杭州市富阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭富行初字第58号
原告戴洪军。
委托代理人谢旭东，浙江泰正律师事务所律师。
被告杭州市富阳区环山乡人民政府，住所地杭州市富阳区环山乡环二村。
法定代表人孙晓明，该乡乡长。
委托代理人章兆海，该乡城建办主任。
委托代理人曾荣晖，浙江天和天律师事务所律师。
原告戴洪军诉被告杭州市富阳区环山乡人民政府（下称环山乡政府）乡政府行政命令一案，于2015年8月24日向本院提起诉讼，本院于2015年8月27日立案受理后，于2015年9月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月28日公开开庭审理了本案。原告戴洪军及委托代理人谢旭东，被告环山乡政府委托代理人章兆海、曾荣晖到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
2015年3月27日，被告环山乡政府对原告戴洪军作出编号为2015-042号《责令停止违法建设行为通知书》，该通知书认定：“经查证，你户（单位）在未取得相关审批手续或未按村镇建设规划许可证，擅自在中埠建造（占地面积120平方米，建筑面积120平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一四条之规定，该建筑物（构筑物或其他设施）属违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，现责令你户（单位）立即停止违法建设行为，并依法接受进一步的调查。
被告环山乡政府在法定期限内向本院提供了以下证据：
1、《浙江省建设用地许可证》（编号：0033731）；
2、《浙江省村镇规划建设许可证》（编号：200900709）；
3、照片1张；
4、《责令停止违法建设行为通知书》（编号：2015-042）；
以上证据证明因原告戴洪军于2015年3月开始以2009年取得的已失效的宅基地审批文件在环山乡中埠村营建私房，故被告于2015年3月27日责令其停止违法建设。
5、《浙江省农村宅基地管理办法》第六点、《杭州市土地管理规定》第二十四条第二款、《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）第二十五条第三款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条，以上系被告作出案涉责令停止违法建设行为通知书的法律依据。
原告戴洪军诉称：2004年8月13日，原告因立户成为户号为559003896的农业家庭户户主，2009年经申请审批，分别获得了合法的《中华人民共和国村镇规划选址意见书》（编号：200900712），《浙江省建设用地许可证》（编号：0033731），《浙江省村镇规划建设许可证》（编号：200900709）。因一时筹不到钱，故原告一直未动工建造房屋。至2015年3月，原告筹到钱请人开始建房时，被告突然以“违法建筑”为由，于2015年3月27日对原告下发了《责令停止违法建设行为通知书》（编号：2015-042），作出了责令原告停止建设行为的行政行为。原告不服于2015年5月21日向富阳区人民政府提起复议，富阳区人民政府于2015年8月21日向原告送达了复议决定书，作出了以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的复议决定。原告认为，被告作出的行政行为认定事实不清、证据不足、适用法律、法规错误，故应予撤销。理由如下：一、事实不清、证据不足。（一）错误认定原告没有合法审批手续和规划许可证。原告拥有合法的《中华人民共和国村镇规划选址意见书》（编号：200900712），《浙江省建设用地许可证》（编号：0033731），《浙江省村镇规划建设许可证》（编号：200900709），并向被告提供了上述证据，但被告却置之不理。原告认为自己在批准的建设用地上建造房屋的行为不属于“未取得相关审批手续或未按村镇建设规划许可证，擅自在中埠建造的行为。”（二）未提供占地面积及建筑面积均为120平方米的证据。被告并未向原告提供“占地面积120平方米”和“建筑面积120平方米”的证据，却在《责令停止违法建设行为通知书》（编号：2015-042）上认定所谓“违法建筑”占地面积120平方米和建筑面积120平方米。二、适用法律、法规错误。（一）适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条第三款、第六十五条错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”原告拥有合法的《浙江省村镇规划建设许可证》（编号：200900709）。（二）被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一四条错误。首先，《中华人民共和国城乡规划法》没有第四十一四条。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款规定：“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”原告拥有合法的《浙江省建设用地许可证》（编号：0033731），地号：90790，故被告适用法律、法规错误。综上所述，原告认为被告所作行政行为认定事实不清、证据不足、适用法律、法规错误。为此诉请法院，要求撤销环山乡政府于2015年3月27日作出的《责令停止违法建设行为通知书》（编号：2015-042），并由被告承担诉讼费用。
审理中，原告增加诉讼请求，请求一并审查规范性文件杭州市富阳区人民政府制定的《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）第二十五条规定的合法性。
原告向本院提供的证据有：
1、户号为559003896户主为戴洪军的户口本；
2、户号为559000011户主为戴国青的户口本；
以上两份证据证明原告已经分户且每户均为4人以上的事实。
3、《中华人民共和国村镇规划选址意见书》（编号：200900712）；
4、《浙江省建设用地许可证》（编号：0033731）；
5、《浙江省村镇规划建设许可证》（编号：200900709）；
以上证据证明原告拥有合法的审批手续及许可证，建造的房屋非违法建筑。
6、环山乡政府于2015年3月27日作出的《责令停止违法建设行为通知书》（编号：2015-042）；证明被告作出了被诉行政行为。
7、杭州市富阳区人民政府于2015年8月18日作出的《行政复议决定书》（富政复决（2015）11号），证明原告是在规定的时效内提起诉讼的。
