甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘05行初65号 原告潘某1，住甘肃省漳县。 委托代理人张某，北京创为律师事务所律师。 委托代理人王某，北京创为律师事务所实习律师。 原告潘某2，住甘肃省漳县。 委托代理人潘某3，住址同上，系原告潘某2之女。 被告漳县人民政府。 法定代表人刘某。 委托代理人周某。 委托代理人牛某。 原告潘某1、潘某2因要求确认被告漳县人民政府强推土地行为违法一案，于2019年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月12日立案后，于2019年11月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日、2020年3月11日两次公开开庭审理了本案。原告潘某1及其委托代理人张某、王某，原告潘某2及其委托代理人潘某3，被告漳县人民政府的委托代理人周某、牛某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 因建设陇西至漳县高速公路需要，被告漳县人民政府征收了原告潘某1、潘某2涉案荒地，2019年6月被告对原告的涉案荒地进行了施工平整。原告对此行为不服，向本院提起行政诉讼。 原告潘某1、潘某2诉称，原告是甘肃省××县民，合法取得王家河大队衣家沟社的105亩三荒地使用权，并拥有《三荒地证书》。2019年6月份左右，被告漳县人民政府对原告的涉案三荒地上林木强行推平，该行为在实体和程序上均违法，严重侵害了原告的合法权益。请求：确认被告强推原告土地附着物的行为违法。 原告潘某1、潘某2向本院提交了以下证据材料： 1.《三荒地证书》； 2.2019年1月21日果树中心工作人员蒲书明的调查记录；证明原告在涉案土地上种植果树的事实。 3.王家河村委会证明。 证明目的：证据1-3证明原告潘某1、潘某2具有合法的土地使用权及地上林木所有权。 4.强拆之后现场照片2张。 证明目的：原告的地上林木被强推。 被告漳县人民政府辩称： 一、本案已过法定起诉期限，应当依法驳回起诉。2019年5月28日，被答辩人会同漳县武阳镇庞家湾村村民周根春、张随灵、管钱顺向漳县人民政府提交的《安置补偿申请书》称：在2019年3月19日，四申请人在土地所在地发现申请人的土地上的林木已被陇西至漳县高速公路建设项目的施工队强推，并由管钱顺报警。同日上述四人向定西市人民政府提交的《关于责令漳县人民政府受理复查申请或者直接受理复查申请》称：2019年4月25日，四申请人向漳县人民政府提出安置补偿申请，漳县林业技术推广中心在2019年5月13日给四申请人给予书面答复，并告知不服处理意见可提出复查意见。由此可见，被答辩人于2019年3月19日就已经知道了“三荒地”地上附着物被征占的事实，即使有具体行政行为发生，需要诉讼解决问题时，应当于2019年9月18日前向人民法院起诉，但本案却在2019年11月8日才向人民法院提起诉讼，显然超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限。根据2015年4月22日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第3条第1款第（2）项的规定，人民法院应当依法裁定驳回被答辩人的起诉。 二、答辩人没有做出任何行政强制行为及措施，也没有强制推除被答辩人土地上的林木，被答辩人起诉答辩人纯属错误，属于滥诉，应依法驳回起诉。被答辩人潘某1在起诉状中的诉求是“确认被告强推原告土地附着物的具体行政行为违法。”而事实是：自陇漳高速开工以来，答辩人没有做出任何行政强制行为及措施，也没有强制推除被征收土地上的任何林木，更没有指使工作人员强制推除被征收土地上的任何林木。该项目中的征收工作是通过乡镇及有关部门不停地做工作，与被征收农户签订补偿协议来达到征收效果。该项目中涉及被征收征用林地事宜，则严格按照报批程序办理，逐级报告国家林业和草原局审查批准后使用林地。被答辩人起诉答辩人没有任何事实和依据，纯属滥诉，应依法驳回起诉。 三、林权享有以《林权证》为依据，《三荒地证书》不作为林权享有依据，况且被答辩人领到《三荒地证书》后未尽种草植树义务，涉案土地上的林木为我县干部职工义务植树所得，归国家及村集体所有，征收中不存在给农户补偿林木的问题。