广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第1638号上诉人（原审原告）：广东金羊发行有限公司。住所地：广东省广州市越秀区。法定代表人：胡泉。委托代理人：杨卫红，系该公司职工。委托代理人：阮子桐，系该公司职工。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。住所地：广东省广州市天河区。法定代表人：夏卫兵，该中心主任。委托代理人:何家利，系该中心工作人员。委托代理人:余惠霞，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：黄德胜，身份证住址：广东省从化市。上诉人广东金羊发行有限公司因诉被上诉人广州住房公积金管理中心住房公积金行政处理一案，不服广东省广州市天河区人民法院（2015）穗天法行初字第192号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年10月20日黄德胜向广州住房公积金管理中心投诉，反映广东金羊发行有限公司欠缴其2001年4月至2010年6月期间的住房公积金，并向广州住房公积金管理中心提交了（2013）穗越法民一初字第3983号民事判决、（2014）穗中法民一终字第1648号民事判决、2004年12月至2013年4月期间的银行存折流水、2008年1月至2013年5月期间的个人所得税纳税明细等证据材料。其中，广州市越秀区人民法院作出的（2013）穗越法民一初字第3983号民事判决确认广东金羊发行有限公司与黄德胜2001年3月1日至2013年4月30日期间存在全日制用工劳动关系。广东金羊发行有限公司不服上述判决，向广州市中级人民法院提起上诉，广州市中级人民法院作出的（2014）穗中法民一终字第1648号民事判决驳回了其上诉，维持原判。广州住房公积金管理中心收到上述投诉后，分别以广州市上一年度职工月平均工资、银行流水账单、纳税清单分段核定广东金羊发行有限公司于2001年4月至2006年6月、2006年7月至2009年6月及2009年7月至2010年6月期间欠缴黄德胜的住房公积金缴存金额，并于2014年10月28日作出穗公积金中心越秀核通字[2014]1527号核查通知，通知广东金羊发行有限公司其职工黄德胜反映其少缴/未缴2001年4月至2010年6月期间住房公积金11808元，要求广东金羊发行有限公司对其与黄德胜之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为黄德胜缴存住房公积金及公积金缴存起始时间，黄德胜相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实。同时告知广东金羊发行有限公司如对黄德胜所反映的事实、补交数额有异议，可在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。广东金羊发行有限公司书面就欠缴年份、缴存基数、缴存比例提出异议，同时提交了其单位盖章确认的黄德胜的工资发放明细、2008年4月至2013年4月期间黄德胜的社保缴费明细、2005年5、7月黄德胜签名确认的劳务费签收表。广州住房公积金管理中心于2015年1月12日作出穗公积金中心越秀责字[2015]1号责令限期办理决定，对广东金羊发行有限公司的异议未予采纳，责令该公司为黄德胜缴存2001年4月至2010年6月期间单位应缴存部分的住房公积金人民币11808元，并于2015年1月13日送达给广东金羊发行有限公司。广东金羊发行有限公司对上述决定不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为：《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”经广州市中级人民法院已生效的民事判决认定，广东金羊发行有限公司与黄德胜之间在2001年3月1日至2013年4月30日期间存在全日制用工劳动关系。依据上述法律规定，广东金羊发行有限公司应当按照《住房公积金管理条例》的规定，为其缴存住房公积金。因其未足额为黄德胜缴存劳动关系存续期间的住房公积金，广州住房公积金管理中心依法责令广东金羊发行有限公司限期缴存是其履行法定职责的表现。对于广州住房公积金管理中心责令广东金羊发行有限公司为黄德胜补缴的住房公积金数额及如何选取确定补缴金额依据之缴存基数，是本案争议焦点。建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”广东金羊发行有限公司在收到核查通知书后，虽就缴存基数及补缴金额提出异议，但未提交相关有效证据予以支持。其所提交的《工资发放记录》并非工资发放的原始凭证，系其事后制作，仅有单位盖章，未经黄德胜确认，不具有证明效力；黄德胜的社保缴费明细，对于黄德胜同期实际工资的证明效力弱于黄德胜提交的同期银行流水明细；相关劳务费签收表不能反映同期黄德胜的工资总额。因广东金羊发行有限公司未能提交有效证据证明黄德胜的实际工资情况，广州住房公积金管理中心以广州市上一年度职工月平均工资及银行流水账单、纳税清单证明的工资金额作为相应期间的缴存基数，并无不当。