上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终59号上诉人(原审原告)李徐荣，男，1950年11月14日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。委托代理人毕宏达，男，1974年1月29日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。被上诉人(原审被告)上海市普陀区规划和自然资源局，住所地上海市普陀区。法定代表人彭波。出庭应诉负责人郑荣全，上海市普陀区规划和自然资源局副局长。委托代理人陈涯翱。委托代理人高兴发，上海市信本律师事务所律师。原审第三人上海市普陀区建设用地事务所，住所地上海市普陀区。法定代表人笪顺林。委托代理人凤元鑫。上诉人李徐荣因诉被上诉人上海市普陀区规划和自然资源局(以下简称普陀规划资源局)责令交出土地决定一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初604号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月6日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭进行了审理。上诉人李徐荣的委托代理人毕宏达，被上诉人普陀规划资源局的负责人郑荣全及委托代理人陈涯翱、高兴发，被上诉人上海市普陀区建设用地事务所(以下简称普陀建设用地事务所)的法定代表人笪顺林及委托代理人凤元鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2010年9月16日，上海市人民政府作出沪府土〔2010〕649号《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》，批准上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)征用原属普陀区长征镇有关村队农村集体土地236,298.6平方米。2012年10月8日，原上海市普陀区规划和土地管理局(以下简称原普陀规土局，其职能现由普陀规划资源局承继)将拟定的真北村地块(二期)征地房屋补偿方案予以公告。普陀区政府于同年11月9日批准上述真北村地块(二期)征地房屋补偿方案及补偿实施办法，由普陀建设用地事务所负责该地块征地房屋补偿工作，普陀建设用地事务所委托上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司(以下简称普陀一征所)负责具体实施，签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日止。李徐荣户的云岭西路李家宅XXX号房屋(以下简称37号房屋)位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内，《农村宅基地使用证》记载的宅基地使用人为李徐荣。李徐荣户在册户籍4人，分别为李徐荣、其妻罗莲妹、女儿李雅君、女婿毕宏达，均符合原当地农村村民建房申请条件。李徐荣户房屋建筑面积合计181.39平方米，其中楼房104.52平方米、平房27.12平方米、灶间17.45平方米、阳台32.3平方米，无证建筑面积173.86平方米，无可建未建建筑面积。上海涌力土地房地产估价有限公司(以下简称涌力公司)以2012年10月8日为评估时点对李徐荣房屋进行评估，房屋建安重置结合成新单价分别为：楼房人民币(以下币种同)718元/平方米，平房651元/平方米，灶间626元/平方米，有证房屋装修评估合计37,534元，房屋附属设施评估合计10,987元。分户评估报告于2012年11月4日送达李徐荣。2012年11月20日，李徐荣与普陀建设用地事务所签订沪征居房(普陀)补协字第N-2-2-48号《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议(农民)》(以下简称案涉补偿协议)，约定补偿李徐荣户共计2,202,947.41元；普陀建设用地事务所安置李徐荣户位于真北路402坊2号楼西单元1103室、1203室及5号楼东单元1601室三套产权置换房屋，总价款为1,017,688.04元；普陀建设用地事务所支付李徐荣差价款1,185,259.37元。该协议第二十五条约定“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”和“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效。”