福建省长汀县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽0821行审90号
申请执行人福建省长汀县国土资源局，住所地长汀县汀州镇水东街103号，组织机构代码00410078-9。
法定代表人马华如，局长。
被执行人长汀县河田游坊大排建筑用石料场，住所地长汀县河田镇游坊村。
代表人廖大宗（投资人）。
申请执行人福建省长汀县国土资源局于2017年5月11日向本院申请强制执行汀国土资矿行罚字〔2016〕第07号行政处罚决定，本院于同日立案并依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
申请执行人查明：2011年6月13日申请执行人向被执行人颁发了采矿许可证，且2012年12月18日被执行人作出了《矿山生态环境恢复治理承诺书》，承诺于2015年6月13日前按六期缴存保证金151.4万元。2013年3月12日前被申请人共缴存了治理保证金30.3万元。之后，申请执行人分别于2014年12月12日、2015年4月14日及2016年3月15日向被申请人送达了《长汀县国土资源局关于限期缴存矿山生态环境恢复治理保证金的通知》，被执行人均未按期缴存矿山生态环境恢复治理保证金。为此，申请执行人根据上述事实，依照《矿山地质环境保护规定》（以下简称《规定》）第十七条的规定，于2016年8月12日作出汀国土资矿行罚字〔2016〕第07号《行政处罚决定书》，其内容为：限被执行人于十五日内缴存尚欠的保证金121.1万元，并处罚款人民币8000元。
经审查查明，申请执行人作出的行政处罚决定于2016年8月12日依法送达给被执行人，被执行人在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼，也未在指定期限内履行义务。2017年4月13日，申请执行人向被执行人送达了履行义务催告书，被执行人仍不履行，因此申请法院强制执行。
申请执行人向被执行人颁发的采矿许可证的有效期为五年，于2016年6月13日到期，开采量为五万立方米。2016年6月13日申请执行人立案后，对被执行人询问时，被执行人称矿场已于2015年6月底就停止开采关闭了，只开采了5%，且已治理三分之一以上。
本院认为，《规定》第十八条第三款规定，因矿区范围、矿种或者开采方式发生变更的，采矿权人应当按照变更后的标准缴存矿山地质环境治理恢复保证金。第二十二条规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第十条规定，保证金的缴存数额根据采矿许可证登记的矿区面积、开采方式、影响系数等因素确定，其计算公式：保证金缴存数额＝[矿区面积×单位面积保证金缴存标准]（累进制）×矿山开采方式影响系数。第十一条第（二）项规定，已建矿山由采矿权人组织实施的生态环境恢复治理项目（以下简称“恢复治理项目”）验收合格的面积，可剔除后计算保证金缴存数额。第十二条第一款规定，保证金可一次性全额缴存或者分期按一定比例缴存。首次缴存的保证金不少于应缴存总额的20%，余额按采矿许可证有效期和恢复治理内容分期平摊，期数不大于6期，且应当在采矿许可证期满前1年全部缴存。上述规定说明，一、缴存保证金只是手段，恢复治理才是目的，且应当在采矿许可证期满前1年全部缴存；二、缴存保证金之所以可以分期缴存，就是根据开采进度和实际治理的需要；三、保证金的缴存数额根据采矿许可证登记的矿区面积、开采方式、影响系数等因素确定；四、恢复治理并经验收合格的面积，可剔除后计算保证金缴存数额；五、因矿区范围、矿种或者开采方式发生变更的，采矿权人应当按照变更后的标准缴存矿山地质环境治理恢复保证金。本案被执行人虽有承诺分六期缴存保证金，且除第一期外，其余经申请执行人限期缴存后仍未缴存。申请执行人在作出处罚决定时，被执行人明确说明己于2015年6月底就停止开采关闭了，只开采了5%，且已治理三分之一以上，申请执行人在未对该节事实进行调查确认的情况下，就根据被执行人之前的承诺作出决定，事实依据不足。因为此时采矿证的有效期己到期，开采和治理都不再是动态的，需要治理的面积已是确定的具体的面积。被执行人原先的承诺是根据采矿许可证登记的矿区面积确定的保证金数额，矿场是否关闭、矿区是否已治理和已治理的面积和质量直接关系到被执行人是否还需承担治理费用。根据《规定》第二十二条的规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。因此，应当进行实地调查核实矿场是否关闭、矿区的实际使用面积、矿区是否已治理、治理的面积和质量等情况。此外，申请执行人于2016年8月12日作出行政处罚决定时，如果矿场已关闭，就不能适用《规定》第三十一条，而应适用第三十条，即未按照批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案治理的，或者在矿山被批准关闭、闭坑前未完成治理恢复的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正；逾期拒不改正的，处3万元以下的罚款，5年内不受理其新的采矿权申请。《规定》）第三十一条是针对生产过程中采矿权人未按期缴存矿山地质环境治理恢复保证金的违法行为采取的措施，但是，无论是责令限期改正还是责令限期缴存，其行为均不属于行政处罚，是实施处罚之前的一种前置行为。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）并未设定此类行政处罚，且根据《处罚法》规定，其他未列举的行政处罚，只能由法律、行政法规规定。另外，《规定》是国土资源部颁发的部门规章，它不能设定行政处罚。同时《处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，可见，上述责令行为正是处罚之前的一种行政手段，属行政命令。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行；《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。但根据最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释的规定，人民法院只负责执行依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定及依法可以由人民法院执行的具体行政行为。由于本案的责令行为是行政处罚的前置行为，非终极性行为，且《规定》又未对责令行为设定强制执行力，《规定》之所以未设定强制执行力，也正是因为它不是终极性行为，如果相对人不履行责令行为，行政机关还有罚款之后续措施，同时还可采取5年内不受理其新的采矿权申请及不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请等行政措施对相对人进行制裁，并且也只有相对人逾期不履行责令行为，行政机关才能作出行政处罚。综上，本案责令缴存保证金的行为，不属于人民法院依法可以强制执行的行政行为。即使是依法可由人民法院强制执行的具体行政行为，由于责令缴存是前置行为，所以不能在同一决定中同时作出有时间顺序的两种行政行为，何况之前申请执行人已向被执行人作出限期缴存通知之行为，且限期缴存通知已超过法定申请执行期限。因此申请执行人要求强制执行缴存保证金的申请不予支持。由于申请执行人作出罚款决定之前已有责令被执行人缴存保证金，因此其作出的罚款决定在行政主体、行政权限、行为根据和依据方面合法。被执行人在法定期限内既不起诉又不履行，申请执行人在向被执行人送达催告书十日后申请我院强制执行，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条第（一）、（二）项之规定，裁定如下：
一、准予强制执行申请执行人福建省长汀县国土资源局作出的汀国土资矿行罚字〔2016〕第07号《行政处罚决定书》中要求被执行人缴纳罚款人民币8000元的申请。限被执行人于本裁定书送达之日起五日内履行上述义务。
二、不准予强制执行申请执行人福建省长汀县国土资源局作出的汀国土资矿行罚字〔2016〕第07号《行政处罚决定书》中要求被执行人缴存保证金121.1万元的申请。
本案执行费50元，由被执行人负担。
申请执行人如不服本裁定，可以自收到裁定之日起十五日内通过本院向龙岩市中级人民法院申请复议，也可以直接向龙岩市中级人民法院申请复议。
审判长 丘成发
审判员 巫华栋
审判员 侯冬霞
二〇一七年六月二十六日
书记员 钟复亮
相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第九十五条被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：
（一）明显缺乏事实根据的；
（二）明显缺乏法律依据的；
（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。