河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00118号
上诉人韩校庄（一审原告）。
委托代理人韩新庄。
委托代理人曹克忠，河南赵庆利律师事务所律师。
上诉人中牟县人民政府（一审第三人）。住所地中牟县商都大道。
法定代表人潘开名，任该县县长。
委托代理人王建霞，河南赵庆利律师事务所律师。
被上诉人郑州市人民政府（一审被告）。住所地郑州市中原路***号。
法定代表人马懿，该市市长。
委托代理人杨治均，郑州市政府法制办工作人员。
委托代理人魏建国，郑州市政府法制办工作人员。
一审第三人李栓记。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
委托代理人李炳蓉，河南尚天律师事务所律师。
上诉人韩校庄、中牟县人民政府因韩校庄诉被上诉人郑州市人民政府行政复议决定一案，不服许昌市中级人民法院（2014）许行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韩校庄的委托代理人韩新庄、曹克忠，上诉人中牟县人民政府的委托代理人王建霞，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人杨治均，一审第三人李栓记及其委托代理人李卫富到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：被上诉人郑州市人民政府于2014年3月21日作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），该行政复议决定确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用权证违法。
许昌市中级人民法院一审查明：本案诉争土地位于中牟县尼桑大道（又名东风路）西段南侧，原为小潘庄村集体土地，属于农用地。原告韩校庄不是小潘庄村村民，其于1999年8月与小潘庄村民委员会签订《征地协议》，同意原告韩校庄征用本案诉争土地供其建设使用。同年10月，原告向中牟县国土资源局申请征地，并提交《征地申请书》。2006年6月27日，中牟县建设管理局为韩校庄颁发了（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证。中牟县国土资源局于2006年9月同意征收本案争议土地，交原告韩校庄作为住宅建设用地。同月，中牟县国土资源局与原告签订了国有土地使用权出让合同。2006年11月11日，中牟县人民政府向原告韩校庄颁发了牟国用（2006）第249号国有土地使用证。2007年2月10日，中牟县建设局在争议地上为李栓记颁发了（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证。
另查明，本案第三人李栓记自1998年购得诉争土地使用权后实际管理使用。2010年6月，第三人李栓记在收到中牟县人民法院传票后，得知原告韩校庄依据牟国有（2006）第249号国有土地使用证提起侵权之诉。随后，第三人李栓记向被告郑州市人民政府申请行政复议，请求撤销牟国用（2006）第249号国有土地使用证。2010年10月8日郑州市人民政府作出郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定，撤销牟国用（2006）第249号国有土地使用证。韩校庄不服，于2010年10月29日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求该院撤销郑州市人民政府作出的郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书，该案经过郑州市中级人民法院审理，韩校庄不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2011年12月14日作出（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，该判决撤销了郑州市中级人民法院2011年4月18日作出的（2011）郑行初字第1号行政判决、撤销了郑州市人民政府于2010年10月8日作出的郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书、责令郑州市人民政府重新作出行政行为。
2011年12月21日，郑州市人民政府收到（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，对该案重新审理。2012年1月16日，第三人李栓记以“正在和被申请人协商”以及“正在申请再审”为由，申请中止重新审理。同年1月17日，郑州市人民政府作出郑政（复中通）字（2010）328-1号行政复议中止通知书，中止本案所涉行政复议案件审理。2012年7月19日，中牟县东风路街道办事处出具的《关于小潘庄李栓记反映有关问题的调查情况及处理意见》载明：经查阅小潘庄二组1999年8月至2003年账目，二组账面上未曾显示韩校庄开发带购地款13500元（时间：1999年8月10日，票号00812561）。2012年11月16日，郑州市人民政府向中牟县人民政府发出《关于李栓记不服牟国用（2006）第249号国有土地使用证行政复议一案有关问题的通知》，要求中牟县人民政府自收到该通知之日起10内，提供为韩校庄办理、颁发第249号国有土地使用证中，农用地转用审批手续、土地征收等相关证据及依据。2014年3月10日，郑州市人民政府行政复议办公室作出郑政行复办（复恢通）（2014）20号行政复议恢复审理通知书，决定：从2014年3月10日起恢复该行政复议案件的重新审理。2014年3月21日，郑州市人民政府作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证违法。韩校庄不服，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销郑州市人民政府作出的郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定。
