广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终157号上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：文勇。委托代理人：周羽军，广东承诺律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：湛江市麻海粮食加工厂。。住所地：广东省湛江市麻章区麻章镇麻海路**负责人：莫妃朝，厂长。委托代理人：沈时耀，广东大展律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李营，男，1953年1月13日出生，汉族，住广东省湛江市麻章区。被上诉人（原审原告）：李健，男，1955年10月5日出生，汉族，住广东省湛江市霞山区。被上诉人（原审原告）：李通，男，1957年7月24日出生，汉族，住广东省湛江市霞山区。李营、李健、李通诉湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）、第三人湛江市麻海粮食加工厂土地行政登记纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院作出（2016）粤08行初213号行政判决。湛江市政府、湛江市麻海粮食加工厂均不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1988年5月12日，湛江市郊区城乡建设委员会以湛郊建规［1988］27号《关于海康白沙东岭粮食加工厂基建划地的批复》，同意海康白沙东岭粮食加工厂征用麻章镇麻章居（村）委会第四队位于麻海公路以北靠公路边土地1.57亩土地建设粮食加工厂厂房。同年7月15日，湛江市国土局以湛国土征字（1988）111号《关于海康白沙东岭粮食加工厂用地的批复》同意海康白沙东岭粮食加工厂使用麻章居委会第四生产队位于麻海公路北侧的1.57亩土地作为粮食加工厂建设用地。湛江市工商行政管理局麻章分局企业机读档案登记资料显示：1990年3月30日，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂成立，企业性质为有限责任公司，法定代表人莫耀祥，投资者有莫仁兄、莫宋明、莫耀祥、莫俊渴、莫才盛、符耀辉、王永春、莫干来、莫杨光、莫友文。湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂地址为麻章镇麻海路36号，与海康白沙东岭粮食加工厂批复建设用地为同一地址。1998年10月7日，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂被湛江市工商行政管理局麻章分局吊销。1991年1月21日，湛江市政府颁发郊府国用总字（1991）第XXX号《国有土地使用证》，该证载明使用权人为“麻海粮食加工厂”，用地总面积1025平方米，建筑占地面积189平方米。1992年9月18日的粤房地证字第X**《房地产权证》显示：湛江市房产管理局颁发给“湛江市麻海粮食加工厂”，房屋坐落麻章镇麻海路36号，土地性质划拨，房屋所有权性质个体，1992年新建，混合结构二层，建基面积144平方米，建筑面积298平方米，土地面积1025平方米。湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂在1992年12月24日向麻章国土所及城建办各出具说明，称粮食厂与李杨的修理加工厂于1990年1月同时建设使用，但是厂址及修理厂的契据共发一张，为了防止今后发生异议，要求给予办理分开契据手续。1993年7月3日，湛江市房地产管理局给湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂颁发了粤房字第X**《房屋所有权证》，该证载明集体所有，1989年8月新建，房屋坐落湛江市郊区麻章镇麻海路36号，其中北至空地本厂一号房，混合结构一层（二号房修理厂），基底及建筑面积均为144平方米，使用土地面积1025平方米。1993年8月18日，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂（法人代表莫耀祥）作为卖方，李营、李健、李通作为买方，签订《房地产买卖契约》约定湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂以七万元的价格将坐落在麻章区麻海路36号的房地产出售给李营、李健、李通，于8月20日正式交付房地产，该建筑物范围内的土地使用权在房屋移交时一并转移给李营、李健、李通。该契约附件注明：湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂产权证号XXX号，房屋建筑面积和土地使用面积均为144平方米，房屋结构为砖木平房。同年8月20日，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂交纳4500元房产发证增值费。