云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终838号上诉人（一审原告）柏卫兰，女，汉族，1976年8月9日生，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。上诉人（一审原告）汪某1，女，汉族，2003年1月3日生，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。上诉人（一审原告）汪某2，男，汉族，2005年7月24日生，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。汪某1、汪某2的法定代理人汪某3，男，汉族，1975年3月21日生，住云南省昭通市镇雄县，现住云南省玉溪市峨山彝族自治县。系汪某1、汪某2的父亲。三上诉人的共同委托代理人周海智，云南周林律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）峨山彝族自治县人民政府。住所地：云南省峨山彝族自治县双江街道桂峰路**。法定代表人王鹏，代县长。出庭负责人马东坤，副县长。委托代理人蒋兴旺，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）峨山彝族自治县化念镇人民政府。住所地：云南省峨山彝族自治县化念镇南北大街**法定代表人鲁智瑜，镇长。出庭负责人周泓伶，副镇长。委托代理人陈继忠、代玲娟，云南溪南律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。柏卫兰、汪某1、汪某2（以下简称柏卫兰等3人）因诉峨山彝族自治县人民政府（以下简称县政府）行政复议上诉一案,不服云南省玉溪市中级人民法院（以下简称玉溪中院）作出的（2019）云04行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭审理了本案，上诉人柏卫兰，汪某1和王灿的法定代理人汪某3，被上诉人县政府的出庭负责人马东坤及委托代理人蒋兴旺，被上诉人峨山彝族自治县化念镇人民政府（以下简称镇政府）的出庭负责人周泓伶及委托代理人陈继忠到庭参加了诉讼。本案报请最高人民法院批准延长审限，现已审理终结。一审法院认定，柏卫兰系大寨××组的村民，2003年结婚后户口未迁出大寨××组，2003年生育长女汪某1，2005年生育长子汪某2，汪某1、汪某2户口均落户在大寨××组。2010年6月30日，大寨××组对集体土地征收补偿款作出分配决定，明确柏卫兰等3人不参与分配。2017年2月27日，柏卫兰等3人向镇政府邮寄递交申请，请求镇政府：1.撤销大寨××组剥夺柏卫兰等3人的征地补偿款分配权的决议；2.改正村组与法律抵触的剥夺柏卫兰等3人集体经济组织成员资格的侵犯其合法权益的决定；3.确认柏卫兰等3人与大寨××组其他村民享有同等权益；4.责令大寨××组将应分配给柏卫兰等3人的87000元补偿款分给柏卫兰等3人。针对该申请，镇政府于2017年3月22日作出《答复书》。柏卫兰等3人不服该《答复书》，于2017年5月22日向县政府提出行政复议申请，请求：1.责成镇政府履行职责，纠正与法律法规相抵触的决定；2.撤销大寨××组已结婚的外嫁女不分配征地补偿款的违法分配方案；3.确认柏卫兰等3人与其他村民享有同等权益；4.责令大寨××组立即支付柏卫兰等3人征地补偿款人民币87000元。县政府于2017年5月26日受理柏卫兰等3人的行政复议申请后，经释明，柏卫兰等3人放弃了第2、3、4项复议请求。2017年7月24日，县政府以案情复杂为由，作出《行政复议决定延期通知书》，通知各方行政复议决定延期至2017年8月26日前作出。2017年8月25日，县政府作出峨政行复驳决字〔2017〕第1号《峨山彝族自治县人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》），认为镇政府履行了其职权范围内的相应职责，决定驳回柏卫兰等3人的行政复议申请。柏卫兰等3人不服该驳回行政复议申请决定书，向一审法院提起本案诉讼。请求：1.撤销县政府作出的《复议决定》，责令其在一定期限内重新作出行政复议决定；2.本案诉讼费由县政府承担。一审庭审中，柏卫兰等3人变更诉讼请求为：1.撤销县政府作出的《复议决定》；2.判决镇政府重新作出行政行为，责令大寨××组改正损害柏卫兰等3人合法权益的会议决定；3.本案诉讼费由县政府和镇政府承担。一审法院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。本案县政府于2017年8月25日作出《复议决定》，并于当日送达给柏卫兰等3人，但未告知柏卫兰等3人诉权及法定起诉期限。根据上述司法解释的规定，柏卫兰等3人对该复议决定不服，于2017年11月22日向本院提起行政诉讼，其起诉并未超过法定起诉期限。