银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初554号原告余敏，女，1943年3月16日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人李庆阳，男，1968年10月4日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市，特别授权代理。(原告之子)委托代理人曾学兵，宁夏矜群律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县金贵镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县金贵镇。法定代表人丁书涛，该镇镇长。出庭行政机关负责人张占林，该镇副镇长。委托代理人白帆、杜媛媛，宁夏方和圆律师事务所律师，特别授权代理。原告余敏诉被告贺兰县金贵镇人民政府房屋强制拆除及赔偿一案，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院2019年11月8日立案后，于2019年11月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告余敏及其委托代理人李庆阳、曾学兵，被告贺兰县金贵镇人民政府（以下简称金贵镇政府）副镇长张占林、委托代理人白帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告金贵镇政府于2019年7月初对原告余敏位于贺兰县金贵镇雄英村十五社68号院落库房的3面墙体和隔断墙、库房里的正房一间（4米×12米）、30个小窗户（15个铝合金、15木质，规格0.8米×0.6米）、两个铝合金大窗户（1.8米×2米）、库房大门、圈梁及仓库地面硬化等予以强制拆除原告余敏诉称，2011年5月，原告经合法审批，建成金贵镇雄英村十五社68号院落。后原告在院内紧挨住宅建设库房，占地面积900多平方米，用于出租。2019年1月下旬，被告在原告院落门外墙上张贴《责令拆除违法建筑物通知书》，以耕地建房，改变耕地用途为由，违反了《中华人民共和国城乡规划法》，责令原告在7日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除，所造成的一切后果由原告承担。原告携带建房测量定位放线记录、建房协议、征地协议等材料到被告处申辩，时任镇长保学东答复原告库房必须拆。原告为避免损失，将库房内物品搬离，自行库拆除了库房的顶部。2019年7月初，被告突然组织工作人员动用挖掘机，在没有出示工作证及相关执法手续的情况下，对原告住宅院内933平方米库房实施了刨地露土的强制拆除。拆除后，原告经向专业鉴定机构咨询，被拆除库房价值已无法鉴定。原告认为，被告强制拆除行为违法，侵害了原告合法权益。被告作出具体行政行为依据的贺政办发[2019]38号、贺政办发[2019]39号文件将查处违法用地的主体规定为各乡镇场、园区，违反了修订前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条“非法占用土地由县级以上人民政府土地行政主管部门查处”的规定。同时，上述文件还规定乡镇场有拆除权利，违反了修订前的《土地管理法》第八十三条规定，故该这两份文件违法。金政发[2019]96号文件依据38、39号文件制定，其制定依据违法，且该文件同38号、39号文件违法内容相同。综上，原告诉至法院，请求判令：1、确认被告2019年7月对原告位于贺兰县金贵镇雄英村十五社68号家庭住宅院内933平方米库房实施强制拆除行为违法；2、被告向原告赔偿被拆除库房损失340000元；3、一并附带审查2019年4月29日贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县违法违规用地专项整治行动实施方案的通知》（贺政办发[2019]38号）、《关于印发贺兰县2019年卫片执法工作实施方案的通知》（贺政办发[2019]39号）、2019年6月14日贺兰县金贵镇人民政府关于印发《金贵镇2019年违法违规用地图斑拆迁方案》的通知（金政发[2019]96号）等三份规范性文件；4、本案诉讼费由被告承担。原告余敏向本院提交了以下证据：第一组证据：1、金贵镇建房测量定位放线记录复印件一份；2、建房协议。证明案涉宅基地在2011年5月24日经村镇两级政府合法审批，放线人焦建国是当时雄英村村委会主任，谢建国是当时金贵镇土地所副所长，原告不存以耕地建库房，改变耕地用途的事实。被告对该证据的真实性无异议，但认为该组证据是2011年对住房的定位放线和建房协议，与2012年之后建设案涉库房没有关联性。第二组证据：1、贺兰县金贵镇人民政府金政发[2012]105号文件；2、2017年4月4日征地协议一张。证明2011年8月被告为修建雄英村温棚园区，委托雄英村村委会将原告的老宅基地征用，为原告划分现在的案涉宅基地，现在案涉宅基地合法。被告对金政发[2012]105号文件及征地协议的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性。第三组证据：1、贺兰县法院工作人员闫生利、段慧娇分别于2018年7月26日对被告工作人员保立新（金贵政府民生中心副主任）、杨银林（金贵镇农牧业服务中心主任）、2018年7月31日对被告工作人员张新（金贵镇武装部长）、2018年7月24日下午贺兰县法院工作人员闫生利、李安涛对焦建国做的调查询问笔录。