福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行再4号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）:许惠玉，女，1960年3月19日出生，汉族，住福建省平潭县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：平潭综合实验区农业农村局（原平潭综合实验区农村发展局），住所地平潭综合实验区北厝镇金井湾商务营运中心**楼**。 法定代表人：陈佳丁，副局长。 委托诉讼代理人：吴玲玲，福建大佳（平潭）律师事务所律师。 再审申请人许惠玉因诉被申请人平潭综合实验区农业农村局（原平潭综合实验区农村发展局）行政强制一案，不服本院（2018）闽01行终821号行政裁定，向福建省高级人民法院申请再审。福建省高级人民法院于2019年12月26日作出（2019）闽行申569号行政裁定,指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 再审申请人许惠玉申请再审请求：撤销原一二审行政裁定；指令一审法院审理本案；判令被申请人承担本案一、二审及再审诉讼费用。事实与理由：1.一审认定许惠玉的起诉超过法定期限，裁定驳回起诉，属事实认定不清，法律适用错误。一审仅通过许惠玉在拆除当日亦在现场，即认定许惠玉知道或应当知道行政行为内容，与事实不符。许惠玉虽在现场，但却不知道是哪个行政主体实施的，直到事后通过信访渠道，才得知平潭综合实验区农村发展局系实施拆除行为的行政主体。2.一审对“知道或应当知道”行政行为内容仅作狭义理解，属适用法律错误。起诉期限应自许惠玉知道或应当知道诉争行为系平潭综合实验区农村发展局实施之日起算。许惠玉仅在[2018]7号信访答复意见书中才知悉实施诉争拆除行为的行政主体系平潭综合实验区农村发展局，许惠玉知道或应当知道诉争行政行为内容应从收到[2018]7号信访答复意见书之日起算，故许惠玉的起诉期限并未超过。 被申请人平潭综合实验区农村发展局辩称：一、本案系许惠玉与平潭综合实验区动物卫生监督所（原平潭县畜牧兽医站）之间的民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。许惠玉于1998年租用平潭县畜牧兽医站的房屋及土地用于蛋鸡生产养殖，自2011年至今再未缴纳租金。且许惠玉未经批准在租用土地上大规模扩建鸡舍，违章搭盖，其行为已超出合同目的。基于此平潭综合实验区动物卫生监督所多次口头通知许惠玉解除合同，并多次将其侵占国有资产的情况上报行政主管部门，请求主管部门协助发布限期腾空搬离公告。同时平潭综合实验区动物卫生监督所再次于2017年1月12日以书面形式通知许惠玉搬离腾空。本案系平等主体之间的财产纠纷，并非行政机关基于行政管理关系依职权作出的具体性这行行为，不属于行政诉讼受案范围。二、平潭综合实验区农业农村局不是本案适格的被告。本案拆除行为是平潭综合实验区动物卫生监督所基于许惠玉根本违约和长期无权占有财产而进行的民事维权行为，并非基于行政管理而进行的行政强制拆除行为。三、许惠玉于2018年7月提起诉讼，而本次拆除发生在2017年6月15日，本案已超过诉讼时效，应予驳回。 原审原告许惠玉向一审起诉请求：一、确认平潭综合实验区农村发展局强制清空许惠玉养殖场12692只存栏蛋禽活体并拆除蛋鸡舍724.08㎡的行政行为违法；二、平潭综合实验区农村发展局承担本案诉讼费用。 一审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案许惠玉请求确认平潭综合实验区农村发展局于2017年6月15日强制清空原告养殖场12692只存栏蛋禽活体并拆除蛋鸡舍724.08㎡的行政行为违法，但现有证据表明，许惠玉在拆除当日亦在现场，说明当日许惠玉即已知道了本案被诉的事实行为和内容，起诉期限应从2017年6月15日起计算最长不得超过一年。许惠玉于2018年7月23日向法院提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。裁定如下：驳回许惠玉的起诉。 一审宣判后，许惠玉不服，向本院提起上诉称，请求：一、撤销原一审行政裁定；二、指令一审法院审理本案；3、依法判令平潭综合实验区农村发展局承担本案一、二审诉讼费用。 本院二审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。强制拆除行为系事实行为，上诉人在强制拆除当日亦在现场并已知晓强制拆除行为系行政机关实施的行政行为，则起诉期限应从2017年6月15日起计算最长不得超过一年。而上诉人至2018年7月23日才向原审法院提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限。许惠玉在起诉状中诉称“……平潭综合实验区管理委员会为落实贯彻省政府生猪养殖源污染防治工作意见，制定《平潭综合实验区畜禽养殖污染整治实施意见》《畜禽养殖场整治拆除补偿方案》(岚综管办[2015]93号)以及《明确畜禽养殖污染整治拆除补助有关问题的通知》。平潭综合实验区农村发展局系许惠玉蛋鸡养殖场整治的实施机构，前期指派潭城镇人民政府对原告的蛋鸡养殖场进行全面清点、测绘，查明原告蛋鸡场存栏数为12692只，建筑鸡舍3098.17㎡（含原种畜场房屋400.79㎡），以及相关的养殖设施等情况，并登记造册后上报区农业局，同时责令原告停止养殖活动……”。同时，许惠玉向原审法院提供的证据即拆除现场的照片中，亦指认农村发展局的工作人员在强制拆除现场并实施了强行拆除行为，故上诉人关于因其不知道具体明确的被告，在其知道行政强制拆除行为系由本案平潭综合实验区农村发展局实施后，即提起本案行政诉讼，没有超过起诉期限的主张，缺乏事实依据。同时，上诉人提起本案行政诉讼也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，应视为无正当理由。综上，许惠玉的起诉已超过法定的起诉期限，应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。许惠玉的上诉理由及请求均不能成立，不予支持。据此，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。 本院再审查明，平潭综合实验区党工委党群工作部于2019年9月27日作出《平潭综合实验区党工委党群工作部关于区农业农村局有关职责调整的通知》，将原平潭综合实验区农村发展局并入平潭综合实验区农业农村局。 本院再审认为，行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。本案许惠玉请求确认平潭综合试验区农村发展局于2017年6月15日强制清空其养殖场的行政行为违法，若依据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，许惠玉的起诉期限截止至2019年6月。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条虽然将该规定修订为：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，但新司法解释于2018年2月8日才实施。若适用2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，许惠玉的起诉期限在2018年6月即已经届满。如此，因新司法解释实施而导致行政相对人在本案中的起诉期限严重缩短，而对此行政相对人显然无法预知。并且，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（法[2014]96号）第三部分明确了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故许惠玉于2018年7月向一审法院提起本案诉讼，原审依据最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，以其起诉超过法定的起诉期限为由裁定驳回许惠玉的起诉，违反了“法不溯及既往”的原则，亦违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十三条的规定，裁定如下： 一、撤销本院（2018）闽01行终821号行政裁定及福建省平潭县人民法院（2018）闽0128行初20号行政裁定； 二、指令福建省平潭县人民法院审理本案。 审 判 长 赵永凌 审 判 员 林 蕤 审 判 员 邱 平 二〇二〇年三月十一日 法官助理 李 薇 书 记 员 陈吓芳 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条:人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十三条：人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。