陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕03行初47号
原告陈春芬，女，生于1959年9月24日，住陕西省宝鸡市渭滨区。
委托代理人于宝明，男，生于1959年11月29日，住址同上，系原告陈春芬之夫。
委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。
被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所地陕西省宝鸡市渭滨区公园路21号。
法定代表人苏少敏，区长。
委托代理人高小兵，宝鸡市渭滨区人民政府工作人员。
委托代理人张晓玲，陕西秦川律师事务所律师。
原告陈春芬认为宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称“渭滨区政府”）与其签订《拆迁过渡协议》的行为违法，于二O一六年七月六日向本院提起行政诉讼。本院送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于二O一六年十二月八日公开开庭审理了本案。原告陈春芬及其委托代理人刘大伟，被告渭滨区政府的委托代理人高小兵、张晓玲到庭参加了诉讼。渭滨区政府副区长吴昱昕出庭应诉。本案现已审理终结。
原告陈春芬诉称，原告在陕西省宝鸡市渭滨区神农镇陈家村拥有合法房屋。2015年9月20日，被告设立的临时机构宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室（以下简称“陈家村改造指挥办”）与原告签订了编号为305的《拆迁过渡协议》。2016年3月17日，原告从宝鸡市国土资源局渭滨分局的政府信息公开告知书中得知，“渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目据我局了解，是经市、区旧城改造办公室批准的城中村改造项目。目前，该项目并未进入征地环节，我局没有你所申请的征地批准文件及报批材料信息”。被告设立的临时机构陈家村改造指挥办在城中村改造项目未进入征地环节、没有征地批准文件的情况下与原告签订《拆迁过渡协议》的行为违反法定程序，严重侵犯了原告的合法权益。请求依法撤销陈家村改造指挥办与原告签订的《拆迁过渡协议》；判令被告承担诉讼费。
原告陈春芬向本院提交了以下证据：
第一组：
1号2014年9月21日宝鸡市诚信房地产评估咨询有限公司出具的编号为C5--
55、户主为于宝明的“渭滨区神农镇陈家村城中改造项目区房屋及附属物拆迁补偿价值评估明细表”；
2号产权人为于宝明的“房屋分层分户平面图”；
3号申请人为于宝明的神农乡建设所（95）第129号“建房施工执照”。
第二组：
4号2015年9月17日宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室与陈春芬、编号为305的“拆迁过渡协议”。
第三组：
5号2016年6月28日宝鸡市渭滨区人民政府连霍高速过境公路渭滨段项目土地征收公告。
第四组：
6号2016年3月17日宝鸡市国土资源局渭滨分局对李荣辉、张国栋的信息公开回复。
第一组用以证明原告具有诉讼主体资格；第二组用以证明被诉行政行为存在；第三组用以证明被告准备强行拆除原告房屋；第四组用以证明被告违法实施拆迁行为。
被告渭滨区政府辩称，宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造由连霍高速、兰宝客专、城中村改造三部分组成。以上建设项目己取得相关部门批复，现依法顺利进行。在城中村改造过程中，为享受城改政策，原告与被告设立的陈家村改造指挥办签订了《拆迁过渡协议》。该协议共有9条，主要内容为：对原告宅基地上建筑物及附属设施已经评估公司测量，并签字确认；为确保被拆迁村民利益不受损失由城改办负责补偿；过渡费发放标准为被拆迁户按现有房屋一、二层面积计算每月每平方米10元，按年支付；原告方在2015年10月15日前签订协议并腾空房屋，交付房屋钥匙奖励10000元；搬迁补助费每户3000元；付款方式，签订协议并交付钥匙后，七日内支付以上款项；协议签订后，双方不得以任何理由违约，若违约，应向对方支付协议总额20％的违约金。后原告积极履行协议并领取上述约定款项。原告在协议已履行完近一年的时间，又以城中村改造项目未进入征地环节、没有征地批准文件的情况下与其签订《拆迁过渡协议》违法为由提出诉讼，早己超过《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，人民法院不应受理，已经受理的应按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项裁定驳回起诉。《拆迁过渡协议》有政府批文，符合当事人的真实意思表示，不存在违法内容，绝大多数村民已经签订拆迁安置协议且积极履行，安置房也已经在建设中。根据《行政诉讼法》第六十九条规定，原告的诉求不能得到法律支持。请求依法驳回原告的起诉。
被告渭滨区政府向本院提交了以下证据：
第一组：
1号2013年11月15日渭滨区神农镇陈家村村民委员会“陈家村关于申请'城中村改造'规划定点的报告”。
第二组：
2号2013年12月31日宝鸡市旧城改造领导小组宝市旧城改发〔2013〕1号“宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复”。
第三组：
3号2016年4月28日国土资源部国土资函〔2016〕219号“关于宝鸡过境公路（凉泉至苟家岭段）工程建设用地的批复”；
4号2016年6月12日陕西省国土资源厅“转发《国土资源部关于宝鸡过境公路（凉泉至苟家岭段）工程建设用地的批复》的函”；
