广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂07行终147号 上诉人（一审原告）灵山县那隆镇清水降村民委员会进东村第一村民小组。 诉讼代表人林世珍，组长。 委托代理人李俊霖，广西桂信律师事务所律师。 委托代理人方军，广西桂信律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）灵山县不动产登记局，住所地灵山县灵城镇文峰路**。 法定代表人梁善团，局长。 委托代理人陆钊，灵山县自然资源局政策法规股股长。 委托代理人劳方凯，广西方凯律师事务所律师。 一审第三人灵山县农村信用合作联社，，住所地灵山县灵城镇江滨一路**统一社会信用代码：914507216821341795。 法定代表人温昌鹏，理事长。 委托代理人：黎定志，灵山县农村信用合作联社工作人员。 委托代理人莫祖东，灵山县农村信用合作联合法律顾问。 上诉人灵山县那隆镇清水降村民委员会进东村第一村民小组（以下简称进东村一组）因诉被上诉人灵山县不动产登记局、灵山县农村信用合作联社（以下简称灵山农信社）土地行政登记一案，不服灵山县人民法院（2018）桂0721行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月30日组织当事人进行公开询问。上诉人进东村一组的诉讼代表人林世珍、委托代理人李俊霖、方军，被上诉人灵山县不动产登记局的委托代理人陆钊、劳方凯，一审第三人灵山农信社的委托代理人黎定志、莫祖东到庭参加询问活动。因新冠肺炎疫情影响，当事人申请庭外协调，扣除审限十八日，本案现已审理终结。 一审法院查明，2007年4月17日灵山县人民政府作出灵政函〔2007〕27号《关于同意处置那隆镇炮竹厂优质资产偿还欠信用社贷款的批复》，批复：同意按规定处置那隆镇炮竹厂（花炮厂，下同）位于那隆镇峡岭村委村民小组所属的猪沟茫103.6亩厂场用地及地上附着物；按规定缴交税费后，处置所得用于偿还信用社贷款。2007年6月29日，甲方灵山县那隆镇花炮厂与乙方灵山县那隆镇农村信用合作社签订《以资抵债协议书》，甲方将名下的那隆镇花炮厂清水降分厂所有权属的土地使用权及地上建筑物，占地面积38亩，经中介机构评估价值550000元，以相应评估价值抵偿灵山县那隆镇人民政府欠灵山县那隆镇农村信用合作社的借款本息165708元及抵偿那隆花炮厂欠款的384292元贷款本息。后灵山县那隆镇农村信用合作社向灵山县土地管理部门申请登记位于那隆镇清水降的36079.10平方米土地，并提交了灵政函〔2007〕27号《关于同意处置那隆镇炮竹厂优质资产偿还欠信用社贷款的批复》、《国有土地使用证》《以资抵债协议书》《评估报告》等材料。经灵山县国土资源局审查，变更登记依据合法，手续完备，变更后权属界址在地上、图上、表册上清楚，无争议，拟准予办理国有土地使用权变更登记，注册登记面积36079.10平方米，用途为综合。2007年12月20日灵山县人民政府作出灵政函〔2007〕165号《关于将收回的那隆镇花炮厂管理的部分国有土地使用权划拨给那隆镇农村信用合作社的批复》，批复：收回那隆镇下属企业那隆镇炮竹厂管理的位于那隆镇清水降，土地使用证为面积36079.10平方米的国有土地使用权，划拨给那隆镇农村信用合作社，用于置换那隆镇下属企业、单位所欠那隆镇农村信用合作社的债务。划拨后，土地使用用途不变。2007年12月21日经报灵山县人民政府批准，第三人灵山县那隆镇农村信用合作社取得灵山县人民政府颁发的灵国用（2007）第15-088号的《国有土地使用证》。原告灵山县那隆镇清水降村民委员会进东村第一村民小组不服被告（灵山县人民政府）颁发给第三人的灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》，于2018年9月21日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告（灵山县人民政府）颁发灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》的行政行为违法；本案诉讼费用由被告负担。 另查明，2007年12月21日，灵山县人民政府向灵山县那隆镇农村信用合作社颁发的灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》，四至界址及面积与《国有土地使用证》登记一致。 