西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初2796号 原告陕西洋县林麝特种养殖有限公司，住所地陕西省汉中市洋县林场。法定代表人刘鹏，总经理。委托代理人李新虎，陕西圣本律师事务所律师。被告陕西省林业局。住所地西安市莲湖区。法定代表人党双忍，局长。委托代理人郭凯力，该局工作人员。委托代理人王**，陕西永嘉信律师事务所律师。被告陕西省人民政府。住所地西安市新城大院。法定代表人刘国中，省长。委托代理人王小丽，该省政府工作人员。委托代理人王啸，该省政府工作人员。原告陕西洋县林麝特种养殖有限公司（以下简称林麝公司）不服被告陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》及被告陕西省人民政府作出的陕政复决字[2019]55号行政复议决定，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于8月7日立案受理后，于2019年8月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭进行了审理。原告林麝公司的委托代理人李新虎，被告陕西省林业局的委托代理人郭凯力、王**，被告陕西省人民政府的委托代理人王小丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陕西省林业局于2019年3月18日向原告林麝公司作出陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，对原告林麝公司提出的林麝养殖基地建设占用林地行政许可申请，认为该项目部分建设内容处于陕西长青国家级自然保护区的范围。认为该林麝养殖基地建设不符合国家林业局办公室《关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》（办护字[2017]64号）的规定，决定不予许可。原告不服，向陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府于2019年7月9日作出陕政复决字[2019]55号行政复议决定，决定维持陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》。原告林麝公司诉称，原告系依法登记设立，拟建设林麝驯养繁殖基地计划投资5000万元，位于陕西省洋县XX镇XX村XX组。已依法于2016年1月13日获得国家林业局核发的国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证。于2016年5月16日在洋县发改局进行了项目备案。拟驯养区域全部和当地集体、村民签订了林地、土地流转承包合同。陕西长青国家级自然保护区管理局复函认为，该区域属陕西省人民政府1997年确权、勘界的长青保护区范围之外。原告申请林地占用审批时陕西省林业局以原告部分建设内容所处位置不详，处于保护区范围内为由作出了陕林资不许可（2019）006号决定书，原告认为，该不予许可决定及复议决定，事实不清，判断错误。原告认为其所有申报材料已经县、市林业局逐级审核且委托专业公司现状调查，经纬度、现场图、文字描述位置准确、清晰。长青保护区管理局经现场勘测后复函明确该养殖基地在省政府1997年勘界范围之外。陕西省林业局依据中华人民共和国自然保护区保护条例第十五条规定认为该区域在（1995）129号文件批复的保护区范围内，不予批准属于机械、简单适用法律，结果错误。陕西省政府1997年勘界、确权协议就是对保护区范围的实际确认，长保局也是按照此范围进行实际保护。省政府的复议决定属事实不清，依法应予撤销。诉讼请求：1.撤销陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》及陕西省人民政府作出的陕政复决字[2019]55号行政复议决定书；2、责令陕西省林业局依法重新作出许可决定；3. 本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、原告营业执照、法人代表人证明、法定代表人身份证复印件，证明原告主体适格。2、洋县发展和改革局文件（洋发改投备字（2016）32号），证明原告林麝养殖项目已合法备案。3、国家林业局驯养繁殖许可证，证明原告林麝养殖项目已获国家林业局审批；原告获批驯养繁殖证件的过程中已提交了包括坐标位置，是否处于保护区的相关证明资料，项目所处位置获得国家林业局认可。4、陕西长青国家级自然保护区管理局回复（陕长保发[2019]06号），证明林麝养殖项目不在保护区实际保护区域。5、陕西省林业局不准予行政许可决定书（陕林资不许可[2019]006号）；陕西省人民政府行政复议决定书（陕政复决字[2019]55号）。证明案涉行政许可、行政复议的事实；二被告作出的案涉行政行为错误。6、关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知，证明自然保护区是按照省政府实际确界进行保护的。