广西壮族自治区百色市右江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1002行初41号 原告百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社。住所地百色市右江区。 法定代表人鄂某国，理事长。 委托代理人刘仲甲，广西桂兴律师事务所律师。 委托代理人陆承德，广西桂兴律师事务所律师。 被告百色市右江区国土资源局（现更名为百色市右江区自然资源局），住所地百色市右江区太平街新隆巷。 法定代表人蒙某祺，该局局长。 委托代理人覃明，广西齐川律师事务所律师。 委托代理人李桂英，广西齐川律师事务所律师。 原告百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社因要求确认原被告百色市右江区国土资源局于2019年1月18日作出的《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017025号）的决定》行政行为违法，于2019年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因适逢被告机构改革，本院依法裁定中止审理。后本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社的委托代理人刘仲甲、陆承德，被告百色市右江区自然资源局的行政负责人黄爱向、委托代理人覃明、李桂英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告原百色市右江区国土资源局于2019年1月18日作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017025）的决定》（以下简称《变更决定》），因调查发现《地上附作物补偿协议书》计算苗圃补偿时采用按现场实际清点的株数进行补偿有误，苗圃应按3000元/亩进行补偿，故决定：一、《地上附着物补偿协议书》（编号：乐百高速百城2017025号）（以下简称《补偿协议书》）补偿款金额789.30953万元变更为17.8854万元；二、由百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社退回乐业至百色高速公路建设（右江区段）协调工作指挥部多付给的771.42413万元。 原告百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社（以下简称万康合作社）诉称，1、确认被告于2019年1月18日作出的《变更决定》行政行为违法并撤销；2、案件受理费由被告承担。事实和理由：2017年4月18日，以被告为甲方、原告为乙方就乐业至百色高速公路工程建设的需要征收集体土地事宜签订一份《补偿协议书》，协议约定：被告补偿原告包括桂花树共计789.30953万元，原告应在被告付清补偿款项后7个工作日内对于被征收土地上农作物、附作物和各种建（构）筑物迁移或拆迁完毕，并移交土地给被告。协议生效后，原、被告已完全按照约定履行义务完毕。但被告却于2019年1月18日向原告作出《变更决定》，决定：一、《地上附着物补偿协议书》（编号：乐百高速百城2017025号）补偿款金额789.30953万元变更为17.8854万元；二、由原告退回乐业至百色高速公路建设（右江区段）协调工作指挥部多付给的771.42413万元，限自收到决定书之日起十五日内到该局办理相关手续。原告认为，被告虽然是国家行政机关，但在2017年4月18日与原告签订《补偿协议书》活动时，身份是机关法人型民事主体，和原告在民事法律活动中的地位是平等的，协议是经双方共同协商达成的，是双方真实意思表示，内容并未违反法律、行政法规的强制性规定或存在《中华人民共和国合同法》有关无效情形的规定，是一份有效的合同，依法对缔约各方具有法律约束力。现被告作出上述决定违反了《中华人民共和国民法总则》第一百三十六条第二款“行为人非依法律规定或者未经对方同意，不得擅自变更或解除民事法律行为”的规定，被告单方强行变更民事合同的行为属于滥用职权的违法，原告不同意被告的变更决定，故请求法院支持原告的诉请。 原告万康合作社向本院提交如下证据：1、百色市右江区国土资源局《变更决定书》，拟证明被告单方面强行变更合同的行政行为缺乏法律依据，该具体行政行为依法不成立和无效，为违法性行政行为；2、地上附着物补偿协议书，拟证明原告与被告签订的协议书具有民事合同性质；3、右政阅（2017）53号文，拟证明三原告青苗补偿的依据，数额及按株计算是该案文件，被告补偿给原告的青苗补偿是合法有效的。 被告百色市右江区自然资源局辩称，一、被告作出涉案具体行政行为事实清楚。涉案《补偿协议书》适用补偿标准有误，导致计算出的补偿数额大大超过应获数额，继续履行协议会给国家利益和社会公共利益带来重大损失是事实。二、被告作出涉案具体行政行为适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例关于国家征收土地的规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定，涉案《补偿协议书》已被明确属于行政协议，即系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。基于行政机关无法作为行政诉讼原告，为维护国家和社会公共利益，根据行政法原则及行政优益权，行使国家行政权的行政主体基于国家行政管理与公共利益的需要，享有单方变更权，单方面变更行政协议。因此，被告作为行政机关依职权变更涉案行政协议符合法律规定。三、被告作出具体行政行为程序合法。被告在作出涉案具体行政行为前，已多次通知原告，并于2018年8月通过送达《关于要求退回已多付征地补偿款的通知》等书面方式向原告说明理由，足以使其对协议内容变更的情况予以了解。且被告作为行使国家行政权的行政主体基于国家行政管理和公共利益的需要，享有单方变更行政合同的权利，并不需要征得原告的同意，因此，被告依职权作出涉案具体行政行为程序合法。综上，被告作出的行政行为事实清楚，适用法律正确、程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告百色市右江区自然资源局向本院提交以下证据、依据：1、《青苗及地上附着物补偿协议书》及附件、进账单、苗圃照片、《审计取证单》、《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函[2017]26号）文件、《右国土资报[2018]169号文件》，拟证明①原被告于2017年4月18日签订《青苗及地上附着物补偿协议书》，按株数标准计算补偿款项共计789.30953万元并已经支付的事实;②因涉案土地地上附着物补偿标准适用错误，导致补偿金额计算有误，补偿金额实际应为17.8854万元，被告已向原告多支付771.42413万元的事实；2、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，拟证明①根据法律规定涉案补偿协议属于行政协议，应适用行政相关法律规定的事实；②基于维护国家公共利益，被告有权基于行政优益权也应依职权对存在错误的行政协议进行单方面变更的事实；3、《关于要求退回已多付征地补偿款的通知》及送达回证、《右国土资决（2019）1号文件》及送达回证，拟证明被告在作出涉案具体行政行为前通过多种方式通知原告退回多支付的补偿款并沟通、协商、说明理由，足以使原告对协议变更内容情况予以了解，被告作出涉案具体行政行为程序合法。 