广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终450号上诉人（原审第三人）：东莞市卫安水泥厂，住所地：东莞市望牛墩镇福安管理区，统一社会信用代码：4419001002182。法定代表人：吴金培。委托代理人：李沛文，该公司员工。上诉人（原审第三人）：东莞市时和利造纸有限公司，住所地：东莞市*******工业区，注册号：441********6017。法定代表人：李耀平，该公司董事长。委托代理人：吴仲明，广东华文律师事务所律师。委托代理人：钟钦虹，广东华文律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局，住所地：东莞市东城区********，统一社会信用代码：11441900MB2C90020A。法定代表人：赖健伟，该局局长。委托代理人：吕松，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。原审原告：东莞市********民委员会，住所地：广东省东莞市*****************，统一社会信用代码：54441990K308033284。法定代表人：梁沛林，该村民委员会主任。委托代理人：梁玉成，该村民委员会工作人员。上诉人东莞市卫安水泥厂（以下简称“卫安水泥厂”）、东莞市时和利造纸有限公司（以下简称“时和利公司”）因与被上诉人东莞市自然资源局以及原审原告东莞市********民委员会（以下简称“福安村委会”）不动产行政登记纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年1月10日，福安村委会向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认原东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）颁发的东府集建总字第0472976号字[90]第1900081710284号《集体土地建设用地使用证》无效。2.判令东府集建总字第0472976号字[90]第1900081710284号《集体土地建设用地使用证》（以下简称“10284号土地证”）所指向地块的土地使用权属福安村委会所有。3.东莞市自然资源局承担本案诉讼费。原审法院查明：1989年5月25日，申请人“东莞市卫安水泥厂”向原东莞国土局提交《土地登记申请书》《证明书》，申请对案涉土地进行使用权登记。上述《证明书》出具主体为东莞市望牛墩镇福安管理区，内容为“东莞市卫安水泥厂座落在望牛墩镇福安管理区之房屋用地，在1987年11月，经我管理局统一规划安排使用，于1988年建成”。1989年9月20日，原东莞国土局工作人员进行地籍调查，制作土地登记审批表，认为土地权属性质明确、有合法依据、无纠纷，土地面积准确，用途合理，附着物归本厂。1990年8月18日，原东莞国土局作出“10284号土地证”，将案涉土地使用权登记在“东莞市卫安水泥厂”名下。福安村委会认为其是土地所有权人，于2017年3月才知原东莞国土局所作土地登记，该登记行为损害其合法权益，向原审法院提起本案诉讼。福安村委会在庭审中明确其诉讼请求如下：一、撤销原东莞国土局颁发的“10284号土地证”；二、本案诉讼费用由原东莞国土局承担。另查明，卫安水泥厂于1994年7月11日工商登记成立，企业类型为集体所有制，法定代表人为吴金培，于2013年2月25日被吊销营业执照。又查明，2006年4月7日，作为甲方的福安村委会与作为乙方的时和利公司签订《土地使用权转让合同》，约定将包括案涉土地的使用权转让给时和利公司。其中，上述合同第八条第4项内容载明：“甲方同乙方签订合同后，水泥厂土地及建材厂土地集体使用权证由甲方负责保管……”。2006年6月7日，原东莞国土局作出东国土资（预）函[2006]399号《关于东莞市时和利造纸有限公司用地预审的意见》，该意见内容载明：“一、该地块原属望牛墩镇福安村使用，原批准文件为东府集建总字第0472976号字[90]第1900081710284号……”。再查明，2019年1月，东莞市实施机构改革，组建了东莞市自然资源局，不再保留东莞市城乡规划局、东莞市国土资源局。原审法院认为：本案争议焦点：一、福安村委会是否具备本案原告诉讼主体资格；二、若福安村委会作为原告主体适格，其起诉是否超过法定起诉期限；三、若福安村委会主体适格，且起诉未超过法定起诉期限，其诉请撤销“10284号土地证”是否成立。焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。本案中，福安村委会作为案涉土地的所有权人，对该土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，显然，原东莞国土局所作土地登记行为与其上述权利的行使具有法律上的利害关系，其有权提起本案诉讼。东莞市自然资源局主张福安村委会不具备原告主体资格，理由不能成立，原审法院不予采纳。焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。