北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行初字第87号
原告刘廷珠，男，1953年11月25日出生。
被告北京市平谷区镇罗营镇人民政府，住所地北京市平谷区镇罗营镇东街5号。
法定代表人任利泉，镇长。
委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。
原告刘廷珠不服被告北京市平谷区镇罗营镇人民政府（以下简称镇罗营镇政府）强制拆除行为，于2014年9月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告镇罗营镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月27日公开开庭审理了本案。原告刘廷珠、被告镇罗营镇政府委托代理人赵一凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年，被告镇罗营镇政府接到群众举报称北京市平谷区镇罗营镇上镇×号有违法建设，被告立案调查后认定原告所建砖混结构彩钢瓦顶的建筑物以及砖石结构矮墙系违法建设，被告作出限期拆除决定、强制拆除决定后，对涉案建筑物进行了强制拆除。
被告在法定期限内向本院提供了下列证据并在庭审中出示：1.立案审批表，证明被告接到群众举报后，经初步调查了解，对刘廷珠违法建设进行立案审批；2.现场检查、勘验笔录、证据登记表及照片等一组，证明被告立案后，组织工作人员到违法建设现场进行检查、勘验，并对违法建设进行丈量，刘廷珠认可丈量情况；3.2013年4月12日、2013年8月8日对刘廷珠的询问笔录，证明被告向刘廷珠进行询问、调查违法建设的具体情况，经查，违法建设是刘廷珠所建，且无乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，被告履行了调查职责；4.对梁××、刘××、曹××的询问笔录及房屋地基证明，证明被告对刘廷珠相邻方进行调查，履行调查职责；5.从平谷区档案局调取的刘廷珠大伯刘进义1951年土地房产所有证存根复印件，证明被告履行调查职责；6.刘廷珠提供的证据材料，包括刘廷珠之父系复员军人的证明、刘廷珠身份证复印件、买房契约复印件及证明、刘廷珠书写的信件，证明被告履行调查职责，但刘廷珠父亲系复员军人的证明、买房契约与本案无关，书信系刘廷珠自己书写，不能证明其主张；7.刘廷珠身份信息，证明被告履行调查职责；8.限期拆除通知书、限期拆除公告及送达回证，证明被告责令刘廷珠限期拆除违法建设，被告履行了送达职责，该案的限期拆除及送达程序完整，符合程序要求；9.现场检查笔录（复查），证明经检查，刘廷珠未在限期拆除通知书规定的期限内自行拆除违法建设；10.强制拆除决定书、强制拆除公告及送达回证，证明由于刘廷珠未在规定期限内自行拆除违法建设，被告依法作出强制拆除决定并进行了送达；11.强制拆除执行记录、拆除（清除）物品清单、拆除现场光盘，证明被告按照强制拆除决定书确定的日期到达现场，因刘廷珠不配合拆除工作，被告在相关部门及村委会人员参与下，清点了物品，对违法建设依法拆除。
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》、《村庄和集镇规划建设管理条例》系被告提供的法律依据。
原告刘廷珠诉称：第一，2011年春，原告之母在宅院内建设西厢房，当时被告土地管理员王川会到现场勘查时说，原告父母老房宅基地经政府三次确权后，归原告父母使用，已形成历史，原告父母在自己宅院内建设附属设施（厢房）无须申请规划许可证。如原告之母翻建北正房，应当经过政府审批后才能翻建。这是王川会的原话，王川会于2013年退休。王洪亮、崔国山二人负责土地和房屋建设后，却作出不同的决定，以原告没有规划许可证为由，认定原告之母在上镇村×号老房宅院内建设的厢房是违法建设。但是被告从未给全镇建设附属设施的村民发放过规划许可证。2011年春，被告没有依法下达违建、停建通知书或违建、停建公告，被告没有权力于2013年12月4日以原告名义下达限期拆除决定书。第二，我国法律明确规定是两审制。被告于2013年12月4日下达限期拆除决定书，该决定书写明，于2013年12月15日前拆除相关设施，如不服本决定，可以在三个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼，北京市平谷区人民法院于2013年12月11日立案，在未到被告规定的限拆日期且法院已立案的情况下，被告无权对涉案建筑实施强制拆除。第三，被告没有等待法院判决结果，没有下达强制拆除通知或强制拆除公告，没有通知原告家人，没有经原告家人在现场确认强制拆除人员身份，武断专横、违法侵权，雇佣黑社会20多人，于2013年12月20日8点30分左右、2013年12月28日至2013年12月30日实施两次强制拆除。