广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0704行初484号原告：江门市蓬江区*****股份合作经济联合社。社址：广东省江门市蓬江区******。负责人：区利民，该社社长。委托代理人：伦荣彪、黄伟庆，均系广东广能律师事务所律师。被告：江门市蓬江区杜阮镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区********。法定代表人：石锦明，该镇镇长。委托代理人:李锦平、司徒健文，均系该镇人民政府工作人员。第三人：区顺连，女，汉族，1971年12月10日出生，住广东省江门市蓬江区******民委员会中和村明和里69号，公民身份号码：440************325。委托代理人：黎宏武，广东严冈律师事务所律师。原告江门市蓬江区*****股份合作经济联合社（以下简称“瑶村经联社”）因与被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府（以下简称“杜阮镇政府”）、第三人区顺连的镇政府其他行政行为纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月18日进行了公开开庭审理。瑶村经联社的负责人区利民及委托代理人伦荣彪、黄伟庆，杜阮镇政府的委托代理人司徒健文，区顺连的委托代理人黎宏武，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年4月23日，杜阮镇政府作出江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》，决定：确认区顺连具有瑶村经联社集体经济组织的成员资格，并从该决定书生效之日起享受瑶村经联社股民待遇。瑶村经联社诉称：一、杜阮镇政府仅享有对于瑶村经联社集体经济组织活动的监督权，并不享有决定权，即不享有直接认定区顺连作为集体经济组织成员的身份和享有成员同等待遇的职权。二、涉案《杜阮镇瑶村村股份合作公司章程》第十一条已经明确规定了作为出嫁女的区顺连不享有股民待遇，而该章程又是瑶村经联社在杜阮镇政府指导下制定的，并且经过村民（居民）表决同意的，符合法律规定，因此，根据章程规定，区顺连不享有股民待遇。三、区顺连虽然户口在瑶村，但现有证据无法证实区顺连生活在瑶村，即没有证据证明区顺连有履行法律法规和组织章程规定作为集体经济组织成员的义务。因此，区顺连不属于法律意义上的集体经济组织成员，依法不应享有瑶村经联社的股民待遇。四、杜阮镇政府在受理行政申请时，没有依法送达区顺连的申请资料，导致瑶村经联社享有的对证据的质证权和对事实的陈述权被非法剥夺。杜阮镇政府在作出涉案行政处理决定过程中没有向行政相对人告知有陈述、申辩的权利，也没有告知有申请听证的权利。本案属出嫁女问题，涉及面广，是当地影响重大的案件，杜阮镇政府应先组织调解和听证，但杜阮镇政府只对各方当事人作了一份询问笔录，就直接作出涉案行政处理决定，相关的处理手法过于简单，不利于化解村集体与村民的矛盾。五、根据相关的法律规定，杜阮镇政府对村民自治章程和村民会议决议只有责令改正的权利，并没有权利直接取代村集体作出涉及村民利益的直接的决定，而本案杜阮镇政府直接取代了瑶村经联社村集体的自治权利，直接认定区顺连享有集体经济组织成员的资格，并没有发出相应的责令改正通知书给瑶村经联社，由瑶村经联社自行调整。综上，杜阮镇政府作出涉案《行政处理决定书》认定区顺连享有瑶村经联社的集体经济组织成员资格，并享有股民待遇没有事实和法律依据，依法应予撤销。为维护瑶村经联社的合法权益，请求法院判令：1、撤销江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》；2、本案诉讼费由杜阮镇政府承担。瑶村经联社在举证期限内向本院提供的证据材料有：1、江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》；2、蓬江府办[2005]98号《批转区农业局〈江门市蓬江区*********股份合作制的实施意见〉的通知》；3、《杜阮镇瑶村村股份合作公司章程》《江门市蓬江区*****股份合作经济联合社章程》；4、《股权证》（黄耀如）。以上证据拟共同证明瑶村经联社的涉案诉讼请求，具有事实和法律依据。杜阮镇政府辩称：一、杜阮镇政府作出涉案《行政处理决定书》的主体适格、程序正当，并无超越其职权范畴。