四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终865号 上诉人（原审原告）喻永林，男，1970年12月30日出生，汉族，原住四川省西充县宏桥乡，现住四川省攀枝花市仁和区。 上诉人（原审原告）杜仕德，男，1965年4月20日出生，汉族，原住四川省西充县观凤乡，现住四川省攀枝花市仁和区。 上诉人（原审原告）王秋林，男，1971年5月20日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 被上诉人（原审被告）攀枝花市仁和区人民政府，住所地四川省攀枝花市仁和区攀枝花大道南段**。 法定代表人蔡君，区长。 被上诉人（原审第三人）徐强，男，1972年11月3日出生，汉族，住四川省攀枝花市仁和区。 被上诉人（原审第三人）攀枝花市仁和区总发乡人民政府，住所，住所地四川省攀枝花市仁和区总发乡立新**（总发街）div> 法定代表人杨应军，乡长。 上诉人喻永林、杜仕德、王秋林（以下简称喻永林等三人）因诉被上诉人攀枝花市仁和区人民政府（以下简称仁和区政府）、徐强、攀枝花市仁和区总发乡人民政府（以下简称总发乡政府）拆迁行政协议一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2017）川04行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，2007年，攀枝花市仁和区总发乡立新村六组村民徐强以在总发乡立新村六组修建总发乡水果加工综合楼为由申请使用建设用地，并通过了攀枝花市仁和区总发乡立新村田房箐农业合作社、攀枝花市仁和区总发乡立新村村民委员会、总发乡政府、攀枝花市国土资源局仁和区分局的审批，但未经过仁和区政府及攀枝花市国土资源局的审批。2010年4月3日，徐强(甲方)与喻永林等三人(乙方)签订《建房协议》1份，约定共同建房，并约定了双方的权利义务。2011年3月15日，双方重新签订《建房协议书》1份，重新约定了双方的权利义务，并约定合伙修建的水果加工综合楼如遇国家、集体征收或征用时，所得拆迁安置补偿费等相关费用归乙方所有，甲方不得对乙方隐瞒相关补偿事宜，徐强在领取补偿款后，无条件支付喻永林等三人的补偿款。协议签订后，喻永林等三人共同出资修建了攀枝花市仁和区总发乡立新村六组水果加工综合楼。由于徐强申请修建该水果加工综合楼的占用土地审批意见表未经仁和区政府及攀枝花市国土资源局签署审批意见，审批手续不完备，房屋修建完毕后，徐强和喻永林等三人均未能取得土地使用权证和房屋产权证。2014年7月5日，国土资源部向四川省人民政府下发了《关于成昆铁路米易至攀枝花段扩能改造工程建设用地的批复》（国土资函〔2014〕253号），攀枝花市人民政府于同年8月22日公布了《关于成昆铁路米易至攀枝花段扩能改造工程建设用地的征地公告》。《攀枝花市仁和区人民政府办公室〈关于印发成昆铁路扩能改造工程米易至攀枝花段仁和区城市规划区内农村集体土地征地补偿安置方案〉的通知》（攀仁府办〔2014〕89号）第三条明确“成昆铁路扩能改造工程仁和区城市规划区内征地补偿安置工作的主体为仁和区政府，沿线乡（镇）对征地补偿安置工作具体负责”。因成昆铁路米易至攀枝花段扩能改造工程建设，需搬迁攀枝花市仁和区总发乡立新村六组的水果加工综合楼。仁和区范围内的农村集体土地征收主体是攀枝花市人民政府，仁和区政府是征收部门，总发乡政府是实施单位。根据攀枝花市人民政府的安排，征地宣传、实物调查、通知、公告、补偿协议签订、款项支付等事务由仁和区政府、总发乡政府负责。2015年10月16日，总发乡政府与徐强签订了《成昆铁路扩能改造工程米易至攀枝花段仁和区征地搬迁总发乡水果加工综合楼补偿协议书》（以下简称水果加工综合楼补偿协议），约定补偿房屋、构筑物、基础设施建设、企业搬迁、白酒搬迁等费用共计8378706元；补偿费支付后7日内，徐强自行组织拆除综合楼建(构)筑物及设施设备，净地交付用地。2015年10月16日，总发乡政府按约向徐强支付了80％的拆迁补偿款6702965元。2015年11月3日，总发乡政府按约向徐强支付了20％的拆迁补偿款1675741元。徐强领取补偿款后，按照合伙建房协议分别支付给喻永林等三人。具体支付情况为：2016年1月22日，徐强向杜仕德支付现金1300000元；2016年1月22日，徐强向谢秀华支付现金1300000元(王秋林在付款凭证上签字“我与谢秀华为一家”)；2016年1月25日，徐强向喻永林支付现金1500000元。