广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂02行初92号 原告曾广强，男，汉族，户籍地广西合山市，现住柳州市柳江区。 原告张和美，女，汉族，住柳州市柳江区。 原告何海波，男，汉族，户籍地广西柳州市柳北区，现住柳州市柳江区。 原告覃燕丽，女，壮族，户籍地广西柳州市柳北区，现住柳州市柳江区。 原告何航，男，汉族，户籍地广西贵港市港北区，现住柳州市柳江区。 原告黄亮军，男，汉族，户籍地广西融水苗族自治县，现住柳州市柳江区。 原告陈碧玉，女，汉族，住柳州市柳江区。 原告韦保优，男，壮族，户籍地广西武宣县，现住柳州市柳江区。 原告赵晓玲，女，瑶族，户籍地广西武宣县，现住柳州市柳江区。 原告陶建论，男，壮族，户籍地广西柳州市柳江区，现住柳州市柳江区。 原告韦海英，女，壮族，户籍地广西柳州市柳江区，现住柳州市柳江区。 原告黄炳超，男，壮族，住柳州市柳江区。 原告周文近，女，壮族，户籍地广西柳州市柳江区，现住柳州市柳江区。 原告朱明，男，汉族，户籍地安徽省安庆市太湖县，现住柳州市柳江区。 原告王春玲，女，汉族,住柳州市柳江区。 原告周玉琳，男，壮族，户籍地广西柳州市柳江区，现住柳州市柳江区。 原告韦柳球，女，壮族，户籍地广西柳州市柳江区，现住柳州市柳江区。 原告王槐俊，男，壮族，户籍地广西鹿寨县，现住柳州市柳江区。 原告韦青梅，女，壮族，户籍地广西柳州市柳江区，现住柳州市柳江区。 原告曾宪访，男，汉族，户籍地广西柳州市柳江区，现住柳州市柳江区。 原告覃用，女，壮族，户籍地广西柳州市柳江区，现住柳州市柳江区。 21原告共同委托代理人索生凤，广西君行律师事务所律师。代理权限为特别授权。 21原告共同委托代理人刘世英，广西君行律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告柳州市柳江区人民政府，住所地柳州市柳江区拉堡镇马平路45号。 法定代表人玉秋静，区长。 第三人柳州市柳江区自然资源局，住所地柳州市柳江区拉堡镇塘福路2号。 法定代表人陈立东，局长。 第三人广西柳州腾安房地产开发有限责任公司，住所地柳州市柳江区柳堡路265号。 法定代表人陶文安，执行董事兼总经理。 原告曾广强、张和美、何海波、覃燕丽、何航、黄亮军、陈碧玉、韦保优、赵晓玲、陶建论、韦海英、黄炳超、周文近、朱明、王春玲、周玉琳、韦柳球、王槐俊、韦青梅、曾宪访、覃用等21人（以下简称21原告）因诉被告柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）不履行法定职责一案，于2019年6月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 21原告诉称，一、基本情况。1、2014年-2015年间，XX苑300余户业主相继与广西柳州腾安房地产开发有限责任公司(以下简称腾安公司)签订《商品房买卖合同》，购买由腾安公司开发的“腾安世纪城·XX苑”项目中10栋、11栋及13栋单元商品房。合同约定腾安公司应于2016年3月31日前将房屋交付使用，并在交付使用后300日内，将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案。2、房屋交付使用后，直到2017年7月份，腾安公司都没有通知业主提交办理房产证的资料。对此，21原告多次找腾安公司询问情况，腾安公司均以各种理由推诿。后业主得知同一小区的其他栋业主陆续取得了不动产权证，遂向不动产登记部门询问了解信息，才知道，因XX苑10栋、11栋和13栋这三栋建筑土地手续不完善，根本不能办理产权登记手续。为此，21原告先后到柳州市柳江区自然资源局(原名柳州市柳江区国土资源局)及柳江区政府信访，2018年7月18日，柳州市柳江区国土资源局终于作出《关于XX苑小区韦保优等业主信访事项处理意见书》，该意见书认为“经调查，由于房开商土地手续不完善，无法为你们办理土地信息登记手续，但不影响你们的房屋办理不动产抵押、转让等登记业务，待开发商完善用地手续后在补登土地信息。因此，你们要求补登土地手续的主张暂不予支持。”业主对该回复不服，向柳江区政府申请复查。