河南省永城市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）永行初字第46号
原告张瑞礼，男，1952年7月25日出生，汉族，住河南省永城市。
委托代理人李晓京，河南天翔鲲鹏律师事务所律师。
被告永城市商务局，住所地永城市东方大道。
法定代表人陈立，局长。
委托代理人李德红，永城市商务局工作人员。
委托代理人吴义伦，河南正剑律师事务所律师。
原告张瑞礼诉被告永城市商务局确认违法行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张瑞礼及其委托代理人李晓京，被告永城市商务局之委托代理人李德红、吴义伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张瑞礼诉称，原告于2000年在永宿路投资兴建了永城市金路加油站，该加油站的营业执照、成品油零售经营批准书等各种手续上法定代表人均是原告，可被告永城市商务局2007年5月29日报送河南省商务厅的永商文（2007）16号文件上，将永城市金路加油站申请成品油零售经营批准证书的企业负责人变更为刘保红，直接导致河南省商务厅下发了以刘保红为企业负责人的永城市金路加油站成品油零售经营批准书。原告认为被告上述违法行为直接导致原告对该加油站一直无法正常经营，给其造成巨大的直接经济损失，向本院提起诉讼。
原告张瑞礼向本院提交的证据材料有：第一组证据：1、2000年7月第3032号成品油零售点经营批准证书一份；2、永城市金路石油城营业执照一份；3、永城市金路石油城开户许可证一份；4、永城市金路石油城组织机构代码证一份；5、永城市金路石油城税务登记证一份及户籍证明（证明张瑞礼曾用名张玉）一份。证明：涉案加油站原名为永城市金路石油城加油站，系原告于2000年投资兴建，并于2000年7月取得成品油零售点经营批准证书，2001年取得个体工商户营业执照。第二组证据：1、郑州市金水区人民法院（2010）金行初字第236号行政判决书一份；2、郑州市中级人民法院（2011）郑行终字第211号行政判决书一份；3、2010年8月5日永城市人民检察院对刘保红所作的询问笔录一份及2010年8月2日永城市检察院对永城市商务局工作人员陈旗所作的询问笔录两份；4、河南省商务厅于2011年9月29日为原告重新颁发的永城市金路加油站成品油零售经营批准证书一份；5、原告2012年2月14日取得的永城市金路加油站危险化学品经营许可证一份；6、原告2012年03月27日永城市金路加油站个体工商户营业执照一份；7、永城市金路加油站税务登记证一份。证明：1、原告曾与案外人杨来兴签订永城市金路加油站转让合同，后杨来兴因交通事故死亡，双方的转让合同并未实际履行，原告与杨来兴之妻赵彦丽因转让合同发生纠纷提起民事诉讼，经商丘市中级人民法院调解，双方签订的永城市金路加油站转让合同予以解除，能够从法律上确认，该加油站自始至终属于原告所有。2、被告在原告不知情的情况下，违法作出被诉文件，将原告该加油站的成品油零售经营批准证书及其他经营手续上的企业负责人擅自变更为刘保红，并向河南省商务厅申请办理成品油零售经营批准证书，直接导致河南省商务厅将永城市金路加油站的成品油零售经营批准证书办到了案外人刘保红名下，以致原告长期不能正常经营该加油站。原告于2010年8月1日以发证机关河南省商务厅为被告，案外人刘保红为第三人，提起行政诉讼，郑州市中级人民法院作出的生效的（2011）郑行终字第211号行政判决书判决河南省商务厅将该加油站成品油零售经营批准证书企业负责人恢复为原告张瑞礼，该判决书还认定以下事实：（1）该加油站一直由原告张瑞礼经营；（2）2007年河南省商务厅颁发的企业负责人为刘保红的成品油零售经营批准证书及企业负责人为刘保红的危险品化学经营许可证均系被告的违法行为所致。第三组证据：1、永城市人民法院（2011）永民初字第2336号民事调解书一份及永城市人民法院出具的收据一张；2、2009年9月20日与案外人孙民政签订的金路加油站承包合同书一份；3、2014年8月18日原告与案外人侯书德签订的加油站承包合同书一份；4、年度检验情况表一份。证明：原告因为被告的违法行为所受到的直接经济损失。