同年9月18日，湛江市房地产管理局向李营颁颁发粤房字第X**房屋所有权证》，向李健颁发粤房共证字第XXX号《房屋共有权保持证》，向李通颁发粤房共证字第XXX号《房屋共有权保持证》。1995年7月5日，湛江市麻章区麻章镇村镇建设委员会向李营、李健、李通发出编号95－031《建设工程规划许可证》，准许扩建麻章镇麻海路36号之二第二层150平方米。湛江市麻海粮食加工厂接任人莫妃朝和转让人莫耀祥于2009年8月4日补签《湛江市麻海粮食加工厂股份协议书》（注明1992年10月13日生效），该协议书约定：一、原麻海粮食加工厂债务（含银行贷款）由莫妃朝负责，与莫耀祥无关。二、土、地、房地产权属归莫妃朝所有，莫耀祥负责配合莫妃朝过户转让手续。三、莫妃朝按财产评估实款一次性付清莫耀祥财产款。四、违约责任，按经济合同法执行。五、原麻海粮食加工厂法人代表莫耀祥于1992年10月5日自愿弃权转让法人股份资格同时自然人投资股份人员莫德纯、莫友文、莫干来、莫杨光、符耀辉、莫仁兄，代表股东退股弃权转让。莫妃朝与退出原麻海粮食加工厂人员于2009年8月14日补签《授权委托书》，该委托书约定原麻海粮食加工厂法人代表莫耀祥于1992年10月5日自愿弃权注销，同时新成立麻海粮食加工厂股东人员莫妃朝、莫德纯、莫芝班、莫友文、符耀辉，由于中途亏损，股东莫友文、符耀辉、莫芝班、莫德纯于1993年11月22日自愿弃权注销退出，麻海粮食加工厂合法法人代表：莫妃朝。2010年2月4日，湛江市工商行政管理局麻章分局向莫妃朝发放了个体工商户营业执照，字号名称为湛江市麻章区麻海粮食加工厂，经营场所在湛江市麻章区麻章镇麻海路**。同年，湛江市麻海粮食加工厂以“湛江市麻海粮食加工厂”名称申请补办涉案宗地的国有划拨土地使用权变更为出让国有土地使用权初始登记，提交了字号名称为湛江市麻章区麻海粮食加工厂的个体工商户营业执照，所申请材料均使用名称为“湛江市麻海粮食加工厂”公章，交缴了土地使用权出让价款和相关税费。2010年4月19日，湛江市政府颁发了湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》，该证登记的土地使用权人为湛江市麻海粮食加工厂，坐落湛江市麻章区麻海路36号，地，地类用途为工业用地用权类型为出让，终止日期2060年3月9日，使用权面积1025平方米。记事一栏注明：该宗地使用权类型由划拨变更为出让。湛江市政府同时收回注销郊府国用总字（1991）第XXX号《国有土地使用证》。同年，负责人莫妃朝申请将湛江市麻海粮食加工厂名下的湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》变更到其名下，湛江市政府于2010年6月21日给莫妃朝颁发了湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》，该证记事栏记载“原土地使用者为湛江市麻海粮食加工厂（转让），湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》已收回注销”。另，李营、李健、李通原起诉请求是撤销湛江市政府发给湛江市麻海粮食加工厂的湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》，后于开庭中变更诉讼请求为确认湛江市政府发给湛江市麻海粮食加工厂的湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》违法。一审时李营、李健、李通申请法院到湛江市房产管理局核实湛江市麻海粮食加工厂粤房房地证字第X**房地产权证》的真伪，原审法院认为该申请与本案颁发国有土地使用证的行政行为没有直接关联，依法驳回该项申请。原审法院于2017年3月10日组织各方当事人对涉案土地进行现场勘查。经确认，涉案土地四至及面积并无变化，与湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》一致。但国土证所附的宗地图上北面第一幢砖房已被拆除，有墙柱遗址，宗地图上“硂2”就是靠麻海路的一幢白色两层建筑（李营等人居住），其东面是湛港专修学院，西面是一条通入加工厂的小路，小路西面是骄阳小学，北面紧挨北边第二幢平砖房（该房为工厂职工宿舍），南边前面一块空地，空地前面是麻海路。原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案争议的焦点为：一、三原告是否符合起诉条件；二、三原告起诉是否已超过起诉期限；三、湛江市政府向湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行为是否合法。一、关于三原告是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款规定：“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”，其中“首次转移登记行为”是指对起诉人权益造成不利影响的第一次产权转移登记行为。