广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第66号
上诉人（原审第三人）：周华铨，男，户籍地：浙江省义乌市。
委托代理人：陈海云，广东聚理律师事务所律师。
委托代理人：杨国强，广东海迪森律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：佛山市顺德区容桂街细滘股份合作经济社。住所地：广东省佛山市顺德区容桂街细滘路**号。
负责人：何汉辉，社长。
委托代理人：吕伟虹，广东法家律师事务所律师。
委托代理人：梁智航，广东法家律师事务所实习律师。
原审被告：佛山市人民政府。住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道***号。
法定代表人：刘悦伦，市长。
委托代理人：罗泉良，佛山市顺德区人民政府法制办干部。
委托代理人：张银安，佛山市顺德区国土城建和水利局干部。
上诉人周华铨因与被上诉人佛山市顺德区容桂街细滘股份合作经济社（下称细滘经济社）、原审被告佛山市人民政府土地登记行为行政纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2013）佛中法行初字第69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：自1998年起，原告细滘经济社相继与第三人周华铨签订了若干土地出租合同，将原告的土地提供给第三人周华铨作建设厂房之用并收取相应土地租金。2003年3月8日，佛山市顺德区人民政府发布了顺府发（2003）9号《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》，决定对2000年1月1日前因未办理规划、用地、报建、验收等手续而无法进行产权登记发证的违规建设工程进行清查，并按规定补办有关手续。2003年6月13日，经佛山市顺德区规划国土局审查并报经佛山市顺德区人民政府同意，原告所属的被违规建设工程使用的276987平方米旱地纳入完善用地手续范围，其中包括第三人使用的58000平方米土地。同日，原告的股东代表和股份社理事讨论通过了涉及该社的违规建设工程用地补办手续和出让部分土地事宜。2003年12月10日，第三人向佛山市顺德区规划国土局提出申请，就本案所涉的违规建设工程用地31947.06平方米补办非农建设用地手续。2004年3月20日，原告与第三人签订了《出让土地合同》，该合同约定原告将本案所涉的31947平方米土地提供给第三人作工业用地，并按照堤围内430元／平方米、堤围外300元／平方米一次性收取土地款，该地块办理好合法用地手续前，第三人仍按原租赁合同继续清缴租金，第三人办证后一次性清缴完土地款才免缴租金，租赁合同同时终止，原告应积极为第三人办理房地产权证。2004年9月28日，佛山市顺德区容桂规划国土管理所出具了涉案土地所有权为国有、使用权为原告以及涉案土地不在农田保护区范围的证明。2005年1月，佛山市顺德区国土资源局审批同意了上述违法用地在处罚后补办建设用地手续。同年1月28日，该局对第三人未经批准非法占用上述涉案土地用于建设工业的行为处以207655.89元罚款。2007年5月28日，第三人向佛山市国土资源局顺德分局申请补办涉案土地的出让手续，2008年1月3日，经佛山市国土资源局审批同意，涉案土地由该局与第三人签订了《佛山市国有土地使用权补办出让合同书》，原告在该合同所附宗地平面图和用地红线图上盖章确认。在第三人依法缴纳了涉案土地相关税费及罚款金后，经佛山市国土资源局审核同意，被告于2008年9月4日向第三人颁发了佛府（顺）国用（2008）第1002924号《国有土地使用证》。原告不服，向原审法院提起诉讼，请求判令撤销被告颁发的上述《国有土地使用证》。
原审法院另查明：2001年8月，经原顺德市民政局批准，容桂镇细滘村委会等九个村委会被撤销改设居委会。2001年10月23日，原顺德市人民政府办公室颁发了顺府办发（2001）85号《印发〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉的通知》，根据该《细则》规定，村改居之日起，原属集体所有的土地全部转为国有土地，但原土地的使用权、收益权及土地用途维持不变。同年10月25日，国土资源部和国务院法制办公室作出国土资函（2001）469号《关于同意将顺德市列为农村集体土地管理制度改革试点的批复》，同意在顺德市进行农村集体土地管理制度改革试点。
原审法院还查明：广东省国土资源厅于2004年1月15日发出了粤国土资（利用）字（2004）9号《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》，该《通知》制定了关于历史遗留的各类不规范用地完善手续的条件、政策、报批材料和办理步骤。
