西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行初89号 原告张秋云，女，1949年7月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市莲湖区。 委托代理人冯金汤，男，1947年2月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市莲湖区，原告之夫。 被告西安市莲湖区人民政府，住所地西安市莲湖区。 法定代表人王永杰，区长。 委托代理人王逍，西安市莲湖区桃园路街道办事处工作人员。 委托代理人马强，陕西九州同律师事务所律师。 第三人陕西德方居安置业有限公司，住所地西安市莲湖区。 法定代表人吴建国，执行董事兼总经理。 委托代理人魏柳艳，陕西九州同律师事务所律师。 委托代理人张中原，陕西九州同律师事务所律师。 原告张秋云诉被告西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）不履行行政协议一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，陕西德方居安置业有限公司（以下简称德方居安公司）依法提出申请作为第三人参加本案诉讼，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告张秋云委托代理人冯金汤，被告莲湖区政府副区长高新花、委托代理人王逍、马强，第三人德方居安公司委托代理人张中原到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张秋云诉称，一、2016年7月15日，莲湖区XX房XX号《西安市莲湖区人民政府关于对XX园XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称莲房征决字﹝2016﹞2号《房屋征收决定》）及《通告》，至此拆迁工作即刻开始。从2016年8月1日起桃园一坊开始搬迁工作，并与被告莲湖区政府下设机构西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部签订了《产权调换协议（住宅）》，按照协议第三条过渡期限为30个月之规定，截止2019年1月过渡期限30个月，当时桃园一坊的两栋安置楼的地基还没有打好，回迁安置遥遥无期，被告未按期回迁安置已严重违约，至今我们被拆迁户还得继续在外租房度日，处境艰难。因此，依法要求被告继续履行协议，加快建设速度，早日回迁安置。二、《产权调换协议（住宅）》是与被告莲湖区政府下设机构西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部于2016年8月9日签订，该协议余款交给了西安市莲湖区桃园路街道办事处，截止2019年1月已满30个月的过渡期，被告没有按照协议约定按期回迁安置，更没有按照协议及政策规定支付逾期2倍过渡费。截止今日，双倍过渡费仍未发放。因此，依法要求被告按期支付逾期2倍过渡费，直至回迁安置完毕止。被告已严重违反了双方所签订的《产权调换协议（住宅）》及政府补偿政策规定，按照所签订的《产权调换协议（住宅）》第三条过渡期限为30个月之规定，应于2019年1月底前按期完工交付房屋，并回迁安置。逾期未回迁，应根据《产权调换协议（住宅）》所依据政府政策规定及桃园一坊补偿方案的规定逾期30个月后每月应按原标准的2倍支付临时安置补偿费，直至回迁安置完毕止。三、本案的诉讼完全是因为被告未按期履约造成的，依法应承担本案的诉讼费用。恳请法院本着公平公正原则，依照国家政府政策规定，维护百姓利益，判决被告按期支付并补偿逾期2倍过渡费，使被拆迁户得以平稳过渡，并加快施工进度，早日完工交付，实现回迁安置。故请求：1.依法要求被告继续履行协议，按照所签订的《产权调换协议（住宅）》第三条过渡期为30个月（自2016年8月至2019年1月）之规定，应于2019年1月底前按期完工交付并回迁安置；2.依照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十三条之规定及莲湖区《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》第七条第（一）临时安置补偿费的第3项之规定：超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费，即每月821.3×2=1642.6元，直至回迁安置完毕止；3.本案的诉讼费由被告承担。 原告张秋云向本院提交了以下证据： 1.《产权调换协议（住宅）》及协议结算款收据复印件； 2.莲湖区XX房XX号《房屋征收决定》及《通告》； 3.XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案； 4.《致XX园XX户区改造项目范围内广大群众和企事业单位的一封信》； 5.《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》； 6．莲办字﹝2016﹞30号《中共西安市莲湖区委办公室、西安市莲湖区人民政府办公室关于成立XX园XX户区综合改造项目指挥部的通知》； 7.信访材料及行政复议决定书各1份。 上述证据均证明被告没有按照《产权调换协议（住宅）》签订的内容及政策按期履行协议所确定的义务，请求支持原告的诉请。 被告莲湖区政府辩称，一、本案诉讼主体不适格。答辩人曾于2016年7月15日作出莲房征决字﹝2016﹞2号《房屋征收决定》。该决定中明确房屋征收部门为:西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室;房屋征收实施单位为:西安市莲湖区桃园路街道办事处。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任”和第二十五条：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼”之规定。原告就征收与补偿协议的履行提起诉讼的,应当按照法律规定将房屋征收部门列为被告。