江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00406号
上诉人（原审原告）上海缘硕科技有限公司，住所地在上海市闵行区东川路555号2号楼1005室。
法定代表人李帅，该公司经理。
委托代理人崔崇峰，上海缘硕科技有限公司工作人员。
被上诉人（原审被告）江苏省财政厅，住所地在江苏省南京市北京西路63号。
法定代表人刘捍东，该厅厅长。
委托代理人王建明，江苏省财政厅工作人员。
委托代理人杭正亚，江苏天豪律师事务所律师。
原审第三人江苏省政府采购中心，住所地在江苏省南京市鼓楼区山西路43号。
法定代表人吴若莹，该中心主任。
委托代理人毕宏光，江苏省政府采购中心干部。
委托代理人杨博炜，江苏三法律师事务所律师。
上诉人上海缘硕科技有限公司（以下简称缘硕公司）因诉江苏省财政厅（以下简称省财政厅）政府采购投诉行政处理决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年7月2日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年9月25日和9月30日两次公开开庭审理了本案。上诉人缘硕公司的委托代理人崔崇峰，被上诉人省财政厅的委托代理人杭正亚，原审第三人江苏省政府采购中心（以下简称省政府采购中心）的委托代理人毕宏光、杨博炜到庭参加了两次庭审；被上诉人省财政厅的委托代理人欧国平、王建明分别参加了第一次和第二次庭审。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，省政府采购中心受南京医科大学的委托，决定就其所需的旋转通风笼具项目进行公开招标采购，于2014年5月30日发布招标文件，标书编号为JSZC-G2014-115，评标日期为2014年3月19日。缘硕公司作为供应商参与了此次招标。2014年6月6日，缘硕公司向省政府采购中心递交《对于招标文件（标书编号：JSZC-G2014-115）的质疑书》，提出如下质疑：1、招标项目（编号JSZC-G2014-115）与招标项目（编号JSZC-G2014-019）的内容极其相似，是否是JSZC-G2014-019项目的延续；2、采购中心明知可以提供本次招标产品的供应商只有国产一家和进口产品一家，招标项目（编号JSZC-G2014-115）不接受进口产品投标，带有明显的倾向性、限制性，损害了缘硕公司的合法权益；3、招标文件第四章，“项目要求”存在严重的违反政府规定项目，限制了投标人以及潜在投标人的竞标。
2014年6月13日，省政府采购中心作出《关于上海缘硕科技有限公司质疑书的复函》（省采函（2014）18号），针对缘硕公司对编号为JSZC-G2014-115号采购项目的招标文件的质疑作出回复：1、经组织政府采购专家审核认定，标书编号为JSZC-G2014-115的项目（以下简称“115号项目”）与标书编号为JSZC-G2014-019（以下简称“019号项目”）的项目是两个不同项目；2、《政府采购进口产品管理办法》明确规定政府采购应当采购本国产品，确需采购进口产品的，实行审核管理。标书编号为“115号项目”未获得财政部门审核同意采购进口产品，因此该项目招标文件明确规定“本次采购不接受进口产品投标”。3、缘硕公司质疑函中提到招标文件第四章“项目要求”中“存在严重的违反政府规定条目，限制了投标人以及潜在投标人的竞标”，但未列明具体是哪些条目，也未提供任何证明材料。经政府采购专家审核认定，本项目招标文件未含有倾向性或者排斥潜在投标人的内容。
2014年7月3日，缘硕公司向省财政厅递交投诉书，除阐述了《质疑书》中提及的三个问题外，还要求省财政厅明确告知在国家政府采购计划中“019号项目”与“115号项目”的立项编号，以及两个采购项目资金是否足够到位。
2014年7月7日，省财政厅书面告知缘硕公司部分投诉事项超出质疑内容，因此退回缘硕公司的《投诉书》并要求缘硕公司修改相关表述后再进行投诉。2014年7月11日，省财政厅收到缘硕公司的答复，缘硕公司认为省财政厅所称“超出质疑内容”不符合事实，因此，未对《投诉书》进行修改。
2014年8月21日，省财政厅作出苏财购（2014）28号《政府采购供应商投诉处理决定》（以下简称《28号投诉处理决定》），该决定认为：1、“019号项目”已予废标，采购活动已经结束。“115号项目”与“019号项目”是分别组织的两次采购活动。投诉中关于“政府采购计划中该两个项目的立项编号及两项目是否资金到位”超出质疑事项，为无效投诉；2、根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务，因此，《招标文件》规定不接受进口产品投标符合政府采购法律规定，缘硕公司的投诉事项缺乏事实根据和法律依据；3、《招标文件》第四章根据项目实际需要，依法规定了有关实质性要求条款，未发现倾向性问题。4、投诉人投诉省政府采购中心在本次招标过程中未按照规定的程序开标、评标、定标，查无实据。该决定主文为：投诉人的投诉缺乏事实依据，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条之规定，驳回投诉。2014年5月19日，省财政厅向缘硕公司邮寄送达了《28号投诉处理决定》。
