贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初23号 原告张丽，女，汉族，1965年8月30日出生，贵州省遵义市人，住遵义市汇川区，身份证号码︰522101196508307621。 被告遵义市综合行政执法局。地址：遵义市汇川区珠海路**。 统一社会信用代码：11520300009902115Q。 法定代表人申剑，局长。 委托代理人刘胜。 委托代理人黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。 被告遵义市人民政府。。地址：遵义市新蒲新区府前路建投大厦 统一社会信用代码：115203000095002207。 法定代表人黄伟，市长。 委托代理人付全齐。 委托代理人王滢钦，贵州惟瀚律师事务所律师。 原告张丽不服被告遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市执法局）作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，和被告遵义市人民政府作出的《行政复议决定书》一案，本院于2019年11月28日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月30日公开开庭进行了审理。原告张丽，被告遵义市执法局委托代理人刘胜、黎成祥，被告遵义市人民政府委托代理人付全齐、王滢钦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月10日，遵义市执法局对张丽作出〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，该决定书载明︰经查，你于2016年4月在航天社区航天小区33栋楼1单元202室阳台修建房屋（阳台拆除后利用1楼已修建房屋的顶部而建），建筑面积4平方米，砖混及玻璃结构。存在以下违法行为：未取得《建设工程规划许可证》进行建设。行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定。现认定属于违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，责令你自接到本决定书之日起3日内自行拆除该违法建设的房屋，建筑面积4平方米。 张丽对该决定书不服，向遵义市人民政府申请行政复议，10月31日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2019〕216号行政复议决定书，维持遵义市执法局对张丽作出(2019)遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，现张丽仍不服，向本院提起行政诉讼。 原告张丽诉称，事实和理由：(一)原告因父母位于凤新快线建设内的房屋被拆迁，将还房款购买了航天生活一区33栋一单元202室，面积74.13平方米的住房一套，因家庭情况特殊，家父85岁，瘫痪在床，弟弟交通事故大脑严重受伤成植物人长达7个月，家庭人口七人，生活不能自理的4人，居住实在困难，故于2016年2月将阳台扩建4平方米，形成一间住房，以解决实际困难。 (二)原告的阳台扩建是在一楼已经扩大的基础上进行的，既没有影响城市景观和他人生产生活，也未影响公共设施以及造成他人安全隐患，更不会对城市规划管理和规划实施造成影响，修建时与三楼住户达成协议，已出资4500元为其安装了防盗窗、雨阳棚。我没有侵占小区公共空间，我在第一层基础上改建的第二层，对他人没有影响，我经与三楼住户协商，为三楼住户安装防盗窗和雨阳棚，三楼住户同意我搭建4平方米住房，我没有错。 （三）在原告搭建之前，小区已有数百家同类建筑，在我之后也有数百家同类建设。目前小区共有311家同类建筑，政府在同一小区，同一类事件上仅针对原告采取不同的选择性执法，显失公平、公正，这种选择性执法令人不能信服，被告辩称“选择性执法”借口有人举报原告，300多户其他人无人举报，这算是属于不告不理，有告必理的案子吗？第一被告在行政答复中说：“原告违建的房屋占用了业主的公共空间，损害了其他业主合法权益”。我违建了4平方米，就损害了他人的合法权益，那么，300多户呢？我的“违建”应该是最小的，有十几平方米，二十几平方米违建的，比我早建的100多户，比我晚建的100多户，都没有“损害其他业主的合法权益”，唯我建了4平方米就损害了其他业主的“合法权益”，被告执法不公平，被告辩称在查处原告违法建筑前，已对该小区多户违法建筑立案查处，对新的违法建筑正在立案调查，不存在选择性执法。这是执法机关为自己不作为，渎职而找“托词”。从航天社区成立以来，大多数房主都将自己的住房违法扩大，有的违法扩大了20多平方米，正由于政府的渎职不作为，致使违法扩建已达300多家，被告市政府复议机关不调查实际情况，不考虑具体情况就认为“综合行政执法局”对本案认定事实清楚，程序合法就结论“维持”，是不妥的，对“综合行政执法局”的不作为应该监督，对其选择性执法应该纠正。 （四）原告的改建是在2016年，一直未予追究，处罚超过时效。 综上所述，为了维护法律面前人人平等，也为了原告的合法权益，针对被告在311家中选择既有瘫痪在床80多岁的老年人，又有生活不能自理的残疾人与未成年人的弱势家庭来选择执法，于情、于理、于法都是不公平、不公正的。