山东省济南市章丘区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0181行初184号 原告济南神华制冷设备有限公司，住所地济南市章丘区圣井街道办事处高科技园内。 法定代表人刘柳，经理。 委托代理人张渝梓，北京市君致（济南）律师事务所律师。 委托代理人苗登彪，北京市君致（济南）律师事务所律师。 被告济南市章丘区市场监督管理局，住所地济南市章丘区唐王山路**。 法定代表人高伟，局长。 分管负责人张卫，副局长。 委托代理人周斌，济南市章丘区市场监督管理局工作人员。 委托代理人翟舒宁，山东百脉律师事务所律师。 原告济南神华制冷设备有限公司不服被告济南市章丘区市场监督管理局作出的章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书一案，本院于2018年12月10日作出判决后，原告济南神华制冷设备有限公司提起上诉，济南市中级人民法院于2019年7月发回本院重审，本院于2019年7月31日立案后，于2019年8月6日向被告济南市章丘区市场监督管理局送达了应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告济南神华制冷设备有限公司委托代理人张渝梓、苗登彪，被告济南市章丘区市场监督管理局副局长张卫及委托代理人周斌、翟舒宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市章丘区市场监督管理局于2018年9月5日对原告作出章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书。该决定书认定：2018年8月14日、2018年8月16日被告对原告进行执法检查，发现：原告于2017年9月至10月，生产氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器58台，上述产品分别于2017年11月24日、2017年12月6日、2018年1月12日出库销售。该批产品货值金额684450元，违法所得43280元。原告未取得氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品的工业产品生产许可证。原告的上述行为违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品……”，依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条之规定，被告给予原告以下行政处罚：1、责令停止生产未取得工业产品生产许可证的氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器；2、罚款684450元；3、没收违法所得43280元。 原告济南神华制冷设备有限公司诉称，2018年9月5日被告以原告未取得氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品的工业产品生产许可证为由作出章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书，责令原告停止生产未取得工业产品生产许可证的氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器、罚款684450元、没收违法所得43280元，罚没款合并执行计727730元。被告所作上述行政处罚的行政行为存在事实不清、证据不足、程序违法等错误，且被告据以作出行政处罚的依据被取消。1、《行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”被告在作出70多万元的行政处罚决定时所做的处罚决定对于该罚款金额及没收违法所得金额的依据、计算方式、认定违法事实的理由并未进行明确告知，被告对于原告生产的产品是否属于“氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品”没有进行任何鉴定，凭空认定原告生产的产品属于该产品。因此被告认定原告违法的事实不清、相关证据不足，且处罚程序严重违法。2、《山东省规范行政处罚裁量权办法》第四条规定“规范行政处罚裁量权工作，应当遵循合法、公正、公开、过罚相当、处罚与教育相结合的原则。”、第十八条规定“行政处罚实施机关可以采用多种方式实现行政管理目的的，应当采用对行政管理相对人权益没有损害或者损害较小的方式，并教育、引导公民、法人和其他组织自觉守法”被告在明知制冷设备的相关工业产品生产许可即将被取消，却径直对原告作出70余万元的罚没款的行政处罚，属于较重的行政处罚，该处罚根本没有体现出为实现行政管理而处罚的目的，更没有体现出要用没有损害或者损害最小的方式来引导行政相对人自觉守法的目的。3、《济南市行政执法暂行规定》第二十四条第4款规定“行政机关作出处理决定，应当制作处理决定书。处理决定书应包括下列内容：7、作出处理决定的行政机关名称以及该机关法定代表人姓名。”但被告所作的处罚决定书并未将该机关法定代表人对原告进行告知，程序不合法。4、被告据以作出行政处罚的依据已经于2018年9月12日被取消，相关制冷设备已经无需取得工业产品生产许可证，“氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品”亦不再被列入工业产品生产许可证管理目录产品，按照“从旧兼从轻”原则，原告的行为不应认定为违法行为，被告应严格按照新的相关依据及规定进行处理。综上所述，被告作出的章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书的行政行为存在事实不清、证据不足、程序不合法且被告据以作出行政处罚的依据被取消等情形，依法应当予以撤销。为此原告特诉至贵院，请求贵院依法支持原告的全部诉讼请求，判决撤销被告作出的章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书；本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1、济南市章丘区市场监督管理局章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书； 2、海南省人民政府发布的国家市场监督管理总局同意海南省在取消包含制冷设备在内的十四类工业产品生产许可证的新闻； 3、大幅压减工业产品许可证管理目录全面推动“一企一证”改革文件； 4、国务院关于进一步压减工业产品生产许可证管理目录和简化审批程序的决定，证实被告作出的行政处罚所依据的法律规定不合法，且国务院早已对于制冷设备是否应当取得工业产品生产许可证作出了相应的讨论，于2018年9月23日作出了相应的废除决定，废除决定的发文机关为国务院，同时证实被告所主张的实施细则不合法，如果国务院对于工业产品许可证相应的目录授权国家质检检验总局进行发布的话，那废除决定也应当是国家质量监督检验总局，从2018年9月23日国务院的废除决定可看出，国务院对于国家质量监督检验总局制定的目录不认可，被告主张的法律依据不合法且被废除，被告作出行政处罚时应当对于国家已经对制冷设备取消工业产品生产许可证的趋势应是明知的，却在没有对原告生产的产品进行专业鉴定的情况下，仓促作出行政处罚，从作出行政处罚的时间可看出，被告作出行政处罚就是为了赶在相应的法律依据被废除前作出，被告作出行政处罚的原则违反了相应教育处罚结合的原则，起不到任何保障工业产品质量或安全的目的。