广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初69号
原告：梁燕兰，女，汉族，住广东省广州市花都区。
委托代理人：尹宝喜，男，××年××月××日出生，满族，住广东省佛山市顺德区，尹某父亲。
原告：尹某。
法定代理人：尹宝喜，男，1974年8月4日出生，满族，住广东省佛山市顺德区大良街道凤山中路**号703。
被告：广州市花都区人民政府花城街道办事处，住所地广东省广州市花都区。
负责人：黄志宇，职务主任。
委托代理人：卢伟灿。
委托代理人：梁演枨，广东誉理律师事务所律师。
第三人：广州市花都区花城街三东村民委员会，住所地广东省广州市花都区。
负责人：梁礼格，职务村长。
第三人：广州市花都区花城街三东村经济联合社，住所地广东省广州市花都区。
负责人：梁礼格，职务社长。
第三人：广州市花都区花城街三东村三辄第三经济合作社，住所地广东省广州市花都区。
负责人：梁礼通，职务社长。
以上第三人共同委托代理人：谢勇尚、杜星堂，广东誉理律师事务所律师。
原告梁燕兰、尹某不服被告广州市花都区人民政府花城街道办事处（以下简称花城街道办）、第三人广州市花都区花城街三东村民委员会（以下简称三东村委会）、广州市花都区花城街三东村经济联合社（以下简称三东联合社）、广州市花都区花城街三东村三辄第三经济合作社（以下简称三辄第三经济社）村民待遇行政处理决定一案，原告梁燕兰、尹某于2016年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，依法向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，并于2016年3月15日公开开庭审理了本案。原告梁燕兰委托代理人、尹某的法定代理人尹宝喜，被告花城街道办的委托代理人卢伟灿、梁演枨，第三人三东村委会、三东联合社、三辄第三经济社共同委托代理人谢勇尚、杜星堂到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告梁燕兰、尹某诉称，梁燕兰是三东村八队村民，于1983年2月1日出生，父亲梁永区和母亲赖有心共生育五女，梁燕兰排行第二，符合计划生育政策。2006年10月24日梁燕兰与尹宝喜登记结婚，2007年4月6日生尹某，其随母亲落户三东村八队，二人均为农业户口。2010年5月1日三东村集体转为居民户口，两原告户口一直没有迁出，梁燕兰一直享有选举权，并且履行了相关已知的法定义务，土地未征收前分有口粮田并持有股权证，有承包经营土地，婚前一直享受村集体股份分红。婚后第三人以出嫁女不享有股份分红为由，拒绝发放梁燕兰2008年至2010年期间年底股份分红共12180元及三八妇女节村级合作医疗等相关福利。2011年经过原告及其父母的投诉交涉，经村委会研究决定按纯女户的资格才开始给梁燕兰年底股份分红，也就是说从2011年开始第三人又重新确认了梁燕兰具有三东村集体经济组织成员身份。尹某出生至今未享受2008年至2014年期间的村集体经济社年底股份分红共30430元及村级合作医疗。2008年至2014年期间原告多次口头请求村委会支付两原告年底应得的股份分红款均被村委会以村民村规规定外嫁女无权分红为由拒绝支付。原告认为第三人以外嫁女为由拒绝发放原告本应与同村男女平等的相关福利，侵害了妇女及其子女的合法权益，原告于2015年2月25日向花城街道办申请行政处理，花城街道办以无法定职权为由拒绝立案受理，于是原告以花城街道办不履行法定职责为由向法院起诉，胜诉后，原告于2015年9月22日向花城街道办递交行政处理申请，花城街道办于2015年11月5日举行了听证会，并在当天听证会现场向原告送达了一份第三人的答辩意见，并且听证会过程中才向第三人口头发出限期举证通知，并于2015年11月10日向原告邮寄送达了相关证据。原告于2015年11月11日向被告邮寄了送达回执及原告的质证意见。原告于2015年11月26日收到花城街道办作出的行政处理决定书。该行政处理决定书行政处理程序违法，显失公平，认定事实错误，适用法律不当，应予撤销。理由如下：（一）行政处理程序显失公平公正。1.花城街道办在听证会现场才向原告送达第三人的答辩意见，没有给原告充分的应对思考质证的时间，听证会过程中才向第三人发出限期举证通知，花城街道办要求第三人就拒绝给原告发放股份分红的原因提供具体的法律依据，原告在开听证会后才收到花城街道办邮寄的第三人的证据材料。