云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终46号上诉人（一审原告）张贵良，男，汉族，1958年7月10日生，住云南省保山市隆阳区。委托代理人柳苗，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人张春艳，女，汉族，1984年2月1日生，住浙江省杭州市西湖区。系张贵良之女。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）隆阳区人民政府。住所地：保山市隆阳区永昌街道杏花路**。法定代表人段生荣，区长。委托代理人霍金龙。代理权限：特别授权代理。委托代理人杨双桥，云南吉昌律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）保山市人民政府。住所地：保山市隆阳区九龙街道办事处同仁街**法定代表人杨军，市长。委托代理人赵永生。代理权限：特别授权代理。委托代理人尹艳秋。代理权限：特别授权代理。张贵良因诉隆阳区人民政府（以下简称区政府）、保山市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收及行政复议一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）于2019年11月7日作出的（2019）云05行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年3月18日通过互联网公开开庭审理了本案。上诉人张贵良及其委托代理人张春艳、柳苗，被上诉人区政府委托代理人霍金龙、杨双桥，被上诉人市政府委托代理人赵永生、尹艳秋在线到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，市政府于2019年8月30日对张贵良的行政复议申请作出保府行复决字〔2019〕25号《保山市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），载明：一、2018年12月27日保山市发展和改革委员会批准保山土地收购储备交易中心上报的“保山中心城市保山学院片区土地收购储备项目”，2018年12月28日保山市人民政府批准保山土地收购储备交易中心上报的“保山中心城市2019年土地储备计划”。保山市永昌街道办事处于2019年2月依法委托云南聚贤工程咨询有限公司对保山中心城市保山学院片区土地储备项目进行社会稳定风险评估。2019年3月18日保山市人民政府印发“保山中心城市2019年度土地储备债券项目实施方案”。区政府于2019年3月19日作出关于启动保山中心城市保山学院以北土地储备项目土地房屋征收工作的通知，2019年3月20日作出《保山市隆阳区人民政府关于〈保山中心城市保山学院片区收储项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）〉征求意见的公告》，在预被征地范围张贴，保山市中心城市北城区拆迁建设指挥部、永昌街道办事处积极组织工作人员开展前期工作。《保山市隆阳区人民政府关于〈保山中心城市保山学院片区收储项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）〉征求意见的公告》公示后，得到了绝大多数被征户的积极支持，该项目涉及集体土地上的房屋1139院1194户，提交提前征收申请的有1192户，占99.83%；有2户未提交提前征收申请，占0.17%,张贵良是其中1户。截止2019年8月15日，涉及公告被征收集体土地上的房屋1139院1194户，已进行房屋测量1122院，占93.97%；已进行房屋评估1162户，占97.31%；签订房屋征收协议926户，占77.55%；已兑付征收补偿款647户，已交房608户，已拆除306户。涉及国有土地上的房屋征收5院5户，测评5户签订房屋征收协议3户，占60%;已兑款2户，拆除2户。2019年5月10日区政府作出房屋征收与补偿方案的征收决定公告。二、复议过程中，区政府提交了云南省自然资源厅2019年8月1日作出的云自然资复〔2019〕147号《云南省自然资源厅关于隆阳区2019年度第十二批城镇农用地及土地征收的批复》（以下简称《批复》）、《保山市隆阳区人民政府关于〈保山中心城市保山学院片区收储项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）〉征求意见的公告》（包括公示张贴照片）、“保山中心城市保山学院片区土地储备项目社会稳定风险评估报告及备案材料”、“保山学院片区土地收储项目提前申请征收统计表（易畴片区、红庙片区、海棠片区）”、“保山中心城市北城区征收建设指挥部关于保山学院片区土地征收项目征拆进度通报”。三、张贵良被征土地房屋位于保山市隆阳区。房屋征收与补偿方案、房屋征收决定公告与张贵良有利害关系。张贵良被征收的土地已经云南省自然资源厅《批复》文件批准。复议机关认为，区政府确定的保山中心城市保山学院片区土地储备项目实施主体隆阳区永昌街道办事处，在保山中心城市保山学院以北土地储备项目土地房屋征收工作开展之前，依法委托第三方云南聚贤工程咨询有限公司对征收项目进行社会稳定风险评估，云南聚贤工程咨询有限公司在作了大量调查的基础上作出了“保山中心城市保山学院片区土地储备项目社会稳定风险评估报告”。区政府于2019年3月19日启动保山中心城市保山学院以北土地储备项目土地房屋征收工作，3月20日在预征收范围张贴《保山市隆阳区人民政府关于〈保山中心城市保山学院片区收储项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）〉征求意见的公告》，之后组织工作人员深入被征户作宣传动员工作，得到了绝大多数被征户的支持，有1192户提交提前申请征收的申请，占99.83%。需要指出的是涉及申请人被征地的批准文件《批复》是在2019年8月1日作出的，而区政府作出的房屋征收与补偿方案、房屋征收决定公告是在2019年5月10日，故房屋征收与补偿方案程序上存在轻微违法，但对张贵良的权利不产生实际影响。