四川省乐山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）川11行终103号上诉人（原审原告）：刘容，女，生于1985年5月30日，汉族，住四川省乐山市沙湾区。委托代理人：袁加君，四川得助律师事务所律师。委托代理人：张一江，四川得助律师事务所律师。上诉人（原审原告）：王颖，女，生于1972年11月29日，汉族，住四川省乐山市市中区。委托代理人：袁加君，四川得助律师事务所律师。委托代理人：张一江，四川得助律师事务所律师。上诉人（原审原告）：ＸＸ，男，生于1967年10月4日，汉族，住四川省乐山市市中区。委托代理人：袁加君，四川得助律师事务所律师。委托代理人：张一江，四川得助律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乐山市住房和城乡规划建设局，所在地四川省乐山市市中区滨河路98号。法定代表人：毛先贵，局长。委托代理人：潘建，四川齐天律师事务所律师。委托代理人：殷永红，四川齐天律师事务所律师。上诉人刘容、王颖、ＸＸ（以下简称刘容等3人）因诉被上诉人乐山市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）城乡建设行政规划一案，不服峨眉山市人民法院（2016）川1181行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2000年12月25日，乐山市市中区计划经济局作出《关于乐山银通游船有限公司迁建乐山银通加油站纳入投资计划的批复》，说明因乐山大渡河大桥及其引道建设修建，位于原乐山市市中区车子乡茶山村的乐山银通游船有限公司车子加油站被拆除，经研究同意加油站迁至市中区车子乡惠安村重建。2011年8月15日，乐山市市中区经济和信息化局作出《关于新建乐山市市中区盛元加油站请示的批复》，同意乐山银通游船有限公司在市中区肖坝社区青江村一、二组（城际火车站）新建一座加油站，项目名称：乐山市市中区盛元加油站，法人代表：刘容。同时，该批复载明乐山市市中区盛元加油站建成后，原乐山银通游船有限公司车子加油站成品油零售批准证书作废。2012年6月11日，乐山市经济和信息化委员会转发了省经信委对乐山上报的建议保留16座加油站证书并更换新证的处理意见，其中对银通游船公司车子加油站的处理意见为业主2013年6月底前向当地政府申请落实土地，并完成资料上报工作，过期注销。2012年8月24日，四川省国土资源厅向乐山市国土资源局出具《建设项目用地预审委托书》，委托乐山市国土资源局对市中区青江新区盛元加油站建设项目用地进行预审。同日，乐山市国土资源局向乐山市土地储备中心出具《关于市中区青江新区盛元加油站用地预审意见的复函》，说明该项目选址在市中区通江街道道座庙村（现市中区青江新区），符合国家土地供应政策和乐山市市中区土地利用总体规划（2006-2020年），不在限制和禁止供地目录范围，同意该项目通过建设项目用地预审。同时，该复函载明预审意见自即日起二年内有效，转让无效。2013年6月27日，乐山市市中区经济和信息化局向乐山市经济和信息化委员会报送《关于银通游船公司车子加油站保留批准证书的请示》，申请保留银通游船公司车子加油站成品油批准证书。2013年7月1日，乐山市经济和信息化委员会向省经信委报送《关于遗留问题加油站保留证书的请示》，说明银通游船公司车子加油站系市中区城市建设的遗留问题，乐山市国土局已于2012年8月24日预审同意搬迁至市中区通江街道道座庙村，项目正在进行中，建议对其成品油零售经营批准证书继续予以保留。2014年5月13日，乐山市经济和信息化委员会作出《关于新建加油站行政预核准函》，批复同意乐山市市中区盛元加油站行政预核准，规划编号：LG3；拟选地址为：乐山市市中区青江新区（城际铁路乐山站广场旁）。同时，要求业主及时与国土部门对接参与土地公开竞买。2015年5月25日，乐山市经济和信息化委员会作出《关于乐山市市中区盛元加油站行政预核准延期的函》，同意该加油站自发文之日起行政预核准延长期限一年。2013年5月7日，四川省乐山市工商行政管理局作出《企业名称预先核准通知书》，同意预先核准刘容等3人投资设立的企业名称为乐山市市中区盛元加油站。2016年2月1日，四川省乐山市工商行政管理局作出《企业名称预先核准通知书》，同意乐山市市中区盛元加油站（普通合伙）预先核准的企业名称保留至2016年8月1日。原审法院另查明，2013年12月17日，市住建局作出乐住建规划函【2013】331号《关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》，载明拟规划建设用地性质：QJ(A)-19-f号地块为加气站用地；QJ(A)-19-g号地块为加油站用地。同时，该函注明此条件有效期一年。2015年4月2日，市住建局在乐山市人民政府网站对青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则调整情况进行了批后公布。2015年7月13日，市住建局作出乐住建规划函【2015】113号《关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》（以下简称乐住建规划函（2015）113号），载明拟规划建设用地性质：QJ(A)-19-f号地块为加油加气站用地，建设使用性质：加油站、加气站及附属设施。同时，该函注明此条件有效期一年。原告认为乐住建规划函【2015】113号将原告拟通过拍卖程序取得的用于建设加油站的地块规划为加油加气站，从而使原告失去竞拍条件，无法取得相应地块用于加油站建设，导致原告取得的成品油主管部门全部批文变成了一纸空文，严重侵害了原告合法权益。为此，原告于2016年2月29日诉至原审法院，请求判决撤销被告作出的乐住建规划函【2015】113号并由被告负担诉讼费用。庭审中，原告代理人陈述青江片区QJ(A)-19-f号地块至今国土部门尚未挂牌出让。原审法院认为，第一，被告有相应职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”之规定，被告市住建局具有作出本案被诉乐住建规划【2015】113号函的法定职权。