广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书粤71行终4823号上诉人（原审原告）：广州市茶滘置业发展有限公司。住所地：广州市荔湾区*滘***。法定代表人：何景彪，董事长。委托代理人：黄碧洲、林锦东，分别为广东济方律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：刘雅荔，该局工作人员。委托代理人：陈广鹏，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人广州市茶滘置业发展有限公司（以下简称茶滘置业公司）因诉被上诉人广州市规划和自然资源局行政决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1773号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行审理，并于2019年12月25日组织各方当事人到庭进行了综合询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年11月3日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）与茶滘置业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：440103-2017-000006)，合同约定：市国规委为出让人，茶滘置业公司为受让人，市国规委向茶滘置业公司出让坐落于荔湾区花地河以西、广州香料厂以南地段（即涉案地块）面积为33,570平方米宗地的国有建设用地使用权，出让价款为179,856,643元。茶滘置业公司应于合同签订之日起30日内，一次性付清上述出让价款，不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。2017年12月19日，市国规委向茶滘置业公司作出《广州市国土资源和规划委员会催告函》（穗国土规划〔2017〕1054号），要求茶滘置业公司于2018年1月8日前缴清土地出让价款179,856,643元及违约金2,877,706元。上述催告函于同年12月26日向茶滘置业公司送达。2018年9月19日，市国规委作出《行政决定书》（穗国土规划法字〔2018〕51号），责令茶滘置业公司缴清拖欠的国有建设用地使用权出让价款179,856,643元、违约金50,719,573元（违约金最终数额以实际缴付之日计算的数额为准）。该决定书于同年9月25日向茶滘置业公司送达。茶滘置业公司不服该行政决定书，遂诉至原审法院。另查明，原告茶滘置业公司当庭确认未缴交案涉国有建设用地使用权出让价款179,856,643元。被告广州市规划和自然资源局应法庭要求于庭后提交了案涉决定书中违约金的计算方法：茶滘置业公司应在2017年12月3日前一次性缴交土地出让价款179,856,643元，违约金自2017年12月4日起计算至实际缴付之日止，违约金总额以土地出让价款179,856,643元为限。茶滘置业公司未缴交土地出让款，至案涉行政决定书作出前（2018年9月11日），共逾期282天，故案涉行政决定书载明违约金暂计算为179,856,643元*1‰/天*282天=50，719，573元。再查明，因广州市机构改革，原市国规委相应职能由广州市规划和自然资源局承接。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……”本案中，市国规委作为土地管理部门，与原告茶滘置业有限公司签订国有土地使用权出让合同，属于行使土地管理职权的行政行为。合同签订后，原告至今仍未按照合同约定向市国规委缴清土地出让金、违约金。原告的行为不仅违反了合同约定，亦不符合上述法律法规的规定。市国规委作为土地管理部门，对原告的行为作出《行政决定书》（穗国土规划法字〔2018〕51号），责令原告缴交土地出让金和违约金，是依法行使土地管理职权的行政行为，符合上述法律法规规定。关于原告认为案涉地块涉“城中村”改造，案涉国有建设用地使用权出让合同具有特殊性问题。据庭审情况表明，案涉国有建设用地使用权出让合同系原被告双方自愿签订，为双方真实意思表示，合同关于双方的权利义务约定明确，且原告未就案涉合同效力或被告的履约行为提起诉讼，故被告依据上述法律规定，查明原告未缴交案涉土地出让金、违约金的事实，作出案涉行政决定书，并无不当。原告相关意见，原审法院不予采纳。综上所述，原告请求撤销被告作出的《行政决定书》（穗国土规划法字〔2018〕51号），没有依据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告广州市茶滘置业发展有限公司的诉讼请求。