广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0107行初250号 原告陈洪东，男，1973年5月10日出生，汉族，住南宁市。 被告南宁市青秀区市场监督管理局，所在地南宁市青秀区金洲路**。 负责人农耀国，局长。 委托代理人暴惠宾，该局工作人员。 委托代理人周伟光，广西万益律师事务所律师。 原告陈洪东不服被告南宁市青秀区市场监督管理局（以下简称青秀区市场监管局）食品行政答复一案，于2019年11月6日向本院提起诉讼。本院在原告补正材料后，于2019年12月6日立案，并于2019年12月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。原告陈洪东，被告委托代理人暴惠宾、周伟光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告青秀区市场监管局于2019年7月5日向原告陈洪东作出《关于陈洪东投诉南宁市青秀南城百货有限公司销售“佳龙散装休闲系列”相关问题的答复》，主要内容如下：经调查,南宁市青秀南城百货有限公司销售过你所反映的“佳龙散装休闲系列”(零售价:16.80元/500g,产品名称:素鸡丁),你提供的收银小票系该公司开具。¨¨根据我局向产品生产所在地原新郑市食品药品监督管理局的协查结果,确认生产厂家生产的调味面制食品执行的标准为河南省地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007),河南省《调味面制食品》(DB41/T515-2007)地方标准依然现行有效。河南省地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)明确调味面制食品参照糕点类和膨化食品类使用食品添加剂。上述产品由地方标准明确参照相关类别使用食品添加剂并未违法食品安全标准,据此,你投诉的事实不成立,我局不予立案。四、你提出的申请奖励请求,因不符合《广西壮族自治区食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定,请求不予支持。 原告陈洪东诉称，原告2018年10月2日在广西南宁市货超市消费,其中购买有“佳龙散装休闲辣条”4.05元,超市开具小票一张,显示时间2018100217:51。涉案产品标注为调味面制食品,标注标生产代码为20180717Ａ3,保质期180天,显示生产者为郑州佳龙食品有限公司,地标注适用标准ＤＢ41／Ｔ515。因认为涉案辣条涉嫌超范围使用食品添加剂,原告于2018年10月3日向原南宁市青秀区食品药品监督管理局提出一份《南宁市麻村南城百货销售一款佳龙辣条的举报函》。2019年7月5日,被告给原告作出一份《关于陈洪东投诉南宁市青秀南城百货有限公司销售“佳龙散装休闲系列”相关问题的答复》,表示投诉不成立,对于处罚要求以及奖励要求均不支持。原告认为,原南宁市青秀区食品药品监督管理局作出的《关于陈洪东投诉南宁市青秀南城百货有限公司销售“佳龙散装休闲系列”相关问题的答复》属适用法律不当,应予撤销,理由如下:一、涉案食品地标ＤＢ41／Ｔ515第45条规定与上位法相抵触。依据原国家食药总局2015年5月关于调味面制品等加强休闲食品监管通知第二条,调味面制品纳入“方面食品”管理,并要求各地方在2年转换期内及时纠正相关标准。方面食品（方便米面制品）在ＧＢ2760当中是不允许添加脱氢乙酸钠的。涉案产品将脱氢乙酸钠作为食品添加剂中使用到调味面制品中,属超范围使用,违反ＧＢ2760。涉案食品地标第4.5条以“糕点”作为使用添加剂的食品类别,在2年的转换期届满后（2017年5月底后）,明显与上位法相抵触,应属无效。二、广西壮族自治区食品药品监督管理局网站2018年6月7日监督抽查公告显示（2018年第22期）,武鸣阿铃副食品批发部销售的标称“玉林市玉州区俊星食品厂”生产的“鸡汁牛筋（麻辣面制品）”脱氢乙酸及其钠盐（以脱氢乙酸计）检出值为0.092ｇ／ｋｇ,标准规定不得检出。可见广西食药局认为类似本案面制品是不能添加脱氢乙酸的,被告的处理与广西食药监局处理意见相左,上下级食药监系统执法标准不一,应予纠正。三、广西壮族自治区食品药品监督管理局网站2018年第33期监督抽查公告显示调味面制品不得检出脱氢乙酸钠。