广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初1320号
原告：何炳有，男，1947年5月22日出生，汉族，住广州市南沙区。
原告：何兆华，男，1969年4月26日出生，汉族，住广州市南沙区。
二原告共同委托代理人：蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。
被告：广州市南沙区横沥镇人民政府，住所地广州市南沙区横沥镇兆丰路3号，统一社会信用代码11440115721957320H。
负责人：杜永洪，职务镇长。
委托代理人：梁建明，该府工作人员。
委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。
被告：广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室，住所地广州市南沙区横沥镇兆丰路4号首层，统一社会信用代码124401150746359571。
法定代表人：黄伟民，职务主任。
委托代理人：冯镜培，该办公室工作人员。
委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。
被告：广州南沙开发区土地开发中心，住所地广州市南沙区凤凰大道1号C栋三楼，统一社会信用代码124401157435972905。
法定代表人：邓腊，职务主任。
委托代理人：李浩坤，该中心工作人员。
委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
原告何炳有、何兆华诉被告广州市南沙区横沥镇人民政府（下称横沥镇政府）、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（下称横沥征收办）、广州南沙开发区土地开发中心（下称南沙土发中心）确认行政协议无效纠纷一案，本院于2017年4月11日受理后，依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。原告何兆华及二原告的共同委托代理人蔡晓仪，被告横沥镇政府的委托代理人梁建明、余绮彤，被告横沥征收办的委托代理人冯镜培、余绮彤，被告南沙土发中心的委托代理人李浩坤、胡丹丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告何炳有、何兆华诉称，原告何兆华在广州市南沙区横××镇庙南村××号侧拥有集体土地房屋。2015年5月29日，三被告与原告何炳有签订穗南开土地横拆[2015]0221号《集体土地房屋征收补偿安置合同》（下称0221号补偿安置合同）。首先，原告认为三被告签订上述行政协议的程序和实体都存在重大且明显违法情形，严重侵害原告的合法权益。其次，涉案房屋应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。再者，涉案合同签订时，涉案土地尚未取得行政机关批准征收。然后，涉案房屋不是原告何炳有所有的，而是归原告何兆华所有。最后，规范性文件穗南开管办〔2013〕8号《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》（下称8号指导意见）第六条、第八条、穗南开管办〔2013〕9号《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》（下称9号办法）第八条违反上位法规定。原告现诉至法院，请求判令：1、确认穗南开土地横拆[2015]0221号《集体土地房屋征收补偿安置合同》无效；2、诉讼费用由被告承担；3、对穗南开管办〔2013〕8号《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》第六条、第八条、穗南开管办〔2013〕9号《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》第八条附带审查。
被告横沥镇政府、横沥征收办共同辩称，一、有关本案事实。（一）涉案构筑物的权属登记、实测面积等情况。因明珠湾区起步区开发建设的需要征用原告何炳有位于横××镇庙南村××号侧的构筑物和地上附着物。该构筑物为水泥桩/架空木地板，四周围松皮棚，无权属登记，实测面积104平方米。（二）涉案合同签署的情况。2015年5月29日，经协商一致，征收补偿安置单位（甲方）：南沙土发中心、被征收人（乙方）：何炳有、协助征收安置单位（丙方）：横沥镇政府、横沥征收办签订0221号补偿安置合同，合同约定对庙南村××号侧构筑物及其附着物的补偿安置事项。（三）涉案合同的履行情况。2015年6月4日，甲方横沥征收办、乙方何炳有、丙方广州农村商业银行股份有限公司南沙横沥支行就所涉及的拆迁安置购房款签订《拆迁安置购房专款保存三方协议》，相关款项由何炳有领取，并办理拆迁安置购房款专款保存手续。二、涉案合同是各方协商一致的结果，内容不含有违反国家禁止性规定的条款，符合征收补偿的规范性文件规定，合法有效，且已实际履行，原告要求确认无效依法无据。根据8号指导意见第三条的规定，区房屋征收部门依照本指导意见，统一组织房屋征收补偿安置工作，包括与被征收人协商补偿安置事宜，签订补偿安置合同、支付款项、建设安置房和组织安置房分配等具体事项。区房屋征收部门应当根据开发建设的需要，加强征收补偿安置工作的计划性。区房屋征收部门可以将上述事项委托被征收房屋所在的镇政府、街道办事处负责，具体委托方案由区房屋征收部门确定。第二十九条规定，根据建设通告或征地预公告发布之日被征收人户籍人口数，若被征收房屋安置面积低于人均25平方米，且被征收房屋属被征收人唯一住宅的，可按优惠单价购买人均25平方米的安置房。因房屋不可侵害等客观原因，需超出人均25平方米的，超出部分按指导意见第二十八条第（一）、（二）、（三）、（四）项购买。涉案的108号侧构筑物，无权属登记，实测面积104平方米，原告何炳有的同户籍成员何兆华（何炳有的儿子）有产权房屋（信新街108号）并且签订了相应的《集体土地房屋征收补偿安置合同》（穗南开土地横拆[2015]0224号），不属于计算人口指标的范围。各方当事人经协商一致，按照2个人口指标计算，依据8号指导意见、9号办法签订涉案0221号补偿安置合同。该合同合法有效且已实际履行，原告起诉要求确认无效依法无据。三、原告提起本案诉讼超过时效。根据《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。涉案合同签订于2015年5月29日，原告起诉已超出上述诉讼时效，应当予以驳回。四、原告何兆华并非涉案合同相对人，其对本案不具备诉权，对其起诉应当予以驳回。