经多次林权制度改革，《三荒地证书》已失去了当初的承包经营意义。1991年，县政府依据《森林法》规定，给全县每个村颁发了全省统一格式的集体林权证，特别是2011年全县集体林权制度改革工作结束后，县政府依法给林权改革确权到户的农户颁发了《林权证》，没有颁发《林权证》的农户不享有林权。1981年3月8日，中共中央、国务院印发了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发〔1981〕12号），文件规定的精神是为了制止乱砍乱伐，切实保护森林资源，鼓励农户在集体所有的荒山、荒坡，给予种树种草，恢复植被，并明确规定：“凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变。”为贯彻落实该文件精神，保护当时林业用地，大力开展造林育林，县政府于1984年7月份给各乡镇部分农户颁发了《三荒地证书》，将全县未纳入森林资源管理以外的荒滩、荒坡、荒山承包给个人经营。承包农户应当按照要求履行植树种草义务，不得使承包宜林地荒芜闲置和改变用途。《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第二十五条规定：“鼓励公民、法人和其他经济组织承包、租赁、购买或在无偿提供的国有和集体所有的宜林荒山、荒沟、荒滩、荒地上植树造林。营造的林木，谁造谁有，合造共有，允许继承、转让、买卖，林地使用权长期不变。但不得使宜林地荒芜闲置和改变用途。”从本条规定可见，只有造林才会享有林权，反之，不履行造林义务，使宜林地长期荒芜闲置，则不会享有其他人所造林之林权。被答辩人从未种植过任何草木，且其持有的《三荒地证书》复印件在信访时提供不出原件，无法鉴别真伪。《中华人民共和国森林法》第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款规定：“单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。”1991年，县政府依据上述法律法规规定，为了保护森林资源，发展林业生产，依法保障集体林林权，经外业调查，给全县每个村颁发了全省统一格式的集体林权证，保障全县集体林业资源，以免遭到个人侵蚀。自1998年以后，需要林地所有者向县级人民政府林业主管部门申请，由林业部门进行林地勘验调查，与国有、集体林地无冲突、无林权争议的情况下，核发全国统一制式林权证，确认其森林、林木和林地的使用权。我县持有《三荒地证书》的农户包括本案被答辩人从未向县级林业主管部门提出过登记申请。农户持有《三荒地证书》范围内土地权属经过三十多年的变革，资源数据发生了极大地变化，已经纳入林地保护范围之内的土地，其权属和范围以《林权证》为准。2011年，全县集体林权制度改革工作结束后，县政府依据国家法律政策规定，给林权改革确权到户的农户颁发了《林权证》。本案被答辩人不在颁发《林权证》之列，说明其不享有林权。我县于2014年至2018年逐年对文殪公路佛梁隧道至××道绿化工程，种植树种为侧柏、云杉、紫丁香、刺槐等。案涉土地包含在绿化范围内，2018年由县新华书店、县水保局两个单位栽植了紫丁香、刺槐等苗木。 四、案涉土地三十多年来经过多次重大项目建设，征占土地均依法足额补偿到位，不存在权属争议。1988年陇漳公路首次修建时就经过案涉土地。2011年文殪二级公路建设时亦经过案涉土地，对涉及的农户土地进行了征收补偿，其中征收被答辩人退耕地（山旱地）0.77亩，给予补偿金额12658元。2012年文殪二级公路建设第二次征收补偿时，征收被答辩人退耕地1.33亩，给予补偿金额16837.5元。2018年陇漳高速公路建设时再次经过案涉土地，在确权中因不涉及被答辩人土地，不存在给其补偿问题。 综上所述，答辩人认为，被答辩人要求确认答辩人强推其土地附着物行政行为违法的诉求，根本不能成立。被答辩人起诉答辩人没有任何事实和依据，纯属滥诉，请求法院依法驳回被答辩人对答辩人的起诉，维护答辩人的正当权益。 被告向法庭提供了以下证据： 1.2019年5月28日周根春、潘某1、张随灵、管钱顺向漳县人民政府提交的《安置补偿申请书》。 