中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第620号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：仁化县红山镇新山村民委员会荷树下村民小组。
负责人：张仕明，该村民小组组长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：仁化县人民政府。住所地：广东省仁化县新城路*号。
法定代表人：王晓梅，该县县长。
委托代理人：赖美明，仁化县国土局工作人员。
委托代理人：刘慈润，仁化县林业局工作人员。
第三人：仁化县红山镇新山村民委员会小典村民小组。
负责人：张来福，该村民小组组长。
委托代理人：张水养。
再审申请人仁化县红山镇新山村民委员会荷树下村民小组（以下简称荷树下村小组）因与被申请人仁化县人民政府（以下简称仁化县政府）、第三人仁化县红山镇新山村民委员会小典村民小组（以下简称小典村小组）林业行政裁决纠纷一案，不服广东省高级人民法院（以下简称广东高院）（2014）粤高法行终字第228号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
本案因荷树下村小组与小典村小组发生山林权属纠纷，仁化县政府于2013年4月22日作出仁府行决（2013）4号《关于“直凹下”山林权属纠纷的处理决定》（以下简称（2013）4号处理决定），将争议地名“直凹下”，四至为东至坑、南至埂天水、西至田垅至埂天水、北至天水，争议面积为300.7亩范围内的林地所有权、使用权、森林林木所有权、使用权裁决归小典村小组所有。理由简述如下：（一）荷树下村小组主张其所持的No.0000416号《山权林权所有证》（以下简称416号山林证）第八栏登记的“直凹下”为其权属依据。该证登记“直凹下”四至为：东坑，南自己，西蛇形岭路，北坑，荷树下村小组主张该四至就是现双方争议山林的全范围，主张该证登记的东至坑是指争议地东面的直凹下坑在荒田子的一段坑水，南至自己是指争议地南面的“地背埂”林地，西至蛇形岭路是指争议地西面上山埂天水的小路，北至坑是指争议地偏东边的直凹下坑。通过证登的四至与争议地实际四至对比，荷树下村小组指认的山林四至与证登内容相差较大，其证登记北至坑，而争议地北面界线是山顶天水，并非坑水，这是明显不相符；如果移位以东面的直凹下坑坑尾为证登的北至坑位置，那证登的其它三面又与实地不相符；证登南至自己，荷树下村小组称争议地南面山林属本组416号山林证第四栏登记的“地背岭”，但其村民李国全称此“地背岭”是自己的“直凹下”自留山范围，荷树下村小组为此还认为李国全私自偷登了“直凹下”自留山使用证，申请红山镇人民政府撤销了李国全《自留山使用证》登记的“直凹下”林权，据此可认定荷树下村小组也认可其持有的“直凹下”山林是在争议地以南，而不是在争议地范围内。综上，荷树下村小组所持有的416号山林证登记的“直凹下”山林不在争议地范围内。（二）持证单位为“红山大队林场”（红山大队现改名为新山村村民委员会，以下简称新山村委会）的仁林证字No.0000442号《山权林权所有证》（以下简称442号山林证），证中第二栏登记的“直凹下”山权备注栏中写明了“山权属荷树下队、五渡队，林权属大队林场”。但据调查，红山大队林场的主管单位新山村委会称“红山大队林场已解散，新山村委会不提出林权争议，山权林权一并退还原山主。”据此，442号山林证自然不存在法律效力，该证并非是荷树下村小组持有的《山权林权所有证》，不能作为荷树下村小组主张山权的合法依据。（三）小典村小组的仁林证字No.0000440号《山权林权所有证》（以下简称440号山林证）第一栏登记的“齐麻塘上垇”山权，四至为：东至直凹下大岐，南至河，西以旧火路岐至拾捌坵垇以上至垇下岐，北以柴鱼头岐天水为界。小典村小组主张东至直凹下大岐是指直凹下坑东面大岐，南至河是指自北向南流向小典村的坑水，西以旧火路岐至拾捌坵垇以上至垇下岐是指以捌坵垇（即是上垇）为中心南北走向的防火线为界，北以柴鱼头岐天水为界是指争议地北面的山顶天水，经查该范围与实地相吻合。