海南省第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）海南一中民一终字第121号
上诉人（原审被告）周庆南，男，汉族，原五指山市百货公司员工。
上诉人（原审被告）莫丽香，女，汉族，原五指山市百货公司员工。
共同委托代理人胡珍，海南外经律师事务所律师。
共同委托代理人符宇，海南外经律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：屯昌加德农业开发有限公司。
法定代表人符德钦，该公司总经理。
委托代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。
原审第三人五指山市国有资产监督管理委员会办公室。
法定代表人刘智，该单位主任。
委托代理人李健，该单位副主任。
原审第三人五指山市百货公司。上诉人周庆南、莫丽香因与被上诉人屯昌加德农业开发有限公司（以下简称屯昌加德公司）、原审第三人五指山市国有资产监督管理委员会办公室（以下简称五指山市国资办）、原审第三人五指山市百货公司租赁合同纠纷一案，不服海南省五指山市人民法院（2014）五民初字第16号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月10日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月20日公开开庭审理本案。上诉人莫丽香及两上诉人的共同委托代理人胡珍，被上诉人屯昌加德公司的委托代理人罗以平，原审第三人五指山市国资办的委托代理人李健到庭参加诉讼。原审第三人五指山市百货公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2007年10月1日五指山市百货公司把五指山市解放路五指山市百货公司大楼一楼店铺的其中一间店铺出租给被告周庆南、莫丽香经营使用。按双方订立的租赁合同约定，每月租金为1100元，每月的月初前五天内足额缴交租金，逾期不缴交，按应缴每月租金总额每日罚2‰的滞纳金。如连续两个月不缴交租金，甲方有权收回店铺。租期15年，自2007年10月1日起至2022年10月1日止。2012年11月19日，原告通过公开竞拍购买方式取得了五指山市百货公司百货大楼的房地产所有权。原告购买百货大楼后，依法成为这份租赁合同的出租方。2012年11月20日，原告与被告确认了租金的金额并告知了租金的缴纳方式，告知被告应向刘裕照信用社账号及邮政银行账号缴纳租金。2013年初，五指山市人民政府为了改善民生，推进旧城改造，决定把五指山市百货大楼一带列为旧城区改造建设项目进行拆除重建。2013年3月26日，原告向被告及所有的百货大楼承租人发出通知，解除租赁合同，限期搬迁清偿，4月15日为搬迁清场日，同时通知被告及所有租户从通知之日起不再缴纳租金。但被告至庭审结束时尚未搬出所租店铺。另查明，被告的租金缴纳到2013年5月。2013年4月3日，刘裕照在信用社账号及邮政银行账号注销。被告周庆南、莫丽香承租的店铺主要经营床上用品。第三人百货公司现已被关闭。再查明，五指山市人民法院曾于2013年7月15日就原告王亚瑞（案外人）诉被告屯昌加德农业开发有限公司、第三人五指山市五交化公司房屋租赁合同纠纷一案作出（2013）五民初字第280号民事判决书，判决驳回了原告王亚瑞要求继续履行合同的请求。海南省第一中级人民法院于2013年10月9日作出（2013）海南一中民二终字第675号民事判决书，认为五指山市百货公司在分立五指山市五交化公司时将五指山市百货大楼一楼部分商铺划给五指山市五交化公司。原告所租赁的房屋已在旧城改造项目范围内，屯昌加德公司终止五交化公司与原告王亚瑞的合同，是基于政府决定对涉案房屋进行旧城改造，虽然政府立项对包括涉案房屋在内的五指山市百货大楼等进行旧城改造是经过产权人屯昌加德公司的申请后作出的决定，但并非旧城改造系屯昌加德公司的企业行为，而是当地政府为改善民生、推进城市建设的一项决策，相关企业和个人都必须服从。故驳回了王亚瑞的上诉，维持原判。
原审法院认为，根据《合同法》第八条第一款规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”从本案来看，被告与第三人百货公司签订的店铺租赁合同系双方当事人的真实意思表示，并未违反法律强制性规定，是有效合同。双方当事人应根据合同的约定履行自己的义务。根据《合同法》第二百二十九条“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力。”原告在通过拍卖途径取得五指山市百货大楼的房产权，第三人百货公司在与被告签订的租赁合同中享有的权利应由原告继受。原告认为被告从2013年4月起至起诉之日一直未缴纳租金，根据合同的约定，被告的行为已构成违约，合同应予以解除。但根据被告提供的证据来看，原告在2013年3月26日已通知被告不用再缴纳租金，且将被告能够缴存租金的账户注销，导致被告无法缴存租金。因此被告从2013年4月起不再缴纳租金并不是被告的原因造成的，原告认为被告存在违约行为该项理由不充分，原审法院不予支持。但鉴于百货大楼改造项目已列入本市的重点建设项目，是当地政府为改善民生、推进城市建设的一项决策，相关企业和个人都必须服从，且该院（2013）五民初字第280号民事判决书及（2013）海南一中民二终第675号民事判决书已认定案外人王亚瑞与五指山市五交化公司之间关于五指山市百货大楼一楼铺面的租赁合同已无法继续履行，根据《合同法》第九十四条的规定，因不可抗力致使合同目的不能实现的，当事人可以解除合同。故原告诉请要求以此理由解除合同，原审法院予以支持。被告辩称要求继续履行合同，理由不成立，原审法院不予采纳。至于提前解除合同产生的法律后果，因被告并未提出请求，故被告可通过与原告进行协商或诉讼的方式解决。经原审法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条规定、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第162条的规定，判决：解除第三人五指山市百货公司与被告周庆南、莫丽香于2007年10月1日签订的《店铺租赁合同》。案件受理费4260元，由被告周庆南、莫丽香负担。