原告认为花城街道办收到原告的行政处理申请书后，开听证会之前几日应向第三人送达申请书副本与限期举证通知，并要求提交答辩意见。第三人的证据与答辩意见应在听证会前几日送达原告，听证会上双方当面互相质证。虽然原告在听证会后向被告邮寄了质证意见，但被告并没有采纳原告的任何意见。花城街道办没有保障原告与第三人当面相互质证的权利。2.花城街道办事处领导江星荣，分管街道办司法、信访等多个部门，同时兼任第三人处三东村第一书记，其双重领导身份迫使行政处理程序中花城街道办主观上无法保持中立，原告的辩论意见及邮寄的质证意见没有体现出来。3.第三人在答辩意见及听证会过程中，未引用诉讼时效抗辩，但行政处理决定书中却出现了诉讼时效的抗辩。（二）认定事实错误及适用法律错误。1.行政处理决定书中认定梁燕兰是超生女之一没有任何法律依据。梁燕兰在家排行老二，符合当时计划生育管理规定，并非是超生女之一，认定原告梁燕兰是否为超生女应该有计生部门出示证据。第三人也没有处罚权。2.花城街道办在行政处理决定书中确认第三人认为梁燕兰违反计划生育的义务，暂停2008年至2010年分红抗辩有理的认定，没有事实和法律依据。3.行政处理决定书确认梁燕兰父母违法计划生育的义务，经三东村与梁永区等人协商，双方一致同意保留梁永区和赖有心的分红权利，暂停梁燕兰2008年至2010年享受分红的权利，该说法为没有任何事实和法律依据。第三人的说法与法院查明的事实和花城信访复函（2015）45号处理意见的调查结果相矛盾。约谈记录中第三人表明暂停梁燕兰分红的原因是，根据三东村户口管理制度第一条第3点：“出嫁女的出生婴儿不能入户，出嫁女结婚后半年以内必须将户口迁到男方入户。”而梁燕兰作为外嫁女，其人未能遵照村规民约的规定出嫁后半年迁出户口的行为已经违法本村的相关村规民约，所以不能获得分红。梁燕兰父母从没有同意暂停梁燕兰分红资格换取自己的分红资格，且梁燕兰的分红权利及村民资格在未经当事人确认的情况下不能非法转让和替换。第三人村民村规以及村民自治章程也未对这方面处罚做出限制。4.关于第三人是否有权根据《广东省计划生育条例》对梁燕兰父母作出七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利的问题。梁燕兰父母超生的事实是二三十年前，法律无溯及力，且第三人的村民村规及村民自治章程也没有对该条款做出限制说明。梁燕兰父母最小的子女是出生于1990年，应该适用1986年施行的《广东省计划生育管理条例》，当年的法律没有规定该处罚条款，且行政处罚也有时效问题，并且梁燕兰父母当年已交超生罚款3000元，此事早已处理完毕。5.关于诉讼时效的问题。诉讼时效是对平等民事主体间关于民事权利向人民法院寻求司法救济的时效的规定，花城街道办受理原告申请处理第三人侵害其合法权益的事项，不是平等民事主体间的权利义务关系，不适用诉讼时效的规定。第三人侵害尹某的股份分红权利具有连续性，两原告也一直在向第三人主张权利，只是受到第三人村民村规的限制，其主张无法实现。梁燕兰申请补2008年至2010年、尹某申请补发2008年至2014年分红款不适用诉讼时效。6.关于举证责任的问题。应当由第三人举证证实原告存在不履行法律法规及组织章程规定的义务的情形，但原告已履行已知的村民基本义务。第三人未能就拒绝支付原告村社集体股份分红提供法律依据，未能举证原告未履行法律及村民自治章程规定的义务的证据，应当承担举证不能的责任。7.关于第三人认为尹某是典型的空挂户，出生至今没有在三东村居住生活，入学学习等，也未参与2008年至今家庭承包责任田的分配和耕种，其父母也未曾表示异议的问题。法律上没有空挂户，尹某是合法入户三东村户籍，根据2007年10月1日起施行的《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第二十三条、第二十四条之规定，两原告符合确认集体经济组织成员的认定条件。另外，2008年至2015年期间生效的法律没有规定取得集体经济组织成员资格需要对居住地作出限制。8．关于请求花城街道办全面审查清理废止三东村委会村民自治章程及村民村规里有关同国家法律相抵触的条款的问题。花城街道办辩称根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第九条规定，该请求不属于行政处理的范畴。