宁波市镇海区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬镇行初字第6号
原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司。
法定代表人缪凤标。
委托代理人孟伟杰。
委托代理人陆国庆。
被告宁波市镇海区人民政府。
法定代表人魏祖民。
委托代理人岑国兴。
委托代理人史祝君。
原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司不服被告宁波市镇海区人民政府于2012年11月12日对“8.1”火灾事故调查报告所作的批复，于2013年5月31日向本院提起行政诉讼。本院于2013年5月31日受理后，于2013年6月5日向被告宁波市镇海区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。鉴于本案被告为宁波市镇海区人民政府，本院于2013年6月5日就本案是否继续由本院审理报请宁波市中级人民法院指定，宁波市中级人民法院于2013年6月13日作出（2013）浙甬立他字第44号函，指定本案由本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2013年8月8日公开开庭审理了本案。本院于2013年8月16日作出（2013）甬镇行初字第20号裁定，裁定驳回原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司起诉。原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司不服，向宁波市中级人民法院提起上诉，宁波市中级人民法院于2013年10月23日作出（2013）浙甬行终字第125号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院将本案案号重新编立后，另行组成合议庭，于2014年3月20日第二次公开开庭审理了本案。原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司委托代理人陆国庆、孟伟杰，被告宁波市镇海区人民政府委托代理人岑国兴、史祝君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宁波市镇海百斗再生资源有限公司“8.1”火灾事故调查组于2012年11月作出“8.1”火灾事故调查报告。该事故调查报告载明，2012年8月1日下午5时许，原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司（以下简称“百斗公司”）堆放在工地地磅东侧的1堆货物发生自燃，火势迅速扩大，随即引燃地磅南侧的2堆货物。该起火灾事故造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤，直接经济损失约850万元。受伤人员中，2人为烧伤，8人为逃生过程中高处跳落引起骨折。事故调查组根据检测报告和相关资料，经分析认为，该起火灾事故发生的直接原因是物料中含有的镁、铝金属与水发生反应产生的热量在物料堆垛内部积蓄，最终导致自燃，造成火灾事故的发生。事故发生的间接原因之一是因为百斗公司安全生产管理制度不全，未建立异常情况报告制度；未对该批货物进行危险性辨识并按规定堆放，未对该批货物落实专人监管措施；厂区内违规搭建员工宿舍和仓库钢棚；安全员在发现该批货物含有镁等物质后，没有采取相应的对策和措施；安全员和公司员工在现场巡视过程中，对堆垛表面产生蒸汽的异常现象没有及时发现；公司主要负责人未依法经安监部门培训合格；公司对公司员工和现场作业人员未认真开展三级安全教育工作，教育培训方式简单，导致公司员工和现场作业人员安全意识不强。该事故报告认定该起事故为生产安全责任事故，事故类别为火灾事故，并建议镇海区安全生产监督管理局依据安全生产相关法律法规对百斗公司进行行政处罚。“8.1”火灾事故调查组于2012年11月向被告宁波市镇海区人民政府提交“8.1”火灾事故调查报告，被告宁波市镇海区人民政府于2012年11月12日批复同意该事故调查报告。
