县城总体规划修编，重新对太湖县人民路西段道路及周边地块进行调整，直接造成原告已经生效的《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》无法正常实施。2008年8月7日原告向县领导进行反映。2008年8月20日，太湖县住建局、太湖县国土局对于原告申请建房的事宜，作出书面答复，其中第二条指出因太湖县城总体规划发生变更，原安置给原告的位于太湖县人民路西段的地块，由于位于体育馆用地范围内，与现行规划不符，不能建设。明确提出对原告的安置用地予以调整。2013年4月16日，太湖县县城建设指挥部对于原告要求兑现安置商住楼地基及补偿的请示，作出书面《复函》，将原告的商住楼地基从人民路西段，调整到天华路中段（即ＸＸＸ中心东大门以北）。2013年7月22日，太湖县住建局向原告颁发《建设用地规划许可证》（地字第210499号）；后于2014年4月1日，向原告颁发《建设工程规划许可证》。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定了征收房屋造成搬迁、临时安置、停产停业损失的应给予相应的补偿。太湖县县城建设指挥部是太湖县人民政府2009年12月8日设立，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故太湖县县城建设指挥部的法律责任应由组建该机构的太湖县政府承担。原告认为，因105国道拓宽改造，而将原告坐落于太湖县105国道旁的四间约200多平方米的临街门面房拆除，原告依法享有安置的权利。因规划调整、旧城改造的原因，导致原告已经获得的《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》无法正常实施而撤销作废，直接导致原告无法在原地基上依法建房，至今已长达17年之久。由于三被告的共同过错，不仅直接造成原告建造成本暴涨（1997年每平方米建造价格300元，2014年每平方米建造价格1000元），而且还造成原告17年的房租的实际损失，直接经济损失有300万元。另外，还给原告造成严重的精神损害。为了维护自身合法权益，原告多次向三被告申诉信访，要求解决建房及补偿问题，太湖县政府作出《关于周志祥同志信访事项的复查意见》，决定不予赔偿及补偿。原告不服，依法向安庆市人民政府申请信访复核，2014年4月22日，安庆市人民政府作出《不予受理复核告知书》。现原告提起诉讼，请求判令三被告因具体行政行为过错，共同补偿原告房屋建筑成本差价505824.10元及房租损失1138314元。本案诉讼费用、评估鉴定费用由三被告共同承担。
三被告共同答辩称：一、关于105国道拓宽改造拆迁安置情况。原告在105国道旁原有住宅房屋200.45平方米，土地使用面积159.6平方米（1993年12月31日领取集体土地使用证）。1997年因105国道拓宽改造，原告房屋需拆除。原告与太湖县高界公路拓宽改造工程指挥部达成《拆迁房屋及附着物协议书》，补偿原告房屋拆迁款11340.1元，房屋由原告自行拆除。随后，根据原告的申请，原地后退安置国有商住用地96.05平方米（许可建设规模200平方米），同时经所在村组同意在太湖县新城人民路南侧原告自家承包田内安置国有商住用地157.5平方米。二、太湖县城总体规划修编及原告用地调整情况。1、太湖县城总体规划（2004-2020年）于2004年修编，2005年6月6日安庆市人民政府以宜政秘（2005）67号文件批准该规划。2、新规划中，人民路西段路线变更。2008年7月23日在县领导接访时原告提出在原安置用地或择地重新安置建房并提出补偿要求。经与原告协商达成初步意见后，2011年12月16日国土建设联席会议研究同意将原告用地调整到天龙景园小区西南角临体育场路地块，但因原告反悔而未能落实。后在征求原告同意后，经提交国土建设联席会议研究，决定将原告在人民路的用地调整至天华路中段，面积保持157.5平方米不变。因新安置用地位处城区成熟商业地段，地理位置优越，价值远高于原安置用地，新安置用地已考虑原告的补偿要求因素在内，故不另行给予经济补偿。原告于2013年7月22日办理了《建设用地规划许可证》（地字第210499号），2013年底办理了用地审批手续，2014年4月1日办理了《建设工程规划许可证》。三、原告要求补偿房屋建筑成本差价及房租损失的诉讼理由不能成立。1、原告在105国道旁原有住宅房屋建筑面积为200.45平方米，土地使用面积159.6平方米。1997年因国道拓宽改造、拆除房屋时，已对拆除的200.45平方米住宅房屋价款进行补偿，同时批准原地后退安置国有商住用地96.05平方米。原告在人民路的安置国有商住用地157．