四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终397号 上诉人（原审原告）余大海，男，1974年7月7日出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 被上诉人（原审被告）自贡市大安区人民政府。住所地：四川省自贡市大安区广华路**。 法定代表人杨斌，区长。 被上诉人（原审被告）自贡市人民政府。。住所地：四川省自贡市自流井区丹桂大街** 法定代表人何树平，市长。 上诉人余大海因诉被上诉人自贡市大安区人民政府（以下简称大安区政府）土地行政强制及自贡市人民政府（以下简称市政府）土地行政复议一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2017）川03行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 一审法院审理查明，因建设自贡东部新城用地需要，经四川省人民政府的批准，自贡市大安区永田村4组（以下简称永田村4组）的集体土地属川府土［2014］118号、404号、1047号、1048号、1111号批复批准征收的建设用地范围。根据上述批文，市政府于2014年4月至12月先后发布了2014年第4号、10号、22号、23号、24号征收土地方案公告，以上公告在××乡××（以下简称和平乡政府）公示栏进行了张贴。原自贡市国土资源局（现自贡市自然资源和规划局，以下简称市国土局）于2014年5月至2015年1月先后发布了2014年第93号、132号，2015年第7号、14号、29号征地补偿安置方案公告，并在永田村4组进行张贴。2015年5月10日大安区政府发布了征收集体土地调查核实公告，并在永田村4组进行了张贴。和平乡政府按照大安区政府的委托，具体承办和平乡范围内征地补偿安置工作。2014年5月20日，和平乡政府作出了《关于自贡市东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告》。2015年6月20日，和平乡政府在永田村4组对该组集体经济组织成员名单进行了公示。2015年7月19日，大安区政府将征收永田村4组集体土地总面积492.179亩的征地各项补偿费用15185237.76元予以兑现，永田村4组将被征收土地移交给大安区政府。 余大海位于永田村4组的砖混结构房屋共12间，建筑面积229.18㎡。余大海户符合拆迁安置条件人口3人。2016年8月和平乡政府启动了房屋拆迁工作，召开了自贡市东部新城征地拆迁动员会并将永田村4组拟认定为符合拆迁安置对象的人员进行了公示。余大海未参加动员会。2016年8月15日至9月27日期间，大安区政府工作人员两次向余大海送达村镇产权房屋调查登记的通知，要求其配合调查登记，并多次向余大海及其家人宣传政策、听取意见，进行协商。但余大海拒绝配合开展房屋调查登记，双方未能达成安置补偿协议。2016年8月29日，大安区政府向余大海送达《关于余大海村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知》，提供两套房屋拆迁安置补偿方案供其选择：第一套住房安置方案；第二套货币安置方案。通知载明安置房地点、房屋户型等，还载明了优惠购买安置房的条件和办法，余大海未做选择。2016年10月28日，大安区政府向余大海作出村镇产权房屋拟选择拆迁补偿安置方案告知书，拟对余大海户村镇产权房屋拆迁按住房安置方案进行补偿安置，即：安置余大海90㎡户型安置房一套（砖混结构、多层、清水房），安置房位于东部新城和平乡永田村13、14组安置点，并补偿该户补偿款185498.35元（不含房屋装饰、构筑物、附属设施补偿费）。2016年11月9日，大安区政府将余大海户补偿款汇入和平乡永田合作村村民委员会账户，载明余大海房屋补偿款。2016年11月10日，大安区政府对余大海作出村镇产权房屋拆迁补偿到位通知书。2017年7月5日，大安区政府对余大海作出大府土（告）〔2017〕8号《限期搬迁交出土地告知书》，告知被征收土地及该户房屋均已补偿到位，因其提出超越政策的要求，拒绝搬迁，阻扰了国家建设征收土地，拟依据相关法律、法规对其作出限期搬迁，责令交出土地的行政决定，并告知陈述申辩及听证权。余大海未申请听证。2017年7月5日，大安区政府对余大海提出的陈述意见进行答复，并作出大府土（决）[2017]8号《限期搬迁交出土地决定书》（以下简称8号交地决定）。余大海不服，向市政府申请行政复议。市政府作出自府复决字[2017]26号《行政复议决定书》（以下简称26号复议决定），对大安区政府作出的8号交地决定予以维持。余大海仍不服，诉至法院。请求：1.撤销大安区政府作出的8号交地决定和市政府作出的26号复议决定；2.本案诉讼费用由大安区政府、市政府承担。 一审法院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”。据此，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定的，应当参照上述规定执行。 一、关于大安区政府作出限期搬迁交出土地决定的主体资格问题。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《四川省土地管理法实施办法》第六十三条的规定，本案应由大安区政府所辖的原自贡市大安区国土资源局（简称大安国土局）对余大海作出责令限期搬迁交出土地的决定，但根据国法[2004]12号《国务院关于做好省级以下国土资源体制改革的通知》的第一条：“一、理顺省级以下国土资源行政管理体制……市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构…….”的规定，大安国土局的行政执法权收归市国土局行使，大安国土局没有行政执法主体资格，不能行使有关土地行政管理执法权，故大安区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，向余大海作出的限期搬迁交出土地决定并无不当。 二、关于限期搬迁交出土地决定的合法性的问题。 (一)关于征地程序是否合法的问题。