广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初439号原告陈武锋，男，1982年9月7日出生，汉族，住清远市佛冈县。委托代理人宋家祥，广东知泓律师事务所律师。被告佛冈县自然资源局。住所地：清远市佛冈县石角镇解放路**。统一社会信用代码：11441821MB2D28017D。法定代表人黄耀提，局长。委托代理人李功添，该局干部。委托代理人董诚君，广东御福律师事务所律师。被告佛冈县石角镇人民政府。。住所地：清远市佛冈县石角镇环城中路**统一社会信用代码：11441821007309123F。法定代表人陈志锋，镇长。出庭应诉负责人邝朝军，党委委员。委托代理人夏林，广东德磊律师事务所律师。原告陈武锋要求确认被告佛冈县自然资源局行政行为违法纠纷一案，于2019年9月25日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于同年9月27日向被告佛冈县自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。同年12月4日，本院根据原告陈武锋的申请，依法追加佛冈县石角镇人民政府（以下简称石角镇政府）作为本案被告参加诉讼，并于同年12月6日向其送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告陈武锋及其委托代理人宋家祥，被告佛冈县自然资源局的委托代理人李功添、董诚君，被告石角镇政府的党委委员邝朝军及其委托代理人夏林均到庭。本案现已审理终结。原告陈武锋诉称，2018年4月1日，案外人曾新松将其承租的佛冈县*************光子荒地转让给原告用于肉鸡养殖。转让后，原告在光子荒地建设了约1500平方米鸡舍，并开始肉鸡养殖事业。同年12月20日，被告佛冈县自然资源局向原告下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告停止违法行为，听候处理。同年12月31日，被告佛冈县自然资源局在未作出处罚决定和未告知原告陈述申辩权、诉权的情况下，对原告的鸡舍进行强制拆除，导致原告约1500平方米鸡舍损坏及大量肉鸡死亡。原告认为，被告佛冈县自然资源局实施涉案拆除行为前，没有告知原告享有陈述申辩权，违反程序正当原则，且被告佛冈县自然资源局未作出行政处罚决定和强制执行决定，亦未进行公告限期履行程序，便对鸡舍实施了强制拆除，程序违法，依法应当确认其行政行为违法。综上，原告请求判决：1.确认被告佛冈县自然资源局于2018年12月31日强制拆除原告在佛冈县*************光子荒地的肉鸡养殖场内鸡舍的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告负担。诉讼中，因原告陈武锋申请追加石角镇政府作为被告并经本院批准，故原告变更第1项诉讼请求为：确认被告佛冈县自然资源局、石角镇政府于2018年12月31日强制拆除原告在佛冈县*************光子荒地的肉鸡养殖场内的鸡舍的行政行为违法。原告陈武锋向本院提交了以下证据：1.《光子水田租赁合同》、《转让光子荒地租赁合同》，证明原告承租光子荒地用于建设鸡舍，发展肉鸡养殖事业；2.《责令停止国土资源违法行为通知书》，证明原佛冈县国土资源局责令原告停止违法行为，听候处理；3.强制拆除现场图片、视频，证明两被告强制拆除原告鸡舍。4.强制拆除现场图片、视频，证明两被告强制拆除原告鸡舍；5.《整改通知书》，证明原告于2018年10月25日收到该通知。被告佛冈县自然资源局辩称，一、原告陈武锋存在非法占地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，本案中，原告未经批准于2018年5月起擅自占用佛冈县************村民小组地段的土地进行非农建设，违反了前述规定，属于非法占地。二、被告佛冈县自然资源局并未实施拆除原告养殖场的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条及《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条的规定，被告佛冈县自然资源局发现原告的非法占地行为后，及时向原告下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理。之后，原告的违法行为已纠正，根据前述规定，可以不予立案，故被告佛冈县自然资源局并未进行立案。原告认为被告佛冈县自然资源局于2018年12月31日对其养殖场进行强制拆除，与事实不符，被告佛冈县自然资源局并未作出强制拆除原告的养殖场的行政行为。原告认为被告佛冈县自然资源局强拆其养殖场，应当提供相应的证据。综上，原告的诉讼请求缺乏事实依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛冈县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证，证明被告佛冈县自然资源局于2018年12月20日向原告送达《责令停止国土资源违法行为通知书》。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十七条，《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条。被告石角镇政府辩称，原告的行为本身属于违法行为，被告石角镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告未办理任何审批手续、违法占地行为所建成的鸡棚予以拆除，程序正当，符合法律、法规的规定。