福建省莆田市荔城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）荔行初字第9号
原告莆田市华友房地产开发有限公司，所在地福建省莆田市涵江区国欢镇林柄村1组。
法定代表人杨文火，总经理。
委托代理人陈丽华，莆田市涵江区新涵法律服务所法律工作者。代理权限：特别代理。
委托代理人李旅芳，莆田市华友房地产开发有限公司工作人员。代理权限：特别代理。
被告莆田市工商行政管理局，所在地莆田市荔城区拱辰街道办事处濠浦社区三亭路。
法定代表人林峰，局长（出庭行政首长）。
委托代理人王泽、陈扬航，莆田市工商行政管理局工作人员。代理权限：一般代理。
原告莆田市华友房地产开发有限公司不服被告莆田市工商行政管理局工商行政管理处罚一案，于2014年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于同月22日立案受理后，于同月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2014年6月24日公开开庭审理了本案。原告莆田市华友房地产开发有限公司的委托代理人陈丽华、李旅芳，被告莆田市工商行政管理局法定代表人林峰、委托代理人王泽、陈扬航等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莆田市工商行政管理局于2014年3月20日对原告作出莆工商检处字（2013）69号《行政处罚决定书》，内容为：原告莆田市华友房地产开发有限公司建设的位于莆田市涵江区涵华东路华友广场项目，交房时向业主收取房产测绘费计人民币36462元，其行为违反了《福建省物价局关于规范房地产测绘收费的通知》（闽价房（2008）245号）第五条“任何单位不得对新建房屋交易强制二次测绘，也不得向房屋买受人收取测绘费”的规定，并违反了《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第五十八条第（十）项的规定，构成了提供商品收取没有合法依据的费用，侵害消费者权益的行为。鉴于原告主观故意不是特别明显，且已退还大部分购房者已交的测绘费，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款和《福建省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》第十六条的规定，给予原告从轻处罚。依据《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第六十条的规定，决定作如下处罚：一、责令当事人改正上述违法行为；二、处罚款人民币91155元，上缴国库。
被告于2014年5月29日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、事实证据：1、140多名群众联名投诉材料，证明案件的线索来源；2、原告企业法人营业执照复印件、委托书、原告代理人张信哲身份证复印件，证明原告的主体身份及原告代理人的身份情况；3、被告对原告代理人张信哲询问笔录，证明原告代理人对原告华友广场（华友第一城）项目的介绍、原告在交房时向购房消费者收取明令禁止的房产测绘费用及各项费用总金额的事实；4、华友第一城《交房通知书》两份，证明原告代理人确认原告向购房消费者通知交房需缴纳房屋测绘费及费用标准的事实；5、被告对两名购房消费者的调查笔录、两名消费者的身份证、两份收款收据、其中一名消费者提供的华友第一城《交房通知书》，证明原告通知购房消费者交房时需缴纳房产测绘费、消费者按标准缴纳房产测绘费的事实；6、原告房地产企业台账汇总表及交房客户汇总表各1份，证明原告华友房地产项目的开发、销售、已交商品房数量、面积的情况；7、听证笔录，证明原告承认收取没有合法依据费用的事实及主动退还部分费用后要求从轻处罚的情况；8、退还测绘费统计表，证明原告在我局立案后向购房消费者清退测绘费但未全部清退的事实；9、原告华友广场（华友第一城）商品房预售许可证，证明原告华友广场（华友第一城）项目的售房资格、预售时间等相关情况。二、程序证据：10、各项审批表、调查终结报告、案件研究记录、听证告知书、听证通知书、听证授权委托书、听证报告、行政处罚决定书、送达回证，证明被告处罚程序合法。