上诉人茶滘置业公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决遗漏查明涉案地块原属茶滘村集体土地，即便后来转为国有土地，广州市荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社(以下简称“茶滘联社”)仍享有国有土地使用权的关键事实。涉案地块历史上一直系茶滘村的农民集体土地，茶滘联社持有相应的《集体土地所有证》，不仅是土地的所有权人、也是使用权人。为实施茶滘村城中村改造，茶滘联社于2011年申请将土地转为国有土地，国土部门的复函载明依据《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)等“三旧”改造政策，同意将土地转为国有土地。但该种集体土地转为国有土地的方式不同于“征收”，政府并未支付任何征地补偿，且土地仍由茶滘联社占有、使用。涉案地块从集体土地转为国有土地，虽然变更了所有权，但使用权仍归茶滘联社。原广州市土地资源和房屋管理局在复函中同意转为国有土地后随即发出《国有建设用地划拨决定书》，将涉案地块的使用权划拨给茶滘联社，并核发《建设用地批准书》，载明用地单位系茶滘联社。因此，涉案地块的“出让”完全不同于一般的土地出让。涉案出让合同签署到至今上诉人至今没有取得涉案地块，涉案地块至今没有完成拆迁，是不能够动工开发建设的。二、涉案《国有建设用地使用权出让合同》“补充条款”已明确约定依据“三旧”改造政策办理出让手续，且约定优先适用补充条款;但原审判决与《行政决定书》违背“三旧”改造政策，不仅适用法律、政策错误，也不符合合同约定。涉案《国有建设用地使用权出让合同》第四十七条明确约定:根据本合同项下宗地的具体情况，出让人、受让人双方补充约定以下条款，以下补充条款与上述条款不符的，以补充条款为准:一、该项目属于茶滘村城中村改造融资一期19号地块，……按穗府〔2005〕36号文、市人民政府2015第134号文、我委穗国房字〔2015〕579号文及市更新局穗更新函〔2016〕589号文有关规定办理出让手续，根据上述条款，首先，第四十七条“补充条款”与该合同其他条款(含出让金支付条款、逾期付款违约责任条款等，均属格式条款)不符的，应优先适用补充条款。其次，补充条款还明确约定“按市人民政府2015第134号文、市更新局穗更新函〔2016〕589号文等有关规定办理出让手续”，其中市人民政府2015第134号文即为《广州市城市更新办法》，属于“三旧”改造政策。另市更新局穗更新函〔2016〕589号文更是明确指出茶滘城中村改造融资地块出让应当适用“三旧”改造旧政策。因此，补充条款已明确约定涉案地块的出让以“三旧”改造政策为依据，且如补充条款(“三旧”改造政策)与其他条款不符的，则优先适用补充条款。故上诉人主张适用“三旧”改造政策不仅具备政策依据，也具备合同依据；而原审判决与《行政决定书》忽视、违背“三旧”改造政策，不仅适用法律、政策错误，也不符合合同约定，应予撤销。三、“三旧”改造政策在制定时已充分考虑城中村改造地块出让的特殊性，故规定可延期、分期缴纳土地出让金，执行该政策符合“有法必依”原则，并不损害国家利益。城中村改造地块出让明显不同于一般的土地出让，其特殊性至少包括:1、在一般的土地出让中，出让人需向受让人让渡土地使用权，并交付土地;而城中村改造地块的出让，村集体才是真正的土地提供者，村集体在出让前已享有土地使用权，出让人无需向受让人实际交付土地。2、在一般的土地出让中，依据国土资源部《闲置土地处置办法》、广东省国土资源厅《关于进一步规范土地出让管理工作的通知》等法规、政策，出让土地必须是完成拆迁、具备动工开发基本条件的“净地”；而城中村改造的出让地块可以是“毛地”，出让后需要较长时间完成拆迁，短期内不具备动工开发的条件，故作为出让“对价”的土地出让金也可延期缴纳。3、在一般的土地出让中，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，应采取公开拍卖、招标的方式；而城中村改造地块的出让采取定向、协议出让的方式，受让人只能系政府主管部门批复同意的改造实施主体(村集体经济组织或其成立的公司)，无需公开拍卖、招标，也不能出让给其他主体。正是考虑到城中村改造地块出让的特殊性，广州市人民政府等行政机关制定的政策才多次明确土地出让金可延期、分期缴纳。例如，《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》规定:全面改造项目未实行土地公开出让，由村集体经济组织采取其他方式融资的，需缴交的土地出让金可以适当延期。