山东省威海市环翠区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁1002行初60号 原告上海国俊建筑工程有限公司，统一社会信用代码91310117132166854Y，住所地上海市松江区乐都路18弄15号203室。 法定代表人陈钢元，董事长。 委托代理人李松威，山东胶东律师事务所律师。 委托代理人刘菲，山东胶东律师事务所律师。 被告威海临港经济技术开发区建设局，统一社会信用代码11371000556727563H，住所地威海临港经济技术开发区江苏东路。 负责人林刚，局长。 出庭负责人于永杰，该局副局长。 委托代理人姜鹏，该局工程科副科长。 委托代理人栾卫建，山东凌云志律师事务所律师。 被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。 法定代表人张海波，市长。 委托代理人黄子临，威海市司法局工作人员。 委托代理人解宇，威海市司法局工作人员。 第三人威海观澜国际养老公寓股份有限公司，统一社会信用代码91371000267125224F，住所地威海临港经济技术开发区丰台路-2号。 法定代表人于国杰，董事长。 第三人威海万发房地产开发有限公司，统一社会信用代码91371000759153029F，住所地威海临港经济开发区苘山镇正气路20-6号。 法定代表人李雪芹，经理。 以上二第三人之共同委托代理人俞静杰，山东光威律师事务所律师。 原告上海国俊建筑工程有限公司(以下简称上海国俊)与被告威海临港经济技术开发区建设局(以下简称临港区建设局)、威海市人民政府(以下简称市政府)、第三人威海观澜国际养老公寓股份有限公司(以下简称观澜国际)、威海万发房地产开发有限公司(以下简称万发房地产)建筑竣工验收行政备案及行政赔偿纠纷一案，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年7月25日、8月6日、8月13日、8月30日公开开庭审理了本案。原告上海国俊委托代理人李松威、刘菲、被告临港区建设局负责人林刚、于永杰及其委托代理人姜鹏、栾卫建、被告市政府委托代理人黄子临、解宇、第三人观澜国际、万发房地产共同委托代理人俞静杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告上海国俊诉称，一、被告临港区建设局作出的备案证证据不足、程序违法，被告市政府作出的行政复议决定程序严重违法。原告因对被告临港区建设局作出的编号2015-007《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》的行政行为不服，于2018年1月16日向被告市政府申请行政复议，直至2018年12月5日才收到被告市政府于12月4日作出的复议决定书，时间长达将近一年之久，程序严重违法，依法应予撤销。在行政复议答复期间，被告临港区建设局提交的证据与听证时提交的证据不一致，大量证据明显经过篡改，漏洞百出。被告市政府在审查和听证时应当以被告临港区建设局在行政复议答复期内提交的证据作为审查范围，对于此后补充或听证时临时提交的证据，绝不应予以审查。但复议决定却以非法证据作为认定事实、作出复议决定的依据，整个复议过程严重违法。 二、被告临港区建设局的行政行为和被告市政府作出的复议决定认定事实错误，复议结果错误。2010年2月，观澜国际、万发房地产作为发包人将“威海工业新区***像章展览馆、金太阳大酒店及公寓式办公楼”工程（以下简称“涉案工程”）进行公开招标，原告中标后与第三人观澜国际、万发房地产签订了《建设工程施工合同》并履行了合同备案手续，该合同约定工程造价约87000000元。原告已按合同约定履行了涉案工程的建设施工义务。因观澜国际、万发房地产未按合同约定支付工程款，原告向法院提起诉讼。在二审过程中，原告得知被告临港区建设局已就涉案工程为第三人观澜国际、万发房地产办理了竣工综合验收备案。由于涉案工程并不能满足相关法律法规规定的竣工验收合格及备案的条件，原告自始不知道涉案工程能够并且已经完成竣工综合验收，也从未参与过涉案工程的竣工综合验收活动，被告临港区建设局在行政复议程序中提交的证据即能证明该事实。因此，被告临港区建设局作出的竣工综合验收备案行政行为没有事实根据，应当予以撤销。