第二，被诉乐住建规划【2015】113号函亦系可诉行政行为且原告适格。被告作出的住建规划函【2015】113号函虽然是市住建局和市土地储备中心之间往来的内部函件，但该函件中就青江片区QJ(A)-19-f号加油、加气用地规划的要求对乐山市市中区盛元加油站取得相关土地的资格和条件产生影响，且该函通过原告申请信息公开已予以外化，系可诉行政行为。因乐山市市中区盛元加油站仅取得了工商部门名称预核准尚未办理工商登记，故刘容等3人作为投资人有权以自己的名义提起诉讼，是本案适格原告。第三，被诉行政行为并无不当。虽然2013年12月17日市住建局作出的乐住建规划函【2013】331号《关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》载明QJ(A)-19-f号地块为加气站用地，QJ(A)-19-g号地块为加油站用地，但该函也明确注明此条件有效期一年。因市国土局在有效期内未将相关地块挂牌出让，故有效期届满后该【2013】331号函已自行失效，应由市住建局重新提出规划条件。由于在331号函作出后经乐山市人民政府批准同意，市住建局经法定程序对青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则进行了调整，将原QJ(A)-19-f、g号两个地块合并为QJ(A)-19-f号一个地块，其他规划指标不变，地块内在满足相关技术安全规范的前提下可合建加油、加气站。因此，被告依据调整后的青江片区控制性规划要求作出乐住建规划函【2015】113号《乐山市住房和城乡规划建设局关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》并无不当。原告要求撤销【2015】113号函的主张依据不充分，故不予支持。综上事实和理由，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告刘容、王颖、ＸＸ的诉讼请求；案件受理费50元，由原告刘容、王颖、ＸＸ负担。上诉人刘容等3人上诉称，从程序方面看，被上诉人作出乐住建规划【2015】113号函，会对上诉人取得相关土地的资格和条件产生影响，但并未告知作为利害关系人的上诉人，且并未征求上诉人的意见。被上诉人提交的作为规划条件变更依据的相关《会议纪要》缺乏合法性、真实性要件。被上诉人变更本案相应规划条件的公示程序违法。乐住建规划【2015】113号函是违法逆向操作的结果，被上诉人未证明城市总体规划或分区规划是否发生变更，修改控制性详细规划和规划条件的前提条件不具备。被上诉人修改控制性详细规划未在规划地块的主要街道或者其他公共场所公示，未报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。从实体方面看，本案涉及的控制性详细规划调整没有依照《城乡规划法》第48条，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第20条，《四川省城乡规划条例》第67条进行规划修改的必要性论证，属于实体违法，应予撤销。上诉人认为如果被上诉人要修改控制性详细规划必须要先证明有法定的修改原因。其后还要证明把两块除了面积不同但其他技术指标相同的地块合并在一起，这样的调整有什么原因并且会有什么样的结果。综上所述，请求撤销原判，改判撤销被上诉人作出的乐住建规划【2015】113号函，并由被上诉人承担本案诉讼费。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条中“其他与行政行为有利害关系”是指起诉人与被诉行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。本案中，上诉人因乐山市国土资源局于2012年8月24日向乐山市土地储备中心出具的《关于市中区青江新区盛元加油站用地预审意见的复函》，与案涉QJ(A)-19-g号地块的规划建设用地性质产生了直接的、必然的利害关系，但由于该复函同时载明预审意见自即日起二年内有效，而上诉人在该复函的有效期内并未取得相应地块，亦未提供有权机关延续该用地预审等其他证据，因此，该复函失效后，上诉人就丧失了与案涉QJ(A)-19-g号地块的利害关系。在此背景下，被上诉人于2015年7月13日针对包括案涉地块在内的QJ(A)-19-f、g、h号地块作出乐住建规划函【2015】113号《关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》，对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人与本案被诉行政行为不具有法律上的利害关系，即不具有原告诉讼主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回其起诉。综上，上诉人刘容等三人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，审判程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销峨眉山市人民法院（2016）川1181行初23号行政判决；二、驳回上诉人刘容、王颖、ＸＸ的起诉。本案一、二审诉讼费各50元，退还上诉人刘容、王颖、ＸＸ。本裁定为终审裁定。审判长  王雪梅审判员  罗喆予审判员  潘德军二〇一六年十月十九日书记员  黄睿婷附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作出如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以径行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审人民法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审人民法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。