宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2019)宁03民初67号 原告：青铜峡市人民政府。住所地：青铜峡市裕民街道办事处古峡街道**。 法定代表人：金某，市政府市长。 委托诉讼代理人：李某，宁夏古峡律师事务所律师。特别授权代理。 委托诉讼代理人：马某，男，1969年9月28日出生，住青铜峡市。特别授权代理。 被告：宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司。。住所地：吴忠市金积工业园区 法定代表人：杨某，该公司经理。 委托诉讼代理人：田某，宁夏世仑律师事务所律师。特别授权代理。 原告青铜峡市人民政府（青铜峡市政府）与被告宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司（以下简称盛源公司）合同纠纷一案，本院于2019年10月16日受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。2019年11月28日本案进行第一次开庭审理，被告盛源公司经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。2019年12月26日本案进行第二次开庭审理，原告的委托诉讼代理人李某、马某，被告的委托诉讼代理人田超到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告诉讼请求：一、解除原被告于2017年8月27日签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》；二、判令被告返还受让的财产价值2900万元，并按约定支付逾期缴纳财产转让费的违约金95000元（200万元*4.75%年率），合计2909.5万元；三、判令由被告承担违约责任并支付原告违约金100万元；四、本案的诉讼费由被告承担。事实及理由：2017年8月27日，原、被告双方签订《4万头肉牛养殖项目投资协议》协议约定：被告在青铜峡市青铜峡镇生态移民同进村，投资总额10亿元人民币建设4万头肉牛养殖项目，由原告无偿提供项目用地2700亩，并将该项目用地上已建成的71栋牛棚以及所有设施以2900万元转让给被告占用使用。协议约定：被告的项目建设于2017年12月1日全部竣工投入使用，并逐步组织肉牛进场生产，且于2018年12月31日出栏肉牛规模达到4万头。还约定若被告未按照协议约定的项目建设内容实施该项目或投资的、被告如未按约定的日期支付财产转让费，逾期后原告以被告每期应当缴纳财产转让费为基数，按照中国人民银行同期贷款年基准利率计算收取违约金。协议生效后，原告履行了协议义务，向被告提供项目用地、移交其受让的全部财产，协助被告进行投资项目建设。但被告未如期完成项目建设、未如期进行肉牛生产养殖并实现肉牛出栏达到4万头、未如期缴纳分文的财产转让费、土地保证金、未按约与青铜峡镇签订土地流转协议，严重违反协议。原告多次催促被告全面履行协议，均未果。被告行为构成基本违约，严重侵害了原告的合法权益。 被告答辩称，一、本案所涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》性质属于行政协议，不属于人民法院民事案件受理范围，应当驳回原告起诉。理由如下：2014年11月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项已明确规定，行政协议属于行政诉讼受案范围；《中华人民共和国行政诉讼法》司法解释及将于2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已经确定了行政协议法律属性及审理程序，而且直接明确了2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。根据行政协议和民事合同的不同特点来看：（1）行政协议当事人中一方必定是行政主体。在行政协议中，一方是从事行政管理、执行公务的行政主体，另一方是行政管理相对人，且行政主体处于主导地位并享有一定的行政特权，行政机关凭借国家赋予的优越地位，通过合同的方式行使行政管理权。（2）行政协议的内容是为了公共利益而执行公务，具有公益性。行政协议是为履行公法上的权利和义务而签订的，不是仅涉及私法上的权利与义务。由于行政协议的公益性决定其内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。行政协议的签订，其目的是为了执行公务，实现特定的国家行政管理目标。（3）行政协议以双方意思表示一致为前提。行政协议属于双方行政行为，双方的行政行为须以双方意思表示一致为前提。当然，双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同，行政主体签订行政协议的目的是为了执行公务，行政管理相对方则是为了营利。（4）在行政协议的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政协议中当事人并不具有完全平等的法律地位，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方面的依法变更或解除合同，而作为另一方当事人的公民、法人或其他组织则不享有此种权利。