吉林省长春市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）长民二终字第524号
上诉人(原审被告)榆树市红星乡四号村村民委员会,住所吉林省榆树市红星乡四号村。
法定代表人谢士东，村长。
委托代理人王享，吉林申和律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）谢士五，男，1971年12月6日生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市南岗区。
委托代理人代晓薇，北京东易（长春）律师事务所律师。
委托代理人董奎星，长春市朝阳区桂林法律服务所法律工作者。
上诉人榆树市红星乡四号村村民委员会因农村土地承包合同纠纷一案，不服吉林省榆树市人民法院作出的（2014）榆民初字第3099号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人榆树市红星乡四号村村民委员会（以下简称村委会）的法定代表人谢士东、委托代理人王享，被上诉人谢士五及其委托代理人代晓薇、董奎星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
谢士五原审诉称：在1995年左右，被告欠个人债务92310元一直未偿还，2004年，被告根据上级政策规定，为了化解债务，通过村委会决定，用村里的承包地抵债。2004年12月31日原、被告签订了一份土地承包合同，承包村里10公顷承包地，所欠债务抵做承包费，合同约定的期间为2014年1月至2026年12月。原告一直到2014年才实际占有使用该承包地，在2004年至2014年合同履行期间内的10年时间，该承包地由其他村民耕种，被告也未向原告支付欠款的利息。现在，被告单方要求原告提高承包费，原告认为被告无权单方更改合同内容，原告为要求人民法院确认该合同合法有效继续履行诉来法院。
村委会原审辩称：1、原、被告签订的合同违法无效。2、承包的土地是农村的机动地，根据法律规定，机动地的对外承包应当通过村民代表大会及三分之二村民同意，才能对承包期限及价格确定，原、被告未按程序进行，所以原、被告签订的土地承包合同是无效的。3、机动地的对外承包应当在本村集体经济组织成员内部，进行优先承包，双方之间的合同不能反应集体经济组织成员意思，如继续履行合同，将给广大村民造成严重的利益损失，无法平息村民的怨气，只会保护个别人的利益，激化村民与政府之间的矛盾。
本案经原审法院审理认定：2004年12月31日，原、被告签订一份农村土地承包合同，合同内容为：根据中共红星乡党委、政府的工作安排，红星乡四号村党支部、村民委员会因欠个人债务要进行化解、偿还办法为将四号村欠谢士五的100000元钱用村南场的机动地作价100000元，自2014年1月至2026年12月末止，期限为13年，承包期间按国家政策执行，（粮食直补款）。2014年春，原告开始经营管理合同中的10垧土地。到2014年被告以承包价低为由，向榆树市农村土地承包仲裁委员会提起仲裁，榆树市农村土地承包仲裁委员会榆农仲裁字（2014）第037号仲裁裁决结论为：红星乡四号村村民委员会与谢士五2004年12月31日签订的10垧土地承包合同继续履行至期满，自2014年起承包费每年每垧提高4000元。2014年提高的承包价款40000元由谢士五自裁决书生效之日起给付红星乡四号村村民委员会，自2015年起提高的承包费款由谢士五于每年的5月1日前给付红星乡四号村村民委员会。原告对此裁决结论不服，于2014年7月28日向原审法院起诉，要求人民法院确认该合同合法有效继续履行。
原审判决认为：原告谢士五与被告村委会所签订的土地承包合同，是双方真实意思表示，合同签订的程序及内容均符合法律规定，原告继续履行合同的诉讼请求符合法律规定，原审法院予以支持。被告不同意继续履行合同辩解意见，因未向法庭提供相应的证据，对其辩解意见原审法院不予采纳，对其请求原审法院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条、第五十二条之规定，原审判决如下：原告谢士五与被告榆树市红星乡四号村村民委员会于2004年12月31日所签订的土地承包合同合法有效，继续履行。案件受理费2100元由被告承担。
