广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终231号上诉人（原审原告）：吴杰贤，女，1971年7月16日出生，汉族，住广州市海珠区*******，公民身份号码440************020。被上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局，住所地：广州市越秀区******。法定代表人：郭志勇，局长。上诉人吴杰贤因与被上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）不履行法定职责一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2906号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月25日，吴杰贤通过EMS向市人社局提交了《关于强烈要求广州市人力资源和社会保障局切实履行法定职责，立即作出，责令广州市海珠区同心学校限期支付劳动报酬和经济补偿给本人，并依法追究海珠区同心学校法人的拒不支付劳动报酬犯罪等给广州市人力资源和社会保障局的举报、申诉书》及相关证明材料。市人社局收到吴杰贤递交的材料后，于2018年10月10日向广州市海珠区人力资源和社会保障局（以下简称海珠区人社局）发出穗人社群诉〔2018〕第84号《举报（投诉）案件交办函》，将案件转至海珠区人社局处理。另，吴杰贤于2018年10月9日通过“云信访”向广州市海珠区信访局就相同事项进行了反映。广州市海珠区信访局在收到吴杰贤的信访事项后，于当日向海珠区人社局发出《信访事项转送函》，要求该局按照《信访条例》和《广东省依法分类处理信访诉求工作办法》规定的程序和时间办理。海珠区人社局于2018年10月16日向吴杰贤发出穗海人社监〔2018〕第160号《劳动保障监察举报投诉案件受理告知书》，告知吴杰贤其反映的问题已按劳动保障监察程序立案查处。2018年12月28日，海珠区人社局向吴杰贤发出穗海人社监字〔2018〕第160号《关于吴杰贤投诉事项的答复意见》，主要内容为：“你于2018年10月9日向海珠区信访局反映广州市海珠区同心学校未足额支付劳动报酬、未依法支付经济补偿金等诉求，我局已于2018年10月16日立案处理。你的诉求主要为：1.同心学校未足额支付2017年7月份工资；2.要求学校支付2017年8月份工资；3.2006年9月至2017年7月寒暑假期间未按‘正常工作时间’的工资标准足额支付工资；4.支付解除或终止劳动合同的经济补偿金；5.支付2015年和2017年1月至8月的‘民办教师从教津贴’。由于被诉单位已停止办学并撤场，我局通过网上公告要求被诉单位配合调查。2018年12月19日，被诉单位委托人来我局配合调查。针对你的诉求，被诉单位认为：1.学校与你签订了劳动合同，并对正常工作时间工资进行约定，此约定具有法律效力，双方应按合同约定履行，且学校自开办以来，寒暑假期间一直按照劳动合同约定的‘正常工作时间工资’发放工资，不存在未足额支付你工资的情况；2.2017年8月1日起学校与你解除劳动关系，不存在拖欠你2017年8月份工资问题；3.学校对你主张的经济补偿金工资计算基数存在争议。经我局查实，同心学校2016年9月1日在与你签订的劳动合同中，约定正常工作时间工资为2930元，学校提供的工资表显示你2017年7月的应发工资为3417元，扣除社保等，实发为2875.09元，该工资已通过银行发放到你账号。关于民办教师从教津贴问题，经我局与区教育局核实，2015年同心学校因全体教师继续教育学分未达标，未符合申领该项津贴的条件；2016年同心学校有36名教师符合申领资格，因学校已于2017年7月31日停办，该津贴已于2017年10月9日经区教育局委托龙华学校代领，并通过银行转账到你账户；2017学年因学校停办未进行申报领取。由于民办教师从教津贴属教育主管部门监督管理，如你有异议，可向教育主管部门反映。经查，你所反映的其他问题与学校双方存在较大争议，按照《广东省劳动保障监察条例》第四十五条规定，我局将出具《劳动保障监察投诉案件按照劳动争议处理程序办理告知书》，建议你通过法律途径解决。”同日，海珠区人社局向吴杰贤发出穗海人社监字〔2018〕第160号《劳动保障监察投诉案件按照劳动争议处理程序办理告知书》，主要内容为：“你于2018年10月9日向海珠区信访局反映广州市海珠区同心学校未足额支付劳动报酬、未依法支付经济补偿金等问题一案，经我局调查，由于你与学校双方在劳动关系的解除、工资数额、经济补偿金数额等方面存在争议，按照《广东省劳动保障监察条例》第四十五条的规定，现告知你就投诉事项通过法律途径解决。”