广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂07行终145号 上诉人（一审原告）陈正义，男，1949年11月18日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托代理人王良，广西越洲律师事务所律师。 委托代理人陈伟，男，1971年9月10日出生，汉族，住钦州市钦**，系上诉人陈正义的儿子。 被上诉人（一审被告、原行政机关）钦州市钦南区久隆镇人民政府，统一社会信用代码11450702008112939Q。 法定代表人黄业聪，镇长。 委托代理人赖昕，该镇综治办专职副主任。 被上诉人（一审被告、复议机关）钦州市钦南区人民政府，住所地钦州市金海湾东大街**。 法定代表人胡颎，区长。 委托代理人刘北年，钦南区司法局工作人员。 一审第三人陈叶仁，男，1969年5月9日出生，汉族，住钦州市钦**。 一审第三人钦州市钦南区民小组。 诉讼代表人陈富仪，组长。 上诉人陈正义因与一审第三人陈叶仁、钦州市钦南区民小组（以下简称白水塘村民小组）林地使用权权属纠纷诉被上诉人钦州市钦南区久隆镇人民政府处理决定（以下简称久隆镇政府）、被上诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）行政复议一案，不服钦州市钦南区人民法院（2019）桂0702行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月4日组织当事人进行公开询问。上诉人陈正义的委托代理人王良、陈伟，被上诉人久隆镇政府的委托代理人赖昕，被上诉人钦南区政府的委托代理人刘北年，一审第三人陈叶仁，一审第三人白水塘村民小组的诉讼代表人陈富仪到庭参加询问活动。因新冠肺炎疫情影响，案件审限顺延十八日。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告陈正义与第三人陈叶仁均为钦州市钦**村民，双方争议的土地位于钦州市钦南区合口岭脚一块林地，该宗林地四周界至为：东至安州路边，南至陈雪仁屋地，北接陈正义土地。2018年7月31日被告钦州市钦南区久隆镇人民政府作出了久政处字〔2018〕1号林地权属纠纷处理决定，确认争议地的管理使用权归陈叶仁，并告知任何一方不服处理决定，自收到处理决定书之日起60日内向钦南区人民政府提出行政复议。原告陈正义于2018年9月16日收到该处理决定书，于2019年4月26日向钦南区人民政府提出行政复议。钦南区人民政府经审查认为陈正义的行政复议申请已超过了法定的申请期限，且不存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回陈正义的复议申请。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，原告于2018年9月16日收到钦南区久隆镇政府作出的林地纠纷处理决定后，于2019年4月26日才向钦南区人民政府提出行政复议，已超过了法律规定的60天的复议期限。诉讼中，原告未提供不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的相关证据，故其所主张之诉讼请求，法律依据不足，不予采信。据此，钦南区人民政府作出的钦南政复决字〔2019〕5号《钦州区人民政府行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，且已将该决定书依法送达原告，程序合法，原告要求撤销该决定书的诉讼请求，依法不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈正义的诉讼请求。 上诉人陈正义上诉称，一、一审查明事实不清。1、一审查明，“该宗地四周界至为：东至安州路边，南至陈雪仁屋地，北接陈正义土地”，这一查明错误。一审法院并没有到过实地现场实地核实，西边的界至在一审判决中没有作出表述。一审法院查明的争议地界址依据来自何处？本案的第三人陈叶仁在向久隆镇政府申请调处时对争议地的表述为“东至安州路边，南至陈建仁屋地，西接合口岭，北接陈凤仪屋地，长8米，宽8米，面积约为60平方米。”而上诉人陈正义对争议地的四至的表述为“东至安州路边，南至陈雪仁屋地，西接合口岭，北接陈正义地，长8米，宽8.2米，深12米，面积96平方米”。两者对争议地的界址表述并不相同。由此说明，一审法院查明的争议地界址属认定事实不清。2、一审法院查明和认为，“2018年7月31日久隆镇人民政府作出〔2018〕1号处理决定，陈正义于2018年9月16日收到该处理决定，于2019年4月26日向钦南区提出行政复议，钦南区人民政府查明认为陈正义的行政复议己超过了法定的申请期限，驳回了陈正义的复议申请。认为在诉讼中，原告未提供不可抗力或者其他不当理由耽误法定申请期限的相关证据，故其所主张之诉讼请求，法律依据不足，不予采信。”从而作出驳回原告陈正义的诉讼请求的判决。一审判决错误。关于复议期限的问题。久隆镇政府作出久政处字〔2018〕1号处理决定后，上诉人陈正义没有提出复议的原因是因为本案的第三人钦南区久隆镇水铺村委白水塘村民小组不服该处理决定，己以当事人的名义向钦南区政府提出过行政复议，钦南区政府以村民小组不是处理决定的当事人为由，作出《不予受理告知书》。于是，原告于2019年3月26日向钦州市钦南区人民法院提起诉讼，经钦南区人民法院协调，钦南区政府答应接受原告的复议申请。