湛江市麻海粮食加工厂的湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》，是其负责人莫妃朝承受转让原湛江市麻海粮食加工厂交纳该涉案土地的土地出让价款和缴清相关税费后，从原湛江市麻海粮食加工厂郊府国用总字（1991）第XXX号《国有土地使用证》变更登记而来，故湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》属于首次转移登记行为，对三原告权益首次造成不利影响，三原告对湛江市政府向湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为提起诉讼，符合起诉条件。三原告不起诉郊府国用总字（1991）第XXX号《国有土地使用证》，并不影响其与本案被诉发证行为之间存在法律上的利害关系。二、关于三原告起诉是否已超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，湛江市政府主张三原告起诉超过了法定期限，但其并未提供证据证明三原告知道或者应当知道该行政行为超过六个月起诉期限。涉及不动产自行为开始至起诉并未超过二十年起诉期限，因此湛江市政府关于三原告超期起诉的答辩理由不能成立，不予采纳。三、关于湛江市政府向湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行为是否合法的问题。根据《土地登记规则》第三十四条“划拨土地使用权依法办理土地使用权出让手续的，土地使用者应当在缴纳土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同、出让金缴纳凭证及原《国有土地使用证》申请变更登记”和第三十七条“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书”的规定，本案中，湛江市麻海粮食加工厂只是持划拨土地使用权依法办理土地使用权出让手续及用地的批复、《国有土地使用证》的相关材料申请变更登记，并没有一并完整提交房屋所有权证等相关材料。湛江市政府受理湛江市麻海粮食加工厂的申请，并向湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》过程中，未审查发现涉案土地存在地上附着物权属争议情况，并无审核原告持有的粤的粤房字第X**屋所有权证》与湛江市麻海粮食加工厂持有的个体所有在前的粤房地房地证字第X**地产权证》及集体所有在后的粤房的粤房字第X**所有权证》等相关材料之间的关系，存在认定事实不清的问题。而且湛江市政府向湛江市麻海粮食加工厂换发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行为违反了《土地登记规则》第六十八条“土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书”的规定，亦属于程序违法。湛江市麻海粮食加工厂的负责人莫妃朝以“湛江市麻海粮食加工厂”名称申请补办涉案宗地的国有划拨土地使用权变更为出让国有土地使用权初始登记，没有向湛江市政府提供与湛江市麻海粮食加工厂名称一致的工商登记材料，而湛江市政府在核查换发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》时，没有查明湛江市麻海粮食加工厂的负责人莫妃朝提交的申请材料营业执照名称“湛江市麻章区麻海粮食加工厂”与其申请材料中使用公章名称“湛江市麻海粮食加工厂”的不一致，而换发了湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》给湛江市麻海粮食加工厂，属于认定事实不清，存在发证上的主体错误。因此，湛江市政府辩称作出涉案土地变更登记的行政行为系程序合法、事实清楚、证据充分的主张，不予支持。综上，湛江市政府为湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为，事实不清，程序违法。鉴于2010年湛江市麻海粮食加工厂申请补办涉案宗地的国有划拨土地使用权出让手续，湛江市政府颁发了湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》给湛江市麻海粮食加工厂。同年，湛江市麻海粮食加工厂申请将涉案土地变更到莫妃朝名下，并换发了湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》。因此，湛江市政府为湛江市麻海粮食加工厂颁发的湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》已经注销，湛江市政府为湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为虽然违法，但是不具有可撤销内容，故应确认湛江市政府为湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认湛江市政府于2010年4月19日向湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为违法。