福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0502行初363号 公益诉讼起诉人泉州市鲤城区人民检察院，住所地泉州市鲤城区九一街**。 法定代表人许金标，检察长。 委托代理人吕少锋、潘海燕。 被告泉州市鲤城区农业农村和水利局,住,住所地福建省泉州市鲤城区庄府巷**区政府大院**楼一社会信用代码113505020038191693。 法定代表人吴永志,局长 委托代理人刘清洁、王坤，福建刺桐师事务所律师。 公益诉讼起诉人泉州市鲤城区人民检察院诉被告泉州市鲤城区农业农村和水利局不履行水利监管法定职责一案，公益诉讼起诉人泉州市鲤城区人民检察院于2019年12月3日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，向被告泉州市鲤城区农业农村和水利局送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人泉州市鲤城区人民检察院的委托代理人吕少锋、潘海燕，被告泉州市鲤城区农业农村和水利局的副局长郑伟文及其委托代理人刘清洁、王坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人泉州市鲤城区人民检察院诉称，2019年5月23日,本院工作人员在履职中发现,泉州市晋江××段,南岸防洪堤外沿河的河滩地（具体位置为:东经118度31分51秒,北纬24度56分31秒）建有固定建筑。经实地调查该片建筑物面积为800平方米左右,建设于晋江河道鲤城浮桥黄石段,南岸防洪堤外河道中,长期作为泉州市冬泳协会黄石分会的固定游泳点。经本院工作人员现场向泉州市鲤城区农业农村和水利局工作人员了解该片固定建筑物并非防洪建设项目,且未编制洪水影响评价报告,该局至今未对该建设项目进行审批。泉州市冬泳协会黄石分会固定游泳点长期存在,建设项目未编制洪水影响评价报告,未经水行政部门审批擅自建设使用至今,属于违章建筑物,妨害行洪安全,致使生态环境公共利益受到长期侵害。本院于2019年7月5日向泉州市鲤城区农业农村和水利局发出诉前检察建议书,建议该局:“依法全面正确履行辖区内防洪、水资源管理监督的行政监管职责,责令相关人员停止违法行为。对晋江河道鲤城浮桥黄石段南边堤岸外行洪区内违法建筑物、构筑物限期拆除,恢复原状,并对相关责任人员依法处理。”该局于2019年8月14日回复本院称“将参照晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目一期拆除新步冬泳和延陵冬泳协会整治模式,在开展晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目二期整治工作中,将结合公园建设景观提升,一并规划设计,一并拆除整改。”2019年9月份,本院工作人员对泉州市冬泳协会黄石分会会长及相关证人进行询问,泉州市冬泳协会黄石分会的固定游泳点固定建筑物仍然在使用。2019年10月9日上午,本院工作人员聘请专业资质的测绘公司,利用无人机对“泉州市冬泳协会黄石分会”的游泳点进行拍摄,该游泳点建筑仍然存在,尚未拆除。本院认为,根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第四十二条、第五十九条,《中华人民共和国防洪法》第八条第三款,《福建省水政监察条例》第二条、第三条第二款、第六条第一、二项的规定,泉州市鲤城区农业农村和水利局,作为泉州市鲤城区主管防洪、水利工作的职能部门,对辖区内防洪工作具有组织、协调、监督、指导职责,同时对辖区内水资源具有统一管理和监督职能。本案中,泉州市冬泳协会黄石分会固定游泳点的建筑物建设于晋江河道鲤城浮桥黄石段南岸防洪堤外,根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款、第二十二条第一、二款,《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定,属于在河道管理范围内禁止建设的违法建筑物,妨害行洪安全,破坏晋江两岸生态环境,威胁到晋江两岸人民的生命和财产安全。