广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终188号上诉人（原审被告）：英德市林业局。住所地：广东省英德市金子山**路农林水大厦。法定代表人：陈淑燕，局长。出庭应诉负责人：王**，该局党组成员。委托诉讼代理人：周冠，该局干部。委托诉讼代理人：周红平，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：英德市鸿达矿业有限公司。住所地：广东省英德市白沙镇红星黄竹迳片。法定代表人：沈其双。委托诉讼代理人：祝启欢，广东大观律师事务所律师。委托诉讼代理人：伍荣辉，广东大观律师事务所实习律师。原审被告：清远市林业局。住所地：广东省清远市清城区北江二路。法定代表人：黄家跃，局长。委托诉讼代理人：欧建文，该局工作人员。委托诉讼代理人：张宇坤，该局公职律师。英德市林业局因与被上诉人英德市鸿达矿业有限公司及原审被告清远市林业局林业行政处罚决定纠纷—案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2007年4月3日，沈其双在原英德市工商行政管理局登记成立原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿，该矿为沈其双的个人独资企业，注册地址为英德市白沙镇红星黄竹迳，经营范围为制灰用石灰岩露天开采、销售。2015年11月3日，原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿办理了注销登记。同年11月6日，沈其双在原英德市工商行政管理局登记成立英德市鸿达矿业有限公司（即本案原告），该公司为沈其双的一人有限责任公司，注册地址为英德市白沙镇红星黄竹迳片，经营范围为石灰石开采、批发和零售业。2017年10月22日，英德市林业局对沈某作出英林罚决字〔2017〕第252号《林业行政处罚决定书》，该决定载明“你（你单位）于2012年6月至2017年10月18日期间，在未经林业主管部门批准的情况下，擅自在英德市白沙镇红星村委会塘围组塘围背夫山占用林地采挖石头及堆放石子。经英德市森林资源调查队鉴定：造成擅自改变林地用途面积5869.6平方米，林种为一般用材林及特种用途林……本机关决定对你（你单位）处以下行政处罚：1.责令限期在2018年4月22日之前将林地恢复原状；2.处罚款共计人民币壹拾壹万陆仟零伍元捌角整（116005.80元）。”沈某不服，向清远市林业局申请行政复议。清远市林业局认为英德市林业局认定的被处罚对象主体错误，遂于2018年2月1日作出清林行复〔2017〕1号《行政复议决定书》，撤销了英德市林业局作出的上述处罚决定。2018年3月19日，英德市林业局以鸿达公司为违法嫌疑人重新进行立案查处。经重新调查、鉴定，英德市森林资源调查队于同年5月22日作出英林鉴〔2018〕191号《关于英德市鸿达矿业有限公司在白沙镇红星村委黄竹迳片石山新增使用林地鉴定意见书》，其认为位于英德市白沙镇红星村委会黄竹迳片石山的涉案林地，2012年末至2016年末新增面积为5630平方米（含一般用材林5478平方米、水土保持林152平方米）。经陈述申辩权利告知、组织听证、延长办案期限、集体讨论等程序，英德市林业局于同年9月18日对鸿达公司作出英林罚决字〔2018〕第201号《林业行政处罚决定书》，该决定载明“你（你单位）于2012年6月份至2017年10月18日期间，你单位在未经林业主管部门批准的情况下，擅自在英德市白沙镇红星村委会黄竹迳片的石山采挖石头及堆放石子。经英德市森林资源调查队鉴定，造成擅自改变林地用途面积为5630平方米，其中，一般用材林5478平方米，水土保持林152平方米……本机关决定对你（你单位）处以下行政处罚：（1）责令限期在2018年12月18日前恢复林地原状；（2）并处以罚款人民币壹拾壹万壹仟零捌拾元整（111080.00元）。”鸿达公司不服，向清远市林业局申请行政复议。2019年2月13日，清远市林业局作出清林行复决〔2018〕1号《行政复议决定书》，决定维持英德市林业局作出的涉案处罚决定。鸿达公司不服，遂向本院提起本案诉讼。另查明，2012年6月13日，沈其双与其弟弟沈某签订《采石场转让合同书》，合同约定沈其双将原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿转让给沈某，转让款为3000000元。但沈某未足额支付上述转让款，沈其双、沈某亦未对原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿的工商资料进行变更登记。本案行政处理程序中，鸿达公司委托沈某到英德市林业局处理占用林地有关事宜。沈某在英德市林业局2018年3月27日对其制作的《询问笔录》中陈述称“我是在2012年向沈其双转包了石场，转包之后就一直都是我在经营。