浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行初251号
原告永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社，住所地浙江省永嘉县桥下镇八里村。
法定代表人陈圣春，社长。
委托代理人孙善金，浙江越人律师事务所律师。
被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县县前路94号。
法定代表人林万乐，县长。
委托代理人陈光谦，浙江永瓯律师事务所律师。
委托代理人何海钰，永嘉农业局党委委员。
第三人叶洪有，男，汉族，1938年7月10日出生，住浙江省永嘉县。
委托代理人刘衍良，永嘉县弘正法律服务所法律工作者。
原告永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社不服被告永嘉县人民政府向第三人叶洪有户颁发农村土地承包经营权证行为，于2016年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭进行了审理。原告永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社及其委托代理人孙善金，被告永嘉县人民政府的委托代理人陈光谦、何海钰，第三人叶洪有及其委托代理人刘衍良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月12日，被告永嘉县人民政府向第三人叶洪有户颁发永农地承包权（2015）第0602724号的农村土地承包经营权证，该证登记的主要内容：发包方全称永嘉县（调整前）桥下镇八里村经济合作社；承包方代表姓名叶洪有；承包方住址永嘉县（××前）桥下镇××组；承包期限1999年1月1日至2028年12月3日；承包方式家庭承包；承包土地用途农业用地；承包经营权共有人叶洪有、郑宝珠、叶龙德、黄红兰、叶建炜、叶嘉雯、叶林珍；承包地总面积1.46亩；承包地块3块，包括垟心南面1.011亩（东至小明、西至水沟、南至路、北至洪法），垟心秧田0.277亩（东至时福、西至路、南至时福、北至洪法），后步对岸0.172亩（东至宝来、西至洪法、南至时福）。
原告永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社诉称：原告是永嘉县桥下镇八里村集体经济组织，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，原告是永嘉县桥下镇八里村集体土地的管理者和发包方，依据法律规定向本集体经济组织的农户发包土地或办理与土地承包相关的事宜。被告错误地为第三人补发编号为永农地承包权（2015）第0602724号农村土地承包经营权证，侵害了原告方农民集体土地权益。一、被告未尽审查义务。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。本案第三人在申报补办承包经营权证时，被告的农业主管部门应该依法依规履行职责，对第三人所提交的申报材料进行必要的查验。原告于2014年5月30日经永嘉县相关部门批准，统一更名为永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社，并刻制了新的印章，而第三人于2015年6月24日向被告农业主管部门提交的申请补办承包权证的报告及承包合同上加盖的仍然是永嘉县桥下镇八里村经济合作社的印章，报告上的“情况属实，请给予补发”意见及承包合同上发包方负责人的签名均不是发包方负责人所签。被告对上述印章及签字都没有进行核实。二、第三人早已不是原告村的农户。根据《中华人民共和国土地承包法》第十五条的规定，农村土地家庭承包的承包方应是本集体经济组织的农户。第三人从1994年起全家转为非农户口，迁入上塘镇生活，第二轮土地承包时，第三人户己不具有承包土地的资格。被告的农业主管部门在为第三人补办承包权证时，应按《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定就有关登记事项询问申请人，遵循审慎行政之原则进行实地查看和实地查验，但被告只进行了形式审查。综上，请求撤销被告向第三人户颁发永农地承包权（2015）第0602724号农村土地承包经营权证的行政行为。
原告永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社在举证期限内提供了以下证据：1.原告名称变更前后的新旧组织机构代码证、法定代表人身份证明及身份证，证明原告主体资格及其于2014年5月30日变更为现名。2.第三人身份证，证明第三人主体资格。3.农村土地承包经营权证，证明被告为第三人补办了农村土地承包经营权证。4.申请补办承包权证的报告、土地承包合同书以及证人叶某的当庭证言，证明第三人提交的申请材料上的印章为废章以及相关材料上签字并非发包负责人陈圣春所签。