5平方米，因规划调整现最终在天华路中段落实，许可建设规模712.3平方米。原告房屋拆迁前后相比较，当年后退安置时，许可建设房屋建筑面积200平方米与该户原有住宅房屋200.45平方米相当。获经济补偿后房屋重建，房屋面积并未减少，而经济价值显著提高。另外在天华路安置给原告国有商住用地157.5平方米（许可建设规模712.3平方米，桩基工程费用由安置部门承担）后，不仅两处安置国有商住用地面积比原有住宅用地面积多93.95平方米，而且在成熟商业地段可多建商住房面积712.3平方米，价值相当可观，原告拆迁后不存在损失。2、原告诉状中以建筑成本差价和不必然产生的房租计算损失缺乏依据。其一，货币具有时间价值，即使无通货膨胀因素，过去的一元钱和现在的一元钱的价值也是不同的，原告以不同年份的建筑成本计算差价损失明显与货币时间价值相矛盾。其二，房租是在有建房（含装修）投资的前提下才有可能产生，原告在没有投资的情况下直接计算房租损失缺乏投资前提，且租金并不必然产生。其三，人民路安置用地157.5平方米属原告自家承包田，一直由原告实际使用。四、原告就人民路南侧商住用地157.5平方米一直未申请办理建设工程规划许可证，在天华路用地安置前被告也未收回原告人民路国有土地使用权，故本案不适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十条和《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定。综上，原告的诉求缺乏事实和法律依据，不能成立，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。
原告在法定举证期限内提供了以下证据：
第一组证据：
原告的《居民身份证》、《户口簿》。
该组证据证明原告的主体资格。
第二组证据：
1、《建设用地规划意见表》；
2、《建设用地规划许可证》（编号：21529）；
3、《国有土地使用证》（太土国用（2000）字第0258号）；
4、照片复印件两张。
该组证据证明：1997年3月20日，因105国道拓宽改造，原告顾全大局，将原有的坐落于太湖县105国道旁的四间约200多平方米的临街门面房拆除，根据当时的拆迁政策，需异地安置，准备安置在太湖县人民路南侧。太湖县住建局向原告颁发《建设用地规划许可证》，准予办理征用划拨土地手续。2000年10月11日，太湖县国土局为原告颁发《国有土地使用证》，但被告划给原告建房的土地并没有征收为国有土地，规划的道路没有开工建设，地基没有按规划抬高，致使原告无法建房。被告颁发国有土地证行为存在瑕疵。
第三组证据：
1、太湖县县委书记大接访案件交办函；
2、原告多次信访报告材料；
3、被告太湖县住建局、太湖县国土局对于原告申请建房及补偿请求的事宜，作出的书面答复材料；
4、2013年4月16日，太湖县县城建设指挥部对于原告要求兑现安置商住楼地基及补偿的请示，作出的书面《复函》；
5、太湖县政府《关于周志祥同志信访事项的复查意见》；
6、2014年4月22日安庆市人民政府作出的《不予受理复核告知书》。
该组证据证明：原告将“两证”办妥后，依法申请办理建房手续时，被告没有依法将原告建房的土地办理土地征用手续。因土地仍然在农民手中，并且规划的道路也没有开工建设，直接导致原告无法建房。2004年太湖县城总体规划修编，重新对太湖县人民路西段道路及周边地块进行调整，直接造成已经生效的《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》无法正常实施。2008年8月20日，被告对于原告申请建房的事宜，作出书面答复，明确提出对原告的安置用地予以调整。2013年4月16日，太湖县县城建设指挥部对于原告要求兑现安置商住楼地基及补偿的请示，作出书面《复函》，将原告的商住楼地基从人民路西段，调整到天华路中段。原告多次向被告申诉信访，要求解决建房及补偿问题，太湖县政府作出复查意见，决定不予赔偿及补偿，原告不服，提起行政诉讼。
第四组证据：
1、2013年7月22日，太湖县住建局向原告颁发的《建设用地规划许可证》（编号：210499）；
2、2014年4月1日，太湖县住建局向原告颁发的《建设工程规划许可证》。
该组证据证明：2013年7月22日，太湖县住建局向原告颁发《建设用地规划许可证》；后向原告颁发《建设工程规划许可证》，准予用地面积为157.5平方米，建设项目城镇混合住宅（地上四层半），建设规模为712.3平方米。
第五组证据：
2014年6月19日太湖县晋熙镇岔路村民委员会出具的证明。
该组证据证明：被告安置给原告建房的人民路用地，直到2013年仍没有依法进行征用，该地仍然为村集体所有，导致原告无法建房。