宣判后，村委会不服原审判决，向本院提起上诉。其上诉请求为：依法撤销（2014）榆民初字第3099号民事判决，并依法改判或发回重审。事实及理由为：一、上诉人与被上诉人之间签订的合同违反法律规定，是无效合同。1、被上诉人不具有承包的资格。被上诉人不是本集体经济组织成员，其为城镇人口，不具有承包资格。2、上诉人与被上诉人之间签订的土地承包合同没有经过法定程序，没有任何证据证明已经过了讨论并同意并经乡镇人民政府批准。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”上诉人与被上诉人之间的合同，一是没有召开村民代表大会和村民会议，广大村民并不知道此情况，因此其剥夺了本集体村民的优先承包权；二是被上诉人没有提供有关资信情况和经营能力的情况；三是没有报乡（镇）人民政府批准，因此本承包合同的签订严重违反了有关法律规定。3、上诉人与被上诉人之间所签订的承包合同没有按照机动地的承包程序进行。根据2000年实施的《吉林省集体土地承包经营管理条例》第十六的规定：“……机动地的发包方式、收费标准、经营期限等事项由村集体经济组织成员代表会议或者组（社）集体经济组织成员大会（村民会议、村民代表会议或者村民小组成员会议）讨论，经三分之二以上同意后确定。在同等条件下，集体经济组织内部成员享有优先权……”。本案双方签订的承包合同并没有经过村民代表大会讨论同意。其对外发包程序是违法的。4、原审判决以被上诉人提交的党员电教片登记目录和群众代表会议记录一页和么某某的证言来认定经过了合法程序是错误的。首先，被上诉人所提交的会议记录是伪造、变造的，明显是虚假的。不能以此来确认已经召开了村民代表大会，更不能说明已经经过了村民代表的讨论并同意。其次，被上诉人提交的证据有以下问题，不能作为合法证据使用。一是该证据是复印件，无法核实其是否存在。二是被上诉人所提交的证据并不是会议记录，只不过是工作安排的笔记本，因其并不符合会议记录的形式，也没有会议内容，更没有会议结论，因此该证据并不能证明当时已经召开了村民代表大会，也不能证明该事项已经经过了讨论，经过了村民代表的同意，也不能证明承包程序符合法律规定。三是在日期为2004年12月8日的纸上写的是召开村支委会议和村委会会议，并不是村民代表大会或村民大会。四是被上诉人所提交的证据，召开群众代表会议，通过卖集体资产化解债务的会议是在2004年12月1日召开的，而有群众签字的纸上所签字的日期是2004年11月22日。时间明显不一致，是伪造和变造的证据。五是会议内容与群众签字并不是在一张纸上反映出来的，会议召开时间与签字时间明显不一致，可以说明被上诉人为达到自己的目的，对证据进行了伪造和变造。六是会议具体内容并没有在任何一个会议记录上反映出来，也看不出有与对外发包的发包方式、数额、条款等任何字样。不能说是针对本案的被上诉人的土地发包及发包方式、收费标准和经营期限作出了决议。二、被上诉人、上诉人之间签订的土地承包合同，因没有经过集体讨论，也没有召开村民代表大会和村民大会，因此不是上诉人村集体经济组织成员的真实意思表示。三、如无效合同继续履行将给村集体经济组织造成重大的损失，给广大村民造成严重的利益损失。本案中被上诉人方是个人利益，上诉人方是本集体经济组织全体成员的利益，被上诉人是在违反法定程序和诸多法律规定情况下，几乎是无偿取得土地承包权。这一情况，已经引起了广大村民的积怨，上诉人也是在为保证和谐稳定，避免村民集体冲突的情况下，按照法律程序向土地仲裁委申请了仲裁，以给广大村民一个交代。如果不能给村民一个交代，将激化村民和政府之间的矛盾，这与政府维护稳定的社会秩序明显相悖。综上，被上诉人、上诉人之间的土地承包合同是违法无效的，请求人民法院综合考虑有关情况，在法律的框架内维护广大人民群众的根本利益，依法作出判决。
