江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0621行初3号
原告如皋市金雉肥业有限公司，住所地如皋市磨头镇磨头居委会8组。
法定代表人吴剑平，如皋市金雉肥业有限公司执行董事。
被告如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
法定代表人石剑，如皋市国土资源局局长。
委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。
委托代理人李曼，如皋市国土资源局工作人员。
原告如皋市金雉肥业有限公司（以下简称金雉公司）要求被告如皋市国土资源局（以下简称国土局）给付提前收回国有土地使用权补偿款拆迁行政补偿一案，于2015年8月6日向如东县人民法院提起行政诉讼。如东县人民法院依照规定于2015年11月16日裁定将案件移送本院，本院于2016年1月4日立案受理。本院依法组成合议庭于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告金雉公司执行董事吴剑平，被告国土局副局长平四勇、委托代理人管蔚蔚、李曼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金雉公司诉称：金雉公司于2003年10月25日通过拍卖程序依法取得破产企业（原如皋市磷肥厂如城厂区）整体资产，以协议方式取得相关地块国有土地使用权，2004年4月17日金雉公司取得国有土地使用权证，2004年12月19日，被告国土局提前收回金雉公司依法取得的国有土地使用权，并在相关公告中表明补偿办法按照相关政策规定的标准，由拆迁人在实施拆迁时予以落实，但在2006年进行拆迁时，拆迁人并未向原告支付国有土地使用权人应享受的补偿；金雉公司向如皋市住房和城乡建设局申请裁决，2015年3月23日如皋市住房和城乡建设局作出（2015）皋建裁第001号房屋拆迁补偿安置裁决书；该裁决书作出后原告向被告申请相关补偿，被告国土局于2015年7月7日作出皋国土资信处字（2015）第23号国土资源信访事项处理意见书，称相关货币补偿包含对土地使用权的补偿；裁决书必然不可能包含有关提前收回国有土地使用权补偿事宜，如皋市住房和城乡建设局不可能代替其他行政机关行使职权范围的事项；因此，请求法院判令被告国土局向金雉公司支付提前收回国有土地使用补偿款4021326.5元（370元*10868.45㎡）、支付利息损失2553542.33元，案件诉讼费用由被告国土局承担。
原告金雉公司向本院提交了以下证据、依据：1.土地使用权证书，证明原告对本案的土地享有合法的使用权，被告国土局提前收回土地使用权，原告应该获得补偿；2.（2015）皋建裁第001号房屋拆迁补偿安置裁决书，证明裁决书中所例的补偿项目与被告提前收回的土地使用权无涉，住建局不能代表其他机关职权范围内的事务，拆迁裁决必然不可能包括提前收回土地使用权的款项；3.皋政办发[2005]49号文件，证明文件是对房屋拆迁进行的补偿指导意见，不涉及提前收回土地的补偿规定，同时依据该文件第7页第4、5、7款规定，区位补偿不是对受让土地的补偿；4.（2009）通中行终字第0008号行政判决书，证明原告受让土地的使用权被提前收回，应该适用土地法等相关政策进行补偿，补偿主体是被告方，住建局只能对补偿、安置进行裁决，不能代替被告的行政职能；5.信访意见书，证明被告对原告要求提前收回土地使用权予以补偿引用国务院法制办的文件进行答复适用不当；6.皋政发（2004）89号文件，证明原告应该获得土地使用权补偿的标准，为标准310元/平方；7.国有土地使用权出让合同，原告当庭提供，证明受让的土地使用权是按合同约定受让，被告收回应予补偿；8.《江苏省国有土地储备办法》，原告下载于互联网，证明根据该办法第7条规定，被告未依法行政；9.江苏省国土资源厅《关于收回国有土地使用权有关问题的复函》，来源及证明目的同证据8。
