广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终18号 上诉人（一审原告）农浩明，男，1972年11月27日出生，壮族，住广西凭祥市。 委托代理人麻春，广西诚耀律师事务所律师。 被上诉人凭祥市夏石镇人民政府，住所地广西凭祥市夏石镇东门街**。 法定代表人黄雄，镇长。 委托代理人黄飞龙，凭祥市自然资源局干部。 委托代理人吴远德，广西睦南律师事务所律师。 上诉人农浩明因被上诉人凭祥市夏石镇人民政府（以下简称夏石镇政府）行政强制、撤销行政许可及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区凭祥市人民法院（2019）桂1481行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月21日立案后，依法组成合议庭进行审查，并于2020年3月25日组织双方当事人进行询问。上诉人农浩明及其委托代理人麻春，被上诉人夏石镇政府的委托代理人黄飞龙、吴远德到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明：2015年9月10日，农浩明向夏石镇政府申请使用设施农用地用于养殖场建设，并提交设施农用地建设方案载明：1.项目名称为农浩明养殖场；2.建设地点位于夏石镇××屯；3.总用地面积为6300㎡；4.项目建设布局符合（国土资发〔2014〕127号）《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称127号通知）要求。2015年9月11日，夏石镇政府对农浩明的申请用地进行了公示。2015年9月22日，农浩明与凭祥市夏石镇××屯签订《用地协议书》，约定农浩明租用该屯面积为6300㎡的耕地作为养殖场设施农用地，同时承诺在使用土地期间做到用地不超范围、不改变用途、不转租、不建单独宿舍、不建永久性建筑物，租期届满后六个月内自行恢复土地原状并交还土地，如不按规定履行土地复垦义务，愿意接受政府和相关部门的处理。经村（居）委会、镇国土规划环保安监部门、镇农业部门审查同意后，夏石镇政府审核同意农浩明用地申请，并作出夏政批［2015］5号《关于同意农浩明养鸡场使用设施农用地的批复》，该批复载明：1.同意农浩明使用涉案集体土地作为养鸡场设施农用地；2.用地面积6300㎡，附属设施用地和配套设施用地规模必须按照有关规定严格控制，不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营；3.土地使用期满后，应依约复垦恢复原状并交还土地。2015年10月28日，农浩明养鸡场设施农用地经夏石镇政府、凭祥市农业局、凭祥市国土资源局核实备案，附属设施用地规模控制在用地总规模7%以内。 农浩明获批使用土地后，在涉案耕地上擅自建设了：1.钢制结构大棚一处占地3992.2㎡，钢柱周长为52cm，二层活动板房一栋占地60.41㎡；2.大棚、活动板房水泥沙石硬化地面共计4052.61㎡，硬化水泥地面厚度为25cm；3.石头水泥挡土墙高度为127cm；上述建（构）筑物均构成永久性建（构）筑物。上述建（构）筑物建成以后，农浩明曾用于养鸡。 2019年3月28日，夏石镇政府以农浩明经营的养殖场与申报用途不符、违规占用耕地、严重改变土地性质和用途为由，作出《限期拆除通知》（以下简称《通知》）：限农浩明自收到通知之日起于2019年3月31日前自行拆除地上建（构）筑物及硬化地面并复垦；逾期未拆除的，将采取强制措施进行拆除复垦。此后，农浩明自行拆除了活动板房、大棚顶棚等设施，夏石镇政府挖除了部分水泥地板，现大棚部分钢柱、挡土墙、大部分水泥地板仍未拆除，农浩明自行拆除的部分建筑材料仍堆放在现场，土地没有复垦。2019年4月15日，夏石镇政府以农浩明申请的养鸡场使用设施农用地因改变设施农用地性质，已不符合设施农用地使用相关规定为由，作出《关于撤销夏政批[2015]5号批复的决定》（以下简称《决定》）：自2019年4月15日起注销该宗地设施农用地夏政批[2015]5号使用相关手续。2019年5月8日，夏石镇政府作出信访答复意见，认为其所作的《通知》《决定》合法，对农浩明损失依法不予赔偿。 另查明，农浩明租赁使用的土地为耕地，在租赁的土地上建设的建（构）筑物位于凭祥市夏石镇规划区内。 一审法院认为，根据127号通知、农农发〔2018〕3号《农业农村部、自然资源部印发的通知》（以下简称3号通知）规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内。从事设施农业的，经营者必须按照协议约定使用土地，不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模；对于擅自扩大附属设置用地规模的，应当及时制止，责令限期纠正；对于改变土地性质的违法违规建设行为、对农业大棚看护房等生产附属设施占地面积超标的情形，要严格依法依规进行处理。