西安铁路运输中级法院   行政判决书   (2020)陕71行终28号     上诉人（原审原告）李昭，男，1989年8月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人夏天成，该局工作人员。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所执业律师   上诉人李昭与被上诉人西安市自然资源和规划局土地行政管理一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3608号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   西安市自然资源和规划局于2019年11月8日向李昭（户）作出了《责令交出土地决定书》，责令李昭（户）自收到该决定书之日五个工作日内，交出该户建造房屋所占用的XX村集体土地，腾空并拆除地上房屋、构筑物、附着物。   一审法院审理查明，李昭系西安市灞桥区新筑街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地。2017年9月13日，陕西省人民政府下发陕政土批[2017]464号《关于西安市2016年度第四十三批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区乡级土地利用XX街道办事处XX村、XX村XX组20.1829公顷集体建设用地依法征收为国有，并同意将上述转用后的20.1829公顷土地，连同上述有关村组13.1638公顷建设用地，两项合计33.3467公顷集体土地依法征收为国有并同意将上述土地用于城市建设。2017年11月21日，西安市人民政府作出[2017]第144-1号《征收土地方案公告》，确定33.3467公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费、青苗补偿费的标准，地上附着物补偿费据实补偿。2017年11月21日，西安市国土资源局作出[2017]第144-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告并在XX村委会张贴公告。2017年12月15日西安市人民政府向西安市国土资源局国际港务区分局作出市国土字[2017]第621号《关于征收灞桥区新筑街道北舍村、XX村XX组集体土地的批复》审批土地件，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》。2017年11月西安市国际港务区土地储备中心拟定了《XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案》，该方案规定了搬迁安置的主体、原则及具体安置内容。2013年11月7日、2018年5月7日、2018年6月25日新筑街道办事处与杏元村委会分别签订了《XX园XX村征收协议》、《分布式能源站项目杏元村征地协议》、《XX中心XX基地XX村征地协议》，就征收XX村土地的范围及模式、征地费用标准等达成一致。2019年3月11日，国土港务区分局向李昭（户）作出了一份《勘测通知书》和《评估通知书》，通知该户其宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2019年3月18日对该户宅基地上的房屋及附着物进行勘测和评估，要求该户准时到场予以配合。并附有送达笔录及邮寄送达快递单及查询信息，证明原告收到通知。根据被告提交的现场评估笔录及现场勘测笔录、照片，调查平面图、测量成果图，西安市国土资源局港务区分局在2019年3月18日对李昭（户）宅基地上的房屋进行了勘测和评估，2019年6月10日西安市国土资源局国际港务区分局向李昭（户）作出了[2019]国土港务发字第07号《通知书》，将对原告户的评估报告及补偿费用清单进行通知，并告知原告对补偿结果有异议，可在接到通知书后十日内以书面形式提出。如无异议，应在十日内携带相关手续到指定地点办理相关手续，确定安置房屋置换方式、领取补偿款。经李昭同意后，将该通知书邮寄送达，邮寄快递查询单显示李昭收到该通知书。2019年8月6日国土港务区分局向原告作出[2019]杏园补字第07、08号《补偿决定书》，决定对李昭作如下补偿：李昭户可在300平方米及75平方米安置房面积范围内自行选择安置房屋；李昭户应补偿款为523884元及314008元，因李昭户拒绝配合入户评估，房屋装修及附属物、构筑物无法评估，待确定补偿金额后据时支付。并告知李昭账户名为西安国际港务区土地储备中心，账号及开户行，并分别附有招商银行出具的李昭（户）拆迁补偿留存款收款回单，送达笔录送达情况显示，经村干部指认，已送达李昭妻子，并附有送达照片。8月19日原西安市国土资源局向李昭（户）作出《听证告知书》和《责令交出土地决定告知书》，送达笔录送达情况显示，经村干部指认，李昭妻子拒绝签收，后在见证人见证下贴于李昭户门上，并附有送达照片。2019年8月22日，李昭提出听证申请，2019年10月12日原西安市国土资源局向原告李昭（户）送达《听证通知书》，送达笔录送达情况显示，已送达李昭妻子，并附有送达照片。2019年10月25日，原西安市国土资源局召开了听证会，李昭及国际港务区工作人员均到场参加。2019年11月8日原西安市国土资源局向李昭（户）作出《责令交出土地决定书》，送达笔录送达情况显示，已送达李昭妻子，并附有送达照片。该决定书认定李昭（户）建造的房屋已经评估，该局根据评估结果和征地补偿安置政策对原告应安置的房屋面积、支付的补偿款进行了计算，并通知该户，同时留存了充足的安置补偿款项，该户无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令李昭（户）自收到该决定书之日起五个工作日内，交出该户建造的房屋所占用的XX村集体土地（东邻[杏园小学]、南邻[四组村路]、西邻[程乐乐（户）]、北邻[凌妮（户）]），腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。李昭不服，提起本案之诉。    另查明，2019年12月5日西安国际港务区征迁安置协调服务办公室作出《关于XX村李昭（户）未签订协议的情况说明》，内容为：自2017年12月6日XX村启动整村搬迁工作以来，该XX村XX组XX户持续洽谈拆迁事宜，由于李昭户诉求超出了搬迁安置政策范围，协议到目前为止仍未签订。具体情况是：李昭家有两院宅基地，但家庭人口只能支撑一院宅基地（老人不能单独成户），故依照政策一院按宅基地计算，一院按评估残值计算。