江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1578号 上诉人（原审原告）陈新捷，男，汉族，住启东市。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市汇龙镇世纪大道**。 法定代表人葛志娟，该市市长。 委托代理人张克伟，启东市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所，住所地南通市世纪大道**div> 法定代表人王晖，该市市长。 委托代理人沈锋，南通市司法局工作人员。 委托代理人潘杰，南通市司法局工作人员。 上诉人陈新捷因诉启东市人民政府（以下简称启东市政府）政府信息公开及南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（以下简称南通中院）（2019）苏06行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定,2017年9月22日，陈新捷向启东市政府提交信息公开申请书，申请公开制药厂东侧民乐新村拆迁地块以下信息：1、房屋拆迁许可证；2、颁发房屋拆迁许可证所依据的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等；3、拆迁人、拆迁范围、拆迁期限；4、分户房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况；5、房屋拆迁管理部门对拆迁补偿安置资金使用进行监督的信息；6、房屋拆迁分户补偿情况。同年10月12日，启东市政府将陈新捷的政府信息公开申请转启东市住房和城乡建设局（以下简称启东住建局），并由启东住建局代表启东市政府向陈新捷作出书面告知书或答复。10月13日，启东市政府作出[2017年]启政依告第13号信息公开申请告知书，告知陈新捷，对其申请公开政府信息的答复期限延长15个工作日。10月19日，启东市政府作出[2017年]启政依告第16号信息公开申请告知书，告知陈新捷，其申请公开的信息已委托启东住建局按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称修订前的《政府信息公开条例》）相关规定作出告知或答复。10月20日，启东住建局作出〔2017年〕启住建复第58号信息公开答复（以下简称58号答复），将1-3项信息公开给申请人，其所申请公开的4-6项信息“我局未制作或未保存”。陈新捷不服58号答复，于2018年9月28日向南通市政府申请行政复议。经一次依法中止后，南通市政府于2019年1月10日作出[2018]通行复第168号复议决定（以下简称168号复议决定），维持58号答复。陈新捷不服，提起本案诉讼。 原审法院另查明，2017年12月22日，陈新捷以启东住建局为被申请人，向启东市政府申请行政复议，启东市政府作出复议决定。陈新捷不服，向南通中院提起诉讼。2018年8月20日，南通中院作出（2018）苏06行初131号行政判决，认为58号答复系启东住建局接受启东市政府的委托作出，应当视为启东市政府作出的答复。陈新捷向启东市政府申请行政复议，显然不符合行政复议的受理条件，判决确认启东市政府所作复议决定违法；驳回陈新捷其他诉讼请求。 原审法院认为，启东市政府通过内部办文的形式委托启东住建局作出答复，该答复应视为启东市政府的答复行为，产生的法律后果由启东市政府承担。修订前的《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。陈新捷申请公开的信息是关于拆迁的信息，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的房屋拆迁工作实施监督管理。启东市政府并非拆迁信息的制作保存主体。对1-3项信息，启东住建局受托经查询后将相应信息已予以提供，陈新捷在庭审中也表示不持异议。4-6项信息启东市政府称未制作或未保存符合法律规定。 原审法院特别指出，政府信息公开工作的最基本原则就是谁制作谁公开，谁保存谁公开。对于不属于被申请机关公开的，应当告知申请人，对能够确定公开机关的，也应当告知申请人该机关的名称，联系方式。修订前的《政府信息公开条例》之所以这样规定，就是为了明确公开职责，使信息公开有秩序的展开。本案中启东市政府将申请人递交的信息公开申请委托启东住建局作出，虽然在形式上不违反法律规定，但是此种做法与条例的基本原则相悖，造成信息公开工作的职能混乱，希望启东市政府在今后的信息公开工作中严格按照法定的要求及法定形式履行公开职责。综上，被诉答复、复议决定内容、程序均无明显违法或侵犯当事人权益之处，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈新捷的诉讼请求。 上诉人陈新捷上诉称，涉案房屋拆迁手续办理发生在《城市房屋拆迁管理条例》废止之前，但实际拆迁行为发生在该条例废止之后，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，启东市政府是当然的拆迁主体，其有义务主动公开相关信息。房屋拆迁及其补偿补助费用的发放、使用情况的信息属于县级人民政府及其部门应当公开的信息。土地储备中心作出拆迁补偿是行使管理公共事务职能，其因拆迁而制作和保存的信息属于政府信息。《南通市城市房屋拆迁管理办法》第二十五条规定，房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。上诉人申请公开的第四项、第六项信息虽然保存在土地储备中心，但是市政府及房屋拆迁管理部门负有将这些信息主动公开的法定义务。综上，启东市政府委托启东住建局作出的58号答复违法，南通市政府复议决定错误。请求本院撤销原审判决，撤销信息公开答复和复议决定，判决启东市政府重新作出信息公开答复。 被上诉人启东市政府和被上诉人南通市政府均未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2017年10月12日，启东市政府作出启政依通[2017年]第11号《启东市人民政府政府信息依申请公开通知书》，通知启东住建局，将陈新捷的申请转启东住建局依法处理，通知启东住建局代表启东市政府向申请人作出书面告知书或答复，并将办理结果（包括向申请人提交的全部材料）报市政府备案。另，根据在卷材料显示，涉案房屋拆迁许可证系启东住建局2010年4月28日颁发给启东市土地储备中心。 本院认为，修订前的《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。据此，政府信息公开遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的基本原则。本案中，上诉人陈新捷向启东市政府申请公开制药厂东侧民乐新村拆迁的相关信息。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款的规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。据此，启东市政府并非案涉拆迁信息的制作或保存主体，故上诉人陈新捷主张启东市政府具有公开案涉拆迁信息义务的理由不能成立。 根据修订前的《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，对于不属于被申请机关公开或者政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。启东市政府收到陈新捷的信息公开申请后，作出[2017年]启政依告第16号信息公开申请告知书，告知其申请公开的信息已委托启东住建局按照规定作出告知或答复。至此，启东市政府已经依法履行了对陈新捷的申请进行告知的职责。启东市政府通过内部办文的形式委托启东住建局对陈新捷作出答复，该答复应视为启东市政府的答复行为，产生的法律后果由启东市政府承担。鉴于启东市政府并非案涉拆迁信息的制作或保存主体，启东市政府委托启东住建局作出58号答复，并未损害陈新捷申请政府信息公开的权利。被上诉人南通市政府收到陈新捷的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，在法定期限内作出维持58号答复的复议决定并无不当。陈新捷的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。 需要指出的是，启东市政府将申请人递交的政府信息申请委托启东住建局处理，虽然客观上存在方便申请人尽快获取政府信息的初衷，但启东市政府委托启东住建局作出答复且加盖启东住建局印章不当，导致申请人在寻求救济过程中，多次申请行政复议和提起行政诉讼，浪费了行政资源和司法资源。启东市政府在政府信息公开答复中存在的问题，原审法院已予指出，启东市政府在今后的工作中应予改正。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈新捷负担。 本判决为终审判决。 审判长  倪志凤 审判员  沙永梅 审判员  黄 河 二〇二〇年三月三十日 书记员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》 第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。 第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复： （一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径； （二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由； （三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式； （四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。 二、原《城市房屋拆迁管理条例》 第五条第二款县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；