缘硕公司不服，向中华人民共和国财政部（以下简称财政部）申请行政复议，财政部于2014年12月15日作出《行政复议决定书》（财复议（2014）179号），驳回了缘硕公司的行政复议申请。缘硕公司诉至法院。
一审法院认为，《政府采购法》第十三条规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”第五十五条规定，“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定，“县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。”本案所涉政府采购项目为省政府采购中心受南京医科大学的委托，决定就其所需的旋转通风笼具项目进行公开招标采购，省财政厅作为江苏省政府的财政部门，负责处理江苏省级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，具有作出涉案投诉处理决定的法定职权。
《政府采购法》第五十六条规定，“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条规定，“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。”本案中，省财政厅于2014年7月3日收到缘硕公司的投诉书，后进行了调查、收集证据，于同年8月21日作出投诉处理决定并以书面形式告知了缘硕公司，符合上述规定的程序要求。缘硕公司在庭审中也表示对省政府处理投诉的程序无异议。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条第二款规定，“2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。”据此，对于缘硕公司申请追加财政部为本案共同被告，不予准许；由于缘硕公司延期审理的申请事项并非法定事项，亦不予准许。
《政府采购法》第五十二条规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十三条规定“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。”《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定，“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。”本案中，缘硕公司于2014年6月提出对“115号项目”投诉，同年8月21日省财政厅作出处理决定，程序符合法律规定。缘硕公司在投诉书中提出招标未按照规定的程序开标、评标、定标，但在投诉书中未说明具体理由，庭审中缘硕公司对招标未按照规定的程序进行了解释，而理由仍为其质疑书及投诉书中包含的事项，缘硕公司的该项投诉内容没有事实依据，省政府采购中心的做法符合《政府采购法》的规定，前文已述。因此，省财政厅依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条规定，即财政部门经审查，投诉缺乏事实依据的，驳回投诉，依法驳回缘硕公司的投诉符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回缘硕公司的诉讼请求。
上诉人缘硕公司上诉称：1、一审法院违反《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，没有从“监督行政机关依法行使职权”的立法目的审理本案。2、一审法院拒绝上诉人调取证据的申请，导致本案的事实真相无法呈现，导致上诉人败诉，违背了法律的公正性。3、一审法院未仔细分析和采信庭审中的事实真相，显失公正。4、一审判决认定上诉人在投诉书中提出的招标未按照规定的程序开标、评标、定标没有事实依据有违庭审辩论事实。请求本院撤销一审判决，支持上诉人一审中提出的撤销《28号投诉处理决定》，判令省财政厅在JSZC-G2013-196项目、“019号项目”、“115号项目”的政府采购监管过程中失职的诉讼请求。
被上诉人省财政厅答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人省政府采购中心未提交书面答辩意见，庭审中表示赞同被上诉人省财政厅答辩意见。
上诉人缘硕公司提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，各方当事人对一审判决认定的本案案件事实的客观真实性均无异议，本院依法予以确认。