自440号山林证发证后，“齐麻塘上垇”山林范围又发生了变化，即在林业“三定”发证后的复查期间，仁化县政府发证工作组及原红山大队联合于1981年10月10日作出了《关于齐麻塘、地背埂、荒田子的山林争执处理决定》（以下简称《1981年处理决定》），认定“齐麻塘及荒田子地背埂四至：东至荒田子深垇下杂山，南至去中山大路，西至上垇，北至泉英头高岐天水属小典生产队所有”。对照实际地形，《1981年处理决定》所写的四至与实地相符，也包括了争议地，但《1981年处理决定》确定的山林范围比440号山林证登记的“齐麻塘上垇”范围小，属于对“齐麻塘上垇”山林范围的调整。该处理决定无充分证据证明为假，且经广东省韶关市中级人民法院（以下简称韶关中院）（2010）韶中法行终字第40号判决认可，故应认为已生效。在上世纪九十年代，“齐麻塘上垇”东面的直凹下坑往东至直凹下大岐这部分林地又协议给了五渡村小组所有。即便做过两次调整，小典村小组的“齐麻塘上垇”山林实际范围仍然包括了争议地。2013年9月18日，韶关市人民政府作出韶府复决（2013）44号行政复议决定书，维持仁化县政府（2013）4号处理决定，理由相同。
荷树下村小组于2013年10月25日向韶关中院提起诉讼，该院于2013年12月9日作出（2013）韶中法行初字第74号行政判决，认为仁化县政府（2013）4号处理决定合法，予以维持。主要理由为：荷树下村小组的《山权林权所有证》登记的“直凹下”四至与争议的林地“直凹下”四至对比，存在以下问题：一是该证登记的东至坑，南至自己，西至蛇形岭路都是不确定的位置；二是该证北至坑与争议山北至埂天水明显不符，参照原国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第十条关于“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”的规定，仁化县政府因荷树下村小组的林权证四至不清，未确定该证登记的四至包括争议地，符合有关规定。此外，本案在双方领取林权证后，因有争议，仁化县红山公社工作组、红山大队管委会作出《1981年处理决定》，将争议山处理给了小典村小组，时间长达三十多年。因此，仁化县政府将争议之林地确权给小典村小组所有，有依据。
荷树下村小组不服，向广东高院提起上诉，该院于2015年4月2日作出（2014）粤高法行终字第228号行政判决，驳回上诉，维持原判。理由为：荷树下村小组提供了一份持证单位为“红山大队林场”的442号山林证，由于红山大队林场已解散，该林权证亦不属于荷树下村小组持有，不能作为其权属主张的依据。荷树下村小组的416号山林证登记的“直凹下”四至与争议的林地“直凹下”四至对比，存在以下问题：一是该证登记的东至坑、南至自己、西至蛇形岭路都是不确定的位置；二是该证北至坑与争议山北至埂天水明显不符。因此，仁化县政府认为荷树下村小组的林权证四至不清，未确定该证登记的四至包括争议地，并无不当。已经发生法律效力的韶关中院（2010）韶中行终字第40号行政判决认定了《1981年处理决定》。根据该处理决定，争议林地被确权为小典村小组所有，时间已长达三十多年。因此，一审法院结合争议各方提供的山林证证载的内容以及争议地自然地形地貌特征、历史情况等，认定仁化县政府将争议林地确权归小典村小组所有有依据，并判决维持被诉处理决定，并无不当。
荷树下村小组向本院提交《行政申诉状》及《行政申诉状补充说明》，其内容综合概括为：（一）“直凹下”的山林权一直属于荷树下村小组所有。1.荷树下村小组的416号山林证证明争议林地“直凹下”属荷树下村小组所有；2.《韶关市山林土地权属纠纷调解处理办法》第十一条规定：“双方当事人都持有包括争议林地的《林权证》，其中一方还有包括争议林地的《土改证》与《四固定证》（有权属来源）应认定为权属来源清楚的有效凭证，另一方没有权属来源的《林权证》属于错误发证，应认定为无效。”“直凹下”从五十年代初起就是荷树下村小组的放牛山，有土改证为证，证登范围东至左边大岐，南至大坑尾荒田子，西至田寮右边大岐，北至天水，包括争议林地，权属来源清楚；3.红山大队林场的442号山林证备注栏标明“山权属荷树下生产队、五渡队两个队”；4.小典村小组的440号山林证无“深凹下”、“直凹下”山名，其第一栏登记的地名为“齐麻塘上凹”，只是与直凹下西面岐交界。