安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖13行初250号 原告：王西乐，男，1949年5月21日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。 被告：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。 法定代表人：张建军，区长。 委托代理人：杨雪，宿州市埇桥区房屋征收管理服务中心工作人员。 委托代理人：周一涛，安徽三联律师事务所律师。 原告王西乐诉被告宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）房屋征收决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月13日立案受理后，依法向被告埇桥区政府送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告王西乐，被告埇桥区政府的委托代理人杨雪、周一涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 王西乐起诉称：埇桥区政府于2019年11月7日作出埇政征[2019]13号《关于对宿州市人民路9号地（一期）项目范围内房屋进行征收的决定》（以下简称9号地一期征收决定），王西乐的房屋位于征收范围之内。埇桥区政府认定王西乐的房屋用途及面积与实际不符，征收补偿方案违法。综上，请求确认埇桥区政府作出的9号地一期征收决定违法及附件征收安置补偿方案违法，诉讼费由埇桥区政府负担。 王西乐向本院提交以下证据：1、9号地一期征收决定；2、宿集建（90）字第06279号集体土地使用证，证明征收的土地属于集体土地，埇桥区政府按照国有土地实施违法；3、公布的B-18、B-19摸底情况，证明摸底数据与房屋现状不符；4、后测量的B-18房屋面积计算单；5、后测量的B-19房屋面积计算单，证据4、5没有被征收人签字，且部分面积按照实际面积的0.8予以计算错误；6、埇政征[2019]16号《关于对宿州市人民路9号地（二期）项目范围内房屋进行征收的决定》及征收补偿安置方案，二期包含一期征收范围；7、9号地一期项目征收补偿安置方案，其中第八条中关于被征收房屋认定的1-4项、关于屋用途认定的1-7项、第九条中关于补偿原则1-2项没有法律法规依据；8、个体工商户营业执照，证明房屋的用途。 埇桥区政府答辩称：为加快旧城改造步伐改善居民生活环境完善城市基础设施提升城市品位，埇桥区政府于2019年11月7日作出9号地一期征收决定，决定对人民路9号第一期项目区域内房屋进行征收。9号地一期征收决定符合宿州市土地利用总体规划等各项规划，征收决定作出前进行了房屋征收范围确定摸底调查并公示，按照规定制定了征收补偿安置方案并征求意见，确定项目安置房源，确保项目征收资金足额到位，依法进行社会风险评估，经区政府常务会议通过，并在征收现场及埇桥区政府网站上公布，9号地一期征收决定事实清楚、程序合法。综上，请求依法驳回王西乐的诉讼请求。 埇桥区政府在举证期限内向本院提交以下证据： 第一组，1、《安徽省政府关于宿州市土地利用总体规划（2006-2020）》；2、《关于印发宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要的通知》；3、《宿州市国民经济和社会发展十三五规划纲要》；4、《安徽省政府关于宿州市城市总体规划的批复》；5、相关部门提供的项目符合规划计划的函（三份）；证据1-5，证明该征收项目符合宿州市各项规划，经宿州市人民政府批准。 第二组，6、专题会议纪要；7、征收范围确定公告及红线图；8、征求意见通知（附征求意见稿）及公示照片；9、征收补偿安置方案征求意见情况公告及照片；10、摸底数据公示说明及公示照片；证据6-10，证明征收决定程序合法。 第三组，11、项目征收资金足额证明；12、项目安置房源楼盘表；13、司法局合法性审查意见书；14、区政府第75次常务会议纪要；15、房屋征收社会稳定风险评估报告；16、项目征收决定（附征收补偿安置方案）及公示照片；证据11-16，证明征收决定的作出经区政府常务会议通过，同时进行了稳定风险评估，程序正当。 经庭审质证，王西乐对埇桥区政府提供的证据发表质证意见：证据1-16，不能证明被诉行政行为的合法性，与本案没有关联性。埇桥区政府对王西乐提供的证据发表质证意见：证据1，无异议；证据2，真实性无法核实，不是王西乐本人的土地证，与本案没有关联性；证据3-5，没有关联性，该面积仅是摸底数据，没有王西乐签字认可确认，并不是最终的面积确认单；证据6，真实性、合法性无异议，但是与本案没有关联性；证据7，无异议，但达不到证明目的；证据8，与本案没有关联性。 本院对上述证据认证如下：王西乐提供证据1、2、7关联性、真实性、合法性予以确认，其余证据与本案审查的征收决定及补偿方案是否合法不具有关联性，不予认定。埇桥区政府提供证据的关联性、真实性、合法性予以确认。 经审理查明：2013年2月4日，安徽省人民政府作出皖政秘[2013]30号《关于宿州市城市总体规划的批复》，同意修订后的《宿州市城市总体规划（2012-2030）》，确定宿州市城市规划区范围为东至蒿沟苗安村、大店镇天门村、朱仙庄镇，西至西二铺，南至桃园镇、西寺坡镇张桥村、芦领镇路口村，北至符离镇梁套水库、国道G206规划线路以东500米、泗许高速公路，总面积约942平方公里。2016年5月17日，宿州市人民政府印发《宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要》，第三章中关于提升中心城市能级载明，加大主城区（老城区）改造力度，改善人居环境，提升城市品质。2019年7月19日，宿州市自然资源和规划局、宿州市房地产管理局、宿州市发展和改革委员会分别向宿州市城乡建设指挥部办公室复函，确认人民路9号地项目符合土地利用规划、城市总体规划、棚户区改造计划、宿州市2019年国民经济和社会发展年度计划。 