重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝一中法行终字第00414号
上诉人（原审原告）潼南县天中建筑材料厂。
法定代表人代天忠（曾用名戴天中、代天中），该厂厂长。
委托代理人代兴文（曾用名戴兴文、代新文）。
委托代理人毛咏，重庆市潼南区江北法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）重庆市潼南区国土资源和房屋管理局。
法定代表人向毅，该局局长。
委托代理人黄革胜，该局法制科科长。
委托代理人赵和林，重庆兴潼律师事务所律师。
上诉人潼南县天中建筑材料厂（简称天中建材厂）诉被上诉人重庆市潼南区国土资源和房屋管理局（简称潼南土房局）土地行政处罚一案，不服重庆市大足区人民法院作出的（2015）足法行初字第00036号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明以下事实，1993年5月7日潼南县梓潼镇人民政府以潼梓府函（1993）33号文批复同意新办“潼南县人造大理石装饰材料厂”，性质为梓潼镇镇办乡镇集体企业，业务归该镇企业办指导管理，法定代表人戴天勇（代天勇），但该厂未依法办理企业工商注册登记。1993年5月8日至同年10月11日，该厂与原潼南县梓潼镇大桥村二社协商企业用地，分别签订了“征地协议”及“征地补充协议”，两次协商用地共1.734亩（其中耕地0.747亩，非耕地0.987亩），该厂按照协议向大桥村二社交付了各种用地补偿费26010元，并向相关部门缴纳了土地管理费325元、规划管理费325元及耕地占用税3237元，合计29897元。该厂就该土地的使用向原潼南县国土局提交了《征用土地呈报表》，1995年11月3日该局作出同意的审核意见；同日，潼南县人民政府作出《关于潼南县人造大理石装饰材料厂占用土地的批复》（潼府（1995）123号），该批复同意潼南县人造大理石装饰材料厂使用大桥村二社土地1.734亩作为该厂工程建设用地；并明确批准使用的土地所有权属集体，单位只有使用权，未经批准不得擅自改变土地用途、扩大用地面积和改变地址，不得非法转让、出租和抵押土地使用权。
1994年10月12日潼南县梓潼镇人民政府以潼梓府函（1994）110号文批复同意新办“潼南县天中建筑材料厂”，隶属该镇企业办管理，原企业名称“潼南县人造大理石装饰材料厂”同时消失，由戴天中（代天忠）任厂长，为企业法人代表。同月28日该厂成立，并在工商部门办理了注册登记，申领了营业执照。
之后，天中建材厂申请集体土地建设用地使用权的确认登记，经原潼南县梓潼镇政府、潼南县国土局审查后，潼南县人民政府于1996年5月23日向天中建材厂核发了潼集建（1996）字第445号《集体土地建设用地使用证》，其中载明：土地使用者为天中建材厂，土地类别21，用地面积727.50平方米，用途生产，以及土地四至界限并附图。该证的权籍登记资料显示：首先，在“界址调查表”页中“双方指界人签字盖章栏”处，天中建材厂法人代表代天忠及大桥村二社社长杜甫君均对界标物类别和界址位置予以了确认，并签字或盖章，相关权属界址示意图中标明所用地长度从北①点到南②点处共57米，该图与上述天中建材厂持有的《集体土地建设用地使用证》附图的界址点位、比例尺、用地类别和面积等一致；其次，地籍调查表、张榜公布反映及各级审批意见，均表明准予登记使用的土地面积为727.50平方米。对该集体土地建设用地使用权确权登记行为，天中建材厂一直未提出过行政诉讼。
1998年12月1日，重庆市人民政府以渝府地（1998）919号文件批复同意征收潼南县梓潼镇大桥村一、二、三等社的土地，并撤销征地范围内的行政村社建制。潼南县政府批复同意天中建材厂（原潼南县人造大理石装饰材料厂）使用的大桥村二社集体土地1.734亩土地也在此次征地范围内，其与周边的被征土地均被纳入梓潼镇1997-2010土地利用总体规划范围及梓潼街道办事处土地利用总体规划（2006-2020）范围。
