河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初753号原告郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会，住所地郑州市二七区长江路与红云路交叉口向西300米路北。法定代表人冯运海，村主任。委托代理人王长福，男，1958年7月3日出生，汉族，住郑州市。委托代理人尹凯，河南彭友律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市二七区政通路85号。法定代表人苏建设，区长。委托代理人戴宏宇，郑州市自然资源局政策法规科科长。委托代理人马新民，河南良仁律师事务所律师。第三人中铁电气化局集团第三工程有限公司，住所地河南省自贸试验区郑州片区（经开）第二大街58号创业大厦9层909-36号。法定代表人齐波，总经理。原告郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会（以下简称冯庄社区居委会）因要求撤销被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区人民政府）作出的二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告冯庄社区居委会的委托代理人王长福、尹凯，被告郑州市二七区人民政府的委托代理人戴宏宇、马新民到庭参加诉讼。第三人中铁电气化局集团第三工程有限公司（以下简称中铁电气化三公司）经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：1978年和1980年第三人中铁电气化局集团第三工程有限公司（原铁道部电气化工程局第三工程处，简称电气化三处）分两次征购原告集体土地99.882亩。然而1991年第三人电气化三处在向郑州市国土资源局申请划分其在冯庄地区土地使用权时，通过欺骗的手段将第三人电气化三处未予征用的5.106亩土地变更给至其名下。原告认为本案所争议的5.106亩土地是原告集体所有，在政府相关部门未对该5.106亩土地进行依法征收的情况下，该5.106亩土地依然归属原告集体所有。本案第三人虽然通过欺骗手段将该5.106亩土地登记在其名下，但其并没有获得该土地来源的合法依据。因此原告认为原告村集体从建国以来一直合法拥有该土地。第三人却在无任何依据下骗取该土地的登记。双方之间的权属纠纷问题依法应当由政府部门进行裁决。而本案被告在收到原告的《土地权属争议申请书》后，在明知本案所争议的5.106亩土地登记在第三人名下无任何事实依据的情况下。为袒护第三人草率作出不予受理决定。后申请人通过行政诉讼，最终由河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1218号行政判决，判决撤销郑州市二七区人民政府于2018年11月30日做出的二七政文【2018】116号《关于土地权属争议案件不予受理决定书》，并责令郑州市二七区人民政府收到判决60日内重新作出处理决定。然而被告对河南省高级人民法院作出的事实认定等问题，在未进行严谨调查取证及参照适用当时的法律法规等规定的情况下，对原告提出的问题不严加审查，在处理相关问题时置《国家土地管理局关于印发的通知》等法律法规及1978年、1980年两次征地批文与不顾，对第三人通过欺骗手段骗取登记原告集体所有土地的客观事实采取掩盖等方式作出不存在权属争议的处理决定。原告认为，被告二七区人民政府作为原告村集体所在辖区的区级政府机关，其依法保存有原告村集体在1962年《农村人民公社工作条例》实施后其辖区内所有人民公社的四址定界文件及图纸以及本案所诉争土地北边紧邻的原告集体所有土地被征时的相关档案（1975年原五三三部队向原告方征地土地），而上述档案资料均表明本案诉争区域内的水沟归原告集体所有，且相关单位在办理征地手续时的相关图纸均表明征地的边界面积均包含了水沟的面积。但被告却在原告处理争议时要求提供相关资料要求客观真实解决问题时，对原告提出的出示相关资料要求予以推脱拒绝，并在处理争议时擅自将未被征收的土地面积增加补偿给第三人，综上，原告提起行政诉讼。望法院查明事实并作出公正裁决。原告冯庄社区居委会提交以下证据：1.《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》（二七政文【2019】87号）及送达回证。证明原告因对被告作出的上述决定不服，依法提起本案诉讼。2.