海南省海口市中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼01行终9号   上诉人（原审原告）海南大和诚达投资有限公司，住所地海口市和平大道友合金城第******。   法定代表人杨向荣，总经理。   委托代理人倪付贵，海南日新律师事务所律师。   委托代理人马立，海南日新律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市自然资源和规划局，住所地海，住所地海口市秀英区长滨一路市政府第二办公区v>   法定代表人龙舒华，局长。   委托代理人柯景东，该局工作人员。   委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区**楼v>   法定代表人丁晖，市长。   委托代理人郭春剑，系海口市司法局工作人员。   原审第三人中国联合网络通信有限公司海南省分公司，住所地海口，住所地海口市龙华区金盘路****>   法定代表人张陶冶，总经理。   委托代理人唐惠旭，该分公司法律顾问。   委托代理人成磊，该分公司法律顾问。   上诉人海南大和诚达投资有限公司（以下简称大和公司）诉被上诉人海口市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、被上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人中国联合网络通信有限公司海南省分公司（以下简称海南省联通公司）土地行政登记一案，不服海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初106号行政裁定书，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   上诉人大和公司一审诉讼请求为：1.撤销海口市国用（2016）第003386号《国有土地使用权证》（以下简称第003386号土地证）,注销该土地使用权的不动产登记；2.撤销海府行复决[2019]15号《行政复议决定书》（以下简称15号复议决定）；3.诉讼费由被上诉人承担。   原审法院经审理查明，2011年7月15日，经市资规局以挂牌方式出让位于海口市滨海大道南侧长流起步区的涉案2401号地块，面积13472.98平方米，大和公司以188621720元竞得涉案地块，并与市资规局、市土地交易中心签订《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》,约定大和公司于2011年7月15日起8个工作日内向土地交易中心支付挂牌交易服务费即948865元，于2011年7月15日起10个工作日内与市资规局签订《国有建设用地使用权出让合同》,并按出让合同规定支付出让金，在大和公司依约缴纳土地出让金及挂牌交易服务费等款项后，市资规局按《国有建设用地使用权出让合同》约定为大和公司办理用地手续，大和公司不按上述约定履行义务的，市资规局不予退还大和公司竞买保证金和定金，大和公司另须按成交价的20%向市资规局支付违约金。2011年8月24日，市资规局发出《关于长流起步区地块用地规划指标问题补充说明的函》（市规函[2011]1220号），将2401地块建筑密度的指标由≤25%调整为≤27%。2011年9月5日，大和公司向市资规局发出《关于支持解决2401号地块问题的紧急请示》，提出由于该司最终以1.95亿元（含税费）高价竞得2401地块，超出预期价格7500万元，在当前国家金融政策、房地产政策进一步收紧，市场前景黯淡的新形势下，这给大和公司带来了巨大的资金压力和市场压力，且由于最近土地市场价格急剧下滑，该司部分股东对是否继续推进长流项目已发生动摇，并认为该地块目前设定的规划和主要技术经济指标之间有些矛盾，存在一定瑕疵，难以同时满足，要求市资规局帮助解决两个问题：1.允许大和公司以分期付款不计利息的方式支付剩余土地出让金；2.同意将项目容积率在原有基础上提高0.5，并适当调高建筑密度、建筑限高。2011年9月9日，市资规局向大和公司发出《关于限期签订的通知》，指出双方签订成交确认书后，该局多次通知大和公司与该局签订《国有建设用地使用权出让合同》，但大和公司以规划指标存在问题为由不履行签约，为此该局及时协调该宗地规划指标问题，原海口市规划局（现已合并成市资规局）就该问题以市规函[2011]1220号文调整该宗地建筑密度不大于27%，该宗地的规划指标经调整后，大和公司提出的问题已解决。市资规局据此通知大和公司在收到该通知之日起10日内与该局签订《国有建设用地使用权出让合同》，逾期不签，该局将根据成交确认书的约定依法处理。大和公司收到该通知后于2011年10月19日复函市资规局，认为2401地块的各项规划指标存在瑕疵，相互矛盾，即便市资规局将该地块建筑密度由≤25%调整为≤27%，仍未能解决该地块实际可建建筑面积与可建建筑面积存在巨大差异的矛盾，要求召开专题论证研讨会，寻求解决方案后双方再商定签订土地使用权出让合同。