江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终648号 上诉人（原审原告）王道山，男，汉族，户籍地南京市栖霞区，现住南京市栖霞区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人曾子原，江苏欣达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处，住所地南京市栖霞区八卦洲街道。 法定代表人倪天华，南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处主任。 委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人王道山因诉南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）、南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处（以下简称八卦洲办事处）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初718号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2016年7月9日，南京市栖霞区八卦洲街道上坝村民委员会（以下简称上坝村委会）向南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处防汛防旱指挥部（以下简称八卦洲办事处防指）提交报告，主要内容为：该村远古水业附近有2处房屋妨碍防汛工作的正常开展，影响防汛抢险物资的运送，且该2处房屋附近发现管涌现象。为保障防汛安全，保障江北80万人民饮水安全，需紧急拆除，请求八卦洲办事处防指协调安排相关部门清理，并做好物资登记。7月9日，八卦洲办事处防指向该街道综治办及有关派出所作出《关于协助做好上坝村妨碍防汛工作房屋拆除工作的通知》，主要内容为：接上坝村委会的报告，现急需拆除远古水业附近2处出现险情影响大坝安全房屋，请该2单位组织人员力量，按照八卦洲办事处防指的要求，全力配合上坝村于7月11日晚8时前完成此项工作。7月11日凌晨，八卦洲派出所接到报警称：上坝村（大同村西北埂堤），江水管涌进稻田，淹了2处房屋，需民警抢险。该派出所的《接处警工作登记表》中“处警经过及结果”记载：“民警处警至现场。经调查了解，上坝村防汛指挥部西北侧约400米处外圩埂堤有两处违建房屋，因江水渗漏，被部分淹没，屋内近期无人居住，暂时亦联系不上房主。为防止发生管涌，危及外圩防洪堤，栖霞区和八卦洲街道两级防汛指挥部决定将两处违建拆除，覆土加固。”7月11日，有关人员对案涉房屋予以拆除。 2017年9月1日，八卦洲办事处、八卦洲办事处防指出具《情况说明》，主要内容为：2016年7月11日的案涉拆除行为由八卦洲办事处防指组织人员实施，栖霞区政府防汛机构未作出拆除决定，也无人员参与拆除行动。 原审法院另查明，八卦洲办事处防指由八卦洲办事处设立。 原审法院又查明，王道山提交的《房屋买卖协议》、《卖方合同》显示：2005年9月1日，王道山分别与案外人侯玉珠、徐光德订立协议，两份协议主要内容为：王道山购买侯玉珠位于八卦洲大同村北好水厂边的房屋(主房两间、附房两件)房款10500元；王道山购买徐光德平房两间，房款2000元。 原审法院认为，关于王道山的原告主体资格问题。现王道山虽未提交充分证据证明其对案涉房屋享有何种权利，但现有证据亦不能完全否定其对该房屋，特别是房屋内的物品享有相应的利益。根据充分保护诉权的原则，应认定王道山具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于栖霞区政府是否属本案适格被告的问题。现有证据不足以证明栖霞区政府作出了拆除案涉房屋的决定，以及组织实施案涉拆除行为。八卦洲派出所《接处警工作登记表》虽有“栖霞区和八卦洲街道两级防汛指挥部决定将两处违建拆除”内容，但该记载缺乏其他证据相印证，且与本案八卦洲办事处防指《关于协助做好上坝村妨碍防汛工作房屋拆除工作的通知》、八卦洲办事处、八卦洲办事处防指出具的《情况说明》等证据相悖，故王道山将栖霞区政府作为本案被告，缺乏相应事实依据。 关于案涉拆除行为是否合法问题。《中华人民共和国防洪法》第三十八条的规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。《江苏省防洪条例》第二十七条第一款规定，各级防汛指挥机构的组成部门和单位，应当按照各自的职责分工，承担相应的防汛任务。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 本案中，在案证据证明案涉拆除行为由八卦洲办事处防指组织实施，八卦洲办事处防指由八卦洲办事处设立，由于八卦洲办事处防指不具有独立承担法律责任的能力，而八卦洲办事处系其设立机关，故八卦洲办事处应为本案适格被告。 《中华人民共和国防洪法》第四十五条第一款规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。据此，防汛指挥机构在特定情况下，具有采取必要紧急措施的权力。 《江苏省防洪条例》第三十条规定，本省的防汛期为每年5月1日至9月30日。特殊情况下，省人民政府防汛指挥机构可以宣布提前或者延长防汛期。已生效判决（2017）苏01行初12号、（2017）苏行终1272号认定，2016年7月3日，南京市人民政府防汛防旱指挥部作出《关于启动我市防汛Ⅱ级应急响应的通知》，决定自2016年7月3日11时起，启动南京市防汛Ⅱ级应急响应。自此，南京市进入了紧急防汛期。在案的《接处警登记表》、《上坝村关于2处房屋妨碍防汛工作急需拆除的报告》等证据均可表明，案涉房屋所处地段发生险情。在此情况下，八卦洲办事处防指在紧急防汛期，决定并组织实施案涉拆除行为，并不违法。 此外，需要说明的是，《中华人民共和国防洪法》第四十五条第二款规定，依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。根据该规定，本案中，王道山因案涉拆除行为而受到损失的合法财产有权获得补偿。