舟山市定海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0902行初50号 原告舟山市定海区金塘镇沥平社区村沥港股份经济合作社，住所地舟山市定海区金塘镇沥港镇府路**。 法定代表人金永丰，社长。 委托代理人钱黎明、苏爽，浙江和义观达律师事务所律师。 被告舟山市定海区金塘镇人民政府，住所地浙江省舟山市定海区金塘镇新道东路**。 法定代表人夏燕辉，镇长。 出庭负责人何春涛，该镇副镇长。 委托代理人陈波、王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 原告舟山市定海区金塘镇沥平社区村沥港股份经济合作社（以下简称沥港经济合作社）诉被告舟山市定海区金塘镇人民政府（以下简称金塘镇政府）未按照约定履行行政协议一案，原告于2019年3月21日诉至本院。本院以案涉《框架协议》和《会议纪要》约定内容尚不成熟，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回了原告的起诉。原告不服上诉后，浙江省舟山市中级人民法院认为案涉《框架协议》形式上属于行政诉讼法规定的行政协议诉讼受案范围，指令本院予以立案。同年8月19日，本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭（原人民陪审员孙泉邑因病变更为章红霞），于同年12月24日公开开庭进行了审理。原告法定代表人金永丰及委托代理人钱黎明，被告出庭负责人何春涛及委托代理人陈波到庭参加了诉讼。审理期间，因当事人申请案外调解（未果），本案延长审限三个月。本案现已审理终结。 《框架协议》系金塘镇政府与沥港经济合作社于2011年9月20日签订，内容分为六点，详见下文“经审理查明”部分。 《会议纪要》系金塘镇政府与沥港经济合作社村干部、村民代表等讨论后于2011年11月16日作出，该纪要在原《框架协议》基础上再明确五点内容，详见下文“经审理查明”部分。 原告诉称，案涉《框架协议》系原、被告双方的真实意思表示，后续的《会议纪要》也系被告等与原告等多家单位讨论后达成的一致意见，上述内容合法有效，双方当事人应当依法遵守。至今为止，《框架协议》和《会议纪要》签订已逾七年，但被告对协议和纪要内容基本未予履行，如协议第二条、纪要第一条约定的4000平方米物业房建造和划拨义务；协议第三条、纪要第二条约定的按成本价向原告出售150套农民公寓及2000平方米物业用房义务；又如纪要第三条约定的对××弄××家弄区域进行基础设施建设义务；纪要第四条约定的对村级留用地办理前期审批等义务。原告认为，被告上述行为已构成严重违约，被告应当依照《合同法》相关规定，继续履行合同并承担违约责任。故向法院提起行政诉讼，要求：1.被告履行立即启动4000平方米物业用房，并在建造完成后无偿划拨给原告；2.被告立即履行以成本价约3000元／平方米向原告出售位于金塘沥平花苑的150套农民公寓和2000平方米的物业用房（按2011年成本价购买）；3.被告立即履行对××弄××家弄进行基础设施建设义务；4.被告立即履行落实原告提出的20—30亩村级留用地建设的前期相关手续义务。 原告向法庭提交了如下证据： 第一组证据，浙江省村经济合作社证明书变更申请表和浙江省村经济合作社证明书，拟证明原告主体资格。 第二组证据，《框架协议》、《会议纪要》和《土地征收补偿协议》，拟证明协议和纪要约定的被告五项合同义务，仅履行征地一项义务，其余四项即被诉四项合同义务至今未曾履行。 第三组证据，舟山市金塘岛城区城市设计暨控制性详细规划（土地利用规划图），拟证明相关部门已将涉案地块作出控制性详细规划的事实。 第四组证据，律师函、信访告知单、人民法院相关诉讼法律文书等材料，拟证明原告维权经过。 被告辩称，一、从诉讼程序言，原告在本案所涉框架协议中的利益尚未被侵犯，如框架协议约定的旧城改造并没有明确的改造时间，对原告诉求一4000平方米的物业用房交付也是约定在一号地块改造启动后，现一号地块改造尚未实质性启动，故不存在可诉性。