本院另查明，2013年11月1日，省政府采购中心发布“关于南京医科大学旋转通风笼具采购的招标公告”，标书编号为JSZC-G2013-196（以下简称“196号项目”）。分包一：大鼠旋转式高密度独立通风笼具8套，分包二：小鼠旋转式高密度独立通风笼具12套。本次采购不接受进口产品投标，不接受联合体投标。2013年11月21日，省政府采购中心发布“南京医科大学旋转通风笼具中标候选人公示”，因投标人不足三家，第一包和第二包均为废标。2014年2月26日，省政府采购中心发布“关于南京医科大学旋转通风笼具采购的招标公告”，标书编号为JSZC-G2014-019。分包一：旋转式高密度大鼠独立通风笼具16套，分包二：旋转式高密度小鼠独立通风笼具42套。本次采购允许进口产品投标，不接受联合体投标。2014年3月20日，省政府采购中心发布“南京医科大学旋转通风笼具中标候选人公示”，因投标人不足三家，第一包和第二包均为废标。2014年5月30日，省政府采购中心发布“关于南京医科大学旋转通风笼具采购的招标公告”，标书编号为JSZC-G2014-115。分包一：旋转式高密度大鼠独立通风笼具17套，分包二：旋转式高密度小鼠独立通风笼具43套。本次采购不接受进口产品投标，不接受联合体投标。2014年6月19日，省政府采购中心发布“南京医科大学旋转通风笼具中标候选人公示”，因投标人不足三家，第一包和第二包均为废标。
本院还查明，本案一审判决书第9页第3-4行表述“评标日期为2014年3月19日”属于笔误，应为“开标时间为2014年6月19日”。
本院庭审中，双方当事人围绕被上诉人省财政厅2014年8月21日作出的《28号投诉处理决定》的合法性进行了辩论。
上诉人缘硕公司在庭审辩论中称，被上诉人省财政厅认定事实不清，没有全面地对本次招标进行监督管理。1、对第三人的开标、评标、违法废标没有进行严格审查，没有对整个招标过程的录音录像资料进行调取、评定。在明确知晓只有两家供应商能提供本项目产品的情况下，却未对项目进行监督，纵容了第三人省政府采购中心与采购人南京医科大学在拟定招标文件时加入了限制性、排他性条款。2、被上诉人省财政厅无正当理由在2014年7月7日退回投诉书，要求修改、并且在《28号投诉处理决定》作出前要求上诉人再次提供投诉书，其称找不到原来那份，足以证明被上诉人失职。3、被上诉人省财政厅在处理本案时，未对评标专家人员构成、抽取方式、招标文件预审、评标过程等进行审核、询问以及核对录像。4、有理由相信，被上诉人省财政厅在本案开标前夕，未收到第三人省政府采购中心的开标前期情况汇报，也未对该项目进行派员监督。5、被上诉人省财政厅未对开标公证机构进行询问了解情况。6、被上诉人省财政厅对于本项目政府采购涉及资金，未进行监管，出现“196号项目”、“019号项目”、“115号项目”采购同样设备，数额及其巨大，监管不力。7、被上诉人省财政厅没有严格遵照《政府采购法》、财政部20号令及财政部《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库（2012）69号）。8、被上诉人省财政厅没有按照国家法律及财政部有关规定进行事实调查，依规查处。9、对于《28号投诉处理决定》作出之前，被上诉人省财政厅收到多份关于采购人南京医科大学采购本争议项目产品等问题的反映文件，却未进行实质审核，关联处理。
被上诉人省财政厅在庭审辩论中称，《28号投诉处理决定》认定事实清楚。至今为止，上诉人缘硕公司未指出《28号投诉处理决定》第二部分调查情况有关认定事实究竟错在何处。1、关于对第三人省政府采购中心开标、评标、废标的有关情况，上诉人缘硕公司质疑时并未提出，也未投诉，事实上，被上诉人在受理审查投诉时，已经进行了监督。2、上诉人缘硕公司称第三人省政府采购中心与采购人加入限制性排他性条文是省财政厅纵容，没有事实依据。制定招标文件时，被上诉人并未参加。根据《政府采购法》第十条的规定，除非有该条所规定的法定情形，不接受进口产品是原则，接受是例外，根据财政部《政府采购进口产品管理办法》（财库（2007）119号）七条的规定，政府采购接受进口产品必须事先获得财政部门的核准。涉案的招标不接受进口产品符合法律规定。《28号投诉处理决定》已对招标文件中是否有限制性、排他性的问题予以了查明，并且在调查情况中作出了说明。3、根据财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第18条规定，招标项目的技术规格是招标文件的重要内容，采购人对采购的货物尺寸有明确要求，合情合法。4、本案一审时，被上诉人已将上诉人的投诉书作为证据提交法庭，不存在退回投诉书之说。5、上诉人在投诉时并未涉及评审专家人员构成和审核问题，故《28号投诉处理决定》也不可能涉及。6、上诉人在本案庭审中提出的第三人省政府采购中心开标情况汇报以及对该项目派员监督的问题，以及公证机构的问题，其在质疑投诉中并未涉及。因此，被上诉人无需处理。7、采购人南京医科大学所采购的“196号项目”、“019号项目”和“115号项目”，均是独立的采购项目。上诉人是针对115项目进行的投诉，因此《28号投诉处理决定》只对“115号项目”质疑处理进行审查，不涉及其他项目。8、根据财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条的规定，处理投诉事项原则上采用书面审查办法，至于是否需要进行实地调查，应根据实际需要。9、上诉人现在诉讼中反映的采购人的其他问题并不是当初质疑投诉事项，不能纳入投诉处理范围。
