浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙丽行终字第45号
上诉人（原审原告）叶爱媛。
委托代理人杨罗生。
被上诉人（原审被告）遂昌县公安局，住所地遂昌县妙高街道公安路28号。
法定代表人魏丽伟，该局局长。
委托代理人郑益军，该局法制大队大队长。
委托代理人毛威，该局巡特警大队大队长。
上诉人叶爱媛因治安行政处罚一案，不服松阳县人民法院（2015）丽松行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人叶爱媛及其委托代理人杨罗生，被上诉人遂昌县公安局负责人谢炳洪及其委托代理人郑益军、毛威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：原告叶爱媛先后于2013年8月2日、4日、5日、7日、8日、9日、10日、12日、13日、14日、15日、16日、17日、19日在北京中南海周边走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫共计十四次。2013年8月22日，被告遂昌县公安局因原告叶爱媛涉嫌扰乱公共场所秩序，依法对其实施了书面传唤。当日，被告在调查询问原告及相关人员，履行了审批手续及告知义务后，对原告作出行政拘留十日的遂公行罚决字（2013）第496号行政处罚决定并送达原告，原告拒绝签字捺印，被告工作人员予以注明。同日，被告将原告送交遂昌县拘留所执行处罚决定，遂昌县拘留所因原告患颈椎病生活不能自理，作出遂拘字（2013）第1号暂不收拘通知书。2015年2月4日，被告依据遂公行罚决字（2013）第496号行政处罚决定将原告交付遂昌县拘留所，现已执行完毕。原告认为被告对其作出的遂公行罚决字（2013）第496号行政处罚决定认定事实及适用法律错误、证据不足，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼，要求撤销被诉处罚决定。
另查明，2013年7月17日，被告对原告作出遂公行罚决字（2013）第436号行政处罚决定，给予原告行政拘留陆日的行政处罚。
原审法院经审理认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，原告户籍所在地及居住地均在遂昌，据此，被告对原告在北京中南海周边违法走访的行为具有管辖权。根据国务院《信访条例》第二条第一款及第十八条第一款的规定，原告采用信访形式维护自己权利的，应当依法并在行政机关设立或指定的接待场所进行。而根据被告对原告本人及杨罗生、雷晓威、雷巧丽的询问笔录，陈峰、毛剑波、杨云帆等人出具的事实经过以及北京市公安局西城分局出具的十四份训诫书等证据，原告于2013年8月份先后十四次在北京中南海周边等非信访接待场所进行非正常走访，扰乱了公共场所秩序，情节较重，且原告在六个月内曾受过治安管理处罚，被告于2013年8月22日依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，对原告处以行政拘留十日，于法有据。原告认为被诉处罚决定违反了“一事不再罚”，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，其适用范围仅限罚款的行政处罚，训诫并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的法定行政处罚种类，故被告未违反“一事不再罚”。遂昌县公安局经立案、调查等执法程序，并在作出处罚决定前进行了行政处罚事先告知程序，执法程序亦无不当。综上所述，原告起诉要求撤销遂公行罚决字（2013）第496号行政处罚决定的理由不足，本院不予采纳。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告叶爱媛要求撤销被告遂昌县公安局于2013年8月22日作出的遂公行罚决字（2013）第496号行政处罚决定的诉讼请求；案件受理费50元，由原告叶爱媛负担。
上诉人叶爱媛上诉称：一、被上诉人对本案无管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，被上诉人没有举出任何由其管辖“更为适宜”的证据和依据。其次，该条第二款规定，“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”而本案中，所谓“违法行为地”北京公安机关并未对上诉人所谓扰乱公共秩序的行为进行立案、调查、处置、移送，更何况上诉人向北京市公安局申请信息公开，北京警方答复证明违法事实不存在，也即“违法行为地”公安机关认为不存在治安违法行为。二、被上诉人作出行政处罚决定事实依据不足。1.上诉人并未实施《治安管理处罚法》规定的扰乱公共秩序行为。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。因此，扰乱公共秩序行为构成要件有三：其一，特定环境—公共场所；其二，违法行为；其三，损害后果—秩序混乱。但本案中上诉人的行为显然不符合上述要件。上诉人当日仅仅是路过府右街，未在中南海周边走访，没有喊口号、下跪喊冤、穿状衣、打横幅、举状纸、散发上访材料、静坐、以自杀自残相要挟，也没有实施其他违法行为，更没有造成中南海周边地区公共秩序混乱。