江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初200号
原告姜亚萍，女，1959年4月27日生，汉族，住南通市崇川区。
原告陈伟，女，1967年9月14日生，汉族，住南通市崇川区。
原告白云，女，1962年1月22日生，汉族，住南通市崇川区。
原告季淑英，女，1963年5月29日生，汉族，住南通市崇川区。
原告唐松林，男，1969年7月4日生，汉族，住南通市崇川区。
五原告委托代理人曹建平，江苏江花律师事务所律师。
五原告委托代理人俞舟，江苏江花律师事务所实习律师。
被告南通市国土资源局，住所地南通市崇川区跃龙路32号。
负责人魏钦稳，职务副局长（主持工作）。
委托代理人王鑫，南通市国土资源局工作人员。
委托代理人朱卫，北京大成（南通）律师事务所律师。
第三人南通产业控股集团有限公司，住所地南通市崇川区工农路486号。
法定代表人杜永朝，职务董事长。
委托代理人陆建栋，男，1967年5月21日生，汉族，住南通市崇川区，系南通产业控股集团有限公司工作人员。
委托代理人姚汉炎，男，1952年11月3日生，汉族，住南通市港闸区，系南通产业控股集团有限公司工作人员。
原告姜亚萍、陈伟、白云、季淑英、唐松林不服被告南通市国土资源局（以下简称南通国土局）土地行政登记，于2016年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于8月11日向被告南通国土局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通产业控股集团有限公司（以下简称产业集团）与案件处理有利害关系，本院依法通知产业集团作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。五原告及委托代理人曹建平、俞舟，被告南通国土局的负责人季正兴及委托代理人王鑫、朱卫，第三人产业集团的委托代理人陆建栋、姚汉炎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年8月3日，南通市人民政府颁发了苏国用[2007]第0106023号《国有土地使用证》，该证载明土地使用权人为南通工贸国有资产经营有限公司，座落崇川区段家坝小园21附1幢103-2室，地号01-06-（032）-141-7，地类（用途）为其他商服（214），使用权类型为出让，终止日期为2035年7月29日，使用权面积为11.15平方米。同时载明本宗土地使用权如需转让、出租、抵押或者改变用途，必须依法办理有关审批和土地变更登记手续。
五原告诉称，2002年11月22日，南通市人民政府为南通商贸控股有限公司下属企业改制召开专题会议，形成第78号会议纪要，决定将非居办房屋直接过户给相关改制企业。据此，五原告在改制后取得段家坝小园21附1幢103-1室、103-2室、209室产权证，其中103-2室在改制前已取得房产证、土地使用证，但被告南通国土局通过登报形式声明苏通国用（2002售）字第01060093号《国有土地使用证》作废，并违法将该证土地使用权人变更为南通工贸国有资产经营有限公司。2005年6月7日，五原告持相关办证材料向被告南通国土局申请办理土地使用证。6月9日，被告南通国土局工作人员告知五原告不能办理土地使用证并作退件处理。2013年10月，被告南通国土局告知五原告可以办理土地使用证，但需缴纳278399.7元土地出让金。同期改制的其他同类企业或个人当时就取得了土地使用证，被告南通国土局应在2005年按规定办证而未办理，造成五原告需要花巨资才能办证。此外，被告南通国土局将本属于五原告的土地使用证变更至他人名下，侵犯了五原告的合法权益。请求：1.依法撤销苏通国用[2007]第0106023号《国有土地使用证》。2.诉讼费由被告南通国土局承担。
五原告向本院提交了以下证据：
1.南通市人民政府第78号《专题会议纪要》、通商控发[2004]57号《关于同意新新纺织器材有限公司整体出售的批复》，证明五原告通过改制成为房屋合法所有人，有权办理相关土地使用证，且被告南通国土局明知该事实。
2.南通市房管局收件收据、五原告的房屋所有权证，证明五原告通过改制取得段家坝小园21附1幢103-1、103-2室、209室房屋所有权，所有权性质是共同共有。
3.南通市国土资源局窗口收件办理单，证明被告南通国土局拒绝为五原告办理土地使用权证，并作退件处理。