四、原南宁市食品药品监督管理局一份（2018）42号行政复议决定书认定,涉案产品不应当添加脱氢乙酸钠。可见,原南宁市青秀区食品药品监督管理局对原告举报不予支持，属适用法律错误,应予纠正。因机构改革,原南宁市青秀区食品药品监督管理局在2019年三月改组为南宁市青秀区市场监督管理局。相关职能由南宁市青秀区市场监督管理局继续行使。原告作为本次举报事项的举报者与消费者,因被告的处理结论影响了原告的消费者权益与获得奖励权,对于处理结论有异议的,依据行政诉讼法第二十五条以及行政诉讼司法解释第十二条第五项规定,以利害关系人身份提出本案诉讼,请法院支持原告以下诉讼请求：一、撤销原南宁市青秀区食品药品监督管理局2019年7月5日给原告作出的《关于陈洪东投诉南宁市青秀南城百货有限公司销售“佳龙散装休闲系列”相关问题的答复》；二、责令被告南宁市青秀区市场监督管理局对原告2018年10月3日《南宁市麻村南城百货销售一款佳龙辣条的举报函》重新处理；三、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据：1、举报函，证明原告向被告提出举报；2、购物小票、支付截图，证明原告是购买人、消费者；3、照片三张，证明涉案辣条添加脱氢乙酸钠；4、答复，证明被告对举报不予支持；5、广西区食药局2018年第33期抽检公告，证明广西区食药局认为调味面制品检出脱氢乙酸钠属违法；6、南食药监复决（2018）43号复议决定书，证明原南宁食药局认定调味面制品不应使用脱氢乙酸钠。 被告青秀区市场监管局辩称，一、被告作为适格行政主体,有权对陈洪东的举报作出处理。根据《食品安全法》（2018年修订版）第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定,确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作,主要履行下列职责:…（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息;”原青秀区食品药品监督管理局作为南宁市青秀区人民政府确定的本级食品药品监督管理行政部门,有权对陈洪东的举报进行调查。另根据《中共南宁市青秀区委办公室南宁市青秀区人民政府办公室关于印发的通知》（南青办发［2019］39号）,原青秀区食品药品监督管理局的职责已于2019年3月25日划转至被告,被告有权对陈洪东的举报作出答复和处理。二、被告受理举报后,已履行调查职责,并作出答复。陈洪东于2018年10月3日向原青秀区食品药品监督管理局寄送《南宁市麻村南城百货销售一款佳龙辣条的举报函》,举报南宁市麻村南城百货公司在麻村综合市场南城百货超市销售的“佳龙散装休闲辣条”,添加了脱氢乙酸钠,违反ＧＢ2760-2104规定,要求予以处理。原青秀区食品药品监督管理局于2018年10月9日,派员到南宁市货超市,针对前述“佳龙散装休闲辣条”进行现场检查,“佳龙散装休闲辣条”（包括佳龙素鸡丁）生产商为郑州佳龙食品有限公司。工作人员收集了涉案产品的供货商、生产商资质材料、产品检验报告、出厂合格证明等材料复印件,查明涉案产品添加脱氢乙酸钠属实。另外为查明涉案产品添加前述食品添加剂是否符合有关规定,原青秀区食品药品监督管理局向原新郑市食品药品监督管理局发函,请求协查生产厂家生产涉案产品执行食品标准问题。原新郑市食品药品监督管理局2019年1月2日复函称,郑州佳龙食品有限公司生产的佳龙散装素鸡丁等执行标准为河南省地方标准《调味面制食品》ＤＢ41／Ｔ515,该标准第4.5项食品添加剂的使用要求:食品添加剂的使用应符合ＧＢ2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定。按照该标准,是允许生产厂家在涉案产品中添加脱氢乙酸钠等食品添加剂的。根据上述调查结果,被告认为被举报人所销售的产品符合有关标准,陈洪东的举报投诉事实不成立,并于2019年7月5日作出《关于陈洪东投诉南宁市青秀南城百货有限公司销售“佳龙散装休闲系列”相关问题的答复》并送达陈洪东,告知对其举报决定不予立案。三、被告的答复有充分的法律依据。（一）认定被举报人销售的产品是否违反有关标准,在没有国家标准的情况下,应当以产品生产地地方性标准为准。