广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行初181号 原告黄必海，男，1963年5月24日出生，壮族，住凤山县。 委托代理人王子剑，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 被告凤山县人民政府，住所地凤山县凤城镇朝阳大道28号。 法定代表人陆嵘，县长。 委托代理人黄凌，凤山县司法局工作人员。 委托代理人覃顺乾，广西弘生联合律师事务所律师。 被告凤山县自然资源局，住所地凤山县凤城镇巴烈村京甲桥头。 法定代表人杨平，局长。 委托代理人韦仕领，凤山县自然资源局工作人员。 委托代理人罗国英，广西凤山律师事务所律师。 被告凤山县住房和城乡建设局，住所地凤山县凤城镇中山路106号。 法定代表人王丰硕，局长。 委托代理人黄鹏翔，广西弘生联合律师事务所律师。 被告凤山县城市管理执法局，住所地河池市凤山县凤城镇民安路2号。 法定代表人王国斌，局长。 委托代理人黄克，凤山县城市管理执法局工作人员。 委托代理人韦业新，广西桂旭律师事务所律师。 原告黄必海请求确认凤山县人民政府、凤山县自然资源局、凤山县住房和城乡建设局、凤山县城市管理执法局行政强制措施行为违法一案，于2019年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告黄必海及其委托代理人王子剑，被告凤山县人民政府（以下简称凤山县政府）的委托代理人黄凌、覃顺乾，被告凤山县自然资源局的委托代理人韦仕领、罗国英，被告凤山县住房和城乡建设局（以下简称凤山县住建局）的委托代理人黄鹏翔，被告凤山县城市管理执法局的委托代理人黄克、韦业新到庭参加诉讼。被告凤山县住建局未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定出庭应诉。本案现已审理终结。 原告黄必海诉称，原告个人全资投资建设的凤山县恒升木业有限公司亿才分公司（以下简称亿才分公司）是一家合法成立的企业，办理有营业执照。2007年凤山县政府发布了《关于规范木材加工行业管理的规定》（凤政发［2007］17号，以下简称17号文），在该文件中凤山县政府提出要规范全县的木材加工企业，全县的木材加工企业要控制在6家以内。该文发布后，原告依据17号文的规定于2009年申请设立了亿才分公司，并办理了工商营业执照。2011年根据凤山县政府的规范指引及要求，原告向县里的相关部门申请办理企业用地。凤山县城乡规划局作出了《凤山县恒升木业有限公司恒里片建设项目选址意见书》和规划红线图，批准亿才分公司的厂址及规划立项，将项目用地纳入凤山县的土地利用总体规划确定的用地用途分区。2011年5月17日凤山县环境保护局作出了《关于凤山县恒升木业有限公司项目环境影响报告表的批复》，批准了环境影响报告。2011年6月3日凤山县国土资源局作出了《建设项目用地初审意见书》，同意项目用地在恒里村，用地面积为2.0公顷，用地列入凤山县土地利用总体规划确定的建设用地用途分区，用地指标拟在2011年度全市范围内统筹安排确定，要求用地单位抓紧用地报批手续。2011年6月凤山县发展和改革局作出了《关于恒升木业亿才木材加工项目立项的批复》（凤发改复〔2011〕18号），同意亿才分公司按占地总面积30亩、建筑面积8800平方米，以及建设办公室、厂房、宿舍及机械配备等予以正式立项。原告在得到了政府各职能部门的相应批准手续后，先后投入了300多万元用于建设厂房、采购设备，招聘工人及管理人员，开始正式进行木材的生产加工。2012年底，原告到凤山县相关职能部门申请办理正式的用地及规划手续时被告知由于换届了，县里的领导不再同意给予申办。虽然原告之后多次提出申请，但厂房的正式用地及建设规划手续都没有办理下来。虽然没有正式的土地规划手续，但原告的企业一直都在正常生产加工木材，直至被四被告强制拆除。2019年1月21日早上四被告及县里的公检法司等部门上百人突然来到原告的厂区，动用勾机等大型机械对厂区内的建筑设施及设备进行强制拆除。强制拆除过后厂房全部被夷为平地，大量的木材加工设备及木材成品、半成品被损毁，四被告的强制拆除行为，给原告造成了巨大的经济损失。2019年1月22日下午，原告收到了以凤山县国土资源局、凤山县住建局、凤山县城市管理综合执法局联合作出的《责令限期拆除通知书》，认定原告厂房的用地及厂房建筑为“违法用地”及“违法建设”，责令原告应于2019年1月31日前拆除，逾期不拆除的，凤山县政府将予以强制拆除。原告是根据被告凤山县政府的17号文要求申办企业，原告申办木材加工企业的行为得到了凤山县各职能部门的批准，有相关的合法手续，有正式的营业执照，是一家合法的企业。原告建设木材加工企业的用地及相关建筑，得到凤山县政府及各职能部门的批复同意，之所以没有正式的用地批文及建设规划许可证，是因为凤山县政府换届，后任领导所推行的政策与上一届的领导所推行的政策相背离造成，原告没有任何过错。