南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行初15号 原告阳秋旺，男，1964年9月20日出生，汉族，户籍地广西灵川县，现住广西南宁市青秀区。 被告南宁市经济技术开发区管理委员会，住所地广西南宁市江**星光大道**。 法定代表人何尚汉，主任。 委托代理人莫荃钦，该单位工作人员。 委托代理人李俊雄，广西广合律师事务所律师。 被告南宁市人民政府，住，住所地广西南宁市嘉宾路**/div> 法定代表人周红波，市长。 委托代理人黄志斌，南宁市司法局副局长。 委托代理人潘金凤，南宁市司法局工作人员。 原告阳秋旺不服被告南宁市经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）行政答复及被告南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议决定一案，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼，本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告阳秋旺，被告经开区管委会的委托代理人莫荃钦、李俊雄，被告南宁市政府的委托代理人黄志斌、潘金凤到庭参加诉讼。现已审理终结。 经开区管委会于2019年8月1日作出南经食药投举处函〔2019〕080101号《食品药品投诉举报办理结果告知书》（以下简称告知书），对阳秋旺于2019年4月9日就其购买的南宁市店销售的食品“百樂果鱿鱼丝”，步步高南城百货白沙店、碧翠园店、壮锦店、人人乐盛天领域购物广场、北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司销售的食品“粤秀鱿鱼丝”，北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司、人人乐盛天领域购物广场销售的食品“珍惠琳鱿鱼丝”，步步高南城百货白沙店、碧翠园店、壮锦店、人人乐盛天领域购物广场、北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司销售的食品“庄家铺子鱿鱼丝”，可能违法添加了非食用物质甲醛的投诉举报进行了答复，经调查查明，未发现生产者在生产被举报食品过程中违法添加甲醛。因此，认为涉案产品未违反有关法律法规规定，决定不予立案。阳秋旺收到该答复后不服，向南宁市政府提起行政复议，南宁市政府于2020年1月7日作出南府复议〔2019〕152号《行政复议决定书》（以下简称152号复议决定），决定维持经开区管委会作出的答复。 原告阳秋旺诉称，原告于2019年4月9日购买南宁市店销售的食品“百樂果鱿鱼丝”，步步高南城百货白沙店、碧翠园店、壮锦店、人人乐盛天领域购物广场、北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司销售的食品“粤秀鱿鱼丝”，北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司、人人乐盛天领域购物广场销售的食品“珍惠琳鱿鱼丝”，步步高南城百货白沙店、碧翠园店、壮锦店、人人乐盛天领域购物广场、北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司销售的食品“庄家铺子鱿鱼丝”等，因认为上述几种包装的鱿鱼丝导常雪白发亮，异比寻常，并送检这类鱿鱼丝至广西质检院，检测报告显示送检的鱿鱼丝含甲醛，甲醛属于《食品中可能违法添加的非食用物质名单》之列，并注明可能添加甲醛食品品种包括海参、鱿鱼等干水产品。根据《食品安全法》第三十四条第（一）项“禁止生产经营用非食品原料生产的食品或添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品”，认为任何食品含有甲醛都是违法，遂于2019年5月10日向被告经开区管委会提出书面举报，请求依法处理。经开区管委会于2019年8月1日作出告知书，表示举报不成立，对其举报不予立案。后原告提请行政复议，被告南宁市政府于2020年1月7日作出152号复议决定，维持了经开区管委会上述告知书。原告认为经开区管委会所作告知书及南宁市政府所作152号复议决定均认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判令：1.撤销被告经开区管委会于2019年8月1日作出的告知书；2.撤销被告南宁市政府于2020年1月7日作出的152号复议决定；3.责令被告经开区管委会对原告阳秋旺2019年5月10日的《举报函》重新处理；4.诉讼费由两被告承担。 原告阳秋旺向法庭提交如下证据：1.