广西壮族自治区贺州市八步区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1102行初19号
原告刘裕桂，住贺州市。（系平桂管理区鹅塘禾丰大米加工厂个体经营业主）
委托代理人陈海球，住贺州市。
委托代理人苏桂德，住贺州市。
被告贺州市食品药品监督管理局。地址：贺州市八步区鞍山西路**号。
法定代表人冯招胜，局长。
行政机关负责人唐一上，该局副局长。
委托代理人叶亿培，广西灵丰律师事务所律师。
委托代理人姚嘉华，贺州市平桂管理区食品药品监督管理局稽查大队工作人员。
被告贺州市人民政府。地址：贺州市贺州大道*号。
法定代表人李宏庆，市长。
委托代理人杨敏，贺州市法制办公室行政复议科科长。
委托代理人陈磊鑫，贺州市法制办公室工作人员。
原告刘裕桂不服被告贺州市食品药品监督管理局食品管理行政处罚纠纷一案，于2016年5月23日向本院提起诉讼，本院同日受理后，即向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年6月24日公开开庭审理了本案。原告刘裕桂及委托代理人陈海球、苏桂德，被告贺州市食品药品监督管理局的行政机关负责人唐一上及委托代理人叶亿培、姚嘉华，被告贺州市人民政府的委托代理人杨敏、陈磊鑫均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告贺州市食品药品监督管理局于2016年1月27日向原告刘裕桂作出（贺平）食药监食罚（2016）1号《行政处罚决定书》，该决定书的主要内容：2015年10月13日，被告执法人员对原告个体经营的平桂管理区鹅塘禾丰大米加工厂生产经营的油粘米（大米）（批次：2015年10月11日生产）进行抽样送检，并于2015年10月28日收到广西壮族自治区粮油质量检验站的检验报告。经检验，样品中的镉项目不符合GB2762-2012《食品安全国家标准食品中污染物限量》标准要求，检验结论为不合格（报告编号：SY20151014-1246）。2015年10月30日，被告将上述检验结果送达原告，原告对此未提出异议。2015年11月2日，被告予以立案调查并查明，原告共生产加工该批次油粘米（大米）300公斤，除去抽检样品2公斤，剩余大米已经全部销售完毕，销售价格是5元／公斤。原告生产该批次不合格大米综合成本为4.9元／公斤。执法人员抽检的2公斤样品按5元／公斤付给购买样品费，该批次不合格油粘米（大米）货值1500元，原告销售该批次不合格大米获利30元。被告贺州市食品药品监督管理局于2016年1月20日向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。2016年1月25日，原告向被告贺州市食品药品监督管理局提出陈述申辩。经办案机构集体合议决定，对原告提出的陈述申辩不予采纳，维持拟处罚意见。原告生产经营重金属含量超过食品安全标准限量的油粘米（大米）的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项的规定，鉴于原告积极配合调查，查找原因并纠正违法行为，具有《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定，决定：1、没收违法所得30元；2、处50000元罚款。以上罚没款合计50030元。同时，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告改正上述违法行为。并告知原告如对该处罚决定不服的，可在收到该决定书之日起六十日内向广西壮族自治区食品药品监督管理局或贺州市人民政府申请行政复议，或者六个月内向人民法院提起行政诉讼。被告贺州市食品药品监督管理局于2016年6月6日向本院提交答辩状及作出被诉行政行为的证据、依据：1、《广西壮族自治区食品药品监督管理局办公室关于开展2015年10-12月全区食品生产监督抽检工作的通知》（桂食药办食生函（2015）25号）一份，证实贺州市食品药品监督管理局根据上级通知精神开展粮食加工品（大米等）检查工作的事实。2、平桂管理区获证企业食品企业名单一份，证实原告刘裕桂经营的鹅塘禾丰大米加工厂是上述文件规定的抽检对象之一的事实。3、2015年10月13日现场检查笔录；4、抽样检验抽样单；5、收据各一份，证据3至证据5共同证实被告依法对原告出售的禾丰油粘米（大米）进行抽样，共取样品2公斤，并支付样品购买费用10元的事实。6、《检验报告》；7、《检验结果告知书》；8、2015年10月30日《现场检查笔录》；9、《责令整改通知书》；10、送达回执各一份，证据6至证据10共同证实原告生产加工的油粘米（大米）中镉的含量不符合GB2762-2012《食品安全国家标准食品中污染物限量》的标准要求，该批次大米属于不合格食品，为此，被告向原告发出《责令整改通知书》，要求原告进行整改，并告知其相关权利义务的事实。11、《立案审批表》一份，证实被告予以立案的事实。12、询问调查笔录；13、《营业执照》；14、刘裕桂身份证复印件；15、《全国工业产品生产许可证》；16、《食品生产许可证》；17、《关于大米有镉调查报告》；18、《一个米厂负责人的心声》；19、《采购清单》各一份，证据12至证据19共同证实被告立案后向原告了解生产情况，原告提交了其拥有生产大米的资质等材料的事实。