河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初513号原告张铁中，男，汉族，1965年4月14日出生，住河南省嵩县。委托代理人田新华，河南星眸律师事务所律师，特别授权。委托代理人王雷涛，河南星眸律师事务所律师，特别授权。被告嵩县人民政府，住所地河南省嵩县行政路**。统一社会信用代码：11410325005418246E。法定代表人宗玉红，县长。委托代理人米中扬，嵩县司法局工作人员，特别授权。委托代理人许文，河南王城律师事务所律师，特别授权。被告嵩县纸房镇人民政府，住所地河南省嵩县纸房镇高村。统一社会信用代码：114103257258414648。法定代表人王建武，镇长。委托代理人李卫娜，纸房镇党委副书记，特别授权。委托代理人樊红军，河南凯光律师事务所律师，一般代理。原告张铁中诉被告嵩县人民政府（以下简称嵩县政府）、嵩县纸房镇人民政府（以下简称纸房镇政府）行政强制拆除一案，本院受理后依法组成合议庭审理了本案，于2019年6月13日作出（2019）豫03行初25号行政裁定，原告不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2019年12月2日作出（2019）豫行终2563号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月14日公开开庭审理了本案，原告张铁中的委托代理人田新华、王雷涛，被告嵩县政府的委托代理人米中扬、许文，被告纸房镇政府的委托代理人李卫娜、樊红军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张铁中起诉称，一、被告拆除原告养猪场的行政行为违反了合法性原则和合理性原则。2012年7月，原告响应政府号召，四处借贷筹措了数十万元资金建起了养猪场，且政府也给予相应的帮助补贴。2018年4月，被告在没有与原告达成拆迁补偿协议和违反法定程序的情况下，指派其派出机构嵩县污染防治攻坚战指挥部对原告下发《关停取缔通知书》，并强行拆除了原告位于嵩县纸房镇龙头村玉岭组的养猪场，违反了合法性原则。被告在未给原告下达任何养猪场评估及拆除通知书面材料的情况下，组织人员采取暴力手段执法，强迫原告接受2万元微不足道且极其不公平的补偿款后强行拆除，原告200多头种猪也被逼以三分之一的低价出售，直接掐断了原告整个家庭的全部经济来源，并导致原告40余万元借贷债务无法偿还，违反了合理性原则。二、被告应当按照国家拆迁补偿政策及标准赔偿原告因养猪场被拆而遭受到的损失。故，诉至法院，请求：1、法院确认被告强制拆迁原告位于嵩县纸房乡龙头村玉岭组养猪场的行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交如下证据：第一组：1、纸房镇畜禽养殖污染紧急治理通知书；2、纸房镇畜禽养殖污染关停拆除通知书。第二组：1、嵩县环境污染防治攻坚战指挥部（嵩环攻坚[2018]5号）文件；2、纸房镇人民政府（纸政[2018]73号）文件。第三组：1、养猪农户停养验收标准；2、承诺书两份；3、照片三张。第四组：1、河南省高级人民法院（2019）豫行终2563号行政裁定书。被告嵩县政府答辩称，一、答辩人未实施“拆除”行为，省高院二审裁定已经认定，原一审裁定驳回起诉是正确的。答辩人是依照有关法律规定对环境保护实施监督管理，县政府已将涉案养猪场的环境污染防治相关工作交由镇政府具体负责实施。镇政府具有诉讼主体资格，行为应由其承担责任。二、原告养猪场是在出具书面承诺书后自愿拆除的，一审法院驳回其起诉是正确的。三、原告涉案养猪场未经规划许可，没有经营许可证、动物防疫合格证，也无环保局环评报告，且属于严重污染环境的违法养殖。因此，请求驳回原告对答辩人的起诉。被告嵩县政府向本院提交如下证据：证据1、中央第一环境污染保护督察组转办来电来信举报材料交办单一份；证据2、嵩县环境污染防治攻坚战指挥部文件（嵩环攻坚〔2018〕5号）一份，纸房镇政府文件(纸政〔2018〕73号)一份；证据3、张铁中承诺二份；证据4、张铁中收到20000元收条一份；证据5、照片3张。被告纸房镇政府答辩称，一、答辩人没有实施强制拆除被答辩人养猪场的行为，答辩人仅仅是劝导其停止违法养殖自行拆除养猪设施。经调查，被答辩人属于自繁自养户，在纸房镇龙头村玉皇庙岭组建养猪场一处，没有营业执照、动物防疫条件合格证，也无环保局有关环境影响报告的批复等养殖手续，属于违法养殖。纸房镇政府提前对其劝导，劝其自行关停养猪场，自行处理存栏活猪。被答辩人同意关停养猪场，并承诺2018年6月12日前将存栏活猪出售完，6月13日将猪圈设施上棚拆除，圈内栅栏及产床全部拆除，圈舍四周卫生按要求清理到位。被答辩人自愿签了承诺书，同意拆除养猪设施。