食品外包装照片；2.购物小票复印件，证据1-2证明原告身份。3.南经食药投举处函〔2019〕080101号《食品药品投诉举报办理结果告知书》，证明是诉争文书。4.行政复议申请，证明针对经开区管委会作出的南经食药投举处函〔2019〕080101号《食品药品投诉举报办理结果告知书》申请了行政复议。5.152号复议决定，证明是诉争文书。6.诉争产品的检测报告，证明含甲醛事实。 被告经开区管委会辩称，一、经开区管委会办理原告阳秋旺的食品药品投诉举报及作出告知书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。经开区管委会2019年4月9日收到阳秋旺反映购买到的被举报单位步步高南城百货碧翠园店、壮锦店销售的食品“百樂果鱿鱼丝”，被举报单位步步高南城百货白沙店、碧翠园店、壮锦店、人人乐盛天领域购物广场、北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司销售的食品“粤秀鱿鱼丝”、“庄家铺子鱿鱼丝”，被举报单位北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司、人人乐盛天领域购物广场销售的食品“珍惠琳鱿鱼丝”可能违法添加了非食用物质甲醛的举报。经开区管委会依法对该举报进行了调查处理。经发函请求被举报食品生产地监管部门协助调查被举报食品在生产经营过程是否违法添加了甲醛，结果皆为未发现生产者在生产经营被举报食品过程中违法添加甲醛。国家卫生计生委食品司2014年在《关于干制水产品中甲醛有关问题的复函》（国卫食品标便函〔2014〕150)号）中指出“甲醛天然存在于蔬菜、水产品、肉、蛋、奶等多种食品中，食品中甲醛的本底含量可随着储存条件、加工工艺、加工时间不同等而动态变化。国际食品法典委员会等国际组织、其他国家和我国均未制定食品中甲醛限量标准。对食品中检出甲醛，不能直接判定为违法添加，而要根据对其生产经营过程具体情况的调查作出判定”。根据上述情况，在没有证据证实被举报单位销售的被举报食品在生产经营环节违法添加了非食用物质甲醛时，即使被举报食品中检出甲醛，也不能判定为违法添加。因此，被举报单位经营被举报食品没有构成“生产经营添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质甲醛的食品”的违法事实，阳秋旺的举报经查不属实。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号），以及《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67号）等有关规定，经开区管委会对被举报单位不予立案处罚，对阳秋旺的举报奖励等请求不予支持，遂于2019年8月1日作出告知书，将该举报的办理结果告知阳秋旺。二、阳秋旺的诉讼事实与理由不成立。1.工业用甲醛属于《食品中可能违法添加的非食用物质名单(第一批)》内的非食用物质，甲醛也天然存在于多种食品中。检出甲醛，可能是天然存在的，也可能是违法添加工业用甲醛。天然存在甲醛的食品不等于不符合食品安全的食品，国家也没有明令禁止生产经营天然存在甲醛的食品。根据《食品中可能违法添加的非食用物质名单（第一批)》和《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（一）项的规定，只有违法添加工业用甲醛的食品才是国家明令禁止生产经营的，才会构成违法行为。2.阳秋旺在行政复议申请书里明确的说“申请人提供的实物图片的鱿鱼丝是特别雪白的，并且异常的雪白，现实中那有如此雪白的鱿鱼丝？显然经过特别加工（包括用甲醛漂白），并且申请人提供过对比图片”，显然与起诉状说的“原告自始至终都没有说过诉争产品添加甲醛……”不符。综上所述，请求依法驳回原告阳秋旺的诉讼请求。 被告经开区管委会在答辩期内向本院提交了以下证据和依据：1.举报材料；2.《协助调查函》（南经食药监协函[2019]20号）；3.《复函》（揭西市监稽函[2019]62号）；4.《协助调查函》（南经食药监协函[2019]23号）；5.《案件协查延期答复告知书》（荔食药监投延[2019]2490号、2490-2号）、《关于“粤秀鱿鱼丝”协查情况的复函》（荔市监函[2019]457号）；6.《协助调查函》（南经食药监协函〔2019〕22号）；7.《关于协助调查“珍惠琳鱿鱼丝”相关情况的复函》（江市监函〔2019〕14号）；8.《协助调查函》（南经食药监协函〔2019〕21号)；9.《行政处理告知书》、《检验检测报告》(No.HR20190400674)；10.《国家卫生计生委食品司关于干制水产品中甲醛有关问题的复函》（国卫食品标便函〔2014〕150号）；11.