宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2020）宁行终24号上诉人（原审原告）马某1，住宁夏回族自治区吴忠市。上诉人（原审原告）蔺某，住宁夏回族自治区吴忠市。委托代理人史某，吴忠市法律援助中心指派律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）吴忠市人民政府。法定代表人喜某，市长。委托代理人张某，宁夏麟祥律师事务所律师（特别授权）。委托代理人苏某，宁夏麟祥律师事务所律师（特别授权）。原审原告白某，住宁夏回族自治区吴忠市。原审原告刘某，住宁夏回族自治区吴忠市。原审原告王某，住宁夏回族自治区吴忠市。原审原告马某2，住宁夏回族自治区吴忠市。原审原告李某，住宁夏回族自治区吴忠市。原审原告马某3，住宁夏回族自治区吴忠市。原审原告卫某，住宁夏吴忠市。上诉人马某1、蔺某因其他行政管理一案，不服宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，原告马某1等人原在吴忠市民居物业管理中心工作。2015年6月5日，吴忠市住房和城乡建设局、吴忠市工业和信息化局、吴忠市人力资源和社会保障局、吴忠市市场监督管理局、吴忠市国资集团公司联合出具吴住建发﹝2015﹞52号《关于民居物业管理中心信访问题的请示》，就民居物业中心信访问题，提出处理意见如下：1.民居物业中心于2003年12月22日注册为集体所有制企业，不符合国有企业改制的相关规定。2.建议按照企业解除劳动合同进行经济补偿的办法处理该问题。具体方式为：按照2008年施行的《劳动合同法》第四十条第三款规定解除已签订劳动合同的26人劳动合同；按照第四十六条第三款、第四十七条规定给予经济补偿（经济补偿按劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月工资的标准向劳动者支付。六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的，向劳动者支付半个月工资的经济补偿）。具体方案为：对民居物业中心现有合同制职工26人进行经济补偿，经济补偿金的工资计算标准是指劳动者在劳动合同解除或终止前12个月的平均工资、达不到最低工资标准的按最低工资标准（1220元）计算，补偿金额共计288011.62元（达到最低工资标准的职工9人，未达到最低工资标准的职工17人）。3.建议由市政府确定有关单位负责对民居物业中心现有固定资产进行处置，处置所得用于解决民居物业遗留问题。本案原告均包括在该文件附件1签订劳动合同职工花名册中。2015年9月21日，吴忠市人民政府召集市公安、监察、民政、财政、人社、住建等部门负责人召开专题会议，并形成《专题会议纪要》。会议指出，吴忠市民居物业管理中心成立于2003年12月，由工商注册登记为集体所有制企业，主要承担金花园小区物业管理工作。由于经营不善，企业濒临瘫痪，几年来金花园小区居民多次到吴忠市人民政府上访，拒交物业费，强烈要求吴忠市民居物业管理中心退出该小区物业管理。2014年12月金花园小区召开业主会议，重新聘用了新的物业公司对小区进行管理。为此吴忠市民居物业管理中心职工多次到吴忠市人民政府上访，要求重新核定企业性质，并对其签订劳动合同的职工按照国有企业改制相关规定进行分流或买断工龄。为妥善解决吴忠市民居物业管理中心信访问题，市政府高度重视，责成市住建、工信、人社、市场监管、国资集团等部门（单位）对其反映的问题进行调查核实，并指派政府法律顾问核实，形成了《关于民居物业管理中心信访问题的请示》（吴住建发﹝2015﹞52号）。会议决定：（一）原则同意市住建局、工业和信息化局、人力资源和社会保障局、市场监管局、国资集团公司等五部门《关于民居物业管理中心信访问题的请示》（吴住建发﹝2015﹞52号）事项。（二）由市国资集团公司收回民居物业管理中心使用的国有资产，实行统一管理，民居物业管理中心职工安置资金（28.2万元）由国资集团公司负责解决。（三）由市住建局负责做好民居物业管理中心职工安置和政策解释工作，妥善处理好后续处置事宜。原告白某、刘某、蔺某、王某、马某2、李某、马某3、卫某于2016年10月31日与吴忠市民居物业管理中心解除劳动合同，并在《终止（解除）劳动合同通知单》上签字，领取了相应的经济补偿金。原告马某1未办理解除劳动合同的相关手续，亦未领取经济补偿金。原审法院认为，关于本案《专题会议纪要》是否属于行政诉讼的受案范围的问题。《专题会议纪要》作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不具有可诉性，但在其转化为对外发生效力的行政行为时，对行政相对人的权利和义务产生影响，可以成为可诉的行政行为。案涉《专题会议纪要》是被告吴忠市人民政府为解决吴忠市民居物业管理中心信访问题，责成吴忠市住房和城乡建设局、吴忠市工业和信息化局、吴忠市人力资源和社会保障局、吴忠市市场监督管理局、吴忠市国资集团公司对原告马某1等反映的问题进行调查核实，上述五部门经调查核实研究形成了（吴住建发﹝2015﹞52号）《关于民居物业管理中心信访问题的请示》，上报被告吴忠市人民政府。被告吴忠市人民政府召开专题会议，同意《关于民居物业管理中心信访问题的请示》事项，并决定由吴忠市住房和城乡建设局、吴忠市国资集团公司等部门依据该《专题会议纪要》的内容解决民居物业中心职工安置等相关事宜，该《专题会议纪要》对原告等人的权利和义务产生直接影响，故该《专题会议纪要》具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。关于本案的起诉期限，案涉《专题会议纪要》形成于2015年9月29日，印发时间为2015年10月8日，被告未提交证据证实其作出案涉《专题会议纪要》后告知了原告等人起诉期限，原告等人的诉讼代表人马某1陈述其2018年6月知道案涉《专题会议纪要》内容。