河南省南阳市卧龙区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫1303民初3928号
原告郑州市路通公路建设有限公司。
法定代表人：胡香凯，任该公司董事长。
委托诉讼代理人ＸＸ、尤德广，河南育滨律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告方城县交通运输局。
法定代表人：马金强，任该局局长。
委托诉讼代理人：孟祥文，男，汉族，1968年9月23日生，住方城县，系该局法律顾问，代理权限为特别授权。
被告河南中达置业集团有限公司。
法定代表人：张定有，任该公司董事长。
委托诉讼代理人：谢涛，河南震世律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告南阳市农村公路管理处。
法定代表人：姚磊，任该处处长。
委托诉讼代理人：党元林，河南文力律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告郑州市路通公路建设有限公司与被告方城县交通运输局、河南中达置业集团有限公司、南阳市农村公路管理处建设工程施工合同纠纷一案，本院受理后，依法组成�议庭，公开开庭进行了审理。原告郑州市路通公路建设有限公司的委托诉讼代理人尤德广、被告方城县交通运输局的委托诉讼代理人孟祥文、被告河南中达置业集团有限公司的委托诉讼代理人谢涛、被告农村公路管理处的委托诉讼代理人党元林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年被告以招标方式向社会公开招标修建南阳市X013线白河大桥改造工程，原告以招标价48099392.00元中标。中标后被告与原告签订施工合同一份，合同第四条约定，工程总造价为48099392.00元，被告只负责支付省补资金，其余部分工程款由中达置业有限公司支付。合同签订后，原告按约定进入工地施工至2016年5月20日。从开始施工到2016年5月20日为止，原告共完成工程量价值33651638.00元。截止目前，被告仅仅支付了900万元，工程余款24651638.00元拖欠不付。原告多次找被告催款，被告却称剩余工程款应当由中达置业有限公司支付。当原告找到中达置业有限公司时，中达置业有限公司称原被告签订合同时，他们不在场，合同内容与他们无关，中达置业有限公司表示，被告方城县交通运输局是建设单位，他们没有义务替被告支付该工程款。由于被告不支付工程款，导致原告未能支付农民工工资，同时由于原告垫资巨大，被告迟迟未支付工程款，造成原告的借款和利息无法偿还。根据相关法律规定，请求：1、判令被告支付拖欠原告的工程款24651638.00元以及利息（利息按银行同期贷款利率计算至被告实际偿还全部欠款本息之日止）。2、本案诉讼费、保全费由被告承担。
被告方城县交通运输局辩称，1、被答辩人起诉答辩人，既违约又违法。本案项目工程招标文件中，合同条款及格式部分的项目专用条款数据表中36（序号）24.1（条款号）明确显示，争议的最终解决方式：仲裁，仲裁委员会名称：南阳市仲裁委员会。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（二）项规定，依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁，不得向人民法院起诉，告知原告向仲裁机构申请仲裁。该招标文件中的约定，根据合同协议书第二条第（3）项，当然是合同协议书的组成部分。被答辩人置双方的书面仲裁协议于不顾，而径向人民法院起诉的行为即违约又违法。受诉人民法院应告知其向仲裁机构申请仲裁。2、答辩人已按照招标文件和合同约定履行付款义务，应驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。