二、案涉合同实际上存在很多不确定性，不属于合同法意义上的要约与承诺，不存在立即履行的情形。如上述4000平方米物业房建造和交付，又如原告诉求四涉及协议第四条“如条件成熟原告自筹资金建造农民公寓时，被告协助办理相关用地手续”的约定，属对具体内容约定不明确，需待将来具体实施时再对内容、步骤、程序等进行明确。三、原告部分诉求无需履行，其中诉求二有关农民公寓的购买约定，因政策变更不再成为被告向原告履行的义务。事实上，被告随着上级政府对农民公寓房建设的规定，已经在沥港建造了农民公寓房近四百套，并在2018—2019期间进行交付，目前根据原告村民申请，已经向包括原告社区村符合购买条件的村民销售了113套农民公寓，尚留部分待将来符合条件的村民申请后再予销售，完全可以满足合同中约定的150套需求。关于购买2000平方米物业用房一节，框架协议约定的仅是原告的购买权利，但实际购买与否尚待原告向被告明确表达购买意思，并由双方达成买卖协议后再进行交付，故该节义务履行亦无从谈起。另外诉求三涉及沥港胡家弄丁家弄基础设施的建设，该建设需要具体规划实施，而目前无该规划实施的要求，被告也无从履行。四、庭审后补充意见，认为案涉《框架协议》属于附生效条件的行政协议，原告的四项诉求，除农民公寓房的购买与沥港旧城改造无紧密联系外，其他三项诉求均与都与沥港旧城改造密切相关，被告履行合同义务均有待于沥港旧城改造实际实施，而到目前为止，沥港旧城改造并未正式实施，故合同属于成立但部分未生效。综述，认为案涉《框架协议》和《会议纪要》是附生效条件的行政协议，其中部分内容需在条件成就合同生效后履行，部分内容已不必履行，原告的诉求应予驳回。 被告向法庭提供了如下证据： 第一组证据，《框架协议》和《会议纪要》，拟证明协议和纪要内容不构成合同法上的要约与承诺，对被告不具有强制力。 第二组证据，规划平面图，拟证明协议中约定的“一号地块”并未实质性启动旧城改造，合同约定的条件并未到来，原告无权向被告主张其中三项合同权利。 第三组证据，2019年8月14日金塘沥平花苑农民公寓房（第一批）申购名单公告，拟证明原告村民已实际申请农民公寓房113套，原告提出该项诉求系虚假诉请。 第四组证据，舟金委办发（2010）3号文件，拟证明金塘管委会对物业用房置换是有明确规定的，本案在无置换事实情况下，被告作出的无偿划拨物业用房之允诺属无效行政行为。 第五组庭后补强证据，沥平花苑物业用房未安置情况表、沥平花苑管理用房台帐及中共舟山市委、金塘管委会、金塘镇政府有关农民公寓房政策性文件。 经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认证如下： 关于原告提供的证据：被告对第一组、第四组证据无异议，对第二组、第三组证据的三性无异议，但对证明目的有异议，认为该些证据不具有证明原告主张成立的证明力，其中土地利用规划图不能作为被告履行协议的依据。关于被告提供的证据：原告对证据一和证据二的三性无异议，但对证明目的有异议，认为证据一明确约定了被告的合同义务，被告已构成严重违约；证据二恰恰证明一号区块已作出规划，被告有依约履行的义务。认为证据三与本案无关联性，协议约定是给予原告购买，而非原告村民购买；证据四属超期举证，且与本案无关联性。证据五虽属补强之证据，但亦属超期举证，并且，该组证据中物业用房情况表和台帐之真实性无法确认，但能够说明交付物业用房之诉求是可以履行的；至于几份党政文件，真实性亦无法确认，且文件出台晚于协议签订，对本案不具有溯及力。经审核，在诉讼中，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。行政诉讼中要严格排除的是侵益性行政行为“先裁决，后取证”的现象，并非指所有行政行为只要被告超过举证期限，就必然产生证据失权的法律后果。本案原、被告提供的证据均具备有效证据的认定要件，具有证明被告为实施对沥港一号区块进行旧城改造与原告达成《框架协议》，并作出《会议纪要》的事实，至于原告请求的判决被告按协议约定和纪要议定履行相关义务能否得予支持，应根据本案客观事实和相关法律规定予以认定（详见下文本院认为部分）。 