广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终24号上诉人（原审原告）卢海华，男，汉族。委托代理人卢海华，系卢海珍之兄。被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处，住所地：广东省惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处办公大楼。法定代表人李海勇，主任。委托代理人梁更新，广东标远（博罗）律师事务所律师。上诉人卢海华、卢海珍因与被上诉人惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处（以下称澳头街道办）履行不法定职责一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初358号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审法院查明，原告卢海华、卢海珍系林某某之子女，户籍地位于大亚湾区澳头办事处岩前村委会新村村民小组，其母林某某于2012年6月25日经被告确认具有新村股份合作经济社集体经济组织成员身份，享有集体经济组织成员同等待遇。2017年9月4日，原告向被告提出申请:一、请求被告确认原告具有新村股份合作经济社集体经济组织成员身份，并享有同其他集体经济组织成员同等待遇；二、请求新村股份合作经济社发放股权证；三、向集体经济组织追回自2006年1月以来因侵害收到的经济损失。2019年7月16日，被告作出澳办行决[2019]6号《行政处理决定书》，认定：一、卢海华、卢海珍具有新村股份合作经济社集体经济组织成员资格；二、街道办事处无权对集体收益分配问题作出处理，卢海华、卢海珍的集体利益分配问题应当由被申请人村民会议讨论决定。原告对被告作出的《行政处理决定书》确定其集体利益分配问题应当由被申请人村民会议讨论决定不服，向原审法院提起诉讼。原审法院认为，被告作出的澳办行决[2019]6号《行政处理决定书》，已认定原告具备新村股份合作经济社集体经济组织成员资格，原告自然享有与其他集体经济组织成员平等的权益，有权参与集体经济所得收益分配，至于如何分配的问题，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”及第二十四条第一款第（二）项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（二）从村集体经济所得收益的使用……”的规定，村集体经济所得收益分配属于村民自治范围内的事项，被告认定其无权对集体收益分配问题作出处理，卢海华、卢海珍的集体利益分配问题应当由村民会议讨论决定，符合上述法律规定，并无不当，原告请求撤销该项内容，理由不充分，其诉讼请求予以驳回。综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告卢海华、卢海珍的全部诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告卢海华、卢海珍负担。上诉人卢海华、卢海珍上诉称，一、被上诉人未正确履行行政职责，处理上诉人的申请事项。上诉人向被上诉人提出申请内容:一、请求被上诉人确认原告具有新村股份合作经济社集体经济组织成员身份，并享有同其他经济组织成员同等待遇;二、请求新村股份合作经济社发放股权证;三、向集体经济组织追回自2006年12月以来因侵害受到的损失。针对上诉人的上述三项诉求，被上诉人完全没有处理或回应上诉人的第二、三项诉求，对于第一项诉求则一分为二，一方面认同上诉人要求确认具有新村股份合作经济社集体经济组织成员身份的诉求;另一方面则将上诉人要求“享有同等待遇”的请求曲解为“集体收益分配问题”，进而作出“集体收益分配问题”应当由被申请人村民会议讨论决定的结论。上诉人提出行政申请要求确认集体经济组织成员身份并享受同等待遇本质上是为同一诉求，正如一审法院认为“上诉人具备新村股份合作经济社集体经济组织成员资格，上诉人自然享有与其他集体经济组织成员平等的权益，有权参与集体经济所得收益分配”，这是上诉人提出要求享受同等待遇(即平等的权益)的本意，而被上诉人并未依法履行职责，针对上诉人要求享有同等待遇的请求作出认定，错误将“同等待遇”理解成“集体收益分配问题”，并以行政处理的方式认定上诉人是否享受“同等待遇”(即平等的权益)应当由村民会议讨论决定。故，上诉人认为该处理决定内容属于认定事实错误、适用法律错误且超越了被上诉人的职权，依法应予以撤销。二、一审法院错误归纳争议焦点。