江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏12行终51号
上诉人(原审被告)泰兴市市场监督管理局，住所地泰兴市文昌中路17号。
法定代表人孔兵，局长。
参与诉讼负责人严永鸣，该局副局长。
委托代理人张正，该局工作人员。
被上诉人(原审原告)江苏泰宝工业炉有限公司,住所地泰兴市滨江镇马甸路43号。
法定代表人俞霞，经理。
原审第三人江苏泰宝电器制造有限公司，住所地泰兴市滨江镇马甸路43号。
法定代表人ＸＸ安，经理。
原审第三人钱新桃，女，汉族。
上诉人泰兴市市场监督管理局因动产抵押登记纠纷一案，不服泰兴市人民法院（2015）泰行初字第0026号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，钱新桃系泰兴市博诚铸件厂的业主，2010年5月10日江苏泰宝电器制造有限公司（以下简称泰宝电器公司）向案外人杨平借款55万元，2012年11月5日，泰宝电器公司向钱新桃借款20万元，同时钱新桃代泰宝电器公司向杨平偿还55万元。同日，泰宝电器公司向泰兴市市场监督管理局（原泰兴市工商行政管理局）申请办理动产抵押登记，并提交了动产抵押登记书，在该登记书中登记抵押物名称为瓦房店立式车床CQ5240A、沈阳车床CW61125B、天津龙门铣床XQ2010C-30各一台，所有权权属均为泰宝电器公司所有，抵押物总价值95万元。同日泰兴市市场监督管理局对上述动产作出了动产抵押登记。
另查明，因泰宝电器公司未偿还钱新桃借款，钱新桃于2013年7月诉至泰兴市人民法院，泰兴市人民法院于2013年9月18日作出（2013）泰民初字第0946号民事判决书，判决泰宝电器公司偿还钱新桃人民币75万元及利息；钱新桃有权对上述债权及利息以泰宝电器公司所有的瓦房店双柱立式车床CQ5240A、沈阳车床CW61125B、天津龙门铣床XQ2010C-30折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。该案在执行过程中，泰兴市人民法院于2014年元月15日作出（2013）泰执字第2829-1号执行裁定书，拍卖泰宝电器公司的双柱立式车床CQ5240A一台，沈阳车床CW61125B一台，天津龙门铣床XQ2010C－30一台。2014年4月18日江苏泰宝工业炉有限公司（以下简称泰宝工业炉公司）向泰兴市人民法院提出执行异议，认为裁定拍卖的三台机床均系其所有。泰兴市人民法院于2014年7月30日作出裁定：中止泰兴市人民法院（2013）泰执字第2829号民事裁定书中对瓦房店双柱立式车床CQ5240A的执行。2014年8月15日泰宝工业炉公司以钱新桃、泰宝电器公司为被告向泰兴市人民法院提起民事诉讼，要求判决其对沈阳车床CW61125B、天津龙门铣床XQ2010C-30享有所有权，并对上述两台车床停止执行。泰兴市人民法院于2015年12月28日作出判决：1、泰宝工业炉公司对沈阳车床CW61125B一台享有所有权，对该车床不得执行。二、驳回泰宝工业炉公司请求对泰兴市人民法院（2013）泰执字第2829-1号执行裁定书中天津龙门铣床XQ2010C-30一台停止执行的诉讼请求。江苏泰宝工业炉公司不服，提起上诉，2016年5月16日泰州市中级人民法院作出判决：驳回上诉，维持原判。
一审法院审理认为，本案争议的焦点：1、江苏泰宝工业炉公司是否有权起诉。2、泰兴市市场监督管理局作出的动产抵押登记是否合法有效。
对于焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。本案中，泰宝工业炉公司对瓦房店双柱立式车床CQ5240A、沈阳车床CW61125B拥有所有权，已经生效法律文书确认。泰宝电器公司称以上车床为其所有并申请抵押登记，泰兴市市场监督管理局予以登记，泰宝工业炉公司与抵押行为具有法律上的利害关系，故有权起诉。
