浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丽松行初字第28号
原告陈新华。
被告遂昌县公安局，住所地遂昌县妙高街道公安路28号。
法定代表人魏丽伟。
委托代理人郑益军。
委托代理人张蕴铭。
被告丽水市公安局，住所地丽水市莲都区人民路505号。
法定代表人卫中强。
委托代理人林一飞。
委托代理人陈海斌。
原告陈新华不服被告遂昌县公安局遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定及被告丽水市公安局丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定，于2015年6月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月23日向陈新华发出补充、补正材料一次性告知书，陈新华于2015年7月4日交邮补正材料，本院于2015年7月14日立案后，于2015年7月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭审理了本案。原告陈新华，被告遂昌县公安局负责人谢炳洪及其委托代理人郑益军、张蕴铭，被告丽水市公安局负责人封宗祥及其委托代理人林一飞、陈海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告遂昌县公安局于2013年8月14日作出遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定，认定陈新华于2013年7月5日至2013年8�12日多次到北京市西城区中南海周边进行非正常上访，先后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫10次，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，已构成扰乱公共场所秩序，属情节较重，决定给予陈新华行政拘留拾日的处罚。原某陈新华不服，向被告丽水市公安局申请行政复议，丽水市公安局于2013年11月5日作出丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定，维持原行政处罚决定。
原某陈新华诉称，两被告认定事实不清，适用法律不当，无事处罚。一、被告遂昌县公安局对本案所涉的所谓“治安违法行为”并无管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博�毒品的案件除外。”也即由违法行为地管辖为原则，以违法行为人居住地公安机关管辖为例外，但本案中被告没有举出任何其管辖“更为适宜”的证据和依据。其次，《公安机关办理行政案件程序规定》同时规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。而针对本案，“违法行为地”北京公安机关并未对原某所谓扰乱公共秩序的行为进行立案、调查、处置、移送，也即“违法行为地”公安机关认为不存在治安违法行为。二、被告人作出被诉行政处罚决定事实依据不足。（一）原某并未实施《治安管理处罚法》规定的“扰乱公共秩序”的行为。《治安管理处罚法》第二十三条规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩�的，可以处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五佰元以下罚款。因此，其构成要件有三：其一，特定环境——“公共场所”；其二，违法行为；其三，损害后果——秩序混乱。但是本案中原某的行为显然不符合上述要件。原某当日仅仅是欲前往中南海邮局邮寄资料，没有在中南海周边走访，没有呼喊口号、下跪喊冤、穿状衣、打横幅、举状纸、散发上访材料、静坐、以自杀自残相要挟，也没有实施其他违法行为。原某更没有造成“中南海周边地区”公共秩序的混乱。（二）《训诫书》来源不合法，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》不能作为原某实施了违法行为的依据。首先，被告提供的所有《训诫书》，北京市公安局西城分局府右街派出所均未向原某本人送达。原某在本案处罚前不知其内容，也就无从行使申辩的权利。北京市公安局西城分局没有给原某《训诫书》，原某也不知被训诫，《处罚决定书》没有载明《训诫书》编号，北京市公安局西城区分局出具《训诫书》有利益虚假行为。其次，《训诫书》仅仅是对相关法律和规定的罗列，而没有认定和记载原某实施了何种违法行为。因此，《训诫书》的内容无法证明原某实施了扰乱公共秩序的行为。（三）《训诫书》恰恰证明原某没有实施扰乱公共秩序的治安违法行为。《信访条例》第四十七条规定：“经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。”可见，应予训诫的行为和应予治安处罚的行为并不相同，违反《信访条例》并且违反了治安管理的行为，才能�予治安管理处罚。北京警方仅仅予以训诫而未给予治安管理处罚，也说明原某没有实施应予处罚的治安违法行为。三、被告丽水市公安局《行政复议决定书》对本案中涉及的证人证言无法实现其证明目的。证人与原某接触是将原某从北京马家楼救济中心送回遂昌县，因此，其具有证人资格和证明能力的也仅仅是从马家楼回到遂昌县期间的情况。