安徽省芜湖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖02行初24号
原告无为县西郊自来水厂，住安徽省无为县。
执行事务合伙人张步高。
委托代理人何玉万，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。
被告无为县人民政府，住安徽省无为县。
法定代表人袁发林，该县县长。
委托代理人刘永昊，该县法制办副主任。
委托代理人马辉能，安徽有为律师事务所律师。
原告无为县西郊自来水厂诉无为县人民政府履行行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月12日公开开庭审理了本案。原告无为县西郊自来水厂执行事务合伙人张步高及其委托代理人何玉万，被告无为县人民政府委托代理人马辉能、刘永昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告无为县西郊自来水厂诉称，被告在未与原告协商情况下，单方对原告作出关闭转让决定，并将经营权转让给县自来水公司，应当对原告的损失进行补偿，不仅对原告的固定资产进行补偿，还应对原告的停产停业损失及其预期可得利益补偿。根据司法鉴定书，原告请求判令被告无为县人民政府支付原告补偿款人民币15283297元。
被告无为县人民政府辩称，1、原告错列被告，无为县人民政府第六号专题会议纪要责成无城镇负责牵头做好西郊自来水厂的清产核资评估工作，所需费用由无城镇、石涧镇、赫店镇按受益户比例承担，且无城镇政府征得原告同意已完成了原告的资产评估，并与原告签订了收购补偿协议，按协议补偿主体应是无城镇人民政府。2、无为县人民政府第六号专题会议纪要是政府机关内部的行政文书，是行政机关内部管理活动，与原告不能构成相对行政行为关系。3、原告要求补偿人民币15283297元，依据为安徽百友司法鉴定中心作出的皖百友（2016）资鉴字第077号《关于无为县西郊自来水厂整体资产鉴定意见书》，该鉴定系由西郊自来水厂单方委托，且各项评估价值明显过高，报告中提到的30年特许经营预期收益，无法律依据。补偿金额应依据无城镇人民政府委托的安徽志成资产评估事务所作出的皖志评字（2015）第111号《资产评估报告书》，金额为2365480元。且原告水厂部分管网及建筑物系民生工程“安饮工程”中由政府出资建设的，非被答辩人资产，应依法予以核减。请求法院依法驳回原告的起诉。
原告在法定期限内向本院提交了下列证据和依据，并在庭审中出示：
1、原告企业法人资格、取水许可证、卫生许可证，证明原告是一家从事城乡居民和单位供水服务的公用事业特许经营企业。
2、无为县人民政府专题会议纪要，证明被告对原告作出关闭补偿决定，强令原告将原有供水区域经营权转让给无为自来水公司，退出经营市场，被告是作出单方解除经营权决定行政行为的主体，是本案的适格被告。
3、协议，证明就损失补偿问题，原告与被告授权的无为县无城镇人民政府达成协议，约定通过诉讼方式解决，无城镇人民政府是在落实执行6号文件的内容，是受无为县人民政府的委托，该协议的签署是一种委托行为。
4、司法鉴定意见书，证明为解决损失补偿问题，原告委托司法鉴定机构进行评估，包括对原告的停业损失即预期可得利益也进行了评估。根据鉴定意见，被告应当补偿原告损失合计人民币15945997元。
被告在法定期限内向本院提交了下列证据和依据，并在庭审中出示：
1、无为县人民政府组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明，证明被告主体资格。
2、无为县农村水厂并网整合实施方案、政办秘（2012）122号、关于加强农村饮水安全工程建设和运行管理的实施意见政办（2012）143号、无为县人民政府第6号会议纪要，证明对农村小水厂实行政府主导，市场化运作方式整合，不采取行政强制措施；规定各乡镇人民政府承担本行政区域小水厂资产收购责任主体。
3、对县人大代表提案的答复，证明县人大代表提案要求将改变西郊供水质量问题要作为重要民生工程处理。
4、收购协议、水厂财产价值评估报告书，证明无城镇人民政府与西郊水厂达成改水管网先行施工关闭；被答辩人选择诉讼或者按评估价值补偿的协议；资产评估价为2365480元。
5、无为县卫生监督所2014.7-2016.5，受理西郊自来水厂水质投诉9起，处罚5次，证明西郊自来水厂供水质量问题严重，多次处罚不能改变。
庭审中，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1无异议；证据2证明目的不认可，原告认为2015-6号会议纪要是强制的行政行为，被告不认可，具体行政行为是要有具体的行政主体和行政相对人，6号会议纪要没有针对本案原告，是政府内部行政行为，内容虽涉及原告，但没有和原告有直接关联性，不具备行政行为的构成要素，故被告并非本案适格被告；证据3真实性认可，证明目的不认可，6号会议纪要是为推动西郊自来水厂改水工作，不对外产生效力，并非被告的委托行为；证据4三性及证明目的均不认可，该评估机构系接受原告单方委托，被告方不予认可。
原告对被告提交的证据发表如下质证意见：证据1三性无异议，证据2中122、143号文件与本案没有关联性，且6号纪要多处违反了122号文件；证据3与本案无关联性，且答复内容上能证明原告没有收购的必要性；证据4协议责任主体应是本案被告，关于评估报告，该评估机构系接受被告单方委托，原告不知情，对评估结果不认可，且评估报告中没有包括停业损失；证据5无关联性。