被告陕西省林业局辩称，1、陕西省林业局作出陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确；2、陕西省林业局作出陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告陕西省林业局向本院提交了以下证据:1、《汉中市林业局关于林麝特种养殖设施建设使用林地的请示》（汉林字[2019]21号）、相关材料及收件凭证；2、《不准予行政许可决定书》（陕林资不许可[2019]006号）及邮寄凭证；3、《国务院关于同意建立长青国家级自然保护区的批复》（国函[1995]129号）；4、《陕西省人民政府办公厅印发处理长青自然保护区与洋县部分村组集体林权争议问题的意见的通知》（陕政办字[1997]17号）；5、省林业厅转发省政府办公厅《印发处理长青自然保护区与洋县部分村组集体林权争议问题的意见的通知》的通知；6、《陕西省林地保护利用规划2016年林地变更调查数据》。证明被告作出案涉行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。被告陕西省人民政府辩称，一、陕西省林业局作出陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》认定事实清楚、适用依据正确；二、陕政复决字[2019]55号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。应依法驳回原告的诉讼请求。被告陕西省人民政府向本院提交了以下证据:第一组：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答复书；4、证据目录；5、补充证据通知；6、补充证据目录。证明被告履行法定程序，进行行政复议审查。第二组：1、行政复议决定书；2、国内特快专递回执。证明被告依法作出案涉行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告陕西省林业局提供的证据1真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。证据中的相关材料均是原告向被告陕西省林业局申请驯养繁殖证时提交的，该驯养证是国家林业局颁发的，本次行政许可审查时，被告陕西省林业局在原告申请驯养证时已经同意并上报国家林业局，位置是知悉的，是发文确认的。长保局复函载明的内容可以说明本次申请已经复函明确林麝养殖项目不在保护区的实际保护范围之内。和长保局的文件相互印证，保护范围和定界范围是以97年的文件为准的。证据2合法性不认可，证明目的不认可。证据3真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可。证据4、5、6真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可。对被告陕西省人民政府提交的第一组证据真实性、合法性、关联性及证明目的均认可；第二组证据真实性认可，合法性不认可，证明目的不认可，对复议程序没有异议。              二被告对原告提交的证据1均是复印件，对其真实性、合法性不认可，证明目的不认可。证据2没有印章和原件，对其真实性无法判断，即使真实，不是取得林业许可必备的条件，证明目的不认可。证据3没有原件，对其真实性、合法性、证明目的均不认可。证据4没有原件，对其真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。证据5真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可。证据6无异议，证明目的不认可。 被告陕西省林业局对被告陕西省人民政府提交的证据以及被告陕西省人民政府对被告陕西省林业局提交的证据均无异议。本院对上述证据作如下认证：对原告提交的证据及二被告提交的证据来源合法、内容真实，与本案待证事实具有关联性，对上述证据的内容予以确认。 经审理查明，原告林麝公司是2015年3月16日注册成立的自然人投资或控股的有限责任公司。2016年1月13日国家林业局向原告作出林护许准[2016]0049号《关于同意陕西洋县林麝特种养殖有限公司驯养繁殖林麝的行政许可决定》，决定同意原告在汉中市洋县XX村实验性养殖国家一级保护野生动物林麝，并颁发了林护驯繁（2016-001）号驯养繁殖许可证。2016年4月1日原告向洋县林业局递交关于林麝养殖设施林地的申请报告。2016年5月16日洋县发展和改革局向原告作出《关于印发陕西洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖基地建设项目备案确认书的通知》，对原告报来的备案申请林麝养殖基地项目同意备案，该通知同时载明项目选址、征地、环评等以主管部门意见为准。办理特种养殖许可证后方可开工建设，项目备案文件有效期二年。项目法人、建设地点、建设规摸、投资规模等主要内容发生重大变化的，须重新备案。