西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书 （2019）陕71行初643号 原告陕西金力源实业（集团）有限公司，住所地周至县。法定代表人马治文，董事长。委托代理人何小康，该公司工作人员。委托代理人常正堂，陕西护正律师事务所律师。被告周至县人民政府，住所地周至县。法定代表人陈旭辉，县长。委托代理人翟刊银，该政府工作人员。委托代理人刘婷，陕西金周律师事务所律师。被告周至县国土资源局，住所地周至县。法定代表人黄河，局长。委托代理人李锦屏，该局工作人员。委托代理人孟亚红，陕西金周律师事务所律师。原告陕西金力源实业（集团）有限公司（以下简称金力源公司）因不服被告周至县人民政府（以下简称周至县政府）、被告周至县国土资源局（以下简称周至县国土局）土地开发协议一案，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年10月16日，本案依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理。原告金力源公司委托代理人何小康，常正堂、被告周至县政府委托代理人翟刊银，刘婷、被告周至县国土局委托代理人李锦屏，孟亚红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金力源公司诉称，原告系被告周至县人民政府招商引资企业，为支持周至县经济发展，改变周至县城市面貌，决定投资周至县枫林苑房地产项目。2011年6月22日，周至县政府专项问题会议纪要通过了枫林苑房地产开发项目预审。2011年10月9日，原告和周至县XX镇XX村XX村XX小组签订了《建设预留地使用权有偿转让协议书》约定，将周至县政府给其的一片建设预留地约36.82亩一次性以16万元/亩，总价589.12万元的价格转让给原告作为枫林苑项目建设开发使用。该项目先后取得立项审批手续，环境影响报告批复手续，规划审批手续、发改备案、土地预审批、农用地转用审批手续等各项手续。尔后，被告口头委托原告开发整理土地，完成土地一级开发。原告在周至县政府的管理指引下，投入资金对该项目实施土地整理，在长达八年之久的时间里先后在枫林苑项目投入包含可行性研究报告、环评报告、文物勘探费、项目管理费，国家税费土地补偿金、地质勘验费等各项费用共计1440.2860万元。完成三通平工程，拓宽城市道路，绿化了城市环境，使该项目达到土地招拍挂的条件，使空闲地的价值增值数倍。2018年11月6日，原西安市国土资源局、西安市XX中心、周至县国土资源局联合下发《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，出让三宗国有建设用地使用权，其中的宗地一编号为ZZ1(23)-85-1土地就是涉案项目所在地。原告和华航公司均参与了宗地一的竟买。华航公司通过非法手段竞得枫林苑项目原告开发整理的国有建设用地使用权。后原告多次要求被告给付原告土地开发整理支出的各项费用并按比例给付土地增值收益，被告仅承诺支付周至县财政局确认的993.57604万元。而原告为整理开发该项目实际支出达1440.2860万元。周至县财政局确认的土地整理费用来源于陕西国兴会计师事务所有限责任公司单方出具的审计报告，该报告是根据被告的意见出具的，且没有按照《土地开发整理项目资金管理暂行办法》的规定将原告必要的工人工资、办公经费等相关开支进行审计，更没有将原告的间接成本即民间融资成本纳入核算，也没有将原告不可预料的开支而增大的合理开发进行核算，审计结果与原告实际支出不符。综上，本案存在以下既定事实，原告完成了对涉案项目土地的投资开发整理，且进行了大力宣传，经过原告的开发治理和前期宣传，使广大人民认识到该土地的投资价值。该土地在拍卖中被高价拍卖出，被告从原告的开发整理中获得收益。被告已将原告开发整理的土地出让并获取了巨额收益，原告已向被告提出给付土地开发整理投资成本和收益的请求，被告未给付。根据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度通知》第二条规定:实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。原告在被告招商引入后，在原告的指引下，经相关部门审批同意，由原告公司投资数千万元并完成了对案涉土地的级开发整理。