广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终615号
上诉人（原审原告）兴安县兴安镇冠山村委枧头村第14村民小组。
诉讼代表人张育华，该村民小组组长。
上诉人（原审原告）兴安县兴安镇冠山村委枧头村第15村民小组。
诉讼代表人张紫明，该村民小组组长。
上列两位上诉人的共同委托代理人覃家祥，广西金益律师事务所律师。
上列两位上诉人的共同委托代理人盘琳，广西金益律师事务所律师。
上诉人（原审原告）兴安县严关镇仙桥村委乐施堂村第5村民小组。
诉讼代表人杨建国，该村民小组组长。
委托代理人欧世力，广西东舰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兴安县人民政府。
法定代表人高亮，该县县长。
委托代理人莫小英，兴安县政府办公室副主任兼法制办公室副主任。
委托代理人唐小丽，广西宁斌律师事务律师。
被上诉人（原审被告）桂林市人民政府。
法定代表人周家斌，该市市长。
委托代理人潘昌裕，桂林市法制办公室行政复议应诉科主任科员。
原审第三人兴安县严关镇仙桥村委上马石村第2村民小组。
诉讼代表人杨建林，该村民小组组长。
委托代理人杨建忠。
原审第三人兴安县严关镇仙桥村委六口岩村民小组。
诉讼代表人彭连军，该村民小组组长。
原审第三人兴安县严关镇仙桥村委界富坪村第6村民小组。
诉讼代表人周军，该村民小组组长。
原审第三人兴安县兴安镇冠山村委江田湾村第17村民小组。
诉讼代表人唐业明，该村民小组组长。
上诉人兴安县兴安镇冠山村委枧头村第14村民小组（以下简称枧头村14组）、兴安县兴安镇冠山村委枧头村第15村民小组（以下简称枧头村15组）、兴安县严关镇仙桥村委乐施堂村第5村民小组（以下简称乐施堂村5组）因土地、林业行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第158号行政判决，向本院�起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人枧头村14组的诉讼代表人张育华，枧头村15组的诉讼代表人张紫明以及该两小组的共同委托代理人覃家祥、盘琳，上诉人乐施堂村5组的诉讼代表人杨建国及其委托代理人欧世力，被上诉人兴安县人民政府的委托代理人莫小英、唐小丽，桂林市人民政府的委托代理人潘昌裕，原审第三人兴安县严关镇仙桥村委上马石村第2村民小组（以下简称上马石村2组）的诉讼代表人杨建林及其委托代理人杨建忠，兴安县严关镇仙桥村委六口岩村民小组（以下简称六口岩村）的诉讼代表人彭连军到庭参加了诉讼。原审第三人兴安县兴安镇冠山村委江田湾村第17村民小组（以下简称江田湾村17组）、兴安县严关镇仙桥村委界富坪村第6村民小组（以下简称界富坪村6组）经本院传票传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，争执的山林、土地称为龙木湾山林，亦称龙木万山场，位于严关镇仙桥村委会上马石自然村后，上马石村2组主张争执山场的四至界线为：东凭去严关镇仙桥村委界富坪自然村的大路为界，南凭严关镇仙桥村委严关口自然村的山场为界，西凭严关口山场为界，北凭山脚旱地为界。乐施堂村5组、枧头村14组和15组、江田湾村17组主张争执山场的四至界线为：东凭去严关镇仙桥村委界富坪自然村的大路为界，南凭严关镇仙桥村委严关口自然村的山场为界，西凭严关口山场为界，北凭通往小严（五）关山场高速公路堆石料场的马路为界。面积约400亩。争执山场解放前属四甲排连山，对四甲排连山的所有权属，双方都无法说清。解放后，在土改、合作化、四固定等各个历史时期，县级以上人民政府没有对整个争执山场确定过权属，上马石村2组提供的1952年《土地房产所有证》中“曹家田”、“六湾”栏记载有部分争执山场。上马石村2组在争议山场内开垦土地种植有松树、柑桔、白果、桂花树等林木，开办了采石场。在争议山场东边、北边开垦有部分水田（现已成荒田），一直由乐施堂5组管理；其提出因阻止上马石村2组在争执山场内开办采石场，发生了两次争执打架，并收取了争议山场内的青山款以及在争执山场内建有一个瓦厂，没有提供任何书面证据证实。1965年左右，原严关仙桥大队集体在争执山场东边土地内建有一个瓦厂，大队集体对瓦厂管业至实行生产责任时解散。瓦厂解散后，界富坪村6组将建瓦厂的土地分配给了私人各户种植果树、经济林木等管业至今。