二、养猪场是被答辩人自愿接受补偿并自行拆除的，也仅仅是拆除了部分养猪设施。为了鼓励被答辩人及时关停及拆除相关设施，纸房镇政府为其补助20000元。当时被答辩人说自己愿意出拆除的工钱，所以龙头村村委找人帮助原告拆除了养殖场的部分设施，经原告同意从纸房镇补偿的2万元扣除拆除费用1000元，说明拆除是自己的行为。况且拆除的也仅仅是部分养猪设施，现在被答辩人仍然在原场地养猪，可见其养猪场并没有被强制拆除。三、强制拆除的事实举证责任在于被答辩人，被答辩人并无有效证据证明政府实施了强制拆除行为。实际上被答辩人的亲笔签名承诺书及领取补偿款的收据，足以证明其是自愿拆除养猪设施。综上，请求法院驳回其诉讼请求。被告纸房镇政府提交证据同嵩县政府。另庭审中新提交证据1、2020年1月2日纸房镇情况说明一张；证据2、照片11张。经庭审质证，原告对被告嵩县政府、纸房镇政府提交的证据发表如下质证意见：对于证据1中张铁中名字不对，交办单中名字为张铁忠，并且张铁中养猪场不在举报范围之内，举报不实。证据2中5号文件真实性无异议，这个文件恰恰能证明嵩县环境污染防治攻坚战指挥部针对畜禽养殖污染下发了规定，但张铁中养殖场不在5号文件规定范围内。对实施方案真实性无异议，方案中对各乡镇如何禁养关停有具体规定，证明县政府指挥部有强制行为。对73号文件真实性无异议，但这个通知也是根据县政府的指挥而进行的实施行为。对于证据3、4承诺书和收到条产生的背景，还需要当事人再说明。承诺书和收到条是我所签，实际收到19000元，扣了1000块钱作为拆除工人工资，是在受胁迫情况下签的字。对证据5无异议。另外，关于承诺书及验收标准收到条中张铁中的签名均不是其本人。关于纸房镇政府庭审中提交的新证据已超出举证期限，原告不予质证。另原告所诉的是2018年二被告强拆原告养殖场的具体实施行为，该行为已经发生且结束，镇政府所主张的事实与原告所诉事实无关。被告嵩县政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对于紧急治理通知书和关停拆除通知书，因为均为复印件，无法核实其真实性。就通知内容，是要求原告张铁中对违法养殖进行治理，要求其自行拆除，该通知并非具体行政行为，不能证明被告实施了强拆行为。对张铁中其他证据，并不能证明被告实施强拆行为，与本案无关。另外，原告相关文件中提到公安机关，主要针对第三项工作任务中的（七）做好养殖污染相关事件的积极应对和规范处理。（八）加强对养殖污染行为的违法监督。也就是说对于违法污染环境的案件调查查处追究刑事责任的，由公安机关处理。文件（二）中的1，做好养殖区关停养殖企业的监督，防止复养责任单位是乡镇政府。2中继续对养殖企业做好认真排查，做好关停相关工作，责任单位也是各乡镇。原告所出的文件说明将县政府列为被告不适格。被告纸房镇政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对于第一组证据，纸房镇政府没有下达过治理拆除通知，通知内容不能说明具有威胁恐吓成分。对于第二组证据，纸房镇政府73号文件是根据环境污染指挥部5号文件制定的实施方案，该实施方案中并没有说明公安机关参与强拆行为，张铁中养殖场没有采取任何污染防治措施，受到群众举报，环境污染指挥部才让纸房镇政府参与调查养殖情况，政府只是对其劝导，并没有任何强制行为。对第三组证据，承诺书已经认可是自己所签名并按指印，充分说明其自愿拆除政府没有任何威胁行为，照片并不能说明政府有强拆行为，照片拍摄时间地点不清楚，也不能说明在强拆现场所拍摄。省高院的裁定只是认为事实不清需要重新查明，并不能作为最终定论。本院对上述证据认证如下：原告张铁中提交的紧急治理通知书和关停拆除通知书因是复印件，无法证明真实性，被告亦不认可，本院不予采纳。纸房镇政府庭审中提交2020年1月2日纸房镇情况说明一张和照片11张，因超出举证期限，本院不予采纳。被告嵩县政府和纸房镇政府以及原告提交的其他证据均与本案具有关联性，真实、合法，可以作为认定本案事实的证据使用。经审理查明，原告张铁中系嵩县纸房镇龙头村村民，2012年其与杨喜民签订租地协议，租用龙头村玉岭组1.4亩土地搞养殖，租赁期限15年，租金每年1400元。嵩县纸房镇龙头村民委员会在租地协议下方盖章。2018年3月15日，嵩县环境污染防治攻坚指挥部印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》，同日，纸房镇政府印发《纸房镇2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》。2018年6月9日，嵩县污染防治攻坚战指挥部出具中央第一环境保护督察组转办来电来信举报材料交办单一份，群众来信名单中含有“张铁忠”。