法律法规明确规定应当制作强制拆除违法建筑公告并送达当事人，自发布强制拆除公告之日起七日后可以对违法建筑实施强制拆除。如果被告依法行政，原告接到被告下达强制拆除公告后，原告及家人可依法申请保全七间厢房财产。第四，由于被告以权代法、武断专横，雇佣黑社会20多人，把涉案建筑的三道大门及锁全部损坏，把原告之母、原告之子全家五口人的财产全部给扔到大街上，用钩机强行拆毁三间西平房、四间彩钢瓦房、院墙，被告给原告之母全家造成重大经济损失26万多元，造成全家五口人无家可归、无房可住。为达到报复原告的目的，被告于2013年12月28日至2013年12月30日实施了第二次强拆，用钩机把原告之母宅院内西侧土石、砖头等废料堆放在北正房门口，并用钩机拆毁宅院内的排水设施，造成北正房无法向外排水，现北正房已被雨水浸泡塌陷，原告之母生活用品和家电财产全被雨水浸泡，北正房现已无法居住，宅院内已无法通行。第五，被告违反了1989年7月5日发布的《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》第十条、第十一条、第三十条的规定。被告违反了1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》中“之前农村居民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁改建的、翻建的，原则上按实际使用面积确定集体土地建设用地使用权”的规定。被告违反了1989年12月16日北京市人民政府发布的《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条第二项“1982年以前划定的宅基地，多于本条前款规定的用地标准的，可按每户最高不超过0.4亩的标准从宽认定，超过部分按照乡村建设规划逐步调整”之规定。被告违反了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百五十二条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”之规定。被告违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定，被告在西厢房建完二年零八个月后实施强拆违法。上述法律法规明确规定了农村居民老房翻建用地审批标准并给出了明确答复。原告之母于2011年春在宅院内建设西厢房附属设施，没有翻建北正房，无须被告审批发放规划许可证。被告发放规划许可证只应当针对农村居民老房主体建设，被告不能超过国家制定的法律法规。综上，这是一起利用职权对原告提起工伤诉讼实施的报复，被告以原告没有规划许可证为由，违法强拆原告之母杜淑兰全家五口人的合法房产。被告渎职违法强拆引发多起行政诉讼案件，影响到首都安定和谐社会发展，也影响地方政府名声和形象。为维护原告人权，维护原告之母杜淑兰、原告之子刘海健全家五口人法定的房产权和宅基地使用权，请求法院依法确认被告两次强制拆除行为违法。
原告在本院指定的证据交换日提供的下列证据并在庭审中出示：1.土地房产所有证，证明上镇村×号原告父母老房宅基地，经过政府1951年确权后，归原告父母使用达六十三年之久，已形成历史；2.范××、张×、王××出示的1972年村委会口头批示的证明及范××居民身份证复印件，证明上镇村×号老房宅基地经过第二次确权，归原告父母使用；3.买卖田房草契存根，证明上镇村有原告父母购买的0.53亩宅基地一处，被上镇村第一生产队占用。原告父母老房西侧0.1亩宅基地是用其购买的0.53亩宅基地换取的宅基地，村干部准许原告父母建设七间北正房，但因经济困难，原告家只是在西房山处建了两个猪圈；4.郭××出×的书面证明及其居民身份证复印件，证明上镇村×号原告父母老房宅基地，经过第三次确权，归原告父母使用。1974年经村政规划加宽街道，村委会无偿占用原告父母老房宅基地从北到南两米多宽，才形成上镇村×号宅基地使用面积。原告之母于2011年春，在宅院内西侧建设厢房和大门，没有侵占街道；5.建设承包合同及赵亮居民身份证复印件，证明上镇村×号宅院内西厢房和大门，是原告之母找人修建的，房产所有权是原告母亲的；6.限期拆除决定书，证明依据《行政处罚法》第十五条、第二十条之规定，被告没有查处违法建筑的权力，更没有权力作出限期拆除决定以及实施强制拆除行为；7.照片，证明被告违反法定程序，私闯个人住宅，超越职权，两次实施强拆造成损失；8.证人出×的书面证明及证人居民身份证复印件，证明上镇村×号宅院内西侧建的厢房和大门是原告之母找人修建的，原告母亲在宅院内西侧建厢房和宅院大门，没有侵占街道。被告于2013年12月4日作出的限期拆除决定书违背事实，被告于2013年12月20日、2013年12月28日至30日私闯民宅，雇佣黑社会实施两次强拆违宪，渎职违法侵权；9.房产和财产损失清单，证明原告之母在自己宅院建设附属设施厢房和大门开支情况，被告违法侵权，违反法定程序，私闯个人住宅，超越职权，实施两次强拆给原告和原告母亲全家造成26万多元经济损失。
