湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1102行初204号 原告：刘宏波，男。 委托诉讼代理人：欧阳臻，湖南云虹律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨梦佳，湖南云虹律师事务所律师。 被告：道县自然资源局。 法定代表人：蒋建俊，男，该局局长。 委托诉讼代理人：喻成剑，男，该局局法规股股长。 原告刘宏波诉被告道县自然资源局行政赔偿一案。本院于2019年9月3日立案受理后，于2019年9月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭审理了本案。原告刘宏波及其委托诉讼代理人欧阳臻，被告道县自然资源局的委托诉讼代理人喻成剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘宏波向本院提出如下诉讼请求：一、请求人民法院依法判决撤销被告作出的道自赔决[2019]*号《不予赔偿决定书》；二、请求人民法院依法判令被告赔偿原告财产损失共计190万元。事实和理由：2001年12月17日，原告刘宏波(乙方)与湖南省道州金通产业公司(甲方，以下简称金通公司)签订《土地出让合同》，购买位于道县道州北路中段西边土地。2001年12月30日，被告向原告颁发该宗土地的《国有土地使用证》(道国用(2001)字第**号)。2004年4月15日，金通公司在没有得到原告授权的情况下，代表原告与案外人唐湘源签订《土地转让出让合同》，将原告的土地连同相邻的其他土地共计3902.6平方米转让给案外人唐湘源。2005年6月9日，金通公司背着原告与案外人唐湘源进行土地使用权变更登记。同日，被告将原告的《国有土地使用证》予以注销。 被告注销原告合法所有的《国有土地使用证》的行为，严重侵犯了原告的合法权益。据此，原告于2015年10月26日以道县人民政府、道县国土资源局为被告提起行政诉讼。道县人民法院于2016年5月22日作出(2015)道法行初字第*号《行政判决书》，确认被告注销原告《国有土地使用证》的行政行为违法，责令被告采取补救措施。判决后，被告至今仍未按判决履行补救义务，致使原告合法权益受损。原告依据《国家赔偿法》第四条、第九条的规定，向被告提出国家赔偿申请，被告于2019年6月24日作出《不予赔偿决定书》(道自赔决〔2019〕*号)。被告的不予赔偿决定书罔顾客观事实，置人民法院的生效判决于不顾，违背事实和法律，应当予以撤销。此外，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，行政相对人可以在具体行政行为作出之日起6个月内提起行政诉讼，而该决定书将该期限限定在三个月内，适用法律不当，亦应当予以撤销。 鉴于此，被告的《不予赔偿决定书》违背客观事实，适用法律错误，应当予以撤销。被告的具体行政行为导致原告的损失，应当予以赔偿，故请求人民法院依法查明案件事实，判如所请。 原告为支持其诉请，向本院提交如下证据：证据一、（2015）道法行初字第*号《行政判决书》，拟证明法院作出判决确认被告行政行为违法，责令被告对原告采取补救措施；证据二、执行结案通知书，拟证明被告并未实际履行判决义务，法院对该执行案作出执行完毕通知；证据三、不予赔偿决定书，拟证明被告采取补救措施，对原告提出的行政赔偿请求予以驳回，不予赔偿；证据四、关于刘宏波信访事项协调会议纪要，拟证明被告所述的宗地图按规定是不能建房的，需要原告与被告联系，必要的费用需要被告承担并对原告的损失进行补救；证据五、会议纪要，拟证明被告所述的原告按要求对规划部门私人建房要求不予通过，已作出明确答复。 被告辩称，原告起诉程序违法，本次起诉系原告认为被告未按（2015）道法行初字第*号行政判决履行补救义务，致使原告合法权益受损。但被告接到上述判决书后，一直在积极向道县政府汇报配合采取下列措施：1.道县县委于2017年10月16日召开《关于协调解决城建系统信访问题会议纪要》载明：“…10。关于刘宏波信访问题。会议认为，从道县人民法院对该案件的审判决定书可知，判决信访当事人刘宏波当时办理的国土证属于合法行为，且认定县国土资源局注销信访当事人国土证的行为违法，责令县国土资源局严格按照法院判决意见，采取积极补救措施。会议明确，从明天(10月17日)开始，县国土资源局会同县住建局联合到现场进行情况核实，由县国土资源局对双方无异议的土地出具宗地图后，由县住建局办理用地规划许可证，再由县国土资源局办理用地批准书后按程序推进。…”；2、2017年11月24日答辩人向刘宏波送达涉案《宗地图》；3、答辩人于2017年8月28日组织刘宏波与张思华进行调解，未果；4、于2018年5月18日组织道县金通产业公司与原告签订《土地置换协议》，拟用于办理办理用地批准书。