成都市金牛区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0106行初26号 原告尹某某，男，1986年5月1日出生，汉族，住四川省江安县。 被告成都市金牛区市场监督管理局，住所地：成都市金牛区沙湾东二路**。 法定代表人王洪，成都市金牛区市场监督管理局局长。 委托代理人鄢奥，女。 委托代理人郭嘉铭，男。 第三人陈某某，女，1972年3月5日出生，汉族，住四川省邻水县。 第三人金牛区官某某鲜肉店，住所地：成都市金牛区迎宾大道**万家来农贸市场**。 经营者官某某,男,1991年4月1日，汉族，住四川省宣汉县。 原告尹某某诉被告成都市金牛区市场监督管理局(以下简称金牛区市监局)、第三人金牛区官某某鲜肉店（以下简称官某某鲜肉店）、陈某某工商其他行政行为纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告尹某某，被告金牛区市监局出庭负责人黄健、委托代理人郭嘉铭，第三人陈某某、官某某鲜肉店经营者官某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告尹某某诉称，原告于2019年11月17日在全国12315互联网平台向被告提交投诉资料，投诉金牛区官某某鲜肉店在“手机ＡＰＰ京东到家”注册的网店“极.生鲜-平价菜市抚琴店”涉嫌非法销售砂糖橘（投诉登记编号:1510106002019111796670469）。被告次日（18日）在315平台上告知:不受理，不受理原因:经审查，属以下第（1）项所指情形，依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定，我局（所）决定不予受理（终止受理）：（一）不属于市场监督管理部门职责范围的。原告于次日（20日）将上述投诉资料以书面纸质通过邮政挂号信邮寄被告（邮件号:ＸＡ34135316450），查询显示当月22日该邮件已签收。当月25日原告接到被告电话（028****××××）询问相关情况，次日（26日）再次接到该电话告知原告该投诉已受理。原告在315平台的投诉问题类型:食品安全。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》系原国家工商行政管理总局制定的部门规章，法源包括《消费者权益保护法》、《产品质量法》；《食品药品投诉举报管理办法》系原国家食品药品监督管理总局制定的部门规章，法源包括《食品安全法》。依《立法法》第八十八条、第九十一条、第九十二条及《市场监管总局关于食品安全投诉举报处理相关程序问题的答复意见》等规定，被告应当适用《食品安全法》、《食品药品投诉举报管理办法》对原告食品安全类投诉进行是否受理的审查。综上，被告作出不受理的行政行为适用法律、部门规章错误，鉴于被告已受理原告书面邮寄投诉，故请求法院确认被告不受理投诉的行政行为违法。诉讼请求为：1.确认被告2019年11月18日在全国12315互联网平台对投诉登记编号：1510106002019111796670469号投诉作出《不受理告知》的行政行为违法；2.本案诉讼费用被告承担。 被告金牛区市监局辩称，原告尹某某于2019年11月17日在全国12315网络投诉举报平台登记，投诉其于2019年11月15日在手机APP京东到家网购砂糖橘消费13.9元，被投诉对象:金牛区官某某鲜肉店（统一社会信用代码×××，个体工商户，，地址:成都市金牛区迎宾大道**万家来农贸市场。我局向下分流到金泉市场监督管理所处理。金泉市场监督管理所工作人员收到后，发现成都市金牛区迎宾大道5号万家来农贸市场不属于该所管辖范围，于2019年11月18日退回分流。因为该12315平台系统无退回分流功能，凡是退回处理的，均由系统自动转按原《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定选择退回原因，但无“分流错误，退回重新分流”的选项，故只能在退回原因中以“备注说明:该地址不属于我所管辖，建议转西华所”方式说明退回分流原因。这个本来应是我局内部流转程序，但平台系统让原告可以查询看到上述流转内容，让原告误以为我局不受理其投诉。 