4.段家坝小园21附1幢103-3室的土地使用证，证明被告南通国土局于2001年为同样类型的个人颁发了土地使用权证。
5.苏通国用[2002售]第01060093号《国有土地使用证》，证明段家坝小园21附1幢103-2室土地使用权原登记在南通市新新纺织器材有限公司名下。
6.苏通国用[2007]第0106023号《国有土地使用证》，证明五原告取得段家坝小园21附1幢103-2室房屋所有权证书之后，根据改制文件，可以取得房屋项下的土地使用证，但被告南通国土局违法将土地使用权登记在南通工贸国有资产经营有限公司名下。
7.地籍调查结果联系单，证明五原告的涉案房屋土地使用权面积。
8.南通产业控股集团有限公司工商登记资料，证明第三人产业集团系由南通工贸国有资产经营有限公司更名而来。
9.通国土资地出分补[2013]006号《南通市国土资源局关于批准受让土地的通知》，证明五原告的涉案房屋可以办理土地使用权证。
10.契税纳税联系单、南通市市区土地出让金缴款通知书，证明五原告办理段家坝小园21附1幢103-1室、209室需缴纳土地出让金278399.7元，经估算，与2001年相比每平米多出了2910元。
被告南通国土局辩称：1.案涉段家坝小园21附1幢103-1室、103-2室、103-3室和209室房屋因1994年华能宾馆建设需要，南通市城乡建设发展公司对原南通百货总公司下属企业南通市新新百货纺织器材商店（1998年更名为南通市新新百货纺织器材有限公司）使用、租用的店面拆迁安置而来。其中103-3室为职工朱辉明个人出资购买，并于2001年10月、11月分别办理了房产证和土地使用权证。而103-2室为南通市新新纺织器材有限公司所有，103-1室、209室由该公司继续租用。2.段家坝小园21附1幢103-2室在改制前已由南通市新新纺织器材有限公司购得房产产权和国有土地使用权，并移交给南通商贸控股有限公司。五原告在改制中购得的仅是段家坝小园21附1幢103-2室的房屋产权，不包含国有土地使用权。故被告南通国土局之后将该房屋依申请变更登记在南通工贸国有资产经营有限公司名下并无不当。3.2005年1月，原告方办理了段家坝小园21附1幢103-1室、103-2室和209室房产证。同年6月7日向被告南通国土局申请办理上述房产的土地使用权证，因上述房产转移时不包含土地使用权，故被告南通国土局告知不能直接办理权属变更登记，作退件处理。4.2013年10月21日，五原告向被告南通国土局申请补办段家坝小园21附1幢103-1室、209室土地出让手续。经审查，符合办理协议出让手续条件，被告南通国土局根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第六条的规定以提交申请时间节点作为拟出让时间节点组织地价评估，并确定协议出让金额，五原告不愿意按此金额缴纳土地出让费用，未签订土地出让合同，故未办理登记。请求驳回五原告的诉讼请求。
2016年9月5日，被告南通国土局向本院提交了以下证据、依据：
1.段家坝小园21附1幢209室、103-1室、103-2室和103-3室拆迁安置、工程结算、产权移交、面积分割等材料，证明上述房屋的产权来源。
2.段家坝小园21附1幢103-3室房产证和土地使用权证，证明案外人朱明辉获取该房屋的房屋产权及土地使用权。
3.段家坝小园21附1幢103-2室房产证、土地使用权证、具结书、契税完税证明，证明该房屋的房屋产权和土地使用权属于南通市新新纺织器材有限公司。
4.关于商贸控股公司下属市直管非居房产权转移问题的会议纪要（南通市人民政府2002年11月22日《专题会议纪要》）、通房管协[2003]字第10号《直管非住宅公房所有权移交协议书》，证明段家坝小园21附1幢103-2室房产转移到南通商贸控股有限公司名下。
5.通商控发[2004]44号《关于南通市新新纺织器材有限公司资产评估报告项目核准意见的批复》、企业国有产权转让成交确认书、企业国有股（产）权转让合同、通商控发[2004]57《关于同意新新纺织器材有限公司整体出售的批复》，证明改制出让批复中明确只出让房产，不包含房屋土地使用权价值，同时明确由受让人向国土部门租赁或者直接办理土地出让手续，费用自理。
6.通委发[2004]19号《中共南通市委、南通市人民政府<关于市属工贸系统国有资产经营公司整合的意见>》、通政发[2005]25号《市政府关于建立南通工贸国有资产经营有限公司的通知》，证明包括南通商贸控股有限公司等5大公司合并组建为南通工贸国有资产经营有限公司。
