河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫02行终2号上诉人（一审被告）开封市自然资源和规划局（原开封市国土资源局）。住所地：开封市鼓楼区包公湖南路**。负责人陈泗，局长。委托代理人黄光明、曹厚新，该局工作人员，一般代理。被上诉人（一审原告）河南精英置业有限公司。住所地：郑州市金水区经五路**法定代表人王建举，总经理。委托代理人吴昊、王心萍，北京直方（海口）律师事务所律师，一般代理。河南精英置业有限公司（下称精英公司）诉开封市自然资源和规划局土地使用权出让合同一案，开封市自然资源和规划局不服开封市禹王台区人民法院（2019）豫0205行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审查明，原告精英公司于2014年7月30日以挂牌出让方式竞得了位于开封市郑汴路以北小王屯3#(2014-23号)宗地的建设用地使用权，宗地面积为61935.8平方米，出让用途为商业服务、、住宅用地2014年8月12日，精英公司与开封市国土资源局签订了豫(汴)出让(2014年)第0510号(2014-23号宗地)《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》，约定土地出让价款为6503.259万元，定金1400万元，受让人应自合同签订之日起30日内支付出让金总额的50％，剩余部分自出让合同签订之日起60日内付清；受让人应当按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。关于违约责任，《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。2014年7月14日，原告支付了保证金1400万元，该定金于2014年9月2日转为土地出让金。2016年11月23日，被告作出《关于督促2014-23号宗地受让人缴纳土地出让金的通知》，要求原告5日内缴清土地出让金5103.259万元，滞纳金约4800万元，否则按国有建设用地使用权出让合同有关条款处理。2017年10月26日，被告作出《关于再次督促河南精英置业有限公司缴纳土地出让金和违约金的通知》并送达到原告，要求原告于2017年11月15日前缴清土地出让金和违约金，否则按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定和《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，解除合同并追究违约责任。2017年11月24日，被告作出《出让金催缴通知单》，要求原告于2017年12月20日前缴清欠缴的土地出让金5103.259万元以及违约金；逾期不缴，将依法解除《国有建设用地使用权出让合同》，保证金不予退还。2018年1月11日，原告支付土地出让金5103.259万元。2018年1月17日，原告收到违约金61233238.37元的缴款通知书。2018年5月30日，被告作出《开封市国土资源局关于催缴土地出让金及违约金的通知》，要求原告于2018年6月5日17:00前缴清因逾期缴纳土地出让金所产生的违约金，逾期不缴，将依法解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，定金不予返还。被告通过邮寄、短信及公告的方式向原告送达该通知。2018年6月6日，原告缴清了违约金61233238.37元。2018年6月11日，被告作出了《关于解除豫（汴）出让（2014年）第0510号〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》，称截止目前，原告仍未按有关规定依法缴清应缴纳的土地出让金和违约金，根据《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，原告行为已构成根本违约。自本通知发出之日起，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》解除，原告已缴纳的1400万元定金不予返还。被告亦通过邮寄、短信及公告的方式向原告送达该通知。另查明，根据2018年开封市机构改革方案，将开封市国土资源局的职责，市城乡规划局的职责等整合后，组建开封市自然资源和规划局。一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，开封市自然资源和规划局作为本案被告适格。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”被告作为开封市土地行政主管部门，具有作出被诉解除通知的法定职权。被告为实现行政管理目标，在其法定职责范围内与原告签订的具有行政法上权利义务内容的国有土地出让合同，属于行政协议。行政协议具有契约性与行政性的双重属性，当出现纠纷时，协议双方首先应当根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。原告未严格按照合同约定的时间交纳土地出让金，被告数次督促、催缴及追缴，原告最终于2018年1月11日补足了土地出让金，被告接受了原告逾期支付土地出让金的行为，双方合同约定的主要债务原告已经履行。违约金是对逾期缴纳土地出让金违约行为的惩罚，根据双方合同约定，被告在原告逾期缴纳土地出让金的情况下享有合同解除权，但对于违约金的缴纳期限及逾期缴纳的后果却未在合同中约定。且原告在收到被告要求2018年6月5日17:00前缴清因逾期缴纳土地出让金所产生的违约金通知后，于2018年6月6日完成了缴纳义务，而被告却仍然在2018年6月11日依据双方《国有建设用地使用权出让合同》第三十条作出了单方解除的通知，显然依据不足。法律、法规或规章对行政机关单方解除行政协议虽未规定具体的程序，但《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第二十条要求行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。参照上述通知规定，行政机关在作出行政行为时，应当注重程序正当，保障相对人的陈述权、申辩权等权利。被告作出本案被诉的解除通知前，没有告知原告享有陈述和申辩的权利，未遵守正当程序原则。综上所述，被告于2018年6月11日作出的《关于解除豫（汴）出让（2014年）第0510号〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》无合同依据，且程序违法，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，一审判决：撤销原开封市国土资源局于2018年6月11日作出的《关于解除豫（汴）出让（2014年）第0510号〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》。开封市自然资源和规划局不服一审判决，上诉称，2014年8月12日，原开封市国土资源局与精英公司签订了豫（汴）出让（2014年）第0510号（2014-23号宗地）《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定，自合同签订之日起30日内支付出让金总额的50％，剩余部分自出让合同签订之日起60日内付清。由于精英公司未按合同约定缴纳土地出让金，原开封市国土资源局于2016年11月23日、2017年10月26日、2017年11月24日三次发出《催缴通知》，精英公司才于2018年1月11日支付了土地出让金。但是，精英公司拒不支付因拖欠土地出让金所产生的违约金。经开封市人民政府研究同意，原开封市国土资源局于2018年5月30日对精英公司下达《开封市国土资源局关于催缴土地出让金及违约金的通知》，限定精英公司于2018年6月5日17：00前缴清因逾期缴纳土地出让金所产生的违约金。到期精英公司仍未缴纳违约金。原开封市国土资源局于2018年6月12日对该公司下达解除《国有建设用地使用权出让合同》的通知，依法解除合同，定金不予返还。之后，精英公司才电话告知上诉人该宗地的违约金已于2018年6月6日缴清。本案中，虽然涉案合同属于行政合同，但就交付土地，支付土地出让金等合同约定的权利和义务来说，双方是平等的民事主体，各自享有平等的权利义务。精英公司逾期支付土地出让金长达三年半时间，而且拒不支付违约金，致使国家利益受损，严重违反了合同约定和法律规定，因此，上诉人有权解除合同，解除合同不是行使行政处罚权、行政许可权、行政强制权，而是法律规定的权利。综上所述，精英公司严重违约，上诉人解除合同的行为符合法律规定。请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人精英公司未提交书面答辩状。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，原告虽迟延支付土地出让金，但经被告催促，原告最终于2018年1月11日支付了土地出让金。被告接受了土地出让金，应认定原告已履行了合同约定的主要债务。关于原告迟延交付违约金的问题，不能构成对合同的根本违约。被告以此而解除合同，即无双方所签订的合同依据，也不符合《合同法》的相关规定。一审事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人开封市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  张兴海审判员  何卫斌审判员  赵晓松二〇二〇年三月十三日书记员  闫路航