因此,答辩人不是本案的适格被告。二、因不可抗力造成的合同履行方式的变更，不承担违约责任。本案中,案涉XX园XX户区综合改造项目启动时间为2016年8月1日。截止2019年2月,共经历30个日历月,但在此期间,因西安市环保局、市建委、市公安局等六部门发布的中高考禁噪令,以及西安市重污染天气应急指挥部办公室发布的减污治霾停工令,致使该项目停工期长达14个日历月。在2017年11月15日,政府第一次下发禁土停工令，时间长达4个月，以后,每年都会下发禁土令。本次征收前,政府从未发出过类似命令。因此,案涉项目施工期间所遇到的禁噪令、停工令属于无法预见、不能避免，且不能克服的，根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的,不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况”，是典型的不可抗力。又依据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任,但法律另有规定的除外”，责任主体因不可抗力致使不能履行或延期履行合同的，不应承担违约责任。综上所述，答辩人并非本案的适格被告，且原告的诉请缺乏事实及法律依据,请求贵院依法驳回原告的诉请。 被告莲湖区政府向本院提交了以下证据： 1.莲房征决字﹝2016﹞2号《房屋征收决定》，证明被告不适格，房屋征收部门是西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室； 2.市城改发﹝2016﹞33号《西安市棚户区改造办公室关于同意桃园一坊项目改造实施方案的批复》，证明投资主体是企业，协议的履行主体是企业和业主。 第三人德方居安公司述称，一、依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，本案属于行政协议纠纷，可以参照民事案件。二、本案属于因不可抗力致使行政协议不能履行或延期履行的情形，不应承担违约责任。三、依据民法总则的规定，本案被告及第三人不应承担因此而产生的违约责任，原告诉请无法律依据，应依法予以驳回。 第三人德方居安公司未向本院提交证据。 对于原告张秋云提交的证据，被告莲湖区政府、第三人德方居安公司质证意见均为：对证据1真实性及证明目的认可，《产权调换协议（住宅）》明确协议的相对方不是本案被告，被告不是适格主体，对证据2、3真实性认可，证据4与本案无关联性，对证据5认可，对证据6的真实性认可，指挥部是莲湖区委和区政府共同成立的，证据7与本案无关联性。 对于被告莲湖区政府提交的证据，原告张秋云质证意见为：真实性均认可，证明目的均不认可。第三人对被告莲湖区政府提交的证据均无异议。 对于原、被告提交的证据，本院经审查，对其真实性均予以确认。 经审理查明，2016年7月15日，莲湖区XX房XX号《房屋征收决定》，决定对东起新园路，西至西开家属区，XX园XX路，北至大庆路范围内的国有土地上房屋予以征收，房屋征收部门是西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室，房屋征收实施单位是西安市莲湖区桃园路街道办事处，征收补偿对象是征收范围内国有土地上的房屋及附属物，补偿方式是采取货币补偿和产权调换两种补偿方式，并于同日发布征收《通告》，确定签约时间是自征收决定通告之日起6个月，并将《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》附在《通告》之后。征收《通告》发布后，经与被征收人协商，2016年8月份左右，西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部与大多数被征收人签订了《产权调换协议（住宅）》，其中包括本案案涉《产权调换协议（住宅）》，本案原告系案涉征收项目的被征收人。案涉协议载明：过渡期限30个月。各方当事人对2019年1月底过渡期限届满及临时安置补偿费以协议附表二载明的数额发放无异议。但至2019年1月底过渡期届满，桃园一坊指挥部并未向包括原告在内的被征收人履行回迁安置义务。《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》第七条第（一）临时安置补偿费的第3项规定，超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费。第八条过渡期限规定，产权调换房屋为高层房屋，过渡期限30个月，自被征收人交付房屋之日起计算。对于过渡期限届满后的双倍支付原告临时安置补偿费，被告及第三人认为因不可抗力因素不能双倍支付该费用，原告不服，以莲湖区政府、西安市莲湖区桃园路街道办事处为被告提起本案诉讼。2020年3月27日原告撤回对西安市莲湖区桃园路街道办事处的起诉，本院予以准许。 另查明，西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部系莲湖区政府成立的临时机构，西安土门地区综合改造管理委员会系莲湖区政府举办的事业单位法人，西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室系西安土门地区综合改造管理委员会内设部门。 还查明，2016年3月11日西安市棚户区改造办公室向西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会征收安置办公室作出《西安市棚户区改造办公室关于同意桃园一坊项目改造实施方案的批复》，该批复显示XX园XX户区综合改造项目的投资主体为德方居安公司，项目实施就地安置，安置楼为1、2号楼，层高均为34层。 本院认为，本案是原告房屋被依法征收，行政机关与其签订安置补偿协议，因未能按期履行回迁安置义务而引发的房屋征收补偿协议纠纷诉讼。 本案争议的焦点是：1.莲湖区政府是否是本案的适格被告；2.案涉《产权调换协议（住宅）》是否合法有效；3.被告是否构成违约，即被告是否未按期履行回迁安置义务和逾期支付2倍临时安置补偿费义务，原告的诉讼请求能否得到支持。 