河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初583号原告桑留柱，男，1947年10月28日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人司明灯，河南瀛豫律师事务所律师。委托代理人易向阳，河南瀛豫律师事务所实习律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人周亚德，郑州市中原区流湖街道办事处工作人员。委托代理人王洪林，河南豫和律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住，住所地郑州市中原中路**/div>法定代表人王新伟，市长。委托代理人冯倩，郑州市中原区司法局工作人员。委托代理人张一武，河南正臻律师事务所律师。原告桑留柱因诉被告郑州市中原区人民政府、郑州市人民政府履行安置补偿义务一案，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月29日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。原告桑留柱及其委托代理人司明灯、易向阳，被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）的委托代理人周亚德、王洪林，被告郑州市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人冯倩、张一武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告桑留柱诉称，原告于1994年经申请和相关部门批准，在原中原区须水镇西岗村建造了224.02平方米的民宅，后又加盖部分，总面积316.85平方米。1998年10月7日郑州市城市规划管理局以郑州市中原区城乡建设环境保护局超越职权为由宣告原告的建筑许可证无效，属于违建。但因错误不在于原告，在二被告同意按照《西流湖25户住宅拆迁工程造价汇总表》中的面积给予原告拆迁安置和补偿后，原告主动于1999年10月底拆除了涉案房屋。针对拆迁安置和补偿，被告郑州市人民政府于2009年12月30日下发郑政文（2009)322号文件，文件明确由被告中原区人民政府根据当时实际拆迁的情况进行1:1原地安置，然后参照相关标准进行补偿，补偿可以是实物也可以是货币。但截止至今，二被告一直没有履行其相应的义务，致使原告的房产被拆迁后近20年没有得到安置和补偿。为维护原告的合法权益，特提起诉讼。请求：1.判令二被告按照郑政文（2009)322号文件第五条对原告进行拆迁安置与补偿；2.本案全部诉讼费用由二被告承担。原告向本院提交了以下证据：一、房产证一份、郑州市建筑安装工程预（结）算书和造价情况报告各一份。证明目的：1.原告拆除的位于西岗村的316.85平方米房产拥有政府颁发的房产证，是原告拥有合法产权的房屋。2.郑州市人民政府委托专门机构对原告的房产进行测量，原告的房产的建筑面积为316.85平方米。3.郑州市人民政府和中原区人民政府为保护水源要求拆除包括原告在内的25户房产的行政行为已经影响到原告的合法权益，原告符合诉讼主体资格。二、《西岗村对市政府的承诺》一份、二〇〇二年西湖开发计划一份、须政发（1999）37号文件一份。证明目的：1.西岗村委承诺对25户进行拆迁安置是遵照郑州市人民政府的决定，也是遵照郑州市人民政府的指示负责协调对25户进行安置和补偿。2.须水镇人民政府将25户拆迁安置工作计划向中原区人民政府报批的事实，但是最终需要郑州市人民政府批准，郑州市人民政府是本案的适格被告。三、郑州市人民政府2000年请示处理笺一份。证明目的：1.郑州市中原区人民政府报请郑州市人民政府审批关于25户拆迁安置补偿的具体意见，郑州市市长周建秋批示同意；2.郑州市人民政府和中原区人民政府均已同意安置25户拆迁安置户的事实。