山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行初15号原告山东迪浩环保设备有限公司，住所地山东省淄博市高新区宝山路以东、北岭北路以北（山东先河高分子材料有限公司院内）。法定代表人李振兰，董事长。委托代理人韩勇，男，1962年5月4日生，汉族，住山东省淄博市张店区，系该公司员工。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德路**。法定代表人刘昌松，市长。出庭负责人黄丹，副市长。委托代理人张贺，荣成市司法局副局长。委托代理人姜婷婷，荣成市司法局工作人员。原告山东迪浩环保设备有限公司（以下简称迪浩公司）诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）行政复议一案，于2020年2月14日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案并向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理本案。原告迪浩公司的委托代理人韩勇，被告荣成市政府的委托代理人张贺、姜婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月29日，荣成市政府作出荣政行复不字［2019］85号不予受理行政复议申请决定书，该决定书认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”参照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。威海市生态环境局荣成分局（原荣成市环境保护局，以下简称市生态环境局荣成分局）于2019年3月31日所作《证明》并未对迪浩公司权利义务产生实际影响，其复议请求不符合行政复议的受理条件。根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。原告迪浩公司起诉称，1、原告迪浩公司不服市生态环境局荣成分局非法介入原告与荣成市博强海洋生物科技有限公司（以下简称博强公司）市场主体之间合同关系的行政行为，认为该行为侵害原告合法经营权，于2019年11月25日向被告荣成市政府申请行政复议，被告荣成市政府于2019年11月29日作出荣政行复不字［2019］85号不予受理行政复议申请决定书。因被告行政不作为迫使原告寻求司法救济，被告不作为的行为体现一个地区的法治环境差劣情况。2、被告认定涉案行政行为未对原告权利义务产生实际影响，属于认定事实错误。2016年1月1日实施的《中华人民共和国大气污染防治法》较修改前的大气污染防治法相比较，亮点之一就是取消了环保行政部门对环保治理设施的行政验收，将验收主体由环保部门改为建设单位。2017年7月16日修订的国务院《建设项目环境保护管理条例》对环保治理设施竣工验收主体明确规定为建设单位，该条例第十九条规定配套建设的环境保护设施未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或使用。市生态环境局荣成分局对涉案大气污染防治设施依法已没有竣工验收职能，但其为博强公司出具的《证明》内容证实市生态环境局荣成分局仍然多次委托山东天弘质量检验中心有限公司（以下简称天弘中心）进行臭气浓度检验，履行环保治理设施竣工验收职能，市生态环境局荣成分局的行为已经无法可依，属于滥用职权。环保治理设施竣工验收依法本属于原告与博强公司市场主体双方之间的合同关系，因市生态环境局荣成分局的非法介入，一方面认定涉案环保治理设备验收不合格，另一方面又多次（2016年11月1日至2017年11月11日先后5次采样检测）对长期投入使用的涉案环保治理设备进行检测，“未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的法律规定，形同虚设。市生态环境局荣成分局非法出具的涉案《证明》，严重侵害原告的合法权益，至今让原告的货款分文未得。3、被告行政复议适用法律错误，行政复议属于行政机关内部监督，行政诉讼属于司法监督，被告在履行行政复议职责中，适用《最高人民法院关于适用的解释》审查行政复议案件，属于适用法律错误。4、作为行政复议被申请人的市生态环境局荣成分局非法介入市场主体合同纠纷，致使原告不能及时依据合同约定获得货款，属于行政机关侵犯原告的合法经营自主权，原告有权依据《行政复议法》第六条第五项之规定申请行政复议。综上，请求法院：1、依法判决撤销被告作出的荣政行复不字［2019］85号不予受理行政复议申请决定书。2、责令被告依法受理原告提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。原告迪浩公司提交以下证据、依据：1、《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日实施），证明新修订的法律规定将验收主体由环保部门改为建设单位，取消了环保部门对环保治理设施的行政验收职能。法律无规定，环保部门不得实施验收行为。2、国务院《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第十九条，将验收主体由环保部门改为建设单位，取消环保部门对环保治理设施的行政验收职能，配套建设的环境保护设施未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。