福建省厦门市集美区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）集行初字第7号
原告林清兰，女，汉族，1962年8月22日出生。
委托代理人连有，北京圣运律师事务所律师，一般授权。
委托代理人马建波，北京圣运律师事务所实习律师，一般授权。
被告厦门市集美区城市管理行政执法局，住所地福建省厦门市集美区杏林街道建南路6号之一。
法定负责人吴伯荣，该局局长。
委托代理人张靖，福建天翼律师事务所律师。
委托代理人黄捷，福建天翼律师事务所律师。
原告林清兰不服被告厦门市集美区城市管理行政执法局（以下简称集美区行政执法局）土地管理行政处罚一案，于2015年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，并依法组成合议庭，于2015年6月8日公开开庭审理了本案。原告林清兰及其委托代理人连有、马建波、被告委托代理人张靖、黄捷到庭参加诉讼。
被告集美区行政执法局于2014年11月27日作出厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》，查明2011年林清兰未经批准，擅自在侨英街道孙厝社区乐安西里71号进行建设，一层铁皮结构，占地面积159.3平方米，建筑面积159.3平方米。其认为林清兰的行为属非法占地性质，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，责令林清兰自收到拆除决定书后，退还非法占用的土地159.3平方米，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状。并告知林清兰如不服本决定，可以申请行政复议或提起行政诉讼，逾期不申请行政复议或不提起行政诉讼又不主动履行该决定的，其将依法向人民法院申请强制执行，费用由当事人承担。
被告集美区行政执法局为支持其行政行为，提供如下证据材料：1、原告基本信息；2、确认函（编号：3005380）；3、集美第一国土确认2014字第0825001号《用地情况确认书》；4、询问通知书（NO.3005914）、送达回证、照片；5、现场勘验笔录；6、照片；7、询问笔录、授权书；8、立案登记表；9、厦集城执土拆告字（2014）172号《告知书》及送达回证、EMS快递单；10、厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》及送达回证、照片、EMS快递单；11、流动人口信息表、居住人员信息表、租赁合同、证明。
被告集美区行政执法局还提供了《中华人民共和国土地管理法》、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》作为其作出被诉行政行为的法律依据。
原告林清兰诉称，其系厦门市集美区侨英街道孙厝社区居民。被告集美区行政执法局于2014年11月27日以原告未经批准，擅自在侨英街道孙厝社区乐安西里71号进行建设，占地159.3㎡为由，作出上述拆除决定书，责令原告退还非法占用的土地，并拆除地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状。原告不服上述拆除决定，于2015年2月2日向厦门市人民政府申请行政复议，后厦门市人民政府于2015年3月6日作出厦府行复（2015）11号行政复议决定书，维持被告的拆除决定，并于2015年3月14日送达给原告。原告对上述行政复议决定不服，请求判令撤销被告厦门市集美区城市管理行政执法局厦集城执土拆字（2014）172号拆除决定书。
本案审理过程中，原告以本院已受理其不服本案被告厦集城执土拆告字（2014）172号《告知书》，应先对《告知书》的合法性进行审查为由，向本院提出中止审理申请。
原告林清兰为支持其主张，提供如下证据材料：1、身份证复印件；2、火车票两张，用以证明被告没有向原告依法送达法律文书，原告从未收到法律文书，被告程序不合法；3、信访事项处理答复意见书；4、照片；5、集信领访告（2014）92号信访事项程序性受理告知书；6、申请书及EMS回单。
被告集美区行政执法局辩称，其于2014年11月27日作出的厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。第一、事实方面，被告所属的侨英中队在巡查中发现原告林清兰未经批准在集美区侨英街道孙厝社区乐安西里71号建有一面积为159.3平方米的铁皮屋。经向厦门市集美区第一国土资源管理所发函确认原告林清兰无合法用地审批手续，被告向原告林清兰送达告知书，告知拟对其作出行政处罚决定。原告林清兰在规定期限内未向被告陈述、申辩，也未要求听证，故被告对其作出正式拆除决定，责令其退还非法占用的土地并自行拆除在非法占用的土地上的建筑物。第二、法律方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，结合林清兰的非法占地行为，可确认其已违反法律规定。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项规定作出拆除决定书，适用法律正确。第三、程序方面，2014年8月22日，被告依法向原告林清兰留置送达《询问通知书》，并对原告林清兰违法占地进行现场勘验并拍照存证。