湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行终7号
上诉人（原审原告）李桐女，女。
委托代理人罗秋林，湖南金凯华律师事务所律师。
委托代理人丁佩，湖南金凯华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉禾县城市管理行政执法局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇建设路1号。
法定代表人雷知先，该局局长。
委托代理人李建明，嘉禾县光大法律服务所法律工作者。
委托代理人文荣锋，男，住湖南省嘉禾县珠泉镇建设路*号。
被上诉人（原审被告）嘉禾县人民政府，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路20号。
法定代表人郭薪，该县县长。
委托代理人曾小平，男，住湖南省嘉禾县珠泉镇晋屏北路*号。
委托代理人肖成河，湖南嘉明律师事务所律师。
上诉人李桐女因规划行政处罚一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2016）湘1021行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人李桐女及其委托代理人罗秋林、丁佩，被上诉人嘉禾县城市管理行政执法局负责人李叔敢及其委托代理人李建明、文荣锋，被上诉人嘉禾县人民政府的委托代理人曾小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2014年4月8日，嘉禾县城市管理行政执法局（以下简称嘉禾县城管局）作出嘉城执决字[2014]27号行政处罚决定，对李桐女、李林敏、李林中三人于2014年3月在未办理建设工程规划许可证的情况下，在嘉禾县高岭小区神龙路新建住宅（建设占地面积337平方米，层高一层违法建筑面积337平方米）的行为进行罚款28,000元的行政处罚。李桐女、李林敏、李林中于2014年4月10日缴纳了该罚款。2015年8月3日，嘉禾县城管局对李桐女的违法建设再次立案，查明李桐女违法建设到第十层，嘉禾县城管局作出嘉城执决字[2015]43号行政处罚决定，同年11月12日，该局以嘉城执罚撤字[2015]2号行政处罚撤销决定，撤销了该行政处罚决定。同时，嘉禾县城管局又作出嘉城执决字[2015]49号行政处罚决定，李桐女不服该决定，于2016年1月4日向嘉禾县人民政府申请行政复议。嘉禾县人民政府于2016年1月8日受理，于2016年3月3日作出嘉政行复决字[2016]1号行政复议决定，以违反法定程序撤销嘉禾县城管局嘉城执决字[2015]49号行政处罚决定，并责令嘉禾县城管局在60日内重新作出具体行政行为。李桐女不服行政复议决定，于2016年3月17日向湖南省郴州市中级人民法院提起诉讼，2016年8月18日湖南省郴州市中级人民法院作出[2016]湘10行初21号行政判决，驳回李桐女的诉讼请求。李桐女不服该判决，于2016年8月10日向湖南省高级人民法院提起上诉，该案正在审理中。
嘉禾县城管局于2016年4月1日依照嘉禾县人民政府嘉政行复决字[2016]1号行政复议决定，重新向李桐女下发询问调查通知书，于2016年4月15日向李桐女等人送达嘉城执听通字[2016]第30001号听证通知书，于2016年4月22日，举行听证会并制作听证笔录，于2016年5月5日，向李桐女等人送达嘉城执听通字[2016]第30002号行政处罚听证通知书，于2016年5月6日送达嘉城执告字[2016]第30005号行政处罚告知书及第30006号告知书，于2016年5月12日召开相关听证会并制作听证笔录。2016年5月26日嘉禾县城管局作出嘉城执决重字[2016]30004号行政处罚决定，以李桐女未取得建设工程规划许可证擅自在涉案地建设建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十七条的规定作出如下行政处罚：1、按建筑物二至六层669.3平方米乘以建设工程造价每平方米850元的百分之六计算，对被处罚人处罚款34,134.3元；2、没收被处罚人的七至十层建筑物，面积522.66平方米。李桐女不服该行政处罚决定，于2016年6月27日向嘉禾县人民政府申请行政复议，嘉禾县人民政府于2016年6月27日立案，于2016年6月29日向李桐女送达受理通知书，于2016年6月30日向嘉禾县城管局送达答复通知书。2016年7月6日，嘉禾县城管局向嘉禾县人民政府递交了行政复议书面答复。嘉禾县人民政府于2016年8月22日作出嘉政行复决字（2016）44号行政复议决定，维持嘉禾县城管局作出的嘉城执决重字[2016]30004号行政处罚决定。对此，李桐女不服，诉至人民法院，请求依法撤销嘉禾县城管局于2016年5月26日作出的嘉城执决重字[2016]30004号行政处罚决定；依法撤销嘉禾县人民政府于2016年8月22日作出的嘉政行复决字（2016）44号行政复议决定。
一审法院认为：根据湖南省人民政府《关于在嘉禾县开展相对集中行政处罚权工作的批复》[湘政函（2012）12号]等规定，嘉禾县城管局作为嘉禾县人民政府集中行使行政处罚权的主管部门，负有本行政区域内城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚的法定职权。本案争议焦点是嘉禾县城管局作出的嘉城执决重字[2016]30004号行政处罚决定以及嘉禾县人民政府作出的嘉政行复决字（2016）44号行政复议决定书是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案李桐女在未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了上述法律的规定，嘉禾县城管局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对其进行行政处罚符合法律规定。针对李桐女提出嘉禾县城管局作出的嘉城执决字[2015]49号行政处罚决定被嘉禾县人民政府撤销后的行政复议决定尚未生效时，嘉禾县城管局再次启动对李桐女的建设行为并予以处罚的行政行为不符合法定程序的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行。本案李桐女并未就该处罚决定申请停止执行。因此，嘉禾县城管局依照嘉禾县人民政府嘉政行复决字[2016]1号行政复议决定重新作出的行政处罚决定符合法律规定。针对李桐女提出嘉禾县城管局在行政处罚过程中，违背了一事不再罚原则的问题。嘉禾县城管局嘉城执决字[2014]27号行政处罚决定是对李桐女违法建设第一层建筑物的处罚，而李桐女在违法建设第一层被行政处罚后，没有停止建设，限期改正，仍在未办理建设工程规划许可证的前提下，继续实施违法建设第二层至第十层建筑物的行为，与违法建设第一层违法建筑物的行为不是同一个违法行为，故嘉禾县城管局对李桐女的行政处罚，没有违反一事不再罚的规定。