广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终350号上诉人（原审原告）：刘启环，男，1981年12月28日出生，汉族，住广东省兴宁市。委托代理人：殷玲，广东凯行律师事务所律师。委托代理人：郭展翅，广东凯行律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：张文滔，该局东区分局工作人员。委托代理人：卢燕飞，广东广中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。上诉人刘启环因与被上诉人中山市生态环境局（以下简称市生态环境局）、中山市人民政府（以下简称市政府）生态环境行政处罚及复议决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1428号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年5月24日，原市环保局对原中山市宝大汽车维修服务有限公司（以下简称原宝大汽车维修公司）的维修车间进行环境监察，发现现场设备有喷烤房1个、喷枪2支、举升机4台、压缩机1台、打磨机2台。原市环保局拍照取证，制作现场检查笔录、对该公司的法定代表人刘启环进行调查询问并制作了询问笔录。现场照片显示工人进行喷漆作业、洗车作业，刘启环对现场照片签名确认。现场检查笔录载明“执法人员发现以下问题：喷烤房正在使用……板金工序过程中产生的废水经地面漫流至收集池后排出车间……检查期间有工人在洗车作业，洗车废水通过排水渠收集后向外排放……执法人员要求公司法定代表人出示相关环保审批手续，法定代表人无法出示”，同时还载明执法人员“出示执法证件、表明身份，并告知当事人申请回避权利和配合调查义务”，刘启环签名确认对现场检查笔录记载的内容没有异议。刘启环接受调查时承认原宝大汽车维修公司的机动车维修车间于2015年12月正式投入生产使用，该机动车维修项目未向环保部门申请环评，需配套建设的环境保护设施亦未经验收手续。同日，原市环保局向原宝大汽车维修公司发出责令改正违法行为决定书，责令该公司于2018年6月3日前改正违法行为，需配套建设的环境保护设施经验收合格后，主体工程方可投入生产使用。同年5月30日，原市环保局决定对原宝大汽车维修公司涉嫌“未验先投”违法行为立案查处。同年9月29日，原市环保局向刘启环送达行政处罚告知书，告知拟将作出的行政处罚、违法事实和法律依据，同时告知享有陈述申辩和听证的权利。刘启环收到该告知书后申请听证。同年11月5日，原市环保局举行听证会，听取刘启环的申辩意见。2019年1月,中山市进行机构改革，组建市生态环境局,行使原市环保局的职权，承接原市环保局的权利与义务，且不再保留市环保局。2019年3月4日，市生态环境局作出中（东）环罚字【2019】015号行政处罚决定，认定原宝大汽车维修公司的机动车维修项目需配套的环境保护设施未经验收合格，已将主体工程投入运营，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，根据前述条例第二十三条第一款的规定，决定对原宝大汽车维修公司的法定代表人刘启环处以罚款7万元。市生态环境局于同年3月8日将该处罚决定书送达刘启环。刘启环不服，申请行政复议。市政府于同年4月18日受理后要求市生态环境局提交行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料；后于同年6月17日决定延长复议审查期限30天；再于同年7月16日作出中府行复〔2019〕448号行政复议决定，维持前述行政处罚决定。市政府分别于同年7月20日、22日将复议决定文书送达刘启环、市生态环境局。刘启环仍不服，诉至原审法院，请求:1.撤销市生态环境局于2019年3月4日作出的中（东）环罚字【2019】015号行政处罚决定书；2.撤销市政府于2019年7月16日作出的中府行复〔2019〕448号行政复议决定书；3.判令市生态环境局、市政府承担本案案件受理费。原审法院另查明，据工商登记信息显示，原宝大汽车维修公司于2015年12月2日核准注册成立，法定代表人是刘启环，经营范围包括机动车维修、零售汽车。该公司后于2018年12月18日核准注销登记。原审法院认为，应根据全面审查的原则对市生态环境局的行政处罚行为及市政府的行政复议行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十三条第一款的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护行政主管部门，在本行政区域内，对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产使用的违法行为具有行政处罚职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府对市生态环境局作出的行政行为具有行政复议的职权。第二，事实认定和法律适用方面。本案中，据刘启环的调查询问笔录及工商登记信息可知，原宝大汽车维修公司的机动车维修项目于2015年12月正式投入生产经营直至2018年12月18日，在此生产经营期间，该机动车维修项目需配套的环境保护设施未经验收手续。《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第十条“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批”、第二十条“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”、第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用……”，原宝大汽车维修公司的机动车维修项目于2015年12月投入生产经营之时属环境影响登记表审批情形，根据前引行政法规的规定，该机动车维修项目需配套建设的环境保护设施必须经竣工验收后方可投入生产，未经验收或者经验收不合格，不得投入生产使用。原宝大汽车维修公司的机动车维修项目需配套的环境保护设施未经竣工验收合格就已投入生产经营的违法状态从2015年12月持续至被原市环保局立案查处之时（2018年5月30日）。