广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终203号上诉人（原审被告）化州市住房和城乡建设局(原化州市住房和城乡规划建设局)，住所地：广东省化州市*******。法定代表人黄山，局长。委托代理人李建立，广东富民律师事务所律师。被上诉人（原审原告）茂名市鑫海房地产开发有限公司，住所地：广东省化州市*********。法定代表人宁一军，总经理。上诉人化州市住房和城乡建设局（以下简称化州住建局）因与被上诉人茂名市鑫海房地产开发有限公司（以下简称鑫海公司）行政收费一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初176号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年12月12日，鑫海公司向化州市人民政府递交了《关于房地产项目开发的报告》，请求对其公司开发的位于化州市康景体育馆后面，207国道附近的江湾花园房地产建设项目在政策上给予支持。具体请求为：1、同意将原有住宅用地变更为商品房用地。2、同意公司项目规划建设的方案。3、各项费用和税项给予政策性优惠。2010年5月21日，化州市人民政府对鑫海公司的申请作出化府办函[2010]16号《关于同意减免江湾花园项目开发报建费用的复函》，同意其在办理江湾花园项目开发的报建及房地产交易手续时，给予行政事业性收费和服务性收费(含市政配套费、人防费、临时占道费、新型墙体材料改革基金、监理费、散装水泥基金、建筑协会费、建筑工程质量检测费、施工图技术审查费等)减免50%的优惠。鑫海公司依据化州市人民政府的上述复函，缴清了所有的费用。之后，鑫海公司取得了《建筑工程施工许可证》，并完成了江湾花园项目的开发建设。2018年12月7日，鑫海公司向原化州市国土资源局申请颁发江湾花园商铺及车位的不动产权证遭到拒绝，理由是接到化州住建局通知，鑫海公司尚欠城市基础设施配套费1563437.50元未缴，暂不予发放不动产权证。2019年2月27日，鑫海公司遂向化州住建局去函问询，化州住建局于2019年3月14日作出了《关于江湾花园项目欠交城市基础设施配套费情况的说明》，并送达鑫海公司。鑫海公司认为该情况说明侵犯其合法权益，故向原审法院提起行政诉讼。原审法院另查明，2012年9月10日至10月11日，茂名市审计局对化州市2010年--2011年年度财政决算进行审计，认为化州市少征11家房地产公司的城市基础设施配套费46635169.10元和9家房地产公司的人防易地建设费25851096.00元，并于2012年12月20日作出茂审财决[2012]228号《审计决定书》，责令化州市人民政府追征上述少征的城市基础设施配套费和人防易地建设费。但至发生本案纠纷时止，化州市人民政府未向鑫海公司发过任何追(补)征费用的通知或决定。2015年4月14日，化州市人民政府根据国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》和粤府明电[2015]2号《广东省人民政府关于印发广东省清理规范税收等优惠政策实施方案的通知》，作出化府通[2015]3号《化州市人民政府关于清理税收优惠政策的通告》，废止了2010年5月21日颁发给鑫海公司的化府办函[2010]16号《关于同意减免江湾花园项目开发报建费用的复函》。化州市人民政府于2015年7月13日召开市政府十四届56次常务会议；同年11月27日召开市政府十四届63次常务会议。两次会议均要求住建部门敦促房地产开发企业补缴清所欠税费。化州住建局在举证期限内未能提交证据证明其已通知鑫海公司补缴减免的税费。原审法院再查明，2019年3月25日化州市住房和城乡规划建设局整合入化州市住房和城乡建设局，不再保留化州市住房和城乡规划建设局，化州市住房和城乡规划建设局的职权由化州市住房和城乡建设局承继。原审法院认为，根据双方当事人的起诉、答辩陈述及庭审举证、质证意见，本案的争议焦点为：1、化州住建局作出的被诉情况说明行为是否符合起诉条件。2、化州住建局作出的被诉情况说明是否合法。关于化州住建局作出的被诉情况说明的行为是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案被诉的情况说明中已认定鑫海公司至2019年3月14日止，共欠缴城市基础设施配套费1563437.50元，该行为已导致鑫海公司无法领取其开发的商铺及车位的不动产权证，对鑫海公司的权利义务产生实际影响，具有可诉性。因此，鑫海公司起诉撤销化州住建局作出的被诉情况说明符合起诉条件。关于化州住建局作出的被诉情况说明是否合法有据的问题。综合全案实际情况看，涉案追征的城市基础设施配套费1563437.50元，鑫海公司是在2010年5月21日得到化州市人民政府批准予以减免，并非拖欠。2012年12月20日，茂名市审计局作出茂审财决[2012]228号《审计决定书》，责令化州市人民政府追征少征的城市基础设施配套费，鑫海公司从未收到化州市人民政府及住建部门的相关决定书。另化州市人民政府于2015年4月14日根据《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号)和《广东省人民政府关于印发广东省清理规范税收等优惠政策实施方案的通知》(粤府明电[2015]2号)作出的化府通[2015]3号《化州市人民政府关于清理税收优惠政策的通告》也是依照规定发文停止执行颁发给鑫海公司的化府办函[2010]16号《关于同意减免江湾花园项目开发报建项目的复函》，而该通告下发时，鑫海公司已缴清了所有费用。根据国务院2015年5月10日发布的国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”的规定，化州住建局在《关于江湾花园项目欠交城市基础设施配套费情况的说明》中依据化州市人民政府十四届56次、63次常务会议的工作要求，认为鑫海公司欠缴城市基础设施配套费1563437.50元与国务院作出的上述规定相悖。且会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排。