海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼96行终63号
上诉人（原审原告）：海南文昌康达实业有限公司。
法定代表人：姚诗琼。
委托代理人：张峻峰。
被上诉人（原审被告）：文昌市生态环境保护局。
法定代表人：云大诗。
委托代理人：云校。
委托代理人：吴康丽。
被上诉人（原审被告）：文昌市人民政府。
法定代表人：王晓桥。
委托代理人：陈廷云任。
委托代理人：伍一叶。
上诉人海南文昌康达实业有限公司（以下简称康达公司）因与被上诉人文昌市生态环境保护局（以下简称文昌市环保局）、被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）行政处罚一案，不服文昌市人民法院（2016）琼9005行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人张峻峰、被上诉人文昌市环保局委托代理人云校、吴康丽，被上诉人文昌市政府委托代理人陈廷云、伍一叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定事实：原告康达公司成立于1998年10月23日。2001年，原告开始在文昌市会文镇冯家湾旅游区三更峙地段投入建设海水养殖项目，占地面积19406.991平方米，为国家863计划“海水养殖种子工程南方基地海南分基地”。该场主要经营对虾良种繁育，该场于2003年12月10日经文昌市建设局、文昌市海洋与渔业局验收后投入使用。原告在投产前未向环境保护行政主管部门即原文昌市国土环境资源局申请办理环境影响评价文件手续，在配套建设的环保设施未建成完善且未经验收合格的情况下投入生产。其生产污水只简单处理就排入海洋。冯家湾旅游区是海南省重要旅游区，是我省海洋环境污染治理的重点。原文昌市国土环境资源局在巡查中发现原告涉嫌违法情况，于2015年10月30日对原告的会文镇三更峙养殖场立案查处。经该局会审后，于2015年11月10日对原告作出文土环资罚告字[2015]234号《行政处罚告知书》，该告知书已送达给原告。2015年11月19日该局对原告作出文土环资罚决字[2015]236号《行政处罚决定书》。其主要内容为：经查实，你公司位于会文镇三更峙养殖场项目，在未办理环境影响评价审批手续、建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格的情况下，擅自建成投产，你公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》相关规定，现根据该条例第二十八条的规定，对你公司做出如下行政处罚：1、责令你公司位于文昌市会文镇冯家湾旅游区三更峙地段的海水养殖场项目停止生产；2、处以3万元罚款。该决定书于2015年11月19日送达给原告。
2016年1月11日，原告向文昌市人民政府申请行政复议，请求撤销原文昌市国土环境资源局文土环资罚决字[2015]236号《行政处罚决定书》。经复议，市政府于2016年3月11日作出文府复决字[2016]1号《行政复议决定书》，维持原文昌市国土环境资源局文土环资罚决字[2015]236号《行政处罚决定书》。该公司不服上述两个决定书，于2016年3月28日提起行政诉讼，请求：1、撤销或变更文昌市环保局作出的文土环资罚决字[2015]236号行政处罚决定书。2、撤销文昌市政府作出的文府复决字[2016]1号行政复议决定。
另查，根据《中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅关于印发<文昌市人民政府职责转变和改革方案>的通知》[琼办发（2015）29号]精神，设置文昌市环保局，将原市国土环境资源局环境保护相关职责划转新组建的文昌市环保局。由于机构的调整，原文昌市国土环境资源局分为两个机构，即文昌市国土资源局、文昌市环保局。原由文昌市国土环境资源局作出的属于生态环境保护方面的行政行为，划由文昌市环保局负责。文昌市环保局于2016年2月挂牌办公。