特此，请求人民法院︰1、依法撤销遵义市执法局于2019年7月10日作出的〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》；2、依法撤销遵义市人民政府于2019年10月31日作出的遵府行复[2019]216号《行政复议决定书》。 被告遵义市执法局辩称，（一）本案基本情况。2019年5月30日，我局接到大连路街道办事处移送的《关于航天社区33栋楼1单元202室修建疑似违法建筑的函》后，对原告涉嫌违建予以立案。6月6日，我局执法人员对涉案建筑物现场检查并制作《行政执法现场检查记录》，现场勘验的情况为：张丽在航天小区33栋楼1单元202室已经修建房屋一层，建筑面积4平方米，砖混玻璃结构，涉嫌未取得《建设工程规划许可证》修建。现场勘验时，原告陈述构筑物修建于2016年4月，系拆除房屋原有阳台后搭建。 涉案建筑物位于遵义市城市总体规划(2018-2030)范围内，所修建筑物未取得建设工程规划许可证。同日，我局对原告涉嫌违建集体讨论，结论为：责令张丽在3日自行拆除该4平方米房屋；若逾期不拆除，移交辖区人民政府强制执行。6月10日，我局作出《责令限期自行拆除违法建筑告知书》，告知原告拟作出的行政处理，另告知了陈述、申辩以及申请听证的权利。前述告知书于6月14日送达原告。6月27日，我局根据被原告的申请举行了听证。7月2日，我局再次集体讨论：当事人陈述的理由虽有一定的合理性，但不符合相关法律规定，维持限期拆除的行政处罚告知。7月10日，我局责令张丽自接到本决定书之日起3日内自行拆除该违法建设的4平方米房屋；另告知了不服该决定的救济途径。前述《决定书》于7月14日送达原告。原告不服向市人民政府提起行政复议，市政府于10月31日作出《行政复议决定书》，维持原告作出的《决定书》。 （二）我局作出的《决定书》主体适格，认定事实清楚、处理程序合法、适用法律正确、处罚内容适当。 1、依照黔府函(2018)6号《贵州省人民政府关于遵义市人民政府跨部门跨领域调整中行政执法权范围的批复》，我局具有查处违法建筑职能职责，而本案原告修建的构筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，我局对原告实施行政处罚，主体适格。2、我局收到原告涉嫌未取得建设工程规划许可修建构筑物的违法线索后，进行了调查取证，在作出处罚前，告知了拟作出处罚决定的事实、理由及依据，告知了原告享有的陈述、申辩及申请听证权利，全案由我局的负责人集体讨论决定，行政处罚程序合法。3、我局在执法中，对涉案构筑物现场予以勘验，对涉案构筑物修建人调查询问，确认构筑物位于遵义市城市总体规划(2008-2030)范围内，未取得建设工程规划许可而修建，故我局作出处罚前认定的事实清楚。4、因原告未取得建设工程规划许可在城市规划区内修建构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，我局依照该法第六十四条规定作出行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。 ﹙三﹚遵义市人民政府作出的《复议决定书》认定事实清楚、处理程序合法、适用法律正确。 （四）原告的诉讼请求及理由于法无据，依法应不予支持。本案原告对其违法的行为和事实并无异议，但认为本案所涉违法建设已过追诉时效、家庭有特殊困难、选择性执法等，原告诉称理由均于法无据，不能成立，其诉讼请求依法应不予支持。 遵义市人民政府辩称，（一）我府作出行政复议决定的程序合法。我府受理原告行政复议申请后，按照法定程序对该行政复议案件进行了审理，行政复议审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。（二）我府依法维持遵义市执法局作出的〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。1、依照全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》,原告张丽修建的构筑物尚未拆除,违反城乡规划的事实始终存在,应当认定其行为有继续状态,其称已过追诉时效的理由,依法不能成立。2、其他辩称意见与遵义市执法局相同。 庭审中，原告张丽为证明其主张，向本院提供了下列证据，并说明其证明目的。 1、航天社区违章扩建清单5页及图片14页。证明与原告类似的情况在原告居住小区有300多户，被告存在选择性执法的情况。 2、2019年8月12日街道办与居委会出具的证明及原告家人残疾人证附件。证明原告家庭困难，需要解决居住问题。 3、2016年8月12日陈大飞（原告三楼住户）收条（4500元）、2020年3月29日陈大敏（原告一楼住户）证词及身份证、房产证复印件，2020年3月30日冉孟春（原告三楼住户）证词及身份证、房产证复印件。证明原告搭建建筑物得到了楼上楼下邻居的同意。 4、照片一页（三张）。证明该小区没有修建违法建筑的原始照片，即搭建与没有搭建的对比。 5、原告家搭建的玻璃房屋照片（三张）。证明原告家的玻璃房不是砖混结构。 6、2019年7月26日大连路街道办出具的“关于违建举报的回复”。证明小区内类似情况较多，原告举报后被告不作为的事实。 