甘肃省酒泉市中级人民法院行政判决书（2020）甘09行终3号上诉人（原审原告）酒泉东方物业管理有限公司（以下简称酒泉东方物业公司），统一社会信用代码91620902925114210C。法定代表人洪某。委托代理人陈某。委托代理人陆某，甘肃锐镝律师事务所律师。被上诉人（原审被告）酒泉市住房和城乡建设局（以下简称酒泉市住建局）。法定代表人张某。委托代理人卢某，甘肃神舟律师事务所律师。委托代理人彭某，甘肃神舟律师事务所律师。上诉人酒泉东方物业公司因与被上诉人酒泉市住建局城建行政征收决定一案，不服甘肃省玉门市人民法院（2019）甘0981行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案后，经阅卷、询问当事人，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2007年8月15日，酒泉市人民政府作出《酒泉市进一步加强城市基础设施配套费征收使用管理工作的意见》，根据省物价局、财政厅、建设厅《关于印发甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法的通知》和《酒泉市人民政府关于收取城市基础设施配套费有关问题的批复》，明确凡在酒泉市区城市规划范围内以基本建设、更新改造、房地产开发和零星建设形式进行新建、扩建、改建的各类工业、民用房屋建筑工程项目的建设单位和个人，均应按规定缴纳城市基础设施配套费；城市基础设施配套费按建设项目规划批准的建筑面积计征，每平方米50元；原酒泉市城乡建设局是城市基础设施费征收的主管部门，具体负责酒泉市区城市基础设施配套费的征收工作。2011年，原告开发建设的酒泉市肃州区鼓楼东北片区项目(东方国际广场、东方明都项目)开工建设，总建筑面积436064.43平方米，于2011年6月29日办理了《建筑工程施工许可证》。2014年9月22日，原告向原酒泉市城乡建设局作出书面《承诺书》，承诺内容为：“我公司开发建设的鼓楼东北角项目工程于2011年开工建设，总共建筑面积约43.60万平方米，按城市建设配套费每平方米50元计算，共计应缴纳2180.32万元。我公司已缴纳200万元，剩余的1980.32万元，我公司郑重承诺于2014年12月31日一次性缴纳清”。2015年1月26日，原告法定代表人蔡晓风的父亲蔡福进在该承诺书上承诺：“本人承诺2015年3月31日前全部缴清所欠城市基础设施配套费，逾期愿接受相关处罚”。2015年4月16日，原酒泉市城乡建设局向原告作出《关于催缴城市基础设施配套费的通知》，限原告于2015年4月底前缴清所欠城市基础设施配套费1661.54万元。2015年4月18日，原告向原酒泉市城乡建设局作出《关于城乡建设局催缴城市配套费的答复意见》，以房管局已于三月中旬将《关于东方大明房地产公司先行垫付的1661.54万元拆迁费的报告》上报市政府，急盼政府能将拆迁费尽快落实到位，与城市配套费互抵或清算。2015年12月21日，原酒泉市住房保障和房地产管理局向市政府作出酒房发[2015]221号《关于东方大明房地产开发有限责任公司自行拆迁费用审计结果的报告》，报告同意甘肃励致安远会计师事务所出具的《酒泉市东方大明房地产开发有限责任公司审计报告》，即东方大明房地产开发有限责任公司支付34户拆迁户的自行拆迁费1514.5万元，该地段另外一户冉兰英拆迁遗留问题，经核算东方大明公司共支付补偿费145.0148万元，以上两项拆迁费用共计1659.5148万元。2016年8月8日，原酒泉市住房保障和房地产管理局向市政府作出酒房发[2016]136号《关于酒泉市东方大明房地产开发公司自行拆迁费用的报告》，报告表述：“2010年市政府第9次常务会议作出决定，东方大明房地产有限责任公司对未拆迁的住户不得强行拆迁，不得高价拆迁，拆迁补偿必须严格执行原来的标准；对大明公司的自行折迁行为，原酒泉市住房保障和房地产管理局征收中心于2010年12月17日下发《责令停止拆迁通知书》，明确提出大明公司无权对自由巷3号楼实施拆迁，如自行拆除由此引发矛盾和涉及的拆迁费均自行承担；责令停止拆迁通知下发后，大明公司未能停止自行拆迁行为；鉴于以上情况，我局意见建议：对剩余34户住户由大明公司自行拆迁发生的费用，按2007年鼓楼片区的拆迁补偿核算，并经审计部门确认的拆迁补偿费用314.2万元由财政拨付大明公司”。2017年4月11日，原酒泉市城乡建设局向原告作出《关于限期缴纳城市基础设施配套费的通知》，以该公司欠缴城市基础设施配套费1661.54万元，近期市政府督查室要求采取措施限期收缴，限该公司于2017年4月底前缴清所欠城市基础设施配套费。