虽然原告与被告未就涉案项目达成行政协议，规定双方的权利义务，但是原被告之间事实上已经形成了土地开发合作关系。国家有“谁投资、谁受益”的基本政策原则，即便从最朴素的道理和公平原则看，原告也有权从投资中获得收益。如果付出资金和劳务的原告无权获得收益，甚至连成本也无法收回，反而由没有进行投资、没有付出劳务的被告坐享其成，明显违反公平原则。根据信赖利益保护原则以及社会资金参与土地整治活动“谁投资、谁受益”的基本原则和营造良好的营商环境、保护民营企业合法权益考虑，原告有从拍卖款中获得投资收益的权利。综上，请求：1、判令被告给付原告枫林苑项目一级土地开发整理支出的各项费用1440.2860万元并按年利率6%支付8年（2011年-2019年）该款占用利息702.44928万元；2、判令被告按照涉案土地出让成交价5055万元与土地整理开发成本差额的40%给付原告土地开发整理增值收益1155.64589万元。（以上三项合计3298.38117万元）；3、判令被告承担本案诉讼费。原告金力源公司向本院提交如下证据：第一组证据：1、原告营业执照。2、原告资质证书。3、法人身份证复印件及身份证明书。证明：原告具有主体资格。第二组证据：4、2011年6月22日周至县政府会议纪要。5、2011年10月9日原告与二曲镇签订的《建设预留地使用权有偿转让协议书》。6、建设项目选址意见书（2011）25号文件。7、周环批复（2011）69号文件。8、周规住函（2011）58号文件。9、周发改备案（2011）93号文件。10、市国土函（2011）448号文件。11、周国土耕补协字（2012）第01号《非农业建设占用耕地补充协议》。12、市人社农审字（2012）025号文件。13、陕政土批（2013）140号文件。14、市国土字（2013）第568号文件。15、周规住函（2013）107号文件。16、周国土函（2013）154号文件。17、2014年5月21日与县政府签订招商引资协议现场照片。18、周规住函（2014）51号。19、《建设工程文物考古调查勘探协议书》及《考古勘察工作报告》。证明：原告为周至县政府招商引资企业，对涉案土地一级开发整理项目经过周至县、西安市、陕西省相关部门审批同意，各项审批手续在被告的管理、指引下完成，原、被告之间事实上已经形成了土地开发整理合作关系。第三组证据：20、西安市国有建设用地使用权拍卖出让文件。21、西土出告字（2018）102号出让公告结果出示。22、西安市国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。23、枫林苑《国有建设用地使用权出让合同》（2018）14号。证明：案涉土地拍卖出让的相关文件，原告应当享有要求被告从拍卖款中给付投资款的权利。第四组证据：24、陕西国兴会计师事务所有限责任公司“枫林苑”项目土地征收支出专项审计报告。25、周财函（2017）37号。26、周规住（2014）33号文件。证明：原告对案涉土地已完成了开发整理，达到土地出让条件。根据社会资金参与土地整治活动“谁投资、谁受益”的基本原则和营造良好的营商环境、保护民营企业合法权益考虑，原告有获得投资收益的权利。第五组证据：27、《社会稳定风险评估报告委托协议书》。28、原告与西安冶园环境工程有限公司的《技术合同书》。29、《建设工程文物考古调查勘探协议书》，转账支票存根、银行回单、博古公司收据。30、《建设工程勘察合同》，地矿二勘院发票，领款条据、转账支票存根。31、原告与罗崇堂《桩基础施工合同》及领款条据。32、《室外工程承包合同》及发票，转账支票存根，银行回单，领款条据。33、陕西镇东建设工程公司发票两张及转账支票存根，银行回单，领款条据。34、宏远电力公司发票，转账存根、收条。35、《建设预留地使用权有偿转让协议》及收款收据。36、周至县XX村委会收据。37、《西安市政府非税收入一般缴款书》。38、《税收缴款书》、转账支票存根、银行回单。39、《陕西省政府非税收入一般缴款书》。40、《西安市政府非税收入一般缴款书》、转账支票存根、银行回单。41、《陕西省耕地开垦费专用收款票据》。42、土地使用税交款明细表一张及税收通用完税证、税收缴款书、税收完税证明票据。43、差旅费票据。44、办公费票据。45、广告宣传费用票据。46、人员工资。证明：原告在案涉土地开发整理的投资情况。