山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终14号 上诉人（原审原告）徐芝英，女，1954年12月6日出生，汉族，住昌邑市。 委托代理人张小剑，山东恒昶律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）昌邑市柳疃镇人民政府。住所地：昌邑市柳疃镇政府街**。 法定代表人马伟莲，镇长。 委托代理人杨晓忠，昌邑浩信法律服务所法律工作者。 上诉人徐芝英诉被上诉人昌邑市柳疃镇人民政府不履行法定职责一案，不服昌邑市人民法院（2019）鲁0786行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实：原告徐芝英自1976年7月开始在昌邑市柳疃镇辛安小学任民办代课教师，属于昌邑市柳疃镇教育管理办公室管理，于2010年12月办理退休手续，退休之前为昌邑市柳疃镇青乡幼儿园教师。自1996年1月至2008年3月，原告个人由山东青阜纺织印染有限公司代为缴纳社会保险。2008年4月1日，柳疃镇教育管理办公室下达柳教发[2008]5号文件《柳疃镇教育管理办公室关于幼儿教师入社会养老保险及工资调整的实施意见》，其中关于幼儿教师的社会养老保险缴纳方式有两种，一种是集体入社保的，由单位缴纳，另一种是个人单独入社保的，由单位按月将单位应缴纳的养老保险金随工资发放。自2008年4月起，柳疃镇教育管理办公室向原告随工资发放养老保险金由原告自行缴纳，直到原告退休。 另查，山东省教育厅、山东省财政厅、山东省人力资源和社会保障厅、山东省人口和计划委员会于2014年1月9日联合下达鲁教人发（2014）1号文件《关于向农村原民办代课教师发放教龄补助的实施意见》，其中发放范围为：“凡现为山东省户口，我省全面解决民办教师问题（截止到2002年12月31日）以前曾在农村公办中小学（含农村公办幼儿园）老师岗位上连续工作一年以上（含1年），离开教师岗位再没有被国家机关或者企事业单位录用，且已经年满60岁的原民办代课教师。” 针对发放范围，山东省教育厅于2014年1月15日进一步作出《发放原民办代课教师教龄补助工作有关政策解答》，其中第五条系关于个人缴纳全额社会养老保险的原民办代课教师是否纳入发放范围的问题，解答为：“应当纳入发放补助的范围，具体情况如何界定，请各市、县（市、区）人力资源和社会保障部门作出政策解释，并协助做好认证工作。”昌邑市人社局、教育局就民办代课教师是否享受补助、需要提供的材料、认定标准和程序联合召开的专题会议达成的一致意见并制作《部分民办代课教师享受生活补助有关问题的情况说明》，其补充说明第5条规定：退休前前段养老金由个人全部缴纳，但退休前几年又由单位缴纳的，此类人员相当于再就业，也不符合当前政策。 在发放认证工作责任分工上，文件规定：“各级教育部门要主动争取人力资源、社会保障、计划生育、公安、纪检监察等有关部门的配合和支持，认真做好原民办代课教师身份和教龄认证工作。认证工作由县（市、区）统一组织，坚持物证为主、人证必须、调查审核、公开监督的原则，以乡（镇、办事处）为重点进行。认证结果由县（市、区）核准，报市备案。”昌邑市《原民办代课教师身份与教龄认证工作的实施细则》认证机构组成：“以镇（街、区）党委政府为主体，成立镇（街、区）原民办代课教师身份和教龄认证工作小组，负责镇（街、区）初审认证工作”。 一审法院审理认为，根据山东省教育厅等四部门制定的《关于向农村原民办代课教师发放教龄补助的实施意见》以及昌邑市《原民办代课教师身份与教龄认证工作的实施细则》，被告昌邑市柳疃镇人民政府具有对原民办代课教师身份和教龄认证进行初级审核的法定职责，其具有本案行政诉讼被告的主体资格。原告作为被告管理的原民办代课教师，认为被告不履行上述法定职责，有权向人民法院提起行政诉讼。根据上述规范性文件的规定以及制定机关对规范性文件的解释，原民办代课教师虽未离开工作岗位，但一直由个人出资缴纳养老社会保险金的，属于教龄补助认证发放范围；原民办代课教师在退休前由用人单位为其缴纳过社保金的，不属于教龄补助认证发放范围；原民办代课教师离开工作岗位后又被行政机关或者企事业单位录用的，不属于教龄补助认证和发放范围。本案中，原告在被告所下属小学及幼儿园任教直至退休，根据当时实施的柳教发[2008]5号文件《柳疃镇教育管理办公室关于幼儿教师入社会养老保险及工资调整的实施意见》的规定，被告自2008年4月起按月向原告发放养老社会保险金，由原告自行缴纳。上述规范性文件系柳疃镇教育管理办公室下发，其中规定了柳疃镇下属幼儿教师的养老社保金缴纳方式为单位直接缴纳和单位发给个人由个人自行缴纳两种。2008年4月至原告退休期间，原告已随工资按月领取单位发放的保险金并已自行缴纳，其主张不知道上述规范性文件、不知道自己已经领取用人单位保险金的抗辩理由明显不符合常理，不予支持。