江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏13行终168号
上诉人（一审被告）沭阳县扎下镇人民政府,住所地沭阳县扎下镇扎下街。
法定代表人葛高东，该镇镇长。
出庭负责人吴玉林,该镇副镇长。
委托代理人刘洋，江苏德沛律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张宝林,男,1969年1月6日出生,汉族，居民，住沭阳县。
上诉人沭阳县扎下镇人民政府（下称扎下镇政府）因与被上诉人张宝林确认房屋征收补偿安置协议无效纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2017）苏1302行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年11月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，因建设银杏大道的需要，2016年4月10日，扎下镇政府与张宝林妻子薛彩红签订两份《沭阳县房屋征收补偿安置协议》，其中一份协议以张宝林名义签订，另一份以张宝林儿子张迁名义签订。两份协议均约定：被征收房屋为砖瓦结构，建筑面积70平方米，单价为900元，成新率92%，调整系数1.06，金额为61438元。被征收附属物、装饰、装潢、奖金、搬家过渡费等补偿合计23562元，补偿安置方式为产权调换。并注明：该户上房时90平方米五楼一套，不找差价，另10平方米左右车库一个，不找差价。后扎下镇政府拆除张宝林的房屋。现张宝林认为该两份协议是扎下镇政府胁迫签订，且扎下镇政府未履行法定程序，诉至法院，要求确认该协议无效。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据上述规定，扎下镇政府为修建银杏大道，实现行政管理目标，与张宝林妻子薛彩红签订两份《沭阳县房屋征收补偿安置协议》，约定由扎下镇政府拆除张宝林家房屋，并以产权调换的方式予以安置，该两份协议属于行政协议，张宝林对该两份协议不服提起诉讼，属于人民法院行政案件的受案范围。故对扎下镇政府辩称本案不属于行政诉讼受案范围的意见不予采信。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该案中，扎下镇政府签订两份《沭阳县房屋征收补偿安置协议》时，并未告知诉权或者起诉期限，故起诉期限应当从协议签订之日即2016年4月10日计算，张宝林起诉未超过2年起诉期限，故对扎下镇政府辩称张宝林起诉已经超过6个月的起诉期限的意见不予采信。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，扎下镇政府不具有实施征地拆迁安置补偿的法定职权，无权签订《沭阳县房屋征收补偿安置协议》。张宝林请求确认其妻子与扎下镇政府签订的两份《沭阳县房屋征收补偿安置协议》无效，应予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认扎下镇政府签订涉案协议无效。案件受理费50元，由扎下镇政府负担。
上诉人扎下镇政府上诉称，被上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求二审撤销一审判决，依法驳回被上诉人的起诉或者诉讼请求。主要理由有：1、本案不属于人民法院行政案件受案范围。双方签订的协议属平等主体之间的民事协议。该协议书并非属于国务院征收条例所规范的征收安置补偿协议，而是双方平等协商形成的，属于平等主体之间就各自权利义务达成的协议，本质上是民事协议，应属民事案件受理范围。2、即使本案属于行政诉讼案件受案范围，但是本案已经超过法定起诉期限。双方签订协议的时间为2016年4月10日，该协议是与被上诉人妻子签订的，被上诉人应该在2016年4月10日也已经知道该行政行为的存在，但被上诉人直至2017年3月才提起诉讼，已经超过法律规定的6个月的起诉期限。3、双方签订的协议并未损害被上诉人的合法权益，应裁定驳回被上诉人对本案的起诉。4、双方签订的协议是双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的禁止性规定，该协议合法有效。
被上诉人张宝林二审中未提供书面答辩意见。
当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。一审判决对证据的分析认定正确。
本院经阅卷和询问当事人，查明的案件事实与一审一致。
本案争议焦点为：1、本案是否属于行政案件受案范围；2、被上诉人张宝林的起诉是否已超过法定起诉期限；3、涉案《房屋征收补偿安置协议》是否合法有效。
关于本案是否属于行政案件受案范围的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）、土地、房屋等征收征用补偿协议；……”本案中，上诉人扎下镇政府与被上诉人张宝林并非平等的民事主体，扎下镇政府因建设道路事实上征用被上诉人土地，并对地上房屋等财产进行补偿是为了实现当地公共利益或者行政管理目标而实施的行为。根据上述法律规定，该两份房屋征收补偿安置协议属于行政协议，被上诉人对该两份协议不服提起诉讼，应属于人民法院行政案件的受案范围。
关于被上诉人张宝林的起诉是否已超过法定起诉期限的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中扎下镇政府签订的两份《沭阳县房屋征收补偿安置协议》属于行政协议，其实施该行为时并未告知被上诉人诉权或者起诉期限，故本案起诉期限应当从协议签订之日即2016年4月10日起计算2年。被上诉人张宝林于2017年3月15日提起诉讼，并未超过2年起诉期限。
关于涉案《房屋征收补偿安置协议》是否合法有效的问题。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，扎下镇政府作为乡镇级政府不具有实施征地拆迁安置补偿的主体资格，其与被上诉人妻子签订的《沭阳县房屋征收补偿安置协议》违反法律强制性规定，属于无效协议。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人沭阳县扎下镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘志群
审 判 员 谈 强
审 判 员 周丽丽
二〇一七年十一月十六日
法官助理 周 莹
书 记 员 张 敏
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