江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初67号 原告高德云，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人江庆兰，北京盛廷律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，职务市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 第三人淮安高新控股有限公司，住所地淮安高铁商务区办事处。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 委托代理人马玉峰，该公司员工。 原告高德云诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）请求确认行政协议无效一案，于2016年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月12日作出一审判决，原告高德云不服向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院于2019年5月15日裁定将本案发回重审。本院重审立案后，依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告高德云及其委托代理人江庆兰，被告淮安市政府的委托代理人周本田、刘思，第三人高新控股公司的委托代理人马玉峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高德云诉称：2016年5月6日，淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会发布《房屋拆迁通告》，告知项目名称为生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，由高新控股公司作为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位。拆迁实施单位派工作人员对约3888.06亩集体土地进行动员拆迁。在原告要求查看合法的征地拆迁批准文件后，被告派出机构工作人员于2016年7月6日对原告实施逼签行为，在原告被限制人身自由、不签可能面临不利的情况下，就签了自己的名字。原告事后得知被告派出机构工作人员承诺的具有合法的批准文件全是骗人的。原告向有关单位申请政府信息公开，信息公开告知书内容显示，被告派出机构淮安生态新城管理委员会不具有征收本轮土地和房屋的合法批准文件，属于典型的未批先占。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一、三款规定，合同应是无效的合同。原告认为合同订立的基础必须合法，请求确认被告派出机构淮安生态新城管理委员会与原告签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》无效；本案诉讼费用由被告承担。 原告高德云向本院提供以下证据： 1、农村土地承包经营权证，证明在承包期限内，原告享有农村土地承包经营权，具有提起诉讼的主体资格； 2、淮安市淮安区席桥镇人民政府证明，证明高德云户系237省道建设工程拆迁户，原告对被拆迁的房屋拥有合法所有权且来源合法； 3、高铁新区核心区一期项目浦马高付一组各户征地补偿分配清册，证明原告所承包土地已被被告拆迁征用； 4、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明该协议和原告签订的空白协议不一致，并非原告真实意思表示。协议中没有拆迁人、拆迁实施单位公章，不具备协议生效的形式要件，协议的签订没有合法依据，应属无效； 5、政府信息公开答复书10份，证明被告此次征收没有履行征地批准手续，系未批先占，违法占地。 6、《房屋拆迁通告》及（2016）苏08行初136号行政判决书，证明《房屋拆迁通告》已经被法院行政判决书确认违法，此判决已生效。 7、淮安生态新城高铁新区控制性详细规划，证明原告涉案被拆迁房屋位于站前路东侧。 被告淮安市政府辩称：一、拆迁补偿安置协议不存在行政行为无效的情形。1、《房屋拆迁通告》具有行政行为效力。被告的派出机构原淮安生态新城管理委员会于2016年5月6日发出《房屋拆迁通告》，对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁，原告的房屋位于浦马村××组，被纳入高庄路项目用地范围，该项目已经获得用地批文手续。（2016）苏08行初136号生效行政判决确认涉案《房屋拆迁通告》违法但不撤销，故《房屋拆迁通告》具有行政行为效力。2、拆迁补偿安置协议签订主体适格。拆迁实施单位原淮安生态新城高铁新区办事处、拆迁人高新控股公司与原告签订淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议，各方主体适格。本案不存在行政诉讼法第七十五条规定的无效情形。二、拆迁补偿安置协议不存在合同无效的情形。1、原告系自愿签订拆迁补偿安置协议，具备真实的意思表示，且协议条款完整明确，根据合同法第四十四条规定，涉案协议已经生效。2、被告系按照拆迁标准对原告涉案房屋给予足额补偿，其拆迁补偿安置权益在实体上已经得到充分保障，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在合同无效的情形。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告淮安市政府在法定期限内向本院提供以下证据： 1、《房屋拆迁通告》《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术规则》（淮政拆发〔2007〕1号），证明涉案协议的补偿标准符合相关规定。 2、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明原告与拆迁人高新控股公司就房屋拆迁补偿安置事宜达成的协议是双方真实意思表示，符合法律规定，协议合法有效。 