2014年8月25日，被告所属的侨英执法中队向厦门市集美第一国土资源管理所发出《确认函》，请求确认，对原告林清兰在集美区侨英街道孙厝社区乐安西里71号进行建设用地的合法性予以确认。2014年8月25日，厦门市集美第一国土资源管理所复函集美第一国土所确认2014字第0825001号《用地情况确认书》，确认”林清兰已建设完成的店面（历史遗留），用地面积159.3平方米，现状为一层铁皮封顶，土地性质为杂地，当事人无法提供合法用地审批手续，该宗地属于非法占地行为。“2014年8月25日，被告向集美区侨英街道土地巡查员陈艺良、陈国荣调查询问并制作询问笔录，证实原告林清兰非法占地情况。2014年8月28日，被告以原告非法占地违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，对其立案处理。2014年11月17日，被告作出厦集城执土拆告字（2014）172号《告知书》，告知林清兰拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知林清兰依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，该《告知书》于2014年11月20日送达原告。原告林清兰在期限内未向被告陈述、申辩，也未要求听证。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
本案审理过程中，原告向本院提出申请证人陈国荣、陈艺良出庭作证。本院依法向该两名证人送达了出庭通知书，并制作了询问笔录各一份。庭审时，两名证人均未到庭，上述询问笔录已在庭审中经双方当事人质证，本院予以确认。
经审理查明，1、2014年8月25日，被告集美区行政执法局下属的集美执法中队向厦门市集美第一国土资源管理所发出《确认函》（编号：3005380），说明2014年8月22日，集美执法中队发现林清兰在乐安西里71号进行建设，占地面积159.3平方米，现状为一层铁皮封顶，用途为店面，座落：东至自己房屋，西至水泥道路，南至村道水泥路，北至乐安西里69号，并要求对该建设用地的合法性予以确认。2、2014年8月25日，厦门市集美第一国土资源管理所作出集美第一国土所确认2014字第0825001号《用地情况确认书》，确认林清兰已建设完成的店面（历史遗留），用地面积159.3平方米，现状为一层铁皮封顶，土地性质为杂地，当事人无法提供合法的用地审批材料，在该宗地上属于非法占地建设行为。3、2014年11月17日，被告作出厦集城执土拆告字（2014）172号《告知书》，告知的内容为：拟对林清兰作出责令其收到拆除决定书后退还非法占用的土地159.3平方米，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚决定的事实、理由及依据，以及林清兰依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2014年11月18日，被告下属侨英执法中队通过邮政快递EMS邮寄送达该告知书，邮寄地址为集美区乐安西里71号，收件人为林清兰，该邮件的实际签收人为陈绍群。4、陈绍群在厦门市公安局侨英派出所登记的居住人员信息中户籍所在地址为重庆市荣昌县广顺高瓷村9组31号，暂住地址为福建省厦门市集美区乐安西里126号。5、2014年11月27日，被告作出厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》，责令林清兰自收到拆除决定书后，退还非法占用的土地159.3平方米，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状。6、被告作出该《拆除决定书》时，林清兰涉案的该铁皮搭盖房屋已经建成。6、原告不服被告作出的前述《拆除决定书》，向厦门市人民政府申请行政复议，复议机关于2015年3月6日作出厦府行复（2015）11号《行政复议决定书》，维持被告作出的厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》。
以上事实有原、被告双方提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实、确认。
本院认为，被告作出的厦集城执土拆告字（2014）172号《告知书》所指向的告知行为是厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》所指向的行政行为的中间程序，本案对《拆除决定书》的审查已包含对告知行为这一行政程序合法性的审查，本案不属于应当中止诉讼的情形。
本案争议的焦点在于：1、被告作出拆除决定的程序是否合法；2、本案拆除决定指向的涉案铁皮搭盖房屋是否属于违法建设，被诉拆除决定涉及的事实认定是否清楚、正确，法律适用是否正确。
一、关于被告作出拆除决定的程序是否合法问题。
