山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁10行初18号原告中信银行股份有限公司威海分行，住所地威海市青岛北路**，统一社会信用代码91371000866696619W。负责人吴从勇，行长。委托代理人国辉，山东弘誉律师事务所律师。委托代理人刘玉洁，山东弘誉律师事务所律师。被告威海市人民政府，住所地威海市新威路**。法定代表人张海波，市长。第三人威海经济技术开发区金鑫房地产开发有限公司，住所地威海经济技术开发区蒿泊村，统一社会信用代码913710002642017708。法定代表人杨琦，总经理。原告中信银行股份有限公司威海分行（以下简称中信银行威海分行）诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）土地行政批复一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2007年6月23日，威海市政府对原威海市国土资源局作出威政征出字[2007]42号《关于完善用地手续将部分国有土地使用权出让给威海经济技术开发区金鑫房地产开发公司的批复》，该批复载明：你局《关于完善用地手续将部分国有土地使用权出让给威海经济技术开发区金鑫房地产开发公司的请示》（威土请字[2007]48号）收悉，经研究批复如下：同意你局为威海经济技术开发区金鑫房地产开发公司于1994年未经批准擅自占用威海经济技术开发区青岛路东、深圳路北原威海经济技术开发区西苑街道办事处蒿泊村民委员会使用的7695平方米（11.49亩）国有土地建设的综合楼完善用地手续。将上述面积国有土地使用权出让给威海经济技术开发区金鑫房地产开发公司，作商业用地，出让期27年。原告中信银行威海分行起诉称：1994年5月8日，原告与威海市蒿泊工贸总公司（简称蒿泊工贸公司）签订《房产购销协议》，约定原告购买蒿泊工贸公司新建的位于青岛××东侧、新都商城西侧综合楼（1/A）至（Q）轴（1/1）至（5）轴部分，建筑面积为5887平方米，价格为775万元，综合楼的交付时间为1995年6月1日前。合同签订后，原告自1994年1月至1995年10月支付购房款7522702.91元，于1995年2月21日向威海经济技术开发区国土开发公司支付土地款331.96万元。蒿泊工贸公司于1995年8月将房屋交付给原告。原告于1997年2月将其经济技术开发区支行迁入该址。2001年12月30日，被告给原告出具“土地权属证明”，证明原告对案涉土地7659平方米享有使用权，使用权类型为出让，期限至2050年12月30日。2019年4月16日，荣成市阳光房地产开发有限公司以原告侵犯其土地使用权（威经技区国用（2007）第Z-23号）为由，向威海经济技术开发区人民法院提起诉讼，要求原告支付其土地使用费900万元。庭审查明：被告于2007年6月23日作出威政征出字[2007]42号文，批复同意威海市国土资源局就第三人于1994年未经批准擅自占用原蒿泊村民委员会使用的7659平方米国有土地建设的综合楼完善用地手续，将上述面积国有土地使用权出让给第三人。原告经查发现，蒿泊工贸公司于1993年2月4日获得案涉项目的批文；1994年3月25日获得项目建设用地规划许可证；1994年5月18日获得建设工程规划许可证；及相应的开工许可证、开工报告等手续。工程于1995年8月30日竣工验收。1997年8月1日，威海经济技术开发区土地管理局与蒿泊村签订《征用土地协议书》，就案涉项目土地进行征收。原告认为：案涉土地上的房屋是蒿泊工贸公司开发建设的，原告1994年5月8日与其签订《房产购销协议》，1995年8月起即对房屋合法占有使用至今。被告将原告房屋项下的土地批复同意威海市国土资源局为第三人完善用地手续，并将国有土地使用权出让给第三人，侵犯了原告的合法权益，行政行为违法。为此，为维护原告的合法权益，请求依法确认被告将原告座落于青岛中路170号房屋及项下土地批复同意威海市国土资源局为第三人完善用地手续，并将国有土地使用权出让给第三人（威政征出字[2007]42号）的行为违法。威海市政府答辩称，1、原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围。涉案批复仅是被告对原威海市国土资源局《关于完善用地手续将部分国有土地使用权出让给威海经济技术开发区金鑫房地产开发公司的请示》的批示，属于行政机关上下级间的报批行为，该批复只是送达给了原威海市国土资源局，不直接产生外部法律效力。