广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终18号上诉人（原审原告）邓泽林1。委托代理人何东海，广东九剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区云东海街道办事处。负责人曾法强，该办事处主任。委托代理人冯嘉树，该办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区云东海街道伏户村民委员会墩头村民小组。负责人邓庆祥。委托代理人欧冬花，广东华法（三水）律师事务所律师。上诉人邓泽林因诉被上诉人佛山市三水区云东海街道办事处（以下简称云东海街道办）乡政府行政处理一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初603号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：邓泽林原籍佛山市三水区云东海街道伏户村民委员会墩头村民小组（以下简称墩头村民小组），之后迁出。2018年5月21日，邓泽林将户籍由佛山市三水区*********雅居乐花园雅怡居2座1603迁入墩头村，但其户籍迁入未经墩头村民小组社委会或者理事会审查和成员大会表决同意。墩头村民小组以此为由，不承认邓泽林具有其集体经济组织成员资格。2018年11月2日，邓泽林向云东海街道办提交《行政处理申请书》，请求确认邓泽林具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。云东海街道办受理了邓泽林的申请，并分别于2018年11月19日及2018年11月27日向邓泽林及墩头村民小组送达《行政处理告知书》，告知邓泽林及墩头村民小组对邓泽林申请事项所享有的权利，并要求当事人于收到告知书之日起10日内提交陈述、申辩材料并提供相关证据。墩头村民小组于2019年2月1日向云东海街道办提交了《陈述申辩书》，认为邓泽林未经墩头村民小组同意自行迁入，其户籍属于挂靠性质，请求云东海街道办不予确认其成员资格。云东海街道办经调查，于2019年3月8日作出三云行决〔2018〕91号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定不予确认邓泽林具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格，并分别于2019年3月21日及2019年4月3日向邓泽林及墩头村民小组送达。庭审中，邓泽林自述于1985年因就读初中而迁出墩头村民小组处。另查，墩头村民小组及其上级村民委员会并未成立经济合作社或者股份合作经济社。2018年11月1日，佛山市三水区********民委员会出具证明，证实墩头村民小组是一个独立的集体经济组织，其拥有独立的银行账户，财产独立核算，负责人为邓庆祥。另外，墩头村民小组在2014年前没有制定独立的村规民约，适用的是伏户村委会村民公约的规定。《伏户村民委员会村民公约》（2003年11月25日及2006年1月26日制定）第二条第5点规定：“在校学生（包括中专以上学生）就读期间，将户口从本村迁到学校的，享受本村年终所有分配。毕业后一年内，必须将其本人户口迁回本村，如超过一年按以下第八小点执行。”第8小点规定：“婚迁、中专以上毕业生（指户口迁出）、转业退伍军人、刑满释放人员、在限定时间未能迁回本村，则按每超出一个月每人缴交人口管理费伍佰元计算，次年享受本村年终所有分配。”上述公约中第三条“其他有关事项”第2点规定：“凡自理粮或购户口迁到外地或城镇的村民（包括本人及家庭成员），要求迁回本村的，必须本人写申请，经村民小组会议同意，村长签名确认凭迁出地证明，50周岁以内的，持有计划生育一切证件，按照当时在本村迁出的时间计算，每一个月每人缴交人口管理费伍佰元。次年才享受本村分配（包括征地青苗费分配和其它收入）。”2014年10月17日表决通过的《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条规定：“凡要求户口回迁本村的人员，一律不给予办理回迁手续。”第六条规定：“凡未纳入本简章的村规民约，按以往定下的村规民约执行。”2018年10月28日墩头村民小组召开了关于墩头村回迁人员的分配权表决会议，表决通过了“对于在2018年4月1日后户籍新政策后，不经过村小组及村委会同意，不按村的村规民约执行，只按新的户籍政策迁入的人员，认定为不享受分配人员（包括年终分红及征地款的一切分配）”。原审法院认为：依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项和第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，云东海街道办作为佛山市三水区人民政府的派出机关，应邓泽林的申请，对请求事项予以处理，于法有据。