被告永城市商务局在法定期限内向本院递交了其作出具体行政行为的证据及法律依据，并辩称：1、原告起诉的被告作出的永商文（2007）16号文件属于内部行政行为，该文件只是被告向商丘市商务局及河南省商务厅报送的内部申请，该申请对外不发生法律效力，对原告权利不产生任何实际影响，故不具有可诉性，本案不属于行政诉讼的受案范围。2、即使该文件属可诉行政行为，但本案从程序上看，原告起诉永城市商务局作为被告主体不适格，永城市商务局作出的永商文（2007）16号文件，只是行政机关内部向上级批准机关报送的申请，对外并不产生任何法律效力，对外发生法律效力的系有权批准机关河南省商务厅颁发的成品油零售经营批准证书，该成品油零售经营批准证书上署名的行政机关为河南省商务厅。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条之规定和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条之规定，即使原告有权提起行政诉讼，也应以河南省商务厅为被告，以永城市商务局作为被告主体不适格，应依法裁定驳回其起诉。3、原告起诉已超行政诉讼起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被告作出永商文（2007）16号文件的时间为2007年5月29日，原告提起本次行政诉讼已超5年的最长起诉期限，原告已超过提起行政诉讼的诉讼期限。4、被告在向上级批准机关报送材料时，无任何违法、违规之处。5、原告对被告提出的行政赔偿要求无事实和法律依据。（1）被告作出的永商文（2007）16号文件仅是内部行政行为，对原告没有产生任何实际影响，不属于可诉的行政行为，且被告在报送材料过程中，也依照法定程序履行了审慎合理的审查职责，无任何违法、违规之处。（2）作出行政许可的机关为河南省商务厅，如存在行政赔偿，也应当以河南省商务厅作为行政赔偿主体，被告也不是行政赔偿主体。（3）本案有其特殊性，作出行政许可的机关依法也不应当承担行政赔偿责任。本案涉及的行政许可系成品油零售经营许可，原告2003年左右即将该加油站转让给了案外人，当时原告不仅将该加油站相关经营手续原件全部交给了案外人，而且该加油站的经营权也发生了转移，案外人申请原商丘市经济贸易委员会换证及2007年申请河南省商务厅行政许可行为在先，原告与案外人通过法律程序解决加油站归属在后，只要行政许可机关在实施行政许可过程中已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条之规定，行政许可机关不承担赔偿责任，故原告要求我局行政赔偿无事实、无法律依据。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告永城市商务局向本院提交的证据材料有：一、事实方面证据：1、永商文（2007）16号文件一份；2、商丘市商务局2010年8月4日出具的证明一份；3、商丘市中级人民法院（2009）商民终字第1306号民事调解书一份；4、2004年1月10日张瑞礼与别人签订的资产转让合同一份；5、商丘市经济贸易委员会2003年8月为刘保红颁发的成品油零售点经营批准证书一份；6、河南省安全生产监督管理局2007年3月28日为刘保红颁发的危险化学品经营许可证一份；7、河南省商务厅2007年9月为刘保红颁发的成品油零售经营批准证书一份；8、河南省安全生产监督管理局2010年5月10日为刘保红颁发的危险化学品经营许可证一份；9、商商运（2005）2号文件一份。证明：1、永城市商务局作为被告不适格，刘保红的成品油零售点经营许可证是2003年8月经商丘市经济贸易委员会颁发的，2006年永城市商务局成立以后才把职权移交商务局，原告称被告把永城市金路加油站企业负责人变更为刘保红的叙述是错误的，河南省安全生产监督管理局颁发的危险化学品经营许可证的法定代表人也是刘保红，被告作出的该申报文件不是一种具体行政行为。