江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初25号 原告王玉海，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人王兆忠，××族，住淮安，系原告儿子。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人叶德华，淮安生态文旅区富城路办事处副主任。 委托代理人谢雨，江苏山师行律师事务所律师。 第三人淮安生态文化旅游区富城路办事处，住所地淮安生态新城富城路康体佳苑北门办公楼。 法定代表人程春雷，该办事处主任。 委托代理人叶德华，淮安生态文旅区富城路办事处副主任。 委托代理人谢雨，江苏山师行律师事务所律师。 第三人淮安新城投资开发有限公司，住所地淮安市翔宇南道**行政中心**15F。 法定代表人孙邦宾，该公司总经理。 委托代理人叶德华，淮安生态文旅区富城路办事处副主任。 委托代理人谢雨，江苏山师行律师事务所律师。 原告王玉海诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安生态文化旅游区富城路办事处（以下简称富城路办事处）、第三人淮安新城投资开发有限公司（以下简称新城投资公司）确认行政协议无效一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告淮安市政府及第三人富城路办事处、新城投资公司送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2019年5月15日、2020年1月6日公开开庭审理了本案。原告王玉海及其委托代理人王兆忠，被告淮安市政府及第三人富城路办事处、新城投资公司委托代理人叶德华、谢雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王玉海诉称：2016年，被告派出机构淮安生态新城管理委员会以“淮安生态新城西片区初中周边道路开发整理项目”名义发布《房屋拆迁通告》，新城投资公司以委托人身份委托评估机构对原告的房产评估，富城路办事处作为拆迁实施单位逼迫原告签订空白协议后拆除原告房屋。原告后通过诉讼取得了原告户的房屋评估报告和涉案房屋拆迁补偿安置协议书。被告与原告签订涉案协议，既不具有主体资格也违反法定程序，依合同法的相关规定，涉案协议书应属自始无效行为，故依法请求确认原、被告签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》违法无效，判令被告依国家赔偿法的相关规定恢复原告户房屋原状。本案诉讼费由被告负担。 原告向本院提交以下证据： 1、本院（2018）苏08行初298号行政裁定书，证明涉案协议属行政协议，原告通过诉讼取得涉案协议书和评估报告书，涉案协议违反了法定程序。 2、集体土地房屋拆迁补偿估价报告，证明拆除原告房屋的项目为淮安生态新城西片区初中周边道路开发整理项目用地，估价委托人是新城投资公司，该项目拆除了原告的房产，新城投资公司单方委托对原告房屋属行政行为，属于违法评估行为。 3、涉案协议书一份，证明协议签订时间为2016年6月29日，新城投资公司依《房屋拆迁通告》实施的行政行为，原告收到协议书不是原件，涉案协议书上表述599.68平方米面积与原告实际的700平方米面积不相符，对原告房屋补偿安置房屋面积与原告实际房屋面积相差太大，按第三人认定的599.68也未作出足额补偿。与办事处签订涉案协议前，原告没有看到也没有拿到自己家房屋评估报告，签订协议以后也没有拿到协议书，第三人行为违反合同法的相关规定。与原告签订协议的拆迁人新城投资公司和办事处是被告的派出机关。 4、房屋拆迁通告和淮安生态新城西片区周边初中开发整理项目房屋拆迁补偿安置工作宣传提纲各一份，证明被告和第三人在不具备与原告签订涉案协议的行政主体身份的情况下签订了协议，属于以合法形式掩盖非法目的的行为。 5、淮安市发展和改革委员会向原告作出的告知书一份，证明被告和第三人淮安生态新城西片区初中道路开发整理项目的立项申报审批手续信息不存在，未经过申报审批的法定程序，被告以该项目名义实施的征地行为违法。 6、淮安市住房和城乡建设局向原告作出的政府信息公开告知书，证明淮安生态新城西片区初中周边道路开发整理项目的建设用地规划许可证和建设工程的规划许可证的信息不存在，没有该项目的两个许可证，被告和第三人以该项目实施的征收行为违法。 7、淮安市规划局向原告作出的政府信息公开告知书一份，证明生态新城西片区初中道路周边开发整理项目用地未经依法规划，没有规划许可证和规划红线图的信息，被告实施的项目用地属违法行为。 8、淮安市自然资源和规划局向原告作出的政府信息公开告知书一份，证明生态新城西片区初中道路周边开发整理项目用地，淮安市国土局没有依法发布过征收土地补偿安置方案的公告，证明被告和第三人对原告房屋拆迁的补偿安置属于违法补偿安置行为，签订的协议属于违法无效行为。 9、淮安市人民政府向原告作出的政府信息公开申请答复告知书一份，证明淮安生态新城西片区初中道路周边开发整理项目用地被告没有发布过征收土地方案公告，两第三人与该项目实施的征收原告房屋的行为违法，被告和两第三人都不具备拆除原告房屋与原告签订协议的行政主体资格和权利。 被告淮安市政府答辩称：1、2016年6月29日，原告与拆迁人新城投资公司签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，被告并没有与原告签订任何协议。2、涉案协议书签订过程中，被告及淮安生态文旅区管委会没有作出具体行政行为。涉案协议书不属于行政合同，原告与新城投资开发有限公司系基于平等民事主体签订的协议，本案不属于行政诉讼受案范围。综上，请求驳回原告起诉。 被告淮安市政府没有向本院提交证据。 第三人富城路办事处述称：1、原告与新城投资公司签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》不属于行政合同，系经协商而签订的民事合同，本案不属于行政诉讼受案范围。2、协议签订前依法进行了拆迁调查，公示公开拆迁评估报告，富城路办事处作为拆迁实施单位对原告主体进行审查，协助调查、拆迁安置洽谈、帮助指导签约，原告自愿在协议书签字确认，房屋由原告交付后拆除，不存在利用拆迁实施单位身份逼迫原告签订空白协议，也不存在合同法规定的合同无效情形，且协议签订本身不违反法律、行政法规的强制性规定，原告请求确认协议无效，无事实和法律依据。综上，请求驳回原告起诉。 第三人富城路办事处没有向本院提交证据。 第三人新城投资公司述称：1、原告与新城投资公司签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》不属于行政合同，系经协商而签订的民事合同，不属于行政诉讼受案范围。