江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏行终1096号
上诉人（原审原告）凌业江，男，1965年11月21日出生，汉族，住南京市六合区。
被上诉人（原审被告）南京市六合区人民政府，住所地在南京市六合区雄州南路268号。
法定代表人戴华杰，南京市合区人民政府区长。
上诉人凌业江与被上诉人南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）土地行政登记一案，上诉人凌业江不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
上诉人凌业江一审诉称，1、凌业江通过招标拍卖的方式取得南京市六合区竹镇镇光华村林业组112.8亩土地承包权和经营权，期限自2003年3月8日至2025年3月8日，共22年。2016年11月16日，凌业江向六合区政府邮寄《土地登记申请》，六合区政府于2016年11月21日收到后至今未给予答复。2、根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称农村土地承包办法）及南京市的相关规定，当事人申请土地承包经营权登记的，经所在区县农村土地承包管理部门审核，符合登记条件的，报请同级人民政府依法颁发农村土地承包经营权证书。凌业江为维护自身权益，向法院提起诉讼，请求判令六合区政府向凌业江颁发农村土地承包经营权证并承担本案诉讼费用。
被上诉人南京市六合区政府一审辩称：1、六合区政府收到凌业江的申请后，将该申请转交给相关部门进行调查处理。相关部门经调查认定，凌业江提交的《土地承包合同书》系光华村委会为帮助凌业江领取家庭农场营业执照，与凌业江共同编造的虚假材料，目前该案正在调查处理中。2、凌业江的申请系滥用公民权利的恶意行为。凌业江明知自己土地承包期限已经过期，无法骗取竹镇镇政府的初审，因而越过初审程序，提供虚假材料直接向六合区政府提出申请，继而提起行政诉讼。凌业江的行为系滥用公民权利的恶意行为，其目的是通过诉讼给六合区政府施加压力，以期获取法律外的利益。3、凌业江的起诉属于滥用诉权的行为。行政诉讼法的目的是在公民、法人和其他组织认为行政机关或机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，向其提供权利救济的渠道。凌业江故意越过初审程序向六合区政府申请，继而就六合区政府未予答复就提起诉讼，属于滥用诉权的行为，凌业江的起诉明显缺乏诉的利益，无端耗费行政资源，增加司法运行成本，该起诉不符合行政诉讼法保障公民、法人和其他组织合法利益的立法目的，背离对受到侵害的合法利益进行救济的宗旨，有悖诚实信用原则，不符合法定起诉条件。
原审法院认定，凌业江系南京市六合区竹镇镇光华社区蔡下组村民。2003年3月8日，凌业江与原南京市六合区竹镇镇光华村民委员会即光华村委会签订了《土地承包合同书》。双方约定将林业组112.8亩土地发包给凌业江生产经营，“承包经营期限为壹拾贰年。自2003年3月8日起至2015年3月8日止。”2013年8月1日，光华村委会在上述合同中加盖公章，并在原合同上将“自2003年3月8日起至2015年3月8日止。”中的“2003”涂改为“2013”，将“2015”涂改为“2025”。同日，凌业江出具了一份《承诺书》，内容为：“本人2003年3月8日承包光华村土地112.8亩到2015年3月8日终止，现本人打算办家庭农场，需领营业执照，工商所要求自办照之日起必须要有最低承包期拾年以上的合同方可办理，否则不予办理，为了达到本人愿望，与村委会协商将原合同承包期2003年3月8日至2015年3月8日止，改为2013年3月8日至2025年3月8日（本合同仅供领照使用）。本人表示决不反悔原合同，一切按原合同执行，若反悔拿出办理营业执照的合同时，那是无效的假合同。”庭审中，凌业江称该《承诺书》系其为办理家庭农场营业执照而写给村委会的。2016年11月16日，凌业江向六合区政府邮寄《土地登记申请》，要求六合区政府对其承包的上述112.8亩土地办理承包经营权证登记。六合区政府于2016年11月21日收到凌业江的申请后，至凌业江提起本案诉讼未作出处理。凌业江不服，向法院提起诉讼，请求判令六合区政府向其颁发农村土地承包经营权证并承担本案诉讼费用。
