广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终23号上诉人(原审原告)茂名市茂南区鳌头镇塘札村民委员会。法定代表人张帝泉，主任。委托代理人陈一德，广东法申律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局(原茂名市国土资源局)。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人梁德林，男，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局干部。委托代理人刘瑞玉，广东海日律师事务所律师。原审第三人茂名市茂南区鳌头镇塘札村关屋第四经济合作社。法定代表人关勇维，社长。委托代理人关星，男，汉族，1953年6月14日出生，住广东省茂名市茂南区**************。委托代理人关观舜，男，汉族，1956年3月13日出生，住广东省茂名市茂南区*************。上诉人茂名市茂南区鳌头镇塘札村民委员会（以下简称“塘札村委会”）因诉被上诉人茂名市自然资源局、原审第三人茂名市茂南区鳌头镇塘札村关屋第四经济合作社（以下简称“关屋四社”）土地行政登记一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2017）粤0902行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案的争议焦点包括两个方面，一是原告的起诉是否超过法定起诉期限；二是被告的颁证行为是否合法。关于原告的起诉是否超过法定起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”的规定，被告没有证据证明原告何时知道或者应当知道本案被诉的颁证行为，因此，被告认为原告的起诉已经超过法定的起诉期限，缺乏依据。关于被告的颁证行为是否合法问题。《土地登记办法》第九条第一款规定：“土地登记申请者申请土地登记，应该根据不同的登记事项提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)申请人身份证明材料；(三)土地权属来源证明；(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；(五)地上附着物权属证明；(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证；(七)本办法规定的其他证明材料”、第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：(一)根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；(二)根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；(三)根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”本案中，第三人关屋四社按照上述规定，提交了包括涉案土地在内17.5042公顷土地的《土地登记申请书》、第三人关屋四社的《广东省农村集体经济组织证明书》、茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社关于申请登记的土地归属第三人关屋四社的《证明》、关于申请登记的17.5042公顷土地地籍调查情况的《集体土地权属调查表》(该表本宗地指界人栏有时任第三人关屋四社社长关树良的签名及指印并加盖有第三人关屋四社的公章，邻宗地指界人栏有各相邻宗地权利人的盖章及签名确认申请登记土地的界址情况)等材料，向原茂名市国土资源局茂南分局申请涉案土地所有权的初始登记。原茂名市国土资源局茂南分局受理后，经依法审核，认为第三人关屋四社申请登记的17.5042公顷土地界址清楚、权属无争议，符合登记规定，经报被告茂名市国土资源局审查并报茂名市人民政府批准后，向第三人关屋四社颁发了含涉案土地17.5042公顷土地的茂南集有(2012)第105XX37号《集体土地所有权证》。由此可见，该颁证行为事实基本清楚，发证程序也符合上述规定。原告塘札村委会主张涉案土地由其一直经营、管理、收益及涉案土地权属原告所有，但据第三人关屋四社提交的茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社出具的上述《证明》，证实含涉案土地在内的上述17.5042公顷土地自“三包四固定”后归属于第三人关屋四社。而茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社出具该《证明》时，其组成人员与原告塘札村委会的成员为同一班人马，因此，茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社的该证明内容可视为原告塘札村委会的意见，等同于原告塘札村委会确认上述含涉案土地在内的17.5042公顷土地归属于第三人关屋四社。原告塘札村委会在确认涉案土地归属第三人关屋四社后又诉称涉案土地属其村委会所有，明显自相矛盾，原告塘札村委会也无涉案土地的权属证明文件，不能证明被告茂名市国土资源局的被诉颁证行为违法。另，《鳌头镇塘札村农民集体土地所有权调查工作底图》中涉案土地宗地红线图上“关屋四组关树良”签字，经司法鉴定虽不是第三人关屋四社原社长关树良本人所写，但涉案土地该宗地红线图上除有“关屋四组关树良”签字外，同时还盖有第三人关屋四社的公章以确认涉案土地的红线范围，该调查工作底图只是对申请登记的土地红线范围界址的确认，且第三人关屋四社的原社长关树良在《土地登记申请书》中也签名并加盖第三人关屋四社公章确认申请上述17.5042公顷土地所有权初始登记的事实，及上述17.5042公顷土地的《集体土地权属调查表》中本宗地指界人栏也有第三人关屋四社原社长关树良的签名及捺指印确认17.5042公顷土地的界址情况。因此，该工作底图中涉案土地宗地红线图上的“关屋四组关树良”签字不是关树良本人所写，不影响本案被诉的上述17.5042公顷土地颁证行为的合法性。原告主张第三人关屋四社2012年12月1日申请登记的土地(地号：440902XX016JA00037号，图号：F49H120092、F49H119092)的宗地红线图，并非是原始宗地红线图，被告茂名市国土资源局在登记时将原告的7、8号鱼塘土地(即本案涉案土地)划入宗地红线图范围，是被告负责登记的有关人员和第三人关屋四社串通，故意修改了宗地红线图的范围，对此主张，原告塘札村委会未提供有效证据证实，故原审法院不予采纳。综上所述，原告塘札村委会提出的撤销颁发给第三人关屋四社涉案《集体土地所有权证》的诉讼请求，依据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告塘札村委会的诉讼请求。案件受理费50元，司法鉴定费3600元，由原告塘札村委会负担。上诉人塘札村委会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、1976年因洪水灾害，鳌头镇塘札村委会扩建加固河林河鹩歌坡(又名鹩哥坡)河段的沿河防洪堤，因推土挖泥形成八张鱼塘，其中1、2号鱼塘属于塘札村第四、第五经济合作社所有，3、4、5、6号四张鱼塘属于关屋村四个经济合作社所有，7、8号鱼塘属于上诉人塘札村委会所有。上诉人的7、8号鱼塘的土地总面积约23亩，来源于废弃丢荒的水浸河滩地。上述八张鱼塘一直未办理集体土地所有权证，但长期以来分别属于塘札村、关屋村相关经济合作社以及塘札村委会管理、使用和收益。为了统一管理，经村委会全体干部和全部经济合作社同意，从1995年1月起由塘札村委会统一将鹩歌坡的上述八张鱼塘先后发包给梁林、王国炎、郑亨周等人承包养鱼，租金(承包金)先由村委会统一收取，村委会再将1、2号鱼塘的租金返还塘札村第四、第五经济合作社所有，3、4、5、6号四张鱼塘的租金返还关屋村四个经济合作社所有，7、8号鱼塘的租金归村委会所有。现在，鹩歌坡的八张鱼塘是郑亨周承包经营。从2017年1月1日起，八张鱼塘的承包金由承包者郑亨周直接分别支付给塘札村委会和塘札村、关屋村相关经济合作社。但是，第三人关屋四社在2012年12月采取欺骗和隐瞒事实真相以及伪造证据的手段，申请办理地号为440902XX016JA00037号的集体土地所有权登记发证，而被上诉人在未依法查清鹩歌坡7、8号鱼塘的土地来源和土地权属的情况下，于2012年12月25日给第三人关屋四社核准登记了茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》。该证所登记的17.5042公顷土地的宗地红线图包含了上诉人鹩歌坡7、8号鱼塘23亩的土地所有权，严重侵犯了上诉人的合法权益。二、茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》违法无效，依法应予撤销。鹩歌坡7、8号鱼塘的土地所有权属塘札村委会所有，长期由塘札村委会管理使用和收益，已使用40多年。第三人关屋四社从来没有管理和使用过7、8号鱼塘的土地。7、8号鱼塘的23亩土地来源于废弃丢荒的河滩地，并非来源于关屋四社的土地，也不是来源于关屋村其他经济合作社的土地。涉证土地的宗地红线图并非原始宗地红线图，上诉人的7、8号鱼塘的土地被第三人关屋四社非法登记，是关屋四社与被上诉人有关人员弄虚作假故意修改了宗地红线图的范围所致。第三人关屋四社原法定代表人关树良2017年9月10日出具证明证实，鹩歌坡7、8号鱼塘是塘札村委会所有的鱼塘，关屋四社2012年12月1日申请办理的集体土地所有权登记发证是办理鹩歌坡3、4、5、6号四张鱼塘的土地证，不是办理7、8号鱼塘的土地证，关屋村不敢主张7、8号鱼塘的土地权属。