2、原告起诉已经超过行政诉讼起诉期限，永城市金路加油站的企业负责人变更为刘保红已有10多年之久，超过了提起行政诉讼的期限，即使原告起诉该文件也已超过了5年的诉讼期限；3、被告作出的该文件不是具体行政行为，不需要审查其是否合法，即使进行审查，该文件也未对永城市金路加油站的企业负责人进行变更，被告作出的该文件是依据商商运（2005）2号文件作出的，永城市商务局是凭三证申请换证的，不是被告自行进行变更的。因此，原告要求被告进行赔偿无事实依据。二、法律方面依据：1、豫经贸贸易（2002）76号文件一份。证明：变更证书是有依据。2、2006年商务部作出的《成品油市场管理办法》。证明：该文件第28条要求变更《成品油零售经营批准证书》事项的，向地市级人民政府商务主管部门提出申请，经地市级人民政府商务主管部门初审合格后，报省级人民政府商务主管部门审核，换发变更的《成品油零售经营批准证书》。3、豫商政（2007）37号文件一份。证明：该文件第六条第（二）款规定要求变更《成品油零售经营批准证书》事项，经省辖市商务局初审后报省商务厅审核决定是否给予变更。4、豫商商贸（2010）71号文件一份。证明：该文件第六条第（二）款规定要求变更《成品油零售经营批准证书》事项，经省辖市（6个扩权县）商务局初审（6个扩权县商务局向省辖市备案后）报省商务厅，由省商务厅审核决定是否给予变更。
在庭审质辩中，针对被告永城市商务局所举证据，原告张瑞礼质证时认为：实体方面的证据1是本案的被诉具体行政行为，不能作为证据使用。对实体方面的证据2、5、6、7、8、9有异议，与生效的郑州市两级法院判决书所认定的事实相矛盾，不能证明被告的举证目的。对实体方面的证据3、4的真实性无异议，但不能证明被告的举证目的。永城市金路加油站是否存在转让行为与被告是否依法行政没有必然的联系，被告在进行永城市金路加油站企业负责人变更时应当按照法定程序进行，原告并未到被告处申请对企业负责人进行变更，被告变更永城市金路加油站企业负责人的程序违法。对法律方面的证据1、2、3、4的真实性无异议，但不能证明被告的举证目的，如果被告能按照上述文件进行企业负责人变更，就不会作出错误的行政行为。
针对原告张瑞礼所举证据，被告永城市商务局质证时认为：对第一组证据的真实性无异议，但是这些证据均是原告将加油站转让之前的各种手续，不能证明原告是被告作出的永商文（2007）16号文件的相对人和利害关系人，同时根据有关法律规定，被告的该文件不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受理范围，张瑞礼不具有原告的诉讼主体资格。对第二组的证据1、2的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，理由有：（1）根据这两份判决书可以证明2007年换发成品油零售点经营批准证书时，为刘保红换发成品油零售点经营批准证是河南省商务厅的行政行为，被告的该文件仅仅是这个具体行政行为的一份材料，不是单独的具体行政行为，原告以这两份证据认为是被告将永城市金路加油站的企业负责人变更为刘保红的答辩意见不成立；（2）原告以这两份证据证明其不超过行政诉讼起诉期限的答辩意见不成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定规定，行政诉讼的起诉期限为3个月，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、四十二条之规定，起诉期限是从知道或者应当知道起3个月，在没有告知具体行政行为内容的情况下，提起行政诉诉期限的最长期限不超过两年。生效的郑州市金水区人民法院（2010）金行初字第236号行政判决书中已经写明，河南省商务厅提交的第三份证据就是本案被诉的永商文（2007）16号文件，原告在2010年10月份就应该知道该文件，原告应该在法定的3个月内提起行政诉讼，即使原告不知道起诉期限，原告的最长起诉期限也应该是2年，本案原告起诉已超过法定期限，人民法院应当不予受理。