2016年9月8日，洋县人民政府向省林业厅作出洋政字[2016]59号《关于调整陕西洋县林麝特种养殖有限公司拟使用林地保护等级的报告》，拟在2016年度林地调查变更调查中将原告拟使用林地全部调整为Ⅲ级保护，并区划为一般商品林地。2016年10月19日洋县林业局作出《关于陕西洋县林麝特种养殖有限公司使用林地的公示结果》，该结果载明在公示期间，没有收到异常情况反映和举报等反对意见。2016年12月26日陕西长青国家级自然保护区管理局作出陕长保函[2016]38号《关于陕西洋县林麝特种养殖有限公司的复函》，函称因环保局未提供陕西洋县林麝特种养殖有限公司建设项目详细地址（四至及经纬度），经长保局工作人员实地勘察，该项目不在长青保护区实际管辖区域内。2017年7月31日洋县人民政府作出《关于陕西洋县林麝特种养殖有限公司茅坪林麝繁育基地项目建设占用林地的权属证明》，该文件载明，XX基地XX镇XX村XX组集体林地两丘共计3.6904公顷，以上林地林权证发证不到位。经比对洋县林保数据库，拟占用的3.6904公顷林地中0.8000公顷为茅坪镇朝阳村集体所有，其余2.8904公顷划为国有的自然保护区林地。经镇、村、洋县林业局、洋县环保局、长青保护区管理局共同调查确认。林保数据库中此2.8904公顷国有自然保护区林地为错划，实际权属为茅坪镇朝阳村集体所有。2017年12月20日洋县林业局向汉中市林业局作出《关于上报陕西洋县林麝特种养殖有限公司申请使用林地的报告》，2019年1月4日汉中市林业局向省林业局作出汉林字[2019]21号《关于洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖设施建设使用林地的请示》，认为该项目区不在自然保护区（陕长保发[2019]05号）、森林公园、湿地公园、地质公园和风景名胜区范围内，属于秦岭适度开发区范围。现调查也没有发现珍稀野生动、植物和名胜古迹分布。洋县林业局查验，项目尚未开工建设，不存在未批先占林地和无证采伐林木等情形。并附有陕西长青国家级自然保护区管理局向汉中市林业局作出的陕长保发[2019]05号《关于“陕西林麝特种养殖公司拟建林麝养殖基地是否涉及陕西长青国家级自然保护区范围征询意见的函”的复函》，该复函称：“关于2016年12月给洋县环保局复函的情况。2016年12月26日该局收到洋县环保局的征询函，来函未提供项目实施的详细地址（四至及经纬度），该局组织工作人员进行了现地核实，距离保护区最近处经度：107.68610°，纬度：33.560825°，海拔1068m，与保护区实际管护边界的直线距离约500m，不在“97勘界协议”界定的保护区实际管辖区域内。依据实际情况，我局以陕长保函[2016]38号文件进行了函复。关于核查结果，根据汉中市林业局提供的经纬度信息，利用地理信息系统专业软件成图后，经该局实地勘验，该林麝养殖基地所占区域不在“97勘界协议”界定的保护区实际管辖区域内，但该养殖基地所处位置在1995年国务院以国函[1995]129号文件批复的保护区范围之内。自1997年确权定界至今，该局一直按照“97勘界协议”确权定界和林权证的四至范围进行保护管理，以外的一直由洋县管辖。”2019年3月18日陕西省林业局向原告作出陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，主要内容为：对原告2019年3月6日向该局提出的林麝养殖基地建设占用林地行政许可申请，因部分建设内容所处位置不详，该局决定不予许可，理由如下：1、关于自然保护区范围。依据《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条“自然保护区的撤销及其性质、范围、XX线的调整和改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。任何单位和个人，不得擅自移动自然保护区的界标”；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第八条“自然保护区的解除和范围的调整，必须经原审批机关批准；未经批准不得改变自然保护区的性质和范围”。就目前提供的相关文件资料，应当认定该项目建设内容处于陕西长青国家级自然保护区的范围。2、关于林麝养殖设施建设问题。国家林业局办公室《关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》（办护字[2017] 64号）中有明确要求，“二、全面提高自然保护区监督管理水平…（二）对自然保护区建设项目实行严格管制。自然保护区内原则上不允许新建与自然保护区功能定位不符的项目，包括但不限于以下项目：…4、野生动物驯养繁殖、展览基地建设项目；…”。该《不准予行政许可决定书》经洋县林业局2019年5月向原告转送后，原告于2019年5月17日向陕西省人民政府申请行政复议，请求撤销陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》。2019年5月21日陕西省人民政府向陕西省林业局作出陕政复答字[2019]102号《提出答复通知书》，通知该局提交作出行政行为的证据、依据。