2、新城投资公司与原告签订协议前，依法进行了拆迁调查，不存在合同法规定的合同无效情形，且协议签订本身不违反法律、行政法规的强制性规定，原告请求确认协议无效，无事实和法律依据。综上，请求驳回原告起诉。 第三人新城投资公司向本院提交以下证据： 1、房屋拆迁通告，证明2016年以“淮安生态新城西片区初中周边道路开发整理项目”的用地名称发布了《房屋拆迁通告》。 2、评估报告，证明淮安新城公司委托江苏先河房地产土地评估有限公司对原告拥有物（使用）的房产作出评估。对原告的1号房屋估价为每平方米621元，2号房屋估价为每平方米546元。 3、补偿安置协议书，证明原告在2016年6月29日与被告新城投资公司合同签订补偿安置协议书。原告已经实际领取补偿款合计173498.9元和四套安置住房。原告在安置协议书中明确载明经乙方（也就是原告）核对，被拆迁房屋面积无误，附属物无遗漏和确认补偿款金额无误，再无其他任何异议。原告在补偿安置协议书中签字确认，表明其对补偿结果无异议。 4、赔付明细，证明原告在赔付明细中已经签字确认，证明其对补偿数额以及补偿事实无异议。 5、《江苏省人民政府关于淮安市2017年度第22批次城市建设用地的批复》（苏政地[2017]1042号）、《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第46批次城市建设用地的批复》（苏征地[2019]983号），证明涉案拆迁补偿有正式批文，拆迁行为合法有效。 经庭审质证，被告淮安市政府及第三人富城路办事处、新城投资公司对原告王玉海所举证据质证意见为：对证据1合法性、真实性不表异议，关联性有异议，无法证明原告的证明目的。证据2三性不表异议，对证明目的不认可。证据3三性不表异议，协议中载明原告的签名并且在第7项对所有拆迁安置的内容都无异议无遗漏。证据4三性不表异议，证明被告以及两第三人都依法进行了征地拆迁，与原告进行了平等协商签订了涉案协议。证据5、6、7真实性、合法性无异议，但是关联性有异议，与本案无关。证据8与本案无关。证据9与本案无关，与涉案协议无关。 原告王玉海对第三人新城投资公司所举证据质证意见为：对新城投资公司提供证据均不认可，拆迁协议不是原件，两份批复范围不包括原告家房屋所在地。 被告淮安市政府及第三人富城路办事处对新城投资公司所举证据没有异议。 经审查，本院对上述证据认证如下：1.原告所举证据3为本案被诉行为，不作证据认定；对原告其余证据真实性均予以确认。2.新城投资公司所举证据3为本案被诉行为，不作证据认定；对新城投资公司证据1、2、4的真实性均予以确认；证据5不足以证明原告户房屋在该批复征地范围内，需结合其他证据综合审查，故暂不作认定。 经审理查明：2016年6月25日，淮安生态新城管理委员会因淮安生态新城西片区初中周边道路开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为淮安生态新城西片区初中周边道路开发整理项目，新城投资公司为拆迁人，富城路办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年6月26日至2016年7月20日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 原告王玉海户房屋位于上述拆迁范围内。2016年6月29日，原告王玉海作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明：拆迁实施单位（丙方）为富城路办事处，拆迁人（甲方）为新城投资公司。协议约定拆迁乙方左路在严卓村王庄组的房屋，总面积为599.68平方米（其中：合法面积402.32平方米）。甲方应付乙方补偿总额453578.69元，乙方应付甲方四套安置房（拱辰佳苑，建筑面积为105.62平方米安置房一套；白云佳苑，建筑面积分别为128.84、111.69、104.88平方米安置房三套）的费用为280079.79元，经结算乙方王玉海应得补偿款173498.9元。原告王玉海认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）等文件明确淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构，淮安生态新城富城路办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告王玉海系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，富城路办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，故本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，原告房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，原告房屋总面积599.68平方米，其中合法面积为402.32平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予原告安置总面积451.03平方米的房屋四套，结算后再给予原告173498.9元的拆迁补偿款，已经给予原告家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。原告亦未提供证据证明被告存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的情形。故双方自愿达成的协议并未违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，原告王玉海主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 驳回原告王玉海的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王玉海负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇二〇年三月二十五日 法官助理  朱 强 书 记 员  陶晓航 附：法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益; （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益; （三）以合法形式掩盖非法目的; （四）损害社会公共利益; （五）违反法律、行政法规的强制性规定。