原广州市国土资源和房屋管理局出具的《关于自行改造协议出让土地出让金计收政策的函》确认:村集体经济组织或个人依法将集体建设用地转为国有建设用地，可暂缓征收土地出让金。而《广州市深入推进城市更新工作实施细则》再次强调:城市更新项目涉及缴交土地出让金可分期缴纳。因此，延期、分期缴纳土地出让金是“三旧”改造政策明确赋予受让人的合法、正当权利，适用该政策并不损害国家利益。四、《国有建设用地使用权出让合同》载明的规划条件不符合所在地区的控制性详细规划，且政府主管部门至今未完成控规修正工作，涉案地块根本无法按合同约定的规划条件报建、开发。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定:在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。另第二十一条规定:修建性详细规划应当符合控制性详细规划。茶滘城中村改造地块(含涉案地块)修建性详细规划虽然在2009年已经获批，但广州市人民政府2011年通过的《广州市白鹅潭地块控制性详细规划》却未将2009年获批的修建性详细规划纳入其中，导致地块的修建性详细规划不符合所在地区的控制性详细规划。亦即，虽然涉案《国有建设用地使用权出让合同》附件3载明了出让宗地的规划条件，但该规划条件并不符合所在地区的控制性详细规划，涉案地块根本无法按《国有建设用地使用权出让合同》规定的原规划条件进行报建和开发。原广州市荔湾区国土资源和规划局早在2015年已开展控规信息更正工作，但至今仍未完成。出让人于2017年与上诉人签署《国有建设用地使用权出让合同》时，仍将2009年获批的、并不符合控制性详细规划的修建性详细规划作为地块的规划条件。根据广州市规划和自然资源局荔湾区分局最新出具的《请示》:涉案地块(19号地块)变电站需新增1212平方米……；另控规修正方案由荔湾区住房和建设局汇报并提请审议各项改造指标、经荔湾区城市更新工作领导小组办公室审议同意后，还需茶滘联社再依程序向该局申报控规修正工作;可见控规修正工作的完成时间仍难以预计。被上诉人无视其“出让”的地块在相当长时间内无法报建和开发的问题、且该问题系政府原因所致，一味要求按合同约定期限缴纳出让金并加收巨额的违约金，可谓极不公平、不对等，涉案《行政决定书》显失公正、明显不当。五、退一步来讲，即便上诉人构成违约，被上诉人也应当采取对上诉人损害较小的处理方式;但被上诉人要求一直计算违约金，该种方式比解除合同的损害更大，违背比例原则。具体到本案，《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定受让人延期付款超过60日，则出让人经催告后有权解除合同而被上诉人在作出《行政决定书》前，也曾于2018年6月、8月两次发出通知，明确告知上诉人其将解除合同。由于涉案地块不同于一般的出让地块，该地块无论在“出让”前、后，土地使用权均归茶滘村集体，即使被上诉人解除合同，土地使用权仍归茶滘联社所有。故相比较而言，解除合同系对上诉人损害更小的方式。然而，被上诉人并未按2018年6月、8月的通知解除合同，而是作出《行政决定书》要求一直计算违约金至实际缴清之日，相比较而言该种方式对上诉人的造成的损害更大，明显违背比例原则、必要性原则。六、再退一步来讲，即便要计算违约金也应当考虑本案不同于一般土地出让的特殊情况，调低违约金标准才更公平、合理。《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定按每日1‰缴纳违约金，该条款系出让人单方制定的格式条款，并适用于一般的土地出让。在一般的土地出让中，土地在出让前的使用权归属国家，出让人需向受让人让渡土地使用权、交付土地，如受让人取得土地后拒不支付对价(土地出让金)，则理应支付违约金。但涉案地块的“出让”具有明显的特殊性，土地在出让前的使用权归属茶滘联社，在转为国有土地前茶滘联社甚至还享有土地所有权，茶滘联社才是土地提供者;而出让人从未取得土地使用权，被上诉人在出让中未向上诉人让渡使用权，也无需交付土地。而且，涉案地块在出让前已存在、截至目前仍然存在规划条件不符合所在地区的控制性详细规划，且未完成拆迁等问题，根本不具备动工开发的条件。因此，即便要计收违约金，也应当充分考虑以上实际情况，具体个案具体分析，结合合同履行情况、双方投入与损失，将违约金变更为按银行同期同类贷款利率予以计收，才更符合公平、合理原则。此外，涉案地块属于茶滘城中村改造融资地块，承担对改造项目“造血”的功能，开发地块的首要目的是筹集改造资金，并将资金优先用于拆迁、建设回迁安置房等改造用途，明显有别于一般商业盈利性质的房地产开发项目。对此，《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》等政策也明文规定应当优先建设回迁安置房，确保被拆迁人尽早回迁。