湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郴林行终字第9号
上诉人（原审原告）湖南省桂阳县雷坪镇雍冲村民委员会第二村民小组。
代表人邓正阶，该村民小组组长。
委托代理人邓大明，男。
委托代理人朱斌，湖南奋斗者律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖南省桂阳县人民政府。
法定代表人庹登军，该县人民政府县长。
委托代理人邓瑞仁，男。
委托代理人徐永强，男。
原审第三人湖南省桂阳县雷坪镇雍冲村民委员会第五村民小组。
代表人黄春启，该村民小组组长。
上诉人湖南省桂阳县雷坪镇雍冲村民委员会第二村民小组（简称雍冲村二组）因桂阳县人民政府土地权属处理决定一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2014）桂阳法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人雍冲村二组的代表人邓正阶及其委托代理人邓大明、朱斌，被上诉人湖南省桂阳县人民政府（简称桂阳县政府）的委托代理人邓瑞仁、徐永强，原审第三人湖南省桂阳县雷坪镇雍冲村民委员会第五村民小组（简称雍冲村五组）代表人黄春启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，争议地称“雷公岭”山窝里原水田，南与黄田村松树下岭交界，北与雍冲村五组“雷公岭”山林交界，面积21.8亩。距雍冲村二组约4公里，距雍冲村五组约2公里。已弃耕多年。1990年10月28日国土详查划定行政村之间界线的《土地权属认定书》，指界人未签名，雍冲村民委员会未盖公章。2008年10月1日，雍冲村二组村民邓大作等人就“雷公岭”原水田，申领了《农村土地承包经营权证》（湘10042304030号）。对争执水田，雍冲村五组提供民国时期《卖契》买卖的田地名为“雷公岭”。雍冲村五组所持肖佑光土地改革时期的《土地房产登记册》，有“雷公岭”水田记载。2011年，因桂阳县青兰乡884矿、新51矿、富民矿在“雷公岭”山腰筑尾砂坝用地补偿问题，雍冲村二组与雍冲村五组发生土地权属争议。桂阳县政府就该纠纷，于2013年7月25日作出桂政土决（2013）1号《关于“雷公岭”山窝里原水田权属处理决定书》（简称（2013）1号处理决定）。雍冲村二组不服，申请行政复议，湖南省郴州市人民政府于2014年2月28日作出郴政行复决字（2014）10号行政复议决定书，维持桂阳县政府的处理。雍冲村二组提起诉讼。
原审认为，《土地权属认定书》无指界人签名和村委会公章，要素不全，且认定的是行政村之间的界线。“雷公岭”原水田抛荒之后的2008年10月，雍冲村二组与本组邓大作等6人签订承包合同申领《农村土地承包经营权证》，系单方行为，也没有进行任何经营管理。雍冲村二组可证明其从上世纪七十年代中期始在争议地进行耕种，但没有足够的证据证实连续耕种了二十年。雍冲村二组认可争议地历史上属雍冲村五组所有。桂阳县政府在争议双方均提供不出有效确权依据情况下，将争议地作化分处理，处理恰当。雍冲村二组请求撤销该处理决定证据不足。由此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持桂政土决（2013）1号《处理决定》。案件受理费50元，由雍冲村二组承担。
雍冲村二组上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误。请二审撤销原审判决和（2013）1号处理决定，一、二审诉讼费由桂阳县政府承担。理由：1、认定争议地历史上属雍冲村五组所有错误。雍冲村二组并未认可争议水田历史上是雍冲村五组的。肖重兴不是雍冲村五组人，卖契、地契不能证实民国时期“雷公岭”就属雍冲村五组。肖佑光的《土地房产登记册》不能证实其是雍冲村五组人和争议水田是雍冲村五组的。2、认定雍冲村二组是从上世纪70年代中期始在争议地耕种错误。实际是上世纪60年代末始至2011年5月后因筑尾砂库才停止耕种，己连续耕种超过二十年。3、《土地权属认定书》、《农村土地承包经营权证》是物权法律凭证，充分证明争议地属雍冲村二组所有及其在经营管理。《土地权属认定书》载明“雷公岭稻田属于雍冲二队所有”，雍冲村五组组长黄大田指界时已明确。4、原审适用法律错误。雍冲村二组村民自上世纪60年代末至2011年止，一直在争议地耕作管理，雍冲村五组从未堤出异议或要求返还土地；根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条的规定和《土地权属认定书》、《农村土地承包经营权证》，争议地均应归雍冲村二组。
