河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2477号
上诉人（一审原告）索凤云，女，汉族，1954年10月14日出生，住河南省安阳市文峰区。
委托代理人蔡亚平，安阳市安阳县益民畜牧定点屠宰销售有限责任公司推荐诉讼代理人。
委托代理人赵腾广，河南杰昇律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府。
法定代表人陈润儿，该省省长。
委托代理人赵阳，河南省政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）安阳市人民政府。
法定代表人王新伟，该市市长。
委托代理人李思奇，安阳市国土资源局工作人员。
委托代理人李九红，上海泛利律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）安阳市鼎立食品有限责任公司。
法定代表人晁阳，该公司董事长。
委托代理人杨沼勇，该公司经理。
上诉人索凤云因诉安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）土地出让批复及河南省人民政府（以下简称河南省政府）行政复议决定一案，不服濮阳市中级人民法院（2016）豫09行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，上诉人索凤云及委托代理人蔡亚平、赵腾广，被上诉人河南省政府委托代理人赵阳，被上诉人安阳市政府委托代理人李思奇、李九红，被上诉人安阳市鼎立食品有限责任公司（以下简称“鼎立食品公司”）委托代理人杨沼勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
索凤云一审诉称，2002年3月23日安阳市文峰区人民法院作出（2002）文法执字第204号民事裁定，将原安阳县食品公司所有的位于安阳市校场路公司院内的西瓦房、东瓦房按照评估价格以抵债方式转让给索凤云，安阳市文峰区人民法院出具（2002）执字第14号协助执行通知书通知安阳市房管局，为索凤云办理了房屋过户手续，办理了安阳市房权证文峰区字第私1131010677号《房屋所有权证》。索凤云取得房屋所有权证后，于2002年7月23日向土地交易管理部门缴纳了该房屋下土地使用权的土地收益金。并于同年8月份向安阳市文峰区土地部门申请办理土地使用权证，土地部门派人现场勘查，并制作了地籍调查表、宗地草图，因早在2002年4月4日安阳县食品公司进入破产程序，无法签字，故暂时搁置。2005年9月30日安阳市政府作出安政土（2005）186号《关于对安阳市鼎立食品有限责任公司出让土地的批复》（以下简称安政土（2005）186号批复），2005年12月2日安阳市人民政府依据该批复为鼎立食品公司办理了安国用（28）第633号国有土地使用证。安阳市政府作出出让土地批复时未对鼎立食品公司出让土地的资产面积、产权、地籍等情况进行调查，遗漏了索凤云在该土地上的房屋所有权及房屋项下的土地使用权，在作出出让批复前未征询和告知包括索凤云在内的利害关系人的意见，未听取利害关系人的意见，侵犯了利害关系人的知情权。未对索凤云的房屋所有权作出任何后续处理和安排，安阳市政府作出安政土（2005）186号批复明显不当，已严重影响到索凤云的合法权益。2002年7月23日索凤云个人出资向安阳市财政部门缴纳了土地出让收益金，土地使用权已转化为索凤云个人享有，虽然未办理土地权属证书，但安阳市政府对此情形应当知情，收取索凤云的土地收益金后，未保障索凤云的土地使用权。房屋所有权的转移随之房屋项下的土地使用权应当一并转移，是物权法确立的基本原则，对此行政机关应当知情和遵守。安阳市政府的行政行为违反了相关法律规定，应予撤销。河南省政府复议程序存在拖延，复议决定查明认定事实不清，未说明具体理由和依据，未起到监督作用。综上，一审请求：撤销安阳市政府安政土（2005）186号批复，撤销河南省政府豫政复决（2012）583号行政复议决定，本案诉讼费由一审两一审被告负担。
