江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1806号 上诉人(原审原告)姜守卫，男，汉族，住淮安市清江浦区。 委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)淮安市清江浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路**。 法定代表人张笑,该区区长。 出庭应诉负责人张红梅，该区副区长。 委托代理人祝阳,淮安市清江浦区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人咸进,江苏天淮律师事务所律师。 姜守卫因诉淮安市清江浦区人民政府（以下简称清江浦区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2017年1月17日，淮安市发展和改革委员会向淮安市八届一次会议提交《2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）》，其中西安路6号地块被列入淮安市2017年市区保障性安居工程和旧城区改建房屋征收计划（草案）。2017年1月18日，淮安市八届人大一次会议审查通过。2017年4月28日，原淮安市国土资源局清江浦分局（以下简称原清江浦国土分局）出具关于西安路6号地块规划情况说明，表示该地块符合土地利用总体规划。2017年6月4日，淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）作出《房屋征收调查公告》，组织调查登记工作。2017年8月1日，区住建局作出《关于提请论证〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉的请示》。2017年8月3日，清江浦区政府召开西安路6号7号地块房屋征收补偿安置方案论证会。2017年8月6日，清江浦区政府作出《关于公布〈西安路6号7号地块房屋征收补偿安置方案〉并征求意见的通知》。2018年1月，组织有关专家对西安路6号地块房屋征收项目进行社会稳定风险评估。2018年10月18日，清江浦区政府组织相关部门对该项目房屋征收范围内未经登记的建筑进行了初步调查和认定。2018年10月20日，区住建局作出《关于公布西安路6号地块房屋征收调查结果的通知》将调查结果予以公布。2018年12月12日，清江浦区政府作出《关于公布〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉征求意见收集情况及修改的通知》。2018年12月15日，清江浦区政府作出清政征决〔2018〕6号《房屋征收决定》（以下简称6号《房屋征收决定》）及清政征告〔2018〕6号《房屋征收决定公告》。 原审法院认为： 一、关于被诉6号《房屋征收决定》是否符合公共利益的问题 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，清江浦区政府提交的《淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要》《淮安市城市总体规划》（2016-2030）、原清江浦区国土分局出具的证明以及淮安市八届人大一次会议文件等证据，能够证明清江浦区政府因棚户区改造而进行征收，涉案地块已纳入淮安市2017年市区保障性安居工程和旧城区改建计划，符合淮安市国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求。同时，淮安市2017年市区保障性安居工程和旧城区改建房屋征收计划列入2017年全市国民经济和社会发展年度计划，并于2017年1月18日经淮安市八届人大一次会议审议通过，能够证明涉案地块征收已纳入2017年全市国民经济和社会发展年度计划。故清江浦区政府作出的6号《房屋征收决定》符合公共利益需要。 二、关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题 《征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，清江浦区政府提供中国建设银行股份有限公司淮安分行于2018年12月13日出具的淮安市清江浦区房屋征收办公室（以下简称区征收办）在该行开设的账号为32×××57的账户《资金存款证明》以及《安置房源一览表》等材料用以证明房屋征收所需资金已专户存储，专款专用，在作出征收决定前账户存储资金近4.26亿元、并提供多套安置房源。姜守卫提交的征收部门与涉案地块的其他被征收人签订征收补偿安置协议，以此证明补偿安置款系通过区征收办在中国农业银行开设的账号（10×××88）中进行转账支付，清江浦区政府提供的中国建设银行的账户并不是用于本案征收补偿安置的专用资金账户。法院认为，《征收与补偿条例》第十二条第二款的立法宗旨主要是切实保护被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要，防止补偿费用被挤占、挪用，保障房屋征收实施工作顺利进行。本案中，姜守卫提交的证据能够证明涉案地块存在被征收人的安置补偿款不是通过清江浦区政府在中国建设银行开设的银行账户中支取的情况，但清江浦区政府该种做法，本质上并不侵害涉案地块被征收人的合法权益，对被征收人的权利义务并不产生实际影响。目前，涉案地块征收范围内，绝大多数被征收人已签订补偿安置协议且已实际履行完毕。本案庭审中，清江浦区政府称涉案地块仅有姜守卫一户尚未签订补偿安置协议，故姜守卫无论选择产权调换还是货币补偿，清江浦区政府均能依法予以保障。姜守卫仅以此理由要求撤销涉案6号《房屋征收决定》不能成立，被诉6号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》上述规定。清江浦区政府在今后的房屋征收工作中应严格按照上述法律规定，合法、规范、高效、有序推进房屋征收补偿工作。 三、关于被诉《房屋征收决定》是否符合《征收与补偿条例》的其他规定的问题 《征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，清江浦区政府提供的《关于提请论证〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉的请示》（附征收补偿安置方案）、《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案论证意见》《关于公布〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉并征求意见的通知》《关于公布〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉征求意见收集情况及修改的通知》《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案》以及张贴的照片等证据证明，房屋征收部门拟定补偿安置方案，广泛征求被征收人的意见，并经论证后，结合被征收人提出的意见，对补偿安置方案进行修改。最终公布的补偿安置方案中，明确了补偿安置标准和计算方法，保障了被征收人补偿安置方式的选择权。被诉6号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》上述规定。 《征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，清江浦区政府提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出6号《房屋征收决定》前，西安路6号地块项目房屋征收指挥部组织对涉案项目社会稳定风险进行评估，在评估结论为“风险可控”的情况下，报淮安市清江浦区社会稳定风险评估联合评审办公室予以备案。