山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋07行终47号
上诉人（原审原告)闫保贵。
被上诉人（原审被告）晋中市公安局榆次分局，地址晋中市榆次区中都北路361号。
法定代表人高勇，男，该局局长。
委托代理人白桂明。
委托代理人于意洲。
上诉人闫保贵诉晋中市公安局榆次分局治安行政处罚一案，不服晋中市榆次区人民法院（2017）晋0702行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人闫保贵、被上诉人晋中市公安局榆次分局的委托代理人白桂明、于意洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2017年8月29日16时许，闫保贵及王永福、药卫、梁海旺、梁海源、张东生、王全来、宋玉瑞、穆爱国、雷卫明、王根福到北京市中南海周边越级上访扰乱了中南海周边公共场所的秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。晋中市公安局榆次分局于2017年8月30日作出行罚决字（2017）000257号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第2项之规定，决定对闫保贵行政拘留10日。闫保贵不服，提起行政诉讼为本案事实。
原审认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”晋中市公安局榆次分局作为闫保贵居住地的公安机关，对其涉嫌违反治安管理的行为具有管辖权。根据《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。闫保贵等十一人到北京市中南海周边越级上访扰乱了中南海周边公共场所的秩序，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定情形，晋中市公安局榆次分局在受理案件后，履行了调查询问、行政案件权利义务告知、行政处罚告知等程序，保障了原告依法享有的陈述、申辩等权利，其作出处罚决定的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量刑恰当，应予支持。对闫保贵提出的晋中市公安局榆次分局无管辖权及对其所作处罚决定违反一事不再罚原则的意见，因没有法律依据，故不予支持。原审判决：驳回闫保贵的诉讼请求。
上诉人闫保贵上诉称：被上诉人的具体行政处罚超过处罚的必要限度，侵害了上诉人的合法权益。一、从法律规定来看，调整因信访引发的违法、犯罪案件适用的法律、行政法规、地方性法规、部门规章等包括信访法、治安处罚法等。本案行政相对人确实存在违反信访法第十六条、第十八条关于越级走访的一般违法行为。但根据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等可以发现，越级上访并不必然适用《治安处罚法》进行行政处罚。只有越级上访且不得劝阻或存在非法聚集等过激行为，才能根据其严重程度不同对其根据不同的法律规定予以处罚。本案中被上诉人提供的证据中均只反映行政相对人仅仅是越级上访，但未实施其他违法行为，因此被上诉人对行政相对人的处罚属于过度使用行政处罚权。二、从证据证明的要求角度看，根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》实施细则规定，对信访活动中一般违法行为予以训诫；构成违法犯罪案件的应当收集询问笔录、现场目击证人、参与处置的有关国家机关工作人员的证言等证据以达到证明的标准，对事实不清、证据不足的不得对信访人员予以处置。被上诉人一审提交的《训诫书》反映上诉人仅仅越级上访但无不听劝阻等情形，公安机关不应滥用职权，对上诉人给予行政拘留的处罚。三、从本案作出处罚决定的程序来看，被上诉人作出行政拘留的告知程序存在瑕疵，该行政处罚决定书应当被撤销。《公安机关办理行政案件程序规定》对行政相对人的合法权益进行了保护性规定。本案中，被上诉人对上诉人告知的处罚内容与最终作出的处罚决定是不一致的，因此从被上诉人作出处罚决定的告知程序来看，严重影响了相对人正常行使自己的申诉权利，所以程序的错误决定被上诉人所作出的具体行政行为应予撤销。四、从整个立法体系来看，信访是一般违法行为、信访过程中严重的违法行为、信访过程中行为过激构成犯罪是三种相对独立的、不同类型的法律范畴，上诉人因一般信访违法行为受到训诫就意味着该应承受的法律后果的完结，上诉人不应就已处置完毕的违法行为再承受由不同行政强制机关另作出加重的行政处罚后果，否则就违反了管辖及一事不再罚的相关规定。综上，上诉人认为，被上诉人的具体行政处罚超出处罚的必要限度，侵害了上诉人的合法权益，其具体行政行为应被认定违法，并予以撤销。
