山东省青岛市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019）鲁02行赔初6号 原告青岛永鸿股份有限公司。 法定代表人钟永胜，总经理。 委托代理人孙倩恩。 被告青岛市崂山区人民政府。 法定代表人赵燕，区长。 出庭负责人张洪坤，副区长。 委托代理人钟秋菊，青岛市崂山区自然资源局工作人员。 委托代理人朱崇波，北京大成（青岛）律师事务所律师。 原告青岛永鸿股份有限公司（简称永鸿公司）诉被告青岛市崂山区人民政府（简称崂山区政府）行政赔偿一案，于2019年9月20日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年9月23日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告永鸿公司委托代理人孙倩恩，被告崂山区政府出庭负责人张某及委托代理人钟秋菊、朱崇波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月16日，被告崂山区政府作出青崂行赔字[2019]1号《行政赔偿决定书》，决定对原告提出的国家赔偿请求不予赔偿。 原告永鸿公司诉称，一、被告作出《关于撤销区国土资源局非法批准征用集体土地相关文件及有关问题的决定》要求崂山区国土资源局作出《关于解除非法批准征用集体土地文件的通知》解除与昌某公司签订的青崂土管合字XXX土地出让合同违法违规。2000年2月27日和2002年1月10日，原告经崂山区XXX社区两委会同意与其所属企业青岛XXX昌某实业总公司(简称昌某实业公司)签订了《合资协议》及《合作合同》，约定昌某公司将位于香港，王家村集体经济发展用地与原告出资合作开发商贸城事宜。2003年3月21日，原告与昌某公司成立了青岛昌某国际商贸城有限公司(简称商贸城公司)共同开发经营上述合同及协议的项下土地，昌某公司依法将土地使用权注入商贸城公司成为其注册资本，并以土地使用权实际交付给商贸城公司实际占有，原告系商贸城公司股东及投资人，并实际投入巨额资金进行了协议合作土地规划、设计及筹建开办等前期大量工作等，并取得了被告的认可与支持调整规划扩大用地面积。2004年4月19日，被告作出《关于撤销区国土资源局非法批准征用集体土地相关文件及有关问题的决定》，要求区国土资源局2004年4月19日作出《关于解除非法批准征用集体土地文件的通知》解除与昌某实业公司签订的土地出让合同，明显违反了国土部国土资发[2003]365号文件及山东省国土资源厅、山东省监察厅《关于国有土地使用权出让中有关问题的意见》的相关规定，并违反了2003年11月28日被告经青岛市政府同意上报给国土资源部《2001年4月30日至2002年6月30号经营性土地协议出让情况表》的规定。二、被告将XXX(集团公司)公司的招商项目落户原告协议合作土地的M1-20-40地块，并强制昌某实业公司与XXX(集团公司)公司（简称XXX公司）合作开发该宗地块，行政干预指令另行签订合作合同，侵占原告协议合作土地违法违规，侵害了原告实体法规范保护的权利。2004年8月31日，被告要求区国土资源局解除土地合同收回土地后，既没有按国土资源部《土地登记办法》的规定办理土地注销登记，也没有政府重新批准的合法用地文件，便以招商引资名义落户原告协议合作土地的M1-20-40地块，并行政干预指令XXX公司与昌某实业公司另行签订了《合作合同》，“一女二嫁”导致原告协议合作土地被侵占。三、被告作出《关于对综合XXX项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》(崂政督【2005】38号)，行政干预指令将土地使用权证办到XXX公司名下违法违规，对原告的权利义务产生了实际影响，侵害原告合法权益。2005年6月27日，被告作出《关于对综合XXX项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》属于被告具体行政行为，采取强制措施为青岛XXX有限公司办理了土地使用权证登记；该具体行政行为的内容和结果对原告的权利义务产生了实际影响，侵害了原告合法权益。