中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1858号再审申请人（一审原告、二审上诉人）傅禄荣，男，汉族，1952年6月10日出生，住重庆市开县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）傅宇，男，汉族，1981年6月21日出生，住重庆市开县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘友全，男，汉族，1965年8与17日出生，住重庆市开县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）李科元，女，汉族，1925年10月6日出生，住重庆市开县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘新珍，女，汉族，1949年5月11日出生，住重庆市开县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）傅徐璐，女，汉族，1990年4月29日出生，住重庆市开县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐萍，女，汉族，1956年3月13日出生，住重庆市开县。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市开县人民政府，住所地重庆市开县开洲大道中233号。法定代表人何毅，该县县长。一、二审第三人邓绪刚，男，汉族，1960年1月28日出生，住重庆市开县。再审申请人傅禄荣等人因诉重庆市开县人民政府(以下简称开县政府)行政补偿一案，不服重庆市高级人民法院（2015）渝高法行终字第00071号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院认定以下主要事实：1993年3月，傅禄荣等人集资成立了开县清江食品有限公司。同年4月傅禄荣等人分别以个人名义取得了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程选址意见书以及建房用地许可证。上列证书均载明用地位置为开县丰乐镇迎仙村6社，用地项目名称为经商办企业，用地面积为136平方米。2011年10月20日，傅禄荣与邓绪刚签订了“厂房租赁合同”，合同约定，傅禄荣将位于丰乐镇迎仙村6社的厂房，部分出租给邓绪刚。邓绪刚用租来的场地开办养鸡场。同年10月23日，邓绪刚将自己从傅禄荣处租赁的场地的320平方米转租给雷光荣建鸡场之用。因开县汉丰湖周边的畜禽规模养殖对其生态保护造成影响，开县政府决定对汉丰湖核心保护区和控制保护区的畜禽规模养殖场予以拆除（关闭）等。2013年12月31日，开县丰乐街道办事处（以下简称街道办）对邓绪刚养殖场进行调查登记。2014年4月，开县政府办公室印发了《开县2014年畜禽规模养殖污染整治实施方案》（开县府办发〔2014〕47号，以下简称《县整治实施方案》），开县畜牧兽医局、开县环保局、开县财政局联合印发了《开县畜禽禁限养区规模养殖场拆除（关闭）补偿和粪污无害化处理与循环利用工程建设补助办法》（开牧医发〔2014〕27号，以下简称《补助办法》），街道办印发了《丰乐街道畜禽规模养殖污染整治实施方案》（丰街办发〔2014〕52号，以下简称《街道整治实施方案》）。上述文件分别对禽畜规模养殖场拆除的牵头和参与单位、补偿实物量认定以及拆除补偿的范围、原则、对象、项目、标准、程序等作出了相应规定。其中，《县整治实施方案》第三条第四款1项规定“由乡镇（街道）牵头，县畜牧兽医局、县环保局参与配合，具体负责组织实施纳入计划的畜禽规模养殖场的拆除（关闭）和粪污无害化处理与循环利用工程建设。畜禽规模养殖场拆除（关闭）和粪污无害化处理与循环利用工程建设开工前，由乡镇（街道）与各养殖场业主分别签订《拆除（关闭）补偿协议》和《粪污无害化处理与循环利用工程建设补助协议》”。第四条第四款规定“对拆除（关闭）养殖场相关实物的补偿，以2013年12月县畜牧兽医局和乡镇（街道）共同核定的《开县汉丰湖及浦里河流域禁养区内畜禽规模养殖实物调查登记表》载明的相关实物项目及实物量为参考，为体现公平公正，在政府同意规定的时间内，再次组织复核认定，其结果作为补偿的依据……具体补偿、补助标准和方式，严格按照开县畜牧兽医局、开县环保局、开县财政局《补助办法》执行。”