云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终806号上诉人（一审原告）张定英，女，汉族，1944年2月9日生，住云南省保山市昌宁县。委托代理人杨德楚、杨德璇，云南弘蕊律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）昌宁县人民政府。住所地：云南省保山市昌宁县田园镇龙井社区南门街**。法定代表人范喜，县长。出庭负责人何锋，副县长。委托代理人施学荣。代理权限：特别授权代理。委托代理人徐腾宁，云南昌源律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。张定英因诉昌宁县人民政府（以下简称县政府）一案，不服云南省保山市中级人民法院作出的（2019）云05行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月19日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案，上诉人张定英的委托代理人杨德楚，县政府的委托代理人施学荣、徐腾宁到庭参加了诉讼。本案报请最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。一审法院认定：张定英的丈夫张乃积，生前系昌宁县委政法委退休干部，属于财政供养人员，于2018年5月2日去世火化后，于2018年5月4日入葬昌宁县宏陵延山公益性公墓。2018年10月28日，张乃积的家属张定英向昌宁县委政法委提出申请，请求发放张乃积的丧葬费和一次性抚恤金。2018年11月20日，昌宁县委政法委就张定英该申请召开了由昌宁县老干局、昌宁县人社局、昌宁县殡葬改革专项治理领导小组办公室(以下简称昌宁县殡葬改革办)参加的会议。昌宁县殡葬改革办于2018年11月27日依据国务院《殡葬管理条例》、云政办发〔2012〕142号《云南省人民政府办公厅关于进一步深化殡葬改革的意见》（以下简称142号《意见》）和昌办发[2018]32号《中共昌宁县委办公室昌宁县人民政府办公室关于做好昌宁县2018年殡葬改革工作的通知》（以下简称32号《通知》）等相关规定作出《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》（以下简称《是否发放抚恤金的意见》），认为张定英的丈夫张乃积生前属昌宁县委政法委退休的财政供养人员，且不属于财政供养人员中的“特殊群体”（即一是夫妻双方一方是财政供养人员，一方是城乡居民的；二是夫妻双方都是财政供养人员，但一方已于2017年3月1日前亡故安葬的），张定英作为张乃积的丧属应当凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次抚恤金；由于张乃积所葬公墓属于昌宁县田园镇中心公益性公墓，张定英所提供的安葬协议与经营性公墓墓穴证不是同一性质，对张定英申请发放张乃积的一次性抚恤金及类似问题不予支持。2018年11月29日，昌宁县委政法委针对张定英该申请作出《中共昌宁县委政法委关于张定英同志申请发放张乃积同志丧葬费和一次性抚恤金的回复》并附《是否发放抚恤金的意见》，告知张定英以附件（即《是否发放抚恤金的意见》）为准。张定英对《是否发放抚恤金的意见》不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销县政府设立的昌宁县殡葬改革办作出的《是否发放抚恤金的意见》，判令县政府立即准许并要求相关职能部门向张定英支付丧葬费和一次性抚恤金；2.依法对中共县委和县政府签发的32号《通知》规范性文件合法性进行审查；3.本案诉讼费用由法院依法判决。庭审中，张定英将诉讼请求变更为：1.依法撤销县政府设立的昌宁县殡葬改革办作出的《是否发放抚恤金的意见》；2.依法对32号《通知》的合法性进行审查；3.本案诉讼费用由法院依法判决。一审法院认为，本案涉及《是否发放抚恤金的意见》和规范性文件附带审查。（一）关于被诉行政行为《是否发放抚恤金的意见》。张定英向其丈夫张乃积生前所在单位（昌宁县委政法委）申请发放张乃积的丧葬费和一次性抚恤金，该单位于2018年11月20日就张定英该申请召开了由昌宁县老干局、昌宁县人社局、昌宁县殡葬改革办参加的会议，昌宁县殡葬改革办于2018年11月27日作出被诉行政行为，对张定英申请发放张乃积的一次性抚恤金及类似申请不予支持；昌宁县委政法委针对张定英该申请于2018年11月29日作出《中共昌宁县委政法委关于张定英同志申请发放张乃积同志丧葬费和一次性抚恤金的回复》并附被诉行政行为文书，同时告知张定英以被诉行政行为为准。本案中，被诉的《是否发放抚恤金的意见》对张定英申请发放张乃积的丧葬费和一次性抚恤金权利义务具有实质影响，张定英因此具有本案原告诉讼主体资格，但该被诉行政行为系由县政府组建并赋予殡葬改革管理职能的昌宁县殡葬改革办作出，由于昌宁县殡葬改革办不具有独立承担法律责任能力，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，故应以组建昌宁县殡葬改革办的县政府为被告，县政府属于本案适格被告。