吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉08行终21号
上诉人（原审原告）苏玉良，男，1963年10月5日生，汉族，公益岗职工，现住镇赉县。
被上诉人（原审被告）镇赉县公安局。
法定代表人李占伟，局长。
委托代理人刘志勇，镇赉县公安局。
委托代理人马宝君，镇赉县公安局。
被上诉人（原审被告）白城市公安局。
法定代表人刘磊，局长。
委托代理人何丹丹，白城市公安局。
委托代理人汤识，白城市公安局。
上诉人苏玉良因与被上诉人镇赉县公安局、白城市公安局治安行政处罚一案，不服镇赉县人民法院（2016）吉0821行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审判决认定，2016年4月18日，苏玉良到北京市中南海周边非信访接待区域上访，于2016年4月18日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。镇赉县公安局于2016年4月19日以扰乱公共秩序为由，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对苏玉良给予拘留十日的行政处罚。2016年4月21日，因苏玉良在镇赉县人民医院检查为高血压，又因其妻子瘫痪在床，生活不能自理，镇赉县公安局对苏玉良决定停止执行行政拘留。
原审判决认为，（一）公民应当遵守国家法律法规，合理表达诉求，苏玉良在进京上访期间，到中南海周边非信访区上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所书面予以训诫，违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，镇赉县公安局对其作出拘留十日的行政处罚，并无不当。（二）镇赉县公安局具有管辖权。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案中，苏玉良居住地为镇赉县坦途镇，故镇赉县公安局对苏玉良的行为有管辖权。（三）《治安管理处罚法》第十条第一款规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。”训诫是责令当事人改正违法行为，不属于行政处罚，镇赉县公安局对苏玉良作出的处罚决定并不违反“一事不再罚”原则。综上，镇赉县公安局于2016年4月19日依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作出的镇公（治）行罚决字【2016】3013号行政处罚决定和白城市公安局于2016年6月8日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项作出的白公复决字【2016】12号行政复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告苏玉良的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告负担。
上诉人苏玉良的上诉请求及其主要理由是：（一）2016年4月18日，上诉人去国务院办公厅查询和递交《游行示威申请》，在国务院办公厅西侧街门外求助执勤警察时，被告知可以到东侧街有收发室的门。到东侧街求助执勤警察时，告知向派出所领导反映情况。最后在警察的帮助下，上诉人被送到府右街派出所后又被转到马家楼接访中心。国家信访局、吉林省和白城市负责接访的有关领导先后接待了自己，并答应帮助查询和安排解决问题。然而，镇赉县接访人员将自己接回后，不但不安排解决问题，反而让治安大队对上诉人进京上访的过程进行询问，故意断章取义，将自己的行为定为非访，并作出拘留的处罚。（二）镇赉县公安局作出的行政处罚决定存在违法问题和白城市公安局行政复议决定存在错误维持处罚决定的问题。1.“处罚决定”认定事实错误，将苏玉良依法行使权利的合法行为，变成了违法行为，且没有证据证明苏玉良“扰乱了中南海周边秩序”。2.被上诉人镇赉县公安局处罚决定程序违法，违反了法律规定的管辖和“一次双罚”。其一，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条中“行政处罚由违法行为发生地具有行政处罚权的行政机关管辖”。如果上诉人苏玉良在北京违反了治安法规，依法应该由北京公安机关作出行政处罚决定，而不是由镇赉县公安局作出。其二，被上诉人依据北京市西城区府右街派出所出具的训诫书作出的行政处罚决定，但是训诫书本身就是对轻微违法行为作出的警告类书面处罚。镇赉县公安局又据此对苏玉良作出行政处罚决定，属于“一次双罚”，违反执法程序。其三，事实上苏玉良在北京没有受到警方的训诫处罚，镇赉县公安局在调查苏玉良进京上访作询问笔录时，苏玉良对镇赉县公安局出示的北京警方训诫书的真实性、合法性和所能证明的事实等提出了异议，可是镇赉县公安局还是据此作出了行政处罚决定。3.白城市公安局对镇赉县公安局作出的行政处罚中存在的违法问题，不依法核实，反而维持了镇赉县公安局作出的行政处罚决定。（三）一审判决存在违法裁判、认定事实错误和适用法律错误等问题。