银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初552号原告蒋国栋，男，1966年5月9日出生，汉族，宁夏贺兰县人，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人曾学兵，宁夏矜群律师事务所律师。特别授权代理。被告贺兰县金贵镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县金贵镇。法定代表人丁书涛，该镇镇长。出庭行政机关负责人张占林，该镇副镇长。委托代理人白帆、杜媛媛，宁夏方和圆律师事务所律师。特别授权代理。原告蒋国栋诉被告贺兰县金贵镇人民政府房屋强制拆除及行政赔偿一案，本院于2019年11月8日受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告蒋国栋及其委托代理人曾学兵，被告贺兰县金贵镇人民政府的副镇长张占林及委托代理人白帆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告蒋国栋诉称，2011年12月，原告通过转让方式取得贺兰县金贵镇雄英村十五社村民李士加的77号宅基地。2012年5月，原告借用李士加的名义经合法审批建成77号院落，在院落内紧挨住宅建设库房（墙体为砖混结构，柱体为钢筋混凝土，屋顶为彩钢板，地面用25厘米厚混凝土硬化），占地面积462平方米，用于存放养牛的饲料。2019年1月26日，被告在原告的院落大门外墙上张贴《责令拆除违法建筑物通知书》，以原告利用耕地建设库房，改变耕地用途为由，责令原告在7日之内自行拆除库房，逾期不拆除，将依法强制拆除。原告携带建房申请、转让协议、收条、建房测量定位放线记录、收据等材料到被告处申辩，时任镇长保学东答复原告只要卫星图片上有的就要拆除。原告为避免损失，将库房内物品搬离，自行库拆除了库房的顶部。2019年7月8日，被告突然组织工作人员动用挖掘机，在没有出示工作证及相关执法手续的情况下，对原告住宅院内462平方米库房实施了刨地露土的强制拆除。原告认为，被告的强行拆除行为违反相关法律法规的规定，侵犯了原告的合法权益，给原告造成经济损失，应当予以赔偿。原告起诉请求判令：1、确认被告贺兰县金贵镇人民政府2019年6月30日对原告蒋国栋位于贺兰县金贵镇雄英村十五社77号家庭住宅院内462平方米库房实施强制拆除的行为违法。2、被告贺兰县金贵镇人民政府赔偿因违法强行拆除库房给原告蒋国栋造成的损失350000元（按库房每平方米造价1000元计算，仅主张350000元）；3、本案诉讼费用由被告贺兰县金贵镇人民政府承担。被告贺兰县金贵镇人民政府辩称，一、原告的库房占用农用地，无规划审批手续，贺兰县自然资源局将其认定为违法建筑。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告有权对辖区内的乡、村违法建筑进行调查，责令限期改正，对拒不改正的，有权依法强制拆除。被告根据贺兰县人民政府违法违规用地专项整治工作的安排，结合贺兰县自然资源局出具的违法违规用地认定图斑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定，向原告送达《限期拆除通知书》，履行了通知、告知程序，因原告未在限期内自行拆除，被告遂依法实施强制拆除。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告贺兰县金贵镇人民政府为证明其行政行为合法，向法庭提交以下证据：第一组证据：1、2019年4月29日贺政办发[2019]38号《关于印发贺兰县违法违规用地专项整治行动实施方案的通知》；2、2019年4月29日贺政办发[2019]39号《关于印发贺兰县2019年卫片执法工作实施方案的通知》；3、2019年6月14日金政发[2019]96号《贺兰县金贵镇人民政府关于印发金贵镇2019年违法违规用地图斑拆迁方案的通知》。证明贺兰县人民政府开展违法用地、违建整治专项工作，金贵镇人民政府被确定为专项整治工作的责任主体，负责管辖区域内违建拆除工作。原告对三份规范性文件的真实性无异议，但对合法性有异议。