福建省南安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0583行初272号 原告蔡清河，男，1963年12月9日出生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人王晓冬,福建佳汇律师事务所律师。 委托代理人吴清清，福建佳汇律师事务所律师。 被告晋江市城市管理局，住所地福建省世纪大道电信大楼三楼，统一社会信用代码：11350582772942663P。 法定代表人黄清泉，局长。 委托代理人吴志彬，该局工作人员。 委托代理人陈宝芬，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原告蔡清河诉被告晋江市城市管理局城市规划管理一案，本院于2019年9月17日受理后，同年9月20日向被告发出起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告蔡清河的委托代理人吴清清，被告晋江市城市管理局的委托代理人吴志彬、陈宝芬到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年8月30日，被告晋江市城市管理局对原告蔡清河作出晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》，认定原告蔡清河未取得建设工程许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，并根据该法第六十六条第（一）项和《福建省人民政府关于在晋江市开展相对集中行政处罚权工作的批复》之规定，决定对原告蔡清河处以“自收到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除违法建筑物”的行政处罚。原告不服，诉至本院。 原告蔡清河诉称，2019年8月30日，被告作出晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》，认定原告搭建的一层铁结构临时建筑系违法建筑，要求原告自收到该通知起十五日内自行拆除上述违法建筑物。被告作出上述具体行政行为缺乏事实和法律依据，理由如下: 一、2016年7月1日，原告与晋江市青阳街道永福里社区华尔街小区业主委员会（以下简称“华尔街小区业委会”）签订土地租赁合同，原告依法、依约取得该小区内涉案土地的使用权。华尔街小区业委会因小区配套需要，同意原告在上述土地上搭建临时建筑。在搭建前，华尔街小区业委会派员同原告向青阳街道行政执法中队申请搭建，该中队并未提出任何异议，后原告随即按华尔街小区业委会的委托搭建涉争建筑，并于2016年7月份建成。在施工及其后续使用过程中，并无任何单位（包括被告）对原告的搭建、使用行为提出过任何异议。因此，被告对于原告的搭建及使用行为是认可的。 二、被告的行政处罚程序违法。如前所述，被告对于原告的搭建及使用行为是认可的，即使被告欲拆除原告上述建筑，依法定程序也应先认定上述建筑为违章建筑，才能进行下一步行政处罚行为，但被告该程序缺失，行政处罚程序违法。 三、即便原告搭建的临时建筑系违法建筑，根据《行政处罚法》第二十九条：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。”的规定，原告搭建的临时建筑已投入使用三年之久，被告至今才作出行政处罚，明显违反法律规定。 四、因上述建筑是经华尔街小区业委会认可并同意搭建的，华尔街小区业委会也有收取原告数额不小的租金，如被告认定原告上述建筑违法，华尔街小区业委会显然有重大过错，依法负有赔偿责任，被告也应给予原告宽裕的时间，对涉案建筑进行价值评估，以保障原告行使救济权。 综上，原告请求撤销被告作出的晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》。 原告蔡清河提供的证据如下： 1.证据1组，原告蔡清河《居民身份证》复印件1份，欲证明原告的诉讼主体资格。 2.证据2组，晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》复印件1份，欲证明被告作出涉案行政处罚决定书。 3.证据3组，《场地租赁合同》复印件1份、华尔街业主委员会《收款收据》复印件3张，欲证明：1、原告与晋江市青阳街道永福里社区华尔街小区业委会于2016年7月1日签订土地租赁合同，原告依法、依约取得该小区内涉案土地的使用权。华尔街小区业委会因小区配套需要同意原告在上述土地上搭建临时建筑。2、因本案涉争建筑是经华尔街小区业委会认可并同意搭建的，华尔街小区业委会也有收取原告数额不小的租金，如被告认定本案涉争建筑违法，华尔街小区业委会显然有重大过错，依法负有赔偿责任，被告也应给予原告宽裕的时间，对涉案建筑进行价值评估，以保障原告行使救济权。 被告晋江市城市管理局辩称，一、被告作出行政处罚决定事实清楚、证据充分。2019年8月1日，经群众举报，原告蔡清河在青阳街道××路口对面违章××阳光房，占地面积约200平方米，要求拆除该违建。2019年8月1日，被告对该违法行为进行立案，并随即至现场进行勘察，开展调查取证工作。经泉州市环宇测绘服务有限公司进行现场测绘，确认址在晋江市的涉案违法建筑物面积为104.31平方米，现状为一层铁结构临时建筑。同日，被告向原告送达《调查询问通知书》，要求原告次日携带相关规划审批手续资料到被告处接受调查询问。在调查过程中，原告承认其为诉争违法建筑物的建设业主，且未经城乡规划主管部门批准，未取得建设工程规划许可证。2019年8月5日，晋江市自然资源局确认上述违法建设并未取得相关规划审批手续。