山东省宁阳县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁0921行赔初13号 原告：刘福军，男，1974年11月14日出生，汉族，住宁阳县。 委托诉讼代理人：秦炳玉，济南市中律衡法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：周晓，北京市京师律师事务所律师。 被告：山东宁阳经济开发区管理委员会，住所地宁阳县磁窑镇驻地，统一社会信用代码：1237092149554552XW 负责人：刘峰，该单位主任。 出庭负责人：杨强。 委托诉讼代理人：张延国，山东泰宁律师事务所律师。 被告：宁阳县河长制办公室，住所地宁阳县长寿路265号。 负责人：刘远在，该单位主任。 出庭负责人：王**。 委托诉讼代理人：李海龙，宁阳兴宁法律服务所法律工作者。 原告刘福军因与被告山东宁阳经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、宁阳县河长制办公室（以下简称河长制办公室）行政赔偿一案，于2019年10月8日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于当日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年11月12日、2020年1月14日两次公开开庭审理了本案。原告刘福军及其委托诉讼代理人秦炳玉、周晓，被告开发区管委会出庭负责人杨强及其委托诉讼代理人张延国，被告河长制办公室出庭负责人王**及其委托诉讼代理人李海龙，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘福军诉称，2019年3月12日，两被告联合张贴公告，对宁阳县经济开发区河道、湖泊、水库范围内的违法问题进行治理；2019年3月12日，被告开发区管委会向原告送达编号为×××08的通知，通知认为原告在河道管理范围内存在违法行为，责令原告自行拆除违法建设，该通知没有明确具体拆除日期，也没有载明原告的其他权利；通知送达后仅仅9天，2019年3月21日，被告就组织人员对属于原告所有的养殖场进行了违法强制拆除。被告认定原告的养殖场属于违法建设没有任何事实和法律依据，强制拆除原告养殖场的行为更是严重违反法律程序、违反法律规定，且超越法定职权；被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，给原告造成重大经济损失。为维护原告的合法权益，特诉至人民法院，请求：1、判决被告赔偿原告因其强制拆除原告养殖场的违法行为给原告造成的各项经济损失611600元；2、本案诉讼费、鉴定费以及其他合理费用均由被告承担。 原告刘福军向本院提交了以下证据：1、宁阳县经济开发区××村民委员会出具的证明，证明刘守斌与原告系父子关系。2、泰安市宁阳县殡仪馆出具的刘守斌的火化证明，证明刘守斌已于2016年4月7日去世，原告作为宁阳县军洪开泰养殖场的实际经营者，同时也是刘守斌的继承人，有权提起行政诉讼，原告主体资格适格。3、山东法院电子诉讼服务平台案件立案情况；4、宁阳县人民法院于2019年9月17日向原告发送编号为（2019）鲁0921立行字第37号起诉材料补正告知书；证据3、4共同证明原告的起诉没有超过起诉期限。5、2003年6月8日宁阳县磁窑镇人民政府批准的村镇规划选址意见书，证明原告的养殖场建设项目的选址用地性质、位置符合村镇规划要求，符合规划，属于合法建设。6、2015年2月4日由宁阳县环境保护局审批的建设项目环境影响登记表，证明原告经营的养殖项目符合国家产业政策，符合当地规划要求，符合法律规定的环评标准和要求。7、2016年1月21日宁阳县市场监督管理局颁发的营业执照，证明原告经营的养殖场经营范围为羊、鹅、鸡的养殖，原告属于合法养殖。8、2016年1月14日宁阳县畜牧兽医局颁发给原告的养殖场的动物防疫条件合格证，证明原告的养殖场动物防疫条件合格。9、2019年3月12日两被告的公告，证明公告中未依照法律规定的程序告知原告所享有的权利，公告内容以及程序违法。10、山东宁阳经济开发区管理委员会送达给原告编号为×××08的通知，证明被告开发区管委会违反法定程序，超越法定职权，通知内容违法，依据通知拆除原告养殖场的行政行为违法。11、2019年3月21日及3月22日被告拆除原告的养殖场的视频（光盘一份；12、照片两张（从视频中截取）；证据11、12证明被告于2019年3月21日组织人员将原告的养殖场违法拆除的过程和事实。 