四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终910号 上诉人（原审原告）熊桂兰，女，1979年4月26日出生，汉族，住四川省成都市温江区。 被上诉人(原审被告)成都市人民政府。住所地：四川省成都市高新区锦悦西路**。 法定代表人罗强，市长。 委托代理人喻雷，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人罗杨，国浩律师（成都）事务所律师。 被上诉人(原审被告)四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街**。 法定代表人尹力，省长。 上诉人熊桂兰因诉被上诉人成都市人民政府（以下简称市政府）土地征收审批、被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初134号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院审理查明，2011年8月29日，原中华人民共和国国土资源部办公厅作出国土资厅函[2011]766号《关于的复函》，同意成都市在缩小征地范围和用地审批方式等方面开展改革试点工作；探索实行转征与实施分离用地审批方式改革试点。2012年4月9日，被告省政府作出川府函[2012]57号《关于成都市城镇建设用地“转征与实施分离”审批方式试点实施办法和成都市缩小征地范围试点实施办法的批复》（以下简称57号批复），原则同意《成都市城镇建设用地“转征与实施分离”审批方式试点实施办法》和《成都市缩小征地范围试点实施办法》。2013年10月4日，省政府作出川府土[2013]639号《关于成都市2013年度第57批城镇建设用地农用地转用和土地征收方案的批复》、川府土[2013]640号《关于成都市2013年度第56批城镇建设用地农用地转用和土地征收方案的批复》、川府土[2013]641号《关于成都市2013年度第55批城镇建设用地农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意成都市呈报的农用地转用和土地征收方案。2013年10月10日，成都市温江区人民政府作出温府土发[2013]12号《关于成都市2013年第67批（温江区）城镇建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》，拟征收集体土地41.1401公顷为国有，报请被告市政府同意。2013年12月30日，市政府作出成府土[2013]535号《关于成都市2013年第67批（温江区）城镇建设用地实施方案的批复》（以下简称535号批复），同意成都市温江区人民政府呈报的方案。 2016年10月16日，熊桂兰就市政府作出的535号批复向省政府申请行政复议。省政府于2016年10月24日作出川府复受[2016]252号行政复议受理通知书，于2016年12月21日作出川府复延[2016]125号延期审理通知书，2017年2月4日,熊桂兰收到省政府川府复决[2017]9号《行政复议决定书》（以下简称9号复议决定）。熊桂兰不服该行政复议决定，遂向人民法院提起行政诉讼。 上述事实，有57号批复、535号批复、行政复议申请、《行政复议受理通知书》《延期审理通知书》、9号复议决定等证据在案为证。 原审法院认为，本案所涉被告市政府作出的535号批复，本质是省级人民政府作出的土地征收决定，因征收土地系国务院和省级人民政府的专属行政权力，故土地征收行为不属于行政诉讼受案范围。原告熊桂兰所诉的535号批复系市政府根据被告省政府前述土地征收批复作出的具体细化的实施方案，并无新的土地征收批准内容，即该批复是对省政府土地征收批准文件的执行行为，故市政府作出的535号批复亦不属于行政诉讼受案范围。熊桂兰提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项所规定的起诉条件，应当驳回起诉。因针对535号批复提起的诉讼本身不属于行政诉讼受案范围，故熊桂兰对省政府作出的9号复议决定所提诉讼亦应一并驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告熊桂兰的起诉。 上诉人熊桂兰上诉称，熊桂兰所提诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围；一审法院认定市政府535号批复属征地审批行为没有事实和法律依据；市政府作出535号批复程序违法；一审裁定认定事实不清，适用法律、法规错误。请求撤销四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初134号行政裁定，指令一审法院受理熊桂兰的起诉。 被上诉人市政府答辩称，市政府535号批复是根据原国土资源部办公厅和四川省人民政府的批准，按照“征收与实施分离”的原则，依据四川省人民政府农用地转用和土地征收批准文件，作出的核准其具体实施方案的文件，文件内容没有违反相关法律、法规规定；该文件不属行政诉讼受案范围；原审裁定正确。请求驳回上诉人熊桂兰的上诉。 被上诉人省政府答辩称，省政府所作9号复议决定程序合法，依据充分，该复议决定维持市政府535号批复并无不当。请求驳回熊桂兰的上诉请求。 本院认为，上诉人熊桂兰因对被上诉人市政府作出的535号批复和被上诉人省政府因熊桂兰所提行政复议申请所作的9号复议决定不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销市政府535号批复和省政府9号复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第十三条第（四）项规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”、第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。依照上述法律规定，对法律规定为最终裁决的复议决定，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织不能向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律和当时有效的司法解释的规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。本案中，被上诉人市政府作出的535号批复，系对被上诉人省政府所作征地方案批复的具体细化的实施方案，并无新的土地征收批准内容，即该批复是对省政府土地征收批复的执行行为，本质是省级人民政府作出的土地征收决定，属终局裁决，省政府因熊桂兰对市政府535号批复申请行政复议而作出实体维持处理的9号复议决定亦属终局裁决行为。因征收土地决定和对征收土地决定从实体上作出处理的行政复议决定系终局裁决行为，不属于行政诉讼受案范围，熊桂兰提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项所规定的起诉条件，原审裁定驳回熊桂兰的起诉并无不当。熊桂兰上诉所提一审法院认定市政府535号批复属人民法院行政诉讼受案范围，一审裁定认定事实不清，适用法律、法规错误的上诉理由均不能成立，本院不予支持。因本案未进行实体审理，熊桂兰上诉所提市政府535号批复程序违法不属本案二审审理范围。原审裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确，审判程序合法，裁定结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年三月三日 书记员 刘军甫