江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终306号 上诉人（原审原告）仪征市建山金属制品表面装饰厂，住所地在江苏省仪征市东园南路**。 法定代表人陈建山，该厂投资人。 委托代理人宋丽平，江苏擎天柱律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仪征市人民政府，，住所地在江苏省仪征市解放东路** 法定代表人朱柏兴，该市市长。 委托代理人张强，仪征市环境保护局副局长。 委托代理人历巍，江苏宗申律师事务所律师。 上诉人仪征市建山金属制品表面装饰厂（以下简称仪征建山厂）因与被上诉人仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）环境保护行政处罚一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2016）苏10行初59号行政裁定，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：仪征建山厂成立于2001年9月17日，租用仪征五一厂部分厂房从事生产经营活动，经营范围为“金属制品表面电涂加工；五金产品、配电开关控制设备及零件制造、销售。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”，据陈建山庭审陈述，该厂主要采取电化学转移法，使用氰化钾等原料，从事镀银、镀铬、镀铜及镀锡等生产活动。2014年11月25日，仪征市环境保护局（以下简称仪征环保局）对仪征建山厂进行现场检查，查明“该单位位于仪征市东××（××五一电镀厂内），该单位于1997年8月上旬建成投产，无环保审批、验收手续，主要从事电镀加工生产，主要种类有镀银、镀锡、镀镍、镀铜、镀锌和镀铬。……。该单位生产过程中有废水产生，经预处理后排入五一电镀厂废水处理站，有废水处置协议。检查时，该单位正在进行镀锡加工。”2015年11月26日，仪征环保局再次对仪征建山厂进行现场检查，查明情况与2014年11月25日现场检查相同。2016年11月4日，仪征市政府印发仪政发[2016]184号通知，决定对仪征五一厂、解国兴电镀厂（仪征五一厂内）、仪征顺达机械有限公司（仪征五一厂内）、仪征建山厂（仪征五一厂内）、仪征市扬子合成材料厂等5家不符合国家产业政策、装备水平低、环保设施差、污染严重、达标无望的“十小”企业，实施关停取缔，2016年11月30日前实施到位，并要求“真州镇、新城镇人民政府要充分发挥基层环境监管网格作用，积极制定关停取缔实施方案，明确实施步骤、责任人、时间节点，督促企业做好停产及设施拆除工作，确保按期关停到位；经信委、市场监督局要做好落实产能淘汰、企业信息注销等工作；水利局、供电公司要做好断水、断电等工作；环保局要协助企业做好后期危险废物处置、生态修复以及跟踪督察工作；信访局、公安局要做好维稳工作”，并附《2016年仪征市关停取缔“十小”企业名单》。仪征建山厂在该通知所附上述名单内。2016年11月23日，仪征五一厂向承租户作出《通知》，称“根据仪征市政府文件仪政发[2016]184号文件通知精神，经五一村两委决定，于2016年11月29日全厂停产，特此通知。”在2017年7月5日一审法院现场勘察时，仪征建山厂确实处于停产关闭状态。 另查明，1996年8月3日，国务院印发《关于环境保护若干问题的决定》（国发[1996]31号），决定“在1996年9月30日以前，对现有年产5000吨以下的造纸厂、年产折牛皮3万张以下的制革厂、年产500吨以下的染料厂，以及采用‘坑式’和‘萍乡式’、‘天地罐’和‘敞开式’等落后方式炼焦、炼硫的企业，由县级以上人民政府责令取缔；对土法炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀以及生产石棉制品、放射性制品等企业，由县级以上地方人民政府责令其关闭或停产。对逾期未按规定取缔、关闭或停产的，要追究有关地方人民政府主要领导人及有关企业负责人的责任。”江苏省环境保护委员会办公室印发《关于印发〈苏中、苏北地区电镀企业环保整治方案〉的通知》（苏环委办[2014]29号），其中附件1：《苏中、苏北地区电镀企业环保整治方案》，明确“对各类电镀企业进行全面排查和清理，严厉打击非法电镀企业或非法电镀项目，所有无工商、税务、环保、安全生产等合法手续的电镀企业、电镀项目（生产线）一律依法取缔关闭，并采取拆除设备、断水断电等措施，确保把非法电镀生产企业关停到位。对仍然使用国家有关部门明令淘汰的含有毒有害氰化物电镀工艺（电镀金、银、铜基合金及预镀铜打底工艺，暂缓淘汰）、含氰沉锌工艺，以及应该淘汰的高六价铬钝化、电镀铅锡合金等高污染工艺的，一律依法予以淘汰；对生产设备简陋、工艺简单、无污染防治措施、污染危害严重的电镀企业，必须取缔；对污染物不能稳定达标排放的电镀企业，一律依法停产整治。”2015年12月28日，江苏省人民政府印发《江苏省水污染防治工作方案》，该方案第3页规定“重点开展小型化工、塑料、印染、造纸、电镀等‘十小’行业取缔整治工作，制定取缔项目清单。2016年年底前全面取缔到位。”该工作方案附件3《重点任务清单》中的《部分“十小”取缔企业汇总表》中载明扬州涉及电镀企业6个，但未列举具体企业名单。2016年8月18日，江苏省环境保护厅印发《关于进一步做好“十小”企业取缔整治工作的通知》（苏环函[2016]193号），要求各设区市9月30日前汇总上报辖区内“十小”企业取缔整治计划，2017年1月15日前上报取缔整治工作总结和汇总表，但未明确列举需取缔的“十小”企业名单。 本案一审争议焦点：仪征建山厂提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述法律规定，其一，行政行为是行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为，而所谓具有外部效果则是指行政行为属于外部法律领域，系设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。