7.通国资发[2005]32号《市国资委关于对南通工贸国有资产经营有限公司实行国有资产授权经营的批复》，证明市国资委授权包含段家坝小园21附1幢103-2室的土地使用权由南通工贸国有资产经营有限公司经营。
8.关于南通工贸国有资产经营有限公司土地资产授权和土地运作政策的会议纪要（南通市人民政府2006年8月22日《专题会议纪要》），证明该文件再次明确就改制企业土地使用权授权给南通工贸国有资产经营有限公司，在不改变土地原用途情况下可由受让人向该公司提出申请，到国土部门办理土地出让手续。
9.段家坝小园21附1幢103-2室土地使用权证遗失公告，证明原土地使用证遗失并声明作废。
10.土地登记卡，证明该登记卡载明的原土地使用权人为南通市新新纺织器材有限公司。
11.窗口收件办理单，证明五原告2005年6月7日要求办理权属变更登记时，被告南通国土局工作人员已经告知转让时不含土地使用权，不能办理。
经本院要求，被告南通国土局补充提供了以下证据：通地征[1995]第41号《关于批准征用土地的通知》、通地合字[1995]20号《国有土地使用权有偿出让合同书》、段家坝小园21附1幢103-2室房屋所有权证及土地使用证审批表、土地使用权变更登记申请书、审批表、苏通国用（2007）第0106023号《土地登记审批表》及所附营业执照、法定代表人身份证明，证明段家坝小园21附1幢103-2室土地使用权的来龙去脉。
法律法规依据：《土地登记规则》第三十八条、第六十五条，《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第六条。
第三人产业集团述称，同意被告南通国土局的答辩意见，请求驳回五原告的诉讼请求。
第三人产业集团未向本院提交证据。
经庭审质证，五原告对被告南通国土局提供的证据1认为案涉段家坝小园21附1幢103-2室系南通市新新纺织器材有限公司自建，不能达到被告南通国土局的证明目的；对证据2的真实性无异议，但认为朱辉明2001年办理了土地使用证，五原告2005年同理也可以办理土地使用证；对证据3无异议；对证据4的真实性无异议，但认为段家坝小园21附1幢103-2室不属于非居房，无需相关部门批准办理土地证；对证据5-8认为五原告并不知晓，不能用后出台的文件规范之前的窗口办证程序；对证据9认为系在五原告申请办证之后的近两年才公告，被告南通国土局未核实相关情况；对证据10、11的真实性无异议，但认为无法达到被告南通国土局的证明目的。五原告对被告南通国土局补充提供的苏通国用（2007）第0106023号《土地登记审批表》认为被告南通国土局用2006年、2007年的会议纪要、批复等文件办理该土地使用证违反了法不溯及既往的原则，不符合法律规定，对其他证据认为与本案不具关联性。第三人产业集团对被告南通国土局提供的证据无异议；对被告南通国土局补充提供的证据真实性无异议，认为案涉房屋的土地为原南通市新新纺织器材有限公司改制剥离资产，未列入改制范围。
被告南通国土局、第三人产业集团对五原告提供的证据8无异议；对证据1、3、5、6的真实性无异议，但认为无法达到五原告的证明目的；对证据2、4、7、9、10认为与本案不具关联性。
本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告南通国土局提供的证据1-10及补充证据能够反映案涉段家坝小园21附1幢103-2室土地使用权的来龙去脉及登记在南通工贸国有资产经营有限公司名下的原因，能够达到被告南通国土局的证明目的；证据11与本案不具关联性，不予认定。五原告提供的证据1-3、5-7能够证明五原告通过企业改制获得段家坝小园21附1幢103-1室、103-2室、209室房屋所有权的事实，但不能达到五原告证明段家坝小园21附1幢103-2室土地使用证违法的证明目的；证据4、9、10与本案不具关联性，不予认定。
经审理查明，原南通市新新百货纺织器材商店原址位于南大街397-399号，其中建筑面积95.67平方米店面房系向南通市非居房管所租用，另有建筑面积37平方米系自有店面房。1994年因华能宾馆建设项目而拆迁，由南通市城乡建设发展公司进行征地拆迁补偿安置。1998年8月，原南通市新新百货纺织器材商店重新注册登记为南通市新新纺织器材有限公司。1998年底，南通市城乡建设发展公司将位于段家坝小园21附1幢103室（建筑面积115.38平方米）和209室（建筑面积25.67平方米）的新建店面房安置给该公司。