原告于2019年11月18日就同一投诉事项，再次在全国12315网络投诉举报平台登记，投诉其于2019年11月15日在手机ＡＰＰ京东到家网购砂糖橘消费13.9元，被投诉对象变更为:抚琴综合市场，联系地址:四川省成都市金牛区××街××巷××号。我局向下分流到抚琴市场监督管理所处理。抚琴市场监督管理所工作人员收到后，发现抚琴综合市场并非经营主体，而原告在投诉平台上传的营业执照图片显示::经营地址为&ldquo成都市金牛区迎宾大道**万家来农贸市场”，而金牛区迎宾大道5号万家来农贸市场不属于该所管辖范围，抚琴所于2019年11月19日退回分流。因为该12315平台系统无退回分流功能，凡是退回处理的，均由系统自动转按原《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定选择退回原因，但无分流错误，退回重新分流的选项，故只能在退回原因中以备注说明:“不属于抚琴管辖”方式说明退回分流原因。这个本来应是我局内部流转程序，但平台系统让原告可以查询看到上述流转内容，让原告误以为我局不受理其投诉。 原告就同一事项，再次以邮寄投诉书的方式投诉，我局于2019年11月22日收到。该投诉书所附原告在手机ＡＰＰ京东到家网购砂糖橘的网页截图显示:被投诉对象的“店铺信息”为:“门店地址:四川省成都市金牛区××街××巷××号××排××号××”，网店上传的营业执照图片显示内容为“经营者:官某某，名称:金牛区官某某鲜肉店，统一社会信用代码×××，类型:个体工商户，经营场所:成都市金牛区迎宾大道**万家来农贸市场”。经我局西华所工作人员到金牛区迎宾大道5号万家来农贸市场现场检查，发现确有金牛区官某某鲜肉店，但该店没有在京东上开网店，只在美团上开有网店“爱家爱厨生鲜超市（万家来店）”，并且官某某辩称:京东到家上的“极-生鲜”网店冒用了他的营业执照。鉴于被投诉对象出现如上矛盾，我局于2019年11月25日电话要求原告补充相关投诉材料，进一步明确被投诉人和投诉事项。经补充说明材料后，我局于2019年11月26日受理该投诉。经我局抚琴所调查，被投诉的“抚琴综合市场蔬菜区5排10号”的实际经营者为“陈某某”，陈某某委托极生鲜（成都）贸易公司办理在京东到家ＡＰＰ上开网店事宜，不知道公司为什么将他人营业执照上传网上，陈某某也承认其在京东到家上的“极.生鲜-平价菜市抚琴店”有销售砂糖橘，网页有“临床主治……等病症”的宣传内容。我局于2019年12月6日立案调查，目前该案正在办理中，尚未办理终结。因2019年11月17日至11月19日期间，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》尚未实施，而全国12315网络投诉平台为原国家工商总局建立维护，在成立国家市场监督管理总局后该平台尚未调整修改，因此出现向下分流退回处理的内部流转程序没有相关功能，而退回处理由系统默认依据原《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定选择退回原因。根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条的规定，应当自收到投诉之日起七个工作日内决定是否受理并告知投诉人，即使从2019年11月17日计算，我局于2019年11月26日受理该投诉并告知原告，也符合相关规定，程序合法。更何况，由于被投诉人的基本情况有矛盾、不明确，造成原告反复投诉，过错不在我局。并且，我局在此期间尽到了调查核实义务，并无拖延推诿、怠行职责的情况。最终，经我局尽职调查，了解事情的真相，就立即立案调查处理，合理合法。 根据2019年4月1日实施的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七的规定，应当自发现线索或者收到材料之日起15个工作日内予以核查决定是否立案，即使按原告第一次投诉举报之日2019年11月17日计算，我局在2019年12月6日立案调查，也符合相关规定，程序合法。更何况，因为原告投诉举报材料出现矛盾，我局于2019年11月25日要求其补充相关证据材料，理应从原告补充完善相关证据材料后，计算我局予以核查决定是否立案的“15个工作日”时限。