吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行终93号
上诉人(原审原告)李国玺，男，1952年6月23日生，汉族，长春市朝阳区人民政府退休干部，住长春市南关区。
上诉人(原审原告)江春雨，男，1974年10月24日生，汉族，长春净月高新技术产业开发区人民法院干部，住长春市南关区。
委托代理人江晓波（系江春雨的父亲），男，1948年5月15日生，汉族，长春市中级人民法院退休干部，住长春市朝阳区。
上诉人(原审原告)张凤春，女，1954年3月19日生，汉族，无职业，住长春市南关区。
上诉人(原审原告)王亮，男，1959年7月23日出生，汉族，无职业，住长春市南关区。
上诉人(原审原告)江崇军，男，1944年10月16日出生，汉族，长春市老干部管理局退休干部，住长春市南关区。
诉讼代表人李国玺，男，1952年6月23日生，汉族，长春市朝阳区人民政府退休干部，住长春市南关区。
原审原告陈喜文，男，1973年12月15日生，汉族，吉林油田职工，住长春市南关区。
原审原告孙龙武，男，1957年9月28日生，汉族，无职业，住长春市南关区。
原审原告佟家沛，男，1947年4月20日生，汉族，无职业，住长春市南关区。
原审原告王沛才，男，1970年4月9日生，汉族，住长春市南关区。
被上诉人(原审被告)长春市规划局，住所地长春市南关区南环城路3066号。
法定代表人曲国辉，局长。
委托代理人董金铭，该局法规处科员。
委托代理人杨旭光，该局南关分局副局长。
被上诉人(原审第三人)吉林省北阳房地产开发有限公司，住所地长春市南关区南岭大街10号办公楼201－204室。
法定代表人齐若希，董事长。
委托代理人柴兴国，该公司法律部主任。
上诉人李国玺等九人因与被上诉人长春市规划局、被上诉人吉林省北阳房地产开发有限公司（以下简称北阳公司）规划行政处罚一案，不服长春市南关区人民法院（2015）南行初字第57号行政判决，向本院提起上诉。在本案审理过程中，上诉人孙龙武、佟家沛、王沛才以与被上诉人北阳公司达成和解为由，向本院申请撤诉，本院裁定准许其撤诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈喜文经传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院裁定按其撤诉处理。上诉人李国玺等五人的诉讼代表人李国玺，上诉人江春雨的委托代理人江晓波，被上诉人长春市规划局的委托代理人董金铭、杨旭光，被上诉人北阳公司的委托代理人柴兴国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2012年10月17日被告工作人员对第三人正在施工的北阳•新第一期工程进行现场检查、勘察，发现其未取得《建设工程规划许可证》，经调查确认其已完成建筑面积为59002.72平方米。2012年10月8日经第三人委托，吉林省通汇工程造价咨询有限公司对上述工程造价进行审核，确定审定值为72871246.00元。2012年11月16日被告作出长规罚决南字（2012）第04号行政处罚告知书，履行行政处罚告知程序。同月23日被告作出长规罚决南字（2012）第04号行政处罚决定书，确认第三人在长春市南关区亚泰大街5306号于2011年8月建设的59002.72平方米北阳•新第一期工程9栋，未取得《建设工程规划许可证》进行建设，1#基础、2#框架12层、3#框架2层、4#框架18层、5#框架13层、6#基础、12#框架10层、13#框架12层、14#地下完工。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《吉林省城乡规划条例》第四十九条、第七十一条、《长春市城乡规划条例》第四十条、第七十七条规定决定给予以下处罚：1.责令限期办理相关规划许可手续。2.处违法建设完成部分工程造价5%罚款即人民币3643562.3元，上述处罚决定书于同日向第三人送达。原告李国玺等九人均系居住在与北阳•新第建设项目相邻的长春市军转小区7号楼居民。其中，李国玺曾因北阳•新第二期工程涉嫌挡光问题向长春市规划局上访。2015年4月九原告知晓被告对第三人的处罚行为遂于2015年6月23日向本院提起行政诉讼，要求撤销上述处罚决定，并要求对被告重新进行处罚。
原审法院认为，由于第三人建设工程行为未取得《建设工程规划许可证》，其建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告经调查取证、确认其违法行为事实清楚，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对第三人作出行政处罚适用法律正确，程序合法。原告所述被告行政处罚违法的观点本院不予支持。关于第三人提出九原告不具备诉讼主体资格一节，本院认为九原告居住的房屋与第三人建筑相邻，对建设行为的处罚及许可，可能会改变建筑格局，对九原告居住条件形成影响，因此九原告具备诉讼主体资格。故对第三人该主张不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，判决驳回了原告李国玺等九人的诉讼请求。