河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1218号行政判决书。证明本案被告之前对本案原告申请的土地权属争议申请不予受理错误，且河南省高院的判决已经明确要求被告对本案所涉的土地争议进行处理。3.郑州市二七区京广路街道办事处关于冯庄社区四址边界证明一份（2018年3月30日）；4.郑州市国土资源局定界图三份（郑国土资测字（2012）第742号）；5.郑州市规划勘测规划设计研究院图纸一份；6.（92）郑城规（工）字第173号图纸一份。以上（证据3.4.5.6）证明原告在1978年时的四址边界，进而证明本案所诉争的土地为原告集体土地。7.铁道部电气化工程局第三工程处设计图纸一份（1980年7月20日）。证明被告所作的《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》（二七政文【2019】87号）内容虚假，该图纸中所标注的桥梁位置从1980年至今并未改变，被告在作出本案诉争决定时所述的第三人所征土地北边界线位置变更这一事实根本不存在；该决定书内容虚假、不真实。8.1978年3月15日关于征用金海公社冯庄大队（第一、第五生产队）五十亩土地的协议、河南省郑州市革命委员会基本建设委员会【郑革计建（地）43号】批复及相关文件一份；9.1980年8月10日关于征用金海公社冯庄大队第一生产队53余亩菜地的协议、河南省郑州市革命委员会基本建设委员会【郑建地字（80）第219号】及相关文件一份。证据8、9证明本案所诉争的土地原本为原告冯庄社区集体所有土地，且第三人于1978年、1980年两次从冯庄社区征购土地面积共为99.882亩，该面积根据批复所附的图纸可知两次征购的土地面积均包含水沟的面积（1978年征购土地39.38亩、1980年征购土地60.502亩，均包含水沟面积）；10.郑土籍（1992）26号文三份。证明目的同质证意见。11.郑州市国有土地图（1980年12月27日）。证明本案所涉土地范围内不存在河道地，仅显示征地区域内有水沟一条，且第三人当时征地面积包含该水沟面积；12.冯庄社区被征地块定界图制作报告（河南省中砥勘察规划设计院有限公司（2019年5月13日）。证明2019年5月13日上诉人冯庄社区委托具有相关资质的中砥公司对被上诉人提交的郑土籍（1992）26号文件宗地图进行核算绘图对比后得知第三人在1992年申请办理土地证时所办理的土地面积与其在1978年、1980年两次征得的土地实际相差5.667亩；且该份报告对于多出的土地位置也已作出明确的标识。原告冯庄社区居委会经本院出具《律师调查令》调取以下证据：1.河南省郑州市基本建设委员会郑建地字（80）第249号《同意你单位申请建设用地的批复》（落款日期1980年11月30日）及所付图纸；2.国家建设征（租）用土地补偿表；3.河南省郑州市革命委员会（75）郑革生﹝地﹞064号《同意你单位申请建设用地的批复》及图纸；4.国家建设征（租）用土地使用证申请书；5.河南省郑州市革命委员会计划建设委员会郑革计建（72）119号《同意你单位申请建设用地的批复》及图纸；6.河南省郑州市革命委员会基本建设委员会郑革计建（地）43号《同意你单位申请建设用地的批复》及图纸；7.河南省郑州市基本建设委员会郑建地字（80）第219号《同意你单位申请建设用地的批复》及图纸。该证据明确表明本案诉争土地为原告集体土地，本案所涉第三人的土地系从原告处征购。且所调取证据中的原五三三部队征地批复及所附图纸明确标明五三三部队征收土地的南边边界同样至水沟中，即五三三部队征购的土地面积包含水沟的面积。本案中，第三人在1978年、1980年所征购的土地为紧邻原五三三部队征购土地南边的原告集体土地，其在征购时所批复的土地面积同样包含了水沟面积。即案涉土地所含的水沟面积由原五三三部队在1975年征购、及第三人电气化三处1978年、1980年征购时一并予以征购，该水沟面积计入征收土地面积。被告郑州市二七区人民政府对原告冯庄社区居委会提交及调取的证据发表以下质证意见：对原告的书证1和书证2真实性及证明目的不持异议。书证3属于己证，不属于证据类型，应当是原告方的陈述，不应作为书证。证据4是郑州市国土资源局的勘测定界图三份，是2012年的，只能证明他的现状与实际是一致的，并不能说明其他问题。证据5郑州市规划勘测设计院的图纸一份，图纸上面已经都很清晰，实际与现状都是相符合的。该证据并不能说明其他问题。证据6郑城规173号图纸一份，该图纸只能代表是规划了一个现状图，并不能说明他是原告集体土地的所有权，对该证明目的存有异议。证据7铁道部设计图纸一份。