广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终25号上诉人（原审原告）：中山市南朗镇关塘村关塘经济合作社，住所地广东省中山市******。主要负责人：周光泉，村小组长。委托代理人：殷玲，广东凯行律师事务所律师。委托代理人：梁燕姬，广东凯行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114************045。主要负责人：文庆华，副镇长。委托代理人：梁剑夫，中山市南朗司法所工作人员。委托代理人：何若川，广东君品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。原审第三人：周小青，女，1980年12月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人中山市南朗镇关塘村关塘经济合作社（以下简称关塘经合社）因与被上诉人中山市南朗镇人民政府（以下简称南朗镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）及第三人周小青政府行政处理决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1459号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，周小青于1980年12月21日出生，出生后入户南朗镇关塘村，是南朗镇关塘村村民。1998年因读书原因将户口迁到中山市**，毕业后于2000年8月23日由中山市东区迁回中山市南朗镇关塘村。2005年9月26日，周小青与中山市火炬**小区居民林**登记结婚，2016年2月2日办理离婚登记。周小青户口一直保留在关塘村，未曾迁移，亦并未享受中山火炬开发区张家边张三股份合作经济社所有的福利待遇。2006年，关塘经合社推行农村股份合作制，并制定了《章程》。该《章程》第九条规定：“本着尊重历史、实事求是的原则，界定个人合作股为全股。经本社制定下列人员应配股权和不配股权；1.现户口在本村的农业户口，配股权100%。2.属本村农业户口和因读书而迁出的在校学生、毕业生未被党、政、机关和事业单位吸收为在编干部和职工的人员，其配股权100%，股权确定后被转为正式职工，其股权收归集体所有……4.遵照国家有关法律法规和有关保护妇女权益的政策，外嫁女户口在本村没有迁出的妇女，其配股权50%，其所生子女户口随母未迁出的无股权……”关塘经合社根据《章程》第九条第4点的规定，为周小青配置了50%股份。2018年4月9日，周小青向南朗镇政府提出申请，请求：1.确认周小青自申请之日起享有关塘经合社农村集体经济组织成员100%股份；2.关塘经合社自周小青申请之日起按同村股民100%股权份额分配周小青在关塘经合社处的股份收益及相关待遇。南朗镇政府受理后，向关塘经合社送达了询问函。2019年1月28日，南朗镇政府向关塘经合社作出通知书，要求关塘经合社自收到通知书之日起十五日内自行纠正违法行为，并确认周小青享有100%股份。同年4月10日，南朗镇政府向关塘经合社作出告知书，告知关塘经合社的违法行为、拟作出的行政处理决定及依法享有的陈述和申辩的权利。2019年4月26日，南朗镇政府作出中南府调处字[2019]3号行政处理决定，认为《章程》第九条第4点规定的条款违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律法规的规定，应当予以纠正。关塘经合社未为周小青配置相应股权的行为侵害了农村集体经济组织成员的权益。为此，决定确认周小青自申请之日起（即2018年4月9日起）享有关塘经合社农村集体经济组织成员100%股份，关塘经合社自2018年4月9日起按同村股民100%股份分配周小青的股份收益及相关待遇。南朗镇政府于同年5月7日将上述行政处理决定书分别送达给关塘经合社和周小青。关塘经合社不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年7月22日作出中府行复[2019]581号行政复议决定，维持南朗镇政府作出的上述行政处理决定。关塘经合社仍不服，诉至原审法院，请求:1.撤销南朗镇政府于2019年4月26日作出的中南府调处字[2019]3号行政处理决定书；2.撤销市政府于2019年7月22日作出的中府行复[2019]581号行政复议决定书；3.本案诉讼费用由南朗镇政府、市政府承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，南朗镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定……”据此，因周小青是南朗镇关塘村村民，户口保留在农村集体经济组织所在地，在无证据证明其未履行法律法规和组织章程规定义务的情况下，其应属于农村集体经济组织的成员。而根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项的规定，周小青作为成员应享有集体资产产权、获得集体资产的经营收益，并和其他成员享有同等的待遇。为此，南朗镇政府确认周小青自申请之日起（即2018年4月9日起）享有关塘经合社农村集体经济组织成员100%股份，关塘经合社自2018年4月9日起按同村股民100%股份分配周小青的股份收益及相关待遇，并无不当。综上所述，南朗镇政府作出的中南府调处字[2019]3号行政处理决定，符合法律规定，并无不当。市政府作出中府行复[2019]581号行政复议决定，维持上述行政处理决定，亦无不当。关塘经合社要求撤销南朗镇政府于2019年4月26日作出的中南府调处字[2019]3号行政处理决定书和市政府于2019年7月22日作出的中府行复[2019]581号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回关塘经合社的诉讼请求。