广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1225号原告佛山市南海区西樵天地源置业有限公司，住所地佛山市南海区西樵镇官太路**樵汇花园售楼部。法定代表人岑杰炽。委托代理人黄金堂，广东高裕律师事务所律师。委托代理人华秋英，广东高裕律师事务所律师。被告佛山市南海区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市南海区桂城天佑三路**。法定代表人叶新。委托代理人邝竞开，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原告佛山市南海区西樵天地源置业有限公司诉被告佛山市南海区住房城乡建设和水利局其他行政行为纠纷一案，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人黄金堂、华秋英，被告的委托代理人邝竞开、王海菊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2014年2月通过拍卖程序竞得西樵听音湖片区回迁小区项目出让宗地使用权，并于2014年2月7日与佛山市南海区西樵人民政府（以下简称西樵镇政府）签订了《听音湖片区回迁小区项目国有建设用地使用权出让附加条件协议书》。原告取得项目用地后，为项目取名樵汇花园。原告一直努力推进项目的建设，积极配合西樵镇政府的回迁工作。在2015年9月已按政府要求提供住宅给西樵镇政府组织回迁户选房。回迁户选定住宅后，原告与佛山市南海区西樵镇锦湖片区开发建设工作办公室（以下简称锦湖办）就选定的安置房以及弃选的住宅进行了结算确认，西樵镇政府和锦湖办均确认同意原告就回迁户选择后剩余的物业自行销售。之后，原告对属于自行开工向外销售的房屋办理了《商品房预售许可证》。5号楼、6号楼的《商品房预售许可证》编号为：南房预字第2016069102号、7号楼的《商品房预售许可证》编号为：南房预字第2016061702号、10号楼的《商品房预售许可证》编号为：南房预字第2016071802号。以上预售许可证均显示所有房屋已符合预售条件，准予预售。目前，原告发现佛山市南海区西樵镇**路*号**花园5号楼1501房、5号楼1502房、6号楼1601房、6号楼1602房、6号楼1603房、7号楼1503房、10号楼1403房在没有抵押、查封的情况下，被被告采取了限制销售的措施，经多次询问，被告才说出其是受西樵镇政府及锦湖办的指示而限制销售的。原告认为上述房屋不属于回迁房范围，也不存在抵押、查封的情形，不符合限制销售的情形，被告对上述房产采取限制销售的措施没有事实和法律依据。为此原告起诉请求：1.确认被告对佛山市南海区西樵镇**路*号**花园5号楼1501房、5号楼1502房、6号楼1601房、6号楼1602房、6号楼1603房、7号楼1503房、10号楼1403房采取限制销售的行为无效；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.网上挂牌交易成交确认书、《听音湖片区回迁小区项目国有建设用地使用权出让附加条件协议书》（含住宅建筑户型、套数、面积需求、用地红线图（供地）、声明、公司名称预先核准通知书）、国有建设用地使用权出让合同、《关于〈附加条件协议书〉的补充协议》（附西樵镇锦湖片区（听音湖片区）住宅安置房明细表），证明案涉房地产项目是三旧改造项目，原告与西樵镇政府已对回迁户的范围进行了明确的约定。2.《佛山市南海区人民政府关于认定广东省铝合金型材制品厂（原省煤机二厂）等棚户区改造项目的通知》（附2016年棚户区改造项目基本情况表），证明案涉房产项目中的全部回迁房被认定为南海区2016年城市棚户区改造项目。3.申请书、樵汇花园安置弃选房屋确认表、樵汇花园回迁安置房确认明细表、樵汇花园安置房回迁户名单，证明原告与佛山市南海区西樵镇人民政府已对回迁户的范围进行了确认，西樵镇政府同意原告对于不属于回迁房的单元申请办理预售许可证。4.商品房预售许可证3份，证明在办理预售许可证时，5、6、7、10号楼均不存在回迁房。5.佛山市房地产市场信息系统截图，证明5号楼1501、1502房、6号楼1601、1602、1603房、7号楼1503房、10号楼1403房被限制销售。6.