约束的是参会行政机关，通过相关部门依据法定程序和职权作出相应的行政行为。从案卷证据看，化州市住建部门并未根据化州市人民政府十四届56次和63次两次常务会议的工作要求，向鑫海公司作出追征城市基础设施配套费的行政决定。因此，化州住建局于2019年3月14日作出的被诉情况说明明显不当，依法应予撤销。遂判决撤销被告化州住建局于2019年3月14日作出的被诉情况说明。上诉人化州住建局不服原审判决，向本院上诉称：我局认为原审判决撤销被诉情况说明，认定事实错误，程序违法，处理不当。首先，被诉情况说明属不可诉的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条明确规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉诉情况说明虽然是我局作出的，但是，一方面该说明只是对事实的阐述，并不是具体行政行为的性质，不具有法律的强制力。另一方面，被上诉人作为房地产企业因江湾花园项目的建设需缴纳的国家税款多少不是我局认定或决定的，而是由国家法律法规及税收政策规定的，其应缴而未缴纳漏缴税款1563437.5元是经茂名市审计局依国家法律法规及税收政策审计、核准、确定的。这是国家法律法规和税收政策规定被上诉人作为房地产企业在2010年开发江湾花园项目时便应承担的纳税义务，并不是我局作出被诉情况说明时才增加征缴其1563437.5元税费的，即使我局没有作出该说明，根据茂名市审计局的审计报告及化州市府的文件关于追缴房地产企业2010年漏缴的税款的精神，被上诉人也是要向国家补缴漏缴税款1563437.5元。再且，我局也没有向不动产权登记部门送达被诉情况说明，妨碍被上诉人办证，不动产权部门不予被上诉人办证，与我局作出的被诉情况说明无关。即使不动产权登记部门不给予被上诉人办证是因为被上诉人未缴纳漏缴的税款1563437.5元，也是不动产权登记部门自行执行化州市府会议纪要的举措，与我局无关。由此可见，我局2019年3月14日向被上诉人出具的被诉情况说明对被上诉人的权利义务是没有产生实质性的影响的。因而，该情况说明是不可诉的。原审已受理，本应依法裁定驳回，却反而超越程序，作出实体判决撤销该情况说明，显然是主要事实错误，判决错误。其次，我局作出的被诉情况说明理据充分。我局依据茂名市审计局的审计决定、化州市人民政府常务会议纪要、关于清理税收优惠政策的通知等文件向被上诉人出具被诉情况说明，完全是为追收被上诉人等11个房地产企业2010年漏缴的国家税费规费的工作要求，该情况说明事实清楚，证据确实充分。原审未审理查明程序问题，直接作出实体判决撤销我局向被上诉人出具的被诉情况说明是失当的。为防止漏税欠税行为，保护国家利益，上诉请求：裁定撤销(2019)粤0902行初176号行政判决和驳回被上诉人的起诉。一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人鑫海公司未提交书面答辩意见。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案是鑫海公司不服化州住建局作出的《关于江湾花园项目欠交城市基础设施配套费情况的说明》所提起的行政诉讼，而该被诉情况说明是否属于行政诉讼受案范围是本案主要的焦点问题。根据本案所附的证据反映，化州市人民政府于2015年4月14日就作出化府通[2015]3号《化州市人民政府关于清理税收优惠政策的通告》，废止了2010年5月21日向鑫海公司作出的化府办函[2010]16号《关于同意减免江湾花园项目开发报建费用的复函》，并于同年7月21日和12月3日通过会议纪要的形式，决定对鑫海公司等多家房地产企业追收欠缴的城市基础设施配套费。之后，化州市人民政府和化州住建局均未对鑫海公司作出任何征费通知或决定。在鑫海公司未能办理其开发的商铺及车位的不动产权证而去函化州住建局询问的情况下，化州住建局才以涉诉情况说明的形式告知鑫海公司仍需补缴城市基础设施配套费1563437.50元。虽然被诉情况说明在形式上是关于鑫海公司欠缴城市基础设施配套费的告知行为，但该被诉情况说明是针对鑫海公司的去函所作的回复，其内容认定了鑫海公司欠缴城市基础设施配套费的事实及化州市人民政府决定追缴该费用的决定，从其内容来看实质为通知缴费行为，对鑫海公司的权利义务造成了实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项关于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属行政诉讼受案范围”的规定，化州住建局对鑫海公司作出的被诉情况说明，应属行政诉讼的受案范围。化州住建局诉称被诉情况说明对鑫海公司的权利义务不产生影响，不属可诉的行政行为，应属认定事实错误，对其主张本院不予支持。至于被诉情况说明是否合法的问题。因涉案追缴的城市基础设施配套费1563437.50元，鑫海公司在2010年5月21日经化州市人民政府作出的化府办函[2010]16号《关于同意减免江湾花园项目开发报建项目的复函》批准，给予了减免。之后，鑫海公司依据该批复缴清了所有的费用，不存在欠费的问题。根据国务院2015年5月10日发布的国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”的规定，鑫海公司已被减免的城市基础设施配套费不属欠缴的费用，依法不应再被追缴，化州住建局作出被诉情况说明认定鑫海公司欠缴该被减免的城市基础设施配套费1563437.50元明显不当，不符合上述的通知规定。原审法院据此撤销该被诉情况说明，并无不当。化州住建局上诉主张被诉情况说明事实清楚、证据充分，缺乏事实根据和法律依据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人化州住建局的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人化州市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇二〇年一月六日书记员 邹君萍速录员 车嘉贤