被告国土局辩称：涉案地块是毛地出让，相关补偿由受让人即拆迁人实施，2004年11月20日发布挂牌出让方案，2004年12月19日发布相关公告，公告载明相关的土地补偿按照现行拆迁政策的标准，由拆迁人在实施该地块拆迁时予以落实；涉案的地块的补偿已经足额支付，如皋市住房和城乡建设局作出的（2015）皋建裁第001号房屋拆迁安置补偿裁决书按照《市政府办公室转发市建设局国土局关于如皋市房屋拆迁补偿价评估技术规范及补助费标准指导意见的通知》，对涉案地块的各项补偿进行计算并给予补偿，原告将相关补偿款已经全部领取；涉案地块的拆迁补偿已经包含土地补偿款，2002年1月24日，国务院法制办公室下发国法秘函[2002]15号《对北京人民政府法制办公室〈关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示〉的答复》第三条指出，根据2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，2001年11月1日后实施的拆迁，货币补偿款中包含对土地使用权的补偿。综上，涉案地块的拆迁补偿中包含土地补偿款，相关补偿款已经足额支付到位，原告要求支付土地补偿款无事实和法律依据，请求予以驳回。
被告国土局向本院提交了以下证据、依据：1.国法秘函[2002]15号文件，证明根据《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定，2001年11月1日之后实施的拆迁货币款中包括土地使用权的补偿，今后对被拆除的补偿应该按条例执行，涉案地块符合上述规定，因此，补偿金额中包含对国有土地使用权的补偿；2.皋政办发[2005]49号文件,证明依据文件4-5页，9-10页，对原告的拆迁补偿采用两种方法，对住宅房屋的拆迁、评估采用市场比较法，对非住宅房屋采用路线价法，被拆迁非住宅房屋地段类别区位补偿以合法面积计算，非住宅房屋拆迁的合法土地使用面积大于合法建筑面积的部分按同类地段基价的20%计算；3.（2015）皋建裁第001号裁决书，证明该裁决书中第7第2小点第2、7项[310.42*500+4532.98*650+（10868.45-310.42-4532.98）*650*20%=3884912.5元]合计的3884912.5元即为土地使用权的补偿费用；4.（2009）通中行终字第0008号行政判决书，证明皋政办发[2005]49号文件可以作为拆迁、评估的依据，依据皋政办发[2005]49号文件所作出的土地补偿并无不当；5.（2009）皋行初字第0043号行政判决书，证明2001年11月1日之后拆迁补偿的货币补偿款中包含了对土地使用权的补偿；6.支付凭证，证明与裁决书中所记载的未支付的最后一笔补偿款2036938.96元已经足额支付给原告，原告已经领取。
在受理案件后，如东县人民法院于2015年11月6日依法向相关人员调查核实相关情况，并制作两份调查笔录：
调查笔录一，被调查人何松魁，为南通金达信房地产评估公司评估师、公司负责人，其表示，合法面积区位补偿价包含土地价值因素及其他各项配套设施的价格，其中包含大配套、小配套、公益配套等，不单纯指土地价格，非住宅房屋的拆迁补偿额为合法建筑面积的区位基准价加上合法建筑建安成新价加上合法土地面积大于合法建筑面部分20%的区位基准价，国有土地使用权没有另外的土地补偿价这项。
调查笔录二，被调查人陈霞，为如皋房屋征收办公室副科长，其表示，房屋拆迁裁决书裁决第2部分第（1）小条是房屋残存的价格体现，第（2）小条是房屋根据不同使用功能所占土地的补偿，第（7）小条是原告享有的土地使用权大出房屋占地部分根据用地性质给予的区位补偿，第（2）、（7）小点内容意味着原告土地使用权已经获得相应补偿，该户在住建局裁决后已经签订了货币补偿协议、房屋拆迁调查评估结果确认书、拆迁房屋验收合格证、拆迁货币补偿计算表等，上述材料如东法院也予以调取。
对于上述两份调查笔录，被告表示认可，原告认为笔录二内容与裁决书意见不一致，有矛盾地方。
经庭审举证质证，被告对原告提供的证据、依据发表以下质证意见：证据1土地使用权证不具有合法性，2004年12月19日发布公告时已载明自行注销；证据2（2015）皋建裁第001号裁决书记载的土地补偿另行维护权益的说法不予认可；证据3皋政办发[2005]49号文件的三性没有异议，但不认可证明目的，相关的补偿中包括土地补偿；证据4（2009）通中行终字第0008号行政判决书的三性无异议，不认可证明目的；证据5信访处理意见书，对三性没有异议，不认可证明目的；证据6皋政发（2004）89号文件的三性没有异议，但依据文件意见，已对原告进行了补偿，补偿中涉及的土地补偿均价要高于基准地价；证据7土地使用权出让合同，对三性没有异议，但不认可其证明目的，受让人已经根据相关法律法规的规定，对其给予的适当的补偿；证据8、9的真实性、合法性没有异议，但与本案没有关联性，案涉地块是2004年收回国有土地使用权，案涉土地并没有收储。