被告环山乡政府辩称：一、被告作出的案涉责令停止违法建设行为通知书，行政主体资格符合法律规定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。2004年2月，经富阳市人民政府批准，原告戴洪军与其父戴国青作为一户取得了环山乡中埠村一处120平方米的宅基地使用权。2004年8月13日，原告戴洪军与其妻女单独登记为一户，户主为原告戴洪军。2009年5月19日，原告经富阳市人民政府批准获得了《浙江省建设用地许可证》，同年6月9日，原告取得了《浙江省村镇规划建设许可证》。2015年3月，原告以上述2009年取得的《浙江省建设用地许可证》、《浙江省村镇规划建设许可证》为依据，在环山乡中埠村开始营建私房。根据《浙江省农村宅基地管理办法》的规定，“对自批准宅基地之日起满二年未动工兴建的，报经县级以上人民政府批准，由村民委员会或农村集体经济组织收回宅基地使用权。”另根据《杭州市土地管理规定》第二十四条、《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）第二十五条第三款之规定，“农村村民建房经批准后连续两年未建成住房的，宅基地批准文件失效；仍需建房的，应当重新申请报批。”故原告戴洪军以上述已失效的《浙江省建设用地许可证》、《浙江省村镇规划建设许可证》为依据营建私房的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告有权责令其停止建设。二、被告作出的案涉责令停止违法建设行为通知书，属于阶段性行政行为。虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对原告戴洪军不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。一个复杂的行政行为，经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。案涉的责令停止违法建设行为通知书即是被告所作最终强制拆除决定之前的阶段性行政行为，一般不单独具有可诉性，理由有：第一，如果法院对作为阶段性行政行为的停止决定进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，使本应正常推进的行政过程中止或中断，并与行政主体之后或最终的行政行为冲突。第二，阶段性行政行为往往不具有独立的行政法律效力，其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖而失效，这种情况下的阶段性行政行为无独立的诉讼利益，不需要裁判亦无法执行。第三，作为阶段性行政行为的停止决定，可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。最后，原告提出要求一并审查《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）第二十五条的合法性，根据《杭州市土地管理规定》第二十四条的规定，该规范性文件符合法律法规的规定，综上，请求法院驳回原告起诉。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1-2无异议；证据3-4的真实性无异议，但合法性有异议；对被告提供的法律依据，认为其中《杭州市土地管理规定》第二十四条第二款违反上位法的规定，不应适用；《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）第二十五条第三款无上位法依据，为无效条款。
被告对原告提供的证据1-2的真实性无异议，但认为与本案无关；证据3-5的真实性无异议，但认为上述批准文件已失效；证据6-7无异议。
本院认为，被告提供的证据1-3本院予以认定；证据4系本案诉争的行政行为，真实性予以认定，合法性以下评判；证据5系法律、法规及规范性文件，效力以下评判。
原告提供的证据1-5、7本院予以认定；证据6系本案所涉行政行为，合法性以下评判。
经审理，本院查明的事实如下：
原告戴洪军系户号为559003896的农业家庭户户主。戴洪军户为在其所在村环山乡中埠村建造私房，分别于2009年4月27日取得《中华人民共和国村镇规划选址意见书》，同年5月19日取得《浙江省建设用地许可证》，同年6月9日取得《浙江省村镇规划建设许可证》。2015年3月，戴洪军在上述许可证批准的环山乡中埠村建造私房。2015年3月27日，被告环山乡政府作出了编号为2015-042号《责令停止违法建设行为通知书》。
原告戴洪军不服该通知书，向杭州市富阳区人民政府提起行政复议申请，2015年8月18日，杭州市富阳区人民政府驳回了戴洪军的行政复议申请。为此，原告诉至本院，要求解决。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告环山乡政府有权对其所辖乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的违法行为进行行政管理，具有合法执法主体资格。被告在依职权对原告作出责令停止违法行为通知书时，认定原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条第三款、第四十一四条，但《城乡规划法》第四十条第一款规范的是在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人，第四十一条第三款规范的是在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的建设单位或者个人，被告同时适用上述两个条款属于认定事实不清，适用法律错误，且《城乡规划法》并没有第四十一四条。
关于被告提出原告的建房行为违反了《杭州市土地管理规定》第二十四条、《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）第二十五条第三款之规定，原告的宅基地批准文件已失效的辩称意见，本院认为，被告在作出上述行政行为时，并未对原告宅基地批准文件是否失效作出认定，现以该理由进行辩解本院不予采纳。
关于原告提出要求一并审查《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）第二十五条的合法性问题，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，被告在作出上述行政行为时，并未将《富阳市农村村民建房管理办法》作为依据，故该规范性文件的合法性问题不属于本案审查范畴。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告杭州市富阳区环山乡人民政府于2015年3月27日作出的编号为2015-042号《责令停止违法建设行为通知书》。
本案受理费50元，由被告杭州市富阳区环山乡人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户银行：工商银行湖滨支行，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 楼雁鸣
代理审判员 董月霞
人民陪审员 何 伟
二〇一五年十二月七日
代书 记员 刘珍玲