呼和浩特市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）内01民终540号
上诉人（原审原告）呼和浩特益泰生态建设有限公司，住所地呼市金川开发区金一道维旺市政工程公司院内。
法定代表人慕桂芳，该公司执行董事。
委托代理人张晓卫，内蒙古文盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）呼和浩特市回民区攸攸板镇西乌素图村民委员会，住所地呼和浩特市回民区攸攸板乡西乌素图村。
法定代表人云伟明，该村村主任。
委托代理人孙伟卫，内蒙古申宏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）呼和浩特市回民区攸攸板镇东棚子村民委员会，住所地呼和浩特市回民区攸攸板镇东棚子村。
法定代表人张军民，该村村主任。
委托代理人孙伟卫，内蒙古申宏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）呼和浩特市国土资源局回民分局，住所地内蒙古自治区呼和浩特市回民区新华西街金泉小区综合办公楼。
法定代表人云晓禄，该单位局长。
委托代理人杜河，内蒙古蒙信律师事务所律师。
上诉人呼和浩特益泰生态建设有限公司（以下简称益泰公司）诉被上诉人呼和浩特市回民区攸攸板镇西乌素图村民委员会（以下简称西乌素图村委会）、被上诉人呼和浩特市回民区攸攸板镇东棚子村民委员会（以下简称东鹏子村委会）、被上诉人呼和浩特市国土资源局回民分局（以下简称回民区国土局）土地承包经营权确认纠纷一案，不服回民区人民法院的（2015）回民四初字第00266号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结.
原审法院经审理查明，2000年4月5日，呼市人民政府下达了呼和浩特市人民政府关于印发《大青山前坡和冲积扇区生态治理实施办法》的通知（呼政发（2000）26号文件），实施办法中明确规定：凡按市林业主管部门统一规划承担治理任务的单位和个人，土地划拨不受地权、地界所限，所占用土地由当地政府无偿划拨，并标桩定界。凡规划治理土地，由当地政府按本办法第一条的要求负责完成治理。按照“谁投资、谁治理、谁受益”的原则，土地使用权、地上物所有权归承包治理者，50年不变，可继承转让，转让时按有关规定办理变更手续。2001年2月26日，呼市人民政府向回民区政府作出呼和浩特市人民政府关于同意对大青山前坡及冲积扇进行绿化开发的批复（呼政批（2001）2号），将回民区北至大青山山脊，南至110国道，西至大西沟，东至乌素图召庙东河槽（约6000亩），由呼和浩特昭君游乐园有限公司即本案中的益泰生公司承包绿化开发。2001年5月8日，回民区国土局根据上述实施办法及批复，代表回民区政府与益泰公司签订《土地承包使用合同》，双方达成如下协议：甲方同意承包给乙方西乌素图及东鹏子生态治理区的土地进行生态治理，具体位置和范围：北至大青山山脊，西至大西沟（高速公路涵洞向北延伸），东至伊利矿泉水厂西侧400米（高速公路涵洞向北延伸），南至呼包高速公路，其位置、面积和四至范围如本合同附图所示，附图已经甲乙双方确认。110国道以北，高速公路以南，西至华联东墙向北延伸，东至伊利矿泉水厂西墙向西南延伸，该片荒地原用于民兵训练靶场，乙方进行生态治理，甲方可协助乙方与部队协调。本合同项下的土地使用年限为50年，自签订之日起生效。按照“谁投资、谁治理、谁受益”的原则，土地使用权、地上物所有权归乙方，可继承转让，继承转让时必须经甲方办理变更和出让手续。双方对该治理土地的四至、面积、地理位置、土地类型等基本情况进行了勘测定界，内蒙古土地勘测设计院受回民区政府委托，出具了界址点坐标表及勘测定界图，面积为2138618.3平方米，其中经整理的土地356075.4平方米；未经整理的土地1247895.3平方米；原部队靶场534647.6平方米。2001年12月8日，内蒙古军区教导队（甲方）与益泰公司（乙方）签订协议书，双方约定甲方同意乙方在治理区域内，使用甲方所有权的土地，划入益泰公司生态建设区域，搞生态建设。具体位置、范围和面积：110国道以北，西至华联东墙向北延伸，东至伊利矿泉水厂西墙向西南延伸。2002年3月25日，由于西乌素图村、东棚子村和刀刀板村村民对于益泰公司承包的军区教导队训练场的土地权属提出异议，回民区国土局以呼回土发（2002）3号文向呼和浩特市国土资源局进行请示，请求对该训练场的权属进行确认。2002年4月2日，呼和浩特市国土资源局以呼国土资通字（2002）20号文对上述请示作出批复，内容为：一、明确军区教导队训练场有和三个村的征地协议，土地性质为国家所有，用途为军事设施用地。二、明确该军事用地的土地所有权不能逆向流转，集体经济组织无权收回。三、明确军区教导队可以和益泰公司签订承包合同，双方权利义务受承包合同约束。