银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初548号原告李金宝，男，1973年4月27日出生，汉族，农民，现住宁夏回族自治区贺兰县。原告罗淑梅，女，1973年3月18日出生，汉族，农民，现住宁夏回族自治区贺兰县。（原告李金宝之妻）委托代理人曾学兵，宁夏矜群律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县金贵镇人民政府，住所地:宁夏回族自治区贺兰县金贵镇。法定代表人丁书涛，该镇镇长。委托代理人白帆、杜媛媛，宁夏方和圆律师事务所律师。特别授权代理。原告李金宝、罗淑梅诉被告贺兰县金贵镇人民政府房屋强制拆除及赔偿一案，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院2019年11月8日立案后，于2019年11月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告李金宝、罗淑梅及委托代理人曾学兵，被告贺兰县金贵镇人民政府（以下简称金贵镇政府）副镇长张占林、委托代理人白帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告金贵镇政府于2019年7月9日对原告李金宝、罗淑梅位于贺兰县金贵镇雄英村十三社20号院落库房的3面墙体部分高度（各有1.3-1.5米左右保留）、2个铝合金窗户（1.8米*2.2米）、2个木窗户（0.8米*1.2米）及仓库地面硬化予以强制拆除。原告李金宝、罗淑梅诉称，2010年10月，原告李金宝父亲李库经合法审批建成贺兰县金贵镇雄英村十三社20号院落。2019年5月28日，被告在原告院落外墙上张贴《限期关停搬离通知书》，内容为：“罗淑梅未取得合法生产经营手续，且存在噪音、污染环境等情形，违反相关法律法规。请你在接到通知后立即停止一切违法生产经营行为，并在7日内完成搬离工作，逾期未搬离的，我镇将依法联合有关执法单位强行执法，所造成的一切后果由原告承担。”5月29日，加工铁皮的租客陈明胜搬离仓库，原告认为已经按照要求搬离，就去平罗县进行辣椒种植。2019年6月30日，被告在案涉仓库墙壁上凿洞，告知原告因在耕地上建房，违反国家法律规定，限原告在一个星期内自行拆除，并告知原告专业拆除人员的联系方式。原告以已经按照通知书规定期限搬离并停止噪音为由进行申辩，但没有结果。原告为避免更大损失，将彩钢板屋顶低价卖出。2019年7月初，被告在原告不在家的情况下，将原告院内500多平米库房进行强制拆除。拆除后，原告经向专业鉴定机构咨询，被拆除库房价值已无法鉴定。原告认为，被告强制拆除行为违法，侵害了原告合法权益。被告作出具体行政行为依据的贺政办发[2019]38号、贺政办发[2019]39号文件将查处违法用地的主体规定为各乡镇场、园区，违反了修订前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条“非法占用土地由县级以上人民政府土地行政主管部门查处”的规定。同时，上述文件还规定乡镇场有拆除权利，违反了修订前的《土地管理法》第八十三条规定，故该这两份文件违法。金政发[2019]96号文件依据38、39号文件制定，其制定依据违法，且该文件同38号、39号文件违法内容相同。综上，原告诉至法院，请求判令：1、确认被告2019年7月对原告位于贺兰县金贵镇雄英村十三社20号家庭住宅院内500平方米库房实施强制拆除行为违法；2、被告向原告赔偿被拆除库房损失450000元；3、一并附带审查2019年4月29日贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县违法违规用地专项整治行动实施方案的通知》（贺政办发[2019]38号）、《关于印发贺兰县2019年卫片执法工作实施方案的通知》（贺政办发[2019]39号）、2019年6月14日贺兰县金贵镇人民政府关于印发《金贵镇2019年违法违规用地图斑拆迁方案》的通知（金政发[2019]96号）等三份规范性文件；4、本案诉讼费由被告承担。原告李金宝、罗淑梅向本院提交了以下证据：证据一、金贵镇建房测量放线记录。证明被告强行拆除的库房和宅基地在2010年8月10日经村委会和镇政府合法审批，放线人焦建国是当时雄英村村委会主任，谢建国是当时金贵镇土地所副所长，建房人李库是原告李金宝的父亲。被告质证认为放线记录为复印件，真实性无法确认。即使该记录真实，其记载内容是住房，不包括库房，该记录不是确认原告建设库房合法的根据，与本案没有关联性。证据二、原告罗淑梅女儿李丽2019年7月9日用手机拍摄的视频。