广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终4号上诉人（原审原告）惠州市惠阳区******岐二经济合作社。住所地：惠州市惠阳区******岐二经济合作社。法定代表人丘福星，社长。委托代理人王永平，广东天立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区********办事处。住所地：广东省惠州市惠阳区**************。法定代表人幸芬，主任。委托代理人杨择郡，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人周德，广东卓凡律师事务所实习律师。原审第三人杨苑浓，女，汉族。上诉人惠州市惠阳区******岐二经济合作社（以下称合作社）因与被上诉人惠州市惠阳区********办事处（以下称三和街道办）、原审第三人杨苑浓行政确认一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，第三人于1983年11月4日出生，户籍所在地为广东省惠州市惠阳区三和经济开发区拾围村委会岐山村，户籍未有迁移。第三人父亲，母亲(已故)均为原告惠州市惠阳区******岐二经济合作社成员。第三人于2012年12月12日与杨某某登记结婚，婚后户籍未迁移至配偶户籍所在地。2016年5月25日，第三人向被告提交《关于确认本人身份申请书》及相关材料，要求被告确认第三人具有原告处的集体经济组织成员身份，享有本村集体经济组织成员待遇。2018年4月10日，被告作出《关于杨伟如等人申请确认农村集体经济组织成员资格的告知函》，并于同日将该告知函送达给原告，要求原告收到告知函之日起15天内提交意见和相关证据材料。2018年4月25日，原告作出《关于三和街道办来函的回复意见》，回复称：第三人婚后未在原告处居住和生活，也没有履行过村集体的相关义务和责任，2010年11月17日经村民小组户代表会议表决，认为第三人不具有本村小组经济合作社成员资格，不同意外嫁女（出嫁女）参加集体经济收益分配。原告随函向被告提交了《岐二村村民表决意见》（2010年11月17）及《岐二村民小组征地款分配条款表决意见》（2007年7月27日）。2018年5月14日，被告作出三和办行政决[2018]5号《惠州市惠阳区********办事处行政决定书》，确认第三人属于原告经济合作社的成员。上述决定书分别于2018年5月15日和2018年10月10日送达给第三人和原告。原告收到后，不服该决定书，遂向法院提起诉讼。原审法院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”之规定，本案中，第三人父母系原告处的集体经济组织成员，第三人自出生后入户原告处，户籍一直未有迁移。现原告以第三人婚后在居住和生活，也没有履行过村集体的相关义务和责任及2010年11月17日的《村民表决意见》、2007年7月27日的《岐二村民小组征地款分配条款表决意见》已经明确约定第三人不应具有原告集体经济组织成员资格为由，认为第三人不具有本村小组经济合作社组织成员资格。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”和《广东省实施办法》第二十四条第一款：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”之规定，村集体组织虽依法享有自主决定自治范围内事项的权利，但必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定，不得剥夺村集体组织成员的依法应当享有的基本权利，原告以村民户代表会议表决不同意外嫁女（出嫁女）参加集体经济收益分配为由，不予确认第三人为其集体经济组织成员，显然违反上述法律规定。原告主张第三人未履行相关的义务，原告应就此作出说明并提供证据，被告在作出行政处理决定前已告知原告提供证据，但原告并未向被告提供，起诉至法院后亦未向法院提供，故对于原告该主张，原审法院不予采信。综上，被告根据查明的事实，作出《惠州市惠阳区********办事处行政决定书》（三和办行政决[2018]5号）事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，原告主张撤销该行政决定书，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告惠州市惠阳区******岐二经济合作社诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。上诉人合作社不服原审判决，上诉称：一、原审法院依据《广东省农村集体经济组织管理规定》的判决适用法律错误。1.“农村集体经济组织成员”这一提法，在我国法律层面见于《农村土地承包法》第5条的规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”但是，对于什么是“农村集体经济组织成员”以及其资格的认定问题，《农村土地承包法》并未给出具体解释。2.《立法法》第6条规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”也正因为法律关于“农村集体经济组织成员”规定的不具体和不具有可执行性，各地才出现有多个不同版本的标准来认定成员资格的现象。3.最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的过程中，曾经尝试对集体经济组织成员资格认定作出规定。但是，最高法审判委员会讨论后认为：农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的情形，不宜通过司法解释对此类重大事项进行规定。就农村集体经济组织成员资格问题，建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。因此，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十五条第(一)项规定的法律保留事项。