被告镇罗营镇政府辩称：第一，位于北京市平谷区镇罗营镇上镇村×号西南侧的建筑属于违法建设。首先，涉案建筑所占土地并非刘廷珠宅基地。在被告工作人员调查过程中，刘廷珠称涉案建筑在其宅基地范围内，并出示了1951年土地房产所有证存根、1995年证人证言作为证据。经被告工作人员审查，刘廷珠所出示的1951年土地房产所有证存根已作废，不具有证明效力，且该存根对于四至没有明确说明。在调查过程中，刘廷珠称其建房的主要依据是1972年时任村党支书的证人于1995年出×的证明，但该证明仅为证人证言，在没有其他证据佐证的情况下，不能作为确认涉案地块属于刘廷珠宅基地使用范围的依据。由于刘廷珠未能出示其所占用地块属于其宅基地的有力证据，其称系在宅基地使用范围内建房的说法不能成立。其次，刘廷珠进行建设未取得规划许可。在调查过程中，被告工作人员询问刘廷珠建设是否取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，刘廷珠称提交过建房申请，但至今未取得审批。其未取得许可证进行建设的行为，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，属于违法建设行为。第二，被告进行强制拆除行为程序合法。2013年7月26日，被告接到群众举报称刘廷珠在上镇村×号有违法建设行为。接到举报后，被告找到举报人及刘廷珠做了调查笔录，审查了各方提交的证据，并到现场进行了调查和勘验。经查，刘廷珠在位于镇罗营镇上镇村×号西南侧的建设（分为南北两部分，南半部建设物南北长17.9米，东西宽6.55米；北半部建筑物南北长8米，东西宽4米，面积共149.245平方米）属于违法建设。据此，被告根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，作出京平镇镇限拆字（2013）第1号限期拆除决定书，并送达给刘廷珠。因刘廷珠未在规定期限内进行拆除，被告依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，作出京平镇镇强拆字（2013）第1号强制拆除决定书，并在镇综治办、司法所、卫生院及村委会的参与下，依法进行了强制拆除。综上，被告实施的强制拆除行为合法有据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告提供的证据均不认可，认为被告提供的证据证明被诉具体行政行为违法，且被告未提供中共中央国务院授权被告查处违法建设以及雇佣黑社会私闯民宅实施强制拆除的文字证据，被告未提供2012年以前曾批准下发给全镇每户村民在自己宅院内建设附属设施的规划许可证存根。本院认为，被告提供的证据系在执法过程中形成、收集，能够证明被告执法情况，对该证明目的本院予以采纳，对其他证明目的本院不予采纳，理由详见判决理由部分。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1已失效，证明目的不成立；证据2村干部没有调整村民土地范围的权力，不能证明涉案建筑在原告宅基地范围内；证据3与本案无关；证据4有涂改痕迹，不真实，证明目的不成立；证据5在被告执法过程中未出示，且与原告陈述不符，证明目的不成立；证据6无异议；证据7系原告自行拍摄，不予认可；证据8证人证言具有主观性和可变性，不能证明村干部勘查现场情况，也不能证明涉案建筑并非违法建筑；证据9系原告单方出×，且违法建设不受法律保护，对证明目的不认可。本院认为，原告提供的证据1随着我国土地法律政策调整已自然失效，不能证明宅基地现状尺寸，对其证明目的本院不予采纳；证据2不能证明该宅基地在1972年及现在的四至范围，不能证明涉案建筑在上镇村×号宅基地范围内，对此证明目的本院不予采纳；证据3不能证明原告父母购买房屋并置换情况，对其证明目的本院不予采纳；证据4不能证明上镇村×号宅基地现在的确切四至范围，不能证明涉案建筑在上镇村×号宅基地范围内，对其证明目的本院不予采纳；证据5合同签订人不等同于违法建设实际建设人，不能证明被告认定相对人错误，对其证明目的本院不予采纳；证据6真实，但不能证明被告超越职权，对其证明目的本院不予采纳；证据7不能直接证明被告认定主体错误、违反法定程序，对其证明目的本院不予采纳；证据8不能证明被告作出限期拆除决定以及进行强制拆除违法，对该证据证明目的本院不予采纳；证据9系原告自己制作并书写，无其他证据佐证，对其真实性和证明目的本院不予采纳。
