广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤06民终12296号上诉人（原审原告）：佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人：杨小晶，局长。委托诉讼代理人：罗婉红，广东广宽律师事务所律师。委托诉讼代理人：何宽军，广东广宽律师事务所律师。上诉人（原审被告）：佛山市高明达隆房地产有限公司，住所地广东省佛山市高明区。法定代表人：劳志昌。委托诉讼代理人：韩丽茹，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托诉讼代理人：卢紫昱，北京市盈科（佛山）律师事务所实习律师。上诉人佛山市自然资源局因与上诉人佛山市高明达隆房地产有限公司（以下简称达隆公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案,不服广东省佛山市高明区人民法院（2019）粤0608民初1401号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月21日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。佛山市自然资源局上诉请求：1.撤销一审判决第一项，改判达隆公司应向佛山市自然资源局支付违约金1651731.15元；2.本案一、二审诉讼费由达隆公司负担。事实和理由：（一）一审法院以佛山市自然资源局迟延核发建筑工程施工许可证为由扣减170日的违约期间，属于认定事实不清。1.《国有土地延期动工开发协议》于2012年6月4日签订，截至约定的动工时间2012年12月27日，已预留了充足的时间给达隆公司办理相关证件。2.2013年3月1日，达隆公司向佛山市高明区发展规划和统计局提交申办建筑设计方案修改方案申请，并在《修改申请》中载明“我公司因发展需要，现申请将锦某花苑2座1-2号住宅楼首层改为车库，把修改后的部分车库地下室取消。特此申请。请贵局给予为盼！”2013年3月11日，佛山市高明区发展规划和统计局发出《关于锦某花苑规划修改方案批前公示的通知》，对达隆公司的相关建筑修改方案进行公示。2013年3月25日，达隆公司根据建筑修改方案向佛山市高明区发展规划和统计局申办《建设工程规划许可证》并于同年5月13日提交详细的《修改申请》。该《修改申请》中同样载明：“我公司因发展需要，现申请将锦某花苑2座1-2号住宅楼首层改为车库，把修改后的部分车库地下室取消，1座由原来的14层（局部13层）改为13层（局部12层）。部分阳台增加面积或架空层。具体修改如下：……”。2013年5月22日，佛山市高明区发展规划和统计局同意了达隆公司的建筑修改方案，并核发《建设工程规划许可证》。以上事实足以证明涉案工程迟延动工是因达隆公司自身原因所致，故2012年12月27日至2013年5月22日达隆公司第二次取得《建设工程规划许可证》期间的147天不应被扣除。3.依照《中华人民共和国行政许可法》第二条、第四十二条规定，行政许可需要申请人提出申请，且行政机关可在最长期间三十天内做出。达隆公司从2013年5月22日取得《建设工程规划许可证》至2013年6月14日取得《建筑工程施工许可证》相隔了23天，符合法律规定。且本案中，达隆公司也未提交证据证明其申请办理《建筑工程施工许可证》的时间，故两许可证之间的办理时间不应在逾期竣工违约期间中扣除。4.《广东省人民政府关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》第二条规定：“对于因不可抗力或者政府及政府有关部门、司法机关的行为造成动工（动迁）建设延迟的，土地使用者应在动工开发期限届满前１个月内向用地所在地的县以上（含县级市、区，下同）国土管理部门提出延期开发书面申请，经同意延期开发的，可顺延计算应动工开发日期。”但本案中，达隆公司从未向相关政府部门申请延长工程开工时间，可进一步印证其知悉工程延迟动工系因自身修改设计导致。（二）一审法院因水电安装的原因酌情扣减180天，缺乏事实和法律依据。《佛山市高明区建（构）筑物工程规划条件核实意见》显示，规划竣工验收的核实指标为建筑面积、计容面积，并不包含水电安装工程验收，因此不论水电工程的安装是否完成均不影响规划竣工验收。达隆公司辩称，（一）本案属于行政纠纷，佛山市自然资源局的诉请已被法院审理，其提起本案诉讼违反“一事不再理”原则。