也就是说，法律的规定需要进一步明确具体含义，需要进行立法解释。根据《立法法》，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。也就是说，什么是“农村集体经济组织成员”，由全国人民代表大会常务委员会来明确，而各地根本无权自作主张。原审法院判决所依据的《广东省农村集体经济组织管理规定》法律效力位阶低于《立法法》，属于对《立法法》第四十五条第(一)项规定的法律保留事项的扩大，因此属于适用法律错误。二、即便是本案判决适用《广东省农村集体经济组织管理规定》，也应当是全面、综合适用，而不是片面适用。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项；第九条规定：农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织成员资格的认定属于村民自治事项之一，应当由上诉人作为认定主体较为合适，由上诉人召开成员大会讨论决定。由此可见，《广东省农村集体经济组织管理规定》赋予了集体经济组织认定成员资格的权利，同时规定了认定的程序是按照集体经济组织章程规定，并经成员大会表决通过。三、即便是被上诉人依法有权对农村集体经济组织成员资格认定，成员资格的判断除了看是否拥有该集体经济组织所在地的户籍外，还需看其是否与该集体经济组织形成事实上的权利义务关系，即户籍+权利义务标准。1.确定农村集体经济组织成员资格应当以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口为确定原则，以长期居住在农村集体经济组织所在地生产、生活并以农村土地为基本生活保障且能尽到其他成员相同义务为标准共同来确定。依据单纯的户口不能确认定成员资格，要综合考虑成员有无在该集体经济组织所在地长期固定地生产、生活，有无与该集体经济组织形成事实上的权利义务关系，有无接受该集体经济组织的管理。实践中采用该标准认定成员资格时，更多地是以该成员是否履行了相应的义务未进行判断。然而，自2007年全面取消农业税费后，现行法律并未对集体经济组织成员应当履行的具体义务作出规定，部分地方性法规对集体经济组织成员应履行的义务也仅是作出原则性规定，该标准的可操作性不强，故原审法院不能要求上诉人举证证明第三人未履行集体经济组织成员义务。即使必须就此举证，也应当由被上诉人要求第三人在主张其具有上诉人集体经济组织成员资格时负举证责任，并在作出具体行政决定时阐明，而被上诉人在对第三人作调查笔录的时候并未尽此审查义务，甚至这方面的询问都没有，属于认定事实不清，程序违法。2.被上诉人曾作出《三和开发区拾围村歧二村小组集体经济收益分配规定(2006年9月30日)》及三和管委[2005]47号《关于同意拾围各村小组集体经济收益分配规定的批复》，排除了第三人享受上诉人集体经济收益分配的资格。多年来，上诉人正是严格按照此规定及批复向全体农村集体经济组织成员分配经济收益，而被上诉人近期所作的《行政决定书》认定结论与此截然相反。而且，被上诉人在组织领导上诉人所在集体经济组织进行选举投票时，也排除了第三人的选举投票资格，第三人也从未在上诉人处行使选举权，第三人也从未履行任何义务。四、根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(2016年12月26日)第四点由点及面开展集体经营性资产产权制度改革(十):确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。五、中央农办、农业农村部在2018年推出吉林、江苏、山东3个整省试点，50个地级市开展整市试点，l50个县级行政单位开展整县试点。将原来的“探索确认集体成员身份”调整为“全面确认集体成员身份”，并明确提出农村集体经济组织成员资格的确定原则:①是否具有农村集体经济组织所在地常住户口;②是否在农村集体经济组织所在地长期生产、生活;③是否以农村集体经济组织的土地为基本生活保障。这三项原则具有极大的指导意义。第三人出嫁后不将其户口迁出虽然并不违法，但是其实际上已经脱离了上诉人的农村集体经济组织，这就表明其与上诉人农村集体经济组织成员已不存在较为固定的集体生产生活状态。贸然单纯依据户口认定第三人具有上诉人农村集体经济组织成员资格将导致单**口标准带来的富裕集体经济组织人口的畸形膨胀，加大该区域内人口与资源的“负压差”，势必会引发和激化更多农村集体经济组织成员与人民政府、人民法院的社会矛盾。综上所述，被上诉人不具备认定第三人属于上诉人农村集体经济组织成员的资格，且在作出具体行政决定时未尽审慎审查义务，调查事实不清，程序违法。原审法院适用法律错误，从而判决错误，请二审法院依法予以纠正改判。上诉请求：1.判决撤销博罗县人民法院于作出的（2019）粤1322行初148号《行政判决书》，将本案发回重审或依法改判；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人三和街道办答辩称：一、答辩人是认定一审第三人集体经济组织成员资格的适格主体。一方面，集体经济组织成员资格作为集体经济组织成员权利义务的基础，关系到该集体经济组织成员的经济、政治、民主等一系列的权利。该资格是一种法定的资格，即符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定情形的，当然享有集体经济组织成员资格。另一方面，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权，……(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;……(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”之规定，再结合《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》(粤委办[2006]142号)“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议;对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，答辩人承担乡镇一级政府的行政管理职能，是具有法定职权的行政机关，在行使行政管理职能过程中，当然有权依据相关规定对一审第三人是否具备被答辩人集体经济组织成员资格作出认定，以便维护其合法权益。