第六组证据：
照片复印件4张。
该组证据证明：原告1997年被拆除的原临街门面房状况及两次安置给原告的土地自然状况。2004年前因被告颁发的国有土地使用证有瑕疵，造成原告无法建房。2004年后因规划调整使原告无法建房，应给予补偿。
第七组证据：
2014年5月23日太湖县国土局为原告颁发的太土国用（2014）第541号国有土地使用证。
该组证据证明：直到2014年5月23日，太湖县国土局才正式为原告颁发土地使用证，准许原告建房。此时距1997年原告的房屋被拆除，已长达17年。
第八组证据：
1、2014年7月10日太湖农村商业银行晋熙支行出具的证明；
2、太湖县农村信用联社授予原告《AAA信用个体工商户》匾牌。
该组证据证明：原告有经济能力建房，是因为被告推诿搪塞，没有根据法律规定将原告建房的土地办理征用手续。因土地仍在农民手中，并且规划的道路没有开工建设，直接导致原告无法建房。
第九组证据：
2014年7月15日签订的《建设工程造价咨询合同》、《工程造价鉴定补充协议书》以及付款凭证。
该组证据证明：原告支付评估费64000元，应由被告负担。
本案审理中，原告向本院提出申请，要求对评估基准日为1997年6月25日及2014年4月1日的房屋建造成本（用地面积为157.5平方米，建设项目城镇混合住宅）进行评估鉴定，并且对1997年6月25日至2014年4月1日期间，太湖县面积为712.3平方米的房屋租金损失进行评估鉴定。本院依法委托安徽中信工程咨询有限责任公司、安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司进行评估鉴定。2014年11月6日安徽中信工程咨询有限责任公司作出《周志祥自建房行政补偿纠纷涉案房屋建造成本鉴定》（皖中信鉴字（2014）074号），2014年11月12日安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司作出《房地产估价结果报告》（皖中信房估字（2014）H－1432号）。
2015年1月14日，本院委托安徽中信工程咨询有限责任公司对涉案房屋1997年6月25日的房屋基础部分建造成本进行补充鉴定，该公司作出皖中信鉴字（2014）074号补《周志祥自建房1997年6月25日涉案房屋基础部分建造成本补充鉴定》。2015年3月10日，本院对安徽中信工程咨询有限责任公司造价员徐刘庆作出谈话笔录，询问2005年6月及2008年8月涉案房屋建造成本估价。
2015年1月14日，本院委托安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司对相关房屋租金损失进行补充测算，该公司于2015年3月13日作出《报告结果补充测算说明》。
原告在开庭审理前提交调取证据申请，要求本院调取原告原安置在太湖县人民路南侧的158.73平方米集体土地征收为国有土地的相关材料。
本院认为，原告要求调取的材料与原告的行政补偿诉求无关联性，故不同意其调取申请。
三被告在法定举证期限内向本院提举了以下证据、依据：
第一组证据：
1、周志祥1993年12月31日《集体土地使用证》复印件；
2、1997年3月13日《拆迁房屋及附着物协议书》及《房屋拆迁补偿表》。
该组证据证明：①周志祥户房屋拆迁前原有住宅房屋200.45平方米（其中现浇屋顶楼房131.76平方米，砖混平房68．69平方米），集体土地使用权面积159.6平方米；②拆迁房屋经济补偿情况。
第二组证据：
1、1998年3月2日周志祥建设规划许可申请；
2、原建设局31802号《建设工程规划许可证发放批件》；
3、《安徽省乡（镇）村建设用地申报表》。
该组证据证明：拆迁后周志祥户已原地后退安置国有商住用地96.05平方米（许可建设规模200平方米）。
第三组证据：
1、原建设局21529号《建设用地规划许可证发放批件》及《建设用地规划意见表》；
2、周志祥1997年4月6日《关于解决拆迁安置用地的报告》；
3、《安徽省乡（镇）村建设用地申报表》。
该组证据证明：拆迁后周志祥户获批太湖县新城人民路南侧自家承包田内安置国有商住用地157.5平方米。
第四组证据：
1、1995版太湖县城总体规划图；
2、2004版太湖县城总体规划图；
3、2005年6月6日安庆市人民政府《关于太湖县城总体规划（2004-2020年）的批复》（宜政秘（2005）67号文）。
该组证据证明：太湖县城总体规划调整情况。
第五组证据：
l、2011年12月16日国土建设联席会议备忘录（第18号）；
2、2013年4月16日太湖县县城建设指挥部征地拆迁组对岔路村周屋组周志祥《关于要求兑现安置商住楼地基及补偿的请示》的复函；