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案柏卫兰等3人以大寨××组于2010年6月30日作出的会议决定侵犯其合法权益为由，要求镇政府履行法定职责，请求镇政府：撤销大寨××组剥夺柏卫兰等3人的征地补偿款分配权的决议；改正村组与法律抵触的剥夺柏卫兰等3人集体经济组织成员资格的侵犯其合法权益的决定；确认柏卫兰等3人与大寨××组其他村民享有同等权益；责令大寨××组将应分配给柏卫兰等3人的87000元补偿款分给柏卫兰等3人。根据上述法律规定，镇政府对柏卫兰等3人申请的具体事项并无直接处理的法定职责，柏卫兰等3人要求镇政府履行相应职责，没有法律依据。故镇政府收到柏卫兰等3人的申请后，经调查，向柏卫兰等3人作出《答复书》并无不当。县政府收到柏卫兰等3人的行政复议申请后，依法履行了受理、提出答复通知、延期审理通知等程序，在法定期限内作出《复议决定》，决定驳回柏卫兰等3人的行政复议申请，并依法送达柏卫兰等3人，亦无不当。关于柏卫兰等××人××镇政府××组改正损害其合法权益的会议决定的诉请,柏卫兰等3人未经向镇政府申请先行处理，即直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法律的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回柏卫兰等3人的诉讼请求。柏卫兰等3人上诉称，一审判决脱离了上诉人和被上诉人的争议焦点，没有对《答复书》、《复议决定》的事实认定及法律适用，行政程序等争议进行审查。一审认定自相矛盾，而且缺乏根据，一方面认定镇政府对柏卫兰等3人申请的具体事项没有直接处理的法定职责，一方面又认定当事人就请求镇政府责令大寨××组改正损害其合法权益的会议决定的请求，没有先行向镇政府申请处理。一审法院回避了镇政府对《答复书》举证责任的承担问题。镇政府的《答复书》没有针对上诉人申请审查大寨××组的决定内容是否符合国家法律规定，是否侵犯上诉人的合法权益进行审查。镇政府的行政行为违反法律规定。县政府作出复议决定的程序不合法。纠正村民小组的违法决定与干预村民自治本身不是同一个概念，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定了乡级人民政府可以纠正村民会议的违法决定。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由镇政府和县政府承担。县政府答辩称，镇政府作出的《答复书》合法。法律仅仅赋予乡镇人民政府适当监督村民小组依法自我管理的权利，但并未赋予乡镇一级人民政府直接处理村民小组自治事务的权利。县政府作出的《复议决定》程序合法，实体合法，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。针对上诉人申请解决的事项和问题，镇政府已经在法定期限内予以答复。柏卫兰系外嫁女，虽然户口未迁出，但是仅仅具有村民资格，不能认定其享有集体经济组织成员资格，且该事务属于村民自治范畴，镇政府无权干涉。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。故复议机关维持原行政行为的，法院审理时不仅应将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告，也应将原行政行为和复议行为一并进行审查。本案中柏卫兰等3人庭审中变更的诉讼请求为：1.撤销县政府作出的《复议决定》；2.判决镇政府重新作出行政行为，责令大寨××组改正损害柏卫兰等3人合法权益的会议决定；3.本案诉讼费由县政府和镇政府承担。变更后的诉讼请求仍然没有直接针对镇政府作出的《答复书》提出明确主张,如撤销《答复书》或确认《答复书》违法等，玉溪中院亦未就此对当事人予以释明，而是将一审案由直接确定为行政复议显属不当。另，在当事人当庭重新变更诉讼请求后，一审法院并没有询问对方当事人是否需要新的举证答辩期限。综上，一审法院审判程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。本案属于前述法律规定的情形，依法应予发回重审。另，柏卫兰等3人关于请求法院责令大寨××组改正损害柏卫兰等3人合法权益的会议决定的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应不予审查。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，判决如下：一、撤销云南省玉溪市中级人民法院（2019）云04行初1号行政判决；二、发回云南省玉溪市中级人民法院重审。二审案件受理费人民币50元，退还上诉人柏卫兰、汪某1、汪某2。审判长 杜瑞芳审判员苏雪峰审判员邹倩二〇二〇年三月十三日书记员 李      彦      鑫