四川省自贡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川03行终17号
上诉人（原审原告）郑大平，男，1952年8月出生，汉族。
委托代理人刘兵，四川公生明律师事务所律师。
委托代理人欧巨章，男，1938年2月14日出生，汉族，住四川省简阳市简阳城镇南街***号。
被上诉人（原审被告）荣县卫生和计划生育局，住所地四川省自贡市荣县旭阳镇后山巷健康路266号。
法定代表人谢贵隆，局长。
出庭负责人谷晓峰，荣县卫生和计划生育局副局长。
委托代理人詹育，四川双溪律师事务所律师。
郑大平因卫生行政其他一案不服荣县人民法院（2015）荣行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑大平及其委托代理人刘兵、欧巨章，被上诉人荣县卫生和计划生育局（简称荣县卫计局）的负责人谷晓峰、委托代理人詹育到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告郑大平从事医疗卫生工作。1997年12月30日，荣县职称改革领导小组办公室作出《关于赖国权等三十二名同志卫生专业初级技术职务任职资格的通知》（荣职办通〔1997〕44号），明确郑大平经评审和审查，具有医士专业技术职务任职资格。《中华人民共和国执业医师法》（简称执业医师法）和原卫生部、原人事部卫医发〔1999〕319号《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》（简称卫医发〔1999〕319号文件）于1999年施行后，郑大平因具有医士职称，被认定为执业助理医师。2014年9月12日四川省卫生和计划生育委员会下发川卫办发〔2014〕301号《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》（简称川卫办发〔2014〕301号文件），对在执业医师法颁布之日前具备医师资格认定条件、但未在规定时间内申请认定人员的医师资格，进行“认定补办”。2015年5月13日，郑大平向被告荣县卫计局提交《医师资格认定申请审核表》及身份证等相关材料，申请认定执业医师资格。2015年6月25日，荣县卫计局作出《关于郑大平等五同志反映医师资格问题的答复函》。答复函称郑大平已经确认为执业助理医师，不应再重复确认，而且郑大平不符合申请执业医师的受理条件。并于2015年6月26日退回郑大平提交的《医师资格认定申请审核表》及相关材料。郑大平不服，诉至一审法院。
一审法院认为，根据执业医师法第二条、第八条、第十二条之规定，医师包括执业医师和执业助理医师，国家实行医师资格考试制度。医师资格考试分为执业医师资格考试和执业助理医师资格考试。医师资格考试成绩合格，取得执业医师资格或者执业助理医师资格。根据执业医师法授权制定的卫医发〔1999〕319号文件第三条规定：“已取得医师以上专业技术职务任职资格的，可以申请执业医师资格。已取得医士专业技术职务任职资格，以及1995年、1996年大学专科毕业生已经转正但未取得医师专业技术职务任职资格的，可以申请执业助理医师资格。”由此可见，执业医师法施行后，取得医师资格有二种途径，一是通过医师资格统一考试，二是通过医师资格合法认定。这表明，基于医师资格的行政许可对于保障社会公众生命健康权息息相关，法律法规对此作了较为严格的规定。郑大平在具有医士职称条件下，被有权机关认定为执业助理医师，符合法律规定。郑大平在执业医师法施行前没有取得医师以上专业技术职务，执业医师法施行后没有通过执业医师资格统一考试的情况下，其要求授予执业医师行政许可没有事实根据和法律依据。卫医发〔1999〕319号文件颁布施行于《中华人民共和国立法法》之前，其虽未以部长令的形式发布，但仍具有规章性质。卫医发〔1999〕319号文件第七条规定：“县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定……”该规定并未被有权机关认定为违法或者予以撤销，是现行有效规定。从该规定可知，县级卫生行政部门收到当事人的医师资格许可申请后，对是否符合受理条件具有审查职责，对不符合受理条件的，可以不予受理。当事人如果对不予受理申请有异议的，可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼等方式予以救济，并不会因为县级卫生行政部门对是否符合受理条件具有审查职责，而导致当事人权利受到侵犯时救济无门。《中华人民共和国行政许可法》（简称行政许可法）第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”该条款是指需要层报的行政许可申请，在符合受理条件并已经受理的情况下，下级行政机关对是否作出行政许可不享有决定权，而应将申请材料层报上级行政机关审核，并不得要求当事人重复提交相关材料。但该条款并未排除或者否定受理机关对是否符合受理条件具有审查职责。本案中，郑大平已经进行了医师资格认定，不符合川卫办发〔2014〕301号文件中关于医师资格“认定补办”的受理范围，且郑大平提交申请材料超过“认定补办”的规定时间，荣县卫计局对此不予受理并告知情况、退回相关材料并无不当。郑大平的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郑大平的诉讼请求。案件受理费50元，由郑大平承担。
