广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终159号上诉人(原审第三人)黄世龙，男，1970年9月2日出生，汉族，住化州市************。委托代理人林雄，广东海法律师事务所律师。被上诉人(原审原告)黄炜皓(原名黄世炎)，男，1973年12月20日出生，汉族，住化州市***********。委托代理人张弘，广东鸿基律师事务所律师。委托代理人林金生，广东鸿基律师事务所实习律师。原审被告化州市自然资源局。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，男，化州市自然资源局干部。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。上诉人黄世龙因被上诉人黄炜皓诉原审被告化州市自然资源局土地行政登记一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，涉案土地位于化州市*********，黄国华(原告和第三人的父亲)在世时集体分给其宅基地一块，该块宅基地四至为：东至竹林，南至空地，西至空地，北至道路。黄国华育有三个儿子，分别为黄世雄、黄世龙及本案原告黄炜皓。黄国华为了明确兄弟三人的权益，避免日后兄弟纷争，将上述宅基地按照当地习俗自东往西平均分配给大儿黄世雄、二儿黄世龙及原告黄炜皓三兄弟。并于1992年在取得有关部门的批准后，将上述宅基地北边有房屋的部分分别办理了三本《集体土地建设用地使用证》，证号分别为：化集建（92）自第060109XX、060109XX、060109XX号。黄世雄名下的为化集建（92）自第060109XX《集体土地建设用地使用证》，面积72平方米；黄世龙名下的化集建（92）自第060109XX《集体土地建设用地使用证》，面积72平方米；黄炜皓名下的化集建（92）自第060109XX《集体土地建设用地使用证》，面积72平方米。2016年6月，黄世龙以拆旧建新向被告化州市国土资源局(现更名为化州市自然资源局)申请办理土地使用权证，2016年9月30日，被告化州市国土资源局向第三人黄世龙核发了化西国字第1XX号《建设用地批准书》，准建面积120平方米。2018年间，第三人黄世龙拆除其名下的化集建（92）自第060109XX《集体土地建设用地使用证》的旧建筑物，并在原72平方米的基础上扩建120平方米的房屋基础，将属于原告黄炜皓的持有化集建（92）自第060109XX《集体土地建设用地使用证》宅基地上的旧房屋，搭建物予以拆除。2018年12月原告发现后向化州市人民法院提起了物权保护的民事诉讼。在该案审理过程中的2019年1月15日，第三人黄世龙向化州法院提交了化西国字第1XX号《建设用地批准书》，主张其用地是依法取得的，已经取得化州市国土资源局的核准审批。原告知道化西国字第1XX号《建设用地批准书》后，认为被告重叠发证属违法，诉至原审法院，请求撤销被告核发给第三人黄世龙的化西国字第1XX号《建设用地批准书》，判令被告承担本案诉讼费用。原审法院另查明，根据中共化州市委化发[2019]1号文件，原化州市国土资源局整合为化州市自然资源局，土地登记发证职能由化州市自然资源局行使。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条“县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。土地调查应当包括下列内容：（一）土地权属；（二）土地利用现状；（三）土地条件。地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布……”本案中，第三人黄世龙在原有宅基地的情况下向被告化州市自然资源局申请村民自建宅基地，而被告化州市自然资源局在进行核发化西国字第1XX号《建设用地批准书》的行政行为没有对“土地利用现状”进行调查清楚，存在土地来源及面积界至审查事实不清，发证的主要证据不足的违法行政行为，致使所发化西国字第1XX号《建设用地批准书》的面积与原告黄炜皓所持有的化集建（92）自第060109XX《集体土地建设用地使用证》的面积部分重叠的事实，因此被告的行政行为违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条第一款第（二）项的规定。原告的诉请符合法律规定，原审法院予以支持。综上所述，被告化州市自然资源局在核发化西国字第1XX号《建设用地批准书》的过程中对土地状况及界至的事实审查不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告化州市自然资源局核发的化西国字第1XX号《建设用地批准书》。并在法定期限内重新依法作出具体行政行为。二、本案案件受理费50元由被告化州市自然资源局负担。上诉人黄世龙不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。（一）一审认定上诉人的父亲黄国华将取得的宅基地按当地习俗自东往西平均分配给大儿黄世雄、二儿黄世龙、三儿黄炜皓三兄弟，一审认定以上事实均是被上诉人黄炜皓单方陈述，没有任何证据证明黄国华将取得的宅基地自东向西平均分配给大儿黄世雄、二儿黄世龙、三儿黄炜皓三兄弟。（二）一审认定上诉人黄世龙于2018年间拆除其名下的化建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》的旧建筑物，并在原72平方米的基础上扩建120平方米的房屋基础，将被上诉人黄炜皓持有的化集建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》宅基地上的旧房屋、搭建物予以拆除，该认定纯属主观臆测，没有任何证据予以证明。事实上，上诉人黄世龙取得的宅基地上并没有任何附着物，何来拆除被上诉人黄炜皓的旧房屋、搭建物？