苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0508行初461号 原告吴江市闽升织造有限公司，住所地江苏省苏州市吴江区盛泽民营经济开发区。 法定代表人林连生，执行董事。 委托代理人张家佳，该公司工作人员。 委托代理人许子栋，北京市众明律师事务所律师。 被告苏州市吴江区市场监督管理局，住所地江苏省苏州市吴江区开平路550号。 法定代表人杨志荣，局长。 出庭负责人戴海滨，该局副局长。 委托代理人荣云鹏，该局工作人员。 委托代理人孙瑜蓓，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 被告苏州市吴江区人民政府，住所地江苏省苏州市吴江区开平路1000号。 法定代表人李铭，区长。 委托代理人叶正道，该单位工作人员。 第三人施少峰，男，1988年10月22日生，汉族，住江苏省苏州市吴江区。 委托代理人邱晔，江苏力信律师事务所律师。 第三人王娇，女，1983年5月9日生，汉族，住福建省厦门市湖里区。 原告吴江市闽升织造有限公司（以下简称闽升公司）诉被告苏州市吴江区市场监督管理局（以下简称吴江市监局）、苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府）工商行政处罚及行政复议一案，本院于2019年11月7日立案后，次日向二被告寄送起诉状副本及应诉通知书等材料。因施少峰、王娇与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭进行了审理。原告委托代理人许子栋，被告吴江市监局出庭负责人戴海滨及委托代理人荣云鹏、孙瑜蓓，被告吴江区政府委托代理人叶正道，第三人施少峰的委托代理人邱晔到庭参加诉讼；第三人王娇经本院传票传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 2019年7月22日，吴江市监局作出吴江市监案字〔2019〕295号行政处罚决定（以下简称295号处罚决定），认为闽升公司提交虚假材料骗取变更登记的行为，违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）第二条第二款之规定，依据该条例第六十四条之规定，决定给予其罚款5万元的行政处罚。闽升公司不服，向吴江区政府申请行政复议。吴江区政府于2019年10月15日作出〔2019〕吴行复第28号行政复议决定（以下简称28号复议决定），维持吴江市监局作出的上述处罚决定。 原告闽升公司诉称：一、《公司登记管理条例》对公司登记申请文件的要求是材料齐全，符合法定形式，并未对签名问题作出规定，故仅凭笔迹鉴定结论并不足以确定公司登记行为是否合法。二、名义股东施少峰系以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记。本案实际情况是施宗仁及施少峰为闽升公司挂名股东，不享有股东权利。两次变更登记行为，是增加新的股东、增加注册资本、经营期限延长变为无期，是为了更好地维护公司利益。施宗仁、施少峰此前已明知其是名义股东、从未享有分红等情况却未提出异议，并在此基础上从事过作为名义股东签字等程序性行为。因此，二被告没有查明相关事实，乃至认定事实不清。三、吴江市监局的具体行政行为涉嫌以行政权干涉司法权。施少峰作为名义股东若认为股东会决议违反法律规定，可以依据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第二十二条第一款、第二款、第四款之规定，通过提起民事诉讼的方式确认股东会决议的效力。实际上，施少峰于2019年1月向苏州市吴江区人民法院（以下简称吴江法院）提起诉讼，要求确认公司增资扩股决议不成立。在该案审理过程中，施少峰又向吴江市监局投诉举报。原告曾向该局提出待吴江法院作出民事判决后再作出具体行政行为的合理请求，但吴江市监局仍于2019年7月22日即作出295号处罚决定，后施少峰撤回了民事诉讼。吴江市监局的上述行为涉嫌以行政权干涉司法权。四、被告直接采纳未经考证的名义股东施少峰提交的单方笔迹鉴定，作出撤销登记的行政行为，涉嫌程序违法。综上，为维护自身合法权益，原告诉至法院，请求撤销吴江市监局所作295号处罚决定及吴江区政府所作28号复议决定，本案诉讼费用由二被告承担。 原告闽升公司向本院提交以下证据：1.行政处罚决定书；2.复议申请书；3.行政复议决定书，证据1-3证明存在被诉行政行为；4.督促限期支付股东出资和违约金的函、再次督促限期支付股东出资和违约金的函及邮寄凭证，证明因施宗仁、施少峰未履行股东出资义务，闽升公司及股东林连生向其二人发函催讨，施宗仁及施少峰在合理期限内仍未缴纳出资；5.