浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终677号 上诉人（原审原告）杨富平，男，1973年3月15日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）许义凤（上诉人杨富平之母），女，1951年4月30日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）宣利珍（上诉人杨富平之妻），女，1975年2月10日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）杨佳莹（上诉人杨富平、宣利珍之女），女，2001年12月23日出生，汉族，住诸暨市。 上述三上诉人的委托代理人杨富平，基本情况如上。 被上诉人（原审被告）诸暨市安华镇人民政府。住所地诸暨市安华镇华南路**。 法定代表人陈小波，镇长。 出庭行政机关负责人杨柯斌，副镇长。 委托代理人傅旭燕、周君芳，浙江越兴律师事务所律师。 原审第三人徐玉萍，女，1953年1月28日出生，汉族，住诸暨市。 原审第三人杨碧君（原审第三人徐玉萍之女），女，1977年7月23日出生，汉族，住诸暨市。 原审第三人杨小叶（原审第三人徐玉萍之女），女，1980年1月30日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人吕钢（被上诉人杨小叶之夫），男，1978年10月5日出生，汉族，住浙江省诸暨市。 上诉人杨富平、许义凤、宣利珍、杨佳莹因与被上诉人诸暨市安华镇人民政府（以下简称“安华镇政府”）不履行其他行政管理法定职责一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。因新型冠状病毒疫情防控，本案于2020年1月23日中止审理，于2020年3月3日恢复审理。现已审理终结。 一审法院审理查明，杨潮根是安华镇河杨村村民。2010年8月7日，杨潮根以户主名义（户内在册人口还包括杨潮根之妻许义凤、其子杨富平、媳妇宣利珍、孙女杨佳莹、其姐杨杏珍）填报诸土字（2010）第2701号《农村私人建房用地呈报表》申请建房，经其所在村民委员会、镇土管所、安华镇政府、原诸暨市国土资源局逐级审核后，由诸暨市人民政府于2010年10月22日作出同意其建房用地120平方米的审批，并明确建房用地四至如规划图所示。此后，杨潮根多次请求被告对其已审批宅基地予以定桩放样，但被告以定桩放样会损害承包人的承包权为由拒绝。杨潮根遂于2015年11月27日向一审法院提起诉讼，要求被告履行定桩放样的法定职责。另查明，杨杏珍于2015年12月20日死亡；杨潮根于2017年4月29日死亡。本案遂变更原告为杨富平、许义凤、宣利珍、杨佳莹。四原告户审批的上述宅基地所涉土地是杨潮信的承包地，承包期限自1995年9月15日起至2025年9月15日止。杨潮信已于2016年9月20日死亡。杨潮信户家庭成员包括杨潮信妻子徐玉萍、女儿杨碧君、杨小叶。第三人徐玉萍等人至今未与村集体解除土地承包经营合同。原告杨富平也未与徐玉萍等人就使用其承包地进行建房达成一致意见。 一审法院审理认为，根据《诸暨市农民建房审批及监管实施办法》第三条第三款“镇乡（街道）牵头负责本行政区域内农民建房指标分配及落实、建房农户资格审查、农用地转用组件上报、居住点规划和村庄规划（规划行政主管部门审批区域除外）的审批及农民建房规划选址审批、农民建房放样、供地及批后监管等涉及农民建房审批及监管具体工作”之规定，被告安华镇政府负有为辖区内农民建房实施定桩放样的义务，其主体适格。涉案农村私人建房用地申请获批后，相应宅基地使用权归属《农村私人建房用地呈报表》所列“在册人口”共同享有。本案原告杨富平户建房用地申请已经相应程序获批，该审批行为具有法律效力。杨富平户据此对涉案土地享有相应权利。案件审理过程中，安华镇政府对其负有定桩放样义务，以及原告杨富平户曾向其提出申请要求给予定桩放样的事实均无异议。本案的争议焦点为，被告履行定桩放样职责的条件是否已经具备。根据上述已经查明的事实证实原告杨富平户申请建房所涉土地为第三人徐玉萍等人的承包土地，持有农村集体土地承包权证，对该承包土地享有合法的承包经营权利。2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。在第三人徐玉萍等人未与村集体经济组织解除土地承包经营关系，或者四原告未与第三人达成以土地承包经营权互换、转让等方式流转的协议前，如对涉案土地进行定桩放样，势必损害第三人徐玉萍等人的合法权益。