因原告向县住建局申请办理涉案土地用地规划许可证，未果，致后续工作未达到预期效果根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”，被告对34号判决书所确定的义务尚在先行处理中，并未终结。而原告径自起诉，人民法院应不予受理；如已经受理，应裁定驳回起诉。 综上，被告现对34号判决书在采取补救措施过程中，请法庭查明案件事实，裁定驳回原告起诉。 被告为支持其抗辩,在法定的举证期限内向本院提交了如下证据：证据一、（2015）道法行初字第*号《行政判决书》，拟证明法院判令被告采取补救措施；证据二、关于协商解决城建系统信访问题会议纪要，拟证明被告已采取部分补救措施；证据三、宗地图及送达回证，拟证明被告已采取部分补救措施；证据四、调解笔录，拟证明被告已采取部分补救措施；证据五、土地置换协议，拟证明被告已采取部分补救措施；证据六、道国用（2009）*号土地登记审批表；证据七、*号土地登记申请书；证据八，关于刘宏波，陈能福出让合同、缴纳土地出让金、土地使用权类型的说明；以上三份证据拟证明涉案土地登记在刘宏波名下时为国有划拨土地，后转移登记到陈能福名下时，陈能福缴纳了土地出让金后才转为国有出让地；证据九、道政函[2019]85号《道县人民政府关于更新城区基准地价和制订11个建制镇基准地价的通告》，拟证实涉案土地的定价标准。 审理过程中，本院依法组织双方当事人召开庭前会议，就双方提交的证据进行质证，双方发表质证意见如下： 原告对被告提供的证据质证认为：证据一的三性无异议，证据二、三、四、五的合法性真实性无异议，对关联性有异议，被告并未实际采取有效措施，原告的合法权益没有得到保障；证据六受让土地来源于出让，证明涉案土地已属国有出让土地；证据七原告已缴纳7000元土地转让费，已含土地出让金，且土地用途为商住，不属于划拨土地；证据八系被告自行出具，不属于证据范畴；证据九不具有唯一性和排他性，不能作为否定评估报告的依据。 被告对原告提供的证据质证认为：证据一的三性无异议；证据二的真实性无异议，但是法院的结案通知书并不能证明被告之后没有对原告采取措施，相反，原告在被告的协调组织下签收了宗地图和调解笔录，证明对原告的补救措施一直在进行中；证据三的真实性无异议，但也不能证明原告提供的主张；证据四的真实性有异议，不是原件，需要原件核对，也证明了被告对原告涉案土地一直在采取补救措施，相关的补救措施需要原告申请规划部门申请规划手续，在办理规划手续之后，被告依法为原告办理土地使用权证，另按照会议纪要，规划部门按照规定不能建房的情况下第三方按程序对地块进行评估；证据五真实性有异议，会议纪要的时间是2017年11月14日，与被告举证的事实证据的第三份证据的送达回证时间相互矛盾，送达回证的时间是2017年11月24日，同时证据五与原告的证据四的内容相矛盾，证据四的第二页如按规划要求不能建房，证据四体现的是规划是否符合条件，能否审查通过，尚处于不明确中。 经庭审质证，本院通过审查，依法对双方提供的证据认证如下：对于原告提交的证据，符合证据的三性，能反映案件的客观事实，本院依法予以采信，对于被告提交的证据，真实、合法，但不能达成证实被告采取补救措施为原告消除影响及涉案土地为划拨用地的证明目的。 经审理查明，2001年12月17日，原告刘宏波为乙方与金通公司为甲方签订《土地让合同》，合同约定、出让土地位置道州北路中段西边，具体四至界限为：东与五十九米土地为界，南与老周宅基地为界，西与老207国道为界，北与通道为界；二、出让土地面积为南北长42米，东西宽8米，共计336平方米(折成五分地)；三、出让土地价格及金额：宅基地五分地，每亩价3万元，共计人民币15000元；四、付款方式：签订本协议时一次付清；五、甲方负责为乙方办好用地规划许可证，土地批准书……。2001年12月30日，金通公司依合同持原告刘宏波的身份证复印件为原告刘宏波办理了该宗土地的道国用(2001)字第*号《国有土地使用证》，该证记载：座落道州北路中段，使用权面积336平方米，东与金通公司空地相邻南与周家田空地相邻，西与老207国道相邻，北与通道相邻，金通公司一直没将该宗土地《国有土地使用证》交给原告刘宏波。2004年4月15日，金通公司在没有得到原告刘宏波授权的情况下，代表刘宏波等人与唐湘源签订《土地转让出让合同》，将原告刘宏波的土地连同相邻的其他土地共计3902.6平方米转让给唐湘源。2005年6月9日，金通公司持原告刘宏波身份证复印件以及原告刘宏波的《国有土地使用证》与唐湘源进行土地使用权变更登记。同时道县国土资源局将原告的《国有土地使用证》予以注销。2005年6月20日，道县人民政府为唐湘源颁发了道国用(2005)*号《国有土地使用证》。2009年5月22日，唐湘源与陈能福等人签订《分地协议》。2009年11月2日，唐湘源与陈能福填写了《国有土地使用权转让申请表》，签订《国有土地使用权转让合同》，合同约定唐湘源将道国用(2005)*号《国有土地使用证》登记的其中541.7平方米土地使用权转让给陈能福。 