江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终254号 上诉人（原审原告）无锡市交通石油制品有限公司，住所地无锡市梁溪大桥堍。 法定代表人朱泽龙，该公司董事长。 委托代理人朱满荣，该公司职工。 委托代理人翁碧霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区人民政府，住所地无锡市梁溪区解放南路**。 法定代表人许立新，该区区长。 上诉人无锡市交通石油制品有限公司（以下简称无锡制品公司）因诉无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）房屋、加油站、油库等建筑拆除行政强制一案,不服江苏省无锡市中级人民法院（以下简称无锡中院）(2018)苏02行初95号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 无锡制品公司起诉称，该公司在无锡市山北双河村××号拥有加油站和油库并实际经营。因“运河西路延伸段（凤翔路-钱皋路）道路”项目建设，不明身份人员于2017年8月25日组织强行拆除房屋、加油站、油库等建筑和设施，造成无锡制品公司重大财产损失和精神损失。后无锡制品公司要求公安局查处，于2018年8月7日调取到无锡市公安局水上分局查处的证据，得知系梁溪区政府牵头、梁溪区山北街道办事处（以下简称山北街道办）组织实施的强拆行为。无锡制品公司认为，梁溪区政府和山北街道办的强拆行为实体和程序均违法，为维护自身合法权益，提起本案诉讼，请求确认梁溪区政府和山北街道办强拆行为违法。 梁溪区政府答辩称，2017年8月24日，梁溪区政府接到山北街道办汇报称，无锡制品公司厂区内油罐可能存在重大安全隐患，情况紧急，亟待处理。为及时妥善应对，梁溪区政府紧急召集山北街道办、梁溪区安全监督管理局、梁溪区公安局等相关职能部门及涉事企业代表，在山北街道××村社区居民委员会讨论处理方案。因无锡制品公司无力消除安全隐患，为维护公共安全，根据属地管理原则，山北街道办履行法定职责，消除安全隐患，组织有资质单位对涉案油罐进行拆除。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。梁溪区政府组织召开的讨论会议，不具有可诉性。请求法院依法驳回无锡制品公司对梁溪区政府的起诉。 原审法院认为，根据无锡制品公司的诉称、提供的证据以及梁溪区政府的答辩可以认定，在拆除无锡制品公司所主张的房屋、加油站、油库等建筑和设施过程中，梁溪区政府只是牵头或者召集山北街道办、梁溪区安全监督管理局、梁溪区公安局等相关职能部门及无锡制品公司代表，在山北街道××村社区居民委员会讨论处理方案，梁溪区政府并未实施拆除无锡制品公司所主张的房屋、加油站、油库等建筑和设施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。梁溪区政府的牵头或者召集行为尚不具备最终的法律效力，是过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，裁定驳回无锡制品公司的起诉。 上诉人无锡制品公司上诉称：1、其以梁溪区政府和山北街道办为共同被告提起本案诉讼，原审法院遗漏被告错误。2、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。法律并未赋予山北街道办组织实施征收工作的职责，因此山北街道办超越职权，实施拆除行为，实体及程序均违法。3、梁溪区政府负责本行政区域的房屋征收工作，是本案适格被告，原审法院认定其组织有关部门拆除的行为系过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围错误。4、涉案房屋、加油站、油库等建筑拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定。5、梁溪区政府未提供任何证据应当视为没有证据。6、涉案地块拆迁许可证载明的拆迁人是无锡市公共工程建设中心，拆迁安置事宜应由梁溪区政府承担。根据《征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，应当推定为房屋征收部门为强拆主体。请求本院撤销原审裁定，发回重审或依法改判。 被上诉人梁溪区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明，无锡制品公司以梁溪区政府和山北街道办为共同被告提起本案诉讼。原审法院经审查，以涉案房屋、加油站、油库等建筑系山北街道办组织拆除，梁溪区政府并非本案适格被告为由，裁定驳回无锡制品公司对梁溪区政府的起诉。对于以山北街道办为被告的案件，原审法院于2019年1月2日作出（2018）苏02行初95号之一行政裁定书，中止诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，有事实根据是提起行政诉讼应当符合的条件之一。上诉人无锡制品公司以被上诉人梁溪区政府为被告提起诉讼，请求确认强制拆除涉案房屋、加油站、油库等建筑违法，应当提供证据证明梁溪区政府实施了拆除行为。 首先，无锡制品公司提供的证据不足以证明梁溪区政府实施了拆除行为。无锡制品公司在行政起诉状以及上诉状中自认，山北街道办超越职权，实施拆除行为；涉案地块拆迁许可证载明的拆迁人是无锡市公共工程建设中心；应当推定为房屋征收部门为强拆的主体。从无锡制品公司的上述陈述亦能认定梁溪区政府并未实施被诉的拆除行为。 其次，提起诉讼应当有事实根据，要求原告提起诉讼时应当提供证据证明被告实施了被诉的行政行为，而不能进行简单的推定。梁溪区政府对涉案地块上的房屋，并未依据《征收与补偿条例》作出房屋征收决定，无锡制品公司依据《征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，推定房屋征收部门实施拆除行为，进而要求梁溪区政府承担拆除的责任，明显无法律依据。 再次，涉案项目系依据原《城市房屋拆迁管理条例》实施的遗留项目，拆迁许可证并非梁溪区政府颁发，拆迁人并非梁溪区政府，在未有直接证据证明梁溪区政府实施拆除行为的情况下，推定梁溪区政府拆除既无事实根据，亦无法律依据。 最后，无锡制品公司起诉时提交的梁溪区政府房屋征收办公室出具的《关于运河西路延伸段无锡市交通石油制品有限公司（厂）有关情况说明》中载明，因无锡制品公司厂区内油罐可能存在重大安全隐患，情况紧急，梁溪区政府牵头，紧急召集山北街道办、梁溪区安全监督管理局、梁溪区公安局等相关职能部门以及无锡制品公司代表，在山北街道××村社区居民委员会讨论处理方案。最终决定由山北街道办组织具有处置资质的无锡市工业设备安装有限公司制定拆除方案并立即实施。同时，无锡制品公司起诉时提交的公安机关对山北街道办副书记毛某的《询问笔录》证明，山北街道办组织人员拆除了涉案房屋、加油站、油库等建筑。无锡制品公司提供的证据与其在上诉状中主张的“北街道办超越职权，实施拆除行为”相吻合。 需要说明的问题是，原审法院审查后向无锡制品公司释明，梁溪区政府并非本案适格被告，应当以山北街道办为被告提起诉讼，要求无锡制品公司变更被告，但无锡制品公司拒绝变更。由于以山北街道办为被告的案件应当由基层法院管辖，原审法院中止以山北街道办为被告案件的审理并无不当。无锡制品公司主张原审法院遗漏被告的理由依法不能成立。 综上，梁溪区政府并未实施被诉的拆除行为，无锡制品公司以梁溪区政府为被告提起本案诉讼明显无事实根据。梁溪区政府牵头并召集有关部门研究涉案建筑处理方案的行为，系涉案建筑拆除前的准备、论证行为，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院审查无锡制品公司提供的证据后，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，裁定驳回无锡制品公司对梁溪区政府的起诉结果正确。 综上，无锡制品公司的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回无锡制品公司的起诉结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年三月九日 书记员 吁 璇 附：本裁定适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （三）有具体的诉讼请求和事实根据； 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；