广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂行终811号
上诉人（一审原告）廖六生，男，1958年5月21日生，汉族，农民，住桂林市临桂区。
委托代理人骆守弟，女，1962年7月27日生，汉族，农民，住址同上，系廖六生之妻。
委托代理人焦圣成，北京威诺律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桂林市临桂区人民政府。
法定代表人李绍政，区长。
委托代理人王志政，桂林市临桂区法制办公室主任。
委托代理人姚建才，广西金桂律师事务所律师。
上诉人廖六生因诉桂林市临桂区人民政府（以下简称临桂区政府）征收集体土地纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2016）桂03行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人廖六生的委托代理人骆守弟、焦圣成，被上诉人临桂区政府的委托代理人王志政、姚建才到庭参加诉讼。经本院申请，最高人民法院批准延长了审理期限。本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院查明：原告廖六生系桂林市临桂区四塘乡横山村委油塘尾村2组村民。2010年1月29日至2013年12月23日期间，临桂县四塘乡人民政府先后分别与油塘尾村、油塘尾2组签订了9份《征地协议书》和一份《补充协议》，约定拟征收油塘尾村1
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6组共有土地327.38亩、油塘尾2组独有土地503.7845亩，共计831.1645亩，每份协议还约定了征地补偿标准。协议签订后，被告临桂区政府按协议支付了全部补偿费给油塘尾村1
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6组和油塘尾2组。2012年7月27日至2014年12月26日期间，被告先后6次逐级报请广西壮族自治区人民政府批准征收油塘尾村（包括油塘尾2组）共34.0018公顷土地，广西壮族自治区人民政府先后以桂政土批函〔2012〕883号、桂政土批函〔2012〕1325号、桂国土批函〔2013〕152号、桂国土批函〔2014〕399号、桂国土批函〔2014〕515号、桂国土批函〔2014〕896号共六份批文批准同意被告征收油塘尾村（包括油塘尾2组）土地34.0018公顷（510.027亩），其中桂国土批函〔2013〕152号、桂国土批函〔2014〕399号、桂国土批函〔2014〕515号、桂国土批函〔2014〕896号批文是广西壮族自治区人民政府批准，由广西壮族自治区国土资源厅下发批文。被告提供给该院的征地款银行帐户明细单中记载有原告户的征地补偿款，说明原告户有承包土地在征收范围内，但原、被告在举证期限内均未提供证据证明原告户被征收的承包土地属9份《征地协议》中哪些协议的征地范围，也说不清原告的承包土地属哪一批文的批准征收范围内。
桂林市中级人民法院认为：对于原告主体资格的问题。原告的承包土地是否被征收，虽然原告未提供证据证实，但被告提供的征地款存入银行帐户明细单上记载有原告的征地补偿款，可以证明原告有承包土地被被告征收，对此，被告也没有否认。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以以自己的名义提起诉讼”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，原告可以以自己的名义对被告的征收行为提起诉讼，有原告的主体资格。
原告对被告哪些征地行为有诉权的问题。被告与油塘尾村（包括油塘尾2组）先后9次签订了《征地协议》，6次报批获准同意征收，那么，原告的承包土地涉及哪些《征地协议》和征地批文，被告均未在举证期限内提供证据予以证明，不能说明原告仅与某部分征地行为有关，根据行政案件举证责任在被告的规定，可视为原告对被告征收油塘尾1
--6组共占及油塘尾2组独有土地的所有征收行为均有诉权。