四被告及公检法司等多部门联合上百人，在没有任何合法手续，也没有任何通知的情况下就强制拆除了原告拥有的合法厂房，事后才将强制拆除的通知书送达原告。原告认为四被告作出强制拆除的具体行政行为内容和程序严重违法，造成原告的巨大损失，四被告应当依法给予原告赔偿。原告请求法院判决确认四被告于2019年1月21日强制拆除原告位于凤山县的行为违法，赔偿原告的损失3995230元（包含厂房损失、设备损失、产品损失、物料损失、停产损失等），本案的诉讼费用由四被告共同承担。 原告黄必海向本院提交的证据如下：1、凤政发[2007]17号《关于规范木材加工行业管理的规定》，证明凤山县政府于2007年出台文件规范全县木材企业，原告设立的企业属于当时确定留存的六家木材企业之一；2、木材加工企业整改验收表，证明原告所在的企业经县里各职能部门的整改验收合格；3、恒升木业公司整改验收报告，证明经过整改，恒升木业公司通过县里的整改验收，凤山县政府同意将30万整改保证金予以退还；4、恒升木业公司项目环境影响报告批复，证明原告申请设立的企业通过了环境影响评估，凤山县环保局予以同意批复；5、恒升木业亿才木材加工项目建议书，证明原告设立亿才木材加工项目时向政府部门提交项目建议书；6、建设项目用地初审意见书，证明凤山县国土资源局初审同意项目用地列入凤山县土地利用总体规划确定的建设用地用途分区；7、恒升木业亿才木材加工项目立项批复，证明凤山县发改局同意给予恒升木业亿才木材加工项目予以立项批复；8、凤山县政府第28次政府常务会议纪要，证明凤山县政府同意按整顿时确定的厂址及用地面积给予原告企业在内的六家木材企业扶持资金；9、凤企整发〔2013〕5号凤山县木材加工企业治理整顿工作领导小组《关于贯彻落实9月27日县四家领导班子会议精神加快木材加工企业治理整顿工作的通知》，证明凤山县再次整顿全县的木材加工企业，原告的加工厂必须予以拆除搬迁；10、凤山县政府《关于印发凤山县木材加工企业治理整顿工作方案的通知》凤政发〔2013〕37号，证明凤山县再次整顿县里的木材企业，原告拥有的亿才分公司需拆除搬迁，但政府没有给予搬迁补偿；11、凤山县政府《关于进一步强化木材加工企业治理整顿工作措施的通知》凤政发〔2013〕41号，证明政府规定对于原告企业在内的木材加工厂的拆除搬迁不给任何补偿；12、凤山县20多家合法木材加工企业对凤政发〔2013〕37号和凤政发〔2013〕41号文有异议并提出意见的联名请示报告，证明针对凤山县政府作出的〔2013〕37号文件及〔2013〕41号文要求多家木材加工厂拆除搬迁并不给任何补偿的行为，20多家木材企业加工厂负责人联名给政府提出异议，要求必须给予合法合理的补偿，原告的亿才分公司按当时的拆除搬迁损失为270万元；13、恒升木业有限公司亿才分公司营业执照，证明原告设立的亿才分公司是一家合法的木材加工厂；14、宏鑫木材有限责任公司亿才分公司营业执照，证明应政府通知，凤山县工商局不给恒升木材亿才分公司年检，2016年原告申请设立了宏鑫木材亿才分公司，以原恒升木材亿才分公司的原厂址厂房及全部资产进行生产加工经营；15、拆迁补偿确认表，证明2018年6月，政府的拆迁工作人员对亿才分公司的厂房拆迁进行评估登记，确定拆迁的价格；16、公证记录物品清单，证明被告于2019年1月21日对亿才分公司实施违法强拆时所登记的部分企业设备；17、责令限期拆除通知书，证明被告强行违法拆除了亿才分公司厂房后的第二天才下发的责令拆除通知书；18、信访事项告知书，证明2019年1月21日拆除原告厂房是凤山县政府所组织；19、违法强拆现场部分照片，证明四被告违法强行拆除情况及造成的损坏情况；20、2014年7月23日凤山县政府常务会议纪要，证明原告的厂房合法，被告常务会议纪要是要给予原告补偿，具体的补偿办法在第八项内容；21、2015年4月9日的常务会议纪要，证明政府同意给予拆除补偿，补偿办法在会议纪要第6、7页；22、凤山县征地拆迁房屋拆迁面积测量确定表，证明被告在2018年6月22日曾经测量原告的厂房，表上有原告的签名，同意给予拆迁补偿，证实被告认可原告的厂房合法，而不是违建；23、交罚没款、交费用预览表，证明该罚没款并不是作为2007年的行政处罚款，而是作为报批费用；24、厂区面积绘制图，证明厂房的面积。 被告凤山县政府辩称，一、原告的起诉已超过法定期限，依法应驳回起诉。原告于起诉状中陈述：“2019年1月21日早上，四被告及县里的公检法司等部门上百人突然来到原告的厂区，动用勾机等大型机械对厂区内的建筑设施及设备进行强制拆除”证明原告于强制拆除当日就知道强制拆除的事实以及实施强制拆除的主体，但原告于2019年9月3日才提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。二、涉案行政行为对原告的合法权益不产生影响。涉案被拆除的建筑物的建设违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法用地和违法建设的两违行为，涉案建筑物属于违法建筑物，而违法建筑物不受法律保护。