辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行初296号原告大连万海汽车销售服务有限公司，住所地大连市甘井子区华北路**。法定人李健，经理。委托代理人罗秀丽，辽宁诚高律师事务所律师。委托代理人杨海艳，辽宁诚高律师事务所律师。被告大连市甘井子区人民政府，住，住所地大连市甘井子区明珠广场**/div>负责人郭云峰，区长。被告大连市甘井子区泉水街道办事处，住，住所地大连市甘井子区泉水****/div>负责人谭立国，主任。二被告共同委托代理人洪静，大连市甘井子区泉水街道办事处工作人员。二被告共同委托代理人曹同燕，辽宁宏展律师事务所律师。原告大连万海汽车销售服务有限公司（以下简称“万海公司”）诉被告大连市甘井子区人民政府（以下简称“甘区政府”）、大连市甘井子区泉水街道办事处（以下简称“泉水街道办事处”）履行行政协议一案，原告于2016年8月1日向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月22日作出（2016）辽02行初90号行政判决书。原告万海公司不服，上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院作出（2017）辽行终368号行政裁定书，裁定发回本院另行组成合议庭重审。本院于2019年9月10日受理后，于2019年11月18日、2020年1月14日组成合议庭公开开庭审理了本案，原告万海公司的委托代理人罗秀丽、杨海艳，被告甘区政府、泉水街道办事处的共同委托代理人洪静、曹同燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告万海公司诉称，请求：1、依法判令原告对位于大连市甘井子区华北路769号东侧宗地现状使用，直至该宗土地所在大连北站片区土地经政府整体征收出让之日止；2、依法判令如原告按照第1项诉请所附条件终止使用土地时，二被告向原告依法履行案涉3000平方米土地补偿义务；3、判令二被告赔偿案涉3000平方米土地未置换给原告所造成的各项经济损失合计人民币26,653,401.42元。主要理由是：原告与二被告履行行政协议纠纷一案，业经贵院原一审及辽宁省高级人民法院二审，现发回重审。二审查明，根据大连市城市规划调整，案涉土地已经改变规划用途，不再作为汽车4S店供地。基于该查明事实，原告与二被告签订的2012年4月28日协议书关于案涉土地置换条款内容已客观履行不能。2012年4月28日协议书是原告与二被告在平等自愿基础上签订，不存在胁迫、欺诈、重大误解等情形，也不存在损害国家利益、公共利益的情形，完全是双方的真实意思表示，依法订立且合法有效。2012年2月6日承诺函亦是被告甘区政府真实意思表示，自愿出具。上述协议书与承诺函生效后，二被告实际履行了案涉土地置换的部分合同及承诺义务，即：向原告实际交付案涉土地并要求原告搭建临时生产用房以供过渡期间保证原告正常营业；多次向政府规划及土地储备部门出具函件，协调相关职能部门为原告办理土地规划、储备等审批手续，并分别于2014年8月6日、8月7日取得《储备用地规划批复》（规储字2014-44号）及《甘井子区华北路769号东侧宗地规划条件》（选字第210211201400059号）两份文件。如二被告在取得该两份文件后及时履行后续义务，案涉土地完全可以在合理时间内完成出让，取得4S店用地及建设权属。正是因为二被告怠于履行后续义务，自2014年8月起停止办理案涉土地挂牌出让所需后续手续，导致案涉土地因大连市城市规划调整无法按照原有4S店用地规划进行出让。二被告应对案涉土地无法置换承担全部责任。2012年原告按照被告的承诺在案涉土地上建设临时板房，包括钣金车间、烤漆车间、维修车间、洗车车间、配件仓库等。这些车间是原告作为上海大众授权“4S”店经销商必备的基础生产场地及设施要件，如果没有这些生产车间，原告将无法继续生存。案涉土地置换原有合同目的因二被告未及时履行协议约定义务而无法实现，因此，二被告应依法变更协议履行方式，将案涉土地出让置换给原告变更为原告现状使用案涉土地，以保证原告继续生存。