四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川11行终83号
上诉人（原审原告）：陈芮，女，1964年10月1日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：乐山市公安局五通桥区分局，住所地四川省乐山市五通桥区竹根镇中心路，组织机构代码00856225-1。
法定代表人：费绍军，局长。
委托代理人：刘正权，四川齐力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐山市公安局，住所地四川省乐山市市中区春华路南段363号，组织机构代码00855025-0。
法定代表人：舒文，局长。
委托代理人：何鹏，男，1957年12月12日出生，该局民警。
上诉人陈芮因诉被上诉人乐山市公安局五通桥区分局（以下简称�通桥区公安分局）、乐山市公安局治安行政处罚及行政复议一案，不服乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人陈芮，被上诉人五通桥区公安分局的副局长姚继军、委托代理人刘正权，被上诉人乐山市公安局的委托代理人何鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，陈芮曾因其房屋拆迁问题多次到北京市中南海（中央国家机关）周边上访，并因此而受到行政处罚。2015年11月9日，陈芮再次到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所（简称府右街派出所）挡获并予以训诫。经劝返，陈芮于同年11月15日回到乐山市五通桥区。同日，五通桥区公安分局就此予以立案调查。同日15时42分至18时27分，五通桥区公安分局对陈芮进行传唤询问后，五通桥区公安分局对陈芮作出行政处罚告知笔录，告知其涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利，陈芮拒绝在该笔录上签字。同日，五通桥区公安分局作出并向陈芮送达163号行政处罚决定，并于同日至11月24日对163号行政处罚决定予以执行。陈芮不服该行政处罚决定，向乐山市公安局申请复议，2016年2月1日，乐山市公安局作出3号行政复议决定，对163号行政处罚决定予以维持。另查明：乐山市公安局在法律规定的举证期限内，未向本院提交作出3号行政复议的证据和所依据的规范性文件。
一审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”和第九十一条关于“治安管理处罚�县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”的规定，以及国务院公安部门根据《治安管理处罚法》第七条第二款关于“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的授权制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，被告五通桥区公安分局具有对于本案原告是否违反治安管理法律作出处理的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告乐山市公安局作为上一级主管部门，有对本案原告不服治安管理处罚决定作出复议的职权。
关于五通桥公安分局作出的行政处罚决定是否合法问题。一审法院认为，五通桥区公安分局作出的163号行政处罚决定认定陈芮违法事实的证据确凿。五通桥区公安分局提交的在案证据表明，陈芮曾多次到中南海周边进行信访，并因此曾受到过行政处罚。虽陈芮在庭审中称2015年11月9日去中南海不是信访，但五通桥区公安分局提交对陈芮的询问笔录以及其当庭的陈述表明，陈芮去中南海周边的目的是想偶遇ＸＸＸ主席，反映五通桥区的问题，这实际就是信访表现形式之一，故一审法院足以认定陈芮到中南海周边的目的是信访。根据《信访条例》第十八条第一款关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”和第二�条第六项关于“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”的规定，陈芮到非经有关机关设立或者指定接待场所的中南海周边信访的行为属于违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项关于“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定，扰乱中南海周边公共场所秩序的违法行为，依法应当予以处罚。据此，五通桥公安分局作出的第163号行政处罚决定，认定陈芮扰乱公共场所秩序违法事实的证据确凿，适用法律正确，�合法定程序。故应当对陈芮该部分诉讼请求应当予以驳回。
关于复议决定是否合法问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条中关于“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款关于“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出�辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”的规定，在本案中，乐山市公安局在法定的举证期限内没有向一审法院提交作出该行政复议行为程序的证据和相应的规范性文件，且无正当理由。故乐山市公安局应当承担举证不能的法律后果，即视为其作出的3号行政复议决定，没有相应程序性事实和法律依据，依法应当予以撤销。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十条第一、二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、�规错误的；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款关于“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”以及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一项之规定,判决：一、撤销被告乐山市公安局作出的乐公复决字〔2016〕3号行政复议决定；二、驳回原告陈芮的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈芮负担25元，被告乐山市公安局负担25元。
上诉人陈芮上诉称，上诉人陈芮在中南海从来没有违法行为，去中南海附近的力学胡同并不是去上访，是因为自身的合法权益受损才先后多次向省市领导反映，未果后才去北京。自己去北京是希望在那里能偶遇习主席，向习主席请教自己维权错在那里，并反映五通桥区政府的相关问题，相关的证人证言也不能证明上诉人在中�海周边有违法行为。且北京市公安局西城分局已对其进行了训诫，被上诉人五通桥区公安局就不能再对其予以行政拘留处罚。遂请求二审法院：1、维持乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初45号行政判决第一项；2、撤销乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初45号行政判决第二项，依法改判为：撤销五通桥公安分局作出的乐五公（竹）行罚决字（2015）163号行政处罚决定。
