山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终70号 上诉人（原审原告）刘树美，女，1951年6月22日出生，汉族，住潍坊市潍城区。 委托代理人傅春波（刘树美之子），男，1971年5月2日出生，汉族，住潍坊市高新区。 被上诉人（原审被告）潍坊市潍城区水利局，住所地潍坊市潍城区机关综合办公大楼5-618。 法定代表人陈明森，局长。 委托代理人杜卫强，男，该单位工作人员。 委托代理人王学德，山东元康律师事务所律师。 上诉人刘树美因与被上诉人潍坊市潍城区水利局水利行政给付及附带规范性文件审查一案，不服潍坊市潍城区人民法院（2019）鲁0702行初25号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告刘树美原系潍坊市村民，因修建潍坊市白浪河水库于1960年迁出原籍，落户至吉林省长白县，1974年返回潍坊市，1976年迁往潍坊市，并核定登记为大中型水库移民，享受移民后期扶持政策，每年领取扶持资金600元。1995年，原告改嫁到潍坊市潍城区望留街道办事处傅家村，2007年9月，原告将户口从潍坊市潍城区望留街道办事处团结村迁出落户至潍坊市潍城区望留街道办事处傅家村。根据潍坊市潍城区望留街道办事处团结村提供的库区移民死亡及迁出明细表，被告追回原告2010年度到2015年度六年扶持资金3600元，并不再向原告发放库区移民扶持资金。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 另，原告庭审中将诉状中诉讼请求第三项“确认潍城区的移民后期管理办法‘户口迁出原登记移民村的’不再享受后期扶持政策无效”变更为请求对涉案行政行为依据的《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》的合法性一并进行审查。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、被告涉案行政行为所依据的《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》是否合法；二、被告收回原告水库移民后期扶持资金3600元是否合法，原告能否继续享受水库移民后期扶持政策。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制作的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。故原告刘树美在针对涉案行政行为提起行政诉讼时,可以请求对规范性文件一并审查。本案涉及的《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》是依据《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》制定的，《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》是依据国发[2006]17号《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》制定的，《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》的内容合法、合规，与上位法不抵触、不冲突，并无违法的情形。关于第二个争议焦点，根据国发[2006]17号《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》“二、完善政策、提高移民后期扶持标准(四)扶持范围。后期扶持范围为大中型水库的农村移民。其中,2006年6月30日前搬迁的水库移民为现状人口,2006年7月1日以后搬迁的水库移民为原迁人口。在扶持期内,中央对各省、自治区、直辖市2006年6月30日前已搬迁的水库移民现状人口一次核定,不再调整;对移民人口的自然变化采取何种具体政策,由各省、自治区、直辖市自行决定,转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围。”《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》第六条规定,“2006年6月30日前完成搬迁的水库移民为现状人口,2006年7月1日以后完成搬迁的水库移民为原迁人口。各市、县（市、区）大中型水库现状移民人数由省人民政府一次核定,不再调整。在扶持期内，对水库农村移民人口的自然变化采取何种具体政策,由各县（市、区）人民政府自行决定。”《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》“三、人口变化管理，2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的大中型水库移民现状人口的现状人口，2006年7月1日以后有下列情况之一者，不再享受移民后期扶持政策：2、户口迁出原登记移民村的。”山东省水利水电工程移民工作领导小组于2008年7月1日下发的鲁水移领字〔2008〕1号《加强大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理的指导意见》“四、人口变化资金管理，凡是不再纳入扶持范围的移民，自核定后的下一季度起不再将后扶资金发放给个人。”本案中，原告已于2007年9月将户口迁出原登记移民村，被告收回原告2010年度到2015年度六年扶持资金3600元，符合上述规定。原告要求被告返还并继续享受移民后期扶持政策的理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘树美诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘树美负担。 上诉人刘树美不服一审判决，向本院提起上诉称：1951年6月我出生在，1960年，移民到吉林省长白县，1974年，政府统一组织返回，1976年政府统一组织迁到。因丈夫去世，1995年改嫁到傅家村，随后，户藉迁往傅家村。起初，政府认定我为大中型水库移民身份，共发放库区移民后期扶持资金3600元；2016年接村委告知，因我的户口不在团结村，收回了已发放的移民后期扶持资金3600元，今后不再享受大中型水库移民扶持资金待遇。 根据《立法法》82条“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》(以下简称潍城区移民后期管理办法)将“户口迁出原登记移民村的”列为不再享受后期扶持政策的范围，违反了《立法法》82条，减损了公民刘树美的合法领取移民后期扶持资金权利。 另外，根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发［2006]17号)文件规定，转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围。