福建省厦门市集美区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0211行初219号 原告林延生，男，汉族，1971年4月2日出生，住福建省厦门市海沧区。 委托代理人吴振华、林思扬，福建泾渭明律师事务所律师。 被告厦门市海沧区城市管理局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北二路1号，统一社会信用代码113502070041366696。 法定代表人杜武池，局长。 委托代理人刘庆莹，该单位工作人员。 委托代理人李子酸，福建天衡联合律师事务所律师。 被告厦门市海沧区人民政府，住所地福建省厦门市海沧区沧虹路501号，组织机构代码00416600-8。 法定代表人游文昌，区长。 委托代理人彭俐娟，该单位工作人员。 委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。 原告林延生不服被告厦门市海沧区城市管理局（原名称为厦门市海沧区城市管理行政执法局，以下简称“海沧城市管理局”）、被告厦门市海沧区人民政府（以下简称“海沧区政府”）城建行政处罚、行政复议一案，原告于2019年9月30日向本院提起本案诉讼并申请延长立案审查期限15日，本院于2019年10月11日依法受理并于2019年10月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告林延生委托代理人吴振华、林思扬、被告海沧城市管理委托代理人刘庆莹、李子酸、被告海沧区政府委托代理人彭俐娟、刘红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 海沧城市管理局于2019年4月18日作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》，该决定书查明2013年5月到2014年期间，林延生未经相关行政主管部门批准，擅自在海沧区××卫生大楼东北××（××号）地块进行房屋建设，建成六层建筑一处，框架结构和部分铁架铁皮顶结构，占地面积为439.77平方米，总建筑面积为2427.44平方米（其中第一层建筑面积为412.18平方米，第二至第五层每层建筑面积均为439.77平方米，第六层框架结构建筑面积为202.49平方米、部分铁架铁皮顶结构建筑面积为53.69平方米）。林延生未经相关行政主管部门批准进行上述违法建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，依照《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、《城乡规划法》第六十四条之规定，决定责令林延生自收到《责令拆除违法建设决定书》之日起15日内自行拆除上述违法建筑。该决定书于2019年4月24日送达原告。林延生不服该决定，于2019年6月14日向海沧区政府提交行政复议申请书，海沧区政府受理复议申请并审查后于2019年9月16日作出厦海政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》，决定维持被告海沧城市管理局作出的厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》，该复议决定书于2019年9月14日送达原告。 原告林延生诉称，一、海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》时不具有行政执法权。根据《城乡规划法》第六十四条规定，对于未取得建设工程规划许可证或者按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政执法的主体是县级以上地方人民政府城乡主管部门。虽然《厦门市经济特区城市管理相对集中形式行政处罚权规定》第五条规定“城市管理行政执法部门行使下列职权：……（二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”，但是根据国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函所述：“责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定‘限期拆除’，第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为”。 