山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁11行初187号原告宋延亮，男，1949年7月14日出生，汉族，居民，住日照市东港区。委托代理人王佳红，北京金诉律师事务所律师。委托代理人罗慧，北京金诉律师事务所实习律师。被告日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路**。法定代表人李永红，市长。委托代理人王炳勇，日照市自然资源和规划局高新区分局工作人员。委托代理人潘月华，山东周智律师事务所律师。原告宋延亮诉被告日照市人民政府（以下简称市政府）土地行政批复一案，于2019年10月14日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月17日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告宋延亮的委托代理人王佳红、罗慧、被告市政府的委托代理人王炳勇、潘月华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋延亮诉称，2019年4月18日，原告诉日照市国土资源局日照高新技术产业开发区分局(以下简称高新区国土分局)关于《违法用地查处申请书》不答复案件，经日照市东港区人民法院立案前调解，高新区国土分局就原告的《违法用地查处申请书》作出了答复并向原告提供了被告作出的《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)。原告认为被告作出的《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)违法，应该予以撤销。理由是，原告的房屋位于日照市××区××西××沟村××以东约50米，2018年7月24日上午，原告的房屋被非法拆除，原告未与相关拆迁部门签订安置补偿协议，也未获得任何拆迁安置补偿。根据《闲置土地处置办法》第二十一条第二款：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：(二)安置补偿落实到位”之规定，涉案土地的拆迁安置补偿工作并没有落实到位，故被告作出的涉案土地划拨批复违法应予撤销。请求法院依法确认被告作出的《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)违法并予以撤销；本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：证据1.原告身份证；证据2.户口本，证据1、2证明原告属于秦楼街道西碌碡沟村村民；证据3.原告房屋所在地照片，证明原告的房屋已经被夷为平地，但原告未获得任何安置补偿；证据4.《答复意见书》，证明2019年4月18日高新区国土分局向原告提供了被告作出的《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》；证据5.《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)，证明被告作出的该批复违法，应予撤销；证据6.济南市中级人民法院作出的(2019)鲁01行初481号行政判决书，证明该份判决书的原告是宋延亮，也就是本案的原告，被告是山东省人民政府，那么原告所诉的内容是要求撤销山东省政府作出的征地批复，在该次诉讼中，一审法院是济南市中级人民法院，现在是二审审理过程中，原告认为本案被诉的具体行政行为的一个前置性文件，也就是山东省人民政府的批准用地的批复正在诉讼过程中，所以本案的被诉具体行政行为也是违法的；证据7.日照市公安局东港分局的行政诉讼答辩状，本案背景是原告所有的涉案房屋在2018年7月24日被街道政府以及相关的行政主管部门非法拆除，但原告并没有得到任何的拆迁补偿补助，在这种情况下，原告向公安局进行了报案，要求公安局对于原告的房屋被非法拆除的行为进行立案调查，日照市公安局东港分局答辩意见是原告的涉案房屋没有获得赔偿；证据8.日照市建设工程规划公示牌的一份照片，这是在涉案房屋的现场，公示牌中体现涉案的地块用于建设住宅，还有一大部分是商业，证明被告向村委会所核发的划拨土地使用权，从程序上和实体上是违反法律规定的。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，取得划拨土地使用权的，必须有特定的范围，第一是国家机关用地和军事用地。第二，城市基础设施用地和公益事业用地。第三，国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地。第四，法律行政法规规定的其他用地。从该份证据中可以看出村委会的用地，一部分是用于住宅的建设，用于提供本村村民的安置房，另外一部分是用于商业的开发和商业建设，其建设用途明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十四条划拨土地的使用范围和使用性质，所以被告核发的划拨土地使用权的批复，违反法律规定；证据9.日照市自然资源和规划局网站上所公示的2017年的时候办理划拨土地使用权的流程、要求，但是从被告所提供的证据中，可以看出被告所审查的材料，建设单位并没有按照这样的流程和法律规定的要求去申请划拨用地土地使用权，所以村委会申请的划拨用地土地使用权资料并不齐全，而且很多资料的内容不真实也不客观。