江西省上饶市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣11行终12号上诉人（原审原告）横峰县五星新型墙体材料厂，住所地江西省横峰县龙门畈乡下坊村，统一社会信用代码91361125566297130R。法定代表人徐代旺，该厂厂长。委托代理人杨健，北京市炜衡（南昌）律师事务所律师。委托代理人魏绪巧，北京市炜衡（南昌）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）横峰县自然资源局，住所地江西省横峰县兴安街。社会统一信用代码11360925014784280R。法定代表人李贤军，该局局长。出庭应诉负责人李春义，该局副局长。委托代理人郑一文，江西廉诚律师事务所律师。上诉人横峰县五星新型墙体材料厂与被上诉人横峰县自然资源局行政撤销一案，不服江西省上饶市广信区人民法院（2019）赣1121行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年1月21日公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人杨健、魏绪巧，被上诉人出庭应诉负责人李春义、委托代理人郑一文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，原告横峰五星材料厂于2011年1月12日成立并注册登记，经营范围是页岩砖、多孔砖生产及销售（以上项目国家有专项规定凭许可证或资质证经营）。之后，原告作为采矿权人，以“横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿”为矿山名称，获得采矿许可证，开采矿种为砖瓦用页岩。2019年1月3日，上饶市国土资源局饶国土资字[2018]21号《关于全面停止生态保护红线内矿产资源勘查开采行为的通知》，内容如下：“为全面落实中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字[2017]2号）关于“生态红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”的规定和省政府《关于发布江西省生态保护红线的通知》(赣府发[2018]21号)和省厅相关要求，须全面停止我市生态保护红线范围内矿产资源的勘查开采活动。现将有关事项通知如下：一、请各县（市、区）国土资源主管部门高度重视，尽快督促矿山企业，按照与生态保护红线存在重叠的市县级发证采矿权名单（附件1），向矿业权人下达立即停止在生态保护红线范围内的矿产资源勘查开采行为的通知（范本见附件2）。同时，要加大巡查力度，落实责任人，确保全面停止生态保护红线内矿产资源勘查开采的行为落实到位。二、对部分范围与生态保护红线重叠的矿业权，矿业权人可申请矿区范围变更登记解决重叠问题，待重叠问题解决后，方可恢复勘查开采行为。三、各县（市、区）国土资源主管部门要及时对本级发证的采矿权与生态保护红线重叠情况进行核查，按照相关要求全面停止重叠范围内矿产资源勘查开采行为。四、其他各类保护地内的采矿权勘查开采活动，参照以上要求执行。五、请各地于1月20日前将停止矿产资源勘查开采行为的落实情况报市局开发科。落实情况包括各类保护区范围内采矿权台账、相关责任人、《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘査开采行为的通知》签收单和失效矿山情况说明、现场勘查图片等内容。工作中如有重要问题，请及时向市局开发科报告。附件：1、与生态保护红线存在重叠的市、县级发证矿业权名单。2、关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知(范本)。上饶市国资源局2019年1月3日”。横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿在上述通知的附件1《与生态保护红线存在重叠的市、县级发证矿业权名单》内（具体见该名单序号113、115）。2019年1月7日，被告向横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿送达《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知》，内容如下：“横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿：经核查，你矿采矿权与生态保护红线范围存在两处重叠，重叠面积为5.03平方米和635.65平方米。按照中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字[2017]2号）关于“生态红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”的规定，请立即停止横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿在生态保护红线范围内的矿产资源勘查开采行为。对部分范围与生态保护红线重叠的采矿权，采矿权人可申请矿区范围变更登记解决重叠问题，待重叠问题解决后，可恢复勘查开采行为。横峰县国土资源局2019年1月7日”。徐代旺于2019年元月8日签收。2019年3月17日，被告向徐代旺送达编号2019-004号《责令停止国土资源违法行为通知书》，内容：“你（单位）未经规定开采的资源条件的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款的有关规定。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定，现责令立即停止矿山违法行为，听候处理。主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。横峰县国土资源局2019年3月17日。”原告不服，向一审法院提起行政诉讼。另查明，1、2019年4月10日，原告横峰五星材料厂停止生产。2、2019年4月1日，原告向被告申请采矿许可证变更。2019年5月10日，被告受理并通过原告的采矿权变更审批手续，于同日向原告颁发采矿许可证，该许可证有效期为2019年5月10日至2023年4月29日。3、根据《横峰深化机构改革实施方案》组建自然资源局，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，将县国土资源局的职责，城乡规划局的城乡规划管理职责，县水利局的水资源调查和确权登记管理职责，县农业局的草原资源调查和确权登记管理职责，县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，作为县人民政府工作部门。