陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宝中行初字第00006号
原告张建荣，男，汉族，生于1946年7月lO日，退休工人，住陕西省凤翔县。
被告凤翔县人民政府，住所地陕西省凤翔县东大街39号。
法定代表人霍铁桥，该县县长。
委托代理人刘永卫，男，汉族，生于1977年3月6日，凤翔县工业商务和信息化局工作人员，住陕西省凤翔县。特别授权代理。
委托代理人蒲周勤，陕西秦雍律师事务所律师。
原告张建荣因要求被告凤翔县人民政府（以下简称“凤翔县政府”）履行在企业改制中的法定职责及因此造成的损失，于二0一四年四月十一日向本院提起行政诉讼。本院于二O一四年四月十七日受理后，于二0一四年四月十九日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，二O一四年六月二十七日公开开庭审理了本案。原告张建荣、被告凤翔县政府的委托代理人刘永卫、蒲周勤到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
原告张建荣诉称：原告1964年入伍。1969年复员被凤翔县政府安置到原“地方国营凤翔县卫东化工厂”工作，后企业改名为“陕西卫东实业总公司”。1997年9月26日，陕西卫东实业总公司被中国科学院西北植物研究所化工厂兼并，成立“中国科学院西北植物研究所卫东医药化工厂”（以下简称“西植卫东医药化工厂”）。1999年5月27日终止兼并，为享受国家优惠政策，继续使用原企业名称。1999年9月7日，凤翔县企业改制领导小组办公室（以下简称“凤翔县企改办”）凤企改办（1999）05号《关于西植卫东化工厂出售部分产权的批复》（以下简称“（1999）05号批复”）“（一）原则同意西植卫东化工厂将部分产权出售给西安鼎天科技有限公司的改制意见，（三）西安鼎天科技集团收购后组建的新企业，可继续享受国家破产兼并有关挂帐停息的优惠政策，但必须接收卫东在册职工”。1999年10月12日，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技实业（集团）有限公司（以下简称“西安鼎天科技公司”）签订了“产权交易合同”及“职工接收安置协议书”。2000年5月30日，以上合同、协议重新进行变更并公证。根据上述合同及协议，西植卫东医药化工厂将生产区全部资产出售给西安鼎天科技公司（南福利区未售）。西安鼎天科技公司将原企业411名在册职工全部接收，原企业划出41l万元资产给西安鼎天科技公司作为安置费。新企业“陕西卫东医药化工有限公司”成立后，接收全部411名在册职工，因没有原告，原告多次寻找企业及主管上级解决，但无果。2001年4月，原告申报退休时被企业告知：企业拖欠原告养老保险金及产生的滞纳金，原告个人先垫交，等劳动关系归属确定后再作处理。为及时退休、解决生存问题，原告同意。2001年11月30日，宝鸡市劳动局批准原告退休。被告借国有企业改制之机，将生产区全部资产以交易价2590万元卖给鼎天公司，并干预工商部门未进行对出售企业的注销登记程序。2003年8月7日，原企业向凤翔县人民法院申请破产。至此，原告的劳动关系归属一直悬空。2002年4月23日，原凤翔县属工业总公司给凤翔县委办书面答复：上访人张建荣系我公司下属企业陕西卫东医药化工有限公司退休职工……。2003年新企业改名为“陕西卫东植化股份有限公司”。2005年至2007年，凤翔县企改办几次以文件形式答复：张建荣反映的问题属陕西卫东植化股份有限公司几年来拖欠的个人有关费用……，建议走司法程序。2011年7月25日，凤翔县工业商务和信息化局书面答复：张建荣反映陕西卫东植化股份有限公司拖欠本人工资、养老保险金等问题建议通过劳动仲裁解决。由于超过法定退休年龄仲裁委不予受理。2011年8月26日，原告对陕西卫东植化股份有限公司提起民事诉讼，凤翔县人民法院认为原告所举证据不能确定原、被告之间的劳动关系，判决驳回原告的诉讼请求。