江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1202行初217号 原告兴化市振兴驾驶员培训学校，住所地兴化市安丰镇南首。 法定代表人吴彩霞，董事长。 委托代理人冯现芹（特别授权），北京大成（南京）律师事务所律师。 被告兴化市自然资源和规划局，住所地兴化市长安南路**。 法定代表人包振琪，局长。 出庭负责人裴正明，副局长。 委托代理人夏振兴（特别授权），该单位工作人员。 委托代理人杨雨明（特别授权），江苏兴华人律师事务所律师。 原告兴化市振兴驾驶员培训学校诉被告兴化市自然资源和规划局土地行政处罚一案，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告兴化市振兴驾驶员培训学校投资人吴彩霞及诉讼代理人冯现芹，被告兴化市自然资源和规划局的出庭负责人裴正明及诉讼代理人夏振兴、杨雨明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告兴化市自然资源和规划局于2019年9月26日作出兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定书，认定原告于2006年4月，未经依法批准，擅自占用安丰镇九丰村集体土地11317.5平方米建设办公用房及驾驶培训场地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告退还非法占用的11317.5平方米土地，并对非法占用土地建设的行为作出如下行政处罚：1、没收在非法占用的10897.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、责令15日内拆除非法占用的420.1平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的11317.5平方米土地处以每平方米10元的罚款，共计113175元。 原告兴化市振兴驾驶员培训学校诉称，原告是涉案地块合法承租人。2006年3月1日原告与安丰镇九丰村签订承租协议书，约定原告取得位于盐宁一级公路西侧四组的18亩土地使用权，性质为经营场地，期限为10年。2016年协议期满后，原告一直与涉案地块相关村民续签租用协议，并全额支付租金至今。原告一直积极办理涉案地块用地手续，被告等多个部门对此明知、认可并配合。原告取得涉案地块土地使用权后，即办理立项、环评等手续，取得整个地块的建设用地规划许可证，被告为办理涉案地块征地前期手续，通知原告于2006年11月23日交纳9万元征地预补偿款。此外，2016年6月22日兴化市市场监督管理局向原告核发营业执照，认可原告的合法权利人地位。被告作出的涉案处罚决定明显认定事实不清，适用法律错误，程序违法。被告针对原告的同一地块、同一事实，反复数次处罚，有滥用职权、渎职之嫌，请求依法撤销被告作出的行政处罚决定书，并承担本案诉讼费用。 原告兴化市振兴驾驶员培训学校向本院提供了下列证据：1、承租协议书；2、租赁协议及支付凭证；证据1-2证明2006年3月1日原告与安丰镇九丰村签订承租协议，期满后与涉案地块村民续签租用协议并支付租金；3、关于申请对兴化市振兴驾驶员培训学校进行规划选址的报告及消防部门意见；4、关于请求给予兴化市振兴驾驶员培训学校立项的报告；5、兴化市发改委同意开展前期工作意见书；6、建设用地规划许可证及附图；7、、地址灾害危险性评估报告8、关于对兴化市振兴驾驶员培训学校建设驾校项目环境影响报告表的批复；9、预缴通知单及收据；证据3-9证明原告租用涉案地块后积极办理前期用地手续，相关职能部门明知且出具相应手续，被告已启动征地前期手续并收取原告征地预补偿款；10、兴国土监字（2007）第9号行政处罚决定书；11、罚款收据；证据10-11证明被告2007年已掌握原告使用涉案地块经营驾校的事实，并已处罚款3330元，被告承诺尽快将原告用地手续上报，原告一直等待用地手续；12、营业执照，证明市场监管部门对原告作为涉案地块合法权利人地位的认可；13、国土部门规划认定表；14、涉案地块现状照片；证据13-14证明被告直至2018年仍认可原告土地利用现状符合规划；15、S229（兴化安丰段）道路改扩建工程集体土地房屋搬迁安置补偿协议书；16、S229（兴化安丰段）道路改扩建工程集体土地房屋搬迁补偿确认表；17、兴化市国土土地上房屋征收（搬迁）补偿安置协议；证据15-17证明兴化市房屋征收管理部门已经就涉案土地房屋征收补偿问题与原告签订协议，相关部门已对原告合法使用涉案土地现状认可；18、兴国土资罚字（2018）第2号行政处罚决定书；19、泰国土资复（2018）3号复议决定书；20、撤销兴国土监字（2007）第9号行政处罚决定书；21、兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定书；证据18-21证明被告针对涉案地块已于2007年调查处罚，被告迟迟未能履行职责为原告办理用地手续并默许原告在缴纳罚款后使用涉案地块至今，被告枉顾已作出处罚并执行完毕的事实，再次作出行政处罚，认定事实、适用法律错误，明显不当。 