八卦洲办事处主张已将屋内财产转移并保管，故八卦洲办事处应及时向王道山移交财产，如有合法财产受到损失，应予以补偿。但王道山主张赔偿的损失缺乏依据，法院不予支持。 审理中，王道山申请追加上坝村委会、南京市公安局栖霞分局作为本案共同被告。法院经审查认为，上坝村委会不是行政机关，现有证据证明案涉拆除行为并非南京市公安局栖霞分局实施，故王道山该申请缺乏依据，法院不予准许。 综上，王道山对栖霞区政府的起诉缺乏事实依据，应予驳回。王道山的其他诉讼请求缺乏依据，法院不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，判决驳回王道山对栖霞区政府的起诉；驳回王道山的其他诉讼请求。 上诉人王道山上诉称：1、没有证据证明案涉房屋影响防汛。2、接处警登记表能够证明栖霞区防汛指挥部参与案涉房屋的拆除。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判。 被上诉人栖霞区政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人八卦洲办事处答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉理由不能成立。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于本案被告主体资格的问题。 八卦洲办事处在原审庭审中自认涉案房屋系八卦洲办事处防汛防旱指挥部组织拆除，该陈述与上坝村委会向八卦洲办事处防指提交的报告及八卦洲办事处防指《关于协助做好上坝村妨碍防汛工作房屋拆除工作的通知》相互印证，该陈述具有一定的合理性，八卦洲办事处防汛抗旱指挥部系八卦洲办事处设立，但八卦洲办事处防指不具有独立承担法律责任的能力。根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，八卦洲办事处防汛防旱指挥部组织拆除涉案房屋的法律后果由八卦洲办事处承担。原审法院据此认定涉案房屋系八卦洲办事处拆除并无不当。 王道山主张栖霞区政府参与案涉房屋拆除，并提出在卷的八卦洲派出所《接处警工作登记表》作为证据。经查，该《接处警工作登记表》虽有“栖霞区和八卦洲街道两级防汛指挥部决定将两处违建拆除”内容，但栖霞区政府当庭否认其决定或组织案涉房屋的拆除，八卦洲办事处亦当庭陈述案涉房屋拆除行为与栖霞区防汛指挥部无关。此外，该《接处警工作登记表》记载内容与八卦洲办事处防指《关于协助做好上坝村妨碍防汛工作房屋拆除工作的通知》、八卦洲办事处、八卦洲办事处防指出具的《情况说明》等证据内容相悖，故该《接处警登记表》不足以证明栖霞区政府系本案适格被告。原审法院驳回王道山对栖霞区政府的起诉并无不当。 二、关于涉案房屋拆除行为是否合法的问题。 1999年实施的《江苏省防洪条例》第三十条规定，本省的防汛期为每年5月1日至9月30日。本院已生效的（2017）苏行终1272号行政判决认定，2016年7月3日，南京市人民政府防汛防旱指挥部作出《关于启动我市防汛Ⅱ级应急响应的通知》，决定自2016年7月3日11时起，启动南京市防汛Ⅱ级应急响应。自此，南京市进入了紧急防汛期。《中华人民共和国防洪法》第六条规定，任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。该法第三十八条规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。2001年施行的《南京市防洪办法》第十八条第二款规定，发现危及防汛抗洪安全的重大险情及隐患时，有关防汛责任单位应当立即采取排险措施，并向防汛指挥机构报告。因人力、技术等原因，无力及时排除险情的，应当立即请求防汛指挥机构组织人员排除险情。本案中，2016年7月9日，上坝村委会向八卦洲办事处防指报告请求紧急拆除案涉房屋。7月9日，八卦洲办事处防指要求7月11日晚8时前完成拆除案涉房屋工作。7月11日凌晨，八卦洲派出所接警后民警处警至现场，调查了解案涉房屋因江水渗漏，被部分淹没，屋内近期无人居住，暂时亦联系不上房主。故八卦洲办事处拆除涉案房屋目的具有正当性和必要性，并无不当。 需要说明的是，涉案房屋因防汛抢险被拆除，八卦洲办事处应当依法补偿王道山的合法财产损失，依法保障王道山的合法权益。本院审理中，八卦洲办事处已向本院出具书面情况说明，愿意返还转移的物品，如王道山合法财产受到损失，依法给予补偿。 综上，上诉人王道山的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王道山承担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年三月二十五日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国防洪法》 第六条任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。 第三十八条防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。 二、1999年实施的《江苏省防洪条例》 第三十条本省的防汛期为每年５月１日至９月３０日。特殊情况下，省人民政府防汛指挥机构可以宣布提前或者延长防汛期。当江河、湖泊的水情预报接近设计洪水位或者历史最高洪水位，水库水位接近设计洪水位或者防洪工程设施发生重大险情时，县级以上地方人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。 三、2001年施行的《南京市防洪办法》 第十八条第二款发现危及防汛抗洪安全的重大险情及隐患时，有关防汛责任单位应当立即采取排险措施，并向防汛指挥机构报告。因人力、技术等原因，无力及时排除险情的，应当立即请求防汛指挥机构组织人员排除险情。 四、原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 五、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；