河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）豫法行终字第00130号
上诉人（一审被告）河南省人民政府。住所地郑州市金水东路**号。
法定代表人谢伏瞻，省长。
委托代理人田保阳，河南省人民政府法制办公室工作人员。
上诉人（一审第三人）济源市人民政府，住所地济源市黄河大道1号。
法定代表人王宇燕，市长。
委托代理人尚海东，济源市林业局工作人员。
上诉人（一审第三人）国有济源市蟒河林场。住所地济源市文昌北路***号。
法定代表人刘旭升，场长。
委托代理人王胜利，河南艳阳天律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）济源市北海街道办事处药园居民委员会。住所地济源市北海街道办事处药园居民委员会。
法定代表人张争光，主任。
委托代理人吴广宇，河南则政鼎律师事务所律师。
委托代理人朱敦国。
河南省人民政府（以下简称省政府）、济源市人民政府、国有济源市蟒河林场（以下简称蟒河林场）因与济源市北海街道办事处药园居民委员会（以下简称药园居委会）不予受理行政复议申请一案，均不服郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人省政府的委托代理人田保阳，上诉人济源市人民政府的委托代理人尚海东、上诉人蟒河林场的法定代表人刘旭升、委托代理人王胜利，被上诉人药园居委会的法定代表人张争光、委托代理人吴广宇、朱敦国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明，2012年6月21日，药园居委会向省政府邮寄行政复议申请，要求撤销济源市人民政府1990年3月5日给蟒河林场颁发的国林证字第051号《国有林地林权证》。省政府经审查，于2012年6月27日作出豫政复不（2012）55号《不予受理行政复议申请决定》，并于6月28日邮寄送达药园居委会。
省政府豫政复不（2012）55号不予受理行政复议申请决定内容为：申请人（药园居委会）对被申请人（济源市人民政府）1990年3月5日给第三人（蟒河林场）颁发的《国有林地林权证》（国林证字第051号）不服，于2012年6月21日向本机关提出行政复议申请。经审查，本机关认为：申请人与《国有林地林权证》（国林证字第051号）没有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条和《中华人民共和国复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理。
郑州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议机关在收到申请人的复议申请后，应当对申请人与具体行政行为是否有利害关系进行审查。本案中，药园居委会主张凤凰岭土地为本村所有，济源市人民政府为蟒河林场颁发国林证字第051号《国有林地林权证》，侵犯了其土地所有权。省政府作出豫政复不（2012）55号《不予受理行政复议申请决定》所依据的证据为济源市人民政府、蟒河林场提交的1961年10月10日《划分山林权限协议书》及《协议划界后的林区简况表》，但上述证据证明1961年原济源县克井乡人民委员会、济源县克井蟒河林场、济源县克井乡人民公社水运生产大队等10家单位对林区权限进行了协议划分。但药园居委会并未参加协议，不能证明其因此丧失土地所有权。省政府认定药园居委会与济源市人民政府颁发国林证字第051号《国有林地林权证》没有利害关系事实不清，证据不足，被诉豫政复不（2012）55号《不予受理行政复议申请决定》依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，自省政府接到药园居委会的行政复议申请（2012年6月21日）至作出被诉豫政富不（2012）55号《不予受理行政复议申请决定》并向药园居委会送达（2012年6月28日），省政府的审查期间已经届满5个工作日。在此情况下，被诉豫政复不（2012）55号《不予受理行政复议申请决定》被法院判决撤销后，省政府即应受理药园居委会的行政复议申请。郑州市中级人民法院一审判决撤销豫政复不（2012）55号《不予受理行政复议申请决定》，并判令省政府于判决生效之日起受理药园居委会的行政复议申请。
省政府不服郑州市中级人民法院一审判决，向本院提起上诉。其上诉的主要理由为：药园居委会没有参加1961年协议的签订，应当认定签订协议时在林权证1万多亩土地内没有药园居委会的集体土地。药园居委会也没有提供证据足以证明蟒河林场林权证载明林地包括其集体土地。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》，争议土地属于国家所有，药园居委会与国林证字第051号《国有林地林权证》没有利害关系。不予受理复议申请决定事实清楚，证据确凿、适用依据正确，符合法定程序。请求撤销郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第77号行政判决，维持省政府作出的豫政复不（2012）55号《不予受理行政复议申请决定书》。
