江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终110号
上诉人（原审原告）郭小兵。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府城南街道办事处，住所地如皋市万寿南路999号。
法定代表人陆海峰，主任。
出庭行政负责人沈燕，如皋市人民政府城南街道办事处副主任。
委托代理人邱斌，江苏敏政律师事务所律师。
上诉人郭小兵因诉被上诉人如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街道办）行政强制行为违法一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00211号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，郭小兵于2011年夏天在如皋市城南街道杨花桥村39组、新丁磨公路边用夹芯彩钢板搭建两间约25㎡的临时活动用房，用于经营摩托车、电瓶车的修理等，该活动用房未经任何行政许可，位于交通要道路口。因省道334线改造需要，江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会决定对辖区内新丁磨公路北侧进行整治，将影响环境和市容的违章建筑予以拆除。案涉房屋在该次整治活动的范围中。2013年4月22日晚，经如皋高新技术产业开发区管理委员会分管控违、拆违、维稳工作的人武部部长季陈忠和所在村支部书记顾光平、副书记苏良宏组成的工作组到郭小兵家做工作，郭小兵父亲殷学宽表示同意拆除。次日，管委会、城南街道办组成的拆违工作组组织城管及相关人员，前往拆除案涉房屋，在拆除过程中郭小兵父子前去阻拦，双方发生纠纷，当天案涉房屋被全部拆除。纠纷中郭小兵向公安机关报警称：“有不明身份的人在拆其家房子”，如皋市公安局高新技术产业开发区派出所出警处置，其制作的接处警工作登记表处警经过及结果栏记载：“处警民警到达现场，经了解，系如皋市城南街道城管人员对郭小兵搭建在如皋市城南街道杨花桥村39组新丁磨公路路边的违章建筑（两间简易板房）进行拆除。双方发生矛盾，经处警民警调处，事态平息”。当日傍晚，高新区派出所还对郭小兵、季陈忠等人进行了调查了解，其均反映前一天村干部与郭小兵协商一致同意拆除房屋，当天街道办组织相关人员实施拆房及拆房过程中发生纠纷的经过情况。2015年4月16日郭小兵提起行政诉讼，要求确认城南街道办强制拆除其房屋的行为违法。
另查明，根据如皋市人民政府《市政府关于成立江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会的通知》皋政人（2012）14号文件精神，江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会于2012年11月成立。根据中共如皋市委、如皋市人民政府《关于做好行政区划调整的实施意见》皋委法（2013）19号文件精神，城南街道办于2013年3月成立，城南街道办与江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会实行“以区带街、区街合一”的管理体制。一审庭审中，城南街道办陈述案涉房屋位于其辖区范围内的乡村规划区内，郭小兵对此未提异议。
原审法院认为，本案争议焦点为：1、拆除案涉房屋行为是否由城南街道办实施，城南街道办是否本案适格被告主体。2、若该行为系城南街道办实施，该行为是否合法。
关于拆除案涉房屋行为是否由城南街道办实施，城南街道办是否本案适格被告主体的问题，城南街道办认为案涉房屋系郭小兵所在村委会与郭小兵协商一致后，由村委会组织实施的行为，其不是适格的被告主体。原审法院认为，如皋高新技术产业开发区派出所制作的接处警工作登记表中记载，“经了解系城南街道城管人员对郭小兵搭建的两间简易板房进行拆除…….”，其对城南街道办的人武部长季陈忠调查了解时，季陈忠亦反映了“2013年4月23日上午8点多，其带领城管人员拆除郭小兵违章搭建的事实”，公安机关在履行法律赋予职责时，所调查收集的相关证据具有较强的证明力，据此证据可以认定城南街道办组织实施了拆除郭小兵案涉房屋的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》（修订前）第二十五条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关为被告。根据该条规定精神，城南街道办事处实施了相关的行政行为，其应当是本案的适格被告。