市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……由县级以上环境保护行政主管部门……对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”的规定，决定对原宝大汽车维修公司的直接负责主管人员刘启环处以罚款7万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。第三，程序方面。市生态环境局工作人员现场检查时表明身份并出示执法证件，调查取证，作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，听取刘启环的陈述申辩，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，程序合法。市政府受理行政复议申请，经审查后作出涉案行政复议决定予以维持，并依法将文书送达各方当事人，程序符合法律规定，处理结果亦适当。综上所述，刘启环要求撤销涉案行政处罚决定及涉案行政复议决定的诉讼请求，理据不足，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回刘启环的诉讼请求。案件受理费50元，由刘启环负担。上诉人刘启环不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，其认定的违法行为与市生态环境局处罚决定认定的违法行为不是同一事实依据。一审判决认定刘启环存在的违法行为是环境影响登记表需验收而未验收，而处罚决定认定刘启环的违法行为是机动车维修项目有喷漆工艺需编制环境影响评价报告表并报批验收，两者认定的处罚事实不同，一审判决超出本案行政处罚决定的事实认定范围，且所认定的违法情形也没有经过市生态环境局明确的责令整改告知、处罚告知、陈述申辩、听证等程序，直接将此处罚的事实依据变更援用彼事实依据，属于认定事实错误。二、一审判决适用法律错误，其适用的法律已被修订，即便援引旧法对原宝大汽车维修公司以前的行为进行处罚也不应以旧法的行为规范直接适用新法的处罚裁量标准。1.有喷漆工艺需要编制环境影响报告表的规定是2018年4月28日《建设项目环境影响评价分类管理名录》修订后的新规定，原宝大汽车维修公司不是新建项目，且收到责令整改通知书后即积极整改完毕，包括停止违法行为、完善相关设施、申请环境影响评价审批并获得批复，市生态环境局不应当据此作出行政处罚。2.《建设项目环境保护管理条例》修订后，属于环境影响登记表的项目仅需备案登记，不属于需审批验收项目，即便要对原宝大汽车维修公司以前没有按照规定对环境影响登记表进行备案的行为进行处罚，也不应适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条及《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准（2017年）》“违反建设项目环境保护规定类”第五条第（三）类第1款第（5）项裁量标准作出处罚。《中华人民共和国环境影响评价法》2016年及2018年修订版的第三十一条均规定：“……建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款……”又《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》2016年及2018年修订版均规定：“违反建设项目环境保护管理规定类：二、建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的（三）行政处罚自由裁量标准：1.责令备案，已限期完成备案的，罚款1万-2万……”原宝大汽车维修公司收到责令整改通知书后，按高于环境影响登记表的标准完成了环境影响报告表的审批验收，且原宝大汽车维修公司是有限责任公司，已于2018年12月18日核准注销登记，其法定代表人刘启环的法律责任不能完全与法人的法律责任等同。一审判决适用处罚裁量依据显然失当，应予纠正。三、一审判决没有综合法规变更频繁、本案环境影响较轻、原宝大汽车维修公司积极整改的情形而直接判决驳回刘启环的诉求，与行政合理性原则不符合。原宝大汽车维修公司所涉及的违法行为属于对环境影响较小的情形，且原宝大汽车维修公司不属于新建项目、非故意违反法律规定，其收到责令整改通知书后及时纠正，积极配合相关部门完成相关审批手续，主观恶性较小。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，应当对其从轻、减轻或免除处罚。综上所述，一审判决书在认定事实、适用法律、判决结论方面均存在错误，请求二审法院:1.撤销中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1428号行政判决书；2.撤销市生态环境局于2019年3月4日作出的中（东）环罚字【2019】015号行政处罚决定书；3.撤销市政府于2019年7月16日作出的中府行复〔2019〕448号行政复议决定书；4.判令本案一、二审诉讼费用由市生态环境局、市政府承担。被上诉人市生态环境局辩称:一、原审认定事实清楚、适用法律、法规正确，判决正确。1.原宝大汽车维修公司的生产场所未办理建设项目环境影响评价报批文件，未取得建设项目竣工环境保护验收批复文件，却私自投入正式生产。原市环保局于2018年5月24日对原宝大汽车维修公司的经营场所进行现场检查时，发现现场设备有喷烤房1个、喷枪2支、举升机4台、压缩机1台、打磨机2台。经过调查询问、查阅相关环保审批档案后，查明原宝大汽车维修公司未取得建设项目竣工环境保护验收批复文件，存在建设项目需要配套建设的环境保护设施未验收合格、建设项目主体工程投入正式生产的事实。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018-05-02）第四十“社会事业和服务项目”第126项环评类别的规定，汽车、摩托车维修场所（涉及环境敏感区、有喷漆工艺）的建设项目需编制环境影响评价报告表并向市生态环境局报批。原宝大汽车维修公司现场的生产设备表明其为汽车、摩托车维修场所，适用上述规定，其在未取得建设项目环境影响评价审批许可以及建设项目竣工环境保护验收审批合格前，主体建设项目工程已投入生产使用，存在违法事实。2.市生态环境局对刘启环作出的处罚数额符合法律、法规规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条及《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（中环规字【2017】2号）关于“违反建设项目环境保护管理规定类”的第五条第（三）类第1款第（5）项第①点的规定，市生态环境局对刘启环处罚7万元，没有超出该类别的裁量范围，符合相关法律、法规规定。