被告临港区建设局作为工程竣工综合验收备案机关，应当严格按照法律法规和规范性文件的规定，全面、审慎审查第三人观澜国际、万发房地产报送的资料、证据，本案中第三人观澜国际、万发房地产从未要求原告协助进行竣工综合验收，原告也从未签署工程质量合格文件及申请备案登记所需的其它必要文件，被告临港区建设局作出的行政行为没有证据，并且严重违反法定程序。被告市政府以“申请人虽然提供了其他应美能签字的相关材料，但是未提供鉴定机构的鉴定意见，对此，申请人应当承担举证不能的法律后果。”这种认识是草率、错误的。被告临港区建设局提交的有应美能的签字的证据材料与原告提供的其他应美能签字的材料通过肉眼即能辨别出系伪造，而被告市政府未尽到客观公正审查证据的责任，仅以原告未提供鉴定机构的鉴定意见为由否定原告证据的证明效力。被告临港区建设局在没有竣工验收综合报告的情况下作出了竣工验收备案证，而竣工验收综合报告是竣工验收备案所依据的首要的也是最为重要的文件，在没有该关键证据也无法认定事实的情况下被告临港区建设局为涉案工程办理了竣工备案，不仅程序上严重违法，更为重要的是主要证据不足并且大量篡改证据，该行政行为根本上应当予以撤销。 三、被告临港区建设局作出的违法行政行为与原告的损失之间具有法律上的因果关系。第三人观澜国际、万发房地产在被告临港区建设局处备案的《建设工程施工合同》中约定涉案工程总造价约为87000000元，原告向第三人观澜国际、万发房地产提交的竣工结算书，总造价为70710439.58元，按照约定下浮2%后为69296230.79元，第三人观澜国际、万发房地产仅支付工程款30650873.4元，尚欠36566470.47元，因第三人观澜国际、万发房地产原因给原告造成的损失2129255元，合计38695725.47元。被告临港区建设局为第三人观澜国际、万发房地产违法办理了建设工程竣工综合验收备案，发放了备案证，使得第三人观澜国际、万发房地产顺利取得房屋权属证书。在此前提下，第三人观澜国际、万发房地产克扣原告的工程款，导致原告重大利益受损，违法行政行为与损害结果之间具有法律上的因果关系，依法应予赔偿。 综上，被告临港区建设局作出的行政行为依法应予撤销并应当给予原告赔偿。被告市政府作出的行政复议决定书认定事实错误，程序严重违法，依法应予撤销并应重新作出。故诉至法院，请求依法裁判。 被告临港区建设局辩称，一、涉案工程竣工综合验收报告虽然日期错误（相差一日），但2015-007《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》依据的材料是充分的，被告临港区建设局对建设单位提交的备案申请材料尽到了合理审查的义务，不应予以撤销，被告临港区建设局也不应承担赔偿责任。被告临港区建设局根据建设单位提交的工程竣工验收备案表、竣工质量验收报告、毛主席像章展览馆工程竣工工作报告、竣工工程质量验收报告表（一区、二区、三区）、单位（子单位）工程质量竣工验收记录（一区、二区、三区）、毛主席像章展览馆建筑工程主体结构抽样检测报告（一区、二区、三区）、竣工综合验收报告、建筑工程施工许可证、建设工程竣工规划验收合格证、建设项目竣工环境保护验收申请登记卡、威海市建设工程施工图审查备案意见书、建设工程消防验收意见书、工程质量保修书，并按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的有关规定对建设单位提交的上述材料进行了形式审查，因此被告临港区建设局已经尽到了合理审查的义务，即使存在日期瑕疵，对上海国俊的权利也不产生实际影响，因此备案证不应予以撤销，被告临港区建设局也不应承担赔偿责任。 二、被告临港区建设局作出的具体行政行为与原告的损失之间没有直接的因果关系。《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告与第三人观澜国际、万发房地产之间因《建设工程施工合同》纠纷导致原告的财产损失，其损失和责任主体已经过威海市中级人民法院民事判决书（2014）威民一初字第29号和山东省高级人民法院民事判决书（2017）鲁民终1808号予以确认。国家赔偿必要条件是损失是因违法行政行为所导致，并且以直接损失为原则；原告上海国俊没有证据证明是因为被告临港区建设局的备案行为致使原告上海国俊产生损失，因此原告上海国俊要求被告临港区建设局承担赔偿责任没有事实和法律依据。 综上所述，被告临港区建设局作出编号2015-007《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》（以下简称《备案证》）的行政行为，虽然存在轻微瑕疵，但不应予以撤销；备案行为与原告的损失之间没有直接的因果关系，被告临港区建设局没有侵害原告的合法权益，原告的诉请没有事实和法律依据。 