（二）根据相关房地产管理法律法规，佛山市自然资源局应为达隆公司预留足够的开发时间。（三）达隆公司在项目开发时对许可审批、水电安装等事项无法控制，一审法院认定由于政府因素导致无法如期竣工，具有事实依据。达隆公司上诉请求：1.撤销一审判决第一项，驳回佛山市自然资源局的起诉或改判减少达隆公司应承担的违约金数额；2.本案诉讼费由佛山市自然资源局负担。事实和理由：（一）《国有土地延期动工开发协议》属于行政协议，本案不属于民事纠纷，法院应裁定驳回佛山市自然资源局的起诉。（二）佛山市自然资源局的诉请已经佛山市顺德区人民法院审理并判决，其提起本案诉讼构成重复起诉，违反“一事不再理”原则。（三）一审法院将本案违约金标准调整为0.3‰/日，与（2018）粤0608民初119号民事判决（以下简称119号民事判决）确定的0.2‰/日标准相矛盾。1.本案与119号民事判决均由同一法院、同一法官审理，且审理的事实完全相同，但法官的裁量却存在差异，有违公平。2.一审法院未考虑达隆公司自2001年起取得涉案土地使用权后至2012年期间，因土地规划问题无法使用该土地所产生的损失。3.佛山市发展和改革局曾作出编号为佛市发改高字[2012]10号《关于核准锦某花苑项目的通知》，其核准涉案项目建设年限为2012年12月至2016年12月，应视为新的行政许可。4.即使达隆公司需赔偿佛山市自然资源局违约金，但依据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定，应当以当事人签订合同时预见或应当预见的损失为限。佛山市自然资源局未能举证其存在经济损失，无权向达隆公司主张巨额赔偿。佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初820号案件（以下简称820号行政判决）中明确指出，当事人签订协议后，应充分考虑达隆公司的合理动工时间，为其开放预留合理时间，但本案一审法院却在未查明预留合理时间为多少的情况下，直接按0.3‰的标准判决达隆公司承担违约金，缺乏法律依据。佛山市自然资源局辩称，（一）本案为建设用地使用权出让合同纠纷，属于民事案件受理范围，具体理由一审法院已充分论述。（二）本案不属于重复起诉，820号行政判决针对的是佛山市自然资源局作出的《高明区国土城建和水务局（国土资源）关于缴纳国有建设用地超期竣工违约金的通知》的行为，该案与本案的诉请不存在关联。（三）119号民事判决将违约金调整为0.2‰/日，但该判决未发生法律效力；且一审法院在本案中将违约金调整为0.3‰/日，本身也缺乏律依据。最高人民法院在相关判例中曾明确指出，土地出让合同中约定的违约金标准，受到行政文件及部门规章的约束，在无特殊情况下原则上不予调整。（四）达隆公司未能按约定期限完成涉案工程建设将导致相关房产迟延出售，直接影响政府基于房产出售所产生的后续管理收益，同时也影响本地区的市政、规划、科教文配套的投入进度，相关损失难以量化。（五）涉案工程的建设期限应受《国有土地延期动工开发协议》约束，佛山市发展和改革局并非该协议的权利主体，其作出的《关于核准锦某花苑项目的通知》不对《国有土地延期动工开发协议》约定的建设期限产生修改的法律后果。佛山市自然资源局向一审法院起诉请求：1.达隆公司立即向佛山市自然资源局支付逾期竣工违约金5505771.71元（以5984534.47元为本金，按日1‰从逾期之日即2014年12月28日起计至工程规划条件核实之日即2017年7月4日止，共920天）；2.本案诉讼费用由达隆公司承担。一审法院认定事实：1997年9月28日，高明市国土房产管理局与高明市市政房地产公司签订《国有土地使用权出让合同书》，约定高明市国土房产管理局将县城规划区内编号为新区的土地出让给高明市市政房地产公司使用，土地用途为商住，使用年限为70年。土地出让金、征地补偿费、征地拆迁平整费、综合配套费、周边五米硬底化款、住户接入分支管下水道综合款、增收开配套费等共计5984534.47元。2000年1月20日，高明市政房地产公司申请变更公司名称为高明市达隆房地产有限公司。2001年4月，高明市人民政府就高明市荷城区彩虹路南侧面积为14010平方米的地块为高明市达隆房地产有限公司颁发《国有土地使用证》，土地性质为住宅用地。该证加盖高明市国土房产管理局土地登记发证专用章。2003年1月3日，高明市达隆房地产有限公司名称变更为达隆公司。2005年4月21日，佛山市国土资源局就座落于佛山市高明区*********侧的地块为达隆公司颁发土地使用权证，证号为明国用（2005）第1475号，地类（用途）为城镇混合住宅用地。