福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽06行初3号 原告厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司，住所地厦门市翔安区大嶝镇商贸区金门街**楼305。 法定代表人林亚良，董事长。 委托代理人陈平生，福建三和律师事务所律师。 委托代理人方慈娴，福建三和律师事务所实习律师。 被告厦门市人民政府，住所地厦门市思明区湖滨北路**。 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人叶庆，女。 委托代理人梁洪流，北京德恒（厦门）律师事务所律师。 原告厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司（以下简称大中亚公司）诉被告厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）收回海域使用权通告一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 2018年12月12日，厦门市政府作出厦府【2018】360号《厦门市人民政府关于收回大嶝对台客货码头工程港口用海海域使用权的通告》（以下简称厦府【2018】360号《通告》），载明主要内容：“因厦门新机场建设需要，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条、《福建省海域使用管理条例》第二十七条第一款和《福建省海域使用补偿办法》等有关规定，拟收回大嶝对台客货码头工程港口用海的海域使用权，具体事项通告如下：一、拟收回海域使用权的大嶝对台客货码头工程位于大嶝岛东南侧海域，海域使用权人为厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司，宗海面积为34公顷，海域使用权证书编号为国海证XXX025号。二、请厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司在本通告期满之日起15日内，持海域使用权属证明或其他相关证明材料到厦门市海洋与渔业局海域与海岛管理处（厦门市长青路191号劳动力大厦十楼，联系电话0592-53××××3）办理海域使用补偿登记手续；逾期未办理登记的，以厦门市海洋与渔业局调查核实情况为准。三、厦门市翔安区人民政府负责上述海域使用权收回的海域补偿费的协商、评估及补偿协议签订等具体工作。四、本通告通告期为15日。自本通告发布之日起，任何单位和个人不得在上述拟收回海域范围内抢种种苗或抢建海域附着物，抢种的种苗或抢建的海域附着物不予补偿。厦门市海洋综合行政执法部门加强执法监管，对抢种种苗或抢建海域附着物的，将依法予以查处。” 原告大中亚公司诉称：大中亚公司经厦门市人民政府批复同意，于2006年5月23日分别取得三本《海域使用权证书》（证书编号分别为国海证XXX025号、国海证XXXX026号、国海证XXX027号），取得位于厦门市翔安区南侧海域计67.4公顷用海面积的海域使用权。大中亚公司在此前后投入大量人力、物力、财力进行开发建设、招商引资，并已取得选址、立项、工可、用地、环评、岸线、海域使用、通航、勘察、规划、设计、建设等一系列行政审批。在招商项目开发建设过程中，厦门市政府却以海域清淤整治工程、厦门第二机场建设等为由，严重干扰招商项目建设，导致大中亚公司因开发建设招商项目而签订的大量施工合同、合作协议等均无法继续履行，依法取得的海域使用权及依法享有的使用、收益权益遭受严重侵害，厦门市政府对其种种严重阻挠大中亚公司正常开发建设的行为未提出任何合法依据。厦门市政府于2018年12月12日直接发布厦府【2018】360号《通告》，称其“因厦门新机场建设需要”、“拟收回大嶝对台客货码头工程港口用海的海域使用权”，即拟收回大中亚公司已经依法取得的025号海域使用权。厦门市政府作出的上述拟收回通告，主要证据不足，适用法律、法规错误，严重违反法定程序，并超越职权、滥用职权，依法应予撤销。具体理由如下：一、厦门市政府以“因厦门新机场建设需要”决定收回025号海域使用权，主要证据不足，适用法律、法规明显错误。根据《民用机场管理条例》第二条、第七条、第八条以及《海域使用管理法》第三十条的规定，只有在新建运输机场已依照国家有关规定办理建设项目审批、核准手续，且编制的运输机场总体规划经依法批准实施后，与此有关的收回海域使用权并进行开发建设等一系列行为，才属于公共利益需要的范围。根据公开报道，厦门市政府所称的“厦门新机场”系指飞行区指标为4Ｅ以上即为4Ｆ级的运输机场，其建设应当依照国家有关规定办理建设项目审批、核准手续，且其总体规划的编制应当征求有关军事机关意见，并应当经国务院民用航空主管部门批准后方可实施。但经大中亚公司依法向福建省发展和改革委员会、国家发展和改革委员会、中国民用航空局申请政府信息公开，其中福建省发展和改革委员会答复“厦门市翔安机场总体规划尚未批复”、国家发展和改革委员会答复“厦门新机场项目正在办理过程中，尚未获批”、中国民用航空局答复“2014年11月4日，我局批复了厦门新机场场址，目前厦门新机场总体规划还未批复，也未收到过厦门新机场范围内建设项目备案文件”。