被告兴化市自然资源和规划局辩称，被告作为兴化市人民政府土地行政主管部门具有对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，受理对土地违法行为的检举、控告，依法查处土地违法案件的法定职权。从2006年4月起，原告未经批准，在未取得合法用地手续的情况下，利用其租用的安丰镇九丰村盐宁一级公路西侧四组集体土地动工建设驾驶员培训学校，在建设过程中，原兴化市国土资源局及安丰镇村建管理部门多次到现场制止，原兴化市国土资源局于2006年11月10日和2007年5月17日向其作出责令停止土地违法行为通知书和兴国土监字[2007]第9号行政处罚决定书，罚款3330元，并责成取得合法用地手续后再行建设。期间，原告于2006年5月18日取得建设用地规划许可证及建设用地规划图，规划用地面积为6620㎡；2006年11月23日原告向原兴化市国土资源局预交9万元征地费用，拟申请征用696㎡集体土地，因该申请征地面积与建设用地规划许可证及建设用地规划图用地面积不符，未予办理土地征用手续。截止目前，原告办公用房及驾驶培训场地已建成，共占用集体土地11317.5㎡，已形成违法用地事实并处于持续违法状态。经核对安丰镇土地利用总体规划图，11317.5㎡地块中10897.4㎡符合土地利用总体规划，420.1㎡不符合土地利用总体规划，2005年该地块地类为农用地和少量未利用地。2018年5月24日，原兴化市国土资源局对此作出兴国土资罚字[2018]2号行政处罚决定，原告不服申请复议，后复议决定撤销。2018年10月22日原兴化市国土资源局撤销兴国土监字[2007]第9号行政处罚决定，原告不服申请复议，复议作出不予受理决定，原告不服提起诉讼，法院予以驳回。后经原告申请，被告于2019年6月24日、25日退还上述9万元土地预收款、3330元罚款及利息。原告的行为违反了土地管理法第四十三条的规定，属于非法占用土地，依据该法第七十六条和土地管理法实施条例第四十二条的规定，被告对原告作出涉案的兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定，符合行政处罚法关于行政处罚程序的规定。原告提出其是涉案地块的合法承租人，并积极办理用地手续，相关部门明知并认可等理由，但至今涉案土地仍为集体土地，原告用于非农经营，明显违反土地管理法第四十三条的规定，属于非法占用土地。原告认为被告就同一地块、同一事实反复处罚的理由不能成立。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告兴化市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1、兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定书，证明涉案行政行为的内容；2、营业执照，证明被处罚人主体资格；3、检察建议书，证明原告违法事实及案件来源；4、谈话笔录2份，证明违法建设的事实，原告法定代表人承认占用涉案集体土地18亩用于驾驶员培训学校的经营；5、2006年的承租协议书；6、2017年的承租协议书；证据5-6证明原告承租土地18亩用于经营；7、现场照片及现场勘查笔录、现场平面图，证明原告将涉案集体土地用于经营所占土地面积为11371.5㎡；8、测绘成果报告，证明原告违法占用土地的面积、、地类以及是否符合规划的情况9、安丰镇土地利用总体规划局部图；10、安丰镇灶里村土地利用规划图；证据9-10证明涉案土地性质以及是否符合规划的情况；11、建设用地规划许可证及红线图，证明原兴化市规划部门许可原告用地6620㎡；12、责令停止土地违法行为通知书、2007年行政处罚决定书及罚款凭证，证明2006年原告非法占用土地的行为被责令停止且其中600多平方米处以罚款并交纳；13、兴国土资罚字[2018]第2号行政处罚决定书、泰国土资复[2018]3号复议决定书，证明被告对原告的违法占地行为予以处罚，但该处罚决定经复议撤销;14、兴国土监字[2007]第9号行政处罚决定书、行政判决书，证明2007年作出的行政处罚决定已撤销并经法院确认；15、转账记录2张，证明经过原告申请被告在2019年6月24日、25日将原告预交的土地预交款、罚款及利息退还；16、安丰镇政府42号报告、发改委前期意见报告书、规划选址报告、建设用地规划许可证及红线图、环评报告批复、696㎡土地的预交通知单、缴款凭证、支付土地租金明细等，证明在涉案处罚过程中原告提交的申辩证据；17、土地违法案件立案呈批表；18、行政处罚及听证告知书；19、土地管理公文送达回证1份；20、原告申请听证的听证材料；21、案件调查报告；22、案件讨论记录；23、案件呈批表、延期表；24、送达邮戳及查询凭证；25、执法人员执法证；证据17-25证明被告依法调查和处理，程序合法。 法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十六条、第七十六条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条；3、《江苏省土地管理条例》第四十九条；4、《行政处罚法》的相关规定。 