四、中原政文（2002）63号文件一份、关于西湖小区遗留问题处理情况的答复一份、郑政文（2009）322号文件一份、郑政会纪（2012）93号会议纪要一份及中原政文（2014）114号文件一份。证明目的：1.郑州市人民政府和郑州市中原区人民政府作为行政机关，其作出的要求拆除包括原告在内的25户的房产的决定后承诺给予正常的拆迁安置补偿待遇，原告等人自行拆除房屋，已对原告的合法财产产生了实质影响，属于具体的行政行为，是适格的被告。2.郑州市人民政府多次召开专题会议并作出尽快落实25户的拆迁安置补偿的决策，要求按照1:1原地安置，并给予适当的补偿，但截止起诉之日，原告的安置和补偿没有得到落实。3.天荣公司违建别墅耽误了安置和补偿的进程，但该过错不在于原告，原告至今未能得到安置和补偿，郑州市人民政府和中原区人民政府应当继续履行安置和补偿义务。五、关于西湖秋韵小区的媒体报道三份。证明目的：天荣公司的成立是为了解决25户拆迁安置问题，郑州市人民政府划拨土地建设经济适用房用以安置25户，但是因为天荣公司违规建房，将本属于原告等人在内的经济适用房违规开发成别墅，被媒体报道后予以搁置，致使25户的安置至今没有得到落实。六、短信记录打印照片一份、原告写给郑州市市长王新伟的信件一份及国内邮件回执一份。证明目的：1.原告为维护其合法权益，常年代表25户每月定期到中原区、郑州市信访办问询拆迁安置进展，郑州市人民政府和中原区人民政府的答复都是正在办理，但没有明确具体安置和补偿的时间。2.2018年与郑州市人民政府的王万鹏和那磊通过手机短信反映拆迁安置的情况，得到的答复均是政府正在努力解决，很快就会落实，原告还于2019年通过信件邮寄给郑州市市长王新伟要求尽快落实安置和补偿。3.原告因郑州市人民政府和中原区人民政府未按照郑政文（2009）322号文件规定履行拆迁安置和补偿义务，二被告也未明确答复不予安置和补偿，也没有明确具体的安置和补偿的期限，因行政诉讼法规定不动产争议最长20年的诉讼时效，在长达19年之多的时间里，原告未得到安置和补偿，无奈提起诉讼，其起诉并未过诉讼时效。被告郑州市中原区人民政府答辩称：一、桑留柱诉称的房屋被有权机关认定为违章建筑，中原区政府依法不负有安置补偿义务，桑留柱不应享有安置补偿权益。桑留柱所称其在西岗村拥有的316.85平方米的房屋，由原郑州市城市规划局于1998年认定为违章建筑。根据1991年6月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》第十九条第二款“拆除违章建筑、超过批准期限的临时建筑不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑给予适当补偿”的规定，中原区政府未实施征收行为，桑留柱所拥有的房屋亦无合法产权，且是由其自行拆除，故桑留柱依法不应享有安置补偿权益。二、郑政文〔2009〕322号文件第五条中的“拆迁户”并不包含桑留柱，该文件并未创设中原区政府的安置补偿义务，中原区政府不是本案适格被告。郑政文〔2009〕322号文件的主要内容是对河南天荣置业有限公司（以下简称天荣公司）违规建房的行为进行处罚并纠正，而不是针对桑留柱等25户违建房主的拆迁安置补偿。根据郑州市中级人民法院（2014）郑民三终字第818号民事判决书查明的事实，西湖秋韵小区所使用的土地为西岗村第六村民小组的土地，2006年该土地被郑州市政府列为第一批城市建设征收土地，经河南省人民政府（豫政土[2006]514号文件）批准征收，经2007年郑城规规管许字0109号规划证确定用途为经济适用房，并划拨给天荣公司作为建设用地。故该文件所指的“拆迁户”实为西岗村第六村民小组拥有合法宅基地证的村民，并不包含桑留柱等25户违建房主，“拆除违建”与“拆迁征收”存在本质区别，1999年的拆除违建与2006年的拆迁征收不是同一事实和法律关系。