但在经营期间一直都是断断续续的经营。”“我们就签订了一份转包合同，从2012年至今石场都是我在经营，而且我是以英德市鸿达矿业有限公司经营的。”沈某在英德市林业局2018年7月2日对其制作的《询问笔录》中陈述称“我是在2012年向沈其双转包了石场，转包之后就一直都是我在经营。但在经营期间一直都是断断续续的经营。”庭审中，鸿达公司、英德市林业局对沈其双的上述转让事实均予以认可。又查明，2012年10月24日，英德市林业局对沈其双作出英林罚书字（2012）第（384）号《林业行政处罚决定书》，该决定载明“2012年4月至2012年8月份，被处罚人沈其双在未经林业部门批准的情况下，擅自在白沙镇红星村委会黄竹迳片塘围村湖洋面塘围山占林地采石，造成擅自改变林地用途面积1000平方米……决定给予如下行政处罚：（1）责令限期在2012年11月24日前恢复林地原状；（2）处以壹万元整（￥10000.00）的罚款。”同年11月5日，沈其双缴纳了10000元罚款。2014年4月8日，英德市林业局对沈某作出英林罚决字〔2014〕第059号《林业行政处罚决定书》，该决定载明“你（你单位）于2014年1月13日至19日在未经林业主管部门批准的情况下，擅自雇请挖掘机在英德市白沙镇红星村委会塘围村塘围背夫山开路、清草皮，便于其石场开采石头，造成擅自改变林地用途面积1986平方米……本机关决定对你（你单位）处以下行政处罚：1.责令限期在二〇一四年五月三日前恢复林地原状；2.并处以贰万玖仟柒佰玖拾元整（￥29790.00）的罚款。”同年4月17日，沈某缴纳了29790元罚款。2015年7月9日，英德市林业局对沈某作出英林罚决字〔2015〕第56号《林业行政处罚决定书》，该决定载明“你（你单位）于2015年3月下旬至6月14日期间，在未办理林地使用手续的情况下，擅自占用英德市白沙镇红星村委会塘围村塘围背夫山的林地采挖石头，用于销售。经鉴定，造成林地被破坏面积1303平方米……本机关决定对你（你单位）处以下行政处罚：1.责令限期在2015年8月9日前恢复林地原状；2.处以罚款人民币壹万叁仟零叁拾元整（13030.00元）。”同年7月22日，沈某缴纳了13030元罚款。经对比林斑图，英德市林业局以上2012年、2014年、2015年涉及的行政处罚地点，与本案的处罚地点不属于同一地点。根据中共英德市委、英德市人民政府英发〔2010〕31号《英德市事业单位分类改革方案》的精神，英德市森林资源调查队并入英德市森林病虫害防治检疫站，不再保留英德市森林资源调查队。后英德市林业局向英德市机构编制委员会办公室提交《关于恢复设立森林资源调查队的请示》，英德市机构编制委员会办公室于2012年8月7日作出英编办〔2012〕86号《关于同意市森林资源产权交易中心更名等事项的批复》，同意将英德市森林资源产权交易中心更名为英德市森林资源调查队，英德市森林资源调查队为英德市林业局管理的公益一类事业单位。英德市森林资源调查队具有丙级林业调查规划设计资质证书。原审法院认为，本案系不服林业行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、俩被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：英德市林业局作出的涉案处罚决定是否合法。一、认定事实方面。（一）关于处罚对象。首先，沈其双与其弟弟沈某于2012年6月13日已签订《采石场转让合同书》，合同约定沈其双将原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿转让给沈某，而沈某在英德市林业局两次对其制作的《询问笔录》中均表示沈其双已转包了石场给沈某，由沈某负责经营，且鸿达公司、英德市林业局在本案庭审中对上述转让事实均予以认可，故结合现有证据，本案应以沈某作处罚对象为宜。其次，原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿（个人独资企业）于2015年11月3日注销登记后，鸿达公司（一人有限公司）于同年11月6日才登记成立，英德市林业局认为鸿达公司与原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿具有延续性、鸿达公司应对其成立前的违法行为承担责任，主要证据不足。（二）关于违法时间段。涉案处罚决定认为被处罚人的违法时间段为2012年6月至2017年10月18日，但并未提供任何证据证实被处罚人的违法行为发生于该时间段，且根据英德市森林资源调查队作出的《关于英德市鸿达矿业有限公司在白沙镇红星村委黄竹迳片石山新增使用林地鉴定意见书》，涉案林地新增违法用地行为的时间段为2012年末至2016年末，两者并不相符，故英德市林业局认定被处罚人的违法时间段为2012年6月至2017年10月18日，证据不足。