河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫17行初437号原告刘桂莲，女，汉族，1955年8月14日出生，住驻马店市驿城区。委托代理人赵虎，驻马店市驿城区园街道法律服务所法律工作者。被告遂平县人民政府，住所地河南省遂平县建设路中段。法定代表人候蕴，县长。委托代理人王东卫、冯云龙，该单位工作人员。被告遂平县人民政府褚堂街道办事处。法定代表人李文举，主任。委托代理人张琦，该办事处工作人员。委托代理人李红伟，遂平县人民政府工作人员。第三人刘建立，男，汉族，1975年12月27日出生，住河南省遂平县。原告刘桂莲诉被告遂平县人民政府、被告遂平县人民政府褚堂街道办事处（以下简称褚堂街道办）房屋征收补偿安置协议一案，于2019年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于当月29日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告刘桂莲及其委托代理人赵虎，被告遂平县人民政府的委托代理人王东卫，被告褚堂街道办的委托代理人李红伟、张琦以及第三人刘建立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告起诉请求事项:1.依法撤销被告和第三人签订的《房屋征收补偿安置协议书》；2.由被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：2018年10月，在修建驻马店市铜山大道北段时，原告父母(父亲刘康修、母亲魏玉荣二人均已去世)宅基地及房屋被征收。被告褚堂街道办事处(原禇堂乡)在没有通知原告的情况下(因原告是唯一合法继承人)，和第三人刘建立签订《房屋征收补偿安置协议书》，刘建立没有资格签订该协议，被告的行政行为违法，侵害了原告的合法权益，应当依法撤销被告和第三人签订的《房屋征收补偿安置协议书》，为维护原告的合法权益，特提起诉讼。原告提供的证据有：1.原告的户口本身份证，证明原告的户籍身份；2.遂集建(1993)字第0606627号集体土地建设用地使用证，证明被征收的土地及房屋属于原告父母的合法财产；3.遂平县诸堂乡八李刘村下洼前村民小组证明，证明刘桂莲系刘康修、魏玉荣的独生女；4.遂平县人民医院治疗凭证，证明魏玉荣住院是由原告护理并支付医疗费；5.驻马店市第一人民医院治疗凭证2组，证明目的与证据4相同。6.房屋征收补偿安置协议书，证明被告将原告父母的宅基地及房屋拆迁安置协议签与第三人刘建立；7.上蔡县人民法院（2019）豫1722行初79号裁定书，证明本案属于行政诉讼受理范围。被告遂平县人民政府答辩称：一、公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条第一款第(十一)项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议的诉讼。因此，并非所有与行政协议有关的案件都属于行政诉讼受案范围，只有存在行政机关的行为符合上述条款中明确列举的情形时，才属于行政诉讼受案范围。本案原告提起的诉讼，不属于上述法律条款所规定的受案范围。二、原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告既不是涉案宅基地的使用权人，也不是涉案房屋的所有权人，与第三人刘建立签订征收补偿安置协议书与原告没有法律上的利害关系，原告不具备主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件。依据土地管理法的有关规定，村民宅基地属于农民集体所有，村民经批准可以使用宅基地。宅基地上的房屋可以继承，但是宅基地使用权不能继承。该被拆迁的房屋自始至终均由第三人居住管理使用。原告对涉案房屋是否享有所有权及享有的份额多少等应通过民事确权诉讼去解决和确定。且依据合同的相对性原则，该协议的签订仅仅约束第三人与答辩人的权利和义务，并不约束原告与相关当事人的权利义务，原告不是协议中的相对人，其与该协议并无利害关系。三、答辩人签订协议的行政行为事实清楚，程序合法。答辩人于2016年8月4日印发了《遂平县城区集体土地上居民房屋征收与补偿安置办法》，2018年8月24日批复同意了《八里刘下洼组、魏岗组棚户区改造房屋征收补偿安置方案》，2018年9月11日通告了对八里刘下洼、魏岗村民组棚户区改造项目规划红线范围内的房屋实施征收。