陕西省咸阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕04行初8号
原告：闫东柱，男，汉族，1974年1月22日出生。
委托代理人：姜文莹，天津益农律师事务所律师。
被告：彬县人民政府。
法定代表人：王宏志，该县县长。
委托代理人：孙新利，彬县水利局工作人员。
委托代理人：梁金锋，陕西彬州律师事务所律师。
原告闫东柱诉被告彬县人民政府土地征收纠纷一案，本院于2017年1月4日受理后，依法组成合议庭开庭进行了审理。原告闫东柱及其委托代理人姜文莹，被告委托代理人孙新利、梁金锋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：2016年，被告彬县人民政府在没有征地批文等相关合法征收土地手续的情况下，组织实施征收使用原告的土地，非法施工建设引黄灌溉水利工程项目，给原告造成巨大经济损失，请求判令被告组织实施征收使用原告土地的行为违法，被告承担诉讼费用。
原告向法庭提交下列证据：
1、原告闫东柱身份证明及土地承包经营权证书，证明原告具备主体资格。
2、邮寄单及邮寄单物流信息截图、政府信息公开申请书、关于彬县2011年度第四批次农用地转用和土地征收（灾后重建的）批复。证明原告申请信息公开后，得知政府征地行为。
3、汶川地震彬县义门镇灾后恢复重建土地利用规划图（局部）；建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征地土地方案，证明原告土地没有在彬县2011年度第四批次农用地转用和土地征收（灾后重建的）范围内批复所征收的土地没有闫子川村，被告所实施的征收原告土地无效。
被告彬县人民政府对原告身份证明及土地承包书无异议；对土地审批件和邮寄单及申请表证据真实性无异议，对规划图真实性无异议，但证明目的不认可，该截图日期是2010年，该水利工程分两部分，主体和辅助部分，报批先行报批主体部分，淹没区属于后来报批部分。
本院对于以上证据的真实性、合法性予以认定。
被告彬县人民政府辩称，彬县红岩河水库建设项目并非没有相关合法手续，其具有合法审批手续，该项目的实施并未给被答辩人造成经济损失，相关补偿已经足额支付给答辩人所在的村组，由其集体组织负责分配和发放，绝大部分人已领取了相关的补偿，未领取的，由其村组集体代为保管。
被告向法庭提交下列证据：
1、咸阳市住房和城乡建设规划局咸政建规发（2010）302号选址意见审批批复。
2、咸阳市地震局咸政震发（2010）63号抗震设防要求批复。
3、中国人民解放军陕西省咸阳市军区司令部咸司（2010）17号拟选坝址无军事设施的批复。
4、陕西省水土保持局陕水保函（2011）41号水土保持方案报告书批复的函。
5、咸阳市文物旅游局咸文旅发（2012）268号涉及文物保护的批复。
6、陕西省发展和改革委员会陕发改农经（2012）1846号建议书的批复。
7、陕西省国土资源厅陕国土储备（2014）10号压覆矿产资源储量核实报告评审备案证明。
8、陕西省水土保持局陕水保函（2013）95号水土保持方案变更报告书备案的函。
9、陕西省发展和改革委员会陕发改农经（2015）1410号可行性报告的批复。
10、彬县人民政府彬政函（2015）34号社会稳定风险分析与评估意见函。
11、陕西省国土资源厅陕国土资源预审（2015）48号用地预审的复函。
12、陕西省环境保护厅陕环批复（2015）99号环境影响报告书的批复。
以上证据证明彬县人民政府红岩河水库工程项目是经过合法审批手续进行的水利工程。
原告质证认为，对于以上证据的真实性、合法性予以认可，但关联性不予认可，以上证据是工程项目文件，不是征收土地文件，不能证明征收土地的合法性。
本院对于以上证据的真实性、合法性、关联性予以认定。
经审理查明，彬县人民政府为了解决彬县严重缺水的实际情况，建设红岩河水库。自2010年起，彬县人民政府对红岩河水库建设工程项目通过项目选址并就该建设工程项目进行审批，2015年陕西省发展和改革委员会作出陕发改农经（2015）1410号《陕西省发展和改革委员会关于彬县红岩河水库工程可行性研究报告的批复》、同年陕西省国土资源厅作出陕国土资预审（2015)48号《关于咸阳市彬县红岩河水库工程建设项目用地预审的复函》，内容为：1、彬县红岩河水库过程建设项目拟用土地已列入咸阳市彬县《土地利用总体规划（2006-2020）》，符合国家产业政策和供地政策，符合国家相关水利工程建设项目用地标准，原则同意通过用地预审；2、项目拟用地总面积361.4067公顷，其中农用地223.8267公顷（耕地121.6215公顷），建设用地31公顷，未利用地106.58公顷……。彬县人民政府并就红岩河水库建设项目相关审批手续进行报批，取得红岩河水库建设工程项目相关审批手续后，对水库工程建设范围内原告所在村即彬县义门镇闫子川村的集体土地实施土地征收，并根据土地补偿安置方案与部分村民签订了补偿协议。原告认为，被告在没有土地审批手续情况下征收原告承包经营的土地违法，且补偿标准过低，认为侵犯了自己的合法权益，诉至法院，请求确认被告组织实施征收原告土地的行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称：《实施条例》）关于水利建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，规定了具体审批程序，即建设项目可行性报告报批时应附土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。本案被告彬县人民政府虽取得建设红岩河水库项目相关的审批文件，其建设项目可行性研究报告及建设项目用地预审报告被相关部门批准，但对该建设项目涉及农用地应依据《实施条例》拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准，且陕西省国土资源厅陕国土资预审（2015)48号《关于咸阳市彬县红岩河水库工程建设项目用地预审的复函》也明确要求，项目按规定核准后，必须按照土地管理法律法规相关规定，尽快办理建设用地报批手续。彬县人民政府在征用土地方案未取得相关有批准权人民政府批准的情况下，组织实施土地征收行为，对原告承包经营的农村集体土地实施的征收行为违法，应予撤销。被告彬县人民政府为解决该县严重缺水的实际现状，建设红岩河水库并对原告的所在村的集体土地实施征收，虽该行政行为违法，但撤销该行政行为，会给国家利益及社会利益造成重大损害，不宜予以撤销，应确认其违法。故依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，判决如下：
确认被告彬县人民政府对原告承包经营彬县义门镇闫子川村的集体土地实施土地征收行为违法。
本案诉讼费50元，由被告彬县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 刘宏刚
审判员 周昌柱
审判员 李为纲
二〇一七年六月七日
书记员 樊 明
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十
三条具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：
(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案)，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。
(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。