广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初458号原告佛冈县石角镇凤城村民委员会石二村民小组。地址：清远市佛冈县石角镇凤城村民委员会石二村。代表人黄英武，村民小组组长。被告佛冈县自然资源局。地址：清远市佛冈县石角镇解放路**。法定代表人黄耀提，局长。出庭应诉负责人黄谷香，副局长。委托代理人林钘，该局干部。委托代理人董诚君，广东御福律师事务所律师。原告佛冈县石角镇凤城村民委员会石二村民小组（以下简称石二村）不服被告佛冈县自然资源局土地行政管理纠纷一案，本院于2019年10月16日受理后，于同年10月21日向被告佛冈县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告石二村的代表人黄英武，被告佛冈县自然资源局的副局长黄谷香及其委托代理人林钘、董诚君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年9月2日，被告佛冈县自然资源局对原告石二村作出佛自然资执罚字〔2019〕140号《自然资源行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定）。原告石二村诉称，一、本案基本事实。原告村民小组使用的松树埔地块，在2010年10月被佛冈县人民政府委托佛冈县石角镇人民政府实施征收，用于佛冈县城东进、北拓扩容项目。2018年9月，原佛冈县国土资源局在松树埔地块的建筑物拆除后，被告通知原告在2019年9月底才当选的新任小组长到被告处，告知国土部门决定将松树埔的农田交还原告耕种。原告小组长及其他村民代表向被告相关工作人员黄灿忠、张志艺、范美娟等询问相关复垦事项及手续，被告引导原告复垦后，农田仍属于原告使用，往复垦区充填可以肥田的泥土可以更好地耕种。在被告授权复垦之前，确认原告有合法复垦代理资格后方才运来泥土的。随后，泥土经镇政府、村委会相关领导到现场进行验收合格后，在2019年2月前，已全部充填到7亩的复垦区，并种植了红薯。被告于同年6月25日对原告作出《国土资源行政处罚听证告知书》，原告收到后，向被告提出了听证申请。听证会召开后，被告于同年9月2日作出涉案处罚决定。二、被告认定事实不清，应予纠正。原告于2019年1月至7月在松树埔地块没有实施过建设建筑物的行为，被告认定的新建建筑物(在2019年1月堆放在复垦区等待验收的泥土)并不是有形的必须办理农转用的建设范畴，只是用于复垦的泥土，并不是建设建（构）筑物行为。在松树埔地块被拆除的临时建筑，是被告批准悦生明珠花园建设的临建物，不是原告擅自同意他人建设的，根据“谁毁坏，谁复垦”的原则，被告及其批准建设的单位才是负有复垦义务的责任人，原告不具有复垦义务。被告通知原告对土地进行复垦，双方形成法律上的委托代理关系，其法律后果由被告承担。原告作为复垦代理人，虽然曾经在松树埔地块堆放过泥土，但这是被告授权委托的，原告在镇政府、村委会对泥土作出验收合格认定后，已立即将泥土充填到复垦区，并种植了红薯，显然，原告没有超越代理权。原告在2019年3月29日收到被告作出的《关于佛冈县石角镇县城龙凤大道东侧（土名“松树埔”））地块的相关问题告知书》说明原告代理复垦的行为已经过被告的追认，代理复垦行为有效。如果堆放泥土属于违法新建建筑物的行为，堆放泥土等待复垦的行为是被告授权委托的，原告对堆放泥土产生的法律后果不承担责任。三、被告适用法律错误，处罚对象错误。（一）建筑物是有形的建（构）筑物，泥土属松散的无形泥沙，不属于建筑物的范畴。（二）原告堆放用于复垦的泥土，只是临时堆放，不是永久堆放，不能认定为建设占用土地，不需要办理农用地转用手续。（三）原告堆放泥土复垦的行为是被告通知并授权实施的，整个过程都是在被告的引导和镇政府、村委会领导的现场指挥监督下实施的。被告在2019年2月对原告堆放泥土占用土地是清楚的，泥土在2019年2月已全部投放到复垦区中种植了农作物，在2019年6月该堆泥土已经不存在了。被告仅是依据涉案土地堆放过泥土，便生搬硬套《中华人民共和国土地管理法》的规定违法作出涉案处罚决定，明显适用法律错误。四、被告处罚程序违法。被告没有调查笔录、现场勘测笔录、照片等证据证明原告未经批准非法占用土地建设建筑物，没有执法人员，被告也没有充分听取当事人的陈述申辩。五、本案处罚违反一事不再罚原则，属于以同一事实同一案由作出相同的处罚决定。