甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行再5号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孔某，住甘肃省永靖县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省永靖县人民政府。法定代表人：张某。原审第三人：黄河三峡旅游股份有限责任公司。法定代表人：刘某，该公司董事长。再审申请人孔某因诉被申请人甘肃省永靖县人民政府（以下简称永靖县政府）行政赔偿一案，不服本院（2018）甘行赔终8号行政赔偿裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行申220号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原告孔某向甘肃省临夏回族自治州中级人民法院起诉称，其从2011年开始在承包地里种植垂柳树苗11800株，至2013年3月，树苗直径达4-9公分，每株平均市场价100元（总价值1180000元）。2013年3月，太极镇政府安排民工烧毁其种植的树苗，经询问得知此地已被征用。其向镇政府、国土资源局质问未获答复，后得知政府在未获批准的情况下强行征地。永靖县政府具有征地职能，在未获上级相关部门批准的情况下，不与原告协商、征求原告意见，强征土地却不给任何补偿的行为违法，给原告造成了重大经济损失。请求依法判令被告返还非法强征原告的承包地2.5亩并恢复原状，赔偿垂柳树苗损失。一审法院查明的基本事实：被告永靖县政府为推进全县旅游开发进度，完善旅游开发基础设施，拟征收永靖县太极镇中庄村东至春明路，南至兰永沿黄快速通道，西至中庄村耕地，北至规划六路，面积约21.4995公顷的土地，在办理相关审批手续后，作出征收决定及安置补偿方案，并予以公告。2014年1月5日，永靖县国土资源局与永靖县太极镇中庄村村民委员会签订了《征收土地补偿协议》，后将补偿款支付给中庄村村委会。中庄村四社除原告等6户群众外，其他群众均领取了安置补偿款，被告于2014年4月9日组织实施征收。后原告以“政府强征其承包地，烧毁树苗后不予赔偿”为由，向被告反映要求处理，太极镇政府以反映事项与事实不符作了答复。2014年9月5日，原告以黄河三峡旅游股份有限责任公司（以下简称黄河三峡旅游公司）为被告向永靖县人民法院提起民事诉讼，永靖县人民法院认为原告的起诉不属于民事诉讼受案范围，作出（2013）永靖民初字第1124号民事裁定：对孔某的起诉不予受理。原告不服上诉，临夏回族自治州中级人民法院于2014年12月3日作出（2014）临民终字第384号维持裁定，并于同月18日送达。原告仍不服，申请再审，本院审查后认为，原告的起诉不属于民事诉讼受案范围符合法律规定，于2015年6月2日作出（2015）甘民申字第97号民事裁定，驳回孔某的再审申请。此后原告多次向永靖县政府、县国土资源局、太极镇政府信访、上访。2015年8月12日，原告向被告递交了《关于要求解决土地征用中存在问题的请求》，被告未作答复。同年8月25日，原告向永靖县政府递交关于“强行征地、烧毁树苗后不给赔偿”的问题的信访复查申请书。该申请由信访局转国土局办理，国土局于2015年12月30日作出答复。2016年2月2日，原告向临夏回族自治州中级人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，原告孔某在本案中有两项诉讼请求，一是“依法判令被告返还非法强征原告的承包地2.5亩并恢复原状”，二是“依法判令被告赔偿垂柳树苗损失1180000元”。原告的两项诉讼请求都是关于行政赔偿的诉讼请求。就第一项诉讼请求而言，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”本案中，原告主张2.5亩土地为其承包地，并提供了《土地承包经营权证书》。但是，1998年第二轮土地承包时，原告弟兄三人与其父亲孔令江共同生活，家中共有人口11人，土地承包人为孔令江。孔令江的土地承包证载明：水地2.91亩，其中包括“白菜地、一杆旗、盐碱地”三种地块名称。原告主张2.5亩承包地（盐碱地）的使用权，其弟孔德虎主张1.5亩承包地（盐碱地）的使用权，二人主张的地块名称为盐碱地的承包地，总亩数为4亩，明显超过全家共同生活时承包的水地总面积2.91亩，况且还有其他地块，不符合逻辑，且有中庄村村委会的证明和其他证人证言相互印证，都能证明被征收的盐碱地没有承包到户，不在原告的土地承包合同之内，即此盐碱地非彼盐碱地。因此，被征收的盐碱地依法属于村农民集体所有，原告不具有《中华人民共和国赔偿法》第六条第一款规定的赔偿请求人的主体资格。原告的第二项诉讼请求是关于被征收土地地上附着物没有得到补偿而提起的行政赔偿。《中华人民共和国赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第六条第一款规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”本案中，原告的此项赔偿请求是由被告永靖县政府的征地行为引起的，虽然原告对本案讼争的2.5亩被征收土地不享有承包经营权，但是证人证言证实原告是实际使用人（从1998年开始一直使用此地），并能证实原告确实在此地栽种过柳树苗。被告在征收土地时理应对原告在被征收土地上栽种的树苗进行登记，并按县政府确定的补偿标准给予补偿。但是，被告在征收土地后，在对原告的柳树苗没有进行补偿的情况下，就将该土地出让给黄河三峡旅游公司开发利用，造成原告栽种的柳树苗被挖，给原告造成了一定的经济损失。