南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终10号 上诉人（一审原告）广西和宗能源科技有限公司，住所地广西南宁市武鸣区锣圩镇建设街**。 法定代表人余齐旭，总经理。 委托代理人何泽贤，公司员工。 被上诉人（一审被告）南宁市生态环境局，，住所地广西南宁市青秀区竹溪大道** 法定代表人韦好鹏，局长。 委托代理人熊瑞阳，广西欣源律师事务所律师。 委托代理人蒋邵龙，广西欣源律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住，住所地广西南宁市青秀区嘉宾路**/div> 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，市行政复议办公室工作人员。 上诉人广西和宗能源科技有限公司（以下简称和宗能源公司）因其诉南宁市生态环境局（以下简称市生态局）、南宁市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初169号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，2017年12月18日，案外人广西皎龙能源科技有限公司（以下简称皎龙能源公司）与案外人广州市番禺华南企业集团能源有限责任公司（以下简称华南能源公司）签订一份《租赁协议》，约定皎龙能源公司将其合法持有的厂房、生产设备等租赁给华南能源公司生产、经营。2017年12月25日，皎龙能源公司、华南能源公司及和宗能源公司签订一份《租赁补充协议》，约定：1.皎龙能源公司、华南能源公司同意将原《租赁协议》约定的华南能源公司的权利义务转由和宗能源公司承接，皎龙能源公司、华南能源公司、和宗能源公司三方予以确认；2.协议签订后，原合同项下华南能源公司的全部权利义务均由和宗能源公司承继，和宗能源公司作为原合同主体继续履行合同。2018年4月12、13日，2018年5月4日，南宁市环境监察支队会同武鸣区环境监察大队对和宗能源公司酒精生产厂区进行检查，检查过程中发现和宗能源公司糖蜜酒精生产线开机运行，生产配套使用一台3**/h的燃煤锅炉，配套的烟气自动监测设备处于未开机状态。经查，和宗能源公司烟气自动监测设备因出现故障，自2018年以来一直停运未修复使用。遂制作《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》，拍摄现场照片。2018年4月24日，市环保局对和宗能源公司作出南环限改字〔2018〕13号《责令改正环境违法行为决定书》，主要内容为：“市环保局环境执法人员于2018年4月12、13日对和宗能源公司进行现场检查，发现和宗能源公司存在以下环境违法行为：一、3万吨糖蜜酒精生产线在开机生产情况下，污水处理站停运，浓缩车间冷凝水收集池内的生产废水可从设置在池边的溢流管口溢流出来，未经处理直接排入厂区雨水沟外排，池边路面可见废水溢流腐蚀过的明显痕迹；锅炉冲灰水未经处理可直接通过厂区雨水沟外排。经4月12日对厂区雨水沟外排废水现场采样分析，雨水沟外排废水COD浓度256mg/L，超过了《发酵酒精和白酒工业水污染物排放标准》（GB27631-2011）中表2规定的COD排放限值100mg/L的1.56倍。二、厂区雨水沟废水通过厂外水沟最终排入自然坑塘。经4月13日采样分析，水沟入2号塘前废水COD浓度3649mg/L,3号塘西侧芭蕉林边的水沟废水COD浓度2745mg/L，与水沟最下游点连通的1号塘（1号塘废水排入2号塘出口处）、2号塘废水COD浓度分别为198mg/L和147mg/L。三、1台3**/H燃煤锅炉正在开机运行，配套的烟气自动监测设备未开机运行，无2018年以来的烟气自动监测设备运行记录。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（三）项、《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项、《大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第九十九条第（三）项规定，市环保局责令和宗能源公司自决定书送达之日起立即改正所实施的上述违法行为，并做出如下整改：（一）立即封堵浓缩车间冷凝水收集池边的溢流管口和锅炉冲灰水入雨水沟口，生产废水未经污水处理设施处理达标不得外排。（二）污水处理站现存生产废水未经处理达标不得外排。（三）立即采取有效措施，恢复1号、2号塘正常水质。（四）立即修复烟气自动监测设备保持正常使用，锅炉废气经处理达标方可外排。以上整改要求和宗能源公司在2018年5月15日前完成，并上报市环保局。”和宗能源公司于2018年4月26日签收该决定书。2018年5月7日，市环保局对和宗能源公司涉嫌烟气排放自动监测设备不正常运行案立案。2018年5月14日，南宁市环境监察支队工作人员作出《案件调查终结报告》，载明案件来源、调查经过、违法事实、证据、处理依据及处理建议，建议对和宗能源公司烟气自动监测设备不正常运行的违法行为处以七万五千元罚款。同日，南宁市环境监察支队工作人员制作《市环保局环境违法案件调查处理意见书》，建议对和宗能源公司实施上述处罚，并提交市环保局相关部门、领导审批。经市环保局相关部门、领导审批，同意上会研究。2018年6月18日，市环保局召开班子2018年第十一次会议，会议内容包括审议和宗能源公司涉案环境违法案件。