2012年6月4日，达隆公司与佛山市国土资源和城乡规划局签订编号为荷城-2012-007的《国有土地延期动工开发协议》。双方就土地证号为明国用（2005）第14**宗地的延期动工开发事宜约定如下：双方同意案涉地块动工开发时间变更为2012年12月27日前，达隆公司同意在2014年12月27日前完成项目施工建设，并申请竣工验收。达隆公司未能按协议约定日期完成项目建设并申请竣工验收的，每延迟一日，应向出让人支付相当于土地使用权出让金总额1‰的违约金。双方还就动工开发的具体内容及达隆公司未按协议约定进行动工开发或因达隆公司自身原因减少项目投资规模导致部分建设用地空闲等的处理作出了约定。双方当事人对（2018）粤06民终7093号民事裁定中对119号民事判决中查明的以下事实予以确认：1.2007年8月1日，佛山市规划局高明分局出具编号为佛规明函[2007]361号《关于高明区达隆房地产有限公司要求更正荷城彩虹路南侧地块申请的回复》，该回复称：达隆公司的荷城彩虹路南侧地块在《佛山市高明区**城区总体规划（2001-2020）》和《佛山市高明区近期建设规划（2006-2010）》中规划用地性质均为公共绿地，与达隆公司现持有的国有土地使用权证性质不符，故该局目前暂不能对该地块出具规划意见。该局待《佛山市高明区东部组团总体规划（2007-2020）》编制完成后，才可决定是否给该地块出具正式的规划意见。2.2011年8月29日，佛山市国土资源和城乡规划局将“政府储备建设用地使用权出让、租赁审批”等与出让相关的事项委托佛山市高明区国土城建和水务局行使。3.2012年6月29日，达隆公司向佛山市高明区发展规划和统计局提出锦某花苑申办《建设用地规划许可证》。4.2012年10月22日，佛山市高明区发展规划和统计局为达隆公司办理锦某花苑建设用地规划许可证。5.2012年12月13日，佛山市发展和改革局出具编号为佛市发改高字[2012]10号《关于核准锦某花苑项目的通知》，其中核准锦某花苑项目建设年限为2012年12月至2016年12月。6.2013年5月22日，佛山市国土资源和城乡规划局为达隆公司办理位于佛山市高明区*********侧的锦某花苑的建设工程规划许可证。7.2013年6月14日，佛山市高明区国土城建和水务局为达隆公司办理位于佛山市高明区*********侧的锦某花苑的建筑工程施工许可证。8.2015年5月27日，达隆公司向供电部门申请在案涉锦某花苑项目报装新装两台变压器，2016年11月21日工程竣工查验合格并于2016年12月5日签订供用电合同后于2016年12月7日组织送电。9.2015年11月16日，达隆公司向佛山水业集团高明供水有限公司提交用水报装申请。2016年8月31日，佛山市国土资源和城乡规划局就锦某花苑供水管敷设工程为佛山水业集团高明供水有限公司颁发建设工程规划许可证。该工程于2016年10月19日进行初次验收，2016年12月7日竣工验收。10.2016年10月20日，达隆公司委托佛山市高明区测绘队对锦某花苑1、2座、东门卫室、西门卫室、电房确权测量。2017年4月27日，达隆公司委托佛山市高明区测绘队对锦某花苑地下室进行确权测量。11.2017年6月2日，锦某花苑项目竣工验收。2017年7月18日，进行了竣工验收备案。12.2017年12月8日，佛山市高明区国土城建和水务局出具编号为20170291的《关于北京市盈科（佛山）律师事务所〈律师函〉的回复》。该回复第一部分就达隆公司不动产登记换证问题作出回复，包含涉案地块基本情况和达隆公司若需要更换土地使用权证需要提交的资料。第二部分是关于达隆公司锦某花苑房地产项目竣工备案的问题，存在的问题为达隆公司于2012年6月4日与区国土部门签订《国有土地延期动工开发协议》（编号：荷城-2012-007），明确规定明国用（2005）第1475号地块动工开发时间为2012年12月27日，竣工时间为2014年12月27日。达隆公司每延迟一日竣工验收，应向出让人支付土地出让金总额1‰的违约金。锦某花苑项目已超期竣工920天（2014年12月27日至2017年7月4日），按合同出让金额5984534.47元计算，达隆公司按协议约定需交纳5505771.71元违约金。13.佛山市国土资源和城乡规划局、佛山市高明区国土城建和水务局、达隆公司确认2012年6月4日的《国有土地延期动工开发协议》是由佛山市高明区国土城建和水务局根据佛山市国土资源和城乡规划局的委托以佛山市国土资源和城乡规划局名义与达隆公司签订。