河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）冀06行初3号原告崔训，男，汉族，1953年2月15日出生，住河北省保定市满城区。委托代理人赵间东，北京冠领律师事务所律师。委托代理人杨天鹏，北京冠领律师事务所实习律师。被告保定市满城区人民政府，住所地河北省保定市满城区中山西路**。法定代表人程杰，该区区长。委托代理人冯柱人，该区司法局副局长。委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。被告保定市满城区方顺桥镇人民政府，住所地河北省保定市满城区方顺桥镇东方顺村。法定代表人闫冀斌，该镇镇长。委托代理人王洪刚，该镇政府副书记。委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。原告崔训不服被告保定市满城区人民政府（以下简称“区政府”）、保定市满城区方顺桥镇人民政府（以下简称“镇政府”）行政强制清除行为，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，于2020年1月3日向被告区政府、镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月18日通过互联网庭审公开开庭审理了本案。原告崔训及委托代理人赵间东、杨天鹏，被告区政府委托代理人冯柱人、卢云，被告镇政府委托代理人王洪刚、卢云通过网络终端参加诉讼。本案现已审理终结。原告崔训诉称，其有坐落于河北省××城区××大赛村房屋一处，持有合法的宅基地使用权证书和房屋准建证。2018年4、7月份，先后两次有政府工作人员对崔训房屋进行入户测量评估，并与崔训协商拆迁赔偿安置事宜，但崔训因补偿方案不合理没有与区政府和镇政府达成一致意见。2018年11月27日，镇政府对崔训作出方镇政罚决字【2018】第6号《责令限期拆除违法建设决定书》，该决定书给崔训设定了限期自行拆除的义务，并载明“逾期，本机关将上报满城区人民政府，组织执法人员强制拆除”。2019年1月15日，区政府和镇政府将崔训的房屋非法强制拆除，屋内物品全部埋入废墟。崔训认为区政府和镇政府强拆崔训房屋的行为实体、程序均违法，严重侵犯了崔训的合法权益，故依据《行政诉讼法》第四十九条之规定提起诉讼，请求依法确认区政府和镇政府于2019年1月15日强拆崔训房屋的行为违法，案件诉讼费由区政府和镇政府负担。原告崔训向本院提交以下证据：证据1.崔训身份证，证明崔训身份及主体适格；证据2.原满城县人民政府制宅基地使用证，证明崔训系房屋所有权人，建房宅基地系合法取得，自建房屋属于合法建筑；证据3.房屋准建证、村民宅基地批准通知书，证明崔训房屋合法性及主体适格；证据4.方镇政罚决字【2018】第6号《责令限期拆除违法建设决定书》，证明区政府和镇政府作出被诉行政行为，是本案适格被告；证据5.方镇政强决字【2018】第6号处罚决定及方镇政强通字【2019】第6号《强制拆除违法建设通知》，证明被诉行政行为发生的时间；证据6.强拆现场视频光盘，证明区政府及市政府的强拆行为实施过程，区政府领导亲临现场指挥，区政府和镇政府主体适格；证据7.强拆现场照片一组，证明强拆行为实施过程，区政府领导亲临现场指挥，被告主体适格；证据8.保定市满城区人民政府网站政务公开栏领导介绍页面截图，结合证据6、7证明亲临拆除现场的政府领导身份；证据9.返迁区36号满城区方顺桥乡大赛崔训房屋征收分户明细表，证明行政目的不当，以拆违代拆迁，以强拆促拆迁；证据10.向中院邮寄起诉材料的邮寄单、上述邮寄单的妥投单、2019年3月25日给省高院的邮寄单及该邮寄单显示签收、2019年2月14日中院给崔训儿媳的电话录音及文字整理，证明本案未过起诉期限。被告区政府辩称，一、区政府不是被诉行政行为的执法主体，不是适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条的规定，对崔训房屋认定为违法建筑并进行行政处罚、行政强制执行的执法主体均为镇政府，区政府不是被诉行政行为的执法主体，并非本案的适格被告。二、区政府的批准和组织行为不属于行政诉讼的受案范围。虽然存在区政府批准并组织相关部门对崔训的违法建筑进行强制拆除的行为，但其法律效果系通过有关部门依职权针对特定的相对人（崔训）做出相应处理而实现的，故该行为属于行政机关的内部工作安排，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、崔训提起诉讼已超出法定的诉讼时效。