福建省厦门市思明区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）思行初字第139号
原告潘爱民，男，1974年3月30日出生，汉族，住厦门市翔安区。
被告厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市思明区湖滨中路518号。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人吴志坚，厦门市国土资源与房产管理局副局长。
委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。
第三人厦门市土地开发总公司，住所地厦门市湖里区同益路9号地产大厦。
法定代表人何心铭，副总经理。
委托代理人张君、丘洁，福建天衡联合律师事务所律师。
第三人厦门市农业机械监理所，住所地厦门市思明区莲前西路***号。
法定代表人杨强，所长。
委托代理人方耀存、方军豪，福建信海律师事务所律师。
原告潘爱民不服被告厦门市国土资源与房产管理局不予受理行政裁决一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，因厦门市土地开发总公司（以下简称“土地开发总公司”）、厦门市农业机械监理所（以下简称“农机所”）与本案存在法律上的利害关系，遂依法通知其作为第三人参加诉讼。本案依法由审判员谌福荣担任审判长，与代理审判员简振环、人民陪审员陈蘋萍共同组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告潘爱民，被告厦门市国土资源与房产管理局委托代理人吴志坚、伍毓锟、第三人厦门市土地开发总公司委托代理人张君与第三人厦门市农业机械监理所委托代理人方耀存、方军豪到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告潘爱民诉称，1.原告系涉案被拆迁房屋的公房承租人，第三人土地开发总公司未予以拆迁补偿安置。原告居住在第三人农机所（原厦门市农业科学研究所）的职工宿舍楼，位于厦门市思明区莲前西路702号，该房屋属于单位的自管公房，并非如被告所说属于没有合法批建手续的建筑，原告一直免费使用该房屋，直至1995年房改，第三人农机所开始按廉租房的租金标准向原告收取房租，原告系该公房承租人。2006年5月11日，第三人土地开发总公司发布《关于2005C48、2006C11、2006C12号政府储备用地一期地块房屋拆迁通告》（厦国土房拆（2006）29号），原告所居住的职工宿舍楼属于该拆迁地块，但第三人土地开发总公司与第三人农机所在原告不知情的情况下签订拆迁补偿协议。直至2013年1月1日，第三人农机所通知搬迁时，原告才得知上述事实。原告作为涉案被拆迁房屋的承租人，未得到应有的拆迁补偿安置。原告不服，向被告申请裁决，被告却不予受理。2.被告作出的不予受理决定适用法律错误。被告以原告“并非适格的拆迁当事人，无权提出房屋拆迁纠纷裁决申请”为由作出不予受理决定，依据是《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》（以下简称《裁决办法》）第三条、第十五条的规定。原告认为，被告所适用的《裁决办法》是2007年2月1日才正式实施，而本案所涉被拆迁房屋的拆迁通告是2006年5月11日发布的，应当适用2003年1月1日实施的《福建省房屋拆迁纠纷裁决暂行办法》（以下简称《裁决暂行办法》）的相关规定。同时依照《裁决暂行办法》第三条、第四条的规定，原告作为涉案被拆迁房屋的承租人，是适格的拆迁当事人，对城市房屋拆迁补偿方式和补偿金额等事项达不成协议而发生纠纷的，有权向被告申请裁决。原告提出行政裁决申请合法合理，被告以原告并非适格当事人为由不予受理，适用法律错误。
综上所述，原告认为，被告作出的不予受理通知书认定事实与实际不符，与法律相悖，请求依法撤销被告作出的不予受理通知，对原告提出的申请予以受理，同时要求判令第三人土地开发总公司的行为存在违规，应对原告进行拆迁房屋安置，并赔偿原告临时安置补助费及搬迁补助费。
原告为支持其诉讼请求，提供以下证据予以佐证：
1.行政复议决定书；
2.不予受理通知书；
证据1-2证明：被告不予受理裁决申请的事实存在。
3.政府拆迁通告；
证据3证明：拆迁通告发布于2006年，原告居住的房屋在拆迁范围内，但是第三人土地开发总公司没有在原告居住房屋张贴具体通知，也没有与原告协商拆迁事宜。
