广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终1号上诉人（原审原告）深圳深岩燃气有限公司（以下简称深岩公司）。法定代表人王琪。委托代理人秦家奇，该司员工。委托代理人何玉琼，该司坪山田心供应站石井服务点负责人。被上诉人（原审被告）惠州市城乡管理和综合执法局（以下简称城管局）。法定代表人陈宇浩，局长。诉讼负责人刘玉嵩，副局长。委托代理人黄雄，惠阳区城乡管理和综合执法局工作人员。委托代理人王颖宜，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市人民政府（以下简称市政府）。法定代表人刘吉，市长。委托代理人汪金牛，惠州市司法局行政复议科科长。委托代理人伍双双，惠州市司法局行政复议科副科长。上诉人（原审原告）深岩公司因与被上诉人（原审被告）城管局、市政府城市管理行政处罚及行政复议一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初214号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）深岩公司委托代理人秦家奇、何玉琼，被上诉人（原审被告）城管局诉讼负责人刘玉嵩及委托代理人黄雄、王颖宜，被上诉人（原审被告）市政府委托代理人汪金牛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年10月31日，原告取得深圳市燃气行政主管部门核发的《燃气经营许可证》（证书编号：粤建燃证字03-0033号）。证书的“供气区域”一栏是空白。2017年12月22日11时45分，位于惠州市惠阳区****秋南白石塘片区鸿裕花园对面的某木桶饭店发生瓶装燃气泄漏爆炸事故。被告城管局接报后，其工作人员立即到现场勘查检查，并制作了《现场检查（勘验）笔录》，拍摄了现场照片（包括现场、现场瓶装液化石油气瓶、运输车辆等），原告的工作人员何玉琼在笔录及照片上签名确认。2017年12月22日，被告城管局向原告发出惠市执罚〔2017〕第E-5253号《责令停止（改正）违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为。2017年12月23日，原告的法务部经理秦家奇接受被告城管局的询问调查，秦家奇在《询问调查笔录》中陈述：1.从2015年开始，某木桶饭店的燃气是原告的坪山田心供应站石井服务点用厢式货车配送；2.2017年12月，原告服务点向该饭店配送了液化气3瓶，都是50KG的；3.惠州市有关部门没有要求原告申请办理《燃气经营许可证》，不知道未经许可属违法行为等。秦家奇在笔录上签名确认。2017年12月23日，原告的石井服务点负责人何玉琼接受被告城管局的询问调查，何玉琼在《询问调查笔录》中陈述：1.石井服务点是原告的属下供应站点，2012年6月开始经营；2.某木桶饭店在2015年开始使用石井服务点的液化气；3.2017年12月，石井服务点向该饭店配送了3瓶气，是50KG的；4.石井服务点没有取得惠州市核发的《燃气经营许可证》等。何玉琼在笔录上签名确认。2017年12月26日，原告法定代表人王琪签署《授权委托书》，委托秦家奇办理涉嫌未经许可经营燃气一案，委托权限：1.代为提交证据材料；2.代为接受询问调查；3.代为签收法律文书；4.代为提出陈述、申辩意见；5.其他。秦家奇将该《授权委托书》提交给了被告城管局。2018年1月31日，深圳市住房和建设局向被告城管局出具《深圳市住房和建设局关于协助提供深岩公司相关资料的复函》（深建函〔2018〕341号），确认：1.该局依法向原告核发了全省统一的《燃气经营许可证》，有效期至2021年9月7日；2.燃气企业在广东省内从事燃气经营活动，应按照《广东省燃气管理条例》第十三条第二款规定，向经营所在地城市的燃气行政主管部门提出申请，依法经营。2018年3月23日，被告城管局执法人员对现场（某木桶饭店）进行复查，并制作了《现场检查（勘给）笔录》，拍摄了现场相关照片，原告的法务部经理秦家奇在笔录及照片上签名确认。被告城管局立案后，从原告处调取了相关的《送货单》等证据。2018年4月2日，惠州市惠阳区某木桶饭店“12·22”瓶装煤气泄漏爆炸事故调查组出具《惠州市惠阳区某木桶饭店“12·22”瓶装煤气泄漏爆炸事故调查报告》，认为：1.某木桶饭店的使用、操作、储存液化气不合规，是事故发生的间接原因，对事故的发生负有责任；2.深岩燃气公司管理不到位，相关人员资质把控不严等，是导致事故发生的间接原因，对事故的发生负有责任。报告认定：此次燃气爆炸，受影响人员22人，其中经医疗机构门诊处理的20人，2人轻伤住院治疗，一定的财产损失。2018年4月20日，惠州市惠阳区安全生产委员会作出《关于某木桶饭店“12·22”瓶装煤气泄漏爆炸事故调查责任认定和责任人处理问题的结案通知》（惠阳安办〔2018〕72号）：一、某木桶饭店“12·22”瓶装煤气泄漏爆炸事故属于一起一般责任事故：1.某木桶饭店对事故的发生有间接原因，对事故的发生负有责任。2.原告深岩燃气公司对事故发生有间接原因，对事故的发生负有责任等；二、惠阳区人民政府同意由被告城管局依法对某木桶饭店、深岩燃气公司进行行政处罚等。2018年8月16日，原告的受委托人秦家奇签收了被告城管局发出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚告知书》。