3、地字第210499号《建设用地规划许可证》；
4、太湖县国土资源局用地审批标签；
5、2014年4月1日《安徽省住建系统行政许可审批表》及《建设工程规划意见表》（建设工程规划许可编号为3408252014051）；
6、周志祥户老屋位置、原安置位置、现安置位置示意图。
该组证据证明：①2011年12月16日国土建设联席会议研究同意将周志祥安置用地调整到天龙景园小区西南角临体育场路地块的事实；②2013年4月16日太湖县县城建设指挥部征地拆迁组《复函》将周志祥157.5平方米安置用地调整至天华路中段（朴初中学东大门北侧）重新安置的事实；③现国有安置商住用地许可建设规模712.3平方米；④现安置国有商住用地位处城区成熟商业地段，地理位置优越，价值远高于原安置用地。
针对原告的调取证据申请，被告开庭时补充提供一份1997年6月原告交纳费用通知单，证明原告原安置在人民路集体土地158.73平方米已被征收为国有土地。
三被告提供的法律依据有：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政许可法》。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
对于原告提供的证据，三被告认为：对第一组证据的真实性、合法性无异议，证明目的有异议。第二组证据中第1份证据是无效的，用地批准以规划许可证为准。对第2、3、4份证据无异议，但达不到证明目的。被告颁发国有土地使用证行为是合法的，被告按当时的规定，经太湖县政府批准将土地征收为国有，原告如认为违法，可另行起诉。对原告补偿安置之前太湖县人民路就已修好，不存在影响原告建房问题。第三组证据达不到证明目的，原告的信访材料内容不客观，补偿要求不合理。第四组证据无异议。第五组证据的真实性、合法性、关联性均有异议。内容不真实，原告建房占用的土地使用权面积只有157平方米，但证明上写占地560平方米。并且即使是集体土地，也不影响原告建房。该组证据与本案无关联性，达不到证明目的。第六组证据的真实性无异议，但不能证明无法建房。第七组证据无异议。第八组证据与本案无关联性，对证明目的有异议。第九组证据不清楚，鉴定费用是原告交纳的，被告没有参与。
本院认为：原告提供的第一组证据能证明原告的身份情况。第二组证据建设用地规划意见表中的用地面积与建设用地规划许可证的用地面积不一致，应以建设用地规划许可证上的记载认定安置给原告的拆迁用地面积。太湖县国土局颁发给原告的国有土地使用证，系相关职能部门依职权作出，其效力应由有权机关根据有关法律法规予以认定。原告没有证据证明该国有土地使用证已被有权机关确认为无效或违法，该国有土地使用证应认定为合法有效。原告认为该国有土地使用证存在瑕疵，该土地没有被征收为国有土地的陈述与本案的诉求无关联性。第三组证据可以证明原告因城市规划调整无法建房而向相关部门信访，要求对安置用地进行调整以及给予补偿，相关部门进行答复。第四组证据被告无异议，予以采纳。第五组证据对安置给原告的人民路土地的面积记载不准确，内容不真实，该证据也不能证明安置给原告的人民路用地没有被征收为国有土地。第六组证据可以证明原告被拆除房屋及两次安置的土地状况。第七组证据合法有效，可以认定。第八组证据与本案无关联性，第九组证据经本院委托的评估鉴定机构当庭确认，可以证明原告交纳了64000元评估费用。
对于本院委托安徽中信工程咨询有限责任公司、安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司所作的鉴定结论及补充鉴定结论等证据。原告认为涉案房屋建造成本鉴定结论中1997年房屋建造成本鉴定价格过高，2014年房屋建造成本鉴定价格过低，实际上1997年房屋造价每平方米不超过300元。对于租金损失评估，原告认为鉴定机构出具讨论意见稿时，评估的租金损失为113万元，最终的租金评估结果扣除了一些管理费用，这是不合理的。因为原告是私人住宅，不存在管理费、维修费等。原告认为租金损失应从1997年开始计算，并且按113万元计算。对于房屋基础部分建造成本，1997年建房时原告不用打桩作基础，而2014年的房屋基础部分，只要是拆迁户都应由被告承担费用，原告应享受此拆迁待遇，这并不是被告给予的补偿。被告认为，涉案房屋建造成本鉴定结论缺乏合法性和关联性，不能作为定案依据。房屋建造成本是按照现在的房屋进行鉴定，没有依据，评估时点没有依据。而且两个时点的造价成本不能直接相减。被告对房屋基础部分建造成本补充鉴定没有异议。被告认为房地产估价报告和补充测算均没有事实依据，不具有合法性。
