山东省枣庄市薛城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0403行初54号 原告朱英铕，男，1966年2月7日出生，汉族，住枣庄高新技术产业开发区。 委托代理人姚静，曲阜鲁兴法律服务所法律工作者。 被告枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处，住所地枣庄高新区泰山北路，统一社会信用代码11370400004244088C。 法定代表人李忠来，主任。 出庭负责人任军，副主任。 委托代理人丁建军、杜宜政，山东薛国律师事务所律师。 第三人国网山东省电力公司枣庄供电公司，住所地枣庄市新城区黄河路**，统一社会信用代码91370400164446770D。 负责人张爱祥，总经理。 委托代理人吴丹，女，1984年7月18日出生，系枣庄供电公司法律专责，住薛城区。 委托代理人徐斌，山东龙头律师事务所律师。 第三人枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处东谷山村村民委员会，住，住所地枣庄高新技术产业开发区祁连山路东谷山南一社会信用代码54370403ME03463529。 法定代表人朱启炳，主任。 委托代理人张艺跃，山东舜翔（枣庄）律师事务所律师。 原告朱英铕因要求确认被告枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处（以下简称兴仁办事处）强制断电行为违法，于2019年9月9日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2019年9月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。因国网山东省电力公司枣庄供电公司（以下简称枣庄供电公司）与本案被诉行政行为有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。因枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处东谷山村村民委员会（以下简称东谷山村委会）与本案被诉行政行为或与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告朱英铕及委托代理人姚静、被告兴仁办事处的出庭负责人任军、委托代理人丁建军、杜宜政、第三人枣庄供电公司的委托代理人吴丹、徐斌、第三人东谷山村委会的委托代理人张艺跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 第三人枣庄供电公司于2019年6月11日接到被告兴仁办事处下发《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》,第三人枣庄供电公司同日向对包括原告在内的东谷山村村民停止供电。 原告朱英铕诉称，原告的房屋位于兴仁办事处××（原为××城区××山村），该地块于2016年就已经纳入了枣庄市城市中心城区用地规划，现原告房屋因“东谷山棚户区改造项目”欲面临征收。至今，原告从未获悉正式的征收文件，未签订相关征收补偿协议，亦未有相关部门给予申请人合理的补偿。2019年6月11日，在补偿事宜尚未谈妥的情况下，被告向枣庄市高新供电部作出《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》。当日，原告的房屋全部被断电，生产生活受到了极大影响。原告认为，被告以“保证拆迁工作中村民及工作人员的生命安全为由申请给予全村进行断电”实为通过断电的行为迫使原告搬迁，逼迫原告签署所谓的“补偿协议”。为维护自身的合法权利，诉至法院要求：1.确认被告于2019年6月11日对原告实施断电的具体行政行为违法。2.判令被告承担本案全部诉讼费用。 原告朱英铕向本院提交了以下证据： 1.枣庄市人民政府作出的枣拟征公告字[2019]25号拟征收土地公告复印件一份，证明涉案房屋所在地块涉及相关政府征收项目，但未进入法定的征收程序；2.第三人东谷山村委下发关于东谷山村棚户区改造停水停电的公告（八）复印件一份，证明第三人东谷山村6月8日通知停水停电。内容为将于2019年6月11日起开展房屋拆除及地面附着物清理清除工作，为保证拆除清理过程中人员生命及财产安全，将于当日7点起陆续停水停电，实际是6月11日强制停水停电；3.兴仁办事处下发的《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》复印件一份，证明被告委托高新区电力部在原告与被告未达成拆迁协议的情况下，强制性断电，给原告造成严重经济损失；4.