海沧城市管理局只有行政处罚权，其作出《责令拆除违法建设决定书》时没有相应的法律授权依据，属于《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定第四款的“超越职权”行为，依法应予以撤销。海沧区政府作出的厦海政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》，对此未予认定，反而认定适用法律准确，也应予撤销。 二、海沧城市管理局厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》主要事实认定不清，依据不足。原告因位于海沧区××卫生大楼北侧（××号）地块旧房屋年久失修成危房，需要重建。原告拆除旧房并在宅基地重建至第四层时，根据海沧“两违”办公室的要求，于2014年7月16日向海沧海沧街道石塘村民委员会账户缴交“村庄历史两违建设基金”36×××30.8元，经补办相关手续，海沧“两违”办公室授予同意原告恢复施工的施工牌。该施工牌上面登记建筑要求为“恢复施工之前是4层，恢复施工建到5层封顶之后，新增楼层层高不高于3.3米；装修。”原告按此要求建筑至五层封顶后开始装修使用至今，并因防止漏水及遮阳所需而在五楼楼顶作一些搭盖。但海沧城市管理局于2018年8月27日作出《关于限期清退私自占地的通知（违建、搭盖）》、于10月31日作出《行政执法通知书》、于2019年4月18日作出《责令拆除违法建设决定书》，并于2019年5月20日作出《行政强制执行催告书》，责令原告限期拆除上述房屋建筑。 原告认为，虽然原告在拆除危房重建时没有规划许可等手续，但在海沧“两违”办公室调查处理并授予同意恢复施工的施工牌之后，已获得相关部门的建设许可，可以继续进行建设及装修等活动。因为海沧“两违”办公室应该是由包括建设规划部门在内的众多政府部门组成的专项行政协调机构的办公室，其作出的行为也应视为包括建设规划部门在内的政府各部门的行为，所以海沧“两违”办公室授予原告同意恢复施工的施工牌，也应视为原告拆除危房重建获得相关部门的建设许可，包括规划许可。《责令拆除违法建设决定书》和《行政复议决定书》对此不予认可，属主要事实认定不清，证据不足，依法应予撤销。 需要着重说明的是，海沧区政府作出《行政复议决定书》所依据的《中共海沧委办公室海沧人民政府办公室印发的通知》（以下简称《意见》）等有关处理“两违”的文件资料，截至目前均未向社会公开。海沧“两违”办公室当时在对原告调查处理过程中以及做出同意恢复施工的施工牌时，均未向原告告知上述《意见》等文件内容，更未告知“缴纳‘村庄建设基金’只作为允许临时使用的依据，不改变其属于‘两违’建设的性质”、“临时使用是指作为允许临时过渡使用的处置，相关职能部门制定年度拆除计划，分期分批逐步拆除”等事宜。根据信赖利益原则，原告作为普通民众，当然地认为海沧“两违”办公室是具备相应的职权，原告在按其要求缴纳“村庄历史两违建设基金”后，海沧“两违”办公室授予同意继续施工的《施工牌》时已对原告建设行为予以许可，包括规划许可。 三、海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》适用法律错误。海沧“两违”办公室授予原告同意恢复施工的施工牌，许可原告恢复施工到五层封顶之后及装修。原告的拆除危房重建行为已获得包括建设工程规划许可在内的相关部门的许可，海沧城市管理局根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条规定作出处罚属适用法律错误。 四、海沧城市管理局作出的《责令拆除违法建设决定书》明显不当。针对原告未办理规划许可等手续先拆除危房重建的行为，海沧“两违”办公室已于2014年7月间作出处理，并在原告缴纳村庄历史两违建设仅仅36×××30.8元之后，授予同意恢复施工的施工牌。现在原告依据施工牌之许可要求将楼房建设完成之后，海沧城市管理局就同一事实行为，再作出责令限期拆除的决定，政府部门对原告同一建房行为重复处罚，明显不当。 由于原告无稳定收入来源，家庭经济困难，只好借钱找人承包拆除旧房重建，并想通过扩建房屋用于出租来获得收入偿还借款，并改善生活。现在一旦拆除，原告将损失至少上百万元。政府一个部门许可建设，在建设完成之后，另一部门却以未获取许可为由责令拆除，该行政行为明显不当，海沧区政府应当为其公信力负责。 综上，海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》超越职权，且主要事实认定不清，依据不足，适用法律错误，明显不当，依法应予以撤销。海沧区政府作出的厦海政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》维持厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》的决定错误，依法也应予以撤销。