上诉后，二审法院多次向凤翔县工业商务和信息化局调取原企业在册职工花名册，但均遭无理拒绝。因无相应证据，2013年2月26日，宝鸡市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。但二审法院调取的其它证据证明，原企业的剩余29名职工花名册内也没有原告。被告凤翔县政府在实施企业改制中未认真履行法定职责，将原告劳动关系归属遗漏，致使原告工作安置被悬空长达14年之久，构成不履行法定职责违法，侵害了原告的合法权益，对原告的损失应当承担全部法律责任。请求：依法判令被告不履行法定职责违法；由被告赔偿原告损失287530．22元、原告养老保险金及滞纳金、医疗保险费、大病护助基金及滞纳金损失（均按经办机构核定为准）；诉讼费由被告承担。
被告凤翔县政府辩称：第一，原告所诉事实有误。1997年9月26日，西植卫东医药化工厂兼并原陕西卫东实业总公司，原告当时是陕西卫东实业总公司职工。1999年lO月12日，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司签订了产权转让合同，2000年5月30日又签订了接纳安置职工协议书。原告没有在411名安置职工之中的原因是，当时原告与西植卫东医药化工厂因劳动关系争议在凤翔县劳动争议仲裁委员会申请仲裁。1999年10月25日，凤翔县劳动争议仲裁委员会以凤劳仲案第（99）0l号仲裁裁决书确认原告与西植卫东医药化工厂“从1996年至今的劳动关系”，由西植卫东医药化工厂向原告支付工资及养老保险金等72826．03元。该仲裁裁决发生法律效力后，原告与西植卫东医药化工厂的劳动关系再未发生变化。2000年7月，原告申请执行仲裁裁决书。因西植卫东医药化工厂暂无履行能力，同年12月15日凤翔县人民法院（2003）凤翔民执字第190号民事裁定书裁定，中止执行。2003年4月，经原告申请，恢复执行。在执行过程中，凤翔县人民法院2003年8月7日宣告被执行人西植卫东医药化工厂破产还债。2003年9月19日，裁定终结执行。裁定书送达原告后，凤翔县人民法院通知原告向破产清算组申报其债权。2003年11月14日，凤翔县人民法院制作的债权申报书载明原告为第40位债权人，申报债权额为99685．63元，确定数额为86608．23元，原告申报债权成功。目前破产案件仍在审理之中，原告的请求应随企业破产依照法律程序处理。第二，被告不存在不履行法定职责。整个企业改制的过程中，至今没有发现被告存在不当行为。截止答辩时，被告没有收到原告要求履行何种行为的申请。原告的请求属于司法解决的问题，行政机关不能干预。第三，原告的赔偿请求不能成立。原告的赔偿请求与被告的行为没有法律上的直接因果关系。请求：依法驳回原告张建荣的诉讼请求。
原告张建荣在本院组织证据交换时，提供了以下四组证据证明被告未履行法定职责：
第一组：
l号1972年“凤翔县调资人员调查摸底表”；
2号1972年“凤翔县调资人员调查摸底花名册”；
3号“西植卫东化工厂申请开业登记事项表”
4号2000年“企业职工申请提前退休工种人员花名册”；
5号2001年“基本养老金表”；
6号2001年“陕西省社会保险费缴费申报表”；
7号宝鸡市中级人民法院（2012）宝民一终字第00685号《民事判决书》；
第二组：
8号1999年9月7日凤企改办发（1999）05号《关于西植卫东医药化工厂出售部分产权的批复》；
9号“董事会会议纪要”；
10号“公司设立登记申请书”；
11号1999年10月12日西植卫东化工厂与西安鼎天公司签订的《产权交易合同》；
12号1999年10月12日（99）凤证字第732号《公证书》；
13号2000年5月30日《中国科学院西北植物研究所卫东医药化工厂与西安鼎天科技实业（集团）有限公司产权交易合同》；
14号2000年5月30日《西安鼎天科技实业（集团）有限公司接收安置中科院西植所卫东医药化工厂职工的协议书》；
15号2000年6月1日（2000）凤证字第602号《公证书》；