2.2019年5月28日，周根春、潘某1、张随灵、管钱顺向定西市人民政府提交的《关于责令漳县人民政府受理复查申请或者直接受理复查申请》。 证据1-2证明被答辩人的起诉超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限。 3.2019年5月13日漳县林业和草原局漳林草信处字〔2019〕1号《信访事项处理意见书》。证明该案纠纷已经过漳县林业和草原局信访答复处理的事实。 4.2019年7月8日漳县人民政府漳政信复查字〔2019〕第1号《信访事项复查意见书》。证明该案纠纷已经过漳县人民政府信访复查处理的事实。 5.漳县林业和草原推广中心职工蒲书明《对潘某1抢栽陇漳高速公路占用宜林地中抢栽树木的说明》1份。证明潘某1于2018年秋季抢栽苹果树的事实。 6.1991年10月1日王家河村、庞家湾村集体林权证。证明1991年10月1日漳县人民政府给王家河村、庞家湾村颁发集体林权证的事实。 7.2009年1月9日，中共定西市委、定西市人民政府《关于集体林权制度改革的实施意见》。证明在2008年底至2012年底在全市开展集体林权制度改革的事实。 8.2009年3月24日，漳县人民政府《关于印发漳县集体林权制度改革实施方案的通知》。证明在2008年底至2012年底在全县开展集体林权制度改革的事实。 9.2009年12月18日，漳县人民政府《关于上报漳县全面推进集体林权制度改革实施方案的报告》和2010年3月24日《关于漳县集体林权制度改革实施方案的批复》。证明2009年漳县全面推进集体林权制度改革实施方案，经呈报定西市政府后获得市政府的批复同意，是合法有效的事实。 10.2010年2月7日，武阳镇人民政府《关于上报武阳镇集体林权制度改革实施方案的报告》和2010年2月8日漳县人民政府《关于武阳镇集体林权制度改革工作方案的批复》。证明2010年武阳镇集体林权制度改革实施方案，经呈报漳县人民政府后获得县政府的批复同意，是合法有效的事实。 11.2010年3月23日，武阳镇庞家湾村《林权改革工作实施方案》和2010年4月6日武阳镇人民政府《关于庞家湾村集体林权制度改革方案的批复》。证明2010年庞家湾村集体林权制度改革实施方案，经呈报武阳镇人民政府后获得镇政府的批复同意，是合法有效的事实。 12.2011年王家河村、庞家湾村集体林权改革到户林权证发放名册。证明2011年王家河村、庞家湾村集体林权改革到户林权证发放中，潘某1没有林权的事实。 13.2011、2012年文殪公路建设征占退耕地补偿花名册。证明2011年文殪二级公路建设时对涉及征收农户进行补偿的情况。其中对征收潘某1退耕地（山旱地）0.77亩，给予补偿金额12658元；2012年文殪二级公路建设第二次征收补偿时，征收潘某1退耕地1.33亩，给予补偿金额16837.5元的事实。 14.2014年2月《漳县“两路”通道绿化工程实施方案》。证明漳县2014年编制文殪公路佛梁隧道至中山隧道面山及通道绿化工程，种植树种为侧柏、云杉、紫丁香、刺槐等，涉案土地包含在绿化范围内的事实。 15.2016年2月《漳县2016年度文殪公路佛梁至中山隧道通道绿化项目实施方案》及中共漳县县委办公室、漳县人民政府办公室《关于印发2016年全县春季造林绿化工作安排意见的通知》。证明漳县2016年编制文殪公路佛梁隧道至中山隧道面山及通道绿化工程，种植树种为侧柏、云杉、紫丁香、香花槐、核桃、落叶松，涉案土地包含在绿化范围内的事实。 16.2017年3月《漳县2017年生态环境建设项目文殪公路佛梁至中山隧道面山提升改造实施方案》及中共漳县县委办公室、漳县人民政府办公室《关于印发2017年全县春季造林绿化工作安排意见的通知》。证明漳县2017年编制文殪公路佛梁隧道至中山隧道面山及通道绿化工程，种植树种为侧柏、云杉、紫丁香、香花槐、核桃、落叶松、涉案土地包含在绿化范围内的事实。 17.2018年4月8日中共漳县县委办公室、漳县人民政府办公室《关于印发2018年全县春季造林绿化工作安排意见的通知》。证明漳县2018年春季造林绿化工程包含文殪公路佛梁隧道至中山隧道7.5公里公路沿线绿化地带提升改造，种植树种为碧桃、丁香、山杏、雪松、国槐、柳树等，涉案土地包含在绿化范围内的事实。 