《安置房房源手册》《西樵锦湖片区（听音湖片区）安置房选房现场会公告》，证明早在2015年原佛山市南海区国土城建和水务局制作房源手册，并公告组织回迁户选房，其已经确定了回迁安置房的范围是限于安置房房源手册的范围。7.《关于樵汇花园安置房发票开具问题的函》，证明2017年9月6日，西樵锦湖办向原告发函，函件中自认“回迁户已基本结算完毕”，表明西樵锦湖办确认樵汇花园回迁户安置房已经交付完毕，原告已经完成合同任务。8.收据2张、支票2张、进账单2张，证明2017年1月24日、2018年7月10日，原告分别收到锦湖办支付的因提前交付121户回迁房及车位的奖励金800万元、600万元，该奖励是根据《听音湖片区回迁小区项目国有建设用地使用权出让附加条件协议书》第四条的约定，原告按照约定提前交付安置物业的，可得到最高奖励1500万元，同时根据《关于〈附加条件协议书〉的补充协议》第三条的约定，西樵镇政府和锦湖办均确认原告已经于2016年12月10日完成住宅安置房的交付。原告提前完成安置房的交付，获得最高额奖励金，是西樵镇政府认可原告已经完成了回迁安置住宅交付任务的表现。如原告尚有回迁住宅未交付，政府不可能给予原告最高额奖励金。9.《樵汇花园商铺移交确认书》，证明在樵汇花园商铺移交的过程中，因在一期交付的商品面积不够，双方即在确认书中写明“剩余商铺在甲方樵汇花园二期选取”，但是在回迁安置房的移交确认中，双方并没有确认有剩余未选房屋，更未确认二期还有回迁安置房，表明双方当时是确认原告完成回迁安置房任务的。被告辩称，一、本案不符合立案条件，应当裁定驳回原告的起诉。（一）原告超过法定起诉期限提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。2018年2月9日下午，原告与锦湖办在关于西樵镇樵汇花园棚户区改造项目回迁安置房后续问题会议上达成一致意见，双方代表人在全体参会人员的见证下共同签名确认除案涉房屋外，其余房屋可以进行销售。此时，原告应当并已知道案涉房屋被限制销售。当日，被告即根据上述双方达成的意见，对案涉房屋在“佛山市房地产市场信息系统”上设定为“限制销售”，相关信息亦会由该系统自动同步进行公示。因此，原告自知道有关案涉房屋被限制销售的行政行为内容之日起，至本案提起诉讼之日，已远远超过一年的法定起诉期限，依法应予驳回起诉。（二）被告对案涉房屋采取限制销售措施，仅是根据双方当事人自愿协商一致的结果提供相应的技术支持和协助，不属于行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。因原告与锦湖办就有关樵汇花园回迁安置房的落实问题多次产生纠纷，被告应原告要求，于2018年2月9日组织双方当事人就该问题进行当面协商调解。经调解，原告与锦湖办自愿达成一致意见，共同签名确认除了案涉房屋外，其余房屋可以对外销售的意见。被告遂根据双方达成的意见，将案涉房屋在“佛山市房地产市场信息系统”设定为“限制销售”状态，以便于双方当事人继续协商，促进化解双方矛盾纠纷。由此可见，限制案涉房屋的销售是双方真实意思的表示，被告仅是在职能范围内应双方要求在技术上协助该意思表示的执行，原告对于案涉房屋的限制销售是知悉并自愿承担因此产生的后果的，并不存在在未知情的情况下合法权益被行政行为侵犯的问题，反而存在隐瞒真实情况，拒绝履行拆迁安置义务，恶意转移财产的嫌疑。因此，被告对限制销售的行为既符合客观事实，也不存在过错，不属于可诉的行政行为。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）、（八）项规定，本案应当裁定驳回原告的起诉。即使认为本案可诉，对案涉房屋采取限制销售的行为亦依据充分、合法有效。（一）被告具有对案涉房屋进行销售管理的职权及保障房屋征收与补偿工作顺利进行的职权与义务。根据《商品房销售管理办法》第五条的规定，被告作为南海区的建设行政主管部门，有对案涉房屋的销售进行管理的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定及南府〔2012〕88号《关于西樵锦湖片区（听音湖片区）国有土地上房屋征收决定的通告》，被告为该项目房屋征收部门，并委托锦湖办为该项目房屋征收实施单位，负责房屋征收补偿安置的具体工作，被告具有在职责范围内保障房屋征收与补偿工作顺利进行的职权与义务。