2013年9月8日，普陀区政府作出普府〔2013〕107号《上海市普陀区人民政府关于同意取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》(以下简称107号文)，同意取消涉案房屋所在地块征地房屋补偿方案、补偿实施办法中“在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(已实际计户数为准)90%，签订的《补偿协议》生效。在全部签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效。”“同意关于签订《补充协议》或新签协议的过渡费自2013年8月起算的意见。”上海市普陀区人民法院(以下简称普陀法院)作出的(2014)普行初字第92号行政判决，认可107号文的合法性，并经上海市第二中级人民法院(2015)沪二中行终字第394号行政判决予以维持。2013年9月24日，普陀建设用地事务所向李徐荣户发送告知书，告知“1、已签订《补偿协议》第二十五条关于生效比例条款予以撤销。2、你(户)于2013年10月31日前，凭原《补偿协议》与普陀用地建设事务所、普陀一征所签订《补充协议》，约定搬迁期限、过渡费发放等相关事宜。……3、若你(户)于2013年10月31日前，未签订《补充协议》的，致原签订的《补偿协议》被撤销或无效的，已选的房源将另行安排使用。”之后征收工作人员多次与李徐荣联系，李徐荣户表示不签订《补充协议》。2016年5月23日，普陀建设用地事务所向李徐荣发送催告通知书，要求李徐荣于2016年6月6日前与普陀建设用地事务所签订补充协议。2018年5月3日，普陀建设用地事务所再次向李徐荣户送达评估报告。2018年8月9日，原普陀规土局组织李徐荣户及普陀建设用地事务所召开协调会并事先通知李徐荣户。李徐荣及毕宏达参会，经协调双方未达成协议，李徐荣户在协调会上表示不接受具体补偿方案。同年12月5日、17日，普陀建设用地事务所两次向李徐荣户送达实施具体补偿通知，李徐荣户未到场接受补偿。2019年1月7日，原普陀规土局对李徐荣户作出沪(普)征地责令【2018】016号《责令交出土地决定书》(以下简称被诉责令交地决定)，主要内容为：李徐荣户房屋坐落于云岭西路李家宅XXX号，《农村宅基地使用证》上记载的户主为李徐荣，房屋建筑面积为181.39平方米(其中楼房104.52平方米，平房27.12平方米，灶间17.45平方米，阳台32.3平方米)；李徐荣户符合原当地农村村民建房申请条件人数4人，为李徐荣、罗莲妹、李雅君、毕宏达，无可建未建建筑面积，应安置建筑面积为181.39平方米。普陀区政府规定该区域土地使用权基价为3,450元/平方米，价格补贴30%。经涌力公司评估，该房屋建安重置结合成新单价为：楼房718元/平方米，平房651元/平方米，灶间626元/平方米，房屋装修补偿款37,534元，附属物补偿款10,987元。李徐荣户应得房屋补偿款978,394.41元、房屋装饰补偿款37,534元、房屋附属物补偿款10,987元、无证建筑补贴材料费40,000元、副业棚补偿款7,644元、家用设备移装费补贴款3,770元、产权调换房屋补贴金额1,309,037.57元，各项补偿、补贴款合计2,387,366.98元。安置房源为真北路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积83.85平方米；武威东路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积49.14平方米；菊泉街XXX弄XXX号XXX室，建筑面积74.84平方米。3套产权调换房屋总建筑面积207.83平方米，供应价格合计2,452,228.97元。上述各项补偿、补贴款与产权调换房屋价款折抵后，李徐荣户应支付区建设用地事务所差价款64,861.99元。因双方未能达成协议，李徐荣户亦未接受上述具体补偿方案，原普陀规土局根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第二十六条的规定决定：责令李徐荣户在收到该决定书之日起十五日内，搬离37号房屋，交出土地，搬至真北路XXX弄XXX号XXX室、武威东路XXX弄XXX号XXX室、菊泉街XXX弄XXX号XXX室，并向区建设用地事务所支付折抵费用64,861.99元，且告知救济途径及法律后果。2019年7月3日，李徐荣不服原普陀规土局作出的被诉责令交地决定，向原审法院提起本案诉讼，请求法院判决撤销被诉责令交地决定。原审另查明，2014年11月3日，普陀建设用地事务所、普陀一征所向普陀法院提起(2014)普民(行)初字第55号民事诉讼，请求判令李徐荣户继续履行案涉补偿协议，从37号房屋搬离并将该房屋交付拆除，后于同月17日申请撤诉，普陀法院裁定予以准许。