安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）皖行终字第00126号
上诉人（一审原告）：黄胜，男，1982年6月23日生，汉族，住安徽省金寨县。
委托代理人：齐集，北京京安律师事务所律师。
委托代理人：王超平，北京京安律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：安徽省金寨县人民政府，住所地安徽省金寨县梅山镇江店新区。
法定代表人：汪冬，该县县长。
委托代理人：李勇明，该县法制办公室主任。
委托代理人：王智勇，安徽远宏律师事务所律师。
黄胜诉金寨县人民政府房屋行政征收一案，六安市中级人民法院于2015年5月6日作出（2015）六行初字第00004号行政判决。黄胜不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年7月29日公开开庭对本案进行了审理。上诉人黄胜及其委托代理人齐集，被上诉人金寨县人民政府的委托代理人李勇明、王智勇到庭参加了诉讼，上诉人黄胜的委托代理人王超平未到庭参加诉讼，被上诉人金寨县人民政府负责人因公未出庭应诉。本案现已审理终结。
2014年10月20日，金寨县人民政府作出金政[2014]61号《关于征收金寨县2014年重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）规划范围内国有土地上房屋的决定》，列明了此次征收依据、征收范围、签订协议期限与征收奖励、征收补偿标准、土地使用权收回、权利事项等内容，并附《金寨县2014年重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）房屋征收补偿方案》。
一审法院经审理查明以下事实：2013年11月2日，经金寨县人民政府第15次常务会议审议通过并下发《金寨县2014年政府重点项目投资计划》，将新城区旧城改造项目（即棚户区改造）纳入该县重点项目投资计划，2014年9月12日，金寨县国土资源局对2014年重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）用地出具了预审意见。同年9月15日，六安市人民政府批准金寨县城总体规划。9月18日，金寨县人民政府第12次县长办公会议审议通过了金寨县2014年重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）房屋征收补偿方案，并形成会议纪要。9月20日，金寨县征收办将补偿方案予以公示并征求意见，10月20日，将征求的意见进行梳理并进行修改。该过程中，金寨县征收办对征收范围内各类建筑进行调查并将结果公示，并对涉案改造项目社会稳定风险进行评估并形成防控预案，10月20日，经该县政府常务会议审议通过《关于征收金寨县2014年重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）规划范围内国有土地上房屋的决定》，并同时公告。10月25日，金寨县国土资源局发出公告，收回征收范围内国有土地使用权。
原告黄胜在金寨县江店镇将军大道西侧有房屋一处，占地面积210平方米，建筑面积421.83平方米，用途为门面、住宅，均办有产权证，在此次征收范围内。因对涉案征收决定不服，黄胜于2014年11月19日向六安市人民政府申请行政复议，2015年1月16日六安市人民政府作出六政复决[2015]4号行政复议决定，维持征收决定。
一审法院认为：依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，但应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。在进行房屋征收与补偿时，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
本案中，金寨县人民政府根据县城总体规划，决定对江店棚户区进行改造，经政府常务会议决定为政府重点建设项目，可以证明征收是为了公共利益的需要，征收决定符合《条例》规定的前提条件。
金寨县征收办作为具体实施征收的职能部门，依据相关法律规定，结合本地征收实际，制定了涉案地块的房屋征收补偿方案（草案），并公告征求被征收人的意见，梳理归纳；对被征收地块的各类建筑进行了现场测量登记、调查认定，将调查结果予以公示；同时对社会风险进行评估，形成社会稳定风险评估自评报告和防控预案；并将征收补偿资金专户存放，基本履行了法律法规规定的程序要求。
关于原告诉称的几点理由：首先，原告认为所在地块原系响应政府号召建设金寨大市场，不属于棚户区的理由，该院认为，对于棚户区的理解，法律上没有明确统一的概念，从城市发展和改善居民居住条件的角度来看，对于建成时间较长，交通不便利、配套设施落后、城区功能不全以及存在可能造成环境污染的或有其他隐患的区域，在符合规划的前提下将其纳入棚户区进行改造，有利于居民生活水平和质量的提高，符合公共利益的范畴，而不能以部分房屋的新旧程度和使用状况来判断是否符合棚户区，故对原告此理由不应支持。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》以及《条例》的规定，对国有土地的征收，市、县级人民政府有权作出决定，并不需要省级人民政府批准，故原告认为涉案地块的征收应当经省级人民政府批准，系对法律理解有误，其理由亦不予支持。第三，原告认为被告职能部门在调查摸底时，对其房屋坐落位置登记错误，经查，调查表上填写原告房屋位置确属有误，被告也当庭认可，但此填写失误的行为实际对原告的权利并未造成影响，以此要求撤销征收决定的主张，显然不能成立，不予支持。