2019年5月24日，埇桥区政府召开征收补偿方案论证会议，进行专题论证。2019年5月29日，宿州市埇桥区房屋征收办公室发布人民路9号地项目房屋征收范围确定公告，确定征收范围为北至西关大街、西至人民路、东至环城河、南至公平街周边。同日，宿州市埇桥区房屋征收办公室发布征求意见通知，对拟定的征收补偿方案公开征求意见，期限为30日。2019年9月16日，埇桥区房屋征收管理服务中心发布征求意见情况的公告，对在征求意见收到的书面意见进行答复。2019年11月6日，埇桥区房屋征收管理服务中心公布人民路9号地项目房屋征收摸底数据，载明该征收区域被征收户约1645户，涉及房屋面积30万平方米。中国建设银行股份有限公司货期存款明细帐显示，2019年10月30日安徽省宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室账户余额167,508,360.04元。 2019年9月11日，埇桥区政府对9号地项目进行社会稳定风险评估，评价社会稳定风险程度低、但有发生个体矛盾冲突的可能，目前已采取和下步将采取系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。2019年9月12日，宿州市埇桥区司法局作出合法性审查意见书，认为9号地一期征收决定符合法律规定，可以上会讨论。 2019年9月22日，埇桥区政府召开区政府第75次常务会议，研究通过9号地一期征收决定。2019年11月7日，埇桥区政府作出9号地一期征收决定并在征收范围内予以公布，载明为加快旧城改造步伐、改善居民生活环境、完善城市基础设施、提升城市品味，决定对9号地一期范围内的房屋进行征收。确定征收范围一为，东至秦巷口路、南至兴福寺路、北至西关大街、西至人民路（西关大街、丰收路、秦巷口路、兴福寺路沿路房屋除外）；范围二为东至环城河、南至丰收路、北至西关大街、南至秦巷口路（西关大街、丰收路、公平街沿路房屋除外）；征收部门为宿州市埇桥区房屋征收管理服务中心；征收实施单位为宿州市埇桥区西关街道办事处。 9号地一期项目房屋征收补偿安置方案，第八条第一项关于房屋面积认定规定，1.被征收房屋有有效权属证明或有效建房批准手续的，按有效权属证明、有效建房批准手续记载的面积结合实际丈量认定面积，予以补偿安置；2.被征收房屋无有效权属证明或有效建房批准手续，但2000年3月航拍图上有标注的房屋，可结合实际丈量认定面积，予以补偿安置；3.被征收房屋无有效权属证明或有效建房批准手续，且2000年3月航拍图上无标注，但在2008年5月航拍图上有标注的房屋，在征收公告规定的签约期限内签订补偿协议并搬迁的，一层可按100%、二层（含二层）以上可按30%认定面积，予以补偿安置；4.被征收房屋无有效权属证明或有效建房批准手续，且2008年5月航拍图上无标注的房屋，不予补偿安置。关于房屋用途规定，1.有效权属证明或有效建房批准手续载明用途的，按载明的用途进行认定；2.凡是在2000年3月以后政府新建成或新拓宽的道路两侧擅自改变房屋用途的，无论有无工商税务证照，均认定为住宅；3.沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2008年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的，沿街第一自然间面积按住宅的1.3倍认定；4.沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2003年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的，沿街第一自然间按商业用房认定；5.沿街底层房屋改作生产办公及仓储用房的，认定为住宅；6.沿街二层（含二层）以上房屋，除有合法产权证照载明外，一律认定为住宅；7.居民区内改变房屋用途、用作生产经营的，认定为住宅；居民区内用作生产、加工、养殖的建筑物达到住宅建筑标准的认定为住宅、达不到住宅建筑标准的认定为构筑物或附属物。第九条关于补偿原则规定，1.对于认定为合法的房屋依法予以补偿和安置，对于认定为违法建设的房屋不予补偿；2.被征收房屋的使用性质根据房屋所有权证登记的用途确定。 王西乐的房屋位于征收范围之内，征收编号为B-18、19，提供的宿集建（90）字第06279号集体土地使用证显示其房屋占地性质为集体土地。埇桥区房屋征收管理服务中心出具情况说明载明，9号地一期项目范围内征收户约460户，目前已签约442户。王西乐不服该征收决定向本院提起行政诉讼，要求确认9号地一期征收决定违法及附件征收安置补偿方案违法。 本院认为：本案的争议焦点为被诉的房屋征收决定及征收补偿安置方案是否合法。 一、关于房屋征收决定是否合法 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。埇桥区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形；第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，埇桥区政府针对9号地一期项目范围内基础设施落后、配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况进行旧城区改建，符合公共利益的需要，征收目的正当。埇桥区政府提交的《宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》载明要深入开展改造棚户区、城中村、老旧小区专项行动，大力提升城市建设水平，9号地一期项目属于旧城改造，可以证明该项目已纳入宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，且宿州市自然资源和规划局、宿州市房地产管理局、宿州市发展和改革委员会分别向宿州市城乡建设指挥部办公室复函，确认人民路9号地项目符合土地利用规划、城市总体规划、棚户区改造计划、宿州市2019年国民经济和社会发展年度计划，符合法律规定。