对第二组的证据3、4有异议，这两份证据不能作为证据使用，两证人没有出庭接受询问，且这两份证据来源不合法，调查笔录没有告知永城市人民检察院是依据哪个刑事案件对两证人进行的调查，取证程序不合法，不能证明是被告将永城市金路加油站的企业负责人进行的变更，因为在2003年案外人刘保红已经取得成品油零售点经营批准证书，被调查人陈旗所说的只是普查登记表，并不能将永城市金路加油站的企业负责人变更，同时这两份证据与本案也不具有关联性。对第二组的证据5、6、7真实性无异议，但不能证明永城市金路加油站企业负责人是被告作出的永商文（2007）16号文件进行的变更，也不能证明永城市金路加油站至始至终都属于原告所有，原告因金路加油站转让合同纠纷提起民事诉讼，双方经法院达成调解后才返还给原告的，同时原告认为行政许可违法，那么行政许可的前置程序也必然违法的答辩意见不能成立，因为二者不存在必然的因果联系。对第三组证据1、2、3的真实性不发表质证意见，但对原告的举证目的有异议，这三份证据不能支持原告的诉讼请求，理由有：（1）原告的成品油零售经营批准书和其他证件并未被撤销或注销；（2）原告将该加油站于2003年转让给他人，2009年4月原告因转让合同纠纷提起民事诉讼要求解除转让合同，至2010年3月经商丘市中级人民法院调解解除转让合同，在此期间，原告是因为永城市金路加油站转让合同存在纠纷的情况下无法经营，且原告与案外人孙民政于2009年9月20日签订了承包合同，在原告与案外人赵彦丽转让合同纠纷民事诉讼期间，原告已将该加油站转包，是因为民事诉讼而导致原告的转包合同无法实现；（3）原告与他人签订的两份承包合同，其加油站的加油机约定的是6台，而实际上原告持有的加油证上仅为一台柴油加油机，因此，即使进行赔偿也不能按原告的要求进行赔偿；（4）永城市人民法院出具的收据其中5万元定金是原告收的案外人孙民政的，退换案外人孙民政，原告并没有经济损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，只赔偿直接经济损失，且只赔偿必要的经常性开支，而原告并没有提供相关的证据。对第三组的证据4有异议，从材料上可以证明，原告并未进行年检，已经没有经营资格，不存在造成原告经济损失的问题，也不存在造成原告与他人签订的转包协议无法履行的问题，郑州市金水区人民法院（2010）金行初字第236号行政判决书已经确认原告张瑞礼对金路加油站进行了转让，原告的经营损失与其转让有必然的关系。永城市金路加油站的成品油零售点经营批准书是在2003年进行的变更，而被告的永商文（2007）16号文件是2007年作出的，在此期间被告并未对永城市金路加油站企业负责人进行变更，且从2006年开始被告才接受永城市成品油市场管理的职权，因此，不能认定是永城市商务局将永城市金路加油站企业负责人是进行的变更。
经过庭审质证，本院对各方当事人所举证据综合认证如下：原告张瑞礼所提交的证据成品油零售经营批准证书及其营业执照、组织机构代码证、税务登记证、加油站承包合同等以及人民法院生效的行政判决书和民事调解书等所认定的事实能够相互印证，可以证明以下事实：原告系永城市金路加油站的企业负责人，与杨来兴存在资产转让合同关系，后经人民法院调解，双方解除转让合同。2007年河南省商务厅为案外人刘保红换发了永城市金路加油站的成品油零售经营批准证书，将永城市金路加油站的企业负责人变更为案外人刘保红，原告认为河南省商务厅的变更行为侵害其合法权益，向郑州市金水区人民法院提起行政诉讼，经过郑州市两级法院审理，郑州市中级人民法院判决撤销了河南省商务厅为案外人刘保红换发的永城市金路加油站成品油零售经营批准证书，同时责令河南商务厅为张瑞礼颁发永城市金路加油站的成品油零售经营批准证书。2011年河南省商务厅为张瑞礼换发了永城市金路加油站的成品油零售经营批准证书，张瑞礼随后办理了其他的相关手续。张瑞礼分别于2009年和2014年与案外人孙民政和案外人侯书德签订了永城市金路加油站承包合同。