可见，涉及不动产的行政诉讼，在不知道行政机关作出行政行为的情况下，最长起诉期限为二十年，行政诉讼适用起诉期限制度，若存在上述规定的不可抗力或者其他不属于起诉人自身的原因而耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，虽原东莞国土局于1990年8月18日已作出了土地登记，将案涉土地使用权人登记于卫安水泥厂名下，但其又于2006年6月7日作出东国土资（预）函[2006]399号《关于东莞市时和利造纸有限公司用地预审的意见》，该意见内容明确载明：“该地块原属望牛墩镇福安村使用……”，在此情况下，福安村委会有合理理由相信土地使用权登记于自己名下，基于对原东莞国土局所作上述意见的信赖，此时至其于2017年3月才知案涉土地登记行为的时间段，应属于“不属于自身的原因”而耽误起诉期限的时间，应不计算在起诉期限内。原东莞国土局主张福安村委会于2018年1月10日起诉，已超过最长起诉期限，理由不能成立，原审法院不予采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，由于原东莞国土局未告知福安村委会起诉期限，福安村委会于2017年3月知道行政行为后，于2018年1月10日向原审法院起诉，未超过上述规定的一年起诉期限。原东莞国土局主张，根据福安村委会与时和利公司于2006年4月7日所签订《土地使用权转让合同》中第八条第4项：“甲方同乙方签订合同后，水泥厂土地及建材厂土地集体使用权证由甲方负责保管……”的内容，可知福安村委会在签订该合同后则知道原东莞国土局作出土地登记行为，起诉期限应从此时开始计算。原审法院认为，虽上述合同内容记载了签订合同后由福安村委会保管土地证，但福安村委会在庭审上陈述其从未见过案涉土地证，在签订合同后是由望牛墩镇政府保管土地证，时和利公司在庭审上陈述目前土地证由其保管，其是从望牛墩镇政府取得，福安村委会与时和利公司的陈述能相互印证，且本案无其他证据证明福安村委会在签订合同后已知道原东莞国土局的土地登记行为，原东莞国土局上述主张，原审法院不予采纳。因此，福安村委会所提本案起诉，未超过法定起诉期限。焦点三，本案土地登记于1990年8月18日作出，当时施行的《土地登记规则》（1989年11月18日发布）第十条第三款规定，农村集体土地建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记。第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。第十三条规定，土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章。1.申请者名称、地址；2.土地座落、面积、用途；3.土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证明；4.其他。由此可见，单位申请农村集体土地建设用地使用权登记的，由该单位及法人代表申请，且需提交申请书、申请者的法人代表证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明。本案中，申请人“东莞市卫安水泥厂”申请土地登记时，向原东莞国土局提交了土地登记申请书，福安管理区出具的证明书，申请书载明了：申请者名称、地址；土地座落、面积、用途；土地使用权属来源属于“划拨”，地上物权属“本单位”，福安管理区出具的证明书明确记载了“东莞市卫安水泥厂在福安管理区之房屋用地，在1987年11月，经我管理区统一安排使用，于1988年建成”。因此，申请人“东莞市卫安水泥厂”已提交了除法人代表证明外的其他材料。关于“东莞市卫安水泥厂”所提交上述材料能否作为被告土地登记的依据，及未提交法人代表证明是否应撤销土地登记问题。原审法院分析如下：一、对于“东莞市卫安水泥厂”未提交法人代表证明，是否足以撤销土地登记问题。《土地登记规则》（1989年11月18日发布）第十五条第二款规定，土地登记申请者没有合法身份证明的，土地登记申请者应按照土地登记的有关规定重新办理。本案中，虽卫安水泥厂于1989年5月25日申请土地登记时未依法成立，但其后于1994年7月11日进行工商登记取得合法主体资格，由于原东莞国土局已于1990年8月18日作出本案土地登记，依据上述规定要求卫安水泥厂重新提交法人代表证明办理土地登记，无实际意义，故此次问题不足以撤销本案土地登记，福安村委会以此为由诉请撤销登记，缺乏法律依据，原审法院不予支持。二、对于“东莞市卫安水泥厂”所提交上述材料能否作为被告土地登记的依据问题。福安村委会主张，申请书内容记载土地权属来源属于“划拨”，其并非将土地划拨给卫安水泥厂，是以出租方式给卫安水泥厂使用，故原东莞国土局未查清权属来源，所作土地登记违法。原审法院认为，虽申请书的土地权属来源记载为“划拨”，但卫安水泥厂作为福安管理区集体所有制企业，根据福安管理区出具的证明书，能够证实案涉土地是福安村委会于1987年11月安排给卫安水泥厂使用，建筑物于1988年建成，此足以证明土地权属来源清晰明确，原东莞国土局以此作为土地登记的依据，并无不妥。《土地登记规则》（1989年11月18日发布）第十七条规定，土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。本案中，原东莞国土局根据“东莞市卫安水泥厂”提交的申请材料进行地籍调查，全面审核土地权属、面积、用途，制作土地登记审批表，作出本案土地登记，符合上述规定，原审法院予以支持。