（5）行政协议受特殊法律规范调整。行政协议的内容除少部分受民商法调整外，总体上是受行政法调整的，行政协议纠纷应当通过行政法的救济途径解决。本案所涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》签订于2017年8月27日，其中：乙方权利和义务、15、16条；六、双方约定事项、17、18、19、20、21条约定的内容已明确是青铜峡市人民政府为了实现行政管理、公共服务目标而签订的出让、转让、租赁国有资产，同时解决移民村、贫困人口就业，且青铜峡市人民政府在发放财政、农牧、商贸、扶贫、招商引资、土地整理、贷款融资等方面承担合同义务并作出给予2000万元（含自治区、吴忠市、青铜峡市）的政策扶持、行政允诺的政府与社会资本合作类型的招商引资协议，是典型的行政协议。根据《民事诉讼法》第一百一十九条之规定起诉必须符合下列条件:(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。因本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第二百零八条之规定：立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。二、本案所涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》签订后被告已履行合同义务，原告主张的事实和理由均不能成立。1.《4万头肉牛养殖项目投资协议》签订后，被告于2017年8月29日与吴忠市东塔建筑工程有限公司就4万头肉牛养殖项目牛棚、道路建设等工程项目签订工程施工合同。施工合同签订后，截止2018年12月21日，经双方结算，吴忠市东塔建筑工程有限公司共完成土方、牛棚改造电缆铺设、办公室改造工程价款共计18030700元。被告为此将位于吴忠市利通区农副产品批发市场二期17套营业房共计16844752.96元抵顶于吴忠市东塔建筑工程有限公司。2.《4万头肉牛养殖项目投资协议》签订后，被告依约设立青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司为项目公司；青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司经原告职能部门青铜峡市发展和改革局备案批准；2018年3月19日，青铜峡市农牧和科学技术局就青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司作为《4万头肉牛养殖项目投资协议》所涉项目公司在签订协议签订后，进行青贮草料的投入，支付粮改饲项目资金补贴。三、本案违约方系原告。1.自《4万头肉牛养殖项目投资协议》签订后，因原告无法妥善处理原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场形成的债务，宁夏六合农牧有限公司通过报警、诉讼、封堵等方式阻扰、影响被告施工、经营并制造各种障碍，导致被告无法正常经营的同时严重受损，青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司向原告书面报告，原告至今未解决。2.2019年4月25日，吴忠市中级人民法院将《4万头肉牛养殖项目投资协议》所涉财产作为宁夏德源牧业有限公司名下财产，依据（2018）宁03执98号执行裁定书尽数查封，告知被告不得有任何处分行为。该查封行为导致被告和青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司客观上无法履行有关《4万头肉牛养殖项目投资协议》约定的义务，且导致查封的根本原因就是原告没有履行妥善处理原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场形成债务的义务所引起。 双方当事人围绕诉讼请求依法向本院提交了证据。本院组织原被告双方当庭进行了举证、质证。原告提交了十一组证据：一、企业信息查询单一份；二、《4万头肉牛养殖项目投资协议》一份；三、青铜峡市人民政府常务会议纪要一份；四、《转让协议》一份；五、同进村5万头肉牛养殖场部分价值项目资产评估报告一份；六、青铜峡市产业基金管理有限公司收购宁夏六合农牧有限公司资产委托管理协议一份、《转让财产移交确认书》一份；七、《企业信息查询单》；八、《青铜峡市水务局关于三趟墩生态移民供水工程实施情况说明》一份；九、宁夏盛源食品科技园发展有限公司《4万头肉牛养殖项目投资协议》由青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司实施的材料。1.青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司《企业信息查询单》一份；2.青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司《营业执照》复印件一份；3.法定代表人身份证复印件一份；4.2017年青铜峡市粮改饲项目（青贮制作）验收表一份；5.验收统计表一份；6.青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司《拨款申请》一份；7.