因此，拆除涉案违法建筑物对原告的合法权益不产生影响，应当驳回原告的起诉。三、被告具有对违法建筑实施强制拆除的合法职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，违法建筑所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门对违法建筑实施强制拆除。四、被告对原告的厂房进行强制拆除的行为有事实和法律依据。（一）原告的厂房系违法建筑。原告在凤城镇恒里村的厂房用地原为当地村民的耕地，原告“以租代征”的形式向村民租用来建设木材加工厂。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，属于违法用地。凤山县国土资源局于2011年6月3日向原告出具《建设项目用地初审意见书》、凤山县发展和改革局于2011年6月7日向原告下发凤发改复〔2011〕18号文件，原告并未按照上述两文件的要求完善相关手续，致使其木材加工厂区内所建的构筑物始终处于违法建筑状。原告在起诉状中亦认可其厂房至今没有办理正式的用地手续以及建设规划手续。（二）被告有权强制拆除原告的违法建筑。2007年10月22日，凤山县国土资源局于2007年10月22日对原告违法占地建设行为进行立案查处，于2007年11月30日作出《行政处罚决定书》，罚款额为100564元，要求原告15日交清。2007年11月30日，原告收到了《行政处罚决定书》，在法定期限内既不申请行政复议，也不提起诉讼。2009年12月14日原告交纳了50000元罚款，2011年5月31日原告交纳了50564元罚款。因此，《行政处罚决定书》早已生效，而自《行政处罚决定书》生效到2019年1月21日，原告在长达11年多的时间都没有自行拆除违法建筑。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，被告有权对原告的厂房进行强制拆除。四、原告要求赔偿损失的诉讼请求无事实和法律依据。国家赔偿法保护的是相对人的合法权益受到损害后的赔偿。原告的厂房系违法建设，不属于相对人的合法权益。此外，原告没有充分的证据证明其合法财产遭受了损失。原告请求赔偿无事实和法律依据，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告凤山县政府向法庭提交的证据如下：1、2007年10月22日土地违法案件立案呈批表，证明凤山县国土资源局对黄必海违法占地建木材加工厂行为进行立案查处；2、2007年10月23日土地违法案件调查报告，证明黄必海于2007年3月租用凤城镇恒里村、兴隆村九户村民水田5.0527亩，用于建木材加工厂，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定；3、2007年10月23日黄必海询问笔录，证明黄必海租用恒里村村民土地（水田）5.0527亩，租期8年，于2007年占地建木材加工厂，2007年8月完成建设投入使用的事实；4、2007年10月24日黄文杰询问笔录，证明黄必海木材加工厂所占土地为凤城镇恒里村八农户责任田的事实；5、2007年10月23日《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明黄必海违法占地建木材加工厂被凤山县国土资源局执法人员现场责停并下达书面通知书；6、2007年10月23日黄必海建木材加工厂现场勘测笔录，证明黄必海于2007年3月在恒里村占用水田建木材加工厂，占地面积5.0527亩；7、合同书及收条，证明黄必海于2007年3月至4月期间与恒里村黄文杰等8户村民签订合同书，租用恒里那母土地（水田），租期8年的事实；8、2007年11月12日土地执法百日行动案件讨论记录，证明①凤山县国土资源局对黄必海非法占地建木材加工厂行为依法进行审理；②决定对黄必海非法占地建木材加工厂行为作出退还土地，自行拆除违法建筑并罚款的行政处罚；9、2007年11月26日违法案件处理决定呈批表，证明凤山县国土资源局按程序对黄必海非法占地建木材加工厂行为的审理结果逐级呈报审批；10、2007年11月26日行政处罚告知书（凤国土资告字[2007]第43号）、行政处罚听证告知书（凤国土资告知[2007]第22号）及送达回证，证明2007年11月26日凤山县国土资源局按程序对黄必海进行行政处罚告知、行政处罚听证告知，处罚告知书及听证告知书已依法送达；11、2007年11月30日土地行政处罚决定书（凤国土资处字[2007]第38号）及送达回证，证明凤山县国土资源局依法对黄必海作出行政处罚决定并依法送达；12、2009年12月14日和2011年5月31日罚没款收据、进账单，证明黄必海交清凤国土资处字[2007]第38号行政处罚决定书确定的罚款10.0564万元，但尚未履行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚的事实；13、2018年3月29日凤山县住建局限期拆除通知及受送达人签收照片、现场张贴照片，证明2018年3月29日凤山县住建局向黄必海下发限期拆除通知，该通知已经依法送达；14、2019年1月22日责令限期拆除通知书及送达回证，证明2019年1月22日县国土局、住建局、综合执法局联合对黄必海下达责令限期拆除通知书，责令其自行拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，该限期拆除通知书已依法送达；15、凤山县住建局关于黄必海位于恒里的木材厂未办理建设工程规划许可证的说明，证明黄必海位于恒里的木材厂未办理《建设工程规划许可证》。 