江西省赣州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）赣中行终字第53号
上诉人（原审原告）陈月生，男。
被上诉人（原审被告）龙南县人力资源和社会保障局。
法定代表人唐日房，局长。
委托代理人王志强，该局干部。代理权限：一般代理。
委托代理人钟秋平，江龙律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人陈月生诉被上诉人龙南县人力资源和社会保障局社会保障行政管理一案，不服江西省龙南县人民法院于2015年1月15日作出的（2015）龙行初字第8号行政裁定书，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，原告陈月生系原龙南县水泥厂的职工，2002年元月起，经龙南县人民政府批准，龙南县水泥厂、水泥二厂实施企业转制，并经原审法院裁定，宣告破产。2002年10月11日，原告与龙南县水泥厂、水泥二厂清算组签订了《龙南县水泥厂、水泥二厂职工安置协议书》，约定：“职工可以自行选择以下两种安置方式的其中一种：1、一次性发给安置费。领取安置费后，原国有企业职工身份自行消亡；2、下岗，将劳动关系转移到县人才交流中心，由该中心每月发给乙方（职工）生活费133元（含代扣代缴养老保险），时间2002年1月至2004年12月，三年后如仍未上岗就业，劳动关系自动解除。⋯⋯”等内容，原告选择了第1种安置方式，领取了一次性安置费18250元。安置协议中，原告与原单位均未涉及失业保险事宜，原告庭审中未举证事后曾到龙南县劳动就业服务管理局办理失业登记等手续。2007年12月起，原告退休，开始享受基本养老保险待遇。2012年1月18日，原龙南县建材工业公司的退休职工提出了《强烈要求补发未退休时段失业保险金》的报告，2012年3月5日，被告龙南县人力资源和社会保障局对县建材工业公司退休职工曾作出《关于县建材工业公司退休职工领取失业救济金问题的答复》：根据江西省劳动和社会保障厅关于破产、改制企业职工能否享受失业保险待遇的复函（赣劳社就（2001）21号）规定，这部分人员不再享受失业保险待遇；只有重新就业并参加失业保险，单位和个人同时缴纳失业保险费一年以上，符合江西省实施《失业保险条例》办法第三章第十五条（同时具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：1、按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年的；2、非本人意愿中断就业的；3、已办理失业登记，并有求职要求的）规定，可累计计算参保年限并享受失业救济金。2012年8月2日，被告向县信访局出具了《关于原县水泥厂谢世镜等五位同志要求解决失业保险金发放问题的有关情况汇报》，载明：“2012年3月至4月，通过对全县国企转制职工进行再次调查摸底，已形成‘关于解决全县拖欠改制企业失业保险金问题的请示’报请县政府，待政府批复后实施”。2012年11月12日出版的《龙南报》总第66期有内容记载“11月9日，我县召开十二届三十九次常委会会议，其中讨论通过了关于《全县改制企业失业保险发放工作实施方案》等”。在庭审中，原告还提供他人银行账户明细清单，认为有其他人已经按实施方案领取了失业保险金。而被告辩称其未收到县政府的批复和《全县改制企业失业保险发放工作实施方案》等，他人领取失业保险金的情况与原告不同。2014年12月23日，原告诉至原审法院，要求被告依法按现失业保险金发放标准递增赔偿原告。庭审中，原告变更诉讼请求，要求判决被告按现失业保险金递增发放标准一次性补发24个月合计人民币19080元给原告。另查明，2010年8月，根据《龙南县人民政府机构改革实施方案》，经龙南县人民政府批准，组建龙南县人力资源和社会保障局，为县人民政府工作部门，主要职责其中有“综合管理全县各类企业和机关、事业单位社会保险工作，负责机关、事业单位离退休和企业职工福利工作“等事项。龙南县劳动就业服务管理局为龙南县人力资源和社会保障局管理的副科级事业单位，其中有“管理职工失业保险；……负责再就业定点培训审核认定……”等工作职责。
