江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第192号
上诉人（原审原告）张玉风，女，1965年10月29日生。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地南京市鼓楼区高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东、冯丽，南京市规划局干部。
原审第三人南京市土地储备中心，住所地南京市中山路***号。
法定代表人王东，南京市土地储备中心主任。
原审第三人南京宁杭交通投资发展有限公司，住所地南京市江宁区东山街道上元大街1号。
法定代表人奚盘丰，南京宁杭交通投资发展有限公司执行董事兼经理。
上列两原审第三人的共同委托代理人王德军、段然，江苏天豪律师事务所律师。
上诉人张玉风与被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人南京市土地储备中心（以下简称市土储中心）、南京宁杭交通投资发展有限公司（以下简称南京宁杭公司）规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第170号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月27日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案，上诉人张玉风及其委托代理人张琨，被上诉人市规划局的委托代理人周振东、冯丽，原审第三人南京市土地储备中心、原审第三人南京宁杭交通投资发展有限公司的委托代理人王德军、段然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2010年2月12日，南京市发展和改革委员会向市土储中心、宁杭公司核发宁发改投资字（2010）55号《关于栖霞区狮子坝地块纳入土地储备整理项目的备案通知书》，同意实施狮子坝地块土地整理项目。2010年1月18日，市规划局就狮子坝地块项目作出选字第32011320101103号选址意见书。2010年1月25日，根据市土储中心、宁杭公司的申请，市规划局核发了地字第320113201011026号建设用地规划许可证，并于同年2月24日向原审第三人送达了上述规划许可证。张玉风认为市规划局该规划行政许可行为违法，向原审法院起诉，请求判决撤销该规划许可证。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”。《南京市城市规划条例》第五条规定：“南京市规划局是南京市城市规划的行政主管部门。区、县规划管理部门在规定权限内负责本区、县的规划管理工作”。因此，市规划局作为南京市城乡规划主管部门，具有依法核发建设用地规划许可证的法定职责。张玉风房屋位于涉案规划许可的用地范围内，张玉风与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，张玉风具有提起本案行政诉讼的主体资格。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”。《南京市城市规划条例实施细则》第十九条规定：“建设单位申领建设用地规划许可证时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向国土资源管理部门申请办理有关用地手续”。本案中，狮子坝地块土地整理项目经南京市发展和改革委员会备案，并已取得选址意见书。该项目亦符合实际南湾营地区控制性详细规划要求，市规划局根据原审第三人申请核发涉案建设用地规划许可证，并无不当。南京市发展和改革委员会于2010年2月12日就狮子坝地块土地储备整理项目发出备案通知，而市规划局于2010年1月25日即作出涉案规划许可，该时间早于备案通知作出的时间，存在程序瑕疵。鉴于原审第三人实际于2010年2月24日才领取涉案规划许可证，故该程序瑕疵并不足以确认涉案规划许可行为违法，但市规划局应在今后的工作中加以改进。
综上，市规划局核发地字第320113201011026号建设用地规划许可证的具体行政行为，依据充分，适用法律、法规正确。张玉风要求撤销涉诉行政行为的诉讼请求，法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六第（四）项之规定，原审法院判决：驳回张玉风的诉讼请求。案件受理费50元，由市规划局负担。
