山东省邹城市人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁0883行初126号原告盛兆锋，男，1972年4月10日出生，汉族，住邹城市。原告宋庆奎，男，1978年5月4日出生，汉族，住邹城市。原告张兴金，男，1954年4月14日出生，汉族，住邹城市。原告郑庆丰，男，1976年2月29日出生，汉族，住邹城市。原告宋庆华，男，1951年6月14日出生，汉族，住山东省邹城市。委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师（特别授权）。委托代理人钟睿，北京市京伦律师事务所实习律师（特别授权）。被告邹城市自然资源和规划局，住所地邹城市金山大道**。法定代表人王永文，男，该局局长。出庭负责人褚夫龙，男，该局土地储备中心副主任。委托代理人林国华，男，该局法制科科长。委托代理人孙涛，山东法至上律师事务所律师。第三人邹城市东建房地产开发有限公司，住，住所地邹城市四基山路**/div>法定代表人石洪昌，男，该公司经理。委托代理人骆跃生，男，1962年11月16日出生，汉族，该公司职工，住邹城市。原告盛兆锋、宋庆奎、张兴金、郑庆丰、宋庆华因要求确认被告邹城市自然资源和规划局（以下简称邹城市自然资源局）挂牌出让土地的行为违法，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月6日立案后，于2019年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日与（2019）鲁0883行初127号案合并、公开开庭审理了本案。原告张兴金、盛兆锋及委托代理人吴成军、钟睿，被告邹城市自然资源局出庭负责人褚夫龙及委托代理人林国华、孙涛，第三人邹城市东建房地产开发有限公司（以下简称东建公司）委托代理人骆跃生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告盛兆锋、宋庆奎、张兴金、郑庆丰、宋庆华诉称，2019年2月12日-22日，被告挂牌出让位于邹城市××山路东、××大道南××号宗地，并确定东建公司为受让人，该行为严重违法，具体理如下：一、被告名为挂牌，但未依照国有建设用地招拍挂的规定履行法定程序出让给受让人东建公司，被告属于典型的假挂牌，属于自然资源部明令禁止和打击的行为，该行为严重违法。二、原告享有被出让部分土地使用权，被告将原告享有土地使用权的土地挂牌出让给东建公司，侵犯了原告的在先权利，属于典型的“一权两证”。综上所述，被告行为严重违法，请依法确认被告挂牌出让位于邹城市××山路东、××大道南××号宗地的行政行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：1、张兴金、郑庆丰房产证和国有土地使用证，宋庆奎、郑庆丰妻子刘玉的不动产权证，2、盛兆锋的房产证及其父盛振林的国有土地使用证、公证书；3、宋庆华的房权证、邱昌建的国有土地使用证及北宿镇人民政府《关于邹城市四基山路一处住房的说明》。被告邹城市自然资源局辩称，一、本案属于行政复议前置案件，原告起诉不符合受理条件，应当依法驳回原告的起诉。依据《行政复议法》第三十条第一款之规定，自然资源权属案件应当复议前置，本案属于行政复议前置案件，原告未经行政复议程序，故，原告的起诉不符合程序规定，依法应予驳回。二、答辩人作出的挂牌出让行政行为程序合法，依法应予维持。2019年1月21日，答辩人以邹自资规呈﹝2019﹞4号《关于8宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》，申请将案涉国有建设用地使用权挂牌出让。同日，邹城市人民政府作出邹政土字﹝2019﹞4号《关于八宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》。2019年1月22日，答辩人在中国土地市场网等发布了竞买须知、国有土地使用权挂牌出让公告（邹自资规告字﹝2019﹞1号），同时在中国自然资源报、济宁日报刊登了国有土地使用权挂牌出让公告（邹自资规告字﹝2019﹞1号）。2019年2月18日，东建公司提交《国有建设用地使用权挂牌出让竞买申请书》，并提交营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书等资料。2019年2月19日，答辩人确认案外人具有竞买资格。2019年2月22日，国土网上挂牌出让结果现场确认书，确认案外人以6110万元竞得案涉国有建设用地使用权。同日，邹城市公证处对挂牌出让活动进行现场监督公证并出具公证书。2019年2月22日，答辩人在中国土地市场网对本次招拍挂活动进行了出让成交公示。三、有关情况说明。据了解，东建公司竞得土地使用权后，已经进行开发建设，8栋高层全部封顶，正在进行门窗安装及燃气、热力等室外配套建设。另外，东建公司于2019年9月底取得商品房预售许可证，除回迁安置房外的商品房已经对外预售，实际上已经不具有可撤销性。