另查明，枧头村14组、15组和乐施堂村5组与原审第三人自土地改革以来，一直同属严关镇仙桥乡管辖。“�固定”期间，上马石村2组与乐施堂自然村及界富坪村6组、六口岩村属原严关公社（现严关镇）管辖。枧头自然村、江田湾自然村属护城公社（现兴安镇）管辖。羊尾田自然村第16村民小组在兴安县人民政府调处过程中，自动撤回申请，放弃了主张争执山场权属的权利。2010年9月25日，因上马石村2组将龙木湾山场发包给天宝石材公司开采大理石料，引发该山林、土地权属纠纷。2011年5月15日兴安县人民政府作出兴政行处字（2011）第07号行政处理决定书。枧头村14组、15组和乐施堂村5组不服，向桂林市人民政府申请行政复议，桂林市人民政府于2012年12月19日作出市政复决字（2012）2号行政复议决定书，维持兴安县人民政府的处理决定。枧头村14组、15组和乐施堂村5组对桂林市人民政府的复议决定仍不服，向兴安县人民法院提起行政诉讼，在兴安县人民法院一审审理过程中，枧头村14组、15组和乐施堂村5组对兴安县人民政府2010年核发给上马石村2组集体的有关龙木湾山场的兴林证字（2010）第0803020001号《林权证》提出异议，要求兴安县人民政府撤销该《林权证》。在县政府对该《林权证》进行审查中，兴安县人民法院裁定中止该案审理。县政府对该林权证进行审查后，认为该证林权边界确认存在瑕疵，于2012年12月27日自行撤销了兴林证字（2010）第0803020001号《林权证》。双方当事人对兴安县人民政府撤销该《林权证》的行政行为均没有申请复议，也没有向人民法院提起行政诉讼。2013年10月29日，兴安县人民政府作出兴政行撤字（2013）第02号《兴安县人民政府关于撤销兴政行处字（2011）第07号行政处理决定书的决定》，自行撤销了兴政行处字（2011）第07号《行政处理决定书》，由兴安县人民政府对该权属纠纷重新作出具体行政行为。在法定�议期间内，双方当事人均没有提起行政复议，兴政行撤字（2013）第02号决定书已经发生法律效力。兴安县人民政府依法对该权属纠纷进行了重新调处，在重新调处过程中，六口岩村对争执山场权属提出异议，要求主张权属。经审查，六口岩村与龙木湾山场权属纠纷调处结果有法律上的利害关系，依法可以作为第三人参加该案权属纠纷调处。2015年4月24日，兴安县人民政府作出兴政行处字（2015）第05号行政处理决定，枧头村14组、15组和乐施堂村5组及六口岩村不服，向桂林市人民政府申请复议，桂林市人民政府于2015年9月25日作出市政复决字（2015）134号行政复议决定，枧头村14组、15组和乐施堂村5组仍不服，遂提起本案诉讼，请求：判令撤销兴安县人民政府作出的兴政行处字（2015）第05号行政处理决定和桂林市人民政府作出的市政复决字（2015）134号行政复议决定，并责令兴安县人民政府重新作出处理决定。一审法院认为，跨乡镇的山林权属纠纷，由县级以上人民政府处理。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，兴安县人民政府具有调处本案山林权属纠纷的法定职权，桂林市人民政府具有复议本案的法定职权。兴安县人民政府受理本案后，分别向有关人员调查取证，组织各方当事人的代表到争执地进行了现场勘查，制作了现场勘测笔录，对纠纷调解未果后，对争执地的权属纠纷作出了处理决定，并送达双方当事人等项工作，其程序符合法律规定。桂林市人民政府受理复议申请后，向各方当事人送达《案件受理通知书》，经审理后于2015年9月25日作出行政复议决定，其复议程序合法。
枧头村14组、15组、乐施堂村5组与原审第三人均未能提供关于整个争执山林、土地的权属�证。在土改、合作化、四固定等各历史时期，县级人民政府没有对整个争执山林、土地确定过权属，上马石村2组提供的1952年《土地房产所有证》中“曹家田”、“六湾”栏记载有部分争执山场。上马石村2组在争议山内开垦土地，种植柑桔、白果树、桂花树等作物，对争议山场的管理事实清楚。乐施堂5组在争执山场东边、北边开垦有部分水田（②、③、⑤号三处水（荒）田土地），并一直管理，其对该三处土地管业事实清楚。界富坪村6组在①、④、⑥号三处土地种植果树、经济林木等管业至今，其对该三处土地管业事实清楚。兴安县人民政府根据上马石村2组提供的《土地房产所有证》及乐施堂村5组、上马石村2组、界富坪村6组对争执山林、土地的管业事实，依据相关法律法规及有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则作出兴政行处字（2015�第05号行政处理决定、桂林市人民政府作出的市政复决字（2015）134号行政复议决定并无不当。