四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初244号 原告：乐山市沙湾海天建材有限责任公司，住所地：四川省乐山市沙湾区太平镇老街**。 法定代表人：叶永才，该公司执行董事兼总经理。 诉讼代表人：乐山市沙湾海天建材有限责任公司管理人。 负责人：高扬。 委托代理人：李丹，四川益华律师事务所律师。 委托代理人：曹兴元，四川益华律师事务所律师。 被告：乐山市沙湾区自然资源局。住。住所地：四川省乐山市沙湾区沙湾镇龚电大道**/div> 法定代表人：彭政，该局局长。 出庭负责人：钟林岐，该局副局长。 委托代理人：王岚，该局工作人员。 委托代理人：张亢，四川明炬（乐山）律师事务所律师。 原告乐山市沙湾海天建材有限责任公司（简称海天建材公司）不服被告乐山市沙湾区自然资源局（简称沙湾自然资源局）土地行政管理一案，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年12月9日、2020年1月13日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告海天建材公司的委托代理人李丹参加了本案第一次庭审、委托代理人曹兴元参加了本案两次庭审，被告沙湾自然资源局的钟林岐副局长参加了本案第二次庭审、委托代理人王岚参加了本案第一次庭审、委托代理人张亢参加了本案两次庭审。本案现已审理终结。 2019年10月10日，被告沙湾自然资源局作出的《关于乐山市沙湾海天建材有限责任公司请求退还复耕保证金的复函》（简称《复函》）载明：1.海天建材公司经批准临时使用位于沙湾区××镇××村××组集体土地78.48亩作为原料堆场，并预存土地复垦费104.64万元。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八条和《四川省﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》第三十二条的规定，海天建材公司未完成土地复垦，不符合退还土地复垦费条件。 原告海天建材公司诉称：原告因不能清偿到期债务，乐山市沙湾区社会保险事业管理局向四川省乐山市沙湾区人民法院申请对原告进行破产清算。四川省乐山市沙湾区人民法院受理后于2018年8月15日作出（2018）川1111破5号《决定书》，指定四川益华律师事务所担任海天建材公司管理人。原告于2009年租用了沙湾区××镇××村××组集体土地78.48亩，并向原乐山市国土资源局沙湾区分局（简称原沙湾国土局）缴纳了土地复垦保证金104.64万元。乐山市沙湾区人民政府（简称沙湾区政府）于2014年10月21日至2014年10月30日对该宗土地公开挂牌出让，出让时该宗土地利用性质已变为工业用地。原告通过竞拍方式取得了该宗土地，2009年缴纳的土地复垦保证金104.64万元转为土地出让金。2018年9月28日原沙湾国土局以原告未足额支付土地出让金为由，取消了竞拍结果。海天建材公司管理人认为原沙湾国土局取消了竞拍结果，被告应当向原告退还上述土地出让金，但被告知原告缴纳的104.64万元款项的性质仍属于土地复垦保证金，该款项并未转为土地出让金。海天建材公司管理人于2019年9月20日向被告请求履行退还土地复垦保证金的义务，但被告以原告未完成土地复垦为由于2019年10月10日明确回复不予退还。为此，原告诉至法院，请求：1.判令撤销被告于2019年10月10日作出的《复函》；2.判令被告立即向原告退还土地复垦保证金104.64万元；3.本案诉讼费由被告负担。 被告沙湾自然资源局辩称：1.原告于2014年10月就知晓土地利用性质已转变为工业用地，即便从保护原告诉权出发，原告的起诉已超过起诉期限，故不能以复函的时间开始计算起诉期限。2.被告根据《四川省﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》第三十二条的规定，具有征收土地复垦费的法定职权。3.原告经批准临时租用沙湾区××镇××村××组集体土地作为原料堆场，并缴纳了土地复垦费104.64万元。在原告未完成土地复垦的情形下，不符合退还土地复垦费条件。4.根据相关法律规定，原告临时租用耕地从事建设项目施工，应在临时用地期满之日起1年内恢复种植条件，没有复垦的应当缴纳土地复垦费，被告作出的复函认定事实清楚且具有法律依据。5.土地使用者临时用地期满后应当复垦，没有复垦的应当缴纳土地复垦费，这是法律法规对土地使用者设定的强制性义务，土地使用者缴纳土地复垦费即完成了相关义务。土地复垦费须专项用于土地复垦，是法律法规对行政机关设定的职责，行政机关如何利用土地复垦费与土地使用者是否应缴纳土地复垦费无直接关系，对土地使用者的权利义务不产生实际影响，原告认为土地利用性质在2014年已变更为工业用地后无需再进行复垦的理由不成立。