综上所述，答辩人作出挂牌出让行政行为程序合法，依法应予维持，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告邹城市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1、关于8宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示；2、关于同意8宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复；3、国有建设用地使用权网上挂牌竞买须知；4、国有土地使用权挂牌出让公告；5、中国自然资源报国有土地使用权挂牌出让公告；6、济宁日报国有土地使用权挂牌出让公告；7、中国土地市场网国有土地使用权挂牌出让公告；8、2018P15号宗地底价；9、国有建设用地使用权挂牌出让竞买申请书；10、东建公司营业执照；11、东建公司法定代表人身份证明；12、东建公司法定代表人身份证复印件；13、授权委托书；14、代理人身份证复印件；15、竞买资格确认书；16、国土网上挂牌出让结果现场确认书；17、公证书；18、国有建设用地使用权成交确认书；19、中国土地市场网成交公示；20、照片5张。证据1-19，证明被告作出的挂牌出让行政行为程序合法，依法应予维持。第三人东建公司述称，东建公司根据招拍挂程序合法取得了建设用地，依照相关程序办理了规划、施工、房屋预售手续，现已整体工程即将竣工，剩余房屋也即将售完。第三人东建公司向本院未提交证据、依据。经庭审质证，对原告提交的三组证据，被告对张兴金的房产证和国有土地使用证没有异议，对宋庆奎的不动产权证无异议，对盛兆锋的房产证、公证书没有异议，认为刘太伟的房产证与本案无关，对郑庆丰的房权证、国有土地使用证无异议，对宋庆华房权证及北宿镇人民政府的说明无异议，认为郑庆丰妻子刘玉的不动产权证不能证明原告郑庆丰有诉讼主体资格。第三人东建公司质证意见同被告。对被告提交的1-19份证据，原告对证据的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，对证明目的不认可，原告在被告挂牌出让的2018P15号宗地上合法的拥有房屋所有权证和国有土地使用证，原告对房屋占用范围内的土地享有使用权，被告在原告毫不知情的情况下将原告的土地挂牌出让给了东建公司，这是严重的违法行为，侵害了原告的合法权益。原告合法拥有的国有土地使用证未经注销仍然合法有效，被告在公开挂牌出让该涉案宗地前，对涉案地块，未进行全面细致的调查，在部分土地的权属仍然存在争议尚未解决的情况下，进行了挂牌出让，存在程序违法。东建公司占用原告的土地时间为2018年6月，而被告挂牌的时间为2019年2月，被告属于典型的假挂牌，真协议，并且被告作出的招拍挂成交公示依据有《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》国土资源（2002）11号，这份文件是废止的文件，被告适用法律错误。东建公司2018年就占地，2019年被告才出让，这显然违背了国土资源部的上述规定，也违背了物权法的规定。被告后补充的证据，既违法又与本案无关联。第三人东建公司无异议。本院对上述证据认证如下：五原告提交的三组证据，与本案待证事实相关联，被告对真实性未提异议，本院予以确认。被告邹城市自然资源局提交的1-19份证据，系行政程序中取得，能够客观反映案件事实，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院作为认定案件事实的证据；照片5张，来源和形式不符合法律规定，本院不予确认。经审理查明，2019年1月21日，被告邹城市自然资源局作出邹自资规呈﹝2019﹞4号《关于8宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》，申请将8宗国有建设用地使用权挂牌出让，其中包括位于四基山路东、××大道南××号宗地，土地用途为居住用地可兼容商业用地。同日，邹城市人民政府作出邹政土字﹝2019﹞4号《关于同意八宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》，同意被告拟定的包括2018P15号在内的八宗国有建设用地使用权挂牌出让方案。2019年1月22日，被告在中国土地市场网发布了2018P15号国有建设用地使用权网上挂牌方式出让竞买须知、国有土地使用权挂牌出让公告（邹自资规告字﹝2019﹞1号），同时在中国自然资源报、济宁日报刊登了国有土地使用权挂牌出让公告。2019年2月18日，第三人东建公司提交了《国有建设用地使用权挂牌出让竞买申请书》、营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书等资料。2019年2月19日，被告确认第三人东建公司具备2018P15号国有建设用地使用权网上挂牌出让竞买资格。2019年2月22日，被告及相关单位签订了《国土网上挂牌出让结果现场确认书》，确认东建公司以6110万元竞得2018P15号地块的国有建设用地使用权。同日，邹城市公证处对案涉2018P15号在内的6宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让活动进行现场监督公证，并出具（2019）鲁邹城证经字第33号《公证书》。