宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁01行初45号
原告银川兴发农牧综合开发有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区开发区安居苑7-4-301室。
法定代表人陈文龙，男，总经理。
委托代理人李纲，宁夏博略律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人金晶，宁夏博略律师事务所律师（特别授权）。
被告灵武市国土资源局，住所地宁夏回族自治区灵武市灵州大道北侧。
法定代表人杜占军，男，局长。
委托代理人张蕴华，宁夏灵州律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人杨飞，宁夏灵州律师事务所律师（特别授权）。
被告灵武市人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市行政中心。
法定代表人马自忠，男，市长。
委托代理人唐瑛，宁夏三略律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人赵庭，宁夏三略律师事务所律师（特别授权）。
原告银川兴发农牧综合开发有限公司与被告灵武市国土资源局、灵武市人民政府土地行政管理一案，于2017年4月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月6日受理后，于2017年4月20日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月5日公开开庭审理了本案。原告银川兴发农牧综合开发有限公司的委托代理人李纲、金晶，被告灵武市国土资源局的委托代理人杨飞，被告灵武市人民政府的委托代理人唐瑛、赵庭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2001年1月20日，被告灵武市国土资源局、灵武市人民政府为原告银川兴发农牧综合开发有限公司办理、颁发灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》，载明使用权类型为出让。2014年11月17日，被告灵武市人民政府、灵武市国土资源局将该证换发为灵国用（2014）字第1644号《国有土地使用证》，将使用权类型变更为承包。
原告银川兴发农牧综合开发有限公司诉称，2001年，银川兴发农牧综合开发有限公司以出让方式取得位于临河乡横城村的333333.3平方米（500亩）国有土地使用权，案外人崔海为当时银川兴发农牧综合开发有限公司的法定代表人。2014年3月4日，崔海将其在银川兴发农牧综合开发有限公司的所有股权转让给陈文龙（原告现任法定代表人），股权转让时公司资产包括临河乡横城村500亩国有土地、灵国用（2001）字第0037号（出让性质）《国有土地使用证》及土地地面附着物（树木、建筑物）、电力配套设施。2014年11月17日，原告依被告灵武市国土资源局通知前往该处以旧证换新证。但被告灵武市国土资源局在换证过程中，直接将原告所持有的灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》（出让性质）收回，并于2015年4月17日将变更后证号为灵国用（2014）第1644号《国有土地使用证》（承包性质）发给原告。被告灵武市国土资源局仅将土地证更换，未书面告知原告其作出的具体行政行为的内容及理由，后原告多次与被告灵武市国土资源局接洽，被告灵武市国土资源局均未予以释明。综上，二被告变更原告土地使用证的行为严重侵犯了原告的权益。故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告灵武市国土资源局于2015年4月17日将原告名下灵国用（2001）第0037号《国有土地使用证》收回并更换为灵国用（2014）第1644号《国有土地使用证》的具体行政行为违法；2、二被告将原告名下的灵国用（2014）第1644号《国有土地使用证》的土地使用权性质恢复为出让性质；3、本案诉讼费用由二被告承担。
原告银川兴发农牧综合开发有限公司为证实自己的主张，向本院提交如下证据：证据一：1-1:灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》一份。1-2:灵武市土地管理局地籍管理类档案（归档号001号）。证明目的：涉案土地使用权自初始获得时至2014年为”出让性质”。证据二：2-1：灵国用（2014）字第1644号《国有土地使用证》一份。2-2:灵武市土地管理局地籍管理类档案（归档号1759号）。证明目的：涉案土地使用权在2014年”换证”后，土地使用权性质变为”承包”。
被告灵武市国土资源局辩称，一、原告所诉事实不清，证据不足，被告灵武市国土资源局依据事实和法律纠正错误登记证据充分。2000年12月22日，灵武市人民政府作出灵政土发[2000]61号《关于银川兴发农牧综合开发有限公司临河兴发分公司开发国有未利用地的批复》”同意将临河乡境内碱水沟以南国有未利用地500亩划拨给银川兴发农牧综合开发有限公司临河兴发分公司使用，用于种草种树，进行农业综合开发，使用期限四十年......”。该批复及编号0037地籍管理档案内容证实，原告取得的涉案土地为未利用国有土地，批准用途为农业综合开发，未缴纳任何费用。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：”未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”第三十八条规定：”国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地......”