被告南沙土发中心辩称，一、我中心为南沙区土地及房屋征收部门，具体负责南沙区范围内集体土地房屋征收工作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，而早在2013年，南沙区土地行政主管部门即已制定区域性的征地补偿安置标准，即8号指导意见，明确授权区房屋征收部门统一组织房屋征收补偿安置工作，包括与被征收人协商补偿安置事宜、签订补偿安置合同、支付款项等。而根据南沙区机构编委文件，我中心为南沙区的土地及房屋征收部门，具体负责南沙区集体土地及房屋的征收补偿安置工作。二、涉案房屋位于被征收的集体土地范围之内，依法属于征收范围。经核实，涉案房屋位于《广东省国土资源厅关于中国（广东）自由贸易试验区广州市南沙新区片区2015年度第三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2016〕321号）所涉征地批复范围之内，并已由广州市人民政府发布穗府征〔2016〕96号《征收土地公告》。三、涉案合同依据南沙区政策标准签订，是双方真实意思表示，原告要求确认合同无效没有依据。我中心作为南沙区统一征地、统一拆迁单位，依据8号指导意见规定的标准与原告进行协商，最终达成了一致意见，签订涉案补偿安置合同。该合同是各方当事人的真实意思表示，合法有效，并不存在原告所诉实体及程序违法的情况。四、涉案合同现已履行，我中心已支付征收补偿款，原告已将房屋交付拆除。涉案集体土地房屋征收补偿合同签订后，合同当事方已按合同约定履行，我中心及横沥镇政府向原告支付了房屋征收补偿款，已按合同约定履行相关权利义务。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2016年6月22日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2016〕321号《广东省国土资源厅关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第三批次城镇建设用地的批复》，批复如下：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你区将横沥镇庙南经济联合社属下的集体农用地32.6069公顷（……）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地10.4978公顷、未利用地0.2568公顷，以上合计43.3615公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续……”。
2016年9月9日，广州市人民政府发布穗府征〔2016〕96号《征收土地公告》，经省人民政府批准，需将南沙区横沥镇庙南经济联合社43.3615公顷集体土地征收为国有土地，并将依法批准的《征收土地方案》、市人民政府批准的《征收补偿安置方案》内容和有关事项进行公告，其中第四条征地补偿安置方案明确：“（一）征地补偿…涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置。”涉案广州市南沙区横××镇庙南村××号侧房屋在上述征收土地范围内。
2015年5月29日，被告南沙土发中心（甲方、征收补偿安置单位）、原告何炳有（乙方、被征收人）、被告横沥镇政府、横沥征收办（丙方、协助征收安置单位）共同签订了涉案0221号补偿安置合同，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和8号指导意见等有关规定，甲乙丙三方经协商就有关征收房屋及其附着物的补偿、安置事宜达成协议，其中约定，乙方被征收房屋位于庙南村××号侧，结构类型水泥桩/架空木地板，四周围松皮棚，核定房屋面积104平方米，补偿标准每平方米378元，补偿金额39312.00元；青苗和地上附着物补偿标准按9号办法计算，所列项目中尚无规定标准的，甲乙丙三方同意由三方议定，且该议定标准仅适用本合同，三方经现场清点，确认青苗和地上附着物种类、数量无误，青苗和地上附着物补偿费合计为261558.60元；甲方补助给乙方一次性搬迁费3000元（含搬家费、电话迁移费、有线电视迁移费等搬迁涉及的各项费用）。乙方自愿选择购买安置房的补偿安置方式，按甲方在灵山××安置区提供的拟建安置房房源中选房，具体选择购买的安置房类型、面积为高层电梯公寓建筑面积约为120平方米1套……，乙方在拟建安置房房源中选房面积合计为120平方米，其中符合8号指导意见购房要求购买面积为50平方米按房屋单价2390元/平方米（高层电梯公寓）计算认购房款为119500.00元，超出折算安置房面积40平方米认购房款为124280.00元，超出8号指导意见要求购买的30平方米（暂定，最终以实际分配房屋面积为准），经区房屋征收部门审核并依程序批准后按评估价（高层电梯公寓5400元/平方米）购买，认购房款162000.00元，合计认购房款405780.00元，房价最终按8号指导意见规定和乙方实际所购房屋测量面积结算，多退少补……；本合同补偿总金额为306370.60元，其中包括房屋补偿费、农村住宅土地使用权补偿费、基础设施补偿费、青苗及地上附着物补偿费、搬迁费、奖励金、二个月的临迁安置补助费，本合同签订后十五天内，丙方从明珠湾区起步区项目（灵山岛尖）房屋征收补偿预付款中将上述补偿款一次性支付给乙方（其中临迁安置补助费待房屋交付拆除后进行支付），但乙方选择购买安置房的，须将认购的安置房部分购房款304370.60元存入乙方购买安置房专户予以冻结，余款可进行支取。乙方收到前述各项补偿费的同时将被拆除房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并保证在十五个工作日内自行搬迁完毕并交房。上述0221号补偿安置合同后附附件：１、《青苗和地上附着物补偿费计算表》，２、《房屋照片（全貌）》，原告在上述附件中均签名捺印进行确认。
