广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初778号原告：廖景芬，男，1978年2月20日出生，汉族，住广东省东莞市**************，公民身份号码：441************637。被告：广东省自然资源厅。住所地：广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：谢一鸣，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。原告廖景芬诉被告广东省自然资源厅行政复议决定一案，于2019年9月10日向本院提起诉讼，本院于2019年9月18日受理后，依法组成合议庭。本案现已审理终结。原告廖景芬诉称：原告向东莞市自然资源局举报三个案外人伪造他人签名，非法转让集体土地、用虚假《地价款支付证明》骗取东莞市国土局的合法手续证明、利用“阴阳合同”侵吞高埗塘厦村大量的土地，请求东莞市自然资源局依法履行法定职责，立案查处。首先，三个案外人于2012年伪造了《集体建设用地使用权流转申请表》中“郭傍”的签名。根据原告提交的证据可证实，2004年10月25日郭傍亲属到东莞公安局为郭傍办理死亡注销登记。由此可知，三个案外人于2012年制作的有“郭傍”签名的《集体建设用地使用权流转申请表》系伪造。其次，因东莞市高埗镇审计办公室《审计报告》中没有2012年12月3日至2012年12月31日的土地征收记录，故东莞市高埗镇塘厦股份经济联合社出具的《地价款补偿证明》《地价款支付证明》均系虚假证明。再次，《土地租赁项目公布表》《财务公开表》中显示“深南电唯美电力公司”“唯美陶瓷工业公司”是租金和欠款，但是两份《集体建设用地使用权出让合同》均载明是征地出让。三个案外人故意制作“阴阳合同”侵吞集体资产，瓜分农民的土地。东莞市自然资源局收到原告的举报后只是要求村委会重新出具村民代表签名，并未确认三个案外人伪造签名的行为系违法，亦未对三个案外人进行查处，系包庇三个案外人违法犯罪的违法行为，侵害了高埗镇塘厦村全体村民的利益，侵害了原告一家几十口人的合法权益。原告根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定请求被告严格审查东莞市自然资源局的行为，作出公正的复议决定。被告于2019年8月30日作出粤自然行复［2019］313号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请，理由不成立。综上所述，请求法院：1.撤销被告作出的粤自然行复［2019］313号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。被告广东省自然资源厅辩称：一、被告作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》，受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告作为东莞市自然资源局的上一级主管部门，有权受理原告因不服东莞市自然资源局作出的《复函》而提起的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第四十条第二款的规定，被告于2019年7月1日收到原告的行政复议申请，经审查于2019年7月2日作出《行政复议受理通知书》，并邮寄送达原告。另外，被告于2019年7月2日作出《提出答复通知书》，并通过邮寄方式送达东莞市自然资源局，以上程序符合相关法律规定。二、被告作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，根据东莞市自然资源局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料，被告对本案事实依法认定如下：（一）东莞市自然资源局依法具有土地监察职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，东莞市自然资源局作为东莞市土地行政主管部门，依法具有土地监察职权，具有监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况、受理对土地违法行为的检举、控告的职责，其在履行土地检查职责时，有对土地违法行为依法实施行政处理的责任。（二）东莞市自然资源局对涉案举报事项的处理程序合法。东莞市自然资源局于2019年5月17日收到被告转送的《请求履行法定职责关于东莞廖景芬举报苏广成等人的报告》及材料后依法展开调查，并于2019年6月21日向原告作出《复函》，处理符合法定程序。（三）《复函》并未影响原告的实质权利义务。本案中，东莞市高埗镇塘厦股份经济联合社已作出证明，原告既非涉案土地的所有权人，亦非土地使用权人，其与涉案土地没有行政法上的利害管理。参照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，原告作为违法线索举报人向被告进行举报，属公益性举报而非自益性举报。被告依法交由东莞市自然资源局办理后，东莞市自然资源局已按规定在法定期限内向原告作出《复函》，告知其处理情况，充分保障了原告作为举报人的知情权。因原告并非涉案土地的利害关系人，涉案复函并未影响原告的实质权利义务。原告不服涉案复函提起行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理条件。三、被告作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》，决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，被告依法审查原告和东莞市自然资源局提交的相关材料，于2019年8月30日依法作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》，并分别送达原告和东莞市自然资源局，符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审查，原被告双方提交的材料显示，原告系东莞市*******民。