河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫10行终50号
上诉人（一审原告）杨广朝。
被上诉人（一审被告）禹州市公安局。住所地禹州市和平路**号。
法定代表人俎军民，该局局长。
委托代理人冀新旭，该局治安大队民警。
委托代理人李霄宇，该局治安大队副大队长。
上诉人杨广朝因与被上诉人禹州市公安局治安行政处罚纠纷一案，不服襄城县人民法院（2017）豫1025行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人杨广朝，被上诉人禹州市公安局的委托代理人冀新旭、李霄宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
襄城县人民法院一审查明，2016年10月2日10时30分左右，原告杨广朝因反映问题到北京天安门地区非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获收容，后并被禹州市驻京劝返工作人员接回禹州后接受调查处理。被告禹州市公安局根据禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的督办通知（禹信联办督[2016]17号），依法对原告杨广朝进行了传唤和询问，并根据原告杨广朝本人的陈述、北京市公安局天安门地区分局治安大队对杨广朝的训诫书以及证人陈某的证言，认定原告杨广朝的上访行为已构成了扰乱公共场所秩序。2016年10月22日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出禹公（治）行罚决字[2016]0667号行政处罚决定，对原告杨广朝行政拘留十日。被告禹州市公安局在对原告杨广朝进行处罚过程中，履行了受案登记、行政处罚告知、行政处罚审批、行政处罚决定、行政拘留通知等法定程序。2017年2月23日，原告杨广朝向一审法院提起行政诉讼，请求依法撤销禹州市公安局禹公（治）行罚决字[2016]0667号行政处罚决定书，依法赔偿原告损失并公开道歉恢复名誉；诉讼费由被告承担。
襄城县人民法院一审认为，首先、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，原告杨广朝居住地在被告禹州市公安局辖区内，被告禹州市公安局依法具有管辖职权。其次、原告上访应当按照有关规定逐级上访，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出，但原告违反规定到北京天安门地区，且已受到北京市公安局天安门分局的训诫；被告禹州市公安局受案后，依法对原告进行了询问、调查取证，并根据原告的陈述、证人证言、北京市公安局天安门地区分局治安大队对杨广朝出具的训诫书、禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的督办通知等证据，认定原告杨广朝的非正常上访行为已构成扰乱公共场所秩序的事实清楚，证据充分。第三、被告禹州市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出的禹公（治）行罚决字[2016]0667号行政处罚决定，适用法律、法规正确。且对原告杨广朝实施处罚前履行了告知、审批等程序，符合法定程序，一审法院予以支持。原告杨广朝请求撤销禹公（治）行罚决字[2016]0667号行政处罚决定书并赔偿损失，要求公开道歉、恢复名誉的诉讼请求，缺乏事实根据，理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨广朝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨广朝负担。
上诉人杨广朝不服一审判决，向本院提起上诉称，一、行政处罚依据的证据不足。1.本人的《陈述》是被上诉人为了处罚上诉人，为了收集上诉人的证据，以权力量身定制的一项处罚理由，并不是当地公安局有上诉人违法的事实。根据《治安管理处罚法》，被上诉人办理治安案件，只有本人陈述没有到原发地进行依法调查取证的证据和事实不能作治安管理处罚决定。2.《训诫书》是北京市公安局下属的派出所，对上访人有违法可能而没有事实证据，给上访人出具的轻微警告的措施，是北京派出所对上访人的一种温和提示的证据，是上访人在敏感地区守法的准则，是上访人在敏感地区受到人格尊重的合法权利，被上诉人出具的《训诫书》，没有说明上诉人在上访时有过激行为和扰乱敏感地区办公秩序的情节和后果，所以《训诫书》不能证明上诉人有违法事实，不能证明上诉人有扰乱公共秩序的行为，法律规定：公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的行政机关必须查明事实，违法事实不清的不得予以处罚。3.本案的证人证言是被上诉人内部人员作的，没有任何证据证明证人是案件的知情人，且与案件不存在直接利害关系，所以，证人证言不能作为认定案件事实的证据，证人的证言从法律上不能证明上诉人在天安门附近有扰乱公共秩序的事实。二、程序违法。根据法律规定，如果在北京有违法事实，处罚的机构是北京市公安局。如果禹州市公安局即被上诉人异地实施处罚，需有北京市公安局移交给被上诉人的交接证明和手续等材料，证明北京市公安局对违法行为人的违法事实，没有在当地处罚和处理，一审中，被上诉人没有出具北京市公安局出具的交接证明和手续(即上诉人没有被北京市公安局交给被上诉人和禹州市其他单位的证据)，训诫书也不是北京市公安局给上诉人的，没有交接证明，不能证明北京市公安局有上诉人的违法行为且已移交被上诉人处罚的事实，所以被上诉人处罚上诉人程序违法。三、适用法律错误。被上诉人没有上诉人扰乱公共秩序的行为事实，却适用扰乱公共秩序的法律处罚上诉人，适用法律错误。