本院认为，本院委托安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司、安徽中信工程咨询有限责任公司作出的相关鉴定报告鉴定结论明确，鉴定部门及鉴定人员具有相应的资格，鉴定程序合法，相关鉴定结论可作为本案参考依据。
对于被告提供的证据，原告认为：对第一组证据的真实性无异议，但与本案无关联性。第二组证据与诉争的土地无关联性。第三组证据中的规划意见表上明确代征道路用于修路，但被告没有修路。原告的报告真实性没有异议，原告1997年4月申请要求颁发土地证，但被告没有及时发证。审批表恰恰证明被告颁发的国有土地使用权证有瑕疵。第四组证据证明被告规划调整，使原告无法建房。第五组证据的真实性没有异议。被告补充提供的证据是1997年的交费单据，不能证明2000年该土地被征收为国有的事实。
本院认为：被告提供的证据真实，与本案相关联。第一、二、三、四组证据能达到被告的证明目的，能证明1997年原告房屋被拆迁及其后的补偿安置、规划调整等相关情况。第五组证据可以证明对原告现用地安置情况，但不能证明现安置地价值高于原安置用地价值。被告补充提供的证据不能达到其证明目的。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
原告系太湖县晋熙镇岔路村周屋组村民。原告在太湖县晋熙镇高界路150号原有住宅房屋200.45平方米，土地使用面积159.6平方米（1993年12月31日领取集体土地使用证）。1997年因太湖县高界公路拓宽改造，原告的房屋需拆除。1997年3月13日太湖县高界公路拓宽改造工程指挥部与原告达成《拆迁房屋及附着物协议书》，补偿原告房屋拆迁款11340.01元，房屋由原告自行拆除。随后经相关部门审批同意，将太湖县人民路南侧原告自家承包田内的157.5平方米土地安置给原告用于建房。1997年6月25日，原太湖县建设局向原告颁发《建设用地规划许可证》（编号21529），认为该用地项目符合城市规划，准予办理征用划拨手续。2000年10月11日，太湖县政府为原告颁发了人民路南侧地块的《国有土地使用证》（太土国用（2000）字第0258号），用途为商住，使用权类型为划拨。另根据原告的申请，经相关部门审查，太湖县政府批准，1998年3月2日在太湖县新城高介路原告的原宅基地上又后退安置原告商住用地96.05平方米，许可建设房屋规模200平方米。
2005年6月6日安庆市人民政府作出《关于太湖县城总体规划（2004-2020年）的批复》（宜政秘（2005）67号），原则同意修订后的《太湖县城总体规划（2004-2020年）》。新修订的太湖县城总体规划中，太湖县人民路西段路线变更。2008年8月7日在太湖县县委书记大接访时，原告提出因人民路规划调整等原因，其在人民路的拆迁安置用地不能建设，要求在原安置用地或择地重新安置建房并提出补偿因延误建设时间的经济损失。2008年8月20日太湖县国土局、太湖县建设局对其回复，对原告的安置用地予以调整。2011年12月16日经国土建设联席会议研究同意，将原告在人民路的拆迁安置用地调整到天龙景园小区西南角临体育场路地块。但原告认为该地块不具备建房条件，不同意该调整方案。后又经国土建设联席会议研究决定，2013年4月16日太湖县县城建设指挥部征地拆迁组作出答复，将原告的人民路用地调整至天华路中段（朴初中学东大门北侧），安置面积保持157.5平方米不变。原告可凭原建设用地规划许可证及国有土地使用证重新办理相关手续，原证件收回作废。太湖县住建局于2013年7月22日向原告重新颁发了《建设用地规划许可证》（地字第210499号），于2014年4月1日向原告颁发了《建设工程规划许可证》，准予用地面积为157.5平方米，建设项目城镇混合住宅（地上四层半），建设规模为712.3平方米。2014年5月23日太湖县政府为原告颁发了太土国用（2014）第541号《国有土地使用权证》。现原告的房屋正在建设中。
原告认为，因道路拓宽改造，以及后来的太湖县县城总体规划调整，导致原告的被拆迁房屋17年才予以安置，给原告造成了很大的损失。2013年9月原告向太湖县政府提出请求，要求足额补偿安置商住楼建设材料差价款及营业损失。太湖县住建局于2013年10月16日、2013年12月16日对原告作出答复，对原告的补偿请求不予支持。原告不服，申请复查。2014年3月6日太湖县人民政府信访事项复查复核办公室作出《关于周志祥同志信访事项的复查意见》（太政信复（2014）02号），维持太湖县住建局的答复意见。原告不服申请复核，安庆市人民政府信访事项复查复核办公室于2014年4月22日作出不予受理复核告知书，告知原告可依法提起行政诉讼。原告遂向本院提起行政诉讼。