被告永嘉县人民政府辩称：一、原告在被告向第三人发证的当时就已经知道被诉行政行为内容，其起诉已超过六个月的法定期限。二、原告诉称被告未尽审查义务，理由不成立。第三人的相关申请材料是经过永嘉县桥下镇人民政府的初审后由被告审核、公示，原告及其村民均没有在公示期限内提出异议。第三人提供的申请材料上的印章是否己停用，签字是否他人冒签，被告是无法做实质审核的。且根据原告提供的证据材料，可以反映出在被诉行政行为作出时，“永嘉县桥下镇八里村经济合作社”印章尚在有效期之内，有效期是2012年12月12日至2016年12月12日。3.原告认为第三人已不是其农户，不符合事实。根据原告与第三人签订的土地承包合同和第三人提供的其所在第八队的承包底册，第三人尚是原告村的农户，还享有土地承包权。三、被告为第三人补办农村土地承包经营权证，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，且程序合法。2015年6月24日，第三人以第二轮土地承包时尚未取土地承包使用权证为由，要求补发农村土地承包经营权证。2015年6月25日，永嘉县桥下镇人民政府经过初审后，上报给被告。被告将第三人的相关材料予以审核后，于同年10月28日，将相关材料在原告村进行公示。在公示期十天内，没有人提出异议。公示期届满后，被告向第三人发放了农村土地承包经营权证。被告严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条的规定办理，没有违背相关法律规定。综上，请求驳回原告的起诉。
被告永嘉县人民政府在举证期限内提交了以下证据、依据：1.申请报告、身份证、户口簿，证明第三人要求补发农村土地承包经营权证的事实及其家庭成员身份。2.农村土地承包经营权证登记申请书、土地承包合同、承包经营权证申请清单、土地承包情况登记表，证明第三人要求补发农村土地承包经营权证及其提供的申请材料经过永嘉县桥下镇人民政府初审后提供给被告。3.第二轮土地承包方案的决议、承包合同底册，证明原告村的第二轮土地承包是第一轮直接延包，第三人尚享有承包权。4.送达回证、公示公告、照片，证明被告在颁发给第三人农村土地承包经营权证前已经公示，原告及其村民没有提出异议以及原告当时已经知道被诉行政行为内容。5.农村土地承包经营权证发放签名单，证明被告发放农村土地承包经营权证已由第三人签收。6.被告作出被诉行政行为的依据为《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条。
第三人叶洪有辩称：根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，在承包期内，无论承包方发生什么样的变化，只要作为承包方的家庭还存在，发包方都不得收回承包地。1982年间，原告实行第一轮土承包时，第三人承包土地3.43亩。第三人所在第八生产队中有30户取得承包经营权证，包括第三人在内的8户未取得承包经营权证。因此，原告应当向第三人补发承包经营权证，但原告未尽义务。1999年初，原告实行二轮农村土地承包，第三人在一轮基础上的土地承包继续有效。1995年原告给第三人落实征购任务672斤，农业税128.80元。在2008年间，第三人的承包地被征收1.97亩，原告将土地补偿金127694元通过农村合作银行转账给第三人，后原告又扣回补偿金14188元。2015年6月24日，第三人向原告要求补发二轮土地承包经营权证时，由原告的会计持土地承包合同征得原告法定代表人陈圣春同意后签字和加盖“永嘉县桥下镇八里村经济合作社”印章，该印章仍在有效期内。原告诉称第三人骗取签字盖章等内容严重失实。第三人取得的土地承包经营权应受法律保护。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人叶洪有在举证期限内提交了以下证据：1.社员证、常住人口登记表，证明第三人父亲生前是原告集体社员之一，第三人的家庭成员系农户。2.户口登记簿，证明第二次人口普查登记表中有第三人父亲及第三人妻子、子女等五人。3.农村土地承包合同表、证明，证明第三人以家庭联产承包方式承包了土地。4.农村合作社存折、收款收据，证明第三人的承包地于2008年间被征收后，原告与第三人之间的土地补偿款转账及扣款情况。5.照片，证明土地承包合同表、收款收据、农业税征购任务等证据来源于原告村会计处。6.农业税征收登记表，证明1994年、1995年原告向第三人分户落实农业税征收任务。7.迁移证，证明第三人的家庭成员于1995年迁入上塘小城镇，系自理户口。8.第一轮土地承包责任田底册，证明1982年一轮承包时第三人的承包地情况。
经庭审质证，本院认为，原、被告的证据及第三人的证据3农村土地承包合同表，客观真实，能够证明待证事实，且与本案有关联，本院予以采信。第三人的其他证据并未在行政程序中提交给被告，并非被告作出被诉行政行为的依据，与被诉行政行为的合法性没有关联，本院不予采纳。
