青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第14号
上诉人（原审原告）高炳林，男，汉族。
上诉人（原审原告）王珂，男，汉族。
上诉人（原审原告）宋亚萍，男，汉族。
上诉人（原审原告）张战国，男，汉族。
上诉人（原审原告）王欢，女，汉族。
委托代理人沈玉潮，北京文薪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市住房保障和房产管理局。
法定代表人李志坚，该局局长。
委托代理人李彦业，该局职工。
委托代理人田宪周，青海竟帆律师事务所律师。
上诉人高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢因其诉西宁市住房保障和房产管理局行政不作为一案，不服西宁市城中区人民法院于2014年1月15日作出的（2013）中行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人高炳林及其他与王珂、宋亚萍、张战国、王欢的共同委托代理人沈玉潮、被上诉人西宁市住房保障和房产管理局的委托代理人李彦业、田宪周等到庭参加诉讼。上诉人王珂、宋亚萍、张战国、王欢经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，2010年11月16日，西宁市住房保障和房产管理局根据西宁市南川综合开发项目管理委员会的申请，向其核发了拆许字（2010）第79号《房屋拆迁许可证》，并于同日就拆迁范围、拆迁许可所依据的相关批文等内容进行了通告张贴。高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢拥有《房屋所有权证》和《国有土地使用证》的房屋在该《房屋拆迁许可证》确定的拆迁范围内。由于高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢与西宁市南川综合开发项目管理委员会就房屋拆迁安置补偿事宜未能达成协议，西宁市南川综合开发项目管理委员会将高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的房屋强行拆除。2013年9月11日，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢就房屋拆迁安置补偿事宜以特快专递的形式，向西宁市住房保障和房产管理局申请行政裁决，西宁市住房保障和房产管理局于2013年9月18日作出宁拆办裁不受（2013）01号《房屋拆迁裁决不予受理通知书》，决定对于高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的行政裁决申请不予受理。高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢不服该决定，向青海省住房和城乡建设厅申请行政复议，青海省住房和城乡建设厅经审查于2013年11月13日作出青建复决字（2013）第07号《行政复议决定书》，维持了西宁市住房保障和房产管理局作出的不予受理裁决决定，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢仍不服起诉至法院。
原审法院经审查查明，2013年9月11日高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢以特快专递的形式向西宁市住房保障和房产管理局寄送了《行政裁决申请书》及相关资料，申请对高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢位于中心广场北扩项目拆迁范围内的房屋进行房屋拆迁行政裁决。西宁市住房保障和房产管理局收到高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢申请后，查明，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢房屋已被拆除，标的物已不存在，遂依据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第四款规定：“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：……（四）房屋已经灭失的，作出了宁拆办裁不受（2013）01号《房屋拆迁裁决不予受理决定书》，并于2013年9月18日向高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢送达。后高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢向青海省住房和城乡建设厅提起复议，该厅与2013年11月13日作出青建复决字（2013）第07号《行政复议决定书》，维持西宁市住房保障和房产管理局作出的不予受理决定2013年11月29日高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢向本院提起行政诉讼。
原审法院经审查认为，西宁市住房保障和房产管理局作为行政主体，依法享有行政管理的权力，同时负有必须履行职责的义务。本案中，西宁市住房保障和房产管理局是否不履行职责、构成行政不作为，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢、西宁市住房保障和房产管理局均有举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，在起诉被告行政不作为的案件中，原告对证明其提出申请的实事承担举证责任。但在庭审中，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢对于其房屋是何时被拆除的，以及高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢申请西宁市住房保障和房产管理局进行拆迁补偿裁决时，房屋是否已被拆除，标的物是否存在，没有提供具体的事实和证据。而西宁市住房保障和房产管理局在受理高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的申请后，查明高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的房屋已被拆除，标的物已不复存在的事实，并依据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第四款规定作出了宁拆办裁不受（2013）01号《房屋拆迁裁决不予受理决定书》。至此，西宁市住房保障和房产管理局已经作出了具体行政行为，履行了行政职责。西宁市住房保障和房产管理局在受理高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢申请房屋拆迁补偿裁决后作出的不予受理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的诉讼请求缺乏事实和法律依据不能成立，本院不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项之规定，判决：驳回原告高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的诉讼请求。案件受理费50元，由五原告各承担10元。
