黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终473号上诉人（原审原告）杨喜志，男，1953年8月20日出生，汉族，住佳木斯市东风区。委托代理人耿菊，黑龙江鸿臻律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佳木斯市东风区人民政府，住所地佳木斯市东风区建国街**。法定代表人范继涛，该区区长。委托代理人沈晓迪，该区江山棚改指挥部工作人员。委托代理人孙迎新，黑龙江航迪律师事务所律师。上诉人杨喜志因诉被上诉人佳木斯市东风区人民政府（下称东风区政府）履行房屋征收补偿协议一案，不服佳木斯市中级人民法院（2019）黑08行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，于2019年9月20日组织当事人进行了询问。上诉人杨喜志及其委托代理人耿菊，被上诉人东风区政府委托代理人沈晓迪、孙迎新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，因棚户区改造需要，东风区政府决定对佳木斯市江山组团二期棚户区地段的房屋实施征收，佳木斯市江山组团地段棚户区改造项目征收指挥部作为征收单位开展征收工作。2015年10月3日，东风区政府作出佳东政征[2015]第9号《佳木斯市东风区政府房屋征收决定公告》（下称《征收公告》），明确征收范围为东兴城项目二期规划红线内房屋及附属物。征收实施期限为2015年10月3日至2016年1月3日。要求在征收实施期间不得新建、扩建、改建房屋；不得改变房屋和土地用途；不得买卖、析产、租赁、抵押房屋。2015年11月16日，东风区政府作出《佳木斯市江山组团二期棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案》（下称《实施方案》），方案中对非住宅房屋安置办法作出规定，即非住宅房屋包括房屋权属证书标明使用性质为非住宅的房屋和房屋权属证书标明使用性质为住宅且能够提供工商执照和税务登记凭证、正在经营中的住宅房屋。杨喜志的房屋在征收范围内，房屋面积为226.4平方米。2016年4月28日，杨喜志提供了房屋产权证、营业执照、纳税凭证等材料，杨喜志与佳木斯市东风区东兴城（江山地段）棚改项目征收指挥部签订《征补协议》，约定杨喜志有照房屋226.4平方米，上浮20%后房屋的补偿金额676483元，附属物的补偿金额65030元，停业损失费27168元（20元/平方米×226.4平方米×6个月），搬迁补助费6792元（30元/平方米×226.4平方米），合计775473元。之后杨喜志自行搬迁，东风区政府将杨喜志的房屋拆除。2018年8月，杨喜志因东风区政府未履行房屋征收补偿协议，通过信访形式要求东风区政府履行该协议。2018年11月23日，佳木斯市东风区东兴城（江山地段）棚改项目征收指挥部作出佳东棚征发[2018]63号《关于杨喜志信访事项问题处理意见书》，称杨喜志向其提供的佳木斯龙江建筑工程劳务有限公司的营业执照中显示成立时间为2006年4月5日，营业期限至2009年4月5日，此营业执照已过期，不具备任何法律效力。佳木斯飞龙建筑装饰工程有限公司龙江分公司的营业执照中显示成立时间为2015年11月13日。根据佳木斯市新时代城投有限公司和黑龙江省开发银行的审核规定，营业执照办理日期在2015年10月3日之前为有效，该营业执照未通过审核。如杨喜志要求货币补偿，其按照营业用房评估价格的房屋需调整至住宅房屋评估价格，如要求回迁安置，只能回迁住宅，无法回迁安置营业用房。杨喜志不同意按住宅房屋回迁安置，提起行政诉讼，要求履行房屋征收补偿协议，支付房屋补偿款775473元。另查明，佳木斯龙江建筑工程劳务有限公司的法定代表人为杨喜志，成立时间为2006年4月5日，营业期限自2006年4月6日至2009年4月5日，处于吊销状态。佳木斯飞龙建筑装饰工程有限公司龙江分公司的负责人为杨喜志，成立时间为2015年11月13日。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据该规定，佳木斯市东风区东兴城（江山地段）棚改项目征收指挥部是东风区政府组建但不具有独立承担法律责任能力的行政机构，其代表东风区政府与杨喜志签订的房屋征收补偿协议，杨喜志对履行该协议产生的行政争议，应以东风区政府为被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。《中华人民共和国合同法》第四十五条规定，当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分依然有效。根据上述规定，东风区政府与杨喜志签订房屋征收补偿协议后，东风区政府未按协议约定履行，杨喜志有权提起行政诉讼。双方在签订《征补协议》时系按营业用房为杨喜志计算的补偿金额，协议中特别标注“如证照有违此协议作废”，该协议属附生效条件的合同，协议中有关补偿金额的条款应待审核后满足营业用房条件的情况下方发生法律效力。经佳木斯市新时代城投有限公司和黑龙江省开发银行对杨喜志提交的用于营业用房的相关证明材料进行审核，认为佳木斯龙江建筑工程劳务有限公司已超过营业期限，佳木斯飞龙建筑装饰工程有限公司龙江分公司成立时间晚于东风区政府发布征收公告的时间，不符合营业用房的补偿条件，故该协议中按营业用房的标准给付房屋补偿款和停业损失费及搬迁补助费的条款自始无效。此条款无效不影响其他条款的法律效力即应按住宅房屋的标准依法给予补偿，故东风区政府变更原房屋征收补偿协议的理由成立，应按住宅房屋的补偿标准给付杨喜志房屋补偿金563736元（2490元/平方米×226.4平方米）。杨喜志主张按营业用房给付补偿及补偿停业损失费的诉讼请求，无事实及法律依据，不予支持。杨喜志请求给付设施附属费65030的诉讼请求符合法律规定，予以支持。请求支付搬迁补助费6792元的诉讼请求，应按住宅房屋的标准予以补偿，即2264元（10元/平方米×226.4平方米）。