四川省遂宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川09行终69号
上诉人（原审被告）遂宁市人力资源和社会保障局。住所地遂宁市船山区遂州中路***号。
法定代表人梁勤玲，该局局长。
特别授权委托代理人梁国兴，该局劳动保障监察支队工作人员。
特别授权委托代理人罗浩，四川民炬（遂宁）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）遂宁市人民政府，住所地遂宁市河东新区环岛商务中心3号楼。
法定代表人杨自力，该市市长。
委托代理人李中强，该市法制办复议科干部。
被上诉人（原审原告）贺林，男，汉族，生于1989年10月14日。
特别授权委托代理人朱光文，四川诸葛律师事务所律师。
原审第三人遂宁市慧鑫物资有限公司，住所地遂宁市船山区天宫南路242号。
法定代表人梁玉明，该公司经理。
特别授权委托代理人余世海，该公司员工。
原审原告贺林诉原审被告遂宁市人力资源和社会保障局（以下简称：市人社局）、遂宁市人民政府（以下简称:市政府）、原审第三人遂宁市慧鑫物资有限公司（以下简称:慧鑫公司）劳动和社会保障行政管理其他行政行为一案，已由船山区人民法院作出（2016）川0903行初20号行政判决，宣判后，原审被告市人社局、市政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市人社局的特别授权委托代理人梁国兴、委托代理人罗浩，上诉人市政府的委托代理人李中强，被上诉人贺林及特别授权委托代理人朱光文，原审第三人慧鑫公司的委托代理人余世海到庭参加了诉讼。上诉人市人社局的法定代表人梁勤玲、上诉人市政府的法定代表人杨自力经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年3月，第三人慧鑫公司面向社会招收承兑汇票业务承兑部片区业务经理，同年3月4日，原告贺林到慧鑫公司申请应聘时，在慧鑫公司填写了申请书，载明：“为了在贵公司的承兑汇票业务拓展中，发挥自身优势，本人自愿申请担任承兑部片区业务经理一职，并交工作保证金和投资分红款拾万至两佰万元，其中：工作保证金拾万元（小写：100000元）。本人接受工作保证金和投资分红款在公司入股按月1.5%包干分红的政策。望批准为谢！申请人：贺林”，同月7日慧鑫公司领导在申请书上批示：同意入职。同月11日，慧鑫公司承兑部向贺林出据收款收据载明为：贺林，承兑办工作岗位保证金，金额100000元。后原告贺林由慧鑫公司派驻重庆工作，每月领取相应工资，并由公司为其购买养老保险。2015年8月慧鑫公司通知原告贺林暂停工作。同年10月原告贺林要求慧鑫公司退还工作保证金遭拒。遂向被告市人社局内设机构遂宁市劳动保障监察支队提出请求保护劳动者财产权申请，请求：1、依法责令被申请人立即退还申请人工作保证金人民币10万元；2、依法责令被申请人赔偿申请人的损失费每月2000元，从2015年10月22日起至被申请人全额退还申请人工作保证金时止。2015年11月18日，遂宁市劳动保障监察支队向原告贺林送达了遂人社监不受字[2015]第7号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，决定书载明：你们向遂宁市慧鑫物资有限公司交纳的100000元，不属于《劳动合同法》第九条规定的用人单位招用劳动者，不得扣除劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物的法定范畴，属个人投资行为，你们与遂宁市慧鑫物资有限公司形成的是经济合约关系，鉴于此，我支队对你们的诉求申请，决定不予受理。原告贺林不服，依法向被告遂宁市政府提起行政复议申请。遂宁市政府于2016年2月1日作出（遂府复[2015]28号）《行政复议决定书》，认为申请人所交10万元现金虽名为“保证金”，但因，其一，现金是申请人本人主动向公司申请交纳的，并不是公司强制要求和规定的，也不是所有的员工都交纳了，不具有强制性；其二，申请书中明确表述“本人接受工作保证金和投资分红款在公司入股按月1.5%包干分红政策”。这一约定，将表面写成“工作保证金”的10万元现金的实际性质转化成了投资分红款，不再是工作保证金，且公司按月向申请人支付了每月1500元的分红款，申请人也是按月领取了，并未提出任何异议，该分红利率远高于银行同期贷款利率，与当时的民间集资借贷利率大致相当。其三，贺林声称在公司工作，但向本机关提供的劳动合同关系证明是2015年1月1日至2015年12月31日，在本机关催促下，申请人仍未提供2013年3月是否到公司上班的证明材料，无法证明2013年3月交纳了10万元现金是否得到工作岗位。综上，申请人申请向公司缴纳10万元并按月收取分红款的行为，不符合工作保证金的基本特征，其所有的属性均符合2013年当时遂宁市民间普遍存在的平等主体之间集资分红行为。综上所述，被申请人做出的《劳动保障监察不予受理投诉决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持被申请人以《劳动保障监察不予受理投诉决定书》作出的具体行政行为。