但李昭要求其母亲单独成院，按照一院宅基地计算，一院少人户计算，不符合安置政策，导致至今未签订协议。   再查明， 2019年机构改革过程中，西安市国土资源局的职能由西安市自然资源和规划局继续行使。   一审法院认为，本案争议的焦点为：西安市自然资源和规划局2019年11月8日向李昭（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。   首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权，具备行政主体资格和法律规范依据。   其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿的义务。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，李昭（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对李昭户宅基地上的房屋进行了测量评估，并向李昭作出了相应的补偿决定，告知其不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留了拆迁补偿预留金。李昭拒不配合补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利。应当认定西安市自然资源和规划局的行为足以保障李昭的安置补偿权利，李昭如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，但按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。李昭的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿。西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件，且程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李昭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李昭负担。   上诉人李昭不服，上诉称，一、原判决认定事实有误。原判决另查明：2019年12月5日西安国际港务区征迁安置协调服务办公室作出《关于XX村李昭（户）未签订协议的情况说明》，内容为：自2017年12月6日XX村启动整村搬迁工作以来，该XX村XX组XX户持续洽谈拆迁事宜，由于李昭户诉求超出了搬迁安置政策范围，协议到目前为止仍未签订。具体情况是：李昭家有两院宅基地，但家庭人口只能支撑一院宅基地（老人不能单独成户），故依照政策一院按宅基地计算，一院按评估残值计算。但李昭要求其母亲单独成院，按照一院宅基地计算，一院少人户计算，不符合安置政策，导致至今未签订协议。上述认定错误。事实是：上诉人一家四口为一院宅基地和户籍本，户主为李昭，户员为妻子和子女。上诉人父母为另一院宅基地，父母原共同生活，2016年父亲去世，母亲一人生活并拥有合法宅基地住房。但被上诉人无视事实，非法对待上诉人一家，认为上诉人应与母亲合并为一户（老人不能单独为户），另一家安置宅基地按房产土地残值处理不符合《港务区XX村拆迁安置解读手册》的规定，上诉人不予认可，应当纠正。上诉人一家至今未被安置，被上诉人给上诉人系列文书中皆对李昭户，不对母亲（刘竹琴户），不符合事实也不合理。二、被上诉人不具有合法主体。根据《土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。第二十六、二十七条规定，签约期限不能达成协议的，由作出房屋征收补偿决定的市、县级人民政府作出补偿决定；实施房屋征收应当先补偿后搬迁。被上诉人给上诉人发“责令交出土地决定书”中，没有发文机关名称，只有编号且盖有“西安市国土资源局行政执法专用章（16）”不合《行政强制法》第三十七条中行政文书要素，不规范，不能代表西安市人民政府，不是合格征地主体，是滥用职权，上诉人不认可。三、原判适用法律错误。原判适用《土地管理法》第四十五条和最高院《关于审理集体涉及农村土地行政案件若干问题的规定》适用法律不当，上诉人认为被上诉人已将集体土地征收为国有土地，应适用《物权法》第四十二条、第一百二十一条的规定，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。上诉请求：法院依法撤销（2019）陕7102行初3608号行政判决书并依法改判或者发回重审。   被上诉人西安市自然资源和规划局辩称：   一、一审判决认定事实清楚。   1.案涉宅基地经村委会指认及被答辩人自认由被答辩人李昭使用，事实清楚。   根据陕西省人民政府陕政土批[2017]464号审批土地件，西安市人民政府市国土字[2017]第621号审批土地件，被答辩人李昭（户）使用的案涉宅基地被列入此次集体土地征收范围。   经前期进村入户调查，被答辩人所在村组指认案涉的宅基地由被答辩人李昭（户）使用。答辩人就案涉宅基地对被答辩人启动责令交出土地程序后，被答辩人李昭亦自认案涉宅基地由其占有使用。至于被答辩人在上诉状中诉称的另一院宅基地应由其母亲刘竹琴使用，关于其母亲刘竹琴占用宅基地的使用权人的认定及补偿问题，答辩人认为，与本案李昭户使用宅基地无关联。   2.答辩人已为李昭户留存安置房屋及补偿款项，李昭户拒绝领取。   因被答辩人在征地补偿安置中提出不合理诉求，无正当理由拒绝按照安置补偿政策签订搬迁安置补偿协议，根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，答辩人针对被答辩人启动责令交出土地程序。   答辩人根据评估结果和征地补偿安置政策为李昭户留存充足的安置房屋并设专户为被答辩人李昭（户）留存了足额的补偿款项，但被答辩人无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出案涉土地。   答辩人认为，李昭户未安置补偿的原因在于其拒绝接受安置房屋及补偿款项，并非答辩人拒绝安置补偿。     二、答辩人主体适格且公章使用符合规定。   1.答辩人作为市级土地行政管理部门，有权责令被答辩人交出案涉土地。   根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。答辩人西安市自然资源和规划局作为市级土地行政管理部门，有权责令被答辩人交出案涉土地，主体适格且职权法定。   2.机构改革期间，答辩人对外进行土地行政执法继续使用原执法专用章。   