原审法院认为：根据《土地登记办法》第三条的规定，被告佛山市人民政府作为县级以上人民政府依法享有核发土地权利证书的职权，被告作出本案所诉之佛府（顺）国用（2008）第1002924号《国有土地使用证》，其执法主体适格，予以确认。根据查明的事实，原告自1998年起陆续将本案所涉31947.06平方米土地出租给第三人周华铨使用，第三人未经审批将该土地用于工业建设，故涉案土地属于历史遗留违规建设工程用地。而关于历史遗留不规范用地的手续完善问题，佛山市顺德区人民政府2003年3月8日颁布的顺府发（2003）9号《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》以及广东省国土资源厅2004年1月15日颁布的粤国土资（利用）字（2004）9号《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》作出了相关政策规定，因此，对于本案所涉土地的登记发证行为应参照上述政策文件的规定予以审查。首先，根据顺府发（2003）9号文的规定，补办违规建设工程用地手续的范围是2000年1月1日前建设完工，且符合土地利用总体规划和城镇建设总体规划的建设工程。另外，补办违规建设工程手续的期限是2003年6月30日前申报完毕，2003年12月31日前处理完毕，在规定期限内没有办理补办手续的不能按照该文件的规定办理。本案所涉31947.06平方米土地是原告自1998年起陆续出租给第三人使用的，而占用该地的违规建设工程是否在2000年1月1日前建设完工，且符合土地利用总体规划和城镇建设总体规划，被告并无提供相关材料反映。另外，本案所涉违规建设工程用地手续的完善直到2008年9月才完成。因此，被告为第三人核发涉案31947.06平方米土地《国有土地使用证》并不符合顺府发（2003）9号文规定的补办违规建设工程用地手续的范围和期限。其次，粤国土资（利用）字（2004）9号文对历史遗留的各类不规范用地的手续完善也规定了应同时具备的条件、应提交的报批材料、完善用地手续的步骤等内容，而从被告在诉讼提交的核发涉案31947.06平方米土地《国有土地使用证》所依据的材料来看，并不完全符合该文件的上述规定。综上，虽然被告是依照完善历史遗留不规范用地手续的政策为第三人核发了佛府（顺）国用（2008）第1002924号《国有土地使用证》，但其提交的发证材料并不完全符合顺府发（2003）9号文和粤国土资（利用）字（2004）9号文的政策规定，也不符合《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记办法》的法定要求，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决：撤销被告佛山市人民政府核发的佛府（顺）国用（2008）第1002924号《国有土地使用证》。
周华铨不服原审判决，向本院提起上诉称：一、根据行政组织中下级服从上级的原则，以及上位法优于下位法的原则，上位规范性文件的效力优先于下位规范性文件，下位规范性文件不能与上位规范性文件相抵触；同一级别行政机关发布的规范性文件，新规范性文件优先于旧规范性文件。原审判决参照规范性文件审查本案时违背行政法及上述相关原则，显属重大错误。本案原审被告的下级机关佛山市顺德区人民政府发布的顺府发（2003）9号《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》，其效力明显低于广东省国土资源厅发布的粤国土资（利用）字（2004）9号《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》，且两份文件在办理违规建设工程用地手续的范围、期限、提交材料等方面均存在抵触，同时广东省国土资源厅发布的文件晚于佛山市顺德区人民政府发布的文件，法院应当依据上位规范优于下位规范、新规范优于旧规范、下位规范不能与上位规范相抵触的原则审查具体行政行为的合法性与合理性。但原审法院同时适用两份文件审查原审被告的登记行为，认定原审被告的登记行为适用法律法规错误，显然是不正确的。二、原审法院认定原审被告登记发证不符合规范性文件对办理违规建设工程用地手续范围的规定，存在明显错误。根据办理违规建设工程用地手续的两份文件，顺德区补办违规建设工程用地手续的范围是2000年1月1日前建设完工的建设工程，而广东省国土资源厅的文件规定补办违规建设工程用地手续的范围是2004年以前的工程，两者规定存在冲突时，应当按照上位规范优先、在后规范优先的原则适用广东省国土资源厅的文件规定。本案佛山市顺德区人民政府、顺德区国土部门以及被上诉人均确认涉案工程至少在2004年前已经建设，因此原审被告为上诉人登记发证完全符合文件规定的范围。三、原审法院认定原审被告登记发证不符合规范性文件对办理违规建设工程用地手续期限的规定，存在明显错误。依据佛山市顺德区人民政府的文件规定，补办手续的时限为2003年6月30日前申报完毕，并于2003年12月31日前全部办理完毕，在规定期限内没有办理补办手续的，以后不能按文件的规定办理。