广东省佛山市顺德区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤0606行初1269号 原告梁惠萍，女，1969年4月30日出生，汉族，住佛山市顺德区大良街道。 被告佛山市顺德区大良街道办事处，住所地佛山市顺德区大良县前路**。 法定代表人叶善楷，主任。 委托代理人胡冠东，该办事处工作人员。 委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。 原告梁惠萍诉被告佛山市顺德区大良街道办事处乡政府行政监督一案，原告于2019年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2020年1月6日公开开庭审理了本案，原告梁惠萍,被告的委托代理人胡冠东、廖秀环均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，被告于2019年4月17日收到由原告依法提出的《诉求书》后没有理会，同年4月27日原告又依法向被告提出《依法查处申请书》后，被告没有依法查处新松居委会在固化宅基地时强行要求股东签承诺书才能执筹、分配方案违法违规问题。原告是新松居委会居民和新松股份社股东，被告对原告的查处申请置之不理，没有依法保护原告的合法权益，属不作为和假作为。被告也违反十九大精神和中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》相关规定。综上所述，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地管理法》《广东省农村集体资产管理条例》《广东省农村集体经济组织管理规定》《农村宅基地管理办法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》等相关法律法规，为维护原告的合法权益，请求法院判令:1.撤销被告下属的大良街道农业和社会工作局于2019年5月14日作出的《处理意见书》；2.被告重新对原告于2019年4月27日提出的《依法查处申请书》申请的事项作出处理，即被告依法查处新松居委会在固化宅基地强行要求股东签承诺书才能执筹、分配方案程序违法违规的问题，被告依法履行法定职责，撤销宅基地执筹结果；3.对《关于顺德区各镇人民政府（街道办事处）行使县级管理权限的函》（粤机编办〔2012〕81号）、《中共大良街道工委办公室大良街道办事处办公室关于调整大良街道农业和社会工作局主要职责内设机构和人员编制方案的通知》（顺良街工委办发〔2015〕4号）两份文件进行规范性审查。4.本案诉讼费由被告承担。 原告在诉讼中提供了下列证据： 1.原告的股权证，证明原告是大良街道新松村股份合作社股东。 2.诉求书及寄信回执、依法查处申请书及寄信回执、备案户主为原告的《关于新地小组宅基地执筹的通知》及附件（执筹规则、宅基地分地规则、承诺书、执筹位置示意图、新松居委新地组住宅留用地规划），证明新松居委会、新松股份社于2019年4月12日发给新松股东关于宅基地执筹的通知，新地组股东对居委会、股份社要求股东签订宅基地执筹承诺书和宅基地分地问题提出了联名诉求书，要求召开全体大会表决通过后才能实施。被告没有履行法定职责，依法查处新松居委会村官的违法违规行为，被告属于行政不作为。 3.光盘1只，证明2019年4月15日原告与新地小组部分股东向书记梁志伟提出合法诉求，同年4月16日新地小组组长及股东代表辱骂、恐吓原告，所谓的大部分股东们对宅基地执筹的事宜都表示理解、同意和支持是欺上瞒下、造假的，所以原告才请求被告履行法定职责，提出查处申请。 4.关于反映新松股份社理事长的违规任命等问题的回复意见、顺农信查〔2018〕35号《信访事项复查意见书》、顺府信核〔2018〕26号《不予受理告知书》、关于举报新松村务公开问题的处理回复意见，证明被告长期不作为，纵容包庇新松村官的违法行为。原告在2018年6月份就向政府有关部门反映、投诉新松居委会村官私自制定与法律相抵触的章程，严重损害股东的合法权益，相关部门已明确被告的相关部门要加强对新松股份社的指导和监督，被告不但没有指导和监督，还一直认可新松居委会几位代表就能合法决定集体事项，就算股东超过1/10联名反对也没用。违反村民委员会组织法及《广东省农村集体经济组织管理规定》。 被告辩称，一、被告及其直属农业行政主管部门具有相关行政职能及职权。1.《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”《关于顺德区各镇人民政府（街道办事处）行使县级管理权限的函》（粤机编办〔2012〕81号）第一条规定：“同意你区大良、容桂、伦教、勒流4个街道办事处行驶镇人民政府的行政管理权。”根据上述规定，被告作为顺德区政府的派出机构，依法行使镇人民政府管理职能，具有受理和处理原告于《依法查处申请书》中反映的新松居委会新地组宅基地执筹规则相关问题的职责权限。2.在实际处理及具体分工上，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”第二十三条：“集体经济组织管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，以及有其他损害组织及其成员合法权益行为的，由县级以上人民政府农业行政主管部门、乡（镇）人民政府或者有关部门给予警告或者建议罢免职务……”等规定，原告来信反映事项涉及“农村集体经济组织的经营管理”，一般是由各级政府农业行政主管部门负责受理和处理。