贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初32号 原告贵州遵义东方实业股份有限公司。住所地：贵州省遵义市红花岗区丁字口遵义大厦**。统一社会信用代码：91520000622446816P。 法定代表人白世明，董事长。 委托代理人韦荣林，公司经理。 委托代理人李寿益，公司员工。 被告遵义市自然资源局。住所地：遵义市新蒲新区播州大道**。统一社会信用代码：1152030000950052X2。 法定代表人宋祖禹，局长。 出庭负责人汪明洪。 委托代理人潘强。 委托代理人石岭。 被告遵义市人民政府。住所地：遵义市新蒲新区府黔路城投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207。 法定代表人黄伟，市长。 委托代理人王滢钦，贵州惟瀚律师事务所律师。 委托代理人昌元燕。 原告贵州遵义东方实业股份有限公司（以下简称东方公司）请求撤销遵义市自然资源局作出的《遵义市自然资源局关于东方花园项目按原计划方案建设复工相关问题的回复》（编号：2019-236）及遵义市人民政府作出的《遵义市人民政府行政复议决定书》（遵府行复[2019]278号）一案，于2019年12月3日向本院提起诉讼，本院受理后，向被告遵义市自然资源局、遵义市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年3月13日公开开庭审理了本案。原告东方公司委托代理人韦荣林、李寿益，被告遵义市自然资源局负责人汪明洪、委托代理人潘强、石岭，遵义市人民政府委托代理人王滢钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告东方公司诉称：2019年8月20日，原告向遵义市自然资源局提出《关于“东方花园”项目按原规划方案建设施工复工的申请》，2019年9月12日，遵义市自然资源局作出《回复》，认定原告“D组团《建设工程规划许可证》于2011年7月10日自行失效。同时，作为工程附件的规划方案（总图）也同时失效。”遂未予批准原告《关于“东方花园”项目按原规划方案建设施工复工的申请》。2019年9月29日，原告向遵义市人民政府申请行政复议，请求撤销遵义市自然资源局作出的《回复》并责令遵义市自然资源局批准原告按2008年9月8日审批通过的规划方案（总图）建设复工，遵义市人民政府于2019年11月12日作出《复议决定书》，《复议决定书》认为，遵义市自然资源局作出的《回复》事实清楚，证据充分，程序合法，作出了复议维持的决定。原告认为，遵义市自然资源局作出的《回复》事实不清，证据不足，遵义市人民政府作出的《复议决定书》错误，具体理由如下：一、原告于2009年7月9日依法取得的《建设工程规划许可证》未失效，原告依法享有涉案项目复工建设的权利。原遵义市城乡规划局于2018年4月18日下发的遵市规停字（2018）第248号《责令停止违法行为通知书》载明原告“违反了《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款的规定”，根据《城乡规划法》第五十三条第一款“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制”的规定，仅仅赋予行政机关要求有关单位提供并复制与监督事项有关的文件、资料的权力，而不是作为责令停止违法行为的行为根据，就此，原告于2018年4月19日下午3时到遵义市城乡规划局说明情况，并提交了“东方花园”项目未违法违规的依据。原告向遵义市南部新区管理委员会建设发展处提交《建设工程规划许可证》在内的报批资料后，遵义市南部新区管理委员会建设发展处经过审查，于2018年1月9日向原告颁布了《建筑工程施工许可证》。在原告申请颁证的过程中，原告提供报批材料的行为是重新报审的行为，而行政机关在审查后颁发《建筑工程施工许可证》的行为，则是对原告提供材料的重新认可，也包括对《建筑工程规划许可证》效力的重新认可。因此，即使按《贵州省城乡规划条例》第三十三条规定，《建筑工程规划许可证》存在两年有效期的时效规定，原告《建筑工程规划许可证》的效力也因遵义市南部新区管理委员会建设发展处的重新认可而得以延展，其并未失效。 二、原告已于《贵州省城乡规划条例》规定以前即2009年7月9日就依法取得了《建设工程规划许可证》上所享有的权利，根据法不溯及既往原则，原告持有的《建设工程规划许可证》不受《贵州省城乡规划条例》关于二年有效期规定的调整和约束，被告的行为违背了该原则。 三、原告已依法取得东方花园D组团《建筑工程施工许可证》，该证效力不因遵义市南部新区管委会建设发展处发出“退回”、“退还”《建筑工程施工许可证》而消灭。已经生效的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变，则需作出变更、延续、撤回、注销、撤销具体行政行为。