杭锦旗人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）内0625刑初49号
公诉机关内蒙古自治区鄂尔多斯市杭锦旗人民检察院。
被告人武某，女，1966年2月20日出生，汉族，大学文化程度，户籍所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市，现住内蒙古鄂尔多斯市，杭锦旗农牧局草原监理所原副所长，中共党员。因涉嫌玩忽职守罪，于2015年7月1日被杭锦旗人民检察院刑事拘留，于2015年7月7日变更强制措施为取保候审，2016年4月12日本院重新办理取保候审。
辩护人恩某拉，内蒙古蒙杰律师事务所律师。
被告人哈某，男，1971年9月10日出生，蒙古族，中专文化程度，户籍所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市，现住内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗，杭锦旗伊和乌素苏木原副苏木长。因涉嫌玩忽职守罪，于2015年7月1日被杭锦旗人民检察院取保候审，2016年4月13日本院重新办理取保候审。
辩护人郝某，内蒙古赫扬律师事务所律师。
辩护人王某，内蒙古赫扬律师事务所律师。
被告人王某甲，男，1978年9月21日出生，汉族，大专文化程度，户籍所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市，现住内蒙古鄂尔多斯，系杭锦旗伊和乌素苏木草原监理所原副所长。因涉嫌玩忽职守罪，于2015年7月1日被杭锦旗人民检察院刑事拘留，于2015年7月7日变更强制措施为取保候审，2016年4月12日本院重新办理取保候审。
杭锦旗人民检察院以杭检公诉刑诉（2016）48号起诉书指控被告人武某、哈某、王某甲犯玩忽职守罪，于2016年4月8日向本院提起公诉。因案情重大复杂，2016年7月7日经鄂尔多斯市中级人民法院批准决定延长审限三个月。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。杭锦旗人民检察院指派检察员左智、项婷出庭支持公诉，被告人武某及其辩护人恩某、哈某及其辩护人郝某、王某、被告人王某甲到庭参加了诉讼。现已审理终结。
杭锦旗人民检察院指控，对非法开垦草原负有直接监管职责的杭锦旗农牧业局草原监理所原副所长武某、伊和乌素苏木原分管副苏木长哈某及该苏木草原监理所原副所长王某甲，对辖区内的草原监管工作不重视，宣传、巡查不到位，查处不力，未认真履行职责，使国家利益遭受重大损失，其中被告人武某任职期间发生的非法占用农用地产值损失及植被恢复费用共计1201230元；被告人哈某任职期间发生的非法占用农用地产值损失及植被恢复费用共计790104元；被告人王某甲任职期间发生的非法占用农用地产值损失及植被恢复费用共计1477745元。同时，三被告人的玩忽职守行为致使伊和乌素苏木在短短两年时间内发生百余起非法占用农用地刑事案件，当地草牧场资源严重破坏，农牧民存在极大的不满情绪，造成恶劣的社会影响。被告人武某、哈某、王某甲身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，致使国家利益遭受重大损失，并造成恶劣的社会影响，上述三人的行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
