山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终59号 上诉人（原审原告）申春成。 被上诉人（原审被告）嘉祥县人民政府，住所地嘉祥县呈祥街**。 法定代表人朱瑞显，县长。 委托代理人贾炳宇，山东众翊轩律师事务所律师。 委托委托代理人于洪洲。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，，住所地任城区红星中路** 法定代表人石光亮，市长。 委托代理人朱艳秋。 第三人杨风敏。 上诉人申春成因诉被上诉人嘉祥县人民政府、济宁市人民政府、原审第三人杨风敏土地争议行政处理及行政复议一案，不服济宁市中级人民法院于2019年12月2日作出的（2019）鲁08行初356号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告申春成与第三人杨风敏均系嘉祥县孟姑集乡申楼村村民，第三人杨风敏所承包土地与原告申春成原承包土地东西相邻。2002年村内修建申田公路时，占用原告4.2亩承包地，原告为此获得补偿。2015年6月20日，被告嘉祥县人民政府为原告申春成颁发**号土地承包经营权证，第三人杨风敏对该证编码为3708292100010002455的地块承包经营权有异议并诉至原审法院。2018年8月22日，原审法院作出（2018）鲁08行初172号行政判决，以嘉祥县人民政府没有提供为原告颁发**号土地承包经营权证的任何证据材料，无法对争议地块最终权属作出判断，认定嘉祥县人民政府为原告颁发土地承包经营权证的行为的证据、依据不足为由，撤销为原告颁发的**号土地承包经营权证中编号为**002455地块承包经营权的行政登记，并判决被告嘉祥县人民政府在法定期限内对争议地块重新作出行政行为。2018年10月22日，申楼村支部委员会、村民委员会出具《关于申春成与杨风敏土地纠纷一事的处理意见》。2019年6月10日，原告申春成向嘉祥县人民法院申请强制执行（2018）鲁08行初172号行政判决。嘉祥县人民政府对相关问题予以研究。2019年6月21日，嘉祥县人民政府委托青岛三迪勘察测绘科技信息有限公司济宁分公司对争议地块进行实地测量。嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府、申楼村委会相关人员及原告申春成参与了测量，测绘公司出具了测量图。2019年6月24日，被告嘉祥县人民政府作出《关于杨风敏与申春成争议土地的处理意见》（以下简称《争议土地处理意见》）。载明：“因申春成无法确认其原有耕地四至，经申楼村委会相关人员及申春成本人协商确认，测量地块界址点分别为：东侧为申成中与申福生的耕地边界处，西侧为申田路中心线测量后往东偏移10米处，南侧到巨野县土地，北侧到沟边。申春成认为修建申田路时路面及两侧路沟共宽20米，因路沟位置无法精准确定，故从申田路中心线往东偏移10米处即为原来修建申田路时的沟边。东侧南北定位点由申福生(杨风敏等三家土地东边的地邻居)指出，南北界址点皆由申春成指认地点算起。根据测绘公司实地测量后出具的测量图确认，测量总地块面积5059.73平方米、折合亩数7.5896亩，去掉其中申田路占用面积，剩余面积3635.51平方米、折合亩数5.4533亩。剩余面积已不足本地块中承包户申成中、申成明、杨风敏三户承包地之和5.73亩，所以该方地块已不存有申春成的承包地。综上，根据实地测量结果，孟姑集镇申楼村村民杨风敏与申春成争议地块‘南洼地’在修建申田路时已被征用，杨风敏与申春成争议的地块现属村集体所有。”原告申春成对《争议土地处理意见》不服，向济宁市人民政府申请行政复议。2019年10月18日，被告济宁市人民政府作出济政复决字〔2019〕139号行政复议决定，维持被告嘉祥县人民政府作出的涉案《争议土地处理意见》。原告申春成对该行政复议决定仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；……。本案中，虽然被告嘉祥县人民政府作出《争议土地处理意见》的行为是作为被执行人履行行政判决所确定的义务的行为，但其作出的《争议土地处理意见》对其中的当事人重新设定了权利义务，原告以此《争议土地处理意见》侵犯其农村土地承包经营权为由提起诉讼，属于上述法律规定的行政诉讼案件受案范围。 