4.《厦门日报》2010年10月1日刊《市公房管理中心：居民拥有厦门户籍买保障房无收入限制》报道；
证据4证明：厦门市公房管理中心副主任李安明访谈确认，“按公房的租金标准承租单位房子的，就属于承租单位自管公房，应算为有房户”；原告承租的廉租房属于单位自管公房，拆迁时应当得到房屋安置。
5.第三人农机所关于申请加层建单身宿舍的报告；
证据5证明：第三人农机所向财政部门申请资金，用于建造职工宿舍楼，即原告现所居住的房屋，原告居住的房屋是住宅性质。
6.厦门市人民政府关于农科所片区土地收储有关问题的会议纪要（（2011）333号）；
证据6证明：政府会议纪要明确指出，由第三人土地开发总公司按照现行拆迁政策实施农科所职工宿舍补偿工作，但其并没有对原告进行安置，同时第三人农机所也没有遵照会议精神将临时过渡房安排给原告，反而安排给非拆迁的其他职工。
7.第三人农机所所长（主任）办公会议纪要；
证据7证明：第三人农机所要求原告限期一个月内搬迁，逾期将采取断水断电的强硬措施，明显违反现行拆迁条例。
8.通知书（落款时间分别为2012年12月31日、2013年3月8日）；
证据8证明：第三人土地开发总公司与第三人农机所在没有与原告协商沟通的情况下，强制要求原告搬迁，第三人农机所单方中止与原告之间承租关系的行为是无效的。
9.厦门市农科所收据；
证据9证明：原告所住房屋是公房性质，原告按照单位管理规定按时交纳租金和水电费，故原告与第三人农机所存在租赁关系。
10.被拆迁职工宿舍周边及内部情况图片；
证据10证明：原告住处是按住宅设计，结构完整，有独立的水电表，使用的是居民照明电。
11.证人证言；
证据11证明：原告2006年10月前居住在莲前西路702号（原农科所生物技术综合楼职工宿舍），2006年BRT项目征迁时未安置。
12.A、B地块拆迁、征地补偿明细表；
证据12证明：第三人土地开发总公司与农机所签订的协议中，就原告所居住的楼房共计851平方米的产权房进行补偿，但二第三人并未用于对原告的安置。
13.第三人农机所班子联系会纪要（（2013）1号）；
证据13证明：第三人农机所利用行政职权强迫拆迁安置的违法事实。
14.第三人农机所关于印发《职工临时过渡居住房使用管理办法》的通知（厦农机监（2012）22号）；
证据14证明：第三人土地开发总公司与农机所并未对原告进行补偿安置，反而制定与相关规定不符的《管理办法》，原告有权不遵守执行。
15.厦门市农业科学研究会与推广中心主任办公会会议纪要（第4期）；
证据15证明：员工宿舍一直都是以廉租房性质存在。
16.龙山桥农环站职工临时过渡居住房有偿使用金；
证据16证明：原告等多名拆迁承租人没有优先分配到临时过渡房，且过渡房未经有关部门审批，属办公楼改住房，不能作为临时过渡房。
17.《厦门市住房分配管理办法》；
证据17证明：原告住宅是单位根据政策解决职工住房分配所得的合法住宅。
18.信访事项处理答复意见书；
证据18证明：在农科所片区拆迁安置中，有相似身份人员得到政府安置，而原告未得到任何补偿安置。
被告厦门市国土资源与房产管理局辩称：1.原告并非裁决申请的适格主体。《裁决办法》第三条规定，拆迁当事人应为拆迁人或被拆迁人，同时第九条第（一）项规定，裁决的申请人必须是拆迁当事人即拆迁人或被拆迁人，故根据《裁决办法》第十五条第一款第（二）项的规定，申请人非拆迁当事人的，被告应不予受理裁决申请。另外，讼争被拆迁的第三人农机所临时宿舍楼属于没有合法批建手续的建筑，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，原告与第三人农机所的所谓租赁关系并非合法的租赁法律关系，不能以承租人的身份作为拆迁法律关系的当事人参与拆迁补偿安置或申请拆迁行政裁决。2.第三人农机所已就宿舍楼与第三人土地开发总公司签订拆迁补偿安置协议，由于原告等员工并非本案的拆迁法律关系当事人，没有资格作为补偿安置的对象，故双方约定由第三人农机所负责清理临时居住人员，而非进行“拆迁安置”。原告等员工搬迁后，如何解决其住宿问题是第三人农机所的内部事务而与拆迁无关，原告不能据此提起拆迁行政裁决。同时，根据《裁决办法》第十五条第（三）项的规定，已达成拆迁补偿安置协议的，不属于行政裁决的受理范围。
综上，原告的起诉事由系对法律的曲解，其实质上不符合行政裁决的申请要件，被告作出的不予受理决定符合有关法律法规的规定，应予以维持。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告收到本院应诉材料后，向本院提供了以下其作出被诉具体行政行为的证据：