适用该法律条款错误。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第九条之规定，虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项必须建立在法律框架的范围内，村民村规不能大于国法。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款及《广东省实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》第二十五条、第四十一条、第四十五条之规定，审查清理废止三东村委会村民自治章程及村民村规里有关同国家法律相抵触的条款是花城街道办的法定职责。9.村民村规违反法律的部分：如三东村户口管理制度第一条第3点：“出嫁女的出生婴儿不能入户，出嫁女结婚后半年以内必须将户口迁到男方入户。”等内容。综上，原告诉至法院，请求：1.撤销花城街道办2015年11月13日作出的花城街行处字（2015）第001号行政处理决定；2.责令花城街道办对原告递交的行政处理申请书限期重新作出行政处理决定；3.案件受理费由被告承担。
被告花城街道办辩称，（一）被告作出的行政处理决定书认定事实清楚。梁燕兰是三辄第三经济社第八生产队的村民，出生入户在三辄第三经济社第八生产队处。2006年10月24日梁燕兰与尹宝喜结婚，户口仍保留在原址。2007年，梁燕兰生下一女尹某。2008年至2010年期间，第三人停止向梁燕兰发放村级分红，自2011年度开始，三东村已恢复梁燕兰村民待遇。尹某于2007年4月6日随母亲梁燕兰入户第三人处，至今没有迁出，第三人一直未向尹某发放村级分红。对于案件的相关事实情况，被告已查清，并无遗漏。（二）被告作出的行政行为程序合法。两原告于2015年5月20日向广州市花都区人民法院提起诉讼，广州市花都区人民法院作出（2015）穗花法行初字第29号行政判决书，判令被告履行法定职责，对两原告的行政处理申请作出处理。被告依法受理梁燕兰、尹某的申请后，对案件的相关情况进行了调查，并在2015年11月5日组织原告与第三人到场进行听证，听证过程中充分双方听取的意见，并当场进行质证，形成笔录。听证结束后，被告综合了双方的陈述与答辩意见，后于2015年11月13日作出上述行政处理决定书，并依法向原告、第三人送达。被告作出的行政行为程序合法。（三）被告作出的行政处理决定，适用法律正确。1.2008年至2010年期间，第三人停止向梁燕兰发放村级分红，系因梁燕兰父母因违反计划生育的义务，当时其父母自愿与三东村协商一致，同意暂停梁燕兰享受分红的权利，梁燕兰父母自行处分其权利的行为，故被告驳回梁燕兰要求补发2008年至2010年期间的分红合理合法。2.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第十五条第二款、第十七条之规定，尹某虽然已跟随其母亲梁燕兰入户三东村，但尹某属于典型的“空挂户”性质，其出生至今未曾在三东村生活居住、入学，亦未参与2008年至今家庭承包责任田的分配和耕种，对此，其父母未提出过异议，尹某亦未就其是否已经履行村民义务进行举证。故被告认定尹某不具有三东联合社及三辄第三经济社集体经济组织成员资格符合法律规定。3.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第九条之规定，梁燕兰要求全面审查清理废止三东村委会村民自治章程及村规民约里有关同国家法律相抵触的条款的请求，不属于行政处理的范围。农村集体经济组织实行的是自主管理，决定经营管理经济组织的重大事项，涉及成员切身利益如股东资格、股东地位、权利、义务等的重大事项由成员大会讨论决定，故驳回梁燕兰的此项请求，符合法律的相关规定。综上，被告作出的行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人三东村委会、三东联合社、三辄第三经济社述称：同意花城街道办答辩意见，第三人对两原告的处理符合三东村委会村务规范管理章程以及相关法律规定，且该章程并未违反法律规定。同时，原告的父母是违反计划生育政策的，花城街道办查明的事实是正确的，因此，花城街道办作出的行政处理决定书正确。