一审法院认为：由于机构的调整，原文昌市国土环境资源局对原告所作处罚的职能划转新组建的文昌市环保局，被告文昌市环保局作为本案诉讼主体恰当。《建设项目环境保护管理条例》（下称条例）第十条规定：“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行政主管部门的，环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。海岸工程建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，经海洋行政主管部门审核并签署意见后，报环境保护行政主管部门审批。”据此，原文昌市国土环境资源局是当时文昌市行政辖区内的环境保护行政主管部门，是法律法规授权的组织，其对原告涉嫌环境保护违法行为进行行政处罚，没有超越职权。原告对原文昌市国土环境资源局处罚决定书上所认定的违法事实、处罚的程序以及市政府的复议程序没有异议。双方争议的焦点是原文昌市国土环境资源局对原告所作行政处罚决定的法律适用是否正确。
《条例》第十六条规定“建设项目需要配套的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格。该建设项目方可正式投入生产或者使用。”《条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处1０万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；（二）……”《条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处1０万元以下的罚款。”
原告位于文昌市会文镇冯家湾旅游区三更峙地段建设的海水养殖项目中存在两个违法行为：1、未向环保部门申请办理环境影响评价文件手续；2、该项目需要配套建设的环境保护设施未建成，主体工程正式投入生产使用。原告认为其未办环境影响评价文件手续，原文昌市国土环境资源局应根据《条例》第二十四条规定进行处罚。本院认为，这个问题全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会于2007年3月21日以法工委复[2007]2号《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》有明确规定：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照环境影响评价法第三十一条、建设项目环境保护管理条例第二十八条的规定作出相应处罚。”
《条例》第二十四条、第二十八条针对不同的违法行为分别设立处罚类型，做为环境保护行政主管部门可根据行政管理相对人不同的违法行为适用相应法律进行处罚。在本案中，文昌市生态环境保护局只针对涉案项目需要配套建设的环境保护设施未建成，主体工程正式投入生产使用这个违法行为依据《条例》第二十八条规定责令原告停止生产，该处罚适用法律是正确的。
原告认为其海水养殖项目为国家863计划，是经文昌市建设局、文昌市海洋与渔业局验收后合法使用的。本院认为，原告在建设海水养殖项目之前我国相关法律对该类型项目需办理环境影响评价文件手续已有硬性规定，原告的养殖项目未经办理环评审批手续，其投产使用是属于违反环境保护“三同时”制度的违法行为。由于原告环境保护设施未建成主体工程投入生产已达十多年，对冯家湾旅游区海洋环境造成侵害的时间较长。冯家湾旅游区是我省海洋环境污染治理的重点，原文昌市国土环境资源局从环境治理紧迫性上进行考量，责令原告停止生产并无不当。
据此，原文昌市国土环境资源局对原告进行的处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确；被告文昌市人民政府复议维持处罚决定程序合法，适用法律正确。原告诉请理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告康达公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告康达公司负担。
康达公司不服，向本院上诉，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、文昌市环保局选择性地向上诉人做出的文土环资罚决字[2015]236号行政处罚决定，违背了行政处罚必须遵循公正的原则。根据上诉人提供的证据，清楚地看出，上诉人位于文昌市会文镇冯家湾旅游区三更峙建设的海水养殖项目，不仅是在具有养殖用途的土地上建造的，而且该项目属于国家“863”计划项目，是国家科技部、海南省科技厅重点扶持的项目，并且是通过文昌市建设局和文昌市海洋和渔业局验收合格后才投产的。与之同时，上诉人还为涉案项目建设三级化粪池，对养殖废水进行处理，在养殖过程中均采取生态养殖（活菌），未添加药剂，对海水污染程度极小。