广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终195号上诉人(原审原告)黎达强，男，1956年11月10日出生，汉族，住信宜市********。被上诉人(原审被告)信宜市池洞镇人民政府。住所地：信宜市******。负责人邱锦全，副镇长。委托代理人李枝繁，广东前瞻律师事务所律师。上诉人黎达强诉被上诉人信宜市池洞镇人民政府不履行法定职责一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院(2019)粤0902行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，本案涉案土地位于广东省信宜市********，四至为：东至信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社的土地为界，南至颜洪文屋北墙至出一米空地为界，西至空地为界，北至池洞镇政府围墙边侨房路为界，面积约为41.3平方米。2015年，信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社以其为申请人、以黎达强(本案原告)和容维琼为被申请人向被告信宜市池洞镇人民政府就包括本案涉案土地在内的土地申请土地确权。被告信宜市池洞镇人民政府对信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社提出的上述土地确权申请予以立案后，于2015年4月9日向原告黎达强送达土地确权申请书、提出答辩通知书等材料。2015年12月25日，被告信宜市池洞镇人民政府作出池府决[2015]第1号《处理决定书》，决定将信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社申请确权的包括本案涉案土地在内的土地归信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社使用，并告知不服该处理决定，可在收到处理决定书之日起60日内向信宜市人民政府申请行政复议。上述《处理决定书》于2015年12月25日向原告黎达强送达，原告黎达强在法定期限内没有就上述处理决定向信宜市人民政府申请行政复议。2018年12月27日，原告黎达强以其为申请人、以信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社为被申请人向被告信宜市池洞镇人民政府提交《集体土地使用确权申请书》，就本案涉案土地使用权向被告信宜市池洞镇人民政府申请确权。被告信宜市池洞镇人民政府收到原告黎达强该申请后，认为其已经在2015年就本案涉案土地及就相同的土地确权主体作出了土地确权的处理决定书，处理决定书中已经写明涉案土地归信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社使用，而原告又就相同四至、面积的涉案土地再次提出土地确权申请，因被告信宜市池洞镇人民政府2015年作出的《处理决定书》原告黎达强已经收到，并且没有提出行政复议或行政诉讼，该《处理决定书》已经生效，即本案涉案土地不存在土地权属的争议，而原告黎达强现在没有提供任何证据可证实涉案土地使用权归原告黎达强，因此，被告信宜市池洞镇人民政府不需再就相同的土地再次做出土地确权的决定，不再就原告黎达强的确权申请作出处理决定。原告黎达强认为被告信宜市池洞镇人民政府收到其提交的《集体土地使用确权申请书》后至今没有作出任何答复，其行为已构成行政不作为，严重影响原告的合法权益，遂于2019年4月3日诉至原审法院，诉讼请求：1、依法确认被告信宜市池洞镇人民政府未依法履行土地使用权行政确权的不作为行为违法；2、判令被告信宜市池洞镇人民政府依法履行土地使用权行政确权的法定职责；3、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，本案的争议焦点是被告信宜市池洞镇人民政府是否存在不履行法定职责行为。根据本案审理查明的事实可知，被告信宜市池洞镇人民政府于2015年12月25日对包括原告黎达强申请确权的涉案土地在内的土地已作出池府决[2015]第1号《处理决定书》，决定将包括涉案土地在内的土地归信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社使用；并告知不服该处理决定，可在收到处理决定书之日起60日内向信宜市人民政府申请行政复议。而原告黎达强作为该土地确权案件的被申请人之一，其于2015年12月25日已经收到上述《处理决定书》，如其对该处理决定不服，依法应向被告信宜市池洞镇人民政府的上一级地方人民政府信宜市人民政府申请行政复议，而非申请被告信宜市池洞镇人民政府对涉案土地使用权再次进行确权。据此，在被告信宜市池洞镇人民政府决定涉案土地归信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社使用，且该处理决定已经生效后，原告黎达强再就已经确定使用权属的涉案土地使用权向被告信宜市池洞镇人民政府提出土地确权申请，缺乏事实根据，被告信宜市池洞镇人民政府无义务对原告黎达强提出的涉案土地使用权确权申请再次作出土地确权处理。故，原告黎达强申请被告信宜市池洞镇人民政府对其土地确权申请履行法定职责，理由不成立，对原告黎达强本案的诉求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黎达强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黎达强负担。上诉人黎达强不服原审判决，向本院提起上诉称：1980年农村实行土地联产承包责任制，实行以户为单位的联产承包制，集体所有的土地全部划分承包给农户，上诉人户7人以母亲陈凤英为户主都参加承包取得土地。当时的塘基生产队将耕地划分承包到农户后，然后又将属于生产队集体所有的零星荒地也按1980年承包土地的人员划分土地到各户。此后，原塘基生产队就不再留有集体使用的土地了。对于池洞镇塘基村207国道边颜洪文屋左侧的该幅土地，是上诉人主张使用权的本案争议地，该幅土地是由原塘基生产队划分零星荒地时划分给上诉人使用，同时上诉人还与相邻土地使用人进行过兑换，从而扩大该幅土地的使用面积。