公共场所卫生许可证、营业执照、东谷山村出具企业住所（经营地址）所有权证明、纳税通知原件各一份，证明原告居住和经营饭店的合法性；5.图片一宗，证明被告及第三人强制停电停水的事实；6.缴纳电费微信截图一宗，证明原告与供电公司有供电合同关系；7.光盘一份，证明被告及第三人强制拆迁停水停电的现场情况。 被告兴仁办事处辩称，一、朱英铕不享有原告的诉讼主体资格。原告朱英铕在诉状中陈述其房屋位于兴仁××××山村，据了解，原告朱英铕的涉案房屋不具有土地使用权证，系在路边私自所建的违章建筑，不属于依法应当供电的范围。对于违章建筑依法应当拆除。如原告朱英铕无法举证证明其存在合法有效的土地权属证明，那么原告朱英铕与拆迁行为不存在利害关系，便不享有确认具体行政行为违法的诉权，即不享有原告的诉讼主体资格，依法应当驳回诉讼请求。二、原告朱英铕将兴仁办事处列为被告属于诉讼主体错误。据了解，此次拆迁是第三人东谷山村委会为了落实枣庄市人民政府发布的《鲁国土资字[2017]384号文件、枣住建房字[2019]19号》文件精神，按照我国《村民委员会组织法》的相关规定，实施的村民自治行为。关于拆迁、安置、补偿等程序均由第三人东谷山村委会自主管理、自主决定，与被告兴仁办事处无关。关于断电行为，不是被告兴仁办事处实施的。三、被告兴仁办事处对供电公司不具有管理权，作出的协助函不是具体行政行为，不具有可诉性。被告兴仁办事处没有实施断电行为。我国《行政法》规定的具体行政行为，是对特定的人与特定事项作出的外部性处理行为，且该行为作出后具有一定的法律约束力。在本案中，被告兴仁办事处作出的协助函显然不具备具体行政行为的特征。首先，东谷山村与供电部门具有独立的供电合同，村民共用的变压器属于东谷山村所有，供电部门整体管理控制着东谷山村整村村民的用电工作，供电部门也无法管理控制每户村民的用电。其次，因村民自治实施拆迁，在绝大多数人同意拆迁的背景下，为了确保全体村民生命和财产安全，维护绝大多数村民的利益，2019年6月10日，东谷山村特申请被告兴仁办事处协调供电部门解决断电事宜。最后，因东谷山村属于被告兴仁办事处辖区之内，为了履行职责，确保东谷山村安全，被告兴仁办事处才向供电部门下发协助函。该协助函，既没有载明强制要求供电部门断电，也没有载明针对特定的某户居民断电，仅仅是请求供电部门协助东谷山村委会实施断电的内部处理行为。因此，下发的该通知，不符合具体行政行为规定的特定性、外部性、法律约束力等特征，因此不具有可诉性。四、本案属于民事纠纷，不应当按照行政纠纷进行处理，原告的诉讼请求无事实和法律依据。综上，请法庭查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告兴仁办事处向本院提交了以下证据： 《关于协助解决东谷山村拆迁区域电力安全隐患相关事宜的申请》一份，证明东谷山村单独向供电部门申请停电，供电部门要求其向上级部门兴仁办事处给供电公司发函的情况下，兴仁办事处才向供电部门发出的协助函。 第三人枣庄供电公司述称，第三人确实收到了被告兴仁办事处送达的要求停电的函，第三人收到函后，派人到现场××山村的房屋已经大部分被拆除，确实存在继续供电的安全隐患，第三人将现场存在威胁人身安全的电力设施，予以停电消除危险，但供电公司对该村的拆迁、征收及补偿问题不存在任何的法律关联，请求依法驳回原告对第三人的所有请求。 第三人枣庄供电公司向本院提交了以下证据： 1.东谷山村委会向第三人提交的停电说明一份；2.兴仁办事处《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》一份；3.枣庄供电公司高新供电部向兴仁办事处信函的复函一份；4.村委会提出的用电申请、2019年9月2日本案第三人枣庄供电公司与东谷山村委会的高压供用电合同各一份。 第三人东谷山村委会述称，一、关于案件事实部分。原告与第三人枣庄供电公司存在供用电合同关系，自2019年6月11日起，供电公司不再向原告供电。根据拆迁民意调查结果，经东谷山村村两委会、村党员代表会、村民代表大会等会议多次讨论通过，2019年2月28日制定《东谷山村棚户区改造项目拆迁补偿安置实施办法》。按照该办法规定，2019年6月11日起东谷山村开展房屋拆除及地面附着物清理清除工作，为保证拆除清理过程中人员生命财产安全，东谷山村委会遂于2019年6月11日向第三人枣庄供电公司发送《停电说明》申请终止供电，但是供电公司表示不接受东谷山村委会申请函，并单方要求东谷山村委会协调兴仁办事处出具相应函件才可协助办理。为保证东谷山村拆迁工作中村民及工作人员生命财产安全，确保拆除清理工作安全顺利进行，兴仁办事处才同意配合出具《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》。