上诉人李国玺等五人不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人长春市规划局并没有在法律规定的幅度内，依法律规定的程序对北阳公司进行处罚。1.《中华人民共和国城乡规划法》明确规定应当以工程总造价进行处罚，而被上诉人长春市规划局是以竣工部分总造价进行处罚的；2.竣工部分的造价，是由北阳公司委托评估确定的，并不是由被上诉人长春市规划局委托评估确定的，显然程序不当;3.《中华人民共和国城乡规划法》明确规定应当在工程总造价5％以上进行处罚，而被上诉人长春市规划局却以总造价的万分之八进行处罚，与应当处罚款项相差100倍，依法应当处罚4000万元，而只处罚62万元，占应交罚款总额的1.6％；4．被上诉人长春市规划局不但未依法进行处罚，还对北阳公司应交纳的罚款同意免交，缓交，等于未处罚。二、被上诉人长春市规划局只对北阳公司进行罚款，与事实及法律规定不符。1.依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被上诉人长春市规划局对北阳公司的开工项目应当进行定位验线，但被上诉人长春市规划局并未履行法定职责，致使北阳公司进行违法建设，至少两次1-2万罚款没履行；2.北阳公司己竣工的项目，不但存在挡光，还存在间距问题，这是被上诉人长春市规划局己经认定的事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》及省市规划条例的相关规定，在北阳公司无法采取改正措施消除影响的，责令其限期拆除，不能拆除的，没收实物或者没收违法收入，可以并处建设工程总造价百分之十以下的罚款。被上诉人长春市规划局作为城乡规划的行政管理部门，知道和应当知道《中华人民共和国城乡规划法》及省市规划条例的具体规定，应当依法履行行政职责。请求二审法院撤销原审判决；改判被上诉人长春市规划局作出的行政处罚决定违法，并予以撤销。
被上诉人长春市规划局辩称：一、上诉人非行政处罚的行政相对人或利害关系人，不具备行政诉讼主体资格。经核查，北阳•新第一期工程对上诉人李国玺等九户居民所在的房屋日照时数、建筑间距等都符合国家的规范，未侵害其合法权益。长春市规划局对北阳公司的违法建设行为实施行政处罚，也不会对上诉人的合法权益造成侵害。上诉人因北阳公司未交纳罚款及加罚迟延缴纳罚款而起诉长春市规划局，也于法无据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，上诉人既不是本行政处罚的行政行为相对人，也不是行政行为的利害关系人，长春市规划局认为上诉人无权提起行政诉讼。二、上诉人对长春市规划局作出的长规罚决南字2012第04号行政处罚决定明显不当的论断，完全违背事实。1.长春市规划局作出的行政处罚决定符合城乡规划法、行政处罚法及省、市规划条例的有关规定。北阳·新第一期项目在未取得建设工程规划许可证的情况下开工建设的行为，经长春市规划局立案调查，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”；《吉林省城乡规划条例》第七十一条“在市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。可采取改正措施消除对实施规划影响的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，改正后应当及时补办相关手续”；《长春市城乡规划条例》第七十七条第一款“建设单位或者个人未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设，符合控制性详细规划和规划条件的，责令其限期补办规划许可手续，处建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定。经长春市规划局技术审查，认为北阳·新第项目一期规划设计方案符合规划条件和相关国家的标准、规范，定性为属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，经局行政处罚委员会集体讨论决定，于2012年11月23日下达了《行政处罚决定书》，责令补办相关规划手续，并依法处工程总造价5％的罚款。长春市规划局的行政处罚行为严格按照法律规定的程序和内容进行。2.长春市规划局依据工程造价审核报告确定的工程造价进行处罚完全合法。长春市规划局对北阳公司进行行政处罚时，其工程现状为：1号楼墓础、2号楼框架12层、3号楼框架2层、4号楼框架18层、5号楼框架13层、6号楼基础、12号楼框架10层、13号楼框架12层、14号楼地下室完工，经实测建筑面积合计59002.72平方米。依据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条“对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定”之规定，吉林通汇工程造价咨询有限公司对北阳•新第一期项目已造成违法事实的部分工程造价进行审核，审定值为72871246元，符合有关规定的要求。3.长春市规划局依据市政府批准同意北阳公司免交罚教，不存在行政处罚未履行。2012年市政府向长春市规划局发文，要求长春市规划局就北阳地产项目有关事宜征求提出意见，长春市规划局于2012年12月4日向市政府回复意见。市政府于2012年12月6日同意北阳公司免除因未取得《建设工程规划许可证》进行违法建设的罚款。不存在北阳公司没有履行处罚的情况。请求依法驳回上诉人的起诉。
被上诉人北阳公司辩称，同意长春市规划局的答辩意见，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