1999年10月15日和10月20日潼南县计划经济委员会、潼南县乡镇企业管理委员会针对天中建材厂的《关于改建综合大楼的申请》分别行文作出批复，同意天中建材厂扩建立项，项目在梓潼镇凉风垭开发区内，拆除旧房1000平方米，改（扩）建综合大楼建筑面积7000平方米。1999年11月，天中建材厂的厂房（金马综合楼）建设项目取得了潼南县城乡建设委员会向其颁发的重规建证潼字（1999）196号《建设工程规划许可证》和重规地证潼字（1999）073号《建设用地规划许可证》等建设手续，其中《建设用地规划许可证》中“遵守事项”第二条明确载明“凡未取得本证，而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效”。2000年1月28日，天中建材厂向潼南县凉风垭经济园区建设有限责任公司交纳了土地出让金（1.734亩）、园林设施配套费、农转非人员安置费等费用合计150021.02元；但至今一直未办理和取得该宗集体土地因征地转为国有土地后的相关使用权和建设用地手续。之后，天中建材厂开始综合楼的建设施工。施工过程中，凉风垭经济园区有限责任公司于2000年8月31日向原潼南县国土局举报，请求查处天中建材厂超出其征用的土地擅自违法占用园区土地进行建房施工行为。同日，原潼南县国土局开始立案调查和勘测，并于次日作出了潼国土监（2000）字第15号《责令停止土地违法行为通知书》，认定天中建材厂未经批准占用该厂从北至南57米外未确权的土地建房，责令立即停止违法行为，听候处理；并将该通知向天中建材厂予以了送达。但天中建材厂并未停止施工建设，直至2001年2月在潼南县政府领导和有关部门的督促下才停止施工；天中建材厂不服向县级领导和相关部门反映，同月24日潼南县政府针对反映情况组织多部门进行联合调查，并形成了天中建材厂占地勘测图，该图显示的内容有：①勘测时间、参测人员（其中有代天忠）、制图人员，以及测绘图及具体数据；②勘测图的四至界限由代天忠指界；③天中建材厂所修建筑总长度为68.4米，宽度（进深）分别为10.7米、13.4米和14.5米三段，建筑占地917.92平方米，占用公路留地578.28平方米，建房挖出的空地400平方米，合计1896.2平方米合2.844亩，已批1.734亩合1156.57亩；④2001年11月12日代天忠本人签“属实”，代新（兴）文签“复核属实”，以及相关参与单位和人员签字或盖章。截止2001年11月12日天中建材厂修建的金马综合楼工程，从北至南方向57米的部分房屋已修建完工且大部分房屋已投入使用，但至今未办理竣工验收和相关产权手续；从北至南超过57米的部分房屋因2001年2月被责令停工修建，现仍为三层房屋（第三楼无顶）砖混毛坯房。
2014年3月20日，潼南土房局地产管理所对天中建材厂所占土地情况进行了勘丈，该所通过1980西安坐标系方式勘丈后形成了“潼南县天中建筑材料厂地块宗地图”和“界址点成果表”，该图表标明：天中建材厂所占土地中自北至南57米范围内房前空地面积482.83平方米，房屋建筑占地面积746.34平方米，房屋后空地面积211.12平方米；57米范围外的空地面积302.45平方米，建筑占地面积157.06平方米；同日，潼南土房局房产测量所也对天中建材厂已修未完工的三层（第三层无顶盖）毛坯房屋面积进行实测，一层为153.20平方米，二至三层均为158.99平方米，合计471.18平方米。
2014年4月22日潼南土房局根据已发生法律效力的重庆市第一中级人民法院（2003）渝一中行终字第79号行政判决所认定的事实，即天中建材厂在2000年9月未经批准违法占用原潼南县梓潼镇大桥村二社绵璧公路西侧土地736平方米（1.104亩）进行施工建设的事实，对天中建材厂作出潼国土房管［处罚告知］（2014）4号《行政处罚告知书》，其中载明了拟给予没收非法占用土地上已建的建筑物之行政处罚的事实、理由、依据和内容，并告知了天中建材厂所享有的陈述、申辩和听证的权利；该告知书通过邮寄形式送达给天中建材厂。2014年4月29日天中建材厂签收该处罚告知书，并于次日向潼南土房局提出书面陈述意见和材料。2014年6月5日下午潼南土房局针对天中建材厂违法占地一事召开了行政处罚听证会，天中建材厂法人代表代天忠及其委托代理人代兴文、代天勇参加了听证会。2014年7月11日，潼南土房局对天中建材厂作出潼国土房管［处罚决定］（2014）5号行政处罚决定，载明，天中建材厂于2000年9月，未经批准占用原潼南县梓潼镇大桥村二社绵璧公路西侧（现哨楼小学集资楼对面）土地736平方米（1.104亩）修建房屋，其中的157.06平方米已建有房屋471.18平方米，坐落位置坐标（1980西安坐标系）为：X=”3339093.693，Y=35579688.911；X=3339082.178，Y=35579687.990；”X=”3339081.055，”Y=”35579674.337；”X=”3339085.490，”Y=”35579673.972；”X=3339085.605，Y=35579675.367；X=3339092.531，Y=35579674.797。