2019年6月21日，嘉祥县人民政府组织原告申春成及嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府、申楼村委会相关人员现场参与并指界，由委托的专业勘察测绘公司针对争议地块进行实地测量。根据测量结果确定测量总地块面积扣除其中申田路占用面积，剩余面积5.45亩。此土地面积小于第三人杨风敏与申成明、申成中的承包土地面积之和（该三户证载面积之和为5.73亩）。由于原告申春成原承包地位于第三人杨风敏承包土地西侧，据此能够断定，修建申田公路时已经将原告在该地块承包土地全部占用，因此，争议地块已不存在原告主张的剩余承包土地。原告主张其原有承包土地4.86亩，无证据予以证实。故，被告嘉祥县人民政府作出的《争议土地处理意见》正确，原告请求予以撤销，无事实根据，原审法院不予支持。 济宁市人民政府收到原告的行政复议申请后，依法履行了复议受理、通知复议答复、作出决定、送达等程序，程序合法。原告主张被告济宁市人民政府在复议程序中未告知被告嘉祥县人民政府提交的答辩意见及证据情况，未通知原告查阅证据的行为违法，没有法律依据，原审法院不予支持。 综上，被告嘉祥县人民政府作出的被诉《争议土地处理意见》及被告济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，原告的主张无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告申春成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告申春成负担。 申春成不服原审法院判决向本院提起上诉，请求撤销原审法院判决，并改判支持上诉人的诉讼请求；一二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：一、原审法院判决认定杨风敏、申成明、申成中三家土地面积之和为5.73亩属于事实认定错误。嘉祥县人民政府提供的唯一显示土地面积的证据是一份来历不明的地籍图。据上诉人向村里了解，杨风敏、申成明、申成中三家土地面积之和只有4亩多。二、涉案《争议土地处理意见》计算错误。上诉人原承包的南洼地4.86亩土地原与第三人杨风敏土地相邻，上诉人土地位于第三人土地西侧。2002年修建申田路时征收上诉人4.2亩土地，申田路修建时连带两侧的沟边共计20米。《争议土地处理意见》中确定测量方式时，西侧测量点已经从申田路中心线处向东偏移10米，故该测量方式中已经不包含申田路的范围。而《争议土地处理意见》中将该范围的面积又扣除了申田路2.1亩的面积，属于重复扣除。三、涉案《争议土地处理意见》作出程序违法。在确认测量地块四至的界址点时并未听取上诉人的任何意见。“专业测绘公司”对涉案土地“南洼地”进行实地测量，事先未与上诉人协商，亦未征求涉案土地承包人的任何意见。故被上诉人单方委托测绘违反法定程序，且未向原审法院提供显示专业技术人员资质、签字等证据，不能确定测绘公司的专业性。四、涉案《争议土地处理意见》中对申田路扣除面积部分过大。申田路占用的上诉人地段南北长147米，《争议土地处理意见》中扣除的申田路东西宽20米，扣除征收上诉人的4.2亩，该路段处仍有上诉人的剩余部分土地。五、以东至申福生地界、西至申田路中心线向西偏移10米进行测量，用该面积减去杨风敏、申成明、申成中三家土地面积及申田路占用的4.2亩土地面积，剩余部分即为上诉人的土地。《争议土地处理意见》中扣除的面积为4.41亩，杨风敏、申成明、申成中三家土地面积均是三家自报，无任何依据。六、行政复议程序违法。济宁市人民政府未告知上诉人嘉祥县人民政府提交的答辩意见及证据情况，未通知上诉人查阅证据。七、原审遗漏应当参加诉讼的当事人，审判程序违法。本案需要查明申成明、申成中两家的土地面积，应追加申成明、申成中为本案第三人。 嘉祥县人民政府向本院提交书面答辩意见称，一、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，且审理程序合法，应予维持。二、涉案《争议土地处理意见》认定事实清楚。1.为了妥善解决本案上诉人与第三人之间的承包经营权纠纷，嘉祥县人民政府组织各方当事人到场，对土地现状进行勘察和测量。