广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂07行终4号 上诉人（一审原告）朱秀云，女，汉族，1953年3月13日出生，住广西钦州市钦**。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区应急管理局，住所地广西钦州市建政路建业街，统一社会信用代码11450702ＭＢ19340407。 法定代表人甲忠好，局长。 上诉人朱秀云因与被上诉人钦州市钦南区应急管理局（以下简称应急局）行政强制措施一案，不服钦州市钦南区人民法院（2019）桂0702行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月25日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审查。本案现已审查终结。 一审法院查明，2019年2月2日，应急局联合公安、镇政府等人员进行安全生产检查，发现朱秀云在其经营的钦州市钦南区那丽镇朱秀云副食店一楼经营烟花爆竹，二、三楼存放烟花爆竹，应急局的执法人员廖用兵、林德燕向朱秀云出示工作证后，告知朱秀云因副食店没有取得烟花爆竹经营（零售）许可证，店内经营有烟花爆竹产品，属非法经营。被告当场清点了烟花爆竹的品种和数量，进行现场拍照，并制作现场检查笔录，朱秀云在笔录上签名确认“以上检查记录属实。”当日19点45分被告再次到原告的副食品店检查，又查扣了一批烟花爆竹，但朱秀云拒绝在清单上签名。应急局于2019年2月14日对朱秀云非法经营、存放烟花爆竹的行为进行立案调查，至今未作出行政处理意见，朱秀云的烟花爆竹仍处于暂扣状态。朱秀云不服应急局对其烟花爆竹进行强制扣押而诉至本院，要求确认扣押行为违法并予以撤销。另查明，2019年1月24日钦州市钦南区委作出钦南区办公室发出【2019】2号《关于印发的通知》，组建应急局，将钦南区安全监督管理局的职责整合由应急局实施。 一审法院认为，本案争议焦点是应急局作出扣押朱秀云烟花爆竹的强制措施是否合法。一、关于应急局的执法资格问题。根据《烟花爆竹安全管理条例》第四条规定，安全生产监督管理部门负责烟花爆竹的安全生产监督管理。第三十六条第一款规定，对未经许可生产、经营烟花爆竹制品，或者向未取得烟花爆竹安全生产许可的单位或者个人销售黑火药、烟火药、引火线的，由安全生产监督管理部门责令停止非法生产、经营活动，处2万元以上10万元以下的罚款，并没收非法生产、经营的物品及违法所得。被告作为违法行为地的安全生产监督管理部门对本案具有管辖权，具有合法执法主体资格。二、关于朱秀云是否存在违法事实的问题。《烟花爆竹安全管理条例》第三条规定，国家对烟花爆竹的生产、经营、运输和举办焰火晚会以及其他大型焰火燃放活动，实行许可证制度。未经许可，任何单位或者个人不得生产、经营、运输烟花爆竹。本案中，朱秀云的烟花爆竹经营许可证已过期，但仍在营业中的副食品店里存放并销售烟花爆竹，违反了上述法律规定，故朱秀云存在违法行为事实清楚，应予确认。应急局作为相应职能管理部门依法对朱秀云的烟花爆竹进行当场扣押并无不当。三、应急局作出行政执法扣押财物行为程序是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存”。本案被告虽然制作扣押清单，但没有向原告告知扣押期限、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。被告于2019年2月2日起将原告的烟花爆竹扣押至今，违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十五条：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。……”的规定，也违反了该法第二十七条：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”的规定，故应确认应急局在执法程序上存在违法。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一款第（三）项规定“有下列情形之一，且对朱秀云依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形”。本案中，被告制作的扣押清单虽然有瑕疵，但属于程序轻微违法。应急局扣押财物后未在法律规定的期限内作出行政处理，属于处理期限轻微违法。考虑到被告事后作出行政处罚决定时原告还可享有听证、陈述和申辩的权利，应急局虽然存在程序轻微违法，但对原告上述程序性权利不产生实质性影响，不符合撤销情形，故对朱秀云请求撤销应急局的扣押行为，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认应急局于2019年2月2日对朱秀云的烟花爆竹进行扣押的行为违法。 上诉人朱秀云上诉称，一、被上诉人于2019年2月2日19时45分扣押上诉人的货物时，没有当场交付扣押决定书和扣押清单给上诉人，致使上诉人不知道被上诉人实际扣押了上诉人多少货物，之后开具的清单没有经被上诉人核对，实际上是对上诉人实体利益的侵害，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一款第（三）项的“程序轻微违法”的情形，应属于严重程序违法，根据行政诉讼法第七十条第三项的规定，对被告的行政行为应予撤销。