经举证、质证，被告遵义市执法局对原告提供的证据质证意见是︰对1号证据关联性有异议，也不能达到其证明目的，对2号证据真实性无异议，但是不能作为原告违法的理由，对3号证据真实性无异议，但与本案无关，4号证据与本案无关，5号证据不能达到原告的证明目的，恰好证明原告家违法建筑存在的事实，对6号证据“三性”予以认可，但是不能达到原告的证明目的。 被告遵义市人民政府质证意见与被告遵义市执法局一致。 被告遵义市执法局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 一、程序类： 1、立案审批表； 2、执法证复印件； 3、行政执法调查（询问）通知书及其送达回证； 4、张丽身份证复印件、送达地址确认书、权利义务告知书； 5、案件调查终结报告、两次案件集体讨论记录、案件审查情况表、决定审批表； 6、告知书、听证通知书、决定书、移送执行书送达回证； 7、案件终结报告、结案登记表。 以上证据证明行政处罚符合法定程序。 二、事实类： 8、现场检查勘验笔录、现场检查照片； 9、询问笔录； 10、遵义市城市总体规划（2008-2030）； 11、听证笔录； 12、责令限期拆除违法建筑告知书、决定书、移送执行书正副本； 13、行政复议答复书及决定书。 以上证据证明行政处罚认定事实证据确凿、充分。 三、适用法律依据类： 14、省人民政府关于遵义市人民政府跨部门跨领域调整集中行政执法权范围的批复（黔府函〔2018〕6号）； 15、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。 证明行政处罚适用法律正确。 庭审中被告遵义市执法局补充出示证据︰《情况说明》，证明在案涉航天小区已经查询到违法建筑8处，并向遵义市汇川区大连路街道办事处去函，要求提供违法建筑相关信息，并将依法对相关的违法建筑进行查处的事实。 经举证、质证，原告对被告遵义市执法局出示的证据质证意见是︰对第一组程序方面的证据，因对被告方的程序不清楚，不发表意见；对第二组事实方面的证据，因没有参与，所以对合法性及关联性不予认可；对第三组适用法律问题由法院依法审查；对被告补充提交的《情况说明》可以看出，其他住户建筑面积都比我家的大，且是砖混结构，而我家的玻璃房，故被告存在选择性执法的行为。 被告遵义市人民政府对被告遵义市执法局提供的证据“三性”及证明目的均无异议。 被告遵义市人民政府为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提供了下列证据，并说明证明目的。 1、《行政复议申请书》； 2、《行政复议受理通知书》（遵府行复受字[2019]216号）及送达回证； 3、《提出行政复议答复通知书》（遵府行复行复提字[2019]216号）及送达回证； 4、《行政复议答复书》； 5、《行政复议延期通知书》（遵府行复延字[2019]216号）及送达回证； 6、《行政复议决定书》（遵府行复[2019]216号）及送达回证； 7、行政复议阶段座谈笔录。 以上证据证明目的：被告遵义市人民政府作出行政复议决定程序合法。 经举证、质证，原告张丽和遵义市执法局对被告遵义市人民政府提供的行政复议程序方面的证据“三性”及证明目的均无异议。 经庭审举证、质证，本院综合全案证据认证如下：对原告张丽提供的证据，因是在被告作出行政决定后提供的，故仅作为本案裁判的参考证据。对被告遵义市执法局提供的第一组程序方面的证据“三性”及证明目的予以确认；对第二组事实方面的证据，其中12、13号证据是本案审查的对象，对其合法性不予确认，对其余证据“三性”及证明目的予以确认；对庭审中被告遵义市执法局补充出示证据︰《情况说明》，因是被告遵义市执法局逾期提供，且该《情况说明》中列举8个“已查处名单”没有相关证据予以印证，故对该证据证明效力本院不予确认。对被告遵义市人民政府提供的复议程序方面的证据，因原告无异议，并经本院审查，对其证据“三性”及证明目的予以确认。 经审理查明，2019年5月30日，被告遵义市执法局接到遵义市汇川区大连路街道办事处移送的《关于航天社区33栋楼1单元202室修建疑似违法建筑的函》后，即对原告张丽涉嫌违法建筑予以立案查处。经调查︰2016年2月，原告张丽购买他人位于遵义市汇川区房屋，该区域属于遵义市2008至2030年城市总体规划区。2016年4月，原告张丽未取得《建设工程规划许可证》将其阳台拆除并在该位置一楼搭建房屋的屋顶搭建砖混＋玻璃结构构筑物，建筑面积4平方米。 2019年6月6日，被告遵义市执法局调查后经集体讨论于6月10日向张丽作出《责令限期自行拆除违法建筑告知书》，告知原告作出行政处罚的事实、理由、依据及拟处罚结果，同时告知原告张丽享有陈述、申辩以及申请听证的权利。6月27日，被告遵义市执法局根据原告申请举行了听证。7月2日，被告遵义市执法局再次集体讨论，于7月10日作出〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，责令张丽自接到本决定书之日起3日内自行拆除违法建设的房屋，建筑面积4平方米。 张丽对该决定书不服，向遵义市人民政府申请行政复议，2019年8月2日，被告遵义市人民政府依法受理原告张丽复议申请，8月12日，被告遵义市执法局作出复议答复。10月29日，遵义市人民政府在行政复议过程中召集原告张丽、被告遵义市执法局和大连路办事处进行协调，期间遵义市人民政府认为原告张丽的违法行为谈不上有多严重，也达不到非拆除不可的情形，没有大到违反城市规划，要求原告张丽处理好邻里关系。