广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终21号 上诉人（一审原告）马焕奇，男，1959年12月9日出生，壮族，住广西大新县。 委托代理人马小波（系马焕奇之子），男，1985年7月10日出生，壮族，住广西大新县。 委托代理人梁志林，广西艺高律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）大新县榄圩乡人民政府，所在地广西大新县榄圩乡榄圩社区旧街**。 法定代表人韦宝强，乡长。 被上诉人（一审被告）大新县人民政府，所，所在地广西大新县桃城镇民生街**/div> 法定代表人张卫东，县长。 委托代理人赵忠正，大新县司法局工作人员。 一审第三人马焕辉，男，1939年5月25日出生，壮族，住，住广西大新县/div> 上诉人马焕奇因与被上诉人大新县榄圩乡人民政府（以下简称榄圩乡政府）、大新县人民政府（以下简称大新县政府）土地行政确认及行政复议一案，不服广西壮族自治区大新县人民法院（2019）桂1424行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月3日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年5月，原告马焕奇向被告榄圩乡政府提交申请，请求榄圩乡政府对位于大新县地（以下简称争议地）作出行政裁决。2019年3月11日，榄圩乡政府作出《关于马焕奇申请宅基地作出行政裁决问题的处理决定书》（以下简称决定书），认为马焕奇与马文红关于争议地纠纷已在榄圩乡人民调解委员会主持调解下达成一致，并于2011年12月13日签订《协议书》将争议地用作公共通道，遂确认争议地用作公共通道，权属为三合村民小组集体所有，由三合村民小组管理供村民共同使用。马焕奇不服，于2019年4月1日向大新县政府申请复议。2019年5月21日，大新县政府作出的新政复决字〔2019〕1号《大新县人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定书）维持榄圩乡政府作出的决定。马焕奇不服，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，原告马焕奇向被告榄圩乡政府申请对争议地进行行政裁决，榄圩乡政府作为争议地辖区人民政府，具有对原告申请处理事项进行处置和告知义务。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《条例》）第三十四条第七项规定，当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属确权处理证据材料，榄圩乡政府依据双方当事人于2011年12月13日经调解达成的《协议书》确认争议地用作公共通道，权属为三合村民集体所有，由三合村民小组管理供村民共同使用符合法律规定，一审法院予以确认。针对原告关于《协议书》系受胁迫所签和《协议书》并未约定将争议地作为公共通道的主张。经审查，《协议书》明确约定争议地作为通道使用，争议双方不能在通道堆放物品和搭建，保持通道畅通等，明确表示争议地共同使用性质。另，原告仅向一审法院提供2011年调处时通道被堵的照片虽证明2011年调处时争议现状，但不足以证明《协议书》是受胁迫签订的事实。故对原告该主张一审法院不予确认。针对原告认为被告揽圩乡政府在争议地调处程序中遗漏第三人马焕辉的主张。经审查，本案第三人马焕辉并未主张争议地权属，因此，榄圩乡政府未将马焕辉作为第三人参加调处并不违反调处程序规定。故对原告该主张一审法院不予支持。针对原告关于被告大新县政府将大新县榄圩乡康合村三合村民小组列为复议案件第三人系程序违法的主张。经审查，大新县政府在受理原告复议申请后，因榄圩乡政府的处理决定确认争议地为三合村民集体所有，由三合村民小组管理供村民共同使用。大新县政府在复议中将大新县榄圩乡康合村三合村民小组列为案件第三人，进行调查审核不违反复议程序规定。故对原告该主张，本院不予采纳。针对被告榄圩乡政府关于原告起诉不属于行政诉讼受案范围的意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，榄圩乡政府将争议地确认为三合村民集体所有，由三合村民小组管理，供村民共同使用，即驳回了原告的申请，原告不服提起诉讼符合法律规定。故榄圩乡政府该意见不符合法律规定，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告马焕奇的诉讼请求。 上诉人马焕奇诉称，其与马文红于2011年12月13日所签订的《协议书》约定恢复通道原状、不得堆放物品和搭建，并未约定将争议地作为公共通道，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。1.被上诉人榄圩乡政府所作决定系违法裁决，依法应当撤销。首先，争议地系上诉人祖宅基地，并由上诉人一直管理使用至今，该事实有复议决定书和第三人马焕辉询问笔录予以证实。其次，基于争议地系上诉人与其胞弟马焕廷共有的宅基地和马焕廷在建房时专门留给上诉人作为通道的事实，上诉人对争议地具有排他使用权。最后，上诉人榄圩乡政府所作决定违反《中华人民共和国物权法》第三十九条的规定。2.被上诉人榄圩乡政府所作决定违反《协议书》约定，侵犯上诉人合法权益。《协议书》并未约定将争议地用作公共通道使用，也未约定第三人马焕辉户可以使用争议地，仅是约定将争议地恢复原状、双方不得在争议地上堆放物品和搭建堵住通道的行为，争议地的使用权仍属上诉人所有。3.上诉人在《行政裁决申请书》中明确将马焕辉列为被申请人，一审判决认定被上诉人榄圩乡政府未通知马焕辉作为第三人参加调处不违反调处程序系错误，依法应当撤销。4.被上诉人大新县政府所作复议决定未纠正被上诉人榄圩乡政府遗漏第三人马焕辉的错误程序和违法将大新县榄圩乡康合村三合村民小组列为复议案件第三人均错误，依法应当撤销。为此，上诉请求，1.撤销大新县人民法院于2019年12月4日作出的（2019）桂1424行初6号行政判决、榄圩乡政府于2019年3月11日作出的决定书和大新县政府作出的新政复决字（2019）1号行政复议决定书；2.判决本案争议地归上诉人使用；3.判决被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。 被上诉人榄圩乡政府辩称，1.其在调处程序中未通知第三人马焕辉参加调处程序未违反调处程序，上诉人以此为由要求撤销（2019）桂1424行初6号行政判决无事实依据，应当驳回。2.