本案被诉行政行为，系依据国务院《殡葬管理条例》、142号《意见》及32号《通知》等相应规定予以作出，并认定张定英的丈夫张乃积生前属于昌宁县委政法委退休的财政供养人员，且不属于“夫妻双方一方是财政供养人员，一方是城乡居民的；夫妻双方都是财政供养人员，但一方已于2017年3月1日前亡故安葬的”特殊群体，张定英作为张乃积的丧属应当凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次抚恤金，由于张定英所提供的安葬协议与经营性公墓墓穴证不是同一性质，张定英没有提供符合规定的墓穴证或骨灰寄存证，经昌宁县殡葬改革办讨论决定，对张定英申请发放张乃积的一次性抚恤金及类似申请不予支持的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，张定英请求撤销被诉行政行为的诉讼请求，一审法院不予支持。（二）关于32号《通知》合法性审查。经查，被诉行政行为《是否发放抚恤金的意见》明确指出，该行为系依据国务院《殡葬管理条例》第九条第二款“农村公益性公墓不得对村民以外的其他人口提供其墓穴用地”、142号《意见》）“三、主要措施（二）实现阳光殡葬。……财政供养人员死亡后的丧葬、抚恤、遗属补助等费用须凭火化证、墓穴证（或骨灰寄存证）领取。”及32号《通知》“三、工作措施（二）加强入葬管理。财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。”等规定予以作出，32号《通知》并不是作出该行为的唯一依据，且该《通知》中“三、工作措施（二）加强入葬管理。财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。”的规定，并未违反上位的142号《意见》中“三、主要措施（二）实现阳光殡葬。……财政供养人员死亡后的丧葬、抚恤、遗属补助等费用须凭火化证、墓穴证（或骨灰寄存证）领取。”及保政发[2015]40号文件“二、深化殡葬改革的总体要求（二）主要措施3.执行‘两证’政策。财政供养人员死亡后的丧葬费、抚恤金、遗属补助等费用，必须凭火化证、公墓证或骨灰寄存证（含骨灰永久寄存承诺书，中途葬入公墓的除外）领取。”的规定，张定英提出《殡葬管理条例》、142号《意见》）及保政发[2015]40号文件（《保山市人民政府关于深化殡葬改革的意见》）已经失效的观点缺乏证据予以证明，该证明观点不予采信，张定英要求对该规范性文件附带审查的事实和理由不成立，故该诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条第一款的规定，判决驳回张定英的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张定英负担。张定英上诉称：1.一审法院认定32号《通知》已经失效缺乏证据证明，属认定事实和适用法律错误。142号《意见》不在云南省人民政府门户网站公布的《云南省人民政府现行规范性文件目录》，即可以认为已经失效。该文件是否有效的举证责任在县政府。现行有效的《殡葬管理条例》和《云南省殡葬管理条例》并没有凭墓穴证领取丧葬费和一次性抚恤金的规定。32号《通知》没有依据规范性文件的法定起草、听证、制作、法制审核、签发、备案等程序进行.2.32号《通知》的合法性问题关系到被诉《是否发放抚恤金的意见》应否被撤销的问题。一审判决存在多处重大错误。故请求：1.撤销一审判决；2.改判撤销《是否发放抚恤金的意见》；3.改判认定32号《通知》不合法；4.一、二审诉讼费由县政府承担。县政府答辩称：《殡葬管理条例》明确规定公益性公墓不得对村民以外的其他人口提供墓穴用地。32号《通知》是基于对上位部门规章、上位规范性文件的理解和援引，即没有作出扩大化的解释，也没有增设、减损公民权益。该32号《通知》的制订实体和程序均合法。张定英没有任何证据证明在出台32号《通知》时，《殡葬管理条例》、142号《意见》、保政发40号《保山市人民政府关于深化殡葬改革的意见》已经失效。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：…….（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第三款规定，行政诉讼法第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。《中华人民共和国公务员法》第八十三条规定，公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇。公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。另，最高人民法院（2016）最高法行他9号《最高人民法院关于公务员一次性死亡抚恤金发放行为可诉性问题的答复》规定,公务员一次性死亡抚恤金的发放行为（包含作为与不作为），不属于行政诉讼受案范围。公务员病故后,其亲属申请核发死亡抚恤金和丧葬费，属于公务员人事管理中的工资福利保险事项,系基于死者生前的公务员身份而产生的权利义务。因此，本案中，县政府作出本案被诉《是否发放抚恤金的意见》系涉及原退休公务员权利义务的决定，即属行政机关对涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此而产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院认定事实清楚，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省保山市中级人民法院作出的（2019）云05行初24号行政判决；二、驳回张定英的起诉。二审案件受理费50元，退还张定英。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 张 导审判员 邹 倩二〇二〇年三月十三日书记员 李彦鑫