徐强陈述剩余补偿款随时可以支付给喻永林等三人。喻永林等三人认为仁和区政府对其房屋实施征收，在其不知情的情况下，总发乡政府与徐强签订补偿协议，处分了喻永林等三人的财产，遂提起诉讼，请求判决确认水果加工综合楼补偿协议无效。 原审法院认为： 总发乡政府受仁和区政府委托，对总发乡范围内征地补偿安置工作具体负责，有权对总发乡范围内征收土地及附着物签订补偿协议。总发乡立新村六组的村民徐强以自己的名义办理了涉案房屋建设所需的相关手续，总发乡政府具有与徐强签订补偿协议的主体资格。 《中华人民共和国物权法》第六条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”喻永林等三人与徐强签订的建房协议不具有物权公示效力，仁和区政府在进行征地补偿过程中，对地上附着物的补偿，应当根据具有一定物权公示效力的有权机关的审批手续确定补偿对象和签订补偿协议的对象，本案所涉房屋的建设是以徐强名义办理的相关手续，故总发乡政府与徐强签订安置补偿协议符合法律规定。 《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。《中华人民共和国物权法》第五十八条第（一）项规定“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”。攀枝花市仁和区总发乡水果加工综合楼所占土地系总发乡立新村六组的集体土地，喻永林等三人非立新村**村民，无权在所有权属于立新村六组的土地上建房并取得建房手续。建房土地审批手续上的登记人是立新村六组村民徐强。房屋修建完毕后，徐强和喻永林等三人均未能取得土地使用权证和房屋产权证。喻永林等三人与徐强的建房协议是四人相互之间的约定，四方在建房协议中约定了若遇征收补偿，徐强不得隐瞒相关补偿事宜，在领取补偿款后应将补偿款支付给喻永林等三人。若喻永林等三人与徐强在合伙建房或补偿款分配方面存在纠纷，属于民事法律关系，应通过民事诉讼解决争议。喻永林等三人与徐强签订的合伙建房协议不能作为喻永林等三人具有签订补偿协议主体资格的依据。 综上，喻永林等三人请求确认总发乡政府与徐强签订的水果加工综合楼补偿协议无效的诉讼理由不成立。依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条、第四十三条、第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国物权法》第六条、第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回喻永林等三人的诉讼请求；案件受理费50元，由喻永林等三人负担。 上诉人喻永林等三人上诉称，喻永林等三人是涉案房屋的所有权人和实际经营者，补偿协议载明的补偿事项均是对喻永林等三人的补偿；原审中，仁和区政府没有提交任何证据证明徐强是涉案房屋的所有权人，水果加工综合楼补偿协议的签订缺乏证据支持；仁和区政府对喻永林等三人房屋的征收未履行发布征地公告、制作征收补偿方案、进行评估等法定程序；水果加工综合楼补偿协议是总发乡政府与徐强恶意串通、滥用行政职权的结果，该协议严重、明显违法，应当确认无效；原审判决认定事实及适用法律错误，二审法院应予以纠正。请求撤销原审法院（2017）川04行初11号行政判决，确认仁和区政府、徐强、总发乡政府签订的水果加工综合楼补偿协议无效；诉讼费用由仁和区政府、徐强、总发乡政府承担。 被上诉人仁和区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，应当予以维持；喻永林等三人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人徐强在二审中未作答辩。 被上诉人总发乡政府答辩称，一、喻永林等三人的上诉理由均不能成立，应当予以驳回。喻永林等三人不能被认定为被征收房屋的合法所有权人，不享有被征收土地上房屋补偿的直接请求权；水果加工综合楼补偿协议无任何违法之处，不存在可以认定为无效的根据和理由。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，应当予以维持。喻永林等三人不属于征地补偿的适格当事人，不能享有征地补偿安置相关权益；徐强属于被征地集体经济组织成员，且是涉案房屋建设的手续承受人，是签订补偿协议的适格对象；喻永林等三人因涉案房屋与徐强之间形成的债权债务关系属于民事法律关系范畴，不应在本案中进行处理。