宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终11号上诉人（原审被告）银川市西夏区人民政府。法定代表人张某1，区长。委托代理人韩某，银川市西夏区司法局副局长（特别授权）。被上诉人（原审原告）银某。法定代表人张某2，该合作社负责人。委托代理人董某，北京市盈科（银川）律师事务所律师（特别授权）。上诉人银川市西夏区人民政府（以下简称西夏区政府）因与被上诉人银某行政强制及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初992号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，宁夏苏峪口国家森林公园有限公司前身系宁夏绿世界综合开发有限公司,隶属宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局。1998年1月，宁夏绿世界综合开发有限公司分别与张新民（崔光同）、张国华、吴川签订土地承包合同，合同约定承包期限为20年，至2017年12月31日止。承包人只限用于种植和养殖业，2007年，张新民等人将25.92亩土地转包出租给张鹏飞等人，2009年6月22日，张鹏飞作为经营者组建成立原告银川市双飞养殖农民专业合作社。经营生猪养殖及养殖技术服务等。原告的养猪场持有动物防疫条件合格证。涉案土地合同到期后，贺兰山国家级自然保护区管理局委托苏峪口森林公园向原告发出通告，通知原告在2017年12月31日之前交回承包地。2018年,因原告未履行环保审批手续造成周边大气、固废、地下水等环境持续污染，被中央第二环境保护督查组列为督办案件。2018年6月13日，西夏区综合执法局作出银西城综限拆字【2018】第0004684号《限期拆除通知书》，以原告未取得合法有效的建设审批手续，擅自在其养殖场内建设建筑物行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，责令原告于2018年8月16日前自行拆除。2018年6月18日，西夏区镇北堡镇人民政府向西夏区环保分局、西夏区农牧水务局、贺兰山国家级自然保护区管理局发函，请求对原告等6家养殖场的环境污染问题进行查处。2018年6月22日，银川市环境监察支队现场环境监察记录载明“现场监察该场位于西夏区新小线自保局旁，主要从事生猪养殖，目前存栏量约1万只，占场面积40亩，建有11个猪棚，场区建有一套沼气设施，在场区北侧有少量猪粪未采取有效措施”。2018年8月14日，银川市西夏区镇北堡镇人民政府申请银川市国安公证处对原告地上附着物及室内物品进行证据保全，银川市国安公证处出具（2018）宁银国安证字第12427号公证书。2018年8月16日，西夏区综合执法局对原告下发《限期拆除搬离通知书》，要求原告自行搬离并限期拆除违法违规建筑物，恢复场地原貌。并告知其逾期搬离应承担的责任等。当日，被告西夏区政府开始组织相关部门对原告养猪场进行强拆。2018年8月16日至8月19日，银川市西夏区镇北堡镇人民政府申请银川市国安公证处对原告养殖场生猪装运过程及现场状况进行证据保全，银川市国安公证处出具（2018）宁银国安证字第12427号公证书，公证人员全程清单记录现场出售生猪头数、重量等。庭审中,因被告西夏区政府和西夏区综合执法局均认可西夏区政府组织实施了此次行政强制行为,原告当庭撤回对被告西夏区综合执法局的起诉。原告认为被告非法强行拆除原告养殖场并擅自将原告养殖场内的生猪转移、出售的行为，损害了原告和合法权益，造成原告5500万余元的经济损失，故诉至法院，请求判如所请。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划管理法》（2015修订）第四十条及第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设及临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。本案中，原告未提交其养殖场用地及养殖场内建筑物等合法有效的审批手续，其畜禽养殖场前期经营虽经过相关农牧水务部门的审核，但在后续经营中，未履行环保审批手续造成周边大气、固废、地下水等环境持续污染，被中央第二环境保护督查组列为督办案件，被告西夏区政府职能部门西夏区综合执法局于2018年6月13日向其发出《限期拆除通知书》，责令其自行拆除。被告西夏区政府在期限届满后组织相关部门对原告养殖场及养殖场内的生猪实施了强制拆除、转移、出售行为，故被告西夏区政府是本案适格被告并应对本案强制拆除行为的合法性承担举证责任。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施应当按照法定的权限、范围、条件和程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条及第四十四条对行政机关强制执行程序作出明确规定。行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。