四、被告擅自改变已经生效的行政许可，另行作出行政许可和审批违法违规，给原告造成重大经济损失。五、被告作出《关于请示市政府协助解决青岛上实项目被恶意诉讼问题的紧急请示》行政干预司法，插手具体案件，致使原告被迫撤诉，无法对协议合作土地开发建设与经营，并造成重大经济损失。六、被告作出涉案行政赔偿决定书,以原告不具备提起行政赔偿主体资格为由不予赔偿，剥夺了原告实体法规范保护的权利，其因违法具体行政行为对原告造成的损害，拒不履行赔偿义务，违反法律规定。该决定认定原告并非该土地申请人及受让人，不具备提起行政赔偿的主体资格系认定错误，适用法律不当。原告虽不是该土地的申请人及受让人，但在经王家村两委会同意的情况下，与土地受让人昌某实业公司签订了《合资协议》及《合作合同》，与原告共同成立商贸城公司，原告系商贸城公司的股东及投资人，并按照政府行政许可和审批事项对协议合作土地已实际投入巨额资金，系协议土地合法权利人，享有土地开发与经营的合法权益并受实体法的保护。因此，原告与被告行政干预侵占协议合作土地的违法具体行政行为存在法律上的利害关系，原告具有实体法保护的权利与行政行为存在法律上的因果关系，原告有权提起国家赔偿。综上，请求法院依法判令：1、撤销被告青岛市崂山区人民政府作出的行政赔偿决定书(青崂行赔字[2019]1号);2、依法确认被告青岛市崂山区人民政府2004年8月将XXX公司的招商项目落户原告协议合作土地的M1-20-40地块，并强制昌某实业公司与XXX公司合作开发该宗地块的行政干预行为违法；3、依法判令被告赔偿原告经济损失共计人民币4979万元，其中开办费1496.5万元、前期工程费用1982.5万元、资金使用利益损失1500万元、项目经营收益损失赔偿金额协商解决；4、诉讼费用由被告承担。 庭审过程中，原告将第二项诉讼请求明确为：确认被告青岛市崂山区人民政府2004年8月将XXX招商项目落户在原告涉案地块的行为违法。 原告向本院提交如下证据： 1、高经项字[1999]130号青岛高科技工业园经济发展局文件，证明1999年10月11日，青岛高科技工业园经济发展局同意王家村新建昌某商贸城的立项批复，项目名称为昌某商贸城。 2、青岛市规划局青规定字（1999）第209号《关于商贸城工程的定点规划设计条件通知书》，证明1999年12月23日，青岛市规划局向昌某实业公司下发通知，同意昌某实业公司在XXX区定点。 3、合资协议、合作合同，证明2000年2月27日，原告与昌某实业公司签订《合资协议》，共同合资开发建设经营“昌某商贸城”工程项目。 4、青崂土管合字XXX《国有土地使用权出让合同》，证明2002年6月30日，昌某实业公司受让宗地的用途为商业用地，被告已经引进原告商贸城项目，并许可昌某实业公司与原告合作开发商贸城项目的M1-20-40地块，后又重新引进上实公司综合XXX项目落户到原告与昌某实业公司合作开发的商贸城项目的M1-20-40地块上，并许可昌某实业公司同上实公司合作开发该宗土地的行为，显然与原告具有法律上的利害关系。 5、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局文件，证明被告引进XXX（集团）公司综合XXX项目，将该项目落户到原告与XXX公司合作的崂山区XXXM1-20-40地块上。 6、崂政督[2005]38号《关于对综合XXX项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》，证明2005年6月27日，被告责令中韩街道办事处、崂山区国土资源局于2005年6月30日前，将上述M1-20-40地块办理至项目公司青岛XXX有限公司名下。 被告崂山区政府答辩称，一、被告作出的《行政赔偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及第十三条的规定，本案中，被告收到原告的行政赔偿申请书后，经审理认定原告不具备提起行政赔偿的主体资格，被告在法定期限内作出了《行政赔偿决定书》，决定对原告提出的国家赔偿请求不予赔偿，并送达给原告。