湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行终字第33号
上诉人（原审第三人）李万平，男，土家族。
委托代理人郭权满，湖南昌隆律师事务所律师。
上诉人（原审被告）桑植县人民政府。住所地湖南省桑植县澧源镇。
法定代表人赵云海，该县县长。
委托代理人毛先祥，男，土家族，系桑植县人民政府经管局工作人员。
委托代理人肖大福，湖南威陵律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）方廷香，女，汉族。
被上诉人（原审原告）朱方信（又名朱芳信），男，土家族，系方廷香的丈夫。
委托代理人向军，男，白族，系桑植县畜牧水产局干部。
委托代理人王德权，湖南风云律师事务所律师。
上诉人李万平与被上诉人方廷香、朱方信诉被上诉人桑植县人民政府农村土地承包经营权行政登记一案，不服湖南省桑植县人民法院于2014年12月31日作出的（2014）桑法行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月27日公开开庭进行了审理。上诉人李万平及其委托代理人郭权满，上诉人桑植县人民政府的委托代理人毛先祥、肖大福，被上诉人方廷香、朱方信及委托代理人向军、王德权到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告朱方信与吴金生为继父子关系，均为朱家冲李家组村民在1981年开始的第一轮农村土地承包期内，吴金生与朱方信是两个不同的家庭承包户，吴金生土地使用证上登记有学校边狮口洛旱地2块，登记面积为0.31亩；在1996年给吴金生颁发的土地经营权证上没有登记上述0.31亩的2块旱地，而变更为学堂边旱地0.06亩，证实吴金生承包的2块旱地被调出了一部分，尚有学堂边旱地0.06亩归其承包经营。2007年在完善农村土地承包登记的过程中，学堂边0.06亩旱地没有登记在吴金生的经营权证上，根据被告和第三人的主张，该部分土地，是因为第三人李万平用金生档头路边小田与吴金生学堂边旱地互换，而被登记在李万平的经营权证上。被告在进行该经营权变更登记时，第三人没有按规定向被告提交书面申请和已变更的农村土地承包合同及其它证明材料。而吴金生0.05亩的路边小田，在1984年、1996年和2007年三次登记的过程中，都登记在吴金生的经营权证上。吴金生与方家英夫妻于2006年前后，先后过世，该家庭承包户消亡，发包方没有将该承包户所承包的除林地以外的田土提留或另行发包，而一直由两原告管理经营。2012年，该村学校边的土地被征收划拨为国有土地，修建澧源镇敬老院，征收补偿过程中，两原告发现其继父吴金生在1996年的土地承包经营权证上尚有学堂边土地0.06亩，而在2007年的经营权证上却没有了，后发现发包方及被告以互换为由以0.05亩的面积登记在第三人李万平的经营权证上。两原告对登记不服，以土地侵权为由向桑植县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，2014年8月18日，被告作出仲裁裁决，原告仍不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该登记。另查明，2007年农村土地承包经营权证登记表上，李万平登记有8块旱地，而被告给李万平颁发的土地承包经营权证上却只有登记7块旱地。
原审法院认为：吴金生家庭承包的土地，自2004年3月26日起，依据澧民调字（2004）1号人民调解协议，一直由两原告实际经营管理，根据《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》，两原告具有本案诉讼的主体资格。《中华人民共和农村土地承包法》第三十七条明确规定了土地承包经营权互换，应当签订书面合同，并报发包方备案。被告在给第三人进行互换登记时，没有按照规定，要求提交相关材料，进行审核变更登记，被告的登记行为，没有依照法律法规认真审核，登记程序严重缺失，违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条、第十五条的规定，登记程序违法，且进行互换登记的主要证据不足。被告于2007年给李万平颁发的土地承包经营权证上登记的内容与2007年经营权登记表的内容不符，实体上存在瑕疵。两原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，因没有提交证明被诉行政行为侵害所造成损失的证据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（三）项、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、撤销被告桑植县人民政府于2007年6月15日给第三人李万平登记、颁发的编号为3011202007农村土地承包经营权证登记表和农村土地承包经营权证中关于“万平屋后（坟山后）0.05亩旱地”的行政登记。二、驳回原告方廷香、朱方信的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告桑植县人民政府负担。
