海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼01行终106号
上诉人（原审原告）蔡非凡，男，汉族，1979年2月26日出生，公民身份号码×××,住海南省文昌市。
委托代理人秦波，北京大成（海口）律师事务所律师。
委托代理人李昕，北京大成（海口）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市公安局交通警察支队，住所地海口市龙华区龙华路40号。
法定代表人李辉，该支队支队长。
委托代理人邓学文，海口市公安局交通警察支队副支队长。
委托代理人高伟平，海口市公安局交通警察支队法律顾问。
被上诉人（原审被告）海口市公安局，住所地海口市秀英区长滨路长滨东三街。
法定代表人宋顺勇，该局局长。
委托代理人黄威，该局法制支队副大队长。
委托代理人邹攀登，该局法制支队副主任科员。
上诉人蔡非凡诉被上诉人海口市公安局交通警察支队（以下简称”海口交警支队”）、海口市公安局（以下简称”市公安局”）确认行政行为违法一案，上诉人蔡非凡向海口市美兰区人民法院提起行政诉讼，该院经审理后于2016年3月27日作出的（2015）美行初字第47号行政判决，上诉人蔡非凡不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人蔡非凡的委托代理人秦波、李昕，被上诉人海口交警支队的委托代理人高伟平、邓学文，被上诉人市公安局的委托代理人邹攀登、黄威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年10月15日，上诉人向海口正车贸易有限公司购买了一辆1078CC排量的”奥古斯塔”牌进口摩托车（发动机号：B52AA04423,车架号：×××）。该车辆手续齐全，上诉人依法缴纳了车辆购置税和办理了机动车交通事故责任强制保险。上诉人到海口市公安局红岛边防派出所办理了《暂住人口登记凭证》，有效期为2015年4月1日至2016年3月31日，暂住地址”海南省海口市美兰区世纪大道鸿天阁听涛B座”。2015年4月1日，海口市美兰区人民街道万福社区居民委员会出示一份《常住证明》，证明上诉人居住在该社区鸿天阁别墅听涛B座。2015年4月10日上诉人向被上诉人海口交警支队下属的车辆管理所申请办理机动车（摩托车）登记注册手续。同日，经审查被上诉人海口交警支队作出NO:033313号《退办单》，告知上诉人居住地在海口市××区内，不符合海口市人民政府关于加强摩托车管理的通告的规定，不予受理其注册登记申请。
上诉人不服被上诉人海口交警支队作出的上述行政行为，于2015年4月20日向被上诉人市公安局申请行政复议。2015年6月15日，被上诉人市公安局作出海公复决字【2015】11号《行政复议决定书》。决定书查明：”2014年10月15日，申请人蔡非凡在海口正车贸易有限公司购买了一辆1078CC排量的\'\'奥古斯塔\'\'牌进口摩托车，2015年4月10日到被申请人处申领机动车号牌，被申请人根据《海口市人民政府关于加强摩托车管理的通告》对申请人的摩托车不予注册登记，并向申请人出具了第033313号退办单。经查证，根据《机动车登记规定》【公安部第124号令】第五条\'\'初次申领机动车号牌、行驶证的，机动车所有人应当向住所地的车辆管理所申请注册登记\'\'；第七条\'\'申请注册登记的，机动车所有人应当填写申请表，交验机动车，并提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明\'\'；第六十四条第（四）项第3点\'\'居民的身份证明，是《居民身份证》或者《临时居民身份证》。在暂住证居住的内地居民，其身份证明是《居民身份证》或者《临时居民身份证》，以及公安机关核发的居住、暂住证明\'\'；第六十四条第（五）项第2点\'\'个人的住所为其身份证明记载的地址。在暂住地居住的内地居民的住所是公安机关核发的居住、暂住证明记载的地址\'\'。因申请人提供的《暂住人口登记凭证》的暂住地址为海口市××区，属海口市区范围内。根据《海口市人民政府关于加强摩托车管理的通告》：一、市公安局车辆管理所继续停止办理琼A牌摩托车注册登记与迁入手续，但允许转出；二、实行中心市区摩托车限行管理。因此，申请人不符合海口市中心城区摩托车限行管理规定，故不予以办理注册登记。因此被申请人根据《海口市人民政府关于加强摩托车管理的通告》对申请人的摩托车不予注册登记，并向申请人出具编号为033313号退办单并无不妥”。
据此，被上诉人市公安局认为，被上诉人海口交警支队认定事实清楚，证据确实、充分，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被上诉人海口交警支队对上诉人蔡非凡作出的行政行为。