云东海街道办收到邓泽林的申请后，经调查于2019年3月8日作出《行政处理决定书》，并依法送达给邓泽林及墩头村民小组，也依法告知了当事人提起行政复议或诉讼的权利，程序合法，予以确认。邓泽林认为，云东海街道办没有向其作出符合告知实体处理内容的《行政处理告知书》，剥夺了邓泽林申辩的机会，程序严重违法。法院认为，被诉的行为属于行政处理行为，并非行政处罚或行政强制。目前的法律、法规或规章等并未对被诉行政行为作出具体的程序性规定，云东海街道办在收到邓泽林的申请后，向邓泽林及墩头村民小组发出《行政处理告知书》，告知了当事人陈述、申辩及举证的权利，保证了当事人权利的行使，也没有侵犯当事人的合法权益，为此对邓泽林的上述主张不予支持。案件的争议焦点在于邓泽林是否具有墩头村民小组集体经济组织成员资格。法院认为，虽然墩头村民小组并未成立经济合作社或者股份合作经济社，但由于墩头村民小组拥有独立的集体资产产权，且拥有独立的银行账户，财产独立核算，并按照集体经济组织的模式运作，为此可参照适用《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，认定邓泽林是否具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，邓泽林原籍伏户村民委员会墩头村民小组，之后迁出。2018年5月21日，邓泽林将户籍由佛山市三水区*********雅居乐花园雅怡居2座1603迁入墩头村。为此邓泽林属于户籍迁入人员，除法律、法规和县级以上人民政府另有规定外，其是否具有墩头村民小组集体经济组织成员资格应根据墩头村民小组章程规定，经社委会或理事会审查和成员大会表决确定。根据2003年11月25日及2006年1月26日制定《伏户村民委员会村民公约》第二条第5小点、第8小点及第三条“其他有关事项”第2小点的规定，中专以上毕业生超过一年未将户口回迁至墩头村民小组处,或城镇的村民经同意迁回墩头村民小组处的，可以在缴交人口管理费后享有本村分配。2014年10月17日表决通过的《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条规定：“凡要求户口回迁本村的人员，一律不给予办理回迁手续。”《2018年10月28日关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》（以下简称《关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》）亦明确，对于未经墩头村民小组同意但因户籍新政回迁至墩头村民小组处的人员，不享受分配。邓泽林没有提供证据证实其是因中专以上的升学需要迁出墩头村民小组处，并已根据村规民约规定的时间将户籍回迁墩头村；也没有证据证实墩头村民小组已同意邓泽林于2018年5月21日将户籍回迁，并确认其墩头村民小组的集体经济组织成员资格，故根据上述村规民约的规定，邓泽林并不具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格。邓泽林认为其经同意回迁墩头村民小组处的主张，不予支持。云东海街道办经调查后，作出被诉《行政处理决定书》，认定邓泽林不具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法规正确，予以支持。需要指出的是，云东海街道办作出的《行政处理决定书》在引述《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条的规定时存在笔误，将“凡要求户口回迁本村的人员，一律不给予办理回迁手续。”表述为“凡要求户口回迁本村的人员，一律给予办理回迁手续。”但上述笔误不影响处理结果的正确性，在此予以直接指正。邓泽林认为，第一，邓泽林原属墩头村民小组的集体经济组织成员，且其母亲一直是墩头村民小组的集体经济组织成员，邓泽林回迁户口后应取得成员资格。第二，根据2014年10月17日表决通过的《伏户墩头村村规民约（简章）》第四条的规定，邓泽林入户墩头村民小组处后，对于其入户后墩头村民小组签订的征地合同对应的征地款享有分配权，从而印证邓泽林入户后即可取得墩头村民小组集体经济组织成员资格。第三，两份《伏户村民委员会村民公约》的制定不符合法律规定，被诉的《行政处理决定书》依据不合法制定的村规民约作出，应予撤销。法院认为，第一，邓泽林于1985年因就读初中将户口迁出墩头村民小组处，其迁出原因并非由于中专以上的升学需要，故邓泽林属于一般的户口迁入人员，并不属于村规民约规定的毕业回迁人员。另外，案件中没有证据证实邓泽林的母亲一直属于墩头村民小组的集体经济组织成员，而即使邓泽林的母亲属于墩头村民小组集体经济组织成员，但邓泽林的户籍曾迁出，回迁后属于一般人员回迁，在法律、法规和县级以上人民政府没有特殊规定的情况下，应根据墩头村民小组村规民约的规定确认其成员资格。