青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司收到青铜峡市农牧和科技局支付《2017年粮改饲青贮补助款》收据一份；十、同进村2017年-2018年移民土地流转费发放情况说明一份；十一、青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司设立大会纪要一份、设立申请一份1页、青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司法人代表、监事、经理任职书一份1页、青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司章程一份5页。 经被告质证，本院对于原告提交的证据一、二、三、四、八、九、十一的真实性、合法性、关联性因被告无异议，本院予以确认；对于证据二《4万头肉牛养殖项目投资协议》因系原被告签订，并由双方签字并加盖公章，原被告双方对协议内容无异议，本院予以确认，对其证明目的予以采信；证据五《同进村5万头肉牛养殖场部分价值项目资产评估报告》一份，能够证明当时的财产估价，对其证明目的因和证据六相印证，本院予以采信；证据六《转让财产移交确认书》一份，能够证明2017年9月14日，青铜峡市农牧和科学技术局与被告签订该《转让财产移交确认书》，将国有青铜峡市产业基金管理有限公司委托管理的，由青铜峡市政府转让给被告的财产，价值2900万元，移交转让给被告使用，双方对该《转让财产移交确认书》内容无异议，本院对其证明目的予以采信；证据七青铜峡市产业基金管理有限公司《企业信息查询单》能够证明该公司系青铜峡市财政局全额出资设立的国有独资公司，是原告青铜峡市政府所属，本院予以确认；证据八《青铜峡市水务局关于三趟墩生态移民供水工程实施情况说明》一份。证明1.市政府2012年实施三趟墩生态移民供水工程，涵盖同进村南片区、北片区的7200亩土地。实施土地平整和田间灌溉工程；实施建设泵站、蓄水池、机电设备等工程，工程均经过竣工验收，交付使用；2.证明2013年5月至2014年5月，原投资商宁夏德源牧业公司在流转土地上种植2885亩牧草和600亩葡萄和冬枣树，流转土地上供水系统正常运行；3.证明2018年春季市政府对生态移民区水泵、、地上地下管道进行维修更换；对机电设备进行运行调试；对田间干支管道进行通水试验，灌溉设施达到正常运行状态；4.证明被告一直没有种植，水利设施一直闲置，不能发挥作用。本院对该四个证明目的予以采信；对于证据九1-7中2017年青铜峡市粮改饲项目（青贮制作）验收表一份、验收统计表一份、青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司《拨款申请》一份、青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司收到青铜峡市农牧和科技局支付《2017年粮改饲青贮补助款》收据一份，因原告委托其青铜峡市农牧科学技术局发放2017年粮改饲青储补助款216686元，已经实际支付青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司，本院予以确认，对其证明目的本院予以采信；对证据十一因与被告提交证据相一致，可以证明被告在合同签订后，设立了青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司，对其对证明青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司不是被告依约成立的项目开发公司的证明目的不予采信。 被告向本院提交六组证据：一、《4万头肉牛养殖项目投资协议》一份；二、营业执照一份、宁夏回族自治区企业投资项目备案证一份、中国农业银行转账支票一份；三、民事判决书一份、民事起诉状一份、传票一份、民事裁定书一份、告知函一份、关于青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司在同进村建设肉牛养殖场项目中存在亟需解决问题的报告一份；四、工程施工合同一份、工程结算单一份、顶房协议一份；五、同进村扶贫养殖园区及设施温棚项目土地使用权收回协议一份；六、吴忠市中级人民法院查封公告一份。 上述证据经原告质证本院认为，被告提交的六组证据中的证据一、二、三，因原告对其真实性、合法性不表异议，本院予以确认，被告设立的青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司于2018年3月19日收到2017年粮改饲青贮补助款216686元，对该证明目的予以采信；对于证据一《4万头肉牛养殖项目投资协议》，被告认为该协议属于行政协议，属于行政诉讼受案范围，不属于人民法院民事案件的受理范围的证明目的，本院认为，涉案合同主体原告一方虽系行政主体，但是依照双方签订合同及对合同履行的主要内容来看，原告并不享有行政优益权和行政管理职能，签订合同的主要目的是将涉案肉牛养殖场已经建成的71栋牛棚以及2700亩设施农业用地上的建筑物、构筑物、附属设施等全部财产，同进村7200亩土地上的所有建筑物、构筑物、附着物等全部财产，以2900万元的价格转让给被告经营使用，由被告分四次支付财产转让费对价，且该涉案合同系原被告双方当事人在协商一致、平等自愿的基础上达成，原被告双方地位相同，故本院对其证明目的不予采信。