海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼01行初50号   原告张家波，男，1975年2月7日出生，公民身份号码XXX，汉族，住海口市秀英区。   委托诉讼代理人李清理，海南大兴天泰律师事务所律师。   委托诉讼代理人康辉，海南大兴天泰律师事务所律师。   被告海口市秀英区人民政府，住所地海口市秀英区秀华路**。   负责人吴腾越，副区长。   委托诉讼代理人姚岗，海口市秀英区房屋征收服务中心副主任。   委托诉讼代理人王吉生，海南维特律师事务所律师。   原告张家波诉被告海口市秀英区人民政府(以下简称秀英区政府)不履行行政协议纠纷一案，本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭，并于2020年3月20日公开开庭审理了本案。原告张家波的委托诉讼代理人康辉，被告秀英区政府的委托诉讼代理人姚岗、王吉生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：被告于2015年12月8日与原告签订《海口市新海片区棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》（以下简称《安置协议》）并于同日签订《海口市新海片区棚户区（城中村）改造项目房屋产权调换协议》（以下简称《产权调换协议》）。原告要求被告按《安置协议》向其支付自2018年6月1日起的过渡安置补助费未果，遂向本院提起行政诉讼。   原告诉称，2015年10月份，被告对新海片区棚户区（城中村）进行改造、征收新海村的土地、房屋等。作为新海村民，在被告同意按照《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》）支付过渡安置补助费（过渡期限内按照18元/平方米的标准、发放至政府公告的安置房交付之日）的前提下，原告才同意被告征收土地及其地上基础，双方并于2015年12月8日签订了《安置协议》，同意被告征收原告在新海村的240平方米宅基地，征收时经被告认定，原告所建的326.28平方米房屋属于《安置方案》第十四条规定情形，被告给予补助358908元，补偿总额合计人民币2953740元。同日，双方又签订了《产权调换协议》，约定被告应安置给原告的房屋面积为200平方米等。   上述协议签订后，被告向原告支付了2953740元的征收补偿款（注：被告按《产权调换协议》的约定暂扣了安置房购房款1393600元），当时被告承诺30个月内交房，即在2018年5月31日前交房。因此，上述2953740元征收补偿款中包括了30个月的过渡安置补助费108000元，即《安置协议》第三条第一款约定的“按方案规定，乙方（原告）应安置面积为200平方米，甲方（被告）按108000元给予补助，按0元给予奖励，合计108000元”（200㎡×18元/㎡×30月=108000元），也就是自2015年12月至2018年5月的30个月过渡安置补助费。30个月的交房期限届满后，被告未能交付安置房。之后，被告向一部分新海村民继续按照18元/平方米的标准支付过渡安置补助费，但却没有向包括原告在内的另外一部分新海村民继续支付，属于典型的不作为、歧视对待。   综上，被告在同意向原告支付过渡安置补助费的情形下，原告同意被告征收土地及地基。被告在支付了30个月的过渡安置补助费后，在没有交付安置房的情形下，依法应当继续支付过渡安置补助费，但却歧视对待新海村民（部分支付、部分不支付），违反了公平、公正原则，严重损害了原告的合法权益，根据《行政诉讼法》第十二条的规定，请求：1.判决被告依法履行《安置协议》，即继续以18元/平方米的标准按产权调换面积向原告支付自2018年6月1日起至安置房交付之日止的过渡安置补助费。2.诉讼费用由被告承担。   原告张家波为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：   1.《安置协议》；2.《产权调换协议》；3.银行转账明细；4.告知书；5.货币化安置协议（签约顺序号B635）；6.海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目临时安置补助费拨付审核表；7.新闻报道截图。   被告秀英区政府答辩称，一、原告本就不享有过渡安置补助费，故其无权提起本诉，应当依法驳回其起诉。首先，根据秀英区政府与原告签订的《安置协议》第一条可知，原告被征收房屋建筑面积为0平方米，即原告在征收范围内无住房。其次，根据《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》（海府〔2015〕54号）（以下简称《补偿安置办法》）第十三条、《安置方案》第十二条第二款规定，“被征收人在征收范围内无住房，有且只有唯一一宗空地的，按土地面积1:1.2的比例予以安置，最大安置面积不超过210平方米。被征收人在征收范围内已有住房的，对未建住房的空地不予安置。”本案中原告在征收范围内无住房的情况就属于上述规定情形。而关于原告的此种情形，《补偿安置办法》第十八条以及《安置方案》第十八条中均也已经明确规定其并不享有过渡安置补助费。因此，既然原告本就不享有过渡安置补助费，故无权提起本诉，应当依法驳回其起诉。   二、即便原告有权提起本诉，也早已超过法定起诉期限，应当依法驳回起诉。退一步讲，如果原告有权提起本诉，那么其提起本诉的时间应当是在知道（或应当知道）其他被征收人领取后续一次过渡安置补助费之日起六个月内。本案中原告起诉的时间早已超过法定起诉期限，故应当依法驳回其起诉。   三、原告在已经取得一次性补助后又要求支付其过渡安置补助费的主张毫无事实和法律依据，应当予以驳回。首先，根据《补偿安置办法》第十八条以及《安置方案》第十八条之规定，原告本就不符合领取过渡安置补助费的情形。其次，海口市房屋征收局《关于明确临时安置补助费标准相关问题的复函》（海征收函〔2018〕67号）中也明确说明，“空地、基础等不属于合法住宅类房屋的情况均不属于发放临时安置补助费的范围”。从本案中原告的实际情况来看，并不属于应当发放临时安置补助费的范围。最后，为了有效推进项目工作，秀英区政府在与原告签订《征收货币化安置协议》时，已经向原告支付了一次性补助款项。而且无论从双方签订的《安置协议》还是《产权调换协议》中也从未约定原告享有过渡安置补助费。   