河北省广宗县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）冀0531民撤2号
原告：徐晓雯，女，1965年5月1日出生，汉族，住邢台市桥东区。
委托诉讼代理人：张磊，河北章理桥律师事务所律师。
委托诉讼代理人：ＸＸ伟，河北甲信律师事务所律师。
被告：威县人民政府，地址威县东街88号，组织机构代码00022618-1。
法定代表人：商黎英，威县人民政府县长。
委托诉讼代理人：郭冀，威县人民政府法制办工作人员。
被告：威县杭萧实业有限公司，统一社会信用代码91130533072082041Q，地址威县经济开发区（北区）振兴大街东侧、团结路北侧。
法定代表人：金立忠，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王利龙，威县洺洲长江法律服务所法律工作者。
原告徐晓雯诉被告威县人民政府、被告威县杭萧实业有限公司（以下简称威县杭萧公司）第三人撤销之诉纠纷一案，本院于2016年7月15日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告徐晓雯的委托诉讼代理人张磊、ＸＸ伟、被告威县人民政府的委托诉讼代理人郭冀及被告威县杭萧公司的委托诉讼代理人王利龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐晓雯向本院提出诉讼请求：1.撤销广宗县人民法院（2015）广民二初字第220号民事判决书；2.诉讼费由两被告承担。事实和理由：广宗县人民法院受理的威县人民政府诉威县杭萧公司建设用地使用权合同纠纷一案，原告因不能归责于本人的事由未参加该诉讼，广宗县人民法院于2016年2月1日做出（2015）广民二初字第220号民事判决书，该民事判决书侵犯了原告徐晓雯的合法权益，现依法申请撤销该判决。威县人民政府诉威县杭萧公司建设用地使用权合同纠纷一案，原告不知该诉讼故未参加，原告于2016年3月申请执行隆尧县人民法院（2015）隆民初第1740号民事判决书时，方才得知广宗县人民法院做出的（2015）广民二初字第220号民事判决书，该民事判决侵犯了原告合法权益。被告威县杭萧公司于2015年8月19日与张磊、原告徐晓雯达成债权、债务转让协议，约定由威县杭萧公司向原告偿还人民币债务330万元。威县杭萧公司以自己名下土地使用权抵押给原告，作为履行担保，并向原告交付土地使用权证。后威县杭萧公司无力偿还债务，原告依法申请对该土地进行保全，并经隆尧县人民法院（2015）隆民初第1740号民事判决书确认权利，已经进入执行阶段，原告享有主张被告威县杭萧公司名下土地的权益。特根据《民事诉讼法》及民诉法解释相关规定，原告依法提起第三人撤销之诉，请广宗县人民法院支持原告的诉讼请求。
被告威县人民政府辩称，威县人民政府与原告之间不存在法定的利害关系，原告与威县杭萧公司系债权债务关系，而威县人民政府与威县杭萧公司是合同纠纷，并非同一法律关系，原告不应列威县人民政府为被告，威县人民政府不是本案适格的被告；威县人民政府在2015年9月份已申请保全，法院早在2015年9月30日就查封诉争土地，并依法作出（2015）广民二初字第220号民事裁定书，后依法作出（2015）广民二初字第220号民事判决书，判决生效后，威县人民政府依法申请强制执行，并且已经执行完毕，该判决书符合法律规定；涉诉的威国用（2013）第变35号土地使用权，自办证之日起从未在相关部门办理任何抵押登记相关手续，并且原告向法院提交的委托书，只是威县杭萧公司与金立峰之间的委托行为，与此同时及之后，威县杭萧公司并未与张磊签订任何抵押手续，其委托内容“将该土地及地上附着物作为张磊今后向银行贷款的抵押物”，这一事项并未实施，因此该委托书的权利应已失效，由此可见不能视为威国用（2013）第变35号土地使用权已经抵押给张磊；原告徐晓雯与张磊、金立峰的债权债务转让协议书内容，不包括杭萧公司的威国用（2013）第变35号土地，因此徐晓雯请求法院享受威国用（2013）第变35号土地使用权的相关权利，不应得到支持，应当依法驳回原告对威县人民政府的起诉。
