贵州省兴义市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔义行初字第00081号
原告中安消技术有限公司。
法定代表人周侠，该公司总裁。
委托代理人刘璐，中安消技术有限公司员工，特别授权代理。
被告安龙县财政局。
法定代表人郑逢春，该局局长。
委托代理人黄甫灿，特别授权代理。
委托代理人周维颖，贵州绿海律师事务所律师，特别授权代理。
被告安龙县人民政府。
法定代表人蔡平，该县县长。
委托代理人岑刚，特别授权代理。
委托代理人张思平，贵州绿海律师事务所律师，特别授权代理。
原告中安消技术有限公司（以下简称中安消公司）不服被告安龙县�政局、安龙县人民政府行政处罚、行政复议纠纷一案，本院2015年11月24日立案后，依法组成合议庭，于2015年12月24日公开开庭审理了本案。原告中安消公司的委托代理人刘璐，被告安龙县财政局的委托代理人黄甫灿、周维颖，安龙县人民政府的委托代理人岑刚、张思平到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告安龙县财政局于2015年2月15日作出安财采处（2015）1号《安龙县财政局关于对安龙县教育局“班班通”政府采购招投标（招标项目编号PYZB2014-G147）的处理决定》（以下简称安财采处（2015）1号处理决定），对中安消公司、北京北航天华时代科技有限公司（以下简称北京北航公司）、上海锦定电子有限公司（以下简称上海锦定公司）委托黔西南布依族苗族自治州教育局电教科（以下简称州教育局电教科）代为参与招标编号为州公易采（201408）-146号，安龙县教育�“班班通”政府采购项目报名的行为不予处罚。
2015年6月24日，安龙县财政局作出安财采处（2015）2号《关于撤销（安财采处（2015）1号）﹤安龙县财政局关于对安龙县教育局“班班通”政府采购招投标（招标项目编号PYZB2014-G147）的处理决定﹥的决定》（以下简称安财采处（2015）2号决定）撤销安财采处（2015）1号处理决定；次日，安龙县财政局作出安财采处（2015）3号《安龙县财政局行政处罚决定书》（以下简称安财采处（2015）3号处罚决定），对中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司委托州教育局电教科代为参与安龙县教育局“班班通”政府采购项目报名的行为，根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条，《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第（二）（三）项，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（二）项之规定，对中�消公司、北京北航公司、上海锦定公司作出处理决定：1、该项目作废标处理；2、对中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司分别处以采购金额千分之六的罚款，金额为192000元；3、将中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。安财采处（2015）2号决定和安财采处（2015）3号处罚决定作出后，中安消公司不服，向安龙县人民政府申请行政复议，经复议，安龙县人民政府作出安府行复决（2015）7号行政复议决定书，维持安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定和安财采处（2015）3号处罚决定。
原告中安消公司诉称，一、依托贵州省政府2013年85号文件精神，原告与黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州政府）及黔西南布依族苗族自治州教育局（以下简称州教育局）接洽，表示原告可以垫资方式支持黔西南州基础教育信息化建设，并保证有能力完成相关信息化建设的目标和任务，在此背景下，原告与黔西南州政府签署了《黔西南教育信息化工程项目建设战略合作框架协议》并完成安龙县与贞丰县教育局的试点建设，通过试点工程，充分展示原告的技术实力，原告完全有能力完成信息化建设，故原告没有必要冒着失去这次投标机会甚至违反法律风险串通投标。二、安龙县财政局作出的安财采处（2015）3号处罚决定认定事实不清，证据不足。1、原告身处外地无法确保知悉黔西南州发布的教育信息化建设相关招标信息，为对各县项目响应的及时性和准确性，故委托州教育局电教科关注相关招标信息以及代报名事宜，州教育局本着履行职责，便民执政的原则，接受原告的委托，而原告的委托仅限于报名，不涉及实质性的投标环节。至于州教育局电教科以�一IP地址为三家公司报名一事，原告并不知情。2、IP地址一致并不是构成串标的必要条件。网络是开放空间，很多公共区域都有开放网络。被告安龙县财政局据此认定原告与他人串标，对原告处予行政处罚，认定事实不清，证据不足。