答辩人的付款义务在合同第4条约定为：只负责支付省补资金扣除支付设计费、监理费、竣工验收费、实际发生的管理费、占地、专项评价等前期费用后的资金。另在双方的补充合同中，答辩人的付款义务�具体为壹仟零伍拾万元整（￥10500000.00）。根据招标文件及合同约定，已拨付被答辩人工程款壹仟万元整，请求贵院驳回被答辩人对答辩人的诉请请求。3、被答辩人对南阳中达置业集团有限公司作为付款义务人自始至终是明知的，被答辩人的剩余工程款应向南阳中达置业集团有限公司主张。首先，涉案项目招标公告的招标条件显示：建设资金来自省补助约25%，中达置业集团公司筹集约75%，建设资金已落实。投标人须知的资金来源显示为，省补助和中达置业集团公司出资。作为投标人，被答辩人在其投标函中表明，其已仔细研究了项目施工招标文件的全部内容，对此显然明知。同时，南阳市农村公路管理处出具资金到位情况证明显示，上级补助资金合计1424万元，市财局已全部拨付市农村公路管理处；南阳中达置业集团有限公司出具的资金到位情况证明显示，白河大桥项目是南阳中达置业集团有限公司承担定补外资金已全部到位。本案项目工程招标文件中，合同条款及格式部分项目的专用条款数据表中24（序号）17.3.3（条款号）明确显示：进度付款支付期限：交通部门资金根据计量，按交通部门与中达置业集团的出资比例支付；中达置业集团的付款方法由承包商与中达置业集团协商。其次被答辩人与南阳中达置业集团有限公司签订的资金支付合同中，进一步把南阳中达置业集团有限公司的付款义务明确为：叁仟柒佰伍拾玖万玖仟叁佰玖拾贰元（￥37599392.00）。并约定以实际签认的计量为准。再次，南阳中达置业集团有限公司作为投资方，同时也作为受益者，在其宣传网页上显示，石桥至博望的白河大桥项目是其作为其开发的张衡科技文化产业园项目的房产的卖点进行宣传的。最后，南阳市交通运输局文件（宛交［2016］416号）显示，2011年该工程项目投资计划是下达给卧龙区的，因配套资金不能落实到位，项目一直未能开工，后经卧龙区政府，石桥镇政府与南阳中达置业集团有限公司协商约定相关条件的情况下，增加了配套资金，重新设计了施工图纸，桥梁变宽，引线变长，按南阳中达置业集团有限公司的意愿，项目由被答辩人实施，两公司配合完成相关手续。据中达置业集团介绍，其与路通公司合同约定完工后先期支付1500万元，剩余工程款另行约定，目前已支付1300万元。由此可见，南阳中达置业集团有限公司作为部分使用国用资金的南阳市X013线白河大桥危桥改造项目的主要出资人，自始至终参与项目的协调管理，特别是围绕其开发的张衡科技文化产业项目，对大桥位置、长度及宽度等项的变更，起了主导作用。河南省发展和改革委员会文件（豫发改投资［2012］844号）显示桥宽9米，招标公告显示桥宽13.5米。如没有该公司出资，是不会出现这样大幅变更的。鉴于该桥梁属跨县区桥梁，经两县交通部门协商，答辩人被确定为形式上的业主单位，由其组织项目招标。综上所述，答辩人作为形式上的业主单位，已按照工程进度履行付款义务，请求贵院依法告知被答辩人向仲裁机构申请仲裁，或者驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。
被告南阳市农村公路管理处辩称，南阳市农村管理处不是适格的被告，农村公路管理处负责本辖区公路养护和编制公路建设计划，监督公路建设实施。公路管理只是编造投资计划，从不管理资金，是由财局拨付资金。本案设有仲裁条款，应当由仲裁机关进行仲裁。故农村管理处不应当作为被告进行诉讼，不应当承担相关的法律责任。