1.《食品安全法》（2015年修订版）第二十九条规定“对地方特色食品,没有食品安全国家标准的,省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准,报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后,该地方标准即行废止”。目前还没有出台国家标准，以各省、自治区、直辖市的地方标准执行。2.原国家食品药品监管总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（食药监食监一［2015］57号）第二条规定:“根据调味面制品的产品特点和工艺要求,总局决定将其纳入方便食品实施许可,作为单独单元,生产许可证内容为方便食品‘（调味面制品）’。省级食品药品监管部门可根据食品安全法、食品生产许可审查通则等规定,制定生产许可审查要求。已经制定地方标准的,省级食品药品监管部门要积极协调卫生计生部门,予以完善或修订;没有地方标准的,尽快推动制定地方标准”。河南省地方标准《调味面制品》（ＤＢ41／Ｔ515-2007）于2007年12月20日发布,2008年1月10日实施。根据河南省卫生健康委员会和河南省市场监督管理局联合发布的《关于废止有关食品地方标准的公告》（豫卫公告（2019）6号）,前述标准于2019年10月1日才被废止,废止前是有效的。该标准第4.5条明确调味面制品食品添加剂的使用要求应符合ＧＢ2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定,而《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（ＧＢ2760-2014）糕点类、膨化食品类中明确脱氢乙酸钠等可以作为食品添加剂在糕点、膨化食品中添加。（二）河南省地方标准《调味面制品》（ＤＢ4ｌ／Ｔ515-2007）第4.5条规定没有与上位法相抵触。河南省地方标准《调味面制品》（ＤＢ41／Ｔ515-2007）是正式出台并执行了十多年的地方标准。而原国家食品药品监管总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（食药监食监一［2015］57号）并不是国家标准,因为原国家食品药品监管总局在当时（2015年5月）无权制定食品安全标准。2009年施行的《食品安全法》第四条第二款规定“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故”,2015年修改的《食品安全法》第五条第三款规定“国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准”,也就是说制定并公布食品安全国家标准的法定职责是国务院卫生行政部门,原国家食品药品监管总局在2015年10月1日前（2009年《食品安全法》生效期间）没有制定食品安全标准的法定职责,之后（《食品安全法》修改后）也不能单独定国家标准。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中并没有调味面制品的分类,如要增加或者修改内容,要经过法定程序修改标准,原国家食品药品监管总局没有权利自己对国家标准进行修改。所以,原国家食品药品监管总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》并不能视为国家标准。没有国家标准,只能执行地方标准。涉案产品是在产地河南省内生产的,且符合地方标准的规定,故涉案产品是符合食品安全标准的规定,被举报人销售涉案产品并未违反《食品安全法》（2018年修订版）第三十四条规定。综上所述,被告作出的答复适用法律、法规正确,符合法定程序,陈洪东的诉请于法无据,请贵院在查明事实的基础上,依法驳回其诉讼请求。 