涉案地块的违法犯罪行为，被告已于2019年3月25日移送佛冈县公安局立案侦查，佛冈县人民检察院在同年7月26日作出《起诉书》，被告作出的涉案处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定。六、本案处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条、第八条第三款、第三十一条规定的原则。综上所述，涉案处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，明显是为达到没收原告松树埔7亩农田，无中生有栽赃嫁祸原告堆放淤泥，且改头换目将淤泥转换为违法新建建筑物，以貌似合法没收违法新建建筑物的行为来没收没有任何建筑物的土地。原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告于2019年9月2日作出的涉案处罚决定；2.确认被告乱作为的行政行为违法；3.被告承担本案诉讼费。原告石二村向本院提交了以下证据：1.广东省农村集体经济组织证明书、居民身份证，证明原告主体适格；2.涉案处罚决定，证明被告主体适格；3.《关于佛冈县石角镇县城龙凤大道东侧（土名“松树埔”））地块的相关问题告知书》证明被告于2019年3月29日未发现涉案地块存在新建建筑物的行为；4.《国土资源行政处罚听证告知书》《听证通知书》《庭审结束最后陈述（1）》，证明被告没有对原告的陈述申辩依法复核；5.照片，证明涉案土地在2019年2月至今已种植了农作物，不存在违法建筑；6.照片，证明镇政府领导、村委会领导在涉案现场监督指挥复垦工作；7.《起诉书》，证明涉案土地在2019年3月至7月在公安机关侦察期间，不存在违建行为；8.照片，证明城东派出所工作人员亲自到现场证明涉案土地没有违法建筑物；9.佛冈县通报一批形式主义、官僚主义典型问题，证明被告执法工作人员品格、作风、纪律不正，其所作为的行为不值得取信；10.《承诺书》，证明佛冈县人民政府行政行为违法；11.《佛冈县悦生明珠花园规划调整项目修建性详细规划批前公告》、明珠花园楼盘信息及地图，证明原告不是所有权人，所有权人为悦生明珠花园，用途为房地产开发用地，并不是农业用地；12.涉案地块现状照片，证明悦生明珠花园二期于2019年12月19日动工建设；13.（2019）粤1821刑初153号《刑事判决书》，证明一事不得二罚；14.（2019）粤1821民初2754号《民事判决书》，证明同一地块，佛冈县人民法院认定为国有土地；15.《见证人》，证明被告的现场勘察笔录弄虚作假。被告佛冈县自然资源局辩称，涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。一、原告非法占用土地事实清楚，证据确凿充分。2019年3月29日，被告通过巡查发现原告未经办理用地审批手续，擅自在石二村的松树埔地段占用土地堆放淤泥，属于非法占地行为。之后，被告向原告作出《责令改正国土资源违法行为通知书》，原告的组长黄英武签收后，并作出“将违法铺设该田块上的基础水泥，混凝土及水泥地板清干净后，保证在拾天内井平土地以准备复耕”的保证。据此，被告对原告非法占地行为进行立案查处。黄英武在《询问笔录》中确认该地块上有20车淤泥，该淤泥是原告于2018年11月搬运到该地块的；黄泽桥在《询问笔录》中确认原告村集体在2018年11月底将淤泥运到涉案地块。2019年5月29日，被告委托广东省有色金属地质局九四○队的五位有关验收专家组到现场查看，其出具了《佛冈县石角镇凤城村委石二村民小组（土名：松树铺）违法用地复垦项目验收意见》，意见为“一、复垦项目用地性质主要为果园地，面积约7.03亩（卫片监测面积），，地点位于石角镇凤城村委石二村，责任人石二村民小组清远市悦生创展房地产有限公司。。地块存在大量石块砖块，未见土层。二、存在的问题和建议。应清理地块石块、砖块、增加耕作层，重新进行土地复垦工作。综上所述，专家组认为该复垦项目不符合复垦要求，不予验收通过，应根据建议尽快重新进行复垦工作”。据此，原告堆放在涉案地块的是大量石块、砖块，属于建筑材料，并非其辩称的用于肥田复垦之用的泥土。同年6月19日，经实地测量和制作现场勘测笔录，被告确认原告擅自占用土地堆放淤泥的面积约772.7平方米（其中果园692.7平方米），，地类为果园和村庄根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，原告在未完善用地审批手续的情况下，擅自占用农用地堆放淤泥，属于非法占用土地行为。