广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初438号原告范方杰，男，1986年5月29日出生，汉族，住清远市佛冈县。原告张承赞，男，1985年12月13日出生，汉族，住清远市佛冈县。上述两原告的共同委托代理人宋家祥，广东知泓律师事务所律师。被告佛冈县自然资源局。住所地:清远市佛冈县石角镇解放路**。统一社会信用代码：11441821MB2D28017D。法定代表人黄耀提，局长。委托代理人李功添，该局干部。委托代理人董诚君，广东御福律师事务所律师。被告佛冈县迳头镇人民政府。。住所地：清远市佛冈县迳头镇迳头街统一社会信用代码：114418210073089487。法定代表人李国杰，镇长。委托代理人李理活，广东德磊律师事务所律师。原告范方杰、张承赞要求确认被告佛冈县自然资源局行政行为违法纠纷一案，于2019年9月25日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于同年9月27日向被告佛冈县自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭于同年11月26日第一次公开开庭审理了本案。原告范方杰、张承赞及两原告的共同委托代理人宋家祥，被告佛冈县自然资源局的委托代理人李功添、董诚君到庭参加了诉讼。同年12月4日，本院根据两原告的申请，依法同意追加佛冈县迳头镇人民政府（以下简称迳头镇政府）作为本案被告参加诉讼，并于2020年1月17日第二次公开开庭审理了本案。原告范方杰、张承赞及两原告的共同委托代理人宋家祥，被告佛冈县自然资源局的委托代理人李功添、董诚君到庭参加了诉讼。被告迳头镇政府经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告范方杰、张承赞诉称，2006年1月1日，案外人朱继增向佛冈县迳头镇迳头村民委员会中心坝村民小组承包乌家塘经济田、旱地。2017年1月1日，朱继增将上述乌家塘经济田转包给两原告用于生猪养殖。转包后，两原告在乌家塘建设了约2000平方米的猪舍，并开始生猪养殖事业。2018年11月2日、11月12日和11月22日，被告佛冈县自然资源局在未作出处罚决定和未告知原告陈述申辩权、诉权的情况下，三次对原告的猪舍进行强制拆除，导致原告约1600平方米猪舍损坏及部分生猪死亡。同年12月20日，被告佛冈县自然资源局向原告下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告停止违法行为，听候处理。原告认为，被告实施涉案拆除行为前，没有告知原告享有陈述申辩权，违反程序正当原则，且被告佛冈县自然资源局未作出行政处罚决定和强制执行决定，亦未进行公告限期履行程序，便对原告的猪舍实施了强制拆除，程序违法，依法应当确认其行政行为违法。综上，原告请求判决：1.确认被告佛冈县自然资源局于2018年11月2日、11月12日和11月22日强制拆除原告在佛冈县迳头镇迳头村中心坝村民小组（土名：乌家塘））地段的生猪养殖场内部分建筑物的行为违法2.本案诉讼费由被告负担。诉讼中，因原告范方杰、张承赞申请追加迳头镇政府作为被告并经本院批准，故两原告变更第1项诉讼请求为：确认被告佛冈县自然资源局、迳头镇政府于2018年11月2日、11月12日和11月22日强制拆除原告在佛冈县迳头镇迳头村民委员会中心坝村民小组（土名：乌家塘））地段的生猪养殖场内部分建筑物的行为违法原告范方杰、张承赞向本院提交了以下证据：1.《承包乌家塘经济田合同书》《转包乌家塘经济田合同书》，证明原告承租乌家塘用于建设猪舍，发展养猪事业；2.《责令停止国土资源违法行为通知书》，证明原佛冈县国土资源局责令原告停止违法行为，听候处理；3.强制拆除现场图片、视频，4.强制拆除现场图片，证据3、4均证明两被告强制拆除原告猪舍。被告佛冈县自然资源局辩称，一、原告范方杰、张承赞存在非法占地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条的规定，两原告未经批准，擅自占用佛冈县迳头镇迳头村民委员会中心坝村民小组地段的土地进行非农建设，违反了前述规定，属于非法占地。二、被告佛冈县自然资源局并未实施拆除两原告养殖场的行政行为。原告认为被告佛冈县自然资源局分别于2018年11月2日、11月12日和11月22日，对其养殖场进行强制拆除，与事实不符，被告佛冈县自然资源局并未作出强制拆除原告养殖场的行政行为。原告认为被告佛冈县自然资源局强拆其养殖场，应当提供相应的证据。三、被告佛冈县自然资源局向原告送达《责令停止国土资源违法行为通知书》，符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条及《国土资源行政处罚办法》第十一条的规定，两原告自2017年起在佛冈县迳头镇迳头村建设养殖场，该行为属于非法占地。虽然原告的大部分违法建筑物已经拆除，但还有小部分的违法建筑物仍未拆除。被告佛冈县自然资源局在发现两原告的非法占地行为后，针对尚未拆除的违法建筑物，及时向两原告下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令两原告立即停止违法行为，听候处理，符合前述法律的规定。综上，原告的诉讼请求缺乏事实依据，请求法院依法驳回两原告的诉讼请求。被告佛冈县自然资源局向本院提交了以下证据：《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证，证明被告于2018年12月20日向原告送达《责令停止国土资源违法行为通知书》。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十七条，《国土资源行政处罚办法》第十一条。被告迳头镇政府辩称，一、对原告范方杰、张承赞起诉称其猪舍被强制拆除一事，被告迳头镇政府从来没有发出任何的行政指令，更没有具体的行政行为，两原告也没有提供任何证据证明是被告迳头镇政府所为。二、对于土地的行政管理并非是被告迳头镇政府的具体行政职责。三、对于土地行政管理部门请求政府派员协助处理，是行政机关工作人员的行为，被告迳头镇政府并不是行政处理的主体。协助处理的相关人员也不是履行被告迳头镇政府的行政职务。综上所述，原告申请追加迳头镇政府作为被告参加诉讼的事实和法律依据不足，依法应当予以驳回。被告迳头镇政府没有向本院提交证据、依据。经庭审质证，一、原告范方杰、张承赞的质证意见是：对被告佛冈县自然资源局提交的证据无异议。