被告凤山县自然资源局答辩称，一、对原告违法占地建房予以强制拆除，正当合法。2007年原告为占用地建木材加工厂私自与恒里村的罗昌发、罗昌平、罗昌利、黄浪、黄文杰、黄明立、罗从贤等8农户签订租用农户农田兴建木材加工厂合同书。租得5.0527亩后原告就开始建厂，当年8月开始投产。2007年10月22日凤山县自然资源局在执法检查中发现原告有违法占用地建木材厂的行为决定立案处查。经调查了解后，2007年11月26日凤山县自然资源局向原告作出了凤国土资告字[2007]第43号土地行政处罚告知书。原告收到土地行政处罚告知书3日内无异议。2007年11月30日凤山县自然资源局对原告未经批准，擅自租用恒里村的5.0527亩地用于建木材加工厂，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对原告作出了凤国土资处字[2007]第38号土地行政处罚决定：限原告自行拆除在非法占地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以非法占地30元/㎡的罚款，罚款额为10.054万元，在15日内到凤山县农业银行交清罚款。原告于2007年11月30日收到该土地行政处罚决定书后，表示服从处罚，并于2007年12月14日缴纳罚款5万元，又于2011年5月31日补交罚款50564元。但原告没有按[2007]第38号土地行政处罚决定书的决定自行拆除在非法占地上建的建筑物和其他设施，并许诺要近期内及时办理建设用地的报批手续。2011年6月凤山县自然资源局为办理凤山县恒升木业有限公司恒里片建设用地的报批手续，持有一份凤山县住建局《凤山县恒升木业有限公司恒里片建设项目选址意见书》和规划红线图，以便让凤山县自然资源局对原告作该建设项目用地初审意见书。经审核后，凤山县自然资源局在《建设项目用地初审意见书》签署了四点意见：（一）根据土地利用现状图，该项目位于我县凤城镇恒里村那母(地名），用地面积为2.0公顷，其中水田2.0公顷。（二）该项目用地已列入凤山县土地利用总体规划建设用地用途分区。（三）该项目用地规模基本合理，用地指标拟在2011年度全市范围内统筹安排确定。（四）项目批准后，用地单位应抓紧办理该宗用地报批手续，土地不得未批先用。同时还注明：本用地预审意见书仅作为报批立项使用，有效期2年，逾期作废。用地单位在建设项目立项后，必须抓紧有关工作，按规定及时报批用地，用地经批准后方可开发建设。但原告并没有按凤山县自然资源局签署的建设项目用地初审意见书向凤山县政府申报，请求获得批准建设用地许可，由于原告至今还没有办理建设用地报批手续，非法占用集体水田建设木材加工项目长达十二年之久，且经土地行政处罚后仍拒不自动拆除非法占用土地的建筑物和工厂设备，影响很大，本来凤山县自然资源局应在法定的期限向人民法院提出强制执行申请书，依法强制原告履行《土地行政处罚决定书》中拆除在非法占地上建的建筑物和其他设施的义务，但因超过了申请法院强制执行的期限而暂中止。2019年1月21日早上，凤山县委县政府组织县公安局、县检察院、县法院、县司法局以及县自然资源局、县住建局、县执法局等单位的工作人员组成一个综合执法队对在公路沿线的黄必海、罗鸿桥、陈振、廖克明四家违法占地建木材加工厂的厂房及设备一律予以强制拆除，而且当天还对湖南第四建筑公司的搅拌厂、黄中友的砖场、罗毅的砖场、黄忠胆的砖场等厂房和机械设备全部予以拆除。凤山县委县政府组织以公检法司为主、县直各部门相配合的综合执法队对违法占地建木材加工厂、搅拌场、砖场的厂房及机械设备进行强制拆除是一个利好的举动，不仅解决了多年留下的顽症，而且美化凤山县城沿河公路旁一带的生态环境。至于2019年1月22日凤山县国土资源局、凤山县住房和城乡建设局、凤山县城市管理综合执法局三单位联合对原告下达《责令限期拆除通知书》，意在针对1月21日县委县政府组成的综合执法队对原告的厂房机械设备拆除后，工地上还有很多木材及废渣需要清理，尽快恢复土地原状问题，所以才联合下这个通知书，《责令限期拆除通知书》执行程序上没有过错。二、原告请求四被告赔偿因强制拆除厂房、设备等损失共计3995230元没有事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉请。首先，原告厂房、安装的机械设备是非法占地所建和安装，不受法律保护。