该文件并未规定在2003年12月31日前正在办理中的权利人不能按文件规定办理，原审法院认定原审被告向2003年12月31日前正在办理手续的权利人发证不符合文件规定，实属错误。结合佛山市顺德区规划国土局文件顺规土补（2003）69号《关于历史遗留违规建设工程用地问题的批复》证实，上诉人的土地在2003年6月份就已经办理了用地审批手续，因此上诉人向原审被告申请登记时，完全符合文件规定的办理违规建设工程用地手续的期限，原审法院认定原审被告向上诉人登记发证不符合文件规定的期限，确属错误。四、原审法院认定原审被告登记发证不符合规范性文件对办理违规建设工程用地手续提交材料的规定，存在明显错误。根据上述两份文件的规定，上诉人在办理违规建设工程用地手续时，并不需要提供土地利用总体规划、城镇建设总体规划材料，上诉人提供的办理违规建设工程用地手续材料完全符合上述两份文件规定的报批材料。五、涉案土地属于国有土地，上诉人与原审被告签订了出让合同，已经取得了物权登记，原审判决违背行政法的利益衡量原则，损害了稳定的物权登记秩序。六、本案佛山市顺德区人民政府及国土部门行使完善违规建设工程用地手续的主要职能，并审批用地手续及行使处罚权，属于必须参加诉讼的当事人，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条的规定，原审判决遗漏了当事人，违反法定程序，也影响了案件的正确裁判，依法应当予以撤销。七、本案被上诉人的起诉已超过起诉期限，其诉请不应受理，原审法院未依法审查，适用法律及法定程序明显错误。综上，原审法院认定事实主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人细滘经济社答辩称：一、应当按照顺府发（2003）9号文来审理本案，应当撤销佛山市人民政府向上诉人核发的佛府（顺）国用（2008）第1002924号《国有土地使用证》。二、上诉人自称按照相关文件政策的规定办理了用地审批手续，但是其所提交的材料并不符合要求，而且也已经超过规定的时限，其土地补偿款并未交付给我方，原审判决撤销涉案《国有土地使用证》是正确的。三、佛山市顺德区国土部门并非本案必须参加诉讼的当事人，本案无需发回重审。四、上诉人称我方的起诉已超过起诉期限的上诉理由不成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
原审被告佛山市人民政府答辩称：一、原审判决审查范围不当。本案的审查范围应是涉案土地登记发证行为的合法性，而原审判决把审查重点放在是否符合违法用地补办政策的评价上。我方向上诉人核发涉案《国有土地使用证》符合法律规定，应予维持。涉案土地取得用地批文并进行行政处理、准予补办出让与核发土地证书系四个相互独立的具体行政行为，前三个行政行为不属于本案审查范围。二、原审判决适用依据不当。原审判决确认“涉案土地属于历史遗留违规建设工程用地，而关于历史遗留不规范用地的手续完善问题，顺府发（2003）9号文以及粤国土资（利用）字（2004）9号文作出了相关政策规定，因此对本案所涉土地的登记发证行为应参照上述政策文件的规定予以审查”，而除顺府发（2003）9号文之外，佛山市顺德区人民政府及其国土部门还根据国土资发（2003）365号文和粤国土资（利用）字（2004）9号文的精神，考虑到违法用地补办政策贯彻落实的可操作性，结合本地实际出台了顺府办发（2004）28号、顺规土发（2004）37号、顺府办复（2004）268号、顺府办发（2007）184号等政策文件，规定了补办手续从简，环保、消防、防雷、卫生等手续后置办理，上述政策文件应一并作为本案登记发证行为的审查依据，涉案用地符合违法用地补办政策的有关规定。原审判决认为涉案用地不符合违法用地补办政策规定的范围、期限、条件、材料和步骤，与事实不符。关于补办期限，根据上述文件的规定，顺德区历史遗留违规建设工程用地补办期限延至2009年10月31日。综上，涉案土地登记发证行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，应予维持；涉案用地是否符合补办政策、准予补办系另一行政行为。原审判决审查范围和适用法律不当，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。
二审经审查，认定事实与原审判决一致，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：二审期间，原审被告佛山市人民政府向法庭提交了顺府办发（2004）28号、顺规土发（2004）37号、顺府办复（2004）268号、顺府办发（2007）184号、佛国土资顺纪要（2009）10号等文件。其中，顺府办发（2004）28号文规定，将顺府发（2003）9号《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》中确定的违规建设工程补办手续期限由2003年12月31日延长至2004年9月30日；顺府办复（2004）268号文将经批准备案的历史遗留违规建设工程完善用地手续报批受理时间延至2004年12月31日；佛国土资顺纪要（2009）10号《会议纪要》要求用地单位和个人必须在2009年10月31日前缴清所欠罚款和税费，此后不再为此类“五无”工程完善用地手续。