三、法律依据：11、《福建省物价局关于规范房地产测绘收费的通知》（闽价房（2008）245号）第五条、《商品房销售管理办法》第三十四条、《房产测绘管理办法》第十条，证明原告向购房消费者收取的房产测绘费用属明令禁止、无合法依据；12、《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第五十八条，证明原告收取没有合法依据费用的行为属欺诈行为；13、《福建省房屋消费者权益保护条例》第十九条第（三）项，证明被告对原告欺诈行为有处罚权；14、《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第六十条，证明被告对原告的处罚依据；15、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款，证明被告对原告从轻处罚的依据；16、《福建省工商管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》第十六条和福建省工商行政管理系统适用《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》行政处罚裁量基准，证明被告对原告从轻处罚及处罚幅度的依据；17、《福建省物价局关于规范房地产测绘收费的通知》（闽价房（2008）245号）文件，证明原告向购房消费者收取的房产测绘费用属明令禁止、无合法依据。
原告莆田市华友房地产开发有限公司诉称：开发商收取房产测绘费是行业的潜规则，全国普遍存在的现象。华友第一城是原告的第一个房地产开发项目，由于缺乏经验和相关的法律知识，不知道测绘费这项费用是由开发商支付的，所以在2012年《交房通知书》中罗列的办证费用中有测绘费（住宅按1.2元／m2、商业按1.8元／m2），两项共收取房产测绘费36462元。原告在被告告知上述收费不妥时就及时纠正，将收取的测绘费36462元全部退还给业主。为此被告对原告的行为依据《福建省房屋消费者权益保护条例》第十九条第（三）项“采用欺诈或者其他方式侵害消费者权益的，由工商行政管理部门予以处罚”。《福建省实施﹤中华人民共和国消费者权益保护法﹥办法》第五十八条“经营者提供商品或者服务有下列欺诈行为之一的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买该商品的价款或者接受该服务的费用的一倍：……（十）提供商品或者服务价外加价，收取未予标明或者没有合法依据的费用，或者有其他价格欺诈行为的”，作出莆工商检处字（2013）69号《行政处罚决定书》，对原告做如下行政处罚：1、责令当事人改正上述违法行为；2、处罚款人民币91155元，上缴国库。
原告认为被告依据上述规定认定原告的行为属欺诈和价外加价的行为是错误的。《福建省房屋消费者权益保护条例》第十五条对在购买房屋中的欺诈行为作了特别的规定：经营者有下列欺诈行为之一的，消费者有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销合同，并可以要求经营者加倍赔偿损失：（一）将违法建设的房屋销售给不知情的消费者的；（二）将同一房屋销售给不同消费者的；（三）故意隐瞒房屋权利受限制的情况，诱使消费者购买的；（四）以虚假承诺诱骗消费者签订购房合同的；（五）其他欺诈消费者的行为。根据国家工商行政管理局1995年发布的《欺诈消费者行为处罚办法》规定，经营者在向消费者提供商品中，有下列情形之一的，属于欺诈消费者行为：（1）销售掺杂、掺假，以假充真，以次充好的商品的；（2）采取虚假或者其他不正当手段使销售的商品分量不足的；（3）销售“处理品”、“残次品”、“等外品”等商品而谎称是正品的；（4）以虚假的“清仓价”、“甩卖价”、“最低价”、“优惠价”或者其他欺骗性价格表示销售商品的；（5）以虚假的商品说明、商品标准、实物样品等方式销售商品的；（6）不以自己的真实名称和标记销售商品的；（7）采取雇佣他人等方式进行欺骗性的销售诱导的；（8）作虚假的现场演示和说明的；（9）利用广播、电视、电影、报刊等大众传播媒介对商品作虚假宣传的；（10）骗取消费者预付款的；（11）利用邮购销售骗取价款而不提供或者不按照约定条件提供商品的；（12）以虚假的“有奖销售”、“还本销售”等方式销售商品的；（13）以其他虚假或者不正当手段欺诈消费者的行为。综上，原告的行为不符合上述规定，不是欺诈行为，也不是价外加价的行为。被告的认定及处罚是错误的，恳请贵院依法撤销莆田市工商行政管理局莆工商检处字（2013）69号《行政处罚决定书》。
原告莆田市华友房地产开发有限公司提供的证据：1、法人代表身份证复印件，证明法人身份；2、公司营业执照、代码证复印件，证明原告主体资格；3、莆田市工商行政管理局莆工商检处字（2013）69号《行政处罚决定书》，证明被告在认定原告收取测绘费的行为是欺诈、价外加价行为，实施了处罚行为，适用法律错误。