在告知书中，有所被处罚人基本情况、违法事实、所违反的相关法律规定、拟作出的具体行政处罚（1.没收1400元的违法所得，2.罚款45000元）及法律依据、拟被处罚人依法享有的进行陈述申辩及申请听证的权利及期限、不行使权利的后果、作出告知书的行政机关及时间等内容。2018年8月17日，原告向被告城管局递交了《陈述申辩书》。被告城管局没有接受原告的陈述申辩意见。2018年8月22日，原告的受委托人秦家奇签收了被告城管局发出的《行政处罚告知书更正通知》（《行政处罚告知书》中的罚款“45000元”更正为“450000元”）、被告城管局更正后的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚告知书》。2018年8月28日，被告城管局作出惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》，根据《广东省燃气管理条例》第四十八条第一款的规定，决定给予原告如下行政处罚：1.1400元的违法所得；2.罚款45万元。决定书还有当事人基本情况、违法事实、所违反的相关法律、不履行处罚决定加处罚款、不服处罚决定进行行政和司法救济的期限及途径、作出行政处罚的行政机关及时间等内容。2018年9月3日，原告签收了惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》。2018年9月12日，原告向被告城管局缴交了违法所得款1400元（罚没）、罚款人民币45万元。原告不服被告城管局作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》，于2018年9月14日向被告市政府递交行政复议申请，被告市政府于当日立案。2018年9月18日，被告市政府向原告发出惠府行复〔2018〕87号《行政复议受理通知书》。2018年9月18日，被告市政府向被告城管局发出惠府行复〔2018〕87号《行政复议限期答复、举证通知书》。2018年9月27日，被告城管局向原告提交《行政复议答复书》及当初作出行政行为的证据、依据等材料。2018年11月1日，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》，维持被告城管局于2018年8月28日作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》。决定书中还有当事人的基本情况、申请的陈述、被申请人的答复、复议机关查明的事实、复议机关的观点、不服复议决定进行司法救济的期限及途径、作出复议决定的机关及时间等内容。2018年11月2日，被告市政府向原告、被告城管局送达了惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》。原告不服被告城管局作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》和被告市政府作出的惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。原审法院认为，本案当事人争议的焦点主要有：一、跨城市经营燃气是否应当办理《燃气经营许可证》？二、被告城管局作出的行政处罚是否合法？三、被告市政府在行政复议程序中不予审查《广东省燃气管理条例》是否有法律依据？四、被告市政府作出惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》是否合法？五、原告要求原审法院对《广东省燃气管理条例》的合法性进行审查有无法律依据？关于跨城市经营燃气是否应当办理《燃气经营许可证》的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（一）项、第十五条的规定，广东省人大常委会有权对直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动设定行政许可。根据《广东省燃气管理条例》第十三条第二款的规定，企业从事燃气经营活动应当向经营所在地城市的市人民政府燃气行政主管部门提出申请，取得燃气行政主管部门核发的《燃气经营许可证》才能从事燃气经营活动。本案中，原告在惠州市惠阳区****秋南白石塘片区鸿裕花园对面（某木桶饭店）经营燃气，但却没有在惠州市的燃气行政主管部门取得《燃气经营许可证》，明显违反了《广东省燃气管理条例》第十三条第二款的规定；原告在深圳市燃气行政主管部门取得了《燃气经营许可证》，依照上述条例的规定，不能免除在惠州市范围内经营燃气时应当在惠州市燃气行政主管部门办理《燃气经营许可证》的法定义务。原告在深圳市燃气行政主管部门取得的《燃气经营许可证》的“供气区域”一栏空白，原告便认为其经营燃气没有区域限制，明显不符合《广东省燃气管理条例》第十三条第二款的规定，更是对《广东省燃气管理条例》的错误理解。关于被告城管局作出的行政处罚是否合法的问题。前面已述，原告的行为违反了《广东省燃气管理条例》第十三条第二款的规定，且因案涉燃气爆炸事故，造成人员受伤、财产损失。被告城管局根据《广东省燃气管理条例》第四十八条第一款的规定，对原告作出没收违法所得的1400元、罚款人民币45万元的行政处罚，证据确凿，适用法规正确，量罚适当；在爆炸事故发生后，被告城管局基于职权、职责，首先对现场进行了检查（勘验），然后发出《责令停止（改正）违法行为通知书》，进行调查取证。