浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2021）浙0602行初3号原告余方明，男，1976年5月2日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人（特别授权代理）徐华，浙江越光律师事务所律师。被告绍兴市越城区灵芝街道办事处，住所地绍兴市越城区洋江西路张市村。法定代表人胡博，主任。出庭行政负责人沈绍明，副主任。委托代理人（特别授权代理）诸秦刚、宋佳婧，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。被告绍兴市越城区人民政府，住所地绍兴市越城区涂山东路88号。法定代表人袁建，区长。委托代理人（特别授权代理）沈智强，男。委托代理人（特别授权代理）俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。原告余方明诉被告绍兴市越城区灵芝街道办事处（下称被告一）、绍兴市越城区人民政府（下称被告二）单方解除拆迁安置补偿行政协议及行政复议一案，原告于2020年12月26日向本院提起行政诉讼，本院于2021年1月4日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月12日公开开庭审理了本案。原告余方明及委托代理人徐华，被告一行政负责人沈绍明及委托代理人诸秦刚，被告二委托代理人沈智强、俞友根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉争的行政行为：2020年8月18日被告一作出2020灵街决字1号行政决定，解除《房屋拆迁补偿安置协议》、《房屋拆迁产权调换安置协议》，并责令原告（汪美珍）返还已获得的补偿款101644.98元。2020年12月10日，被告二作出越政复（2020）62号行政复议决定，维持被告一作出的行政决定。原告余方明诉称，被告作出的行政决定及行政复议决定认定事实不清，法律适用错误，程序违法，违反了行政法的合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民和权责统一，也违反了行政协议。理由如下：一、被告一认定原告提出的案涉房屋由原告母亲汪美珍合法所有不成立，系事实认定错误。案涉房屋由汪阿毛、汪阿贤共同共有，汪阿贤下落不明后，汪阿毛作为汪阿贤在世的唯一亲人，自然成为了该房屋的所有人。同时，汪美珍系汪阿毛的养女，根据《继承法》规定，养女同样具有相应的继承权。汪阿毛于1999年病故后，由唯一继承人养女汪美珍继承了该房屋。被告在无任何事实依据的情况下，就认定案涉房屋由汪美珍合法所有不成立，不仅割裂事实，也践踏了汪美珍与养父之间的亲情。二、被告一的行政行为明显不当，应当予以撤销。1、被告一的行政行为违反了行政行为诚实信用原则。2010年，为了加快绍兴大城市建设，实施高教园、站前区建设工程，被告一征用了汪美珍所有的案涉房屋，并签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。协议签订后，汪美珍按约于2010年6月10日腾空房屋。同年8月30日，汪美珍又与被告一签订《房屋拆迁产权调换安置协议》，同意安置面积为80平方米的高层安置房一套。上述拆迁工作过程经过了公示、丈量等合法手续，也无任何人提出异议。现如今时隔多年，被告非但不按约交付房屋，反而出尔反尔无故要求解除安置协议，不但是对自身拆迁工作的极不负责，且对被拆迁人的权益也造成了极大的侵害。汪美珍合法所有的房屋在事实上被拆迁后，非但没有任何拆迁赔偿，反而失去了赖以居住的所在。被告作为政府机关，应遵循行政法基本的诚实信用原则，具备政府公信力，对自己做出的协议应当按约履行。2、被告一的行政行为违反了行政行为合理性原则。合理行政追求公正、权利、平等、正义。被告一作出行政行为的动因应符合法律目的，拆迁安置本就是为了在推动城市发展的同时，保障原住民老百姓的合法权益，被告一单方面推翻了此先作出的承诺，有悖于法律目的。同时，行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机，不得违背社会公平观念，将一位老人赖以生存的唯一的住处拆除，却不给予相应的补偿，无疑是违背社会的公序良俗。请求法院依法撤销被告一于2020年8月18日作出的2020灵街决字1号行政决定；撤销被告二于2020年12月10日作出的越政复(2020)62号行政复议决定。