关于焦点1，莲湖区政府是否是本案的适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规 定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十五条第一款规定:“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”本案中，莲湖区XX房XX号《房屋征收决定》，对XX园XX户区综合改造项目征收范围内的房屋依法进行征收，原告张秋云的房屋在征收范围内，莲湖区政府成立的临时机构西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部与原告签订了《产权调换协议（住宅）》。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条第一款，参照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条的规定，莲湖区政府负责本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作，按照莲房征决字﹝2016﹞2号《房屋征收决定》，房屋征收部门是西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室，本应由该征收安置办公室与被征收人签订安置补偿协议，但案涉《产权调换协议（住宅）》是由莲湖区政府成立的临时机构西安市莲湖区XX园XX户区综合改造项目指挥部与被征收人签订，且西安土门地区综合改造管理委员会亦是莲湖区政府举办的事业单位法人，征收安置办公室又是西安土门地区综合改造管理委员会内设部门，西安土门地区综合改造管理委员会及其内设部门征收安置办公室均不具备行政主体资格，故案涉《产权调换协议（住宅）》的行政相对方应当是莲湖区政府，莲湖区政府是本案的适格被告，因此，本院对莲湖区政府关于其不是本案适格被告的答辩意见不予支持。 关于焦点2，案涉《产权调换协议（住宅）》是否合法有效。经查，本案原、被告双方签订的《产权调换协议（住宅）》系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律和行政法规的强制性规定，是合法有效的行政协议，各方当事人对案涉《产权调换协议（住宅）》的有效性也无异议。 关于焦点3，被告是否构成违约，即被告是否未按期履行回迁安置义务和逾期支付2倍临时安置补偿费义务，原告的诉讼请求能否得到支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条、第十条、第二十七条的规定，适用《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条第一款、第一百零七条的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，案涉《产权调换协议（住宅）》合法有效，双方当事人均应按照协议约定全面履行自己的义务。按照案涉《产权调换协议（住宅）》约定，被告莲湖区政府本应于2019年1月底前完成安置楼完工交付并回迁安置，但安置楼工程未能按期完工，被告未能向原告履行回迁安置义务，被告已违反协议约定，构成违约，应承担违约责任。同时，根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十三条第二款规定，超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费和停产停业损失补偿费；《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》第七条第（一）临时安置补偿费的第3项规定，超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费。被告莲湖区政府应按照上述规定承担自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费。现原告请求被告按照协议约定继续履行回迁安置义务，依照规定承担逾期支付2倍临时安置补偿费，于法有据，本院予以支持，被告莲湖区政府除应继续履行回迁安置义务，其超过案涉《产权调换协议（住宅）》约定的30个月过渡期，至今未回迁安置，应承担逾期支付2倍临时安置补偿费的责任。 被告、第三人称不可抗力导致延期回迁安置，不应承担逾期支付2倍临时安置补偿费的责任。本院认为，被告所称天气雾霾停工令等因素，仅仅是影响施工建设进度的因素之一，但造成原告未能按期回迁安置，并非原告方责任，且《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》和《XX园XX户区改造项目房屋征收补偿方案》均明确了逾期的处理方式，在案涉《产权调换协议（住宅）》合法有效且原、被告双方未达成免除逾期支付2倍临时安置补偿费的情况下，被告应继续履行安置回迁义务，且应履行逾期支付2倍临时安置补偿费的义务。 需要强调的是，与本案原告同是XX园XX户区综合改造项目被征收人的其他31案原告，也与本案原告同时提起了诉讼请求基本相同的行政诉讼，本院对包括本案在内的32案合并进行了审理。涉及XX园XX户区综合改造项目征收补偿安置人数众多，能否按期回迁安置关系到人民群众的切身利益，被告莲湖区政府应督促投资建设主体加快工程进度，早日完工交付。 综上所述，原告的诉讼请求，事实清楚，理由充分，于法有据，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决如下： 一、被告西安市莲湖区人民政府继续履行与原告张秋云签订的《产权调换协议（住宅）》约定的回迁安置义务； 二、被告西安市莲湖区人民政府应自2019年2月起至实际履行回迁安置义务之月止每月向原告张秋云按原标准的2倍支付临时安置补偿费1642.6元（即每月821.3×2=1642.6元）。 案件受理费50元，由被告西安市莲湖区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长 胡 雁 审判员 柴 苗 审判员 魏国庆 二〇二〇年三月三十日 书记员 张慧子 1