14.佛山市国土资源和城乡规划局复函确认佛山市高明区发展规划和统计局于2012年12月27日为达隆公司核发锦某花苑项目的建设工程规划许可证（建字第440********0089），佛山市高明区发展规划和统计局于2013年5月22日重新核发该项目的建设工程规划许可证（建字第440********0024），并对2012年12月27日核发的原证收回作废。另查明：1.2017年7月4日，佛山市国土资源和城乡规划局就达隆公司开发的锦某花苑项目同意通过建筑单体竣工规划条件核实。2.2012年12月27日，佛山市高明区发展规划和统计局于2012年12月27日为达隆公司核发锦某花苑项目的建设工程规划许可证（建字第440********0089），该证于2013年5月22日核发新证时收回作废。3.2013年5月13日，达隆公司向佛山市高明区发展规划和统计局提交《修改申请》，申请对锦某花苑2座1-2号住宅楼首层局部改为车库，将修改后的部分车库地下室取消；1座由原来的14层（局部13层）改为13层（局部12层）；部分阳台增加面积或架空部分面积，并列明了具体的修改内容。4.2019年3月25日，中共佛山市委办公室发布《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（佛办发[2019]32号），明确自然资源资产有偿使用工作、自然资源的合理开发利用、各类建设项目（含市政工程）的规划管理、组织审核重大建设项目的规划设计方案等属于佛山市自然资源局的工作职责。一审法院认为，本案属于建设用地使用权合同纠纷。关于本案可否作为民事诉讼审理的问题。原高明市国土房产管理局与达隆公司签订的《国有土地延期动工开发协议》是双方就国有土地使用权出让合同签订的补充协议，820号行政判决认定属行政协议，既有行政行为的属性，又采用了合同的形式。该协议是双方真实意思表示，合法有效，双方应依约履行合同约定的义务和享有合同约定的权利。现经机构改革，原佛山市国土资源局的职权由佛山市自然资源局行使，佛山市自然资源局认为达隆公司逾期完工，但其作为行政机关不可能通过行政诉讼向达隆公司主张违约金，佛山市自然资源局基于双方协议的合同属性通过民事诉讼途径向达隆公司主张违约金，未违反法律的强制性规定。关于本案是否属重复起诉的问题。820号行政诉讼案件中，达隆公司起诉所针对的行政行为是佛山市高明区国土城建和水务局作出的明国土发[2018]81号《高明区国土城建和水务局（国土资源）关于缴纳国有建设用地超期竣工违约金的通知》，该案判决撤销了上述通知，但并未否定《国有土地延期动工开发协议》的合法性。故达隆公司以佛山市自然资源局本案诉讼标的“为生效裁判所羁束”为由，认为本案诉讼属重复起诉，依据不足，一审法院不予支持。综上，《国有土地延期动工开发协议》合法有效，达隆公司应就其无正当理由超出约定期间竣工验收的逾期期间，向佛山市自然资源局承担相应的违约责任。关于违约金的计算期间。双方协议约定2014年12月27日前达隆公司应完成项目建设并申请竣工验收，虽然2017年6月2日勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、建设单位进行了竣工验收，但佛山市国土资源和城乡规划局就达隆公司开发的锦某花苑项目同意通过建筑单体竣工规划条件核实的时间为2017年7月4日，达隆公司组织的上述竣工验收违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”的规定。虽然此后佛山市国土资源和城乡规划局的竣工规划核实意见和佛山市高明区国土城建和水务局的竣工验收备案确认了案涉项目符合竣工验收条件，但达隆公司完成项目建设申请竣工验收的时间应以佛山市国土资源和城乡规划局确认通过竣工规划条件核实的时间为准。佛山市自然资源局主张自2014年12月28日起至2017年7月4日锦某花苑项目通过建筑单体竣工规划条件核实之日止共920日属达隆公司逾期完成项目建设的期间，合法有据，一审法院予以支持。根据查明的事实，工程逾期竣工验收有政府行为及其他单位的行为的因素，对非达隆公司因素导致的逾期期间应予以扣减。本案中应予扣减的期间，一审法院分列如下：1.2012年12月27日起至达隆公司2013年6月14日取得建筑工程施工许可证之日止的期间170日。