原告林清兰认为，被告作出拆除决定的执法程序违法。第一，被告从未向原告送达过厦集城执土拆告字（2014）172号《告知书》，被告提交的证据EMS邮寄单上的签收人也并非行政相对人。原告于2014年11月16日乘坐火车前往北京，至2014年12月15日才返回厦门，期间原告在北京住院治疗，并没有收到《告知书》，也没有打电话叫别人帮原告代收。第二，被告制作的现场勘验笔录当事人处为空白，没有当事人签名。依照法律规定，进行现场勘验的时候应当通知当事人到场，但没有任何证据证明被告通知过当事人，勘验的面积与事实不符。第三，被告称厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》属于留置送达不能成立，被告只是张贴在墙上，不符合民事诉讼法第八十六条的规定，不属于留置送达。且张贴的地址应该是原告的实际居住地，才能达到送达的效果，但被告张贴文书的地方不是原告的房屋，而是原告公公的房屋。被告向原告送达该《拆除决定书》的日期为12月4日，但此期间原告不在厦门，被告没有经过调查核实，任意张贴，不能视为送达。
被告集美区行政执法局认为，其作出的拆除决定程序合法。第一，被告下属的侨英执法中队送达《告知书》前已电话联系过原告林清兰，其称没空领取且要求邮寄至家里。侨英中队前往集美区乐安西里71号房屋送达《告知书》时无法找到原告，故采取邮寄方式送达，该快递由陈绍群签收。陈绍群为原告的租客，其既签收侨英中队寄出的执法文书，理应认识原告且清楚快递内含文件的重要性并予以转交。故原告林清兰称其并未收到《告知书》不符合生活习惯。第二，被告进行现场勘验时，因为原告不在现场，所以被告才请土地巡查员进行见证，勘验过程符合法定程序。第三，留置送达的方式很多，张贴在墙上并未违反《民事诉讼法》关于送达的相关规定。
本院认为，首先，被告在本案中依据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，行使“土地管理方面法律、法规、规章规定的对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施的行政处罚权”，故被告作出的《拆除决定书》属于行政处罚行为，应当符合《中华人民共和国行政处罚法》对相关执法程序的规定。其次，被告作出的厦集城执土拆告字（2014）172号《告知书》邮寄送达过程中，虽然邮寄单上收件人为林清兰，收件地址为集美区乐安西里71号，但实际签收人为陈绍群而并非原告本人。陈绍群在公安机关登记的人口信息中户籍信息、暂住地址等与原告均不相同，不能证明其系原告的同住成年家属，被告《告知书》的送达程序不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定的相关要求。被告亦不能证明陈绍群已将《告知书》转交给原告，故不能推断原告对此知情。因此，原告主张的被告作出的《告知书》送达程序不合法之意见，理由充分，本院予以采纳。再次，原告涉案的铁皮搭盖房屋占地面积达159.3平方米，且已建成，涉及当事人的重大财产利益，被告作出拆除决定的行政行为对当事人的上述权益可能产生影响。但被告无法提供证据证明其在作出该行政行为之前已依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定履行相关的告知义务，未保障相对人陈述和申辩权利的行使。因此，被告作出被诉拆除决定程序违法。
二、关于涉案铁皮搭盖房屋是否属于违法建设，被诉拆除决定涉及的事实认定和法律适用方面的问题。
本院认为，对于本案拆除决定指向的涉案铁皮搭盖房屋是否属于违法建设，被诉拆除决定涉及的事实认定是否清楚、正确，法律适用是否正确方面，因被告作出的拆除决定程序违法，应予撤销，故本院对此已无分析、认定之必要。
综上，本院认为，城市管理行政执法部门具有依照法律、法规之授权严格执法，查处违法建设、非法占地案件的职权，在履行法定职责过程中，应遵照法律、法规的相关程序性规定，保障行政相对人的正当合法权益。本案中，被告集美区行政执法局作出被诉拆除决定，未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行相关的告知义务，未保障原告陈述和申辩权利的行使，程序违法。故原告提出的被告作出厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》的行政行为违反法定程序应予撤销之主张，具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，判决如下：
撤销被告厦门市集美区城市管理行政执法局作出的厦集城执土拆字（2014）172号《拆除决定书》。
本案案件受理费人民币50元由被告厦门市集美区城市管理行政执法局负担。
审 判 长 丁耀霜
代理审判员 徐栖桐
人民陪审员 翁潞梅
二〇一五年六月二十六日
书 记 员 杨超岚
代书 记员 陈荣强
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》
第五条城市管理行政执法部门行使下列职权：
……
（三）土地管理方面法律、法规、规章规定的对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施的行政处罚权；
……
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第八十五条送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。
受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。