该证据能够很好地印证了现状以及房屋的位置、水沟位置和他们楼房之间的距离，也能证明争议土地的所在位置，不能证明它属于冯庄村委会。我们认为它一直是与现状相符，与实际相符。证据8、9恰恰能证明电气化集团分别于1978年和1980年两次先后征用了99.882亩地及涉案的土地征地的面积，并不存在原告所说的多占的情况。在1992年的批复中和土地使用证办理的时候，依然给第三人颁发的土地证面积和征地面积是相符的。对证据10（92年的批复三份文件）的真实性认可，证明目的不认可，我们认为它是合法有效的。并且当事人对批复文件提出异议，我们也认为超出诉讼时效。对证据11（郑州市国有土地1980年的图纸）的真实性认可，对证明目的不认可。1980年的时候已经能显示到水沟已经在人家的征地范围之内，不存在没有征地的包含水沟面积，只是当时在作图的时候，他表示的曲线问题，让当事人产生了一种错误的感觉。证据12鉴定报告，该鉴定报告没有实际意义，就是套用了国土部门原坐标，并且公司的鉴定报告所描述的土地争议位置和我们本案所称的土地争议位置根本不在一块。我们要明确我们的争议土地位置是哪一块，恰恰说明他们是错误的一种判断方式。对它的勘测结果不认可，证明目的也不认可。对原告新调取的证据，在被告提交证据里边已经涉及到了。其中原告的第一个证据六点多亩的证据与本案无关。在他的相邻组里其他的证明真实性我们均予以认可，证明了原告1978年和1980年两次征收土地的面积和位置。被告郑州市二七区人民政府答辩称：被答辩人主张的权益已超出法律规定的最长起诉期间，答辩人履行了应尽法律职责，其行政行为合法，被答辩人的起诉不成立，应当予以驳回。一、被答辩人主张的权益已超过法律规定的最长起诉期间。被答辩人以中铁电气化局集团第三工程有限公司多占其5.016亩为由，向答辩人申请解决土地权属争议，属于土地所有权侵权纠纷。按照我国行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产相关权益提起诉讼，最长的起诉期间为20年。涉案行政行为形成于1980年，距今已三十多年，远远超过了法律规定的最长起诉期间，其起诉应当予以驳回。二、答辩人履行了应尽的法定职责，其行政行为合法。答辩人依据河南省高级人民法院（2019）豫行终1218号行政判决确定的义务，受理了被答辩人要求解决其与中铁电气化局集团第三工程有限公司土地权属争议的申请，并安排相关部门对中铁电气化局集团第三工程有限公司征地情况及土地变更登记情况进行调查。调查的结果是：关于1978年和1980年征地情况，电气化局集团第三工程有限公司（原铁道部电气化工程局电气化第三工程处）于1978年和1986年先后在航海东路北99.882亩。用地补偿表显示99.882亩土地补偿费用全部补偿到位。关于1992年土地变更登记情况。中铁电气化局集团第三工程有限公司申请土地变更登记，经原郑州市土地管理局批准，中铁电气化局集团第三工程有限公司原2宗土地变更为3宗土地，土地总面积104.988亩，其中3宗土地建设用地与东路面积为99.868亩，与1978年、1980年已征用土地面积相差约9平方米，属于测量误差正常范围内。熊耳河5.12亩为国有河道，已于1958年经郑州市建设委员会批准，郑州市建设局征用冯庄村土地33.962亩，用于城市排水明沟，证明中铁电气化集团第三工程有限公司北邻熊耳河在1992年之前已经属于国有河道。中铁电气化局集团第三工程有限公司，从最初的征用土地至1992年土地变更登记，征地程序合法，登记结果正确。建设用地增加原由中铁电气化局集团第三工程有限公司1978年、1980年征地时，依据当时的城市规划，1992年变更登记时是依据1992年的城市规划。因1992年城市规划调整原因，中铁电气化局集团第三工程有限公司1992年土地登记的建设用地面积增加了5.708亩，增加的土地面积又在原征用土地范围内，郑州市土地管理局可以依据城市规划划拨给用地单位。1992年中铁电气化集团土地变更登记后，土地证明确载明了该公司的土地面积，其中建设用地面积总和为86.707亩，经相关部门核实，该面积相比原土地证登记的建设用地面积多了5.708亩。增加的原因是经过前后勘测图像对比和实地勘测，以及卫星影像对比，1992年的土地证北侧边界变更至1978年和1980年的征地的最北侧边界，此次调整增加的用地面积，属于两次征地范围之内，并未超过征收土地范围。而根据国有河道的边界划定，1992年将熊耳河东侧边界划定在了征地北边界红线处。且该处河道属于1958年郑州市已经征收的明沟范围之内，不需要再次征收。答辩人依据调查结果作出处理决定，客观真实合法。