2017年5月16日，甘肃省财政厅、甘肃省发展和改革委员会作出甘财税法[2017]40号《关于将城市基础设施配套费纳入政府性基金管理有关事项的通知》，从2017年6月1日起城市基础设施配套费按照政府基金管理规定执行，各地城市基础设施配套费标准继续按原标准执行，由城市建设行政主管部门收取，原城市基础设施配套费有关管理政策文件和征收标准文件于2017年5月31日废止。2018年1月9日，原告向原酒泉市城乡建设局作出书面《承诺书》，承诺对欠缴的1661.54万元城市基础设施配套费，于2018年6月30日前缴纳不低于总欠款的50%，2018年12月31日前缴清欠款总额；如不能按上述期限和数额缴纳欠款，愿意承担相应法律后果。同时，原告又将欠缴的1661.54万元城市基础设施配套费出具欠条一张。2018年1月15日，原酒泉市城乡建设局向原告作出《关于限期缴纳城市基础设施配套费的通知》，限原告于2018年6月30日前缴纳不低于总欠款的50%，2018年12月31日前缴清欠款总额。2018年8月1日，原酒泉市城乡建设局向原告作出《催缴通知》，以原告未按承诺履行缴费义务，再次通知原告于10日内缴纳总欠费的50%以上，否则将通过司法途径解决。2018年9月26日，原酒泉市城乡建设局向原告作出《行政处理事先告知书》，向原告告知征收城市基础设施配套费的依据、征缴数额、拟作处理决定，并告知陈述和申辩的时间。2018年9月29日，原酒泉市城乡建设局向原告送达《行政处理事先告知书》。2018年11月8日，原酒泉市城乡建设局作出酒市建函字[2018]167号《城市基础设施配套费征收决定书》，以原告开发建设的酒泉市肃州区鼓楼东北片区项目(东方明都项目)，于2011年开工建设，总建筑面积436064.45平方米，于2011年6月29日办理了《建筑工程施工许可证》；按照《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》(甘价服务[2002]216号)第七条及《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》(甘价服务[2003]233号)的规定，原告应缴城市基设施配套费21803222.5元，截至目前已缴518.78万元，经多次催收仍欠缴16615422.5元；认为，原告应当缴纳城市基础设施配套费，但未能按时足额缴纳，经多次催缴仍不能履行缴费义务，应当依法强制征收；为此，决定：原告自接到本决定书十五日内到酒泉市城乡建设局缴清欠缴的城市基础设施配套费16615422.5元。2018年11月9日，原酒泉市城乡建设局向原告送达《城市基础设施配套费征收决定书》。2019年1月13日，中共酒泉市委办公室、酒泉市人民政府办公室关于印发《酒泉市机构改革方案》的通知，组建市住房和城乡建设局，将市城乡建设局的职责与市住房保障和房地产管理局的行政职责整合，组建市住房和城乡建设局，作为市政府工作部门，不再保留市城乡建设局。随后，被告酒泉市住房和城乡建设局成立。2019年1月28日，原酒泉东方大明房地产有限责任公司经工商核准，将公司名称变更为酒泉东方物业管理有限公司，法定代表人为洪某，股东为蔡福进、蔡晓风。原告起诉被告，请求撤销酒市建函字[2018]167号《城市基础设施配套费征收决定书》。原审法院认为，虽然原酒泉市城乡建设局作出的《城市基础设施配套费征收决定书》中的征收对象为酒泉东方大明房地产有限责任公司，但此后该公司名称经工商核准变更为酒泉东方物业公司，原酒泉东方大明房地产有限责任公司的权利义务由上诉人酒泉东方物业公司承继，故酒泉东方物业公司作为行政征收决定的行政相对人，是本案适格原告。根据甘肃省物价局、甘肃省财政厅作出《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》、《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》及酒泉市人民政府作出的《酒泉市进一步加强城市基础设施配套费征收使用管理工作的意见》规定，城市基础设施配套费由城市建设行政主管部门收取。因此原酒泉市城乡建设局即被告具有收取城市基础设施配套费的主体资格。2011年，原告在国有土地上开发建设房屋，按照《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》第七条及《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》的规定，原告应当缴纳城市基础设施配套费。2018年1月9日，原告向原酒泉市城乡建设局作出书面《承诺书》，承诺对欠缴的1661.54万元城市建设配套费分期缴纳欠款。