被告莆田市工商行政管理局辩称：一、我局对原告的违法行为认定正确。1、定性准确。原告称其向业主收取的房屋测绘费不属于欺诈行为及价外加价行为，存在认定错误。实际上我局对原告的处罚决定并未认定价外加价行为，而是根据原告向购房消费者收取测绘费行为和《福建省物价局关于规范房地产测绘收费的通知》（闽价房（2008）245号）第五条：“任何单位不得对新建房屋交易强制二次测绘，也不得向房屋买受人收取测绘费用。”以及《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第五十八条第一款第（十）项：“经营者提供商品或者服务有下列欺诈行为之一的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买该商品的价款或者接受该服务的费用的一倍：……（十）提供商品或者服务价外加价，收取未予标明或者没有合法依据的费用，或者有其他价格欺诈行为的；……。”的规定，认定原告的行为属于提供商品收取没有合法依据费用的行为。从《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第五十八条第一款开头看，提供商品收取没有合法依据费用的行为就是欺诈行为。针对这一欺诈行为，我局依据《福建省房屋消费者权益保护条例》第十九条第（三）项“采用欺诈或者其他方式侵害消费者权益的，由工商行政管理部门予以处罚”的规定对原告进行处罚，处罚的依据是《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第六十条：“经营者违反本办法规定，侵害消费者权益，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，并根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。因此，我局对原告的定性准确，处罚有据。2、适用法律依据正确。原告称《福建省房屋消费者权益保护条例》第十五条及《欺诈消费者行为处罚办法》第三条列举的欺诈行为没有对其行为进行明确规定。首先，上述条文仅是对欺诈行为的具体表现进行列举，不能涵盖所有的欺诈行为，因此上述条款均有兜底性规定。如：《福建省房屋消费者权益保护条例》第十五条规定：经营者有下列欺诈行为之一的，消费者有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销合同，并可以要求经营者加倍赔偿损失：……（五）其他欺诈消费者行为。《欺诈消费者行为处罚办法》第三条规定：经营者在向消费者提供商品中，有下列情形之一的，属于欺诈消费者行为：……（三）以其他虚假或者不正当手段欺诈消费者的行为。其次，《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》（2005年施行）是地方性法规，法律效力与地方性法规《福建省房屋消费者权益保护条例》（2000年施行）、部门规章《欺诈消费者行为处罚办法》（1996年施行）处同一层级，《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第五十八条第一款对欺诈行为也有规定，与原告援引的法律规定没有冲突。最后，从施行时间看，《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》是2005年由福建省人大常委会审议通过，按照新法优于旧法的法律适用规则，该办法应该得到优先适用。二、原告诉状中的部分内容不准确。原告称其收取房屋测绘费是行业潜规则，当被我局告知收费不妥时就及时纠正，将收取的测绘费36462元全部退还给业主。实际上原告的清退行为发生在我局立案之后，且我局召开听证会时原告并没有清退所有费用。我局于2013年10月11日对原告向业主收取测绘费的情况进行立案调查。调查过程中，原告得知收费违法，于2013年11月20日通知业主退还所收费用。但截至2014年2月26日我局召开行政处罚听证会时，原告也承认只退还了部分费用，并未全部退还。我局在作出处罚决定时，考虑到原告积极配合主动退还的情节，给予原告从轻处罚，因此处罚是适当的。
综上，我局认为原告起诉理由不能成立，对原告作出的《行政处罚决定书》（莆工商检处字（2013）69号）事实清楚、证据确凿、定性准确、适用法律正确、程序合法、处罚适当，请求贵院维持处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
被告莆田市工商行政管理局提供的证据、依据在法庭上出示，并经庭审质证。原告的质证意见：对证据1所罗列的行为与本案无关，并没有反映收取测绘费的行为，该材料反映失真，不客观、不真实，无法体现本案的线索来源。对证据2、3、4、5、6、7无异议，但对证据4、5的证明对象有异议，该证明对象是确认原告向消费者通知交房需交测绘费的事实，从交房通知书可以充分证明，虽然是违法的，但主观上没有欺诈。对证据8无异议，证明了原告知错就改的态度、行为以及知错即改的事实。对证据9无异议，但该证据售房许可证与本案无关。程序证据10无异议。法律依据中的证据11没有规定哪些行为是属于欺诈行为，只规定了测绘费是不能收取的。对证据12、13、14、15、16、17被告认定是欺诈行为是错误的，“提供商品或服务价外加价，收取未予标明或者没有合法依据的费用，或者有其他价格欺诈行为的”；本案是否属于欺诈行为还需要探讨，而且本案处罚标准是2.5倍。
