山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第52号
上诉人（一审原告）邵永平，农民。
上诉人（一审原告）卓振福，男，1958年8月29日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄**号。
上诉人（一审原告）秦贞美，女，1952年8月13日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄**号。
上诉人（一审原告）朱东华，农民。
上诉人（一审原告）朱成恩，男，1964年11月27日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄**号。
上诉人（一审原告）邵永新，女，1974年6月3日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄**号。
上诉人（一审原告）杨德昌，男，1960年3月5日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄**号。
上诉人（一审原告）邵永超，男，1983年12月26日出生，汉族，农民，住�东省济宁市任城区杜庄***号。
上诉人（一审原告）杨德真，男，1966年4月16日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄**号。
上诉人（一审原告）朱猛，男，1981年6月3日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄**号。
上列十位上诉人的共同委托代理人李涛，北京京华律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）济宁市人民政府。住所地，济宁市红星中路**号。
法定代表人梅永红，市长。
委托代理人胡依涛，济宁市国土资源局工作人员。
委托代理人刘昆，济宁市国土资源局市中区分局工作人员。
一审原告刘亚娟，女，1977年5月2日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄***号。
一审原告邵霞，女，1968年1月4日出生，汉族，农民，住山东省济宁市任城区杜庄**号。
邵永平等十二人诉济宁市人民政府土地征收公告一案，嘉祥县人民法院于2014年12月16日作出（2014）嘉行初字第243号行政判决。一审原告邵永平等十人不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年4月2日公开开庭审理了本案，上诉人邵永平、秦贞美、邵永新、杨德昌、杨德真、朱猛及十位上诉人的共同委托代理人李涛，被上诉人济宁市人民政府的委托代理人胡依涛、刘昆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2014年3月18日，被上诉人济宁市人民政府作出征收、收回土地公告（2014年第12号）。邵永平等十位上诉人和一审原告刘亚娟、邵霞于2014年5月19日向山东省人民政府申请行政复议，请求撤销被上诉人作出的该征收、收回土地公告。山东省人民政府于2014年7月21日作出鲁政复决字（2014）149号行政复议决定书，维持了被上诉人作出的征收、收回土地公告。邵永平等十位上诉人和一审原告刘亚娟、邵霞向法院提�行政诉讼，请求撤销被上诉人作出的征收、收回土地公告（2014年第12号）。
一审判决认定，原告邵永平等12人均系济宁市任城区（原市中区）杜庄村村民。2014年1月30日，山东省人民政府作出《关于济宁市任城区（原市中区）2013年第7批次建设用地的批复》（鲁政土字（2014）134号），批准征收、收回济宁市任城区（原市中区）66.8901公顷土地，其中涉及12原告所在杜庄村21.4529公顷。被告济宁市人民政府收到上述《批复》后，于2014年3月18日制作了《济宁市人民政府征收、收回土地公告》（2014年第12号），其内容包括批准征收、收回土地机关、批准文号、批准时间和土地用途；被征收、收回土地的所有权人、位置、地类和面积；土地征收、收回补偿安置方案等，并在被征收土地所在地杜庄村进行了张贴。2014年5月19日，原告邵永平等12人不服该征收、收回土地公告行为向�东省人民政府申请行政复议，山东省人民政府于2014年7月21日作出鲁政复决字（2014）149号《行政复议决定书》，维持了该征收、收回土地公告行为。
一审法院认为，山东省人民政府鲁政复决字（2014）149号《行政复议决定书》中告知“如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”本案的被诉行为不是山东省人民政府行政复议行为，而是被告济宁市人民政府作出《济宁市人民政府征收、收回土地公告》（2014年第12号）行政行为，故本案不适用当事人自收到复议决定之日起15日的起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的法定起诉期限。故，被告主张原告的起诉已超法定起诉期限的观点，应不予采纳。
由于土地征收行为是由若干不同的过程行为形成的，原告主张的在土地征收过程中的征地审批前的报批行为、征地拆迁行为的合法性，补偿安置的合理性与合法性，均系征地程序中的其他行为，与本案不属于同一法律关系，不属于本案的审理范围。本案被诉具体行政行为是在实施土地征收过程中，被告依据征地批复作出的《济宁市人民政府征收、收回土地公告》（2014年第12号）行政行为，因此，本案应对发布公告的主体、依据、程序、内容的合法性进行审查。根据《山东省土地征收管理办法》第十五条第一款的规定，市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。第二款的规定，公告主要包括下列内容：（一）批准征收土地机关、批准文号、批准时间和土地用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）土地征收补偿安置方案。本案中，被告�宁市人民政府作为县级以上人民政府，具有发布公告的行政职能。