山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终2号 上诉人（原审原告）邵恒志，男，1969年2月21日生，汉族，住威海市文登区。 委托代理人王录，山东君同律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）威海市文登区人民政府，住所地威海市文登区文山路**。 法定代表人林恒，区长。 被上诉人（原审被告）威海市文登区张家产镇人民政府，，住所地张家产镇政府驻地 法定代表人杨静，镇长。 委托代理人邹建强，山东德平律师事务所律师。 委托代理人初桂爱，山东德平律师事务所律师。 原审第三人威海市文登区张家产镇庙山姜家村村民委员会，，住所地威海市文登区张家产镇庙山姜家村 法定代表人陈桂金，村委会主任。 委托代理人张芙蓉，山东德平律师事务所律师。 委托代理人吕宁，山东德平律师事务所律师。 上诉人邵恒志因诉被上诉人威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）、威海市文登区张家产镇人民政府（以下简称张家产镇政府）、原审第三人威海市文登区张家产镇庙山姜家村村民委员会（以下简称庙山姜家村委）行政赔偿一案，不服威海市中级人民法院于2019年10月22日作出的（2019）鲁10行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告邵恒志诉称，其承包的庙山姜家村村南鱼塘19.48亩因修建高速公路被征收，故文登区政府、张家产镇政府应该按照承包经营损失性质赔偿其十年的经营损失，请求法院判令：1、被告威海市文登区政府、张家产镇政府连带赔偿原告经营的庙山姜家村村南鱼塘十年期的经营损失一百万元。2、第三人庙山姜家村委对上述损失承担补充赔偿责任。 原审法院经审理查明，2013年6月13日，原文登市人民政府作出文征公告[2013]013号《文登市人民政府拟征收土地公告》。2014年9月23日，国土资源部向山东省人民政府作出国土资函[2014]463号《关于荣成至文登公路工程建设用地的批复》。2014年12月19日，文登区政府作出2014年第8号《征收土地公告》。2015年2月16日，邵恒志以文登区政府为被申请人向威海市人民政府提出行政复议，要求确认文登区政府以拟征收土地公告的形式对其平塘所在区域实施土地征收的具体行政行为违法。2015年5月8日，威海市人民政府作出威政复决字[2015]第9号行政复议决定书，决定维持文登区政府实施土地征收的具体行政行为。邵恒志对此未提起行政诉讼。 另查，2012年6月17日，庙山姜家村委以叫行方式将村南平塘19.48亩（即涉案鱼塘）发包给了邵恒志，双方未签订书面合同。同年9月24日，邵恒志向庙山姜家村委交纳五年承包金10000元（2012年-2017年）。2013年12月27日,庙山姜家村委以邵恒志为被告向文登区法院提起民事诉讼,请求判令解除二者之间的平塘租赁合同，将平塘返还。2014年3月7日，文登区法院作出（2014）文高商初字第6号民事判决书，判令解除二者订立的平塘租赁合同，邵恒志返还平塘，庙山姜家村委返还剩余租金。邵恒志不服提起上诉。2014年8月5日，威海市中级人民法院作出（2014）威民四终字第106号民事判决，认定双方订立的合同期限为五年，判决驳回上诉，维持原判。邵恒志主张，判决生效后，张家产镇政府多次强行填埋涉案鱼塘。邵恒志仍不服，向山东省高级人民法院申请再审。2016年2月18日，山东省高级人民法院作出（2016）鲁民申2004号民事裁定书，驳回邵恒志对该案的再审申请。 再查，2015年3月12日，庙山姜家村委以文登区政府为被告、邵恒志为第三人向文登区法院提起民事诉讼，称文登区政府因修建荣乌高速公路征用庙山姜家村南19.48亩鱼塘，双方达成土地征用协议后，文登区政府至今未将补偿款支付给村委，请求法院判令被告给付补偿款155840元。2015年5月11日，文登区法院作出（2015）威文高商初字第33号民事判决，认定涉案鱼塘补偿款共计155840元，包括土石方工程造价93504.46元、鱼苗损失62335.54元，邵恒志作为鱼苗补偿款的领受主体未提出分配请求，对邵恒志鱼苗损失的部分该案不予审理，判令土石方工程款93504.46元归庙山姜家村委所有。 又查，庙山姜家村委主任陈桂金以邵恒志为被告向文登区法院提起财产权损害赔偿诉讼，文登区法院判令邵恒志赔偿陈桂金损失345020元。