因此，被告作出的《行政赔偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、原告申请国家赔偿的主要目的在于提起行政诉讼程序，以企图误导法院审查与其无关的行政行为，但原告起诉的事实与理由不成立且于法无据，应当依法予以驳回。（一）原告并非涉案土地的使用权人，无权就涉案土地提出任何权利主张。1、依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条的规定，本案中，已被原崂山区国土资源局决定解除的青崂土管合字XXX《国有土地使用权出让合同》载明，当时涉案土地的受让人为昌某实业公司而非原告，原告既非涉案土地的申请人，也非涉案土地的受让人，其对涉案土地提出权利主张没有任何事实依据和法律依据。2、根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，权利人只有在办理不动产登记后才能取得对土地的使用权即物权。本案中，原告与昌某实业公司签订的《合作协议》及《合作合同》约定的权利仅为合同债权而非物权，如果原告认为昌某实业公司违反相关合同约定，根据合同的相对性原则，其也只能向昌某实业公司主张权利，而无权基于一个合同债权向被告提出权利主张。并且2005年原告以合作开发房地产合同纠纷为由将XXX公司、崂山区XXX社区居委会、青岛XXX有限公司、XXX城市发展投资有限公司起诉至青岛市中级人民法院。2006年青岛XXX有限公司、青岛XX有限公司以合作开发房地产侵权赔偿纠纷为由将XXX公司、青岛市崂山区XXX社区居委会、XXX公司起诉至山东省高级人民法院，通过上述案件也已证明原告知悉其纠纷争议的性质为与昌某实业公司之间的合同纠纷，而非与被告之间的行政争议纠纷。3、尽管2006年原告与青岛XXX有限公司以土地行政登记纠纷为由将被告、青岛市崂山区国土资源局起诉至青岛市中级人民法院，但在案件审理过程中，原告与青岛XXX有限公司主动撤回起诉并经青岛市中级人民法院裁定准许撤诉，由此也进一步证明了原告对涉案土地提起行政诉讼没有事实与法律依据已经有过明确的判断与认知。而现在原告又通过提起国家赔偿的方式将案件引入行政诉讼程序，该做法明显属于滥用行政起诉权的情形，造成了司法资源的极大浪费，其诉讼请求不应得到支持。 （二）被告及国土部门针对涉案土地实施行政行为的相对人并非原告，原告提起本案诉讼不符合行政诉讼法的规定。1、从原告主体资格方面来看，原告并非涉案土地相关行政行为的相对人及利害关系人，其不符合原告主体资格。无论是2002年6月30日《国有土地使用权出让合同》及补充协议的签订主体，还是《青岛市崂山区国土资源局关于解除非法批准征用集体土地相关文件的通知》（崂国土[2004]32号）中的相对方，亦或是青崂国用XXX《国有土地使用证》载明的土地使用权人等均为昌某实业公司，而非原告。也就是说原告并非涉案土地相关行政行为的相对人，与涉案土地相关行政行为之间并不存在利害关系，因此，其就涉案土地有关的行政行为提起诉讼并不符合原告主体资格的规定。2、从被告主体资格方面来看，被告从未直接针对原告作出过行政行为。原告起诉状中所称的《关于撤销区国土资源局非法批准征用集体土地相关文件及有关问题的决定》下发对象为区国土资源局，《关于对综合XXX项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》的对象为中韩街道办事处、区国土资源局，该文件也属于被告所属职能部门的内部工作安排，《关于请市政府协助解决青岛上实项目被恶意诉讼问题的紧急请示》系被告向青岛市政府提报的内部工作材料。由此可见，上述材料均不是向原告作出的，尤其是《责任分解通知》与《请示》属于行政机关的内部工作行为，并不属于行政行为。因此，被告作出的上述行为与原告之间并不存在利害关系，被告不应成为本案被告。3、从起诉时间来看，原告也已经超过了六个月的起诉期限。