上诉人认为海口市人民政府做出的《通告》不具有合法性，不能作为被上诉人海口交警支队拒不受理行政许可申请的依据。被上诉人海口交警支队的退办行为已对上诉人本应受法律保护的物权权利造成了侵害，故向本院提起行政诉讼。
另查明，2002年12月30日，海口市人民政府颁布《关于加强摩托车管理的通告》。《通告》的基本内容是：”为保障我市道路安全、畅通、有序，根据国家经贸委、国家计委、国家环保总局联合发布的《摩托车报废标准暂行规定》和省公安厅关于海口市摩托车管理有关要求，现将我市摩托车管理的具体事项通告如下：一、市公安局车辆管理所继续停止办理琼A牌摩托车注册登记与迁入手续，但允许转出；二、实行中心市区摩托车限行管理；三、实行摩托车限期、限里程报废规定；四、本通告自2003年1月1日起实施”。2015年6月29日十五届市政府第42次常务会议审议通过《海口市人民政府关于废止保留调整政府规范性文件的决定》。2015年7月10日，海口市人民政府第101号令颁布实施。其中《通告》作为政府规范性文件保留继续实施。
再查明，2012年12月27日，为保障道路交通安全、鼓励技术进步、加快建设资源节约型、环境友好型社会，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国噪声污染防治法》，商务部、发改委、公安部、环境保护部发布（2012年第12号）令，颁布实施《机动车强制报废标准规定》，同时废止《摩托车报废标准暂行规定》。
原审法院认为，一、关于被上诉人的行政行为，是否构成对上诉人物权权利的侵害问题。
（一）物权与登记行为的关系。
1、所称的物权，是指权利人对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保权。物的占有、取得、支配等民事法律关系由物权法调整。《物权法》第二十三条规定”动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外”。可见交付是动产物权变动的必要条件。本案中，被上诉人海口交警支队作出的行政行为并没有改变上诉人占有物的所有权的性质。同时，依据交通法规对车辆进行备案登记，仅是对车辆的行驶权从法律上予以确认，与车辆的所有权没有必然的联系。上诉人诉称被上诉人海口交警支队拒绝为其办理车辆入户手续，是对其物权权利的侵害，本院不予采信。
2、《中华人民共和国道路交通安全法》第八条规定”国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证”。从该条款看，机动车的上路行驶，登记是其必经程序，目的在于对道路交通秩序管理的需要和对道路交通事故产生不良后果时，以便对当事人应否承担责任或责任大小的界定。因此，登记行为并不是本案涉案标的物的所有权形成的前提条件，被上诉人海口交警支队不给予上诉人登记的行政行为，并不影响上诉人对物权的占有及所有权的取得，仅在道路行驶的范围内对上诉人的上路权有所限制，但并不剥夺其道路的行驶权。对于上诉人而言，只是必须有选择的有条件的特定区域内对其上路行驶有一定的约束力。上诉人认为被上诉人海口交警支队侵害其物权权利，违反行政管理规定的情形并不存在。
（二）物权的行使。《中华人民共和国宪法》第五十一条规定”中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”、第五十三条规定”中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”。《中华人民共和国物权法》第七条规定”物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。由此可见，虽然物权具有其绝对性和排他性，但是物权人行使其权利时在何种条件下才可以排除他人（包括国家公共权力机构）的干涉是有基本的法律条件限制的。同时物权的民事权利属性也决定了其取得和行使应受到一定的限制。虽然权利意味着在法律规定范围的意志自由，但这种自由是有一定限度的。人们必须在法律规定的限定内行使自己的权利，法律并不允许权利人以任何方式随心所欲地行使自己的权利。因此，上诉人作为物权人对物享有直接的支配权，可以在法律规定的范围内行使自己的权利，但这种支配并非绝对无限制的，必须遵守公共秩序，且不得损害国家的、社会的、集体的利益。