双方均未提起上诉,该判决生效。陈桂金申请强制执行。2015年5月7日，文登区法院公告查封邵恒志在涉案鱼塘内的成品鱼。2015年8月24日，文登区法院公告提取邵恒志在张家产镇政府的养鱼池补偿款62336元。2016年2月5日，文登区法院发布公告，提取邵恒志在张家产镇政府的养鱼池补偿款22万元。2018年6月19日，文登区法院再审该案，变更为邵恒志赔偿陈桂金损失158046元。 2018年8月1日，庙山姜家村委以张家产镇政府为被告、邵恒志为第三人向文登区法院提起诉讼，认为2016年因鱼塘补偿问题，庙山姜家村委又与荣乌高速建设项目部协商，争取到追加补偿款22万元，并将此款打入张家产镇政府帐户，该款项应按（2015）威文高商初字第33号判决书确定的比例发放给庙山姜家村委和邵恒志，故要求判令张家产镇政府按60%比例向村委发放涉案鱼塘补偿款132000元。2018年10月29日，文登区法院作出（2018）鲁1003民初3730号民事裁定，认为涉案标的已经被执行局作为另案的执行标的予以划扣，原告的起诉应予驳回，故裁定驳回庙山姜家村委的起诉。庙山姜家村委又以上述22万元补偿款为其与邵恒志共有为由提出执行异议，但于2018年11月23日申请撤回异议。 涉案鱼塘现已被填埋。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。……”另根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款、第十四条第一款的规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定；赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。根据上述规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前提是先向赔偿义务机关提起赔偿请求。本案属于单独提起行政赔偿诉讼，原告在提起诉讼时并未向被告提出赔偿申请，故原告在提起诉讼时并不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。但本案立案后，原告向被告文登区政府提出赔偿申请，文登区政府在两个月期限内未作出赔偿决定。为防止程序空转及增加当事人的讼累、避免浪费行政资源和司法资源，应当视为经过赔偿义务机关先行处理程序，故原审法院对本案进行实体审理。 原告在起诉状的事实和理由部分中将征收补偿法律关系和行政强制赔偿法律关系结合在一起，主张被告文登区政府与张家产镇政府连带赔偿涉案鱼塘十年期经营损失。经原审法院释明，原告在陈述行政争议阶段明确其系针对强制填埋行为提起行政赔偿诉讼；但在查证辩论阶段，原告仍然针对征收补偿问题主张赔偿经营损失。故原审法院针对土地征收和强制填埋行为是否应当赔偿经营损失一并产生法律意见。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。原告主张的涉案鱼塘十年期经营损失100万元，不属于直接损失，不属于国家赔偿范围，故无论原告所主张的强制填埋行为是否系被告实施，原告的赔偿主张没有法律依据；原告作为涉案鱼塘的承租人，经营损失等间接损失亦非征收补偿范围，故原告要求赔偿涉案鱼塘十年期经营损失的诉讼请求原审法院不予支持。原告与第三人之间的争议系民事法律关系，原告要求第三人承担补充赔偿责任并非本案的审理范围，原审法院不予审查认定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告邵恒志的诉讼请求。 邵恒志不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：一、根据本案事实，上诉人可以直接提起赔偿之诉，而非必须进行行政前置处理程序的情况，原审判决的认定错误。二、原审判决没有查明文登区政府对涉案鱼塘总共补偿了多少钱，损害了上诉人的合法权益。原审法院未对××镇××区法院的行为作出任何评价。三、原审判决没有确认张家产镇政府的行为是否违法。四、侵权必赔偿、赔偿必全面是最高人民法院在有关判决中明确的精神，下级法院必须遵守。