证明2011年，被告征用雄英村土地、宅基地进行温棚园区建设的事实。被告对笔录的真实性、合法性无异议，但认为这几份笔录中对所调查的问题回答不一致，不能够证明与本案的关系，不能作为本案证据使用。第四组证据：2019年7月8日、7月9日视频光盘、原告拍摄照片。证明被拆除库房拆除前、拆除中、拆除后的情况。被告该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。第五组证据：证人白华、王志永证言，白华、王志永证言主要为：原告涉案库房所在宅基地为被告为原告划定的。王志永还说明原告现在的宅基地以前是耕地。证明案涉宅基地是2011年被告修建雄英村温棚园区将余敏的老宅基地征用又通过放线的形式为余敏划分现在的案涉宅基地。被告认为证人所陈述的与其他证据不符，也没有相应的佐证进行印证，不能作为本案定案依据。被告金贵镇政府辩称，一、原告被拆除仓库属于违法建筑。根据贺兰县自然资源局违法违规建筑认定（图斑），涉案建筑物存在违规占用农用地、无规划手续等违法情况，属于违法建筑。二、被告拆除行为合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被告有权对辖区乡、村内的违法建筑进行调查，责令限期改正，对拒不改正的，依法强制拆除。被告作出拆除行为履行了通知、告知程序，依法送达了《限期拆除通知书》，保障了原告陈述、申辩权，并告知原告救济途径。原告未在规定期限内自行拆除，故被告依法实施强制拆除，被告拆除行为程序合法。三、原告要求附带合法性审查文件的制定和内容合法。38号、39号和96号文件整治范围明确为：未办理用地手续、超规模建设、住宅用地未经批准进行修建等，包括违法用地和违法建设两项内容。涉案库房为未经审批建设的违法建筑，在本次整治范围内。四、本案不存在赔偿问题。原告被拆除的库房是违建，不应得到赔偿。拆除时，库房内物品由原告自行搬离，原告没有实际损失。同时，原告没有举证证明其损失的存在，其要求赔偿没有依据。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、2019年4月29日贺政办发[2019]38号《关于印发贺兰县违法违规用地专项整治行动实施方案的通知》；2、2019年4月29日贺政办发[2019]39号《关于印发贺兰县2019年卫片执法工作实施方案的通知》；3、2019年6月14日金政发[2019]96号《贺兰县金贵镇人民政府关于印发金贵镇2019年违法违规用地图斑拆迁方案的通知》。证明贺兰县人民政府开展违法用地、违建整治专项工作，金贵镇人民政府被确定为专项整治工作的责任主体，负责管辖区域内违建拆除工作。原告对三份规范性文件的真实性无异议，但对合法性有异议。原告认为，38号和39号文件制定目的在于扼制违法违规用地行为，严厉打击违法用地行为，但文件中“各乡镇场、园区是卫片执法整改主体，负责对本辖区内违法用地的查处、整改和拆除复耕工作”内容，将查处违法用地和拆除违法建筑的主体确定为各乡镇场、园区，违反了2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条、第八十三条中非法占用土地由县级以上人民政府土地行政主管部门查处和人民法院强制执行的规定。同时，原告的库房建设在自己的宅基地院落内，不存在占用农用地的情形，不属于违法用地，该两份政府文件与本案没有关联性。96号文件作出时间为2019年是6月14日，被告给原告送达责令拆除违法建筑物通知书的时间为2019年1月26日，故无法达到证明被告行政行为合法的目的。第二组证据：1、贺兰县自然资源局于2019年5月20日向被告下发的关于违法违规用地图斑专项整治的证明（附图斑大图）；2、拆除前图斑统计表一份，该表中原告库房对应的图斑号为：640号。3、雄英村违法违规图斑。4、拆除后图斑统计表一份。证明：1、贺兰县自然资源局已对拆除建筑物下发了违法违规图斑，并作出了违法性认定。2、被告按照上述认定及村委会核实统计表进行了通知和拆除。原告认为该统计表上没有原告姓名，所以对该证据的真实性、关联性不予认可，合法性认可。贺兰县证明和违法违规图斑（大图）依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告没有在举证期限内提交该组证据，视为没有提交。第三组证据：2019年5月28日《责令拆除违法建筑物通知书》。证明拆除前依据法律规定向原告余敏送达了责令拆除违法建筑物通知书，限期拆除，逾期未拆除者，被告有权进行拆除。原告认为该份证据是被告在举证期限后提交的，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，被告没有在举证期限内将该证据提交，视为没有提交。且原告并没有收到该通知书。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，各方提交的证据均客观真实，与本案具有关联性，本院均予以采信。经审理查明，2011年，被告因修建雄英村温棚园区，征用了原告的老宅基地，后2011年5月24日，贺兰县金贵镇土地所为原告余敏在贺兰县金贵镇雄英村十五社进行建房测量定位放线，记载内容为：东靠水泥路、南靠农田、西靠农渠、北靠李庆阳，规划建房标准为砖混结构4间，长16米，宽8米。同日，金贵镇雄英村村民委员会同原告余敏签订了建房协议。之后原告余敏在未取得建设审批手续的情况下，紧挨住房建成占地933平方米有隔断的封闭式库房一间（砖混钢架架构，屋顶为彩钢板，地面用28厘米的混凝土硬化）。