江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏06行终81号
上诉人（原审第三人）杨苗生，男，1957年12月30日生，住海门市。
委托代理人徐杰，江苏诚谨律师事务所律师。
委托代理人李佳庆，江苏诚谨律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）钱雪芬，女，1930年10月25日生，汉族，住海门市。
委托代理人高健美，海门市江滨法律服务所法律工作者。
原审被告海门市国土资源局，住所地海门市。
法定代表人刘志凌，局长。
出庭负责人江建华，副局长。
委托代理人施彬，海门市不动产登记交易中心工作人员。
委托代理人ＸＸ新，江苏智昇律师事务所律师。
上诉人杨苗生因房屋行政登记一案，不服如皋市人民法院（2017）苏0682行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，钱雪芬与杨一方（1999年去世）系夫妻，与杨苗生系母子。1993年，杨苗生提出建房申请，拆除3间老房建造2楼2底的楼房。申请表载明东至杨一方屋山脚0.7米、南至横河沿10米、西至施建伟屋后山脚，北至中心路边1.5米。杨一方的宅基地证载明其拥有海门镇城兴村10组宅基地27m2(4.4×6.1),住房占地27m2，西至杨苗生山脚。1998年，海门市人民政府开展全市农村房屋总登记工作。经杨苗生申请，村级勘验，海门市人民政府将海门市海门镇城兴村十组23号建筑面积187.85平方米（含案涉杨一方宅基地证载明的27m2）的6间房屋登记在杨苗生名下，向杨苗生颁发了第01151033号村镇房屋所有权证。钱雪芬认为海门市国土资源局（以下简称海门国土局）将杨一方名下的27m2房屋登记在杨苗生名下，侵犯了钱雪芬的合法权益，提起诉讼，请求撤销海门国土局颁发给杨苗生座落于海门市××镇××（××）××村镇房屋所有权证。
1993年10月7日分家协议书主要载明：杨一方现有二间七架头房屋归杨妙新，四间五架头房屋归杨苗生。父母的基地归杨苗生，父母的住房由杨苗生负责，东边一间作为父母早屋间，楼房东边楼底作为父母的房间……
另查，海门市人民政府自2015年11月30日起，在全市范围内实施不动产统一登记，海门国土局为不动产登记机构，设立海门市不动产登记交易中心，具体负责办理不动产登记发证有关业务工作。
一审法院认为，关于钱雪芬的起诉有无超过法定的起诉期限。1997年建设部制定的《城市房屋权属登记管理办法》适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记，城市规划区外的国有土地范围内的房屋权属登记参照执行。对于农村集体土地上房屋权属登记，当时并无相关法律规定予以规范，因此对于登记公示程序也无具体规定。海门国土局也未能提供证据证明案涉房屋登记公示的具体时间、地点、内容。因此，即使案涉房屋登记之前采取了公示程序，也不能以此认定钱雪芬在1998年就已经知道涉案房屋所有权证的具体内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。故钱雪芬提起诉讼未超过起诉期限。
关于案涉房屋登记行为是否合法。《江苏省村镇规划建设管理条例》（1987年6月26日实施，2001年1月1日失效）第二十四条规定，村镇房屋实行产权登记制度。县级人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。房屋产权证件由县级人民政府颁发。《城市房屋权属登记管理办法》在1998年时并未规定集体土地上的房屋登记参照该办法执行，但并不排斥实践中各级政府根据需要，对农村集体土地上的房屋权属进行登记、管理。故案涉房屋在杨苗生提出房屋登记申请后，海门市人民政府依法受理并向其颁发《村镇房屋所有权证》的行为系依法履行行政职责的行为。房屋所有权和该房屋占有范围内的土地使用权权利主体一致是房屋权属登记的基本原则。法律规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案中，案涉27m2房屋的宅基地一直登记在杨一方名下。杨苗生申请建房时申请表载明东至杨一方屋山脚0.7米，而杨一方宅基地证载明西至杨苗生山脚。即杨一方与杨苗生分别拥有自己的宅基地和住房。结合钱雪芬本人陈述及分家协议书，钱雪芬与杨一方夫妇当时同意将三间“五架头”房屋给杨苗生拆除后建楼房，杨一方宅基地上案涉的27m2房屋是保留作为钱雪芬夫妻的早屋间（即厨房）。而杨苗生申请村镇房屋所有权登记时并未向房屋登记部门提交钱雪芬同意将案涉27m2房屋一并登记在杨苗生名下的书面材料，且房产登记部门在办理房产登记时也疏于审查钱雪芬的实际宅基地面积，将户主为杨一方的宅基地证上27**的房屋直接登记在杨苗生名下，属于事实不清，证据不足，也侵犯了钱雪芬的宅基地使用权，现钱雪芬起诉要求撤销杨苗生领取的村镇房屋所有权证，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销海门市人民政府1998年向杨苗生颁发的第01151033号村镇房屋所有权证。
