浙江省湖州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙05行终21号上诉人（原审原告）章德丰等36人，名单附后。诉讼代表人章德丰，男，汉族，1942年1月18日生，住安吉县。诉讼代表人单利军，男，汉族，1971年1月13日生，住安吉县。共同委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安吉县规划局，住所地安吉县天目山路603号。法定代表人马洪滨，该局局长。委托代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖州市规划局，住所地湖州市红旗路618号。法定代表人戴健，该局局长。委托代理人江勇，该局法规处处长。委托代理人徐晓青，浙江银湖律师事务所律师。第三人安吉县城市建设发展有限公司，住所地安吉县凤凰路188号。法定代理人周某，该公司总经理。委托代理人王义，浙江求直律师事务所律师。委托代理人朱徐明，浙江求直律师事务所律师。上诉人章德丰等36人诉被上诉人安吉县规划局、被上诉人湖州市规划局、原审第三人安吉县城市建设发展有限公司（以下简称：安吉县城建公司）规划行政许可及行政复议一案，湖州市吴兴区人民法院于2017年11月20日作出（2016）浙0502行初61号行政判决，章德丰等36人不服，向本院提起上诉。2018年1月19日，上诉人张均木的代理人以张均木去世，其继承人放弃对本案的诉讼为由向本院提出诉讼人员变动报告，张均木不再作为上诉人参加本案诉讼。本院于2018年1月24日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，经阅卷、询问当事人。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，原告章德丰等36人系第三人安吉城建公司建设的“紫金花园”拆迁安置户。2013年11月6日，被告安吉县规划局依据《安吉县城西北万亩区块控制性详细规划》向安吉县国土资源局出具了《开发区（递铺镇）2010-159-2、2010-68-2地块规划设计条件》（安规条字［2013］23023号，含CXB-04-5-9地块）。涉案“紫金花园”地块为CXB-04-5-9地块控制性详细规划中规划：容积率1.4，建筑密度30%，绿地率30%。第三人安吉城建公司取得涉案“紫金花园”地块国有建设用地使用权之后，于2014年2月15日持《安吉县企业投资项目备案通知书》、《安吉县企业投资项目变更通知书》、《国有建设使用权出让合同》向被告安吉县规划局申请办理《建设用地规划许可证》。被告安吉县规划局经审查后，于2014年5月9日向第三人安吉县城建公司核发了地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》，其规划设计要求为：容积率1.0-1.2，建筑密度不大于35%，绿地率不低于17%。2016年原告通过政府信息公开得知被告安吉县规划局核发上述《建设用地规划许可证》的行为。原告对此行政行为不服，于2016年4月29日向被告湖州市规划局申请行政复议。湖州市规划局经审理后，于2016年6月27日作出湖规复决字［2016］6号《行政复议决定书》，决定维持被告安吉县规划局作出地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》的行政行为，原告对此不服，故诉至该院。原审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案两被告作为涉案地块县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有城乡规划管理的法定职责。一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，本案中，原告章德丰等36人系安吉“紫金花园”拆迁安置户，被告安吉县规划局接受第三人申请，对原告安置住宅小区核发《建设用地规划许可证》，该行为并非一般告知性备案行为，而系一行政许可行为。因此被告安吉县规划局的该行政许可行为与原告存在直接的利害关系，故被告安吉县规划局认为原告主体不适格的意见该院不予支持。二、原告认为被告核发的地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》的规划设计要求不符合CXB04-5-9地块控制性详细规划。通过被告安吉县规划局提交的CXB-04-5-9地块关系图可以证明，涉案“紫金花园”地块系CXB-04-5-9地块其中一部分。而CXB-04-5-9地块内的规划指标系该地块内所有小地块的总体指标，并不是内部每一个小地块的具体指标，因内部小地块出让顺序不同，规划设计指标可部分变化，但通过各小地块平衡，不会改变CXB-04-5-9地块规划设计的总体规划。因此，涉案地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》的规划设计要求并不违反CXB-04-5-9地块控制性详细规划，原告的该诉讼理由该院不予采信。三、原告认为安吉县人民政府作出的国有建设用地使用权出让方案不合法，该院认为该行政行为不在本案审查范围内，原告可另寻救济途径。四、本案第三人建设单位安吉县城建公司在申请涉案建设用地规划许可证时，已经按照法律规定提交了《安吉县发改委项目备案通知书》、《国有建设用地出让合同》（合同编号：3305232013A21464）等材料，被告安吉县规划局在接受相关材料后通过审核颁发了本案所涉的《建设用地规划许可证》，其行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款之规定，事实清楚、程序合法，法律法规依据充分。