当日，第三人枣庄供电公司复函称“为避免事后被误解或被故意曲解为以停电、停水方式逼迫拆迁，我单位不能事前配合停电。鉴于现场拆除工作已经开展，我单位将派员到现场保障施工和供电安全。对现场存在威胁人身安全的电力设施，我单位将紧急实施停电消除危险。”二、案涉终止供电行为并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。根据《高压供用电合同》、东谷山村委会的停电说明等材料显示，涉案终止供电的行为主体既不是兴仁办事处也不是枣庄市人民政府，而属于平等民事主体之间的供用电合同纠纷。第三人东谷山村委会认为：原告与供电公司属于供用电合同的双方当事人，涉案终止供电行为不属于政府行为，更不属于具体行政行为，不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，应依法驳回原告的起诉。三、本案原告没有直接证据证实被告及第三人东谷山村委会实施终止供电行为，恰恰相反东谷山村委会高度重视供用电安全，为了保证拆除过程中人员生命财产安全，以村委会名义发出了停水、停电的公告。第三人东谷山村委会认为，在原告没有其他证据予以证实的情况下，不能仅凭2019年6月11日兴仁办事处出具的协助解决安全隐患的函件而将此认定为具体行政行为。 第三人东谷山村委会向本院提交了以下证据：枣庄市国土资源局高新区分局兴仁国土资源所出具的土地利用现状局部图一份。证明原告的房屋建设在基本农田上，属于违法建筑，证明本案原告主体不适格。 经庭审质证，被告对原告提交证据1、2、6的真实性无异议；对原告提交证据4中除对东谷山村委会出具的企业住所所有权证明真实性有异议外，对其他证据真实性无异议；对原告提交的证据5、7的真实性、合法性、关联性均不予认可。第三人枣庄供电公司对原告提交证据3的真实性无异议，对原告提交的其他证据不了解，不发表质证意见。第三人东谷山村委会对原告提交证据1、2的真实性无异议；对原告提交证据3的真实性有异议；对原告提交证据4中的营业执照、公共场所卫生许可证的真实性无异议，但卫生许可证已到期，依法不能发生法律效力。对东谷山村出具的所有权证明有异议，不能以此作为房屋所有权的证明；对证据5、6、7真实性有异议，对其证明目的不予认可。 原告对被告提交证据有异议，认为该证据系复印件，不符合证据形式要求，且证据内容与事实不符；第三人枣庄供电公司对被告提交的证据情况不了解，不发表质证意见；第三人东谷山村委会对被告提交的证据无异议。 原告对第三人枣庄供电公司提交证据1的真实性不予认可；对第三人枣庄供电公司提交证据2、3无异议；对第三人枣庄供电公司提交证据4认为与本案无关；被告及第三人东谷山村委会对第三人枣庄供电公司提交的证据均无异议。 原告对第三人东谷山村委会提交的证据有异议，认为无法证明其证明的目的。被告及第三人枣庄供电公司对第三人东谷山村委会提交证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原、被告及第三人无异议的证据，本院予以采信。原、被告及第三人对其余证据虽有异议，但该部分证据与本案事实相关联，能够相互印证，证明本案事实，可以作为证据使用。 经审理查明，因欲对枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处东谷山村棚户区改造项目范围内的房屋及地上附着物进行拆除清理，第三人东谷山村委会于2019年6月8日作出《关于东谷山村棚户区改造停水停电的公告》，拟于2019年6月11日7时起陆续停止供水供电。第三人东谷山村委会于2019年6月10日向被告提出《关于协助解决东谷山村拆迁区域电力安全隐患相关事宜的申请》，申请被告协调供电部门解决拆迁范围内断电相关事宜。被告兴仁办事处于次日向第三人枣庄供电公司的高新供电部下发《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》，主要内容为：我街道东谷山村棚户区改造项目，将于6月11日起开展项目区域内房屋拆除和地面附着物清理工作，为保证拆迁工作中村民及工作人员生命财产安全，确保拆除清理工作安全顺利进行，请贵部派专人协助东谷山村给予解决断电相关事宜。第三人枣庄供电公司的高新供电部同日作出《关于〈协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函〉的复函》（高供电字[2019]12号），主要内容为：函已收悉。为避免事后被误解或故意曲解为“以停电、停水方式逼迫拆迁”，我单位不能事前配合停电。鉴于现场拆除工作已经开展，我单位将派员到现场保障施工和供电安全。