江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏1291行初93号 原告李桂华，性别××年××月××日生，××族。 原告王瑞梅，性别××年××月××日生，××族。 共同委托代理人（特别授权）孙香桂，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 共同委托代理人李桂军，江苏圣典（泰州）律师事务所实习律师。 被告泰州市发展和改革委员会，住所地泰州市凤凰东路**。 法定代表人祝光，局长。 委托代理人（特别授权）张杰，江苏环溪律师事务所律师。 第三人泰州市姜堰区工业和信息化局，统一社会信息代码113212840144567119，，住所地泰州市姜堰区上海路** 法定代表人金峰，局长。 参与诉讼负责人鲁金江，副局长。 委托代理人（特别授权）钱宝军，江苏锦泰律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）吴惜晨，能源电力科科长。 原告李桂华、王瑞梅诉被告泰州市发展和改革委员会（以下简称泰州市发改委）、第三人泰州市姜堰区工业和信息化局（以下简称姜堰工信局）行政复议一案，于2019年3月18日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告李桂华、王瑞梅共同诉称，2018年8月27日，泰州市姜堰区供电公司俞垛镇供电所（以下简称俞垛镇供电所）切断申请人养殖场正常生产使用的动力电，导致两原告养殖场无法生产经营。经过索要，俞垛镇供电所所长张明华于2018年10月12日通过微信将《关于对俞垛镇禁养区内关停养殖场中止供电的通知》（泰姜经通[2018]57号）拍照发送给案外人张红兰，由此两原告得知俞垛镇供电所是按照原泰州市姜堰区经济和信息化委员会（以下简称原姜堰区经信委）的通知要求采取的停电措施。2018年11月8日，两原告就本案向泰州市工业和信息化局（以下简称泰州市工信局）提出行政复议申请，2019年3月5日，泰州市工信局作出[2018]泰行复第210号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定），以姜堰区工信局行政行为不属于行政复议受案范围为由驳回原告行政复议申请。原告认为，第三人姜堰区工信局的行政行为系对原告权利和义务产生实际影响的外部行政行为，泰州市工信局作出的行政复议决定事实认定不清，适用法律错误，应当依法予以撤销。原告为维护自身合法权益，提起行政诉讼，要求法院判决撤销泰州市工信局作出的行政复议决定。 原告李桂华、王瑞梅共同向本院提交了微信聊天记录等证据。 被告泰州市发展和改革委员会辩称，泰州市工信局作出的行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告泰州市发展和改革委员会向本院提交了行政复议受理通知书、行政复议申请书、泰州市人民政府补正行政复议申请通知书、原告关于补正行政复议申请书的情况说明、行政复议答复通知书、行政复议答复书、2018年7月10日泰州市姜堰区俞垛镇关于执行《关于对俞垛镇禁养区内未关养殖场采取断电措施的函》的通知、行政复议延期审理通知书、行政复议决定书、泰姜263办〔2018〕28号文、泰姜经通[2018]57号文等证据。 第三人姜堰区工信局述称，泰州市工信局作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告诉讼请求。 经审查查明，2018年6月28日，泰州市姜堰区两减六治三提升专项行动领导小组办公室（以下简称姜堰区263办公室）向原姜堰区经信委发送泰姜263办〔2018〕28号《关于对俞垛镇禁养区内未关停养殖场采取断电措施的函》（以下简称28号函件），载明：根据6月20日中央环保督查组“回头看”交办单的要求，俞垛镇对禁养区内未关停的养殖场实施关停，截至目前，还剩余4家蛋鸡养殖场未关停（名单附后，包含李桂华蛋鸡养殖场）。该4家蛋鸡养殖场位于禁养区内，存在粪污直排现象，无粪污处理设施，取样化验结果严重超标，俞垛镇政府多次与养殖户协商关停方案，养殖户拒不配合。该函件要求原姜堰区经信委配合协同俞垛镇人民政府，依法对俞垛镇禁养区内未关停的4家蛋鸡养殖场采取断电措施。