辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初346号原告吕晓光，男，1953年11月29日出生，汉族，住大连市中山区。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人谭成旭，市长。委托代理人张德成，大连市住房和城乡建设局工作人员。委托代理人刘颖，北京元合（大连）律师事务所律师。被告大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路2号。法定代表人刘东立，该局局长。委托代理人于光，该局政策法规处工作人员。委托代理人徐潇，辽宁智库存律师事务所律师。被告大连市自然资源事物服务中心（大连市土地储备中心），住所地大连市高新园区礼贤街39号柏悦国际公寓三层。法定代表人汤凯，该中心主任。委托代理人白禹龙，辽宁智库律师事务所律师。原告吕晓光诉被告大连市人民政府、被告大连市自然资源局、被告大连市自然资源事物服务中心行政纠纷一案，于2019年10月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告吕晓光诉称，请求：1、判定被告收回、出让【2006】-37号地块（开发项目简称《南山1910》）的土地使用权行政行为程序违法；未实施补偿安置拆除原告合法房屋，非法剥夺或占有原告不动产、动产物权违法；2、判令被告按判决时点依法对被拆除房屋给予原址恢复或按市场价值（含土地使用权、房屋、装修及屋内生活用品等）给予赔偿;3、判令被告依据《大连市城市房屋拆迁管理办法》支付原告临时安置补助费及其他相应的搬迁费用，并按中国人民银行房屋贷款基准利率的复利计算法计算赔偿利息（59万）；4、判令被告赔偿因维权、诉讼等所产生的费用及误工费（5万）；5、判令被告对原告母亲致病死亡予以公开道歉；6、本案诉讼费由被告负担。主要事实及理由：1、2008年11月4日，大连市国土资源和房屋局（以下简称“国土局”）《拆迁公告2008-11-04》（附件1)发布，原告房屋位于拆迁区域，其根据是大土储结字【2008】61号（信息没公开）、大国土房屋管字【2008】85号（信息没公开）和《房屋拆迁许可证》（拆许字【2008】第015号）（附件2)，拆迁人为大连华成天宇房地产开发有限公司（开发商），负责拆迁补偿安置。2008年11月7日，拆迁人（开发商）代表刘伟入户与原告母亲协商拆迁补偿事宜，因房屋内装修资产的补偿数额异议，未签订拆迁补偿安置协议。2008年11月18日，原告母亲住院例行身体检查（为期一周），同月26日出院回家时，发现案涉房屋己被拆除。由于未补偿的被拆迁户共有74户之多，集体到市规划、国土、土储、信访局和拆迁办上访请愿，其相互推诿。2、原告物权合法性。原告母亲杨桂芳，住大连市××山区××号，宗地号：9-1-14，私有房产，住宅，建筑面积：91平方米，经大连市不动产登记中心登记，持有《房屋所有权证》（大房权证中私字第××号）（附件4)和大连市不动产登记中心登记簿查询结果（附件5);原告为产权人次子（附件6)，持有大连市公证处签发的《公证书》（辽大市证民字【2018】第885号，附件7)，为案涉房屋的唯一继承人。根据《物权法》第四条、《中华人民共和国土地管理法》（【2004】以下简称《土地管理法》，附件A)第十三条，“国家、集体、私人的物权和其他权力人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”3、收回土地使用权和征收房屋所有权的法律权责。根据《土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；。依照前款第（一）、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”、《物权法》第四十二条和《中华人民共和国城市房地产管理法》（【2007】第一次修正案，以下简称《城市房地产管理法》，附件A)第六条的规定“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迀补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”。为与上述法律相匹配，国土资源部、财政部出台了规章《土地储备管理办法》（国土资发【2007】277号，附件A)，明确收回土地使用权、征收私人房屋的权利人是国家，根据出让文件《大连市国有土地使用权挂牌出让竞买须知》（附件8)、《中标确认书》（大土储交中字【2006】-35号）可确定本案是由大连市人民政府批准，大连市国土资源和房屋局决定，大连市土地储备交易中心具体组织实施的国有土地使用权收回、有偿出让和征收土地上房屋所有权的行政行为，通过《房屋拆迁许可证》授权，大连华成天宇房地产开发有限公司为拆迁人，也是土地使用权受让人。2007年《物权法》出台后，《城市房地产管理法》增补了第六条，并由国土资源部、财政部制定了规章《土地储备管理办法》，由此确定了《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令【2001】第305号，以下简称《条例》）中拆迁人法律地位属委托执行人，也就是说，从2008年起，法律己经明确规定，拆迁补偿安置只能是政府及政府土地资源主管部门。4、现状与违法行为解析。由于政府相关部门签发了《商品房预售许可证》（大房预许字【2010】20100077、【2011】20110007、【2011】20110097号）（附件无，需被告提供），现房屋己售罄或因司法案件被法院扣押房屋拍卖（己售罄），土地使用权出让己成既定事实，但74户被拆迁户补偿仍未完成，开发商己失联（但未注销）。为此，土地使用权收回、出让和房屋所有权征收存在以下违法行为。特向贵院提起诉讼，望判如所请。本院经向原告释明，因原告所诉包含多个行政行为，需原告明确本案所诉具体行政行为，原告最终明确其诉请为：确认大连市自然局与大连华宇天成房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》违法并赔偿。