对于原某在中南海周边是否实施扰乱公共秩序的行为，上述证人并不在场，信访人配合北京警方去马家楼救济中心登记身份证并没有违法行为，其证言不具任何采信价值。四、被告作出被诉行政处罚决定程序不正当。案件来源不正当，并非所谓违法行为地公安机关移交，而是由遂昌县信访局移交，故意打击报复信访人。北京市马家楼救济中心到遂昌县两天两夜未休息，在长达十多个小时的询问中，没有向原某提供必要的饮食�休息，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第五十七条的规定。在作出行政处罚决定前，没有依法听取原某的陈述和申辩，违反了《行政处罚法》第三十一条的规定。在作出涉及人身自由的重大行政处罚前，未经行政机关领导集体讨论，违反了《行政处罚法》第三十八条的规定。五、被告对《治安管理处罚法》第20条理解适用有误。《治安管理处罚法》第20条第（四）项规定：六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚。该条规定的含义是在本处罚幅度内“从重”处罚，而不能超出本处罚幅度。也即，即便假定原某构成了扰乱公共秩序，只要不是“情节较重”，就只能在“警告”和“200元以下罚款”中择重处罚。被告逾越法定处罚幅度“从重”，是适用法律的明显错误。综上，请求人民法院依法撤销遂昌县公安局于2013年8月14日作出的遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定及丽水市公安局于2013年11月5日作出的丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定。原某提供了以下证据、依据：1、遂昌县公安局遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定书复印件一份，待证被告对原某作出被诉行政行为等情况；2、丽水市公安局丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定书，待证被诉行政行为经复议维持等情况。
被告遂昌县公安局辩称，2013年8月14日遂昌县公安局对陈新华作出了遂公行罚决字（2013）第477号行政拘留十日的处罚决定，后陈新华向丽水市公安局提出行政复议，2013年11月5日丽水市公安局作出维持遂昌县公安局作出的遂公行罚决字（2013）第477号对陈新华行政拘留拾日的决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。陈新华向法院提起行政诉讼，已过行政起诉期限。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（二）项之规定，超过法定起诉期限且无正当理由的；已经立案的，应当裁定驳回起诉。陈新华因早年建造遂昌县妙高街道龙潭的住房、猪棚被遂昌县政府拆迁征用，先后向遂昌县人民法院、丽水市中级人民法院、浙江省高级人民法院提起诉讼，三级人民法院一致裁定认为，遂昌县人民政府对陈新华的住所进行拆迁程序合法，安置协议合法有效，驳回了陈新华的诉讼请求。陈新华因不满拆迁后续安置问题，于2013年7月5日、7月8日、8月1日、8月4日、8月5日、8月6日、8月7日、8月8日、8月10日、8月12日、到北京市中南海附近�行非正常上访，被北京市西城区分局府右街派出所训诫十次（训诫编号（2013）第201307050692号、（2013）第201307080575号、（2013）第201308011704号、（2013）第201308041082号、（2013）第201308051216号、（2013）第201308061012号、（2013）第201308071298号、（2013）第201308081315号、（2013）第201308100617号、（2013）第201308121456号），陈新华在每一份训诫书上都拒绝签名。为此，2013年8月13日，遂昌县公安局将陈新华传唤至遂昌县公安局妙高派出所接受询问，并于当天对陈新华以涉嫌扰乱公共场所秩序受案调查，陈新华在自己的陈述中承认先后多次前往中南海附近等非信访接待场所进行上访。国务院《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海附近等地并非规定的上访地点，陈新华到北京非正常上访的行为属于扰乱公�秩序，因此，北京市公安局西城分局对陈新华非正常上访的行为先后作出了十次训诫。证明以上事实的证据有陈新华的陈述和申辩、北京市公安局西城分局训诫书、证人证言、民事判决书等。综上所述，陈新华的行为违反治安管理，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序，应予以治安行政处罚。因此，遂昌县公安局决定对陈新华行政拘留十日，并于2013年8月14日将遂公行罚决字（2013）第477号决定书送达陈新华，陈新华本人拒绝在行政处罚决定书上进行签字确认，同日将陈新华送遂昌县拘留所执行。原某陈新华认为其上访行为均发生在北京，应由北京市公安局西城分局进行管辖并处理，遂昌县公安局无权处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。