被告南阳中达置业集团有限公司辩称，1、本案原告起诉的被告仅是�城县交通运输局，根据不告不理的基本原则，原告没有起诉答辩人，答辩人就不应成为本案被告。2、由原告诉状可知，2014年被告方城县交通运输局以招标方式与原告签订修建南阳市X013线白河大桥施工合同，答辩人并非该合同当事方，根据合同相对性原则，每一份合同的主体具有相对性，即指合同关系只能发生在特定的主体之间，只有合同当事人一方能够给合同的另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼；内容具有相对性，即指只有合同当事人才能享有合同规定的权利，并承担该合同规定的义务，当事人以外的任何第三人不能主张合同上的权利，更不负担合同中规定的义务；责任具有相对性，即指违约责任只能在特定的合同关系当事人之间发生，合同关系以外的人，不负违约责任，合同当事人也不对其承担违约责任。基于此答辩人也不应成为本案被告。2、答辩�在本案中不应承担任何责任。本案所涉及工程南阳市X013线白河大桥属于农村公路桥梁建设项目，系公共基础设施，其投资建设主体显然应当是政府有关部门，该工程的建设受益主体显然是社会不特定单位和个人，并非仅有答辩人受益或主要有答辩人受益，因此答辩人无义务对该工程的投资建设承担任何责任。退一万步说，即使答辩人曾经有意对该工程建设给予部分支出，这从法律上也仅是一种慈善捐赠行为，这种行为答辩人需要量力而行，且捐赠是一种实践性行为，若答辩人已经支出完毕相关款项，答辩人不得再要求返还，若答辩人尚未支出相关款项，答辩人完全可以不再支出，根据《慈善法》的相关规定，答辩人不再捐赠也并不违背该法第44条的规定，除非答辩人自愿，其他任何单位和个人均不得再要求答辩人捐赠。3、的确，地方政府曾邀请答辩人到石桥和博望两镇投资开发项目，并愿意对答辩人开发项目提供优惠政策的情况下，希望答辩人对基础设施建设做一些贡献，同时希望答辩人代地方政府垫支南阳市X013线白河大桥业主单位定补外的建设资金，但是由于相关地方政府的多种原因，这些意向也根本没有达成最终协议，地方政府也根本没有给予答辩人任何项目开发，更没有提供任何优惠政策，且南阳市X013线白河大桥设计卧龙、方城两区、县政府，答辩人垫支业主单位定补外的建设资金后由谁归还，怎么归还，两区、县政府均没有给答辩人明确说法，答辩人不可能贸然出借。所以在具体方案没有形成，任何条件也都不可能成就的情况下，答辩人没有任何义务需要履行。综上所述，答辩人不应被追加为本案被告，也不应再本案中承担任何责任，请求贵院依法保护答辩人的合法权益，判决答辩人无责任。
经审理查明，2011年6月1日河南省发展和改革委员会下发了豫发改投［2011］844号文件，在该文件中南阳市卧龙区白河大桥危桥改造列入项目计划表中。2012年4月10日河南省发展和改革委员会下发了豫发改投［2012］407号文件，在该文件中南阳市卧龙区石桥镇白河大桥列入2012年第一批农村公路桥梁建设项目投资计划通知中。
2013年12月26日，南阳市农村公路管理处出具资金到位情况证明：白河大桥项目2011年宛财预［2011］354号文件下达上级补助资金416万元，2012年宛财预［2012］287号文件下达上级补助资金1008万元，合计1424万元，市财局已全部拨付市农村公路管理处。
2013年12月26日，南阳中达置业集团有限公司出具资金到位情况证明：白河大桥项目是南阳中达置业集团有限公司与南阳市农村公路管理处共同出资建设，南阳市中达置业集团有限公司承担定补外资金已�部到位。
2014年1月13日，方城县交通局发布南阳市X013线白河大桥危桥改造项目招标公告，1.招标条件。本招标项目河南省南阳市X013线白河大桥危桥改造工程已由河南省发展和改革委员会以豫发改投资（2011）844、（2012）407号文件批准建设，施工图设计已由南阳市交通运输局以宛交规划（2013）423号文件批复。项目业主为方城县交通运输局，建设资金来自省补助约25%，中达置业集团公司筹集75%，建设资金已落实。项目已具备招标条件，……。2.项目概况与招标范围。南阳市X013线白河大桥危桥改造项目位于卧龙××石桥镇与方城县博望镇交界，该项目属X013线的一部分，桥跨采用29*30米预应力混凝土箱梁，全长876延米，全宽13.5米，两侧各设0.75米人行道，桥梁下部结构：基础为钻孔灌注桩，桩柱式墩台。该桥引线为二级公路标准，全长699延长。……。南阳市X103线白河大桥改造项目施工招标文件（招标编号：JZ-G-20140108-002号）24.1中条款约定，争议解决方式：仲裁，如果采用仲裁，仲裁委员会名称：南阳市仲裁委员会。
