广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行初78号 原告覃玉兰，女，1965年2月26日出生，汉族，住广西桂平市。 委托代理人柒永芳，女，1994年8月8日出生，汉族，住广州市越秀区，系覃玉兰的女儿。 委托代理人蒋信全，广西万大律师事务所律师。 被告桂平市人民政府,住所地桂平市西山镇县府街**。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人马飞，桂平市司法局干部。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 第三人桂平市城南综合市场开发有限公司，住，住所地桂平市明珠翠苑小区**B112&mdash13号。 法定代表人李光华，总经理。 委托代理人李永忠，广西诚济（桂平）律师事务所律师。 原告覃玉兰诉被告桂平市人民政府房屋拆迁补偿安置协议纠纷一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭进行了审理。为了查明案件事实，本院根据原告的申请，追加与本案有利害关系的桂平市城南综合市场开发有限公司（以下简称城南开发公司）作为本案第三人参加诉讼。原告覃玉兰及委托代理人柒永芳、蒋信全，被 告桂平市人民政府的委托代理人马飞、冼毅锋，第三人的委托代理人李永忠到庭参加了诉讼。因被告未按协议约定履行安排回建地义务涉及户数众多，为了更好的整体化解纠纷，本案需协调处理，扣除审理期限六个月。现已审理终结。 原告诉称，2011年，被告因建设桂平市城南综合市场（以下简称城南市场）的需要，决定征收原告等一批人的房屋。2011年12月9日桂平市西山镇人民政府（以下简称西山镇政府）代表被告与原告签订了《房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《协议》）约定：对原告被拆迁的总面积103.02平方米的房屋给予安排82.42平方米的回建地，安排地点位于城南市场回建区内，按四层半砖混结构房屋的建筑要求帮建好基础和地圈梁、小区主干道、主排污沟，负责安装水电管线到户外，并负责办好回建地的土地使用证和准建证等。协议签订后，原告的房屋于2019年3月12日被拆除，房屋所用土地以被用于城南市场使用。但被告只给予原告房屋征收项目的其他补偿和安置补助费，以《协议》没有约定安排回建地时间为由，至今一直未落实回建地给原告。另据开庭审理得知，被告规划作为回建地安置的土地至今尚未被依法征收为国有土地。原告认为，先安置补偿再拆迁是《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的征收拆迁补偿原则，双方签订协议后已长达八年多时间，如果被告在一审审理期间仍无法在约定的回建区内落实回建地的，则原告要求给予货币补偿，补偿款可以参照贵港市中级人民法院2017年执行有关案件的做法，以土地使用权评估价值9467.25元/平方米，另加办理不动产权证费用80元/本，货币补偿总额为780371元。因此诉至法院，请求判决：1.被告履行《协议》约定义务；2.如果被告无法履行《协议》约定义务，则请求判决被告给予回建地货币补偿共780371元；3.判决被告按照《协议》约定支付原告824.16元/月的住房安置补助费，该费自原告房屋被实际拆除之日的2019年3月12日起计至被告交给补偿回建地用地证件给原告或支付完回建地货币补偿的金额给原告之日后的六个月止。本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供的证据有（与本案事实无关联的证据不予列举）：1.覃玉兰身份证复印件，证明原告身份情况；2.《房屋拆迁补偿安置协议》，证明原告被拆迁房屋的面积、拆迁补偿金额、临时安置补助费补偿方式、安置回建地的面积、地、地点以及被告应当履行的义务等.房地产评估报告（摘录）、结案通知书，证明：桂平市凤凰新区建设控制性规划DN11号地，按国有土地划拨和搞好三通一平、四层半基础及办理准建证等费用，土地使用权价值评估为9467.25元/平方米，另加办理不动产证费用80元；4.建设用地规划许可证、审批单、国有土地使用权证，证明城南市场项目规划用地面积、实际使用面积、坐落位置；5.现场照片，证明原告房屋于2019年3月12日在未落实回建地的情况下被强拆；6.