上诉人张玉风上诉称，1、一审法院的判决，证据不足，适用法律错误，应该予以撤销。2、本案中两原审第三人没有依据相关的法律法规的规定依法进行申请，且没有向被上诉人申请核发被诉建设用地规划许可证。3、在没有申请的情况下被上诉人作出被诉建设用地规划许可证，违反行政许可法的法律规定。4、因两原审第三人没有申请，被上诉人无法审查申请材料是否符合核发被诉建设用地规划许可证的法定条件。5、被上诉人在两原审第三人尚未取得立项批准文件的情况下就核发被诉建设用地规划许可证不仅仅是程序有瑕疵。被上诉人没有依据行政许可法规定的行政许可程序依法进行行政许可，被上诉人也没有针对用地地域的地形图、建设用地总平面设计方案等应当需要审查的文件进行审查。6、依法批准的总体规划即被上诉人一审时提交的相关证据是在2012年12月才批准生效，故被上诉人核发被诉《建设用地规划许可证》时并没有审查是否符合规划。请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人市规划局答辩称，1、关于第三人的申请问题。第三人同时向该局提出对涉案地块选址意见书和建设用地规划许可证的规划许可申请，在填写申请表时，第三人漏勾选建设用地规划许可证，但第三人已经提供了按原《南京市城市规划条例》及实施细则规定的申请建设用地规划许可的相应前置审批材料，因此申请表上的瑕疵不应认定为第三人未提出行政许可申请。2、根据原《南京市城市规划条例》及实施细则的规定，第三人向该局提出申请时已经提供了相关的前置审批材料，关于立项文件的程序问题一审法院已认定该局在受理和实施涉案地块的规划许可时存在程序瑕疵，对此该局已在工作中加以改进。而栖霞区总体规划在该局作出案涉规划许可前已经编制完成，只是尚未得到市政府的批复。该局根据已编制完成的总体规划进行审查。经市政府批复后的栖霞区总体规划也可看出本案所涉地块土地性质和该局的规划许可一致。因此，该局作出的案涉建设用地规划许可不违反总体规划和控制性详细规划及规划法律法规的规定。程序上的瑕疵不影响实体内容的合法性。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
原审第三人市土储中心述称，同意市规划局的答辩意见。市规划局具有依法核发建设用地规划许可证的法定职权。原审第三人向市规划局申请核发案涉建设用地规划许可证，市规划局依法核发，其行为合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人南京宁杭公司述称，同意被上诉人的答辩意见及市土储中心的陈述意见。2009年12月23日，该公司向市规划局申请合法案涉规划许可证，2010年2月12日，南京市发展和改革委员会核发备案通知书同意案涉土地整理项目，同年2月24日，该公司领取了经市规划局核发的案涉建设用地规划许可证。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
原审被告市规划局向原审法院提交的证据有：1、建设项目申请表（含组织机构代码证、建设项目基本信息表），证明建设单位向该局提出建设用地规划行政许可申请。
2、《关于栖霞区狮子坝地块纳入土地储备整理项目的备案通知书》（宁发改投资字（2010）155号），证明建设单位已经取得项目批准文件。
3、《建设项目选址意见书》，证明涉案建设用地规划许可程序完备。
4、《南京市栖霞区总体规划》、《南湾营控制性详细规划》，证明涉案地块已有经依法核准的规划依据。
5、原《建设用地规划许可证》（地字第320113201011026号）及附图，证明该局依法核发涉案建设用地规划许可。
6、《变更申请》，证明建设单位提出涉案建设用地规划许可变更申请。
7、《南京市规划局审批结果同意变更决定书》（宁规变更（2010）01048号），证明该局同意对涉案建设用地规划许可用地范围进行变更。
8、变更后的《建设用地规划许可证》（地字第320113201011026号）及附图，证明该局对涉案建设用地规划许可依法进行变更。
9、南京城市规划政府公开网站公示截屏，证明该局在核发涉案规划许可证后进行了公示。
原审被告市规划局向原审法院提交的依据有：1、《中华人民共和国城乡规划法》；2、《南京市城市规划条例》；3、《南京市城市规划条例实施细则》。
原审原告张玉风向原审法院提交证据有：1、涉案《建设用地规划许可证》，证明市规划局作出了涉案行政行为。
2、（2010）栖霞民初字第100号《民事调解书》，证明张玉风的房屋坐落于规划范围内，具有行政诉讼主体资格。
原审第三人南京宁杭公司向原审法院提交的证据有：《建设用地规划许可证》（地字第320113201011026号）。
上述证据及依据均已随案移送本院。
原审法院对上述证据的真实性均予以确认。
本院经审查认为，原审法院对证据予以审核认证符合规定，依法予以确认。
二审中，上诉人主张，其对被上诉人作出的《建设项目选址意见书》（选字第320113201011034号）提起行政诉讼，该案尚未审理终结。其还对南京市发展和改革委员会作出的《关于栖霞区狮子坝地块纳入土地储备整理项目的备案通知书》（宁发改投资字（2010）55号）申请行政复议，该申请已由江苏省发展和改革委员会受理，尚未作出复议决定，上述二行政行为均属本案被诉的《建设用地规划许可证》的前置程序，故申请本案中止诉讼。