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款的规定，判决：一、东风区政府于判决生效后给付杨喜志房屋补偿金563736元，搬迁补助费2264元，设施附属费65030元，共计631030元。二、驳回杨喜志的其他诉讼请求。杨喜志上诉称，原审认定征收补偿协议中“证照有违此协议作废”是其与东风区政府签订的《征补协议》的生效条件是错误的。上诉人房屋在征收补偿前为营业用房，原审认定未进行实质审核，直接认定不应按照营业用房标准补偿是错误的。上诉人与被上诉人签订的《征补协议》《实施意见》，此协议合法有效，被上诉人应按照协议全面履行，原审法院判决不按照原协议履行显然违法。原审法院审理时被上诉人在庭审中出示的答辩状与庭前送达给上诉人的答辩状不一致，原审法院予以采信，剥夺了上诉人的诉讼权利。原审法院拒绝接受上诉人在立案后提交的证据，因被上诉人开庭提交答辩状中提出的观点，对该观点上诉人后提交的证据，原审法院不予采信是错误的。原审法院判决被上诉人按非营业用房给上诉人予以补偿，证据不足。原审法院对被上诉人不履行协议的行为予以支持，是对违法行为的认可。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。东风区政府答辩称，2015年10月3日，东风区政府作出《征收公告》，征收东兴城项目二期规划红线内房屋及附属物，征收实施期限2015年10月3日至2016年1月3日，征收实施期间，在征收范围内不得新建、扩建、改造房屋，不得改变房屋和土地用途，不得买卖、租赁、抵押。2015年11月16日作出的《实施方案》中要求非住宅房屋征收安置，必须提供被征收房屋的工商执照和税务登记凭证，且是正在营业中的房屋。2016年4月28日，东风区政府与杨喜志签订《征补协议》，同时要求杨喜志提供与该房屋有关的营业性用房资料，并注明：如证照有违此协议作废。杨喜志提交的工商营业执照及材料中，企业名称佳木斯龙江建筑工程公司，该公司营业期限至2009年4月5日，不是正在营业状态。企业名称佳木斯飞龙建筑装饰工程有限公司龙江分公司，成立时间为2015年11月13日，该公司成立时间在房屋征收公告发出后，不符合《实施方案》中关于非住宅房屋安置的条件。东风区政府按照房屋征收程序，将杨喜志提供的上述材料提交佳木斯市新时代城投公司、黑龙江省开发银行进行审核，未通过非住宅房屋营业用房安置条件审核。故东风区政府不能按照双方签订的《征补协议》履行。东风区政府同意将杨喜志被征收房屋以住宅房屋标准进行回迁安置或者货币补偿，杨喜志不同意。请求驳回杨喜志上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，房屋的征收与安置，对于百姓来讲关乎身家生计，对于政府而言涉及法则国利，人民法院必须严格谨慎公正予以审查。结合案件事实、原审法律适用和杨喜志上诉的理由，本案争议的焦点是杨喜志被征收的房屋应按非住宅还是住宅予以补偿安置问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。据此，在审理履行行政协议案件中，既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量。本案中，东风区政府与杨喜志签订的《征补协议》的依据是《征收公告》《实施方案》，其中《征收公告》第四项明确，征收实施期限为2015年10月3日至2016年1月3日。第五项明确，征收实施期间，在征收范围内不得新建、扩建、改建房屋；不得改变房屋和土地用途；不得买卖、析产、租赁、抵押房屋。东风区政府与杨喜志签订的《征补协议》是以案涉房屋为《实施方案》中营业用房为标准签订的，同时该协议中亦明确约定“如证照有违此协议作废”。杨喜志为此向东风区政府提供两份地址为案涉房屋的营业执照。经审核，佳木斯龙江建筑工程劳务有限公司营业期限自2006年4月6日至2009年4月5日，处于吊销状态。佳木斯飞龙建筑装饰工程有限公司龙江分公司成立时间为2015年11月13日，是在2015年10月3日东风区政府发布征收公告后办理，属于公告中第五项规定的征收实施期间，不得改变房屋用途的情形，故东风区政府未按照营业用房的标准对杨喜志予以补偿的理由成立。但因杨喜志的房屋已被实际征收，且双方均未对《实施方案》中住宅房屋的补偿标准提出异议，故原审法院按照《实施方案》中住宅房屋标准判令东风区政府对杨喜志的房屋予以补偿的判项于法有据，应予维持。东风区政府在未审核杨喜志提交的营业执照是否符合《征收公告》要求的情况下，即与杨喜志签订按非住宅予以补偿的案涉《征补协议》，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的规定。且在案涉《征补协议》不能依法履行，东风区政府仍未采取其他法定方式积极对杨喜志的补偿款予以给付的情况下，东风区政府应承担自合同签订之日起至实际给付之日止补偿款项的利息。综上，原审判决东风区政府给付杨喜志房屋补偿款、搬迁补助费、设施附属费共计631030元正确，本院予以维持。原审判决对杨喜志提出要求给付利息的诉求不予支持不妥，本院予以纠正。杨喜志的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持（2019）黑08行初14号行政判决第二项，即“驳回杨喜志的其他诉讼请求”；二、变更（2019）黑08行初14号行政判决第一项为，东风区政府于本判决生效后给付杨喜志房屋补偿金563736元，搬迁补助费2264元，设施附属费65030元，共计631030元；同时，东风区政府应按中国人民银行同期同类贷款利率，支付杨喜志自合同签订之日2016年4月28日起至实际给付之日止，上述款项的利息。案件受理费12815元，由被上诉人佳木斯市东风区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 顾 栩 菲审判员 张 云 强审判员 皇甫延玉二〇二〇年三月十日法官助理王腾野书记员潘薇附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。