案件受理费50元，由关塘经合社负担。上诉人关塘经合社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决适用法律错误。1.南朗镇政府超越职权对股权配置及股份收益分配等村民自治事项作出处理，一审判决认定南朗镇政府具有对农村集体经济组织成员权益作出行政处理决定的职权，属适用法律错误。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条虽然规定上级政府有权对村规民约、自治章程等违反法律、法规的事项进行纠正，但未规定上级政府有权对依据村规民约或章程作出的自治事项进行处理的权利，也即无权对农村集体经济组织成员权益纠纷作出处理。中山市人民政府2011年颁布的[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》虽然规定了镇级政府对此类纠纷的处理权，但该规定属于规范性文件，其规定的内容不应与法律、法规相抵触，确定南朗镇政府是否具有法定职权还应以法律、法规为准。一审判决参照该规范性文件的规定确认南朗镇政府的职权明显不当。2.一审判决适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条的规定，确认周小青享有100%股权及收益亦属于法律适用错误。2006年10月，关塘经合社依据《南朗镇关塘村股份合作制章程》第九条第4点有关“外嫁女户口在本村没有迁出的妇女，其配股权50%”的规定，为周小青配置了50%的股权。其间，周小青对此未提过任何异议。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，决定集体组织的经营管理等重大事项属于村民自治即自主决定的事项。股份合作章程确定的股权分配原则和配置方案，已依法定程序经村民大会或村民代表会议讨论通过，亦与中山市人民政府关于股权固化的政策精神相符，并经周小青本人确认，不存在侵害周小青合法权益的情形。因此，南朗镇政府改变关塘经合社配置股权的比例及周小青享有股权的收益时间，是干涉集体经济组织自治事项的行为，违背了村民委员会组织法第五条的规定。一审判决未纠正南朗镇政府的错误决定，却适用《广东省农村集体经济组织管理规定》认定周小青享有100%股权及收益亦属于适用法律错误。二、一审判决未对原具体行政行为及复议行为进行全面审查，未对核心问题进行处理，明显不当。一审判决未对原行政处理决定第二项即周小青是否享有2009年征地补偿款的份额进行处理，违背了行政诉讼法规定的全面审查原则，漏查了相关事实，对关塘经合社在一审中提出的相关诉讼请求亦未作处理，明显不当。早在2009年，关塘经合社就与中山市南朗镇资产经营有限公司签订了《南朗镇关塘村关塘经济合作社征地补偿合同书》，但所涉留用地因政策原因未能解决。2018年2月6日，关塘经合社签订《补充协议》，该协议仅为解决征地合同中自留地问题所作补充，而包括自留地在内的征地补偿分配方案实际上在2009年已经确定，股民享有的分红权利来源于2009年签订的征地合同，即2006年9月所固化的股权。根据关塘经合社《股份合作制股东名册》，周小青享有0.5份股权，与其份额相对应的《补充协议》所涉补偿款已分配给周小青并签收，表明周小青对此分配方案并无异议。现关塘经合社账户内的款项均为中山市土地储备中心转账支付的2009年征地补偿款，没有周小青申请日即2018年4月9日之后的收益款。南朗镇政府所作的中南府调处字[2019]3号行政处理决定书第二项决定，变相改变了2009年征地补偿款的分配原则和比例，亦侵害了合作社其他股民的权益，也与周小青自由处分其民事权利的客观事实不符。一审判决未对原具体行政行为第二项及市政府的复议行为进行全面审查，严重侵害了关塘经合社及其他股民的合法权益。综上，关塘经合社特提起上诉，请求：1.撤销中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1459号行政判决书；2.撤销南朗镇政府于2019年4月26日作出的中南府调处字[2019]3号行政处理决定书；3.撤销市政府于2019年7月22日作出的中府行复[2019]581号行政复议决定书；3.本案一、二审诉讼费用由南朗镇政府、市政府承担。被上诉人南朗镇政府辩称：一、一审法院认定事实正确。关塘经合社为周小青配置50%股权，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律规定，客观侵害了周小青的合法权益。关于股权配置问题，虽然关塘经合社坚称系属村民自治行为，股份合作章程制定程序合法并经周小青本人确认且周小青至申请行政处理前未提出过异议，但并不代表关塘经合社不存在侵害农村集体经济组织成员合法权益的情形，不能成为否定关塘经合社的股权分配违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省实施办法》等相关法律规定的事实，一审法院认定事实正确。二、一审判决适用法律正确。1.依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款的规定，对于违反法律规定的村民自治章程、村规民约及村民会议或者村民代表会议的决定，南朗镇政府有权责令改正，并不存在关塘经合社所称的中山市人民政府2011年颁布的[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》与法律相抵触、镇政府超越职权干涉村民自治行为的情形。2.村规民约不得与法律和国家政策相抵触。我国宪法规定男女平等，本案中带有严重性别歧视的村规民约即使按照法律规定的程序通过，其内容亦不应受法律保护。关塘经合社仅强调其享有集体经济组织自治的权利，却忽略了其自治权利应在法律规定的范围内合法行使的义务，实属不妥。