二、刘启环的请求及辩解无事实根据，请求法院依法予以驳回。原宝大汽车维修公司虽然已注销，但其自成立之日起一直未作环评报批或备案，违法行为确实存在，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定实施的“双罚制”，市生态环境局有权对刘启环作出行政处罚。原宝大汽车维修公司收到责令改正违法行为决定书后积极开展整改行为是法定应尽义务，并不能免除其应承担的法律责任。被上诉人市政府辩称:一、市生态环境局作出的行政处罚决定书和市政府作出的行政复议决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、刘启环提起上诉的事实与理由均无依据，不应获得支持。1.在事实认定方面，一审法院认定原宝大汽车维修公司的机动车维修项目需配套的环境保护设施未经竣工验收合格就投入生产经营的违法状态从2015年持续至原市环保局立案查处之时（2018年5月30日），这一事实与市生态环境局的处罚决定所认定的事实是一致的。2.在程序方面，市生态环境局工作人员现场检查时表明身份并出示执法证，调查取证，作出涉案处罚之前履行告知义务，听取刘启环的陈述申辩，告知听证权利并依法举行听证听取其意见，作出涉案处罚决定之后将文书送达当事人，程序符合法律要求。3.在适用法律方面，《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第十条、第二十条、第二十八条及《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十三条都规定，需配套建设的环境保护设施未经竣工验收合格，不得投入生产或使用。结合原宝大汽车维修公司涉案违法行为状态从2015年12月持续至2018年5月的事实及违反上述条款的罚则来看，旧法处罚较重，市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）的相关条款对刘启环进行处罚，符合法律规定。4.刘启环担任法定代表人的原宝大汽车维修公司虽已注销，但其经营期间的违法行为确实存在，根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十三条的规定，对涉案违法行为采取“双罚制”，即针对公司的违法行为，既对企业也对法定代表人进行处罚，市生态环境局依法对刘启环进行处罚，符合法律规定。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，市生态环境局作出涉案中（东）环罚字【2019】015号行政处罚决定处罚的法律依据是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，同时对照《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（中环规字【2017】2号）关于“违反建设项目环境保护管理规定类”的第五条第（三）类第1款第（5）项第①点的规定。本院认为，本案为不服环境管理行政处罚案。根据本案事实，市生态环境局作出的涉案行政处罚决定，认定原宝大汽车维修公司存在机动车维修项目需配套的环保设施未经验收合格，已将主体工程投入运营的违法行为，有原市环保局的现场调查、取证、询问笔录等证据证实，事实依据充分。原审法院根据查明的事实，认定原宝大汽车维修公司的机动车维修项目从2015年12月时起即存在需配套的环境保护设施未经竣工验收合格就已投入生产经营的违法情形，且违法状态从2015年12月持续至被原市环保局立案查处之时（2018年5月30日），该事实认定与市生态环境局行政处罚决定的事实认定相一致，不存在刘启环所称的两者认定事实不同的情形，因此本院对于刘启环的该点上诉意见不予采信。刘启环对于本案的法律适用提出异议。对此，本院认为，其一，对于需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或者使用的违法行为如何处罚的问题，1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》和2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》的规定有所不同，因原宝大汽车维修公司的违法行为一直处于继续状态，参照生态环境部于2019年10月17日发布的《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》（环法规函〔2019〕121号），市生态环境局以2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定作为处罚的法律依据，法律适用正确。其二，原宝大汽车维修公司的机动车维修项目从2015年12月投入生产使用时没有按照当时的法律规定履行环评报批手续。虽然，在《建设项目环境保护管理条例》于2017年7月16日修订后至《建设项目环境影响评价分类管理名录》于2018年4月28日修订前，原宝大汽车维修公司的机动车维修项目只需要备案环境影响登记表，但原宝大汽车维修公司直至《建设项目环境影响评价分类管理名录》修订后其需要编制环境影响报告表并报批时，其也未依法编制环境影响登记表并备案，因此刘启环主张按“未依法备案建设项目环境影响登记表”的事实，适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条等相关规定进行处罚的理据不充分，本院不予支持。至于市生态环境局作出罚款7万元的决定处罚是否合理问题，市生态环境局作出该处罚是以中山市的环境处罚自由裁量量化标准为依据的，该量化标准在上位法律法规规定的范围内通过细化违法行为情节规定具体的处罚幅度，其目的是为统一执法标准，并未超出上位法律法规的处罚范围违反上位法律法规的规定。市生态环境局适用该量化标准已经考虑了原宝大汽车维修公司建设项目的生产规模、违法情节和危害度，合理有据。由此，对于刘启环关于处罚合理性的上诉意见，本院亦不予采纳。综上所述，上诉人刘启环的上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决事实查明清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘启环负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年三月三十一日书记员 陈 怡