《县整治实施方案》附件1《开县2014年畜禽规模养殖场拆除（关闭）任务表》载明，邓绪刚、案外人雷光荣属于拆除对象业主。2014年5月2日，街道办与邓绪刚签订了“开县2014年畜禽规模养殖场拆除（关闭）补偿协议”，对养殖场生产经营人邓绪刚的规模养殖场圈舍、功能用房、沼气池等附属设施和在养畜禽实物进行补偿，约定街道办负责补偿邓绪刚规模养殖场拆除（关闭）直接补偿总金额183900.50元；邓绪刚必须在2014年5月30日前将养殖圈舍和功能用房腾空，并负责妥善处理可能影响街道办实施拆除养殖场的各类纷争，将养殖场建构筑物移交给街道办实施拆除的，根据《补助办法》规定，街道办在顺利拆除后，按邓绪刚养殖场功能用房和圈舍补偿总额的8%计算，给予邓绪刚奖励11030.80元；上述直接补偿费和奖励费两项合计194931.3元。2014年5月6日，傅禄荣等人向街道办递交“声明”，认为街道办与邓绪刚签订的协议侵害了其合法权益，要求政府直接与傅禄荣等人洽谈需要拆除的房屋产权问题。街道办收到傅禄荣等人的“声明”后，于5月13日召开了有开县畜牧兽医局、丰乐镇畜牧兽医站、迎仙村村支两委等有关人员参加的专题会议，研究了邓绪刚养殖场需拆除房屋产权纠纷问题。会后，迎仙村支书杜之术组织邓绪刚、雷光荣与傅宇、傅禄荣之妻、刘友全等6人协调，参加专题会议的有关人员亦参与协调，协调无果。后街道办要求争议双方在一周内向畜牧兽医站提供相关材料证明需拆除房屋的产权。邓绪刚提供了其与明昌国于2011年10月26日签订的修建养鸡场的建房合同以及购买沙石、水泥等材料的流水账和收款收据以证实养鸡场系其所有。傅禄荣等人除了提出产权异议时提交的“两证一书”（建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程选址意见书）以外，在规定时间内未提供新的证据证实其享有养殖场需拆除房屋的所有权。为查明事实，街道办向有关单位查询傅禄荣在养鸡场所在地的建房办证情况。2014年5月20日，丰乐街道镇村建设管理所向街道办作出了《关于傅禄荣在迎仙村××组（叫花洞）有无房地产权登记的情况汇报》，载明：经查实，没有傅禄荣在迎仙村××组（叫花洞）房地产权登记信息。5月27日，傅禄荣（合同上称甲方）与邓绪刚（合同上称乙方）签订了《提前中止租赁合同协议》，约定“1.双方提前中止租赁合同。2.乙方在移交过程中必须按合同执行，并由乙方邀请甲方现场监督拆除。乙方向甲方移交后租赁合同自动失效。甲方不退还乙方房租费，只退还押金。3.该养鸡场拆除后，政府应补偿给此养殖单位的所有费用全归乙方所有。4.本协议须经甲、乙双方办完移交手签字手续后方可生效”。同年5月28日，邓绪刚拆除养殖场时，傅宇、徐萍到场。邓绪刚曾先后于5月29日、6月6日两次通知畜牧站验收，经现场验收，不符合要求。6月10日，邓绪刚将场地全部拆除，畜牧站对邓绪刚养鸡场的拆除现场进行了拍照验收，并出具了符合拆除要求的《迎仙6组邓绪刚养鸡场拆除验收的情况说明》。6月20日，街道办张贴了《丰乐镇迎仙村规模场拆除补偿公示表》以及《开县2014年畜禽规模养殖场拆除（关闭）实物复核认定及补偿明细表》。6月26日，邓绪刚领取了直接补偿费和奖励费两项合计194931.3元。傅禄荣对该补偿不服，于7月16日以街道办为被告向开县人民法院提起行政诉讼。开县人民法院审理后认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，因关闭畜禽养殖场所而致使畜禽养殖者遭受经济损失的，应由县政府依法予以补偿。街道办是县政府的派出机构，不具有补偿职责，不是适格被告。开县人民法院于2014年8月21日作出（2014）开法行初字第00035号行政裁定，驳回傅禄荣的起诉。傅禄荣等7人遂以开县政府为被告向一审法院提起诉讼，认为按照厂房租赁合同第五条的约定，养殖场的房屋产权应属傅禄荣等人所有，要求开县政府将房屋补偿款30万元补偿给傅禄荣等7人。重庆市第二中级人民法院作出（2014）渝二中法行初字第00023号行政判决认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，开县政府具有对因污染严重进行综合整治，确需关闭或者搬迁而致经济损失的畜禽养殖场所依法予以补偿的职责。虽傅禄荣一人与邓绪刚签订租赁合同，但傅禄荣与傅宇、刘友全、李科元、刘新珍、傅徐璐、徐萍持建设工程选址意见书、建房用地许可证等手续，以其是邓绪刚开办养殖场所租赁的场地与厂房的共有人为由，认为开县政府将补偿款拨付给邓绪刚为补偿对象错误，侵犯了其合法权益，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二条规定，起诉至人民法院，具有原告的主体资格。