河北省秦皇岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀03行初12号
原告青龙满族自治县双山子镇瓦房村第13村民小组。
代表人范桂林，男，1958年4月4日生，满族，农民，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。
原告青龙满族自治县双山子镇瓦房村第14村民小组。
代表人范庆文，男，1956年3月8日生，满族，农民，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。
原告青龙满族自治县双山子镇瓦房村第15村民小组。
代表人范兴勇，男，1965年5月1日生，满族，农民，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。
原告青龙满族自治县双山子镇瓦房村第16村民小组。
代表人范兴勇，男，1976年12月5日生，满族，农民，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县双山子镇瓦房村******号。身份证号：1303211976********。
共同委托代理人：白向奎，河北吴秀萍律师事务所律师。
被告青龙满族自治县人民政府，住所地青龙满族自治县青龙镇燕山路43号，组织机构代码证00039337-7。
法定代表人王殿忠，县长。
委托代理人李存宝，男，1977年2月6日生，满族，青龙满族自治县国土资源局科员，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。
委托代理人杨维刚，河北德圣律师事务所律师。
被告秦皇岛市人民政府，秦皇岛市河北大街西段市民中心。
法定代表人：张瑞书，市长。
委托代理人：李芳，市政府办公厅工作人员。
第三人青龙满族自治县双山子镇人民政府，住所地青龙满族自治县双山子村。
法定代表人吕庆阁，镇长。
委托代理人：郭振生，该镇综治办主任。
委托代理人：陈春元，河北杨瑞律师事务所律师。
原告青龙满族自治县双山子镇瓦房村第13、14、15、16村民小组（以下简称瓦房村第13、14、15、16组）诉被告青龙满族自治县人民政府土地行政处理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告瓦房村第13组代表人范桂林、瓦房村第14组代表人范庆文、瓦房村第15组代表人范兴勇、瓦房村第16组代表人范兴勇及共同委托代理人白向奎、被告青龙满族自治县人民政府的委托代理人李存宝、杨维刚、秦皇岛市人民政府委托代理人李芳、第三人青龙满族自治县双山子镇人民政府委托代理人郭振生、陈春元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青龙满族自治县人民政府于2015年12月30日作出青政处字（2015）第1号行政处理决定书，其主要内容为：瓦房村第13、14、15、16组与青龙满族自治县双山子镇人民政府双方争议土地位于双山子镇瓦房村头道河自然片西北侧，承秦出海公路东侧。1969年双山子人民公社按照当时政策在该处筹建农场，当时该处土地现状有少量耕地、树木及部分荒滩。1975年双山子人民公社组织全公社各大队的力量，取土垫地，正式建成头道河农场。头道河农场建成后，双山子公社安排瓦房村大队书记范文礼到头道河农场任场长，代表双山子人民公社直接经营管理至1981年。1981年至1995年，双山子人民公社将农场土地曾经承包瓦房大队第4、5、6、7、8、9、10、11、12、13生产队和瓦房大队第13、14、15、16生产队经营管理。1995年双山子镇经济联合社与瓦房村村民范书敏等人签订承包合同，将部分农场地承包给范书敏等人经营管理，其中范书敏承包合同面积13.66亩，范桂林合同面积44.84亩，范秘阁合同面积44.46亩，范向民合同面积13.66亩，李臣合同面积19.8亩，合计合同面积136.42亩。1995年修建承秦出海路，占用部分瓦房村村民土地，双山子镇人民政府用部分农场土地补给了被占地村民，台帐面积为38.463亩。1998年头道河片修建出村道路占用了部分农场土地。1999年至2011年双山子镇经济联合社曾将部分土地承包给与瓦房村村民李文忠、范兴勇、范继国、范如兰、安瑞林等人经营管理。2011年，双山子镇政府与青龙满族自治县森茂矿业有限公司签订租赁合同，将部分土地租给森茂矿业有限公司，租期30年，合同面积108亩。2012年3月申请人找到双山子镇政府对该处土地所有权提出异议。