河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1号原告邓建伟，男，1969年8月11日出生，汉族，住河南省登封市。委托代理人邓振华，河南法桥律师事务所律师。被告登封市人民政府，住所地河南省登封市少林大道**。法定代表人杨金军，市长。委托代理人郭慧鑫，登封市嵩阳广场项目指挥部办公室副主任。委托代理人乔顺道，河南知德律师事务所律师。原告邓建伟要求确认被告登封市人民政府拆迁补偿前的扒房行为违法并要求按照拆迁补偿政策赔付其补偿款、搬迁费等费用一案，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月29日作出（2019）豫01行初431号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，河南省高级人民法院于2019年12月19日作出（2019）豫行终3869号行政裁定，撤销本院（2019）豫01行初431号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月2日重新立案后，依法向被告登封市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告邓建伟的委托代理人邓振华，被告登封市人民政府的委托代理人郭慧鑫、乔顺道到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邓建伟诉称：2003年初原告在亲朋帮助下在登封市档案局后院建停（修）车场，其中硬化停车场混凝土面1264.35平方米，53.2平方米汽修车间、建筑面积达253.4平方米的14间砖混结构平房及仓库，另修建37.5平方米门卫房及围墙大门等设施。2012年8月下旬，被告借口城区改造，在没有告知，并未与原告签订任何拆迁补偿安置协议的情况下，暴力拆毁了原告上述停（修）车场。按照相关安置补偿政策及法律规定，原告应得到安置补偿并应予置换停车位。综上，请求：1.依法确认被告拆迁补偿前的扒房行为违法；2.被告必须按相关拆迁补偿政策赔付原告停（修）车场地面建筑物及相关附属物的拆迁补偿款1017156元，且被告支付原告按照相关政策应得到的其他相关补偿；3.被告应支付延期支付期间的利息。被告登封市人民政府辩称，一、原告提起本案所诉已超过起诉期限。二、原告诉称的案件事实不属实，所诉称的行政行为也对其合法权益明显不产生实际影响，且在另案民事诉讼中已经驳回原告的诉讼请求。综上，被告认为原告提起本案所诉已超过法定起诉期限；原告向档案局退回土地是先前民事协议约定的应有之意，原告对此清楚并认可；且被告与档案局之间的资产处置安排，对原告也不产生实际影响，请求驳回原告起诉。原告邓建伟向本院提交证据如下：证据1.原告与登封市档案局于2002年12月30日所签租赁《协议书》、登封市档案局出具的《拆迁档案局后院停车场的说明》、《关于市档案局后院停车场拆迁赔偿意见》各一份。以上证据证明：档案局后院停车场为原告所建，房产及相关附属物归原告所有；原告1562平方米停（修）车场，仅租登封市档案局土地600平方米；原告停（修）车场2002年12月30日至2012年8月已存在近十年之久；原告停（修）车场地面硬化及房产等不动产附属物等情况；该停（修）车场原地貌情况档案局也说明是一个大坑，平整该地曾投入大量资金，建议按原造价赔偿，并在该说明文件下注明建议赔偿款项。证据2.登封市法院判决书及郑州市中级法院判决书各一份。证明：登封市档案局现状占地是在与原告2002年12月30日签订租赁《协议书》后的2011年才办的国有土地证。原告实为1608.4平方米的停（修）车场只有其租地600平方米，另外的在八十年代初（即1979年）就由原告及父母投入大量资金和血汗平整后，并一直由原告及父母经营管理的1008.45平方米土地，不在登封市档案局后来的证载面积，而是由原告父母开垦并由原告父母经营管理多年后被国有化的原告最先使用的土地；原告停（修）车场实质总占地1608.4平方米，其中地面硬化面积为1264.35平方米，所建平房等建筑物面积为344.1平方米（汽车间53.2平方米，住房及仓库253.4平方米，门卫房37.5平方米），另有围墙60余米及大门等设施；被告2012年8月拆扒原告停（修）车场时，并未给原告下发及送达任何书面决定，且拆扒时该停（修）车场尚由原告控制，原告尚未撤场，租赁协议尚处于继续有效且履行状态之中，被告与登封市档案局就原告停（修）车场拆扒事宜进行补偿安置协商是非法的，被告依法应与原告交涉停（修）车场拆扒事宜，登封市档案局无权决定原告房产及相关附属物的命运；被告未遵循法律关于先补偿后搬迁的原则，且至今对原告及相关方未作出补偿。证据3.2016年6月30日登封市嵩阳街道办事处出具的《信访处理意见书》（经办人：赵峰、袁学敏）。证明：涉案停车场（含修车厂）拆迁时间为2012年8月；停车场存续时间至2012年8月拆迁已近十年余（即自2002年2月至2012年8月）；2012年8月23日，“市指挥部”已与登封市档案局对包括原告停车场在内的建筑物及附属进行了登记，并依此作为了拆迁补偿依据。证据4.政府相关拆迁安置补偿文件。证明：原告依法应享受的拆迁补偿。被告登封市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.