崔训的违法建筑于2019年1月15日被强制拆除，但其于2019年12月20日才提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，崔训的起诉已超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。综上所述，区政府不是本案的适格被告，其组织行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，崔训的诉讼请求依法不能成立，请依法裁定驳回崔训对区政府的起诉。被告区政府未提交证据。被告镇政府答辩称，镇政府于2019年1月15日对崔训房屋所作出的强制拆除行为，事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。崔训的诉请不具备事实和法律依据。1.生效判决书已确认镇政府对崔训作出的《限期拆除违法建设决定书》合法。保定市竞秀区人民法院（2019）冀0602行初6号行政判决、保定市中级人民法院做出（2019）冀06行终124号行政判决书认定镇政府对崔训作出的《限期拆除违法建设决定书》合法。2.镇政府具备作出强制拆除行为的法定职权和主体资格。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题批复》的规定，镇政府依法做出《责令限期拆除违法建设决定书》、《强制拆除违法建设决定书》，经催告、通知等程序后，具体实施了对崔训违法建筑的强制拆除行为。因此，镇政府具备进行行政强制拆除的法定职权和主体资格。3.2019年1月15日的强制拆除行为程序合法，法律适用正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、《中华人民共和国行政强制法》第四十三条的规定，镇政府于2018年11月27日对崔训依法作出方镇政罚决字【2018】第6号《责令限期拆除违法建设决定书》，限其在2018年11月30日前自行拆除违法建设，但崔训并未履行拆除义务，镇政府于2019年12月3日向崔训发出催告通知书，催告后，崔训仍未履行，镇政府于2018年12月12日做出《强制拆除违法建设决定书》和《强制拆除违法建设公告》，因崔训仍未履行拆除义务，故镇政府于2019年1月15日向崔训送达《强制拆除违法建设通知》，同日强制拆除，2019年1月15日为非法定节假日和夜间，强拆行为符合上述法律规定。4.强制拆除前已经落实对崔训的安置补偿，但因崔训个人原因拒绝办理。镇政府对崔训作出的《责令限期拆除违法建设决定书》、《强制拆除违法建设决定书》中都明确载明补偿安置款的领取等事宜，但崔训均置之不理。所以，对崔训的安置补偿在强制拆除崔训房屋前已经落实，只是由于崔训个人原因拒绝办理，不存在侵犯崔训合法权益的行为，且崔训随时可以领取补偿款及办理手续。5.崔训的起诉已超出法定的诉讼时效。崔训的违法建筑于2019年1月15日被强制拆除，但崔训于2019年12月20日才提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，故崔训的起诉已超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。综上所述，镇政府作出的强制拆除行为实体和程序均合法，适用法律正确，符合法定程序，且崔训的起诉已超出法定诉讼期限。请人民法院依法判决驳回崔训的诉讼请求。被告镇政府人民政府向本院提交以下证据：第一组证据,证实镇政府主体资格：1.保定市满城区方顺桥镇人民政府统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明及法定代表人身份证复印件；第二组证据,证实镇政府作出的行政行为程序合法、法律适用正确，证据确实充分：3.崔训安置补偿明细、宗地图、分户明细表；4.2018年11月27日《责令限期拆除违法建设决定书》及保定市中级人民法院（2019）冀06行终124号行政判决书；5.2019年12月3日《强制拆除违法建设催告通知书》、送达回证及照片；6.2018年12月12日作出《强制拆除违法建设决定书》和《强制拆除违法建设公告》、送达回证及照片；7.2019年1月15日《强制拆除违法建设通知》；8.2019年1月15日强制拆除前将屋内物品搬离现场照片。