上诉人李万平上诉称：一、一审判决事实不清、证据不充分、适用法律不正确，判决错误。1、2004年3月26日澧民调字（2004）1号人民调解协议第2、3条约定内容违法。约定“吴金生两夫妻的责任田由朱芳信、方廷香两夫妇管理、使用直到新一轮田土政策调整；吴金生百年之后，由朱芳信夫妇负责办丧事，吴金生生前之一切财产由朱芳信夫妇继承（包括山林、自留地、自留山”。本案争议是耕地，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第31条的规定，吴金生应得的承包收益，两被上诉人可依照继承法规定继承；1997年，吴金生将争议地与上诉人互换，2006年前后，吴金生夫妇相继去世，2012年修建澧源镇敬老院，争议地被征收，在征收补偿过程中发生纠纷，征收时承包人吴金生在争议地上不可能有承包收益；争议的收益是上诉人的，而不是吴金生的，两被上诉人无权继承。2、争议地自1997年一直由上诉人实际经营管理，而不是由两被上诉人经营管理。3、吴金生承包户家庭成员（吴金生、方家英）全部死亡，承包户消亡，依据《湖南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第21条规定，承包合同终止，吴金生的《农村土地承包经营权证》应由颁发机关即桑植县人民政府公告注销作废。上述三点足以说明，两被上诉人不是争议地的土地权利人，不具有本案诉讼的主体资格。二、桑植县人民政府的登记程序合法，且进行互换登记的主要证据确实充分。1、《中华人民共和国农村土地承包法》第37条明确规定了土地承包经营权互换，应当签订书面合同，但该法自2003年3月1日起实行，且无溯及力。而吴金生用争议地与上诉人互换土地是1997年，当时的政策规定可以不签书面合同。2、桑植县人民政府在上诉人进行互换登记时，按照规定对发包方（朱家冲村）报送的资料进行认真审核后，予以变更登记，登记程序合法。3、桑植县人民政府的登记行为，没有违反《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第14条、第15条的规定，登记程序合法，进行互换登记的主要证据确实充分。三、土地承包登记证没有登记面积0.05亩的承包耕地，只能说明颁证机关工作有误，上诉人将依法对漏登的承包耕地申请补登。四、一审法院没有客观、全面的对证据进行审核认定，认定理由不充分，认定结果不仅错误，而且自相矛盾。五、一审法院适用法律判决错误，应当判决维持桑植县人民政府颁发的农村承包经营权证。六、本案已过诉讼时效。综上所述，大量的事实和证据证明，一审判决错误。请求二审法院判决：撤销桑植县人民法院（2014）桑法行初字第64号行政判决并改判维持桑植县人民政府于2007年6月15日给上诉人李万平登记、颁发的编号为3011202007农村土地承包经营权证登记表和农村土地承包经营证中关于“万平屋后（坟山后）0.05亩旱地”的行政登记。
上诉人桑植县人民政府上诉称：一、两被上诉人不是本案的适格诉讼主体，原审法院认定两被上诉人具有本案诉讼的主体资格错误。两上诉人既不是本案争议地的使用权人也不是本案争议地的实际使用人，更谈不上与本案争议地具有任何法律上的利害关系，原审法院仅依据桑植县澧源镇人民调解委员会作出的澧民调字（2014）1号《人民调解协议书》认为：“吴金生家庭承包的土地，自2004年3月26日起，一直由两被上诉人经营管理。故，根据《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》第四条之规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。上诉人认为，两被上诉人不是本案的适格诉讼主体。二、本案所争议的学堂边“万平屋后地”在2012年期间已被桑植县澧源镇人民政府修建敬老院而征收，土地所有权性质已变为国有，原审法院判决撤销上诉人于2007年6月15日给原审第三人李万平登记、颁发的编号为3011202007号农村土地承包经营权证登记表和农村土地经营权证中关于“万平屋后（坟山后）0.05亩旱地”的行政登记已无必要性，此判决无事实与法律依据。三、上诉人对吴金生与原审第三人李万平承包土地“互换”行为的行政合阂，证据充分，程序合法。原审认定上诉人的行政登记行为“程序严重缺失，主要证据不足”，属认定事实错误。四、原审判决适用法律不当。上诉人给原审第三人的行政登记行为发生于1996年田土调整后至1997年期间，2007年的发证完全是在此基础上换发新证的换证行为。原审法院适用自2003年3月1日才施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条的规定来判定上诉人的行政登记行为的合法性，实属适用法律不当。从而导致作出的判决结果错误。五、上诉人虽然在2007年给原审第三人颁发的农村土地承包经营权证上登记的内容与经营权登记表上体现的地块“块数”内容不符，但与本案的焦点问题并无关联性，不能以此为由来认定上诉人给原审第三人的行政登记行为实体上存在瑕疵，更不能以此作为撤销上诉人行政登记行为的理由。六、本案两被上诉人所提之诉已过诉讼时效。吴金生与原审第三人互换承包土地的事实众所周知，截止2014年已长达17年之久，2007年最后一次换证也已长达7年之久，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，被上诉人所提之诉已过诉讼时效。综上所述，上诉人认为，原审法院认定事实错误，适用法律不当，而且两被上诉人所提之诉已过诉讼时效。请求二审法院依法判决：1、撤销桑植县人民法院作出的（2014）桑法行初字第64号行政判决书；2、依法驳回两被上诉人的起诉；3、由两被上诉人承担一、二审的一切诉讼费用。
