河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终27号上诉人（一审原告）南阳市中恒房地产有限责任公司，住所地南阳市中州西路**。负责人师崇卿。委托代理人贾金宁，河南梅溪律师事务所律师。上诉人（一审被告）南阳市自然资源和规划局，住，住所地南阳市宛城区兴隆路**/div>法定代表人王放，任局长。委托代理人徐舒天，河南雷雨律师事务所律师。委托代理人梅晓东，该局工作人员。上诉人南阳市中恒房地产有限责任公司因不动产登记一案，不服南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人南阳市中恒房地产有限责任公司委托代理人贾金宁，上诉人南阳市自然资源和规划局委托代理人徐舒天、梅晓东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。南阳市宛城区人民法院一审查明：1995年1月26日，南阳市房地产开发公司法定代表人系师恒健，后变更登记为“南阳市房地产开发集团公司”，2004年南阳市房地产开发集团公司变更注册登记为南阳市中恒房地产有限责任公司。1995年3月30日，南阳市针织内衣厂申请破产，南阳市卧龙区人民法院作出（1995）宛龙破字第12号经济裁定书：宣告南阳市针织内衣厂破产还债。1995年12月27日，南阳市卧龙区内衣厂破产办公室与南阳市房地产开发公司签订《协议书》，1996年元月，南阳市卧龙区内衣厂破产办公室与南阳市房地产开发公司办理交接职工手续，支付拖欠职工工资、社会保险金及支付安置职工费用等，同年8月15日，南阳市卧龙区人民法院作出（1996）宛龙破字第12-14号经济裁定书，证实南阳市房地产开发公司出资购买该厂的资产，包括土地使用权。1993年6月7日，南阳市针织内衣厂向原南阳市土地管理局申请南阳市人民路北段135号土地登记，经地籍调查，批准土地用途为：工厂，土地性质为：划拨土地，宗地占地21190.96平方米，建筑占地8995.6平方米。1996年6月19日，原南阳市土地管理局与南阳市房地产开发公司于签订了编号为宛土出让（1996）补字11号国有土地使用权出让合同，合同主要约定：原南阳市土地管理局给南阳市房地产开发公司补办出让手续的地块位于人民路东侧，面积为20381.96平方米，该宗土地为综合性质用地，出让年限为50年。受让方如改变土地用途，必须征得出让方同意，重新调整土地使用权出让金，签订土地使用权出让合同，并办理变更登记手续。本合同项下土地使用权出让金每平方米280元，总额为5706948.8元。1996年7月3日，南阳市房地产开发公司作出宛房字（1996）13号《关于补办土地使用权手续的报告》，向市政府申请要求办理原南阳市针织内衣厂土地使用权转移登记手续。同年7月4日，南阳市人民政府作出宛政土（1996）53号《关于南阳市房地产开发公司补办用地手续的批复》，该《批复》称：“根据《南阳市人民政府关于支持企业兼并联合的试行意见》（宛政（1996）48号）及南阳市卧龙区人民法院经济裁定书（95）宛龙破字第12号裁定，原南阳市内衣厂被你公司兼并。1988年9月原南阳市土地局在清查非农业建设用地时，查出原南阳市内衣厂在你公司兼并前擅自占用国有土地6980平方米（合10.47亩），用于厂区建设。按照《河南省土地管理法实施办法》及有关政策规定，经研究，同意办理补办划拨国有土地使用权手续”。同年7月13日，南阳市副市长崔银太在该报告上签署“同意补办出让手续，免交出让金”。1996年8月，南阳市人民政府给南阳市房地产开发公司颁发了宛市国用（95）字第00149号国有土地使用权证，该证载明：地：地址为南阳市人民路**途为“工业”，使用年限为50年，面积21190.96平方米。2002年12月，南阳市人民政府给南阳市房地产开发公司颁发了宛市土国用（2002）字第02231号国有土地使用权证，该证载明：坐落人民路125号，用途为“住宅、工业”，使用类型出让，终止日期：工业至2046年6月19日，住宅至2066年6月19日，使用面积21190.96平方米。2006年4月30日，南阳市规划局给南阳市房地产开发集团公司颁发了宛市规证字第（2006）第25号使用性质为商业、居住的建设用地规划许可证（副证），并注明宛市规证（2003）104号用地规划许可证作废。2008年8月29日，南阳市规划局作出宛规意（2008）72号《关于南阳市房地产开发公司（市中恒房地产公司）商住开发项目规划条件的意见》，该《意见》中用地使用性质：商业、居住用地。2008年，南阳市规划局给南阳市中恒房地产有限责任公司颁发了宛规建字（2008）07号建设工程规划许可证，许可1#、2#商住楼和3#住宅楼及地下空间建设。