湖北省鄂州市华容区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂华容行初字第00001号
原告：彭细向，男。
委托代理人：柳桂香（又名柳运香），女，系原告之母亲，代理权限为特别授权。
委托代理人：彭正涛，男，系原告之父亲，代理权限为特别授权。
被告：鄂州市国土资源局葛店开发区分局。
住所地：葛店开发区。
法定代表人张文阳，系该局局长。
委托代理人龚曙光，系湖北思普润律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告彭细向与被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局土地行政登记纠纷一案，原告彭细向于2014年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理。2014年5月30日，依法由审判员严仲开担任审判长，与审判员刘广利、人民陪审员高建明组成合议庭公开开庭审理了本案。原告彭细向的委托代理人柳桂香、彭正涛，被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局委托代理人龚曙光，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告彭细向诉称：我的母亲持有由原鄂城县人民政府颁发的三间房屋的《鄂城县村镇宅基地使用证》，而被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局却为第三人彭正滨办理了产权登记，并同时颁发了华容集用（2006）字第0202001001A171号和（2006）字第020201001A051号《集体土地使用证》。由于此三间房屋的持证人是我母亲（柳桂香），而为何又有第三人彭正滨的《集体使用证》。故我不服也不明白，于是我起诉华容区政府后，鄂州市中院作出判决撤销了这两证，即（2006）字第0202001001A171号和（2006）字第020201001A051号《集体土地使用证》。2013年12月24日，在鄂州市中院强制执行下，华容区人民政府在《湖北日报》上刊登公告正式宣布两证作废。所以，我便向被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局申请，要求将此三间房屋宅基地的使用权人柳桂香变更为我彭细向，并已提交申请材料；而被告葛店开发区国土分局对我的变更申请作出回复，称该三间房屋目前仍存在权属纠纷，依据相关法律法规，不可能对该三间房屋的宅基地使用权进行变更登记。我在收到回复后，于2014年2月26日提出了复议，而鄂州市人民政府行政复议委员会作出了维持《回复》的决定。故依法提起行政诉讼，要求，1、判决被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局所作的葛店彭湾村彭细向关于此三间房屋宅基地使用权变更登记申请的回复予以撤销；2、要求判令被告依法对原告彭细向办理此三间房屋宅基地土地使用权的变更登记；3、判令被告承担本案诉讼费用。
原告彭细向为支持其诉讼主张，向本院提交如下证据：
第一组共6份证据（1-6）：1，行政复议决定书；2，柳桂香关于三间房屋土地使用证变更登记的说明；3，2013年12月2日，被告对原告彭细向关于房屋三间宅基地使用证变更登记的回复；4，与证据2同；5，被告行政复议答复书；6、柳桂香关于十个伪证的说明材料。
上述证据拟证明：原告彭细向诉讼的请求已经过行政复议程序；被告采信伪证，不依法办理三间房屋的土地变更登记手续。
第二组共8份证据（7-14）：7，鄂城县村镇宅基地使用证（户主为柳桂香）；8、9，老、新户口本；10，农村土地承包经营权证；11，农村土地承包合同；12，市中级人民法院行政判决书两份；13，华容区人民政府关于“撤销彭正涛、彭正滨土地使用证的公告；14，柳桂香关于具有七间房屋使用证、所有权的情况说明。
上述证据拟证明：原告持有三间老房宅基地权属证明，原告具有申请宅基地变更登记的主体资格。
第三组共7份证据（15-21）：15、16，柳富兰、柳学棋的证明；17、18，柳桂香购买三间队屋收款收据及契约；19、20，柳桂香包括将队屋在内的四间房屋出售给彭正滨的契约；21，彭俭桃的证明。
上述证据拟证明：1969年，三间老房由彭、柳两家共同出资修建，柳桂香因继承娘家遗产在彭湾村再建平房一间；柳桂香将包括队屋在内四间房屋出售给彭正滨（未出分文）。
第四组共11份证据（22-32）：22—25、张月云、彭云南、严法五、彭俭桃的证明；26、彭正涛关于胁迫柳桂香出售（实际无偿赠送）四间房屋给彭正滨的情况说明；27、被告对柳桂香要求办理土地变更登记的回复；28、彭正涛关于被告唆使彭正滨于2013年5月9日申请办理房屋宅基地证所举伪证的说明；29—32，彭凤莲、柳三来、严分查的证明及房屋宅基地纠纷协议。
