山西省高级人民法院   民事判决书   （2019）晋民再388号   抗诉机关：山西省人民检察院。   申诉人（一审被告、二审上诉人）：山西奥川建筑安装有限公司，住所地山西省晋中市介休市军民东路**。   法定代表人：武海山，该公司总经理。   委托诉讼代理人：高凯，介休市西南街道法律服务所法律工作者。   被申诉人（一审原告、二审被上诉人）：介休市宋古乡上站村民委员会，住，住所地介休市宋古乡上站村/div>   法定代表人：高振国，该村委主任。   委托诉讼代理人：梁国，介休市义棠镇法律服务所法律工作者。   山西奥川建筑安装有限公司（原山西省介休市北城区建筑安装有限公司）（下称建安公司）因与被申诉人介休市宋古乡上站村民委员会（下称上站村委）土地租赁合同纠纷一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2012）晋中中法商终字第97号民事判决，向检察机关申诉。山西省人民检察院作出晋检民（行）监[2019]14000000126号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2019）晋民抗59号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。山西省人民检察院指派检察员郭雁宏、刘婷婷出庭。申诉人建安公司的法定代表人武海山及其委托诉讼代理人高凯、被申诉人上站村委的委托诉讼代理人梁国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   山西省人民检察院抗诉认为，山西省晋中市中级人民法院（2012）晋中中法商终字第97号民事判决认定事实缺乏证据证明、适用法律错误。理由：（一）认定本案讼争土地性质为耕地，缺乏证据证明。上站村委辩称案涉土地属于耕地，并以村委会土地管理员当庭陈述、征占土地补偿协议、全村土地登记表、情况说明等证据佐证。二审法院根据建安公司的申请向介休市土地管理部门调取该公司建设土地档案，该局出具情况说明：该公司位于纬三路中段宗地没有建设用地合法审批手续。据此，二审法院认定该案涉土地性质为耕地。其一，上站村土地管理员与该村委会存在利害关系，该提供的对村委会有利的证人证言可信程度较低。其二，上站村委提供的征占土地补偿协议、全村土地登记表不足以证明本案讼争土地的性质。其三，二审法院调取的介休市国土局出具情况说明，仅证明了建安公司没有办理建设用地的审批手续，仍没有明确讼争土地的性质。申请监督期间，根据建安公司的申请，晋中市人民检察院依职权委托介休市人民检察院向土地部门调查该案讼争土地的性质，介休市自然资源局出具情况说明：经实地勘测，结合第二次土地调查农村土地调查数据库核对（第二次土地调查农村土地调查数据库为国家数据库，于2009年年底开始启用，沿用至今），该宗地地类为建设用地，属宋古乡上站村村民集体所有，该宗地没有办理用地手续。该证据为新证据，证实了2009年第二次土地调查至今，本案诉争土地性质为建设用地。（二）认定租赁合同无效，适用法律确有错误。农村集体建设用地的用途就是非农建设，可以合法流转，出让、出租。本案案由为土地租赁合同纠纷，即出租人上站村委将本村集体所有的土地交付承租人建安公司使用、收益并由其支付租金的合同纠纷，应由合同法规范。上站村委与建安公司签订的《土地租赁协议》主体适格、意思表示真实，不损害国家、集体或第三人利益，不符合合同法第五十二条规定的合同无效的情形。建安公司是否办理建设用地审批手续是是否违反管理性强制性规定的问题，而非违反效力性强制性规定的问题。故，双方所签订租赁合同应为合法有效。   建安公司称，1.据抗诉书显示：经调查核实案涉土地是建设用地而非耕地，具有出租条件，并未违反合同法五十二条的规定，原判法律适用、事实依据并不充足。2.土地租赁协议是双方真实意思表示，不损害国家、集体、第三人的利益，该协议经过宋古乡人民政府的见证，具有较高的证明效力，该协议是有效的。再审请求：撤销山西省晋中市中级人民法院（2012）晋中中法商终字第97号民事判决，依法改判继续履行租赁协议。   上站村委辩称，1.