二、涉案处罚决定的作出程序合法。同年3月29日，被告向原告作出《责令改正国土资源违法行为通知书》，并于当日送达给其负责人黄英武。同年4月2日，被告依法进行立案查处。同年5月29日，被告委托广东省有色金属地质局九四○队聘请的验收专家组到现场查看，确认涉案地块存在大量石块、砖块，未见土层，不符合复垦要求。同年6月19日，被告进行了现场勘测，现场堆放淤泥；原告非法占地面积为772.7平方米（其中果园692.7平方米），，地类为果园和村庄四至为东至空地、南至空地、西至青松东路、北至锦绣江南小区。同年6月19日，经被告班子集体讨论，拟对原告作出处罚意见：1.退还非法占用的土地；2.没收在非法占地上新建的建筑物和其他设施；3.并处以果园地每平方米20元、村庄每平方米10元的罚款，合计罚款13934元。同年6月20日，被告作出《自然资源行政处罚听证告知书》，依法告知原告拟作出的处罚内容以及享有相关陈述、申辩和听证的权利。同年6月30日，原告申请听证。同年7月15日，被告依法召开了听证会。同年9月1日，经被告班子集体审理决定，对原告处罚：1.退还非法占用的土地；2.没收非法占用符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施；3.并处以果园地20元每平方米罚款，合计罚款13854元。同年9月2日，被告依法作出涉案处罚决定，并于当日送达给原告。综上，被告在作出行政处罚前，已履行了全面的调查取证，且告知了原告作出行政处罚的事实、理由和依据及相关权利，符合法定程序。三、涉案处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源行政处罚资源裁量权实施标准》的规定，被告作出的涉案处罚决定符合法律规定。四、被告的执法人员在查处过程中，程序合法，并无不当。综上所述，涉案处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛冈县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《责令改正国土资源违法行为通知书》及送达回证，证明被告于2019年3月29日向原告送达《责令改正国土资源违法行为通知书》，原告负责人在送达回证中承诺将违法铺设涉案田块上的基础水泥、混凝土及水泥地板清干净，平整土地以准备复耕；2.《立案呈批表》《违法线索登记表》，证明被告于2019年4月2日对涉案土地违法行为立案调查；3.《国土资源违法案件询问笔录》、居民身份证，证明被告于2019年3月22日对原告村民小组长黄英武进行询问，黄英武确认淤泥是原告运到涉案地块的；4.《国土资源违法案件询问笔录》、居民身份证，证明被告于2019年3月22日对黄泽桥询问，黄泽桥证明了淤泥是原告在2018年11月底运到涉案地块的；5.《佛冈县石角镇凤城村委石二村民小组（土名：松树铺）违法用地复垦项目验收意见》、《验收专家组名单》、事业单位法人证书、、地质勘查资质证书《清远市土地开发整理（复垦）专家库（原有）》、《清远市土地利用总体规划专家库增补名单》、《土地整治专家库新推荐人员》，证明2019年5月29日，经复垦验收专家组到现场验收，确认涉案地块存在大量石块、砖块、未见土层，不符合复垦要求；6.《自然资源违法案件延长办理期限审批表》，证明被告经依法准予延期30日作出处理决定；7.《国土资源违法案件现场勘测笔录》、照片、《宗地图》、《土地地类汇总表》、《佛冈县石角镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部》，证明2019年6月19日，被告对涉案非法占地的土地总面积、四至范围、、地类和规划用途进行现场勘测原告存在非法占地的行为；8.《自然资源违法案件调查报告》，证明被告于2019年6月19日就涉案违法事实形成调查报告，并提出了处理意见；9.《违法案件审理记录》《违法案件处理决定呈批表》，证明被告2019年6月19日经局领导班子集体审理决定，对原告作出处罚意见，并进行处理决定呈批；10.《国土资源行政处罚听证告知书》及送达回证、邮政特快专递单、照片，证明被告于2019年6月28日通过邮寄方式向原告送达《国土资源行政处罚听证告知书》；11.《行政处罚听证申请书》，证明原告于2019年6月30日向被告提出听证申请；12.《受理告知书》《听证通知书》及送达回证，证明被告受理了原告的听证申请，并告知原告于2019年7月15日举行听证；13.