在2018年8月3日，国家市场监督管理总局已经批复海南先行试点，取消制冷设备的生产许可证，本案行政处罚作出的时间为2018年9月5日，被告作为主管机关，理应知晓取消制冷设备的生产许可早在草拟之中，仍然赶在国务院下发撤销决定前作出该行政处罚，明显看出其执法目的不纯，现处罚依据被撤销，本处罚决定也应当予以撤销。 被告济南市章丘区市场监督管理局辩称，被告作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，应当依法予以维持。 被告济南市章丘区市场监督管理局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1、制冷设备产品生产许可证实施细则； 2、国家质量监督检验检疫总局2009年第9号关于开展工业产品生产许可证无证查处工作的公告； 3、生产图纸复印件十份； 4、原告产品执行标准文本复印件。 上述证据证实原告生产的氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品属列入生产许可证管理目录产品，已进入查处期； 5、现场检查笔录两份； 6、调查笔录两份； 7、现场照片三页； 8、产品买卖合同复印件十四页； 9、追加生产计划通知单复印件五页； 10、入库单、出库单复印件六页； 11、增值税发票复印件五页； 12、成本及合同额汇总表两页； 13、货值及违法所得计算表两页。证据5-13证实原告生产销售氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品的数量货值及违法所得。 14、原告营业执照副本； 15、身份证复印件三页； 16、授权委托书。证实违法主体即被处罚主体适格，上述证据当事人已签字确认； 17、章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书及送达回证各一份。调查终结报告是内部文件，不再进行提交； 18、重大案件集体讨论记录，证实案件经过了案审委员会集体讨论。 经庭审质证，原告对被告提交的1号证据真实性无异议，但对其合法性及关联性有异议，根据工业产品生产许可证管理条例及管理条例实施办法均明确规定了国家实施生产许可证制度的工业产品目录是由国家质量监督检验检疫总局会同国务院有关部门制定并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，报国务院批准后向社会公布。被告提交的制冷设备产品生产许可证实施细则没有国务院有关部门的会同制定内容，而且没有征求消费者协会和相关行业协会的意见，其将氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品列为需要取得产品生产许可证，没有国务院有效授权，其法律依据违法。另，根据工业产品生产许可证管理条例规定，能够通过消费者自己选择或者市场经济行为能够使得产品质量不会出现问题的情况下，不需要取得产品生产许可证，结合2018年9月12日国务院总理李**主持的国务院相关会议可知，国务院对于氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品是否应当取得产品生产许可证作出了明确的答复，明确取消了相应的产品生产许可证，因此被告作出行政处罚的法律依据不合法，且已经被国务院命令取消；对被告提交的2号证据提出异议，该查处公告不是行政法规，也不是政策性文件，不能作为被告作出行政行为的法律依据即合法性依据；对被告提交的3号证据真实性无异议，对其证明目的有异议，该证据没有显示原告所生产的产品为氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品，在图纸没有显示原告生产的产品为氟利昂产品的情况下对原告生产产品的定性的举证责任应由被告来承担，被告在作出几十万元的行政处罚的情况下应当对于原告所生产的产品进行专业的鉴定，而不能通过简单的自行推测来进行判断；对被告提交的4号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，被告所提交的执行标准只是标准的第一页，被告提交的证据不完整，原告无法对该组证据提交有效的质证意见，根据行政诉讼法质证规则，被告应承担举证不能的法律后果；对被告提交的5-7号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，现场检查笔录只是对于原告车间生产情况进行一个简单的记录，证据无法证实原告生产的产品为氟利昂产品；对被告提交的8-11号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，买卖合同中仅显示原告所出售的产品为吊顶冷风机，无证据显示吊顶冷风机与被告所主张的氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品为同一产品，且根据买卖合同也无法证实原告是否已经实际生产出了买卖合同所约定的产品、数量；对证据九的真实性无异议，但对证明目的有异议，追加生产设备单名称为铜管铝片冷板喷塑冷风机，该设备名称是否与被告所主张的氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器为同一产品，被告没有进行相应的鉴定，其作出行政处罚的事实依据不存在；对被告提交的12-13号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，相应的计算方法没有明确指向原告生产的产品为氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器。对于货值清单填表人是被告工作人员，对于填表内容不予认可；对被告提交的14-16号证据无异议；对被告提交的17号证据真实性无异议，但对其合法性有异议，并没有记载被告法定代表人姓名，所记载的原告违法事实不存在。