广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0606行初222号原告苏冬九，男，1954年1月2日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。委托代理人曾思敏，广东红棉律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人李舒啸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。原告苏冬九诉被告佛山市自然资源局行政命令纠纷一案，原告于2020年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原告诉称，一、佛山市自然资源局高明分局于2019年12月27日作出佛自然资明发〔2019〕259号《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》（以下简称《限期改正通知》）程序违法。（一）被告在没有行政处罚决定书的情况下，直接出具《限期改正通知》，违反行政法律强制性规定，《限期改正通知》属于无效行政处罚文件，理应依法撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”第三十四条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”由此可见，行政处罚决定书是行政强制执行的前提。（二）被告没有履行告知义务。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。”故此，被告在出具《限期改正通知》前，并未向原告履行告知义务，未事先告知原告涉案建筑物涉嫌违法的事实，也未将拟作出的行政处罚事先告知原告，未依法作出《行政处罚事先告知书》，原告是在没有任何征兆的情况下突然收到《限期改正通知》。（三）被告没有听取原告的陈述和申辩。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（六）听取当事人的陈述和申辩。”行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。被告在出具《限期改正通知》后，并未在通知上载明原告陈述和申辩的时间和方式，导致原告没有渠道和方式进行陈述和申辩，被告也未尽到听取当事人意见的义务，属于程序严重违法。（四）被告没有告知救济程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人依法享有的权利。”第三十九条规定：“行政处罚决定书应当载明下列事项：……（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。”被告在出具《限期改正通知》时，并未载明相应的救济程序，违反了行政处罚法相关的程序规定，属于程序违法。（五）被告没有告知原告有要求举行听证的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”被告出具《限期改正通知》内容涉及了原告重大的财产利益，且《限期改正通知》涉及的人数多、范围广、影响大，被告应当告知原告其享有听证的权利。被告未在《限期改正通知》上载明有要求听证的权利属于程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。”被告在作出《限期改正通知》时存在未履行事先告知义务、未听取陈述申辩的义务等程序违法的事实，因此，《限期改正通知》内容不能成立。（六）被告认为原告存在违法建筑，在作出限期拆除通知书之前，应当事先审核原告建筑物的相关情况，才能认定是否属于违法建筑。被告没有经过调查取证和听证，便认定涉案建筑物系违建违法。根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关对违法建设的认定和强制拆除必须遵循法定程序，并保障行政相对人的救济权利。行政机关对违法建筑进行认定，应当按照以下程序进行：（1）进行立案；（2）行政机关现场调查取证，包括询问当事人，制作询问笔录，必要时进行摄像；（3）行政机关再根据调查的情况作出认定等程序。行政机关对违法建筑作出认定后，应当充分保障涉嫌违建人陈述和申辩的权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。被告发布的《限期改正通知》明显剥夺了委托人救济的权利，因此《限期改正通知》程序上严重违法，应当予以撤销。二、被告作出的《限期改正通知》缺乏事实依据。（一）佛山市高明区杨和镇龙山私家果园项目是政府的合法招商项目。龙山果园于1997年开发，是当地政府的招商引资项目。投资者购买一块3-5亩的果园，可以在园内建造一幢工作房（容积率4%，楼高两层半），由开发商协助办理房产证。项目的开发商“高明区（市）杨梅龙山私家果园有限公司”，历任法人代表，包括易国民，麦兆雄，李柏青等等都是当时在任的副镇长。项目的销售处更是设在杨梅镇政府大院内。为吸引投资者，镇政府为投资者颁发“投资置业、建设杨梅”的金马奖奖牌，并出台系列优惠政策等，由此可以看出龙山私家果园的开发，实际上就是政府的行为。（二）佛山市高明区杨和镇龙山私家果园项目是通过佛山市国土局和广东省国土厅合法审批立项的项目。