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，可见上述法律赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产，村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇级人民政府具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职权。因此，杜阮镇政府依法所作出涉案《行政处理决定书》主体适格，系属杜阮镇政府职能范畴。二、杜阮镇政府作出涉案《行政处理决定书》的行政行为符合法律规定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办〔2009〕1号）的规定，本案中，区顺连在瑶村出生，出生后入户瑶村，领有责任田，遵守计划生育政策，履行了法律、法规和集体经济组织管理章程所规定的义务，户籍一直没有迁出瑶村，也没有成为其配偶所在集体经济组织的成员，更没有与瑶村经联社签订过放弃集体经济收益分配权的具有法律效力文书，属于瑶村经联社的成员。瑶村经联社以区顺连结婚为由，认为区顺连不享有购买股权的资格，不属于瑶村经联社成员，该做法违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条及第二十四条的规定。区顺连既然依法符合农村集体经济组织的成员条件，理应与本村的其他一般成员享受平等待遇，平等分享集体资产经营收益。三、杜阮镇政府在与瑶村经联社的负责人作笔录时，向其递给过区顺连的申请资料，同时在笔录的最后告知瑶村经联社有意见可向杜阮镇政府提交书面意见，并未剥夺瑶村经联社的陈述、申辩权利。综上，瑶村经联社的诉讼请求不符合事实和法律规定，请求法院依法驳回瑶村经联社的诉讼请求。杜阮镇政府在法定举证期限内向本院提供的证据和依据材料有：1、《申请书》；2、《行政受理通知书》；3、《提交证据材料及书面意见通知书》2份；4、区顺连、区利民《询问笔录》各1份；5、江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》；6、《送达回执》2份；7、区顺连身份证；8、区顺连出具的《确认书》；9、《育龄信息卡》；10、生育证；11、收据2份；12、区顺连配偶郑道的身份证、户口簿；13、徐闻县*******莞经济合作社出具的《证明》；14、《广东省农村集体经济组织管理规定》节选；15、蓬江委办〔2009〕1号《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》节选；16、《杜阮镇瑶村股份合作公司章程（2006年版本）》节选；17、《中华人民共和国妇女权益保障法》《广东省实施办法》节选。以上证据和依据拟共同证明涉案《行政处理决定书》证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。区顺连述称：一、杜阮镇政府确认区顺连具有瑶村经联社成员资格符合法律规定；杜阮镇政府认为区顺连在决定书生效之日起才能享有瑶村经联社的股民待遇没有法律依据，杜阮镇政府不写明决定书的具体生效时间不符合法律规定；杜阮镇政府据以认定其行政行为生效的蓬江委办〔2009〕1号《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》的有关条文因违反上位依据，不能作为认定杜阮镇政府行政行为发生法律效力的依据。二、杜阮镇政府有权以行政决定的方式对区顺连的申请作出处理，这是杜阮镇政府行使相关监督权的体现，符合农村集体经济组织管理法、村民自治法的相关规定。三、瑶村经联社制定章程中关于出嫁女不享有股民身份的规定违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条的规定，属于违反省妇联、省农办、信访局2006年维护农村妇女权益意见第一条的情形，其做法剥夺了区顺连对集体财产的产权和经营权益，依法无效。现无证据证明瑶村经联社制定和通过章程是经过合法程序由村民表决同意，也没有进行公告，没有送达给区顺连。四、股权固化的前提必须是合法，不能以合法形式损害其他成员的利益。五、户口与居住地分离不能成为瑶村经联社否认区顺连集体经济组织成员资格的理由，实际上瑶村经联社的其他成员也存在这种情况，甚至有的成员享有外国居留权、港澳居留权也同样享受股民的待遇。瑶村经联社没有证据证明区顺连不履行农村集体经济的权利和义务。区顺连申请杜阮镇政府进行行政处理，不需要经过调解听证的程序，没有法律规定必须经过以上前置程序。