20、延期办结审批表一份，证实由于案件复杂，被告依法延长办案期限30日的事实。21、《行政处罚事先告知书》；22、《听证告知书》；23、照片四张，证据21至证据23共同证实被告依法向原告送达行政处罚事先告知书和听证告知书，但原告拒绝签收，因此被告采取留置送达的事实。24、申辩书一份，证实原告向被告提出申辩的事实。25、《行政处罚决定书》；26、送达回执各一份，共同证实被告依法作出行政处罚并送达给原告的事实。27、《行政复议决定书》一份，证实本案经过行政复议的事实。28、《行政执法委托协议书》一份，证实贺州市食品药品监督管理局委托贺州市平桂管理区食品药品监督管理局进行食品安全监管的事实。29、《行政处罚决定书》两份，证实原告在2014年度生产加工的大米因镉超标受过两次行政处罚的事实。被告贺州市人民政府于2016年5月4日对原告与被告贺州市食品药品监督管理局之间的食品管理行政处罚纠纷，作出贺政复决（2016）9号《行政复议决定书》，维持原行政处罚决定。
被告贺州市人民政府于2016年6月7日向本院提交答辨状及作出复议决定的证据、依据：1、《中华人民共和国行政复议法》，证实被告具有作出行政复议决定的职权及法律依据。2、《行政复议决定书》（贺政复决（2016）9号）一份，证实复议机关依法作出复议决定的事实。3、《行政复议申请书》、（贺平）食药监食罚（2016）1号《行政处罚决定书》、身份证明、营业执照各一份，证实原告提出复议申请的事实。4、《受理通知书》、《提出答复通知书》和送达回证，证实复议程序合法的事实。5、《行政复议答复书》及证据材料，证实贺州市食品药品监督管理局在法定期限内提交了书面答复及作出该行政处罚决定的有关证据和依据的事实。
原告刘裕桂诉称，首先，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定，本案中镉超标的大米属于食用农产品，质量安全管理应适用《中华人民共和国农产品质量安全法》的相关规定，被告贺州市食品药品监督管理局对原告作出的行政处罚属于适用法律错误；其次，关于食品生产的概念，根据《中华人民共和国食品安全法》释义：食品生产包括食品生产和加工，是指把食品原料通过生产加工程序，形成一种新形式的可直接食用的产品。而原告将稻谷去壳碾成大米，未改变大米原来的形式，也未成为可食用的产品，不属于食品生产，被告认定原告是食品生产者或食品生产企业进行食品生产经营是错误的；最后，原告销售大米属于食用农产品销售，已履行依法对采购的稻谷名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容进行记录的义务，原告在主观上没有过错。综上，被告贺州市食品药品监督管理局对原告作出的（贺平）食药监食罚（2016）1号《行政处罚决定书》错误，请求人民法院依法予以撤销。
原告向本院提供的证据有：1、贺州市质量检验所对镉的检验报告，证实原告从鹅塘镇各农户采购的稻谷含镉量已部分超标，不是原告生产加工、包装或运输造成的事实。2、采购清单，证实原告加工稻谷的原料来源、收购区域都是在鹅塘镇的事实。3、贺平鹅政报（2016）29号《贺州市平桂管理区鹅塘镇人民政府关于解决鹅塘大米含镉量超标问题的请示》文件、《关于请求帮助解决鹅塘大米含镉量超标问题的请示》、贺州市平桂管理区食品药品监督管理局印发的《关于解决鹅塘大米含镉量超标问题的解决方案》，证实镉超标在大米原料中已经存在，政府应从源头解决问题，而不应在加工环节进行处罚的事实。
被告贺州市食品药品监督管理局辩称，首先，食品生产者在生产过程应当对原料采购、原料检验等原料控制及半成品检验、成品出厂检验等检验控制，在采购使用食品原料及销售成品前履行检验的义务，保证所生产的食品符合食品安全标准。如果原告能够严格履行生产者的责任和义务，对产品原料及成品严格把关，其加工生产的大米不合格的情况是可以避免的。其次，被告在处罚过程中，已经考虑到原告积极配合调查、主动查找原因等情况，经过集体讨论决定，对原告的违法行为作从轻处罚，但原告的违法情形不具备减轻处罚的条件。再次，原告已经不是第一次因为加工生产的大米镉含量超标而被处罚，更应做好原材料的进货查验工作及产品在销售前的检验工作，确保产出的食品符合食品安全标准，不能因为没有办法知道大米中重金属含量超标及检验成本问题而忽略对该项目的检验。最后，被告在原告的成品库中对原告待销售的成品油粘米（大米）进行监督抽检，而不是对食品原料的抽检，原告的违法行为是生产了不符合食品安全标准的食品。因此，原告认为应该依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项进行处罚是错误的。综上，被告作出的（贺平）食药监食罚（2016）1号行政处罚决定是正确的，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告贺州市人民政府辩称，首先，原告起诉要求撤销贺州市食品药品监督管理局作出的（贺平）食药监食罚（2016）1号行政处罚决定和减少罚款数额的理由不成立。原告生产经营重金属含量超过食品安全标准限量食品的行为，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项的规定，复议机关维持处罚决定的行政复议决定是正确的。