湖南省炎陵县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）炎法行初字第10号
原告戴燕，女，1993年3月16日出生，汉族，住炎陵县。
委托代理人戴见清，男，1966年4月6日出生，汉族，住址同原告，系原告父亲，代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代收法律文书，提起上诉。
被告炎陵县住房和城乡建设局，住所地炎陵县。
法定代表人潘强，该局局长。
委托代理人刘彩东，男，汉族，1973年5月5日出生，炎陵县住房和城乡建设局干部，代理权限为一般代理。
委托代理人龙怀中，男，汉族，1974年8月22日出生，炎陵县住房和城乡建设局干部，代理权限为一般代理。
第三人炎陵和一置业有限公司，住所地炎陵县。
法定代表人尹德和，该公司董事长。
委托代理人周炯，男，1980年7月28日出生，汉族，炎陵和一置业有限公司职员。代理权限为全权代理。
原告戴燕诉被告炎陵县住房和城乡建设局（以下简称住建局），第三人炎陵和一置业有限公司（以下简称和一公司）城乡建设行政登记一案，本院受理后依法组成合议庭，于2015年1月16日公开开庭审理。原告戴燕委托代理人戴见清、被告委托代理人刘彩东、龙怀中，第三人委托代理人周炯等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告炎陵住建局于2013年12月26日对和一公馆1栋楼房进行建设工程竣工验收备案。2014年6月3日，原告以第三人逾期交房为由向本院提起民事诉讼。2014年8月29日，原告在民事案件诉讼过程中得知被告为第三人进行竣工验收备案。但被告在同意备案时，备案资料并不齐全，缺乏规划、公安消防、环保等有关部门的验收合格资料。为此，原告于2014年10月21日对被告的备案登记行为向本院提起行政诉讼。
被告炎陵县住建局在举证期限内向本院提交其作出备案登记行为的证据有：
1、《国务院关于取消第二批项目和改变一批审批项目管理方式的决定》（国发﹤2003﹥5号）附件第76项。拟证明建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》中规定的“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为“告知性备案”；
2、中华人民共和国住房和城乡建设部关于修改《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》的决定（建设部令第78号）。拟证明工程竣工验收备案的主要资料是建筑工程竣工验收报告，同时取消了公安消防的认可文件或者准许使用文件的规定；
3、《建设工程竣工验收备案表》。拟证明备案行为只是对工程竣工验收报告及其他验收资料进行登记、收讫，对当事人的权利义务无实际影响，未对当事人的权利义务形成确认；
4、工程竣工验收报告。拟证明建设、勘察、设计、施工、监理单位五方责任主体对房屋建筑的合格性评审结论，是备案的主要内容；
5、《公安部关于修改建设工程消防监督管理规定的决定》（公安部令第119号）。拟证明住宅小区并非大型人员密集场所和其他特殊建设工程，可以不要取得消防验收合格的证明文件；
6、《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第十六条之规定。拟证明第三人进行竣工验收所需提交的有关资料；
7、《炎陵县商品房（预）销售合同》。拟证明第三人向原告约定的交房条件是房屋经验收合格；
8、工程竣工验收申请表。拟证明工程竣工验收前规划部门出具了规划验收合格的意见。
原告戴燕诉称：2012年，原告戴燕与第三人和一公司签订了一份商品房（预）销售合同，购置了第三人和一公司建设开发的和一公馆1栋1102室住房一套，合同约定公司于2013年10月1日前将经验收合格的商品房交给原告。合同签订后，原告全面履行了义务。2013年10月初，第三人电话通知原告收房。原告到第三人交房现场后发现第三人所交房屋并不具备合同约定的交付条件，拒绝了第三人的交房要求。原告于2014年6月3日以第三人迟延交房违约为由向本院提起民事诉讼。在民事诉讼过程中，原告发现被告于2013年12月26日为第三人建设开发的和一公馆1栋楼房进行了竣工验收备案登记。原告经了解得知，被告进行备案时，消防、规划等部门还没有验收。原告诉至本院，要求确认被告的竣工验收备案行为违法。原告向本院提交证据有：
1、备案登记表（2013年12月26日）。证明备案登记行为违法，资料不齐；
2、炎陵县公安消防检查结果告知书（2012年7月13日）。证明备案必须有消防验收合格的资料；
3、规划回复。证明炎陵县规划局在2014年3月28日时还没有进行规划验收；
4、买卖合同1份。拟证明原告有主体资格，具有利害关系，同时证明房屋需经综合验收合格后方能交付。
被告炎陵县住建局辩称：一、答辩人为和一公馆1栋建设工程竣工验收备案行为符合法律法规规定。第三人和一公馆工程竣工验收备案时，已向答辩人提交了工程竣工验收表、工程竣工验收报告及相关验收资料，施工单位签署的工程质量保修书、施工许可证、住宅质量保证书、住宅使用说明书、工程质量监督报告等材料，并在相关部门对该工程认可使用的情况下，依法进行了备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款（三）项取消了公安消防的认可文件或者准许使用文件的规定，而住宅小区并非第五条第一款（四）项规定的大型人员密集场所和其他特殊建设工程，按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程验收备案管理办法》的规定是可以不要取得消防验收合格的证明文件。根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，建设工程竣工验收备案是以单位建筑为主体进行备案，规划部门在一栋单体建筑完成后无法对其整个小区的外观、容积率、绿化率等进行确认；二、建设工程竣工验收备案行为不具有可诉性。1、备案行为只是对工程竣工验收报告以及其他验收资料进行登记、收讫，对当事人的权利义务没有实际影响，不会对当事人的权利义务形成确认。