塘札村委会与梁林、王国炎、郑亨周等承包者签订的鱼塘承包合同，全体村委会干部和全体村民代表(包括关屋村四个经济合作社的社长和村民代表)均一致确认鹩歌坡7、8号鱼塘的土地所有权属塘札村委会所有。第三人关屋四社2012年12月1日申请土地登记，但被上诉人却在2012年9月3日发出《土地权属界址调查通知单》，10月16日通知登记发证审核结果公告(公示)，土地审核调查和公告的时间早于申请登记的时间，严重违反法定程序。被诉土地证的《集体土地权属调查表》原落款时间是2012年11月3日，被非法改动为“2012年12月5日”，目的就是将调查审核时间改在2012年12月1日申请登记日期之后。关屋四社除了对宗地红线图进行移位和修改，还伪造原社长关树良在宗地红线图截图的签名对土地权属进行非法确认。原社长关树良从来没有在宗地红线图截图上签过名。关屋四社在办理土地登记时，不将他们四个经济合作社的3、4、5、6号鱼塘入证，反而将上诉人的7、8号鱼塘入证，故意转移土地登记，侵占上诉人的土地所有权。《土地登记审批表》调查人、发证办负责人、初审负责人、审核负责人等有关人员的调查审核签名都是用个人刻制的印章代替本人亲笔签名，严重违反法律规定，是违法无效的。上述人员均未依法亲自审核过涉案土地登记的有关资料，相关审核均是走过场。茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》至今未经茂名市人民政府盖章确认，也未核发给第三人关屋四社，该证尚未发生法律效力。第三人关屋四社至今未持有茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》的原件，原件仍在茂名市国土资源局茂南分局保存。三、塘札经济联合社2012年12月5日出具的土地权属《证明》不能作为判决的依据。一审判决将上述《证明》作为维持被上诉人核发给第三人的集体土地使用证的主要依据错误。1.塘札经济联合社是一个松散型经济组织，不具法人主体资格，依法不能出具土地权属证明。涉案土地属于塘札村委会而不属于塘札经济联合社，只有塘札村委会出具的权属证明才具法律效力。塘札经济联合社出具的权属证明是违法无效的。2.塘札经济联合社2012年刚成立，其印章在2012年12月尚未启用，该印章不可能用于2012年的土地登记。第三人在无法取得塘札村委会权属证明的情况下，通过非正当手段取得“塘札经济联合社”的印章并用该章伪造了上述证明。3.2012年12月5日的“证明”是打印件(落款时间除外)，塘札村委会没有任何干部在证明上签字确认，手写的落款时间“2012年12月5日”也不是塘札村委会任何一个干部所写。4.土地登记材料《茂名市茂南区集体土地权属调查表》中也盖有“茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社”的印章，但签名的不是塘札村委会干部，而是关屋三社的原社长关辉保。关辉保不是塘札村委会干部，他无权在“塘札经济联合社”的印章位置签名。5.塘札村委会的领导班子2012年和现在虽然是同一班人马，但所有人员都是在村委会任职，而不是在塘札经济联合社任职。四、被诉土地证的《宗地图》是2012年12月8日制作的，但没有塘札村委会盖章，也没有村委会干部签字。而上述《宗地图》的截图(工作底图)竟然有塘札村关屋二组组长林松、关屋三组组长关辉保和关屋四组组长关树良的签名，但根据笔迹鉴定结论，《宗地图》截图上的“关屋四组组长关树良”的签字不是关树良所签。而土地登记档案中有关“关树良”的签名，也未能确定是关树良所签。一审判决认定土地登记档案“关树良”的签名是关树良本人所签并且作为发证行为合法有效的依据，没有证据证明。登记档案中《法定代表人身份证明书》、《村民代表身份证明书》、《指界授权委托书》虽有“关树良”的名字，但没有“关树良”指界的证据，也没有“关树良”确认《宗地图》的证据。五、被上诉人的颁证行为违法。1.土地界址调查和土地登记发证审核结果公告时间在前，第三人申请土地登记在后，被上诉人的土地登记程序倒置。2.涉案《宗地图》没有绘制单位广东省国土资源测绘院的印章，没有制图人陈洪亮签名，也没有塘札村委会和关屋四社签名盖章确认，《宗地图》的来源和效力均无法确认。3.《土地登记薄》、《土地登记卡》、《土地登记审批表》相关的经办人、审核人和负责人签名均不是亲笔签名，而是用个人印章替代。六、一审判决认为“原告塘札村委会也无涉案土地的权属证明文件，不能证明被告茂名市国土资源局的被诉颁证行为违法”，该认定完全违背客观事实。上诉人虽然没有提供相关的土地证，但第三人也没有任何土地证。而上诉人有塘札村委会所属14个经济合作社(村民小组)2018年7月25日和2018年8月21日联名出具的权属证明，有第三人关屋四社原社长关树良2017年9月10日和2017年12月17日出具的权属证明以及关树良对14个经济合作社两份权属证明的确认，有2000年和2016年签订的《鱼塘承包合同书》为依据，能够证明鹩歌坡7、8号鱼塘属于上诉人所有，并且长期由上诉人经营、管理、使用、发包、收益的事实。