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成非法占地的违法事实。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定：没收其非法占用736平方米（1.104亩）中的157.06平方米土地上已建的建筑物471.18平方米。
天中建材厂不服该决定，以该处罚决定程序违法，侵害了原告的合法权益为由，向一审法院提起行政诉讼，请求依法予以撤销。
一审法院另查明，因天中建材厂不服潼南县土房局作出潼国土监（2000）字第15号《责令停止土地违法行为通知书》行为提起诉讼，重庆市潼南县人民法院（2002）潼行初字第27号行政判决书、重庆市第一中级人民法院（2003）渝一中行终字第79号行政判决书及（2009）渝一中法行再终字第4号行政判决书，均确认了天中建材厂修建厂房宿舍综合楼实际使用国有土地为2.838亩即1892平方米，虽然完善了城市规划、立项等建筑手续，但其中的1.104亩即736平方米土地无有权部门批准其使用土地的合法手续，也未缴纳国有土地出让金，属违法用地的事实。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款和第七十一条，以及《重庆市城乡规划条例》第六十三条第一款第（二）项的规定，潼南土房局作为潼南县人民政府的土地行政主管部门，负有对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为依法进行监督检查和查处的法定职责；其有权对天中建材厂涉及非法占用土地修建建筑物的行为予以行政处罚。
本案争议的主要焦点问题是天中建材厂是否存在非法占用土地的事实，潼南土房局对天中建材厂给予没收其在非法占用的土地上修建的建筑物的行政处罚是否合法。
首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”天中建材厂作为乡镇企业因发展需要，其使用原梓潼镇大桥村二社1.734亩集体土地已经潼南县人民政府批复同意，并取得县政府核发的《集体土地建设用地使用证》；其后，该宗土地及其周边土地依法被征收成为国有土地，并被纳入原梓潼镇土地利用总体规划。但是，天中建材厂并未依法申请办理国有土地转用手续，且在此后的建设过程中擅自超过潼南县人民政府批准的用地面积1.734亩，实际占地2.838亩（以法院生效裁判确认的为准）用于其金马综合楼建设，其无合法批准手续使用1.104亩（736平方米）土地建房的行为事实上已违反土地管理法的规定，构成非法占用土地。
其次，我国实行的是建设用地使用权登记发证制度，《集体土地建设用地使用证》是针对农民集体所有的土地依法用于非农业建设，由县级人民政府核发并确认建设用地使用权的法定依据，其所载明的四至界限是有权部门确认并准予权利人使用集体土地进行建设的合法有效范围。天中建材厂作为潼集建（1996）字第445号《集体土地建设用地使用证》的权利人，在大桥村二社集体土地被国家依法征收成为国家所有后，其理应到有权部门依照法定程序申请和办理相应的国有建设用地使用权登记并取得相应的国有建设用地使用权，其未依照法律规定办理国有建设用地使用权手续，并不必然导致上述《集体土地建设使用权证》业已确认的天中建材厂从事乡镇企业建设使用大桥村二社集体宗地的土地范围即四至界限的改变或无效。该权证明确载明的四至界限系原告天中建材厂法人代表代天忠和大桥村二社社长杜甫君共同指界和签字盖章认可，并经有权部门审查、审核和批准，其法律效力高于其他证明文书。其中，沿绵璧公路方向天中建材厂可使用的建设用地长度自北至南仅为57米，但该厂实际所修金马综合楼建筑工程占用土地的长度达68.4米，其超57米外所占用长度为11.4米土地上修建建筑物471.18平方米（该部分建筑物占地面积157.06平方米）之行为应属非法占用土地的行为，天中建材厂对此应当依法承担相应的法律责任。