对于焦点2，泰兴市市场监督管理局作出的动产抵押登记是否合法有效。一审法院认为，应撤销泰兴市市场监督管理局办理的瓦房店双柱立式车床CQ5240A、沈阳车床CW61125B的抵押登记。理由如下：1、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百八十九条规定：“企业、个体工商户、农业生产经营者以本法第一百八十一条规定的动产抵押的，应当向抵押人住所地的工商行政管理部门办理登记”。《动产抵押登记办法》第二条规定：“企业、个体工商户、农业生产经营者以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押的，应当向抵押人住所地的县级工商行政管理部门办理登记”。故泰兴市市场监督管理局具有负责本行政区域内动产抵押登记的法定职责。2、泰兴市市场监督管理局作为动产抵押登记部门应依据法律规定作出动产抵押登记。《物权法》第一百八十条第（四）项规定，债务人或者第三人对有权处分的生产设备、原材料、半成品、产品可以抵押。第一百八十四条第（四）项规定，所有权、使用权不明或者有争议的财产不得抵押。《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）第四十四条规定，办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者其复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。《物权法》和《担保法》作为制定《动产抵押登记办法》的依据，《担保法》第四十四条规定与《物权法》的规定并不冲突，《动产抵押登记办法》未对登记机关审查事项进行规定，但并不等同于登记机关无需履行审查义务。登记机关在适用《动产抵押登记办法》时也应适用该法的上位法《物权法》和《担保法》的相关规定，进行实质性审查，泰兴市市场监督管理局在办理动产抵押登记时应审查抵押人提供的购买单据或转让合同等抵押财产权属证明。本案中，泰兴市市场监督管理局在泰宝电器公司填写动产抵押登记书前，要求泰宝电器公司阅读《动产抵押登记须知》，并未要求第三人泰宝电器公司提供抵押财产的权属证明，泰兴市市场监督管理局未尽审查义务，故对其所作的瓦房店双柱立式车床CQ5240A、沈阳车床CW61125B的抵押登记应予撤销。至于天津龙门铣床XQ2010C-30，法院生效判决已认定要求泰宝工业炉公司确认其对该铣床享有所有权的诉讼请求不能成立，故泰宝工业炉公司与该铣床的抵押登记行为没有利害关系。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销泰兴市市场监督管理局办理的登记编号为苏M5-2012-11-5-105号动产抵押登记中对瓦房店双柱立式车床CQ5240A、沈阳车床CW61125B的动产抵押登记。
泰兴市市场监督管理局不服，提起上诉称：一、动产抵押登记仅起公示作用，不是对抵押权是否成立的确认，更不是对抵押物产权归属的确认，因此，上诉人的抵押登记行为对被上诉人的权益不产生实质性影响，一审法院根据案涉财产的所有权判断被上诉人与上诉人的抵押登记行为是否具有利害关系是错误的。二、一审法院认为“动产抵押登记机关在适用《动产抵押登记办法》时也应适用该法的上位法《物权法》和《担保法》的相关规定，进行实质性审查，被告在办理动产抵押登记时应审查抵押人提供的购买单据或转让合同等抵押财产权属证明”既无法律依据，也无实践可能性，理由如下：1、《物权法》并没有任何条款规定动产抵押登记部门需要对动产抵押登记物的权属进行实质性审查；2、《担保法》中的抵押登记规则是基于抵押权采取登记生效主义而做出的立法设计，但《物权法》对动产抵押登记实行登记对抗主义，且《物权法》第178条规定“担保法与本法规定不一致的，适用本法。”故《担保法》中基于登记生效主义的动产抵押登记规则应不再适用，要求抵押申请人提供抵押物的所有权证书或者使用权证书无法律依据；3、除了船舶、航空器和机动车等动产由登记部门，机器设备、原材料等没有产权登记部门，如要求动产抵押登记部门对其产权归属进行实质审查，等同于对动产物权进行确权；4、《物权法》第二十三条规定，动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。