四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1102行初182号
原告：罗伟琴，女，1975年10月13日出生，汉族，住四川省夹江县。
原告：罗开学，男，1950年12月9日出生，汉族，住四川省夹江县。
上列原告委托代理人：李久凯，北京市盈科律师事务所律师。
被告：夹江县土门乡人民政府。住所地：四川省夹江县土门乡。
法定代表人：陈林刚，该乡乡长。
委托代理人：胡朝江，四川守诚律师事务所律师。
被告：夹江县人民政府。住所地：四川省夹江县漹城镇建设中路**号。
法定代表人：袁月，该县县长。
委托代理人：曹治海，该县法制办公室副主任。
委托代理人：刘芳，四川众能律师事务所律师。
第三人：四川省米兰诺陶瓷有限公司。住所地：四川省夹江县新场镇红旗村3社。
法定代表人：胡正华，该公司总经理。
委托代理人：李杨，四川坤宏律师事务所律师。
原告罗伟琴不服被告夹江县土门乡人民政府（简称土门乡政府）土地行政强制及被告夹江县人民政府（简称夹江县政府）行政复议一案，于2016年8月9日向本院邮寄起诉状，提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》的规定，于同年8月16日受理，并依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。同年11月14日，本院依法组成合议庭对本案进行了第一次公开开庭审理。2017年3月29日，本院准予罗开学申请作为原告参加诉讼，并追加四川省米兰诺陶瓷有限公司（简称米兰诺公司）为第三人参加诉讼。同年5月16日，本院依法对本案进行了第二次公开开庭审理。原告罗伟琴、罗开学（简称两原告）分别到庭参加了二次和第二次诉讼，两原告的委托代理人李久凯到庭参加了二次诉讼，被告土门乡政府的负责人汪水平副乡长及该乡的委托代理人胡朝江，被告夹江县人民政府的委托代理人曹治海、刘芳到庭参加了二次诉讼，第三人米兰诺公司的委托代理人李杨到庭参加了第二次诉讼。诉讼中，本院准予各方当事人庭外协调三个月，未果。本案现已审理终结。
2016年7月21日，被告夹江县政府对罗伟琴作出的夹府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》）查明包括，2016年5月11日，建设方进场施工，遭部分村民阻拦，土门乡政府派出人员到现场做劝说、宣传、解释工作。据此，该政府认定，罗伟琴家庭承包土地已经被夹江县政府依法征收，并依法给予补偿。罗伟琴家对此征收和补偿没有异议。罗伟琴家庭对该宗土地的承包经营权已经终止。土门乡政府不是土地征收的实施主体。罗伟琴主张土门乡政府实施了强制毁坏其承包土地的行政行为没有事实依据和证据。据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，复议决定驳回罗伟琴的行政复议申请。
两原告诉称：两原告系夹江县土门乡万福村1组村民，在其承包土地上从事农业生产。2016年5月11日，土门乡政府组织大批不明身份人员强行使用挖掘机将二原告承包土地推平，损毁地上农作物的行为（简称清表行为），致使承包土地无法继续耕种，丧失生活来源。后夹江县政府对土门乡政府的行政强制行为作出维持的行政复议决定。两原告认为，在本次强制执行之前，没有收到有关部门作出的责令交出土地的法律文件，且未与有关部门达成补偿协议。土门乡政府实施的强制推地行为主体不适格、程序违法，严重侵害两原告的合法权益。为此，起诉到法院，请求判决：1.确认被告土门乡政府于2016年5月11日组织有关部门实施强制毁坏两原告承包土地的行政行为（清表行为）违法；2.撤销被告夹江县政府作出的《行政复议决定书》；3.案件受理费由两被告负担。
被告土门乡政府辩称：1.土门乡政府没有对两原告实施过任何行政强制行为。2.两原告不享有诉称土地的承包经营权。该宗土地的承包经营权人为罗开学，并在2016年5月11日前已经被夹江县国土资源局依法征收，并向罗开学支付了土地补偿款以及青苗、附着物补偿款。3.夹江县政府没有作出维持行政行为的复议决定，而是作出驳回罗伟琴的复议申请。4.原告罗开学的起诉超过六个月的起诉期限。为此，请求法院驳回两原告的诉讼请求。
被告夹江县政府辩称：1.两原告承包土地被夹江县人民政府征收并领取补偿款后不再享有土地承包经营权。2.土门乡政府不是土地征收的实施主体，因征地拆迁存在重大不稳定因素，派员到现场做工作，没有对两原告的承包经营权实施毁坏行为。故请求驳回两原告的诉讼请求。
第三人米兰诺公司述称：2016年5月11日，第三人在取得的土地上施工。因有村民阻挠施工，第三人向土门乡政府报告后，土门乡政府组织调解并维护秩序。故请求驳回两原告的诉讼请求。