原告余方明在庭审中出示以下证据以证明其主张的事实：1、《房屋拆迁补偿安置协议》、房屋腾空验收单，证明被告一与原告母亲汪美珍签订安置协议，原告母亲已经按协议将拆迁房屋腾空的事实；2、《房屋拆迁产权调换安置协议》，证明被告一与原告母亲签订产权调换安置协议，约定安置一套80平方米的房屋的事实；3、大庆寺村民委员会2018年8月20日出具的证明、勘丈记录表2份（汪阿毛），证明案涉房屋系原告母亲合法继承所有的事实；4、遗嘱，证明原告母亲立有遗嘱，将安置的80平方米房屋由原告继承，原告的两兄弟均表示放弃对此处房屋的继承的事实；5、《放弃继承权声明书》及余方亮、余方强的身份证复印件、庆丰村股份经济合作社2021年2月4日出具的证明、户口登记表、户口簿，证明原告父母均已亡故，只有余方亮、余方明、余方强三个儿子的事实；同时证明余方亮、余方强均放弃案涉房屋的继承的事实；6、汪金桂、汪小齐的勘丈记录表（来源是原绍兴市柯桥区国土资源局），证明从汪金桂、汪小齐土地坐落勘丈记录的四至记载，可以印证原告提供的汪阿毛勘丈记录表的真实性，进而证明案涉拆迁房屋的合法性。被告一辩称，其于2020年8月18日作出的2020灵街决字1号行政决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，不存在违法的情形，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。一、事实方面：1、原告对案涉房屋不具有权利基础，非适格原告。根据绍兴市越城区灵芝镇大庆寺村村民委员会出具的《证明》显示，本案中的拆迁房屋原由汪阿毛与汪阿贤居住，汪阿毛与汪阿贤系兄弟关系。2010年为实施高教园、站前区工程建设，需征用规划红线范围内地处大庆寺村的该房屋，而汪阿贤于1983年离家至今下落不明，汪阿毛于1999年病亡。为推动拆迁进程，绍兴市镜湖新区灵芝镇城中村改造办公室便找到汪阿毛养女，即原告母亲汪美珍签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。在整个过程中，汪美珍仅代为签订协议、代为办理拆迁手续、代为领取拆迁安置款，并非涉案房屋所有人，无权对房屋拆迁利益进行处分。原告余方明作为汪美珍二儿子，与涉案房屋的拆迁利益无利害关系，并非本案适格原告。2、原告要求履行的《房屋拆迁产权调换安置协议》损害社会公共利益，应依法予以撤销，具体理由如下：根据上级政府的统一部署，被告一对涉案房屋所在辖区的拆迁安置进行了整改，涉案房屋亦在整改范围内。依据《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条规定，拆迁补偿原则按被拆房屋所有权证或集体土地使用证上载明的房屋建筑面积计算，因涉案房屋无任何权证，也无任何批文，不能确权。此外，涉案房屋也无法认定为世居房，依据《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条第(二)项规定，对于未经改建、扩建的世居房，可凭土改时颁发的《土地房屋所有权证》或有关部门的历史房屋认定依据，经公示无异议后进行认定。因涉案房屋无《土地房屋所有权证》或有关部门的历史房屋认定依据，该房屋不能确权。故被告一于2017年4月24日对汪阿贤户出具《审计整改通知书》，现实际确权面积为0平方米。综上，原告要求继续履行的《房屋拆迁产权调换安置协议》与实际确权面积不符，如继续履行将会导致国有资产流失，损害社会公共利益，故依据《中华人民共和国合同法》第九十四条，作出解除《房屋拆迁补偿安置协议》、《房屋拆迁产权调换安置协议》的行政决定。二、程序方面，被告一于2020年7月2日作出2020灵街告字1号行政决定事先告知书，告知原告陈述和申辩的权利。7月10日，原告方提交回复意见，陈述“寄送的行政决定事先告知书本人已于2020年7月9日收悉......”。8月18日，被告一作出2020灵街决字1号行政决定书，程序上符合《浙江省行政程序办法》第五十二条的规定。故行政行为不存在违法的情形，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告一在举证期限内向法院提供以下证据：1、2010年8月9日灵芝街道大庆寺村民委员会出具的证明2份，证明案涉房屋原由汪阿毛与汪阿贤居住，汪阿毛与汪阿贤系兄弟，原告与本案无利害关系的事实；2、《协议书》、镜湖新区房屋拆迁调查表，证明案涉拆迁房屋在整改前的调查面积等事实；3、《审计整改通知书》、灵芝镇住宅房屋征收确权确户表，证明案涉房屋无任何权证和批文，不能确权的事实；同时证明通知已于2017年4月24日告知原告方的事实；4、行政决定事先告知书（含快递查询单）及回复意见、行政决定书（含快递查询单），证明被告一行政行为程序合法。