广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3044号上诉人（原审原告）:广州市辉鹏房地产开发有限公司。住所地：广州市*************。法定代表人：许桂芳，经理。委托代理人：刘育昌、郭凯妮，广东法丞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。出庭负责人：张汉国，该局增城分局副局长。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人广州市辉鹏房地产开发有限公司（下称辉鹏公司）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（下称市规划和自然资源局）行政协议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明，1998年10月14日，原增城市国土局（甲方）与原增城市城市发展总公司（乙方）签订《土地使用权出让合同书》（增国合字（1998）第92号），甲方出让位于荔城镇蒋村、新联村上下茨地（土名）的382556.66平方米土地使用权给乙方，合同中未约定容积率。2000年5月10日，原增城市城市发展总公司（转让方）与广东发展银行增城支行（受让方）签订《增城市国有土地使用权转让合同书》（以下简称《转让合同》），原增城市城市发展总公司转让上述382556.66平方米土地使用权中的133978平方米土地使用权给广东发展银行增城支行。2011年10月8日，原广东省增城市人民法院作出（2011）穗增法民五初字第412号《民事判决书》，判决内容为“被告广发银行股份有限公司增城支行应于本判决发生法律效力之日起十五日内协助原告广州市辉鹏房地产开发有限公司办理位于增城市******两块建设用地使用权，建设用地批准书为增国土建用字（2000）第88号及增国土建用字（2001）第22号，土地面积分别为133978m2和8642.04m2的过户登记手续。必须按照国土部门的要求提供相应申请资料。”2011年12月1日，原广东省增城市人民法院向原增城国土房管局作出（2011）穗增法执字第2608号《协助执行通知书》，通知原增城国土房管局将建设用地批准书为增国土建用字（2000）第88号及增国土建用字（2001）第22号，土地面积为133978平方米和8642.04平方米过户给原告辉鹏公司。2012年3月15日，原增城国土房管局与原告辉鹏公司签订两份《国有建设用地土地利用协议》（编号：增国土用协2011069、2011070），原告辉鹏公司受让位于荔城街新联村131222.74平方米、8642平方米的土地使用权，协议未约定建筑容积率。2012年3月16日，原告辉鹏公司分别就上述8642平方米、131222.74平方米土地使用权取得增国用（2012）第GY000228号、GY000229号国有土地使用权证。2013年9月4日，原增城市城乡规划局向原告作出《关于原则同意广州市辉鹏房地产开发有限公司汇隆国际首府项目修建性详细规划调整方案的复函》（增规批〔2013〕140号），同意原告对上述139864.7平方米土地编制的修建性详细规划，其中容积率规划为3.0（以可建设用地面积82958平方米计算）；总建筑面积366331平方米，计算容积率建筑面积248974平方米；不计算容积率建筑面积117357平方米，其中地下车库及设备用房建筑面积111963平方米，架空层建筑面积5394平方米。2016年5月16日，原增城国规局向原告作出《关于原则同意广州市辉鹏房地产开发有限公司汇隆国际首府项目修建性详细规划调整方案的复函》（增规批〔2016〕091号），规划的容积率3.0（以可建设用地面积82958平方米计算）；总建筑面积355911平方米，计算容积率建筑面积248968平方米；不计算容积率建筑面积106944平方米，其中地下车库及设备用房建筑面积100292平方米，架空层建筑面积6652平方米。2017年2月13日，原告缴纳了案涉土地的土地出让金5053794元及滞纳金5053794元共10107588元，备注为“1998协议出让收入（历史追收）”，出让合同编号为“增国合字（1998）第92号”。2017年7月28日，原增城国规局向广州市增城区住房和建设局出具《增城区国土规划局关于协助暂停办理金泽豪庭、云山诗意花园、尚东阳光雅苑三个项目预售证业务的函》，认为原告利用上述139864.74平方米土地开发的云山诗意花园项目出让合同中未明确规划条件，经批准的规划已超容积率1.8，因此按照《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）规定，超出部分建筑面积应补缴土地出让金，请广州市增城区住房和建设局协助开展出让金追缴工作，停止办理该项目预售证及预售款收存业务。