江西省萍乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）赣03行终15号上诉人（一审原告）郑如怀，女，汉族，**年**月**日出生，无业，住萍乡市上栗县，委托代理人崔源明，男，汉族，**年**月**日出生，上栗县黄冲小学教师，住萍乡市上栗县，系上诉人之兄。被上诉人（一审被告）萍乡市煤炭管理局，住所地萍乡市安源区公园南路239号，组织机构代码01456343-7。法定代表人贺雪平，萍乡市煤炭管理局局长。郑如怀不服萍乡市煤炭管理局信访复查意见一案，萍乡市安源区人民法院于2015年10月15日作出（2015）安行初字第36号行政裁定，裁定驳回郑如怀的起诉。郑如怀不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员易玉奇担任审判长，与审判员李修贵、助理审判员张豫鹏组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理完毕。一审查明，原告郑如怀系萍乡市上官岭煤矿退休职工周国光的妻子。周国光于2010年11月办理了退休手续，在萍乡市社保局领取养老保险，于2014年9月6日病逝。萍乡市上官岭煤矿原系被告萍乡市煤炭管理局下属国有企业，2010年12月31日萍乡市上官岭煤矿依据《萍乡市人民政府关于印发〈萍乡市国有工业企业改革工作方案〉的通知》（萍府发［2009］17号文件）进行了企业改制，萍乡市上官岭煤矿被拍卖。该文件有明文规定：“六、职工身份置换……（四）职工身份置换有关问题的处置办法:……2、对享受抚恤待遇供养的遗属发放生活费，其中，属配偶、父母的，自改制时计算到71周岁，超过71周岁的按超5年计发；属未成年子女的，自改制时计算到18周岁。抚恤费从改制企业资产出让收益中划出，由改制企业（企业主管部门）发放，或一次性发给个人”。周国光病逝后，原告认为其应领取遗属生活补助，向萍乡市上官岭煤矿提出申请，2014年11月21日，萍乡市上官岭煤矿留守处按《信访条例》的规定进行了调查，作出《关于周高峰、郑如怀信访事项答复意见书》（周高峰系郑如怀之子），认为萍乡市上官岭煤矿已完成了资产处置，没有能力负担抚恤费。同时在2014年元月份萍乡市政府已召开了会议，形成了会议纪要，2014年病故的退休职工，怃恤对象的抚恤费均不发放。原告对萍乡市上官岭煤矿的处理意见不服，于2014年11月25日向萍乡市煤炭管理局申请复查。2014年12月22日，萍乡市煤炭管理局给出复查意见：“该企业已改制，按照市政府2014年1月21日信访问题座谈会议纪要，企业无力负担生活困难补助。结论是维持市上官岭煤矿答复意见”。原告对萍乡市煤炭管理局的复查意见不服，诉至法院，请求：1、判令撤销萍乡市煤炭管理局2014年12月22日作出的《信访事项复查意见书》；2、判令被告履行法定职责，责成萍乡市上官岭煤矿向原告发放遗属生活补助。一审认为,萍乡市煤炭管理局于2014年12月22日作出的信访事项复查意见书，系对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的复查意见，对原告不具有强制力，对原告的权利义务不产生实质性影响，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院应不予以受理，已经受理的，应驳回起诉。原告另一诉讼请求是要求被告责令萍乡市上官岭煤矿向原告发放遗属生活补助，萍乡市上官岭煤矿与原告之间的法律关系属于用人单位与劳动者之间的广泛意义上劳动社会保障法律关系，不属于行政法律关系的调整范畴，本案请求事项不属于行政审判权限范围。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告郑如怀的起诉。郑如怀不服一审裁定，向本院提起上诉称，上诉人系萍乡市上官岭煤矿退休职工周国光(2014年9月6日病逝)的妻子，萍乡市上官岭煤矿原系萍乡市煤炭管理局下属国有企业。2010年12月31日，萍乡市上官岭煤矿依据《萍乡市人民政府关于印发〈萍乡市国有工业企业改革工作方案〉的通知》（萍府发〔2009〕17号文件）进行了企业改制，萍乡市上官岭煤矿被拍卖。该文件仅对改制前已经存在的遗属其生活费的发放有规定，但对于改制前退休、改制后死亡的原享受劳保待遇的职工遗属的生活费如何解决并无规定。上诉人属于改制后新产生的遗属，改制使其失去了遗属补助。对于企业改制所造成的遗属补助无法落实的问题，被上诉人作为改制企业的上级行政机关理应予以解决。