第二，《伏户墩头村村规民约（简章）》与2006年1月26日的《伏户村民委员会村民公约》是并行适用的。《伏户村民委员会村民公约》第三条“关于各村征地款的分配”规定：“常住农业人口和学生、军人、合理出生、正常婚迁，刑满释放人员，征地款分配具体分为以下两种方式，各村可采纳其中一种：……”结合上述规定，《伏户墩头村村规民约（简章）》第四条关于征地款分配的规定，其对象是具有墩头村民小组户籍的农业户口人员。邓泽林虽在2018年5月21日迁回墩头村，但其回迁并未经过墩头村民小组的同意，不属于本村的农业人口，不能以对《伏户墩头村村规民约（简章）》第四条规定的片面理解推定邓泽林具有墩头村民小组集体经济组织成员资格。第三，邓泽林提出的墩头村民小组的村规民约的表决程序的合法性问题，相关的村规民约有村民代表或者村民的签字，而且行政诉讼的任务是对行政行为的合法性进行审查，墩头村民小组的村规民约是否有程序违法行为，不是行政诉讼审查的对象，不予评判。综上，云东海街道办作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法规正确，处理恰当，予以确认。邓泽林要求法院撤销云东海街道办作出的《行政处理决定书》并责令云东海街道办重新作出行政处理的诉请，理由不成立，不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回邓泽林的诉讼请求；案件受理费50元由邓泽林负担。上诉人邓泽林上诉称：一、原审判决查明原审第三人墩头村民小组的农村集体经济组织未成立，参照《广东省农村集体经济组织管理规定》不当。《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条并无“参照”之说，原审第三人从未进行过改革和改组，也未正式成立集体经济合作组织。伏户村民委员会出具《证明》的相关事实根本不存在。原审判决参照《广东省农村集体经济组织管理规定》认定上诉人并非成员错误。原审第三人并没有任何经营所得，所谓的资产有且仅有祖宗留下的土地。原审判决认定原审第三人有独立的集体资产产权错误。上诉人作为原审第三人处土生土长的村民和成员，当然对相关资产享有权利。二、上诉人将户口迁出原审第三人处属历史原因，因原审第三人的个别人员恶意阻挠无法将户口迁回原籍。上诉人因外出求学、谋生等原因离开原审第三人处，现面临无法享受村民待遇的尴尬局面，于情于理显然不合适。回乡后，上诉人一直履行与其他村民一样的义务，也热心捐款祭祖及资助等公共事务。事实上，因时任村民小组负责人拒绝配合签名、盖章而无法办理手续，恶意阻挠上诉人回迁，为上诉人取得集体经济组织成员资格设置障碍。而到了2014年10月17日，原审第三人又以针对性地设置“村规民约”障碍，不良用意明显，不应获得支持。上诉人作为原审第三人处土生土长的成员，其母亲也是原审第三人的成员。上诉人迁回有资格的成员家庭，一经迁入自然具备原审第三人的成员资格，无需原审第三人批准。原审判决没有将上诉人与一般情况户口迁移加入的成员区别对待，既不合理也不合法。三、上诉人有权主张恢复成为原审第三人成员资格并参与征地款及其他款项的分配。根据原审第三人的村规民约，上诉人当然符合取得成员资格的条件，理应参与征地款分配。四、上诉人回迁后，原审第三人并未向上诉人主张收取户口管理费，上诉人缴纳无门。被上诉人云东海街道办及原审第三人从未依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定对上诉人的成员资格进行表决，在此情况下，被上诉人直接作出行政处理决定，程序违法。原审第三人反复针对上诉人出台各种新规，是本案产生的根本原因。原审第三人的相关行为明显不合法，被上诉人作出行政处理过程中没有考量，直接采信不合法的村规民约，应予以纠正。综上，请求二审法院：1.判决撤销原判并改判；2.判决撤销三云行决〔2018〕91号《行政处理决定书》；3.判令被上诉人就所诉的行政处理所涉内容重新作出具体行政行为；4.被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人云东海街道办辩称：一、被上诉人作出的《行政处理决定书》主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人邓泽林的上诉主张理据不足。上诉人属于户籍迁入人员，其户籍迁入后能否取得原审第三人墩头村民小组的集体经济组织成员资格应根据原审第三人的村规民约进行确认或经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。但结合原审第三人的村规民约以及原审第三人的申辩，上诉人在户籍迁入时未经原审第三人同意，迁入程序亦不符合村规民约的规定，因此其不应享有原审第三人的集体经济组织成员资格。