桂阳县政府辩称，争议水田自土地改革就是雍冲村五组的，有肖佑光的土地房产所有证和邻界的黄田村委会、原公社干部廖万良可证实。雍冲村二组原组长邓大阀2011年6月10日要求廖万良出具的证明，都体现雍冲村二组是上世纪七十年代中期开始对争议地进行复垦耕作的。在行政处理听证调解会上，雍冲村二组承认只耕作到1991年止，而非上诉所说的到2011年。《土地权属认定书》是土地调查记录，不是权属登记发证，也只调查到行政村一级。何况，该认定书没有村与村之间的指界人，要素不全。雍冲村二组村民申领争议地《农村土地承包经营权证》前、后对该地均没有经营事实，纯为套取国家补贴。农村土地承包经营权与土地权属也没有直接关系。一审判决正确，请二审依法维持。
雍冲村五组述称，肖重兴是雍冲村五组人，其后人一直在雍冲村五组；土地房产证证实土地改革时争议水田是雍冲村五组肖佑光等人的。1981年的山林权证、山林划界认定书、邻村证明及证人充分证明争议水田一直属雍冲村五组所有。1973年雍冲村二组邓祖进到雷公岭放羊时，恳求将雷公岭荒田租给他们组耕种，权属并没改变。雍冲村二组1974年才复垦，至上世纪80年末这里到处开锡矿，水田就荒弃了。后来，石溪村邓祖茨、邓祖桂在1991年、1992年复垦种了两年就再没人耕种，而非雍冲村二组所说1969年复垦耕作到2011年。雍冲村二组村民2008年申领争议地《农村土地承包经营权证》，并没有耕作事实，只为套取补贴而己。《土地权属认定书》要素不全，同时与其他邻村的认定书都有双方指界人签名，唯独该份认定书却没有；且界线说明所写“雷公岭稻田属于雍冲二队所有”字迹不一样，是事后添加的；指界人黄大田的名字也是模仿添写的，当时的组长是黄大陆，而非黄大田。请公正判决。
雍冲村二组在二审开庭时提出，经过对原件核实，雍冲村与黄田村的《土地权属认定书》盖有雍冲村民委员会公章，是因为不很清晰而使复印件不能体现，不是一审认定的没有。
雍冲村五组在二审另提供以下新的证据材料：
1、1953年桂阳县十三区陈溪乡欧家村黄运瑭的第15009号《土地房产所有证存根》（桂阳县档案馆存档资料复印件）第九栏、十栏记载的“大坵岭（土、茶山）”有关内容；
2、1953年桂阳县十三区陈溪乡欧家村黄运书的第15010号《土地房产所有证存根》（桂阳县档案馆存档资料复印件）第五栏记载的“大坵岭（水田）”有关内容；
3、1976年第五生产队田墈册关于生产队社员“右光”田亩的记载。
为查明事实，本院派员于2014年9月10日传唤争议双方的雍冲村二组与雍冲村五组代表人等到达争议地现场进行实地调查，询问了与争议地可能存在利害关系的桂阳县雷坪镇黄田村民委员会及该村的鲁塘岭村民小组相关人员，现场指认地点、范围，并形成调查笔录材料。
2014年9月11日，雷坪镇黄田村鲁塘岭村组向本院递交主张雷公岭原水田权利申请书。
2014年9月12日，被上诉人桂阳县政府补充提交了以下证据材料：
（1）2013年1月15日《雷坪镇雍冲村雷公岭稻田纠纷界线现场指界参加人员》签到表（复印件1页）；
（2）2013年1月15日雷公岭争议稻田地形及争议范围《现场调查图》、《现场指界认定图》（复印件各1份1页）；
（3）2014年9月12日桂阳县政府调查人员对雷公岭原稻田由雷坪镇黄田村及鲁塘岭组（八组）指认的《现场指界认定图》（复印件1页）。
2014年9日16日，本院传唤本案各方当事人及通知桂阳县雷坪镇黄田村委会和该村鲁塘岭组（八组）等到庭对本案相关证据和事实进行了调查，并形成笔录材料。
经审理查明：雍冲村二组向桂阳县政府递交的《集体土地确权申请书》提出，雍冲村二组当时在雷公岭造田，黄田大队曾阻拦，被驻队干部廖万良制止并说服黄田大队村民将原有在此山脚下的几亩田让给了雍冲村二组耕作。雍冲村二组一直在耕作管理这些水田，请求确认该21.8亩水田为雍冲村二组所有。雍冲村五组则称该“21.8亩”水田系雍冲村五组所有。