一审法院判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”的规定，灵山县人民政府具有核发灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》的职权。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，确定由不动产登记局负责不动产统一登记工作，灵山县不动产登记局是灵山县的不动产登记机构，负责本区域内的不动产登记工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，灵山县不动产登记局是继续行使本行政区域内不动产登记工作的机关，因此是本案的适格被告。灵山县那隆镇农村信用合作社向灵山县土地管理部门提出土地登记申请书审批表，申请登记位于那隆镇清水降的36079.10平方米土地，并提交了灵政函〔2007〕27号《关于同意处置那隆镇炮竹厂优质资产偿还欠信用社贷款的批复》、《国有土地使用证》《以资抵债协议书》《评估报告》等材料。经灵山县国土资源局审查，变更登记依据合法，手续完备，变更后权属界址在地上、图上、表册上清楚，无争议，拟准予办理国有土地使用权变更登记，注册登记面积36079.10平方米，用途为综合。2007年12月20日灵山县人民政府作出灵政函〔2007〕165号《关于将收回的那隆镇花炮厂管理的部分国有土地使用权划拨给那隆镇农村信用合作社的批复》，批复：收回那隆镇下属企业那隆镇炮竹厂管理的位于那隆镇清水降，土地使用证为面积36079.10平方米的国有土地使用权，划拨给那隆镇农村信用合作社，用于置换那隆镇下属企业、单位所欠那隆镇农村信用合作社的债务。划拨后，土地使用用途不变。2007年12月21日经报灵山县人民政府批准，第三人灵山县那隆镇农村信用合作社取得灵山县人民政府颁发的灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》。原告诉请撤销的灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》的权属来源是《国有土地使用证》，在《国有土地使用证》未被有权机关依法撤销或者确认违法、无效之前，该证合法有效，可以作为认定土地权属来源的凭证，所以第三人申请变更登记土地权属来源清楚。综上，被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、依法应予维持。原告灵山县那隆镇清水降村民委员会进东村第一村民小组的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告灵山县那隆镇清水降进东村第一村民小组请求判决确认被告（灵山县人民政府）颁发灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》的行政行为违法的诉讼请求。 上诉人进东村一组上诉称，一审判决认为被上诉人颁发给第三人的灵国用〔2007〕第15-088号《国有土地使用证》的行政行为认定事实清楚，程序合法并予以维持，属认定事实错误。1985年灵山县那隆镇政府为了发展经济，解决群众劳动就业，建立那隆炮竹分厂，征用上诉人位于清水隆赌钱滩岭的集体土地，双方签订了《征用土地协议书》，征地范围为：东至红泥岭荔枝木；南至灵东渠道清水降岭小岭凸为界；西至清水墩坟山，跨过灵东渠道连到旧缸瓦窑为界；北至赌钱滩岭顶为界，面积25亩，约定界址范围内的土地由炮竹厂使用，炮竹厂建成投产后，根据的工作需要，优先安排被征用土地青年参加炮厂工作，那隆镇政府对征用范围内的青苗费按每亩800元给予了补偿，对征用的土地未予补偿，那隆炮竹厂（花炮厂）停产后，上诉人于2014年8月将赌钱滩岭的山坡地（约31亩）承包经梁永春、梁世业经营。据灵山县国土资源局2017年5月9日作出的《关于林世珍的信访事项答复意见书》和灵山县那隆镇人民政府《关于林喜茂信访事项处理情况的答复意见书》的答复意见：“经调查和到相关部门查阅原炮厂的材料，那隆镇炮竹厂成立于80年代，是那隆镇政府管辖的企业，炮厂于1985年7月征用生产队向上的集体土地时，双方签订了土地征用协议，作出了补偿，到1987年经钦州地区（现钦州市）土地管理局批准，文件号为《钦地土征字〔1978〕20号》和灵政发〔1987〕45号，同意那隆镇炮厂补办征地手续，征地面积为103.6亩，(其中征用的土地涉及两个村委会，分别是峡岭村委会第14、第15、第十六三个村民小组的土地总计65.4亩；清水降村委会近东村民小组的土地面积，38.2亩），实际那隆镇炮厂征用进东村一队的土地面积是38.2亩（炮厂以补偿），炮厂于2007年10月向灵山县人民政府提出申请，依法办理了《国有土地使用证》，由于债务的问题的原因，2007年12月20日经灵山县人民政府批复（文件号为灵政函〔2007〕165号），同意收回那那隆镇炮竹厂的国有土地，并将此宗地以资抵债的形式，把国有土地使用权转给那隆镇农村信用合作社作兑清不良贷款。