济源市人民政府不服郑州市中级人民法院一审判决，向本院提起上诉。其上诉理由与上诉请求除与省政府一致外，还认为国林证字第051号《国有林地林权证》已于2003年12月换发为济林证字（2003）第G0014号《中华人民共和国林权证》，药园居委会要求复议已经撤销的林权证，没有复议的必要。
国有济源市蟒河林场不服郑州市中级人民法院一审判决，向本院提起上诉。其上诉理由与上诉请求同济源市人民政府。
药园居委会辩称，（一）清朝同治年间碑文、济源县人民委员会颁发的《土地房产所有证》、1983年与38543部队签订的用地协议、相关证人证言等均可证明凤凰岭系药园居委会祖业。虽凤凰岭在药园居委会不知情或不同意的情形下被划入蟒河林场孔山营林区1万亩土地之内，凤凰岭仍为药园居委会的集体土地，与被复议的林权证之间有利害关系。（二）国林证字第051号《国有林地林权证》虽被撤销，但该证所记载的1万亩土地的归属问题仍存在，很有进行复议的必要。请求驳回三上诉人的上诉，维持郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第77号行政判决，撤销豫政复不（2012）55号《不予受理行政复议申请决定书》，责令省政府受理药园居委会的行政复议申请。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致外，另查明：复议阶段，药园居委会向复议机关省政府提交行政复议申请书时提交的证据仅为清代同治六年碑文。
本院认为，（一）省政府以药园居委会与《国有林地林权证》（国林证字第051号）没有利害关系为由作出不予受理决定的结论正确。1、行政复议阶段，药园居委会提供的证据仅为清代同治时期的碑文，不足以证明其与国林证字第051号《国有林地林权证》之间有利害关系。药园居委会主张对争议地有使用权、所有权，需要提供该土地经土改、四固定或其他时期有权机关进行确权的法律凭证，但其并未提供相关证据。2、药园居委会历史上对凤凰岭虽有采石、栽树等事实上的实际利用行为，也不必然产生该土地使用权或者所有权归属被上诉人的法律后果。即便从药园居委会向法院提交的证据看，1951年土地房产证、1983年药园大队管理委员会与中国人民解放军38543部队签订的用地协议书、济源市人民政府关于天龙焦化公司占地补偿问题的会议纪要、济源市克井镇南庄与康村的确权决定、相关证人证言等，也均不足以证明其对争议林地凤凰岭拥有合法权益。3、一审判决认为药园居委会未参加1961年《划分山林权限协议书》，不能证明因此丧失土地所有权的理由不能成立。根据《行政复议法实施条例》规定，复议申请受理的条件之一即为申请人与具体行政行为有利害关系，也即行政相对人必须与具体行政行为有利害关系才能具备复议申请人资格。行政复议申请人的资格并非无限扩大，也即本案中并非所有未参与1961年协议的公民、法人和其他组织都具备申请复议的资格。复议申请人药园居委会需在复议阶段向复议机关提交相应证据证明其与蟒河林场持有的林权证之间有利害关系，若提供的证据不足以证明具有利害关系，其应承担相应的法律后果。
（二）本案颁证行为发生在《行政复议条例》实施之前，因当时的法律法规并没有规定可以依照行政复议程序受理行政复议申请，因此复议机关省政府对药园居委会的复议申请不能受理。本案被复议的具体行政行为是1990年3月5日济源市人民政府为蟒河林场颁发林权证的行为，而《行政复议条例》的实施时间为1991年1月1日，本案被复议的颁证行为发生在行政复议条例实施之前。当时的法律法规没有规定可以依照复议程序受理此类案件，由此产生的争议也不能通过之后确立的复议程序、适用之后制定的相关法律法规由行政复议或行政诉讼解决，因此复议机关不能受理。由此产生的纠纷，当事人应当向政府及相关部门申请解决。
综上，上诉人省政府作出的豫政复不（2012）55号不予受理行政复议申请决定正确。对药园居委会请求撤销省政府豫政复不（2012）55号不予受理行政复议申请决定，并判决省政府对其行政复议申请予以受理的诉讼请求，本院依法不予支持。一审判决撤销该不予受理决定并判令省政府于一审判决生效之日起受理药园居委会行政复议申请错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中级人民法院2013年3月11日作出的（2012）郑行初字第77号行政判决；
二、驳回济源市北海街道办事处药园居民委员会请求撤销河南省人民政府2012年6月27日作出的豫政复不（2012）55号不予受理行政复议申请决定，并判决河南省人民政府对其行政复议申请予以受理的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人济源市北海街道办事处药园居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋炉安
代理审判员 杨 巍
代理审判员 苗春燕
二〇一三年十一月十九日
书 记 员 王 蕊