广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2796号上诉人（原审原告）：范雷，男，1961年1月1日出生，汉族，住珠海市香洲区******************，公民身份号码：410************511。委托代理人：李坤全，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市白云区城市管理和综合执法局。住所地：广州市白云区******************。法定代表人：冯志锋，局长。委托代理人：余锦堂，该局工作人员。委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。上诉人范雷、广州市白云区城市管理和综合执法局行政强制及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6055号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案建筑位于白云区同泰路竹韵径5号301房，范雷为该房屋所有权人。2018年8月1日，原广州市城市管理综合执法局白云分局对涉案建筑进行现场检查并拍照，发现涉案房屋阳台在搭建钢架玻璃棚。同日，原广州市城市管理综合执法局白云分局对范雷作出穗综云永责字［2018］516号《责令限期改正通知书》，告知范雷在涉案房屋阳台搭建钢架玻璃棚的行为违反了《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第二款之规定，责令范雷立即停止违法行为，并在2018年8月7日9时前自行拆除阳台搭建。2018年8月3日，原广州市城市管理综合执法局白云分局再次对现场进行检查，发现仍未停工，于是将上述《责令限期改正通知书》张贴于涉案房屋大门。2018年9月6日，原广州市城市管理综合执法局白云分局对上述建筑进行拆除，由其工作人员与施工人员对玻璃房外侧及框架实施强拆，拆下的玻璃及框架交由小区物业管理处进行保管，并做了行政强制执行笔录。原广州市城市管理综合执法局白云分局未通知范雷领取拆除后的建筑材料，拆除后的建筑材料现已无法找回。2018年9月8日，范雷出差回到家中发现南侧主卧室阳台被拆除，碎玻璃遍布满地，遂向广州市公安局白云区分局永平派出所报案。庭审中，范雷称阳台玻璃棚于2018年8月10日左右完工。原、被告双方确认原广州市城市管理综合执法局白云分局实施强拆行为的时间为2018年9月6日。范雷否认原广州市城市管理综合执法局白云分局提供的照片及《责令限期改正通知书》的真实性，认为都是原广州市城市管理综合执法局白云分局事后制作。范雷请求赔偿的范围包括钢架玻璃棚损失50000元（材料费46000元及人工费4000元）及被盗窃首饰损失港币9977元，提交了定货单、定金收据、珠石钻饰类发票等证据予以证明。范雷起诉时将原广州市城市管理综合执法局白云分局列为被告，因原广州市城市管理综合执法局白云分局职责已划入原广州市白云区城市管理局，经本院释明，范雷同意将被告变更为原广州市白云区城市管理局。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第一、二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”原广州市白云区城市管理局具有查处其辖区内违法建设的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款规定：“属于下列范围的建（构）筑物，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设：（一）不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，但拆除重建的除外。……”范雷在住宅阳台外增设玻璃棚封闭阳台的行为不属于免于申领建设工程规划许可证的范围，原广州市白云区城市管理局主张涉案玻璃棚为违法建设符合法律规定。关于被告适用法律是否正确的问题。原广州市白云区城市管理局在《责令限期改正通知书》中认为范雷在阳台搭建钢架玻璃棚的行为违反了《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条的规定，该条规定内容为“任何单位和个人不得在道路两侧和其他公共场所擅自堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设或者举办节庆、文化、体育活动等特殊需要，经批准在道路两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，应当保持周围市容环境卫生整洁，并在建设或者活动结束后及时拆除、清理临时设置的设施和产生的废弃物。”范雷在阳台搭建玻璃棚的行为并不符合该条规定的情形。原广州市白云区城市管理局在庭审中辩称涉案阳台玻璃棚为违法建筑，依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广州市房屋安全管理规定》第十三条。