答辩人根据以上调查结果，作出了中铁电气化局集团第三工程有限公司征用土地及土地登记程序合法，土地权属明晰，登记结果正确，不存在土地未补偿到位的问题；被答辩人与中铁电气化局集团第三工程有限公司不存在土地权属争议的处理决定，并将处理决定送达给了被答辩人。三、原告无法明确关于争议土地的具体位置，也无关于争议土地的原始登记属于冯庄社区居委会的相关证明。四、被答辩人的起诉不成立。综合上述事实，可以证明答辩人作出的处理决定认定事实清楚，符合相关法律规定，合乎法定程序，其行政行为合法，被答辩人的起诉不成立。综上所述，请求驳回被答辩人的起诉或者诉讼请求。被告郑州市二七区人民政府在法定期限内提交以下证据：1.原告申请书一份。证明被告受理了原告的申请。2.关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书。证明被告对原告的申请启动了调整程序，并重新作出了处理决定。3.调查取证材料，包括市建委、中铁电气化局集团第三工程有限公司土地登记等材料；4.实地卫星影像勘测示意图。证明土地证变更过程中的变化。5.被告调查核实中铁电气化局集团第三工程有限公司1992年的国有土地证三个。6.现行的土地管理法。证明被告作出的处理决定符合法律规定和法定程序。原告对被告的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，该份申请系申请人依法提交。对证据2的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议。原告已就该决定提起本案诉讼，该决定的合法性有待法院进行审查处理。对证据3的真实性、合法性及关联性均无异议，但对被告的证明目的有异议。首先，本案所涉及的河沟在1958年属于被征用，并不是征收国有；第二，根据《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年7月5日）（二十七）“重复划拨或重复征用的土地，原则上按目前实际使用情况，或根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。”的规定可知：本案所涉的水沟即使在1958年被征用的情况下，1978年及1980年郑州市基本建设委员会的关于第三人电气化三处的征地批复及所附图纸明确表明了第三人中铁电气化三处征地的面积及四址边界，该面积包含本案所涉的水沟面积。对证据3：对河南省郑州市革命委员会基本建设委员会1978年8月28日的批复（郑革计建（地）43号）的真实性、合法性、关联性均无异议，该份批复及相关文件明确载明第三人于1978年从原告处购买土地39.38亩，且所附图纸【省革委豫生字（78）41号】明确标明其所购土地的四至边界，南边至道路中间、北边至水沟中间，即此次购买面积含水沟面积共计39.38亩；对河南省郑州市基本建设委员会【郑基地字（80）第219号】批复的真实性、合法性、关联性均无异议，该份批复及相关文件明确载明第三人于1980年从原告处购买土地60.502亩，且所附图纸明确标明其所购土地的四至边界，南边至道路中间、北边至水沟中间，即此次购买面积含水沟面积共计60.502亩。这两份证据明确证明第三人中铁电气化三处于1978年和1980年两次征收原告方所有的集体土地的总面积为99.882亩，该面积包含水沟的面积，并不存在另有河道地一说；对郑州市土地管理局1992年郑土籍（1992）26文件的真实性、合法性有异议。该份文件形成的基础是基于第三人中铁电气化三处于1978年、1980年两次征收原告集体所有土地，但该份文件给第三人所批复的土地建设用地面积凭空增加5.103亩（实际数字为5.106亩），该处增加的5.103亩土地建设用地即为本案所争议的土地。对证据4、5的质证意见，该证据与本案不具有关联性。本案争议时焦点在于第三人1978年、1980年两次征购原告集体土地的面积同第三人在1992年申请办理土地证批复时所多出的5.103亩土地的所有权权属问题（对比1978年、1980年两次征地手续和1992年申请办证时的档案可以发现第三人在1992年获批的建设用地比其在1978年、1980年征地时所征购的建设用地多出5.103亩）；法院审查本案应当以1978年、1980年第三人实际所征土地的面积为基础，进而核查郑州市土地局在1992年给第三人办理土地证时是否存在将第三人未征用的、原告拥有集体所有权的5.103土地擅自登记在第三人名下的事实。对证据6被告的证明目的有异议.被告所作出的行政行为是否合法、程序是否正确应当由法院依法审查后作出认定。本案原告对郑州市土地管理局1992年郑土籍（1992）26文件的真实性、合法性有异议。