第三，虽然天中建材厂作为建设单位到有关部门完善了城市规划、立项等建筑手续，并申领了建设用地规划许可证，但这并不因此表明其对工程建设所涉土地已具备了合法使用权。当时即1999年实施的地方性法规《重庆市城市规划管理条例》第二十条第一款第（五）项明确规定“划拨建设用地的规划管理按下列程序办理：……（五）建设单位或个人持建设工程选址意见书、建设用地规划许可证及其附件、附图和有关文件，向县以上人民政府土地管理部门申请办理用地手续。”该条第二款还规定“乡镇企业建设用地的规划管理，亦按前款规定的程序办理。”原告所取得的《建设用地规划许可证》中明确载明“凡未取得本证，而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效”。同时，《中华人民共和国土地管理法》（1998）第五十三条规定“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）第二十二条同时规定了具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的办理程序和要求，其中规定“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。土地使用者应当依法申请土地登记。”由此可见，取得建设用地规划许可证仅是土地管理部门审查建设单位用地申请，县级人民政府批准用地的前置程序，土地管理部门才是法定的建设用地管理和经办机关。本案中，天中建材厂原使用的大桥村二社的集体土地已被依法征收成为国有土地并被纳入土地利用总体规划范围，金马综合楼建设项目的批准时间是在征地后，故其只有按照上述规定向原潼南县国土局依法申请国有建设用地，并在办理了相应的建设用地手续且获县级人民政府批准后，取得建设用地批准书，并签订国有土地有偿使用合同和依法申请土地登记，该工程的建设用地才具备合法性；但天中建材厂至今未向本院提供其办理和取得金马综合楼建设项目有关建设用地手续的证据。因此，天中建材厂诉称认为其涉案工程建设在建设用地规划许可证确定的红线范围内，其系合法使用工程建设用地，不存在违法占地修建房屋的理由不能成立。
第四，最高人民法院（1997）法行字第26号文已明确“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”本案天中建材厂非法占用土地157.06平方米修建471.18平方米的建筑物，自2001年被责令停工修建后一直未拆除，至目前仍处于非法的继续状态，潼南土房局2014年对该非法占用土地建房的行为予以处罚并无不当。鉴于天中建材厂修建的金马综合楼建设项目已纳入并符合梓潼街道办事处（原梓潼镇）土地利用总体规划的实际，潼南土房局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定认定天中建材厂非法占用土地，并对其作出没收非法占用的157.06平方米土地上修建的471.18平方米建筑物的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚内容明确、具体，处罚结果符合法律规定。潼南土房局对天中建材厂在作出行政处罚的过程中已充分保障了相对人行使其享有的陈述、申辩和听证等各项权利，被诉行政处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》的法定程序规定。
综上所述，潼南土房局2014年7月11日对天中建材厂作出的潼国土房管［处罚决定］（2014）5号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，处罚结果适当。天中建材厂要求撤销该处罚决定的各项诉称理由缺乏充分的事实证据和法律依据，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回天中建材厂的诉讼请求。