经审理查明：原告罗伟琴为家庭户籍登记的户主，其父罗开学为户内成员。夹江县人民政府于2000年12月31日颁发的夹林证字（2000）第00＃＃号《林权证》载明的森林或林木所有权权利人为罗开学。
2014年6月25日，四川省经济和信息化委员会和四川省商务厅联合作出的川经信规划〔2014〕206号《关于印发<芦山地震灾后恢复重建产业重建专项规划实施项目（调整版）>的通知》（简称川经信规划〔2014〕206号文件）在附件三《芦山地震灾后恢复重建产业重建专项规划实施项目（调整版）》中载明的项目包括有“米兰诺公司高档内墙砖、高档抛光砖生产线”（简称米兰诺项目）等项目。2015年11月6日，夹江县国土资源局向夹江县土门乡万福村1组发出一份《征收地告知书》。2015年12月27日，四川省人民政府作出川府土〔2015〕1229号《关于夹江县2015年第4批乡镇建设用地的批复》（简称〔2015〕1229号文件），同意将包括夹江县土门乡万福村1社8.0918公顷在内的土地征收为国家所有，用于米兰诺项目建设用地。2016年4月6日，夹江县人民政府作出夹府发〔2016〕7号《关于转发县国土资源局〈夹江经济开发区（米兰诺陶瓷扩建）征地拆迁补偿安置方案〉的通知》，同意县国土资源局《夹江经济开发区（米兰诺陶瓷扩建）征地拆迁补偿安置方案》。二被告均提交一份由夹江县国土事务管理所与夹江县土门乡万福村签订没有落款时间的《征收土地协议书》载明，征地数量合计95.724亩。2016年1月22日，土门乡万福村1组向罗开学发出《告知书》，告知罗开学应得集体土地和青苗、附着物补偿款共计389146元和该款项已经通过汇入罗开学开户的四川农村信用社粮食直补卡方式支付。另，二被告均提交没有落款时间的夹江县土门乡万福村和该村1组作出《米兰诺扩建征地土门乡万福村1社土地补偿款集体分配方案》。同年3月10日，夹江县国土资源局向第三人作出《关于米兰诺项目土地交付的通知》载明，该项目涉及的土地款和青苗费已经拨付到位，具备土地交付条件，第三人可以按照灾后重建的政策进场施工。
同年5月11日，第三人用挖掘机将二原告承包土地进行了清表，遭部分村民阻拦，土门乡政府包括陈林刚乡长在内的人员到现场至少实施过劝说、宣传、解释工作。
同年5月26日，原告罗伟琴通过邮寄方式向被告夹江县政府申请复议，申请确认土门乡政府于同年5月11日组织有关部门实施强制毁坏两原告承包土地的行政行为违法。被告夹江县政府于同年7月21日作出的《行政复议决定书》载明除前述认定事实、法律依据以及复议结果外，还载明如果不服该复议决定，可以在收到复议决定书之日起十五日内向乐山市中级人民法院提起诉讼。同年7月25日，被告夹江县政府通过邮寄方式向原告罗伟琴寄送《行政复议决定书》。同年7月27日，原告罗伟琴收到《行政复议决定书》。
认定上述事实有在各自举证期限内提交的证据：原告提交的户口薄、林权证、邮寄单、照片、视频等证据；被告土门乡政府提供的〔2015〕1229号文件、《征收地告知书》及其《送达回证》《征收土地协议书》《米兰诺扩建征地土门乡万福村1社土地补偿款集体分配方案》《告知书》等证据；被告夹江县政府夹府发〔2016〕7号文件、《征收地告知书》《征收土地协议书》《米兰诺扩建征地土门乡万福村1社土地补偿款集体分配方案》《结算表》《告知书》及存款凭证以及国土资源部《关于实行芦山地震灾后恢复重建特殊支持政策措施的通知》（国土资发〔2013〕55号）等证据和依据；第三人提交的《关于米兰诺项目土地交付通知》《行政复议申请书》《行政复议决定书》等证据以及各方当事人法庭陈述等证据。
本院认为，综合各方诉辩意见，本案争议的焦点是：土门乡政府是否参与实施过对涉案土地的清表行为以及如果实施过，则该行为和《行政复议决定书》是否合法。
关于土门乡政府是否参与实施对涉案土地的清表行为问题。本院认为，根据在案证据可以确认土门乡政府参与实施了对涉案土地的清表行为。理由如下：第一，两原告提交的照片、视频证据可以证实，事发当天确有土门乡政府工作人员在清表现场，并且现场有人被带离。第二，庭审中，土门乡政府当庭承认，事发当日包括土门乡政府陈林刚乡长在内的负责人和工作人员至少六七个人员主动到现场维护秩序和确保安全，没有通知过其他部门参加。第三，土门乡政府陈述事实多处矛盾。第一次开庭陈述是其主动到现场维护秩序和确保安全，没有发生肢体接触和阻拦施工情况，但第二次开庭又陈述是第三人通知其到现场；两原告提交的视频证据显示现场确有人被带离。同时，土门乡政府陈述还与夹江县政府在复议决定中认定，建设方进场施工，遭部分村民阻拦的事实相矛盾。在两原告已经有初步证据证实土门乡政府参加了对涉案土地的清表情况下，土门乡政府对其辩称理由没有提交相反证据予以证实。据此，本院可以认定，土门乡政府至少是主动到事发清表现场，参加实施了维护现场秩序和确保安全行为。该行为同样属于参与强制清表的行为，只是在具体强制清表过程中分工不同而已。
