广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终8号上诉人（原审原告）：曾佳豪，男，汉族，1992年9月5日出生，住址：蕉岭县*************。上诉人（原审原告）：曾礼玲，女，汉族，1968年11月18日出生，住址：蕉岭县*************。上诉人（原审原告）：曾礼安，男，汉族，1962年3月2日出生，住址：蕉岭县*********。委托代理人：廖伟雄，广东粤梅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：蕉岭县自然资源局，地址：蕉岭县************。法定代表人：钟光庆，该局局长。委托代理人：叶辉茂，该局工作人员。委托代理人：丘国中，广东义致律师事务所律师。原审第三人：曾会玲，女，汉族，1979年10月9日出生，住址：蕉岭县******禾坪。上诉人曾佳豪、曾礼玲、曾礼安因与被上诉人蕉岭县自然资源局行政撤销纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2019）粤1481行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:原告曾佳豪与曾礼玲是母子关系，原告曾礼玲与曾礼安系兄妹关系。涉案土地原是原告曾礼玲、曾礼安父母谢运模、曾桂芬所在的村集体组织发包给原告父母家庭使用的自留地。上世纪90年代，原告曾佳豪的父母彭建文、曾礼玲（本案原告）在该土地上兴建了80平方米的房屋。2004年9月27日，彭建文与其妹彭小苑签订了房屋买卖合同，约定上述涉案土地及所建房屋于38000元价格转让给彭小苑。2006年5月3日，彭小苑、余杰坚又作为出卖人与本案第三人曾会玲作为买受人在蕉岭县新铺法律司法服务所的见证下将上述房屋及周围空地以21800元的价格转让给第三人曾会玲。2006年10月8日，蕉岭县人民政府向第三人曾会玲颁发了蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》。2017年8月25日，原告曾佳豪向蕉岭县人民法院起诉彭建文、彭小苑、曾会玲确认合同无效，案经蕉岭县人民法院审理后于2017年2月13日作出（2017）粤1427民初594号民事判决，判决确认彭建文与彭小苑于2004年9月27日签订的房屋转让合同无效并驳回原告曾佳豪的其他诉讼请求。原告曾佳豪不服上述一审判决，上诉至梅州市中级人民法院，梅州市中级人民法院于2018年6月5日作出（2018）粤14民终507号民事判决，判决驳回原告曾佳豪的上诉，维持原判。2018年7月19日，原告曾佳豪、曾礼玲、曾礼安向梅州市中级人民法院起诉蕉岭县人民政府、蕉岭县自然资源局（原蕉岭县国土资源局）、第三人曾会玲，请求撤销蕉岭县人民政府、蕉岭县自然资源局为第三人曾会玲颁发的蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》。案经梅州市中级人民法院审理后，裁定驳回原告曾佳豪、曾礼玲、曾礼安对蕉岭县人民政府的起诉并将本案移送本院管辖。本院于2018年11月15日对本案进行了立案受理。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原蕉岭县国土资源局因机构改革已变更为蕉岭县自然资源局，蕉岭县自然资源局承继了原蕉岭县国土资源局的相关职权，故本案被告应变更为蕉岭县自然资源局。本案涉及如下三个问题的认定。一、曾佳豪、曾礼玲、曾礼安是否具有原告主体资格。二、本案是否超过法定的起诉期限。三、原告诉请撤销被告向第三人颁发的蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》并要求确认该行政行为违法的诉讼请求是否应当得到支持。一、关于曾佳豪、曾礼玲、曾礼安是否具有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案土地原是村集体发包给原告曾礼玲、曾礼安的父母谢运模、曾桂芬家使用。上世纪90年代，原告曾佳豪的父母彭建文、曾礼玲在涉案土地上兴建80平方米的房屋。虽然本案第三人曾会玲善意取得涉案房屋已为生效民事判决所认定。但原告曾佳豪、曾礼玲、曾礼安仍与被告向第三人颁发的蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》的行政行为存在利害关系，故曾佳豪、曾礼玲、曾礼安具有原告主体资格。