山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁02行终210号
上诉人（原审被告）青岛市城阳区市场监督管理局。
法定代表人马清庆，局长。
委托代理人郭振洲，该局工作人员。
委托代理人江水清，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）王艳丽。
原审第三人青岛斯瑞爱乐节能科技有限公司。
法定代表人宋建翠，经理。
上诉人青岛市城阳区市场监督管理局因被上诉人王艳丽诉其工商行政登记一案，不服青岛市城阳区人民法院于2015年9月28日作出的（2015）城行初字第4号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月31日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛市城阳区市场监督管理局的法定代表人马清庆、委托代理人郭振洲、江水清，被上诉人王艳丽，原审第三人青岛斯瑞爱乐节能科技有限公司的法定代表人宋建翠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年10月1日，原告王艳丽与宋建翠、高亮签订《发起人协议》，约定三人投资成立“青岛斯瑞爱乐节能科技有限公司”。协议签订后，第三人青岛斯瑞爱乐节能科技有限公司未召开股东会会议，于2013年10月16日，案外人宫春燕以委托代理人的名义向原青岛市工商行政管理局城阳分局提交了设立第三人公司的相关材料，原青岛市工商行政管理局城阳分局于2013年10月23日核准了第三人的设立登记。在第三人提交给被告的登记中三人的签字均不是本人签字。
另查明，根据青岛市城阳区人民政府青城政办发（2015）7号《关于印发青岛市城阳区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，原青岛市工商行政管理局城阳分局更名为青岛市城阳区市场监督管理局。
原审法院认为，《中华人民共和国公司法》第二十三条规定：“设立有限责任公司，应当具备下列条件：（一）股东符合法定人数；（二）有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额；（三）股东共同制定公司章程；（四）有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构；（五）有公司住所。”及第三十七条第二款：“对前款所列事项股东以书面形式一致表示同意的，可以不召开股东会会议，直接作出决定，并由全体股东在决定文件上签名、盖章。”等规定，本案第三人在成立过程中股东之间仅签订了《发起人协议》，并未召开股东会并共同制定公司章程。另外，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第六十九条第二款：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”等相关规定，可以看出，第三人在申请设立登记时，应当如实提交材料，但第三人申请办理公司登记时所提交的公司登记材料中涉及需要股东三人的签名均非股东本人所签，材料在内容上不具有真实性，应属虚假材料，该公司的三股东明知虚假材料但仍向被告提交上述材料，属于故意提交虚假材料。综上所述，第三人在设立公司过程中，并未按照设立公司登记所需提交的真实材料，因此被告办理公司登记行为的主要证据不足，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第一款第（一）项之规定，判决：撤销被告青岛市城阳区市场监督管理局于2013年10月23日作出的核准第三人青岛斯瑞爱乐节能科技有限公司公司设立登记。案件受理费五十元，由被告负担。
青岛市城阳区市场监督管理局不服一审判决，上诉称，一、一审法院认定事实错误。虽然原审第三人申请办理公司登记时所提交的公司登记材料的签名并非被上诉人所签，但被上诉人知道或者应当知道该情况却未提出异议，并已实际参与公司的经营管理。首先，2013年10月1日宋建翠、被上诉人及案外人高亮共同签署《发起人协议》，根据青岛市市北区人民法院的民事判决，被上诉人承认于2013年10月15日向原审第三人账户支付发起人协议项下的出资款项，履行了出资人的出资义务。另外，原审第三人自2013年登记设立后，被上诉人一直参与公司经营管理，一审中被上诉人也认可在公司经营期间签署过报销单据履行对公司的经营管理职责，况且工商登记资料为公示信息，任何有利害关系的第三人均能查询到公司的设立登记信息，但被上诉人却在2014年12月才提起诉讼。上述事实充分表明被上诉人知道或应当知道原审第三人向上诉人进行设立登记的行为，结合《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办（2012）62号）第一条的规定，被上诉人的诉讼请求不应得到支持。二、一审法院适用法律错误。即使属于虚假材料，本案不属于情节严重，不应当撤销公司设立登记。理由是：1、上诉人对原审第三人的设立登记行为没有过错，已经严格按照程序正确履行行政职责。根据《公司登记管理条例》第二条第二款的规定，上诉人对申请材料的真实性不负实质性审查责任，原审第三人提交的材料符合该条例第二十条设立有限责任公司的规定，上诉人对该申请材料已尽到审慎审查义务。因此，上诉人核准原审第三人设立登记的行政行为证据充足，一审法院撤销该核准登记适用法律错误。2、一审法院适用法律不全面。本案属于行政登记纠纷，应当适用公司法及公司登记管理条例的相关规定。根据《公司法》第一百九十八条及《公司登记管理条例》第六十五条的规定，提交虚假材料或采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以罚款，情节严重的才撤销登记或吊销营业执照。因此，原审第三人提交虚假材料并不必然导致撤销登记。被上诉人已经履行了出资义务，并在公司设立后实际参与公司的经营管理，而且原审第三人提交虚假材料办理设立登记也未达到情节严重的情形，不应撤销该设立登记。综上，请二审法院撤销（2015）城行初字第4号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人王艳丽辩称，一、上诉人未尽到审慎审查义务。上诉人一直辩称其仅负有形式审查义务，并没有对申请登记材料进行实质审查的义务，申请人对材料的真实性负责，这并不能成立。事实上，上诉人不但负有形式审查义务，还有实质审查义务。1、根据《公司登记管理条例》第十条的规定，公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。该规定并没有只要求公司设立登记时的材料形式合法，故公司申请设立登记时，不仅提交的申请材料形式合法，内容也需真实合法。事实上，上诉人连基本的形式审查义务也未尽到，根据上诉人提交的证据，原审第三人在申请登记时提交的材料有很多矛盾之处，三位出资人的签名明显是同一人代签，虽然代签人做了一定的变化，但仍然可以看出。而且，上诉人完全有途径对这一事实进行核实，只需给出资人打电话或要求出资人到场即可，而上诉人并未提出这一要求。