原告郑州市路通公路建设有限公司参与投标，并在本次招标中中标。2014年3月方城县交通运输局(发包人名称，以下简称“发包人”)为实施南阳市X103线白河大桥危桥改造工程（项目名称），已接受郑州市路通建设有限公司（承包人名称，以下简称承包人）对该项目施工的投标。发包人和承包人共同达成如下协议：1、南阳市X103线白河大桥危桥改造项目位于卧龙××石桥镇与方城县博望镇交界，该项目属X103线的一部分，桥跨采用29*30米预应力混凝土箱梁，全长876延米，全宽13.5米，两侧各设0.75米人行道，桥梁下部结构：基础为钻孔灌注桩，桩柱式墩台。该桥引线为二级公路标准，全长699延长。2、下列�件应视为构成合同文件的组成部分：（1）本协议书及各种合同附件（含评标期间和合同谈判过程中的合同谈判纪要和补充协议及资料）；（2）中标通知书；（3）资格预审文件、招投标文件及补遗书；（4）招标函及投标函附录；（5）项目专用合同条款…3、上述文件相互补充和解释，如有不明确或不一致之处，以合同约定次序在先者为准。4、根据工程量清单所列的预计数量和单价或总额价计算的签约合同价：人民币（大写）肆仟捌佰零玖万玖仟叁佰玖拾贰元（￥48099392.00），其中方城县运输局只负责支付省补资金扣除设计费、监理费、竣工验收费、实际发生的管理费、占地、专项评价等前期费用后的资金，其余部分由中达置业集团支付。5.承包人项目经理肖红军，技术负责人李运富。6.工程质量符合招标文件要求的优良标准。7.承包人承诺按合同约定承担工程的实施、完成及缺陷修复。8.发包人承诺按合同约定的条件、时间和方式向承包人支付合同价款。承包人应按照监理人指示开工，工期为300日历天。10.本协议在承包人提供履约担保后，由双方法定代表人或其委托代理人签署与加盖公章后生效。全部工程完工后经交工验收合格，缺陷责任期满及保修期终止分别签发缺陷责任终止证书及保修终止证书后失效。11.本协议书正本二份、副本六份，合同双方各执正本一份，副本三份，当正本与副本的内容不一致时，以正本为准。12.合同未尽事宜，双方另行签订补充协议。补充协议是合同的组织部分。
2014年3月10日原告郑州市路通公路建设有限公司向招标人方城县交通运输局缴纳南阳市X013线白河大桥危桥改造项目履约保证金100万元。
该合同签订后，原告按照约定进入工地施工。依据工程进度表、工程月计量表、中�计量表、中间交工证书及清单支付报表等，2016年5月20日，承包单位郑州市路通公路建设有限公司及项目监理单位河南凯达工程技术公司对前期已经完成的工程量进行了计量统计，作出河南省南阳市X013线白河大桥危桥改造工程X013线—BHQ标合同段第五期计量支付报告，第五期中期支付证书显示，截止2016年5月20日，郑州市路通公路建设有限公司到本期末完成33651638元，该支付证书由承包单位郑州市路通公路建设有限公司及项目监理单位河南凯达工程技术公司盖章确认，项目经理肖红军、合同管理监理工程师鲁集全、总监理工程师李永华在该支付证书上签名确认。
2014年1月26日，发包方方城县交通运输局通过南阳市农村公路管理处账户支付给郑州市路通公路建设有限公司300万元。2014年5月1日，发包方方城县交通运输局通过南阳市农村公路管理处账户支付给郑州市路通公路建设有限公司300万元。2014年8月1日，发包方方城县交通运输局通过南阳市农村公路管理处账户支付给郑州市路通公路建设有限公司200万元。2015年1月29日，发包方方城县交通运输局通过方城县会计中心账户支付给郑州市路通公路建设有限公司100万元。2015年2月6日，发包方方城县交通运输局通过方城县会计中心账户支付给郑州市路通公路建设有限公司100万元。以上五笔共计1000万元。方城县交通运输局提供的承包方郑州市路通公路建设有限公司出具的建筑业统一发票显示2014年7月24日方城县交通运输局支付郑州路通公路建设有限公司南阳市X013线白河大桥危桥改造项目结算款900万元；2015年1月29日方城县交通运输局支付原告郑州市路通公路建设有限公司南阳市X013线白河大桥危桥改造项目结算款100万元。原告认可这900万元系被告方城县交通运输局支付的南阳市X013线白河大桥危桥改造工程的工程款。另外支付的100万元为退还项目履约保证金。