对于证据四工程施工合同一份、工程结算单一份、顶房协议一份，原告不认可，因该证据不能证明工程施工价款实际发生，本院不予确认，对其证明目的不予采信；证据四中工程结算单，本院认为，该工程结算单反映的四项工程价款共计18030700元，虽加盖建设方和施工方公司印章，但无相应的证据佐证或印证，经组织双方在现场实地查看，只能看到部分牛棚进行了加装栏杆，道路两边部分进行了绿化，其他工程因无法核实，故本院不予确认，对其证明目的不予采信；证据五同进村扶贫养殖园区及设施温棚项目土地使用权收回协议一份，是否实际履行无其他证据印证，本院不予确认，对其证明目的不予采信；证据六吴忠市中级人民法院查封公告一份的真实性、合法性本院予以确认，因该公告的内容并未告知被告必须停止生产经营活动，故对其证明目的不予采信。 经审理查明，2017年8月27日，原告青铜峡市政府（甲方）通过招商引资与被告（乙方）本着平等互利、共谋发展的原则，经友好协商，就被告（乙方）在青铜峡市投资建设4万头肉牛生产项目签订一份《4万头肉牛养殖项目投资协议》。协议约定：“一、项目概况：1.年出栏肉牛4万头，达产后实现年销售收入3亿元，2.项目总投资额10亿元人民币，其中固定资产投资2亿元人民币；二、项目用地：1.青铜峡市青铜峡镇生态移民同进村（原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场），总用地面积9900亩（不含西线高速公路建设占用面积，以实地测量为准）。2.土地用途及使用年限：全部土地用于肉牛养殖项目及该项目相关产业，2700亩为设施养殖用地，使用年限30年（2017年9月至2047年8月31日），7200亩为流转土地，流转期限为26年（2017年9月1日至2043年7月1日）。三、建设工期为3个月，2017年9月1日前开工建设，与2017年12月1日前全部竣工投入使用，主要建设上下水、排水沟、电、路、绿化、围墙、棚圈等设施的维护、完善，棚圈后期的扩建等，2018年12月31日前，肉牛出栏达到4万头。双方还约定各自的其他权利和义务…9.自本协议生效起，甲方尽快处理好原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场形成的债务和影响施工的各种障碍，确保乙方建设工程顺利进行…11.除甲方移交的资产外，由乙方继续在水、电、路、绿化、围墙、棚圈等基础设施组织施工完善。就该部分产生的施工投入，甲方以项目组成的形式对乙方的施工投入予以补贴…13.乙方于本合同签订之日起10日内在项目所在地成立全资控股项目开发公司…17.甲方将原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场使用的2700亩土地提供乙方使用，乙方于每年1月底前向甲方缴纳土地使用保证金130元／亩，若未改变土地用途或造成该宗土地损坏的，甲方与次年1月底前将土地使用保证金返还给乙方；18.甲方将该项目用地上已建成的71栋牛棚以及所有设施以2900万元转让给乙方占用使用，乙方分四次缴纳财产转让费即：2017年12月31日前缴纳财产转让费200万元、2020年至2022年，每年6月30日前分别缴纳财产转让费900万元；19.同进村7200亩农村集体土地以流转方式供给乙方，由乙方与同进村依法签订土地流转协议，明确土地流转的具体事宜：流转费用第1-6年每年每亩200公斤红小麦或等值人民币，第7-26年每亩240公斤红小麦或等值人民币…22.乙方须及时向青铜峡市劳动保障监察部门缴纳农民工工资保证金；双方还约定了违约责任：23.24.乙方未在约定日期前支付财产转让费、逾期后甲方以乙方每期应当缴纳财产转让费为基数按照中国人民银行同期贷款年基准利率计算收取违约金、在协议约定期间，未按协议约定的建设项目内容实施该项目或放弃投资的，甲方无偿收回2700亩项目用地及该土地上的所有建筑物、构筑物、附着物等全部财产，并有权解除合同；25.26.27.28.在协议执行过程中，任何一方不履行或不完全履行本协议内容，即构成违约，支付违约金100万元，非违约方有权单独解除合同关系。” 另，被告宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司于2018年4月27日变更为宁夏盛源食品科技园发展有限公司。青铜峡市产业基金管理有限公司是青铜峡市财政局全额出资设立的国有独资公司，是原告青铜峡市政府所属企业。青铜峡市农牧和科学技术局于2019年2月更名为青铜峡市农业农村局，属于原告青铜峡市政府的职能部门。 上述协议签订后，原告依协议约定履行了合同义务的主要内容：2017年9月14日，原告所属职能部门青铜峡市农牧和科学技术局（现青铜峡市农业农村局）依原被告双方签订上述协议约定的内容履行甲方义务，与被告盛源公司签订《转让财产移交确认书》一份，并依该《转让财产移交确认书》向被告移交如下财产：一、2800亩地上附着物财产1.牛棚82栋（实际移交71栋），青储池8个，250千伏变压器3台;二、7200亩土地上附着物财产：项目部彩钢板房四套，彩钢厂房一套;三、项目部内各房间的办公设施、家具设备。