湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法行终字第159号
上诉人（原审原告）毛满香。
被上诉人（原审被告）祁阳县公安局。
法定代表人陈志标，该局局长。
委托代理人ＸＸ生，系祁阳县公安局法制办教导员（特别授权）。
委托代理人欧超，系祁阳县公安局观音滩派出所副所长。
被上诉人（原审被告）永州市公安局。
法定代表人刘新良，该局局长。
委托代理人刘曙，系该局法制支队民警。
上诉人毛满香因诉被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局治安行政处罚及行政赔偿一案，不服祁阳县人民法院于二○一五年八月二十七日作出的（2015）祁行初字第54号行政判决，于2015年9月14日向祁阳县人民法院提交上诉状，本院于2015年9月21日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员王焕江、代理审判员万竹婷组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2015年10月9日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局的法定代表人因事未到庭外，上诉人毛满香，被上诉人祁阳县公安局的委托代理人ＸＸ生、欧超，被上诉人永州市公安局的委托代理人刘曙，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2015年3月7日3时许，被告祁阳县公安局民警孙思群在祁阳县观音滩派出所接到原告毛满香于2015年3月5日上午在北京天安门地区非法上访的报案后，对该案进行了受案登记，并展开调查。2015年3月5日上午，原告毛满香在北京天安门地区非法上访。当日下午，原告毛满香被北京警方查获并将其送往北京市马家楼接济分流中心（以下简称马家楼）。晚上7时许，祁阳县观音滩镇唐辉华及永州市驻京信访维稳劝返办公室的几名同志到马家楼对原告毛满香进行规劝，并在晚上9时左右用专车将原告毛满香接回祁阳。原告毛满香被接回祁阳后，在祁阳县观音滩派出所对办案民警陈述了自己在北京天安门地区非法上访的行为事实。被告祁阳县公安局根据原告毛满香的违法事实，认为原告毛满香在全国两会期间，到北京天安门地区进行非法上访的行为，扰乱了公共场所秩序，故于2015年3月7日作出祁公（观）决字（2015）第0776号公安行政处罚决定（以下简称《0776号处罚决定》），依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告毛满香行政拘留十日。原告毛满香不服向被告永州市公安局申请复议，永州市公安局2015年4月25日作出永公复决字（2015）第23号行政复议决定（以下简称《23号复议决定》），维持了被告祁阳县公安局的《0776号处罚决定》。原告毛满香不服诉至法院，要求撤销被告祁阳县公安局的《0776号处罚决定》和被告永州市公安局的《23号复议决定》。
原判认为：被告祁阳县公安局作出的《0776号处罚决定》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序；被告永州市公安局作出的《23号复议决定》合法。原告认为被告祁阳县公安局对自己在北京天安门地区的行为没有管辖权，没有法律依据。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款明确规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故原告毛满香请求撤销《0776号处罚决定》和《23号复议决定》的理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告毛满香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告毛满香负担。
宣判后，原审原告毛满香不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：2015年3月5日毛满香在北京市游玩时被天安门巡逻民警核查身份，后被驻京办工作人员接回。《0776号处罚决定》以毛满香扰乱公共场所秩序为由，对毛满香行政拘留十日，无事实与法律依据。一审法院只采信被上诉人提供的不符合事实的证据，判决驳回毛满香的诉讼请求错误。请求二审法院撤销原判。
被上诉人祁阳县公安局答辩称：1、毛满香扰乱公共场所秩序，事实清楚，证据确实充分。2014年3月5日上午，违法行为人毛满香在全国两会期间为制造影响、实现个人诉求，携带上访材料到北京天安门敏感地区进行非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。以上事实有受案登记表、毛满香的陈述、永州市驻京信访维稳劝返办公室的情况说明及非访、涉访违法行为处理建议函等证据证实。毛满香辩称其只是到北京市游玩是严重歪曲事实、混淆是非。毛满香并非初次非正常上访，其明知天安门、中南海周边不属于信访接待场所，仍到该场所非正常上访，属无理缠访，情节较重的情形。2、被上诉人依法进行了受案、传唤、调查取证、告知、裁决、宣布、送达等程序，并充分听取了当事人的陈述，该案查处符合法定程序。