2.北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书不能作为上诉人实施了违法行为的依据。首先，被上诉人提供的所有训诫书，北京市公安局西城分局府右街派出所均未向上诉人送达。上诉人在本案诉讼前不知其内容，也就无从行使申辩的权利。其次，训诫书仅仅是对相关法律和规定的罗列，而没有认定和记载上诉人实施了何种违法行为。因此，训诫书无法证明上诉人实施了扰乱公共秩序的行为。最后，训诫书恰恰证明上诉人没有实施扰乱公共秩序的违法行为。《信访条例》第四十七条第二款规定，“经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，应予训诫的行为和应予治安处罚的行为并不相同，违反《信访条例》并且违反了治安管理的行为，才能给予治安管理处罚。北京警方仅仅予以训诫而未给予治安管理处罚，也说明上诉人没有实施应予处罚的治安违法行为。3.本案所涉证人证言无法实现证明目的。雷晓威等4人系遂昌县信访局、黄沙腰镇政府等单位接访人员。根据其询问笔录，以上证人与上诉人的接触是将上诉人从北京马家楼接济中心送回遂昌县。因此，其具有证明资格和证明能力的也仅仅是从马家楼回到遂昌县期间的情况和事实。对于上诉人在中南海周边是否实施扰乱公共秩序的行为，因上述证人并不在场，其证言不具采信价值。三、被上诉人作出行政处罚决定程序不当。1.案件来源不正当。案件并非由所谓违法行为地公安机关移交，而是由遂昌县信访局移送；2.上诉人从马家楼接济中心出来乘车回到遂昌途中，并无政府及相关人员陪同；3.作出行政处罚决定前，没听取上诉人的陈述和申辩，对上诉人的询问笔录并无上诉人签字画押，违反了《行政处罚法》第三十一条的规定。4.在作出涉及人身自由的重大行政处罚前，未经行政机关领导集体讨论，违反了《行政处罚法》第三十八条的规定。四、被上诉人对于《治安管理处罚法》第二十条理解适用有误。根据《治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚。即便上诉人构成扰乱公共秩序的行为，只要不属“情节较重”，就只能在“警告”和“200元以下罚款”中择重处罚。被上诉人逾越法定处罚幅度“从重”，适用法律错误。2013年7月17日的第一次治安处罚就违法，上诉人向丽水市公安局申请行政复议至今未得到答复。综上，上诉人认为，被上诉人遂昌县公安局作出的遂公行罚决字（2013）第496号行政处罚决定超越法定职权、缺乏事实依据、适用法律不当、严重违背正当程序，是典型的利用公权力打击报复信访人的行为。恳请丽水市中级人民法院依法纠正错误，撤销（2015）丽松行初字第23号行政判决，维护宪法赋予上诉人的合法权益。
被上诉人遂昌县公安局辩称：叶爱媛因位于遂昌县黄沙腰镇大洞源村的违章简易棚在“三改一拆”专项整治行动中被拆除，遂伙同杨罗生分别于2013年8月1日至19日期间多次到北京市西城区中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫十四次，并发放训诫书（2013）第201308020874号、（2013）第201308041095号、（2013）第201308051197号、（2013）第201308071243号、（2013）第201308081297号、（2013）第201308091251号、（2013）201308100634号、（2013）第201308121510号、（2013）第20130813141号、（2013）第201308141309号、（2013）第201308151104号、（2013）第2013081610222号、（2013）第201308170621号、（2013）第201308190458号。为此，2013年8月22日遂昌县公安局民警将叶爱媛传唤至遂昌县公安局妙高派出所接受询问，叶爱媛在自己的陈述中承认先后多次前往中南海附近等非信访接待场所进行上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫多次，在被告知北京中南海地区不是上访地点后，叶爱媛仍旧多次前往中南海地区进行非正常上访。证明以上事实的有叶爱媛的陈述和申辩、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，叶爱媛的行为已构成扰乱公共秩序，经查，2013年7月17日叶爱媛因扰乱公共场所秩序被遂昌县公安局行政处罚，在六个月内受过治安管理处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项之规定，应从重处罚。因此，我局决定对叶爱媛处以行政拘留十日的处罚，于2013年8月22日将遂公行罚决字（2013）第496号公安行政处罚决定书送达叶爱媛本人，叶爱媛本人拒绝在行政处罚决定书上进行签字确认。鉴于叶爱媛因颈椎病生活不能自理，遂昌县拘留所作出暂不收拘决定（遂拘字﹤2013﹥第1号），后于2015年2月4日将叶爱媛送达至遂昌县拘留所执行。上诉人认为遂昌县公安局遂公行罚决字（2013）第496号处罚决定事实不清，证据不足。