但在与涉案项目毗邻的，无论是前后，还是左右，均是建设大小不一的海水养殖场，有的距离海岸线可能不足200米，有的规模大于涉案项目，而这些养殖场均属于“无环评、无报批、无报建、无配套设施”以及擅自改变土地用途，肆意排污等等的海水养殖项目。文昌市环保局却对这些养殖场存在的上述问题视若无睹，不予处罚，只是选择性地针对上诉人做出文土环资罚决字[2015]236号行政处罚决定，可见，文昌市环保局在执法的过程中存有“执法不一，同样案情，不同对待”的情形，与《行政处罚法》第四条规定“行政处罚遵循公正的原则”相违背。二、文昌市环保局做出责令上诉人的涉案项目停止生产的处罚，有悖于行政处罚的精神。虽然涉案项目存有未进行环评报批、未办理环评验收等行为，但上诉人是早在2001年时，为了落实国家“863”计划就开始建设与经营涉案项目的，并且办理了营业执照等相关证件。直至文昌市环保局2015年11月查处涉案项目时，上诉人已经生产长达约15年之久，为发展本地海水养殖业和解决本地农民就业生计做出巨大贡献。文昌市环保局在没有证据证明涉案项目对冯家湾旅游区海洋环境是否造成“严重”程度污染的情形下，仅以涉案项目未建配套设施，根据《条例》第28条规定，做出责令上诉人停止生产的处罚。停止生产将意味着把上诉人推向停业破产的局面，给上诉人造成了极为过度的不利影响。与行政处罚既要保证行政管理目标，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的损害的精神相悖。因为，就本案而言，文昌市环保局根据上诉人存有未进行环评报批的行为，按照《条例》第24条规定，责令上诉人限期补办环评审批手续，进行整改等处罚，完全达到对冯家湾旅游区海洋环境的治理。综上，文昌市环保局对上诉人做出的文土环资罚决字[2015]236号行政处罚，违背了行政处罚法关于遵循公正的原则，同时与行政处罚既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益之精神相悖，是错误的。因而，文昌市人民政府做出的文府复决字[2016]1号行政复议决定，维持[2015]236号行政处罚，以及一审法院驳回上诉人请求撤销的判决，同样是错误的，应当予以撤销。
文昌市环保局辩称：一、被答辩人建设的海水养殖场项目需要配套建设的环境保护设施未建成完善且未经验收合格，擅自投入生产，该行为违反法律规定，答辩人依法有权进行处罚。
根据答辩人提交的证据1及被答辩人的《行政上诉状》，被答辩人承认涉案海水养殖场2001年投入建设并于同年投入养殖，但是该项目需要配套建设的环境保护设施未建成。2、被答辩人的行为违反法律规定，答辩人作为环境保护行政主管部门，依法有权对被答辩人的违法行为做出行政处罚。二、被答辩人的上诉理由缺乏法律依据和事实根据。1、答辩人作出的行政处罚没有违背公正的原则，如前所述，被答辩人存在违法行为，答辩人在法律规定的处罚幅度内对被答辩人作出行政处罚，公正合法；与涉案海水养殖项目毗邻的其他养殖场与本案不具有关联性，如其他养殖场存在违法行为，答辩人将另案处理，但不影响答辩人对上诉人作出的行政处罚。2、答辩人作出责令上诉人停止生产的行政处罚符合行政处罚的精神，根据《条例》第28条的规定，就被答辩人的违法行为，答辩人作为环保行政主管部门应当责令停止生产，可以并处10万元以下罚款。在本案中，答辩人责令被答辩人停产，并处以3万元的罚款的行政处罚符合法律规定，同时兼顾行政行为合理性的原则。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉请求缺乏事实根据与法律依据，恳请法院依法驳回。
文昌市政府辩称：一、文昌市环保局作出的文土环资罚决定字[2015]236号《行政处罚决定书》符合法律规定，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。1、被答辩人的养殖场在投产前未向环境保护行政主管部门申请办理环境影响评价文件手续，在项目需要配套污染防治设施未经环境保护行政主管部门验收合格的情况下投入生产，违反了《环境影响评价法》、《条例》等相关法律法规的规定，文昌市环保局作出涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，行政行为程序合法，被答辩人对文昌市环保局作出处罚所依据的事实和处罚程序均无异议。2、《环境影响评价法》第二十五条、《条例》第十条、第十六条、第二十三条等相关法律法规明确规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或使用。