山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终828号
上诉人（原审原告）淄博天泰典当有限责任公司，住所地淄博市张店区人民西路37甲1。
法定代表人刘斌，董事长。
委托代理人王杰，山东方卓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠民县林业局，住所地惠民县东门大街143号。
法定代表人霍先成，局长。
委托代理人尹增栋，山东永光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滨州市林业局，住所地滨州市黄河十二路877号。
法定代表人康永彬，局长。
委托代理人宫敬东，滨州市林业场圃种苗站工作人员。
被上诉人（原审被告）山东省林业厅，住所地济南市历下区文化东路42号。
法定代表人刘均刚，厅长。
委托代理人马吉刚，山东辰静律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）惠民县国有沙窝林场，住所地惠民县石庙镇。
法定代表人冯军，场长。
上诉人淄博天泰典当有限责任公司（以下简称天泰典当公司）因诉被上诉人惠民县林业局、滨州市林业局、山东省林业厅、惠民县国有沙窝林场（以下简称沙窝林场）林业行政许可及行政赔偿一案，不服滨州市中级人民法院（2014）滨中行初字第3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明以下事实：2005年7月29日，沙窝林场、山东三明生物科技有限公司（以下简称山东三明公司）及惠民县惠松林场三方签订《协议书》一份（同时涉及2003年3月1日《联合植树及荒地开发协议书》、2003年3月13日《林地承包合同书》、2005年7月28日《协议书》），约定由山东三明公司承包沙窝林场面积分别为700亩、410亩及1290亩的林地。2007年3月8日，山东三明公司与东营三明林业发展股份有限公司（以下简称东营三明公司）签订《土地及活立木转让协议》一份，约定：山东三明公司将自有产权营林土地的使用权和活立木的所有权转让给东营三明公司，转让期限为2007年3月10日起至2032年12月31日止，土地地址为惠民县国有沙窝林场，转让土地面积为2990亩。2007年4月13日及8月15日，惠民县人民政府相继为东营三明公司颁发了惠林证字（2007）第3700104423号、惠林证字（2007）第3700104101号、惠林证字（2007）第3700104102号、惠林证字（2007）第3700104107号四份林权证，四份林权证载明的面积依次为1290亩、700亩、400亩和600亩，林地使用权人、森林或林木所有权人及使用权人均为东营三明公司，林地使用期均为30年，终止日期依次为2032年12月31日、2032年3月1日、2035年12月31日及2032年3月13日。
2011年7月4日，原告天泰典当公司与东营三明公司签订借款合同和（抵押）典当合同各一份，约定东营三明公司以上述四份林权证作抵押，向原告借款1600万元，借款期限自2011年7月6日起，至2012年7月5日止，借款利率按月息3%计算。借款合同中同时约定了保证人为山东三明公司、刘景明（系东营三明公司法定代表人）、李世本。惠民县林业局于2011年7月5日出具抵押登记表一份，载明：…在抵押贷款期间，我局将行使监督责任，不予办理林木采伐和转让手续。借款到期后，东营三明公司未能偿还，原告以东营三明公司、山东三明公司、刘景明、李世本为被告在东营市中级人民法院提起诉讼并申请财产保全，2012年9月6日，东营市中级人民法院作出（2012）东商初字第67-1号民事裁定，查封了东营三明公司的四份林权证。后经法院调解，双方达成调解协议，约定东营三明公司分期偿还借款本息，东营市中级人民法院于2013年1月5日出具了（2012）东商初字第67号民事调解书。后原告以虽未到还款期限，但东营三明公司已无能力按约还款为由申请执行，在案件执行过程中，东营市中级人民法院于2014年5月15日，以（2013）东执字第44号执行裁定书解除了对涉案四份林权证的查封，惠民县林业局于同日公告注销了该四份林权证。原告称其在案件执行程序中得知东营三明公司的所有林木均已被采伐，由被告颁发的采伐许可证，据此认为被告的行政许可行为违法，提起本案行政诉讼。
另查明，山东三明公司在承包沙窝林场林地期间分别与刘云虎等数人签订林地承包合同，将其持有的林权证范围内林地承包给了他人使用。2012年11月19日，沙窝林场向山东三明公司作出《解除合同通知书》，以山东三明公司未经林场同意，私自对外转租，造成巨大经济损失及不良后果为由，通知山东三明公司解除双方签订的协议，对协议涉及的土地及林木由沙窝林场收回另行安排，并限山东三明公司三十日内处理善后事宜，逾期不处理，视为认可合同解除且由沙窝林场处理涉案土地上的地上物，一切损失及费用由山东三明公司承担。
原审法院认为，原告天泰典当公司请求确认被告在抵押的四份林权证范围内颁发的林木采伐许可证违法，但涉案抵押是否有效是判断本案被告行政许可行为是否合法的基础性前提事实，因原告与东营三明公司之间的企业借贷纠纷系调解处理，未涉及上述事实的认定，且根据本案现已查明的事实，涉案四份林权证范围内的部分林地在原告与东营三明公司借款发生时已由山东三明公司转包给他人使用，也即林地使用权及地上林木所有权在抵押时权属不清或存在争议，因此涉案抵押是否有效尚不明确。在上述事实未经有效认定之前，不宜对本案被诉行政许可行为及原告的赔偿请求进行评判。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告淄博天泰典当有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告淄博天泰典当有限责任公司。