因该公司经营效益不佳，无资金取房，遂于2000年10月向南通市城乡建设发展公司、南通市房产管理局产权监理处申请对1幢103室房屋进行分割，由朱辉明出资购得安置房建筑面积23.08平方米，该公司取得建筑面积22.3平方米，其余建筑面积95.67平方米房屋仍然向南通市非居房管所租用。经南通市房产管理局产权监理处现场勘察、测定，将原1幢103室建筑面积115.38平方米分割为103-1室（建筑面积分别为70平方米）、103-2室（建筑面积22.3平方米）、103-3室（建筑面积23.08平方米）。2001年10月、11月，朱辉明分别办理了段家坝小园21附1幢103-3室的房屋所有权证和国有土地使用证。2001年10月，南通市新新纺织器材有限公司办理了段家坝小园21附1幢103-2室的房屋所有权证。2002年3月，南通市新新纺织器材有限公司办理了段家坝小园21附1幢103-2室的国有土地使用证（苏通国用[2002售]字第01060093号）。2002年11月22日，南通市人民政府就南通商贸控股有限公司下属市直管非居房产权转移问题召开专题会议，形成了第78号《南通市人民政府专题会议纪要》，明确根据市委、市政府的决定，通资委[2001]49号文件已将商贸系统授权企业的直管非居房产权交商贸控股公司作为改制成本。为了简化手续，减少改制成本，对已改制出售的市直管非居房，在办理产权过户时，由受让者凭市政府、市国资委或商贸控股公司的批复，并交足2002年租金，直接到房管局产权监理处办理产权转移过户登记手续，不再进行两次过户手续。2003年4月8日，南通市直管公房管理处与南通商贸控股有限公司签订了《直管非住宅公房所有权移交协议书》，明确由南通市直管公房管理处将百货总公司等80户租赁使用的直管非住宅公房98处房屋整体划转给南通商贸控股有限公司，其中包含段家坝小园21附1幢103室、209室95.67平方米房屋。2004年9月7日，南通商贸控股有限公司作出通商控发（2004）44号《关于南通市新新纺织器材有限公司资产评估报告项目核准意见的批复》，其中明确净资产中房屋的评估价值不含土地使用权价值。2004年11月19日，原告陈伟为代表与南通百货总公司签订了编号通权所2004年第119号《企业国有股（产）权转让合同》，约定将南通市新新纺织器材有限公司100%的股权及租用的95.67平方米非居房产权以人民币60.76万元的价格转让给原告陈伟等人。2004年11月30日，南通商贸控股有限公司作出通商控发（2004）57号《关于同意新新纺织器材有限公司整体出售的批复》，明确同意将新新纺织器材有限公司调整后的净资产3.74万元，其中自有房产建筑面积22.3平方米，评估价为4.01万元（不含土地使用权价值），另新新纺织器材有限公司租用的段家坝小园21附1幢103-（3-5室）、209室（原段家坝106号）非居房95.67平方米，评估价值14.9万元（不含土地使用权价值）共计18.91万元，以60.76万元的价格出售给陈伟为代表的5名店内职工（出资人陈伟、白云、姜亚萍、季淑英、唐松林）；原新新纺织器材有限公司占用的土地，由改制后的企业向国土管理部门租用使用或者直接申请办理出让手续，费用自理等内容。12月10日，南通产权交易所有限公司作出《企业国有产权转让成交确认书》，确认了上述《企业国有股（产）权转让合同》。2005年6月7日，五原告向被告南通国土局申请办理段家坝小园21附1幢103-1室、103-2室及209室土地权属变更登记。6月9日，被告南通国土局告知五原告，转让时不含土地使用权，不能进行登记，作退件处理。
另查明，2004年12月17日，中共南通市委、南通市人民政府作出通委发[2004]19号《关于市属工贸系统国有资产经营公司整合的意见》，将南通商贸控股有限公司等五家国有资产经营公司合并，组建南通工贸国有资产经营有限公司，对5家资产经营公司2004年12月31日止所投资企业仍保留的国有资产，由市国资委授权南通工贸国有资产经营有限公司经营。2005年3月7日，南通市人民政府作出通政发[2005]25号《市政府关于建立南通工贸国有资产经营有限公司的通知》，进一步明确南通工贸国有资产经营有限公司由南通商贸控股有限公司等5家公司合并组建，具体资产授权基数及资本金数额由市国资委另行核定。4月29日，南通市人民政府国有资产监督管理委员会作出通国资发[2005]32号《市国资委关于对南通工贸国有资产经营有限公司实行国有资产授权经营的批复》，确定原南通市新新纺织器材有限公司位于段家坝路106号的22.3平方米土地授权、委托南通工贸国有资产经营有限公司管理。