综上，《通告》在2015年4月10日，上诉人向被上诉人海口交警支队申请办理车辆入户手续时，尚未被废止，是现行有效的地方行政法规。作为道路交通管理部门，被上诉人海口交警支队，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九条第二款”对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由”的规定，作出第033313号《退办单》，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款的规定，程序合法，适用法律正确。上诉人认为被上诉人海口交警支队的退办行为是对其物权权利的侵害，诉请撤销被上诉人海口交警支队作出的第033313号《退办单》，理由不充分，本院不予支持。
二、《海口市人民政府关于加强摩托车管理的通告》的合法性问题。
（一）依据《中华人民共和国道路交通安全法》第四条规定”各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施”。可见，”保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应”是我国各级人民政府制定的交通法规必须考虑的基本条件，是”适应道路交通发展的需要”。2002年12月30日海口市人民政府，”根据国家经贸委、国家计委、国家环保总局联合发布的《摩托车报废标准暂行规定》和省公安厅关于海口市摩托车管理有关要求”颁布的《通知》从其内容看，是海口市人民政府在充分考虑海口市道路交通的现状和社会公共利益的基础上制定的，并没有超越其职权的范围。在立法程序上，亦符合《立法法》规定的立法程序。2015年6月29日十五届市政府第42次常务会议审议通过《海口市人民政府关于废止保留调整政府规范性文件的决定》，并于2015年7月10日，海口市人民政府第101号令颁布实施。其中《关于加强摩托车管理的通告》作为政府规范性文件保留继续执行，并没有改变《通告》的性质，不属于重新作出新的行政法规的情形，因此也不存在违反《立法法》的相关规定的行为。
（二）2012年12月27日商务部、发改委、公安部、环境保护部根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国噪声污染防治法》（2012年第12号）令，颁布实施《机动车强制报废标准规定》，废止《摩托车报废标准暂行规定》，从其立法依据看，目的是为保障道路交通安全、鼓励技术进步、加快建设资源节约型、环境友好型社会。海口市人民政府为保护环境和交通秩序，根据海口市具体情况和城乡建设与管理实际需要以及城市道路交通的现状，继续实施摩托车上路的管制，其行政行为的目的与上述行政法规的立法目的是相一致的，也符合《中华人民共和国环境保护法》关于”保护环境是国家的基本国策”的的立法精神。
综上所述，被上诉人海口交警支队在《通告》没有被依法废止的情况下，依据现行有效的《通告》作出的行政行为，不予受理上诉人的申请并无不妥。被上诉人市公安局的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。上诉人诉请依法撤销被上诉人海口交警支队依职权作出的第033313号退办单，并为其办理登记手续的诉求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人蔡非凡的诉讼请求，案件受理费50元，由上诉人蔡非凡负担。
上诉人蔡非凡不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院在如何理解和适用《物权法》上存在错误。一审法院认定”被上诉人海口交警支队作出的行政行为并没有改变上诉人占有物的所有权的性质。同时，依据交通法规对车辆进行备案登记，仅是对车辆的行使权从法律上予以确认，与车辆的所有权没有必然的联系。””上诉人认为被上诉人海口交警支队侵害其物权权利，违反行政管理规定的情形并不存在。”属于理解和适用法律错误。机动车属于特殊的动产，依据《中华人民共和国物权法》第四条及第二十四条之规定，机动车的物权受法律保护，机动车物权的设立、变更、转让和消灭，须经登记。上诉人通过合法途径购买涉案机动车，该车辆手续齐全，且已经依法缴纳了车辆购置税并为该机动车办理了机动车交通事故责任强制保险。上诉人行使机动车的物权时，要实现法律对物权的保护，需要依赖登记行为以公示机动车的归属，即在法律上对机动车的物权进行确认。换言之，上诉人有权依照法定程序为其合法所有的机动车办理车辆登记上牌手续。
《物权法》之立法目的主要就是为了明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权。”上诉人依法取得涉案机动车，就应当受到《物权法》的完整保护，应当享有《物权法》赋予其登记上牌的权利。
