广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4229号上诉人（原审被告）：广州市海珠区**监督管理局，住所地广东省广州市海珠区**************。法定代表人：朱向忠，局长。被上诉人（原审原告）：江剑飞，男，汉族，1980年4月5日出生，住广东省广州市海珠区***********，公民身份号码440************23X。原审被告：广州市市*监督管理局，住所地广东省广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。委托代理人：邓成忠，该单位工作人员。上诉人广州市海珠区**监督管理局（以下简称海珠区市监局）因与被上诉人江剑飞、原审被告广州市市*监督管理局（以下简称广州市监局）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1224号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年6月12日，海珠区食药监局前往广州市海珠区*************广州市海珠区零二零便利店进行现场检查，该店持有合法有效的营业执照、食品流通许可证，类型为个体工商户，经营者为江剑飞。经检查，该便利店的现场冰箱内摆放有外包装标有“維他檸檬茶”字样的饮品（净含量：250ml；26.09.18）3瓶、外包装标有“蘋果茉莉飲品”字样的饮品（净含量：250ml；20.10.18）7瓶。上述“維他檸檬茶”包装正面标注“維他TMViTa”“NETVolume:250ml”，包装侧面上部分和中部分标注繁体字的名称和配料表，底部标注“製造：維他奶國際集團有限公司香港屯門建旺街壹號，凈容量：250毫升，NETVolume:250ml”；“蘋果茉莉飲品”包装正面上部分标识“維他TM清心棧”，下部分标识“凈容量：250毫升”，包装反面标注繁体字“維他TM清心棧”及“NETVolume:250ml”，侧面上部分和中部分标注繁体字配料和营养表，底部标注“製造：維他奶國際集團有限公司香港屯門建旺街壹號”。海珠区食药监局当场对上述两种饮品“維他檸檬茶”3瓶、“蘋果茉莉飲品”7瓶进行扣押。2018年7月10日，江剑飞前往海珠区食药监局接受调查，其对在经营的广州市海珠区零二零便利店冰箱内存放有上述“維他檸檬茶”3瓶、“蘋果茉莉飲品”7瓶无异议，并且无法提供上述饮品的索证索票资料和相关合格证明，其回忆2018年4月5日共进货“維他檸檬茶”及“蘋果茉莉飲品”各1箱，每箱24支，除去现场扣押的10瓶饮品外，其余的自行销毁了，上述两种饮品的进货价格都是3元/瓶，销售单价都是4元/瓶，无法提供进货、销售的单据。2018年8月23日，海珠区食药监局向江剑飞发出行政处罚事先告知书及听证告知书，告知江剑飞拟处罚的违法事实、法律依据及享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。江剑飞未申请举行听证。2018年9月18日，海珠区食药监局作出责令改正通知书，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令其立即改正，停止经营其他不符合食品安全标准的食品，并于当日送达江剑飞，江剑飞拒收上述责令改正通知书。2018年11月15日，海珠区食药监局作出（穗海）食药监市罚【2018】05-*****012号行政处罚决定书，认定当事人：江剑飞（广州市海珠区零二零便利店），查明自2018年4月5日至2018年6月12日期间，位于广州市海珠区*************的广州市海珠区零二零便利店经营未标注规范汉字的24盒“維他TM檸檬茶饮品”（製造：維他奶國際集團有限公司，凈容量：250ml）和24盒“蘋果茉莉飮品”（製造：維他奶國際集團有限公司，凈容量：250ml）预包装食品。上述食品不符合食品安全国家标准GB7718-2011《预包装食品标签通则》第3.8条的规定，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（十三）项的规定，构成经营其他不符合食品安全标准的食品的行为。根据调查取得的证据，上述“維他TM檸檬茶饮品”和“蘋果茉莉飮品”的销售金额无法核实，认定违法所得为零元。上述食品的销售单价均为4元/盒，认定货值金额为192元，货值金额不足一万元。我局于2018年6月12日对其立案调查。相关证据：1.2018年6月12日的现场检查笔录1份共1页；2.2018年7月10日的询问调查笔录1份共4页；3.营业执照复印件1份；4.当事人的身份证复印件1份；5.2018年6月12日拍摄的照片15张。行政处罚依据及种类：对江剑飞经营其他不符合食品安全标准的食品的行为，鉴于其违法行为轻微，未造成严重后果，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；”的规定，从轻处罚，决定对其给予以下行政处罚：1.没收违法经营的食品一批（详见没收物品凭证）；2.并处5000元罚款。请在接到本处罚决定书之日起15日内将罚没款缴到相关银行。逾期不缴纳罚没款的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项的规定，每日按罚款数额的3%加处罚款，并将依法申请强制执行。