河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）郑行终字第423号
上诉人（原审原告）张建玲，女，1966年3月19日出生，汉族，住郑州市管城回族区。
委托代理人郭有才，男，1952年11月5日出生，汉族，住河南省孟州市。
上诉人（原审被告）郑州市公安局建设路分局，住所地郑州市中原区建设西路100号。
负责人何汝伟，局长。
委托代理人刘国立，郑州市公安局建设路分局治安大队民警。
委托代理人毋永利，郑州市公安局建设路分局治安大队民警。
上诉人张建玲、郑州市公安局建设路分局（以下简称建设路分局）因张建玲诉建设路分局行政告知一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2015）中行初字第131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。
原判认定：2014年6月7日，原告张建玲向被告报案称，本案第三人王超英、陈淑萍及王静殴打原告。被告经调查于2014年8月6日对王静作出郑公建（治）行罚决字【2014】0240号行政处罚决定，决定对王静罚款五百元。王静于2014年8月15日缴纳了五百元的罚款。
2014年9月3日，原告向被告邮寄了关于要求对违法行为人王超英、陈淑萍进行行政处罚的请求书（以下简称请求书）一份，请求被告对王超英、陈淑萍进行处罚，对原告的请求予以受理并将处理结果告知原告。被告于2014年9月4日收到原告的请求书后，直至原告2014年11月19日在（2014）中行初字第229号案件起诉前，未对原告请求的事项进行调查取证，更未对王超英、陈淑萍是否存在违法行为予以认定，以及是否给予王超英、陈淑萍行政处罚未作出处理，亦未将处理结果书面告知原告。原告起诉来院，请求人民法院确认被告没有履行保护公民人身权法定职责的行为违法，并要求被告对违法行为人陈淑萍、王超英作出行政处罚。本院于2015年2月13日作出（2014）中行初字第229号行政判决书，责令被告郑州市公安局建设路分局在判决生效之日起三十日内对原告张建玲的请求作出具体行政行为。
被告于2015年3月10日对原告作出告知书。该告知书的主要内容为：“我们是郑州市公安局建设路分局治安管理服务大队，现对你要求对违法行为人王超英和陈淑萍进行行政处罚的请求告知如下：2014年6月7日上午9时许，违法行为人王静和张建玲在郑州市中原区西环路监狱家属院4号楼南边小花园内双方因琐事发生口角，王静将张建玲脸部、右腕部抓伤。后经郑州市法医鉴定中心鉴定张建玲所受损伤程度已构成轻微伤。我局认为王静殴打他人事实清楚、证据确实充分，但情节轻微，此案系邻里之间引起的纠纷，双方均为郑州市监狱干警的家属，且双方均有过错。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条及《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》情节轻微，可以处以500元以下罚款，因此我局作出对王静处以500元罚款的决定。经调查，王静的父母亲王超英和陈淑萍只是在现场劝说、拉架并未参与打架，故没有对王超英、陈淑萍进行处罚。2015年2月14日我们接到郑州市中原区人民法院行政判决书（（2014）中行初字第229号）后对王超英、陈淑萍是否殴打张建玲的行为进行了调查，经查因为未发现有证据证明王超英、陈淑萍有殴打张建玲的行为。因此我们未对王超英、陈淑萍作出具体的行政处罚。”原告不服，起诉来院。
原判认为：《中华人民共和国行政处罚法》规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。本案被告所办理的案件属于治安案件，亦应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。按照《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，被告在调查结束后，应当根据不同情况，分别作出处理。如确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；如依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；如违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；如发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。
本案被告应当按照上述法律的规定作出对王超英、陈淑萍是否给予处罚的决定或者将案件移送主管机关。被告未向本院提供其对王超英、陈淑萍是否给予处罚的决定或者移送案件的证据。本案被告于2015年3月10日对原告张建玲所作的告知书没有对王超英、陈淑萍是否给予处罚的决定和移送案件的证据，不符合上述法律规定，依法应予撤销。原告诉讼请求确认被告所作的告知书违法，因被告所作的告知书具有可撤销的内容，不宜确认违法，应予判决撤销。鉴于撤销后，针对原告的请求尚需被告作出处理，应判决被告作出王超英、陈淑萍是否应给予行政处罚的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告郑州市公安局建设路分局于2015年3月10日对原告张建玲所作的告知书；二、责令被告郑州市公安局建设路分局在本判决生效之日起三十日内对原告张建玲的请求作出行政行为。