登封市部办委局搬迁补偿安置协议书一份；2.协议书（邓建伟与登封市档案局签订）一份；3.登封市人民法院（2018）豫0185民初5954号民事判决书及民事诉状各一份；4.郑州市中级人民法院（2019）豫01民终2844号民事判决书及民事上诉状各一份。以上证明：2012年8月，登封市委市政府招待所周边区域实施改造，2013年7月，档案局签订搬迁补偿安置协议，协议约定附属物由档案局自行处理；2002年12月，邓建伟与档案局签订租赁协议，明确因不可抗拒的原因，邓建伟无偿退回租赁场地；邓建伟就本案所诉请求曾通过民事诉讼方式起诉，最终一审法院驳回其诉讼请求，二审法院驳回其上诉。以上证据综合证明被告部门之间的资产处置行为，对原告不产生实际影响。原告对被告提交的证据发表以下质证意见：证据1搬迁安置协议书，该搬迁安置协议书在扒房前后，也都是停车场的房产。被拆迁前后停车场仍然在原告控制及管理之下。协议书应该由登封市与原告签订。对证据2原告与登封市档案局签订租赁协议书的真实性没有异议，但被告拆迁原告停车场房产及相关附属物的前后时间，该协议仍在继续履行状态，有效性不容置疑，该协议还没有终止。因为原告还没有撤场，停车场所有的房产及相关附属物仍在原告控制与管理之下。证据3、4两份判决书，是在被告扒房行为之后，原告在不知具体行政行为内容所发生的诉讼，是民事诉讼而不是行政诉讼，诉讼主体是登封市档案局与邓建伟，而不是邓建伟与登封市人民政府，是两个概念。两份判决的真实性没有异议，但对被告的证明方向有异议。原告先前提出的是民事诉讼，而不是行政诉讼，是受被告的误导。被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1真实性无异议，但对证明目的有异议，该组证据不能证明原告所诉称的财产经法定登记且享有所有权。对证据2真实性无异议，该组证据能够证明原告与档案局在先前的民事诉讼中已经过法院确认，原被告之间的租赁协议予以解除，最终本案原告的诉讼请求被人民法院驳回。关于原告所主张的对涉案财物、土地享有所有权的意见在民事诉讼中均被驳回。对证据3真实性无异议，但对证明目的有异议。该信访意见书均是对原告信访诉求的一种解释和回应，并不具有确权或者确认的效应，并且也明确告知原告应当通过司法途径依法维权。对证据4系政策性文件和法律依据，不能作为证据使用。针对原告补充的关于市档案局后院停车场拆迁赔偿意见，该证据原告未提供原件向法庭核对，所以对其真实性不予认可。但从内容看，也仅为档案局的建议或意见，而该意见与档案局和原告签订的协议内容存在矛盾。所以对档案局应当赔偿的意见，应当以档案局和原告的协商或者另案合同行为的解决为准。关于其他政策性文件、原告的补偿清单，均不能作为行政诉讼的证据，对此不予质证。经庭审质证，本院综合各方当事人在庭审中发表的质证意见，对原告提供的关于市档案局后院停车场拆迁赔偿意见，由于是复印件，被告对其真实性有异议，本院将结合其他证据予以综合认定。其余对上述双方证据的真实性予以认可，对其证明目的将综合阐述。经审理查明，2002年12月30日，原告作为乙方与登封市档案局签订《协议书》，约定甲方登封市档案局办公楼后面一块闲置空院大约600平方米，乙方承租做停车场用，使用期2003年2月1日至2013年2月1日。该协议书第5条约定确因不可抗拒的原因乙方无偿退回。2011年，登封市档案局对其办公区域的相关土地（包括原告停车场所承租的土地）办理了国有土地使用证。为加快推进市中心城区功能提升，经登封市政府研究，决定在登封市委市政府招待所周边实施旧城改造项目，为确保项目顺利进行，就登封市档案局位于登封市委市政府招待所周边区域改造范围内的房产及附着物于2012年8月16日实施搬迁。2013年7月3日，登封市委市政府招待所改制建设指挥部、登封市市直机关事务管理局作为甲方，与乙方登封市档案局就搬迁补偿和安置问题签订《登封市部办委局搬迁补偿安置协议书》，该协议对置换办公室、支付过渡安置补助费、置换地下停车位等进行了约定。该协议其中第一条约定：乙方登封市档案局附属物由乙方自行处理。第五条约定：乙方院内空白地面积1684.35平方米，按每40平方米空地一个车位，置换地下停车位42个。2012年8月下旬，登封市政府对邓建伟的停车场地面的建筑物及相关附属物进行了拆除。2018年9月28日，邓建伟以登封市档案局为被告提起民事诉讼，请求被告登封市档案局返还应属于原告的停车场地面建筑物及相关附属物的拆迁补偿款及相关土地补偿费用。2018年12月24日，登封市人民法院作出（2018）豫0185民初5954号民事判决，以原告要求被告返还拆迁补偿款、返还停车位的诉讼请求缺乏事实和法律依据为由，驳回原告邓建伟的诉讼请求。邓建伟不服一审民事判决上诉后，二审法院驳回上诉，维持原判。本院认为，本案争议的焦点为：被告是否对邓建伟的停车场地面的建筑物及相关附属物进行了拆除，是否合法；被告是否应予拆迁赔偿及各项赔偿的数额认定。一、被告是否对邓建伟的停车场地面的建筑物及相关附属物进行了拆除，是否合法问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。第十条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。