还查明，2010年12月1日，中牟县国土资源局作出（牟国土资文（2010）469号）《关于注销“牟国用（2006）第249号”土地使用证的请示》，建议收回该宗土地使用权，注销“牟国用（2006）第249号”土地使用证。2010年12月17日中牟县人民政府作出（牟政土（2010）284号）《关于注销牟国用（2006）第249号土地使用证的批复》，同意收回韩校庄在尼桑大道西段南侧使用的228.019平方米（0.34亩）国有土地使用权，注销“牟国用（2006）第249号”土地使用证。同年12月21日，中牟县国土资源局作出（牟土告字（2010）19号）《关于牟国用（2006）第249号土地使用证作废的公告》。2011年1月24日，中牟县城镇规划建设监察队出具证明，证明李栓记在2010年5月26日，未依法取得《建设工程规划许可证》的情况下，违法强行施工建成临时房屋。2012年6月26日，中牟县城乡建设管理局就李栓记违法施工的事实，作出（2012）牟建罚字第154号《行政处罚决定书》。2013年5月10日，中牟县国土资源局就李栓记非法占地的问题，作出（牟国土资罚决字（2013）476号）《行政处罚决定书》。
许昌市中级人民法院一审认为：一、李栓记具有提起本案行政复议的资格。本案李栓记持有1998年申请使用争议土地交款凭据和2007年中牟县建设局为其颁发的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证，这两份手续分别出自于争议土地所属的集体经济组织和颁发建设用地规划许可证的职能部门，故从法律手续的形式上，李栓记与争议土地有法律上的利害关系；并且李栓记在争议土地上建有房屋，争议土地的使用权归属影响其实际利益。至于李栓记所持有的手续以及实际占地是否合法，是其申请土地使用证时，国土资源、规划等部门应当认定和解决的问题。
二、李栓记的行政复议申请未超过法定期限。韩校庄诉称李栓记申请行政复议已超过法定期限，但其未提供充分证据予以证明。
三、被诉复议决定合法。（一）本案所审查的是中牟县人民政府为韩校庄颁发土地使用证的具体行政行为是否合法的问题，李栓记是否有权申请宅基地不属于本案审查的范围。
（二）本案中，中牟县城乡建设管理局、国土资源局对李栓记作出的行政处罚决定，仅能证明李栓记违法施工、非法占地事实的存在，与本案所审查的具体行政行为是否合法无关。（三）本案所涉农用地转用审批手续、土地征收手续违法。依据本案查明的事实，本案争议土地位于尼桑大道（又名东风路）西段南侧，原为小潘庄村集体土地，属于农用地。中牟县人民政府将韩校庄与小潘庄二组签订的《征地协议》、韩校庄《申请征地书》等材料作为农用地转用审批手续，将涉案土地以国有土地性质确权给韩校庄使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一、三款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款的规定。同时，结合中牟县人民政府在行政复议程序中和在本案中提交的相关证据，不能证明中牟县人民政府就诉争土地履行了法定的农用地转用审批手续和土地征收审批手续。（四）本案所涉土地使用权出让程序违法。中牟县人民政府仅提供韩校庄与中牟县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》，没有涉案土地使用权出让的其他相关证据材料，无法证明韩校庄经过合法方式、合法程序获得涉案土地使用权。（五）涉案土地登记程序违法。本案中，涉案土地《地籍调查表》中土地权属性质一栏空白，地籍调查结果审核意见一栏中无审核意见，无审核日期，无审核人签章；《建设用地审批表》审定意见一栏中无审定意见，无审定日期，无相关签章；《土地登记卡》经办人和审核人一栏中，均无签章；《建设用地补偿安置审核表》中除用地单位名称，被征地单位名称、负责人、经办人处有签名外，其余内容均为空白。同时，根据《土地登记规则》第十五条第一款“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”之规定，结合原被告、第三人提交的证据，不能证明涉案土地经过了公告程序。故本案所涉土地登记程序违法。
综上，郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。韩校庄关于撤销郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，许昌市中级人民法院判决驳回韩校庄的诉讼请求。
韩校庄不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）李栓记不是本案利害关系人，不具备申请行政复议的资格。李栓记的收款收据是小潘庄三组出具的，是事后伪造的，且与上诉人的土地不是同一块地。李栓记是非法占地，对涉案土地没有合法使用权，因此，与中牟县政府为上诉人颁发土地使用证的行政行为没有利害关系。（二）李栓记的复议申请已超过法定期限。上诉人2006年取得土地使用证后在该土地上建设，遭到李栓记的阻挠，上诉人当时就明确告知李栓记土地使用证的事实，李栓记应当知道上诉人取得土地使用证的事实，其于2010年7月12日申请行政复议，已超过法定60日的期限。（三）被诉复议决定程序违法。被上诉人重新审理期间，中止审理随意性极强，且未组织召开听证会，严重超期。（四）涉案土地已被征用，属于国有土地，中牟县政府为上诉人颁发的土地使用证合法。综上，请求撤销一审判决和被诉复议决定。