吴杰贤认为市人社局未依法履行法定职责，诉至原审法院。原审另查明，市人社局于2016年5月10日下发《广州市人力资源和社会保障局关于我市劳动保障监察综合行政执法管辖有关问题的通知》（穗人社函〔2016〕1004号），通知主要内容包括：“……一、在本市行政区域内，符合《广东省劳动保障监察条例》第二条适用范围的劳动保障监察综合行政执法，按照属地管理原则，由用人单位用工所在地的区人力资源和社会保障局（含广州开发区劳动和社会保障局，以下统称区人社局）管辖。二、在本市行政区域内，驻穗的中央、省属国有企业及国有控股企业，驻穗的中央、省直国家机关、事业单位、社会团体等组织和部队所属用人单位的劳动保障监察综合行政执法工作，按《广东省劳动保障监察条例》的有关规定执行。国家或省有新规定的，从其规定。三、对用人单位注册、办公、用工所在地不一致的举报投诉，由用人单位用工所在地的区人社局处理；劳动者举报投诉在本市注册的用人单位，用工、办公所在地已撤销时，由用人单位注册地所在的区人社局处理。各区人社局有管辖权争议时，提请市人社局指定管辖。四、本通知自2016年7月1日起施行……”原审法院认为：《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十一条规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；……”《广东省劳动保障监察条例》（2013年5月1日起施行）第二十三条规定：“人力资源社会保障行政部门依法对下列事项实施劳动保障监察：……（四）用人单位执行最低工资标准、支付劳动者工资、经济补偿金及赔偿金的情况；……”第二十六条规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县（县级市、市辖区）或者地级以上市人力资源社会保障行政部门管辖。具体管辖范围应当向社会公开。”《广东省工资支付条例》第六条第一款规定：“县级以上人民政府人力资源社会保障部门负责对本行政区域内用人单位的工资支付行为进行指导和监督检查。”上述规定赋予了县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门对用人单位的工资支付行为进行劳动保障监察的职权。《广州市人力资源和社会保障局关于我市劳动保障监察综合行政执法管辖有关问题的通知》（穗人社函〔2016〕1004号）进一步明确了本市各区级劳动和社会保障部门行使劳动保障监察的职权范围。该通知内容是对上述法律法规规定内容的细化与明确，没有与上述规定内容相冲突，可以作为市人社局作出行政行为内容的依据。吴杰贤认为通知内容与上位法冲突，明显属于理解错误，原审法院不予认可。吴杰贤因认为广州市海珠区同心学校（以下简称同心学校）不依法支付工资及经济补偿金向市人社局递交举报申诉书，市人社局在收到吴杰贤的材料后将案件转交同心学校辖区的海珠区人社局处理，符合前述规定。市人社局已依法履行其法定职责。吴杰贤主张市人社局未依法履行其法定职责且要求确认市人社局不作出《行政处理决定书》违法，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴杰贤的诉讼请求。上诉人吴杰贤不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院开庭审理违反法定程序，强制收取吴杰贤提交的《原告与原告的委托代理人的亲属关系证明》原件违法。二、原审判决认定事实不清、适用法律错误。根据《中华人民共和国教师法》第三十八条的规定，吴杰贤向海珠区人民政府递交举报申诉书，要求海珠区人民政府以自己的名义作出行政处理决定。海珠区人民政府不能将该举报申诉交由人社部门办理。因此，海珠区人社局处理的事项并非吴杰贤向市人社局提交的举报申诉事项。三、根据《中华人民共和国劳动法》第八十五条、第九十一条，《中华人民共和国劳动合同法》第七十七条，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第九条的规定，吴杰贤要求市人社局责令用人单位限期支付劳动报酬和经济补偿，依法属于“劳动保障监察”的行政职责。根据《劳动保障监察条例》第十三条、第二十六条，《广东省劳动保障监察条例》第二十六条的规定，市人社局作为“设区的市级劳动保障行政部门”，对用人单位的劳动保障监察具有管辖权。因此，吴杰贤有权向市人社局投诉，市人社局应当以自己的名义作出行政处理决定，其未作出行政处理决定系行政不作为。