上诉人天中建材厂不服一审判决，向本院提起上诉称，第一，在开庭前，潼南土房局只举示了17项证据，没有处罚的相关法律法规，而一审判决却罗列了22项证据，并增加了职权依据和法律依据，偏袒行政机关；因潼南土房局证据不足，一审法院在庭审后提示其重新收集证据，并予以采信，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》；第二，认定事实不清、证据不足。一审法院以土地使用权证的附图和载明的面积、有关《责令停止土地违法行为通知书》的行政判决书作为认定上诉人是否违法占地的依据错误，且一审判决书认定事实多处自相矛盾，我们向潼南土房局申请办理相关手续，但其一直未给我们办理。第三，适用法律错误。一审法院适用的法律法规都是在上诉人用地若干年才公布的，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定。第四，行政处罚程序违法。潼南土房局从2000年8月就对上诉人进行查处，至2014年7月11日作出行政处罚，历时15年，处罚程序明显不当，与我国行政法确立的合理、程序正当、高效便民的基本原则相悖。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，判决不公，请求二审法院依法撤销潼南土房局作出的《行政处罚决定书》。
被上诉人潼南区土房局在二审中辩称，第一，关于证据问题，我们在举证期限内提交的证据，举证目录上是17项证据，法院的在判决书中是把17项细分成了22项，我们没有增加证据；法院要求补充的证据，都是在作出处罚前存在的，不是新证据；法律法规是国家制定的，没有规定我们必须提交书面法律依据。第二，关于违法占地的事实，相关法院的判决书作了认定，上诉人从来没有向我们提出办理相关手续的申请。我们认定其违法占地修建部分的面积，是结合手工和机器测量的结果。第三，一审法院适用法律正确，均是在上诉人违法事实存在期间的法律法规。第四，由于上诉人的违法行为处于持续状态，不受期限的限制，所以处罚的程序是合法的。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人潼南区土房局于法定举证期限内向一审法院提交如下依据、证据，并在开庭审理时予以举示、质证：
1．潼南县人民政府潼府（1995）123号批复；
2．天中建材厂的集体土地建设用地使用权确权登记资料；
3．潼南县凉风垭经济园区建设有限责任公司关于代天忠强占凉风垭经济园区土地的报告；
4．土地违法案件立案呈批表；
5．王代华、唐永德的调查笔录；
6．天中建材厂占地现场勘测草图；
7．潼国土监（2000）字第015号《责令停止土地违法行为通知书》；
8．潼南县天中建筑材料厂实地勘测图；
9．潼南法院（2002）潼行初字第27号《行政判决书》；
10．重庆市一中院（2003）渝一中行终字第79号《行政判决书》；
11．重庆市一中院（2009）渝一中法行再终字第4号《行政判决书》；
12．潼国土房管监字（2003）第6号《土地行政处罚告知书》；
13．潼国土房管罚（2004）字第1号《土地行政处罚决定书》；
14．潼南县法院（2013）潼法行初字第00022号《行政判决书》；
15．潼南县天中建筑材料厂地块宗地图；
16．界址点成果表；
17．照片3张；
18．潼国土房管［处罚告知］（2014）4号《行政处罚告知书》；
19．邮寄签单；
20．天中建材厂关于对潼国土房管［处罚告知］（2014）4号《行政处罚告知书》的陈述；
21．听证记录；
22．潼国土房管［处罚决定］（2014）5号《行政处罚决定书》及邮寄签单。
23．法律依据：《中华人民共和国土地管理法》七十六条第一款。
上诉人中天建材厂在一审法院庭审过程中举示下列证据，并经庭审质证：
1．天中建材厂的营业执照、机构代码证、法定代表人身份证明书；
2．潼土房管［处罚决定］（2014）5号《行政处罚决定书》；
3．潼南县人民政府潼府（1995）123号批复；
4.占地平面图复印件；
5.潼南县征用土地呈报表及所附的土地协议书；
6.天中建材厂缴纳了征用土地税费的票据6份5页（其中1993年8月2日代天勇缴纳征用大桥二社的土地款18705元；1994年4月7日代天忠缴纳的土地补缴款4305元；1994年11月25日潼南县梓潼镇村镇建设管理所收到大理石厂缴纳的征用大桥二社土地0.478亩的规划管理费325元；1994年11月24日潼南县梓潼镇财政所收到征地0.487亩土管费325元；1993年8月10日戴天宗（代天忠）缴纳498平方米的耕地占用税3237元；1993年12月7日代天忠交补马桑坡荒地的土地款3000元）；
7．潼集建（1996）字第445号《集体土地建设用地使用证》；
8．重规建证潼字（1999）196号《建设工程规划许可证》；
9．潼规地证潼字（1999）073号《建设用地规划许可证》；
10．（2013）潼法行初字第00022号《行政判决书》；
