湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终872号
上诉人（原审原告）张良平，男，1960年7月15日出生，汉族。住湖北省利川市。
上诉人（原审原告）张良英，女，1958年10月4日出生，土家族。住湖北省利川市。
委托诉讼代理人刘忠华，湖北勇鑫律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)利川市人民政府。住所地：湖北省利川市城区龙船大道**号。
法定代表人张涛，市长。
委托诉讼代理人郜芙蓉，该政府工作人员。
被上诉人（原审被告）恩施土家族苗族自治州人民政府。住所地：湖北省恩施市舞阳大道一巷**号。
法定代表人刘芳震，州长。
委托诉讼代理人谷元桂，该政府工作人员。
委托诉讼代理人向仕胜，该政府工作人员。
原审第三人陈才刚，男，1953年1月24日出生，汉族。住湖北省利川市。
原审第三人王绍明，男，1950年7月19日出生，汉族。住湖北省利川市。
原审第三人卢维静，女，1943年3月29日出生，汉族。住湖北省利川市。
原审第三人代芬，女，1965年2月28日出生，彝族。住湖北省利川市。
上诉人张良平、张良英诉利川市人民政府（以下简称利川市政府）、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州政府）土地行政处理、行政复议一案，湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院于2016年9月8日作出（2016）鄂28行初59号行政判决。张良平、张良英不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷，询问当事人，认为事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，本案争议地位于利川市谋道镇更新村小地名为“沙荡湾”地块，面积为2.8亩。2010年7月28日，张良平、张良英与陈才刚签订《房屋宅基地界址及平面图》协议，协议中明确：由于该地理位置限制，前宽后窄，屋基平整后，相应地块按比例缩小每间屋基的宽度。地基平整后，履行协议时发生了纠纷。2013年7月28日，张良平、张良英向利川市人民法院提起民事诉讼，要求陈才刚履行《房屋宅基地界址及平面图》协议。陈才刚提起反诉要求确认协议违法、无效。2014年3月28日，利川市人民法院作出（2013）鄂利川民初字02152号民事裁定，认为双方并未取得宅基地的使用权，双方在《房屋宅基地界址及平面图》中就宅基地占地面积及位置均作了约定，但审批宅基地属于行政机关的职权，双方的起诉、反诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回了张良平、张良英的起诉及陈才刚的反诉。张良平、张良英不服，提起上诉及申请再审，分别被恩施中院裁定驳回。张良平、张良英向利川市政府提出确权申请，要求按照双方协议内容对各自的自留地进行确权。
原审法院另查明，第一轮土地承包时，争议地块作为自留地由张良平、张良英、陈才刚、王绍明、卢维静等人管理使用。2005年完善第二轮土地承包时，争议地块中陈才刚的0.4亩饲料地有土地承包经营权证，其余几户在争议地块的自留地均未填发土地承包经营权证。现因争议地块已被平整，地形地貌发生重大变化，四至界限被破坏，无法进行现场勘测定界，没有证据确定各户的土地面积和四至界限。利川市政府认定，争议地块“沙荡湾”属集体土地，该地块已于第一轮土地承包时作为自留地发包给了张良平、张良英、陈才刚、王绍明、卢维静等人，后虽然只有陈才刚将其自留地予以申请登记发证，但是张良平、张良英、王绍明、卢维静的自留地亦应受到法律保护。利川市政府于2015年12月10日作出利政处字【2015】3行政处理决定：争议地块“沙荡湾”属张良平、张良英、陈才刚、王绍明、卢维静共同使用。张良平、张良英不服该决定，向恩施州政府申请行政复议。恩施州政府于2016年3月24日作出恩州政复决字【2016】10号行政复议决定，维持利川市政府利政处字【2015】3行政处理决定。张良平、张良英遂提起行政诉讼，请求撤销利川市政府、恩施州政府作出的行政决定。
原审法院认为，利川市政府依法具有对本辖区内的土地权属作出行政处理的法定职权，恩施州政府有权对其下级行政机关作出的行政行为予以复议的职权。本案中争议地除了陈才刚持有权属证书外，张良平、张良英，王绍明、卢维静均没有权属凭证。在卷证据中张良平、张良英的陈述均称在1982年前，王绍明在此确有土地，1982年换地后没有了。但是张良平、张良英的该主张没有证据证实。张良英2007年3月22日“关于请求确认自留地边界的证明”中自述“张良英分得一块……右边邻近卢维静的自留地”。因此，在卷证据证实了张良平、张良英，陈才刚、王绍明、卢维静在争议地均有地块的基本事实。由于年代久远、地形地貌发生了改变等因素，利川市政府在土地行政确权处理过程中，客观上无法收集到准确反映原始地形地貌的相关确权依据，故其依据各方当事人提交的证据，进行实地调查，根据调查核实的证据，结合生产生活实际，本着尊重历史、方便生活的原则，依法作出处理决定，其行政行为并无不当，符合法律的规定。恩施州政府的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张良平、张良英的诉讼请求。案件受理费50元，由张良平、张良英承担。
张良平、张良英上诉称，张良平、张良英与陈才刚就争议地块达成协议，经村委会备案认可，这说明村委会对于卢维静和王绍明属于该地块的权利人是否认的。卢维静和王绍明陈述其对该地块享有权利，除了其自我陈述和村民证言，均无其他任何证据可以证实，而该部分村民未出庭质证，其证言不能作为认定案件事实的依据。张良平、张良英的主张，有所在村委会和乡政府的证明和村民的证言相互印证，有充分的证据予以支持。根据利川市政府调查的该地块的历史四至界址，均没有王绍明自留地的描述，王绍明在该地块没有自留地。卢维静和王绍明明知张良平、张良英和陈才刚履行协议建房打地基未提出异议，而是在陈才刚有意反悔协议后提出，其动机明显不符合常理。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，判决不公，请求依法改判或发回重审。
利川市政府辩称，利川市政府作出行政处理决定前经过现场调查、询问并组织调解，因争议双方分歧较大未能达成一致意见。利川市政府根据该争议地块客观实际情况，从收集的利川市谋道镇更新村村委会原主任及附近村民的证人证言及张良平在卷的自述证据，作出“王绍明、卢维静在该争议地块在第一轮土地承包时期均已分得自留地并一直进行管理，该争议地块应属张良平、张良英、陈才刚、卢维静、王绍明共同使用”的行政处理决定事实清楚，程序合法、法律适用准确、处理适当。请求驳回张良平、张良英的上诉，维持原判。
恩施州政府辩称，本案当事人陈述及证人证言能够相互印证，清楚反映出涉案争议土地的权属情况，利川市政府作出的行政处理决定于法有据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人向原审法院提交的证据已经原审庭审质证，并随案移送本院，本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，利川市政府具有对涉案地块“沙荡湾”权属争议作出行政处理决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款之规定，恩施州政府具有对其下一级人民政府的具体行政行为作出行政复议决定的职权。涉案土地于第一轮土地承包时作为自留地发包给张良平、张良英、陈才刚、卢维静、王绍明等人，只有陈才刚将其0.4亩自留地予以登记，张良平、张良英、卢维静、王绍明未将其自留地予以登记，亦应受到法律保护。涉案土地年代久远、地形地貌发生改变，客观上无法收集准确反映原始地形地貌的相关确权依据。利川市政府、恩施州政府以尊重历史、方便生活为原则，根据各方当事人提交的证据，经实地调查并结合生产生活实际，依法分别作出行政处理和行政复议决定并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。张良平、张良英的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张良平、张良英负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐 飞
审判员 张辅伦
审判员 谢 明
二〇一七年一月二十三日
书记员 雷 禹