2014年7月14日，为便于乙方向当地政府纳税，方城县交通运输局（甲方）与郑州市路通公路建设有限公司（乙方）签订南阳市X103线白河大桥危桥改造工程施工补充合同（1）约定：鉴于甲、乙双方已签订了《南阳市X013线白河大桥危桥改造工程施工合同协议书》（以下简称主合同），合同第4条：“根据工程量清单所列的预计数量和单价或总额计算的签约合同价：人民币（大写）肆仟捌佰零玖万玖仟叁佰玖拾贰元（￥48099392.00），其中方城县运输局只负责支付省补资金扣除设计费、监理费、竣工验收费、实际发生的管理费、占地、专项评价等前期费用后的资金，其余部分由中达置业集团支付。”及便于乙方向当地政府纳税，现明确如下：1、该项目合同总价：人民币（大写）肆仟捌佰零玖万玖仟叁佰玖拾贰元（￥48099392.00），方城县交通运输局支付省补资金：人民币（大写）壹仟零伍拾万元整（￥10500000）给乙方。2、南阳市X013线白河大桥危桥改造工程跨越方城县博望镇、卧龙区石桥镇，经两镇政府协商一致：乙方就主合同总金额的一半，分别向两地政府交纳税款。3、方城县交通运输局支付省补资金人民币（大写）壹仟零伍拾万元（￥10500000.00），及南阳中达置业集团有限公司支付款中的人民币（大写）贰仟肆佰零肆万玖拾陆元（￥24049696.00元），相应的税款由乙方交纳至方城县博望镇政府。4、本合同与主合同具有同等法律效力。5、本合同一式六份，甲乙、南阳中达置业集团有限公司各两份。
2014年7月，中达置业集团有限公司（甲方）与郑州市路通公路建设有限公司（乙方）签订南阳市X013线白河大桥危桥改造工程补充合同（2）［资金支付合同］：南阳市X013线白河大桥危桥改造工程业主单位虽为方城县交通运输局，但该桥除国家拨付的定补资金外，还需卧龙、方城地方政府配套的资金不到位，该桥迟迟无法开工建设，直接影响了当地经济发展。卧龙区石桥镇政府因此商请中达置业集团有限公司代地方政府垫支业主单位定补外的建设资金。现就资金支付等事项达成如下协议：1、本项目段由K0+000至K1+575，长约1.575KM。2、河南省南阳市X013线白河桥业主单位为方城县交通局，乙方与业主签订的中标合同书为本合同的主合同。…6、主合同总价：人民币（大写）肆仟捌佰零玖万玖仟叁佰玖拾贰元（￥48099392.00），方城县交通运输局支付省补外资金：人民币（大写）壹仟零伍拾万元整（￥10500000）给乙方；甲方需支付资金总额人民币（大写）叁仟柒佰伍拾玖万玖仟叁佰玖拾贰元（￥37599392.00）乙方（以实际签认的计量为准）。7、南阳市X013线白河大桥危桥改造工程跨越方城县博望镇、卧龙区石桥镇，经两镇政府协调一致：乙方就主合同总金额的一半，分别向两地政府交纳税款。甲方支付款中人民币（大写）贰仟肆佰零肆万玖仟陆佰玖拾陆元整（￥24049696.00），相应税款由乙方交纳至卧龙区石桥镇政府;甲方支付款中人民币（大写）壹仟叁佰伍拾肆万玖仟陆佰玖拾陆元（￥13549696.00），相应税款由乙方交纳至方城县博望镇政府。8、本合同一式六份，合同双方、方城交通局各执二份。9、本合同未经事宜，双方另行签订补充协议。
原告郑州市路通公路建设有限公司诉被告方城县交通运输局建设工程施工合同纠纷一案，在审理过程中，被告方城县交通运输局于2017年1月4日向本院提出追加被告申请书，本院经审查，依法追加了南阳中达置业集团有限公司和南阳市农村�路管理处为本案的被告。
