安徽省滁州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖11行终13号 上诉人（原审被告）凤阳县大庙镇人民政府，住所地安徽省凤阳县大庙镇街道。 法定代表人孙从阳，该镇镇长。 出庭单位负责人朱夕保，该镇人大主席。 委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄吉月，男，1966年11月15日出生，汉族，住安徽省凤阳县。 被上诉人（原审原告）孙桂军，男，1965年8月1日出生，汉族，住安徽省凤阳县。 被上诉人（原审原告）徐维龙，男，1968年11月10日出生，汉族，住安徽省凤阳县。 上述三位被上诉人共同的委托代理人张太中，江苏裕和律师事务所律师。 上诉人凤阳县大庙镇人民政府（以下简大庙镇政府）与被上诉人黄吉月、孙桂军、徐维龙土地征收补偿方案一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2019）皖1126行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月19日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2012年12月14日，安徽省人民政府作出《关于凤阳县2012年第5批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》，同意征收包括凤阳县大庙镇等境内农民集体农用地46.3009公顷土地。孙桂军、黄吉月、徐维龙为凤阳县大庙镇林山村小尹组村民，该三户有土地、房屋等在征收范围内。2012年12月20日，凤阳县人民政府发布凤政土告字（2012）第60号《征收土地方案公告》，2013年1月4日，凤阳县自然资源和规划局（原凤阳县国土资源局）发布凤国土告字[2012]第60号《征地补偿安置方案公告》。凤阳县大庙镇人民政府在具体实施征地行为过程中，于2018年11月30日发布《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告》，2018年12月30日发布《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充公告》。黄吉月、孙桂军、徐维龙认为大庙镇政府对其承包地、宅基地及房屋征收实施征收不合法，遂提起诉讼。 原审法院认为，本案争议的焦点问题：一是大庙镇政府作出的《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案》及《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充》是否为可诉行政行为；二是该行政行为是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地管理部门根据经批准的征收土地方案，会同有关主管部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的设施。该条规定是指有权机关依法定程序，作出征地补偿、安置方案，不具有可诉性。大庙镇政府不具有制定发布征地收补偿、安置方案的职权，超越了职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。黄吉月、孙桂军、徐维龙有土地被征收，黄吉月、孙桂军、徐维龙认为大庙镇政府的行政行为侵犯其合法权益，可以提起行政诉讼，对大庙镇政府的辩称不予支持。 大庙镇政府不具有制定征地补偿、安置方案的法定职权，其制定《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案》超越了职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定，超越职权的，应予以撤销。但凤阳县大庙镇林山村小尹组的征地拆迁已基本完成，大多数农户已按方案进行了安置补偿，石英砂生产集中区正在建设，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故对凤阳县大庙镇人民政府公告的土地征收方案及补充确认违法，但不予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十第（四）项、第七十四条第一款第（一）项规定，判决：确认被告凤阳县大庙镇人民政府2018年11月30日公告的《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案》和2018年12月30日公告的《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充》违法。 上诉人大庙镇政府上诉称，原审法院未查明其在案涉土地征收活动中法律地位。原审中黄吉月、孙桂军、徐维龙起诉的主要理由是认为字印发的《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案的通知》将案涉土地纳入征收范围，并组织实施了征地行为，该理由不符合客观事实。2012年12月14日安徽省人民政府作出《关于凤阳县2012年第五批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》。批准同意对包括大庙镇在内的部分乡镇的农民集体农用地、建设用地进行征收。征收范围系安徽省人民政府批准征收确定，其只是在补偿方案中对大庙镇境内的被征收土地范围予以表述，而非其划定征收范围。在凤阳县人民政府及国土部门发布《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》后，其作为凤阳县人民政府下辖的乡镇人民政府，在凤阳县人民政府的领导部署下，开展相应工作本身也是职责范围所在。其参与土地征收的具体工作与组织实施土地征收非同一概念，不能据此就推定其是土地征收的组织实施主体；二、《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案的通知》及补充公告的内容符合规定。其印发的方案中对于土地补偿、房屋和地面附属物补偿、临时安置费、搬迁费等补偿标准均是按照《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》、《凤阳县人民政府关于调整凤阳县城市规划区内征收集体土地房屋、其他附属物等补偿标准的通知》制定执行，相关标准与上级政府文件一致；对于奖励政策、宅基地有偿退出补偿等，系对凤阳县人民政府及国土部门发布的《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》的细化，对被征收农户而言系提高了补偿标准、增加了安置渠道，并未对被征收农户的法定补偿利益产生任何侵害。因此，通知及补充公告的内容不违反法律规定；三、原审法院认定其超越职权适用法律错误。对于土地征收过程中涉及的集体土地上房屋拆迁，除了土地管理法规定的补偿项目之外，均由各地政府结合本地情况自行制定，法律、规定对此并无明确规定，其按照上级文件规定报请上级政府研究或按照上级会议精神印发案涉补偿实施方案并未违反法律法规的规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所规定的征地补偿、安置方案在本案中系其原审中所提供的证据二《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》，原审法院混淆了该二方案与其印发的方案法律性质，并据此认定其超越职权系适用法律错误；四、案涉补偿实施方案不具有可诉性。案涉补偿实施方案未对凤阳县人民政府的《征收土地方案》和县国土部门的《征地补偿安置方案》的内容作实质性修改，增加部分的补偿政策系增加被征收人利益，且其印发补偿实施方案仅是凤阳县人民政府组织实施土地征收过程中的一个具体环节，按照最高人民法院（2016）最高法行申4024号行政裁定意见，该补偿实施方案不具有可诉性。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回黄吉月、孙桂军、徐维龙原审诉讼请求。 