浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1605号
上诉人（原审原告）陈学正，男，1949年4月2日出生，汉族，住浙江省台州市路桥区。
委托代理人陈林兵（系陈学正之子），男，1971年7月28日出生，汉族，住址浙江省台州市路桥区。
委托代理人陈林华（系陈学正之子），男，1979年6月29日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人陈书宏、赵均利，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
陈学正诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年11月6日作出（2017）浙01行初329号行政判决。陈学正不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月19日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年2月8日公开开庭审理了本案。上诉人陈学正的委托代理人陈林兵、陈林华，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人陈书宏、赵均利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年8月11日，台州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书方案”》，拟申请国有土地使用权挂牌出让上报审批。2003年8月25日，答辩人作出浙土字A[2003]20143号审批意见，批准挂牌出让国有土地24.0124公顷，用途住宅，出让年限70年。2017年4月26日，被告浙江省政府收到原告的复议申请，请求撤销浙土字A[2003]20143号建设用地项目呈报材料“一书三方案”。被告于2017年4月27日向原告发出浙政复[2017]246、247、248号《行政复议申请材料补正通知书》，通知原告就以下事项予以补正：一、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。请你明确是哪份批文征收了你使用的土地，并针对和你有利害关系的批文提出行政复议申请。二、你的复议请求表述为“浙土字B[2003]11387号、浙土字B[2003]11267号、浙土字A[2003]-20143号建设用地项目呈报材料“一书三方案'”，但一书三方案为上报审批材料，本身并不是具体行政行为。如果你不服省政府征地审批行为，应当针对被申请人浙土字B[2003]11387号、浙土字B[2003]11267号、浙土字A[2003]-20143号审批行为提出，请你予以明确并更正……请你于2017年5月20日前对以上材料进行补正……。原告收到该补正通知后，提供了一些补充材料，但未对复议请求予以更正。经审理后，被告于2017年7月14日作出浙政复[2017]246号复议决定，认为“《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以提出行政复议申请。申请人请求撤销浙土字A[2003]20143号建设用地项目呈报材料'一书三方案'，但建设用地项目呈报材料方案为上报审批材料，本身并不是具体行政行为。并且被申请人审批挂牌出让国有土地方案的行为，与申请人无法律上的利害关系。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定。在本机关予以书面释明并要求按规定进行补正后，申请人在规定的补正期限内拒不补正，因此申请人的申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。”该复议决定于同年7月18日邮寄送达原告。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以提出行政复议申请。本案陈学正复议请求撤销的浙土字A[2003]20143号建设用地项目呈报材料“一书三方案”（实为“一书方案”），系台州市国土资源局组织上报的审批材料，该审批材料本身并非具体行政行为。对此，浙江省政府已通过补正通知的形式向陈学正释明，告知其可就与其有利害关系的被申请人作出的相关审批行为提出复议，但陈学正收到该补正通知后仍坚持撤销上述呈报材料，对复议请求未予更正。故浙江省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回陈学正的行政复议申请，并无不当。本案浙江省政府于2017年4月26日收到陈学正的复议申请后，次日即向陈学正发出补正通知，因陈学正未在指定的补正期间对复议请求予以更正，浙江省政府遂于2017年7月14日作出案涉复议决定，并于同年7月18日邮寄送达陈学正，符合法定程序。综上，原告陈学正的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈学正的诉讼请求。
陈学正上诉称：本人系台州市路桥区螺洋街道池头村村民，案外人勾结被上诉人在未经本村村民征地专项会议同意征地条件下，擅自将本村土地在2003年开始采用全部征收、将基本农田偷梁换柱以耕地形式拆分审批的办法报批，土地被违法征用，致使本人生活、农业生产被强行停水、停电，严重侵犯上诉人利益。根据征地相关手续程序，涉案集体土地所有人必须召开专项征地表决大会，并取得三分之二代表讨论通过，制作专项征地工作会议纪要。而本案复议职能部门，又是本案行政复议的被申请人，庇护职能部门滥发审批浙土字A[2003]20143号建设项目呈报材料“一书三方案”。上诉人为此申请行政复议，根据行政复议法及实施条例的相关规定，上诉人申请符合行政复议受理条件。被上诉人借补充证据等搪塞自己职能，对上诉人不利。一审判决认定事实不清，根据《土地管理法》，涉案征收的基本农田没有取得国务院的批准，且涉及本案的征地批文的全部资料没有公布，卷宗内也没有相关公示内容，上诉人根本不知情。故要求撤销一审判决；撤销浙政复[2017]246号复议决定，责令被上诉人继续履行行政复议职责。
浙江省人民政府答辩称：一、浙政复[2017]246号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。经审理查明，2003年8月11日，台州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书方案”》，拟申请国有土地使用权挂牌出让上报审批。2003年8月25日，答辩人作出浙土字A[2003]20143号审批意见，批准挂牌出让国有土地24.0124公顷，用途住宅，出让年限70年。同时查明，上诉人请求撤销建设用地项目呈报材料“一书三方案”，答辩人于2017年4月27日通知上诉人于同年5月20日前补正，告知上诉人应针对与其有利害关系的审批行为提出行政复议申请；如果不服答辩人审批行为，应当针对答辩人的审批行为提出，请予以明确并更正。但补正期间届满至今，上诉人拒绝予以更正。答辩人认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以提出行政复议申请。上诉人请求撤销浙土字A[2003]20143号建设项目呈报材料“一书三方案”，但建设项目呈报材料方案为上报审批材料，本身并不是具体行政行为。并且答辩人审批挂牌出让国有土地方案的行为，与上诉人无法律上的利害关系。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。答辩人据此作出浙政复[2017]246号复议决定，驳回申请人的行政复议申请。二、浙政复[2017]246号复议决定程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府作出的浙政复[2017]246号行政复议决定是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。根据上述规定，只有对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围，未对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，上诉人陈学正申请行政复议要求撤销的是浙土字A[2003]20143号建设用地项目呈报材料“一书方案”，该“一书方案”系台州市国土资源局上报的申请材料，并非行政行为，不具有法律效力，更不可能对上诉人的权利义务产生实际影响。对上诉人权利义务产生实际影响的是土地征收批准行为。上诉人在被上诉人的补正通知明确告知该申请材料并非行政行为、应对省政府征地审批行为提出行政复议的情况下，拒绝更正复议请求，被上诉人据此驳回上诉人的复议申请，具备事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人陈学正提出的“上诉人的申请符合行政复议受理条件，一审判决认定事实不清”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人陈学正负担。
本判决为终审判决。
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审判长 唐维琳
审判员 王玉岳
审判员 黄 寒
二〇一八年二月十二日
书记员 张 莹