对现场存在威胁人身安全的电力设施，我单位将紧急实施停电消除危险。同时，第三人东谷山村委会于2019年6月11日向第三人枣庄供电公司出具停电说明，申请对全村范围内停电。第三人枣庄供电公司同日向对包括原告在内的东谷山村村民停止供电。 另查明，原告提交的营业执照、公共场所卫生许可证显示，原告在东谷山村××路东的房屋内经营餐饮业，字号为枣庄高新区金谷饭店。该房屋在东谷山村棚户区改造项目的东谷山村内，原告未与相关拆迁单位就该房屋达成拆迁安置补偿协议。2019年8月20日，第三人东谷山村委会向第三人枣庄供电公司提出用电申请，双方于2019年9月2日签订高压供用电合同，第三人东谷山村委会恢复供电。至本案庭审时，原告该房屋的供电仍未恢复。 再查明，枣庄市人民政府于2019年6月27日作出枣拟征公告字[2019]25号枣庄市人民政府拟征收土地公告，其中拟征收地块三位置范围涉及东谷山村土地。 本院认为，本案争议焦点问题：一是被告函告停电行为是否是可诉的行为；二是朱英铕是否为本案行政诉讼适格的原告；三是被告作出的涉案函对原告的房屋实施断电行为是否合法。 关于争议焦点一，本案被告作出《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》系被告应第三人东谷山村委会的申请向第三人枣庄供电公司作出的,是希望第三人提供辅助行为，但本案被告系国务院批准设立的开发区管理委员会的派出机构，其作出的涉案函通知第三人枣庄供电公司断电是东谷山村棚户区改造项目拆迁工作的一部分，涉案函指向对象是原告与供电企业供电合同民事法律关系，内容直接规定了停电范围、停电对象、停电时间。显然该函针对特定主体、特定事项,赋予行政执行力,该函在送达第三人枣庄供电局后产生了供电企业对原告停止供电的客观效果，该行为系对原告的权利义务产生实际影响的事实行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围，具有可诉性。 关于争议焦点二，在朱英铕未与相关拆迁单位达成拆迁安置补偿协议的前提下，被告作出《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》在送达第三人枣庄供电公司后产生了供电企业对原告房屋停止供电的客观效果，朱英铕为用电人，其用电权益受到影响，被告要求第三人枣庄供电公司停电行为与朱英铕有法律上的利害关系，且对朱英铕的权利义务产生实际影响，故朱英铕是本案适格的原告。 关于争议焦点三，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定,行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。同时《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定,任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违法规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本案中,被告称其没有实施停电行为,但综合全案证据,第三人枣庄供电公司在接到被告的函才停止供电行为，被告具体行使了行政权,该行为是一种行政事实行为,故此停电产生的法律后果应当由被告承担。根据职权法定原则,被告在无法律授权、无法律依据的情况下，要求第三人枣庄供电公司协助对原告实施断电的措施违反上述法律的强制规定，对原告实施断电措施的行为违法。（即使拆迁期间存在用电安全隐患须暂时实施断电措施，但在事后应及时对未被拆除房屋的原用电村民恢复供电）。被告认为原告所住建筑物系违法建筑,不应对其供电,而采取断电措施并不违法的理由，依据不足。 综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下: 确认被告枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处于2019年6月11日对原告朱英铕位于枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处东谷山村的房屋采取停电措施的行为违法。 案件受理费50元，由被告枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处承担。于本判决生效后七日内交纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。 审 判 长  徐菊 人民陪审员  周莉 人民陪审员  刘超 二〇二〇年三月九日 书 记 员  梁凤