在上诉人需将有限的资金优先用于改造用途的情况下，如按《行政决定书》计收巨额的违约金，将使改造资金更加紧张，可能影响改造项目的正常实施，影响村集体以及被拆迁人的切身利益，负面影响不容轻视。综上，原审判决遗漏查明关键事实，适用法律和政策错误，应予撤销。故上诉请求：1.撤销广州铁路运输法院(2019)粤7101行初1773号行政判决；2.撤销穗国土规划法字〔2018〕51号《行政决定书》；3.被上诉人承担一审、二审全部诉讼费用。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、被上诉人作出的穗国土规划法字〔2018〕51号《行政决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，且程序合法，应予维持。(一)被上诉人作出涉案行政决定书，具有充分的事实依据。2017年11月3日，原市国规委(现为被上诉人)与上诉人茶滘置业公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号:440103-2017-000006)，约定将坐落于荔湾区花地河以西、广州香料厂以南地段地块的国有建设用地使用权出让给上诉人。合同约定，出让价款为人民币179，856，643元，上诉人应于合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款，不能按时支付出让价款的，自逾期之日起，每日按迟延支付款项的1‰向被上诉人缴纳违约金。截至目前，上诉人未向被上诉人支付过任何国有建设用地使用权出让价款，欠缴土地使用权出让价款179，856，643元。截至被上诉人于2019年3月28日最近一次向上诉人发出《催告函》时，被上诉人欠缴的违约金总额为8633118元(违约金最终数额以实际缴付之日计算的数额为准)。(二)被上诉人作出涉案行政决定书，具有充分的法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)第一条和第七条的规定，上诉人未按涉案出让合同约定的期限缴交土地出让价款，同时违反上述法律规定，应当缴交逾期产生的违约金。由于上诉人经催告后仍不缴交，被上诉人作为土地管理部门，有权根据上述法律规定向上诉人追缴土地出让价款和违约金。(三)被上诉人作出涉案行政决定书，程序合法。因上诉人未依约支付土地出让价款和违约金，严重损害了国家利益。为此，被上诉人于2017年12月19日向其核发《广州市国土资源和规划委员会催告函》(穗国土规划〔2017〕1054号)，并已依法送达至上诉人处，上诉人收到催告函后未提出异议，也一直未支付该拖欠款项。2018年9月19日，被上诉人依法作出穗国土规划法字〔2018〕51号《行政决定书》，责令上诉人缴清拖欠的土地出让价款和违约金，并依法送达给上诉人。二、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。三、上诉人关于穗国土规划法字〔2018〕51号《行政决定书》、原审判决违背三旧改造政策的上诉理由，没有事实依据和法律依据。(一)本案出让合同符合关于出让金支付时限的规定。根据《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办〔2014〕12号)的规定:“(三十二)明确协议出让价格设定原则。……通过三旧改造方式经批准自行改造的项目用地，协议出让价格按‘三旧’改造政策执行”，以及“(三十四)明确土地价款支付时限。…以协议出让和公开出让方式取得用地的项目，用地单位应在签订出让合同之日起30日内缴清土地出让金;土地出让起始价格超过10亿元(县级市为5亿元)的项目可分两期支付土地出让金…”，本案双方签订的出让合同既符合关于“三旧改造项目”协议出让价格的规定，也符合其关于土地价款支付时限的规定。(二)上诉人提出的适用三旧改造政策“可延期、分期缴纳”出让金的上诉理由均不成立。其一，关于上诉人提出本案应当适用《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》的规定，由村集体经济组织采取其他方式融资改造的，需缴交的土地出让金可以适当延期。但是否延期、延期多久并非上诉人可任意决定，应当同时符合上述穗府办〔2014〕12号文的规定，由双方在出让合同予以明确，因此该上诉理由不成立。其二，本案不适用上诉人提出的《关于自行改造协议出让土地出让金计收政策的函》。本函第三条第(一)款已明确规定，“在城建〔2010〕244号文件处理批复之日前，‘城中村’改造方案已获批复的，土地出让金计收政策及标准按穗府〔2005〕36号及穗国房字〔2008〕700号文执行。”