根据惠州市惠阳区安全生产委员会的《调查报告》和《结案通知》，被告城管局向原告发出《行政处罚告知书》（内容齐全、适当），审查了原告的陈述和申辩意见，最终作出惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》（内容齐全、适当）并送达给原告。分析被告城管局的被诉行政行为，作为被行政处罚人的原告的程序权利得到有效保障，符合《中华人民共和国行政处罚法》的程序要求。关于被告市政府在行政复议程序中不予审查《广东省燃气管理条例》是否有法律依据的问题。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。……。”《广东省燃气管理条例》是广东省人大常委会制定的地方性法规，依照上述法律规定，显然不是在行政复议申请中可以一并申请审查的“规定”。被告市政府在行政复议程序中不予审查，于法有据。关于被告市政府作出惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》是否合法的问题。上述已对被告城管局被诉行政行为的合法性进行了分析认定，此不再述。被告市政府于2018年9月14日收到原告的行政复议申请，于2018年9月18日向原告发出《行政复议受理通知书》。同日，被告市政府向被告城管局发出《行政复议限期答复、举证通知书》。2018年9月27日，被告城管局向原告提交《行政复议答复书》及当初作出行政行为的证据、依据等材料。2018年11月1日，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》，维持被告城管局于2018年8月28日作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》。决定书中还有当事人的基本情况、申请的陈述、被申请人的答复、复议机关查明的事实、复议机关的观点、不服复议决定进行司法救济的期限及途径、作出复议决定的机关及时间等内容。2018年11月2日，被告市政府向原告、被告城管局送达了惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》。纵观被告市政府的行政复议行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第七条、第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第一款的规定。根据复议审查查明的事实，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被告城管局惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》的惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》，没有不当。关于原告要求原审法院对《广东省燃气管理条例》的合法性进行审查有无法律依据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第二款规定：“……；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；……。”《广东省燃气管理条例》是地方性法规，原告请求对其合法性一并审查，与上述法律及司法解释规定相悖，本院不予审查。综上所述，被告城管局、市政府被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告的诉请，于法无据，本院不予支持；如果原告代理人有充分的法律、法理依据，确认《广东省燃气管理条例》的制定存在缺陷，可以向广东省人大常委会提出书面建议或者意见。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、司法解释、地方法规的规定，判决回原告深岩公司的诉讼请求。上诉人（原审原告）深岩公司不服原审判决，上诉称：一、事故本质。2017年12月22日，惠阳区秋长街道办某木桶饭店发生一起火灾事故，就火灾事故的本质而言，该事故的发生，与燃气供货单位无关；与跨区经营没有因果关系。1.依据被上诉人城管局提交证据七可知：上诉人送给惠阳区秋长街道办某木桶饭店的最后一次液化石油气时间点是2017年12月17日。此后，上诉人再也没有向惠阳区秋长街道办某木桶饭店提供过液化石油气。而惠阳区秋长街道办某木桶饭店发生火灾的时间点是2017年12月22日，前后相差五天。2.依据被上诉人城管局提交证据八（惠阳安办〔2018〕72号）可知：“12·22”火灾事故的直接原因是惠阳区秋长街道办某木桶饭店操作失误所致；间接原因：（1）惠阳区秋长街道办某木桶饭店未建立安全生产规章制度；（2）上诉人跨区经营，管理不到位；（3）秋长街道村委安全检查未到位；（4）秋长街道执法队对某木桶饭店乱搭乱建的违法行为管控不到位；（5）秋长街道办事处安监不到位；（6）区食品药品监督管理局未及时发现某木桶饭店《食品经营许可证》届满的情况。上诉人部分同意惠阳安办〔2018〕72号文件的结案通知，认为：应增加被上诉人城管局从2015年至2017年12月22日，从未派员到惠阳区秋长街道办某木桶饭店进行安全检查，从未向上诉人告示：这种行为属于跨区经营，且违反《广东省燃气管理条例》。