3、2019年3月31日，市生态环境局荣成分局出具的《证明》（以下简称涉案《证明》），证明该局多次委托第三方对原告生产制造安装的环保治理设施进行检验，结果不达标，验收不合格；同时该局行政行为非法介入市场主体间合同关系，其违法环保行政验收不合格行为，对原告直接构成侵权，此为滥用职权之一。未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用，该局长期（2016年11月1日至2017年3月2日先后5次采样检验）默认“验收不合格”的环保设施投入使用，属环保行政渎职行为，系滥用职权之二。4、山东省淄博高新技术产业开发区人民法院（2019）鲁0391民初604号民事判决书，证明涉案《证明》被法院审理民事案件采信，原告民事诉求被驳回；市生态环境局荣成分局非法介入市场主体合同关系的行政行为侵害原告合法权益。被告认定涉案《证明》未对原告权利义务产生实际影响，缺乏事实依据。5、天弘中心天弘环检（2016）第1219号检验报告，证明市生态环境局荣成分局出具涉案《证明》故意掩盖环保设备买卖合同主体买受人一方委托第三方检验合格结果，该出具《证明》行为对原告权利义务已产生实质影响。被告荣成市政府答辩称，1、被告作出的荣政行复不字［2019］85号行政复议决定书程序合法。2019年11月13日，被告收到原告提交的行政复议申请书及相关材料。2019年11月19日，因原告提交的材料不符合复议申请的要求，被告发出《补正行政复议申请通知书》。2019年11月22日，原告作出补正函，后交付邮寄。2019年11月25日，被告收到该材料。经审查，2019年11月29日，被告依据《行政复议法》第十七条第一款之规定，作出荣政行复不字［2019］85号《不予受理行政复议决定书》，并依法送达原告、市生态环境局荣成分局。整个复议过程，被告均按照《行政复议法》相关规定进行，没有违法之处。2、被告作出的荣政行复不字［2019］85号不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚，本案中涉案《证明》并未对原告权利义务产生实际影响，原告的复议请求不符合行政复议的受理条件。根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，被告决定不予受理。综上，被告在行政复议过程中严格遵守《行政复议法》相关规定，公平公正的履行复议职责，请求法院依法驳回原告迪浩公司的诉讼请求。被告荣成市政府提交以下证据、依据，予以证实被诉行政复议行为合法：1、行政复议申请书，证明收到行政复议申请的时间；2、补正行政复议申请通知书及送达回证，证明在法定期限内作出补正通知；3、补正函及邮寄材料，证明收到补正材料的时间；4、不予受理行政复议申请决定书及送达回证，证明被告在法定期限内审结行政复议案件并向各方当事人送达行政复议决定书。5、法律依据：《行政复议法》第十七条第一款。经质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：对证据1-4的真实性无异议，对法律依据有异议。被告适用的法律依据《行政复议法》第十七条第一款，没有事实依据，并且在决定书中引用的司法解释，其中对公民、法人不产生实际影响，事实是涉案《证明》已对原告产生影响，原告权利受到了侵犯。涉案《证明》违法且对原告的权利义务产生影响，这个《证明》在原告的合同纠纷案中被法院采用，影响原告收取货款，侵犯了原告的合法权益，要求被告荣成市政府进行调查。被告反驳认为，《行政复议法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定适用本法。该法第六条列举了11项具体行政行为的情形，由此可知，行政复议受理范围应为具体行政行为。具体行政行为有一个特征即法律效果性，也就是说行政行为能够设定、变更、消灭权利义务，或者对权利义务有约束性的确认。本案中涉案《证明》，是对其委托第三方检测机构进行检测结果的陈述，并未对当事人的权利义务产生直接影响，涉案《证明》系原告与案外人博强公司民事诉讼中的证据，该《证明》必须经过质证、认证的程序，经查证后由人民法院作出采纳与否的判断，由此产生的后果属于民事裁判的后果，当事人对该《证明》不服应当通过民事诉讼规定的审判监督程序进行救济。被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对原告的证据1-5真实性及合法性无异议，对关联性及证明内容有异议。原告提交的法律依据及证据想证明一个事实，即涉案《证明》属于环保设施的验收，被告认为该《证明》只是对原荣成市环保局对第三方检测机构一个结果的陈述，并非对排污设施的验收。原告提交的证据5，博强公司于2016年11月6日委托天弘中心进行采样检测，而原荣成市环境保护局于2016年12月1日、12月20日、2017年1月11日、2017年3月2日委托天弘中心对博强公司进行废气检验，从时间先后来看，可看出博强公司是先于原荣成市环境保护局自行委托验收，而原荣成市环境保护局的委托检验行为是基于行政执法中的证据取证，根据检验结果对涉案单位进行行政处理，故涉案《证明》本身不是具体行政行为，对当事人的权利义务不产生直接影响，因此不属于行政复议的受案范围。原告反驳认为，涉案《证明》从内容上看特指原告公司，并且给出一个未验收合格的结论，出具的时间是2019年3月31日，与原告民事诉讼案有关联，且已被法院采信，对原告的权利义务产生实际影响。另外，原告的证据5是从市生态环境局荣成分局获得，经过法院调取的，这个验收报告是合格的，而市生态环境局荣成分局在2019年3月31日又出具不合格的《证明》，属于更改事实滥用职权，因为这个《证明》与原告的民事诉讼案关联性太大。