被上诉人五通桥区公安局辩称，五通桥区公安分局作出的治安行政处罚事实清楚,证据确实充分，办案程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人乐山市公安局辩称，乐山市公安局自受理申请人提出的复议申请后，对申请人提出的诉求、复议理由及被申请人五通桥区公安分局作出的具体行政行为，按照《公安机关办理行政复议案件程序规定》第三十七条的规定进行了认真审查，认为五通桥区公安分局作出的乐五公（竹）行罚决字（2015）163号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，适用法律依据准确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2016年2月1日作出维持五通桥区公安分局乐五公（竹）行罚决字（2015）163号对陈芮的处罚决定。因此，请求驳回陈芮的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。《公安机关办理�政案件程序规定》第九条第一款规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因上诉人陈芮居住地位于乐山市五通桥区，故被上诉人五通桥区公安分局可以对上诉人陈芮涉嫌在北京的违法行为行使管辖权，即被上诉人五通桥区公安分局具有对于本案上诉人陈芮是否违反治安管理法律作出行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零二条和《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人乐山市公安局作为上一级主管部门，具有对本案被诉治安行政处罚决定作出复议的法定职权。
结合上诉人的上诉理由，归纳本案争议焦点如下：1、被上诉人五通桥区公安分局作出的163号行政处罚决定是否合法？2、被上诉人乐山市公安局作出的复议决定是否合法？
一、关�被上诉人五通桥区公安分局作出的163号行政处罚决定是否合法的问题
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定，一方当事人提供的证据，对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。本案中，被上诉人五通桥区公安分局提交的证据表明，上诉人陈芮曾多次到中南海周边进行信访，并因此受过行政处罚。上诉人虽主张去中南海周边的目的是想偶遇ＸＸＸ主席，请教、反映五通桥区政府的相关问题，但这实际就是信访表现形式之一。此外，《关于陈芮在京非正常上访的情况说明》、《工作组谈话记录》等证据材料可以印证，上诉人陈芮到中南海周边的目的是信访。故被上诉人五通桥区公安分局作出的163号行政处罚决定认定上诉人陈芮非法上访事实的证据确凿。
�信访条例》第二条、第十六条的规定，信访人采用走访形式，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，不得越级走访。上诉人陈芮到北京中南海周边上访，属于越级走访。《信访条例》第十八条第一款以及第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。上诉人陈芮到中南海周边上访，被府右街派出所予以训诫，并被告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。因此，上诉人陈芮在多次到北京中南海周边上访被训诫后，于2015年11月9日又到北京中南海周边上访的行为，属非正常上访的违法上访行为，扰乱了北京市中南海周边公共场所秩序，应当受到相应的治安管理行政处罚�
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人陈芮多次到北京中南海周边违法上访，经训诫后，继续到北京中南海周边上访，属于扰乱公共场所秩序情节较重的情形。被上诉人五通桥区公安分局2015年11月15日立案受理后，依法对上诉人陈芮进行调查询问，制作公安行政处罚告知笔录，保障了上诉人陈芮陈述和申辩的权利，制作并向上诉人陈芮宣读了行政处罚决定书，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第九十四条、第九十六条、第九十七条有关受理、告知程序和办案程序的规定，因此，被上诉人五通桥区公安分局对上诉人陈芮处以拘留九日的行政处罚符合法律规定。
此外，上诉人陈芮认为北京市公安局西城分局已对其进行了训诫，被上诉人五通桥区公安分局就不能再对其予以行政拘留处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，说明治安处罚的种类不包括训诫。由于北京市公安局西城分局并未对上诉人陈芮进行行政处罚，因此，上诉人陈芮主张对同一事件不能同时进行两次处罚的理由不能成立，本院对该上诉理由不予采纳。
二、关于被上诉人乐山市公安局作出的复议决定是否合法的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。本案中，被上诉人乐山市公安局在法定的举证期限内无正当理由没有向一审法院提交作出该行政复议行为程序的证据和相应的规范性文件，应承担举证不能的法律后果，即视为其作出的3号行政复议决定，没有相应程序性事实和法律依据，依法应当予以撤销。
综上所述，上诉人陈芮�上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈芮负担。
本判决为终审判决。
审判长 潘德军
审判员 易晓芸
审判员 罗喆予
二〇一六年九月十三日
书记员 曾 毅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第十条治安管理处罚的种类分为：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）行政拘留；
（四）吊销公安机关发放的许可证。
对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正�行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
第九十四条公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。
违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。
公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第六十七条在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。
《信访条例》
第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一�机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人�自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。