对于被告征地行为合法性的问题。被告与油塘尾村（包括油塘尾2组）签订的9份《征地协议》记载共征收油塘尾村（包括油塘尾2组）831.1645亩土地，其中的34.0018公顷（510.027亩）已经广西壮族自治区人民政府批准同意征收，余额321.1375亩虽至今还未获得批准，但其仍归油塘尾村（包括油塘尾2组）管理使用，被告并未将其收归国家使用。根据广西壮族自治区国土资源厅《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》第二条第（一）项第7点“征收集体土地经依法批准前，可向集体经济组织和被征地农民预付征地补偿费”的规定，签订《征地协议》，实属拟征收，仅是被告征地报批前的一个前期工作，目的是为了预付征地补偿款，它还不是一个完整的征地行为，不属原告代理人所称的未批先征。因此，被告已获批准及未获批准的所有征地行为实体并未违法。被告已获批准的34.0018公顷征地行为，均按我国《土地管理法》及其实施条例的相关规定进行了征地预公告、征收土地方案公告和安置补偿方案公告，送达了《听证告知书》，进行了土地情况调查，征地批准前与油塘尾村和油塘尾2组签订了征地协议，支付了全部征地补偿款，程序亦合法。被告虽没有提供证据证明其对原告被征承包土地附着物或青苗进行了征地补偿登记，但被告在《临桂县人民政府征收土地方案公告》中公告了土地权属人进行土地补偿登记时间、地点等相关事项，根据我国《土地管理法》第四十六条第二款“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定，原告户作为被征承包土地的使用权人，未依法依公告要求到登记部门进行土地补偿登记，责任不在被告，原告不能以被告未对其承包土地进行土地补偿登记而认为被告的征地程序违法。原告称2013年以后被告的几次征地未按市政〔2013〕15号补偿标准进行补偿，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，原告只能对其承包土地上的附着物和青苗补偿费主张权利，无权以土地的补偿标准质疑被告征地行为的合法性。
综上，原告虽有起诉的主体资格，但原告主张被告征收行为违法，没有事实根据和法律依据，其诉讼请求该院不予支持，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告廖六生要求确认被告桂林市临桂区人民政府征收原告承包土地的征收行为违法的诉讼请求。
上诉人廖六生上诉称：一、一审法院背离中立原则，替被告辩护，明显违法错误。1、一审判决认定：“余额321.1375亩虽至今还未获得批准，但其仍归油塘尾村（包括油塘尾2组）管理使用，被告并未将其收归国家使用。”一审法院的该认定没有证据支持。对于这个事实，整个庭审过程中临桂区政府都没有说过，因为事实上上述土地早已被征用、被挂牌出让了。2、一审判决认为：“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款'土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有'的规定，原告只能对其承包土地上的附着物和青苗补偿费主张权利，无权以土地的补偿标准质疑被告征地行为的合法性。”被告没有提出这一观点，一审法院给补充、创新了。二、一审法院认定事实不清，证据不足。1、一审判决述称“被告于2012年7月到2014年12月先后六次征收了原告所在的……”与事实不符，事实上自2010年1月25日开始，被上诉人便组织征收土地，第一份征地协议签订时间是2010年1月25日。2、一审判决书第7页第二段述称：“被告与油塘尾村（包括油塘尾2组）签订9份《征地协议》记载共征收油塘尾村831.1645亩……”与一审判决书第5页述称“经审理查明，……签订了9份《征地协议》和1份《补充协议》，共计831.1645亩。”不符。事实上，该9份《征地协议》和1份《补充协议》记载征收的土地不是831.1645亩。3、被上诉人提供的证据《临桂区四塘镇油塘尾村廖六生户土地征收情况一览表》述称征收上诉人土地6.55045亩，实际仅上诉人土地承包经营权证记载上诉人有水田8.875亩，另有旱地数十亩，一审法院没有查明上诉人被征收土地的实际面积。对上诉人应得的青苗补偿费，一审法院也没有查明。三、被上诉人的征地行为实体违法。1、广西壮族自治区国土资源厅无权批准征地，被上诉人以广西壮族自治区国土资源厅的批文为依据违法。2、被上诉人提交的第一份征地协议签订时间为2010年1月25日，却称依据2014年12月27日其作出的临政发〔2014〕47号文件，未批先征。被上诉人提交的批文涉及征收上诉人所在村集体的土地共34.0018公顷，但被上诉人提交的9份协议征收上诉人所在村集体土地面积为64.928公顷。意味近30公顷土地无批准手续，少批多占。3、征地补偿标准明显违法。被上诉人提交的第一份《征地协议》于2010年1月25日签订，称依据的是2014年的批文，但补偿标准是水田30232.8元/亩、旱地8400元/亩，明显低于51000元/亩的标准。被上诉人提交的第六份、第八份《征地协议》签订时间在2013年以后，但协议写明的征地补偿标准却依据市政〔2010〕13号文件。四、被上诉人征地行为程序违法。1、被上诉人在征地报批前后都没有依法进行公告。从被上诉人提交的第一份《征地协议》来看，征地公告是征地协议签订1年以后作出的，且没有证据证明已经公告。2、被上诉人未依法组织确认征地调查结果。五、一审法院适用法律错误。1、广西壮族自治区国土资源厅《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》发布时间是2014年11月12日，根据“法不溯及既往”原则，一审法院适用法律错误。2、一审法院认为原告无权以土地补偿标准质疑征地行为合法性，适用法律错误。3、本案于2016年3月21日立案，于2016年5月21日开庭审理，被上诉人却直到2016年5月10日才提交证据，明显违法。上诉请求撤销一审判决或改判或发回重审。
