浙江省建德市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0182行初80号 原告建德市利国新能源科技有限公司，住所地浙江省建德市梅城镇姜山村。 法定代表人査思亦，董事长。 委托代理人（一般授权代理）查建坤，系公司员工。 委托代理人（特别授权代理）兰海，浙江泽大律师事务所律师。 被告建德市城市管理局，住所地浙江省建德市新安江街道国信路**。 法定代表人方新卫，局长。 委托代理人（特别授权代理）周群、邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。 原告建德市利国新能源科技有限公司（以下简称利国公司）诉被告建德市城市管理局(以下简称城管局)解除行政协议及行政赔偿一案，原告利国公司于2018年9月28日向本院提起行政诉讼，补正材料后，本院于同年10月9日立案，于同年10月12日向被告城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。经原告利国公司申请，本院委托评估机构对案涉项目在建工程支出、财务管理费用、应付账款等进行鉴定。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日、同年9月24日两次公开开庭审理了本案。原告利国公司的委托代理人兰海、查建坤，被告城管局的出庭应诉负责人罗清武及委托代理人周群均两次到庭参加诉讼；被告城管局的委托代理人邵鸣到庭参加第一次诉讼。本案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。 被告城管局于2017年7月5日作出《解除协议通知书》载明，建德市利国新能源科技有限公司：2015年8月25日，你单位与本局就“城市生活垃圾制固型燃料”项目签订《合作协议书》一份，约定由你公司日处理生活垃圾200吨，项目生产基地位于我局下属单位建德市梅城垃圾填埋场的二期工程建设留用地内。根据《合作协议书》第五条及第八条之约定，你公司必须在2016年12月30日前交付并正常投入生产使用，如不能正常投入生产运行的，本协议自动终止，本局有权无条件收回土地使用权。截至目前，我局已经给予你公司六个月宽限催告期，你公司仍未能按期正常投入生产运行。2017年7月4日下午，我局组织相关人员到你公司项目生产基地进行了实地查看，发现生产设施设备未安装到位，不具备日处理200吨生活垃圾的生产条件。你公司未履行合同义务，已涉违约，双方所约定的上述合同解除条件已成就。故本局决定解除我局于2015年8月15日与你公司所签订的《合作协议书》，并由你公司承担相应的违约责任。 原告利国公司诉称，2013年6月18日，被告城管局与浙江九环新能源科技有限公司（以下简称九环公司）签订《项目合作协议书》，实施生活垃圾制造衍生煤建设项目。同年12月25日，九环公司与原告利国公司签订《生活垃圾制造衍生煤项目转让协议》，将所有的权利和义务转让给原告利国公司。原告利国公司因此取得生活垃圾制造衍生煤项目的建设经营权，且得到被告城管局准许。2015年8月，原告利国公司通过土地拍租方式取得土地使用权后，经建德市经济与信息化局（以下简称建德经信局）批准，项目建设期变更为2017年12月前正式投入使用。同年8月25日，原告利国公司与被告城管局签订《合作协议书》，被告城管局同意原告利国公司在梅城镇垃圾填埋场二期留用地建设垃圾燃料化生产厂，采用建设-经营-移交方式，明确原告利国公司在建设经营期限内在建德市行政范围内享有排他性的经营权利。项目占地9亩，建设期限为2年，项目合作期自2015年8月25日起至2035年8月25日止。协议签订后，原告利国公司继续在原有的基础上进行建设。截至目前，原告利国公司已完成垃圾制燃料化产品成套生产线的工艺设计和设备采购，大部分设备已安装到位。2017年7月5日，被告城管局向原告利国公司送达《解除协议通知书》，以原告利国公司没能在2016年12月30日前交付并正常投入使用，不具备日处理200吨生活垃圾的生产条件为由，解除双方于2015年8月25日签订的《合作协议书》。 原告利国公司认为，在项目建设过程中，由于被告城管局未能按照约定履行义务，导致项目数次被叫停。