浙江省永嘉县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0324行初122号 原告叶鑫淼，男，19xx年x月xx日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人林合敬，北京炜衡（温州）律师事务所律师。 被告温州市瓯海区农业农村局，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**行政管理中心**楼**。 法定代表人金守信，局长。 出庭负责人项光川，副局长。 委托代理人黄孟苏，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 原告叶鑫淼诉被告温州市瓯海区农业农村局（以下简称“瓯海区农业局”）不履行法定职责一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2019年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭进行了审理。原告叶鑫淼及委托代理人林合敬，被告瓯海区农业局副职负责人项光川及委托代理人黄孟苏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系三垟街道xx村村民，原告户以原告父亲叶锡明为户主，于1999年获得编号为：浙农包(瓯)字第09090xxx号浙江省农村集体土地承包权证，获得三垟街道xx村xx地块1.9亩土地承包经营权，权证登记的四至关系为东：河，南：德光，西：路，北：秀兴。原告户因与案外人就另一块相邻的0.38亩土地存在承包权的确认纠纷，所在村委会干部为该0.38亩地块出具了虚假的而且互相矛盾的四至证明，引起原告的重视，为此，原告调取有关档案材料，并向四至相邻的叶秀兴、叶秀山了解后，发现被告登记的原告户1.9亩承包权的四至范围存在严重的登记错误，具体的错误内容为：南北的关系登记错误，正确的四至应当是南北互换，即原告户1.9亩土地正确四至为：东-河、南-秀兴、西-路、北-德光。此外，相邻的0.38亩土地、叶秀兴同样存在四至登记错误。为此，原告作为户内成员，作为该承包权证的共同承包人之一，为了纠正该错误，依据浙江省实施《农村土地承包法》办法第三十二条的规定，于2019年6月18日向原告户集体土地承包权证的颁发单位，即浙江省人民政府农村工作办公室、瓯海区人民政府分别寄出《更正登记申请书》，要求登记机关调查真实的四至关系，纠正错误，更正登记。上述单位收到原告的申请后，认为更正登记的职责是被告，故将申请书转发给被告。但被告接受原告申请书后并没有及时依法受理原告的更正登记申请，而是将原告的更正申请作为普通信访处理，并于2019年7月30日作出信访答复，原告不服答复，向瓯海区人民政府申请复核，复核机关答复意见已经确认原告申请事项属于行政申请确认范畴，不属于信访受理范围，故撤销被告的信访答复意见。但在被撤销信访答复意见后，被告依然没有对原告的申请受理并启动更正登记程序，依然以信访的形式，再次偷换概念，认为属于土地确权纠纷，始终拒绝履行更正错误登记的法定职责。据此，原告认为被告拒绝履行错误更正登记职责的行为已经违法，应依法确认被告违法并责令被告限期受理和启动原告申请的更正登记程序，及时更正错误登记，维护原告的合法权益。故原告起诉请求法院判决：一、确认被告不履行更正登记职责违法，判令被告限期作出原告申请的更正登记决定；二、本案诉讼费由被告承担。 经本院释明，原告将第一项诉讼请求变更为：确认被告不履行法定职责违法，判令被告限期对原告申请的更正登记作出处理决定。 原告在举证期限内向本院提供了以下证据：1、身份证，证明原告基本情况及主体资格。户口册，证明原告户的户主叶锡明系原告父亲，原告系户内成员。2、集体土地承包权证，证明原告集体土地承包权证的登记情况：户主叶锡明；人口4；四至东-河、南-德光、西-路、北-秀兴。3、xx地质勘察地图、航空图，证明原告所在承包地真实四至情况，承包权证上的南北登记与真实情况相反，应予更正。4、更正登记申请书，证明原告已向承包证颁发单位申请更正。5、EMS回单及送达信息记录，证明承包证颁发单位已于2019年9月19日已经收取原告申请。6、信访事项受理告知书；7、信访事项处理意见书，证据6-7证明被告具有更正登记法定职责，但却以信访方式处理，构成不作为。8、复核申请书，证明原告申请复核要求被告启动更正登记程序，受理原告申请。9、信访事项复查意见书，证明瓯海区政府认为以信访受理错误，撤销被告的信访意见书。10、20190930信访事项处理意见书，证明被告在被撤销信访意见书后，依然拒绝按更正登记程序受理原告的更正申请，仍以信访方式答复原告，构成行政不作为。11、户籍证明、全户证明，证明原告系叶锡明户户内成员，原告具有本案主体资格。12、证明，证明我村无名为叶晓茂之人，实际系被告另一项登记错误。以错误的登记不能对抗真实合法的证据。13、共同承包经营权人授权书、证明书，证明原告系共同承包经营权之一，具有本案申请人及原告诉讼主体资格。 被告瓯海区农业局辩称，一、原告无权提起本案诉讼，本案依法应驳回原告的起诉。