河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)冀行终999号 上诉人（原审原告）代其荣，男，1965年10月3日出生，汉族，住沧州市沧县。 被上诉人（原审被告）沧州市新华区人民政府。住所地：沧州市新华区维明路**。 法定代表人井学祥，该区区长。 上诉人代其荣因诉沧州市新华区人民政府（以下简称“新华区政府”）不履行行政协议一案，不服沧州市中级人民法院（2019）冀09行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2015年4月8日作为甲方的戴氏族人游行申请人戴(代)其荣、戴先凤、代艳苓、戴国海与作为乙方的新华区政府签订了协议书一份，内容有：1.乙方责成乡政府负责对现存空地区域内的所有临建、杂物等地上物进行清除，4月6日前全部清理完毕。2.乙方责成乡政府、区文保部门负责妥善保护省级文物神道碑，4月10日前把神道碑立起来。协调文物部门于4月10日前完成省级文保标识和界桩安装。3.乙方责成公安、文保部门启动文物收集追查工作，印发公告，发动群众，依法收集追缴。4.乙方负责实施绿化保护和视频监控。清出来的区域进行绿化，起到美观和隔离保护作用。加强技防，安装监控设备，4月10日前完成。5.乙方责成区文保部门编制沧州戴氏家族墓地(明清)保护规划。与沧州市文保整体规划、城市发展规划相结合，委托国内一流规划设计单位编制，资金由新华区财政列支，力争2015年内完成。6.乙方责成小赵庄乡党委政府就十多年的文保工作进行认真总结反思，向区委、区政府写出书面材料。同时，乙方就本级该项文保工作情况向市里呈交专题报告。7.乙方责成区国土部门和乡政府负责违建拆除清理。4月10日由国土分局提供初步的违建摸底统计。4月14日，正式进入土地执法程序，4月24日提供详细的违建底数清单，9月份开始部分违建拆除，2016年4月1日前完成全部拆除工作。全面落实沧政复(2002)8号文件精神，就清除墓群上的建筑物制定工作计划。8.甲方承诺坚持文明祭祀、生态祭祀，尽量不燃放或少燃放烟花爆竹。9.甲乙双方建立日常沟通机制，双方明确负责人定期(一个月)互通各种情况信息，共同把沧州戴氏家族墓地(明清)保护好。10.双方签订协议书后，甲方向市公安机关撤回游行申请，乙方如期落实各项承诺。代其荣2015年5月4日向新华区政府提交了《关于要求新华区履行法定职责，全面兑现落实“协议书”承诺的书面申请》，要求新华区政府履行2015年4月8日协议书的各项承诺。2015年5月5日新华区政府作出了《关于没有实际履行戴氏明清古墓群工作进度解释及保证》，内容为：就省级文物单位沧州戴氏家族墓地(明清)现存空地地上物清除、省级文保标识和界桩安装、神道碑安装、绿化工作，新华区将责成乡、区文保部门、区农业部门加大工作力度，就违章建筑拆除等工作进度加强与戴氏族人的信息沟通。2015年11月30日代其荣向新华区政府提交了《关于要求新华区履行法定职责，全面兑现落实“协议书”承诺的再次书面申请》，内容有：要求新华区政府履行法定职责，保护省级文物。此后新华区政府未实施协议书中的行为。2016年6月28日代其荣以新华区政府为被告书写了行政起诉状，要求依法确认新华区政府怠于履行保护文物的职责，怠于清理文物地域违章建筑的行为系行政不作为，判令新华区政府履行职责，保护省级文物。该院收到起诉状后，于2016年7月22日作出(2016)冀09行初79号行政裁定书，内容有：该院认为，起诉人代其荣请求确认新华区政府行政不作为并判令其履行保护文物的职责，并未提供其已经向新华区政府提出申请的证据，其起诉不符合受理条件。遂裁定对代其荣的起诉，不予立案。该裁定书于2016年8月4日送达代其荣。庭审过程中，代其荣称其于2016年12月到新华区政府再次要求其履行法定职责，但未提交证据，新华区政府否认收到代其荣的申请。代其荣又于2017年1月25日书写了本案的行政起诉状，要求新华区政府履行保护文物的职责。庭审中，新华区政府称其确实责成相关部门，安装文保标识，但是因村民阻挠，没有实施，但是新华区政府承诺以后建立标识，也责成派出所安装了监控设施。2016年12月，河北省文物保护中心等单位制定了明清戴氏家庭墓地文物保护规划，代其荣认可新华区政府作了部分工作。 原审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2015年4月8日协议书的第一项内容是责成乡政府清理临建、杂物，第二项内容是责成相关部门完成省级文保标识和界桩安装，第三项内容是责成公安、文保部门履行职责，第四项内容是实施绿化和视频监控，第五项内容是责成区文保部门履行编制沧州戴氏家族墓地(明清)保护规划，第六项是责成小赵庄乡党委政府反思、报告，第七项内容是责成国土部门履行职责；其中除第四项外均是新华区政府基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，而不属于新华区政府的法定职责，根据上项规定，无论新华区政府是否实施了相应的行为，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《河北省城市园林绿化管理办法》第四条规定：“省人民政府住房和城乡建设行政主管部门负责全省城市园林绿化监督管理工作。