后对被征收房屋、建筑物、构筑物、附属物调査丈量后与第三人签订了案涉《房屋征收补偿安置协议书》，第三人所在村民组村委会、指挥部均认可确定了第三人的宅基地及人口信息无误。答辩人下属褚堂乡人民政府魏岗下洼棚户区改造及107绕城褚堂段项目建设指挥部与第三人签订协议并无不当。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。被告遂平县人民政府提供的证据有：房屋征收补偿安置材料，证明禇堂街道办事处作出的房屋征收补偿安置协议事实清楚，程序合法；遂平县人民政府通告、遂政文（2018）119号、遂政（2016）22号，证明签订协议的政策依据，征收部门是遂平县人民政府房屋征收办公室。被告褚堂办事处答辩称：一、原告的起诉不属于人民法院审理行政案件的受案范围，应依法裁定驳回起诉。2018年10月12日，诸堂乡人民政府魏岗下注棚户区改造及107绕城诸堂段项目建设指挥部与第三人刘建立就褚堂八里刘村下洼组一处297.86平方米的房屋签订了《房屋征收补偿安置协议书》。依照《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”因此，并非所有与行政协议有关的案件一律属于行政诉讼受案范围，只有存在行政机关的行为符合《行政诉讼法》上述条款中明确列举的情形时，行政协议中的一方当事人对行政协议提起行政诉讼的才属于行政诉讼案件受案范围。本案原告刘桂莲系驻马店市驿城区人，不是该行政协议的一方当事人，行政机关也不存在“不依法覆行、未按照约定履行”或者“违法变更、解除”行政协议的情形，原告刘桂莲提起的诉讼，不属于法院审理行政案件的受案范围，应裁定驳回起诉。如原告认为自己对涉案房屋具有相关权益且该权益受到侵害的，应当通过其他途径寻求救济。二、2018年9月11日，遂平县人民政府下发《关于对八里刘村下洼、魏岗村民组棚户区改造项目房屋征收补偿安置的通告》，第三人刘建立系褚堂八里刘村下洼组村民，其所建的房屋在下洼、魏岗村民组棚户区改造项目房屋征收范围内。2018年10月12日，根据县政府对《八里刘村下洼、魏岗村民组棚户区改造项目房屋征收决定》及棚户区改造房屋征收补偿安置方案的规定，诸堂乡人民政府魏岗下洼棚户区改造及107绕城禇堂段项目建设指挥部与第三人刘建立签订了《房屋征收补偿安置协议书》，对房屋被征收人刘建立实施房屋征收安置、补偿，是正当履行房屋征收补偿安置职责的行政行为，不侵犯他人的合法权益。三、遂平县人民政府褚堂街道办事处不具备适格的被告主体资格，应依法栽定驳回原告的起诉。1.上蔡县法院作出(2019)豫1722行初79号行政栽定书，因起诉被告主体错误，栽定驳回原告的起诉。原告再次以遂平县人民政府褚堂街道办事处为被告提起行政诉讼，属重复起诉。2.原告起诉撤销《房屋征收补偿安置协议书》，涉及的是房屋和土地的征收问题，遂平县人民政府褚堂街道办事处不是房屋征收、拆迁安置补偿的主体。3.2018年2月，根据省、市政府的批复，遂平县人民政府下发的文件，已撤销堂乡人民政府，设立禇堂、吴房街道办事处，作为遂平县人民政府的派出机构。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告褚堂办事处提供的证据如下：1.《关于对八里刘村下洼、魏岗村民组棚户区改造项目房屋征收补偿安置的通告》；2.遂政文【2018】119号文遂平县人民政府关于褚堂乡八里刘村下洼组魏岗组棚户区改造房屋征收补偿安置方案的批复；3.《房屋征收补偿安置协议书》；4.遂政【2018】4号文《遂平县人民政府关于调整县城行政区划和设立街道办事处的通知》；5.上蔡县人民法院(2019)豫1722行初79号行政裁定书。第三人刘建立答辩称：一、本案不属于人民法院审理行政案件的受案范围，刘桂莲不具备提起行政诉讼的主体资格，应依法裁定驳回其起诉。2018年10月12日，褚堂乡人民政府魏岗下洼棚户区改造及107绕城褚堂段项目建设指挥部与其签订了《房屋征收补偿安置协议书》。该协议书是其和房屋征收部门根据县政府的房屋征收决定及法律法规、政策的规定达成的涉及房屋征收补偿安置的协议，是双方的真实意思表示，双方均无异议，且该协议已经完全实际履行。刘桂莲系驻马店市驿城区人，其对《房屋征收补偿安置协议书》中涉及的房产及土地，既没有房屋产权，也不具有土地使用权。