同时，海珠区食药监局出具没收物品凭证，对上述“維他檸檬茶”3瓶、“蘋果茉莉飲品”7瓶进行没收。2018年11月21日海珠区食药监局前往广州市海珠区零二零便利店进行送达，江剑飞本人未到场签收。江剑飞不服，于2018年11月29日向市食药监局申请行政复议，市食药监局于当日受理，同年12月6日向海珠区食药监局发出提出行政复议答复通知书，后海珠区食药监局提交行政复议答复书及证据材料。2019年1月24日，广州市监局作出穗食药监行复【2018】1218号行政复议决定书，维持海珠区食药监局的上述行政处罚决定书，并于2019年1月25日邮寄至江剑飞，但该邮件被退件，广州市监局于2019年1月30日再次寄出上述行政复议决定书，江剑飞于2019年1月31日收到。现江剑飞仍不服，诉至原审法院。一审庭审中，江剑飞称海珠区食药监局对于其经营未标注规范汉字的48盒饮品，货值金额192元的认定事实错误，无任何证据予以证实，其仅在经营场所摆放了“維他檸檬茶”3瓶、“蘋果茉莉飲品”7瓶。另查明，根据《中共广州市海珠区委广州市海珠区人民政府关于印发的通知》（海委发【2019】1号），方案内容包括：“组建区市场监督管理局。将区市场和质量监督管理局（区工商行政管理局、区质量技术监督局）、区食品药品监督管理局（区食品安全委员会办公室）的职责，以及区科技工业商务和信息化局（区知识产权局）的专利管理职责，区发展和改革局的价格监督检查与反垄断执法职责等整合，组建区市场监督管理局，加挂区知识产权局牌子。区食品安全委员会的具体工作由区市场监督管理局承担。不再保留区市场和质量监督管理局、区食品药品监督管理局。”根据《中共广州市委广州市人民政府关于印发的通知》（穗字【2019】1号），将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局等政府部门的职责整合，组建市市场监督管理局，不再保留市食品药品监督管理局。广州市海珠区零二零便利店于2018年11月29日注销。原审法院认为：《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”广州市海珠区零二零便利店位于广州市海珠区，海珠区食药监局作为海珠区负责食品药品监督管理的行政机关，依法有权对其辖区内食品安全进行监督管理工作。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。”第一百二十五条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第3.8项规定：“应使用规范的汉字（商标除外）。具有装饰作用的各种艺术字，应书写正确，易于辨认。”《国家卫生和计划生育委员会就（GB7718-2011）问答（修订版）》第十二条规定：“关于标签中使用繁体字。本标准规定食品标签使用规范的汉字，但不包括商标。‘规范的汉字’指《通用规范汉字表》中的汉字，不包括繁体字。食品标签可以在使用规范汉字的同时，使用相对应的繁体字。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”本案中，海珠区食药监局认定江剑飞经营的未标注规范汉字的涉案饮品共计48盒，但仅有现场查获的摆放于冰箱内的“維他檸檬茶”3瓶、“蘋果茉莉飲品”7瓶，对于其余认定的38盒饮品是否违反上述法律规定、是否有经营、销售，饮品去向、销售金额等均未有证据予以证实，海珠区食药监局仅凭江剑飞个人于2018年7月10日的询问笔录中回忆的内容即作出涉案处罚决定认定江剑飞经营未标注规范汉字的涉案饮品共计48盒，货值金额192元，属于事实不清，证据不足。且本案中，对于江剑飞所销售的上述饮品，海珠区食药监局未收到因饮用该饮品导致危害人体健康行为的投诉举报，本案未有证据证实造成危害人体健康的危害后果发生，亦未从源头查清江剑飞上述涉案饮品是否合法进货渠道获取，江剑飞在被查处上述行为后配合行政机关查处违法行为，主动消除或者减轻违法行为危害后果，其违法行为轻微并及时纠正，海珠区食药监局在作出行政处罚决定时应结合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定予以从轻、减轻处罚。因此，江剑飞主张海珠区食药监局认定货值金额错误，事实不清，处罚过重，未考虑依法从轻、减轻情节，请求撤销（穗海）食药监市罚【2018】05-*****012号行政处罚决定书，理由充分，原审法院予以支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……”《食品药品行政处罚程序规定》第四十条规定：“食品药品监督管理部门作出行政处罚决定，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的食品药品监督管理部门名称和作出决定的日期。行政处罚决定中涉及没收食品药品或者其他有关物品的，还应当附没收物品凭证……”本案中，海珠区食药监局经调查后，查明江剑飞的基本违法事实，并于2018年8月23日向江剑飞发出行政处罚事先告知书及听证告知书，告知江剑飞拟处罚的违法事实、法律依据及享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。