洛阳市老城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0302行初19号
原告孙朝卫，男，1968年9月15日出生，汉族，住偃师市。
委托代理人梅卫星，洛阳市老城区西北隅法律服务所法律工作者。
被告偃师市陶花店中型水库管理所。住所地：偃师市顾县镇陶花店。
法定代表人刘爱玲，该所所长。
委托代理人曲鸿飞，河南晟阳律师事务所律师。
委托代理人郭辉，该所副所长。
被告偃师市水利局。住所地：偃师市城关镇兴隆街**号。
法定代表人高子炫，该局局长。
委托代理人罗中林，该局工作人员。
原告孙朝卫诉被告偃师市陶花店中型水库管理所（以下简称陶花店水库管理所）、偃师市水利局确认具体行政行为违法纠纷一案，于2016年2月15日向本院提起诉讼，本院于同日作出受理决定，并依法向被告陶花店水库管理所、被告偃师市水利局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2016年5月12日、2016年5月23日公开开庭进行了审理。原告孙朝卫及其委托代理人梅卫星，被告陶花店水库管理所的委托代理人曲鸿飞、郭辉，被告偃师市水利局的委托代理人罗中林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告孙朝卫诉称，2006年12月27日，原告孙朝卫与被告陶花店水库管理所签订了水库《水面承包协议》,承包期限2007年1月1日至2016年12月31日止。2011年初被告陶花店水库管理所口头通知原告孙朝卫停业经营一年,即2011年初到2011年底。后来在原告孙朝卫的要求下被告陶花店水库管理所给原告孙朝卫出具一张停业一年的证明。2012年、2013年、2014年、2015年被告陶花店水库管理所都是口头通知原告孙朝卫继续停业,未出具书面文书。被告陶花店水库管理所是被告偃师市水利局的办事机构,不具有作出要求原告孙朝卫停业的行政决定的主体资格，并且被告陶花店水库管理所作出停业的行政决定没有出具书面性的停业文书。所以二被告的作出的行政停业决定属于违法行为，应予撤销。原告孙朝卫因此起诉，要求：1、确认被告陶花店水库管理所2011年至2015年给原告孙朝卫下发的停业通知属于违法行政，请予撤销；2、本案诉讼费用由被告陶花店水库管理所承担。
原告孙朝卫向法庭提交以下证据材料：
证1、偃师市水利网官网职权目录一份。证明被告偃师市水利局的官方网站显示的被告陶花店水库管理所的职权，水面承包协议是行政合同，在实施该合同的过程中出现纠纷应属行政法调整的范围。被告陶花店水库管理所没有与原告孙朝卫签订水面承包协议的资格，被告陶花店水库管理所应该是受被告偃师市水利局的委托签订的。
证2、2011年被告陶花店水库管理所下发的停业通知一份。证明被告陶花店水库管理所不是作出停业通知的适格主体，应是受水利局的委托做出的。被告陶花店水库管理所的职权只有水库日常管理，保证水库的正常运行，防洪安全。2012年到2015年没有作出任何书面的停业文书。
证3、2014年11月6日，偃师市市长信箱回复一份。证明偃师市安排被告偃师市水利局开展了水库除险加固工作，并没有安排管理所，说明管理所没有被授权进行除险加固工作，被告陶花店水库管理所所作的停业决定是受被告偃师市水利局的委托和授权。
证4、被告偃师市水利局2016年3月15日告知函一份。证明被告偃师市水利局称原告孙朝卫反映的停业问题属于法院职权审理范围，让原告孙朝卫直接向法院提起诉讼。证明原告孙朝卫起诉未超诉讼时限，应从2016年3月15日计算。
证5、水面承包协议一份。证明这是一个行政合同，合同第六项说明甲方若需对合同的内容进行变更或解除需要拿出书面的国家政策文件。
证6、补偿协议一份。证明签订时间系空白，该协议生效是附条件的。
经质证，被告陶花店水库管理所对原告孙朝卫提交的证1认为与本案无关不予质证。对证2真实性无异议，对证明方向有异议，该证据明确显示通知人是被告陶花店水库管理所，这证明了该通知是依据双方2006年12月27日签订的水面承包协议，履行的民事合同义务，该行为属于民事行为，并非原告孙朝卫诉求的行政行为。对证3认为是复印件与本案无关，不予质证。对证4的真实性无异议，但对证明方向有异议，该证据不能证明原告孙朝卫的起诉没有超过诉讼时效。对证5证据真实性无异议，对证明方向有异议，该协议订立的目的是为了发展经济，是民事合同。被告偃师市水利局仅是备案机关。被告陶花店水库管理所的停业通知是依据合同的民事行为。对证6不发表质证意见。被告偃师市水利局的质证意见同被告陶花店水库管理所。