经被告佛冈县自然资源局在工作中调查发现，原告于2018年5月未经批准，擅自在佛冈县*************村民小组地段上建设鸡棚，占地面积2073.9平方米，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属于非法占地行为。被告佛冈县自然资源局于2018年12月20日对原告的违反占地行为进行了询问，原告确认涉案鸡棚未办理任何审批手续，该鸡棚属于违法占地，被告佛冈县自然资源局于当日向原告送达了《责令停止违法行为通知书》，后被告佛冈县自然资源局将该情况抄送被告石角镇政府。同年12月25日，被告石角镇政府向原告家属留置送达了《整改通知书》，要求其于同年12月26日前对占用的土地进行复绿，限期整改，并告知对未按要求整改或整改不符合要求的，被告石角镇政府将依法进行处理。但原告对《整改通知书》不予理会。同年12月31日，被告石角镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对原告未进行任何审批手续、违法占地行为所建成的鸡棚予以拆除。综上所述，原告的起诉没有事实依据和法律依据，被告石角镇政府作出的拆除行为程序正当，符合法律规定，请求法院依法驳回原告的起诉。被告石角镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《国土资源违法案件询问笔录》、《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证、《文书送达地址确认书》，证明经原告确认，其在农田保护区所建鸡棚未尽任何审批，违法占用农用地，并将《责令停止国土资源违法行为通知书》送达给原告；2.《国土资源违法案件询问笔录》，证明经向案外人调查，原告占用的土地属于基本农田保护区，现已建成鸡棚；3.《国土资源违法案件现场勘测笔录》、现场图片、《佛冈县石角镇土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》、《土地地类汇总表》，证明原告违法占用行为，其占用的土地属于基本农田保护区，面积达2073.9平方米，未经任何审批手续，并已建成鸡棚，属于违法占用行为；4.《抄告单》，证明原佛冈县国土资源局将原告非法占地行为抄告给石角镇政府，并建议被告石角镇政府进一步处理该违法行为；5.《整改通知书》及送达图片，证明石角镇政府已送达《整改通知书》给原告，原告未在限期内整改。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。经庭审质证，一、原告陈武锋的质证意见是：（一）对被告佛冈县自然资源局提交的证据无异议。被告佛冈县自然资源局适用法律错误。（二）对被告石角镇政府提交证据1无异议；证据2有异议，涉案土地是旱地，不是基本农田；证据3的证明事实有异议，原告认为不属违建；证据4无异议，可证明两被告联合违法执法；证据5无异议。被告石角镇政府适用法律错误。二、被告佛冈县自然资源局的质证意见是：（一）对原告陈武锋提交证据1的真实性无法确认，但不能证明原告将土地用作肉鸡养殖场的合法性；证据2无异议；证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予确认，佛冈县自然资源局并未实施强制拆除原告鸡舍的行为；证据4不予认可；证据5有异议，不是由佛冈县自然资源局作出，真实性由法庭核实，该证据证明涉案鸡舍并非佛冈县自然资源局拆除的。（二）对被告石角镇政府提交证据1-4的真实性、合法性、关联性均无异议；证据4的证明内容有异议，佛冈县自然资源局并没有委托石角镇政府对原告作出拆除行为；证据5并非佛冈县自然资源局作出，由法庭予以核实。三、被告石角镇政府的质证意见是：（一）对原告陈武锋提交证据的真实性由法院认定，合法性、关联性有异议，原告租赁的土地属于基本农田，该行为属违法占用土地；证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告的行为属违法行为；证据3、4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，石角镇政府受佛冈县自然资源局委托，且已经将通知书送达给原告，石角镇政府在原告知情的情况下才进行拆除；证据5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，证明原告收到石角镇政府作出的文书后，仍不履行拆除义务。（二）对被告佛冈县自然资源局提交的证据及法律依据均无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告陈武锋提供的证据及被告佛冈县自然资源局提供的证据，本院确认其均具有证据能力。二、被告石角镇政府提供的证据1-3、5，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认；证据4具有真实性、合法性，但其证明目的本院不予认可。经审理查明，2015年6月1日，李启泉与曾新松签订《光子水田租赁合同》。合同约定李启泉将光子水田，面积0.89亩的土地，出租给曾新松使用；租赁期限为10年。同日，李记根、李社清、曾光连与曾新松签订《光子水田租赁合同》。合同约定李记根、李社清、曾光连将光子水田，面积6.69亩的土地，出租给曾新松使用；租赁期限为10年。2018年4月1日，曾新松与原告陈武锋签订《转让光子荒地租赁合同》。合同约定曾新松将上述共7.58亩土地转租给原告；租赁期限到2025年6月1日止。同年6月，原告于上述土地建成涉案鸡场，并对地面进行硬底化，但未办理任何审批备案手续。