吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）吉行终字第21号
上诉人（一审原告）吉林高新区新北街道办事处大红土村村民委员会。
负责人刘英，代主任。
委托代理人赵振铎，男，汉族，1950年1月19日生，。
委托代理人常志宏，吉林巡达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）吉林市人民政府。
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人翟相昱，吉林市国土资源局工作人员。
委托代理人修保，吉林保民律师事务所主任。
第三人吉林炭素厂附属企业总公司。
法定代表人王有安，总经理。
委托代理人秦艳洪，该公司工会主席。
委托代理人杨莉莎，北京盈科律师事务所律师。
吉林高新区新北街道办事处大红土村村民委员会（原大红土生产大队，以下统称为大红土村）诉吉林市人民政府（以下简称吉林市政府）土地权属争议行政处理决定一案，吉林市中级人民法院于2014年5月27日作出（2014）吉中行初字第11号行政判决，大红土村不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对该案进行了公开审理。上诉人大红土村的委托代理人赵振铎、常志宏，被上诉人吉林市政府的委托代理人翟相昱、修保，第三人吉林炭素厂附属企业总公司（以下简称吉林炭素厂附属公司）的委托代理人秦艳洪、杨莉莎到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院认定以下主要事实：1971年2月，为落实工厂建设农副业基地的国家政策，二○一厂（吉林炭素厂前身）与大红土村协商，大红土村同意将西大沟山荒地拨给二○一厂使用。同年4月，村厂双方共同向公社、郊区、吉林市革委会报告并获批。1977年9月，村厂双方签订《转让土地所有权协议书》，大红土村同意将水、旱田总计80垧拨给吉林炭素厂，土地所有权和使用权归工厂。1980年1月7日，村厂双方签订《转让土地使用权协议书》，大红土村同意将工厂1971年以后开垦的1065亩土地使用权长期交给工厂。1980年6月5日，吉林省人民政府（以下简称省政府）作出《使用土地批准书》。1983年3月10日，村厂双方签订《关于孤店子公社大红土大队要求提前终止土地合同的协议书》，明确工厂对1065亩土地具有长期使用权，但不得转让。1985年11月19日，村厂双方签订《关于吉林炭素厂劳动服务公司有偿征用孤店子镇大红土村土地的协议书》。同年12月9日，吉林市郊区人民政府作出第58号《使用土地批准书》，同意补办185亩征地手续，其他按协议执行。1995年春季，因大红土村民抢种前述部分土地，吉林市船营区土地管理局于1995年4月28日作出土地侵权案件裁决。裁决书记载工厂对该地享有使用权，责令村民停止侵权，退回侵占土地。2012年因城市建设需要征收前述土地，村厂双方发生土地权属争议。吉林炭素厂附属公司申请确认1065亩土地的所有权和使用权，2013年3月15日被告吉林市政府作出《土地权属争议处理决定》。决定的主要内容为：1065亩土地（包含郊区政府批准征用的185亩）为国有土地，使用权归属工厂。大红土村申请复议，2013年9月10日省政府复议决定维持吉林市政府的处理决定。
一审法院认为，村厂双方既签订过土地转移协议，又经过县级以上人民政府批准使用，符合1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》［国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号］第十六条规定的确定争议土地为国有的情形，吉林市政府依据该规定处理本案并无不当。一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告要求撤销处理决定的诉讼请求。
一审原告大红土村向本院上诉，认为原判认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判。上诉的主要理由有：（一）根据土地登记簿记载，除1985年底征用的185亩外，其余880亩土地为集体所有，吉林炭素厂对880亩集体土地只有使用权。（二）集体土地变为国有只能通过国家征收、征用的方式进行，吉林市政府的处理决定不能替代法定的征收、征用程序。
被上诉人吉林市政府、第三人吉林炭素厂附属公司辩称：被诉处理决定及一审判决正确合法，请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人吉林市政府、第三人吉林炭素厂附属公司向本院提供了如下主要证据：（一）村厂双方于1971年2月签订的《协议书》、1977年9月签订的《转让土地所有权协议书》、1980年1月7日签订的《转让土地使用权协议书》、1985年11月19日签订的《关于吉林炭素厂劳动服务公司有偿征用孤店子镇大红土村土地的协议书》。（二）1971年4月11日（71）革发第9号《关于二○一厂在大红土大队西大沟山荒地建立农副业基地报告》（附吉林市革委会意见）、1980年6月5日省政府第163号《使用土地批准书》、1985年12月9日吉林市郊区人民政府第58号《使用土地批准书》。
被上诉人吉林市政府、吉林炭素厂附属公司提供的主要法律依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款，即“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的……”