涉案土地是耕地，申诉人认为是建设用地，但是其并未提供证据证明该地已经办理建设用地的相关手续，二审法院和省法院均对此进行过调查，证明该地没有建设用地手续，因此，案涉土地没有转换仍然是耕地。2.申诉人与被申诉人签订的租赁协议因违反了土地管理法第六十三条和合同法第五十二条的规定而无效。3.申诉人与被申诉人于2019年10月11日达成执行和解协议，约定2019年10月31日腾地。综上，申诉人请求继续履行合同不符合法律规定，应予驳回。原审判决公正合法，应予维持。   上站村委向一审法院起诉请求：依法解除原、被告的土地租赁合同，将17.4亩土地返还原告并恢复土地原状。一审法院认定事实：2006年10月，上站村委与建安公司签订的《土地租赁协议》约定：“将介休市宋古乡上站村民委员会村南沿下土地17.04亩（现有楼房后面，南北长107米，东西宽100米，合16.05亩，楼房西，南北长40.15米，东西宽16.5米，合0.99亩）租赁给介休市北城区建筑安装有限公司使用，租赁期20年，从2006年9月1日至2026年8月30日止，租金每年每亩1600元，第一次付款签订协议时，付2006年9月至2011年8月5年租金128320元，以后每5年的9月支付一次。依此类推直至付到合同到期为止。占地手续由介休市北城区建筑安装有限公司负责办理”。协议签订后，上站村委依约出租土地，建安公司依约于2008年11月8日交纳2006年9月至2011年8月的土地使用费用128320元。建安公司提交了山西省农村信用社现金缴款单（回单）一份，以及该公司会计蔡文静、出纳李慧敏、司机茹翔宇的证明，称该公司通过信用社，已将2011年8月至2016年8月租赁费交入上站村委账户。另查明，上站村委称其出租给建安公司的土地，系村民的耕地。建安公司称其租赁土地用于成立有限公司，已经盖上房子。一审法院判决：上站村委与建安公司签订的《土地租赁协议》无效；上站村委收取的租金256640元，收归国家所有。   建安公司不服一审判决，上诉请求：依法撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人上站村委的诉讼请求。二审法院查明，建安公司提交的介休市振兴地矿服务有限公司2012年4月测绘的该公司用地范围略图、勘测定界图、界址点坐标表、测量收费通知单、卫星照片等复印件，证明该公司正在办理该土地上的建设用地使用证，但至今还没有办理下来。上站村的土地管理员到庭证实，诉争之地确实属于耕地。上站村委提交的南沿下耕地的情况说明、征占土地补偿协议三份、全村土地登记表等证据证实讼争之地属于耕地。其余事实与原审查明的事实相同。二审法院认为，关于本案争议的第一个焦点，该土地是耕地还是建设用地，经对在案证据核实，上站村管理员当庭陈述、征占土地补偿协议、全村土地登记表、上站村委出具的情况说明等均可证实该土地现仍属于耕地，建安公司主张该土地系建设用地，但没有有效证据佐证，故对证实诉争土地性质为耕地的证据予以确认。关于第二个争议焦点，双方签订的《土地租赁协议》效力问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”介休市国土资源局出具的情况说明可以证实，该土地并未办理有关农用地转为建设用地的审批手续。本案中，上站村委未经国土资源管理部门批准，在未依法取得建设用地许可证的情况下，就擅自改变土地用途，将土地租赁给建安公司用于非农业建设，显然违反了关于凡占用农用地必须依法办理审批手续，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设的法律规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的合同无效：（五）违反法律、法规的强制性规定”之规定，双方签订的《土地租赁协议》无效。关于第三个争议焦点，本案是否归人民法院管辖范围。因本案案由是土地租赁合同纠纷，适用合同法调整的范围，应当属于人民法院管辖。关于第四个争议焦点原判是否存在判决不完整的问题。原审判决双方签订的土地租赁协议无效，收取的租金收归国家所有，对协议的效力和对双方的处罚均作出了判决，并不存在判决不完整之处。关于第五个争议焦点，一审判决将256640元租金收归国家所有是否正确。