成都市武侯区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）武侯民初字第9325号
原告四川德宝丽房地产开发有限公司。住所地：成都市武侯区棕南小区***幢***号。
法定代表人辛永伟，总经理。
委托代理人廖敏，四川蜀天律师事务所律师。
被告西昌华财公司。住所地：凉山彝族自治州西昌市新村。
法定代表人刘忠，经理。
委托代理人黎昕，四川西川律师事务所律师。
原告四川德宝丽房地产开发有限公司(以下简称德宝丽房产公司)与被告西昌华财公司定金合同纠纷一案，本院于2015年10月13日受理后，依法适用简�程序于2015年12月21日公开开庭进行了审理。因案情需要，本案依法转为普通程序，并依法组成合议庭，于2016年3月16日对本案公开开庭进行了审理。原告德宝丽房产公司的委托代理人廖敏，被告西昌华财公司法定代表人刘忠及其委托代理人黎昕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告德宝丽房产公司诉称，被告为盘活资产，于2011年3月28日与原告签订《合作协议》1份，约定双方共同对被告所有的位于西昌市西郊乡海滨村八组3858平方米的国有土地使用权［西市国用(01)字第****号］实施开发，其中原告负责开发资金，被告负责于《合作协议》签订后180日内取得主管机关对本合同约定的合作事项的批准或完成改制。合同签订次日，原告按约向被告支付了定金230万元，前述款项已由被告用于清偿其相关债务，但被告并未按约定时间取得主管机关对本合同约定的合�事项的批准或完成改制。2013年9月16日，双方签订《补充协议》1份，原告同意被告在补充协议签订后6个月内取得其主管机关对该协议约定的合作事项的批准或完成改制，逾期则视为被告违约，被告应按该协议约定向原告双倍返还定金。但时至今日，被告一直未能取得主管机关对协议约定合作事项的批准或完成改制。故，原告诉请判令被告双倍返还原告定金460万元。
被告西昌华财公司辩称，合作事项应当经主管部门批准方才生效，因未批准则合作协议及补充协议未生效。约定完成改制后将土地转让给原告，属违法而无效。被告不能取得主管部门的批准或完成改制，逾期则属违约的约定无效。联合开发协议不适用定金罚则，因此定金条款无效。凉山州政府已经将被告的处置方式确定为资产并购方式，主管部门已不可能对合作协议合作事项进行批准或改制，这�被告所不能左右和控制的，对此原告知情并接受。因此，请求驳回原告双倍返还定金的诉讼请求。
经审理查明，被告系全民所有制经济性质的企业法人，隶属于凉山州财政局，其资金系财政投入。
2011年3月28日，原告与被告签订《合作协议》，约定：双方共同对被告所有的位于西昌市西郊乡海滨村八组3858平方米的国有土地使用权［西市国用(01)字第****号，使用权类型为出让，用途为商业服务业，以下简称目标土地］进行合作开发，修建商业服务业态房屋，总建设规模预计为3000平方米；出资方式为，被告以目标土地(估价600万元，以评估报告为准)作为修建商业服务业态房屋的出资，原告暂定出资1200万元，以原告全部建设费用以及其他投入的资金作为出资，最终以审计结果为准；双方根据出资比例对目标房屋进行分配;被告应在本协议签订后180日内�得主管机关对本合同约定合作事项的批准或完成改制，逾期则视为被告违约，被告除按本协议约定向原告承担违约责任外，原告提供给被告的资金含定金，被告还应按国家法律认可的最高利息支付给原告或算做原告投资款；若被告完成改制的，被告应按以合同前述评估金额将本协议项下土地转让给原告；被告应在2011年4月15日前，负责目标土地里包括清退承租人在内的全部清场工作，并将土地以及地上建筑物交予原告，被告保证对目标土地拥有全部物权，如目标土地未达成开发条件，则目标土地因租赁或经营取得的收益由双方共同所有；双方应在2011年4月15日办理相关交接手续，被告应将其公章、国有土地使用权证交与原告共同管理；除不可抗力外，其他非原告原因导致本协议不能履行的，被告应向原告承担违约责任；本协议签订后之次日，原告向甲方支付定金230万元，在双方对房屋进行分配时，该定金转为原告出资，与其他出资共同作为原告分配房屋的依据，被告收到该定金后应仅用于偿还其在附件中所列债务；无论任何原因，如被告未按照约定提供目标土地或土地本身有任何障碍导致双方无法合作开发的，被告需双倍返还定金；被告主管部门的决定不能作为履行本合同的不可抗力等。
上述协议签订后，原告于2011年3月29日向被告转款230万元，转款凭证上注明为“工程款”。
2013年9月16日，原告与被告签订《补充协议》，约定：因被告未能按照《合作协议》约定及时全面履行义务，被告需双倍返还原告所支付的定金；将《合作协议》第五条第一款修改为被告应在本补充协议签订后6个月内取得其主管机关对《合作协议》约定的合作事项的批准或完成改制，逾期则视为违约，被告除按《合作协议》约定向原告双倍返还定金外，原告提供给被告的资金含定金，被告还应按国家法律认可的最高利息支付给原告或算做原告投资款等。
