广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终67号上诉人（原审原告）宾竹英。法定代理人李艺清（系上诉人的监护人）。被上诉人（原审被告）佛山市三水区乐平镇人民政府。法定代表人邓志东，镇长。委托代理人曹洁连，该府工作人员。委托代理人唐晓燕，广东华法（三水）律师事务所律师。上诉人宾竹英因诉被上诉人佛山市三水区乐平镇人民政府（以下简称乐平镇政府）行政通知一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初999号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明：2019年1月23日，佛山市三水区乐平镇社会工作局作出《取消通知书》，并于同日送达给宾竹英。另查，佛山市三水区乐平镇社会工作局为乐平镇政府内设部门。原审法院认为：适格的被告是提起行政诉讼的前提条件。乐平镇政府认为其并非案件的适格被告。经查，宾竹英提起诉讼的诉讼请求之一是请求法院判决撤销佛山市三水区乐平镇社会工作局作出的《取消通知书》。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，佛山市三水区乐平镇社会工作局作为乐平镇政府的内部部门并不具有独立承担法律责任能力，在其以自己的名义作出行政行为，当事人对此不服而提起诉讼的情况，组建该机构的佛山市三水区乐平镇人民政府是适格被告，乐平镇政府认为其并非适格被告的主张缺乏理据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项的规定，乐平镇政府于2019年1月23日向宾竹英送达《取消通知书》，通知上载明了行政复议和行政诉讼权利，如宾竹英对该通知书不服，应在2019年7月23日前提起行政诉讼。现宾竹英在2019年9月5日才向法院提起诉讼，明显超过了六个月的起诉期限，且未作出合理的说明，鉴于案件已经立案，应裁定驳回起诉。宾竹英主张，乐平镇政府向宾竹英送达属于无效送达，并且起诉期限应从停发宾竹英低保待遇之日起计算。对此，法院评判如下：一、根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十八条的规定，宾竹英监护人庭审中确认，其在广州居住，乐平镇政府送达《取消通知书》的地点为宾竹英女儿李艺林家中，送达照片中的人员包括宾竹英及李艺林，且宾竹英居住地与李艺林居住地相近。在该情况下，即使如宾竹英监护人所述，宾竹英并非与李艺林同住，但在宾竹英无民事行为能力，而监护人居住在广州的情况下，乐平镇政府在宾竹英女儿李艺林家中，在李艺林及居委会工作人员的见证下向宾竹英送达《取消通知书》并无不当，宾竹英认为乐平镇政府送达方式违反法律规定的主张缺乏理据，不予支持。法院确认乐平镇政府于2019年1月23日向宾竹英送达了《取消通知书》。二、至于宾竹英认为起诉期限应从停发宾竹英低保待遇之日起计算的主张。法院认为，根据《社会救助暂行办法》第十二条、第十三条的规定，作为乡镇人民政府的乐平镇政府依法履行对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况进行定期核查的职权，但最低生活保障金的发放属于县级人民政府民政部门，宾竹英在起诉状、乐平镇政府在答辩状中亦确认了该事实。据此，乐平镇政府作出的《取消通知书》与实际上停发宾竹英的最低生活保障金虽然存在牵连，但属于两个不同行政机关作出的不同行政行为，因此，宾竹英在诉请撤销《取消通知书》的情况下，认为应按照实际停发最低生活保障金的日期计算起算期限，缺乏理据，不予支持。此外，关于宾竹英要求从2019年3月起恢复宾竹英的最低生活保障待遇的诉求。法院认为，如上分析，增发、减发或者停发最低生活保障金属于县级以上人民政府民政部门的法定职责，宾竹英提起案件诉讼，要求乐平镇政府从2019年3月起恢复宾竹英的最低生活保障待遇明显缺乏理据，不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”故对于宾竹英的该诉讼请求亦应驳回起诉。综上，宾竹英的起诉超过法定起诉期限，且其要求从2019年3月恢复其最低生活保障待遇的诉讼请求不属于乐平镇政府的法定职权，鉴于案件已经立案，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第九十三条第二款的规定，裁定：驳回宾竹英的起诉；案件不收取受理费。