对于案涉的机器设备等动产而言，不存在所有权证书或者使用权证书一说，且动产因处于不断流转当中，在不同时点上，可能归属不同主体，行政机关难以判断抵押动产的权属，且就案涉机器设备的权属问题，法院亦是经过多次裁判方才确认。三、本案诉讼是被上诉人的一次不当恶意诉讼，被上诉人与抵押人之间存在诸多利益交织，共同欺诈、侵害抵押权人利益之嫌很明显，如被上诉人的法定代表人系抵押人企业法定代表人的儿媳，且两家企业位于同一地址、厂区，抵押人在诉讼中放弃自己权利等。四、一审法院认定上诉人未要求原审第三人泰宝电器公司提供抵押财产的权属证明，即认定上诉人违反法定程序，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项之规定，一审法院适用第七十条第一款第一项之规定，属适用法律错误。五、新《动产抵押登记办法》于2016年7月5日颁布，9月1日起施行，进一步明确了登记部门的形式审查职责，一审判决与该办法背道而驰。六、被上诉人应根据法院对抵押物产权归属的生效法律文书，向我局提出变更归其所有的两台机床的抵押登记申请，被上诉人提起行政诉讼，无任何实质意义，是滥用司法资源。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点主要有以下三点：1、案涉抵押登记行为是否可诉，被上诉人是否具有提起本案诉讼的主体资格；2、案涉抵押登记行为是否应予撤销；3、上诉人在抵押登记过程中是否尽到法定审查义务。综合评判如下：
关于争议焦点1，上诉人诉称因动产抵押权自抵押合同生效时成立，故案涉的动产抵押登记行为并不具有确权的效力，仅具有公示性，不会对当事人的权利义务造成实际影响，故不具有可诉性。本院认为，案涉的动产抵押登记行为具有可诉性，被上诉人作为案涉动产抵押登记行为所涉机器设备的实际所有权人具有提起本案诉讼的主体资格。理由如下：
第一，动产抵押登记行为对被上诉人的权利义务可能造成影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由此可见，对公民、法人或其他组织的权利义务可能造成影响的行政行为均具有可诉性。关于案涉的动产抵押登记行为，诚如上诉人诉称根据《物权法》的相关规定，动产抵押权实行的是登记对抗主义，案涉动产的抵押物权自抵押合同生效时设立，而非自案涉登记时设立，但案涉抵押登记行为作为上诉人对外作出的行政行为，具有明显的公示效力，正是基于该公示效力，记载在抵押物登记证上的抵押权人在抵押合同或者抵押登记行为未经有权机关撤销之前被推定为真实有效，抵押权人或者其他相关人员据此行使相关权利，符合信赖利益保护原则，也必然会导致抵押物上的民事权利义务的变更，正如本案中，原审第三人基于抵押登记行为的公示效力行使抵押权并使案涉的动产进入了司法执行阶段；同时，根据《物权法》第一百八十八条之规定，动产抵押登记行为具有对抗效力，案涉动产进行抵押登记之后，抵押权人获得对抗善意第三人的权力，也可能对案涉动产民事权利义务的变更产生影响。综上，案涉抵押登记行为对案涉动产的实际所有权人即被上诉人权利义务已经造成实质影响，具有可诉性。
第二，抵押登记行为系上诉人履行法定职责的具体行政行为，根据权责一致的原则，应当接受司法审查的监督。根据《动产抵押登记办法》的相关规定可知，上诉人作为工商登记部门系动产抵押登记的法定职能部门，具有作出动产抵押登记的法定职权，同时也有就抵押登记申请进行审查的法定义务，暂且不论该审查义务系形式审查义务抑或实质审查义务等，上诉人均应根据相关法律规定，就申请人提供的申请材料进行审查，并最终作出是否准予抵押登记的决定，属于典型的行政管理行为，根据权责一致的原则，为确保相对人的合法权益得到保护，防止行政权力的滥用，上诉人行使行政管理职权的行为，应当接受司法机关的审查监督。
综上，案涉动产抵押登记行为作为上诉人行使行政管理职权的行为，必然会对被上诉人权利义务产生一定影响，具有可诉性，被上诉人作为案涉动产的实际所有权人，具有提起本案诉讼的主体资格。