其一，建德市财政局和建德市发展和改革局联合向被告城管局下发《关于做好项目资产交接管理的通知》，告知梅城垃圾填埋场是建德市利用世行贷款建设的政府投资项目，其已建、在建和待建的设备、用地均属国有资产，包括土地、建筑、设施、设备等，依附于梅城垃圾填埋场的生活垃圾特许经营权、承包经营权属公共资源,并明确凡违反上述规定和要求的，对外签署的合同协议一律中止或无效。为此，原告利国公司的建设项目因无效而被第一次叫停，叫停时间长达18个月。其二，由于被告城管局没有向国土部门申报建设规划许可，加之被告城管局确定的土地界限不清，导致纠纷不断，原告利国公司为此只能缩减建设用地，但仍被国土部门处罚。2016年2月2日，建德市国土资源局（以下简称建德国土局）对原告利国公司作出《责令（限期）改正通知书》，后作出行政处罚，项目被第二次叫停，叫停时间长达9个月。其三，2017年4月，被告城管局曾两次召集原告利国公司开会，宣告“原告利国公司项目选址占用了垃圾填埋场的二期留用地，此项决策是错误的，项目要终止”，警告原告利国公司不要继续投资，所以原告利国公司暂停了设备的组装调试工作，项目被第三次叫停。因此，被告城管局不履行《合作协议书》确定的义务，违反了《中华人民共和国合同法》第六十条的规定。《合作协议书》中第八部分“违约及赔偿”第2条约定：“运营期间，甲方单方面终止合同，甲方应负责向乙方赔偿工程总投资额”。根据该约定，被告城管局违法解除《合作协议书》，属于行政违法行为。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第一款及《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，被告城管局应当赔偿原告利国公司经济损失。 综上，原告利国公司已全面履行了合同约定的义务，在建设期内完成了土建施工、厂房建设，成套日处理200吨的自动化机械设备已进厂并进行安装。因被告城管局的违法行为导致原告利国公司项目建设数次被叫停，同时被告城管局解除《合作协议书》，给原告利国公司造成巨大经济损失。现被告城管局拒绝纠正违法行为和赔偿损失，故诉至法院，请求判决：1.确认被告城管局不履行《合作协议书》确定义务的行为违法；2.被告城管局赔偿因其违法侵权行为给原告利国公司造成的经济损失1752万元；3.本案诉讼费用由被告城管局承担。 审理过程中，原告利国公司变更诉讼请求为：1.确认被告城管局于2017年7月5日作出的《解除协议通知书》违法；2.被告城管局赔偿原告利国公司经济损失7161155.35元，在鉴定报告之外的管理费用1009634.85元（详见明细单），合计人民币8170790.2元；赔偿自合同签订之日起至今以赔偿金额为本金按年利率12%计算的利息损失；3.被告城管局承担鉴定费用170000元；4.被告城管局承担本案诉讼费用。 原告利国公司向本院提交了以下证据：1.《生活垃圾制造衍生煤生产基地实地考察情况汇报》一份，证明九环公司投资的项目符合政府关于生活垃圾无害化处理的需求。2.《关于浙江九环新能源科技有限公司日处理300吨生活垃圾制造环保衍生煤建设项目环保初审意见》[建环许函（2012）050号]一份，证明九环公司投资的项目符合相关产业政策及选址。3.《关于浙江九环新能源科技有限公司日处理300吨生活垃圾制造环保衍生煤建设项目初审意见》[建发改审（2012)151号]一份，证明九环公司投资的项目符合国家的产业政策及选址，同意实施该项目。4.《建德市工业项目准入意见表》一份，证明九环公司投资的项目得到政府批准实施。5.《建德市工业项目准入审查承诺协议书》一份，证明被告城管局和九环公司对项目实施的技术指标做了确认。6.《项目合作协议书》一份，证明被告城管局与九环公司于2013年6月18日就项目实施正式签约，确定双方的权利和义务。7.《生活垃圾制造衍生煤项目转让协议》一份，证明2013年12月25日九环公司将项目转让给原告利国公司。8.《补充协议》一份，证明被告城管局与原告利国公司于2014年1月14日对项目投产、经营期限及垃圾处理费等事宜达成补充协议。9《项目建设急需政府协调解决问题的报告》一份，证明原告利国公司就用地问题影响项目施工向梅城镇政府汇报，以求解决。10.《会议纪要》一份，证明2014年5月5日被告城管局召集相关人员进行协商研究，明确了原告利国公司项目建设所涉厂房建设和道路施工等问题的解决方案。11.