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二十二条关于“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间”的规定，达隆公司于2012年6月29日向佛山市高明区发展规划和统计局申请办理《建设用地规划许可证》，但佛山市高明区发展规划和统计局2012年10月22日才为达隆公司办理该证、2012年12月27日才核发建设工程规划许可证。核发建设工程规划许可证后近五个月达隆公司都未能取得建筑工程施工许可证。虽然达隆公司2013年5月13日提交了修改申请，但不足以证明规划变更是达隆公司的原因所导致的。综上，达隆公司未能在约定的动工开发时间之前取得相关的许可材料，故计算达隆公司逾期完成项目建设期间时应扣减2012年12月27日起至2013年6月14日止期间的170日。2.2015年11月16日起至2016年12月7日止水电报装期间扣减180日。具体原因分析如下：达隆公司分别于2015年5月27日、2015年11月16日向供电和供水部门申请报装，相关单位在2016年12月7日才完成送电和供水工程竣工验收，其中2015年5月27日起至2015年11月15日止的期间，达隆公司虽申请了报装用电，但未提出供水报装，并未因供电工程未完工影响达隆公司工程进度，该期间不应在达隆公司逾期的时间内扣减。对于2015年11月16日起至2016年12月7日止的供水、供电工程施工期间明显超出一般用时。结合佛山市国土资源和城乡规划局2016年8月31日就该供水工程颁发建设工程规划许可证的情况，供水、供电施工期间中的六个月作为非达隆公司原因导致的逾期时间，故对达隆公司应计算违约金的逾期竣工验收时间应扣减180日。综上，达隆公司在履行编号为荷城-2012-007号的《国有土地延期动工开发协议》中应计算违约金的逾期时间为570日（920日-170日-180日）。关于违约金标准。双方协议中约定了按土地出让金日1‰计算逾期竣工验收违约金。法律政策未对逾期竣工违约金的标准作出规定，但双方约定的逾期竣工验收违约金的目的是佛山市自然资源局方作为土地管理部门对达隆公司依法用地进行监管，佛山市自然资源局未能提供证据证明达隆公司未能依协议约定时间竣工验收造成经济损失，双方约定按土地出让金日1‰计算逾期竣工验收违约金超出合理水平，一审法院对双方约定的违约金标准依法调整为以土地出让金为本金按日0.3‰计算。综上，达隆公司因案涉锦某花苑项目延期竣工验收应向佛山市自然资源局支付违约金1023355.39元（5984534.47元×0.3‰×570天）。佛山市自然资源局诉求超出部分，依据不足，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条、第一百一十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：一、达隆公司于判决发生法律效力之日起十日内向佛山市自然资源局支付违约金1023355.39元；二、驳回佛山市自然资源局的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费25170元（佛山市自然资源局申请缓交），由佛山市自然资源局负担20492元，由达隆公司负担4678元。当事人各自负担的受理费，在判决发生法律效力之日起7日内向一审法院缴纳。二审期间，佛山市自然资源局向本院提交了如下证据：工程建设项目报建（验收）受理回执、企业法人营业执照、委托书、刘伟芳身份证复印件、麦巍舜身份证复印件、《佛山市建设工程项目修建性详细规划方案审核申请表》《修改申请书》《关于锦某花苑规划修改方案批前公示的通告》《锦某花苑单位建筑面积核对表》《佛山市高明区发展规划和统计局建设工程规划许可审核表》《建设工程许可证》，拟证明涉案工程系因达隆公司自身修改建筑方案导致延误，其在前述证据中多处注明“因公司发展需要”而需要修改建筑方案和规划。达隆公司二审期间未提交新证据。为查明事实，本院依法向佛山市发展和改革局发函调查，该局于2020年1月21日向本院复函并附上《锦某花苑立项申请》。本院依法组织双方当事人进行了质证。经审查，佛山市自然资源局提交的证据均系从相关政府部门调取，本院确认其真实性，至于能否证明其主张，本院结合全案情况再作综合论述；对于本院依法调查的证据，本院予以确认。经审理，本院对一审法院认定事实予以确认。另查明一，2013年3月1日，达隆公司向佛山市高明区发展规划和统计局提交申办建筑设计修改方案，并在《修改申请》中载明“我公司因发展需要，现申请将锦某花苑2座1-2号住宅楼首层改为车库，把修改后的部分车库地下室取消。特此申请。请贵局给予为盼！”