本案中，《青岛市崂山区人民政府关于撤销区国土资源局非法批准征用集体土地相关文件及有关问题的决定》、《青岛市崂山区国土资源局关于解除非法批准征用集体土地相关文件的通知》、昌某实业公司与青岛XXX有限公司之间的土地登记行为等均发生在2004年、2005年，原告与青岛XXX有限公司曾于2006年6月份以土地行政登记纠纷为由将被告、青岛市崂山区国土资源局起诉至青岛市中级人民法院，后于2006年10月份主动撤诉。由此证明原告于2006年就已经知道相关行政行为，至2019年再就当时的行政行为提起行政诉讼已经超过了近13年，故原告现在提起本案诉讼已经远远超过了法定起诉期限，不应予以受理。（三）被告及国土部门就涉案土地实施的行为系基于上级政府的决定，属于依法履行职责行为，并未侵害任何一方的合法权益。1、根据国土资源部《关于青岛市、齐河县土地违法有关用地问题处理意见的函》（国土资执法函[2004]9号）、山东省国土资源厅《关于青岛市崂山区、齐河县土地违法有关用地问题处理意见的报告》（鲁国土资发[2004]53号）、《青岛市人民政府关于撤销崂山区非法批准集体土地相关文件及有关问题的决定》（青政发[2004]29号）等规定，被告作出了《关于撤销区国土资源局非法批准征用集体土地相关文件及有关问题的决定》（崂政发[2004]78号），崂山区国土资源局作出了《关于解除非法批准征用集体土地相关文件的通知》（崂国土[2004]32号），因此，被告及国土部门就涉案土地实施的行为系根据上级部门及政府的决定依法履行职责的行为。2、崂山区国土资源局作出《关于解除非法批准征用集体土地相关文件的通知》与昌某实业公司就涉案土地解除《国有土地使用权出让合同》后，根据上级部门及政府文件要求，依法又将涉案土地出让给昌某实业公司，昌某实业公司也依法办理了国有土地使用证。至此原告也完全可以按照其与昌某实业公司之间签订的合同约定要求昌某实业公司履行合同。由此可见，无论是被告还是国土部门就涉案土地实施的相关行为并未侵害昌某实业公司与原告的合法权益。至于昌某实业公司二次转让涉案土地的行为完全属于市场交易行为，如原告认为昌某实业公司将涉案土地转让给青岛XXX有限公司的行为侵害了其合法权益，其可以基于合同关系向昌某实业公司主张民事权利，而不属于行政诉讼管辖范围，原告无权提起行政诉讼。综上所述，被告作出的《行政赔偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告提起行政诉讼的事实与理由不成立。故请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交如下证据： 1、行政赔偿申请书等材料、行政赔偿决定书、送达回执，证明被告作出的《行政赔偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。 2、青崂土管合字XXX《国有土地使用权出让合同》及补充协议，证明原告既非涉案土地的申请人，也非涉案土地的受让人，其对涉案土地提出权利主张没有任何事实依据和法律依据。 3、合资协议、合作合同，证明原告与昌某实业公司签订的《合作协议》及《合作合同》约定的权利仅为合同债权，属于民事权利义务关系。 4、青岛市中级人民法院（2005）青民一初字第188-1号民事裁定书、山东省高级人民法院（2006）鲁民辖终字第24号民事裁定书、民事起诉状、山东省高级人民法院（2006）鲁民一初字第5号民事裁定书，证明原告曾分别以合作开发房地产合同纠纷、合作开发房地产侵权赔偿纠纷为由向法院提起过民事诉讼，证明原告知悉其纠纷争议的性质系与昌某实业公司之间的民事纠纷。 5、行政起诉状、撤诉申请书、青岛市中级人民法院（2006）青行初字第7号民事裁定书，证明原告2006年以土地行政登记纠纷为由向法院提起过行政诉讼，后原告主动撤诉，证明原告对涉案土地提起行政诉讼没有事实与法律依据已经有过明确的判断与认知。原告现在再就当时的行政行为提起行政诉讼已经超过了近13年，远远超过了法定起诉期限，不应予以受理。 6、青岛市崂山区国土资源局关于解除非法批准征用集体土地相关文件的通知、国有土地使用证，证明原告并非涉案土地相关行政行为的相对人，与涉案土地相关行政行为之间并不存在利害关系，其就涉案土地有关的行政行为提起诉讼并不符合原告主体资格的规定。 