综上，上诉人提起上诉，请求：1.依法撤销河南省襄城县人民法院(2017)豫1025行初18号一审判决，改判撤销禹州市公安局禹公(治)行罚决字(2016)0667号行政处罚书。2.上诉人一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人禹州市公安局辩称，一、事实清楚，证据充分。2016年10月2日10时30分，禹州市鸿畅镇新杨楼村3组村民杨广朝在北京天安门地区非正常上访时被查获收容，并被劝返工作人员带离接回禹州。我局民警2016年10月22日15时30分依法将杨广朝传唤至禹州市公安局审讯中心接受询问。以上事实有违法行为人杨广朝的陈述、北京市公安局天安门地区分局出具的训诫书、禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的督办证明以及证人证言。杨广朝的行为已构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，2016年10月22日，我局对杨广朝作出行政拘留十日的处罚，当日送禹州市拘留所执行。二、程序合法。我局对杨广朝扰乱公共场所秩序一案进行处罚时程序合法，适用法律正确。该案有受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、行政拘留通知书等证据证明，不存在程序违法问题。据此，杨广朝扰乱公共场所秩序一案的违法事实清楚，证据确实、充分，对杨广朝的处罚适用法律正确、程序合法。请求许昌市中级人民法院依法驳回上诉人杨广朝的诉求，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于管辖权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”治安案件的管辖属于公安机关内部事权划定，公安部有权根据治安管理案件工作的特点和实际需求，合理确定治安案件的管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人杨广朝的违法行为地虽然在北京，但其居住地在禹州市，且被上诉人禹州市公安局对其上访原因、上访历程、家庭情况更为熟悉，显然更为适宜管辖此案。同时，本案系被上诉人禹州市公安局直接受理的治安行政案件，北京市公安机关仅是对上诉人杨广朝进行了收容和训诫，但收容和训诫不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的治安管理处罚种类，北京公安机关并未受理涉案治安行政案件以及对上诉人进行行政处罚。因此，被上诉人禹州市公安局对本案具有管辖权。关于上诉人主张被上诉人禹州市公安局没有北京市公安局移交手续即对其进行处罚，处罚程序不合法的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，不能成立，本院不予支持。
二、关于被诉行政处罚决定合法性问题。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”本案上诉人杨广朝上诉称其是合法上访，没有违法事实的问题，本院认为公民在行使自己的正当权利时，应当按照法律、法规规定的方式、方法、途径行使，不得扰乱公共秩序。根据《信访条例》的上述规定，上诉人杨广朝到北京信访，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，而不应到北京天安门地区上访。因该地区不是上访接待场所，故上诉人到天安门地区进行上访的行为不正当，未正确行使自己的权利，属于非正常上访，扰乱了公共场所秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中，上诉人杨广朝2016年10月2日到北京进行非正常上访的违法事实，已由被上诉人禹州市公安局在一审时提交的当事人陈述、证人证言、训诫书以及督办通知等有效证据予以证实。被上诉人禹州市公安局在对上诉人作出行政处罚决定的过程中，依法履行了受理、告知、通知、裁决、送达等程序，行政程序合法。故被上诉人禹州市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对上诉人杨广朝作出的禹公（治）行罚决字〔2016〕0667号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处罚决定合法。综上，上诉人杨广朝的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨广朝承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 婷
审 判 员 袁 野
代理审判员 段明明
二〇一七年六月十二日
书 记 员 胡一帆
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款：治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
2.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
3.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……
4.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
5.《信访条例》第十八条第一款：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
6.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。