一审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第九条第二款规定：劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。第十条第一款第（三）项规定：劳动保障监察部门实施劳动保障监察，履行下列职责：受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉。本案中，原告贺林与第三人慧鑫公司对（入职）《申请书》中约定的“工作保证金”100000元的性质双方发生争议，在不能确定第三人慧鑫公司是否存在违反劳动保障法律、法规或者规章的行为时，被告市人社局劳动保障监察支队作出的不予受理投诉决定并无不当。但被告市人社局劳动保障监察支队在不予受理投诉决定中，明确将双方争议的100000元款项的性质认定为经济合约关系，其对款项性质的事实认定不属其职权范围，认定事实不当，行政行为违反法定程序。由于被告市人社局劳动保障监察支队作出不予受理投诉决定并无不当，但因行政行为违反法定程序，虽不具有可撤销内容，依法应确认其行政行为违法，故对原告贺林请求撤销被告市人社局《劳动保障监察不予受理投诉决定书》并责令被告人社局立即受理的诉讼请求，本院不予支持。被告遂宁市政府维持了被告市人社局的不予受理投诉决定，其复议决定书中对争议事实“工作保证金”性质的认定不当，对被告遂宁市人民政府作出的（遂府复[2015]28号）《行政复议决定书》应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告遂宁市人力资源和社会保障局作出的遂人社监不受字[2015]第7号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》违法。二、对被告遂宁市人民政府作出的（遂府复[2015]28号）《行政复议决定书》予以撤销。三、驳回原告贺林的其他诉讼请求。
上诉人市人社局、市政府不服，向本院提起上诉。
市人社局的上诉请求：1.请求依法撤销船山区人民法院（2016）川0903行初20号行政判决书的第一、二项，维持上诉人作出的遂人社监不受字[2015]第7号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》；2.一、二审的诉讼费用由被上诉人贺林承担。
事实和理由：1.20号判决书第一项判决确认上诉人作出的遂人社监不受字[2015]第7号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》（以下简称7号决定书）违法系无权判决，依法应予以撤销。在原一审中，被上诉人所提诉讼请求中，根本没有确认7号决定书违法的诉讼请求。而一审法院在被上诉人没有诉请的情况下，随意增加了该判决，显然是超越诉讼请求的判决，是无权判决，是错误的判决，依法应予以撤销。二、20号判决书认定上诉人作出的7号决定书认定事实不当，行政行为违反法定程序是错误的。上诉人在收到被上诉人投诉作出受理或不予受理前，对被上诉人提交的证据进行审核认定、调查询问相关情况，据此判定被上诉人的诉求是否属于其职责范围也是行政执法机关依法履行职责的过程。上诉人在接到被上诉人投诉后，通过审查相关证据，认定该事实不属于受理范围，在7号决定书中对本案所涉10万元款项只是作了经济关系描述，以区别于劳动保证金，这样的经济关系描述，仅是对双方经济往来的统称，并没有具体指向何种经济关系（如借贷、欠款、还款等），该描述不是一种行政性质的行政认定，它不具有强制力，也不可以强制执行，这样的描述并没有超越上诉人职权范围，20号判决书将此描述作为一个行政行为，并以此认定上诉人行政行为违反法定程序，显然是错误的。三、7号决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。正如一审法院认定上诉作出的不予受理投诉决定并无不当，该决定不具有可撤销内容，故7号决定书不可撤销，依法应予以维持。综上所述，20号判决书应予撤销，7号决定书应予维持。恳请上一级法院支持上诉人诉请。
市政府的上诉请求：撤销遂宁市船山区人民法院（2016）川0903行初20号行政判决书，依法驳回被上诉人贺林的全部诉讼请求。
其事实和理由：一、船山区人民法院（2016）川0903行初20号行政判决书认定事实错误。首先，市人社局劳动保障监察支队在收到投诉作出受理或不予受理的决定前，必须通过双方提交的相关证据或者自己依职权取得的证据，结合相应的法律、法规作出分析与判断，最后才会得出受理或不予受理的结论，这也是行政机关依法履行职责的过程。如果行政机关在履职过程中不对事实作出判断，就根本不能作出最后的结论，即在本案中市人社局劳动保障监察支队如不对100000元的性质进行判断，就无法作出受理或不受理的决定，而不是一审判决书认定的市人社局劳动保障监察支队在不能确定第三人慧鑫公司是否存在违反劳动保障法律、法规或者规章的行为时作出不予受理决定并无不当，故该认定属于认定事实错误。其次，市人社局劳动保障监察支队在不予受理决定书中载明l00000元属个人投资行为，是经济合约关系，并不是对100000元的性质进行认定，未违反法定程序，而只是将行政机关作出不予受理决定的理由告知行政相对人，是行政机关倡导说理式文书的体现。