另查明，南阳中达置业集团有限公司于2013年10月23日变更为河南中达置业集团有限公司。
上述事实，有原、被告双方所举证据及庭审笔录予以证实，双方所举证据已经庭审举证、质证，并记录在卷。
本院认为，本案系建设工程施工合同纠纷，存在以下争议焦点问题：一、建设工程施工合同的法律效力问题；二、原告完成的工程量价款认定问题；三、被告方城县交通运输局已支付工程款数额及下欠工程款认定问题；四、下欠工程款应当由谁负清偿责任问题。
关于争议焦点一、建设工程合同的法律效力问题。本案涉及的工程项目为南阳市X013线白河大桥危桥改造项目，虽然该项目跨南阳市卧龙区和方城县两区县，但两区县的上级行政管理部门决定方城县交通运输局为业主，由方城县交通运输局为招标人组�招标。2014年2月27日，经过招标，原告郑州市路通公路建设有限公司中标。同日，方城县交通运输局出具中标通知书，明确了中标内容、中标代理人、中标人、中标价、工期天数、工程质量、安全目标等内容。招标方式为公开，该招标程序合法，并与2014年3月原告郑州市路通公路建设有限公司与被告方城县交通运输局签订了南阳市X013线白河大桥危桥改造工程施工合同协议书，双方加盖了公章。该建设施工承包合同是在双方平等、自愿、协商一致的基础上签订的，该项目为国有资产、公益事业项目，又通过了公共资源交易中心公开招标，程序合法，又并不违反法律法规强制性规定，原告郑州路通公路建设有限公司也符合路桥施工资质要求，因此，该建设施工承包合同为有效合同，依法应当受到法律的保护。
关于争议焦点二，二、原告完成的工程量价款认定�题。依据双方合同约定及中标通知书，该工程总额价款为人民币（大写）肆仟捌佰零玖万玖仟叁佰玖拾贰元（￥48099392.00）。合同签订后，原告郑州市路通公路建设有限公司依照合同的约定入场进行了施工建设，根据郑州路通公路建设有限公司和工程监理单位河南凯达工程技术公司第五期计量支付报告中显示，截止到2016年5月20日，郑州路通公路建设有限公司完成了项目工程量为33651638元。被告方城县交通运输局辩称原告完成的工程量为31628251元，但是至今未提供相关的证据予以证明，故本院不予采纳。因此，本院认定原告已完成的工程量截止2016年5月20日为33651638元。
关于争议焦点三，被告方城县交通运输局已支付工程款数额及下欠工程款认定问题。被告方城县交通运输局根据南阳市X013线白河大桥危桥改造项目工程进度，按照监理单位出具的交工、计量及�付证书支付了原告郑州市路通公路建设有限公司1000万元工程款。原告郑州市路通公路建设有限公司也向被告方城县交通运输局出具了1000万元建设业统一发票，因此，本院认定被告方城县交通运输局向原告支付了工程款1000万元。原告称被告方城县交通运输局支付了工程款900万元，另外支付的100万元为退还的履约保证金，但是没有提供相关的证据证明，故本院不予支持。扣除被告方城县交通运输局已经支付的1000万元工程款，被告方城县交通运输局尚欠原告郑州路通公路建设有限公司南阳市X013线白河大桥危桥改造项目工程款23651638元。
关于争议焦点四，下欠工程款应当由谁负清偿责任问题。本院认为，下欠工程款应当由被告方城县交通运输局负清偿责任。其理由为：1、被告方城县交通运输局系该工程业主，招标人和合同相对人，根据合同相对性原则，合同的权利义务应当由相对方享有和承担。本案中，在签订合同时，仅是原告与被告方城县交通运输局双方签订，并无其他单位或个人在合同上签字或盖章。2、被告方城县交通运输局与原告约定付款办法时，虽然约定了只负责支付省补资金扣除设计费、管理费等前期费用后的资金，而将其余3700余万元省补资金以外的工程款支付责任指定给了合同以外的第三方中达公司，而中达公司又未在合同上签章表示意见，因此，不能认定中达公司系本案的债务人。《中华人民共和国合同法》第六十五条明确规定，“当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行债务或者履行债务不符合合同约定，债务人应当向债权人承担违约责任”。