山西省大同市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）同行终字第10号
上诉人（原审原告）山西盛和混凝土有限公司，住所地大同市南郊区西韩岭乡三井村。
法定代表人张毅，该公司董事长。
委托代理人李建伟，男，汉族，1965年2月1日出生，住本市城区柳港园B区15-2502，大同市水利设计研究院副院长。
被上诉人（原审被告）大同县道路运输管理所，住所地大同县西坪镇。
法定代表人齐太山，该所所长。
委托代理人ＸＸ，该所稽查队队长。
委托代理人梁子才，山西华瑞律师事务所律师。
上诉人山西盛和混凝土有限公司因其诉大同县道路运输管理所行政强制措施一案，不服山西省大同县人民法院于2014年6月6日作出的（2013）大行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人李建伟，被上诉人的委托代理人ＸＸ、梁子才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年8月9日，大同县道路运输管理所行政执法人员ＸＸ、孔永宏在208国道大同县段执法过程中，对行驶在该路段的原告所有的晋B423**及晋B425**两辆正在为客户运送混凝土的重型专项作业车进行检查，执法人员要求车上人员提供《道路运输证》等运营车辆的相关手续，由于未能提供，大同县道路运输管理所执法人员当场出具《大暂扣［晋交］05号车辆暂扣凭证》送达给原告，并对两车进行了暂扣。
原审法院认为，被告大同县道路运输管理所作为大同县行政区域内负责具体实施道路运输管理工作的管理机构，有权对本辖区内无道路运输许可证从事道路运输活动的违法行为进行监督检查及查处，有权以自己名义作出交通行政强制措施。暂扣车辆是道路运输管理部门为保障行政监督正常进行，对相对人的财产采取的暂时性强制措施，如果相对人具有违法嫌疑，行政机关为了进一步查明违法事实，遵循法定程序采取法律法规规定的强制措施，且未超过法律规定的限度，就应当认定是合法的。《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定：“道路运输管理机关对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆可予以暂扣”。被告辩称车辆行驶证上已注明两车辆使用性质分别为非营运和营转非，能够反映车辆的使用性质，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条的规定，国务院交通部门主管全国道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。因此，认定营运车辆的法定部门是县级以上道路运输管理机构，而非交警部门。在被告工作人员执法过程中，原告所有的车辆正在为原告客户运送混凝土，车上人员不能提供车辆营运证或其他有效证明，所以被告为进一步查证，对原告涉嫌车辆实施暂扣并未超出法规规定的强制措施种类和范围，符合行政法规之规定。本案被告开具了暂扣凭证并向原告作了送达，其行政程序合法。原告称被告暂扣行为违法，要求撤销《车辆暂扣凭证》的请求，于法无据，本院不予采纳。故依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款之规定，判决确认被告大同县道路运输管理所2013年8月9日作出《大暂扣［晋交］05号车辆暂扣凭证》对原告山西盛和混凝土有限公司车号分别为晋B423**、晋B425**两辆重型专项作业车予以暂扣行为合法。案件受理费50元，由原告山西盛和混凝土有限公司负担。
上诉人山西盛和混凝土有限公司上诉称，第一，被上诉人虽具有行政暂扣职能，但在本案中被上诉人实施的临时性扣押属违法。第二，上诉人为自己的生产，使用自己的车辆（不收取运输费）为自己的客户送货，不属于对全社会的公共运输经营服务活动，是合法的生产活动。第三，根据法律规定暂扣的最长时间不得超过2个月，但被上诉人对上诉人的车辆暂扣行为达到了9个多月，被上诉人的行为严重违法。综上，请求二审法院依法撤销山西省大同县人民法院（2013）大行初字第1号行政判决，依法改判认定被上诉人的暂扣行为违法，并对暂扣行为予以撤销。案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人未提交书面答辩状。在二审庭审中辩称，原审判决事实清楚，证据充分，适用法律恰当。
原审被告大同县道路运输管理所在法定举证期限内向原审法院提交了作出行政行为的证据、依据。
证据为：1、大暂扣（晋交）05号车辆暂扣凭证。主要内容为：我单位在2013年8月9日、208国道旁依法实施道路运输检查时，发现车辆号码为晋B423**、晋B425**的车辆在从事道路运输活动，没有按照《中华人民共和国道路运输条例》第三十四条的规定提供《道路运输证》或其他有效证明，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，决定暂扣车辆。请持本证到大同县道路运输管理所接受处理（联系电话：0352—801****）。逾期不接受处理的，将依法作出行政处罚决定。当事人对暂扣车辆决定不服的，可根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》，在收到本凭证之日内六十日内向大同县交通运输管理所申请复议，也可以在三个月内向人民法院提起行政诉讼。车辆简况：车辆无道路运输证。被暂扣车辆所有人为盛和公司，驾驶人为赵月明、李建军。执法人员为ＸＸ、孔永宏。
2、交通运输行政执法证二份。用以证明大同县道路运输管理所执法人员ＸＸ（交通运输行政执法证编号14021667）、孔永宏（交通运输行政执法证编号14021635）具有行政执法资格。