原告诉请:一、撤销海沧城市管理局作出的厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》；二、撤销海沧区政府作出的厦海政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》；三、本案的诉讼费用由两被告承担。 原告林延生为支持其主张，提供如下证据材料： 厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》、行政强制执行催告书； 施工牌、建设用地许可证、现金存入凭证（均为图片）； 照片（一张）； 厦海政行复〔2019〕8号行政复议决定书； 政府信息公开申请答复书、厦海政办〔2018〕52号文件、厦海政办〔2018〕72号文件。 被告海沧城市管理局辩称，一、海沧城市管理局具有行政执法主体资格，具有对本案原告作出行政处罚决定的行政职权。根据《城乡规划法》第六十四条之规定，相对人未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》（2012年修正本）第五条第（二）项之规定城市管理行政执法部门行使下列职权：（二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《城乡规划法》第六十四条中规定的限期拆除，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二章“行政处罚的种类和设定”第八条第（七）项规定的法律、行政法规规定的其他行政处罚。它是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；是对违法行为人造成损害的惩戒。综上所述，海沧城市管理局具有行政执法主体资格，具有对本案原告的违法行为作出行政处罚决定的行政职权。 二、海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》所依据的事实清楚、证据确凿。2018年10月，嵩屿街道办事处向海沧城市管理局发函，提请海沧城市管理局协助查处原告的违法建设行为并向海沧城市管理局提交了一份厦门海沧市政建设管理中心提供的《工程测量示意图》，载明案涉房屋的测绘数据。海沧城市管理局接嵩屿街道办事处举报后，立即对原告位于海沧区××卫生大楼东北××（××号）的建筑进行调查，海沧城市管理局执法人员于2018年10月26日对案涉建筑物进行了勘验测量并拍摄了现场照片，经测量，案涉建筑为六层建筑一处，框架结构和部分铁架铁皮顶结构，占地面积为439.77㎡，总建筑面积为2427.44㎡（其中第一层建筑面积为412.18㎡,第二至第五层每层建筑面积均为439.77㎡，第六层框架结构建筑面积为202.49㎡、部分铁架铁皮顶结构建筑面积为53.69㎡）。原告在海沧城市管理局制作的勘验笔录及现场照片上签字摁手印以示对房屋基本情况的确认。 海沧城市管理局经现场初查后，向原告出具了《行政执法通知书》，告知原告接受进一步调查。2018年11月6日，原告到海沧城市管理局执法中队接受询问，原告自认案涉建筑为原告本人于2013年5月到2014年期间出资建设，用于自家居住和出租。原告提交了一份《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》欲证明案涉土地房屋的权属，提交了一份《活期存款现金存入凭证》欲证明原告于2014年7月16日曾向海沧街道石塘村民委员会缴交过36×××30.8元的“村庄历史两违建设基金”，原告未提交建设工程规划许可证等其他相关部门的审批材料。 海沧城市管理局经调查询问后，向厦门市海沧国土资源与房屋管理所提请对原告违法建设案涉建筑的行为进行认定。厦门市海沧国土资源与房屋管理所经调档，认定原告提交的《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》与案涉建筑四至基本相符，许可证原告为林延生，批准用地面积100平方米，批建两层，但案涉建筑现状占地面积439.77平方米中，有339.77平方米属于违法占地行为。 根据前述证据材料，海沧城市管理局在查实原告未经相关行政主管部门批准，擅自在海沧区××卫生大楼东北××（××号）地块进行房屋建设，作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》事实清楚，证据确凿。 