11．重庆市人民检察院渝检行抗（2009）1号行政抗诉书和重庆市高级人民法院第（2011）渝高法行申字第00148号通知书；
12．铜梁法院（2014）铜法行赔初字第00021号开庭传票；
13．国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》复印件1份6页。
因案件审理需要，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，第一次庭审后责令潼南土房局补充提交本案土地行政处罚所涉房屋在土地利用规划区范围，以及该房屋占地面积和建筑面积有关测绘形成的依据；同时责令天中材料厂补充提交“潼南县人造大理石装饰材料厂”与“潼南县天中建筑材料厂”之间的关系，及金马综合楼《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的附图。为此，双方当事人分别向一审法院补充提供了如下证据材料：
潼南土房局补充提供的证据有：
1．潼南县梓潼镇土地利用总体规划图（1997年-2010年）；
2．潼南县梓潼街道办事处土地利用总体规划图（2006年-2020年）；
3．对本案被诉处罚所涉房屋进行测绘的单位及人员资质材料，包括委托测绘申请表、重庆市土地房屋勘测院文件（重地房测发（2000）62号）、测绘资质证书、测绘工作人员杨天伟和谢坤原的培训合格证书；
4．天中建材厂违法建设的房屋面积汇总表、测绘图，；
5．潼南县地产管理所委托测绘申请表，测绘内容是天中建材厂地块宗地图；
6．重庆市土地勘测许可证；
7．潼南县地产管理所的证明。
天中建材厂补充提供的证据有：
1．潼南县梓潼镇人民政府关于新办“潼南县人造大理石装饰材料厂”的批复（潼梓府函（1993）33号）；
2．潼南县梓潼镇人民政府关于新办“潼南县天中建筑材料厂”的批复（潼梓府函（1994）110号）；
3．1998年4月19日关于对潼南县天中建材厂厂区进行建设改造的申请；
4．1999年8月21日关于天中建材厂改建工程办证的申请；
5．潼南县乡镇企业管理委员会关于同意潼南县天中建筑材料厂扩建立项的批复（潼乡企函（1999）26号）；
6．潼南县计划经济委员会关于对天中建筑材料厂建设项目的批复（潼计经（1999）84号）；
7．1999年10月15日重庆市计划委员会《固定资产投资项目投资许可证》；
8．潼南县规划局保存的潼南县天中建材厂综合楼建设工地建设工程规划许可证的红线图；
9．潼南县规划局保存的规划设计图；
10．潼南县规划局保存的天中建材厂金马综合楼施工设计图；
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：
一、关于被告举示的证据
首先，对于职权方面的依据，原告无异议，一审法院予以确认；对于事实和程序方面的依据，其中证据1双方当事人无异议，一审法院予以采信；证据2是天中建材厂取得集体土地建设用地使用权权籍登记资料，其显示的内容与原告举示的集体土地建设用地使用权证所记载的内容相符且相互印证，一审法院予以采信；证据3-8、15-22一方面能够反映潼南土房局认定天中建材厂存在土地违法行为的事实，另一方面也反映了潼南土房局接到土地违法举报后从立案调查、下达责令停止违法行为通知，及向行政相对人告知拟作出处罚的内容、依据和享有的陈述、申辩和听证权，乃至针对土地违法行为举行行政听证和作出处罚决定并送达的整个行政行为过程，亦即潼南土房局履行处罚的程序状况，经审查上述证据符合定案证据所需的“三性”要件，一审法院予以采信，天中建材厂对该组证据的异议理由因无相应的证据予以支持不能成立，一审法院不予采纳；证据9-14客观反映了天中建材厂不服原潼南县国土局作出的责令停止土地违法行为通知行为和潼南县土房局作出的行政处罚行为曾分别提起的行政诉讼，及法院对所涉行政行为的相关事实认定和合法性进行裁判的情况，证据真实、合法且与本案具有关联性，一审法院予以采信；对于法律适用方面的依据，系现行有效的规范性文件，本案予以适用。
其次，潼南土房局补充提供的证据系一审法院为核对相关案件事实的来源和真实性依法责令其提供的补强证据，符合定案证据所需的“三性”要件，且能达到其证明目的，一审法院予以采信；天中建材厂所述不予质证之理由与本案诉讼事实不符，一审法院不予采纳。
二、关于天中建材厂举示的证据