五、被告湖州市规划局在收到原告行政复议申请后，经过对安吉县规划局提供的相关证据、依据进行审查后，于法定期限内作出湖规复决字［2016］6号《行政复议决定书》并送达原告，因此，被告湖州市规划局作出湖规复决字［2016］6号《行政复议决定书》的事实清楚、程序合法、法律法规依据充分。综上，原告要求撤销被告安吉县规划局核发地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》的行政行为及撤销被告湖州市规划局作出的湖规复决字［2016］6号行政复议决定的诉讼请求，缺乏相应的事实及法律依据，理由不能成立，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告章德丰等36人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告章德丰等36人负担。上诉人章德丰等36人上诉称，被上诉人安吉县规划局核发《建设用地规划许可证》行为违法，被上诉人湖州市规划局作出的行政复议决定和一审法院作出的（2016）浙0502行初61号行政判决书错误，应予撤销。一、被上诉人安吉县规划局作出的地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》和《规划设计条件》，规划设计条件明确了技术指标，容积率：不超过1.0-1.02；建筑密度：不大于35%；绿地率：不低于17%。二、根据《安吉县城西北万亩区块控制性详细规划文本》规定，涉案地块的规划控制指标很明确为，容积率：1.4；建筑密度：30%；绿地率：30%。涉案地块属于CXB-04-5-9地块，当然需要符合控制性详细规划的指标。三、用地规划许可证的技术指标违反控制性详细规划指标规定要求。根据原告通过申请政府信息公开取得涉案地块的控制性详细规划，涉案地块的规划控制指标需要符合控制性详细规划的指标。所谓可以通过考虑其他地块规划条件各项指标达到总体平衡的说法，没有任何法律依据。1、控制规划区块的规划设计条件必须符合控规文件的要求，被告所谓的技术性完善和地块建设总量平衡是为了规避控规文件的强制性规定。2、退一步讲，即使存在所谓的技术性完善，被上诉人安吉县规划局也应提交证据材料证明两个细分地块通过建设总量整体平衡可以达到控规要求，可以使整个涉案地块也是符合控规文件强制性要求的。3、关于规划条件，被上诉人安吉县规划局所讲的地块建设总量平衡是如何达到，如何进行技术性完善的，控制规划整个涉案区块下的细分地块有几块，面积分别是多少，各细分地块的绿地面积或者绿地率各是多少。四、涉案用地规划许可证确定的用地性质没有细分，不合法。许可证附件记载的用地性质为居住用地。国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）规定城市建设用地分类采用大类、中类和小类三个层次的分类体系，共分8大类，35中类，44小类。该国家标准第3.1.3条规定：使用本分类时，可根据工作性质、工作内容及工作深度的不同要求，采用本分类的全部或部分类别。建设用地规划许可证控制的主要内容就是用地性质和规划设计条件。《城乡规划法》对此也有着明确要求。但是，涉案建设用地规划许可证没有明确这方面内容，用地性质没有细分至中类、小类。综上，请求：1、撤销湖州市吴兴区人民法院作出的（2016）浙0502行初61号行政判决书；2、撤销被上诉人安吉县规划局核发地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》的行政行为；3、撤销被上诉人湖州市规划局作出的湖规复决字［2016］6号行政复议决定。被上诉人安吉县规划局答辩称，一、涉案地块的规划设计条件不违反控制性详细规划，一审认定事实清楚。1、《安吉县城西北万亩区块控制性详细规划》第十六条第二项规定，“本规划所确定的地块界线，并不代表实际开发的用地红线范围，在具体开发建设中，可根据实际情况进行合并或细分。地块合并或细分前后的开发容量、建筑密度、绿地率等指标应保持总量平衡。”2、上诉人提出的容积率1.4；建筑密度30%；绿地率30%，为CXB-04-5-9地块的规划控制指标，而非涉案地块即开发区（递铺镇）2010-159-2,2012-68-2地块的规划控制指标，涉案地块为CXB-04-5-9地块的一部分。根据出让时要求，在保证地块建设总量平衡的基础上，同地块内的小地块拆分引起的指标变化属控制性详细规划实施阶段的技术性完善，不属于控规的修改。3、CXB-04-5-9未出让部分地块的规划条件，将根据未来供地情况综合考虑涉案相关两个地块（2010-159-1、2012-68-1地块和2010-159-2、2012-68-2地块）的规划条件各项指标进行总体平衡，使CXB-04-5-9地块指标满足该控制性详细规划要求。4、涉案许可证“用地性质”栏标注为“居住用地”符合法律规定。首先，《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等法律、法规均没有要求在颁发《建设用地规划许可证》时要将该证上“用地性质”栏细分至中类、小类。其次，《城市用地分类与规划建设用地标准》第3.1.3条规定：“使用本分类时，可根据工作性质、工作内容及工作深度的不同要求，采用本分类的全部或部分类别。”该标准《用词说明》第1条第4项规定：“表示有选择，在一定条件下可以这样做的用词，采用‘可’。”根据上述规定和说明，该条款非强制性规定，因此在颁发建设用地许可证时，对该证上的“用地性质”栏并无要求必须要细分至中类、小类。