后2018年11月15日，海珠区食药监局作出（穗海）食药监市罚【2018】05-*****012号行政处罚决定书，并依法送达江剑飞，其程序合法。但江剑飞提出，在收到行政处罚决定书后，因未告知其并处罚款的履行方式和缴纳的银行，其不知道如何履行，该行政处罚决定程序违法。经查，涉案行政处罚决定书确系仅载有15日内将罚没款缴至相关银行，并未明确具体缴纳银行及履行的方式，属于程序的瑕疵，原审法院院在此予以指出。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”本案中，江剑飞不服海珠区食药监局作出的行政处罚决定，向市食药监局申请行政复议，市食药监局有权依法进行行政复议。因海珠区食药监局作出行政处罚决定事实不清，证据不足，适用法律有误，自由裁量不当，市食药监局作出的复议决定并没有审查上述事实，而予以维持海珠区食药监局作出的行政处罚决定书，亦属于事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。江剑飞主张，市食药监局作出行政复议决定至送达给其的时间超过法定期限，程序违法。经查，江剑飞于2018年11月29日向市食药监局申请行政复议，市食药监局于当日受理，2019年1月24日，广州市监局作出穗食药监行复【2018】1218号行政复议决定书，并于2019年1月25日邮寄至江剑飞，但该邮件因江剑飞搬迁新址被退件，广州市监局于2019年1月30日再次寄出上述行政复议决定书，江剑飞于2019年1月31日收到。上述复议审查期间及送达行政复议决定书的时间并未超过法律规定的六十日期限，程序合法，江剑飞的主张于法无据，原审法院不予采纳。综上，江剑飞请求撤销海珠区食药监局作出的（穗海）食药监市罚【2018】05-*****012号行政处罚决定书及广州市监局作出的穗食药监行复【2018】1218号行政复议决定书，理由充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销海珠区市监局作出的（穗海）食药监市罚【2018】05-*****012号行政处罚决定书；二、撤销广州市监局作出的穗食药监行复【2018】1218号行政复议决定书。上诉人海珠区市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，法律适用错误。一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或进行调查时，当事人负有如实接受调查的法律义务。本案当事人江剑飞在询问调查过程中自认其购进涉案饮品的数量与一审庭审中自认的数量前后矛盾，可见江剑飞逃避法律责任的意图明显。二、对食品经营违法行为的查处，不以投诉举报为必要条件，食品安全监管部门可依职权对食品违法经营行为进行查处。食品经营者销售未标注规范汉字标签的食品且不能提供进货单据、供货者的许可证和食品出厂检验合格证等，表明该食品可能存在危害性。江剑飞始终未提供进货单据及供货者的信息，其行为违反法律的相关规定。三、江剑飞既未主动消除或减轻违法行为危害后果，亦未及时纠正违法行为，其行为并不符合减轻的处罚条件。海珠区市监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定对江剑飞予以从轻处罚，裁量恰当。综上，请求撤销原审判决，维持海珠区市监局作出的行政处罚决定书及广州市监局作出的行政复议决定书，本案一审、二审受理费由江剑飞承担。被上诉人江剑飞二审期间未提交答辩意见。原审被告广州市监局二审陈述意见称：原审撤销海珠区市监局作出的行政处罚决定书及其作出的行政复议决定书，属认定事实错误，应予撤销。即使不认定涉案食品货值为192元，海珠区市监局作出的行政处罚决定也并无不当。其认为海珠区市监局作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律正确、自由裁量恰当、程序合法；其作出的行政复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院撤销原审判决，维持海珠区市监局作出的行政处罚决定及其作出的行政复议决定。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”据此，行政机关作出行政处罚,必须以事实为依据,做到事实清楚、证据确凿。本案中，从海珠区市监局提交的证据来看,其认定江剑飞经营的未标注规范汉字的涉案饮品共计48盒，但其中的38盒依据的仅是江剑飞个人的回忆内容，缺乏进货记录、销售小票等证据佐证，不足以证明江剑飞经营涉案饮品共计48盒的事实。因此，海珠区市监局作出的涉案行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，依法应予撤销。广州市监局在未查明案件事实情况下，作出复议决定维持原行政行为，亦属于认定事实不清，应予撤销。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。海珠区市监局的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市海珠区**监督管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年三月十二日法官助理 梁婕妤书 记 员 邓欢庆