据此，被告根据《城乡规划法》第四十四条第一款、第六十六条第一款之规定，于2019年8月26日向原告送达晋城管规〔2019〕告字第262号《行政处罚告知书》，告知其享有陈述申辩的权利。同年9月2日向原告送达晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》。 二、原告起诉的事实和理由不能成立。 1.原告主张其向华尔街小区业委会租赁的地块，不属于违法建筑，理由不能成立。《城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规范区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”且《场地租赁合同》第二条也约定“租赁场地仅供花艺园及游乐场所使用，不得擅自挪作它用。”第7.2条约定“若需要增添任何设备设施必须经过相关部门审批才能实施。”可见，原告若需要在该地块进行搭盖临时建设，依法应取得城乡规划主管部门的审批，故原告提出其不属于违法建筑的理由不能成立。 2.原告主张其违章搭盖的时间已过两年，不得再进行处罚的理由不能成立。《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态，从行为终了之日起计算。”《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》也明确“违反规划许可进行建设、设计、施工，因其带来的违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为为继续状态，尚未终了。”依照上述规定，诉争违法行为未超过追诉期限，原告的主张不能成立。 综上所述，被告作出涉案《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 2019年9月30日，被告晋江市城市管理局向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据： 1.证据1组，〔2019〕立字第262号《立案审批表》《现场检查（勘验）笔录》《现场检查（勘验）附图》及现场照片；泉州市环宇测绘服务有限公司出具的《测绘宗地图》及现场照片；《晋江市城市管理局自然资源局工作联系单》复印件各1份，欲证明原告未依法取得相关审批手续即违法搭盖的事实。 2.证据2组，《调查询问通知书》《询问笔录》；蔡清河《居民身份证》《场地租赁合同》复印件各1份；华尔街业主委员会《收款收据》复印件5张，欲证明被告依法向原告进行调查，并听取了原告的陈述申辩意见。 3.证据3组，《案件调查终结报告》《案件处理审批表》；晋城管规〔2019〕告字第262号《行政处罚告知书》；晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》复印件各1份；《送达回证》复印件2份，欲证明被告在作出行政处罚前有告知原告依法享有的权利，被告的程序合法。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认： 被告晋江市城市管理局提供的证据，原告蔡清河经质证后认为，对证据1组，即〔2019〕立字第262号《立案审批表》《现场检查（勘验）笔录》《现场检查（勘验）附图》及现场照片；泉州市环宇测绘服务有限公司出具的《测绘宗地图》及现场照片；《晋江市城市管理局自然资源局工作联系单》。原告对证据的真实性均无异议，但不认可被告的证明目的，认为原告在搭××涉案建筑物前××向××街道行政执法中队申请，该中队并未提出任何异议，后原告随即按业委会的委托搭建，并于2016年7月份搭建完成。且在整个施工过程及后续使用中，并没有任何单位（包括被告在内）对原告的搭建行为及使用行为提出过任何异议，故被告对原告的搭建行为是认可的。被告则认为，原告主张其曾向被告属下行政执法中队申请搭建并非事实，被告并非规划审批部门，原告主张被告认可其违法建设行为不能成立的。证据2组，即《调查询问通知书》《询问笔录》；蔡清河《居民身份证》《场地租赁合同》；华尔街业主委员会《收款收据》。原告对证据的真实性均无异议，但认为被告未听取原告对诉争建筑物有向相关部门进行报备的事实，未进行充分的考虑就直接作出涉案行政行为，该认定事实错误。被告则认为，截止到目前，原告都未能提供任何证据，证明其有向相关部门提出过规划许可申请材料的事实。证据3组，即《案件调查终结报告》《案件处理审批表》；晋城管规〔2019〕告字第262号《行政处罚告知书》；晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》《送达回证》，原告对证据的真实性亦无异议，但认为无法达到被告的证明目的，《行政处罚法》规定被告在作出行政处罚之前必须进行集体讨论，并形成相关书面记录，且必须履行告知原告有要求举行听证的权利。但本案被告并未向原告告知有权要求举行听证的权利，因此，本案的行政处罚决定程序违法。被告则认为，被告必须举行集体讨论的范围为重大复杂的事项，本案原告违法事实清楚，不属于应当集体讨论的范围，且被告在作出行政处罚决定前有依权限上报审批，被告在作出行政处罚决定之前有依法对处罚对象进行告知相关权利，原告也从未提出异议。本院认为，原告蔡清河对被告晋江市城市管理局提供的上述三组证据的真实性均无异议，本院予以确认。 原告蔡清河提供的证据，被告晋江市城市管理局经质证后认为，对证据3组，即《场地租赁合同》、华尔街业主委员会《收款收据》，被告对证据的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为原告在搭建临时建筑时应当依法取得规划审批手续才能进行施工，原告所谓的经过业委会认可并非法定的规划审批，故原告与业委会之间的纠纷应当通过其他途径解决，不能就此抹掉原告违法搭盖的事实。 