河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫01行终619号
上诉人（原审原告）吴瑀，男，1962年1月26日出生，汉族。
委托代理人杨颖，河南成务律师事务所律师。
委托代理人佘陈平，河南成务律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）郑州市城乡规划局，住所地郑州市。
法定代表人杨东方，局长。
委托代理人王陆淦，该单位工作人员。
委托代理人李童，北京大成律师事务所律师。
上诉人吴瑀因诉被上诉人郑州市城乡规划局不履行规划法定职责一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2015）开行初字第768号行政裁定，向本院提起上诉。本院2016年8月5日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月24日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人杨颖、佘陈平、被上诉人的委托代理人李童、王陆淦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，原告起诉的理由和原因，在于其认为已采取的处罚措施不足以消除对其通风、采光和日照等合法权益的影响，被告应当采取更加有效的法定处罚措施而未采取。
一审认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告对未取得建设工程规划许可证的违法建设行为，虽然具有分别情形采取责令停止建设、限期改正并罚款、限期拆除等处罚措施的法定职责，但被告结合实际情况决定采取何种具体处罚措施，系被告作为行政机关的自由裁量权，属行政行为的合理性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，原告所诉事项不属人民法院行政诉讼审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定：驳回原告吴瑀的起诉。
吴瑀提起上诉称：一、一审违反法定程序，严重影响案件裁判。（一）一审裁定违反法定程序。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第一款的规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。”一审法院未经开庭，直接援引被上诉人在答辩状中提及的查处事实和相关文件，而该等查处事实和相关文件对本案事实的认定关系重大，一审法院未通过庭审对起真实性、合法性和有效性进行质证，便以此为基础作出裁定，明显违反法定程序。（二）一审裁定认定事实不清。一审裁定在认定部分称“结合实际情况”，但该案并未开庭，没有充分听取上诉人对涉案事实的陈述，连“实际情况”是什么都没有了解情况的情况下，便自行认定被上诉人结合“实际情况”采取的措施的合理性不属于人民法院受案范围，是在明显缺乏认定事实的主要依据的情况下出现的认定事实不清。故上诉人认为一审法院严重违反法定程序，认定事实主要证据不足，严重后果影响案件公正裁判。二、本案属于人民法院行政诉讼的审查范围，一审裁定适用法律错误。（一）行政诉讼法第七十七条已经规定了行政处罚明显不当的，人民法院有权变更。具体到本案，郑州市国土资源局与名门地产（河南）有限公司已经解除《土地出让合同》，名门地产（河南）有限公司已经不具备消除违法情形的可能性，按照《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，即使被上诉人已经作出责令停止违法行为的决定，其行政处罚明显不当。一审法院认定行政行为合理性问题属于适用法律错误。
（二）被上诉人是否依法履行其法定职责系被上诉人的举证范围。一审法院没有开庭审理、没有听取上诉人对事实和陈述和对证据的质证、没有审查行政机关提交的证据的情况，直接认定本案不属于法院受理范围和审查范围，系适用法律错误。综上，请求二审支持上诉人的上诉请求，指令一审法院继续审理此案。
被上诉人辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一审法院根据上诉人的起诉状查实上诉人起诉的理由在于其认为已采取的处罚措施不足以消除对其通风、采光和日照等合法权益的影响，认为被上诉人应当采取更加有效的法定处罚措施。上诉人在庭审中认可被上诉人已经针对涉案违法建设采取了相应的处罚措施，涉案违法建设自被上诉人查处之后停工至今，上诉人凭借其主观判断认为被上诉人应当采取更为严厉的处罚措施而恣意提起行政诉讼。被上诉人是郑州市的城乡规划主管部门，对违法建设进行查处属于被上诉人的职权范围，被上诉人结合违章建设行为的具体情节，基于规划类专业知识的判断，进而采取不同的处罚措施正是被上诉人行使行政处罚自由裁量权的体现。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被上诉人有权根据违法建设的具体情形决定采取何种处罚措施，系被上诉人作为行政机关的自由裁量权，属行政行为的合理性问题。不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回原告起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、一审法院没有违反法定程序。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款规定“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”可见，人民法院可以根据案件情况对已经立案但不符合起诉条件的案件迳行裁定驳回起诉。本案一审法院查阅了案件材料，通过上诉人提交的起诉状查实了上诉人起诉的理由，认定上诉人不符合起诉条件，依法应当驳回起诉，且不需要开庭审理。因此，一审裁定驳回原告起诉未违反法定程序。三、上诉人没有提起本案诉讼的主体资格。上诉人通过举报要求行政机关查处违法建设行为，但行政机关对违法建设行为的查处不是以上诉人的举报或者申请为条件的，而是依职权实施的行政行为，上诉人不是行政机关对相应违法行为进行查处的利害关系人，没有提起本案诉讼的主体资格。综上，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，一审裁定驳回起诉正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，按照行政诉讼法的规定，对行政行为进行合法性审查是行政诉讼的一项基本原则，但该法同时也规定行政行为明显不当，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为，因此，行政诉讼法并不排除对行政行为的合理性问题进行审查。一审裁定以合理性问题不属于人民法院行政审判范围为由驳回原告起诉，属于适用法律错误，此外一审未经询问和调查，迳行驳回原告起诉，也违反法定程序。
关于被上诉人主张上诉人作为举报或者投诉人不具有原告诉讼主体问题，根据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》对此类问题的答复精神，判断举报人是否具有诉讼主体资格，应当考虑行政机关的处理与举报人合法权益之间是否存在因果关系。通常，如果举报人举报的主要目是为了维护自身的合法权益，行政机关对举报事项的定性或者违法程度的判断，将对举报人合法权益的有效救济产生直接影响，则可以认为行政机关的处理与举报人合法权益之间存在因果关系，这类举报人对行政机关就举报事项的处理或者不作为，具有诉讼主体资格。本案上诉人举报名门公司未取得建设工程许可进行建设的行为，被上诉人作为规划主管部门对此事的认定或者处理将对上诉人的合法权益的救济产生直接影响，因此上诉人具有原告诉讼主体资格。至于上诉人认为被上诉人未履行法定职责的理由能否成立，应当是从实体判断上诉人的诉讼请求能否成立问题，而不是上诉人是否具备诉讼主体资格问题。
综上，一审裁定适用法律错误，程序违法，应当撤销。上诉人具有诉讼主体资格，符合起诉条件，一审应当继续审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2015）开行初字第768号行政裁定；
二、指令郑州高新技术产业开发区人民法院继续审理本案。
审判长 王银生
审判员 张建华
审判员 何信丽
二〇一六年九月二十日
书记员 高 静
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》修正）
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1０88次会议通过法释（2０００）8号）
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。