综上，复函认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2009年2月10日，原告向原沙湾国土局提交临时用地申请。2009年3月31日，沙湾区政府作出《关于乐山市沙湾海天建材有限责任公司临时用地的批复》（乐沙府复〔2009〕11号），同意海天建材公司临时使用沙湾区××镇××村××组面积为78.48亩的土地（耕地），土地用途为原料堆场临时用地，使用期限为1年；土地复垦保证金为104.6452万元；海天建材公司自行复垦的退还其交纳的复垦保证金，不能自行恢复的不退还复垦保证金，专项用于土地复垦。之后，原沙湾国土局向原告发放的《临时用地许可证（存根）》（乐沙国土临许〔2009〕字第4号）载明，有效期自2009年6月4日至2010年6月3日。2009年6月4日，海天建材公司向乐山市沙湾区财政国库集中收付中心转账支付104.64万元，该电汇凭证的“附加信息及用途”载明：付租用土地复耕费。 2010年3月12日，原告向原沙湾国土局提交临时用地申请。2010年4月6日，沙湾区政府作出《关于沙湾海天建材有限责任公司临时用地的批复》（乐沙府复〔2010〕20号）同意海天建材公司临时使用沙湾区××镇××村××组78.504亩土地作为原料堆场，临时使用土地期限为1年。之后，原沙湾国土局向原告发放的《临时用地许可证（存根）》（乐沙国土临许〔2010〕字第4号），载明有效期自2010年4月7日至2011年4月6日。 2011年4月6日，沙湾区政府作出《关于沙湾海天建材有限责任公司临时用地的批复》（乐沙府复〔2011〕9号），同意海天建材公司临时使用沙湾区××镇××村××组78.504亩土地作为原料堆场，临时使用土地期限为1年。 2011年7月19日，沙湾区政府发布《关于2011年第1批城市建设征收土地公告》（乐沙府公告〔2011〕1号），主要载明：根据四川省人民政府（川府土〔2011〕490号）批准，对包括沙湾区××镇××村××组78.476亩在内的土地征收为城市建设用地；征地费按四川省人民政府办公厅《转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》规定执行，征收每亩耕地的土地补偿费按沙湾区公布的统一年产值（嘉农镇、太平镇1720元／亩、碧山乡1580元／亩）的10倍计算等。2013年7月1日，原乐山市沙湾区国土事务所（简称原沙湾国土所）分别与沙湾区××镇××村1、2、3、4组签订《征地补偿协议》，对征收土地数量与类别、征地补偿标准、征地及附作物补偿费、付款方式进行了约定，其中征收耕地的补偿标准为年产值1720元／亩，补偿费倍数按四川省人民政府办公厅《转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》规定执行10倍／亩。2014年4月15日，原沙湾国土局将沙湾区××镇××村1、2、3、4组的土地补偿补助款、青苗费共计4009985元支付给乐山市沙湾区太平镇财政所。 2014年9月29日，乐山市沙湾区土地矿权交易中心（简称产权交易中心）和成都和润拍卖有限责任公司（简称和润拍卖公司）受原沙湾国土局委托对包括沙湾区××镇××村52317平方米在内的五宗地块国有土地使用权挂牌出让。《乐山市沙湾区ＳＧ-2013-14、ＳＧ-2014-3、ＳＧ-2014-6、ＳＧ-2014-8、Ｓ××1-7五宗地块国有土地使用权挂牌出让须知》主要载明:宗地编号为Ｓ××1-7的地块位于沙湾区××镇××村，规划用地面积为52317平方米，土地用途为工业，挂牌价为1120万元。2014年10月30日，产权交易中心、和润拍卖公司作为挂牌人与原告作为竞得人签订《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》（简称《成交确认书》），主要载明：原告通过竞拍竞得宗地编号为Ｓ××1-7位于沙湾区××镇××村的52317平方米地块国有建设用地使用权，成交价款为1120万元；《成交确认书》签订后立即生效，原告缴纳的竞买保证金339万元转作受让地块的定金；原告在拍卖成交公示期满无异议后10日内与原沙湾国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，若不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》挂牌人可取消原告竞得资格，竞买保证金不予退还且应承担违约金等。 2014年12月8日、2015年8月24日、2015年9月22日，原沙湾国土局向原告发出《催款通知书》，要求原告足额缴纳土地出让金并支付土地滞纳金。 2014年12月10日，乐山市沙湾区经济和信息化局（简称原沙湾经信局）向原沙湾国土局发出《关于海天公司土地款的情况说明》，在“海天公司征用土地应付土地款”项下载明：“海天公司地处太平镇新上项目征用已租用的52317平方米（约78.43亩）土地1120万元。