3、根据被告认定原告构成串标的证据：项目报名信息，北京北航公司的报名时间是2014年10月15日，上海锦定公司的报名时间与北京北航公司一致，而中安消公司的报名时间为2014年9月28日，原告在不同时间如何就报名事项作出串标上述三点足以证明安龙县财政局在证据不足、事实不清的情况下对原告作出行政处罚，违背依法行政的原则。三、安龙县财政局作出的安财采处（2015）3号处罚决定，适用法律错误。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，原告的行为没有满足上述法律、法规规定的“情节严重行为”的要件，安龙县财政局仅以IP地址一致认定原告构成串标，违反了违法事实不清不得处罚的法律规定。四、安龙县财政局作出的安财采处（2015）3号处罚决定程序违法。安龙县财政局作出安财采处（2015）1号处理决定，对原告不予处罚，2015年6月24日又作出安财采处（2015）2号决定撤销安财采处（2015）1号处理决定，次日作出安财采处（2015）3号处罚决定对原告处以192000元罚款，列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购的行为，让人费解。首先，没有新情况，新证据出现，安龙县财政局基于同一事实和理由，前后作出截然相反的处罚决定。其次，安财采处（2015）3号处罚决定的作出并未经过任何法定程序，程序违法。五、项目报名信息中锦江股份有限公司、贵阳力恒科技有限公�、贵州顺天世纪贸易有限公司报名的IP地址亦一致，安龙县财政局对原告作出行政处罚的理由系基于同一报名IP地址而导致串标，上述公司亦为同一IP地址报名，但未受处罚，原告因同一原因被处罚，对原告显示公平。六、安财采处（2015）3号处罚决定过于严厉，处罚结果与行为不相对应。仅针对原告同一IP地址报名，安龙县财政局即作出罚金192000元，列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动，明显过于严厉。七、安龙县人民政府在行政复议中，对安龙县财政局作出的与法律相违背的行为不但没有更正，反而维持安龙县财政局对原告作出的行政处罚，同样系认定事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误。
综上所述，原告不服二被告作出的行政行为，依法向法院提起诉讼，请求判决撤销被告安龙县财政局作出的：1、安财采处（2015）2号决定；2、安财采处［20l5］3号处罚决定；3、被告安龙县人民政府作出的安府行复决（2015）7号《安龙县人民政府行政复议决定书》；4、案件受理费由被告承担。
原告中安消公司向本院提交了以下证据：
《黔西南教育信息化工程项目建设战略合作框架协议》、《项目建设开工单》、《安龙县教育局文件（安教远字（2014）2号）—关于对教育信息化“班班通”建设工程进行验收的通知》、《设备接收验收单》，证明原告没有串标的必要与故意。
被告安龙县财政局辩称，安财采处［20l5］3号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。原告中安消公司、北京北航公司、上海锦定公司参与由贵州鹏业工程建设咨询事务有限责任公司组织的招标编号为州公易采（201408）-146号，安龙县教育局班班通采购项目公开招投标活动。2014年11月13日，在开标现场，黔西南州公共资源交易中心（以下简称州公共资源交易中心）报名系统清单名册显示涉案三家公司报名IP地址均为111.121.195.98。发现这一情况后，州公共资源交易中心、安龙县人民政府采购办及采购人一致同意本次招标活动作暂停处理，责令三家公司作出书面说明。2014年11月14日、17日，三家公司作出书面说明，称为“避免报名差错”、因“信息不畅”、“响应项目的及时性”为由，特委托州教育局电教科在网上报名，州教育局提供的“报名事宜情况说明中”，也认可接受委托，为三家公司在网上报名的事实。2014年12月26日，被告安龙县财政局向三家公司送达了罚告字（2014）第03号《安龙县财政局行政处罚预先告知书》，告知三家公司有陈述、申辩、听证等权利。2015年1月22日，应三家公司的要求，安龙县财政局举行了听证会，充分听取了三家公�的意见。鉴于三家公司委托州教育局电教科报名的时间不同，委托的事项仅限于报名，未涉及实质性的投标环节，2015年2月安龙县财政局作出对三公司不予处罚，重新组织招投标活动的安财采处（2015）1号处理决定。后于2015年6月24日就本案重新评议，决定处罚，遂作出了安财采处（2015）2号决定，撤销安财采处（2015）1号处理决定，同月作出了安财采处（2015）3号处罚决定。涉案三家公司共同委托同一机构办理投标事宜，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十二条第一款，《中华人民共和国政府采购法》第二十五条第一款的规定，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条规定“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标”，第（二）项规定“不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”，涉案三家公司的行为构成串通投标，属于应受处罚的行为。