故，被上诉人城管局应负有管理不作为的责任。3.《城镇燃气管理条例》第二十八条：单位燃气用户应当建立健全安全管理制度，加强对操作维护人员的燃气安全知识和操作技能的培训。该条款经有关专家反复讨论认定：指的就是惠阳区秋长街道办某木桶饭店这类单位用户。由此说明：类似于惠阳区秋长街道办某木桶饭店这样乱搭乱建的用户、类似于被上诉人城管局以及惠阳区秋长执法队、街道办等不作为的行为、类似于食品药品监督管理局对《食品经营许可证》届满未能注销或加以改善的经营行为，即使本地区任何一家供气单位供货也会发生类似的事故。所以就本次火灾事故的本质而言，该事故的发生，与燃气供货单位无关；与跨区经营没有因果关系。相反惠阳区秋长街道办某木桶饭店因操作不当理应负主要赔偿责任。4.对于一起有22人受伤的火灾事故，理应由公安消防局出具一份《事故责任认定书》，法院依据《事故责任认定书》确定责任的主次和大小。然而，令人难以理解的是：惠阳安办〔2018〕72号文件的结案通知认为，本次火灾事故的直接原因是：惠阳区秋长街道办某木桶饭店工作人员操作失误而导致事故发主。但其在处理建议栏中认为：惠阳区秋长街道办某木桶饭店、上诉人对本次事故负有（同等）责任，而其他人则责令检查。上诉人认为：该报告有官官相护和不严谨的成分，其结论意见难以服众。理由：1.处理事故的建议意见：主次不分、直接责任与间接责任不分；2.参与处理事故个别人员不适格，如被上诉人城管局的代表陈某明等（见被上诉人城管局提交的证据八最后一页）。二、程序上的疑问。1.上诉人最后一次送给惠阳区秋长街道办某木桶饭店的液化气时间点是2017年12月17日，此后再无经营，这一点已得到确认。2017年12月22日惠阳区秋长街道办某木桶饭店发生了火灾事故。2018年8月16日，上诉人收到被上诉人城管局寄来的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚告知书》，说：上诉人违反了《广东省燃气管理条例》第十三条第二款的规定（跨区经营），依据《广东省燃气管理条例》第四十八条第一款的规定，作出处罚。上诉人认为《行政处罚告知书》告诉我们，其处罚的理由是：2017年12月17日之前，上诉人有向惠阳区秋长街道办某木桶饭店跨区经营燃气的事实；同时也告诉我们，2017年12月22日之前，被上诉人城管局没有向上诉人和惠阳区秋长街道办某木桶饭店告知：这属于跨区经营，违反燃气条例的规定。进而也证明了，本案事故发生前，被上诉人城管局工作不作为的事实。故被上诉人城管局就火灾事故发生后而发出的告知行为，已没有实质意义了。2.2018年3月23日，上诉人按被上诉人城管局的传票要求接受询问（被上诉人城管局提交的证据五），时间约从上午10：30到15：30，该《询问调查笔录》有二份，其中第一份的《询问调查笔录》是由被上诉人城管局在计算机里制作的模板而进行提问，该提问的方式、内容充饰着有罪推定，而且与上诉人回答的核心问题不一致，所记录的内容里断章取义，歪曲事实，简直把接受询问者当做罪犯看待。当上诉人看到第一份《询问调查笔录》时，当即提出抗议。被上诉人城管局代表陈某明见状，当面将第一份《询问调查笔录》撕毁，然后重新制作第二份。换位思考，上诉人不知道还有多少人接受过这种询问的调查笔录方式。为此，当日下午，上诉人委托代理人离开被上诉人城管局的办公地，走出大楼，第一时间用手机给陈某明先生打电话，明确地告诉他，对于你们这种询问记录方式，当事人感到无比的痛恨和难受。3.根据被上诉人城管局依据《广东省燃气管理条例》第十三条第二款、第四十八条第一款作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚告知书》，上诉人对执法人员依据的《广东省燃气管理条例》无异议，但对其执法依据的理解、掌控有异议。既然按照《广东省燃气管理条例》进行处罚，那么上诉人就依《广东省燃气管理条例》进行解答。《广东省燃气管理条例》第二条第二款规定：“天然气开采、液化石油气的生产、燃气的槽车（船舶）运输和港口装卸，近海天然气终端，作为发电、工业生产原料的燃气使用，以及沼气、秸气的生产和使用，不适用本条例。”上诉人营业执照的经营范围为：生产经营复合高纯液化石油气（比如化妆品、室内清新剂等），即上诉人有液化石油气生产这一事实。由此上诉人受不受该条例的约束有待商榷。《广东省燃气管理条例》第五条第二款规定：“县级以上人民政府燃气行政主管部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”第三十八条规定：“燃气行政主管部门、安全生产监督管理部门、公安机关消防机构等部门应当根据各自职责，对燃气经营活动进行安全监督检查，发现燃气安全事故隐患的，应当立即组织人员查明情况，及时通知有关单位和个人排除燃气安全事故隐患。”然而事故发生前，被上诉人城管局从未到惠阳区秋长街道的某木桶饭店进行安全检查，也没有安全检查记录。上诉人认为：12·22某木桶饭店的火灾事故发生，被上诉人城管局负有监管不到位的责任。上诉人认为，被上诉人城管局仅仅依据《广东省燃气管理条例》进行处罚是不够的，作为执法单位，更应该懂得执法过程中应尽的程序上的正义。4.执法单位执法从程序上说：首先要依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定和要求去落实实施地方法的处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第五条告诉我们：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。