凤山县自然资源局在2007年11月30日对原告作出了凤国土资处字[2007]第38号行政处罚决定：限其自行拆除在非法占地上新建的建筑物和其他设施。这已说明原告在恒里村那母(地名）非法占地,且在该地上建房和安装其他设备是违法的，《民法总则》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事行为无效”，所以原告在综合执法队强制拆除厂房、机械设备后请求赔偿损失于法无据。其次，凤山县委县政府组织人员对原告的厂房、机械设备拆除时，已经将在该厂房所安装的机械设备装上车运到原告需要存放点卸货，交由原告指定的保管员保管，不存在损失赔偿的问题。再次，原告主张损失赔偿没有任何有资质部门现场检验损失为多少，只凭原告自列的损失数，没有旁证材料佐证。综上所述，原告的诉请不能成立,请求法院依法判决驳回其诉讼请求。 被告凤山县自然资源局向本院提交的证据与被告凤山县政府提交的证据一致。 被告凤山县住建局辩称，一、被告的起诉超过了法定起诉期限，依法应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。而涉案具体行政行为原告在2019年1月21日就知道，于2019年9月3日才提起诉讼，已超过法定的起诉期限。二、涉案行政行为对原告的合法权益不产生影响，依法也应当驳回起诉。涉案被拆除的建筑物的建设违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法用地和违法建设的两违行为，涉案建筑物属于违法建筑物，而违法建筑物不受法律保护。因此，拆除涉案违法建筑物对原告的合法权益不产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（八）项的规定，应当驳回原告的起诉。三、凤山县住建局不是本案适格被告。凤山县住建局在政府的组织下，到现场维护秩序，并没有动手拆除原告的违法建筑物。因此，凤山县住建局不是本案适格被告。四、政府有权拆除原告的违法建筑物。2007年10月22日凤山县国土资源局对原告违法占地建设行为进行立案查处，经过法定的程序后，凤山县国土资源局于2007年11月30日作出《行政处罚决定书》:限原告自行拆除在非法占地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对原告处以非法占地30元/㎡的罚款，罚款额为100564元，并要求15日交清。2007年11月30日，原告收到了《行政处罚决定书》,而在收到《行政处罚决定书》后，原告在法定期限内既不申请行政复议，也不提起诉讼。2009年12月14日原告交纳了50000元罚款，2011年5月31日原告交纳了50564元罚款。因此，《行政处罚决定书》早已生效，而自《行政处罚决定书》生效到2019年1月21日，原告在长达11年多的时间都没有自行拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。为此，政府有权拆除原告的违法建筑物。五、原告要求赔偿3995230元没有事实和法律依据。涉案被拆除的建筑物是违法的建筑物，不受法律保护；另外，原告没有充分证据证明其合法财产遭受损失。根据以上事实和理由，恳请人民法院裁定驳回原告的起诉。 被告凤山县住建局向本院提交的证据与被告凤山县政府提交的证据一致。 被告凤山县城市管理执法局答辩称，一、涉案当事人是凤山县恒升木业有限公司、凤山县宏鑫木材有限公司，黄必海是两公司分公司的负责人，黄必海与有限公司及分公司有关系，但在市场主体的资格上并非同一，即有限公司或者分公司不等同于黄必海，黄必海也并非等同有限公司或者分公司。因此，黄必海作为原告起诉，属主体不适格，依法应裁定驳回起诉。二、涉案厂房拆除决定不是凤山县城市管理执法局作出、拆除行为不是凤山县城市管理执法局安排，该厂房是否存在违法用地、是否属于违法建筑的确定或评定，凤山县城市管理执法局在法律上无职权、在实际上也没有参与。按照下级服从上级的行政原则，仅参与凤山县政府所组织的拆除工作，并非是涉案厂房拆除行政主体，原告将凤山县城市管理执法局列为被告,属被告诉讼主体不适格。三、原告诉称是“四被告及县里的公检法等多部门联合……强制拆除了原告拥有的合法厂房……”，而按原告以凤山县城市管理执法局参与拆除就列为被告的情况，原告仅起诉四被告，显然是遗漏罗列诉讼主体。四、凤山县政府组织拆除涉案地上厂房，并未拆除机械设备及产品、物料，为此凤山县国土资源局、凤山县住房和城乡建设局及凤山县城市管理执法局于2019年1月22日向原告发出责令限期拆除通知，要求原告于2019年1月31日前自行拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，消除影响。该通知向原告送达后，凤山县城市管理执法局并未对原告实施任何行政行为。五、原告不能证明凤山县城市管理执法局参加凤山县政府组织的拆除行为导致直接损失3995230元，其对凤山县城市管理执法局提出的行政赔偿请求不能成立。