2013年3月11日，佛山市高明区发展规划和统计局发出《关于锦某花苑规划修改方案批前公示的通告》，对达隆公司的相关建筑修改方案进行公示。2013年3月25日，达隆公司根据建筑修改方案向佛山市高明区发展规划和统计局申办《建设工程规划许可证》并于同年5月13日提交详细的《修改申请》。该《修改申请》中载明：“我公司因发展需要，现申请将锦某花苑2座1-2号住宅楼首层改为车库，把修改后的部分车库地下室取消，1座由原来的14层（局部13层）改为13层（局部12层）。部分阳台增加面积或架空层。具体修改如下：……”2013年5月22日，佛山市高明区发展规划和统计局同意了达隆公司的建筑修改方案，并准发《建设工程规划许可证》。另查明二，佛山市发展和改革局就其曾出具编号为佛市发改高字[2012]10号《关于核准锦某花苑项目的通知》核准锦某花苑项目建设年限为2012年12月至2016年12月的情况，向本院作出《关于协助核查中级人民法院调查函相关内容的复函》。该复函显示：一、佛市发改高字[2012]10号《关于核准锦某花苑项目的通知》是原佛山市高明区发展规划和统计局依据佛山市发展和改革局行政审批管理事项委托权限，以佛山市发展和改革局名义作出的项目核准文件。二、当时发展改革部门核准企业投资项目的依据文件为《关于印发广东省企业投资项目核准暂行办法的通知》（粤府〔2005〕119号，以下简称119号文）。根据119号文第十条的规定，《国有土地近期动工开发协议》并非项目申请单位必须提交的审批材料。达隆公司在申请项目审批时也未向核准机关提交该《国有土地近期动工开发协议》。三、119号文第十一条规定：“项目申请单位对所有申请材料内容的真实性负责”。基于该规定，原佛山市高明区发展规划和统计局在《关于核准锦某花苑项目的通知》中表述的建设年限依据为达隆公司提交的《锦某花苑立项申请》中提出的建设年限。另查明三，达隆公司向佛山市高明区发展规划和统计局提出《锦某花苑立项申请》，其中第五点注明：“建设年限：2012年11月至2016年11月竣工完成。”本院认为，本案系建设用地使用权合同纠纷。综合双方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点为：1.本案是否为民事诉讼受案范围及佛山市自然资源局提起本案诉讼是否构成重复起诉；2.达隆公司应向佛山市自然资源局支付的违约金数额如何确定。一、关于本案是否为民事诉讼受案范围及佛山市自然资源局提起本案诉讼是否构成重复起诉首先，对本案是否属于民事诉讼受案范围的问题。820号行政判决虽然认定《国有土地延期动工开发协议》属行政协议，但该协议采用合同的形式签订，是双方当事人的真实意思表示，合法有效，双方均应严格按约定履行己方义务。2015年5月1日修改后施行《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项虽然将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但在此之前该类案件一直属于民事诉讼受案范围，此涉及法律的溯及力问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否予以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。当事人基于《国有土地延期动工开发协议》提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。《国有土地延期动工开发协议》于2012年6月4日签订，佛山市国土自然局以达隆公司违约为由提起本案诉讼，必然涉及实体审理，据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定对2015年5月1日之前签订的《国有土地延期动工开发协议》没有溯及力。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款也明确规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”另外，根据行政诉讼的基本法理，行政机关在行政诉讼中的诉讼地位恒定为被告，若达隆公司出现违反《国有土地延期动工开发协议》的情形，佛山市国土自然局不可能在行政诉讼中以原告身份向达隆公司主张权利，因此，其以民事诉讼的方式提起本案诉讼，符合法律规定。达隆公司上诉主张本案并非民事诉讼受理范围，缺乏理据，本院不予采纳。