经审理查明，2011年9月20日，被告金塘镇政府（甲方）与原告沥港经济合作社（乙方）签订一份《框架协议》，协议载明：为加快金塘港城建设，改善群众居住条件，金塘管委会决定实施沥港旧城改造项目。同时，为扶持村集体经济组织及壮大村级集体经济，按照《金塘管委会关于村级集体土地留用地制度》的有关规定，结合沥港经济合作社土地流转实际，双方就相关事宜达成如下协议：一、甲方为实施一号区块改造，一期需向乙方征收土地80亩，具体征收工作由乙方负责实施。二、按照《金塘管委会关于村级集体土地留用地制度》的有关规定，甲方承诺在旧城改造一号地块内建造4000平方米物业用房，无偿划拨给乙方（该用房土地性质为国有划拨，建筑占地约800平方米），待一号地块改造完成同时交付乙方使用。三、甲方在建设第二期安置小区时，同意按成本价给予乙方购买150套农民公寓房（分配对象为符合批地建房条件的村民），并原则同意按成本价由乙方购买同一小区的物业用房约2000平方米（具体面积以设计图纸及房管部门的认定为准）。四、如条件成熟乙方自筹资金建造农民公寓房时，甲方应协助乙方办理用地等相关手续（包括农保田调整、土地指标、城建红线等）。五、甲方在安置小区等工程建设中，乙方须负责工程顺利施工，如有群众提出异议由乙方负责解释、处理。六、本协议一式二份，双方各执一份，望相互遵守。 同年11月16日，金塘镇政府召集沥港旧城改造指挥部、沥港经济合作社老干部、村民代表等相关人员，就在征地过程中群众的需求、沥港旧城改造总体规划等相关情况进行了介绍和讨论，并形成《会议纪要》。纪要在前述《框架协议》基础上，对相关内容再明确以下几点：一、中心镇建设（旧城改造一号地块）改造启动后，从原汽车站到平倭碑东侧由沥港经济合作社按规划选其中一幢不少于4000平方米管理用房（占地面积800平方米，层高5层），由沥港旧城改造指挥部建设完成后提供给沥港经济合作社。二、在50亩的中心镇建设农民安居小区（Ｂ）项目中，同意以建筑成本价给沥港经济合作社农民公寓房150套（按幢给予，土地性质为国有划拨），原则上价格不超过3000元／平方米，并同意在该小区中由沥港经济合作社以成本价购买管理用房2000平方米（土地性质为国有划拨），该项目在2012年底前启动。三、为改善沥平社区村容村貌，改善村民居住环境，结合沥港旧城改造，在××弄××家弄区域进行基础设施建设，具体道路位置待2012年5月底前按编制的规划确定。道路规划明确后，旧城改造指挥部即与沥平社区联合组成工作组，启动政策处理工作，具体拆迁安置政策与旧城改造拆迁安置政策相同，全力争取在本届村委任期内完成建设。四、沥港经济合作社提出要求留用土地20到30亩给以后符合批房条件的村民建造房子，政府负责农保田调整、土地指标、红线规划等前期手续的办理。五、同意沥平社区社员在购买公墓地时按普通标准给予10%优惠。 上述《框架协议》和《会议纪要》形成后，被告金塘镇政府于当年以收购形式履行了《框架协议》约定的第一项的“征收”土地义务，后在沥港一号区块内改造了平倭碑附近一处交通拥挤路段的道路工程，又于2018年在沥港社区村内建设完成第二期安置小区（沥平花苑）农民公寓约400套和相应的物业用房（部分为店面房）,并于2019年向当地符合购买条件的村民进行销售。截止诉讼前，被告已向包括原告社区村在内的符合购买条件的村民出售农民公寓113套。后因受规划审批、土地征收、区块内船厂搬迁及改造资金等多重因素影响，沥港旧城改造并未有实质性启动，对本案争议的4000平方米物业用房、村级留用地申报、沥港胡家弄丁家弄基础设施建设等事项一直未能履行。2019年5月，双方曾就前述争议及协议终止履行问题进行过协商，但最终未能达成一致。 另查，一、金塘管委会是浙江舟山群岛新区管理委员会的直属机构，全面负责辖区内的经济社会发展事务，行使市级经济管理权限和县级社会行政管理职能。二、原告于2018年9月曾就本案争议向本院提起民事诉讼，请求内容与本案同。