因建设自贡东部新城用地需要，自贡市2013年第36批、37批，2014年第18批、19批、29批城市建设用地，已经四川省人民政府批准同意征收。市政府发布的征收土地方案公告、市国土局发布的征地补偿安置方案公告及大安区政府发布的征收集体土地调查核实公告均已张贴公示。和平乡政府根据大安区政府的委托，具体承办大安区和平乡范围内的征地补偿安置工作，对自贡东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险开展了评估工作，在永田村4组对该组集体经济组织成员名单进行了公示，将征收的永田村4组集体土地各项补偿费用全部兑现。和平乡政府启动房屋拆迁工作后，召开了自贡东部新城征地拆迁动员会，听取了集体经济组织成员对有关征地工作的意见，将永田村4组拟认定为符合拆迁安置对象人员进行了公示。经审查，涉案地块土地征收、补偿安置程序合法。 （二）关于对余大海户房屋及附属设施是否依法进行了补偿的问题。根据查明事实，大安区政府在多次与余大海协商不成的情形下，对余大海户所有的村镇房屋按照村镇房屋所有权证上的登记面积及调查登记确认的项目，根据征地补偿安置方案，对余大海户的房屋及附属设施提供了住房安置和货币安置两套方案，供其选择。在其超期不予选择的前提下，为其安置房屋、将补偿款存入和平乡永田合作村村民委员会账户并为其保留方案选择权，应视为已依法对其进行安置补偿。 综上所述，大安区政府对余大海的村镇房屋已按照市政府令第69号文件规定的标准进行补偿安置，余大海应当配合政府新区规划建设并及时腾房交地。但余大海拒绝接受补偿安置方案，又不配合调查和协商，致使涉案地块至今无法全面施工，其拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，严重影响了建设工程的正常进行。大安区政府作出的责令交出土地决定事实清楚、适用法律正确、履行程序合法。余大海要求判令限期搬迁交出土地决定违法并撤销的诉讼请求，依据不足，不予支持。市政府的行政复议程序合法，其作出的26号复议决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回余大海的诉讼请求。一审案件受理费50元由余大海负担。 上诉人余大海上诉称：大安区政府依法不具有作出《限期搬迁交出土地决定书》的行政主体资格，一审法院适用法律错误。一审法院认定川办函[2008]73号《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》关于听证的规定属于征地批准前的事项，不属于本案审查范围错误。听证事项涉及整个征地活动的合法性，一审法院未予查明属于认定事实不清。请求：撤销原判，将本案依法改判或者发回重审。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实相同，本院予以确认。另查明，经大安府发【2005】113号《大安区人民政府关于和平乡村级行政区划调整的批复》批准，永乐村与田湾村于2005年合并建成为永田村。 本院认为，根据本案审理查明的事实，永田村4组集体土地经四川省人民政府依法批准征收，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，案涉地块实施的征收行为符合法定程序，余大海拒不接受安置补偿，相关机关依法对其作出安置补偿决定，提存了安置补偿款。至此,行政机关的征地安置补偿行为已实施完毕,余大海即应交出土地，其拖延交地的行为致使涉案地块至今无法全面施工，事实上阻挠了国家建设征地，已影响到公共建设的正常进行，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”的规定，余大海的情形已满足对其作出责令交出土地决定的法定条件。 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；……”，及《四川省土地管理法实施办法》第六十三条关于建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁的规定，征地拆迁实践中，作出责令交出土地决定的法定主体应当是县级以上人民政府土地管理部门。本案中，大安区政府作出8号交地决定不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，对于超越职权作出的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。又根据该法第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案被诉行政行为涉及自贡东部新城建设，该建设系为优化空间结构、改善自贡市当地群众人居生态环境，满足群众不断提高的生活需求而实施的重大公共项目，事关社会公共利益；同时，即使撤销8号交地决定，有权机关仍可继续对其作出相同内容的决定，其结果对余大海来说，只是程序空转，徒增讼累。故对8号交地决定，应确认违法，不宜撤销。对市政府作出的26号复议决定，虽经审查程序合法，但适用法律不当，亦应确认违法。实质上，根据余大海的起诉和上诉理由，余大海户拒不配合征地拆迁的根本原因在于对补偿标准和安置补偿行为有异议，而补偿标准及安置补偿行为不属本案审查范围。 综上，一审判决认定事实清楚，但判决驳回余大海的诉讼请求适用法律错误。余大海的上诉理由部分成立，本院予以支持。本案经合议庭讨论，由审判委员会决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省自贡市中级人民法院（2017）川03行初31号行政判决； 二、确认自贡市大安区人民政府作出的大府土（决）[2017]8号《限期搬迁交出土地决定书》违法； 三、确认自贡市人民政府作出的自府复决字[2017]26号《行政复议决定书》违法。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人自贡市大安区人民政府、自贡市人民政府各自负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  刘永红 审判员  舒劲松 审判员  胡 华 二〇二〇年三月十八日 书记员  李瑞雪