为支持上述指控的犯罪事实，公诉机关在庭审中出示了被告人武某、哈某、王某甲归案情况说明及人口信息证明，被告人武某、哈某、王某甲任免职相关文件资料，杭锦旗人民政府办公室关于成立杭锦旗草原监理所的通知及关于杭锦旗农牧业局草原监理所职能职责的说明，杭锦旗人民政府办公室关于印发已垦草原植被恢复实施方案的通知及补充意见的通知，杭锦旗禁止非法开垦草原工作目标管理责任状及杭锦旗草畜平衡工作目标管理责任状，非法开垦草原案件移送花名表，鄂尔多斯市人民政府办公厅关于严禁非法开垦草原的通知，草原监理所会议记录及宣传照片，非法开垦草原当事人王某丁等人在刑事诉讼过程中所作供述，杭锦旗人民法院关于非法占用农用地罪系列案件的刑事判决书，杭锦旗农牧局及草原监理部门工作人员证言，非法占用农用地罪当事人证言，关于非法占用农用地产值损失及植被恢复的价格鉴定意见，被告人武某、哈某、王某甲的供述与辩解等证据。
被告人武某辩称，对伊和乌素苏木桃日木嘎查牧民大面积非法开垦草原有监管不力的情况，但对非法开垦草原的案件移送不是我一个人能够决定的，已将具体的情况向局里汇报过，并进行了相关法律法规的宣传，已履行了职责。向法庭出示了杭锦旗草原监理所案件移送函、行政处罚立案审批表、行政处罚决定书、询问笔录、现场勘验笔录等证据。
被告人武某的辩护人的辩护意见是，公诉机关指控被告人武某犯玩忽职守罪事实不清，证据不足，被告人武某无罪。关于事实方面，本案起因是案发地桃日木嘎查2013年—2014年大面积开垦草原是因为杭锦旗的土地整合项目、草原非法上电、打井为非法开垦草原提供了便利条件；被告人武某的工作分工方面，武某不是草监所的法定代表人而是副所长，工作分工上协助所长开展工作，各旗区人民政府主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人，各苏木乡镇人民政府对禁止开垦草原管理工作负主要责任。证据方面，指控被告人不认真履行职责方面的证据，李某等32人的证言，证人绝大多数人是被告人在行政执法当中查办给予行政处罚或移送司法机关追究刑事责任人员，因此他们的证言不真实，对草原执法人员带有敌视情绪而进行虚假陈述，因此以他们的证言无法证明被告人没有认真履行职责；指控对于国家造成重大损失方面的证据，本案中公诉机关主要主张被告人不认真履行职责致使国家利益遭受重大损失的量化的数据是财产物品价格鉴证表的两种损失与被告人没有关联性且不合法，损失一不属于国家利益遭受损失，是属于草场承包经营、使用者的损失，价格鉴证没有明确法律依据，损失统计数据无法确定，损失二属于植被恢复工程造价，植被恢复是一项系统工程，工程造价必须以工程预算、工程量的核准、工程决算为主要依据最终以市场价格调价来确定，杭锦旗的植被恢复方案只是种植柠条单一植物物种的预算，政府植被恢复的工程未完工前属于不确定的未知数，因此价格鉴证以此为依据进行工程造价没有法律依据，两份数据不能作为遭受国家重大损失的依据；指控造成恶劣的社会影响方面，公诉机关举证的杭锦旗法院作出有罪判决85件87人的刑事判决书，此85件案件全部由被告人先发现并查办后移交给司法机关，这样能够严厉打击破坏草原的违法犯罪分子，最终能够达到保护草原生态建设的目的，恰恰能证明被告人尽职尽责。关于被告人武某履行职责方面，被告人武某在草监所担任副所长，协助所长主要分管禁垦、禁休牧、草畜平衡、党务、共青团、妇联等工作，包片联系单位为：锡尼镇、塔然高勒、伊和乌素苏木等三个苏木镇（管委会），包片区域有1200万亩草场占全旗草场面积的60%，只有一台工作车配备四名工作人员，工作量极其繁重，但是被告人面对工作没有怠慢，认真、勤恳工作，尤其针对开垦草原的桃日木嘎查作为重点对象，2012年—2014年亲自带领相关部门进行广泛宣传教育的同时杭锦新闻报等报刊为载体进行草原法律法规的宣传等多种方式让其农牧民提高对草原法律法规的意识，但桃日木嘎查牧民为了经济利益非法开垦草原，不能说明被告人没有认真履行职责。
被告人哈某辩称，对伊和乌素苏木桃日木嘎查牧民大面积非法开垦草原没有及时有效的控制住，非法开垦事件发生以后没有及时对农牧民宣传及时种草恢复植被。如果旗草原监理所将我所上报的2013年非法开垦草原情况及时处理解决，也不至于发生2014年大面积非法开垦草原事件。