第三组：
16号2011年8月3日凤翔县工业商务和信息化局对张建荣的答复；
17号2002年4月23日凤翔县县属工业总公司《关于张建荣上访信的答复》；
18号接待室地址2份；
19号2005年8月16日凤翔县工业企业体制改革办公室凤工改发（2005）53号《关于张建荣来信反映其欠款等问题的调查》；
20号2007年6月27日凤翔县工业企业体制改革办公室凤工改发（2007）47号《关于原卫东公司职工张建荣反映有关问题的汇报》；
21号2007年12月3日西植卫东医药化工厂破产清算组《关于原县卫东公司张建荣反映有关问题的复函》；
22号2012年5月15日陕信访告字（2012）O96号“陕西省信访局群众来访告知单”；
23号2012年12月3日宝访告字（2012）23-21号、2013年4月1日宝访告字（2013）9-29号“宝鸡市信访局人民群众来访告知单”二份。
第四组：
24号张建荣病例、诊断证明、医疗费及复印费等票据等共170页。
立案阶段原告提供的16份证据中，2—9号、14号分别与证据交换时提供的14号、15号、8号、1号、2号、4号、6号、5号、7号证据一致；11-13号、15-16号原告当庭自行撤回；1号中共凤翔县委、凤翔县人民政府﹤关于印发《凤翔县国有（集体）企业出售暂行办法》的通知﹥、lO号2000年“张建荣缴费表”分别作为本案的25号、26号证据。
原告提供的第一组证据用以证明原告原系西植卫东医药化工厂在册职工，1964年12月参加工作、2001年11月底退休，被告不履行法定职责对原告造成损害的事实：第二组证据用以证明被告在国有企业西植卫东医药化工厂改制出售中未履行将在册职工劳动关系移交新组建企业的职责，造成原告劳动关系悬空15年并造成损害的事实；第三组证据用以证明国有企业改制中因被告不履行法定职责原告的劳动归属关系遗漏，对原告造成损害，被告工作部门对原告书面答复不尊重事实、规避责任；24—26号证据用以证明因被告未履行法定职责对原告造成的损失。
被告凤翔县政府对原告提供证据的真实性无异议，但认为以上证据不能证实被告在企业改制中具有移交企业职工的职责；原告没有向被告提出履行法定职责的申请，政府相关职能部门作出调查报告不能作为原告向被告提出申请的证据，均不予认可。
被告凤翔县政府于二O一四年五月四日向本院递交答辩状的同时，提供了三组证据：
第一组：
l号凤翔县人民法院（2000）凤翔民执字第190号《民事裁定书》；
2号凤翔县劳动仲裁委员会凤劳仲案字（99）01号《劳动争议仲裁裁决书》；
第二组：
3号凤翔县人民法院（2003）凤翔法破初字第3号《民事裁定书》；
4号凤翔县人民法院（2003）凤翔民破字第03号《指定破产清算组成员函》；
5号凤翔县人民法院（2003）凤翔民破字第03号《指定破产清算组组长函》；
6号2003年11月14日西植卫东医药化工厂《破产清算报告》；
7号2003年11月14日西植卫东医药化工厂清算组《债权申报书》；
第三组：
8号2014年4月21日《凤翔县工信局关于张建荣同志信访事项答复意见书》。
被告提供的1-2号证据用以证明张建荣与西植卫东医药化工厂自1986年至2000年间存在劳动关系、2000年以后劳动关系未发生变化，以及原告申请执行、凤翔县人民法院中止执行劳动争议仲裁裁决书的事实；3-7号证据用以证明2003年8月7日西植卫东医药化工厂进入破产还债程序，至今尚未终结，原告张建荣已申报债权；8号证据用以证明凤翔县工业商务和信息化局对原告张建荣的问题进行信访答复，原告同意该答复意见。
原告张建荣对被告提供的三组证据，除7号外对其它证据的真实性均无异议，但认为被告提供的全部证据与本案缺乏关联性，均不能证实其履行了法定职责，不予认可。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
