江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏08行初60号 原告陈广庆，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人徐晓倩、申鑫（实习），北京市京师律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人杨玉超，淮安生态文旅区福地路办事处工作人员。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 第三人淮安新城投资开发有限公司，住所地淮安市翔宇南道**行政中心****。 法定代表人孙邦宾，该公司总经理。 委托代理人杨玉超，淮安生态文旅区福地路办事处工作人员。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 原告陈广庆诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安新城投资开发有限公司（以下简称新城投资公司）确认房屋拆迁安置协议无效一案，于2019年5月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告淮安市政府、第三人新城投资公司送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告陈广庆及委托代理人徐晓倩、申鑫，被告淮安市政府及第三人新城投资公司共同委托代理人杨玉超、林华东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈广庆诉称：原告自1995年起陆续在原有宅基地上进行房屋扩建并用于个体经营，截止2016年拆迁前面积约为1750平方米，2016年9月份被告通过大王村村委会口头承诺提供原告904平方米的置换房屋，并补偿原告147万元，原告在空白协议上签字并捺印，之后原告取得补偿款，但置换房未能提供。涉案协议违反了法律法规的强制性规定，属于无效合同，理由如下：1、涉案土地在未被依法征收的情况下，被告组织征收工作并与原告签订案涉协议，该行为严重违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定。2、案涉协议的内容不是原告的真实意思表示，原告自签署空白协议后一直未曾与被告签署其他补偿安置协议，对协议文本内容一无所知，被告属于欺诈行为。3、案涉协议书中被告及第三人均未盖单位公章，不符合法律规定。涉案协议书严重损害了原告的合法权益，向法院提起诉讼。原告当庭申请将诉讼请求变更为：请求依法确认原告与被告设立机构淮安生态新城福地路办事处及第三人签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》无效；本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供以下证据： 第一组证据：营业执照及工商档案、2005年航拍图、土地证，证明原告房屋所占土地是集体土地，根据土地管理法规定，应当经省级以上人民政府批准方可实行征收，原告房屋有经过批准的经营用房面积330平方米应该置换门面房。 第二组证据：企业信用信息公示报告，证明淮安市人民政府是第三人公司的股东，第三人作为甲方与原告签订涉案协议是在履行被告委托其从事征地拆迁的行政管理职能。 第三、四、五组证据：江苏省国土资源厅、淮安市自然资源与规划局、淮安生态文旅区管委会信息公开告知书，证明涉案土地征收未经法定程序审批，涉案协议签订无法律及事实依据，违反了土地管理法禁止性、强制性规定。 第六组证据：淮安市生态文旅区福地路办事处信访答复意见书，证明原告签订空白协议以后，被告一直拒绝向原告交付协议，协议签订过程存在欺骗情形。 第七组证据：《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》2份，证明被诉行政行为存在。 被告淮安市政府答辩称：1、原告诉请无事实及法律根据。原告与拆迁人即本案第三人依法签订了涉案拆迁补偿安置协议，被告未与原告签订任何书面协议；2、涉案协议系民事合同，并非行政合同，不属于行政诉讼受案范围。在涉案拆迁安置协议书签订过程中，被告及下属单位未作出具体行政行为，而是原告与第三人基于平等的民事主体，依照合同法相关规定，根据房屋拆迁有关政策规定，经协商签订的民事合同，不存在合同法规定的无效情形，请求驳回原告的起诉。 被告淮安市政府向本院提供以下证据： 2016年9月6日淮安市新城投资开发有限公司房屋拆迁公告，证明被告的派出机构依法公布了拆迁公告。 第三人新城投资公司述称：1、涉案协议不是行政合同而是民事合同，不属于行政诉讼范围。原告与第三人基于平等的民事主体，依据合同法及房屋拆迁政策有关规定，经协商而签订民事合同。2、第三人在签订协议前依法进行了拆迁调查，基于原告自愿申请拆迁而签订的协议，不存在合同法规定的合同无效情形，且并未违反法律、行政法规的强制性规定，请求驳回原告的起诉。 第三人新城投资公司向本院提供以下证据： 1、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》2份，证明本案第三人与原告在自愿基础上签订拆迁协议且已经实际履行。 2、原告的案涉房屋估价报告，证明第三人新城投资公司依法委托评估公司对原告房屋进行评估且协议按照评估价予以签订。 