5号2016年6月28日宝鸡市渭滨区人民政府连霍高速过境公路渭滨段项目土地征收公告。
第四组：
6号2015年9月17日陈春芬与于宝明的“委托书”；
7号2015年9月17日宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室与陈春芬、编号为305的“拆迁过渡协议”；
8号2015年10月3日渭滨区神农镇陈家村村民委员会与陈春芬的“奖励协议”；
9号2015年9月30日宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室向于宝明发出的（编号C5--
55）“渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单”。
第五组：
10号2015年10月5日“陈家村连霍高速征迁暨城改过渡奖励资金发放表”。
第一组用以证明陈家村村民自愿加入城中村改造并享受各项优惠政策的决议和申请；第二组用以证明陈家村城中村改造的依据；第三组用以证明连霍高速宝鸡过境段工程建设土地征用依据；第四组用以证明村民自愿订立合同并已经履行；第五组用以证明原告已领取一年过渡费及全部奖励。
本院依法调取了以下证据：
渭滨区政府宝渭办函（2015）11号《关于进一步加强文明城市常态化管理等五项重点工作力量的通知》、渭滨区旧城改造领导小组宝渭旧改字〔2013〕03号《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》、宝渭旧改发〔2014〕1号《关于调整陈家村城中村改造指挥部成员的通知》，用以证明被告主体资格。
经庭审质证，原告对被告提交的全部证据的真实性无异议，但认为：第一组、第二组缺乏合法性，被告未提供证据证实陈家村召开过“两委会”和村民代表大会，且重大事项应经村民大会讨论决定；城中村改造应当“先建后拆”，被告“先拆后建”的行为违法；根据《企业投资项目核准暂行办法》的规定，旧城改造小组没有作出批复的行政职权。第三组至第五组恰恰证明被告行为违法，高速公路项目批准文件时间为2016年4月之后，被告与原告签订协议早于该时间，违反土地管理法的相关规定。被告对原告提交全部证据的真实性无异议，但对证明目的均不予认可，认为无法证实被告与原告签订协议的行为违法。双方当事人对本院依法调取的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
被告提交的2号、3号证据证实了各级行政机关对陈家村旧城改造、连霍高速建设项目作出批复的事实；6号、7号、9号、10号证据证实了委托人与受托人间的委托事项、协议双方当事人签订的拆迁过渡协议及履行协议内容的事实，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信。8号证据系渭滨区神农镇陈家村村民委员会作为一方当事人签订的协议、具有相对性；1号、4号、5号证据为陈家村城中村改造项目、连霍高速项目实施中的具体程序性事项，均与审查被诉行政协议缺乏关联性，本院依法不予采信。
原告提交的第一组证据能够证实原告的主体资格；第四组证据能够证实原告起诉是否在法定期间内的事实；第二组、第三组证据分别与被告提交的7号、5号证据相一致，认证意见同前。除第三组外，其它证据均具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信。
本院调取的三份证据能够证实被告主体资格，具有真实性、合法性、关联性，依法予以采信。
经审理查明，陈家村改造指挥办系被告渭滨区政府成立的临时工作机构的内设部门，负责陈家村城中村改造项目的具体实施。2015年9月17日，于宝明书面委托其妻陈春芬代为办理“陈家村城中村改造拆迁过渡协议签订事宜”。2015年9月17日，陈家村改造指挥办作为甲方与作为乙方的原告陈春芬签订了编号为305的《拆迁过渡协议》，协议载明“连霍高速公路宝鸡过境线是国家重点建设项目，神农镇陈家村城中村改造是宝鸡市确定的重点项目。为了加速推进连霍高速项目建设和城中村改造工作，现甲乙双方就房屋拆迁、过渡事宜达成以下协议”，并主要就以下事项进行约定：1、全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准；2、乙方宅基地内的构建筑物及附属设施已经宝鸡市诚信房地产评估公司进行了测量，并签字确认。城改工作实施后，统一由城改办负责补偿，确保被拆迁村民利益不受损失；3、过渡费按被拆迁户每户现有房屋一、二层面积计算，每月每平方米10元，按年支付，先行支付一年。你户经确认主房面积为贰佰肆拾点贰叁平方米（240.23m2），每年应支付过渡费为贰万捌仟捌佰贰拾柒元陆角整（￥28827.6）；4、为确保项目建设正常进行，乙方应于2015年10月15日前签订协议并腾空房屋（门窗齐全完整）、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁，甲方将一次性给予乙方奖励壹万元（￥10000.00）;5、搬迁补助费以户为单位计算，搬出、搬入各支付一次。两次补助总费用3000元，甲方一次性支付乙方；6、付款方式，协议签定并交付钥匙后，甲方在七日内向乙方支付以上款项共计肆万壹仟捌佰贰拾柒元陆角整（￥41827.6）；7、拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除；8、双方应严格遵守协议约定，不得以任何理由违约，若违约，应向对方支付协议总额20%的违约金；9、协议一式三份，甲方执二份，乙方执一份，经双方代表签字盖章后生效，有效期限为协议履行完毕。2015年9月30日，陈家村改造指挥办向于宝明发出编号为C5