原告认为，38号和39号文件制定目的在于扼制违法违规用地行为，严厉打击违法用地行为，但文件中“各乡镇场、园区是卫片执法整改主体，负责对本辖区内违法用地的查处、整改和拆除复耕工作”内容，将查处违法用地和拆除违法建筑的主体确定为各乡镇场、园区，违反了2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条、第八十三条中非法占用土地由县级以上人民政府土地行政主管部门查处和人民法院强制执行的规定。同时，原告的库房建设在自己的宅基地院落内，不存在占用农用地的情形，不属于违法用地，该两份政府文件与本案没有关联性。96号文件作出时间为2019年是6月14日，被告给原告送达责令拆除违法建筑物通知书的时间为2019年1月26日，故无法达到证明被告行政行为合法的目的。第二组证据：1、2019年5月20日贺兰县自然资源局出具的《关于违法违规用地图斑专项整治的证明》；2、贺兰县自然资源局出具的639号图斑；3、贺兰县违法违规用地图斑统计表（金贵镇）。证明贺兰县自然资源局对原告建设的库房认定为违法建筑，属于被拆除范围。原告对该组证据的真实性、合法性不表异议，但认为统计表与639号图斑不具有关联性。被告没有在举证期限内提交该组证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，应视为没有提交证据。第三组证据：2019年1月26日《责令拆除违法建筑物通知书》。证明被告向原告送达了责令拆除违法建筑物通知书，并告知相关陈述申辩权利。原告对证据的真实性认可，对被告证明目的不认可，认为被告没有告知原告相关行政复议和行政诉讼的权利救济途径。原告蒋国栋为支持其诉讼主张，向法庭提交以下证据：第一组证据：1、宅基地转让协议；2、收条。证明2011年12月16日，原告从案外人李士加处以66000元的价格取得贺兰县金贵镇雄英村十五社77号宅基地，宅基地占地面积594平方米（南北长16.5米，东西长36米）。被告对宅基地转让协议和收条的真实性无法确认，认为原告并不是雄鹰村的村民，该转让行为没有经过村集体的同意，转让行为不合法。第二组证据：1、2011年李士加的建房申请；2、2012年5月7日金贵镇建房测量定位放线记录；3、2011年8月27日宅基地款收据、2011年11月建房押金收据。证明宅基地建设由金贵镇土地站和雄英村委会共同放线，并不存在原告占用耕地建设库房的情形，并向雄英村村委会交了16853.3元宅基地款和2000元建房押金。被告对放线记录的真实性认可，但认为定位放线是针对宅基地建设，而非库房。建房申请是针对住宅，而不是针对库房。16853.3元的收据真实性认可，但不能够反映所交款项的性质。2000元的收据没有村委会盖章，不能达到原告的证明目的。第三组证据：视频三段，证明被拆除建筑拆除前、拆除中、拆除后的情况。被告对该视频没有异议。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，各方提交的证据均客观真实，与本案具有关联性，本院均予以采信。经审理查明，原告蒋国栋系贺兰县常信乡四十里店村二社村民。2011年12月16日，原告蒋国栋从贺兰县金贵镇雄英村十五社村民李士加处以66000元的价格购买宅基地，宅基地编号为**。宅基地转让协议中记载宅基地南北长16.5米，东西长36米，总面积594平方米。2012年5月7日，金贵镇土地所和雄英村委会的工作人员对李士加建房进行定位放线，放线记录记载宅基地南北为16.5米，东西为36米，四至为东靠温棚路，南靠赵学山，西靠水泥路，北靠何学忠，建设砖混房屋3间（长12米，宽8米）。同月，原告蒋国栋在院落内紧挨住宅建设封闭式库房（墙体为砖混结构，柱体为钢筋混凝土，屋顶为彩钢板，地面用25厘米厚混凝土硬化），库房占地面积462平方米。2019年4月29日，贺兰县人民政府印发贺政办发[2019]38号和贺政办发[2019]39号文件，对全县范围内的违法违规用地和2018年以来自然资源部确定的违法用地图斑开展专项整治，整治范围包括近年来全县土地利用秩序排查整治工作以来长期存在而未立案查处过的和已立案查处但未查处到位的各类土地违法违规问题。责任分工中各乡镇场为：落实违法违规用地专项整治行动主体责任，严格按照专项行动工作要求组织实施整治工作，对辖区内违法违规用地依法进行拆除、复垦，并做好拆除后的渣土清运和善后维稳工作。2019年5月20日，贺兰县自然资源局出具《关于违法违规用地图斑专项整治的证明》，将318个违法违规图斑下发给贺兰县金贵镇人民政府,其中的639号图斑对应原告蒋国栋建设的库房。