具体为：一、2800亩地上附着物财产：有牛棚82栋（实际移交71栋），其中1栋（120米×25米）还没有建成，66栋（120米×12.5米），12栋（90米×12.5米）1栋（114米×25米），2栋（108米×25米）；青贮池8个（120米×20米×3.5米）；2.1米高标准围墙长415.8米；南大门附属柱1.6米×1.6米×5.5米；平房21.5米×6.5米×3.65米；北大门附属柱1.6米×1.6米×5.5米；平房29.7米×9.4米×3.4米；电动门洞2个，电动伸缩门1个；100吨成品地磅台2台；250千伏变压器3台。二、7200亩地上附着物财产：1.项目部彩钢板房1（2.8米×3.8米×2.9米）；彩钢板房2（38米×8米×2.9米）；彩钢板房3（15米×8米×2.9米）；彩钢板厂房（14米×8米×2.9米）；彩钢板房4（50米×8米×2.9米）。2.项目部的附属类：围墙左6.3米×0.24米×2.05米、围墙右9.65米×0.24米×2.05米；大门柱子1.4米×1.2米×3米；电动伸缩门洞7.35米×0.6米×1.9米、电动伸缩1套；嵌草砖内13米×12米、嵌草砖外21.65米×91米；大门坡道20米×10.7米；彩钢板院后36米×2.4米、砖墙院后39米×0.24米×2.7米；场地平整填垫60米×49米；监控2套。三、项目部内部各房间的办公设施、家具设备：黑单人沙发18个、棕色单人沙发4个、长茶几5个、小茶几13个、办公桌17个、办公椅40个、铁皮文件柜13个、电风扇8个、三人沙发3个、电脑（主机）9个、电脑（显示器）9个、打印机2个、碎纸机2个、小灰桌5个、保险柜2个、茶艺桌大小各1个、茶艺椅5个、财务桌4个、大办公室桌1个、验钞机1个、凭证装订机1个、大办公柜（木质）3组、键盘、鼠标各2个、单人床12个、用餐圆桌2个、餐椅10个、茶几椅2个、玻璃茶几1个、大会议桌1组、小会议桌2个、电视机（台式）1个网络柜1个、工艺品3个（工艺牛、一帆风顺）、衣架1个、电焊机1台、潜水泵1台、货架7组、商用柜1个、热水器1个、聚乙烯膜52卷、2门小冰箱1个、煤气罐2个、抽油烟机1个、冰柜1个、电子秤1个、常压锅炉1套、循环泵2个。 另查明，1.涉案2800亩农业设施用地上的建筑物、构筑物、附属设施等全部财产及同进村7200亩土地上的所有建筑物、构筑物、附着物等全部财产，系原告青铜峡市政府所属企业青铜峡市产业基金管理有限公司收购宁夏六合农牧有限公司（青铜峡镇同进村养殖场22家施工单位）转让而来；2017年5月9日，原告青铜峡市政府授权由青铜峡市农业农村局委托宁夏中瑞龙飞有宇不动产资产评估事务所对该转让财产进行评估，并作出评估报告，对《4万头肉牛养殖项目投资协议》及《转让财产移交确认书》中的全部财产进行评估，被告受让的位于移民同进村2800亩农业设施用地和7200亩流转土地上的所有建筑物、构筑物及附着物全部财产价值共计2934.673092万元。2.原告青铜峡市政府向被告转让同进村南片区、北片区的7200亩土地。原告于2012年实施三趟墩生态移民供水工程时，既已实施了土地平整和田间灌溉工程，实施建设泵站、蓄水池、机电设备等工程，工程均经过竣工验收并交付使用；2013年5月至2014年5月，原投资商宁夏德源牧业有限公司在该流转土地上种植2885亩牧草和600亩葡萄和冬枣树，流转土地上供水系统正常运行；2018年春季市政府对生态移民区水泵、、地上地下管道进行维修更换；对机电设备进行运行调试；对田间干支管道进行通水试验，灌溉设施达到正常运行状态。3.被告盛源公司依《4万头肉牛养殖项目投资协议》约定，于2017年9月19日登记成立青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司(股东为马俊杰、杨淑华)、法定代表人马俊杰。公司成立后，被告依照《4万头肉牛养殖项目投资协议》四-11约定的内容“被告继续在水、电、路、绿化、围墙、棚圈等基础设施组织施工完善”，就该继续完善工程，因被告提交的证据不能证明其中：土方工程17325700元，牛棚改造360000元，电缆铺设216000元，改造办公室12900元的证明目的。本院组织双方当事人在实地进行了核查，被告虽在道路两边进行了部分绿化，部分牛棚进行了加装栏杆，其他工程量均无直接证据证实施工价款是否实际发生，经本院告知后，原被告双方均未提出司法鉴定申请；4.该青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司在涉案2800亩设施农业用地上制作青储饲料7490吨，因被作为2017年青铜峡市粮改饲试点工作项目，2018年1月24日青铜峡市农牧和科学技术局向青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司拨付2017年粮改饲试点工作项目资金216686元。5.因被告未依照《4万头肉牛养殖项目投资协议》的约定的内容履行，未与同进村移民签订《土地流转协议》，同进村2017年-2018年移民土地流转费（2017年9月30日-2018年12月31日及2019年全年）均由原告青铜峡市政府代为垫付。具体为：2017年9月30日-2018年12月31日期间的土地流转费，由青铜峡市财政拨付同进村已经发放，合计移民土地流转费6808186元；2019年1-12月全年同进村应付未付移民土地流转费3772800元，截止目前，青铜峡市财政垫付同进村2017年9月30日至2019年的土地流转费用，共计8916432元。