陕西省林业厅于2019年6月6日向陕西省人民政府提交了答复书、相关证据及依据。2019年7月9日陕西省人民政府作出陕政复决字[2019]55号行政复议决定书，维持了陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》。同日陕西省人民政府向原告邮寄送达该复议决定书。另查明，1995年12月22日，国务院向陕西省人民政府、林业部、国家环保局作出国函[1995]129号《国务院关于同意建立长青国家级自然保护区的批复》，同意建立长青国家级自然保护区，保护区面积约为29906公顷，其中核心区面积11000公顷，缓冲区和实验区面积18906公顷。1997年3月31日，陕西省人民政府办公厅作出陕政办字[1997]17号《印发关于处理长青自然保护区与洋县部分村组集体林权争议问题的意见的通知》，该意见规定对长青自然保护区XX线XX段，要尽快建立永久标志；有争议的地段，可先按国务院批准的范围XX线临时立桩标示，待争议消除后再立桩定界，建立永久标志。长青保护区XX线以内的权属争议，由洋县人民政府、长青自然保护区、汉中市林业局组成的调处小组负责调查和认定，报省林业厅审核同意后确定权属。属于国有林地的，由省林业厅审核后报省政府发证，属于集体林权的由洋县人民政府发证。对长青自然保护区XX线以内重新确定权属后属于群众的集体山林、土地以及群众的居住区，由调处小组提出意见，经省林业厅调整XX线后将其划到XX线以外；确实不能避开的，由洋县人民政府以XX线以外的国有林地与XX线以内的集体林地进行调整兑换；确属无法调整和兑换的林地、土地，可以维护权属不变，但必须服从保护区的统一管理，不得从事有碍保护区自然景观和保护对象的生产、经营和开发活动。本院认为，本案的争议焦点为：一、陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》是否合法；二、陕西省人民政府作出的陕政复决字［2019］55号行政复议决定是否合法。针对争议焦点一，首先，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第二款规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守以下规定：…（二）占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪碳林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定的数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。本案中，原告因建设林麝养殖基地申请使用林地3.6904公顷，根据上述法规的规定，被告陕西省林业局作为陕西省人民政府林业主管部门，具有审核的法定职权。其次，本案中，陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，是基于汉中市林业局上报的《关于洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖设施使用林地的请示》。本案中，原告林麝公司向洋县林业局申请使用洋县XX镇XX村XX组XX基地，虽提供了西安绿友环境工程有限公司2017年3月作出的《使用林地可行性报告》及国家林业局颁发的《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证》。洋县林业局工作人员在2017年12月20日进行了现场查验，作出的《使用林地现场查验表》认为该项目使用林地权属全部为集体林地。洋县林业局2017年12月20日向汉中市林业局上报原告公司申请使用林地的报告，汉中市林业局2019年1月4日向陕西省林业局上报《关于洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖设施建设使用林地的请示》中，认为项目区不在各类自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园和风景名胜区范围内，属于秦岭适度开发区范围。现场调查也没有发现珍稀野生动、植物和名胜古迹分布，该局经研究同意上报省局审批，该请示附有陕西长青国家级自然保护区管理局2019年1月25日向汉中市林业局作出的陕长保发[2019]05号《关于“陕西林麝特种养殖公司拟建林麝养殖基地是否涉及陕西长青国家级自然保护区范围征询意见的函”的复函》，该复函中核查结果中，明确记载“根据贵局提供的经纬度信息，利用地理信息系统专业软件成图后，经我局实地勘验，该林麝养殖基地所占区域不在“97勘界协议”界定的保护区实际管辖区域内，但该养殖基地所处位置在1995年国务院以国函[1995]129号文件批复的保护区范围之内。自1997年确权定界至今，该局一直按照“97勘界协议”确权定界和林权证的四至范围进行保护管理，以外的一直由洋县管辖”。