河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3851号上诉人(原审原告)杨金榜，男，汉族，1979年2月21日出生，住河南省淮阳县。上诉人(原审原告)卢志华，女，汉族，1981年6月1日出生，住河南省淮阳县。系杨金榜之妻。上诉人(原审原告)卢克银，男，汉族，1952年12月30日出生，住河南省淮阳县。系卢志华之父。三上诉人共同委托代理人车晴，北京市京师律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人顾乾，北京市京师律师事务所实习律师。上诉人(原审被告)周口市淮阳区人民政府（原淮阳县人民政府）。住所地：河南省淮阳县羲皇大道中段。法定代表人王毅，该区区长。委托代理人王欢欢，该县自然资源局工作人员。委托代理人于学光，河南旺庆律师事务所律师。上诉人杨金榜、卢志华、卢克银与上诉人周口市淮阳区人民政府（以下简称淮阳区政府）行政强制拆除一案，均不服河南省周口市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫16行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨金榜及三上诉人共同委托代理人车晴、顾乾，上诉人淮阳区政府的委托代理人王欢欢、于学光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨金榜等三人原审诉讼请求：依法确认淮阳区政府的强拆行为违法；本案诉讼费用由淮阳区政府承担。原审法院经审理查明：杨金榜系卢志华之夫，卢克银系卢志华之父。淮阳葛店乡东方小学位于淮阳县葛店乡杜洼村大杨庄，是经淮阳县教育体育局批准成立的全日制小学。卢克银系该校的法定代表人。2016年，杨金榜作为甲方与乙方郝星签订建筑工程施工劳务承包合同，建设葛店乡东方小学宿舍楼。2016年3月，该小学开工建设宿舍楼，建设完工后投入使用。2016年4月11日，原淮阳县人民政府作出会议纪要，该会议纪要内容显示：“…对新发现的新增违法建筑必须坚决拆除，严禁以罚代管。乡镇的违法建筑由乡镇人民政府牵头，国土部门参与进行拆除；…。”2017年7月31日，淮阳县葛店乡人民政府向卢志华下达强制拆除公告，该公告主要内容为：经查明，你于2016年5月在葛店乡杜洼行政村大杨庄集体土地上进行未取得用地批准擅自建设600平方米建筑的行为，淮阳县国土资源局于2015年6月11日依法作出限期拆除违法建筑物及其他设施、并恢复土地原状的行政处罚决定书（淮国土监（2015）06号），经（淮）强催（法）葛字（2015）第06号催告书催告，你在规定期限内未自行拆除上述违法建筑。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，本机关现公告督促你于公告之日起七日内自行拆除上述违法建设。逾期不拆，本机关将委托授权实施强制拆除。2017年8月10日，淮阳县葛店乡人民政府向卢志华下达了拆除通知。2017年8月25日，在原淮阳县人民政府的授权下，淮阳县葛店乡人民政府会同淮阳县自然资源局等职能部门对杨金榜等三人所建设的淮阳葛店乡东方小学的宿舍楼进行了强制拆除。2018年6月14日，杨金榜等三人以淮阳葛店乡东方小学名义对原淮阳县人民政府、淮阳县葛店乡人民政府的上述强制拆除行为提起行政诉讼。原审法院于2018年9月25日分别作出（2018）豫16行初100号行政判决和（2018）豫16行初100号行政裁定，判决确认原淮阳县人民政府强制拆除淮阳葛店乡东方小学宿舍的行为违法和裁定驳回淮阳葛店乡东方小学对淮阳县葛店乡人民政府的起诉。原淮阳县人民政府不服，上诉至本院。2019年4月5日，本院作出（2018）豫行终3530号行政裁定，裁定撤销原审法院（2018）豫16行初100号行政判决及（2018）豫16行初100号行政裁定，发回重审。原审法院于2019年7月29日作出（2019）豫16行初122号行政裁定，以淮阳葛店乡东方小学不具有本案原告诉讼主体资格为由驳回裁定其起诉，该小学不服提起上诉，现该案正在二审审理中。2019年8月15日，杨金榜等三人提起本案诉讼。原审法院认为，一、关于本案适格原告问题。杨金榜作为发包方直接参与投资建设被拆除宿舍楼，卢志华系杨金榜之妻、卢克银之女，亦系违法占地行政处罚的行政相对人；使用被拆除建筑物的是淮阳葛店乡东方小学，该小学法定代表人系卢克银，并且杨金榜和卢志华均认可系帮助卢克银建设学校，故杨金榜等三人均与被诉的强制拆除行为有法律上利害关系，具有本案原告的诉讼主体资格。二、关于本案适格被告问题。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，淮阳区政府称强拆学校宿舍的理由是该宿舍占地违反了土地管理法的有关规定，原淮阳县人民政府作出的会议纪要明确授权淮阳县葛店乡人民政府及国土资源局施拆除行为，该授权行为应当视为委托，故原淮阳县人民政府是本案适格被告。三、杨金榜等三人是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为之日起最长不得超过一年。该解释从2018年2月8日起施行，之前施行的司法解释规定知道行政行为后的最长起诉期限为二年。本案强拆行为发生在2017年8月25日，强拆当日杨金榜等三人就应当知道该强拆行为。正常情况下，本案起诉期限应当从2018年2月8日起计算，最长不超过一年，即本案起诉期限至2019年2月8日届满。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，杨金榜等三人在2018年6月14日就已以淮阳葛店乡东方小学的名义提起行政诉讼，并且一审得到了法院的判决支持，只是由于对原告起诉资格认识的不同，又被裁定驳回了起诉，后杨金榜等三人对同一行政行为遂即以个人名义提起了行政诉讼。这些因诉讼救济权利所所耽误的时间，不属于原告自身的原因，不应被计算在起诉期限内。故2018年6月14日之后的时间不应计算在本案的起诉期限内，杨金榜等三人于2019年8月15日提起本案诉讼，并不超过上述司法解释规定的一年的起诉期限。