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据均符合证据的形式要件，且双方对对方提交的证据真实性无异议，能够互相印证，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的根据，本院对上述证据予以采纳。经审理查明，2016年9月30日，原告迪浩公司与博强公司签订设备订购合同，约定：博强公司向原告订购废气处理设备一套，付款方式为安装验收合格后付第一笔货款，设备运行分别满一年、满两年后分别付第二、三笔货款；验收方法为需环保局验收合格（第一次验收臭气浓度小于等于20000，第二次验收臭气浓度小于等于10000，第三次验收臭气浓度小于等于1500），如博强公司要求第三方检测机构进行检测，费用由博强公司承担。2016年10月11日，废气处理设备交付博强公司。2016年10月26日，设备安装完毕。2016年11月16日，受博强公司委托，天弘中心对臭气浓度等进行检测，并出具检验报告，结论为不符合合标准要求。2016年12月9日、2016年12月28日、2017年1月20日、2017年3月6日，受原荣成市环境保护局委托，天弘中心对臭气浓度等进行检测，并出具检验报告，结论均为不符合标准要求。2017年11月11日，原荣成市环境保护局对博强公司进行现场检查。2017年11月14日，受原荣成市环境保护局委托，天弘中心出具检验报告，结论为冷凝尾气处理设施后北侧的臭气浓度符合合标准要求，冷凝尾气处理设施后南侧的臭气浓度不符合标准要求。2017年11月26日，原荣成市环境保护局作出荣环罚字［2017］147号行政处罚决定书，以博强公司在鱼粉项目生产时的有组织外排废气经检验超过国家排放标准违法法律规定为由，对博强公司处以停止生产、停止超标违法排污、罚款1000000元的行政处罚。2019年3月11日，山东省淄博高新技术产业开发区人民法院立案受理迪浩公司与博强公司、张选强买卖合同纠纷一案。在民事诉讼中，2019年3月31日原荣成市环境保护局石岛分局出具涉案《证明》，内容为“自2016年11月1日开始博强公司废气处理设备（迪浩公司制造）安装完成后，原荣成市环境保护局石岛分局委托天弘中心对博强公司臭气浓度等进行检验，天弘中心接受委托后，进行了多次检验，检测结果显示博强公司因使用迪浩公司尾气处理设备，导致博强公司检测结果不达标，至今未验收合格。特此证明。”2019年8月16日，山东省淄博高新技术产业开发区人民法院作出（2019）鲁0391民初604号民事判决书，该判决书认为，涉案《证明》与检测报告等其他有效证据相互印证，故认定涉案《证明》为有效证据；涉案设备验收不合格，迪浩公司述称涉案设备已调试合格不是事实，判决驳回迪浩公司的诉讼请求。2019年11月25日，原告以市生态环境局荣成分局为被申请人，向荣成市政府提出行政复议申请，要求确认涉案《证明》违法。2019年11月29日，荣成市政府作出荣政行复不字［2019］85号不予受理行政复议申请决定书，以涉案《证明》并未对原告权利义务产生实际影响且复议请求不符合行政复议受理条件为由决定不予受理，原告不服提起行政诉讼，遂成诉。本院认为，《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财产、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；······（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，原告迪浩公司与博强公司在设备订购合同中约定废气处理设备“验收方法为需环保局验收合格，第一次验收臭气浓度小于等于20000，第二次验收臭气浓度小于等于10000，第三次验收臭气浓度小于等于1500”，自2016年11月至2017年11月期间，原荣成市环境保护局石岛分局委托检测机构对臭气浓度进行多次检验，检验结论多为不符合标准要求。涉案《证明》只是对博强公司使用尾气处理设备后臭气浓度多次经第三方检测机构检验不合格之过程和结果的客观陈述，是在民事诉讼程序中出具的客观情况说明，在民事诉讼中因与检测报告等其他有效证据相互印证而被采纳为有效证据，其并非行政机关行使行政职权并产生行政法律效果的行政行为，不属于行政复议受案范围，被告以原告申请事项不符合行政复议受理条件为由，作出不予受理决定，并无不当。根据《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审查行政复议申请，并应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的期限少于六十日的除外，行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被告在收到原告的行政复议申请后，根据《行政复议法》及其实施条例的规定，履行受理、答复通知等法定程序义务。后根据审查查明的事实，于法定期限内作出被诉不予受理行政复议申请决定书，并送达原告，本院经审查确认行政复议程序合法。综上，原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围，被诉不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告山东迪浩环保设备有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告山东迪浩环保设备有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李升臣审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇二〇年三月三十一日书 记 员  汤静静