宣判后，周庆南、莫丽香不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销五指山市人民法院（2014）五民初字第16号民事判决书，驳回被上诉人的诉讼请求；2、判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。事实和理由如下：1、原审认定事实错误、原判认为诉争租赁物五指山市百货大楼属于旧城改造项目，该认定与事实不符。首先，被上诉人不能举出政府关于旧城改造征收百货大楼的行政决定这一关键证据。政府旧城改造征收房屋必须履行法律程序才能具备法律效力。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十三条、第二十七条及《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条、第二十八条的规定，旧城改造必须编制城乡规划，将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于三十日。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。而五指山市政府至今未对本案诉争房屋作出房屋征收决定，也未履行上述任何一项法律程序。被上诉人提供的《五指山市规划委员会会议纪要》只能证明规划委对诉争百货大楼项目建设只是形成意见，并不是最终决定；《市政府研究五指山市百货大楼旧城改造项目遗留问题的会议纪要》仅为政府内部会议纪要，不公开对外发布即不具有法律效力，不是最终决定；《市发改局关于五指山市百货大楼旧城改造项目予以备案的通知》恰好证明是被上诉人自己拟对百货大楼进行改造，而不是政府旧城改造。五指山发改局按被上诉人申请作出了备案，该通知明确项目资金被上诉人自筹，期限为一年，如果是政府改造，那么建设资金应由政府承担，也不会有一年有效期的限定。因此，百货大楼改建完全是被上诉人自己的行为，不是政府行为。市政府五发（2014）1号不是政府旧城改造的行政决定，不能证明百货大楼属于旧城改造项目。根据《最高院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，被上诉人应当承担举证不能的法律后果。原审法院以不对外公开、不具备法律效力的内部会议纪要认定旧城改造成立，属事实认定错误。其次，原审法院以（2013）五民初字第280号判决书及（2013）海南一中民二终字第675号民事判决书作为本案的依据不当。本案与上述案件不同，因为上述案件的当事人王亚瑞对被上诉人提供的证据无任何异议。本案上诉人对被上诉人证据的真实性、证明力均有异议，也有充分的法律依据。诉讼过程中，上诉人及代理人去政府相关部门了解，规划委工作人员明确表态是被上诉人自己欲改造百货大楼而向政府申请备案。法院应去政府调查取证。本案不能以上述生效判决为依据，否则就是不以事实为依据。再次，原审第三人不能作为本案第三人，其所称旧城改造但未能提出行政决定。2、原审适用法律不当。原审判决认定政府旧城改造属于行政行为，系不可抗力，属于适用法律不当。行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，抽象行政行为才属于不可抗力。而具体行政行为必须具备合法有效的条件才能认定为不可抗力。旧城改造属于具体行政行为，五指山市政府至今未按法律规定的程序进行旧城改造，行为不具有合法性，不能认定为不可抗力。
本院依上诉人申请调取以下证据：1、五指山市国资办、五指山市城市管理局《关于拆除原市百货大楼的公告》；2、五指山市城市规划委员会会议纪要第34期；3、五指山市政府专题会议纪要第19期《研究五指山市百货大楼旧城改造项目遗留问题》。
被上诉人屯昌加德公司答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉无理。原审判决解除双方的租赁合同，有事实与法律依据。理由是：1、原审认定五指山市百货大楼属于五指山市旧城改造的重点项目，有市政府的会议纪要、发改局的立项、规划局的规划和市政府列入2014年五指山市的民生重点建设项目等有关证据足以证明。既然是政府的旧城改造民生工程，相关企业和个人必须服从。答辩人作为五指山市百货大楼的产权人，上诉人作为承租人，都应无条件的服从政府的旧城改造决策，属不可抗力的法律原因，不得抗拒。2、政府的旧城改造决策，是对市解放路的五指山市百货大楼一带的房屋进行拆除重建。作为出租的房产被拆除，出租物已灭失不再存在，继续租赁已不可能。3、双方的租赁合同也有合同解除的约定。上诉人与市百货公司订立的租赁合同第十一条或第十二条约定：租赁期间，店铺如因不可抗力的自然灾害导致毁损，本合同自然终止，双方互不承担责任。4、五指山市人民法院（2013）五民初字第280号民事判决书和海南省第一中级人民法院（2013）海南一中民二终第675号民事判决书在王亚瑞与五指山市五交化公司租赁五指山市百货大楼一楼铺面的租赁合同纠纷类案中，已判决解除双方的租赁合同关系，解除的理由是五指山市百货大楼属于市政府的旧城改造项目。综上所述，上诉人上诉理由不成立，请驳回上诉人的上诉，维持原判。