原告提供的3号证据能够证实原西植卫东医药化工厂被西安鼎天科技公司兼并前的企业性质为国有；7号证据为产生既判力的生效法律文书，能够认定2001年11月30日宝鸡市劳动局批准原告张建荣退休的事实：8号证据能够证实凤翔县企改办对批准西植卫东医药化工厂改制事项的意见；ll、13、14、25号证据能够证实西植卫东医药化工厂改制过程中，其与西安鼎天科技公司各自对接收安置西植卫东医药化工厂职工事宜的权利、义务，与审查被告作为县级地方人民政府在企业改制中的行政职能具有关联性，本院依法予以采信。1-2号、4-6号仅能证明原告1972年其与地方国营凤翔县卫东化工厂存在劳动关系、自2000年原告办理退休的事实，与1999年9月7日凤翔县企改办（1999）05号作出《批复》后，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司进行兼并的事实无关；9号、10号、12号、15号、26号证据仅与其它民事法律关系有关；第三组证据仅能证明原告张建荣曾多次就拖欠工资等问题向多个政府机关反映，均不能证明被告是否具有或履行了原告诉请的法定职责，与本案缺乏关联性，本院依法不予采信。第四组证据因不能证明损害原因与损害后果之间的因果关系，本院依法亦不予采信。被告提供的2号证据能够证实张建荣与西植卫东医药化工厂发生劳动争议，以及1999年10月25日之前张建荣与西植卫东医药化工厂存在劳动关系的事实，本院依法予以采信；1号证据仅能证明凤翔县人民法院中止执行劳动争议仲裁裁决书的原因，第二组证据仅能证明西植卫东医药化工厂申请破产还债，以及相关的法律程序，8号证据仅能证明凤翔县工业商务和信息化局对原告信访事项的答复意见，不能证明被告是否具有或履行了原告诉请的法定职责，与本案缺乏关联性，本院依法不予以采信。
综上，除对被告提供的2号、原告提供的3号、7号、8号、1l号、13号、14号、25号证据本院依法予以采信外，对其余证据均依法不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
1998年2月27日，中共凤翔县委、凤翔县人民政府联合下发凤发（1998）2号﹤关于印发《凤翔县国有（集体）企业出售暂行办法》的通知﹥（以下简称“（1998）2号《通知》”），进一步规范凤翔县国有企业改制工作。1999年9月7日，凤翔县企改办作出凤企改办发（1999）05号《关于西植卫东医药化工厂出售部分产权的批复》，“一、原则同意西植卫东化工厂将部分产权出售给西安鼎天科技集团的改制意见。……三、西安鼎天科技集团收购组建的新企业，可继续享受国家破产兼并有关挂帐停息的优惠政策，但必须接收卫东在册职工，……”。该西植卫东医药化工厂此时的性质为国有企业。1999年10月12日，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司签订《产权交易合同》、接收安置西植卫东医药化工厂职工的《协议书》，对合同双方的权利、义务以及职工接收安置等事宜进行了约定。因合同履行中情况发生变化，2000年5月30日，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司书面对以上《产权交易合同》、《协议书》的内容进行变更。西安鼎天科技公司在接收资产和人员后，组建注册了新企业陕西卫东医药化工有限公司。新企业成立后，原西植卫东医药化工厂继续存在，剩余职工及部分资产和相关债务留在西植卫东医药化工厂。
另查，1998年12月5日，原告张建荣因与改制前的西植卫东医药化工厂发生劳动争议，向凤翔县劳动仲裁委员会提出仲裁申请。1999年10月25日，凤翔县劳动仲裁委员会作出凤劳仲案字（99）01号《劳动争议仲裁裁决书》，确认1986年至仲裁裁决书作出之日原告与西植卫东医药化工厂之间存在劳动关系。2001年11月30日，宝鸡市劳动局批准原告张建荣退休。