首先，证据1、3、5、6、10、11符合定案证据所需的“三性”要件，一审法院予以采信；证据2是本案被诉行政处罚行为，其真实性和关联性本院予以采信；证据4是潼南县建筑勘测设计室在1993年7月绘制的潼南县人造大理石装饰材料厂的征地平面图复印件，因无其他证据印证，且形成于政府批复用地和集体土地建设用地使用权确权颁证之前，该图的用途和真实性难以确定，故不能作为本案的定案证据，一审法院不予采信；证据7是有权部门颁发的集体土地建设用地使用权的法定依据，且与潼南土房局提供的该宗土地的权籍登记资料相印证，其真实性、合法性、关联性，一审法院予以采信；证据8、9系有权部门向建设单位即原告颁发的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，潼南土房局也无异议，对其真实性一审法院予以确认；证据12与本案没有关联性，一审法院予以排除；证据13系现行有效的部门规章，该规定是为了解决处理土地权属争议，确定土地所有权和使用权，依法进行土地登记而制定的规范性文件，而本案天中建材厂作为乡镇企业建设用地所使用的集体土地已经政府批准，且在土地管理部门业已进行了土地登记和取得了相应的建设用地使用权，其间并不存在权属争议，故本案不属于该规定调整的范围，对此规定本案不予适用。
其次，天中建材厂补充提供的证据1、2真实、合法，能够达到其证明目的，双方亦无异议，一审法院予以采信；证据3-10能够反映天中建材厂申请金马综合楼工程建设和有关建设批准文件及附图（或图纸）的情况，其真实性被告亦无异议，对此一审法院予以确认，但其中证据8-9仅能反映其对建筑工程规划设计状况，并不能反映其已依法取得建设项目用地的情况；同时，因天中建材厂不能提供其已依法向土地管理部门申请办理金马综合楼建设用地手续的依据，故不能达到证明其合法使用该工程建设用地面积和范围的目的。
以上证据均经一审庭审质证并随案移送本院，一审法院对证据的采信正确，本院予以确认。本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和第七十一条“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中，发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚”以及《重庆市城乡规划条例》第六十三条第一款第（二）项“非法占用土地修建的，由土地主管部门组织查处”的规定，潼南土房局作为重庆市潼南区人民政府的土地行政主管部门，负有对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为依法进行监督检查和查处的法定职责；其有权对天中建材厂涉及非法占用土地修建建筑物的行为予以行政处罚。
本案争议的主要焦点是潼南土房局对天中建材厂给予没收其在非法占用的土地上修建的建筑物的行政处罚是否合法。潼南土房局举示的潼南县人民政府潼府（1995）123号批复；天中建材厂的集体土地建设用地使用权确权登记资料；潼南县凉风垭经济园区建设有限责任公司关于代天忠强占凉风垭经济园区土地的报告；王代华、唐永德的调查笔录；天中建材厂占地现场勘测草图；潼国土监（2000）字第015号《责令停止土地违法行为通知书》；潼南县天中建筑材料厂实地勘测图；潼南法院（2002）潼行初字第27号《行政判决书》；重庆市一中院（2003）渝一中行终字第79号《行政判决书》；重庆市一中院（2009）渝一中法行再终字第4号《行政判决书》；潼国土房管监字（2003）第6号《土地行政处罚告知书》；潼国土房管罚（2004）字第1号《土地行政处罚决定书》；潼南县法院（2013）潼法行初字第00022号《行政判决书》；潼南县天中建筑材料厂地块宗地图；界址点成果表；照片3张；潼国土房管［处罚决定］（2014）5号《行政处罚决定书》；潼南县梓潼镇土地利用总体规划图（1997年-2010年）；潼南县梓潼街道办事处土地利用总体规划图（2006年-2020年）；对本案被诉处罚所涉房屋进行测绘的单位及人员资质材料；天中建材厂违法建设的房屋面积汇总表、测绘图；潼南县地产管理所委托测绘申请表，测绘内容是天中建材厂地块宗地图；重庆市土地勘测许可证；潼南县地产管理所的证明等证据及天中建材厂举示的天中建材厂的营业执照、机构代码证、法定代表人身份证明书；潼土房管［处罚决定］（2014）5号《行政处罚决定书》及邮寄签单；