上诉人黄世龙取得的宅基地是经村集体同意分配按程序经过有关部门批准使用120平方宅基地，又何来在原72平方米基础上扩建120平方米？二、一审判决适用法律严重错误。根据《土地调查条例实施办法》第三条规定的“土地调查”概念可见，《土地管理法实施条例》第十四条所指的“土地调查”与国土部门颁发集体建设用地使用证所需要进行的“土地调查”(地籍调查)是两个性质完全不同的概念，一审适用《土地管理法实施条例》第十四条作为撤证的理由属于张冠李戴，适用法律错误。三、被上诉人黄炜皓提供的化集建（92）字第060109XX号《集体土地建设用地使用证》属于违法骗取的无效证，没有任何法律效力。该证填发机关栏只盖了县政府的印章，没有土地管理部门的盖章，且没有填写核准使用土地面积、也没有填写具体的时间。该证土地来源栏写明是“划拨”，而宅基地是由集体分配取得而并非“划拨”取得，所以该证的土地来源是未经村集体批准，没有土地来源。被上诉人的《集体土地建设用地使用证》发证年号是1992年，而1992年黄世龙只有22岁，黄炜皓只有19岁，黄国华与其三个儿子黄世雄、黄世龙、黄炜皓未分家同属于一户，按法律规定黄国华户只能拥有一块宅基地，而按被上诉人黄炜皓在起诉状中陈述黄国华户即拥有三块宅基地明显违法。四、被上诉人黄炜皓与其所诉的行政行为没有利害关系，依法应驳回其起诉。上诉人是化州市河西街道办北岸下村村民，由于长期无房居住，于2016年6月5日向村集体申请分配宅基地，经村集体研究同意上诉人在原烂尾屋位置分配120平方给上诉人建房，与被上诉人黄炜皓没有任何关系。即使被上诉人黄炜皓提供化集建（92）字第060109XX号《集体土地建设用地使用证》有效，被上诉人黄炜皓仍与本案无关。理由是：1、2013年村集体已分配一块返还地给被上诉人黄炜皓做宅基地使用，按照一户一宅原则，被上诉人黄炜皓拥有的其他宅基地村集体有权收回重新分配，所以，如果被上诉人黄炜皓认为其权益受侵害也只能起诉村集体。2、没有任何证据证明被上诉人黄炜皓提供化建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》登记的土地与上诉人《用地批准书》重叠。综上所述，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。原审被告颁发《建设用地批准书》给上诉人，是根据上诉人的申请，根据村集体的意见及村委会的意见，经公示无他人提出异议后按程序进行发证，发证事实清楚、程序合法、适用法律正确。没有任何证据证明上诉人的《建设用地批准书》侵害了被上诉人黄炜皓的合法权益。上诉请求：一、撤销（2019）粤0902行初60号行政判决；二、驳回被上诉人黄炜皓的起诉或诉讼请求；三、一、二审诉讼费由被上诉人黄炜皓承担。被上诉人黄炜皓辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分。一审期间，原审法院曾组织上诉人黄世龙、原审被告化州市自然资源局及被上诉人黄炜皓到争议地现场实地查看。现场明显可见：上诉人黄世龙确实将其名下的化集建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》的旧建筑物予以部分拆除，并在原有的72平方米的基础上往被上诉人黄炜皓持有宅基地方向扩建至120平方米，擅自将被上诉人黄炜皓持有宅基地上的旧房屋、搭建物全部拆除，搭建新的建筑物，并建设围墙将被上诉人黄炜皓的宅基地全部侵占。经现场比对，上诉人持有的化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》批准的用地范围及地上搭建的建筑物与被上诉人持有的化集建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》的用地范围明显重叠。二、原审判决适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条规定完全正确。原审被告化州市自然资源局作为涉案土地的行政主管部门，依法应当会同同级有关部门对拟核发土地使用权证的土地进行土地调查。上诉人黄世龙在已享有宅基地使用权的情况下，再向原审被告化州市自然资源局申请村民自建宅基地使用权，原审被告化州市自然资源局在未对上诉人申请使用的土地的权属、土地现状、土地界至等土地情况进行调查的情况下，并在该土地已经核发了土地使用权证的情况下，再次核发化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》，直接导致了化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》的面积与被上诉人合法持有的化集建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》用地范围重叠。《土地调查条例实施办法》第三条只是明确土地调查包括“全国土地调查、土地变更调查、土地专项调查”三种调查，并分别规定该三种调查的含义。而《土地管理法实施条例》第十四条是规定如何进行“全国土地调查、土地变更调查、土地专项调查”，是对该三种土地调查的调查内容进一步予以明确。因此，原审被告作为土地调查的行为人，依法应当根据《土地管理法实施条例》第十四条规定的调查内容进行调查。原审判决适用《土地管理法实施条例》第十四条完全正确，不存在上诉人所称的“张冠李戴”适用法律错误的情况。三、上诉人称被上诉人黄炜皓提供的化集建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》属于无效证，没有事实和法律依据。首先，被上诉人黄炜皓持有的化集建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》加盖有化州县人民政府及广东省人民政府的公章，是经县级人民政府登记造册并核发的土地使用权属证明，合法有效。