第三人不能以此直接获得涉案宗地的使用权，而只有在国土部门完成土地初始登记后，才产生物权变动效力，进而才可能侵害到原告的权利。现原告已对出让批复外化的初始登记行为提起了行政诉讼，而对初始登记行为进行司法审查的过程中必然会涉及涉案批复的合法性问题，原告完全可以通过该诉讼实现权利救济目的。因此，涉案批复作为一个内部行为和过程性行为，不会直接影响到原告的权利，原告要求确认该批复违法的诉请不属于行政诉讼受案范围，其徒增诉累的同时，也造成了行政资源和司法浪费的不必要浪费。2、原告与涉案批复之间不具有行政法上的利害关系。本案中，原告主张对涉案宗地的权利来自于其与案外人蒿泊工贸公司签订的购房合同，但该购房合同仅仅涉及房屋转让事宜，该合同对房屋项下土地的归属没有约定。而且国有土地使用权流通到交易市场前势必要经过政府的出让程序，政府出让土地的对象应该为申请用地的开发商，而原告并非涉案宗地的开发建设方，其即使享有权利，也应该是在国有土地进入二级市场之后通过民事主体间的转让方式来实现。由此可见，原告作为房屋的受让方，与被告为第三人作出的土地出让批复行为之间没有行政法上的利害关系，被告作出的批复行为并不会直接侵害到原告的权利。原告如果认为其权益受到侵害，其应通过向第三人主张要求协助办理产权过户的民事途径来维护权益。3、原告的起诉超过法定最长起诉期限。涉案批复系2007年6月23日作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”，涉案批复至今早已超过五年的法定最长起诉期限，依法应予驳回。4、被告作出的涉案批复合法。《威海市人民政府办公室关于威海市区土地处置有关问题的通知》（威政办发[2006]5号）第二条第（一）款规定，“对2004年8月31日前市国土资源局已查处并下发《处罚决定书》但尚未完善用地手续的国有经营性违法用地（包括孙家疃“双违”工程违法用地），符合现行规划的，可采取协议出让方式为其补办用地手续”。本案第三人因未办理建设用地审批手续，在案涉宗地上进行综合楼建设，于2002年6月被原威海市国土资源局下达处罚决定书，后第三人提出补办手续的申请，经审核涉案建设项目符合国家供地政策及城市建设规划、土地权属来源合法、补偿款拨付到位、各项指标真实合法，被告依法予以批复同意将涉案宗地出让给第三人。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。本院经审理查明，2007年6月23日，威海市政府对原威海市国土资源局作出威政征出字[2007]42号《关于完善用地手续将部分国有土地使用权出让给威海经济技术开发区金鑫房地产开发公司的批复》。2007年8月3日，威海市政府颁发威经技区国用（2007）第D-090号国有用地使用证，土地使用权人为威海经济技术开发区金鑫房地产开发公司，使用权面积7656平方米。原告于2020年3月10日以威海市自然资源和规划局为被告向威海经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告将原告坐落于青岛中路170号房屋项下的土地使用权登记在第三人威经技区国用（2007）第D-090号国有用地使用证中的行为违法。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”该司法解释第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，被诉批复系被告威海市政府根据国土部门请示所作的批复，系内部行政行为和过程性行政行为，未作为行政决定送达或者告知原告，未对外产生法律效力，不对原告权利义务直接产生影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告应当以对外发生法律效力的行政行为提起诉讼。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。涉案批复于2007年作出，且本案不属于因不动产提起的诉讼，原告于2020年提起诉讼超过五年的最长起诉期限。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告中信银行威海分行的起诉。案件受理费不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇二〇年三月三十日书 记 员  陈智超