四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川11行终31号
上诉人（原审原告）：范树珍，女，1950年1月12日出生，汉族。
委托代理人：朱云贵（范树珍之夫），男，1959年8月8日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：井研县公安局，住所地四川省井研县研城镇民主街7号，组织机构代码00858225-2。
法定代表人：干航，局长。
委托代理人：庹志华，男，1971年7月30日出生，汉族，井研县公安局干警。
委托代理人：谈洪春，男，1968年1月25日出生，汉族，井研县公安局干警。
被上诉人（原审被告）：乐山市公安局，住所地四川省乐山市市中区春华路南段363号，组织机构代码00855025-0。
法定代表人：张奇伟，局长。
委托代理人：何鹏，男，1957年12月12日出生，汉族，乐山市公安局民警。
上诉人范树珍因诉井研县公安局、乐山市公安局治安行政处罚一案，不服乐山市市中区人民法院（2015）乐中行初字第358号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月27日，公开开庭审理了本案。上诉人范树珍及其委托代理人朱云贵，被上诉人井研县公安局的委托代理人庹志华、谈洪春，被上诉人乐山市公安局的委托代理人何鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年5月12日，朱云贵、范树珍夫妻因土地等问题到北京市中南海（中央国家机关）周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所（简称府右街派出所）挡获并予以训诫。5月15日由有关部门将朱云贵、范树珍遣返回井研县。6月19日下午原告夫妻再次到北京上访，并于6月22日到北京市天安门、全国人大常委会外两处非信访接待场所滞留。被府右街派出所挡获并训诫后由四川省人民政府北京办事处信访处和乐山市驻京工作组将其接到四川省人民政府驻北京办事处六里桥工作站（简称六里桥工作站）。其间，相关部门多次与其进行沟通和解释，但原告仍滞留六里桥工作站。6月24日，相关部门再次将原告遣返回井研县。6月25日，井研县公安局作出井公（竹）受案字〔2015〕602号《受案登记表》予以立案调查。同日22时55分至次日0时46分，井研县公安局对原告进行传唤询问。6月26日，井研县公安局对原告作出《行政处罚告知笔录》，告知其涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利。原告拒绝在告知笔录上签字。同日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项的规定，作出井公（竹）行罚决字〔2015〕180号《行政处罚决定》（简称180号行政处罚决定），决定对范树珍行政拘留10日。该决定书查明，范树珍与其妻子范树珍两人分别于2015年5月12日、6月22日到北京市中南海（中央国家机关）周边及北京市天安门、全国人大常委会非信接待场所滞留，非法越级上访。被北京市公安局西城分局府右街派出所民警挡获，送四川省驻京办六里桥工作站（信访接待场所），但范树珍夫妻不听劝阻，极不配合省工作组工作，滞留不走。2015年6月24日，县工作组人员在省驻京办做了二人大量工作后强制将二人带离。范树珍的行为已构成扰乱单位秩序。2015年6月26日至7月6日对180号行政处罚决定的内容予以执行。原告不服该行政处罚决定，向乐山市公安局申请行政复议，该局于7月27日予以受理。8月26日乐山市公安局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出乐公复决字〔2015〕5号《行政复议决定》（简称第5号行政复议决定）认为，井研县公安局180号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，适用法律依据准确，处罚适当，维持180号《行政处罚决定》，并于当月28日送达原告。原告不服提起行政诉讼请求判决：1.撤销被告井研县公安局作出的180号行政处罚决定；2.要求井研县公安局向原告赔礼道歉，并赔偿原告经济损失和精神损失共计人民币5.3万元；3.本案诉讼费由被告负担。
原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”的规定，被告具有对于本案原告是否违反治安管理法律作出处理的职权。根据该法第一百零二条关于“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”和《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告乐山市公安局作为上一级主管部门，有对本案原告不服治安管理处罚决定作出复议的职权。
综合诉辩双方的意见，本案争议的焦点有：180号行政处罚决定和第5号行政复议决定是否合法以及被告是否应当予以行政赔偿、传唤是否可以折抵拘留期限问题。
（一）关于180号行政处罚决定和第5号行政复议决定是否合法问题
原审法院认为，根据《信访条例》第十八条第一款关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”和第二十条第四、六项关于“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；”的规定，原告两次到非经有关机关设立或者指定接待场所的中南海周边以及天安门广场、全国人大常委会周边信访，并经府右街派出所训诫后，送至六里桥工作站，仍不听工作人员劝阻，在六里桥信访接待中心滞留的行为属于扰乱单位正常工作秩序的行为。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项关于“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”的规定，依法应当予以处罚。被告井研县公安局根据原告的违法事实和上述法律规定作出的180号行政处罚决定和被告乐山市公安局作出的第5号行政复议决定，认定原告违法事实的证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。据此，对于原告请求撤销被告作出的180号行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。同时，鉴于被告作出的行政处罚决定并不违法，原告请求被告赔偿经济损失和精神损失的诉讼请求于法无据，本院依法不予支持。
（二）关于传唤询问时间是否可以折抵行政拘留期限问题
原审法院认为，《治安管理处罚法》第九十二条规定：“对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。”这里的“强制措施限制人身自由的时间”，是指被行政拘留人在被行政拘留前因同一行为被依法刑事拘留、逮捕等采取强制措施限制人身自由的时间。并非指该法第八十三条关于“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”规定的对被行政拘留人采取传唤及其接受询问时间。故对于原告提出传唤询问时间可以折抵行政拘留期限的主张不予支持。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回原告范树珍的诉讼请求；案件受理费50元，由原告范树珍负担。