综上所述，一审认定事实清楚，而上诉人认为“所谓的技术性完善和对外建设总量平衡是为了规避控规文件的强制性规定。被上诉人也应提交证据材料证明两个细分地块通过建设总量整体平衡可以达到控规要求，可以使整个涉案地块也是符合控规文件强制性要求的。涉案《建设用地规划许可证》确定的用地性质没有细分，不合法”的上诉理由不能成立。二、一审适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定，本案原审第三人在申请涉案《建设用地规划许可证》时，已经按照法律规定提交了下列材料：1、安吉县发改委项目备案通知书；2、《国有建设用地出让合同》（合同编号：3305232013A21464）等材料，被上诉人安吉县规划局在接受相关材料后通过审核认为其申报的材料符合相关法律规定，才颁发了涉案的《建设用地规划许可证》。三、湖州市规划局作出的湖规复决字［2016］6号行政复议决定书正确，依法应予维持。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人湖州市规划局答辩称，上诉人的上诉主张不能成立，一、被上诉人湖州市规划局作出的湖规复决字［2016］6号行政复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人因不服安吉县规划局于2014年5月9日核发涉案地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》之行政行为向被上诉人湖州市规划局申请行政复议。被上诉人湖州市规划局在收到上诉人的行政复议申请材料后于2016年4月29日依法受理了上诉人的行政复议申请，并于同日向上诉人以及安吉县规划局发出湖规复立字［2016］6号行政复议案件受理通知书，同时向安吉县规划局发出湖规复答字［2016］6号行政复议答复通知书。安吉县规划局在法定期限内向被上诉人湖州市规划局提交了书面答复和当时作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。被上诉人湖州市规划局对安吉县规划局核发涉案《建设用地规划许可证》的行为依法履行了审查职责，认为安吉县规划局的许可行为适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2016年6月27日作出维持安吉县规划局原行政行为的复议决定，并将行政复议决定书送达上诉人和安吉县规划局。二、被上诉人湖州市规划局作出的湖规复决字［2016］6号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。行政复议期间，被上诉人湖州市规划局查明，2013年11月6日，安吉县规划局依据《安吉县城西北万亩区块控制性详细规划》，提出开发区（递铺镇）2010-159-2、2012-68-2地块的规划设计条件。2014年2月15日，原审第三人向安吉县规划局申请办理紫金花园（一期）建设项目建设用地规划许可证，并向安吉县规划局提交了申请表、《安吉县企业投资项目备案通知书（基本建设）》和《安吉县企业投资项目变更通知书（基本建设）》立项批准文件，以及《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3305232013A21464）等材料。安吉县规划局经审核认为原审第三人提交的申请材料符合规定，遂依据控制性详细规划核定涉案建设项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围等，于2014年5月9日核发涉案地字第330523201413011号《建设用地规划许可证》。综上，上诉人的上诉于法于理无据，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人安吉县城建公司答辩称，同意两被上诉人的答辩意见。二审期间，各方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理查明，对原审法院认定的基本案件事实予以确认。二审中，各方当事人围绕着原审判决事实认定是否清楚、法律适用是否正确，程序是否合法进行了辩论。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十八条第一款第（一）项的规定，“在诉讼过程中，有下列情形之一的，终结诉讼：（一）原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的。”本案中，上诉人张均木上诉后，因死亡且其近亲属放弃诉讼权利，对上诉人张均木应当按终结诉讼处理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”本案中被诉的《建设用地规划许可证》系被上诉人安吉县规划局针对原审第三人的申请作出，且该证系对涉案《国有土地使用权出让合同》中出让地块用地情况进行的确认。在涉案《建设用地规划许可证》颁发时，并未对上诉人章德丰等35人产生实际影响，故上诉人章德丰等35人不具有提起本案诉讼和复议的主体资格。原审判决存在适用法律错误，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，裁定如下：一、撤销湖州市吴兴区人民法院作出的（2016）浙0502行初61号行政判决；二、本案上诉人张均木按终结诉讼处理；三、驳回上诉人章德丰等35人的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  何育红审判员  赵 龙审判员  许婷婷二〇一八年二月二十四日书记员  陈 诚