江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初17号 原告刘锦荣，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人兰希飞、王龙，北京市盛廷律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，职务市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 第三人淮安高新控股有限公司，住所地淮安市福地路****楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 委托代理人王立文，该公司工作人员。 原告刘锦荣诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）确认行政协议无效一案，于2018年1月2日向本院起诉，本院于2018年6月25日作出一审判决，原告刘锦荣不服向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院于2018年12月27日裁定将本案发回重审。本院重审立案后，依法向被告淮安市政府、第三人高新控股公司送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2019年3月22日、2020年1月6日公开开庭审理了本案。原告刘锦荣及其委托代理人兰希飞、王龙，被告淮安市政府的委托代理人周本田、刘思，第三人高新控股公司的委托代理人王立文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘锦荣诉称：2016年5月6日被告派出机构淮安生态新城管理委员会(现更名为：淮安生态文化旅游区管理委员会）发出房屋拆迁通告，该通告以“生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目”为由，高新控股公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，由实施单位委派工作人员对原告户籍所在地的原告房屋实施动员拆迁，原告的房屋被纳入本轮涉案征收范围内。被告派出机构及第三人以隐瞒违法事实的方式，骗取原告在涉案房屋拆迁协议书上签名。事后，原告通过政府信息公开得知，被告派出机构淮安生态新城管理委员会不具有征收涉案原告合法住宅的权限及拆迁许可的相关批文。被告派出机构及第三人以合法形式掩盖其非法目的。原告认为，被告派出机构在没有取得合法拆迁批准文件的情况下，仅以房屋拆迁协议书上的签名作为合法拆迁的依据，缺乏合法性，原告的合法权益受到侵害，在此违法基础上签订的房屋拆迁协议书依法应确认无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一、三、五项之规定，请求法院依法确认涉案《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》无效，本案诉讼费由被告承担。 原告刘锦荣在法定期限内向本院提供以下证据： 1、房屋拆迁通告及规划红线图，证明原告房屋被纳入涉案拆迁红线范围内，发布通告的不是具有行政主体资格的淮安市房屋拆迁管理部门； 2、《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号），证明被告违反该文件第二至六条的强制性规定； 3、户口簿，证明原告房屋所在地在本轮被拆迁范围内，原告户口已经独立分开； 4、《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号），证明淮安生态新城管理委员会为被告市政府派出机构; 5、身份证复印件，证明原告户籍所在地位于涉案拆迁区域； 6、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明被告授权工作人员以合法形式掩盖非法目的，导致原告作出错误意思表示。 被告淮安市政府答辩称：原告与被告、第三人签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》系真实意思表示，协议合法有效，房屋拆迁补偿标准亦符合相关规定，未侵害原告的合法权益，该协议已经实际履行，原告的诉请无事实及法律依据，应驳回其诉讼请求。1、被告根据省委、省政府批复的淮安城市规划，并依据《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）的规定，被告的派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会（原淮安生态新城管理委员会）于2016年5月6日发出《房屋拆迁通告》，并于同日向涉拆地块的居民进行告知，被告派出机构拆迁行为符合相关规定。2、根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，被诉拆迁补偿安置协议并未违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在上述法律所规定的合同无效情形。同时，被告的派出机构也是为了公共利益需要，在一定程度上改善原告在内的被拆迁人的居住环境，符合社会经济发展的需要。3、被告依据淮政发〔2007〕33号、淮价服〔2007〕16号、淮政拆发〔2007〕1号等文件，认真履行拆迁安置补偿方案及标准，补偿安置过程公开透明，被告的行为符合相关规定，未侵害原告的合法权益。4、签订协议的主体适格，协议不存在行政行为无效的情形。综上所述，原告的起诉无事实及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告淮安市政府在法定期限内向本院提供以下证据： 1、《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号），证明原告在本次拆迁中的拆迁安置补偿符合相关规定，原告合法权益并未受到侵害。 2、房屋拆迁通告及规划红线图，证明原告房屋在本次拆迁范围内，应予拆迁安置，且本次拆迁项目涉及重大公共利益，在一定程度上改善包含原告在内被拆迁人的出行及居住环境，有利于本地区经济发展。 3、《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）、《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号），证明淮安生态文化旅游区管理委员会系被告派出机构，淮安高铁商务区办事处（原淮安高铁新区办事处）系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构。 