第八条告诉我们：行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业等。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条还告诉我们：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的：（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。即便上诉人的经营行为是跨区经营，然而12·22火灾事故的发生是在上诉人2017年12月17日送完液化石油气五天后发生的。况且，火灾事故发生后，上诉人且送货至惠阳区秋长街道的《某木桶饭店》分支机构田心供应站的负责人何玉琼第一时间（2017.12.22下午2点）就配合被上诉人城管局的《现场检查笔录》调查，报告中说：肇事的当事人不在现场，何玉琼在现场配合执法工作。不久，何玉琼又接受惠阳区秋长派出所长达48小时询问，造成何的老父跪在派出所门口。何玉琼出来后，又支付医疗费12.8万元。与此同时，何玉琼积极配合惠阳区安监办的调查、积极配合被上诉人的询问调查笔录。从被上诉人提交的询问笔录，可见上诉人没有抵赖、不配合的行为。既然如此，执法部门的处罚力度为什么不按照《中华人民共和国行政处罚法》的要求去做？一句话，该执法部门知道处罚的条款，却没有很好地理解和把控处罚的原则、规定和内涵。三、实体上认定事实不清。1.（2018）粤1302行初214号行政判决书第17页第9至12行审理查明：2017年12月22日，被告城管局向原告发出惠市执罚〔2017〕第E-5253号《责令停止（改正）违法行为通知书》责令原告立即停止违法行为。该审理查明和认定，在时间上是错误的，性质是非常不好的。应该是2018年3月23日（见被上诉人城管局提交的证据五），同样，上诉人的委托代理人秦家奇也是在2018年3月23日接受《询问调查笔录》。2.（2018）粤1302行初214号行政判决书第19页第1至4行审理查明：《惠州市惠阳区某木桶饭店“12·22”瓶装煤气泄漏爆炸事故调查报告》认为：1.某木桶饭店的使用、操作、储存液化气不合规，是事故发生的间接原因。该审理查明和认定与《惠州市惠阳区某木桶饭店“12·22”瓶装煤气泄漏爆炸事故调查报告》不符。事故调查报告明确无误地写上：事故的直接原因是某木桶饭店的厨师舒鹏操作失误造成（见事故调查报告第6页）。（2018）粤1302行初214号行政判决书在上述二点的择录影响非常不好，这是不应该发生的错误。3.如何正确理解《广东省燃气管理条例》第四十八条。该条例第四十八条规定：违反本条例第十三条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令停止违法经营活动，没收违法所得，并可处十万元以上五十万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。已取得燃气经营许可证但不再具备本条例第十三条第一款规定条件仍继续经营的，由燃气行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，吊销燃气经营许可证。燃气经营企业超越行政许可范围从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令限期玫正，并处五万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销燃气经营许可证。上诉人在接受被上诉人城管局及惠阳区“12·22”事故调查组询问时，向被上诉人城管局和调查组提交了一份《燃气经营许可证》，该许可证的供气区域一栏显示空白（见行政判决书第2页倒数第5行）。调查组向深圳市住房和建设局咨询这一情况，得到的答复：向经营所在地城市的燃气行政部门提出申请，依法经营。从这一事实分析得知：各地区燃气跨区经营现象存在，不然，也不会发一个空白的经营区域（本指跨地级市区），同时，也要求燃气单位向所在地提出申请。这些都是行政部门的规定和规范要求。即使如此，被上诉人城管局及惠阳区“12·22”事故调查组是知道上诉人是有燃气经营许可证的，只不过未在惠州领取经营许可，这属于燃气经营企业超越行政许可范围这一条款，即第四十八条第三款。上诉人认为：上诉人是有燃气经营许可证的，即便超越了行政许可经营的范围，那，执法部门也应按照第四十八条第三款处理，主审法官也应该指出被上诉人执法的依据不符。四、执法错漏百出。1.2018年8月28日，被上诉人城管局由惠阳寄出《行政处罚决定书》，29日上诉人签收。抛开路途时间不计，上诉人于2018年9月12日16时19分将其要求的罚款金额汇出。从8月28日零时至9月12日24时，为整整15天。然而被上诉人城管局内勤人员则认为，上诉人超过交款规定，要按罚款金额每日3%加处罚款。经上诉方财务人员说理：被上诉人城管局又拿出一份送达回证，要求原告将缴款单、材料寄给被告城管局。由此可见，被上诉人城管局只重视处罚力度，而不重视处罚的依据，连一个“时效”概念都不懂。2.2018年8月14日被上诉人城管局发出的《行政处罚告知书》：对原告处罚4.5万元，但是到了2018年8月21日被上诉人城管局发出的《行政处罚告知书》居然改罚45万元。