因此，原告要求支付其过渡安置补助费的主张毫无事实和法律依据，应当予以驳回。   被告秀英区政府向本院提交了如下证据：   第一组：1.《安置协议》；2.《产权调换协议》。第二组：3.《关于明确临时安置补助费标准相关问题的复函》海征收函〔2018〕67号；4.《安置方案》。   经审理查明，因海口市新海片区棚户区（城中村）改造项目，被告于2015年作出《安置方案》。2015年12月8日，被告与原告签订《安置协议》。该协议约定原告被征收房屋建筑面积为0平方米，其中有房屋权属证明的建筑面积为0平方米；根据《安置方案》，全村宅基地总面积385000平方米，人均宅基地补偿面积暂按60平方米计算；原告享受宅基地利益分配人数为4人，计240平方米；剩余宅基地按全村最终享受宅基地利益分配总人数再次分配，另签补充协议，并按本次协议签订时间享受相应的补偿款和奖励。第二条“征收补偿金额”约定，宅基地240平方米，单价3542元/平方米，金额850080元。第三条“奖励”第一项约定，按方案规定，原告应安置面积为200平方米，被告按108000元给予补助，按0元给予奖励，合计108000元。同日，原告和被告签订了《产权调换协议》，主要约定，按方案规定应安置面积326.28平方米，原告选择产权调换面积为200平方米。   涉案《安置方案》系根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）和《补偿安置办法》制定，《安置方案》第十二条第二款规定，被征收人在征收范围内无住房且只有唯一一宗空地的，按土地面积1：1.2的比例予以安置，最大安置面积不超过210平方米。被征收人在征收范围内已有住房的，对未建住房的空地不予安置。第十八条规定，除第十二条第二款情况以外的住宅类房屋的所有权人选择产权调换方式，自行安排过渡的，在过渡期内临时安置补助费按房屋产权调换部分的面积，按每月18元/平方米支付。过渡安置补助发放至政府公告的安置房交付之日止，逾期不回迁的，不再发放过渡安置补助。   原告与同村村民曾通过信访的形式在2018年底曾向被告要求发放过渡安置补助费。   海口市房屋征收局于2018年7月12日向被告作出《关于明确临时安置补助费标准相关问题的复函》，认为《补偿安置办法》第十三条以及第十八条对临时安置补助费发放标准有非常明确且具体的规定，根据政策的具体明确规定，空地、基础等不属于合法住宅类房屋的情况均不属于发放临时安置补助费的范围，对违法建筑更不应当给予补助。现被告作为新海村棚改项目的征收主体，应严格按照房屋征收的法律规法规和相关规定，依法依规进行补偿补助。建议组织有关工作人员认真学习上述相关补偿规定，立即采取措施进行整改，并按照有关规定进行追责，避免造成国家资金的损失。   另查明，涉案的《安置协议》正在履行过程中，安置房正在建设中，目前尚未竣工。   本院认为，本案争议的焦点问题是：被告是否应按《安置协议》向原告支付2018年6月1日起的过渡安置补助费。   一、《征补条例》第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。据此规定，临时安置补助费是指拥有房屋的被征收人在拆迁工作开始后，因征收人未向被征收人提供临时住处，征收人给予被征收人一定数额的货币，由被征收人自行解决过渡时期的住房问题。本案中，根据原被告签订的《安置协议》第一条，原告被征收房屋的建筑面积为0平方米，即原告在征收范围内并无住房，故不属于该条规定的享有临时安置费的被征收人。   二、《补偿安置办法》第十三条规定，被征收人在征收范围内无住房，且只有唯一一宗空地的，按土地面积1：1.2的比例予以安置，最大安置面积不超过210平方米；被征收人在征收范围内已有住房的，对未建住房的空地不予安置。该办法第十八条规定，除第十三条情况以外的住宅类房屋的所有权人选择产权调换方式，自行安排过渡的，在过渡期限内，临时安置补助费按房屋产权调换部分的面积，按每平方米18元/月支付，每户不足500元/月补足至500元/月。上述条款是海口市针对被征收房屋的所有权人选择产权调换方式、自行安排过渡的补偿的标准。涉案《安置方案》第十八条的规定，除第十二条第二款情况以外的住宅类房屋的所有权人选择产权调换方式，自行安排过渡的，在过渡期内临时安置补助费按房屋产权调换部分的面积，按每平方米18元/月支付。而该方案第十二条第二款规定的安置对象为“只有唯一一宗空地的”情形，故原告宅基地被征收的情形也不符合《补偿安置办法》和《安置方案》规定享有“按征收房屋面积每月每平方米18元的安置补助费”的条件。   三、行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不损害国家利益、社会公共利益。在涉案土地征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵守《征补条例》等法律、法规的规定，符合征收决定及征收补偿安置方案的要求，对被征收人给予公平补偿。行政机关违反《征补条例》等法律、法规，超出征收决定的范围或者征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺或签订的补偿协议，人民法院将不予支持。   综上，《安置协议》不应违反《征收条例》、《补偿安置办法》和《安置方案》的规定。本案原告在被征收土地上并无房屋，不符合《征补条例》和《安置方案》规定享受过渡安置补助费的条件。而且，本案《安置协议》中也没有被告向原告支付过渡安置补助费的约定。因此，被告对涉案空置宅基地的征收不需向原告支付过渡安置补助费。原告要求被告继续支付过渡安置补助费无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告张家波的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告张家波负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 傅海燕   审判员 温 方   审判员 孙 晓      二〇二〇年三月三十一日   法官助理 梁 汕   书记员 钱 波   附相关法律法规条文：   《国有土地上房屋征收与补偿条例》   第二十二条因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。