上诉人湛江市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决适用法律错误。被诉土地登记行为发生在2010年，湛江市政府是依据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》有关规定办理的，故一审判决引用1996年实施的《土地登记规则》的规定是错误的。其次，被诉土地登记行为是划拨国有土地使用权转为出让国有土地使用权初始登记，是土地使用权类型的变更登记，不存在因该登记而发生土地权属转移的问题。故一审判决引用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定，认定被诉土地登记行为属于首次转移登记行为是错误的。二、被诉土地登记行为属于出让国有土地使用权初始登记，并非转让变更登记，程序合法。依据《土地登记办法》第四章第二十八条有关初始登记程序的规定，湛江市政府依湛江市麻海粮食加工厂的申请办理划拨国有土地使用权转为出让国有土地使用权初始登记，符合《土地登记办法》的规定，且办理初始登记并不需要提供地上附着物有关资料进行审查，程序也是合法的。三、被诉土地登记行为的主体正确，登记名称与湛江市麻海粮食加工厂提供的个体工商户营业执照登记字号“湛江市麻章区麻海粮食加工厂”少“麻章区”的字样，是平时不规范写法的笔误，存在瑕疵。但由于“湛江市麻章区麻海粮食加工厂”是个体工商户，土地使用权同时归属该个体工商经营者莫妃朝所有。“湛江市麻章区麻海粮食加工厂”只是字号名称，并不是法人单位名称，登记为“湛江市麻海粮食加工厂”名称，也改变不了财产权属关系。因此，以文字笔误的瑕疵，认定主体错误，缺乏法律依据。综上所述，请求撤销一审判决，确认湛江市政府颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的具体行政行为合法，驳回李营、李健、李通的诉讼请求。上诉人湛江市麻海粮食加工厂不服一审判决，向本院提起上诉称：一、本案是土地出让登记纠纷，不是转让登记纠纷。湛江市国土资源局与湛江市麻海粮食加工厂签订涉案宗地的土地出让合同后，湛江市政府作出核发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的具体行政行为。因此，一审适用《土地登记规则》第三十七条的规定认定被诉土地登记行为违法，事实不清，适用法律错误。且被诉土地登记行为发生在2010年，湛江市政府是依据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》有关规定办理的，故一审判决引用1996年实施的《土地登记规则》的规定是错误的。二、湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》是从郊府国用总字（1991）第XXX号《国有土地使用证》中补缴出让金变更登记而来，涉案宗地使用者、面积、四至在变更登记后均未变，因此，湛江市麻海粮食加工厂将自己所有、由政府划拨的涉案宗地补缴出让金后，仍变更登记为自己所有，实体处置未有不当之处。三、湛江市麻海粮食加工厂在历史上虽然名称不断有变化，但没有任何人对该厂的主体和名称有任何异议，一审时各方当事人也一致确认“湛江市麻海粮食加工厂”和“湛江市麻章区麻海粮食加工厂”是同一主体。故一审判决认定被诉国有土地使用证的使用者错误是缺乏依据的。四、根据《土地登记规则》第二十六条、第三十四条的规定，湛江市政府颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》，事实清楚、程序合法、证据确实充分，依法应当确认合法有效。五、一审判决认定事实不清，程序严重违法。1、一审对湛江市麻海粮食加工厂举证的《合股经营“湛江警校粮食加工厂”协议书》和《麻海粮食加工厂原有设备、财产清单表》不作任何认定。2、1992年12月24日，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂向麻章国土所及城建办出具的“说明”，根本不存在这一事实。3、1993年8月18日《房地产买卖契约》严重侵害了湛江市麻海粮食加工厂的合法权益。4、一审在李营等人变更诉讼请求后未给予湛江市麻海粮食加工厂答辩和举证期限，且采纳未质证的证据。李营等人提起本案行政诉讼也已经超过诉讼时效。综上所述，请求撤销一审判决，改判确认湛江市政府颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为合法，并驳回李营、李健、李通的诉讼请求。被上诉人李营、李健、李通于二审时书面答辩称：一、根据2006年国土资源部发布的《协议出让国有土地使用权规范》和《土地登记办法》第九条的规定，都涉及土地出让和土地登记必须提交地上附着物权属证明。一审判决适用法律正确，符合国家法律规定的房地产权利主体一致的原则。