郑政文〔2009〕322号文件第五条仅规定中原区政府负有对天荣公司违规建房引发社会稳定问题的沟通和协商义务，补偿西岗村第六村民小组拆迁户的主体为天荣公司，且郑政文〔2009〕322号文件作为郑州市政府对违法行为的处理决定，并没有给中原区政府创设对违建房主的拆迁安置补偿义务，故郑政文〔2009〕322号文件并不是针对桑留柱等25户违建房主的拆迁安置补偿依据，中原区政府不是本案适格被告。三、西岗村民委员会在中原区政府协调下对25户的安置措施属民事行为，桑留柱因其原违建房屋存在权利负担而未获得以优惠条件购买西湖秋韵小区住房资格。西岗村民委员会在中原区政府的协调下，1999年8月20日对市政府作出承诺，由西岗村第七村民小组提供土地，由村属企业天荣公司承建，给予25户购买西湖秋韵小区住房的优惠条件，目前西岗村委已对25户中的22户落实了安置措施。综合被告提交的西岗村委、西岗村第七村民小组与25户违建房主的相关协议，可知所谓对25户进行的“拆迁安置”实为自筹资金建房，属于民事范畴，并非政府行为。经答辩人向西岗村民委员会核实，桑留柱的违建房屋因抵押给银行且未清偿债务，故未获得购买西湖秋韵小区住房资格。四、桑留柱的起诉已超出起诉期限。桑留柱的房屋拆除于1999年，郑政文〔2009〕322号文件出台于2009年。根据《中华人民共和国行政诉讼法（1989）》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”及《中华人民共和国行政诉讼法（2014）》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，其提起本案诉讼已超过起诉期限。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。被告郑州市中原区人民政府向本院提交了以下证据：第一组：1.须水镇西岗村民委员会与原西流湖小区25户被拆迁户《协议书》1份；2.中原区须水镇西岗村委、西岗村七组、西湖小区25户拆迁户代表《土地使用权转让、拆迁补偿合同书》1份；3.25户拆迁安置户代表人崔玉林与王丽华、王郑华、韩庆奎、周黎军《安置住房合同书》各1份；4.（2007）郑城规规管许字（0109）号《建设用地规划许可证》1份；5.（2014）郑民三终字第818号民事判决书。证明目的：桑留柱等25户违建户主系基于民事协议且支付对价后取得购买西湖秋韵小区住房资格，政府不是本案适格被告。第二组：1.西岗村民委员会《情况说明》1份。证明目的：西岗村民委员会已在中原区政府协调下履行了对市政府的承诺，安置了22户违建户主，桑留柱因其房屋存在权利负担故丧失购买西湖秋韵小区住房资格。被告郑州市人民政府答辩称：一、郑州市人民政府不是本案适格被告。郑州市人民政府并未与被答辩人产生直接的行政法律关系，也未与被答辩人签订任何协议，被答辩人提供的证据也无法证明郑州市人民政府负有安置补偿义务。因此，依据相关法律法规、证据与事实，郑州市人民政府作为本案的被告不适格。二、被答辩人诉称的房屋被有权机关认定为违章建筑，市政府和中原区政府依法不负有安置补偿义务，被答辩人不应享有安置补偿权益。被答辩人所称其在西岗村拥有的房屋，由原郑州市城市规划局于1998年认定为违章建筑。根据1991年6月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》第十九条第二款“拆除违章建筑、超过批准期限的临时建筑不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑给予适当补偿”的规定，郑州市政府和中原区政府未实施征收行为，被答辩人所拥有的房屋亦无合法产权，故被答辩人依法不应享有安置补偿权益。三、郑政文〔2009〕322号文件第五条中的“拆迁户”并不包含被答辩人，该文件并未创设市政府和中原区政府的安置补偿义务。郑政文〔2009〕322号文件的主要内容是对天荣公司违规建房的行为进行处罚并纠正，而不是针对被答辩人等25户违建房主的拆迁安置补偿。