被告市政府辩称，一、被告市政府作出的行政复议决定认定事实清楚。本案中，在涉案工程竣工综合验收报告“建设主管部门监督意见”一栏中，负责人的签字落款时间为2015年5月15日，而临港区建设局作出竣工验收备案证的时间是2015年5月14日。由此可以看出，临港区建设局作出竣工验收备案证时，尚不具有合法有效的竣工验收综合报告。因此，临港区建设局作出工程竣工验收备案证的依据不充分。鉴于其他要件已经具备，临港区建设局作出竣工验收备案的行为对最终的工程竣工验收未造成实体上的影响。因此，被告市政府确认临港区建设局作出竣工验收备案的行为违法，但不撤销该行为。对原告关于临港区建设局在建设单位未按照合同约定支付工程款、监理费的情况下作出工程竣工综合验收备案的行为违反《竣工验收备案管理暂行办法细则》的主张，市政府认为，《竣工验收备案管理暂行办法细则》（威建发〔2001〕13号）已于2014年经《威海市城乡建设委员会关于废止部分规范性文件（第二批）的通知》（威建通字〔2014〕37号）废止。临港区建设局作出竣工验收备案时，上述文件已经失效，因此，支付工程款、监理费并不是临港建设局作出工程竣工综合验收备案的必要条件。因此，对原告关于临港区建设局的行为违反上述规定的主张，市政府未予支持。对原告关于临港区建设局作出的竣工验收备案行为对其造成了财产损失，临港区建设局应赔偿33850000元的主张，市政府认为，根据《国家赔偿法》第二条及第十五条规定，本案中，虽然临港区建设局作出的竣工验收备案行为程序上违反了法律规定，但是没有证据证明该行为本身对原告的合法权益造成了损害，原告亦未提交其主张赔偿金额的计算依据。此外，原告与第三人的工程款纠纷系民事纠纷范畴，其与行政行为之间没有直接的因果联系，而工程款纠纷已经法院生效判决予以解决。因此，对于原告关于临港区建设局应当赔偿其33850000元的主张，市政府未予支持。以上事实有双方当事人提交的证据材料予以证实。故市政府作出的行政复议决定认定事实清楚。 二、被告市政府作出的行政复议决定程序合法、依据正确。原告上海国俊对威海市住房和城乡建设局作出综合竣工验收的行为不服，于2018年1月9日向市政府提出行政复议申请。因原告错列被申请人，市政府于2018年1月25日告知原告变更被申请人；同日，原告以临港区建设局为被申请人，重新向被告市政府提出行政复议申请。2018年1月26日，市政府向临港区建设局送达了行政复议答复通知书。临港区建设局在法定期限内向市政府提交了行政复议答复书及证据。因原告申请调解，市政府于2018年3月6日作出了中止行政复议案件审理决定。2018年3月21日，市政府召开了听证会。2018年8月6日，市政府追加观澜国际（原名为威海金太阳国际商务酒店有限公司）、万发房地产为本案第三人。2018年12月3日，市政府恢复案件审理。根据审理查明的事实，市政府认为临港区建设局作出工程竣工验收备案证的依据不充分。鉴于其他要件已经具备，临港区建设局作出竣工验收备案的行为对最终的工程竣工验收未造成实体上的影响。因此，市政府确认临港建设局作出竣工验收备案的行为违法，但不撤销该行为。虽然临港区建设局作出的竣工验收备案行为程序上违反了法律规定，但是没有证据证明该行为本身对原告的合法权益造成了损害，原告亦未提交其主张赔偿金额的计算依据。2018年12月4日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《国家赔偿法》第二条之规定，被告市政府决定，并于当日将行政复议决定书送达给了当事人。因此，被告市政府作出的行政复议决定程序合法、依据正确、内容适当。 综上，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，请依法驳回原告上海国俊的诉讼请求。 经审理查明，文登市金太阳实业有限公司于2012年2月22日变更为威海金太阳国际商务酒店有限公司，后于2015年8月4日变更为观澜国际。威海工业新区毛主席像章展览馆建设工程、金太阳大酒店及公寓式办公楼建设工程为同一主体工程。2010年1月22日，涉案工程取得了《建筑工程施工许可证》。2010年4月10日，第三人万发公司与原告签订了《建设工程施工合同》，约定将涉案工程发包给原告进行施工建设。2011年3月30日、7月22日、8月10日威海市建筑工程质量检测站分别针对毛主席像章展览馆一区、二区、三区的检测结果制作《建筑工程主体结构抽样检测报告》。