浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍越行初字第58号
原告吴建红。
委托代理人（特别授权代理）李吏民。
被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府，住所地绍兴市越城区灵芝镇小观村。
法定代表人陈继瑞。
委托代理人（特别授权代理）杨刚。
委托代理人（特别授权代理）史红江。
被告绍兴市越城区城市管理行政执法局，住所地绍兴市胜利东路285号。
法定代表人王小伟。
委托代理人（特别授权代理）樊德，成年。
原告吴建红诉被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府、绍兴市越城区城市管理行政执法局房屋行政强制一案，于2015年4月23日提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2015年5月18日公开开庭审理了本案，原告吴建红及其委托代理人李吏民，被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府委托代理人杨刚、史红江，被告绍兴市越城区城市管理行政执法局的法定代表人王小伟及其委托代理人樊德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府认为原告吴建红在绍兴市越城区灵芝镇立岱村地段违法搭建用房，违反了《中华人民共和国国土法》、《中华人民共和国规划法》、《越城区控违拆违工作方案》等相关规定，于2014年8月31日对该房屋进行了强制拆除。
被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1、越城区违法建设调查认定表，证明被拆房屋属于违法建筑；
2、《责令限期拆除违法建筑通知书》，证明在多次劝说无效的情况下，被告作出责令原告自行拆除违法建筑的通知；
3、《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十九条、第六十条、第六十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条、绍市委办发（2013）3号文件第六条第（一）点及第（四）点，系被告作出行政行为的依据。
被告绍兴市越城区城市管理行政执法局在法定期间内向本院提供了以下证据：
1、绍兴市镜湖新区管理委员会关于下达31省道北延工程房屋拆迁的任务书（镜委工【2011】3号），证明此任务是下达给灵芝镇政府的；
2、《责令限期拆除违法建筑通知书》，证明《责令期限拆除违法建筑通知书》是被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府作出的；
3、情况说明二份、补充情况说明一份，证明拆除行为是绍兴市越城区灵芝镇人民政府作出，其到现场只是绍兴市越城区灵芝镇人民政府要求协助的；
4、（2014）浙绍行初字第52号行政裁定书、（2015）浙行终字第8号行政裁定书，证明本案拆迁行为并非其实施，而是由绍兴市越城区灵芝镇人民政府组织实施的；
原告吴建红诉称，其在绍兴市越城区灵芝镇立贷村有合法承租及自建住宅公寓，房屋用地经过原绍兴县人民政府批准，为旧村改造住宅公寓及公共用地，面积为0.5公项，项目符合土地利用总体规划及村镇建设规划要求。因31省道北延绍兴至萧山段工程建设该片区房屋涉及征收，因补偿安置标准不合理，原告至今未签订补偿安置协议。2014年8月31日，在未接到任何通知的情况下，越城区领导宋国兴指挥500余人强行将原告承租及自建房屋拆除。原告向绍兴市中级人民法院起诉越城区人民政府强拆违法，经绍兴市中级人民法院及浙江省高级人民法院审理，认为涉案房屋是由被告灵芝镇政府组织实施强制拆除，灵芝镇政府是适格的被告。同时，原告认为越城区城市管理行政执法局参与了拆除原告房屋，是本案共同被告。原告认为，被告在实施强制拆除前，未对原告进行合理补偿，没有通知原告，没有听取原告意见，且在法定节假日实施强制拆除行为，其实体和程序均违法，故起诉要求确认强拆行为违法，诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了下列证据：
1、建设用地项目呈报材料“一书方案”、关于吴建红租赁立岱村村民委员会房屋合法性的说明，证明原告承租的房屋及自建房屋所使用的土地进行了审批，且符合当时的城乡规划；
2、镜湖新区房屋拆迁价格评估表及镜湖新区房屋拆迁调查表（无公章也无相关人员签字）、绍兴市镜湖新区管理委员会工作任务书（镜委工【2011】3号）、拆迁红线图，证明原告自建和承租的房屋在31省道北延工程范围之内，拆迁部门也对房屋进行了评估及价格的认定，但并未说明原告的房屋属于违法建筑，只是评估的价值明显低于市场价值，原告才没有与拆迁部门达成协议；
3、情况说明及补充情况说明各一份，（2014）浙绍行初字第52号行政裁定书、（2015）浙行终字第8号行政裁定书，证明被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府对原告自建及承租的房屋进行了强制拆除，是本案适格的被告；
4、照片一组109张，证明原告承租和自建的房屋被被告于2014年8月31日强制拆除，当日是法定节假日，违反《中华人民共和国行政强制法》禁止在法定节假日及夜间进行强制拆除的规定；
5、租赁合同一份及租赁费收据六张，证明涉案房屋及土地原告具有使用权；
6、绍兴市越城区人民政府行政复议决定书（越政复决字【2014】9号），证明《责令限期拆除违法建筑通知书》已被依法撤销。