第三人关屋四社与鹩歌坡7、8号鱼塘的土地权属完全无关。七、涉案《宗地图》非法将上诉人的7、8号鱼塘划入红线图范围并登记发证，该《宗地图》没有合法来源，没有任何单位盖章确认，不具有真实性和合法性，不具有土地确权和土地发证的效力。综上所述，被上诉人于2012年12月25日核准登记给第三人关屋四社的茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》弄虚作假，严重违反法定程序，是违法无效的，依法应予撤销。上诉请求：1.撤销茂南区人民法院(2017)粤0902行初197号行政判决，对本案依法改判。2.撤销被上诉人原茂名市国土资源局于2012年12月25日核准登记给原审第三人关屋四社的茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》。3.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人茂名市自然资源局未向本院提交书面答辩状，其庭审时口头辩称：一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予维持，恳请二审法院驳回上诉人的上诉。第三人茂名市茂南区鳌头镇塘札村关屋第四经济合作社未向本院提交书面诉讼意见，其庭审时口头述称：上诉人称关辉保是关屋二社的村民是错误的，其是关屋三社的村民。从1949年至今，土地都是发给农民的，与经济合作社无关，经济合作社还交租金给我们。其他意见与一审答辩状一致。经审理查明，本案争议地现状为鱼塘，位于茂名市茂南区******委会，面积约二十几亩。上诉人塘*村委会称之为鹩歌坡(又名鹩哥坡)7、8号鱼塘，原审第三人关屋四社称之为大茫坡。2012年12月1日，原审第三人关屋四社向原茂名市国土资源局茂南分局递交《土地登记申请书》、《广东省农村集体经济组织证明书》以及盖有“茂名市茂南区鳌头镇塘*经济联合社”印章的落款时间为“2012年12月5日”的《证明》等材料，申请对该社17.5042公顷土地所有权进行初始登记。被上诉人经逐级审核审批后，于2012年12月25日向原审第三人关屋四社作出茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》，但该证仍在被上诉人处保管，至今未发放给原审第三人关屋四社。从该证登记内容可见，该证的土地所有权人为“茂南区鳌头镇塘札村关屋第四经济合作社农民集体”，地址为“茂**鳌头镇塘札村”，地号为440902105016JA00037，图号为F49H120092、F49H119092，土地总面积17.5042公顷。本案二审庭审时组织各方指认争议双方所称的1至8号鱼塘在该证所附《宗地图》中的具体位置。各方均认可该证《宗地图》红线范围中由J9、J10、J11、J12、J13坐标点围起来的部分即为本案上诉人塘**委会与原审第三人关屋四社发生权属争议的7、8号鱼塘；该证《宗地图》红线范围外（坐标点J13至J16以东）的六张鱼塘即为双方无权属争议的1至6号鱼塘；上诉人与原审第三人对1、2号鱼塘属于塘札经济合作社所有的事实以及3至6号鱼塘属于关屋*四个经济合作社共同所有的事实均无异议；上诉人塘札村委会认为7、8号鱼塘属其所有，而原审第三人关屋四社不但主张7、8号属其所有，且称3至8号六张鱼塘（即上述土地证的宗地图红线范围内的7、8号鱼塘和红线范围外的3至6号鱼塘）均属于关屋村四个经济合作社共同共有。从被上诉人提交的茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》的地籍档案可见，地籍档案中虽有《土地登记申请书》、《茂名市茂南区集体土地权属调查表》、《广东省农村集体经济组织证明书》、落款时间为12月5日的《证明》、《土地登记审批表》、《土地登记卡》等材料，但土地登记薄中缺少《土地登记归户卡》，《共用宗土地登记卡目录》未填写任何共有权利人信息，《茂名市茂南区集体土地权属调查表》的“邻宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章”栏盖有茂名市茂南区鳌头镇塘札村委会关屋第一、第二、第三经济合作社和茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社的公章，但在盖有“茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社”公章处并非塘札经济联合社的法定代表人签名，而是“关辉保”的签名和指模。上诉人塘札村委会称关辉保是关屋二社的村民，原审第三人称关辉保是关屋三社上一届的社长，但双方均认可关辉保不是塘札村委会的干部。