张贵良在行政复议申请书中称，区政府是在没有省级以上人民政府征地批准文件的情况下，作出涉案征收决定严重违法情况已经发生了根本变化。根据《行政复议法实施条例》第四十五条“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第三项规定情形之一的行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”之规定，区政府在前期工作中作出的“房屋征收与补偿方案（征求意见稿）及房屋征收与补偿方案”，违反《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第二项的规定，但房屋征收与补偿方案和房屋征收决定公告得到被征地户绝大多数的同意和支持，责令区政府重新作出房屋征收与补偿方案已无实际意义和必要。且区政府作出的“房屋征收决定公告”符合《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十四条的规定。根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定和参照《行政诉讼法》第七十四条之规定，决定维持“隆阳区人民政府关于保山中心城市保山学院片区土地收储项目房屋征收决定的公告〔2019〕第14号”。并告知提起行政诉讼权利和期限。张贵良户房屋位于云南省保山市隆阳区。2019年5月10日，区政府作出《隆阳区人民政府关于保山中心城市保山学院片区土地收储项目房屋征收决定的公告》（以下简称《房屋征收决定》），对张贵良房屋所在区域实施征收。张贵良认为区政府所做征收决定程序、实体上均违法，向市政府申请行政复议。2019年8月30日市政府作出《复议决定》，维持区政府作出的《房屋征收决定》。2019年8月1日，云南省自然资源厅下发《批复》，该批复加盖了“云南省人民政府征地审批专用章”。2019年9月10日，张贵良对区政府的《房屋征收决定》及市政府《复议决定》不服向保山中院提起诉讼，请求依法审理并支持其请求。1.请求撤销区政府作出的《房屋征收决定》；2.请求撤销市政府作出的《复议决定》；3.本案诉讼费由区政府、市政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条及《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，为了公共利益需要，区政府作为县级人民政府，在获得土地征收的批复后，具有依法律规定的权限和程序在组织实施集体所有的土地征收工作中对单位、个人的房屋及其他不动产进行征收的职权。本案张贵良房屋所在的区域已被列入中心城市规划区，且因被作为“保山中心城市保山学院片区土地收购储备项目”用地经保山市人民政府批准列入“保山中心城市2019年土地储备计划”，故其征收目的符合法律要求。同时，区政府提交了征收与补偿实施方案的相关征求意见依据，补偿方案确定的补偿方式虽没有参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定提供多种选择权，但也对不能提供产权置换的不当情形以提供就近限价房的选择予以了弥补；而关于补偿标准是否低于市场价格，尚有待于评估机构的评估。综上，张贵良要求撤销区政府及市政府作出的行政决定理由不能得到支持。但根据《土地储备管理办法》第十条第（四）项的规定，涉及张贵良房屋所在地的集体土地的《批复》是在2019年8月1日作出，而区政府作出的《房屋征收决定》是在2019年5月10日，其在尚未取得《批复》就作出房屋征收决定的行为违反法定程序，但该程序违法性在保山市人民政府受理张贵良的行政复议申请期间，已得到弥补，且该程序违法情形并未造成张贵良的实际权益受到减损，故不宜被作为撤销行政征收决定的理由，因市政府在复议期间对被诉征收决定的该程序违法性未予以纠正，其维持征收决定的行政复议决定的违法性也应予以确认。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》一百三十五条第一款的规定，判决：一、确认区政府作出的《房屋征收决定》违法。二、确认市政府作出的《复议决定》违法。案件受理费人民币50元，由区政府、市政府共同负担。张贵良上诉称，一、区政府不具有作出涉案征收决定的职权。依法为公共利益的需要，在获得土地征收批复后，区政府具有对集体土地上房屋征收的职权。本案，区政府提交的唯一征地批复于2019年8月1日作出，晚于被诉征收决定2019年5月10日作出的时间，区政府在作出征收决定时根本没有法定职权。就算在复议期间取得了征收批复，但被诉征收决定的征收范围为2200亩，批复仅批准征收不足180亩土地，并且180亩中只有50亩在被诉征收决定的征收范围内。部分应为未经省级人民政府批准征收的集体土地。二、被诉征收决定征收目的，不符合公共利益需求，不符合法律规定。本案区政府以土地收储的名义进行征收，但是土地收储的对象不包括未完成征收工作的土地，以土地收储名义进行征收违反法律规定，征收目的违法应予以撤销。三、被诉征收决定附件征收与补偿实施方案违法。依照《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》应由市、县人民政府土地行政主管部门制定补偿方案，区政府无权直接制定其房屋所在区域的征收补偿安置方案。被诉征收决定附件补偿方案的作出，无论是主体上，还是程序上都不符合土地管理法律法规的相关规定，内容上也不符合法律规定，同时也未告知上诉人等听证权利，严重违法。四、区政府所作《房屋征收决定》及市政府所作《复议决定》适用法律错误，应依法予以撤销。征收国有土地上房屋和征收集体土地上房屋，征收程序是不一样的，涉案被诉行为将两种程序混同，作出同一征收决定，适用法律不当，其房屋为集体土地上房屋，不能适用国有土地上房屋征收程序进行，属于重大违法。市政府复议决定载明其依据《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》作出被诉行政行为，明显适用法律错误，应予以撤销。五、即便按照国有土地征收流程，被诉征收决定也严重违反法定程序，也依法应予撤销。