根据郑州市中级人民法院(2014)郑民三终字第818号民事判决书查明的事实，西湖秋韵小区所使用的土地为西岗村第六村民小组的土地，2006年该土地被郑州市政府列为第一批城市建设征收土地，经河南省人民政府(豫政土[2006]514号文件)批准征收，经2007年郑城规规管许字0109号规划证确定用途为经济适用房，并划拨给天荣公司作为建设用地。故该文件所指的“拆迁户”实为西岗村第六村民小组拥有合法宅基地证的村民，并不包含被答辩人等25户违建房主，“拆除违建”与“拆迁征收”存在本质区别，1999年的拆除违建与2006年的拆迁征收不是同一事实和法律关系。郑政文〔2009〕322号文件第五条仅规定中原区政府负有对天荣公司违规建房引发社会稳定问题的沟通和协商义务，补偿西岗村第六村民小组拆迁户的主体为天荣公司。且郑政文〔2009〕322号文件作为市级政府对违法行为的处理决定，亦不能违反上位法的规定，越权给区级政府创设对违建房主的拆迁安置补偿义务，故郑政文[2009]322号文件并不是针对被答辩人等25户违建房主的拆迁安置补偿依据。四、被答辩人的起诉已超出起诉期限。被答辩人的房屋拆除于1999年，郑政文〔2009〕322号文件出台于2009年。根据《中华人民共和国行政诉讼法(1989)》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”及《中华人民共和国行政诉讼法(2014)》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，其提起本案诉讼已超过起诉期限。综上，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。被告市政府向本院提交了以下证据：1.西岗村民委员会《情况说明》一份；2.郑政文〔2009〕322号《郑州市人民政府关于对河南天荣置业有限公司违法建设西湖小区经济适用房项目有关问题的处理决定》。证明西岗村民委员会已在中原区政府协调下，履行了对市政府的承诺，安置了22户违建户主。322号文件中也详细说明了根据中原区政府的请示对西岗村25户拆迁安置补偿的原则，具体由中原区政府负责拆迁户与天荣公司补偿安置工作。经庭审质证，市政府对原告的质证意见为：证据一房产证已经被依法撤销，不予质证。证据二《西岗村对市政府的承诺》是基于对25户拆迁户如何安置补偿问题对政府作出的决定表态。须水镇政府的37号文件第一条中明确表述为请区政府上报市政府批准，以开发所得利润安置25户违章户，安置主体为郑州西城实业集团公司，郑州市人民政府不是本案的适格被告。证据三批复是出让金按标准交纳，办公厅意见中明确载明中原区政府确定由西岗村成立河南天荣置业有限公司用该村自有土地，从建设经济适用房的利润中安排拆迁户。综上，应该对拆迁户安置补偿的主体是天荣公司，与郑州市人民政府无关，郑州市人民政府不是适格被告。证据四均是市政府和中原区政府关于25户拆迁户安置补偿具体方案实施的指导性文件，实际补偿的主体应该是天荣公司，市政府没有安置补偿的义务，所以不应成为适格被告。证据五与本案无关不予质证。证据六反映的问题只是回复政府会议已经通过把西岗村区域纳入改造范围，与原告的拆迁安置补偿问题无关。中原区政府对原告证据的质证意见同市政府质证意见。另外补充称：对第二组证据真实性均无异议，对证明目的有异议。上述文件仅仅是承诺、计划及请示，不是拆迁安置补偿的依据，不能体现原告的证明目的。对第三组证据真实性没有异议，文件内容确定对违建房户主稳定问题的处理，结论是由区政府和市政府协调，西岗村成立天荣公司，从建设经济适用房的利润中安排24户，政府只有协调义务，所谓的拆迁安置实为自筹资金建房属民事行为。对第四组证据真实性均无异议，对证明目的、关联性有异议，以上文件均不是对违建户主进行拆迁安置补偿的法定依据。第五组证据与本案无关。第六组证据均为复印件，且与本案无关。原告对市政府证据的质证意见为：对证据1的真实性、关联性和证明目的均有异议。该份证据已经自认拆迁安置是按照郑州市人民政府的指示，区政府协调，村委会配合下进行。