经查，陈新华（男，身份证号码：××）的户籍地址为浙江省遂昌县妙高街道龙潭路70号，系我局管辖范围。因此，我局认为陈新华多次至北京中南海附近上访行为属于遂昌县公安局管辖范围。原某认为遂昌县公安局遂公行罚决字（2013）第477号处罚决定事实不清，证据不足。而据实际调查，陈新华于2013年7月5日至8月12日期间，先后十次前往中南海附近等地进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫十次，训诫书上明确提出中南海附近周边地区不是信访接待场所，而陈新华明知此规定，却多次前往该地区进行非正常上访。根据北京市公安局公安局西城分局的训诫书内容第四条，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。原某认为公安机关作出行政处罚决定程序不当。我局于2013年8月13日受案调查，并于2013年8月13日20时42分将陈新华传唤至妙高派出所接受调查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，我局于2013年8月14日将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、幅度以宣读的方式告知陈新华本人，陈新华拒绝在行政处罚告知笔录上签字。8月14日我局将遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定交予陈新华本人一份，陈新华本人拒绝接受。在整个办案过程中，我们认为程序是合法的。原某认为公安机关使用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条�（四）项之规定错误。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定的是，在六个月内受过治安管理处罚，应从重处罚。在本案中陈新华不属于在六个月内受过治安处罚的，因此我局在本案中未适用该条款，并无不妥，不存在原某所说的使用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项错误一说。综上所述，陈新华的诉讼请求已过起诉期限，请求松阳县人民法院驳回其诉讼请求，同时我局对陈新华的遂公行罚决字（2013）第477号决定，事实清楚、证据确凿、适用法条正确，处罚适当，程序合法。请求松阳县人民法院维持我局对原某的处罚决定。
被告遂昌县公安局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、事实类证据：1、陈新华的笔录；2、柳雄的笔录；3、雷晓威的笔录；4、毛剑波的事情经过；5、训诫书；6、民事判决书。以上证据用以证明被诉处罚决定证据充分。二、法律类证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。以上证据用以证明被诉处罚决定适用法律准确。三、程序类证据：1、受案登记表；2、接受证据清单；3、陈新华行政处罚告知笔录；4、陈新华行政处罚审批表；5、陈新华行政处罚决定书；6、陈新华行政拘留执行回执；7、行政拘留家属通知记录单。以上证据用以证明被诉处罚决定作出程序合法。
被告丽水市公安局辩称，被告作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律准确。本案原某起诉时，已超过诉讼时效。本案原某陈新华于2013年9月12日向被告申请行政复议，被告于2013年9月16日受理后于2013年11月5日作出本案行政复议决定，并已在复议决定中明确告知本案原某可在收到复议决定书之日起十五日�向人民法院提起行政诉讼。后被告于2013年11月5日通过挂号信方式将复议决定书邮寄送达给本案原某。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案原某起诉状起诉日期2013年12月3日与事实不符。按照法律规定，被告当时不应作为共同被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，人民法院在接到起诉状时应当在七日内决定是否立案，而2013年12月3日至今已超过一年七个月。因此，本案原某起诉时，已经超过法律规定的诉讼时效，且无正当理由，请求法院依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条之规定，驳回原某的起诉。
被告丽水市公安局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书复印件一份；2、行政处罚决定书复印件一份；3、丽水市公安局复议案件受理审批表复印件一份；4、丽水市公安局行政复议受理通知书复印件一份；5、提交行政复议答复通知书复印件一份；6、行政复议答辩书复印件一份；7、复议审批表复印件一份；8、行政复议决定书复印件一份；9、送达回执复印件三份；10、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条、第三十一条、第四十条，《公安机关办理行政复议案件程序规定》第二十五条、第二十七条、第五十三条、第七十六条。
