山西省忻州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）忻中行终字第51号
上诉人（原审被告）定襄县道路运输管理所。
法定代表人高雁冰，该所所长。
委托代理人霍瑞恒，男，该所副所长。
委托代理人张伟，男，定襄县晋昌镇法律服务所法律工作者。
上诉人（原审第三人）定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校。
经营者康泽峰，男，汉族，1975年9月18日生，住定襄县。
委托代理人卢玉明，男，该驾校工作人员。
委托代理人褚玉龙，男，山西三众律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）定襄县新源机动车驾驶员培训学校。
经营者韩子姣，女，该校校长。
委�代理人张天正，男，汉族，1955年9月30日出生，住定襄县，系该校副校长。
委托代理人马占山，男，山西神业律师事务所律师。
上诉人定襄县道路运输管理所（以下简称定襄县运管所）因公路行政许可一案，不服定襄县人民法院（2015）定行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人定襄县道路运输管理所（以下简称定襄县运管所）负责人霍瑞恒、委托代理人张伟，上诉人定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校的委托代理人卢玉明、褚玉龙，被上诉人定襄县新源机动车驾驶员培训学校（以下简称新源驾校）的委托代理人张天正、马占山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2005年定襄县新源机动车驾驶员培训学校经县、市、省运�部门批准筹建设立，2010年8月13日换发道路运输经营许可证，经营范围为机动车驾驶员培训普通机动车驾驶员培训二级。2007年年度驾管质量考核验收会议上，省市运管、驾管部门的领导给新源驾校提出了加大硬件投资的意见。之后，新源驾校给定襄县运管所提出了达标规范加大投入的请示，定襄县运管所给忻州市驾管处上报了《定襄县道路运输管理所关于新源驾校就加大投入请示的请示》（定道运字[2008]9号），文中同意给新源驾校以不再增设驾校许可的承诺。忻州市运管处给定襄县运管所下发了《关于定襄县道路运输管理所对新源驾校加大投入的请示回复》（忻驾管便字[2008]5号），文件中明确同意不宜再增设驾校。2011年9月14日忻州市驾管处对定襄县运管所发出忻驾发便字（2011）9号便函，要求定襄县运管所履行作出的承诺。但2013年1月22日忻州市驾管处对定襄县运管所发出便函，同意县所增设驾校的意见，望县所按照交通部2006年第2号部令要求及实际情况，如确需增加请书面上报上级驾管主管部门。2014年县统计局受定襄县交通运输局的委托做了定襄县范围的市场分析和问卷调查，忻州市驾管处证实：定襄境内有驾校一所，教练员87人，教练车70辆，2011年招生2756人，2012年招生4982人，2013年招生2767人，从2011年至2014年3月定襄境内学员在其他驾校报名4623人。忻州市交警支队证实定襄新源驾校注册教练车70辆，每年可以受理考试指标8160人。2014年7月18日，根据2014年6月28日听证会笔录和忻州市驾管处指导意见，定襄县运管所作出了《关于李枫申请筹建慧龙驾校的批复》。新源驾校不服向定襄县人民法院提起行政诉讼，定襄县人民法院撤销了县运管所作出了《关于李枫申请筹建慧龙驾校的批复》，忻州市中级人民法经过开庭审理维持了定襄县人民法院的判决。
定襄县鸿运驾校于2015年2月领取了工商营业执照。于2015年4月16提出交通行政许可申请，并提供相关材料。同日定襄县运管所给鸿运驾校发出交通行政许可申请受理通知书，5月13日召开行政许可决定听证会。6月16日新源驾校向定襄县运管所提出关于《经营许可证》降级的申请。5月18日定襄县运管所给鸿运驾校下发了行政许可审核意见、交通行政许可决定书，并张贴了公告。新源驾校不服向定襄县人民法院提起诉讼要求撤销定襄县运管所给鸿运驾校作出的行政许可。