被告所提交的上述证据中并未提交其作出行政处罚程序合法性的依据，被告对原告作出727730元罚没款的行政处罚行为根据质量技术监督行政处罚程序规定第三十三条之规定，缴纳数额罚款的标准为三万元，而被告对原告作出的处罚是较大数额的24倍，理应属于较重的行政处罚行为，被告作出该处罚就应当经过案情委员会经过集体讨论并报本级人民政府法制部门进行备案，但被告并未提供任何证据，根据行政诉讼法第三十四条之规定被告不提供或者无正当理由逾期提供的视为没有相应依据。正常的行政处罚具体的审查程序应当先由案件承办机构将调查报告及案件的全部资料提交案审办公室进行初审，办公室在接到材料后应当在五日内完成初审并提出初审意见，由于本案系重大的行政处罚案件，应当报请案审委员会进行集体审理，先由案审办公室召开会议并由三分之二以上的委员进行集体审理，被告需要对其案审委员会的成员做出说明，会议符合法定召开程序后由参会人员进行审议并形成处理意见，会议记录应当经参会案审委员签字确认并存入行政处罚案件当中，但被告未提供上述证据及向章丘区人民政府法制部门进行报备的材料，说明其作出行政处罚行为违法程序，应当予以撤销；对被告提交的18号证据提出异议，认为该证据系被告重新提交的证据，不予质证。 被告对原告提交的1号证据真实性无异议；对原告提交的2号证据真实性无异议，但这是海南国家质检总局同意海南，这只是在海南的范围，不是全国范围内的，更能说明被告所作是正确的；对原告提交的3号证据真实性无异议，但只是提倡全面，不能推翻被告所作决定的法律依据；对证据四真实性无异议，被告答辩中已提到，国发（2018）33号文是在2018年9月23日发布，被告所作处罚决定是在2018年9月5日，所以被告所作决定有法律依据，原告对该决定的推理过程没有法律依据。 本院对上述证据作如下认证：原告对被告提交的14-16号证据无异议，对1-13号、17号证据的真实性无异议，被告对原告提交的证据的真实性无异议。合议庭合议认为，上述证据内容真实、来源合法、与本案有关联，故认定为有效证据。 原告对被告提交的18号证据提出异议，合议庭合议认为，该证据符合真实性、合法性、关联性，认定为有效证据。 经审理查明，2018年8月14日、2018年8月16日被告对原告进行执法检查，发现原告于2017年9月至10月，生产氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器58台，上述产品分别于2017年11月24日、2017年12月6日、2018年1月12日出库销售。该批产品货值金额684450元，违法所得43280元。原告未取得氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品的工业产品生产许可证。原告的上述行为违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品……”，依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条之规定，被告济南市章丘区市场监督管理局于2018年9月5日对原告作出章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书，责令原告停止生产未取得工业产品生产许可证的氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器；罚款684450元；没收违法所得43280元。原告不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条规定：“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”《制冷设备产品生产许可证实施细则》第四条明确将氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器纳入制冷设备产品。被告在调查原告生产部长叶文和办公室主任单睿智时，均认可生产了58台氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器，被告无需对该产品是否属于氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器进行鉴定。原告未取得氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器产品的工业产品生产许可证，在2017年9月至10月，生产氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器58台，并已出库销售，该批产品货值金额684450元，违法所得43280元。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条规定：“企业未按照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，由工业产品生产许可证主管部门责令停止生产，没收违法生产的产品，处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，被告依据该条规定对原告处以货值金额等值的罚款，即684450元，并没收原告43280元的违法所得并无不当。 国务院关于进一步压减工业产品生产许可证管理目录和简化审批程序的决定是2018年9月23日发布实施的，被告作出处罚决定的时间是2018年9月5日，显然国务院的决定不适用于本案，被告依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》对原告进行处罚适用法律正确，原告以被告适用法律错误为由要求撤销于法无据，本院不予支持。 综上，被告通过检查、核实、告知、处罚等程序，对原告作出章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书，程序合法，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应予支持。原告要求撤销被告作出的章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书无事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告济南神华制冷设备有限公司要求撤销被告济南市章丘区市场监督管理局于2018年9月5日对原告作出的章市监罚字（2018）2054号行政处罚决定书的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告济南神华制冷设备有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  赵太新 人民陪审员  李经波 人民陪审员  张连才 二〇二〇年三月二十日 法官助理董丽娜 书记员魏凯悦