同日，原姜堰区经信委向姜堰区供电公司、俞垛镇人民政府发送泰姜经通[2018]57号《关于对俞垛镇禁养区内未关停养殖场中止供电的通知》（以下简称57号通知），载明：根据“区263办公室”要求，经研究决定，同意对俞垛镇禁养区内未关停的四家蛋鸡养殖场（名单与上述函件所附名单一致）中止供电。请供电公司与俞垛镇对接后予以执行。2018年7月10日，泰州市姜堰区俞垛镇人民政府（以下简称俞垛镇政府）向原告李桂华作出《关于执行的通知》（以下简称断电通知），载明：你户至今未依据泰州市、姜堰区及俞垛镇人民政府的通知要求将禁养区内的畜禽清除，现经请示姜堰区263办公室同意后决定对你户的养殖场实施断电措施。 2018年8月27日，俞垛镇供电所接到俞垛镇政府协助采取断电措施后对两原告的李桂华蛋鸡养殖场的三相电采取了断电措施。 2018年11月15日，两原告向原泰州市经信委邮寄行政复议申请，要求确认原姜堰区经信委作出57号通知的行政行为违法并予以撤销，依法对28号函件进行合法性审查并确认其不合法，依法赔偿原告因57号通知行为造成的经济损失。2019年3月5日，泰州市工信局作出行政复议决定，认为57号通知的主送对象是姜堰区供电局、俞垛镇政府，并未对原告送达，向原告作出断电通知的是俞垛镇政府，该通知未提及57号通知，所以57号通知系行政机关内部行政行为，该行政行为依法不属于行政复议的受案范围，因此原告提出对28号函件进行合法性审查及赔偿请求也就无法进入行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第五项、第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。两原告不服，诉至本院。 另查明，泰州市委办、市政府办于2019年3月30日印发的泰办发〔2019〕38号《关于印发泰州市人民政府办公室等部门职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》第四条第一款第（十一）项规定，泰州市发展和改革委员会设立能源处，负责电力运行调节和应急保障有关工作，衔接电力供需平衡。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，被告泰州市发改委系本案适格的被告。本案首先应当审查两原告提起本案诉讼，是否符合行政诉讼受理条件。 首先，行政诉讼主要通过合法性审查解决法律争议问题，不直接解决政策性问题，因此，如果原告的诉讼涉及有关政策性规定，那么对于行政机关采取的具有较多政策因素的处理行为，因缺乏可以直接适用或参照的法定标准，人民法院事实上难以进行司法审查。本案中，案涉行政复议对象系基于姜堰区263办公室作出的28号函件而作出的通知行为，28号函件又系基于“中央环保督查组‘回头看’交办单的要求”作出，因此，57号通知系基于上级政策性要求作出的行为，人民法院无法对其进行合法性审查。基于同样理由，亦不应纳入行政复议范畴。由此，两原告的起诉不属于人民法院行政案件的受案范围。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据前述法律和司法解释的规定，如果行政机关的某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原姜堰区经信委发出的57号通知系根据姜堰区263办公室函件要求向姜堰区供电公司、俞垛镇政府发出的对包括原告在内的四家蛋鸡养殖场采取断电措施的通知，俞垛镇政府根据57号通知已向原告作出具有外部法律效力的断电通知；57号通知发生在行政机关之间，且具有明显的承接关系，属于行政机关之间、行政机关对其行使行政管理职能的单位作出的行政行为，该行政行为并不直接设定原告的权利义务，并未直接对原告的权利义务产生影响。由此亦可认定，涉案复议决定对两原告权利义务不产生影响。 综上，两原告的起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告李桂华、王瑞梅的起诉。 本案无需缴纳案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  杜 屏 人民陪审员  肖桂明 人民陪审员  毛宏涛 二〇二〇年三月十六日 书 记 员  陆 逸 附法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。