上诉人范树珍上诉称，被上诉人四川省井研县公安局以上诉人夫妇二人到北京中南海和天安门全国人大常委会两处非信访场所滞留，被西城区公安分局府右街派出所挡获为由将上诉人拘留，该理由与事实不符，2015年6月21日上诉人又进京上访，但并未走到全国人大就被强行送回了井研。请求法院责令被上诉人出示上诉人当时违法的证据，同时责令被上诉人归还抢走上诉人的申诉材料和身份证件。一审判决有误，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人井研县公安局井公（竹）行罚决定[2015]180号行政处罚决定书，判其行政处罚违法，判定被上诉人向上诉人赔礼道歉，赔偿给上诉人造成的经济损失和精神损失，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人井研县公安局答辩称，上诉人于2015年5月12日到北京天安门广场非正常上访的事实及证据充分，被上诉人井研县公安局依法正常处罚符合法律规定。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人乐山市公安局答辩称，上诉人范树珍夫妇到北京非正常上访的事实及证据充分，违反了《信访条例》第十八条第一款规定。井研县公安局根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第二项之规定对其作出的井公（竹）[2015]180号对其的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，适用法律正确，我局对该处罚决定作出维持原处罚决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，诉讼费用由上诉人承担。
二审对事实证据的分析认定同原审法院无异。
另查明，2015年7月27日，上诉人范树珍对井研县公安局作出的井公（竹）行罚决字〔2015〕180号《行政处罚决定》不服向被上诉人乐山市公安局申请行政复议。2015年7月27日，乐山市公安局向井研县公安局作出乐公复答字〔2015〕5号《乐山市公安局行政复议答复通知书》，该通知书载明，范树珍对你机关井公（竹）行罚决字〔2015〕180号行政处罚决定不服申请行政复议，本机关已于2015年7月27日依法受理。现将行政复议申请书副本发去，请自受到本通知书之日起十日内，向本机关提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。逾期未提交的，视为该具体行政行为没有证据、依据，本机关将依法予以撤销。井研县公安局在期限内向乐山市公安局提交了答复书和相关证据材料。
以上事实有被上诉人乐山市公安提交的乐公复答字〔2015〕4号《乐山市公安局行政复议答复通知书》和庭审记录予以证实。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。井研县公安局具有对其行政区域内治安工作进行管理并依法作出治安管理行政处罚的职权。因上诉人范树珍居住地位于井研县，故井研县公安局可以对范树珍涉嫌在北京的违法行为行使管辖权。
根据《信访条例》第二条以及第十六条的规定，信访人采用走访形式，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，不得越级走访。范树珍居住地位于乐山市井研县，如采用走访形式，应向井研县或者乐山市相关信访部门提出。2015年5月15日、6月19日，上诉人范树珍到非经有关机关设立或者指定接待场所的中南海周边以及天安门广场、全国人大常委会周边信访，均属于越级走访。根据《信访条例》第十八条第一款以及第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。范树珍到中南海周边及天安门广场、全国人大常委会上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，被告知其不是信访接待的场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。因此，范树珍到北京中南海周边及天安门广场、全国人大常委会上访，属非正常访的违法上访行为，扰乱了北京市中南海周边及天安门广场、全国人大常委会国家机关和公共场所秩序，应当受到相应的治安管理行政处罚。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，井研县公安局对范树珍予以拘留十日的行政处罚符合法律规定，处罚幅度并无不当。故上诉人关于被上诉人作出行政处罚决定无事实依据的理由不能成立，本院不予支持。
被上诉人乐山市公安局受理上诉人范树珍的复议申请后，向井研县公安局送达了答复通知书，井研县公安局在法定期限内提交了作出行政行为的证据材料。被上诉人乐山市公安局通过审查认为井研县公安局作出的井公（竹）行罚决字〔2015〕180号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，适用法律依据准确，处罚适当，在法律规定的期限内，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出了乐公复决字〔2015〕5号《行政复议决定书》并将决定书送达了井研县公安局和范树珍。被上诉人乐山市公安局作出的乐公复决字〔2015〕5号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以支持。
行政赔偿的前提是被诉行政行为违法。由于井研县公安局作出的井公（竹）行罚决字〔2015〕180号《行政处罚决定书》并未确认违法。据此，范树珍附带提起的行政赔偿之诉缺乏前提条件和事实依据，对其赔偿请求，本院不予支持。
关于上诉人上诉请求人民法院责令被上诉人井研县公安局归还申诉材料和身份证件主张的问题。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。故对上诉人在二审上诉中才提起该项请求，本院不予准许。
综上所述，上诉人范树珍的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉范树珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘帮强
审 判 员 钟小红
代理审判员 范鹏程
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 李菲菲
附：本案判决适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。
对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。