二、涉案土地最初由湛江市政府于1991年1月21日颁发郊府国用总字（1991）第XXX号《国有土地使用证》，属于划拨国有土地，使用权属集体所有。后湛江市政府颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》，使用类型是出让。因此上述变更行为包括土地使用权类型的变更以及土地权属转移的变更，属于首次转移登记。三、湛江市政府错将个体工商户登记的营业场地与土地权属等同看待，认为土地使用权同时归属湛江市麻海粮食加工厂的经营者莫妃朝所有。但莫妃朝顶多是土地的事实使用者，并非法律上认可的土地使用权人，工商登记注册不能等同国土部门的登记。四、湛江市政府给湛江市麻海粮食加工厂及莫妃朝数次核发土地证都违法违规。且湛江市麻海粮食加工厂未曾签订过土地转让合同，也未缴交土地转让税费，损害了国家利益。湛江市麻海粮食加工厂随意刻公章是违法的。李营、李健、李通持有的房屋权属证书是合法有效的。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：2010年3月5日，湛江市国土资源局作出湛国土资（地（地产2010］72号《关于湛江市麻海粮食加工厂申请办理划拨土地使用权协议出让手续的批复》。本院认为：本案是土地行政登记纠纷，所涉争议焦点如下：一、李营等三人是否本案适格的原告；二、李营等三人提起本案诉讼是否超过法定期限；三、湛江市政府于2010年4月19日向湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。经查，1990年3月30日，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂成立，企业性质为有限责任公司，法定代表人莫耀祥。对于湛江市麻章区麻海路36号1025平方米土地，湛江市政府于1991年1月21日向湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂核发郊府国用总字（1991）第XXX号《国有土地使用证》。1998年10月7日，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂的营业执照被湛江市工商行政管理局麻章分局吊销。此后，2010年2月4日，湛江市工商行政管理局麻章分局向莫妃朝发放了个体工商户营业执照，字号名称为湛江市麻章区麻海粮食加工厂。该厂又以“湛江市麻海粮食加工厂”名称申请补办涉案宗地土地使用权由国有划拨变更为出让的初始登记。同年4月19日，湛江市政府就涉案宗地向“湛江市麻海粮食加工厂”颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》，并注明该宗地使用权类型由划拨变更为出让。根据上述查明的事实可知，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂与湛江市麻章区麻海粮食加工厂系经工商审核登记后分别成立的独立经营主体，且在湛江市麻章区麻海粮食加工厂成立前湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂的营业执照已经被工商部门吊销。因此，根据《土地登记办法》第三十八条规定：“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记涉案宗地经湛江市国土资源局审核后土地使用权类型由划拨变更为出让，并非属于登记主体一致的情况下发生的土地使用权初始登记情形，实质上是不同主体之间就涉案宗地土地用途的变更发生的首次转移登记行为。湛江市政府、湛江市麻海粮食加工厂上诉均主张湛江市政府核发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》是初始登记行为，涉案宗地的使用者、面积、四至在登记后未发生变化，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。关于李营等三人是否本案适格的原告问题。1993年8月18日，湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂与李营、李健、李通签订《房地产买卖契约》，约定湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂将坐落在麻章区麻海路36号、房屋建筑面积和土地使用面积均为144平方米的房地产转让出售给李营等三人，该建筑物范围内的土地使用权在房屋移交时一并转移给李营等三人。同年9月18日，湛江市房地产管理局又分别向李营颁发粤房颁发粤房字第X**有权证》，向李健颁发粤房共证字第XXX号《房屋共有权保持证》，向李通颁发粤房共证字第XXX号《房屋共有权保持证》。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。