（二）仁化县政府和一、二审法院错误判断，混淆事实，《1981年处理决定》不能作为本案定案证据。1.《1981年处理决定》是复印件，仁化县政府和小典村小组没有原件，该决定在新山村委会、仁化县红山镇档案室没有存档备案，且荷树下村小组全体村民从来没有看过或听说过此决定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条，该证据不能作为定案依据。2.《1981年处理决定》未涉及争议林地“直凹下”，其中齐麻塘的位置是在“直凹下”西边，地背埂、荒田子是荷树下村小组村民自留山，位置是“直凹下”西南角下端。该处理决定所涉及的争议地应以荒田子为起步点，至蛇形岭路岐为界。且2000年5月9日新山村委会作出的以《1981年处理决定》为依据的《关于荷树下村小组与小典村小组张声为山林权属争议的调解处理意见书》中，认为“水倒深凹下属小典张声为，水倒直凹下属荷树下”，也说明水倒直凹下属于荷树下。将齐麻塘、地背埂、荒田子与“直凹下”混为一谈，与事实严重背离。3.有证据证明《1981年处理决定》是虚假文件。（1）2010年10月31日新山村委会查证核实，村档案室没有《1981年处理决定》文书。红山镇政府2002年8月12日证明，镇档案室也无此文件。（2）红山大队1981年4月至12月的公文都是刻印正体字，但《1981年处理决定》是手写草体字。（3）1981年8月17日小典队与杨家队山林纠纷的处理决定，其上有红山公社发证工作领导小组落款，盖有公社公章，并在县档案室有存档。（4）亲自参加1981年山林发证、填证全过程的工作人员张本群在仁化县政府的调查时证明，小典村小组与荷树下村小组的山林争议是处理好以后才填证的，填证后没有做过任何处理决定。（5）1981年红山大队护林员证明（指张道双于2001年9月18日出具证明称：“有关荷树下与小典在齐麻塘直凹下山林争议在八一年经山林发证工作组和大队护林员及争议双方带清界子以八一年八月十五日填证为准，没有另下任何文字。”）。4.荷树下村小组第一次见到《1981年处理决定》，是2001年5月11日与小典村小组村民张声为发生纠纷中张声为提供的复印件，荷树下村小组代表当即提出异议。2001年9月2日提出要求查处假证的申请，2002年也提出违法举报，诉讼中也申请法院调取原件进行鉴定。仁化县政府对荷树下村小组反映《1981年处理决定》造假事宜未予查证，一、二审法院均未依荷树下村小组申请对《1981年处理决定》的真实性进行鉴定，现再次提出鉴定申请。5.对于2001年4月25日《关于注销自行填改自留山证的报告》，仁化县政府和一、二审法院也混淆事实，将“地背埂”说成是“直凹下”，令人难以理解。荷树下村小组李国全的0026453号自留山证填写的“直凹下”的四至为：东火路、南公路、西火路、北火路。该证南至公路，“地背埂”在公路下面，“直凹下”在公路上面。6.仁化县政府和一、二审法院不按双方认定的地名为准，无限扩大范围，把小溪说成河；“直凹下”东西各二条大岐，而且还有分歧，把整片“直凹下”山林判给小典村小组，是行政不作为的做法。（三）另案（2010）韶中行终字第40号行政判决违反法定程序，不能作为原判决认定事实的依据。1.该案未通知荷树下村小组参加诉讼；2.荷树下村小组早在2001年就向仁化县政府提起山林纠纷争议，在行政复议作出之前，另案诉讼不合法。3.该案撤销的张声为的自留山证中记载的“深垇下”与本案争议林地“直凹下”不是同一片山林，张声为自认的四至也没有全面包括整片“直凹下”山林，该证记载“北至直凹下”，说明北面是与直凹下交界，证明直凹下是荷树下村小组所有；4.该案判决是针对小典村小组与小典村村民之间的纠纷作出的，与本案无关。