被告周至县政府辩称，被答辩人的诉讼不属于行政案件的受案范围，请依法裁定驳回被答辩人的起诉。根据被答辩人的起诉理由来看，本案不属于行政其他类案件。周至县人民政府的会议纪要并没有指定被答辩人作为该项目的一级开发单位参与项目开发。在本案中，答辩人的行为属于为了履行其行政管理职责所作出的准备、论证、研究的过程性行为，属于过程性行为，不具有可诉性。被答辩人与答辩人之间没有任何的具体行政行为关系。二、被答辩人所提出的高达3321.531165万元给付费用缺乏相应的依据。周至县财政局委托陕西国兴会计师事务所对涉案项目土地储备成本进行了专项审计。审计结果显示，被答辩人投资对枫林苑项目进行一级开发整理支付为993.57604万元，而非被答辩人所主张数额。该专项审计报告是客观公正的，依法应当作为双方给付的有效证据。被答辩人主张6%的年利息，没有任何根据和约定依据。被答辩人主张从土地增值部分获取收益，亦于法无据。从被答辩人提起介入一级开发的目的是明确的，就是为了其能在招拍挂过程中拿到该宗地，进行商品房开发从而赢利，企业经营风险与利益并存，被答辩人不应将其经营风险转嫁于政府。综上，请求依法裁定驳回被答辩人的起诉。被告周至县政府在举证期限内向本院提交如下证据：1、《周至县土地储备成本评审操作规程》（周政办发（2015）128号）。2、⑴周至县规划建设和住房保障局关于枫林苑项目土地成本审计的函。⑵周至县财政局关于《枫林苑》项目土地储备成本评审征求意见函。⑶周至县土地储备中心关于《枫林苑》项目土地储备成本评审回复意见函。⑷周至县财政局关于对《枫林苑》项目土地储备成本予以确认的函。3、陕西国兴会计师事务所出具的专项审计报告。证明：周至县政府严格按照土地储备成本评审的规定进行的专项审计，委托审计程序合法。陕西国兴会计师事务所规范审计依据充分，审计报告客观真实。为查明案件事实，本院依职权责令被告周至县政府向本院另行补充提交如下证据： 第一组证据：1、周至县2019年土地出让金提取资金明细表1份。2、2019年3月6日土地出让金入账凭证3份；2019年1月14日土地出让金入帐凭证1份，4张票据合计5055万元。3、周至县财政局关于ZZ1-(23)-85-1宗地土地出让金收入支出的情况说明1份。以上证据证明：华航公司按照竞拍的土地出让金价格向周至县政府缴纳了土地出让金5055万元，周至县政府按照规定提取了国有土地收益基金、农业土地开发基金、农田水利建设基金、教育基金，四项计提合计1244.21万元。故该宗土地的净收益为5055万元扣除四项计提和成本价，即2817.21万元。第二组证据：1、周至县政府关于2019年县级财政预算调整方案的报告。2、周至县人大常委会关于批准周至县2109年财政预算调整方案的决议。以上证据证明：2019年年终公共财政预算赤字高达7.5亿元以上，周至县县级财政困难。被告周至县国土局辩称，一、被答辩人不具有提起行政诉讼的主体资格，其起诉不属于人民法院行政案件的受案范围。本案中，答辩人在整个枫林苑项目中没有对被答辩人行使行政管理权，没有针对被答辩人作出任何行政行为，更不存在侵犯被答辩人合法权益的情况，被答辩人无权将被答辩人作为被告提起诉讼。被答辩人诉状中称，答辩人口头委托其开发整理土地、其和答辩人之间形成事实上的土地开发合作关系，没有事实依据和相关证据，被答辩人与答辩人之间不具有行政合同关系。按照法律规定，行政合同签订的目的是为了公共利益，为了实现行政机关的行政职能，万恒行政管理目标。本案中，被答辩人提前介入土地开发是以最终获取国有土地使用权进行商品房开发而从中赢利为目的，被答辩人行为的目的是为了个人利益而非公共利益，行政过程也不受行政机关的指导和监督，不符合行政合同的目的特征和行为特征。二、被答辩人要求答辩人给付其枫林苑项目土地一级开发整理支出的各项费用并按照年利率6%支付，同时支付其增值收益的两项诉讼请求，没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。2011年6月22日，周至县人民政府专项问题会议纪要原则上通过枫林苑项目预审，同意入驻周至。但是按照相关法律规定项目的具体实施，依法应当以取得合法国有土地建设用地使用权为前提。被答辩人2011年10月9日，自行私下与村民小组签订转让协议书，以所谓的转让方式取得，并作为枫林苑项目使用。