被告人哈某的辩护人的辩护意见是，公诉机关指控被告人哈某犯玩忽职守罪不能成立，被告人哈某对于伊和乌素草监所承担的是分管责任，其已经尽到了应当承担的分管职责，不存在玩忽职守的情况。从其主观上也不存在疏忽大意或是过于自信的过失。哈某在其职责范围内履行职务的情况，也不足以导致本案大规模开垦草原情况的发生，与给公共财产和国家利益造成损失之间不存在必然的、直接的因果关系。
被告人王某甲辩称，2014年5月份伊和乌素苏木桃日木嘎查发生大面积开荒，作为伊和乌素苏木草原监理所副所长，工作不到位，监管不力，造成大面积天然草原被破坏，意识到后果严重。但草原监理所的人员少，工作量大，农牧民受利益驱使，胆大妄为，上电、打井项目给农牧民开荒创造了便利条件了。
经审理查明，被告人武某于2007年8月28日至2015年1月4日期间担任内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗农牧业局草原监理所副所长职务，2013年2月29日开始分管负责锡尼镇、伊和乌素苏木、塔然高勒管委会三个苏木镇的退牧还草工程区、生态移民区管护工作和禁止非法开垦草原工作，草原监理所承担的行政执法职能职责，是宣传贯彻草原法律、法规，监督检查草原法律、法规和政策的实施，对违反草原法律、法规的行为进行查处，受草原行政主管部门委托，开展草原监督管理有关工作等；被告人哈某于2012年8月30日至2015年1月9日期间担任杭锦旗伊和乌素苏木副苏木长职务，分管畜牧业、民政扶贫、教育、体育、卫生、联系动检站、卫生院、幼儿园，负责锡尼其日格嘎查及摩林河社区包片工作，2013年7月开始分管伊和乌素苏木草原监理所工作；被告人王某甲于2011年5月25日至2014年12月24期间担任杭锦旗伊和乌素苏木草原监理所副所长职务，2013年开始负责伊和乌素苏木桃日木、阿日善、哈沙图、希日摩仁、锡尼其日嘎、乌日更、巴音孟克、敖楞布拉格、巴音、脑高岱嘎查草原监理工作，成员有宝某。2013年3月，被告人哈某代表伊和乌素苏木与杭锦旗政府签订了杭锦旗禁止非法开垦草原工作目标管理责任状，伊和乌素苏木政府的职责是组织实施好《杭锦旗禁止非法开垦草原工作方案》，加强本辖区内禁止非法开垦草原的监督管理，配合旗草原行政主管部门抓好滥开乱垦草原、非法打井、非法架设农电线路、拒不建设农田防护和恢复植被的查处工作，采取多种形式，加大对草原法律法规的宣传力度等。2008年以来，内蒙古自治区鄂尔多斯市杭锦旗伊和乌素苏木开始出现非法开垦草原问题，且开垦数量逐年上升。对非法开垦草原负有直接监管职责的杭锦旗农牧业局草原监理所原副所长武某、伊和乌素苏木原分管副苏木长哈某及该苏木草原监理所原副所长王某甲在任职期间，对辖区内的草原监管工作不重视，巡查不到位，查处不力，未认真履行职责，未能及时对非法开垦草原行为作出处罚或者移送公安机关，致使该苏木桃日木嘎查在2014年大规模非法开垦草原，当地草牧场资源严重破坏，农牧民存在极大的不满情绪，造成恶劣的社会影响，使国家利益遭受重大损失。至2014年，该苏木桃日木嘎查大规模非法开垦草原近2万亩，至本案案发，杭锦旗公安局立案侦查涉嫌非法占用农用地罪案件共计107件，经杭锦旗人民检察院审查提起公诉86件89人，杭锦旗法院作出有罪判决85件87人，已生效裁判中认定被非法占用的农用地共计15280.374亩。2013年杭锦旗草原监理所向杭锦旗公安局移送非法占用农用地案件2件，在2014年大规模开垦草原后移送杭锦旗公安局101件。经杭锦旗价格认定局鉴定，被告人武某任职期间发生的非法开垦草原产值损失及植被恢复费用共计1201230元；被告人哈某任职期间发生的非法开垦草原产值损失及植被恢复费用共计790104元；被告人王某甲任职期间发生的非法开垦草原产值损失及植被恢复费用共计1477745元。