桂阳县政府2013年7月25日作出的桂政土决（2013）1号《关于“雷公岭”原水田权属处理决定书》认定，“争议地块除黄田村约有3亩土地外，其余18亩多土地和雷公岭林地在（上世纪）70年代前都是雍冲村五组所有”。该（2013）1号处理决定所附地形图虽标明了处理的范围界线，但认定争议地范围时，对争议地的东、西、北至界限及相邻关系没有有关确认的文字内容表述。在一审诉讼中，桂阳县政府没有提交现场勘查及当事人指界的文字笔录或争议范围指界图等确定争议范围的证据材料。桂阳县政府（2013）1号处理决定所附处理界线图标注了范围界限，但没有说明实际面积。
本院于2014年9月10日在争议地现场调查时，雍冲村五组指认的雷公岭争议水田范围包括了争议双方均认可的黄田村鲁塘岭组原水田，并指认鲁塘岭组原水田在争议田的最下面（西端）的位置，在场的受黄田村鲁塘岭组委托的指界人吴定元亦指认鲁塘岭组原水田在此位置。
对桂阳县政府于2014年9月12日补充提交的2013年1月15日《雷坪镇雍冲村雷公岭稻田纠纷界线现场指界参加人员》签到表，雍冲村二组、雍冲村五组均认可，桂阳县政府工作人员到达争议现场调查。对补充提交的2013年1月15日的《现场调查图》、《现场指界认定图》，雍冲村五组认可系当时争议双方各自对争议水田范围的指界图，不包括鲁塘岭组水田，但称看不懂图。桂阳县政府及绘图人称，当时争议双方对鲁塘岭组水田无争议，所以没有划入争议范围内。雍冲村二组对桂阳县政府在现场调查时是否绘制了指界图，表示不清楚。
《现场调查图》、《现场指界认定图》无争议方指界人签字确认，仅调查绘图人谢孝阳的签名。
2014年9月12日桂阳县政府调查人员对雷公岭原稻田由雷坪镇黄田村及鲁塘岭组（八组）指认的《现场指界认定图》系事后调取的证据。
本案在二审诉讼过程中，雷坪镇黄田村鲁塘岭组向本院书面提出主张称，雍冲村二组与雍冲村五组争议的水田包含鲁塘岭组的水田，政府不能处分给他组。
本院认为，对于本案争议地（雷公岭原水田）的争议范围，雍冲村二组在向桂阳县政府申请确权处理时包含黄田村鲁塘岭组的原水田，桂阳县政府作出的（2013）1号处理决定亦予以了认定，但该处理决定附图却没有将黄田村鲁塘岭组的原水田全部包括在争议范围内；处理决定的文字表述内容与图示不统一，存在矛盾。桂阳县政府在一审诉讼中，未向法院提交《现场调查图》、《现场指界认定图》。桂阳县政府在二审诉讼中补充提交的该两份《现场调查图》、《现场指界认定图》（图示争议范围均未包括鲁塘岭组原水田部分），除调查绘图人一人签名外，并无争议当事方签字确认，雍冲村二组亦不认可；现场指界参加人员签到表的签名，不能直接说明是雍冲村二组对该争议地争议范围指界图的确认。故，该有关雍冲村二组现场指界认定图不能作为确定本案争议范围的有效依据。同时，雍冲村二组主张雷公岭原水田权属时，明确表明含有邻村的原水田，对此，桂阳县政府在处理时既没有告知、调查对争议地可能存在利益关系的黄田村委会和鲁塘岭组，也没有通知对争议地有相邻关系的黄田村委会和鲁塘岭组确认相邻界线。
综上，桂阳县政府作出的桂政土决（2013）1号处理决定既认定事实不清，主要证据不足，又程序不合法，遗漏当事人。该处理决定依法应予撤销。一审法院判决维持桂阳县政府桂政土决（2013）1号处理决定，认定事实不清，证据不足，判决错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项1目、3目的规定，判决如下：
一、撤销湖南省桂阳县人民法院（2014）桂阳法行初字第55号行政判决；
二、撤销被上诉人湖南省桂阳县人民政府桂政土决（2013）1号《关于“雷公岭”山窝里原水田权属处理决定书》；
三、由被上诉人湖南省桂阳县人民政府在本判决书送达后60日内重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人湖南省桂阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈新德
审 判 员 徐作顺
代理审判员 唐俊宇
二〇一四年九月二十九日
书 记 员 董 安
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。