海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终468号
上诉人（原审原告）叶世清，男，汉族，1964年6月3日出生，住海南省海口市。
委托代理人符明显，海南刚峰律师事务所律师。
委托代理人宋文，海南刚峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海南省公安边防总队海警第二支队�住所地海南省三亚市南边海渔港路***号。
法定代表人吴幼林，支队长。
委托代理人符斌，该支队综合执法队队长。
委托代理人贾冬冬，该支队法制科参谋。
上诉人叶世清因其诉被上诉人海南省××队）公安边防行政处罚一案，不服海口海事法院（2017）琼72行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人叶世清的委托代理人符明显，被上诉人海警二支队的法定代表人吴幼林及其委托代理人符斌、贾冬冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
海警二支队于2016年11月27日作出琼公边（海二）行罚决字[2016]第4号《行政处罚决定书》（以下简称[2016]4�处罚决定），认定”闽福州货1667”船未申办任何审批手续，非法加装36个大型螺旋机及其他辅助采矿设备，致使该船用途及类型发生明显变化，与证书中所载的船舶类型不符，并根据《关于清理、取缔”三无”船舶的通告》（以下简称《通告》）第一条的规定，给予叶世清没收”闽福州货1667”船的处罚。叶世清不服该处罚决定，起诉请求：1.对《通告》的合法性进行司法审查；2.判令撤销海警二支队作出的[2016]4号处罚决定。
原审查明，”闽福州货1667”号船为钢质散货船，船籍港为福州，登记所有人为陈某某、高某某。2009年6月20日，叶世清以人民币80万元从案外人陈某某、高某某处购买，但双方未办理船舶转移变更登记手续。购买后，叶世清在没有履行任何申报手续的情况下，擅自拆除”闽福州货1667”船货舱之间横舱壁、消防设备、通讯导航设备等，并加装36个螺旋机及砂泵、水泵、传送带等其他采矿附属设施用于锆钛矿的开采生产。2010年9月5日，海警二支队根据群众举报，在海南省文昌市清澜港以涉嫌非法改装船舶为由将”闽福州货1667”船予以扣押，并出具《扣押物品清单》，该船上工作人员潘文胜、潘文发在该清单上签名和按捺手印。2010年10月27日，中国船级社海南分社根据海警二支队的申请，依程序对”闽福州货1667”船作出鉴定报告。该报告的鉴定结论为：”由于标题船的船舶检验证书已过期，并且船舶结构已发生变化，部分船舶设备已被拆除，标题船已不满足现行法规及规范的要求，处于不适航状况�标题船的《海上船舶检验证书簿》（编号：200XXXXXXXX7）中所载明船舶类型为货船，但船舶现状结构与设备布置显示该船经过改装，且其船舶用途及类型已经发生明显变化，与证书中所载的船舶类型不符。”2010年11月3日，叶世清领取了该鉴定报告。2010年11月13日，叶世清向海警二支队提交《船舶买卖合同》等材料。海警二支队认为叶世清所提交的材料不足以证明其为”闽福州货1667”船的所有人，故于2010年11月26日，依照法定程序分别对船舶登记所有人陈某某和高某某作出琼公边（海二）决字（2010）第1号和第2号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》，给予陈某某、高某某没收”闽福州货1667”船的行政处罚。叶世清不服，向海南省公安边防总队申请行政复议，申请撤销琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》（以下简称海二[2010]1号处罚决定），要求解除对”闽福州货1667”船的扣押，并请求赔偿损失60万元。2011年4月12日，海南省公安边防总队作出琼公边复决字[2011]1号《行政复议决定书》，维持了海二[2010]1号处罚决定。叶世清不服该复议决定，向三亚城郊人民法院提起行政诉讼，该法院以（2011）城行初字第115号行政判决，维持了海警二支队的处罚决定。叶世清仍不服，上诉至三亚市中级人民法院，该院作出（2011）三亚行终字第15号行政判决，维持了一审判决。叶世清不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2014年12月28日作出（2014）行监字第43号行政裁定，指令海南省高级人民法院再审。2016年10月17日，海南省高级人民法院作出（2016）琼行再3号行政判决，撤销了上述�2011）城行初字第115号行政判决和（2011）三亚行终字第15号行政判决，同时撤销了海警二支队于2010年11月26日作出的（2010）1号处罚决定，责令海警二支队重新作出行政行为。2016年11月27日，海警二支队作出[2016]4号处罚决定。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，叶世清诉请人民法院审查的《通告》，系国务院1994年10月16日国函（1994）111号文(《国务院对清理、取缔”三无”船舶通告的批复》,以下简称国函（1994）111号文件）批复的，农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署1994年11月1日联合发布的规范性文件。