广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行初84号原告蒙花美，女，1969年7月9日出生，壮族，住广东省高州市*********。原告许世文，男，1962年4月25日出生，汉族，住广东省高州市*********。委托代理人徐维民，北京市京师律师事务所律师。委托代理人李宏朋，北京市京师律师事务所实习律师。被告高州市人民政府。法定代表人朱春保，市长。委托代理人陈世筹，高州市自然资源局工作人员。委托代理人刘金波，高州市荷花镇国土资源所所长。原告蒙花美、许世文诉被告高州市人民政府（以下简称高州市政府）强制占用土地纠纷一案，本院于2019年4月24日受理后，于2019年5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告蒙花美、许世文及其委托代理人徐维民、李宏朋，被告高州市政府的委托代理人陈世筹、刘金波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蒙花美诉称：原告是广东省茂名市高州市********民。2018年9月7日，原告通过向被告申请政府信息公开的方式得知，原告的房屋在此次“云茂高速公路高州段”的征地范围内，需要进行征收，但是被告只提供了《征地预公告》，并没有提供相应的征地批复。自2018年11月开始，被告组织施工单位非法占地进行施工，在原告的房屋上修建高架桥，强占原告的宅基地，并且大量破坏土地。原告认为，被告在未签订征收安置补偿协议的情况下，组织人员强行施工，强占原告宅基地并损害原告房屋的行为违反《土地管理法》的相关规定，严重侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，原告特提起行政诉讼，请求：1、确认被告组织实施强占原告宅基地的行为违法，并责令被告立即停止违法行为；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供以下证据：证据1.原告身份证复印件，《申请书》。证明原告的身份情况；证据2.高府办公开[2018]4号关于政府信息公开申请的答复、证据3.征地预公告。均证明原告的房屋在“云茂高速公路高州段”项目的征地范围内的事实；证据4.云茂高速公路高州段征地拆迁补偿标准。证明被告组织实施原告宅基地不仅无合法征地批复，且对原告未履行合法的补偿义务；证据5.现场照片、证据6.施工录像光盘。均证明被告在未经批准征地的情况下，非法组织占地并组织施工单位非法施工，在原告房屋上修建高架桥，强占原告宅基地，并大量破坏土地的事实；证据7.录音转文字1-5。证明被告组织非法占地施工前不仅未补偿、也未通知进行占地施工，更未依法作出责令交出土地决定。被告高州市政府辩称：一、云茂高速高州段征地范围内原属荷花镇大村村许世文户承包的土地已被依法征收。根据云茂高速公路高州段工程建设指挥部办公室提供的证据显示，云茂高速高州段征地范围内原属荷花镇大村村许世文、蒙花美户承包的土地已被依法征收，相关的依据有：①广东省发展改革委关于云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目核准的批复；②广东省国土资源厅关于罗定至信宜（粤桂界）高速公路的预审意见；③高州市人民政府征地预公告；④高州市人民政府办公室印发云茂高速公路高州段征地拆迁补偿标准的通知；⑤云茂高速公路高州段征收土地协议书（编号：大村41号）；⑥大村41号征地协议征地补偿款支付凭证；⑦大村41号征地协议所附征地图。由此可见，云茂高速公路高州段征地范围内原属荷花镇大村村许世文、蒙花美户承包的土地已被依法征收。二、蒙花美户座落在云茂高速公路高州段荷花镇大村段旁的房屋和宅基地均未征收。因许世文、蒙花美户未与本府签订房屋拆迁安置协议，所以其房屋及土地，本府没有征收或拆除，仍属该户所有并使用。故不存在原告所称的本府组织人员强行施工的情况，有许世文、蒙花美户相关房屋宅基地的现场图为据。综上所述，本府未征收许世文、蒙花美户的房屋或宅基地，更不存在所谓的强行施工行为。原告请求确认被告强占其宅基地行为违法没有事实根据，请依法驳回其诉讼请求。被告高州市政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：证据1.粤发改交通函[2016]5451号广东省发展改革委关于云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目核准的批复、证据2.粤国土资（预）函[2016]43号广东省国土资源厅关于罗定至信宜（粤桂界）高速公路的预审意见、证据3.高州市人民政府征地预公告、证据4.高府办[2017]14号高州市人民政府办公室印发云茂高速公路高州段征地拆迁补偿标准的通知、证据5.云茂高速公路高州段征收土地协议书和大村41号云茂高速公路高州段征地补偿统计表、证据6.