陕西省商洛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕10行初89号
原告王飞。
原告张常兴。
原告赵存良。
原告张辉。
原告张宝山。
原告张海元。
原告张友林。
原告张龙。
原告张伍选。
原告张选良号。
原告杨秀利。
原告张涛涛。
原告张卫东。
原告杭续。
诉讼代表人张选良、张海元、杭续。
十四原告委托代理人陈浩，北京京翔律师事务所律师。
被告户县人民政府。
法定代表人张永潮，县长。
委托代理人陈鹏，户县秦渡镇人民政府副镇长。
委托代理人张小利，户县余下法律服务所法律工作者。
原告王飞等十四人以户县人民政府征地违法为由向西安市中级人民法院提起行政诉讼，并向陕西省高级人民法院申请该案异地管辖，2015年11月13日，陕西省高级人民法院作出（2015）陕立行他字第00038号裁定，指定本案由本院管辖。本院2016年1月11日登记立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2016年4月11日作出（2016）陕10行初12号行政裁定，驳回原告王飞等十四人的起诉。王飞等十四原告不服提出上诉，陕西省高级人民法院2016年9月21日作出（2016）陕10行终279号行政裁定：撤销本院（2016）陕10行初12号行政裁定，指令本院继续审理。本院2016年11月16日重新立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年11月25日公开开庭进行了审理，原告王飞等十四人的诉讼代表人张选良、张海元、杭续，委托代理人陈浩；被告户县人民政府的委托代理人陈鹏、张小利到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
因建设西安南750千伏输变电工程，2012年12月12日，户县人民政府委托户县秦渡镇人民政府正式启动了该项目工程的征地工作。同年12月14日，经实地测量和定点放线，确定征收扶托村3个村民小组共计74.45亩土地作为项目用地。同年12月28日，户县秦渡镇人民政府与秦渡镇扶托村村委会签订了《征地补偿协议》。2013年春节后，户县秦渡镇人民政府兑付了扶托村被征地块的青苗补偿和征地补偿款发放工作。
原告王飞等十四人诉称，被告户县人民政府因建设750千伏输变电站项目，在征用原告等十四人所在的户县秦渡镇扶托村基本农田过程中，未经批准违法占地，并违法截留征地款，侵害了原告等十四人的合法权益。2015年1月16日，原告向西安市中级人民法院提起行政诉讼，2015年3月10日，西安市中级人民法院以该案应当复议前置为由驳回原告起诉，2015年7月原告向西安市人民政府申请行政复议，2015年9月3日西安市人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》。现请求依法判决确认被告户县人民政府征地行为违法。
原告王飞等十四人提交的证据有：1、行政复议申请书；2、西安市人民政府市政复决字（2013）132号行政复议决定书；3、起诉状；4、（2014）西中行初字第00006号行政判决；5、西安市人民政府市政复决字（2014）131号行政复议决定书；6、《户县国土资源局关于750千伏输变电站项目用地有关情况的函》；7、西安市人民政府2013年4月17日会议纪要。
被告户县人民政府辩称，西安南750千伏输变电工程完成了规划选址、土地预审、立项、农用地转用和土地征收等手续，并通过协商方式与被征地农民签订了《征地补偿协议》，对被征地农民发放了青苗和征地补偿款，故被告征收原告土地的具体行政行为合法，证据充分，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告户县人民政府提交的证据有：1、省发改委函，证明2011年该项目已经经省发改委同意立项；2、国家发改委（2013）1959号文件，证明项目通过国家发改委的核准；3、国土资源部（2013）104号函，证明项目符合政策，用地符合规划，通过用地预审；4、西安市政府专题会议纪要，证明户县政府征地行为是受市政府的要求加快项目进展，将地面清理工作交给户县政府去做；5、秦渡镇扶托村三委会会议纪要，证明征收扶托村土地，赔付等是经过了村组的同意，进行了公示公告，得到大家的支持，政府的行为是符合法律规定的；6、扶托村村组干部、村民代表与秦渡镇人民政府签订的征地补偿协议书，该协议具有法律效力；7、扶托村青苗补偿明细。8、扶托村征地补偿款发放名单，原告十四人在内的扶托村村民，已经按照协议领取了青苗赔偿款和征地补偿款，政府已经履行了补偿义务，补偿款足额发放，没有截留；9、国网陕西省电力公司取得的不动产权证书。
庭审结束后，本院责令被告户县人民政府提交了秦渡镇人民政府与秦渡镇扶托村村民委员会签订了《征地补偿协议》原件，及户县不动产登记局为国网陕西电力公司颁发的不动产权证书原件，经核对均与原件一致。
户县人民政府在庭审结束后，根据本院的要求，还补充提交了2013年11月28日户县统一征地办公室与秦渡镇人民政府签订的征收土地委托书，陕西省人民政府陕政土批（2015）406号审批土地件，西安市人民政府市国土字（2016）第249号审批土地件。