2013年8月15日高明区国土城建和水务局发布的明建〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》的第三条仍规定：“对于已取得杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园范围内国有农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施，……附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层。”正是基于对政府的信赖关系，原告在这里投资建设果园，给当地经济的发展带来极大的促进作用。广东省国土厅1998年8月17日对佛山市国土局作出的粤地政〔1998〕252号《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》第二条的内容“土地使用年限为五十年，届满后，该土地使用权及其地上一切不动产，按国家的有关法律规定办理”可以看出，广东省国土厅对在果园内建造建筑物的情况是清楚并允许的。因此，通知中“（龙山私家果园）属于非法占用土地的行为，土地上的建筑物、构筑物及附属设施属于违法建筑物、构筑物及附属设施”的认定完全没有任何依据。（三）佛山市高明区杨和镇龙山私家果园项目的果园主均合法取得了国有土地使用权证，有部分业主还依法取得了房产证等权证。果园主依法取得的国有土地使用权益和房屋产权应受《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等法律的保护；另外，果园主在依法取得国有土地使用权证及房产证过程中，依法缴纳各种税费，果园内的水电等配合也均取得了供水、供电主管部门的审批，该项目是合法合规的项目。三、被告作出的《限期改正通知》存在超越职权的违法情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，有权作出责令限期拆除的行政主体应当是城乡规划主管部门，其他部门不得超越或滥用职权。本案中，被告佛山市自然资源局高明分局主要职责是高明区的自然资源管理的相关工作，而涉案建筑物涉嫌存在违反城乡规划管理的情形，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应当属于高明区城乡规划主管部门高明区住房城乡建设和水利局职权范围，被告并没有作出《限期拆除通知书》的主体资格，故被告对原告作出的《限期改正通知》超越其职权，系违法的行政行为，请求法院依法予以撤销。四、被告作出的《限期改正通知》违反了“法不溯及既往”的原则，是典型的法律适用错误。“法不溯及既往”是一项基本的法治原则，《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。”被告在通知中称龙山果园违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑物、构筑物及附属设施。《中华人民共和国土地管理法》为2004年修正，《中华人民共和国城乡规划法》为2008年1月1日施行，而龙山果园大部分建筑物是在这之前修建的，被告不能今天的法律去约束昨天的行为。涉案建筑物是否合法应当以行为时的法律进行认定，而非建筑物建设结束后颁布的各项规定更严格的城乡规划法。如果以行为时的法律来认定如果不属于违法建筑，就不存在所谓的违法行为，更不存在违法行为、违法结果处于持续状态。如上所述，涉案建筑物在建造当时是符合当时的规定，经过十几年都没有相关部门认定该建筑物是违法建筑，且大部分果园主修建的建筑物已取得了合法产权登记证书，其产权证的办理均具备规划施工等相关的审批流程，如规划许可证，被告罔顾实际情况，一刀切认定涉案建筑物系违法建筑强制要求拆除，显然是不合法、不合理的。综合上述事实和理由，为维护自己的合法权益，原告起诉请求：1.确认被告作出的《限期改正通知》行为违法；2.撤销被告作出的《限期改正通知》；3.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据材料：《限期改正通知》《房地产权证》4份。被告辩称，一、佛山市自然资源局高明分局作出《限期改正通知》，职权依据充分，是依法履行查处非法占用土地、违法建设行为的法定职权行为。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条和六十七条之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，并有权责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。根据佛发〔2019〕1号《关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》和佛办发（2019）32号《关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的相关规定，在整合原国土管理部门及城乡规划部门相关职能的基础上，新设立佛山市自然资源局，依法履行上述法律赋予的对违反土地管理和城乡规划法律、法规的行为进行监督检查的法定职权。其中，根据《佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第七条规定，高明分局作为佛山市自然资源局的派出机构，承担所辖区域的自然资源管理工作。