3、原淮安市规划局2017年7月11日出具的《建设项目选址意见书》、2018年4月13日颁发的《建设用地规划许可证》（附规划平面图）；原淮安市国土局2017年8月7日出具的《淮安市建设项目用地预审意见书》；淮安市发改委2017年8月28日出具的《关于高庄路项目核准的批复》；江苏省人民政府2017年12月29日作出的《关于淮安市高庄路（城东路-高铁路段）项目建设用地的批复》；淮安市人民政府2018年7月4日颁发的《建设用地批准书》；《国有建设用地交地确认书》，上述证据证明原告的房屋所在地块位于高庄路项目用地范围，该项目已经获得用地、建设等批准手续，浦马村、黄桥村2.2429公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。 第三人高新控股公司庭审中述称：同意被告的答辩意见。 第三人高新控股公司未提供证据。 经庭审质证，被告淮安市政府对原告高德云提供的证据质证意见：证据1、3与本案无关联性；证据2、4真实性无异议，但拆迁协议是原告自愿签订，没有任何证据证明存在协议无效的情形，不能证明协议系通过非法手段签订的；证据5真实性不表异议，但信息公开材料的作出时间均为2016年，而2017年该项目已经取得江苏省人民政府的用地批文；证据6真实性不表异议，该生效判决已确认房屋拆迁通告具行政行为效力；证据7真实性不表异议，但是无法确认原告房屋的方位。 原告高德云对被告淮安市政府提供的证据质证意见：证据1真实性无异议，《房屋拆迁通告》已被法院确认违法；证据2没有拆迁人单位公章，签字人王伟并非拆迁人的法定代表人，应属无效协议；证据3均是协议签订后作出的，后行政行为不能作为前行政行为合法的依据，高庄路项目所涉征地范围不包括原告房屋所在地块，该证据与本案无关。 第三人高新控股公司同意淮安市政府的质证意见，对被告淮安市政府提供的证据不表异议。 本院对上述证据认证如下：被告所举证据1真实性予以确认；证据2系本案被诉行为，不作为证据使用，不予确认；证据3的真实性予以确认，但不能证明原告房屋位于国有土地征收范围。原告所举证据1-3与本案无关联，不予确认；证据4系本案被诉行为，不作为证据使用，不予确认；证据5-7的真实性、关联性、来源合法性予以确认。 经审理查明：2016年5月6日，原淮安生态新城管理委员会因中心城市高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明项目名称是生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，高新控股公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年5月6日至7月15日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。本院（2016）苏08行初136号行政判决书认为，如果撤销案涉《房屋拆迁通告》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认被告淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会作出的《房屋拆迁通告》行政行为违法。该判决现已生效。 原告高德云户房屋坐落于浦马村××号，位于生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目拆迁范围。2016年7月6日，原告高德云作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明拆迁实施单位淮安生态新城高铁新区办事处为丙方，拆迁人高新控股公司为甲方。协议约定拆迁乙方坐落在高铁新区办事处××组的房屋，总面积为616.28平方米，其中合法面积417.37平方米。该协议约定甲方应付乙方补偿总金额725572.7元，乙方应付甲方五套安置房（高铁新区面积分别为86.15平方米、87.95平方米安置房各两套、徐杨小区面积为111.89平方米安置房一套）的费用为283716.42元，经结算乙方高德云应得补偿款441856.28元。案涉地块尚未履行征收审批手续，目前仍属集体土地。原告认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）文件明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告高德云系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，淮安高铁商务区办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，淮安高铁商务区办事处在本案实施的行为，应以淮安市政府为被告，故本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，原告房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，原告房屋总面积616.28平方米，其中合法面积为417.37平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予原告安置总面积460.09平方米的房屋五套，结算后再给予原告441856.28元的拆迁补偿款，已经给予原告家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。原告亦未提供证据证明被告存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的情形。故双方自愿达成的协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，原告高德云主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 驳回原告高德云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告高德云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××60） 审 判 长  马玉宝 审 判 员  梁新星 人民陪审员  金明琦 二〇二〇年三月二十五日 书 记 员  胡薇薇 附：法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。