本院对原、被告提供的证据作如下认证，除原、被告双方各自提交的“司法鉴定意见书”、“水厂财产价值评估报告书”均系各自单方委托的评估公司作出，且评估价值出入较大，其合法性本院不予认可。原、被告提交的其余证据均符合证据的客观性、合法性、关联性，本院予以认可。
经审理查明，原告无为县西郊自来水厂成立于1998年3月20日，类型为非公司私营企业，经营范围：生产、供应自来水。供水范围主要涉及无城镇、石涧镇、赫店镇的部分村庄，供水总人口约3.1万人。2015年1月16日，无为县人民政府在县长主持下，召开无为西郊自来水厂（该厂未参加）并网整合实行城乡一体化供水专题协调会议，参会成员：县相关职能局及镇政府和县自来水公司，会议研定：“同意实行并网整合，该水厂供水区域有县自来水公司延伸供水，无城镇负责牵头做好西郊自来水厂的清产核资评估工作，力争在2015年春节前签订补偿关闭协议，所需费用由无城镇、石涧镇、赫店镇按受益户比例承担。成立由县政府分管负责人为组长的无城镇西郊水厂并网整合改造工作领导小组”。2015年1月29日以此为主题，形成无为县人民政府第六号专题会议纪要，下发无为县相关职能局及镇政府和县自来水公司。
2016年3月20日，无城镇人民政府与无为县西郊自来水厂达成协议，协议约定1、为实施无为县西郊水厂改水工程，无城镇主张根据县政府安排，提出按照县政府相关文件精神，对无为县西郊自来水厂进行资产收购，全部资产收购补偿按照安徽志成资产评估事务所作出的皖志评字（2015）第111号《资产评估报告书》确定的金额为2365480元为依据。2、无为县西郊自来水厂不能接受无城镇人民政府提出的补偿，决定采取诉讼方式解决；无城镇人民政府同意采取诉讼方式，最终补偿数额，以法院裁判为准。3、诉讼解决争议时间较长，且经西郊自来水厂同意，无城镇人民政府已安排县自来水公司在无为县西郊自来水厂原供水区域先行实施了部分供水管网建设和并网供水。
2016年6月21日，无为县西郊自来水厂以无为县人民政府为被告，要求县政府补偿企业被征收的补偿款人民币15283297元。
本院认为：无为县人民政府2015年第六号专题会议纪要，系该县为实行城乡一体化供水的政务工程，专门针对本案原告无为县西郊自来水厂实行并网整合，并将其经营权转给县自来水公司所作出的政府征收性质类的行政行为。其虽以“会议纪要”的形式下发，但系单方面针对特定对象、就特定事项做出的处理决定，并作为无城镇人民政府与原告签订协议的依据，对本案原告企业的经营权已产生实际影响，该“会议纪要”已外化为具体行政行为。故无为县人民政府应对关停并转原告企业的行为承担法律责任。原告对被告的征收性质行为的合法性并未提出异议且通过协议形式做出了认可该行为的意思表示，被告无为县人民政府为民生需求关停并转原告企业具有正当性，但应当予以补偿，补偿应按照法定原则进行，在法律没有明确规定的情况下应本着公平、合理的原则进行，且程序应正当。为此，“会议纪要”规定了“由无城镇负责牵头做好西郊自来水厂的清产核资评估工作，力争在2015年春节前签订补偿关闭协议，所需费用由无城镇、石涧镇、赫店镇按受益户比例承担的”行政权利和义务。由此可见，无城镇政府系该“会议纪要”的实施部门之一，其权力并非来源于法律法规的授权，而是来源于“会议纪要”的规定。该规定行为的性质属于上级行政机关的授权委托行为，其行为所产生的法律后果应由委托人无为县人民政府承担。无城镇政府作为受委托人在实施该“会议纪要”的规定时，凭借无证据证明征得原告同意委托的评估机构做出的评估结论，在与原告的补偿协议中仅对补偿数额进行了告知，对补偿数额双方并未进行实质性的协商，而将应当由行政机关依法履行的行政补偿职能约定通过诉讼解决，未能全面履行被告“会议纪要”设定的签订补偿协议的行政义务，侵害了原告应得到行政补偿的权利，其法律后果应由被告无为县人民政府承担。原告请求判令被告无为县人民政府支付原告补偿款人民币15283297元，因行政补偿系行政机关的行政职能，在行政机关未能履行职能的情况下不能由审判权代为行使行政权，故原告请求法院直接判决补偿的数额，于法无据，但原告请求行政补偿属要求被告履行法定职责，符合法律规定。本案中，原告诉权的取得来源于被告的“会议纪要”，而非原告与无城镇签订的协议约定，故无为县人民政府是本案的适格被告。被告无为县人民政府辩称，无为县人民政府第六号专题会议纪要是政府机关内部的行政文书，是行政机关内部管理活动，与原告不能构成相对行政行为关系的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告无为县人民政府于本判决生效后60日内（不包括评估鉴定时间）对原告无为县西郊自来水厂履行行政补偿的法定职责。
一审案件受理费50元，由被告无为县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐 琳
审 判 员 杨东清
人民陪审员 刘荣霞
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 胡小燕
附：本案适用法律
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。