三、海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》的程序合法。海沧城市管理局在查实原告违法建设的行为后，在2019年3月4日向原告送达了责令改正通知书，责令原告于三日内（2019年3月7日前）改正，但原告至今仍未整改。海沧城市管理局遂于2019年3月22日在嵩屿街道办事处两名工作人员的见证下到石塘村刘山15-2号欲向原告直接送达《告知书》，但原告不在家中。海沧城市管理局遂通过EMS邮寄送达《告知书》，经查询投递记录，《告知书》已于2019年3月27日由本人签收，海沧城市管理局已在作出《责令拆除违法建设决定书》前告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及享有陈述、申辩的权利，但原告并未在规定期限内提出陈述申辩。在依照《行政处罚法》规定完成上述诸项作出行政处罚决定的前置程序后，原告仍未作出整改，海沧城市管理局遂于2019年4月24日向原告当面直接送达了厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》。 四、海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》的适用法律准确。根据《城乡规划法》第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告虽持有一份《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》与案涉建筑四至基本相符，但案涉建筑现状已超出许可证的批准建设范围，超出部分系原告于2014年5月至2015年期间未经相关主管部门审批擅自对案涉建筑进行改、扩建而成，原告在起诉状中陈述称已获得建设工程规划许可证与事实不符，原告的违法建设行为应当根据《城乡规划法》第六十四条之规定予以行政处罚。 五、原告向石塘村委会缴交两违建设基金以及海沧两违办公室设置的施工牌不影响海沧城市管理局对原告未取得规划许可建设行为的违法性认定。根据《城乡规划法》，个人在城市规划区内进行合法建设须获得规划部门颁发的建设工程规划许可证，而原告在申请书中提及的向石塘村委会缴交的两违建设基金以及海沧两违办公室设置的施工牌，均不是《城乡规划法》中的建设工程规划许可证或其他合法建设审批手续。即使原告确实为建设案涉建筑缴交了两违建设基金并获得了施工牌，石塘村委会及海沧两违办公室也不具备向相对人批准建设工程规划许可证的行政职权。因此原告向石塘村委会缴交两违建设基金以及海沧两违办公室设置的施工牌不影响海沧城市管理局对原告未取得规划许可的建设行为的违法性认定。 海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》并不违背一事不再罚原则。《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。海沧城市管理局作出的厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》仅包括责令原告拆除违法建设的处罚义务，并未涉及罚款，不属于《行政处罚法》第二十四条“一事不再理”原则的适用范围。同时，所谓的海沧两违办公室不具备行政执法主体资格，不能对原告违法建设的行为作出行政处罚，原告向石塘村委会缴交两违建设基金的行为也不等同于相对人履行行政处罚决定中的义务，两者有本质上的差别。 综上所述，海沧城市管理局作出案涉《责令拆除违法建设决定书》所依据的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求依法予以维持。 被告海沧城市管理局为支持其行政行为，提供如下证据材料： 关于协助查处违法建设的函； 工程测量示意图（1张）； 勘验笔录； 现场照片（1张）； 行政执法通知书； 被告海沧城市管理局对原告的询问笔录； 厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证； 活期存款现金存入凭证； 原告向被告海沧城市管理局提交的当事人送达地址确认书； 原告身份证复印件及户口本复印件； 关于提请对海沧公共卫生大楼东侧、东北侧等地吴振福、林延生、宋志杰建设行为进行认定的函（厦海城执委函字[2018]Y040号）； 关于厦海城执委函字[2018]Y040号函的答复； 责令改正通知书； 2019年5月13日案涉房屋的现场照片（1张）； 告知书； 送达回证及送达照片； 嵩屿街道办事处见证人的工作证明； EMS邮寄回单及妥投记录； 厦海城执拆〔2019〕31号责令拆除违法建设决定书； 送达回证及送达照片； 关于《关于对海沧东屿村列入城市规划区域时间进行明确的函》的复函； 《中共海沧区委办公室、海沧区人民政府办公室关于成立“两违”综合治理专项行动领导小组的通知》； 立案登记表； 延长办案时限审批表。 