。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、五十六条、《土地登记规则》第二十六条、《土地登记办法》第二十七条、二十八条的规定，通过出让方式取得的国有土地为建设用地，除需要签订土地出让有偿使用合同外，还需按照合同约定缴纳土地出让金。具体到本案中，原告从未签订过土地出让有偿使用合同，也从未缴纳过土地出让金，涉案土地也不属于建设用地。因此，灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》、土地登记申请表、土地登记审批表中土地权属来源栏为”出让”系登记错误。二、被告灵武市国土资源局换证程序合法，依法应驳回原告诉讼请求。2014年11月14日，原告向被告灵武市国土资源局提出变更土地登记申请，被告灵武市国土资源局在审查原告提交的材料后，发现原土地使用证登记错误，遂将该错误登记予以更正，并在向原告发放新证的同时对其进行了告知。被告灵武市国土资源局换证程序符合《土地登记办法》、《土地登记规则》的规定。综上，被告灵武市国土资源局换证程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告灵武市国土资源局为反驳原告的诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》地籍管理档案：1、土地登记审批表；2、土地登记申请书；3、灵政土发[2000]61号《关于银川兴发农牧综合开发有限公司临河兴发分公司开发国有未利用地的批复》；4、地籍调查法人代表身份证明书；5、地籍调查表；6、宗地草图、宗地图、土地分类面积统计表。证明目的：灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》所载500亩土地为国有未利用地，批准用途为农业开发，用于种草种树。土地登记申请表、土地登记审批表、土地使用证中土地权属来源为”出让”系登记错误。证据二、证号1644地籍管理档案：1、土地登记审批表；2、土地登记申请书；3、宁夏银行电子缴税付款凭证；4、证明两份；5、灵政土发[2000]61号《关于银川兴发农牧综合开发有限公司临河兴发分公司开发国有未利用地的批复》；6、地籍调查法人代表身份证明书；7、地籍调查表；8、宗地草图、宗地图、土地分类面积统计表；9、股权变更事项审核报告书；10、营业执照、组织机构代码证、企业信息、宗地图；11、灵国用（2001）字第0037号国有土地使用证。证明目的：被告换证程序合法。
被告灵武市人民政府辩称，与被告灵武市国土资源局的答辩意见一致。请求法院依法驳回的原告诉讼请求。
被告灵武市人民政府在法定期限内未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告灵武市国土资源局出示的证据提出如下异议：对证据一的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的有异议。证据一中记载所有土地使用权性质均为出让。无法证明”出让”系登记错误。对证据二的真实性、关联性无异议，但对合法性及证明目的有异议。证据二同证据一部分相同，但被告却违反法律规定将该档案中的土地使用权性质变为承包。因为该行政行为违法，故对该行政行为的结果即证据二的内容合法性存在异议。上述证据仅能显示涉案土地使用权的性质及其历史沿革，不能证明被告的换证行为合法。
被告灵武市国土资源局对原告出示的证据提出如下异议：对证据一中1-1的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的不认可。该证据中土地使用权为出让性质系登记错误。对证据1-2的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。该份证据中灵政土发[2000]61号文件明确批复该宗地涉案土地为国有未利用地，以划拨形式供地，使用期限是40年。但档案中没有土地出让合同，也没有土地出让金缴纳凭证。因此，该宗地不是出让性质。原登记系登记错误。对证据二无异议。正是因为在换证过程中被告灵武市国土资源局发现原登记错误，所以在换发新证时对原来的错误登记进行变更，并向原告释明。因此被告灵武市国土资源局换发证程序合法。
被告灵武市人民政府对原告出示证据的质证意见与被告灵武市国土资源局的质证意见一致。对被告灵武市国土资源局出示的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据的真实性，本院予以确认，但对其证明目的，本院不予采信。
被告灵武市国土资源局提交的证据，来源真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2000年12月22日，被告灵武市人民政府作出灵政土发[2000]61号《关于银川兴发农牧综合开发有限公司临河兴发分公司开发国有未利用地的批复》，称同意将临河乡境内碱水沟以南国有未利用地500亩划拨给银川兴发农牧综合开发有限公司临河兴发分公司使用，用于种草种树，进行农业综合开发，使用期限四十年，开发四址以地形示意图为准。使用期间不得改变土地用途和扩大面积。依据该文件，被告灵武市国土资源局、灵武市人民政府于2001年1月20日向原告银川兴发农牧综合开发有限公司办理、核发灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》，载明：座落为临河乡横城村，用途为农业开发，使用权类型为出让，终止日期为2040年12月，使用权面积为333333.3㎡（合500亩）。2014年11月17日，被告灵武市国土资源局、灵武市人民政府将该证换发为灵国用（2014）字第1644号《国有土地使用证》，并于2015年4月17日向原告发放。该证载明：座落为临河镇石坝村境内马蹄沟南侧，（地类）用途为农业开发，使用权类型为承包，终止日期为2040年12月01日，使用权面积为333333.3㎡。原告认为被告灵武市国土资源局将涉案《国有土地使用证》的使用权类型由”出让”变更为”承包”的行为违法，故诉至法院，请求判如所请。