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人墩头村民小组辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，被上诉人云东海街道办具有对上诉人邓泽林提出的申请事项作出《行政处理决定书》的法定职权。被上诉人收到上诉人的书面申请后，进行了相关的调查取证，作出本案被诉之《行政处理决定书》并依法送达当事人，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，履行了作出行政行为的相关程序，本院予以确认。本案中，原审第三人墩头村民小组是独立的集体经济组织，并未成立经济合作社或股份合作经济社。上诉人邓泽林原籍墩头村民小组，之后迁出。2018年5月21日，上诉人将户口由佛山市三水区*********雅居乐花园雅怡居2座1603迁回原审第三人处，但未经原审第三人同意。《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条第一款的规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”第十五条第三款的规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”原审第三人虽未经改革、改造、改组形成经济合作社或股份合作经济社，但其作为被上诉人云东海街道办行政区域内的农村集体经济组织，适用上述该规定。上诉人认为参照适用《广东省农村集体经济组织管理规定》不当的主张于法无据，本院不予支持。而上诉人属于户口迁入的人员，其成员资格应依照原审第三人的组织章程，经社委会或者理事会审查和成员大会表决予以确定。经查，原审第三人在2014年之前并无制定独立的村规民约，适用伏户村民委员会制定的《伏户村民委员会村民公约》，而在2014年10月17日表决通过《伏户墩头村村规民约（简章）》，后又于2018年10月28日形成《关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》。根据2003年11月25日及2006年1月26日制定《伏户村民委员会村民公约》第二条第5小点、第8小点及第三条“其他有关事项”第2小点的规定，中专以上毕业生超过一年未将户口回迁至原审第三人处,或城镇的村民经同意迁回原审第三人处的，可以在缴交人口管理费后享有该村分配。2014年10月17日表决通过的《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条规定：“凡要求户口回迁本村的人员，一律不给予办理回迁手续。”《关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》表决通过：“对于在2018年4月1日后户籍新政策后，不经过村小组及村委会同意，不按村的村规民约执行，只按新的户籍政策迁入的人员，认定为不享受分配人员（包括年终分红及征地款的一切分配）。”可见，上诉人作为户口迁入人员，其在2018年将户口迁回时并未征得原审第三人的同意，也无缴交相应的人口管理费，显然不具备成为集体经济组织成员的条件。同时，上诉人亦没有提供证据证实其是因中专以上的升学需要迁出原审第三人处，并已根据村规民约规定的时间将户籍回迁至原审第三人处。据此，被上诉人就上诉人要求确认其具有原审第三人集体经济组织成员资格作出不予确认决定正确，本院予以确认。上诉人又认为原审第三人恶意阻挠上诉人迁回户籍，无法缴纳户口管理费，村民小组也从未对其成员资格进行表决；村规民约有针对性地多次修改，且对原生迁出人员和新迁入外来人员并未区分对待。如前所述，上诉人属于户口迁入人员，其成员资格取得必须符合集体经济组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决。村规民约是村民基于法律授权，根据当地实际情况，依照村民集体意愿，经过民主程序而制定的规章制度。《伏户村民委员会村民公约》、《伏户墩头村村规民约（简章）》和《关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》的制定形式及内容符合相关法律法规的规定，均合法有效。而上诉人的成员资格既没有获得成员大会表决同意，亦无集体经济组织章程或村规民约为直接依据。虽然户口迁入是成就成员资格的前提条件，但并非就此必然享有成员资格。综上，上诉人的上诉理由理据不足，本院均不予支持。原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓泽林负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年三月十九日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