甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终525号上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府，住所地：兰州市城关区武都路480号。法定代表人乔某，该区政府区长。委托代理人王某，该区政府工作人员。委托代理人邹某，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）田秀英。原审被告兰州市城关区人民政府东岗街道办事处，住所地：兰州市城关区雁儿湾路223-12号。负责人李某，该办事处主任。上诉人兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）因被上诉人田某诉其与兰州市城关区人民政府东岗街道办事处（以下简称东岗街道办）房屋行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，田某所称桃树坪300号房屋与涉案的门牌号为309号的房屋为同一处房屋，该房屋门牌号原为300号。2012年12月21日田某与城关区政府拆迁安置管理办公室签订《临时过渡协议》。2016年3月25日，城关区政府作出城征决字[2016]1号《国有土地上房屋征收决定》，对兰州市城关区桃树坪范围的部分房屋进行征收，征收实施单位为征收办，征收期限自2016年4月5日至2016年7月3日，田某的涉案房屋在征收范围之内。兰州三信房地产评估有限公司对田某的涉案房屋作出《房地产价格评估分户报告》和《装饰装修工程现值评估报告》，田某只认可核算的房屋面积。征收实施单位与田某协商无法达成征收补偿协议，田某进行信访，中共兰州市城关区东岗街道工作委员会作出《东岗街道关于田某信访事项的情况汇报》。田某因不服城关区政府的房屋征收决定提起诉讼，甘肃省高级人民法院作出（2017）甘行终504号行政判决，确认城关区政府于2016年3月25日作出的城征决字[2016]1号《国有土地上房屋征收决定》违法。2018年10月11日，东岗街道办委托理工大建勘公司对桃树坪社区21户居民住宅启动房屋安全性鉴定工作。理工大建勘公司于2018年10月15日作出《鉴定报告》，对田某的涉案房屋确定安全性综合鉴定结果为Dsu，处理建议为拆除重建或拆迁安置。东岗街道办于2018年10月16日作出《紧急避险通知》并在上述房屋门口张贴。2018年10月底城关区政府和东岗街道办将涉案房屋拆除。田某得知其房屋被拆除，认为三被告违法拆除其房屋，遂提起行政诉讼。一审法院认为，本案争议的焦点是拆除田某房屋的行政机关以及拆除田某房屋的行政强制行为是否合法有效。在城关区政府的答辩状中明确表述“……是为了人民群众生命和财产安全，对存在重大安全隐患的房屋采取紧急避险措施，系依法作出，”这是对被诉行政行为作出的自认，虽然庭审时不承认是城关区政府的行为，但并未举出足够的证据否定自认；而东岗街道办则明确表示是由于涉案房屋是危房的情况，为了维护公共利益，实施了拆除的行为；根据田某提供的视听资料显示的现场状况，能够确定是行政机关实施的行政行为，综合全案证据确定本案被诉的行政行为由城关区政府和东岗街道办共同实施，城关区政府和东岗街道办是共同的责任主体，均为适格被诉行政主体，至于征收办既未承认，也无证据证实其实施了拆除行为，不属于适格被告。田某的房屋即便确因地质灾害原因可能属于危房，为了保护公民、法人和其他组织的人身财产安全，相关行政机关依法对危房进行处置，也应当遵照现行法律规定，由有关机关委托对危房进行鉴定，再由相应职权部门按照法定程序做出处理，并在实施过程中保证行政相对人和利害关系人的合法权益。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”第七条第二款规定：“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。”第二十条第一款规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”《地质灾害防治条例》第七条规定：“国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。”第十九条规定：“对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。在地质灾害危险区内，禁止爆破、削坡、进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害的活动。县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。”从上述法律法规可以看出，县级人民政府有权对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查。并且县级以上人民政府负有组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全的法定职责。城关区政府和东岗街道办没有按照《中华人民共和国突发事件应对法》和《地质灾害防治条例》规定的行政机关应对突发事件的职责权限和程序，履行法定职责。