上述原、被告提交的证据均当庭进行了质证。经质证，原告认为被告提交的证据1、2，证实该项目要经国家发改委批准，国家发改委的批复时间是2013年10月8日，被告2012年征地，足以证明未批先占；证据3国土资源部用地预审的时间是2013年4月11日，也是在征地之后，证明未批先占，另外不管是立项还是预审，都不能作为征地的依据，只是前置程序文件，预审中也说得很清楚没有取得建设手续，就不能征地，被告以用地预审代替建设批文，本身违法；证据4西安市政府会议纪要，其时间是2013年4月17日，但征地协议是2012年签的，证明被告未批先占，因纪要中明确道路所占按每亩20万元征收。秦渡镇在征地标准没有确定的情况下与村委会签订每亩3万的协议，克扣补偿款，侵犯了农户权利；证据5村委会记录的真实性合法性均不认可，而且该证据记载的时间也晚于被告签订的征地协议，证实被告征地违法；证据6征地补偿协议系复印件无原件，不认可真实性；该协议没有进行两公告一登记，没有进行听证，签约主体秦渡镇人民政府没有经过任何授权委托，不合法；征地补偿协议书中没有标明征地批文四至范围以及征地公告和安置补偿公告；在没有征地批文的情况下，镇政府即使款项拨付到位也是违法的；协议中乙方责任第四条村委会责任可以看出，也是先签协议村委会后补手续，至今没有征地批文；证据7、8补偿款发放明细，都不是原件，但征地款确已领取，但征地补偿款每亩3万的标准是秦渡镇人民政府决定的，不是户县当地标准。证据9不动产权登记证系复印件，与本案无关。
被告对原告提交的证据质证后认为，原告提交证据与本案证据均客观真实，但不认可上述证据的证明目的。
原、被告提交的证据经评议后，本院认为，被告提交的9号证据、原告提交的1-5号证据与本案无关，其余证据均客观真实，合法有效，本院予以采信。
经审理查明，为满足陕西省用电负荷增长需要，加强关中东西部750千伏电网联络结构，提高供电可靠性，2011年5月24日，陕西省发改委作出《关于同意建设陕西电网750千伏西安南等输变电工程的函》，同意建设750千伏西安南等输变电工程。
2012年12月12日，户县秦渡镇人民政府按照户县政府的安排，正式启动了西安南750千伏输变电工程项目的征地工作，同年12月14日，秦渡镇人民政府会同相关部门对该项目进行定点放线和实地测量，确定征收扶托村三个村民小组74.45亩土地。2012年12月28日，秦渡镇人民政府与秦渡镇扶托村村民委员会签订了《征地补偿协议》，该协议书约定征地面积74.45亩，地价款每亩30000元，青苗补偿款每亩1000元。该协议上还有扶托村村组干部、村民代表等共计25人签字按印。2013年春节后，包括原告王飞等十四人在内的扶托村被征地范围村民领取了青苗补偿款和土地补偿款。
2013年1月21日，在未经批准的情况下，用地单位国网陕西省电力公司擅自占用秦渡镇人民政府所征收的扶托村及白杨寨村的集体土地建设750千伏输变电站，1月24日，秦渡镇国土资源所向其下发了《责令停止土地违法行为通知书》、《限期拆除通知书》。2013年10月17日，户县国土资源局对国网陕西省电力公司作出行政处罚决定，没收国网陕西省电力公司非法占用土地上的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地；对国网陕西省电力公司罚款1150050元，没收和罚款均以执行到位。2014年2月20日，就非法占地问题，户县国土资源局建议户县监察局追究相关人员责任，同年3月4日，户县监察局对秦渡镇党委副书记张某，给予行政警告处分。
2013年4月11日，国土资源部作出《关于宝鸡--西安南--渭南750千伏输变电工程建设用地预审意见的复函》，同意通过宝鸡--西安南--
渭南750千伏输变电工程项目用地预审。2013年10月18日，国家发改委作出《国家发展和改革委关于陕西西安南等2项750千伏输变电工程项目核准的批复》，同意建设西安南、渭南信义2项750千伏输变电工程，完成了项目的立项工作。西安南750千伏输变电工程项目选址为户县秦渡镇白杨寨村和扶托村，共需征地172.52亩，其中扶托村需征地74.45亩。
2015年12月31日，陕西省人民政府作出《关于户县2015年度第二十八批次农用地专用和土地征收的批复》，同意将户县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内秦渡镇白杨寨村、扶托村等相关村组10.5267公顷集体农用地转为建设用地，该转用的土地及其他有关村组0.2250公顷建设用地，合计10.7817公顷集体土地依法征收为国有。2016年5月25日，西安市人民政府作出《转发省人民政府关于户县2015年度第二十八批次农用地转用和土地征收批复的通知》，同意将经省政府批准的10.7817公顷集体土地依法征收为国有，用于城镇建设。2016年8月17日，户县不动产登记局为国网陕西电力公司颁发了不动产权证书。
另查明，本案涉及被征收的扶托村的74.45亩土地系基本农田。西安南750千伏输变电工程项目主体是国网陕西电力公司，该项目已经于2015年4月投产运营。户县人民政府2010年11月19日公布的征地统一年产值标准中，确定秦渡镇扶托村所在的北部平原区征地补偿标准为每亩2.576万元至3.6064万元。