仁化县政府提交意见称：（一）关于荷树下村小组所称“‘直凹下’的山林权一直属其所有”的问题。1.红山大队林场的山林证并非是荷树下村小组持有，备注栏记载的内容也不是荷树下村小组有争议山林权属的依据，不能作为其主张山林权的合法依据；2.416号山林证登记的“直凹下”四至，“东至坑、南至自己”没有明确指向，西面的蛇形岭路是一条很长的山路，包括了争议林地以南的山林，是模糊方位，“北至坑”与实地不符，如果以“直凹下”上半节坑水为其背面，则其他三面又与实地不符。故该证记载的“直凹下”山林范围不包括争议林地，该证不能作为定案依据。（二）关于荷树下村小组所称“原判决混淆事实，作出错误判断”的问题。1.《1981年处理决定》形成在《中华人民共和国森林法》之前，合法有效，该决定已认定“齐麻塘及荒田子、地背埂”四至与实际地形一致，包括争议林地“直凹下”；2.小典村小组的山林证登记的“齐麻塘上垇”包括了《1981年处理决定》所指的范围，是对“齐麻塘上垇”山林范围的调整。上世纪九十年代，“齐麻塘上垇”东面的直凹下坑往东至直凹下大岐部分林地协议给了五渡村小组所有。即便做过了两次调整，“齐麻塘上垇”现有山林的实际范围仍然包括了争议林地。（三）关于荷树下村小组所称“（2010）韶中行终字第40号行政判决违反法定程序”的问题。该判决书维持了仁化县政府仁府办（2009）33号《关于注销仁林证第0000981号自留山使用证“深垇下”内容的处理决定》，其中对《1981年处理决定》给予了认定，事实已很清楚。该判决书现已生效，争议各方应当遵从。本案中，经实地调查，荷树下村小组的416号山林证无法包括争议林地，也没有提供经营管理争议山林的事实证据；小典村小组提供的山林证明显包括了争议林地，《1981年处理决定》也确定争议林地属于小典村小组所有。综上，（2013）4号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求维持该决定及广东高院二审判决，驳回荷树下村小组的再审申请。
小典村小组提交意见称：（一）关于荷树下村小组提出的证据问题。1.416号山林证登记的“直凹下”四至范围不包括争议林地，东面、南面没有明确指向，西面蛇形埂路在直凹下没有对应地名，“北至坑”与实地不符，证登面积20亩，与测定的争议林地面积300.7亩不符。2.新山村委会于1981年、2001年、2012年分别作出《1981年处理决定》、《关于荷树下村小组与小典村小组张声为山林权属的争议的调解处理意见书》、以及放弃山林权属的《证明》，前两份处理意见明确了山林权属归小典村小组所有，后一份证明表明新山村委会放弃山林权属的主张。3.荷树下村小组出具的土改证没有姓名、附页、日期、填证人、校对人，东至左边大岐没有明确指向，南至大坑尾荒田子，但南边没有大坑尾这一地名，荒田子范围很广没有明确指向，西至田寮右边大岐，但西边没有田寮，北至天水没有指明什么地名，证登面积10亩，与争议地四至和面积不符。4.关于张声为自留山证镇、县没有存档问题，这是当时大队的事，与小典村小组没有任何关系，且小典村小组全村自留山证都没有存档。要追究责任，是小典村小组内部的事，与荷树下村小组的案件没有关系。（二）小典村小组的山林证登记的“齐麻塘上垇”四至清楚，登记面积400亩，包括了争议林地。综上，请求本院驳回荷树下村小组的再审请求。
本院认为，本案在认定事实的证据方面存在以下问题：
（一）关于荷树下村小组的416号山林证记载的地名“直凹下”的四至是否在争议山范围内问题。416号山林证记载的“直凹下”的四至界限为：东至坑，南至自己，西至蛇形岭路，北至坑。二审判决认为“该证登记的东至坑、南至自己、西至蛇形岭路都是不确定的位置”、“北至坑与争议山北至埂天水明显不符”，存在以下问题：仁化县政府（2013）4号处理决定中，叙述荷树下村小组主张“东至坑是指争议地东面的直凹下坑在荒田子的一段坑水”，而并未认定该位置为不确定，实际上也与现场勘查测定的争议地的“东至坑”是一致的；西至的“蛇形岭路”尽管是一条很长的路，延伸到争议地以南，但这条路是实际存在的，且与仁化县政府制作的现场勘察示意图上所标示的争议地西至走向一致并有重合部分；“南至自己”，荷树下村小组称是其416号山林证第四栏登记的“地背岭”，此与现场勘察示意图中所标注的“地背埂”相吻合。荷树下村小组解释“自己”即是指本小组村民的自留山。因此，只要其小组村民自留山的四至可以确定，“南至自己”则并非不能确定。荷树下村小组村民李国全虽称“地背岭”是其自留山范围，但荷树下村小组向红山镇政府提交的《关于注销自行填改自留山证的报告》中，并非要求注销李国全的“地背岭”自留山证，而是要求注销李国全私自填改权证中的“直凹下”部分。