桂平市自然资源局的答复意见、西山镇政府关于覃玉兰信访事项的答复意见书、录音笔录，证明原告的房屋被强拆后，为取得安置补助费和确认回建地地点不断上访，提出安排回建地要求，同时证实第三人与本案处理有利害关系；7.关于覃玉兰要求政府信息公开的复函，证明：（1）截至2019年12月6日止，建设局未收到城南市场回建区（及回建地）项目业主申请办理建设工程规划许可证和建筑工程许可证的相关手续。（2）建设局档案中没有城南市场回建区（及回建地）总平南图。（3）被告没有按拆迁协议的约定履行，没有对原告等拆迁户的回建地进行安排和规划，拆迁安置没有安排时限。 被告桂平市人民政府辩称，根据原告的起诉和陈述，《协议》是真实的，但与原告签订《协议》的是西山镇政府，桂平市人民政府不是《协议》的相对方，因此不是适格被告。另外据了解，西山镇政府已按照协议约定向原告支付了房屋及附属物补偿费、安置补助费、一次性搬迁补助费等补偿。对于未落实的回建地问题，西山镇政府已经安排原告在《协议》约定的回建区内抽签取得9号回建地，不同意变更为货币补偿。综上，被告不是本案的适格被告，原告的请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告提供的证据有：1.《协议》及附图；2.补偿款的签领单，证实原告已领取拆迁补偿款以及首期六个月的临时安置补助费；3.《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》，证明项目的合法性，但办证方面确实没有履行。 第三人述称，第三人与本案没有任何关系，不应当承担任何责任。 第三人向本院提供了以下证据：桂平市人民政府浔政阅[2012]10号《研究桂平市城南综合市场项目建设工作协调会的会议纪要、2012年4月1日《关于申请办理桂平市城南综合市场项目三产用地和回建地的报告》、规划图，证明原告方的回建地并未在第三人取得的《国有土地使用权证》范围内，而是在该证土地的周边。 经庭审质证，原、被告、第三人对上述所列证据真实性均无异议。上述证据来源合法，符合客观事实，且与本案争议存在关联性，符合有效证据的法定形式，具有证明力，可作为本案的定案依据，本院予以确认。 经审理查明，原告覃玉兰原有一座房屋位于西山镇××队，占地面积和总建筑面积均为103.02平方米。被告因城市建设发展，需要建设城南市场，原告的房屋位于城南市场建设用地使用范围内。2011年12月9日，西山镇政府与原告签订《协议》，《协议》对原告房屋的面积、补偿安置方式以及拆迁期限等内容进行了约定。其中，协议第二条第2点规定：“甲方（被告）按照乙方（原告）应拆除的主屋建筑面积8元／平方米／月的标准计付临时安置补助费给乙方，乙方应拆除的主房的建筑面积为103.02平方米，临时安置补助费从乙方房屋拆除后将土地交付甲方之日起给予乙方首期6个月的临时安置补助费，合计4944.96元。乙方在领取首期临时安置补助费后，自行解决住宿问题，甲方不再提供周转房。过度费用从拆迁之日起到取得回建地之后半年期间作为补偿时间。”协议第二条第4点规定：“乙方应拆除并符合回建地安置条件的房屋占地面积103.025平方米，甲方实行统一规划、安置。甲方在桂平市城南综合市场回建区平方米的土地给乙方作为建设房屋的回建地，并按四层半砖混结构房屋的建筑要求帮建好基础和地圈梁、小区主干道、主排污沟，负责安装水电管线到户外。甲方给予乙方回建地安置后，对乙方房屋所占用的土地不再给予补偿。”协议第三条第2点还规定：“甲方负责为乙方办理安排的回建地的土地使用证和准建证，但超出被拆房屋原证件部分所需的费用由乙方承担。”协议签订后，被告按照协议约定向原告支付了包括房屋及附属物补偿费21414.40元、首期6个月的临时安置补助费4944.96元、一次性搬迁补助费1648.32元等合计28007.68元的货币补偿，但被告没有拆除原告被征收的房屋，原告一直居住房屋至2019年3月12日才被被告予以拆除。此后，被告再也没有向原告给付过临时安置补助费，《协议》约定安排给原告的回建地至今仍未安排落实，也没有办理回建地任何证件给原告。 另查明，城南市场项目规划总用地面积54.00亩，实际使用面积39.9亩，用地单位为本案第三人。被告于2012年2月28日以“浔政阅［2012］10号”会议纪要方式明确：一、原则同意城市物流中心项目更名为桂平市城南综合市场建设项目；二、该项目用地位置位于桂平市侧（西山镇大起村5、6、7队）；三、该项目主体为市国土资源局，征地工作主要由西山镇政府牵头会同市国土局等有关部门组织实施；四、……；五、该项目三产用地和回建地按就近就地原则，安排在项目用地的周边，项目建设用地和三产用地、回建地同步进行征收。