被告开发区管委会辩称，一、原告主体不适格。涉案养殖场营业执照上登记的字号为宁阳县军洪开泰养殖场，类型为个体工商户，经营者刘守斌。参照《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款之规定，应当以营业执照上登记的字号为原告，并注明字号经营者的基本信息，原告刘福军主体不适格。二、本案起诉已超过起诉期限，依法应裁定驳回起诉。2019年3月21日，拆除了涉案养殖场，其养殖场的权利人已经知道被诉行政行为，至原告起诉日2019年10月上旬，是六个多月的期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，应当裁定驳回起诉。三、涉案养殖场属于违法建设。涉案养殖场在河道管理范围内的河滩土地上，其未经河道主管部门批准，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第十六条、第二十四条、第二十五条、第二十六条中关于保障防洪排涝的相关规定，属于违法建设。四、拆除涉案养殖场属于被告的法定管理职责权限，被告开发区管委会保留向涉案养殖场的权利义务人追偿法定经济责任的权利。被告开发区管委会作为涉案养殖场所在宁阳汶河流域段的法定管理机构，依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，有权责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人承担，并处一万元以上十万元以下的罚款。五、依法应当驳回其诉讼请求。假设原告刘福军主体适格，且不超过起诉期限，因为涉案养殖场属于违法建设，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条之规定，行政赔偿义务机关应给予行政赔偿的前提是相关行政行为损害了当事人的合法权益，对当事人不合法的利益或违法利益，则不予赔偿，为此应当驳回诉讼请求。总之，由于涉案养殖场属于违法建设，而不属于合法利益，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款和第四条之规定，原告刘福军的诉求不属于行政赔偿的范围，应当判决驳回其诉讼请求。 被告开发区管委会向本院提交了以下证据、依据：1、事业单位法人证书，证明被告开发区管委会为事业单位法人，由省人民政府批准设立，具有参加诉讼的主体资格。2、宁阳县军洪开泰养殖场的营业执照，证明原告主体不适格。3、宁政办发[2017]52号，证明涉案养殖场占用了宁阳县汶河河道滩地，属于河道管理范围内建设的妨碍行洪的建筑物、构筑物。4、《河道管理条例》、宁阳县河长制办公室印发的《关于加快全县河湖清违清障工作的通知》、泰安市河长制办公室印发的泰河长办字[2019]6号、山东省河长制办公室印发的鲁河长办字[2018]46号，证明涉案养殖场违反行政法规、规章等强制性规定，未经河道主管机关许可，属于必须清除的范围。5、《中华人民共和国水法》，证明被告属于涉案养殖场所在宁阳汶河流域段的法定管理机构。6、《中华人民共和国国家赔偿法》，证明行政赔偿的范围是合法权益，拆除的涉案养殖场属于违法建设，不属于行政赔偿的范围。 被告河长制办公室辩称，原告所诉无理，被告河长制办公室于2019年3月10日根据《山东省河湖违法问题认定及清理整治标准》的通知要求和《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《河道管理条例》等法律法规的规定，对宁阳县经济开发区范围内的河道、湖泊、水库违法问题和被告开发区管委会一起进行了公告，要求涉及“乱占”、“乱采”、“乱堆”、“乱建”、“乱排”等违法问题的个人和经营户自行拆除违法建设。被告河长制办公室只是按照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等相关规定要求上述五乱等违法行为主体自行拆除违法建设，并不是拆除原告违建的主体。被告河长制办公室与原告无权利、义务关系，被告河长制办公室的公告公示没有损害原告的合法权益，原告起诉被告河长制办公室没有法律依据，河长制办公室作为被告主体不适格，请求人民法院驳回本案原告的诉讼请求。 