四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川04行初2号 原告何永岗，男，1967年7月26日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 委托诉讼代理人雷光明，四川森焱律师事务所律师，执业证号：15104201210397680。 被告盐边县人民政府，住所地：四川省盐边县桐子林镇新建路**。 法定代表人谭兴忠，该县县长。 出庭应诉负责人李晓康，该县副县长。 委托诉讼代理人宋璐溪，该县司法局副局长。 委托诉讼代理人邓旭，四川三才律师事务所律师，执业证号：15104201311783986。 第三人盐边县三吉食品制造厂，，住所地：四川省盐边县工业区 法定代表人庞世元，该厂厂长。 原告何永岗诉被告盐边县人民政府（以下简称：盐边县政府）、第三人盐边县三吉食品制造厂（以下简称：三吉食品厂）不服盐边县政府作出的土地权属争议处理决定一案，本院受理后，依法组成合议庭于2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告何永岗及其委托诉讼代理人雷光明，被告盐边县政府的委托诉讼代理人宋璐溪、邓旭，第三人三吉食品厂的法定代表人庞世元到庭参加诉讼，被告盐边县政府的副县长李晓康作为行政机关负责人到庭应诉。本案现已审理终结。 原告何永岗起诉，请求依法撤销《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号），责令盐边县政府履行法定职责，限期将位于四川省盐边县渔门镇169宗地的部分和172宗地的土地使用权及宗地上房屋所有权登记确认到何永岗名下，并颁发国有土地使用权证和房屋所有权证。其事实和理由为：1997年，盐边县政府为尽快安置四川省攀枝花市二滩库区移民，本着“先建设后完善手续”原则建设四川省盐边县渔门镇，何永岗遵照原则，征得盐边县渔门镇建设指挥部同意并划线，在四川省盐边县。何永岗于2000年向盐边县渔门镇建设指挥部交纳了土地有偿出让金和土地开发费，2002年4月1日办理了《建设用地规划许可证》，并签订了《国有土地使用权出让合同》（边国土出让字2002年第48号）（以下简称：48号土地出让合同）。盐边县建设环境保护局于2002年4月9日补办了《建设工程规划许可证》。2002年4月4日、4月12日，盐边县政府分别颁发了《国有土地使用证》《房屋所有权证》。 三吉食品厂于2002年8月以行政机关不依法行政为由提起行政复议。2003年6月2日，攀枝花市人民政府作出攀府复字〔2003〕1号行政复议决定书，以盐边县政府在对四川省盐边县渔门镇169宗地的部分和172宗地进行登记前未依照法定程序公告为由，撤销了上述《国有土地使用权证》，并责令盐边县政府重新作出具体行政行为。至今，盐边县政府仍未办理上述宗地的土地使用权证。2018年10月17日，何永岗向盐边县政府提起了土地权属争议申请。盐边县政府作出了《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号），不予支持何永岗的申请。 何永岗向本院提交了如下证据（何永岗提交的证据大部分与盐边县政府出示的证据相同，何永岗表示其与盐边县政府提交的相同证据不再单独出示进行质证认证，仅针对盐边县政府未提交的证据进行质证认证）： 第一份证据：《渔门镇人民政府行政复议答辩书》及其附件，拟证明三吉食品厂、盐边县弘达糖酒有限责任公司（以下简称：糖酒公司）未交纳案涉土地出让金；渔门镇晟龙酿造厂与周武强、帅希群签订的协议书说明了案涉土地与三吉食品厂没有关系，是渔门镇晟龙酿造厂集资在案涉土地上修建房屋。 第二份证据：（2017）川04行初9号行政裁定书，拟证明盐边县政府正在履行攀枝花市人民政府要求其履行的相关职责。 被告盐边县政府答辩称，盐边县政府作出《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号）事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当支持。其事实和理由为：1.2002年4月1日，盐边县国土资源局与何永岗签订了48号土地出让合同，约定将糖酒公司侧面积613.5㎡土地有偿出让给何永岗，何永岗应交纳土地出让金73620元。但何永岗违反48号土地出让合同的约定，至今未交纳全部土地使用权出让金。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十四条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十四条、第十六条，《四川省城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条的规定，土地使用者取得土地使用权的前提条件是签订土地使用权出让合同并在法定期限内履行支付全部土地出让金的法定义务。