一方面，房屋征收部门和其签订的《房屋征收补偿安置协议书》不侵犯原告任何合法权益，刘桂莲不具备提起本案行政诉讼的主体资格;另一方面，刘桂莲要求撤销该《房屋征收补偿安置协议书》，不符合《行政诉讼法》关于人民法院审理行政案件受案范围的规定，法院应裁定驳回起诉。二、《房屋征收补偿安置协议书》中所涉及的房屋系答辩人在合法取得宅基地上投资建造的房屋，政府在对房屋征收补偿时，与其签订拆迁补偿协议进行补偿，是正当合理的。其村民组村民魏玉荣老人膝下无子女，早年有一养女刘桂莲，出嫁多年。因魏玉荣老人晚年生活困难，其作为魏玉荣老人的同族近邻，平时对魏玉荣老人多方照顾，善待老人，多年来以母子相称。为赡养照顾魏玉荣老人，2006年6月，经魏玉荣老人及村民组同意，魏玉荣老人的宅基地调整归其所有。2006年11月，经魏玉荣老人同意，其出资在调整的宅基地上建起堂屋5间、西配房、一间大门，一间厨房、东边三间砖瓦房和半间卫生间。新房建好后，其将魏玉荣老人接到新房内居住，细心赡养照顾十年，直至2016年2月魏玉荣老人去世。魏玉荣老人去世后，其又为魏玉荣老人养老送终，殡葬费用都由其承担，其尽到了一个儿子应尽的孝心和义务。2016年魏玉荣老人去世，户口取消。魏玉荣老人的两间旧房子早在2006年就坍塌被扒掉，未有遗产，也不存在所谓的宅基地继承问题。2018年，其村民组的房屋被县政府征收，政府对其所建的房屋进行拆迁补偿，是正当的。刘桂莲作为魏玉荣老人的养女，早年出嫁，出嫁后对魏玉荣老人的生活不管不问，不尽孝心。刘桂莲依据10年前就不存在的两间旧房以及继承宅基地为由，想要得到补偿款，并要求撤销政府与其签订的《房屋征收补偿安置协议书》，于法无据，于理不通，请求法院依法裁定驳回刘桂莲的起诉。第三人刘建立提供的证据有：1.刘建立宅基地情况说明(全体村民签字)；2.遂平县诸堂八里刘村下洼前村民小组证明一份；3.2019年2月23日遂平县褚堂乡八里刘村下洼前村民小组证明；4.魏玉荣老人交纳医疗保险证明；5.魏玉荣火化证、殡仪丧葬服务票据、遂平县殡仪馆收费清单。以上证据用于证明其答辩意见中主张的事实。6.刘建立建房证明。经庭审举证，被告遂平县人民政府对原告证据的质证意见为：对证据一真实性没异议；第二份集体土地建设用地使用证，对真实性没异议；村民小组证明不符合证据的要件，对合法性有异议；对证据四、五关联性不认可；第六份证据真实性无异议，但不能证明原告的证明目的。被告褚堂办事处对原告证据的质证意见为:对刘桂莲的身份证及户口本真实性无异议，但其不是该行政协议的当事人，不能以该身份证证明其主体资格，只有合同相对人才能对行政协议提出解除和确认无效；魏玉荣是2016年2月份去世的，而该户口本是2016年4月18日签发的，是本案原告为提起财产争议要求公安机关补发的，按照法律规定，人去世以后不应当再颁发户口本；集体土地使用证是1993年12月颁发，但刘康修已经于2000年去世，2006年其妻子将宅基地交付本案第三人刘建立使用，刘建立在宅基地上建起了本案争议的房屋，同时刘建立行使了赡养老人义务，魏玉荣于2016年的2月去世，该宗宅基地本案原告没有使用权。本案争议的是房屋拆迁的补偿问题，不是土地的补偿，房屋是刘建立所建，房屋征收部门与第三人签订房屋征收补偿协议是正确的；对八里刘村民组的证明提出异议，刘桂莲不是刘康修、魏玉荣的独女，是他们的养女；病历等与本案没有关联性不予质证；对于征收补偿安置协议书没有异议；对法院裁定书没有异议。第三人刘建立对原告的证据同褚堂办事处的质证意见。原告对被告遂平县人民政府提供证据的质证意见为，对真实性无异议，但对被告证明目的有异议。被告提出的证据与谁签订该补偿协议没有关联，该房屋的所有权人应该是原告，拆迁补偿协议应当与原告签订，被告和第三人签订协议无效。原告对被告褚堂办事处提供证据的质证意见为，对证据一真实性没有异议，但对证明目的有异议；对遂平县人民政府关于褚堂乡八里刘村小组备案棚户区改造征收补偿安置方案的批复真实性没有异议，对证明目的有异议；对第三组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议；对第四组行政裁定书真实性没有异议，对证明的目的有异议，裁定撤销驳回的理由是应当认定遂平县人民政府作为被告，但是该案件应当属于行政诉讼的范围，不违反行政诉讼法受理的相关规定。第三人刘建立对被告提交的证据无意见。