（三）关于违法地点。通过对比林斑图，英德市林业局2012年、2014年、2015年对沈其双或沈某所作林业行政处罚涉及的处罚地点，均与本案的处罚地点不属于同一地点，原告认为属于重复处罚，本院不予采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”的规定，英德市林业局作出的涉案处罚决定应予撤销。二、程序方面。英德市林业局作出的英林罚决字〔2017〕第252号《林业行政处罚决定书》被撤销后，其重新进行了立案、调查取证、陈述申辩权利告知、组织听证、延长办案期限、集体讨论等程序，并在法定期限内作出涉案处罚决定，程序合法。至于鸿达公司认为英德市林业局委托鉴定程序违法的主张。英德市森林资源调查队为英德市林业局管理的公益一类事业单位，其具有丙级林业调查规划设计资质证书，鉴定人员亦具有林业工程师资格。英德市森林资源调查队在沈某及有关见证人的参与下，对涉案林地进行了勘验检查，其作出的《关于英德市鸿达矿业有限公司在白沙镇红星村委黄竹迳片石山新增使用林地鉴定意见书》具有客观真实性，且沈某对此亦无异议。鸿达公司对上述决定意见有异议，但未在规定时间内提出补充鉴定或重新鉴定，其逾期才提出重新鉴定申请，英德市林业局对此不予准许，并无明显不当，故对于鸿达公司上述主张，本院不予采信。人民法院在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议机关所作复议决定的合法性。清远市林业局未认真审慎审查英德市林业局作出的涉案处罚决定，其作出维持涉案处罚决定的涉案复议决定，亦应依法予以撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：一、撤销被告英德市林业局于2018年9月18日作出的英林罚决字〔2018〕第201号《林业行政处罚决定书》；二、撤销被告清远市林业局于2019年2月13日作出的清林行复决〔2018〕1号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告英德市林业局负担。上诉人英德市林业局不服上述判决，向本院提起上诉，请求：1.判令撤销清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初1203号行政判决第一、二项判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.判令一审、二审诉讼费被上诉人承担。事实和理由：上诉人认为，原审法院认为本案应以沈某为处罚对象，属于认定事实错误；原审法院认为“英德市鸿达矿业有限公司应对其成立前的违法行为承担责任，主要证据不足”，属于事实认定错误；原审法院认为违法时间段“2012年6月至2017年10月18日”与英德市森林资源调查队关于新增违法用地行为段“2012年末至2016年末”两者并不相符，属于事实认定错误。一、本案被上诉人英德市鸿达矿业有限公司法定代表人为沈其双，沈其双为该公司实际控制人，且采矿权也登记在公司名下，公司对外承担全部行政或民事责任，上诉人处罚公司主体适格，原审法院认为本案应以沈某为处罚对象，属于认定事实错误。本案中，沈其双为于2007年4月3日设立英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿，性质为个人独资企业，其在2015年11月3日注销石灰岩矿后，又随即于2015年11月6日新注册成立一人公司性质的英德市鸿达矿业有限公司，法定代表人为沈其双，沈其双也当庭承认其为该公司实际控制人，且英德市鸿达矿业有限公司的《采矿许可证》有效期限为2015年9月8日至2022年2月8日，从公司延续上，应当以该公司独立对外承担责任。因此，上诉人处罚英德市鸿达矿业有限公司主体适格。况且，本案无论实际经营人是沈某，还是沈其双，在2015年英德市鸿达矿业有限公司新成立之后，均应当以该公司作为经营主体，并以公司名义对外承担责任，而本案原审法院认为沈其双已将石场转包给沈某，应以沈某为处罚对象，属于事实认定错误。二、本案英德市鸿达矿业有限公司的前身为英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿，该矿的采矿权系沈其双，而沈其双又是英德市鸿达矿业有限公司的法定代表人，因此，英德市鸿达矿业有限公司应对其成立前的违法行为承担责任。本案无论是英德市鸿达矿业有限公司（一人有限公司），还是英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿（个人独资企业），注册地点均为同一场所，只是主体的名称、性质不同，但实际上均由沈其双控制经营，作为成立之后的英德市鸿达矿业有限公司，均应当对其采矿权范围内的采矿违法行为负责，且英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿已经注销，因此，作为承继公司，英德市鸿达矿业有限公司应对其成立前的违法行为承担责任。