广东省汕头市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤05行终6号上诉人（原审原告）颜丽英，女，汉族，1938年7月14日出生，住广东省汕头市金平区***************，公民身份号码440************828。委托代理人赵坚都，男，汉族，1971年7月24日出生，住广东省汕头市金平区***************，公民身份号码440************834，系上诉人颜丽英之子。被上诉人（原审被告）汕头市人民政府，住所地汕头市******市政府办公楼。法定代表人郑剑戈，市长。委托代理人叶平，汕头市司法局工作人员。委托代理人林深培，广东国源岭东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汕头市社会保险基金管理局，住所地汕头市金平区*******协华大厦5-6楼。法定代表人黄伟鹏，局长。委托代理人曾爱东，国信信扬（汕头）律师事务所律师。委托代理人周思淇，国信信扬（汕头）律师事务所实习律师。上诉人颜丽英因与被上诉人汕头市人民政府（下称汕头市政府）、汕头市社会保险基金管理局（下称汕头市社保局）社会保障行政管理暨行政复议纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2019）粤0511行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，颜丽英于2019年5月5日向汕头市政府申请行政复议，汕头市政府于2019年6月4日作出汕行复案〔2019〕83号《驳回行政复议申请决定书》，认为该案不属于行政复议的范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项和《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（五）项的规定，驳回颜丽英的申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”故汕头市政府驳回颜丽英行政复议申请的理由是复议申请不属于行政复议的范围，不符合受理条件。汕头市政府以复议申请不符合受理条件为由驳回颜丽英的复议申请，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定的除外情形，不是“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故汕头市政府与汕头市社保局不能列为共同被告。若颜丽英请求撤销汕头市政府的《驳回行政复议申请决定书》，应单独向有管辖权的人民法院起诉汕头市政府，若颜丽英请求撤销汕头市社保局作出的答复，应单独起诉汕头市社保局。经原审法院释明，颜丽英仍然坚持将汕头市政府和汕头市社保局列为共同被告。综上，颜丽英起诉的汕头市政府不适格，属错列被告，经人民法院告知后不同意变更被告，依法应予驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回颜丽英的起诉。案件受理费人民币50元由颜丽英负担。上诉人颜丽英不服原审裁定，上诉请求：撤销汕头市金平区人民法院（2019）粤0511行初84号行政裁定，依法改判。理由：1.根据广东省高级人民法院（2018）粤民申9883号民事裁定，其中第一页第十四行写到“颜丽英是国家干部身份，医疗应由国家全额负责”。2.根据广东省高级人民法院（2018）粤民申9883号民事裁定，第二页第四行“本院经审查认为，……颜丽英门诊医疗费用问题以及后续医疗参保问题，可依法向当地行政主管部门寻求解决。”上诉人颜丽英于2019年6月24日就被上诉人汕头市政府作出汕行复案〔2019〕83号《驳回行政复议申请决定书》，依法提起行政诉讼，原审法院经过审查依法立案，被上诉人在答辩期限内依法作出答辩符合法律规定，人民法院应该依法审判。3.本案所在辖区是汕头市金平区，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。因此，该案应由所在地行政机关人民法院管辖。4.就该案被上诉人汕头市社保局于2019年3月20日作答复，上诉人于2019年5月5日向被上诉人汕头市政府提起行政复议，被上诉人汕头市政府于2019年6月4日作出汕行复案〔2019〕83号《驳回行政复议申请决定书》，上诉人认为该决定书符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及第四款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。综上，上诉人认为汕行复案〔2019〕83号《驳回行政复议申请决定书》，实质是维持原行政行为的，故此作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判。被上诉人汕头市政府辩称，一、原审裁定适用法律正确，程序合法，依法应予维持。在行政诉讼中，复议机关和作出原行政行为的行政机关作为共同被告的前提是“复议机关决定维持原行政行为”，而复议机关以“复议申请不符合受理条件”为由驳回的，并不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。因此，上诉人若不服被上诉人汕头市政府作出的汕行复案〔2019〕83号《驳回行政复议申请决定书》，应单独向有管辖权的人民法院起诉被上诉人汕头市政府，或者单独向有管辖权的人民法院请求撤销被上诉人汕头市社保局作出的答复，被上诉人汕头市政府与汕头市社保局在本案行政诉讼中依法不能作为共同被告。经原审法院释明和告知后，上诉人仍然坚持将被上诉人汕头市政府与汕头市社保局列为共同被告，且不同意变更，故原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。二、被上诉人汕头市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。综上所述，原审裁定适用法律正确，程序合法，依法应予维持。被上诉人汕头市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求二审法院驳回上诉人的全部诉求。被上诉人汕头市社保局辩称，一、原审法院以上诉人错列被告且经人民法院告知后不同意变更，原审被告主体不适格为由裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定，应当维持原审裁定。二、复议审查机关作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人错误理解复议机关的复议决定，上诉理由不成立。三、被上诉人汕头市社保局所作出的答复，解释及告知内容清楚，理据充分。综上，原审裁定合法有据，应予维持。被上诉人汕头市社保局所作的答复及被上诉人汕头市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》合法有据，上诉人的起诉与上诉均缺乏事实和法律依据，请二审法院查明事实，依法裁判，驳回上诉人的上诉请求。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，上诉人颜丽英不服被上诉人汕头市社保局作出的答复向被上诉人汕头市政府申请行政复议，被上诉人汕头市政府于2019年6月4日以上诉人的复议申请不属于行政复议的范围为由作出涉案《驳回行政复议申请决定书》，驳回颜丽英的复议申请，不属于上述法律规定的行政复议机关维持原行政行为的情形，不能同时列复议机关和原行政行为作出的机关为共同被告。上诉人如对被上诉人汕头市政府涉案行政复议决定不服，应单独以汕头市政府为被告提起诉讼，由人民法院裁决是否应当责令该府作出实体处理；如对被上诉人汕头市社保局作出的答复不服，应单独以被上诉人汕头市社保局为被告提起诉讼，由人民法院裁决是否对该行为的合法性进行审查。经原审法院释明后，上诉人仍坚持针对上述两个不同的行政行为一并提起诉讼，原审法院据此裁定驳回其起诉符合法律规定，本院予以维持。但原审裁定“案件受理费人民币50元由原告颜丽英负担”不当，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费不予收取，上诉人颜丽英已预交的一审受理费50元由汕头市金平区人民法院收到退回卷宗后5日内予以退还，二审受理费50元由本院于本裁定生效之日起5日内予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈舜川审 判 员 陈楚纯审 判 员 陈勇蓬二〇二〇年三月二十日法官助理 周司琪书 记 员 郭丹虹