被告提交的证据材料客观真实，来源合法，能够证明以下事实：2003年8月商丘市经济贸易委员会为刘保红换发了成品油零售点经营批准证书，2005年商丘市商务局下发的商商运（2005）2号文件，要求全市范围内更换成品油零售经营批准证书，永城市商务局依据该文件的要求作出了本案被诉的永商文（2007）16号文件。
经审理查明，原告张瑞礼2000年7月取得编号为油零售证书第3032号成品油零售点经营批准证书，2001年9月取得个体工商户营业执照，2002年4月认定为增值税一般纳税人，企业名称为永城市金路石油城，地址为永城市永宿路二十里村。2004年元月10日，原告与案外人杨来兴签订资产转让合同，约定原告向杨来兴转让永城市金路石油城，在双方合同履行过程中，杨来兴因交通事故死亡，后原告与杨来兴妻子赵彦丽发生纠纷。2009年4月2日原告提起民事诉讼，双方经人民法院调解达成民事调解协议，所签合同予以解除。在民事诉讼过程中原告获知，2007年9月河南省商务厅为案外人刘保红换发了编号为油零售证书第41140391号成品油零售经营批准证书，将永城市金路加油站的企业负责人变更为案外人刘保红。原告认为河南省商务厅为案外人刘保红换发该成品油零售经营批准证书的行为违法，向郑州市金水区人民法院提起行政诉讼，经过郑州市两级法院审理，郑州市中级人民法院（2011）郑行终字第211号行政判决书判决撤销了河南省商务厅为案外人刘保红换发的永城市金路加油站成品油零售经营批准证书，同时责令河南商务厅为张瑞礼颁发金路加油站的成品油零售经营批准证书。2011年河南省商务厅为张瑞礼颁发金路加油站的成品油零售经营批准证书，随后张瑞礼办理了其他相关的手续。张瑞礼认为河南省商务厅错误为案外人刘保红换发该成品油零售点经营批准证书是由于被告永城市商务局作出的永商文（2007）16号文件导致，该文件错误的将永城市金路加油站的企业负责人变更为刘保红，致使原告多年无法经营永城市金路加油站，给原告造成了经济损失，应当对原告的损失进行赔偿，遂诉至本院。
另查明：2003年8月，商丘市经济贸易委员会核发了编号为油零售证书第豫N30**号成品油零售点经营批准证书，企业名称为永城市金路加油站，地址永城市永宿路二十里村，企业负责人刘保红。永城市商务局成立于2006年5月20日。原告张瑞礼2009年将永城市金路加油站承包给案外人孙民政，双方因合同纠纷，案外人孙民政提起民事诉讼，双方经人民法院调解达成调解协议，解除承包合同。2014年原告张瑞礼与案外人侯书德签订永城市金路加油站租赁合同，将该加油站租赁给案外人侯书德。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”被告永城市商务局作出的永商文（2007）16号文件系被告向商丘市商务局和河南省商务厅上报的内部材料，对外不产生法律效力，不是一种具体行政行为，对外发生法律效力的是河南省商务厅换发成品油零售批准证书，故原告张瑞礼要求确认该文件违法的诉讼请求，本院不予以支持。郑州市中级人民法院生效的（2011）郑行终字第211号行政判决书认定河南省商务厅在为永城市金路加油站换发成品油零售经营批准证书时，未全面审查下级行政机关上报的申请材料，错误的将永城市金路加油站的企业负责人进行了变更，将案外人刘保红变更为该加油站企业负责人。从上述判决书认定的事实可以看出为案外人刘保红换发成品油零售批准证书是河南省商务厅的具体行政行为，因此，原告张瑞礼要求被告永城市商务局进行赔偿无事实和法律依据。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告张瑞礼的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张瑞礼负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。
审判长 克体新
审判员 王炜杰
审判员 韩凤丽
二〇一四年十二月十八日
书记员 刘文斌