而据实际调查，叶爱媛于2013年7月17日因到北京上访被遂昌县公安局行政处罚后，仍于2013年8月1日至8月19日期间，先后多次前往中南海附近等地进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫十四次，训诫书上明确提出中南海附近周边地区不是信访接待场所，而叶爱媛明知此规定，却多次前往该地区进行非正常上访。根据北京市公安局西城分局的训诫书内容：第四条，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违法上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2013年9月29日，杨罗生不满遂昌县公安局对其作出的行政处罚，遂提出行政复议，2013年11月21日，丽水市公安局作出维持遂昌县公安局作出的遂公行罚决字（2013）第497号对杨罗生行政拘留捌日的决定。上诉人叶爱媛认为其上访行为均发生在北京，应由北京市公安局西城分局进行管辖并处理，遂昌县公安局无权处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。经查，叶爱媛（女，身份证号码：××）的户籍地址为：浙江省遂昌县黄沙腰镇上定村44号，居住地也为上述地点，因此，叶爱媛多次至北京中南海附近上访行为属于遂昌县公安局管辖范围。上诉人认为其上访行为被北京公安局训诫，其他人无权再对其进行处理，遂昌县公安局对此是重复处罚，应一事不再罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对叶爱媛作出行政拘留十日的决定不是两次以上的罚款处罚，且训诫只是一种告诫、警示教育，并不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚种类。综上所述，松阳县人民法院（2015）丽松行初字第23号行政判决事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求丽水市中级人民法院维持原判。
二审庭审时，上诉人叶爱媛向本院另提交了两份证据：1.邮寄清单一份，待证上诉人到中南海是去寄信而非扰乱公共秩序；2.西公（2014）第3128号政府信息不存在告知书，待证上诉人在北京未有扰乱公共秩序行为。被上诉人遂昌县公安局质证认为：1.邮寄清单上没有寄信地址，对于上访事实，上诉人在上诉状中已经明确，到北京上访势在必行，上诉人已承认到北京上访的事实；2.对于政府信息不存在告知书，因为北京市公安局没有对上诉人立案并移交给被上诉人，因此该相关信息当然不存在。对这两份证据，本院经审查认为：1.上诉人在中南海是否邮寄过信件与其在中南海附近是否实施了扰乱公共秩序行为不存在关联；2.根据上诉人叶爱媛提供的西城公安分局（2014）第3110号登记回执，其申请获取的是该局制作的叶爱媛2013年2月8日，2月9日，7月8日，7月14的相关信息，但本案中被上诉人据以作出的遂公行罚决字（2013）第496号公安行政处罚决定的事实是上诉人叶爱媛于2013年8月份在北京中南海周边走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所十四次训诫，因此该政府信息不存在告知书也与本案不具关联性。据此，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《信访条例》第十八条第一款的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，而中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。据北京市公安局西城分局训诫书显示，上诉人叶爱媛在2013年8月2日至19日期间，先后在中南海周边走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所屡次训诫，客观上已经扰乱了中南海周边秩序。其在不到二十天的时间内被当地公安机关训诫多达十四次，可谓不听劝阻、情节较重。行为方式并非扰乱公共秩序行为的构成要件，上诉人以自己并没有实施喊口号、下跪喊冤等行为为由，否认其实施了扰乱公共秩序的行为，本院不予支持。对于在中南海周边进行非正常上访，扰乱公共秩序的行为，全部由中南海周边公安机关管辖显然超越了其办案人力物力配备可承受范围，并不现实，此类案件由行为人居住地公安机关分散管辖更为适宜。因此，被上诉人遂昌县公安局对本案有管辖权。结合上诉人在六个月内曾受过治安管理处罚的事实，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，在履行了受理、调查、告知等程序后，决定对被上诉人叶爱媛处十日拘留，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、过罚相当。综上，原审法院判决驳回原审原告叶爱媛的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人叶爱媛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 黄力芝
代理审判员 李永光
二〇一五年十月八日
代书 记员 吴美珠