本案地块改造方案在2009年6月，即在城建〔2010〕244号文件处理批复之日前已获批复，不适用该函规定。其三，本案不适用上诉人提出的《关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》，该实施细则自2019年4月18日起施行，本案出让合同签订于2017年11月3日，上诉人应当依约履行合同义务，因此，该上诉理由不成立。四、上诉人提出的《行政决定书》不符合最小比例原则的上诉理由不成立。(一)涉案地块的改造已经实质启动，解除合同极为不利。自2009年6月起，茶滘村改造项目就已经明确融资地块的改造方案。该项目已经纳入市政府“三旧”改造规划和年度实施计划。茶滘村改造项目早已实质启动，完成征收、出让等大量手续，除涉案地块外，其他地块的改造效果显著。解除本案出让合同将直接严重影响茶滘“城中村”整个改造工作的进度，影响大量村民的权益，极易引发村民集体上访，维稳风险极大。(二)上诉人在本案出让合同中享有多项权利，解除合同不是首选。在现有政策下，包含涉案地块的茶滘村改造项目经批准，确认为“分期滚动投资开发”模式，即可分期开发地块，将已开发地块的盈利用于下一个地块的开发。关于涉案出让合同约定的出让价款，被上诉人是按照“三旧改造”给予的优惠政策予以计收，按照该项目改造方案批复时点2009年6月时的政策，即实施时间为2005年9月1日至2010年6月30日的穗府〔2005〕36号文规定，并根据上诉人申请签订土地出让合同时点的基准地价予以计算，而并非根据现行土地公开出让市场价格来核算，本案项目的楼面地价仅为1092元/平方米。因此，解除合同仅能解决上诉人一时的资金问题，但对村集体的整体利益并不利，且在被上诉人出具涉案行政决定书之前上诉人也向被上诉人提交书面说明，强烈建议不予解除本案出让合同。五、上诉人提出本案应当调低违约金的上诉理由不成立。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)规定:“……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。……对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)和《金融违法行为处罚办法》(国务院令第260号)等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任;触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任……”，该国务院办公厅文件明确规定，对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，应当计收违约金，且违约金的计收标准为1‰。本案违约金为国家利益，任何主体均不得擅自减、免，否则须严格依法承担相应责任。六、关于茶滘“城中村”改造项目地块控规修正对涉案地块的影响。（一）上诉人可依据涉案出让合同约定的规划条件报建。2009年10月28日，原市规划局批复《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案意见的复函》(穗规批〔2009〕513号)。2015年，广州市荔湾区人民政府批复同意我局荔湾区分局开展茶滘城中村改造地块控制性详细规划信息修正工作(荔府复〔2015〕46号)。2017年，上诉人在已知控制性详细规划信息正在修正的情况下向被上诉人递交材料申请办理案涉地块的土地供应手续，签订土地出让合同。后双方在案涉出让合同第四十七条约定，案涉地块由原市规划局以《建设用地规划许可证》(穗规地证〔2010〕29号)、穗规批〔2009〕513号文等同意建设。经我局荔湾区分局核实，自2011年起，茶滘村城中村改造项目地块已核发4份《建设工程规划许可证》:2012年12月17日、2013年11月12日、2018年11月26日、2018年12月7日分别核发茶滘城中村改造项目自编16a、4、8a、16b地块《建设工程规划许可证》(穗规建证〔2012〕2330号、〔2013〕2063号，穗国土规划建证〔2018〕4655号、〔2018〕4850号)。因此，在控制性详细规划信息修正方案出具前，上诉人仍可依据出让合同约定的穗规批〔2009〕513号文报建，不存在上诉人当庭陈述的案涉地块不可报建、开发的情形。(二)控制性规划信息修正方案出具后，上诉人需按修正方案报建。案涉地块修正方案拟新增变电站1212平方米，该方案已于2019年11月12日经荔湾区城市更新工作领导小组会议原则同意，在确定茶滘城中村改造项目更新改造指标后，可按程序开展控规修正工作，不存在因控制性详细规划修正而不能报建的情况。综上所述，涉案的《行政决定书》有充分的事实依据、法律依据，程序合法，应予维持。