被告海沧区政府辩称，海沧区政府作出案涉行政复议决定书的程序合法。2019年6月14日，原告向海沧区政府申请对被告海沧城市管理局于2019年4月18日作出的厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》进行行政复议，原告向海沧区政府提交了行政复议申请书、证据材料、授权委托书及委托人、受托人身份证明材料。经审查，海沧区政府依法于2019年6月14日收到申请当日予以受理。 海沧区政府受理了原告的行政复议申请后，根据《行政复议法》第二十三条的规定，于2019年6月20日（自行政复议申请受理之日起七个工作日内）将原告的行政复议申请书副本发送给了海沧城市管理局。海沧城市管理局于2019年6月28日向海沧区政府提交了《行政复议答复书》以及作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》的证据、依据。因本案情况复杂，海沧区政府还需进一步调查取证，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《行政复议法》第三十一条的规定，经行政复议机关的负责人批准，延长复议期限30日，海沧区政府于2019年8月9日将《行政复议延期审理通知书》送达给原告和被告海沧城市管理局。2019年8月16日，海沧区政府根据《行政复议法实施条例》第三十三条、第三十四条之规定向厦门市海沧建设局、厦门市自然资源和规划局海沧分局发函对复议涉及的相关规范性文件条文进行解释，均在规定的期限内收到复函。 海沧区政府对海沧城市管理局的行政复议书面答复及证据、依据进行审查后，经行政复议机关的负责人同意，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年9月16日（自受理申请之日起六十日内，期限最后一天9月14日为节假日，因此顺延到下一个星期一）作出厦海政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》，维持海沧城市管理局作出的厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》。 二、关于海沧城市管理局作出案涉《责令拆除违法建设决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。海沧城市管理局具有城市规划管理方面行政执法主体资格，具有对本案原告作出行政处罚决定的行政职权。海沧城市管理局通过现场查看、原告指认、厦门海沧市政建设管理中心进行专业测量，查明原告在海沧区××街道××区××卫生大楼东北××（××号）建成六层建筑一处，框架结构和部分铁架铁皮顶结构，占地面积为439.77㎡，总建筑面积为2427.44㎡。原告在向海沧城市管理局陈述过程中自认于2013年5月到2014年期间建设了案涉建筑物，并提供了名下的一份厦杏土字（1998）第0050868号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》，批准用地面积为100平方米。海沧城市管理局经向厦门市海沧国土资源与房屋管理所发函认定，该证批准宗地四至与案涉建筑四至基本相符，案涉建筑占地439.77平方米，其中339.77平方米属于违法占地行为。海沧城市管理局以此认定原告的违法事实，证据确实充分。 经海沧区政府查明，原告缴交的所谓“村庄历史两违建设基金”系依据中共厦门市海沧委办公室的厦海委办[2014]22号《海沧“两违”综合治理专项行动领导小组关于村庄建设和历史“两违”处置的意见》，该文件载明“村庄建设基金”只作为允许临时使用的依据，不改变建筑物属于“两违”建设的性质。海沧区政府就《意见》中相关条文的解释向海沧建设局、厦门市自然资源和规划局海沧分局发函，厦门市自然资源和规划局海沧分局复函解释称，《意见》所称“临时使用”是指对无法采取改正措施消除影响的“两违”建设，同时又确属于本村村民自建自住的符合条件的个人住房，可暂由村民在获得合法居所前过渡使用，相关职能部门制定年度拆除计划，分期分批逐步拆除；所谓“村庄建设基金”是村民占用村集体土地，村委会所收取的费用，并不能构成对案涉违法建设进行处罚、拆除的阻却事由。据此，原告认为其通过缴纳村庄建设基金获得海沧“两违”办公室作出的同意恢复施工的施工牌，即已相当于获得相关部门的重建许可包括规划许可，缺乏事实和法律依据。 