后因协调未果，10月31日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2019〕216号《行政复议决定书》，维持遵义市执法局作出的〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。 另查明，现原告居住航天小区已有数家同类搭建构筑物，类似原告搭建的构筑物也很多，但被告遵义市执法局未提供充分证据证明对该类违法构筑物予以查处。原告张丽现已与其居住楼上三楼和一楼的相邻关系已经和好，对其搭建的构筑物没有异议。 本院认为，原告张丽未依法取得建设工程规划许可在城市规划区内搭建构筑物，被告对其违法行为予以查处并无不当，且对其行政处罚认定事实证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。本案的焦点是被告对原告的处罚决定是否明显不当而显失公正。 合理性原则是行政法的基本原则之一，行政机关在作出行政行为时应当针对具体案情考虑相关因素作出既合法又合理的行政处罚。人民法院审理行政案件，主要审查行政行为的合法性，必要时也审查行政行为的合理性。合理性审查主要把握行政行为是否明显不当。行政行为明显不当是指行政机关作出的行政行为严重违反行政合理性原则。行政机关对违法行为作出处罚决定，应当针对处罚的结果与违法行为之间，是否符合行政处罚法第四条第二款规定的“以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的原则。行政机关作出行政处罚应针对违法行为人的具体违法事实，考虑相关因素，既要惩处违法行为以保证行政机关行政管理目标的实现，又要兼顾尽可能使行政相对人的权益遭受最小。在行政处罚案件中，处罚幅度的把握属于行政机关的自由裁量范畴，但其裁量幅度是否公平、适度，合乎情理，是否符合社会一般公众的正常理性认知，人民法院在审理行政处罚案件中依法可进行合理性审查。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定︰“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。该法条规定的行政处罚有三个层次，第一个是违法行为正在进行建设的责令停止建设；第二个是违法行为可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正并罚款；第三个是违法行为无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。本案被告遵义市执法局对原告张丽违法搭建构筑物作出处罚应当考虑相关因素︰（1）原告张丽居住的遵义市，类似原告张丽违法搭建行为较多且较更严重，但被告却没有提供充分证据证明对此类涉嫌违法搭建构筑物的行为人予以立案调查处理，此对原告张丽来讲显失公正。明显不当的情形其中包括同类违法行为，程度、后果相似而处理决定明显不同。且原告张丽违法搭建构筑物是因确实是家庭成员的具体情况，居住困难，符合情理；（2）原告张丽居住的航天小区是八、九十年代的封闭小区，其搭建构筑物对城市规划、市容市貌或者公共利益未造成多大影响，社会危害程度不大。被告遵义市执法局可针对原告张丽的违法搭建的构筑物的具体情形作出其他方式的行政处罚，此既达到了行政管理目的，同时也制裁了违法行为，更具有合理性。但被告遵义市执法局对原告张丽作出的处罚决定未充分考虑上述因素，其作出的处罚决定明显不当。 被告遵义市人民政府在行政复议过程中召集原告张丽、被告遵义市执法局和大连路办事处进行协调，期间遵义市人民政府已经从原告张丽违法搭建构筑物的事实、性质、情节等相关因素考虑，认为其行为的社会危害性不大，但未从行政合理性原则审查被告遵义市执法局作出的处罚决定是否明显不当，其作出行政复议决定，维持遵义市执法局作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，即被告遵义市人民政府作出维持不具有合理性的行政处罚决定，本院依法予以撤销。 关于原告张丽诉称行政处罚超过处罚时效问题。根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定，原告张丽违法搭建的构筑物现继续存在,其违法行为处于继续状态，原告张丽称被告对其行政处罚已过时效的理由不成立，本院不予采纳。 综上所述，为监督行政机关依法行政，切实化解行政争议，同时也制裁违法行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为︰（六）明显不当的。”和第七十九条规定，判决如下︰ 一、撤销被告遵义市综合行政执法局作出〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》； 二、撤销遵义市人民政府作出遵府行复〔2019〕216号《行政复议决定书》； 三、责令被告遵义市综合行政执法局对原告张丽的违法搭建行为重新作出行政处罚。 案件受理费50.00元，由原告张丽负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  奉光德 人民陪审员  敖泽华 二〇二〇年三月三十日 法官助理胡晓松 书记员李小冬