为证明其主张，被上诉人屯昌加德公司在二审期间提交以下证据：2014年3月20日五指山市人民政府市长办公会议纪要（第9期）《研究我市百货大楼旧城改造及市地道战养护职工转为地方财政供养人员等相关事宜》。
原审第三人五指山市国资办陈述称，被上诉人屯昌加德公司通过竞买合法取得市百货公司资产所有权，市百货公司改造项目现已列为政府的重点工程，同意被上诉人的答辩意见。
对原审法院查明的事实，本院予以确认。对于被上诉人二审提交的证据，经与原件核对，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。
二审另查明，原审第三人五指山市百货公司系五指山市小型国有企业，根据五指山市人民政府办公室《关于印发﹤五指山市国有企业改革总体实施方案﹥的通知》（五府办（2011）21号），五指山市百货公司于2011年依法关闭，妥善安置职工，与职工解除劳动合同。按照企业关闭规定和干部管理权限，五指山市国资办于2013年9月9日免去五指山市百货公司原法定代表人刘朝平的经理职务。现五指山市国资办正向五指山市税务、工商部门申请注销五指山市百货公司。另，五指山市国资办是事业法人。
2013年3月12日，五指山市城市规划委员会第34期会议一致通过五指山市百货大楼项目的建设，一致通过该项目的规划控制指标。2013年4月1日，五指山市人民政府第19期关于研究五指山市百货大楼旧城改造项目遗留问题专题会议议定：1、百货大楼土地及地上附着物权属清晰，市国土环境资源局要尽快按照相关国有划拨土地出让规定为屯昌加德公司办理相关土地过户手续及证照；2、由市国资办向4户有房产证住户下发书面通知，告知其百货大楼作为我市旧城改造项目，近期将予以拆除，房子的补偿按照评估机构的评估结果予以补偿；3、因目前没有现成安置房，市国资办要参照国有企业改制职工安置方案对百货大楼11户进行妥善安置，即发放两年过渡期的住房补贴，并提前通知住户于4月20日前搬迁；4、会议建议屯昌加德公司与承租户就拆迁补偿事宜进行协商。因被上诉人屯昌加德公司与上诉人就拆迁补偿事宜未能协商一致，上诉人仍在经营使用其承租的百货大楼的商铺，屯昌加德公司遂起诉至法院要求解除五指山市百货公司与上诉人签订的租赁合同。
再查明，2014年4月21日，五指山市国资办和五指山市城市管理局向五指山百货大楼业主、承租户发布《关于拆除原市百货大楼的公告》：根据2014年市委、市政府的工作部署，原市百货大楼旧城改造项目已列入我市重点项目。为积极稳妥推进该项目建设，请原百货大楼内各业主、承租户自本公告之日起15个工作日内自行清理私人物品并尽快办理。逾期未搬迁的，私人物品视为弃物，将依法拆除。由此造成的法律后果，由各业主、承租户承担。
本院认为，本案的争议焦点是《店铺租赁合同》是否应予解除。上诉人主张五指山市政府专题会议纪要《研究五指山市百货大楼旧城改造项目遗留问题》只是形成意见，不是最终意见，而且没有对外发布，不具有法律效力，本案诉争的百货大楼不属于五指山市政府旧城改造项目，因此被上诉人以此为由主张解除租赁合同没有事实根据和法律依据。本院认为，根据《国家行政机关公文处理办法》，行政机关的公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具，会议纪要属于行政机关公文种类之一，适用于记载、传达会议情况和议定事项。由行政机关作出的会议纪要可以真实地还原行政机关在行政管理过程中作出决议的过程。根据2013年3月12日五指山市城市规划委员会第34期会议纪要、2013年4月1日五指山市政府第19期会议纪要，由被上诉人竞拍购得的五指山市百货大楼土地及地上附着物已列入五指山市旧城改造项目，计划拆除重建，且该项目的总体设计规划已经市规委会讨论通过。现五指山市政府已对该项目改造遗留问题作出工作部署，如按照评估机构的评估结果对4户有房产证的住户予以补偿、给11户住户发放两年过渡期的住房补贴、建议屯昌加德公司与承租户就拆迁补偿事宜进行协商等。因此，上诉人主张百货大楼未列入旧城改造计划，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。被上诉人主张解除租赁合同有事实根据和法律依据，本院予以支持。至于上诉人主张五指山市政府将百货大楼列入旧城改造程序不合法、没有法律效力等，均不属于本案民事案件审理的范围，上诉人在民事案件中要求法院认定政府的行政行为不合法，没有法律依据，本院不予支持。至于提前解除合同产生的法律后果，上诉人在原审时并未主张，双方可另行协商或通过诉讼的方式解决。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币4260元，由上诉人周庆南、莫丽香负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 杰
代理审判员 陈玫伊
代理审判员 宋 杰
二〇一四年六月二十三日
书 记 员 白玉琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第（一）项：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。