被告晋江市城市管理局对原告蔡清河提供的证据1、2组，即原告蔡清河《居民身份证》、晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》均不持异议，且其证据形式、来源合法，具有客观真实性和关联性，本院依法予以确认。 经审理查明，2016年7月1日，原告蔡清河与晋江市青阳街道永福里社区华尔街小区业主委员会签订一份《场地租赁合同》，随即原告在该小区所属二号楼多美味餐厅旁停车场地及周边草坪搭建阳光房四间，门牌编号为华尔街翰林路97—100号。2019年8月1日，被告对原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为予以立案调查，同时展开调查取证工作、进行现场勘察。同日，经泉州市环宇测绘服务有限公司进行现场测绘，确认涉案四间阳光房总面积为104.31平方米。次日，原告到被告处接受调查时承认涉案四间阳光房（面积为104.31平方米，现状为一层铁结构）为其所建，且未经城乡规划主管部门批准，未取得《建设工程规划许可证》。2019年8月5日，晋江市自然资源局也确认了涉案四间阳光房未取得规划审批手续。同年8月26日，被告晋江市城市管理局向原告蔡清河发出晋城管规〔2019〕告字第262号《行政处罚告知书》，告知原告依法享有陈述、申辩的权利，但原告未在法定期限内主张相关权利。2019年8月30日，被告作出晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》并于同年9月2日送达给原告签收。原告蔡清河不服，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告晋江市城市管理局作出的晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》。另查明，因政府部门机构改革需要，原属于晋江市城乡规划主管部门的部分相关职能已整合由晋江市城市管理局承继。 本院认为,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的”。《福建省违法建设处置若干规定》第六条“市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门（以下简称违法建设处置部门）负责城镇违法建设处置工作”的规定，被告晋江市城市管理局作为晋江市负责城镇违法建设处置工作的职能部门，具有对其辖区内未经批准进行临时建设单位或者个人，责令限期拆除的行政处罚法定职权。其认定2016年7月份，原告蔡清河在未取得相关《建设工程规划许可证》的情况下，于晋江市临时建设涉案四间阳光房（面积104.31平方米，现状为一层铁结构、门牌编号为97—100号）的事实，有被告晋江市城市管理局对原告蔡清河所作的《询问笔录》、泉州市环宇测绘服务有限公司出具的《宗地测绘图》、晋江市自然资源局确认涉案四间阳光房未取得规划审批手续的答复等为证，且原告对上述证据的真实性亦不持异议，故本院予以采信。关于原告提出“1.原告曾向被告属下青阳行政执法中队申请搭建涉案建筑物，其并无异议；2.原告搭建的临时涉案建筑物已使用三年之久，被告至今才作出行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条‘违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚’的规定，被告程序违法；3.原告涉案临时建筑物系经晋江市青阳街道永福里社区华尔街小区业主委员会认可并同意搭建的，原告也有向其交纳租金，其应承担赔偿责任”等主张。本院分析认证如下：1.在本案庭审过程中，原告并未向法庭提供其有向城乡规划主管部门申请临时搭建涉案四间阳光房的证据材料，而被告又予以否认；2.根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，原告违反城乡规划擅自建设涉案四间阳光房的事实始终存在，应当认定其行为为继续状态，尚未终了，故被告作出案涉行政处罚并未超过追诉时效，程序合法；3.晋江市青阳街道永福里社区华尔街小区业主委员会并非所在辖区城乡规划主管部门，其即使对原告有作出相关承诺亦属无法律效力的行为，原告可通过其他途径另行解决，故本院对原告的上述主张均不予采纳。原告蔡清河请求撤销被告晋江市城市管理局作出的晋城管规〔2019〕罚字第262号《行政处罚决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告蔡清河的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长 黄    文    庆 人民陪审员 张小驷人民陪审员傅南泽 二〇二〇年三月十三日 书 记 员 叶    晓    青 速 录 员 毛    全    银 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国城乡规划法》 第六十六条：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款： （一）未经批准进行临时建设的； 二、《福建省违法建设处置若干规定》 第六条：市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门（以下简称违法建设处置部门）负责城镇违法建设处置工作。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。