经审理查明，梁燕兰于1983年2月1日出生，是三辄第三经济社第八生产队的村民，出生入户在三辄第三经济社八队处。2006年10月24日，梁燕兰与尹宝喜登记结婚，婚后梁燕兰的户口未迁出，仍保留在三辄第三经济社八队处。2007年4月6日梁燕兰生育女儿尹某，2008年至2010年期间，第三人停止向梁燕兰发放村级分红，2011年度开始，三东村已恢复了梁燕兰村民待遇。尹某出生后随母入户在三辄第三经济社八队处，第三人一直未向尹某发放村级分红。2015年9月22日，梁燕兰、尹某向花城街道办提交行政处理申请书，请求：1.花城街道办确认梁燕兰、尹某具有三东联合社及三辄第三经济社集体经济组织成员资格并享有与同村、同社、同队男女平等的权利和义务，包括福利和待遇；2.请求花城街道办责令三东村委会、三东联合社、三辄第三经济社向梁燕兰支付2008年至2010年期间的年底股份分红分配款共计13861元；3.请求花城街道办责令三东村委会、三东联合社、三辄第三经济社向尹某支付2008年至2014年间的年底股份分红分配款共计32111元；4.请求花城街道办全面审查清理废止三东村委会村民自治章程及村民村规里有关同国家法律相抵触的条款；5.请求花城街道办责令三东村委会向梁燕兰、尹某公示完整的村民自治章程及村民村规；6.请求花城街道办责令三东村委会向梁燕兰、尹某公示三辄第三经济社2008年至2014年度社员（股东）分红明细。花城街道办在收到梁燕兰、尹某的行政处理申请后，于2015年11月13日作出花城街行处字（2015）第001号行政处理决定书，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项，《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项，《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第二十三条、二十四条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条第二款、第十七条的规定，决定驳回梁燕兰、尹某的全部申请请求，并将上述行政处理决定书通过邮寄送达的方式于2015年11月26日送达给梁燕兰、尹某。
另查明，花城街道办在作出行政处理决定之前，于2015年10月28日向梁燕兰、尹某送达了听证通知书，对该行政处理决定进行听证，但花城街道办并未向法院提交听证程序中所形成的材料。
再查明，梁燕兰、尹某在庭审过程中当庭增加以下诉讼请求：1.请求法院判令被告确认原告梁燕兰、尹某具有三东联合社和三辄第三经济社集体经济组织成员资格并享有与同村、同社、同队男女平等的权利和义务，包括福利待遇；2.请求法院判令被告责令第三人期限向梁燕兰支付2008年至2010年期间的年底股份分红分配款共计12180元；3.请求法院判令被告责令第三人期限向原告尹某支付2008年至2014年间的年底股份分红分配款共计30430元；4.请求法院判令被告全面审查清理废止三东村委会村民自治章程和村民村规里有关同国家法律相抵触的条款。
以上事实有原告提交的梁燕兰的身份证、结婚证、户口薄和计划生育证，尹某的身份证、出生证明和户口薄，尹宝喜身份证和授权委托书、花城街道办及第三人的组织机构代码证、行政处理申请书、行政处理决定书、花城信访复函（2015）45号《关于尹宝喜信访事项的处理意见》、农村经济联合社股权证、民事裁定书、三东股份分红结算方案、三东村户口管理制度、2008年至2014年社员（股东）分红明细表、花都市农村土地承包合同书、梁燕兰母亲的计划生育服务证、三东村委会的答辩意见、梁燕兰父母证明、梁燕兰、尹某的质证意见及快递回执单、花城街道信访约谈情况记录、庭审记录节选，以及被告提交的送达回证、快递单、三东村委会村委规范管理章程、分红结算方案、三东村户口管理制度、合作医疗章程、会议记录及公告张贴事项等证据予以佐证。
本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作”；第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。”本案中，花城街道办是广州市花都区人民政府的派出机关，在广州市花都区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。梁燕兰、尹某认为自己合法权益受到三东村委会、三东联合社、三辄第三经济社的侵害提出申请，花城街道办依法有权进行处理。
