江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏08行初50号 原告刘锦松，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，职务市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 第三人淮安高新控股有限公司，住所地淮安高铁商务区席桥镇都市庄园。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 委托代理人孙岑岑，该公司工作人员。 原告刘锦松诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）确认行政协议无效一案，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告淮安市政府、第三人高新控股公司送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。原告刘锦松及委托代理人王龙，被告淮安市政府委托代理人周本田、刘思，第三人高新控股公司委托代理人孙岑岑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘锦松诉称：原告是淮安市淮安区席桥镇浦马村××组村民，拥有合法宅基地及房屋一处，2018年5月6日原告在被胁迫下与被告派出机构淮安生态新城管委会的派出机构淮安生态新城高铁新区办事处签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，被告是责任承担主体，是本案适格被告。根据土地管理法的规定，被告在没有取得征地批文的情况下，其没有征收集体土地的法定职权，故其作出的征地行为属于无效行政行为，原被告签订的拆迁协议违反了合同第五十二条的规定，属于无效合同。为维护原告合法权益，向法院提起诉讼，请求法院依法确认原、被告签订的《拆迁协议》无效，本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供以下证据： 1、《淮安市自然资源和规划局政府信息公开告知书》、江苏省人民政府《政府信息公开申请答复告知书》《江苏省自然资源厅政府信息公开告知书》《淮安市人民政府政府信息公开申请答复告知书》，证明被告对原告宅基地及房屋征收没有取得征地批文； 2、原告身份证复印件，证明原告主体资格，原告户籍位于涉案拆迁范围内； 3、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明被诉行政行为存在的事实； 4、《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》和《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》，证明被告主体适格。 5、通话录音一份，证明被告强迫原告签订案涉协议。 被告淮安市政府答辩称：1、本案所涉拆迁补偿安置协议不存在行政行为无效的情形。（1）《房屋拆迁通告》具有行政行为效力。2017年5月6日，被告派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会，因中心城市淮安高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》，对拆迁红线范围内的房屋及附属物实施拆迁，原告房屋位于浦马村××组，被纳入该项目拆迁范围。（2016）苏08行初136号行政判决书确认：该项目用地为集体土地，涉案《房屋拆迁通告》发布程序违法，但因该地块涉及的绝大多数拆迁人与被拆迁人已经签订了协议，大部分房屋已经拆迁完毕，且该项目拆迁范围内绝大部分被拆迁人签订协议，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，判决确认该《房屋拆迁通告》违法但不撤销。（2）拆迁补偿安置协议签订主体适格。根据《房屋拆迁通告》，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，高新控股公司作为拆迁人与原告签订拆迁补偿安置协议，协议各方主体适格。2、拆迁补偿安置协议不存在合同无效的情形。（1）原告系自愿签订拆迁补偿安置协议。2018年5月6日原告与高新控股公司、高铁新区办事处签订拆迁补偿安置协议是原告的真实意思表示，该协议已经成立生效。（2）被告已按照拆迁标准对原告给予了足额补偿，原告在实体上已经得到充分保障，拆迁补偿安置协议的内容不存在合同法第五十二条规定的合同无效情形，应属于有效合同。请求法院判决驳回原告诉讼请求。 被告向本院提供以下证据： 1、《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》，证明被告主体资格； 2、淮安生态文化旅游区管理委员会2016年5月6日发布的《房屋拆迁通告》，证明涉案地块启动拆迁项目的原因及项目拆迁人、拆迁实施单位及补偿标准； 3、淮安市中级人民法院（2016）苏08行初136号行政判决书，证明涉案《房屋拆迁通告》因其涉及国家利益、社会公共利益而判决确认违法但不撤销，故仍具有行政行为效力； 4、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明2018年5月6日原告自愿签属拆迁安置协议，协议主体均盖章确认，协议内容完整明确，按照补偿标准给予足额补偿，不存在强迫行为； 5、《刘锦松户房屋认定面积表》，证明2016年7月5日确认刘锦松户房屋的面积情况； 6、《淮安生态文化旅游区房屋拆迁安置房确认表》，证明2018年5月7日原告根据拆迁安置协议确认选取了安置房； 7、《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿审核表》、江苏淮安农村商业银行转账支票，证明原告已于2018年5月根据拆迁协议领取了安置款项。 第三人高新控股公司同意被告淮安市政府的答辩意见。 第三人高新控股公司未提交证据。 经庭审质证，被告淮安市政府、第三人高新控股公司对原告刘锦松所举证据质证意见为：对证据3的证明目的不予认可，对证据5的真实性、来源的合法性、关联性均不予认可，对其余证据不表异议。原告刘锦松对被告淮安市政府所举证据质证意见为：对证据1予以认可，证据2合法性和证明目的不认可，证据3证明目的不认可，证据5合法性不予认可，没有原告签字。证据6、7与本案诉讼行政行为无关。第三人对被告淮安市政府所举证据不表异议。 经审查，本院对双方证据认证如下：对原告所举证据1、2、4真实性予以确认；证据3为本案被诉行为，不作证据认定；证据5不能达到原告的证明目的。对被告所举证据证据4为本案被诉行为，不作证据认定；其余证据真实性予以认定。 经审理查明：2016年5月6日，原淮安生态新城管理委员会（现为淮安生态文化旅游区管理委员会）因中心城市淮安高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，淮安高新控股有限公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年5月6日至7月15日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。本院（2016）苏08行初136号行政判决书认为，如果撤销案涉《房屋拆迁通告》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认被告淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会作出的《房屋拆迁通告》行政行为违法。该判决现已生效。 原告刘锦松户房屋坐落于浦马村××组，位于上述项目拆迁范围内。原告刘锦松户作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，协议显示签订时间为2018年5月6日，协议载明：拆迁人（甲方）为淮安高新控股有限公司，拆迁实施单位（丙方）为淮安生态新城高铁新区办事处。协议约定拆迁乙方坐落在浦马村××组的房屋，总面积为387.06平方米（其中：合法面积316.89平方米）。甲方应付乙方补偿总金额448738.92元，乙方应付甲方4套安置房（高铁小区建筑面积为101.71平方米安置房两套，建筑面积为111.29平方米安置房一套，建筑面积为77.38平方米安置房一套）的费用为297733.34元，经结算乙方刘锦松应得补偿款151005.58元。案涉地块目前尚未取得土地征收审批手续，仍属集体土地。现原告刘锦松认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）文件明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告刘锦松系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，淮安高铁商务区办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，淮安高铁商务区办事处在本案实施的行为，应以淮安市政府为被告，故本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，原告房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，原告房屋总面积387.06平方米，其中合法面积为316.89平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予原告安置总面积392.09平方米的房屋四套，结算后再给予原告151005.58元的拆迁补偿款，已经给予原告家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。原告所提证明被告存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的情形证据不足。故双方自愿达成的协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，原告刘锦松主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘锦松的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘锦松负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××69） 审 判 长  梁新星 审 判 员  马玉宝 人民陪审员  张 琳 二〇二〇年三月二十五日 书 记 员  胡薇薇 附：相关法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。