因为西湖秋韵小区属于经济适用房，而被开发成大面积别墅属于违建，市政府也已下达处罚决定，其所谓的22户拆迁安置并不符合法律意义上的安置，该处房产随时有被拆除的可能。对证据2的真实性没有异议，该证据已明确市政府属于拆迁安置和补偿的义务人。天荣公司以及西岗村委会，均是按照市政府以及区政府的指令进行安置和补偿，其行为代表着市政府和区政府。原告房产是否设有抵押登记，不影响其享有拆迁安置和补偿的权利，二者法律关系不同。中原区政府对市政府的证据没有异议。原告对中原区政府证据的质证意见为：对第一组证据真实性、关联性、证明目的均不予认可。该组证据第一份、第二份系西岗村委会与崔玉林之间签署的协议，原告并未授权崔玉林，其无权代表原告，签署的协议对原告也不产生效力，第三份证据系崔玉林与其他拆迁户之间签署的安置住房合同，原告桑留柱并未签署该协议，与原告无关。即使是达成了民事协议，也不包括原告本人，与原告不存在任何法律上的关系。但是根据合同书的内容明确了补偿25户是遵照中原区政府以及中原政文（2004）95号文件的指示办理，最终的安置和补偿义务人属于政府。该组证据第四份、第五份与本案争议的拆迁安置和补偿没有关联，不能证明其证明目的。该证据中提到的天荣公司是市政府和中原区政府为了解决25户拆迁安置和补偿专门成立的公司，市政府划拨土地，由天荣公司建设经济适用房，将建设的房产用来安置25户，剩余房产开发所得利润补偿给25户，但因天荣公司违规建房，土地已被政府强制收回，房产属于违建随时有被拆除的可能。因此原告的拆迁安置至今没有得到，二被告应当继续履行。对第二组证据的质证意见同对市政府证据的质证意见。市政府对中原区政府的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的第五组证据媒体报道，系打印复制件，虽然没有标注来源与出处，但被告对被媒体曝光的事实不予否认，本院对此事实予以采信；被告对原告提供的其他证据真实性未提异议，对上述证据真实性本院予以确认。二被告提供证据的真实性，原告未提异议，对二被告提供证据的真实性本院亦予以确认。三方证据的证明目的系本案争议问题，将在本院认为部分予以综合评述。经审理查明，原告桑留柱在中原区须水镇西岗村所在的集体土地上建造有房屋并持有《房屋所有权证》。因原告等25户所建房屋位于郑州市饮用水源保护区内，1997年4月1日，市政府召开会议，要求对25户建房违反《郑州市西流湖水源保护条例》一事进行调查。有关部门经过调查，原郑州市中原区土地管理局于1998年10月15日作出土地违法案件行政处罚决定书，要求25户拆除所有建筑物和设施。25户不服该处罚决定，该案经过一审、二审诉讼，均维持了土地管理部门的处罚决定。随后，郑州市规划局以中原区城乡建设环保局超越职权为由下发25户建筑许可证无效的通知。1999年8月20日，经过市领导张正平、毛箭关等领导做工作，中原区须水镇西岗村民委员会作出书面《西岗村对市政府承诺》，承诺西岗村无条件为25户提供相等数量的安置用地，西岗村承担因拆迁所造成的、经有关权威部门认定的经济损失，“但由于村小村穷，根本无这么大能力”,“因此请市政府领导考虑到我们的实际困难，提供优惠政策为我们村减免补办国有土地使用证500-700亩的办证费、出让金、罚款。为尽快筹措这一资金，我们请求市政府尽快让市外语中学和市职教中心按规划安排在我村，并给予优惠政策，以便用他们所出的钱安置这些拆迁户。政府优惠措施落实后，我们的承诺保证实现”。1999年10月26日，市政府委托的有关专门机构编制了24户建筑工程造价报告，其中原告建筑面积316.85㎡，工程造价190774.53元，单方造价602.10元。前述诉讼案件终审结束后，25户赴京上访。市政府办公厅有关人员在郑州市中原区人民法院召开了由区、乡、村及25户被拆迁户参加的协调会，要求拆除所有违章建筑，同时鉴于西岗村无力承担对25户损失的补偿，在西岗村的开发项目上市里可以给一定优惠条件。会后，25户所有建筑于1999年10月份全部自行拆除。