3.就被告本级政府而言，根据《中共大良街道工委办公室大良街道办事处办公室关于调整大良街道农业和社会工作局主要职责内设机构和人员编制方案的通知》（顺良街工委办发〔2015〕4号）第二条第（八）项规定，是由大良街道农业和社会工作局具体负责“社区（村）集体经济组织、集体资产的监督和管理”。被告依据相关法律法规及内部文件将原告申请转交给大良街道农业和社会工作局处理，构成行政委托关系，接受委托的大良街道农业和社会工作局具有受理和处理原告反映的新松新地组宅基地执筹规则违法问题的职责权限。 二、原告申请事项属于农村集体经济组织自治管理事项，《处理意见书》认定事实清楚，适用法律正确。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“……农村集体经济组织实行民主管理，……”第十九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行‘一人一票制’或者‘一户一票制’等表决方式，具体由组织章程确定。”《顺德市大良区新松股份合作社章程》第二十七条规定：“股份合作社实行代表大会制度。……股东代表大会每年召开一次，有特殊情况可随时召开。”第二十八条规定：“股东代表大会是股份合作社的最高权力机构，行使以下职权：……3、讨论和通过其他重大事项。股东代表大会作出的各项决议，必须有应出席大会半数以上的股东代表同意，方为有效。” 经查，新松社区“两委”、新松股份社新地股份小组于2019年4月10日下午在新松居委会会议室组织股东代表召开新地小组宅基地执筹工作筹备会议，会议通过了《关于新地小组宅基地执筹的通知》《新地小组宅基地执筹规则》《新地小组宅基地分地规划》《承诺书样本》《执筹地点位置图》《宅基地规划平面图》等资料。同年4月12日，新松股份社新地小组将《关于新地小组宅基地执筹的通知》《新地小组宅基地执筹规则》《新地小组宅基地分地规则》《承诺书样本》《执筹地点位置图》《宅基地规划平面图》共6份资料在新地小组的两个公告栏和新松居委会公告栏进行张贴公示，并于同年4月12日至13日派发落户。 结合上述所查情况及相关规定，被告认为，宅基地分配方式作为农村集体经济组织自治管理事项，新松新地组通过股东代表大会表决方式决定以执筹方式分配宅基地并公示的行为符合相关法律法规及章程规定，原告反映的新松新地组宅基地执筹规则违法的主张不成立，故被告作出《处理意见书》，认定承诺书并无损害股东权益，执筹是一种公开、公正、公平的分配方式。 三、《处理意见书》程序正当。原告通过EMS于2019年4月18日向被告寄送一份《诉求书》，又于2019年4月27日寄送一份《依法查处申请书》，被告收到上述申请后，根据职能分工将申请材料转交给下属的大良街道农业和社会工作局处理，大良街道农业和社会工作局于2019年5月14日同时做出《受理告知书》及《处理意见书》并送达原告。目前相关法律法规并未对本案所涉处理期限有明确规定，被告及其下属部门参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定于60日内作出回复，程序正当。 综上所述，针对原告申请，被告下属机构大良街道农业和社会工作局经委托后具有处理职权，所作出的《处理意见书》认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应予以维持，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告在诉讼中向本院提供了下列证据： 1.法定代表人身份证明、统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格。 2.依法查处申请书、诉求书、备案户主为原告的《关于新地小组宅基地执筹的通知》及附件1～5，证明原告向被告提交诉求书、依法查处申请书，要求被告对其反映的违法行为进行查处。 3.备案户主为空白的《关于新地小组宅基地执筹的通知》及附件1～5、公示照片17张、关于梁惠萍反映新松新地组宅基地执筹规则问题的函、关于新地组宅基地执筹的情况说明、顺德市大良区新松股份合作社章程，证明：（1）被告收到原告申请后，对原告反映的新松股份社新地组通过执筹方式分配宅基地问题进行调查；（2）新松股份社新地组已通过股东代表大会表决通过采用执筹方式分配宅基地；（3）表决内容已经公示。 4.受理告知书、处理意见书，证明被告下属农业部门已依法对原告的申请作出处理。 5.EMS邮寄单（1060684104029），证明被告下属农业部门已将相关处理文书送达给原告。 6.《关于顺德区各镇人民政府（街道办事处）行使县级行政管理权限的函》（粤机编办〔2012〕81号）、《中共大良街道工委办公室大良街道办事处办公室关于调整大良街道农业和社会工作局主要职责内设机构和人员编制方案的通知》（顺良街工委办发〔2015〕4号），证明被告将案涉申请委托予其下属的农业和社会工作局处理的依据。 被告提交的法律法规依据：《广东省农村集体经济组织管理规定》。 经审理查明，2019年4月18日，原告向被告的法定代表人叶善楷邮寄了《诉求书》，要求被告监督纠正新地组组长及股东代表的违法行为，并协助新地组为宅基地事项召开股东大会。2019年4月27日原告再次向被告的法定代表人叶善楷邮寄了《依法查处申请书》、备案户主为原告的《关于新地小组宅基地执筹的通知》及附件，对佛山市顺德区大良街新松股份合作经济社新地小组的宅基地分配提出异议，请求被告履行法定职责，监督、纠正、查处新松居委会、新地组组长的违法行为，追究新松居委会书记、新地组组长及股东代表的违法违纪责任；另外请求被告责令新松居委会协助新地组召开股东大会，取消2019年4月21日的执筹结果。 