2014年4月2日，原告张建荣以被告凤翔县政府在西植卫东医药化工厂的改制过程中不履行法定职责，造成原告未得到及时安置并对其合法权益造成损害为由，向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《工业企业法》）第五十五条规定“政府或者政府主管部门依照国务院规定统一对企业下达指令性计划，保证企业完成指令性计划所需的计划供应物资，审查批准企业提出的基本建设、重大技术改造等计划；……。”、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《转换经营机制条例》）第四十二条规定“为确保企业财产所有权，政府及其有关部门分别行使下列职责：……；（四）决定或者批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并（不含兼并）、分立、终止、拍卖；批准企业提出的被兼并申请和破产申请：……。”，对企业提出的被兼并申请，政府及其有关部门依法具有是否批准的行政职能。本案中，西植卫东医药化工厂性质为国有企业，凤翔县企改办作为凤翔县政府成立的临时工作机构，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己名义对“关于西植卫东化医药工厂出售部分产权的请示”作出的（1999）05号《批复》，行使批准西安鼎天科技集团收购西植卫东医药化工厂的行政职能，凤翔县政府依法应当承担相应的法律责任，被告主体适格。因此，本案的争议的焦点为，被告在行使批准西植卫东医药化工厂进行企业改制过程中，是否具有及时安置原告的法定职责、被告是否应当对原告的损失进行行政赔偿。《工业企业法》第五十六条“政府有关部门按照国家调节市场、市场引导企业的目标，为企业提供服务，并根据各自的职责，依照法律、法规的规定，对企业实行管理和监督。（一）制订、调整产业政策，指导企业制定发展规划。（二）为企业的经营决策提供咨询、信息。（三）协调企业与其他单位之间的关系。（四）维护企业正常的生产秩序，保护企业经营管理的国家财产不受侵犯。（五）逐步完善与企业有关的公共设施。”、《转换经营机制条例》第四十条“按照政企职责分开的原则，政府依法对企业进行协调、监督和管理，为企业提供服务。”，明确了按照“政企分开”的原则确定国有企业与政府之间的关系。《转换经营机制条例》第十六条第一款“企业享有联营、兼并权。企业有权按照下列方式与其他企业、事业单位联营：（一）与其他企业、事业单位组成新的经济实体，独立承担民事责任、具备法人条件的，经政府有关部门核准登记，取得法人资格；（二）与其他企业、事业单位共同经营，联营各方按照出资比例或者协议的约定，承担民事责任；（三）与其他企业、事业单位订立联营合同，确立各方的权利和义务。联营各方各自独立经营、各自承担民事责任。”、第十七条第一款规定“企业享有劳动用工权。”。明确了兼并企业与被兼并企业之间、企业与职工之间的权利、义务关系。本案中，被告凤翔县政府批准西植卫东医药化工厂的改制意见及其与西安鼎天科技公司签订的《协议书》，并要求组建的新企业接收西植卫东医药化工厂在册职工、做好职工安置工作，属于被告对国有企业进行协调、监督和管理的行政职责范围。被告虽然对西植卫东医药化工厂与西安鼎天公司订立的《协议书》进行批准，但其作为监督机关并不负有履行民事合同的义务。原告张建荣提供的（1998）2号《通知》与上述法律、法规规定的内容一致，亦不能证明被告在企业改制中负有实施具体安置企业职工的义务。故原告张建荣提出的争议不属于被告凤翔县政府依法具有的法定行政职责，原告要求被告履行法定职责的诉讼请求依法不予支持。关于原告张建荣要求被告赔偿损失的诉讼请求，因无法认定被告具有未对原告履行法定职责的事实，即无法认定被告对原告不履行法定职责违法的事实存在，故对该行政赔偿的诉讼请求依法亦不予支持。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决如下：
驳回原告张建荣的诉讼请求。
案件诉讼费人民币50元，由原告张建荣承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 杨 艳
审判员 宋连奎
审判员 陈 蔚
二〇一四年十一月四日
书记员 冯建华