枧头村14组、15组和乐施堂村5组称兴安县人民政府作出的兴政行处字（2015）第05号行政处理决定扩大了争议范围，而本案争执山林、土地的范围是兴安县人民政府经过召集各方当事人到现场实地进行勘查后所确定，各方当事人均认可，因此，兴安县人民政府没有扩大争议范围。枧头村14组、15组和乐施堂村5组主张争执地为其与上马石村2组共同共有，既没有提供有关该争执地的权属凭证，也没有提供合法有效的证据证实其存在管业事实，因此，枧头村14组、15组和乐施堂村5组的诉请证据不足，理由不充分，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回枧头村14、15组、施乐堂村5组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由枧头村14、15组、施乐堂村5组负担。上诉人枧头村14组、15组和乐施堂村5组上诉称，争议山场在1952年土地改革之前是上诉人与马石村2组共有的山场，这是当事人均认可的历史事实。1952年之后，该山场的所有权属性没有发生任何改变。上世纪90年代前，上诉人与马石村2组在争执山场主要是放牛和砍柴草。随着农业机械化及家用电器化、沼气池的推行，到争执山场放牛和砍柴草已经没有了。因上马石村靠近争执山场，其部分村民在山上开荒种树，各村均没有干涉，但这是村民个人行为，与各村村民在山上放牛和砍柴草的性质一样，均是行使使用权的方式之一。被上诉人对争议山场的范围未查明，在没有任何证据证实政府或上诉人与上马石村2组对争执山场处置给上马石村2组的情况下，不能滥用职权将争议山场确权归上马石村2组。兴安县人民政府作出兴政行处字（2015）第05号行政处理决定，照�其自动撤销的兴政行处字（2011）第07号行政处理决定的处理事项，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，庭审中也未提供作出本案决定的“集体讨论”证据。桂林市人民政府受理行政复议后没有组织调解，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条的规定。一审判决维持被上诉人的处理决定和复议决定，属于认定事实不清，适用法律错误。故请求撤销一审判决，改判撤销兴安县人民政府作出的兴政行处字（2015）第05号行政处理决定及桂林市人民政府作出的市政复决字（2015）134号行政复议决定。
被上诉人兴安县人民政府答辩称，各方当事人争议的龙木湾山林（包括林木、林地），又称龙木万山场，各方当事人均不能提供有效证据证明争议山场权属归其所有。自土改、合作化、四固定以来，县级以上人民政�没有确权给争议各方当事人及其他单位、个人，该争议山林属于未确权山林。上马石村2组在争议山场内开垦土地，种植柑桔、白果树、桂花树等作物，开办采石场，管理争议山场至今，事实清楚。根据上述查明的事实，兴安县人民政府作出的兴政行处字（2015）第05号行政处理决定，将争议山林确权给上马石村2组，是正确的。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人桂林市人民政府答辩称，各方所争执的山场在解放后土改、合作化、“四固定”各个历史时期，人民政府均没有确定过权属。兴安县人民政府在争议各方无法提供解放后关于争执山场的权属凭证的前提下，根据争议各方的管业事实，作出兴政行处字（2015）第05号行政处理决定，证据确实充分，适用依据正确。桂林市人民政府于2015年6月23日收到复议申请后，经审查于同日立案，并依法送达了立案受理通知书。经书面审理后，于2015年9月25日作出市政复决字（2015）134号行政复议决定，该决定书亦依法直接送达当事人。桂林市人民政府作出复议决定符合《中华人民共和国行政复议》第二十二条等有关规定。上诉人提出的诉讼请求缺乏法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人上马石村2组述称，争议的龙木湾（万）山场一直由上马石村2组管业的事实清楚，证据确凿。上诉人的主张没有有效证据证明。被上诉人根据上马石村2组管理管业事实，依据相关法律法规作出处理决定，不是滥用职权，更不是割断历史，而是尊重历史和事实依法作出的正确决定。请求二审法院支持两级人民政府的主张，维持一审判决。
原审第三人六口岩村述称，其同意上诉人的观点。
原审第三人江田湾村17组、界富坪村6组未参加诉讼，也未提交书面意见。