此外，根据明办发（2019）31号《关于印发〈佛山市自然资源局高明分局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》文件第三条第（一）项的规定，佛山市自然资源局高明分局具有“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。贯彻执行上级有关自然资源、国土空间规划和测绘地理信息管理等法律法规规章和技术标准规程。拟订地方有关规范性文件并组织实施”的主要职责。上述机构改革的文件均明确授权高明分局的行政管理职责。从以上规定可以看出，佛山市自然资源局高明分局作出的《限期改正通知》，是依法履职行为。二、涉案《限期改正通知》，只是行政查处过程中的一个执法告知环节，属行政过程性行为，不具有独立性，亦不具有可诉性，不属于法定的行政诉讼受案范围。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在实施强制拆除行为之前行政机关应当履行催告、公告、作出强制执行决定等一系列前置程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，责令改正违法行为只是强制拆除行为或行政处罚程序的一个中间环节，系过程性行为，并非行政处罚程序的终结，也非实际的强制拆除行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，涉案《限期改正通知》，只是对违法建设行为进行查处的一个执法环节，属于为作出行政处理行为而实施的阶段性、过程性行政行为，并非最终的处理决定，此时行政行为的处理程序尚未结束，尚未对行政相对人的权利义务产生实际影响。其次，涉案《限期改正通知》，仅仅是一个行政告知行为，仅仅产生让申请人改正违法行为的督促作用，并非一种独立的行政行为。根据行政法理论，行政告知行为不具有可诉性和可复议性，故行政复议法和行政诉讼法并没有将行政告知行为列入独立的可复议和可诉行政行为的范围之内。并且，涉案《限期改正通知》对其合法权益明显不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，原告的起诉应予驳回。三、涉案《限期改正通知》认定事实清楚，适用法律正确，告知程序合法。（一）涉案违法事实清楚。涉案杨和龙山、杨梅私家果园均未办理建设用地转用手续。其中，龙山私家果园约1380亩，已办理征收手续面积有约1380亩（其中明国土征字[1997]第46号批复面积647.583亩，批准用途为“三高农业用地”，明国土征字[1997]第15号批复面积96.8775亩，批准用途为“果园用地”，粤地政[1998]252号批复635.93亩），该果园并未办理过建设用地转用手续，必须按农用地管理和开发使用；杨梅私家果园内约815.8亩果园用地均已全部办理征收手续（其中明国土征字[1997]第43号批复面积537.72亩，批准用途为“果园用地”，明国土征字[1997]第16号批复面积98.3775亩，批准用途为“果园用地”，明国土征字[1998]第15号批复面积179.67亩，批准用途为“果园用地”），该果园并未办理过建设用地转用手续，必须按农用地管理和开发使用。涉案建筑位于高明区杨和镇龙山、杨梅私家果园内，其所在地块虽经过征收程序，但土地性质依然为农用地，至今没有办理农用地转建设用地审批手续，在该地块上擅自进行非农建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。根据该法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。上述土地上的建筑物、构筑物及附属设施违反上述规定，属于违法建筑物、构筑物及附属设施。此外，即使按照明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》文件内容，涉及上述当事人的违法建筑也明显超出“简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施”的范围，属于别墅性质，根据该文件第四条关于“禁止任何单位或个人以兴办果业生产设施为名，违规兴建配套设施，或变相兴建非农设施，擅自从事非农建设，一经发现，将严肃查处”的规定，对属于别墅性质的违法建筑，应当予以查处。而且，涉及龙山、杨梅私家果园内的违法别墅情形数量高达二百多栋，擅自从事非农建设的违法事实长期客观存在，至今没有纠正，也没有处理，即使“零口供”也不影响该违法事实的认定。（二）涉案《限期改正通知》法律适用正确。涉案违法建筑不管是依照当时的法律规定还是依照现行的法律规定，均具有违法性，该违法性一直处于持续状态，且法律不断修订，后法取代前法，相应的法律规定一脉相承，以现行的法律规定进行处理并不违反“法不溯及既往”的原则。《中华人民共和国土地管理法》自1987年1月1日起施行，1988年、1998年、2004年、2019年分别进行了修订，不管是依照修订前还是修订后该法的内容，在涉案地块上擅自进行非农建设的行为，都是属于非法占用土地的行为。不管是已经废止的《广东省土地管理实施办法》（1987年施行，1997年修订，2000年1月8日废止，见第三条规定），还是现行的《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2000年1月8日实施，2003年、2008年分别修订，见第二十六条规定），均规定了农业地转用须办理报批手续。