提交证据无法证实其对当时的地质灾害紧急避险的情况已经向社会进行了发布，已经责令有关单位采取了安全防范措施等履行法定职责的情况，也没有提交证据证明是否出现地质灾害前兆和地质灾害险情报告，是否已经发生突发事件而达到必须紧急避险的条件。关于理工大建勘公司出具的《鉴定报告》的效力问题，建设部《城市危险房屋管理规定》（2004年修正）第六条规定：“市、县级人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。《地质灾害防治条例》第二十二条规定：“国家对从事地质灾害危险性评估的单位实行资质管理制度。地质灾害危险性评估单位应当具备下列条件，经省级以上人民政府国土资源主管部门资质审查合格，取得国土资源主管部门颁发的相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事地质灾害危险性评估业务……”城关区政府和东岗街道办虽然向法庭提交了理工大建勘公司作出的《鉴定报告》，却既没有该公司的相应资质文件，也没有鉴定人员的资格证书，而且没有“房屋安全鉴定专用章”，更重要的是东岗街道办并不具备提出鉴定的主体资格，完全不符合鉴定报告的必备形式要件。《鉴定报告》不具有合法性，对该证据不予采信，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。对于《紧急避险通知》的效力，首先东岗街道办不具有作出《紧急避险通知》的法定职权；其次由于《鉴定报告》不能作为事实依据，则《紧急避险通知》也缺乏事实基础；再次东岗街道办作出《紧急避险通知》后，既未向田某送达，也未告知其应有的权利，听取其申辩，只是在涉案房屋大门进行张贴。《紧急避险通知》的作出，本身既不是适格行政主体作出，又缺乏事实依据，程序严重违法，不能成为实施行政强制行为的法律依据。因而城关区政府和东岗街道办拆除田某房屋的行政行为，没有确定的事实基础和合法有效的法律依据，也未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定程序依法实施。综上所述，城关区政府与东岗街道办一同实施的拆除涉案房屋的行政行为，违反了《中华人民共和国突发事件应对法》和《地质灾害防治条例》的相关规定，城关区政府和东岗街道办未能依法委托对涉案房屋进行鉴定，准确查实涉案房屋的危险情况，没有按照法定程序履行对可能的地质灾害进行应急处理的法定职责。在没有与被征收人签订房屋征收补偿协议，没有完全履行征收补偿的法定职责的情况下，即以紧急避险为由拆除涉案房屋的行政行为，缺乏合法的事实根据和法律依据，不符合法定程序，鉴于该行为不具有可撤销内容，田某起诉要求确认拆除其涉案房屋的行政行为违法的理由成立，其诉讼请求该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告兰州市城关区人民政府和兰州市城关区人民政府东岗街道办事处实施的强制拆除原告田某位于城关区桃树坪社区门牌号为309房屋的行政行为违法；驳回原告田某的其他诉讼。上诉人城关区政府上诉称，1.原审法院事实认定错误。上诉人并非涉案房屋的拆除主体，也并未实施拆除涉案房屋的行为，本案一审中东岗街道办明确承认涉案房屋由其依法予以拆除，上诉人虽有义务对辖区内存在重大安全隐患的房屋采取紧急措施，但不能以此来推定上诉人为涉案房屋的拆除主体。2.被上诉人诉称的涉案房屋已经危及人民群众的生命财产安全，不符合居住条件，应当予以拆除。综上，请求二审法院依法查明案件事实，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求。被上诉人田某未提交答辩意见。原审被告东岗街道办未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案首先需要解决的问题是认定涉案房屋被强制拆除的主体。起诉权是法律赋予公民、法人或者其他组织的一项重要诉讼权利，起诉权的行使应符合一定的条件，以便将不必通过诉讼或者通过诉讼无法解决的行政争议过滤掉。因此，对于起诉人而言，其提起行政诉讼需符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。提起行政诉讼需要符合的四项条件中“有明确的被告”，也即原告所诉被告具体、明确、可以指认；具体的诉讼请求和事实根据仅要求指向有关行政行为，也即当事人能够初步证明行政行为存在，且该行政行为由所列被告实施即可。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的机关是共同被告。”从客观事实看，行政机关在实施拆除行为时往往并不通知被拆迁人到达现场，即便在场，也会受限于现场封锁或者禁止摄像录像等各方面现实情况，往往只能通过提供部分强拆现场的照片及其他间接证据来证明强拆行为客观存在，且行政机关在实施行政强制拆除时，不仅会借助挖掘机等机械设备，而且也不是由单一的行政机关能够独立完成强制拆除任务，可能需要更多行政机关的配合才能完成。一旦涉诉，可能就会涉及共同被告的问题，这样就会导致原告确定谁是真正拆迁主体时存在举证困难。