二、关于本案是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告认为原告曾佳豪、曾礼玲曾于2017年7月13日向蕉岭县人民法院起诉曾繁亦返还原物一案〔（2017）粤1427民初508号〕，后于2017年8月21日向蕉岭县人民法院申请撤回起诉，原告在此期间已知道涉案的《集体土地使用证》，原告起诉期限已过。对此，本院认为，即使原告在2017年7月已知道涉案《集体土地使用证》存在，其也是在2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》实施以前才知道涉案的具体行政行为，对此，原告的起诉期限应截至两年届满之日止，但不得超过2019年2月7日。此外，原告曾佳豪起诉曾繁亦返还原物一案〔（2017）粤1427民初508号〕，原告曾佳豪是在2017年8月21日才向蕉岭县人民法院撤回该案的起诉，故原告提起本案诉讼的起诉期限也应从（2017）粤1427民初508号民事裁定生效之日起计算。况且原告曾佳豪、曾礼玲、曾礼安于2018年7月19日已向梅州市中级人民法院起诉撤销涉案《集体土地使用证》，故本案原告的起诉未超过法定的起诉期限。三、关于原告诉请撤销被告向第三人颁发的蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》并要求确认该行政行为违法的诉讼请求是否应当得到支持的问题。本案中，从被告提供的证据来看，第三人在向被告申请办理涉案《集体土地使用证》时，其向被告提供的土地权属来源申请证明书中，第三人曾会玲证明其的土地权属来源于1984年10月1日经原同福公社批准划拨的荒地，而事实上该土地是同福村划拨给原告曾礼玲、曾礼安父母使用的集体土地。2006年6月2日，第三人父亲曾繁亦出具了一份证明，证实其自愿将座落于同福村旱改水平安路占地86.62平方米的房屋由第三人曾会玲继承，而实际上涉案房屋是第三人曾会玲基于与案外人彭小苑、余杰坚签订房屋买卖合同而取得的涉案土地的使用权，以上事实明显与已生效的民事判决认定的事实不符。可见，被告在颁发涉案蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》的过程中未尽审慎审查义务，在第三人曾会玲提供的材料存在虚假的情况下，仍违规向第三人颁发涉案《集体土地使用证》属认定事实不清。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将会给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行政行为违法，不撤销登记行为。尽管在土地登记案中没有明确的法律或者司法解释的规定，但相关的法律原理是一致的，该规定可以在审理土地登记案件中参照适用。据此，涉案蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》本应依法予以撤销，但第三人曾会玲善意取得涉案房屋已为生效民事判决所认定，如本院再判决撤销涉案《集体土地使用证》将会损害第三人曾会玲的合法权益，故本案应当确认被告蕉岭县自然资源局作出颁证的具体行政行为违法而不撤销其向第三人曾会玲颁发的蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，判决如下：一、确认被告蕉岭县自然资源局于2006年10月8日向第三人曾会玲颁发的蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》的行政行为违法。二、驳回原告曾佳豪、曾礼玲、曾礼安的其他诉讼请求。上诉人曾佳豪、曾礼安、曾礼玲上诉称：一、原审判决认定“上世纪90年代，原告曾佳豪的父母彭建文、曾礼玲在该土地上兴建了80平方米的房屋”，该部分事实认定错误。在上诉人提交的证人证言、书面证据可以证明，涉案房屋是由曾礼玲的父母谢运模、曾桂芬出资建成，而不是彭建文、曾礼玲所建。二、根据《物权法》规定和原审查明的事实，曾会玲根本不符合善意第三人取得财产的条件。对于不动产转让而言，受让人因信赖出让人为登记簿上记载的权利人而购买不动产是认定受让人善意的基本条件，若出让人并非登记权利人，受让人则没有理由相信出让人有处分权，如果受让人与出让人发生交易，受让人则不存在善意的可能性。曾会玲在购买涉案房屋时，应当清楚房屋的权属并且有义务也有能力去审核房屋的权属，其也意识到农村房屋是不支持买卖的，且涉案房屋是经谢运模、曾桂芳申请，区公所批准后有《准建证》的。由此可见，曾会玲根本不是善意第三人。三、原审法院适用法律错误。