被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府答辩称，一、被拆厂房系违法建筑。因31省道北延工程需要，原告厂房占用的集体土地列入征用范围。2014年8月29日，绍兴市国土资源局镜湖新区分局出具《越城区违法建设调查认定表》，认定被拆厂房未依法办理用地审批手续，用地属违法用地。同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条关于“乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”的规定，被拆厂房也未取得建设规划许可证，故被拆厂房系违法建筑。二、被告强制拆除厂房合法。被告多次劝说原告自行拆除违法厂房无效，于2014年6月17日作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，要求原告在2014年6月27日前自行拆除，但直至2014年8月30日原告仍未自行拆除，被告为了保证省重点工程的进度组织强拆，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定。故要求驳回原告的诉讼请求。
被告绍兴市越城区城市管理行政执法局答辩称，一、其作为本案的被告，主体资格不适格。2014年8月31日的强拆行为不是其所为，对此事其从未予以立案，也没有作出相应的执法文书，其到场只是因绍兴市越城区灵芝镇人民政府的要求进行外围协助警戒及维持现场秩序，并没有实施强制拆除行为。二、吴建红作为本案原告主体资格也不适格。2010年9月1日，原告吴建红与绍兴市越城区灵芝镇立岱村委会及村经济合作社签订房屋租赁协议，协议将立岱村公路西侧原家具厂房4间共计138平方米及2180.4平方米的批准用地租用给原告，租凭时间为2009年12月1日起至2014年11月30日止，故吴建红只享有被拆除建筑物在租赁期间的使用权，吴建红作为本案原告明显不当。故请求依法裁定驳回原告吴建红的起诉。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府提供的证据1，原告质证认为对证据三性均有异议。对真实性有异议，认为是先盖章后再写认定意见，两个签名的笔迹完全一致；对关联性有异议，认为该调查认定表不是一个正式的处理决定，也没有向原告送达，与客观事实不符，应属于无效；被告绍兴市越城区城市管理行政执法局质证无异议。本院认为该证据可以证明绍兴市国土资源局镜湖新区分局对涉案房屋系违法建设进行调查认定。证据2，原告对其真实性没有异议，原告于当天收到通知书，随后向越城区人民政府申请复议，越城区人民政府撤销了被告的《责令限期拆除违法建筑通知书》，故该通知书不能作为被告强拆原告房屋的依据；被告绍兴市越城区城市管理行政执法局质证无异议。本院认为该证据可以证明绍兴市越城区灵芝镇人民政府对原告作出了《责令限期拆除违法建筑通知书》的事实。证据3，原告质证对真实性无异议，但被告适用这些法律条文是错误的。原告是租赁村委的土地进行使用，经过村委会的同意也是允许建设相应的房屋，不适用《中华人民共和国土地管理法》；涉案房屋属于城市规划区，应当由城乡规划主管部门来作出认定，而非本案的被告，不适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；被告所适用的《浙江省违法建筑处置规定》不适用本案，涉案房屋属于在城市规划区范围内，由城乡规划主管部门作出相应的认定及处置。被告绍兴市越城区城市管理行政执法局质证无异议。
对被告绍兴市越城区城市管理行政执法局提供的证据1，原告质证对其关联性，合法性均有异议，此证据仅仅是下达的拆迁任务，由谁具体来组织实施强拆是不同的行为，故不能证明被告所要证明的目的；被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府质证无异议。本院认为该证据可以证明绍兴市镜湖新区管委会对灵芝、东浦人民政府下达了31省道北延工程房屋拆迁任务书的事实。证据2，原告质证意见与对绍兴市越城区灵芝镇人民政府提供的证据2的质证意见一致，并认为绍兴市越城区灵芝镇人民政府作出的决定，并不能排除绍兴市越城区城市管理行政执法局参加强拆原告房屋的事实；被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府质证无异议。本院认为该证据证明了绍兴市越城区灵芝镇政府对原告作出了《责令限期拆除违法建筑通知书》的事实。证据3，原告质证认为此证据恰恰说明了绍兴市越城区城市管理行政执法局是本案适格的被告，其在现场参与拆迁行为，并非是维持现场秩序；被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府质证无异议。本院认为该组证据能够证明绍兴市越城区城市管理行政执法局在拆迁现场起协助警戒及维持秩序等作用。证据4，原告对其真实性没有异议，对合法性有异议，二份裁定认定事实错误，越城区人民政府参与了涉案房屋的强制拆除，原告已经向最高人民法院提起了再审申请；被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府质证无异议。本院认为该证据能够证明二级法院已对拆迁主体进行了确认。