被答辩人作为一个有着多年经营经历的房地产开发企业，在没有取得合法建设用地使用权的情况下进行开发建设，其对自己的行为后果应当能够充分预见，应当自己承担最终未取得土地使用权而导致的相应投资建设的损失。原告要求按照《土地开发整理项目资金管理暂行办法》的规定对人工工资、办公经费等开支进行审计，将间接成本纳入核算，将其不可预料的开支而增大的合理开发进行核算的意见没有依据，其要求的利息损失及土地增值收益是没有法律依据的。周至县财政局委托进行的专项审计，结果客观、公正，应当作为向被答辩人支付枫林苑项目土地开发整理支出的依据。综上，请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告周至县国土局在法定期限内未提交证据。经庭审质证，被告周至县政府对原告提交的证据发表了如下质证意见：第一组证据，真实性和证明目的认可。第二组证据，真实性无异议，证明目的不认可。证据4，从内容来看就是前期的准备工作，不具有可诉性。证据5，与镇东村签订的协议，是双方之间的个人行为，政府没有参与。其他的不是针对原告提出的，是作为该项目的相关手续，而非针对原告的手续。证据11的第9条有约定，是不计息的。证据17，与本案无关联性。第三组证据，真实性无异议，关联性、证明目的不予认可。第四组证据，真实性认可，关联性、证明目的不认可。证据24的关联性认可。第五组证据，真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。土地开发成本已经进行了审计，应当以审计结果为准。被告周至县国土局对原告提交的证据发表了如下质证意见：第一组证据，真实性无异议，证明目的不予认可。仅能证明原告是一个企业，是否具有行政主体资格是需要审查的。第二组证据，真实性认可，证明目的不予认可。原告提供的证据不能证明与被告之间形成了土地整理关系，也不能证明被告对原告的行为进行了管理。证据10，第3条明确是有函复的，在建设用地依法审批供应前是不得使用土地。本案原告未依法取得土地前对于土地的投资属于非法投资，投资的费用被告不应当承担。第三组证据，真实性认可，关联性、证明目的不予认可。在2018年12月由陕西华航公司依法竞得，与本案没有关系。第四组证据，真实性无异议。证据24、25，证实了周至县财政局对枫林苑项目土地储备成本进行了审计，审计结果为土地成本为993.57604万元，原告主张的损失没有依据。证据26，与本案没有关联性。第五组证据，不符合周至县土地储备成本操作规程关于土地储备成本项目的范围，故对其主张的损失不予认可。原告提供的大部分票据都是收据，也没有原件，不属于土地成本评审的范围。原告对被告周至县政府在举证期限内提交的证据发表了如下质证意见：证据1、真实性认可，关联性、合法性不予认可。与国土资源部颁布的评审标准不一致，应当以国土资源部的为准。证据2-3，真实性认可，关联性、合法性不予认可，是单方审计，遗漏了原告必要的相关费用。原告对被告周至县政府补充提交的证据发表了如下质证意见：真实性认可，但土地计算的成本应以原告计算的为准，包括人工费等相关费用。提取的比例属实，没有异议，但周至县财政局没有票据或者账本。相关文件都是2015年陆续出台，但涉案项目是2011年就已经开始开发，不具有溯及力。被告周至县国土局对被告周至县政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二、三、四组证据，二被告对其真实性无异议且符合证据的法定形式，能够证明案件基本事实，故本院对其真实性予以认可。对第五组证据，因该部分内容与涉案土地专项审计报告矛盾，且部分系原告单方自行制作，无其他证据予以相互佐证，本院对其证明目的不予认可。被告周至县政府补充提交的第二组证据，与本案被诉行为合法性无法律上的关联性，本院对其关联性不予认可。对于被告周至县政府提交的其他证据，原告、被告周至县国土局对其真实性均无异议且符合证据的法定形式，能够证明案件基本事实，故本院对其真实性亦予以认可。经审理查明， 2011年10月9日，金力源公司与周至县XX镇XX村XX村XX小组签订了《建设预留地使用权有偿转让协议书》，约定第八村民小组将土地以每亩16万元价格转让金力源公司。2011年10月14日，金力源公司取得周至县规划建设和住房保障局颁发的选字第（2011）25号《建设项目选址意见书》。