六、对涉案被拆除的厂房，原告应提供证据证明是其合法权益；原告已明确其建厂房没有用地批文及建设规划许可，这证明至目前为止其建厂房不是合法行为，该厂房自然就不属其合法权益；行政赔偿属国家赔偿范围，公民、法人和其他组织的合法权益因国家机关及其工作人员行使职权受到侵犯而造成损害的，方可依法请求国家赔偿，原告请求行政赔偿并未具备请求行政赔偿的基本条件。综上所述，原告对凤山县城市管理执法局的诉请确实无事实和法律依据，其起诉程序违法，请求法院依法驳回其对凤山县城市管理执法局的起诉及诉讼请求。 被告凤山县城市管理执法局没有证据向本院提交。 经庭审质证，原告黄必海对被告凤山县政府提供的证据质证意见如下：1、对证据1-12的真实性无异议，但对其关联性有异议，本案在2007年就已经立案，在作出处罚后也并未申请执行，已经超过强制执行的期限，作出行政处罚的主体是凤山县国土资源局，处罚的理由所适用的法律依据是土地管理法，内容是恢复原状及罚款，这就证明了已超过申请强制执行的期限，四被告与其他几个部门是一起执法，而仅仅是凤山县国土资源局作出的行政处罚决定只能申请法院强制执行，被告凤山县自然资源局作为申请主体，不能参与执行。被告并没有恢复原状，而是将房子拆除建设道路，目前正在施工当中。四被告在2019年1月21日拆除厂房，1月22日重新作出责令拆除通知书，证实拆除原告厂房时并没有依据，证据1-12都是2007年作出行政处罚时形成的材料，拆除行为与2007年的行政处罚没有任何关联性。2007年凤山县政府为了应对检查作出行政处罚，先预交后返还，并不是真正意义上的罚款；2、对证据13的真实性、合法性、关联性有异议，内容模糊不清，没有原件核对，恰好证实证据1-12与本案没有关联性；3、对证据14有异议，被告承认是在拆除厂房后作出的通知，原告的厂房在前一天就已经被拆除，也没有听证，程序严重违法；4、对证据15的真实性无异议，对其合法性、关联性不予认可，是原告起诉后被告自行作出的情况说明。 原告黄必海对被告凤山县自然资源局、凤山县住建局提交的证据的质证意见与对被告凤山县政府提交的证据质证意见一致。 被告凤山县政府对被告凤山县自然资源局、凤山县住建局提交的证据无异议。 被告凤山县政府对原告黄必海提交的证据质证意见如下：1、对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可证据2的证明目的；2、对证据3-11的真实性、合法性、关联性无异议；3、对证据12的真实性无法核实，关联性、证明目的也不予认可；4、对证据13、14的真实性、合法性、关联性无异议；5、对证据15的真实性无法确认，无政府部门加盖的公章，不认可原告的证明目的；6、对证据16的真实性无异议，但与本案无关，不认可原告的证明目的；7、对证据17的真实性无异议，但该通知书是要求原告对强制拆除后地上所剩的物品进行清理；8、对证据18的真实性、合法性、关联性无异议；9、对证据19有异议，不认可原告的证明目的；10、对证据20、21有异议，没有公章或者签章，所谓的纪要只是一张白纸罗列的内容，任何人都可以制作，若证据是真实的，政府的会议纪要是机密文件，原告对其来源未说明清楚；11、对证据22的真实性有异议，只有原告的签名，没有相关政府部门的印章，不能作为本案的定案依据；12、对证据23的真实性有异议，没有任何人的签字认可，没有来源说明；13、对证据24的真实性有异议，无制作人，无法核实是何处的面积。 被告凤山县自然资源局对被告凤山县政府、凤山县住建局提交的证据无异议。 被告凤山县自然资源局对原告黄必海提交的证据质证意见如下：1、对证据1的关联性有异议；2、对证据2、3、4的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；3、对证据5有异议，该材料是原告自己的意愿，政府部门并未作出答复；4、对证据6有异议，相关部门要求原告办理上报手续，但原告一直并未办理用地手续；5、对证据7的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；6、对证据8的关联性有异议；7、对证据9-11的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；8、证据12只是形式上的文件，并未得到政府的答复；9、证据13、14的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；10、对证据15的关联性有异议；11、对证据16有异议，没有相关有资质部门进行鉴定，且证据中记载的李万云不是公证员，原告不能以此主张损失，应当以有资质部门作出的鉴定结论认定损失；12、对证据17无异议，不认可原告的证明目的；13、对证据18有异议；14、对证据19的真实性无异议，能证实被告作出的通知书合法；15、对证据20-23的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；16、对证据24的真实性有异议，无绘制人。 