被告大连市人民政府辩称，原告不具有主体资格。1、公证书涉嫌造假。原告持有的（2018）辽大市证民字第885号《公证书》涉嫌造假，其2019年3月22日通过传真取得的《公证书》，该公证书，被继承人杨桂芳的出生年月为一九二九年四月十日，而本次诉讼活动中提供的（2018）辽大市证民字第885号《公证书》中被继承人杨桂芳的身份证号为210203193××××××××，一份相同文号的公证书公证了一个同一姓名不同的年龄身份，被告认为原告持有的公证书涉嫌造假。原告的继承权是否成立有待予认定确认，因此，原告不具有主体资格。2、即便能证明原告拥有合法的继承权，根据原告在起诉状中所称，涉案房屋已经灭失，灭失的不动产依法不能继承。没有达成拆迁补偿，房屋被拆除灭失，涉案房屋已经由拆迁行为转化为侵权行为，原告依法应向侵权人主张民事权利，原告与拆迁安置补偿不具有法律上利害关系，其不具有原告资格。二、被告不是本案适格的被告。公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼；多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，人民法院不应支持。本案中，大连华成天宇房地产开发有限公司依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，取得案涉房屋的《房屋拆迁许可证》，大连华成天宇房地产开发有限公司作为涉案房屋的拆迁人，是案涉房屋拆迀安置补偿的主体，并实施了拆除涉案房屋行为。因此，被告不是拆迁安置补偿的主体，也不是拆除涉案房屋主体。原告为提级管辖，错列被告，人民法院应驳回原告的起诉。三、拆迁补偿协议属于民事协议，不属于行政诉讼的受案范围。根据《城市房屋拆迁管理条例》实行房屋拆迁许可证制度。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”的规定，原告的母亲与拆迁人大连华宇天成房地产开发有限公司没有达成拆迁安置补偿协议，涉案房屋已于2008年已经灭失。原告依法应提起民事诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，案涉拆迁补偿争议不属于行政诉讼的受案范围。四、原告的起诉已超过法定起诉期期限，依法应予以驳回。通过原告的起诉状及提交证据看，本案存在几个时间节点，一是2008年11月14日拆迁公告；二是2008年12月涉案房屋拆除。从时间节点看，涉案房屋拆迁补偿纠纷，无论原告提起民事诉讼，还是提起行政诉讼，均超过诉讼时效。综上，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请人民法院依法应予以驳回原告的起诉。被告大连市自然资源局辩称，一、土地出让合同系民事合同，不是行政协议，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”，国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则。政府职能机关在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位平等，国有土地使用权出让合同属于民事合同，二者之间发生的法律关系属于平等主体之间的民事关系。因此，案涉土地出让合同系民事合同，不属于行政诉讼受案范围，根据《行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一款第（一）项规定，应裁定驳回原告起诉。二、退一步讲，即便贵院认为本案属于行政诉讼受案范围，仍存在原告主体不适格、超过法定起诉期限情形，应依法驳回原告起诉。(一）被告系对案涉土地依法收回后进行的土地出让，该行为与案涉土地被收回前原权利人没有行政法上的利害关系，原告不具有本案原告主体资格。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……。”本案中，被告与大连华成天宇房地产开发有限公司签订土地出让合同系在案涉土地收回后，对案涉土地使用权的出让行为，案涉土地出让合同与原告无行政法上的利害关系，实际影响原告合法权益的是拆迁人针对案涉房屋的拆迁行为，故原告不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，应依法驳回原告的起诉。(二）原告已超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。根据被告签订土地出让合同当时的法律规定，即《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”本案中，原告在起诉状中自认于2008年11月已知晓案涉土地出让合同，现原告于2019年10月起诉，己超过法定起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项规定，应依法驳回原告的起诉。三、被告与华成天宇公司签订土地出让合同的行为，未给原告造成任何损失，原告要求被告赔偿，无事实和法律依据。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告提供的证据不能证明“被告与华成天宇公司签订土地出让合同的行为对其造成了损害”。事实上，被告与华成天宇公司签订土地出让合同的行为，也不可能给原告造成任何损失，原告要求被告赔偿，明显无事实根据，不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一）项规定，应依法驳回原告的起诉。四、原告认为其房屋被拆除、对其造成损失，实质上属于拆迁人侵犯其物权的行为，属于民事侵权纠纷，原告应通过民事诉讼起诉拆迁人。大连市自然资源局不是拆迁人，不是本案的适格被告。