嘉禾县城管局在对李桐女作出被诉行政处罚决定前，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的相关规定向李桐女送达听证通知书并且依法举行听证会，该程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。故被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对于李桐女请求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求不予支持。嘉禾县人民政府在受理李桐女的复议申请后，作出了被诉复议决定，被诉复议决定认定事实清楚，履行了法定复议程序，程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款的规定，一审判决：“驳回原告李桐女的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告李桐女负担。”
上诉人李桐女不服上述行政判决上诉称：一、一审判决认定事实不清。认定李桐女缴纳28,000元罚款是针对第一层违法建设的事实不清，实际上缴纳罚款时已建设了第五层。另针对第一层的行政处罚，上诉人并不知道嘉禾县城管局嘉城执决字（2014）27号行政处罚决定。故嘉禾县城管局违反了一事不再罚原则。二、被诉行政行为程序违法。（一）嘉禾县人民政府嘉政行复决字（2016）1号行政复议决定是否合法尚在人民法院审理中，嘉禾县城管局对其作出的嘉城执决字（2015）49号行政处罚决定的效力待定时，再次启动行政程序并作出行政处罚决定的程序违法；（二）嘉禾县城管局越权组织确认李桐女的建筑物是否符合无法采取改正措施消除影响的情形听证会违法。三、嘉禾县城管局选择性执法违法。只针对上诉人的建房行为进行处罚，对相同地段的其他违法建设不进行处罚，显失公平。请求：撤销一审判决及被诉行政行为和被诉复议决定。诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人嘉禾县城管局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。李桐女未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建房，嘉禾县城管局作出罚款28,000元并限期补办上述许可证的行政处罚决定，李桐女自行履行交纳罚款后又在未办理该证的情况下继续施工，在建设第十层时又被嘉禾县城管局查封了施工现场，之后又作出的行政处罚决定，没有违反一事不再罚的规定。二、一审判决适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人嘉禾县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人受理上诉人提起的复议申请后，履行了相关程序，经审查，认为被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明，嘉禾县城管局就李桐女的违法建筑是否符合无法采取改正措施消除影响的情形举行了听证并致函嘉禾县住房和城乡规划建设局，该局于2016年4月28日答复嘉禾县城管局，李桐女的违法建设符合无法采取改正措施消除影响的情形。
本院认为：根据《湖南省人民政府关于在嘉禾县开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，一审判决认定嘉禾县城管局负有依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚的法定职权正确。本案争议焦点是：一、嘉禾县城管局是否具有对违法建筑认定的法定职权；二、嘉禾县城管局作出的嘉城执决字（2015）49号行政处罚决定被嘉禾县人民政府撤销后的行政复议决定尚未生效时，嘉禾县城管局再次启动行政程序对李桐女违法建设进行处罚的行政行为是否符合法定程序；三、嘉禾县城管局是否违反一事不再罚原则。
关于第一个焦点问题。规划行政主管部门对违法建筑的认定，系规划部门根据城乡规划法实施的职权行为。但在城市管理行政处罚权相对集中的背景下，规划违法行为认定权根据需要可在城管局与规划局之间进行配置，具体由谁行使可由城管局根据需要判断决定。本案中，嘉禾县城管局对李桐女的违法建设是否符合无法采取改正措施消除影响的情形，举行听证会并提出意见，致函嘉禾县住房和城乡规划建设局，嘉禾县住房和城乡规划建设局作出认定决定。嘉禾县城管局实施这一系列行为，并未超越职权。李桐女提出这一上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于第二个焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条关于诉讼期间，不停止行政行为的执行的规定，嘉禾县人民政府嘉政行复决字（2016）1号行政复议决定，以程序违法撤销了原行政行为，已满足了李桐女申请复议的请求。虽然李桐女不服该复议决定提起了诉讼，但诉讼期间，不停止行政行为的执行。故嘉禾县城管局根据前述复议决定重新启动行政程序作出的行政行为符合法律规定。李桐女提出这一上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。
关于第三个焦点问题。一事不再罚原则，是指行政机关对违法行为人的一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。本案中，李桐女在未取得建设工程规划许可证进行建设时，被嘉禾县城管局查处，之后李桐女既未办证也不停止建设。李桐女实施的上述行为不属同一行为，应为两个行为。嘉禾县城管局仅对李桐女被行政处罚后一段时间进行违法建设的问题作出的行政处罚，不属违反一事不再罚原则。李桐女提出嘉禾县城管局违反了一事不再罚原则的上诉理由不能成立，本院不予支持。对于李桐女提出嘉禾县城管局2014年4月8日的行政处罚是在建设物建设第五层时被处罚的，经查与事实不符。对于李桐女提出嘉禾县城管局没有对其他违法建设行为进行查处，不属本案审理范围，不予审理。
综上所述，李桐女在未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。被诉行政行为证据确凿，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回李桐女的诉讼请求并无不当。李桐女的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人李桐女负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李红兵
代理审判员 刘卫华
代理审判员 陈道勇
二〇一七年二月十日
书 记 员 邹群英
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。