经庭审质证，被告镇政府对原告崔训提交的证据发表如下质证意见：证据1，无异议；证据2，对真实性、合法性、关联性无异议，但只能证实崔训对该宅基地享有宅基地使用权，不能证实其在2011年建房时取得了规划审批，不能证实其所建房屋为合法建筑；证据3，真实性、合法性无异议，但该证颁发时间为1998年，明确载明有效期一年，即在1999年7月23日前建房才合法，而崔训被拆房屋系2011年3月建设，故不能证实被拆房屋为合法建筑；证据4，真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，该决定书能够证实执法主体为镇政府，区政府不是适格被告，且该决定书的合法性已为生效判决所确认；证据5，认可，除了能够证明拆除时间是2019年1月15日，还能证明执法主体是镇政府，崔训2019年12月20日才起诉，已超过起诉期限；证据6-8,真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可，不能证实区政府是适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，所涉违法建设的拆除，具备执法权限的执法主体为镇人民政府，而不是区政府，为了确保稳妥、安全拆除违建，防范突发事件，其他政府部门进行了配合，政府领导出面彰显了对拆除事件的重视，但不是区政府进行的强制拆除行为；证据9，真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，在城中村改造过程中，要对合法建筑和违法建筑做出认定，对于崔训的房屋，虽被认定为违法建筑，但为了保障其正常生活而给予补偿，并不违法，而且在镇政府下发的执法文书中也体现了补偿事宜；证据10，均认可，镇政府不再主张本案已过起诉期限。被告区政府对原告崔训提交的证据的质证意见同被告镇政府。原告崔训对被告镇政府提交的证据发表如下质证意见：第一组证据：证据1和证据2均无异议；第二组证据：证据3，真实性认可，关联性和证明目的不认可。补偿明细记载的房屋面积和宅基地面积表示认可，但根据第二项货币补偿的明细，计算后补偿金额应为603997元，不是542397元。房屋及地上附着物补偿金额写的是452597元，但在强制拆除前镇政府给崔训下发的明细表中，房屋及地上附着物补偿金额是456458元，两者不一致。房屋征收分户明细表中的附属物彩钢棚面积比实际少，应为35平米左右。证据4，《违法建设决定书》以及判决书真实性、关联性认可，证明目的不认可。违建认定生效后，行政机关实施强制拆除时仍应当按照行政强制法的相关规定进行，该两份证据不能证明程序合法。证据5，《强制拆除违法建设催告通知书》的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。催告书的作出日期为2018年12月3日，违法建设决定书的作出日期为2018年11月27日，两次行为仅相隔一周，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在违法建筑物认定后的六个月内，当事人不提起复议和诉讼的，行政机关才能实施催告行为。《送达回证》以及《照片》三性均不认可，送达方式应当为留置送达，但是送达回证记载的是直接送达，没有注明拒签的事由，见证人身份不明，依法应当为基层组织代表。证据6，《强制拆除违法建设决定书》、《强制拆除违法建设公告》不认可。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，应当在崔训不起诉不复议，又不拆除的情况下，才能制作上述文书并实施强制拆除，本案两文书违反了法定程序。《送达回证》以及《照片》的质证意见同证据5。证据7，质证意见与证据5、6一致。证据8，三性不予认可，照片无法反映制作地点，从房屋外貌来看并不是崔训家，与前面提供的几组照片中的房屋相矛盾。建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交，仅凭两张照片，无法体现室内物品的数量和价值。崔训家中还有太阳能热水器，锅炉，灯具，橱柜，门窗等物品，在图中均不能体现。被告区政府对镇政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告与被告提交的证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以认可。经审理查明，崔训系保定市满城区方顺桥镇大赛村村民。1998年原满城县人民政府为崔训颁发编号为09-09-07191号宅基地使用证。2011年，崔训在该宅基地上建设房屋。2018年11月27日，镇政府对崔训作出[2018]第6号《责令限期拆除违法建设决定书》，经保定市中级人民法院（2019）冀06行终124号生效行政判决，确认崔训住宅为违法建筑，镇政府作出[2018]第6号《责令限期拆除违法建设决定书》的行为合法。2018年12月3日，镇政府对崔训作出方镇政罚催字[2018]第6号《责令限期拆除催告通知书》，载明“你应自接到本《催告通知书》之日起2日内腾空建筑物内所有物品并履行上述义务。