申请人与被申请人协商未果后，头道河片范书民等95户村民于2014年6月向青龙满族自治县人民法院提起诉讼，要求确认双山子镇政府与范兴勇等人签订《农场承包合同》无效，并把土地所有权归还给申请人，县人民法院审理认为诉讼争议实属土地所有权争议，应由政府机关确权，并于2015年3月作出（2015）青民初字第859号民事裁定书。经申请人与被申请人双方指界，青龙满族自治县测绘大队对头道河农场地进行了实地测量。申请人指界四至是东至头道河村内道路界、南至头道河出村小路边界，西至承秦出海公路界、北至独石沟自然片土地边界，面积为215.87亩。被申请人指界认为争议土地南侧边界至现青龙满族自治县森茂矿业有限公司（原金海泉矿业有限公司）尾矿库南侧边界，其他东、西、北侧边界与申请人指界一致。因被申请人对森茂矿业有限公司尾矿库南侧、头道河片出村小路北侧之间的土地不主张权利，所以确定争议土地范围为东至头道河片村路边界；南至森茂矿业有限公司尾矿库南侧边界，西至承秦出海公路边界，北至独石沟自然片土地边界，面积为178.40亩。经测绘大队实地测量，目前，该宗土地使用现状为：森茂矿业有限公司占地面积105.77亩，其中铁选厂占地23.34亩，尾矿库占地29.73亩，2011年签订租赁合同未占用的土地面积为52.70亩；出村道路占地1.52亩；2006年原有树木砍伐后部分村民私自植树占地22.70亩；1995年修建承秦出海公路占地补给村民耕种48.41亩（详见附图）。青龙县政府认为，双山子镇头道河农场于1969年开始筹建，1975年正式建成，至今一直由双山子镇人民政府（双山子人民公社）实际经营管理。被申请人对申请人指界范围内的37.47亩土地（东至头道河片村路界、南至头道河出村小路界，西至承秦出海公路界、北至森茂矿业有限公司尾矿库南界）不主张权利，如申请人与其他方有争议，可另案处理。1995年修路补给瓦房村村民48.41亩土地县政府认为土地所有权已经发生转移。因此，本着尊重历史、面对现实的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，决定将争议土地中除1995年补给瓦房村村民面积为48.41亩土地外，剩余面积为129.99亩的土地所有权归被申请人所有。
被告在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政处理决定的依据、证据：1、法定职权：《中华人民共和国土地管理法》第十六条；2、程序方面：履行了立案、调查核实、收集证据、审批、作出处理决定、送达等程序。证据1，确权申请2页。证据2，申请人身份证明4页。证据3，证据目录8，土地权属争议立案呈报表。证据4，证据目录9，土地权属争议受理通知书。证据5，证据目录10，土地权属争议受理通知书送达回证。证据6，答辩通知书。证据7，答辩通知书送达回证。证据8，证据目录13，关于双山子镇村民小组受里变更通知。证据9，证据目录14，四个村民小组受里变更通知送达回证。证据10，证据目录21，头道河村民关于农场确权不必调解的说明。证据11，目录22，双山子镇法院关于头道河村土地争议意见。证据12，目录26，延期调查处理通知。证据13，目录27，延期调查处理通知送达回证。证据14，目录28，延期调查处理通知。证据15，目录29，延期调查处理通知送达回证。证据16，目录30，行政决定审批表。证据17，目录31，青政初字1号行政处理决定书。证据18，目录32，处理决定书送达回证。3、事实方面：证据1，青龙法院民事裁定书。证据2，目录4，申请人提供的承包合同，证明承包过程。证据3，目录5，瓦房村村委会证明，同原告出示。证据4，瓦房村村委会申请人资格的证明。证据5，目录6，瓦房村民代表委托书，证明申请人资格。证据6，目录7，原瓦房村村干部证明，农村建立时间和过程。证据7，目录15，双山子镇政府关于头道河农场关于所有权说明，证明农场成立经营管理的过程。证据8，目录16，双山子镇政府代码证法人身份证。证据9，目录17，双山子镇政府证据目录及证据，共86页，30-115证明镇政府实际经营管理农场。证据10，目录18，范庆文等人证明农场成立到后期的管理。证据11，目录19，范淑才询问笔录，证明农场建立后期管理。证据12，目录20，薛玉春询问笔录，证明农场后期管理。证据13，目录23，双山子镇农场补各户公路占地的情况说明，证明农场补偿了头道河各户公路补偿情况。证据14，目录24，镇政府说明，证明头道河农场经营边界。证据15，目录25，头道河农场权属争议现状图，证明原告与第三人争议的边界。4、适用法律、法规：《中华人民共和国土地管理法》第十六条及国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条21条规定。