最高人民法院在其（2017）最高法行再101号行政判决中关于行政赔偿与行政补偿的关系上进行如下论述：人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时，要坚持有权必有责、违法必担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，对行政机关违法强制拆除被征收人经营或所有的产权的，应当依法责令行政机关承担赔偿责任。根据上述判决的精神，本案被上诉人违法在先，不能按照国家赔偿法的规定，仅赔偿直接损失。 文登区政府未答辩。 张家产镇政府向本院提交书面答辩意见称，一、张家产镇政府不存在行政违法行为，亦未侵犯上诉人邵恒志的财产权益，并非本案赔偿义务主体，不应承担任何赔偿责任。案涉鱼塘为庙山姜家村集体所有，庙山姜家村委已于2013年12月与邵恒志解除租赁合同，邵恒志不享有行政法律关系上的权利义务，涉案被征收鱼塘的补偿款已经到位，邵恒志作为承租人所享有的权利应当通过民事途径予以主张。文登区政府征收合法，张家产镇政府未对案涉鱼塘实施强制填埋行为。二、邵恒志主张的鱼塘10年经营损失100万元无事实和法律依据。已经生效的判决认定庙山姜家村委与邵恒志涉案租赁合同的期限为5年，邵恒志主张的涉案鱼塘十年期经营损失不属于直接损失。三、上诉人未在法律规定的起诉期限内起诉，其一审诉讼请求亦应被驳回。上诉人以2014年涉案鱼塘被强制填埋为由提起诉讼，而自2014年至本案一审受理前，上诉人从未向答辩人主张权利，亦未提起相关行政赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（七）项之规定，上诉人的一审诉讼请求应被驳回。 庙山姜家村委向本院提交书面答辩意见称，一、涉案鱼塘为庙山姜家村集体所有，上诉人与庙山姜家村委系租赁关系，庙山姜家村委已通过诉讼解除了租赁合同，与上诉人之间因租赁关系产生的纠纷系民事法律纠纷。对上诉人要求庙山姜家村委承担补充赔偿责任的诉请，原审法院以上诉人该诉请非本案审理范围作出的不予审查认定正确。二、上诉人主张的鱼塘10年经营损失无事实和法律依据。三、上诉人未在法律规定的起诉期限内起诉，其一审诉讼请求亦应被驳回。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，双方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案的焦点问题是：1.邵恒志单独提起本案行政赔偿诉讼是否符合起诉条件。2.如果本案符合起诉条件，文登区政府和张家产镇政府是否应连带赔偿邵恒志涉案鱼塘10年期的经营损失100万元及庙山姜家村委对上述损失是否应承担补充赔偿责任。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”本案中，邵恒志以叫行的方式与庙山姜家村委于2012年6月17日口头达成涉案鱼塘租赁协议后租赁涉案鱼塘进行经营，邵恒志与庙山姜家村委系平等主体之间的租赁关系。庙山姜家村委于2013年12月27日以邵恒志为被告起诉解除涉案合同，该案经文登区人民法院审理于2014年3月7日作出（2014）文高商初字第6号民事判决，判令解除邵恒志与庙山姜家村委签订的涉案鱼塘租赁合同，威海市中级人民法院二审维持了一审判决。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”据此，涉案租赁合同解除后，邵恒志丧失了对涉案鱼塘的租赁经营权，已无法继续合法经营涉案鱼塘，其起诉的10年经营鱼塘损失系因合同解除无法正常经营造成的，属于上述规定中合同解除后有权要求赔偿的损失，属于人民法院民事诉讼受案范围。文登区政府于2014年12月19日作出2014年第8号《征收土地公告》及涉案鱼塘被强制填埋时，涉案租赁合同已经解除，邵恒志已经对涉案鱼塘没有合法租赁经营权，其起诉10年经营鱼塘的损失不是土地征收行为及鱼塘填埋行为造成的，不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围，故邵恒志单独提起本案行政赔偿诉讼不符合起诉条件,本案应驳回邵恒志的起诉。尽管原审法院判决驳回邵恒志的诉讼请求不当，但从实际效果而言，驳回起诉与驳回诉讼请求均没有支持邵恒志的诉讼请求，效果是一致的。为防止增加当事人的诉累、避免浪费司法资源，本院对原审判决结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年三月二十三日 书记员  王超群