已经废止的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”本案中，即使涉案建筑于2008年前建造，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，亦属于违反当时法律的违法建筑。根据国土资厅发［1998］10号《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。由此，违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处理时有效的城乡规划法。由于涉案建筑一直处于违法状态中，本案适应查处时的有效法律，适用法律正确。涉案地块和涉案建筑的违法事实发生时，就已经触犯当时的法律规定，因此，本案中的违法事实，并不存在当时无法可依的法律空白地带，也不存在法不溯及既往的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。根据上述规定，涉案杨和龙山、杨梅私家果园所在地块当初征收时，经原广东省国土厅批准用途为“三高农业用地”，仍为农用地性质，如要转为建设用地的，需要由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准，故高明区人民政府没有法律权限补办龙山私家果园所在地块的农用地转为建设用地的手续。由此，涉案建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。（三）涉案《限期改正通知》告知程序合法。因涉及人数众多，对涉案《限期改正通知》采取在涉案地块的公告栏通过张贴形式广而告知，并在政府网站公开发布，可有效提高告知效率，符合通知内容及时传播给行政相对人的实质要义。从本案情形来看，当事人通过该告知形式及时获悉通知内容，并就《限期改正通知》提起行政诉讼或行政复议，可见，《限期改正通知》有效送达给了当事人。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条规定：“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达。人民法院在受送达人住所地张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。”可见，采用在受送达人住所地张贴公告和在政府网站刊登的形式发布通知内容，行为合法。(四)涉案《限期改正通知》的内容只针对违法建设行为，并没有涉及土地流转。土地流转的合法性不能代替地上建筑物的合法性。相关土地批文和土地转让合同只能证明土地流转的合法性，不能证明地上建筑物的合法性。四、涉案《限期改正通知》行为只是对违法建设行为进行查处的一个执法环节，属于为结果性行政行为而实施的阶段性、过程性行政行为，因此涉案《限期改正通知》并非最终的强制拆除决定。原告将执法环节和执法结果混为一谈，概念不分，其提出的程序违法问题从法律逻辑上不能成立。原告一方面承认一个行政强制行为或行政处罚行为由多个执法程序组成，另一方面又将其中一个执法环节当作执法结果来看待，显然主次不分，本末倒置，其法律逻辑不能自洽。并且，通知行为作为一种告知行为，在告知形式上没有对行政相对人的实体权利义务产生实质影响。故原告提出的程序违法问题，并无事实和法律依据，其主张完全不成立。五、涉案《限期改正通知》的目的是清理整治各种非农建设行为，符合党中央和国家关于遏制农地非农化的指示精神。自从陕西秦岭别墅违建案爆发以来，全国各地都加大了查处违法建筑的力度。特别是对于农业项目用地违建行为，各地政府都在进行清理整治，重点打击以发展设施农业为名违法违规实施的各种非农建设行为，以促进现代农业健康有序发展。涉案《限期改正通知》，不但法律依据充分，合法合规，而且顺应社会治理的规范化潮流，符合清理整治非农建设的当今政策形势，不存在应予撤销的事实和法律依据。综上，涉案《限期改正通知》，是行政查处过程中的一个执法告知环节，属行政过程性行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。《限期改正通知》认定事实清楚，适用法律正确，告知行为合法。原告的诉求，理由不成立，应予以驳回。被告在诉讼中提供以下证据材料：明国土征字[1997]第15号《关于征地出让给高明市超确龙山园果场有限公司使用的批复》、明国土征字[1997]第16号《关于征地出让给杨梅镇私家果园开发有限公司作果园用地的批复》、明国土征字[1997]第43号《关于征地出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司作果园用地的批复》、明国土征字[1997]第46号《关于征地出让给杨梅龙山私家果园有限公司作三高农业（果园）用地的批复》、明国土房产征字[1998]第015号《关于杨梅镇私家果园开发有限公司开发用地的批复》、粤地政[1998]252号《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》、关于停止办理高明区杨梅龙山私家果园和高明区杨梅私家果园不动产登记业务的公告、《限期改正通知》、杨和镇龙山、杨梅私家果园位置示意图、杨梅私家果园范围示意图、龙山私家果园范围示意图、网站截图及张贴照片4张、龙山私家果园套合2018年影像图、杨和镇杨梅私家果园位置示意图、建筑物照片一张、现场勘测图、明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》。