1、原审法院依据的是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，但社会公共利益是指为广大公民所能享受的利益，这里所指的广大公民，是指特定范围内的广大，有全国性的广大，又有地区性的广大。上诉人认为，此处的损害必须是重大的，并且是给国家利益、社会公共利益造成的，而不包含对第三人造成的损害。退一步说，假设曾会玲是善意的第三人，又如原审法院适用的《行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项，被上诉人的具体行政行为撤销将会损害了第三人的利益，那么上诉人的合法权益由谁维护，假设曾会玲是善意第三人的情况，曾会玲的利益与上诉人的权益是平等的。上诉人认为，不应由上诉人为被上诉人作出的违法的行政行为买单。2、原审法院依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，曾会玲不属于善意取得，不是善意第三人，故不适用该条法律。上诉人曾礼玲在本案向法院起诉前曾向被上诉人以曾佳豪申请办证为由，向被上诉人咨询后，该局向上诉人曾礼玲告知如何办证，因此被上诉人是知道本案所争议的房屋是属于上诉人曾佳豪所有。综上所述，一审判决事实不清、适用法律错误。上诉请求：一、依法撤销兴宁市人民法院作出(2018)粤1481行初135号行政判决书第二项，改判依法支持上诉人在一审中提出的全部诉讼请求；二、由被上诉人、原审第三人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人蕉岭县自然资源局答辩称：一、上诉人的上诉理由不成立。上诉人所述关于涉案房屋由谁所建的上诉理由，生效的(2017)粤1427民初594号民事判决书对此事实已进行了认定，有关第三人善意取得涉案房屋同样是已被生效判决书所确认的事实，因此上诉人的上诉理由亦不成立。二、虽然答辩人未提出上诉，但答辩人认为一审程序违法、事实认定错误，本案依法应发回重审，具体理由：(一)一审法院判决确认答辩人行政行为违法的判项超过上诉人一审诉讼请求，违反了不告不理的基本法律原则，属于严重程序违法。本案中，上诉人包括两项诉讼请求，即请求确认行政行为违法及请求撤销(2006)字第04070005号《集体土地使用证》，但梅州市中级人民法院裁定驳回上诉人对蕉岭县人民政府的起诉并将案件移送兴宁市人民法院起诉后，上诉人在一审期间明确请求撤回“确认行政行为违法”的诉讼请求而仅要求撤销(2006)字第04070005号《集体土地使用证》。一审法院裁定驳回起诉后上诉人不服上诉至梅州市中级人民法院，梅州市中级人民法院裁定指令继续审理后案件重新由兴宁市人民法院进行一审，但上诉人在该一审时并未变更诉讼请求，即其诉讼请求仍为“撤销(2006)字第04070005号《集体土地使用证》”，并不包括“确认行政行为违法”的诉讼请求。因此，一审法院在上诉人一审之时并无请求“确认行政行为违法”的情况下，判决“确认被告蕉岭县自然资源局于2006年10月8日向第三人曾会玲颁发的蕉府集用(2006)字第04070005号《集体土地使用证》的行政行为违法”明显超越了上诉人的一审诉讼请求并违反了“不告不理”的基本法原则，属于严重程序违法。(二)一审法院以答辩人颁证10多年之后的民事判决倒推答辩人在办证时未尽“审慎审查”义务显然是属于缺乏基本法律逻辑的错误事实认定。答辩人颁证之时有效的《土地登记规则》及其它相关法律中并无规定答辩人对权属来源的真实性承担实质性审查义务。此后颁布的《土地登记办法》第9条和《不动产登记暂行条例》第16条均明确规定申请人对其提交的申请材料的真实性负责。从上述相关行政法规、规章的条文表述可以充分证明在不动产登记过程中，登记机关对申请人提供的登记资料并没有实质性审查义务，而只有审慎审查的义务。如果申请人提供不真实的材料而引起的法律责任，依法应当由申请人自己承担，而不能据此认定颁证机关的行政行为违法。法院判决确认登记机关被诉具体行政行为违法的前提应该是登记机关未尽审慎审查职责。原审第三人在申请办证时已提供了由村民小组、村民委员会及镇人民政府共同签署的土地权属来源证明书用于证明其土地的合法权属来源，也就是说答辩人在颁证过程中已尽了“审慎审查”的义务。因此，即便本案中原审第三人存在提供虚假材料用于办理登记的情形，答辩人的颁证行为也是合法的。二审法院不能仅仅围绕上诉人的上诉理由对本案进行审查，而应当对本案进行全面审查。鉴于一审法院的判决存在严重程序违法及认定事实错误的情形，请求二审法院依法裁定撤销一审判决并发回重审。