告知相对人行政机关作出具体行政行为的理由及依据，这完全符合相关行政法律、法规的规定。第三，一审判决对我府就本案争议事实所进行的分析与判断，属认定错误。其一，一审法院判决书载明：“被告遂宁市人民政府维持了被告人社局的不予受理投诉决定，其复议决定书中对争议事实“工作保证金”性质认定不当，对被告遂宁市人民政府作出的（遂府复[2015]28号）《行政复议决定书》应当予以撤销”。而我府只是从一个复议机关的角度对被审查的行政行为是否合法、正确进行判断，是对被审查具体行政行为的一种分析、叙理、推论从而得出“是”与“非”的认识过程，而并不是对“工作保证金”的性质进行认定。同时，与前文所述一样，我府之所以将对保证金的分析、判断写入行政复议决定书，也是践行说理式文书的具体体现，力图在文书中讲清“法理、事理”，告知相对人复议机关作出复议决定的理由。其二，行政复议机关、审判机关与行政机关一样，在处理具体案件时也是基于对相关证据并结合相关法律、法规作出分析与判断，最后才会得出结论，否则就无法作出最后的复议决定、判决或决定。如果在无法确定孰是孰非的情况下是根本无法得出结论的，关键是分析与判断，只是这个判断是否正确需要具体问题具体分析而已。例如，船山区人民法院（2015）川0903行初23号行政判决书，对于四川洪芯微科技公司不服工伤认定案，市人社局与复议机关对是否属于上下班途中进行了分析判断，以及船山区人民法院（2016）川0903行初11号行政判决书，罗晓敏不服工伤认定不予受理案市人社局与复议机关对罗晓敏是否属于死亡职工的近亲属也进行了分析判断，在分析判断后才得出的最后结论，且上述案件船山区人民法院都是支持了市人社局与我府的意见。综上，一审判决以市政府的复议决定中对“工作保证金”性质认定不当为由撤销了市政府的复议决定是错误的，市政府的行政复议决定书并无不当，应予维持。二、一审判决回避了对原投诉案件是否应当受理这个关键环节，并未就争议焦点作出裁决。其一，一审法院判决书中，对于遂宁市劳动监察支队作出的（遂人社监不受字[2015]第7号）《劳动保障监察不予受理投诉决定书》的对与错，对市人社局是否应该受理被上诉人的投诉这一关键环节，并未作出明确的裁决。即案中所涉被上诉人交给遂宁市慧鑫物资有限公司的100000元人民币，如果属于劳动保障范畴内的保证金就应当由人社部门受理，人社部门不予受理就是错误的，如果不属于劳动保障范畴内的保证金，人社部门不予受理就是正确的，我府予以维持也是正确的。其二，一审判决认定市人社局行政行为违反法定程序，不具有可撤销内容是错误的。如果市人社局通过分析判断后作出的不予受理决定是错误的，人民法院可以判决责令市人社局依法受理。综上,上诉人认为，一审判决有误，请二审法院依法撤销原判决，驳回被上诉人贺林的全部诉讼请求。
被上诉人贺林的答辩意见：市人社局对被上诉人的申请不予受理，属于典型的不履行法定职责，上诉人市政府对上诉人市人社局的行为予以维持，显然是认定事实不清、适用法律不当，严重损害了劳动者的合法利益。答辩人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。
二审审理中，双方均未提供新证据。经举证、质证二审认定的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《劳动保障监察条例》第九条第二款规定：劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。第十条第一款第（三）项规定：劳动保障监察部门实施劳动保障监察，履行下列职责：受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉。本案中，被上诉人贺林与原审第三人慧鑫公司对（入职）《申请书》中约定的“工作保证金”100000元的性质双方发生争议，在不能确定原审第三人慧鑫公司是否存在违反劳动保障法律、法规或者规章的行为时，上诉人市人社局劳动保障监察支队作出的不予受理投诉决定并无不当。但上诉人市人社局劳动保障监察支队又在不予受理投诉决定中，将双方争议的100000元款项的性质明确认定为经济合约关系，其对争议款项性质的认定不属其职权范围，认定不当，行政行为违反法定程序。上诉人市政府维持了上诉人市人社局的不予受理投诉决定，其复议决定书中对争议事实“工作保证金”性质的认定不当，对上诉人市政府作出的（遂府复[2015]28号）《行政复议决定书》应当予以撤销。上诉人市人社局、市政府请求撤销船山区人民法院作出的（2016）川0903行初20号行政判决的上诉请求，与本院查明的事实不符，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币100元，由上诉人遂宁市人力资源和社会保障局、遂宁市人民政府分别负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋立文
审 判 员 刘尧志
代理审判员 封传焱
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 刘秀蓉