郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）豫71行终72号
上诉人（原审被告）河南省社会养老保险事业管理局。
法定代表人郑子健，局长。
委托代理人李宏林，河南省社会养老保险事业管理局工作人员。
委托代理人张雯，河南省社会养老保险事业管理局工作人员。
被上诉人（原审原告）乔玉西。
委托代理人赵荣亮，河南信林律师事务所律师。
委托代理人翟海燕，河南信林律师事务所律师。
河南省社会养老保险事业管理局（以下简称省社保局）与乔玉西劳动、社会保障行政批准一案，不服郑州铁路运输法院（2015）郑铁行初字第100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人省社保局的委托代理李宏林、张雯，被上诉人乔玉西及其委托代理人赵荣亮、翟海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输法院一审查明，2010年7月19日，河南省人力资源和社会保障厅下发豫人社养老〔2010〕11号文件《关于将原“五七工”、“家属工”等人员纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围的通知》，规定“凡同时具备下列条件的人员，可以按照本通知规定纳入城镇企业职工基本养老保险：（一）《劳动法》实施（1995年1月1日）前在我省城镇企业从事临时性工作满5年，或者《劳动法》实施前在我省城镇企业从事临时性工作、目前累计满10年；（二）具有我省城镇户籍；（三）未参加城镇企业职工基本养老保险。”还规定“已达到或超过政策规定退休年龄的原“五七工”、“家属工”等人员参保，由县级企业养老保险经办机构初审，省辖市企业养老保险经办机构复核，报省社会养老保险事业管理局核准后，方可纳入基本养老保险。”乔玉西于2014年12月18日填写豫人社养老〔2010〕11号文件超龄人员参保资格核准表，申报类型属主管部门申报。登封市科技和工业信息化委员会当天在“申报单位（或主管部门）意见”栏内签署“申请人此前未参加城镇企业职工基本养老保险，符合豫人社养老〔2010〕11号文件规定参保条件，现申请参加城镇企业职工基本养老保险”的意见并加盖印章。登封市劳动保险基金统筹办公室和郑州市社会保险局也分别在“县级、省辖市企业养老保险经办机构意见”栏内加盖印章，签署了“申请人符合豫人社养老〔2010〕11号文件规定参保条件”的意见。填表日期显示为2014年12月22日的《郑州市登封县（市、区）豫人社养老〔2010〕11号文件超龄人员参保花名册》中，省社保局于2014年12月30日在“省养老局审核意见”栏中签署“提供财务凭证”，并将乔玉西申报信息用黑线划掉。乔玉西于2015年3月中下旬从登封市养老保险经办机构得知省社保局这一签署意见。2015年4月28日，登封市科技和工业信息化委员会出具《关于乔玉西个人的情况说明》材料一份。后乔玉西持材料向省社保局处再次要求审核被拒。省社保局在庭审中称“签署'提供财务凭证'，并将乔玉西申报信息用黑线划掉，即是未予核准其参保申请，登封市养老保险经办机构在向本人反馈意见时明确告知本人不符合参保条件，未通过省局资格核准。”庭审中省社保局表述通过审核的体现方式是“在参保花名册前方序号处划对号，在表头右上方注明申报多少人，通过多少人，同时在个人参保资格核准表上加盖印章，注明核准时间。”
郑州铁路运输法院一审另查明，2014年10月17日，河南省人力资源和社会保障厅下发豫人社养老〔2014〕68号文件《关于做好解决企业职工基本养老保险历史遗留问题收尾工作的通知》，通知从2015年1月1日起豫人社养老〔2010〕11号文件停止执行，各地不得再按照该文件办理参保手续。
郑州铁路运输法院一审认为，根据豫人社养老〔2010〕11号《关于将原“五七工”、“家属工”等人员纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围的通知》中规定，已达到或超过政策规定退休年龄的原“五七工”、“家属工”等人员参保，由县级企业养老保险经办机构初审，省辖市企业养老保险经办机构复核，报省社会养老保险事业管理局核准后，方可纳入基本养老保险。省社保局具有核准乔玉西参加城镇企业职工基本养老保险统筹范围的职权。关于乔玉西“请求判令被告限期履行行政审核职责，在乔玉西参保资格申报表上加盖印章，确定核准时间”的诉讼请求，经庭审中乔玉西阐明，其认为省社保局签署的“提供财务凭证”是核准程序的中断，省社保局没有完成核准程序。乔玉西的诉讼请求实质意思是要求省社保局继续对其补充后的申报材料进行审核，完成审核程序，并核准乔玉西参保。故省社保局应否受理乔玉西在2015年补充材料后的再次申报并进行审核是处理本案的关键。虽然豫人社养老〔2010〕11号文件规定了三级审核程序，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定精神，本案省社保局应对是否受理乔玉西2015年后的申报负责。