鉴于大连市城市规划调整，原告现状使用土地过程中如遇政府对大连北站片区整体征收出让，原告方终止使用案涉土地。为保障原告对案涉土地依法享有的征收补偿权益不受损害，届时由二被告一并解决案涉土地补偿事宜。二被告怠于履行协议及承诺义务导致案涉土地未在合理时间内置换给原告客观上给原告造成了惨重的经济损失，二被告应依法予以赔偿，具体损失详见损失计算明细。党的十九大和中央经济工作会议一再倡导优化营商环境，营造公平法制环境，促进民间资本健康发展。原告公司成立于1998年，至今已21年，一直守法诚信经营，为社会提供就业机会，为二被告区域经济发展做出了不可磨灭的贡献。原告作为一个具有二十余年发展历史的民营企业，肩负重大社会责任，现有员工数十人。案涉土地的正常使用不仅关乎原告自身的存亡，更直接关乎数十名员工的生存及数十个家庭的稳定。于法，二被告理应依法履行生效协议，维护原告的合法权益；于理，二被告理应积极响应中央号召，积极为其辖区内存续长达二十余年的老企业即原告营造良好的营商环境。令人遗憾的是，二被告长达近十年怠于履行义务的行为不仅违反了法律，同时也违背公理，严重损害了原告的合法权益。综上所述，原告为依法维护合法权益，特依据《行政诉讼法》的相关规定，申请变更诉讼请求，并恳请贵院依法支持变更后诉讼请求。原告万海公司向本院提交以下证据：第一组证据：案涉被征收房屋拆除前原貌照片及当时案涉置换土地（原泉水小学占地）照片〔证据1至证据3〕。证据1：案涉被征收房屋拆除前外部整体原貌照片3张。证明事项：（1）案涉被征收房屋拆除前外部整体原貌；（2）当时大连北站立交桥工程施工状况，即工程施工界面已由北向南越过华北路，紧邻被征收房屋。证据来源：原告于2012年2月7日拍摄。证据2：案涉被征收房屋拆除前内部整体原貌照片4张。证明事项：（1）案涉被征收房屋拆除前内部整体原貌；（2）案涉被征收房屋拆除前是原告的核心生产车间，作业繁忙。证据来源：原告于2011年9月27日、2012年2月27日拍摄。证据3：案涉置换土地（原泉水小学占地）原貌照片4张。证明事项：（1）案涉被征收房屋拆除前，大连北站立交桥工程施工至原告被征收房屋临界点时，案涉置换土地上原泉水小学建筑物已全部拆除且已完成土地平整；（2）鉴于案涉土地当时已完成土地平整，具备开工建设条件，原告才同意接受被告提出的货币补偿与案涉土地置换补偿的综合补偿方式。证据来源：原告于2012年2月17日拍摄。第二组证据：案涉置换土地现状照片〔证据4至证据5〕。证据4：案涉置换土地整体现状照片8张。证明事项：被告将案涉置换土地交付原告后，原告在该土地上建设生产经营所需的各临建作业车间。证据来源：原告于2019年6月拍摄。证据5：案涉置换土地上现有各临建作业车间照片39张。证明事项：现有生产车间包括钣喷车间、维修车间、调漆车间、保险定损车间、配件仓库、待洗车间等。证据来源：原告于2019年6月拍摄。第三组证据：案涉被征收房屋拆除前后，原告特许经销商星级情况。〔证据6至证据7〕。证据6：2010年度、2011年度上海大众汽车特许经销商牌匾及奖杯照片3张。证明事项：案涉被征收房屋拆除前，原告2010年、2011年连续两年被上海大众汽车厂家评为六星级特许经销商。证据来源：原告提供。证据7：2013年度上海大众汽车特许经销商牌匾及奖杯照片2张。证明事项：2012年案涉被征收房屋拆除后，2013年原告因经营场地规模及形象受到严重影响而直接导致特许经销商等级下降，由原六星级下降至五星级。证据来源：原告提供。第四组证据：案涉土地无法置换造成原告经济损失情况，暂计算至2018年底损失合计人民币26,653,401.42元。（一）损失一：临建板房工程建筑安装费用损失：人民币2,897,507.14元。〔证据8至证据160，包括记账凭证、发票、转账支票存根、专用收款收据、合同等，详见卷宗证据》（二）损失二：2013年至2018年利润损失：人民币18,295,894.28元。〔证据161、162〕。