2019年3月18日，横峰县自然资源局正式挂牌。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案争议焦点是被告作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》是阶段性行政行为还是最终处罚决定，是否对原告的权利义务产生实际影响问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）第十五条规定：“制止国土资源违法行为采取口头和书面两种方式。巡査人员发现国土资源违法行为时，应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止，改正违法行为，跟踪检查整改情况。国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核査，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。”本案中，上饶市国土资源局下发饶国土资字〔2018〕21号《关于全面停止生态保护红线内矿产资源勘查开采行为的通知》，并确定原告所有的横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿的采矿权与生态保护红线范围存在两处重叠，为此被告于2019年1月8日向原告发送《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知》，要求原告立即停止横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿在生态保护红线范围内的矿产资源勘查开采行为。并告知原告对部分范围与生态保护红线重叠的采矿权，可申请矿区范围变更登记解决重叠问题，待重叠问题解决后，可恢复勘查开采行为。但原告收到该通知后并未停止生产。虽被告于2019年3月17日再次向原告发送《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告停止矿山行为，听候处理。但被告又于2019年5月10日审核重新向原告颁发了《采矿许可证》。根据上述查明事实，结合上述法规规定，可知被告于2019年3月17日作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》只是该行政处罚程序中的一个环节，是阶段性行政行为，不应属于最终的处罚决定，对原告的权利义务亦未产生实际影响。综上所述，原告的起诉不符合条件，应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告横峰县五星新型墙体材料厂的起诉。上诉人横峰县五星新型墙体材料厂对一审裁定不服提出上诉，上诉称：一、一审法院认定事实不清。上诉人从未在案涉生态保护红线重叠区进行过开采行为，被上诉人作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》，没有任何事实支撑，没有任何证据，一审法院对此没有确认。一审法院也未对被上诉人的重大程序违法、适用法律错误进行认定。二、一审法院对被上诉人的行政行为定性错误。被上诉人作出的责令停止违法行为不属于告知性、过程性行政行为，该行政行为给上诉人设定了不得继续开采的行政义务，并向上诉人送达，致使上诉人停产停业半年之久，直接影响上诉人的合法权益。被上诉人在作出责令停止违法行为通知后，本应启动行政处罚程序，但被上诉人一直不作为，其行为已经产生行政处罚中停产停业的实效，一审法院认为其是过程性行为，使类似违法行政行为得不到司法监督。三、一审法院混淆了行政处罚和行政许可行为，被上诉人2019年5月10日依申请变更上诉人采矿许可范围的行为与本案被诉行政行为是相互独立的两个行为。被诉行政行为严重侵害了上诉人的合法权益，具有可诉性，该行为系以违法行政行为侵害相对人权益而逃避司法监督的行为，法院应依法确认违法。请求二审法院撤销原裁定并指令原审法院进行审理作出判决，案件受理费由被上诉人承担。被上诉人横峰县自然资源局答辩称，1、一审认定事实清楚。被答辩人的矿区范围与生态保护红线确实存在重叠，因此在采矿权范围变更前，不论被答辩人是否存在违法行为，所有的矿产资源勘查和开采活动应当停止。2、答辩人在本案中不存在重大程序违法行为，不存在适用法律错误。3、案涉责停书是行政处罚的过程性行为，责令停止开采是暂时性的，在被答辩人提出采矿权范围变更后，答辩人将采矿证发还给被答辩人且在相关通知中告知矿区范围变更后可以开采。4、案涉行为并没有侵犯被答辩人的合法权益，不具有可诉性。被答辩人是砖瓦窑的生产企业，采矿只是生产原料的问题，与被答辩人的生产无关，答辩人并没有责令停止生产砖瓦，被答辩人停产是其他原因和其他部门，与答辩人无关。被答辩人也自认没有在生态红线内开采，那么停止开采与停止生产没有必然联系，被答辩人没有任何损失。一审法院适用法律正确，请求二审法院驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；…”。《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）第十五条规定：“制止国土资源违法行为采取口头和书面两种方式。巡查人员发现国土资源违法行为时，应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止，改正违法行为，跟踪检查整改情况。国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核査，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。”根据上述规定，本案中被诉的《责令停止国土资源违法行为通知书》实质为国土资源部门在确认行政相对人存在国土资源违法行为时，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定所作出的行政处罚，为行政相对人设定了行政义务，并不属于行政处罚过程中的程序性和过程性行政行为，对行政相对人的权益造成实际影响，因此，为保障行政相对人的合法权益，应当赋予行政相对人法律救济的途径，上诉人提起本案诉讼属于行政诉讼受案范围，一审法院认定上诉人起诉不符合起诉条件不妥。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二），《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销江西省上饶市广信区人民法院（2019）赣1121行初129号行政裁定；二、本案指令江西省上饶市广信区人民法院继续审理。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年三月十日书记员 黄明佳