中牟县人民政府不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）李栓记与争议土地没有利害关系，不具备申请行政复议的资格。一审已经查明李栓记违法占地和违法施工的事实，中牟县政府为韩校庄颁证的行为没有侵害李栓记的合法权益。（二）被上诉人复议程序违法。被上诉人重新审理期间，中止审理随意性极强，且未组织召开听证会，严重超期。请求撤销一审判决和被诉复议决定。
郑州市人民政府答辩称：（一）被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。涉案土地原属集体所有的农用地，依据相关法律、法规规定，农用地转为建设用地、集体土地转为国有土地，必须依法办理农用地转用和土地征收审批手续，而中牟县人民政府在颁发249号土地证过程中，并未依法办理上述相关手续，明显违反法律规定。本案249号土地证的登记程序违反《土地登记规则》的程序要求。（二）李栓记的复议资格和复议期限，已经省高院（2011）豫法行终字第00284号行政判决所确认，不需要再证明。（三）被上诉人的行政复议程序不存在违法之处。综上，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，作出被诉复议决定，确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的249号土地证违法，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人李栓记答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审过程中，韩校庄对李栓记提供的小潘庄三组账目的真实性提出异议，认为该账目记载李栓记交款的时间与李栓记所持票据记载时间不一致，涉嫌造假，申请对该账目形成时间进行鉴定。本院经组织各方当事人共同选择鉴定机构，确定西南政法大学司法鉴定中心为鉴定机构后，委托西南政法大学司法鉴定中心对申请事项进行鉴定。西南政法大学司法鉴定中心于2015年9月16日出具《退卷说明》，结论是“当前技术条件下不能对其形成时间作出进一步判断”。该鉴定结论经质证后各方当事人均未表示异议。
二审查明的事实与一审一致。本案争议的焦点问题是：一、李栓记是否有申请行政复议的资格以及其行政复议申请是否超过法定期限；二、被诉行政复议决定是否合法。分述如下：
一、关于李栓记的行政复议申请资格和期限问题。小潘庄村委的账目明确显示李栓记曾于1998年3月10日购买争议宅基地使用权，韩校庄主张李栓记提供的小潘庄村委账目系事后伪造，但并未提供相反证据予以证明，本院不予支持。李栓记于2010年6月在民事诉讼中得知韩校庄的249号土地使用证，遂申请行政复议，韩校庄主张李栓记的行政复议申请超过法定60日期限，但没有提供证据予以证明，本院不予支持。且李栓记的行政复议资格和申请期限的合法性已经本院（2011）豫法行终字第00284号生效行政判决所确认。
二、关于被诉行政复议决定的合法性。
（一）被诉行政复议决定认定事实清楚，主要证据充分。第一，争议地原由李栓记购买并实际管理使用，后韩校庄与小潘庄二组签订《征地协议》，因此，被诉复议决定认定争议地原属集体农用地正确。第二，2006年11月11日，中牟县人民政府为韩校庄颁发了249号国有土地使用证，但在行政复议过程中，中牟县人民政府没有提交争议地的农用地转用和土地征收等审批手续，因此，被诉行政复议决定关于中牟县人民政府为韩校庄颁发国有土地使用证违法的认定正确。第三，在没有依法征收集体土地的情况下，中牟县国土资源局与韩校庄签订了《国有土地使用权出让合同》，且未提交土地使用权出让的相关证据，因此，被诉行政复议决定关于中牟县人民政府对争议地的土地出让程序违法的认定正确。第四，在中牟县人民政府提交的韩校庄土地使用证的地籍档案中，没有土地登记申请书、土地权属性质审核栏目为空白、建设用地审批表审定意见栏为空白，且未提交争议地登记公告的证据，因此，被诉行政复议决定关于争议地土地登记程序违法的认定正确。
（二）被诉行政复议决定适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；；用审批手续”，府为第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿”；第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中牟县人民政府未提供争议地农用地转用和依法征收的任何证据，被诉行政复议决定适用上述法律及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依法确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的249号土地使用证违法，该结论正确。
（三）被诉行政复议决定程序合法。韩校庄主张被上诉人行政复议程序违法的理由一是该行政复议未经听证，二是随意中止，三是严重超期。经查，是否听证以及是否中止，都是复议机关可以根据案件审理情况裁量作出决定的事项，被上诉人未举行听证以及作出中止的决定，并不违反行政复议法的规定。被上诉人于2014年3月10日恢复审理，于同年3月21日作出行政复议决定，没有超过法定复议期限。上诉人关于行政复议程序违法的主张不能成立。
综上，一审判决和被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人韩校庄的上诉理由不能成立，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韩校庄承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 段励刚
代理审判员 苗春燕
二O一五年十一月十六日被上诉人程中，并未依法办理上述相关手续，明显违法法律规定。（二）
书 记 员 杨 方