综上所述，安龙县财政局对涉案三家公司作出的行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。
被告安龙县人民政府辩称，2015年8月，安龙县人民政府收到原告提交的行政复议申请书及安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定、原告复议资格等有关资料。经审查，认为原告具有提出行政复议的主体资格，申请复议事项符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，决定受理。在履行了相应的程序后，根据案件各方当事人的主张，结合案件证据材料和法律规定进行了认真全面的审查，并依法作出安府行复决（2015）7号行政复议决定书，维持安财采处（2015）2号决定和安财采处（2015）3号处罚决定，并已送达原告。综上，安龙县人民政府依职权按法定程序对原告申请要求复议的案件事实、证据材料，安龙县财政局的处理程序、适用法律都进行认真审查，认为安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，建议人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告安龙县财政局、安龙县人民政府向本院提交了以下证据、依据：
一、安龙县财政局作出行政处罚的证据
1、安龙县财政局组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告安龙县财政局的主体资格。
2、政府采购手续（安龙县人民政府采购申报表），证明安龙县教育局申报的班班通设备，金额为32000000元，数量为470套，已获得安龙县人民政府和安龙县财政局批准。
3、开标情况报告、项目报名信息-
报名清单，证明2014年11月13日上午9时30分在州公共资源中心开标时发现涉案三家公司在报名时所用的IP地址一致，本次招标项目作暂停处理，并责令涉案三家公司澄清。
4、投标保证金清单，证明涉案三家公司投标时已经交纳保证金500000元，三家公司已经取得投标人资格。
5、报名事宜澄清及州教育局情况说明，证明中安消公司委托州教育局电教科报名的事实。
6、行政处罚告知书，证明被告在作出处罚前已经履行了处罚前告知的义务。
7、行政处罚听证会资料告知书和听证笔录、听证报告，证明依原告申请被告依法举行了听证会，听取了原告的陈述和申辩。
8、安财采处（2015）1号处理决定、安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定及处理决定情况说明，证明被告作出具体行政行为。
9、送达回证，证明被告通过电子邮件和EMS邮件方式送达了安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，其中原告中安消公司和北京北航公司是通过电子邮件送达，上海锦定公司是通过EMS邮件方式送达。
二、安龙县人民政府依原告申请对安龙县财政局行政处罚进行复议的证据：
10、行政复议申请书、中安消公司复议资格文书（包括中安消公司法定代表人身份证复印件、证明书及中安消公司组织机构代码证、营业执照）及其授权委托书、中安消公司提交安财采处（2015）1号处理决定，安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定、材料补正通知书、行政复议受理审批表、行政复议受理通知书及其送达回证、行政复议答辩书，证明被告依原告申请受理行政复议，在行政复议过程中审查受理程序合法。
11、行政复议决定书及送达回证，证明被告安龙县人民政府作出复议决定书并向中安消公司送达，程序合法。
12、安龙县人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告安龙县人民政府的主体资格。
13、法律依据，《中华人民共和国招标投标法》第五十三条和《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十条，《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十八条，证明被告作出复议决定相应的法律依据。
经庭审质证，被告安龙县财政局对原告中安消公司所举的质证意见为：因无法与原件核对，真实性无法核实，同时该证据与本案无关联性。
被告安龙县人民政府对原告中安消公司所举的质证意见为：因无法与原件核对，真实性无法核实，同时不能达到原告的证明目的，且该证据与本案无关联性。