2002年8月12日，回民区国土局向呼市国土资源局报告，由于西乌素图村、东棚子村和刀刀板村村民委员会对上述批复提起行政复议，请求呼市人民政府依法进行确权。2002年9月23日，呼市国土资源局就内蒙古军区教导队训练场土地权属问题以呼国土资报字（2002）120号文向呼市人民政府请示，确权意见为：1.该训练场已依法征用，属于国有土地。2.1984年政府已将训练场土地收回，除90000平方米划拨给军区教导队外，其他应由政府重新安排，确定使用权。2003年6月26日，内蒙古自治区国土资源厅以内国土资字（2003）299号文对上述请示作出批复，该批复同意呼市国土资源局的确权意见。益泰公司按照《土地承包使用合同》中确定的权利义务，对于承包的大青山南坡和冲积扇区进行了治理，种植了树木。因益泰公司认为西乌素图村委会和东鹏子村委会在益泰公司的承包地范围内私搭滥建，侵害了益泰公司的承包经营权，遂向法院提起诉讼。请求法院：1.确认益泰公司同回民区国土局签订的土地承包使用合同中约定的土地位于110国道北侧、东棚子村大西沟以东、面积为2138618.3平方米的土地享有承包权；2.请求判令东棚子村、西乌素图村委会停止侵权、排除妨害（村委会唆使村民及其他人员私搭滥建房子拆除），将益泰公司承包土地恢复原状；本案诉讼费用由东棚子村、西乌素图村委会承担。
原审法院认为，根据益泰公司诉讼请求及双方争议焦点，本案定性为土地承包经营权确认纠纷及物权保护纠纷。根据我国土地管理法规定，国家实行土地全民所有和农民集体所有，全民所有即国家所有土地的所有权由县级以上地方人民政府代表国家行使，由土地行政管理部门具体承办。国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。本案中，益泰公司根据《呼和浩特市政府关于大青山南坡和冲积扇区生态治理实施办法》的文件精神，与代表呼和浩特市回民区人民政府的呼和回民区国土局签订了《土地承包使用合同》，该合同为土体承包经营合同，签约主体为国土局和益泰公司，而实际土地发包人应当为呼和浩特市回民区人民政府，益泰公司作为承包人，与回民区人民政府为平等民事主体，具有缔约资格，双方因该承包使用合同构成土地承包关系，因此，国土资源局虽能够代表政府签约，但不具有处理涉及实体权利的资格，益泰公司要求确认土地承包经营权的相对方应当为回民区人民政府，因此益泰公司请求确认土地承包经营权这一用益物权的诉讼请求，因回民区国土局不具有诉讼主体资格，故对该项请求不予支持。对于益泰公司请求西乌素图村委会和东鹏子村委会停止侵权、排除妨害、恢复原状的诉讼请求，因益泰公司在庭审中陈述“村委会把土地卖给村民及其他人，农民盖了房子，现存的房子有住房有工厂，……，当地村民不在这些房子住，全是外地人。”可知，村委会并非实际侵权人，且益泰公司未向法庭提交证据证明两个村委会为实际侵权人，益泰公司提交的征地协议，也没有明确显示回民区政府对上述两个村委会的征用土地范围在益泰公司承包经营的土地范围内，因此，益泰公司的该项诉讼请求因缺乏明确的侵权人和侵权事实，不予支持。且益泰公司的诉请为确权与侵权，该两个法律关系未经确权无从判定侵权，故不宜在同一案件中合并处理，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第二百零八条之规定，裁定：驳回呼和浩特益泰生态建设有限公司的起诉。案件受理费100元，全额退还益泰公司。
上诉人益泰公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，在本案确认之诉部分，益泰公司追加回民区国土局是按照法院的要求追加，目的也仅仅是查明事实，并非由于回民区国土局侵害了益泰公司权益或有违约行为。土地承包经营权确认纠纷作为确认之诉，要求确认的是权利，而不是法律关系，所以，只要有证据证明权利存在就应当予以确认，而并不一定需要当时签订合同的发包人参加庭审。一审法院未能确认益泰公司的土地承包权，也未判令停止侵权。原审属认定事实不清，适用法律错误，应当依法改判。请求法院撤销一审判决，改判益泰公司的诉讼请求。
本院经审查认为，本案中，益泰公司与西乌素图村委会、东鹏子村委会、回民区国土局并无权利冲突，且益泰公司没有证据证明，上述三当事人侵犯其合法权利，故《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，西乌素图村委会、东鹏子村委会、回民区国土局作为原审被告，属于主体不适格。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条、第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一审案件受理费100元，由呼和浩特益泰生态建设有限公司负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐金平
审判员 李 娜
审判员 周 纬
二〇一六年二月一日
书记员 刘子贺