柳江区信访事项复查复核委员会于2018年8月8日作出《关于柳江区腾安世纪城XX苑10栋、11栋和13栋业主信访事项复查申请告知书》，对业主复查申请的事项不予受理，告知应向柳江区人民法院提出，并依法通过法定途径解决。根据上述答复，300户业主遂向柳江区人民法院提起诉讼。后经法院审理查明，腾安公司在开发“腾安世纪城·XX苑”的过程中，有部分土地进入红线，法院不能通过为业主确权的方式将腾安公司的违法行为合法化。故21原告暂就房开逾期办证须承担的违约金事宜进行调解处理，而办理产权证的请求事项，暂不作处理。21原告得到法院的审理答复后，遂向柳州市柳江区区书记、区长、柳江区政府提交《关于恳请政府部门协调解决XX苑10栋、11栋以及13栋办理不动产权证问题的报告》，柳州市柳江区自然资源局在2019年1月28日作出《情况说明》，说明“我局已于2018年9月20日向柳江区政府汇报，建议区政府组织相关部门研究解决方案。由于情况比较复杂，柳江区政府正在组织相关部门研究解决方法，待解决方法审议通过后，我局将及时为该小区10、1l、13栋业主解决不动产权证问题。”时至今日，柳江区政府及相关部门并未实施任何解决方案，21原告办理不动产权证遥遥无期。二、柳江区政府不作为，前期末依法对腾安公司超红线建设进行监管，导致腾安公司顺利向包括原告在内的业主交房；后期发现因土地手续不完善不能为21原告办理完整的不动产权证后，不能依法及时制定解决方案，并采取补救措施完善XX苑10、11及13栋土地手续并为21原告办理不动产权证登记手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十四条，《自治区自然资源厅自治区住房城乡建设厅广西税务局关于印发广西优化营商环境不动产登记指标百日攻坚实施方案的通知》第二条第(七)项之规定，2019年4月底前，各市、县人民政府要出台解决不动产登记历史遗留问题的文件，结合本地实际情况，明确有房产证无土地证、超审批范围占用、超容积率建设、无建设规划审批和验收材料、不按批准用途建设等问题的具体处理方式。各市、县人民政府要组织开展历史遗留问题的排查和处理工作，2019年6月底前，各地统一登记前形成的历史遗留问题处理要完成70％以上。(牵头单位：各市、县人民政府)因此，柳江区政府应当依法及时解决XX苑10、11及13栋土地手续不完善问题。综上所述，原告特提起本案诉讼，请求依法判令被告柳江区政府履行法定职责，即被告柳江区政府应对第三人腾安公司超红线范围建设XX苑10栋、11栋及13栋商品房作出具体处罚措施，依法制定解决方案并采取措施解决上述3栋商品房土地手续不完善问题并为原告办理不动产产权证登记手续。 被告柳江区政府辩称，一、依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，对本案第三人腾安公司超过批准数量占用土地建设XX苑10栋、11栋、13栋的违法行为，其具体处罚权限由土地行政主管部门行使，现行法律法规没有授予答辩人享有对违法占用土地的违法行为进行具体处罚的职权。此外，柳州市柳江区自然资源局已于2017年10月16日对腾安公司作出行政处罚决定。二、依据《不动产登记暂行条例》和柳国土字(2018)34号文件的规定，柳江区不动产登记工作已收归柳州市自然资源局统一实施，由柳州市自然资源局具体办理不动产权证的登记手续，不动产权证书由柳州市自然资源局加盖其印章后颁发。为此，答辩人无权对不动产进行登记和颁发产权证书。三、21原告向法院提起的由答辩人制定解决方案并采取措施解决XX苑10栋、11栋、13栋商品房土地手续不完善问题的诉请，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，该诉请不属于行政诉讼的受案范围。同时，该诉请所涉及的问题，亦不属于答辩人的法定职权。 第三人柳州市柳江区自然资源局、腾安公司没有向本院提交陈述意见。 经审理查明，21原告是“腾安世纪城.XX苑”小区的业主。因腾安公司超批准范围占用土地建房，不能办理不动产权证，21原告于2019年1月22日向柳江区政府提交《恳请政府部门协调解决XX苑10栋、11栋以及13栋办理不动产权证问题的报告》。