山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终68号 上诉人（原审原告）王均义。 委托代理人王洲（系王均义之子）。 委托代理人刘广胜，北京雷石律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市岚山区人民政府，住所地日照市岚山区岚山中路**。 法定代表人牟伟，区长。 委托代理人王玉鹏副局长）。 委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。 上诉人王均义因诉被上诉人日照市岚山区人民政府（以下简称岚山区政府）房屋征收决定一案，不服日照市中级人民法院于2019年12月12日作出的（2019）鲁11行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下： 岚山区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称简称《房屋征补条例》）及相关法律法规之规定，于2018年1月12日作出岚政征字〔2019〕2号《日照市岚山区人民政府关于征收日照市岚山区××街道××路××村××区域房屋的决定》（以下简称《征收决定》）：一、征收范围：岚山头街道圣岚路以南、慈眉山路以西、海滨路以北、金牛路两侧海州路居改造区域（以房屋征收范围红线图为准）；（2）圣岚路以南、砚台山二路以西、海洲路以北、凤凰山路以东，海州路居改造区域（以房屋征收范围红线图为准）；二、补偿安置方案：对改造区域内合法房屋按照类别分别给予公平补偿（由被征收人自主选择货币补偿或产权调换），拆除违法建筑不予补偿。三、征收主体：征收主体为岚山区政府，具体征收工作由岚山区房屋征收部门（岚山区房屋征收与补偿管理办公室），委托日照市岚山区岚山头街道办事处、岚山头街道海州路居居民委员会组织实施。四、征收期限：2019年1月12日至房屋征收完成。五、如不服本决定，可自本征收决定发布之日起60日内向日照市人民政府申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。王均义不服该征收决定，诉至原审法院。 案经原审法院审理查明，为改善岚山区岚山头街道海州路居城中村改造区域综合环境和居住条件，加快城市化进程，完善配套功能，结合城市总体规划和城中村改造计划，岚山区政府决定实施岚山头街道海州路居旧城区改建项目，对该区域内房屋进行征收。2016年2月5日，岚山区政府印发岚政发[2016]1号《日照市岚山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。探索运用PPP模式加快城中村和棚户区改造及开展大型社区配套服务设施被写入规划，符合日照市岚山区国民经济和社会发展第“十三五”规划。2017年5月5日，岚山区政府印发《关于加快推进城中村改造工作的实施意见》，将岚山头街道包括海州路居在内的13个村居以及其他街道的部分村居列入城中村改造拆迁计划。在推进海州路区域城中村改造项目工作中，岚山区政府确定岚山区房屋征收与补偿管理办公室为房屋征收部门，委托岚山区岚山头街道办事处、岚山区岚山头街道海州路居居民委员会为房屋征收实施单位。 2018年2月1日，日照市国土资源局岚山分局出具证明，岚山头街道海州路居委，改造区域面积约为263030平方米（圣岚路以南、慈眉山路以西、海滨路以北、金牛路两侧区域，以房屋征收范围红线图为准），经核实，该宗土地为国有土地，符合土地利用总体规划。原告所有的位于××街道××路××区的房屋纳入此次征收范围。2018年2月6日，日照市规划局岚山分局作出说明，岚山头街道海州路居委区改造项目属于城中村改造和旧城区改建项目，符合日照市城市总体规划要求。2018年2月12日，日照市岚山区发展和改革局出具证明，岚山头街道海州路居委区域改造项目，符合岚山区国民经济和社会发展年度计划。2016年2月26日，日照岚山农村商业银行股份有限公司岚山区支行出具关于××街道××路××区房屋征收补偿资金情况的《证明》，证明岚山区岚山头街道财政所在该行开设存款账户，2017年11月24日存入资金两仟万元，资金情况已足额到位，并设立专用账户，专款专用。