其次，被上诉人在一审期间提交的化集建（92）字第060109XX、060109XX、060109XX号集体土地建设用地使用权登记卡、宗地图足以证实被上诉人持有的化集建（92）字第060109XX《集体土地建设用地使用证》是经化州县人民政府及广东省人民政府合法审查后核发的土地使用权证，合法有效。四、上诉人称“被上诉人黄炜皓与其所诉的行政行为没有利害关系，依法应驳回其起诉”没有事实和法律依据。原审被告化州市自然资源局将被上诉人合法持有的集体土地建设用地使用证的土地核发建设用地批准书给上诉人黄世龙的具体行政行为，直接侵犯了被上诉人的合法土地使用权，法院依法受理完全正确。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审被告化州市自然资源局述称：上诉人所在的经济合作社安排上诉人使用涉案土地建房。上诉人所在的北岸社区居委会、河西街道办审批同意上诉人使用涉案土地建房。原审被告在发证前公示期间，被上诉人黄炜皓未提出异议。因此，原审被告给上诉人核发化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》的程序合法。被上诉人未能提交证据证明原审被告核发给上诉人化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》项下的土地与其持有的化集建（92）字第060109XX号《集体土地建设用地使用证》项下的土地重叠，一审判决认定两证的面积部分重叠，依据不足。请求法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人黄炜皓的诉讼请求。经审查，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为原审被告化州市自然资源局于2016年9月30日向上诉人黄世龙核发化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》的行政行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。”第二款规定：“土地调查应当包括下列内容：（一）土地权属；（二）土地利用现状；（三）土地条件。”据此，原审被告在审批上诉人黄世龙的建房用地申请时，应当查清涉案土地的权属来源、利用现状和条件等情况。虽然上诉人黄世龙提供的《化州市农（居）民申请建房用地呈批表》显示其申请的120平方米建房用地来源于经其所在村集体同意使用的“本村‘农转非’国有宅基地”，但结合化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》的用地四至简图和化集建（92）字第060109XX号《集体土地建设用地使用证》的宗地图可见，两证的用地范围存在部分重叠。经本院组织各方现场勘验后，各方当事人在庭审时已认可上诉人黄世龙持有的化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》与被上诉人黄炜皓持有的化集建（92）字第060109XX号《集体土地建设用地使用证》的用地范围存在部分重叠的事实。由于原审被告向被上诉人黄炜皓核发化集建（92）字第060109XX号《集体土地建设用地使用证》在前，向上诉人黄世龙核发化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》在后，故原审被告向上诉人黄世龙核发化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》的行政行为侵犯了被上诉人黄炜皓的部分集体建设用地使用权，属于土地权属不清、主要证据不足的行政行为，依法应予撤销。原审判决撤销原审被告化州市自然资源局核发的化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》正确，本院应予维持。但是，由于上诉人黄世龙和被上诉人黄炜皓已分别持有化集建（92）字第060109XX号和化集建（92）字第060109XX号《集体土地建设用地使用证》，且原审被告核发《建设用地批准书》的行为属于依申请的行政行为，故原审判决原审被告“在法定期限内重新依法作出具体行政行为”不当，本院应予纠正。综上所述，原审被告化州市自然资源局于2016年9月30日向原审第三人黄世龙核发化西国字第1XX号《建设用地批准书》的主要证据不足，依法应予撤销。原审判决撤销原审被告化州市自然资源局核发的化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》正确，但判决其重新作出行政行为不当，本院应予变更。此外，原审判决将诉讼费列为判项不妥，本院应予纠正。上诉人黄世龙的上诉理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第三款的规定，判决如下：一、驳回上诉人黄世龙的上诉请求；二、变更广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初60号行政判决第一项为“撤销原审被告化州市自然资源局于2016年9月30日向黄世龙核发的化西国字[2016]第XX7号《建设用地批准书》”；三、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初60号行政判决第二项。本案一审案件受理费50元，由原审被告化州市自然资源局负担；二审案件受理费50元，由上诉人黄世龙负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇二〇年二月二十四日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