2019年5月14日，原告向被告提交《请求履行法定职责关于东莞廖景芬举报苏广成等人的报告》，其以被举报人苏广成、袁灿怀、黄建平存在伪造他人签名非法转让集体土地、用虚假的《地价款支付证明》骗取原东莞市国土局的合法手续证明以及用“阴阳合同”侵吞高*镇塘厦村大量土地为由，请求被告履行法定职责，立案查处三被举报人的违法行为。2019年5月17日，被告作出粤自然资执法（转）［2019］115号《广东省自然资源厅违法线索转办单》，其中载明：“东莞市自然资源局：现转去违法线索材料1件，请按下列第1、3项意见处理：1.请调查处理，有关情况报告于2019年6月17日前上报我厅执法监督处。……3.有关调查处理情况请按规定答复举报人。……”。经调查，东莞市自然资源局于2019年6月21日作出东自然资函［2019］2359号《复函》，载明：“廖景芬：省自然资源厅转来拟写信举报苏广成等人伪造他人签名、非法转让集体土地等问题的事项，经核查，现回复如下：一、关于苏广成等人伪造他人签名，非法转让集体土地的问题。经核查，唯美公司和高*电厂申请办理在高*镇塘厦村集体土地流转出让过程中，塘厦村未对集体土地流转事项召开村民代表会议进行表决。唯美公司以2002年买地时签的村民代表意见书作为流转材料的一个附件，而《集体建设用地使用权流转申请表》中村民代表意见一栏，由办证人员自行填写，村民代表签名系伪造。我局对唯美公司办证人员自行在《集体建设用地使用权流转申请表》填写村民代表意见视为无效，已责成**镇政府协调塘厦村召开村民代表会议对该土地流转进行表决，重新出具村民代表签名意见，并将村代表意见放入档案。二、关于苏广成等人用虚假的《地价款支付证明》骗取东莞市原国土局的合法手续证明的问题。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）政策规定，国有土地使用权出让收入包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等，而集体土地流转出让参照国有土地执行，即流转合同约定出让价包含土地出让纯收益、农转税费、土地管理费、早期向村支付地价款、收地补偿费、‘三通一平’成本等。由于唯美公司除了办理流转时支付土地出让纯收益外，还承担了本应由村集体承担的‘三通一平’费用和农转相关税费，并按早期跟塘厦村签订的土地有偿使用协议支付地价款和土地管理费等。经有关单位核实，唯美公司及高*电厂地块实际已缴纳费用（包含‘三通一平’费用），均高于流转出让合同约定出让价，符合《地价款补偿证明》《地价款支付证明》所述出让合同地价款，符合我市集体土地流转出让有关规定。三、关于苏广成等人用“阴阳合同”侵吞塘厦村大量土地的问题。塘厦村分别与唯美公司、高*电厂签订的《集体建设用地使用权出让合同》等相关申请材料，以集体流转方式办理了建设用地审批手续。另外，办理集体流转手续为集体建设用地使用权的流转出让，不涉及所有权性质的改变（即土地征收），土地所有权人仍为塘厦村集体。”原告收到上述复函后不服，于2019年6月28日向被告提出行政复议申请。被告受理原告的行政复议申请后，于2019年8月30日作出粤自然行复［2019］313号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，认为：“申请人既非涉案土地的所有权人亦非土地的使用权人，与涉案土地没有行政法上的利害关系。参照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条……的规定，其作为违法线索举报人向本厅进行举报，属公益性举报而非自益性举报。本厅依法转办被申请人后，被申请人已按规定在法定期限内向申请人作出涉案复函，告知调查处理情况，充分保障了申请人作为举报人的知情权，因申请人不是涉案土地的利害关系人，涉案复函并未影响申请人的在实质权利义务，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理条件。本厅决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人的行政复议申请。……”被告于2019年8月31日通过邮寄送达方式向原告送达上述行政复议决定，原告收到后不服，遂于2019年9月10日向本院邮寄起诉状提起本案诉讼。东莞市高埗镇塘厦股份经济联合社于2019年8月10日向东莞市自然资源局出具《证明》，其中载明：“在廖景芬与贵局行政复议（粤自然行复［2019］313号）一案中，我村村民廖景芬非本案涉相关土地的使用权人和实际使用人，与本案涉及的土地均无利害关系。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，原告向被告提交《请求履行法定职责关于东莞廖景芬举报苏广成等人的报告》，举报苏广成、袁灿怀、黄建平存在非法转让集体土地的违法行为，请求被告履行法定职责，予以立案查处。因原告并未提交证据证明其承包经营的土地或者宅基地处于三被举报人转让的集体土地范围内，且根据东莞市高埗镇塘厦股份经济联合社出具的《证明》，原告并非涉案土地的使用权人和实际使用人，即原告并不存在区别于其他村民的特殊自身合法权益因三被举报人转让集体土地而受到侵害，故原告向被告提交的上述报告属于为维护塘厦村村民公共利益的举报，而非为维护自身合法权益的投诉。根据上述法律和司法解释的规定，原告不服被告作出的被诉行政复议决定提起本案诉讼，其依法不具有原告主体资格，对其起诉，应当依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告廖景芬的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年三月十二日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