因上述两份材料均反映同一问题，被告以《依法查处申请书》为准进行处理，同时转交其下属的佛山市顺德区大良街道农业和社会工作局具体跟进。该局与2019年4月30日向佛山市顺德区大良街新松社区居民委员会发出《关于梁惠萍反映新松新地组宅基地执筹规则问题的函》，要求新松居委会于2019年5月15日前将具体情况说明以书面形式作出回复。2019年5月10日，佛山市顺德区大良街新松社区居民委员会作出《关于新地组宅基地执筹的情况说明》并附上新地组宅基地分配的相关材料。经调查后，佛山市顺德区大良街道农业和社会工作局于2019年5月14日作出《受理告知书》及《处理意见书》，并于同日向原告送达。《处理意见书》认为：1.关于新松居委要求股东签订承诺书才能执筹问题。经了解，承诺书是要求执筹人员承诺本人已征得本户所有股东成员的授权进行本次执筹，承诺向新地小组提交关于小组固化宅基地分配的所有资料具有真实性、合法性、有效性；承诺本人已知悉本次固化宅基地周边配套设施位置（包括电房、垃圾房等市政设施）并阅知清楚此次执筹规则，保证遵守本次执筹规则。该承诺书并无损害股东利益。2.关于新松新地组宅基地分配方案违反民主议事程序问题。执筹是一种公开、公平、公正的分配方式，且本次执筹邀请了公证处人员监督，并全程进行录像录音。 另查，根据广东省机构编制委员会办公室作出的《关于顺德区各镇人民政府（街道办事处）行使县级行政管理权限的函》（粤机编办〔2012〕81号），被告行使镇人民政府的行政管理权。 本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”大良街道新松股份社新地股份小组属于以上规定的农村集体经济组织。同时《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”第二十条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；……”从上述规定可知，农村集体经济组织依法享有进行经济活动的自主权，对集体所有的土地进行经营管理属于其职责，各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务。本案中，新地股份小组对于宅基地的分配，属于对集体所有土地的经营管理，而新地股份小组制定一系列的宅基地执筹、分配规则，是涉及该小组全体股东权益的经营管理行为。原告提出的新地股份小组宅基地执筹活动违法，应撤销执筹结果的主张，实质为其对新地股份小组宅基地执筹、分配规则等集体经济组织经营管理行为有异议，该异议应通过村民民主自治程序提出。虽然被告作为新地股份小组所属地的县级人民政府的派出机构且行使镇人民政府的行政管理权，对其辖区内的农村集体经济组织的经济活动具有监督职责，但亦应尊重新地股份小组正常的独立经济活动自主权，不得直接干预新地股份小组正常经营管理活动。为此，被告无权责令新松居委会协助新地股份小组召开股东会，取消2019年4月21日的执筹结果。 此外，《广东省集体经济组织管理规定》第二十三条规定：“集体经济组织管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，以及有其他损害组织及其成员合法权益行为的，由县级以上人民政府农业行政主管部门、乡（镇）人民政府或者有关部门给予警告或者建议罢免职务；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”虽然根据上述规定，被告具有对集体经济组织管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，以及有其他损害组织及其成员合法权益行为进行处理的职责，但是对原告而言，其在《依法查处申请书》中所反映的相关人员在宅基地分配上存在违法违纪问题，属于信访举报行为。被告对原告举报的事项已经通过信访途经作出处理，被告下属佛山市顺德区大良街道农业和社会工作局已就调查的情况向原告作出《处理意见书》，该处理意见书属于信访回复，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。本案中，原告针对被告下属佛山市顺德区大良街道农业和社会工作局作出的处理意见所提起的本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当驳回起诉。同时该解释第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”由于原告在《依法查处申请书》中提出的责令新松居委会协助新地股份小组召开股东会，取消2019年4月21日宅基地执筹结果的申请，并非被告的职权范围。同时对于原告在《依法查处申请书》中就相关人员在新地股份小组宅基地分配上的违法违纪举报，属于信访事项，不属于行政诉讼的受案范围。根据上述规定，原告的起诉依法应予驳回。由于原告的起诉依法应予驳回，故对其提出的规范性文件的审查，本院不作处理。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项以及第九十三条第二款的规定，裁定如下： 驳回原告梁惠萍的起诉。 本案不收取诉讼费。原告预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。 审 判 长  梁嘉莹 人民陪审员  陈志雄 人民陪审员  车小芸 二〇二〇年三月三十一日 书 记 员  黎嘉健