被告青秀区市场监管局向本院提交如下证据：1、中华人民共和国食品安全法（2018年全文）；2、中华人民共和国食品安全法（2015年）；3、中华人民共和国食品安全法（2009年）；4、食品药品投诉举报管理办法；5、关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知，证明要求有地方标准的食品药品部门要协调卫生部门予以完善，说明这个文件本身不是国家标准；6、河南省调味面制品地方标准（DB41/T515-2007），证明河南地方标准4.5，调味面添加剂要求是参照糕点类；7、食品安全国家标准食品添加剂使用标准（GB2760-2014），证明糕点类允许添加脱氢乙酸钠；8、关于食品安全国家标准有关问题的复函（国卫办食品函[2016]34号），证明答复食品安全标准有效；9、南宁市市场监督管理局关于河南省调味面制食品执行标准等相关问题的批复（南市监复[2019]7号）,证明河南省食品适用地方标准，食品安全解释权在卫生部；10、关于协查调味面制食品使用标准有关情况的复函（豫食药监稽[2018]436号）,河南省调味面适用地方标准；11、关于废止有关食品地方标准的公告（豫卫公告[2019]6号）,证明地方标准公告，在2019年10月才废止；12、关于征求《食品安全国家标准调味调味面制品》等4项食品安全国家标准（征求意见稿）意见的函（国卫办食品函[2018]317号）,调味面制品国家标准在2018年5月还未出台；13、关于印发《南宁市青秀区市场监督管理局职能配置和人员编制规定》的通知（南青办发[2019]39号）,证明被告负有食品安全职责；以上证据1-13共同证明：1、青秀区食药监局、被告履行职权的依据；2、青秀区食药监局对举报线索进行调查所依据的规定；3、被告对被举报人是否违反法律规定进行判断的依据就是河南省地方标准；4、河南省地方标准（DB41/T515-2007）2019年10月1日之前有效；5、青秀区食药监局职权已划转至被告；14、举报函，证明青秀区食药监局收到原告的举报;15、现场检查笔录及被举报人提交的证件材料，证明原青秀区食药监局接到举报后，对被举报人进行了现场检查，并收集了相关材料;16、新郑市食品药品监督管理局《关于协查佳龙产品相关情况的复函》及其提供的河南省食药局给其他单位的复函，证明被告就原告举报发函向涉案产品产地食品监督管理部门请求协助调查，新郑市食品药品局答复称涉案产品添加剂的使用符合河南省地方标准《调味面食制品》（DB41/515-2007）;17、关于陈洪东投诉南宁市青秀南城百货有限公司销售“佳龙散装休闲系列”相关问题的答复；18、EMS快递记录,以上证据17-18共同证明被告经研究认定被举报人销售涉案产品未违反相关规定，遂答复原告并送达。 被告青秀区市场监管局当庭向本院提供证据19、国家食品安全监督抽检实施细则，明确规定方面食品不包含调味面制品，双方争议的调味品不属于方面食品。 经庭审质证，原告认为被告提交的证据6的地方标准中4.5条，在2017年5月份后与上位法抵触，是无效的。对证据9-10的合法性不予认可，对证据11-12的关联性不予认可。对被告提交的其他证据认为只能证明被告程序合法，不能证明其适用法律正确。 被告对原告提交的证据4关联性有异议，广西的地方标准与河南不一样，在没有国家标准的情况下应当适用地方标准。对证据5认为证明力有限，广西区食品药品监督管理局对国家标准没有解释权。原告认为法律效力高于地方标准是错误的，只是一个内部工作文件，不是一个法律文件。南宁市食品药品监督管理局基于错误认识得出的复议意见也是错误的，法院不能采用错误的意见作为判案依据。 本院对本案证据认证如下：被告提供的证据10、11及当庭提交的证据19与本案没有关联性，被告提交的其他证据及原告提交的证据与本案具有关联性，可以作为定案依据。 经审理查明，2018年10月3日，原告陈洪东向被告提交《南宁市麻村南城百货销售一款佳龙辣条的举报函》，称其于2018年10月2日在广西南宁市货超市消费，其中购买有“佳龙散装休闲辣条”，该辣条标注为调味面制食品，生产者为郑州佳龙食品有限公司，地标注适用标准为ＤＢ41／Ｔ515。原告认为涉案产品将脱氢乙酸钠作为食品添加剂使用到面制品中，属于超范围使用，违反了ＧＢ2760-2014规定，销售者南宁市麻村南城百货公司违反商品查验义务，应承担法律责任，请求被告予以查处，并要求被告：1、确认举报人与被举报人的买卖关系成立，2、确认南宁市麻村南城百货公司对举报人构成侵权，3、责令南宁市麻村南城百货公司停止销售涉案产品、发布召回公告，4、没收南宁市麻村南城百货公司库存产品，没收其违法所得，5、对南宁市麻村南城百货公司依法处罚，6、如果南宁市麻村南城百货公司一年内受到处罚三次以上，请责令其停业整顿¨¨8、如符合奖励条件，请依法奖励¨¨。