2018年4月，日照市岚山区维护社会稳定工作领导小组办公室、岚山区房屋征收与补偿管理办公室、日照市岚山区岚山头街道办事处对海州路居城中村改造项目出具社会稳定风险评估报告，改造区域内建设项目基本情况、改造工程的合法性、合理性、环境影响与社会评价、社会稳定风险评估及应急保障等方面进行了风险评估，评估结论为，海州路区城中村改造项目符合南山区城中村改造实际，符合民意，切实可行，该项目能够改善周边环境，提升城市品位，提高人民生活水平，具备可行性，社会不稳定风险低。2018年3月24日，岚山区政府发布了《关于公布海州路居城中村改造区域房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》，确定了征收区域，并向征收区域内被征收人广泛征求意见。征求意见的期限自2018年3月24日起至2018年4月23日止，期限为30天。2018年11月21日岚山区房屋征收与补偿管理办公室公布《岚山头街道海州路居城中村改造房屋征收范围内房源情况调查公示》，征收范围内房产拥有人包括原告在内的房屋性质、用途、结构、建筑面积等情况进行调查公示。根据征收范围内相关权利人在规定时间内提出的异议情况，2019年1月12日，岚山区政府发布《关于〈岚山头街道海州路区城中村改造居域房屋征收补偿安置实施方案〉征求意见及修改情况的说明》，对改造区域内房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况进行公布。岚山区政府在上述说明中对被征收人提出的意见进行了梳理、研究，对合理化意见和建议进行了采纳，并对相关征求意见的具体情况作出说明。岚山区政府于2019年1月12日下发并在房屋征收范围内张贴《关于征收岚山头街道海州路居城中村改造区域内房屋的公告》、《征收决定》（岚政征字［2019］2号）、《关于印发 另查明，涉案征收区域启动被征收房屋，目前大部分房屋涉及的被征收人签订了征收补偿协议，尚有46处房屋涉及的被征收人尚未签订征收补偿协议，房屋征收部门也未对其房屋作出房屋征收补偿决定。 再查明，1984年12月12日，山东省临沂地区行政公署发布临政发[1984]138号《关于同意日照县岚山镇七个村的农业户口转为非农业户口的批复》文件，同意日照县人民政府就岚山镇七个村土地包括涉案房屋土地进行登记造册，收归国有，国家暂时不用的土地转户居民仍可继续耕种，但不得自行处理。 原审法院认为，岚山头街道海州路居位于日照市岚山区城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善配套功能，改善居民居住环境和生活条件，岚山区政府将其列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第八条规定的公共利益的需要，涉案安置补偿项目采用村企合作的方式进行，亦不能成为否认该项目公共利益性质的理由。岚山区政府提交的证据亦证实涉案房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，涉案土地的性质，符合日照市土地利用总体规划，岚山区政府作出的涉案征收决定符合《房屋征补条例》第八条、第九条的规定。根据山东省临沂地区行政公署发布的临政发[1984]138号《关于同意日照县岚山镇七个村的农业户口转为非农业户口的批复》文件，能够反映原告所在村土地进行登记造册，收归国有的事实，对原告王均义主张土地性质为集体土地的主张，因缺少法律依据和事实依据，本院不予支持。 从涉案征收决定的内容来看，该决定对征收范围、征收部门、实施单位、征收实施时间、补偿安置方式等内容作出规定，同时在房屋征收补偿安置方案中对补偿原则、补偿方式、“住改非”房屋补偿、商业及其他房屋补偿亦作出明确规定。上述征收决定及安置补偿方案内容符合《房屋征补条例》第十七条的规定。 根据2019年1月12日，岚山区政府发布《关于〈岚山头街道海州路居城中村改造区域房屋征收补偿安置实施方案〉征求意见及修改情况的说明》，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。岚山区政府于涉案房屋征收决定作出前对涉案区域的建设项目基本情况、改造工程的合法性、合理性、环境影响及社会评价、社会稳定风险评估及应急保障等方面进行社会稳定风险评估，风险评估依据的事实理由充分，程序合法，符合上述法律的规定，根据《房屋征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，涉案社会稳定风险评估报告的作出，程序合法。 “专户存储”是指补偿款应当存入专门用于征收补偿费用的存储账户，不得存入人民政府的基本账户或者其他账户，法律法规要求征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿和妥善安置上保证被征收人的合法权益。本案中，设立岚山区岚山头街道财政所专门账户，足额的补偿款项亦在征收决定作出前存入该账户，并不违反《房屋征补条例》的相关规定，原告王均义主张的存款数额远远不足以完成此项征收安置补偿工作理由不能成立。涉案房屋征收决定作出前，被告对涉案区域被征收房屋进行调查，并到不动产登记机关查询涉案区域房屋相关登记情况，不动产登记机关出具证明作为调查和公告依据。2018年11月21日，岚山区房屋征收与补偿管理办公室在涉案征收区域内公布《岚山头街道海州路居城中村改造房屋征收范围内房源情况调查公示》，公示中对包括原告在内的被征收人的房屋房屋性质、用途、结构、建筑面积等情况进行调查登记，调查形式虽然较为简单，根据征收范围内相关权利人在规定时间内提出的书面异议及大多数被征收人已经签订补偿协议的情况，征收部门张贴《关于〈岚山头街道海州路区城中村改造区域房屋征收补偿安置实施方案〉征求意见及修改情况的说明》，被告将涉案征收补偿方案公布，在规定期限内征求意见，并根据被征收人提出的修改意见进行修改，符合《房屋征补条例》的相关规定，征收范围内仅有少数被征收人通过口头建议的方式对补偿安置方案提出意见，岚山区政府在上述说明中对被征收人提出的意见进行了答复，并对补偿安置方案的修改情况作出说明，原告提出未征求公众意见主张无事实与法律依据。因涉案区域涉及被征收房屋数量较多，岚山区政府在作出涉案征收决定之前，未经政府常务会议讨论决定，明显违反了《房屋征补条例》第十二条的规定，构成程序违法，原告的该项主张成立，原审法院予以支持。后被告岚山区政府下发并在房屋征收范围内张贴《关于征收岚山头街道海州路居城中村改造区域内房屋的公告》、《征收决定》（岚政征字［2019］2号）、《关于印发 综上，岚山区政府作出的涉案房屋征收决定程序上违反《房屋征补条例》第十二条的相关规定，故应确认其程序违法。但因征收范围内绝大部分被征收人已经签订了补偿协议，如果因程序违法而撤销涉案《征收决定》，不仅会影响绝大多数被征收人的利益，而且还将会给国家和社会公共利益造成重大损失，故应保持被诉征收决定的效力。对于涉案征收决定程序违法的问题，岚山区政府应严格按照《房屋征补条例》的相关规定，采取相应的补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十六条的规定，判决确认被告日照市岚山区人民政府未经政府常务会议讨论决定即作出岚政征字［2019］2号《日照市岚山区人民政府关于征收日照市岚山区××街道××路××村××区域房屋的决定》的行政行为程序违法，责令被告日照市岚山区人民政府采取补救措施；二、驳回原告王均义的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告日照市岚山区人民政府负担。 王均义不服原审法院判决向本院提起上诉，请求撤销岚山区政府于2019年1月12日发布的《征收决定》；由被上诉人支付诉讼费用。事实与理由如下：一、原审法院判决认定被征收土地为国有土地，与事实不符。被上诉人提供的证据2不具有证明效力。所提供的证据12可以认定所有的房屋均为集体土地上的房屋。上诉人房屋所在的土地性质为集体土地，被上诉人没有征收主体资格，所发布的征收决定违法。二、原审法院判决认定被诉房屋征收决定证据充分错误。被上诉人未提供相关规划文件用以证明征收项目纳入岚山区国民经济和社会发展年度计划及岚山区主城区控制性详细规划。被征收人所在区域的基础设施并不落后，征收决定的目的是商业开发，不存在公共利益目的。三、原审法院判决认定被诉房屋征收决定内容合法无事实依据。被上诉人委托岚山区岚山头街道海州路居民委员会为房屋征收实施单位，不符合规定。四、原审法院对被诉房屋征收决定作出程序的违法认定不全面。被上诉人提供的证据10不足以认定可以降低社会稳定风险，且评估报告上的签字真实性无法确定。被上诉人未提供房屋征收补偿安置方案相关公布情况和征求意见情况。所提供的证据6不能证明补偿资金足额到位。 