3.至于询问的方式、语言等，上诉人不一一举例，请求法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人（原审被告）城管局答辩称：答辩人作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》，事实认定清楚，证据确凿。2017年12月22日，答辩人接到秋长街道办报告某木桶饭店发生煤气泄漏事件，答辩人到达现场勘验检查，现场存在瓶身贴有深岩燃气标志的钢瓶，答辩人调查了上诉人向某木桶饭店的送货单、送货车辆，证明上诉人向某木桶饭店供应燃气的事实。2018年3月23日，答辩人向上诉人送达了《责令停止（改正）违法行为通知书》并与上诉人制作《询问调查笔录》，上诉人确认某木桶饭店使用的燃气为上诉人所供应，上诉人未能提供惠州市颁发的燃气经营许可证，上诉人未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的事实清楚，证据确凿。二、答辩人对上诉人作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》，适用法律法规正确。《广东省燃气管理条例》第二条规定：“本条例适用于本省行政区域内燃气规划编制、燃气设施建设与保护、燃气经营与服务及燃气安全管理等相关管理活动。天然气开采、液化石油气的生产、燃气的槽车（船舶）运输和港口装卸，近海天然气终端，作为发电、工业生产原料的燃气使用，以及沼气、秸气的生产和使用，不适用本条例。”上诉人的许可经营项目虽然为生产经营复合高纯液化石油气，但是本案的涉案违法行为是在经营燃气活动过程中发生的，故可适用《广东省燃气管理条例》。《广东省燃气管理条例》第十三条第二款规定：“企业从事燃气经营活动应当向经营所在地从事的市人民政府燃气行政主管部门提出申请，燃气行政主管部门应当自受理申请之日起二十日内完成审查。经审查，符合条件的颁发燃气经营许可证；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。”以及该法第四十八条第一款规定：“违反本条例第十三条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令停止违法经营活动，没收违法所得，并可处十万元以上五十万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究责任。”因上诉人未向惠州市住房和城乡规划建设局提出申请并获得相应的燃气经营许可证从事当地燃气经营活动，违反上述法律规定，答辩人适用《广东省燃气管理条例》第四十八条第一款规定处罚正确。至于上诉人提出的应适用《广东省燃气管理条例》第四十八条第三款规定处罚：“燃气经营企业超越行政许可范围从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令限期改正，并处五万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销燃气经营许可证”由上诉人提交的《燃气经营许可证》可知，该《燃气经营许可证》上经营范围为生产经营复合高纯液化石油气，《广东省燃气管理条例》第四十八条第三款所述超越行政许可范围指的是超越经营范围，该《燃气经营许可证》上供气区域为空白，自然不存在超越行政许可范围的概念。三、答辩人作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》处罚幅度适当。结合《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权的基准（城乡规划建设、房地产和住房保障）》C213.48.1，上诉人未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动行为违法情节属严重类型，答辩人作出没收违法所得1400元、罚款45万元的处罚决定，自由栽量权行使合理，处罚幅度适当。四、答辩人作出惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》程序合法。2018年3月23日，答辩人向上诉人送达《责令停止（改正）违法行为通知书》及与上诉人制作《询问调查通知书》。2018年8月14日，答辩人向上诉人送达惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚告知书》，告知上诉人的违法事实、所违反的法律的规定、拟作出的具体行政处罚及法律依据、上诉人享有申请陈述申辩、听证的权利及期限、不行使权利的法律后果等内容。2018年8月17日，上诉人向答辩人提交了《陈述申辩书》，但并未向答辩人提出听证申请，逾期已视为放弃听证的权利。2018年8月20日，答辩人因笔误写错处罚数额，向上诉人送达了《行政处罚告知书更正通知》；同月28日，答辩人向上诉人送达惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》及《非税收入罚款通知书》。答辩人作出的《行政处罚决定书》符合《中华人民共和国行政处罚法》及相关程序性规定。