本案中，农浩明申请设施农用地的申请书、建设方案、承诺书、用地协议书等申报材料均确认项目用地面积为6300㎡，项目建设布局符合127号通知要求，承诺用地不超范围、不改变用途、不转租、不建单独宿舍、不建永久性建筑物。夏石镇政府经审核批复同意，附属设施用地规模控制在用地总规模7%以内，即附属设施用地应当控制在441㎡以内。农浩明获批设施农用地后，建设的钢制结构大棚、活动板房等附属设施占地4052.61㎡，远超批准用地规模；建成的钢制大棚、活动板房、水泥沙石地板、挡土墙等建（构）筑物构成永久性建（构）筑物，超过批复建设部分严重改变了土地的耕地性质，违背了其作出的书面承诺。根据127号通知、3号通知，夏石镇政府作出《通知》《决定》，责令农浩明限期拆除违章建筑物并注销设施农用地许可，符合法律规定。 关于行政职权问题。根据127号通知、3号通知规定，乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更；要将清理“大棚房”清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）、村组。据此，夏石镇政府有权作出《通知》《决定》。 关于执法程序问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿……。”根据行政行为程序法定的原则，行政机关履行行政管理事务时，必须遵循特定的方式、步骤、顺序、时限及形式要素，应当按照立案受理、调查核实、处理、送达等程序进行，涉及当事人重大利益可能受损时还应告知行政复议、行政诉讼等救济权利。本案中，夏石镇政府作出《通知》《决定》并未按照规定程序实施，也未告知相关的救济权利，其执法程序显然违反了行政机关在行政管理活动中所应遵循的程序法定的基本原则和要求，属于违反法定程序。 关于认定事实及法律、法规适用问题。夏石镇政府在《通知》中认定农浩明建设的建（构）筑物与申报的用地用途不符、违法占用耕地、严重改变土地用途，在《决定》中认定农浩明设施农用地改变了设施农用地性质，提供的证据有照片及测量图等。根据农浩明承诺书、申请及夏石镇政府批复许可，农浩明使用该宗土地总面积为6300㎡，附属设施用地规模应当控制在用地总规模7%以内，即附属设施占地面积不能超过6300㎡×7%=441㎡，不得建设单独宿舍及永久性建筑物。综合全案证据证实，农浩明建成的建（构）筑物钢制结构大棚占地3992.2㎡并浇注水泥地板；活动板房一栋二层占地60.41㎡并浇注水泥地板，一层用于做饭堆放饲料，二层用于住人；该二建（构）筑物共占地4052.61㎡，远超附属设施许可用地面积；建设挡土墙将钢制大棚分为上下两阶；上述建（构）筑物均为永久性建（构）筑物，超标建设部分建（构）筑物占用土地严重改变了土地耕地性质。因此，被诉《通知》《决定》认定农浩明违章建设的事实清楚，但《通知》《决定》未适用相关法律、法规具体条款，属于适用法律、法规错误。 关于行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第九条第二款、第十五条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；赔偿人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出；人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”根据上述规定，构成行政赔偿的三个要件是：行政机关和履职人员违法行使职权；行政相对人的合法权益受到损害；损害结果与违法行为之间存在因果关系。三个要件缺一不可。本案中，农浩明提起行政诉讼时，一并请求行政赔偿，符合国家赔偿程序规定，本案一并进行审理。但农浩明要求行政赔偿无事实根据和法律依据，不应予以支持，理由如下：1.农浩明建设的建（构）筑物未按照批复的建设规划许可建设，附属设施占地面积远超许可用地面积并建成永久性建（构）筑物，违反了127号通知第二条第（二）项“……规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内）……”之规定，属于禁止擅自扩大用地规模之列，故农浩明擅自建设的建（构）筑物属于违章建筑，不属于国家赔偿法保护的公民合法财产的范畴，农浩明要求行政赔偿无法律依据，一审法院不予支持；2.夏石镇政府作出《通知》后，农浩明自行拆除了活动板房及部分钢制结构大棚，拆除的建（构）筑物材料应由其自行保管仍可回收利用，农浩明要求赔偿该部分损失，无事实根据，一审法院不予支持；3.