被上诉人黄吉月、孙桂军、徐维龙答辩称，一、被诉《土地征收补偿方案》的征地范围远超出安徽省人民政府批准的征地范围。安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）［2012］168号批复涉及大庙镇的征地范围仅15公顷（150亩），而被诉补偿方案的征收范围是“位于大庙镇石英砂××生产区范围内××山村××尹组××、房屋及其各类附属物”，面积千余亩，明显超出安徽省人民政府批准的征地范围；且其承包地及宅基地均不在上述批复的征地范围内（因为上述批复作出时间是2012年12月14日，而其土地承包经营权证颁证时间是在2015年以后，亦即征地批复在前、承包证颁证在后，相关部门不可能将已征收为国有的土地再发包给其并发证予以确认）。后退一步，即使其土地在皖政地［2012］168号征地范围内，因两年内未实施具体征地、用地行为，批准文件亦早已自动失效。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》［国发（2004）28号］第（十九）条规定“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”及国土部门《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》［国土资发（2004）237］第（十四）条规定“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地经批准后，市、县两年未用地或未实施征地补偿安置方案的有关批准文件自动失效”。本案中。皖政地［2012］168号批复于2012年12月14日作出，而被诉《土地征收补偿方案》于2018年11月30日公告，时隔近六年，征地批复早已失效。二、被诉《土地征收补偿方案》严重违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条规定，国家征收土地的，由国务院或省级人民政府批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，由市、县人民政府土地行政主管部门根据已经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，方案报批后，由土地行政主管部门组织实施。而本案中，大庙镇政府制定涉案《土地征收补偿方案》对其承包地、宅基地及房屋实施征收，既无主体资格有无合法依据，当属严重违法。三、涉案《土地征收补偿方案》具有可诉性。按照（2016）最高法行申行政裁定意见，“被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的，属于人民法院的受案范围”。根据该裁定意见，“征地补偿安置方案公告若改变拟定征收补偿安置方案的内容，使得权利人对补偿安置方案的内容产生认知错误，影响其提出意见并实际侵犯其合法权益的，则具有可诉性。”涉案《土地征收补偿方案》超出征地批复批准征收土地的范围，当然可诉。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 大庙镇政府向原审法院提供的证据、依据材料有：一、2012年12月14日安徽省人民政府《关于凤阳县2012年第五批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕168号一份、红线图一份，证明2012年12月14日，经安徽省人民政府批准同意对大庙镇等农民集体农用地、建设用地进行征收；二、2012年12月20日凤阳县人民政府《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告》（凤政土告字（2012）第60号）一份、2013年1月4日原凤阳县国土资源局《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充公告》（凤国土告字（2012）第60号）一份，证明安徽省人民政府土地征收批复作出后，凤阳县人民政府及国土部门发布了二公告；三、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补充标准的通知》一份、《凤阳县人民政府关于调整凤阳县城市规划区征收集体土地房屋、其他附属物等补偿标准和凤阳县国有土地上房屋、其他附属物等补偿标准的通知》一份，证明其印发的被诉行政补偿安置方案符合上级文件的要求；四、2018年11月30日《关于印发凤阳县大庙镇石英砂生产集中区建设用地及地上附属物征收补偿实施方案的通知》（大政字（2018）136号）一份、凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告、补充公告各一份，证明其印发征收补偿实施方案通知后及时进行了公告，并对补偿方案发布补充公告；其系在凤阳县人民政府领导下，实施土地征收工程中的具体工作，非组织实施主体。 黄吉月、孙桂军及徐维龙向原审法院提供的证据材料有：一、农村土地承包经营权证两份及农村土地承包经营权公示结果归户表、通知书三份，证明其是涉案土地权利人，其宅基地及其房屋确实存在，具有诉讼主体资格；二、2018年11月30日《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案公告》、2018年12月30日《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充公告》，证明被诉行政行为存在，且严重违法；三、凤阳县人民政府征收土地方案公告、原凤阳县国土资源局征地补偿安置公告，安徽省人民政府（2012）168号征地批复中涉及大庙镇被征土地分别位于林山村和周围社区共计150亩，其所在宅基地及房屋、承包地均不在该范围之内。 上述证据均随卷移送本院。 原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：本案大庙镇政府作出的征收补偿方案即《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案》和《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案补充》是否具有可诉性；如果可诉，上述征收补偿方案是否合法。 征收补偿方案系征收决定的组成部分，是作出征收决定前的阶段性行为，征收补偿方案本身并不设定被征收人的权利义务，在此种情况下的征收补偿方案不具有可诉性。但在本案中，大庙镇政府因对集体土地不具备作出相应征收补偿的职权，其单独作出的征收补偿方案对被征收人设定权利义务，侵犯当事人合法权益，因此属于法院受案范围，具有可诉性。大庙镇政府认为本案不属于法院受案范围的上诉主张不能成立，本院不予支持。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”大庙镇政府以自己的名义拟订并实施征地补偿方案，又未经凤阳县人民政府批准，不符合上述规定，原审判决认为属越权行为并无不当。大庙镇政府制定的《补偿方案》，超越职权，缺乏法律依据，违反法定程序，属于违法的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，因凤阳县大庙镇林山村小尹组的征地拆迁已基本完成，大多数农户已按该方案进行了安置补偿，石英砂生产集中区正在建设，撤销会给社会公共利益造成重大损害，原审法院确认该方案违法符合上述规定，本院依法予以维持。大庙镇政府认为其作出的《凤阳县大庙石英砂生产集中区土地征收补偿方案的通知》及补充公告的内容符合规定的上诉主张无法律依据，本院不予支持。 综上，大庙镇政府的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凤阳县大庙镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  司金虎 审判员  王忠良 审判员  苏春琴 二〇二〇年三月二十六日 书记员  周 杨 附本案适用法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。