海沧区政府同时还调取到了原告在2014年4月填写的《海沧村庄历史“两违”临时使用申请备案表》，备案表中明确载明了“（案涉违法建设）在缴交‘村庄建设基金’后，仍属违建性质”、“本人将在临时使用期间……”等内容，且原告有签字和摁手印予以确认。由此可知，原告在缴交该笔款项时已经被明确告知了案涉建筑不会因缴交“村庄建设基金”而合法化，且案涉违法建设仅作为原告获取合法住房前的临时过渡使用，根本不存在起诉状中所说的原告在未被告知的情况下继续建设的事实，也不存在违反信赖利益的问题。 海沧城市管理局对原告作出的厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》法律适用准确。根据《城乡规划法》第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 经海沧区政府复议查明，海沧已于2000年11月1日纳入城市规划区，原告虽持有一份《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》与案涉建筑四至基本相符，但案涉建筑现状已超出许可证的批准建设范围，超出部分系原告于2014年5月至2015年期间未经相关主管部门审批擅自对案涉建筑进行改、扩建而成，应当根据《城乡规划法》第六十四条之规定予以行政处罚。 海沧城市管理局作出的行政处罚决定程序合法。海沧城市管理局在对原告的违法建设行为依法进行现场勘验、笔录询问、委托测绘等依法调查取证后，向原告依法送达了《告知书》，告知其违法事实、认定违法事实的证据、所违反的法律规定及拟对其作出的决定，并告知原告陈述、申辩及要求听证的权利，但原告并未在规定期限内提出陈述申辩。海沧城市管理局依法作出并送达厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》，在《责令拆除违法建设决定书》中告知原告救济途径，程序合法。 综上所述，海沧区政府作出维持厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》行政复议决定符合法律规定，程序合法，请求依法判决驳回原告诉讼请求。 被告海沧区政府为支持其行政行为，提供如下证据材料： 2019年6月14日原告提交的行政复议申请书及材料； 行政复议受理通知书； 行政复议答复通知书； 送达回证（送达行政复议答复通知书）； 行政复议答复书（含证据清单）； 行政复议（延期审理）审批表； 行政复议延期审理通知书； 行政复议延期审理通知书送达回证（林延生）； 行政复议延期审理通知书送达回证（海沧城管局）； 中共厦门市海沧委办公室文件《海沧“两违”综合治理专项行动领导小组关于村庄建设和历史“两违”处置的意见》； 海沧“两违”综合治理专项行动领导小组关于印发《允许村庄历史“两违”临时使用并收缴“村庄建设基金”的指导意见》的通知； 海沧“两违”综合治理专项行动领导小组办公室关于印发《村庄历史“两违”临时使用确认与后续管理规定》的通知； 海沧“两违”综合治理专项行动领导小组办公室关于《海沧“两违”综合治理专项行动领导小组关于印发的通知》（厦海“两违”整治[2014]9号）相关条款进行解释的通知； 关于行政复议过程中相关条文解释的函（海沧建设局）； 关于行政复议过程中相关条文解释的函（厦门市自然资源和规划局海沧分局）； 厦门市自然资源和规划局海沧分局关于行政复议过程中相关条文解释的复函； 厦门市海沧“两违”综合治理专项行动领导小组办公室关于印发《海沧历史遗留违法占地违法建设分类处置认定标准及实施办法》的通知； 厦门市海沧建设局关于对《海沧“两违”综合治理专项行动领导小组关于村庄建设和历史“两违”处置的意见》相关条文解释的函； 《海沧村庄历史“两违”临时使用申请备案表》； 行政复议案件决定审批表； 行政复议决定书； 送达回证（送达原告行政复议决定书）； 送达回证（送达被告海沧城市管理局行政复议决定书）。 本案在案证据业经举证、质证，各方当事人对在案证据的载体真实性均无异议，在案证据符合法定的证据形式，且与案涉行政争议具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2013年5月至2014年间，原告林延生在厦门市××区××卫生大楼东北侧××房屋××栋，门牌号为海沧石塘村刘山社15-2号。该建筑为六层建筑一处，框架结构和部分铁架铁皮顶结构，占地面积为439.77㎡，总建筑面积为2427.44㎡。其中第一层建筑面积为412.18㎡,第二层至第五层每层建筑面积均为439.77㎡，第六层为框架结构和部分铁架铁皮顶结构，建筑面积分别为202.49㎡和53.69㎡。2018年10月6日，海沧城市管理局该建筑物进行现场勘验。