大连海事法院行 政 判 决 书（2020）辽72行初21号原告：周本春，男，1959年1月5日出生，汉族，住湖南省溆浦县。委托诉讼代理人:孙宝岩，辽宁冠熊律师事务所律师。被告:辽宁省农业农村厅，住所地:沈阳市太原北街**。法定代表人:陈健，系厅长。委托诉讼代理人：张铄，系辽宁省农业农村厅工作人员。委托诉讼代理人：金文权，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。被告：辽宁省渔港与水产种苗中心，住所地：大连市中山区滨海东路**。法定代表人：林军，系主任。委托诉讼代理人：张清，系辽宁省渔港与水产种苗中心工作人员。原告周本春诉被告辽宁省农业农村厅（以下简称省农业农村厅）、被告辽宁省渔港与水产种苗中心（以下简称渔港种苗中心）变更海事证明一案，周本春曾于2018年1月15日向本院提起行政诉讼，本院于2018年6月26日作出（2018）辽72行初6号行政裁定书，驳回周本春的起诉，周本春不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2019年11月13日作出（2018）辽行终1468号行政裁定书，指定本院继续审理，并指出将十一名原告分别立案，2019年1月20日，本院将原告周本春的起诉立案号为（2020）辽72行初21号，依法组成合议庭，于2020年3月11日网上公开开庭进行了审理，周本春的委托诉讼代理人孙宝岩律师，省农业农村厅委托诉讼代理人张铄、金文权律师，渔港种苗中心委托诉讼代理人张清于网上参加诉讼，现已审理终结。原告周本春向本院提出诉讼请求：判决变更二被告作出的《海事证明》，将在船船员于“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故当中“失踪”，变更为在“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故当中“下落不明、不可能生存”。事实与理由：周本春的亲属生前受雇于白景利、杨帅从事渔业生产工作，2017年1月20日，所在工作的渔船在江苏海域沉没。事故发生后，辽宁省海洋与渔业厅（以下简称省海洋渔业厅）组织了事故调查组进行事故调查。2017年3月16日，二被告以事故调查组名义，作出盖有辽宁渔港监督局海事处理专用章的《海事证明》，证明周本春亲属在此次事故中失踪,实际上向被害人亲属出具被害人在事故中下落不明，不可能生存的证明,应是省海洋渔业厅的法定职责。2017年大连市公安局根据刑事侦查和审判需要，通知周本春持《海事证明》到大连海事法院申请宣告遇难船员死亡，周本春被法院告知持有的《海事证明》不符合相关法律关于宣告死亡的规定，通常宣告死亡案件中，有关事故处理机关出具的海事证明，均证明受害人不可能生存。根据《民法总则》第四十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）第一百八十四条规定，二被告出具的《海事证明》未能证明周本春的亲属在此次事故中不可能生还，不符合法律规定，也不利于事故及时处理。此次事故是省海洋渔业厅委托组织的，辽宁渔港监督局在《海事证明》盖章，此系双方共同作出的行为，所以是共同被告。被告的行为将导致被害人被宣告死亡将在三年以后，周本春只能在三年后才有民事赔偿请求权，被告的行为侵犯了原告的宣告死亡请求权和民事赔偿请求权等实体权利，请求人民法院判决被告予以变更。省农业农村厅辩称，1.省农业农村厅没有出具《海事证明》的法定义务，也没有出具过《海事证明》，《海事证明》加盖的公章是辽宁渔港监督局，因此省农业农村厅不是本案适格的被告；2.是否更改《海事证明》，已对原告合法权益不产生影响，应驳回原告起诉；3.原告未向省农业农村厅申请变更《海事证明》的内容，仅是向辽宁渔港监督局申请变更，因此应当驳回原告对省农业农村厅的起诉。渔港种苗中心辩称，1.从法律规定角度，渔港种苗中心没有法定义务必须出具《海事证明》，且《海事证明》内容也没有法律规定必须如何填写，因此原告的诉讼请求没有法律依据；2.是否更改《海事证明》，已对原告合法权益不产生影响，应驳回原告起诉；3.原告起诉后被告与原告协商可以重新作出《海事证明》，但原告予以拒绝不撤诉。各方当事人提供的证据与（2018）辽72行初6号案件开庭审理时证据相同，没有新的质证意见，对本院（2018）辽72行初6号行政裁定书中认定的事实没有异议，本院本次开庭审理认定的事实与（2018）辽72行初6号行政裁定书中认定的事实一致，主要内容为：2017年1月20日，周本春的家属所工作的渔船在东经122度35分、北纬33度40分处（江苏以东海域）沉没。事故发生后，省海洋渔业厅组织成立了事故调查组对该起事故进行调查，辽宁渔港监督局属事故调查组成员之一。2017年2月27日，事故调查组形成《“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查报告》（以下简称调查报告），该报告内容包含船舶概况、事故经过、事故原因、责任认定及处理意见、整改建议等五部分，并在其后附有“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故死亡（失踪）人员名单，“备注”栏显示13名在船船员，1人死亡，12人失踪；2017年3月6日，省海洋渔业厅印发辽海渔船字（2017）63号文件，下发了事故调查组作出的调查报告；同日，省海洋渔业厅作出《渔业船舶水上安全事故调查结案报告》（以下简称结案报告），内容与调查报告一致。2017年3月至4月间，辽宁渔港监督局分别向在“1.20”事故中失踪船员的亲属出具了十一份《海事证明》，证明事故当时在船船员于“1.20”船舶沉没事故中失踪。2017年5月16日，辽宁渔港监督局向大连市公安局出具《海事证明》，证明在“1.20”事故中,船上全体遇难失踪船员已无生还可能。