在原告房屋没有得到任何拆迁补偿的情况下，被告核发土地使用权的批复，侵害了原告的合法权益，并且严重违法。被告市政府辩称，涉案土地于2016年12月30日由山东省人民政府鲁政土字[2016]986号批复征收。日照市国土资源局东港分局、日照市东港区财政局、日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市××区××西××沟村签订土地征收安置补偿协议，征地补偿款足额到位。包括原告在内的村民均与西碌碡沟村民委员会签订西碌碡沟村(城中村)改造房屋拆迁补偿安置协议。为推进安置楼建设，让拆迁居民(包括原告)能够早日回迁，2018年2月22日，日照市东港区秦楼街道办事处、西碌碡沟村民委员会向高新区国土分局提出用地申请，并提交了用地情况说明、承诺书、资金到账证明以及用地项目的立项、规划、环评等材料。高新区国土分局受理了该安置用地划拨申请后，于2018年8月15日组织人员踏勘用地现场，该宗土地范围内民房已全部拆除，形成净地。结合用地申请单位提交的立项、规划、环评及其他相关申请材料，得出结论性审查意见，拟同意办理土地供应手续，并报日照市自然资源和规划局审查。日照市自然资源和规划局审查后，向被告市政府呈报了《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的请示》(日自然资呈[2018]19号)。被告市政府审查所呈报手续符合法律法规和有关规定，遂于2019年3月8日作出《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》。综上所述，被告作出的《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)程序和内容符合土地管理法律法规和有关规定的要求，且批复程序、内容合法，要件均齐备。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了三组证据：第一组的证据1.山东省人民政府作出的鲁政土字[2016]986号批复将该宗土地转为建设用地；证据2.东发改审[2017]43号文件；证据3.日东环审[2018]29号文件；证据4.中华人民共和国建设用地规划许可证(地(地字第**证据5.西碌碡沟村委、秦楼街道《用地申请》；证据6.日国安建复函[2018]40号《建设项目用地复函》。第一组证据证明，涉案土地经过山东省人民政府合法审批征收转用为国有建设用地并取得办理用地手续的相关法律要件。第二组的证据1.《用地情况说明》；证据2.西碌碡沟村委、秦楼街道《承诺函》；证据3.日照市东港区人民政府《承诺函》；证据4.《资金到位证明》；证据5.《银行进账单》；证据6.《土地征收补偿安置协议》；证据7.《西碌碡沟村拆迁户权利情况明细表》；证据8.高新区国土分局作出的日高国土呈[2018]45号《秦楼街道片区西碌碡沟村城中村棚户区改造项目用地审查意见》；证据9.《日照市自然资源和规划局关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的请示》(日自然资呈[2018]19号)；证据10.《日照市人民政府关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)。第二组证据证明，争议宗地的地上建筑物及附属物全部清理形成净地，无任何土地权属纠纷，安置补偿落实到位，土地供应材料齐全，申报材料真实，被告作出的日政土字[2019]78号行政批复符合法律规定。上述一、二组证据亦可以证实被告作出的《关于日照市××区××西××沟村村民委员会划拨用地的批复》，程序、内容合法，要件均齐备，不存在违法、不适当行为。第三组证据：原告与西碌碡沟村签订的《西碌碡沟村（城中村）改造房屋拆迁补偿安置协议》，这是原告之弟代签；该份证据证明原告已与村委会签订城中村改造房屋拆迁补偿安置协议，其相关权益已经得到保护，且涉案批复划拨用地正是用来建设包括原告在内的村民安置楼房。经庭审质证，被告对原告提交的证据3，照片是否与涉案房屋具有同一性，有异议；对于证据1、2、4、5的真实性没有异议，但对关联性有异议，均与原告待证事实没有关联，无法证实原告的主张；对于证据6所涉行政判决书尚未生效，刚好可以证实山东省人民政府鲁政土字[2016]986号批复依然有效；对于证据7的真实性没有异议，但内容仅提到原告有应拆未拆房，不能证实原告的安置补偿权益未得到落实；对于证据8，原告在该证据中提到的商业部分与本案没有关联，不属于本案的审理范畴；对证据9，原告的诉状当中没有提到，被告也没有举证，同时被告认为证据9与原告主张的待证事实无关联。原告对被告提交的前两组证据，因为被告在庭审中并没有提供原件来予以核对，所以对于真实性原告无法核实，具体由法院核定。对于被告提交的第一组证据中的证据1，认可其关联性，但对于合法性和证明目的不认可，而且山东省人民政府作出的建设用地批复程序上严重违反法律规定，并没有将征收土地的用途、位置、标准、安置途径等向当地的村民进行告知，也没有将土地征收前现状的相关调查结果交由相关的被征地农民签字确认，所以该批复程序和实体都是违反法律规定的；对于第一组证据中的证据2，不认可关联性和证明目的，该证据本身无法证明被告作出的划拨土地使用权程序是合法的，也不能证明山东省人民政府的征地程序是合法的；对第一组证据中的证据3，对于关联性和证明目的不认可，在该份证据中批复的第一段内容明确写明涉案地块建设高层住宅楼四栋，高层商住楼七栋及部分商业裙房配套建设设施等。