上述证据拟证明：涉案三间老屋由彭、柳两家合建，柳桂香履行了相应农业税费义务，公婆柳来顺同意将土地证登记在其名下；柳桂香同意无偿将另四间房屋赠送给彭正滨，三间老屋应该变更登记给原告彭细向。事实上三间老屋由彭正涛管理，另四间房屋由彭正滨管理。
第五组共8份证据（33-40）：33，市信访局的批示件；34，彭湾村村民联合签名材料；35，彭湾村党员代表大会材料：36，询问（调查）材料；37—39，彭学文、高本义、彭桂兰的证明；40，葛店开发区纪工委关于柳桂香、彭正涛信访问题的调查报告。
上述证据拟证明：被告不依法调查证据，唆使彭正滨对彭正涛捉弄、敲诈勒索，掩盖其违法行政的事实；区委领导重视案件处理；原告具有三间房屋宅基地使用证、七间房屋宅基地应登记给原告。
第六组共13份证据（41-53）：41、42，华容区领导刘军、叶新华批示件；43–46，行政开庭传票、判决书、行政赔偿调解书、给省高院感谢信；47，涉案七间房屋图片；48，被告关于彭正涛、柳桂香、彭细向申诉葛店镇土地所强行办证的说明；49、50，彭湾村村主任及村民代表出具的“关于柳桂香、彭细向申诉葛店镇土地所强行办证（老证换新证）的说明”；51，彭正滨写的“请看彭正涛、柳桂香的丑恶嘴脸”反应材料；52、53，被告向市局信访办关于“彭正涛、柳桂香致梁慧玲求助信的回复”及葛店开发区信访办给市委督办室的“关于彭正涛、柳桂香问题的调查回复”。
上述证据拟证明：被告编造各种谎言欺骗上级领导，串通彭湾村书记、村长彭正兵编造伪证，唆使彭正滨侮辱彭正涛人格、诽谤柳桂香的名誉，推卸其违法行为的法律责任。
被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局辩称：本案诉争宅基地上的三间房屋系原告的祖父祖母彭益怀、柳来顺的遗产。因此，依据《继承法》的相关规定，彭正滨等人系产权共有人。本案三间房屋由于权属没有明晰，引发宅基地使用权之争。原告单方提出变更登记申请不符合法律法规。办理土地权属变更登记时，应由共有人共同提出申请。被告作出该具体行政行为有充分的事实依据。被告作出该具体行政行为适用法律法规正确。根据《土地登记办法》“土地权属有争议”的情形下，关于原告的申请《回复》的行政行为是正确的。且符合法定程序，依法应予维持。
被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局在法定期限内向本院提交了如下证据：
第一组证据：1，事业单位法人证书；2，组织机构代码；3，法人身份证明。
上述证据拟证明：被告的主体资格。
第二组证据共10份证据：1，询问笔录；2，调查材料；3，村民证明材料；4，信访补充说明材料；5，信访办情况说明材料；6，建房用地申请书（原告于2011年2月15日申请）；7，彭正滨证明材料；8，彭汉芳证明材料；9，租房协议书；10，出售房屋契约。
上述证据拟证明：涉案三间房屋所有权存在争议。
第三组证据：柳桂香、彭细向、彭正滨申请书；对柳桂香的回复（2013年5月27日）。
上述证据拟证明被告依法回复申请人。
第四组证据：对彭细向的回复（2013年12月2日）。
上述证据拟证明：被告依法行政并回复申请人。
在庭审质证中，原告彭细向的委托代理人彭正涛对被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局提交的第一组证据，第三组证据中关于柳桂香、彭细向的申请书及对柳桂香的回复，第四组证据，均没有异议。对被告提交的第二组证据有异议，认为证人证言及证明材料都是虚假的，彭细向建房申请是我代写的，也是被下了圈套；对被告提供的第三组证据中关于彭正滨的申请书有异议，认为不是彭正滨本人写的。
被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局委托代理人龚曙光对原告提交的证据1、2、3、7、8、9、27无异议。对证据5、10、12、13、35、40、43、44、45、47、48、51-53的真实性没有异议，但对其证明目的有异议；对证据4、6、11、14、15-21、22-26、28-32、33、34、36-39、41、42、46、49、50的真实性没有异议，但认为与本案没有关联性。
经庭审举证、质证，合议庭结合双方当事人的意见，就争议的证据评析如下：
一、关于原告彭细向提交的证据
本院认为，被告对原告提交的1、2、3、7、8、9、27无异议，予以采信。原告提交的其他证据，或不能达到原告的证明目的，或与被诉行政行为无关联性，不予采信。
二、关于被告提交的证据
本院认为，原告对被告提交第一组证据、第三组证据中关于彭正滨的申请书以外的证据、第四组证据没有异议，予以采信。
被告提交的第二组证据，主要涉及房屋权属纠纷内容，属民事法律关系，与被诉行政行为无关联性，不予采信。
第三组证据中关于2013年5月9日案外人彭正滨申请书，被告在庭审中向原告出示了原件，且有彭正滨捺印，该证据来源合法、真实，且与本案有关联性，予以采信。
通过法庭调查和合议庭充分评议后，结合上述有效证据，认定如下事实：