被告秦皇岛市人民政府作出复议决定，维持青龙满族自治县人民政府青政处字（2015）第1号行政处理决定。提交的证据有：证据1，申请人提交的行政复议申请材料。证据2，行政复议通知书及送达回证。证据3，青龙县政府提交的材料。证据4，第三人参加行政复议通知书及送达回证。证据5，行政复议决定书及送达回证。
原告诉称，头道河农场土地位于双山子镇瓦房村头道河片西北侧，承秦出海公路东侧。1962年“四固定”双山子人民公社瓦房大队将该处土地固定给了头道河片（现在的双山镇瓦房村第13、14、15、16四个村民小组）。文化大革命期间，国家号召公社建农场、林场、兴修水利、大搞农田基本建设。1969年双山子人民公社管理委员会决定在头道河靠河边处建农场，但当时没给生产队补偿。农场建成后由双山子人民公社经营管理，1983年双山子人民公社将农场地承包给范继林等人，并签订《承包合同》，此后镇政府多次更换承包人，从中获取利益，为此瓦房村头道河片第13、14、15、16村民小组成员多次要求双山子镇人民政府归还农场地。2013年3月16日原告要求双山子人民政府归还头道河农场地。2014年6月头道河片95户村民向青龙满族自治县人民法院提起诉讼，要求确认双山子人民政府与范兴勇等人签订的《农场承包合同》无效，并归还土地，县人民法院审理认为诉讼争议实属土地所有权争议，应由政府机关确权。2015年5月18日原告向青龙满族自治县提出申请，要求确认头道河农场地属于集体土地，所有权人为头道河13、14、15、16村民组。原公社没有对头道河片进行补偿，现在镇政府占有集体土地从中获利，没有法律依据。2015年12月30日被告青龙满族自治县作出青政处字（2015）第1号行政处理决定书，确定争议土地范围为东至头道河片村路边界，南至森茂矿业有限公司尾矿库南侧边界，西至承秦出海公路边界，北至独石沟自然片土地边界，面积为178.04亩。经测绘大队实地测量，目前，该宗土地使用现状为：森茂矿业有限公司占地面积105.77亩，其中铁选厂占地23.34亩，尾矿库占地29刀亩，2011年签订租赁合同未占用的土地面积为52.70亩：出村道路占地1.52亩；2006年原有树木砍伐后部分村民私自植种占地22.70亩；1995年修建承秦山海公路占地补给村民耕种48.41亩（详见附图）。被告青龙满族自治县政府认为，双山子镇头道河农场于1969年开始筹建，1975年正式建成，至今一直由双山子镇人民政府（双山子人民公社〉实际经营管理。决定确认争议土地中除1995年补给瓦房村村民面积48.41亩土地外，剩余面积为129.99亩的土地所有权归第二人所有。原告不服处理决定于2016年1月27日向秦皇岛市人民政府提出行政复议申请，秦皇岛市人民政府于2016年3月24日作出秦政复决字（2016）13号行政复议决定书维持被告青龙满族自治县人民政府作出的青政处字（2015）第1号《行政处理决定书》。上述事实，2015年青民初字第859号民事裁定书、青政处字（2015）第1号行政处理决定书、秦政复决字（2016）13号行政复议决定书，证明等证据予以证实。综上所述，头道河农场地129.99亩没有确定为国有的档案记录，第三人双山子人民公社没有给付补偿费，人民公社将农场土地承包给村民经营管理，属于滥用职权的行为。双山子镇经济联合社属于集本经济组织，不属于国家机关，管理的财产是集体财产，该农场地应该确认为原告所有，二被告作出的处理决定证据不足，事实不清，适用法律错误，故原告依据《行政诉讼法》第2条第12条第一款第4项，第26条第70条第一款第（一）项第（二）项之规定，提出诉讼，请求法院依法查明事实，依法判决，以维护原告的合法权益。
原告提供的证据：证据1，青龙县政府处理决定书2015第1号，被申请人答辩已经认可这个事实，经营管理人主体是13-16村民小组和自然人，而不是镇政府在管理。证据2，范文里的证明，证明他们没有缴纳转为国有土地的补偿费，证据3，瓦房村村委会证明，证明同2。没有查清争议土地被告认为是国有，没有查明是否缴纳国有土地补偿费，没查明土地地籍档案，没有国有土地使用权证。