潼南县人民政府潼府（1995）123号批复；潼南县征用土地呈报表及所附的土地协议书；天中建材厂缴纳了征用土地税费的票据6份5页；潼集建（1996）字第445号《集体土地建设用地使用证》；重规建证潼字（1999）196号《建设工程规划许可证》；潼规地证潼字（1999）073号《建设用地规划许可证》；（2013）潼法行初字第00022号《行政判决书》；重庆市人民检察院渝检行抗（2009）1号行政抗诉书和重庆市高级人民法院第（2011）渝高法行申字第00148号通知书；潼南县梓潼镇人民政府关于新办“潼南县人造大理石装饰材料厂”的批复（潼梓府函（1993）33号）；潼南县梓潼镇人民政府关于新办“潼南县天中建筑材料厂”的批复（潼梓府函（1994）110号）；1998年4月19日关于对潼南县天中建材厂厂区进行建设改造的申请；1999年8月21日关于天中建材厂改建工程办证的申请；潼南县乡镇企业管理委员会关于同意潼南县天中建筑材料厂扩建立项的批复（潼乡企函（1999）26号）；潼南县计划经济委员会关于对天中建筑材料厂建设项目的批复（潼计经（1999）84号）；1999年10月15日重庆市计划委员会《固定资产投资项目投资许可证》；潼南县规划局保存的天中建材厂金马综合楼施工设计图等证据，能够证明：天中建材厂未经批准占用原潼南县梓潼镇大桥村二社绵璧公路西侧（现哨楼小学集资楼对面）土地736平方米（1.104亩）修建房屋，其中的157.06平方米已建有房屋471.18平方米的事实。故被上诉人潼南土房局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出的没收天中建材厂非法占用736平方米（1.104亩）中的157.06平方米土地上已建的建筑物471.18平方米的处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确。
被上诉人潼南土房局在一审中举示的土地违法案件立案呈批表；潼国土房管［处罚告知］（2014）4号《行政处罚告知书》；邮寄签单；天中建材厂关于对潼国土房管［处罚告知］（2014）4号《行政处罚告知书》的陈述；听证记录等证据能证明潼南土房局作出行政处罚的程序符合法定要求。
上诉人天中建材厂提出，一审法院在庭审后提示潼南土房局重新收集证据，并予以采信，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，一审法院责令潼南土房局补充提交有关证据合法，该项上诉理由本院不予支持。
上诉人天中建材厂提出一审法院以土地使用权证的附图和载明的面积、有关《责令停止土地违法行为通知书》的行政判决书作为认定上诉人是否违法占地的依据错误。本院认为，本案所涉的《集体土地建设用地使用证》的权籍登记资料中，天中建材厂法人代表代天忠及大桥村二社社长杜甫君均对界标物类别和界址位置予以了确认，并签字或盖章，相关权属界址示意图中标明所用地长度从北①点到南②点处共57米，该图与上述天中建材厂持有的《集体土地建设用地使用证》附图的界址点位、比例尺、用地类别和面积等一致，且代天忠、代新（兴）文对“天中建材厂占地勘测草图”亦认可属实。故该项上诉理由本院不予支持。
上诉人天中建材厂提出潼南土房局潼南土房局从2000年8月就对上诉人进行查处，至2014年7月11日作出行政处罚，历时15年，处罚程序明显不当。本院认为，天中建材厂非法占用土地157.06平方米修建471.18平方米的建筑物，自2001年被责令停工修建后一直未拆除，至目前仍处于非法的继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，潼南土房局2014年对该非法占用土地建房的行为予以处罚并无不当。故该项上诉理由本院不予支持。
综上，被上诉人潼南土房局作出的潼国土房管［处罚决定］（2014）5号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，本院予以支持。上诉人天中建材厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潼南县天中建筑材料厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 英
代理审判员 景 象
代理审判员 杜咏霞
二〇一五年十月二十日
书 记 员 周 宏