因此，原告有理由要求被告给予赔偿。《中华人民共和国赔偿法》第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”本案是单独提起的行政赔偿案件。本案中，原告知道其权利被侵害之日为2013年3月，在临夏回族自治州中级人民法院重审期间，原告向该院提供了2014年8月5日向被告递交的《关于要求解决土地征用中存在的问题的请求》，其内容实质为请求县政府解决土地补偿和地上附着物赔偿问题。从其内容实质看，上述请求实际上是向永靖县政府提出的赔偿申请，可以认定原告在2年的法定期限内向赔偿义务机关提出过赔偿申请。被告应当在2014年10月5日前作出是否赔偿的决定并书面送达赔偿请求人，如果赔偿义务机关不予答复，赔偿请求人应当根据《中华人民共和国赔偿法》第十四条第一款的规定，自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼，即原告应当在2015年1月5日前向该院提起赔偿诉讼。而原告向该院第一次提起行政诉讼的时间是2016年2月2日，明显超过法定的起诉期限，故应当予以驳回。综上所述，本案所涉2.5亩承包地，原告不具有请求资格；原告关于被告赔偿柳树苗损失的诉讼请求已超过法定的起诉期限。一审法院裁定：驳回原告孔某的起诉。孔某不服，上诉请求：撤销原审裁定，指令一审法院继续审理本案。二审法院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。二审法院认为，上诉人孔某的诉讼请求有两项：一是判令永靖县政府返还非法强征原告的承包地2.5亩，并恢复原状；二是判令永靖县政府赔偿垂柳树苗损失1180000元。关于上诉人提出的第一项诉讼请求，在争议土地已被征收、永靖县国土资源局与永靖县太极镇中庄村村民委员会已签订《征收土地补偿协议》的情况下，上诉人孔某关于返还非法强征其承包地2.5亩并恢复原状的诉讼请求没有事实根据和法律依据。关于孔某就垂柳树苗主张被上诉人赔偿1180000元损失的诉讼请求，其起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国赔偿法》第十三条第一款规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。第十四条第一款规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人孔某于2014年8月5日提出赔偿申请，2014年10月5日赔偿义务机关作出是否赔偿决定的期限届满，其应于2015年1月5日之前向人民法院提起行政赔偿诉讼。其于2016年2月2日向原审法院提起诉讼明显超过法定的起诉期限。原审法院据此驳回孔某的起诉并无不当。二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。孔某向最高人民法院申请再审，最高人民法院认为，根据一、二审裁定的内容和各方当事人再审审查时的意见，本案应主要审查孔某提出的赔偿树苗损失的诉讼请求是否超过起诉期限。《中华人民共和国赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”该条规定的三个月起诉期限，适用于赔偿请求人在行政行为已被确认违法的情况下，向赔偿义务机关单独提出赔偿申请，赔偿请求人对赔偿义务机关的处理决定或者未予答复不服提起诉讼的情形。对于提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，根据《中华人民共和国赔偿法》第三十九条第一款的规定，应当适用行政诉讼法有关期限的规定。本案中，孔某请求永靖县政府给予国家赔偿，但其所称的永靖县政府铲除树苗的行为未被确认违法，对于该案的审理其实涉及铲除树苗行为的合法性和行政赔偿两个问题，本案诉讼实质上属于与行政诉讼一并提出的赔偿请求，故本案起诉期限不适用上述三个月的规定，二审裁定适用该规定属于适用法律错误，本案应当根据行政诉讼法的规定确定起诉期限。当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”孔某所称铲除树苗行为发生在2014年4月9日，其提起本案诉讼时间为2016年2月2日，未超过上述2年的起诉期限。综上，一、二审裁定适用法律错误，最高人民法院裁定：指令本院再审本案。本院认为，本案争议焦点为孔某关于赔偿树苗损失的诉讼请求是否超过起诉期限。首先，孔某主张永靖县政府铲除树苗的行为并没有被确认违法，本案诉讼实质上属于与行政诉讼一并提出的赔偿请求，涉及铲除树苗行为的合法性和行政赔偿两个问题，故本案起诉期限不适用《中华人民共和国赔偿法》第十四条规定的三个月的起诉期限，应当根据行政诉讼法的相关规定确定起诉期限。其次，孔某提起本案诉讼的时间为2016年2月2日，而其主张铲除树苗的行为发生在2014年4月9日，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的相关规定，并未超过2年的起诉期限。一、二审裁定适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第三项规定，裁定如下：撤销本院（2018）甘行赔终8号行政赔偿裁定及甘肃省临夏回族自治州中级人民法院（2017）甘29行初23号行政赔偿裁定；二、指令甘肃省临夏回族自治州中级人民法院审理本案。审判长 钱芙贤审判员 柳 虹审判员 马小琴 二○二○年三月三十一日书记员 蒋 媛