本案中，何永岗未支付全部土地出让金，不满足取得土地使用权的条件。2.根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十三条、第二十八条、第三十条的规定，2018年10月17日，盐边县政府收到何永岗土地权属争议申请后，立即指定国土资源行政主管部门调查办理。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见，国土资源行政主管部门于2019年4月17日延长该案处理时间6个月。争议双方均拒绝调解后，国土资源行政主管部门向盐边县政府提出调查处理意见，盐边县政府在2019年10月16日作出《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号）。 被告盐边县政府向本院提交了证据材料一本，共计255页。其提交的证据分为四组，第一组、第二组为事实部分的证据，是在受理何永岗与三吉食品厂争议后调查收集的材料。第一、二组证据，拟证明：1.案涉169宗地的部分和172宗地在四川省攀枝花市二滩移民搬迁规划安置过程中，因三吉食品厂改制等因素，实际上，未按照土地划拨的方式取得土地使用权，而是有偿出让的方式取得土地使用权；2.三吉食品厂分别于1996年10月30日、2002年4月15日交纳了169宗地527.07㎡土地出让金63252元，其在交纳土地出让金时，未签订土地出让合同；3.2002年4月1日，盐边县国土资源局与何永岗签订了48号土地出让合同，约定将糖酒公司一侧面积为613.5㎡的土地有偿出让给何永岗，应缴纳土地出让金73620元，何永岗在2000年10月9日交纳了部分土地出让金40622.4元，剩余部分至今未交纳。何永岗违反48号土地出让合同第十条的规定，违背了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十六条的规定，何永岗不满足取得案涉宗地使用权的条件，未取得案涉宗地的使用权。 第三组证据为程序部分证据，拟证明盐边县政府作出《盐边县人民政府关于何永岗于盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号）的程序合法。 第四组证据为法律法规类。 第三人三吉食品厂陈述称，请求支持《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号），案涉169宗地使用权归三吉食品厂所有，1996年三吉食品厂就支付了土地使用权的定金，其后也全部交纳了土地转让金。 第三人三吉食品厂向本院提交了如下证据： 1.糖酒公司代转土地出让金支票； 2.编号为0008840和0008802的收据； 3.限期缴款通知； 4.《盐边县糕点酿造厂在渔门镇建销售网点的立项报告》； 5.《盐边县商业局关于糕点酿造厂在渔门集镇建销售网点申请立项的报告》（边基商〔1997〕012号）； 6.《关于下达盐边县糕点厂渔门镇酿造食品搬迁建设计划的通知》（边计经〔1997〕字第53号）； 7.《工程施工合同》； 8.《关于依法按政策规定完善渔门集镇单位、个人土地使用手续的会议纪要》（盐边县政府第六十五期）； 9.四川省非经营性结算统一票据（编号：0250450）、盐边县渔门镇建设指挥部出具的《证明》； 10.四川省盐边县渔门镇集镇用地基本情况调查表； 11.四川省盐边县城乡建设工程项目位置申请表； 12.四川省盐边县建设工程规划许可证申请书； 13.攀枝花市人民政府行政复议决定书（攀府复字〔2003〕1号）； 14.举报信； 15.《渔门镇人民政府关于渔门集镇一期建设169#宗地、172#宗地权属纠纷的处理意见》（渔府字〔2008〕131号）； 16.渔门镇晟龙酿造厂宗地图； 17.渔门镇晟龙酿造厂住宅楼界址点成果表； 18.盐边县人大常委会办公室文件（盐边人办函〔2006〕08号）； 19.《盐边县人民政府办公室关于蒋成莉反映三吉食品厂要求确定国有土地使用权的复函》； 20.四川省盐边县渔门镇集镇规划总图（部分） 21.《中华人民共和国建设用地规划许可证》； 22.《关于渔门镇集镇169#、172#宗地土地权属纠纷协调会的会议纪要》。 拟证明案涉土地的使用权不属于何永岗，而是三吉食品厂。 经庭前证据交换和庭审质证，被告盐边县政府对原告何永岗提交证据的质证意见为：盐边县政府作出土地确权处理决定时，需要争议双方提交基础证据，在盐边县政府作出《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号）时，何永岗未向盐边县政府提交第一份证据，故该证据不得裁判作为盐边县政府处理决定是否合法的证据，同时，该证据的真实性需要核实，该证据形成的时间是2002年，只能证明当时盐边县渔门镇人民政府掌握的情况，不能作为否认案涉处理决定调查认定的事实；第二份证据与本案没有关联性，不能达到何永岗的证明目的。 