内蒙古自治区包头市中级人民法院行政判决书（2019）内02行初73号原告包头市美洋圣加食品有限公司。法定代表人刘喜举，经理。委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。被告包头市九原区人民政府。法定代表人李少强，区长。委托代理人郑海军。委托代理人李彬彬，内蒙古金矢律师事务所律师。被告包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人庞婉怡。原告包头市美洋圣加食品有限公司（以下简称美洋圣加公司）不服被告包头市九原区人民政府（以下简称九原区政府）、包头市人民政府政府信息公开及行政复议一案，向本院提起诉讼，本院2019年10月25日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告美洋圣加公司的法定代表人刘喜举及委托代理人荣海波，被告九原区政府的委托代理人郑海军、李彬彬，包头市人民政府的委托代理人庞婉仪到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告美洋圣加公司诉称：原告向九原区政府提出信息公开申请，申请公开包头市永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图等政府信息。九原区政府在法定信息公开期限内未作出答复。为此，原告向被告包头市人民政府申请行政复议，请求依法确认九原区政府不予公开包头市永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图政府信息的行为违法，并责令九原区人民政府依法限期对原告的申请事项予以信息公开。原告于2019年9月29日收到被告包头市人民政府作出的《行政复议决定书》（包府复决字【2019】4号）。被告九原区政府在复议期间向原告作出了信息公开答复书，但该答复书未向原告公开所申请的征收范围红线图信息。而征收范围红线图是被告九原区政府在作出涉案征收决定之前即已制作的政府信息，故该答复书属违法的政府信息公开行为，没有真正依法履行法定职责。而被告包头市人民政府作出的《行政复议决定书》认定该违法的信息公开行为就是已经履行法定职责系事实认定错误。包头市人民政府应当责令九原区政府依原告的申请予以公开。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”为维护原告的合法权益，请求人民法院：1、撤销被告包头市人民政府作出的包府复决字（2019）4号《行政复议决定书》；2、判令被告九原区政府依法限期向原告公开包头市永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围红线图等政府信息；3、诉讼费用由被告承担。原告美洋圣加公司向本院提供了如下证据：1、政府信息公开申请表；2、九原区政府信息公开申请答复书；3、包头市人民政府行政复议决定书。主要证明原告依法向九原区政府申请相关政府信息公开，九原区政府答复违法，包头市人民政府认定事实不清。被告九原区政府答辩称：一、原告要求撤销包头市人民政府作出的行政复议决定不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的第一条对何种情况属于侵害合法权益提起诉讼一一列明。本案中，原告先行向九原区政府申请信息公开，之后向包头市人民政府提出复议。九原区政府、包头市人民政府作出的答复均没有侵害到原告的合法权益，因此，原告对信息公开答复提起诉讼不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受案范围，应依法驳回原告的起诉。二、九原区政府已经对原告申请公开的信息进行了答复，再行要求判决信息公开没有法律依据。原告已在诉状中陈述九原区政府对其信息公开申请的内容进行了答复，但原告认为九原区政府未真正履行法定职责。事实上，九原区政府已经依据原告的申请进行了答复，对于不存在的政府信息无法进行公开。依据《关于审理政府信息公开行政案件若干规问题的规定》第十二条规定，应当驳回原告的诉讼请求。被告九原区政府向本院提供了如下证据：包头市九原区政府信息公开申请答复书。主要证明九原区政府在收到原告的政府信息公开申请书后，进行了答复。被告包头市人民政府未向本院提交书面答辩意见。被告包头市人民政府向本院提供了如下证据：第一组：行政复议申请书、行政复议申请材料递交登记表。主要证明包头市人民政府对原告的行政复议申请依法予以受理。第二组：行政复议决定书、行政复议决定书送达回证。主要证明2019年9月3日作出行政复议决定书，并依法送达。第三组：行政复议答复通知书、九原区政府行政复议答复书、行政复议案件调查笔录。主要证明包头市人民政府作为复议机关依法通知了九原区政府进行答复，并认真进行了调查核实。第四组：包头市中级人民法院（2015）包行初字第97号行政判决书、内蒙古自治区高院（2016）内行终358号行政判决书。主要证明原告早已知晓其所申请的征收补偿方案。经庭审质证，被告九原区政府对原告提供证据的质证意见：对证据的真实性认可，对证明目的不认可。相反能够证明九原区政府在接收到申请后，已经依法作出了答复，原告再行提起行政诉讼无实际意义。包头市人民政府对原告提供证据的质证意见：对证据的真实性认可，对证明目的不认可。行政复议决定书能够证明包头市人民政府对原告提出的复议申请进行了受理，并在法定期间内作出了行政复议决定。原告对被告九原区政府提供证据的质证意见：对证据的真实性认可，对证明目的不认可。被告包头市人民政府对被告九原区政府提供的证据认可。原告对被告包头市人民政府提供证据的质证意见：对证据的真实性认可，对证明目的不认可。被告九原区政府对被告包头市人民政府提供的证据认可。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3和被告九原区政府提供的证据及被告包头市人民政府提供的第一、二、三组证据能够证明原告向九原区政府申请公开相关信息。被告九原区政府未及时答复，后原告向包头市人民政府提出了行政复议，九原区政府在复议过程中做出了相关答复。包头市人民政府经过相关调查后，作出了行政复议决定，并予以了送达。被告包头市人民政府提供的第四组证据能够证明美洋圣加公司曾因不服九原区政府作出的房屋征收决定提起行政诉讼，包头市中级人民法院判决驳回了美洋圣加公司的诉讼请求，内蒙古自治区高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。经审理查明：原告美洋圣加公司于2019年4月10日通过邮政EMS方式向被告九原区政府申请公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图。