本案原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人提出的上诉理由均不成立。恳请法院在查清本案事实的基础上，依法判决驳回上诉人的全部上诉请求。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，广州市人民政府办公厅2009年6月12日作出的穗府会纪〔2009〕151号《市政府工作会议纪要》（以下简称穗府会纪〔2009〕151号会议纪要）记载：“原则通过荔湾区……、茶滘村改造方案，改造方案中拟出让用于融资的地块可由荔湾区收购后用于建设老城区旧城更新改造安置用房。”广州市“三旧”改造工作办公室筹备组于2010年1月8日出具的穗旧改函〔2010〕1号《关于茶滘村改造项目用地规划许可问题的复函》（下称穗旧改函〔2010〕1号复函）记载：“经研究，同意茶滘村改造项目采取自主建设模式，由该村联社或其全资公司实施建设，建设用地规划许可证核发给该村联社或其全资公司。”涉案《国有建设用地使用权出让合同》第六条规定，出让人同意在2017年11月3日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（现状土地条件）由荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社按现状交付受让人。本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”本案中，上诉人与被上诉人为实施茶滘村改造签订案涉土地出让合同，上诉人未依照合同约定期限缴纳土地出让金，被上诉人依法行使行政职权作出被诉行政决定，要求上诉人缴纳土地出让金及相应的违约金，具有相应事实和法律依据，并无不当。鉴于上诉人向原审法院提起本案诉讼时，对案涉合同的签订、履行提起诉讼尚未超过民法总则规定的时效，故本案应结合上诉人就案涉合同签订、履行提出的抗辩事由，一并审查案涉出让合同的签订及履行是否具有重大、明显违法情形，在此基础上对被诉行政决定是否合法作出正确认定。针对上诉人提出的抗辩理由，兹分述如下：一、关于上诉人认为其依照规定具有延期或分期缴纳土地出让金的权利。上诉人提出，根据《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作意见》《关于自行改造协议出让金计收政策的函》《广州市深入推进城市更新工作实施细则》的规定，涉案项目可以延期或者分期缴纳。经查，上述规定并未就分期、延期缴纳土地出让金作出强制性规定，且双方当事人在案涉出让合同中没有对上诉人延期缴纳事宜达成协议。故上诉人不能以上述规定认为其享有延期缴纳土地出让金的权利。二、关于上诉人提出被上诉人未履行约定的主张，包括：上诉人提出被上诉人并未交付涉案地块给上诉人、被上诉人未完成涉案地块的拆迁工作以及被上诉人未完成涉案地块所在地区的控制性详细规划修改工作等导致涉案地块目前不具备动工开发条件的主张。经查，案涉合同第六条第（二）项约定“现状土地条件由荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社按现状交付受让人”，案涉改造项目实行“毛地交付”具有相应政策依据，不违反法律法规的强制性规定。在案证据显示，案涉出让合同签订前，上诉人已经明知案涉地块控制性详细规划的修改状况，但未提出异议并履行了签约手续，且该事由是否阻却案涉地块动工开发，上诉人未举证证实，应承担举证不能的后果。三、关于上诉人提出涉案出让合同约定的违约金标准过高的主张。涉案出让合同关于每日按迟延支付款项的1‰缴纳违约金的约定，既是合同主体双方的真实意思表示，也具有相应的规范依据。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七点明确规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。”该规定具有强制性，被上诉人对此并无行政裁量权，而上诉人亦未能举证证实被上诉人具有可以降低违约金的重大违约事项或其他法定事由，故对上诉人的该项主张不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。上诉人茶滘置业公司的上诉请求不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市茶滘置业发展有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年三月三十日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