被告河长制办公室向本院提交了以下证据、依据：1、宁办发［2017］24号、鲁厅字［2017］14号、泰办发［2017］25号，证明2017年4月28日成立宁阳县河长制办公室；2、宁政办发［2017］52号，证明涉案养殖场占用了宁阳县汶河河道滩地，属于河道管理范围内建设的妨碍行洪的建筑物、构筑物；3、《河道管理条例》、宁阳县河长制办公室印发的《关于加快全县河湖清违清障工作的通知》、泰安市河长制办公室印发的泰河长办字［2019］6号、山东省河长制办公室印发的鲁河长办字［2018］46号，证明涉案养殖场违反行政法规、规章等强制性规定，未经河道主管机关许可，属于必须清除的范围；4、《中华人民共和国水法》，证明被告属于涉案养殖场所在宁阳汶河流域段的法定管理机构；5、《中华人民共和国防洪法》，证明违反河道规定，应当拆除；6、宁国用（2015）第1××5号国有土地使用证，记载内容：土地使用权人宁阳县河道管理局，坐落宁阳县境内（大汶河工程），地类（用途）水域及水利设施用地，使用权类型划拨，使用权面积34667233.70Ｍ2，证明拆除的违建不仅在河道管理范围内还在行洪道上，原告的搭建物属于违法建筑，不应该得到行政赔偿。 经庭审质证，被告开发区管委会对原告提交的证据发表如下意见：对证据1、2、10真实性无异议，证明原告是刘守斌的儿子，原告主体不适格，或者漏列其他诉讼参加人；对证据3、4真实性、关联性无异议，被告开发区管委会放弃超过起诉期限的主张；对证据5真实性不能确定，在磁窑镇和土地局、档案局都没有查到该意见书的备案材料，即使该意见书属实，该意见书依据的是村庄和集镇规划建设管理条例，而涉案养殖场是坐落在河道管理范围内的河滩土地上，应当依据河道管理条例的规定申报批准建设的手续，证据5与本案不具有直接的利害关系；对证据6真实性无异议，但该证据与涉案养殖场不具有直接关系，填报时间是2015年2月4日，环评表的建设性质是新建，应当是2015年之后建设的，而涉案养殖场建设时间是2003年6月8日，在该证据最后备注中已经注明此表审批意见由建设单位填写，根据该表审批意见中第二款明确写明，原告要证明该环评表中的项目符合要求，必须要出具验收合格证；对证据7真实性无异议，但该执照颁发日期是2016年1月21日，而原告提供的建设项目环境影响登记表的填制时间是2015年2月4日，环境登记表使用了营业执照上登记的宁阳县军洪开泰养殖场的字号，时间却不吻合，该营业执照在经营范围中写明凭许可证经营，依法需经批准的项目经相关部门批准后方可开展经营活动；对证据8真实性无异议，但与本案无关，并且该证的颁发时间是2016年1月4日还是14日不清楚，而营业执照的颁发时间是2016年1月21日，合格证使用了营业执照登记的字号，时间不吻合；对证据9真实性无异议，在公告上明确界定了原告自行清理的时间和自行拆除的行为以及所应当承担的后果，符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定；证据11、12的拍摄时间是3月21日和22日，本案原告主张2019年3月21日拆除的涉案养殖场，即原告提供的视频应当是拆除涉案养殖场的现场视频，视频证明了被拆除的养殖场坐落在河道内的河滩土地上，视频和照片均看不出拆除养殖场的行为与被告开发区管委会有关。被告河长制办公室对原告提交的证据发表如下意见：对证据1、2真实性无异议，不能证明原告主体适格；对证据3、4真实性无异议，从证据3来看原告初次立案时间为2019年9月11日，而被告河长制办公室和开发区贴公告的时间是2019年3月10日，原告起诉已超期；对证5、6、7、8真实性无异议，这些证据不能证明原告占有使用的搭建物属于合法建筑，因为原告在河道内搭建任何临时建筑应当由河道主管部门的许可和同意，并且应当有土地使用证和准建证等有效证件，这些证据不能证明原告起诉合法；对证据9真实性无异议，被告河长制办公室的公告和告知，符合法律规定；对证据10真实性无异议，但是与被告河长制办公室无关，被告不是拆除该违建的主体；对证据11、12真实性无异议，但从视频和照片来看拆除物确实是在河堤以内，并且离水面非常近，视频上看不出任何拆除违建物的行为，只有清理建筑垃圾的现场，被告河长制办公室不是拆除主体，在本案中主体不适格。 原告对被告开发区管委会提交的证据发表如下意见：对证据1真实性没有异议，从其业务范围来看，被告不具有拆除原告的养殖场的法定职权，其拆除行为系违法拆除。