《潍城区移民后期管理办法》将“户口迁出原登记移民村的”列为不再享受后期扶持政策的范围，违反了国发［2006]17号“转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围”的规定，扩大了不享受政策的范围。 一审法院认为“《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》是依据《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》制定的，《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》依据国发［2006］17号《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》制定的，《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》的内容合法、合规，与上位法不抵触、不冲突，并无违法情形。”存在法律适用上的错误。理由如下：一、一审法院并未释明《潍城区移民后期管理办法》是否违反《立法法》82条。二、国发［2006］l7号只规定了“转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围”并未明确“户口迁出原登记移民村的”不再享受后期扶持政策。三、《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发［2006]17号)并非法律、行政法规、地方性法规，不应依据《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》制定减损了公民权利的规范性文件。四、(国发［2006]17号)在指导思想中明确“坚持以人为本”，《潍城区移民后期管理办法》并未坚持以人为本的指导思想，将本应享受移民待遇的公民排除在外。 从情理上讲，刘树美的户藉只是从望留街办的团结村迁往傅家村，并未离开望留街办，更没有离开潍城区的辖区，《潍城区移民后期管理办法》“户口迁出原登记移民村的”不再享受后期扶持政策，不具有合理性。综上，《潍城区移民后期管理办法》即不合法也不合理，一审判决并未对其进行合法性及合理性审查，请二审法院依法改判。 被上诉人潍坊市潍城区水利局未提供书面答辩。 当事人在一审中提交了有关证据，已经随卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，相关证据已经一审法院庭审质证。本院同意一审的认证意见和一审认定的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制作的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，被上诉人制定的《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》属于规范性文件，人民法院依法可以与上诉人的诉讼请求对其合法性一并审查。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。……”本案中，被上诉人的《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》是依据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发［2006］17号）、《山东省人民政府关于印发山东省大中型水库移民后期扶持政策实施方案的通知》（鲁政发[2006]84号）、《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》制定的。 《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发［2006］17号）是国务院为帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，保障新时期水利水电事业健康发展，构建社会主义和谐社会，而提出的意见，主旨在于指导各省区直辖市和各部位及直属机构完善大中型水库移民后期扶持政策，其本身不属于国务院行政法规范畴。 《山东省人民政府关于印发山东省大中型水库移民后期扶持政策实施方案的通知》（鲁政发[2006]84号）系为做好本省大中型水库移民后期扶持工作，根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》制定的实施方案，提别提出“在扶持期内，对移民人口的自然变化采取何种具体措施，由各县（市、区）人民政府自行决定”。 《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》第六条规定,“2006年6月30日前完成搬迁的水库移民为现状人口,2006年7月1日以后完成搬迁的水库移民为原迁人口。各市、县（市、区）大中型水库现状移民人数由省人民政府一次核定,不再调整。在扶持期内，对水库农村移民人口的自然变化采取何种具体政策,由各县（市、区）人民政府自行决定。” 《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》根据上级规范性文件规定，结合本地实际情况，制定的规范性文件，不存在《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定的“规范性文件不合法”情形。上诉人提出的《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》相关规定，违反“上位法”《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发［2006］17号）的上诉理由不能成立。 《潍城区大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理办法》“三、人口变化管理，2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的大中型水库移民现状人口的现状人口，2006年7月1日以后有下列情况之一者，不再享受移民后期扶持政策：2、户口迁出原登记移民村的。”山东省水利水电工程移民工作领导小组于2008年7月1日下发的鲁水移领字〔2008〕1号《加强大中型水库移民后期扶持人口自然变化管理的指导意见》“四、人口变化资金管理，凡是不再纳入扶持范围的移民，自核定后的下一季度起不再将后扶资金发放给个人。”本案中，上诉人已于2007年9月将户口迁出原登记移民村，被上诉人追回原告2010年度到2015年度六年扶持资金3600元，符合上述规定 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘树美负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  郭明明 审判员  李长明 二〇二〇年三月十八日 书记员  王巧贞