经庭审质证，被告淮安市政府、第三人新城投资公司对原告陈广庆所举证据质证意见为：对第一组证据中的营业执照和工商档案不表异议，航拍图系复印件不予认可，土地证登记的房屋面积与原告主张不一致；对第二组证据的真实性、合法性不表异议，但第三人作为国有企业不能履行征地拆迁的管理职能，故对其证明目的不予认可；对第三、四、五组证据与本案的关联性和证明目的有异议；对第六组证据不表异议；对第七组证据不表异议，且协议书第七项应载明事项（一）中：经一方核对被拆迁房屋面积无误，附属物无遗漏，明细表均经三方确认无误，故不存在合同无效的法定情形。 原告陈广庆对被告淮安市政府所举证据的真实性认可，但对合法性和证明目的不认可，该通告落款是本案第三人，证明涉案协议是第三人公司在替市政府履行行政协议，被告发布该房屋拆迁通告超越职权，不具有合法性。 原告陈广庆对第三人新城投资公司所举证据质证意见为：对证据1的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议；证据2有两份《致估价委托人函》的作出时间晚于涉案协议签订时间，证明涉案协议违法，评估公司并非原告等被征收人协商选定，被告对集体土地上作评估报告没有法律依据，且被告一直未向原告送达，现当庭提交已经超过举证期。 经审查，本院对双方证据认证如下：1、对原告所举第1-6组证据的真实性、合法性予以确认，第7组证据为本案被诉行为，不作证据认定；2、对被告所举证据的真实性、关联性予以认定；3、对第三人所举证据1为本案被诉行为，不作证据认定；第三人无正当理由逾期提交证据2，本院不予采信。 经审理查明：2016年9月6日，淮安新城投资开发有限公司因淮安生态新城东片区中小幼及周边道路房屋拆迁工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为淮安生态新城东片区中小幼及周边道路房屋拆迁，淮安新城投资开发有限公司为拆迁人，淮安生态新城福地路办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年9月6日至10月5日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 原告陈广庆户房屋坐落于淮安生态××福地××办事处××组，位于上述项目拆迁范围内。2016年9月22日，新城投资公司作为拆迁人（甲方）与被拆迁人（乙方）陈广庆、陈建以及被拆迁人（乙方）陈广庆、周斌签订了2份《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明拆迁实施单位（丙方）为淮安生态新城福地路办事处。协议约定拆迁乙方坐落在大王村的房屋，总面积为1014.89平方米（其中：合法面积770.19平方米）。甲方应付乙方补偿总金额1953773.44元，乙方应付甲方9套安置房的费用合计590753.83元，经结算乙方共应得补偿款1363019.61元，2017年1月4日原告陈广庆收到补偿款1440038.61元。本案所涉地块目前尚未取得土地征收审批手续，仍属集体土地。现原告陈广庆认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区。淮安生态新城福地路办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告陈广庆系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系被告淮安市政府的派出机构，拆迁实施单位淮安生态新城福地路办事处为淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，拆迁人新城投资公司系淮安市政府授权设立的国有单位。被告的派出机构在本案所实施的行为，应以淮安市政府为被告，故本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，原告房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以签订协议时尚未取得征地审批手续为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，原告房屋总面积1014.89平方米，其中合法面积为770.19平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予原告安置房屋九套，结算后再支付原告1363019.61元的拆迁补偿款，已经给予原告合理的补偿安置，且拆迁补偿款原告亦已实际领取，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。补偿协议经原告及被告工作人员签字确认，原告亦未能提供证据证明被告具有利用欺诈等手段签订协议的情形，故双方自愿达成的协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，原告陈广庆主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈广庆的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈广庆负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××64）。 审 判 长  马玉宝 审 判 员  王 伟 人民陪审员  张海林 二〇二〇年三月二十七日 书 记 员  胡薇薇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。