广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终181号上诉人（原审第三人）：怀集县诗洞镇凤艳村凤合经济合作社（以下简称凤合社）。住所地：广东省怀集县诗洞镇。法定代表人：植秀田，社长。被上诉人（原审原告）：怀集县诗洞镇健营村民委员会。住所地：广东省怀集县诗洞镇。法定代表人：钱喜禄，主任。委托代理人：汤满意，广东集兴律师事务所律师。原审被告：怀集县人民政府。住所地：广东省怀集县怀城镇。法定代表人：申翰杰，县长。委托代理人：成前卿、黄国强，均系怀集县人民政府调处山林纠纷办公室工作人员。原审被告：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均系肇庆市法制局工作人员。原审第三人：广东鼎丰纸业有限公司（以下简称鼎丰公司）。住所地：广东省广宁县南街镇首约工业区。法定代表人：林谷丰，董事长。原审原告怀集县诗洞镇健营村民委员会（以下简称健营村委会）诉怀集县人民政府（以下简称怀集县政府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）山林确权及行政复议纠纷一案，广东省肇庆市中级人民法院于2018年10月23日作出（2018）粤12行初173号行政判决。上诉人凤合社不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告健营村委会与第三人凤合社争议山场地名：“平草山、底晨山、双必坑”，座落在怀集县诗洞镇健营村行政界线内。山场四至（以日出为东）：东至山寨顶岭脊，南至有耷（弄）顶岭脊，西至山脚、田边，北至山顶岭脊，面积约771.5亩。第三人凤合社于2013年12月17日向被告怀集县政府提出确权申请，被告怀集县政府立案调处。第三人凤合社提供有1963年《山林土地所有证存根》2份，证号为第0036号、第0037号，持证单位：诗洞公社凤植大队凤合第1、第2生产队，地名为“平草辶化起至出碑头”、“勒必辶化口山咀起至勒必辶化尾止”、“王谷辶化直盆古侧”和“勒必扇面侧”。原告提供有1963年《山林土地所有证存根》1份，持证单位：诗洞公社健营大队近勃生产队，地名为“平草辶化”；提供有1982年《山权林权证》（证号为第0100号）2份，持证单位：诗洞公社健营大队林场，地名为“双必辶化、“平草正”、“罗坛辶化”和“勒必辶化”；提供有2010年9月23日《林权证》（证号为第004079号）1份，持证单位：怀集县诗洞镇健营村委会，地名为“平草正”。第三人鼎丰公司提供有2005年12月8日《林权证》1份，证号为怀林证字(2005)第000141号，林木所有权和林木使用权人为“广东鼎丰纸业有限公司”，地名为“平草林场山”。原告提供了2003年6月16日《转让诗洞森工站承包健营林场的协议书》1份、《林业用地承包合同书》及附图各1份用于证明经营管理事实。第三人凤合社未能提供经营管理山场事实的证明依据。被告怀集县政府经过调处后，于2017年11月8日作出怀府裁决【2017】第12号《关于“平草山、底晨山、双必坑”山林权属的处理决定》（以下简称涉案处理决定）：一、争议山场地名称“平草山（又称平草辶化、平草正）、底晨山、双必坑（又称双必辶化）”，其中，凤合社称“平草山、底晨山、双必坑”，健营村委会称“平草辶化、平草正、双必辶化”。座落在怀集县诗洞镇健营村行政界线内。山场四至（以日出为东）：东至山寨顶岭脊，南至有耷（弄）顶岭脊，西至山脚、田边，北至山顶岭脊，面积约771.5亩。上述山场的林地所有权归凤合社集体所有；林木所有权归鼎丰公司所有。待本处理决定书发生法律效力后，第三人应依法将争议山场的林木采伐后把林地退还给申请人（即凤合社）所有，或重新与申请人商定签订承包山场合同的相关事宜。二、依法撤销被申请人（健营村委会）持有的1982年《山权林权证》（证号为第0100号）的相关内容，即持证单位：诗洞公社健营大队林场，其中续1页，地名：双必辶化，四至：东至本山脊分水为界，南至本辶化口山咀为界，西至本辶化山脚止，北至本辶化尾山脊分水为界，面积44亩。地名：平草正，四至：东至本辶化山脊分水为界，南至本辶化山脊分水为介，西至本辶化山咀为界，北至本辶化山脚为界，面积65亩。续2页，地名：罗坛辶化四至：东至本辶化山脊分水为介，南至本辶化山岭分水为介，西至本辶化山脊分水为介，北至本辶化辶化口，面积64亩。地名：勒必辶化，四至：东至本辶化尾山顶分水为介，南至本辶化山岭分水为介，西至本辶化辶化口，北至本辶化与勒近山咀止，面积80亩”。