经审理查明，2013年初，被告镇罗营镇政府接到群众举报称北京市平谷区镇罗营镇上镇村×号有违法建设，被告于2013年8月7日立案，并于当日进行现场检查，刘廷珠未能出示乡村建设规划许可证，被告工作人员制作现场检查笔录、现场勘验笔录、绘制现场示意图并现场拍照，后向刘廷珠进行询问、收集证据，认定刘廷珠所建砖混结构彩钢瓦顶的建筑物（分为南北两部分，南半部建筑物南北长17.9米，东西宽6.55米，北半部建筑物南北长8米，东西宽4米，总面积为149.245平方米）未取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证，且侵占街道，不符合村庄规划；上述建筑物北边、梁朝元房屋西山墙以西东西向2.1米、南北向6.85米的砖石结构矮墙侵占村集体街道。2013年12月4日，被告对原告作出京平镇镇限拆字（2013）第1号限期拆除决定书，并于当日向原告送达。被告于2013年12月4日作出限期拆除公告。2013年12月16日，被告进行现场检查复查，发现原告未在限期拆除决定书规定的期限内自行拆除违法建设。2013年12月18日，被告作出京平镇镇强拆字（2013）第1号强制拆除决定书并于2013年12月20日向原告送达。被告于2013年12月18日作出强制拆除公告，并于2013年12月20日对涉案建筑进行强制拆除。被告制作了强制拆除执行记录和拆除（清除）物品清单，进行了录像。2013年12月20日，被告拆除上述建筑物后，在清理土石过程中，遭到原告阻拦。2013年12月28日至2013年12月30日，被告清理了现场和街道。
另，原告对被告作出的限期拆除决定不服，向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月17日作出（2014）平行初字第8号行政判决书，判决驳回原告刘廷珠的诉讼请求。原告不服，提起上诉。北京市第三中级人民法院于2014年8月5日作出（2014）三中行终字第875号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。
本院认为，依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条之规定，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设及擅自在村庄、集镇规划区内的街道等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的行为具有查处拆除的法定职责。
本案中，原告对被告法定职权和适用法律持有以下异议：第一，原告主张被告没有职权进行强制拆除，应当由乡镇政府报请区政府，由国土资源部门进行查处，被告实施强制拆除违反《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十九条以及《行政处罚法》第十五条、第二十条之规定。第二，涉案建筑已经建完二年以上，被告实施强制拆除违反了《行政处罚法》的相关规定；被告违反了1987年7月5日发布的《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》、1982年2月13日发布的《村镇建房用地管理条例》、1989年12月16日发布的《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条第二项以及《物权法》第一百五十二条相关规定。本院认为，第一，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。《城乡规划法》系由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，自2008年1月1日起施行。《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。根据上述规定，在乡、村庄规划区内未依照取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府行使职权，根据实际情况依法责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《行政处罚法》系1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，于2009年8月27日修正，《行政处罚法》与《城乡规划法》均属于法律，被告依照《城乡规划法》的规定，对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为进行查处并无不当。