被告一同时确认其作出行政行为的依据为：1、《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条；2、《中华人民共和国合同法》第九十四条；3、《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款。被告二辩称，一、被告二作出的越政复（2020）62号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2010年8月30日，被告一下属的原绍兴市镜湖新区灵芝镇城中村改造办公室与汪美珍签订了《房屋拆迁补偿安置协议》、《房屋拆迁产权调换安置协议》，征收三处房屋，确权面积合计62.11平方米，被告一为其提供80方安置房一套(至今尚未办证)，货币补偿117172.48元。后经审计发现，上述安置协议中所涉房屋并无产权依据，不属于政策中有关确权房屋的范畴。据此，被告一于2020年8月18日作出《行政决定书》，决定解除上述两份协议，并责令返还补偿款101644.98元。被告二在查明上述事实后，作出越政复（2020）62号行政复议决定，认为：1、灵芝街道依法具有作出涉案决定的职权，故其主体适格；2、涉案决定所认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确。于是，作出本案维持的复议决定。二、被告二作出越政复（2020）62号行政复议决定程序合法。原告于2020年10月16日向被告二申请复议，10月19日，被告二予以受理并向原告送达受理通知书，随即向被告一寄送行政复议答复书及相关材料。在审查申请人与被申请人提供的材料之后，被告二于2020年12月10日作出涉案《行政复议决定书》并立即予以送达。据此，上述立案、作出决定、送达等程序均符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条之规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告二在举证期限内向法院提供以下证据：1、行政复议申请书、行政复议案件受理通知书及EMS邮寄面单，证明被告二于2020年10月16日收到材料，并于2020年10月19日立案受理的事实；2、行政复议答复通知书及EMS邮寄面单，证明被告二立案受理后，于2020年10月19日向被告一邮寄复议申请书及行政复议答复通知书的事实；3、行政复议答复书及相关证据材料，证明被告一就案涉行政复议作出回复的事实；4、越政复【2020】62号行政复议决定及EMS邮寄送达面单，证明被告二于2020年12月10日作出行政复议决定，并在同月14日送达原告、被告一的事实。被告二同时确认其作出行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：原告提供的证据1、2，两被告对证据的真实性无异议，但认为安置协议的相对方是汪阿贤户，与原告无利害关系。本院对该组证据的真实性予以采信，可以证明原告待证事实。原告证据3，两被告对于证明上的章是否系灵芝镇大庆寺村民委员会所盖请求法庭核实，但认为证明对于汪阿毛的死亡时间的记载与2010年该村委出具的证明不一致，且该户应该以汪阿毛和汪阿贤为一户，而汪美珍是否有继承权，村民委员会没有权力认定，故不认可该证明的证明力；对于勘丈记录表，两被告认为没有证明单位盖章确认，对其真实性不予认可。本院认为，原告提供的证明有村委印章，被告一作为该村委的上级行政机构有能力核实该证据的真实性而未核实，故对于该证明的形式真实性本院予以采信，对其证明力涉及本案原告主体资格，在说理部分详述。对于勘丈记录表，系复印件，且无证据来源的证明依据，不符合证据的形式要件，对其证明力本院不予确认。原告证据4，两被告对证据的三性不认可，认为遗嘱上说的是大庆寺村房屋一套，并非是针对案涉房屋的处理，且遗嘱明显是代书遗嘱，但该代书遗嘱没有代书人及见证人的相关情况，故达不到原告的证明目的。原告证据5，两被告对户口簿及户口登记表的真实性无异议；对于庆丰村的证明的合法性有异议，认为庆丰村无权出具这样的证明；对于放弃继承权声明书的合法性有异议，该声明书中的遗嘱应当就是原告庭审中提供的遗嘱，在有遗嘱的情况下按遗嘱继承，所以放弃继承权声明书不具有合法性，另外该放弃继承权声明书上的房屋并非案涉房屋，所以不具有关联性。