《关于建德市利国新能源科技有限公司年产75000吨垃圾衍生煤产品生产项目环境影响报告书审批意见的函》[建环许批（2014）A019号]一份，证明原告利国公司投资的项目的环境影响报告得到环保部门的批准及环保部门对项目提出的具体要求。12.《解除协议》一份，证明2015年8月17日被告城管局与九环公司在法律上对项目正式解除。13.《关于做好项目资产交接管理的通知》一份，证明梅城垃圾填埋场为世行贷款项目，未经财政和世行及政府批准不得进行所有权和经营权转让，违反规定对外签署的合作合同一律无效和中止，项目被第一次叫停。14.《函》一份，证明原告利国公司请求周市长给予解决项目实施过程中的用地等问题。15.《关于利国新能源科技公司垃圾制固型燃料项目相关事宜专题会议纪要》[建府纪要（2015）7号]一份，证明原告利国公司投资的项目采用租用土地形式且采用BOT模式等相关事项。16.《拍卖成交确认书》和《土地估价备案表》各一份，证明原告利国公司竞拍取得梅城垃圾填埋场拍租的土地。17.《土地租赁合同》一份，证明原告利国公司与梅城垃圾填埋场正式签约租用土地并在土管部门备案。18.《合作协议书》一份，证明2015年8月25日原告利国公司与被告城管局正式签约实施生活垃圾处理项目，明确权利和义务。19.《企业投资项目变更通知书（技术改造）》[建经技变更（2016）20号]一份，证明2016年12月6日经建德经信局批准，原告利国公司实施的项目结束日期变更为2017年12月。20.《责令（限期）改正通知书》、《处罚决定书》、《催告书》一组，证明原告利国公司因租用的土地不符合用地要求于2016年5月24日被国土部门处罚，项目第二次被叫停。21.《行政裁定书》及罚款缴纳凭证一组，证明原告利国公司已缴纳罚款。22.《关于启动生活垃圾焚烧厂建设的请示》文稿一份，证明被告城管局拟在合作协议履行期间，在原告利国公司实施项目的用地上重复启动垃圾焚烧项目。23.《关于启动生活垃圾焚烧厂建设的请示》[建城管（2017）19号]一份，证明被告城管局于2017年6月30日提交该请示，事实上已提前终止了与原告利国公司签订的合作协议，原告利国公司的项目被第三次叫停。24.《履行合同催告书》一份，证明被告城管局事实上已解除合作协议，却于2017年6月6日要求原告利国公司在2017年6月底前履行完毕合同，故意制造原告利国公司违约。25.《复函》一份，证明被告城管局不同意原告利国公司项目再次延期六个月的要求。26.《解除协议通知书》一份，证明被告城管局无视自身违约行为而单方解除合作协议。27.《原告利国公司对的答复》一份，证明原告利国公司不同意解除合作协议，要求继续履行。28.基础设施、厂房、设备照片一组（32张），证明原告利国公司投资项目的基础建设和设备安装已基本完成。 以上证据均系复印件。 被告城管局辩称，一、被告城管局系基于城市生活垃圾管理职责与原告利国公司签订《合作协议书》。《杭州市生活垃圾管理条例》第六条第二款规定：“区、县（市）城市市容和环境卫生行政主管部门负责本辖区的生活垃圾管理工作”。2013年6月18日，被告城管局与九环公司签订《项目合作协议书》，实施生活垃圾制造衍生煤建设项目。同年12月25日，原告利国公司与九环公司签订《生活垃圾制造衍生煤项目转让协议》，九环公司将《项目合作协议书》项下的权利和义务转让给原告利国公司。2015年8月25日，原、被告签订《合作协议书》，对合作的项目名称、合作方式、项目选址、规模等均作了具体约定。 二、原告利国公司要求确认被告城管局作出的《解除协议通知书》违法并要求赔偿经济损失，无事实和法律依据。（一）被告城管局解除《合作协议书》的原因在于原告利国公司未按协议约定日期交付并正常投入使用，在给予六个月宽限期后仍不具备生产条件。根据《合作协议书》第五条、第八条的约定，原告利国公司必须在2016年12月30日前交付并正常投入生产使用，如不能正常投入生产运行的，本协议自动终止，被告城管局有权无条件收回土地使用权。因原告利国公司未在2016年12月30日前交付并正常投入使用，被告城管局给予六个月宽限催告期，但原告利国公司仍未能按期正常投入生产运行。2017年6月6日，被告城管局再次发出《履行合同催告书》，要求原告利国公司在2017年6月底前履行合同义务，原告利国公司仍未履行。同年7月4日，被告城管局组织发改、住建、环保、国土等相关部门到原告利国公司项目基地实地察看，原告利国公司尚不具备生产条件。