《行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。被告依据《城乡规划法》第六十五条的规定，作出强制拆除决定后，实施强制拆除行为，并不违反职权法定原则。《宪法》第三十九条系关于住宅安全的规定，原告主张被告依照法律规定行使查处拆除违法建设的行为违反《宪法》规定没有事实根据。规划管理与土地管理系相互联系但不同的行政管理领域，有权机关依据城乡规划相关法律规定对违法建设进行查处并不影响土地管理部门依据土地管理法律规范对非法占地行为进行查处。综上，原告关于被告法定职权的异议不成立。第二，根据《行政处罚法》第二十九条第二款之规定，二年期限应从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案违法建设自建成后一直存在直至被查处时，违法状态一直持续，原告关于超过法定处罚时效的主张不成立；1987年7月5日发布的《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》已被1995年3月11日《国家土地管理局关于印发﹤确定土地所有权和使用权的若干规定＞的通知》废止，1982年2月13日发布的《村镇建房用地管理条例》已被1986年6月25日《中华人民共和国土地管理法》废止，原告认为被告违反《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》以及《物权法》相关规定的主张没有证据支持。综上，原告关于被告适用法律的异议不成立。
原告主张被告认定事实错误，主要理由在于：被告工作人员曾认可建设附属设施无须规划审批，被告并未制止或发送过停建通知；被告认定主体错误，涉案建筑系原告之母杜淑兰所建，被告以原告为相对人进行强制拆除属于认定事实不清；涉案建筑所占用土地为原告宅基地使用范围，原告之母进行建设未侵占街道。本院认为，涉案建筑是否是违法建设、是否侵占街道、是否经过规划许可、被告认定相对人是否正确等事实，已经在本院（2014）平行初字第8号行政判决书以及北京市第三中级人民法院（2014）三中行终字第875号行政判决书中予以认定。被告作出限期拆除决定后，经复查发现原告未在规定的期限内拆除涉案建筑，以原告为相对人作出强制拆除决定后进行强制拆除认定相对人并无不当。原告提供的证据无法证明其宅基地范围以及被告强制拆除超出限期拆除决定书认定的范围，原告关于被告认定事实的异议不成立。
本案的审查重点在于强制拆除程序是否合法。本院认为，行政机关行使职权应当遵守法定程序。《行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据该条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，被告提供的证据显示，强制拆除决定书送达时间是2013年12月20日，未标注具体时分。该强制拆除决定书规定“北京市平谷区镇罗营镇人民政府决定于2013年12月20日9时对该违法建设予以强制拆除”。被告提供的强制拆除执行记录记载“2013年12月20日9时0分至12时0分”进行了执行，即在强制拆除当天，被告向原告送达了强制拆除决定书并且实施了强制拆除行为。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，当事人是公民的，通知本人或者成年家属到场”。被告主张曾经通过电话通知原告，但是没有提供相关证据。在被告提供的录像资料中，显示原告本人确实曾经到达强拆现场，但原告自行到达现场不能排除被告应当通知的义务。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。本案中，被告主张强制拆除决定是2013年12月18日作出的，当天在村委会进行了公告，但是没有提供公告张贴的证据，被告作出强制拆除决定两天后实施强制拆除，执法程序违反上述规定。涉案建筑物已经拆除，不具有可撤销内容。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告北京市平谷区镇罗营镇人民政府强制拆除位于北京市平谷区镇罗营镇上镇村×号砖混结构建筑物及砖石结构矮墙的行为违法。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区镇罗营镇人民政府负担（于本判决生效后七日内缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 张丽颖
人民陪审员 张守合
人民陪审员 陈月莲
二〇一四年十二月八日
书 记 员 刘光辉