2017年9月15日，原增城国规局向原告出具《增城区国土规划局关于广州市辉鹏房地产开发有限公司请求恢复云山诗意项目相关业务的复函》（增国土规划函〔2017〕2668号），内容为“……你司名下云山诗意项目位于增城区荔城街新联村，总用地面积139864.74平方米，《国有土地使用证》编号为增国用（2012）第GY000228、GY000229号，由增城市城市发展总公司转让而来。经查，该项目原出让合同及协议均未明确规划条件，我局首次批准的规划已超净容积率1.8，因此按照《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）规定，超出部分建筑面积应补缴土地出让金。现该项目申办房地产初始登记的房屋，已办理预售证并出售给购房业主，如不按期办理初始登记，容易引起业主办证纠纷，并引发社会矛盾。鉴于目前你司申办初始登记的建筑面积在净容积率1.8范围内，为维护购房业主权益，维护社会稳定，现请你司与我局签订补充协议（见附件），约定你司须在1个月内向我局申办调整规划建筑面积补缴出让金业务，所签订的补充协议将作为申办初始登记的材料之一，已办理预售证未超出合同约定计容建筑面积部分可按程序申办初始登记业务。签订补充协议后，你司若违反约定逾期未申办补缴出让金业务，在保障购房业主权益的情况下，我局将停止受理贵司相关国土规划业务。”2018年4月13日，原增城国规局向原告作出《增城区国土规划局关于补缴土地出让金告知书》，告知原告上述139864.7平方米的居住用途项目用地需补缴土地出让金，请原告在收到《告知书》后5个工作日内前往该局签订《出让合同补充协议》办理补缴手续，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。2018年5月22日，原增城国规局（甲方）与原告辉鹏公司（乙方）签订《调整规划建筑面积补缴土地出让金协议》（以下简称被诉协议），内容为：“一、本协议是《国有建设用地土地利用协议》（编号为增国土用协2011069号、2011070号）（下称《土地利用协议》）的补充协议。二、《土地利用协议》对应土地已办理《国有土地使用证》（证号：增国用（2012）第GY000228、GY000229号），面积139864.74平方米，用途为商住。经核，《土地利用协议》未约定规划条件，甲方首次批准的规划净容积率为3.0，按照《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号），按净容积率1.8计得的建筑面积149324.40平方米视为已缴出让金，其余建筑面积应补交出让金。根据甲方2016年批复乙方的修建性详细规划调整方案（增规批[2016]091号），其中计容建筑面积248968平方米，地下空间100292平方米，对比上述视为已缴出让金面积平方米，计得乙方应补交计容建筑面积99643.60平方米、地下空间建筑面积100292平方米土地出让金（具体补交面积以正式甲方收件后核算面积为准），乙方对该事实予以确认。三、甲方为乙方办理视为已缴出让金的计容建筑面积149324.40平方米的规划报建及房屋初始登记手续，乙方应在办理超出视为已缴出让金的计容建筑面积相关业务前，按届时适用的土地出让金计收政策补交土地出让金。四、甲方计收土地出让金所适用的政策及土地估价标准按法律法规、规定执行。……”。另查明，2008年7月18日，原增城市城市规划局作出《增城市城市规划局规划设计条件》（增规设（2008）第41号），申请单位“增城市土地房产交易所”、总征地面积“139864.74m2”，在“经济技术指标”中载明“容积率≤3.0”。原审认为，本案为土地出让行政协议纠纷。案涉《调整规划建筑面积补缴土地出让金协议》约定“具体补交面积以正式甲方收件后核算面积为准”、“甲方计收土地出让金所适用的政策及土地估价标准按法律法规、规定执行”，因此该协议未对需补交土地出让金的土地面积、土地估价标准等事项进行确定，该协议的主要内容是确认了原告的案涉建设项目已按净容积率1.8缴纳土地出让金，而被告首次批准的规划净容积率为3.0，因此原告应补缴容积率变化后的土地出让金。本案的焦点问题是原告的案涉建设项目已缴土地出让金是否为按净容积率1.8计收。案涉土地首次出让给原增城市城市发展总公司的《土地使用权出让合同书》以及原告经过司法执行后与原增城国土房管局就案涉土地签订的《土地利用协议》中均未约定建筑容积率。原增城市城市规划局就案涉建设项目工程作出的《规划设计条件》（增规设（2008）第41号）对该项目的建筑容积率规定为≤3.0，原告认为据此可认定案涉用地规划的容积率在2008年即已明确为3.0。规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划，对建设用地以及建设工程提出的规定性和指导性意见，是对建设项目提出的规划建设要求。在该《规划设计条件》第七点“附加说明”中也载明“持本规划设计条件委托具有符合承担本工程规划设计资格及业务范围的设计单位进行规划方案设计……建设单位和设计单位须严格按规划设计条件的要求编制规划设计方案报我局审批……”。因此，规划设计条件只是规划主管部门对建设项目的控制性规定，而并非建设项目经批准的规划方案，建设单位应当根据规划设计条件的规划设计要求制定规划设计方案。