经庭审质证，原告提供的证据，被告对证据1-2的真实性、关联性无异议，但认为该协议违反了土地管理法第四十三条的规定；对证据3-8无异议，但认为该证据不能证明原告取得涉案地块土地使用权；对证据9的真实性无异议，但认为该预交款只能办理696㎡土地用地手续，与原告取得的建设用地规划许可的6620㎡不符，故不能办理土地使用权的征用和供地手续；对证据10-11无异议，但认为该组证据不合法，已依法撤销；对证据12无异议，但认为市场监管部门不是确认土地使用权的职能部门；对证据13无异议，但认为符合土地利用总体规划是办理土地征用和供地的前提条件，不能代替依法取得土地使用权；对证据14的真实性、关联性无异议，但认为涉案地块房屋和所占用土地没有土地使用权和房屋所有权证书，不合法；对证据15-17的真实性无异议，但认为该证据不能证明原告所取得的涉案土地及地上房屋的合法性；对证据18-21无异议，但认为涉案土地性质仍是集体土地，所有权属于村集体，不存在被告回收土地的说法。被告提供的证据，原告对证据1的真实性无异议，但认为基于检察建议作出处罚，未查明事实处罚金额不当；对证据2无异议；对证据3的真实性无异议，但认为该证据的内容不具有证据效力；对证据4无异议，但认为笔录内容能够证明被告自2006年3、4月已知晓原告用地情况，并会同当地政府及有关部门办理前期用地手续，默许原告持续经营；对证据5-6无异议，但认为原告履行支付租金义务，基于对当地政府及被告的信赖进行建设并持续经营；对证据7-10无异议，但认为涉案地块用途的建设用地，原告的经营符合土地规划；对证据11无异议，但认为该证据能够证明原告依法取得涉案地块前提用地许可手续，后续因被告未办理搁置至今；对证据12无异议，但认为被告当时明知原告的用地手续在办理中，作出罚款的处罚决定符合过罚相当原则和比例原则；对证据13-15的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议；对证据16-19无异议；对证据20无异议，但认为在听证中被告已经认可系其自身原因导致原告用地手续未能办妥，且未如实告知原告；对证据21-22的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议；对证据23-25无异议，但认为涉案处罚不符合已修订的土地管理法的相关规定，且被告存在选择性执法。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据，双方当事人对证据的真实性均无异议，且上述证据来源合法，与本案有关联，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，依法均予以认定。 经审理查明，原告兴化市振兴驾驶员培训学校于2006年10月25日成立，类型为个人独资企业，投资人为吴彩霞，经营范围为二级普通机动车驾驶员培训。2006年3月1日魏易斌与安丰镇九丰村签订承租协议书，并加盖原告兴化市振兴驾驶员培训学校印章，协议约定九丰村提供原告经营场地18亩，位于盐宁一级公路西侧**，每年每亩总租金为1200元，每年3月底交于村由村分配，协议有效期为10年，从2006年3月1日起至2016年2月28日止。协议期满后，没有续签，2017年11月29日，吴彩霞与涉案地块的承包经营权人签订承租协议书，并加盖原告兴化市振兴驾驶员培训学校印章，续租原租赁土地，续租期十年。2017年12月3日原告又与部分承包经营权人签订承租补充协议书。 2006年5月8日原告向市消防大队作出关于申请对兴化市振兴驾驶员培训学校进行规划选址的报告，2006年5月15日兴化市公安消防大队回复称距液化气储罐90m范围内不应设置有停车场和新建民用建筑，距液化气储罐70m范围内不应设置有工业建筑。2006年5月9日兴化市安丰镇政府向市发改委作出关于请求给予兴化市振兴驾驶员培训学校立项的报告，兴化市发改委于2006年7月17日作出同意开展前期工作意见书（非正式立项批准文书）。原告于2006年5月18日取得建设用地规划许可证，该证载明用地项目名称为培训场地、办公室，用地面积为6620㎡，在附图中标注有液化气储气罐、燃气设施安全保护范围等字样。2006年9月18日原兴化市环境保护局作出关于对兴化市振兴驾驶员培训学校建设驾校项目环境影响报告表的批复。 2006年11月10日，原兴化市国土资源监察大队认为原告未经相关行政主管部门批准，擅自在兴化市安丰镇××村××9.92亩建厂房的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，作出兴国土监字[2006]第1054号责令停止土地违法行为通知书，责令原告立即停止土地违法行为。2006年11月23日，原告向原国土局账户预交9万元拟申办部分地块用地手续，但职能部门未予办理。2007年5月17日，原兴化市国土资源局作出兴国土监字[2007]第9号行政处罚决定书，对原告于2006年4月未经依法批准，非法占用兴化市安丰镇九丰村集体土地666㎡建培训学校的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，处以每平方米5元的罚款，罚款总额为3330元。