上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪02行终720号
上诉人(原审原告)叶绍荣，男，1954年5月28日出生，汉族，住上海市杨浦区。委托代理人袁作东，上海明伦律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市杨浦区城市管理行政执法局，住所地上海市杨浦区。法定代表人封岩，上海市杨浦区城市管理行政执法局局长。委托代理人颜旭琳，女。被上诉人(原审被告)上海市城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人徐志虎，上海市城市管理行政执法局局长。委托代理人刘冬梅，女。原审第三人姚澄宇，男，1972年5月10日出生，汉族，住上海市杨浦区。上诉人叶绍荣因履行法定职责和行政复议决定一案，不服上海市静安区人民法院(2016)沪0106行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，叶绍荣和姚澄宇均系本市杨浦区控江路新凤城小区业主。本市控江路1500弄1－3号、5－12号房屋为新凤城迎宾馆用房，权利人为案外人上海杨浦国有资产经营有限公司(以下简称“杨浦国资公司”)。2014年6月起，杨浦国资公司将新凤城迎宾馆房屋租赁给案外人上海联创建筑设计有限公司(以下简称“联创公司”)使用。2014年8月21日，联创公司取得上海市杨浦区规划和土地管理局(以下简称“杨浦规土局”)核发的建设工程规划许可，建设项目为门面装修，建设位置为本市控江路1500弄1－3号、5－12号。因联创公司在装修过程中，进行加层改造、绿化及停车位改造，引起周边居民投诉。杨浦规土局接到居民投诉后，于2014年9月17日对联创公司擅自加层作出责令停止施工的通知。2015年1月27日，杨浦城管局接新凤城小区居民电话投诉，反映在控江路1500弄内有违章搭建。当日，杨浦城管局执法大队控江中队执法人员到现场调查，发现在控江路1500弄1－3号、5－12号范围内正在进行建设行为，原有房屋正在进行加层；依附原新凤城迎宾馆北侧外墙有一处正在搭建的建筑物，面积约90平方米。执法人员制作了现场检查笔录，绘制了现场情况示意图。同年1月30日，杨浦城管局向杨浦规土局发出案件协查函，要求杨浦规土局协助调查本市控江路1500弄1－3号、5－12号范围内的建设行为是否取得过建设工程规划许可。同年2月11日，杨浦规土局复函，本市控江路1500弄1－3号、5－12号范围内建设工程核发了立面装修建设工程规划许可。其他相关的需建项目，建设单位正在申请办理许可过程中。基于此，杨浦城管局对控江路1－3号、5－12号范围内的建设行为未作进一步调查处理。同年3月26日，叶绍荣等新凤城小区业主到杨浦城管局执法大队控江中队反映新凤城迎宾馆区域有违法建设行为。该中队城管队员接待了来访居民，并当场回复称上述情况应由规划部门处理。2015年5月4日，叶绍荣和姚澄宇向上海市城市管理行政执法局(以下简称“市城管局”)提出行政复议申请，请求责令杨浦城管局立即对杨浦区控江路1500弄1－3号、5－12号及周围绿地的违法建设行为进行查处，依法采取行政强制和行政处罚等措施并将上述违法行为的查处情况书面告知申请人。同年5月7日，市城管局书面要求叶绍荣和姚澄宇提供曾要求杨浦城管局履行法定职责的证明材料。2015年5月13日，叶绍荣和姚澄宇提交了对《补正行政复议申请通知书》的回复，称其申请不以曾经提出履行法定职责的要求为前置条件，并称已经多次向市、区绿化和市容管理局及杨浦城管局控江中队反映和投诉。2015年5月20日，市城管局再次书面通知叶绍荣和姚澄宇补充证据。2015年5月27日，市城管局收到叶绍荣和姚澄宇提交的致杨浦城管局的《立即制止违法建设行为的紧急呼吁》，落款时间为2015年5月3日，但未署名。2015年6月1日，市城管局向叶绍荣和姚澄宇发出《行政复议申请受理通知书》，向杨浦城管局发出《行政复议答复通知书》。2015年6月10日，杨浦城管局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年7月23日，市城管局决定延长行政复议审理期限，并书面通知复议当事人。2015年8月14日，市城管局因该案案情较为复杂、具有重大影响，决定中止行政复议案件的审理，并书面通知复议当事人。同年8月21日，杨浦规土局核发沪杨建(2015)FAXXXXXXXXXXXXXX号建设工程规划许可，建设项目为本市杨浦区控江路1500弄1-3、5-12号建设(加层)项目。2015年11月16日，市城管局通知当事人恢复行政复议案件的审理。同月30日，市城管局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)作出沪城管复决字(2015)第7号行政复议决定，驳回叶绍荣和姚澄宇的行政复议申请。叶绍荣不服，起诉要求法院确认杨浦城管局对杨浦区控江路1500弄1－3号、5－12号房屋及周围绿地的违法建设行为不作为的行为违法并责令其对违法建设行为依法进行查处以及撤销上述行政复议决定。原审法院认为，杨浦城管局系其辖区城管执法部门，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项的规定，有权依据相关法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚。2015年3月26日，杨浦城管局执法大队控江中队在接待叶绍荣等新凤城业主投诉联创公司违法搭建行为时，基于之前掌握的联创公司已经取得涉案地点范围内建设工程规划许可的情况，告知该案应由规划部门处理。就此，原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中，将违法建设行为划分为“未取得建设工程规划许可证”和“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”两种情形，杨浦城管局和市城管局认为《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项中擅自搭建行为指“未取得建设工程规划许可证”的行为，符合该条文的原意，原审法院予以采纳。