江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初2号 原告姜从顺，性别××年××月××日生，××族。 原告姜蒙，性别：××，××年××月××日生，××族，系姜从顺儿子。 二原告共同委托代理人肖国宝，住淮安市经济技术开发区。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 原告姜从顺、姜蒙诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）确认行政协议无效一案向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告淮安市政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2019年4月10日、2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告姜从顺、姜蒙及二原告共同委托代理人肖国宝，被告淮安市政府委托代理人周本田、刘思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告姜从顺、姜蒙诉称：被告派出机构淮安高新控股有限公司以拆迁人身份，淮安高铁商务区办事处以拆迁实施单位身份，以“黄岗花园及周边地块开发整理项目”的名义，于2017年7月14日，欺诈、胁迫原告在被告事先准备的空白协议上签字，后原告通过诉讼取得了该《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《拆迁协议》）的复印件。原告通过相关政府信息获知被告实施的“黄岗花园及周边地块开发整理项目”用地未经依法批准，对原告房屋征收行为违法，被告不具备该项目用地的主体资格，与原告签订协议行为违反了相关法定程序。另，对原告家房屋面积认定不正确以及部分房屋未予以补偿，侵犯了原告合法权益。为维护原告合法权益，向法院提起诉讼，请求法院依法确认原、被告签订的《拆迁协议》违法无效，本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供以下证据： 1、原告父子身份证、户口本复印件，证明原告原属淮安经济技术开发区徐杨乡黄岗村××组25号村民，现属高铁新区办事处黄岗**村民，同时证明原告涉案房屋位于黄岗村××号。 2、原告户房屋拆迁图片一张和原告房屋实际准确面积草图一张，证明原告房屋拆迁前状态和实际的房屋面积为512平米。 3、涉案协议书复印件一份，该证据是被告在另案中提供，原告至今未拿到该协议书的原件，被告也没有证据证明申请人领取过该协议书。证明该协议的签订属被告单方操作行为，不能反映原告真实意思表示；协议书上没有标明项目用地名称，没有表述征收土地方案公告方面内容，属被告违法拆迁行为；涉案协议的拆迁人、拆迁实施单位都不具有签订协议的行政主体资格。 4、原告与相关涉案人员通话录音整理笔录九页，证明签订涉案空白协议书后至今原告未拿到涉案协议书原件，原被告签订协议的程序违法。 5、房屋拆迁通告、拆迁公开信、资金证明、规划红线图各一份，证明被告是以黄岗花园及周边地块开发整理项目的名义拆除原告房屋。 6、本院（2017）苏08行初127号行政判决书一份，证明黄岗花园及周边地块开发整理项目用地征收行政行为违法，原告与该判决书中原告蔡洪兵属同村同组关系。 7、本院（2018）苏08行初205号行政判决书一份，证明被告在原告另案诉讼中改变了原征收项目的名称，黄岗花园及周边地块开发整理项目为现在的淮安高铁新区水系调整工程项目没有依据，属被告擅自行为。 8、淮安市国土资源局向原告作出《关于申请查处违法用地的答复告知书》一份，证明被告实施的淮安高铁商务区水系调整工程用地项目仍有违法征地情况。 9、蔡洪兵户的房屋评估报告及证明各一份、证明原告与蔡洪兵家同村同组，原告如果拿到评估报告同样可以证明拆除原告房屋的用地为淮安高铁商务区黄岗花园及周边地块开发整理项目而不是淮安高铁商务区水系调整工程项目。 10、淮安市规划局《政府信息公开申请答复意见书》一份，证明黄岗花园及周边地块开发整理项目用地未经依法规划，没有规划许可证和规划红线图，用地行为违法。 11、房屋拆迁补偿审核表，该表系造假，与原告名字不符，把姜蒙改为姜盟，非本人所写。 被告淮安市政府答辩称：1、本案所涉拆迁安置协议合法有效。（1）拆迁安置协议签订主体适格，2017年3月25日，被告派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会，因中心城市淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》，原告房屋位于黄岗村××组，被纳入该项目拆迁范围。本案所涉拆迁项目系淮安高铁项目配套工程，淮安高铁建设利国利民，且该项目拆迁范围内绝大部分被拆迁人同意拆迁，并已全部自愿将房屋交付拆迁人拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。（2017）苏08行初127号行政判决书已确认该《房屋拆迁通告》违法，但未予撤销。根据《房屋拆迁通告》，淮安高新控股有限公司作为拆迁人，淮安高铁商务区办事处为拆迁实施单位与原告签订拆迁安置协议主体适格。（2）2017年8月4日的签订涉案《拆迁协议》上被拆迁处“姜从顺、姜蒙”系两原告自愿签署。（3）拆迁人淮安高新控股有限公司、拆迁实施单位淮安高铁商务区办事处均在《拆迁协议》上盖章确认。（4）《拆迁协议》条款完整明确，系各方真实意思表示。（5）《拆迁协议》不存在合同法第五十二条规定的合同无效情形。因此，涉案《拆迁协议》合法有效。2、被告已按照拆迁标准对原告给予了足额补偿，且被告本着以人为本原则，对原告非合法建筑面积等项目亦给予相应货币补偿，已远远超过了拆迁补偿标准。请求法院驳回原告诉讼请求。 被告向本院提供以下证据： 1、被告派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会于2017年3月25日发布的《房屋拆迁通告》，证明因市中心淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，启动涉案拆迁项目；涉案拆迁项目拆迁人为淮安高新控股有限公司，拆迁实施单位为淮安高铁商务区办事处。 2、淮安市发展和改革委员会于2017年7月25日签发的《关于淮安高铁新区水系调整工程核准的批复》，证明涉案拆迁项目地块为淮安高铁新区水系调整工程用地。 3、涉案《拆迁协议》，证明协议上被拆迁人处“姜从顺、姜蒙”字样系两原告自愿签署；拆迁人淮安高新控股有限公司、拆迁实施单位淮安高铁商务区办事处均盖章确认；协议条款完整明确；协议系原告自愿签订，不存在任何人强制其签订协议的情形；被告已按照拆迁标准对原告给予了足额补偿，其中包括简易房和阳光板房的补偿。 