泉州市鲤城区农业农村和水利局应当依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款、《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项、《福建省水政监察条例》第七条第三项、第四项、第十二条第一款、第二款的规定,及时采取责令停止违法行为,限期拆除,恢复原状,逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,并予以处罚等措施,积极全面履行监管查处职责。但泉州市鲤城区农业农村和水利局未采取任何监管查处措施，怠于履行监管职责。经检察机关督促履职后，至今仍未依据上述法律法规采取任何监管查处措施，导致目前该游泳点仍在使用中，仍旧威胁着晋江河道的行洪安全以及晋江两岸的人民生命财产安全，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款规定，提起行政公益诉讼，请依法裁判。公益诉讼起诉人请求依法判决：1.判决确认泉州市鲤城区农业农村和水利局未依法对泉州市冬泳协会黄石分会在晋江河道鲤城浮桥黄石段河道管理范围内建设建筑物、构筑物的违法行为履行监管职责违法;2.判决责令泉州市鲤城区农业农村和水利局对晋江河道鲤城浮桥黄石段河道管理范围内建设建筑物、构筑物的违法行为依法全面履行监管职责。 公益诉讼起诉人向本院提交下列证据： 1．泉州市鲤城区农业农村和水利局社会信用代码，证明拟诉被告主体身份及职权； 2．《中共鲤城区委办公室鲤城区人民政府办公室关于印发》(泉鲤委办〔2018〕128号），证明区农业农村和水利局的主要职责是:贯彻落实上级有关“三农”工作战略、规划、政策和法律法规,承担水利、渔业、移民等相关职责,拟定并组织实施我区农业农村、水利、渔业、移民工作政策,依法履行我区农业农村、水利、渔业主管部门的行政权责事项； 3．福建省水政监察条例，证明农水局职责,处罚权限等； 4．泉州市冬泳协会黄石分会固定游泳现场照片，证明该片违章建筑物建筑于晋江河道鲤城黄石段的防洪大堤外的河道； 5．泉鲤检行公[2019]35050200045号诉前检察建议书，证明检察院于2019年7月5日履行了公益诉讼诉前程序； 6．泉州市鲤城区农业农村和水利局泉鲤农函〔2019〕33号回复函，证明2019年8月14日被告对诉前检察建议进行回复称将作为晋江南岸(鲤城段)景观改造二期进行拆除； 7．证人吴某1证言，证明违法建筑建设及使用者为“泉州市冬泳协会黄石分会”。截止2019年9月份该片建筑仍在使用。泉州市鲤城区农业农村和水利局对上述违法情况未采取任何处罚措施； 8．证人吴某2证言，证明其为“泉州市冬泳协会黄石分会”会长,截止2019年9月份该片建筑仍在使用。泉州市鲤城区农业农村和水利局对上述违法情况未采取任何处罚措施； 9．无人机拍摄图片及视频(附无人机拍摄公司资质材料)，证明2019年10月9日上午,无人机拍摄,“泉州市冬泳协会黄石分会”的游泳点位于晋江流域,处于堤防之间,属于河道范围,建筑面积800余平方米； 10．工作说明，证明2019年10月10日上午,检察院工作人员到泉州市水利水电勘测规划设计有限公司咨询防洪水利专家意见并实地测量了该地的高程,专家表示,该违法建筑物位于河道内,地面,地面高程仅5米至6.96米,远低于晋江干流该断面100年一遇设计洪水位11.8米及50年一遇洪水位11.04米,位于洪水位以下,为阻碍行洪的建筑物,属于法律明令禁止的,应当予以拆除； 11．驻泉部队支援晋江下游河道堤防防抗洪抢险责任堤段示意图，证明“泉州市冬泳协会黄石分会”的游泳点位于晋江××段，处于河道内； 12．福建省人民检察院复函，证明本案经省检批复同意向本院起诉。 被告泉州市鲤城区农业农村和水利局辩称，被告已开始履行对案涉违法行为的整治工作。1.被告尚未履行监管责任有客观原因。首先，案涉地段早于二十年前就存在游泳室搭盖，是黄石社区周边群众的游泳爱好锻炼场所及河道落水群众的救援基地，存在有其历史原因。其次，2019年4月29日，中共鲤城区委办公室、鲤城区人民政府办公室发布了《关于成立晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目建设指挥部的通知》，项目指挥部全面负责晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目的组织领导、统筹规划、政策研究、综合协调、监督实施等工作，定期研究工作推进情况，协调解决相关重大问题，统筹推动晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目建设工作顺利。