海天公司已交土地征用保证金350万元、2009年土地复耕保证金104.64万元。以上合计，海天公司尚欠土地款665.36万元”。 2015年2月2日，原告向原沙湾国土局提交《关于请求将土地复耕保证金104.64万元退还并转入土地出让专户的申请》，载明：“我公司2014年10月新征用挂牌土地52317平方米（约78.43亩），并于2009年6月已交纳了该地的土地复耕保证金104.64万元，为及时办理新征用土地出让的相关手续，我公司请求将此复耕保证金104.64万元退还，并转入土地出让专用账户，用于抵扣我公司欠交土地款”。原沙湾国土局于2015年2月3日向乐山市沙湾区财政局（简称沙湾财政局）报送了原告的上述书面申请并在向沙湾财政局的请示中载明：“经我局审核，该公司于2009年6月4日缴纳土地复垦保证金104.64万元，按相关规定可将复垦保证金转为土地出让金。因此，申请区财政局安排资金104.64万元，转作乐山市沙湾区海天建材有限责任公司挂牌竞得地块的土地出让金”。2015年3月31日，沙湾财政局以乐沙财政函〔2015〕8号函告原告：“你单位于2009年6月4日交纳的土地复耕保证金104.64万元，区财政局经核实已转入财政单位零余额账户”。 2018年10月23日，沙湾财政局向海天建材公司管理人报送的《债权申报表》“债权形成基本情况”一栏载明：“海天建材公司将往来款转为土地出让金454.64万元，其中14年暂交的保证金350万元转为土地出让金；2009年海天复耕保证金104.64万元转为土地出让金”。 2018年12月14日，原沙湾国土局向海天建材公司管理人发出《关于一宗位于太平镇费槽村国有建设用地使用权相关情况的函》，主要载明：根据该宗土地挂牌出让文件第十七条规定，海天建材公司应承担以下法律后果：一是未实际取得78.84亩国有建设用地使用权；二是缴纳的竞买保证金336万元不予退还；三是未按时与原沙湾国土局签订《国有土地使用权出让合同》，应支付违约金224万元。审理中，被告陈述该函即是被告取消竞拍结果的通知。 2019年9月20日，原告向被告发出《关于请求退还复耕保证金的函》，请求被告退还复耕保证金104.64万元，被告于2019年10月10日作出《复函》并向原告送达。 审理中，原告陈述其在临时用地期限届满后没有自行复垦。被告陈述：其没有代为组织复垦，但农民自行复垦即为代为复垦，征地补偿时按恢复临时用地原貌后的标准向农民进行补偿就是代为复垦；宗地编号为Ｓ××1-7地块在竞拍取消后，没有再次挂牌出让国有建设用地使用权；案涉所称土地复耕保证金即为土地复垦保证金。 另查明，四川省乐山市沙湾区人民法院于2018年8月15日受理了乐山市沙湾区社会保险事业管理局对原告的破产清算申请。2018年8月15日，四川省乐山市沙湾区人民法院作出（2018）川1111破5号《决定书》，指定四川益华律师事务所担任海天建材公司管理人。 上述事实，有被告在举证期限内提交的四川省乐山市沙湾区人民法院（2018）川1111破申5号《民事裁定书》、（2018）川1111破5号《决定书》《关于请求退还复耕保证金的函》《关于乐山市沙湾海天建材有限责任公司请求退还复耕保证金的复函》《关于乐山市沙湾海天建材有限责任公司临时用地的批复》《关于沙湾海天建材有限责任公司临时用地的批复》《四川省非经营性结算统一票据》《四川省农村信用社（农村合作银行）电汇凭证（回单）》《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》《关于请求将土地复耕保证金104.64万元退还并转入土地出让专户的申请》《关于转报乐山市沙湾区海天建材有限责任公司﹤关于请求将土地复耕保证金104.64万元退还并转入土地出让专户的申请﹥的请示》《关于确认沙湾区海天建材有限责任公司交纳土地复耕保证金的函》《乐山市沙湾海天建材有限公司债权申报表》《关于一宗位于太平镇费槽村国有建设用地使用权相关情况的函》《催款通知书》《关于海天公司土地款的情况说明》及在审理中提交的《ＳＧ-2013-14、ＳＧ-2014-3、ＳＧ-2014-6、ＳＧ-2014-8、Ｓ××1-7五宗地块国有土地使用权挂牌出让须知》《征地补偿协议》《沙湾区2011年第一批城市建设用地（二号地块）》《四川省行政事业单位资金往来结算票据》《关于划拨太平镇费槽村４个组征地补偿费的请示》《关于2011年第1批城市建设征收土地公告》《关于沙湾海天建材有限责任公司临时用地的请示》《关于新征用太平镇费槽村78.48亩土地的请示》《临时用地许可证（存根）》《临时用地协议书》《关于临时使用太平镇费槽村78.50亩土地的请示》，以及各方当事人的法庭陈述等证据予以证明。 