上诉人李国玺等五人向本院提交了以下新证据：1.2013年签订的补偿协议书复印件一份，用以证明上诉人在综合性影响范围内，应当给予补偿；2.2014年1月20日核发的《建设工程规划许可证》，用以证明没有进行定位验线，但是标注了定位验线；3.2014年5月12日关于北阳•新第小区二期公示的意见书，用以证明上诉人自2011年上访以来屡次提出召开听证会，但是没有召开；4.2014年6月3日出具的关于军转小区部分业主信访事项处理意见书，用以证明2012年5月29日之前我们就开始信访；5.2014年7月9日出具的日照影响情况告知单，用以证明对孙龙武的日照分析错误；6.2014年8月28日核发的《建设工程规划许可证》，用以证明问题同证据2；7.2014年10月17日出具的关于军转小区部分居民上访问题的说明，用以证明上诉人一直在要求开听证会，但是一直没有开；8.日照影响事宜处理统一说辞，用以证明北阳•新第更改了规划条件，违反了规划条件；9.长春市发展和改革委员会文件，用以证明应当按照北阳•新第建设总投资额作为罚款基数；10.关于办理《建设工程规划许可证》的申请，用以证明北阳公司作假；11.十户收购补偿明细表，用以证明上诉人也符合收购条件；12.新增损光影响户明细表，用以证明第一次日照分析错误。
经庭审质证，被上诉人长春市规划局对上述证据的质证意见是：所举证据与行政处罚无关。被上诉人北阳公司对上述证据的质证意见是：1.对没有北阳公司公章的材料真实性都有异议，所举证据的证明问题与本案无关；2.测光问题没有错，以第二次为准，涉及到挡光问题的三户上诉人都已撤诉，现有的六户不存在挡光及补偿问题，该份证据与本案无关。
本院对上述证据认证如下：上诉人所举的新证据与本案待证的行政处罚事实无关联性，二被上诉人的异议成立，本院对上述证据不予采信。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、本院生效的（2016）吉01行终37号行政判决认定被上诉人长春市规划局为被上诉人北阳公司核发建字第220000201400017号建设工程规划许可证的事实清楚，证据充分，程序合法。据此，被上诉人长春市规划局认定被上诉人北阳公司建设的北阳•新第一期工程属于尚可采取改正措施以消除对规划实施的影响的建筑物，决定对其处以罚款定性准确。
二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条第一款规定：“对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：（一）以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；（二）以书面形式责令限期改正；对尚未取得建设工程规划许可证即开工建设的，同时责令其及时取得建设工程规划许可证；（三）对按期改正违法建设部分的，处建设工程造价５％的罚款；对逾期不改正的，依法采取强制拆除等措施，并处建设工程造价１０％的罚款”、第十二条规定：“对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定”。本案中被上诉人长春市规划局基于北阳•新第一期工程属于尚可采取改正措施以消除对规划实施的影响的建筑物这一事实，适用上述规定，在自由裁量幅度内，对被上诉人北阳公司作出的行政处罚决定适用法律正确、裁量适当。虽然被上诉人长春市规划局没有按照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条的规定直接委托有资质的造价咨询机构评估确定罚款基数不妥，但其监督并以被上诉人北阳公司委托有资质的造价咨询机构吉林省通汇工程造价咨询有限公司对处罚时已经完成的建设工程作出的工程造价审核报告确定罚款基数公平合理。三、被上诉人长春市规划局对被上诉人北阳公司作出行政处罚决定前已经依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，向被上诉人北阳公司告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，充分听取其意见。被上诉人长春市规划局对被上诉人北阳公司作出行政处罚决定时通过调查询问、现场勘验、检查等方式，调查收集了有关证据。被上诉人长春市规划局对被上诉人北阳公司作出行政处罚决定后依法送达给了被上诉人北阳公司。因此，被上诉人长春市规划局对被上诉人北阳公司作出的行政处罚决定符合法定程序。四、被上诉人长春市规划局已经对被上诉人北阳公司包含未进行定位验线在内的违法建设行为进行了处罚，按照一事不再罚的原则，被上诉人长春市规划局不能对被上诉人北阳公司的同一违法行为作出两次以上的罚款处罚。上诉人要求被上诉人长春市规划局对被上诉人北阳公司未进行定位验线即进行违法建设的行为予以罚款的请求，本院不予支持。五、上诉人主张的被上诉人长春市规划局同意被上诉人北阳公司免交、缓交罚款违法问题，属于执行行政处罚问题，不属于本案审理范围。上诉人李国玺等五人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李国玺等五人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩会志
代理审判员 姜 楠
代理审判员 于佳鑫
二〇一六年十月八日
书 记 员 张 博