为此，被告城管局根据《合作协议书》约定，于同年7月5日向原告利国公司发出《解除协议通知书》。（二）被告城管局解除《合作协议书》，系依法履行职责。《国务院对确需保留的行政审批事项设定行政许可的决定》（2016年8月25日修改版）的附录目录第102页第102项载明，项目名称：从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理、处理服务审批，实施机关：所在城市的市人民政府市容环境卫生行政主管部门；《关于进一步规范浙江省城市生活垃圾经营性服务管理的实施意见》（浙建[2013]5号）第二条第（一）项载明，各市、县（市、区）人民政府市容环境卫生行政主管部门是城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务许可的实施机关，具体负责本行政区域内城市生活垃圾经营性服务许可的申请受理、审查核准和日常管理工作。根据上述规定，《合作协议书》因涉及城市生活垃圾制固型燃料项目，且涉及公共利益，应纳入特许经营项目。被告城管局作为垃圾特许经营的行政主管部门，负有对项目监督管理的行政管理职能。原告利国公司未能在《合作协议书》约定的期限内投入生产运行，经被告城管局催告并给予六个月宽限期后仍无法投入运行，被告城管局依法解除《合作协议书》，既符合《中华人民共和国合同法》的规定，也是法律赋于被告城管局的职责。如果任由原告利国公司拖延，势必带来民生问题。（三）原告利国公司无法按照约定期限投入生产运行，原因在于其资金短缺、融资不能及时到位等，并非其声称的项目三次被叫停。 综上，请求法院依法判决驳回原告利国公司的诉讼请求。 被告城管局向本院提交了以下证据：1.《关于浙江九环新能源科技有限公司日处理300吨生活垃圾制造环保衍生煤建设项目环保初审意见》[建环许函（2012）050号]、《关于浙江九环新能源科技有限公司日处理300吨生活垃圾制造环保衍生煤建设项目初审意见》[建发改审（2012)151号]、《建德市工业项目准入意见表》、《建德市工业项目准入审查承诺协议书》、《项目合作协议书》一组，证明被告城管局与九环公司签订合作协议书的基本情况。2.《生活垃圾制造衍生煤项目转让协议》、《补充协议》一组，证明原告利国公司从九环公司转让合作项目，并与被告城管局达成补充协议的事实。3.《合作协议书》一份，证明被告城管局与原告利国公司就合作经营城市生活垃圾制固型燃料项目事宜协商达成一致。4.《请求办理延期投产的申请》一份，证明原告利国公司因股东投资没有按计划到位，造成项目建设中间停滞时间较长，请求被告城管局给予办理延期六个月建设期。5.《履行合同催告书》一份，证明被告城管局催告原告利国公司于2017年6月底前履行合同义务。6.《给被告城管局催告书的回复函》一份，证明原告利国公司针对被告城管局的催告的回函。7.《关于建德市利国新能源科技有限公司回复函的答复》一份，证明被告城管局答复不同意再延期六个月投入生产的要求。8.视频资料及照片十二张（六页），证明被告城管局于2017年7月4日组织发改、城建、环保、国土等相关部门到原告利国公司项目基地查看，原告利国公司不具备生产条件的事实。9.《解除协议通知书》一份，证明原告利国公司未在2016年12月30日前交付并正常投入使用，经给予六个月宽限期仍不具备生产条件，被告城管局通知原告利国公司解除双方签订的《合作协议书》。 被告城管局还提供了作出行政行为依据的规范性文件：《杭州市生活垃圾管理条例》第六条第二款；《国务院对确需保留的行政审批事项设定行政许可的决定》附录目录第102页第102项；《关于进一步规范浙江省城市生活垃圾经营性服务管理的实施意见》(浙建[2013]5号)第二条第（一）项；《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》第五条；《城市生活垃圾管理办法》第十七条；《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第五条第二款；《中华人民共和国合同法》第九十四条。 以上证据均系复印件。 经本院依法委托，中汇会计师事务所（特殊普通合伙）于2019年3月26日出具《会计司法鉴定报告》[中汇会审(2019)3966号]、浙江信望工程咨询有限公司于2019年6月26日出具《工程造价咨询报告书》[浙信价司鉴(2019)第07号]。