7、《关于撤销区国土资源局非法批准征用集体土地相关文件及有关问题的决定》、《关于对综合XXX项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》、《关于请市政府协助解决青岛上实项目被恶意诉讼问题的紧急请示》，证明原告起诉的该三份材料均不是直接向原告作出的，属于行政机关的内部工作分工，并不属于行政行为。因此，被告作出的上述行为与原告之间并不存在利害关系，原告起诉被告属于起诉对象错误。 8、山东省人民政府关于青岛市完善城镇建设用地审批手续的批复、崂山区人民政府关于同意将43163.71平方米国有土地使用权出让给青岛XXX昌某实业总公司的批复、国有土地使用权转让合同，证明崂山区国土资源局依法又将涉案土地出让给昌某实业公司，原告有机会要求昌某实业公司履行合同，政府部门就涉案土地实施的相关行为并未侵害昌某实业公司与原告的合法权益。昌某实业公司二次转让涉案土地的行为完全属于市场交易行为，不属于行政诉讼管辖范围。 9、国土资源部《关于青岛市、齐河县土地违法有关用地问题处理意见的函》、山东省国土资源厅《关于青岛市崂山区、齐河县土地违法有关用地问题处理意见的报告》、青岛市人民政府《关于撤销崂山区非法批准集体土地相关文件及有关问题的决定》，证明被告及所属部门就涉案土地实施的行为系根据上级部门及政府的决定依法履行职务的行为。 经庭审质证，原告对被告证据质证如下：对证据1真实性无异议，但系被告自己出具的，系自证证据，不具有法律效力；对于证据2，原告虽然不是涉案土地的申请人，也不是涉案土地的受让人，但原告系本案的利害关系人，理由同原告证据1关于主体适格方面的证据；对证据3真实性无异议，该两份协议证明了原告系被告具体行政行为的利害关系人；证据4与本案无关；证据5系原告起诉青岛市崂山区国土资源局行政行为违法而提起的诉讼，与本案被告的违法行为系两个独立的诉讼，两个诉讼的被告及具体行政行为均不相同，因此不能以前一诉讼来确定起诉期限；对证据6的证明事项不予认可，原告属于具体行政行为的利害关系人，理由同原告证据1；对证据7证明事项不予认可，被告同意昌某实业公司同XXX（集团）公司合作开发该宗土地属于行政许可行为；对证据8证明事项不予认可，被告同意昌某实业公司同XXX（集团）公司合作开发涉案土地的行政许可行为，违反了国土资源部[2003]365号文件规定;对证据9证明事项不予认可，同证据8的质证意见，被告未按上级部门及政府的决定履行职务行为，而是非法进行行政许可行为。 被告对原告证据质证如下：证据1-2不能证明原告符合本案起诉主体的依据，该两份证据既非被告作出，也非向原告作出，因此与原告没有法律上利害关系；证据3-4质证意见同被告证据2-3证明内容；证据5真实性及证明内容不予认可；证据6质证意见同被告证据1-2证明内容。对于原告赔偿明细，因为没有证据证明不予认可，原告提出行政赔偿的两项条件均不成立。 对于原、被告提交的上述证据，本院认证如下：对于原告证据5的真实性被告不予认可，因该证据形式不完整，且原告未能提交该文件的原件，故本院对该证据不予认可。其余证据，原、被告双方均未对证据的真实性提出异议，其内容客观，形式合法，可以作为本院查明案件事实的依据。 经审理查明，2019年6月4日，原告永鸿公司向被告崂山区政府提出行政赔偿申请，赔偿请求为：因被告违法具体行政行为对永鸿公司造成重大经济损失，应当承担损害赔偿责任，请求赔偿损害损失共计4979万元，其中开办费1496.5万元、前期工程费用1982.5万元、资金使用利益损失1500万元、项目经营收益损失赔偿金额协商解决。 2019年7月16日，被告作出青崂行赔字[2019]1号《行政赔偿决定书》，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条之规定，决定对原告提出的国家赔偿请求不予赔偿。