被上诉人晋中市公安局榆次分局答辩称：一、从法律规定来看，《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。上诉人提到的《公安部关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》均为行政机关制定的内部规范性文件，既不属于法律、法规，也不属于规章，且第74条明确规定不得在法律文书中援引，因此该指导意见不能作为行政诉讼中的法律依据。二、从证据证明角度看，2017年8月29日，闫保贵等11人非法聚集到北京中南海周边走访滞留，扰乱了中南海周边公共场所的秩序，后被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并对其进行了训诫。三、从本案作出的行政处罚决定的程序来看，上诉人述称告知拟处罚的事实是扰乱国家党政机关秩序，在处罚决定书中认定的违法事实是扰乱公共场所秩序，上诉人认为影响到其陈述和申辩权。中南海作为国家领导人办公的场所，其重要性不言而喻，因此无论是在中南海内部办公场所还是在中南海周边的公共场所，非法聚集十多余人参与非法走访活动都严重影响到了中南海国家机关的公共秩序，二者无实质区别，而且二者处罚幅度相同，因此并不影响上诉人的陈述权和申辩权。四、从整个立法体系来看，上诉人述称信访分一般违法行为、严重的违法行为、过激行为构成犯罪相对应法律后果是警告或训诫、行政治安处罚、刑事犯罪追究是一一对应的关系，如此看法是没有法律依据的。《信访条例》第47条，违反本条例第18条、第20条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人员进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评或者教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，有公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此可见，公安机关的现场警告或训诫都是现场处置措施并不是行政处罚，《行政处罚法》也没有规定训诫为处罚的种类。因此根据《治安处罚法》相关规定对违反行为人进行治安处罚不违反管辖及一事不再罚的规定。上诉人上诉称参照其他省市的相关规定，对第一次越级上访被公安机关训诫一般是备案，多次越级上访才给予治安处罚或追究刑事责任。每个地方的规定有其制定的特殊性，在晋中市处理案件不可能依据外省的地方规定，处置在北京中南海周边的非法聚集非访更不能依据个别省市的规范性文件处理，答辩人在处理上诉人违法行为时严格依据国家的法律法规，并不存在上诉人所说的滥用职权。综上，答辩人对闫保贵作出的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，处罚程序合法，故请求驳回诉讼请求，维持一审判决。
被上诉人晋中市公安局榆次分局向法院提交了以下证据、依据：1、询问笔录；2、训诫书；3、受案登记表；4、行政处罚告知笔录；5、行政处罚决定书；6、常住人口信息登记表。
经庭审质证,上诉人闫保贵对被上诉人晋中市公安局榆次分局提供的证据坚持一审的质证意见。
本院对上述证据认证如下，被上诉人晋中市公安局榆次分局提供的证据均与本案有关联，来源及程序合法可以作为定案的证据。
本院认为，信访是党和国家赋予每个公民的权利，但公民行使权利必须在法律允许的范围内，公民信访也必须在指定的场所合法反映诉求。本案中，上诉人闫保贵等十一人于2017年8月29日到北京市中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查处并训诫，有闫保贵、梁海源的陈述在案佐证。因上诉人闫保贵等人未按《中华人民共和国信访条例》和《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人员依法逐级走访的办法》的相关规定行使权利，其在不是信访接待场所的北京中南海地区进行走访、滞留的行为，已经构成了扰乱社会公共秩序。同时，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的可以由违法行为人居住地公安机关管辖，因此晋中市公安局榆次分局对本案具有管辖权。因训诫不属于治安行政处罚的种类，故本案也不存在“一事二罚”的情形。晋中市公安局榆次分局所作的行政处罚告知笔录的实际意义在于告知上诉人闫保贵，该局拟对其违法行为进行处罚，以保障上诉人闫保贵可以正常行使陈述申辩的权利，该告知笔录并不对其实体权利产生最终影响。上诉人闫保贵述称对其处罚较其他人较重，根据被上诉人的陈述，因闫保贵存在组织等相应情节，故量罚较其他人较重，因公安机关对行政处罚具有相应的自由裁量权，且未明显超过必要限度，因此上诉人闫保贵的上诉理由，本院不予支持。上诉人所称，被上诉人对其执行拘留前并未告知其家属，被上诉人虽陈述电话通知了其家属，但并未能提供相应证据，因此被上诉人存在程序瑕疵，但并不对当事人的实体权利产生影响。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人闫保贵承担。
本判决为终审判决。
审判长 张晓峰
审判员 陈雪平
审判员 赵保军
二〇一八年三月二十七日
书记员 郑 昕