河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）信行初字第4号
原告镇平县棉花专业合作社，住所地镇平县城关镇工业南路158号。
法定代表人姜航，该公司总经理。
委托代理人宋汉生，南阳市博基置业有限公司副总经理。
被告镇平县国土资源局。
法定代表人肖斌，该局局长。
委托代理人邵晓勇，该局工作人员。
委托代理人康晓东，河南荣祥律师事务所律师。
原告镇平县棉花专业合作社诉被告镇平县国土资源局土地出让金行政征收一案，河南省高级人民法院2013年12月12日作出（2013）豫法行辖字第023号行政裁定，指定本院管辖。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告委托代理人宋汉生，被告委托代理人邵晓勇、康晓东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告镇平县棉花专业合作社诉称，被告镇平县国土资源局做出的编号为2013-003号征收调整容积率补缴出让金决定书是错误的，应予撤销。原因是：一、被告剥夺了原告行使诉权的期限。二、原告土地出让金已按照镇平县人民政府办公会议纪要镇政纪[2011]5号的要求足额补缴，不应再次缴纳。三、被告依据的文件对原告无约束力。四、该征收决定书确定的补缴土地出让金金额和程序错误。请求撤销镇平县国土资源局做出的编号为2013-003号征收调整容积率补缴出让金决定，诉讼费用由被告承担。
被告镇平县国土资源局答辩称：一、被告并没有剥夺原告的诉权。原告认为应给其三个月的诉权不正确，《土地管理法》规定的诉权是15日，被告给予了原告30日的诉权。二、原告应缴纳土地出让金。本案并不存在“法不溯及既往”的规定。县政府的会议纪要只是内部规范性文件，不具有法律效力。三、被告下发的补缴土地出让金决定书程序合法。对行政征收目前没有一部程序法，无法可循。
原告提供的证据有：1、镇规发[2010]3号会议纪要；2、镇国土资政纪[2010]128号《镇平县国土资源局关于镇平县棉花专业合作社国有建设用地使用权协议出让方案的请示》；3、镇政纪[2011]5号会议纪要；4、土地出让金补缴票据；5、编号为2013-003号《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》。
被告提供的证据有：1、国有土地使用权出让合同；2、镇平县棉花合作社工商营业执照；3、镇平县人民政府镇政纪[2011]5号会议纪要；4、调整容积率一览表；5、镇平县城乡规划委员会镇规发[2010]3号文件；6、镇平县规划局镇规函[2011]29号文件；7、河南省国土资源厅豫国土办发[2011]69号文件；8、关于房地产调整容积率后补缴地价款有关问题的函；9、镇平县人民政府镇政土[2010]63号土地管理文件；10、镇平县棉花合作社企业法人营业执照；11、镇平县人民政府镇政纪[2009]41号会议纪要；12、镇平县棉花合作社地形图；13、镇平县规划局关于对县棉花专业合作社申请的答复；14、镇平县人民政府镇政土[2013]18号土地管理文件；15、镇平县国土资源局镇国土资[2013]39号文件；16、编号为2013-003号《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》。
经过庭审举证、质证，原、被告对对方提供证据的真实性均无异议。原告对被告提供的镇平县人民政府镇政土[2013]18号土地管理文件、镇平县国土资源局镇国土资[2013]39号文件关于对原告应补缴的土地出让金数额有异议，认为河南省国土资源厅豫国土办发[2011]69号文件及国土资源部土地利用管理司《关于房地产调整容积率后补缴地价款有关问题的函》是在原告补缴土地出让金之后，对原告不适用。被告认为原告报批的合同上确定的容积率是2.4,实际上按容积率3.9建设的，应按3.9缴纳出让金。
经审理查明，2010年11月17日原告镇平县棉花专业合作社与被告镇平县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定建筑容积率≤2.4。2011年3月1日镇平县人民政府召开建设用地容积率变更县长办公会，并形成镇政纪[2011]5号《建设用地容积率变更管理县长办公会会议纪要》，对单位申请调整容积率经规划审批后办理补缴土地出让金等手续的程序及调整补缴土地出让金计算办法进行了规定。2010年8月3日镇平县规划委员会以镇规发[2010]3号《镇平县规划委员会会议纪要》同意原告玉都华府项目容积率调整为3.9。2011年4月17日镇平县规划局对镇平县国土资源局出具镇函[2011]29号《函》，同意原告玉都华府项目设计容积率3.9。