该份文件对于第三人中铁电气化三处1978年、1980年两次征用的原告集体所有土地进行批复时，土地建设用地面积无事由增加“另有河道地5.103亩”。因该文件实际存在，且系第三人1992年土地变更登记的依据，故本院对该份证据的真实性予以认可；但因该文件在第三人实际征用99.882亩土地的基础上无事由增加“另有河道地5.103亩”，本院对该证据的证明目的不予认可。本案原、被告对对方提交的其他证据的真实性没有异议，本院对原、被告提交的其他证据的真实性予以认可，对其证明目的将予以综合评述。经庭审质证及法庭调查，本院经审查确认以下事实：1978年8月28日，郑州市基本建设委员会对铁道部电务工程处第四工程段作出郑革计建（地）43号《同意你单位申请建设用地的批复》，批准其征购原金海公社冯庄大队集体土地39.38亩作为建设用地使用。根据该批复所附《本次批准建设用地面积明细表》显示，所征土地边界北至水沟中线；根据《国家建设征（租）用土地补偿表》（批准文号栏为（78）郑革计建字43号）显示，对上述39.38亩土地及青苗、地上附属物进行了补偿。1980年11月21日，郑州市基本建设委员会对铁道部电气化工程局第三工程处作出郑建地字（80）第219号《同意你单位申请建设用地的批复》，批准其征购原金海公社冯庄大队集体土地60.502亩作为建设用地使用。根据该批复所附《本次批准建设用地面积明细表》显示，所征土地边界北至水沟中线；根据《国家建设征（租）用土地补偿表》（批准文号栏为（80）郑建征字（80）第112号）显示，对上述60.502亩土地及青苗、地上附属物进行了补偿。1992年5月21日，郑州市土地管理局对铁道部电气化工程局第三工程处作出郑土籍（1992）26号《关于铁道部电气化工程局第三工程处申请土地使用权属变更报告的批复》，批复内容如下：你处于1978年和1980年先后两次经郑革计建（地）43号，郑建地字（80）第219号文批准，在航海东路北征用土地99.882亩，另有河道地5.103亩，共104.985亩，建材料厂。根据《土地管理法》和省、市、有关规定，经研究，批复如下：一、收回铁道部电气化工程局第三工程处在航海东路北土地104.985亩，原发国有土地使用证作废。二、同意将收回土地调剂给铁道部电气化工程局第三工程处，第一工程段25.979亩，第五工程段21.661亩。材料厂保留用地57.345亩。三、望以上单位接通知后，来我局办理土地变更登记手续。2018年11月7日，冯庄社区居委会以中铁电气化局集团第三工程有限公司为被申请人，向郑州市国土资源局递交《土地权属争议案件申请书》，请求解决被申请人多占申请人5.106亩土地的所有权问题。申请人冯庄社区居委会的事实及理由：1978年和1980年被申请人中铁电气化局集团第三工程有限公司（原铁道部电气化工程局第三工程处，简称电气化三处）分两次征购申请人集体土地99.882亩；然而1991年电气化三处在向郑州市国土资源局申请划分其在冯庄地区土地使用权时，通过欺骗的手段将被申请人电气化三处未征用的5.106亩土地变更至其名下。申请人发现上述问题后通过办事处多次与被申请人协商无果；鉴于上述情况，根据《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定及相关法规、规章的规定，特申请政府依法裁决。2018年11月30日，郑州市二七区人民政府作出二七政文〔2018〕116号《关于土地权属争议案件不予受理决定书》，针对冯庄居委会反映的中铁电气化局集团第三工程有限公司多占其5.106亩土地所有权的问题，认为电气化三公司1978年、1980年征用土地及1992年土地变更登记，程序合法、土地权属明晰、登记结果正确，决定不予受理。冯庄居委会不服上述不予受理决定提起行政诉讼。河南省高级人民法院于2019年8月12日作出（2019）豫行终1218号行政判决。该判决认为，颁证行为的基础在于民事事实和民事行为，由于颁证时是单方审查，一般很难发现民事争议，往往行政机关知道发生了民事争议的事实时，法律程序已走到了诉讼阶段。此时面对颁证行为和民事争议，法院对于简单明显的民事争议，可在一并处理该民事争议后根据处理情况决定颁证行为是否有效；对于重大复杂的民事争议，一般应通过单独的民事诉讼或者行政附带民事诉讼程序予以解决，这两种解决方式的共同特点在于都要先解决民事争议，此后才能解决行政争议，如此做的原因很明确，就是因为民事争议是颁证行为的基础，只有先解决民事争议，才能解决颁证行为的合法性问题。土地权属争议也是一种民事争议。无非是由行政机关处理而已，与上述原理相同，只有先解决土地权属争议，才能解决颁证行为的合法性。