对于该垫付费用，原告在本案中未主张由被告支付，且当庭表示不再增加诉讼请求。2019年4月25日，吴忠市中级人民法院在被告大门口张贴公告，对原宁夏德源牧业有限公司名下的财产进行查封，告知任何人不得对查封的财产有转移、损毁、变卖等处分行为。涉案财产有效转让在前，该查封公告在后。上述事实由双方当事人当庭陈述及在卷证据佐证，本院予以认定。 另，本案在审理过程中，经本院组织原被告双方当事人于2020年3月4日进行座谈并调解达成一致协议：1.对双方签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》和《转让财产移交确认书》中涉及到同进村7200亩土地进行剥离，同进村该7200亩土地于2020年3月4日起，由原告青铜峡市政府接管；2.同进村7200户搬迁移民的土地流转事宜与被告盛源公司再无关联。该同进村7200亩土地不包含流转土地上的所有建筑物、构筑物及附着物全部财产价值2934.673092万元。 本院认为，本案的争议焦点是：一、本案的定性，本案原被告双方签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》是行政协议还是平等主体之间的民事合同；二、涉案协议双方约定的内容是否合法有效，是否符合解除合同的条件，是否应当予以解除；三、被告是否应当返还受让价值2900万元的财产；四、被告是否应当支付逾期缴纳财产转让费的违约金95000元；五、被告是否应当承担违约责任，并承担违约金100万元。 一、关于本案的定性，本案原被告双方签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》是行政协议还是平等主体之间的民事合同。 1.被告主体是否适格。本案中、原告青铜峡市政府与被告盛源公司签订了涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》。根据合同相对性原则，原告以盛源公司为被告提起诉讼，符合法律规定，故被告主体适格，被告认为原告青铜峡市政府起诉被告主体不适格的理由不能成立。2.关于本案合同的性质及效力。（1）、涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》系原告青铜峡市政府通过招商引资与被告（乙方）本着平等互利、共谋发展的原则，经友好协商与被告签订，通过《转让财产移交确认书》转让财产对价。其主要内容是，“原告将其位于同进村移民2800亩设施农业用地（牛棚）和7200亩流转土地上的所有建筑物、构筑物及附着物全部财产（价值共计2934.673092万元）转让给被告盛源公司使用，被告盛源公司作为乙方分四次向原告缴纳财产转让费即：2017年12月31日前缴纳财产转让费200万元、2020年至2022年，每年6月30日前分别缴纳财产转让费900万元，同时实现年出栏肉牛4万头，达产后实现年销售收入3亿元的合同目的。对于原告来讲，被告通过流转同进村移民7200土地，养殖肉牛4万头的同时，向同进村移民支付土地流转费，提供劳务，从而增加移民收入的经营模式。（2）、涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》是行政协议还是民事合同，是否符合最高人民法院2019年12月10日发布《关于审理行政协议案件若干问题》规定的政府和社会资本合作协议。首先，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者社会公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。本案合同一方当事人青铜峡市政府虽系行政主体，但在涉案合同中履行的是合同一方当事人的合同义务，并不享有行政优益权，涉案合同通过《转让财产移交确认书》转让财产对价，实现年出栏肉牛4万头，达产后实现年销售收入3亿元，具有转让的性质。签订合同的目的不是为了行政管理或实现社会公共服务的公益性，被告也不是行政管理相对人，而是合同一方当事人，原被告双方是履行合同义务的合同相对方，也是实现合同目的平等主体，故涉案合同不符合最高人民法院2019年12月10日发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》的政府和社会资本合作协议就是行政协议的条件，被告认为案涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》是行政协议，属于行政诉讼案件受理范围，不属于人民法院民事案件受理范围，应当驳回原告起诉的抗辩理由不能成立，本院不予支持。故双方签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》和《转让财产移交确认书》系双方当事人的真实意思表示，且内容不违反国家法律、法规等强制性规定，属于平等主体之间的民事合同，内容合法有效，应当认定为有效民事合同。 二、涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》是否符合解除合同的条件，是否应当予以解除。 1.