宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁0202行初15号
原告毛国平，男，1980年7月26日出生，汉族，农民。
委托代理人毛国柱，男，1971年4月17日出生，汉族，农民，住大武口区。
被告石嘴山市大武口区星海镇人民政府，住所地位于大武口区隆湖扶贫开发区六站。
法定代表人刘玉宏，系石嘴山市星海镇人民政府镇长。
委托代理人石宏成，宁夏崇源律师事务所律师。
委托代理人郑双峰，宁夏崇源律师事务所律师。
原告毛国平因认为被告石嘴山市大武口区星海镇人民政府（以下简称星海镇政府）不履行石嘴山市人民政府《关于毛国平信访问题的复核意见》中解决枸杞树补偿问题的义务，并要求被告赔偿损失，于2017年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月17日立案后，于2017年4月19日向被告星海镇政府送达了起诉状副本及应诉、举证通知书、负责人出庭应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭审理了本案。原告毛国平及其委托代理人毛国柱，被告星海镇政府的出庭负责人刘东武，委托代理人石宏成、郑双峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告毛国平诉称，2009年到2010年被告对原告所在的村土地实施集体征收，被告在没有核实清楚的情况下单方作出了补偿标准数额，对枸杞树也没有补偿，原告因此信访。2013年4月30日，星海镇政府作出《关于毛国平反映问题复议后的答复》，原告不服又到区政府信访。2013年5月31日，大武口区政府作出《关于毛国平反映土地面积不实和枸杞树补偿信访事项的复查意见》，维持星海镇政府的办理意见，原告又到石嘴山市政府反映。2014年5月29日，石嘴山市人民政府作出《关于毛国平信访问题的复核意见》撤销了上述两个答复，责令镇政府及时重新处理原告土地承包面积问题和枸杞树补偿问题。2014年10月23日，星海镇星海村重新出具了证明，确认原告的土地面积为11.39亩，但是对原告枸杞损失一直没有解决。原告因此诉至法院请求判令：1.被告履行石嘴山市人民政府【关于毛国平信访问题的复核意见】中解决原告枸杞树补偿问题；2.被告赔偿原告各项损失202995元；3.诉讼费由被告承担。
原告毛国平为证实自己的主张向本院提交并当庭出示了如下证据：证据一、石嘴山市人民政府《关于毛国平信访问题的复核意见》（石信访复核[2013]2号）一份，用以证实被告确实给原告造成损失，并责令被告作出补偿，但被告并未对原告进行补偿；证据二、村委会出具的土地面积证明一份（当庭提交），用以证实被告对原告的损失进行赔偿应当在土地面积核实之后进行，与土地确权无关，被告一直未处理就是被告不作为；证据三、石国土告字（2011）14号、（2014）大武口区人民政府文件（复印件）各一份、《优质枸杞生产栽培技术手册》第一页、《话说种枸杞》第五页、《枸杞标准化生产技术》第一页，用以证实原告按照书上的指导每亩种枸杞333棵，当时文件规定对于生产用具也要进行补偿。原告的土地征收发生在2010年，原告参照2014年的征收标准来计算损失。
被告星海镇政府辩称，1.原告毛国平要求被告履行石嘴山市政府《关于毛国平信访问题的复核意见》，没有法律依据，该请求不属于人民法院受理范围，应当依法驳回其诉讼请求。根据《信访条例》第六条规定，人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，负责督促检查信访事项的处理。是否履行、如何履行信访局的有关意见是政府信访机构的行政权力，原告要求人民法院判决被告履行信访意见，明显错误。司法机关不能代替信访工作机构履行职责，并且石嘴山市政府信访局的意见并不是具体行政行为，也不是有关机关作出的决定，根据《行政诉讼法》第十二条规定，不属于行政案件受案范围。综上，原告毛国平起诉错误，请求依法驳回原告诉讼请求。2.针对石嘴山市政府《关于毛国平信访问题的复核意见》，被告积极核查，妥善处置，并采取有效措施。经协商，原告毛国平同意先对原告毛国平家土地进行确权，待土地面积确权完成后，双方再另行处理枸杞树赔偿。2014年6月，大武口星海镇星海村开始进行土地确权工作，在此之前原告毛国平所承包土地范围一直并未明确。原告毛国平同意进行土地确权后再对其枸杞树赔偿问题进行处理，但原告毛国平不配合土地确权，导致土地确权工作难以完成。3.原告毛国平要求赔偿损失无事实根据与法律依据，其主张不能得到法律支持，被告从未与原告毛国平签署任何征收补偿协议，不存在侵占其土地，不存在导致其枸杞苗损失的问题。