濮阳市中级人民法院一审查明，2004年3月22日，安阳市企业改革办公室作出《关于安阳肉类联合加工厂改制方案的批复》（安政改（2004）3号），主要批复内容为：“经市政府第144次常务会议研究通过，市企改办同意安阳肉类联合加工厂以负资产按零资产整体改制，组建为职工共同出资入股的安阳市鼎立食品有限责任公司。其他有关政策和具体问题的处置按市政府第144次常务会议纪要执行。”2005年9月30日，安阳市政府对鼎立食品公司作出安政土（2005）186号批复，内容为：“根据市政府2004年第144次常务会议纪要，同意将位于安阳市仓南路原安阳市肉类联合加工厂使用的6.5905公顷国有土地使用权出让给你公司，作为改制后的新企业用地。其中6.4905公顷出让用途为工业用地，出让年限为50年，其余0.1公顷出让用途为商业用地，出让年限为40年。”该出让土地批复涉及土地原登记在安阳市肉类联合加工厂名下，安阳市政府1997年向安阳市肉类联合加工厂颁发了安国用97字第0209号国有土地使用证。2002年3月23日安阳市文峰区法院（2002）文法执字第204号民事裁定书，裁定：“安阳县食品公司位于安阳市校场路本公司院内西瓦房价值93520元，东瓦房29米长、价值81200元，按评估价抵给索凤云所有。”2002年7月29日，安阳市房地产管理局向索凤云颁发了安阳市房权证文峰区字第私1131010677号房屋所有权证，房屋所有权证载明的房屋建筑面积为476.4平方米。2002年7月23日安阳县食品公司按照每平方米20元的缴纳标准缴纳了土地收益租金9528元。索凤云取得的上述房屋位于安政土（2005）186号批复涉及的土地范围内。索凤云不服安阳市政府作出的安政土（2005）186号批复，于2002年6月18日向河南省政府提出行政复议申请。2012年7月30日河南省政府作出《行政复议中止通知书》（豫政复中（2012）583号），决定自2012年7月30日中止该行政复议案件的审理。2016年2月25日河南省政府作出《恢复审理通知书》，决定从2016年2月25日恢复该行政复议案件的审理。同日，河南省政府作出豫政复决（2012）583号行政复议决定，决定维持安政土（2005）186号批复。索凤云不服安阳市政府作出的安政土（2005）186号批复和河南省政府作出的豫政复决（2012）583号行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼。
一审认为，鼎立食品公司是由原安阳市肉类联合加工厂改制成立，原安阳市肉类联合加工厂在1997年已合法取得了65905.3平方米土地的划拨土地使用权。安阳市政府对鼎立食品公司2005年9月30日作出的安政土（2005）186号批复涉及的6.5905公顷出让土地在原安阳市肉类联合加工厂使用土地范围之内，该批复涉及的土地来源清晰，批复不违反我国现行土地法律规定。安阳市政府在一审诉讼中提交的1988年5月16日安阳县食品公司与原安阳市肉类联合加工厂签订的协议书显示，安阳县食品公司于1966年占用原安阳市肉类联合加工厂4217.78平方米土地并建设房屋，但土地使用权仍属安阳市肉类联合加工厂。本案各方当事人均未提交证据证明安阳县食品公司合法取得了原安阳市肉类联合加工厂土地的使用权。索凤云通过法院执行从安阳县食品公司取得的该案房屋，而从现有证据看，原安阳市肉类联合加工厂对65905.3平方米的土地使用权权属明确合法，而安阳县食品公司并没有取得房屋下土地使用权的法律凭据，致使索凤云主张房屋下土地使用权缺乏事实与法律依据。故索凤云诉称本案被诉出让土地批复侵害了其合法权益的理由不能成立，对索凤云要求撤销安政土（2005）186号批复的诉讼请求不予支持。索凤云20**年6月18日向河南省政府提出行政复议申请，河南省政府基于索凤云的申请于2012年7月30日中止行政复议案件审理，后于2016年2月25日恢复行政复议案件审理，并制作了《行政复议中止通知书》和《恢复审理通知书》对索凤云进行告知，行政复议案件的中止期间应不计入行政复议期限，河南省政府于2016年2月25日作出行政复议决定未超出行政复议法关于六十日内作出行政复议决定的规定，索凤云诉称河南省政府逾期办案的理由不能成立。河南省政府作出行政复议决定的程序合法，对索凤云要求撤销豫政复决（2012）583号行政复议决定的诉讼请求一审不予支持。
综上，一审认为安阳市政府作出的安政土（2005）186号批复并未侵害到索凤云的合法权益，河南省政府作出豫政复决（2012）583号行政复议决定程序合法，一审判决：驳回索凤云的诉讼请求。一审案件受理费50元，由索凤云承担。