能否纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围，直接关系到乔玉西的切身利益。依据《河南省行政机关执法条例》第二十四条的规定精神，省社保局在办理核准的过程中应注重程序的合法性与正当性，充分保障相对人的合法权益，对未予核准的，应当明确告知未予核准的理由和依据，以及是否能补正材料及补正期限，明确审核程序是否终结，及有无救济途径。本案中，省社保局针对乔玉西的参保申请，于2014年12月30日签署“提供财务凭证”的意见，按照通常的文义理解，该意见应当是告知乔玉西补正材料的意思。而此时省社保局明知豫人社养老〔2014〕68号文件已经下达，但未告知乔玉西审核程序是否终结，仅签署“提供财务凭证”的意见，使乔玉西对审核程序是否终结无法形成确信，乔玉西认为只是审核程序的中断合乎常理，继而产生了对省社保局的信赖利益。省社保局称已由下级养老保险经办机构向乔玉西反馈意见时明确告知相关事项，但未提交证据证明，不予采信。故省社保局在对乔玉西参保申请的审核过程中，未充分保障乔玉西的合法权益，程序存在瑕疵。省社保局应当受理乔玉西的再次申报，接收乔玉西重新提交的各种材料（限于本案开庭审理时及以前申报过程中出现过的材料）并重新作出是否核准的决定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：省社保局在判决生效后两个月内对乔玉西申报的各项材料重新进行审核，并将核准结果告知乔玉西。
省社保局不服一审判决，向本院上诉称：1.省社保局重新对乔玉西参保资格进行审核不符合豫人社养老〔2014〕68文件中“从2015年1月1日起豫劳社养老〔2009〕5号、豫人社养老〔2010〕11号文件停止执行，各地不得再按照这两个文件办理参保手续”的规定；2.省社保局工作规范合法、不存在侵犯乔玉西合法权益的行为。按照程序，应当由县级社保经办机构与申请人联系，省社保局与申请人不发生直接联系。养老保险工作的相关文件已对社会公开并进行了广泛宣传，乔玉西应当知晓文件终止执行日期，即使不知晓，宣传、告知责任也不在省社保局。省社保局对乔玉西提交的材料已进行及时审核，其未能通过审核，是由于其未按规定提供相关资料造成的；3.一审判决的结果，扩大了乔玉西的个人权益，改变了国家及我省解决企业养老保险历史遗留问题的整体安排和工作程序。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决。
乔玉西答辩称，乔玉西符合文件规定的参保资格，省社保局作出的行政行为程序违法，应当对乔玉西提交的材料进行审核，被上诉人不能因为涉及参保的人数多、工作量大就拒绝进行审核工作。请求二审维持原判，驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为应当符合法定程序。行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，应当给予该利害关系人申辩的机会。根据河南省人力资源和社会保障厅2010年7月19日印发豫人社养老〔2010〕11号《关于将原“五七工”、“家属工”等人员纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围的通知》规定“全省各级人力资源和社会保障部门都要高度重视，加强领导，精心组织实施。养老保险经办机构要调整工作部署，加强工作一线的力量，提高工作效率，对经审核符合参保条件的，及时办理相关手续；对不符合参保条件的，耐心做好解释工作。”从该文件的规定中可以看出对申请人解释、告知工作并不仅限于县级社保经办机构，省社保局亦应当履行向申请人告知的工作职责。省社保局作为审核公民养老保险参保资格的行政机关，应当以其法定职责和专业能力为标准，对乔玉西参保申请的材料尽到合理审慎的审查义务，对于申请材料不齐全或不符合法定形式的应当告知申请需要补正的全部内容，并且应当依法保障申请人的知情权，切实履行告知义务、及时耐心解答申请人提出的有关问题。本案中，河南省人力资源和社会保障厅下发豫人社养老〔2014〕68号文件《关于做好解决企业职工基本养老保险历史遗留问题收尾工作的通知》，通知从2015年1月1日起豫人社养老〔2010〕11号文件停止执行，各地不得再按照该文件办理参保手续。乔玉西已于文件规定的最后截止日期之前，即2014年12月18日填写了豫人社养老〔2010〕11号文件超龄人员参保资格核准表，并得到了县级和市级养老保险机构的认可。省社保局仅以乔玉西补充材料提交的时间超期，直接认定审核程序终结，不利于保护公民的合法权益，亦不符合正当程序原则。综上，上诉人的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人河南省社会养老保险事业管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张雪枝
审 判 员 赵忠河
审 判 员 董文玉
二〇一六年六月十三日
代理书记员 闫成旭
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。