一审法院并未全面审查案件，了解上诉人的行政申请事项与被上诉人行政处理决定之间的因果关系。上诉人向被上诉人提出的申请事项是“要求享有同其他集体经济组织成员同等待遇”，而被上诉人的行政处理决定则认为“两上诉人要求同等享受新村股份合作经济社的集体利益分配的请求属于村民自治范围，被上诉人无权作出处理，应当由新村股份合作经济社村民会议讨论决定。”可理解为被上诉人认为上诉人能否享有同等待遇(平等的权益)应当经村民会议讨论决定。故本案的主要争议焦点应该为:1.被上诉人的具体行政行为是否依据上诉人的申请事项而作出;2.要求同等待遇是否属于集体收益分配问题;3.享有同等待遇是否应当由村民会议讨论决定。一审法院判决并未围绕上述争议焦点展开论证，而是直接撇开了涉案具体行政行为，仅从法理上分析集体收益分配问题到底是否应当由村民会议讨论决定，并以此推定被上诉人的具体行政行为合法，作出相互矛盾的判决:在说理部分认同上诉人“自然享有平等的权益”的行政申请事项，判项部分却又对被上诉人“答非所问”的行政处理决定予以认可。三、行政、司法裁量尺度不一致。（一）行政处理混乱，同案不同处。被上诉人自2011年至今已作出过数十个涉及要求确认集体经济组织成员身份的的行政处理决定书。该类行政处理决定书均认定了申请人具有集体经济组织成员身份，并享有集体经济组织成员同等待遇(如被上诉人在本案中提交的澳办行决[2012]23号《行政处理决定书》)，且目前没有一例因违法而被撤销。本案中，上诉人向被上诉人提出同样的申请，被上诉人却认定上诉人具有集体经济组织成员身份，但认为“同等待遇”属于“集体收益分配问题”，被上诉人无权作出处理，应当由村民会议讨论决定。面对同样的申请事项，被上诉人却作为不一样的理解和处理决定。(二)司法裁判尺度不一，同案不同判。根据裁判文书网公布的(2018)粤13行终56号判决书，大亚湾区霞涌街道的村民凌某向霞涌街道办事处要求确认集体经济组织成员身份，霞涌街道办事处作出惠湾霞行决[2O17]02号《行政处理决定书》，决定内容:“一、确认申请人凌某具有大亚湾霞涌晓联村委会径东村民小组集体经济组织成员身份。二、申请人凌某事有被申请人大亚湾霞涌晓联村委会径东村民小组集体经济分配资格。”在该案二审过程中，径东村民小组上诉称霞涌街道办确认凌某具有集体经济组织收益分配资格，属于对民事权益分配问题作出的处理，于预了村民自治事项，超越了法定职权的问题。惠州中院认为，相关法律明确规定，集体经济组织收益分配权是农村集体经济组织成员享有的固有权利之一，凌某既然已经具有集体经济组织成员资格，那么凌某就与其他村民享有同等待遇，径东村民小组以集体决议方式予以拒绝的行为，违反了法律的强制性规定，霞涌街道办事处有权予以纠正，因此判决驳回了径东村民小组的上诉请求。本案中，上诉人的行政申请同样是要求确认集体经济组织成员身份及享有同等待遇，被上诉人却认为上诉人要求“同等待遇”应当经过村民会议讨论决定。一审法院对上述违法处理决定不予纠正，与相关生效违背。综上所述，上诉人集体经济组织成员身份已得到确认的前提下，要求享有同等待遇(平等的权益)符合相关法律规定。被上诉人的相关行政处理决定内容不当依法应予以撤销，恳求法院依法支持上诉人的上诉请求，撤销一审判决，同时改判撤销被上诉人的相关行政处理决定。上诉请求：1.请求撤销(2019)粤1322行初358号判决书，改判撤销澳办行决[2019]6号《行政处理决定书》中关于两上诉人要求享有同等待遇应当由新村股份合作经济社村民会议讨论决定的内容。2.请求判令本案全部诉讼费由被上诉人承担。被上诉人澳头街道办答辩称，一、被答辩人上诉认为答辩人未正确履行行政职责处理其申请事项没有事实与法律依据。1.被答辩人关于申请“享有同其他集体经济组织成员同等待遇、要求被申请人发放新村股份合作经济社集体经济组织股权证、协助两申请人向被申请人计算及追回自两申请人集体经济组织权益被侵害(2006年12月)以来所有经济损失”的请求属于要求享有集体利益分配权利，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第(二)、（七）项的规定及《大亚湾区澳头办事处岩前村委会新村村民小组股份合作企业股份制章程》的规定，该集体利益分配问题应由惠州大亚湾区澳头街新村股份合作经济社股东代表大会决定，属于村民自治范围，答辩人无权处理，双方若存在争议可通过民事诉讼途径解决。2.被答辩人陈述“新村股份合作社成立以来，以每月给与成员以每月给予成员一定生活补贴的方式对集体经营的收益进行分配”很显然明确了两方面的问题，一是分配对象的“成员”性质，二是分配内容的财产性质。“成员身份”属于公民权的一部分，依法应受行政管理。