其次，关于本案是否构成重复起诉问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”达隆公司在820号行政诉讼案件中，起诉所针对的是佛山市高明区国土城建和水务局作出的明国土发[2018]81号《高明区国土城建和水务局（国土资源）关于缴纳国有建设用地超期竣工违约金的通知》的行政行为，该案围绕该行政行为进行审理并判决撤销上述通知，但并未对相关行政机关依据《国有土地延期动工开发协议》向达隆公司主张违约金的诉请进行实体审理。因此，820号行政诉讼的诉讼标的和诉讼请求与本案的诉讼标的和诉讼请求不存在相同的情形，更不属于后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果的情形，故依照前述法律规定，佛山市自然资源局提起本案诉讼不属于重复起诉。一审法院对此定性准确，本院予以维持。二、关于达隆公司应否向佛山市自然资源局支付的违约金以及数额如何确定《国有土地延期动工开发协议》约定涉案工程应在2012年12月27日前动工，并于2014年12月27日前完成项目施工并申请竣工验收。现根据查明的事实，达隆公司未能在约定期间竣工验收，其应向佛山市自然资源局承担违约责任。达隆公司上诉认为，佛山市发展和改革局发出的《关于核准锦某花苑项目的通知》中核准涉案项目建设年限为2012年12月至2016年12月，应视为新的行政许可。对此，本院认为，佛山市发展和改革局已函复本院，明确达隆公司在办理《关于核准锦某花苑项目的通知》时没有提供《国有土地近期动工开发协议》，上述通知表述的建设年限是达隆公司在申请中提出的建设年限，此其一；其二，发改行政部门的职能是依职权核准相关企业的投资项目，而国有土地开发建设期限则属于国土行政主管部门之职能范围。因此，佛山市发展和改革局《关于核准锦某花苑项目的通知》中对项目建设年限的表述，不构成对《国有土地近期动工开发协议》中履约期间之变更，本院对达隆公司的上述抗辩意见不予采纳。因双方当事人未对一审法院认定的逾期违约起止时间（即，2012年12月27日至2017年7月4日，共计920日）提出异议，本院对该期间作为逾期竣工违约期间予以确认。佛山市自然资源局上诉认为一审法院在前述逾期竣工违约期间中分别扣减170日和180日缺乏理据，故本案二审审查的重点应为一审法院对相关期间的扣减是否具有合法依据。首先，对于2012年12月27日起至达隆公司2013年6月14日取得建筑工程施工许可证之日止的期间170日是否应扣减的问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款、第四十条第一款以及《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，建设单位在工程项目施工前应先取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证。本案中，达隆公司取得建设用地规划许可证后，于2012年12月27日取得建设工程规划许可证，于2013年6月14日取得建筑工程施工许可证。对于达隆公司自取得建设工程规划许可证起至取得建筑工程施工许可证之日止的期间170天是否应予扣减，本院综合考虑以下因素：第一，《中华人民共和国建筑法》第八条规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证……”即，办妥建设用地规划许可、建设工程规划许可是工程项目申办建筑工程施工许可的必要前提，而佛山市高明区发展规划和统计局于2012年12月27日才为达隆公司办妥建设工程规划许可，在此情况下，达隆公司不可能于约定施工日前申办和取得建筑工程施工许可。国土资源部《闲置土地处置办法》第二十二条规定：“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间”。现相关政府部门未能为达隆公司办理建筑工程施工许可预留合理时间，导致其不能按《国有土地延期动工开发协议》约定的2012年12月27日前动工，故计算达隆公司逾期竣工验收违约时间是应考虑该方面因素。第二，二审查明的事实显示，达隆公司取得建设工程规划许可证后，分别于2013年3月1日和5月13日两次向原佛山市高明区发展规划和统计局提交《修改申请》请求修改原建筑方案并申办新的建设工程规划许可证，其中两份《修改申请》均明确载明“我公司因发展需要，现申请……”，可反映出达隆公司于2012年12月27日第一次取得建设工程规划许可证后至2013年6月14日取得建筑工程施工许可期间，该期间虽然与达隆公司自身申请修改建设方案的行为有关，但同时相关政府部门也根据工程项目的实际情况批准变更申请，表明政府部门认可达隆公司的修改方案，按照行政行为合理性的原则，也应给予合理的延误施工期限。