证明被强行拆除的库房，拆除前、拆除中、拆除后的情况。被告对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据三、结婚证。证明原告罗淑梅和原告李金宝系夫妻关系。被告对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据四、2017年12月25日李金宝与陈明胜签订的《房屋租赁合同》。证明原告将案涉仓库出租给陈明胜进行铁皮加工，噪音不是原告产生，被告下发限期搬离通知书送错对象。被告质证认为该证据的真实性无法确认，被告送达限期搬离通知书直接送达给本案原告罗淑梅，不存在送错对象的问题。被告金贵镇政府辩称，一、原告被拆除仓库属于违法建筑。根据贺兰县自然资源局违法违规建筑认定（图斑），涉案建筑物存在违规占用农用地、无规划手续等违法情况，属于违法建筑。二、被告拆除行为合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被告有权对辖区乡、村内的违法建筑进行调查，责令限期改正，对拒不改正的，依法强制拆除。被告作出拆除行为履行了通知、告知程序，依法送达了《限期拆除通知书》，保障了原告陈述、申辩权，并告知原告救济途径。原告未在规定期限内自行拆除，故被告依法实施强制拆除，被告拆除行为程序合法。三、原告陈述被告在6月30日对原告库房进行凿洞情况不属实。四、原告要求附带合法性审查文件的制定和内容合法。38号、39号和96号文件整治范围明确为：未办理用地手续、超规模建设、住宅用地未经批准进行修建等，包括违法用地和违法建设两项内容。涉案库房为未经审批建设的违法建筑，在本次整治范围内。五、本案不存在赔偿问题。原告被拆除的库房是违建，不应得到赔偿。拆除时，库房内物品由原告自行搬离，原告没有实际损失。同时，原告没有举证证明其损失的存在，其要求赔偿没有依据。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、2019年4月29日贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县违法违规用地专项整治行动实施方案的通知》（贺政办发[2019]38号）；2、2019年4月29日贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县2019年卫片执法工作实施方案的通知》（贺政办发[2019]39号）3、2019年6月14日贺兰县金贵镇人民政府关于印发《金贵镇2019年违法违规用地图斑拆迁方案》的通知（金政发[2019]96号）。证明贺兰县政府开展违法用地、违建整治专项工作。被告被确定为专项整治工作的责任主体，负责该区域范围内违建拆除工作。被告有权进行整治拆除。原告对三份规范性文件的真实性无异议，但对合法性有异议。其认为贺政办发[2019]38号、贺政办发[2019]39号文件制定目的为扼制违法违规用地行为，严厉打击违法用地行为，是关于合法利用土地资源的规定，但该文件均在第六页分别出现“各乡镇场、园区是卫片执法整改主体，负责对本辖区内违法用地的查处、整改和拆除复耕工作”，显然这两份文件将查处违法用地的主体规定为各乡镇场、园区。违反了修订前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条规定的非法占用土地由县级以上人民政府土地行政主管部门查处规定。文件还规定乡镇场有拆除权利，这也违反了修订前的《土地管理法》第八十三条规定。因此这两份文件原告认为违法。对该两份文件的关联性质证认为：由于两份文件的制定目的为扼制违法违规用地行为，严厉打击违法用地行为，是关于合法利用土地资源的规定，但是本次原告起诉被告所涉及的土地为宅基地不是耕地，不存在违法用地行为，故该两份文件与案件没有关联性。对金政发[2019]96号贺兰县金贵镇人民政府关于印发《金贵镇2019年违法违规用地图斑拆迁方案》的通知真实性无异议，合法性不认可。其认为该文件也违法，违法理由同38、39号文件一致，且该文件依据38、39号文件制定，制定依据违法，故96号文件也违法，96号文件是2019年是6月14日生成，但被告给原告送达限期关停搬离通知书是2019年5月28日，晚于通知书送达时间，根据《行政诉讼法》规定，不能作为证明被告行政行为合法的证据。第二组证据：1、村委会登记的涉案库房拆除后的违法违规用地图斑统计表；2、贺兰县自然资源局在拆除涉案库房前出具违法违规用地图斑。证明原告被拆除的建筑属于违法建筑。原告质证认为，该图斑统计表在“李金保”一栏显示“已拆除”，表明该统计表是拆除后形成的，因此该文件不得作为证明被告行政行为合法的依据，该统计表盖有“贺兰县金贵镇雄英村村民委员会”印章，而村民委员会没有该项职能，故对该统计表不认可。