2014年7月15日，因原告未经政府批准改变土地用途，占用原批准为住宅、工业用途的国有土地6087.74平方米（合9.13亩）建设“中实骏景花园”商住楼项目，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，原南阳市国土资源局对原告作出宛国土资行处字（2014）14号行政处罚决定书：1、责令交还不按照批准用途使用的6087.74平方米国有土地；2、处以每平方米20元罚款，计121754.8元。原告于次日缴纳了该罚款。2014年9月3日，南阳市人民政府给原告颁发了宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证，证载用途为住宅、工业。2015年1月9日，南阳市规划局对原国土资源局作出《南阳市房地产开发公司（市中恒地产公司）商住开发项目“中实骏景二期”规划条件建设用地补充意见的函》，该《函》明确用地规模确定为：总用地面积22076.7平方米，规划用地性质：二类居住、商业用地。2016年，原告向本院起诉被告不履行法定职责，请求人民法院判令被告履行合同义务，并按照“综合用地”性质（即商业居住用地）为原告颁发国有土地使用证。本院于2017年4月26日作出（2016）豫1302行初130号行政判决书：限被告30日内对宛市土字（2014）第00539号土地使用证中土地类用途进行审查，并作出具体行政行为。宣判后，被告不服，提起上诉，南阳市中级人民法院于2017年11月13日作出（2017）豫13行终212号行政判决书：变更南阳市宛城区人民法院（2016）豫1302行初130号行政判决为：限被告30日内对宛市土国用字（2014）第00539号土地使用证中土地类（用途）进行审查，并作出具体行政行为。2017年12月25日，原南阳市国土资源局作出《关于对中级人民法院（2017）豫13行终212号行政判决书的认定意见》。该《意见》称：经局相关科室会审，依据1996年原地籍档案登记审批用途和原宛市土国用（2002）字第02231号土地使用证记载用途，转让前土地登记用途为工业、住宅。转让后土地用途仍为工业、住宅。原告不服该《意见》向本院提起本诉讼。一审庭审中，针对该宗土地规划手续显示为二类居住、商业用地，现场已建起商业及住宅楼房的事实，被告亦认为商业、住宅用地即成事实，并同意该宗土地确认为商业、住宅用地，但前提是原告补交相应的土地出让金。另查明，按照《南阳市机构改革方案》，南阳市人民政府将南阳市国土资源局的职责、南阳市城乡规划局的职责、以及南阳市市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、南阳市水利局的水资源调查和确权登记管理职责、南阳市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建南阳市自然资源和规划局，作为市政府工作部门，2019年1月25日，南阳市自然资源和规划局挂牌成立。南阳市宛城区人民法院一审认为：1、根据国务院发布《不动产暂行条例》第二条、第三条、第五条、第六条、第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。不动产包括土地等定着物，不动产登记包括变更登记、转移登记等，不动产权利包括建设用地使用权等，被告南阳市自然资源和规划局是办理不动产变更登记的法定登记部门，受理不动产登记是被告的法定职责。2、原南阳市国土资源局作出《关于对中级人民法院（2017）豫13行终212号行政判决书的认定意见》，是被告为履行生效法律文书所作出的新的行政行为，原告与该行政行为有利害关系，享有诉权，其起诉符合起诉条件。3、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案对被告作出的《关于对中级人民法院（2017）豫13行终212号行政判决书的认定意见》的合法性进行审查后，本院认为，该《意见》认定事实不清，没有引用法律、法规，违反法定程序。理由如下：本案中，原告提供了宛土让（1996）补字11号国有土地出让合同，时任主管副市长签字“同意补办手续，免交出让金”，商业、居住用地的建设用地规划许可证，以及原土地使用证等材料，以原土地登记有误为由，向被告申请变更登记。根据国务院发布《不动产暂行条例》第十七条“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；”以及第二十条“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”之规定，被告应当按照上述规定对原告的申请进行审核并作出是否受理的行政行为，被告作出的《意见》违反上述法规规定，属于程序违法。