湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘06行初1号原告：临湘市鹏程房地产开发有限公司，住所地临湘市长安福桥路**。诉讼代表人：临湘市鹏程房地产开发有限公司破产管理人。负责人：谭泽华。被告：临湘市人民政府。法定代表人：廖星辉，市长。委托诉讼代理人：朱文瑜，临湘市住房和城乡建设管理局法规股股长。委托诉讼代理人：姚志友，湖南永发律师事务所律师。第三人：岳阳惠临投资发展有限公司，住所地临湘市长盛西路**。法定代表人：张曙光，经理。原告临湘市鹏程房地产开发有限公司（以下简称鹏程公司）与被告临湘市人民政府、第三人岳阳惠临投资发展有限公司（以下简称惠临公司）行政协议纠纷一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。鹏程公司起诉请求：1、依法判决被告土地储备的行为违法，惠临公司与原告签订的《收储协议》、《土地收储协议》无效；2、依法判决被告在组织实施“福桥路原湘园宾馆一矿业公司地块”旧城改造项目和土地储备中，没有履行对土地上房屋征收与补偿法定职责的行政行为（即不作为）违法，并承担对收储土地上所有被拆迁户房屋补偿和赔偿责任；3、判决被告临湘市人民政府赔偿原告损失7269.95万元；4、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：鹏程公司成立于2011年6月13日，法定代表人胡华中。因福桥路农业服务公司宿舍楼及临街门面建于八十年代，主体结构严重老化，处于危房状态，需进行改造（土地性质为国有划拨土地），2011年9月1日，鹏程公司向临湘市人民政府提交了《关于对福桥路农业服务公司、湘园宾馆及周边区域进行旧城改造的报告》，请求对福桥路农业服务公司宿舍楼及临街门面、原湘园宾馆及周边住户进行改造。2011年9月4日，时任临湘市政府市长龚卫国批示，请冬赐市长给予支持并协调各方关系。临湘市人民政府确认“福桥路湘园宾馆一矿业公司地块”旧城改造项目后，因实施旧城改造需要使用的国有建设用地，开始对该项目中的房屋进行征收。2013年12月3日，原临湘市城市建设投资发展有限公司（后变更为惠临公司）就该旧城改造项目的有关问题向临湘市政府请示，建议将城建投作为该旧城改造项目的实施主体，马上组织收储，常务副市长许永作了批示按程序操作，从而明确该项目的实施主体。事后，惠临公司根据临湘市政府主要领导、许永市长、王友华书记批示和（2014）第43次市长办公会议精神，对位于临湘市西侧原湘园宾馆周边划拨土地及房产收储，2013年12月11日，惠临公司作为甲方与鹏程公司作为乙方签订了《收储协议》，协议明确了鹏程公司与产权单位签订了拆迁还建协议，约定由鹏程公司负责处理该收储土地上的一切遗留问题，所产生的费用由鹏程公司负责;在此协议签订前，鹏程公司与其他单位或个人签订的与此次收储的土地和房屋租赁有关的任何协议由鹏程公司负责解除，惠临公司不予认可，如有纠纷概由鹏程公司负责，由鹏程公司负责收储所产生的一切费用。2015年3月13日，惠临公司作为甲方与鹏程公司作为乙方又签订了一份《土地收储协议》，惠临公司对原湘园宾馆原收储范围外的西北角处土地进行收储。鹏程公司认为，第一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告因为提升城市品质进行旧城改造，对旧城改造范围内国有土地上的房屋进行征收，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并由政府作出房屋征收决定，房屋征收部门拟定征收补偿方案;作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。但被告作为该旧城区改造项目的房屋征收与补偿工作的责任主体，没有履行自己的法定职责，没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行房屋征收和补偿，而是借“土地收储”之名替代“房屋征收”，被告没有履行征收补偿法定职责行为违法；第二，根据《岳阳市城区国有建设用地储备办法》规定，土地储备应根据土地利用总体规划、城市总体规划、土地市场供需状况、城市建设需要等，编制本市城区范围内年度国有建设用地储备计划，报市人民政府批准后实施。惠临公司作为房屋征收实施单位，以土地储备的形式进行房屋征收、其土地收储也没有纳入当年度临湘市人民政府国民经济和社会发展计划，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，其实施土地储备的行为违法。即使符合土地储备的条件，因被告土地储备的先行行为而产生了对土地上的房屋进行征收并补偿或赔偿房屋价值的附随义务，但被告并没有依法对房屋征收并补偿，给所有被拆迁户造成了巨大的经济损失，应承担安置补偿和赔偿责任；第三，惠临公司与开发商鹏程公司签订的《收储协议》、《土地收储协议》约定并限制了第三人（被拆迁户）的权利和义务，将应由被告对土地上的房屋（即所有被拆迁户的房屋）承担补偿的责任和义务全部转嫁由鹏程公司承担，损害了社会公共利益，侵害了所有被拆迁户的合法权益，且该协议违反了平等、自愿、等价、有偿的原则，应认定《收储协议》《土地收储协议》无效；第四，鹏程公司根据《收储协议》、《土地收储协议》承担了几千万元的补偿义务（其中，给被拆迁户垫资了安置费1057.6万元、停产停业及安置补助费损失552.13万元，支付了房屋拆迁主体补偿5471万元，还建被拆迁户（38户）房屋面积为7610平方米，计价值为7080.73万元，承担了利息2124.22万元，以上合计为9204.95万元），在承担高额拆迁还建补偿费用后无力完成其开发的项目工程建设，负债累累最后申请破产清算，因该工程无法竣工验收交付房屋，致使被拆迁户至今漂泊不定，居无定所，拆迁补偿款也因鹏程公司破产无法实现，民工工资及债权人的权益都得不到保护，被拆迁户与被告沟通要求补偿和赔偿，被告却以各种理由推卸责任，导致广大被拆迁户情绪激动，怨声载道，社会矛盾日益加剧，群体性上访事件经常发生，临湘市人民政府负有不可推卸的责任，应承担对鹏程公司赔偿责任。为依法维护鹏程公司及广大债权人、被拆迁户的利益，特诉诸法院，请求依法支持原告的诉讼请求。