原告认为图斑的来源不明，故对图斑的真实性、合法性及关联性均不认可。第三组证据：2019年5月28日贺兰县金贵镇人民政府《限期关停搬离通知书》。证明被告在涉案库房被拆除前依据法律规定向原告罗淑梅送达了限期关停搬离通知书，限期搬离，逾期未搬离者，被告有权进行拆除。原告对该证据真实性认可，确实收到了该通知书，但对证明目的不认可。原告认为，限期关停搬离通知书内容与被告的证明目的不一致。第四组证据：1、2019年5月20日贺兰县自然资源局关于违法违规用地图斑专项整治的证明（含附件图斑）；2、拆除前图斑统计表。证明贺兰县自然资源局已对拆除建筑物下发了违法违规图斑，并作出了违法认定，涉案库房对应392号图斑。该证明后附疑似图斑大图一张，与被告已向法庭提交的违法图斑属于相互关联的同一组证据。原告对贺兰县自然资源局关于违法违规用地图斑专项整治的证明真实性、合法性无异议，但对关联性不予认可。原告对拆除前的图斑统计表合法性无异议，但对真实性不予认可。原告认为从该统计表中看不出392号图斑和雄英村十三社20号家庭住宅院的联系，对关联性不予认可。同时，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告没有在举证期限内提交该组证据，视为没有提交。第五组证据：2019年5月28日贺兰县金贵镇人民政府《责令限期拆除违法建筑物通知书》。证明被告在拆除涉案库房前依法定程序向原告送达该通知书。原告对该证据的真实性认可，但其认为被告没有在举证期限内提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告没有在举证期限内提交该组证据，视为没有提交。本院对上述证据认证如下：原告提交的金贵镇建房测量放线记录、2019年7月9日手机拍摄拆除现场视频、结婚证，被告提交的拆除后贺兰县金贵镇雄英村村民委员会出具的贺兰县违法违规用地图斑统计表（金贵镇）、违法违规用地图斑、《限期关停搬离通知书》、《责令拆除违法建筑物通知书》、贺兰县自然资源局2019年5月20日关于违法违规用地图斑专项整治的证明（含附件图斑）、贺兰县金贵镇雄英村村民委员会出具的拆除前贺兰县违法违规用地图斑统计表（金贵镇）等证据，结合原、被告当庭陈述，真实、合法、与本案有关联性，对上述证据本院予以采信。原告提交的房屋租赁合同租期届满日期为2018年6月25日，与本案不具有关联性，对该证据本院不予采信。经审理查明，2010年8月10日，贺兰县金贵镇土地所在贺兰县金贵镇雄英村十三社为原告李金宝的父亲李库进行宅基地建房测量定位放线，记载内容为：东靠农田、南靠李强、西靠水泥路、北靠农沟，规划建房标准为砖混结构4间，长16米，宽8米。后原告李金宝、罗淑梅与李库一同在该院落生活。2011年，原告李金宝、罗淑梅在未取得建设审批手续的情况下，紧挨住房建成占地500平方米的封闭式库房一间（墙体为砖混结构，柱体为钢筋混凝土，屋顶为彩钢板，地面用23至24厘米的混凝土硬化）。2013年，李库去世。原告李金保、罗淑梅一直在该院落生活至今。2019年4月29日，贺兰县人民政府印发贺政办发[2019]38号和贺政办发[2019]39号文件，对全县范围内的违法违规用地和2018年以来自然资源部确定的违法用地图斑开展专项整治。整治范围包括近年来全县土地利用秩序排查整治工作以来长期存在而未立案查处过的和已立案查处但未查处到位的各类土地违法违规问题。责任分工中各乡镇场为：落实违法违规用地专项整治行动主体责任，严格按照专项行动工作要求组织实施整治工作，对辖区内违法违规用地依法进行拆除、复垦，并做好拆除后的渣土清运和善后维稳工作。2019年5月20日，贺兰县自然资源局出具《关于违法违规用地图斑专项整治的证明》，将318个违法违规图斑下发给贺兰县金贵镇人民政府,其中的392号图斑对应原告李金宝、罗淑梅建设的库房。2019年5月28日，被告向原告同时下发《限期关停搬离通知书》和《责令拆除违法建筑物通知书》。《限期关停搬离通知书》的内容为“罗淑梅，你在金贵镇雄英村十三社从事铁皮加工生产经营活动，经核查你未取得合法的生产经营手续，且存在噪音，环境污染等情形，违反了相关法律法规。请你在接到本通知后立即停止一切违法生产经营行为，并在七日内完成搬离工作。逾期未进行关停搬离的，我镇将依法联合有关执法单位强行执法，所造成一切后果由你承担。”原告将通知书内容告知加工铁皮的仓库承租人，第二日承租人将相关设施搬离库房，停止生产经营。