《食品药品投诉举报办理结果告知书》（南经食药投举处函〔2019〕080101号）及邮寄凭证，以上证据1－11，均证明经开区管委会依法办理阳秋旺的食品药品投诉举报，阳秋旺的诉讼事实与理由不成立。 被告南宁市政府辩称，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果”的规定，2019年4月9日被告经开区管委会收到原告阳秋旺的《举报函》后，经核实调查，查明上述被举报食品的生产者在生产过程中并未违法添加甲醛，经开区管委会据此对阳秋旺的投诉举报作出不予立案的处理，并于2019年8月1日向阳秋旺作出了告知书，将处理结果告知了阳秋旺，已经履行了投诉处理职责，告知书事实清楚，适用依据正确，程序合法，南宁市政府予以支持。对阳秋旺认为被举报食品含有甲醛属于非法添加，因鱿鱼本来就含有本底甲醛，国家也没有制定食品中甲醛的限值标准，因此阳秋旺主张生产商非法添加甲醛属于主观臆测，不予支持。南宁市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出152号复议决定，维持了经开区管委会作出的告知书。综上，南宁市政府所作152号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，原告阳秋旺的诉讼请求理由不充分，请法院依法驳回其诉讼请求。 被告南宁市政府在答辩期内向本院提交了以下证据和依据：1.行政复议申请书，证明申请人阳秋旺申请复议的时间、事项、请求、事实和理由。2.身份证复印件，证明申请人阳秋旺身份情况，具有提起本次行政复议申请的资格。3.《食品药品投诉举报办理结果告知书》（南经食药投举处函〔2019〕080101号），证明本案行政复议的事项是经开区管委会作出的具体行政行为，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，且属于该法第十三条规定的由南宁市政府作为行政复议机关的级别管辖范围。4.行政复议案件受理通知书、行政复议案件提交答复通知书、延期审理通知书、中止行政复议通知书，证明南宁市政府依法受理本案行政复议申请，书面通知复议申请人阳秋旺相关立案受理情况，通知被申请人经开区管委会提出书面答复等，行政复议程序合法。5.行政复议答复书、证据目录，证明经开区管委会针对阳秋旺的行政复议申请事由作出书面答复。6.152号复议决定，证明南宁市政府所作复议决定认定的时间、事实、理由、法律依据和复议决定结果。7.送达回证，证明南宁市政府依法履行了办理行政复议案件相关程序，程序合法。 经庭审质证，原告阳秋旺对被告经开区管委会提交的证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可其证明目的；对证据2-11的真实性、合法性均予以认可，但不认可其关联性，也不认可其证明目的。原告阳秋旺对被告南宁市政府提交的证据1、2、4的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据3、5、6、7的真实性认可，但对其证明目的不予认可。被告经开区管委会对原告阳秋提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明内容及目的不予认可，对证据6的真实性、合法性、关联性均不予认可。被告南宁市政府对原告阳秋旺提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据6的证明内容及目的不予认可。被告经开区管委会对被告南宁市政府提交的证据真实性、合法性、关联性无异议。被告南宁市政府对被告经开区管委会提交的证据真实性、合法性、关联性无异议。 本院对各方当事人提交的证据确认如下，原、被告提交的证据具真实性，能够证明原告向相关部门主张权利，以及被告针对原告投诉举报和行政复议申请予以受理的事实，对上述证据的关联性和证明目的由本院根据本案案情予以综合认定。 经审理查明，2019年4月9日原告阳秋旺购买了被告经开区管委会辖区内步步高南城百货碧翠园店、壮锦店销售的“百樂果鱿鱼丝”和步步高南城百货白沙店、碧翠园店、壮锦店、人人乐盛天领域购物广场、北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司销售的食品“粤秀鱿鱼丝”、“庄家铺子鱿鱼丝”及北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司、第十分公司、人人乐盛天领域购物广场销售的食品“珍惠琳鱿鱼丝”，认为上述几种包装的鱿鱼丝导常雪白发亮，异比寻常，并送检这类鱿鱼丝至广西质检院，广西质检院于2019年3月26日出具检测报告显示送检的鱿鱼丝甲醛含量分别为15.45mg，21.17mg，25.51mg，18.35mg，阳秋旺根据原卫生部《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单》（第5批汇总），甲醛属于《食品中可能违法添加的非食用物质名单》之列，并注明可能添加甲醛食品品种包括海参、鱿鱼等干水产品。