被告宁波市镇海区人民政府于2013年6月17日提供了作出具体行政行为的证据：1.鉴定文书21份以及杨春辉住院病历、常住人口登记卡各一份，用以证明2012年8月1日，王海根在百斗公司发生的火灾中死亡以及杨春辉等19人在该起火灾中受伤的事实；2.火灾现场照片以及火灾损失清单，用以证明百斗公司报称在该起火灾中直接损失达9048862.1元的事实；3.宁波市公安消防支队于2012年8月27日出具的甬公消火认字（2012）第0003号火灾事故认定书，用以证明该起火灾的起火部位、起火点以及火灾成因的事实；4.缪凤标、林贫坚、包仁土、缪良、黄信彬、潘桂学、刘家军等人询问笔录共10份，用以证明原告百斗公司对该事故发生负有管理责任的事实；5.原告百斗公司与宁波市镇海金属园区管理委员会签订的消防安全责任状，用以证明原告百斗公司未尽安全管理义务，违反安全生产规章制度、操作规程不健全的事实；6.镇海区人民政府一般事故事故调查报告延长提交申请表、镇海区人民政府一般事故事故调查报告审批表、镇海区人民政府事故调查报告各1份，用以证明事故调查报告已于2012年11月12日审批通过的事实。
原告百斗公司起诉称，原告系一家从事再生金属回收再利用的企业，废金属拆解、分类的作业地点在钢棚下。2012年7月底，从国外进口的一批废五金电器经海关、商检检查放行后运至公司处，因该批货物中的黑色煤饼物品不知为何物，原告遂将其堆放在钢棚外。2012年8月1日，黑色煤饼状物品突然自燃引发火灾。2012年11月，由区安监局牵头组成的事故调查组对该火灾事故调查后形成“8.1”火灾事故调查报告，2012年11月12日，被告宁波市镇海区人民政府就上述事故调查报告作出批复。根据该批复，该起事故被定性为生产安全责任事故，原告未能对员工和作业人员进行有效的安全生产教育和培训，导致作业人员安全意识淡薄；原告未对不明物体建立相应的安全管理制度和有效的防护措施；违规搭建宿舍和钢棚，致使发生火灾后，公司内部人员撤离和应急救援工作无法有效实施；原告对事故发生造成的后果负有管理责任，建议镇海区安全生产监督管理局依据相关法律法规进行行政处罚。原告认为，该起事故并非原告在生产经营过程中发生的事故，镁铝粉自燃是造成该起事故中人员伤亡及财产损失的根本原因，原告无法预见到本案中的起火物为镁铝粉，原告对该起事故不负有任何责任，“8.1”火灾事故并非生产安全责任事故，而是意外伤害事件，被告的批复已对原告的权利义务产生实质性重大影响，且该批复在事实认定及责任界定上存在错误，为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，要求撤销被告宁波市镇海区人民政府于2012年11月12日就“8.1”事故调查报告所作的批复。
原告百斗公司在举证期限内向本院提供了下列证据：1.镇海区人民政府一般事故事故调查报告延长提交申请表、镇海区人民政府一般事故事故调查报告审批表、镇海区人民政府事故调查报告各1份，用以证明被告宁波市镇海区人民政府作出的批复已对原告合法权益产生重大影响的事实；2.买卖合同及进口增值税专用缴款书各1份，用以证明原告所在公司向国外厂家购买的标的物为含钢铁的废五金电器，而非危险品镁铝粉的事实；3.运往中国的废物原料装运前检验证书，用以证明含有起火物的货物中未发现禁止物或有害物质以及放射性未超过规定标准的事实；4.火灾事故认定书，用以证明镁铝粉自燃是造成本次火灾事故中人员伤亡和财产损失的直接原因和根本原因；5.照片72张，用以证明货物经过海关、商检检验的事实；6.资格证书，用以证明原告所在公司职员具备安全生产任职资格以及镁的特性并非安监员应当掌握安全生产知识的事实；7.（镇）安监管罚（2013）4号行政处罚决定书，用以证明宁波市镇海区安全生产监督管理局对原告进行行政处罚的事实。
被告宁波市镇海区人民政府辩称：1.2012年8月1日下午，原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司内发生火灾，造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤，直接经济损失约850万元的重大责任事故。事故发生后，被告镇海区人民政府依法成立了事故调查组对该起事故进行调查。调查组通过技术分析、询问证人、查阅资料等方式对事故原因进行调查，于2012年11月出具事故调查报告，并报被告宁波市镇海区人民政府批复。被告宁波市镇海区人民政府所作的批复事实清楚，证据确凿。2.被告宁波市镇海区人民政府所作的批复不具有可诉性。事故调查报告是在查明事故真相的基础上，对事故责任者的处理提出相关建议，不能替代有关机关对事故责任者作出的行政处罚决定，被告宁波市镇海区人民政府所作的批复是依职权作出的内部行为，对外并未发生法律效力，宁波市镇海区安全生产监督管理局对原告百斗公司所作的行政处罚决定是依照安监部门自身职权依法独立作出，原告如不服，可对行政处罚决定提起诉讼，综上所述，被告宁波市镇海区人民政府所作的批复不属于人民法院的受案范围，本案应驳回起诉。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1提出异议，认为该组证据并非以事故调查组的名义作出的鉴定结论，住院病历亦并非由事故调查组调查取证所得；本院认为，被告提供的证据1中的鉴定文书为宁波市镇海区公安司法鉴定中心出具的司法鉴定文书，可证明该次事故中人员伤亡情况，与本案审理具有关联性，应予以确认，杨春辉住院病历由宁波市第二医院提供，具有真实性、合法性及关联性，本院对该证据予以确认。