18.2019年11月20日漳县自然资源局给市信访局出具的《证明》。证明漳县于2014年至2018年相继在××道绿化工程，面山绿化项目由机关单位义务植树完成，由漳县北山林果培育中心跟班作业，栽植树种为侧柏、云杉、紫丁香、刺槐等。其中，漳县2017年生态环境建设项目面山提升改造项目烂泥湾一带（管前有、张随灵、周根春上访地块）的面山由水保局、农机局两个单位栽植侧柏等树种，漳县2018年面山提升改造项目梁家沟门刘家沟一带（潘某1上访地块）的面山由新华书店、水保局两个单位栽植了紫丁香、刺槐等苗木的事实。 19.2019年5月10日国家林业和草原局林资许准〔2019〕251号《准许行政许可决定书》即《使用林地审核同意书》。证明经报批，国家林业和草原局准许陇西至漳县高速公路工程项目使用林地41.7029公顷。其中，使用陇西县国有林地0.0702公顷，使用陇西县集体林地33.0833公顷，使用漳县集体林地8.5494公顷，本使用林地审核同意书有效期为2年等事实。 20.漳县林业和草原技术推广中心提供的2013、2015、2018、2019年烂泥湾一带卫星图。证明2013、2015、2018、2019年烂泥湾一带潘某1起诉地块现状情况。 被告提供依据有：1981年3月8日，中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发〔1981〕12号）。 经庭审质证，被告漳县人民政府对原告提交的证据的质证意见为：对证据1真实性不予认可，因为没有原件，三荒证书范围内的林权是集体的，不是原告的。对证据2真实性无异议，对证明目的不予认可，调查人员是对原告的抢栽树苗的数量进行的核实。对证据3真实性予以认可，对证明目的不予认可，不能证明原告具有林权。证据4真实性予以认可，关联性不予认可，不能证明原告具体的地方。原告潘某1、潘某2对被告提交的证据的质证意见为：对证据1-4真实性予以认可，对合法性、关联性、证明目的不予认可，证据3、4证明原告向被告积极进行补偿的申请，而被告并不给予补偿。证据5真实性、合法性、关联性不予认可，违反了行政诉讼法第67条及司法解释第34条的规定，不符合证据规则。证据6-18真实性、合法性予以认可，关联性和证明目的不予认可，被告提交的这13份证据都是关于林地的问题，和本案无关，本案的涉案土地是三荒地，与林地无关，同时涉案土地是陇西到漳县高速公路的土地强推问题。证据19真实性、合法性予以认可，关联性和证明目的不予认可；证据20真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告潘某1、潘某2提供的4份证据符合证据的基本属性，本院予以采纳。被告提供的证据1、2、6、7、8、9、10、11、12符合证据的基本属性，本院予以采纳；被告提供的证据5应系证人证言，但该证据内容中既无证人的年龄、性别、住址等基本情况，也无附居民身份证复印件等证明证人身份的文件，且在庭审过程中证人也未出庭作证，因此该证据不符合证据的基本属性，本院不予采纳；对被告提供的证据3、4、13、14、15、16、17、18、19、20与本案被诉行政行为无关联性，本院不予采纳。 经审理查明，1984年漳县人民政府向原告潘某1、潘某2的父亲潘克俊颁发了《三荒地证书》，该证书确定将王家河大队衣家沟社面积为105亩的荒地归原告潘某1、潘某2的父亲潘克俊长期经营，2005年潘克俊去世，原告潘某1、潘某2继承该经营该三荒地。2017年因建设陇西至漳县高速公路，原告潘某1、潘某2经营的部分荒地在高速公路征地范围之内，原告潘某1于2019年5月28日，向被告漳县人民政府提交《安置补偿申请书》，要求被告给予安置补偿。2019年6月被告对原告潘某1、潘某2涉案土地实施了平整。 本院认为，本案的争议焦点是：1.原告潘某1、潘某2的起诉是否超过了法定的起诉期限；2.原告潘某1、潘某2的《三荒地证书》在林权改革的过程中是否失效；3.被告漳县人民政府对原告潘某1、潘某2土地实施平整的行为是否合法的问题。 