2015年7月12日本院收到遂昌县人民法院出具的《说明》原件一份，用以证明原某陈新华曾于2013年12月3日向遂昌县人民法院起诉。经庭审质证，原被告对该证据均无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下认证：原某对被告遂昌县公安局提供的陈新华笔录、柳雄笔录、雷晓威笔录、毛剑波的事实经过、训诫书等证据的真实性异议以及处罚决定适用法律的异议，涉及案件事实问题，本院将结合全案证据予以综合认定；原某对被告遂昌县公安局提供的行政处罚审批表提出其中的审批内容及审批人签字均为打印，非手写，形式不合法的异议，因审批表反映的是行政机关内部办案流程，且法律未对其书写形式作出强制性规定，本院不予采信；原某对被告遂昌县公安局提供的民事判决书和程序性证据以及对被告丽水市公安局提供的证据均无异议，两被告对原某提供的证据均无异议，上述证据本院予以采信，作为认定案件事实的相关依据。
经审理查明，2013年7月5�至8月12日期间，陈新华因在北京中南海周边走访，先后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫十次（训诫书编号为：（2013）第201307050692号、（2013）第201307080575号、（2013）第201308011704号、（2013）第201308041082号、（2013）第201308051216号、（2013）第201308061012号、（2013）第201308071298号、（2013）第201308081315号、（2013）第201308100617号、（2013）第201308121456号）。2013年8月13日遂昌县公安局受理遂昌县信访局移送的陈新华在北京中南海附近非正常上访案件，并进行登记。同日，被告遂昌县公安局传唤陈新华至该局接受询问。经调查取证，2013年8月14日遂昌县公安局对陈新华作出拘留十日的遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定，当日送达遂昌县拘留所执行，现已执行完毕。2013年9月12日陈新华向丽水市公安局申请行政复议，同月16日丽水市公安局受理申请后，分别向陈新华�遂昌县公安局发出了行政复议受理通知书、提交行政复议答复通知书。2013年11月5日丽水市公安局作出丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定维持原行政处罚决定，并邮寄送达陈新华。陈新华不服，遂向法院提起行政诉讼。
另查明，陈新华曾于2013年12月3日向遂昌县人民法院起诉，遂昌县人民法院决定暂缓立案。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，被告遂昌县公安局作为原某陈新华居住地公安机关具有实施本案行政处罚的法定职权。从被告提供的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据看，训诫书明确载明了陈新华在中南海周边反映“违纪”、“各种纠纷”等问题，被当地公安机关训诫，该事实亦有陈新华、柳雄、雷晓威的笔录及毛剑波的事实经过等证据予以佐证。原某陈新华在明知中南海周边不是信访接待场所后，仍先后多次前往、滞留，客观上影响了该所的正常管理秩序，且情节较重。被告遂昌县公安局作出被诉处罚决定前，已履行了告知、听取陈述和申辩等程序义务。故被告遂昌县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定给予陈新华行政拘留十日的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。丽水市公安局作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，程序合法。综上，原某要求撤销被诉处罚决定及复议决定的诉讼请求，本院不予支持。两被告提出原某起诉超过法定起诉期限之辩称，与查明的事实不符，本院不予采纳。被告丽水市公安局提出其不是共同被告的辩称，与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定不符，本院不予采纳。依照《中华人�共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈新华要求撤销被告遂昌县公安局于2013年8月14日作出的遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定及丽水市公安局于2013年11月5日作出的丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈新华负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丽水市中级人民法院。
审 判 长 丁 洁
审 判 员 叶昌谷
审 判 员 姜晓东
二〇一五年九月七日
代书记员 王罗毅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《中华人民共和国行政复议法》
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机�提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。