被告星海镇政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、《关于毛国平反映土地面积不实和枸杞树补偿信访事项的复查意见》（石大政信复查字正[2013]2号）及其送达回证各一份、石嘴山市人民政府《关于毛国平信访问题复核意见》（石信访复核[2013]2号）一份，用以证实原告所诉的事项是信访事项，不具有行政诉讼的特性，不属于人民法院行政案件的受理范围；证据二、《关于毛国平信访问题办理情况的说明》一份、《关于毛国平土地面积不实的证明》一份、《关于星海村西沙窝组毛国平土地确权问题的情况说明》一份、会议纪要一份、告知书一份、通知一份，用以证实毛国平反映土地纠纷并不属于星海镇政府职权范围，根据法律规定，土地纠纷由村委会调解，经星海镇星海村村委会与毛国平协商，毛国平同意由星海村村委会解决毛国平土地确权问题，且双方协商待土地确权后再解决损失问题，但在土地确权工作中，由于毛国平在自家耕地上建羊圈，经村委会、村监会及村民代表通过专题会议讨论决定对于耕地上的违法建筑一律不予确权，待其拆除违章建筑再对其土地予以确权，毛国平拒绝配合致使土地至今没有确权的事实；证据三、浴山潭水系二期（西沙窝组）补产汇总表一份、身份证复印件三份、谈话笔录四份，用以证实被告从未与原告签订过征地补偿合同，被告未征用毛国平土地，未破坏任何水利设施与农田耕种的基础设施，不存在侵占其土地，不存在导致其枸杞苗损失的问题；证据四、行政起诉状一份、大武口区人民法院行政裁定书一份、行政上诉状一份、石嘴山市中级人民法院行政裁定书一份，用以证实原告毛国平的诉讼已经超过诉讼时效，根据《国家赔偿法》第三十九条第一款中规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，原告毛国平的起诉已经超过了诉讼时效，其次信访机关作出的处理意见对信访人不具有强制力，信访意见不属于行政行为。
经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为，对证据一的真实性无异议，对石大政信复查字正[2013]2号已经被石信访复核[2013]2号撤销。该复核意见要求被告对原告信访事项进行处理，但被告一直没有进行处理。对于证据二中关于毛国平信访问题办理情况的说明无异议，对关于毛国平土地面积不实的证明无异议，对关于星海村西沙窝组毛国平土地确权问题的情况说明、会议纪要、告知书及通知原告均已知晓，对真实性无异议，但原、被告当时协商的是核实原告土地面积，并不是说等土地确权才进行赔偿，现在土地面积核实已经结束，但被告并没有进行赔偿。对证据三浴山潭水系二期（西沙窝组）补产汇总表的真实性无异议，原、被告确实未签订征收补偿协议，但对汇总表中原告土地面积有异议。对谈话笔录有异议，因为谈话笔录是后补的，不能真实的反映2009年、2010年的情况。对证据四的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，因为自2012年11月起原告开始进行信访，要求被告作出合理补偿，并进行复议，所以原告一直在主张自己的权利，不存在超过诉讼时效。信访意见是政府部门作出的，符合行政诉讼法的规定，属于法院受案范围。
被告对原告所举证据的质证意见为，对证据一的”三性”无异议，但对证明目的有异议，该复核意见明确：1.土地承包面积的大小与行政机关无关，即土地承包纠纷不属于被告行政职权处理范围之中的情况；2.该处理意见要求调解处理土地承包面积问题。因此，原告以此意见为由主张被告具有不作为的行为是没有事实根据的，同时以此证明被告具有对其损失具有赔偿责任的理由亦不能成立。对证据二上加盖的印章无异议，1.关于土地面积需要依据土地确权证书来予以认定，而不是依据村委会出具的证明进行认定；2.证明上说的土地并不能证实全部是在浴山潭水系二期拟征土地范围内；3.原告以此证明其损失没有任何的依据，因为在他所主张的所有信访案件包括本案中全部主张的是枸杞苗损失，但其没有证据证实其所有的土地上都种植了枸杞树苗，就在证明上就有一块面积为2.39亩的土地上建了羊圈，显然羊圈里是不能种枸杞树的。对证据三中石国土告字（2011）14号的证据”三性”无异议，对证明目的有异议，这是征收公告，实际应当以征收决定为准，因本案中的土地并未实际征用，双方也不存在征收补偿协议；对（2014）大武口区人民政府文件（复印件）的证据”三性”及证明目的均不认可，因为该证据残缺不全，并且与本案没有任何关系，不能据此计算原告的损失；对于《优质枸杞生产栽培技术手册》第一页、《话说种枸杞》第五页、《枸杞标准化生产技术》第一页的真实性无异议，但不能以此书来计算原告的种植面积和损失，并且书只是指导意见，并不表示实际操作。