四、关于强制拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，对于违反土地管理法的建筑物和其他设施，县级人民政府不具有强制拆除的权利，原淮阳县人民政府授权委托相关单位对杨金榜等三人所成立建设的学校宿舍实施的强制拆除行为明显属于超越职权，因该拆除行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该强拆行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认原淮阳县人民政府于2017年8月25日组织强制拆除杨金榜、卢志华、卢克银所投资建设的淮阳葛店乡东方小学宿舍楼的行为违法。案件受理费50元，由原淮阳县人民政府负担。杨金榜等三人不服原审判决，提起上诉称：杨金榜等三人未收到行政处罚决定（淮国土监（2015）06号），未行使相应的陈述、申辩等权利，该行政处罚决定应认定为无效。同时，该行政处罚决定书显示制作时间为2015年6月11日，但涉案的《建筑工程施工劳务承包合同》显示，涉案的宿舍楼于2016年1月设计完成，于同年3月2日开工建设，即该行政处罚决定作出时，被要求拆除的学校宿舍楼尚未开工建设，有悖常理。根据上述内容，原审判决认定的事实有误，请二审法院予以纠正。淮阳区政府上诉并答辩称：一、不能仅凭一份建筑施工合同即认定杨金榜为本案利害关系人，卢克银亦未提供证明其出资承建涉案宿舍楼的证据材料，原审判决认定其原告主体资格适格证据不足。二、涉案的强制拆除行为发生在2017年8月25日，根据相关司法解释规定，本案的起诉期限应至2019年2月8日届满，而杨金榜等三人于2019年8月15日提起本案诉讼，超出了法定的起诉期限。且本案不存在起诉期限被扣除的情形。故本案应驳回杨金榜等三人的起诉。三、原审判决结果错误，应予以纠正。四、涉案的行政处罚决定于2015年6月11日送达，有卢志华签收的送达回证为证。综上理由，请求二审法院撤销原审判决，驳回杨金榜等三人的起诉。杨金榜等三人答辩称:一、卢克银系东方小学的法定代表人，有权利对损害东方小学财产的行政行为提起行政诉讼。杨金榜系实际出资人，根据相关法律规定可以以自己名义提起诉讼。二、涉案的强制拆除行为发生在2017年8月25日，根据当时的司法解释，起诉期限应为二年，杨金榜等三人于2019年8月15日提起本案诉讼，不超过法定的起诉期限。三、涉案的行政处罚决定作出的时间与被拆除宿舍楼的建设时间相矛盾。在学校门口张贴拆除公告，不符合留置送达的相关法律规定。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：一、关于杨金榜、卢克银等原告主体资格问题。本案中，卢志华系杨金榜之妻、卢克银之女，系行政机关认定的被拆除宿舍楼违法占地行为人；杨金榜系被拆除宿舍楼的发包方；被拆除建筑物的实际使用人系淮阳县葛店乡东方小学，卢克银系该小学的法定代表人，且杨金榜和卢志华均认可系帮助卢克银建设学校，故原审法院认定杨金榜等三人均具有本案原告的诉讼主体资格并无不当。淮阳区政府对杨金榜等人的原告主体资格提出异议，并未提交相应的证据，对于该项上诉理由，本院不予支持。二、关于本案起诉期限问题。本案中，涉案的强制拆除行为发生在2017年8月25日，淮阳区政府并未提交证据证明其告知杨金榜等三人诉权及起诉期限，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，本案的法定起诉期限应为2年。而2018年2月8日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行，该解释第六十四条关于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，将该种情形的起诉期限修订为一年，故原审法院认定本案的起诉最迟不得超过2019年2月8日正确。至于本案是否存在有被耽误的时间应予扣除的问题，本院认为，现行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，杨金榜等三人于2018年6月14日已以淮阳葛店乡东方小学的名义对被诉行政行为提起本案诉讼，且原审法院支持其诉讼请求，后因原告主体资格问题被发回重审，这些通过对同一行政行为提起诉讼进行权利救济的时间，不属于其自身的原因而耽误，应予扣除，原审法院认定杨金榜等三人于2019年8月15日提起本案诉讼，并不超过上述司法解释规定的一年起诉期限，并无不当。淮阳区政府的该项上诉理由，本院不予支持。三、关于被诉的强制拆除行为合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。根据上述法律规定，县级人民政府没有对违反土地管理法的建筑物和其他设施予以直接强制拆除的行政职权，本案中，原淮阳县人民政府授权委托相关单位对涉案的宿舍楼实施的强制拆除行为属于超越职权，原审法院确认该强拆行为违法，于法不悖。四、关于涉案行政处罚决定的问题。经审查，原审法院在其事实查明中，表述为“……2017年7月31日，淮阳县葛店乡人民政府向卢志华下达强制拆除公告，该公告主要内容为……”即，对于行政处罚决定（淮国土监（2015）06号）的相关描述，均为强制拆除公告的内容，原审法院对该行政处罚决定的相关事实及效力问题，并未予以查明及处理，且本案被诉的行政行为系原淮阳县人民政府对涉案宿舍楼强制拆除的行政行为，对于涉及到的行政处罚决定的相关事实及效力问题，并不属于本案的司法审查范围，原审法院未予审查，本院亦不予处理。故对于杨金榜等三人的上诉理由，本院不予支持。综上，杨金榜等三人及淮阳区政府的上诉理由均缺乏事实及法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由杨金榜、卢志华、卢克银及周口市淮阳区人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 董 抒审判员 田伍龙审判员 荆向丽二〇二〇年三月二日法官助理张俊书记员宁文煜