2011年11月9日，周至县环境保护局向金力源公司作出了周环批复（2011）69号《关于陕西金力源实业（集团）有限公司枫林苑建设项目环境影响报告表的批复》。2011年11月28日，周至县发展和改革委员会向周至县县城新区建设工作领导小组办公室作出周发改备案（2011）93号《关于印发枫林苑项目备案确认书的通知》，认定：“经审查，该项目符合《西安市企业投资项目备案暂行办法》之规定，同意备案。请你单位接文后抓紧办理节能评估等审批手续，项目开工前向我委及时报告项目开工情况”。2011年12月12日，原西安市国土资源局向周至县政府作出市国土函（2011）448号《关于周至县1宗住宅项目用地预审的复函》，认定：“经审查，该项目用地符合周至县土地利用总体规划（2006-2020年）；符合国家产业、供地政策，同意该项目用地预审”。2013年9月17日，陕西省人民政府作出陕政土批[2013]140号《关于周至县2013年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将周至县土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组XX委建设用地，并依法征收为国有。2018年11月6日，原西安市国土资源局、周至县国土局及西安市XX中心联合发布西土出告字[2018]102号《西安市国有土地建设用地使用权拍卖出让公告》，拍卖出让涉案土地，净用地面积24468.7平方米（折合36.703亩），宗地号“ZZ1-（23）-85-1”。金力源公司与陕西华航综合建设发展有限公司等均参与了涉案土地的拍卖。最终，陕西华航综合建设发展有限公司以5055万元竞得了涉案土地。2018年12月21日，周至县国土局与陕西华航综合建设发展有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。另查明，金力源公司在签订《建设预留地使用权有偿转让协议书》后至陕西华航综合建设发展有限公司竞得涉案土地期间，先后投入资金开展了可行性研究、社会稳定风险评估、环境影响评价、文物考古调查勘探等土地开发工作。又查明，2017年6月30日，受周至县财政局的委托，陕西国兴会计师事务所有限责任公司对“枫林苑”项目土地征收支出进行了审计，审计结果为支出合计993.57604万元。庭审中，金力源公司当庭申请对涉案土地开发成本进行司法鉴定。2019年10月30日，金力源公司表示自愿放弃司法鉴定申请，认可该审计报告的审计结果。再查明，根据有关规定的要求，周至县政府对涉案土地拍卖出让后，提取了国有土地收益基金（成交价8%）404.42万元、农业土地开发基金（每平方米75元的15%）、农田水利建设基金（收益10%）406.14万元、教育基金（收益10%）406.14万元，合计计提1244.21万元。即，涉案土地净收益为成交价-成本-各项计提=5055万元-993.58万元-1244.21万元=2817.21万元，故本案涉案土地最终拍卖净收益为2817.21万元。本院认为，本案争议焦点为：一、金力源公司是否为本案适格原告，本案是否属于行政诉讼受案范围；二、原告与二被告之间是否达成土地开发协议；三、原告是否享有涉案土地收益分配的权利，其诉讼请求是否成立。关于焦点一，金力源公司是否为本案适格原告，本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告自签订《建设预留地使用权有偿转让协议书》后，即投入资金陆续开展了相关土地开发工作。原告虽最终未竞得涉案土地，但已经对涉案土地进行了实际开发，与其具有法律上的利害关系，系本案适格原告。原告据此提起诉讼，符合上述法律规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二被告辩称，答辩人的行为属于为了履行其行政管理职责所作出的过程性行为，不具有可诉性；原告的行为过程不受行政机关的指导和监督，不符合行政合同的目的特征和行为特征等理由，于法无据，本院不予支持。                      关于焦点二，原告与二被告之间是否达成土地开发协议。根据《中华人民共和国合同法》第十条规定，当事人订立的合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。