综上所述，答辩人依据职权，对上诉人未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的行为作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，处罚种类幅度适当。请求法院依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。被上诉人（原审被告）市政府答辩称：一、答辩人作出的惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》查明事实清楚，适用法律正确。答辩人经行政复议查明：2017年12月22日，因惠阳区秋长街道办某木桶饭店发生煤气泄漏事件，城管局执法人员到现场勘验检查。2018年3月23日，城管局执法人员再次对某木桶饭店煤气泄漏现场进行检查，并向被答辩人负责人等相关人员进行询问调查，制作了《询问调查笔录》。经调查，查实被答辩人未取得惠州市颁发的燃气经营许可证而向惠阳区秋长街道秋南白石塘井片区鸿裕花园对面的某木桶饭点供应燃气的事实。同日，城管局向被答辩人送达惠市执罚〔2017〕第E-5253号《责令停止（改正）违法行为通知书》，要求被答辩人立即停止违法行为。2018年8月16日，城管局向被答辩人送达惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚告知书》，告知被答辩人的违法事实、所违反的法律规定、拟作出的行政处罚内容及法律依据以及被答辩人享有的陈述申辩和申请听证的权利及期限。2018年8月17日，被答辩人向城管局提交了《陈述申辩书》，请求撤销惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚告知书》，但未提出听证申请。2018年8月28日城管局向被答辩人作出惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚告知书》，认定被答辩人未在惠州市取得燃气经营许可向惠阳区秋长街道办某木桶饭店供应燃气的行为违反了《广东省燃气管理条例》第十三条第二款规定，依据《广东省燃气管理条例》第四十八条第一款，对被答辩人作出没收1400元违法所得，并处予45万元罚款的行政处罚。另查，被答辩人系在深圳市注册成立的从事天然气批发生产经营复合高纯液化石油气等业务的企业，持有深圳市住房和建设局颁发的《燃气经营许可证》（粤建燃证字03-0033号）。涉案向惠阳区秋长街道办某木桶饭店供应燃气的坪山田心供应站石井服务点属于被答辩人的分支机构，被答辩人及其分支机构均未在惠州市申请办理燃气经营许可。答辩人认为：《广东省燃气管理条例》第十三条第二款规定“企业从事燃气经营活动应当向经营所在地城市的市人民政府燃气行政主管部门提出申请，燃气行政主管部门应当自受理申请之日起二十日内完成审查。经审查，符合条件的颁发燃气经营许可证；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。”第四十八条第一款规定：“违反本条例第十三条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令停止违法经营活动，没收违法所得，并可处十万元以上五十万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，广东省对燃气经营实行许可制度，企业从事燃气经营活动应当向经营所在地城市的市人民政府燃气行政主管部门申请燃气经营许可。本案中，被答辩人的分支机构坪山田心供应站石井服务点在惠州市行政区域内从事燃气经营活动，向惠阳区秋长街道办某木桶饭店供应燃气，但未取得惠州市燃气行政主管部门颁发的燃气经营许可，违反了《广东省燃气管理条例》第十三条第二款规定。城管局在查明有关事实的基础上，依法告知被答辩人违法事实、拟处罚内容和陈述申辩、听证的权利，经审查被答辩人陈述申辩理由不成立后，依据《广东省燃气管理条例》第四十八条第一款规定，作出惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》，对被答辩人作出没收1400元违法所得，并处予45万元罚款，事实清楚，适用依据正确，内容适当，程序合法。被答辩人在行政复议申请书中提出的对《广东省燃气管理条例》有关规定的质疑，不属于行政复议审查范围，答辩人不予审查；其请求撤销涉案行政处罚决定，但未能提供充分的事实和法律依据，答辩人不予支持。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持城管局于2018年8月28日作出的惠市执罚〔2017〕第E-5253号《行政处罚决定书》。该复议决定查明事实清楚，适用法律正确。二、答辩人作出的惠府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》符合法定程序。被答辩人于2018年9月14日向答辩人提交《行政复议申请书》，答辩人于当天审查予以立案。9月18日，答辩人向被答辩人作出《行政复议受理通知书》，向城管局送达《行政复议限期答复、举证通知书》。城管局向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。答辩人于2018年11月1日作出行政复议决定，并将决定书送达给各方当事人。