该处罚作出后，原告未提起复议和诉讼，并于2007年5月22日缴纳罚款。 2018年2月6日兴化市人民检察院向原兴化市国土资源局作出检察建议书，建议依法履职，立即采取有效措施，妥善处置原告非法占用集体土地的行为。被告遂依职权对原告法定代表人等人进行了调查，调取了相关证据，并取得了涉案地块的测绘成果报告，载明原告涉案地块总面积为11317.5㎡。同时土地权属地类面积审核表等材料显示，涉案地块符合规划的现状建设用地为1.0897公顷，不符合规划的其他面积为0.042公顷。后被告于2018年5月21日作出兴国土资罚字[2018]2号行政处罚决定书，对原告未经依法批准擅自占用安丰镇九丰村集体土地11317.5平方米建设办公用房及驾驶培训场地的行为，作出行政处罚。原告不服，于2018年6月21日申请行政复议，请求撤销上述行政处罚决定书，责令原兴化市国土资源局依法办理涉案地块用地手续。2018年9月12日原泰州市国土资源局作出泰国土资复[2018]3号行政复议决定书，撤销原兴化市国土资源局作出的兴国土资罚字[2018]2号行政处罚决定书，责令其在查处法定期限内予以重新调查并作出行政处罚决定。2018年10月22日原兴化国土资源局作出《撤销决定》，决定撤销其于2007年5月17日作出的兴国土监字[2007]第9号行政处罚决定书。原告对此撤销决定不服，申请复议。2018年11月29日原泰州市国土资源局作出[2018]泰国土资行复不字第1号不予受理行政复议申请决定书。原告不服，于2018年12月15日向本院提起诉讼，本院于2019年5月28日作出（2018）苏1202行初312号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。 2018年10月25日，被告以检察院交办作为线索来源，对原告非法占用土地案件进行立案查处，并于2018年11月6日作出土地违法行为行政处罚及听证告知书，于2018年11月27日举行听证会。在此过程中，因《撤销决定》一案处于复议及诉讼阶段，被告于2019年1月21日对涉案土地违法行为的查处履行了延期手续。2019年6月24日，被告向原告退还土地预收款9万元，2019年6月25日被告向原告退还罚款及利息合计3900.26元。2019年9月26日，被告作出涉案的兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定书，认为目前原告办公用房及驾驶培训场地已建成，占地面积11317.5平方米，已形成违法用地事实并处于持续违法状态，作出如下处罚：1、没收非法占用的10897.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、责令15日内拆除在非法占用的420.1平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的11317.5平方米土地处以每平方米10元的罚款，共计113175元。2019年9月28日，原告的投资人吴彩霞签收上述行政处罚决定书。原告不服，诉至本院，请求撤销被告于2019年9月26日作出的兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定书。 另查，因S229（兴化安丰段）道路改扩建工程，2019年6月15日原告签订兴化市国有土地上房屋征收（搬迁）补偿安置协议以及集体土地房屋搬迁安置补偿协议书，协议范围包括涉案的11317.5平方米土地。但因补偿款未全额支付，原告尚未交付涉案地块，仍然实际使用。 又查，原兴化市国土资源局已于2019年2月22日更名为兴化市自然资源和规划局。 本院认为，本案的争议焦点为被告兴化市自然资源和规划局对原告兴化市振兴驾驶员培训学校作出的兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定是否合法。 人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。关于行政职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，被告作为县级国土资源管理部门，对辖区内的自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为具有行政处罚的职能。 关于事实认定。本案中，虽然原告兴化市振兴驾驶员培训学校于2006年10月25日成立，但不论是与村委会还是土地承包经营权人签订的承租协议书，都加盖了原告印章，原告成立后对上述协议进行了确认，按协议内容实际履行，结合原告办理相关行政审批手续以及后续实际进行建设等事实，故被告认定原告为用地主体并无不当。原告对上述合同所涉土地享有一定的权利，但其权利亦应依法行使，其承包土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。本案中，原告预交了部分征地预补偿款，但该款项与实际用地范围相去甚远，且实际并未办理前述规定的土地手续，且建设规模较大，事实上违反了法律规定，应当依法承担相应法律责任。原告虽然提交了消防、发改委、环保以及建设用地规划许可等手续，但相关文件均是办理征用土地手续的依据，原告需依法办理土地手续后，方可进行建设。