判决后，郑大平不服，向本院提起上诉称：第一，一审判决事实认定错误，适用法律错误。1.荣县卫计局出具的答复函中没有关于郑大平不符合申请执业医师的受理条件的认定，一审判决认定“原告不符合申请执业医师的受理条件”属于认定事实错误。2.按照行政许可法的规定，荣县卫计局收到申请材料超过五天答复即视为受理。同时，受理前的审查也是基于形式要件的审查。荣县卫计局已经进行实质性的审查后，退回申请材料，违反行政许可法第三十五条的规定。一审判决认定荣县卫计局的行为属于受理前的审查行为系事实认定错误，适用法律错误。3.根据卫医发〔1999〕319号文件的规定，郑大平的申请符合受理的形式要件，应当予以上报。第二，一审判决违反行政诉讼法的辩论原则，属于严重的违反法律程序。第三，一审判决认定郑大平提交申请材料超过“认定补办”规定的时间，无事实和法律依据。请求撤销一审判决；确认荣县卫计局2015年6月26日作出的答复函违法；判决荣县卫计局依法将郑大平提交的《医师资格认定申请审核表》及材料认定合格并报送自贡市卫生和计划生育委员会审核；本案诉讼费用由荣县卫计局承担。
被上诉人荣县卫计局辩称，第一，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.荣县卫计局作出的答复函文字表述非常清楚，就是告知郑大平其不符合认定执业医师资格的条件。2.郑大平晚于规定的时间提交材料，荣县卫计局组织人员讨论研究实属正常。在确定不符合认定条件的情况下退回申请材料并予以告知，符合相关规定。3.应当适用卫医发〔1999〕319号文件，不适用行政许可法的一般规定。第二，一审判决认定郑大平超过时间提交材料有充分的事实证明。第三，郑大平不符合职业医师条件，荣县卫计局不予受理符合相关法律、法规的规定。
双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。
一审判决查明事实基本正确，本院予以确认。
本院认为，根据执业医师法第四十三条：“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。……具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定。”的规定，执业医师法颁布前已取得相应职称和职务的人员，只需要依法进行认定即可取得相应资格。其性质不同于未取得相应职称、职务人员通过考试取得资格的许可性质。且依据该条规定，原卫生部、原人事部制订了卫医发〔1999〕319号文件。郑大平此次申请确认医师资格所依据的川卫办发〔2014〕301号文件载明医师资格认定补办的申报范围是符合卫医发〔1999〕319号文件及原卫生部卫人发〔2000〕第117号《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》（简称卫人发〔2000〕第117号文件）、原卫生部卫人发〔2003〕316号《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》（简称卫人发〔2003〕316号文件）等文件规定认定条件的人员。而卫人发〔2000〕第117号文件和卫人发〔2003〕316号文件规定的申报范围与卫医发〔1999〕319号文件一致。根据卫医发〔1999〕319号文件第二条：“《执业医师法》颁布之日前，按照国家有关规定已取得医学专业技术职务任职资格的人员，申请执业医师资格或执业助理医师资格认定和申请医师执业注册的，适用本办法。”的规定，郑大平已根据卫医发〔1999〕319号文件的规定被认定为执业助理医师资格，不属于川卫办发〔2014〕301号文件规定的申报范围。
以上一系列文件规定主要为了解决执业医师法颁布前的历史遗留问题，荣县卫计局依据相关文件作出的行为亦是解决历史遗留问题的行为，故本案不适用行政许可法。根据卫医发〔1999〕319号文件第七条第一款：“县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定”的规定，县级卫生行政部门具有对申请材料进行初审的职权，对初审合格的予以上报。荣县卫计局认为郑大平已经取得执业助理医师资格，不应再重复确认，并将其申报材料退回的行为不违反相关法律规定。郑大平的上诉理由不成立，本院不予采纳。
一审判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由郑大平负担。
本判决为终审判决。
本判决中人
审判长 赵月维
审判员 谭爱华
审判员 徐 云
二〇一六年四月二十二日
书记员 朱梦洁