被告佛冈县自然资源局适用法律错误。二、被告佛冈县自然资源局的质证意见是：对原告范方杰、张承赞提交证据1的真实性无法确认，且该证据不能证明原告将土地用作生猪养殖场的合法性；证据2无异议；证据3的真实性、合法性、关联性、证明目均不予确认，被告佛冈县自然资源局并未实施强制拆除原告猪舍的行为；证据4不予认可。本院对上述证据认证如下：原告范方杰、张承赞提交的证据及被告佛冈县自然资源局提交的证据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明，2006年1月1日，佛冈县迳头镇迳头村中心坝村民小组作为甲方与朱继增签订《承包乌家塘经济田合同书》，合同约定迳头村中心坝村民小组将乌家塘经济田、旱地，发包给朱继增承包；承包期为30年，自2006年1月1日起至2035年12月31日止。2017年1月1日，朱继增与原告范方杰签订《转包乌家塘经济田合同书》。合同约定朱继增将上述乌家塘经济田转包给原告范方杰；承包期为16年，自2017年1月1日起至2033年12月30日。于两原告与朱继增签订转包合同前，涉案土地上已建成5间养猪舍，2017年5月，原告于涉案土地上建成4间养猪舍。上述9间养猪舍均已进行硬底化，且未办理任何审批手续。2018年12月20日，原佛冈县国土资源局向两原告作出并送达佛国土资执责停字〔2018〕第253号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认为两原告未经批准，擅自占用佛冈县迳头镇迳头村中心坝村民小组乌家塘地段的土地进行建设养殖场，属非法占地行为，并责令两原告立即停止上述违法行为。2018年11月2日、11月12日、11月22日，原告的养殖场先后被予以强制拆除，共被拆除7间养猪舍。拆除现场有被告迳头镇政府的工作人员在场及停放有原佛冈县国土资源局的车辆。两原告对该强制拆除行为不服，遂向本院提起诉讼。第一次庭审中，被告佛冈县自然资源局表示上述拆除行为并非其实施，据其了解实施主体为被告迳头镇政府。诉讼中，两原告承认涉案养殖场为两被告合伙建设经营。另查明，因机构改革，原佛冈县国土资源局于2019年已变更为佛冈县自然资源局。本院认为，本案系不服行政机关强制拆除行为而引起的要求确认行政行为违法纠纷。根据两原告的起诉、两被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、两原告列佛冈县自然资源局及迳头镇政府为共同被告是否符合法律规定；二、涉案拆除行为的实施是否合法。争议焦点一：关于原告列佛冈县自然资源局、迳头镇政府为共同被告是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告……”本案中，根据现场照片、视频等证据可证明被告迳头镇政府的副镇长及相关工作人员在强制拆除现场。另被告佛冈县自然资源局曾表示涉案拆除行为的实施主体应为被告迳头镇政府。且被告迳头镇政府虽提交了答辩状，但经本院传票传唤，无正当理由拒绝出席庭审。被告迳头镇政府应对自身拒绝出席庭审的行为承担相应法律后果。故本院认定被告迳头镇政府为涉案强制拆除行为的主体之一。另外，强制拆除现场中停放印有“国土资源执法监察”字样的执法车辆，被告佛冈县自然资源局未能对该情况作出合理解释。综上，结合本案案情，本院依法确定迳头镇政府与原佛冈县国土资源局为涉案拆除行为的实施主体，原告列迳头镇政府、佛冈县自然资源局为共同被告符合上述法律规定。两被告辩称其没有参与涉案拆除行为，本院不予采信。争议焦点二：关于涉案拆除行为的实施是否合法的问题。根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”及2014年9月29日施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》“二、积极支持设施农业发展用地……非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务……从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正……”的规定，设施农用地使用前亦应当按程序履行报批手续，用地协议、设施农用地建设方案由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，两原告仅是转包承接了相关权利人的《转包乌家塘经济田合同书》，其及相关权利人既未拟定设施建设方案，亦未与乡镇政府、佛冈县迳头镇迳头村中心坝村民小组协商土地复垦要求、时限等有关土地使用条件，也未与乡镇政府、佛冈县迳头镇迳头村中心坝村民小组签订三方用地协议，更谈不上将上述设施建设方案、三方用地协议报原佛冈县国土资源主管部门和农业部门备案。因此，原佛冈县国土资源局作出《责令停止国土资源违法行为通知书》认定两原告非法占地的事实准确。两原告建设涉案养殖场于法不合，原佛冈县国土局认为应当对其进行清拆整治，并无不当。但是，拆除违法建筑，亦应符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除，应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，被告迳头镇政府、原佛冈县国土资源局未作出行政决定、强制执行决定，便对两原告涉案养殖场实施拆除。迳头镇政府、原佛冈县国土资源局的行为显然不当，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于迳头镇政府、原佛冈县国土资源局的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故本院对其强制拆除行为确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：确认被告佛冈县迳头镇人民政府、原佛冈县国土资源局于2018年11月2日、11月12日、11月22日强制拆除原告范方杰、张承赞在佛冈县迳头镇迳头村民委员会中心坝村民小组乌家塘地段的7间猪舍的行政行为违法。本案受理费50元，由被告佛冈县迳头镇人民政府、佛冈县自然资源局各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  邹雪梅人民陪审员  陈 敏二〇二〇年三月二十三日书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。