经灵政函〔2008〕28号的文件批复，那隆镇农村合作信用合作社向灵山县人民政府申请办理了《国有土地使用证》，到2014年，灵山县农村信用合作社将此地块转让给开发商做房地产开发”。按灵山县国土资源局和灵山县那隆镇人民政府的这一说法，被上诉人从上诉人向相关部门反映至今都未能说明该土地权属来源合法，也未能提供涉案土地地籍原始档案资料、政府征收、征用相关手续及补偿安置协议等证据材料。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施”、第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿》的规定，被上诉人并未按相关程序进行征收，没有与上诉人签订土地征收协议和补偿安置协议，对征收土地行为也没有按规定予以公告，上诉人对涉案土地被征收一事并不知情，被上诉人也没有给予土地征用安置补偿。根据《土地登记规则》第六条的相关规定，土地登记依以下程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。由此可见，在土地登记工作中，权属审核是土地登记机关的重要职责，也是颁发土地权属证书的重要依据，土地登记权属必须清楚。本案第三人取得灵国用（2007)第15-088号《国有土地使用证》的土地使用权是国有土地使用权，但该土地原为集体用地，被上诉人在没有任何的征收、征用及安置补偿的情形下，该土地如何转化为国有土地不得而知，登记宗地的权属来源不明，因此，被上诉人的土地行政登记行为属滥用职权，登记颁证行政行为违法。被上诉人于2007年12月21日颁发给第三人的灵山县那隆镇农村信用合作社灵国用〔2007〕第15-088号《国有土地使用证》的登记颁证行为没有客观事实根据，土地权属来源不明，登记颁证程序违法，属超越职权和滥用职权的行为，严重侵害了上诉人合法权益。综上所述，一审判决认定事实错误，请求二审人民法院依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求：1、依法撤销灵山县人民法院作出的（2018)桂0721行初42号行政判决；2、依法确认被上诉人颁发的灵国用（2007)第15-088号《国有土地使用证》的行政行为违法；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人灵山县不动产登记局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，裁定正确，依法应予维持。二、被答辩人提起诉讼已经超过法定期限，依法应当驳回其起诉。三、灵山县人民政府颁发给第三人灵山县农村信用合作联社的灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》土地权属来源合法，材料完备，程序合法，行政行为合法。本案涉案土地原为国有划拨土地，原灵山县那隆镇炮竹厂已依法取得《国有土地使用证》，享有该土地使用权。2007年，因债务原因，原灵山县那隆镇炮竹厂将权属已有的位于那隆镇清水降36079.10平方米土地使用权抵偿该厂及那隆镇人民政府欠灵山县那隆镇农村信用合作联社的相关债务。那隆镇人民政府呈报了《关于要求置换那隆镇炮竹厂用地偿还那隆信用社贷款的请示》，根据广西壮族自治区、钦州市清收农村信用社不良贷款有关会议精神，作出《关于将收回的那隆镇花炮厂管理的部分国有土地使用权划拨给那隆镇农村信用合作社的批复》（灵政函〔2007〕165号）批复：“一、收回你镇下属企业那隆镇炮竹厂管理的位于那隆镇清水降，土地使用证为面积36079.10平方米的国有土地使用权，划拨给那隆镇农村信用合作社，用于置换你镇下属企业、单位所欠那隆镇农村信用合作社的债务……。”当年，灵山县那隆镇农村信用合作社向灵山县国土资源局申请对座落于那隆镇清水降36079.10平方米土地变更登记，提交：1、《关于同意处置那隆镇炮竹厂优质资产偿还欠信用社贷款的批复》（灵政函〔2007〕27号）；2、《国有土地使用证》；3、《以资抵债协议书》；4、《评估报告》。依据《关于将收回的那隆镇花炮厂管理的部分国有土地使用权划拨给那隆镇农村信用合作社的批复》（灵政函〔2007〕165号）的文件精神。