二审庭审中，上诉人、上马石村2组和六口岩村均提交了新的证据，本院依法组织了各方当事人进行了质证。对于当事人提交的上述证据，本院认证如下：1.关于上诉人提交的“航拍图片”，因拍摄的时间并不能确定，其他当事人对其真实性、关联性有异议，故上诉人以该证据否定行政机关在调处纠纷中组织各方代表进行现场勘查所形成的相关证据的证明力，依据不足，而且上诉人以图片中争执山场范围内标有的祖坟为由主张其管业事实，亦无法律依据。因此，对上诉人所提交的证据，本院不予采信。2.关于上马石村2组提交的“村民小组名单”、“小组个人负责果树及分配的情况”以及“合同”三份证据，因不是被诉行政行为作出时调查收集的证据，故这三份证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据。3.关于�口岩村提交的“证明”，因其真实性无法确认，出具证明的有关人员也未到庭接受询问，其他当事人对该证据的真实性、关联性有异议，故不能作为本案定案依据。
经审理，本院确认一审法院所认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据，上诉人在二审中对一审查明的部分事实提出异议不成立或并不影响对被诉行政行为合法性的审查。据此，二审查明的事实与一审法院查明的基本事实一致。
本院认为，兴安县人民政府在处理当事人的争议时，分别向有关人员调查取证，组织各方当事人的代表到争执地进行了现场勘查，制作了现场勘查笔录、现场勘验图等。本案争执山林、土地的范围系兴安县人民政府经过召集各方当事人到现场进行实地勘查后所确定的，各方当事人均认可，因此，本案上诉人称被上诉人对争议山场的范围未查明，与事实不符�其主张不成立。
本案中，发生权属争议的各方当事人均未能提供关于整个争执山林、土地的权属凭证。在土改、合作化、四固定等各历史时期，当时的县级人民政府也没有对整个争执山林、土地确定过权属。根据本案证据及争执山林、土地的管业事实，兴安县人民政府在组织调解未果后，依据相关法律法规的规定和本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行裁量，以兴政行处字（2015）第05号行政处理决定确定了争议的山林、土地权属，并无不当。在撤销兴政行处字（2011）第07号行政处理决定后，兴安县人民政府对该土地、山林权属纠纷进行了重新调处，期间六口岩村作为第三人参加了纠纷调处，兴安县人民政府于2014年11月20日重新组织了包括六口岩村在内的各方当事人进行现场勘查并制作了现场勘验图，在调解未果后作出了�政行处字（2015）第05号行政处理决定，此情形并非《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。上诉人称兴安县人民政府作出的（2015）第05号行政处理决定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，没有依据，对此本院不予支持。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条是对行政机关内部工作程序的规定，被上诉人兴安县人民政府未在庭审出示其内部工作程序的相关材料，程序并不违法。上诉人以此主张兴安县人民政府作出兴政行处字（2015）第05号行政处理决定的程序违法，其理由不能成立。三上诉人及六口岩村不服该行政处理决定申请行政复议，桂林市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定审理后，作出了市政复决字（2015）134号行政�议决定。虽然复议机关桂林市人民政府在复议审理中没有进行调解，但对复议决定的结果并无实质性影响。因此，上诉人请求撤销兴安县人民政府作出的兴政行处字（2015）第05号行政处理决定和桂林市人民政府作出的市政复决字（2015）134号行政复议决定，并责令兴安县人民政府重新作出处理决定，一审判决驳回其诉请并无不当。综上所述，枧头村14组、15组和乐施堂村5组的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人枧头村14组、15组和乐施堂村5组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
代理审判员 蒋 新 江
代理审判员 韩胜�
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 廖 倪 捷