银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初543号原告徐晨光，男，汉族，1978年3月8日出生，无业，初中文化，宁夏石嘴山市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。委托代理人段其锋、武文昊，宁夏北地律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市公安局兴庆区分局，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区丽景街银佐路**。法定代表人王建荣，该局局长。委托代理人周佳宁，该局法制大队民警，特别授权代理。委托代理人王建明，宁夏善谨仁律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市公安局，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区贺兰山中路**。法定代表人吴琦东，该局局长。委托代理人梁秋枫，该局法制支队民警，特别授权代理。原告徐晨光因不服被告银川市公安局兴庆区分局（以下简称兴庆分局）作出的强制隔离戒毒决定及被告银川市公安局作出的行政复议决定，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月5日立案后，于2019年11月8日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月27日公开开庭审理了本案。原告徐晨光的委托代理人段其锋、武文昊，被告兴庆区分局的委托代理人周佳宁、王建明，被告银川市公安局的委托代理人梁秋枫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告兴庆区分局认定原告徐晨光擅自离开社区康复戒毒执行地长达80余天，严重违反社区康复戒毒协议，依据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（三）项、第四十七条第一款的规定，于2019年8月23日作出银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》，决定对原告徐晨光强制隔离戒毒二年。被告银川市公安局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2019年10月21日作出银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》，维持被告兴庆区分局的上述决定。原告徐晨光诉称，原告徐晨光于2017年2月因吸食毒品被银川市公安局金凤区分局行政拘留并强制隔离戒毒两年，后于2019年2月在银川市兴庆区丽景街街道办事处进行三年的社区康复。2019年5月21日，原告向社区工作人员请假外出，时间自2019年5月22日至2019年6月1日。经社区康复部门准假后，原告前往福建省福州市找工作。2019年7月，兴庆区丽景街街道办事处通过原告母亲通知原告到社区报到，因原告当时未发放工资，无返程路费，无法立即返回本地。随后，原告通过电话联系银川市公安局兴庆区分局丽景街派出所民警，承诺2019年8月发放工资后立即返回。2019年8月22日，原告返回银川当天前往银川市公安局兴庆区分局丽景街派出所报到，丽景街派出所对原告进行尿检及发检，尿检结果为阴性，即原告体内无毒品成分，毛发检测结果至今未向原告告知。2019年8月23日，被告银川市公安局兴庆区分局以原告严重违反社区戒毒协议为由，作出银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》，决定对原告强制隔离戒毒二年，并于当天将原告送往银川市强制隔离戒毒所强制隔离戒毒。原告不服强制隔离戒毒决定书，于2019年9月5日向银川市行政复议委员会申请行政复议，被告银川市公安局于2019年10月21日作出行政复议决定，维持了被告银川市公安局兴庆区分局的强制隔离戒毒决定。原告认为，1、被告银川市公安局兴庆区分局作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》无事实依据，且违反法律规定。根据2019年8月22日原告的尿检结果，原告现非吸毒成瘾人员，不能适用《中华人民共和国禁毒法》第三十八条之规定。且被告银川市公安局兴庆区分局也无证据证明原告在第一次强制隔离戒毒后有使用毒品的行为。根据《中华人民共和国禁毒法》的规定，戒毒治疗措施的目的是为了帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾，并非惩罚性措施，该法律所规定的能够被采取戒毒治疗措施包括社区戒毒及强制隔离戒毒的人员必须是吸毒成瘾人员。原告不符合吸毒成瘾人员的认定条件，被告银川市公安局兴庆区分局也未对原告进行吸毒成瘾认定，对原告采取强制隔离戒毒不仅违反程序，且没有任何实际效果，浪费国家资源，不符合《中华人民共和国禁毒法》的规定，亦不符合该法律的立法目的。