此外，吴杰贤并非要求市人社局督促海珠区人社局履行职责，而是要求市人社局以自己的名义对用人单位作出行政处理决定。根据《劳动保障监察条例》第十三条及《中华人民共和国立法法》的有关规定，市人社局无权制定劳动保障监察管辖的具体规定，《广州市人力资源和社会保障局关于我市劳动保障监察综合行政执法管辖有关问题的通知》（穗人社函〔2016〕1004号）的第一条和第三条中有关“只能由区级人力资源社会保障局管辖”的内容违法。综上，请求判令：一、撤销原审判决；二、确认市人社局对吴杰贤2018年9月25日提交的举报申诉书拒不作出行政处理决定的行政行为违法，并判令其对举报申诉书中提出的各项请求事项作出实质性处理；三、确认《广州市人力资源和社会保障局关于我市劳动保障监察综合行政执法管辖有关问题的通知》（穗人社函〔2016〕1004号）的第一条及第三条中有关“只能由区级人力资源社会保障局管辖”的内容违法；四、责令原审法院退还《原告与原告的委托代理人的亲属关系证明》的原件。被上诉人市人社局二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十一条规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；……”《广东省劳动保障监察条例》（2013年5月1日起施行）第二十三条规定：“人力资源社会保障行政部门依法对下列事项实施劳动保障监察：……（四）用人单位执行最低工资标准、支付劳动者工资、经济补偿金及赔偿金的情况；……”第二十六条规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县（县级市、市辖区）或者地级以上市人力资源社会保障行政部门管辖。具体管辖范围应当向社会公开。”《广东省工资支付条例》第六条第一款规定：“县级以上人民政府人力资源社会保障部门负责对本行政区域内用人单位的工资支付行为进行指导和监督检查。”依据上述规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门具有对本行政区域内用人单位支付劳动者工资的情况进行劳动保障监察的职权。本案中，吴杰贤向市人社局投诉举报同心学校不依法支付工资及经济补偿金，市人社局根据具体管辖范围的划分，将吴杰贤的投诉举报材料转交同心学校所在辖区的海珠区人社局办理并作出答复处理，市人社局已依法履行其法定职责。因此，吴杰贤主张市人社局未依法履行法定职责且要求市人社局必须以自己的名义对同心学校作出行政处理决定，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。吴杰贤还主张《广州市人力资源和社会保障局关于我市劳动保障监察综合行政执法管辖有关问题的通知》（穗人社函〔2016〕1004号）内容与上位法冲突，不能作为认定市人社局行政行为合法的依据。经查，根据《广东省机构编制委员会关于印发广东省劳动保障监察综合行政执法体制改革方案的通知》（粤机编发〔2015〕28号）第二条第（二）点的规定：“（二）明晰各层级政府劳动保障监察执法权……市级主要负责指导、监督下级开展执法工作；调查、处理辖区内涉及人力资源社会保障重大突发应急事件和群体性事件；组织开展全市性专项执法工作；协调跨县域执法；组织实施劳资纠纷风险预警防范；负责执法人员定期执法资格培训。县级主要负责监督检查区域内用人单位遵守劳动保障法律、法规情况；依法处理举报投诉，纠正和查处违法行为；……”《广州市机构编制委员会关于印发广州市劳动保障监察综合行政执法体制改革实施方案的通知》（穗编字〔2016〕93号）第二点的规定：“……市级主要负责指导、监督下级开展执法工作……区级主要负责监督检查区域内用人单位遵守劳动保障法律、法规情况；依法处理举报投诉、纠正和查处违法行为；……”市人社局下发《广州市人力资源和社会保障局关于我市劳动保障监察综合行政执法管辖有关问题的通知》（穗人社函〔2016〕1004号）只是对管辖范围、职权履行等内容作出细化与明确，并未与前述法规规定相冲突。因此，吴杰贤的该项上诉理由，于法无据，本院亦不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。吴杰贤的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴杰贤负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年三月二十七日法官助理 宋艳云书 记 员 邓欢庆