1.将苏玉良的合法行为错误认定为是到非信访接待区域上访。2.故意违法无理拒绝通知苏玉良依法申请的证人北京警方出庭作证，而对镇赉县公安局提供的北京警方出具的训诫书却随意违法作出错误的认定。3.故意违法采信苏玉良有充足异议理由的训诫书作为定案依据。其一，事实上苏玉良没有被训诫，训诫书上被训诫人签名处，也没有苏玉良的签名和填写的日期，也可以证明苏玉良没有被训诫。其二，镇赉县公安局的驻京接访人员是在北京马家楼信访接待中心将苏玉良接回到镇赉县公安局的，镇赉县公安局提供的一些证人证词也证明这一事实，从而也就证实镇赉县公安局没有与北京警方接触，北京警方也就没有移交给镇赉县公安局训诫书，因此被上诉人取得训诫书是不合法的。4.故意违法对镇赉县公安局作出的处罚决定存在证据不足的问题不依法确认，反而认为事实清楚、证据充足。5.故意对一些法规断章取义，而违法认定镇赉县公安局有管辖权。6.故意违法对“一次双罚”的问题不依法确认。综上，一审判决存在认定事实不清、证据不足、程序违法等问题，请求二审法院作出公正的判决。
被上诉人镇赉县公安局答辩称，2016年4月18日，苏玉良到北京上访期间，到北京市中南海周边非信访接待区域上访，于2016年4月18日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。据此，镇赉县公安局于2016年4月19日对苏玉良决定行政拘留十日的处罚，4月21日，苏玉良在镇赉县人民医院检查为高血压，因其妻子瘫痪在床，生活不能自理，遂对苏玉良停止执行行政拘留。（一）镇赉县公安局对苏玉良作出的“镇公（治）行罚决字【2016】第3013号”行政处罚决定，违法事实清楚，证据确实充分。主要证据有2016年4月18日北京市公安局西城分局府右街派出所对苏玉良开具的训诫书及苏玉良本人询问笔录、驻京办案民警张红伟、镇赉信访局干部林林的证言，证明苏玉良2016年4月18日到北京上访，期间在北京市中南海周边非信访接待区域上访的事实。（二）苏玉良自称在北京上访期间到国务院办公厅查询、递交《游行示威申请书》。经调查核实苏玉良长期居住地为吉林省镇赉县坦途镇，而根据《中华人民共和国集会游行示威法》第二章第十五条之规定，公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集会、游行、示威。本案中苏玉良在其居住地之外的北京市向有关部门递交《游行示威申请书》是不符合《中华人民共和国集会游行示威法》的主体资格条件的。（三）苏玉良称，因其在北京中南海周边非信访接待区域上访一事，已被北京警方训诫，后又被镇赉县公安局给予行政处罚，属于“一事双罚”。根据《行政处罚法》第二十四条之规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。故对于行为人的一个违法行为可以给予两次以上行政处罚，但如果是罚款，则只能处罚一次。且训诫并不属于《行政处罚法》规定的任何一种行政处罚，镇赉县公安局对苏玉良所作的行政处罚决定不违反一事不再罚原则。（四）苏玉良称行政处罚由违法行为发生地具有行政处罚权的行政机关管辖。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，优先适用特别规定。《行政处罚法》属于一般法，《治安管理处罚法》属于特别法，根据《治安管理处罚法》第七条第二款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。苏玉良的户籍地、长期居住地均为吉林省镇赉县坦途镇，所以镇赉县公安局对苏玉良的违法行为进行治安案件受案、调查并且作出行政处罚完全符合相关法律规定。（五）苏玉良称训诫书不真实、不合法。该训诫书有北京市公安局西城分局府右街派出所的签章署名，不存在不真实不合法问题。综上，请求二审法院依法维持原判。
被上诉人白城市公安局答辩称，（一）镇赉县公安局对苏玉良作出的镇公（治）行罚决字【2016】第3013号行政处罚决定，违法事实清楚，证据确实充分。证明苏玉良2016年4月18日到北京上访，期间在北京市中南海周边非信访接待区域上访的事实。（二）苏玉良自称在北京上访期间到国务院办公厅查询、递交《游行示威申请书》，这种行为本身就存在不合理及违法性。经调查核实苏玉良长期居住地为吉林省镇赉县坦途镇，而根据《集会游行示威法》第二章第十五条之规定，公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集会、游行、示威。另外，公安部在2007年12月14日“公复字【2007】7号”关于公民申请个人集会游行示威如何处置的批复中表明，《集会游行示威法》中的游行示威，是指公民表达共同意愿的活动。公民申请个人举行集会游行示威的，公安机关依法不予受理。（三）苏玉良称，镇赉县公安局给予苏玉良行政处罚决定的行为属于“一事双罚”。根据《行政处罚法》第二十四条之规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。但是根据该法第八条之规定，行政处罚种类包括：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留六种处罚措施，训诫并不属于《行政处罚法》规定的任何一种行政处罚措施，所以苏玉良所称的“一事双罚”问题不成立。