随举报函同时，原告向被告提供了购物小票一份，商品照片五份等材料。 2018年10月9日，被告工作人员前往被举报商家进行现场检查。检查发现被举报人南宁市青秀南城百货有限公司销售有涉案产品。2018年10月23日，南宁市青秀南城百货有限公司向被告提供了涉案产品供货商及生产厂家的资质材料。2019年7月5日，被告作出《关于陈洪东投诉南宁市青秀南城百货有限公司销售“佳龙散装休闲系列”相关问题的答复》，内容如前所述。原告对该告知书不服，遂提出前列诉讼请求。 另查明，根据《中共南宁市青秀区委员会南宁市青秀区人民政府关于印发的通知》，本案被告原南宁市青秀区食品药品监督管理局的职责于2019年2月3日起由新组建的南宁市青秀区市场监督管理局承担，不再保留南宁市青秀区食品药品监督管理局。 本院认为，关于涉案产品适用何种食品安全标准的问题。原国家卫生和计划生育委员会《关于爱德万甜等6中食品添加剂新品种、食品添加剂环已基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）等6种食品添加剂扩大用量和使用范围的公告》（2017年第8号）规定，“环己基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）”可使用于“方便米面食品（仅限调味面制品）”。即认为“调味面制品”在食品类别上应归为“方便米面食品”。原国家食品药品监督管理总局办公厅《关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》（食药监办科函[2017]748号）亦规定：“按照《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（食药监食监一[2015]57号）的规定，调味面制品应纳入‘方便食品’实施行政许可”。《国家食品安全监督抽检实施细则(2018年版)》中亦将"调味面制品"归为"方便食品"进行监督抽检。而河南省地方标准DB414.5规定，“调味面制品”食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定。 从上述规定可以看出，DB41/T515规定“调味面制品”食品添加剂的使用参照糕点类、膨化食品类的规定，与上述原国家卫生和计划生育委员会、原国家食品药品监督管理总局办公厅关于“调味面制品”在食品添加剂使用标准中食品类别归为“方便食品”、“方便米面制品”的相关规定相异。从法律解释的角度来看，在GB2760未明确规定“调味面制品”在食品类别归属的情况下，作为该标准制定主体的原国家卫生和计划生育委员会在“调味面制品”适用GB2760中具体食品类别归属的理解和解释具有更高的权威性和拘束力。且根据上述文件的规定，原国家卫生和计划生育委员会、原国家食品药品监督管理总局关于“调味面制品”应归类为“方便食品”、“方便米面制品”的规定具有一致性。既然已将涉案食品纳入了“方便食品”监督抽检和合格判定，那么就应适用“方便食品”国家安全标准对案涉食品进行监督抽检和合格判定。本案中，被告在接到原告举报后，仅进行了现场检查，未对涉案产品进行检验，即认定涉案产品符合河南省地方标准，并未违反食品安全标准。并进一步认定原告的投诉事实不成立的主张属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市青秀区市场监督管理局于2019年7月5日向原告陈洪东作出的《关于陈洪东投诉南宁市青秀南城百货有限公司销售“佳龙散装休闲系列”相关问题的答复》； 二、被告南宁市青秀区市场监督管理局在法定期限内对原告陈洪东的举报重新作出处理； 本案案件受理费50元，由被告南宁市青秀区市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄子祥 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  卢嘉红 二〇二〇年三月十一日 法官 助理  黎 恒 书 记 员  谢昌林 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。