本院再查明：2003年6月13日，佛山市顺德区规划国土局对容桂街道办事处作出顺规土补（2003）69号《关于历史遗留违规建设工程用地问题的批复》，准予涉案土地完善建设用地手续，涉案违规建设工程用地手续的完善工作至2008年9月最终完成。
本院认为：2003年3月，佛山市顺德区人民政府发布顺府发（2003）9号《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》，决定对2000年1月1日前因未办理规划、用地、报建、验收等手续而无法进行产权登记发证的违规建设工程进行清查，并按规定补办有关手续。同时规定，补办违规建设工程手续的，须于2003年6月30日前申报完毕，并于2003年12月31日前全部办理完毕。2003年6月13日，佛山市顺德区规划国土局作出顺规土补（2003）69号《关于历史遗留违规建设工程用地问题的批复》，准予涉案土地完善建设用地手续，据此，可以认定涉案土地补办违规建设工程的手续是在顺府发（2003）9号《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》规定的期限内申报完毕。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”广东省国土厅粤国土（1999）70号《关于贯彻省委粤发（1999）9号文件精神，支持顺德市率先实现现代化试点有关事项的通知》第十条规定：“顺德市可以享有省政府授权的地级市人民政府的权利，直接审批本市的乡（镇）级土地利用总体规划。”涉案土地已经于2001年转为国有土地，且属于原容桂镇土地利用总体规划范围内，依据上述规定，佛山市顺德区人民政府具有涉案土地的农用地转用手续的审批权。因此，佛山市顺德区人民政府以顺府办发（2004）28号文、佛国土资顺纪要（2009）10号《会议纪要》将其职权范围内违规建设工程用地手续的完善时间延长至2009年10月31日，并未违反法律规定。涉案违规建设工程用地手续的完善工作至2008年9月最终完成，符合佛山市顺德区人民政府佛国土资顺纪要（2009）10号《会议纪要》规定的要求。
《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”涉案土地的补办违规建设工程手续在2003年6月13日申报完毕后，上诉人周华铨在办理涉案土地登记时提交了《申请出让土地的报告》、周华铨身份证复印件、《佛山市国有土地使用权补办出让合同书》、用地红线图、宗地平面图（细滘经济社在宗地平面图上盖章确认土地界址及面积）、顺国土罚（补）字（2005）2840号《行政处罚决定书》、顺德区国土收费缴款通知书、收款确认书、耕地占用税完税证及契税完税证等。因此，上诉人周华铨提交的申请资料符合上述法律的规定，佛山市人民政府于2008年9月4日向上诉人周华铨颁发佛府（顺）国用（2008）第1002924号《国有土地使用证》的行为事实清楚，证据充分，程序合法，依法应驳回被上诉人细滘经济社关于撤销上述被诉发证行为的诉讼请求。原审判决以被诉发证行为不符合顺府发（2003）9号文规定的补办违规建设工程用地手续的范围和期限，不符合粤国土资（利用）字（2004）9号文的规定为由，撤销被诉发证行为，理据不足，本院依法应予以纠正。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”本案中，虽然原审被告佛山市人民政府在二审期间向法庭提交了顺府办发（2004）28号、顺规土发（2004）37号、顺府办复（2004）268号、顺府办发（2007）184号、佛国土资顺纪要（2009）10号等文件，但由于上述文件均属于规范性文件，不属于证据的范畴，因此，本院二审期间采纳上述规范性文件并据此作出判决并未违反《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款的规定。
综上，上诉人周华铨的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省佛山市中级人民法院（2013）佛中法行初字第69号行政判决；
二、驳回佛山市顺德区容桂街细滘股份合作经济社的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，由佛山市顺德区容桂街细滘股份合作经济社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 罗 燕
二〇一四年八月二十七日
书 记 员 李 捷