夏石镇政府强制挖除了部分水泥地板属于行政强制执行，虽然在行政强制执行过程中程序违法，但即使合法挖除该部分水泥地板，水泥沙石等建筑材料也无回收利用价值，农浩明要求赔偿该部分建筑材料损失，也因无事实根据，一审法院不予支持。 农浩明在诉讼过程中申请对其建设的建（构）筑物进行价格鉴定，因其建设的建（构）筑物属于违章建（构）筑物，不具合法性；且农浩明自行拆除后形成的建（构）筑物材料如钢皮钢架等尚可回收利用，而夏石镇政府挖除后遗留现场的水泥地板等材料已不具回收利用价值。综合以上理由，对于农浩明的价格鉴定申请，一审法院依法不予准许。 综上所述，夏石镇政府作出的《通知》《决定》违反行政程序的基本原则，适用法律、法规错误，足以影响到行政行为的合法性、公正性，依法应予确认违法。农浩明要求行政赔偿无事实根据和法律依据，其赔偿请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条第二款、第十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认夏石镇政府于2019年3月28日作出的《通知》、于2019年4月15日作出的《决定》违法；二、驳回农浩明的其他诉讼请求。 上诉人农浩明上诉称，一、一审判决认定事实错误，上诉人的养鸡大棚不属于违章建（构）筑物，夏石镇政府应对上诉人进行赔偿。（一）一审法院查明上诉人获批使用土地后在涉案耕地上建设的钢制结构大棚、活动板房、硬化地面面积、钢柱周长等数据未经上诉人确认，上诉人不予认可。由上诉人提供的证据可看出，上诉人所建大棚在未拆除前一直是用作鸡群的禽舍和活动场所。上诉人所饲养的鸡群为散养，所建大棚是作为禽舍为鸡群遮风挡雨，防止太阳暴晒。根据127号通知“生产设施用地是指设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括……2.规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”的规定，上诉人所建养鸡大棚的用地应该是属于生产设施用地而不是附属设施用地。因此上诉人养鸡大棚的用地面积并未超标，也不属于建章建（构）筑物。（二）凭祥市住房和城乡建设局《关于回复夏石镇新鸣村农浩明建（构）筑物是否为永久性建（构）筑物的函》不能作为认定上诉人的建（构）筑物为永久性建筑物的依据。首先，法律并没有赋予住建局有定义临时建筑物和永久性建筑物的资格。其次，住建局并没有说明是依据哪个规范作出复函。再者，一审法院要求住建局界定的材料是否是上诉人建筑物的材料，无法明确。（三）涉案建（构）筑物是否属于违章建筑应由行政机关通过行政程序确认。一审法院应对被诉行政行为是否合法进行审查，不应通过司法权确认上诉人所建的建（构）筑物为违章建筑。二、即使上诉人的养鸡大棚为违章建筑，仍可采取其他补救措施。上诉人的养鸡大棚和其他的违章建筑不同，大多数的违章建筑是违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》的规定进行的建设。但上诉人的养鸡大棚用地是经政府相关部门批准，成为设施农用地，符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》的规定，所建的大棚亦是用作养鸡而不是住人。上诉人完全可以通过补办手续等方式采取补救措施，但被上诉人不考虑上诉人的合法利益，剥夺了上诉人采取补救措施的权利，违法让上诉人自行拆除养鸡大棚，违反了行政法的比例原则。三、被上诉人强制上诉人拆除大棚及活动板房的行为导致上诉人合法权益受损，应对上诉人的损失进行赔偿。一审法院没有理由不准许上诉人申请对涉案大棚进行损失鉴定。综上所述，请求撤销（2019）桂1481行初13号行政判决第二项，改判被上诉人赔偿上诉人1349392元，上诉费、评估鉴定费由被上诉人负担。 被上诉人夏石镇政府辩称，一、涉案建筑的数据系一审法院现场勘验得出。在案证据充分证明上诉人所经营的福牧兴边养殖场非法建设大棚房、硬化土地并用作甘蔗中转站，与申报的设施农用地用途不符，属于违规占用耕地建设，严重改变土地用途，依法只能拆除并恢复原状。二、凭祥市住房和城乡建设局具有贯彻执行国家、自治区、崇左市有关城市建设、城市管理、村镇建设、工程建设、建筑业、房地产业、市政公用事业的方针、政策和法律、法规，指导全市城乡建设的职责，完全有资格对永久建筑和临时建筑进行认定，作出的《关于回复夏石镇新鸣村农浩明建（构）筑物是否为永久性建（构）筑物的函》可以作为认定上诉人的建（构）筑物为永久性建筑物的依据。三、上诉人诉请被上诉人赔偿其经济损失1349392元，没有事实和法律依据。涉案建筑系上诉人自行拆除，被上诉人实施被诉行政行为没有任何过错，不应承担赔偿责任。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，127号通知规定，乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更。