综上，虽然原告系昌邑市退管中心管理缴费的人员且以个人名义缴纳社保金，但鉴于原告系以领取单位发放的保险金缴纳社会保险，并非一直由个人出资缴纳社会保险，原告的情形不符合“个人缴纳全额社会养老保险的原民办代课教师”的认证条件，故原告起诉被告不履行法定职责理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人徐芝英不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，适用规范性文件错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审，上诉费由被上诉人承担。理由如下：第一，一审判决认定昌邑市柳疃镇教育工作办公室将社会养老金以工资的形式发放给上诉人，属认定事实不清。上诉人的社会保险系上诉人通过企业代缴和托管方式缴纳所取得，上诉人没有领取过被上诉人的社保金，也没有同意被上诉人将社保金以工资的形式发放，被上诉人更未曾告知上诉人社保金通过工资形式发放。一审法院认定柳疃教办将社会保险金以工资形式发放所依据的证据为被上诉人提交的工资表，但该工资表无领取人即上诉人的签字确认，上诉人也从未听说过有此类工资表，对工资表内容不知情，无法核实其真实性。第二，一审判决适用的规范性文件错误。1、山东省教育厅、财政厅、人力资源和社会保障厅、人口和计划生育委员会四部门联合下发的《关于向农村原民办代课教师发放补助的实施意见》第一条发放范围规定的不享受教龄补助的情形为：“纳入计划内退养的民办教师、本意见实施前已经死亡的原民办代课教师、因违反国家政策法律法规或者刑事犯罪被辞退或开除的原民办代课教师。”该条规定对不享受教龄补助的人员作出了明确规定，未将是否缴纳社保金作为条件。2、山东省教育厅作出的《发放原民办代课教师教龄补助工作有关政策解答》第三问2002年12月31日以后的农村幼儿教师怎么办？答：“鲁教人发（2014）1号文件的人员范围是2002年12月31日以前，鲁教人字（2012）20号文件的人员范围只限于中小学代课教师，所以2002年12月31日以后的农村幼儿教师不在补助范围。对其应当按照《劳动法》、《劳动合同法》及有关法律法规和政策规定，由聘用单位与其协商缴纳社会养老保险。”从以上政策解答中可以看出，2002年12月31日以后，用人单位应当为职工缴纳社会保险，并且缴纳社会保险的，不影响其教龄补助的发放。3、昌邑市人社局、教育局作出的《部分民办代课教师享受生活补助有关问题的情况说明》，其补充说明第五条“退休前段养老金由个人全部缴纳，但退休前几年又由用人单位缴纳的，此类人员相当于再就业，也不符合当前政策”的规定设立了上位规范性文件没有规定的条件，限缩了上位规范性文件的适用范围，与上位规范性文件相冲突，属无效规定，不能适用。并且该补充说明第五条也明确规定的是“退休前几年由用人单位缴纳社会保险的”，即使被上诉人的证据足以证明单位将社会养老金以工资的形式发放至上诉人，也不符合“由用人单位缴纳社会保险”的规定。4、昌邑市柳疃镇教育管理办公室下发的柳教发（2008）5号文件《柳疃镇教育管理办公室关于幼儿教师入社会养老保险及工资调整的实施意见》规定了柳疃镇下属幼儿教师的养老社保金缴纳方式为单位直接缴纳和单位发给个人自行缴纳两种情况。依据劳动法和社会保险法的规定，用人单位应当为职工办理缴纳社会保险，缴纳社会保险是用人单位的法定义务。即使被上诉人能够证明保险金随工资发放，这种发放形式也违反法律规定。因此，柳教发（2008）5号文件关于保险金缴纳方式的规定属无效规定，不应当适用。综上，上诉人自1976年7月开始在昌邑市任幼儿教师，截止2002年12月共工作26年5个月，在此期间工作单位未为上诉人缴纳社会保险，其自行通过单位代缴和托管缴纳的方式缴纳社会保险，直至退休。上诉人属于个人缴纳全额社会养老保险的情况，符合四部门文件规定的补助发放条件，应对其进行身份和教龄认证，发放教龄补助。 被上诉人昌邑市柳疃镇人民政府二审未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，双方当事人均填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人没有提交新的证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，上诉人在被上诉人所下属小学及幼儿园任教直至退休，根据当时实施的柳教发[2008]5号文件《柳疃镇教育管理办公室关于幼儿教师入社会养老保险及工资调整的实施意见》的规定，被上诉人自2008年4月起按月向上诉人发放养老保险金，由上诉人自行缴纳。上述规范性文件系柳疃镇教育管理办公室下发，其中规定了柳疃镇下属幼儿教师的养老社保金缴纳方式为单位直接缴纳和单位发给个人由个人自行缴纳两种。2008年4月至原告退休期间，原告已随工资按月领取单位发放的保险金并自行缴纳，被上诉人据此认为上诉人不符合取得补助的条件而书面答复“不再上报认证材料”，该答复认定事实清楚，答复理由明确，适用法律正确，不存在不履行法定职责的情形。上诉人关于一审判决认定事实不清、适用规范性文件错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐芝英负担。 本判决为终审判决。 审判长  李正良 审判员  李长明 审判员  林少华 二〇二〇年三月三十日 书记员  许英琪