由此可见，涉案地块被转成国有建设用地之后，土地用途并非完全安置村村民，同时还有一部分商业开发，而商业开发的范围恰恰不属于划拨土地的使用范围，通过该证据恰好可以证明被告作出的划拨土地使用权的批复，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定；对第一组证据中的证据4，对其证明目的不认可，该许可证中明确写明有效期限为一年，也就是建设用地规划许可证在2018年9月6日之时就不再具有法律效力，但被告在批准或批复划拨土地使用权之时，该证件已经失效，不应该作为被告作出具体行政行为的合法性证据予以采信。同时，该用地规划许可证中，用地性质的描述中明确写明，该用地为商业服务设施用地，土地性质违反了划拨用地的使用范围，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，也恰好可以证明被告作出的划拨土地使用权的批复违反法律规定；对第一组证据中的证据5、证据6，对该两份证据的证明目的不认可，这两份证据本身既不能证明山东省人民政府进行的土地征收程序合法，也不能证明本案的被诉具体行政行为程序和实体合法。对第二组证据中的证据1，这份情况说明描述的内容与客观事实不符，并且与被告提交的第一组中的证据3环评的文件内容相互矛盾，在第一组证据的证据3中明确写明涉案地块的用途包括住宅及商业开发，但该证据及用地情况说明，只写明用地的性质用于拆迁安置楼的建设，所以该证据中所描述的用地情况与客观事实严重不符；对第二组证据中的证据2、证据3，对其证明目的不认可，在该两份承诺函中都明确写明该村土地地上建筑物及附属物全部清理，已形成净地，目前无任何土地权属纠纷，与客观事实不符。事实上，原告的涉案房屋在承诺函作出之时即2018年2月还客观存在，涉案地块并非净地，而且原告就房屋补偿事宜也与村里及相关政府部门一直在协调，双方存在纠纷，所以承诺函所陈述的事实与客观事实严重相悖；对第二组证据中的证据4、证据5，对于其证明目的不予认可，虽然被告提供了资金到位的相关证明及进账的记录，但相关补偿并没有支付给原告，而且村里也并没有向全体村民公示拆迁补偿补助的发放和使用情况，事实上在整个拆迁过程中包括原告在内，还有很多的被拆迁人拆迁补偿并没有获取，虽然有的被拆迁户已经签署了拆迁补偿协议，但村委会也并没有按照拆迁补偿协议的补偿内容和补偿标准发放补偿费用；对第二组证据中的证据6、证据7，对该两份证据的证明目的不认可，通过该拆迁户权利情况明细表，可以看出原告在村里享有三处房屋，但事实上原告的房屋并没有得到安置补偿。另外两套房屋分别是原告的长子和次子，已经签署了拆迁补偿协议，但原告本人的房屋并没有获得任何补偿，并且被非法强拆，原告在庭审中已经提供了相应的证据证明涉案房屋是客观存在的，但原告没有办法对未补偿的事宜提供证据，因为该事实没有发生，从证据规则角度讲，对于没有发生的事实原告是无法举证的，相反，被告如果认为原告已经获得补偿，应该提供足够的证据来予以证明；对第二组证据中的证据8，对证明目的不认可，该份证据中结论性审查意见部分，与客观事实严重不符。该村落内有一部分被拆迁户并没有签署拆迁补偿安置协议，并且存在产权纠纷，所以在这种情况下，被告并没有履行严格审查职责；对第二组证据中的证据9，对证明目的不认可，在该份证据中，日照市自然资源和规划局明确表示该涉案地块是用于棚户区改造项目，但事实上该地块正在进行商业开发，明显违反划拨土地的适用范围；对第二组证据中的证据10，该78号批复是本案被诉的具体行政行为，不应该作为被告的证据来证明其行政行为合法。对于第三组证据，对真实性予以认可，但是关联性和证明目的不认可，这份拆迁安置补偿协议中所描述的房屋并非原告本人，而是原告次子宋庆宝的房屋，只是房屋登记在了原告名下，而且这份协议签署之后，村里并没有按照协议的内容足额支付给宋庆宝本人相关的拆迁补偿款，是在宋庆宝多次信访投诉的情况下，才予以支付了部分而已。本院对上述证据认证如下：对于原被告提交证据的真实性，本院予以确认。对于双方提交的证据的证明效力，本院将根据案件具体情况予以认定。经审理查明：2016年11月15日，日照市国土资源局东港分局、日照市东港区财政局、日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市××区××西××沟村签订土地征收安置补偿协议。2016年12月30日，山东省人民政府作出《关于日照市东港区2016年第6批次建设用地的批复》，同意将土地所属日照市××区××西××沟村的农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计土地27.4806公顷。2018年2月22日，日照市东港区秦楼街道办事处、西碌碡沟村民委员会向高新区国土分局提出用地申请，并提交了用地情况说明、承诺书、涉案征地补偿款4328.1945万元足额到账证明以及用地项目的立项、规划、环评等材料。2018年8月15日，高新区国土分局在受理该安置用地划拨申请后，组织人员踏勘用地现场，认定该宗土地范围内民房已全部拆除，已形成净地，并已开工建设，且土地权利清晰、安置补偿落实到位。2018年9月11日，高新区国土分局结合用地申请单位提交的立项、规划、环评及其他相关申请材料，得出结论性审查意见，拟同意办理土地供应手续，并报日照市自然资源和规划局审查。