（四）《治安管理处罚法》第七条第二款之规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第二章表明，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。苏玉良户籍地、长期居住地均为吉林省镇赉县坦途镇，所以镇赉县公安局对苏玉良的违法行为进行治安案件立案、侦查并且作出行政处罚完全符合相关法律规定，不存在其所称的“无权管辖”。综上，复议机关依法作出白公复决字【2016】12号行政复议决定并无不当，请求二审法院依法维持原判。
本案争议的焦点问题是：镇赉县公安局作出的镇公（治）行罚决字（2016）3013号行政处罚决定和白城市公安局作出的白公复决字（2016）12号行政复议决定是否合法。
在二审中，上诉人苏玉良提供了先后两次向北京市公安局治安管理总队邮寄《集会游行示威申请书》的回执和《北京市人民政府不得举行集会游行示威场所周边范围的规定》，邮寄日期分别是2016年2月25日和2016年3月2日。证明给国务院邮寄之前向北京公安局治安管理总队递交了申请书，治安总队电话答复，按照《北京市人民政府不得举行集会游行示威场所周边范围的规定》，所申请的游行示威应该由国务院受理和批准，所以才向国务院递交了申请书，是符合法律规定的。上诉人还提供一份在网上下载的中央政法委有关上访的文件汇总。证明训诫书属于行政警告类的处罚，作出训诫书按照法律规定要有询问笔录，如果是北京市公安局移交的应该有相应的训诫书依据，应该附带被训诫人的询问笔录，没有附带是不合法的。
本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条规定：“在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。”第五十二条：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”根据以上司法解释的规定，上诉人苏玉良在二审中提供的证据，均不属于“新的证据”，本院不进行质证。
白城市公安局就复议程序的合法性进行了说明，2016年5月3日，收到苏玉良行政复议申请书；2016年6月8日，作出行政复议决定书；2016年6月20日，向苏玉良本人送达复议决定。上诉人苏玉良对白城市公安局复议程序的合法性没有异议，对复议结果有异议。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。
本院认为，（一）二被上诉人提供的证据能够证实上诉人苏玉良到北京市中南海及周边地区非信访接待区域上访，扰乱了公共场所秩序的事实。（二）根据《治安管理处罚法》第七条第二款：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”的规定，本案中，上诉人苏玉良的居住地和户籍所在地均在镇赉县坦途镇，在上诉人已返回镇赉县的情况下，对上诉人的违法行为进行调查、取证和处理，由被上诉人镇赉县公安局管辖更为适宜，因此镇赉县公安局依法行使管辖权，对苏玉良依法予以行政处罚，符合法律规定。（三）训诫书相当于警告以下的训诫行为，不属于《治安管理处罚法》第十条规定的治安管理行政处罚种类之一，镇赉县公安局对苏玉良作出的处罚决定并不违反“一事不再罚”原则。（四）关于一、二审中上诉人苏玉良提出要求北京市公安局西城区分局府右街派出所出庭作证问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条：“凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。……”四十四条：“有下列情形之一，原告或者第三人可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证：（一）对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；（二）对扣押财产的品种或者数量有异议的；（三）对检验的物品取样或者保管有异议的；（四）对行政执法人员的身份的合法性有异议的；（五）需要出庭作证的其他情形。”根据以上司法解释的规定，证人应是能够正确表达意志的人，而不是单位，上诉人苏玉良申请北京市公安局西城区分局府右街派出所出庭作证，不符合以上司法解释的规定。综上，一审判决维持镇赉县公安局作出的镇公（治）行罚决字（2016）3013号行政处罚决定书和白城市公安局作出的白公复决字（2016）12行政复议决定书并无不当。上诉人苏玉良对其上诉主张未提供充分的证据证实，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人苏玉良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 任秀霞
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 李佳锐