上诉人宾竹英上诉称：一、原裁定认定宾竹英的起诉明显超过六个月的起诉期限，与事实不符。宾竹英今年80多岁，已被认定为无民事行为能力人。宾竹英的大女儿李艺林存在重型颅脑交通事故损伤，右动眼神经损伤，视力差，认知能力低下，与人交流困难，属于六级伤残。被上诉人乐平镇政府对宾竹英属于无民事行为能力人是知情的，宾竹英的监护人李艺清曾先后四次到乐平镇申请困难补助，其中两次是搀扶宾竹英过去，乐平镇政府的相关工作人员进行接待。李艺清亦已将其属于宾竹英的监护人及联系方式等信息告知乐平镇政府。同时，乐平镇政府负有查清宾竹英个人信息的职责，此前乐信复[2017]74号《信访事项答复意见书》（以下简称《信访事项答复意见书》）亦是由李艺清签收。而本案中，乐平镇政府将《取消通知书》送达宾竹英及李艺林，而非法定监护人李艺清，属于送达对象错误，程序违法，应视为未送达未生效。本案的起诉期限不应自2019年1月23日起算。此外，虽然《取消通知书》载明2月取消低保待遇，但事实上是并没有取消。故本案的起诉期限应自2019年3月26日停发低保待遇之日起算。二、原裁定认为恢复宾竹英最低生活保障待遇的诉讼请求不属于乐平镇政府的法定职责，与事实不符。原审诉讼期间，乐平镇政府承认其具有对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查的职责，即乐平镇政府具有核准宾竹英是否可以获得低保待遇资格的职责。综上，原裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原裁定，指定原审法院进行实体审理。被上诉人乐平镇政府辩称：一、乐平镇政府已于2019年1月23日向上诉人宾竹英及其共同居住的女儿李艺林依法留置送达《取消通知书》，本案已超过起诉期限。1.李艺清长期居住在广州，并未履行监护义务。李艺清作为宾竹英的监护人，未向乐平镇政府出示指定宾竹英的监护人《民事判决书》，乐平镇政府无法知悉李艺清是宾竹英的监护人。李艺林智商属于正常范围，说话清楚流利，对答切题。乐平镇政府向李艺林送达《取消通知书》符合送达规定。2.宾竹英在二审期间提交的落款为广东添祥物业管理服务有限公司心怡苑服务中心、盖章为佛山市添祥物业管理服务有限公司心怡苑服务中心出具的《证明》不具有证明力。无论是落款主体还是盖章主体，均不具备独立的民事权利能力和民事行为能力，不具备作证的主体资格。此外，该小区属于老小区，开放式管理，物业没有能力获知居住成员的状况。即使如李艺清所述，宾竹英与李艺林相邻居住，在宾竹英需要监护，乐平镇政府在宾竹英在场的情况下将《取消通知书》同时送达就近照顾宾竹英的成年子女，是合理的留置送达。3.若李艺清履行了监护义务，应当及时知悉《取消通知书》的送达，不存在长期不知情的情况。4.《信访事项答复意见书》是针对来访人李艺清的回复，不是把对宾竹英的回复寄送给李艺清。而本次《取消通知书》不同于《信访事项答复意见书》，并非“故意绕开法定监护人李艺清”。5.低保待遇的发放单位是三水区民政局。宾竹英起诉撤销乐平镇政府作出的《取消通知书》，起诉期限应当自收到《取消通知书》之日起算，而不是从三水区民政局停发低保待遇之日起算。二、核查最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况与决定是否发放、停发最低生活保障是两个不同的职责。对此，宾竹英在《行政起诉状》亦予以明确。故宾竹英要求乐平镇政府履行明显不属于乐平镇政府权限范围的职责，原审裁定驳回宾竹英的起诉并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼中，上诉人宾竹英向本院提交了以下证据材料：1.宾竹英及李艺清的居民身份证复印件；2.《取消通知书》；3.《信访事项答复意见书》；4.（2015）佛三法民一特字第2号《民事判决书》；5.李学群、李艺林的残疾人证；6.三水市公安局道路交通事故伤残人员评定书；7.李学群的住院病历材料；8.银行账户交易流水；9.证据清单；10.佛三医司鉴所[2015]精鉴字第049号《司法鉴定意见书》；11.佛山市添祥物业管理服务有限公司心怡苑物业服务中心出具的《证明》。经查，宾竹英提交的证据1-9均系宾竹英或被上诉人乐平镇政府在第一审程序中提交的部分证据，故不属于第二审程序中新的证据。