因此，厦门市政府作出上述收回025号海域使用权的行政行为时，系以尚未进行总体规划批复、更尚未获批的建设项目为依据，其作出的收回025号海域使用权的决定，主要证据不足，且适用法律、法规亦明显存在错误。二、厦门市政府拟收回行政行为，严重违反法定程序，且严重超越职权。《福建省海域使用补偿办法》第十三条规定：“收回海域使用权应当按照下列程序办理：（一）发布收回海域使用权公告；（二）办理海域使用补偿登记；（三）签订海域使用补偿协议；（四）支付海域使用补偿的相关费用；（五）收回海域使用权。”该办法第十四条规定：“对拟收回海域使用权的，沿海县级人民政府应当在该海域毗邻的乡（镇）、村公告，确定补偿对象。”该办法第十六条规定：“原批准用海的人民政府应当与海域使用补偿对象（原海域使用权人）订立海域使用补偿协议。具体工作由县级人民政府负责办理。”该办法第十七条规定：“海域使用补偿到位后，由原批准用海的人民政府收回海域使用权，注销原海域使用权证书。”依照上述规定收回海域使用权的，应当按照上述规定程序办理，且应当由沿海县级人民政府依法办理公告，并应当在由原批准用海的人民政府与原海域使用权人订立海域使用补偿协议，且海域使用补偿到位后，才能收回海域使用权，注销原海域使用权证书。但是，厦门市政府却仅在发布厦府【2018】360号《通告》后，以所谓协商为名，既一方面授权翔安区政府对025号海域使用权单方委托评估以及作出补偿决定，另一方面，在未与大中亚公司订立任何海域使用补偿协议，且海域使用补偿未能到位的情况下，便作出2号文决定收回海域使用权并注销原海域使用权证书，明显严重违反上述规定的法定程序。相关单方委托评估、径行作出补偿决定以及决定收回等行政行为，均严重超越职权，利用其强势地位，极大损害大中亚公司的合法权益。三、厦门市政府为实现其提前开发建设厦门新机场的目的，拟收回以及决定收回025号海域使用权的行政行为明显滥用职权。《海域使用管理法》第二十三条规定：“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”结合《厦门海域清淤整治工程领导小组第十四次成员会会议纪要》的内容可知，厦门市政府提前收回海域使用权的真正根本原因在于为达到提前开发建设尚未经任何依法审批的厦门新机场的目的，完全不顾《海域使用管理法》等法律法规的明确规定，不顾海域使用权人依法所享有的合法权益以及大中亚公司已经对招商项目投入的巨大人力、物力、财力，极大损害大中亚公司的合法权益，属滥用职权。综上，请求：1、依法撤销被告于2018年12月12日作出的厦府【2018】360号《通告》；2、依法判令被告承担本案一审全部诉讼费用。 被告厦门市政府答辩称：一、厦门市政府作出的厦府【2018】360号《通告》是过程性行为，不属行政诉讼受案范围，不具有可诉性，应驳回起诉。根据《福建省海域使用补偿办法》第十三条的规定，发布收回通告仅是收回海域使用权的程序性行为，不具备可诉性。且原告已就厦府海【2019】2号《厦门市人民政府关于收回大嶝对台客货码头工程港口用海海域使用权的决定书》向漳州市中级人民法院提起诉讼，诉请撤销该收回决定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项的规定，厦府【2018】360号《通告》不属人民法院行政诉讼的受案范围。二、厦门市政府作出厦府【2018】360号《通告》有充分的事实和法律依据。（一）厦门市政府是收回大嶝对台客货码头工程港口用海海域使用权的合法主体，有权依法收回海域使用权。（二）厦门市政府收回大嶝对台客货码头工程港口用海海域使用权是因公共利益和国家安全的需要。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。《福建省海域使用补偿办法》第十三条规定：“收回海域使用权应当按照下列程序办理：（一）发布收回海域使用权公告；（二）办理海域使用补偿登记；（三）签订海域使用补偿协议；（四）支付海域使用补偿的相关费用；（五）收回海域使用权。”本案中，从被诉的【2018】360号《通告》载明的内容看，该通告是厦门市政府对拟收回的海域使用权行为所涉及的海域位置、海域使用权人、宗海面积以及办理补偿登记的手续和期限等情况的公示，该通告只是收回海域使用权行政行为中的一个程序性行为，尚未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，原告提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司的起诉。 本案不收取案件受理费，原告预交的受理费50元予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 盖华丽 审 判 员 蔡月新 审 判 员 陈妙红 二〇二〇年三月二十五日 法官助理 王杰河 书 记 员 陈雪贞 附：本案适用主要法律、司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。