另外，黄德胜入职广东金羊发行有限公司时，《住房公积金管理条例》已生效施行，广州住房公积金管理中心以其入职时作为追缴住房公积金的时间起点亦并无不当。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回广东金羊发行有限公司的诉讼请求。本案受理费50元由广东金羊发行有限公司负担。上诉人广东金羊发行有限公司不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决事实认定错误，违反相关法律法规。l、广东金羊发行有限公司提交的《工资发放记录》是从相关年度原始工资表电子版打印出来的，并非所谓的“事后制作”。但因为涉案年限较早，广东金羊发行有限公司经过三次搬家，加之内部管理的疏忽等，存在相关资料保管不齐全的可能，所以广东金羊发行有限公司才没有到堆积如山的凭证中去寻找十几年前的历史凭证，对于此种情况，广东金羊发行有限公司在首次和广州住房公积金管理中心沟通中就如实表达。但广州住房公积金管理中心和一审法院完全不顾广东金羊发行有限公司的客观情况，在没有任何证据证明广东金羊发行有限公司“事后制作”的前提下，作出与事实完全相反的推测。2、广东金羊发行有限公司提交的具有原审第三人本人亲笔签名的2005年5月、7月工资签收表，虽然不能证明相关年度原审第三人的实际工资情况，但是也能反映同期原审第三人的大概工资水平，况且，当年广州市同类工种的平均工资水平也远没达到广州住房公积金管理中心所提出的缴存基数的高度，广州住房公积金管理中心责令广东金羊发行有限公司为原审第三人补缴的2001年4月至2006年6月期间的缴存基数甚至还高于原审第三人本人提交的2006年后四年的银行流水账单实发收入，明显不符合工资逐年递增的现实情况，严重损害了广东金羊发行有限公司的权益。3、依据相关法律法规，如果原审第三人对广东金羊发行有限公司提供的工资证据有异议，应予以质证，否则，应承担举证不能的不利后果。一审法院不顾客观的工资水平与广州住房公积金管理中心提出的缴存基数之间的巨大差距，在没有要求原审第三人质证的前提下，生搬硬套相关法律条款，单方面采信广州住房公积金管理中心提出的缴存基数，既不尊重事实，严重损害了广东金羊发行有限公司的权益，也有违立法精神。4、既然缴存基数来源允许以“养老保险缴费基数”，广东金羊发行有限公司从2008年4月起，就依法以原审第三人上一年度的月平均工资为基数缴交社会保险和住房公积金。在过去的若干年，广东金羊发行有限公司从未收到过原审第三人对此的任何异议，意味着原审第三人对此是认可的。现广州住房公积金管理中心要求广东金羊发行有限公司为原审第三人补缴此段时间的差额依据不足。二、一审判决单方面采信广州住房公积金管理中心以原审第三人的银行流水账单作为相关年度的缴存基数有失偏颇，是对《关于工资总额组成的规定》断章取义。1、广州住房公积金管理中心提出，《关于工资总额组成的规定》规定，工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。工资总额的计算应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据。因此，银行流水账单的实发工资即为原审第三人的实际收入，并以此作为原审第三人2006年7月至2010年6月的缴存基数。在此，广州住房公积金管理中心和一审判决简单地将银行流水账单等同于实发工资，将工资等同于收入，概念混淆且偷换概念。2、《关于工资总额组成的规定》第三章第十一条第二款还明确规定了：“有关劳动保险和职工福利方面的各项费用不列入工资总额的范围”。广东金羊发行有限公司一直以来通过银行转账的形式规范地为员工发放工资和福利，所以员工银行流水账户的金额为员工的工资和福利之和，广东金羊发行有限公司发放给包括原审第三人在内的所有员工的福利包括但不限于过节费、油费补贴、自行车补贴等。3、一审判决简单采信广州住房公积金管理中心提出的说法，没有全面理解《关于工资总额组成的规定》等法规的条文含义和精神。因此，一审法院没有将福利等项目从原审第三人的实际收入中剔除，明显不当。三、一审判决生搬硬套法律法规有违法规精神。1、根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金。值得注意的是《指导意见》第六条中，特别强调“原则上”，则意味着主管部门应该要充分了解企业和员工的实际情况，具体情况具体分析，做到公平公正。一审判决和被上诉人罔顾广东金羊发行有限公司的客观困难，一味坚持以与历史事实相差甚远的缴存基数来要求广东金羊发行有限公司进行补缴，明显不符合《指导意见》的文件精神。2、广州住房公积金管理中心行政处罚自由裁量权实施办法——穗公积金中心(2011)17号第八条明确规定，违法行为在二年内未被发现的免于处罚。广东金羊发行有限公司于1993年9月成立，2003年9月设立公积金账户，在此段时间，公积金管理部门从未催告过广东金羊发行有限公司要严格按照《条例》执行。尽管《住房公积金管理条例》自1994年颁布，但客观情况是，至今执行仍极不到位、管理也不规范，到目前为止，仍有不少企业不缴或者少缴公积金。