上诉人塘札村委会因对被上诉人于2012年12月25日作出茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》的行政行为不服，认为该证宗地红线图将属其所有的鹩歌坡7、8号鱼塘包含在内，侵犯了其对该鱼塘的土地所有权，遂于2017年10月24日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被上诉人于2012年12月25日核准登记给原审第三人关屋四社的茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》，诉讼费由被上诉人承担。另查明，2017年6月8日，关屋四社对塘札村委会和案外人邓亨周提起物权保护民事诉讼，案号为（2017）粤0902民初1952号。关屋四社的原社长关树良在该民事诉讼审理期间，于2017年9月10日出具了一份《证明》，证明其2012年12月1日申请办理关屋四社的集体土地所有权证时，是办理鹩歌坡第3、4、5、6号鱼塘的土地证，不是办理鹩歌坡第7、8号鱼塘的土地证，第7、8号鱼塘是属于塘札村委会所有的鱼塘，不是关屋四社的鱼塘。在本案一审期间，关屋四社的原社长关树良又于2017年12月17日出具了一份《证明》，证明关屋四社2012年12月25日的茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》宗地红线图截图有关“关屋四组关树良”的签字不是其本人所写，是他人冒充本人签名，以及涉案7、8号鱼塘长期是塘札村委会管理使用和收益等内容。据此，上诉人塘札村委会以《鳌头镇塘札村农民集体土地所有权调查工作底图》中涉案土地宗地红线图上的“关屋四组关树良”签字不是原审第三人关屋四社原社长关树良本人所写为由，于2018年2月25日向原审法院申请对该涉案土地宗地红线图上的“关屋四组关树良”签字进行笔迹鉴定。原审法院依法同意了塘札村委会提出的该笔迹鉴定申请，并调取了上述《鳌头镇塘札村农民集体土地所有权调查工作底图》原件送交中国广州分析测试中心司法鉴定所对该图上涉案土地红线图中的“关屋四组关树良”签字进行笔迹鉴定。2018年8月21日，中国广州分析测试中心司法鉴定所作出中广测[2018]文鉴字第0219号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：送检的《鳌头镇塘札村农民集体土地所有权调查工作底图》的宗地红线图上“关屋四组关树良”笔迹不是关树良本人所写。该次司法鉴定的费用为3600元。2018年7月25日和8月21日，塘札村委会下辖的十八个经济合作社中，除了关屋村四个经济合作社之外的其余十四个经济合作社以及关屋四社原社长关树良共同出具了两份《证明》，证明塘札村委会共有六个自然村、十八个村民小组，鹩歌坡的7、8号鱼塘属于塘札村委会所有，长期由塘札村委会管理、使用和收益，1、2号鱼塘属于塘札村第四、第五经济合作社所有，3、4、5、6号鱼塘属于关屋村四个经济合作社共有，关屋四社将塘札村委会鹩歌坡7、8号鱼塘登记入证是错误的等内容。还查明，在本案诉讼期间，中共茂名市委、茂名市人民政府于2019年1月1日发布了《茂名市机构改革方案》，原茂名市国土资源局的职权由新组建的茂名市自然资源局承继。因此，本案被上诉人由原茂名市国土资源局变更为茂名市自然资源局。本院认为，由于本案被诉茂南集有(2012)第105016XX7号《集体土地所有权证》作出的时间为2012年12月25日，发证当时仍然有效的《土地登记办法》应是作出被诉发证行为所依据的法律规范。首先，根据发证当时有效的《土地登记办法》第九条第一款规定：“土地登记申请者申请土地登记，应该根据不同的登记事项提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)申请人身份证明材料；(三)土地权属来源证明；(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；(五)地上附着物权属证明；(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证；(七)本办法规定的其他证明材料。”依据该条规定，行政机关在办理土地登记过程中，无论该登记是初始登记还是权属转移变更登记，均应对申请人申请登记的土地权属来源予以审查，在土地权属来源清楚无争议的情况下才能办理土地权属登记。而土地权属来源证明文件在不同的登记程序均有不同的证明形式，属初始登记的权属证明文件应当提供历来土地确权运动中颁发的土地权属证书或相关土地划拨、土地征收、协议、土地裁决、拍卖、生效的法律文书等材料；属转移变更登记的应当提供原土地权属证书、土地转让合同、继承、赠与等权属转移文件，不能仅以一份单方面出具的证明书作为土地权属来源的依据。