本院以《框架协议》和《会议纪要》之约定系旧城改造（涉及土地征收）的先期性约定，不属于人民法院民事诉讼受案范围为由，裁定驳回了原告起诉。原告不服上诉后，浙江省舟山市中级人民法院于2019年2月25日作出（2019）浙09民终74号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。同年3月21日，原告向本院提起行政协议之诉。 本院认为，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法和民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案原告沥港经济合作社认为被告金塘镇政府未按照约定履行行政协议向本院提起行政诉讼，则本院针对原告提出的四项诉讼请求，审查被告是否具有相应义务，并分述如下： 首先，从涉案行政争议的性质分析。浙江省舟山市中级人民法院作出的（2019）浙09民终74号生效民事裁定认定，《框架协议》和《会议纪要》是被告金塘镇政府为了实现行政管理或者公共服务目标，与原告沥港经济合作社订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，两份协议性质上属于行政协议。诚然，《会议纪要》从形式上来看系被告单方作出，但无论视为被告单方的允诺，还是作为《框架协议》的组成部分，即使是前者，按《党政机关公文处理工作条例》之规定，会议纪要议定的事项亦可转化为该行政机关的法定职责。况且，兑现承诺本是行政机关遵守诚信原则的应有之义。而从《会议纪要》形成过程及与《框架协议》内容的紧密联系度来看，本院更倾向于将前者视为后者的组成部分。故本案所涉《框架协议》和《会议纪要》应一并纳入本案审查范围。 其次，从涉案行政协议内容分析。《框架协议》和《会议纪要》实质是拟征收或拟改造行为，是金塘镇人民政府对沥港实施旧城（城中村）改造的意向。在实践中，因旧城（城中村）改造涉及国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划及改造资金筹集等多方面因素，尤其是改造区块伴有国有土地和集体土地并存情况下，改造更显复杂，改造方式、步骤等不仅应符合《城乡规划法》，亦应符合《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。从目前相关法律规定整体上看，如果不改变土地所有权性质，，地方政府针对旧城（城中村）改造依法具有一定自主管理权如果需要改变土地所有权性质，则必须经由省级以上人民政府审批。正因为此类改造存在着诸多的不确定性，该类协议往往也对合同生效附有一定的条件，以避免相关改造不能而引起相互追责。本案纠纷的产生正是因为原被告在对位于浙江舟山群岛新区金塘岛沥港旧城改造的计划中，仅以《框架协议》形式对各自的权利义务作了些原则性的约定，而没有对该协议的生效附上相应条件，亦没有约定违约责任及解决争议的条款，以致在协议签订八年后成讼。 再次，关于案涉协议是否生效及履行问题。合同法第四十四条规定，依法成立的合同自成立时生效，故《框架协议》和《会议纪要》自签订或作出时即生效。合同法第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。第六十一条规定，合同生效后，当事人就质量、价款、报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充。第六十二条第一款第（四）项规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。行政诉讼法第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第十九条第二款规定，被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施。本案中，原告提出的第一项诉求，涉及协议第二条约定和纪要第一条议定的4000平方米物业房建造和划拨义务；第三项诉求，涉及纪要第三条议定的对××弄××家弄区域进行基础设施建设义务。