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55的“渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单”，确认了腾空房屋交回原住房钥匙的时间，并对顺序进行编号作为选择安置房的依据。2015年10月5日，于宝明从陈家村改造指挥办领取了拆迁过渡协议约定的第一年过渡费及全部奖励、搬迁补助等，合计47827.60元。后原告从宝鸡市国土资源局渭滨分局2016年3月17日对李荣辉、张国栋的信息公开回复中知悉，渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目尚未进入征地环节。原告认为被告在征地尚未得到批准的情况下与原告签订拆迁过渡协议的行为违法，遂于2016年7月6日提起行政诉讼。
另查，2013年12月31日宝鸡市旧城改造领导小组经宝鸡市人民政府批准，作出宝市旧城改发〔2013〕1号《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，将神农镇陈家村改造列入城中村改造项目。
再查，2016年4月28日国土资源部作出国土资函〔2016〕219号《关于宝鸡过境公路（凉泉至苟家岭段）工程建设用地的批复》，同意征收宝鸡市金台区、高新区、渭滨区农民集体所有的农用地、建设用地、未利用地共计113.4114公顷。
本院认为，本案双方当事人对《拆迁过渡协议》的签订主体、时间、内容、履行方式，以及原、被告主体资格等程序、实体性基本事实无异议。主要争议焦点在于：被诉的拆迁过渡协议是否合法、原告的起诉是否超过法律规定的期间。关于以上焦点问题应做如下认识：
第一，被诉拆迁过渡协议属于行政协议。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有以下特征：1、行政性。行政协议的一方是行政机关，内容是具有公益性的公共事务，行政机关享有单方变更、解除协议的行政特别权；2、合意性。行政相对人具有是否订立协议的选择权，协议内容是双方协商一致的结果；3、法定性。协议必须在行政主体的法定职责范围内订立，用于解决不适宜以行政决定方式处理的行政事务。被诉拆迁过渡协议符合行政协议特征的理由是：1、作为行政机关的被告是协议一方当事人；2、协议的目的是基于城中村改造这一公共事务；3、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，被告具有实施土地征收的行政职责；4、协议的订立是基于原、被告双方意思表示一致，而非被告的单方意志。因此，被诉的拆迁过渡协议属于行政协议，原告认为兼具行政协议及其它“侵犯其他人身权、财产权等合法权益”行政行为特征、不能按行政协议审理，以及被告认为属于平等主体间民事协议的主张，依法均不能成立。
第二，被诉拆迁过渡协议具有合法性。
从协议载明的内容看，被告并未对原告隐瞒“推进连霍高速项目建设、城中村改造”的真实目的，原告对协议约定的过渡费、奖励、搬迁补助费数额亦未提出异议。在建设项目真实存在、原被告已按约定实际履行协议义务的情况下，应当认定双方当事人意思表示真实。被告未取得农用地转用批复即与原告签订协议虽存在程序瑕疵，但并未违反最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定的“效力性强制性规定”，应认定为有效协议。此外，拆迁过程中关于过渡费、搬迁补助的补偿，并非拆迁人对被拆迁人合法财产的主要补偿内容，真正对原告合法财产权益产生影响的是双方当事人未订立的拆迁安置补偿协议，拆迁过渡协议未实质性地对原告合法财产权益造成损害。故原告以陈家村城中村改造项目未进入征地环节为由主张协议违法的理由尚不够充分，依法不予支持。
第三，原告的起诉未超过法律规定的期间。
根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条，本案应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定确定原告的起诉是否超过法定期间。又根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条的规定，原告获悉土地批复尚未作出即“知道或者应当知道权利被侵害”的最早时间为2016年3月17日，其于同年7月6日提起诉讼，并未超过“两年”的诉讼时效。原、被告请求按照行政诉讼法及其司法解释认定本案是否超过起诉期限的理由，依法不能成立。
综上，本案双方当事人订立的拆迁过渡协议合法、有效。原告的起诉虽未超过法律规定的期间，但其诉讼请求却因缺乏事实根据依法不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈春芬的诉讼请求。
案件诉讼费人民币五十元，由原告陈春芬承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 宋 连 奎
审判员 陈蔚代理审判员龚培静
二〇一六年十二月二十六日
书记员 惠 呈 亮
附：相关法律、法规及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”、第十二条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”
《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”、第一百三十七条“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”
《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”