原告对被告提供的证据、依据发表以下质证意见：证据1国法秘函[2002]15号文件，认为真实性没有异议，但应该适用土地法相应的法律规定，而不应适用拆迁条例所规定的条款；证据2皋政办发[2005]49号文件，区位基准价与基准地价是两个概念，区位基准价是对房屋而言，基准地价是对土地而言；证据4（2009）通中行终字第0008号行政判决书被告引用的部分，是对超出房屋建筑面积的土地补偿是否符合法律规定的问题的认定，并不是对土地补偿的认定；证据5、6的真实性没有异议，补偿问题有异议，证据5是对土地的认定。
本院对上述证据、依据认证如下：
原告提供的证据1能够证明原告对涉案国有土地原享有使用权的基本情况，本院予以认可；证据2-4同被告提供的证据2-4相同，该组证据本院予以认可，其能够证明的内容和证明力大小在本院说理部分综合全案酌定；证据5三性予以认可，能够证明原告就相关补偿问题向被告提出过要求；证据6、证据8、证据9是规范性文件；证据7虽是原告在庭审中提供，但能够证明涉案地块的出让的基本情况。
被告提供的证据5是人民法院作出的司法裁判文书，三性予以认可；证据6三性予以认可，证明了货币补偿款已全部支付完毕。
经审理查明：2003年，原告金雉公司通过拍卖形式，取得原如皋市磷肥厂如城厂区的整体资产，该厂区宗地位于如城镇东门电厂路59号。2004年4月15日，原告金雉公司与被告国土局签订了合同编号为皋国土资（2004）处出字33号国有土地使用权出让合同，合同载明受让土地宗地面积为10868.45平米，附有《出让宗地界址图》，合同项下土地使用权土地出让年期为五十年，合同项下土地使用权出让金为每平方米195.40元，总额为人民币2123695.13元。金雉公司受让全部资产支付价款约264万元。2004年4月17日，原告金雉公司于2004年4月7日取得编号为皋国用（2004）第391号国有土地使用权证书。
2004年11月20日，被告国土局发布挂牌出让方案，原告金雉公司的房地产在挂牌出让的GJ2004-1号地块范围内，同时表明挂牌成交后，地块范围内的国有土地使用权已被收回，收回土地使用权后，保留原土地使用权人按政策规定享受土地补偿权。2005年12月，江苏凌云置业有限公司获许对GJ2004-1号地块进行开发建设，并获得建设用地规划许可证；2006年4月19日，江苏凌云置业有限公司获得房屋拆迁许可证。2006年4月20日，相关部门向社会发布张贴了拆迁公告，金雉公司在拆迁红线范围内，属于被拆迁对象。
2006年6月23日，金雉公司与江苏凌云置业有限公司协商达成初步协议，约定江苏凌云置业有限公司与被告于同年6月30日前先行拨付500万元给金雉公司，用于新厂区建设，金雉公司提出的设备拆除费、安装费及变压器、码头的补偿费待后协商，金雉公司提出的受让土地计价、空地补偿暂按政策标准执行，如果其他单位超出标准享受则金雉公司同等享受，同年6月28日，江苏凌云置业有限公司支付给金雉公司500万元。
因金雉公司与江苏凌云置业有限公司未能最终达成拆迁安置补偿协议，向如皋市住房和城乡建设局申请裁决，如皋市住房和城乡建设局先后作出的皋建裁（2007）056号裁决书、皋建裁（2008）0107号裁决书、（2009）皋建材005号拆迁裁决书，均在相关行政诉讼中被撤销。
2015年3月23日，如皋住建局作出（2015）皋建裁第001号房屋拆迁补偿安置裁决书，该裁决书载明：1.确认金雉公司产权证建筑面积为4843.4平米，其中居住建筑面积310.42平米，生产、加工、仓储建筑面积4532.98平米，合法土地面积为10868.45平米；2.金雉公司应享受（1）房屋建安成新价1658061.7元，附属设施补偿价383562.16元依据该裁决书应予以补偿7410148.86元（含电力设施补偿价115260元和码头补偿价32640元），（2）居住房屋区位按500元/平米的标准，生产、办公、仓储区位按650元/平米的标准计算补偿为3101647.00元，……（7）空地补偿按同地段区位基价的20%计算补偿额为783256.50元……（10）码头增加补偿186360元，总补偿合计为7410148.86元；3.申请人居住用房选择产权调换、互找差价的房屋为浅水湾2号楼101、103室，建筑面积约为412.7+146.61平米，经计算上述房屋的拆迁安置价为373209.90元，再加上被申请人已经支付的500万元拆迁补偿款，还应找金雉公司剩余补偿款2036938.96元；……对于裁决书的内容，法院也向相关人员做了调查，相关人员予以说明。