经本院释明后，鹏程公司变更了诉讼请求，第1项变更为:请求依法判决被告在土地储备中没有发布国有土地上房屋征收决定、没有发布征收补偿方案、没有对国有土地上的房屋进行货币补偿或产权调换而实施土地储备的行政行为违法；惠临公司与原告签订的《收储协议》、《土地收储协议》无效。诉讼请求第2项变更为:请求依法判决被告对原告和第三人(即被拆迁房屋所有权人)的房屋承担行政补偿和赔偿责任。临湘市人民政府答辩称，一、本案不属于行政案件受理范围。本案中签订《收储协议》、《收储土地协议》合同主体分别是被答辩人和惠临公司，惠临公司系企业，并不是行政事业单位。两份协议系平等民事主体之间签订的民事合同，并不是行政协议，如因合同的履行产生争议，属于民事纠纷，而不是行政纠纷。同时本案所涉诉争标的，答辩人及相关职能部门既未作出房屋征收（补偿）等行政决定，也不是其必须（应当）作出房屋征收（补偿）决定的项目，即该项目不属于政府投资项目，而是被答辩人自行开发的房地产项目，故被答辩人诉求无法律上的依据。根据《行政诉讼法》第十二条的规定，本案不属于行政案件的受理范围。二、本案超过了法定的起诉期限。第一份《收储协议》签订的时间是2013年12月11日，至起诉时已六年。第二份《收储土地协议》签订的时间是2015年3月13日，至起诉时已有4年。被答辩人取得国有建设用地土地使用权的时间是2015年5月11日。被答辩人与第三人签订《还建协议》最早时间是2011年3月10日，最晚时间是2015年1月4日，至起诉时已有四年多时间。《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被答辩人在取得国有建设用地土地使用权时即便认为该争讼土地应当但没有发布征收决定及发布征收补偿方案，认为答辩人属行政不作为，损害了其合法财产权益，则也应在六个月内向法院起诉，而本案中被答辩人的起诉远远超过了法定的起诉期限，应驳回其起诉。三、被答辩人开发建设“财富广场”房地产项目系自主经营的商业行为，应自担商业风险，不能归责于答辩人。被答辩人系房地产开发经营企业。被答辩人为开发建设“财富广场”房地产项目，与第三人进行协商达成房屋转让或置换协议后，和惠临公司签订《收储土地协议》，然后通过出让方式取得国有建设用地土地使用权。被答辩人在与惠临公司签订《土地收储协议》前，已通过平等协商的方式和第三人签订了《还建协议》，答辩人无另行发布征收决定的必要，且征收决定只有因公共利益的需要符合法定条件时才能作出，本案中并不具备答辩人作出征收决定的法定条件。故只需国土部门按程序办理国有建设用地土地使用权出让手续即可。临发改备案[2015]26号《关于临湘市鹏程房地产开发有限公司财富广场建设项目备案的通知》第六条载明：“总投资及资金来源：项目总投资8600万元，资金来源为自筹。”被答辩人与第三人签订《房屋还建协议》时既未告知答辩人也未取得答辩人的认可，现却要求答辩人赔偿其拆迁补偿费，没有法律依据。被答辩人投资进行商品房开发，陷入困境，系其经营不善所致，属于商业风险，不能归责于答辩人。综上，请求贵院依法驳回被答辩人的起诉。第三人惠临公司没有陈述意见。本院经审查认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为，对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由，才符合法定起诉条件。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议的行为，属于行政案件的受案范围。但是，行政协议行为不是一个单一的行政行为，包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为。笼统地请求撤销或者确认行政协议行为违法无效，属于诉讼请求不明确。本案中，原告针对《土地收储协议》提起行政诉讼，其诉讼的具体理由既有要求被告按另一程序《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿的内容，又提出了履行协议的程序问题，其诉讼请求不具体明确，经本院释明后，原告变更后的诉讼请求，仍然不明确，且在第三人没有提出诉讼请求的情况下，原告在诉讼请求中要求被告对第三人的房屋承担补偿或赔偿责任亦没有法律依据；二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，与原告签订《收储协议》、《土地收储协议》的相对方是惠临公司。依照《土地储备办法》的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政区域内土地储备工作的事业单位。据此，临湘市人民政府非本案适格被告；三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原告与惠临公司签订《收储协议》、《土地收储协议》时间分别为2013年12月11日和2015年3月13日，原告早已知道了协议的内容，本案也不存在行政诉讼法第四十八条规定的情形，原告于2020年1月2日向本院提起诉讼，已超过了法定起诉期限；四、关于本案第三人的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，除签订协议与本案有利害关系的惠临公司应列为第三人外，权国兴等既没有申请参加诉讼，法院也没有通知其参加诉讼，原告在诉状中将权国兴等其他个人及临湘市农业服务有限公司均列为本案第三人没有依据；四、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。经本院审查，本案符合上述情形，因此，本案应当裁定驳回原告的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（二）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告临湘市鹏程房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告临湘市鹏程房地产开发有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇二〇年三月十九日书记员  羿 林