2019年4月29日，贺兰县人民政府印发贺政办发[2019]38号和贺政办发[2019]39号文件，对全县范围内的违法违规用地和2018年以来自然资源部确定的违法用地图斑开展专项整治。整治范围包括近年来全县土地利用秩序排查整治工作以来长期存在而未立案查处过的和已立案查处但未查处到位的各类土地违法违规问题。责任分工中各乡镇场为：落实违法违规用地专项整治行动主体责任，严格按照专项行动工作要求组织实施整治工作，对辖区内违法违规用地依法进行拆除、复垦，并做好拆除后的渣土清运和善后维稳工作。2019年5月20日，贺兰县自然资源局出具《关于违法违规用地图斑专项整治的证明》，将318个违法违规图斑下发给贺兰县金贵镇人民政府,其中的640号图斑对应原告余敏建设的库房。2019年5月28日，被告向原告下发《责令拆除违法建筑物通知书》。内容为“68号（图斑号640）你未经批准擅自占用土地建设库房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十八条、第六十八条的规定，现责令你自收到本通知书之日起七日内予以改正，自行拆除违法建筑物和构筑物。如有异议，你可自本通知下发3日内向金贵镇人民政府提供合法用地审批手续等举证材料。逾期未进行举证，又不自行拆除违法建筑物和构筑物，将依法强制拆除，所造成的一切后果由你自行承担。”原告携带建房测量定位放线记录、建房协议、征地协议等材料到被告处申辩，时任被告镇长保学东答复原告库房必须拆。原告为避免损失，将库房内物品搬离，自行拆除了库房的顶部。2019年7月初，被告对原告余敏位于贺兰县金贵镇雄英村十五社68号院落库房的3面墙体和隔断墙、库房里的正房一间（4米×12米）、30个小窗户（15个铝合金、15木质，规格0.8米×0.6米）、两个铝合金大窗户（1.8米×2米）、库房大门、圈梁及仓库地面硬化予以强制拆除。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。本案庭审前，原告向本院提出申请，请求对本案涉及的贺政办发[2019]38号、[2019]39号和金政发[2019]96号等三份规范性文件进行合法性审查。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡、镇人民政府对于违反乡村建设规划的建筑物可以进行拆除。本案中，原告余敏在2012年建设库房时，未取得建设用地批准和开工审批手续，贺兰县自然资源局以下发图斑的形式确定该库房属于违法建筑，被告金贵镇政府根据贺兰县自然资源局的认定结果和贺兰县人民政府关于违法违规用地专项整治行动的工作部署，有权依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定对该违法建筑予以拆除。原告余敏称一直未收到《责令拆除违法建筑物通知书》，但诉状中载明的“在接到被告《责令拆除违法建筑物通知书》后，携带材料到被告处申辩”的陈述与之矛盾，故原告余敏的该意见本院不予支持。贺兰县自然资源局虽未向原告余敏直接下发违法建筑认定图斑，但被告金贵镇政府在向原告余敏送达的《责令拆除违法建筑物通知书》中对库房属于违法建筑的情形进行了明确，并要求余敏在限期内自行拆除。原告余敏收到通知书后向被告金贵镇政府提出了申辩，在未获采纳的情形下，原告余敏将库房的顶部自行拆除，故本院对原告余敏提出的库房属于合法建筑的意见不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八的规定，强制拆除程序以限期拆除决定为前提，包含强制拆除决定和强制拆除实施行为等阶段。本案中，原告余敏未将库房自行拆除完毕的情形下，被告金贵镇政府在实施强制拆除行为前，没有按照上述法律规定的程序作出有效的限期拆除决定，在强制拆除过程中没有作出强制执行决定并送达，现拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的情形，故原告余敏提出确认金贵镇政府2019年7月拆除库房行为违法的请求，本院予以支持。原告余敏在本案中要求本院对案涉的38号、39号和96号文件进行规范性文件审查，因原告余敏的库房位于乡村规划范围内，被告金贵镇政府实施强制拆除库房这一行为的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，属于法定授权，故余敏提出的审查请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，本院不予审查。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告余敏自行将库房内物品搬离，拆除库房顶部，被告金贵镇政府在实施强制拆除过程中，仅对库房2米以上的三面墙体进行了拆除，清除地面硬化，因原告余敏建设的库房属于违法建筑，该违法建筑本身并不属于原告余敏合法权益的范围，故原告余敏提出的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告贺兰县金贵镇人民政府2019年7月拆除原告余敏库房的行为违法；二、驳回原告余敏的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县金贵镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年三月二十三日（法官助理 史 芳书记员 丁燕风附：本判决适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。