三、本案涉案新增违法用地行为时间段为2012年末至2016年末，这是森林资源鉴定的专业时间起终点，该时间段小于2012年6月至2017年10月18日处罚机关的处罚时间点，因此，鉴定时间起终点与处罚时间段不一致但并不冲突，原审法院据时间“不相符”来认定“证据不足”属于事实认定错误。本案2018年5月22日英德市森林资源调查队作出的《关于英德市鸿达矿业有限公司在白沙镇红星村委黄竹迳片石山新增使用林地鉴定意见书》，载明的违法时间段为2012年末至2016年末，与2017年9月19日广东双林科技有限公司作出的《英德市鸿达矿业有限公司采石场新增占用林地鉴定意见书》所载明的时间一致，这是森林鉴定部门在技术鉴定上所确定的时间起终时间，该时间段小于2012年6月至2017年10月18日处罚机关的处罚时间点，因此，鉴定时间起终点不一致但并不冲突，也没有加重被上诉人责任。而原审法院简单以时间上不一致，据此认定证据不足，属于事实认定错误。综上，原审法院在处罚对象、责任认定、处罚时间上认定事实错误。上诉人处罚事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。因此，请中级法院依法审查，撤销原审法院的行政判决，判决驳回被上诉人的原审全部诉讼请求，维持上诉人作出的行政处罚。被上诉人英德市鸿达矿业有限公司答辩称：一、关于处罚对象的问题。答辩人确实于2012年6月13日将案涉石场转包给沈某，上诉人于2014年、2015年所作行政处罚的对象均是沈某。二、关于事实方面。1．上世纪七八十年代，答辩人经营石场的位置由白沙镇政府与村委会、村民小组联合经营石灰窑，九十年代又由广东省长大集团三公司在塘围背夫山进行过开采及生产石料，作为106国道石料的堆料场。换句话说，答辩人经营石场的位置在2005年答辩人经营前就已被占用，当时己无任何植被。上诉人认为答辩人2012年6月份至2017年10月18日期间改变了林地用途，与事实不符。2．答辩人开采矿石必须经过爆破公司使用炸药进行爆破，但答辩人于2015年9月8日办理采矿证至今，因英德市公安局未批准答辩人使用炸药等爆破用品，一直停业，根本未经营开采过矿石。现答辩人石场使用的场地与2015年7月完全一致并未增加分毫，不存在改变林地用途的事实。答辩人使用炸药等爆破用品的情况，请法院向英德市公安局及英德市安监局进行调查核实。3．根据上诉人提供的勘验图、照片以及鉴定意见书，上诉人将整个石场都列入了违法面积，但无论是当地村民、村长、林业所的干部的询问笔录，还是当地村委会、白沙镇政府盖章确认的《证明》均已经表明，案涉石场自70年代起就有人开采石头，已经分不清现场哪些是历史遗留，哪些是答辩人新增的。上诉人将整个石场都列入违法面积，而未排除历史遗留的面积，显然是查明事实不清。4．上诉人处罚答辩人的是2012年6月份至2017年10月18日期间改变林地用途的面积，理应由上诉人举证2012年6月份和2017年10月18日之间林地面积有改变的证据，但在整个行政处罚过程中，上诉人未提供任何相关的证据。三、关于程序方面。1.上诉人及其委托的鉴定机构进行本案违法面积的鉴定时，未通知答辩人现场勘查，鉴定程序违法。需要指出的是上诉人依行政职责进行的现场勘查，是不能代替第三方鉴定机构为鉴定而进行的现场勘查的。如上诉人英德市林业局的证据第73页的《鉴定意见告知书》所示，上诉人应向答辩人送达鉴定意见书，并告知如对鉴定意见有异议应在三日内提出补充鉴定或者重新鉴定的申请。但上诉人未提供证据证明其已经将鉴定意见送达答辩人，也未提供证据证明己经告知答辩人鉴定的法律后果以及重新鉴定的权利，其整个鉴定程序都是违法的。2．广东双木林科技有限公司出具的鉴定意见书，没有证据证明己经送达给答辩人，不能作为上诉人行政处罚的依据。而且该鉴定意见书是在2017年9月19日作出，是针对处罚沈某而进行的鉴定，不能作为处罚答辩人的处罚依据。上诉人作出行政处罚的主要依据就是鉴定意见，而本案的鉴定意见不具有法律效力，即处罚的基础已经不具备。而且对沈某处罚的金额是116005.8元，对答辩人的处罚金额是111080元，金额己经发生改变。3.答辩人不服鉴定结论要求重新鉴定，并委托“深圳市中铭勘测股份有限公司”重新鉴定，但上诉人拒绝向重新鉴定机构出具上诉人调查队的鉴定报告，也不向重新鉴定机构出具原来勘测的详细数据、坐标位置等导致无法重新测量鉴定。上诉人未保障答辩人重新鉴定的权利，属于程序不合法。综上所述，请法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人清远市林业局的答辩意见与一审答辩意见及被上诉人英德市林业局的上诉意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是不服林业行政处罚决定纠纷。