而遵义市南部新区管委会建设发展处作出通知中的“退回”“退还”系无理行为，而非法律规定的产生法律效力的具体行政行为，因此原告依法取得的《建筑工程施工许可证》在未被依法撤销、变更、撤回或者注销前，依然受到法律保护，原告依法享有涉案项目复工建设的权利。遵义市自然资源局不能以遵义市南部新区管理委员会建设发展处已要求“退回”《建筑工程施工许可证》为依据要求原告重做方案报批。 综上所述，遵义市自然资源局作出的《回复》及遵义市人民政府作出的《复议决定书》，无事实依据和法律依据，严重损害了原告合法权益，提出如下诉讼请求：一、判决撤销遵义市自然资源局作出的《遵义市自然资源局关于东方花园项目按原计划方案建设复工相关问题的回复》（编号：2019-236）；二、判决撤销遵义市人民政府作出的《遵义市人民政府行政复议决定书》（遵府行复[2019]278号）；三、判决被告遵义市自然资源局重新作出批准原告按2008年9月8日审批通过的规划方案（总图）建设复工的决定；四、判决本案诉讼费等相关费用由被告承担。 原告为证明其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 第一组证据：1、遵市规（2001）133号建设用地规划许可证；2、东方花园总平面图；3、建字第520000200907169、907170、907171、907181号建设工程规划许可证。证明原告于2001年9月20日取得了东方花园D组团项目的用地规划许可证，2009年7月9日取得了建设工程规划许可证，该证长期合法有效。 第二组证据：编号为522101201801290301的建筑工程施工许可证及其附件。证明2018年1月29日原南部新区管委会建设发展处为东方花园D组团项目颁发了建设工程施工许可证。 第三组证据：1、原遵义市城乡规划局业务复函；2、qq邮件发件截屏。证明原遵义市城乡规划局确认原告D组团的计容面积为55484.46平方米，2017年10月17日贵阳市设计院根据被告要求，将重新设计的方案以邮件的方式发给了被告，同意原告调整的设计方案。 第四组证据：1、原告东方花园项目按原规划方案建设施工复工的申请；2、遵义市自然资源局关于东方花园项目按原规划方案建设复工的相关情况的回函。证明原告复工是符合法律规定的，被告不批准复工的回复引用法律不正确。 被告遵义市自然资源局辩称：一、我局作出的回复不是影响原告权利义务的具体行政行为，不具有可诉性，应当驳回原告的起诉；二、我局作出的回复事实认定清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当予以维持；三、原告请求我局批准其按2008年9月8日审批通过的规划方案（总图）建设复工缺乏法律和事实依据，不应得到支持；四、我局认为东方花园D组团已依法取得建筑工程施工许可证，已具备合法开工的法定条件。基于该证件是由原遵义市南部新区管委会建设发展处审核颁发后又要求原告退回，建议追加承担原遵义市南部新区管委会建设发展处相关职能部门的第三人以查清事实，解决历史遗留问题。 被告为证明其诉讼主张，提交了以下证据： 第一组证据：1、责令停止违法行为通知书（遵市规停字（2018）第248号）；2、遵义市自然资源局关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复（编号：2019-236）；3、关于东方花园项目按原规划方案建设施工复工的申请。证明2018年4月18日和2019年8月19日，遵义市自然资源局先后两次明确告知东方公司涉案项目建设工程规划许可证时效问题，依法行使监督职责与履行了告知义务。 第二组证据：1、关于退还建筑工程施工许可证通知书（遵南建发通[2018]100号）；2、关于退还建筑工程施工许可证通知书（遵南建发通[2018]68号）。证明2018年4月27日、6月22日，原遵义市南部新区管委会建设发展处曾两次通知东方公司退回涉案项目建筑工程施工许可证，在东方公司逾期未退的情况下又召开会议讨论，东方公司派代表参会。 第三组证据：中共遵义市委办公室遵义市人民政府办公室关于撤销遵义市南部新区管理体制的意见的通知遵党办自（2018）54号。证明遵义市南部新区管委会因机构改革已被撤销。 被告遵义市人民政府辩称：一、我府作出的行政复议决定程序合法；二、我府依法维持遵义市自然资源局作出的《遵义市自然资源局关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关问题的回复（编号：2019-236号），事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。原告于2009年7月9日取得东方花园项目D组团建设工程规划许可证，于2018年1月29日向原遵义市南部新区管委会建设发展处申请颁发了建设工程施工许可证，后遵义市南部新区管委会建设发展处发现其依据办理上述建设工程施工许可证的建设工程规划许可证已失效，遂于2018年4月27日、6月22日两次作出《关于退还建设工程施工许可证的通知》，因此，原遵义市南部新区管委会建设发展处并未认可原告所持的建设工程规划许可证；其次，根据《贵州省城乡规划条例》第三十三条第三款“建设工程规划许可证自核发之日起2年内，建设项目未取得建设工程施工许可证的，建设工程规划许可证自行失效。