由此，原告于2019年4月26日向钦南区政府提起复议申请。然而，被上诉人钦南区政府于2019年5月30日作出钦南政复决字〔2019〕5号《钦南区人民政府行政复议决定书》，以超过法定申请时限为由，驳回原告的行政复议申请。二、一审法院没有对本案的实体部分进行审查，而是直接作出判决，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定。综上所述，一审判决、久政处字〔2018〕1号处理决定、钦南政复决字〔2019〕5号认定事实错误，证据不足，违反法律规定，请求二审人民法院依法支持上诉人的上诉请求：判决撤销钦州市钦南区人民法院(2019)桂0702行初24号行政判决书；撤销钦州市钦南区久隆镇人民政府作出的久政处字〔2018〕1号《钦州市钦南区久隆镇人民政府林地权属纠纷处理决定书》；撤销钦州市钦南区人民政府作出的钦南政复字〔2019〕5号《钦南区人民政府行政复议决定书》；责令钦南区久隆镇人民政府重新作出处理决定。在本院组织询问中，上诉人陈正义口头补充以下上诉理由：一、久隆镇政府作出的处理决定程序违法。1、立案没有经过领导审批；2、水铺村民小组作为土地所有权人，没有通知其作为本案当事人参加调解；3、没有先行调解，没有作出调解终结书，直接作出了处理决定；二、关于证据问题，久隆镇政府把建房申请书作为证据使用是错误的，申请书的内容把第二岭岐改为第一岭岐，是属于伪造的。 被上诉人久隆镇政府口头辩称，1、关于领导没有签字问题，对方提出申请镇政府可以受理，是按照程序走的；2、关于提供的建房申请书，没有必要考究争议地是在第一个岭岐或是第二个岭岐，两个生产队队长都在上面签字了，镇政府认为就是争议地的位置，镇政府不清楚位置，两个队长肯定知道位置；3、陈叶仁没有在其他地方建房，不存在伪造证据的问题。镇政府对一审判决没有异议。 被上诉人钦南区政府口头辩称，1、上诉人于2018年9月16日收到久隆镇政府的处理决定，2019年4月份才向南区政府申请行政复议，已经超过了60天的申请期限，而且也没有证据证明有正当理由，不存在不可抗力的情况，因此南区政府驳回其行政复议申请；2、一审判决的结果正确，判决的形式应该驳回原告的起诉。南区政府驳回上诉人的复议申请，不能与久隆镇政府作为共同被告，这涉及到管辖问题，只能起诉南区政府，如果作为共同被告，就必须进行实体审查，南区政府的复议决定并没有对久隆镇政府进行实体审查，只是进行程序审查，一审法院的判决，从内容上看也都是在程序上进行审查，判决结果是正确的，但是应该驳回原告的起诉。 一审第三人陈叶仁口头述称，久隆镇政府作出的处理决定和南区政府作出的复议决定合情合理，一审判决也是合情合理，上诉人的上诉没有理由。 一审第三人白水塘村民小组口头述称，久隆镇政府的处理决定不正确，一审判决也不正确。 本院经审理，除对一审法院认定的“该宗林地四周界至为：东至安州路边，南至陈雪仁屋地，北接陈正义土地”不予确认外，一审法院认定的其他事实予以确认。 另查明，2019年7月5日，上诉人陈正义向一审法院提交的行政诉讼状提出的诉讼请求为：1、依法撤销被告久隆镇人民政府作出的久政处字〔2018〕1号《处理决定书》；2、依法撤销被告钦南区人民政府作出的钦南政复字〔2019〕5号《行政复议决定书》。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件案，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述规定，复议机关程序性驳回复议申请的，不属于复议机关维持原行政行为，复议机关和原行政机关作为共同被告的情形。本案中，钦南区政府作出“驳回申请人行政复议申请”的钦南政复字〔2019〕5号复议决定，理由是申请人（上诉人）陈正义提出行政复议申请超过了法定申请期限，属于复议申请不符合受理条件而作出的程序性驳回的情形，没有对原行政行为即久隆镇政府作出的久政处字〔2018〕1号处理决定进行实体审查，不属于复议机关维持原行政行为，一审法院将久隆镇政府和钦南区政府作为共同被告不符合上述行政诉讼法及司法解释的规定，程序违法。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，土地、山岭等自然资源确权案件是复议前置案件，只有复议机关作出实体审查后，对原行政行为的合法性作出复议决定，才属于已经过复议程序。本案中，钦南区政府对上诉人陈正义的复议申请只是作出程序性驳回的决定，不能视为已经过复议，上诉人陈正义只能对钦南区政府作出的驳回复议申请行为提出诉讼，不能对久隆镇政府作出的处理决定和钦南区政府作出的复议决定一并提起诉讼，一审法院没有向上诉人陈正义释明，将上诉人陈正义的两个诉讼请求一并审理，但在判决理由部分仅对钦南区政府作出的复议决定进行评价并作出判决，遗漏了对上诉人陈正义第一个诉讼请求的评判，程序违法。综上所述，一审判决严重违反法定程序,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款的规定，裁定如下： 一、撤销钦州市钦南区人民法院（2019）桂0702行初24号行政判决； 二、本案发回钦州市钦南区人民法院重审。 二审案件受理费50元（上诉人陈正义已预交），退还上诉人陈正义。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇二〇年三月十六日 书记员 郭杨兴