本案中，原被告双方签订《4万头肉牛养殖项目投资协议》后，依据《转让财产移交确认书》的内容，原告依约履行了合同约定的义务，将其位于同进村移民2800亩设施农业用地（牛棚71栋、青储池8个、250千伏变压器3台）和7200亩流转土地上（项目部彩钢板房、项目部附属类设备、项目部各房间办公设施、家具设备）的所有建筑物、构筑物及附着物全部财产（评估价2900万元）及肉牛养殖场使用的2800亩土地转让给被告使用。2018年1月24日，青铜峡市农业农村局（原青铜峡市农牧和科学技术局）向青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司拨付2017年粮改饲试点工作项目资金216686元，可视为甲方以项目组成的形式对乙方的施工投入予以补贴；被告因资金不足等原因，未能按合同约定投资10亿元人民币，其中固定资产投资2亿元人民币，未与同进村移民签订土地流转协议履行合同义务，未能缴纳土地保证金【每年130元/每亩（2800亩×130元/亩=364000元）分四次缴纳财产转让费（2017年12月31日前缴纳财产转让费200万元、2020年至2022年，每年6月30日前分别缴纳财产转让费900万元）】；怠予履行2018年12月31日前，肉牛出栏达到4万头，使合同目的不能实现。截止诉讼未见被告投资养牛行为，致使涉案2800亩设施农业用地上及7200亩土地上的建筑物、构筑物、附属设施及水利设施等全部财产长期闲置，未能发挥作用，原告多次协商要求被告全面履行协议未果。因被告未依合同约定与同进村移民签订土地流转协议，致使同进村移民逐级上访，原告为此代为垫付同进村2017年9月30日至2019年的土地流转费用，共计8916432元。对于该垫付费用，可视为原告的实际损失。被告抗辩认为其未如约履行合同，是因为涉案标的物涉诉，且被查封。本院认为该查封公告张贴于2019年4月25日，已经超过合同约定的履行期限，并未告知被告必须停止生产经营活动，只是限制了被告对该公告查封财产的处分权，并不影响被告的占有、使用权利，故本院不予支持。被告的行为已经构成违约，根据双方签订《4万头肉牛养殖项目投资协议》违约责任条款中第23条、24条约定，“在协议约定期间，未按协议约定的建设项目内容实施该项目或放弃投资的，甲方无偿收回2700亩项目用地及该土地上的建筑物、构筑物、附着物等全部财产，并有权解除合同”。依照《中华人民共和国合同法》第九十三条当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条当事人一方迟延履行合同义务或有其他违约行为致使合同目的不能实现的，解除权人有权解除合同之规定，本案被告存在不履行或迟延履行合同致使合同目的不能实现的违约行为，双方协议约定解除合同的条件已经成就。原告青铜峡市政府主张解除双方签订的涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》的诉讼请求成立，本院予以支持。2.对于双方依据《转让财产移交确认书》移交被告的财产：（一）、2800亩地上附着物财产：牛棚82栋（实际移交71栋），青储池8个，250千伏变压器3台;（二）、7200亩土地上项目部彩钢板房四套、彩钢厂房一套;（三）、项目部内各房间的办公设施、家具设备等所有建筑物、构筑物及附着物全部财产价值2934.673092万元，被告应当返还给原告，具体详见本院审理查明部分。原告以返还财产价值主张2900万元，本院予以支持。上述涉及到同进村7200亩流转土地经本院主持，双方已经达成一致协议进行了剥离：“同进村7200亩土地于2020年3月4日起，由原告青铜峡市政府接管，同进村7200户搬迁移民的土地流转事宜与被告盛源公司再无关联”（该同进村7200亩土地不包含流转土地上所有建筑物、构筑物及附着物全部财产），本院予以确认。3.被告主张依合同约定成立青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司后，对牛场进行继续改造和绿化，其中：土方工程17325700元，牛棚改造360000元，电缆铺设216000元，改造办公室12900元，因未能提交实际发生的证据相互印证，且未在法定期限内提出反诉，亦未提交鉴定申请，对于被告认为土方工程被洪水冲毁，牛棚之间的土地平整土方量是由于水土流失所致，无法确认区分当时和现在的现状。因无法确认其实际产生的具体工程量，故被告应当依法另行解决。 三、合同解除后，损失及违约责任如何承担，违约金是多少。 1.原告青铜峡市政府依《4万头肉牛养殖项目投资协议》和《转让财产移交确认书》确定的财产向被告提供项目用地、移交其受让的全部财产，协助被告进行投资项目建设，截止本案庭审结束，被告虽依合同约定设立青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司，但因被告未按照合同约定履行合同主要义务，违反合同约定，已经构成违约，应当承担违约责任。根据双方在合同第七条违约责任第23条约定“被告未在约定日期前支付财产转让费、逾期后原告有权以被告每期应当缴纳财产转让费为基数按照中国人民银行同期贷款年基准利率计算收取违约金”的内容可视为利息损失，原告主张以（200万元*4.75%年率）计算为95000元，本院予以支持；2.对于原告主张由被告承担违约责任并支付原告违约金100万元的诉讼请求。