江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终817号 上诉人（原审原告）胡红英，女，汉族，住江苏省苏州市平江区。 被上诉人（原审被告）苏州市相城区人民政府，住所地在江苏省苏州市相城区阳澄湖东路**。 法定代表人张永清，该区区长。 委托代理人柳立业，江苏竹辉律师事务所律师。 委托代理人刘寅生，江苏竹辉律师事务所律师。 原审原告唐大宝（现已去世），女，汉族，住江苏省苏州市。 上诉人胡红英因与被上诉人苏州市相城区人民政府(以下简称相城区政府)政府信息公开一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月29日，上诉人胡红英、原审原告唐大宝向相城区政府提交《相城区人民政府信息公开申请表》，主要内容为：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）之规定，申请公开以下内容：申请人原是江苏省苏州市相城区元和街道原胡巷社区3组(现北河泾街道)村民，2009年因“相城区高铁新项目”需要征收原胡巷社区3组的集体土地，涉及征收申请人的老宅基地，故申请公开涉及征收申请人老宅基地的相关材料，包括：1、相关征地批准文件及相应的“一书四方案”；2、土地征收公告、征地补偿安置方案及公告、征地补偿安置情况；3、与征地批准文件相关的土地勘测定界图或征地勘测定界图；4、相关建设项目的用地批准文件。5、胡全根、唐大宝房屋拆迁的所有档案资料(包括房屋丈量表，地面附着物、装修、土地费、价格评估报告，拆迁人口安置表等等……)。”唐大宝、胡红英同时要求相城区政府将所申请公开的信息通过邮寄或快递以书面材料方式告知。相城区政府于2018年5月2日收到唐大宝、胡红英的政府信息公开申请，于2018年5月21日作出023号答复书，并于2018年5月21日向二人邮寄送达。 原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，相城区政府对信息公开申请作出答复，系履行政府信息公开法定职责，为本案适格被告。 《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”唐大宝、胡红英申请公开涉及老宅基地的相关征地批准文件及“一书四方案”、土地征收公告、征地补偿安置方案及公告、征地补偿安置情况、与征地批准文件相关的土地勘测定界图或征地勘测定界图、相关建设项目的用地批准文件、胡全根、唐大宝房屋拆迁的所有档案资料。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项的规定，如果唐大宝、胡红英申请公开的“一书四方案”文件客观存在，其制作机关应是国土部门而非相城区政府。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，如果唐大宝、胡红英申请的征地公告信息客观存在，相城区政府作为区级人民政府，也并非该信息的制作或保存机关。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，如果唐大宝、胡红英申请的征地补偿、安置方案客观存在，其制作或保存单位应为国土部门而非相城区政府。综上，相城区政府并非组织实施案涉征地拆迁补偿和安置工作的主体，也未制作或保存唐大宝、胡红英房屋拆迁的档案资料，因此，相城区政府并非唐大宝、胡红英申请的政府信息的适格公开主体。 根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。唐大宝、胡红英向相城区政府提出政府信息公开申请后，相城区政府明确告知二人其申请公开的政府信息并非相城区政府制作或保存，并告知其向相关行政机关咨询，已根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，履行了相应的告知义务。根据《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，相城区政府于2018年5月2日收到唐大宝、胡红英的政府信息公开申请，于2018年5月21日作出回复并向二人邮寄送达，程序符合法律规定。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回唐大宝、胡红英的全部诉讼请求。案件受理费50元，由唐大宝、胡红英负担。 胡红英上诉称，1、上诉人申请公开的相关征地批准文件依法应当客观存在。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条的规定，任何单位和个人建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，征收集体建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。