故被告现履行定桩放样职责的条件并不具备。原告要求被告履行定桩放样职责的理由不足，对其诉请不予支持；本案应待有权机关解决原告的宅基地使用权及第三人徐玉萍等人的土地承包经营权两种权利冲突后，才能做出相应裁判。关于四原告要求被告赔偿租金损失的诉讼请求，《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定:“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受侵害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”如前所述，现因被告履行定桩放样的法定职责的条件尚不具备，故对原告杨富平等要求被告赔偿原告租房损失的该请求，一并予以驳回。第三人徐玉萍、杨小叶经传票传唤拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条之规定，判决驳回四原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由四原告负担。 上诉人许义凤、宣利珍、杨富平、杨佳莹上诉称：1.一审判决认定事实不清，主要证据不足。被上诉人提交的河杨村两委会提供的情况说明，违反了行政诉讼法关于行政机关不得自行收集证据的规定，不应予以认定。徐玉萍提供的权证上登记的是其丈夫杨潮信的名字，而杨潮信已经去世，集体土地承包经营权不能继承。且徐玉萍未能取得2017年颁发的最新一轮集体土地承包经营权证，徐玉萍在涉案“;地塔田&rdquo没有土地承包经营权。上诉人提供的《申请报告》《乡村建设许可证》《农转用审批表》《农村私人建房审批表》《建设规划（局部相对位置）图》等证据，足以证明上诉人有权享有宅基地权益。而上诉人宅基地使用权的取得，以原审第三人土地承包经营权的消灭为前提。2.一审判决适用法律法规错误。一审判决认定本案应待有权机关解决上诉人宅基地使用权及原审第三人土地承包经营权两种权利冲突后才能做出相应裁判，有悖相关法律规定。上诉人建房宅基地供地与定桩放样的诉求，完全符合《诸暨市农民建房审批及监管实施办法》的规定。被上诉人本来就是地方性法规规定的“有权机关”，应负责解决上诉人宅基地的供地与定桩放样工作。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人安华镇政府答辩称，被上诉人并未推脱过定桩放样的法定职责，并非行政不作为，而是行政不能为。上诉人批建宅基地所涉土地为村集体所有，原系耕地且已承包给原审第三人，原审第三人持有合法的土地承包权证。目前该承包权尚未到期或解除，上诉人未能提供任何证据证明该承包关系已解除，且土地性质经规划调整为建设用地并不必然导致原土地承包权的解除。被上诉人作为行政机关，实施行政行为必须以不侵害他人合法权益为前提。因此，一审法院以上诉人的宅基地尚不符合定桩放样的条件为由驳回其诉请完全合情、合理、合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人杨碧君答辩称，跟安华镇政府的答辩意见一致。一审确认我们的承包权合法有效正确，若按上诉人要求定桩放样会侵害我们的权益。 被上诉人杨小叶答辩称，跟杨碧君意见一致。 被上诉人徐玉萍未发表答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原告申请被告履行法定职责理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案二审争议焦点在于，被上诉人安华镇政府是否应当依上诉人杨富平户申请履行定桩放样的职责。涉案地块系徐玉萍、杨碧君、杨小叶合法承包的集体土地，该土地承包经营关系尚未解除，上诉人也未与徐玉萍、杨碧君、杨小叶就土地承包经营权达成流转协议，一审法院据此认定在该地块定桩放样势必损害徐玉萍、杨碧君、杨小叶的土地承包经营权，被上诉人履行定桩放样职责的条件尚不具备，并无不当。上诉人主张徐玉萍、杨碧君、杨小叶在涉案地块已不享有土地承包经营权，缺乏事实依据，本院不予采纳。上诉人关于其已取得建房用地审批，被上诉人应当据此为其定桩放样的上诉理由，依据不足，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨富平、许义凤、宣利珍、杨佳莹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 毕金刚 审 判 员 王普庆 审 判 员 范卓娅 二〇二〇年三月三日 法官助理 张亚彬 书 记 员 孟树楠