对证据2真实性没有异议，但对证明内容有异议，该通知是向刘福军作出的，也是向刘福军送达的，也是由刘福军作为当事人签收的，刘福军是行政行为的相对人，与被诉行政行为之间存在利害关系，养殖场营业执照上登记的经营者是刘守斌，但该养殖场的实际经营者是本案原告刘福军，且刘守斌已于2016年4月7日去世，刘守斌去世后，养殖场是由刘福军一直实际经营，刘福军也是刘守斌的继承人，原告作为行政行为相对人具有诉讼主体资格。对证据3真实性没有异议，但对证据的合法性和证明内容有异议，并申请对文件的合法性进行审查。对证据4真实性没有异议，但对证明内容有异议，原告的养殖场已经磁窑镇人民政府批准符合规划，证明原告的养殖场没有占用河道，被告也没有证据证明原告的养殖场占用河道滩地。对证据5的真实性没有异议但对证明内容有异议，被告开发区管委会没有法定的管理职权，根据被告开发区管委会提交的事业单位法人证书，被告开发区管委会的业务范围是为园区规划建设管理提供服务、负责开发区规划设计，基础设施建设，招商引资，依法管理提供全方位服务，被告对宁阳汶河流域没有法定的管理职权；被告的行政行为超越了法定职权，属于违法行为。对证据6真实性没有异议，对证明内容有异议，原告经营的养殖场系合法建设，被告的拆除行为侵犯了原告的合法权益。被告河长制办公室对被告开发区管委会提供的证据真实性、合法性均无异议。 原告对被告河长制办公室提供的证据发表如下意见：对证据1被告的主体资格没有异议，但被告河长制办公室于2019年3月12日与被告开发区管委会张贴的公告内容违法，程序违法，侵犯了原告的合法权益。证据2宁政办发[2017]52号文对畜禽禁养区范围的确定依据是宁政办发[2014]67号文和宁政办发[2017]50号文，宁政办发[2014]67号文和宁政办发[2017]50号文也是宁阳县人民政府办公室的文件，依据自己的旧文件制定新文件，没有法律依据，同时也超越了其法定职权；宁政办发[2017]52号文第三部分“关闭搬迁范围”，对畜禽禁养区范围的确定没有法律依据；宁政办发[2017]52号文第三部分“关闭搬迁范围”第5项对“大汶河......南岸200米范围区域”属于畜禽禁养区范围的确定没有事实和法律依据；原告从未收到关闭搬迁的通知，文件中要求对禁养区的养殖场关闭搬迁，并未要求拆除。对证据3真实性没有异议，但对证明内容有异议，原告的养殖场已经磁窑镇人民政府批准符合规划，证明原告的养殖场没有占用河道，如果占用河道，原告的建设也不会取得规划许可，被告河长制办公室也没有证据证明原告的养殖场占用河道滩地；从其宁阳县河湖问题的清单中无法确定原告的养殖场占用河道；泰河长办字[2019]6号和鲁河长办字[2018]46号不是法律、法规，也不是规章，不能作为行政执法的依据，其次文件中要求的是“清四乱”，清的是乱建，但原告的养殖场符合规划是合法建设，被告将原告的养殖场拆除的行为没有事实和法律依据。对证据4的真实性没有异议但对证明内容有异议，被告河长制办公室不属于县级以上地方人民政府水行政主管部门，对宁阳汶河流域没有法定的管理职权，被告的行政行为超越了法定职权属于违法行为。对证据5真实性没有异议，但对证明内容有异议，原告的养殖场是经宁阳县磁窑镇人民政府审批同意的符合规划，经宁阳县环境保护局同意建设的合法养殖场，被告没有证据证明原告的养殖场违反河道的管理，拆除原告的养殖场的行为没有法律依据。对证据6不发表质证意见，被告河长制办公室没有在举证期限内提交该份证据。被告开发区管委会对被告河长制办公室提交证据的真实性、关联性、证明目的均无异议。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2001年，宁阳县磁窑镇前海子村村民委员会向原告的父亲刘守斌发包了涉案的承包地（包括原告刘福军及其父母、弟弟刘福洪、妹妹刘香五口人的土地）。原告提供的2003年6月8日宁阳县磁窑镇人民政府颁发的村镇规划选址意见书显示：建设项目名称羊养殖项目，建设单位（个人）名称刘守斌，建设规模（Ｍ2）未填写，用地面积（Ｍ2）5600，项目选定的地点和位置前海子村干渠北，附图及附件名称记载“北至汶河，南至鱼池，西至路，东至水沟”。2013年，原告的父亲和家人在村镇选址意见书载明的土地上，建设了养殖场，未办理土地审批、备案手续。2015年2月4日，刘守斌就宁阳县军洪开泰养殖场的羊养殖项目填报了建设项目环境影响登记表，内容为：项目名称羊养殖项目，建设单位宁阳县军洪开泰养殖场，法人代表刘守斌，通讯地址宁阳县经济开发区××村，建设地点宁阳县经济开发区××村，建设性质新建，占地面积（平方米）5600，使用面积（平方米）5000，总投资（万元）32，环保投资（万元）9，项目内容宁阳县经济开发区××村（养殖绵羊、小尾寒羊），一期投资32万元，建设羊舍5000平米、办公室、警卫室等区域为50平米，一期预计年存栏羊80头，宁阳县环境保护局于2015年2月4日审批同意建设。