本案中，当事人约定债务由中达公司履行，但是中达公司并未签署意见，因而不属于合同中的第三人，也构不成债务人。因此，本案不适用�同法第六十五条规定。中达公司既不是合同的相对人，也不是法定义务人，在其拒绝履行债务时，本院责令其承担支付省补外的工程款无事实和法律依据。3、作为工程业主的方城县交通运输局在合同签订时仅凭中达公司单方出具的资金到位证明，就将大部分工程款让中达公司支付，但是并未实际控制中达公司到位资金，致使原告投资施工的工程款无法获得清偿，从而造成纠纷的发生，方城县交通运输局负有工程管理中过错责任，依法应当承担赔偿责任。至于被告方城县交通运输局在承担民事责任后如何获得救济，能否向中达公司追偿的问题，本院认为，依据中达公司出具的资金到位证明和补充合同（2）中的承诺，可以认为方城县交通运输局和中达公司在该危桥改造项目中确实存在着约定，但如何约定现在无证据证实，因此，被告方城县交通运输局可以通过协商解�双方问题，协商不成可以另行通过法律渠道解决。
关于被告方城县公路交通运输局辩称，本案应当由仲裁方式解决，不应向人民法院起诉，本院认为关于管辖权的问题，被告方城县交通运输局已经向我院提起管辖权异议，该异议经过我院一审，南阳市中级人民法院终审。南阳市中级人民法院作出（2016）豫13民辖终252号裁定书，认定：被上诉人郑州市路通公路建设有限公司是依据双方之间的建设施工合同提起诉讼，该合同并未约定管辖内容，上诉人亦未能提供招标文件中关于仲裁约定的效力必然及与双方建设施工合同的合同依据和法律依据，因此该裁定书驳回上诉，维持原裁定。即南阳市中级人民法院作出（2016）豫13民辖终252号裁定书维持了本院作出本案由本院管辖的裁定，故被告方城县交通运输局抗辩本案应当由仲裁方式解决的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。
方城县交通运输局作为南阳市X013线白河大桥危桥改造项目的发包人及业主单位，应当按照合同约定对原告已经完成工程量的剩余工程款承担付款责任，被告方城县交通运输局拖欠不付工程款系违约行为，应当承担违约责任。原告主张自起诉之日起支付所欠工程款利息，利息按银行同期贷款利率计算至被告偿还全部欠款本息为止，于法有据，本院予以支持。
关于南阳市农村公路管理处是否承担责任的问题，本院认为，南阳市农村公路管理处负责本辖区公路养护和编制公路建设计划，监督公路建设实施，而不是该工程的发包方，且南阳市农村公路管理处已将到位的省定补资金拨付到位，其法定职责履行完毕，因此，不应当承担付款义务。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、二百六十九条和《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的释》第十六条第一款、第十七条、第十八条第一款第（三）项和第十九条之规定，判决如下：
一、本判决生效后三十日内，被告方城县交通运输局向原告郑州市路通公路建设有限公司支付工程款23651638元，并自2016年9月1日（起诉之日）起，按照中国人民银行同期贷款利率计付利息，直至付清欠款为止。
二、驳回原告郑州市路通公路建设有限公司的其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费165060元，原告郑州市路通公路建设有限公司负担6696元，由被告方城县交通运输局负担158364元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，同时预交上诉案件受理费，上诉至河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 王 慧
审 判 员 王万萍
人民陪审员 刘 锐
二〇一七年四月二十七日
书 记 员 王 峥