1999年11月15日，原须水镇人民政府作出须政发（1999）37号文《关于我镇西岗村安置25户沿西流湖西岸违章建房户请求给予优惠政策的请示》，该请示中显示，“25户违章户不再向有关部门提出索赔要求。鉴于西岗村在解决此问题过程中做出的很大牺牲，并拟在本村建房安置好25户违章户，现遇到资金不足等许多困难”，“特将有关问题请示如下：一、西岗村建安置房的土地位于该村三厂家属院以东、环湖路以西、后仓以南、北岗以北，面积为126.697亩，此土地是我市城市总体规划的居住用地，市规划局已派员现场察看过。此土地也是去年清查补办手续的5块连片土地，请区政府上报市政府批准，由该村所属郑州西城实业集团公司将此块土地整体成片按经济适用住房项目开发，以开发所得利润安置25户违章户。二、为使上述开发工作顺利实施，请区政府协调有关行政部门批准经济适用住房项目、核发项目规划使用地和建筑工程许可证、核发国有土地使用证、核发房屋预售许可证和房屋产权证、上报市政府批准享受经济适用住房建设的所有优惠政策；西岗村已委托市规划设计院做上述项目的可行性研究报告和建设方案，因此，在各种手续办完前，是否允许安置房先开工建设，以解决违章户无房可住的困难。……四、西岗村已委托市规划设计院做包括违章建房地在内的约150亩集体土地的绿化建设方案。建设时，请市政府批准享受公共绿化建设的所有优惠政策。……”2001年2月28日，市政府办公厅收到中原区政府的《关于安置西流湖两岸25户违章建房户过程中有关问题的请示》，在请示处理笺办公厅意见栏内张正平、毛箭关签署意见：经反复协商，中原区政府确定由西岗村成立河南天荣置业有限公司，用该村自有土地，从建设经济适用房的利润中安排24户拆迁户。……鉴于该村该公司自由资金困难，为支持其房屋开发起步，拟同意中原区政府的意见，建议对该村311.343亩土地征收时免交罚款311.343万元，对其土地出让金按工业仓储用地的低限标准15元/㎡交纳共34.343万元（此费用由24户筹借借款上交），以使此问题得到较彻底地解决。”周建秋批示同意办公厅领导意见，出让金按标准交纳。2002年5月25日，西岗村村委作出《二〇〇二西湖开发计划》（西岗村委会对25户住房问题的处理意见），明确“据1998年8月20日承诺意向和目前西湖小区开发的准备情况，经研究计划在9月底之前充分做好开发的各项准备，10月1日全面破土动工，争取年底以前拿下3万平方米（其中部分优先用于解决25户中的住房困难户。户型为连体别墅，住房面积以1999年10月26日评估价折算），并为2003年拿下5万至7万平方米做好准备。”由于西岗村已批准的2000年度经适房项目原办理手续停止，开发计划未能落实，25户多次上访，要求落实原有政策。2002年11月6日，中原区政府为了解决群众实际困难，保持稳定大局，作出中原政文〔2002〕63号文《关于请求解决西湖小区遗留问题的请示》，恳请市政府落实原政策，帮助解决以下问题：（一）原批准的经济适用房计划53.88亩土地和3万㎡经济适用房住宅允许建设；（二）原批准的西湖小区5块连片土地中剩余的82亩土地，按1999年市政府的批示，给予一定优惠政策，协调市国土资源局核发国有使用证，并将该块土地上建住宅小区请列入市2003年住宅建设指标。（三）协调市规划局继续办理建设用地规划使用许可证，建设工程规划许可证。2005年，中原区须水镇西岗村委(甲方）与西岗村七组（乙方）、西湖小区25户拆迁户代表（丙方）崔玉林、师飞跃签订《土地使用权转让、拆迁补偿合同书》，合同约定甲方将位于西岗村七组村东头的一处土地使用权转让给西湖小区25户拆迁户使用；土地转让金每亩10万元暂由25户拆迁户代西岗村委垫付。地面附。地面附属物补偿按国家有关文件规定执行移交丙方后，按国家政策土地应交纳的费用由丙方承担等内容。西岗村委会（甲方）同时和原西流湖小区25户被拆迁户方（乙方）崔玉林签订《协议书》，约定甲方认可政府土地部门为乙方发放的土地使用证，甲方不再为乙方垫付土地征用款；乙方征用甲方的51.77亩国有土地证，其中占用西岗七组11亩土地，在原合同的基础上每亩增加2万元，（乙方已付西岗七组每亩10万元计110万元）剩余每亩2万元，合计22万元由乙方支付给西岗七组土地补偿金。