证据161：2010年至2018年大连万海汽车销售服务有限公司《利润表》9份。证据162：登录联网税务系统打印《利润表》的电脑截屏3份。证据161、162共同证明：暂计算至2018年年底，因案涉土地未置换给原告而给原告造成的经营利润损失合计人民币18,295,894.28元。证据来源：原告与税务局联网税务系统打印。（三）损失三：上海大众品牌星级经销商奖金损失：人民币546万元。证据163：《2013年度大众品牌经销商星级评定及年度选优政策细则》1份（24页）。证明事项：2013年度六星级经销商奖金为60万元。证据164：《2014年度大众品牌经销商星级评定及年度选优政策细则》1份（44页）。证明事项：2014年度六星级经销商奖品为途锐新锐版轿车一辆，折合人民币约70万元。证据165：《2015年度大众品牌经销商星级评定及年度选优政策细则》1份（22页）。证明事项：2015年度六星级经销商奖金为80万元。证据166：《2016年度大众品牌经销商星级评定及年度选优政策细则》1份（27页）。证明事项：2016年度六星级经销商奖金为80万元。证据167：《2017年度大众品牌经销商年度选优政策》1份（18页）。证明事项：2017年度六星级经销商奖金为80万元。证据168：《2018年大众品牌经销商年度选优政策框架及星级评定细则》1份（8页）。证明事项：2018年度六星级经销商奖金为80万元。证据169：《2019年大众品牌经销商年度选优政策框架及星级评定细则》1份（8页）。证明事项：2019年度六星级经销商奖金为80万元～96万元。证据163至169来源：上海上汽大众汽车销售有限公司网站打印。第五组证据：如果案涉土地不允许原告继续使用必将导致原告企业倒闭的严重后果。〔证据170、171〕。证据170：《大众品牌2017年授权销售服务合同续签的通知-东北》及《上海大众网签系统》网页截屏4页。证明事项：2017年6月，原告与上海大众汽车销售有限公司通过网络签署方式续签《授权销售/服务商合同》。证据来源：上海大众网站打印。证据171：《授权销售/服务商合同》1份。证明事项：（1）合同第三条“授权〔销售/服务商〕的行为准则”第7款第1项：具有经营本合同业务的经营场所和设施。（2）第三条第7款第2项：经营场所内的布置应符合供应商所制定的硬件形象标准。（3）合同第十七条“立即生效的终止”：供应商有权在发生下列任何一项情况时，无须提前通知，即可以通过挂号信等方式说明理由后立即终止本合同：…19）授权〔销售/服务商〕丧失经营场所的使用权，并无法按供应商的要求重新获得。证据来源：原告与上海上汽大众汽车销售有限公司签订。被告甘区政府、泉水街道办事处辩称，一、原告要求“对位于大连市甘井子区华北路769号东侧宗地现状使用，直至该宗土地所在大连北站片区土地经政府整体征收出让之日止”，没有法律依据及事实依据。原告诉请的宗地其中一部分原告已取得了国有土地使用权，对该部分土地，被告及其他任何机关均没有限制原告使用，不存在争议。原告没有必要就该部分提起诉讼。对于原告未取得土地使用权的部分，原告无权要求法院判决准予其使用。理由如下：1、《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。根据上述法律规定，原告申请建设用地应以出让等有偿方式取得，在该土地未出让的前提下，原告申请法院判决对该部分土地使用，没有法律依据。二、甘区政府作出的《关于大连万海汽车销售有限公司维修车间土地置换的承诺函》及原告与泉水街道办事处签订的协议书第八、九、十条中关于土地使用方面的约定，超越职权且违反法律强制性规定，是无效的。且原告诉请的其未取得国有土地使用权的土地，因规划限制，已不能作为汽车4S店使用。原告申请法院判决其对该部分土地使用，没有事实依据。二、原告要求被告履行3000平方米土地补偿义务没有依据。原告被征用的土地为2200平方米，要求被告履行3000平方米土地补偿义务没有依据。三、原告要求被告赔偿因3000平方米土地未置换造成的损失26653401.42元没有依据。