安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖行终1472号 上诉人（一审起诉人）程金林，男，1949年9月27日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。 程金林因诉黄山市屯溪区人民政府（以下简称屯溪区政府）不履行保护人身权、财产权法定职责一案，不服黄山市中级人民法院（2019）皖10行初27号行政裁定，向本院提起上诉。 程金林向一审法院起诉称，被告屯溪区政府在补偿决定合法性尚未明确的情况下，自行组织有关部门与人员对原告居住在徽山路12号小区房屋与附属物实施强制拆除，被告该违法拆迁行为已经对原告正常的生活造成很大的安全隐患。另案滨江路及枫树巷地块一期棚户区改造项目的两原告起诉屯溪区政府行政强制行为违法，一审法院于2019年9月18日、24日判决确认被告屯溪区政府对两原告合法房屋实施的强制拆除行为违法。被告不及时纠正自身错误，还想复制前述违法强制拆迁行为，以达到逼迫原告与其签订房屋拆迁协议的目的。为保护原告的合法权益不受侵犯，原告于2019年10月21日向屯溪区政府递交请求履行法定职责申请书，请求依法履行职责：1、依法履行保护申请人全家在徽山路12号小区出行的安全；2、依法履行保护申请人居住在徽山路12号小区1、2幢楼，以及楼宇之间相互固定连接的电力、通讯等设施不被人为破坏；3、立即停止以各种名目对徽山路12号小区所有楼宇的违法拆除活动；4、立即加固徽山路12号2幢楼宇底层西侧和南侧承重墙受损部位；5、立即恢复徽山路12号与徽山路6号公用出行通道。由于原告向被告提出申请的紧急性，被告未在第一时间内履行原告提出的合理申请，故依照行政诉讼法第四十七条第二款“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制”之规定，依法提起行政诉讼。请求判令被告依法履行保护原告全家的人身权、财产权等合法权益，在徽山路12号小区内不受违法侵犯的权力，案件诉讼费由被告承担。 一审法院审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第（二）项规定，行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”，是指请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务。据此，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，其中的“职责”系指“特定法定职责”，即行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，其须对所申请的事项具有实体法的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同，即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。程金林本次的诉讼请求是判令屯溪区政府依法履行保护程金林全家的人身权、财产权等合法权益，在徽山路12号小区内不受违法侵犯的权力，其实质是要求屯溪区政府履行保护其人身权、财产权等合法权益的职责，系履行职责之诉。但《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关法律法规，均未设定人民政府具有直接受理保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的申请并进行处理的特定职责，即程金林提起本次诉讼不具有实体法的请求权基础。且程金林要求屯溪区政府依法履行保护其在徽山路12号小区内不受违法侵犯的权力，亦不具有作出一个特定行政行为的具体内容。依照上述的法律规定，程金林的起诉属于没有具体的诉讼请求和事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件。同时，案涉的徽山路12号小区于2017年5月被屯溪区政府纳入屯溪区徽山路两侧一期及天目药业西侧二期地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围，屯溪区政府已于2018年5月2日对程金林案涉的房屋作出了屯政征补〔2018〕14号《房屋征收补偿决定书》，程金林针对上述的房屋征收决定及房屋征收补偿决定均提起了行政诉讼，即（2017）皖10行初18号、（2017）皖10行初20号、（2019）皖10行初8号案件，上述案件均已审结，程金林就案涉房屋再次提起履行职责之诉，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条第二款的规定，裁定对程金林的起诉，不予立案。 程金林上诉称，1、一审裁定认定上诉人的起诉“没有具体的诉讼请求与事实根据”不能成立。在涉案房屋征收过程中，上诉人房屋的电力、通讯等设施遭人为破坏，且小区2幢楼宇西侧底层承重墙遭受被上诉人组织的房屋拆除公司非法暴力破坏，导致上诉人家庭成员及财产在小区内时刻处于危险之中。2019年3月8日屯溪区政府以屯溪区安全生产监督管理局已向3户住户送达《安全隐患整改意见书》为由，违法将小区18幢楼宇整体暴力拆除。