（二）被告对案涉房屋限制销售的行为合法有效。经核查，根据原告与西樵镇政府、锦湖办签订的协议，原告在樵汇花园项目中须无偿向西樵镇政府提供不少于121套，总套内建筑面积12500平方米的住宅物业用于听音湖片区国有土地上征住宅和商铺的回迁安置，但原告至今仅完成11630.33平方米物业的移交，仍未完成剩余套内面积869.67平方米的住宅物业的移交工作。经锦湖办多次选定房源并发函催告原告履行合同义务，但原告仍然不履行，且仍在不断对外销售房屋，锦湖办眼看房源已所剩无几，仍难以看出原告有愿意继续履行提供回迁安置物业义务的意思表示，依法可对原告违约销售房屋的行为主张不安抗辩权。经协调后，原告与锦湖办均确定案涉房屋存在争议暂不能对外销售。被告因此对案涉房屋采取限制措施以保障回迁安置工作落实，防止国有资产的流失，避免因原告未按约定履行相关拆迁安置义务而扩大违约损失，该行为的作出依法有据。另外，根据《商品房销售管理办法》第七条第一款第（五）项规定，商品房现售的，拆迁安置应当已经落实，案涉房屋中7号楼、10号楼已转为现售，5号楼、6号楼的预售许可证已到期而未申请现售，原告至今仍未落实拆迁安置的义务，上述房屋不符合对外销售的条件，被告对案涉房屋采取限制销售的管理措施，合法有效。综上所述，本案不符合行政诉讼受案条件，应当驳回原告的起诉。即使认为符合受案条件的，被告对案涉房屋采取限制销售的行为合法有效，也应当驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提供了下列证据：1.参会人员签到表、樵汇花园安置房剩余面积选择意向表、《关于西樵镇樵汇花园棚户区改造项目回迁安置房后续问题会议纪要》、限制销售情况截图，证明：1.限制案涉房屋的销售是双方真实意思的表示，被告仅是在职权范围内协助该意思表示的执行，原告对于案涉房屋的限制销售是知悉并认可的，不存在在未知情的情况下合法权益被行政行为侵犯的问题，被告的行为不属于可诉的行政行为。2.2018年2月9日，被告对案涉房屋采取限制销售措施，该信息会在佛山市房地产市场信息系统网站上显示，原告应当于限制当日即知悉案涉房屋已经被限制销售，但其现时才提起诉讼，已远远超过一年的法定起诉期限。2.南府〔2012〕88号《关于西樵锦湖片区（听音湖片区）国有土地上房屋征收决定的通告》《听音湖片区回迁小区项目国有建设用地使用权出让附加条件协议书》《关于的补充协议》（包括附件《西樵镇锦湖片区（听音湖片区）住宅安置房明细表》）、《关于无偿提供住宅物业的函》3份及相应邮单。证明原告未按照约定完成移交回迁安置房的义务，经锦湖办多次催告，原告仍拒不履行。经协调后，原告与锦湖办均确定案涉房屋暂不对外销售，被告作为房屋征收部门有权采取措施保障安置工作的落实。3.5号楼、6号楼预售许可信息截图、7号楼、10号楼商品房现售备案证明，证明案涉房屋中7号楼、10号楼已转为现售，5号楼、6号楼的预售许可已到期，原告至今仍未落实拆迁安置的义务，不符合对外销售的条件，被告依法继续对案涉房屋采取限制销售的管理措施。被告在诉讼中提供了下列法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《商品房销售管理办法》。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1、3、4、5，被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据2、6、7、8、9，本院认为本案审查的行政行为系被告对案涉房屋作出限制销售是否合法，对原告与西樵镇政府之间的安置协议是否履行完毕，履行的情况如何，奖励金是否支付并不是本案审查的重点，因此原告提供的上述证据与本案认定事实无关联，本院不予采纳。被告提供的证据2、3，原告对其真实性无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。被告提供的证据1中的参会人员签到表、樵汇花园安置房剩余面积选择意向表，原告对其真实性均无异议，且该证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。《关于西樵镇樵汇花园棚户区改造项目回迁安置房后续问题会议纪要》没有送达原告，且该会议纪要没有任何盖章，对该证据本院不予采纳。