谢士五二审辩称：一、谢士五与村委会签订的土地承包合同符合法律规定，是有效合同。村委会欠个人债务，一直未予偿还，根据吉林省人民政府吉政办发[2001]7号关于化解农村债务的通知，为了化解债务，村委会用机动地顶账。根据合同法的规定，该土地承包合同系双方真实意思表示，符合合同成立和生效要件，该合同是合法有效。二、谢士五与村委会签订土地承包合同时，通过了村委会决议、村民代表大会决议，且在村委会处有会议记录留存。村委会将机动地抵账给谢士五的行为，符合法定程序。三、村委会称谢士五几乎是无偿取得土地承包权的陈述是错误的。在土地承包合同中，双方已经明确约定了土地的价格、承包期限、面积等全部内容。价格是否偏低，是否显失公平，应以签订合同当时的地价来衡量，而不是以现在的地价来衡量，根据2004年签订合同时的土地价格，谢士五的承包价格不存在明显偏低的情况。而且，依据承包合同约定的时间，虽然签订了合同，但没有立即实际使用土地，而是在多年后才实际使用了该土地。所以谢士五不存在几乎无偿取得土地承包权的情况。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。
二审庭审中，村委会申请证人郝某某、王某某及董某甲出庭作证，用以证明村委会与谢士五签订土地承包合同未召开村民代表大会。郝某某的证言为：“我证明的是我们屯包机动地，没有通过群众大会，这些事我都不知道，地包给谁我都不知道。我是村民代表，村上有选举记录。2004年的时候我是村民代表，2005年我就出去打工了，2012年的时候我回来的。郝文福与郝某某不是同一人，也是我们村的代表。我们组的代表有庞永成、黄斌发、黄斌青、我。”王某某的证言为：“2004年用机动地化解债务的事没有经过村民代表大会。我是村民代表，是2004年的村委会成员，时任的妇女主任。”董某甲的证言为：“我是村委会的现任会计，是从2013年6月份开始担任的。2013年6月份之前我是副书记，是从2010年5月份开始任副书记的，2004年4月到2010年5月我是治保主任，不是村民代表，是村委会委员，班子成员。我证明的是2004年上级要求化解债务，这个事我知道，但是具体实施办法我不知道，2004年末用村里机动地化解债务落实到人头，这个事没有开村民代表大会。”针对以上三位证人证言，村委会发表质证意见为：无异议。谢士五发表质证意见为：对证人证言不认可，董某甲的陈述与原审时的陈述不一致，其他两位证人的陈述与事实不符，有瑕疵。
谢士五申请证人么某某出庭作证，用以证明村委会与谢士五签订土地承包合同时履行了相应的民主议定程序。么某某证言主要内容为：被上诉人是我村村民；红星乡四号村关于化解债务时，我是四号村的村长、村支书，这项工作红星乡党委和政府落实省政府2001年2月25日关于化解乡村两级债务的通知精神；2004年5月8日乡里召开了化解债务的动员大会，会上乡长和人大主席赵永学动员各屯清理具体资产，并且把机动地纳入具体资产，进行调查，把调查结果上报到乡政府，经乡政府审查；2004年6月6日又召开会议，让各屯变卖具体资产，抵顶债务，后来各屯对具体资产变卖，有基站、办公室、具体机动地、林带，都可以变卖用于抵顶债务，通过一段时间的运作，也没有变卖；后来党委看到各屯的进度没有进展，在5月8日上午召开了调度会，时任党委书记高洪洲听了各村的汇报之后，部署工作讲话期间，给各村下了个死令要求2004年12月31日前无法完成化解债务的村，村支书自动辞职，谁有能力化解，就让谁干，最后我村回去对这项工作进行了安排和落实；11月22日早8:30召开了党支部和村委会会议，决定召开群众代表大会，对化解债务工作及三步走具体方案通过群众代表大会进行表决，参加会议的55人一致通过会议精神，没有弃权，也没有不同意的，会议记录应在村上保存；在这段期间，虽然通过了，但是化解债务也没有进展，于12月8日又召开了党支部和村委会会议，又研究了化解债务的三步走方案：第一步是把机动地先可承包的户，让他们续上，用续上的钱还贷，通过做工作，有一户续了，六组董海才，第二步公开招标，不仅开了会，用广播进行了广泛宣传，公开对外招标，结果6队的于长江把2组的6亩机动地包去了，这是公开招标的结果，第三步用这些地抵顶我们村欠个人的债务；这项工作是党的一项工作，不是个人完成的，村委会其他成员均参与了整个过程；（2014）榆民初字第3098号第29-30页的情况说明是我向法庭出具的，其中的内容都是我的真实意思表示。