被上诉人临桂区政府答辩称：一、被答辩人廖六生是被征地对象油塘尾村2组的村民，对被征收土地不享有土地所有权。征收的土地中，涉及廖六生享有使用权的土地共14块，面积6.55045亩，只有2份《征地协议》涉及其中。即使廖六生举证证实本机关处分了其享有使用权的14块土地，也仅对该14块土地的征地行为有诉权，何况至今为止，廖六生未能举证证明本机关征用了其享有使用权的土地，故廖六生在本案中无诉权。二、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。廖六生认为一审判决所认定余额321.1375亩土地已被征收、挂牌出让，无事实根据和法律依据，事实上，该土地仍保持现状，仍归原集体使用。廖六生是土地使用人，依法只取得青苗补偿费或地上附着物补偿费，故其仅有权对附着物或青苗主张权利，一审判决的意见并未不妥。三、对于上诉人主张未批先征、少批多占的问题。根据《国土资源部关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（国土资发〔2004〕238号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）《广西壮族自治区国土资源厅关于印发<关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见>的通知》（桂国土资发〔2014〕81号）的规定，征地工作主要包括用地报批的前期准备工作、报批工作、报批后实施工作，对征地协议并无相关规定，也没有规定征地的时间应当从签订征地协议时算起，因此廖六生将第一份征地协议签订的时间2010年1月25日认为征地时间无事实和法律依据。涉及征收廖六生所在的油塘尾村二组土地的最早的批文是2012年7月广西壮族自治区人民政府作出的《广西壮族自治区人民政府关于临桂县2012年第二批次城市建设用地的批复》，因此，一审判决认定从2012年7月开始征收油塘尾村土地，并无不妥。四、关于廖六生实际被征收土地面积问题。征地涉及廖六生使用土地，有2份《征地协议》，14块地，6.55045亩，具体情况见《临桂区四塘镇油塘尾村廖六生户土地征用情况一览表。实际面积与承包面积不符的原因，一是土地承包是丈量误差；二是土地兑换。廖六生主张17亩山场无征收手续，经核实该山场为石灰岩山体，属矿产资源，为国家所有。同时，经核实，该份协议不涉及廖六生的土地。经核实，廖六生共7次领取补偿款、附属物及青苗补偿款864697.32元。五、程序方面。1、答辩人依法进行了征地预公告、听证通知、征地调查表，开展了相关前期准备工作。获得批复后，依法实施征地工作。2、答辩人延期举证，得到法院批准。答辩请求驳回上诉，维持原判。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以以自己的名义提起诉讼”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，廖六生只对其享有土地使用权或者其实际使用的土地的征地行为有诉权。本案涉及被征收土地面积较大，涉及油塘尾村6个村民小组、6个批次的征地行为，对于哪一批次征地行为涉及廖六生享有土地使用权或实际使用的土地，一审法院没有对上诉人、被上诉人双方提供的相关证据进行分析认定，笼统认为廖六生对征收油塘尾1
--6组共有及油塘尾2组独有土地的所有征收行为均有诉权，属于认定事实不清。
对于余额321.1375亩土地是否仍由油塘尾村1-6组（包括2组）使用的问题，一审法院认定该余额321.1375亩土地仍由油塘尾村1-6组（包括2组）使用，无充分证据证实，属于认定事实证据不足。
综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项规定，裁定如下：
一、撤销桂林市中级人民法院（2016）桂03行初83号行政判决；
二、发回桂林市中级人民法院重审。
二审案件受理费50元（廖六生已缴纳）退回上诉人廖六生。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周善能
代理代理审判员 宋丹丹
代 理 审 判 员 杨 斌
Appoint
二〇一七年三月一日
书 记 员 孙宇欣