2019年1月26日，被告贺兰县金贵镇人民政府向原告蒋国栋下发《责令拆除违法建筑物通知书》，认定原告蒋国栋占用耕地建设库房，改变耕地用途，责令原告蒋国栋在七日之内自行拆除库房。逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告蒋国栋收到通知书后，携带建房申请、宅基地转让协议、收条、建房测量定位放线记录、收据等材料进行申辩，被告贺兰县金贵镇人民政府的副镇长口头回复该库房属于违法建筑，必须拆除。此后，原告蒋国栋将库房的顶部自行拆除。2019年6月30日，被告贺兰县金贵镇人民政府组织人员和机械，强制拆除原告蒋国栋库房2米以上的三面墙体，清除地面硬化。原告蒋国栋不服，向本院提起本案行政诉讼。本案庭审前，原告蒋国栋向本院提出申请，请求对本案涉及的38号、39号和96号规范性文件进行合法性审查。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡、镇人民政府对于违反乡村建设规划的建筑物可以进行拆除。本案中，原告蒋国栋在2012年建设库房时，未取得建设用地批准和开工审批手续，贺兰县自然资源局以下发图斑的形式确定该库房属于违法建筑，被告贺兰县金贵镇人民政府根据贺兰县自然资源局的认定结果和贺兰县人民政府关于违法违规用地专项整治行动的工作部署，有权依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定对该违法建筑予以拆除。贺兰县自然资源局虽未向原告蒋国栋直接下发违法建筑认定图斑，但被告贺兰县金贵镇人民政府在向原告蒋国栋送达的《责令拆除违法建筑物通知书》中对库房属于违法建筑的情形进行了明确，并要求原告蒋国栋在限期内自行拆除。原告蒋国栋收到通知书后向被告贺兰县金贵镇人民政府提出了申辩，但未提交建设审批手续，在未获采纳的情形下，原告蒋国栋将库房的顶部自行拆除，故本院对原告蒋国栋提出的库房属于合法建筑的意见不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八的规定，强制拆除程序以限期拆除决定为前提，包含强制拆除决定和强制拆除实施行为等阶段。本案中，原告蒋国栋未将库房自行拆除完毕的情形下，被告贺兰县金贵镇人民政府在实施强制拆除行为前，没有按照上述法律规定的程序作出有效的限期拆除决定，在强制拆除过程中没有作出强制执行决定并送达，现拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的情形，故原告蒋国栋提出确认被告贺兰县金贵镇人民政府2019年6月30日拆除库房行为违法的请求，本院予以支持。原告蒋国栋在本案中要求本院对案涉的38号、39号和96号文件进行规范性文件审查，因原告蒋国栋的库房位于乡村规划范围内，被告贺兰县金贵镇人民政府实施强制拆除库房这一行为的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，属于法定授权，故原告蒋国栋提出的审查请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，本院不予审查。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告蒋国栋自行将库房内物品搬离，拆除库房顶部，被告贺兰县金贵镇人民政府在实施强制拆除过程中，对库房2米以上的三面墙体进行了拆除，清除地面硬化，因原告蒋国栋建设的库房属于违法建筑，该违法建筑本身并不属于原告蒋国栋合法权益的范围，故原告蒋国栋提出的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告贺兰县金贵镇人民政府2019年6月30日拆除原告蒋国栋库房的行为违法；二、驳回原告蒋国栋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县金贵镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年三月二十三日法官助理 田凤群书记员 丁燕风附：本判决适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。