同年10月22日，25户拆迁安置户代表人崔玉林与部分拆迁安置户户主签订了《安置住房合同书》，约定安置户户主委托崔玉林筹建25户安置住房的有关事宜，并在西流湖小区建房工地设立指挥部，由崔玉林担任指挥长，全范围开展工作；安置户应及时以每平方米950元，地下室，地下室每平方米650元地使用费扣除原拆除偿还费用计算差额，向甲方交纳应交款，用于购置建房材料，并约定了交纳时限及罚则，明确该工程竣工三个月内仍不交纳应交款项，甲方有权按市场价格处分，乙方只取得原拆除时对当时房产的评估价、地产价、地产价等内容已经将原房屋抵押给银行，未对其进行安置。2006年5月23日，25户上访要求解决1999年政府拆迁遗留问题并申请经济适用住房建设计划9.9万㎡，郑州市经济适用住房建设管理中心作出《关于西湖小区遗留问题处理情况的答复》，该答复称：“由政府五处召集中原区、25户居民、天荣公司三方会议。要求天荣公司要作出按时开、竣工的承诺，并与中原区和25户居民签订补偿到位后不得现新问题的协议；25户居民在自身利益得到保障的情况下，要向区政府承诺不再额外提出任何要求。一旦出现新的问题，全部由中原区负责解决，市政府不再承担任何责任。剩余房源全部纳入经济适用住房管理中心统一销售。”“经济适用住房建设管理中心要按正常程序办理有关手续，对下达给天荣公司的经济适用房开发建设计划实施规范管理，在保证25户居民合法利益的情况下（评估确定），将剩余房源面向社会公开销售。”2009年，因天荣公司在西岗村经适房建设项目上违规建设别墅一事被媒体曝光，2009年12月30日，市政府作出郑政文〔2009〕322文《关于对河南天荣置业有限公司违法建设西湖小区经济适用房项目有关问题的处理决定》。认定天荣公司2015年12月在中原区须水镇西岗村西湖小区经济适用房项目土地上，在未办理《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等情况下，擅自开工建设大户型住宅，违法建设占地36.098亩，建设住宅楼14栋124套，建筑面积32037.16㎡。决定：市房管局依法取消天荣公司“西湖秋韵”小区一期3万㎡经济适用房建设计划的基础上，根据房屋建筑安全质量检测结果，在确保安全的前提下，提出对现有房屋户型的改造要求，在依法办理规划、土地建设等手续后，完善房屋产权手续；市规划局责令其停工，限期改正，并处罚款，同时依法注销其违法建设所占用土地的《建设用地规划许可证》，待改正至符合规划要求后，完善规划有关手续；市国土资源局依法收回其违法建设国有土地使用权，注销土地登记，在完善用地规划手续、依法依规补交土地出让金后，完善土地出让手续；市建委责令其立即停止违法行为，依法改正并处罚款，依据技术评估和鉴定结果以及设计单位出具的结构改造方案，会同相关部门监督其改造，并完善相关建设施工手续；第五条规定，“中原区政府在确保稳定的前提下与拆迁户和天荣公司进行沟通、协商，在已建房屋安全可用的基础上，根据当时实际拆迁情况首先进行1:1原地安置，然后按照有关规定依据沟通、协商结果由天荣公司适当进行补偿（补偿可以实物也可用货币），安置补偿及有关手续完善后，由天荣公司将剩余房屋按商品房进行销售。中原区政府负责遗留问题处理到位，确保稳定。”2012年11月19日，市政府印发郑政会纪〔2012〕93号《关于解决西湖秋韵25户拆迁户办理房产手续的会议纪要》，纪要明确市住房保障局负责做好25户已建房屋的安全质量检测、房屋面积测量、房屋户型改造工作，待规划、土地建设等手续完善后，为25户拆迁户办理安置房房屋产权手续，中原区政府负责做好25户拆迁户和天荣置业有限公司稳定工作，在已建房屋安全可用的基础上，按照当时的拆迁情况进行安置，并负责由该项目引发的其他历史遗留问题的处理等内容。