山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终205号 上诉人（原审原告）董桂荣，男，1940年1月7日生，汉族，住山东省荣成市。 被上诉人（原审被告）荣成市人民政府，住所地山东省荣成市伟德东路**。 法定代表人刘昌松，市长。 上诉人董桂荣因与被上诉人荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）不履行法定职责一案，不服威海市中级人民法院作出的（2019）鲁10行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告董桂荣系荣成市城西街道办事处沽泊闫家村村民。原告就涉案土地未与沽泊闫家村村民委员会签订土地承包合同，沽泊闫家村村民委员会亦未就涉案土地向荣成市政府等部门提出颁发农村土地承包经营权证的申请。 原审法院认为，原告提起本诉的诉讼请求有五项：一是请求判决发包方与承包方订立土地承包合同；二是请求判决被告荣成市政府履行登记颁证职责；三是请求判决删除有关土地承包合同中的有关条款；四是请求判决追究发包方私自改变地亩册子数据的违法行为；五是请求追究政府有关负责人和主管负责人不担当、不作为、乱作为的行政责任和刑事责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关或者法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服或者要求其履行行政职责和义务，可以提起行政诉讼。故上述第一、三、四、五项诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。 关于荣成市政府是否应当履行登记颁证职责问题。《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立。颁发土地承包经营权证的行为属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，并非土地确权行为，土地承包合同构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，被告荣成市政府负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，但颁发土地承包经营权证是依申请的行政行为，应当在土地承包合同生效后，由发包方提出申请并提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料后，相关部门才能履行上述法定职责，政府及有关行政部门不能在发包方不提交承包合同提出申请的情况下自主启动审核、颁发程序。本案中，原告与所在村民委员会并未就原告所诉称的土地签订土地承包合同，所在村民委员会亦未提出颁发农村土地承包经营权证的申请，故被告尚不具备颁发农村土地承包经营权证的前提条件，原告要求被告履行登记颁证职责缺乏事实根据，其诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决：一、驳回原告要求被告履行登记颁证职责的诉讼请求；二、驳回原告要求发包方与承包方订立土地承包合同的起诉；三、驳回原告要求删除有关土地承包合同中有关条款的起诉；四、驳回原告要求追究发包方私自改变地亩册子数据的违法行为的起诉；五、驳回原告要求追究政府有关负责人和主管负责人不担当、不作为、乱作为的行政责任和刑事责任的起诉。案件受理费50元，由原告董桂荣负担。 董桂荣不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销威海市中级人民法院(2019)鲁10行初81号行政判决，并改判为支持上诉人原审诉讼请求。2.诉讼费用均由被上诉人承担。事实与理由：上诉人享有土地物权，根据宪法和有关法律规定，上诉人的承包土地合法权益，应当受法律保护，发包方应当按照有关法律规定及时签订农村土地承包合同，予以确权登记。上诉人自2012年就按照法律规定要求发包方签订农村土地承包合同，结果被发包方拒绝。党和国家的法律和政策在本集体经济组织不能及时的落实，上诉人的合法权益不能得到法律保护。在这六、七年的时间，发包方一直不作为与被上诉人的消极不作为有着不可推卸的直接责任。本案属于行政诉讼的受案范围，原审法院应当确定行政诉讼与民事诉讼之间具有相关性，人民法院可以一并审理。 荣成市政府答辩称，1.原审法院认定上诉人在原审起诉状中的第一、三、四、五项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，应予以驳回，于法有据，应予以维持。2.上诉人的第一、三、四项诉讼请求均属于上诉人与村委之间的纠纷，上诉人无权向被上诉人主张相关的权利。3.上诉人与村委之间未签订土地承包合同，被上诉人自然不具备办理土地承包经营权证的前提条件，原审法院驳回上诉人关于被上诉人应当履行登记颁证职责的诉请并无不当。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核；申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”由此可知，被上诉人履行登记颁证职责的前提是发包方沽泊闫家村村民委员会将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报送给乡镇人民政府，然后逐级报送审核。但是，上诉人没有与沽泊闫家村村民委员会就涉案土地签订土地承包合同，沽泊闫家村村民委员会也没有提交颁发农村土地承包经营权证的申请，故原审法院认定被上诉人缺乏履行登记颁证职责的前提条件并无不当。 另外，上诉人关于原审法院应当确定行政诉讼与民事诉讼之间具有相关性，人民法院可以一并审理其诉求的主张，亦缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人董桂荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人董桂荣承担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年三月二十四日 书记员  王超群