但观该两项诉求所涉合同义务，发现均没有约定明确的履行期限，其中对4000平方米物业房的交付仅笼统约定“待一号地块改造完成同时交付”，而对××弄××家弄区域建设也仅约定“结合沥港旧城改造，在道路规划明确后”。原告在履行期限尚未明确的情况下提出履约之要求，本院难以支持。对该两项合同义务的履行期限，原、被告双方应加以补充完整，被告作为占有履约主动权的当地人民政府，更应积极采取改正措施，努力促成合同全面及时履行。原告提出的第四项诉求，涉及协议第四项约定和纪要第四条议定的履行义务，虽然约定被告负有对村级留用地的先期审批、申报等程序性义务，但原告提起该节诉求时，并未举证证明协议约定的“如条件成熟原告自筹资金建造农民公寓房时”该事实的发生，也没有提供证据证明纪要议定的“以后符合批房条件的村民建造房子”该事实的出现，故被告履行该节义务时间亦不成熟。原告提出的第二项诉求，涉及协议第三条约定和纪要第二条议定的150套农民公寓购买问题和2000平方米物业用房购买事宜。对该节诉求，双方主要存在二个争议，一是农民公寓房购买主体是原告沥港社区村，还是符合条件的村民。从协议约定内容“同意按成本价给予乙方购买150套农民公寓房（分配对象为符合批地建房的村民）”看，协议对购买对象似以括号加注形式作出了限制。从政策演变过程看，自2014年8月8日浙江舟山群岛新区金塘管理委员会颁布《金塘农民公寓房管理办法（试行）》后，金塘区域范围内农民公寓房不再由各社区按相关指标自行批地建房，而由金塘管委会统一建设。签订于2011年的《框架协议》正是基于当时允许社区按计划建造农民公寓房政策而作出的给予乙方购买的约定，该节约定从当时政策看也无不当。目前由当地政府统一建设后直接出卖给包括原告社区村在内符合条件的村民，更符合现行农民公寓政策导向。但是，对原告社区村内符合购房条件的村民，被告金塘镇政府必须满足总购数不少于150套之约定，否则应承担相应法律责任。二是2000平方米物业用房是否可以切实履行问题。对该物业用房的购买，协议和纪要仅表述为“原则同意按成本价由原告购买2000平方米”，但未对履行期限、履行方式、履行费用的负担作出约定，该买卖合同的达成尚有待于双方进一步协商一致。至于现行面积不足问题，被告理应采取补救措施，如给原告造成损失，原告可另行维权。 综上，本案《框架协议》和《会议纪要》属于行政协议范畴，原告有权随时对被告不按照约定履行的行为提起行政诉讼。该行政协议的实质是拟征收或拟改造行为，是金塘镇人民政府对沥港实施旧城改造的意向，金塘镇人民政府对此应依法依规进行改造。对于原告提出的第一项、第三项、第四项诉讼请求以及第二项诉讼请求中的2000平方米物业房一节，因所涉合同履行期限等内容尚不明确，且双方目前对相关条款亦未补充完整，故原告目前向被告主张前述合同权利，本院难以支持。但是，既然双方就沥港旧城改造达成了意向，并且改造也将造福于当地百姓，被告作为占有履约主动权的当地人民政府，理应积极采取补救措施，与原告协商补充完整合同履行期限等相关条款，努力促成合同全面及时履行。另对原告提出的第二项诉讼请求中的购买农民公寓房一节，因与本案认定的事实不符，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条第二款规定之规定，判决如下： 一、驳回原告舟山市定海区金塘镇沥平社区村沥港股份经济合作社要求被告舟山市定海区金塘镇人民政府向其出售150套农民公寓房的诉讼请求； 二、对原告舟山市定海区金塘镇沥平社区村沥港股份经济合作社提出的第一项、第三项、第四项以及第二项诉讼请求中的2000平方米物业房等诉讼请求，责令被告舟山市定海区金塘镇人民政府采取相应的补救措施。 本案受理费50元，由被告舟山市定海区金塘镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  曾宏涛 人民陪审员  林雅芳 人民陪审员  章红霞 二〇二〇年三月二十五日 书 记 员  徐瑜鸿 14- 13-