如股权变更登记，以前工商登记部门也未要求所有股东到场，在出现很多问题后，现在普遍要求全体股东到场，有效避免了虚假签字的问题，这才是形式审查的体现。2、上诉人称本案的处理结果会成为全国市场登记的准绳，本案的行政登记是全国性的。对此，被上诉人认为这不是理由，普遍的做法不代表就是对的，上述股权变更登记的做法改变并未带来不利影响，相反由于登记的真实性反而避免了很多纠纷。3、虽然被上诉人在出资协议书上签字，但并不代表知晓、认可原审第三人在设立登记时提交的虚假材料。事实上，由于被上诉人及其他股东在出资协议签订后，并未就设立公司达成一致，被上诉人未在后续材料上签字，也未授权任何人代理。原审第三人成立后，一直是由其他出资人，特别是公司法定代表人实际控制，被上诉人并未参与经营管理。二、一审法院适用法律正确，本案适用行政许可法。行政许可法是调整行政许可行为的基本法律，上诉人实施的行政许可行为自然应当适用该法，一审法院适用该法判决正确。即使适用《公司法》第二十三条、第二十五条和《公司登记管理条例》的相关规定，上诉人的行政行为也是不合法的。公司章程应当有公司股东的签名，而上诉人在本案中并没有审查签名的真实性，也未按照公司登记管理条例的要求，尽到审查义务。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审第三人青岛斯瑞爱乐节能科技有限公司述称，所有注册公司的材料及公司成立后的经营，被上诉人都参与了，这些事情被上诉人都知晓的，有相应的证据材料可证明。
关于一审法院的审判程序，上诉人在二审庭审中明确表示没有异议。经审查，本院确认一审法院审判程序合法。
二审庭审中，根据各方当事人的诉辩意见，合议庭确定案件的审理重点是：一、原审法院认定的事实是否清楚；二、原审法院适用法律是否正确。
关于本案的事实，上诉人一审时向法院提交的证据有：1、指定代表或共同委托代理人的证明1份；2、公司设立登记申请书1份；3、有限责任公司股东出资信息1份；4、董事、监事、经理信息1份；5、法定代表人信息1份；6、公司章程1份；7、青岛康帮联合会计师事务所出具的验资报告1份；8、选举执行董事的决定1份；9、选举监事的决定1份；10、选举聘任经理的决定；11、企业名称预先核准通知书1份；12、无偿使用证明1份；13、企业登记申请收件凭据、企业登记申请收件凭据存根各1份；14、原审第三人费用报销单、农业银行电子回单等、发起人协议。
被上诉人一审时未向法院提交证据。
原审第三人一审时向法院提交如下证据：1、发起人协议1份；2、报销单复印件3份；3、原告参与公司经营管理；4、（2014）北商初字第983号民事判决书1份。
经原审第三人申请，原审法院调取了该公司的税务登记表。
各方当事人一审时向法院提交的证据及法院调取的证据均已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院另查明，2013年10月15日，被上诉人及其他两位股东均履行了发起人协议中约定的出资义务。公司设立后，被上诉人作为原审第三人股东之一，在原审第三人2014年7月与9月的办公楼电费、卫生费，2014年8月的法国单辅料采购费，2014年9月10日的物流运费等费用报销单上签字。
本院认为，2006年1月1日实施的《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款、第五十二条、第五十四条均规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。对于申请材料，公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。（二）申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。对决定予以受理的登记申请，公司登记机关应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定。……公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。上述规定与《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第三十四条及第五十六条规定的内容基本一致。由此可见，作为公司登记机关，上诉人只对其认为申请文件、材料需要核实的，才予以调查核实；对申请文件及材料齐全、符合法定形式且不需要核实的，有权当场作出准予登记的决定。
上述条例第二十条第二款规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）依法设立的验资机构出具的验资证明，法律、行政法规另有规定的除外；（五）股东首次出资是非货币财产的，应当在公司设立登记时提交已办理其财产权转移手续的证明文件；（六）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（七）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（八）公司法定代表人任职文件和身份证明；（九）企业名称预先核准通知书；（十）公司住所证明；（十一）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。根据上诉人一审时提交的证据可知，原审第三人向上诉人提交的申请设立公司登记的材料齐全、符合法定形式，且不存在需要核实的情形，因此上诉人直接为原审第三人作出准予设立登记的决定并不违反上述规定。尽管根据现已查明的事实可知，在原审第三人向上诉人提交的公司设立登记申请材料中所有涉及“王艳丽”的签名并非被上诉人王艳丽本人所签，但鉴于被上诉人根据发起人协议的约定履行了出资义务，且在公司设立后以股东身份实际参与了公司的经营管理，因此参照最高人民法院法办（2012）62号《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第二款“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持”的规定，原审法院直接撤销被诉工商登记行为，适用法律稍有偏颇。
综上，原审法院认定事实基本清楚，程序合法，但适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人作出准予原审第三人设立登记的决定，结果并无不当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款的规定，判决如下：
一、撤销青岛市城阳区人民法院（2015）城行初字第4号行政判决；
二、驳回被上诉人王艳丽的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人王艳丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张爱东
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