事实上，原告也是在该规划设计条件规定的各项技术指标范围内制定了修建性详细规划调整方案并于2013报规划主管部门审批。原告关于规划设计条件中“容积率≤3.0”即证明用地规划的容积率为3.0的主张，本院不予支持。原告在2017年2月13日缴纳的土地出让金为增国合字（1998）第92号《土地使用权出让合同书》的历史追收，原告主张已按容积率3.0缴纳土地出让金，本院不予支持。《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第三点第（十一）项规定：“历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地，若地块属于整体规划的，按首次土地出让合同净容积率1.8(如首次规划批准的净容积率小于1.8且计容建筑面积小于首次土地出让合同净容积率1.8计算的计容建筑面积，按首次规划批准的实际容积率计算）和2010年6月30日前已办理权属登记建筑面积及已预售但未确权建筑面积之和的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清出让金，其余建筑面积应当补缴出让金……”。该规定是对历史上土地出让合同未约定事项的补充认定，不违反法律规定。原告主张根据法不溯及既往原则，该规定不能约束以前的行为，本院不予支持。因案涉土地出让所涉及的《土地使用权出让合同书》《土地利用协议》均未约定容积率，且原告签订《土地利用协议》时案涉建设项目的修建性详细规划调整方案并未编制且得到规划主管部门的批准，原增城国规局认为应当按净容积率1.8计算已缴出让金的建筑面积，其余建筑面积应补交出让金，有事实和法律依据。在此基础上，原告与原增城国规局签订的被诉协议并不违反法律规定，原告请求撤销，于理无据。故判决驳回原告辉鹏公司的诉讼请求。上诉人辉鹏公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、规划条件是国有土地使用权出让合同的重要内容和组成部分，也是土地出让金测算的重要依据，规划部门已于2008年出具穗规设（2008）第41号《规划设计条件》，其中载明的项目容积率为≤3.0，涉案项目一直在规划设计条件内进行建设，未调整过容积率，不存在需要补缴土地出让金的情况。二、规划设计条件是规划部门主动对具体建设项目提出的规划建设要求，而修建性详细规划方案只是用地单位按照规划设计条件进行的对建设工程规划的进一步细化，并不能作为土地出让金测算依据，一审法院未厘清二者关系，以2013年的修建性详细规划来论述涉案项目地块应补缴土地出让金，缺乏事实和法律依据。三、被上诉人依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》(穗国土规划规字【2018】2号)，要求上诉人补缴土地出让金，违反了“法不溯及既往”原则。涉案项目地块在广州市最早开始追缴历史用地土地出让金的文件（《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》，以下简称2010年35号文）生效前已经取得规划设计条件并明确了容积率，不属于政策规定的“历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地”情形。四、被上诉人为了达到征收土地出让金的目的，滥用行政职权，限制了上诉人正常申请办理与土地出让金无关的行政业务，迫使上诉人与其签订补缴土地出让金协议，且在协议签订前，未循程序正当原则，听取上诉人的陈述申辩，构成程序违法。故请求：1.判令撤销原审判决；2.撤销被诉补缴土地出让金协议；3.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人市规划和自然资源局二审答辩称：一、被上诉人作出涉案复函，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。根据国土资厅发[2018]4号《国土资源部办公厅关于发布的通知》第6.4条及穗国土规划规字(2018)2号《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第四条第十四项的规定，被上诉人以受理上诉人缴交出让金的时点作为土地估价时点正确。二、“涉案规划设计条件”不是《出让合同》《转让合同》《土地利用协议》的补充，不能认定涉案地块已明确容积率。涉案地块的《出让合同》《转让合同》、《土地利用协议》均没有约定容积率等规划条件，属于历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的情形。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》第三条、《建设用地容积率管理办法》第四条的规定是“在国有土地使用权出让前，依据控制性详细规划，提出规划条件作为出让合同的组成部分”不适用于涉案地块，涉案地块已于1998年出让，但涉案规划设计条件是于2008年制定，即在涉案地块出让前，涉案规划设计条件并未制定，故不存在依据涉案规划设计条件提出规划条件作为原出让合同的组成成分的事实。