被告与区发改局、区自然资源局、区城管局、浮桥街道等机构人员作为成员参与指挥部日常工作，接受指挥部统一领导。公益诉讼起诉人在起诉书中已经确认泉州市冬泳协会黄石分会的固定建筑物建设在晋江××段，南岸防洪堤外沿河的河滩地上，因此，案涉建筑物、构筑物位于晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目范围，答辩人应按项目指挥部工作部署推进整治工作。2.被告已开始就案涉违法行为开展相应整治工作。被告在收到公益诉讼起诉人的检察建议书后，已第一时间向鲤城区人民政府汇报，并协调区河长办及相关区级行政机关进行现场办公，在区河长办督办令（2019年第24号）的基础上确定下一步工作：参照晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目一期拆除新步冬泳和延陵冬泳协会整治模式，在开展晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目二期整治工作中，将结合公园建设景观提升，一并规划设计，一并拆除整改。综上，被告已开始履行监管查处职责，请法院依法裁判。 被告泉州市鲤城区农业农村和水利局向本院提交下列证据： 1.中共鲤城区委办公室、鲤城区人民政府办公室关于成立晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目建设指挥部的通知——泉鲤委办[2019]74号，证明：经中共鲤城区委、鲤城区人民政府同意，决定设立晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目建设指挥部，全面负贵晋江南岸(鲤域段)整治及景观提升项目的组织领导、统筹规划、政策研究、综合协调、监督实施等工作，定期研究工作推进情况，协调解决相关重大问题，统筹推动晋江南岸(鲤城段)整治及景观提升项目建设工作顺利。被告与区发改局、区自然资源局、区城管局、浮桥街道等机构人员作为成员参与指挥部日常工作，接受指挥部统一领导。 2.泉州市鲤城区农业农村和水利局关于检察建议书的复函—泉鲤农函[2019]33号、泉州市鲤城区河长制办公室督办令—2019年第24号，证明：被告在收到原告的检察建议书后，已第一时间向鲤城区人民政府汇报，并协调区河长办及相关区级行政机关进行现场办公，在区河长办督办令（2019年第24号）的基础上确定下一步工作：参照晋江南岸(鲤城段)整治及景观提升项目一期拆除新步冬泳和延陵冬泳协会整治模式，在开展晋江南岸(鲤城段)整治及景观提升项目二期整治工作中，将结合公园建设景观提升，一并规划设计，一并拆除整改。 经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提供的证据质证如下：对证据1的“三性”无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，但要强调的是，作为区级行政机构，被告要接受区政府的领导，贯彻落实区政府在具体事务的统一指挥。对证据3的真实性无意见，但被告具体职责及处罚的适用要结合其他行政法规及区政府工作安排来确定。对证据4的真实性无异议，被告将对上述建筑开展整治工作。对证据5、6的真实性无异议，被告已第一时间向鲤城区人民政府汇报，并协调区河长办及相关区级行政机关进行现场办公，在区河长办督办令（2019年第24号）的基础上开始整治工作，可以证明被告开始履行工作职责。对证据7、8的真实性和合法性没有意见，关联性方面，从证人证言可以看出案涉建筑物、构造物存在的时间比较长，其形成有历史原因，首先游泳协会已经成立将近20年，自那时起就有人组织在案涉河道游泳，其次泉州市冬泳协会黄石分会还负责救援工作，有经过市红十字会的资格认定，再次2006年起案涉建筑就已经存在，上述内容与被告给原告的回复函中的陈述是可以相互印证的。对证据9-12的“三性”均无异议。 公益诉讼起诉人对被告提供的证据质证如下：对于证据1只能认为鲤城区政府成立了景观提升的临时机构，无法否认被告是作为本区作为管理水利行政方面的职能部门的事实；证据2中，对“开展晋江南岸(鲤城段)整治及景观提升项目二期整治工作中，将结合公园建设景观提升，一并规划设计，一并拆除整改”，这只能证明被告在履行河长办方面的巡查职责，而不能作为其全面履行辖区水利防洪监管职责的证明。 