市资规局于2011年11月2日又向大和公司发出《关于限期签订的函》，同意大和公司按分期支付土地出让价款方式由市资规局直接与大和公司的全资子公司海南大和融鼎置业有限公司签订2401号地块的《国有建设用地使用权出让合同》，大和公司须责成海南大和融鼎置业有限公司在2011年11月9日前与市资规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，逾期不签订该合同，市资规局将取消大和公司的竞得资格，竞买保证金3000万元不予退还，并按宗地成交价款的20%向大和公司追缴违约金37724344元。大和公司收到该函后于2011年11月8日复函市资规局称市资规局的上述要求不合理，大和公司难以接受，且2401地块的各项指标存在重大瑕疵，签订成交确认书后市资规局擅自修改建筑密度涉嫌违反城乡规划法，在上述问题妥善解决前，大和公司不能签订出让合同。2013年9月30日，市资规局向大和公司作出578号函,决定取消大和公司的竞得资格，没收3000万元保证金，并处违约金3772.4344万元。大和公司不服578号函，向海南省政府提起行政复议。2014年12月4日，海南省政府作出琼府复决(2014)7号《行政复议决定书》,决定撤销578号函。2015年10月16日，大和公司向海口市中级人民法院提起民事诉讼，请求判决解除《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》、市资规局退还竞买保证金3000万元并支付利息损失等。海口市中级人民法院于当日立案审理后，于2018年3月13日作出(2015)海中法民一初字第98号民事判决,认为大和公司与市资规局签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》系双方真实意思表示，内容不违反法律、法规的禁止性规定，为有效合同，双方均应依约履行义务，判决：驳回大和公司全部诉讼请求。大和公司不服该判决，上诉至海南省高级人民法院。2018年9月26日，海南省高级人民法院作出(2018)琼民终536号民事判决，亦认为大和公司与市资规局签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》有效，大和公司应按照此确认书的规定，缴纳出让金和承担违约责任，判决：驳回大和公司的上诉，维持原判。2015年11月20日，市资规局在海南日报上发布《海口市国有建设用地使用权拍卖出让公告》,以拍卖方式出让涉案2401地块。2015年12月9日，海南省联通公司交纳竞买保证金6053.37万元，同年12月14日，市资规局确认海南省联通公司具备参加此次国有建设用地使用权竞买资格，并通知该公司参加涉案地块的竞买活动。2015年12月15日，海南省联通公司以6103.37万元竞得涉案地块，并于同日与市资规局、土地交易中心共同签订《海口市国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》([2015]第24号)。经对供地结果进行公示后，2015年12月28日，海南省联通公司与市资规局签订《国有建设用地使用权出让合同》(海口市国让(合)字(2015)76号)。2016年3月8日，海南省联通公司向市资规局申请办理土地使用权登记，2016年3月30日，市政府为海南省联通公司颁发涉案地块的第003386号土地证，此证记载的主要内容：“土地使用权人为海南省联通公司，座落海口市长流起区2401地块，地类（用途），地类零售用地，使用类型为出让，终止日期为2055年12月31日，使用权面积为13472.87平方米，独用面积为13472.8平方米，记事：根据海口市让（合）字（2015）76号《国有建设用地使用权出让合同》约定：1.容积率≦3.77；土地用途：批发零售（含住宿餐饮、其他商服）用地60%，出让年期为40年，终止日期2055年12月31日止；公共设施（邮政设施）用地40%，出让年期为50年，终止日期2065年12月31日止。颁证机关为市政府……”。大和公司于2019年1月得知涉案地块已登记在海南省联通公司名下，遂于2019年2月28日向市政府申请行政复议，请求撤销第003386号土地证及注销涉案地块的土地使用权登记。市政府于当日受理后通知市资规局答复及通知海南省联通公司参加复议，该复议案件中，大和公司的委托代理人即本案其委托诉讼代理人马立作为申请人，其确认的《行政复议文书送达地址确认书》，确认的送达地址为海口市海甸四东路大成商务度假公寓303，收件为马立，联系电话为……6695，同时作出承诺如下：1.若遇上述送达地址变更，申请人将重新确认变更后的送达地址，并主动及时书面告知你机关；2.因申请人提供或者确认的送达地址无效、不准确，送达地址变更未及时书面告知你机关、申请人本人或者申请人指定的代收人拒绝签收，导致行政复议文书无法送达或者申请人未能实际接收的，申请人本人将自行承担由此产生的法律后果，文书退回之日视为送达之日。市政府审理后于2019年4月28日作出15号复议决定，于2019年4月30日按确认的送达地址通过中国邮政速递物流股份有限公司海南省分公司（以下简称：海南省邮政物流公司）邮寄方式向大和公司进行送达。