《听证笔录》、《行政处罚陈述申辩书》、《听证结束陈述》、《听证授权委托书》、居民身份证、视频，证明被告于2019年7月15日依法举行了听证会，听取了原告的陈述和申辩；14.《违法案件审理记录》《违法案件处理决定呈批表》，证明被告2019年9月2日经局领导班子集体审理决定，对原告作出处罚意见，并进行处理决定呈批；15.涉案处罚决定及送达回证，证明被告依法制作涉案处罚决定，并于2019年9月2日向原告送达。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》。经庭审质证，一、对于原告石二村提交的证据，被告佛冈县自然资源局的质证意见是：证据1、2无异议；证据3的真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议，与本案无关；证据4的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，恰恰证明被告依法召开了听证会，听取了原告的陈述，被告作出行政处罚的程序合法；证据5、6、8、9、11、12有异议；证据7的真实性、合法性由法庭核实，关联性、证明内容有异议，与本案无关；证据10的关联性、证明内容有异议，与本案无关；证据13、14的真实性由法庭核实，关联性、证明内容有异议；证据15有异议，与本案无关，不能证明原告拟证明的事实。二、对于被告佛冈县自然资源局提交的证据、依据，原告石二村的质证意见是：证据1有异议，原告未见过亦未收到该通知，是被告诬告陷害、弄虚作假；送达回证上无收件人签章，未记录拒收理由及无拒收见证人签章，备注内容为被告工作人员填写，是栽赃嫁祸，原告不是义务复垦人，被告违法让没有复垦资质的原告复垦；证据2、5-10、12、14、15有异议；证据3有异议，笔录的确是原告村民小组组长签名；证据4有异议，询问时间为2019年3月22日，在中央扫黑除恶办2018年10月交办的松树埔案件，2018年10月到2019年3月25日期间，并不存在巡查中发现的情形，如果在2018年11月已发现违法行为，为什么在2019年3月25日已转送案件后的3月29日才发现，在4月2日才立案，明显是弄虚作假；证据11、13无异议。被告适用法律错误。本院对上述证据认证如下：一、对于原告石二村提交的证据1、8，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据2，具有真实性、关联性，其合法性将在待下的本院认为部分阐述；证据3，具有真实性、合法性、关联性，但本院对其证明内容不予采信；证据4-6，具有真实性、关联性，但本院对其证明内容不予采信；证据7、9-14，与本案无关；证据15，本院对其证明内容不予采信。二、对于被告佛冈县自然资源局提交的证据1-14及证据15中的送达回证，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据15中的涉案处罚决定，具有真实性、关联性，其合法性将在待下的本院认为部分阐述。经审理查明，2018年11月底，原告石二村在该村的松树埔（（地名堆放含有石块、砖块的泥土。2019年3月29日，原佛冈县国土资源局向原告发出佛国土资执责改字〔2018〕第140号《责令改正国土资源违法行为通知书》，认为原告未经批准，擅自占用土地用作堆料，责令原告限期改正。原告的村民小组组长黄英武在送达回证上签名予以签收，该送达回证的备注栏载明“将违法铺设该田地上的基楚水坭、混凝土及水坭地板清干净后，保证在拾天内井平土地以准备复耕。”同年4月2日，被告佛冈县自然资源局对原告上述占地行为进行立案查处。同年5月29日，被告委托广东省有色金属地质局九四○队聘请相关验收专家组到涉案土地现场进行踏勘。经踏勘，验收专家组出具了《佛冈县石角镇凤城村委石二村民小组（土名：松树铺）违法用地复垦项目验收意见》，认为“一、复垦项目用地性质主要为果园地，面积约7.03亩（卫片监测面积），，地点位于石角镇凤城村委石二村，责任人石二村民小组清远市悦生创展房地产有限公司。。地块存在大量石块砖块，未见土层。二、存在的问题和建议。应清理地块石块、砖块，增加耕作层，重新进行土地复垦工作。综上所述，专家组认为该复垦项目不符合复垦要求，不予验收通过，应根据建议尽快重新进行复垦工作”。经被告现场勘测，原告上述堆放行为的占地面积为772.7平方米（含果园地692.7平方米、村庄地80平方米），符合土地利用总体规划。