本案的争议焦点为上诉人英德市林业局作出英林罚决字〔2018〕第201号《林业行政处罚决定书》及清远市林业局作出清林行复决〔2018〕1号《行政复议决定书》的行政行为是否合法。一、关于上诉人英德市林业局作出英林罚决字〔2018〕第201号林业行政处罚决定书的行政行为是否证据确凿，适用法律是否正确，是否符合法定程序。（一）证据是否确凿方面。1．处罚对象的认定。本案中，沈其双于2007年4月3日设立英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿，性质为个人独资企业，由于沈其双于2012年6月13日已与沈某签订了《采石场转让合同书》，将涉案的石灰岩矿转让给了沈某，石场实际上已由沈某负责经营，该事实有沈某在上诉人作的两次询问笔录证实，而且被上诉人英德市鸿达矿业有限公司、上诉人在原审中均已认可，可以确认沈某是石场的实际经营者。虽然原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿已于2015年11月3日注销了登记，之后被上诉人才于2015年11月6日登记成立，但被上诉人的法定代表人也还是沈其双，经营的就是原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿，采矿权也登记在被上诉人名下，《采矿许可证》的有效期为2015年9月8日至2022年2月8日，该矿对外是以被上诉人作为主体对外经营并承担责任，沈某实际上只是被上诉人的内部经营者，被上诉人是原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿延续，被上诉人实际上已承继了原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿的权利义务，因此，被上诉人应对其成立前即原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿的违法行为承担责任。原审判决认定没有证据证实被上诉人承担了原英德市白沙镇红星黄竹迳制灰用石灰岩矿的权利义务错误，上诉人的上诉主张，依据充分，本院予以采纳，应以被上诉人作为处罚对象，上诉人以被上诉人作为处罚主体并无不当。2．违法时间段的认定。处罚决定认定的被处罚人的违法行为段为2012年6月至2017年10月18日，已包含了英德市森林资源调查队作出的《关于英德市鸿达矿业有限公司在白沙镇红星村委会黄竹迳片石山新增使用林地鉴定意见书》认定的违法行为的时间段即2012年末至2016年末在内，虽然终点时间有出入，但由于被上诉人英德市鸿达矿业有限公司于2012年至上诉人英德市林业局作出涉案《林业行政处罚决定书》前，其实施挖矿和堆放石料等违法行为造成的后果仍在持续，故上诉人英德市林业局认定被上诉人英德市鸿达矿业有限公司的违法时间段并无不当。3．违法地点的认定。上诉人分别于2012年、2014年、2015年对沈其双或沈某所作的行政处罚的处罚地点与本案涉及的行政处罚的地点不是同一地点，因此，原审判决以被上诉人认为属于重复处罚的主张依据不足而不予采纳正确。（二）适用法律是否正确方面。由于上诉人作出的处罚决定依据充分，符合法律规定，因此，原审判决对上诉人作出的处罚决定书予以撤销错误，应予纠正。（三）是否符合法定程序方面。上诉人作出的英林罚决字〔2017〕第252号《林业行政处罚决定书》被撤销后，上诉人重新进行了立案，经相关程序后，依据相关证据和法律作出行政处罚决定，整个处理程序符合法律规定，因此，原审判决认定上诉人作出行政处罚决定程序合法正确。英德市森林资源调查队作出的《关于英德市鸿达矿业有限公司在白沙镇红星村委会黄竹迳片石山新增使用林地鉴定意见书》事实清楚，符合法律规定，且沈某并无异议，被上诉人虽然对处罚决定有异议，但逾期才提出重新鉴定申请，上诉人不予准许并无不当，原审判决认定正确。二、清远市林业局作出清林行复决〔2018〕1号行政复议决定书的行政行为是否合法。清远市林业局在上诉人作出的处罚决定正确的情况下作出了维持处罚决定的行政复议决定，符合法律规定，因此，原审撤销该复议决定书错误，应予纠正。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初123号行政判决书；二、驳回被上诉人（原审原告）英德市鸿达矿业有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费50元，均由被上诉人英德市鸿达矿业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年三月十六日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。