大村41号征地协议征地补偿款支付凭证和云茂高速公路高州段征地补偿款金额表。均证明许世文、蒙花美户在云茂高速公路高州段征地范围内的承包土地被依法征收的事实；证据7.大村41号征地协议所附征地图、证据8.大村村许世文（蒙花美）户房屋、宅基地现场照片5张、证据9.许世文（蒙花美）户宅基地地籍档案材料。均证明我府在未与许世文（蒙花美）户达成房屋拆迁安置协议的情况下，并未对该户房屋实施拆迁和占用该户宅基地施工的事实。本案在开庭前，被告补充提交了以下证据：证据1.茂自然资函[2019]803号转发关于云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路茂名段工程建设用地的批复的函、证据2.粤自然资（建）函[2019]8号广东省自然资源厅关于转发《自然资源部关于云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路茂名段工程建设用地的批复》的函、证据3.自然资函[2019]162号自然资源部关于云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路茂名段工程建设用地的批复、证据4.征收土地公告。均证明被告实施征地行为合法的事实。经庭审质证，原告蒙花美、许世文对被告高州市政府提交的证据发表以下质证意见：对证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议。认为涉案项目经过批复同意，不代表涉案土地经过合法征收，该项目的批复只是征地的前置性程序；对证据2真实性无异议，合法性、关联性有异议。认为该预审意见是实施征收的前置审批文件，是决定是否具备征收土地的条件之一，但其本身不能证明涉案土地已经被依法批准征收；对证据3至证据4的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议。认为涉案的征地预公告并未依法张贴，未保障原告的知情权和听证的权利，本案征收土地不仅没有向有权机关报批，也没有依照法定程序制定批准征收土地补偿安置方案；对证据5至证据7的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议。认为涉案土地未经有权机关批准征收，其只处于预征收阶段，其直接与有关村集体或村民小组签订征收协议是没有法律依据的。即便被告具备签订补偿协议的其他要件，但其中涉及原告青苗、房屋等附着物的补偿，只能与被征收附着物的所有权人签订协议，不能由村民小组在未经权利人同意的情况下，就在征收土地协议中代签；对证据8至证据9的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的不予认可。认为被告在未与原告签订安置协议和土地征收协议，也未直接将原告房屋拆除的情况下，通过高架桥的形式非法侵害原告的合法房屋及土地使用权的行为是违法的。对被告高州市政府补充提交质证意见如下：对证据1至证据4有异议，认为该组补充的证据均是在本案审理过程中作出的，明显属于事后补充的文件，该文件也发生在被告占用原告宅基地后才补充，程序上是违法的，被告在占用原告土地时，相关批复并未下达，属被告逾期提交的证据，不能证明被诉行政行为的合法性。被告高州市政府对原告蒙花美、许世文提交的证据发表以下质证意见：对证据1无异议；对证据2至证据3的真实性没有异议，但对其证明的内容有异议，认为我府已补充提交相关的征地批复，征地行为已具备合法性；对证据4的真实性无异议，但对证明内容有异议，认为征地补偿是要在双方充分协商的情况下进行，既然没有协商达成一致，当然就无法履行合法的补偿义务，所以才没有拆除原告的房屋；对证据5至证据6的证明内容有异议，认为对查实的内容应当实事求是解决就行；对证据7的证明内容有异议，认为政府的征地行为一定是依照程序处理的。本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。经审理查明，原告蒙花美、许世文为夫妻关系。1992年9月3日，原高州县人民政府向许世文颁发了涉案房屋所属土地的高府集建（92）字第12xx号《集体土地建设用地使用证》，该证登记的土地面积为94平方米。2016年8月26日，广东省国土资源厅作出粤国土资（预）函[2016]43号《广东省国土资源厅关于罗定至信宜（粤桂界）高速公路的预审意见》，同意罗定至信宜（粤桂界）高速公路项目通过用地预审。2016年11月15日，广东省发展和改革委员会作出粤发改交通函[2016]5451号《广东省发展改革委关于云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目核准的批复》，同意建设云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目。