如果认为颁证行为是一种土地确权，应当先撤销土地证才能进行土地权属争议的处理，那么撤销土地证的理由也当然离不开对民事争议的审查，无论是简单明显或重大复杂的民事争议，都应在解决这些争议后才能完成对土地证的合法性审查，这与此前所述先解决民事争议、后判断颁证行为合法性的做法完全一致。因此，本院认为颁证行为的存在不影响土地权属争议的解决程序，二七区政府及一审法院关于“已经颁证、不存在权属争议”的理由不能成立。但是，颁证行为的存在是对原民事事实和民事行为的确认，申请人欲否定这一秩序应先承担较重的义务，即只有提出严格的、令人确信的证据证明争议确实存在，才能启动权属争议解决程序，这种证据的标准应高于优势证据、低于排除合理怀疑的证明标准。本案中，冯庄居委会所提交的冯庄社区被征收地块定界图制作报告，系河南中砥勘察规划设计院有限公司根据被征收地块附图及颁证附图制作、计算出来的，具有较高的证明效力，至少能够证明权属争议确实存在，这种情况下，二七区政府应当受理并启动权属争议处理程序。一审判决适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初41号行政判决；二、撤销郑州市二七区人民政府于2018年11月30日作出的二七政文〔2018〕116号《关于土地权属争议案件不予受理决定书》，责令其于收到本判决之日起60日内针对郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会的申请重新作出权属争议处理决定。2019年10月8日，郑州市二七区人民政府根据河南省高级人民法院（2019）豫行终1218号行政判决，针对本案原告冯庄社区居委会的申请，作出二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》，该处理决定调查情况如下：（一）1978年和1980年征地情况。中铁电气化局集团第三工程有限公司（原铁道部电气化工程局电气化第三工程处）于1978年和1980年先后在航海东路征用土地99.882亩。其中建设用地80.993亩、道路18.039亩、余地0.85亩。从（78）郑革计建字43号和（80）郑建征字（80）第112号国家建设征（租）用土地补偿表上显示99.882亩土地补偿费用全部补偿到位。（二）1992年土地变更登记情况。1992年中铁电气化局集团第三工程有限公司申请土地变更登记，经原郑州市土地管理局批准〔郑土籍（1992）26号〕，中铁电气化局集团第三工程有限公司原2宗土地变更为3宗土地，土地总面积104.988亩。其中：建设用地86.701亩、道路13.167亩、熊耳河5.12亩。以上3宗土地中建设用地与道路面积之合为99.868亩，与1978年、1980年已征用土地面积相差0.014亩（约9平方米），属于测量误差正常范围内。熊耳河5.12亩，该段河道于1958年经郑州市建设委员会批准，属于郑州市建设局征用冯庄村土地33.962亩中的一部分，用于城市排水明沟，属于国有河道。1992年中铁电气化局集团第三工程有限公司土地变更登记后，国有土地使用证明确载明了该公司的用地面积86.701亩，即建设用地面积总和为86.701亩。经相关部门核实，该面积相比原土地登记的建设用地多了5.708亩。经前后定界图纸比对和实地勘测，是由于1978年和1980年征地的最北侧边界变更至1992年的土地使用证用地北侧边界此次调整增加的建设用地面积，属于两次征地范围之内，并未超出征收土地范围。中铁电气化局集团第三工程有限公司将熊耳河用虚线在图纸上表示，且该处河道属于1958年郑州市建设局已征收的明沟范围之内，不需要再次征收。该处理决定处理意见如下：中铁电气化局集团第三工程有限公司征用土地及土地登记程序合法、权属明晰、登记结果正确，不存在将未征用的5.106亩土地变更至其名下的情况，冯庄社区居民管理委员会与中铁电气化局集团第三工程有限公司也不存在土地权属争议。原告冯庄社区居委会不服上述处理决定，诉至法院。本院认为：被告郑州市二七区人民政府作出被诉《处理决定》时，修改前的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地现状”。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。该办法第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据上述规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由县级以上人民政府处理。