一、关于原告潘某1、潘某2的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据本院查明的事实，原告潘某1、潘某2对被告征收荒地的行为不服，于2019年5月28日向被告漳县人民政府提交了《安置补偿申请书》，要求被告给予安置补偿，从该申请书中可知，原告于2019年3月19日知道其荒地被征收的事实，而被告并未提供证据证明其在征收原告荒地时向原告告知了起诉期限，因此原告潘某1、潘某2的起诉期限应当从知道该征收土地行为之日起最长不超过一年，本案原告于2019年11月12日向本院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。 二、关于原告潘某1、潘某2的《三荒地证书》在林权改革的过程中是否失效的问题。 《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”根据原告提供的《三荒地证书》以及漳县武阳镇王家河村民委员会的《证明》，本院认为原告潘某1、潘某2承包经营了涉案荒地，其土地承包经营权就应当受法律保护。且被告在庭审中亦未提供该《三荒地证书》被注销的证据，因此被告辩称的原告的《三荒地证书》在林权改革的过程中失效的理由不能成立。 三、关于被告对原告潘某1、潘某2土地实施平整的行为是否合法的问题。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据该规定，本案中被告对原告土地实施的强制平整的行为应当属于行政强制执行行为，因此本案的焦点实质上是：被告对原告潘某1、潘某2的承包土地实施行政强制执行的行为是否合法的问题。 1.被告实施强制执行的事实是否清楚，证据是否充足。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”本案中，被告没有提供任何证据证明在陇西到漳县高速公路建设项目征收土地的过程中给予过原告潘某1、潘某2土地补偿安置的证据，且被告也未与原告就本次高速公路建设项目征收土地签订任何征收补偿安置协议，因此在被告未给予原告征收土地补偿安置的情况下，被告对原告的土地实施平整行为没有法律依据。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，只有在被征收人存在阻挠国家建设征收土地的行为时，才能由土地管理部门进行责令交出土地，对拒不交出土地的再申请人民法院强制执行。而本案中，通过庭审查明的事实，被告没有证据证明原告存在阻挠涉案高速公路征收建设的行为，因此被告实施强制执行的行为认定事实不清，证据不足。 2.被告实施强制执行的程序是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，即使被征收人存在阻挠国家建设征收土地的行为，也应当先由土地管理部门作出《责令交出土地决定》，对拒不交出的向人民法院申请强制执行。同时根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条关于“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日之后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”的规定，在申请人民法院强制执行前，行政机关还应当向当事人送达催告书。而本案中，并没有证据证明相关的土地管理机关对原告潘某1、潘某2作出过《责令交出土地决定》，并且在被告强制平整原告土地的过程中也没有书面的催告书，而且本案即使涉及到强制执行，也应当由被告向人民法院申请强制执行。因此，被告漳县人民政府对原告潘某1、潘某2承包土地实施强制平整的行政行为程序违法。 综上，被告漳县人民政府对原告潘某1、潘某2土地实施平整的行为事实认定不清，程序违法且无法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第一百零二条之规定，判决如下： 确认被告漳县人民政府对原告潘某1、潘某2土地实施平整的行为违法。 案件受理费50元由被告漳县人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  曹小龙 审 判 员  高学峰 二〇二〇年三月十二日 法官助理  黄智源 书 记 员  罗瑞军 附：本判决所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”