河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00087号
上诉人（一审被告）镇平县规划局，住所地：镇平县城关镇。
法定代表人姜炳硕，该局局长。
委托代理人王彬，该局工作人员。
委托代理人李德祥，河南宛平律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）镇平县棉花专业合作社，住所地：镇平县城关镇工业南路158号。
法定代表人刘伟和，该公司总经理。
委托代理人宋汉生，南阳市博基置业有限公司副总经理。
镇平县规划局因与镇平县棉花专业合作社行政处罚争议一案，不服信阳市中级人民法院（2014）信行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人镇平县规划局的委托代理人王彬、李德祥，被上诉人镇平县棉花专业合作社的委托代理人宋汉生均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月6日，镇平县规划局作出（2013年）镇规罚字第012号《行政处罚决定书》，对镇平县棉花专业合作社作出处罚：“1、责令补办相关手续；2、并处罚款人民币（10429.47㎡×800∕㎡按10%计算）捌拾叁万肆仟叁佰伍拾柒元陆角（834357.6）。”镇平县棉花专业合作社对此处罚决定不服，起诉至法院。
信阳市中级人民法院一审查明：2010年11月17日，镇平县棉花专业合作社与镇平县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定建筑容积率≤2.4。2011年3月1日镇平县人民政府召开建设用地容积率变更县长办公会，并形成镇政纪（2011）5号《建设用地容积率变更管理县长办公会会议纪要》，对单位申请调整容积率经规划审批后办理补缴土地出让金等手续的程序及调整补缴土地出让金计算办法进行了规定。2010年8月3日镇平县规划委员会以镇规发（2010）3号《镇平县规划委员会会议纪要》同意原告玉都华府项目容积率调整为3.9。2011年4月17日镇平县规划局对镇平县国土资源局出具镇函（2011）29号《函》，同意原告玉都华府项目设计容积率3.9。2011年6月15日镇平县规划局作出《关于对县棉花专业合作社申请的答复》：“玉都华府项目宗地出让容积率≤2.4，设计容积率3.9”。2011年12月12日被告镇平县规划局为原告镇平县棉花专业合作社颁发了建字第2011111号《建设工程规划许可证》，准许原告建设玉都华府3﹟楼19层、9851平方米。针对原告违反规划建设玉都华府3﹟楼20-26层，被告镇平县规划局于2012年8月21日作出（2012年）镇规罚字第195号行政处罚决定：1、责令补办《建设工程规划许可证》；2、处以建设工程造价按800元∕㎡，计算面积3392㎡，罚款人民271360元。2013年7月18日镇平县规划局作出（2013年）镇规案立字第012号《立案审批表》决定对原告玉都华府3﹟楼立案查处，当日对原告3﹟楼制作《现场检查笔录》、《勘验笔录》，认定：“原告3﹟楼主体已好，地上主体26层，顶层局部跃层，总建筑面积为13821.47平方米，规划审批19层，面积为9851平方米，其中20-26层已做处罚（建筑面积为3392平方米），剩余10429.47平方米。”该两份笔录中没有测量跃层建筑物的高度，签名处只有检查人员签名，没有被检查（勘验）单位人员签名或盖章，亦没有注明原因。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”法院应针对被告镇平县规划局作出（2013年）镇规罚字第012号行政处罚决定是否合法进行审查。（一）关于主体是否合法问题。镇平县规划局是辖区内的规划主管部门，有权依法对违反规划的行为进行处罚，被告镇平县规划局对原告作出行政处罚主体合法。（二）被告对原告处罚是否事实清楚、证据确凿问题。被告对原告作出行政处罚的主要依据是其现场检查、勘验查明的事实，而被告提供的《现场检查笔录》、《勘验笔录》中，被告并没有测量原告跃层建筑的实际高度，根据建设部《建筑工程建筑面积计算规范》3.0.1规定：“单层建筑物高度2.2米及以上者应计算全面积；高度不足2.2米者应计算1∕2面积；利用坡屋顶层内空间时净高超过2.10米的部位应计算全面积；净高在1.20米至2.10米部位应计算1∕2面积；净高不足1.20米的部位不应计算面积”；3.0.13规定：“建筑物顶部有围护结构的楼梯间、水箱间、电梯机房等，层高在2.20米及以上者应计算全面积，层高不足2.20米者应计算1∕2面积”。