两被上诉人方廷香、朱方信答辩称：1、被上诉人是本案适格的诉讼主体。根据2004年3月6日人民调解协议书，明确了该宗土地为继承人使用，属于自留山地，该宗土地的实际使用人属于两被上诉人，且在82年土地承包经营证上明确了0.06亩土地登记在两被上诉人名上。原审法院认定两原告为适格的主体没有错误；2、原审法院认定事实清楚，尊重历史和客观事实。人民调解委员会的调解协议书由双方签字，是合法有效的，被上诉人有相应的继承权；3、原审法院适用农村土地承包法第37条规定法律恰当正确。对于是否是管理人，从这份人民调解协议书及该宗地的经营证上可以确认这是事实；4、对于政府讲该宗土地在敬老院已经征收为国有不符合事实，在桑植县国土资源局2014年17号文件已经明确，说明该宗土地属于集体所有，属于农村管理权利人使用；对于该宗土地是否互换的问题，从82年至92年一直由两被上诉人管理使用。上诉人县政府讲土地置换的法定程序，依据土地管理经营法的规定，必须有村民之间的协议，有村民委员会的确认备案才有效，没有相关证据证明土地置换过。5、对于李万平登记的土地上的旱地8块，而登记证只有7块，说明该争议地并没有登记在李万平名下，登记的数额0.06亩。6、关于时效问题。根据土地管理承包法26条的规定，该宗地承包30年，没有超过这个期限。在2007年登记时，没有土地变更登记，而是对没有登记的进行补充，两被上诉人登记时，村里没有召开会议，他们也不知道登记，也不知道自己的合法行为受到侵害，直到仲裁的时进行了中断，时效行为说明政府存在瑕疵，不符合客观事实，更不理解民情。综上，请求二审法院依法维持一审法院撤销对该宗土地颁发的3011202007号土地经营权使用证的行政判决。
在庭审中，两被上诉人当庭补充提交的三份证据。即：1、桑植县国土资源局于2014年9月28日以桑国土资函（2014）17号作出的《关于督促澧源镇敬老院土地使用有关问题的整改函》，拟证明该争议地没有改变土地性质，不属国有土地；2、2014年9月29日，桑植县澧源镇敬老院给被上诉人朱方信、方廷香的《告知书》，拟证明，桑植县澧源镇敬老院要求与被上诉人签订土地流转协议书，从敬老院要求的内容来看，土地流转协议书都没有，也不存在国有土地的问题，依然是集体土地；3、1984年7月31日填写的《农村土地山林使用登记表》桑植县档案馆复印件一份，承包户姓名为李如林，拟证明登记的是李万平父亲的，没有体现该宗地是李万平父亲的，不存在交叉和重复登记的关系，1996年依然是在两被上诉人名下。经上诉人桑植县人民政府质证认为：被上诉人提交的证据属于新证据，不能作为认定本案的依据；上诉人李万平质证认为：对于证据真实性和合法性无异议，对于关联性有异议。经合议庭评议认为：该三份证据真实合法有效，能够证实：现争议土地位于现澧源镇敬老院使用的集体土地，虽属于社会福利事业用途，尚未改变流转集体土地的原土地用途，要求用地双方签订土地流转协议，并明确土地的流转使用期限。
当事人在一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经庭审调查，可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。
本院结合庭审调查和认定的证据，还查明如下事实：
2004年至2006年，被上诉人朱方信的母亲方家英及继父吴金生相继去世。2007年，上诉人桑植县人民政府为李万平颁发了编号为3011202007号《农村土地承包经营权证》，将该争议地登记在该经营权证上，其登记面积0.06亩，经实际丈量面积为0.24亩。涉及该争议地补偿款分配问题，桑植县澧源镇人民政府于2012年8月17日作出《关于朱芳信（方廷香）反映土地权属及征地补偿款问题信访事项的答复意见书》，方廷香不服，桑植县人民政府于2012年8月29日作出桑政信查字（2012）13号《关于方廷香信访事项的复查意见书》。但被上诉人不服，向桑植县农村土地承包仲裁委员会提出仲裁申请，请求：确认澧源镇朱家冲村李家组学堂边0.31亩土地承包经营权归申请人方廷香、朱方信所有。2014年8月28日，桑植县农村土地承包仲裁委员会作出了桑农仲案（2014）第1号仲裁裁决书，裁决为：1、驳回申请人朱方信、方廷香的全部仲裁请求；2、李万平与吴金生土地调换事实成立，李万平拥有学校边洛地0.06亩的土地承包经营权。两被上诉人不服该仲裁裁决，向桑植县人民法院提起民事诉讼。2014年9月28日，桑植县国土资源局作出桑国土资函（2014）17号《关于督促澧源镇敬老院土地使用有关问题的整改函》，认为澧源镇敬老院使用的部分集体土地存在以签订征用协议方式圈占集体土地的行为，尚未改变原土地使用用途。该争议土地仍然是集体土地性质。2014年10月31日，桑植县人民法院作出（2014）桑法民一初字第557号民事裁定，裁定准予朱方信、方廷香撤回起诉。两被上诉人不服，于2014年11月18日，向桑植县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销桑植县人民政府为李万平颁发的3011202007号《农村土地承包经营权证》，并赔偿由此给两被上诉人造成的一切经济损失。2014年12月31日，桑植县人民法院经审理后作出上述判决。