上诉人以大新县政府将大新县榄圩乡康合村三合村民小组列为复议案件第三人系错误为由，要求撤销大新县政府作出的新政复决字（2019）1号行政复议决定书无事实依据，应当驳回。3.其在受理上诉人关于争议地裁决申请后，告知上诉人之子向其提交争议地权属证明和位置图。其在上诉人未提供争议地权属证明和位置图的情况下，基于上诉人与马文红于2011年12月13日经调解后签订《协议书》的事实，依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》关于“土地的所有权属于国家和集体”规定所作决定程序合法、适用法律正确。4.上诉人与马文红于2011年12月13日所签《协议书》系双方当事人共同签订，不存在胁迫等强制手段逼迫当事人签订，且《协议书》已明确争议地为共同使用，该《协议书》并未侵犯上诉人的合法权益。综上，请求法院依法判决驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人大新县政府、一审第三人马焕辉在二审期间未向本院提交书面诉讼意见。 本案各方当事人在二审期间未向本院提交新的证据材料。 经审查，本院确认一审判决确认的证据可作为本案的定案依据，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，结合一审判决和各方当事人上诉及答辩理由，各方当事人对被上诉人榄圩乡政府具有调处本案争议地的法定职权和被上诉人大新县政府具有本案行政复议职权均无异议，故，本案的争议焦点为榄圩乡政府于2019年3月11日作出的决定书是否事实清楚、证据充分、适用法律正确。 关于榄圩乡政府于2019年3月11日作出的决定书是否事实清楚、证据充分的问题。经查，2011年12月13日，上诉人马焕奇与第三人马焕辉因争议地纠纷，在榄圩乡人民调解委员会的主持下，上诉人马焕奇与第三人马焕辉之子马文红就争议地纠纷达成一致并签订的《协议书》具体内容为“经司法所调解达成以下协议：①马焕廷屋墙外右边至马文红屋墙左边前3.44、后4.1米的通道恢复原状。②马焕奇必须把搭建的车棚拆掉。以后任何一方不准在通道堆放物品和搭建，确保通道畅通。不影响建筑施工。③重车不能压过马焕奇的化粪池，如有损坏者自负。④以后马文东、马文红、马文军、马文伟凡有红白事时，不准经过马焕奇门口长为8.5米、宽3米地方处。⑤本协议书一式4份，当事人各执一份，村委一份，乡调解委一份。”，上诉人马焕奇和一审第三人马焕辉之子马文红均在《协议书》上签字并按手印。根据《协议书》的约定和榄圩乡政府于2017年1月22日对马小波、马焕奇、马焕辉进行调查并形成的调查笔录可知，上诉人与第三人已明确将争议地的权属约定为通道，通道即为来往畅通的道路,而道路是公共产品，其本身具有公共属性。因此，榄圩乡政府在上诉人无法提供争议地权属证明的情况下依据上诉人签字确认的《协议书》和调查笔录将争议地裁决用作公共通道事实清楚、证据充分。同理，上诉人关于《协议书》未约定争议地用作公共通道、其对争议地具有排他使用权的主张，本院不予支持。 关于榄圩乡政府于2019年3月11日作出的决定书是否适用法律正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有”和第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”以及《条例》第三十四条第七项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（七）当事人达成的协议”的规定，本案中，争议地位于榄圩乡××屯，争议地性质为农村土地，上诉人马焕奇在向榄圩乡政府申请调处后并未能提供争议地权属证明材料，榄圩乡政府根据前述规定，结合上诉人与一审第三人签订《协议书》的事实，将争议地裁决为公共通道，权属确认为三合村民小组集体所有并由其管理供村民共同使用并无不当。 关于上诉人马焕奇要求本案争议地归其使用的诉请。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。......”和《条例》第十五条第一款“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，本案争议地应当由人民政府先行处理，当事人对政府处理结果不服的，才可依法向人民法院提起诉讼。因此，上诉人该诉请不属于人民法院的受案范围，本院不予支持。 针对上诉人马焕奇关于榄圩乡政府未通知马焕辉作为第三人参加调处系调处程序错误的主张。经查，榄圩乡政府在争议地调处过程中虽未将马焕辉列为第三人加入调处程序，但马焕辉对争议地并未主张权属，而且马焕辉是否参加调处程序并未影响争议地权属确认结果，亦未损害上诉人参加调处程序的相关权利，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的“违反法定程序”的情形。因此，对于上诉人该主张，本院不予支持。同理，对于上诉人关于大新县政府所作的复议决定未纠正被上诉人榄圩乡政府遗漏第三人马焕辉错误程序的主张，本院不予支持。 针对上诉人马焕奇关于大新县政府将榄圩乡康合村三合村民小组列为复议案件第三人系错误的主张。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”的规定，本案中，争议地性质为农村土地、位于榄圩乡××屯，而依据农村土地依法属于农村集体所有的规定，榄圩乡康合村三合村民小组与上诉人马焕奇申请裁决的争议地存在利害关系，且榄圩乡政府所作的决定书将争议地权属确认为榄圩乡康合村三合村民小组集体所有，大新县政府将其列为复议案件第三人并无不妥。因此，对于上诉人该主张，本院不予支持。 综上，被上诉人榄圩乡政府于2019年3月11日作出的决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确。被上诉人大新县政府作出的新政复决字（2019）1号行政复议决定书复议程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人马焕奇上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马焕奇负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 农立海 审 判 员 柳成功 审 判 员 陶园园 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 陈洋宇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。