本院认为，证据4、5中的案涉遗嘱有立遗嘱人及遗嘱执行人的签字，且与该遗嘱有利害关系的当事人均没有对其真实性提出异议，两被告也未提供证据证明已有案外人对该遗嘱的真实性提出异议，同时经本庭核实，余方亮、余方强在放弃继承权声明书上的签字也真实，故现有证据不足以证明原告提供的遗嘱不真实，本院对证据4、5的真实性予以确认，对证据的证明力，涉及本案争议焦点，在说理部分详述。原告证据6，两被告对证据的合法性和关联性提出异议，认为勘丈记录表并非是认定房屋合法的依据，应以土地证或房屋所有权证认定，所以不具有合法性，且勘丈记录表上记载的四至名字也不能对应原告所提出的三处房屋，故不具有关联性。本院认为，该组证据来源于土地管理部门的档案资料，其真实性本院予以采信，证据中记载的丈量时间、内容已由土地管理部门确认，故可以确认在1989年12月汪阿毛的房屋已经存在的事实，但证据不足以直接证明案涉房屋的合法性。被告一提供的证据1、2，原告无异议，本院予以采信，可以证明案涉房屋原由汪阿毛、汪阿贤兄弟居住，原告母亲汪美珍系汪阿毛养女及拆迁前被告委托相关评估机构已对案涉房屋进行丈量的事实；同时证明汪美珍将部分房屋交由案外人汪志刚维修，并约定相关拆迁权益的事实。被告一证据3，原告认为该组证据其均没有收到过，属于被告一的单方行为，与案涉拆迁房屋实际情况不相符，不能作为定案的依据。本院认为，被告一未提交证明该组证据已有效送达原告的证据，故证据只能证明被告一单方实施了审计整改及重新确权确户的事实。被告一证据4，原告对于该组证据的真实性及已实施对应的程序性行为无异议，本院予以采信。被告二提供的证据，原告无异议，本院予以采信，可以证明被告二的复议程序合法。经审理查明，原告余方明系汪美珍儿子，汪美珍系汪阿毛养女，汪阿毛、汪阿贤系兄弟。汪阿毛、汪阿贤有坐落于绍兴市越城区灵芝街道大庆寺平房二间及披屋一间，已列入原灵芝镇高教园区、站前区工程的规划红线范围。其中一间在2001年由汪美珍同意给案外人汪志江（刚）使用，并由汪志刚维修，拆迁调查时丈量面积为23.87平方米（拆迁编号×××88），双方曾约定如遇拆迁，汪美珍方享受20平方米安置面积，使用方享受3.87米平方的权利。另外一平一披房屋拆迁丈量时面积分别为35.91平方米和6.20平方米（拆迁编号×××34、×××35）。因汪阿贤在1983年离家无音信，汪阿毛已于1999年病亡，故由汪阿毛的唯一养女出面与原绍兴市镜湖新区灵芝镇城中村改造办公室于2010年8月30日签订了《房屋拆迁补偿安置协议》、《房屋拆迁产权调换安置协议》，双方约定，汪阿贤（汪美珍户）确权面积62.11平方米，可安置面积62.11平方米，安置80平方米房屋一处。双方还对其他临时安置补助等事项作了约定。但在6月10日，本案原告已腾空了编号×××34、×××35的房屋，被告一出具了编号为0002615的《房屋腾空验收单》。2017年4月，被告一作出《审计整改通知书》，将原安置人口1人（汪阿贤），整改为0人，原确权面积62.11平方米，整改确权面积为0平方米。2020年7月2日，被告一作出2020灵街告字1号《行政决定事先告知书》，并于7月9日送达原告。7月10日，原告向被告一提交《回复意见》，认为被告一作出解除安置协议的行政行为，侵害了原告母亲的合法权益，要求被告一继续履行协议。8月18日，被告一作出2020灵街决字1号行政决定，解除《房屋拆迁补偿安置协议》（注：决定书对协议名称有笔误）、《房屋拆迁产权调换安置协议》，并责令余方明（汪美珍）返还已获得的补偿款101644.98元。原告不服，向被告二申请行政复议。2020年12月12日，被告二作出越政复（2020）62号行政复议决定，维持被告一作出的行政决定。原告遂向本院提起行政诉讼。同时查明，汪美珍、余先云夫妇育有三子，长子余方亮、次子余方明、幼子余方强。汪美珍于2014年10月病亡，余先云于2020年12月离世。汪美珍在2014年10月亡故前立有遗嘱，将拆迁安置的80平方米房屋归原告，其丈夫余先云为遗嘱执行人。另外，经本庭核实余方亮、余方强对于放弃案涉房屋继承权的事实均无异议。还查明，《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》为本次拆迁的政策依据，原绍兴市越城区灵芝镇人民政府为拆迁实施机构（其行政职权现已归由被告一实施）。