原告中安消公司对被告安龙县财政局、安龙县人民政府提交的证据质证意见为：第1、2组证据的真实性无法核实，第2组证据与本案无关联性；对第3组证据中的开标情况报告程序提出异议，只有人员签名没有单位盖章，不符合正当程序，而项目报名信息中显示，有案外三家公司报名IP地址也是一致的，但未受处罚，对原告不公平，且对原告作出处罚事实不充分、不必要；对第4、5、6、7、8组证据的真实性无异议，安龙县财政局据以作出行政处罚的证据中没有证据4，该证据系事后取得；第5组证据不能证明原告存在串标行为；第6、7组证据仅针对安财采处（2015）1号处理决定，故安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定依据安财采处（2015）1号处理决定的程序作出无法律依据，第8组证据对安财采处（2015）1号处理决定无异议，安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，实体和程序上均违法；对第9组证据不予认可，安龙县财政局送达的QQ邮箱不是中安消公司的邮箱；对第10�证据原告申请复议时提交的证据无异议，行政复议答辩书的真实性无法确认；第11组证据无异议；第12组证据与本案无关联性；第13组证据对法律本身无异议，但被告适用法律错误。
综合各方当事人举证、质证意见，本院对原、被告所举证据认证如下：被告安龙县财政局所举第1组证据可证明其主体资格；第2组证据可证明涉案“班班通”系政府采购项目；第3组证据互相印证2014年11月13日涉案“班班通”开标时发现涉案三家公司报名IP地址一致，该项目作暂停处理并要求涉案三公司予以澄清的过程；第4组证据原告认为系被告安龙县财政局作出行政处罚后所举证据，安龙县财政局仅以IP地址一致对原告作出行政处罚，其异议成立；第5、6、7组证据经原告质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以认定；第8组证据中安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号�罚决定系本案讼争行政行为，不作证据评价；第9组证据不能证明安龙县财政局送达程序合法，不予确认。
被告安龙县人民政府所举第10组证据可证明启动复议程序的过程，行政复议程序合法；第11组证据可证明复议决定已送达；第12组证据可证明其主体资格；第13组系现行有效的法律法规依据。
原告中安消公司所举证据与本案无关联性，本院不予采纳。
经审理查明，为推动义务教育均衡发展，为学生提供良好的学习环境和设备，2014年，安龙县教育局委托贵州省鹏业工程建设咨询事务有限责任公司就项目编号为：PYZB2014-G147州公易采（201408）-146，项目名称为：“A包班班通采购”，在州公共资源交易中心进行公开招标投标。本次招投标共有13家单位报名，其中中安消公司、上海锦定公司、北京北航公司、银江股份有限公司四家公司交纳保�金。2014年11月13日上午，“A包班班通采购”项目在州公共资源交易中心开标过程中发现报名系统清单中显示中安消公司、上海锦定公司、北京北航公司报名的IP地址一致，因怀疑上述三家公司存在围标串标嫌疑，此项目招标作暂停处理，相关部门通知上述三家公司在三日内作书面澄清。随后，中安消公司、上海锦定公司、北京北航公司分别作出书面说明，上述三家公司分别以“响应项目的及时性、信息较为不畅、避免报名差错”为由，委托州教育局电教科代为办理“班班通”报名相关事宜。州教育局电教科对涉案三家公司代为参与“班班通”报名亦出具书面情况说明，证实涉案三家公司参与“班班通”投标确为州教育局电教科代为报名。
2014年12月26日，安龙县财政局作出“罚告字（2014）第03号安龙县财政局行政处罚预先告知书”拟对中安消公司、上海锦定公司、北京北航公司分别处以192000元罚款，列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动，并告知了涉案三家公司有陈述、申辩及要求听证的权利。涉案三家公司均要求进行听证，2015年1月22日，安龙县财政局举行了听证会。同年2月15日，安龙县财政局作出安财采处（2015）1号处理决定，对涉案三家公司委托州教育局电教科报名，IP地址一致的行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，因串通投标证据不足，事实不清，不予处罚，并责令招标人取消本次招标，对安龙县教育局“班班通”项目重新组织招标投标，并告知涉案三家公司有申请复议及提起诉讼的权利。涉案三家公司对本次处理无异议。
2015年6月24日，安龙县财政局作出安财采处（2015）2号决定，撤销了安财采处（2015）1号处理决定，拟重新作出处理决定，该决定上载明了申�复议及提起诉讼的权利。在该决定未送达原告前，安龙县财政局即于次日作出安财采处（2015）3号处罚决定，认定涉案三家公司报名IP地址均为111.121.195.98，造成这一情况，系涉案三家公司都委托州教育局电教科报名所致，涉案三家公司构成投标人相互串通投标，遂根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条，《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第（二）（三）项，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（二）项的规定，对涉案三家公司作出如下处理决定：1、此项目作废标处理；2、对中安消公司、上海锦定公司、北京北航公司分别处以采购金额32000000元千分之六的罚款，即处罚金额为192000元整，涉案三家公司须在15日内分别将罚款缴入安龙县财政局非税收入专户。