判决送达后，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢不服原审判决向本院提起上诉称，原审判决存在严重的认定事实不清和适用法律错误等诸多违法情况，属于严重违法行政判决书。2013年9月11日，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢以特快专递形式向西宁市住房保障和房产管理局寄送了行政裁决申请书及相关资料，请求对高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢与西宁市南川综合开发项目管理委员会之间的房屋拆迁安置补偿纠纷依法裁决。然而，西宁市住房保障和房产管理局却以高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的裁决申请不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第四款的规定，以“申请人房屋已灭失”为由，于2013年9月17日作出了宁拆办裁不受（2013）01号《房屋拆迁裁决不予受理决定书》，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢认为西宁市住房保障和房产管理局的行为属于明显的行政不作为行为。西宁市住房保障和房产管理局依据《城市房屋拆迁行政裁决规程》第八条第（四）款之规定，以被拆迁房屋已灭失为由，决定不予受理行政裁决申请。高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢认为，本案应当从法理的角度对“房屋灭失”予以认定。首先，“灭失”的法律分析并不简单等同于不存在，因为“灭失”是一种事件，不以人的意志为转移；而不存在可以是自然力导致的不存在，还可以是人为因素导致的不存在。前一情形即与“灭失”完全契合，后一情形因为有意志因素的存在而理当排除在“灭失”范畴之外。具体到本案所涉房屋，恰恰是因拆迁人的故意擅自违法拆除行为，即人为因素导致房屋不存在的情形，此种情况与法律规定的房屋灭失不可等同。其次，本案也应当从法理的角度对“房屋”予以认定，法律上所规定的“房屋”并非为简单的建筑房屋，而是一种权属权，一种所有权。具体到本案中高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢对相关房屋是享有合法的所有权的，受法律保护。所以，即使在高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的相关房屋被拆迁人非法拆除的情况下，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的合法所有权仍然受法律保护。另外，若要认定拆迁人的故意擅自拆除所导致的房屋不复存在属于房屋灭失的话，将会导致拆迁人可以随意拆除拆迁范围内的房屋，而被拆迁人却要而临因房屋不复存在而无法申请裁决，其合法权益也将得不到法律救济的严重后果，这明显有悖于立法原意。因此，本案被拆迁房屋不属于“灭失”的情形，西宁市住房保障和房产管理局适用《城市房屋拆迁行政裁决规程》第八条的规定，对高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的行政裁决申请不予受理的做法明显错误，严重侵犯了高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的合法权益。遂根据《行政复议法》的有关规定，向青海省住房和城乡建设厅提起复议，青海省住房和城乡建设厅在受理后于2013年11月13日作出青建复决字（2013）第07号《行政复议决定书》，决定维持西宁市住房保障和房产管理局作出的不予受理裁决决定。高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢对该行政复议决定不服，，于2013年11月29日依法向一审法院提起行政诉讼，而一审法院在事实如此清楚、证据如此充分、法律规定如此明确的情况下，仍以“高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢房屋已灭失，及举证不充分”为由，作出驳回诉讼请求的判决，是明显违法的行为。请求二审人民法院撤销原审判决，并依法改判；一、二审案件受理费由西宁市住房保障和房产管理局承担。
西宁市住房保障和房产管理局答辩称，西宁市住房保障和房产管理局作出的不予受理决定是有法律依据的，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的上诉理由和请求没有相关的法律依据。请求驳回上诉，维持原审判决。
本院认为，国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”根据该行政法规的规定，对于拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的，当事人即可申请行政裁决，并没有把房屋灭失的情形排除在裁决范围外。而《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项却规定对于灭失房屋申请行政裁决的不予受理。显然，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的该项规定增设了《城市房屋拆迁管理条例》规定的受理行政裁决申请的适用条件。而《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》是建设部制定的规章性规范性文件，《城市房屋拆迁管理条例》是国务院制定并公布的行政法规，故本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》。结合本案，高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢提出行政裁决申请，要求西宁市住房保障和房产管理局就其与西宁市南川综合开发项目管理委员会之间就房屋拆迁安置补偿事宜进行行政裁决，但涉案的房屋在高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢提起行政裁决申请前已经被强行拆除，西宁市住房保障和房产管理局依照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定，作出了不予受理高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的行政裁决申请的决定属于适用法律法规错误。况且，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，协商达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，提交行政裁决，对裁决不服的，可向人民法院起诉。最高人民法院在2005年8月1日发布的法释（2005）9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》明确规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”按照上述规定，补偿安置纠纷必须经过行政裁决亦是当事人提起民事诉讼的前提，如果简单的以《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定，作出了不予受理高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的行政裁决申请，势必会造成高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢权利救济的真空，与法律正义与公正的价值取向相悖。综上所述，西宁市住房保障和房产管理局适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定作出的不予受理高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢行政裁决申请的决定属于适用法律、法规不当，应予以撤销。高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢的上诉请求，事实清楚，证据确实充分，本院予以采纳。原审判决适用法律、法规错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉诉法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一，撤销西宁市城中区人民法院作出的（2013）中行初字第20号行政判决；
二，撤销西宁市住房保障和房产管理局于2013年9月18日作出的宁拆办裁不受（2013）01号《房屋拆迁裁决不予受理通知书》，西宁市住房保障和房产管理局在法定期限内对于高炳林、王珂、宋亚萍、张战国、王欢房屋拆迁安置补偿行政裁决的申请重新作出具体行政行为。
三、本案一、二审案件受理费各50元均由西宁市住房保障和房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 丁庆宁
审判员 王 蕊
审判员 任 宁
二〇一四年四月九日
书记员 马春梅
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉诉法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：第（二）项原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十三条第一款“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出”。