需要申请延期的，被许可人应当在有效期届满30日前向原发证机关提出申请，经批准后可以延期一次，时间不得超过2年。”之规定，原告所持有的建设工程规划许可证已自行失效原告未达到复工建设的条件，遵义市自然资源局告知其应按现行国家规范及技术管理规定完善后期规划方案后重新报审，待方案审查通过后按规划实施，并无不当。综上，我府作出的行政复议决定复事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。 被告遵义市人民政府为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、原告向遵义市人民政府提交的行政复议申请书；2、遵义市人民政府行政复议受理通知书及送达回执；3、遵义市人民政府提出行政复议答复通知书；4、遵义市自然资源局行政复议答复书；5、遵义市人民政府行政复议决定书及送达回执。证明我府作出的行政复议决定程序合法。 第二组证据：1、原告在行政复议阶段提交的证据；2、遵义市自然资源局在行政复议阶段提交的证据。证明我府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。 原、被告当事人提交的证据，经庭审质证，各方对对方提交证据的真实性不持异议，被告不认可原告所举证据的证明目的，原告亦不认可被告所举证据的证明目的。本院对原、被告所举证据的真实性、关联性予以确认，作为认定案件事实的依据。 本案经审理认定事实如下：2009年7月9日，原告取得原遵义市规划管理局发放的遵义东方花园D组团项目的《建设工程规划许可证》（建字第520000200907169、907170、907171、907181号）。2018年1月29日，原遵义市南部新区管理委员会建设发展处向原告颁发了《建设工程施工许可证》（编号522101201801290301）。2018年4月18日，原遵义市城乡规划局（现遵义市自然资源局）发现原告在未取得相关规划手续的情况下实施建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款之规定，向原告下发《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为并接受处理。2018年4月27日，原遵义市南部新区管理委员会建设发展处作出《关于退还建筑工程施工许可证通知》（遵南建发通[2018]68号），通知原告：其在办理遵义东方花园D组团及新增地下车库项目建筑工程施工许可证时，向原遵义市南部新区管理委员会建设发展处提供的建设用地规划许可证（编号：遵市规[2001]133号）、建设工程规划许可证（建字第520000200907181），根据《贵州省城乡规划条例》第三十条、第三十三条规定，该两证已过有效期，要求原告将遵义东方花园D组团及新增地下车库项目的建筑工程施工许可证（编号：522101201801290301）退回原南部新区建设发展处并重新办理。2018年6月22日，原遵义市南部新区管理委员会建设发展处又作出《关于退回建筑工程施工许可证的通知》（遵南建发通[2018]100号），再次通知原告将建筑工程施工许可证（编号：522101201801290301）退回。2018年6月27日，因原告逾期未退回前述《建筑工程施工许可证》，原遵义市南部新区管理委员会建设发展处召开了关于退回建筑工程施工许可证事宜的会议，郭超作为原告的代表参会。原告仍未将建筑施工许可证退回。2018年4月18日，原遵义市城乡规划局向原告发出遵市规停字（2018）第248号《责令停止违法行为通知书》，该通知书内容为：你单位于2018年4月18日在海尔大道剑江路进行了未取得相关规划手续建设东方花园项目的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款的规定，责令立即停止违法行为。2019年8月19日，原告向遵义市自然资源局递交了《关于“东方花园”项目按原规划方案建设施工复工的申请》，认为东方公司项目取得了国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，具备合法开工的条件，不存在未取得相关规划手续建设东方花园项目的违法行为故提出复工申请。2019年9月12日，遵义市自然资源局作出《关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236），内容为：你公司于2009年7月9日在原市规划局办理了东方花园项目D组团《建筑工程施工许可证》，根据《贵州省城乡规划条例》第三十三条规定，“建设工程规划许可证自核发之日起2年内，建设项目未取得建筑工程施工许可证的，建设工程规划许可证自行失效”。