村委会对么某某证言发表质证意见为：我方不认可该证人证言，与我方的证人证言有矛盾之处。谢士五针对么某某证言发表质证意见为：我方认为证人证言是真实的，证明的问题我们认可。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为：一、本案村委会与谢士五签订土地承包合同业经民主议定程序。1、村委会认为其与谢士五签订土地承包合同未经民主议定程序，且对谢士五提交的会议记录复印件的真实性提出异议。二审庭审中，村委会申请证人出庭作证，其中证人王某某、董某甲均证实2004年11月22日群众代表会议记录上的签字是其本人所签，但主张该次会议内容并非研究如何化解村级债务，具体会议内容需要查看当时的会议记录。且二审庭审中，村委会亦承认召开村民代表会议或村民大会应留存相应的会议记录。基于以上事实，既然村委会认为谢士五提交的会议记录不符合当时会议记录的形式，系伪造，那么就应提交2004年当时其他会议记录以便法庭对谢士五提交的会议记录的形式是否符合当时实际进行核实，否则应承担不利的法律后果。二审庭审中，村委会已明确表示无法提交2004年会议记录，则应承担举证不能的法律后果。2、在村委会不能提交2004年村民代表会议或村民大会会议记录的前提下，应对时任村主任兼村支书么某某证人证言的证明力予以综合评判。二审庭审中，么某某出庭作证，其对2004年化解村级债务的过程陈述清晰，对法庭及双方当事人的提问对答如流，且符合逻辑，其证言客观真实且具有较高的证明力，应予以采信。故对么某某证人证言、么某某原审向法庭出具的情况说明及谢士五原审提交的证据2004年11月22日群众代表会议记录复印件、2004年12月8日村支委会议、村委会会议复印件、王某某证人证言、董某甲董某甲言等双方当事人提交的证据及双方当事人庭审陈述进行综合评判后应认定2004年村委会将机动地发包并用承包费抵顶村级债务的“三步走”方案业经本村群众代表大会讨论并经三分之二以上村民代表同意，也即2004年12月31日村委会与谢士五签订土地承包合同履行了相应的民主议定程序。此外，从村委会诉前向仲裁委员会申请仲裁事项仅为提高承包费而非要求确认土地承包合同无效这一事实亦可以佐证村委会对于其与谢士五签订土地承包合同效力的认可。
二、本案村委会与谢士五签订土地承包合同是否经民主议定程序并不影响该土地承包合同的效力。1、2004年12月31日村委会与谢士五签订土地承包合同时，谢士五系本集体经济组织成员，其户籍于2006年迁出四号村，对此村委会原审庭审中明确表示认可。而没有明确的法律、行政法规规定村委会将机动地发包给本集体经济组织成员需要经相应的民主议定程序。2、依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”而无论是2000年实施的《吉林省集体土地承包经营管理条例》或是2005年实施的《吉林省农村土地承包经营管理条例》均系地方性法规，并非法律或行政法规。也即即使本案村委会与谢士五签订土地承包合同未经民主议定程序也不能认定因违反法律、行政法规的强制性规定而导致合同无效。
另，依据双方当事人的举证及庭审陈述可以认定村委会与谢士五先期存在债权债务关系，村委会以发包机动地并用承包费抵顶欠款的形式清偿债务。故谢士五并非无偿取得土地承包经营权，其以先期借款的方式向村委会支付了承包费，其权利应受法律保护。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2108元由上诉人榆树市红星乡四号村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 伟
代理审判员 郭 宇
代理审判员 肖 瑶
代理审判员 董惟祎
代理审判员 王君伟
二〇一五年六月二十六日
书 记 员 颜炳红