根据《食品安全法》第三十四条第（一）项“禁止生产经营用非食品原料生产的食品或添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品”的规定，认为任何食品含有甲醛都是违法，为维护消费者健康，遂向被告经开区管委会提出书面《举报函》，请求处罚相关超市，将相关调查处罚结果书面告知，依据举报奖励条款给其发放奖励。并提供了购物小票、上述鱿鱼丝的包装及其委托自治区产品质量检验研究院对上述鱿鱼丝进行甲醛检验后出具的《检验报告》(编号分别是：G19-001537、G19-0015、G19-002195、G19-001538)。经开区管委会受理阳秋旺的《举报函》后，开展了调查核实并发函被举报食品生产地监管部门协助对被举报食品生产经营过程具体情况进行调查，调查反馈的结果皆未发现生产者在生产被举报食品过程中违法添加甲醛。经开区管委会遂于2019年8月1日作出告知书：国家卫生计生委食品司2014年在《关于干制水产品中甲醛有关问题的复函》（国卫食品标便函〔2014〕150)号）中指出“甲醛天然存在于蔬菜、水产品、肉、蛋、奶等多种食品中，食品中甲醛的本底含量可随着储存条件、加工工艺、加工时间不同等而动态变化。国际食品法典委员会等国际组织、其他国家和我国均未制定食品中甲醛限量标准。对食品中检出甲醛，不能直接判定为违法添加，而要根据对其生产经营过程具体情况的调查作出判定。经请求被举报食品生产地监管部门协助调查查明，未发现生产者在生产被举报食品过程中违法添加甲醛。因此，被举报食品并未违法添加甲醛，于是决定对被举报人不予立案处罚，对阳秋旺的举报奖励请求不予支持。阳秋旺不服该告知书，于2019年8月5日向被告南宁市政府申请行政复议。南宁市政府认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后应当告知投诉举报人办理结果”的规定，经开区管委会收到阳秋旺的《举报函》后，经核实调查，查明上述被举报食品的生产者在生产过程中并未违法添加甲醛，经开区管委会据此对阳秋旺的投诉举报作出不予立案的处理决定，并于2019年8月1日向阳秋旺作出告知书，将处理结果告知阳秋旺，已经履行了投诉处理职责，告知书事实清楚，适用依据正确，程序合法，予以支持。对阳秋旺认为被举报食品含有甲醛属于非法添加，因鱿鱼本来就含有本底甲醛，国家也没有制定食品中甲醛的限值标准，因此阳秋旺主张涉诉食品非法添加甲醛属于主观臆测，不予支持。南宁市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出152号复议决定，维持了经开区管委会作出的告知书。阳秋旺不服，向本院提起诉讼。请求判如所请。 本院认为，各方当事人对于原告主体适格，二被告作出本案行政行为的主体适格，具有相应法定职权，原告起诉未超过起诉期限均无异议。本案各方当事人对涉案产品本底即含有甲醛的事实无异议，本院对该事实确认。各方争议焦点在经开区管委会所作案涉告知书是否合法。 根据《中华人民共和国食品安全法》第六条规定“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”，第一百一十五条规定“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励”。本案处理投诉举报期间，经开区管委会设置食品药品监督管理局，承担食品药品监督管理工作，作为责任主体，在职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作，对原告阳秋旺投诉举报事项的处理履行法定职责并承担主体责任，被告主体适格，本院予以确认。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，经开区管委会行使市级管理权限，对经开区内的党务、行政、经济和社会事务实行统一领导、统一管理。南宁市政府作为经开区管委会的上一级人民政府，有权受理对经开区管委会作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。南宁市政府作出152号复议决定主体适格，本院予以确认。 本院认为,根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后应当告知投诉举报人办理结果”的规定。