2006年8月22日，南通市人民政府组织召开专题会议，就南通工贸国有资产经营有限公司土地资产授权和土地运作政策有关问题形成第35号《南通市人民政府专题会议纪要》，明确由国土局等部门帮助工贸公司集中解决土地过户问题，对132原幅国有划拨土地统一变更到工贸公司，保留国有划拨性质。同时明确，企业改制时，政府会议纪要中已明确可以由改制后的企业办理土地出让的，由企业向工贸公司提出申请，工贸公司批准同意后，由企业直接到市国土部门办理相应的土地使用权出让手续等内容。2007年4月11日，被告南通国土局受南通工贸国有资产经营有限公司委托在《江海晚报》刊登公告，声明南通市新新纺织器材有限公司遗失的段家坝小园21附1幢103-2室国有土地使用证（苏通国用[2002售]字第01060093号）作废。2007年8月3日，南通市人民政府向南通工贸国有资产经营有限公司重新颁发了苏通国用（2007）第0106023号《国有土地使用证》。
再查明，南通工贸国有资产经营有限公司于2008年6月变更登记为南通产业控股集团有限公司。2015年6月，根据通编办发[2015]93号文件规定，设立了南通市不动产登记局，为南通市国土资源局内设机构，不动产登记职能调整为南通市不动产登记局行使。
本院认为，根据当事人诉辩主张，本案的争议焦点主要是南通市人民政府2007年8月颁发的苏通国用（2007）第0106023号《国有土地使用证》是否有事实根据和法律依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因不动产登记职权的调整，被告南通国土局继续行使该职权，故被告南通国土局对南通市人民政府2007年8月颁发的《国有土地使用证》承担相应的法律责任。
根据作出行政行为时有效的《土地登记规则》第三十八条规定，因单位合并、分立、企业兼并等原因引起土地使用权变更的，有关各方应当在合同签订后三十日内或者在接到上级主管部门的批准文件后三十日内，持合同或者上级主管部门的批准文件和原土地证书申请变更登记。第六十五条规定，土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。本案中，因华能宾馆建设拆迁安置，南通市新新纺织器材有限公司于2002年办理了案涉段家坝小园21附1幢103-2室《国有土地使用证》，另有95.67平方米房屋继续向南通市非居房管所租用。2004年企业改制时，作为改制企业南通市新新纺织器材有限公司主管单位的南通商贸控股有限公司在其作出的《关于同意新新纺织器材有限公司整体出售的批复》中明确，整体出售的资产中不含土地使用权价值。此意味着五原告作为受让方并未取得受让资产中房屋的土地使用权。此后，南通商贸控股有限公司等五家公司重组为南通工贸国有资产经营有限公司。2005年4月，南通市国有资产监督管理委员会作出通国资发[2005]32号《市国资委关于对南通工贸国有资产经营有限公司实行国有资产授权经营的批复》，授权将包含案涉段家坝小园21附1幢103-2室土地使用权交由重组后的南通工贸国有资产经营有限公司经营管理。根据《土地登记规则》第三十八条的规定，因单位合并的原因，案涉段家坝小园21附1幢103-2室土地使用权应当变更登记到重组后的南通工贸国有资产经营有限公司名下。2007年4月，南通工贸国有资产经营有限公司委托被告南通国土局在《江海晚报》刊登公告，声明原登记在南通市新新纺织器材有限公司名下的段家坝小园21附1幢103-2室《国有土地使用权证》（苏通国用（2002售）字第01060093号）遗失作废。在公告期内，五原告并未提出异议。2007年8月，被告南通国土局根据土地登记卡资料及《公告》、南通市国有资产监督管理委员会所作批复等材料，以南通市人民政府名义重新颁发了苏通国用（2007）第0106023号《国有土地使用证》，故该颁证行为具有事实根据和法律依据，并不违反法律规定。
综上，案涉段家坝小园21附1幢103-2室土地使用权登记具有事实和法律依据。五原告的诉讼主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告姜亚萍、陈伟、白云、季淑英、唐松林的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告姜亚萍、陈伟、白云、季淑英、唐松林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 齐海生
审 判 员 徐建云
人民陪审员 徐金发
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。