中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7232号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：山东东易果蔬进出口有限公司。住所地：山东省金乡县崇文大道东段北侧。
法定代表人：胡树腾，该公司经理。
委托诉讼代理人：聂玉宽，该公司法律顾问。
委托诉讼代理人：安崇登，山东九一律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:山东省金乡县人民政府。住所地：山东省金乡县府前街*号。
法定代表人：郑士民，该县人民政府县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:山东省金乡县金乡街道办事处。住所地：山东省金乡县县城文峰东路路南。
法定代表人：刘刚，该街道办事处主任。
再审申请人山东东易果蔬进出口有限公司（以下简称东易公司）因诉山东省金乡县人民政府（以下简称金乡县政府）、山东省金乡县金乡街道办事处（以下简称金乡街道办）行政协议一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终198号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
东易公司以金乡县政府、金乡街道办未履行与其于2010年7月25日签订的《冷库及部分企业拆迁补偿协议书》（以下简称涉案协议）第九条约定的土地置换义务违法为由，向山东省济宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决金乡县政府、金乡街道办为其置换土地4709平方米或给予补偿。
一审法院查明：东易公司通过土地出让方式取得了位于山东省金乡县高河乡周油坊村崇文大道北侧的4709平方米的土地使用权，并于2010年1月12日取得金国用(2010)第014号国有土地使用权证。同年7月，金乡县政府因城市规划建设需要启动东城区建设。同年7月25日，金乡街道办（原为山东省金乡县金乡镇人民政府）、案外人金乡县宏翔房地产开发有限公司作为甲方，与乙方胡树跃代表的东易公司签订了涉案协议。该协议书载明：“第三条、补偿方式及数额：甲方以货币补偿的方式（合法）按每平方米680元补偿给乙方。乙方被拆除房屋面积737.45平方米，补偿金额501466元，土地使用面积4709平方米，补偿金额303731元，附属设施及其补助1304912元，奖金73745元，甲方共支付乙方补偿费1797332元。第九条、双方约定的其他事项：乙方要求土地置换。”同年9月1日，胡树跃签署拆迁房屋交接单，并将涉案房屋交付拆除。同年12月前，胡树跃代表东易公司分两次领取补偿款项共计1848332元。
一审法院认为：虽然涉案协议系由金乡街道办及案外人金乡县宏翔房地产开发有限公司签订，但涉案协议系基于金乡县城市规划建设的需要签订，且金乡县政府对其与东易公司达成涉案协议，其系本案适格被告并未提出异议，故涉案协议应视为金乡县政府签订。虽然庭审中东易公司对是否达成涉案协议提出异议（涉案协议无东易公司印章，协议签订人胡树跃未取得东易公司授权），但根据起诉状的内容，东易公司对胡树跃代表其签订涉案协议的事实予以认可，并主张依据该协议要求金乡县政府、金乡街道办履行协议义务，因此涉案协议应视为东易公司与金乡县政府、金乡街道办之间达成的协议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第十三条规定，当事人订立合同，采取要约、承诺方式；第二十五条规定，承诺生效时合同成立。本案中，东易公司主张涉案协议约定给予其置换土地4709平方米，但从涉案协议第九条内容来看，东易公司手写其要求土地置换，该表述显然为合同要约。金乡县政府、金乡街道办没有对该要约作出承诺。从涉案协议内容及金乡县政府、金乡街道办提供的证据能够认定，对于涉案4709平方米的土地，金乡县政府、金乡街道办给予东易公司303731元的补偿。对于该补偿金额是否公平、合理属于涉案协议的效力问题，不属于本案的审理范围，不予审查，东易公司可另行主张。据此，一审法院于2016年11月25日作出（2016）鲁08行初89号行政判决：驳回东易公司的诉讼请求。
东易公司不服一审判决，向山东省高级人民法院提起上诉。