该《通告》属于国务院的规范性文件，不属于行政诉讼法第五十三条规定的情形，依法不属于人民法院司法审查的范围。因此，原审法院无权对《通告》的合法性进行审查，叶世清的该项诉请依法应予驳回。根据国务院《通告》第一条关于”凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收”的规定，海警二支队依法享有对私自改装船舶的违法行为的行政处罚权，海警二支队的处罚主体资格适格。叶世清作为涉案”闽福州货1667”船的实际所有人，在未向船舶管理相关部门申报审批的情况下，擅自拆除船上设备，并加装大量大型螺旋机及其它辅助采矿设备用于采矿，已使船舶类型和用途发生改变，属于私�改装船舶的违法行为。海警二支队对叶世清非法改装船舶事实的认定，证据确凿。海警二支队在作出行政处罚前，依照法定程序，办理了立案审批手续，进行了调查取证，向当事人告知了行政处罚的事实、理由和依据及其依法享有的陈述、申辩和要求听证等权利，行政处罚程序合法。《通告》第一条适用范围和对象不仅仅限于非法改装的”三无”船舶，而是适用于所有非法改装的船舶。只要未经审批许可擅自对船舶进行改装，公安、渔政渔监和港监部门都可依照《通告》的规定予以没收。海警二支队基于叶世清的违法事实，适用《通告》第一条对叶世清作出行政处罚决定，适用法律并无不当，处罚并未超过法定幅度。综上所述，海警二支队作出的[2016]4号处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规并无不当，符合法定程序。叶世清�诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回叶世清的诉讼请求。案件受理费100元，由叶世清负担。
上诉人叶世清上诉称，一、原审判决认定《通告》是国务院规范性文件而不是国务院部门规范性文件缺乏法律依据。《通告》是由农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署于1994年11月1日联合发布的规范性文件。虽然由国务院批复颁布，但其不具备国务院规范性文件的规格，《通告》属于部门规范性文件。二、《通告》的规定与《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十二条的规定相抵触，[2016]4号处罚决定适用《通告》属适用法律错误。第一，《通告》作为比规章还低一个层级的规范性文件，设定了”没收船舶”的行政处罚，已经超越了法律赋予规范性文件设定行政处罚的权限。根据行政处罚法第六十四条”本法于1996年10月1日施行，本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”的规定，该法实施后，《通告》已经自行废止或失效。第二，《通告》的规定与《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称海上交通安全法）及交通部颁布的《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（以下简称海上海事行政处罚规定）、公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》等部门规章相抵触。根据以上两部规章规定，海上海事行政执法权由海事部门行使，海上治安行政执法权及海上刑事案件侦查权由公安海警部门行使。公安部、交通部等部门对行政相对人�行行政处罚，适用的是本部门颁布的行政处罚规定，而不适用已经过时的《通告》。因此，应当认定《通告》已经被废除或已经失效。三、对于同一种行政违法行为，《通告》设定”没收船舶”的处罚幅度，与海上海事行政处罚规定设定的处罚幅度相抵触。根据”新法优于旧法”、”规章效力高于规范性文件”的立法原则，应适用海上交通安全法第四十四条、海上海事行政处罚规定第十六条的规定对叶世清进行处罚，而不是适用《通告》的规定，处以”没收船舶”的处罚。四、海警二支队不具备本案行政执法主体资格，其对叶世清作出的行政处罚决定，超越其执法权限。《公安机关办理行政案件程序规定》规定，公安海警部门管辖案件范围为海上治安案件及海上刑事案件，而本案叶世清违反的是海上交通安全法、《中华人民共和国船舶登记管理条例》《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》等海上船舶安全等级管理法规，属于海事执法范围，执法主体应是海事部门，而不是公安海警部门。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。[2016]4号处罚决定适用法律错误，处罚过当。海警二支队对叶世清海事违法行为没有管辖权，其行政处罚主体不适格。请求：1.撤销原审判决；2.撤销[2016]4号处罚决定;3.对《通告》的合法性进行司法审查。