二、一审法院认定”《通告》在2015年4月10日，上诉人向被上诉人海口交警支队申请办理车辆入户手续时，尚未被废止，是现行有效的地方行政法规。”属于理解和适用《立法法》上存在错误。
根据《中华人民共和国立法法》第七十二条关于”设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”的规定，《通告》的制定并没有经过海口市人大及其常委会的立法程序进行制定，也没有报请海南省人大常委会批准，其性质应为一般规范性文件而非地方行政法规。
三、一审法院认为”被上诉人海口交警支队在《通告》没有被依法废止的情况下，依据现行有效的《通告》作出的行政行为，不予受理上诉人的申请并无不妥。”属于理解和适用《道路交通安全法》上存在错误。
首先，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第八条”国家对机动车实行登记制度。”及第九条”公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”之规定，对机动车实行登记制度是我国现行法律的强制性规定。依据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条之规定，机动车所有人向机动车登记主管部门申请登记上牌属于依申请的行政许可行为。上诉人向被上诉人海口市公安局交警支队提交了符合《中华人民共和国道路交通安全法》及《机动车登记规定》中有关机动车登记的必备资料，被上诉人应当依法受理并依据上诉人的申请为其机动车办理登记上牌手续。
其次，一审法院抛开了一个法律文件合法性应当具备的必要条件，机械地、片面地引用《道路交通安全法》第四条规定”地方各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。”便认定了《通告》的所谓合法性，但上述法律规定只是授权地方政府”制定道路交通安全管理规划”，并未授权地方政府停止办理涉案机动车登记上牌的权力。《通告》的”禁止为摩托车上牌”的内容明显与《物权法》、《道路交通安全法》等上位法的规定相抵触，海口市政府以加强道路管理或摩托车管理为由限制上诉人依法享有的民事基本权利的行政行为于法无据。因此，上诉人认为海口市政府做出的《通告》不具有合法性，不能作为一审法院认定被上诉人海口交警支队行政行为合法的依据。
综上，被上诉人拒绝为申请人的摩托车上牌的行政行为既不具有合法性，又不具有合理性，上诉人请求二审法院依法查明事实，正确理解和适用相关法律规定，并切实认真行使《行政诉讼法》第五十三条规定赋予法院的对规范性文件的审查权，依法做出公正裁决，以维护上诉人的合法权益及法律的尊严。请求：1、依法撤销一审判决；2、依法判决支持上诉人的一审诉讼请求；3、本案的诉讼费由二位被上诉人承担。
被上诉人海口交警支队答辩称，答辩意见和原审一致，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有法律依据，请求驳回该上诉请求，维持原判。
被上诉人市公安局答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有法律依据，请求维持原判。
双方当事人在二审中无均无新证据向法庭出示。
二审经审理查明与一审判决认定的事实一致。
本院认为，一、关于被上诉人的行政行为，是否构成对上诉人物权权利的侵害问题。其一，《物权法》第二十三条规定”动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外”。可见交付是动产物权变动的必要条件。本案中，被上诉人海口交警支队作出的行政行为并没有改变上诉人占有物的所有权的性质。同时，依据交通法规对车辆进行备案登记，仅是对车辆的行驶权从法律上予以确认，与车辆的所有权没有必然的联系。其二，《中华人民共和国道路交通安全法》第八条规定”国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证”。由此可知，机动车的上路行驶，登记是其必经程序，目的是为了道路交通秩序管理的需要，以及在道路交通事故产生不良后果时，更好地界定当事人是否承担责任和责任大小的限度。因此，登记行为并不是本案涉案标的物的所有权形成的前提条件，被上诉人海口交警支队不给予上诉人登记的行政行为，并不影响上诉人对物权的占有及所有权的取得，仅在道路行驶的范围内对上诉人的上路权有所限制，但并不剥夺其道路的行驶权。对于上诉人而言，只是必须有选择的有条件的特定区域内对其上路行驶有一定的约束力。其三，《中华人民共和国宪法》第五十一条规定”中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”、第五十三条规定”中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”。