为了保障测量数据和测量方法的准确性，在对涉案争议地块进行测量前，嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府、申楼村村民委员会及本案上诉人等均到场并参与了涉诉土地测量，充分保障了上诉人在测量过程中的知情权和监督权。2.因上诉人部分土地被新建道路占用，上诉人无法确认土地的四至，但上诉人自认修建申田路时路面及路沟共计宽20米，因路沟位置无法精准确定，在测量前经征求上诉人同意，测量点从路中心线向东偏移10米处即为修建申田路时的沟边。根据测量结果确定测量总地块的面积扣除在申田路修建时被占用的土地面积，剩余面积为5.45亩。该测量数据小于第三人与申成明、申成中的承包土地面积之和，而上诉人土地在第三人杨风敏土地的西侧，因路西剩余土地已经不足第三人杨风敏的土地，由此可以推定，争议地块已经没有上诉人的土地。三、涉案《争议土地处理意见》程序合法。嘉祥县人民政府所委托的第三方机构，测量前充分征求上诉人的意见，上诉人亦在现场，测量数据客观真实。且第三方鉴定机构在国家企业信用系统的信息均可查阅。原审中，嘉祥县人民政府提交了现场土地测量的照片、视频资料、第三方测量机构出具的测量图，均显示上诉人对于边界的指定及测量的过程毫无任何异议。因此，测量程序完全符合法律规定。四、原审法院审理程序并无违法之处。因涉案《争议土地处理意见》系嘉祥县人民政府履行（2018）鲁08行初172号行政判决而作出，且上诉人土地与案外人申成明、申成中土地不存在任何争议，故本案无需追加申成明、申成中为本案第三人。 济宁市人民政府未向本院提交答辩意见。在向本院寄回的《行政二审案件诉讼要素表》中，明确对原审法院判决查明事实、认定证据、审判程序及适用法律均无异议。 杨风敏向本院提交书面意见称，其对涉案《争议土地处理意见》无异议，也未侵占上诉人原有土地。上诉人原有土地因修路全部被征收。原审法院判决合理合法，应予维持。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，各方当事人均无新证据提交。 经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。 本院认为，本案审理的重点是被上诉人嘉祥县人民政府作出的《争议土地处理意见》及被上诉人济宁市人民政府作出的被诉复议决定是否合法正确。当事人争议的焦点问题是涉案争议地块是否应确权给本案上诉人申春成。 上诉人申春成主张，被上诉人嘉祥县人民政府作出的《争议土地处理意见》测量及计算错误，涉案地块仍有其剩余土地。但其在原审中提交用以证明申田路长度的村委会证明，因对方当事人不予认可，且无负责人签名，不能作为本案定案的依据。因此，上诉人根据该证明材料推断所得出的剩余面积，依据不足。而被上诉人嘉祥县人民政府向原审法院提交的证据基本能够证明，为查清事实、解决争议，在上诉人无法确认土地的四至且其与所在村民委员会无土地承包合同的情况下，嘉祥县人民政府组织申春成及嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府、申楼村委会相关人员参与并指界，由委托的专业勘察测绘公司针对争议地块进行了实地测量，测量时上诉人在现场且未就测量边界提出异议。因此，嘉祥县人民政府根据实地测量结果，认定申春成与杨风敏争议地块“南洼地”在修建申田路时已被征用，杨风敏与申春成争议的地块现属村集体所有，符合争议地块客观实际情况。济宁市人民政府受理申春成的复议申请后，经审查在法定期限内作出行政复议决定予以维持，程序合法。上诉人申春成对涉案《争议土地处理意见》作出程序、济宁市人民政府行政复议程序及原审法院审判程序所提异议，因没有证据和法律依据支持，均不能成立。 综上，原审法院判决驳回上诉人要求撤销涉案《争议土地处理意见》及被诉行政复议决定的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的诉讼请求没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人申春成负担。 本判决为终审判决。 审判长  许琳 审判员曹林灿 审判员王云阁 二○二○年三月二十日 书记员王超群