……原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”如前所述，湛江市政府就湛江市麻章区麻海路36号1025平方米土地向湛江市麻海粮食加工厂核发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》属于首次转移登记行为，而李营、李健、李通作为麻海路36号之二房产的所有权人，与该登记行政行为有利害关系，具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。一审对此认定正确，本院予以维持。湛江市政府、湛江市麻海粮食加工厂均上诉主张被诉土地登记行为属于出让国有土地使用权的初始登记，李营等人不是本案适格原告的理由，缺乏事实根据与法律依据，本院不予采纳。关于李营等三人提起本案诉讼是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案并无充分的证据证实李营等三人自知道或者应当知道湛江市政府核发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为之日起超过六个月起诉的情形，一审时李营等三人主张其于2017年2月27日交换证据时收到湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》才明确知道该登记颁证行为的内容，因此，一审法院认定李营等三人起诉未超过法定期限，并无不当，本院予以维持。湛江市麻海粮食加工厂上诉认为李营等三人起诉超过法定期限的主张不能成立，本院不予采纳。关于湛江市政府核发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为是否合法的问题。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地）地籍调查表地图及宗地界址坐标；（五）地）地上附着物权属证明…”第四十七条规定：“土地权利人姓名或名称、地、地址发生变化的事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地、地址变更登记第四十八条规定：“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。”经查，湛江市麻海粮食加工厂的负责人莫妃朝申请补办涉案宗地土地使用权由国有划拨变更为出让的初始登记时，湛江市国土资源局已于2010年3月5日作出湛国土资（地（地产2010］72号《关于湛江市麻海粮食加工厂申请办理划拨土地使用权协议出让手续的批复》，又于3月10日与湛江市麻海粮食加工厂签订了《国有建设用地使用权出让合同》，且湛江市麻海粮食加工厂于同年3月15日缴纳了土地使用权出让价款和相关税费。由于上述手续均是湛江市麻海粮食加工厂的负责人莫妃朝以“湛江市麻海粮食加工厂”名称申请办理，而其个体工商户营业执照登记资料显示名称是“湛江市麻章区麻海粮食加工厂”，核发时间是2010年2月4日，因此，湛江市麻海粮食加工厂的负责人莫妃朝提交的申请材料营业执照名称“湛江市麻章区麻海粮食加工厂”与其申请材料中使用公章名称“湛江市麻海粮食加工厂”存在明显不一致，且从成立时间、字号名称、组成形式等资料显示，2010年2月4日才成立的湛江市麻海粮食加工厂与1990年3月30日成立、1998年10月7日被吊销的原湛江市郊麻章镇麻海粮食加工厂是独立的、不同的经营主体，但湛江市政府未予审核查明上述情况，就按照土地权利人未发生改变的情形及补办原宗地土地使用权由国有划拨变更为出让的初始登记程序，向湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》，存在明显事实不清。且湛江市麻海粮食加工厂申请登记时未提交地上附着物权属证明，湛江市政府也未审查涉案土地的地上附着物权属情况、该地上附着物所涉多宗房产权属证书的关联情况，亦事实不清，程序不当。因此，一审基于湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》已经被注销，认定湛江市政府作出被诉土地登记行为事实不清，程序违法，但不具有可撤销内容，判决确认湛江市政府向湛江市麻海粮食加工厂颁发湛国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为违法，结果正确，本院予以维持。湛江市政府、湛江市麻海粮食加工厂均上诉主张涉案宗地一直属于湛江市麻海粮食加工厂所有，被诉土地登记行为是出让国有土地使用权的初始登记，应认定合法，一审判决错误等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决结果正确，本院予以维持；湛江市政府、湛江市麻海粮食加工厂上诉请求改判，理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人湛江市人民政府、湛江市麻海粮食加工厂各负担50元。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年三月二十六日书记员  王秋喆