广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤20行终267号上诉人（原审原告）：梁金伦，男，1963年6月13日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：薛加冰，广东厚弘律师事务所律师。委托代理人：林诗诗，广东厚弘律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。原审第三人：梁连珍，女，1973年3月6日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人梁金伦因与被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）及原审第三人梁连珍自然资源行政登记一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1286号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，1993年6月19日，梁金伦就位于中山市**镇***管理区面积为205平方米的土地使用权领取了中府集建（93）字第总15***5/镇0821****5号集体土地建设用地使用证。同年6月22日，梁某就与上述土地相邻的面积为194平方米的土地使用权领取了中府集建（93）字第总15***6/镇0821****6号集体土地建设用地使用证。随后，梁某的女儿梁连珍就地上建筑物进行了“拆旧建新”，且将土地使用权进行了分割。2012年3月7日，梁连珍就其中面积为108.9平方米、与梁金伦的土地相邻的地块申请办理土地登记，并于同年3月13日领取了中府集用（2012）第080***0号集体土地使用证，随后就地上建筑物领取了粤房地权证中府01******99房屋所有权证。梁金伦于2015年就其地上建筑物进行“拆旧建新”，目前建筑物还在建造中，已建设至一层，但未领有新的土地使用证和房屋所有权证。梁金伦认为梁连珍领取的中府集用（2012）第080***0号集体土地使用证部分覆盖了其土地使用权范围，遂诉至原审法院，请求判令：1.撤销中府集用（2012）第080***0号土地使用权证；2.本案诉讼费用由市自然资源局承担。原审法院另查明，梁连珍领取的土地使用证与梁某原持有的土地使用证指向的土地使用长度与宽度有所变更；在一审庭审过程中，梁金伦一方陈述，其没有找测量公司对涉案土地的使用范围进行测量，但村委会曾委托测量公司进行测量，因梁连珍的土地使用证指向的土地较之前梁某的土地宽度有所改变，所以认为双方土地重叠；根据市自然资源局提交的《中山市**镇**村梁连珍和梁金伦土地争议界址平面图》反映，梁连珍和梁金伦的土地使用范围并没有重叠；根据市自然资源局提交的有梁金伦、梁连珍签名确认的土地争议解决协议反映，根据测量公司出具的双方用地测量图，梁金伦现用地上的构筑物即挡土墙存在超占梁连珍已办证的用地范围的事实。原审法院再查明，市自然资源局现为中山市办理不动产登记的行政机关，是中山市继续行使土地登记职权的行政机关。原审法院认为，因市自然资源局是中山市继续行使土地登记职权的行政机关，故该局是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，梁金伦认为梁连珍名下的中府集用（2012）第080***0号集体土地使用证指向的土地范围与其使用的土地范围有部分重叠，遂起诉要求撤销梁连珍的土地使用证。然而，目前并无证据证明梁连珍和梁金伦的土地使用范围重叠，相反，根据市自然资源局提交的《中山市**镇**村梁连珍和梁金伦土地争议界址平面图》反映，双方的土地使用范围并未重叠。即使梁连珍目前使用的土地较之前梁某的土地使用范围在宽度上有所改变，但也不能依此认定梁连珍与梁金伦的土地使用范围重叠。至于有梁金伦、梁连珍签名确认的土地争议解决协议，虽反映梁金伦正在建设的构筑物存在超占梁连珍已办证的用地范围，但该事实不能反映双方登记的土地使用范围是否存在重叠。综上所述，目前并无证据证明梁金伦与梁连珍的中府集用（2012）第080***0号集体土地使用权登记行为存在利害关系。因此，中山市人民政府颁发中府集用（2012）第080***0号集体土地使用证的行为对梁金伦的权利义务不产生实际影响。对梁金伦的起诉，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定：驳回梁金伦的起诉。上诉人梁金伦不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”本案中，中山市人民政府颁发给第三人的集体土地使用证书所涉土地范围与上诉人房屋相邻，其颁证行为与上诉人存在明显利害关系，上诉人提起本次诉讼符合法律规定，主体适格。