争议双方对邓绪刚经营的养鸡场属于畜禽规模养殖场拆除（关闭）范围、邓绪刚为需拆除的养殖场的经营人，以及对养鸡场实物进行补偿的标准无异议，争议的焦点为开县政府将补偿款支付给邓绪刚是否为补偿对象错误，以及开县政府行政补偿程序是否违法。关于开县政府将补偿款支付给邓绪刚是否为补偿对象错误的问题。《县整治实施方案》、《补助办法》明确规定，需拆除（关闭）的禽畜规模养殖场属于补偿对象；拆除（关闭）补偿项目包括养殖场建设的畜禽圈舍、配套功能用房、畜禽搬迁、房屋（含圈舍）拆除和土地复垦费用等24项。本案中，邓绪刚是需拆除的养殖场的经营人，各方当事人并无异议。傅禄荣等人认为其租赁场地给邓绪刚时是包括有房屋的，因此补偿款中涉及需拆除房屋的款项应当补偿给傅禄荣等人。而傅禄荣等人提供的建设工程规划许可证、建设工程选址意见书、建房用地许可证，只能证明许可傅禄荣等人用地。傅禄荣等人提供的建设工程规划许可证，亦只能证明许可其建房。傅禄荣等人未提出证据证明其为需拆除房屋产权人。事实上，街道办在丰乐街道镇村建设管理所亦未查询到傅禄荣等在迎仙村××组（叫花洞）有房地产权登记的信息。相反，邓绪刚提交的建房合同、购买材料的收据、街道办专题会上当地村干部介绍走访群众的情况、案外人雷光荣介绍的租赁情况以及邓绪刚提供的当地村委会、村民小组以及村民黄伟证言等，能够证实邓绪刚从傅禄荣处租赁场地后，对养殖场所进行了建设，且是需拆除的养殖场的经营人，在此情况下，开县政府将补偿款支付给邓绪刚并无不当。关于开县政府行政补偿程序是否违法的问题。傅禄荣等人认为开县政府在对养殖场摸底调查、签订补偿协议、发放补偿款等整个实施过程中未以任何方式告知傅禄荣等人，属于程序违法。此次拆除（关闭）及补偿行为是针对畜禽养殖场内的附属设施设备和畜禽。开县政府行政补偿前，对畜禽规模养殖污染进行了摸底调查的准备工作，对畜禽规模养殖污染的整治工作进行了宣传发动，制定了对畜禽规模养殖场所需治理、拆除的方案与标准。当傅禄荣等人提出养殖场需拆除房屋产权异议后，街道办对此进行了调查并核实证据，之后又张贴公示了补偿结果，在规定时间内无人提出异议的情况下支付补偿款，其补偿程序并无违法之处。傅禄荣等人称开县政府未以任何方式告知的理由不成立，不予支持。至于傅禄荣等人称邓绪刚毁损其厂房的问题，傅禄荣等人可另行主张民事权利。综上，开县政府对邓绪刚的行政补偿，认定事实清楚、证据充分、程序合法。傅禄荣等人认为开县政府对养殖场产权人认定错误、补偿程序违法的理由不成立，判决驳回傅禄荣等人的诉讼请求。傅禄荣等人不服，提起上诉。重庆市高级人民法院作出（2015）渝高法行终字第00071号行政判决，驳回上诉，维持原判。傅禄荣等人不服，向本院申请再审称：申请人租给邓绪刚的是厂房，而不是空地，与邓绪刚签订及中止的租赁合同均为厂房租赁合同，而不是土地租赁合同。开县政府主张申请人未建厂房所提交的证据是模糊、矛盾的，不能以未查到不动产登记即否认申请人的产权。邓绪刚建房的证据不真实，开县政府的补偿程序不合法，申请人作为产权人，在补偿的摸底、协议签订过程中未得到政府的通知，程序违法。请求撤销原一、二审判决，依法再审。本院认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，县级以上地方人民政府仅对养殖场所采取关闭或拆除等措施，对养殖场所的土地使用权不作处分；补偿的对象为遭受经济损失的畜禽养殖者，补偿的范围为养殖场建设的畜禽圈舍、配套功能用房、畜禽搬迁、房屋（含圈舍）拆除和土地复垦费用等，不包含征收土地的费用。本案中，关于养殖场的经营业主问题，邓绪刚提供的证据可以证明其为经营业主，且各方主体均无异议。关于养殖场房的权益主体问题，邓绪刚提供的证据证明力更优于傅禄荣等人所提供的证据，且傅禄荣与邓绪刚签订《提前中止租赁合同协议》，约定“养鸡场拆除后，政府应补偿给此养殖单位的所有费用全归邓绪刚所有”。据此，开县政府将涉案补偿费用支付给邓绪刚，并无不当。关于傅禄荣等人称邓绪刚毁损其厂房的问题，原审认定傅禄荣等人可另行主张民事权利，符合法律规定。综上，傅禄荣等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人傅禄荣等人的再审申请。审 判 长  马永欣代理审判员  阎 巍代理审判员  沈小平二〇一六年十二月六日书 记 员  卢琨琨