逾期无正当理由，本机关将强制执行。”2018年12月12日，镇政府对崔训作出方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》，及方镇政强告字[2018]第6号《强制拆除违法建设公告》，均要求崔训在接到决定书之日起1日内腾空建筑物内所有物品并自行拆除，强制拆除的费用由崔训承担，并告知所涉补偿款项及安置房事宜持身份证到大赛村委会办理。两份材料的送达回证均显示直接送达，受送达人拒签且两份材料均被张贴至崔训家门口。2019年1月15日，镇政府对崔训作出方镇政强通字[2019]第6号《强制拆除违法建设通知》，通知载明“现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定通知如下：本机关现在将依法强制拆除你处的违法建设，所涉物品将现场清点并办理手续，请你和你的家人配合并远离该建筑物。”当日，崔训涉案房屋被拆除。以上事实有编号为09-09-07191号宅基地使用证、[2018]第6号《责令限期拆除违法建设决定书》、（2019）冀06行终124号行政判决、方镇政罚催字[2018]第6号《责令限期拆除催告通知书》、方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》及送达回证、方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设公告》及送达回证、张贴照片、方镇政强通字[2019]第6号《强制拆除违法建设通知》予以证实。本院认为，关于区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。该条规定的责成行为对当事人的权利义务不产生实际影响，不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。但根据崔训提交的证据，本案中区政府的行为不仅限于责成，还实际现场指挥并组织参与了强拆。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的机关是共同被告。区政府与镇政府共同实施了强制拆除行为，故区政府应当属于本案的适格被告。关于本案所诉行政强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据该条规定，行政机关的强制拆除行为，应当在当事人申请行政复议或者提起行政诉讼期限届满之后。本案中，镇政府作出方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》及张贴方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设公告》的时间均为2018年12月12日，方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》中写明“如不服本决定的，可依法在60日内申请行政复议，或者6个月内向人民法院提起行政诉讼。复议和诉讼期间，本决定不停止执行。”虽然方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》中写明“复议和诉讼期间，本决定不停止执行”，但是该决定的内容不能违背相关法律规定，因此，镇政府只有在复议和诉讼期间内，无权实施强制拆除行为。而镇政府和区政府于2019年1月15日即对崔训的房屋实施了强制拆除行为，显然其拆除时，崔训申请行政复议或者提起行政诉讼的期限并未届满。因此，镇政府的强制拆除行为违法，区政府作为强制拆除行为的参与主体，其行为亦违法。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如果行政机关未履行上述程序，造成当事人财产损失的，则该行政强制行为应当被确认为违法。本案中，镇政府及区政府均无证据表明其在强制拆除行为过程中履行了上述职责，因此其强制拆除行为违法。综合上述情况，镇政府和区政府对崔训涉案房屋实施的强制拆除行为程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告保定市满城区人民政府、被告保定市满城区方顺桥镇人民政府对崔训房屋的强制拆除的行为违法。一审案件受理费50元，由被告保定市满城区人民政府、被告保定市满城区方顺桥镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  杨晏燕审判员  赵 明审判员  褚铁军二〇二〇年三月二十六日法官助理张雅婷书记员郭怡晨