综上，被告作出征收决定符合《条例》的规定，原告诉称理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人黄胜向本院上诉的主要理由为：一、一审认定事实错误。黄胜被征房屋是1998年建造，1999年12月进行产权登记，不属于棚户区，不属于本次被征收对象。金寨县人民政府没有提交该次征收经省建设厅立项批复的证据及召开听证会的证据，征收行为违法。二、一审采信的证据有误。一审中，金寨县人民政府提交的2014年10月8日金寨县发改委关于本次征收项目的批复系伪造；提交的《六安市政府关于金寨县城总体规划的批复》无六安市政府印章，后于庭审结束后又补充加盖印章的批复，违反举证规则；虽提交了《城区1︰1000数字化测绘图》，但无证据证明测绘是否客观存在。一审均予以采信，显属错误。综上，请求本院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人金寨县人民政府的主要答辩理由：一、该次征收范围内，整体规划建设水平低、建筑密度大，房屋使用功能不全及基础设施配套建设均落后，故上诉人房屋所在的江店城区属于棚户区，且该次改造项目纳入了安徽省及六安市相关棚改计划。二、一审期间，金寨县人民政府提交了立项的证据，金寨县发改委于2014年10月8日作出发改[2014]387号《关于金寨县2014年重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）立项批复》，该批复在黄胜父亲申请信息公开之前，真实有效。三、金寨县人民政府未就本次征收组织听证会并不违反《条例》规定。本次征收属于保障性安居工程建设，及在征收方案公告征求意见期间，仅有少数人提出了意见，根据《条例》第十一条规定，不需组织听证会。四、一审采信证据正确。一审中金寨县人民政府提交的《六安市政府关于金寨县城总体规划的批复》无公章，是因该批复系通过办公自动化下发，金寨县人民政府因技术原因，未将六安市政府电子印章一并下载。后应法院要求，及时到六安市政府调取了纸质批复并向法院提交，一审予以采信正确。五、《城区1︰1000数字化测绘图》是金寨县人民政府委托安徽省测绘院于2003年8月对县城规划区建（构）筑物情况进行测绘后绘制。上诉人房屋产权登记面积以外的260多平米正是依据该图予以认定。综上，一审判决正确，请求本院予以维持。
金寨县人民政府向一审法院提举了以下证据：1、金寨县人民政府关于印发2014年政府重点项目投资计划的通知，证明江店棚户区改造项目为金寨县2014年重点建设项目系民生工程；2、金寨县人民政府2014年度政府工作报告，证明江店棚户区改造项目纳入了金寨人民县政府2014年度发展规划；3、金寨县发展和改革委员会《关于金寨县2014年度重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）立项的批复》，证明江店棚户区改造项目经审查符合金寨县国家产业政策和县域经济社会发展规划，给予批准立项；4、六安市人民政府《关于金寨县城总体规划的批复》（六政秘[2014]111号）及金寨县城总体规划（2013-2030），证明江店棚户区改造项目符合金寨县城总体规划；5、金寨县国土资源局《关于金寨县2014年度重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）土地的审查意见》及附图，证明经审查，该项目符合土地利用规划；6、十六届人民政府第12次县长办公会会议纪要，证明补偿方案初稿经过政府讨论和论证；7、补偿方案征求意见稿和公告、照片，证明补偿方案经政府论证后进行了公告，广泛征求公众意见；8、金寨县2014年度重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）房屋征收方案征求意见情况及修改公告，证明方案仅少数人提出意见，且没有人提出方案不符合《条例》规定的意见；9、金寨县2014年度重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）房屋征收现场调查认定表、结果统计表及其公告、照片，证明对被征收人的房屋调查结果进行了公告；10、关于报送金寨县2014年度重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）社会稳定风险评估及相关方案的报告、批复，证明作出征收决定前进行了风险评估，并获得县委领导组批准；11、资金证明，证明征收补偿资金开设专户、资金足额到位；12、金寨县16届人民政府常务会议纪要，证明江店棚户区改造项目规划范围内国有土地上房屋的征收补偿方案经县政府常务会议审议通过；13、征收决定及公告，证明被告作出了征收决定并进行了公告，程序合法；14、关于同意收回江店棚户区改造项目规划范围内国有土地使用权的批复，证明该使用权依法收回并进行了公告；15、房屋征收补偿方案宣传手册，证明征收决定、补偿方案进行了广泛宣传；16、金寨县发展和改革委员会《关于金寨县2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》，证明报告中安排了“实施江店老街改造”；17、市政府六政决[2015]4号行政复议决定，证明被告征收决定经六安市人民政府复议审查符合法律规定。
黄胜向一审法院提交了以下证据：1、《关于征收金寨县2014年重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）规划范围内国有土地上房屋的决定》金政（2014）61号；2、《关于加快金寨大市场建设的意见》金发（1998）4号；3、原告国土使用权证；4、房屋所有权证。该4份证据证明原告所有房屋来源合法，用于经商，是本案适格原告，且征收地块不是棚户区。5、金国资告字（2014）12号（网页打印件），证明被告未征地前就挂牌出让，性质是商业开发，不是用于棚户区改造。6、皖政办（2013）44号（网页打印件），证明被告没有依据棚户区改造规划进行操作。7、安徽省省国土厅2014年建设用地一览表（网页打印件），证明涉案改造项目没有经过省政府审批。8、皖政地（2014）596号（网页打印件），证明涉案改造项目没有经过安徽省人民政府审批。9、金寨县发改委2014年12月18日给黄明的复函，证明发改委并没有出具过立项审批文件，被告提交的发改委批复涉嫌造假。10、六安市人民政府网站网页打印件，证明市政府仅在2008年出具过批复同意金寨县编修县城整体规划，被告证据4涉嫌造假。
金寨县人民政府在一审庭后补充提交了第4份证据原件（六政秘[2014]111号）及其他相关材料，证明其进行棚户区改造经上级政府批准，且对保障性住房工作作了具体规定。