被告威县杭萧公司辩称，本案被告威县杭萧公司就涉案的第35号土地，从来没有抵押给原告及张磊，也没有与原告及张磊签订书面的借款抵押合同，原告的主张不能成立，应依法驳回。
当事人围绕诉讼请求依法提交了如下证据，原告徐晓雯提交的证据：1、借条复印件、身份证复印件、授权委托书、债权债务转让协议、35号国有土地证、10号厂房的所有权证及隆尧县人民法院（2015）隆民初字第1740号民事判决书，拟证明原告徐晓雯对被告威县杭萧公司确实享有330万元债权及被告威县杭萧公司向原告徐晓雯交付土地证，房屋所有权证的行为；2、民事诉状、2015年8月银行流水、威县人民法院诉讼材料收据、开庭传票、举证通知书、指定管辖申请书、邢台市中级人民法院民事裁定书、平安诉讼财产保全责任保险、保单、保函、发票，拟证明原告依法起诉、申请保全的事实，并证明威县人民法院未及时保全威国用（2013）第变34号、35号两块土地；3、申请调取威县政府与杭州铭金公司投资协议，威县政府与威县杭萧公司的补充协议，广宗县人民法院（2015）广民二初字第220号民事判决书，拟证明两被告之间的串通无偿转让财产，损害原告利益；4、民事再审申请书两份，邢台市中级人民法院（2016）冀05民申107号民事裁定书，拟证明威县杭萧公司在本案诉讼期间以申诉行为故意拖延诉讼，并证明隆尧县人民法院（2015）隆民初字第1740号民事判决书具有法律效力。
被告威县人民政府提交威县国土局证明一份，证明威县国土局发放的威县杭萧公司威国用（2013）第变35号国有土地使用证自2013年颁证之日起至今，该证从未办理过抵押登记手续。
被告威县杭萧公司提交2014年9月5日至2015年12月21日银行的对账单，证实公司从来没有收到过原告的借款。
本院组织当事人进行了证据交换和质证。两被告对原告提交的第一组证据有异议，认为被告威县杭萧公司与原告及张磊无债权债务；对第2组证据真实性无异议；对第3组证据真实性无异议，但认为威县人民政府与威县杭萧公司不存在恶意串通；对第4组证据真实性无异议，但认为向邢台中院申请再审属于依据法律正常行使诉讼权利。原告对威县国土局提交的证据真实性无异议，原告对被告威县杭萧公司提交的对账单有异议。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：原告提交的第一组证据，威县杭萧公司向张磊借款330万元，张磊将债权转让给原告徐晓雯，该事实经生效的隆尧县人民法院（2015）隆民初字第1740号民事判决书予以确认，故对原告提交的该组证据真实性予以采信，同时对被告威县杭萧公司提交的对账单不予采纳。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告徐晓雯与张磊、被告威县杭萧公司于2015年8月19日签署债权债务转让协议，原告徐晓雯因债权未得到实现于2015年8月26日起诉至威县人民法院，诉请威县杭萧公司偿还债务330万元，并于当日向威县人民法院书面申请保全威县杭萧公司名下国有土地使用权证编号为：威国用（2013）第变34号、35号的土地，同时向威县人民法院提供相应担保。2015年9月1日威县人民法院向原告徐晓雯出具开庭传票、举证责任通知书等文书，但对原告申请土地保全事宜，未采取保全措施。2015年9月13日原告徐晓雯因故书面申请移送该案异地管辖，此时原告申请的土地保全事宜威县法院仍未完成。2015年9月26日邢台市中级人民法院裁定该案移送至隆尧县人民法院审理。2016年1月25号隆尧县人民法院裁定查封了被告威县杭萧公司威国用（2013）第变34号、35号两块土地，并于2016年2月20日作出民事判决书并生效，该判决书确认徐晓雯与威县杭萧公司和张磊签订的债权债务转让协议合法有效；并判令被告威县杭萧公司依法向原告徐晓雯偿还债务330万元及利息。