其中《会计司法鉴定报告》的鉴定意见为：截止2018年10月31日，原告利国公司项目建设投入7031440.35元，与项目相关的管理费用129715元，合计7161155.35元；《工程造价咨询报告书》的鉴定意见为：1.无争议部分（厂区回填；道路、排水管施工、钢筋材料费；基础及钢结构；材料费；安装；其他）造价为6287041元；2.有争议部分（土地租金、发酵池及两个收集池、自来水管子）造价为729650元。前述鉴定原告利国公司共支付鉴定费150000元。 经庭审质证，原告利国公司对被告城管局提交的证据1-3无异议；对证据4的真实性无异议，证明对象有异议，提出申请中“股东投资资金没有按计划到位”是因为被告城管局办理土地农转用耽误时间较长，按照被告城管局与九环公司所签合同约定，用地应由政府解决，因用地问题未解决，导致股东的投资没有按计划到位；对证据5的真实性无异议，但提出《合作协议书》约定项目建设期为2年，建设期间由于政府不作为导致项目用地迟迟不能解决，后又被建德国土局处罚，再次导致项目停滞，故原告利国公司无法在2017年6月底前交付并投产，且建德经信局已将项目建设截止时间批准变更为2017年12月；对证据6的真实性无异议，但提出原告利国公司在回复函中已表明要求继续履行合同；对证据7的真实性、关联性无异议，但对答复内容不认同；对证据8的真实性无异议，对证明对象有异议，提出视频和照片仅能说明被告城管局组织了相关部门到项目基地实地查勘，但缺乏认定原告利国公司不具备生产条件的依据，且项目建设尚未到期；对证据9的真实性无异议，证明对象有异议，提出《合作协议书》至今未明确建设起始时间，即使2016年12月30日为交付投产截止日，也应扣除因政府违法行为导致项目无法建设的时间，即使给予6个月的宽限期，但仍不能弥补时间上的损失，且建德经信局已将建设截止时间批准变更为2017年12月，《解除协议通知书》中也未告知申请复议和提起诉讼等救济途径，因此，被告城管局作出《解除协议通知书》没有事实和法律依据，实体和程序均违法。 被告城管局对原告利国公司提交的证据1-8、10-12、16-18、24-27的真实性无异议；对证据9的真实性、关联性和证明对象均有异议，提出无法确定梅城镇政府是否收到该报告，且认为报告内容与本案无关；对证据13的真实性、合法性无异议，关联性有异议，提出该文件于2014年5月19日发布，在原、被告签订《合作协议书》之前，且在签订《合作协议书》时，原告利国公司所提问题已经解决；对证据14的真实性有异议；对证据15的真实性无异议，提出在《合作协议书》签订时原告利国公司所提问题已经不存在；对证据19的真实性、合法性、关联性无异议，但提出变更系由原告利国公司单方申请，建德经信局作出的批文不能代替《合作协议书》关于建设期限的约定，且被告城管局并不知情；对证据20、21的真实性无异议，证明对象有异议，提出只能证明原告利国公司因违法用地被行政处罚的事实，与本案没有直接关联，无法证明待证事实；对证据22、23的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据28的真实性无异议，但提出根据《合作协议书》的约定，应当达到交付投产的要求。 对《会计司法鉴定报告》、《工程造价咨询报告书》及鉴定费票据，原告利国公司质证后原则同意《会计司法鉴定报告》的结论，仅对管理费用的认定有异议，并已在变更后的诉讼请求中予以明确；提出《工程造价咨询报告书》中关于2个收集池、2个发酵池及自来水管子的认定金额过低，希望适当调整，其他无异议。被告城管局质证后对两份报告原则上没有异议，提出曾与评估机构就异议部分进行沟通，坚持原有意见：1.陈春林的工程款金额应为336250元；2.应支付给程明杰的款项应为20000元；3.梅城垃圾填埋场土地租金应经双方结算后确认；4.原告利国公司虽与煤科集团、经纶公司签订了咨询合同，但其未提交两家单位出具的咨询报告，故对咨询费不予认可。