湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终561号
上诉人（原审原告）王喜灏。
被上诉人(原审被告)长沙市公安局芙蓉分局，住所地湖南省长沙市芙蓉区晚报大道369号。
法定代表人陈定佳，局长。
委托代理人张华，系长沙市公安局芙蓉分局法制科副科长。
被上诉人(原审被告)长沙市公安局，住所地湖南省长沙市芙蓉区解放西路140号。
法定代表人唐向阳，局长。
委托代理人陈珂，系长沙市公安局民警。
上诉人王喜灏与被上诉人长沙市公安局芙蓉分局（以下简称芙蓉公安分局）、长沙市公安局（以下简称市公安局）行政处罚及行政复议决定一案,不服长沙市芙蓉区人民法院(2017)湘0102行初94号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2017年1月20日，长沙市芙蓉区马坡岭街道办事处向芙蓉公安分局报案，请求对王喜灏的违法行为依法处理。同日，芙蓉公安分局对王喜灏扰乱公共场所秩序的行为进行立案调查，并作出决定书，决定对王喜灏行政拘留十日。王喜灏不服于2017年3月29日向市公安局申请行政复议，市公安局受理后经调查核实，于2017年5月10日作出2017年第22号《行政复议决定书》，决定维持芙蓉公安分局对王喜灏作出的行政处罚决定，并依法向王喜灏送达行政复议决定书。王喜灏仍对此不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》等行政规章和规范性文件规定，对违法行为人的行政处罚可由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，芙蓉公安分局对王喜灏在北京市的违反治安管理行为具有行政执法权限。王喜灏诉称未到北京市西城区中南海周边非法滞留和聚集。芙蓉公安分局根据对王喜灏的询问笔录、街道工作人员的询问笔录、长沙市驻京维稳劝返办公室出具的《依法处理涉访违法行为建议函》、街道证明及北京市公安局西城分局对王喜灏作出的三份训诫书等证据材料，认定王喜灏多次到北京市非信访接待场所进行上访，曾被当地公安机关训诫，构成扰乱公共场所秩序，上述证据已构成证据锁链，足以证明。综上，芙蓉公安分局对王喜灏作出行政拘留十日的行政处罚决定和市公安局作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。王喜灏的诉称理由不成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王喜灏的诉讼请求。
上诉人王喜灏诉称：1、芙蓉公安分局的办案程序违法，其在北京没有管辖权，芙蓉公安分局认定上诉人扰乱公共场所秩序，对上诉人采取拘留的处罚决定没有任何证据予以证明，是滥用权力、弄虚作假的执法行为。2、警方以《训诫书》之名，限制人身自由违法。依据《信访条例》第四十七条之规定，训诫不是行政处罚行为；既然训诫不构成行政处罚行为，自然也就不应包含限制人身自由的内容。且根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，行政法规并无设定限制人身自由的权限，故《信访条例》也无权设定限制人身自由的强制措施，所以芙蓉公安分局持《训诫书》对上诉人进行行政拘留，是严重的违反法律规定的行为。其次，《训诫书》的来源不合法，上诉人作为训诫对象并未收到《训诫书》，也不清楚芙蓉公安分局如何获取应交给上诉人的《训诫书》。此外，北京市公安局西城分局已对上诉人进行训诫，芙蓉公安分局再次对上诉人进行行政拘留，违反“一事不再罚”的原则。3、上诉人到北京上访是国家宪法赋予公民的申诉控告权，正常上访的权利应得到法律的保护。综上，请求二审法院判令撤销一审法院作出的(2017)湘0102行初94号行政判决并依法改判。
芙蓉公安分局辩称：上诉人到北京市西城区中南海周边进行非正常上访，扰乱了北京市重点区域的公共场所秩序。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
市政府辩称：市政府履行行政复议职责的程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送本院。经审查，本院确认的事实与原审无异。
本院认为：1.根据芙蓉公安分局根据对王喜灏的询问笔录、街道工作人员的询问笔录、长沙市驻京维稳劝返办公室出具的《依法处理涉访违法行为建议函》、街道证明及北京市公安局西城分局对王喜灏作出的三份训诫书等证据材料，被上诉人认定上诉人2016年11月15日、2017年1月17日二次在北京市西城区中南海周边地区上访被当地公安机关发现并给予训诫，扰乱了中南海周边的社会秩序，具有事实根据。上诉人主张被上诉人对其作出的处罚决定没有事实依据不能成立，本院不予支持。
2.上诉人主张被上诉人的处罚决定超越职权范围，上诉人到北京上访，北京公安机关出具了《训诫书》，说明北京公安机关已知晓并行使了管辖权，因训诫不是行政处罚，训诫时尚未形成成处罚结果,也未将案件相关线索移交长沙公安机关处理，没有北京公安机关的受理、立案移送手续，芙蓉公安分局直接行使管辖权，明显超越职权范围。因本案上诉人系长沙市芙蓉区人，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，芙蓉公安分局对本案具有管辖权。上诉人的该项诉请没有法律依据，本院不予支持。
3.根据《信访条例》第十八条第一款的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据《信访条例》第二十条的规定，信访人在信访过程中不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。北京市西城区中南海周边地区不是指定的信访场所，不接待信访人员，不允许信访人员聚集和滞留，故上诉人在明知这些管理要求的情况下，仍以制造影响的方式、以信访为目的到北京市中南海周边地区聚集和滞留，无视这一场所的管理要求，被上诉人认定其行为扰乱了公共场所的秩序，并无不当。上诉人认为其上访权利受法律保护，上访与扰乱公共秩序没有法律上的关联性，系主张无视北京市西城区中南海周边地区这一重点地域的管理要求而以信访为目的在这一公共场所进行聚集滞留，不构成扰乱公共场所的秩序，不予支持。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，故被诉处罚决定具有法律依据，符合法定处罚幅度。被上诉人对上诉人进行处罚前，依法进行了相关调查，告知了上诉人作出处罚的事实、理由和依据以及相关权利义务，依法进行了传唤，履行了通知家属手续，符合法定程序要求。综上，上诉人的各项上诉理由不能成立，其诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人王喜灏负担。
本判决为终审判决。
审判长 周永
审判员吴树兵
审判员柳明
二〇一七年十月二十七日
书记员 刘 赞
附:本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。