本案审理中，原告向本院提出申请，要求对评估基准日为1997年6月25日及2014年4月1日的房屋建造成本（用地面积为157.5平方米，建设项目城镇混合住宅）进行评估鉴定，并且对1997年6月25日至2014年4月1日期间，太湖县面积为712.3平方米的房屋租金损失进行评估鉴定。本院依法委托安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司、安徽中信工程咨询有限责任公司进行评估鉴定。安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司经评估，出具《房地产估价结果报告》（皖中信房估字（2014）H－1432号），对太湖县人民路建筑面积为712.3平方米房屋自1997年6月25日至2014年4月1日的租金损失估价为775911元。安徽中信工程咨询有限责任公司对原告自建房（按原告现提供的2014年4月1日的自建房设计图）建造成本进行鉴定，作出《周志祥自建房行政补偿纠纷涉案房屋建造成本鉴定》（皖中信鉴字（2014）074号）结论为：一、1997年6月25日房屋建造成本为419593.7元。二、2014年4月1日房屋建造成本为688558.05元。备注：鉴定结论中不含基础部分，被告施工的基础工程中，原告应承担的金额为13146.10元。因该鉴定结论不含基础部分，2015年1月14日，本院委托安徽中信工程咨询有限责任公司对涉案房屋1997年6月25日的房屋基础部分建造成本进行补充鉴定，该公司作出皖中信鉴字（2014）074号补《周志祥自建房1997年6月25日涉案房屋基础部分建造成本补充鉴定》，认定涉案房屋1997年6月25日的基础部分建造成本为108098.17元。2015年1月14日，本院委托安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司对相关房屋租金损失进行补充测算，该公司于2015年3月13日作出《报告结果补充测算说明》，认定太湖县人民路建筑面积为712.3平方米房屋自2005年6月6日至2014年4月1日的租金损失为457852元，自2008年8月7日至2014年4月1日的租金损失为313362元。
本案争议的焦点是：原告要求三被告共同补偿原告房屋建筑成本差价505824.10元及房租损失1138314元的诉讼请求是否有事实和法律依据。
本院认为：行政补偿是指行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。本案中原告的诉讼请求是要求三被告对原告进行行政补偿，在开庭审理中原告也进一步明确其诉求是行政补偿。现原告认为太湖县国土局、太湖县政府2000年10月拖延颁发国有土地使用证以及安置给原告的人民路南侧地块未征收为国有土地的行为违法，使原告2005年6月之前无法建房，要求给付相关损失，属于行政赔偿，不属于本案审查范围。
《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，2005年6月6日经安庆市人民政府批准，修订了《太湖县城总体规划（2004-2020年）》。新修订的太湖县城总体规划中，太湖县人民路西段路线变更。据此造成原告已经取得的《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》需要依法撤回，原告在太湖县人民路的拆迁安置用地不能建设。后太湖县住建局、太湖县政府分别撤回原行政许可，于2013年7月、2014年5月23日重新作出行政许可。根据以上规定，因2005年6月6日太湖县城规划调整，由此给原告造成损失的，原行政许可机关太湖县住建局、太湖县政府应当依法给予补偿。太湖县国土局虽具体办理原告土地登记申请的受理、审查等工作，但不是确认国有土地使用权的行政机关，故太湖县国土局不是本案的行政补偿主体，原告要求太湖县国土局承担补偿责任没有事实和法律依据。
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定的是依法补偿标准，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的是适当补偿标准。因此本案应以适当补偿为补偿标准，补偿范围应在实际损失范围内确定。原告要求被告共同补偿原告房屋建造成本差价（1997年6月与2014年4月1日）505824.10元及房租损失1138314元。其计算方法如下：房屋建筑成本差价损失：1997年6月太湖县实际房屋建造成本每平方米280元，涉案房屋696平方米，总价款为194880元。2014年4月1日房屋建造成本688558元（按皖中信鉴字（2014）074号鉴定报告中2014年房屋建造成本结论主张），两者差价493678元。另加房屋基础部分原告应承担的13146.10元。原告主张的房屋租金损失1138314元是按《房地产估价报告》征求意见稿中的估价结果计算。