1969年10月-1970年1月间（原告委托代理人彭正涛举证陈述），原告彭细向的祖父母彭益怀、柳来顺主持在葛店开发区彭湾村四组兴建三间平房。1981年至1983年期间，原鄂城县人民政府对该房屋核发了《鄂城县村镇宅基地使用证》，该证记载“户主：柳运香（即柳桂香）；人口：五人；建房时间为1970年；房屋结构一栋三间；宅基地面积90平方米”。
2003年5月2日、2013年5月21日，原告彭细向的母亲柳桂香向被告申请要求将该涉案土地使用权变更登记给其次子彭细向。被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局分别于2013年5月13日、2013年5月27日回复柳桂香，“我局经实地现场调查，发现存在土地权属争议，根据《土地登记办法》第18条的规定，我局不能对其进行土地登记”。2013年5月9日，原告彭细向的叔父彭正滨以涉案房屋继承人的身份向被告提出申请，要求对老房屋土地使用权三间的一半变更登记在其名下。2013年10月10日，原告彭细向向被告提出申请，要求将涉案三间房屋宅基地使用权变更登记在其名下。2013年12月2日，被告回复申请人彭细向，“该房屋宅基地目前存在土地权属纠纷，根据相关法律法规，不能对该三间房屋宅基地进行变更登记”。2014年1月6日，原告彭细向对该“回复”不服向鄂州市人民政府提出行政复议。2014年2月14日，鄂州市人民政府行政复议委员会以鄂州政行复决字第（2014）3号行政复议决定，维持鄂州市国土资源局葛店开发区分局作出的“回复”。
另查明：原告彭细向的祖父母彭益怀、柳来顺共生育四子女，长女彭淑芳（已故）、次女彭汉芳、长子彭正涛、次子彭正滨；彭正涛、柳桂香生育二子，长子彭向阳、次子彭细向。新老户口登记簿上均载明原告彭细向为农业户口，但在同一时间段没有如原告彭细向代理人所述的五个共有人的户口记载。
本院认为，本案所涉三间房屋于1970年左右兴建，后鄂城人民政府依照1982年2月12日生效的《城镇建房用地管理条例》向户主柳运香核发了《宅基地使用证》，属先建房后发证情形。但该证未载明五个共有人的详细名册，亦无登记簿可查。根据原告彭细向所述五个共有人包括彭益怀、柳来顺，但2001年间，彭益怀、柳来顺相继去世后，相关继承人尚未形成一致的关于涉案三间房屋的处置意见。依照物权法关于“房地一体”原则（即地随房走或房随地走），该案所涉三间房屋所有权、相应的土地使用权均处于待定状态，可能存在权属争议。
原告彭细向所诉行政争议属土地使用权变更登记争议，即指因土地使用权利人发生了改变而要求变更登记。被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局收到原告彭细向要求变更登记申请后，又收到案外人彭正滨的变更登记申请，出于审慎考虑，对涉案土地权属进行了较全面的审查，依照《土地登记办法》第十八条第一款第一项、第二款的规定，作出《回复》。该《回复》认定的事实基本清楚，适用法律法规正确，应予以维持。原告彭细向应当通过其它途径对涉案三间房屋进行确权后，再申请土地使用权变更登记。故原告彭细向关于撤销被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局作出《回复》的诉讼请求，本院不能支持。
原告彭细向要求被告给原告办理此三间房屋宅基地土地使用权变更登记的诉讼请求，因该《回复》不违反法律法规的规定，且假如被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局应原告彭细向申请进行土地使用权变更登记，可能产生损害其他权利人利益的情形，故该诉讼请求本院不能支持。
该案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
一、维持被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局作出的对葛店彭湾村彭细向关于涉案三间房屋宅基地使用权变更登记申请的《回复》；
二、驳回原告彭细向要求被告鄂州市国土资源局葛店开发区分局办理涉案三间房屋宅基地土地使用权变更登记及其它诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告彭细向承担。
如不服本判决，可自本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至湖北省鄂州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状的同时，根据本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件的受理费，款汇至湖北省鄂州市中级人民法院，开户银行：湖北省鄂州市建行营业部，户名：鄂州市非税收入汇缴结算户（法院诉讼费），帐号：42×××261。上诉人在上诉期满七日内仍未预交诉讼费的，按自动撤诉处理
审 判 长 严仲开
审 判 员 刘广利
人民陪审员 高建明
二〇一四年七月一日
书 记 员 汪 莉