区顺连向杜阮镇政府提交的申请书是整本装订，申请书的落款后附有相关的证据材料，即区顺连将申请书及证据材料一并提交给杜阮镇政府，没有分开提交，瑶村经联社的负责人在2019年2月25日到杜阮镇政府接受询问并作笔录时，签收了一份提交证据材料及书面意见通知书，即杜阮镇政府提交的证据第8页，显示杜阮镇政府已经将区顺连的申请书及证据材料送达给瑶村经联社，可以证明瑶村经联社已经收到区顺连提交的前述材料。区顺连在举证期限内向本院提供的证据材料有：1、区顺连提交的《申请书》及相关证据材料；2、江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》；3、《送达回执》；4、《关于瑶村区坑143.06亩留用地补偿款分配方案的表决》；5、江门市江海区人民法院处理说明。以上证据拟共同证明杜阮镇政府对区顺连提出的申请作出涉案《行政处理决定书》等事实。另外，在本案审理过程中，区顺连曾向本院提交《答辩意见和诉讼请求》，在本案中提起诉讼请求如下：一、确认区顺连享有瑶村经联社集体经济组织成员资格；二、确认区顺连有权以瑶村经联社集体经济组织成员身份参与瑶村经联社区坑留用地土地补偿款分配；三、对蓬江委办〔2009〕1号《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》的合法性进行审查。后于庭审结束后，向本院申请撤回上述诉讼请求，本院予以准许。经审理查明，区顺连于1971年12月10日出生，身份证地址为江门市蓬江区*******************，属瑶村经联社集体经济组织所在地。2001年，区顺连与案外人郑道登记结婚。各方当事人对“江门市蓬江区******实行股份制，在2006年之前实施的股份制没有固化，按年龄分配，但在2006年，瑶村经联社依据《江门市蓬江区*****股份合作经济联合社股份章程》（2006年版本）实行股份固化。区顺连结婚前一直享有瑶村经联社股权并享受股份分红。区顺连的享受福利分红的身份资格自2002年开始被取消，以及瑶村经联社在2006年进行股份固化时，瑶村经联社以区顺连系‘出嫁女’为由没有对其进行配股。”等事实没有提出异议。2019年2月25日，区顺连以瑶村经联社为被申请人，向杜阮镇政府提交书面《申请书》，请求事项为：一、确认区顺连享有瑶村经联社集体经济组织成员资格；二、确认区顺连有权以瑶村经联社集体经济组织成员身份参与区坑留用地土地补偿款分配，并提交了区顺连身份证、区顺连出具的《确认书》、生育证、合作医疗费收据、区顺连配偶郑道的身份证及户口簿、徐闻县*******莞经济合作社出具的《证明》等材料。同日，杜阮镇政府向区顺连作出《行政受理通知书》《提交证据材料及书面意见通知书》，向瑶村经联社作出《提交证据材料及书面意见通知书》，上述文书于2019年3月1日送达区顺连，于2019年2月27日送达瑶村经联社，告知区顺连已受理其行政处理申请并于7天内将仍需要补充的证据提交杜阮镇政府，告知瑶村经联社于7天内将处理区顺连股份分红问题所依据的有关证明材料及对区顺连有关请求的书面意见提交给杜阮镇政府。2019年2月28日，杜阮镇政府对瑶村经联社的负责人区利民进行调查询问，并制作《询问笔录》，区利民在该次行政调查中确认瑶村经联社于2006年开始实行股份固化；区顺连没有享受瑶村经联社分红和其他福利待遇；瑶村经联社没有就区顺连是否享有该经联社分红权利的事情与区顺连达成过任何协议等事实。2019年3月1日，杜阮镇政府对区顺连进行调查询问，并制作《询问笔录》由当事人签名确认。瑶村经联社在涉案《行政处理决定书》的行政程序中向杜阮镇政府提交了《江门市蓬江区*****股份合作经济联合社章程》。杜阮镇政府在行政程序中向江门市蓬江区杜阮镇卫生和人口计划生育局调取了区顺连的《育龄信息卡》，显示区顺连在1999年政策外生育一孩。2019年4月23日，杜阮镇政府作出江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》，载明杜阮镇政府查明区顺连出生于江门市*******************，户籍自出生一直留在要村村，至今没有迁出等情况，认为区顺连出生于江门市蓬江区******，在瑶村村实施家庭联产承包责任制分田到户时领有责任田，户籍一直保留在瑶村村，没有成为其配偶所在地集体经济组织的成员，也没有与瑶村经联社签订过放弃集体经济收益分配权的具有法律效力的文书，履行法律、法规和集体经济组织管理章程所规定的义务，杜阮镇政府遂根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办〔2009〕1号）等规定，决定：确认区顺连具有瑶村经联社集体经济组织的成员资格，并从该决定书生效之日起享受瑶村经联社股民待遇，并载明如当事人不服该行政处理决定申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径和期限。