河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫13行初206号原告姜书卿，男，1969年7月19日出生，汉族，住河南省唐河县。原告邓银章，女，1958年6月20日出生，汉族，住河南省唐河县。二原告共同委托代理人张国印，河南大统律师事务所律师。二原告共同委托代理人曲范林，男，1952年12月15日出生，汉族，住河南省南阳市卧龙区。被告唐河县自然资源局。法定代表人刘晓，任局长。出庭应诉负责人杨鲁，该局副局长。委托代理人周丽敏，该局法制室主任。委托代理人李志恒，河南恒阳律师事务所律师。被告唐河县人民政府。法定代表人周天龙，任县长。委托代理人李根长，该政府办公室工作人员。委托代理人张玉平，河南海涛律师事务所律师。原告姜书卿、邓银章诉被告唐河县自然资源局、唐河县人民政府不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告姜书卿、邓银章及其共同委托代理人张国印、曲范林，被告唐河县自然资源局的出庭应诉负责人杨鲁、委托代理人周丽敏、李志恒，唐河县人民政府的委托代理人李根长、张玉平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告姜书卿、邓银章诉称：姜书卿与邓银章的丈夫姜书平是兄弟关系。土改时期，姜书卿的父亲姜春义在原城郊乡大张庄村委会高庄东组分配的宅基地上，为姜书卿兄弟二人建设房屋及院落各一处。2008年5月，县政府拆迁安置办将原告所有的房屋全部拆除，且至今未给原告另行安置宅基地、住房或现金补偿。原告被拆迁后紧靠北京大道南侧的宅基地尚有450平方米未被征收占用，原告为在此宅基地上自建单元楼房，分别于2018年元月18日、2018年9月27日两次向原唐河县规划局递交办理建房许可证申请及相关材料，被告均未回复。2019年7月3日，原告将经唐河县兴唐街道办事处和东大张庄社区居委会依照唐政［2015］24号文件批准的《建设工程规划许可证审批表》、办理建房许可证申请书及相关材料递交唐河县自然资源局。2019年9月，原告收到被告唐河县自然资源局所作《告知书》，原告认为《告知书》所提及的唐政纪［2016］29号会议纪要违法。综上，请求：1．撤销被告唐河县自然资源局于2019年8月15日对原告所作的《告知书》；2．判令唐河县自然资源局履行法定职责，为原告颁发《建设工程规划许可证》；3．对被告唐河县人民政府作出的唐政纪［2016］29号会议纪要一并进行附带审查。4．本案的诉讼费由被告承担。原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：1．二原告身份证复印件。证明：二原告具备诉讼资格，是适格的原告。2-3．二原告被拆迁房屋产权证、土地使用证。证明：二原告被拆迁房屋和土地（宅基地）是归原告长期所使用的合法有效的证件。4．原告提供的《建设工程规划许可证审批表》一份。证明：二原告向街道办事处、社区居委会、村民小组提交建房审批表，经三级组织及四邻签字同意并加盖公章，手续齐全、合法有效。5．兴唐街道办事处关于姜书卿、邓银章被拆迁后所剩余的实用宅基地面积证明。（附件2个：剩余的实用宅基地面积勘察测绘图、宅基地四邻四至现状图）各一张。证明：二原告被拆迁后剩余宅基地，经过县规划局所辖的规划处实地勘察、测绘、计算；所剩余有效实用宅基地面积为450平方米（约0.67亩）。6．兴唐街道办事处于2019年3月5日向被告唐河县人民政府递交《关于对姜书卿、邓银章进行妥善安置的请示报告》。证明：兴唐街道办事处同意姜书卿、邓银章两户申请在原被拆迁后所剩余的有效实用的宅基地（位于北京大道东段南侧）上建设居住单元楼，其层数不得超过6层。7．原告于2019年7月3日向被告唐河县自然资源局递交办理建房许可证的申请书。证明：二原告的房屋被拆迁后未得到安置，故向被告申请《建设工程规划许可证》。8．被告对原告办理建房许可证申请的回复《告知书》。证明：被告按照县政府的相关文件规定，自2016年7月以来，暂停批准私建《建设工程规划许可证审批表》。9-10．唐政［2015］24号文件、唐政纪［2016］29号会议纪要。证明：唐政［2015］24号文件依照法律相关规定，允许房屋审批。