证据10为宾竹英在第一审程序中无正当事由未提供该证据而在第二审程序中提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。证据11涉及到宾竹英是否与其女儿李艺林共同居住的问题，与本案审查的焦点“宾竹英的起诉是否符合法定起诉条件”并不具有关联性，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与原裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，上诉人宾竹英因不服被上诉人乐平镇政府作出的《取消通知书》而提起本案诉讼，请求撤销《取消通知书》并责令乐平镇政府自2019年3月起恢复发放宾竹英的最低生活保障金。综合各方诉辩意见，本案审查焦点在于宾竹英提起的诉讼是否符合法定起诉条件。《社会救助暂行办法》第十二条第一款规定：“对批准获得最低生活保障的家庭，县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。”第十三条规定：“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处。县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府、街道办事处应当对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金；决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由。”《广东省最低生活保障申请家庭经济状况核对及认定暂行办法》第四十二条规定：“县（市、区）民政部门以及乡镇人民政府（街道办事处）应当对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况进行定期复核。经济状况信息化核对每半年至少进行一次，入户调查每年至少进行一次。”第四十三条第一款规定：“经复核，获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县（市、区）民政部门应当及时决定增发、减发、停发最低生活保障金；决定停发最低生活保障金的，应收回其低保证，并书面说明理由。”根据上述规定可知，乐平镇政府作为乡镇一级人民政府具有依法履行对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况进行定期核查的职权，但最低生活保障金的增发、减发、停发依法属于县级人民政府民政部门的职权范围。据此，乐平镇政府作出的《取消通知书》与实际上停发宾竹英家庭的最低生活保障金虽然存在牵连，但属于两个不同行政机关作出的不同行政行为。本案中，从乐平镇政府提供的《入户调查问卷》《取消通知书》及照片等材料反映，乐平镇政府对宾竹英家庭的人口状况、收入状况、财产状况进行了入户调查后作出《取消通知书》，告知宾竹英拟自2019年2月起停发其家庭最低生活保障金。从上述法律关于相关部门的职权规定及《取消通知书》所载明的内容来看，该《取消通知书》实质上是乐平镇政府依法对宾竹英家庭状况进行核查后，告知宾竹英拟作出停发其家庭最低生活保障金的相关事项，仅属于通知行为、过程性行为,尚未对宾竹英的权利义务产生实际影响。对宾竹英实际产生影响的应该是职权部门即民政部门实际停发宾竹英家庭最低生活保障金的行政行为，而非乐平镇政府所作出的《取消通知书》。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述规定，本案被诉之《取消通知书》不属于行政诉讼的受案范围,不具有可诉性，原审法院裁定驳回宾竹英的起诉并无不当，本院予以确认。至于宾竹英要求乐平镇政府恢复发放宾竹英家庭的最低生活保障金的诉求，于法无据,本院不予支持。需要指出的是，不管民政部门是否就停发宾竹英家庭最低生活保障金作出书面决定，但并不妨碍宾竹英就民政部门的实际停发行为另行提起行政诉讼。综上,宾竹英的上诉请求均理据不足，本院不予支持。原审法院裁定驳回宾竹英的起诉正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费不予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年三月六日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