经本院与海南省邮政物流公司核查结合大和公司提供的短信息确认：海南省邮政物流公司于当日上午9：22分按收件地址将15号复议决定邮件投递到海口市海甸四东路大成商务度假公寓的大堂蜂巢智能柜并将取件码信息发至马立预留的手机上，9：31分录入妥投信息（单位收发室），因蜂巢智能柜保管问题，取件码过期失效，5月4日9：00将该邮件取出并重新放到蜂巢智能柜中，5月5日9：07分投递员接到收件人（马立）电话后，9：18分将该邮件从蜂巢智能柜中取出，按其要求投送到大成商务度假公寓303房，同事代收。大和公司不服15号复议决定，于2019年5月20日向本院提起本案诉讼。   原审法院经审查认为，一、关于超期起诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。从海南省邮政物流公司的送达情况看，海南省邮政物流公司2019年4月30日并非将15号复议决定送达至303房，而是送至大堂蜂巢智能柜，海南省邮政物流公司以此录入妥投信息（单位收发室），但大和公司的委托代理人马立并未实际收到15号复议决定，大堂蜂巢智能柜并不能视为等同于303房，马立虽有取件码，但取件码超过期限便失效，可见大堂蜂巢智能柜仅是替海南省邮政物流公司代为送件，不能以此视为已送达。从大和公司给市政府确认的送达地址确认书中第2项承诺的内容看，文书被退回之日才被视为送达之日。2019年4月30日马立收到取件码后未实际收到15号复议决定，但此文书尚未被退回给市政府，亦不能视为已被送达，而15号复议决定是海南省邮政物流公司于2019年5月5日从蜂巢智能柜中取出送至303房被同事签收的，此时方才实际送达到303房，本院认定15号复议决定于2019年5月5日才送达给大和公司。因此，大和公司于2019年5月20日向本院提起本案诉讼，尚未超过上述法律规定15日的期限。   二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，提起行政诉讼的原告应当是所诉行政行为的相对人或是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。2015年12月15日，海南省联通公司竞得涉案地块，并与市资规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，经申请办理了第003386号土地证，海南省联通公司是行政行为的相对人，大和公司并非相对人。对于上述法律规定“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。就本案而言，大和公司以其与市资规局间签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》应当继续履行主张撤销第003386号土地证。在海南省联通公司竞得涉案地块之前，大和公司确实也竞得涉案地块，并与市资规局、市土地交易中心签订了成交确认书，但大和公司没有与市资规局签订出让合同，也没有申请办理涉案地块的权属登记，而是对涉案地块提出异议，与市资规局因成交确认书的履行问题产生争议，大和公司与涉案地块可能存在法律保护的权益，但双方争议的纠纷属于民事诉讼受案范围，不属于行政诉讼受案范围，大和公司也曾因此争议提起过民事诉讼。因此，大和公司认为其权益受侵犯，应当通过民事诉讼方式予以解决，大和公司因此产生的利害关系，并非行政诉讼法上意义上的利害关系，大和公司与第003386号土地证的行政行为不具有行政诉讼法上的利害关系。故大和公司对本案不具有原告主体资格。   综上所述，大和公司不具本案原告的主体资格，大和公司的起诉，依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第第一款第（一）项、第一百三十六条第七款规定，裁定驳回大和公司的起诉。案件受理费50元，本院予以退还给大和公司。   上诉人大和公司上诉称，2011年6月14日，市资规局发出[（2011）第05号]公告欲将海口市滨海大道长流起步区的2401和2402两块国有建设用地使用权以挂牌方式出让，大和公司报名参加了2401号的竞买，并于2011年7月7日向海口市土地储备整理中心缴纳竞买保证金3000万元，同年7月15日大和公司以188621720元竞得该2401地的使用权，并于当日与市资规局、土地交易中心共同签订《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》之后，市资规局要求大和公司在一定期限内与市资规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，而大和公司发现该地块各项规划指标存在瑕疵，互相矛盾，遂发函给市资规局要求帮助解决问题后双方再商定签订土地使用权出让合同，未得到市资规局的同意。之后，大和公司起诉要求解除与市资规局签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，最后海口市中级人民法院（2015）海中法民一初字第98号《民事判决书》与海南省高级人民法院（2018）琼民终536号《民事判决书》终审判决均认定大和公司与市资规局签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》意思表示真实，不违反法律法规的强制性规定，为有效合同，受法律保护，双方均应严格履行，要求大和公司继续履行该《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》并且缴纳土地出让金等。