原告对第三人刘建立提供证据的质证意见为，对证据一的真实性有异议，该证据不符合证据的形式要件，同时该证据不能证明是本人签字或摁印，该证据证明的内容与事实不符；对第二组证据的真实性有异议，与事实不符，事实上并非是五保户；对第四组证据缴纳医疗保险的真实性没有异议，但魏玉荣的医疗保险均是老人出资；证据五的证明目的有异议，该证据不能证明魏玉荣的合法土地及房产应当由刘建立签订补偿协议；二被告对第三人刘建立证据无异议。经庭审举证、质证，本院对原告、被告提供证据的真实性予以采信；对于第三人提供的关于刘建立宅基地无有与他人有纠纷情况说明，因不符合证据形式要件，且相关证人没有出庭、没有身份证明，其内容的真实性本院不予评判。遂平县褚堂乡八里刘村下洼前村民小组有关魏玉荣系五保户的证明，因无相关民政部门材料或其他证据印证，其真实性本院不予评判；第三人提供的遂平县褚堂乡八里刘村下洼前村民小组有关魏玉荣宅基地归刘建立使用的证明，因缺少调整时的证据材料印证，其真实性本院不予评判；因该两份证明均系在被诉房屋征收补偿安置协议书签订后出具，不属于涉案行政行为作出时的依据，故对其证明目的本院不予采信。根据认定的证据可以查明以下事实，原告刘桂莲及其父亲刘康修（已去世）、母亲魏玉荣（已去世）原在遂平县褚堂乡八里刘村下洼居住，后刘桂莲出嫁到驻马店市驿城区居住生活。1993年12月遂平县人民政府为刘康修颁发了遂集建（1993）字第0606627号集体土地建设用地使用证。刘康修去世后，涉案宅基地上只剩下魏玉荣一人居住。因魏玉荣年纪较大，生活多有不便，同村村民即第三人刘建立经常帮忙照顾魏玉荣。2006年，刘建立把涉案宅基地上魏玉荣家的旧房拆掉，重新建造了新房，并搬至该新房与魏玉荣一起居住生活，照顾魏玉荣。××住院等由刘桂莲照顾护理。2016年魏玉荣去世，去世时刘建立负担了殡仪等相关费用。2018年9月11日遂平县人民政府作出《遂平县人民政府关于褚堂乡八里刘村下注组魏岗组棚户区改造房屋征收补偿安置方案的批复》；2018年9月11日，遂平县人民政府作出《关于对八里刘村下洼、魏岗村民组棚户区改造项目房屋征收补偿安置的通告》，涉案宅基地上的房屋在公布的房屋征收范围内。2018年10月12日，刘建立与遂平县褚堂乡人民政府签订了《房屋征收补偿安置协议书》，并领取了涉案房屋及宅基地的补偿安置款747560元。刘桂莲不服，认为刘建立没有资格签订该协议，提起本案诉讼。本院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，确需征收房屋的，应由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告遂平县人民政府作为县级人民政府，是本案的适格被告，原告刘桂莲将被告褚堂办事处一并列为被告错误，应驳回其对褚堂办事处的起诉。涉案宅基地使用权登记在原告父亲刘康修名下且建有房屋，原告的母亲魏玉荣生前一直在该房屋内居住，原告与涉案房屋具有法律上的利害关系，其认为遂平县人民政府与第三人刘建立签订的《房屋征收补偿安置协议书》侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。依照查明的事实，刘建立系把涉案宅基地上魏玉荣家的旧房屋拆掉后重新建造的新房，并搬来与魏玉荣一起居住。虽然刘建立拆旧建新是事实，但该房屋占用的宅基地登记在原告父亲刘康修名下的事实并未改变。原告母亲魏玉荣一直在该新建房屋内居住生活，对该新建房屋的权属及份额刘建立与魏玉荣有无约定或者如何约定以及魏玉荣去世后其居住的房屋部分如何处置并不清楚。虽然刘建立主张系魏玉荣及刘桂莲同意让其建造的房屋，但双方既无协议约定，又未就涉案宅基地的登记权属进行变更，且刘桂莲除否认前述事实外又当庭表示其曾在刘建立建房时予以阻止。遂平县人民政府在前述事实未予查清的情况下，径直与刘建立签订《房屋征收补偿安置协议书》，属主要证据不足，该协议依法应予撤销。被告可在查清事实后，依法与相关权利人重新签订房屋征收补偿安置协议。原告与第三人也可就涉案房屋等经民事诉讼确定权属后，依法另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告遂平县人民政府与第三人刘建立签订的《房屋征收补偿安置协议书》；二、驳回原告刘桂莲对被告褚堂办事处的起诉。案件受理费50元，由被告遂平县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及上诉状副本七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李晓龙审判员  孟令华审判员  马国中二〇二〇年三月二十六日书记员  柳莹莹