主要理由为：1、原告不具备提起行政赔偿的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告与昌某实业公司签订的《合作协议》及《合作合同》中约定用于出资的土地，原告既非该土地的申请人，也非该土地的受让人，其对所谓用于出资的土地主张权益没有任何事实证据和法律依据，原告也当然不具备提起本案行政赔偿的主体资格。2、原告提出本案行政赔偿系基于其与昌某实业公司签订的《合作协议》及《合作合同》，该法律关系属于原告与昌某实业公司之间发生的民事法律关系，与被告不存在任何关系。并且青岛XXX有限公司、青岛XXX有限公司于2006年3月30日以合作开发房地产侵权赔偿纠纷为由将XXX公司、青岛市崂山区XXX社区居委会、XXX公司起诉至山东省高级人民法院。后青岛XXX有限公司、青岛XXX有限公司提出撤诉申请并且经山东省高级人民法院裁定准许撤诉，经过该诉讼程序可以确定，原告就《合作协议》及《合作合同》约定的内容已经不再具备提起权利主张的基础，其更无权提起国家赔偿申请。3、被告出让43163.7平方米国有土地使用权给昌某实业公司、昌某实业公司转让43163.7平方米国有土地使用权给青岛XXX有限公司（以下简称“XXX公司”）以及被告为XXX公司办理43163.7平方米宗地的《国有土地使用权证》的行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且上述行为均与原告无关，不存在对原告实施侵犯其合法权益的职务行为。4、关于《崂山区人民政府关于请市政府协助解决青岛上实项目被恶意诉讼问题的紧急请示》(崂政发[2006]100号)，该请示属于行政机关内部的过程性行为，并非是被告针对原告实施的职务行为。因此，原告以该请示严重侵犯其合法权益为由提出行政赔偿没有法律依据。2019年8月1日，被告将上述《行政赔偿决定书》直接送达给原告。 本院另查明： 涉案土地原为青岛市崂山区XXX土地，昌某实业公司为该村开办企业。2000年2月27日，昌某实业公司作为甲方，原告作为乙方，签订了《合资协议》，载明“为了共同合资开发建设经营‘昌某商业城’工程，……特立协议条款如下：一、工程名称：昌某商业城。二、工程地点：XXX香港东路以北，松某路以东，134线以南，占地40亩左右。三、工程规模与内容：规划建设总面积15000㎡（以批复为准）。集商贸、超市、娱乐、餐饮、休闲、办公写字楼为一体，符合石老人旅游开发区控规确定的公共服务设施用地的要求……。七、组织机构:甲乙双方成立青岛XXX农贸商业城有限公司，……”。 2002年1月10日，二公司又签订《合作合同》，载明“为了共同合作开发建设‘青岛XXXXXX购物中心’工程……特立协议条款如下：一、工程名称：青岛XXXXXX购物中心。二、工程地点：XXX香港东路以北，松某路以东，134线以南，占地74.5亩左右。三、工程规模与内容：规划建设总面积50000平方米（以批复为准），青岛XXXXXX购物中心……七、组织机构:甲乙双方成立青岛XXX有限公司（简称度假村公司），……”。 2002年6月30日，原青岛市崂山区国土资源局与昌某实业公司签订了青崂土管合字XXX《国有土地使用权出让合同》，约定将位于，总面积49675.2平方米，其中出让土地面积为43163.71平方米的宗地出让给昌某实业公司。同日，原青岛市崂山区国土资源局和XXX公司共同向山东省青岛市第二公证处申请对该《国有土地使用权出让合同》进行公证，该公证处作出（2002）青二证内字第3791号《公证书》，证明双方的签约行为符合相关规定，合同上双方当事人的印鉴、签名均属实。2002年10月18日，原青岛市崂山区国土资源局和昌某实业公司签订补充协议，对土地出让价格进行了调整。 2004年3月17日，中华人民共和国国土资源部作出《关于青岛市、齐河县土地违法有关用地问题处理意见的函》（国土资执法函[2004]9号），要求山东省政府责成青岛市政府撤销崂山区政府及该区国土资源局的非法批地文件。已建和在建项目，符合土地利用总体规划的，可以依法重新办理用地手续；闲置的土地一律依法收回。