综上所述，我局对尹某某的举报作出的行政处理行为事实清楚、证据充分、适用法律准确、裁量恰当、程序合法，请求驳回原告全部诉讼请求。另外，鉴于全国12315网络投诉平台为原国家工商总局建立维护，在成立国家市场监督管理总局后该平台尚未调整修改，并且缺少向下分流退回处理的功能模块，而且内部流转程序可以让投诉人查询看到，容易导致投诉人误会。我局认为该网络平台处理流程确有缺陷，可以认定存在一定的瑕玼，但鉴于我局已就原告的投诉事项依法作出了处理，原告合法权益并未因此受损，而且我局相关行为也不存在违法行政的问题，因此，法院可以确认我局行政行为合法，同时以司法建议书的形式，建议国家市场监督管理总局完善12315投诉举报平台相关系系统功能。 经审理查明，2019年11月15日原告在手机ＡＰＰ京东到家平台上网购砂糖橘，消费13.9元。2019年11月17日原告在全国12315互联网平台（以下简称315平台）投诉，投诉金牛区官某某鲜肉店（（地址：成都市金牛区迎宾大道**万家来农贸市场在“手机ＡＰＰ京东到家”注册的网店“极.生鲜-平价菜市抚琴店”涉嫌非法销售砂糖橘（投诉登记编号：1510106002019111796670469）。其后原告在该投诉举报平台上查询到该投诉单的处理情况为：状态为“不予受理”，处理单位为本案被告，投诉类型为食品安全，告知时间为2019年11月18日，告知内容为“不受理”，不予受理原因一栏显示：“经审查，属以下第（1）项所指情形，依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定，我局（所）决定不予受理（终止受理）：（一）不属于市场监督管理部门职责范围的……备注说明：该地址不属于我所管辖，建议转西华所”。庭审中，原告明确表示其在查询打印该投诉单时能够看到“备注说明：该地址不属于我所管辖，建议转西华所”文字内容，其提交法院作为证据的投诉单打印件因该项内容文字较多，未将该“备注说明”内容打印下来。2019年11月18日原告就其2019年11月15日在手机ＡＰＰ京东到家平台网购砂糖橘消费13.9元事项，再次在全国12315网络投诉举报平台登记投诉（投诉单号：1510106002019111814666945），被投诉对象为：抚琴综合市场（地址：四川省成都市金牛区××街××巷××号××，原告在投诉平台上传投诉材料中的官某某鲜肉店营业执照载明的经营地址为“成都市金牛区迎宾大道5号万家来农贸市场”。其后原告在该投诉举报平台上查询到该投诉单的处理情况为：状态为“不予受理”，处理单位为本案被告，投诉类型为食品安全，告知时间为2019年11月19日，告知内容为“不受理”，不予受理原因一栏显示：“经审查，属以下第（1）项所指情形，依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定，我局（所）决定不予受理（终止受理）：（一）不属于市场监督管理部门职责范围的……备注说明：不属于抚琴所”。庭审中，原告明确表示其在查询打印该投诉单时能够看到“备注说明：不属于抚琴所”文字内容，其提交法院作为证据的投诉单打印件因该项内容文字较多，未将该“备注说明”内容打印下来。 2019年11月20日原告将前述投诉资料以书面方式邮寄给被告，被告11月22日收到，被告编号为20191122b投诉举报办理单显示当日拟办意见为：建议西华所调查处理，请于11月29日前受理并书面告知举报人2月1日前办结并书面告知举报人等。原告纸质投诉信所附原告在手机APP京东到家网购砂投糖橘的网页截图显示被投诉对象的“店铺信息”为:门店地址为成都市金牛区抚琴街南3巷1号（蔬菜区5排10号），网店上传的营业执照载明金牛区官某某鲜肉店，经营者为官某某，经营场所为成都市金牛区迎宾大道**万家来农贸市场。被告工作人员到金牛区迎宾大道5号万家来农贸市场现场检查，发现确有金牛区官某某鲜肉店，但该店经营者官某某称其没有在京东上开网店，只在美团上开有网店“爱家爱厨生鲜超市（万家来店）”，京东到家上的“极-生鲜”网店冒用了其营业执照。经被告调查，被投诉的“抚琴综合市场蔬菜区5排10号”的实际经营者为陈某某，陈某某称其委托极生鲜（成都）贸易公司办理在京东到家APP上开网店事宜，但不知道公司为什么将他人营业执照上传网上，陈某某认可其在京东到家上的“极.