被告辩称，被告作出的青政处字（2015）第1号行政处理决定书，认定的事实清楚，证据充分，程序合法，法律依据明确，秦政复决字（2016）13号行政复议决定书予以维持是正确的。被答辩人诉讼理由不成立，诉讼请求不应支持，请求维持答辩人作出的青政处字（2015）第1号行政处理决定书。一、答辩人作出的青政处字（2015）第1号行政处理决定书，有法律上的职权依据，程序合法。被答辩人诉称的土地权属争议是青龙满族自治县双山子镇人民政府与青龙满族自治县双山子镇瓦房村第13、14、15、16四个村民组之间的所有权争议，根据《土地管理法》第16条的规定，答辩人有处理权。答辩人依法履行了立案、通知、调查、现场勘查、作出处理决定、送达等必要的法定程序，程序合法。二、确认争议土地所有权归青龙满族自治县双山子镇人民政府所有，有事实依据和法律依据。通过调查核实，争议的土地四至边界清楚。1969年人民公社时期由双山子人民公社（现双山子镇人民政府）在争议的土地建农场，1975年建成，称之为头道河农场，农场建成后双山子人民公社指派时任瓦房大队（现瓦房村）书记范文礼任头道河农场场长，负责经营管理至1981年，此后至1995年双山子人民公社以承包方式将头道河农场承包给瓦房大队4、5、6、7、8、9、10、11、12九个生产队和包括四被答辩人在内的四个生产队（当时称13、14、15、16生产队）经营管理；1995年双山子经济联合社将头道河农场部分土地分别承包给瓦房村民范书敏、范桂林、范秘阁、范向民、李臣；同年修建承秦出海路占用瓦房村部分村民的土地，双山子镇政府用头道河农场土地与被占农户进行了调换，调换后的农户一直经营至今，没有争议；1999年至2011年双山子镇政府将头道河农场部分土地又分别承包给瓦房村民李文忠、范兴勇、范继国、范如兰、安瑞林等人经营管理；2011年双山子镇政府又将头道河农场部分土地租赁给森茂矿业有限公司，租期30年。至2013年被答辩人提出争议之前，头道河农场土地一直由双山子镇政府负责经营管理。上述事实有当事人陈述、证人证明、承包合同、占地现状图等证据为证。本着尊重历史、面对现实的原则，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定?20条、21条的有关规定，答辩人将争议地确认归双山子镇人民政府所有，有事实依据，符合实际情况。三、被答辩人诉讼理由不成立，诉讼请求不应支持。1、被答辩人诉称争议地是“四固定”时期，固定给四被答辩人所有的土地，无事实依据和充分证据。2、被答辩人自认头道河农场是人民公社时期由双山子人民公社集体建设的，在长达40年余的时间里一直由双山子人民政府经营管理，这一基本事实已经足以证明双山子人民政府依法享有争议土地的所有权。3、四被答辩人曾承包经营过争议土地；被答辩人的代表人也曾承包经营过争议土地；1995修建承秦出海路占用被答辩人部分村民的土地，双山子镇政府用头道河农场土地与被占农户进行了调换，调换后的农户一直经营至今，没有争议。这些事实充分说明，被答辩人已经认可争议土地属双山子镇政府所有。
被告秦皇岛市人民政府辩称，秦政复决字（2016）13《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人当庭述称，对被告的处理决定、复议决定无异议。第一，争议农场权属应归第三人所以。理由是根据青农发1995第11号文件，中共青龙满族自治县委农工部关于进一步稳定完善农村各业土地承包制若干问题的通知，第四条规定明确，事实上本案争议农场是原双山子镇人民公社筹建于1969年，建成于1975年，是在1987年1月之前，根据文件规定，土地归双山子镇所有。第二，经营农场的事实，自农场建成后一直由双山子镇人民公社，镇政府经联社行使所有权利，对外不间断的发包，包括现在也是由镇政府行使对外发包权，该土地在发包合同期限内。因此县政府处理决定，市政府复议决定，程序合法，有事实和法律依据，是正确的。青农发1995第11号文件，建农场时法律不是很健全，依据国家政策是中立的，证明土地权属是第三人所有。现在镇政府也有土地权利，不是说国家机关就没有，我们下设经联社，是政府一部分。第三人提供的证据：青农发1995第11号文件，中共青龙满族自治县委农工部关于进一步稳定完善农村各业土地承包制若干问题的通知。
经庭审质证，本院对以下证据材料作出如下确认，原告提供的证据材料1、3，被告青龙满族自治县人民政府提供的证据材料：1、法定职权依据；2、程序方面证据1-32，3、事实方面证据1-15，4、适用法律、法规：《中华人民共和国土地管理法》及国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，被告秦皇岛市人民政府提供的证据材料：证据1-5，第三人提供的证据材料，上述证据材料具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，认定为本案的诉讼证据。原、被告及第三人与上述证据相一致的当庭陈述，本院予以采信，一并认定为本案的诉讼证据。原告提供的证据材料2因不具备证据的真实性，本院不予采信。