对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。认为不应当受理的，县级以上人民政府应当作出不予受理决定。具体到本案，原告冯庄社区居委会认为第三人中铁电气化三公司通过欺骗手段，将没有获得土地合法来源的未予征用的依然归属原告集体所有的5.106亩土地，变更至自己名下，申请人发现上述问题后多次与被申请人协商无果，申请政府依法裁决。本案被告二七区人民政府作为县级以上人民政府，收到原告的土地权属争议案件申请后，先以“征用土地程序及土地登记程序合法、土地权属明晰、登记结果正确”为由作出不予受理决定。在该不予受理决定被人民法院生效判决撤销，并责令其限期针对原告冯庄社区居委会的申请重新作出权属争议处理决定之后，被告二七区人民政府仍以“征用土地及土地登记程序合法、权属明晰、登记结果正确”，以及“不存在土地权属争议”为由，作出本案被诉土地权属争议案件处理决定。被告二七区人民政府所作被诉土地权属争议案件处理决定，虽与上次所作不予受理决定的名称不同，但行政行为的结论基本相同，本案被诉行政行为的作出，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定。同时，被告二七区人民政府所作被诉土地权属争议案件处理决定关于“不存在土地权属争议”的结论，亦与人民法院生效判决所确定的“颁证行为的存在不影响土地权属争议的解决程序，二七区政府关于‘已经颁证、不存在权属争议’的理由不能成立”，以及“冯庄居委会所提交的冯庄社区被征收地块定界图制作报告，系河南中砥勘察规划设计院有限公司根据被征收地块附图及颁证附图制作、计算出来的，具有较高的证明效力，至少能够证明权属争议确实存在，这种情况下，二七区政府应当受理并启动权属争议处理程序”的内容相违背，该被诉土地权属争议案件处理决定的作出缺乏法律依据。根据人民法院的生效判决，已经确定原告冯庄社区居委会提交的河南省中砥勘察规划设计院有限公司《冯庄社区被征收地块定界图制作报告》具有较高的证明效力，至少能够证明权属争议确实存在。但是，被告二七区人民政府在根据该生效判决的判决结果，针对原告冯庄社区居委会的申请重新作出权属争议处理决定的过程中，并未依此确定原告冯庄社区居委会所提交《冯庄社区被征收地块定界图制作报告》的证明效力，亦未对《冯庄社区被征收地块定界图制作报告》的证明效力依法作出判断。故，被告二七区人民政府所作被诉土地权属争议案件处理决定属认定事实不清。被告二七区人民政府根据生效判决的判决结果，针对原告冯庄社区居委会的申请重新作出权属争议处理决定的过程中，并未按照生效判决所明确的“至少能够证明权属争议确实存在”、“二七区政府应当受理并启动权属争议处理程序”的内容，按照《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，在决定受理之日起5个工作日将申请书副本发送被申请人即本案第三人。被告亦无证据证明本案第三人作为被申请人参加了被告二七区人民政府重新作出权属争议处理决定的行政程序。被告二七区人民政府所作被诉土地权属争议案件处理决定主要证据不足，且违反法定程序。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。本案中，被告二七区人民政府在重新作出权属争议处理决定的行政程序中，无证据证明其所属国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，依照《土地权属争议调查处理办法》上述规定审查了双方当事人提供的相关证据材料；亦无证据证明其依照上述规定在查清事实、分清权属关系的基础上进行了先行调解。被告二七区人民政府所作被诉土地权属争议案件处理决定主要证据不足，且违反法定程序。综上，被告郑州市二七区人民政府2019年10月8日针对原告冯庄社区居委会的申请，重新作出的二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告郑州市二七区人民政府2019年10月8日作出的二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》；二、责令被告郑州市二七区人民政府于收到本判决之日起60日内，针对郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会的申请重新作出权属争议处理决定。案件受理费50元，由被告郑州市二七区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年三月三十一日书记员 赵宁宁