2、被告银川市公安局作出的银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》程序违法，且法律适用错误。原告于2019年9月5日向银川市行政复议委员会提交行政复议申请书，被告银川市公安局于2019年9月5日决定受理，并向原告出具《行政复议受理通知书》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，被告兴庆分局应当自收到申请书副本之日起十日内，即2019年9月30日之前提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。但被告银川市公安局兴庆区分局提交的《银川市公安局兴庆区分局行政复议答复书》落款时间为2019年10月8日，故被告银川市公安局应当按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项之规定，视银川市公安局兴庆区分局作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]第10011号《强制隔离戒毒决定书》没有证据、依据，从而决定撤销该决定书。综上所述，银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》无事实及法律依据、违反法定程序，银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》程序违法、适用法律错误，均应撤销，同时应支持原告的赔偿请求。原告起诉请求判令：1、撤销被告银川市公安局作出的银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》；2、撤销被告银川市公安局兴庆区分局（以下简称兴庆分局）作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》，并对原告解除强制隔离戒毒措施；3、被告兴庆分局向原告徐晨光支付侵犯公民人身自由赔偿金23379.56元（按照2018年职工日平均工资315.94元/日，自2019年8月23日暂计算至2019年11月5日），赔偿金计算至原告徐晨光被解除强制隔离戒毒措施止。被告兴庆分局辩称，一、兴庆分局对原告徐晨光作出的强制隔离戒毒决定事实清楚、证据确凿。原告徐晨光曾于2007年3月因吸食“海洛因”被石嘴山市公安局大武口分局强制隔离戒毒三个月，此后多次复吸，并多次被公安机关强制隔离戒毒。2019年2月7日，原告因吸食毒品被强制隔离戒毒二年，执行完毕后，银川市公安局金凤区分局作出《社区康复决定书》，责令原告接受社区康复戒毒三年（2019年2月20日至2022年2月19日），在社区康复戒毒过程中根据公安机关的要求定期接受检测。原告在社区康复戒毒期间于2019年5月22日至6月1日请假外出，此后未按时到社区报到，社区工作人员多方查找原告下落，但无法联系到原告本人。社区工作人员先后通过书面、电话、微信等方式向原告下达告诫书，但原告置若罔闻，直至2019年8月22日原告返回银川。因原告擅自离开社区康复戒毒执行地长达80余天，已构成拒绝接受社区康复戒毒，遂被告对其作出强制隔离戒毒二年的决定。二、被告适用法律正确、程序合法。首先，被告作出的行政行为履行了法定程序。被告依法进行了调查、向原告告知了权利义务、依照法定程序送达各类文书。其次，被告适用法律正确。《宁夏回族自治区禁毒条例》第三十四条规定“……社区康复人员在社区康复期间，逃避或者拒绝接受检测三次以上，或者擅自离开社区康复执行地所在设区的市三次以上或者累计超过三十日的，属于严重违反社区康复协议的行为。被责令接受社区康复的人员拒绝接受社区康复或者有严重违反社区康复协议行为的，县级以上人民政府公安机关可以责令其接受社区戒毒或者强制隔离戒毒”，被告于2019年8月23日作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》适用法律正确。综上所述，本案所诉的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应当予以维持。被告银川市公安局辩称，被告作出的行政复议决定事实清楚、适用法律正确。原告不服强制隔离戒毒决定，于2019年9月5日向被告提起行政复议。针对原告提出的事实和理由，被告仔细审查了银川市公安局兴庆区分局提交的答复书和相关证据、依据。经审查认为，银川市公安局兴庆区分局作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法内容适当，遂决定维持银川市公安局兴庆区分局作出的决定。在行政复议审理过程中，被告在受理申请、复议审查、作出决定、文书送达方面均严格按照《行政复议法》的相关规定，最终作出了银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告徐晨光的诉讼请求。经审理查明，2017年2月5日，原告徐晨光因吸食毒品“海洛因”被银川市公安局金凤区分局强制隔离戒毒二年。