另查，2018年8月4日,辽宁省委办公厅下发《辽宁省农业发展服务中心主要职责、内设机构和人员编制规定》，原辽宁渔港监督局与原辽宁水产技术推广站合并为辽宁省渔港与水产种苗中心。本院认为，关于本案被告的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第四款、第六款：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼＞的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案被诉证明由“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查组署名、辽宁渔港监督局盖章作出，事故调查组由原省海洋渔业厅临时组建，根据前述规定，省海洋渔业厅与辽宁渔港监督局为本案适格被告，省海洋渔业厅、辽宁渔港监督局被撤销后，职能分别并入省农业农村厅、渔港种苗中心，故本案适格被告为省农业农村厅及渔港种苗中心。（2018）辽行终1468号行政裁定书对此已进行了明确的表述，故对省农业农村厅提出的其不是适格被告的观点，本院不予采纳。关于省农业农村厅、辽宁渔港监督局是否具有法定职责出具“受害人不可能生存”的海事证明问题，根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第四条：“渔业船舶水上安全事故分为以下等级：（一）特别重大事故，指造成三十人以上死亡、失踪…（二）重大事故，指造成十人以上三十人以下死亡、失踪…（三）较大事故，…。”第五条：“县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构（以下统称为渔船事故调查机关）负责渔业船舶水上安全事故的报告。”第十五条：“各级渔船事故调查机关按照以下权限组织调查：（一）农业部负责调查…；（二）省级渔船事故调查机关负责调查重大事故和辖区内企业所属、代理或承租的远洋渔业船舶水上安全较大、一般事故；……”根据前述规定，“1.20”事故系重大事故应由省级渔船事故调查机关即省海洋渔业厅及辽宁渔港监督局予以调查。根据民事诉讼法第一百八十五条的规定：“人民法院受理宣告失踪、宣告死亡案件后，应当发出寻找下落不明人的公告。宣告失踪的公告期间为三个月，宣告死亡的公告期间为一年。因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存的，宣告死亡的公告期间为三个月。”民事诉讼法仅规定因意外事故下落不明应经有关机关证明该公民不可能生存，并没有对该机关的职能、级别作出具体规定，也没有对“证明”的具体形式作出规定，只是明确应能证明公民不可能生存。根据字面语义的理解，有权证明受害人在意外事故中不可能生存的机关，应是与意外事故的调查、处理相关的机关。如前所述，省海洋渔业厅及辽宁渔港监督局为“1.20”事故的调查机关，因此，省海洋渔业厅及辽宁渔港监督局在掌握了解相关情况，具备出具失踪船员不可能生还证明的条件时，应向失踪船员的亲属出具该证明，此项职责系其法定职权范畴的应有之义。因此，二被告辩称的并无法定义务为遇难船员亲属出具海事证明的主张，本院不予采纳。本案中二被告于2017年3月至4月间向事故失踪船员的亲属，出具的海事证明内容为：“根据辽宁省海洋与渔业厅《关于印发＜“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查报告＞的通知》和此起事故的《渔业船舶水上安全事故调查结案报告》，在“1.20”涉渔“三无”船舶事故中，某某某船员失踪。”调查报告和结案报告分别形成于2017年2月27日、2017年3月6日，内容基本相同，两份报告在事故原因分析的最后一段均表述为：“根据以上天气情况和事故船在遇险时的呼救内容及调查询问情况分析，事故船是在海上遭遇大风浪袭击，导致船舱大量进水而沉没，船上人员落水后死亡或失踪。”因此，二被告在2017年3月至4月间出具的海事证明，仅仅是依据两份报告的结论而直接作出的证明。辽宁渔港监督局向大连市公安局出具海事证明的时间为2017年5月16日，其内容表明是在依据调查报告的基础上，进一步结合事故船舶遇难的海上位置、天气及搜寻、搜救情况综合判断，在此起事故中船上全体遇难失踪船员已无生还可能。从出具海事证明的时间先后来看，辽宁渔港监督局出具给大连市公安局的海事证明是随着时间推移，在整合分析搜救情况及考虑多方面因素的前提下得出的结论，其更为客观实际、更贴合事故的最终结果，因此，在综合考查事故发生后的各项条件，可以确定遇难船员不可能生还时，二被告亦应及时为遇难船员亲属出具具有最终效力的海事证明；虽遇难船员亲属亦可持辽宁渔港监督局出具给大连市公安局的海事证明申请宣告死亡，但该份证明二被告未向遇难船员亲属送达，遇难船员亲属并不持有该份证明，故二被告仍应向遇难船员亲属出具内容为“在1.20事故中，船上全体遇难失踪船员已无生还可能”的海事证明，以体现服务于民的工作宗旨。综上，为“1.20”事故遇难船员的亲属出具“遇难失踪船员不可能生还”的海事证明系二被告的法定职责，在条件具备时，二被告应及时主动为遇难船员亲属出具该证明，以方便其行使相关的民事诉讼等权利，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告辽宁省农业农村厅、被告辽宁渔港与水产种苗中心于本判决生效之日起十日内向原告周本春出具“在1.20事故中，船上全体遇难失踪船员已无生还可能”的海事证明。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状四份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长  郭凌川审 判 员  李 爽人民陪审员  冷慧宇二〇二〇年三月十三日书 记 员  杨 薇