六、征地批复不能弥补其未批先征的事实，且区政府违反法律规定作出的征收决定已对其实际权益造成了减损，一审事实不清判决错误。请求撤销原判，支持其一审诉讼请求。区政府答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，其具有作出涉案集体土地上房屋征收与补偿的职权。2018年12月27日保山市发展和改革委员会批准保山土地收购储备交易中心上报的“保山中心市保山学院片区土地收购储备项目”，2018年12月28日区政府批准保山土地收购储备交易中心上报的“保山中心城市2019年土地储备计划”，张贵良房屋所在区域被列入该土地项目储备计划中。根据《土地储备办法》第（二）、（四）条规定，其征收决定符合法律法规规章的规定。张贵良提出的其未批先征问题，该程序违法性在行政复议期间已得到弥补，一审已就此确认违法，不宜作为撤销征收决定的理由。《房屋征收决定》公示后，得到了绝大多数被征收户的积极支持，截止2019年8月15日，涉案被征收集体土地上房屋1139院1194户，已进行房屋测量1122院占93.97%，已进行房屋评估1162户占97.31%，签订房屋征收协议926户占77.55%，已兑付征收补偿款647户，已交房608户，已拆除306户。涉及国有土地上房屋征收5院5户，测评5户，签订房屋征收协议3户占60%，已兑款2户，撤除2户。《房屋征收决定》并未造成张贵良的实际权益受到减损，若撤销将有损99.83%的被征收户的利益，违背信赖保护原则。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称，一审法院认定的主要事实清楚，证据确实充分，判决理由充分，市政府作出的行政复议决定，既尊重法律法规，又考虑到当地的实际情况是合法适宜的。本案中区政府在房屋征收工作中是得到被征地户绝大多数的同意和支持的，且征收工作没有违反相关法律禁止性规定。复议机关责令区政府重新作出房屋征收与补偿方案已无实际意义和必要，否则对99.83%的被征户会造成较大负面影响和更为不公平的情况。综上区政府在房屋征收与补偿工作中存在的问题，市政府在行政复议决定中已明确的指出并予以确认和作出解释。在本案中程序上存在的问题不足以成为撤销的理由。请求二审法院根据本案的实际情况，驳回张贵良的诉讼请求。二审中各方当事人均无新证据提交。各方当事人在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本案经本院审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中,区政府是以公告的形式代替房屋征收决定,故张贵良诉请撤销公告,实质上是诉请撤销房屋征收决定,就此开庭时已由各方当事人确认一致。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定,征收农民集体所有的土地,需要经过省、自治区、直辖市人民政府甚至是国务院的批准,由市、县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案，被诉《房屋征收决定》涉及张贵良户房屋所在地的集体土地的《批复》于2019年8月1日作出，而区政府作出的《房屋征收决定》于2019年5月10日作出，存在未批先征的事实。根据区政府的自述，本案区政府作出的被诉《房屋征收决定》所涉及的土地大部分是集体土地,小部分是国有土地。从我国现行法律制度来看,对国有土地上的房屋可以直接单独进行征收,但对于集体土地上的房屋则不能直接单独进行征收,必须先对房屋所在的集体土地进行征收,地上的房屋则应随着集体土地一并被征收。而且国有土地上房屋的征收与集体土地的征收法律规定存在明显区别,两者的征收批准机关、实施机关以及征收的法律程序不尽相同,两者适用的法律依据也不相同。对国有土地上房屋的征收主要是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行,而对农民集体土地的征收则应当按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》以及相关地方性法规、规章规定的程序和标准进行。区政府未区分涉案被征收土地的不同属性,统一根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出被诉《房屋征收决定》，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定,程序违法,依法应予以撤销。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。案涉房屋所在土地经市政府批准列入“保山中心城市2019年土地储备计划”，本案涉及收储项目已经保山市发展和改革委员会批准，进入实施阶段，具有公共利益的属性。撤销该《房屋征收决定》将会给公共利益和他人合法权益造成损失,故一审依法确认《房屋征收决定》违法,保留该《房屋征收决定》的效力,不予撤销处理恰当。市政府《复议决定》维持了区政府违法本应撤销的《房屋征收决定》适用法律错误，依法应予以撤销。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果部分正确，本院部分予以维持。上诉人张贵良的上诉理由部分成立，其上诉请求本院部分予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、维持云南省保山市中级人民法院（2019）云05行初64号行政判决第一项即“确认被告隆阳区人民政府作出的《隆阳区人民政府关于保山中心城市保山学院片区土地收储项目房屋征收决定的公告》〔2019〕第14号违法”；二、撤销保山市中级人民法院（2019）云05行初64号行政判决第二项即“确认被告保山市人民政府作出的《保山市人民政府行政复议决定书》保府行复决字〔2019〕25号违法”；三、撤销保山市人民政府作出的保府行复决字〔2019〕25号《保山市人民政府行政复议决定书》。二审案件受理费人民币50元，由被上诉人保山市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  惠 琼二〇二〇年三月二十六日书记员  李彦鑫