本院对上述证据认证如下：被告对公益诉讼起诉人提供的全部证据的真实性无异议，且公益诉讼起诉人提供的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案具有关联性，本院确认其证明效力。公益诉讼起诉人对被告提供的证据的真实性不持异议，对被告提供的证据的真实性，本院予以确认。 经审理查明，泉州市晋江××段,南岸防洪堤外沿河的河滩地（具体位置为:东经118度31分51秒,北纬24度56分31秒）建有固定建筑（面积为800平方米左右）,建设于晋江河道鲤城浮桥黄石段,南岸防洪堤外河道中,长期作为泉州市冬泳协会黄石分会的固定游泳点,该片固定建筑物并非防洪建设项目,且未编制洪水影响评价报告,泉州市冬泳协会黄石分会未经水行政部门审批擅自建设使用至今,属于违章建筑物,妨害行洪安全。公益诉讼起诉人于2019年7月5日向被告发出诉前检察建议书,建议被告:“依法全面正确履行辖区内防洪、水资源管理监督的行政监管职责,责令相关人员停止违法行为。对晋江河道鲤城浮桥黄石段南边堤岸外行洪区内违法建筑物、构筑物限期拆除,恢复原状,并对相关责任人员依法处理。”被告于2019年8月14日复函称“将参照晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目一期拆除新步冬泳和延陵冬泳协会整治模式,在开展晋江南岸（鲤城段）整治及景观提升项目二期整治工作中,将结合公园建设景观提升,一并规划设计,一并拆除整改。”公益诉讼起诉人经征询专家意见并实地测量了该地的高程,专家意见为：“该违法建筑物位于河道内,地面,地面高程仅5米至6.96米,远低于晋江干流该断面100年一遇设计洪水位11.8米及50年一遇洪水位11.04米,位于洪水位以下,为阻碍行洪的建筑物,属于法律明令禁止的,应当予以拆除。”2019年12月3日，公益诉讼起诉人以被告怠于履行水利监管职责为由，向本院提起行政公益诉讼。 另查，至本院庭审时，本案涉案的建筑物仍未被拆除。 本院认为，被告泉州市鲤城区农业农村和水利局,作为泉州市鲤城区主管防洪、水利工作的职能部门,对辖区内防洪工作具有组织、协调、监督、指导职责,同时对辖区内水资源具有统一管理和监督职能。本案中,泉州市冬泳协会黄石分会固定游泳点的建筑物建设于晋江河道鲤城浮桥黄石段南岸防洪堤外,属于在河道管理范围内禁止建设的违法建筑物,妨害行洪安全,破坏晋江两岸生态环境,威胁到晋江两岸人民的生命和财产安全。被告泉州市鲤城区农业农村和水利局，应当依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《福建省水政监察条例》等相关法律规定,及时采取责令停止违法行为,限期拆除,恢复原状,逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,并予以处罚等措施,积极全面履行监管查处职责。但被告泉州市鲤城区农业农村和水利局未采取监管查处措施，其行为已构成不履行法定职责，且经检察机关督促履职后，至今仍未依据上述法律法规采取任何监管查处措施，导致目前该游泳点仍在使用中，仍旧威胁着晋江河道的行洪安全以及晋江两岸的人民生命财产安全，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人的请求具有事实根据和法律依据，本院予以支持。被告泉州市鲤城区农业农村和水利局的答辩意见，不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款、第三款之规定，判决如下： 责令被告泉州市鲤城区农业农村和水利局应于本判决生效三十日内对晋江河道鲤城浮桥黄石段河道管理范围内建设建筑物、构筑物的违法行为依法全面履行监管职责。 本案受理费50元，由被告泉州市鲤城区农业农村和水利局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  王江农 审 判 员  杨 芳 人民陪审员  洪小春 二〇二〇年三月三日 书 记 员  刘宇航 本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第四款人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十一条第一款人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。 第三款行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。