2015年6月4日，原告何炳有(乙方)与横沥征收办（甲方）、广州农村商业银行股份有限公司南沙横沥支行（丙方）签订《拆迁安置购房专款保存三方协议》，三方自愿协商一致，约定乙方将拆迁安置房购房款304370.60元转入乙方在丙方开立的个人结算账户内，存折由乙方保管，乙方账户设置为留密码、预留甲方在丙方的银行结算账户预留印鉴，并办理止付控制，拆迁安置购房款的利息计算按存款种类挂牌利率计算等。被告于2015年6月4日向原告支付了补偿款304370.60元。
另查明，原告何兆华为原告何炳有的儿子，何兆华为庙南村××号房屋的权属人，其与三被告于2015年5月29日就该房屋签订了穗南开土地横拆[2015]0224号《集体土地房屋征收补偿安置合同》。
案件审理过程中，被告陈述涉案房屋没有办理权属证明，原告对此予以确认。
另查，根据广州市南沙区机构编制委员会文件显示，被告南沙土发中心负责征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定、实施等。2013年5月7日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室印发8号指导意见，该指导意见第二条明确“广州市南沙区范围内因征收土地，需要征收农民集体所有土地上房屋的补偿安置适用本指导意见”；第三条明确“区房屋征收部门依照本指导意见，统一组织房屋征收补偿安置工作，包括与被征收人协商补偿安置事宜、签订补偿安置合同、支付款项，建设安置房和组织安置房分配等具体事项……”；该指导意见对房屋征收补偿和安置、安置房建设和购买等事项进行明确。
庭审前，原告请求一并对8号指导意见、9号办法进行合法性审查，并在庭后明确要求审查的为8号指导意见第六条、第八条以及9号办法第八条。
以上事实，有征收土地公告、关于明珠湾区起步区建设项目被拆迁房屋（松皮棚）建成时间公示、集体土地房屋征收补偿安置合同、委托书、拆迁安置购房专款保存三方协议、各方当事人的陈述等证据证实。
本院认为，关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”诉争合同签订于2015年5月29日，原告于2017年4月提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限，故本院对被告横沥镇政府提出原告超过起诉期限提出诉讼的意见不予采纳。
关于原告何兆华的诉讼主体资格问题。何兆华主张其为涉案房屋的所有者，但是，其提供的房地产权证为庙南村××号，而非涉案的庙南村××号侧房屋。涉案房屋并未办理产权证，且何兆华已就庙南村××号房屋与本案三被告另行签订房屋补偿安置协议。对于涉案的庙南村××号侧房屋，被告南沙土发中心称在实施房屋补偿安置过程中，以产权登记的权属人为基本原则，同时兼顾分户问题。本案中何兆华已就庙南村××号房屋取得补偿安置住房协议，何炳有作为何兆华的父亲，与何兆华共同居住，三被告与其就庙南村××号侧房屋签订补偿和安置协议，符合农村村民的实际居住情况，更能最大限度满足拆迁安置对象的补偿和实际需要。因此，何兆华不是案涉房屋的权属人，也非涉案合同的当事人，不具有原告主体资格，对其起诉予以驳回。
被告南沙土发中心负责南沙开发区征用土地方案和拆迁补偿安置方案的实施，其有权在辖区内与被拆迁人签订征收补偿安置合同。原告何炳有与三被告签订的涉案合同是合同当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性禁止性规定，且被告已依据上述合同的约定，向原告何炳有支付了相应的补偿款。虽然涉案合同的签订时间在涉案土地取得征地批复之前，但并未影响原告的权益，并未损害原告何炳有依据相关规定应当获得的补偿和安置利益，故对原告要求确认涉案合同无效的意见，没有事实和法律依据，本院不予采纳。
关于涉案房屋是否应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。原告认为涉案房屋所在地已纳入城市规划区，应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，没有法律依据。因涉案房屋位于集体土地上，且涉案《征收土地公告》对涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置等进行了公示，故对原告的上述主张，本院不予支持。
关于规范性文件审查的问题。根据诉争合同的内容可知，诉争合同是被告根据8号指导意见、9号办法的规定，并与原告协商后达成的协议。经查，8号指导意见第六条、第八条、9号办法第八条是对房屋补偿面积的确定、房屋补偿费及地上附着物、青苗补偿费计算标准的细化，并没有与上位法相冲突，故原告要求确认违法的理由不成立，对原告的该项意见，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告何炳有的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告何炳有负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 叶 莉
代理审判员 黄 胜
人民陪审员 邓金兰
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 吴泳淇