2018年6月11日，张铁中出具承诺书：“我承诺：按照嵩环攻坚〔2018〕5号文件《嵩县环境污染防治攻坚指挥部关于印发的通知》及纸政〔2018〕73号文件中关于畜禽养殖污染治理的有关要求，依据畜禽养殖规范及禁、限养区养殖要求，按照环保、畜牧部门的整改、关停要求以及时间节点，结合本人以上实际情况，6月11日—12日将圈舍内所有猪全部出完。6月13日，将猪圈设施上棚拆除，圈内栅栏及产床全部拆除，圈舍四周卫生按要求清理到位。如果无法如期完成，我愿意承担一切由此产生的损失。”后，猪圈设施上棚拆除，圈内栅栏及产床全部拆除。2018年7月5日，张铁中出具收条一份，收到纸房镇政府养猪场停养及圈舍内设施拆除补助两万元整。实际收到钱款为19000元，扣除1000元作为拆除工人工资。2019年1月18日，张铁中以嵩县政府、纸房镇政府为被告向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月13日作出（2019）豫03行初25号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2019年12月2日作出（2019）豫行终2563号行政裁定，指令本院继续审理。另查明，嵩县污染防治攻坚战指挥部系嵩县政府2017年3月1日成立的临时机构。2018年12月18日，嵩县县委、嵩县政府成立嵩县污染防治攻坚战领导小组，原嵩县污染防治攻坚指挥部撤并入新机构。本院认为，本案的主要争议焦点有三个：一是嵩县政府是否是本案适格被告；二是涉案养猪场是由谁组织实施拆除；三是强制拆除行为是否合法。对此，本院分述如下：一、嵩县政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》第五条规定：“嵩县、栾川县人民政府负责本条例在本行政区域内的贯彻实施，防止对水源造成污染”。各级人民政府均有保护环境的职责，嵩县陆浑水库是洛阳市人民的水源地，嵩县政府系环境保护的法律主体，根据中央、省、市有关部署，嵩县政府成立了嵩县污染防治攻坚战指挥部，其行为后果应由嵩县政府承担。根据嵩县环境污染防治攻坚战指挥部关于印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》的规定，嵩县政府在其职权范围内，已将案涉养猪场等的环境污染防治相关工作交由纸房镇政府具体负责实施。从相关文件及证据看，没有证据显示嵩县政府进行了组织实施工作或负责组织实施工作。至于嵩县政府对环境治理工作的部署和安排，是基层政府的行政管理惯例，也是基层政府的职责所在，此不必然推定由嵩县政府承担环境治理中其他职能部门行为的一切责任。而纸房镇政府系一级地方政府，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。因此，嵩县政府不是适格被告。二、关于涉案养猪场是由谁组织实施拆除问题。关于这一问题，从庭审情况看，纸房镇政府的工作人员参与了拆除活动，结合纸房镇政府支付补偿款及扣除1000元拆除工人工资的事实，可以认定纸房镇政府实施了涉案的拆除行为。且张铁中在承诺书中只是承诺事实拆除行为，并未自愿交由纸房镇政府拆除，故当拆除行为发生时，不应认定拆除是自愿行为，而应认定是纸房镇政府实施了强拆行为。三、关于强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。纸房镇政府虽然对其辖区内的非法建筑有拆除的权力，但任何行政权的行使都应当具有事实和法律依据，并遵循正当程序的要求。就正当程序而言，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，违法建筑的认定和拆除需要遵循的法定程序是：调查取证、对违章建筑作出认定、作出责令限期拆除决定，催告当事人履行义务、听取当事人的意见，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。又根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，纸房镇政府即使认为涉案养猪场系违法建筑，但其并未遵循上述法律程序，就直接实施了强制拆除行为，应确认违法。综上，本案被诉行为是强制拆除的事实行为，而具体实施强制拆除行为的是纸房镇政府。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告嵩县纸房镇人民政府对原告张铁中位于嵩县纸房镇龙头村玉岭组养猪场的强制拆除行为违法；二、驳回原告张铁中对被告嵩县人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由被告嵩县纸房镇人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 高 玲审判员 李扬丽二〇二〇年三月十六日书记员 吴 迪