对限制销售情况截图，结合庭审调查的情况以及原告提供的证据5，本院予以采纳。经审理查明，2014年2月7日，原告与南海区公共资源交易中心签订《网上挂牌交易成交确认书》，确认书载明原告在2014年1月26日竞得位于佛山市南海区西樵镇听音湖片区地段，面积24003.6平方米土地的国有建设用地使用权。确认书中原告除盖有公章外，委托代理人一栏有吴浩钊签名。同日，原告作为甲方、西樵镇政府作为乙方签订《听音湖片区回迁小区项目国有建设用地使用权出让附加条件协议书》，协议约定听音湖片区项目属于“三旧”改造重点项目，甲方在规定的时间内根据乙方提出的户型要求建成工程后，甲方无偿提供部分建筑物业（包括住宅物业、商铺物业、小车车位物业）给乙方，用于听音湖片区国有土地上征收住宅和商铺的回迁安置，其余部分由甲方自行销售。甲方须按要求在本项目中无偿提供不少于121套，总套内建筑面积12500平方米的住宅物业给乙方用于听音湖片区国有土地上征收住宅和商铺的回迁安置。乙方选定安置物业后向甲方提供各个安置物业对应的回迁户名单。乙方全部选定安置物业后，与甲方对本项目无偿提供的物业进行结算，分期结算后甲方可将剩余建筑物业进行自行销售。本协议作为签订《出让合同》的前提条件，甲方须签订本协议后才能签订《出让合同》。此外，案涉协议书还对安置物业交付时限及奖惩、交付标准、违约责任等作出了约定。2014年2月20日，原告作为受让人、原佛山市国土资源和城乡规划局作为出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让人将位于佛山市南海区西樵镇听音湖片区地段24003.6平方米土地出让给原告，此外，《听音湖片区回迁小区项目国有建设用地使用权出让附加条件协议书》亦作为出让合同的附件再次予以确认。2015年9月28日，原告向西樵镇政府提交一份《申请书》，《申请书》认为樵汇花园工程项目，原告已无偿提供西樵镇政府负责安置的回迁单位121套，已于2015年9月23日全部得以确认和落实，余下单位117套，总建筑面积12033.86平方米应交回原告进行公开对外销售，对余下117套单元，申请办理预售证确认手续。当日西樵镇政府、锦湖办在该《申请书》上盖章并表示情况属实、同意申请。后佛山市住房和城乡建设管理局向原告颁发了《商品房预售许可证》，其中5号楼、6号楼的《商品房预售许可证》编号为：南房预字第2016069102号、7号楼的《商品房预售许可证》编号为：南房预字第2016061702号、10号楼的《商品房预售许可证》编号为：南房预字第2016071802号。2016年6月12日，南海区人民政府作出《佛山市南海区人民政府关于认定广东省铝合金型材制品厂（原省煤机二厂）等棚户区改造项目的通知》，通知载明西樵锦湖片区（听音湖片区，即樵汇花园1号楼、2号楼、3号楼、4号楼）项目被认定2016年城市棚户区改造项目，改造套数121套。2016年12月8日，原告作为甲方、西樵镇政府及锦湖办作为乙方签订《关于〈附件条件协议书〉的补充协议》及西樵镇锦湖片区（听音湖片区）住宅安置房明细表，协议约定西樵镇锦湖片区国有土地上房屋征收选择住宅产权调换的回迁户共121户，选择住宅安置房共125套，套内面积约11994.76平方米（其中甲方无偿提供的套内面积约11630.33平方米），建筑面积为14802.18平方米（其中甲方无偿提供的建筑面积为14352.05平方米），该补充协议的明细表中对产权人、安置房地址、套内面积、建筑面积、实用率均作出了确认。2018年2月9日，原佛山市南海区国土城建和水务局会同锦湖办、原告等约谈樵汇花园棚户区改造项目回迁安置房后续的问题，原告公司员工吴浩钊、陈佳华等人参加会议，其中吴浩钊在《樵汇花园安置房剩余面积选择意向表》中表示：“经确认，除5号楼1501房、5号楼1502房、6号楼1601房、6号楼1602房、6号楼1603房、7号楼1503房、10号楼1403房外，其余可对外销售。”被告遂根据双方达成的意见，将案涉房屋在“佛山市房地产市场信息系统”设定为“限制销售”状态。诉讼中，原告确认吴浩钊系原告的经理，现尚在原告处工作。