该局经调查、审查后，认为变更登记依据合法，手续完备。变更后权属界址在地上、图上、表册上清楚，无争议。拟准予办理国有土地使用变更登记，注册登记面积36079.10平方米，用途综合，请予变更登记。后经灵山县人民政府审批准予办理国有土地使用权变更登记，注册登记面积36079.10平方米，用途综合。颁发给灵山县那隆镇农村信用合作社（2007）第15-088号《国有土地使用证》。综上所述，（2007）第15-088号《国有土地使用证》的土地权属来源清楚，颁发给第三人灵山县那隆镇农村信用合作社（2007）第15-088号《国有土地使用证》的行政行为合法，被答辩人提起诉讼已经超过法定期限，所诉没有事实和法律依据，依法应当驳回被答辩人的起诉。 第三人灵山农信社述称，一、灵山县人民法院作出的（2018）桂0721行初42号《行政判决书》认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院依法维持。《国有土地使用证》变更为答辩人持有的灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》，有《以资抵债协议书》、灵政函〔2007〕165号《关于将收回的那隆镇花炮厂管理的部分国有土地使用权划拨给那隆镇农村信用合作社的批复》等证据。所以，答辩人取得灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》来源合法，是善意取得，依法受法律保护。并且经申请，该灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》又变更为灵国用（2008）第01-145号《国有土地使用证》（类型：出让）。所以，一审法院的判决认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院依法维持。二、被答辩人上诉不合法，其上诉请求应依法驳回。被答辩人上诉的理由是：答辩人取得灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》，“土地来源不明”、“登记颁证程序违法”、“属超越职权滥用职权”。此上诉认为是错误的、不合法的。1、土地来源，答辩人已取得灵政函〔2007〕165号及《以资抵债协议书》，证实答辩人取得灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》是有偿善意取得，而来源于《国有土地使用证》变更而来，是合法取得。2、登记颁证程序合法。一审被告申请变更登记的依据合法、手续完备，权属、界址、图上、表册清楚。而办理变更登记，是事实清楚依法变更。3、职权。灵山县人民政府依法履行土地权属的登记，是法律赋予的职权及职责，本案土地变更登记，是一审被告的法定职权及职责。所以，被答辩人上诉所称，是毫无依据及违反法律规定的。4、被答辩人本案所诉，已超过诉讼时效，其诉求也应依法驳回。所以，被答辩人上诉的请求，无事实依据，也不符合法律的规定，其上诉请求应依法驳回。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，2018年9月21日，上诉人进东村一组向灵山县人民法院提起诉讼，请求确认灵山县人民政府于2007年12月7日颁发给原灵山县那隆花炮厂《国有土地使用证》的行政行为违法。灵山县人民法院审理查明，2017年5月9日，进东村一组知道了《关于林世珍的信访事项答复意见书》的内容，也知道了灵山县人民政府将涉案地块的《国有土地使用证》颁发给原灵山县那隆花炮厂，进东村一组的起诉超过了起诉期限，且没有特殊情况耽误起诉期限的理由。2018年12月28日，灵山县人民法院作出（2018）桂0721行初43号行政裁定，驳回进东村一组的起诉。进东村一组不服，向本院提起上诉。本院确认了灵山县人民法院查明的事实，并于2019年4月18日作出（2019）桂07行终19号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 又查明，《关于林世珍的信访事项答复意见书》明确告知林世珍（上诉人进东村一组组长、诉讼代表人），2017年10月，涉案土地由原那隆镇炮竹厂申请，依法办理了《国有土地使用证》，由于债务的原因，经灵山县人民政府批复同意，收回涉案土地，并以地抵债的形式，将涉案土地使用权划拨给第三人灵山农信社的分支机构那隆镇农村信用合作社兑清不良贷款，那隆镇农村信用合作社向灵山县人民政府申请，依法办理了《国有土地使用证》［证号：即灵国用（2007）第15-088号］。 