上诉人天泰典当公司不服原审法院裁定，上诉请求：1.撤销原审法院裁定；2.确认被上诉人自2009年8月21日以后在惠林证字（2007）第3700104101号、惠林证字（2007）第3700104102号、惠林证字（2007）第3700104107号、惠林证字（2007）第3700104423号四份林权证下颁发的林木采伐许可证违法；3.判决被上诉人赔偿上诉人损失借款本金1532.8万元、利息300万元及自2012年9月11日起至借款还清日止，每年按22.4%的利率计算的利息；4.诉讼费用由被上诉人全部承担。事实与理由：1.原审法院裁定驳回上诉人起诉的理由，严重违反行政诉讼法的规定。行政诉讼法第六十一条规定，在涉及行政许可的行政诉讼中，法院可以一并审理民事争议，人民法院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。根据此条的规定，原审法院完全应当就抵押权的效力进行评判，进而评判上诉人的诉讼请求。原审法院避重就轻，以抵押权是否有效不能确定为由驳回上诉人的起诉。2.涉案四份林权证记载了2990亩林地使用权及林木所有权，仅有一份林权证上记载了很少的林地承包，此部分不足300亩，但是原审法院据此认定四份林权证范围内的部分林地权属不清或存在争议，进而推定所有林地使用权及林木所有权在抵押时权属不清或存在争议，属于认定事实错误。此外，涉案林权证都由被上诉人颁发，故被上诉人应当对相应林地使用权及林木所有权的状态非常清楚。同时，无论是颁发采伐许可证，还是进行转包，都需要林权证原件。而被上诉人在诉讼中既解释不清林权证记载的林权四至，更是在没有林权证原件的情况下颁发了采伐许可证，并进行林权转包登记，这属于失职行为。3.被上诉人严重失职，颁发涉案四份林权证项下的采伐许可证违法，致使抵押权标的灭失，应当承担上诉人借款本金和利息损失。自抵押登记后，涉案四份林权证原件一直由上诉人保管，被上诉人惠民县林业局于2011年7月5日出具《抵押登记表》。根据相关法律法规及滨州市人民政府网站公布的《林木采伐许可证核发规定》，办理林木采伐许可证必须提交所需采伐林木的林权证明（林权证或林木所有者所在村委会证明），且林权界限清晰、无争议。但是，被上诉人既不履行监督责任，允许抵押人任意转包林地，又在没有林权证原件的情况下为抵押人颁发涉案四份林权证项下的林木采伐许可证，更是在诉讼过程中直接注销林权证，致使抵押权标的灭失，使抵押权无法行使，被上诉人应当赔偿上诉人的借款本金和利息损失。
被上诉人山东省林业厅答辩称，1.涉案林木采伐许可证的审核发证符合法律规定。根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《国有林场管理办法》的规定，山东省林业厅作为省级林业主管部门，其职权只是负责决定沙窝林场的年度采伐限额的审批。在采伐限额内的采伐许可由县级林业主管部门即惠民县林业局审批。山东省林业厅并未收到超出采伐限额和有关禁止采伐更新及林权抵押相关事宜的通知，而实际上惠民县林业局颁发的采伐许可证所记载的采伐量也未超过年度采伐限额。同时，山东省林业厅只是作为林木采伐许可证的制发主体，而不是对具体林木采伐事项的审批许可主体。因此，山东省林业厅在审核涉案采伐许可证的过程中不存在行政违法行为。2.颁发涉案林木采伐许可证时，该证范围内的林木权属不存在他项权利和其他争执。《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第二十一条规定，抵押合同期满或者抵押人与抵押权人协商同意提前解除抵押合同的，双方应当在15个工作日内，持抵押合同或者解除合同协议、林权证及原登记证向原登记机关办理注销登记。由此可见解除抵押登记需要抵押人与抵押权人双方共同到场办理。上诉人2011年7月5日就涉案林木的抵押向惠民县林业局出具了注销登记表，即他项权利自注销时已不存在。同时，涉案林木抵押登记手续应以惠民县林业局出具的登记薄为准。上诉人并未提供证据证明涉案林木存在有效的他项权利，惠民县林业局颁发的采伐许可证未侵犯其权利。3.涉案抵押是否有效是判断被上诉人行政行为合法与否的前提和基础。对于设立抵押担保的林地使用权及林木所有权，不能颁发林木采伐许可证，而颁发采伐许可证的行为，除上诉人提出涉及抵押的事实外，该行政行为认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。是否存在有效抵押就成为决定行政行为的基础事实，在不能就抵押的有效性作出评判的情况下，不能审查被上诉人行政行为的合法性问题。
被上诉人惠民县林业局、滨州市林业局、沙窝林场未提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据已经质证。本院同意原审法院据此确认的案件事实。
本院认为，上诉人天泰典当公司请求确认被上诉人自2009年8月21日以后在涉案四份林权证下颁发的四份被诉林木采伐许可证违法，但该四份林权证存在借款抵押的情况，而该抵押的效力问题是审查被诉行政行为是否违法的基础和前提。通过原审法院查明的事实可以看出，涉案抵押的效力尚不明确。原审法院认为在该抵押的效力未经有效确认之前，不宜对本案被诉行政行为及上诉人的赔偿请求予以评判，并据此依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人在起诉时并未申请法院一并解决相关民事争议，因此本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 卜菲菲
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 孟 真