农浩明申请使用设施农用地得到批复后，未按照其签订的《用地协议书》使用土地进行农业设施建设，夏石镇政府有权对该违法违规行为进行制止并责令限期改正。127号通知同时规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。由此可知设施农用地的审核批复权在于乡镇政府。本案中，作出批复同意农浩明使用设施农用地的是夏石镇政府，在农浩明未按规定使用设施农用地的情况下，夏石镇政府当然有权撤销已作出的批复。故夏石镇政府作出被诉的《通知》《决定》具有权源依据。 根据127号通知规定，从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。农浩明与派站屯签订的用地协议约定，在土地租赁期间，做到用地不超范围、不改变用途、不转租、不建单独宿舍、不建永久性建筑物。本案中，夏石镇政府提供的照片显示，农浩明养鸡场围墙内竖立有派站甘蔗中转站广告牌，围墙内活动板房的门窗张贴着该中转站宗旨、糖料蔗收购质量及运输安全要求的公示牌，活动板房内的电脑显示器显示着中转站电脑过磅称重系统，足以证明农浩明养鸡场确有用作甘蔗中转站。在本院组织的询问中，农浩明亦自认活动板房被用作甘蔗中转站的办公室，但辩称其建设活动板房不在申请获批的设施农用地范围内。本院认为，即使农浩明的辩称属实，活动板房位于养鸡场范围外，农浩明的行为也同样违反了127号通知的规定，构成了超过用地规模使用土地的行为。况且，农浩明已在一审庭审中认可了甘蔗中转站广告牌的位置属于其养鸡场范围，现又予以否认，本院不予采信。另，根据127号通知的规定，设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地。确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过耕作层土壤剥离利用等工程技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。经一审法院现场勘验查明，农浩明获批的6300㎡养鸡场设施农用地中，水泥沙石硬化地面面积达4052.61㎡，该行为已严重破坏获批土地的耕作层。由上可知，农浩明不按用地协议约定使用土地，在设施农用地上建设非农设施，改变土地性质和用途的违法事实清楚。夏石镇政府据此作出《通知》和《决定》符合相关法律、法规和规范性文件规定。 《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。参照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核”的立法精神，本案被诉《通知》《决定》属于损益行政行为，将会造成农浩明权益的重大减损。夏石镇政府在作出被诉行政行为前未告知农浩明享有陈述和申辩的权利并充分听取其意见，剥夺了农浩明陈述和申辩等重要权利，违反了程序正当的基本原则。因此，被诉的《通知》《决定》应予确认违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。如前所述，农浩明违法违规用地的事实清楚，其所受损失不属国家赔偿法保护的“合法权益”。再者，涉案的建筑物、构筑物系农浩明自行拆除，农浩明提供的照片显示，拆除下来的钢架、顶棚、鸡笼等可回收利用的材料已妥善安置摆放在养鸡场内，虽养鸡场的部分地面系夏石镇政府拆除，但拆除出来的建筑材料亦再无回收利用价值。农浩明的赔偿请求，无事实和法律依据，本院不予支持。 对于农浩明提出一审法院无权认定养鸡场内的建（构）筑物为违章建筑的问题，经查，被诉《通知》《决定》并未认定农浩明的养鸡场属于违章建筑，违章建筑的认定和处置权主要归属城乡规划主管部门或乡镇人民政府，在有权部门未对涉案建（构）筑物的性质作出认定的情况下，一审法院在判决书中主动确认农浩明建设的建（构）筑物属于违章建筑显属不当，本院予以指正。 综上所述，一审判决确认夏石镇政府作出的《通知》《决定》违法，并驳回农浩明的赔偿请求，认定事实清楚，实体处理正确，审查判断的理由虽有不妥，但不足以成为被撤销的理由。农浩明上诉的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由被上诉人凭祥市夏石镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 农立海 审 判 员 柳成功 审 判 员 陶园园 二〇二〇年三月三十日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 陈洋宇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。