二、被上诉人扣押货物后，经上诉人多次索要清单未果，至上诉人走上访途径时被上诉人才被迫交付清单给上诉人，主观上具有不交清单的故意，属于故意违法。按照行政强制法第二十五条的规定，扣押期限不得超过三十日，但被上诉人至上诉人起诉时已经扣押了五个月之久，上诉人多次催促时也没作出处理，被上诉人将暂时性强制措施作为实体处理，属于滥用职权的行为。根据行政诉讼法第七十条第四项的规定，对被上诉人的行政行为应予撤销。三、上诉人所剩的货物系2017年的剩货，2017年上诉人系合法经营，有被上诉人发放的许可证、购货单为证，上诉人2019年因年老体弱不能参加电脑考试而无法取得许可证，所剩的货物上诉人也无法处理，根据合理行政的原则，被上诉人执法时应当考虑上诉人的实际情况，如何帮助上诉人处理剩余货物，而不是一概扣押没收处理。因为整个那丽镇所有的经营户都剩余有烟花炮竹，而上诉人唯独扣押上诉人的货物，系明显属于选择执法对象，不符合合理行政原则。综上所述，为维护上诉人的合法权益，请求撤销原判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人应急局没有向本院提交书面答辩状。 双方当事人在二审期间均没有向本院提交新证据。 经审查，本院对一审法院采信的证据确认合法有效，可作为本案的定案依据。据此，二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。 另查明，被上诉人应急局在实施扣押行为前，没有向该局负责人报告并经批准，没有制作扣押决定书并送达给上诉人朱秀云，也没有向上诉人朱秀云告知救济途径以及扣押期限。扣押行为自2019年2月2日扣押之日起至2019年7月16日起诉之日止已超过三十日，仍没有作出延长扣押期限的决定并书面告知上诉人朱秀云。 本院认为，被上诉人应急局依据《中华人民共和国行政强制法》第十六条“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施”赋予的法定职权与职责对上诉人朱秀云未依法取得经营许可的烟花炮竹实施的行政强制措施，其行政执法的目的与结果等实体内容均符合法律的规定，但被上诉人应急局对上诉人朱秀云违法经营的烟花炮竹实施扣押时在程序上存在以下违法之处：一、没有依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（一）、（五）项“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩”、第二十四条第一款“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单”的规定，在实施行政强制措施前，履行报批手续、制作扣押决定书及向行政相对人告知应享有的救济途径等内容；二、没有依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”的规定，在行政强制措施超过三十日后及时办理延长报批手续，也未制作延长决定并书面告知上诉人朱秀云。上述法律条文的规定是“应当”，属于行政机关必须遵照执行的强制性规定，而被上诉人应急局均未遵守并实施，构成程序违法。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（四）项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：…（四）其他重大且明显违法的情形”的规定，被上诉人应急局的扣押行为属于“重大且明显违法”的情形，依法应予撤销。但是，鉴于上诉人朱秀云非法经营和非法储存烟花炮竹的违法事实客观存在，当社会公共利益与个体利益发生冲突，应充分考虑法律的价值取向在于优先保护价值较大的社会公共利益为原则，若撤销被上诉人应急局作出的被诉行政行为，将会对社会公共安全造成严重危害和不良影响，直接导致国家利益和社会公共利益受到损害。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，对本案的被诉行政行为不予撤销。 综上所述，上诉人朱秀云的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决确认被上诉人应急局的扣押行为违法的判决结果正确，但根据案件查明的事实及应适用的法律规定，本案的案由应是行政强制措施，一审判决混淆了行政处罚与行政强制措施的区别，将本案案由定为行政处罚错误，导致查明的事实及判决理由与案件的定性不符。同时，一审判决在判决理由部分将被诉行政行为认定为“程序轻微违法”不当，本院予以指正。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人朱秀云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  宁 盛 审 判 员  韦乐熙 审 判 员  钟凌意 二〇二〇年三月二十三日 法官助理  刘平平 书 记 员  郭杨兴