唐政纪［2016］29号文会议纪要内容违法。11．东大张庄社区居委会关于二原告被拆迁后未得到安置和家庭住房困难等相关事实情况说明。12．2008年，二原告与县拆迁办签订的《拆迁补偿协议》复印件。证明：二原告的房屋于2018年5月已经被拆除，按照协议约定，应安置而未得到安置。13．调查统计表。证明：原告据调查落实，县城区自2016年7月以来，私人房屋、小产权房三层以上临街商住楼房情况及二原告宅基地周边部分村民在集体所有的土（宅基）地及耕地上改扩建、新建房屋情况。14．二原告2018年12月、2019年1月两次将宅基地开挖的基础基槽与东邻李玉强、南邻姜书伟、姜书立所建5-6层房屋现状照片一张。15．二原告自建居住单元房平面设计图。14-15证明：二被告不作为，选择性执法。16．姜书卿、邓银章误工费、房屋租赁费等经济损失清单一份。证明：被告没有安置二原告造成的损失。17．二原告请求办理建房许可证的回复。被告唐河县自然资源局辩称：1．答辩人回复的《告知书》合法，原告起诉依法不能成立。2．被答辩人借行政诉讼，以达到审批建房的目的。所谓村委许诺安置不产生效力，村委不是安置的主体。《告知书》于法有据，请求法院依法驳回原告的起诉。被告唐河县自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：唐政纪［2016］29号文复印件一份。证明：依据规范性文件河南省办公厅和自然资源部的通知，唐河县人民政府做出29号会议纪要，具有合法性，所以对原告所作的《告知书》有合法的依据。被告唐河县人民政府辩称：1．唐政纪［2016］29号会议纪要不具有可诉性。2．唐河县人民政府会议纪要依法不属于行政诉讼附带审查范围。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告唐河县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1．唐政纪［2016］29号文复印件一份。2．《中华人民共和国城乡规划法（2019年修正）》第四条、第四十条复印件。3．《河南省实施办法》第四十三条至四十七条复印件。经庭审质证，原告对被告唐河县自然资源局提交的会议纪要的真实性无异议，但认为该文件没有省政府的意见，是依照城乡规划法等相关办法实施的。按照城乡规划法，新盖房屋需要相应的手续。原告对被告唐河县人民政府提交的会议纪要无异议。被告唐河县自然资源局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对证明方向有异议，主体不适格。对证据2-3的真实性有异议，原告在2008年与拆迁办签订协议，该房屋及土地已被征收。证据4审批表显示的土地已被征收并补偿，原告已丧失房屋所有权和使用权。审批表显示的占地面积是288平方米，不能显示用地的真实性。根据证据2-3提供的四邻位置和签字，与证据4的内容不相符。该审批表虽有相关部门的盖章，但不能证明土地来源的合法性，根据《城乡规划法》，视为没有提供合法土地来源。对证据5的真实性有异议，在2008年拆迁协议显示的拆迁补偿的面积已经通过货币补偿，该份证据显示的剩余面积不具有真实性。该证据属于言词证据，需要出证的法定代表人签字才有效力。附图的证明方向有异议，不能证明原告有宅基地的使用权。对证据6的真实性无异议，请示报告只有政府批复后才有效力，该报告未批复，不具有证据效力，所以证明方向不存在。对证据7申请书的真实性无异议，但申请书的形式要件不符合申请许可的法定要求。申请应当对准单位，不是个人，应当提交申请表和相关材料，该证据不能证实原告履行法定许可的形式要件。对证据8的真实性无异议，对原告所说的证明方向无异议。依据政府的会议纪要，停止建设单家独院，会议纪要具有法律效力，最主要依据的是省政府的通知文件，会议纪要与其相关规定一致。原告申请许可的程序不合法，提交的资料也不符合要求。证据9的真实性由法庭审查，这个文件已经被［2016］29号文件取代。对证据10的证明方向有异议，原告说法无依据。对证据11的真实性、证明方向有异议，该证据是否经领导班子研究决定有待考证，上面没有领导签字。该证据是言词证据，若与拆迁协议相矛盾，此证据无效。