上诉人大红土村向本院提供了如下主要证据，用以说明双方争议的880亩土地属于集体所有，吉林炭素厂只有集体土地的使用权，且按照约定不得对外转让：（一）1983年3月10日村厂双方签订的《关于孤店子公社大红土大队要求提前终止土地合同的协议书》、1985年11月19日签订的《关于吉林炭素厂劳动服务公司有偿征用孤店子镇大红土村土地的协议书》。（二）1990年12月由吉林市土地行政主管部门制作留存的《地块档案》表27张。
本院经审理查明，1971年2月，吉林炭素厂的前身国营二○一厂与吉林市郊区孤店子乡大红土生产大队签订《协议书》，约定二○一厂使用大红土村集体土地44垧用作工厂的农副业基地，土地所有权归属大红土大队，如需收回土地，应提前一年告知工厂。1971年4月乡、区、吉林市革委会在书面报告上先后签署了同意意见。1971年协议签订之后，吉林炭素厂在44垧土地基础上拓荒，并在该地块偏北方位利用约185亩地方陆续建成炭素分厂、鱼池、职工宿舍等建筑工程。对该基地的管理，由吉林炭素厂劳动服务公司（吉林炭素厂附属企业总公司的前身）具体负责。
1975年，吉林炭素厂与大红土村签订《借用土地协议》。
1977年9月，双方签订《转让土地所有权协议书》，约定大红土村向炭素厂转让80垧土地的所有权和使用权。
1979年12月，经实测确认工厂陆续使用、开垦土地面积为1065亩。1980年1月7日，村厂双方签订《转让土地使用权协议书》，约定炭素厂拥有1065亩土地的长期使用权，但不得转让。1980年6月5日省政府作出第163号《使用土地批准书》。该批准书上写明：“同意吉林炭素厂补办从1971年以来陆续在郊区孤店子公社大红土大队荒地上开垦的1065市亩耕地的使用手续，将来土地规划连片时，要服从整体规划，进行合理调剂。”
1983年3月10日村厂双方签订了《关于孤店子公社大红土大队要求提前终止土地合同的协议书》，除约定收回、续用、调串部分土地（与争议土地无关）之外，该协议重申炭素厂对1065亩土地具有长期使用权，但不得转让。
1984年至1985年间，国家以及省有关部门要求清查整顿非农建设占用农村土地现象，要求长期占地的单位补办征地手续。为此，村厂双方于1985年11月19日签订《吉林炭素厂劳动服务公司有偿征用孤店子镇大红土村土地的协议书》，约定吉林炭素厂向大红土村支付征地费12万元，补办炭素分厂、鱼池、职工宿舍等占用185亩土地的征用手续。1985年12月9日吉林市郊区人民政府作出第58号《使用土地批准书》。该批准书上写明：“经省农牧厅批复，同意吉林炭素厂建综合厂补办占用孤店子镇大红土村旱田35市亩、荒地150市亩，其他按协议执行。”
1990年12月该块土地建立土地登记簿，1985年12月9日经批准征用的185亩土地登记在其中一张《地块档案》表中（面积为183.01亩，与185亩稍有误差；地权记载为国有，使用土地单位为松江炭素厂分厂）；另外26张《地块档案》表将未征用的880亩土地登记在簿（地权记载为集体，使用土地单位为大红土村）。
2012年，经吉林市、高新区有关部门同意，一企业占用880亩土地中约一半建设厂房，由此再次引发村厂之间关于880亩土地所有权归属、占用土地费用分配等问题的争议。
2013年3月15日，经工厂申请，吉林市政府作出本案被诉《土地权属争议处理决定》，该决定书的主要内容为：村厂双方在1962年至1982年间签订过协议，且在1980年省政府曾经作出《使用土地批准书》，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，确定争议土地为国家所有。
大红土村于2013年11月提起行政诉讼（诉前经过复议程序），一审判决驳回原告诉讼请求后，大红土村上诉至本院。
二审期间，就占地费用分配问题，本院做了大量调解工作。因各方所提分配意见无法取得一致，导致调解未果。
本院认为：（一）大红土村对1985年12月经吉林市郊区人民政府批准征用185亩，之后将该征用部分登记为国有土地一事没有异议。村厂双方争议的土地面积应是880亩而不是1065亩，吉林市政府及原审判决关于争议土地面积为1065亩的事实认定存在错误。（二）在土地登记簿记载880亩地权为集体的前提下，欲从事非农建设，应当先办理土地征用、征收审批，尔后对集体土地的所有权人和集体土地的使用权人分别进行安置补偿。被告吉林市政府以确权方式处理本案争议，在行政程序方面存在不当之处。（三）根据村厂双方所签协议、行政裁决等多份证据，应当认定第三人吉林炭素厂附属公司对争议的880亩集体土地具有长期使用权。（四）被告吉林市政府引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款对本案争议进行处理，在法律适用方面不够全面。（五）一审判决认定事实不清，依法应当改判。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项，第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销吉林市中级人民法院（2014）吉中行初字第11号行政判决；
二、撤销吉林市人民政府《土地权属争议处理决定》；
三、该土地纠纷由吉林市人民政府协调妥善处理。
案件受理费由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈海蛟
代理审判员 郭 巍
代理审判员 王翼博
二〇一五年十月九日
书 记 员 寻 锴