答辩人是西安市2019年机构改革组建的新部门，原西安市国土资源局的职能由答辩人继续行使。根据西安市自然资源和规划局作出的《关于机构改革期间印章管理公章使用有关问题的通知》（市资源法[2019]313号）第三条第（一）款规定，对外以西安市国土资源局、西安市规划局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章。   答辩人对被答辩人作出《责令交出土地决定书》属于土地行政执法活动，应加盖执法专用章，根据上述规定，在案涉责令交出土地决定书加盖“西安市国土资源行政执法专用章（16）”符合规定。   三、一审适用法律正确。   1.案涉的集体建设用地征收应适用《土地管理法》及实施条例。   案涉土地的征收属于对集体建设用地的征收，根据《土地管理法（2004修订）》第一条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的立法精神，本案的审理应适用《土地管理法》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。本案不涉及国有土地上房屋征收与补偿，故不适应《国有土地上房屋征收与补偿条例》。   2.一审判决适用法律符合《物权法》相关规定，适用法律正确。   答辩人为被答辩人李昭（户）留存了充足的安置房屋并设专户留存补偿款项，但被答辩人无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出案涉土地。一审依据《土地管理法实施条例》第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》作出判决适用法律正确。   案涉的集体建设用地征收与补偿过程中，答辩人在专门账户留存了充足的安置补偿款项，亦符合被答辩人主张适用《物权法》第四十二条和第一百二十一条的相关规定。   综上，一审法院裁判事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，被答辩人在上诉状中所述情况缺乏事实及法律依据，请依法驳回其上诉请求。   二审查明事实与一审无异，对一审判决认定的事实本院予以确认。   本院认为，本案被诉行政行为是：西安市自然资源和规划局2019年11月8日向李昭（户）作出的《责令交出土地决定书》。该《责令交出土地决定书》合法性问题是本案审理重点。   首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权，具备行政主体资格和法律规范依据。   其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿的义务。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，李昭（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对李昭户宅基地上的房屋进行了测量评估，并向李昭作出了相应的补偿决定，告知其不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留了拆迁补偿预留金。李昭拒不配合补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利。应当认定西安市自然资源和规划局的行为足以保障李昭的安置补偿权利，李昭如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，但按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。李昭的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿。西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件，且程序合法。   关于李昭上诉认为自己户与母亲户两院宅基地 ，被上诉人合并为一户安置不符合《港务区XX村拆迁安置解读手册》的规定，不予认可，本院认为该意见系对土地征收系列行政行为中的安置补偿行为有异议，李昭应另寻救济。关于李昭上诉称自己一家至今未获安置问题，本院认为，因李昭（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对李昭户宅基地上的房屋进行了测量评估，并向李昭作出了相应的补偿决定，告知其不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留了拆迁补偿预留金，应认定西安市自然资源和规划局已经履行安置补偿职责。李昭上诉认为“自己一家至今未获安置补偿”的意见实质是：其未获得依照自己认为的安置补偿标准的安置，其本质依然是对对其户安置补偿标准有异议，但其并未依照西安市自然资源和规划局告知对此依法救济。被上诉人已履行安置补偿职责，对李昭户安置补偿权益已予以保障，李昭户已构成无正当理由拒绝接受补偿，其拒不交出被征收土地，被上诉人作出责令交出土地决定书具备事实依据。关于李昭上诉认为被上诉人不具有合法主体、是滥用职权行为、适用法律错误的问题，本院认为，因集体土地征收与补偿安置属多阶段、组织实施形式、参与主体多样、地方人民政府与其组成部门分工合作的系列行政行为，本案被诉行政行为为系列行政行为当中的“责令交出土地决定书”，对此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条已明确将作出责令交出土地决定的法定职责赋予县级以上人民政府土地主管部门。西安市国土资源局即为县级以上土地主管部门，具备作出涉案责令交出土地决定书的法定职权，其以“行政执法专用章”作出涉案责令交出土地决定书，符合法律规定；机构改革后，西安市国土资源局变更为西安市自然资源和规划局，故本案被上诉人西安市自然资源和规划局主体合法。关于李昭上诉认为被诉责令交出土地决定书适用法律错误的问题，本院认为，本案系集体土地征收过程中的交出土地问题，非国有土地上房屋征收补偿纠纷，国有土地上房屋征收及物权法相关法律规定在本案并不适用，该上诉意见本院不予支持。   综上所述，上诉人李昭上诉意见均无法律依据，不予支持。   一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人李昭负担。   本判决为终审判决。       审判长  程淑芹   审判员  魏国庆   审判员  周玲玲         二〇二〇年三月十日       书记员  王聪                1