2015年9月22日被告威县人民政府将被告威县杭萧公司诉至威县人民法院，诉请履行补充协议，2015年9月28日移送管辖至广宗县人民法院，2015年9月30日广宗县人民法院将被告威县杭萧公司名下威国用（2013）第变34号、35号、36号、37号四块土地进行查封。诉讼中威县人民政府向广宗县人民法院提交了投资协议书、补充协议以及土地收回通知书等证据，后广宗县人民法院于2016年2月1日作出（2015）广民二初字第220号民事判决书，判令“威县杭萧实业有限公司将威国用（2013）第变34号、威国用（2013）第变35号、威国用（2013）第变36号、威国用（2013）第变37号土地使用权及地上厂房产权返还给威县人民政府”。
2016年3月原告徐晓雯在隆尧县人民法院作出的民事判决书生效后，依法申请强制执行时发现威县杭萧公司财产归于威县人民政府名下，导致无法执行判决实现债权，因此于2016年6月向广宗县人民法院提起第三人撤销之诉，认为威县人民政府与威县杭萧公司的无偿转让协议属于双方恶意串通，且违反相关法律规定，广宗县人民法院因此作出的（2015）广民二初字第220号民事判决书侵犯了其利益，因此请求依法撤销该民事判决书。
又查，威县人民政府与威县杭萧公司签订的投资协议书与补充协议，合同双方所处法律地位是管理与被管理关系，法律地位不平等，威县人民政府在该协议中享有了行政特权及优惠政策，该合同是政府行使行政权的一种方式，具有行政合同的属性。
本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定起诉的实质要件第四项为属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖，其中人民法院受理民事诉讼的范围《民诉法》第三条的规定为人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。本案中，（2015）广民二初字第220号民事判决书的原被告主体是威县人民政府与威县杭萧公司，两者签订了投资协议书与补充协议，从内容上看有关优惠政策以及为项目制定各项特事特办的性质措施，均属于政府行使行政权的范畴，威县人民政府发布威发【2012】7号文件《关于进一步完善优惠政策提升开放招商水平的若干规定（试行）》，更是政府具体行政行为的体现，因此双方签订的投资协议书及补充协议的双方签订人的身份、协议内容与《中华人民共和国合同法》第二条规定的“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议”定义明显不符。（2015）广民二初字第220号民事判决书中威县人民政府与威县杭萧公司诉争的纠纷，不属于平等民事主体之间具有民事权利义务的内容的法律纠纷，不属人民法院民事案件受理范围，应属行政法、行政合同调整的范围。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。行政合同的实质为受行政权监督的契约关系，一方面具有合同的基本属性，双方之间通过要约、承诺建立契约关系，另一方面具有行政属性，行政相对人的私权利受到行政机关公权利的限制。
综上所述，威县人民政府与威县杭萧公司签订的投资协议书与补充协议，从主体上看，合同双方所处法律地位是不完全平等的，只有掌握公权力的政府机构才能做到，属政府行使公权力的范畴。从内容上看，政府在该协议中享有了行政特权，可以监督、指导合同履行，当威县杭萧公司违反合同时，合同约定直接取消优惠政策甚至无偿收回土地。从履行上看，政府优惠政策的实现，要通过相关行政管理部门审批，是政府行使行政权的结果。故广宗县人民法院（2015）广民二初字第220号民事判决确定的威县人民政府与威县杭萧公司基础法律关系为建设用地使用权合同纠纷属民事范畴，属不当，应由行政诉讼程序解决。依据《中华人民共和国民法通则》第二条、第三条及《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条的规定，判决如下：
撤销广宗县人民法院（2015）广民二初字第220号民事判决。
案件受理费100元，由被告威县杭萧公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 贺永威
代理审判员 邱志倩
代理审判员 李洪起
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 刘志飞