2016年1月21日，宁阳县军洪开泰养殖场办理了营业执照，类型个体工商户，经营场所山东省泰安市宁阳县经济技术开发区前海子村，经营者刘守斌，组成形式个人经营，经营范围羊、鹅、鸡的养殖（凭许可证经营）。2016年1月，宁阳县畜牧兽医局向宁阳县军洪开泰养殖场颁发了动物防疫条件合格证（鲁宁）动防合字第20160001号，法定代表人（负责人）刘守斌，经营范围羊养殖。原告的父亲刘守斌于2016年4月7日去世，后原告和原告的弟弟刘福洪对宁阳县军洪开泰养殖场进行了分割。原告分得的养殖场包括羊圈、草料房、5间住房、水井、大门。 2019年3月12日，两被告联合张贴公告，要求凡涉及“乱占”“乱采”“乱堆”“乱建”“乱排”等违法问题的个人和经营业户，自公告发布之日起7日内自行清理腾空，自行拆除违法建设。2019年3月12日，被告开发区管委会给原告下达通知（编号×××08），要求原告自行清除违法建设。2019年3月21日，原告的养殖场被强制拆除。原告对此不服，提起确认行政行为违法诉讼的同时，向本院提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿经济损失611600元，包括羊棚304500元（长29米、宽15米、高3.5米，435平方米，每平方700元）、存草的房屋210000元（长50米、宽4米、高3米，300平方米，每平方700元）、大门1100元（宽2米、高2.5米，5平方米，每平方220元）、水井6000元（深60米，每米100元）。 2019年12月6日，本院对涉案养殖场进行了现场勘验，原告的养殖场位于河堤内，北边距离大汶河水面（2019年12月6日的情况）80米，南边距离界址102米。2019年12月6日，本院就涉案养殖场占用土地的情况对宁阳县开发区前海子村书记刘常利进行调查，并制作了调查笔录。被告河长制办公室提供的宁国用（2015）第1××5号国有土地使用证记载，土地使用权人宁阳县河道管理局，坐落宁阳县境内（大汶河工程），地类（用途）水域及水利设施用地，使用权类型划拨，使用权面积34667233.70Ｍ2。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。本案属于当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的情形，故本案与（2019）鲁0921行初字第68号行政案件采取分开立案、分开审理的方式。（2019）鲁0921行初字第68号案件认定被告开发区管委会于2019年3月21日对原告刘福军养殖场实施强制拆除的行为违法，并驳回原告刘福军对被告宁阳县河长制办公室的诉讼请求。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定，行政行为侵犯合法权益且造成损害的，原告有权取得国家赔偿；被告的具体行政行为违法但尚未对合法权益造成损害的，不予以赔偿。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：......（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；......。”依据上述规定，原告在河堤内建设的养殖场属于建筑物，需经河道主管机关及有关机关批准并对此负举证责任。原告提供的村镇规划选址意见书仅能证明建设项目的选址用地性质、位置符合村镇规划建设要求，但原告未提交证据证明涉案养殖场依法向河道、土地等部门办理了审批手续，应承担对其不利的法律后果。因此，被告开发区管委会拆除原告养殖场并未侵犯原告的合法权益，原告要求被告开发区管委会赔偿拆除养殖场损失的主张无事实和法律依据，本院不予支持。因（2019）鲁0921行初字第68号案件未认定被告河长制办公室实施拆除行为，原告要求被告河长制办公室赔偿拆除养殖场损失亦无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告刘福军的赔偿诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。 审 判 长  刘元忠 审 判 员  孙春华 人民陪审员  刘 刚 二〇二〇年三月二十三日 法官 助理  刘 妍 书 记 员  汪冉冉