被诉6号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》上述规定，并无不当。 《征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，清江浦区政府提供的《房屋征收调查公告》《关于公布西安路6号地块房屋征收调查结果的通知》附《西安路6号地块项目房屋征收调查面积结果汇总表》以及张贴的照片证明，被诉6号《房屋征收决定》作出前，清江浦区政府已组织有关部门对征收范围内的房屋进行调查、认定，并将调查认定的结果予以公示。被诉6号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》上述规定。 《征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，清江浦区政府提供的被诉6号《房屋征收决定》、清政征告〔2018〕6号《房屋征收决定公告》以及张贴的照片证明，清江浦区政府作出6号《房屋征收决定》后，已在征收范围内进行公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 综上，清江浦区政府依法作出的6号《房屋征收决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。姜守卫的诉讼理由不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回姜守卫的诉讼请求。 上诉人姜守卫上诉称：1、6号《房屋征收决定》不符合公共利益的需要。2、被上诉人提供的证据不能证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等。3、被上诉人作出6号《房屋征收决定》未入户调查。4、涉案房屋补偿安置方案违法。5、6号《房屋征收决定》作出前，征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用，原审法院未确认6号《房屋征收决定》违法并予以撤销错误。请求本院撤销原审判决，撤销6号《房屋征收决定》。 被上诉人清江浦区政府答辩称：1、棚户区改造属于保障性安居工程，涉案项目符合公共利益的需要。2、6号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第四项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，清江浦区政府依法有权作出6号《房屋征收决定》。 2、清江浦区政府在一审中提供的《淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要》、淮安市城市总体规划（2016-2030）、清江浦国土分局出具的土地规划情况说明、淮安市八届一次会议审议通过的《2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）》等证据证明，涉案项目符合土地利用总体规划以及城乡规划等，并已纳入国民经济和社会发展年度计划。根据《征收与补偿条例》第八条第四项的规定，政府组织实施的保障性安居工程建设符合公共利益。根据国办发[2011]45号《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》的规定，棚户区改造是保障性安居工程建设的一个组成部分。双方当事人提供的征收范围内的房屋的照片证明，涉案房屋征收范围内的房屋建造年代久远，比较破旧，基础设施落后，确系棚户区、旧城区。涉案棚户区改造，不仅有利于改善被征收人的居住环境，提高被征收人的居住质量，同时有利于完善城市公用配套设施、优化城市道路交通建设、提高城市环境质量、提升城市整体形象，故涉案房屋征收项目符合公共利益，6号《房屋征收决定》基本符合《征收补偿条例》第八条第四项、第九条等规定。 3、清江浦区政府提供的《关于公布〈西安路6号7号地块房屋征收补偿安置方案〉并征求意见的通知》《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案》以及张贴的照片等证据证明，清江浦区政府作出6号《房屋征收决定》前，已拟定征收补偿方案，在组织人员论证后，征求被征收人的意见。《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案》明确了补偿安置标准和计算方法，保障了被征收人补偿安置方式的选择权。6号《房屋征收决定》基本符合《征收与补偿条例》第十条的规定。 4、清江浦区政府提供的涉案项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出6号《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，评估结果为“风险可控”，并报淮安市清江浦区社会稳定风险评估联合评审办公室予以备案。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，清江浦区政府虽于6号《房屋征收决定》作出前设立了账户，并存入资金近4.26亿元，且提供了多套安置房源，但由于清江浦区政府未对征收补偿费用进行概算或评估，因此本院难以评判征收补偿足额到位。另外，姜守卫提交的涉案地块其他被征收人签订的征收补偿安置协议证明，淮安市清浦区房屋征收办公室通过其他账户支付补偿款项，故亦不能认定专户存储和专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款明确要求房屋征收决定作出前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，是为了切实保障被征收人的实体权益能够得到保障。本院庭审中，清江浦区政府明确表示，涉案房屋征收范围内被征收人共计161户，仅剩下姜守卫未签订补偿安置协议，其余被征收人均已签订补偿安置协议，无论姜守卫选择产权调换还是货币补偿，清江浦区政府均能依法予以保障。清江浦区政府提供的证据虽然不能证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，但未侵犯姜守卫的合法权益，不足以撤销6号《房屋征收决定》。清江浦区政府应当在以后的房屋征收工作中加以改进。 5、清江浦区政府提供的《房屋征收调查公告》《西安路6号地块项目房屋征收调查面积结果汇总表》以及张贴的照片等证据证明，其在作出6号《房屋征收决定》前，已对征收范围内的房屋实际面积及有证面积进行调查、认定。《征收与补偿条例》要求房屋征收决定作出前对房屋面积进行调查认定，并要求将调查认定的结果予以公示，目的是让被征收人对认定的房屋面积提出异议，便于作出房屋征收决定的政府进行复核。《征收与补偿条例》并未要求房屋征收决定作出前,作出房屋征收决定的政府入户调查。故姜守卫主张清江浦区政府作出6号《房屋征收决定》未入户调查违法的理由依法不能成立。故6号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 6、清江浦区政府提供的6号《房屋征收决定》、公告以及张贴的照片等证明，其在作出6号《房屋征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故6号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，清江浦区政府作出的6号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人姜守卫负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年三月九日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；