2018年11月6日，海沧城市管理局对原告林延生进行询问并制作询问笔录一份，在该笔录中林延生确认前述房屋系其出资建设用于自住，并认为海沧城市管理局对该建筑物进行勘验的测量结果属实。2018年11月16日，海沧城市管理局嵩屿中队向厦门市海沧国土资源与房屋管理所发函要求确认原告林延生持有的厦杏土字（1998）第0050868号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》是否合法有效等相关问题，厦门市海沧国土资源与房屋管理所于2019年4月12日复函，该复函载明“来函认定的海沧公共卫生大楼东北侧（石塘村刘山社15-2号）建筑物坐落四至与《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》[厦杏土字（1998）第0050868号]批准宗地四至基本相符，认定地块面积439.77平方米，100平方米在合法用地范围内，339.77平方米属于违法占地行为。占用地类为城镇建设用地，符合土地利用总体规划”。2019年3月12日，海沧城市管理局对林延生违法建设一案予以立案调查。2019年3月20日，被告海沧城市管理局作出告知书（厦海城执告〔2019〕51号），该告知书通过邮寄送达方式于2019年3月27日送达至原告处。2019年4月9日，经审批，海沧城市管理局延长办案时限30日。2019年4月18日，被告海沧城市管理局作出《责令拆除违法建设决定书》（编号：厦海城执拆〔2019〕31号）并送达至原告林延生处，林延生收到该决定书后未在送达回证上签字。2019年5月20日，被告海沧城市管理局作出行政强制执行催告书（厦海城管强催〔2019〕10号）并送达原告林延生。 2019年6月14日，原告林延生就案涉拆除决定书向被告海沧区政府申请行政复议，海沧区政府于6月14日受理并于6月20日通知海沧城市管理局答复。2019年8月9日，被告海沧区政府作出行政复议延期审理通知书（厦海政行复延〔2019〕8号）并分别送达林延生及被告海沧城市管理局。2019年8月16日，被告海沧区政府就《中共海沧委办公室海沧人民政府办公室关于印发的通知》（厦海委办〔2014〕22号）中第三点第六项：“缴纳村庄建设基金，只作为允许临时使用的依据，不改变其属于两违建设的性质……在将来规划调整、国家建设需要征地拆迁时，按届时的征拆政策处置”，分别向厦门市海沧建设局、厦门市自然资源和规划局海沧分局发函，要求解释以下问题：1、该条款中提及的“临时使用”的期限如何理解；2、缴纳的“村庄建设基金”是什么性质；3、是否能构成阻却相关部门对该“两违”建筑进行拆除的事由。厦门市自然资源和规划局海沧分局复函称：“一、关于条款中提及的“临时使用”的期限如何理解问题。根据《海沧历史遗留违法占地违法建设分类处置认定标准及实施办法》第四条第（一）款“临时过渡使用”，是指对“对不符合土地利用总体规划的；未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设的；未按照建设工程规划许可证或者乡村规划许可证的规定进行建设的，且经认定无法采取改正措施消除对规划实施影响”的历史遗留“两违”建筑，但又确属于本村村民自建自住，属于“一户一宅”且不占用及基本农田、不影响规划重要重要基础设施建设、无安全隐患的个人建房，可作出临时过渡使用的处置，相关职能部门指定年度拆除计划，分期分批逐步拆除”。二、关于缴交的“村庄建设基金”是什么性质问题。“村庄建设基金”是村民占用村集体土地，村委会所收取的费用，具体应由街道或村委会解释。三、关于是否能构成阻却相关部门对该“两违”建筑进行拆除的问题。根据《海沧“两违”综合治理专项行动领导小组关于村庄建设和历史“两违”处置的意见》的通知精神，缴交“村庄建设的行政。临时过渡使用是对历史遗留违法建设采取的分类处置方式之一，最终将按照法律法规分期分批逐步处置。”厦门市海沧建设局复函称；“一、村庄两违如何确定，不属于我局职责范畴；二、“村庄建设基金”不是由我局收取；三、该条文此前涉及我局的职责和征地拆迁有关，但该职能已于2017年5月份正式移交区政府办。”被告海沧区政府于2019年9月16日作出《行政复议决定书》（编号：厦海政行复〔2019〕8号），决定维持海沧城市管理局作出的案涉拆除决定书，并于当日送达原告林延生。 另查明，根据原告林延生提供的落款日期为1998年11月10日的《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》（编号：厦杏土字（1998）第0050868号），批准用地面积为100平方米，建设层数为二层，在该许可证的左下方有说明两项，内容为：“1、本证由杏林土地分局颁发。