对原告提供的证据1，二被告均质证认为“一书方案”不能证明被强制拆除的房屋就在0.5公顷范围内，退一步讲，即使在0.5公顷范围内，用地单位是立岱村委，用途是住宅公寓，而现在拆除的房屋部分是村委建造，部分是原告建造，而且用途是厂房，根据法律规定，如果要变更用途或建造主体应该办理相应的手续，即使“一书方案”是真实的，仍然不能证明被拆房屋属于合法建筑；对于村委的情况说明，认为不符合相关法律规定，不能作为认定案件事实的证据，且村委无权进行认定，应由相关的国家机关来认定；绍兴市越城区城市管理行政执法局还认为恰恰能证明原告没有主体资格。本院认为该“一书方案”确定的用地单位为齐贤镇立岱村村民委员会，建设用地项目名称为旧村改造住宅公寓，与本案所涉房屋缺乏关联性；立岱村村民委员会的说明只能说明原告与立岱村经济合作社签订了相关租赁合同，不能证明原告所要证明的事实。证据2，二被告均认为对工作任务书及红线图的真实性没有异议。拆迁调查表及评估表的真实性有异议，上面没有评估单位的盖章及评估人员的签字，本案是确定行政拆除行为是否合法，该证据与本案没有关联性。本院认为，该证据缺乏形式要件，且与本案确认行政行为是否违法没有关联性。证据3，二被告质证均无异议，本院予以确认。证据4，二被告质证认为照片是原告自行制作，对真实性有异议，对拆除日期没有异议，但根据相关解释，其提到的节假日是指国庆元旦等，并不包括双休日。本院认为该组证据可以证明当时拆迁现场的相关情况。证据5，二被告均认为租赁合同是原告与立岱村委的租赁合同，同时绍兴市越城区城市管理行政执法局认为恰恰能证明原告不是适格的原告，应该是村委或者合作社。本院认为该证据能够证明原告与灵芝镇立岱村经济合作社签订相关租赁合同的事实。证据6，二被告质证均无异议，本院予以确认。
经审理查明，2014年6月17日，被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府作出编号为0050的《责令限期拆除违法建筑通知书》，告知原告吴建红于2014年6月27日前自行拆除位于越城区灵芝镇立岱村地段的违法搭建用房，否则将依法强制处理，并于当日将通知书送达给原告。2014年8月29日，绍兴市国土资源局镜湖新区分局作出越城区违法建设调查认定表，认定吴建红厂房未依法办理用地审批手续，属违法用地。2014年8月31日，被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府对该房屋进行了强制拆除。
同时查明，原告于2014年6月18日向绍兴市越城区人民政府提起行政复议，要求撤销绍兴市越城区灵芝镇人民政府作出的编号为0050的《责令限期拆除违法建筑通知书》，绍兴市越城区人民政府于2014年6月24日作出2014越政复决字【2014】2号不予受理决定书，吴建红不服，向绍兴市中级人民法院提起行政诉讼，绍兴市中级人民法院于2014年9月9日判决撤销2014越政复决字【2014】2号不予受理决定书，绍兴市越城区人民政府不服，向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2014年11月3日作出维持原判的裁定。绍兴市越城区人民政府于2014年12月10日对吴建红的行政复议申请重新立案受理，并于2015年2月27日作出越政复决字【2014】9号行政复议决定书，撤销了绍兴市越城区灵芝镇人民政府所作的编号0050《责令限期拆除违法建筑通知书》。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，结合双方陈述及原告提交的租赁合同等证据，涉案房屋的来源既有原告承租也有原告自建，原告与被拆房屋有利害关系，故吴建红之原告主体资格适格。关于被告绍兴市越城区城市管理行政执法局是否共同实施了涉案房屋拆除的行政行为，原告提供的证据，只能证明绍兴市越城区城市管理行政执法局工作人员曾出现在拆除现场，但原告未能进一步提供证据证明其工作人员在现场有拆违行为；而绍兴市越城区城市管理行政执法局提供的情况说明等证据，可以证实其在现场只是协助警戒维持秩序。且《责令限期拆除违法建筑通知书》上也只有被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府盖章，故原告认定绍兴市越城区城市管理行政执法局共同实施了涉案房屋拆除的行政行为依据不足。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故乡、镇人民政府拆除的必须是针对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建筑。本案中，越城区违法建设调查认定表已认定涉案房屋的土地未依法办理用地审批手续，属违法用地，原告提交的证据也未能有效证明涉案房屋已由相关部门进行了审批。但被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府未能提供证据证明涉案房屋是否在乡、村庄规划区内，退一步讲，即使涉案房屋在乡、村庄规划区内，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。对于涉案房屋的处置，被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府仅向原告送达了一份《责令限期拆除违法建筑通知书》，没有履行相应的公告等法定程序，且在原告提起复议期间即对涉案房屋实施了强制拆除，属程序明显违法。综上，原告吴建红起诉要求确认被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府拆除涉案房屋的行政行为违法，理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告吴建红对被告绍兴市越城区城市管理行政执法局的起诉。
二、确认被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府于2014年8月31日强制拆除原告吴建红位于越城区灵芝镇立岱村房屋的行为违法。
本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理]。
审 判 长 徐 虹
审 判 员 谢荣兴
人民陪审员 胡晓梅
二〇一五年五月二十二日
书 记 员 胡 萍
附：
一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。