江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行终字第00133号
上诉人（原审被告）丰县城市管理行政执法局，住所地：丰县人民路。
法定代表人方军，该局局长。
出庭应诉负责人葛训海，该局副局长。
委托代理人徐国庆，该局法制股股长。
委托代理人汪志凌，江苏歌风律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨家森，农民。
委托代理人邸顺红，北京京平律师事务所律师。
委托代理人章赛艳，北京京平律师事务所律师。
上诉人丰县城市管理行政执法局因杨家森诉其规划行政处罚一案，不服沛县人民法院（2014）沛行初字第0037号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年7月9日公开开庭审理了本案。上诉人丰县城市管理行政执法局的负责人葛训海及委托代理人徐国庆、汪志凌，被上诉人杨家森及其委托代理人邸顺红、章赛艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年11月25日，江苏省人民政府法制办公室作出苏府法函（2013）150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》，同意徐州市人民政府可以在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年1月3日，徐州市人民政府作出徐政复（2014）2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，同意丰县在主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年6月25日，丰县机构编制委员会作出丰编（2014）5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》，确定丰县城市管理局行使在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年7月5日，丰县城市管理局收到丰编（2014）5号文件。丰县城市管理局根据上述省、市、县有关批复及文件取得丰县主城区和开发区范围内实施城市管理相对集中行政处罚权的权限。
杨家森系丰县凤城镇齐庄村村民。1998年12月31日，丰县房产管理局为其颁发村镇房屋所有权证，该证记载：房屋所有权人杨家森，房屋座落杨庄西队，所有权性质为私有，房屋状况：主房4间面积65平方米，东屋2间面积28平方米。2001年8月，丰县人民政府为其颁发了NO.013181629号集体土地使用证，该证记载：“土地使用者杨家森，座落：凤城镇齐庄村杨东组，地号9-14-3-280，用途住宅，使用权类型划拨，使用权面积200平方米，实占260.55平方米，超占60.55平方米。”丰县凤城镇位于丰县县城总体规划（2002-2020）范围之内。杨家森于2004年翻建东屋一间，南屋五间。丰县经济开发区社会事业局认为杨家森的建设行为未经规划部门同意，于2014年6月12日移交丰县规划局立案查处。2014年6月14日，丰县规划局经现场检查，认为杨家森未经规划部门同意，擅自建设房屋，形成违法建筑面积349.55平方米。2014年6月16日，丰县规划局根据《徐州市城市规划管理条例》第四十五条规定，决定对杨家森违法建设房屋给予处罚。2014年7月2日，丰县规划局对杨家森告知拟对其作出限期拆除的行政处罚。2014年7月11日，丰县城市管理行政执法局向杨家森送达行政处罚听证告知书，杨家森于当日予以答复。2014年7月18日，丰县城市管理行政执法局作出《关于杨家森要求明确执法行为机关问题的答复》。2014年7月25日，杨家森予以回复。丰县城市管理行政执法局于2014年7月28日送达行政处罚听证通知书，告知杨家森于2014年8月5日参加听证会。2014年7月31日，杨家森予以回复。2014年8月4日，丰县城市管理行政执法局通知杨家森参加听证会。2014年8月5日，杨家森未参加听证会。
2014年8月11日，丰县城市管理行政执法局作出丰城执法罚字（2014）第002号行政处罚决定书，决定对杨家森给予限期10日内拆除翻建房屋的行政处罚。该房屋现已被拆除。杨家森不服，起诉请求依法确认丰县城市管理行政执法局作出丰城执法罚字（2014）第002号行政处罚决定违法并予以撤销。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”、苏府法函（2013）150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》、徐政复（2014）2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、丰编（2014）5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》规定，确定由丰县城市管理局行使在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作，行使丰县城市管理相对集中行政处罚权的执法主体是丰县城市管理局。丰县城市管理行政执法局并未取得城市管理相对集中行政处罚权。丰县城市管理行政执法局以自己的名义对杨家森的建设行为进行查处，并于2014年8月11日作出丰城执法罚字（2014）第002号行政处罚决定属于超越法定职权，违反职权法定原则，依法应予撤销。原告要求确认被告作出的行政处罚决定违法并撤销的诉讼请求，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目之规定，遂判决撤销丰县城市管理行政执法局于2014年8月11日作出的丰城执法罚字（2014）第002号行政处罚决定；案件受理费50元，由被告丰县城市管理行政执法局承担。
