广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行审复1号复议申请人（原申请执行人）廉江市自然资源局，住所地:广东省廉江市*******。法定代表人林良忠，局长。委托代理人蔡承志，该局干部。被申请人（原被申请执行人）李志富，男，汉族，1951年3月4日出生，住广东省廉江市************，公民身份号码440************03X。复议申请人廉江市自然资源局不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行审191号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。复议申请人廉江市自然资源局于2019年6月6日向原审法院申请执行其于2018年12月18日对被申请人李志富作出的廉国土资（执法监）决字〔2018〕124号《国土资源行政处罚决定书》中的处罚内容：限李志富自收到本决定书之日起15日内自行拆除在廉江市********程岭土地上建设的60平方米房屋，退还非法占用的60平方米土地。原审法院于6月10日受理后，依法组成合议庭进行了审查。原审查明：申请执行人廉江市自然资源局申请执行的事实和法律依据为：被执行人李志富未经批准擅自占用土地建房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，已构成非法占用土地的事实。原廉江市国土资源局已依法立案查处，于2018年12月27日将廉国土资（执法监）决字[2018]124号《国土资源行政处罚决定书》送达给当事人。现法定期限已满，当事人拒不履行拆除在廉江市********程岭土地上建设的60平方米房屋，退还非法占用的60平方米土地的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，廉江市自然资源局向人民法院申请强制执行。原审认为：根据“实体从旧，程序从新”的法律适用一般原则，对行为合法性的评判应当适用行为时的法律。本案中，根据申请执行人廉江市自然资源局提供的证据，被执行人李志富是于1991年开始在廉江市********程岭的土地上建设房屋。但是，廉江市自然资源局（原廉江市国土资源局）适用现行《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第七十七条的规定对李志富作出涉案行政处罚决定，违反了上述法律适用原则，属于适用法律不当。因此，对于廉江市自然资源局提出的强制执行申请，不予准许。综上所述，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十一条第一款第四项的规定，裁定：不准予强制执行申请执行人廉江市自然资源局（原廉江市国土资源局）作出的廉国土资（执法监）决字[2018]124号《国土资源行政处罚决定书》。复议申请人廉江市自然资源局复议请求：依法撤销湛江经济技术开发区人民法院于2019年7月3日作出的（2019）粤0891行审191号《行政裁定书》，并依法准予强制执行原廉江市国土资源局对李志富作出的《国土资源行政处罚决定书》（廉国土资（执法监）决字[2018]124号）的处罚内容。事实和理由如下：一、李志富未经批准，于1991年开始擅自在廉江市********程岭的土地上建设房屋，其非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态;且其违法行为不但违反了当时的土地管理法，还违反了现行的土地管理法。“实体从旧，程序从新”的适用前提是实体依旧法不构成违法，但依新法则构成违法。而在本案中，李志富的违法行为既违反旧法，也违反新法。故裁定书称涉案行政处罚决定，违反了“实体从旧，程序从新”的法律适用一般原则，属于适用法律不当是错误的;二、如前所述，李志富的违法行为具有持续性，所以本案不存在已过追溯时效的问题。三、若对类似的违法案件不予执行的话，则不能以理服众。城乡规划以及建设社会主义新农村就成为空谈，与现行的中央政策不相符。本院认为，由查明事实可知，被申请人李志富未经用地批准擅自于1991年在廉江市********程岭的土地上建设60平方米房屋，占用土地使用持续至涉案行政行为即2018年12月作出之时。李志富的行为发生在2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》施行之前，涉案行政行为作出在上述土地管理法修正施行之后。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）中关于“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行之前，具体行政行为作出在新法施行之后，人民法院审理具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或者规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”的内容，该座谈会纪要上述摘要内容中除外情形第（二）项，2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》的相关涉案法律规定明显比1989年修正的《中华人民共和国土地管理法》的相关涉案法律规定对被申请人李志富的合法权益保护更为有利，故复议申请人廉江市自然资源局适用2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》并无不当，原审法院认定事实错误，本院予以纠正。廉国土资（执法监）决字[2018]124号《国土资源行政处罚决定书》的法律依据是2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，即“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”根据该法律规定，对于非法占用土地建住宅的，应当首先由土地行政主管部门“责令退还非法占用的土地”，对于未能自觉履行法定义务的行政相对人才可再“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。本案廉国土资（执法监）决字[2018]124号《国土资源行政处罚决定书》内容有两项，其一为“限自收到本决定书之日起15日内自行拆除在廉江市********程岭土地上建设的60平方米房屋”，其二为“退还非法占用的60平方米土地”。如前所述，廉江市自然资源局在申请执行时应首先申请执行“责令退还非法占用的土地”的处罚决定。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据该法律规定，只有在行政机关告知行政相对人法定起诉期限、复议期限的前提下，行政相对人在期限届满前既未申请复议也未提起诉讼，又未履行行政决定的，廉江市自然资源局才可申请执行“责令退还非法占用的土地”的处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政诉讼的法定起诉期限为六个月（未告知起诉期限的最长不超过一年），而本案中，复议申请人廉江市自然资源局于2018年12月27日向李志富直接送达廉国土资（执法监）决字[2018]124号《国土资源行政处罚决定书》，于2019年6月6日向原审法院申请强制执行上述处罚决定书中的处罚内容。从送达行政处罚决定至向原审法院申请执行，诉讼期限尚未届满，不符合前述《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定的申请执行的条件。因此，对于廉江市自然资源局的执行申请应不予受理。原审法院对复议申请人廉江市自然资源局上述强制执行申请予以受理并作实质性处理，属于适用法律错误，处理不当，予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十五）项和第一百五十五条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行审191号行政裁定；二、驳回复议申请人廉江市自然资源局的强制执行申请。本裁定送达后即发生法律效力。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年三月十日法官助理 陈小斯书 记 员 周 玥附：相关法律、司法解释条文1.2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。2.《中华人民共和国行政强制法》第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。4.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。第一百五十五条行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：（一）行政行为依法可以由人民法院执行；（二）行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（四）被申请人是该行政行为所确定的义务人；（五）被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务；（六）申请人在法定期限内提出申请；（七）被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。行政机关对不予受理裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出裁定。