为此，“法律不强人所难”,在强制拆除案件中，原告只需承担初步证明责任，也即证明房屋被强制拆除的事实、可能属于所列被告实施且被告也具有组织实施的能力等即可；被告若否认其组织强制拆除或者不属于其职权范围的，则应举证证明其主张理由成立，否则，人民法院应当按照职权法定推定为适格被告。本案中，田某提交的照片及视频资料已经证明其房屋被强制拆除的事实，对该事实原审被告东岗街道办并无异议，亦认可其参与了强制拆除，故东岗街道办可以作为本案的适格被告。《中华人民共和国突发事件应对法》第二十一条第一款规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”《地质灾害防治条例》第十九条规定：“对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。在地质灾害危险区内，禁止爆破、削坡、进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害的活动。县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。”根据上述法律规定，城关区政府具有对本辖区内容易引发事故灾难的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，责令有关单位采取安全防范措施，并且组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害区内居民的生命和财产安全的法定职责。本案中，涉案房屋以紧急避险事由，危及居民的生命和财产安全为由被强制拆除，则城关区政府是行使该职权的法定机关，原告将城关区政府列为本案被告具有法律依据。城关区政府对其一审答辩陈述“对涉案房屋采取了紧急避险措施”，后仅仅予以否认，但是并未提供相应证据。故应当认定城关区政府和东岗街道办共同实施了对被上诉人房屋的强制拆除行为，城关区政府和东岗街道办是本案的共同被告。关于城关区房屋征收办是否为本案适格被告的问题，因无证据证明其参与实施了涉案房屋的强拆行为，其亦没有以紧急避险名义对涉案房屋采取紧急避险措施的法定职责，故城关区房屋征收办不是本案的适格被告，一审法院应当裁定驳回田某对城关区房屋征收办的起诉，但其仅在一审判决书中指出城关区房屋征收办不是本案的适格被告，却未作出裁定，未能回应原告的诉讼请求确有不妥，本院予以指正。故，城关区房屋征收办不是本案适格被告，不再列为本案当事人。对涉案房屋采取行政强制的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款、第二十条第一款、《地质灾害防治条例》第七条、第十九条的规定，城关区政府认为涉案房屋容易引发事故灾难，可能造成人员伤亡或者重大财产损失，对涉案房屋采取紧急避险措施，就应当对涉案房屋进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，责令有关单位采取安全防范措施，并且应当及时划定地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志等，但是城关区政府并未依照上述法律法规规定的职责权限和程序履行法定职责，其在一审中提交的证据亦不能证明其履行了调查、登记，定期检查、监控，将危险区予以公告，并责令有关单位采取安全防范措施等法定职责，也未对是否出现地质灾害前兆或者是否已经发生突发事件而必须采取紧急避险措施予以证明。东岗街道办虽然对被上诉人田某下达了《紧急避险通知》，但是依据上述规定，其不具有作出《紧急避险通知》的法定职权，且该通知仅仅在涉案房屋门口张贴，并未向田某进行送达，也未告知其救济途径，其作出的《紧急避险通知》系超越职权，程序违法。退一步说，即便涉案房屋确属危房，需要强制拆除，城关区政府和东岗街道办亦应当依据相关法律法规，按照法定程序予以拆除，并且要保障田某的合法权益。以紧急避险为名强制拆除被征收房屋，有违执法目的，亦不利于依法行政。关于城关区政府和东岗街道办提交的《鉴定报告》效力的问题。根据建设部《城市危险房屋管理规定》（2004年修正）第六条及《地质灾害防治条例》第二十二条的规定，市、县级人民政府房屋行政主管部门负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”，地质灾害危险性评估单位应当取得国土资源主管部门颁发的相应等级资质证书后，方可从事地质灾害危险性评估业务，但是城关区政府和东岗街道办提交的《鉴定报告》既无“房屋安全鉴定专用章”，也无鉴定机构即兰州理工大学建筑勘察设计院有限责任公司的相应资质文件，亦无鉴定人员的资格证书，因此该《鉴定报告》不具有合法性，不能作为涉案房屋属于危房的合法依据，一审法院对该《鉴定报告》不予认可并无不当。综上,原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，上诉人城关区政府的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市城关区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年三月二十七日法官助理 马中林书记员 周琪琳