2014年7月31日，中原区政府作出中原政文〔2014〕114号文《关于西湖秋韵25户拆迁户有关问题的请示》，向市政府建议：“一是严格按照郑政文〔2009〕322号、郑政会纪〔2012〕93号会议纪要精神，由天荣公司补缴土地出让金，市规划、土地、建设、房管等部门加快办理完善相关手续。待手续完备后，区政府将尽快组织天荣公司与25户拆迁户协商安置及补偿问题。二是如无法办理相关手续，建议将被注销的郑国用（2005）第0020号国有土地纳入西岗城中村改造范围，拆除违法建筑，与西岗村村民一并进行安置。我区将积极做好西湖秋韵25户拆迁户的信访稳定和拆迁安置工作。”桑留柱代表25户多次进行信访反映安置问题，认为二被告在此期间承诺与西岗村整体改造时一并解决原房屋拆迁安置补偿问题，因反映未果，遂提起本案诉讼。本院认为，针对各方争议焦点问题，分述如下：一、中原区政府、市政府是否是本案适格被告。原告诉请要求按照市政府作出的郑政文〔2009〕322号文件第五条对原告进行拆迁安置与补偿，其认为该文件为中原区政府设定了相应的权利义务，要求市政府和中原区政府共同承担安置补偿给付责任，其与二被告之间形成的是行政给付争议，被告中原区政府和市政府系本案适格被告，至于二被告是否承担给付责任，属于实体判断范畴，二被告的该抗辩理由，本院不予支持。二、原告的起诉是否超期问题。虽然本案的拆除行为发生在1999年，但原告本案诉请要求给予安置补偿，二被告未提供任何证据证明其已经对原告请求事项明确予以拒绝，且在卷证据表明，在原告向二被告及其有关部门进行诉讼、信访过程中，二被告对原告所诉的安置补偿问题一直处于协商、寻求解决过程中，二被告均没有证据证明就安置补偿问题已与原告达成最终一致意见。基于原告对二被告的信赖，为切实保护当事人诉权，原告的起诉不超过起诉期限，二被告该理由不成立，本院不予采纳。三、原告的诉讼请求能否成立。首先，需要明确的是，法定安置补偿职责系因集体土地征收或国有土地房屋征收而产生法定安置补偿义务，而本案并不存在征收行为，因此本案不存在安置补偿的法定前提条件。其次，郑政文〔2009〕322号文件没有设定二被告的安置补偿给付义务。从原告拆除房屋至今，中间几经周折，但从现有证据看，原告拆除后的损失问题，西岗村向市政府的承诺中已明确由该村无条件提供安置用地并承担经济损失。事实上，在各方的协调下，25户的建房用地确定在西岗村第七村民组所在土地并已建成，“西湖秋韵”小区一期所在地部分房屋即是用于原告所称的安置房。郑政文〔2009〕322号文件系市政府针对该小区开发商天荣置业公司违规建房而作出的处理决定，该文件第五条确定在已建房屋安全可用的基础上进行1：1原地安置，从该文件的上下内容看，“原地安置”的意思只能理解为“西湖秋韵”小区一期所在地已盖房屋。该条规定中原区政府是“在确保稳定的前提下与拆迁户和天荣公司进行沟通、协商”，先原地安置，“然后依据沟通协商结果由天荣公司适当补偿”。整合本案各方证据，厘清本案事实脉络来看，该文件第五条更多是对信访稳定问题的处置安排，从该条内容不能推出市政府确定由中原区政府履行原地安置并补偿职责的结论。故原告要求按照该文件规定由二被告履行安置补偿职责，没有依据，该主张不能成立。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告桑留柱的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告桑留柱承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，由本院开具上诉费缴费票据，于七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并向本院提交上诉费缴费票据，上诉于河南省高级人民法院。审判长 徐 滢审判员 张志立审判员 张 启二〇二〇年三月十九日书记员 郭史璐附：《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。