山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁02行终209号
上诉人（原审原告）王本海。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区农村经济发展局。
法定代表人刘瑞进，局长。
委托代理人朱业洲，该局工作人员。
委托代理人肖彩慧，山东光浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府。
法定代表人李奉利，区长。
委托代理人张本军，该政府法制办工作人员。
委托代理人王小鹏，该政府法制办工作人员。
上诉人王本海因诉被上诉人青岛市黄岛区农村经济发展局、青岛市黄岛区人民政府履行法定职责及行政复议一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2015年11月18日作出的（2015）黄行初字第84号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月10日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人王本海，被上诉人青岛市黄岛区农村经济发展局（以下简称“农发局”）的委托代理人朱业洲、肖彩慧，被上诉人青岛市黄岛区人民政府（以下简称“黄岛区政府”）的委托代理人王小鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1997年11月30日，原告与原胶南市大场镇河崖村经济合作社签订《土地承包经营合同》。约定：原告承包3.29亩集体土地，承包期限自1998年9月20日至2028年9月20日共30年。同日，原胶南市人民政府向原告颁发了《农村土地承包经营权证》。2015年3月12日，原告以邮政挂号信的方式向被告农发局邮寄信函，信中反映：“大场镇经管站在农村土地承包经营权换证工作中，以我的土地承包经营权有争议为由不给登记换证，没有法律依据。其行为严重侵犯了我的合法权益，现向贵局反映情况，望贵局查清事实，依法维护我的合法权益”。2015年3月16日，被告农发局签收了该信。2015年4月2日，青岛市黄岛区大场镇河崖村民委员会出具《关于王本海反映问题的情况说明》并加盖印章，载明：“1997年我村二轮延包时人均分配土地，王本海与其父亲王守汉父子应分二口人的土地。王守杞与其两个孙女共应有三口人土地份额的抽签权，但只要了一份，另两份给了本村村民王本华。王本海之父王守汉找到王守杞商议，征得同意后，从王本华两份中要回一份抽签权给王本海，我村遂将该地签在了王本海合同名下。王守杞之孙女现要求收回当年另两份�地承包权，王本华已同意返还。”2014年4月6日，王守杞的孙女王某出具“申请书”，载明：我是河崖村民王某。二轮土地延包时，本人应分土地分在王本海名下，今适逢三十年不变土地确权机会，申请将本人应分土地给予单独确权，请村委会领导给予办理为盼。庭审中，证人王某出庭作证，证明了该申请书系其真实意思表示，其家庭确实与原告存在土地承包经营权争议。2015年4月10日，被告农发局所属的青岛市黄岛区农业经营管理指导站向大场镇经管站作出了《关于大场镇河崖村王本海反映问题处理的指导意见》，指导意见中称：1、你站应知道该村变更与王守杞、王守海所签订的土地承包合同，确认当年王守杞、王守海应承包份额。2、王守杞、王守海争议解决后，及时进行确权登记颁证工作。2015年4月7日，原告向被告黄岛区政府提起行政复议申请，要求撤销被告农发局的答复、限期为原告土地经营权换发新证。被告于同日向原告作出受理通知书。2015年4月8日，被告黄岛区政府向被告农发局作出行政复议答复通知书。2015年4月17日，被告农发局提交书面答辩材料。2015年6月5日，被告黄岛区政府作出决定延期通知书，决定复议决定延期至2015年7月6日之前作出。2015年7月2日，被告黄岛区政府作出行政复议决定书，认为被告农发局不构成行政不作为，决定驳回原告的复议申请。原告不服，提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承�仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。
本案中，在被告农发局组织的农村土地承包经营权确权颁证试点工作过程中，原告的土地承包经营权与他人发生争议的事实确实存在，有被告提供的王某的书面申请书、河崖村民委员会的证明及王某本人出庭作证的证言等证据予以证实。原告否认存在争议事实没有证据证明。因此，依据农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（农办经（2012）19号）“对存在争议的地块，待争议解决后再登记”的规定，原告与争议人应当依据土地承包法等法律法规规定的途径，先行解决该纠纷，再由被告农发局根据处理结果，依法办理农村土地承包经营权确权登记颁证事宜。被告农发局以原告承包的土地存在争议为由，暂缓给予办理换证，并提出《关于大场镇河崖村王本海反映问题处理的指导意见》，确定待土地承包经营权争议解决后，及时进行确权登记颁证工作，符合上述规定。被告黄岛区政府所作行政复议决定亦事实清楚、程序合法。