故，2009年政府征收上诉人的老宅基地时，依法应当存在江苏省人民政府作出的相关征地批准文件。2、申请人申请公开的土地征收公告、征地补偿安置方案及其公告依法应当客观存在。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。故，江苏省人民政府作出相关征地批准文件后，相城区政府依法应当将征地批准信息予以公告，征地补偿安置方案确定后，相城区政府依法应当将征地补偿安置方案进行公告。3、上诉人申请公开的相应“一书四方案”、征地补偿安置情况、与征地批准文件相关的土地勘测定界图或征地勘测定界图以及相关建设项目的用地批准文件依法应当客观存在。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第14条规定，《国土资源部办公厅关于进一步做地市县征地信息公开工作有关问题的通知》第3条第（一）项、第（二）项规定，市、县征地信息主动公开的内容主要包括省级人民政府依法批准用地的批复文件、“一书四方案”等，征地信息依申请公开的内容主要包括征地补偿费用支付相关凭证、勘测定界图等。故上诉人申请公开的“一书四方案”、征地补偿安置情况、与征地批准文件相关的土地勘测定界图或征地勘测定界图以及相关建设项目的用地批准文件依法应当存在。4、土地征收过程中，市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体。上诉人申请公开的政府信息属于相城区政府制作或保存的政府信息，原审判决认定事实和法律错误，依法应当撤销。请求：1、撤销原审判决；2、确认相城区政府未履行政府信息公开职责的行政行为违法；3、判令相城区政府公开上诉人申请的涉及征收上诉人老宅基地的相关材料；4、诉讼费由相城区政府负担。 相城区政府答辩称，其作出的023号答复书，程序合法，符合法律规定。上诉人提出政府信息公开答复申请中的事项，并非由相城区政府制作或保存。由于土地管理部门实行“垂直管理”，相城区政府无法确定具体申请事项属于原苏州市国土资源局（现为苏州市自然资源和规划局）亦或苏州市国土资源局相城分局（现为苏州市自然资源和规划局相城分局）公开，故告知上诉人向上述政府部门了解，以便于上诉人依法取得其申请公开的信息。一审期间，根据被上诉人委托代理人的互联网检索，原江苏省国土资源厅（现为江苏省自然资源厅）已于2011年1月29日主动公开了苏政地（2010）1467号《关于批准苏州市相城区2010年度第5批次城市建设用地的通知》，苏州市人民政府也于2011年3月14日主动公开了《关于批准苏州市相城区2010年度第五批次城市建设用地的通知》，来源为“市国土资源局”。因此，上诉人至国土部门可以获取到其申请公开的部分政府信息，被上诉人答复合法。关于上诉人申请公开的胡全根、唐大宝房屋的档案资源，根据被上诉人向元和街道了解，胡全根、唐大宝的老宅基地以协议方式，在征地工作开展之前即已进行了处理，申请公开的房屋丈量表、附着物、装修、土地费、价格评估报告、拆迁人口安置表等信息，系上诉人与元和街道形成相关协议的依据，建议上诉人向元和街道咨询了解。综上，请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”因此，公开政府信息需以行政机关制作或保存为前提。征地信息相较其他类型信息，往往多而繁杂。征地信息既有如征地批复、征地告知、征地公告、征地补偿安置方案等信息，也有诸如征地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证、征地勘测定界图等信息。根据土地管理法律法规规定，唐大宝、胡红英申请公开的涉及其老宅基地的相关征地批准文件及“一书四方案”、土地征收公告、征地补偿安置方案及公告、征地补偿安置情况、与征地批准文件相关的土地勘测定界图或征地勘测定界图、相关建设项目的用地批准文件等，依法应由国土资源主管部门或征地所在乡镇、办事处等单位制作并保存。而且，根据相城区政府原审提供的证据，涉及唐大宝老宅基地块，相城区政府元和街道办事处与唐大宝已经调解，决定对唐大宝作一次性补偿，唐大宝方承诺不再以拆迁安置为由找政府和社区要求补偿或解决居住问题。因此相城区政府并非组织实施案涉征地拆迁补偿和安置工作的主体，也未制作或保存唐大宝、胡红英房屋拆迁的档案资料，在本机关未制作或获取相关信息的情况下，向唐大宝、胡红英二人履行告知义务，并建议二人向国土部门及相关街道办咨询了解，已按照《政府信息公开条例》的规定履行了法定职责，程序合法，符合法律规定。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。胡红英的上诉请求及理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡红英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 吴晓玲 法官助理 刘小花 二〇二〇年三月十八日 书 记 员 刘 妍