第十一条规定：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第二十七条规定：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。因此，政府征收国有土地上房屋的，应依法先作出征收决定、拟定征收补偿方案并予以公布、实施征收补偿等。登封市政府为加快推进市中心城区功能提升，决定在登封市委市政府招待所周边实施旧城改造项目，对改造范围内的房产及附着物于2012年8月16日实施搬迁。并于2013年7月3日与登封市档案局就搬迁补偿和安置问题签订了《登封市部办委局搬迁补偿安置协议书》。同时，登封市档案局向登封市委市政府招待所拆迁指挥部出具了关于档案局后院停车场拆迁赔偿意见，另外在邓建伟出具的拆迁档案局后院停车场的说明上注明“情况属实”。登封市政府答辩时称档案局事先告知邓建伟，并免收最后一年房租，双方租赁协议解除。同时庭审中称停车场面积包含在档案局空白地面积之内。综合上述事实，可以认定登封市政府在对停车场地面的建筑物及相关附属物实施拆除时，对邓建伟租赁档案局后院空地建设停车场并建有建筑物等情况明知，且对该拆除行为登封市政府当庭也予以认可。但是登封市政府在实施拆除之前，未向邓建伟出示合法手续，未履行法定程序，未告知其相关权利。称曾经告知过邓建伟，但邓建伟未收到。因此，登封市政府的该拆除行为应确认违法。登封市政府辩称拆迁在2013年春季之后，即租赁协议已到期。但原告诉称于2012年8月下旬拆迁。结合登封市政府与登封市档案局就搬迁补偿和安置问题签订的《登封市部办委局搬迁补偿安置协议书》显示，对改造范围内的房产及附着物于2012年8月16日实施搬迁。据此，本院综合判定，原告诉称2012年8月下旬拆迁较为客观。二、被告是否应予拆迁赔偿及各项赔偿的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的。依据上述法律规定，由于登封市政府的拆除行为违法，故应承担拆迁赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。由于登封市政府实施的是旧城改造项目，本案所涉土地及地面建筑、附属物均在改造范围，因此拆迁后不可能再恢复原状。因此依据上述法律规定，应给付相应的赔偿金。从邓建伟与档案局签订租赁协议书的约定可以明确看出，档案局将闲置的空院租赁给邓建伟建停车场，因此对邓建伟所诉的停车场混凝土地面、门卫房、围墙及其大门、、地埋管厕所、空调等附属设施应予赔偿。对停车场上所建的住房及仓库，因超出了停车场的使用功能范围，故不应予以赔偿。参照郑州市人民政府郑政文〔2014〕142号文件规定的地上附着物的补偿标准，依据原告所列补偿清单及其他相关证据，停车场混凝土地面1200平方米，价值144000元（120元/平方米*1200平方米）；门卫房37.5平方米，价值23250元（620元/平方米*37.5平方米）；围墙44米长、1.2米高，价值4224元（80元/平方米*1.2米高*44米长）。上述地上附着物的价值共计171474元，考虑其建成及使用时间，酌定为30%，即51442元。由于说明上显示铁大门3500元，考虑使用时间、折旧等因素，酌定为1000元；；地埋管厕所、空调等附属设施，考虑使用时间、折旧等因素，酌定为2400元。原告所诉尚有4棵果树（核桃树），由于被告不持异议，本院酌定为2000元。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定：对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。参照河南省政府豫政〔2012〕39号文件规定的国有土地上房屋征收与补偿规定，服务性行业的停产停业损失以被征收人的月平均利润值确定、不低于3个月。但前提是，被征收房屋符合相应的法定条件，即被征收房屋具有房屋权属证明或者经有关部门认定为合法建筑；有合法有效的营业执照；已办理税务登记并具有纳税凭证等。由于原告未能提供上述所涉证据，不符合上述停业损失的法定条件，因此所诉停业损失不予支持。另，原告所诉搬迁费、临时安置费事实及法律依据不足，不予支持。综上，上述各项费用合计为56842元。登封市政府应予赔偿给邓建伟。原告所诉超出部分，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项、第三十六条第（三）项、第（四）项、第（八）项，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第十条、第十一条、第二十七条的规定，判决如下：一、确认被告登封市人民政府拆除原告邓建伟停车场地面建筑物及相关附属物的行为违法；二、判令被告登封市人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告邓建伟停车场混凝土地面、门卫房、围墙及其大门、、地埋管厕所、空调等附属设施损失共计56842元；三、驳回原告邓建伟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告登封市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年三月十九日书记员  平 航