江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终2108号 上诉人（原审原告）李振营，男，汉族，住江苏省徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）赵玉振，男，汉族，住江苏省徐州市九里区。 上诉人（原审原告）王孝全，男，汉族，住江苏省徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）孟庆芹，男，汉族，住江苏省徐州市铜山区。 被上诉人（原审江苏省资源厅）江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市建邺区水西门大街**。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人王尊霞，该厅工作人员。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。 上诉人李振营、赵玉振、王孝全、孟庆芹（以下简称李振营等四人）因与被上诉人江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅，以下简称江苏省资源厅）土地行政管理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初492号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 李振营等四人一审诉称：一、其通过申请政府信息公开获取徐州市自然资源和规划局铜山分局（原徐州市国土资源局铜山分局，以下简称铜山资源分局）在土地征收报批材料中的“《征地告知书送达证据》、《征地调查结果确认表》”。其发现此两份文件未按照《江苏省国土资源厅关于进一步规范征地报批前有关程序的通知》的要求进行报送，涉嫌伪造土地征收报批材料，遂于2018年3月13日以邮政快递形式向江苏省资源厅寄送《伪造土地征收报批材料行政查处申请书》。江苏省资源厅收到后，未按照行政违法查处程序进行查处，而是按照信访程序将该申请书转至徐州市自然资源和规划局（原徐州市国土资源局，以下简称徐州市资源局）。二、《中华人民共和国土地管理法》设定了国土部门查处土地违法行为的法定职责，江苏省资源厅应依法履行查处职责。但是江苏省资源厅却按照信访事项处置，以信访程序代替法律程序，其行为属于行政不作为，侵犯其合法权益。综上，请求判令江苏省资源厅未依法履行违法用地查处职责行为违法；判令江苏省资源厅依法对铜山资源分局伪造土地征收报批材料的违法行为进行行政查处、追究相关责任人员的相应责任，并书面告知申请人查处结果；本案诉讼费用由江苏省资源厅承担。 江苏省资源厅一审辩称：一、案件基本事实。2018年3月13日，李振营等四人向江苏省资源厅邮寄递交《伪造土地征收报批材料行政查处申请书》，反映铜山资源分局伪造土地征收报批材料问题。2018年3月15日，江苏省资源厅收到该申请后予以登记，并于当日通过江苏阳光信访信息系统将该信访事项转送徐州市资源局处理，要求该局核查并告知信访人。2018年5月24日，铜山资源分局作出《关于李振营信访事项的处理意见书》，李振营于2018年5月31日现场签收。李振营于2018年6月19日向江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）申请行政复议，江苏省政府于2018年8月16日作出《行政复议决定书》（〔2018〕苏行复第228号），认定江苏省资源厅虽已履行相应法定职责，但铜山资源分局仅向李振营送达了处理意见书，赵玉振等3人未收到该处理通知书的情况不当，要求江苏省资源厅向赵玉振等3人告知相关处理结果。江苏省资源厅已据此进行了告知。二、请求驳回李振营等四人起诉。首先，对其查处申请，江苏省资源厅通过江苏阳光信访信息系统进行转处，并依照江苏省政府的行政复议决定书分别向李振营等四人邮寄送达了《转送告知书》，已履行了相应的法定职责。其次，李振营等四人要求查处铜山资源分局伪造土地征收报批材料问题的申请属于信访事项，根据《信访条例》的相关规定，江苏省资源厅将信件进行转处，符合“属地管理、分级负责”的信访事项办理原则；李振营等四人要求查处并追究相关责任人员的问题，实质系要求江苏省资源厅履行上下级行政机关内部的层级监督职责，该职责的履行并不影响李振营等四人的权利义务。综上，李振营等四人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求依法予以驳回。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第八十四条规定：“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”《江苏省土地管理条例》第三条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”第四十八条规定：“下级人民政府土地行政主管部门在土地登记发证、收费和土地使用权出让、租赁等活动中，有违反法律、法规规定行为的，上级人民政府土地行政主管部门应当依法责令其限期纠正。”根据上述规定，上级土地管理部门对下级土地管理部门的监督行为系基于其内部管理职权，对其下属机关及其工作人员的违法、违纪行为进行调查、责令改正、作出行政处分或其他处理决定的活动，该行为属于行政机关内部的层级管理和监督行为。本案中，李振营等四人向江苏省资源厅提交《伪造土地征收报批材料行政查处申请书》，要求对铜山资源分局“伪造土地征收报批材料”行为进行查处，并追究相关责任人员的相应责任。江苏省资源厅对于铜山资源分局及其工作人员的行为是否进行监督、如何监督以及监督是否适当等，均属于行政机关内部管理行为，对李振营等四人的权利义务并不产生影响，不属于司法权对行政权监督审查的范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（八）项的规定，李振营等四人对江苏省资源厅不履行内部监督职责提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，裁定：驳回李振营等四人起诉。 李振营等四人上诉称，1.一审法院对于被上诉人应当对铜山资源分局涉嫌伪造土地征收报批材料的违法行为进行查处而未查处的事实，认定不清。被上诉人应当依照查处程序进行查处，而不应以信访程序处理。一审法院认定被上诉人的查处属于内部行政行为不当，被上诉人的行为客观上已经违法，同时可能导致上诉人的土地被非法征收，影响了上诉人权利的行使，不应再认定为内部行为。2.一审法院适用法律错误。一审法院援引的法律条文能够证明被上诉人具有查处的法定职责。请求二审法院依法改判：撤销一审裁定，确认被上诉人未履行土地行政查处职责违法，判令被上诉人依法对铜山资源分局伪造土地征收报批材料的违法行为进行查处、追究相关责任人员的责任，诉讼费用由被上诉人承担。 江苏省资源厅答辩称，被上诉人已履行相应的法定职责，上诉人提出的查处申请属于信访事项，一审法院所作裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第(八)项规定：上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人李振营等四人向被上诉人提交申请，要求对铜山资源分局“伪造土地征收报批材料”的行为进行查处，并追究相关责任人的相应责任，该申请事项属于要求上级行政机关履行对下级行政机关内部层级监督管理职责，并不发生外部法律效果，被上诉人是否履行该职责以及如何履职均对上诉人李振营等四人的合法权益不产生直接影响。因此，一审法院以此为由裁定驳回上诉人李振营等四人起诉，符合法律规定，并无不当。 上诉人李振营等四人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二〇年三月二十日 书记员 刘 妍