4、《姜从顺户房屋认定面积表》，证明涉案房屋总面积为314.13平米，其中认定面积198.34平米、未认定面积为115.79平米，3#简易房、5#阳光板房面积为12.92、38.4平米。原告在该房屋面积确认表上签字确认。 5、安置房确认表两份，证明原告已经选择了安置的房屋。 6、拆迁补偿审核表及上海浦东发展银行转账支票，证明原告已经根据拆迁协议约定领取了所有的安置款项。 7、《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第33批次城市建设用地的批复》（苏政地[2019]721号），证明原告家所在地块已经获得合法的征地批文，用地手续合法。 经庭审质证，被告淮安市政府对原告姜从顺、姜蒙所举证据质证意见为：证据1真实性予以认可。证据2中图片是原告房屋，但对于原告自制草图的面积不予认可，面积应以拆迁时双方确认的面积为准。证据3协议真实性予以认可，原告已经拿到协议书复印件，协议书原件一式四联须要在办理安置房产权证时提供，故目前原件暂不能给原告。证据4真实性无法确认，不认可。证据5真实性无法确认，但是认可其证明目的，即拆迁的项目名称是黄岗花园及周边地块开发整理项目。证据6真实性予以认可。证据7、11真实性予以认可，该地块目前现状已经变成了河道，并非项目名称进行了变更，且拆迁的名义并不影响合同效力，这是大项目名称和小项目名称的关系，水系工程属于小项目。证据8、12真实性予以认可，但与本案合同效力无关。证据13真实性予以认可，审核表上的“姜蒙”是姜从顺代签的，同意姜从顺代签是因为涉案房屋的户主是姜从顺，之所以签父子两人的名字是为了分别办理产权证。 原告姜从顺、姜蒙对被告淮安市政府所举证据质证意见为：证据1不能达到被告证明目的，相反，《房屋拆迁通告》证明黄岗花园及周边地块项目用地未经依法征收不具有合法性，被告正在实施违法行为。证据2与本案无关联。证据3不能达到被告的五个证明目的。证据4不能达到被告的证明目的，不具有合法性。证据5不能证明原告已按照协议领取安置房，不具有真实性。被告提供的证据6证明对原告的补偿安置行为不具有合法性。证据7属于无效证据，该证据没有在法定答辩举证时限内出示，原告房屋是2017年10月，该批文时间是2019年12月。 经审查，本院对双方证据认证如下：1、对原告所举证据1、6、7、8、10、11真实性予以确认；因双方对证据2图片真实性无异议，予以采纳；证据3为本案被诉行为，不作证据认定；其余证据不予认定。2、被告所举证据证据3为本案被诉行为，不作证据认定；其余证据真实性予以认定。 经审理查明：2017年3月25日，淮安生态文化旅游区管理委员会因中心城市淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为黄岗花园及周边地块开发整理项目，淮安高新控股有限公司为拆迁人，淮安高铁商务区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2017年3月26日至5月24日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 原告姜从顺、姜蒙户房屋坐落于黄岗村××组，位于上述项目拆迁范围内。2017年8月4日，原告姜从顺、姜蒙作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明：拆迁人（甲方）为淮安高新控股公司，拆迁实施单位（丙方）为淮安高铁商务区办事处。协议约定拆迁乙方坐落在黄岗村××××组的房屋，总面积为314.13平方米（其中：合法面积198.34平方米）。甲方应付乙方补偿总金额315537.45元，乙方应付甲方三套安置房（黄岗花园，建筑面积为109.62平方米安置房两套；高铁小区，建筑面积为77.38平方米安置房一套）的费用为298898元，经结算乙方姜从顺、姜蒙应得补偿款16638.79元。现原告姜从顺、姜蒙认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，2019年12月2日，江苏省人民政府作出的苏政地[2019]721号《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第33批次城市建设用地的批复》，批复同意将高铁商务区办事处黄岗村、黄桥村、浦马村等集体农用地转为建设用地并征收为国有。原告姜从顺、姜蒙户房屋土地在征收范围内。 还查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）文件明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告姜从顺、姜蒙系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）及《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）等文件已经明确淮安生态文化旅游区管理委员会系被告淮安市政府的派出机构，淮安生态新城高铁商务区办事处为淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，故本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，原告房屋总面积314.13平方米（其中合法面积为198.34平方米），给予原告房屋三套，安置总面积达296.62平方米的，结算后再给予原告16638.79元补偿款。已经给予原告户合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。原告亦未提供证据证明被告存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的情形。故双方自愿达成的协议并未违反法律、行政法规的强制性规定。 综上，原告姜从顺、姜蒙主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 驳回原告姜从顺、姜蒙的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告姜从顺、姜蒙负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇二〇年三月二十五日 法官助理  朱 强 书 记 员  陶晓航 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益; （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益; （三）以合法形式掩盖非法目的; （四）损害社会公共利益; （五）违反法律、行政法规的强制性规定。