闽升公司关于召开临时股东会的通知及邮寄凭证、会议签到表、授权委托书、股东会决议，证明闽升公司临时股东会议于2019年11月15日依照法定程序召开，会议决定由公司通过法律途径依法继续追缴施宗仁、施少峰所欠缴股本金及利息；6.价格评估报告，证明闽升公司出具股本金及购买三期土地并建设厂房的建筑工程款，均未显示施宗仁、施少峰支付任何款项。 被告吴江市监局辩称：一、295号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。根据苏州同济司法鉴定所苏同济司鉴所[2019]文鉴字第170号《司法鉴定意见书》（以下简称《同济司法鉴定意见书》）、询问笔录、公司登记材料等证据可以证实原告闽升公司提交的申请材料中股东“施少峰”的签名并非其本人所写，应当认定为提交虚假材料取得公司登记，故该局对其处以5万元的罚款，属适用法律正确，裁量适当。二、295号处罚决定程序符合法律规定。2019年5月10日，该局收到施少峰的举报材料后，经负责人批准后于同年6月6日决定立案。经调查、集体讨论，于2019年7月3日作出《行政处罚听证告知书》并予以送达。因原告未在规定的期限内提出陈述、申辩及听证申请，故该局于2019年7月22日作出涉案处罚决定并依法送达，以上程序符合《中华人民共和国行政处罚法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关规定。综上，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告吴江市监局向本院提交以下证据：1.举报信、闽升公司工商登记资料；2.同济司法鉴定意见书，证据1-2证明举报人认为原告申请公司变更登记时提交的股东会决议等材料中“施少峰”的签名非其本人书写，要求该局予以查处；3.施宗仁的情况汇报，证明闽升公司各股东之间的关系；4.闽升公司的情况说明及相关证据材料，证明闽升公司认为举报人及施宗仁反映的并非真实情况，并已经采取了司法救济措施；5.邱晔的询问（调查）笔录（2019年6月18日）、授权委托书、身份证明等材料，证明该局经询问调查确认施少峰对涉案股东会决议内容并不知晓，且股东会决议中的签名也并非其本人所签；6.闽升公司工资表（2018年10月）、通知、质询函、方案、补充协议等材料，证明自2018年10月起，林连升免去了田国东的职务，举报人并不知晓闽升公司此后的经营情况；7.许子栋的询问（调查）笔录（2019年6月19日）、授权委托书、身份证明、民事诉讼答辩状等材料，证明原告的委托代理人并不知晓变更登记申请材料中“施少峰”的签名是否为其本人签名；8.沈维希的询问（调查）笔录（2019年6月21日）、授权委托书、身份证明、微信截屏等材料，证明该代理人明确股东会决议交由闽升公司会计带回签字，办理变更登记手续时施少峰并未到场，无法确认是否系其本人签名；9.案件来源登记表、来信批办单；10.行政处罚案件有关事项审批表、立案审批表；11.行政处罚案件集体讨论记录；12.行政处罚听证告知书及送达回证；13.行政处罚决定审批表，证据9-13证明行政处罚程序合法；14.行政处罚决定书及送达回证、视频资料、行政处理告知记录，证明295号处罚决定的作出及送达情况。吴江市监局提供的法律法规依据为：《公司登记管理条例》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》。 被告吴江区政府辩称：原告股东施少峰主张原告办理变更登记时提交的股东会决议、股东（发起人）出资情况中其签名系伪造，苏州同济司法鉴定所和西南政法大学司法鉴定中心出具的司法鉴定意见均予以确认，而原告并未提供证据证明上述材料中施少峰签名系真实，故原告伪造股东施少峰的签名办理变更登记的行为，事实清楚、证据确凿。吴江市监局根据《公司登记管理条例》第六十四条的规定对原告作出罚款5万元的行政处罚决定，适用法律依据正确、裁量适当。吴江区政府经受理、通知、审查后作出28号复议决定并送达，内容适当，程序合法。综上，吴江区政府请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告吴江区政府向本院提交以下证据：1.行政复议申请受理通知书、送达回证，证明吴江区政府依法受理原告的行政复议申请；2.行政复议答复通知书、送达回证，证明吴江区政府及时通知吴江市监局答复；3.行政复议决定书的送达回证，证明吴江区政府依法将文书送达各方当事人。吴江区政府提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项。 第三人施少峰述称：其并非原告公司的名义股东，关于确认股权纠纷案，目前处于二审阶段。除《同济司法鉴定意见书》外，吴江法院委托鉴定机构出具的鉴定意见也确认涉案变更登记申请材料中“施少峰”的签名系伪造，故二被告所作行政决定均合法，请求法院驳回原告的诉请。 