同日，市环保局作出南环罚告字〔2018〕89号《行政处罚听证告知书》，认为和宗能源公司糖蜜酒精生产线正常开机生产，一台3**/h的燃煤锅炉也正常配套使用，但配套的烟气自动监测设备因故障自2018年开机调试以来一直停运未修复运行，违反了《大气污染防治法》第二十四条第一款的规定，依照《大气污染防治法》第一百条第（三）项、《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权实施办法》的规定，拟对和宗能源公司作出罚款七万五千元的处罚，并告知和宗能源公司有陈述申辩、申请听证的权利，并于2018年6月26日向和宗能源公司送达该告知书。2018年6月27日，和宗能源公司向市环保局提交《关于减轻行政处罚的申请报告》，主要内容为：1.和宗能源公司已与环保公司签订厂内环保系统技术改造升级项目，总投资三百九十万元，环保系统技改完成后酒精生产废水可完全达标排放，彻底解决公司酒精生产废水环保处理问题，技改项目于2018年9月初完成；2.按环保要求安装总磷、总氮在线监测及烟气在线系统的维修项目，目前两个项目已于2018年6月25日完成，总投资三十六万元；3.针对胜利山塘历史预留问题进行整改，费用预计两百多万，2019年12月份前完成整改。由于环保技改资金投入巨大，设备工艺检修技改后续高额投入，和宗能源公司已积极落实好环保各项工作的整改，恳请市环保局减轻处罚。2018年9月3日，市环保局召开班子2018年第十六次会议，会议内容包括审议和宗能源公司环境违法行政处罚案件。2018年10月15日，市环保局作出南环罚字〔2018〕92号《行政处罚决定书》（以下简称92号行政处罚决定），主要内容：认定和宗能源公司糖蜜酒精生产线正常开机生产，一台3**/h的燃煤锅炉也正常配套使用，但配套的烟气自动监测设备因故障自2018年开机调试以来一直停运未修复运行，违反了《大气污染防治法》第二十四条第一款的规定，依照《大气污染防治法》第一百条第（三）项、《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权实施办法》第五条、第七条和《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》第4-1的规定，对和宗能源公司处以罚款七万五千元，并于2018年10月18日送达和宗能源公司。和宗能源公司对该处罚决定不服，于2018年11月1日向市政府提出行政复议申请，申请撤销市环保局作出的上述行政处罚决定书。2019年4月21日，市政府作出南府复议〔2018〕258号《行政复议决定书》（以下简称258号行政复议决定），维持市环保局作出的该处罚决定。和宗能源公司仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销市生态局作出的92号行政处罚决定；2.撤销市政府作出的258号行政复议决定；3.本案诉讼费由市政府、市生态局负担。 另查明，根据2019年1月27日南发〔2019〕5号《中共南宁市市委南宁市人民政府关于印发﹤南宁市机构改革方案﹥的通知》，组建市生态环境局。将市环境保护局的职责，以及市发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，市国土资源局的监督防止地下水污染职责，市水利局的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，市农业委员会的监督指导农业面源污染治理职责等整合，组建市生态环境局，实行以自治区生态环境部门为主的双重管理，作为市政府工作部门。县（区）生态环境部门为市生态环境局的派出机构，由市生态环境局直接管理。自治区以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革具体工作按中央有关改革部署实施，不再保留市环境保护局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，从2019年1月27日起，市环保局的职权由市生态局行使。 本案的争议焦点为：市环保局作出的92号行政处罚决定是否违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十八条的规定，是否处罚过重。 关于第一个争议焦点。《行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，市环保局于2018年5月7日对和宗能源公司涉嫌烟气排放自动监测设备不正常运行案立案，在作出92号行政处罚决定之前，市环保局按《行政处罚法》第三十八条规定曾分别于2018年6月18日、2018年9月3日召开班子会议，会议内容包括审议和宗能源公司涉案环境违法行政处罚案件。另，《行政处罚法》第三十八条只规定了对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，并未规定市环保局在作出行政处罚期间需要向和宗能源公司表明处罚决定是通过集体讨论决定的。故一审法院对和宗能源公司关于“市环保局对和宗能源公司给予严重的行政处罚未经该局负责人集体讨论决定，且在作出行政行为期间未向和宗能源公司表明过其处罚是通过集体讨论决定，违反《行政处罚法》第三十八条规定”的主张不予采纳。 关于第二个争议焦点。