3、毛满香的行为属于信访活动中扰乱秩序的行为，违反了《信访条例》的相关规定，触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，被上诉人作出的《0776号处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，处罚合法适当。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人永州市公安局辩称：2015年3月5日上午，毛满香在北京天安门地区上访，扰乱了公共场所秩序。以上事实有祁阳县公安局提供的永州市驻京信访维稳劝返办公室的情况说明、处理建议函等证据证实。永州市公安局经书面审查，认为该案事实清楚，证据充分，定性准确，程序合法，祁阳县公安局依法作出的《0776号处罚决定》正确。永州市公安局复议维持正确。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明：上诉人毛满香以“反映其儿子溺水身亡与廖锦英有关，公安机关应当立案而不予立案”为由，于2015年3月5日上午，在北京天安门地区进行非正常上访。当日下午，毛满香被北京警方查获并将其送往马家楼。晚上7时许，祁阳县观音滩镇唐辉华及永州市驻京信访维稳劝返办公室的几名同志到马家楼对毛满香进行规劝，并在晚上9时左右用专车将毛满香接回祁阳。尔后，祁阳县公安局观音滩派出所对毛满香进行了询问，毛满香陈述“2015年3月5日上午，我走到了北京天安门，我跟在外国人后面，乘安检人员没注意我就溜进了北京天安门内，接着，我就继续往人民大会堂方向走，在靠近人民大会堂方向的广场被警察发现，警察要我拿出我的身份证，并询问我情况，我讲我是来伸冤的。……2014年我就去了3次，再加上这一次，一共4次。全国两会召开，领导们都在一起开大会，找领导们给我伸冤解决问题。”
祁阳县公安局根据毛满香的违法事实，认为毛满香在全国两会期间，到北京天安门地区进行非法上访的行为，扰乱了公共场所秩序，故于2015年3月7日作出《0776号处罚决定》，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对毛满香行政拘留十日。毛满香不服向被告永州市公安局申请复议，永州市公安局于2015年4月25日作出《23号复议决定》，维持了《0776号处罚决定》。毛满香不服，诉至法院，要求撤销《0776号处罚决定》、《23号复议决定》，赔偿误工费4000元、精神损失费4000元，并书面赔礼道歉，消除影响。
认定上述事实的证据有：1、受案登记表；2、处罚告知笔录；3、家属通知书、拘留执行回执；4、永州市驻京维稳办公室关于对毛满香非法上访的情况说明和处理建议函；5、毛满香的询问笔录；6、行政复议申请受理通知书、行政复议提交答复通知书、行政复议决定书和送达回执等，足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是祁阳县公安局作出的《0776号处罚决定》、永州市公安局作出的《23号复议决定》是否合法。现具体分析如下：
一、根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条、第二十条规定，公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。毛满香反映祁阳县公安机关不予立案的问题，应按逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织所指定的接待场所提出诉求。毛满香并未提供证据证实其按《信访条例》依法、依规逐级反映信访事项。毛满香采取走访形式，为制造影响，实现个人诉求，在全国两会（全国重要会议）期间，以越级形态到北京天安门地区进行非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。
二、被上诉人祁阳县公安局在法定职权范围内作出的《0776号处罚决定》及永州市公安局依法作出的《23号复议决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持。上诉人毛满香在全国两会期间到北京天安门地区进行非正常上访，被北京警方查获并将其送往马家楼。有永州市驻京信访维稳劝返办公室的情况说明及非访、涉访违法行为处理建议函、毛满香的陈述等系列证据证实，足以认定毛满香在全国两会期间到北京非正常上访的行为违法，扰乱了公共场所秩序，被上诉人祁阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作出的《0776号处罚决定》合法适当。永州市公安局作出《23号复议决定》，复议维持《0776号处罚决定》正确。上诉人毛满香称“上诉人在北京市游玩时被天安门巡警核查身份，后被驻京办工作人员接回，上诉人并无扰乱公共场所秩序的行为”的上诉理由，与查明的客观事实不符，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回毛满香的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人毛满香承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 王焕江
代理审判员 万竹婷
二〇一五年十月十六日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。