并且上述条文并非规定“控制性详细规划是出让合同的组成部分”，而是规定“在土地出让前应当依据控制性详细规划提出规划条件作为出让合同的组成部分”，控制性详细规划只是提出出让地块规划条件的参考依据，主管部门是依据控制性详细规划提出规划条件，再与用地单位签订出让合同，即提出的规划条件亦应载明在出让合同中，才成为出让合同的组成部分。所以，上诉人称涉案规划设计条件属于出让合同的组成部分没有事实依据，其提出的相关法律依据亦不能适用于本案。三、涉案地块属于历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的情形，且首次批准容积率大于1.8的情形，故对容积率大于1.8部分补缴出让金，而非因容积率发生调整而补缴出让金。四、原审判决不予支持上诉人关于规划设计条件中“容积率至3.0”即证明用地规划的容积率为3.0的主张，事实清楚。本案中，涉案规划设计条件属于控制性详细规划，而《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条中“作为出让合同的组成部分规划条件”是《出让合同》《转让合同》、《土地利用协议》所约定的规划条件，因此，涉案地块的容积率应当以《出让合同》《转让合同》、《土地利用协议》所约定的规划条件为准，涉案规划设计条件只是规划主管部门对建设项目的控制性规定，不能作为确定涉案地块容积率的依据。上诉人认为只要未超过涉案规划设计条件的规定就不属于调整容积率，无需补缴土地出让金的观点错误。五、涉案地块仅缴纳了原出让合同所约定的土地出让金，且原出让合同未约定容积率、建筑面积等规划条件，土地出让金并未考虑涉案地块的规划条件，仅以2.25元每平方米出让涉案地块。现涉案地块已按容积率3.0批准了修建性规划方案，且上诉人已进行房地产开发及出售。被上诉人与上诉人签订被诉协议是依法行使职权，防止国有资产流失。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。经审查，原审查明事实清楚，本院予以确认。二审查明，涉案项目整体规划，分期取得预售许可，2017年5月前房屋基本售完，项目已经基本开发完成。本院认为，案件的争议焦点是涉案土地出让金应否补缴。本案中，涉案土地的首次出让合同签订于1998年，在土地出让合同中并未明确规划建筑面积，属于历史上已签订土地出让合同，但未明确规划建筑面积的用地的情形。广州市相关部门在2010年及2018年先后出台调整土地出让金计收标准的规范性文件，以1.8作为首次出让土地合同未明确容积率的历史出让土地的合同净容积率，属于法定职权部门对历史上容积率约定不明的土地出让金计算细化规定，设定该容积率标准没有违反上位法规定，亦未违反溯及既往原则，属于行政管理裁量权的合理行使范围。同时，由于各种缘故，涉案土地首次出让至项目开发完成的时间长达20年，期间土地大幅升值，容积率的调整对土地利用价值有重大、直接影响，对调整容积率的土地补缴出让金，符合公共利益，符合公平原则，应予支持。上诉人辉鹏公司在2011年期间通过另案生效民事判决取得涉案土地使用权，并在2012年签订土地利用协议并办理国有土地使用权证，但早在2008年7月18日，增城市城市规划局就确定了涉案土地项目规划设计条件，其中容积率为≤3.0，该次容积率的确定，应视为历史出让土地容积率被设定为1.8基础上的调整,此后的相关协议及文件并未超越此容积率范围，辉鹏公司在容积率调整后取得涉案土地使用权，其作为涉案土地权利义务的继受人，应当承担相应的土地出让金补缴义务。辉鹏公司关于涉案土地不属于“历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地”情形，其未超过2008年规划设计条件批准容积率编制修建性详细规划及建设，无需补缴土地出让金的意见，不能成立。据此，涉案土地出让金应予补缴，上诉人请求撤销被诉协议的理据不足，本院不予支持。关于被诉协议在签订过程是否存在违法的问题。被诉协议约定仅对双方权利义务作原则性的规定，没有具体确认出让金的计算方式及补缴金额，就协议的具体履行问题，辉鹏公司以去函的形式，向被上诉人提出意见，被上诉人作出了函复，针对被上诉人的复函，辉鹏公司另案提起了行政诉讼，由本院一并处理。在协议的签订以及履行过程中，辉鹏公司已经充分表达意见，充分行使了相关权利，没有证据证明被上诉人在此期间存在其他违法情形，上诉人辉鹏公司的该项上诉意见不能成立。综上，原审判决事实认定清楚，驳回上诉人的诉讼请求处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十条第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人广州市辉鹏房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文审 判 员  王 荣二〇二〇年三月二十日法官助理  张雨晴书 记 员  林润华