原审第三人省政府采购中心同意被上诉人省财政厅的辩论意见，同时认为，对上诉人现提出的超出质疑投诉事项的问题，法庭不应予以理涉。
本院认为，根据《政府采购法》第十三条、第五十五条，财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第三条的规定，被上诉人省财政厅作为江苏省政府的财政部门，负责处理江苏省级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，具有作出本案投诉处理决定的法定职权。
本案中，被上诉人省财政厅2014年7月3日收到上诉人缘硕公司的投诉书，于同年8月21日作出《28号投诉处理决定》并以书面形式告知了上诉人缘硕公司，符合《政府采购法》第五十六条和《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条规定的时间要求。
本案涉及的“196号项目”、“019号项目”和“115号项目”虽均为南京医科大学委托采购的旋转通风笼具，但每个项目的采购时间、采购数量、采购要求均有所不同，且均是在前一个采购项目被公告予以废标，采购活动结束后，才进行下一个项目的招标公告。因此，被上诉人省财政厅在《28号投诉处理决定》认定“019号项目”和“115号项目”是两个独立的采购项目，并无不当。
只要不违反法律禁止性规定，采购人有权自主选择自己所需要的产品。本案中，采购人南京医科大学在“115号项目”采购中提出不接受进口产品投标，既是其自主选择的体现，也符合《政府采购法》第十条“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”的要求。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第十八条规定，招标文件包括招标项目的技术规格、要求和数量；招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件，“115号项目”的招标文件对相关笼具的外形尺寸等指标提出了具体要求，符合财政部规章规定。被上诉人省财政厅据此认定“115号项目”的招标不存在倾向性、限制性和排他性条款正确。
根据财政部《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十条的规定，投诉人提起投诉的条件之一是已依法进行了质疑。财政部《关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》（财库（2007）1号）第三条规定，供应商投诉事项与质疑事项不一致的，超出质疑事项的投诉事项应认定为无效投诉事项。本案中，上诉人缘硕公司参加了“115号项目”的投标，其于2014年6月6日向原审第三人省政府采购中心提出质疑时，质疑内容共有3项：1、招标项目（编号JSZC-G2014-115）与招标项目（编号JSZC-G2014-019）的内容极其相似，是否是JSZC-G2014-019项目的延续；2、采购中心明知可以提供本次招标产品的供应商只有国产一家和进口产品一家，招标项目（编号JSZC-G2014-115）不接受进口产品投标，带有明显的倾向性、限制性，损害了上诉人的合法权益；3、招标文件第四章，“项目要求”存在严重的违反政府规定项目，限制了投标人以及潜在投标人的竞标。而其在2014年7月3日向被上诉人省财政厅投诉时，提出了明确告知在国家政府采购计划中“019号项目”与“115号项目”的立项编号，以及两个采购项目资金是否足够到位的请求，此明显超出了原质疑范围，被上诉人省财政厅在《28号投诉处理决定》中将此投诉请求认定为无效投诉，符合财政部规章及规范性文件规定。同理，上诉人缘硕公司在本案诉讼中提出的，超出原质疑书之外的其他问题，既不属于被上诉人省财政厅关于“115号项目”政府采购供应商投诉处理的范围，也不属于本案审查的范围，本院不予理涉。上诉人缘硕公司如认为采购人南京医科大学委托采购旋转通风笼具招投标活动存在其他违法情形，应通过其他渠道另行主张。
综上，上诉人缘硕公司的上诉请求和理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海缘硕科技有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 史 笔
代理审判员 许傲雪
代理审判员 丁 钰
二〇一五年九月三十日
书 记 员 谌 莹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；