上诉人丰县城市管理行政执法局上诉称，上诉人是依据省、市、县三级人民政府文件批准设立的机构，与丰县城市管理局按照“一套班子，两块牌子”模式运作，并非各自独立、互不隶属、平起平坐的两个单位，是不可分割的机关法人。丰县编办在三定方案中，特意在丰县城市管理局的后面加括号注明上诉人的名称，更是证明两局系一个单位两个名称。因此，上诉人所作的处罚行为，应等同于丰县城市管理局的行为，原审法院判决认为上诉人无执法主体资格、超越法定职权是错误的。请求二审法院依法判决撤销一审判决或发回重审。
被上诉人杨家森辩称，被上诉人认为原审判决避重就轻，仅从职权上否定上诉人行政行为，但未对处罚实体作出认定，亦未对被上诉人房屋是否为违章建筑作出评判，但判决结果予以认可。从上诉人提交的编制文件上看，授予执法权的仅是丰县行政管理局，而不是上诉人。《城乡规划法》是2008年1月1日实施的，被上诉人的房屋在该法实施前已存在，因此，无论是行政执法局，还是行政管理局，都没有权利对被上诉人房屋实施处罚。被上诉人房屋已建成使用多年，根据《行政处罚法》规定已过处罚时效。上诉人之所以对被上诉人的房屋进行处罚，是借拆违规避拆迁安置补偿，是用公权力侵害私权益。一审法院判决撤销处罚决定的结果是正确的。
双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，上诉人补充提交了如下证据：1、丰建指办发（2013）12号《关于进一步加强和规范城市规划建设管理的补充意见》；2、丰规字（2014）25号《关于丰县东方春城规划方案的批复》；3、两份国有建设用地使用权出让合同（合同编号：3203212013CR0074-75；4、丰县规划局出具的规划红线图；5、徐州丰县丰华·东方春城项目规划建筑设计方案设计说明；6、新城区杨庄区块控规草案；7、被拆迁地块所在的具体位置的打印图片两张，来源：丰县规划局、丰县国土资源局，是在一审判决后向丰县规划局和国土资源局调取。证据1至7证明两被上诉人的房屋位于丰县开发区经二路红线规划之内，属于小区东西两区域中间道路用地，是必须拆除的违法建筑。证据8，丰县编制委员会证明及更正后的文件一份，证明上诉人应具备处罚权。被上诉人质证认为，该部分证据上诉人未在法定期限内提交，且上诉人完全有能力在行政程序或一审程序中获得，不应作为新证据使用。如上诉人在之前没有该部分证据，更证明上诉人作出的处罚无证据依据。本院经审查认为，上诉人提交的证据1-7与被诉行政处罚无关联性，证据8系在二审诉讼过程中形成，不能作为上诉人之前具备处罚权的职权依据。
二审中，双方当事人对原审查明的事实均无异议，本院予以确认。
双方当事人在二审中的争议焦点是：1、上诉人是否具备对被上诉人进行行政处罚的职权；2、作出处罚决定是否符合法律规定。
庭审中，双方当事人围绕争议焦点展开辩论，上诉人认为，其与丰县城市管理局是一套班子，两块牌子，不能把二者的行政职权割裂认定。被上诉人则认为，上诉人无权对被上诉人实施处罚，且已超过处罚期限，纯属利用国家公权力剥夺被上诉人应获得征迁安置补偿的权利，行政行为违法。
本院认为，江苏省人民政府法制办公室根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关授权规定，作出苏府法函（2013）150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》，徐州市人民政府作出徐政复（2014）2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，批准同意丰县在主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。丰县机构编制委员会下发丰编（2014）5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》文件，决定由丰县城市管理局集中行使上述集中行政处罚权职责。根据上述文件职责分配，上诉人丰县城市管理行政执法局并未取得城市管理相对集中行政处罚权。上诉人辩称与丰县城市管理局系一套班子，但丰县城市管理局具有独立的组织机构代码及印章，设立机构确定的职责范围亦不相同，在此情况下，上诉人以其自己的名义对被上诉人房屋性质进行认定并处罚属于超越法定职权，原审法院判决予以撤销并无不当。上诉人在二审中提交丰县机构编制委员会证明及更改后的丰编（2014）5号，证明丰县编制委员会在作出集中行政处罚权职责范围文件时，将上诉人遗漏，依据更正后的文件，上诉人是具备对被上诉人实施行政处罚的。本院认为，上述两份文件形成于二审诉讼程序中，不能以目前形成的文件作为上诉人已经完成的行政行为的职权依据，更不能证明上诉人对被上诉人行使行政处罚时行为符合法律规定，上诉人的该观点亦不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人丰县城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
代理审判员 肖 丽
代理审判员 吴金明
二〇一五年七月十六日
书 记 员 张文娟