本院认为：本案是基于被上诉人方廷香、朱方信与上诉人李万平的农村土地承包仲裁裁决之后引发的行政诉讼，被上诉人方廷香、朱方信有权针对上诉人桑植县人民政府颁发的农村土地承包经营权证的行政行为提起诉讼，被上诉人是本案适格的原告。其理由是：2004年3月26日，经澧源镇人民政府作出人民调解协议书，约定两被上诉人享有继父吴金生一家承包土地的相关权利，本案争议土地在1981年和1996年被上诉人朱方信的继父吴金生在第一轮和第二轮土地承包期内承包了朱家冲村李家组学堂边狮口洛旱地两块，登记的面积为0.31亩，包括争议地即吴金生的朱莫墩小学旁边地块，登记面积与实际丈量面积并不一致，且尚有争议。关于争议土地的有关事实的认定问题。经查，桑植县澧源镇敬老院于2012年通过土地补偿的方式取得该争议地的使用权，经国土部门整改认为，该土地未经批准不得改变流转集体土地的原土地用途，该集体土地权利确定须以农村承包土地经营权确定为依据。2007年6月，桑植县人民政府颁发给上诉人李万平的农村集体土地家庭承包经营权证，将该争议地登记在李万平名下，未按照相关承包经营权互换签订书面合同等变更登记等程序，该登记行为违反《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条和《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第十四条、第十五条的规定，该登记发证的行为存在程序违法。原审判决撤销桑植县人民政府于2007年6月15日为李万平颁发的农村承包经营权证中有关争议地“万平屋后（坟山后0.05亩旱地）”行政登记行为正确，上诉人提出该争议地属于国有土地性质于事实不符；上诉人提出原审法院判决适用2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，属于适用法律错误的理由亦不能成立。上诉人李万平上诉称与两被上诉人的继父吴金生生前存在互换承包土地的事实依据不充分，其提出被上诉人方廷香、朱方信超过起诉期限的理由亦不能成立，其上诉请求应予驳回。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，应当依法维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人桑植县人民政府负担，上诉人李万平预交的受理费50元予以退还。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 钟 强
审判员 王 峰
审判员 王艳欣
二〇一五年四月九日
书记员 王 芳
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国农村土地承包法》（自2００3年3月1日起施行）
第三十七条土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。
土地承包经营权流转合同一般包括以下条款：
双方当事人的姓名、住所；
（二）流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；
（三）流转的期限和起止日期；
（四）流转土地的用途；
（五）双方当事人的权利和义务；
（六）流转价款及支付方式；
（七）违约责任。
2、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月14日农业部令第33号）
第十五条办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：
（一）变更的书面请求；
（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；
（三）农村土地承包经营权证原件。
第十六条乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十二条当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
4、《最高人法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十三条当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出。
当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在2年内申请再审。