本案中，根据业已查明的事实可知，原告签订《建设预留地使用权有偿转让协议书》后，随即开始投入资金陆续开展了多项土地开发工作。期间，取得了周至县政府、周至县环境保护局、周至县发展和改革委员会等机关的多项备案、批复等手续，使涉案土地具备了拍卖出让有关条件。二被告作为涉案土地拍卖的受益主体和实施主体，虽未与原告签订有关涉案土地开发书面协议，但基于周至县相关行政机关的授益性、指导性行为，原告实施了一系列投资开发行为，故双方形成了事实上的土地开发合作关系，且已经达成了事实上的土地开发协议。土地开发协议不存在违法、无效情形，双方应当依照行政法律规定、合同诚实信用等原则履行各自义务。被告周至县政府辩称，并未指定原告作为涉案项目一级开发单位参与开发，未签订行政协议；被告周至县国土局辩称，原告作为房地产开发企业，在没有取得合法建设用地使用权情况下进行开发建设，应由其承担相应的投资损失的意见，均与事实不符，本院不予支持。 关于焦点三，原告是否享有涉案土地收益分配的权利，其诉讼请求是否成立。当前，依法平等保护民营企业合法权益，保护诚实信用、公平竞争等法律原则和制度，创造良好的创新创业法治环境，是新时代司法理念的重要实践要求。具体到行政协议的签订和履行等活动中，行政机关天然的优益权属性，决定了其在与民营企业交往活动过程中享有一定的优势地位，但此种权利不得与诚实信用等基本原则相抵触，更不得被滥用。行政机关失信不履行或者消极履行协议，不但损害企业合法权益，更有损公平、公开、可预期的营商环境，透支政府的公信力。本案中，在原告与二被告之间已经达成事实上的土地开发协议，且已经实际履行的情况下，参照“谁投资，谁受益”的市场经济的基本原则，二被告应当根据行政协议的履行情况，根据拍卖土地实际净收益的一定比例给付原告合理收益。同时，鉴于当事人双方之间并未签订书面的行政协议，双方亦未提交有效证据证明协议有关权利义务的口头约定，故原告与二被告之间的权利义务关系，无法全部依据协议来进行判断，需要人民法院参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定以及政策精神进行审理。关于合同约定不明情况下的救济问题，《合同法》第六十一条规定，合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。第六十二条第（二）项规定，当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。参照以上政策精神和法律规定，公平合理确定原告应获得的收益还需要考量以下几个因素：1、原告在开发涉案土地过程中的成本；2、涉案土地开发的难易程度；3、涉案土地所在地区的社会经济发展状况、财政收入等情况；4、双方是否具有过错及程度。综合考量上述因素，本院认为，二被告除应支付原告涉案土地开发成本之外，还应按照涉案土地拍卖价款净收益10%为宜，支付原告合理收益。即，二被告应当向原告共计支付人民币993.57604万元+（2817.21万元×10%）=1275.29704万元。鉴于此，原告与二被告已经形成事实上的土地开发协议，且合法有效，双方应当按照诚实信用等原则履行各自义务。在原告已经履行土地开发义务的情况下，二被告应当支付原告合理收益共计1275.29704万元。原告主张其开发各项成本费用为1440.286万元，据此要求按照6%支付8年利息的主张，无事实与法律依据，本院不予支持。原告主张以涉案土地出让成交价与成本差额的40%支付其增值收益的诉讼请求，部分成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条之规定，判决如下：一、被告周至县人民政府、被告周至县国土资源局于本判决生效之日起六十日内向原告陕西金力源实业（集团）有限公司支付人民币1275.29704万元；二、驳回原告陕西金力源实业（集团）有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告周至县人民政府、周至县国土资源局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。   审  判  长    左  昆审  判  员    刘  爽  审  判  员    辛  晶  二○二○年三月二十三日                         书  记  员    李冬航   1