关于争议焦点2，上诉人诉称根据《动产抵押登记办法》以及《物权法》的相关规定，上诉人在案涉动产抵押登记过程中，仅承担形式审查义务，不应对案涉动产的权属进行审查，一审法院认定上诉人应进行实质审查错误，上诉人的登记行为合法有效。对此，本院认为，就案涉动产抵押登记行为的审查应当遵循行政诉讼的司法审查标准。《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”由此可见，我国行政诉讼中确定的是合法性审查原则，对于案涉动产抵押登记行为的司法审查同样如此，不应混淆了司法审查中的合法性审查标准同行政执法过程中的行政机关的审查标准。前者是法院通过审查被诉行政行为作出时的职权依据、认定事实、适用法律、履行的程序等方面是否符合法律、法规的规定从而作出确认被诉行政行为合法与否的裁判，该裁判并不必然代表对行政机关主观过错的认定；后者是取决于设定该行政职能的法律法规中对行政机关在履行职责过程中审查义务的规定，其直接关联的是行政机关在作出行政行为时是否存在主观过错，如造成损失的是否应当承担赔偿责任的问题。
就本案中案涉的动产抵押登记行为的合法性审查而言，根据《物权法》及《动产抵押登记办法》等法律法规规定，动产抵押登记系指抵押人为担保债务的履行不转移财产的占有，向工商行政管理部门申请将动产抵押登记给债权人，以保证抵押权人在抵押人不履行到期债务或者发生约定的实现抵押权的情形时的优先受偿权的行为。因此，动产抵押登记所涉动产必须是抵押权人有权处分的财产，本案中，对案涉动产中的瓦房店双柱立式车床CQ5240A、沈阳车床CW61125B，原审第三人均不享有合法处分权，上诉人在受理被上诉人申请后对原审第三人不享有合法处分权的动产作出案涉动产抵押登记行为，明显属认定事实错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，依法应予撤销，一审判决并无不当，依法应予维持。
关于争议焦点3，上诉人是否依法履行了审查义务。上诉人诉称《动产抵押登记办法》中并未规定当事人申请设立抵押权时应当向登记机关提供抵押物的权属证明，且实践中工商登记部门对动产权属难以认定，故上诉人应仅承担形式审查义务，无需就抵押物的权属进行审查。对此，本院认为，首先，案涉动产抵押登记行为作出时施行的《动产抵押登记办法》第二条规定，企业、个体工商户、农业生产经营者以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押的，应当向抵押人住所地的县级工商行政管理部门（以下简称动产抵押登记机关）办理登记。未经登记，不得对抗善意第三人。附件《动产抵押登记须知》第四条规定“《中华人民共和国物权法》第一百八十四条规定下列动产不得抵押：（一）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；（二）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（三）依法被查封、扣押、监管的财产；（四）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。”结合上述规定可知，工商登记部门在进行动产抵押登记时应当一并对抵押物的权属进行审查，以确认抵押人对抵押物具有合法的处分权。就上诉人诉称的2016年9月1日起新施行的《动产抵押登记办法》进一步明确工商部门仅进行形式审查的问题，本院认为，新《动产抵押登记办法》第四条规定“当事人设立抵押权符合本办法第二条所规定情形的，应当持下列文件向登记机关办理设立登记：（一）抵押人、抵押权人签字或者盖章的《动产抵押登记书》；（二）抵押人、抵押权人主体资格证明或者自然人身份证明文件；（三）抵押合同双方指定代表或者共同委托代理人的身份证明。”该规定设立的前提是当事人设立抵押权符合本办法第二条所规定情形，而《动产抵押登记办法》第二条规定“企业、个体工商户、农业生产经营者以《中华人民共和国物权法》第一百八十条第一款第四项、第一百八十一条规定的动产抵押的，应当向抵押人住所地的县级工商行政管理部门（以下简称登记机关）办理登记。抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人。”《中华人民共和国物权法》第一百八十条规定“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：建筑物和其他土地附着物……”第一百八十一条规定“经当事人书面协议，企业、个体工商户、农业生产经营者可以将现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就实现抵押权时的动产优先受偿。”根据体系解释原则亦可知，工商登记部门在审查当事人提交的《动产抵押登记书》以及身份证明文件的同时，还应当就当事人是否对抵押物具有合法处分权进行审查。
综上，无论是根据案涉动产抵押登记时施行的原《动产抵押登记办法》还是新《动产抵押登记办法》规定，工商登记部门均应当就当事人是否对抵押物具有合法处分权进行审查。
其次，《动产抵押登记办法》第一条规定，为规范动产抵押登记工作，保障交易安全，促进资金融通，根据《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国物权法》《企业信息公示暂行条例》等法律、行政法规，制定本办法。《物权法》第一百八十四条规定，下列财产不得抵押：……所有权、使用权不明或者有争议的财产。《担保法》第四十四条亦明确规定，办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者其复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。由此可见，作为《动产抵押登记办法》的制定依据、上位法，《物权法》和《担保法》均要求在抵押登记应就抵押物的权属进行审查。关于上诉人诉称《物权法》将动产抵押登记明确为登记对抗性质，故《担保法》中基于登记生效原则制定的第四十四条规定应不予适用的问题。本院认为，《担保法》第四十四条规定与《物权法》第一百八十四条规定，并无冲突，《物权法》虽然将动产抵押登记由登记生效改为登记对抗，但对于抵押物的归属的要求并未变动，仍然强调抵押物必须是抵押人具有合法处分权的物品，因此，在抵押登记中审查抵押物的权属，与《物权法》的立法本意并无冲突，故在《物权法》没有对办理抵押登记须提交的材料作出明确规定的情形下，工商登记部门在适用《动产抵押登记办法》的同时，还应当适用《担保法》第四十四条规定，一并审查抵押物的权属。
综上所述，根据《动产抵押登记办法》的制定依据以及上位法即《担保法》《物权法》的相关规定，以及结合《动产抵押登记办法》上下条文解释，工商登记部门在进行动产抵押登记时，应当就当事人是否对抵押物具有合法处分权进行审查。本案中，上诉人在作出案涉动产抵押登记行为时，仅要求原审第三人填写动产抵押登记书，自行阅读《动产抵押登记须知》，并未要求提供抵押财产的权属证明，未尽到审查义务，导致案涉动产抵押登记行为认定事实错误。
关于上诉人诉称被上诉人恶意诉讼问题，上诉人一、二审中均未就被上诉人与原审第三人恶意串通以期通过本案诉讼实现不当利益的事实向法院提供任何证据予以佐证，故上诉人该诉称，本院不予采信。关于上诉人诉称被上诉人滥用诉权，浪费司法资源的问题，本院认为，被上诉人针对案涉动产抵押登记行为可以申请上诉人予以变更，亦可直接提起行政诉讼以寻求救济，对其诉权，法院依法应予以保护，上诉人该诉称，本院不予采信。
综上所述，一审法院判决撤销案涉动产抵押登记行为正确，依法应予维持，上诉人上诉请求，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人泰兴市市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾金才
代理审判员 蔡 鹏
代理审判员 徐文兰
二〇一七年五月十五日
书 记 员 周雪琴
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……