上诉人于2011年5月25日准备在该幅土地上建房使用时填报了《茂名市农(居)民申请建房用地呈批表》，得到塘基村民小组25户户主签名确认和村民委员会审查同意，证明该幅土地的使用权属于上诉人所有。2015年，因某个人需利用该幅土地，便通过信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社集体的名义向池洞镇人民政府申请确权，被上诉人为了偏袒某个人的利益，明知塘基经济合作社都不留有集体使用的土地，在没有事实依据情况下，将该幅土地确权归集体使用。后来政府的主要领导忽悠上诉人，叫上诉人不要再去上级政府申请复议，称政府会帮忙解决，所以上诉人一直去追问政府的领导要求解决，政府的主要领导就采取拖而不办的办法来对待上诉人。由于政府承诺会帮上诉人处理而未处理，于是上诉人一直都要求政府处理。上诉人对该幅土地有种植使用几十年的事实，且根据当年的征地图可证明池洞镇政府当时征用土地时，上诉人使用的土地未被征用。池洞镇政府司法办干部提供的证明可证实上诉人有过调换土地的事实。这些证据都证明该幅土地是上诉人使用的事实，且属于上诉人收集到的新证据。上诉人连同原有的证据和收集到的新证据于2018年12月27日书面向信宜市池洞镇人民政府提出《集体土地使用权确权申请书》，政府收到上诉人的书面申请及证据材料后一直未做任何答复。上诉人还和信访局的领导找到镇政府的领导要求处理等，池洞镇政府的行为已构成行政不作为，故向原审法院提起本案诉讼。本案属于不履行法定职责之诉，上诉人请求的事实依据和法律依据均满足起诉条件，但原审法院驳回上诉人的诉讼请求，明显违反了事实依据和法律依据，属于错误的判决。上诉请求：依法撤销一审判决，依法改判。被上诉人信宜市池洞镇人民政府辩称：一、被上诉人对争议土地的土地使用权属纠纷已作出处理决定，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。被上诉人于2015年12月25日作出了池府决[2015]第1号《信宜市池洞镇人民政府处理决定书》，对申请人是信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社，被申请人是黎达强及容维琼的土地使用权属纠纷作出处理决定。争议地一便是本案上诉人提出集体土地使用权确权申请的土地，四至为：东至容维琼地为界；南至颜洪文屋北墙至出一米空地为界；西至空地为界；北至池洞镇政府围墙边侨房路为界；面积约41.3平方米。被上诉人经过现场勘查及双方提交材料等已决定该争议地一归信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社使用。现上诉人再就已经确定使用权的涉案土地向被上诉人申请确权缺乏事实依据。二、上诉人应在法定期限内通过行政复议方式处理，而不是再提起确权申请，违反一事不再理原则。首先，被上诉人作出的池府决[2015]第1号《信宜市池洞镇人民政府处理决定书》已载明“如不服本处理决定，可在收到本处理决定书之日起60日内向信宜市人民政府申请行政复议。”上诉人作为池府决[2015]第**《信宜市池洞镇人民政府处理决定书》中的被申请人，其不服被上诉人将争议地处理决定给案外人信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社使用的情况下，应通过提起行政复议的方式解决，而不是再次向被上诉人提起确权申请。其次，被上诉人作出的池府决[2015]第1号《信宜市池洞镇人民政府处理决定书》已于2015年12月25日作出，上诉人黎达强及案外人信宜市池洞镇池洞村塘基经济合作社、容维琼均未提起行政复议或行政诉讼，根据《土地权属争议调查处理办法》第三十一条第一、二款“当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。”因此池府决[2015]第1号《信宜市池洞镇人民政府处理决定书》已发生法律效力。上诉人不能就同一争议地的使用权属问题再提出确权申请，违反了一事不再理原则，也会造成行政资源、司法资源的浪费，也会造成诉累，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判，维护被上诉人的合法权益。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，从本案卷宗材料可见，上诉人黎达强于2018年12月27日申请被上诉人确权的涉案土地坐落、四至范围及面积与被上诉人信宜市池洞镇人民政府于2015年12月25日作出的池府决[2015]第1号《信宜市池洞镇人民政府处理决定书》中已确权处理的“争议地一”的土地坐落、四至范围及面积相同，属于同一块土地。并且，信宜市池洞镇人民政府已于2015年12月25日将池府决[2015]第1号《信宜市池洞镇人民政府处理决定书》直接送达给上诉人黎达强签收，并在该处理决定书中明确告知了当事人不服该处理决定，可在收到该处理决定书之日起60日内向信宜市人民政府申请行政复议的救济途径。因此，信宜市池洞镇人民政府在作出池府决[2015]第1号《信宜市池洞镇人民政府处理决定书》并依法送达给各方当事人之后，其对涉案土地进行确权的法定职责已经履行完毕。上诉人黎达强若对上述处理决定不服，本应按照上述处理决定告知的救济途径在法定期限内向信宜市人民政府申请行政复议。但是，上诉人黎达强在收到上述处理决定之后的法定期限内并未依法申请行政复议，而是在上述处理决定发生法律效力后的2018年12月27日再次对已经政府确权处理过的涉案土地申请确权，故其该次提出的土地确权申请明显缺乏事实根据和法律依据，被上诉人信宜市池洞镇人民政府已不再具有对受生效处理决定效力所羁束的涉案土地再次确权的法定职责和义务。因此，被上诉人对上诉人黎达强于2018年12月27日提出的土地确权申请未予处理并无不妥，亦不构成行政不作为。原审法院据此判决驳回黎达强的诉讼请求正确，该判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人黎达强的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黎达强负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年二月二十四日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