庭审中，证人孙某、马某出庭为原告孙朝卫作证。二名证人主要证明停业通知是行政行为。经质证，被告陶花店水库管理所认为二名证人的证言与本案所诉的行政行为无关。被告偃师市水利局认为二名证人只能证明有作出停业通知的行为，但不能证明该通知行为是行政行为。
被告陶花店水库管理所辩称，被告陶花店水库管理所系被告偃师市水利局举办的独立事业单位法人,被告陶花店水库管理所的业务范围是陶花店水库的运行管理、日常维护，如教育局与学校的关系,被告陶花店水库管理所和作为行政机关的被告偃师市水利局是两种不同性质的相互独立法人单位。2006年被告陶花店水库管理所与原告孙朝卫经平等协商签订了《水面承包协议》,该协议是合法有效的民事合同。基于该协议的约定,2011年因水库除险加固工程需要，被告陶花店水库管理所告知原告孙朝卫停止水面养殖，属于正当的民事行为。20l5年l月25日,双方已经就终止《水面承包协议》，签订了《补偿协议》,且该项补偿已经如约补偿到位，补偿协议已经履行完毕。被告陶花店水库管理所不是本案适格被告。原告孙朝卫在向贵院提出行政诉讼的当日（2015年l月25日）同时向偃师市人民法院提起了民事诉讼,诉求撤销双方签订的《补偿协议》,偃师市人民法院民二庭已经受理并将开庭审理,由此可见,被告陶花店水库管理所告知被告陶花店水库管理所停止水面养殖属于正当的民事行为，请求人民法院依法驳回原告孙朝卫的诉讼请求。
被告陶花店水库管理所向法庭提交以下证据材料：
证1、被告陶花店水库管理所法人营业执照一份。证明被告陶花店水库管理所是独立事业单位法人，有权独立作出民事行为。
证2、偃师市人民法院2016年4月19日民事判决书一份。证明被告陶花店水库管理所向原告孙朝卫出具的停业证明系依据合法有效的民事合同所约定的义务，作出的合法有效的民事行为，该民事行为的效力已经由偃师市人民法院的判决书认定。
证3、补偿协议一份。证明被告陶花店水库管理所通知原告孙朝卫停业的行为，是根据水面承包协议作出的民事行为，被告陶花店水库管理所已根据该协议作出补偿，被告陶花店水库管理所已经如约支付完所有补偿款30万元。
经质证，原告孙朝卫对被告陶花店水库管理所的证1真实性无异议，对证明方向有异议，认为该证据没有显示被告陶花店水库管理所有要求原告孙朝卫停业的权利。对证2真实性无异议，对证明方向有异议。××险水库除险加固管理局对原告孙朝卫支付的补偿款，当时原告孙朝卫认为被告陶花店水库管理所与原告孙朝卫的签订补偿协议显失公平，要求撤销该协议。补偿协议仅仅是养鱼补偿和设施补偿，原告孙朝卫主张的行政诉求和当时的民事补偿并不冲突。对证3的真实性有异议，认为日期是虚假的，当时日期是空白的，由被告陶花店水库管理所单方填写，签订协议的目的、签订主体、赔偿主体、补偿救助款专款专用来说有明显的行政性质。经质证，被告偃师市水利局对被告陶花店水库管理所的证据无异议。对证3认为补偿金不属于行政补偿性质，只是为解除民事协议的民事补偿。
被告偃师市水利局辩称，被告偃师市水利局不是适格被告,被告陶花店水库管理所是独立的事业单位法人,被告偃师市水利局虽为其举办单位,但被告偃师市水利局不应当干涉其自主经营。原告孙朝卫针对被告陶花店水库管理所2011年作出的书面证明所提诉讼系民事纠纷且己经超过诉讼时效。请求人民法院依法驳回原告孙朝卫的诉讼请求。
被告偃师市水利局向法庭提交偃师市人民法院2016年4月19日民事判决书一份。证明被告陶花店水库管理所作出的停业通知、停业证明均系依据双方签订的水面承包协议作出，属于民事行为。
经质证，原告孙朝卫对该证据真实性无异议，但认为被告陶花店水库管理所与原告孙朝卫的签订补偿协议显失公平，要求撤销该协议。补偿协议仅仅是养鱼补偿和设施补偿，原告孙朝卫主张的行政诉求和当时的民事补偿并不冲突。经质证，被告陶花店水库管理所对该证据无异议。