上述事实有经当庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、被告人武某、哈某、王某甲人口信息证明，证实武某、哈某、王某甲的基本信息及之前无犯罪行为。
2、武某干部任免审批表、杭锦旗人民政府关于冯某等同志任免职务的通知、杭锦旗草原监理所2012年所领导分工的报告、杭锦旗草原监理所会议纪要、杭锦旗人民政府关于免去武某同志职务的通知，证实被告人武某的主体身份及分工职责。
3、哈某干部任免审批表、中共杭锦旗伊和乌素苏木委员会关于调整苏木领导班子成员分工的通知、中共杭锦旗伊和乌素苏木委员会关于领导分工的通知、杭锦旗委关于哈某同志免职的通知，证实被告人哈某的主体身份及分工职责。
4、王某甲毕业生分配通知单、中共杭锦旗伊和乌素苏木委员会关于塔某等同志任免职的通知、中共杭锦旗伊和乌素苏木委员会关于免去哈某、王某甲二人职务的决定，证实被告人主体身份及分管职责。
5、杭锦旗人民政府办公室关于成立杭锦旗草原监理所的通知、关于杭锦旗农牧业局草原监理所职能职责的说明，证实杭锦旗草原监理所承担的行政执法职能职责及被告人武某的职责。
6、草原监理所工作人员冯某甲的证言，证实冯某甲兼任杭锦旗农牧局草原监理所所长期间，武某担任草原监理所副所长职务，分管禁垦禁牧工作，负责锡尼镇、伊和乌素、塔然高勒草原监理各项工作。2013年5月份武某口头向冯某甲汇报桃日木嘎查姓高的牧民非法开垦草原，2013年秋天还有几起案件武某向冯某甲汇报过，所内开会研究决定：让武某、张某到伊和乌素苏木桃日木嘎查负责查处。都没移交司法机关，一部分做了行政处罚。
7、草原监理所工作人员王某乙、金某、贾某等人的证言，证实2013年、2014年，武某分管的地区和鄂尔多斯市农牧业局草原监督管理局及杭锦旗伊和乌素草原监理所一起宣传过禁垦的相关法律、法规和政策，宣传以后还有非法开垦草原的行为。
8、杭锦旗禁止非法开垦草原工作目标管理责任状、证人傲某、杨某、阿某的证言，证实伊和乌素苏木及被告人哈某、王某甲在禁止非法开垦草原工作方面的职责。
9、伊和乌素苏木草原监理所会议记录，证实2013年3月6日、2013年8月28日、2013年10月21日、2013年11月17日、2014年6月18日、2014年6月19日、2014年6月24日、2014年10月30日就非法开垦草原及植被恢复等问题进行会议研究，但未及时查处并移送公安机关。
10、非法占用农用地罪当事人王某丙、尚某、李某等31人的证言，非法开垦草原案件移送花名表及杭锦旗人民法院关于非法占用公用地罪的判决书，证实伊和乌素苏木桃日木嘎查非法开垦草原情况，三被告人的玩忽职守行为造成当地农用地资源严重破坏，农牧民存在极大的不满情绪，造成恶劣的社会影响，使国家利益遭受重大损失。
11、杭锦旗人民政府办公室关于印发已垦草原植被恢复实施方案的通知及补充意见的通知，证实杭锦旗人民政府办公室于2015年4月16日印发已垦草原恢复实施方案，要求将2013年至2014年期间开垦的草原全部通过种植柠条予以恢复植被。
12、鄂尔多斯市人民政府办公厅关于严禁非法开垦草原的通知，证实各旗区要加大对开垦草原违法行为的惩处力度，各旗区人民政府主要领导人是第一责任人，分管领导是直接责任人，各苏木乡镇人民政府对禁止开垦草原管理工作负主要责任。
13、武某供述与辩解，证实武某到案后供述了对桃日木嘎查大面积开荒事件负有监管不力的责任，但认为没有玩忽职守，移送案件不是一个人所能决定的。2014年5月份大面积非法开垦草原的行为，第一时间同伊和乌素苏木包片干部，苏木派出所民警，苏木草原监理所哈某、王某甲等人赶赴现场调查取证、移交公安，连同2013年二十亩以上全部移交公安机关，二十亩以下的由杭锦旗草原监理所罚款处理。2013年虽然向司法机关移交了两起案件，但是后续发生的非法开荒事件没有及时移交司法机关查处。