本院认为，本案原告所诉的内容是要求确认被告户县人民政府的征收土地行为违法，故本案的审查重点是被告征地行为的合法性，即审查被告户县人民政府在征地过程中是否履行了法律规定的程序和要求。《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条规定，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。综合本案情况，户县人民政府对秦渡镇扶托村的征地行为存在诸多与法律规定不符的情形，应当依法确认其征地程序违法。具体理由如下：
1、本案户县人民政府对扶托村集体土地的征收未经批准。本案西安南750千伏输变电站项目占用的扶托村的74.45亩土地属于基本农田。依据《土地管理法》第四十五条第一款（一）项规定，征收基本农田应由国务院批准。被告至今没有提交国务院批准所征收土地的相关文件，属于未经批准征收占地。被告提交的国土资源部的建设用地预审意见的复函，系对项目用地的土地预审批复，并非是同意征收集体土地的正式批复，且该复函第五项明确规定，项目按规定核准后，必须按照《土地管理法》和国务院文件的相关规定，办理建设用地报批手续，未取得建设用地批准手续的不得开工建设，户县人民政府至今没有提交相关的报批、批准手续，不能证实土地的征收经过了国务院的审批；其庭审后提交的陕西省人民政府关于土地的批复不能证实与国务院土地审批的关系，且该批复明显迟于征地行为，也不能证实当时的征地行为经过了审批。
2、涉案的土地未履行农用地转用审批。《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。第四十五条第三款规定，征收农用地的，应当依照本案第四十四条规定，先行办理农用地转用审批手续。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批手续。本案户县人民政府对扶托村74.45亩集体土地的征收，无相关国务院关于农用地转用审批的文件，不能证实户县人民政府办理了农用地转用审批手续。
3、被告户县人民政府未批先征。2013年4月11日，国土资源部审核通过了宝鸡--西安南--
渭南750千伏输变电工程项目用地预审。2013年10月18日，国家发改委核准批复同意西安南750千伏输变电工程项目的立项。2015年12月31日，陕西省人民政府作出《关于户县2015年度第二十八批次农用地转用和土地征收的批复》。2016年5月25日，西安市人民政府转发了省政府的批复。在上述项目立项、省政府审批之前，户县人民政府早于2012年12月12日就已经委托秦渡镇人民政府启动了征地工作，秦渡镇人民政府并于同年12月28日与扶托村村委会签订了征地补偿协议。在时间顺序上，户县人民政府征地及补偿工作早于相关的土地、立项等审批，属于未批先征。
4、被告征地工作违反了集体土地征收“两公告一登记”的程序性规定。《土地管理法》第四十六条、第四十八条，《土地管理法实施条例》第二十五条，《征用土地公告办法》第四条、第六条、第七条均规定，国家征收土地的，在征地方案经依法批准后，被征用土地所在的市、县人民政府应当发布征用土地公告，被征用土地的所有权人、使用权人在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管机关办理征地补偿登记。市、县人民政府拟定征地补偿安置方案在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告。本案户县人民政府在对扶托村的集体土地征收过程中，其委托秦渡镇人民政府于2012年12月12日启动征地工作，12月28日与扶托村委会达成征地补偿协议，期间没有依照相关规定履行上述的程序性的规定,至今也没有向本院提交有关的公告及土地征收补偿安置方案的相关证据，其征地行为明显与法律、法规不符。
综上所述，本案被告户县人民政府在征收秦渡镇扶托村的基本农田过程中，未批先征，未履行农用地转用审批手续，未履行相关征地方案、补偿安置方案的公告、登记的程序性规定，该征收土地的行为违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等相关法律、法规的规定，属于程序违法，故应当依法确认该征地行为违法。因十四名原告在起诉前已经就征地行为提出过行政复议，被告称本案仍应当先行行政复议的主张不能成立；原告称被告户县人民政府截留征地款的主张，事实依据不足，本院亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下：
确认被告户县人民政府对户县秦渡镇扶托村74.45亩土地的征收行为违法。
案件受理费50元，由被告户县人民政府承担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 李军宏
审 判 员 张 瑞
代理审判员 林圩垚
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 张春妮