本院认为，根据根据《土地复垦条例》第五条关于“县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作”、《四川省﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》第三十二条第二款“土地复垦费由县级以上人民政府土地行政主管理部门负责征收”的规定，被告具有土地复垦费征收及土地复垦监管职责。 根据双方当事人诉辩意见和查明的事实，对本案争议焦点作如下分析评判： 一、关于被告认定原告未完成土地复垦进而不符合退还土地复垦费条件的合法性问题 首先，根据2011年《土地复垦条例》和2012年《土地复垦条例实施办法》的规定，预存的土地复垦费用应遵循土地复垦义务人所有、自然资源主管部门监管、专户储存专款使用的原则；土地复垦义务人应自行复垦，不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。本案中，原告于2011年4月6日经沙湾区政府批复同意其临时用地申请且期限为一年，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八条“建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件”之规定，原告至迟应在临时用地期限届满后的1年内即2013年4月6日之前自行复垦。在案证据显示，原告在临时用地期限届满后的1年内没有自行复垦，被告也没有提交证据证明其专项使用案涉104.64万元代为组织复垦。对于被告提出原沙湾国土局在对沙湾区××镇××村1、2、3、4组征地补偿时执行恢复临时用地原貌后的标准向农民进行补偿即为代为复垦，本院认为，沙湾区政府于2011年7月19日发布的《关于2011年第1批城市建设征收土地公告》中明确载明征收沙湾区太平镇每亩耕地的土地补偿费按1720元／亩的10倍计算，原沙湾国土局于2013年7月1日与沙湾区××镇××村1、2、3、4组签订的《征地补偿协议》中也是按照上述标准进行补偿，被告提交的上述证据不能证明前述补偿标准是基于村民对案涉地块代为进行了复垦而制定，故本院对被告的该项主张不予支持。 其次，原告于2015年2月2日向原沙湾国土局申请退还土地复垦保证金104.64万元并转入土地出让专用账户用于抵扣其欠交的土地出让金，原沙湾国土局审核同意后报送至沙湾财政局，沙湾财政局将案涉104.64万元转入财政专户并函告了原告。基于此，案涉104.64万元经行政机关审批同意后其性质已于2015年3月31日转为土地出让金。且，原沙湾经信局于2014年向原沙湾国土局出具的情况说明以及沙湾财政局于2018年向海天建材分司管理人申报债权时，均将案涉104.64万元作为土地出让金并从原告欠缴的土地出让款中扣除，进一步证明了案涉104.64万元的性质系土地出让金。被告在原沙湾国土局同意了原告关于退还土地复垦保证金并转为土地出让金的申请后，又在复函中将案涉款项认定为土地复垦费，属认定事实的主要证据不足。 再次，被告在《复函》中适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八条、《四川省﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》第三十二条，并以此作为原告的申请不符合退还土地复垦费条件的依据。本院认为，上述法规是对临时用地人完成自行复垦的期限及征收土地复垦费的规定，并非不退还土地复垦费的条件设置，故被告适用上述法规认定原告未完成土地复垦为由进而不符合退还土地复垦费条件存在适用法律错误。 二、关于被告是否应向原告退还案涉款项的问题 如前所述，案涉104.64万元的性质系土地出让金，即便原告未实际取得案涉地块的国有建设用地使用权，也不能改变案涉款项的性质。鉴于案涉104.64万元的性质系土地出让金而非土地复垦保证金，故对原告要求被告退还104.64万元土地复垦保证金的请求，本院不予支持。原告在竞得宗地编号为Ｓ××1-7位于沙湾区××镇××村的地块后，其作为竞得人与原沙湾国土局之间就国有土地使用权出让而产生的纠纷，应另案主张。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的”之规定，判决如下： 一、撤销被告乐山市沙湾区自然资源局于2019年10月10日作出的《关于乐山市沙湾海天建材有限责任公司请求退还复耕保证金的复函》； 二、驳回原告乐山市沙湾海天建材有限责任公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告乐山市沙湾区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  王 涛 审 判 员  万 敏 人民陪审员  吴明田 二〇二〇年三月十三日 书 记 员  贺敬晴