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定对被拆迁人给予补偿、安置。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。拆迁安置补偿义务主体不是市、县政府或者房屋拆迁管理部门，而是依法取得拆迁许可证的拆迁单位。本案中，华成天宇公司依法取得拆迁许可证，系原告房屋所在区域的拆迁人。如华成天宇公司在未与原告签订相关拆迁补偿协议的情况下，将原告房屋拆除，实质上属于拆迁人侵犯原告物权的行为，属于民事侵权纠纷。原告应通过民事诉讼起诉拆迁人，主张房屋价值赔偿、临时安置补助费等搬迁费用。大连市自然资源局不是拆迁人，不是本案的适格被告。综上，原告诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，原告主体不适格，已超过法定起诉期限，应依法驳回原告的起诉。被告大连市自然资源事务服务中心辩称，原告的诉讼请求无事实和法律依据。一、本案属于民事案件，不属于行政诉讼受案范围，贵院应裁定驳回原告起诉。首先，法律法规等规定己认定土地使用权出让合同为民事案件受案范围。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》及《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。另外，《民事案件案由规定》将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由。其次，在司法实践中，最高人民法院已认定土地出让合同系民事纠纷。根据最高人民法院作出的（2017）最高法民辖终89号民事裁定书，最高人民法院认为“根据《国有土地使用权合同纠纷解释》规定，因国有土地使用权出让合同发生的纠纷属于民事纠纷，原审法院按民事案件受理本案，并无不妥。抚顺国土局上诉主张依据《行政诉讼法》第十二条、《行政诉讼法解释》第十一条、第十六条规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议，本案属于行政纠纷案件，理由不能成立。”二、退一步讲，如贵院认为本案属于行政诉讼受案范围。本案仍不符合行政诉讼受理条件，贵院也应裁定驳回原告起诉。(一）原告起诉时，起诉期限早已届满，贵院应裁定驳回原告起诉。根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告在起诉状中自认于2008年11月已知晓案涉土地出让事实，如其对该出让行为有异议的，应于2009年5月前向人民法院提起诉讼。但原告于2019年10月才起诉，起诉期限早已届满，贵院根据《行政诉讼法》第六十九条第二款，裁定驳回原告起诉。(二）原告不是案涉国有土地使用权出让合同的当事人，与案涉土地出让合同没有利害关系，不是本案适格原告，贵院应裁定驳回原告起诉。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”可知，国有土地使用权出让合同的签订主体应为大连市自然资源局与大连华成天宇房地产开发有限公司，原告不是案涉国有土地使用权出让合同的签订主体。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《行政诉讼法》第四十九条第（一）款“提起诉讼应当符合原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，以及《行政诉讼法》第六十九条第一款“不符合行政诉讼法第四十九条规定的，法院己经立案的，应当裁定驳回起诉”。因此，贵院应裁定驳回原告起诉。(三）被告不是案涉国有土地使用权出让合同的当事人，与案涉土地出让合同无利害关系，不是本案适格的被告。贵院应告知原告变更被告，原告不同意变更的，应裁定驳回原告起诉。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，被告不是国有土地使用权出让合同的签订主体，不是适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条”原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求贵院依法驳回。本院经审查认为,首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告明确其诉请为：确认被告大连市自然局与大连华宇天成房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》违法并赔偿。因此，本案适格被告应为大连市自然资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”据此，本案不属于本院的管辖范围。其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十八条规定，“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”根据原告提供的大连市自然局与大连华宇天成房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同签订的时间为2008年5月5日，故按照当时的法律规定，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”故本案应当驳回原告的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》二十八条之规定，裁定如下：驳回原告吕晓光的起诉。原告吕晓光预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 刘 杰审判员 马小红审判员 胡俊杰二〇二〇年三月十六日书记员 周 丹附：本案适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。