三、关于周小青是否享有2009年征地补偿款的问题。依据中山市人民政府[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》第一条“尊重历史、不翻旧案”之精神，对于申请人申请行政处理前，集体经济已做分配的，不再作出处理，南朗镇政府作出的中南府调处字[2019]3号行政处理决定书从周小青申请之日起确认其享有关塘经济合作社农村集体经济组织成员100%的股权，并无错误。南朗镇政府系出于纠正违反法律的股权分配方案的目的而作出行政处理决定，既然关塘经合社所述征地补偿款自周小青申请之日起并未分配，则更应及时纠正以防止错误的延伸。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回关塘经合社的上诉请求，维持原判。被上诉人市政府辩称：一、市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决亦已查清有关事实，请求二审法院予以维持。二、关塘经合社提起上诉的事实与理由均无依据，不应获得支持。1.根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条有关村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反法律规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正的规定，并参照中山市人民政府2011年颁布的[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的相关内容，南朗镇政府具有涉案事项的处理职权。2.村民自治权利的行使应在法律规定的范围内，违反法律规定的村民自治相关内容不受法律保护。关塘经合社制定的《南朗镇关塘村股份合作制章程》第九条第4点有关“外嫁女户口在本村没有迁出的妇女，其配股权50%”的规定，违反了男女平等的法律原则，不应受法律保护。南朗镇政府依法作出行政处理决定对上述章程进行纠正，符合法律规定。3.南朗镇政府作出的行政处理决定书中第二项内容符合中山市人民政府2011年颁布的[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》第一条的规定，市政府经审理查明后，对上述内容予以认可。综上，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，关塘经合社提起的上诉缺乏事实及法律依据，请求驳回其上诉请求，维持原判。第三人周小青未提出二审书面陈述意见。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服集体经济组织成员权益政府行政处理决定案件。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助……”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，基层人民政府负有保障公民合法权益的职权，如果农村集体组织的自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反法律、法规规定，侵犯公民合法权益的，公民有权向基层人民政府提出处理的请求。根据上述规定，同时参考粤委办[2006]142号《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》和中山市人民政府[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的内容，镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权，故南朗镇政府受理周小青的申请，并作出处理决定，职权依据充分。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益……”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……”上述规定明确了对农村外嫁女合法权益的保护。周小青结婚后户口仍在关塘经合社所在地，且无证据证明其未履行法律法规和组织章程规定义务，因此其属关塘经合社集体经济组织成员，应与关塘经合社其他成员享有同等权益。《南朗镇关塘村股份合作制章程》第九条第4点有关“外嫁女户口在本村没有迁出的妇女，其配股权50%”的内容对外嫁女和其他成员的成员权益进行区别对待，违反了我国法律规定的男女平等原则和公平原则，侵害了周小青的合法权益。因此，南朗镇政府根据周小青的申请，决定确认周小青自申请之日起（即2018年4月9日起）享有关塘经合社农村集体经济组织成员100%股份，关塘经合社自2018年4月9日起按同村股民100%股份分配周小青的股份收益及相关待遇，事实清楚，适用法律正确。原审法院判决驳回关塘经合社的诉讼请求，并无不当。关塘经合社提出股权配置等事项属于集体经济组织自治事项，镇政府不得干涉的主张。对此本院认为，集体经济组织可以在自治事项范围内召开会议、制定章程、作出决定等，但同样不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得以“村民自治”为由剥夺、限制村集体组织成员依法应当享有的基本权利。因此，本院对关塘经合社的该项主张不予支持。综上所述，上诉人关塘经合社的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决事实查明清楚，适用法律正确，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市南朗镇关塘村关塘经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年三月十二日书记员 陈 怡