据此，D组团《建设工程规划许可证》于2011年7月10日已自行失效。同时，作为工程证附件的规划方案（总图）也同时失效，你公司若要复工建设，应按现行国家规范及技术管理规定完善后期规划方案后重新报审，待方案审查通过后按规划实施。 原告对遵义市自然资源局作出的《关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》不服，向遵义市人民政府提出了行政复议申请，请求：1、撤销遵义市自然资源局作出的《回复》；2、责令遵义市自然资源局批准按2008年9月8日审批通过的规划方案（总图）建设复工。2019年10月11日，遵义市人民政府作出《行政复议受理通知书》，2019年10月12日，向遵义市自然资源局发出了《提出行政复议答复通知书》，遵义市自然资源局提交了行政复议答辩状及相关证据，2019年11月21日遵义市人民政府作出遵府行复[2019]278号行政复议决定书，维持了遵义市自然资源局作出的《遵义市自然资源局关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236），向原告及遵义市自然资源局进行了送达。 另查明，2018年12月7日，中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室印发《关于撤销遵义市南部新区管理体制的意见》的通知，撤销了中共遵义市南部新区工作委员会以及遵义市南部新区管理委员会、遵义市南部新区的行政事务、社会事务实行属地管辖。 本院认为，遵义市自然资源局作出的《关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236），告知原告D组团《建设工程规划许可证》及规划方案（总图）于2011年7月10日已自行失效，若要复工建设，应按现行国家规范及技术管理规定完善后期规划方案后重新报审，待方案审查通过后按规划实施，对原告申请复工予以拒绝，对原告权利产生实质影响，具有可诉性。被告认为回复不具有可诉性，应当驳回原告的起诉的抗辩理由不能成立，不予支持。 原告主张其在《贵州省城乡规划条例》颁布前就依法取得《建设工程规划许可证》上所享有的权利，根据法不溯及既往原则，原告持有的《建设工程规划许可证》不受《贵州省城乡规划条例》关于二年有效期规定的调整和约束。关于法不溯及既往，是指新法规定严于旧法时，对新法实施前的行为不得适用新法进行合法性评价，新法实施前的行为包括新法实施前已完成的行为和新法实施前已完成的行为阶段。新法实施前已发生持续至新法实施后的行为，原则上应当以新法实施日为时间节点分段评价。旧法未规定行政许可有效期而新法规定有效期的，有效期应当从新法实施日开始计算。根据贵州省人大常委会2009年9月25日颁布，2010年1月1日实施的《贵州省城乡规划条例》第三十三条第三款“建设工程规划许可证自核发之日起2年内，建设项目未取得建筑工程施工许可证的，建设工程规划许可证自行失效。需要申请延期的，被许可人应当在有效期届满30日前向原发证机关提出申请，经批准后可以延期一次，时间不得超过2年”的规定，原告未在规定期限内办理施工许可证，亦未申请延期，导致建筑工程规划许可证失效。对原告所持其建设规划许可证长期合法有效的意见，不予采纳。 对于原南部新区管委会建设发展处所颁发的建筑工程施工许可证，颁证机关已经通过通知的方式要求退回，其实质是不规范的撤销行为，原告如果不服，可以提起行政诉讼，但起诉期限过后，至今原告仍未对原南部新区管委会建设发展处的通知行为提起诉讼，故其取得的建筑工程施工许可证已经被撤销。由于原告不具有合法有效的建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，故原遵义市城乡规划局做出了《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止东方花园D组团的建设行为。对原告提出的复工申请，由于不符合建设条件，遵义市自然资源局作出的《遵义市自然资源局关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236）以及遵义市人民政府作出的遵府行复习[2019]278号行政复议决定书事实清楚，证据充分、程序合法，适用法律法规正确，处理适当。对原告的诉讼请求，予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条之规定，判决如下： 驳回原告贵州遵义东方实业股份有限公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告贵州遵义东方实业股份有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何秀林 人民陪审员  陈文华 人民陪审员  王朝伟 二〇二〇年三月二十三日 法官助理赵辛竹 书记员吴颖