本院认为，本案的争议焦点为：一、上诉人进东村一组是否具有起诉灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》登记行为的原告主体资格？二、上诉人进东村一组的起诉是否超过起诉期限？关于第一个焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，与行政行为有利害关系的是公民、法人或者其他组织才具有提起行政诉讼的原告主体资格。在同一宗土地多次转移登记行政案件中，对于不特定的主体而言，首次登记的权利被推定为真实权利，土地权属已经明确，原利害关系人对登记宗地的权益已被首次登记阻却，对登记宗地不再享有任何权益，后继的变更登记行为或换证登记行为不可能侵犯原利害关系人的合法权益，即原利害关系人与后继的登记行为缺乏行政法上的利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格，参照《最高人民被法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定，原利害关系人未就首次转移登记行为提起诉讼，对后继转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，涉案土地原登记在原灵山县那隆花炮厂名下，后为了解决包括原灵山县那隆花炮厂在内的那隆镇属企业欠那隆镇农村信用社的贷款，2007年12月20日，经灵山县人民政府批复同意，收回那隆镇花炮厂《国有土地使用证》项下的36079.10平方米的国有土地使用权，划拨给那隆镇农村信用合作社，用于置换那隆镇下属企业、单位所欠那隆镇农村信用合作社的债务。2007年12月21日，灵山县人民政府给一审第三人灵山县农信社的分支机构那隆镇农村信用合作社颁发了灵国用（2007）第15-088号的《国有土地使用证》，那隆镇农村信用合作社取得了《国有土地使用证》项下的国有土地使用权。因灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》是由《国有土地使用证》变更登记而来，上诉人进东村一组与灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》的登记行为不存在利害关系，不具有对灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》的登记行为单独提起行政诉讼的原告主体资格。关于第二个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”据此，公民、法人或者其他组织提起诉讼的期限一般为自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月，如果未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限为从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，上诉人进东村一组自2017年5月9日知道《关于林世珍的信访事项答复意见书》内容后，就知道灵山县人民政府给那隆镇农村信用合作社颁发了灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》，虽然灵山县人民政府没有告知上诉人进东村一组提起诉讼的期限，但其于2018年9月21日向灵山县人民法院提起诉讼，明显超过了司法解释规定的一年起诉期限。 综上所述,上诉人进东村一组与灵国用（2007）第15-088号《国有土地使用证》的登记行为没有行政法上的利害关系，且提起行政诉讼超过了法定的起诉期限，一审法院对上诉人进东一组的起诉予以立案受理并作出实体判决，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款、第八十九条第一款第（二）（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销灵山县人民法院（2018）桂0721行初42号行政判决； 二、驳回灵山县那隆镇清水降村民委员会进东村第一村民小组的起诉。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元退还灵山县那隆镇清水降村民委员会进东村第一村民小组。 本裁定为终审裁定。 审判长 宁盛审判员韦乐熙 审判员 钟   凌   意 二〇二〇年三月××日 书记员 郭   杨   兴