另外，对管理费用，提出应当按照《会计司法鉴定报告》中认定的金额来确定，款项应当与项目有直接关联；对鉴定费，不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告利国公司提供的证据1、11、12，被告城管局质证后无异议，本院予以采信;证据2-8,即被告城管局提供的证据1-2，能够证明被告城管局与九环公司签订《项目合作协议书》，后九环公司将该协议书中所有的权利义务转让给原告利国公司，被告城管局与原告利国公司又签订补充协议的事实，本院对该事实予以确认；证据9，缺乏其他证据予以佐证，尚不能证明已向梅城镇政府提交，本院不予采信；证据10，被告城管局质证后对真实性无异议，能够证明经被告城管局组织相关人员协商研究，就原告利国公司厂房建设和道路施工问题提出了解决方案，本院对该事实予以确认；证据13，被告城管局质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认；证据14，缺乏其他证据予以佐证，尚不能证明已向建德市政府提交，本院不予采信；证据15，能够证明经建德市政府召开专题会议，对项目用地及协议补充完善的问题明确了解决方案，本院予以采信；证据16、17，能够证明原告利国公司经竞拍取得梅城垃圾填埋场土地租用权，并正式签约及备案的事实，本院予以采信；证据18即被告城管局提交的证据3，系被告城管局与原告利国公司签订的《合作协议书》，本院予以采信；证据19，被告城管局质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认，但仅凭该证据无法证明被告城管局与原告利国公司约定的项目建设结束日期已变更为2017年12月；证据20、21，被告城管局质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认，至于违法用地的原因及是否因此导致项目搁置，将结合其他证据在裁判说理部分予以阐述；证据22、23，被告城管局质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认；证据24即被告城管局提交的证据5，能够证明被告城管局要求原告利国公司于2017年6月底前履行合同义务，本院予以采信；证据25，能够证明被告城管局拒绝原告利国公司申请再次延期六个月的要求，本院予以采信；证据26即被告城管局提交的证据9，系被告城管局作出的《解除协议通知书》，系被诉行政行为的载体，本院予以采信，对其合法性将结合其他证据在裁判说理部分予以阐述；证据27系原告利国公司针对解除通知所作的答复，本院予以采信；证据28，系厂房、设备等状况的照片，被告城管局质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认。被告城管局提交的证据4，能够证明原告利国公司于2016年12月28日请求被告城管局给予六个月宽限期的事实，本院予以采信；证据6、7，能够证明原告利国公司在收到催告通知书后，于2017年6月20日再次请求被告城管局给予六个月宽限期，被告城管局答复不同意的事实，本院予以采信；证据8，系被告城管局于2017年7月4日组织相关部门到建设项目实地查看的照片，原告利国公司质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认。《会计司法鉴定报告》、《工程造价咨询报告书》系本院依法委托具有资质的评估机构评估鉴定后出具，能够反映工程造价、在建工程支出及管理费用等明细，本院予以采信。 经审理查明，2013年6月18日，被告城管局（甲方）与九环公司（乙方）签订《项目合作协议书》一份，约定实施生活垃圾衍生煤建设项目，项目生产基地初定在建德市梅城镇青山垃圾填埋场二期工程预留建设用地内，面积9亩，范围以建德国土局划定的红线为准，项目采用BOT（建设-经营-移交）合作建设方式。2013年12月25日，九环公司（甲方）与原告利国公司（乙方）签订《生活垃圾制造衍生煤项目转让协议》一份，将《项目合作协议书》中所有的权利和义务转让给原告利国公司，同时约定“垃圾场已建成的水、电、配套设施、污水处理设施，生活及办公区由乙方与建德市城市管理局协商签订协议”；“如乙方资金不能到位，生产线不能建成，政府进行清退，一切责任由乙方自负”。2014年1月14日，被告城管局（甲方）与原告利国公司（乙方）签订《补充协议》一份，对项目经营期限、垃圾保障供应量、垃圾处理费等事项进行了补充约定。2015年8月17日，被告城管局与九环公司签订《解除协议》一份，明确双方于2013年6月18日签订的《项目合作协议书》自2015年8月17日起解除，双方因协议书所涉的权利义务自协议书解除之日起终止。 