文昌市环保局认定被答辩人的海水养殖行为违反前述法律规定，并根据《条例》第二十八条规定责令被答辩人的海水养殖场项目停止生产，并处以3万元罚款的行政处罚行为，适用法律正确。二、答辩人作出的文府复决字［2016］1号《行政复议决定书》符合法律规定，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。三、被答辩人的上诉理由不成立，依法应当驳回其上诉请求，维持一审判决。1、被答辩人建设投产的海水养殖项目是否属于国家“863”计划项目以及此项目投产时间的长短均不能成被答辩人逃避法律责任的理由。2、被答辩人自2001年投产养殖至今，既未建设需要配套建设的环境保护设施，更未办理建设项目环境影响报告书等环评手续。一直以来，被答辩人的生产污水未经环保设施处理就排入大海，对周边海洋环境造成侵害的时间长达十五年之久，必须责令被答辩人停产。文昌市环保局责令被答辩人停产的处罚决定合理合法，不存在被答辩人所谓的暴力行政情形，被答辩人的上诉理由不成立。3、建设项目需要配套建设的环保设施未建成，主体工程正式投入生产或者使用的违法行为与未向环保部门申请办理环评手续的违法行为是两个独立的违法行为，环保部门可以依法分别进行处罚。责令停产与限期补办环评手续是两种不同的处罚结果，两者之间并无矛盾，被答辩人认为仅应当对其作出限期补办环评手续的上诉理由不成立。综上所述，被答辩人建设的海水养殖场在配套建设的环保设施未建成完善且未经验收合格的情况下擅自投产的行为违反法律规定，文昌市环保局作出的涉案《行政处罚决定书》符合法律规定。答辩人作出的涉案《行政复议决定书》符合法律规定。一审判决认定清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。被答辩人的上诉理由不成立，应依法驳回其上诉请求。
本院二审期间，上诉人围绕上诉请求依法提交了证据一份，即文昌市环保局于2016年8月30日向康达公司发出的《关于开展清理整治环保违法违规建设项目工作的通知》，以证明文昌市环保局重新做出对涉案行为的处罚，要求上诉人进行整改，与文土环资罚决定字[2015]236号《行政处罚决定书》关于责令上诉人停产相矛盾。本院组织当事人进行了证据交换和质证。文昌市环保局的质证意见是：真实性无异议，但关联性和证明内容有异议，认为该通知只是要求上诉人整改，与原来的处罚不予盾。文昌市政府的质证意见是：同意文昌市环保局的质证意见，另，涉案处罚决定书是责令上诉人停产，并不是关闭该养殖场，上诉人停产整改并符合环评后再继续生产，所以，文昌市环保局通知上诉人整改与处罚决定不冲突。本院认定如下：本案是对被上诉人的行政行为合法性进行审查，涉案行政处罚决定责令上诉人停止生产，目的是让企业通过停产整改合格后继续生产，因此，文昌市环保局作出处罚决定后，又通知上诉人整改并不矛盾，故该证据与本案无关联性，对该证据本院不予采信。
双方当事人对一审判决认定的事实均无异议。二审查明的事实及对证据的认证与一审判决一致，对一审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是：被上诉人文昌市环保局作出的处罚决定是否存在显失公正或明显不当的情况。环境保护系全人类的共同责任，不能以纵容环境污染为代价来保护企业的利益，不能为了上诉人的利益而损害公共利益，上诉人关于文昌市环保局的处罚导致其利益受到损害的上诉理由不成立；上诉人诉称文昌市环保局存在选择性执法对其进行处罚，却未能提供充分证据予以佐证，该诉请理由缺乏证据支持，不能证明文昌市环保局作出的处罚决定存在显失公正或明显不当的情况。文昌市环保局作为环境保护职能部门，根据上诉人养殖场项目在未办理环境影响评价审批手续、建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格的情况下，擅自建成投产的事实，依据《建设项目环境保护管理条例》相关规定，对被上诉人作出处罚，该行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。文昌市政府作出的文府复决字［2016］1号《行政复议决定书》亦并未不当。
综上所述，康达公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海南文昌康达实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 林 敏
审判员 王东史
审判员 蔡于干
二〇一六年九月二十二日
书记员 闫海宁
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；