同年6月20日，被告作出佛国土资执听告字〔2019〕140号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出的处罚内容以及享有相关陈述、申辩和听证的权利。同年6月30日，原告向被告申请听证。同年7月15日，被告依法召开了听证会。同年9月2日，被告经班子成员集体讨论后作出涉案处罚决定，认为原告“未经办理用地审批手续，擅自在佛冈县石角镇凤城村委石二村民小组‘松树埔’地段占用堆放淤泥，占地面积772.7平方米（其中果园692.7平方米），，地类为果园和村庄根据佛冈县石角镇土地利用总体规划图（2010-2020年）局部显示为符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，属非法占地行为。”，遂对原告处以“1、退还非法占用的土地；2、没收非法占用符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处以果园20元每平方米罚款，共计：壹万叁仟捌佰伍拾肆元整（小写：13854元）”的行政处罚。被告在涉案处罚决定中告知了原告申请复议和提起诉讼的权利，并于同日送达给了原告。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。庭审中，原、被告均确认涉案松树埔772.7平方米土地范围内没有建筑物和其他设施。另查明，2010年5月，原告与案外人黄世明签订了《房地产合作开发意向书》，约定原告将松树埔4683.4平方米土地转让给黄世明开发。2019年7月26日，佛冈县人民检察院认为原告未经有关部门批准，非法转让土地使用权，获利2155800元，情节特别严重，遂向佛冈县人民法院提起公诉。同年12月24日，佛冈县人民法院作出（2019）粤1821刑初153号《刑事判决书》，判决“一、被告单位佛冈县石角镇凤城村委石溪村石二村民小组犯非法转让土地使用权罪，判处罚金十一万元。二、被告人黄小江犯非法转让土地使用权罪，判处有期徒刑四年，并处罚金十一万元。三、追缴被告单位佛冈县石角镇凤城村委石溪村石二村民小组的违法所得人民币215.58万元，上缴国库。”。原告不服，向清远市中级人民法院提起上诉，该案目前正在二审审理中。本院认为，本案系不服土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、被告的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：被告作出的涉案处罚决定是否合法。首先，认定事实方面。淤泥是河流、湖沼、水库、池塘中沉积的泥沙，一般呈灰黑色。被告在涉案处罚决定中认定原告在松树埔地段堆放“淤泥”，但被告在庭审中认为涉案地块只有沙子、石块，没有可用于耕种的泥土，结合双方当事人提交的照片，现场地块确实不存在淤泥，故被告认定事实有误。其次，实体处理方面。原、被告双方在庭审中均确认涉案松树埔772.7平方米土地范围内没有建筑物和其他设施，但被告却作出含有“没收非法占用符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施”处罚内容的涉案处罚决定，显然与事实不符，属于实体处理不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”的规定，被告作出的涉案处罚决定应予撤销。至于原告认为被告程序违法的主张。被告在行政处理程序中履行了立案、调查取证、陈述申辩权利告知、组织听证、延长办案期限、集体讨论等程序，并在法定期限内作出涉案处罚决定，且依法进行了送达，程序合法，故本院对原告上述主张不予采信。至于原告认为被告违反一事不再罚原则的主张。佛冈县人民检察院对原告石二村提起公诉针对的是该村非法转让土地使用权的行为，与本案原告占地行为没有关联性，故本院对原告上述主张不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告佛冈县自然资源局于2019年9月2日作出的佛自然资执罚字〔2019〕140号《自然资源行政处罚决定书》。本案受理费50元，由被告佛冈县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清人民陪审员  曾雪琼人民陪审员  张志文二〇二〇年三月三十日书 记 员  肖 颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。