2018年12月20日，原佛冈县国土资源局下辖部门石角镇国土资源管理所对原告进行调查，并制作了《国土资源违法案件询问笔录》。同日，石角镇国土资源管理所对涉案土地进行勘察，并制作了《国土资源违法案件现场勘查笔录》，勘查结果为在线巡查系统移动终端显示涉案土地地类属基本农田保护区。同日，原佛冈县国土资源局向原告作出并送达佛国土资执责停字〔2018〕第266号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认为原告未经批准，擅自占用佛冈县*************村民小组地段的土地进行建设非农建设，属非法占地行为，并责令原告立即停止上述违法行为。根据《佛冈县石角镇土地利用总体规划图（2010-2020年）》显示，涉案鸡场所占土地类型为基本农田保护区，面积为2073.9平方米。同日，原佛冈县国土资源局向被告石角镇政府作出《抄告单》，称原告存在上述违法占地行为，并拒不停止违法行为。同年12月21日，被告石角镇政府向原告作出《整改通知书》，责令原告在同年12月26日前对涉案土地进行复耕复绿。同年12月31日，被告石角镇政府组织工作人员对涉案鸡场进行拆除，现涉案鸡场已被全部拆除。原告对该强制拆除行为不服，遂向本院提起诉讼。又查明，因机构改革，原佛冈县国土资源局于2019年已变更为佛冈县自然资源局。本院认为，本案系不服行政机关强制拆除行为而引起的要求确认行政行为违法纠纷。根据原告的起诉、两被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、原告列佛冈县自然资源局为共同被告是否符合法律规定；二、涉案拆除行为的实施是否合法。争议焦点一：关于原告列佛冈县自然资源局为共同被告是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告……”本案中，被告石角镇政府承认其实施了涉案强制拆除行为，故其理应作为本案被告。经查，原佛冈县国土资源局对涉案土地进行调查并作出了《责令停止国土资源违法行为通知书》及《抄告书》，但结合本案证据，并未有充分证据证明原佛冈县国土资源局为涉案拆除行为实施主体。原告列佛冈县自然资源局为共同被告不符合上述法律规定，应裁定驳回其对佛冈县自然资源局的起诉，本院不另行制作行政裁定书。被告佛冈县自然资源局辩称其没有参与涉案拆除行为，本院予以采信。争议焦点二：关于涉案拆除行为的实施是否合法的问题。根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”、第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”的规定，原佛冈县国土资源局作为土地主管部门，其依据土地利用总体规划数据库，经现场勘测后认定涉案土地为基本农田，证据充分。原告认为涉案土地为荒地，不属于基本农田的认知，不能改变土地的性质。另根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”及2014年9月29日施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》“二、积极支持设施农业发展用地……非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务……从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正……”的规定，设施农用地使用前亦应当按程序履行报批手续，用地协议、设施农用地建设方案由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，原告仅是转租承接了相关权利人的《转让光子荒地租赁合同》，其及相关权利人既未拟定设施建设方案，亦未与乡镇政府、佛冈县*************村民小组协商土地复垦要求、时限等有关土地使用条件，也未与乡镇政府、佛冈县*************村民小组签订三方用地协议，更谈不上将上述设施建设方案、三方用地协议报原佛冈县国土资源主管部门和农业部门备案。因此，原佛冈县国土资源局作出《责令停止国土资源违法行为通知书》认定原告非法占地的事实准确。原告建设涉案养殖场于法不合，原佛冈县国土资源局、被告石角镇政府认为应当对其进行清拆整治，并无不当。但是，拆除违法建筑，亦应符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除，应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，被告石角镇政府未作出行政决定、强制执行决定，便对原告涉案养殖场实施拆除。石角镇政府的行为显然不当，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于石角镇政府的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故本院对其强制拆除行为确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：确认被告佛冈县石角镇人民政府于2018年12月31日强制拆除原告陈武锋在佛冈县*************村民小组光子地段的鸡场的行政行为违法。本案受理费50元，由被告佛冈县石角镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  邹雪梅人民陪审员  陈 敏二〇二〇年三月二十三日书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。