第三人三吉食品厂对何永岗提交证据的质证意见为：第一份证据中载明的内容与事实不符，是盐边县渔门镇人民政府的推测；第二份证据与本案没有关联性。 原告何永岗对被告盐边县政府提交证据的质证意见为：第一组证据2的部分签字（第15、16、17页）不是何永岗本人所签。 第二组证据1、证据2、证据7的真实性无法核实，未载明具体的宗地位置、名称等要素，与本案没有关联性；证据3-证据6、证据8-14、证据19-21、证据23、证据30、证据34、证据40-41、证据48-49、证据54-56真实性不予认可；对证据15-18、证据24-29、证据42、证据47的三性均认可；证据31真实性予以认可，但是内容与《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号）载明内容相互矛盾；证据32-33、证据35-37、证据46合法性不予认可，何永岗未收到相关法律文书；证据39何永岗收到该份通知，但是对其内容不予认可。 第三组证据的三性均认可，但是对盐边县政府延期6个月，没有相应的材料，且延长6个月作出处理决定程序不合法。 第四组证据的真实性认可，但是盐边县政府对上述法律条文的理解有误。 第三人三吉食品厂对被告盐边县政府提交证据的质证意见为：第一组证据与本案无关，何永岗作为四川省攀枝花市二滩库区移民已经安置补偿到位；其他证据的三性予以认可。 原告何永岗对第三人三吉食品厂提交证据的质证意见为：证据3、证据9与何永岗提交的第一份证据相互矛盾，该证据的形成时间在何永岗提交的第一份证据之前，应当采信何永岗提交的证据；证据7的真实性认可，证明了三吉食品厂退出了四川省盐边县渔门镇集镇建设，三吉食品厂与案涉土地没有利害关系；证据14的举报内容不予认可；其他证据的真实性不予认可。 被告盐边县政府对第三人三吉食品厂提交证据的质证意见为：质证意见以盐边县政府提交证据时的说明为准，对于在处理土地权属争议期间没有提交的证据，盐边县政府不予认可，不能作为判断盐边县政府作出《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号）是否正确合法的依据。 经审理查明，1996年10月30日，糖酒公司交纳四川省盐边县渔门镇集镇土地出让金120000元，其中三吉食品厂交纳60000元，三吉食品厂于1996年10月29日、1997年7月14日分别支付糖酒公司50000元、10000元。2000年10月9日，盐边县渔门镇建设指挥部收到何永岗交纳土地开发费40622.4元。同日，盐边县渔门镇建设指挥部出具《证明》，载明：“兹有酿造厂空坝总面积351㎡除去糖酒公司过道长9.6ｍ、宽1.3ｍ，计面积12.48㎡，每平方120元，金额为大写肆万零陆佰贰拾贰元肆角正，小写（40622.4元），款项何永岗全部付清，产权由何永岗所有。”2000年12月6日，何永岗向盐边县渔门镇人民政府出具欠条，载明：“今欠到渔门镇土地开发费33036元”，盐边县渔门镇人民政府财务人员许成惠在欠条上注明“此款未收”。同日，盐边县渔门镇人民政府向何永岗开具收据，载明：“收到何永岗交来土地开发费33036元”，收款人处许成惠签字，经手人处何永岗签字。2002年4月1日，盐边县建设环境保护局向何永岗颁发建设用地规划许可证；次日，盐边县政府向何永岗颁发﹝2002﹞字第110号《国有土地使用证》（以下简称：110号国有土地使用证）。2003年，三吉食品厂不服盐边县政府颁发给何永岗××号国有土地使用证向攀枝花市人民政府申请行政复议。攀枝花市人民政府于2003年6月2日作出攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定，撤销盐边县政府颁发的××号国有土地使用证，责令盐边县政府重新作出具体行政行为。2003年7月23日，盐边县政府向何永岗作出履行攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定的决定：“一、撤销县国土局﹝2002﹞02-3号《关于同意有偿使用渔门集镇国有土地的通知》。二、撤销对渔门集镇169宗地部分及172宗地国有土地使用权登记，注销核发给何永岗的盐边国用﹝2002﹞110号《中华人民共和国国有土地使用权证》。三、撤销对何永岗渔门集镇169宗地部分及172宗地房屋产权登记，注销核发给何永岗的盐边渔字第3868号《房产证》。四、何永岗在县国土局办理用地审批手续及登记发证中所缴纳的各项税费，由县国土局办理有关退款手续；何永岗在县建环局办理房产证中所缴纳的各项税费，由县建环局办理有关退款手续。五、依法收回注销后何永岗《国有土地使用权证》及《房产证》。”2003年8月18日，盐边县建设环境保护局向何永岗发出通知，撤销其位于糖酒公司西侧房屋所有权权属登记，注销盐边房权证渔字第××号房屋所有权证书。2008年12月31日，盐边县国土资源局向何永岗发出通知，请何永岗在接到通知后一个月内到该局办理有关注销和退款手续。