生鲜-平价菜市抚琴店”有销售砂糖橘，网页有“临床主治……等病症”的宣传内容。因被投诉对象出现矛盾，被告于2019年11月25日与原告以电话方式进行调查和沟通，2019年11月26日电话告知原告已受理其投诉，并于2019年12月6日以（金牛）市场监立字[2019]JN４９０号立案调查，立案审批表载明当事人为陈某某，案由为涉嫌虚假宣传。 审理中，原告向本院提交一份显示为国家市场监督管理局-公众留言页的打印材料，载明尹某某于2020年2月21日向该平台咨询如下事项：咨询人于2019年11月在12315平台提交关于食品问题的投诉，后该平台显示受理情况为不受理并给出法律依据，该不受理投诉是否属于对外产生约束的行政行为，是否可提起行政诉讼或申请行政复议；回复部门显示为法规司，回复时间为2020年2月27日，回复内容为：可以依法提起行政复议或者行政诉讼。审理中尹某某提交一份显示为四川省市场监督管理局网页的《关于１２３１５平台投诉问题的咨询》，载明：发件人为尹某某，日期为２０２０年２月２１日，信件内容同前文咨询事项内容，回复人为法规处，回复时间为２０２０年２月２７日，回复内容为：针对投诉的不受理决定，是产生外部效力的行政行为，可以提起行政复议或行政诉讼。 庭审中，被告对原告所提交的１２３１５平台投诉单的显示情况作了与答辩内容基本一致的解释，并称：被告收到原告平台投诉后进行内部分流，首次分流所发现不属其管辖即退回分流，并在网上操作回复“该地址不属于我所管辖，建议转西华所”、“不属于抚琴所”等备注说明，但由于系统原因，致使原告能看到该内部处理流转界面；由于系统没有退回分流功能，退回分流系统默认为不受理，不受理原因被告工作人员并未处理选择，系统默认选择第（一）项；系统上虽然显示不予受理，但因我们并没有处理，所以不是我们对投诉人的正式回复，如果要作出决定，会采取书面形式告知，不受理时如果投诉人留有通讯地址要求回复情况下我们会书面回复，如果只留有电话我们会电话告知，一般不会系统告知，只有处理完毕才会录入系统；造成原告争议的情况是工商总局的系统默认设置原因，原告能看到被告内部处理流程界面，是系统漏洞，我们向上级反映过，也希望法院能发送司法建议要求完善；原告的投诉我局已处理，对原告的权益未造成损害等。庭审中第三人陈某某及官某某鲜肉店对被告所举对其调查的相关证据材料和陈述均予认可。 前述事实，有各方当事人当庭陈述，身份、户籍信息、组织机构代码证，投诉单、网络投诉查询截图、投诉事项处理情况网络截图、投诉举报信、网络咨询截图、网店截图、立案审批表等证据在案佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”之规定，被告负有本辖区食品安全监督管理工作的职责。本案中，尹某某举12315平台网页截图证明被告对其投诉作出了不予受理告知的具体行政行为，但被告对此予以否认,故本案的核心争议焦点在于：根据网页截图上所载“不受理”、“不予受理原因”等内容能否能认定被告已对原告的投诉作出了不予受理告知的具体行政行为。根据双方所举证据，结合全案审理情况，本院认为，不能根据该网页截图认定被告对原告作出了不受理告知的行政行为，理由如下： 一、根据被告的备注说明内容不能认定被告已作出不受理决定并正式对外告知的行政行为。 12315平台网页上不予受理原因栏载明“该地址不属于我所管辖，建议转西华所”、“不属于抚琴所”等备注说明内容，从文义上讲，使用的是不属“我所”管辖、转“西华所”、不属“抚琴所”（管辖）等用语，明显属于被告内部机构之间相互流转的内容，作为一般理性人均会产生该事项尚在转办中、尚未办理完毕的认识； 二、原告对被告备注说明内容知悉，按一般人情理不会产生被告已对其正式作出不予受理决定并对其告知的行政行为的、能排除其他可能性、确定无疑的肯定性认识。 原告明确其在平台查询投诉处理情况时已看到前述备注说明内容，按一般情理会产生该投诉实际可能尚在被告内部转办中、尚未正式办结的认识，同时还会产生该备注说明内容与不受理告知内容相矛盾的疑惑，会对平台上所载不受理的告知内容是否系被告对外即对投诉人的正式回复告知行为产生合理质疑，从原告在本案审理中的表达辩驳能力和其他诉讼行为能力来看，原告系具有相当阅识的理性人，其在阅读到被告工作人员的前述处理备注说明内容时，应当不会致其产生被告已确定无疑地对其作出了“不受理”告知行为的可以排他的肯定性认识。 