3、将中安消公司、上海锦定公司、北京北航公司列入不良行为记录名单，在一�内禁止参加政府采购活动。该处罚决定同时告知了申请复议及提起诉讼的权利。被告安龙县财政局称其以QQ邮箱方式送达安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，中安消公司知晓安龙县财政局作出的处罚决定后，向安龙县人民政府申请行政复议，请求撤销安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号决定和安财采处（2015）3号处罚决定。安龙县人民政府受理后向中安消公司、安龙县财政局送达行政复议受理通知书，经审查，作出安府行复决（2015）7号行政复议决定书，维持安龙县财政局于2015年6月24日作出的安财采处（2015）2号决定和2015年6月25日作出的安财采处（2015）3号处罚决定，该复议决定书载明原告享有的诉权，原告不服，在法定期限内向本院提起诉讼。
另查明，安财采处（2015）3号处罚决定，已于2015年7月1日在贵州省政府采购网进行公示�已经禁止原告参加政府采购相关活动，对原告处以罚款192000元，原告尚未履行。
本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第六十一条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第三款的规定，被告安龙县财政局作为政府采购监督管理部门具有对本行政区域内政府采购活动行使监督检查的职权，对投标单位的违法行为有权查处和作出处罚。
行政处罚程序法定，未经法定程序不得作出行政处罚。被告安龙县财政局于2015年2月15日作出安财采处（2015）1号处理决定，对中安消公司、上海锦定公司、北京北航公司委托州教育局电教科代为参与“A包班班通”投标报名，报名IP地址一致的行为不予处罚，该决定自作出之日起即具有公定力，对行政机关及行政相对人均产生约束，原告中安消公司有理由相信被告安龙县财政局对本次事件调查处理已经终结，已不再对其进行处罚。2015年6月24日，安龙县财政局在原告未参与到程序中的情况下作出安财采处（2015）2号决定径行撤销安财采处（2015）1号处理决定，在决定未送达原告即于次日作出安财采处（2015）3号处罚决定，对原告处以192000元罚款；将其列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。安财采处（2015）2号决定虽载明了原告享有的诉权，但安龙县财政局于安财采处（2015）2号决定作出的次日即对原告作出行政处罚决定，并未实际保障原告对安财采处（2015）2号决定享有的诉权，即在安财采处（2015）2号决定尚未送达原告即作出行政处罚，且安龙县财政局在作出该处罚决定前未告知原告，未通知原告参与到程序中，未保障原告陈述、申辩的权利和处以较大数额罚款申请听证的权利，损害了原告的知情权及参与权。在送达方面，被告安龙县财政局�称其以QQ邮件方式将安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定送达原告。行政机关在进行行政处罚过程中的文书送达，行政处罚法没有规定的，应适用《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定送达，本案中，一方面被告安龙县财政局所举邮件发送截图不能证明原告同意以电子邮件的方式送达，不能证明送达文书已到达原告，另一方面采用电子送达方式送达处罚决定书不符合法律的规定。
综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”，第（三）项规定“违反法定程序的”，安龙县财政局对原告作出的安财采处（2015）2号决定、安财采处（2015）3号处罚决定，程序违法，应予撤销。安龙县人民政府在安龙县财政局未履行法定程�即对原告作出行政处罚的情况下，维持其作出的行政处罚决定，应一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销安龙县财政局作出的安财采处（2015）2号《关于撤销（安财采处（2015）1号）﹤安龙县财政局关于对安龙县教育局“班班通”政府采购招投标（招标项目编号PYZB2014-G147）的处理决定﹥的决定》；
二、撤销安龙县财政局作出的安财采处（2015）3号《安龙县财政局行政处罚决定书》；
三、撤销安龙县人民政府作出的安府行复决（2015）7号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告安龙县财政局、安龙县人民政府共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 谢贤斌
审 判 员 舒其琪
人民陪审员 ＸＸ新
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 黄培贵