具体而言，一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政行为的范畴。其二，公民、法人或者其他组织针对特定行政行为提起行政诉讼，需以其在具体案件中确有需要司法保护的合法权益为前提。若当事人的请求不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性，则其相应起诉也就不符合进入人民法院实体审理的条件。 本案中，仪征建山厂起诉要求确认仪征市政府作出的仪政发[2016]184号通知违法，而该通知虽然决定对仪征五一厂等5家企业实施关停取缔，规定了关停取缔的完成时间，且所附名单明确将仪征建山厂纳入关停取缔范围。但第一，从仪政发[2016]184号通知本身来看，一方面，该通知只是仪征市政府对仪征市真州镇人民政府（以下简称真州镇政府）、仪征市新城镇人民政府（以下简称新城镇政府）等下级人民政府以及仪征市经济与信息化委员会（以下简称仪征经信委）、仪征市市场监督管理局（以下简称仪征市场监管局）、仪征环保局等政府职能部门提出了相关工作要求，包括要求真州镇政府、新城镇政府制定关停取缔实施方案，督促企业做好停产及设施拆除等工作，要求仪征经信委、仪征市场监管局做好落实产能淘汰、企业信息注销等工作，要求仪征市水利局、供电公司做好断水、断电等工作，要求仪征环保局协助企业作好后期危险废物处置、生态修复以及跟踪督察工作等等，因而从整体上看，该通知在性质上属于仪征市政府要求真州镇政府、新城镇政府及各有关部门等行政机关“遵照执行”的内部指令；另一方面，根据一审法院所作调查笔录及双方当事人庭审陈述，截至仪征建山厂起诉前并无相关行政机关根据仪政发[2016]184号通知的要求，对仪征建山厂作出责令停产停业、查封扣押、断水断电或强制拆除等具体关停取缔措施，且事实上，仪征建山厂停产与其租赁仪征五一厂部分厂房从事生产经营活动，而仪征五一厂决定于2016年11月29日全厂停产有关，因而上述通知实际并未外化，亦未对仪征建山厂产生直接的法律效果。结合上述两点，虽然本案被诉仪政发[2016]184号通知具有法律和处理行为的属性，但其仍然属于内部行政领域，由于并不直接产生外部效果，因而不是可诉的行政行为，也就不属于行政诉讼的受案范围。第二，从仪征市政府作出仪政发[2016]184号通知的背景及仪征建山厂实际情况来看，一方面，近年以来，国务院、江苏省委、省政府及有关职能部门始终高度重视环境保护工作，对存在污染环境高度风险的电镀企业制定出台了一系列的整治要求，明确提出对于使用国家有关部门明令淘汰的含有毒有害氰化物电镀工艺、生产设备简陋、工艺简单、无污染防治措施、污染危害严重的电镀企业，必须予以关停取缔；另一方面，根据仪征建山厂陈述、仪征环保局现场检查及本院现场勘察结果，仪征建山厂系租赁仪征五一厂部分厂房，主要采取电化学转移法，使用氰化钾等原料，从事镀银、镀铬、镀铜及镀锡等生产活动，且无环保审批、验收手续，生产场所条件恶劣，对周边环境存在高度环境污染风险，确实属于应当予以关停取缔的企业范畴。结合上述两点，就其起诉的仪政发[2016]184号通知决定对仪征建山厂予以关停取缔而言，仪征建山厂没有需要予以司法保护的合法利益存在。但需要强调的是，仪征建山厂从事的生产经营活动是否存在司法保护的价值与必要，与仪征建山厂为生产经营而采购的机器设备、原材料及其自建的相关厂房是否属于其合法财产之间没有必然关联。若相关地方人民政府或政府职能部门在随后对仪征建山厂采取责令停产停业、查封扣押、断水断电或强制拆除等具体关停取缔措施过程中，对仪征建山厂为生产经营而采购的机器设备、原材料及其自建的相关厂房等合法财产造成损害的，仪征建山厂可以再行寻求法律救济。 综上所述，仪征建山厂提起本案诉讼，并不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法若干〉问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，一审法院裁定：驳回仪征建山厂的起诉。 仪征建山厂上诉称，1.被上诉人具有关停企业的权力，而真州镇政府没有该职权，被上诉人运用行政职权关停了包括上诉人在内的五家企业，真州镇政府只是将该通知转交，而未就实施该决定作出新的行政行为，通知行为正是被上诉人对外实施，直接对上诉人的权利义务产生了实质影响，而非一审法院认定的内部指令。2.上诉人使用的氰化物工艺既属于暂缓淘汰的范围，也有存在的市场价值。上诉人于1997年已经投产经营，而环保审批、验收手续的要求是1998年提出的，上诉人并无违法行为。上诉人建厂至今未因违法行为受到环境行政处罚。上诉人通过五一电镀厂的水污染处理设施有效处理废水，满足生产和法律要求，无污染产生。上诉人的权益属于司法保护的合法利益。3.原审法院审理期限超过法律规定，程序违法。 仪征市政府答辩称，1.被上诉人所作通知属于内部行政行为，不直接产生外部效果，不是可诉的行政行为。2.上诉人没有需要予以司法保护的合法利益存在。原审法院裁定驳回起诉符合法律规定，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案诉争的通知是仪征市政府向其下属的真州镇政府、新城镇政府、仪征市有关部门作出，是为贯彻江苏省人民政府《江苏省水污染防治工作方案》、原江苏省环境保护厅《关于进一步做好“十小”企业取缔整治工作的通知》等文件精神，是履行对下级人民政府及有关部门的内部监督、管理职责的行为。该《通知》属于不产生外部法律效力的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回起诉正确。综上，仪征建山厂的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判员 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二〇年三月二十六日 书记员 刘 妍