1.补充协议书；
证据1证明：第三人土地开发总公司已经与第三人农机所就涉案被拆迁房屋的拆迁补偿安置签订了补充协议书，故本案属于不予受理行政裁决的情形。
第三人土地开发总公司述称：1.第三人土地开发总公司根据（2011）333号《关于农科所片区土地收储有关问题的会议纪要》，于2012年7月3号与第三人农机所就包含涉案被拆迁房屋在内的851.98平方米的无产权地上建筑物签订的补充协议书合法有效。签订该协议之前，第三人土地开发总公司并不知道原告系涉案被拆迁房屋的临时居住人员，原告也从未告知第三人土地开发总公司。2.根据现有证据材料，原告仅仅是涉案被拆迁房屋的临时居住人员，并无证据表明原告系讼争房屋的实际承租人。故原告不是适格的拆迁当事人，无权要求第三人土地开发总公司对其进行拆迁安置。且补充协议书明确约定，交地时第三人农机所确保该地块权属清楚。本案原告之纠纷，应由第三人农机所全面负责解决。综上，请求驳回原告诉讼请求。
第三人土地开发总公司未向本院提供证据。
第三人农机所同意被告的答辩意见。此外第三人农机所还认为：1.涉案被拆迁房屋是作为单位生产经营办公的配套用房设计的，其用地性质系农业科研用地，而非住宅用地；且该大楼是未经有关部门批准的临时建筑，属于无产权的非住宅房屋，不可能存在福利房的性质。原告就第三人农机所以福利分房的形式分配给其房屋的辩称理由并无事实依据。2.第三人农机所涉案被拆迁房屋被拆迁所获的补偿安置款已专项用于职工宿舍新址的装修，用以解决包括原住临时宿舍内现尚无住房又符合临时过渡条件的职工等之住宿问题。综上所述，原告的诉请没有事实和法律依据，请求依法驳回。
第三人农机所向本院提交如下证据：
1．关于成立厦门市农业科学研究与推广中心和人员编制问题的批复（厦委编（2005）28号）；
2．关于厦门市农业科学研究与推广中心理名的批复（厦委编（2008）28号）；
证据1-2证明：中共厦门市委机构编制委员会于2005年5月19日下发厦委编（2005）28号文件批复，决定将原厦门市农业科学研究所、厦门市农业技术推广中心、厦门市绿色食品发展中心和厦门市农业机械监理所整合为厦门市农业科学研究与推广中心。后于2008年4月3日又以厦委编办（2008）28号批复，同意厦门市农业科学研究与推广中心理名为厦门市农业机械监理所。
3．征地补偿协议书（厦土总协（2007）247）；
4．农科所地上物补偿清单（A5地块）及红线图；
5．厦门市农业科学研究与推广中心温室及部分构筑物拆迁补偿评估报告书摘要；
6．厦门市人民政府专题会议纪要（（2011）333号）；
7．补充协议书；
8．农科所地上物补偿清单（A5地块851.98M2）及红线图；
证据3-8证明：第三人土地开发总公司与第三人农机所分别于2007年4月10日就政府储备（原农科所）用地项目A5地块签订了征地补偿协议书，同时根据专题会议纪要精神，双方又就上述地块上建筑面积为851.98平方米的无产权地上建筑物签订了补充协议书，第三人农机所将所获得补偿款专项用于职工宿舍新址（即龙山桥农环站职工临时过渡居住房）装修。
9．第三人农机所对案外人王光强的通知；
10．第三人农机所对原告的通知及照片；
11．案件受理通知书；
证据9-11证明：在原农科所试验大楼居住的，与原告居所相邻的案外人王光强已按第三人农机所的通知要求，搬入上述职工宿舍新址，而第三人农机所曾通知要求原告腾空所占用试验大楼的房屋并予以归还，按规定程序申请职工临时过渡居住房。但原告至今不配合，第三人农机所也已就请求原告返还两间宿舍等事宜依法提起民事诉讼。
12．国有土地使用证（厦国用（94）字第296号）；
证据12证明：国有土地使用权证中明确记载第三人农机所试验大楼所属的该地块用途为“农业科研用地”，非住宅用地。
经庭审质证，各方发表质证意见如下：
对于原告提供的证据1-3、6、8，被告提供的证据以及第三人农机所提供的证据1-8，各方对其真实性均无异议，本院予以确认。
对于原告及第三人农机所提供的其他证据，本院分析认为，本案审查的是被告作出不予受理决定是否合法，至于涉讼房屋是否属于公房性质、原告是否是合法承租人以及涉讼房屋拆迁过程中是否要对原告进行拆迁补偿安置的问题与本案不具有关联性，相关证据及依据本院不予评判。
经审理查明，原告系第三人农机所（原厦门市农业科学研究与推广中心）职工，居住在涉讼被拆迁的单位职工宿舍楼。该宿舍楼位于2006年5月11日发布的厦国土房拆（2006）29号《关于2005C48号、2006C11号、2006C12号政府储备用地一期地块房屋拆迁通告》划定的拆迁范围内。