本案中，2019年4月9日，被告经开区管委会收到原告阳秋旺的《举报函》后，经过调查核实，查明上述被举报食品的生产者在生产过程中并未违法添加甲醛，经开区管委会据此对阳秋旺的投诉举报作出不予立案的处理，并于2019年8月1日向阳秋旺作出案涉告知书，将处理结果告知了阳秋旺，程序正当；被告南宁市政府于2019年8月5日受理原告阳秋旺的行政复议申请后，经过适当延期审理后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出152号复议决定，程序正当，且各方当事人对程序无异议，本院予以确认。 《食品安全法》第三十四条第（一）项“禁止生产经营用非食品原料生产的食品或添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品”，国家卫生计生委食品司2014年在《关于干制水产品中甲醛有关问题的复函》（国卫食品标便函〔2014〕150)号）中指出“甲醛天然存在于蔬菜、水产品、肉、蛋、奶等多种食品中，食品中甲醛的本底含量可随着储存条件、加工工艺、加工时间不同等而动态变化。国际食品法典委员会等国际组织、其他国家和我国均未制定食品中甲醛限量标准。对食品中检出甲醛，不能直接判定为违法添加，而要根据对其生产经营过程具体情况的调查作出判定”。本案中，被告经开区管委会受理原告阳秋旺的投诉举报后，开展了调查核实，并发函被举报食品生产地监管部门协助对被举报食品生产经营过程具体情况进行调查，提供了复函，生产厂家的情况说明、涉诉产品检验报告等证据印证，并说明根据全国水产标准化技术委员会水产品加工分技术委员会《关于水产品甲醛问题的说明》（TC16/SC3便字[2008]第02号）表明，在冷冻虾仁、鱿鱼丝和烤鱼片等水产品中甲醛的本底含量最高可达90mg/kg以上，而且随着贮藏期的增加，鱿鱼丝和烤鱼片等水产干制品中甲醛含量会增加到100mg/kg以上等客观情况存在。综上，结合上述调查反馈的结果皆未发现生产者在生产被举报食品过程中存在违法添加甲醛情形。原告阳秋旺对被举报食品本底自带甲醛的事实表示无异议。工业用甲醛属于《食品中可能违法添加的非食用物质名单(第一批)》内的非食用物质，甲醛也天然存在于多种食品中。检出甲醛，可能是天然存在的，也可能是违法添加工业用甲醛。天然存在甲醛的食品不等于不符合食品安全的食品，国家也没有明令禁止生产经营天然存在甲醛的食品。据此，经开区管委会根据相关法律法规，调查结果，认为被举报食品并未违法添加甲醛，针对阳秋旺《举报函》提及要求处罚相关超市和给予奖励等请求，于2019年8月1日作出投诉举报结果告知书，决定对被举报人不予立案处罚，对阳秋旺的举报奖励请求不予支持，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被告南宁市政府认可经开区管委会认定的在没有证据证实被举报单位销售的被举报食品在生产经营环节违法添加了非食用物质甲醛时，即使被举报食品中检出甲醛，也不能判定为违法添加。因此，被举报单位经营被举报食品没有构成“生产经营添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质甲醛的食品”的违法事实，阳秋旺的举报无法律依据。确认经开区管委会根据《中华人民共和国行政处罚法》，《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号）以及《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67号）等有关规定，对被举报单位不予立案处罚，对阳秋旺的举报奖励等请求不予支持的答复意见正确。据此，南宁市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出152号复议决定，维持了经开区管委会所作告知书，有事实和法律依据，本院予以支持。原告阳秋旺的诉请，于法无据，本院依法不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告阳秋旺的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告阳秋旺负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用人民币50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓、减、免交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  易 妙 审 判 员  廖防修 审 判 员  彭 博 二〇二〇年三月二十七日 法官助理  邓蔚长 书 记 员  明俊君 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。