《中华人民共和国物权法》第七条规定”物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。由此可见，虽然物权具有其绝对性和排他性，但是物权人行使其权利时在何种条件下才可以排除他人（包括国家公共权力机构）的干涉是有基本的法律条件限制的。人们必须在法律规定的限定内行使自己的权利，法律并不允许权利人以任何方式随心所欲地行使自己的权利。因此，上诉人作为物权人对物享有直接的支配权，可以在法律规定的范围内行使自己的权利，但必须遵守公共秩序，且不得损害国家、社会、集体的利益。综上，《通告》在2015年4月10日，上诉人向被上诉人海口交警支队申请办理车辆入户手续时，尚未被废止，是现行有效的地方行政法规。作为道路交通管理部门，被上诉人海口交警支队，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九条第二款”对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由”的规定，作出第033313号《退办单》，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款的规定，程序合法，适用法律正确。上诉人认为被上诉人海口交警支队的退办行为是对其物权权利的侵害，诉请撤销被上诉人海口市交警支队作出的第033313号《退办单》，理由不充分，本院不予支持。
二、关于《海口市人民政府关于加强摩托车管理的通告》的合法性问题。其一，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第四条规定”各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施”。由此可见，”保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应”是我国各级人民政府制定的交通法规必须考虑的基本条件，是”适应道路交通发展的需要”。2002年12月30日海口市人民政府，”根据国家经贸委、国家计委、国家环保总局联合发布的《摩托车报废标准暂行规定》和省公安厅关于海口市摩托车管理有关要求”颁布的《通知》，从该《通知》的内容看，是海口市人民政府在充分考虑海口市道路交通的现状和社会公共利益的基础上制定的，并没有超越其职权的范围。在立法程序上，亦符合《立法法》规定的立法程序。2015年6月29日十五届市政府第42次常务会议审议通过《海口市人民政府关于废止保留调整政府规范性文件的决定》，并于2015年7月10日，海口市人民政府第101号令颁布实施。其中《关于加强摩托车管理的通告》作为政府规范性文件保留继续执行，并没有改变《通告》的性质，不属于重新作出新的行政法规的情形，因此也不存在违反《立法法》的相关规定的行为。其二，2012年12月27日商务部、发改委、公安部、环境保护部根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国噪声污染防治法》（2012年第12号）令，颁布实施《机动车强制报废标准规定》，废止《摩托车报废标准暂行规定》，从其立法依据看，目的是为保障道路交通安全、鼓励技术进步、加快建设资源节约型、环境友好型社会。海口市人民政府为保护环境和交通秩序，根据海口市具体情况和城乡建设与管理实际需要以及城市道路交通的现状，继续实施摩托车上路的管制，其行政行为的目的与上述行政法规的立法目的是相一致的，也符合《中华人民共和国环境保护法》关于”保护环境是国家的基本国策”的的立法精神。综上，被上诉人海口交警支队在《通告》没有被依法废止的情况下，依据现行有效的《通告》作出的行政行为，不予受理上诉人的申请并无不妥。被上诉人市公安局的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。上诉人诉请依法撤销被上诉人海口交警支队依职权作出的第033313号退办单，并为其办理登记手续的诉求，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉，没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人蔡非凡负担。
本判决为终审判决。
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审判长 黄 勇
审判员 温 方
审判员 何 芳
书记员 麦海燕
附相关法律条文：