原审第三人曾会玲陈述称：原审判决认定事实清楚，被上诉人蕉岭县自然资源局依法颁发涉案土地使用证。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另二审审理查明，曾会玲在向被上诉人蕉岭县自然资源局（原蕉岭县国土资源局）申请办理涉案《集体土地使用证》时，其向被上诉人提供的《土地权属来源申请证明书》记载土地权属来源于1984年10月1日经原同福公社批准划拨的荒地。2006年6月2日，曾会玲的父亲曾繁亦出具一份证明，该证明内容为曾繁亦自愿将座落于新铺镇同福村旱改水平安路西侧占地86.62平方米的房屋由曾会玲继承。2018年7月20日，曾佳豪、曾礼玲、曾礼安以蕉岭县人民政府、蕉岭县国土资源局为被告，向本院提起行政诉讼，请求:1、确认两被告在2006年10月8日为第三人曾会玲颁发的位于新铺镇旱改水平安路西侧土地使用证（证号为蕉府集用2006字第04070005号）的行政行为违法；2、判令两被告撤销2006年10月8日颁发给曾会玲的位于新铺镇同福村旱改水平安路西侧的土地使用证（证号为蕉府集用2006字第04070005号）；3、由被告承担本案的全部诉讼费用。本院审理后，认为蕉岭县国土资源局是本案的适格被告、而蕉岭县人民政府不是本案的适格被告，以蕉岭县国土资源局为被告的案件由基层人民法院管辖，本院依法裁定：一、驳回原告曾佳豪、曾礼玲、曾礼安对蕉岭县人民政府的起诉；二、本案移送兴宁市人民法院管辖。兴宁市人民法院受理审理该案后，于2018年12月24日作出（2018）粤1481行初218号行政裁定，驳回原告曾佳豪、曾礼玲、曾礼安的起诉。原告曾佳豪、曾礼玲、曾礼安不服，向本院提起上诉。2019年5月13日，本院作出（2019）粤14行终49号行政裁定，裁定：一、撤销兴宁市人民法院（2018）粤1481行初218号行政裁定；二、本案指令兴宁市人民法院继续审理。兴宁市人民法院继续审理后，于2019年11月25日作出（2019）粤1481行初135号行政判决，曾佳豪、曾礼玲、曾礼安不服该判决，向本院提起上诉。本院认为，本案争议焦点是被上诉人蕉岭县自然资源局向原审第三人曾会玲颁发的蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》是否应当撤销的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。根据上述法律规定，已生效的（2017）粤1427民初594号民事判决书及（2018）粤14民终507号民事判决书确认的事实可以作为本案定案的依据。上述已生效的民事判决确认了涉案房屋是原审第三人曾会玲向案外人彭小苑、余杰坚买卖取得，曾会玲为涉案房屋的善意受让人，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定，善意取得应当受到法律保护。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。根据上述法律规定，原审第三人善意取得涉案房屋的同时亦一并取得了涉案房屋占用土地的使用权。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将会给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行政行为违法，不撤销登记行为。本案中，虽然原审第三人向被上诉人申请办理涉案《集体土地使用证》时提供虚假的土地权属来源证明材料，被上诉人颁发涉案《集体土地使用证》时未尽审慎的审查义务，但鉴于原审第三人曾会玲善意取得涉案房屋并取得涉案房屋占用土地的使用权，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，本院确认被上诉人蕉岭县自然资源局于2006年10月8日向原审第三人曾会玲颁发的蕉府集用（2006）字第04070005号《集体土地使用证》的行政行为违法但不撤销登记行为。综上所述，原审判决正确应予维持。上诉人的上诉理由不成立，上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人曾佳豪、曾礼玲、曾礼安负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴梢欢审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年三月十六日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