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。本案中，埇桥区政府提交的证据显示，埇桥区政府于2019年5月24日召开专题会议，研究论证9号地一期项目征收补偿安置方案，将拟定的《9号地（一期）项目征收区域房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公布，公开征求意见，符合法定程序。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，埇桥区政府提供的银行转账单显示安徽省宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室账户余额167,508,360.04元，并进行了社会稳定风险评估，于2019年9月22日召开区政府第75次常务会议，研究通过9号地一期征收决定，符合法律规定。 依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十五条第一款、第二款之规定，征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。依据国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项解释意见》之规定，已纳入城市规划区的土地，农民转城镇居民后剩余的少量集体土地必须被依法征收后，才能成为国有。故为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。本案中，王西乐房屋座落的土地现虽已纳入城市规划区，但没有证据证明上述土地已经安徽省人民政府批准征收为国有土地，故土地性质不因已纳入城市规划区而发生变化，仍应为集体所有土地，该征收区域内尚有集体土地未征收。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条之规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定该条例。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，埇桥区政府作为县级人民政府，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅授权其对本行政区域内国有土地上房屋进行征收，并未授权其征收集体土地上房屋，故埇桥区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对属于集体土地上的房屋作出房屋征收决定属超越法定职权，法应予以撤销。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该房屋征收决定所涉土地涉及被征收户人数众多，该征收范围内被征收户中超过95%的被征收户已经签订补偿安置协议，若撤销该征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故该房屋征收决定应确认违法，但仍应保留其法律效力。 二、关于征收补偿安置方案是否合法 王西乐对征收补偿安置方案认为违法之处主要系第八条中关于被征收房屋认定的1-4项、关于屋用途认定的1-7项、第九条中关于补偿原则1-2项没有法律法规依据，即可予补偿房屋以航拍图认定、房屋用途的认定。本院认为，关于补偿方案中提出的以2000年、2008年航拍图认定是否予以补偿违法的理由，本院认为关于房屋以航拍图认定的问题，实践中，因种种原因，有些房屋未能办理产权登记，在征收时应如何认定建筑面积，则需要政府在保护长期事实存在的房屋权利人的利益与避免违法建设者获益之间进行权衡，涉案补偿方案根据当地实际情况确定以2000年及2008年航拍图认定房屋补偿，并不违反法律规定。关于房屋用途的认定，《国有土地上房屋征收与补偿办法》中明确规定被征收人系房屋所有权人，房屋的面积、用途以产权登记为准。国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办明发[2003]42号），规定“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”在征收实践中，对房屋用途的认定也基本是以产权登记为准，但基于多数未办理产权登记的情况，征收机关为保护长期事实存在的房屋权利人的利益与避免违法建设者获益之间进行权衡，根据本地实际情况，埇桥区政府根据本地的实地情况制定房屋用途认定的政策最大限度的保护了当事人的合法权益，并未违反法律规定。故王西乐认为征收补偿方案违法的理由不能成立，本院不予支持。 综上，埇桥区政府的作出9号地（一期）征收决定征收目的正当，程序合法，但因征收区域内尚有集体土地未予征收，属部分超越职权，但因撤销会对社会公共利益造成重大损害，本院予以确认违法，但仍保留其法律效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下： 确认被告宿州市埇桥区人民政府于2019年11月7日作出的埇政征[2019]13号《关于对宿州市人民路9号地（一期）项目范围内房屋进行征收的决定》行为违法。 案件受理费50元，由被告宿州市埇桥区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。（上诉费50元，收款人：安徽省政府非税收入汇缴结算户，开户行：中国农业银行合肥市庐阳支行，账号：12×××05，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101，递交上诉状5份及汇款凭证复印件1份）。 审 判 长  庄明义 审 判 员  郝菊香 人民陪审员  陈莉莉 二〇二〇年三月三十一日 法官助理武晓程 书记员戚萍 附法律条文： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。