2019年2月20日，银川市公安局金凤区分局作出银金公（北）社康决字[2019]第1号《社区康复决定书》，责令原告徐晨光社区康复三年（自2019年2月20日至2022年2月19日）。2019年3月1日，原告徐晨光与银川市兴庆区丽景街街道办事处签订《社区康复协议书》，约定社区康复人员的定期检测三年内不得少于12次，第一年至少每2个月检测1次（2019年3月、5月、7月、9月、11月和2020年1月），每月1日为检测日；第二年至少每3个月检测1次……；社区康复人员每2个月至少向社区康复工作小组报告康复情况1次；社区康复人员在社区康复期间不得擅自离开社区康复执行地所在的区、县（市），暂时离开3天以上的，填写《社区康复人员外出请假审批表》，社区康复小组发出《社区康复人员外出准假通知书》后方能外出，并必须按时返回销假。2019年5月8日，原告徐晨光进行了尿样检测，随后提起外出福州市的请假申请，假期时间为2019年5月22日至2019年6月1日，社区康复小组予以批准。2019年7月24日，银川市兴庆区丽景街街道办事处以原告徐晨光逃避2019年6月5日的定期不定时检测为由，向原告徐晨光发出《社区戒毒社区康复人员违规行为告诫书》，因原告徐晨光在福建省，由其父亲徐金山签收。2019年8月16日，银川市兴庆区丽景街街道办事处工作人员通过微信告知原告徐晨光“……从6月1日到现在私自离开银川70天，且拒绝接受尿检及抽查，已经严重违反社区康复协议。《宁夏回族自治区禁毒条例》第三十四条规定，被责令接受社区康复的人员拒绝接受社区康复或者有严重违反社区康复协议行为的，县级以上人民政府公安机关可以责令其接受社区戒毒或者强制隔离戒毒……”的内容。2019年8月22日，原告徐晨光回到银川市，银川市兴庆区丽景街街道办事处将原告徐晨光向银川市公安局兴庆区分局丽景街派出所进行移交。丽景街派出所立案后对原告徐晨光、原告父亲徐金山、社区康复工作人员进行询问，查询吸毒人员动态管控详细信息，认定原告徐晨光在2019年6月1日至2019年8月22日期间未到社区报到，作出行政处罚告知，原告徐晨光拒绝签字。2019年8月23日，被告兴庆分局认定徐晨光严重违反社区戒毒协议，依据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（三）项、第四十七条第一款的规定，作出银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》，决定对原告徐晨光强制隔离戒毒二年（自2019年8月23日至2021年8月22日）。原告徐晨光不服，于2019年9月5日向被告银川市公安局提交行政复议申请，被告银川市公安局于当日受理，于2019年9月10日向被告兴庆分局送达《行政复议受理通知书》《提出答复通知书》，被告兴庆分局于2019年10月8日向被告银川市公安局提交《行政复议答复书》及行政处罚案卷和法律依据。银川市公安局审查后于2019年10月21日作出银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》，维持被告兴庆区分局作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》。原告徐晨光不服，向本院提起本案行政诉讼。上述事实，有原、被告当庭陈述，被告兴庆区分局提交的执法案卷，被告银川市公安局提交的行政复议案卷在案为凭，予以印证。本院认为，本案各方当事人对案件事实方面没有争议，主要争议焦点在于两个方面，一是强制隔离戒毒决定的法律适用方面，即强制隔离戒毒是否必须以认定原告徐晨光吸毒成瘾为前提，二是复议结果是否正确，即被告兴庆区分局逾期提交答复的情形下，被告银川市公安局是否应当直接撤销原行政行为。本院分述如下：一、被告兴庆区分局对原告徐晨光作出强制隔离戒毒决定之前，是否必须先行确定原告徐晨光是吸毒成瘾人员。《中华人民共和国禁毒法》第三十三条规定，对吸毒成瘾人员，公安机关可以责令其接受社区戒毒。第三十八条第一款第（三）项规定，吸毒成瘾人员严重违反社区戒毒协议的，由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定。第四十八条规定，对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。社区康复参照本法关于社区戒毒的规定实施。《戒毒条例》第二十条规定，社区戒毒人员在社区戒毒期间，逃避或者拒绝接受检测3次以上，擅自离开社区戒毒执行地所在县（市、区）3次以上或者累计超过30日的，属于《中华人民共和国禁毒法》规定的“严重违反社区戒毒协议”。根据上述规定，社区戒毒和社区康复的适用对象和条件是不相同的，但在管理上是一致的，即社区康复人员的管理参照社区戒毒的规定进行，只要社区康复人员存在《戒毒条例》第二十条规定情形，公安机关就可以参照《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（三）项的规定对其作出强制隔离戒毒决定。这样的立法本意，在《宁夏回族自治区禁毒条例》第三十四条规定的“社区康复人员在社区康复期间，逃避或者拒绝接受检测三次以上，或者擅自离开社区康复执行地所在设区的市三次以上或者累计超过三十日的，属于严重违反社区康复协议的行为。