2018年11月8日，原酒泉市城乡建设局作出《城市基础设施配套费征收决定书》，决定征收原告欠缴的城市基础设施配套费16615422.5元。虽然，在征收决定中引用的甘肃省物价局、财政厅作出的《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》、《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》已于2017年5月16日被甘肃省财政厅、甘肃省发展和改革委员会作出的甘财税法[2017]40号《关于将城市基础设施配套费纳入政府性基金管理有关事项的通知》废止，但该通知要求自2017年6月1日起各地城市基础设施配套费标准继续按原标准执行，故原酒泉市城乡建设局对原告追缴此前所欠缴城市基础设施配套费符合政策要求。原告以其垫付的拆迁费多年来未给其支付为由，主张向其征收城市基础设施配套费违法。但原告主张其垫付的拆迁费，与城市基础设施配套费的征收属于不同法律关系，故对原告主张不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告酒泉东方物业公司的诉讼请求。宣判后，原告酒泉东方物业公司不服，提起上诉称：上诉人垫付的拆迁费已经被上诉人两次审计确认，要求抵顶城市基础设施配套费或者返还拆迁费的主张也很明确，但酒泉市人民政府将上诉人的诉求搁置处理，又决定由被上诉人征收配套费，只享受权利不承担义务，人民法院查明事实后，应当判决被上诉人履行对上诉人垫付拆迁费的支付义务。一审法院已经查明被上诉人在长达10年的时间里拖延补偿的事实，对证据的认定与事实不符。一审法院对上诉人增加的诉讼请求拒不受理缺乏担当，以拆迁费和配套费不属同一法律关系而驳回上诉人的诉请，是严重违反《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定“先补偿后搬迁原则”的违法错判，审理程序违法。被上诉人向上诉人送达的所有文件都没有编号，且只有一人送达，也没有听取上诉人的陈述和申辩，所作出的征收决定行政程序违法。被上诉人作出征收决定时所依据的《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》、《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》已于2017年5月被废止，其持有的行政收费许可证有效期至2017年2月终止，因此，被上诉人于2018年11月8日作出的行政征收决定没有合法资格，适用法律错误。同时，根据甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法的规定，建设单位在缴清应缴纳的城市基础设施配套费后，建设部门才能发放开工许可证，被上诉人在上诉人建设工程已经完工数年后才启动征收程序，明显不符合以上法律的规定，人民法院应依法撤销被诉征收决定。综上，一审判决事实认定不清，违反法定程序，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审，诉讼费由被上诉人全部承担。被上诉人酒泉市住建局辩称，一审法院查明的事实清楚，上诉人欠缴城市基础设施配套费1661.54万元的情况属实，被上诉人作为城市建设主管部门，有权对其依法征收。上诉人自行组织对受让地块违法高价拆迁产生的拆迁费与其应缴纳的城市基础设施配套费无关，且上诉人就争议的拆迁费纠纷也已向张掖市中级人民法院提起诉讼，张掖市中级人民法院也于2019年12月27日作出了一审判决，因此，上诉人在本案中再次主张解决其提出来的拆迁费抵顶或返还问题，属于重复起诉。虽然《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》、《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》等文件因城市基础设施配套费纳入政府性基金管理而被废止，根据法不溯及既往原则，应当按照上诉人开发建设时的标准来进行征收，否则对上诉人将更为不利。根据2015年国家发改委、财政部联合发布的《关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》，国家已经取消了行政事业性收费许可证及年审制度，因此，该收费许可证到期后没有续延符合国家规定。上诉人主张文书送达应当参照行政处罚法第37条的规定由两名执法人员执行，该法条是对行政机关调查、检查、收集证据时的规定，文书由几人送达没有相关法律规定予以明确，因此，上诉人主张被上诉人由1名工作人员送达法律文书程序违法的理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审认定无误。