根据上述采信的证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：2015年6月24日，第三人叶洪有向永嘉县农业局提交申请补发承包权证的报告和第三人叶洪有的身份证及其非农业家庭户的户口簿，以第二轮土地承包时尚未取土地承包使用权证为由，要求补发农村土地承包经营权证。申请补发承包权证的报告上签署“情况属实，请给予补发”意见，并加盖“永嘉县桥下镇八里村经济合作社”印章。2015年6月25日，永嘉县桥下镇人民政府向被告永嘉县人民政府上报农村土地承包经营权证登记申请书及附件（1.农村集体土地承包合同；2.农村土地承包经营权证登记申请清单；3.土地承包情况登记表），认为原告将承包地1.46亩发包给第三人户符合法律规定。被告调取了原告村第八组生产队关于第二轮土地承包方案的决议及承包合同表，并对相关材料予以审核后，于同年10月28日在原告村进行公示，同时向原告送达了公告文书，原告的会计叶某予以签收并在送达回证上加盖“永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社”印章。在公示期十天内，没有人提出异议。公示期届满后，被告向第三人发放了永农地承包权（2015）第0602724号农村土地承包经营权证。另，原告永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社原名为永嘉县桥下镇八里村经济合作社，于2014年间经批准变更为现名，并重新领取了组织机构代码证。第三人提交的上述申请补发承包权证的报告上“情况属实，请给予补发”意见以及承包合同上的发包方负责人陈万春签名均非陈万春所签。
本院认为：一、《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。第二十一条、第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。根据上述规定，县级以上人民政府向承包方颁发土地承包经营权证，系对承包方根据业已成立并生效的承包合同取得的土地承包经营权进行确认的行政行为。县级以上人民政府及其农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当对相关材料尽到审慎审查义务以及进行必要的实地查验。本案中，第三人提交的申请材料显示，承包合同没有明确的签订时间，无法确认合同成立及生效的日期，即无法确认承包方取得承包经营权的日期，也无法判断是否系土地承包合同生效后30个工作日内提出的申请，而且本案非发包方而是第三人即承包方提出申请，根据合同和申请报告内容，该申请事项并非法定的补发情形，而是承包方之前一直未领取承包经营权证且已经远远超过法定申请期限的特殊情形。此外，第三人提交的户口簿显示第三人户为非农业户，且申请材料中缺少土地承包方案。在此情况下，被告及其农业行政主管部门有必要通知乡（镇）人民政府补正或要求第三人补正承包合同以明确合同签订时间，同时也应就承包合同的内容真实性等相关事项向发包方进行核实。被告虽然调取了原告村第八组生产队关于第二轮土地承包方案的决议等部分材料，但该决议的内容仅有承包期限，根本无法反映土地承包方案的具体内容，也不能判定承包方是否根据已经生效的承包合同取得承包经营权。另外，申请材料上的发包方印章与公告的送达回证上发包方印章名称不一致，显属两枚不同的印章，被告也应当对此及相关签字予以进一步核实，但被告未予以核实。因此，被告及其农业行政主管部门未尽到应当履行的审查职责和注意义务，导致作出的被诉行政行为认定事实不清，证据不足。被告辩称其仅需对申请材料作形式审查，没有法律依据，本院不予支持。二、被告在办理农村土地承包经营权证过程中虽然已经进行了公告，并向原告送达了公告文本，但公告内容中并没有告知诉权和起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内提起本案诉讼，并未超过起诉期限。被告辩称原告的起诉超过起诉期限，没有事实根据，本院不予支持。三、第三人叶洪有户是否享有二轮土地承包资格，原告是否应当将案涉的土地承包经营权在一轮承包的基础上继续发包给第三人叶洪有户，属于另一法律关系，不属于本案审理范围，本院不作评判。
综上，被告永嘉县人民政府作出的被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。原告要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告永嘉县人民政府于2015年11月12日向第三人叶洪有户颁发永农地承包权（2015）第0602724号农村土地承包经营权证的行政行为。
本案案件受理费50元，由被告永嘉县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 许旭东
代理审判员 陈 雕
人民陪审员 蒋春茶
二〇一七年三月十四日
代书 记员 沈奇峰