原审法院认为，六合区政府依法负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，但应当依照法定程序颁发该项权证。农村土地承包办法对各类农村土地承包经营权证的申请、审核、登记及颁发权证的程序有明确、具体的规定。该办法第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”凌业江称其系通过招标拍卖方式取得涉案土地的承包经营权，凌业江应当根据上述规定的程序申请办理农村土地承包经营权证的登记。凌业江未填写农村土地承包经营权证登记申请书，亦未经乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，直接向六合区政府申请颁发农村土地承包经营权证。凌业江的申请显然不符合上述程序规定。
凌业江申请登记的112.8亩承包土地的承包期限至2015年3月8日已经到期。凌业江的《承诺书》及修改过的《土地承包合同书》均证实，凌业江并未与光华村委会另行签署《土地承包合同书》。凌业江在《承诺书》中称修改过的合同仅供办理家庭农场使用，并称该合同用以其他事项则“那是无效的假合同”。现凌业江持“无效的假合同”，越过乡（镇）人民政府农村经营管理部门的初审环节，直接向区政府申请颁发土地承包经营权证，凌业江的行为具有逃避基层组织初审，使用虚假申请材料骗取农村土地承包经营权登记，以获取非法利益的主观恶意。六合区政府认为凌业江的行为系滥用公民权利的恶意行为的主张，足以成立。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政诉讼的立法目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。凌业江在提供虚假材料的基础上，向六合区政府提出办理农村土地承包经营权证的申请，无论六合区政府对其申请是否进行处理均对凌业江的合法权益不产生实际影响。凌业江的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件，其起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回凌业江的起诉。
上诉人凌业江上诉称，原审裁定认定“修改过的合同用以其他事项则是无效合同”、“承包土地到2015年3月8日”、“原告越过乡镇初审环节”等事实错误。上诉人全家以家庭承包方式没有取得承包地，后来以其他方式承包本村集体土地112.8亩。第一份合同承包期自2003年3月8日起到2015年3月8日止。2013年中央一号文件精神，鼓励和支持家庭农场发展，推进新型农业经营体系构建。办家庭农场领营业执照时生产经营用地承包期在5年以上，而上诉人当时剩余承包期不足2年，村民委员会同意延长，因只延长承包期，其余条款都不变，所以对合同承包期做了修改，村民委员会在修改处加盖公章确认。合同承包期自2013年3月8日起至2025年3月8日止。村民委员会担心上诉人领的营业执照经营范围会改变土地用途，要求上诉人写承诺书对营业执照经营范围作出承诺限制，承诺本合同仅供领家庭农场营业执照使用。合同和《承诺书》都在正常履行。《承诺书》能够证明上诉人所提交的土地承包合同书合法。根据《农村土地承包法》第二十三条之规定，被上诉人应该向上诉人颁发土地承包经营权证。
被上诉人六合区政府未提供书面答辩意见。
本院认为，凌业江称其系通过招标拍卖方式取得涉案土地的承包经营权，凌业江应当根据《农村土地承包办法》第八条所规定的程序申请办理农村土地承包经营权证的登记。但凌业江未填写农村土地承包经营权证登记申请书，亦未经乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，直接向六合区政府申请颁发农村土地承包经营权证。凌业江的申请程序不符合规定。凌业江持“无效的假合同”，越过乡（镇）人民政府农村经营管理部门的初审环节，直接向区政府申请颁发土地承包经营权证，其目的是逃避基层组织初审，试图使用虚假申请材料骗取农村土地承包经营权登记。凌业江在提供虚假材料的基础上，向六合区政府提出办理农村土地承包经营权证的申请。六合区政府对该申请不予理涉并无不当，且该行为对凌业江的合法权益不产生实际影响，对凌业江的起诉依法应当予以驳回。原审法院裁定驳回凌业江的起诉并无不当。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈 迎
审判员 臧 静
审判员 赵 黎
二〇一七年十一月一日
书记员 钱培培