关于梁燕兰集体经济组织成员资格和福利待遇问题，因2011年度开始，三东村已经恢复梁燕兰村民待遇，其享有与其他集体经济成员同等的权利义务以及福利待遇。梁燕兰要求补发2008年至2010年期间的年底股份分红分配款13861元的问题，花城街道办主张梁燕兰的该项申请已经超过诉讼时效，但梁燕兰向花城街道办提出申请要求作出行政处理决定的行为，不属于诉讼行为，不适用诉讼时效的相关法律规定。花城街道办的上述主张缺乏法律依据，本院不予支持。花城街道办认为梁燕兰因其父母违反计划生育的义务，当时与三东村协商一致，自愿暂停梁燕兰享受分红的权利，但未向本院提交相关证据，且梁燕兰的集体经济组织成员资格和相关的福利待遇不能因为梁燕兰本人以外的其他人以协商一致的形式予以剥夺，花城街道办的上述主张，本院亦不予采纳。
关于尹某的集体经济组织成员资格和福利待遇问题，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，尹某的母亲是三辄第三经济社的集体经济组织成员，尹某自出生即入户三辄第三经济社处，一直未曾迁出，具有三辄第三经济社的户籍。三东村委会、三东联合社、三辄第三经济社在举证期限内未提交尹某不履行法律法规和组织章程规定义务的证据应当承担举证不能的责任，视为尹某已经履行了相应义务。花城街道办花城街道办在未经取证调查的情况下即以尹某显然属于典型的“空挂户”性质，其出生至今未曾在三东村生活居住、入学，亦未参与2008年至今家庭承包责任田的分配和耕种，且梁燕兰、尹某亦未就其是否已经履行村民义务进行举证为由，不支持尹某要求确认具有三东联合社及三辄第三经济社集体经济组织成员资格，以及尹某要求第三人支付2008至2014年期间分红款32111元的请求，理由不成立，本院不予支持。
关于梁燕兰、尹某提出的要求全面审查清理废止三东村委会村民自治章程及村民村规里面有关同国家法律相抵触的条款问题，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产的内容。”第二十七条第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中，梁燕兰、尹某向花城街道办申请要求全面审查清理废止三东村委会村民自治章程及村民村规里面有关同国家法律相抵触的条款，花城街道办以梁燕兰、尹某的上述请求不属于行政处理的范围为由驳回原告的申请请求，理由不成立，本院不予支持。
关于梁燕兰、尹某要求第三人公示三辄第三经济社2008至2014年度社员（股东）分红明细的请求，因原告提交的证据材料中有了三辄第三经济社2008至2014年度社员（股东）分红明细，因此，花城街道办认为梁燕兰、尹某提起该行政处理申请前已作公示，其不作处理的抗辩有理，本院予以支持。
关于梁燕兰、尹某请求花城街道办责令三东村委会向其公示完整的村民自治章程及村民村规的请求，花城街道办在其作出的行政处理决定书中未对此作出处理，属于遗漏行政处理请求事项，应当由花城街道办对此作出处理。
关于梁燕兰、尹某当庭增加的四项诉讼请求的问题，《最高人民法院法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，在起诉状副本送达被告后，梁燕兰、尹某当庭增加诉讼请求，依照上述规定，本院不予准许。综上所述，花城街道办作出的行政处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律不当，依法应当予以撤销。梁燕兰、尹某请求撤销花城街道办于2015年11月13日作出的花城街行处字（2015）第001号行政处理决定书并责令花城街道办对原告递交的行政处理申请书限期重新作出行政处理决定的主张，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告广州市花都区人民政府花城街道办事处于2015年11月13日作出的花城街行处字（2015）第001号行政处理决定书。
二、被告广州市花都区人民政府花城街道办事处在本判决生效之日起六十日内就原告梁燕兰、尹某的行政处理申请重新作出处理。
案件受理费50元，由被告广州市花都区人民政府花城街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 屈玲红
人民陪审员 梁耀明
人民陪审员 廖文忠
二〇一六年六月十六日
书 记 员 罗立志