岚山区政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院认定事实清楚，证据确实充分。事实与理由如下：一、涉案被征收房屋所在地的土地性质为国有土地。上诉人原审起诉状中事实和理由部分均是依据《房屋征补条例》相关规定提出。1984年12月12日山东省临沂地区行政公署作出《关于同意日照县岚山镇七个村的农业户口转为非农业户口的批复》中明确将岚山镇一村、二村、三村、四村、官草汪、佛手湾、甜水河七个村转为非农业户口，现有土地收归国有，而涉案被征收房屋区域海州路居委为原岚山镇二村，该居委范围内的农业户口均转为非农业户口，且该批复文件范围内的居民办理了国有土地使用证。上诉人以土地管理法的相关规定否认该批复的效力，不应支持。二、根据《房屋征补条例》第四条的规定，岚山区政府有权负责岚山区域的房屋征收与补偿工作，是房屋征收的适格主体。三、上诉人如对土地征收有异议，可以另案提起诉讼。四、本次房屋征收是为改善岚山头街道海州路居民的居住条件，进一步适应经济和社会发展的需要，结合岚山城市总体规划和年度城市建设计划，岚山区政府依法按程序启动实施的岚山头街道海州路居旧城改造项目，完全符合《房屋征补条例》第八条的规定，符合公共利益需要。五、涉案房屋征收决定未经政府常务会议讨论，属于内部工作程序上的瑕疵，对相对人权益没有产生影响和损害。且原审判决作出后，岚山区政府已按要求采取了补救措施，由岚山区政府召开常务会议讨论决定涉案区域房屋征收事宜。综上，被诉《征收决定》符合公共利益需要，征收程序合法，适用法律法规正确。请求驳回王均义的上诉，维持原判。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证，并随案移送本院。二审中，双方当事人均无新证据提交。 经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为： 《房屋征补条例》对市、县级人民政府作出房屋征收决定需要符合的程序和实体要件进行了明确规定。其中，第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。”第九条第一款规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定，“市、县人民政府应当将征收意见和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。” 本案中，被上诉人岚山区政府向原审法院提交的证据基本能够说明，涉案项目因旧城区改造需要而实施，符合土地利用总体规划、城市规划及岚山区国民经济和社会发展计划。被诉《征收决定》作出前，岚山区政府组织对涉案区域的建设项目基本情况、改造工程的合法性、合理性、环境影响及社会评价、社会稳定风险评估及应急保障等方面进行了社会稳定风险评估，制定、发布了涉案区域房屋征收补偿安置方案并在法定时限内征求了被征收人的意见，将征求意见及修改情况进行了公示说明。因涉案项目涉及被征收人数量较多，岚山区政府未向原审法院提交其在作出《征收决定》前经政府常务会议讨论的证据，不符合《房屋征补条例》第十二条的规定。原审法院对该程序缺失及违法性已予以指出。鉴于被诉《征收决定》涉及项目具有公益性质，且绝大多数被征收人已经签订补偿协议并等待安置，原审法院认定撤销被诉《征收决定》会对社会公共利益造成重大损害，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被诉《征收决定》违法但不撤销，并无不当。 上诉人主张其房屋所在土地性质为集体土地，被上诉人不是适格的征收主体。但原审法院已查明，包括上诉人所在村居在内的原岚山镇七个村已于1984年经山东省临沂地区行政公署批复同意整建制“农转非”，将土地登记造册、收归国有。原审法院对王均义该项主张不予支持，并无不当。上诉人还主张涉案项目属于商业开发，不符合公共利益目的，社会稳定风险评估涉嫌造假，征收补偿资金未足额到位等，但未提供充分证据足以推翻原审法院查明的事实。对其该项主张，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人王均义负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年三月二十六日 书记员 王超群