原审法院认为，定襄县运管所作为行政许可主体，在受理鸿运驾校行政许可申请后，经告知、听证、审核、决定、公告等程序，符合法律规定。但是，定襄县运管所未考虑到2008年5月定襄县运管所的定道运字（2008）9号文件关于新源驾�就加大投入的请示和市驾管处的忻驾管便字（2008）5号、忻驾发便字（2011）9号文件均有不再增加新的驾校的承诺，《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《中华人民共和国行政许可法》、《交通行政许可实施程序规定》、《机动车驾驶员培训管理规定》没有对驾校的设置数量进行规定，只有晋交运驾字（2004）66号文件、山西省交通运输管理局和山西省公安厅交通管理局联合下发的晋交运驾字[2004]96号文件规定对于全省现在已有驾校的县，原则上不再新审批各类机动车驾驶员培训学校，对于现在没有驾校的县，原则上只审批一所达到二类以上资质的驾校。定襄县运管所提供的驾管处关于《关于定襄县道路运输管理所对新源驾校就加大投入的请示回复》忻驾管便字（2008）5号文件执行时限的请示的回复和山西省道路运输管理局晋道运便字（2015）16号《关于忻州市忻驾发（2015）2号文件请示的批复》，均未提忻驾管便字（2008）5号文件和晋交运驾字（2004）66号、晋交运驾字（2004）96号文件是否失效，只是原则性提出不能与上位法相抵触，如有抵触案国家法律法规执行。定襄县人民法院认为西周驾管处、定襄县运管所在文件中所作的承诺没有与国家法律、条例相抵触。且承诺是在《中华人民共和国道路运输条例》、《中华人民共和国行政许可法》、《交通行政许可实施程序规定》颁布实施后作出。而不信守承诺是一种违约行为，影响政府的公信力。定襄县运管所不应当以只是上下级内部文件推翻自己的承诺。若推翻承诺，首先应做好利害关系人的工作，取得对方同意。所以定襄县运管所作出的行政许可违反了政府诚信为本的原则，并且定襄县运管所也未考虑到县统计局社会调查结果，即定襄县驾培市场供大于求的实际情况，存在明显不当应予撤销。对于新源驾校要求定襄县运管所赔偿经济损失1000万元的诉讼请求，因新源驾校不能提供有关证据予以证实，予以驳回。定襄县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项的规定判决撤销定襄县运管所对鸿运驾校（康泽峰）作出的交通行政许可，驳回新源驾校的其他诉讼请求。
定襄县运管所不服，向本院提起上诉称，一、定襄县运管所作为适格的行政许可主体，根据《中华人民共和国道路运输条例》、《机动车驾驶员培训管理规定》以及《中华人民共和国行政许可法》、《交通行政许可实施程序规定》的相关规定，经受理、听证、审核、决定、公告等程序对鸿运驾校作出准予经营许可，适用法律、法规正确，许可程序合法。二、忻驾管便字[2008]5号文件即新源驾�所谓的“承诺”是忻州市驾管处对定襄县运管所的回复，属于上下级之间的内部公文往来，且未经上级审批，不具有对外效力。三、忻驾管便字[2008]5号文件不属于对新源驾校所主张的具有垄断性、排他性的特许经营协议。四、关于设立驾校的行政许可的现行法律、法规中，没有关于限制数量和只允许一个县设立一所驾校的规定，也没有赋予县级运管所可以突破法律规定设置许可范围或承诺不再增加驾校许可的权力。五、定襄县运管所原所长赵某的证人证言因赵某离岗至今陆陆续续一直在新源驾校“帮忙”导致其证词从疑，且没有与其职位、职责相对应的原始档案资料佐证，依法不能作为证据使用。六、新源驾校所谓的定襄县运管所向其作出的“承诺”没有任何受理、审查、会议记录、决定、公示等资料，其作出程序不符合法律规定。七、忻驾管便字[2008]5号文件所依据的山西省运管局晋交运驾字[2004]66号文件与《中华人民共和国行政许可法》的规定矛盾。请求二审法院撤销原判，支持上诉人的上诉请求。