设区的市、县(市、区)人民政府园林绿化主管部门负责本行政区域内的城市园林绿化监督管理工作。”根据该规定，实施园林绿化监督管理是园林绿化主管部门的职责；安装视频监控，也不属于新华区政府的法定职责（公安机关已经安装了视频监控）。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。与民事合同相比，行政协议具有下列特点：1.目的要素，行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标，是为了实现公法上的目的。2.主体要素，行政协议的主体是行政主体和行政相对人。3.职责要素，行政机关签订行政协议必须是“在法定职责范围内”，法定职责范围之外签订的行政协议无效。职责要素主要体现为：(1)行政机关签订协议应当在法定职责范围内。(2)行政机关签订协议的程序应当符合法律规定。(3)协议内容不得违反法律法规的禁止性规定。4.意思要素，行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商、意思表示一致。5.内容要素，行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。本案中，新华区政府与代其荣等人签订的协议具有行政协议的外在形式，但协议中的各项职责均不属于新华区政府的法定职责，因此代其荣所诉的协议不属于行政协议，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。代其荣可以通过更直接的途径要求行政机关保护其合法权益。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回代其荣的起诉。 上诉人代其荣上诉称，1.根据《中华人民共和国文物保护法》第八条的规定，，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作故保护被上诉人区域内的省级文物单位沧州戴氏家族墓地（明、清），是被上诉人的法定职责。省高院也两次裁定，上诉人与被上诉人签订的协议是行政协议。但一审却认为此协议不属于区政府的行政职责，不属于行政协议，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，明显有悖于省高院裁定精神。2.该行政协议中所约定的拆除文物保护区域内抢占耕地的24年违法建筑，被一审裁定从被上诉人的法定职责中一笔购销。3.省高院（2018）冀行终557号行政裁定认为一审法院未按行政协议对本案进行实体审理，属于适用法律错误。此次一审开庭审理，没有深入实体涉及到行政协议中所约定的被上诉人的义务。4.本案一审裁定与（2018）冀09行初17号行政裁定中的“主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济”，没有法律依据。上诉人的诉求是保护国家文物、保护国家文化遗产，而非单纯的自身利益。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判。 被上诉人沧州市新华区人民政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2015年4月8日协议书虽列明甲方为戴氏族人游行申请人戴(代)其荣、戴先凤、代艳苓、戴国海，但作为甲方签字的为代其荣。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”本案中，代其荣认为新华区政府未按照约定履行双方于2015年4月8日签订的协议，提起行政诉讼。且案涉协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，代其荣起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被诉行政行为系案涉行政协议，而非上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。至于新华区政府是否具有相关法定职责、行政协议是否合法有效、行政协议的履行等问题，皆属于人民法院对案涉行政协议进行实体审理时所涉及的问题。综上，一审裁定驳回代其荣的起诉，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销沧州市中级人民法院（2019）冀09行初14号行政裁定； 2本案指令沧州市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张丽平 审判员  邱振刚 审判员  韩锦霞 二〇二〇年三月十八日 书记员  朱媛媛