本院经审理查明，2010年2月12日，南京市发展和改革委员会作出宁发改投资字（2010）55号《关于栖霞区狮子坝地块纳入土地储备整理项目的备案通知书》，该备案通知书于2010年2月20日印发。原审法院认定南京市发展和改革委员会于2012年2月12日向市土储中心、南京宁杭公司核发上述备案通知书，属表述不准确，本院予以纠正。
另查明，2015年1月14日，原审法院对本案第一次庭审中，因对原审第三人南京宁杭公司领取案涉规划许可证的时间有争议，原审法院要求南京宁杭公司在庭审后一周内作出答复。南京宁杭公司于2015年1月20日向原审法院提交了《建设用地规划许可证》（地字第320113201011026号）及《情况说明》。《建设用地规划许可证》载明南京宁杭公司的工作人员于2010年2月24日领取了该规划许可证。《情况说明》的主要内容为：1、南京宁杭公司的工作人员在申请办理案涉建设用地规划许可证时，漏勾选了该选项。2、南京宁杭公司在取得了发改部门的备案批准文件后，凭该文件领取了案涉《建设用地规划许可证》。原审法院于2015年3月5日对以上证据进行了庭审质证。
又查明，上诉人因不服市规划局作出《建设项目选址意见书》（选字第320113201011034号）提起行政诉讼，南京市鼓楼区人民法院于2015年3月19日作出（2015）鼓行初字第21号行政判决，驳回张玉风的诉讼请求。该判决已生效。江苏省发展和改革委员会于2015年3月20日向张玉风作出《行政复议受理通知书》，决定受理其对于南京市发展和改革委员会作出的《关于栖霞区狮子坝地块纳入土地储备整理项目的备案通知书》（宁发改投资字（2010）55号）提出的行政复议申请。
原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款及《南京市城市规划条例》第五条的规定，市规划局是本市规划主管部门，具有作出规划行政许可的法定职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”。《南京市城市规划条例实施细则》第十九条规定：“建设单位申领建设用地规划许可证时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向国土资源管理部门申请办理有关用地手续”。本案在案证据可以证实，市规划局根据上述规定，审查了南京市发展和改革委员会的备案文件等材料，作出的被诉《建设用地规划许可证》并无不当。
关于上诉人主张原审第三人未向市规划局申请办理建设用地规划许可证的问题。原审第三人南京宁杭公司在本案一审中已经提交了《情况说明》，说明系其工作人员遗漏勾选申请项目。故上诉人的该主张缺乏事实依据，本院不予采纳。但被上诉人在今后工作中应提高工作责任心，仔细审查有关材料，发现有缺漏时及时要求申请人补正。关于上诉人主张发改部门对于案涉项目的备案晚于市规划局作出的建设用地规划许可证的问题。在案证据可证明，南京市发展和改革委员会作出的《关于栖霞区狮子坝地块纳入土地储备整理项目的备案通知书》印发时间为2010年2月20日，南京宁杭公司于2010年2月24日领取案涉《建设用地规划许可证》。据此，可认定市规划局向原审第三人核发该规划许可证前进行了相关审查，该程序瑕疵不足以导致案涉《建设用地规划许可证》违法。关于上诉人主张市规划局作出案涉规划行政许可时没有审查是否符合总体规划的问题。庭审中，市规划局已对此问题作出合理说明，本院予以采纳，故上诉人的该主张本院不予采纳。
关于上诉人申请本案中止诉讼问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款规定：“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条第一款规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；（二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（三）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；（五）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；（七）其他应当中止诉讼的情形”。经审查，本案中不具有以上情形，故该申请本院不予准许。
综上，原审判决认定事实基本清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张玉风负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一五年六月十七日
书 记 员 赵和玉