鸿运驾校不服，向本院提起上诉称，一、定襄县运管所从未给新源驾校作出不再新增驾校的承诺。忻驾管便字[2008]5号文件系上下级之间的内部行文，不能作为依据。定襄县运管所给忻州驾管处的请示和忻州驾管处给定襄县运管所的回复，抬头均不是针对新源驾校。二、山西省驾管中心没有同意新源驾校在定襄县独家经营，新源驾校主张的垄断性、排他性的特许经营许可不能成立。三、按照《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政机关在作出行政许可时只考虑是否符合法定许可条件，不需要征得任何单位和个人的同意。四、社会调查结果对公众的投资只具有指导意义，不能作为撤销行政许可的理由。五、依据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，被诉行政行为合法但存在合理性问题的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。一审法院强调本案所涉及的“承诺”问题，撤销定襄县运管诉讼作出的行政许可违反了上述规定。六、我国的驾校培训市场已经社会化、市场化，对于任何单位和个人，只要具备法律规定的条件，就应当许可。任何单位和个人不存在特权。请求二审法院撤销原判，支持上诉人的上诉请求。
新源驾校辩称，一、定襄县运管所作出的行政许可未考虑到利害关系人的重大利益。新源驾校在得到定襄县运管所的承诺后，为了做大做强，投入了巨额资金，如果定襄县运管所对鸿运驾校作出行政许可会使新源驾校产生巨大经济损失。二、定襄县运管所作出的行政许可未考虑到运管部门2008年做出的两份文件的承诺，该两份文件承诺的法律效力至今未解除。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，行政机关未按约定履行双方协议的，人民法院应当判决行政机关承担继续履行协议。在本案中，新源驾校在请示定襄县运管所后得到承诺文件，充分说明双方之间已有协议的约定，行政机关应当按照承诺文件执行，不得擅自变更或解除。四、本案中的承诺是行政机关根据定襄县驾培市场供大于求的实际情况作出的，该承诺内容并不违反国家的法律、法规，反而符合省公安厅、省交通局[2004]96号文件，以及省交通局[2004]66号文件，更符合交通部关于做大做强、保留一批、减少一批驾校的驾培发展方向。五、定襄县运管所作出的行政许可违反了信赖保护原则。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，依法取得的行政许可受�律保护，行政机关不得擅自变更已生效的行政许可。新源驾校获得的许可是一种附条件的许可，即行政机关许可我方经营时同时承诺定襄运管所不再许可新的驾校。六、定襄县运管诉讼上诉称忻驾管便字[2008]5号文件并非针对新源驾校的说法错误，因为该文件的内容针对的是新源驾校，且从证人陈某、赵某的证言中可以得知，当时定襄运管所针对新源驾校做大做强的报告专门请示了上级机关，后又将承诺文件专门送达新源驾校。故请求二审法院维持原判。
本案当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院。二审法院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，一、2008年，定襄县运管所向忻州市驾管处递交《关于新源驾校就加大投入请示的请示》，在该请示中定襄县运管所同意给新源驾校不再增加驾�许可的承诺。忻州驾管处通过忻驾管便字[2008]5号文回复定襄县运管所同意其请示事宜。后定襄县运管所将忻驾管便字[2008]5号文文件向新源驾校送达。定襄县运管所将忻驾管便字[2008]5号文文件向新源驾校送达的行为已构成内部行政行为外部化，属于行政机关向行政相对人作出的行政行为。二、定襄县运管所通过公告方式决定向鸿运驾校作出准予经营许可的行政行为未考虑上述事实的存在，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定的情形，构成明显不当，应予撤销。三、对于新源驾校要求定襄县运管所所赔偿经济损失诉讼请求，因新源驾校不能提供有关证据予以证实，本院予以驳回。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下�
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人定襄县道路运输管理所与上诉人定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 赵 飞
审判员 曲 攀
审判员 韩 妍
二〇一六年一月十一日
书记员 卢峻鹏