海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申11号   1   海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申11号   再审申请人（一审被告、二审上诉人）海口市自然资源和规划局。住所地海南省海口市秀英区长滨东二街**市政府行政办公区****。   法定代表人龙某，该局局长。   委托诉讼代理人王某，该局工作人员。   委托诉讼代理人张某，海南唐海律师事务所律师。   被申请人（一审原告、二审被上诉人）海南浚升实业有限公司。。住所地海南省海口市秀英区秀英大道******   法定代表人冯某1，该公司总经理。   委托诉讼代理人袁某，该公司员工。   委托诉讼代理人黄某，海南法立信律师事务所律师。   被申请人（一审原告、二审被上诉人）海口第一砖厂有限公司。住所地海。住所地海南省海口市秀英区秀英大道****v>   法定代表人冯某2，该公司总经理。   委托诉讼代理人冼某，该公司职员。   委托诉讼代理人黄某，海南法立信律师事务所律师。   海南浚升实业有限公司（以下简称浚升公司）、海口第一砖厂有限公司（以下简称第一砖厂）诉海口市自然资源和规划局（原海口市国土资源局、以下简称海口市国土局）土地行政管理纠纷一案，海口市国土局不服海南省海口市中级人民法院（以下简称海口中院）作出的（2016）琼01行终101号行政判决，向本院申请再审，本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   本案被诉的行政行为：海口市国土局于2015年10月27日作出海土资交字（2015）295号《关于缴交增加容积率地价款的通知》（以下简称295号通知），以浚升公司、第一砖厂所属的土地证号为海口市国用（2004）第002793号、（2009）第007190号、（2012）第008304号土地的用地容积率由1.2分别增加至1.9932、1.9932、1.995，属经法定程序提高容积率。根据《海口市增加容积率用地管理规定》，要求第一砖厂、浚升公司自接到通知之日起30日内缴纳增加容积率地价款人民币12478197.56元。   海口市国土局申请再审称：一、二审判决均认定海口市国土局做出的295号通知存在证据不足、适用法律法规错误的情形并予以撤销，属于认定事实错误，依法应予以撤销。具体理由如下：一、二审判决认定浚升公司、第一砖厂取得涉案土地的初始容积率为2.0与事实不符。1、根据涉案宗地取得以及变更登记过程看，浚升公司、第一砖厂名下三宗涉案土地的容积率应按照《国有土地使用权出让合同》约定的容积率1.2进行确定。2002年由于企业改制，经市政府批准后，海口市国土局依法以市国土用字【2002】440号文批复同意第一砖厂名下土地证号为Q32**，面积为31472.02平方米的划拨工业用地以协议出让方式给第一砖厂使用，并将土地性质由工业用地调整为住宅用地。为了明确协议出让的土地出让金的数额，第一砖厂自行委托海南川联土地估价所对上述宗地按照住宅用途并按照1.2的容积率进行了价值评估。随后，海口市国土局对上述评估报告以及1.2的容积率予以确认，并出具了《土地估价备案表》。因涉案宗地的出让属于协议出让，出让价款以及土地使用条件等应属于经双方协商一致确定。随后，根据市政府批准，海口市国土局与第一砖厂按照上述评估价款签订了《国有土地使用权出让合同》。因此，根据出让合同双方均认可的上述估价报告和备案表的记载内容，涉案宗地容积率为小于等于1.2应属于双方协商一致确定，对双方均具有约束力。2、一、二审判决根据第一砖厂于2005年8月25日取得的《建设用地规划许可证》，认定涉案宗地的初始容积率为2.0，属于认定事实错误。根据我国土地管理法律法规，《建设用地规划许可证》是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证，是建设用地符合城乡规划的法律凭证。但本案中第一砖厂取得涉案宗地的时间为2002年，并不能根据2005年城市规划部门出具的涉案宗地2005年时间节点的城市规划条件推定2002年时协议出让合同约定的宗地的容积率为2.0。因此，一、二审判决认定涉案宗地的初始容积率为2.0没有事实和法律依据。二、一、二审判决认定海口市国土局根据2011年实施的《海口市增加容积率用地管理规定》作出具体行政行为存在适用法律错误，没有事实和法律依据。1、海口市国土局作出295号通知是根据浚升公司、第一砖厂的申请对其项目建设成果做出的具体行政行为，依法应适用现行有效的法律法规。2015年6月25日和9月30日，浚升公司、第一砖厂为了办理“宝源花园”项目竣工验收，分别向海口市国土局申请对项目土地进行增容评估和核定。根据行政法的基本原则，对浚升公司、第一砖厂的核定是否增容的申请，海口市国土局只能根据现行有效的法律法规，对浚升公司、第一砖厂开发建设行为进行认定和处理。