张建玲上诉称：一、依法确认原判遗漏原告诉讼请求和原判遗漏建设路分局伪造26份假卷材料。撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。二、本案诉讼费由建设路分局承担。原判遗漏诉讼请求。判决的叙述与庭审的陈述不一致。原判遗漏庭审笔录中记录的双方质证认可的事实：1、王超英等三人殴打张建玲无异议；2、本案并非互殴无异议；3、建设路分局的告知书违法侵权，建设路分局对此无异议；判决书对这些事实一字不提。原判决书判决第二项超出原告诉讼请求。应驳回建设路分局的上诉请求。
建设路分局答辩称：一、本案发案于郑州市监狱家属院，当事人双方的家属系郑州监狱的同事，院里的证人不愿出面作证，如本案重要证人李某的丈夫也在现场，但他不愿作证，由于他的证言对案件有重大影响，我局多次努力取证未果，案件也超过了法定的办案期限。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款的规定：“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”2015年3月10日，我局治安管理服务大队出具书面告知书，告知张建玲未处罚王超英、陈淑萍的原因。之后我局继续取证，但多次努力未果，在我局穷尽了所有措施后，我局只能依据现有证据作出对王超英、陈淑萍不予处罚的决定。
二、本案我局在案发当日即受理并进行了调查取证，只是录入系统的时间晚于受案时间。因张建玲拒签受案回执，民警就在受案回执中注明了相关情况，但民警书写的内容有笔误，实际意思应当为“受案情况已告知张建玲，处罚决定书交予张建玲”。受案登记表中受案民警和受案部门负责人未签字是公安网上执法系统出现了问题，实际上受案民警和受案部门负责人都出具了相关法律意见，进行呈报和审批，否则公安网上系统不会通过受案程序。另简要案情中的情况是民警综合各种情况进行的总结。
三、案发当日民警即让本案当事人张建玲、王静先到医院检查，开具诊断证明，并当日开具法医鉴定委托书，张建玲、王静分别于6月9日、6月10日持我局出具的委托书携带诊断证明去做了法医鉴定，结果均为轻微伤，鉴定意见均告知双方当事人，保障了当事人的合法权益，张建玲拒绝在告知书上签字，但其对鉴定意见未提出异议。
四、在王静的询问笔录中，王静签署的到案时间6月10日误写为8月6日，是王静自身的书写错误，与民警无关，民警未及时发现。
五、法律规定对现场发现的违法行为人可以口头传唤，我们认为现场发现应当包括发现违法嫌疑人的现场，故本案中民警对王静适用口头传唤合法。
六、民警未伪造证据，张建玲所称民警伪造笔录一事，无事实依据，不应认定。
七、2015年7月20日我局作出不予处罚决定，2015年7月21日我局对王超英询问，是对张建玲涉嫌故意伤害进行调查，并非是先作出决定再进行调查。
八、决定书中认定的伤害部位为民警综合鉴定意见和当事人陈述等证据综合认定的。
九、录音录像因时间长久已过保存期，无法调取。
建设路分局上诉称：一、该案我局积极调查取证，先后调查了李某等证人，2015年7月份我局办案民警仍前往案发的监狱家属院寻找案发时在场的重要证人，并对王超英、陈淑萍再次调查询问。二、该案现有证据不足以证实王静的父母有违法行为，但本案中的重要证人不能配合我局的调查取证工作，我局调查工作尚未结束，根据公安部《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条“公安机关对因客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因为已超过法定办案期限就不再调查取证”的规定，我局当时调查工作未结束，事实未查清，不能作出行政处罚。综上所述，上诉人认为一审法院判决错误，望撤销一审法院作出的（2015）中行初字第131号行政判决，驳回张建玲的请求，诉讼费用由张建玲承担。
张建玲答辩称：建设路分局没有按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，没有受案登记，没有经上级公安机关批准的不处罚告知决定和该局上诉内容违法侵权，应当驳回其上诉，支持上诉人张建玲的上诉请求。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，建设路分局对张建玲作出的告知书并未对张建玲要求对王超英、陈淑萍进行行政处罚这一请求进行实质性处理，未作出是否给予王超英、陈淑萍行政处罚的决定，只是对其工作的进展情况向张建玲进行告知，属于过程性告知行为，故该告知书对张建玲的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项、第七十九条第一项的规定，裁定如下：
一、撤销郑州市中原区人民法院（2015）中行初字第131号行政判决；
二、驳回张建玲的起诉。
二审案件受理费50元，退还张建玲。一审案件受理费50元，退还郑州市公安局建设路分局。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一五年十二月十日
书 记 员 贺云峰
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政
诉讼法〉若干问题的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。