《责令拆除违法建筑物通知书》内容为“李金保（图斑号392）你未经批准擅自占用雄英村土地建设库房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十八条、第六十八条的规定，现责令你自收到本通知书之日起七日内予以改正，自行拆除违法建筑物和构筑物。如有异议，你可自本通知下发3日内向金贵镇人民政府提供合法用地审批手续等举证材料。逾期未进行举证，又不自行拆除违法建筑物和构筑物，将依法强制拆除，所造成的一切后果由你自行承担。”2019年7月9日，被告进行强制拆除时，原告向时任被告镇长的保学东通过电话就已经履行《限期关停搬离通知书》的内容进行申辩。保学东告知原告在耕地上建库房应当被拆除。同日，被告对原告李金宝、罗淑梅位于贺兰县金贵镇雄英村十三社20号院落库房的3面墙体（高度各有1.3-1.5米左右保留）、2个铝合金窗户（1.8米*2.2米）、2个木窗户（0.8米*1.2米）及仓库地面硬化予以强制拆除。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。本案庭审前，原告向本院提出申请，请求对本案涉及的贺政办发[2019]38号、[2019]39号和金政发[2019]96号等三份规范性文件进行合法性审查。另查明，原告李金宝与原告罗淑梅系夫妻关系。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡、镇人民政府对于违反乡村建设规划的建筑物可以进行拆除。本案中，原告李金宝、罗淑梅在2011年建设库房时，未取得建设用地批准和开工审批手续，贺兰县自然资源局以下发图斑的形式确定该库房属于违法建筑，被告金贵镇政府根据贺兰县自然资源局的认定结果和贺兰县人民政府关于违法违规用地专项整治行动的工作部署，有权依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定对该违法建筑予以拆除。贺兰县自然资源局虽未向原告李金宝、罗淑梅直接下发违法建筑认定图斑，但被告金贵镇政府在向原告李金宝、罗淑梅送达的《责令拆除违法建筑物通知书》中对库房属于违法建筑的情形进行了明确，并要求原告李金宝在限期内自行拆除。原告李金宝、罗淑梅收到通知书后向被告金贵镇政府提出了申辩，但未提交建设审批手续，在未获采纳的情形下，原告李金宝、罗淑梅将库房的顶部自行拆除，故本院对原告李金宝、罗淑梅提出的库房属于合法建筑的意见不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八的规定，强制拆除程序以限期拆除决定为前提，包含强制拆除决定和强制拆除实施行为等阶段。本案中，原告李金宝、罗淑梅未将库房自行拆除完毕的情形下，被告金贵镇政府在实施强制拆除行为前，没有按照上述法律规定的程序作出有效的限期拆除决定，在强制拆除过程中没有作出强制执行决定并送达，现拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的情形，故原告李金宝、罗淑梅提出确认被告金贵镇政府2019年7月9日拆除库房行为违法的请求，本院予以支持。原告李金宝、罗淑梅在本案中要求本院对案涉的38号、39号和96号文件进行规范性文件审查，因原告李金宝、罗淑梅的库房位于乡村规划范围内，被告金贵镇政府实施强制拆除库房这一行为的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，属于法定授权，故原告李金宝、罗淑梅提出的审查请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，本院不予审查。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告李金宝、罗淑梅自行将库房内物品搬离，拆除库房顶部，被告贺兰县金贵镇人民政府在实施强制拆除过程中，对库房2米以上的三面墙体进行了拆除，清除地面硬化，因原告李金宝、罗淑梅建设的库房属于违法建筑，该违法建筑本身并不属于原告李金宝、罗淑梅合法权益的范围，故原告李金宝、罗淑梅提出的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告贺兰县金贵镇人民政府2019年7月9日拆除原告李金宝、罗淑梅库房的行为违法；二、驳回原告李金宝、罗淑梅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县金贵镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年三月二十三日法官助理 史 芳书 记 员 丁燕风附：本判决适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。