因此，综合考虑导致工程延误的原因并结合该工程的竣工验收备案表显示工程已于2013年2月10日动工（即在建筑工程施工许可证核发前已动工）的事实，可以认定达隆公司不属于故意拖延施工。综上，根据公平原则，一审法院酌情在上述期间扣减170日，在处理上并无不当，对此本院予以维持。其次，对于2015年11月16日起至2016年12月7日止水电报装期间酌减180日是否合理问题。对此，本院认为，已查明事实显示达隆公司分别于2015年5月27日、2015年11月16日向供电和供水部门申请报装，相关单位在2016年12月7日完成送电和供水工程竣工验收。长达1年多的供水、供电施工期间明显超出一般用时，结合佛山市国土资源和城乡规划局于2016年8月31日为供水工程颁发建设工程规划许可证的事实，可在一定程度上反映出供水、供电施工进度缓慢存在部分非达隆公司所能控制的因素，此其一；其二，佛山市自然资源局上诉认为依据《佛山市高明区建（构）筑物工程规划条件核实意见》，水电安装工程不属于建筑工程规划竣工验收的项目，故不论水电安装工程是否存在政府或相关部门因素均不应从逾期竣工违约期间扣减该期间。然，《国有土地延期动工开发协议》第二条中明确约定“受让人同意在2014年12月27日前完成项目施工，并申请竣工验收”。对该合同条款中“竣工验收”一词的通常理解，一般系指工程已按约定完成施工、交付使用前的综合验收，而非佛山市自然资源局所称的“规划竣工验收”。佛山市自然资源局上诉中所称的“规划竣工验收”实为规划条件核实，即相关规划部门在建筑物申请竣工验收前对其在建筑面积、容积率等方面是否符合建设工程规划许可条件的核实过程。因规划条件核实与工程竣工验收并非同一概念，故即使佛山市自然资源局主张规划条件核实过程并不涉水电安装工程，但并不能由此推导出涉案工程竣工验收无需水电工程安装的事实，其以此为由上诉主张无需扣减该部分工程的时间，缺乏理据。一审法院综合考虑供水、供电施工期间明显超出一般用时及其中涉及非达隆公司所能控制的其他因素等情况，根据公平原则酌情在该逾期竣工违约期间中扣减180日，也并无明显不当，本院予以维持。最后，关于违约金标准问题。《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”佛山市自然资源局未能提供证据证明其因达隆公司逾期竣工验收所遭受的损失，达隆公司在一审庭审中亦主张《国有土地延期动工开发协议》的违约金标准过高，故一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则酌情将违约金标准调整为0.3‰/日，具有法律依据。达隆公司虽然主张本案一审判决调整违约金的标准与其作出的119号民事判决存在冲突，但该民事判决已被本院（2018）粤06民终7093号民事裁定所撤销，未发生法律效力；另一方面，佛山市自然资源局虽然也在本案中主张一审法院调整违约金标准缺乏理据，但其并未对此提起上诉（上诉请求所涉的违约金数额也是按0.3‰/日的标准计算），故本院综合以上两方面情况对一审法院将违约金标准调整为0.3‰/日的处理方式予以维持。另外，需要指出的是，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中确有关于违约金的规定，但针对的是土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的情形，显然与本案迟延竣工的情况不同。并且从《国有土地延期动工开发协议》条款格式以及文字表述来看，延期开工违约金中“1‰”下面有横线，表明可由当事人协商后填写，即合同版本亦并非国务院相关部门制作的格式条款，故佛山市自然资源局主张涉案违约金不能调整，缺乏依据，本院不予支持。综上所述，上诉人佛山市自然资源局、达隆公司的上诉请求均不能成立，本院依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费24094元，由上诉人佛山市自然资源局负担10084元，上诉人佛山市高明达隆房地产有限公司负担14010元。本判决为终审判决。审 判 长 吴健南审 判 员 耿 翔审 判 员 吴媛媛二〇二〇年三月十八日法官助理 梁启星书 记 员 杨思韫