根据《大气污染防治法》第一百条第（三）项“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（三）未按照规定安装、使用大气污染物排放自动监测设备或者未按照规定与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行的”、《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权实施办法》第五条“环境保护主管部门在对违法行为实施行政处罚时，应当按照本办法和《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》的规定，确定行政处罚的种类和幅度，并综合考虑以下情节：（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；（二）当事人的过错程度；（三）违法行为的具体方式或者手段；（四）违法行为危害的具体对象；（五）当事人是初犯还是再犯；（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果”及第七条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻处罚：（一）主动改正或者及时中止违法行为的；（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（三）积极配合环境保护主管部门查处违法行为的；（四）违法行为所致环境污染轻微、生态破坏程度较小或者尚未产生危害后果的；（五）一般性超标或者超总量排污的；（六）其他依法应当从轻处罚的情形”、《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》第4-1“违反《大气污染防治法》第一百条第（三）项规定，主动改正违法行为，处二万元以上五万元以下的罚款；期限内改正违法行为，处五万元以上十万元以下的罚款；拒不改正违法行为，处十万元以上十五万元以下的罚款；造成不良后果，处十五万元以上二十万元以下的罚款”的规定，本案中，和宗能源公司的环境违法行为处罚幅度为二万元以上二十万元以下。和宗能源公司按照《责令改正环境违法行为决定书》的要求及时进行整改，且部分整改已经完成，后续未整改的也给出了最后整改完成的时间。同时，和宗能源公司积极配合市环保局查处违法行为，符合《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权实施办法》第七条规定应当依法从轻处罚的情形。和宗能源公司在限期内改正违法行为属于《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》第4-1中处罚幅度在五万元以上十万元以下的情形。故市环保局对于和宗能源公司的涉案违法行为处以七万五千元的罚款于法有据。综上，市环保局作出的92号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院予以确认。 关于行政复议的问题。市政府收到和宗能源公司的行政复议申请后，依法进行受理，在查明事实的情况下，认为原行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，根据《行政复议法》的规定维持了市环保局作出的92号行政处罚决定，并依法向各方当事人送达《行政复议决定书》。市政府作出的258行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，一审法院予以确认。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回和宗能源公司的诉讼请求。 上诉人和宗能源公司上诉称，一审法院认定事实不清，92号行政处罚过重。上诉人于2017年12月底开始接手皎龙能源公司的生产经营，实际生产时间为两个月左右，对酒精废液排出及废水超标等生产经营事宜尚未完全了解，没有危害环境、危害社会公共利益和人民群众财产、生命安全的故意。上诉人属于初犯，对违法行为已进行了深刻反省并高度重视，主动积极投入大量资金进行限期整改，且生产经营时间较短未对周遭生态环境造成破坏及影响，主动积极减轻环保问题带来的危害结果，积极配合环境保护主管部门查处违法行为，符合《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权实施办法》第七条“应当从轻处罚”的情形。根据《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》第4-1中处罚的幅度，上诉人应当被处以五万元的罚款而非七万五千元罚款。故上诉请求二审法院：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判；2.诉讼费由市政府、市生态局负担。 被上诉人市生态局辩称，一、市生态局作出91号行政处罚所依据的事实清楚,证据充分。经调查,发现和宗能源公司厂区内糖蜜酒精生产线正常开机生产,生产配套使用一台3**/h的燃煤锅炉，配套的烟气自动监测设备处于未开机状态。经查，和宗能源公司烟气自动监测设备因出现故障，自2018年以来一直停运未修复使用。以上事实,有证据证明。因此,市生态局以和宗能源公司存在不正常运行大气污染物排放自动监测设备作出行政处罚所依据的事实清楚,证据确实充分。二、市生态局作出行政处罚程序合法、适用法律正确、处罚数额适当。市生态局于2018年5月7日对本案立案,于2018年5月14日调查终结,于2018年6月26日向和宗能源公司送达《南宁市环境保护局行政处罚听证告知书》(南环罚告字[2018]89号),亦听取了和宗能源公司提出了陈述申辩意见。