答辩人从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，答辩人作出复议决定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决正确，请求法院依法驳回被答辩人的上诉请求。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，《广东省燃气管理条例》第十三条第二款规定：“企业从事燃气经营活动应当向经营所在地城市的市人民政府行政燃气行政主管部门提出申请，燃气行政主管部门应当自受理申请之日起二十日内完成审查。经审查，符合条件的颁发燃气经营许可证；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。”第四十八条第一款规定：“违反本条例第十三条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令停止违法经营活动，没收违法所得，并可处十万元以上五十万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，企业从事燃气经营活动前，应当向经营所在地城市的市人民政府燃气行政主管部门申请燃气经营许可。本案中，在未取得惠州市燃气行政主管部门颁发的燃气经营许可的情况下，上诉人（原审原告）深岩公司向惠阳区秋长街道办某木桶饭店供应燃气，属未经许可在惠州市行政区域内从事燃气经营活动，违反了《广东省燃气管理条例》第十三条第二款规定。被上诉人（原审被告）城管局在查明有关事实的基础上，依法告知上诉人（原审原告）深岩公司拟处罚的事实、依据和陈述申辩、听证的权利。在审查其陈述申辩理由不成立后，被上诉人（原审被告）城管局依据《广东省燃气管理条例》第四十八条第一款规定，作出被诉《行政处罚决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。至于处罚幅度是否适当的问题，结合在案证据及上诉人（原审原告）深岩公司的陈述，其在惠州市惠阳区从事燃气经营活动的经营时间已经超过两个月，符合《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权的基准（城乡规划建设、房地产和住房保障）》C213.48.1所载明的“严重情形”，故被上诉人（原审被告）城管局作出没收违法所得、罚款四十五万元的处罚决定，属合理行使裁量权范畴，处罚幅度适当。被上诉人（原审被告）市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出被诉复议决定，与法有据。因此，原审判决驳回上诉人（原审原告）深岩公司诉讼请求，并无不当，本院依法应予维持。综上，上诉人（原审原告）深岩公司的上诉理据不足，本院不予支持。原审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人（原审原告）深圳深岩燃气有限公司承担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年三月二十三日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、广东省燃气管理条例第十三条燃气经营实行许可制度。企业从事燃气经营活动应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有稳定、可靠并符合国家标准的燃气气源；（三）有符合国家标准的燃气设施；（四）有符合安全要求的固定经营场所；（五）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业考核合格；（六）有健全的燃气经营管理体系、安全管理制度和安全事故应急预案；（七）有与其经营规模相适应的抢险抢修能力、风险承担能力和赔付能力；（八）符合法律、法规规定和国家标准要求的其他条件。企业从事燃气经营活动应当向经营所在地城市的市人民政府燃气行政主管部门提出申请，燃气行政主管部门应当自受理申请之日起二十日内完成审查。经审查，符合条件的颁发燃气经营许可证；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。个体工商户需要继续经营瓶装燃气供应的，应当加入已取得许可的燃气经营企业，作为该企业的瓶装燃气供应站，并纳入该企业的燃气经营和安全管理体系。第四十八条违反本条例第十三条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令停止违法经营活动，没收违法所得，并可处十万元以上五十万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。已取得燃气经营许可证但不再具备本条例第十三条第一款规定条件仍继续经营的，由燃气行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，吊销燃气经营许可证。燃气经营企业超越行政许可范围从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令限期改正，并处五万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销燃气经营许可证。违反本条例第十三条第三款规定，个体工商户未加入已取得许可的燃气经营企业而继续经营瓶装燃气的，由工商行政管理部门依法予以取缔。