而国务院向陕西省人民政府、林业部、国家环保局作出国函[1995]129号《国务院关于同意建立长青国家级自然保护区的批复》是国务院批准设立长青国家级自然保护区并确定其界址范围的规范性文件。国家林业局办公室《关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》（办护字[2017] 64号）中有明确要求，“二、全面提高自然保护区监督管理水平…（二）对自然保护区建设项目实行严格管制。自然保护区内原则上不允许新建与自然保护区功能定位不符的项目，包括但不限于以下项目：…4、野生动物驯养繁殖、展览基地建设项目；…”。秦岭是我国南北气候的分XX线和重要的生态安全屏障，具有调节气候、保持水土、涵养水源、维护生物多样性等诸多功能。在保护生态环境上不能手软，不能产生“破窗效应”。根据新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》的规定，秦岭范围自然保护区的核心保护区属于秦岭核心保护区，秦岭范围自然保护区的一般控制区属于秦岭重点保护区。核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动；重点保护区不得进行与其保护功能不相符合的开发建设活动。本案中，原告林麝公司进行林麝养殖设施建设申请使用林地位于秦岭腹地，同时也在国务院批准设立的陕西长青国家级自然保护区范围内，根据秦岭保护的原则及国家林业局办公室《关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》的要求，该区域内原则上不允许新建包括野生动物驯养繁殖、展览基地建设项目在内的与自然保护区功能定位不符的项目。原告申请在该区域内进行林麝养殖设施建设使用的部分林地在陕西长青国家级自然保护区范围内，该建设项目不符合上述秦岭保护大原则及相关规定。被告陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，对原告不符合规定的申请事项不予许可，正是贯彻保护秦岭生态安全的原则，符合相关规定。该决定认定事实清楚，适用依据准确，符合程序正当原则。对于原告诉称认为国函[1995]129号文件批复的陕西长青国家级自然保护区范围存在重大错误，1997年陕西省人民政府办公厅作出陕政办字[1997]17号《印发关于处理长青自然保护区与洋县部分村组集体林权争议问题的意见的通知》是对该保护区范围的实际确认，原告申请进行林麝养殖设施建设所占用的林地不在陕西长青国家级自然保护区范围内的主张。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条规定，自然保护区的撤销及其性质、范围、界限的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第八条规定，自然保护区的解除和范围的调整，必须经原审批机关批准；未经批准不得改变自然保护区的性质和范围。本案中，陕西长青国家级自然保护区系1995年经国务院批准建立，未经国务院批准，依法不能进行保护区范围调整。虽然1997年颁发林权证以后，根据省政府办公厅陕政办字[1997]17号文件印发的“意见”，陕西长青国家级自然保护区管理局与洋县XX镇XX村XX组对林权边界进行了勘查并签署了勘界协议。但陕西长青国家级自然保护区所持有的林权证载明的使用面积与国函[1995]129号文件批复的保护区面积一致，且国务院并未批准对陕西长青国家级自然保护区的范围进行调整。故原告的该项主张没有法律依据，本院不予支持。针对焦点二，被告陕西省人民政府作为陕西省林业局的本级人民政府，有权对申请人对其工作部门的行政行为不服申请的行政复议申请作出行政复议决定。本案中，陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，认定事实清楚、依据准确、程序合法。被告陕西省人民政府在受理原告的复议申请后，依法进行审理，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定在法定期限内作出陕政复决字［2019］55号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告陕西洋县林麝特种养殖有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陕西洋县林麝特种养殖有限公司全部负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    胡海军人民陪审员    魏来计人民陪审员    王  建 二〇二〇年三月十六日                               书  记  员    周  扬 附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条:行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条:复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。  1