企业经营盈亏是受多方面因素影响的，原告不能证实上述损失实际存在，且不能证实系因土地未置换造成的，无权要求被告对上述损失承担责任。综上，原告诉讼请求没有事实根据及法律依据，请求法院依法判决驳回原告诉讼请求。被告甘区政府、泉水街道办事处向本院提交以下证据:证据一：大连市甘井子区人民政府办公室甘政办发[2011]46号文件。证明被告有权对原告房屋进行拆迁补偿行为。证据二：大连市甘井子区人民政府2012年2月6日《关于大连万海汽车销售有限公司维修车间土地置换的承诺函》。证明为进行市政府重点工程东北路接大连北站立交工程，区政府发函商请原告在两周内对维修车间自行拆迁，该函依据合同法规定构成要约。证据三：大连市甘井子区人民政府2012年2月20日《动迁通知书》。证明因原告未在区政府发函要求的时间内自行拆除房屋，区政府发出动迁通知要求在2012年2月底前完成搬迁工作，并告知“市政府拟于光明路两侧规划建设汽车4S店，用于企业异地重置”。证据四：原告与泉水街道办事处于2012年4月28日签订的《协议书》。证明：1、原告没有在政府《承诺函》及《动迁通知书》要求的时间内进行搬迁、拆除工作，政府承诺函不发生法律效力；2、案涉项目共拆除原告房屋4502.94平方米，占地面积2200平方米，原告无权要求补偿3000平方米土地；3、协议第二条约定给付原告6800万元补偿款后，原告不得以任何理由向被告就此次拆迁主张任何权利。4、协议第八、九、十条约定是被告被迫附加的，根据法律规定无效。证据五：大连市甘井子区人民政府关于商请给予大连万海汽车销售服务有限公司用地规划事宜支持的函、甘井子区人民政府关于商请协调提出大连万海汽车销售服务有限公司用地规划条件并办理《储备用地规划批复》的函、大连市规划局规储字2014-44号《储备用地规划批复》、大连市规划局选字第210211201400059号《甘井子区华北路769号东侧宗地规划条件》。证明：1、区政府已协调相关部门为原告办理了规划手续；2、因原告自己过错导致手续未能继续办理，现规划文件已失效，该责任应由原告自行承担。经庭审质证，本院对上述证据认定如下：原告提交的第一、二、三组证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的第四、五组证据与本案没有关联性，本院不予采信。被告提交的证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。本院经审理查明，万海公司位于大连市甘井子区华北路769号，2011年因大连市人民政府重点工程东北路接大连北站立交工程的建设需要，万海公司维修车间及土地在征地拆迁范围内。2012年2月6日，甘区政府向万海公司出具甘政便字[2012]8号《关于大连万海汽车销售有限公司维修车间土地置换的承诺函》，承诺征用维修车间，占地面积2000平方米置换到原泉华小学内，占地面积3000平方米，所有土地手续甘区政府负责于一年内办理完毕，并保证在手续办理过程中，企业可以开工建设，所有重建及过渡费由区政府负责。2012年4月28日，泉水街道办事处作为甲方，与丙方万海公司签订了协议书（编号立交桥零零贰），约定：被拆迁房屋12间，总建筑面积4502.49平方米，其中有证房屋1套，面积2095.49平方米，产权证号大房权证甘单字第**；国有出让商业用地2200平方米，证号大国用（2002）字第04105号。经协商确认，丙方同意由甲方支付人民币6800万元，作为对丙方拆迁的全部补偿费，该款项包括因拆迁所涉及的所有相关权益的补偿费，除此之外，丙方或任何第三方不得以任何理由向甲方或乙方就此次拆迁主张任何权利。该协议第八、九、十条系手写，约定：八、区政府保证测绘图标注地块置换给万海公司重建上海大众4S店，区政府保证换给万海公司的土地为国有出让土地使用权，用途为商业用地，费用由区政府负责。九、区政府保证在一年内办理完毕全部土地出让规划、施工等全部手续；十、区政府保证在手续办理过程中，万海公司可以开工建设，如有政府相关部门以土地、规划或开发建设手续不全而提出异议、处罚等，由区政府负责协调解决。