根据行政诉讼法的规定，该行为不具有可诉性。2、竣工验收备案只是行政机关对建筑工程竣工验收的一种程序上的管理，是建设单位向建设行政机关报告房屋竣工验收情况以备查考的行为，只是对客观事物发展过程的客观描述和记载行为，行为本身不带有审查性。3、竣工备案文件在答辩人同意予以备案的情况下，事实上并未侵犯任何人的合法权益，即使房子存在质量问题，也是应当在其他环节中得到纠正；三、《建设工程竣工验收备案表》不是交房的必要条件。1、工程竣工备案仅为告知性备案，答辩人作为负责备案的职能机构只对备案材料进行形式审查，无需、无权也不应进行实质性审查。2、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》要求开发商对“竣工验收合格”后的房屋必须备案，即备案的前提是须有五部门出具的合格证明方能进行备案；四、被答辩人不具备本案原告主体资格。准予备案的行为既不创设或者确认权利义务内容，也不存在侵犯相对人权益的任何可能，其与原告并不存在法律上的利害关系。综上，请求法院驳回戴燕的起诉或者维持答辩人的竣工验收备案行为。
第三人炎陵和一公司陈述意见与被告住建局一致，未向法庭提交证据。
被告提交证据质证意见：原告对被告提交的8份证据都有异议。1、被告在备案时，没有说明国务院取消了所谓的审批。现在原告起诉，被告才说是告知性备案。就算是告知性的，也应该进行告诉。2、国务院的决定不能优于消防法。同时，炎陵消防大队备案检查的告知书也说明现在还是要求要通过消防验收。3、竣工验收备案对商品房的质量，对原告的利益有很大关系。如果验收不合格或者规划进行了修改，第三人就不能取得备案，就会影响原告方的利益。4、验收合格，原告理解为是综合验收合格。原告对5家验收的真实性有异议。第三人对被告提交的8份证据均无异议。
本院对被告提交证据认证意见：被告提交的8份证据，第三人和一公司无异议，原告戴燕对这些证据的真实性有异议，但未提出相应证据反驳。本院认为证据1、2、5、6属于国家法律、法规和部门规章，真实性毋庸置疑，证据3、4、7、8原告未提出相应证据反驳，且与本案存在一定的关联性，可以作为认定事实的依据，因此对证据1-8予以认定。
原告提交证据的质证意见：被告对原告提交的证据1-4的真实性无异议。对证据3有异议，认为规划是要对整个小区进行规划验收，不是单体的验收。原告的理解有偏差。第三人对原告提交的证据无异议。
本院对原告提交的证据认证意见：原告提交的证据1、2、4，被告和第三人均无异议，本院予以认可；原告提交的证据3，第三人无异议，被告认为规划验收是要对整个小区进行规划验收，不是单体的验收，原告的理解有偏差。本院认为，被告虽有异议，但对该证据的关联性、真实性、合法性未提出异议，本院予以认定。
根据各方当事人的举证、质证，结合当事人的法庭陈述，本院确认以下事实：
2012年，原告戴燕与第三人炎陵和一置业有限公司签订一份商品房（预）销售合同，购置第三人和一公司建设开发的和一公馆1栋1102室住宅一套。合同约定交房日期为2013年10月1日前，交房条件为经验收合格。2014年6月3日，原告戴燕以第三人和一公司违约迟延交房为由向本院提起民事诉讼。在民事诉讼过程中，原告得知被告住建局的建设工程质量监督站对第三人和一公司开发的和一公馆1栋楼房工程进行竣工验收备案的时间是2013年12月26日，且在备案表中加盖了被告住建局建设工程质量监督站公章，注明质量保证、资料齐全，同意为第三人备案。但被告在给予登记备案时，并未按照有关规定收齐公安消防、规划、环保等有关部门的验收合格文件或准许使用文件。原告戴燕认为被告住建局在未经消防、规划等部门验收合格的情况下提前对第三人和一公馆工程进行的竣工验收备案，即在资料并不齐全的情况下，为第三人进行备案的行为违法，遂向本院提起行政诉讼，要求确认被告住建局的该备案行为违法。
本院认为，竣工验收备案行为能够对当事人的权利产生实际影响，是可诉的具体行政行为，同时原告戴燕作为购房者也具备原告主体资格。建设工程竣工验收备案是建设行政主管部门加强房屋质量监督管理的一种具体行政行为，该行为的内容就是特定的建设工程的建设单位向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督。法律设立此项制度目的即是加强房屋建筑质量的监管，建设行政机关应严格依照相关法律法规规章的规定，对提交备案登记应当具备的形式要件进行审查，具备全部要件的即予以备案登记，不具备全部要件的即不予备案登记。如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。本案中，戴燕作为和一公馆的商品房购买人，有权对被告住建局为和一公馆工程的竣工验收备案行为提起行政诉讼。被告炎陵县住建局在未经消防、规划部门验收合格的情况下，对第三人炎陵和一公司开发的和一公馆1栋工程进行备案登记，违反了《建设工程质量管理条例》第四十九条和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，显然违法。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第一款、第五十七条第二款之规定，判决如下：
确认被告炎陵县住房和城乡建设局于2013年12月26日对第三人和一公馆1栋建设工程竣工验收备案行为违法。
本案受理费50元（原告已预交），由被告炎陵县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费。现金交纳的，直接向农行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳；汇款或转帐的，开户行：中国农业银行株洲荷塘支行，收款单位：代收法院诉讼费用财政专户，帐号：161101040002686。逾期未交纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审 判 长 许友平
审 判 员 曾奇华
人民陪审员 霍保华
二〇一五年一月十六日
书 记 员 罗 贝
附法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。