2004年4月15日，青岛市人民政府作出《青岛市人民政府关于撤销崂山区非法批准集体土地相关文件及有关问题的决定》（青政发[2004]29号），撤销崂山区非法批准征用集体土地3928.11亩的相关文件。已建和在建项目，符合土地利用总体规划的，按照国土资发[2003]365号文件和鲁国土资发[2004]17号文件规定依法重新办理用地手续；闲置的土地一律依法收回。涉案土地即在上述文件处理土地的范围内。 2004年4月19日，被告崂山区政府向青岛市崂山区国土资源局作出崂政发[2004]78号《关于撤销区国土资源局非法批准征用集体土地相关文件及有关问题的决定》，载明“2001年1月至2003年6月，你局在未经依法办理农用地专用和土地征用审批手续的情况下，擅自以‘预审意见书’、‘土地预约协议’、‘土地划拨协议’和‘土地出让合同’的方式，非法批准征用集体土地3928.11亩，其中耕地2345.47亩……你局要按照国土资源部、省国土资源厅和市政府关于违法用地问题的处理意见，立即组织按法定程序解除预审意见书’、‘土地预约协议’、‘土地划拨协议’和‘土地出让合同’等相关文件，并抓紧落实好上述土地的处理工作，将处理进度情况随时向区政府报告。”同日，原青岛市崂山区国土资源局向昌某实业公司作出崂国土[2004]32号《关于解除非法批准征用集体土地相关文件的通知》，载明“……经研究，决定自即日起解除我局与你单位签订的青崂土合字XXX土地出让合同。” 2004年12月27日山东省人民政府作出《山东省人民政府关于青岛市完善城镇建设用地审批手续的批复》（鲁某2字[2004]965号），载明:崂山区于2001年因住宅、公益、教育、商业等建设违法占用土地18宗，目前已依据有关法律法规进行了处理。为完善用地手续，同意将崂山区中韩街道办事处331179平方米农用地转为建设用地，其中耕地191436平方米，园地17697平方米，林地119541平方米，水域2505平方米。 2005年4月11日，原青岛市崂山区国土资源局为XXX公司办理了青崂国用XXX《国有土地使用证》，使用权人为昌某实业公司，座落崂山路北、松某路某，地号M1-20-40，地类（用途）商服用地，使用权类型出让使用权面积43163.71平方米。 2005年5月25日，被告向原青岛市崂山区国土资源局作出崂政发[2005]84《关于同意将43163.71平方米国有土地使用权出让给青岛XXX昌某实业总公司的批复》，载明“……经研究，同意你局与青岛XXX昌某实业总公司签订的《国有土地使用权出让合同》（青崂土管合字XXX），将鲁某2字[2004]965号文件已批复的国有建设用地40176平方米连同存量建设用地9499.2平方米（共计49675.2平方米）中的43163.71平方米国有土地使用权出让给青岛XXX昌某实业总公司使用……按照规定办理土地登记手续”。 2005年6月28日，昌某实业公司作为转让方，青岛XXX有限公司(以下简称“XXX公司”)作为受让方，签订了《国有土地使用权转让合同》，约定昌某实业公司将位于，编号为M1-20-40，面积为43163.71平方米宗地的国有土地使用权转让给XXX公司。2005年6月29日，XXX公司取得了上述宗地青崂国用(2005)第082号《国有土地使用权证》。 本院再查明，青岛XXX有限公司（永鸿公司、XXX公司合作成立）和青岛XXX有限公司（度假村公司、昌某实业公司合作成立）作为原告，将XXX公司、青岛市崂山区XXX社区居委会、XXX公司列为被告，向山东省高级人民法院提起民事诉讼，诉讼请求为：1、责令昌某实业公司继续按照《青岛昌某国际商贸城有限公司章程》与有关合作开发合同、协议的约定履行开发XXX商贸城项目74.5亩土地的开发；2、确认XXX公司将青崂国用字（2005）第082号土地使用权投入XXX公司的行为因没有得到青岛市崂山区XXX社区居委会的合法授权而无效，该社区居委会对XXX公司的处置行为承担连带责任；3、确认因XXX公司明知昌某实业公司对其进行的土地使用权投入非法而与昌某实业公司非法合作，其取得的（2005）第082号土地使用权的行为是无效的；4、判令XXX公司非法取得的青崂国用字（2005）第082号土地使用权返还原告，并判令XXX公司、青岛市崂山区XXX社区居委会、XXX公司对其侵权行为给青岛XXX有限公司和青岛昌某国际商贸城有限公司造成的损失3000万元承担连带赔偿责任。