后案涉房屋被拆除，2012年5月，万海公司收到补偿款6800万元。另查，2012年案涉协议签订后，协议约定的置换土地被实际交付给万海公司使用，万海公司在该土地上建设临建作业车间，继续经营汽车销售、服务等业务至今。再查，在辽宁省高级人民法院（2017）辽行终368号案件的审理过程中，甘区政府提出案涉土地已经改变规划用途，不再用于汽车4S店用地，无法再通过挂牌出让的方式向万海公司提供案涉土地。经辽宁省高级人民法院咨询大连市规划部门，答复为：根据大连市城市规划调整，该宗土地已经改变规划用途，不再作为汽车4S店供地。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，辽宁省高级人民法院（2017）辽行终368号裁定书对案涉协议第八、九、十条的效力予以确认，并认定被告已无法继续履行案涉协议，因此，根据上述规定，可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本次审理过程中，原告提出的补救措施即原告在此次诉讼中的诉讼请求第一、二项为：1、依法判令原告对位于大连市甘井子区华北路769号东侧宗地现状使用，直至该宗土地所在大连北站片区土地经政府整体征收出让之日止；2、依法判令如原告按照第1项诉请所附条件终止使用土地时，二被告向原告依法履行案涉3000平方米土地补偿义务。被告甘区政府、泉水街道办事处未提出补救措施方案。本院认为，原告万海公司所请求现状使用的土地已经实际交付万海公司使用，被告亦没有要求原告腾退，因此原告请求法院作出判决对此进行确认，于法无据。关于原告请求被告履行土地补偿义务一项，因补偿的前提性事实尚未发生，因此本案对此不予支持。关于万海公司的第三项诉讼请求即判令二被告赔偿案涉3000平方米土地未置换给原告所造成的各项经济损失合计人民币26,653,401.42元一节。本院认为，原告主张的损失包括三部分：临建板房工程建筑安装费用损失人民币2,897,507.14元、2013年至2018年利润损失人民币18,295,894.28元、2013年至2019年上海大众品牌星级经销商奖金损失人民币546万元。关于临建板房工程建筑安装费用损失，因万海公司已领取补偿款6800万元，协议书约定6800万元为对万海公司拆迁的全部补偿费，该款项包括因拆迁所涉及的所有相关权益的补偿费，除此之外，万海公司或任何第三方不得以任何理由向二被告就此次拆迁主张任何权利，该协议书也并未约定由被告承担重建费用，且根据原告陈述，该临建板房的建设系双方协商一致的结果，且建设时被告并未构成违约，现该临建板房的相关权益也属于原告，因此该损失不属于《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定的“因违约所造成的损失”，且超过了违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失，因此，对原告赔偿该项损失的请求，本院不予支持。关于利润损失及奖金损失，本院认为，《中华人民共和国诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。利润损失及奖金损失受多方面因素影响，原告未提供证据证明因被告未履行协议在其中所占的比例，即损失的具体金额，现原告请求被告赔偿全部损失，证据不足，故本院对此不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告大连万海汽车销售服务有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币175067元，由原告大连万海汽车销售服务有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  马小红审判员  胡俊杰审判员  刘 杰二〇二〇年三月六日书记员  周 丹附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。