经庭审质证，原告万康合作社对被告百色市右江区自然资源局提供第一组证据的真实性、合法性和关联性无异议，其中《审计取证单》与本案无关，对（2017）26号文无异议，但（2018）169号文仅是被告的请示文件，没有适用的效力，与本案没有关联性；对第二组证据的真实性、合法性和关联性无异议，但对证明目的有异议，认为即使存在单方的变更权利，也应当按法定程序，且本案的协议已经履行完毕，被告已经把土地征收建成高速公路；对第三组证据有异议，认为原告确实已经收到，但不能代表被告作出的行政行为合法，证明目的不合法。被告对原告提交证据1的合法性无异议，但认为原告拟证明的事项不存在；对证据2有异议，认为征地补偿协议是行政协议，不是民事合同；对证据3无异议，认为原告提交的该组证据恰好证明涉案的变更决定合法。 本院对上述证据认证如下：原被告所举的证据均综合证实了被告征收集体土地给予青苗补偿及被告作出变更行政行为的事实，本院予以确认。 经审理查明，2017年2月3日，百色市人民政府作出《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函[2017]26号），同意右江区人民政府上报的征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准，其中苗圃按每亩3000元进行补偿。2017年4月，因乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要，被告需征收集体土地作为工程建设用地，原告万康合作社经营的苗圃在该征地范围内，同月18日，万康合作社与被告签订《地上附着物补偿协议书》，被告对原告万康合作社种植的59.618亩桂花苗圃青苗按每株3.50元进行赔偿共计789.30953万元，并已全额支付给万康合作社。同年9月27日，百色市右江区人民政府召开会议，就乐业至百色高速公路项目征地拆迁涉及特殊树种补偿标准等问题进行研究讨论，形成《研究乐业至百色高速公路项目征地拆迁相关问题的纪要》（右政阅〔2017〕53号），会议决定了对桂花、马家柚、沙糖桔等10种树种相应规格型号树木的补偿标准。2018年6月11日，被告作出《关于审定乐百路征地涉及桂花等品种苗圃补偿方案的请示》（右国土资报〔2018〕169号），向百色市右江区人民政府请示拟定对桂花等品种苗圃补偿方案，其中涉及被征地单位或个人经营的桂花等品种有合法手续且可进行移栽的，按百色市人民政府《关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函（2017)26号）“右江区征收集体土地连片林木补偿标准表”进行补偿，即苗木苗圃3000元/亩。2018年8月，被告经工作核查发现该征地补偿存在问题，遂于2018年8月22日作出《关于要求退回多付征地补偿款的通知》，要求万康合作社退回多付的补偿费771.42413元。后被告于2019年1月18日作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017025号）的决定》，决定：一、《地上附着物补偿协议书》（编号：乐百高速百城2017025号）补偿款金额789.30953万元变更为17.8854万元；二、由百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社退回乐业至百色高速公路建设（右江区段）协调工作指挥部多付给的771.42413万元。该《变更决定》于2019年1月21日送达给原告万康合作社的法定代表人鄂某国。原告万康合作社不服该变更决定，故讼始。 本院认为，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。行政机关的自我纠错应采取足够审慎的态度，只有在该行政行为确以影响到实质处理结果或可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的情形下，才启动自我纠错程序。本案中，被告基于乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要征收集体土地作为项目建设用地，其中涉及到万康合作社经营的59.618亩桂花苗圃地上附作物补偿问题。原被告争议的焦点是地上附作物补偿的标准，补偿的依据是《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函〔2017〕26号文件），该文件中规定了连片林木苗圃以每亩3000元补偿，而被告在与原告签订《地上附着物补偿协议书》时对青苗进行补偿是依据百色市右江区人民政府作出的《研究乐业至百色高速公路项目征地拆迁相关问题的纪要》（右政阅[2017]53号），以胸径、苗高规格单株计算补偿数额。本院认为，百色市人民政府作出的《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》是征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的主要依据，因涉及原告种植的桂花树在该文件中没有规定，故百色市右江区人民政府形成会议纪要予以规定，但该会议纪要决定的补偿标准不能与市人民政府的批复相违背，即不能以株数取代连片林木苗圃的补偿计算方式。根据在案证据可知，原告种植的是连片的树苗，不符合以单株进行补偿的条件，原告的地上附作物补偿应按连片林木苗圃的标准予以执行，被告以单株计算进行补偿损害了国家利益，明显不当，应予纠正。被告于2019年1月18日作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017025号）的决定》系被告发现原行政行为不当而采取的自我纠错行为，被告作出变更决定后已将相关文书送达原告，告知变更的事实依据及原告享有的救济权利，该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，原告的诉请无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  吕泽华 审 判 员  黄 嘉 人民陪审员  邓立生 二〇二〇年三月十九日 书 记 员  黄婉君