被告凤山县住建局对被告凤山县政府、凤山县自然资源局提交的证据无异议。 被告凤山县住建局对原告黄必海提供的证据质证意见如下:1、对证据1-19的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；2、对证据20-23有异议，原告的厂房是否合法要依据相关的审批手续予以证实，而不是依据政府的会议纪要；3、对证据24的质证意见与被告凤山县自然资源局的意见一致。 被告凤山县城市管理执法局对被告凤山县政府、凤山县自然资源局、凤山县住建局提交的证据无异议。 被告凤山县城市管理执法局对原告黄必海提供的证据质证意见如下：1、对证据1-11的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；2、对证据12的真实性有异议；3、对证据13、14的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；4、对证据15、16有异议，从形式上无法核定原告的损失；5、对证据17、18的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；6、对证据19有异议，照片没有载明拍摄时间，无法判定是何时实施的拆除行为，且被告认为按照原告的主张，本案就有遗漏主体的可能性；7、对证据20-23的质证意见与被告凤山县政府的质证意见一致；8、对证据24的质证意见与凤山县自然资源局的意见一致。 本院对上述证据认证如下： 对被告凤山县政府、凤山县自然资源局、凤山县住建局提交的第1-15项证据的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为本案认定案件事实的依据。 对原告黄必海提供的第1-11项证据的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为本案认定案件事实的依据；对第12项证据的真实性无法确认，本院不予采信；对第13、14项证据的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为本案认定案件事实的依据，但对证据14的证明目的不予认可；对证据15的真实性无法确认，本院不予采信；对第16-18项证据的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为本案认定案件事实的依据，但对证据16中物品清单的打印件及证据19的真实性不予认可，本院不予采信；对第20-24项证据的真实性无法确认，本院不予采信。 原告黄必海在庭审后于2019年12月27日向本院提交调查取证申请书，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院不予准许。 经审理查明，原告黄必海于2007年3月开始租用凤山县的集体土地5.0527亩，用于建设木材加工厂，2007年8月完成建设投入生产。因黄必海未经批准用地，凤山县国土资源局（现称凤山县自然资源局）经立案、调查、告知听证程序后，于2007年11月30日作出凤国土资处字［2007］第38号《土地行政处罚决定书》，责令黄必海自行拆除在非法占地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以罚款10.0564万元。2009年11月13日原告黄必海取得了营业执照，企业名称为凤山县恒升木业有限公司亿才分公司，营业场所位于凤山县，负责人是黄必海。原告黄必海分别于2009年12月14日、2011年5月31日向凤山县国土资源局缴纳罚款5万元、5.0564万元，但未拆除建筑物和其他设施。2016年2月18日原告黄必海取得了营业执照，企业名称为凤山县宏鑫木材有限责任公司亿才分公司，营业场所位于凤山县，负责人是黄必海。2018年3月29日凤山县住建局作出《限期拆除通知》，要求接到通知之日起7日内自行拆除临时建筑并搬离，原告黄必海的妻子黎美爱签收并告知原告黄必海。2019年1月21日，被告凤山县政府组织凤山县自然资源局、凤山县住建局、凤山县城市管理执法局等部门拆除了原告黄必海位于凤山县的木材加工厂。2019年1月22日凤山县自然资源局、凤山县住建局、凤山县城市管理执法局联合作出《责令限期拆除通知书》，责令原告黄必海收到通知至2019年1月31日前自行拆除在非法占地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，消除影响。原告黄必海对行政强制措施行为不服，向本院提起行政赔偿诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被强制拆除的木材加工厂是原告黄必海于2007年3月始租地建设，当年8月投入生产。虽然2009年11月13日、2016年2月18日黄必海取得的营业执照分别记载为凤山县恒升木业有限公司亿才分公司、凤山县宏鑫木材有限责任公司亿才分公司，但其所提供的证据证实因当时凤山县进行木材加工企业治理整合所以注册为亿才分公司，而恒里村的木材加工厂是黄必海个人经营。