其次，复议机关对被告贺州市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定的合法性、合理性进行了审查，依据《中华人民共和国行政复议法》有关规定作出的贺政复决（2016）9号行政复议决定正确。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对被告贺州市食品药品监督管理局提供的证据，被告贺州市人民政府无异议，原告对证据1至证据24、证据26、证据28无异议，对证据25、证据27、证据29有异议，认为被告的行政处罚错误，复议机关予以维持亦是错误的。本院认为，对上述各方均无异议的证据，本院予以认定；证据25、证据27系本案审查的对象；证据29与本案无关，本院不予以认定。
对被告贺州市人民政府提供的证据，被告贺州市食品药品监督管理局无异议，原告对证据1、证据3至证据5无异议，对各方无异议的证据，本院予以认定。原告对证据2有异议，本院认为，该证据作为复议机关作出的复议决定书，系本案审查的对象。
对原告提供的证据1至证据3，两被告均认为与本案无关联性。本院认为，上述证据不能否定原告加工生产的涉案批次大米镉超标的事实，本院不予认定。
经审理查明，2015年10月13日，贺州市平桂管理区食品药品监督管理局受被告贺州市食品药品监督管理局委托，在平桂管理区范围内开展2015年度食品安全专项抽检活动中，对原告刘裕桂经营的平桂管理区鹅塘禾丰大米加工厂2015年10月11日生产批次的300公斤油粘米进行了抽样送检。2015年10月24日，经广西壮族自治区粮油质量检验站检验，作出编号为SY20151014-1246号《检验报告》，检验意见为：镉项目不符合GB2762-2012《食品安全国家标准食物中污染物限量》标准要求，检验结论为不合格。2015年10月30日，被告贺州市食品药品监督管理局将《检验报告》送达给原告后，对原告加工厂的成品库进行现场检查，发现该生产批次除2公斤抽样样品用于检验外，其余的298公斤油粘米已经销售完毕，同时还下达《责令改正通知书》，要求原告采取查明不合格产品产生的原因，对已出厂、销售的不合格食品依法召回等整改措施。2015年11月2日，被告进一步调查取证后正式立案，查明该生产批次油粘米货值1500元，销售获利30元。2015年12月28日，被告贺州市食品药品监督管理局因案情复杂，调查取证过程仍需要一定时间为由，延长一个月的办案期限。2016年1月20日，被告贺州市食品药品监督管理局向原告发出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，向原告告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求举行听证的权利等，并于2016年1月27日向原告作出（贺平）食药监食罚（2016）1号《行政处罚决定书》，决定：没收违法所得30元，并处50000元罚款。原告不服，向贺州市人民政府申请行政复议。2016年5月4日，贺州市人民政府作出贺政复决（2016）9号《行政复议决定书》，维持原行政处罚决定。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告作为依法取得食品生产加工的企业，加工生产油粘米的行为，属于《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款第（一）项的食品生产、加工行为，相关食品安全管理应适用本法之规定。原告在加工生产过程中，未履行食品检验义务，致使加工生产的油粘米镉含量超标，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项之规定；被告贺州市食品药品监督管理局收到《检验报告》后，对原告的违法行为进行立案调查，并在处罚前向原告发出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，履行了向原告告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求举行听证的权利等义务，行政处罚程序合法。故其依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项之规定，作出的（贺平）食药监食罚（2016）1号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，本院依法应予以维护。被告贺州市人民政府作出贺政复决（2016）9号《行政复议决定书》并无不当，本院依法亦予以维护。至于原告的诉请主张，理据不充分，本院不予支持，并依法予以驳回。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘裕桂的诉讼请求。
本案受理费50元（原告已预交），由原告刘裕桂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区贺州市中级人民法院。
审 判 长 黎志勇
审 判 员 何学文
人民陪审员 唐小红
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 蒋 琳