广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤18行初283号原告：钟奕林，男，1964年4月17日出生，畲族，香港特别行政区居民，住香港特别行政区。委托代理人：杨军飞，广东国欣律师事务所律师。被告：英德市大站镇人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：吴锦全，镇长。出庭负责人：赖炜忠，副镇长。委托代理人：龙晖，英德市大站镇法律服务所法律工作者。原告钟奕林诉被告英德市大站镇人民政府（以下简称大站镇政府）行政协议纠纷一案，于2019年9月19日向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告钟奕林起诉请求：1.判令被告依法继续履行与原告之间于2009年11月27日签订的的两份《协议书》，并为原告办理好涉案用地的用地手续，即进行案涉用地的招拍挂手续、摘牌手续以及办理案涉用地的《建设用地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设用地工程规划许可证》等证件；2.本案诉讼费由被告承担。主要事实与理由：2003年6月13日，英德市人民政府作出《关于大站镇政府要求统一开放印山中学南片土地的批复》。2018年1月26日，被告与案外人谢某签订一份《协议书》，约定大站镇政府协助办理预售用地手续，谢某预购育才路南边，东平行道西边的土地，第一排第二间，用地面积480平方米，地价款每平方米500元；协议签订后24万元地价款，共付10万，余下14万元三个月内付清。后钟奕林经人介绍与谢某、大站镇政府协商该建设用地使用权出让事宜。2009年11月27日，钟奕林与大站镇政府签订两份关于建设用地使用权出让的《协议书》。同日，原告向被告支付了该建设用地使用权出让款余款14万元。2009年12月9日，原告又向被告支付办理该建设用地使用权出让手续所需要的相关费用423960元。后大站镇政府一直未按照该两份协议书的约定履行自己的义务。原告多次与被告沟通，被告一直承诺原告会按照该两份协议书的约定履行自己的义务。2018年12月21日，原告向英德市人民政府的信访局反映要求被告按照该两份协议书的约定履行自己的义务。2018年12月27日，被告作出《信访事项不予受理告知书》。2019年2月28日，原告又向被告邮寄了一封要求办理该建设用地使用权的相关手续的邮政快递。至今为止，被告未妥善处理该建设用地使用权的相关事宜，也未按照该两份协议书的约定履行自己的义务。为了维护自身的合法权益依法，特向法院提起诉讼，请法院在查清案件事实的基础上，依法公正判决，支持原告的诉讼请求。本院经审理查明：2008年1月26日，大站镇政府与谢某签订一份《协议书》，主要约定谢某预购位于英德市大站镇育才路南边、东平行道西边土地，第一排第二间用地面积为480平方米的土地；地价款为24万元，签订协议后支付10万元，余下14万元在三个月内付清。协议签订后，谢某向英德市大站镇人民政府支付了10万元。此后，谢某将上述480平方米的土地使用权转让给钟奕林，并于2009年11月27日立写《收条》给钟奕林，写明收到了转让款。当日，钟奕林与大站镇政府签订了两份《协议书》。其中一份与之前大站镇政府与谢某签订的《协议书》内容基本相同；另一份《协议书》则约定了办理用地有关手续的具体事宜。同日，钟奕林向大站镇政府支付了余下土地价款14万元。2009年12月9日，钟奕林还向大站镇政府支付了代办土地手续费423960元。庭审中，大站镇政府表示，因协议范围内的土地还是集体农用地，未办理征收及转用手续，目前协议仍然无法履行，愿意按照协议约定退还费用。另查明，钟奕林因与谢某、大站镇政府对案涉土地使用权转让发生纠纷，于2018年11月26日向广东省英德市人民法院提起民事诉讼，请求：1.判令谢某继续履行关于位于广东省英德市大站镇印山中学周边的育才路南边的东平行道西边的第一排第二间的面积为480平方米的建设用地使用权转让合同；2.判令谢某协助办理上述建设用地使用权转让手续；3.判令大站镇政府协助办理上述建设用地使用权转让手续。广东省英德市人民法院经审理后，认定大站镇政府与谢某、钟奕林签订的三份《协议书》及谢某与钟奕林之间达成的口头转让协议均无效，并作出（2018）粤1881民初5311号民事判决，驳回钟奕林的诉讼请求。钟奕林不服上述判决，向本院提起上诉。因本案的审理，本院2019年12月20日作出（2019）粤18民终3030号民事裁定，中止该案审理。本院认为，本案系行政协议纠纷。公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合法律规定的条件。本案首先要审查的是钟奕林要求大站镇政府履行涉案两份《协议书》的诉讼请求，是否属于行政诉讼受案范围。关于行政协议是否属于行政诉讼的受案范围，修改前的行政诉讼法并未予以明确（1989年行政诉讼法第十一条列举的受案范围并不包括行政协议）。修改后的行政诉讼法（自2015年5月1日起施行）则明确将行政协议纳入受案范围（第十二条第一款第十一项）。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（自2020年1月1日起施行）进一步对行政协议的范围及审理规则等予以明确。根据该司法解释第二条第三项、第二十八条第二款的规定，建设用地使用权出让合同系行政协议，属于行政诉讼的受案范围；但2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。也就是说，如果行政协议订立之时的法律、行政法规或司法解释已经规定了民事诉讼等其他救济途径的，一般不纳入行政诉讼的受案范围。具体到本案，钟奕林与大站镇政府于2009年11月27日签订了涉案两份《协议书》，约定广东省英德市大站镇育才路以南、东平行道以西的面积为480平方米的土地使用权的出让、地价款支付、用地手续办理等。钟奕林付清地价款、代办费后，大站镇政府一直未依照协议约定办理相关用地手续，钟奕林遂提起本案诉讼，诉请大站镇政府继续履行。上述签约、履约、诉请内容显示，钟奕林已与大站镇政府达成建设用地使用权出让合同，因履行该合同产生争议提起本案诉讼。针对此类纠纷，缔约时有效的最高人民法院《民事案件案由规定》（自2008年4月1日起施行，至2013年4月8日废止）设置了“建设用地使用权出让合同纠纷”这一独立的第四级民事案由（第四部分“债权纠纷”中第二级案由“十、合同纠纷”的第三级案由“74、房地产开发经营合同纠纷”下第四级案由“（5）建设用地使用权出让合同纠纷”），即确认了建设用地使用权出让合同为民事合同，包括因履行建设用地使用权出让合同引发争议的案件也属民事案件。由此可见，对于因2015年5月1日前订立的建设用地使用权出让合同产生的纠纷，根据当时的司法解释的规定及司法实践的惯常做法主要是通过民事诉讼途径解决。况且，钟奕林在提起本案诉讼之前，已将大站镇政府作为第三人提起民事诉讼，请求大站镇政府履行相关协助义务，而广东省英德市人民法院亦在判决中对涉案两份《协议书》的效力作出审查判断。为提高诉讼效率、节约诉讼成本，保持裁判尺度统一，也不宜再通过行政诉讼对涉案两份《协议书》进行审理。综上所述，钟奕林本案诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，其起诉不符合法定起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告钟奕林的起诉。预交的受理费50元，原告钟奕林可在本裁定生效后申请本院退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年三月五日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附相关裁判依据：1.中华人民共和国行政诉讼法（1989年4月4日通过，1990年10月1日起施行）第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。2.中华人民共和国行政诉讼法（自2015年5月1日起施行。）第十二条第一款第十一项人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……3.最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定（自2020年1月1日起施行）第二条第三项公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；……