庭审中，被告提交了《凉山州人民政府常务会议纪要(25)》（2014年5月19日）、《凉山州财政局会议纪要》(2014年6月16日)、《备忘录》、2012年7月28日请示报告、2012年10月31日请示报告、《评估报告》等证据材料，证明被告的处置方式变更为资产并购方式，证明《合作协议》期间被告在积极作为，证明原告知晓被告资产处置方式的变化。原告质证反驳认为，被告不能证明其取得了批准文件，对合作事项也没有得到答复，《备忘录》等证据的真实性、合法性、关联性持有异议，被告至今未取得批准文件以示合作。
另查明，1、案涉合作协议约定的合作事项至今未取得被告主管机关的批准，被告也未完成企业改制。2、被告上级主管机关�山州财政局证明原被告合作事项未经其批准，且被告经凉山州政府同意以资产并购方式解决被告遗留问题。
上述事实，有《合作协议》、《补充协议》、转款凭证、《评估报告》及当事人的庭审陈述笔录等证据收集在案予以证实。
本院认为，根据合作协议及补充协议，双方当事人约定的合作事项系对被告拥有的目标土地进行房地产开发，被告以目标土地作价出资，原告以全部建设费用作为出资，双方按照出资比例分配合作开发的目标房屋。从双方合作的意思表示来看，其核心就是由原告提供建设资金对被告提供的目标土地共同进行房地产开发。基于被告系全民所有制经济性质的企业法人，其拥有的目标土地属于国有资产性质，由于合作项目的实质是针对国有资产属性的土地进行开发，双方按照出资比例分配开发房产，其合作行为的结果必然涉�国有资产的处置问题，因此对于此类涉及国有资产项目的合作开发应当报经国有资产主管部门的审批同意。对此合作开发中存在的影响合同履行的问题，双方当事人在签约之时是清楚明知的，合作协议关于被告应在本协议签订后180日内取得主管机关对本合同约定合作事项的批准或完成改制的约定，足以证明双方当事人清楚明白合作开发项目必须经过被告主管部门的审批程序。因此，合作开发项目必须经过被告主管部门的审批同意是合作协议得以顺利履行的前置条件。而就本案而言，虽然合作协议及补充协议签订之后被告向其主管部门就合同约定合作事项进行了报批，但是约定合作事项至今未获得主管部门批准同意的事实客观存在，且合作开发项目所在地政府确定以资产并购方式解决被告遗留问题，因此双方当事人协议约定合作开发事项在客观事实上已经不能成就，双方当事人之间的合作协议及补充协议已属不能履行的协议，其合作关系应当予以终止。
本案中，原告诉讼请求被告双倍返还定金，其意为解除合作协议，基于上述，合作开发项目不能获得主管部门批准同意且确定以资产并购方式解决被告遗留问题，被告亦据此认为合作协议已经无法继续履行，应视为双方均同意解除合作协议。合作协议解除后应当根据履行情况和合同性质厘清双方当事人的权利义务，基于原告本案中提出的诉讼请求，如何确定被告应当承担的民事责任成为本案争议的焦点。本院认为，被告在合作协议签订后收取了原告230万元定金，被告理应在解除合作关系后返还给原告。对于原告诉请双倍返还定金的争议，本院认为，虽然合作协议约定被告未能在约定期间内取得主管机关对约定合作事项的批准则视为被告违约，被告应当承担向原告双倍�还定金的违约责任，但是根据上述，双方当事人签订合作协议之时，清楚明白合作开发项目必须经过被告主管部门的报批程序，那么原告与被告对可能存在的合作开发项目不能获得主管部门的审批同意，合作协议可能履行不能的风险，在签订合作协议之时已有相应的认知和预判，显然合作开发项目可能存在的不能获得主管部门审批同意的情形是被告履行行为本身所不能避免并不能克服的外在因素，据此约定由被告承担履行不能的违约责任是不公平的，而该情形在客观上已实际发生，主管部门不予审批同意的事实原因导致合作协议不能履行不可归责于被告一方，其行为本身不构成违约。故，原告主张被告应当按照约定承担违约责任，请求适用定金罚则由被告双倍返还定金的理由不能成立，本院不予支持，但被告应当按照一倍退还原告定金230万元。根据上述，被告与原告同样对合作协议可能履行不能的风险有相应的认知和预判，因此被告在未获得主管部门审批同意的情况下就收取原告定金，且在出现履行不能的情况下至今不及时返还原告定金，其行为实属不妥。被告收取并长期占用原告定金是实际受益，其行为必然给原告造成资金占用利息的损失，对此被告应当承担相应的民事责任，给予原告相应的利息损失补偿，即被告应当在返还原告一倍定金的同时按照银行同期贷款利率，从实际占用之日起支付原告资金占用利息损失。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告西昌华财公司于本判决生效之日起十日内返还原告四川德宝丽房地产开发有限公司定金230万元；
二、被告西昌华财公司于本判决生效之日起十�内支付原告四川德宝丽房地产开发有限公司资金占用利息，利息的计算方法为：以定金230万元为基数，从2011年3月29日始按照中国人民银行公布的人民币同期同档贷款基准利率计算至定金付清之日止；
三、驳回原告四川德宝丽房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费43600元，由原告四川德宝丽房地产开发有限公司负担4360元，被告西昌华财公司负担39240元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 李成春
人民陪审员 刘秀娟
人民陪审员 白玉茹
二〇一六年五月三日
书 记 员 潘姗姗