原广州市白云区城市管理局的上述主张证明其在作出责令限期改正通知时未正确适用法律。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”涉案阳台玻璃棚在拆除时已经建成，根据上述规定，原广州市白云区城市管理局在对涉案阳台玻璃棚进行查处时，应当严格按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序作出处理决定、催告、强制执行决定等程序。本案中，原广州市白云区城市管理局只对范雷作出了《责令限期改正通知书》即实施强制拆除行为，程序不符合法律规定。关于范雷请求国家赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”范雷有权请求赔偿的损失应为合法权益。对于原广州市白云区城市管理局拆除的钢架玻璃棚，范雷并未提交证据证明该建筑物的合法性。但是原广州市白云区城市管理局在拆除玻璃棚后未合理保存建筑材料并通知范雷领取，而是直接放置于小区物业管理处且未通知范雷，导致范雷现已无法领回建筑材料。原广州市白云区城市管理局对范雷建筑材料的损失应予以赔偿。范雷提交了定货单和定金收据证明货款为46000元，未提交正式发票和转账凭证等证据，因上述材料已无法找回，原审法院酌情认定原广州市白云区城市管理局就该部分向范雷赔偿20000元。对于范雷主张的被盗首饰损失，涉及刑事犯罪，范雷也已向公安机关报案，不属于行政赔偿范围。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：一、确认被告原广州市白云区城市管理局2018年9月6日强制拆除范雷范雷位于广州市白云区************阳台钢架玻璃棚的行为违法；二、被告原广州市白云区城市管理局于本判决发生法律效力之日起三十日内赔偿原告范雷财产损失20000元；三、驳回原告范雷的其他赔偿请求上诉人范雷不服原审判决，向本院提起上诉称：范雷对原审判决确认原广州市白云区城市管理局的具体行政行为违法没有异议，对于原审判决酌情判决原广州市白云区城市管理局赔偿上诉人财产损失20000元不服。一、范雷搭建阳台钢架玻璃棚，提交订货单、收款收据证明在广州白云区安华现代门业购买建筑材料费用共46000元。安装钢架玻璃棚支付人工费用4000元。二、广州白云区安华现代门业是广州云佳建材有限公司的经销商，双方是代理商和生产厂家的关系。该事实有广州云佳建材有限公司2019年4月22日出具的《广东省增值税普通发票》以及广州白云区安华现代门业2019年4月23日出具的《证明》予以证实。三、原广州市白云区城市管理局采取升降机从阳台外面开始拆除钢架玻璃棚，在拆除后将阳台进入主卧室的玻璃门暴力破坏，未经上诉人允许，私自进入范雷私人住宅，盗走贵重首饰和在厕所随地小便等，已经触犯刑法及对范雷和家人构成侮辱。贵重首饰被盗是因原广州市白云区城市管理局的违法行为导致，两者存在因果关系，原广州市白云区城市管理局对因首饰被盗所产生的损失应予以赔偿，不应当由公安机关处理。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，原广州市白云区城市管理局在实施强制拆除行为涉及违法犯罪，相关人员应当对此承担刑事责任和赔偿责任。综上，原广州市白云区城市管理局给范雷造成的财产损失人民币50000元以及首饰财产损失港币9977元应依法予以赔偿。故上诉请求：1.撤销原审判决第二项，改判原广州市白云区城市管理局赔偿上诉人范雷经济财产损失人民币50000元和港币9977元；2.二审案件受理费由原广州市白云区城市管理局承担。上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原广州市白云区城市管理局对在建违法构建物所实施的强制拆除，属于行政强制措施，原审判决适用行政强制执行规定判决原广州市白云区城市管理局强拆程序违法，属于适用法律错误。根据《广州市违法建设查处条例》第十七条的规定，范雷搭建构筑物封闭阳台，经原广州市白云区城市管理局责令停止仍拒不停止，属于在建抢建违法建设。违法抢建行为在查处时尚在进行中，如不将其及时制止，将导致增加政府整治违法建设的成本，同时也会增加当事人的损失，因此具有紧迫性和即时性，原广州市白云区城市管理局有权采取强制措施。故原广州市白云区城市管理局实施强制拆除，属于强制措施，不应适用《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定。二、原审法院以原广州市白云区城市管理局既没有合理保存建筑材料也没有通知范雷领取建筑材料为由，要求原广州市白云区城市管理局承担建筑材料损失20000元，没有事实和法律依据。涉案钢结构玻璃棚属于违法建设，原审判决赔偿的建筑材料作为违法建设的基本实体材料已与违法建设混为一体，依法不属于行政赔偿的范畴。原广州市白云区城市管理局拆除玻璃棚后，将涉案建筑材料交物业管理处保管并通知范雷前来领取，已尽妥善处置之注意义务。建筑材料作为违法建设的基本实体材料，经过使用已不能保持原有形态，无论是行政机关强制拆除还是行政相对人自行拆除，都会导致建材的损失，因此范雷在拒绝自行拆除违法建设的前提下，没有权利要求执法机关完整保存相关建筑材料。