关于原告要求被告补偿房屋建造成本差价问题。原告因太湖县城总体规划的调整，无法在已依法规划的地点申请建房，直至2014年4月1日原告取得《建设工程规划许可证》，被准许建房。因此房屋建造成本增加的部分属于原告的直接损失范围。被告认为原告在安置用地后未及时申办建设工程规划许可证并建造房屋，有关损失应由原告自行负担的理由不能成立。本案中原告现建房时间可确定为2014年4月1日原告取得《建设工程规划许可证》时。对于原告的原准许建房时间，原告认为应从1997年6月25日太湖县住建局向原告颁发《建设用地规划许可证》时计算。但该《建设用地规划许可证》只是许可原告用地的批准文件，并非准许原告建房的时间。从原、被告提供的证据看，2008年8月7日在太湖县县委书记大接访前，原告曾多次上访，2008年8月7日接访时原告提出要求在原安置用地或择地重新安置建房并提出补偿请求，并于当日到太湖县行政服务中心书面申请办理建设工程规划许可证。因此可认定原告在2008年8月之前曾提出过建房申请，但书面申请时间为2008年8月7日。据此太湖县住建局、太湖县政府应对原告2008年8月与2014年4月1日的房屋建造成本差价进行补偿。根据安徽中信工程咨询有限责任公司对原告自建房建造成本作出的鉴定结论及补充鉴定，以及2014年4月原告所建的房屋基础工程部分原告只承担13146.10元，其余费用由被告承担的事实，原告自建房1997年6月25日房屋建造成本和2014年4月1日的房屋建造成本差价为174012.28元。综合考虑2008年8月建造房屋的建筑材料费、人工费均上涨的因素，太湖县住建局、太湖县政府应适当补偿原告自建房屋建造成本差价9.6万元。
关于原告要求被告补偿其房租损失问题。本案中原告2008年8月书面申请办理建设工程规划许可证，因规划调整延迟于2014年4月被准予建房，期间的房租损失属于原告的必然可得利益，属于原告的损失范围。被告主张房租在有建房投资的前提下才有可能产生，原告在没有投资的情况下计算房租损失，不应予以补偿的理由不能成立。按照安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司的评估报告，太湖县人民路建筑面积为712.3平方米房屋自2008年8月7日至2014年4月1日的租金损失为313362元。综合考虑该鉴定结论未扣除土地收益应上缴给国家的部分，以及原告2008年8月虽提出建房申请，但原告实际未建房，没有相关投资的事实，太湖县住建局、太湖县政府应适当补偿原告租金损失20万元。
综上，被告太湖县住建局、太湖县政府应补偿原告各项损失29.6万元。原告要求太湖县国土局给付补偿款没有事实和法律依据，应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条、第十五条的规定，判决如下：
一、被告太湖县住房和城乡建设局、太湖县人民政府于本判决生效之日起30日内共同补偿原告周志祥损失29.6万元。逾期按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息；
二、驳回原告周志祥的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告太湖县住房和城乡建设局、太湖县人民政府负担。鉴定费64000元由原告负担44057元，被告负担19943元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
人民陪审员 洪曙光
二〇一五年五月六日
书 记 员 刘萌乔
（二审审理中，本判决尚未生效）
附相关法律规定：
一、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
二、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。
三、《中华人民共和国行政许可法》第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
四、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
五、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
六、《中华人民共和国民事诉讼法》二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。