证据12的拆迁协议，已被拆迁的地方，原告不再享有宅基地使用权。孙大辉在协议中写的东西不具有法律效力，该行为发生在2008年，若主张权利，已经超过诉讼时效。若以协议主张权利，应当对拆迁办提起诉讼，缺乏事实和法律依据。证据13的统计表与本案无关联性。证据14不能作为证据，不发表意见。证据15与本案无关联性。证据16不能作为证据使用。对证据17无异议。被告唐河县人民政府对原告提交证据的质证意见同唐河县自然资源局一致。被告唐河县自然资源局对唐河县人民政府提交的证据无异议。被告唐河县人民政府对唐河县自然资源局提交的会议纪要真实性无异议，该证据不属于规范性文件，根据《城乡规划法》，在此区域内不得新建房屋，是政府行使城乡规划职能的行为。原、被告双方提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明效力，本院将在事实认定及评理部分综合予以认定。经审理查明，2008年5月，河南省唐河县北京大道东段扩修道路时，二原告的宅基地及房屋在拆迁范围内。2008年5月23日，姜书卿、姜书平与唐河县房屋拆迁建设开发有限公司签订了《房屋拆迁补偿（安置）协议书》后，二原告东屋三间、北屋四间、宅基地两处被拆迁。二原告的房屋拆迁款全部到位，但对于宅基地未予安置。二原告房屋拆迁后，欲在原剩余的宅基地上建房，并向唐河县自然资源局申请办理《建设工程规划许可证》，但未获批准。2019年8月15日，被告唐河县自然资源局作出《告知书》，内容为：“根据县委、县政府意见及相关文件规定，自2016年7月以来暂停批准私建《建设工程规划许可证》，待政府有明确精神后，再行审批。”唐河县自然资源局陈述《告知书》中相关文件是指唐河县人民政府于2016年5月31日作出的唐政纪［2016］29号办公会议纪要，该纪要载明的会议决定第四项的内容是：“县城规划区内，严禁新批建设独家院，由规划局制定具体可行的管理方案。”二原告对该《告知书》不服，提起本案行政诉讼，并请求对《告知书》所依据的唐政纪［2016］29号会议纪要进行附带审查。庭审中，二原告放弃第二项诉讼请求，保留了第一、三、四项诉讼请求。本院认为，一、二原告对唐河县自然资源局提起行政诉讼，并将唐河县人民政府列为被告，请求对唐河县人民政府的会议纪要进行附带审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十七条的规定，唐河县人民政府不是本案适格被告。依据有关管辖的法律规定，二原告对唐河县自然资源局提起的诉讼，不属本院管辖范围，但本院已经受理了本案，为减轻当事人的诉累，节约司法资源，本院对本案继续审理。二、根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办法［2018］37号）规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。二原告提出对唐政纪［2016］29号会议纪要进行附带审查，但该会议纪要属于行政机关内部会议的记录，并未对外公布，不符合规范性文件的内涵，故对原告提出的对唐政纪［2016］29号会议纪要进行附带审查的请求，本院不予支持。三、本案原告的诉讼请求不能成立。原告家房屋及两处宅基地已经于2008年与唐河县拆迁公司达成拆迁补偿协议，若原告认为协议未履行完毕导致安置未到位应另行通过其它途径解决。现原告申请在其原有宅基地上建房，应当符合城镇总体规划及土地利用计划。唐河县自然资源局作出《告知书》将暂不予批准的情况告知原告，是执行唐河县人民政府所确定的县城规划区土地的管理和使用政策，并未减损原告现有的合法权益，不存在不履行法定职责的情形。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姜书卿、邓银章负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，同时提交副本八份，并向河南省高级人民法院预交案件上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 冯兴民二〇二〇年三月十六日法官助理刘琼阳书记员王恒嵩