原审法院认为，根据《失业保险条例》的相关规定，被告龙南县人力资源和社会保障局作为当地的劳动保障行政部门主管本行政区域内的失业保险工作，履行的是“贯彻实施失业保险法律、法规；指导社会保险经办机构的工作；对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查”等职责，而具体行使失业保险工作的行政职权是由社会保险经办机构承办，非本案被告。行政诉讼主要是对被诉的具体行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定，本案被告除了2012年就某些下岗职工的信访问题进行答复外，尚未对原告作出其他具体行政行为。本案原告起诉被告不支付失业保险金的行为违法，要求按现失业保险金每年递增发放标准一次性补发24个月合计人民币19080元给原告，但在庭审中原告并没有提供相应的能证明被告对原告实施了相关的具体行政行为且造成原告合法权益受到损害等事实方面的证据予以佐证。对于原告所提出的《全县改制企业失业保险发放工作实施方案》认定事实错误、适用法规不当的问题，被告辩称其未制作和实施原告所称的《全县改制企业失业保险发放工作实施方案》，原告也未举证该方案的详细内容及被告实施的具体行政行为。因而，本案原告主张被告违法并按现失业保险金每年递增发放标准一次性补发24个月合计人民币19080元给原告的要求，没有事实和法律依据，原告的起诉不符合法律规定的行政诉讼起诉条件。另外，原告的起诉情形与原审法院已经审结的（2014）龙行初字第18号等系列案即部分下岗职工诉龙南县劳动就业服务管理局社会保障行政管理纠纷案类似，法院作出的相应裁判具有扩张性，其法律效力不仅及于提起诉讼的案件当事人，同样影响未参加诉讼的相同情形的利害关系人。原告提起类似的诉讼，不利于节约司法资源，何况，减少讼累也是实现社会公共利益的需要，故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，退还给原告。
上诉人陈月生不服，提出上诉，请求依法撤销一审判决，改判被上诉人履行法定职责，即支付上诉人下岗失业期间的失业保险金。理由是：1、根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十三条，原告起诉被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人身份参加诉讼。因此原审法院有义务告知上诉人变更被告或依职权追加相关被告，但原审法院没有履行该义务，属程序违法。2、行政诉讼法第五条规定，法院应当就被告具体行政行为的合法性进行审查，但是原审法院并未就被告是否贯彻执行失业保险法规，是否履行法定职责进行审查。3、在上诉人所在企业破产时，被告应当履行告知上诉人相应维权方式的义务，但其并未履行该义务，导致上诉人未获得失业保险金，给上诉人造成重大损失。
被上诉人龙南县人力资源和社会保障局答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。理由是：1、本案在立案之前，原审法院已经受理了廖哲良等人诉龙南县劳动就业服务管理局不发放失业保险金一案，原审法院据此已经告知上诉人，上诉人以上访的形式坚决要求立本案，原审法院才给予立案。因此，原审法院不存在程序违法行为。2、因上诉人所告主体错误，原审法院不能再对答辩人的行政行为进行审理，因此原审适用法律正确。3、根据《失业保险条例》第二十四条规定，“缴费单位应当及时为失业人员出具终止或解除劳动关系的证明，并告知其享有按照规定享受失业保险待遇的权利”，因此是上诉人所在企业破产时，应当由单位履行告知义务，答辩人不存在行政不作为。
二审查明的事实与一审法院查明认定的事实一致。
本院认为，上诉人的诉讼请求为，判决被上诉人按现失业保险金递增发放标准，一次性补发24个月合计人民币19080元给上诉人。根据《失业保险条例》第三条规定，“劳动保障行政部门按照国务院规定设立的经办失业保险业务的社会保险经办机构依照本条例的规定，具体承办失业保险工作。”龙南县劳动就业服务管理局下设的事业保险科负责本县相关失业保险以及失业保险金的具体发放工作，被上诉人虽然是龙南县劳动就业服务管理局的上级管理机关，但是龙南县劳动就业服务管理局是具有独立法人资格、能够独立承担行政责任的行政机关，因此，上诉人的诉讼请求所针对的行政机关为龙南县劳动就业服务管理局。上诉人认为被上诉人作为龙南县劳动就业服务管理局的上级管理部门，未履行法定监管职责，因此其可为本案适格被告的理由于法无据，本院不予支持。原审法院就本案被告是否适格未向上诉人进行释明不当，应予纠正。综上，原审作出驳回上诉人起诉的裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 曾照旭
代理审判员 温 瓅
代理审判员 张小光
二〇一五年五月十一日
代理书记员 赵 庚
代理书记员 曾 慧