广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂08行终25号 上诉人（一审原告）吕勇，男，1974年3月2日出生，汉族，住广西平南县。 委托代理人覃伟筠，广西李登之律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平南县住房和城乡建设局，住所地平南县江滨路**。 法定代表人蒙斌，局长。 被上诉人（一审被告）平南县人民政府，住，住所地平南县城东街**/div> 法定代表人周仕志，县长。 上诉人吕勇因诉被上诉人平南县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）、平南县政府）行政撤销及行政复议一案，不服平南县人民法院作出的（2019）桂0821行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明，2004年，吕勇在未取得《临时建设工程规划许可证》的情况下，在平南县平南街道江滨路乌江小广场对面的老宅房顶上加盖精铁皮棚。县住建局的执法人员在例行巡查时发现该情况，遂对吕勇临时搭建精铁皮棚行为进行现场勘验、调查。2019年2月27日，在核实违法建设事实后，进行立案登记处理。2019年4月10日，经审批、执法小组会议集体讨论、处理告知等程序后，县住建局作出了平建处（2019）第37号《行政执法处理决定书》（以下简称37号处理决定）。吕勇不服，向平南县政府申请行政复议，2019年6月25日，平南县政府作出平政复决（2019）5号《行政复议决定书》（以下简称5号复议决定）维持37号处理决定。吕勇仍不服，提起本案行政诉讼，请求人民法院撤销37号处理决定和5号复议决定。 一审判决认为，本案的争议焦点为37号处理决定和5号复议决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律法规是否正确、程序是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县住建局对吕勇的违法建设行为作出行政处理，并没有超越其职权范围，于法有据。关于庭审中各方争议的行政处理追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。虽然吕勇于2004年把屋顶改搭成精铁皮棚，但该建筑对规划的影响始终存在，在未恢复原状之前，应视为行为继续状态。为此，县住建局在该违法临时建筑存在期间对吕勇作出行政处理并未超过追诉时效。关于庭审中各方争议法律适用的问题。1984年1月5日国务院实施的《城市规划条例》第三十一条、第三十二条以行政法规形式确立了城市规划区内用地审批制度，用地建房应有审批手续。依据1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十三条规定，在城市规划区内新建建筑物的，应当取得建设工程规划许可；在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。根据上述规定，1990年以后进行临时建设应当取得批准。本案中吕勇老宅建于1979年，房屋建设时间在《城市规划条例》实施前，不属违法建筑，但未经行政规划部门批准于2004年在屋顶搭建精铁皮棚属违法行为，应办理临时建设审批及规划审批手续，故其103.87平方米精铁皮棚临时建筑为违法建筑，按照临时用地许可证的规定，应无偿拆除。吕勇所建违法建筑从2004年起持续至2019年4月10日县住建局作出行政处理决定时仍未自行拆除。根据1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十三条和2008年1月1日起施行至今的《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，对比新旧法律适用，两者对本案所涉事实并不存在法律冲突。本案中，对所建设的临时建筑，吕勇未提供合法的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》临时建设许可手续等，且有现场照片、询问笔录等证据证实吕勇未经临时建设许可擅自在平南县搭建临时建筑的事实，为此，县住建局选择适用《中华人民共和国城乡规划法》和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》对吕勇的违法行为作出行政处理并无不当。平南县政府经调查后依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出5号复议决定事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回吕勇的诉讼请求。案件受理费50元，由吕勇负担。 上诉人吕勇上诉称：1.2004年吕勇在屋顶搭建的精铁皮棚行为早已完成，并非一审判决认定违法行为连续或继续状态。2.搭建精铁皮棚的行为发生在2004年，2019年县住建局对该行为作出处罚决定，已经超过两年的追诉期限。3.《城市规划条例》《中华人民城市规划法》已失效，县住建局以《中华人民共和国城乡规划法》《广西壮族自治区实施中华人民共和国城乡规划法》对2004年的行为作出处罚决定，违反法不溯及既往的原则。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，撤销37号处理决定和5号复议决定。 被上诉人县住建局、平南县政府均未提交书面答辩意见。 经审查，二审确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审一致。本院补充查明，吕勇在平南县乌江小广场的对面有间一层老宅。2004年，吕勇在老宅房顶上加盖一层精铁皮棚。2019年3月5日,平南县城建监察大队到现场勘验，确认精铁皮棚总面积为103.87平方米。2019年3月6日，平南县住房和城乡规划建设委员会作出《限期拆除通知书》，责令吕勇在3月12日之前自行拆除违法临时搭建物精铁皮棚，通知书当日送达给吕勇。2019年3月15日，平南县监察大队集体讨论精铁皮棚拆除事宜，达成一致意见，要求吕勇限期自行拆除，逾期不拆除将依法进行强制拆除。2019年3月28日，县住建局作出平建告（2019）第29号《行政执法处理告知书》，责令吕勇自行拆除上述违法临时建筑，并告知其陈述申辩权利，通知书当日留置送达。2019年4月10日，县住建局作出37号处理决定，责令吕勇自行拆除上述砖混精铁皮棚结构的违法临时建筑物,并告知吕勇收到处理决定书后六十日内申请行政复议或者六个月内提起行政诉讼，处理决定书当日留置送达。2019年4月30日，县住建局作出平建催字（2019）0025号《强制执行催告书》，催告吕勇十五日内自行拆除涉案建筑，催告书当日送达给吕勇，吕勇随后自行拆除涉案建筑。 本院认为，《中华人民共和国城市规划法》（１９９０年４月１日施行）第三十二条、第三十三条、第四十条规定，在城市规划区内进行建设，必须取得规划主管部门批准，否则承担违法建设的不利后果。《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）第四十条、第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四十四条、第六十六条对此亦有规定，在城乡规划区内进行建设，应当向规划主管部门提出申请，未经批准而建设的行为，不受法律保护。本案中，2004年吕勇在老宅房顶上搭建的精铁皮棚，未经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准，未取得《临时建设规划许可证》，其在没有取得合法建设手续的情况下，搭建精铁皮棚行为违反上述法律规定。县住建局经立案调查、询问、集体讨论、听取陈述意见、催告、告知申请行政复议或提起行政诉讼权利等程序后，作出37号处理决定，符合《中华人民共和国行政强制法》第四章规定的行政机关强制执行程序规定及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，处理结果并无不当，平南县政府作出5号复议决定，予以维持符合法律规定。对吕勇主张2004年已经建成精铁皮棚，搭建行为已经完成，超过两年的追诉时效，不适用《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定的意见。吕勇搭建精铁皮棚行为虽然结束，该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或者依法采取改正措施，该影响就始终存在，故应认定为未超过行政处罚的追诉时效。否则，如果对此类处于连续或继续状态的违法行为显然违背行政处罚法关于追究时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。吕勇以此为由请求撤销处理决定及复议决定，没有法律依据。 综上，县住建局作出的37号处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。平南县政府作出的5号复议决定据以维持符合法律规定，本院依法予以维持。吕勇的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吕勇承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年三月十六日 法官助理 覃鸿坚 书 记 员 覃永嘉 附：相关法律、法规条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.中华人民共和国城市规划法（１９９０年４月１日施行） 第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。 第三十三条在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。 禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。 第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。 3.中华人民共和国城乡规划法（2008年1月1日施行） 第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。 第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。 临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。 临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。 4.中华人民共和国城乡规划法（2015修正） 第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。 临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。 临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。 第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款： （一）未经批准进行临时建设的； （二）未按照批准内容进行临时建设的； （三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。