2018年12月31日，日照市自然资源和规划局审查后，向被告呈报了《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的请示》(日自然资呈[2018]19号)。2019年3月8日，被告市政府作出《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)。内容为：“同意将位于北京路以西、××以南，原秦楼街道西碌碡沟村使用的，已经省政府鲁政土字[2016]986号文件批复农转用并征收的65708.7平方米国有建设用地，划拨给日照市××区××西××沟村民委员会，用于秦楼街道片区西碌碡沟村城中村棚户区改造项目建设。该宗地分为两个地块，其中地块一面积为58765.5平方米，地块二面积为6943.2平方米，地块二面积为6943不得对外出售。土地所有权为国家所有。”2019年10月14日，原告以其房屋位于日照市××区××西××沟村，且其未与相关拆迁部门签订安置补偿协议，也未获得任何拆迁安置补偿的情况下，其房屋于2018年7月24日被非法拆除，属于涉案土地拆迁安置补偿没有落实到位，而在此情况下，被告作出的划拨用地的批复，明显违反《闲置土地处置办法》第二十一条第二款规定为由，请求法院依法确认被告市政府作出的《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)违法并予以撤销；本案诉讼费用由被告市政府承担。本院认为：本案争议的焦点问题系涉案土地行政批复认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。本案中，涉案土地已于2016年12月30日由山东省人民政府鲁政土字[2016]986号批复征收，在日照市国土资源局东港分局、日照市东港区财政局、日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市××区××西××沟村签订土地征收安置补偿协议，包括原告在内的村民均与西碌碡沟村民委员会签订西碌碡沟村(城中村)改造房屋拆迁补偿安置协议的情况下，日照市东港区秦楼街道办事处、西碌碡沟村民委员会于2018年2月22日向高新区国土分局提出用地申请，并提交了用地情况说明、承诺书、资金到账证明以及用地项目的立项、规划、环评等材料，高新区国土分局受理了该安置用地划拨申请后，于2018年8月15日组织人员踏勘用地现场，该宗土地范围内民房已全部拆除，结合用地申请单位提交的立项、规划、环评及其他相关申请材料，得出结论性审查意见，拟同意办理土地供应手续并上报，日照市自然资源和规划局审查后，按审批程序向被告市政府呈报了《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的请示》，被告市政府经审查呈报材料及手续，认定该划拨用地的请示，事实清楚，且符合法律法规和有关规定，遂于2019年3月8日作出《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》(日政土字[2019]78号)，该用地批复符合土地管理法律法规和有关规定的要求，且批复程序、内容亦合法。对于原告主张的涉案用地批复既用于建设住宅也用于商业用途，该主张与涉案用地批复“土地用途为住宅用地，不得对外出售”的内容表述明显不符，本院不予采信。对于原告提出的涉案用地批复因安置补偿落实不到位因此违法应予撤销的主张，从被告提交的证据看，既有各相关方签订的土地征收安置补偿协议，也有原告与西碌碡沟村签订的《西碌碡沟村（城中村）改造房屋拆迁补偿安置协议》，尽管后一份协议系原告之弟代签，但被告市政府认为该份证据能够证明原告已与村委会签订城中村改造房屋拆迁补偿安置协议，且从被告提交的拆迁户权利明细表亦可以看出，登记在原告名下的两套房子均已补偿到位，其相关权益已经得到保护，且涉案批复划拨用地正是用来建设包括原告在内的村民安置楼房，被告市政府的抗辩理由成立，本院予以采信。对于原告在法庭辩论中提出的涉案用地批复属于行政许可范畴，被告超出行政许可20天法定期限进行批复应属程序违法的主张，因上级政府机关对下级政府机关的请示、申请作出行政批复，既是一种行政权力，更是一种行政职责，涉案用地批复现已通过一定途径公开，客观上对行政相对人的权益产生了直接影响，因而具备行政诉讼可诉性；而行政许可的主体尽管也是行政机关，但其针对的对象是公民、法人或者其他组织，内容是准予申请人从事特定活动，因此两者从法律意义上并不等同，故对于原告主张的涉案行政批复即是行政许可的主张，本院亦不予支持。综上所述，被告市政府作出的《关于日照市××区××西××沟村民委员会划拨用地的批复》程序和内容符合土地管理法律法规和有关规定的要求，且用地批复程序及内容合法，应予支持；原告要求确认用地批复违法并予以撤销的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宋延亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋延亮负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  阳 城人民陪审员  吕象民人民陪审员  张祥国二〇二〇年三月二十五日法官助理管珈琪书记员李娜