本案中，原告是在招商引资过程中与被告签订《4万头肉牛养殖项目投资协议》，对于被告盛源公司及被告依合同约定成立的“青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司”履行合同义务的能力和资金实力，在签订合同之前应当进行评估考察，对于被告能否实际履行合同义务的能力应当可以预见但未能预见研判，致使原告青铜峡市政府实际移交被告《转让财产移交确认书中》确认的财产后，被告盛源公司对牛场虽进行继续改造和绿化，但未能如期完成总投资额10亿元人民币项目建设（固定投资2亿元）、亦未如期进行肉牛生产养殖并实现肉牛出栏达到4万头，未与同进村移民就7200亩土地签订土地流转协议，致使2800亩土地上建成的82栋牛棚和7200亩土地上的农业、水利设施长期闲置，原告只能代为垫付7200亩土地的土地流转费。对于原告主张由被告承担违约责任并支付原告违约金100万元的诉讼请求，双方在《4万头肉牛养殖项目投资协议》中第23.24.25.26条明确约定，第28…违约方须一次性支付非违约方违约金100万元，非违约方有权单方解除合同关系，均属有效条款。被告抗辩认为，原告主张违约金过高，本院结合本案合同未能全部履行的原因，依法对原告主张的100万元违约金进行适当调整，调整为70万元。 综上，原告青铜峡市政府的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持，被告盛源公司的抗辩理由因无证据支持不能成立，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第九十三条、第九十四条、第九十七条、第一百一十四条、《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十九条第一款判决如下： 一、原告青铜峡市人民政府与被告宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司于2017年8月27日签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》自本判决生效之日起解除； 二、被告宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司应在本判决生效后十日内向原告青铜峡市人民政府返还受让的财产（按照双方签订的《转让财产移交确认书》确定的财产总价值2900万元：1.2800亩地上附着物财产牛棚71栋，青储池8个，250千伏变压器3台及所有建筑物、构筑物及附着物;2.7200亩地上项目部彩钢板房四套、彩钢厂房一套等所有建筑物、构筑物及附着物；3.项目部内各房间的办公设施、家具设备。以上1.2.3项具体详见本院审理查明部分）； 三、被告宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司支付原告青铜峡市人民政府逾期缴纳财产转让费的违约金（利息损失）95000元； 四、被告宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司支付原告青铜峡市人民政府迟延履行合同违约金70万元； 上述给付义务，被告未按判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照第二百五十三条加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。 案件受理费192275元，由原告青铜峡市人民政府负担1318元，被告宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司负担190956元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长 满丽娟审判员王祺祺审判员马媛 二〇二〇年三月十六日 书记员 彭            丹 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第九十三条当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同… 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同； …（四）当事人一方迟延履行债务或有其他违约行为致使不能实现合同目的； 第九十七条合同解除后，尚未履行的终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求回复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。 第一百一十四条当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。 《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二） 第二十九条，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。 第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。 第十四条人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。