索凤云不服一审判决，向本院上诉称：一、依据1995年3月11日颁布的（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条规定，安阳县食品公司对该涉案土地是享有使用权的。上诉人在2002年7月23日个人出资向安阳市财政部门缴纳过涉诉房屋项下土地出让收益金，虽由于当时政策原因未办理土地权属证书，但该土地性质应当已转化为上诉人个人所有。二、安阳市政府在作出被诉安政土（2005）186号批复时未尽到调查义务，在清产核资过程中遗漏上诉人在该土地上享有的房屋所有权及房屋项下土地使用权，也未对相关利害关系人所享有房屋所有权做出任何后续处置和安排，安阳市政府对此存在重大过错和失误，严重影响到上诉人合法权益。三、安阳市政府在明知《土地管理法》规定房屋所有权的转移随之房屋项下土地使用权应当一并转移的基本原则的情况下，仍作出被诉批复，违反了相关法律规定，其作出的行政行为或所依据的法律规范也应当在作为上位法的法律允许的范围内，因此安阳市政府所作被诉批复应当依法予以撤销。四、第三人在企业改制过程中应当知晓清算资产不包括上诉人所有房屋所有权以及土地使用权，但其故意隐瞒此事实，使安阳市政府错误审核为其办理包含上诉人房屋项下土地使用权的国有土地使用证。第三人行为明显侵权，使上诉人合法权益受到侵犯。五、河南省政府作为复议机关对事实查明和认定不清，未说明理由和依据，断章取义，所作出复议决定不能成立。综上，一审查明认定的事实错误，适用法律错误，被上诉人作出的安政土（2005）186号批复违反法律规定，应当依法撤销一审判决。
河南省政府答辩称，本案所涉及复议程序，从受理、因法定事由中止、中止原因消除后恢复审理、作出复议决定书至依法送达，整个过程程序合法且决定书事实清楚。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审，驳回上诉人的起诉。
安阳市政府答辩称：一、上诉人未取得被诉批复土地的国有土地使用权，上诉人引用法律条文错误，其所主张适用法律条款不适用于本案。且上诉人对土地收益金认识存在重大误解，土地收益金不同于土地出让金，且其提交证据显示缴纳的是土地收益租金，缴款单位是安阳食品公司而非上诉人。其主张该国有土地使用权缺乏事实与法律依据。二、安政土（2005）186号批复出让的土地权属清晰、四至明确。批准出让给第三人，依据充分、事实清楚、程序合法，该批复准确合法。综上，请求维持一审判决。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，根据1988年5月16日安阳肉类联合加工厂与安阳县食品公司签订的协议书，安阳县食品公司占用原安阳肉类联合加工厂土地建宿办楼，但土地使用权不变。
本院认为：一、索凤云的权利问题。安阳县食品公司虽占用安阳肉类联合加工厂土地建设房屋，但根据双方协议及划拨土地使用证一直在原安阳肉类联合加工厂名下的事实，安阳县食品公司并不拥有涉案土地完整的使用权。索凤云对涉案房屋的权利来自于安阳市文峰区人民法院对安阳县食品公司的执行行为，一方面人民法院不可能超出安阳县食品公司的权利，直接执行安阳肉类联合加工厂名下的土地，另一方面，索凤云也不能证明法院的执行包含涉案土地完整的使用权。因此，索凤云应拥有房屋所有权，进而具有对涉案土地的期待权，而不具有现实的物权。二、索凤云的权利保护问题。一方面从安阳县食品公司在涉案土地上建设房屋时，原安阳肉类联合加工厂就保留了土地使用权，因而作为承继者的鼎立食品公司未丧失土地使用权，另一方面人民法院的生效执行裁定已经将涉案土地上的房屋执行给索凤云，索凤云对涉案部分土地使用权享有期待权，索凤云与现鼎立食品公司已经构成土地争议，对此索凤云可向安阳市人民政府申请处理。三、被诉土地批复及行政复议的合法性问题。安阳肉类联合加工厂改制为鼎立食品公司后，安阳市人民政府在决定出让原国有划拨土地之前，本来应该先就索凤云与鼎立食品公司之间的土地争议作出处理，其未对该土地争议作出处理，就直接将涉案土地出让给安阳市鼎立食品有限责任公司，程序颠倒，但由于并未发生土地使用权转移的事实，出让之后也不影响对土地争议的处理，故本院不再纠正。一审判决结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人索凤云承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 崔传军
代理审判员 韩凤丽
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 李子昱