规划部门要在一个月内制订出该项目三产用地、回建地的规划定点等具体方案。2012年4月1日，原桂平市征地办公室向原桂平市住房和城乡规划建设委员会提出《关于申请办理桂平市城南综合市场项目三产用地和回建地的报告》，明确了该项目的三产用地和回建地均坐落在该项目周边的大起村，其中三产用地面积5.62亩，回建地户数20户面积3.40亩，征用的三产用地和回建地面积0.9亩，三产用地和回建地合计面积9.92亩。根据桂平市规划设计室2012年4月作出的城南市场拆迁回建地、三产用地规划图标注地块的坐标点与第三人取得的项目地块标示的坐标点进行比对，可知城南市场项目地块不包含该项目的三产用地和回建地。本案诉讼过程中，原告方提供的桂平市住房和城乡建设局于2019年12月6日出具的《关于覃玉兰要求政府信息公开的复函》载明：1.截止目前为止，我局暂未收到桂平市城南综合市场回建区（及回建地）项目业主申办建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的相关手续；2.我局档案材料中没有桂平市城南综合市场回建区（回建地）总平面图。庭审中，被告方明确表示目前无法提供城南市场三产用地、回建地属于国有或者已依法征收为国有的证据和依据。 再查明，在本院审理（2017）桂08行初96号冯大开诉桂平市人民政府拆迁补偿安置协议一案执行过程中，双方就桂平市凤凰新区建设控制性规划的DN11号地委托广西国泰房地产土地资产评估有限公司进行评估，该公司于2018年12月3日作出桂国泰房[2018]NO301C号《房地产估价报告》，评估价为9467.25元/平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元/本办不动产证用费用。庭审中，原告再次明确表示愿意接受9467.25元/平方米的评估价另加80元/本的不动产证用费用的货币补偿方式。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政上的权利义务内容的协议，即行政协议保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式。因此，行政机关在法定职权范围内与公民、法人或者其他组织签订行政协议的行为也是行政机关行使行政职权的、作出行政行为的一种形式。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权，属于行政诉讼第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，被告为了城市建设需要而建设城南市场项目，需要征收拆迁被征收土地上居民的房屋，根据法律规定，被告属于法定的征收主体和补偿安置主体，被告以会议纪要方式明确授权征地工作主要由西山镇政府牵头会同市国土局等有关部门组织实施，西山镇政府在实施征收土地过程中与原告签订了《协议》，约定因征收拆迁原告的房屋需要对原告予以补偿和安排回建地等内容，属于被告应当依法履行的法定职责和法定义务，属于双方真实的意思表示，不存在内容无效的法定情形。故，西山镇政府在被告授权范围内与原告协商一致签订的《协议》合法有效，且属于行政诉讼第二十六条规定的委托，西山镇政府与原告的签约行为应视为被告的行为，原告请求履行协议约定义务的法律后果应由被告承担，桂平市人民政府为本案适格被告。被告辩称其不是本案适格被告的意见，没有事实和法律依据，本院不予采纳。 根据《中华人民共和国合同法》第六十二条规定：当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。本案中，被告与原告签订《协议》已长达八年多，期间几经原告催促，被告称已在项目地块安排了回建地并由原告抽签落实，但被告未能举证证明其安排落实给原告的地块性质是国有土地，而且至今为止，被告拟规划为城南市场项目三产用地、拆迁回建地的地块没有办理报建、准建等审批手续，在原告已经请求被告按照《协议》约定履行交付回建地和办理回建地权属证书和建设批准手续等证件的情况下，根据前述法律规定，被告已超出履行合同的合理期限未履行《协议》约定的义务，其行为已构成违约，应当承担继续履行的或者不能履行的违约责任。 