请求二审法院维持原审判决。 喻永林等三人向原审法院提交了以下证据材料： 1.攀仁总府〔2009〕140号《关于立新村六村民小组“张明”申请变更五荒土地使用权的批复》； 2.《建房协议》； 3.《营业执照》《全国工业产品生产许可证》《结婚证》《常住人口登记卡》； 4.通知三份、企业法人及负责人身份证明； 5.水果加工综合楼补偿协议。 仁和区政府向原审法院提交了以下证据材料和依据： 1.《国土资源部关于成昆铁路米易至攀枝花段扩能改造工程建设项目的批复》（国土资函〔2014〕253号）； 2.《攀枝花市人民政府关于成昆铁路米易至攀枝花段扩能改造工程建设用地的征地公告》（2014年第7号）； 3.《攀枝花市住房和城乡规划建设局关于成昆铁路米易至攀枝花段扩能改造工程（仁和段）规划意见的复函》（攀住规建函〔2014〕256号）； 4.《攀枝花市发展和改革委员会关于成昆铁路扩能改造工程（仁和段）规划意见的复函》（攀发改函〔2014〕160号）（附：《攀枝花市十二五发展规划纲要》）； 5.《攀枝花市国土资源局关于成昆铁路扩能改造工程（仁和段）规划意见的函的回复》（攀国土资函〔2014〕303号）； 6.徐强与喻永林等三人于2010年4月3日、2011年3月15日签订的两份建房协议； 7.《攀枝花市仁和区人民政府办公室关于印发〈成昆铁路扩能改造工程米易至攀枝花段仁和区城市规划区内农村集体土地征地补偿安置方案〉的通知》（攀仁府办〔2014〕89号）； 8.总发乡政府2015年10月28日与立新村六组签订的《征收土地补偿协议书》； 9.总发乡政府2015年10月16日与徐强签订的水果加工综合楼补偿协议； 10.徐强与喻永林、杜仕德、谢秀华（王秋林）银行转账单据（2016年1月22日、1月25日）。 徐强未向原审法院提交证据材料。 总发乡政府向原审法院提交了以下证据材料：《攀枝花市仁和区乡（镇）村企（事）业建设用地申报表》《仁和区村镇建设规划管理审批表》。 上述证据材料已录入卷宗供本院查阅。原审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见，本院对原审法院的认证意见予以确认。 二审中，各方当事人未提交新证据。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 喻永林等三人的诉讼请求是判决确认水果加工综合楼补偿协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十三条规定：“合同中的下列免责条款无效：（一）造成对方人身伤害的；（二）因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”总发乡政府受其他行政机关委托，有权对总发乡范围内征收土地签订补偿协议。攀枝花市仁和区总发乡水果加工综合楼所占土地是总发乡立新村六组的集体土地，喻永林等三人不是立新村**村民，无权在所有权属于立新村六组的土地上建房并取得建房手续。修建总发乡水果加工综合楼土地审批手续的申请人是立新村六组村民徐强。总发乡政府与徐强签订水果加工综合楼补偿协议，主体合法。《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”房屋修建完毕后，徐强和喻永林等三人均未能取得土地使用权和房屋所有权证书。喻永林等三人与徐强签订的建房协议不具有物权公示效力，不能否定总发乡政府与徐强签订的水果加工综合楼补偿协议的有效性。喻永林等三人与徐强签订的建房协议是四人相互之间的约定，四方在建房协议中约定了如遇征收补偿，徐强不得隐瞒相关补偿事宜，在领取补偿款后应将补偿款支付给喻永林等三人。如果喻永林等三人与徐强在建房、补偿款分配方面存在纠纷，属于民事法律关系，不属于本案解决范围。 总发乡政府与徐强签订的水果加工综合楼补偿协议主体合法，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，亦不存在民事法律规范规定的协议无效情形。喻永林等三人所提判决确认水果加工综合楼补偿协议无效的诉讼请求不能成立，原审法院判决驳回喻永林等三人的诉讼请求并无不当。喻永林等三人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人喻永林、杜仕德、王秋林负担。 本判决为终审判决。 审判长  伍平会 审判员  胡 华 审判员  杨 军 二〇二〇年三月五日 书记员  刘军甫