2015年8月25日，被告城管局（甲方）与原告利国公司（乙方）重新签订《合作协议书》，约定甲方同意乙方在建德市梅城镇青山垃圾填埋场的二期工程建设留用地内建设垃圾燃料化生产厂，范围为已办理的建设用地规划许可证二期填埋库红线内，厂房建筑面积4579平方米。约定项目建设期为二年，乙方必须在2016年12月30日前交付并正常投入生产运行。项目采用建设-经营-移交模式。在“违约及赔偿”部分约定，截止到2016年12月30日，如乙方不能正常投入生产运行的，本协议自动终止，甲方有权无条件收回土地使用权。 2016年2月2日，建德国土局对原告利国公司作出《责令（限期）改正通知书》，要求其于2016年2月17日前整改、停止非法占地。同年5月24日，建德国土局作出《行政处罚决定书》，以原告利国公司在实际建设过程中超审批范围建设属非法占地行为为由，责令原告利国公司退还非法占用的土地、拆除违法建造的构筑物及没收违法建造的建筑物等，并对其罚款54195元。2016年11月14日，原告利国公司缴纳了前述罚款。庭审中，原告利国公司称在建德国土局责令停止建设后进行了污水收集池、发酵池建设及厂房内地面硬化等。 2016年12月28日，原告利国公司向被告城管局递交《请求办理延期投产的申请》，称因项目投资资金较大，土地农转用耽误时间较长，股东投资资金没有按计划到位，造成项目建设停滞较长，故没能在政府规定的期限内建成投产，同时承诺于2017年6月份完成安装投入正常生产，希望给予6个月的项目建设期，被告城管局同意该延期申请。2017年6月6日，被告城管局向原告利国公司作出《履行合同催告书》，要求原告利国公司在2017年6月底前履行合同义务。2017年6月20日，原告利国公司向被告城管局递交了回复函，分析了延误投产的原因，并要求被告城管局再给予6个月的整改期。同日，被告城管局答复表示不同意再给予6个月建设期。同年7月4日，被告城管局组织人员到原告利国公司项目现场查看并拍照留存。次日，被告城管局作出《解除协议通知书》，以原告利国公司未在约定期限内正常投入产生运行为由解除《合作协议书》。 另查明，2014年5月19日，建德市发展和改革局、建德市财政局共同向被告城管局发文《关于做好项目资产交接管理的通知》，通知其依附于梅城垃圾填埋场的生活垃圾特许经营权、承包经营权属公共资源。未经财政部、世行同意和市政府批准，不得擅自进行经营权转让或者所有权调整，不得擅自对资产进行出租、出借和转让。项目建设应按照国有资产管理和世行贷款项目管理要求，违反规定和要求的，对外前述的合同协议一律无效或中止。同年11月24日，位于梅城镇姜山村4579平方米土地经省政府批准农用地转用。2015年2月5日，建德市政府下发《关于利国新能源科技公司垃圾制固型燃料项目相关事宜专题会议纪要》，明确案涉项目建设以梅城垃圾填埋场名义以租赁方式出租给原告利国公司，租赁形式可以采用年租方式，也可以采用租赁期满后以BOT模式对厂房和设施无偿收回作为租赁费用。 2015年2月12日，建德市梅城垃圾填埋场取得建设用地规划许可证，载明土地位于梅城镇姜山村，面积22991平方米的，并附建设用地规划红线图。同年4月20日，建德市梅城垃圾填埋场取得建设用地批准书，载明土地所有权性质为国有，土地取得方式为划拨，土地用途为公共设施。2015年5月13日，建德市梅城垃圾填埋场申请对位于梅城镇五马洲的4579平方米的工业用地向建德国土局进行土地估价备案。2015年5月29日，原告利国公司通过竞拍取得了建德市梅城垃圾填埋场二期范围内部分地块土地20年租赁权，年租金成交价52000元，十年租金成交总价520000元。2015年8月25日，原告利国公司与梅城垃圾填埋场签订《土地租赁合同》，约定由原告利国公司租赁上述建设用地规划许可证项下4579平方米土地，并就租赁用途、租赁期限、租金标准等权利义务进行了约定。 再查明，原告利国公司于2014年3月左右启动三通一平，2014年5月5日，被告城管局组织原告利国公司、浙江钜元建设有限公司相关人员就施工期间运输车辆的行驶、道路浇筑等问题进行了协商研究，并形成《会议纪要》。2015年3月，原告利国公司启动土建工程并进行地下基桩放样，因土地使用权需经公开拍租，故建设暂时搁置。2015年8月，原告利国公司取得土地租赁权，同年9月恢复土建工程。 还查明，中汇会计师事务所出具《会计司法鉴定报告》，鉴定意见为：截止2018年10月31日，原告利国公司项目建设投入7031440.35元，与项目相关的管理费用129715元，合计7161155.35元。