但在本案中，原审第三人关屋四社向被上诉人申请涉案土地初始登记时提交的权属来源证明文件仅有一份落款时间为2012年12月5日、以“茂名市茂南区鳌头镇塘札村”名义出具的并盖有“茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社”印章的《证明》。从该证明的内容来看，仅是证明涉案土地历来由关屋四社管理使用的证词，并不是涉案土地属于关屋四社所有的权属证明文件；从该证明的出具主体来看，“茂名市茂南区鳌头镇塘札村”亦或“茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社”均不具有出具土地权属证明的主体资格；从该证明的落款时间来看，亦是在原审第三人关屋四社于2012年12月1日提出土地登记申请之后才出具的。综上可见，该《证明》不具有证明涉案土地权属来源的法律效力。此外，该地籍档案资料中并未附有原审第三人关屋四社在历来土地确权运动中颁发的土地权属证书或相关土地划拨、土地征收、协议、土地裁决、拍卖、生效的法律文书等权属证明文件。况且，塘札村委会下辖的十八个经济合作社中，除了关屋村四个经济合作社之外的其他十四个经济合作社均出具《证明》证实涉案7、8号鱼塘不属于关屋四社所有，而属于塘札村委会所有。申请涉案土地登记时任关屋四社社长的关树良也先后多次出具《证明》证实其2012年申请土地登记的范围不包括涉案7、8号鱼塘，7、8号鱼塘属于塘*村委会所有。结合被诉土地证地籍档案资料中的《鳌头镇塘札村农民集体土地所有权调查工作底图》的宗地红线图上“关屋四组关树良”笔迹经司法鉴定确实不是关树良本人所写的事实，亦可佐证关树良的上述说法。由此可见，被上诉人在未查清涉案土地权属来源依据的情况下，仅凭关屋四社提供的一份以“茂名市茂南区鳌头镇塘札村”名义出具并盖有“茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社”印章的《证明》作为涉案土地的权属来源证明，将包含涉案7、8号鱼塘在内的土地登记发证给关屋四社，其发证行为明显缺乏权属来源依据，违反了上述规章的规定，属于发证事实不清、主要证据不足的行政行为，依法应予撤销。其次，根据发证当时有效的《土地登记办法》第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：(一)根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；(二)根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；(三)根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”但在本案中，原审第三人关屋四社在法庭调查时亦主张涉案的3、4、5、6、7、8号鱼塘均属于关屋村四个经济合作社共同所有，但被诉土地证的地籍档案“共有宗土地登记卡”中并未注明共有情况，也未列明全体共有人；土地登记薄中虽有土地登记卡，但缺少《土地登记归户卡》；《茂名市茂南区集体土地权属调查表》中“茂名市茂南区鳌头镇塘札经济联合社”的盖公章处也并非塘札村委会干部的签名，而是关屋三社“关辉保”的签名和指模；对涉案土地进行公示公告的时间亦早于原审第三人申请土地登记的时间。因此，被上诉人作出茂南集有（2012）第105016XX7号《集体土地所有权证》的行政行为还存在发证事实不清、程序违法的情形，依法亦应予以撤销。综上所述，被上诉人茂名市自然资源局于2012年12月25日作出的茂南集有（2012）第105016XX7号《集体土地所有权证》缺乏土地权属来源依据，属于发证事实不清，主要证据不足，且违反法定程序的行政行为，依法应予撤销。原审判决认为被诉发证行为事实基本清楚、发证程序合法，并据此判决驳回原审原告的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以改判。上诉人塘札村委会请求撤销被诉土地登记行为和原审判决的上诉请求于法有据，理由成立，本院予以支持。此外，本院虽判决撤销了被诉土地登记行为，但并未对涉案土地的权属进行确认，上诉人塘札村委会与原审第三人关屋四社之间关于涉案土地的权属争议，可另循确权途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项、第八十九条第一款第(二)项、第三款之规定，判决如下：一、撤销茂名市茂南区人民法院（2017）粤0902行初197号行政判决；二、撤销被上诉人于2012年12月25日作出的茂南集有（2012）第105016XX7号《集体土地所有权证》。一、二审案件受理费各50元，司法鉴定费3600元，共计3700元，由被上诉人茂名市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇二〇年三月十日法官助理 吴嘉怡速 录 员 古博宇