同年4月11日，被告九原区政府签收了该申请，但在法定答复期限内未向原告作出答复。后原告向包头市人民政府申请行政复议。被告九原区政府于2019年7月29日向原告作出了政府信息公开申请答复书，该答复书告知美洋圣加公司：“经检索贵公司申请的征收范围红线图信息不存在，无法公开征收范围红线图。房屋征收补偿方案属于政府信息公开内容，予以公开”。原告于2019年8月19日收到该答复书。被告包头市人民政府经过相关调查后于2019年9月3日作出了行政复议决定书，并于2019年9月27日送达原告美洋圣加公司。该复议决定书认为九原区政府在复议期间已向美洋圣加公司作出了信息公开答复书并送达，责令其履行法定职责已无实际意义，遂确认九原区政府不答复申请政府信息公开行为违法。原告美洋圣加公司于2019年10月9日以包头市人民政府与九原区政府为共同被告向本院提起诉讼，请求撤销被告包头市人民政府作出的包府复决字（2019）4号《行政复议决定书》及判令被告九原区政府依法限期公开包头市永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围红线图等政府信息。另查明，美洋圣加公司曾因不服九原区政府作出的房屋征收决定提起行政诉讼，包头市中级人民法院作出（2015）包行初字第97号行政判决，判决驳回了美洋圣加公司的诉讼请求。美洋圣加公司不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院作出（2016）内行终358号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，一、共同被告及原告的诉讼请求问题：原告美洋圣加公司向被告九原区政府申请公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图。九原区政府在法定期限内未作出答复，后美洋圣加公司向包头市人民政府提起了行政复议。九原区政府在行政复议程序中作出了相关答复。包头市人民政府遂作出了确认九原区政府不答复申请政府信息公开行为违法的复议决定，该复议决定属于改变原行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。因此，原告如果选择诉包头市人民政府作出的复议决定，则不能以九原区政府为共同被告一并提起诉讼，本案不属于共同被告的情形。原告美洋圣加公司主张适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十四条第二款有关共同被告规定的理由不能成立。根据原告美洋圣加公司的起诉状可以得知，其将包头市人民政府作出的复议决定与九原区政府复议期间作出的政府信息公开答复行为混同在一起提起诉讼。实然，被告包头市人民政府作出的行政复议决定是针对被告九原区政府原不作为，并不是针对九原区政府在行政复议程序中新作出的答复行为。原告美洋圣加公司对包头市人民政府作出的行政复议决定及九原区政府新作出的答复行为一并提起诉讼，是对不同之诉的错误理解。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于原告美洋圣加公司的两项诉讼请求，本院庭审后向其释明或选择对九原区政府新作出的答复行为提起诉讼，直接要求被告九原区政府公开征地红线图，或者选择撤销被告包头市人民政府作出的复议决定，而不能将两个诉混同在一案中予以解决，且告知其本案不符合共同被告的法定情形，但原告美洋圣加公司坚持诉讼请求。综上，本院本着节约司法资源、避免给原告造成不必要的诉累以及解决实质争议之考虑，选择原告的第二个诉讼请求，即“请求被告九原区政府限期向原告公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收范围红线图”进行审查。对原告美洋圣加公司提起的第一个诉讼请求，即“请求撤销被告包头市人民政府作出的包府复决字（2019）4号《行政复议决定书》”予以驳回起诉。如果原告美洋圣加公司坚持起诉包头市人民政府作出的复议决定，可以另行起诉。二、被告九原区政府是否应当公开征收范围红线图的问题：原告美洋圣加公司向被告九原区政府申请公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图。被告九原区政府已作出了政府信息公开申请答复书，该答复书明确，经检索征收范围红线图不存在，无法公开征收范围红线图，并将征收补偿方案予以了公开。原告美洋圣加公司提起本案诉讼的争议在于认为被告九原区政府应当公开征收范围红线图。因此，本案的争议焦点实为被告九原区政府是否应当公开征收范围红线图。根据《中华人共和国政府信息公开条例》的规定，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。人民法院审理因政府信息不存在引发的行政案件，应当重点审查行政机关是否已经尽到合理的查找和检索义务，以及在政府信息不存在的情况下，行政机关是否履行了法定告知或者说明理由义务。本案中，被告九原区政府经检索查询，认为美洋圣加公司申请公开的征收范围红线图不存在，并作出了答复，告知了美洋圣加公司，符合《中华人民共和国政府信息条例》的相关规定，原告美洋圣加公司亦未提供该政府信息系由九原区政府制作或者保存的线索。故依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告包头市美洋圣加食品有限公司请求被告包头市九原区人民政府限期公开包头市永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围红线图政府信息的诉讼请求。案件受理费50元，由原告包头市美洋圣加食品有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 任晓莉审 判 员 边学武审 判 员 谷天华 二○二○年三月二十四日法官助理 牟尧彤书 记 员 韩 燕附：本案所适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十四条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在，依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；（二）申请公开的政府新已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该信息的方式和途径的；（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。