关于土门乡政府参与实施对涉案土地的清表行为是否合法问题。本院认为，对于征收集体土地过程中实施包括强制清表等在内的强制执行行为，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规规定，首先应当符合以下前提条件：1.征收土地方案已经有权机关依法批准；2.市、县人民政府和土地管理部门已经依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为；3.被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。再则，对于两被告均没有提交证据证明涉案土地已经达成补偿安置协议且已经由两原告主动交出的情况下，需要其强制交出土地的，也应当依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的被征地拆迁人，由县级以上人民政府土地行政主管部门对其作出责令交出土地决定，并根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，对在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行责令交出土地决定的被征地拆迁人，应当向人民法院申请强制执行对其作出的责令交出土地决定。质言之，在依法征收集体土地过程中，涉及实施对包括承包土地、房屋等在内的不动产的强制清表、拆除等行为，除人民法院外，其他任何行政机关和单位都不具有强制执行的职权。据此，可以认定，土门乡政府参与实施对涉案土地的清表行为没有法律依据，属于超越职权，违法强制执行行为，本院予以确认。
需要说明的是，如果没有如前所述，系两原告自愿或者依法被强制交出涉案土地情况下，即便第三人依据的夹江县国土资源局作出《关于米兰诺项目土地交付通知》，按照灾后重建的政策进场施工，实施清表行为也不符合法律、法规的规定。
此外，对于土门乡政府提出罗开学的起诉超过六个月的起诉期限的主张，本院认为，夹江县政府作出的《行政复议决定书》未将涉案土地权利人罗开学作为当事人通知参加复议，罗开学作为《行政复议决定书》的利害关系人申请参加本案诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”和第四十二条关于“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，即便从夹江县政府2016年7月21日作出《行政复议决定书》起算，罗开学的起诉也未超过2年的起诉期限。故，对土门乡政府提出的该主张不予支持。
关于《行政复议决定书》是否合法问题，本院认为，夹江县政府作出的《行政复议决定书》违法，应当依法予以撤销。理由如下：第一，基于本院的前述认定，夹江县政府作出的《行政复议决定书》认定事实错误。第二，鉴于夹江县政府未依法向本院提交《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定在行政复议程序中应当具有的收案（受理）、受理通知书、通知被申请人的行政复议答复通知、二名以上复议人员审查及其审查报告，以及经负责人批准或集体讨论决定等程序性证据材料，故其复议程序违法。第三，鉴于罗伟琴申请复议事项并非要求土门乡政府履行法定职责，而是申请确认土门乡政府对涉案土地的清表行为违法，但夹江县政府却以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；”为依据，驳回罗伟琴的行政复议申请，属于适用法律、法规明显错误。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，判决如下：
一、确认被告夹江县土门乡人民政府于2016年5月11日实施强制毁坏原告罗伟琴、罗开学承包土地的行政行为（清表行为）违法；
二、撤销被告夹江县人民政府作出的夹府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告夹江县土门乡人民政府、夹江县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
审 判 员 陈 黎
人民陪审员 邹代华
二〇一七年八月十六日
书 记 员 付 杰