原告3﹟楼顶部跃层是否应计算面积无法确定，被告在没有测量跃层高度的情况下认定原告该跃层应计算面积没有事实依据，属主要事实不清，证据不足。（三）关于被告作出的行政处罚程序是否合法问题。被告对原告作出行政处罚的主要依据是其现场检查、勘验查明的事实，而被告制作的《现场检查笔录》并没有被检查单位相关人员签名或盖章，《勘验笔录》也没有被勘验单位相关人员、应邀参加人或见证人签名或盖章，属程序违法。
关于是否属于重复处罚问题。被告2012年对原告作出的（2012年）镇规罚字第195号行政处罚决定是针对原告在玉都华府3﹟楼建设过程中违反规划建设20-26层进行的处罚。被告作出的（2013年）镇规罚字第012号行政处罚，则是针对原告在玉都华府3﹟楼26层以上的跃层进行的处罚，并在处罚时上减去了20-26层的建筑面积，两个行政处罚是针对不同的事实作出的行政行为，不属于重复处罚。原告关于被告作出（2013年）镇规罚字第012号行政处罚决定属重复处罚的理由不能成立，不予支持。
一审法院判决：撤销被告镇平县规划局2013年8月6日对原告镇平县棉花专业合作社作作出（2013年）镇规罚字第012号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由镇平县规划局承担。
镇平县规划局不服一审法院判决，上诉称：（一）批准建筑是19层，而实际建筑是27层，这是客观事实，正如其他楼层可以不用测量高度一样，违法建筑部分也不用测量高度。（二）行政处罚法并未强制要求被检查单位或见证人签名、盖章，故上诉人取证程序并未违反法律规定，一审判决认定程序违法错误。请求撤销一审判决，维持被诉行政处罚决定。
镇平县棉花专业合作社答辩称：（一）根据建设部《建筑工程建筑面积计算规范》的规定，不测量高度就无法确定建筑面积。被诉处罚决定主要事实不清。（2）上诉人制作的现场检查笔录、勘验笔录，并没有被检查单位相关人员签名或盖章，也没有应邀参加人或见证人签名或盖章，且未注明原因，应属程序严重违法。请求维持一审法院判决。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：镇平县规划局未提供通知镇平县棉花专业合作社参与勘验检查的证据，也未在勘验检查笔录上注明相关情况。
本院二审认为：（一）镇平县规划局在勘验检查前未通知利害关系人到场属重大程序违法。勘验检查时允许利害关系人对事实问题表达意志，与作出行政处罚前听取利害关系人陈述申辩性质相同，均属于当事人发表意见的基本权利，均可能对处罚结论产生基础性的影响，故勘验检查前通知利害关系人到场属于正当程序。从《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定看，勘验检查前通知利害关系人到场也是该法条的应有之意。本案中，镇平县规划局应当通知镇平县棉花专业合作社到场参与勘验检查，在拒不到场时应注明不到场的情况，而其未履行基本的通知义务，应属重大程序违法。一审法院仅以被检查人或见证人未签字为由否定勘验检查笔录，虽理由不当，但结论正确。（二）未对违法建筑物的面积进行丈量属主要事实不清。计算处罚数额的方法是包含违法建筑物面积的总建筑工程面积，乘于建筑造价，再乘于罚款比例，如果违法建筑物面积不确定，罚款数额也就无法确定。而按照建设部《建筑工程建筑面积计算规范》的规定，确定建筑面积应由建筑物平面面积结合建筑物高度以决定计算全面积或部分面积，镇平县规划局不测量建筑物高度，仅测量平面面积便推定涉案违法建筑物应计算全部平面面积，应属主要事实不清。上诉人镇平县规划局关于违法建筑物应与其他建筑物一样不用测量面积的理由，因其他建筑物在规划时有明确高度，而违法建筑物并无规划的明确高度，故该理由本院不予支持。一审法院撤销被诉行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人镇平县规划局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一四年五月十日
书 记 员 郭建花