关于城南街道办实施的拆除行为是否合法的问题。1、庭审中，城南街道办陈述郭小兵的案涉违法建设位于其辖区乡、村庄规划区范围内，对此，郭小兵未提异议。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按依照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；限期不改正的，可以拆除。郭小兵的案涉建筑未取得任何行政许可，根据上述法律规定的精神，城南街道办依法具有对该未取得乡村建设规划许可证建设的行为进行查处并予以拆除的法定职责。2、2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条至第四十四条规定了行政机关强制执行应当遵循的相关程序，其中第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。法律之所以作出这样的规定，是基于考虑到建筑物、构筑物、设施是当事人的重要财产，涉及价值较大，多数还关系到当事人的基本生产、生活，涉及面宽、社会关注力高，社会影响面广。因此进一步对强制执行的程序作出规范，防止尚有争议未得到司法救济的强制拆除得以实施，损害当事人的合法权益。本案中，虽然城南街道办拆除郭小兵案涉建筑前，与郭小兵进行过沟通协商并征得郭小兵家人的同意，但该行为并不能替代强制拆除应当履行的相关法律程序。特别是在实施强制拆除过程中，郭小兵父子予以阻拦并与拆除人员发生激烈的纠纷，在此情况下城南街道办仍然继续实施并强制拆除郭小兵的建筑，此行为违反了行政强制法的相关规定，违反了行政行为必须遵循的正当程序原则。故城南街道办的行为依法应当确认为违法。
需要指出的是，郭小兵搭建简易活动房屋未经任何审批，且长期处于交通要道路口，对周围的交通安全及环境等均构成较大影响。在城南街道办组织实施的专项整治活动中，郭小兵父亲开始同意拆除，在组织实施过程中，又出尔反尔，阻挠拆除并与拆除人员发生纠纷，虽然城南街道办的行为因程序不当被确认违法，但郭小兵作为违法建筑的搭建人，在寻求法律武器保护自己合法权益的同时也应当接收法律对其违法行为的规制，不能奉行双重标准。
综上，城南街道办具有对其辖区内未取得乡村建设规划许可证建设的行为进行查处并拆除的法定职责，但其强制拆除程序违反了《行政强制法》的相关规定，应当确认为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认城南街道办拆除郭小兵位于如皋市城南街道杨花桥村39组新丁磨路边活动板房的行为违法。
上诉人郭小兵上诉称，上诉人的建筑位于城市规划区内，被上诉人作为乡级人民政府，不具有对上诉人建筑物进行查处并拆除的职责。《城乡规划法》第六十五条规定针对的是正在进行建设的项目，上诉人的建筑系早已经建成的建筑，不是该法律条款调整的对象。一审法院认定事实及适用法律错误，请求二审依法予以改判。
被上诉人城南街道办辩称，上诉人在原审中对其建筑物位于乡、村庄规划区内的事实未提出异议，被上诉人作为所在地的乡级人民政府，具有对乡、村庄规划区内的违法建筑进行查处并拆除的职权。《城乡规划法》第六十五条针对的是未依法取得建设许可而进行建筑的行为，并非仅适用于正在进行的建筑，上诉人对该法条的理解有误。上诉人的建筑物并未取得建设许可，且影响交通和市容，属于违法建筑。一审法院认定事实及适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审依法驳回上诉，维持原判。
经本院组织双方当事人听证，双方当事人对一审认定的事实均不持异议，且有相关证据证实，本院应予确认。
本院认为，根据《行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定和当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，是行政机关启动行政强制执行的前提条件。《行政强制法》第三十五条、第三十七条还规定了行政机关在强制执行前，应当事先催告当事人履行义务，并作出强制执行决定。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人实施强制拆除行为前，并未作出相应的行政决定，也未依照上述规定，履行相应的催告、作出强制决定、公告等程序，其强制拆除行为明显缺乏合法依据，行政行为的程序亦明显违反法律规定。
需要指出的是，被上诉人在一审审理中，主张案涉被拆除的建筑属于乡、村庄规划区内，但未就主张提供相应的证据。上诉人在原审中未对被上诉人的该项主张提出异议，并不意味着被上诉人的主张必然成立。原审法院以上诉人未提出异议为由确认被上诉人的主张，有违《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，原审的该部分裁判理由不当，本院应予调整。由于案涉建筑物所处地理位置及被上诉人是否具有查处的职权问题并不影响人民法院对被诉行政行为合法性的评判，故原审法院裁判确认被诉行为违法的裁判结果并无不当，本院应予维持。上诉人提出的《城乡规划法》第六十五条规定针对的是正在进行的建设项目的上诉主张明显于法不符，该上诉理由本院不予采信。
综上，被上诉人城南街道办强制拆除上诉人郭小兵的建、构筑物的行政强制行为违法，一审判决结果并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭小兵负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年五月十一日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；