以上证据均已随案移送本院。案经二审庭审，当事人的质证意见与一审无异。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，对一审法院查明的事实依法予以确认。
二审期间，被上诉人金寨县人民政府向本院提交了以下材料：1、省住建厅等6单位《关于抓紧编制2013-2017年棚户区改造规划和年度建设计划的通知》（建保函[2013]1009号），证明省住建厅要求各地编制2013-2017年棚户区改造规划和年度建设计划；2、《关于2013-2107年城市棚户区改造项目的确认函》及所附《金寨县各类棚户区现状和改造规划汇总表》（金政秘[2013]225号），证明金寨县人民政府已经编制2013-2017年度棚户区改造计划并报省住建厅确认；3、省住建厅、国土厅《关于下达2014年保障性安居工程建设计划和预安排用地计划指标的通知》（建保[2013]216号），证明省住建厅下达六安市2014年棚户区改造任务计划19409套；4、六安2014年保障性安居工程建设开工任务分解一览表，证明金寨县2014年度棚户区改造任务数，含将军大道两侧1700套；5、1︰1000数字测绘图，证明测绘图真实存在。6、法律依据：财政部、国家税务总局《关于棚户区改造有关税收政策的通知》。上诉人认为材料5没有测绘机构盖章与日期，不予认可。材料1-4未在一审期间提交且无正当理由，不是新证据，不予质证。被上诉人辩称，上述材料是针对上诉人在二审中提出的新反驳理由补充的相应证据，符合行政诉讼证据规则要求。经审核，本院认为，上述材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”要求，本院不予认定。
本院认为，本案焦点问题是金寨县人民政府作出的[2014]61号房屋征收决定是否合法，即作出房屋征收决定主体是否合法、房屋征收的要件是否已经具备。其中房屋征收要件应当包括：符合公共利益的目的、符合规划的要求、遵循法定的程序。
关于征收主体是否合法。根据《条例》第四条、第八条规定，金寨县人民政府作为县级人民政府，有权在其行政区域内作出房屋征收决定，故征收主体合法。
关于房屋征收的要件是否已经具备。1、是否符合公共利益的目的。关于棚户区，法律上并无明确统一概念，从各地实际情况看，该区域一般形成时间较长，普遍存在建筑密度较大、使用功能不全、基础配套设施简陋等问题。本案中，金寨县人民政府提交的证据能证明本次征收，是为改善群众居住环境，完善城区整体功能，实施该次棚户区改造项目，属于《条例》规定的公共利益的需要。上诉人提出“金寨县将军大道两侧的房屋均不属于棚户区”的主张没有事实根据，以其本人房屋并非危旧房为由认为本次征收不符合公共利益，亦缺乏法律依据。2、是否符合规划的要求。根据《条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，金寨县人民政府提交的“金寨县政府关于印发2014年政府重点项目投资计划的通知”、“金寨县政府2014年度政府工作报告”、“六安市政府《关于金寨县城总体规划的批复》（六政秘[2014]111号）”及“金寨县城总体规划（2013-2030）”、“金寨县国土资源局《关于金寨县2014年度重点民生工程江店棚户区改造项目（三期）土地的审查意见》”及附图、“金寨县发展和改革委员会《关于金寨县2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》”等，能够证明本次征收活动符合《条例》第九条规定。3、是否遵循法定的程序。根据《条例》第十条至第十三条第一款、第十五条的规定，在作出房屋征收决定前，市、县级政府（包括其确定的房屋征收部门）：一应拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布，对征收补偿方案应征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布。如因旧城区改建，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，还应组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；二应按照有关规定进行社会稳定风险评估；三应做到征收费用足额到位、专户存储、专款专用；四应对房屋征收范围内的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将上述调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布；五应在作出房屋征收决定后及时公告，公告应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，金寨县人民政府提交的证据能够证明其（包括其确定的房屋征收部门）遵循了上述五项法定程序。上诉人认为金寨县政府没有组织召开由被征收人参加的听证会，应属违法。对此，被上诉人金寨县人民政府辩称，“此次征收系保障性安居工程，另征收补偿方案（草案）依法公告征求被征收人意见后，仅有少数被征收人提出意见，且不属于征收补偿方案不符合《条例》规定的意见，故政府无须组织召开听证会”。根据《条例》第十一条的规定，金寨县人民政府此节辩驳理由能够成立。
综上，金寨县人民政府基于公共利益的需要，遵循法定程序，作出了涉案房屋征收决定，符合《条例》的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人黄胜的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄胜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一五年九月七日
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。……
第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；