4、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明原告刘锦荣合法房屋面积是350.17平方米，共补偿五套安置房，及相应货币补偿，协议上是原告签字，是其真实意思表示。 5、刘锦荣转账支票，证明刘锦荣的货币补偿部分已由其本人领取。 6、本院（2016）苏08行初136号行政判决书，证明涉案《房屋拆迁通告》并未被撤销，仍具有行政行为效力。 7、《江苏省人民政府关于淮安市快速路二期工程（徐杨路至广州路、广州路至铁路高架）建设用地的批复》（苏政地[2017]1090号），证明涉案原告房屋所在地已经取得合法用地手续。 第三人高新控股公司庭审中述称：同意被告的答辩意见，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人高新控股公司没有提供证据。 经庭审质证，被告淮安市政府对原告刘锦荣所举证据质证认为：对证据1真实性无异议，该份证据证明原告房屋在本次拆迁范围内，应予拆迁安置，且本次拆迁项目涉及重大公共利益，在一定程度上改善含原告在内的被拆迁人出行及居住环境，有利于本地区经济发展。对证据2三性无异议，该证据能证明原告获得拆迁补偿安置符合相关规定，原告合法权益并未受到任何侵害。证据3三性无异议，被拆迁人系原告。证据4三性无异议，证明淮安生态新城管理委员会系被告派出机构。证据5三性无异议。证据6三性无异议，可以证明原告刘锦荣合法房屋面积是350.17平方米，共补偿五套安置房及相应货币补偿，货币补偿的款项已经给刘锦荣，协议已经履行。 原告刘锦荣对被告淮安市政府所举证据质证认为：证据1均为补偿标准制定性文件，与涉案协议本身是否合法无关联性，真实性无异议，但被告未按照淮政发〔2007〕33号文件履行义务；证据2真实性无异议，但不能反映被告具有合法手续；证据3可以证明淮安生态新城管理委员会为被告淮安市政府派出机构；证据4真实性无异议，被告授权工作人员以合法形式掩盖非法目的，导致原告作出错误意思表示。证据5补偿款已拿到,但与本案协议是否合法无关联性。证据6真实性、合法性无异议，该判决确认《房屋拆迁通告》违法证明了原告的诉讼目的，即涉案协议无效。对证据7的真实性、关联性、合法性均不认可。 第三人高新控股公司，对原、被告所举证据的意见同被告的意见。 经审查，本院对上述证据认证如下：1.对于原告所举证据1、3、4、5各方对真实性无异议，予以采纳；证据2，系房屋拆迁通告中所载补偿与安置的依据，不属于证据范畴，不作证据认定；证据6为本案被诉行为，不作证据认定。2.对于被告所举证据1，系房屋拆迁通告中所载补偿与安置的依据，不属于证据范畴，不作证据认定；证据2、3各方对真实性无异议，予以采纳；证据4为本案被诉的行为，不作证据认定；证据5与本案有关联性，予以采纳；证据6真实性、合法性予以确认;证据7批复不足以证明原告户涉案房屋在该征地范围内，需结合其他证据审查，故暂不作认定。 经审理查明：2016年5月6日，淮安生态新城管理委员会因中心城市高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，高新控股公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年5月6日至7月15日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 原告刘锦荣户房屋坐落于浦马村××组，位于上述项目拆迁范围内。2016年7月1日，原告刘锦荣作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明：拆迁实施单位（丙方）为淮安生态新城高铁新区办事处，拆迁人（甲方）为高新控股公司。协议约定拆迁乙方坐落在高铁新区办事处××组的房屋，总面积为446平方米（其中：合法面积350.17平方米）。甲方应付乙方补偿总金额504926.33元，乙方应付甲方五套安置房（“高铁”安置小区，建筑面积分别为78.94平方米、78.94平方米、79.8平方米、76.94平方米安置房各一套；“徐杨二期”安置小区，建筑面积为111.89平方米安置房一套）的费用为312626.27元，经结算乙方刘锦荣应得补偿款192300.06元。原告刘锦荣认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市委、市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）文件明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告刘锦荣作为涉案拆迁补偿安置协议的被拆迁人，有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）等文件已经明确淮安生态新城管理委员会系被告淮安市政府的派出机构，淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，原告房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置的约定来看，原告房屋总面积446平方米（其中合法面积为350.17平方米），给予原告刘锦荣安置总面积达426.51平方米的房屋五套，结算后再给予原告192300.06元的补偿款。已经给予原告家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。原告亦未提供证据证明被告存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的情形。故双方自愿达成的协议并未违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，原告刘锦荣主张涉案协议无效的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下： 驳回原告刘锦荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘锦荣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇二〇年三月二十五日 法官助理  朱 强 书 记 员  陶晓航 附：法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益; （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益; （三）以合法形式掩盖非法目的; （四）损害社会公共利益; （五）违反法律、行政法规的强制性规定。