其中叙述该证所登的“直凹下”山林，四至为东火路、南公路、西火路、北火路。荷树下村小组再审申请中提出的该证南至公路、“地背埂”在公路下面、“直凹下”在公路上面，似与现场勘察示意图所示有一致之处。仁化县政府（2013）4号处理决定以荷树下村小组申请注销李国全的“直凹下”自留山证为由，认为“据此可认定申请人（指荷树下村小组）也认可其持有的‘直凹下’山林是在争议地以南，而不是在争议地范围内”，似未考虑荷树下村小组所要求注销的李国全自留山证的四至具体范围，其所作推断依据不足。综上，二审判决认定416号山林证记载的“直凹下”四至不在争议山范围，事实不清，证据不足。
（二）关于《1981年处理决定》作为定案依据问题。荷树下村小组一直对该决定的真实性存在争议，且提出了一些质疑的理由，要求出示原件及进行鉴定。这种情况下，采信该文件作为定案证据，应给出充分的理由。另案（2010）韶中行终字第40号行政判决系解决小典村小组与小典村村民之间的纠纷，荷树下村小组未参与诉讼，而在与荷树下村小组的关系方面，小典村小组与张声为均是荷树下村小组的对立方。且在（2010）韶中行终字第40号案中，只是以《1981年处理决定》之存在作为小典村小组与荷树下村小组存在争议的证据，而不是全面认可其内容的真实性。鉴于上述情况，有必要在本案诉讼中，从该文件产生的背景、来源、是否只有复印件而没有原件、没有原件的原因、是否有其他证据可以与复印件相印证等方面，对该处理决定的真实性及其效力予以重新审查。此外，仁化县政府提供的1981年8月17日红山公社发证工作领导小组处理小典村与中山大队杨家生产队之间纠纷作出的《关于糍麻塘山岭界至争执的处理决定》，加盖了红山公社管委会的印章，且在县档案馆存档。而《1981年处理决定》则不具备这些要素，这种差异应有合理解释；《1981年处理决定》所说的争议地东至“深凹下杂山”，以及其他有关权证中所说的“深凹下”，与“直凹下大岐”及“直凹下”是否为同一界址，也尚存疑问；既然本案争议山范围以外、《1981年处理决定》所涉山林四至范围内，仍有属于荷树下村小组的山林，对此小典村小组亦认可，因此则不应排除在该范围内，416号山林证记载的“直凹下”也在争议山范围内乃至仍应归属荷树下村小组的可能性。综上，本案判决直接采信《1981年处理决定》为定案证据，认定争议山地被确权给小典村小组时间已长达三十多年，理据不足。
（三）关于“红山大队林场”442号山林证的证明力问题。虽然该山林证不是荷树下村小组持有的权证，但其第二栏登记的山名为“直凹下”，备注栏注明了“山权属荷树下队、五渡队”，与荷树下村小组的山林权属来源有关联性，且记载内容有一致之处，可能成为荷树下村小组山林权的间接证据。仁化县政府所谓该“权证自然不存在法律效力”的结论，只能表明，因红山大队林场解散，且主管单位新山村委会自己不主张林权，认可山权林权一并退还原山主，故该权证失去作为大队林场或新山村委会林权凭证的法律意义，但并不因此而必然失去作为相关村小组主张证登林地权属的证据效力。二审判决以该证并非荷树下村小组持有的山林权证，而认为该证不能作为荷树下村小组主张山权的合法依据，从根本上否定该权证内容的关联性和证明力，在证据的运用上存在错误。
综上，本案二审判决对于荷树下村小组提出的上述有关事实证据问题的质疑，并未予以回应及进行分析后作出有理据的判断，由此认为仁化县政府（2013）4号处理决定将争议林地确权归小典村小组所有有依据，并判决予以维持，不当。该情形属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的“原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的”的情形。荷树下村小组的再审申请符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十七条第二款之规定，裁定如下：
一、指令广东省高级人民法院再审本案；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审 判 长 黄金龙
审 判 员 刘 敏
审 判 员 孙祥壮
二〇一五年十一月二十七日
法官助理 刘 静
书 记 员 杨 颖