3、大同同晟商品混凝土有限责任公司、大同盾石混凝土有限公司、大同市伊鑫装饰有限责任公司、大同市鹏瑞商砼有限责任公司办理《道路运输证》的相关资料。用以证明和山西盛和混凝土有限公司同类型的公司，使用罐装混凝土运输车，无论是营运性质还是非营运性质的车辆，其营运手续齐全。
依据为：《中华人民共和国道路交通管理条例》、《山西省道路运输条例》、《道路货物运输及站场管理规定》、《中华人民共和国行政强制法》。
原审原告向原审法院提交了如下证据：
1大暂扣（晋交）05车辆暂扣凭证。用以证明原审被告扣押了原审原告的车辆。
2、机动车行驶证两份，用以证明晋B425**车辆使用性质为非营运，晋B423**车辆使用性质为营转非。
上诉人在二审庭审中提交了如下证据：
1、预拌商品混凝土专业企业资质等级标准。用以证明上诉人被扣车辆为必须自备的生产工具。
2、GBT14902—2012预拌混凝土中华人民共和国国家标准。用以证明上诉人被扣车辆运输为预拌混凝土生产的最后一道工序。
3、放车单。用以证明大同县道路运输管理所于2014年5月20日将暂扣的晋B423**及晋B425**两罐车放行。
经庭审质证，上诉人对被上诉人提交的证据1暂扣证、证据2执法证均无异议，对证据3大同同晟商品混凝土有限责任公司等四家公司办理《道路运输证》的事实没有异议，但对办理的目的有异议，认为上诉人公司只是给自己营运，他们还有可能对外，之间是有区别的，所以他们是必须办理的。
被上诉人对上诉人在原审中提交的证据2两份机动车行驶证的真实性无异议，但对证明的内容有异议，认为上诉人的车辆是非营运、营转非，但没有办理营运证，从事了营运，所以暂扣了其车辆。被上诉人认为上诉人在二审庭审中提交的证据1等级标准、证据2国家标准在一审没有提交，二审时没有证据交换，不属于新证据，不予质证。被上诉人对上诉人在二审庭审中提交的证据3放车单证明的事实没有意见。
本院对上述证据作如下确认：被上诉人和上诉人在一审中均提交了大暂扣（晋交）05号车辆暂扣凭证，双方对该暂扣凭证的内容均认可，本院对该暂扣凭证的内容予以确认。上诉人对被上诉人提交的ＸＸ、孔永宏的行政执法证无异议，本院对该证据予以采用。关于被上诉人提交的证据3大同同晟商品混凝土有限责任公司等四家公司办理《道路运输证》的相关资料，本院认为该证据与本案的暂扣行为没有关联性，对该证据不予采用。关于上诉人在一审中提交的晋B425**、晋B423**机动车行驶证，本院认为，机动车行驶证只是机动车上路行驶的有效凭证，对此本院予以确认。关于上诉人在二审庭审中提交的证据1预拌商业混凝土专业企业等级标准和证据2预拌混凝土国家标准，本院认为，这两项标准与本案没有关联性，本院不予采用。关于上诉人在二审中提交的证据3放单车，被上诉人对此没有异议，且能证明放车的事实，本院予以采信。
二审庭审中，双方当事人对原审法院认定的事实均无异议，本院对原审法院认定的事实予以确认。
另查明，2013年9月24日原审法院收到山西盛和混凝土有限公司的行政起诉书。2014年5月20日大同县道路运输管理所将暂扣的晋B423**及晋B425**两罐车放行。
本案的争议焦点为：被上诉人的暂扣行为是否合法？
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政机关人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场，由见证人和执法人员在现场笔录上签名或盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定：“情况紧急的，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”被上诉人的执法人员对上诉人的车辆实施暂扣时，未向该单位负责人报告并经批准，事后未在二十四小时内向该单位负责人报告，并补办手续，同时也未听取当事人的陈述和申辩，未制作现场笔录，属程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款、第二款规定：“查封扣押的期限不得超过三十日。法律、法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为，（二）查封、扣押场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。”被上诉人于2013年8月9日将上诉人的晋B423**、晋B425**车辆予以暂扣，按照法律规定扣押的期限不得超过三十日，上诉人于2013年9月24日起诉到法院，被上诉人的扣车行为已经超过三十日，且未办理延长手续并书面告知上诉人。扣押期限已经届满后，被上诉人应当按照法律规定及时作出解除扣押决定，但被上诉人一直到2014年5月20日才将扣押上诉人的晋B423**、晋B425**两辆车放行，被上诉人的暂扣行为明显违法。原审法院判决确认被告大同县道路运输管理所2013年8月9日作出的《大暂扣（晋交）05号车辆暂扣凭证》对原告山西盛和混凝土有限公司车号为晋B423**、晋B425**两辆重型专项作业车予以暂扣行为合法不当，适用法律错误。上诉人请求认定被上诉人的暂扣行为违法，并对暂扣行为予以撤销，因被上诉人于2014年5月20日已将暂扣车辆返还，应当确认暂扣行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销山西省大同县人民法院（2013）大行初字第1号行政判决；
二、确认大同县道路运输管理所对山西盛和混凝土有限公司晋B423**、晋B425**车辆的暂扣行为违法。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人大同县道路运输管理所负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 琴
审判员 谭丽峰
审判员 杨 彬
二〇一四年十月二十一日
书记员 李 丽