而财产权利属于民事权利范畴，根据《中华人民共和国民法总则》九十九条、第一百一十三条的规定，新村股份合作社依法取得法人资格，其财产权利受法律保护。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第(二)、(七)项的规定和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条第一款第(二)、(三)项、第二十一条第三款的规定，该集体经济组织享有独立管理其财产，进行经济活动的权利，答辩人仅有审计监督权，并无行政处分权。被答辩人认为答辩人割裂了其身份和法定权利的关系是错误的。3.被答辩人认为集体经济组织被利益分配不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第(二)内容是错误的。集体收益如何使用即是“收益如何分配?”如何分配就包含了分配的对象、数量、标准、时间、方式等内容，这些都属于村民会议自决内容。至于被答辩人认为未被分配违法，属于其与所在集体之间的经济纠纷，应按照民事诉讼的途径解决。"被答辩人也明知“如集体经济组织依然继续侵害其分配权，可通过民事途径主张相关权利”。4.答辩人仅能在行政权力范围内依法维护被答辩人的合法权益，而不能越权干预法人的财产权，被答辩人在提起申请时也明确要求答辩人“协助”而并非决定，因此答辩人不存在滥用职权或变相不作为的情形。被答辩人认为答辩人所作《行政处理决定书》第二项错误的理由不成立。二、一审法院作出的(2019)粤I3**行初358号判决书认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。答辩人已作出被答辩人具各新村股份合作经济社集体经济组织成员资格的认定，被答辩人要求的“同等待遇”及要求发放股权证、追回损失的问题涉及的是新村股份合作经济社收益如何分配问题，属于村民自治范围内的事项。原审法院就答辩人的职权及答辩人作出澳办行决(2019)6号《行政处理决定书》的事实及法律依据进行审查，认定:答辩人认定其无权对集体收益分配问题作出处理，被答辩人的集体利益分配问题应当由村民会议讨论决定符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款的规定，驳回被答辩人的诉求请求。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，答辩人作出的《行政处理决定书》查明事实清楚、适用法律正确，决定正确，依法应当予以维持，一审法院作出的(20l9)粤1322行初358号判决书认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人上诉请求缺乏事实和法律依据，请人民法院依法驳回。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第二款“农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：……（七）收益分配制度……”、第九条关于“凡涉及成员切身利益的重大事项,必须提交成员大会讨论决定”的规定,凡涉及农村集体经济组织成员切身利益的重大事项,依法应由该组织成员大会讨论决定。本案中,惠州大亚湾区澳头街新村股份合作经济社是独立自主的经济组织,有权按照经本组织成员大会讨论通过的章程的规定确定收益分配的办法和方案。上诉人卢海华、卢海珍请求“享有同其他集体经济组织成员同等待遇、要求被申请人发放新村股份合作经济社集体经济组织股权证、协助两申请人向被申请人计算及追回自两申请人集体经济组织权益被侵害(2006年12月)以来所有经济损失”，实质上涉及的是新村股份合作经济社收益如何分配的问题，不属于被上诉人澳头街道办行政处理调整范围,被上诉人澳头街道办对上诉人卢海华、卢海珍的该项申请不作调整,符合上述规定。故原审判决驳回上诉人卢海华、卢海珍的诉讼请求正确，本院依法予以支持。另，本院予以指出的是，村集体组织依法享有自主决定自治范围内事项的权利。但是,必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定,不得剥夺村集体组织成员的依法应当享有的基本权利。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人卢海华、卢海珍负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年三月九日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