本院认为，2011年，酒泉东方大明房地产有限责任公司（后更名为上诉人酒泉东方物业公司）开发建设了酒泉市肃州区鼓楼东北片区项目(包括东方国际广场、东方明都项目)，总建筑面积436064.43平方米，按照甘肃省物价局、甘肃省财政厅颁布的《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》、《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》及酒泉市人民政府作出的《酒泉市进一步加强城市基础设施配套费征收使用管理工作的意见》的规定，上诉人作为开发建设单位，应当按照每平方米50元的标准，向当地市级建设行政主管部门缴纳城市基础设施配套费2180.32万元。该费用除国家、省政府有规定外，没有政府正式审批文件的，任何单位和个人都不得减免。虽然《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》、《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》于2017年5月31日被废止，但甘肃省财政厅、甘肃省发展和改革委员会颁布的甘财税法[2017]40号《关于将城市基础设施配套费纳入政府性基金管理有关事项的通知》也明确规定，自2017年6月1日起，城市基础设施配套费按照政府性基金管理规定执行，具体收费标准继续按原批准标准执行。因此，《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》、《甘肃省物价局、财政厅关于酒泉市城市基础设施配套费收费标准的批复》文件的废止，并非征收城市基础设施配套费制度的废止，而是该配套费的管理方式发生了变化，被上诉人作为城市建设行政主管部门，仍然有权向建设单位收取城市基础设施配套费。因建设单位的开发行为发生在2011年，被上诉人在2018年依照2011年有效的规范性文件标准作出征收决定，适用法律并无不当。上诉人主张因前述文件废止，被上诉人向其征收城市基础设施配套费没有法律依据的理由不能成立。根据2015年1月9日国家发展与改革委员会、财政部联合发布的发改价格[2015]36号《关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》的规定，自2015年1月1日起，在全国统一停止收费许可证年度审验工作。自2016年1月1日起，在全国统一取消收费许可证制度。被上诉人原办理的收费许可证至2017年2月到期后，国家已经取消了行政事业性收费许可证及年审制度，无需再进行年度审验。因此，被上诉人于2018年11月无需持有收费许可证即可作出行政征收决定，上诉人主张被上诉人没有收取城市基础设施配套费合法资格的理由不能成立。上诉人提出，因其在开发建设酒泉市肃州区鼓楼东北片区项目垫付了应由政府承担的拆迁费，政府相关部门只征收配套费，不承担拆迁费的做法，明显违反了“先补偿后搬迁”的原则。本院认为，因本案被诉的配套费行政征收决定行为与上诉人主张的返还拆迁费行为不属于同一行政行为，且上诉人已就拆迁费返还争议向张掖市中级人民法院提起行政诉讼，要求酒泉市人民政府履行返还拆迁费的法定职责，张掖市中级人民法院也就该争议作出了一审判决。按照行政案件“一行为一诉”的基本原则，上诉人要求本院一并处理其主张拆迁费争议纠纷没有法律依据，本院对上诉人的该项主张依法不予审查。因上诉人长期拖欠城市基础设施配套费，经被上诉人多次催缴，上诉人也向被上诉人多次承诺，但因上诉人与政府部门之间存在其他争议，其拖欠的城市基础设施配套费逾期未缴清。被上诉人在向上诉人多次发出催缴通知，听取上诉人的陈述、申辩，依法送达相关法律文书后作出的行政征收决定程序合法。因现行法律没有规定送达法律文书必须有两名以上工作人员参加，上诉人主张被上诉人应参照行政处罚调查程序的规定由两名以上工作人员送达相关文书，被上诉人由一名工作人员送达文书的程序违法的上诉理由没有法律依据。综上所述，被上诉人作出行政征收决定认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；酒泉东方物业公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人酒泉东方物业管理有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 刘 平审判员 董 海审判员 张耀泽 二〇二〇年三月二十日书记员 高小粟