被上诉人海警二支队辩称，一、叶世清违法事实清楚，证据确凿。叶世清在不具有任何审批手续的情况下，私自改装”闽福州货1667”船的结构，非法加装大量海底采矿设备，已经致使船舶性能发生改变，系非法改装行为，导致该船处于�适航状态，存在严重安全隐患。海南省公安边防总队、三亚市城郊人民法院、三亚市中级人民法院、海口海事法院、海南省高级人民法院都确认此违法事实，最高人民法院行政裁定书也未作出相反认定。二、[2016]4号处罚决定法律适用准确。《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）第八十九条对国务院的基本职权做了明确的规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。批复属于决定的一种，国务院决定并非一般的规范性文件，也不同于国务院部委制定的规章，具有行政法规的效力。1996年10月1日行政处罚法实施后，国务院1997年5月27日下发国办函[1997]文（即《国务院办公厅关于执行国办发[1993]55号和国函[1996]69号文件有关问题的复函》）明确指出”这两个文件是经国务院批准发布的，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据”。根据行政处罚法的规定，行政法规可以设定除限制人身自由外的所有种类的行政处罚。因此，具有行政法规效力的文件设立的没收处罚符合法律规定，合法有效。本案行政处罚适用的国函（1994）111号文件与国办发[1993]55号和国函[1996]69号文件都规定了”没收”的行政处罚，具有相同的性质，也应该是”经国务院批准发布的，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据”的文件。历年来，各级法院在行政诉讼中也都认可边防海警根据《通告》对此类案件作出的没收非法改装船舶的行政处罚决定。此外，国务院在行政处罚法实施后又制发了部分规定”没收”处罚的文件。根据行政诉讼法第五十三条的规定，司法机关只能对国务院部门而非国务院制定的规范性文件进行审查。《通告》由国务院批准，作为国函（1994）111号文件的附件，是该国务院规范性文件不可分割的组成部分。国函（1994）111号文件并没有与任何法律法规发生冲突，也未被废除或失效。叶世清提请对国函（1994）111号文件进行司法审查，违反法律规定，应不予支持。三、海警二支队主体适格，处罚得当。本案中，第一，海警二支队隶属于公安部，是公安系统内的海上警察队伍，属于国函（1994）111号文件中的公安部门。《公安机关海上执法工作规定》并没有否定海警办理海上非治安类行政案件的权限，也不妨碍海警根据国务院决定对其他行政违法行为进行管理，而只是进一步规范海警在办理治安和刑事案件时，应当履行相应地方公安机关的职权。第二，海上海事行政处罚规定只是交通部的部门规章，只能规范海事局内部的处罚及程序，无权修改或废除国函（1994）111号文件。海上交通安全法只是一般性规定了船舶的实际状况同证书所载不符时，应采取安全措施，并不包括非法改装船舶这种严重影响航运安全的违法行为。国函（1994）111号文件与其并不抵触。行政处罚法、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规，只是对相应的处罚程序作出规范，并没有涉及非法改装船舶和”三无”船舶的实体内容。第三，非法改装船舶是产生”三无”船舶的重要途径，是造成”非法财物”的重要来源。国函（1994）111号文件第一条的立法本意在于将非法改装船舶的违法行为列入打击范围，堵住”三无”船舶产生源头，从根本上取缔”三无”船舶。本案的非法改装船舶的行为符合国函（1994）111号文件第一条的适用条件，海警二支队是适格的行政处罚主体。国函（1994）111号文件只规定了没收处罚，海警二支队根本没有自由裁量的权力，只能没收非法改装船舶，不存在处罚失当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《通告》系作为国务院国函（1994）111号文件的附件，经国务院批复同意，由农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署发布施行的。原审认定《通告》属于国务院规范性文件，依法不属于行政诉讼法第五十三条规定的”公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的司法审查的范围，并无不当。
关于[2016]4号处罚决定的合法性问题。根据国务院《通告》第一条”凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收”的规定，海警二支队对非法改装船舶的违法行为具有行政处罚的职权。本案中，叶世清在购买”闽福州货1667”船之后，未履行审批手续，擅自拆除了货舱之间横舱壁、消防、通讯导航等设备，并加装36个螺旋机及砂泵、水泵、传送带等采矿设备，致使船舶经鉴定处于不适航状态，故叶世清的行为属非法改装船舶。海警二支队在查明叶世清非法改装船舶的事实后，依据《通告》第一条的规定，作出[2016]4号处罚决定，给予叶世清没收”闽福州货1667”船的处罚，并无不当。叶世清认为《通告》已自行废止或失效，并据此主张不能依据《通告》对其进行行政处罚，没有事实根据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。叶世清的上诉理由和请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人叶世清负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 华
审判员 郑怀全
审判员 黄胜敏
二〇一七年七月十七日
书记员 黄 蜀