《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，土地承包权证的承包方户主为叶锡明。根据土地承包权证审批表，家庭成员中也不包括本案原告叶鑫淼。虽叶锡明与叶鑫淼为父子关系，但叶锡明尚健在。故原告与被诉行政行为没有利害关系，原告无权提起本案诉讼。根据最高院《行政诉讼法》解释第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的。因此，本案依法应驳回原告的起诉。二、本案原告的诉讼请求，没有事实和法律依据。1、本案的土地登记，事实清楚，依据充分，不存在需要更正的情形。本案中，瓯海区人民政府农村工作办公室是根据“三垟乡xx村经济合作社与叶锡明所签署的《温州市瓯海区土地(农田)承包合同》”与“三垟乡xx村经济合作社与温州市瓯海区三垟乡人民政府共同上报的《温州市瓯海区农村集体土地承包权证审批表》”所作的土地登记。土地登记事实清楚，依据充分。如原告认为土地登记所依据的材料如承包合同或审批表存在错误，应该向其所在的三垟乡xx村经济合作社或温州市瓯海区三垟乡人民政府(现瓯海区三垟街道人民政府)提出并要求纠正。2、本案原告所提交的申请，不符合更正登记的条件。权利人或利害关系人申请更正登记，在提交申请的合同，必须一并提交登记确有错误的材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：(一)不动产权属证书；(二)证实登记确有错误的材料；(三)其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。但在本案中，原告提供的材料，并不能证实登记确实存在错误。相反，根据生效法院裁判文书，可以明确证实原告在《更正登记申请书》中所提及的0.38亩土地的集体土地使用(相关权益)归叶金媛、管岩柳所有。即原告《更正登记申请书》中所提及的“正确四至关系”，与生效判决确定的事实不符。据此，原告要求更正登记的申请，不能成立。3、原告《更正登记申请书》所提及的1.9亩土地、0.38亩土地，均已经被征收，原告再要求更正登记，不能成立。综上，请求贵院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告瓯海区农业局在举证期限内向本院提交了以下证据:1、全国组织机构统一社会信用代码查询，证明被告的身份情况。2、《温州市瓯海区土地（农田）承包合同》；3、《温州市瓯海区农村集体土地承包权证审批表》，证据2-3证明瓯海区人民政府农村工作办公室对涉案土地作出登记的事实依据；土地登记事实清楚，依据充分，不存在需要更正登记的情形。4、温州市瓯海区人民法院（2017）浙0304民初7205号民事判决书；5、浙江省高级人民法院（2018）浙民申4032号民事裁定书，证据4-5证明原告在《更正登记申请书》中所提及的0.38亩土地的集体土地使用（相关权益）归叶金媛、管岩柳所有。原告《更正登记申请书》中所提及的“正确四至关系”，与生效判决确定的事实不符，原告要求更正登记的申请，不能成立。 经庭审质证，被告对原告的证据质证如下：证据1真实性无异议，不能证明原告有诉讼主体资格。证据2真实性、合法性、关联性无异议，但人口四人不包括原告。证据3真实性无异议，但承包土地的四至情况，已经有生效判决确定，证明勘查图四至不准确，以判决为主，原告主张南北登记错误，也不会影响原告的权益，原告没有法律上的利害关系。证据4、5申请书真实性无异议，但是不能证明登记错误，相反，另案判决确认0.38亩归原告祖父母所有。证据7提及的所谓正确四至关系与生效判决不符，原告的更正登记申请不成立，证据6-7真实性无异议，证明对象有异议，受理告知书已经被撤销，答复也只证明方式不当，应该通过法律途径解决。证据8、9无异议。证据10真实性无异议，证明对象有异议。证据11真实性无异议，证明对象有异议，不能证明原告享有主体资格。证据12真实性、合法性、关联性均有异议，如果证明成立的话，审批登记表以村里上报的，如果审批表没有变更，被告也无法变更。证据13真实性、合法性、关联性均有异议，如果原告是承包权证的承包人之一，自然有主体资格，如果是授权，说明享有主体资格的仍然是委托人，不是受托人，而且对于签字也无法核实。 原告对被告的证据质证如下：证据1、2的真实性无异议。证据3合法性有异议，真实性有异议，不能作为否定原告的主体资格的证据，不能不作出任何调查，就作出不需要登记的答复。本案被告没有启动任何调查程序。证据4-5与本案的关联性有异议，合法性有异议，本案对被告来说，收到原告的申请后，应该先受理再调查，否则不符合行政诉讼法的证据规则，本案的判例涉及的0.38亩，与原告南北错了，是没有关联的。 结合当事人的质证意见，本院对各方当事人提供的证据认证如下：（一）原告的证据1、9、11予以认定；证据2、4-8、10、12、13真实性予以认定；证据3勘察图以及航空图内容模糊，没有其他证据相互印证，故本院对该证据不予认定。（二）被告的证据1、4、5予以认定；证据2-3真实性予以认定。 经审理查明，原告系温州市瓯海区三垟街道xx村村民。