杨苗生不服，向本院提起上诉称，1.钱雪芬的起诉已超过起诉期限，案涉房屋所有权颁证工作是1998年开展的总登记工作，办理房屋登记时，钱雪芬、杨一方、杨苗生、杨妙新均在登记范围内，钱雪芬与杨苗生同住，登记工作人员上门收集资料、征求意见时，钱雪芬夫妇均在家务农，全程参与该过程，且案涉房屋登记也是杨一方根据分书一手操办，钱雪芬当然知道登记的内容和程序，其于2017年提起诉讼已超过起诉期限；2.根据分家协议载明，钱雪芬夫妇的四间五路头房屋归杨苗生所有，宅基地也归杨苗生所有，一审法院片面认定钱雪芬仅同意将三间房屋给杨苗生错误。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回钱雪芬的诉讼请求。
被上诉人钱雪芬辩称，本案所涉行政行为是不动产，应当适用二十年的起诉期限，一审法院为弄清本案事实，特地找钱雪芬进行了调查核实，作出判决事实清楚。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告海门国土局述称，由于登记行为发生于1998年，不能用现在的法律规定衡量20年前的行为，当时的房屋登记的流程是，首先农户申请，然后村级核实，再上报乡级审核，之后张榜公示10天，最后由发证办统一盖章。农村集体土地的房屋统一登记涉及到每家每户的切身利益，应当是人人皆知的，由于钱雪芬与杨苗生是母子关系，可能子女和老人之间有了矛盾纠纷，所以才有本诉，否则案涉房屋不可能登记在杨苗生名下。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上述法律及司法解释包含以下几层含义，行政机关作出行政行为时告知诉权的，起诉期限从相对人知道诉权时起算；作出行政行为时未告知诉权的，起诉期限从相对人知道行政行为内容起不超过2年；作出行政行为时既未告知诉权又未告知内容的，从作出行政行为之日起超过五年或二十年的，法院不予受理。在行政机关就与相对人特定权益密切相关的事项开展普遍登记活动期间，相对人未获登记或领取相关权证，虽声称对他人获取登记或相关权证的事实并不知晓，也应当推定其知道行政机关已经将该事项登记在他人名下。起诉期限的计算，从应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。
本案中，首先，1998年前后，包括海门市在内的南通全市开展农村房屋总登记工作是众所周知的事实，普遍登记期间，各级政府及基层组织都通过各种媒体和渠道，进行了广泛宣传、公告、动员、调查以及登记造册，工作中需要相关村民的主动配合，当地村民应当知晓所在地区开展的统一登记发证工作。根据1998年7月15日杨苗生申请颁发房产证提交的四至墙界申报表中，当地基层组织也明确记载“四址无异议，可以确权”、“已公告无异议，可以确权”。当然，由于颁证年代久远，基于当时的行政执法现状，海门国土局并未提交当时进行宣传公告的照片、音像资料等具体证据，因此，上述申请表仅能证明钱雪芬知晓当地房屋总登记工作的事实，认定钱雪芬是否知晓被诉行政行为的内容，需要结合其他情形进一步判断。其次，钱雪芬与杨苗生系母子关系，根据分家协议书载明，钱雪芬夫妇与杨苗生共同居住，双方之间的关系相对紧密，与邻居关系、房屋买卖关系等形成的权利义务关系有显著区别。再次，根据分家协议载明，“父母的基地归杨苗生”，在杨苗生以及村组其他村民均办理了房产证的情况下，钱雪芬在1998年并未取得房产证，如果存有异议完全可以及时提出，从事实上看，钱雪芬自分家以后，直至本案提起诉讼时，一直未就其主张的27㎡宅基地申请建房，也不符常理。综上，结合海门市房屋总登记工作的历史背景，钱雪芬、杨苗生之间的身份关系以及案涉分家协议书的履行情况来看，应当推定钱雪芬于1998年即知晓案涉房屋颁发在杨苗生名下，其于2017年提起行政诉讼，已超过2年起诉期限。需要指出的是，本案基于家庭纠纷引发，其本质仍是对案涉分家协议书的民事争议，钱雪芬如对基础民事关系有争议，应当通过民事途径予以救济。
综上，钱雪芬的起诉超过法定起诉期限，依法应予驳回。一审法院认定钱雪芬的起诉未超过起诉期限错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销如皋市人民法院（2017）苏0682行初153号行政判决；
二、驳回被上诉人钱雪芬的起诉。
一、二案件受理费人民币各50元，由一、二审法院分别退还当事人。
本裁定为终审裁定。
（此页无正文）
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年四月十三日
书记员 陈 城
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。