本院认为，根据各方当事人确认的2010年8月30日的《房屋拆迁补偿安置协议》及《房屋拆迁产权调换安置协议》，可以认定原绍兴市镜湖新区灵芝镇城中村改造办公室与汪阿贤（汪美珍）为协议双方，因绍兴市镜湖新区灵芝镇城中村改造办公室属于原绍兴市越城区灵芝镇人民政府下属具体负责城中村改造工作的部门，而绍兴市越城区灵芝镇人民政府原行政职能现已由被告一承接，故被告一具有对案涉协议作出能否解除的主体资格。本案双方当事人争议的主要焦点如下：一、原告对案涉房屋是否具有权利基础，其原告主体是否适格。本院认为，案涉房屋原属于汪阿毛、汪阿贤兄弟事实清楚，因汪阿贤在八十年代初期已离家，现下落不明，汪阿毛已于1999年病亡。故，汪美珍作为汪阿毛的唯一养女，管业案涉房屋，符合情理。这从汪美珍与汪志江的协议及拆迁时本案拆迁实施单位也找来汪美珍签约的情节均可以佐证。同时，汪美珍作为案涉财产的管理者及具有继承权利的人，参与案涉协议的签订，既不损害财产所有人的利益，也有利于高教园区工程拆迁工作的推进。现因汪美珍已亡故，其以遗嘱的方式将案涉协议中的房屋权益传与原告，故无论案涉房屋是否合法，均与原告具有利害关系。更何况，案涉行政行为已将原告作为行政相对人，并课以返还补偿款的义务，故原告与被诉行政行为有利害关系，其作为原告主体适格。二、被告一作出的行政决定认定案涉房屋不属于补偿范围及要求原告返还已获得的补偿款101644.98元，事实是否清楚。本院认为，案涉房屋原告虽然没有提供相关职能部门的建房审批依据，但可以确认房屋在1983年之前已存在（因汪阿贤在1983年已离家），村委也出具了世居房的证明。根据《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》第一条：“积极稳妥解决农村宅基地及住房历史遗留问题。各地要按照先确定农村宅基地使用权、再确定农民住房所有权的思路，分步做好农村宅基地及住房历史遗留问题的处理工作。对农村宅基地历史遗留问题，要继续按照《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》【浙政办发〔2014〕73号】要求，对违法占地行为抓紧开展处理（处罚）、补办用地审批手续、确权登记等工作；对依法应当拆除的，要坚决拆除，不留死角。对农村住房历史遗留问题，要在处理好农村宅基地历史遗留问题的基础上，按照如下政策规定加快推进：（一）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，农民占用宅基地建房且至今未扩建或翻建的，在按浙政办发〔2014〕73号文件规定确定宅基地使用权的基础上，对该宅基地上的房屋可按现有实际建筑面积确定房屋所有权。（二）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施前，农民未经批准或超过批准面积占用宅基地建房的，且在1993年11月1日后未发生变化的，在按浙政办发〔2014〕73号文件规定确定宅基地使用权的基础上，根据已确定宅基地使用权范围内的房屋建筑面积确定房屋所有权；对超过已确定宅基地使用权范围的房屋建筑面积不予确定房屋所有权。……”故被告一未经调查核实房屋建造年代和未登记的历史原因，径行认为不符合补偿政策，属于认定事实不清。另外，补偿决定要求原告返还已获得的补偿款101644.98元，但被告一既未向法庭提供证据加以证明，且与行政决定中认定的“合同签订之后，我单位已支付搬迁费、过渡补助费、提前搬迁奖、附属物共32206元，双倍过渡费57个月共84966.48元，上述金额合计117172.48元”的事实也不吻合，故应当认为被告一对于返还补偿款101644.98元这节事实的认定，证据不充分。被告二在行政复议程序中未查明上述情形，作出维持被告一行政行为的决定，属于认定事实不清。综上，被诉行政行为认定事实不清，证据不足，原告要求撤销，理由正当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：一、撤销被告绍兴市越城区灵芝街道办事处于2020年8月18日作出的2020灵街决字1号行政决定；二、撤销被告绍兴市越城区人民政府2020年12月10日作出的越政复（2020）62号行政复议决定。本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区灵芝街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  王建国人民陪审员  李鲁敏人民陪审员  王 蜓二〇二〇年三月十七日书 记 员  王 淋附录：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。1617