2015年4月28日，江苏凌云置业有限公司出具情况说明，拆迁人江苏凌云置业有限公司与被拆迁人金雉肥业有限公司双方达成协议，浅水湾22#楼101、103室已经签订合同，现请征收办将提存资金中的2036938.96元支付给如皋市金雉肥业有限公司，金雉公司签章签名，但备注受让土地补偿事项除外。2015年6月30日，如皋市财政国库集中支付中心，将上述款项转入金雉公司在如皋农商行磨头支行开立的账户。
本院认为，在城市房屋拆迁过程中，被拆迁人的合法权益必须得到保护，本案争议焦点是原告所享有的国有土地使用权被收回其有无获得相应的补偿。
首先，关于国有土地使用权收回谁来补偿的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，符合为公共利益需要而使用土地或为实施城市规划进行旧城区改建、需要调整使用土地等情形的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地，同时对土地使用权人应当给予适当补偿；从该条规定来看，提前收回国有土地使用权进行补偿的主体为有关人民政府土地行政主管部门。《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿安置的，适用该条例；第四条规定，拆迁人应当依照条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置，条例所指拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，拆迁人应当依照《城市房屋拆迁管理条例》和本条例的规定对被拆迁人给予补偿。《南通市城市房屋拆迁管理暂行办法》第二十五条规定，拆迁人应当依照规定，对被拆迁人予以补偿。《如皋市城市房屋拆迁管理办法》第四条规定，拆迁人应当依照该办法的规定，对被拆迁人给予补偿、安置。可以看出，按照《城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》、《南通市城市房屋拆迁管理暂行办法》、《如皋市城市房屋拆迁管理办法》的规定，对于拆迁过程中被拆迁人的安置、补偿问题，应该由拆迁人负责。既然城市房屋拆迁过程中的安置补偿由拆迁人来进行，那么国有土地使用权收回补偿的事项应由拆迁人来负责，原属于土地行政主管部门应承担的这种行政给付义务通过行政法规及规范性文件的形式已转移到拆迁人，即取得房屋拆迁许可证的单位，具体到本案中就是江苏凌云置业有限公司。
其次，提前收回国有土地使用权怎么补偿的问题。《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十四条规定，拆迁人应当给予被拆迁人补偿，补偿的方式可以是货币补偿，可以是房屋产权调换，货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价确定。《南通市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条、第三十条规定，实行货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、成新程度等因素确定。《如皋市城市房屋拆迁管理办法》第三十一条规定，货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、成新程度等因素评估确定。具体到本案中，拆迁裁决书中裁决的总体补偿数额是7410148.86元（其中居住用房采取产权调换的方式，相关价款在总体价款中予以扣减），该数额是在评估报告以及双方就相关问题进行协商基础上进行依法裁决得来，不管是评估还是裁决，都是对被拆迁人原所享有的房地产及附属物的价值的评判和补偿，不单单指向房屋或者土地，实际上也无法详尽地对房屋和以及房屋建筑面积内所占土地分开进行评判，房地遵循的是一体性的原则，两者紧密结合，才称之为房地产，此其一；其二，房屋拆迁补偿，从拆迁对象上来说，是被拆迁人，从被拆迁所指向的客体来说，是被拆迁人所享有的房地产及附属设施物等，从补偿的内容来说，应是拆迁人依照相关法律规定对拆迁客体的拆除继而对被拆迁人所产生的损失的一种损益填补和完全补偿，这种损益的填补必然是全面性的和整体性的，而不是部分式和片段式的，本案裁决中的补偿必然是全面整体性的，相关部门人员和评估公司人员也做了相应说明。