2011年6月15日镇平县规划局作出《关于对县棉花专业合作社申请的答复》：“玉都华府项目宗地出让容积率≤2.4，设计容积率3.9。”镇平县棉花专业合作社于2011年7月8日按照《建设用地容积率变更管理县长办公会会议纪要》的要求补缴了土地出让金1776603.9元(面积6969.7平方米)。2011年10月26日国土资源部土地利用管理司对陕西省国土资源厅作出《关于房地产调整容积率后补缴地价款有关问题的函》，2011年12月2日河南省国土资源厅办公室作出豫国土办发[2011]69号《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》，规定补缴地价款测算方法为：补缴土地出让金差额=市场楼面地价×改变容积率增加的建筑面积，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日。2013年7月24日镇平县国土资源局作出《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》（2013-003号），决定：“镇平县棉花专业合作社应在2013年8月8日前将调整容积率应补缴土地出让金561万元上交镇平国土资源局。”并告知：“可自接到本决定之日起30日内向镇平县人民法院提起诉讼或60日内向县政府申请复议。”原告对此决定不服，起诉至法院。
根据原告起诉及被告答辩，本案争议焦点为：一、被告能否依据《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》再次决定由原告补缴土地出让金？二、被告对原告作出征收调整容积率补缴土地出让金决定程序是否合法？
本院认为，（一）关于原告是否应当依据《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》再次补缴土地出让金问题。2011年3月1日镇平县人民政府召开建设用地容积率变更县长办公会，并形成镇政纪[2011]5号《建设用地容积率变更管理县长办公会会议纪要》，该纪要对单位申请调整容积率经规划审批后办理补缴土地出让金等手续的程序及调整补缴土地出让金计算办法进行了明确规定。原告镇平县棉花专业合作社玉都华府项目经批准调整容积率后，已于2011年7月8日按照该纪要要求补缴了土地出让金1776603.9元(面积6969.7平方米)，依据该纪要的规定原告已足额补缴，应属补缴完毕。2011年10月26日国土资源部土地利用管理司对陕西省国土资源厅作出《关于房地产调整容积率后补缴地价有关问题的函》，2011年12月2日河南省国土资源厅办公室作出豫国土办发[2011]69号《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》，该两文件是在原告依据县政府规定足额补缴土地出让金之后，原告不应再次依据该两文件补缴土地出让金，被告镇平县国土资源局依据该两文件的规定，决定原告再次补缴土地出让金的行为，没有法律依据。原告关于不应再次补缴土地出让金的理由成立，本院予以支持。（二）关于被告对原告作出征收调整容积率补缴土地出让金决定程序是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》及2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的权利，对重大事项，还应告知其有依法要求听证的权利。本案中被告决定对原告征收调整容积率补缴土地出让金561万元，但被告未能提供其已告知原告相关权利的证据、依据，应视为没有告知原告相关权利，属程序违法。（三）关于原告诉称被告剥夺其诉权行使期限问题。《中华人民共和国土地管理法》规定的15日内向人民法院起诉，是对责令限期拆除的行政处罚决定不服的起诉期限。本案被告对原告作出的并不是责令限期拆除的行政处罚，不应适用该15日起诉期限的规定。故，被告镇平县国土资源局对原告镇平县棉花专业合作社作出再次补缴土地出让金的行为没有法律依据，且违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告镇平县国土资源局2013年7月24日对原告镇平县棉花专业合作社作出的《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》（2013-003号）。
案件受理费50元，由被告镇平县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或直接向河南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 阮晓强
审判员 许立杰
审判员 李洪宇
二〇一四年一月二十七日
书记员 朱 婧