原广州市白云区城市管理局一审提交的证据显示，范雷在涉案强制拆除发生后曾对被拆除的建筑材料进行拍照取证，进一步证明原广州市白云区城市管理局曾通知范雷处理涉案建筑材料。范雷在知悉建筑材料存放地点后，没有妥善处理导致建筑材料丢失，系其过错造成，与原广州市白云区城市管理局没有关系。范雷没有提供有效证据证明建筑材料发生丢失及建筑材料的具体损失金额。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，在行政赔偿诉讼中，赔偿请求人应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。建筑材料无法找回只是范雷一面之词，范雷并没有相关证据证明。但是，原广州市白云区城市管理局所提供的证据证明范雷曾接触建筑材料。另外，在没有价格鉴定或正式发票等证据的情况下，原审判决对涉案建筑材料所认定的赔偿价格过高。故上诉请求：1.撤销原审判决，改判驳回范雷的全部请求，广州市白云区城市管理和综合执法局无需向范雷赔偿损失20000元；2.本案一、二审诉讼费由范雷承担。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，在本案二审期间，原广州市白云区城市管理局的职责由广州市白云区城市管理和综合执法局继续行使。再查明，原广州市城市管理综合执法局白云分局对涉案阳台玻璃棚实施强制拆除之前，未向范雷作出强制拆除决定，未催告范雷履行义务，未报经广州市白云区人民政府批准。原广州市城市管理综合执法局白云分局于2018年9月6日对涉案阳台玻璃棚实施强制拆除时，未通知范雷到场，未告知范雷采取强制拆除的理由、依据以及其依法享有的权利和救济途径。本院认为，本案二审争议的焦点为：一、广州市白云区城市管理和综合执法局于2018年9月6日对涉案阳台玻璃棚实施的强制拆除行为是否合法；二、范雷主张的行政赔偿请求依法应否予以支持。关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广州市房屋安全管理规定》第十三条规定：“房屋使用过程中，不得有下列影响房屋安全的行为：（一）未报经城市规划部门批准，擅自改变使用性质和擅自开（堵）外墙门窗、封闭阳台、搭建棚盖或者在天台上建设建（构）筑物；……”本案中，范雷未报经城市规划主管部门批准，擅自建设涉案阳台玻璃棚，属违法建设，广州市白云区城市管理和综合执法局有权对该违法建设进行查处。但是行政机关纠正违法行为应当严格按照法定程序履行职责。根据本案查明事实，广州市白云区城市管理和综合执法局在未依法向范雷作出强制拆除决定、未催告范雷履行义务以及未报经广州市白云区人民政府批准的前提下，即实施了被诉强制拆除行为，明显违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条以及《广州市违法建设查处条例》第二十条第二款所规定的程序要求。退一步讲，即使按照广州市白云区城市管理和综合执法局的主张，被诉强制拆除行为属于行政强制措施，其在实施强制拆除行为之前，亦未通知范雷到场、告知其采取强制拆除的理由、依据以及其依法享有的权利和救济途径，亦不符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条所规定的程序要求，故原审法院认定被诉强制拆除行为程序违法，并无不当，本院予以支持。二、关于范雷主张的行政赔偿请求依法应否予以支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”违法建设强制拆除的对象应系违法建设本身，组成违法建设的建筑材料则属于当事人的合法财产。行政机关对违法建设实施强制拆除过程中，手段、方式应当科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。本案中，广州市白云区城市管理和综合执法局在实施被诉强制拆除行为之前未通知范雷，在实施强制拆除过程中未根据建筑材料特点采取适当的方式拆除致使建筑材料价值受损较大，在实施强制拆除之后亦未及时通知范雷领取被拆卸下的建筑材料，对范雷的财产权造成了一定的损害，故对于范雷主张的经济财产损失人民币50000元的赔偿请求，原审法院结合范雷提交的定货单和订金收据等证据材料，酌情判决广州市白云区城市管理和综合执法局赔偿范雷20000元，并无不当，本院予以支持。关于范雷主张的被盗窃贵重首饰价值港币9977元的赔偿请求，因范雷提交的证据尚不足以证明存在首饰被盗的事实以及与被诉强制拆除行为存在直接因果关系，故对范雷该项主张，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。范雷和广州市白云区城市管理和综合执法局上诉要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人范雷、广州市白云区城市管理和综合执法局共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文审 判 员  王 荣二〇二〇年三月十三日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