二审法院认为：本案主要的争议焦点在于：（一）一审法院判决认定事实和适用法律是否正确。行政协议除必须有行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件作为依据外，对于行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件没有明确规定的问题，在不与行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件的规定相冲突的情况下，亦可准用合同法的相关规定。《中华人民共和国合同法》第二条规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系意思表示一致的协议。本案中，涉案协议关于土地置换的内容仅表述为“乙方要求土地置换”，无论该表述系何人所写，作为协议相对人的甲方并未作出同意土地置换的意思表示，换言之，涉案协议双方对土地置换问题尚未达成合意。因此，该协议内容不能成立，未对金乡县政府、金乡街道办设定土地置换的义务。涉案协议关于土地补偿的内容表述为“土地使用面积4709平方米，补偿金额303731元”，约定明确、一致，并且金乡县政府、金乡街道办已经履行了协议所约定给付的义务。一审法院判决对此作出的认定正确，东易公司对协议约定的补偿金额如有异议，因不属于本案的审查范围，其可以通过其他途径另行解决。（二）一审法院对相关证据的认定是否正确。对于东易公司提交的信函和土地估价报告，因与本案争议事实的认定不具有关联性，不影响本案审理，一审法院对此不予采信并无不当。对于东易公司提交的对胡树跃的调查笔录，客观上具有证人证言的表征，因该证言仅是胡树跃的陈述，并无其他证据佐证，一审法院未将该笔录作为定案依据并无不妥。此外，一审法院为了进一步查明涉案协议约定的补偿金额，要求金乡县政府、金乡街道办补充提交相关证据材料，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定。综上，一审法院对相关证据的认定并无不当。（三）一审法院是否存在鉴定程序违法问题。针对东易公司提交的涉及土地价值的鉴定申请，因相关鉴定结论的作出直接影响土地补偿的具体数额，与涉案协议双方对土地补偿数额和补偿方式的约定不具有关联性，一审法院根据案情需要，认为相关鉴定结论不影响案件审理，故未启动鉴定程序，不违反法律、行政法规的强制性规定。据此，二审法院于2017年4月5日作出（2017）鲁行终198号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。
东易公司仍不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审行政判决，改判支持其在一审中提出的诉讼请求。主要事实和理由为：（一）一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。再审申请人并未领取土地补偿款，土地置换系双方达成的合意，且再审被申请人才是土地置换的要约人，而再审申请人是承诺人。（二）有新的证据，足以推翻原判决。再审申请人提供《新城区冷库土地置换情况一览表》作为新证据，该证据明确载明“拆迁征用东易公司土地7.06亩，置换12亩”，足以证明土地置换协议已经成立。
本院认为：本案系因再审申请人东易公司与再审被申请人金乡县政府、金乡街道办于2010年7月25日签订的《冷库及部分企业拆迁补偿协议书》而引发的纠纷，再审申请人的一审诉讼请求为判决再审被申请人履行上述行政协议约定的土地置换义务，亦即为其置换土地4709平方米。一方面，对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼的方式寻求司法救济。东易公司现针对新行政诉讼法施行之前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据并不充分。另一方面，根据一审法院查明的事实，在涉案协议签订后，再审被申请人已履行协议约定的给付义务，再审申请人亦已分两次领取补偿款项共计1848332元，其中包含土地补偿金额303731元，一定程度应当视为以实际行动接受了协议约定的补偿方式。涉案协议关于土地置换的内容仅为手写的“乙方要求土地置换”，该表述不足以认定作为协议相对人的甲方作出了同意土地置换的意思表示，亦即该条款并没有为甲方即再审被申请人设定明确的给予土地置换的义务。再审申请人据此主张土地置换，理据不足。
至于涉案协议针对被征收的4709平方米土地约定的补偿金额是否公平、合理，一审法院认为属于涉案协议的效力问题，不属于本案审查范围，并指出如有异议，应通过其他途径另行主张权利。结合再审申请人有关“请求判决金乡县政府、金乡街道办为其置换土地4709平方米或给予补偿”的原审诉讼请求看，一审法院上述认定略显牵强，但并不对当事人权利救济产生直接不利影响，也不足以改变原审法院处理结果。此外，经审查，再审申请人在再审中提交的《新城区冷库土地置换情况一览表》，该表仅载明其提出的“要求置换亩数”为12亩，对于其关于土地置换协议已经成立的主张，本院不予支持。故综合上述各种因素，再审申请人申请再审的理由与依据不足，一、二审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求和上诉，并无明显不当。
综上，山东东易果蔬进出口有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人山东东易果蔬进出口有限公司的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 张 艳
审判员 杨 军
二〇一七年十二月二十九日
书记员 宋芳菲