本院对上述证据认证如下：1.原告提交的《石嘴山市人民政府关于毛国平信访问题的复核意见》（石信访复核[2013]2号）和村委会出具的土地面积证明，能够证实星海镇政府认可在原告土地面积确认后再处理原告的枸杞树补偿问题，但不能证实原告主张的被告确实给原告造成损失的证明目的；2.石国土告字（2011）14号文件记载的内容不能实现原告的证明目的，（2014）大武口区人民政府文件与本案不具有关联性，本院均不予确认；3.原告提交的《优质枸杞生产栽培技术手册》、《话说种枸杞》、《枸杞标准化生产技术》系种植技术学习资料，不能实现原告欲证实其耕种的土地每亩种枸杞333棵的证明目的，对上述证据本院不予确认；4.被告提交的《关于毛国平反映土地面积不实和枸杞树补偿信访事项的复查意见》（石大政信复查字正[2013]2号）及其送达回证、石嘴山市人民政府关于毛国平信访问题复核意见（石信访复核[2013]2号），真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认，但对被告的证明目的本院不予确认；5.被告提交的《关于毛国平信访问题办理情况的说明》、《关于毛国平土地面积不实的证明》、《关于星海村西沙窝组毛国平土地确权问题的情况说明》、会议纪要、告知书、通知，结合庭审中毛国平的陈述，其土地面积已经确权，并持有农村土地承包经营权证，故该组证据关于土地面积的证明目的已经由农村土地承包经营权证予以确认，对该组证据本院不予确认；6.被告提交的浴山潭水系二期（西沙窝组）补产汇总表、身份证复印件、谈话笔录，与本案主要待证事实不具有关联性，本院不予确认；7.被告提交的行政起诉状、大武口区人民法院行政裁定书、行政上诉状、石嘴山市中级人民法院行政裁定书，真实、合法，与本案有关联性，但不能实现被告的证明目的，原告在本案中所诉为要求被告履行补偿义务，并非对信访意见不服。
经审理查明，2010年，大武口浴山潭水系二期工程建设需要使用星海村西沙窝组村民土地，毛国平家的承包地、机动地在使用范围内。2011年2月，因建设方案调整，该工程不再需要使用毛国平家土地，土地仍由毛国平家承包。之前由于村民没有进行耕作和冬季浇灌，导致春季无法耕种，粮食减产。经批准，有关部门决定对村民粮食减产的损失，每亩补偿500元。在兑现补偿时，原告提出其承包地为5.4亩，机动地6.2亩，与此前土地收回时张榜公布的承包地3.8亩，机动地3.04亩不符，要求对其土地面积进行确认，并要求赔偿枸杞树的损失。原告因土地面积和枸杞树补偿问题一直信访，2013年4月30日，星海镇政府作出《关于毛国平反映问题复议后的答复》，认定毛国平家承包地为3.8亩，机动地为3.04亩；枸杞树不予补偿，没有补偿政策。毛国平不服，向大武口区人民政府申请信访复核，大武口区人民政府维持星海镇人民政府的答复。原告仍然不服，向石嘴山市人民政府申请复核，石嘴山市人民政府2014年5月29日作出《关于毛国平反映土地面积不实和枸杞树补偿信访事项的复查意见》（石大政信复查字正[2013]2号），决定：撤销石嘴山市大武口区人民政府作出的《关于毛国平反映土地面积不实和枸杞树补偿信访事项的复查意见》；由石嘴山市大武口区人民政府撤销大武口区星海镇人民政府作出的《关于毛国平反映问题复议后的答复》，并责令该镇人民政府及时依法重新处理毛国平家的枸杞树补偿问题；调解处理毛国平家的承包土地面积问题。该意见作出后，2014年6月12日，星海镇政府出具《关于毛国平信访问题办理情况的说明》，写明毛国平同意待土地确权后对其土地面积进行确认，土地面积确认后再解决枸杞地的补偿问题。2016年5月1日，毛国平取得《农村土地承包经营权证》，承包地面积为11.16亩（6块地）。现毛国平以星海镇政府没有履行处理原告家的枸杞树补偿问题为由诉至法院，请求判如所请。
本院认为，2014年6月12日，星海镇政府向大武口区信访局答复的《关于毛国平信访问题办理情况的说明》，写明”经协商，毛国平、毛国柱二人同意待今年土地确权后对其土地面积进行确认，土地面积确认后再解决枸杞地的补偿问题。”2016年5月1日，毛国平取得《农村土地承包经营权证》，确认其承包土地面积为11.16亩（承包地块为6块），星海镇政府在答复时已经承诺对原告的枸杞地的补偿问题作出处理，则应当履行承诺之事，基于此，星海镇政府应当对毛国平家的枸杞树的补偿问题作出处理决定，故原告要求星海镇政府履行解决原告枸杞树补偿问题的理由成立，本院对原告诉讼请求中包含的星海镇政府应当对原告毛国平家的枸杞树的补偿问题作出处理决定诉讼请求予以支持，但对于是否补偿、补偿数额以及解决方式则属星海镇政府作出处理决定的裁量范围，本院不予处理；原告要求被告赔偿原告损失，经庭审核实，原告主张的损失主要是枸杞树以及农机具的损失，该项诉求属星海镇政府作出处理决定过程中的裁量范围，不属于法院审理范围。对被告抗辩认为应当驳回原告诉讼请求的意见本院不予采信，对被告抗辩认为土地确权工作尚未完成，无法进行枸杞树补偿的意见本院亦不予采信。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告石嘴山市大武口区星海镇人民政府于本判决生效后二个月内对原告毛国平家的枸杞树补偿问题作出处理决定。
案件受理费50元，由被告石嘴山市大武口区星海镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。
审 判 长 陈美荣
审 判 员 张白茹
人民陪审员 樊玉红
二〇一七年九月十二日
书 记 员 王世元