被告对原告提供的证据没有异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的投诉材料、原告企业法人营业执照复印件、委托书、原告代理人张信哲身份证复印件及询问笔录、《交房通知书》、购房消费者的调查笔录、消费者的身份证、收款收据、原告房地产企业台账汇总表及交房客户汇总表、听证笔录、退测绘费统计表、商品房预售许可证、各项审批表、调查终结报告、案件研究记录、听证告知书、听证通知书、听证授权委托书、听证报告、处罚决定书、送达回证以及法律依据，与本案被诉具体行政行为具有关联性、真实性和合法性，可以作为被告对原告莆田市华友房地产开发有限公司依照《行政处罚法》规定的法定程序进行行政处罚的事实依据和法律依据。原告莆田市华友房地产开发有限公司提供的证据可以作为被告对其行政处罚的事实存在以本案所具备的主体资格。
经审理查明，被告莆田市工商行政管理局根据消费者投诉，称原告莆田市华友房地产开发有限公司在开发华友广场（华友第一城）商品房项目过程中，违规收取业主房产测绘费。被告经调查核实，以原告收取房产测绘费行为涉嫌违反《福建省实施﹤中华人民共和国消费者权益保护法﹥办法》的有关规定，予以立案调查。查明原告莆田市华友房地产开发有限公司于2009年2月开始建设华友广场（华友第一城），项目地址位于莆田市涵江区涵华东路2988号，共5幢楼房含住宅192套、公寓348套、店铺58套，合计598套商品房。截止至2013年8月30日，原告已售出普通住宅（住宅和公寓）452套、商业用房（店铺）48套。2012年底开始，原告向业主发出“华友第一城”《交房通知书》，通知购房消费者交房，在《交房通知书》中列明，办证费用有房产测绘费项目。截止至2013年8月30日，普通住宅已交房325套，面积23388.87平方米，收取房产测绘费28066元；商业用房已交房28套，面积4664.82平方米，共计收取房产测绘费36462元。被告根据《福建省物价局关于规范房地产测绘收费的通知》（闽价房（2008）245号）第五条“关于任何单位不得对新建房屋交易强制二次测绘，不得向房屋买受人收取测绘费用”的规定，以原告收取的36462元测绘费没有合法依据，侵害消费者权益的行为，于2014年1月28日向原告依法送达了《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实，理由并依法享有陈述、申辩和要求听证的权利及拟处罚内容：没收违法所得36462元，处罚款人民币140000元。2014年2月26日举行听证后，被告认为原告收取测绘费的行为，违反了《福建省实施﹤中华人民共和国消费者权益保护法﹥办法》第五十八条第（十）项的规定，属于提供商品收取没有合法依据的费用，侵害消费者权益的行为。鉴于原告主观故意不是特别明显，且已退还306家购房者已交的测绘费，其余正在清退中，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款和《福建省工商行政机关行政处罚自由裁量权适用规则》第十六条的规定，给予从轻处罚。故被告根据《福建省实施﹤中华人民共和国消费者权益保护法﹥办法》第六十条的规定，于2014年3月20日作出莆工商检处字（2013）69号《行政处罚决定书》，决定：一、责令原告改正上述违法行为；二、处罚款人民币91155元，上缴国库。该《行政处罚决定书》于2014年4月4日送达原告。原告不服，于2014年5月16日诉至本院，要求撤销被告作出的莆工商检处字（2013）69号《行政处罚决定书》。
本院认为，工商行政管理部门根据《消费者权益保护法》等法律、法规之规定，对侵害消费者权益行为依法享有行政处罚的法定职权。本案原告莆田市华友房地产开发有限公司在向业主交付其开发建设的华友广场商品房时收取的测绘费行为，违反了《福建省物价局关于规范房地产测绘收费的通知》（闽价房（2008）245号）关于不得收取测绘费的禁止性规定，被告莆田市工商行政管理局根据查明原告收取测绘费的侵害消费者权益行为的事实，依照行政处罚的法定程序，以原告收取的测绘费违反了《福建省实施﹤中华人民共和国消费者权益保护法﹥办法》第五十八条第一款第（十）项的规定，属于提供商品收取没有合法依据为由作出莆工商检处字（2013）69号《行政处罚决定书》，该具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，依法应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，判决如下：
维持被告莆田市工商行政管理局二○一四年三月二十日作出的莆工商检处字（2013）69号《行政处罚决定书》。
本案诉讼费人民币五十元由原告莆田市华友房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审 判 长 周铭煌
代理审判员 陈丽生
人民陪审员 谢振寰
二〇一四年八月一日
书 记 员 蔡晓岚
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）……