杜阮镇政府分别于2019年4月24日、2019年5月10日将涉案《行政处理决定书》分别送达给瑶村经联社和区顺连。瑶村经联社不服该《行政处理决定书》，遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”蓬江委办〔2009〕1号《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》：“……三、解决农村出嫁女权益纠纷……（四）依法行政，通过法律手段解决出嫁女问题，维护社会稳定。……各镇、街施行实施办法后，出嫁女仍有争议的，出嫁女应向镇人民政府、街道办事处申请行政处理，应当提交书面申请……”等规定，本案中区顺连现户口在瑶村经联社处，杜阮镇政府依法具有职权对其辖区范围内区顺连申请的关于确认农村集体经济组织成员资格以及因该成员资格涉及的分红、分配款等事项作出相应处理，其在本案中主体适格，本院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：杜阮镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款、第三款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案现有证据显示，区顺连于1971年12月10日出生，当时尚未实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定的“原人民公社、生产大队、生产队的成员”。因此，区顺连能否取得集体经济组织成员资格，应当根据前述《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款或第三款的规定进行认定，而当中首先必须查明区顺连是否“户口保留在农村集体经济组织所在地”。杜阮镇政府在涉案《行政处理决定书》中认定区顺连“户籍自出生一直留在瑶村村，至今没有迁移过”，但根据区顺连在行政处理阶段中向杜阮镇政府提交的证据材料及杜阮镇政府在行政处理阶段调查所得的《育龄信息卡》，仅显示区顺连现户籍地址为江门市蓬江区*****社区******，未能证明区顺连的户口是否存在迁入、迁出集体经济组织所在地的情况，杜阮镇政府及区顺连在本案诉讼举证期限内亦未向本院提供能证明区顺连的户口“一直留在瑶村村，至今没有迁移过”的证据，属于主要证据不足的情况。另外，杜阮镇政府在涉案《行政处理决定书》中认定区顺连“遵守当时国家计划生育制度要求生育了儿子郑振豪”，但根据杜阮镇政府提供的区顺连的《育龄信息卡》显示，区顺连于1999年生育儿子郑振豪的政策属性为“政策外”，因此涉案《行政处理决定书》对区顺连生育情况的认定亦属证据不足的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，杜阮镇政府作出的涉案《行政处理决定书》主要证据不足，依法应予以撤销并由杜阮镇政府重新作出行政行为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府于2019年4月23日作出的江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》。二、被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府应在本判决生效之日起的法定期限内对第三人区顺连于2019年2月25日向被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府提出的涉案《申请书》重新作出行政行为。本案案件受理费50元（已由原告江门市蓬江区*****股份合作经济联合社预交），由被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府负担。原告江门市蓬江区*****股份合作经济联合社预交的受理费50元，由本院予以退回；被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  刘转养人民陪审员  李健强二〇二〇年三月六日书 记 员  林惠敏