被责令接受社区康复的人员拒绝接受社区康复或者有严重违反社区康复协议行为的，县级以上人民政府公安机关可以责令其接受社区戒毒或者强制隔离戒毒……”内容中得到了直接体现。本案中，原告徐晨光属于社区康复人员，经社区康复机构批准，于2019年5月22日离开社区康复执行地银川市前往福建省福州市，假期至2019年6月1日结束。假期结束后，徐晨光未按期返回银川市销假，未向社区康复机构汇报自己的康复情况，联系电话变更后未向社区康复机构告知，导致工作人员长期无法联系徐晨光，至2019年8月22日返回银川时，脱离监管近三个月，违反了《社区康复协议书》中请假销假、按期进行检测、按期向社区康复工作小组报告康复情况等约定内容，属于《戒毒条例》第二十条规定的情形，被告兴庆区分局依据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（三）项、第四十七条第一款的规定，对原告徐晨光作出强制隔离戒毒二年的决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告徐晨光在本案中提出的“原告不符合《吸毒成瘾认定办法》第七条规定中吸毒成瘾人员的认定条件，被告兴庆区公安分局未对原告进行吸毒成瘾认定，原告徐晨光在2018年5月22日尿样检测为阴性，对原告徐晨光决定强制隔离戒毒违反了《中华人民共和国禁毒法》第三十八条中吸毒成瘾人员的前提”的抗辩意见，本院不予采纳。二、被告兴庆区分局逾期提交答复和证据的情形下，被告银川市公安局作为复议机关，是否应当依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，直接撤销被告兴庆区分局作出的强制隔离决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，申请人、第三人可以查阅。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，复议机关可以决定撤销该具体行政行为。本案中，原告徐晨光于2019年9月5日提交行政复议申请，被告银川市公安局于当日决定受理，于2019年9月10日向被告兴庆分局送达《行政复议受理通知书》《提出答复通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，被告兴庆分局应当在2019年9月21日之前向被告银川市公安局提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据。被告兴庆分局实际于2019年10月8日提交《行政复议答复书》及证据、依据，超过上述规定中的十日期限。本院认为，在行政复议过程中，下级机关向上级机关就行政行为是否合法、适当，向复议机关提出书面答复并提交证据、依据，既是下级机关的法定义务，也是下级机关服从上级机关指挥的行政责任和纪律，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和第二十八条第一款第（四）项的规定，旨在督促下级机关及时提交材料，以保证上级机关及时查明案件事实，并在法定期限内结案，如果下级机关拒绝提交答复和证据，对复议活动消极抵制，上级机关可以通过撤销下级机关具体行政行为的方式对下级机关给予制裁，以维护法律权威，这样的规定与《中华人民共和国行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的立法目的完全一致。如果下级机关提交了答复和证据，只是超过了规定的十日期限，复议机关直接以超期提供证据为由撤销下级机关的行政行为，反而不能达到保护复议申请人的合法权益的目的，也不能达到防止和纠正违法行政行为的目的，与立法精神相悖。本案被告兴庆分局提交答复书、证据和依据的时间虽然明显超出法律规定的期限，但该延迟提交行为并未影响到原告徐晨光查阅案卷材料、行使相关权利，被告银川市公安局也并未因此影响到案件的及时审结，故原告徐晨光以被告银川市公安局适用法律错误、程序违法为由提出撤销行政复议决定的请求，本院不予支持。三、关于原告的赔偿请求。因被告兴庆区分局作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》和被告银川市公安局作出的银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》均符合法律规定，故原告徐晨光提出的赔偿请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告徐晨光的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐晨光负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年三月二十五日法官助理 魏亚楠书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律和司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。