2007年4月10日、2012年7月3日，第三人土地开发总公司与第三人农机所就涉讼被拆迁房屋分别达成征地补偿协议及补充协议。
2012年12月31日、2013年3月8日，第三人农机所两次通知原告，要求其腾空房屋，并按规定程序申请职工临时过渡居住房。
2013年7月29日原告向被告提交裁决申请。被告经审查认为原告不属于适格被拆迁人，且拆迁人与被拆迁人已经达成补偿安置协议，其申请不符合裁决受理的要件，并根据《裁决办法》第十五条第一款第（二）、（三）项的规定，于同日作出不予受理决定。
原告不服，于2013年9月27日申请行政复议，厦门市人民政府于2013年11月7日作出行政复议决定，维持被告作出的不予受理决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《工作规程》）第三条规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。因此，被告作为本市城市房屋拆迁管理部门，负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作是其法定职责。
关于原告要求判令第三人土地开发总公司的行为存在违规，应对原告进行拆迁房屋安置，并赔偿原告临时安置补助费及搬迁补助费的诉讼请求，本院已另行作出裁定，在此不加赘述。
本案的争议焦点在于：被告依据《裁决办法》认定原告不属于适格的拆迁纠纷裁决申请人是否合法。
关于新旧法规适用的问题。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）第三部分规定，“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”。本案中，原告认为涉讼房屋拆迁通告发布的时间是2006年5月11日，被告应当适用《裁决暂行办法》的规定受理其提出的裁决申请。本院认为，是否受理原告的裁决申请属于程序问题，且讼争具体行政行为亦不属于《纪要》规定的三种除外情形，依据实体从旧、程序从新的法律适用原则，被告适用新法即《裁决办法》的相关规定作出是否受理决定并无不当。
应当指出的是，《工作规程》是由建设部于2003年12月30日公布，2004年3月1日正式施行的，属部门规章，而《裁决暂行办法》是由福建省建设厅于2012年12月31日公布、2003年1月1日开始实施的，属其他规范性文件。当规范性文件与部门规章的规定存在不一致时，应当优先适用部门规章的相关规定。关涉本案，《工作规程》第二条已经明确规定拆迁纠纷裁决申请人仅是指拆迁人和被拆迁人，而不包括房屋承租人。故无论是适用新法还是旧法，原告均不是适格的拆迁当事人，均不能申请拆迁纠纷裁决。
关于原告是否是适格的拆迁纠纷裁决申请人的问题。《裁决办法》第三条规定，“本办法所称当事人，是指城市房屋拆迁纠纷裁决涉及的拆迁人、被拆迁人”。可见，只有拆迁人与被拆迁人才是适格的裁决申请人。本案中，原告既不是拆迁人，亦不是被拆迁人。
同时，第三人土地开发总公司与农机所作为拆迁人与被拆迁人已经就涉案被拆迁房屋达成拆迁补偿协议，各方对此均无异议。《裁决办法》第十五条第一款第（二）、（三）项规定，“有下列情形之一的，裁决机关不予受理行政裁决申请：……（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的……”。故被告据此作出不予受理原告的裁决申请亦无不当。
综上，被告作出不予受理决定，事实清楚，适用法规正确。原告要求撤销被告作出的不予受理通知以及要求被告对原告提出的申请予以受理的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一项的规定，判决如下：
驳回原告潘爱民关于撤销被告厦门市国土资源与房产管理局作出的不予受理通知以及要求被告对原告提出的申请予以受理的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告潘爱民负担。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 谌福荣
代理审判员 简振环
人民陪审员 陈蘋萍
二〇一四年三月三十一日
书 记 员 胡婷婷
附件：本案所适用的法律法规
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不能成立的；
……