原告不服，于2018年1月18日向被告肇庆市政府申请行政复议，被告肇庆市政府经延期后，于2018年4月16日作出肇府行复【2018】4号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告怀集县政府涉案处理决定。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销涉案处理决定及复议决定，并判决被告怀集县政府重新作出涉案争议山场全部确权归健营村委会所有的行政行为。另查明，被告怀集县政府在调处过程中，调取了原告与怀集县诗洞林业站在1987年9月14日签订的《诗洞林业站承包健营村林场（山林）合同书》及山场附图各一份，该合同书的签订经怀集县公证处公证。2016年9月7日，怀集县林权交易服务中心函复怀集县人民政府调处山林纠纷办公室：“权利人为健营村委会的二本《林权证》，证号怀林证字（2010）第004079号、第004080号，已于2016年8月17日予以注销”。原审法院认为，本案争议山场座落在怀集县行政界线内，争议双方均是单位，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，被告怀集县政府有权处理本案山林权属争议，是本案的适格被告。根据被告怀集县政府、被告肇庆市政府及原审法院庭审查明的事实，结合有关的证据，被告怀集县政府作出涉案处理决定没有查明原告及第三人凤合社对争议山场的经营管理状况，并对经营管理事实进行认定。被告怀集县政府应根据当事人各自持有的权属证明，并且结合经营管理事实，对争议山场的权属进行裁决，本案被告怀集县政府所作出的案涉裁决，认定事实的证据不充分，适用法律、法规错误。被告怀集县政府作出涉案处理决定认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销；被告肇庆市政府作出维持涉案处理决定的复议决定，也应一并撤销。原告请求撤销案涉处理决定和复议决定的理据充分，予以支持。综上所述，被告怀集县政府作出涉案处理决定，认定事实不清，适用法律、法规错误，被告肇庆市政府作出维持原具体行为的复议决定，同样不合法，原告健营村委会请求撤销上述处理决定和复议决定的理据充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条的规定，判决：一、撤销涉案处理决定及复议决定，责令被告怀集县政府在法定期限内重新作出行政行为。上诉人凤合社不服，上诉请求撤销原审判决，维持涉案处理决定和复议决定。主要理由是：上诉人依法持有的“四固定”时期《山林土地所有证》的四至在争议山场的四至范围内。上诉人自申领该证时一直经营管理，一审法院认定怀集县政府没有查清上诉人和被上诉人对争议山场的经营管理状况，认定事实不清。被上诉人虽然持有1982年《山权林权证》，但该证缺乏权属来源依据，违反当时填证规定。被上诉人2010年申领的《林权证》已被依法注销，不能作为本案处理的依据。被上诉人提供的1963年地名为“平草辶化”山场的权属证书，经怀集县政府核对，证实与争议山场无关联。因此，怀集县政府和肇庆市政府将涉案山场的林地所有权确权归上诉人正确，一审判决错误。被上诉人健营村委会答辩称：2013年发生争议之前，村委会对于涉案争议的山场既有合法的1983年“三固定”的权属证，又以有1963年体制下放时期为基础，更重要的是有一直经营管理的事实。尤其是1987年起健营村委会将涉案争议山场发包给怀集县诗镇林业站承包经营，继而转给第三人承包经营，长达20多年之久，各方当事人一直没有异议。上诉人既没有1983年“三固定”的权属证，更没有对争议山场进行经营管理的历史事实。怀集县政府、肇庆市政府仅以上诉人持有的且有涂改嫌疑的1963年的权属证作为依据，将争议山场所有权确权给上诉人，撤销健营村委会《山权林权证》的相关登记内容错误。原审判决撤销涉案处理决定和复议决定正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审被告怀集县政府答辩称：上诉人凤合社依法持有争议山场的1963年《山林土地所有证》，按照权属证件的地名和四至表述显示，能清楚证实与争议山场有关联，并能基本核对出其山场所在实地的具体位置，且其持有的权属证件在各当事人发生本案争议之时均未被撤销，故应认定为合法有效的权属证件，应依法予以维护。为此，县政府对上诉人提出争议山场林地所有权的主张予以采纳。被上诉人虽然持有1982年《山权林权证》（证号第0100号）和2010年《林权证》（证号第004079号），但其证件没有来源依据，且其2010年《林权证》已于2016年8月17日被原发证机关依法予以注销。