因此，答辩人对一审第三人向其提出的申请予以受理并依法作出处理决定并无不当。二、一审法院事实认定清楚，答辩人已切实履行审慎审查义务，作出的《行政决定书》，事实清楚正确、程序合法正当。本案第三人向答辩人递交《申请书》，请求依法认定其具备合作社的成员资格并提交了相应的证据材料。答辩人在收到一审第三人的《申请书》后，作出行政处理决定前，为充分全面查明事实，在2018年4月l0日通过向被答辩人寄送《关于张彩红等人申请确认农村集体经济组织成员资格的告知函》要求被答辩人提交意见并提供相关的证据材料。2018年4月25日，被答辩人向答辩人提交了《关于三和街道办来函的回复意见》，回复意见中，被答辩人虽然主张一审第三人没有履行过村集体的相关义务，但是至今被答辩人都无法就该主张提供相应的证明材料。答辩人对一审第三人进行调查，并制成调查笔录。根据双方意见，结合相关证据材料，答辩人查明一审第三人从出生至今户口一直保留在出生地村小组，无证据证明其未履行本集体经济组织的相关义务，此外，一审第三人没有加入配偶所在地农村集体经济组织，并未参与该集体经济组织的利益分配，也未参加配偶所在村的投票选举，因此答辩人依法认定一审第三人属于被答辩人的集体经济组织成员。从而作出《行政决定书》，后答辩人也依法向双方送达了该《行政决定书》。综合以上事实，答辩人并不存在被答辩人所称的未尽审慎审查义务等情况。相反，答辩人作出的《行政决定书》是在充分听取双方意见，经过严谨审查后依照法定程序作出的，并且也依法进行送达。一审法院认定事实清楚正确，答辩人已经切实履行审慎审查义务，作出的《行政决定书》，调查事实清楚正确、程序合法正当。三、一审判决适用法律正确。虽然全国性的法律法规对于农村集体经济组织成员资格的认定并没有具体规定，但《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定了“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”，该规定是认定集体经济组织成员资格应符合的原则之一。并且，《广东省农村集体经济组织成员管理规定》第十五条第二款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”，明确而具体的规定了认定集体经济组织成员资格应符合的标准，其在广东省范围内具有普遍的约束力。同时，《广东省实施办法》第二十四条第一款也规定了“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”。以上作为地方性法规和规章，对于广东省内集体经济组织成员资格的认定进行了明确规定，应当遵守和执行。答辩人依据上述规定和查明事实所作出的《惠州市惠阳区********办事处行政决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律正确。而被答辩人以村民户代表会议表决不同意外嫁女(出嫁女)参加集体经济收益分配为由，不予确认一审第三人为其经济组织成员，显然与上述规定相悖。综上所述，答辩人是认定第三人是否属于被答辩人农村集体经济组织成员的适格主体，在作出本案行政行为时充分履行了审慎审查义务，调查事实清楚正确，程序正当合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。因此，恳请依法驳回被答辩人的全部上诉请求，维持原判。原审第三人未向本院提交书面陈述意见。本案原定于2020年2月27日在本院第三审判庭进行查询，因受新冠新型肺炎疫情影响而取消。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，本案转为书面审理。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案中，原审第三人因出生即将其户籍落至上诉人处，且并未发生过迁移。对这一事实，各方在原审庭审中均予以确认。上述事实亦与被上诉人经过调查核实后所采信的事实相符，其再结合在案证据，在上诉人并未能举证证明原审第三人未履行法律法规和组织章程规定的社员义务的情况下，作出被诉行政决定，确定原审第三人具有上诉人的集体经济组织成员资格，查明事实清楚，处理结果得当。上诉人认为被上诉人作出的决定不合法，主要理由在于未审查采纳其表决程序和结果，认为其处理结果与表决结果不一致，属于认定事实不清，从而请求撤销该处理决定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款：“……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”及《广东省实施办法》第二十四条第一款：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”之规定，本案中，原审第三人的户口从出生入户就一直在上诉人处，并无异动，即使上诉人对原审第三人是否属于其成员资格进行了表决，亦不能与上述规定相违背。故被上诉人的处理决定适用法律正确，应当予以支持。原审判决驳回合作社的诉讼请求正确，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不够充足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人惠州市惠阳区******岐二经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年二月二十七日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