第三人施少峰向本院提交西南政法大学司法鉴定中心西政司法鉴定中心[2019]鉴字第2844号《司法鉴定意见书》（以下简称《西政司法鉴定意见书》），证明涉案变更登记申请材料中“施少峰”的签名并非其本人所写，原告提交申请变更登记材料虚假。 第三人王娇未提交书面陈述意见及证据。 经庭审质证，关于被告吴江市监局所举证据，原告对证据1中的公司登记资料真实性认可，对举报信的真实性、合法性、关联性不予认可；认为证据2未经原告质证，且系单方委托，不具合法性；对证据3不予认可；认为证据4中部分材料并非原告提供；对证据5中的笔录、证据6中的方案、补充协议的真实性不予认可；对证据6中工资表、通知、质询函及证据7-8、11的证明目的不予认可；认为证据9恰恰证明行政程序不当；不认可证据8、10-14的合法性；对其他证据无异议。被告吴江区政府及第三人施少峰对证据均无异议。 关于被告吴江区政府所举证据，原告对其真实性无异议，但对证明目的不予认可。被告吴江市监局及第三人施少峰对证据均无异议。 关于原告所举证据，二被告认为证据4-6与本案不具关联性，且对证据6的证明目的不予认可，对其他证据无异议。第三人施少峰对证据1-3无异议，对证据4-6的关联性和证明目的不予认可。 关于第三人施少峰所举证据，原告对证据的真实性、合法性、关联性无法确认，且认为产生于涉案处罚决定作出后，不能证明被诉处罚决定的合法性。二被告对证据的真实性、合法性、关联性均予认可，且认为与《同济司法鉴定意见书》结论一致，进一步证明涉案处罚决定认定事实清楚。 本院对上述证据认证如下：二被告所举证据及原告所举证据1-3表明行政机关收到投诉举报及复议申请后分别作出处罚决定和复议决定的经过，与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。原告所举证据4-6与本案被诉行政行为的审查不具关联性，本院不予采纳。第三人所举证据与吴江市监局所举证据2相互印证，本院予以认可。 经审理查明，经闽升公司申请，吴江市监局分别于2018年10月31日、11月6日作出（sz05840424）公司变更[2018]第10300050号、第11060005号《公司准予变更登记通知书》，前者准予闽升公司将注册资本由988万元变更为1412万元，股东由林连升、施少峰变更为林连升、施少峰、王娇，同时备案公司章程；后者准予闽升公司经营期限由原来的20年变更为长期，同时备案公司监事及章程。2019年5月10日，吴江市监局接到施少峰的举报，称上述变更登记申请材料中所涉其签名系伪造，同时提交《同济司法鉴定意见书》，鉴定意见显示，上述两次变更登记申请材料中《闽升公司股东会决议》（2018年10月26日）、《股东（发起人）出资情况》、《闽升公司股东决议》（2018年11月2日）落款处“施少峰”的签名并非其本人书写。经延长立案核查期限十五个工作日后，吴江市监局于2019年6月6日决定对施少峰的举报事项予以立案。经调查、集体讨论，吴江市监局于2019年7月8日向闽升公司确认的送达地址邮寄《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出处罚的事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩和要求举行听证等权利，邮件于次日被拒收退回。经内部审批，吴江市监局于2019年7月22日作出295号处罚决定，给予闽升公司罚款5万元的行政处罚，并于7月25日邮寄该文书。因邮件再次被拒收退回，该局于同年8月6日至闽升公司留置送达。原告对该处罚决定不服，向吴江区政府申请行政复议。吴江区政府于2019年9月24日受理，后分别向闽升公司、吴江市监局送达受理通知与答复通知。2019年10月15日，吴江区政府作出28号复议决定，维持吴江市监局所作上述处罚决定并依法送达。原告仍不服，诉至本院，提出前述诉请。 另查明，吴江市监局于2019年7月22日作出吴市监(企)决字〔2019〕第001号撤销行政登记决定，对闽升公司提交虚假材料骗取变更登记的行为，依据《公司登记管理条例》第六十四条之规定，决定撤销该公司于2018年10月31日和11月6日进行的两次变更登记。闽升公司不服，向吴江区政府申请行政复议。吴江区政府于2019年10月15日作出〔2019〕吴行复第29号行政复议决定，维持吴江市监局作出的上述撤销登记决定。闽升公司仍不服，诉至本院，立案为（2019）苏0508行初476号案件。 再查明，西南政法大学司法鉴定中心受吴江法院委托，于2019年7月29日出具《西政司法鉴定意见书》，鉴定意见为2018年10月26日《闽升公司股东会决议》、《股东（发起人）出资情况》、2018年11月2日《闽升公司股东决议》中落款处“施少峰”署名字迹并非其本人书写。 