二、第三人已实际占有上诉人的土地范围，并企图以涉案集体土地使用证为证据，主张上诉人建设的房屋越界，要求上诉人承担赔偿责任。据此，涉案集体土地使用证的颁发必然与上诉人存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”利害关系既包括法律上的利害关系，也包括事实上的利害关系，这种利害关系应该是可能性，而非必然性。根据原始规划图可知，上诉人占有使用的土地范围宽度实为12.2米，上诉人在建造新房屋前，所居住的旧房屋占地宽度为7.7米，即上诉人主动在房屋左右两侧各预留约2.25米间距作为通道。然而，第三人在申领新集体土地使用证时，中山市人民政府在未经合法地籍调查及指界，依据不足的情况下即向第三人梁连珍出具了涉案集体土地使用权证，该颁证行为直接导致第三人的违法占有行为合法化，在扩大了第三人的土地使用范围的同时，这已切实、明显的伤害了上诉人的合法权益，对上诉人的权利义务产生了实际影响。三、中山市人民政府为第三人颁发涉案集体土地使用权证的行为明显违反法定程序，属于违法颁证，依法应当撤销其具体行政行为。（一）中山市人民政府没有依照法定程序进行地籍调查。第三人所申请的土地使用证载明的土地范围已发生变更，即土地证包含新的土地范围，涉及新的权属来源。按照《国家土地管理局土地登记规则》第六条、第六十八条及《城镇地籍调查规程》第2.6.1条、第2.6.3条的规定，中山市人民政府在向第三人核发涉案土地使用证时理应依法定程序进行地籍调查，并由相邻宗地指界人在《地籍调查表》上签名确认。然而，第三人提交的《地籍调查表》上邻宗地指界人均为他人冒签，即中山市人民政府在颁发涉案土地使用权证书时没有实际通知或组织涉案地块的相邻宗地使用者亲自到现场指界并签名确认，明显违反地籍调查的法定程序。（二）中山市人民政府在颁发土地使用权证书前没有依法进行公告程序。根据《国家土地管理局土地登记规则》第十五条的规定，为避免因登记错误对土地使用者、所有者和土地他项权利者的权属造成损害，土地权属登记理应进行公告程序。本案中，根据被上诉人提交的证据可知，中山市人民政府在涉案宗地登记审核中没有依法进行公告，即登记行为在程序上并不符合法律规定，并且也实际导致上诉人的知情权受限，不能及时提出异议。四、一审法院没有依法审查被上诉人的颁证行为是否合法，导致应查事实未实际审查，应依法予以纠正。综上所述，上诉人认为原审法院事实认定不清、法律适用错误，请求二审法院依法撤销（2019）粤2071行初1286号行政裁定。本院查明，原审查明的事实基本清楚，本院予以确认。本院另查明，2018年11月2日，梁金伦向原审法院提起本案诉讼，原审法院于2019年1月30日作出（2018）粤2071行初1168号行政裁定，以梁金伦的起诉已经超过起诉期限为由，驳回梁金伦的起诉。梁金伦不服，提起上诉。2019年5月31日，本院作出（2019）粤20行终348号行政裁定，撤销（2018）粤2071行初1168号行政裁定，指令原审法院继续审理。2019年7月11日，原审法院使用本案案号对本案重新予以立案。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”本案中，梁金伦与梁连珍的土地相邻，双方之间为相邻关系，梁金伦以相邻关系人的身份主张中山市人民政府在给梁连珍颁发涉案土地证时因指界程序违法而致土地界址越界，侵犯了其土地使用权，该主张符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的行政诉讼起诉基本原则的规定。即梁金伦作为涉案土地的相邻利害关系人，其已明确被诉行政行为侵犯了其具体权利，其对本案具有诉权。因此，原审法院以涉案颁证行为对梁金伦的权利义务不产生实际影响为由驳回梁金伦的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，处理不当，本院予以纠正。需要特别说明的是，人民法院在行政审判中遵循的全面审查原则，包括对于原告的起诉条件进行全面审查，本院于2019年5月31日作出的（2019）粤20行终348号行政裁定已指令原审法院继续审理本案，意味着已对梁金伦的起诉条件进行了全面审查，原审法院变更理由再次驳回梁金伦的起诉不妥，本院予以特别指出。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1286号行政裁定；二、本案指定广东省中山市第一人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年二月二十八日书记员 陈 怡