2017年5月3日，何永岗再次申请办理169宗地的部分和172宗地土地使用权证，办证审核期间，经不动产登记公告，三吉食品厂和王盛提出异议。 2018年10月17日，何永岗因与三吉食品厂土地权属纠纷，向盐边县政府提起土地权属争议申请，请求盐边县政府将位于四川省盐边县渔门镇169宗地的部分和172宗地土地使用权及宗地上房屋所有权登记确认到何永岗名下，并颁发国有土地使用权证和房屋所有权证。盐边县政府于2019年10月16日作出《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号）。该决定认为：一、何永岗作为二滩移民搬迁至四川省盐边县，享受二滩移民后期扶持相关政策，根据《渔门集镇建设用地办法》第三条的规定，何永岗没有四川省盐边县渔门镇有偿划拨土地资格；二、根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十四条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三条的规定，何永岗、三吉食品厂均可以经有偿出让取得土地；三、1997年经盐边县计划经济委员会审批立项，三吉食品厂缴纳土地出让金63252元，但三吉食品厂未签订土地使用权出让合同；四、2002年4月1日，盐边县国土资源局与何永岗签订48号土地出让合同，何永岗应当缴纳土地出让金73620元，但何永岗仅于2000年10月9日缴纳土地出让金40622.4元，尚有32997.6元未予缴纳，何永岗逾期未全部支付48号土地出让合同约定的土地出让金，违反合同第十条约定；五、根据法律规定，土地使用者取得土地使用权的前提条件是在法定期限内履行了支付土地出让金的法定义务并签订了土地使用权出让合同，三吉食品厂虽然履行了支付土地出让金的法定义务，何永岗虽然签订了土地使用权出让合同，但双方均不满足取得土地使用权的条件；六、由于何永岗虽然签订了土地使用权出让合同，但是未履行支付全部土地出让金的法定义务，何永岗因此未取得土地使用权，决定对何永岗的申请不予支持。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中，攀枝花市人民政府于2003年6月2日以攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定，撤销盐边县政府对何永岗颁发的××号国有土地使用证，并责令盐边县政府重新作出具体行政行为。根据该行政复议决定，盐边县政府相继作出了撤销何永岗所办理的四川省盐边县渔门镇169宗地的部分及172宗地房屋产权登记、注销何永岗持有的《国有土地使用证》以及《房产证》、对何永岗已缴纳的各项税费予以退还等行政行为。该行政行为应当系正确履行攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定关于撤销颁证的行为，对于复议决定责令盐边县政府应当重新作出具体行政行为的问题，盐边县自然资源规划和林业局根据何永岗的申请和复议决定，在对何永岗与三吉食品厂土地权属争议调查过程中，发现盐边县渔门镇人民政府为169宗地部分和172宗地先后重复为何永岗、三吉食品厂、蒋成莉及王盛三方开具了用地证明及缴款凭证，以致无法确定169宗地部分和172宗地归属，提出了建议由盐边县渔门镇人民政府牵头解决双方土地权属争议问题的处理意见，并将该处理意见报盐边县政府下达处理决定。由于盐边县政府根据何永岗的申请和盐边县自然资源规划和林业局的报告，作出的处理决定系认定何永岗和三吉食品厂均不满足取得土地使用权的条件，故对何永岗申请不予支持。从盐边县政府的处理决定可以看出，盐边县政府此次处理决定尚未就双方的土地权属争议进行全面的、实质性处理，仍然属于复议决定所要求其重新作出具体行政行为的过程。因此，何永岗提起本案诉讼，请求撤销盐边县政府处理决定以及要求重新确权颁证的诉讼请求，其诉讼本意系要求盐边县政府履行行政复议决定。而对于申请行政机关履行行政复议决定的法律救济，按照《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定并无提起行政诉讼进行救济的路径，何永岗可以申请行政复议机关或者有关上级行政机关责令履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”何永岗的诉讼不属于人民法院受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 依照《中华人民共和国行政复议法》第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告何永岗的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年三月十六日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永