本院认为，根据《公司登记管理条例》第四条、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条的规定，吴江市监局作为违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门对本辖区内发生的行政处罚案件具有管辖权，系本案适格被告。另据《行政复议法》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，吴江区政府作为吴江市监局的本级人民政府，依当事人申请作出维持的行政复议决定，与吴江市监局为本案共同被告。 本案争议焦点在于案涉两次变更登记申请材料中第三人施少峰签名的真伪及是否影响登记决定的合法性、吴江市监局的处罚决定事实是否清楚、程序是否合法。《公司登记管理条例》第二十七条第一款第二项规定，公司申请变更登记的，应当向登记机关提交依照《公司法》作出的变更决议或者决定。第六十四条规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。本案中，在两次申请变更登记时，原告闽升公司提交了含有股份“施少峰”签名的股东会决议等材料，形式上符合规定，但经司法鉴定，该签名并非施少峰本人书写；原告对鉴定意见存疑，但始终回避施少峰签名真实与否的问题，而关于如何将申请材料交施少峰签名等细节，原告委托代理人在行政处罚程序与本案诉讼中的陈述并不一致，且与原告委托办理涉案变更登记手续的代理人员的陈述也存在矛盾之处；此外，原告也无证据证明施少峰具有变更公司注册资本、股东、经营期限、监事等登记备案事项的真实意思表示。因此，吴江市监局认定涉案登记申请材料中“施少峰”的签名不真实，原告存在提交虚假材料取得公司变更登记的行为，属事实清楚、证据充分；因该行为具有客观违法性及可责罚性，吴江市监局经立案调查、集体讨论、处罚前告知、内部审批后对原告作出罚款5万元的行政处罚并予以送达，适用法律依据正确，量罚适当，程序合法。吴江区政府经复议予以维持，实体上亦无不妥。同时，其复议受理、通知、送达等程序及审理期限，也符合法律规定。 关于原告主张施少峰为公司挂名股东，不享有股东权利，其签名真实与否不影响股东会决议效力的观点，《公司法》第三十七条、第四十三条规定，修改公司章程、增加或减少注册资本的决议，应由股东会决定，且必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。《公司登记管理条例》第二条第二款规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。可见，施少峰是否实际享有股东表决权，不属于登记机关的审查范围，原告应当对提交申请材料中确认的施少峰的股东身份、表决权、表决结果及签字的真实性负责，原告不能在取得变更登记后再行否认以证明涉案变更登记实质的合法性，原告的该主张也不能成为其提交虚假材料取得变更登记的抗辩理由，故对其该主张，本院不予采纳。 关于原告庭审中提出《行政处罚听证告知书》未有效送达，影响其陈述、申辩及听证等权利的问题，鉴于吴江市监局在行政处罚程序中已向原告确认的送达地址邮寄通知书，原告因拒收而导致其未能行使相关权利的不利法律后果应由其自身承担，故对于原告以此认为处罚程序违法的观点，本院不予采纳。 关于原告提及的吴江市监局存在以行政权干涉司法权的问题，《最高人民法院》规定，对于因申请人提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。在本案及关联案件中，吴江市监局所作处罚及撤销决定系在行政程序中查明事实后作出的处理行为，以惩处申请人提供虚假材料取得公司登记的违法行为；同时对该违法行为导致错误登记的事实予以更正，不受正在进行的关于股东会决议效力、股权纠纷等民事诉讼的羁束，相关权利人也有权选择以行政或司法途径进行救济，故本案不存在原告提及的以行政权干涉司法权的问题。 综上，经对被诉行政行为的审查，吴江市监局所作295号处罚决定及吴江区政府所作28号复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告主张予以撤销的诉请，无事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴江市闽升织造有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告吴江市闽升织造有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。 审 判 长  金丽婷 人民陪审员  王 怡 人民陪审员  沈自进 二〇二〇年三月二十三日 法官 助理  邬丹阳 书 记 员  张濒匀