浙江望信工程咨询有限公司出具《工程造价咨询报告书》，鉴定意见为：1.无争议部分（厂区回填；道路、排水管施工、钢筋材料费；基础及钢结构；材料费；安装；其他）造价为6287041元；2.有争议部分（土地租金、发酵池及两个收集池、自来水管子）造价为729650元。前述两份鉴定原告利国公司共支出鉴定费150000元。 本院认为，本案的争议焦点有两点：一、原告利国公司是否逾期交付投产，被告城管局作出《解除协议通知书》是否合法；二、原告利国公司在本案中要求被告城管局承担赔偿责任的诉讼请求能否得到支持。 对争议焦点一，本院认为，《中华人民共和国合同法》第九十三条规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。特许经营权协议自2015年5月1日以后作为行政协议的一种被明确纳入行政诉讼受案范围。《合作协议书》于2015年8月25日签订，属行政协议，对其效力的认定应同时适用《行政诉讼法》及《合同法》等相关规定。原告利国公司与被告城管局虽未通过招标等竞争方式签订《合作协议书》，但系各方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，且无《行政诉讼法》规定的行政行为无效的情形，应认定合法有效。本案中，根据《合作协议书》的约定，原告利国公司应于2016年12月30日前交付投产。因无法按期交付投产，原告利国公司于2016年12月28日以“项目投资资金较大，期间因办理土地农转用耽误时间较长，股东投资资金没有按计划到位，造成项目建设中间停滞时间较长”为由，向被告城管局递交了延期投产申请，且承诺于2017年6月份完成安装投入正常生产，被告城管局亦同意其延期申请。即原告利国公司在建德国土局对其进行处罚后向被告城管局作出了交付投产期限的承诺，仍然实施建设，故其应按承诺交付投产。2017年6月6日，被告城管局向原告利国公司发出《履行合同催告书》，同年7月5日，因原告利国公司仍未履行协议约定的交付投产义务，《合作协议书》约定的解除条件已成就，被告城管局以原告利国公司违约为由作出《解除协议通知书》并送达，事实清楚,证据充分，并无不当。原告利国公司称土地农转用手续办理、世行贷款问题等导致其无法按期投产，但前述问题在《合作协议书》签订之前均已解决，故该理由不能成立。原告利国公司还称被告城管局于2017年4、5月要求其停止安装设备，但未提交证据予以证明，故对该异议不予采纳。因此，对原告利国公司要求确认《解除协议通知书》违法的诉讼请求，本院不予支持。 对争议焦点二，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款规定，被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。第三十九条规定，赔偿请求人要求人民法院确认致害行为违法涉及的鉴定、勘验、审计等费用，由申请人预付，最后由败诉方承担。本案中，《合作协议书》约定了协议解除的条件，现解除的原因在于原告利国公司未按期交付投产，被告城管局作出《解除协议通知书》的行为合法，原告利国公司在本案中以《解除协议通知书》违法为由要求被告城管局承担赔偿责任并支付鉴定费，没有事实和法律依据，本院不予支持。《合作协议书》未就协议解除后原告利国公司的前期投入、已建厂房及设施等如何处理作出约定。为此，建议双方应当加强沟通协商，积极采取有效措施，妥善处理遗留问题。被告城管局更应积极履行相应职责，保护原告利国公司的合法权益。 综上，原告利国公司的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十九条和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条之规定，判决如下： 驳回原告建德市利国新能源科技有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告建德市利国新能源科技有限公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  刘 军 审 判 员  翁 婷 人民陪审员  章炳祥 二〇二〇年三月二十七日 书 记 员  单丽丽