案件审理过程中，二原告提出撤诉申请。2006年10月11日，山东省高级人民法院作出(2006)鲁民一初字第5号《民事裁定书》，裁定准许二原告撤回起诉。 本院还查明，原告及青岛XXX有限公司以青岛市崂山区人民政府、原青岛市崂山区国土资源局为被告，2006年7月28日向本院提起行政诉讼，诉讼请求为:1、撤销被告2005年6月27日作出的崂政督[2005]38号《关于对综合XXX项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》；2、撤销原青岛市崂山区国土资源局2005年6月29日颁发的青崂国用(2005)第082号《国有土地使用权证》。2006年10月19日，原告及青岛XXX有限公司向本院提交撤诉申请书申请撤诉。2006年10月23日，本院作出（2006）青行初字第7号行政裁定书裁定准许撤回起诉。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。根据上述规定，受害人认为其财产权被侵犯的，其取得国家赔偿权利的前提是行政机关及其工作人员在行使行政职权时有以上侵犯其财产权情形，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，违反行政职责的行为。 本案中，原告请求被告赔偿因被告违法具体行政行为对永鸿公司造成的重大经济损失共计4979万元，其中开办费1496.5万元，前期工程费用1982.5万元，资金使用利益损失1500万元，项目经营收益损失赔偿金额协商解决。但根据本院审理查明的事实，原告与昌某实业公司2000年2月27日签订《合资协议》，共同合资开发建设经营‘昌某商业城’工程，该工程涉及的土地为崂山区XXX集体土地，而本案中原告所诉上实公司项目所涉及土地，为昌某实业公司于2005年5月通过出让方式取得的国有土地，昌某实业公司于2005年6月才将涉案地块的国有土地使用权转让给XXX公司，且XXX公司已取得了涉案地块的《国有土地使用权证》，故原告非涉案土地的国有土地使用权人，与涉案国有土地并无利害关系，其就此向被告提起国家赔偿于法无据，被告作出涉案《行政赔偿决定书》对于原告所提涉案赔偿请求不予赔偿并无不当。 对于原告所称被告2004年8月将XXX公司的招商项目落户在涉案地块的行为违法，但其未能提交证据证明被告2004年8月实施了何种招商的违法具体行政行为，其要求确认被告将项目落户的行为违法的实质还是要求撤销涉案土地过户至XXX公司名下的行政行为，因其此前已经就此在（2006）青行初字第7号行政诉讼案件中提起过诉讼并已经撤诉，本案中其再次提及侵害其权益的《关于对综合XXX项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》也在上述撤诉案件诉求之列，其亦无权再对此提起诉讼，其所主张的共计4979万元经济损失亦缺乏事实依据，本院不予支持。原告与昌某实业公司签订《合作协议》及《合作合同》约定的权利义务，属于民事法律关系调整的范畴，其因此产生的纠纷应通过民事诉讼途径解决。 综上，原告涉案赔偿请求与被告行政机关及其工作人员行使行政职权并无直接关联，其亦无证据证实被告实施了侵害其合法财产权利的具体行政行为，其涉案赔偿请求缺乏事实和法律依据，被告涉案被诉行政赔偿决定认定原告不具备提起行政赔偿的主体资格，对其赔偿请求不予赔偿正确。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告青岛永鸿股份有限公司的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙志刚 人民陪审员  蓝翠娟 人民陪审员  于凤存 二〇二〇年三月十三日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员王倩倩