杨浦城管局在2015年1月27日接居民投诉后所进行的调查中，已查明联创公司在涉案范围内实施了房屋加层和搭建行为，在要求规划部门协查中，亦被告知涉案范围内建设工程已取得建设工程规划许可，其他相关的需建项目，建设单位正在申请办理的过程中。且2014年9月17日，杨浦规土局曾对联创公司加层行为作出责令停止施工的通知，已对该公司未按照建设工程规划许可进行建设的行为实施了管理。杨浦城管局据此认定联创公司在涉案范围内的搭建行为应由规划部门处理，并在2015年3月26日当场答复叶绍荣等人，已经履行了行政管理职责。叶绍荣认为其投诉的内容还包括毁坏绿地等违法行为，但现有证据并不能证明其在2015年3月26日之前曾就该内容向杨浦城管局提出履职要求，故叶绍荣诉请杨浦城管局履行法定职责的理由不能成立，依法难以支持。市城管局收到行政复议申请书后，因叶绍荣和姚澄宇未提交曾要求杨浦城管局履行法定职责的证明材料而两次要求补正材料，符合《行政复议法实施条例》第二十九条的规定。市城管局在受理行政复议申请后，向杨浦城管局发出《行政复议答复通知书》，杨浦城管局也在规定的期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年8月14日，市城管局因该案案情较为复杂，且具有重大影响，为慎重处理，决定中止案件审理，并书面通知复议当事人，符合《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(八)项的规定。市城管局在恢复行政复议案件的审理后，于法定审理期限内作出行政复议决定，并予以送达，行政复议程序合法。原审遂判决：驳回叶绍荣的诉讼请求。判决后，叶绍荣不服，向本院提起上诉。上诉人叶绍荣上诉称：其多次要求杨浦城管局查处联创公司在新凤城小区进行加层改造、绿化及停车位改造的违法行为。杨浦城管局认为上诉人并没有向其提出查处破坏绿化违法行为的申请，且告知杨浦区控江路1500弄1-3、5-12号的违法建设行为属于杨浦规土局处理职责权限范围，长期不履行查处上述违法行为的法定职责。市城管局因案情较为复杂，决定中止案件审理，不符合《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(八)项的规定，行政复议程序违法。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院判决撤销原判，支持其一审时的诉讼请求。被上诉人杨浦城管局辩称：2015年1月，其已根据居民投诉对控江路1500弄新凤城迎宾馆存在违章搭建的行为进行了现场检查，并对该范围的建设行为，向杨浦规土局发函协助调查。经调查，控江路1500弄1-3、5-12号范围内建设工程，杨浦规土局核发了立面装修规划许可，其他相关需建项目，建设单位正在申请办理过程中。叶绍荣等人于2015年3月26日向其投诉控江路1500弄1-3、5-12号存在违法建设行为。杨浦城管局基于上述调查情况，告知叶绍荣等人违法建设行为由规划部门进行处理。此前，杨浦城管局并未收到上诉人关于破坏绿化行为的投诉，故不存在不履行法定职责的情况。原审法院判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市城管局辩称：其受理了上诉人的行政复议申请后，因案情复杂，影响重大，经延长审理期限，于2015年8月14日决定中止审理。2015年11月16日，市城管局恢复行政复议审理，并于同年11月30日，作出被诉行政复议决定，驳回叶绍荣和姚澄宇的行政复议申请。被诉行政复议决定程序合法，请求法院判决驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，杨浦城管局具有对向其提出的履行法定职责的申请进行答复的法定职责。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第(八)项之规定，市和区、县城管执法部门依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。本案中，2015年3月26日，杨浦城管局接到叶绍荣等人反映杨浦区控江路1500弄1-3、5-12号存在违法建设行为，要求其履行查处的法定职责的申请。杨浦城管局经审查，发现其于2015年1月曾接受居民投诉涉案区域内有违章搭建，经现场检查和杨浦规土局协助调查，该区域除门面装修已取得建设工程规划许可外，其他相关的需建项目，建设单位正在申请办理建设工程规划许可中。杨浦城管局故基于2015年1月的调查，答复叶绍荣等人，杨浦区控江路1500弄1-3、5-12号区域内的建设行为属于规土部门处理职责权限范围。鉴于在杨浦区控江路1500弄1-3、5-12号区域内，杨浦规土局于2014年8月21日向联创公司核发了门面装修的建设工程规划许可，对于联创公司在该处屋顶加层的施工行为，于2014年9月17日作出责令停止施工的通知，又于2015年8月21日向联创公司核发了杨浦区控江路1500弄1-3、5-12号改造(加层)项目的建设工程规划许可，且该范围内工程尚未进行竣工验收等情况，杨浦城管局于2015年3月26日针对叶绍荣等人的反映当场作出的答复，并无不当。针对上诉人提出的其多次要求杨浦城管局查处联创公司破坏绿化违法行为而杨浦城管局未履行法定职责的主张，本院认为，并无证据证明2015年3月26日及之前叶绍荣曾向杨浦城管局明确提出上述要求履行法定职责的申请，故杨浦城管局不存在针对叶绍荣反映的联创公司破坏绿化行为不履行查处法定查处职责的情形。市城管局具有作出被诉行政复议决定的法定职权，其受理上诉人的行政复议申请，经中止后恢复审理，并在法定延长期限内作出被诉行政复议决定，行政复议程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人叶绍荣负担。本判决为终审判决。
审 判 长 李金刚
审 判 员 张 璇
代理审判员 沈 丹
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 王雅燕
附：相关法律条文
附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……