2019年1月28日，柳州市柳江区国土资源局作出《情况说明》，告知21原告正在研究解决办法。2019年6月21日，21原告认为柳江区政府没有履行法定职责，向本院提起行政诉讼，请求依法判令柳江区政府对第三人腾安公司超红线范围建设XX苑10栋、11栋及13栋商品房作出具体处罚措施，依法制定解决方案并采取措施解决上述3栋商品房土地手续不完善问题并为原告办理不动产产权证登记手续。 另查明，2017年10月16日，柳州市柳江区国土资源局已对腾安公司做出江国土执罚字[2017]36号《行政处罚决定书》。因机构改革，柳州市国土资源局现已变更为柳州市自然资源局，柳州市柳江区国土资源局现已变更为柳州市柳江区自然资源局。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，否则不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。 柳江区政府是否具有对超批准数量占用土地的违法行为进行处罚的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十六条规定，经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。根据上述法律规定，柳江区政府无权对超批准数量占用土地的违法行为进行查处，有权进行查处的行政机关应是县级以上人民政府土地行政主管部门。 柳江区政府是否有为21原告办理不动产权证登记手续的法定职责。根据《中华人民共和国物权法》第十条的规定，不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。《不动产登记暂行条例》（2019年修正）第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。柳州市国土资源局于2018年4月30日作出柳国土字〔2018〕34号《关于印发的通知》，该文件第二条第（二）项规定，将柳江区范围内的不动产登记上收，由柳州市国土资源局组织实施。根据上述法律、法规及规范性文件，柳州市柳江区范围内的不动产登记，已由柳州市自然资源局(原柳州市国土资源局）组织实施，柳江区政府没有办理不动产登记手续的法定职权。 21原告的上述两项请求明显不属于柳江区政府的权限范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。因此，对21原告的上述两项请求，本院裁定驳回。 第三，21原告请求柳江区政府协调解决XX苑10栋、11栋、13栋商品房手续不完善问题是否属于法院受案范围。基于购买的XX苑小区房屋不能办理不动产登记手续的问题，21原告向柳江区政府提交《关于恳请政府部门协调解决XX苑10栋、11栋以及13栋办理不动产权证问题的报告》。对此，柳州市柳江区国土资源局作出《情况说明》，告知21原告正在研究解决办法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原告向柳江区政府的信访事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应不予受理，已经受理的，依法应当驳回起诉。 综上，21原告的诉讼请求涉及多个不同的行政行为，包含不同的法律关系，不符合行政诉讼受理案件“一案一诉”的基本原则，经本院释明，21原告拒绝变更其诉讼请求，已构成诉讼请求不具体，亦应裁定驳回起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款、第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告曾广强、张和美、何海波、覃燕丽、何航、黄亮军、陈碧玉、韦保优、赵晓玲、陶建论、韦海英、黄炳超、周文近、朱明、王春玲、周玉琳、韦柳球、王槐俊、韦青梅、曾宪访、覃用的起诉。 案件受理费人民币50元（21原告已预缴），本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  郭 涛 人民陪审员  邱丽慧 人民陪审员  梁咏川 二〇二〇年三月二十六日 法官 助理  陆美华 书 记 员  唐妤婧