因此，海口市国土局根据2015年时生效的法律法规做出具体行政行为，适用法律法规正确。2、一、二审认定海口市国土局按照2009年和2012年时间节点的基准地价作为核定补交价款，存在适用法律错误，没有法律依据。根据浚升公司、第一砖厂实际取得宗地开发《建设工程规划许可证》的时间节点为2009年和2012年的事实，浚升公司、第一砖厂实际增容开发涉案宗地的时间应为2009年和2012年。因此，海口市国土局按照浚升公司、第一砖厂实际开发时点的基准地价核定需补交的地价款，适用法律法规正确。一、二审认定应适用2005年基准地价进行核定没有法律依据。综上，一、二审判决认定事实，适用法律均存在错误，恳请法院依法撤销，并确认海口市国土局做出295号通知合法有效。   浚升公司、第一砖厂答辩称：海口市国土局超法定期限申请再审，依法应不予受理。一、二审行政判决书于2016年12月20日做出并于2016年12月25日送达当事人。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出”以及最高院《关于行政申请再审案件立案程序的规定》第十二条“当事人申请再审，应当在判决、裁定、调解书发生法律效力后六个月内提出。申请再审期间为不变期间，不适用中止、中断、延长的规定”的规定，本案申请再审的截止时间为2017年6月19日，而海口市国土局于2018年11月8日制作行政再审申请书提出再审申请。显而易见，海口市国土局的再审申请已远远超过法律规定的申请再审期间，仅此就应依法驳回其申请。基于最高院《关于行政申请再审案件立案程序的规定》第八条、第七条、第十三条应驳回海口市国土局的再审申请。二、海口市国土局无新的证据提交，一审和二审判决认定事实清楚、适用法律正确，亦不存在证据不足或适用法律错误的情形，海口市国土局诉称的再审事由并不具有《行政诉讼法》第九十一条第（二）、（三）、（四）项的情形，依法应驳回再审申请。一、二审法院的判决结果均认为：海口市国土局做出的295号通知认定的涉案土地基准容积率为1.2属认定事实不清，主要证据不足。涉案土地基准容积率应为2.0，海口市国土局做出的要求浚升公司、第一砖厂缴交增加容积率地价款的行为没有事实和法律依据，依法应予撤销，并退还12478197.56元地价款。三、海口市国土局称《国有土地使用权出让合同》约定容积率为1.2，与事实不符。根据海南省政府关于国有企业改制的相关政策要求，海口市政府为推动第一砖厂的改制工作，批准涉案土地以免缴土地出让金和以协议出让方式出让给第一砖厂。为此，第一砖厂于2002年10月25日与海口市国土局签订《土地使用权出让合同》。虽然合同中列有包括容积率等建设指标的条款，但海口市国土局并未填写，即土地出让合同未对容积率等建设指标做出明确约定。根据当时国企改革的政策规定，用于安置职工的土地涉及的土地出让金无需实际缴纳，因此，评估机构不论采用1.2还是2.0容积率，其结果都不会产生增加政府出让涉案土地出让金的后果。此外，海南川联土地估价所在2002年、2003年、2004年、2005年对第一砖厂区域的土地进行评估时分别采用1.2、1.7、3.5等不相同的容积率并获国土部门备案。但这些地块在使用时是依照规划部门核准的容积率建设，而非评估时参考的容积率，由此可见评估时设定的参考容积率不是规划部门核准的合法有效的基准容积率。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二章第十四条规定：“城市人民政府组织编制城市总体规划。……省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。”海口市国土局及土地评估机构根本无权制定相关的规划指标，土地评估机构在评估地价时以1.2容积率为参考系数，仅与地价款有关，但不具有成为确定规划指标的效力。建设指标如容积率、密度、绿地比例、限高等唯有城乡规划部门按照城乡规划核发的许可证方合法有效并具有作为建设的依据，并对包括土地使用权人、土地部门、规划部门具有约束力。因此，在签订土地出让合同时直至2005年8月25日前，土地管理部门和城乡规划部门未曾核定涉案土地容积率等建设指标，是客观事实。四、海口市规划局在2005年8月25日核发的第2005218（2-1）号《建设用地规划许可证》是合法有效的行政许可，任何部门应尊重执行。根据2005年《海口市超容积率用地管理规定》及2006年5月26日海口市政府发布的《海口市超容积率管理规定》暂行操作方案第三条第一款第（三）项规定：“超容积率计收办法。根据选址意见书或国有土地使用权合同确定的容积率（如选址意见书或国有土地使用权合同没有约定容积率的，则按土地出让后市规划局首次给出的容积率）……”以及海口市政府2011年5月19日发布的《海口市增加容积率用地管理规定》第六条第（一）款“……如2005年7月1日前没有批准容积率的，以2005年7月1日后首次批准的容积率为基准容积率”的规定。