另查，2012年4月9日，南海区人民政府作出《关于西樵锦湖片区（听音湖片区）国有土地上房屋征收决定的通告》，决定西樵锦湖片区（听音湖片区）规划红线范围内国有土地上的商品房、房改房及产权商铺等房屋，其中原佛山市南海区国土城建和水务局为本项目房屋征收部门，并委托锦湖办作为本项目房屋征收实施单位。再查，诉讼中经审查，本院认为案涉行政行为不属于无效情形，经向原告释明，原告拒绝变更诉讼请求，坚持原诉讼请求。本院认为，本案的第一个争议焦点是被告对原告案涉楼房作出限制销售行为，是否属可诉行政行为的问题。本院认为，被告对原告案涉楼房作出限制销售行为，系被告作出有关行政许可的意思表示，该行政行为对原告的合法权益产生了实际影响，且与原告具有利害关系，属于可诉的行政行为。被告认为案涉行为属于不可诉的行政行为，不属于行政案件受案范围的意见，本院不予采纳。本案的第二个争议焦点是原告的起诉是否超过起诉期限。本院认为，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对案涉行政行为提起确认无效之诉的，不受起诉期限的限制。故被告认为原告起诉超过起诉期限的抗辩意见本院不予支持。本案的第三个争议焦点是案涉行政行为是否无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”由此可见判断行政行为无效必须符合上述的法律规定，对此本院作如下分析：首先，根据《商品房销售管理办法》第五条规定：“国务院建设行政主管部门负责全国商品房的销售管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内商品房的销售管理工作。直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作。”本案中，被告作为南海区政府工作部门，具有对全区住宅和房地产管理的职能，故被告有职权作出案涉限制销售的行政行为。其次，根据《商品房销售管理办法》第七条规定：“商品房现售，应当符合以下条件：……（五）拆迁安置已经落实。”本案中，经查明，原告与西樵镇政府因拆迁安置房的问题存在纠纷，双方亦在2018年2月9日会同原南海区国土城建和水务局等部门召开协调会议，原告同意案涉房屋限制销售，由此可见原告与西樵镇政府之间就拆迁安置房的问题并没有完全落实，因此原告若现售案涉商品房，并不符合《商品房销售管理办法》的规定。住房和城乡建设部发布的建房[2010]**《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》第四条第（十六）项明确规定：“……对退房率高、价格异常以及消费者投诉集中的项目，要重点核查。对存在违法违规行为的，要责令限期整改，记入房地产信用档案，并可暂停商品住房网上签约……”由此可见，，住房和城乡建设部门可以根据利害关系人的请求或者依据职权可以撤销行政许可，并要求责令限期整改，记入房地产信用档案，并可暂停商品住房网上签约。本案中，被告之所以作出案涉的限制销售的行政行为，系依照原告及西樵镇政府、锦湖办的共同协商的结果，换言之，原告对其减损的权益即限制销售的行为系原告自身对其权利的一种处分，且该减损的权利根据上文论述具有相应的法律规范依据。原告还认为同意限制销售是迫于无奈，但对此未提供任何证据予以佐证，而被告提供的会议签到表及《樵汇花园安置房剩余面积选择意向表》可以证实原告系自愿同意限制案涉楼房的销售，因此对原告该意见本院不予支持。再次，案涉的楼房标的物明确、限制销售的行为表示不存在歧义，因此案涉行政行为的内容客观上完全可以实施，不存在客观上不可能实施的情形。最后，案涉行政行为并未违反地域管辖、善良风俗、公序良俗等基本原则，亦未严重损害公共利益或他人合法权益。综上所述，被告作出的案涉行政行为并不符合行政诉讼法所规定的无效行政行为构成要件。经本院释明，原告拒绝变更诉讼请求，故对原告主张要求确认案涉行政行为无效的请求本院依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：驳回原告佛山市南海区西樵天地源置业有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告佛山市南海区西樵天地源置业有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  陈永祥人民陪审员  王穗珠二〇二〇年三月十三日书 记 员  胡卓华