《中华人民共和国劳动法》第73条规定：“劳动者死亡后，其遗属依法享受遗属津贴。劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定。劳动者享受的社会保险金必须按时足额支付”。上诉人的丈夫系改制前企业的退休人员，其去世后，上诉人依法享有遗属津贴。企业虽然已经已改制，但其权利义务依法应由萍乡市上官岭煤矿承继。萍乡市上官岭煤矿依法应当按照我省企业职工非因工及病死亡后遗属生活困难补助当年度适用的标，向上诉人发放遗属津贴，直至其终生。2014年9月15日，上诉人向萍乡市上官岭煤矿提出遗属生活困难补助申请，2014年11月21日萍乡市上官岭煤矿以其已完成资产处置没有能力负担为由拒不发放上诉人的遗属补助。之后，上诉人向被上诉人申请复查，被上诉人处理该信访事项时维持了萍乡市上官岭煤矿的处理意见。被上诉人在办理上诉人的信访事项过程中违反了《信访条例》第三十二条“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）……”的规定。同时还违反了《信访条例》第四十三条“对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员人依法给予行政处分：……（二）对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的”。显然，上诉人未能依法获得遗属生活困难补助，是由于被上诉人未履行法定职责，并作出错误的行政处理决定所造成，被上诉人理应承担全部责任，对上诉人因此而造成的一切损失进行赔偿。上诉人为此提出如下上诉请求：1、依法撤销(2015)安行初字第36号行政裁定书；2、判令被上诉人履行法定职责，纠正2014年12月22日作出的《信访事项复查意见书》中所作出的处理意见，支持上诉人获得遗属生活困难补助；3、判令被上诉人按照320元／月的标准被发给上诉人生活困难补助以及利息。4、判令被上诉人赔偿上诉人因申请遗属生活困难补助，而付出的律师咨询费、交通费、资料打印费、诉讼费、精神损失费、以及无法计量的时间和精力各种赔偿共计5万元。被上诉人萍乡市煤炭管理局未作答辩。二审对一审查明的事实（即关于本案纠纷起因及过程的叙述）予以确认。本院认为，因一审未对本案进行实体审理，是以郑如怀的诉请不属于行政审判权限范围为由裁定驳回其起诉，故本案的焦点问题是，郑如怀的诉请事项是否属于行政审判权限范围。本案中，郑如怀在一审中提出的诉请为：1、请求法院判令撤销萍乡市煤炭管理局2014年12月22日作出的信访事项复查意见书；2、请求判令萍乡市煤炭管理局责成萍乡市上官岭煤矿向郑如怀发放遗属生活补助。根据本案查明的事实，萍乡市煤炭管理局作出的信访复查意见是维持萍乡市上官岭煤矿对郑如怀信访事项的答复意见（不予发放遗属生活补助），即萍乡市煤炭管理局已表明了其与萍乡市上官岭煤矿意见一致（其不可能责成萍乡市上官岭煤矿发放遗属生活补助）。故尽管郑如怀一审中提出的第二项诉请是要求萍乡市煤炭管理局履行“责成”职责，但该项请求能否得到支持应取决于第一项请求能否得到支持。因此，郑如怀两项诉请的实质及基于的理由是同一的，即郑如怀认为萍乡市煤炭管理局的复查意见违法，应撤销。对于郑如怀之诉请，本院认为，从被上诉人作出的复查意见的内容来看，其仅仅是对上诉人的信访事项作出答复，并没有减损上诉人的权利，也没有增加上诉人的义务，它对上诉人的权利义务不产生实际影响。郑如怀信访投诉书中所涉及的权利享有问题，已由改制企业根据企业状况设定，被上诉人作出的信访事项复查意见对郑如怀的权利和义务无改变。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故本案郑如怀的诉请不属于行政诉讼的受案范围。如郑如怀对萍乡市煤炭管理局作出的信访事项复查意见不服，可依据《信访条例》第三十五条的规定，向萍乡市煤炭管理局的上一级行政机关请求复核，由复核机关提出复核意见。一审裁定驳回起诉并未违反法律规定。另外，上诉人提出的第3、4项上诉请求是要求本院判令被上诉人发放补助和赔偿损失，它超出了一审诉讼请求范围，二审依法不能进行实体审理，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持萍乡市安源区人民法院（2015）安行初字第36号行政裁定。二审案件受理费50元，由上诉人郑如怀负担。本裁定为终审裁定。审 判 长  易玉奇审 判 员  李修贵代理审判员  张豫鹏二〇一六年六月一日书 记 员  陈 伟