既然如此，广州住房公积金管理中心针对广东金羊发行有限公司多年以前尚未开户时期的住房公积金进行追讨，明显有专门针对广东金羊发行有限公司之嫌疑。3、同样是企业少缴或者不缴公积金，深圳市住房公积金管理条例规定只能追溯两年。按照民法规定，债权超过两年不主张，视同自动放弃。作为员工，明知或应知企业少缴或未缴公积金，为何当年不提出来，过了十几年后提出来，广州市的条例却仍然支持其主张。《穗公积金中心(2011)17号》第八条明确规定，违法行为在二年内未被发现的免予处罚，也就是说，作为政府部门，已经放弃两年以上未发现的企业的处罚；那么，作为员工和企业关于公积金的纠纷，若界定为民事纠纷，则已过了两年有效期，若界定为政府行政处罚范围，则也按此规定放弃处罚。因此，无论从哪个角度，政府均不应介入强行要求企业补缴两年前的公积金。广州市住房公积金条例未规定两年有效期，并不意味着就可以无限期追溯，而应按民法通则执行，下位法不能违背上位法。4、任何判决不能不究其立法原意，而不应只拘泥于法规条文。政府设立公积金的立法原意是帮助购房者积蓄更多的钱来购买房子这一大件贵重商品，但广州市以及国内其它城市的公积金在设立之初却存在种种问题，使得广大企业对公积金缴付存在疑虑，宁愿把要存公积金的钱通过涨工资直接发给员工，而员工当时也没有提出异议。立法原意是为帮助员工更好地购房，但是企业当时若加入公积金，反而损害了员工的利益，不利于员工购房，这也就是为何当初很多企业不缴或少缴公积金的原因。按立法精神，此时企业不交公积金反而可能是对的。而作为管理部门，广州市住房公积金也难辞其咎，既没管好企业已经交的公积金，对很多企业迟迟未交公积金也没有妥善提醒或及时执法，现在竟然要求企业补缴十多年前的公积金，故请求法院综合考虑立法原意，支持上诉人的主张。5、执法要有普遍性，不能选择性执法。若本公司的这位离职员工要求企业补交十多年前的公积金的要求被支持，此事一旦传开，则相信全广州数以百万计的职工都要找原企业补缴，而在十多年间，不少企业倒闭、改制、兼并或者目前亏损，要求并不能得到满足，这将给社会带来严重不和谐、不稳定因素，最终法规得不到真正执行。所以，不论从法理还是实践来看，公积中管理中心要求企业补缴十多年前的公积金都是不妥的。故上诉请求：1、依法撤销广州市天河区人民法院(2015)穗天法行初字第192号行政判决书；2、支持广东金羊发行有限公司的一审诉讼请求；3、诉讼费用由广州住房公积金管理中心承担。被上诉人广州住房公积金管理中心答辩称，1、广东金羊发行有限公司提供的工资证明没有原审第三人签名，不能确认其真实性。有原审第三人签名的劳务费表，并不能表明原审第三人在2005年的月平均工资，所以广州住房公积金管理中心没有采纳上述证据。2、根据住房公积金管理规定指导意见第6条规定，单位不提供职工工资情况或职工对提供的工资有异议的，广东金羊发行有限公司可以根据上一年度市社平均工资作为缴存基数。原审第三人提供的纳税清单直接反映了原审第三人的收入情况，广州住房公积金管理中心作出2001年到2006年的缴存基数认定是符合事实的。根据住房公积金管理规定，广东金羊发行有限公司有义务从入职第二月开始为原审第三人缴存公积金，深圳市作为经济特区，深圳市的住房公积金管理条例对广州并不适用。原审第三人黄德胜答辩称，银行流水工资清单都不能证明，那么广东金羊发行有限公司单方盖章的工资表更不能作证明。二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定“……单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，原审第三人与广东金羊发行有限公司之间在2001年3月1日至2013年4月30日期间存在全日制用工劳动关系，依照上述法律规定，广东金羊发行有限公司应当为原审第三人足额缴纳劳动关系存续期间的住房公积金，广州住房公积金管理中心接到原审第三人反映广东金羊发行有限公司欠缴其2001年4月至2010年6月期间的公积金后，责令广东金羊发行有限公司为原审第三人补缴上述期间的住房公积金，于法有据。广州住房公积金管理中心分别以广州市上一年度职工月平均工资、银行流水账单、纳税清单分段核定广东金羊发行有限公司欠缴原审第三人上述期间的住房公积金缴存金额，虽广东金羊发行有限公司对于缴存基数提出异议，但其提交的原审第三人的工资发放明细、2008年4月至2013年4月期间原审第三人的社保缴费明细、2005年5、7月原审第三人签名确认的劳务费签收表，并不能反映原审第三人同期实际工资情况，对此原审法院已有论述，本院不再赘述，故广州住房公积金管理中心上述公积金缴存基数的核定，有事实依据，符合上述法律法规规定。原审法院判决驳回广东金羊发行有限公司请求撤销广州住房公积金管理中心作出行政行为的诉讼请求并无不当，本院予以支持。广东金羊发行有限公司的上诉请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东金羊发行有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  梁小琳审 判 员  李 琦代理审判员  茹艳飞二〇一六年九月八日书 记 员  杨佩霞