经审查查明，位于佛山市高明区杨梅镇上巷村民委员会、地号为xxx的别墅登记在原告名下，证载显示土地用途为果园用地。2019年12月23日，佛山市自然资源局高明分局作出《关于停止办理高明区杨梅龙山私家果园和高明区杨梅私家果园不动产登记业务的公告》，认为上述果园内存在涉嫌违法使用土地，按照上级要求开展清理整治工作，将停止以上两个果园地块的转让、过户等一切不动产登记业务。此外被告通过航拍将原告的建筑进行确认并制作影像图。2019年12月27日，佛山市自然资源局高明分局作出涉案《限期改正通知》，认为杨和镇杨梅私家果园、龙山私家果园业主存在未办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为，上述土地上的建筑物、构筑物及附属设施违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑物、构筑物及附属设施，限上述土地范围内所有违法建设的业主自本通知发布之日起六十日内，自行拆除违法建筑物、构筑物及附属设施，逾期不拆除的，将依法强制拆除，由此产生的不利法律后果由违法当事人自行承担。并将《限期改正通知》在涉案地块的公告栏予以张贴。另查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》文件规定，新组建的佛山市自然资源局统一负责全市自然资源执法工作，并在区设分局，实行市以下垂直管理体制。佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》规定，佛山市自然资源局高明分局系佛山市自然资源局的派出机构。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”针对涉案的《限期改正通知》是否可诉，本院作如下分析：首先，可诉的行政行为是指具有行政权能的组织为了实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为。本案中，涉案的《限期改正通知》作出的对象为“杨和镇杨梅私家果园、龙山私家果园业主”，通知的内容中亦载明“存在未办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设的行为”，从被告所提交的证据材料来看，并未查明哪些业主存在非法用地的，且土地上的建筑物、构筑物及附属设施有哪些是违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，对相关违法事实亦未提供证据，因此涉案《限期改正通知》并非针对特定的相对人所作出，因此不符合可诉行政行为个别性的特征。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，责令改正的行为应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置阶段行为。一个行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，涉案《限期改正通知》是形成行政处罚行为的过程性、阶段性行政行为，在行政机关作出一个行政处理行为尚未终结之时，根据行政行为成熟原则，司法机关不应过早的介入，以免破坏行政机关作出行政行为的完整性和独立性。况且被告在本案的答辩中表示《限期改正通知》为程序性告知行为，其未作出最终的行政行为，对当事人权利义务影响的是最终的处理决定或实际的拆除行为。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故涉案《限期改正通知》不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予以驳回。此外，应当指出，根据《中华人民共和国土地管理法》（修正前）第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……”据此，对非法占用土地的违法行为，被告作为市级政府土地行政主管部门有进行查处的职权。因机构改革，佛山市自然资源局高明分局作为土地行政主管部门的派出机构不具备非法占用土地的查处的职权。虽然佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》规定了市自然资源局高明分局承担所辖区域的自然资源管理工作，但该授权行为不产生法定职权移转的法律效果，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，该授权行为应当视为委托。根据委托代理关系的法律特征，除非法律另有规定，代理人应当以委托人的名义而不能以自己的名义作出行政行为。本案中，佛山市自然资源局高明分局对涉案的《限期改正通知》以自己名义作出，与上述法律规定不符，本院在此指正。综上，原告的起诉不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告苏冬九的起诉。本案不收取受理费（原告苏冬九已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  陈 威审判员  田婷婷二〇二〇年三月二十日书记员  黄银瑞