案涉行政行为发生在2018年2月8日最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释实施之前，依据《最高人民法院关于执行的解释》第四十一条,行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告于2018年6月知道涉案《专题会议纪要》的内容，其于2019年7月15日提起本案诉讼，未超过起诉期限。原告主张被告在未明确吴忠市民居物业管理中心上级主管部门的情况下，以低于宁夏最低工资标准的金额对原告进行经济补偿，违反劳动法及其相关规定，请求确认吴忠市人民政府2015年9月29日作出的29号《专题会议纪要》违法并予以撤销。《中华人民共和国劳动合同法》第四十条规定：“有下列情形之一的，用人单位提前三十日内以书面形式通知劳动者本人或额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同：（一）……；（二）……；（三）劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。”原告等人所在的吴忠市民居物业管理中心工商注册登记为集体所有制企业，主要承担金花园小区物业管理工作，2014年12月金花园小区召开业主会议，重新聘用了新的物业公司对小区进行管理。原告多次到市政府上访，要求重新核定企业性质，并对其签订劳动合同的职工按照国有企业改制相关规定进行分流或买断工龄。原告等人的劳动合同因客观情况的变化已无法履行，被告吴忠市人民政府同意按照吴住建发﹝2015﹞52号《关于民居物业管理中心信访问题的请示》对原告等人按照《中华人民共和国劳动合同法》第四十条第三款解除劳动合同符合法律规定。劳动合同解除，用人单位应当向劳动者进行经济补偿。根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十七条的规定：“经济补偿按照劳动者在本单位的工作年限，每满一年支付一个月工资的标准向劳动者支付。六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的向劳动者支付半个月的经济补偿。……本条所称月工资是指劳动者在劳动合同解除或终止前十二个月的平均工资。”案涉《专题会议纪要》同意按照吴住建发﹝2015﹞52号《关于民居物业管理中心信访问题的请示》对原告等人按照各自的工作年限，进行经济补偿，符合《中华人民共和国劳动合同法》第四十七条的规定。且除马某1外其他原告均已与吴忠市民居物业管理中心解除劳动合同，并已实际领取了经济补偿金。原告马某1经通知，未办理解除劳动合同的相关手续，也未领取经济补偿金。原告要求确认被告2015年9月29日作出的《专题会议纪要》违法并要求予以撤销的理由不能成立，本院不予支持。综上，原告马某1、白某、刘某、蔺某、王某、马某2、李某、马某3、卫某的诉讼主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告马某1、白某、刘某、蔺某、王某、马某2、李某、马某3、卫某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马某1、白某、刘某、蔺某、王某、马某2、李某、马某3、卫某负担。马某1、蔺某不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销吴忠市中级人民法院（2019）宁03行初30号行政判决；2.依法支持上诉人的诉讼请求；3.案件受理费由被上诉人承担。理由：一审法院判决事实不清，证据不足，应予以撤销。1.被上诉人作出的《会议纪要》明确且擅自处分吴忠市民居物业管理中心的财产和上诉人之间的劳动关系，上诉人与被上诉人的处分行为具有利害关系；2.被上诉人作出的《会议纪要》侵害了上诉人的利益，违反法律规定。被上诉人吴忠市人民政府答辩称：1.一审法院审理查明的事实清楚、证据充分；2.一审判决适用法律正确，判决结果正确。二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，上诉人马某1、蔺某在一审的诉讼请求是：1.依法判决被告2015年9月29日作出的第29号《专题会议纪要》违法并予以撤销；2.案件受理费由被告承担。经查，被上诉人于2015年9月29日作出的《专题会议纪要》是根据吴忠市住房和城乡建设局、吴忠市工业和信息化局、吴忠市人力资源和社会保障局、吴忠市市场监督管理局、吴忠市国资集团公司联合作出的《关于民居物业管理中心信访问题的请示》，经会议讨论研究而作出的，该《纪要》仅是原则同意上述五部门的工作请示和对市国资集团公司及市住建局操作过程提出的指导性意见，并不对外发生法律效力，不对上诉人合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，涉诉《专题会议纪要》不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院对案件受理后，并经审理作出判决错误，应予纠正。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03行初30号行政判决；二、驳回马某1、白某、刘某、蔺某、王某、马某2、李某、马某3、卫某的起诉。一、二审案件受理费共100元，退还马某1、白某、刘某、蔺某、王某、马某2、李某、马某3、卫某。本裁定为终审裁定。审判长 吴 峰审判员 胡文红审判员 王鸣亮 二〇二〇年三月十八日书记员 王 琳附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；