故被告认定原告非法占用土地，并无不当。 关于涉案行政处罚决定所认定的建设项目现状地类、规划地类等问题。根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2违法用地占用地类认定的规定，判定违法用地占地地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。该规程9.2.3是否符合土地利用总体规划的认定规定，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出行政处罚决定前，土地利用总体规划依法作出重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。本案中，被告提供的证据，能够证明其在查处过程中按照上述规定进行了判定。关于涉案行政处罚决定所认定的建设项目占地面积等问题，被告作出认定的主要依据是2018年3月1日的测绘成果报告，对该报告原告在处罚及诉讼过程中均未提出异议。故被告认定违法用地面积为11317.5平方米，其中10897.4平方米符合土地利用总体规划，420.1平方米不符合土地利用总体规划，并无不当。涉案地块虽已纳入征地范围，但并不影响原告违法用地的事实，且原告实际仍在使用上述地块。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》1.非法占地中，符合土地利用总体规划的，非法占用耕地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上20元以下罚款；不符合土地利用总体规划的，非法占用未利用地、原有建设用地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上15元以下罚款。依前述法律规定，被告责令原告退还非法占用的11317.5平方米土地，并对非法占用土地建设的行为作出如下行政处罚：1、没收非法占用的10897.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、责令15日内拆除非法占用的420.1平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的11317.5平方米土地处以每平方米10元的罚款，共计113175元，罚款裁量幅度符合上述规定，并无不当。 关于行政行为的程序。本案涉及行政程序重开，也就是说行政机关针对已经不可争讼的行政行为重新开启行政程序，再次对该行政行为实体内容进行审查，并作出新的决定。行政程序的重开受到严格的条件限制，必须是作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者是行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。行政机关在作出行政行为后发现行政机关的基础事实确有错误的，原则上行政机关即应当予以纠正。当行政行为具备形式上的存续力后，对于行政机关而言也并非不得再改变原行为，而应当根据当事人提供的证据和事实进行考量，对于确实影响当事人合法权益的，行政机关当然应当准予重开行政程序。程序重开的最终目的是清除违法行政行为，故而原则上程序重开的条件需要从行政行为的违法情形中进行筛选。具体来说主要包括行政行为所认定的基本事实不能成立、行政行为适用法律错误、行政行为所赖以存在的事实发生了变化、行政行为所依据的法律规范发生了变化。本案中，基于检察机关的检察建议，被告重新进行调查发现涉案非法占用土地的面积包括办公用房及驾驶培训场地，合计11317.5平方米，而不是原处罚认定的666平方米，显然原行政行为认定的基本事实不能成立。被告依职权重开程序，对原行政行为进行撤销并返还已处罚款及利息，退还土地预收款，后作出新的决定，对其审查应按照现行法律规定进行。故本案被告不存在重复处罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十四条对行政处罚的程序作出了明确规定。本案中，被告经立案、调查、现场勘测以及行政处罚前告知、听证等程序，作出涉案行政处罚决定，程序合法。 综上，对原告兴化市振兴驾驶员培训学校要求撤销被告兴化市自然资源和规划局于2019年9月26日作出的兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定书的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告兴化市振兴驾驶员培训学校的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告兴化市振兴驾驶员培训学校负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时预交案件上诉费50元。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梁文有 二〇二〇年三月十九日 书 记 员  窦秀梅