1998年12月间，原告父亲叶锡明以户主身份填报《温州市瓯海区农村集体土地承包权证审批表》，申请承包三垟街道xx村集体土地，原温州市瓯海区三垟乡xx村经济合作社经报批同意由叶锡明（即原告父亲）户（家庭成员有叶锡明、王银芳、叶晓茂、叶思思共四人）承包位于xx承包地1.9亩，承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止，承包土地座落四至：东河、南德x、西路、北秀x。1999年1月1日，叶锡明户作为承包方，原温州市瓯海区三垟乡xx村经济合作社为发包方，签订了《温州市瓯海区土地（农田）承包合同》（ＮＯ：09090xxx），约定承包方共承包土地1.90亩，承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止（承包合同载明合同期限至1999年12月31日应系笔误），附《温州市瓯海区农村集体土地承包权证审批表》。后温州市瓯海区人民政府向叶锡明户颁发浙农包（瓯）字第09090xxx号《浙江省农村集体土地承包权证》，该权证载明：承包地块名称xx，面积1.9亩，座落（四至东河、南德光、西路、北秀兴），记载内容与承包合同一致。原告称其在与案外人就相邻的0.38亩土地的权属纠纷诉讼中，发现被告登记的原告户1.9亩承包经营权的四至范围存在严重的登记错误，故原告于2019年6月间以其个人名义向浙江省人民政府农村工作办公室、瓯海区人民政府寄送《更正登记申请书》，浙江省农业农村厅接原告申请书后，转送被告处理，被告接该批转材料后，先后于2019年7月1日向原告送达《信访事项受理告知书》，7月8日作出《信访事项处理意见书》。原告又于2019年7月间向温州市瓯海区人民政府提出复核申请，温州市瓯海区人民政府经复查于2019年7月30日作出温瓯信复决字〔2019〕11号《叶鑫淼信访事项复查意见书》，认为：“……申请人提出的变更土地承包权证中的‘四至’范围，属于申请行政确认范畴，不属于信访受理范围……”并撤销该《处理意见书》，并要求被告对申请人的信该事项在规定时间内重新作出答复。后被告又于2019年9月30日作出温瓯农信访复字〔2019〕2号《信访事项处理意见书》，称：……信访人对该地块四至关系若有异议并要求出具证明的，可向原发包方xx村经济合作社提出申请，由发包方给予调查核实确认。关于信访人要求明确土地权属问题，由于该信访事项涉及涉诉涉法，建议通过司法途径解决。原告仍不服该处理意见，故于2019年10月22日提起本案诉讼。 另查明，原告户公安户籍人口登为：户主叶锡明，王良翠（叶锡明妻），叶鑫淼，叶思思。发包方温州市瓯海区三垟街道xx村及原告方其他家庭成员均一致认可承包合同中“叶晓茂”即原告本人，“王良芳”即“王良翠”。在本案诉讼中，家庭承包成员叶锡明、王良翠及叶思思声明授权原告以其本人名义提起涉案更正登记诉讼。 本院认为，本案的争议焦点集中在以下两方面： 一、原告主体资格问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告叶鑫淼系以其父亲为户主的家庭承包成员之一，虽土地承包合同上的名字与现户籍不一致，但发包方即xx村经济合作社与该家庭承包户中其他成员对“叶晓茂”即原告“叶鑫淼”本人均无异议，而被告亦无其他证据证明实际承包成员实为户籍外的其他人，故本院对被告关于原告非土地承包主体的主张不予采信，本院对叶鑫淼的诉讼主体资格予以确认。 二、被告是否已经履行法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。”虽然不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行，但对于土地承包经营权证更正登记的具体程序，尚无明确规定的情况下，应参照适用不动产登记相关规定。本案原告因申请更正登记而提交申请书等材料，意思表示真实，属有效申请，被告作为行政职能部门，应对原告的申请进行审查，对材料齐备符合受理条件的，应当受理并书面告知申请人，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。而本案中被告瓯海区农业局收到原告的申请材料后，作出信访事项处理意见书，后该信访事项处理意见书被瓯海区人民政府撤销并责令被告重新作出答复，且瓯海区人民政府在温瓯信复决字〔2019〕11号《叶鑫淼信访事项复查意见书》中已经明确申请人提出的变更土地承包权证中的‘四至’范围，属于申请行政确认范畴，不属于信访受理范围。而被告在收到该复查意见书后，仍作出信访事项处理意见书，在内容亦未明确对该申请是否受理，由此可见，被告作出的信访事项处理意见书无论是形式、还是内容，均未体现其已履行法定职责。本院认为，不履行法定职责包括拒绝履行和实际未履行，本案被告在收到原告的申请材料后，没有依法作出处理，显然构成不履行法定职责行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告温州市瓯海区农业农村局于本判决生效之日起十日内对原告叶鑫淼的申请事项作出处理。 本案受理费50元，由被告温州市瓯海区农业农村局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 审 判 长  林玉喜 人民陪审员  金飞林 人民陪审员  陈建鸥 二〇二〇年三月六日 书 记 员  李芳芳 永嘉县人民法院门户网站网址:×××.ｃｎ