另查明，被告灵武市国土资源局在换证过程中，发现灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》的使用权类型”出让”系登记错误，向被告灵武市人民政府时任主管副市长请示该证使用权类型变更事项，该主管副市长在被告灵武市国土资源局庭审时提交的灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》上签署意见”同意更换。4/16”。被告灵武市国土资源局换发灵国用（2014）字第1644号《国有土地使用证》时对使用权类型予以变更。被告灵武市人民政府对此予以认可。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条和《土地登记办法》第三条的规定，被告灵武市国土资源局、灵武市人民政府具有办理、核发其辖区内的土地权利证书的法定职责。本案中，被告灵武市国土资源局、灵武市人民政府于2001年1月20日为原告银川兴发农牧综合开发有限公司办理、核发灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》，记载使用权类型为”出让”。2014年11月17日，被告灵武市国土资源局、灵武市人民政府将该证换发为灵国用（2014）字第1644号《国有土地使用证》时，将使用权类型变更为”承包”。本案争议的焦点为二被告的变更行为是否合法。
关于实体方面。首先，灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》登记使用权类型为”出让”是否正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款：”以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”及《土地登记规则》第二十六条第一款：”以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”的规定，以出让方式取得的国有土地使用权，需与土地行政主管部门签订《国有土地使用权出让合同》并缴纳土地使用权出让金。但原告并未提交涉案土地的《国有土地使用权出让合同》及土地使用权出让金支付凭证，故灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》登记使用权类型为”出让”，违反了上述法律规定，系登记错误。其次，灵国用（2014）字第1644号《国有土地使用证》将使用权类型变更为”承包”是否正确。灵政土发[2000]61号《关于银川兴发农牧综合开发有限公司临河兴发分公司开发国有未利用地的批复》明确涉案土地系国有未利用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八第一款：”国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”、第四十条：”开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”以及《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十一条第一款：”使用未确定使用权的国有荒地、荒山、荒滩从事农业开发的，应当按照以下规定办理：（一）开发者向拟开发地的市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并附有关材料。（二）土地行政主管部门根据土地开发利用计划，在划定的可开垦区域内，确定土地开发的位置、数量、用途、供地方式后报有批准权的人民政府批准。（三）农业开发用地经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门与开发者签订土地承包开发经营合同或者有偿使用合同，核发农业开发用地许可证；......（四）开发者按照土地承包开发经营合同或者有偿使用合同的约定开发土地后，土地行政主管部门对开发用地进行验收，核发《国有土地使用证》。”的规定，使用国有未利用地的途径包括签订土地承包开发经营合同或者有偿使用合同，但原告并未提交有偿使用合同，故被告灵武市国土资源局将涉案土地使用权类型变更为”承包”并无不当。
关于程序方面。根据《土地登记办法》第五十八条第一款：”国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”的规定，被告灵武市国土资源局在换证过程中，发现灵国用（2001）字第0037号《国有土地使用证》登记事项确有错误，经被告灵武市人民政府批准后，其对错误登记予以更正，并向原告发放灵国用（2014）字第1644号《国有土地使用证》，程序并无不当。故原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告银川兴发农牧综合开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告银川兴发农牧综合开发有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 刘煜姗
审判员 彭 云
审判员 宁 丽
二〇一七年十二月五日
书记员 段思琦
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。