参照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条“申请国有建设用地使用权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；”之规定，原告持有的宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证，证载用途为住宅、工业，使用期限分别为70年和50年。依据国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年”之规定，本案中，因原告改变土地用途被被告处罚，罚款已经上缴，但责令原告交还土地已经不能履行或者强制执行。该宗土地上现已建起商业及住宅楼房，事实上已成为商业居住用地，南阳市规划局出具的该宗土地规划手续均显示为二类居住、商业用地，并办理了建设用地规划许可证。被告应当根据该宗土地的现状，从保持土地利用规划与城市规划的协调统一出发，与原告签订土地出让补充协议，原告补缴土地出让金及相关税费。庭审中原告愿意补交土地出让金，只是需要计算补交的具体数额。鉴于此情况，被告应当重新调查取证后对该宗土地性质作出认定，未作任何事实调查直接依据宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证及档案作出认定，认定事实不清。对于该宗土地原告是否需要补交土地出让金以及补交数额，应当由被告根据原告实际变更土地的具体面积及土地使用年限，重新调整出让金，签订土地使用权出让合同，并办理变更登记手续。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十条之规定，判决：一、撤销被告南阳市自然资源和规划局于2017年12月25日作出的《关于对中级人民法院（2017）豫13行终212号行政判决书的认定意见》。二、责令被告于本判决生效后30个工作日内对宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证中地类（用途）重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告南阳市自然资源和规划局承担。南阳市中恒房地产有限责任公司上诉称：一审判决结果正确，但在评述部分第三项将涉案土地认定为工业、住宅用地并要求上诉人补缴土地出让金及相关税费的认定有误，请求二审法院予以纠正后维持一审判决结果。南阳市自然资源和规划局上诉称：一审判决认定事实错误，导致结果错误，涉案土地用途登记为“住宅、工业”，被上诉人如确需改变土地用途，应依法提出申请，履行法定程序改变土地用途，一审判令我局限期重新作出行政行为是错误的。2019年5月23日，被上诉人与南阳中实骏景房地产开发有限公司共同向南阳市不动产登记中心申请不动产转移登记，将涉案土地转让给南阳中实骏景房地产开发有限公司（以下简称中实骏景公司），南阳市不动产登记中心向中实骏景公司发放了豫20**南阳市不动产第0018569号不动产权证书，基于以上事实，涉案土地权属已经转移，被上诉人南阳市中恒房地产有限责任公司对于涉案土地没有利害关系，故而不再具有主体资格，依法应当裁定撤销一审判决，驳回一审原告起诉。本院二审查明事实与一审一致，另查明：2019年5月23日，被上诉人与中实骏景公司共同向南阳市不动产登记中心申请不动产转移登记，将涉案土地转让给中实骏景公司，2019年6月，南阳市不动产登记中心向中实骏景公司发放了豫20**南阳市不动产权第0018569号不动产权证书，将涉案土地使用权登记在中实骏景公司名下。本院认为，一审原告南阳市中恒房地产有限责任公司提起本案诉讼的权利基础是基于对涉案土地拥有所有权，在本案审理过程中，涉案土地使用权已经转让给案外人中实骏景公司的情况，被诉的《关于对中级人民法院（2017）豫13行终212号行政判决书的认定意见》与其已无利害关系且对其合法权益明显不产生实际影响，其起诉不符合法律规定，应予以驳回。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五、四十九、八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定如下：一、撤销南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初30号行政判决；二、驳回一审原告南阳市中恒房地产有限责任公司的起诉。一、二审案件受理费共计100元，退回一审原告南阳市中恒房地产有限责任公司。本裁定为终审裁定。审判长 刘旭东审判员冯兴民审判员张鹏二〇二〇年三月十六日法官助理郭聪书记员杨宜静