公告涉及的土地已经山东省人民政府作出的《关于济宁市任城区（原市中区）2013年第7批次建设用地的批复》（鲁政土字（2014）134号）批准征收，被告以此《批复》作为作出公告依据充分。被告收到《批复》后，作出《济宁市人民政府征收、收回土地公告》（2014年第12号），并在原告所在村村民委员会的办公地点张贴，程序合法。该公告公布了批准征收、收回土地机关、批准文号、批准时间和土地用途；被征收、收回土地的所有权人、位置、地类和面积；土地征收、收回补偿安置方案等内容。因此，该公告的内容符合法律规定。综上，被告坚持被诉具体行政行为合法的观点，应予以支持。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定�判决：驳回原告邵永平等12人要求撤销被告济宁市人民政府于2014年3月18日作出的《济宁市人民政府征收、收回土地公告》（2014年第12号）的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邵永平等12人负担。
邵永平等十人不服一审法院判决，上诉称，一审法院应对被上诉人作出被诉公告的前置行为予以审查，前置行为合法与否关系着作出公告的行为是否合法。被上诉人所作公告没有进行张贴，被上诉人提供的张贴照片模糊不清，不能确定公告内容、时间、地点等。被上诉人所作公告的内容不符合法律规定，缺少补偿安置方案、补偿登记的期限、地点等。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的征收、收回土地公告。
被上诉人济宁市人民政府辩称，土地征收是由若干不同的过程行为构成，上诉人所主张的征地审批前的报批行为、征地拆迁行为、补偿安置的合法性均系�地程序中的其他行为，与本案公告行为不属于同一法律关系，法院不应予以审查。被上诉人收到山东省人民政府鲁政土字（2014）134号批复后，于2014年3月18日印制、张贴了被诉征收、收回土地公告。公告包含批准征收土地机关、文号、时间和土地位置、用途、补偿安置方案、交付土地等内容。被诉征收、收回土地公告的制作与张贴严格遵守《山东省土地征收管理办法》的规定，程序合法、材料齐全、事实清楚。被上诉人按照《山东省土地征收管理办法》的规定，将土地补偿安置方案公示环节置于报批环节之前，故土地补偿安置方案在被诉公告之前已经公示完毕，被上诉人所作公告内容完整。综上，上诉人的上诉主张不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审原告刘亚娟、邵霞未到庭进行陈述。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是被上诉人于2014年3月18日所作济宁市人民政府征收、收回土地公告（2014年第12号）是否侵犯上诉人的合法权益，上诉人要求撤销该公告的诉讼主张能否予以支持。
针对审理重点，上诉人认为，被上诉人作出被诉征收、收回公告的程序和内容对上诉人的合法权益造成损害，程序上没有进行张贴，公告的前置行为有违法之处，公告内容上缺失，不符合法律规定，应当予以撤销。被上诉人认为，被上诉人所作公告只是对土地征收情况的说明，不对上诉人的任何权利义务造成侵害，不应当属于行政诉讼的受理范围。其次，被诉公告内容是依据山东省人民政府的批复作出，被上诉人依据《山东省土地征收管理办法》的规定和要求制作并张贴了公告，内容符合该办法的规定，上诉人主张公告没有张贴及内容缺失的观点无事实依据，其主张撤销公告不应予以支持。
各方当事人在一审中提供的证据�随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，公告只是一种单纯的告示行为，其目的仅是将公告中载明的内容告知被公告人，其本身不创设新的权利义务，对被公告人的权利义务不产生实际影响。但有时公告可能与公告所依据的相关文件载明的内容不一致或为被公告人设定额外的义务，这时公告对当事人的权利义务产生影响从而成为行政诉讼的审理对象。本案中，上诉人邵永平等十人对公告所载的土地征收内容与公告所依据的山东省人民政府作出的《关于济宁市任城区（原市中区）2013年第7批次建设用地的批复》（鲁政土字（2014）134号）的内容一致并未提出异议，其主张被上诉人济宁市人民政府所作公告的前置行为违法，但对公告之前的行为审查不属于本案的审理范围。上诉人如对公告所依据的批复的合法性存在质疑，可通过法律规定的途径予以解决。根据被上诉人提供的照片能够证实被上诉人将被诉公告张贴于上诉人所在杜庄村，故上诉人关于被诉公告未予张贴的观点，本院不予支持。被诉公告第二项内容记载：“本次征收、收回土地涉及各农村集体经济组织的土地征收、收回补偿安置方案附后。”但从被上诉人提供的照片看，被上诉人并未将补偿安置方案附后进行公告。虽然被上诉人辩称根据《山东省土地征收管理办法》的相关规定，土地征收补偿安置方案的公示系在土地征收报批前进行，故土地征收补偿安置方案在被诉公告作出之前已经公告完毕。但被上诉人在本案中未提供土地征收补偿安置方案的内容，亦未提供补偿安置方案已经先行公示的相关证据，上诉人亦对该事实不予认可，故被上诉人关于土地征收补偿安置方案已�公示的主张，本院不予支持。综上，参照《山东省土地征收管理办法》第十五条的规定，被上诉人所作征收、收回土地公告缺少土地征收补偿安置方案，内容不完整，应予更正。但鉴于涉案范围内的土地已被征收，土地亦已移交，被诉征收、收回土地公告所载其他内容并无不当，不具有可撤销内容，故上诉人要求撤销该征收、收回土地公告的主张，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销嘉祥县人民法院（2014）嘉行初字第243号判决；
二、确认被上诉人济宁市人民政府于2014年3月18日作出的《济宁市人民政府征收、收回土地公告》（2014年第12号）违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人济宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 彤
审 判 员 王建春
代理审判员 惠 慧
二〇一五年四月三十日
书 记 员 张静雅