2009年11月17日，道县人民政府为陈能福核发了道国用(2009)第*号《国有土地使用证》。2015年10月26日，原告以道县国土资源局为被告，唐湘源、陈能福、道县公路局为第三人向道县人民法院提起行政诉讼，请求确认道县国土资源局注销原告依法取得的道国用（2001）字第*号《国有土地使用证》的行政行为违法。2016年5月22日，道县人民法院作出（2015）道法行初字第*号行政判决，认为被告在为唐湘源办理土地使用权属时，在没有审查金通公司是否有权代理原告的情况下，就同意金通公司将原告的土地使用权转让给唐湘源，并同时将原告的《国有土地使用证》予以注销，该注销行为系没有法律依据的违法行为。据此判决：一、确认被告道县国土资源局注销原告刘宏波道国用（2001）字第*号《国有土地使用证》的行政行为违法；二、责令被告道县国土资源局采取补救措施。判决生效后，原告认为被告一直没有采取有效的补救措施损害了其合法权益，向被告提出赔偿申请。2019年6月24日，被告作出道自赔决[2019]*号《不予赔偿决定书》，决定对原告提出的行政赔偿请求予以驳回，不予赔偿。原告不服，遂提起本案诉讼。 另查明，在审理过程中，原告申请对涉案土地的价值进行评估，在本院的组织下，原、被告双方共同选取湖南潇湘房地产土地评估经纪有限公司作为受托估价单位对涉案土地价值进行评估。经本院委托，2019年11月21日，湖南潇湘房地产土地评估经纪有限公司作出湖南潇湘估字（2019）第*号土地评估报告。评估结果为，该宗土地的价值为182.99万元，按40%补交土地出让金后的价值为109.8万元，按70%补交土地出让金后的价值为54.9万元。原告认为该宗土地属于国有出让地，应按182.99万元认定价值。被告提出评估价值虚高，依据不当，于2020年1月9日提出书面异议。2020年2月11日，湖南潇湘房地产土地评估经纪有限公司对被告的异议作出书面答复。2020年2月27日，被告对答复提出如下意见：1.湖南潇湘房地产土地评估经纪有限公司称相关部门提供不了《建设工程规划许可证》或规划要点属主观定论；2.评估报告设定土地容积率为4.0，建筑密度为100%，商住用地比例（商业25%、住宅75%）缺乏相关依据。实际上评估宗地形状不规则，深度2.88米-10.5米不等，规划指标不符合实际，规划指标对地价影响大；三、评估报告采用剩余法和市场比较法测算，两种方法相差仅16%，通常来讲应取两种方法的简单算术平均值，报告中取权重70%和30%，无相关分析说明，权重取值不充分。 再查明，金通公司现已不存在。道县国土资源局现更名为道县自然资源局，原告对涉案土地权益被告已无法采取补救措施消除影响。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告损失的具体数额；二、被告对于原告的损失是否承担赔偿责任。现评析如下： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告申请对涉案土地进行评估，湖南潇湘房地产土地评估经纪有限公司作出湖南潇湘估字（2019）第*号土地评估报告，原告主张按国土出让地182.99万元认定损失。被告提出评估价值过高，且涉案土地为划拨用地，商业性质，应扣除总价70%土地出让金。本院认为，涉案土地系原告受让于原金通公司，划拨用地不能直接上市交易，且登记在原告名下的土地使用证上载明土地用途为“商住”。被告认为涉案土地为划拨用地，但未提供足够的证据予以证实，涉案土地应属出让用地，故对于被告的主张本院不予支持。对于原告该宗土地价值的损失参照湖南潇湘估字（2019）第*号土地评估报告认定为182.99万元。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。本案中，被告注销原告涉案土地使用权证的行为，已被生效判决确认违法，且现无法采取补救措施消除影响，对原告的合法权益造成损害，被告依法应当对原告的损失承担赔偿责任。因金通公司现已不存在，原告的损失应由被告全部承担。 综上，原告请求被告行政赔偿的诉请符合法律规定，本院依法予以支持，对于赔偿的金额依法确定为182.99万元。被告不予赔偿的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下： 限被告道县自然资源局在本判决生效后三十日内支付原告刘宏波赔偿款1829900元。 本案案件受理费人民币50元，评估费19000元，由被告道县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  屈佐宁 人民陪审员  李红兵 人民陪审员  何芳娟 二〇二〇年三月二十三日 法官 助理  杨振宇 书 记 员  唐映月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。