三、对备注说明内容与平台显示不受理的告知之间的矛盾，被告已做出合理说明。 审理中被告对此矛盾的形成作了详细说明解释，称原告的投诉在被告内部处理程序流转退回分流过程中，因原国家工商总局12315平台系统原因导致将内部退回默认为“不受理”，对不受理原因未作选择处理情形下默认为第（一）项原因，且致原告能查询到其内部退回分流处理界面，使原告产生被告已对其作出不受理告知行为的误会，而被告实际并未就原告该次投诉在该平台上于2019年11月18日作出不予受理的告知行为。被告的解释说明实质是认为由于12315平台系统不完善，对其内部处理流转过程性信息显示错误，本院根据原国家工商行政管理总局于2018年被撤销、其大部分职责已整合组建了国家市场监督管理总局的机构改革大背景，原工商行政管理总局12315平台不排除存在职责、系统衔接、调整过程，日常工作生活中，因系统软件设置或缺陷故障等原因导致显示内容错误或引起误解的情形也并不鲜见，同时结合被告在备注说明内容中使用的“转”、“管辖”等用词语境，根据日常生活情理，本院认定被告的说明解释无违事实和情理，予以采信。 四、因欠缺具体行政行为的构成要件，不能认定被告对原告作出了不受理告知的具体行政行为。 具体行政行为的成立必须要有行政主体针对行政相对人有设立、变更、消灭一定行政法律关系的意图要件。本案中，投诉单上虽显示了不受理的告知内容，但根据投诉单所载备注说明内容及被告的解释说明，不能认定被告有向原告作出不受理告知行为的真实意思表示，原告查询时也已阅读到被告的备注说明内容，对被告可能并未处理终结、网页显示内容可能矛盾错误，该网页显示的不受理内容可能并非被告的真实意思应有一定的认知，故不能仅依据该网页显示不受理内容认定被告向原告作出了不受理告知的具体行政行为。 至于原告提交的国家市场监管总局、四川省市场监管局对其在网上的咨询答复网页截图，本院认为，首先，该回复即使属实，因原告在咨询时并未将本案全部相关材料提交及将具体案情完整说明，答复机关仅能依据其所提问题进行答复，且仅系行政机关的咨询意见，不影响本院依据实际案件事实依法进行司法认定和裁决，其次，答复内容明确说明“不予受理的决定”可以申请行政复议及提起行政诉讼，即前提须有“决定”的存在，该回复本身并无不当，而本判决首先解决的争议即为是否存在该行政法意义上的“决定”告知行为，两者并不矛盾。 五、综合全案事实和证据来看，原告提交的该投诉单实质反映的是被告在处理原告该次投诉行政程序内部流转的内部行为，并不对外发生法律效力，不对原告合法权益产生影响。 综上，因不能根据原告所举投诉单内容认定被告对原告作出不受理告知的具体行政行为，应认定原告的起诉缺乏事实根据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”等规定，原告的起诉依法应予驳回。同时，根据该投诉单所载备注说明内容，实质反映的是该次行为系被告内部处理程序流转的内部行为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……”，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”等规定，原告的起诉亦依法应予驳回。但通过本案，亦可看出被告的相关处理程序或行为确有严重不足之处，被告应籍此案为契机，厉行整改完善相关工作流程方法，杜绝类似情况发生。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回尹某某的起诉。 预收案件受理费50元予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  邹雨妙 审 判 员  谢中山 人民陪审员  刘晓蓉 二〇二〇年三月二十七日 书 记 员  张珑馨 附：引用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受理范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先行向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。