经审理查明，2006年12月27日，陶花店水库管理所（甲方）与孙朝卫（乙方）签订《水面承包协议》一份，约定甲方提供电厂水泵房以西水面供乙方水产养殖，承包期十年，自2007年1月1日起至2016年12月31日止。乙方每年向甲方交纳承包金2500元，十年共计25000元，承包费在协议签订时一次付清。协议执行期间，如遇国家政策变动，应遵照国家政策执行。2011年，陶花店水库被列入国家除险回固工程实施计划，陶花店水库管理所因预计修坝工程，要求孙朝卫停止水面养殖，孙朝卫因此一直停业未再经营。2015年1月25日，陶花店水库管理所（甲方）与孙朝卫、孙宏召（乙方）签订《补偿协议》一份，约定“偃师市陶花店水库除险加固工程是我市一项重点建设项目，根据工程建设需要，就乙方于2006年12月27日与甲方签订的水面承包协议终止及清理撤离库内养鱼和养鱼设施补偿问题，经高龙镇人民政府及陶花店村村民委员会协调，由甲、乙双方共同协商，达成协议如下：补偿内容包括：600亩水面承包养鱼补偿和协议终止补偿，本次协商补偿金额总计：300000元（补偿标准按500元/亩）；××险水库除险加固建设管理局共同向我市财政部门申请补偿资金，××险水库除险加固建设管理局将补偿资金一次性支付给乙方，补偿资金支付日期：2015年2月10日前；本协议签订后，乙方于2006年12月27日与甲方签订的水面承包协议自行终止，乙方应将原与甲方签订的水面承包协议文本原件交还于甲方，并在5日内自行清除撤离承包水面养鱼设施，乙方承包的水面所剩养鱼归甲方所有，乙方不得私自打捞；本协议为一次性补偿协议，补偿求助款要专款专用，任何单位和个人不得截留或挪用。”2015年1月26日，××险水库除险加固建设管理局向孙朝卫支付补偿款30万元。孙朝卫、孙宏召认为该补偿协议的补偿标准远远低于《河南省<土地管理法>实施办法》等法律法规规定的补偿标准，存在重大误解且显失公平，故诉至偃师市人民法院要求撤销该《补偿协议》。偃师市人民法院经审理后于2016年4月19日作出（2016）豫0381民初402号民事判决书，认定该《补偿协议》系双方真实意思表示，且不违背法律、法规强制性规定，为有效合同，驳回了孙朝卫、孙宏召的诉讼请求。
另查明，陶花店水库管理所系偃师市水利局的二级机构，具有独立事业单位法人资格，负责贯彻执行国家的有关法律、法规、方针政策及上级主管部门的决定、指令，承担陶花店水库的日常管理任务，保障水库工程安全运行和防洪安全。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目的，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利与义务内容的协议，属于行政协议。《河南省水利工程管理条例》第三十四、三十五条规定，水利工程管理单位具有独立的经营自主权，确保工程的安全和正常运行的前提下，应当积极利用管理范围内的水土资源，因地制宜，发展多种经营，提高水利工程的综合效益。本案中，被告陶花店水库管理所作为陶花店水库的管理单位，依法被授予“为水利工程的正常运行提供管理保障及陶花店水库运行管理、日常维护”的行政职权。被告陶花店水库管理所将水库水面对外承包收取租金，并将收取的租金用于水库的日常运行管理，故原告孙朝卫与被告陶花店水库管理所签订的《水面承包协议》符合行政协议的法律特征，原告孙朝卫依该协议提起诉讼，属于行政案件受理范围。被告陶花店水库管理所依法具有独立的经营自主权，其与原告孙朝卫签订《水面承包协议》、要求原告孙朝卫停业是独立行使其行政职权的行为，而非接受被告水利局的委托，故被告水利局不是本案适格被告。2011年，被告陶花店水库管理所要求原告孙朝卫停业，原告孙朝卫因此停业至今，该停业通知实质为被告陶花店水库管理所单方解除《水面承包协议》的通知，被告陶花店水库管理所辩称系因陶花店水库被列入国家除险加固工程实施计划，预计修坝，故要求原告孙朝卫停业，但被告陶花店水库管理所提供的证据不足以证明除险加固工程实施计划的具体内容以及该工程实施计划与其要求原告孙朝卫停业之间的关联性，故被告陶花店水库管理所的该项答辩意见，本院不予采信，被告陶花店水库管理所要求原告孙朝卫停业缺乏事实依据和法律依据，但因原告孙朝卫与被告陶花店水库管理所已就赔偿事宜达成补偿协议，故本院确认被告陶花店水库管理所于2011年至2015年期间要求原告孙朝卫停业的行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条之规定，判决如下：
确认被告偃师市陶花店中型水库管理所于2011年至2015年期间要求原告孙朝卫停业的行为违法；
驳回原告孙朝卫的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告偃师市陶花店中型水库管理负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。
审 判 长 张 琼
审 判 员 樊 蕾
人民陪审员 焦惠茹
二〇一六年十一月八日
书 记 员 王晓莹