国务院法制办公室国法秘函[2002]15号文第三条对房屋拆迁过程中收回国有土地使用权的补偿进一步进行了解释，该条表明，“2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理》第二十条规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，该货币补偿款中包含对土地使用权的补偿，今后对被拆迁房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”《城市房屋拆迁管理条例》由2001年6月6日国务院常务会议通过，国务院法制办作为其法制机构，对相关条款的解读应是属于根据立法原意对法律规范具体条文的解释，目的是为了更好更准确的理解适用法律法规。
再次，原告金雉公司国有土地使用权收回有无获得补偿的问题。本案中，金雉公司获得的总的补偿额为7410148.86元（其中居住用房选择产权置换，置换价在总价中予以扣减），除去早期领取的500万元，其余款项金雉公司已经悉数领取。金雉公司的合法土地面积为10868.45平米，产权证建筑面积为4843.4平米，空地面积为6025.05平米。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条，作出了被拆迁房屋的建筑面积小于土地使用面积的、区位补偿面积应当按照土地使用面积计算的规定。南通市人民政府制定的《南通市城市房屋拆迁管理办法》，除作出与《城市房屋拆迁管理条例》相同的规定外，该办法第四十九条第（三）项规定，住宅房屋的区位补偿按其合法建筑面积和合法土地使用面积二者中的高值计算，非住宅房屋的区位按其合法建筑面积计算，合法土地使用面积大于合法建筑面积的部分，按同类地段区位补偿基价的20%计算补偿，该条是对《城市房屋拆迁管理条例》相关规定的进一步细化，符合《城市房屋拆迁管理条例》规定的补偿原则和精神。皋政办发[2005]49号《如皋市房屋拆迁补偿价评估技术规范及补助费标准指导意见》中，对非住宅房屋合法土地使用面积大于合法建筑面积部分的补偿方面，与《南通市城市房屋拆迁管理办法》规定一致。《如皋市城市房屋拆迁管理办法》第五十三条中，对非住宅房屋合法土地使用面积大于合法建筑面积部分的补偿方面，也作出了与《南通市城市房屋拆迁管理办法》一致的规定，该条第三项规定“（三）建筑面积：以房屋所有权证载明的建筑面积或者房产管理部门依据可确权证书测量的面积为准。建筑面积按建安价结合成新评估补偿。住宅房屋的区位补偿按其合法建筑面积计算，合法土地使用面积大于合法建筑面积部分按区位补偿基价的50%计算。非住宅房屋的区位补偿按其合法建筑面积计算，合法土地使用面积大于合法建筑面积的部分，按同类地段区位补偿基价的20%计算补偿。”本案金雉公司的房屋建筑面积内房地产补偿，裁决书中体现在房屋建安成新价、附属设施补偿、居住房屋区位补偿、生产办公仓储房屋区位补偿以及环境补贴费等部分，这部分是合法建筑面积部分房地产的补偿；对于非住宅房屋合法土地使用面积的大于合法建筑面积部分，裁决书中裁决部分（见裁决书第7页）的第2点第（7）项已经很明确，即6025.05*650*20%=783256.50元；国有土地使用权提前收回的补偿，由建筑占地面积部分补偿和空地补偿组成，前一部分包含在建筑面积内房地产补偿中，后一部分即上述第2点第（7）项。从拆迁的整体补偿角度来看，原告金雉公司受让整体资产所给付的对价约为264万元，国有土地使用权出让合同项下土地使用权出让金为总额为人民币2123695.13元，（2015）皋建裁第001号裁决书中依法裁决金雉公司应得补偿合计为7410148.86元，显然由拆迁造成的损失得到完全补偿。
综上所述，原告金雉公司要求被告国土局向其支付提前收回国有土地使用权补偿款及相关利息的损失，本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告如皋市金雉肥业有限公司的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行中国银行南通市西被闸支行，户名南通市财政局，账号4782）。
审 判 长 徐爱贤
审 判 员 万流兵
人民陪审员 王祖谟
二〇一六年四二十三日
书 记 员 陈小菁
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。