因此，被上诉人提供的1982年《山权林权证》和2010年《林权证》，不能作为本案处理的依据。被上诉人虽然还提供有1963年地名为“平草辶化”山场的权属证（原属近勃社所有），但按其证件四至核对争议山场四至，与争议山场没有关联，县政府对被上诉人提出争议山场林地所有权的主张应不予采纳。第三人从2003年起由原诗洞森工站转包经营管理争议山场，在2005年12月8日又申领有证号为怀林证字（2005）第000141号《林权证》，一直开展造林、抚育和采伐林木等活动，直至引发本案争议之时，县政府对第三人提出争议山场林木所有权的主张应予以采纳。为维护山林权属所有者的合法权益，稳定林区社会秩序，县政府作出的涉案处理决定正确，肇庆市政府亦予以维持，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。原审被告肇庆市政府答辩称：对照涉案争议山场地形地貌，结合各方当事人及有关知情人指认，健营村委会提供的《怀集县山林土地所有证存根》所载的“平草辶化”山场难以认定与本案争议山场存在关联，提供的《山权林权证》所载的“双必辶化”、“平草正”、“罗坛辶化”、“勒必辶化”等山场没有权属来源依据，提供载有“平草正”山场的证号为第004079号《林权证》也已被注销。因此，健营村委会上述权属凭证不能作为涉案林权争议的处理依据，怀集县政府根据涉案争议山场的林权归属注销健营村委会持有的《山权林权证》相关内容，并无不当。上诉人凤合社提供的“四固定证”所记载的“平草辶化起至出碑头”等4个山场范围与涉案争议山场存在关联，怀集县政府将涉案争议山场的所有权确归凤合社，并无不当。涉案争议林地的林木由第三人经营管理，其间林木权属未有发生过争议，怀集县政府将涉案争议林地的林木所有权归鼎丰公司符合法律规定。综上，肇庆市政府维持涉案处理决定，并无不当。原审第三人鼎丰公司未提交书面意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是山林权属纠纷，争议焦点是怀集县政府作出的涉案处理决定是否合法。林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第八条规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”根据《广东省林木林地权属争议调解条例》第九条、第十条的规定，县级以上地方人民政府依法核发的林权证是处理林权争议的依据，当事人未持有林权证或者林权证确定权属错误的，其他建国后不同历史时期反映权属归属状况的凭证以及文件材料，如土地房地产所有证、林业“三定”时期的有关确定山林权属和经营范围的证据材料等，可以作为调处林权争议的权属来源证据。对于农村集体经济组织建国后不同时期所领取的林地权属凭证的权属来源合法性问题，应当结合当地不同历史时期林地归属变化的具体情况，以及相关村集体长期管理使用林地的具体事实等因素综合分析判断。本案中，对于争议山场，上诉人凤合社提供的1963年《山林土地所有证》，被上诉人健营村委会提供的1982年《山权林权证》，均与涉案争议山场有关联。在经营管理方面，健营村委会在调解程序中提供证据证明其于1987年将争议山场发包给怀集县诗镇林业站承包经营，2003年发包给原审第三人承包经营至今。怀集县政府在调处本案纠纷时，未结合健营村委会在解放后长期管理争议山场的事实，仅以凤合社持有“四固定”时期的《山林土地所有证》，健营村委会没有“四固定”时期的权属证为由，认定健营村委会1982年领取的《山权林权证》没有权属来源依据，从而否定健营村委会对争议山场享有权属，并据此作出涉案处理决定，将争议山场所有权全部确权归上诉人凤合社所有，且决定撤销被上诉人健营村委会1982年《山权林权证》的相关登记内容，存在认定事实不清、主要证据不足的情形，依法应予以纠正。肇庆市政府作出被诉复议决定未依法纠正涉案处理决定不当。据此，原审法院判决撤销涉案处理决定及复议决定，并由怀集县政府重作，并无不当，本院依法予以维持。上诉人凤合社上诉主张，其自申领《山林土地所有证》以来一直经营管理争议山场，健营村委会持有的1982年《山权林权证》缺乏权属来源依据，政府将争议山场的林地所有权确权归上诉人正确，一审判决错误等，请求撤销一审判决，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人怀集县诗洞镇凤艳村凤合经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  杨雪清二〇二〇年三月十三日法官助理李穗珍书记员赖心仪饶晔