被告在对原告养殖场及养殖场内的生猪实施了强制拆除、转移、出售时未制作行政决定书，陈述作出决定的事实、理由、依据，并保障当事人的陈述权和申辩权，属程序违法，故该行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当撤销的行政行为，基于原告养殖场及生猪已被强制拆除、变卖，该行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认为违法行为。关于原告要求被告赔偿因强拆造成的经济损失共5512195元的赔偿请求，应由行政机关先行作出处理为宜。综上，原告要求确认被告强制拆除其建筑物、构筑物及地上附着物的行为违法的诉讼请求，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告西夏区政府强制拆除原告银某建筑物、构筑物及地上附着物的行为违法；二、被告西夏区政府于本判决生效之日起六十日内针对原告银某的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告西夏区人民政府负担。西夏区政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销银川市中级人民法院（2018）宁01行初992号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。理由：原判决认定事实有误。1.原审判决认定被上诉人没有合法的用地及建筑物合法审批手续，被上诉人已经丧失了使用案涉土地的基础，上诉人拆除其地上建筑物收回土地的行为具有合理性；2.上诉人的行为合法性要结合事实、法律以及政策等多方面因素来认定。被上诉人银某答辩称：1.一审法院认定被答辩人在对答辩人的养殖场及养殖场内的生猪实施强制拆除、转移、出售行为属于程序违法，该事实认定是正确的；2.答辩人的养殖场属于国有农业养殖区，答辩人的养殖场具有营业执照，动物检疫合格证，经营手续合法。上诉人西夏区政府向一审法院提交的证据有，第一组:1-1.1-2.1-3.宁夏绿世界综合开发有限公司与张新明、张国华、吴川签订的《土地承包开发合同》三份；1-4.《通知书》一份；1-5.《告知书》一份；1-6.《贺兰山管理局关于请求对局属土地建养殖场污染环境问题进行整治的函》宁贺管函【2018】52号函；1-7.《西夏区镇北堡镇人民政府关于对贺兰山国家级自然保护区管理局所属土地上养殖场污染问题进行查处的函》；1-8.《西夏区镇北堡镇人民政府关于对贺兰山国家级自然保护区管理局所属土地上养殖场污染问题进行查处的函》；1-9.《银川市西夏区人民政府关于整治双飞养猪场等养殖场的函》银西政函【2018】94号函；1-10.银川市西夏区人民检察院银西检民（行）行政违监【2018】64010300034号《检察建议书》一份；第二组：2-1.西夏区综合执法局《限期拆除通知书》银西城综限拆字【2018】第0004684号；2-2.西夏区综合执法局《限期拆除搬离通知书》；3.送达限期拆除通知现场视频记录（光盘）。被上诉人银某向一审法院提交的证据有，证据一：《营业执照》《动物防疫条件合格证》各一份；证据二：《宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局证明》一份；证据三：《关于公布2017年自治区级畜禽养殖标准化示范场名单的通知》；证据四：《西夏区农牧水务局证明》一份、《关于银某大型沼气建设项目初步设计及投资概算的批复》一份；证据五：《现场环境监察记录表》两份；证据六：《银某养猪场粪污资源化综合利用建设项目》（网页截屏）；证据七：《银川市西夏区畜禽产品质量安全监督检查表》一份；证据八：（2018）宁银国安证字第12427号、（2018）宁银国安证字第12435号《公证书》两份；证据九：网络新闻报道两份、银川日报一份、现场照片三份；证据十：财产统计表一份。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对上述证据认证意见与一审一致。上诉人与被上诉人在二审时均未提交新证据。二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案争议焦点是上诉人强拆被上诉人地上附着物的行为程序是否违法。经查，被上诉人的养殖场前期经营虽经过相关农牧水务部门的审核，但在后续经营中，未履行环保审批手续造成周边大气、固废、地下水等环境持续污染，被中央第二环境保护督查组列为督办案件。上诉人的职能部门银川市西夏区综合执法局于2018年6月13日向被上诉人发出《限期拆除通知书》，责令其自行拆除，但被上诉人在期限内未履行拆除义务。上诉人在期限届满后组织相关部门对被上诉人养殖场及养殖场内的生猪实施了强制拆除、转移、出售。上诉人对被上诉人的养殖场实施行政强制的过程中未按照《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序实施，属程序违法。一审法院判决并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人银川市西夏区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 吴 峰审判员 王鸣亮审判员 胡文红 二〇二〇年三月十七日书记员 王 琳附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；