山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终48号 上诉人（原审原告）济宁市春阳新能源科技有限公司，住所地嘉祥县建设路东演武小区**团**门市南数第8间。 法定代表人王长征，总经理。 委托代理人徐昭严，山东祥城律师事务所律师。 委托代理人郗金庆，山东祥城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，，住所地济宁市任城区红星中路** 法定代表人石光亮，市长。 委托代理人刘超。 上诉人济宁市春阳新能源科技有限公司因诉被上诉人济宁市人民政府行政批复一案，不服济宁市中级人民法院于2019年11月15日作出的（2019）鲁08行初325号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年12月3日，原告济宁市春阳新能源科技有限公司与案外人济宁市宁宇聚氨脂有限公司签订光伏项目施工合同。2018年12月26日上午，原告济宁市春阳新能源科技有限公司所雇三名工人（伊友良、孙卫国、焦天雪）在济宁市宁宇聚氨酯有限公司仓库顶部实施电焊作业期间，引发火灾。火灾事故造成工人受伤和较大经济损失。2018年12月26日，原济宁消防支队作出《济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”火灾事故消防技术调查报告》。2019年4月12日，在收到应急管理部门呈报的《关于对作出批复的请示》后，被告济宁市人民政府对事故调查报告作出（济政字﹝2019﹞24号）《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》。原告对批复不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，本案争议的焦点问题首先是涉案行政批复是否属于行政诉讼的受案范围。在2013年至2017年期间，关于类似行政批复是否属于行政诉讼的受案范围曾经引起了广泛讨论。但是，2018年2月6日颁布的《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款（三）（五）（六）（八）项对此作了明确规定，即不产生外部效力的内部行政行为、行政指导行为、行政机关的层报等过程性行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。一、涉案行政批复应当属于内部行政行为，对外部不产生法律效力。从被告济宁市人民政府作出的《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》可以看出以下几点：1.从文件下发对象看，该批复文件是下发给“市应急管理局”，执行文件内容的主体是应急管理部门和有关事故调查组，文件对应急管理部门和事故调查组有约束力，对外部有关单位和组织并没有约束力；2.从批复内容来看，批复“同意对事故的原因分析和责任认定，同意对有关责任人和责任单位的处理意见”。也就是说，对事实的调查和法律责任的认定，均是由有关部门进行，被告济宁市人民政府仅是审查同意，内部批准，下一步进行外化处理；3.从批复的后果来看，批复一方面是同意有关部门的请示，另一方面，对请示的处理也仅仅使用了“建议”而不是“决定”，建议对涉及人员、单位分别进行司法追究、行政处罚、内部处理等等，“建议”对行政机关外部并没有强制执行效力，只能由有关机关转化为行政处罚或者司法处罚后才能有执行效力。4.从批复的要求来看，批复要求“有关单位认真落实调查报告处理意见，落实情况10日内报送安委会办公室。”有关单位列举了济宁经济开发区管理委员会、建设部门、消防部门等，对上述有关单位产生行政命令，对其他外部人员、单位并没有法律强制力。二、涉案行政批复应当属于行政机关的层报等过程性行为，不是终局的法律文件。如前面所述，被告济宁市人民政府作出的《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》下发给应急管理部门，内部批准后要求有关单位落实调查报告处理意见，进行外化处理。下步，有关单位包括济宁经济开发区管理委员会、建设部门、应急管理部门等会按照批复要求，以事实为依据，以法律为准绳，根据职权作出相应的法律处理决定。相应的法律处理决定作出后，行政相对人可以提起行政复议或诉讼。三、涉案行政批复应当属于行政指导行为，对外部的公民、法人和其他组织不产生实际影响。被告济宁市人民政府作出的《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》是根据下级有关部门的《请示》作出，批复环节显示出人民政府对重大事故以及重大事故的处理的高度重视和关注。被告在审查有关报告后，依法、依规对整个事件作出整体的安排部署，提出指导性意见，确保实现依法行政。这种指导行为本身对行政机关外部人员的权益并不产生直接影响。综上所述，涉案行政批复系行政机关的内部行政行为、行政指导行为、行政过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。若原告认为后续的具体行政行为侵犯了其合法权益，可以对相关具体行政行为行使法律救济权利，其要求撤销涉案行政批复的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（四）项、《最高人民法院关于适用问题的解释》第一条第一款（三）（五）（六）（八）项之规定，裁定驳回原告济宁市春阳新能源科技有限公司的起诉。 济宁市春阳新能源科技有限公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原审法院裁定，将本案发回重审。事实与理由：1.被上诉人在原审中未能在十五日内向法庭提供已作行政行为的证据材料，原审法院在庭审中袒护配合被上诉人，被上诉人始终未能按照规定期限出具证据材料。2.原审法院认定被诉批复为内部指导性文件明显与事实不符。3.被诉批复已经对上诉人权利义务造成实际影响，人民法院应当对其合法性进行审查。批复明确了对上诉人进行行政处罚的主体、处罚内容、处罚依据等，并要求下级部门认真落实，原审庭审中被上诉人也表示将按照批复对上诉人实施处罚,故该批复属于行政案件受案范围。 被上诉人济宁市人民政府未向本院提交答辩意见。 本院查明事实与原审一致。 另查明，2019年12月20日，济宁市经济开发区管委会向上诉人作出（济开发）应急罚告[2019]064号行政处罚告知书，告知上诉人将按照被诉批复要求对其处以20万元罚款。2019年12月26日，济宁市经济开发区管委会向上诉人下达处罚听证通知，2020年1月3日进行了听证。 本院认为，判断上级行政机关所作批复是否可诉,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（下称《条例》）第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，一般事故的调查由县级以上人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，县级以上人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。 本案中，涉案批复系被上诉人依法行使法定职权作出。该批复对《调查报告》予以同意及要求有关部门落实对相关责任单位的处理意见、作出处罚决定，确定了上诉人应当承担法律责任及法律责任的具体承担方式。济宁市经济开发区管委会也在该批复作出后，启动了与事故处理有关的处罚程序，对上诉人进行了行政处罚告知，明确称将依据该批复作出处罚决定。可见，涉案批复为针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对上诉人的权利义务直接产生实际影响，该批复为可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院以该批复不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销济宁市中级人民法院（2019）鲁08行初325号行政裁定; 二、本案指令济宁市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年三月四日 书记员  王超群