对原告请求被告变更以货币补偿方式代替回建地安置的方式是否应当支持问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”根据本案查明的事实，被告虽然辩称已经安排落实回建地给原告，但其所安排的回建地无证据或者依据证实属于尚未划拨或者出让给他人使用的国有土地，且该区域的回建地目前为止没有报建、准建等手续，在此情况下，被告显然不可能在三至六个月的合理期限内继续履行《协议》约定的回建地交付义务。故被告辩称已经履行回建地交付义务的理由不能成立，原告因此而请求被告予以货币补偿，本院予以支持。对补偿标准，原告请求按照桂平市凤凰新区建设控制性规划的DN11号地土地使用权价值，即按照广西国泰房地产土地资产评估有限公司对DN11号地进行了评估，《房地产估价报告》评估价为9467.25元/平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元/本的不动产证费用予以补偿，符合桂平市区域的实际情况。按照《协议》约定，原告可获得回建地面积为82.42平方米，根据DN11号地评估标准计算补偿款，原告可获得补偿款为780371元（82.42平方米×9467.25元/平方米＋80元办证费用＝780371元），因此，被告应一次性补偿原告回建地损失780371元。此外，按照《协议》第二条第2点约定，被告还应当承担继续履行支付临时安置补助费义务，具体数额为原告被拆除的主屋建筑面积103.02平方米，按8元/平方米/月的标准计付，支付至上述赔偿款全额到付之月止。由于《协议》第二条第2点约定的临时安置补助费是以拆除房屋后交出土地才开始计算，故被告支付的首期六个月的临时安置补助费4944.96元应当从房屋拆除之月起往后计算六个月，即属于2019年3-8月份的安置补助费，被告还应按《协议》约定继续履行2019年9月份以后的临时安置补助费支付义务。 综上所述，被告未按约定履行行政协议义务，应当采取补救措施补偿原告损失780371元，并继续按约向原告支付临时安置补助费至补偿款全额到付止。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 一、被告桂平市人民政府应于本判决发生法律效力之日起三十日内一次性支付原告覃玉兰补偿款780371元，若被告桂平市人民政府未按期全额支付该补偿款，则承担从判决发生法律效力之日起未及时给予原告补偿而造成的利息损失，该利息损失应当参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定，以判决发生法律效力之日中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。 二、被告桂平市人民政府继续向原告覃玉兰发放临时安置补助费，按照618.12元/月的标准从2019年9月份起支付至上述补偿款全额到付之月止。 本案受理费50元，由被告桂平市人民政府负担。原告覃玉兰起诉时预交的受理费11604元，予以退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年三月二十三日 法官助理 覃鸿坚 书 记 员 李 勤 附录：本案涉及的法律法规条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条 规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 3、《中华人民共和国合同法》 第六十二条【合同约定不明时的履行】当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定： （一）质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。 （二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。 （三）履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行；其他标的，在履行义务一方所在地履行。 （四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。 （五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。