2017年4月25日，高州市人民政府为建设上述项目，发布《征地预公告》，拟征收荷花镇大村经济联合社及其属下大村经济合作社等村集体约1960亩土地，并公布补偿标准和安置途径。原告蒙花美、许世文的涉案房屋及土地纳入了上述预征地的范围。2017年5月13日，高州市人民政府办公室作出高府办[2017]14号《印发云茂高速公路高州段征地拆迁补偿标准的通知》，明确征收各类土地、青苗等补偿标准。2018年1月20日，荷花镇人民政府、荷花镇国土所、大村村委会共同制作了《云茂高速公路高州段征地补偿统计表》，统计出原告蒙花美、许世文被征收的房屋、土地和青苗补偿款共22694.26元。被征地集体、村委会、国土资源所、镇政府、市指挥部办公室均在该表签名或盖章确认，但是原告没有在户主确认栏签字。2018年11月15日，高州市荷花镇人民政府将上述统计表中原告许世文户的征地补偿款22694元汇入大村村大村经济合作社的银行账户，但原告没有在《云茂高速公路高州段征地拆迁补偿款签领表》中签名领取该征地补偿款。2018年11月期间，云茂高速公路高州段工程建设指挥部在原告蒙花美、许世文涉案房屋和土地未签订征收补偿协议和支付征地补偿款的情况下，在原告使用的宅基地上建造两个高架桥墩架起云茂高速公路的主体并罩住了原告的房屋，使高速公路从原告房屋的上方穿过。原告蒙花美、许世文不服该占用其房屋及宅基地建造高速公路的行为，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼，请求确认高州市政府组织实施强占宅基地的行为违法。2019年4月8日，中华人民共和国自然资源部向广东省人民政府作出自然资函[2019]162号《自然资源部关于云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路茂名段工程建设用地的批复》，同意高州市、信宜市征收农民集体所有农用地、建设用地、未利用地及使用国有土地共652.2387公顷作为云浮罗定至茂名信宜高速公路的用地。广东省自然资源厅于2019年7月18日转发上述批复给茂名市人民政府，要求高州市人民政府、信宜市人民政府依法发布征地公告，按征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予公告，在征地补偿安置未落实的情况下，不得强行使用被征土地。茂名市自然资源局于2019年9月3日转发上述批复给高州市人民政府,同意高州市征收农民集体所有土地130.4537公顷。2019年9月16日，高州市人民政府发布《征收土地公告》，拟征收荷花镇大村经济联合社及其属下大村经济合作社等村集体的130.4537公顷土地，并在该公告一并公布征收土地补偿安置方案。该征地公告将原告蒙花美、许世文的房屋和宅基地纳入了征地范围。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”依据上述规定，若被征收土地使用人不交出土地，行政机关应当在完成补偿安置工作的情况下申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关不能直接占用被征收的土地。即便在被征收土地使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要在被征收土地上进行施工建设，也必须先按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，高州市政府在实施涉案土地的征收过程中，既没有依法对原告作出征收房屋决定和责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，即自行在被征收房屋和土地上进行施工建设，导致原告的房屋和宅基地无法再使用，其行为违反了上述法律的规定，应当确认违法。高州市政府辩称，因未能与原告签订房屋拆迁安置协议，所以对原告的房屋和宅基地没有征收或拆除，不存在其组织人员强行施工的情况。根据被告提供的证据并经本院勘验现场，可以确认原告的房屋和部分宅基地已纳入云茂高速公路项目的征地范围，虽然原告的房屋未被拆除，但该房屋旁边建起了两个高架桥墩架起云茂高速公路的主体，并横架在原告的房屋和宅基地上方，将房屋罩在高速公路桥架之下，导致原告无法继续使用该房屋和宅基地。高州市政府在未完成对原告房屋和宅基地合法征收的情况下，组织施工单位在原告使用的宅基地上进行高速公路建设，其行为已构成强行占用土地的违法行为。高州市政府主张不存在强行占用原告房屋和宅基地的行为，与事实不符，对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告高州市人民政府占用原告蒙花美、许世文宅基地的行为违法。本案案件受理费50元，由被告高州市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  张国平审 判 员  黄志平代理审判员  柯国梁二〇二〇年一月十七日书 记 员  邹君萍吴虹莹