另案滨江路及枫树巷地块一期棚户区改造项目的两原告起诉屯溪区政府行政强制行为违法，一审法院于2019年9月18日、24日分别在（2019）皖10行初20号、（2019）皖10行初21号判决中，确认被告屯溪区政府对原告合法房屋实施的强制拆除行为违法。上诉人于2019年10月21日向屯溪区政府递交请求履行法定职责申请书，但被告未在第一时间内履行原告提出的合理申请。人民政府保护公民财产权和人身权的职责并不以公民申请为前提，在公民申请保护的情况下，人民政府更应履行法定保护职责。因此，上诉人起诉屯溪区政府不履行法定职责有充足的事实根据。一审法院既确认了上诉人的请求系履行职责之诉，后又将《组织法》第五十九条第（六）项明文规定的“保护公民私人所有的合法财产，保障公民的人身权利”曲解成“未设定人民政府具有直接受理保护公民人身权、财产权等合法权益的申请并处理的特定职责”，裁定认定上诉人“无具体的诉讼请求和事实根据”既相互矛盾且又无法律依据。2、屯溪区政府是本案适格的被告。屯溪区政府作为案涉房屋征收的行政机关，不仅不依法履行保护上诉人全家的法定职责，反而自行组织房屋拆除公司对上诉人小区内的所有楼宇及附属设施暴力拆除，造成小区2幢楼有倒塌的危险，也给上诉人全家在小区内正常出行带来了极大的安全隐患。依照《宪法》第一百零五条，《组织法》第五十九条第（六）项，《行政诉讼法》第二条、第三条、第十二条第（六）项、第四十七条第二款、第四十九条第（一）、（二）、（三）、（四）项之规定，屯溪区政府应当依法履行保护上诉人全家在房屋征收地块上的人身权、财产权的法定职权。一审法院作为审判机关更应依照上述法律依法受理上诉人合法、合理的诉讼请求。3、一审法院合议庭人员恶意非法解读法律规定，用双重标准违法判案。最高人民法院在（2017）最高法行再102号一案中，明确“在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任”。最高人民法院（2017）最高法行申5824号是不履行法定职责的再审案例。一审法院以审结上诉人诉屯溪区政府房屋征收决定、房屋征收补偿决定为由，拒绝立案受理上诉人诉屯溪区政府不履行法定职责一案，公然替违法行政背书，是公开包庇与纵容屯溪区政府的违法行政行为。故请求撤销一审裁定，指令黄山市中级人民法院立案审理，案件诉讼费由被上诉人承担。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。 本案起因是屯溪区政府实施徽山路两侧一期及天目药业西侧二期（老金库）地块棚户区改造而对程金林的房屋实施征收。程金林在2019年10月25日提起本案诉讼前，已起诉屯溪区政府房屋征收决定、房屋征收补偿决定违法，其中程金林、陈爱花诉屯溪区政府房屋征收决定一案，本院于2018年12月10日作出（2018）皖行终633号判决，维持一审判决驳回程金林、陈爱花的诉讼请求，已经发生法律效力。程金林诉屯溪区政府房屋征收补偿决定一案，黄山市中级人民法院于2019年7月23日判决驳回程金林的诉讼请求，时值二审审理中，后本院于2019年11月11日判决维持。本案中，程金林先于2019年10月21日向屯溪区政府递交请求履行法定职责申请书，请求屯溪区政府履行前述5项职责，后以情况紧急为由提起屯溪区政府不履行保护其人身权、财产权法定职责之诉。从事实情况看，造成徽山路12号小区楼宇部分被拆除、楼宇之间阻塞等现状系因屯溪区政府依据征收决定对被征收房屋依法拆除的结果，该拆除行为并不是直接针对程金林，但客观上程金林所在的2幢楼因底层西侧和南侧承重墙受损形成危楼，产生了严重的人身安全隐患。屯溪区安全生产监督管理局已向程金林等3住户送达《安全隐患整改意见书》，告知安全隐患，建议3住户尽快与有关部门洽谈搬迁事宜，远离危险区域，避免安全事故的发生。从诉讼请求看，虽然程金林本案起诉与其之前起诉屯溪区政府房屋征收决定的诉讼类型不同，但其要求停止整个徽山路12号小区棚户区改造和房屋征收，修复之前强拆的楼宇和道路，实质是否定房屋征收决定的合法性并要求恢复原状，即否定前诉判决结果。由于前案生效判决驳回程金林请求撤销屯溪区政府房屋征收决定的诉讼请求，即已产生该房屋征收决定合法而非违法的既判力，程金林不得再主张该房屋征收违法，法院也不得作出与前案判决内容相抵触的新的判决或裁定。基于房屋征收决定的合法性已为前诉生效行政判决所羁束，该房屋征收决定依法具有强制执行力，同时为了维护公共利益，包括徽山路12号小区2幢楼在内的整个地块棚户区改造和房屋征收活动应该继续进行，屯溪区政府固然应吸取另案地块在补偿决定合法性尚未明确的情况下，自行组织实施强制拆除被征收人房屋被法院确认为违法的教训，在本地块对程金林等3住户房屋应严格依法实施征收，但程金林此时请求屯溪区政府履行恢复原状的5项职责，于法无据，于常理也不合，且程金林因房屋征收应获得合理补偿的合法权益，其已依法通过起诉屯溪区政府房屋征收补偿决定一案得到维护，再提起本案不履行法定职责之诉没有可依法保护的利益，即没有诉的利益，按照前述司法解释的规定，一审法院裁定不予立案的结果正确。程金林的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年三月五日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……