实际上，2005年的规定与2011年的规定在计算基准容积率时方法一致。本案土地在《国有土地使用权出让合同》第三章第十一条“建筑容积率”一项为空白，规划部门也未向第一砖厂核发《选址意见书》，上述情况均应以规划部门首次给出的容积率即2005年规划部门核发的2005218（2-1）号《建设用地规划许可证》核定的2.0容积率为涉案土地的基准容积率。在2009年8月18日办理第一砖厂转让涉案土地中的22021.6㎡土地给浚升公司时，曾依据《建设用地规划许可证》核准的2.0容积率评估转让价款并据此核定及缴交交易税费。海口市国土局在办理该次土地转让变更登记时并无异议。如果第一砖厂在2002年受让土地时的容积率为1.2，那在2009年8月转让土地时针对2.0的容积率就应依据2005年施行的《海口市超容积率用地管理规定》，对超出的0.8容积率做出征（补）缴土地出让金决定，但事实上不仅规划部门，海口市国土局也从无异议。在2009年和2012年按2.0容积率申办及获批《建设工程规划许可证》，亦不存在增容的质疑。显然，在此前海口市国土局及规划部门办理涉案土地事务时，均认同2005年8月25日《建设用地规划许可证》核准的2.0容积率即为涉案土地基准（初始）容积率。五、关于海口市国土局违背“法不溯及既往”原则错误适用规章的问题。1.海口市政府曾于2005年6月颁布自2005年7月1日起施行的《海口市超容积率用地管理规定》，又于2011年6月21日颁布施行《海口市增加容积率用地管理规定》。对两个规定的适用应遵循《立法法》第八十四条“法律、行政法规、地方性法规、、地方性法规行条例、规章不溯及既往”的法定原则。2.《海口市增加容积率用地管理规定》自2011年6月21日起施行，对自该日起发生的增加容积率行为按规定处理。但涉案土地在2011年6月21日后并无增加容积率的事实及行为。虽然涉案土地分别在2009年和2012年申报获批《建设工程规划许可证》，但该许可证截明的2.0容积率与2005年8月《建设用地规划许可证》核定的容积率保持一致，并无增加。而且涉案土地开发建成的建筑面积经实际勘测，容积率为1.9932及1.995，实际建设行为亦未超容。因此，对涉案土地不存在适用《海口市增加容积率用地管理规定》的事实基础。海口市国土局适用《海口市增加容积率用地管理规定》对涉案土地做出补缴地价款的决定，显属适用法律错误。3.海口市国土局若认为土地出让时评估机构采用的1.2容积率系数为涉案土地的基准（初始）容积率，后来变更为2.0属增容行为。则应基于2.0容积率始于2005年8月25日《建设用地规划许可证》核定的事实，依据当时执行的规定即2005年7月1日起施行的《海口市超容积率用地管理规定》对2005年8月25日的增容行为做出征（补）缴土地出让金的决定方为正确适用法律。事实上涉案土地并无增容的事实及行为，不存在对涉案土地做出处理决定的事实根据。综上所述，海口市国土局的再审申请无新的证据为根据且申请再审时间已远超法律规定的六个月期限。一审和二审判决认定事实清楚、适用法律正确。海口市国土局的再审申请并不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依法应驳回海口市国土局的再审申请。   本院认为，（2016）琼01行终101号行政判决于2016年12月25日送达海口市国土局、浚生公司、第一砖厂，该行政判决已于2016年12月26日发生法律效力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十条第一款“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。”的规定，海口市国土局应当于2017年6月25日前申请再审，而海口市国土局是2017年6月28日向本院邮寄再审申请书，已超过法定申请再审期限。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回海口市自然资源和规划局的再审申请。   审判长 贺 莺   审判员 唐 进   审判员 罗金洁      二〇二〇年三月十一日   （法官助理 李梦姣   书记员 邢晓萌      [盖章位置]   附相关法律法规：   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十条当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：   （一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；   （三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。