同时，被告邹城市自然资源局与第三人东建公司签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，并将案涉2018P15号在内的6宗地国有土地使用权招拍挂出让成交的有关情况在中国土地市场网予以公示。五原告认为被告挂牌出让案涉2018P15号宗地的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。另查明，2018年8月16日，原邹城市国土资源局作出《关于申请将千泉街道一宗划拨土地使用权纳入政府储备的请示》（邹国土资呈[2018]159号）；2018年8月18日，邹城市人民政府作出《关于同意收回一宗国有划拨土地使用权的批复》（邹政土字[2018]51号），同意收回位于崇义大道以南、新规划路以北、四基山以东、和平街北5巷东排以西，面积34019m2（折合51.03亩）的一宗国有划拨土地使用权，纳入政府土地储备，办理土地登记手续。2018年11月27日，原邹城市国土资源局作出《关于提供2018P15号宗地规划设计条件的函》；2018年12月18日，原邹城市规划局作出《回函》，并附《2018P15号宗地规划条件》（邹规条字[2018]046号）。2018年12月25日，原邹城市国土资源局作出《关于征求两宗地配建养老设施意见的函》（邹国土资函[2018]254号）；2018年12月28日，邹城市民政局作出《关于对的复函》（邹民函字[2018]47号），对拟处置地块配置养老服务设施的相关要求作出具体函复。2018年12月25日，原邹城市国土资源局作出《关于征求两宗拟出让地块建设条件的函》（邹国土资函[2018]255号）；2018年12月26日，邹城市住房和城乡建设局作出《关于提出拟出让地块建设条件的函》，对2018P15号和2018P16号两宗地做出相关建设要求。2018年12月28日，原邹城市国土资源局作出《建设项目用地涉及国家安全事项征求意见函》（邹国土资函[2018]256号）；2018年12月28日，济宁市国家安全局作出《出让建设项目用地复函》（济国安建复函字[2018]第289号），审查后认为被告拟将挂牌出让的包括案涉2018P15号的七宗地块，符合国家安全要求，可以办理相关手续。2018年12月27日，济宁博地不动产评估测绘有限公司对原邹城市国土资源局委托的2018P15号拟出让居住兼容商业用地国有建设用地土地使用权价格作出济宁博地（2018）（估）字第1205号《土地估价报告》，对估价日期为2018年12月26日的2018P15号国有建设用地使用权的土地面积、单价、地面地价、地面地价等进行评估和建议v>本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”之规定，本案五原告的诉讼请求针对是邹城市自然资源局对2018P15号宗地的挂牌出让行为，系邹城市自然资源局的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。被告邹城市自然资源局主张本案属于《行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议前置情形，不符合受理条件的法律依据不足，本院不予支持。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，邹城市自然资源局具有组织实施挂牌出让国有建设用地使用权的法定职权。本案争议的焦点在于五原告是否具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,虽然张兴金、宋庆华、郑庆丰持有房屋所有权证及国有土地使用证,宋庆奎及郑庆丰之妻持有不动产权证，盛兆锋持有房屋所有权证、公证书及其父的国有土地使用证，能够证实五原告被拆房屋所使用的国有土地均在被告挂牌出让的2018P15号宗地范围内,但该案涉2018P15号宗地的国有划拨土地使用权已于2018年8月18日被邹城市人民政府以邹政土字[2018]51号批复收回，纳入了政府土地储备。故被告邹城市自然资源局后续对案涉2018P15号宗地国有建设用地土地使用权进行挂牌出让的行为，与五原告不再具有利害关系；而且，五原告也不是被诉2018P15号宗地挂牌出让行为的相对人及其他利害关系人。况且，五原告之所以针对被告邹城市自然资源局的挂牌出让行为提起本案诉讼，缘于五原告的房屋被拆除后未能得到期望的安置补偿。因此，直接影响五原告合法权益的并非被告对2018P15号宗地的挂牌出让行为，五原告已不再具备提起案涉挂牌出让行为的诉讼主体资格，依法应裁定驳回起诉。对于原告庭审中提出被告在招拍挂成交公示时依据的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，属被告工作中的瑕疵，对五原告的合法权益并不产生实质影响。若五原告认为涉案地块部分土地的权属仍存在争议情形，可依照相关法律规定的途径予以救济解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告盛兆锋、宋庆奎、张兴金、郑庆丰、宋庆华的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  孔凡静人民陪审员  孟 芹人民陪审员  聂有为二〇二〇年三月六日书 记 员  陈逸飞