2、凭此证换发集体土地建设用地使用证”。2014年7月16日，原告林延生向厦门市海沧海沧街道石塘村民委员会账户存入36×××30.80，根据厦门农商行海沧支行出具的活期存款现金存入凭证显示，该款项的来源为村庄历史两违建设基金。海沧“两违”办公室出具向向林延生核发施工牌一张，建筑物要求为恢复施工之前是4层，恢复施工建到5层封顶之后，新增楼层层高不高于3.3米。 再查明，《厦门市城市总体规划（95）版》（2000年11月1日批复），已将海沧纳入城市规划区。 以上事实有原、被告所提供的证据材料及本院制作的证据交换笔录、庭审笔录等予以证实。 本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权》规定第五条第（二）项、第六条之规定，被告海沧城市管理局对其辖区内发生的违反城乡规划的违法行为进行查处的职权。 本案的主要争议焦点在于：原告林延生的建设行为是否属于违反城乡规划的违法行为。 本院认为，首先，海沧“两违”办公室并不具有建设审批的法定职权。案涉建筑物所在的海沧已纳入城市总体规划，根据《城乡规划法》第四十条第一款之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该规定已经明确建设工程规划许可证的核发主体为城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府。海沧“两违”办公室系该区为整治处理辖区内“两违”建设而成立的临时机构，不能够代行前述法律条文规定的建设工程规划许可证的核发主体的法定职权。 其次，土地清查补办建设用地许可证及施工牌均不等同于合法的建设规划审批手续。合法的用地审批手续应为有权的行政主管部门所颁发的用地许可。原告虽持有《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》，但该许可证应系作为该地块的集体土地使用权证的换发凭据使用。海沧“两违”办公室所出具的施工牌如前文分析亦非合法的建设规划审批手续。退一步言，1998年的土地清查补办建设用地许可证所载明的用地面积为100平方米，建设层数为二层，然而案涉建筑系原告在2013年至2014年间建设，建设层数为六层，占地面积为439.77㎡，总建筑面积为2427.44㎡，远超过前述许可证上所载。故海沧城市管理局认定原告的行为构成违法建设，定性准确。 再次，违法建设行为不因缴纳相应金额款项而合法化，原告缴纳“村庄建设基金”的行为不改变案涉建筑物属于违法建设的性质。退一步言，即便根据《中共海沧委办公室海沧人民政府办公室关于印发的通知》（厦海委办〔2014〕22号）中第三点第六项的规定结合行政复议阶段厦门市自然资源和规划局海沧分局对该条款的解释，原告缴纳的“村庄建设基金”也仅是作为允许该建筑物在特定时间段内临时使用的依据，原告缴纳该笔款项不改变该建筑物属于“两违”建筑物的性质，亦不能够阻却有权部门对该建筑物进行查处。海沧城市管理局对原告的建设行为进行查处亦不构成重复处罚。 关于法律适用方面，《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。原告的建设行为已违反前述规定，被告依法责令原告拆除案涉建筑符合规定。 关于原告提出要求对《中共海沧委办公室海沧人民政府办公室关于印发的通知》（厦海委办〔2014〕22号）的合法性进行审查方面。本院认为，人民法院对规范性文件进行的附带审查的前提是行政机关将该规范性文件作为被诉行政行为的依据使用，本案中被告海沧城市管理局并未将该文件作为案涉拆除决定书的依据，故原告的申请不属于人民法院应当审查的规范性文件的范畴，本院依法不予审查。 综上，本案中被告海沧城市管理局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。被告海沧区政府依法受理原告提出的行政复议申请，并在法定期限内作出的复议维持决定符合法律规定，结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林延生的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元由原告林延生负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  蓝水凤 人民陪审员  钟惠芬 人民陪审员  李志莲 二〇二〇年三月二十日 法官助理谢正琰 代书 记员  陈荣强 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。