综上，福安村委会诉请撤销本案土地登记，依据不足，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回东莞市********民委员会的诉讼请求。本案案件受理费50元，由东莞市********民委员会负担。一审宣判后，卫安水泥厂、时和利公司均不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，撤销东府集建第0472976(90)第1900081710284号土地登记。2.本案一审、二审诉讼费由东莞市自然资源局承担。事实与理由：一、原审判决对主要事实认定错误，也是对主要证据的认证错误。东莞市自然资源局提交的证据《土地登记申请书审批表》、《土地登记申请书》上并没有申请者卫安水泥厂加盖的印章，也没有其法定代表人的签名，原审认定上述证据明显与事实相违背，是原审法院对证据的认证错误，进而导致对案件主要事实的认定错误。原审庭审中，东莞市自然资源局主张原东莞市国土局已经依法对涉案地块进行地籍调查，但并未提供任何地籍调查的相关证据资料，未尽到作为作出行政行为的机关应当对行政行为的实体、程序合法有效性进行举证的义务，而原审法院认定原东莞国土局进行了地籍调查，是对主要事实的认定错误。卫安水泥厂法定代表人吴金培(原时任福安管理区主任)在原审庭审中确认《证明书》是假的，其上加盖的“东莞市望牛墩镇福安管理区”印章涉嫌是伪造的。该《证明书》的真实性应予以否定。二、原审法院未依法适用《土地登记规则》第七条、第九条、第十六条、第十八条、第二十一条关于土地登记程序的规定认定涉案行政行为构成明显重大程序违法，属于适用法律依据错误。案涉土地登记行为未进行地籍调查程序，登记开始、审核结果、注册登记未履行公告程序，存在程序违法，应予撤销。综上，由于原审法院认定事实、证据和适用法律错误，导致原审法院做出错误的判决，请二审法院支持上诉请求。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、卫安水泥厂、时和利公司作为原审第三人提起本案上诉不符合规定，依法应予驳回。二、福安村委会的起诉已超过最长起诉期限，依法应裁定驳回起诉。案涉土地登记行为于1990年8月18日作出，福安村委会于2018年1月提起诉讼已超过最长起诉期限二十年。根据《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十四条等规定，用地预审意见是原东莞国土局在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，仅系审批建设用地过程中的一个程序性环节，不具有确认土地使用权的效力。结合《土地使用权转让合同》约定将包括案涉土地在内的两宗土地使用权转让给时和利公司的事实，福安村委会清楚知悉案涉土地登记在卫安水泥厂名下而非福安村委会名下，故不存在福安村委会因用地预审意见面认为土地登记在其自已名下的事实。三、案涉土地登记行为对福安村委会合法权益明显不产生实际影响。1989年5月25日东莞市望牛墩镇福安管理区出具了涉案土地登记材料之一《证明书》，确认涉案土地“在1987年11月经我管理区同意规划安排使用，于1988年建成。”东莞市望牛墩镇福安管理区****民委员会级别对应的农村基层组织，其安排涉案土地给卫安水泥厂使用并协助该厂办理涉案土地登记等行为，对福安村委会具有相应的法律效力。故涉案土地登记对福安村委会的合法权益明显不产生实际影响。四、案涉土地登记行为事实清楚、依据充分、程序恰当，依法应予维持。1989年5月25日卫安水泥厂向原东莞国土局提交《土地登记申请书审批表》《证明书》等资料申请案涉土地使用权登记，经调查，案涉土地权属性质明确，有合法依据，土地权属界线清楚无纠纷，经东莞市望牛墩镇国土管理所初审，原东莞国土局根据《土地管理法(1988年修订)》第五条、第八条等规定于1990年8月18日依法办理案涉土地使用权证，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。原审原告福安村委会于二审期间表示无意见陈述。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款的规定：“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”原审判决维持原东莞国土局作出的案涉土地登记行为，未判决卫安水泥厂、时和利公司承担义务或者减损其权益，对卫安水泥厂、时和利公司的权益不会产生新的影响，卫安水泥厂、时和利公司作为原审第三人无权提起本案上诉，本院对其上诉依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：驳回东莞市卫安水泥厂、东莞市时和利造纸有限公司的上诉。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案无需交纳案件受理费。东莞市卫安水泥厂、东莞市时和利造纸有限公司已分别预交二审案件受理费50元，本院予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  张志强审判员  陈彩玲二〇二〇年三月二十七日书记员  詹舒琪