原告对被告提供的证据2中的火灾现场照片提出异议，认为无法判断上述照片是由事故调查组在法律规定期限内依法调取；本院认为，证据2为火灾后事故现场情况的反映，用以证明该次火灾所造成的损失，而原告对火灾损失并无异议，本院对该证据予以确认。
原告对被告提供的证据3提出异议，认为该火灾事故认定书并非事故调查组成员依法取得，该火灾事故不能认定为安全责任事故；本院认为，该证据由宁波市公安消防支队依法定职权作出，具有真实性，原告对该证据提出的异议，不能否认该证据的真实性，本院对该证据的真实性、合法性及关联性予以确认。
原告对被告提供的证据4提出异议，认为询问人员并非事故调查组成员，违反法定程序，且询问笔录无法证明该起事故为安全生产责任事故；对被告提供的证据5提出异议，认为该消防安全责任状并非事故调查组依法定程序所得，不具有合法性。本院认为，事故调查组应当履行查明事故发生经过等职责，并不等同于具体询问工作均必须由事故调查组成员本人亲自进行，上述询问笔录由公安机关等单位执法人员所作并不违反相关规定，本院对证据4的合法性、关联性予以确认；证据5为原告所签订的消防安全责任状，原告对该证据提出的异议，不能否认该证据的真实性，本院对该证据的真实性、合法性及关联性予以确认。
原告对被告提供的证据6提出异议，认为该事故调查报告对事故的性质原因分析及责任认定上存在错误，事故调查组组成人员不具有专业性，且事故调查组成员签字存在代签现象，该事故调查报告提交过程中未告知原告，剥夺原告申辩权，该事故调查报告延期向被告宁波市镇海区人民政府提交违反法律规定。本院认为，被告提供的证据6用以证明事故调查报告已于2012年11月12日审批通过以及该事故调查报告建议被告对原告进行行政处罚的事实，该事实与本案具有关联性，原告提出的异议并不影响该证据与本案的关联性，且镇海区消防大队大队长亦为签字人李灵峰，本院对被告提供的证据6的关联性予以确认。
经审理查明，2012年8月1日下午，堆放在原告百斗公司地磅东侧的货物发生自燃，起火的堆垛与磅房距离近，导致磅房二楼办公室人员难以逃生，堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，致使人员受伤，该次火灾事故共造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤。原告百斗公司未经批准在场地内搭建员工宿舍、地磅用房。2012年11月，事故调查组出具“8.1”火灾事故调查报告，认为该起事故为生产安全责任事故，建议区安监局对原告百斗公司依据相关法律法规进行行政处罚。被告宁波市镇海区人民政府收到事故调查组申请后，于2012年11月12日批复同意该“8.1”火灾事故调查报告。
本院认为，被诉批复是被告宁波市镇海区人民政府对调查组事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定等的批复。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，被告宁波市镇海区人民政府具有收到事故调查报告后作出批复的法定职权。
生产安全责任事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。《中华人民共和国安全生产法》第三十四条第二款规定，生产经营场所和员工宿舍应符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口，禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口，根据宁波市公安消防支队于2012年8月27日作出的甬公消火认字（2012）第0003号火灾事故认定书，起火的废金属堆垛与磅房距离近，废金属堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，在翻墙过程中高处跳落，致使人员受伤；根据对原告百斗公司法定代表人缪凤标所作的询问笔录，原告百斗公司在厂区内搭建员工宿舍、地磅用房及仓库钢棚，原告百斗公司对火灾发生后人员无法紧急疏散负有责任。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，安全生产责任主体应为从事生产经营活动的单位，事故调查组调查后，认定原告百斗公司在该起事故中负有责任，将该起事故定性为生产安全责任事故并无不当。