市生态局的领导班子于2018年9月3日对本案处罚方案进行了集体审议,并于2018年10月15日作出92号行政处罚决定,2018年10月18日,市生态局在向和宗能源公司送达了处罚文书的同时,亦向其送达“市人民政府行政复议办公室便民卡”,保障了和宗能源公司申请复议的权利。关于处罚数额的确定问题,广西壮族自治区环境保护厅发布了《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权实施办法》及《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》,在广西范围内各生态环境执法部门在做出行政处罚时均应予以遵循。市生态局根据《大气污染防治法(2015年8月29日第二次修订)》第一百条以及《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权细化标准》第五条、第七条和《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》第4-1项的规定，在五万元到十万元的处罚幅度内确定七万五千元进行处罚，相对较轻，已考虑其为初犯、改正等情节，适用法律正确，处罚数额适当。因此，市生态局作出的行政处罚决定事实认定清楚,证据确实充分,法律适用正确,程序合法,处罚数额适当,本案一审判决正确，应予以维持,请求法院依法驳回和宗能源公司的上诉请求。 被上诉人市政府辩称，和宗能源公司糖蜜酒精生产线开机运行，烟气自动监测设备处于未开机运行,违反法律规定。根据《大气污染防治法》第一百条第三项规定，结合《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权细化标准》第五条、第七条和《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》，市生态局作出七万五千元罚款符合法律、法规。综上，市生态局依据《南宁市环境保护局现场检查(勘察)笔录》、《南宁市环境保护局调查询问笔录》、现场照片等证据作出92号行政处罚决定,认定事实清楚,适用依据正确,程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定,维持市生态局作出的92号行政处罚决定正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，和宗能源公司的上诉理由于法无据,应予驳回。 经审查，双方当事人均未提交新的证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议的主要焦点为：一、市生态局作出行政处罚认定事实是否清楚；二、市生态局作出行政处罚的结果是否适当。 1、关于市生态局作出行政处罚认定事实是否清楚的问题。 市生态局经调查核实，和宗能源公司存在厂区内糖蜜酒精生产线正常开机生产,生产配套使用一台3**/h的燃煤锅炉，配套的烟气自动监测设备未开机运行的行为，认定事实的依据有《南宁市环境保护局现场检查（勘察）笔录》、现场勘查示意图、《南宁市环境保护局调查询问笔录》、现场照片、南环监（水）字〔2018〕第0410号《南宁市环境保护监测站监测报告》、武环监（水）字〔2018〕第0405号《监测报告》等证据足以证实。一审判决据此认定92号行政处罚的事实清楚，证据确实、充分，和宗能源公司的相关上诉理由，与本院查明的事实不符，本院不予支持。 2、关于市生态局作出行政处罚的结果是否适当的问题。 根据《大气污染防治法》第一百条第（三）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：……（三）未按照规定安装、使用大气污染物排放自动监测设备或者未按照规定与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行的……”。92号行政处罚认定和宗能源公司糖蜜酒精生产线正常开机生产,生产配套使用一台3**/h的燃煤锅炉，配套的烟气自动监测设备未开机运行的行为属于该法条第一百条第（三）项的情形，有法律依据。在实施行政处罚时，市生态局除依据上述法条规定，还根据《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权实施办法》第五条和第七条的规定，已经考虑和宗能源公司确为初犯、积极配合执法且改正违法行为态度较好等情节，对照《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》按第4-1“期限内改正违法行为，处五万元以上十万元以下的罚款”的规定在五万元以上十万元以下罚款幅度内，取“中限”决定处罚和宗能源公司七万五千元，并未显失公平，系行政机关正确行使行政处罚自由裁量权，责罚相当，合法适当。因此，和宗能源公司提出市生态局处罚过重的上诉主张没有事实依据和法律依据，本院不予支持。 综上，市生态局作出的92号行政处罚决定和市政府作出的258号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人和宗能源公司的上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西和宗能源科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  彭 博 二〇二〇年三月三十日 法官助理  蒋易成 书 记 员  黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。