2013年9月30日，原告上海国俊威海分公司制作《威海工业新区毛主席像章展览馆、金太阳大酒店及公寓式办公楼工程竣工工作报告》，称涉案工程由上海国俊威海分公司承建，由其施工的涉案工程质量达到合同规定要求，请有关单位对其进行竣工验收。2013年10月9日，毛主席像章展览馆一区、二区、三区《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》中，有原告威海分公司的公章、应美能的个人印章及应美能的签字。2013年10月9日，威海工业新区(后更名为临港经济技术开发区)毛主席像章展览馆一区、二区、三区《竣工工程质量验收报告表》中载明工程质量达到设计及验收要求，竣工工程质量等级评定情况为合格，原告、威海建兴建筑设计院有限责任公司、第三人观澜国际及万发公司、山东泰和建设管理有限公司均加盖公章。2013年10月20日，威海工业新区建设工程质量造价监督管理站作出涉案工程的《建设工程质量监督报告》，载明同意到备案机关备案。2014年1月14日，威海市规划局对涉案工程颁发了《建设工程竣工规划验收合格证》。2014年8月15日威海市环境保护局对威海金太阳国际商务酒店有限公司主体工程、毛主席像章展览馆项目主体工程进行了现场检查，该项目符合环保要求，同意该项目主体工程建设通过验收。2015年4月29日威海市公安消防支队作出《建设工程消防验收意见书》，评定第三人观澜公司申报的“一区二区三区及地下车库工程”建设工程消防验收合格。2015年5月13日，涉案工程的《竣工质量验收报告》中，工程质量验收意见中，原告公司在施工单位一栏盖章，单位（项目）负责人应美能签字。2015年5月14日，被告临港建设局作出《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，该表中备案意见一栏载明，涉案工程的竣工验收备案文件已于2015年5月14日收讫，文件齐全，同意备案。同日，被告临港建设局对涉案工程作出编号为2015-007号《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》。 后原告对被告作出的竣工验收备案行为不服，于2018年1月9日向被告市政府提出了行政复议申请。2018年3月6日，因原告申请调解，被告市政府作出行政复议中止通知书，决定中止行政复议。2018年3月21日，被告市政府召开行政复议案件调解会议。2018年12月3日，被告市政府恢复案件审理。2018年12月4日，被告市政府作出《行政复议决定书》，决定确认被告临港建设局作出涉案竣工综合验收备案的行政行为违法；驳回原告要求被告临港区建设局赔偿33850000元的复议请求。后原告仍不服，诉至本院。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。国务院国发[2002]24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项，仅为告知性备案。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（2009年修正）第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。本案中，原告要求撤销被告临港区建设局所作的涉案竣工验收备案行为。根据上述规定，竣工验收备案行为是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为。相关建设工程竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，原告亦非被诉竣工验收备案行为的行政相对人，备案行为并未对原告设定法律上的权利义务，对其权利义务亦未产生实际影响。故被诉备案行为对原告而言并非是一个可诉的行政行为。据此，原告起诉不符合行政诉讼的起诉条件，对其起诉应予驳回。相应，原告针对被诉行政复议决定提起的诉讼，亦不符合起诉条件，亦应一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条之规定，裁定如下： 驳回原告上海国俊建筑工程有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  邹艳茹 人民陪审员  祝业昌 人民陪审员  王立民 二〇二〇年三月十日 书 记 员  马 雪