而大和公司的2019年1月查询土地档案材料得知，市资规局在诉讼期间2015年12月就交上述争议2401地块出让给海南省联通公司，并给其颁发了第003386号土地证。2019年2月，大和公司向市政府申请行政复议，请求撤销第003386号土地证，注销该土地使用权的不动产登记。市政府作出了维持原行政行为的决定。大和公司对该复议决定不服向一审法院提起行政诉讼，现一审法院以大和公司不具有诉讼主体资格，驳回大和公司起诉，大和公司认为一审判决存在错误。大和公司认为：一、市资规局对大和公司通过挂牌竞价成交的土地，大和公司与市资规局正在诉讼过程中，市资规局就非法将土地二次出卖给海南省联通公司，并给海南省联通公司颁发了土地证，严重违反了法律规定，也是对大和公司合法权利的严重侵犯。二、市资规局将土地二次出让给他人，使法院的判决要求大和公司与市资规局继续双方的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》无法实现，市资规局的第二次发证行为与司法判决冲突。三、市资规局称已解除与大和公司间的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，但至今大和公司没有收到有关法律文件，不发生法律效力。四、市政府作出的行政复议决定没有认真审查和组织听证，存在严重错误。故请求法院支持大和公司的诉讼请求，依法撤销市资规局给海南省联通公司颁发的第00338号土地证，并注销其不动产登记；撤销15号复议决定，保护大和公司的合法权益。我们认为，该一审行政裁定书存在法律上的错误。一审法院认定本案是民事法律关系，不符合本案事实和法律规定，大和公司起诉请求是撤销第003386号土地证和撤销15号复议决定，但一审法院未对此明确裁判。如果本案系民事法律关系，而复议机关进行审理，亦应撤销复议决定。本案涉及的土地正在诉讼过程中，市政府就将土地出让给他人，是一种错误的行政行为。市政府给他人发证后，导致法院判决结果无法继续履行，是政府行政行为所导致。由此，大和公司与市政府是行政法律关系，诉讼请求：1.撤销海口市琼山区人民法院作出的（2019）琼0107行初106号行政裁定书；2.撤销第003386号土地证，并注销该土地使用权的不动产登记；3.撤销15号复议决定。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。2013年9月，原海口市国土资源局向上诉人作出海土资用字〔2013〕578号《关于取消国有建设用地挂牌竞得资格决定的函》，决定取消大和公司的竞得资格，没收保证金及并处违约金。该函于2014年被海南省人民政府作出的琼府复决〔2014〕7号《行政复议决定书》撤销。2015年，大和公司提起民事诉讼，要求解除与原海口市国土资源局签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，2018年，海南省高级人民法院作出终审判决，认定大和公司与市资规局签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》有效，驳回了大和公司的起诉。根据以上事实，大和公司与原海口市国土资源局签订的《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》未被撤销，涉案土地与大和公司有利害关系，大和公司有权提起本诉。   根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。2019年10月24日，中国邮政集团公司海口市寄递事业部向海口市琼山区人民法院的回函可以看出，上诉人大和公司最终收到15号复议决定的时间为2019年5月5日，上诉人2019年5月20日提起本诉，并未超过法定的起诉期限。   综上，原审裁定认定事实不清、适用法律错误，上诉人的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：   一、撤销海口市琼山区人民法院作出的（2019）琼0107行初106号行政裁定；   二、指令海口市琼山区人民法院继续审理。   本案不收取案件受理费。   审判长 温 方   审判员 张莲凤   审判员 张珂瑜      二〇二〇年三月二十七日   法官助理 梁 汕   书记员 钱 波   附相关法律法规条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。   有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。   有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。   人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。   第四十五条公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。