经审理查明，原告瓦房村第13、14、15、16组与第三人青龙满族自治县双山子镇人民政府双方争议土地位于双山子镇瓦房村头道河自然片西北侧，承秦出海公路东侧。1969年双山子人民公社按照当时政策在该处筹建农场，当时该处土地现状有少量耕地（双山子学校校田）、树木及荒滩，每年涨水挨冲。1975年双山子人民公社组织全公社各大队的力量，取土垫地，正式建成头道河农场。头道河农场建成后，双山子公社安排瓦房村大队书记范文礼到头道河农场任场长，代表双山子人民公社直接经营管理。《1981年双山子人民公社将农场土地194亩（承包期1-5年）承包给4、5、6、7、8、9、10、11、12、13生产队；1983年将128亩土地承包给瓦房大队第13、14、15、16生产队部分农户经营管理，承包期为长期；1995年双山子镇经济联合社与瓦房村村民范书敏等人签订承包合同，将136.42亩农场地承包给范书敏等人经营管理，承包期5年。1995年修建承秦出海路，占用部分瓦房村村民土地，双山子镇人民政府用部分农场土地补给了被占地村民，台帐面积为38.463亩。1998年头道河片修建出村道路占用了部分农场土地。1999年至2011年双山子镇经济联合社曾将部分土地承包给瓦房村村民李文忠、范兴勇、范继国、范如兰、安瑞林等人经营管理。2011年，双山子镇政府与青龙满族自治县森茂矿业有限公司签订租赁合同，将部分土地租给森茂矿业有限公司，租期30年，合同面积108亩。2012年3月原告找到第三人双山子镇政府对该处土地所有权提出异议。双方协商未果后，头道河片范书民等95户村民于2014年6月向青龙满族自治县人民法院提起诉讼，要求确认双山子镇政府与范兴勇等人签订《农场承包合同》无效，并把土地所有权归还给申请人，青龙满族自治县人民法院审理认为诉讼争议实属土地所有权争议，应由政府机关确权，并于2015年3月作出（2015）青民初字第859号民事裁定书。经原告与第三人双方指界，青龙满族自治县测绘大队对头道河农场地进行了实地测量。原告指界四至是东至头道河村内道路界、南至头道河出村小路边界，西至承秦出海公路界、北至独石沟自然片土地边界，面积为215.87亩。第三人指界认为争议土地南侧边界至现青龙满族自治县森茂矿业有限公司（原金海泉矿业有限公司）尾矿库南侧边界，其他东、西、北侧边界与原告指界一致。因第三人对森茂矿业有限公司尾矿库南侧、头道河片出村小路北侧之间的土地不主张权利，所以确定争议土地范围为东至头道河片村路边界；南至森茂矿业有限公司尾矿库南侧边界，西至承秦出海公路边界，北至独石沟自然片土地边界，面积为178.40亩。经测绘大队实地测量，目前，该宗土地使用现状为：森茂矿业有限公司占地面积105.77亩，其中铁选厂占地23.34亩，尾矿库占地29.73亩，2011年签订租赁合同未占用的土地面积为52.70亩；出村道路占地1.52亩；2006年原有树木砍伐后部分村民私自植树占地22.70亩；1995年修建承秦出海公路占地补给村民耕种48.41亩（详见附图）。2015年5月5日原告向被告青龙满族自治县人民政府提出确权申请，被告于2015年12月30日作出青政处字（2015）1号行政处理决定，决定将争议土地中除1995年补给瓦房村村民面积为48.41亩土地外，剩余面积（178.40-48.41）为129.99亩的土地所有权归被申请人所有。原告不服，申请复议后，复议机关维持原决定，原告向本院提起诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告青龙满族自治县人民政府享有作出本案行政处理决定的职权。原告青龙满族自治县双山子镇瓦房村第13、14、15、16村民小组与第三人青龙满族自治县双山子镇人民政府争议的土地隶属于双山子镇头道河农场，该农场于1969年开始筹建，1975年正式建成，一直由双山子镇人民政府（双山子人民公社）实际经营管理。原告提出1962年“四固定”双山子人民公社瓦房大队将该处土地固定给了头道河片（现在的双山镇瓦房村第13、14、15、16四个村民小组）的主张，因没有提供证据证明，本院不予支持。被告青龙满族自治县人民政府依原告的申请，履行了立案、调查核实、收集证据、审批、作出处理决定、送达等法定程序，作出的青政处字（2015）第1号行政处理决定书和被告秦皇岛市人民政府作出的秦政复决字（2016）13《行政复议决定书》，认定的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告青龙满族自治县双山镇瓦房村第13、14、15、16村民小组的诉讼请求。
受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数，提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审判长 刘志高
审判员 张少杰
审判员 刘爱臣
二〇一六年九月二十日
书记员 李巧玲