原告百斗公司虽称其将所购买的货物运至公司并卸到钢棚外属于货物运输环节，并非具体生产作业内容，原告并无将不明物体投入生产的打算，该次火灾事故并非生产经营过程中发生的事故。本院认为，生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动总称，并不应仅仅局限于废旧金属的拆解工作，原告作为从事废旧金属回收利用的企业，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，其生产经营活动全过程均属《中华人民共和国安全生产法》调整范围，原告就此提出的异议，本院不予采纳。
原告百斗公司虽称其所在公司购买的货物从宁波入关时，海关、商检等部门并未发现货物中含有危险品。本院认为，海关、商检等部门在该起事故中是否负有责任并非本案审理的范围，原告就此提出的异议，本院不予采纳。
原告百斗公司虽称事故调查组成员中金属园区管委会与事故处理具有利害关系，不应作为事故调查组成员。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，原告百斗公司作为生产经营单位，为安全生产责任主体，其他各监管单位承担监管责任，金属园区管委会与原告百斗公司作为生产安全责任事故中不同性质的责任主体，二者并不具有直接利害关系，原告就此提出的异议，本院不予采纳。
原告百斗公司虽称其日常回收对象为含钢铁的常见普通废五金电器，并不具备经营危险品镁铝粉的条件，且园区管委会亦未制定相应管理制度，致使原告发现不明物体时，不能及时上报。本院认为，原告百斗公司对该起事故发生负有责任的事实清楚，不能上报并不意味着原告无法采取相应的处置措施，且该批货物亦由原告百斗公司从国外购买，原告上述辩称无法免除其在该起事故中应负的责任，原告就此提出的异议，本院不予采纳。
原告百斗公司虽称其公司安监员缪良已取得安全培训合格证书，但镁铝粉的特性不属于缪良应掌握的知识。本院认为，即使原告公司安监员不了解镁铝粉的特性，亦应对其并不掌握了解的金属及时查明特性，并采取处置措施，本院对原告就此提出的异议，不予采纳。
综上所述，被告宁波市镇海区人民政府收到事故调查组形成的事故调查报告，经审查后，作出同意批复并无不当。但在作出批复后，未及时将该批复送交事故责任单位和事故责任人员，程序存在瑕疵，本院就此予以指正，但鉴于原告百斗公司已收到该批复及事故调查报告的事实，该瑕疵对原告百斗公司的权利义务并未产生实质影响。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司要求撤销被告宁波市镇海区人民政府于2012年11月12日批复同意“8.1”火灾事故调查报告的诉讼请求。
本案受理费人民币50元（已预交），由原告宁波市镇海百斗再生资源有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书到宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费人民币50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，开户银行：宁波市中国银行营业部，账号37×××92；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。
审 判 长 吕宏伟
审 判 员 戴盈盈
审 判 员 徐 静
二〇一四年三月二十七日
代书记员 汪晓晓
附：本案适用的法律、法规：
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、《中华人民共和国安全生产法》
第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。
第三十四条生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并应当与员工宿舍保持安全距离。生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口。禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口。
三、《生产安全事故报告和调查处理条例》
第三十二条第一款重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。