14、哈某供述与辩解，证实哈某供述2013年至2014年伊和乌素苏木桃日木嘎查发生大面积开荒，我作为分管领导，监管不力，履行职责不到位，造成一万八千多亩天然草原被破坏，后果严重。我在桃日木嘎查大面积非法开荒时没有及时有效的控制住，非法开垦事件发生以后没有及时对农牧民宣传及时种草恢复植被。如果旗草原监理所将我所上报的2013年非法开垦草原情况及时处理解决，也不至于发生2014年大面积非法开垦草原事件。
15、王某甲供述及辩解，证实被告人王某甲供述了2014年5月份伊和乌素苏木桃日木嘎查发生大面积开荒，我作为伊和乌素苏木草原监理所副所长，工作不到位，监管不力，造成大面积天然草原被破坏，我也意识到后果严重。但草原监理所的人员少，工作量大，农牧民受利益驱使，胆大妄为。在负责的辖区内非法开垦草原的行为我罚过几户的款，总共三万多元，造成伊和乌素苏木桃日木嘎查大面积非法开垦草原原因一是农牧民受利益驱动，二是草原监理部门植被恢复监督工作跟不上，农牧民误认为开荒大不了罚点钱，三是上电、打井项目给农牧民开荒创造了便利条件了。
16、价值鉴定结论意见书，证实经杭锦旗价格认定局鉴定，被告人武某任职期间发生的非法开垦草原产值损失及植被恢复费用共计1201230元；被告人哈某任职期间发生的非法开垦草原产值损失及植被恢复费用共计790104元；被告人王某甲任职期间发生的非法开垦草原产值损失及植被恢复费用共计1477745元。
17、杭锦旗草原监理所案件移送函、行政处罚立案审批表、行政处罚决定书、询问笔录、现场勘验笔录、证实杭锦旗草原监理所于2013年先后对2起非法开垦草原案件作出行政处罚后移送公安机关。
18、武某、哈某、王某甲归案情况说明,证实被告人武某、哈某、王某甲系传唤到案。
上述证据来源合法，具有客观性和关联性，其证明效力本院予以确定。
本院认为，对非法开垦草原负有直接监管职责的杭锦旗农牧业局草原监理所原副所长武某、伊和乌素苏木原分管副苏木长哈某及该苏木草原监理所原副所长王某甲，对辖区内的草原监管工作不重视，巡查不到位，查处不力，未认真履行职责，致使当地牧民大面积非法开垦草原，当地自然资源严重破坏，农牧民存在极大的不满情绪，造成恶劣的社会影响。被告人武某、哈某、王某甲身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，致使国家及人民利益遭受重大损失，三被告人的行为与所监管地区大面积非法开垦草原的结果发生之间存在一定的因果关系，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，予以支持。对被告人武某、哈某的辩护人提出的上述二被告人的行为不构成玩忽职守罪的辩护意见不予采纳。三被告人到案后如实供述了犯罪事实，属于坦白，量刑可以从轻处罚。对三被告人宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第九十三条、第六十七条第三款、第七十二条第一款、第七十三条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第三项、第四项之规定，判决如下：
被告人武某犯玩忽职守罪，判处拘役五个月，缓刑一年。
（缓刑考验期从判决确定之日起计算。）
被告人哈某犯玩忽职守罪，判处拘役五个月，缓刑一年。
（缓刑考验期从判决确定之日起计算。）
被告人王某甲犯玩忽职守罪，判处拘役六个月，缓刑一年。
（缓刑考验期从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向鄂尔多斯市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审判长 王 存 福
审判员 阿日古娜
审判员 白 莉 娜
二〇一六年九月二十六日
书记员 孟 尚 毓