且2007年的行政处罚、缴纳罚款至2019年1月22日责令限期拆除的行政行为对象都列明是黄必海个人。因此，本案中原告黄必海与2019年1月21日的强制拆除行为有利害关系，其以凤山县恒升木业有限公司亿才分公司、凤山县宏鑫木材有限责任公司亿才分公司所有人的名义起诉，具备原告主体资格。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告凤山县政府于2019年1月21日组织实施强制拆除行为，未告知原告黄必海起诉期限。原告黄必海于2019年9月3日向本院提起诉讼，未超过上述规定的起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，2019年1月21日是凤山县政府组织相关部门对原告黄必海的木材加工厂进行强制拆除，因此凤山县政府是本案的适格被告。凤山县自然资源局、凤山县住建局、凤山县城市管理执法局作为职能部门配合凤山县政府的工作，受凤山县政府的指派，并不是独立以自己的名义作出行政行为，因此不是本案的适格被告。原告黄必海将凤山县自然资源局、凤山县住建局、凤山县城市管理执法局列为本案被告错误，应当裁定驳回其对上述行政机关的起诉。 根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地和作出行政处罚。第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。2015年4月24日实施、2019年4月23日修正的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设和作出行政处罚。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被告凤山县政府认为原告存在违法用地和违法建设的两违行为，可以根据上述规定责成土地行政主管部门、城乡规划主管部门依法采取相应措施。被告凤山县政府未提供其具有职权对本案建筑物和其他设施进行强制拆除的法律依据，其于2019年1月21日组织实施强制措施拆除原告的木材加工厂的行为超越法定职权。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告黄必海在庭审时陈述公正记录物品清单中的物品在强制拆除之前和之后已经全部搬走，未提供证据证实上述物品存在损坏的情形。凤山县自然资源局于2007年11月30日已经作出凤国土资处字[2007]第38号《土地行政处罚决定书》，责令原告黄必海自行拆除涉案的建筑物和其他设施，原告黄必海未履行亦未申请复议或者提起诉讼，由此导致的损失应当自行承担，同时原告主张的停产损失亦不属于上述规定中合法权益受到损害的情形。凤山县政府组织强制拆除，加工厂内的木材产品、物料和原告用于建设厂房的材料均留在原地，由原告黄必海自行处理，并未对其合法权益造成损害。因此，原告黄必海主张被告赔偿损失3995230元没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，本案中被告凤山县政府组织的强制拆除行为超越法定职权，但与原告黄必海所主张的损失之间不存在因果关系，亦未对原告黄必海的合法权益造成损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二、五条的规定，判决如下： 一、确认2019年1月21日被告凤山县人民政府对原告黄必海的木材加工厂实施行政强制措施的行为违法； 二、驳回原告黄必海请求被告凤山县人民政府赔偿损失3995230元的诉讼请求； 三、驳回原告黄必海对凤山县自然资源局、凤山县住房和城乡建设局、凤山县城市管理执法局的起诉。 案件受理费50元,由被告凤山县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇二〇年三月二日 法官助理 谢春程 书 记 员 吴菊婵 附：本判决适用的相关法律、法规依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2、《中华人民共和国国家赔偿法》 第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任： （一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为； （二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的； （三）法律规定的其他情形。 3、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 4、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。