综上，原告要求被告农发局立即将涉案争议土地的承包经营权证登记在其名下的诉讼请求，无事实与法律依据。但鉴于被告农发局对原告所提申请一直未予正式书面答复说明，对此被告农发局应依法履行予以正式书面答复说明的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告青岛市黄岛区农村经济发展局于本判决生效之日起三十日内对原告王本海要求办理涉案争议土地承包经营权登记的申请，予以正式书面答复。本案案件受理费50元，由被告农发局负担。
王本海不服一审判�，上诉称，一审判决明显偏袒被上诉人，违背事实和法律。一、原审法院认定事实错误。上诉人于1997年11月签订的土地承包经营合同及持有的农村土地承包经营权证均是合法有效的，因此不存在权属争议问题，被上诉人农发局认为有权属争议，没有证据证明。二、原审法院对当事人证据的审查存在严重违反法律禁止性规定的情形，影响了案件的公正审理。上诉人提交的电话录音及文字记录能够证明被上诉人农发局行政不作为，但原审法院对此却未予认定。被上诉人农发局在复议期间提交的证据不符合行政诉讼证据规则规定的先取证后裁决的原则。三、原审法院程序严重违法。原审法院在第一次庭审时剥夺了上诉人的法庭陈述权、举证权、质证权、辩论权。综上，请求撤销（2015）黄行初字第84号行政判决，依法改判，支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人农发局辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。农发局不存在行政不作为的行为，因涉案地块为存在争议地块，按照规定应当暂缓办理确权颁证。上诉人的上诉请求没有任何事实和法律依据，应予驳回。
被上诉人黄岛区政府辩称，被诉复议决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿。一审判决正确，请维持原判。
关于一审法院的审判程序，虽然上诉人在上诉状中陈述一审法院程序违法，剥夺了其陈述、举证等权利，但二审庭审中又明确表示没有异议；另经审查，原审法院在庭审中并未剥夺上诉人的陈述权、举证及质证权、辩论权，因此本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人一审时向法院提交的证据已随案�送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，在被上诉人农发局组织的农村土地承包经营权确权颁证试点工作过程中，因案外人主张其家庭与上诉人存在土地承包经营权争议，不论该争议是否客观存在、是否属于土地权属争议，被上诉人农发局均需依据农业部农办经（2012）19号《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的规定进行调查核实，如地块确实存在争议，应当在争议解决后再进行登记颁证。因上诉人向被上诉人农发局反映的是大场镇经管站不给其农村土地承包经营权登记换证的问题，故被上诉人农发局下属的青岛市黄岛区农业经营管理指导站向大场镇经管站作出的《关于大场镇河崖村王本海反映问题处理的指导意见》，可以视为该�发局针对上诉人反映的问题作出的答复。因此，上诉人主张被上诉人农发局构成行政不作为并要求该农发局限期履行土地承包经营权换证职责的诉讼请求不能成立。被上诉人黄岛区政府所作青黄政复决字（2015）12号行政复议决定事实清楚，程序合法，结果正确。
综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，但适用法律不当，本院依法予以纠正。被上诉人农发局已针对上诉人的申请履行了法定职责；被上诉人黄岛区政府所作青黄政复决字（2015）12号行政复议决定程序合法，结果并无不当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款的规定，判决如下：
一、撤销青岛市黄岛区人民法院（2015）黄行初字第84号行政判决；
二、驳回王本海的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人王本海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