因双方所签订的《土地租赁协议》违反了法律强制性规定，被上诉人所收取的租金不属于合法收入，且双方都有过错，应当各自承担相应的法律责任，原审依据《中华人民共和国合同法》第五十九条规定，将租金收归国家所有适用法律并无不当。该院判决：驳回上诉，维持原判。   围绕当事人的再审请求，本院对有争议的证据和事实认定如下：晋中市人民检察院根据建安公司的申请，依职权委托介休市人民检察院向土地部门调查本案讼争土地的性质，介休市自然资源局出具了《情况说明》，内容为：“经实地勘测，该宗地位于北城区建筑安装有限公司楼北，介休市人民法院西侧，面积17.4亩，现状修建库房及硬化地面堆放建筑材料，结合第二次土地调查农村土地调查数据库核对（第二次土地调查农村土地调查数据库为国家数据库，于2009年年底开始启用，沿用至今），该宗地地类为建设用地（城市），属宋古乡上站村村民集体所有，该宗地没有办理用地手续”。申诉人建安公司依据该《情况说明》，认为案涉土地的性质为建设用地。而上站村委质证认为，该说明只能证明1.介休市自然资源局根据现状实地勘测案涉土地为建设用地；2.该地属上站村民集体所有，没有办理用地手续。故该《情况说明》不能证明案涉土地的性质为建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”、第十一条第二款规定：“农村集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册、核发证书，确认建设用地使用权”、第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。本院认为，以上法律规定土地的性质必须是依法确认，而不是根据现状确认。本案在审理过程中土地部门先后出具了三份“情况说明”，均明确案涉土地没有办理审批手续，申诉人也就不可能提供案涉土地的建设用地使用权证书，故其主张案涉土地的性质为建设用地，缺乏事实和法律依据，依法不能认定。   本院再审另查明，本案二审终审后，上站村委另案起诉请求判令建安公司尽快腾出土地，拆除该土地上的建筑，恢复土地原状并返还。该案已经过一审、二审、再审审查，当事人双方达成《执行和解协议》。以上事实有该案裁判文书及执行和解协议在案佐证。   本院再审认为，本案争议的焦点问题是建安公司与上站村委签订的《土地租赁协议》是否有效，是否应当继续履行。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”之规定，认定合同是否有效，关键要看其是否违反了法律法规的效力性强制性规定。正确理解识别效力性强制性规定与管理性规定，不仅关系到民商事合同效力的维护，还会影响市场交易安全与稳定，因此，人民法院应当根据法律法规的意旨权衡相互冲突的权益予以综合认定。判断某一项规定属于效力性强制性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国家实行土地用途管制制度，农民集体所有的土地用于非农业建设必须办理相关的审批手续，由人民政府登记造册、核发证书，确认建设用地使用权。未经批准擅自改变土地用途将会损害国家、集体和社会公共利益，因此，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定。本案中，案涉土地属于上站村农民集体所有，当事人双方签订的《土地租赁协议》约定上站村委将案涉土地租赁给建安公司用于非农业建设，在未办理相关用地审批手续的情况下，改变了土地的用途，故该租赁合同违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，依法应当认定无效。原判认定案涉租赁协议无效符合法律规定的精神，对于无效后果，本案及关联案件已作出处理，且双方已达成执行和解协议，故申诉人建安公司主张案涉土地为建设用地，租赁协议有效，应当继续履行无事实和法律依据。   综上，申诉人的再审请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：   维持山西省晋中市中级人民法院（2012）晋中中法商终字第97号民事判决。   本判决为终审判决。   审判长 石春英   审判员 王 莉   审判员 庞永平     二〇二〇年三月六日   书记员 武 颖