2019年4月8日，毕宏达向原审法院提起(2019)沪7101民初576号行政诉讼，要求确认案涉补偿协议不生效，后于2019年7月5日申请撤回起诉，原审法院裁定予以准许。2019年，因上海市普陀区机构改革，原普陀规土局更名为普陀规划资源局。再查明，该地块其他被征收户已签订的《补充协议》，内容如下：甲方普陀建设用地事务所，乙方被补偿人。甲、乙双方对补偿协议生效事项重新协商。“一、《补偿协议》第十二条的过渡费支付起算变更为……。二、《补偿协议》第二十条变更为：乙方应当在本《补充协议》签订生效后二十天内搬离原址……三、《补偿协议》第二十五条变更为：本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期满次日生效。……五、本补充协议系《补偿协议》的补充，构成《补偿协议》不可分割的组成部分，并与其具有同等法律效力。本补充协议签署后，《补偿协议》与本补充协议内容不一致的，应当以本补充协议为准。本补充协议未涉事宜，仍按《补偿协议》执行。……”。原审认为，2012年11月20日，李徐荣户与普陀建设用地事务所签订了案涉补偿协议，该协议第二十五条“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”和“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效。”该协议属于附生效条件的合同。根据37号房屋所在地块的《征地房屋补偿方案》和《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》(以下简称《补偿实施办法》)，双方约定合同生效条件的真实意思应为“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”而非“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效”。至2013年1月21日签约期满，该地块未达到90%的签约比例，案涉补偿协议因生效条件未成就而未生效。2013年9月8日，普陀区政府作出107号文，同意取消涉案房屋所在地块征地房屋补偿方案和征地房屋补偿实施办法中签约比例达到90%，签订的《补偿协议》才生效的规定。此时，李徐荣户与普陀建设用地事务所签订的案涉补偿协议约定的生效条件，在客观上被取消，故普陀建设用地事务所通知李徐荣需再签订《补充协议》，其中包含对约定的生效条件进行变更。普陀建设用地事务所与涉案地块其他签约户签订的《补充协议》对此予以了印证。李徐荣户一直拒绝与普陀建设用地事务所签订《补充协议》，双方并未就协议生效条件再进行约定，因此，案涉补偿协议并未生效。李徐荣关于案涉补偿协议应按照协议第二十五条第二款约定，经双方签字盖章后生效的主张，法院不予采纳。但需要指出，原普陀规土局及普陀建设用地事务所作为普陀区土地管理部门与房屋补偿实施单位，为有序推进房屋征收安置补偿工作，应对征收补偿协议的格式规范性及内容一致性予以重视，并在今后工作中加以改进。李徐荣户未就37号房屋与普陀建设用地事务所签订《补充协议》致案涉补偿协议并未生效。普陀建设用地事务所向李徐荣送达具体补偿方案后，经召开协调会，李徐荣户未与其达成一致并未接受补偿，也未在具体补偿方案明确的搬迁期限内搬迁和交出土地。原普陀规土局遂根据李徐荣户的农村宅基地使用证及建筑面积测算表、户口簿及户籍资料摘录等材料的记载，核定李徐荣户安置建筑面积，再根据普陀区政府确定涉案房屋所在区域土地使用权基价、价格补贴及评估公司出具的分户评估报告，确定涉案房屋建安重置结合成新单价，依据《暂行规定》第二十六条作出被诉责令交地决定，适用法律正确，程序合法。关于李徐荣对37号房屋分户评估报告评估时点及按照集体土地上房屋补偿标准安置所提异议，法院认为，根据《暂行规定》第二十四条规定，征地房屋补偿的评估时点为征地房屋补偿方案公告之日，37号房屋所在地块的征地房屋补偿方案公告日期为2012年10月8日，以此作为评估时点并无不当。李徐荣收到分户评估报告后并未对分户评估报告所载的37号房屋建安重置结合成新单价提出异议，故原普陀规土局将该分户评估报告作为涉案房屋补偿根据并无不当。涉案房屋所在土地原属集体土地，2010年已纳入征地范围，但未实施房屋补偿，属于《暂行规定》第二十八条规定的集体土地已征但房屋未拆、未补的情形，由区(县)征地事务机构编制征地房屋补偿方案，听取相关权利人意见后，由区(县)土地管理部门报区(县)人民政府批准后实施，故原普陀规土局按照集体土地房屋对37号房屋进行补偿，并无不当。综上，李徐荣的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2019年12月6日判决驳回李徐荣的诉讼请求，案件受理费人民币50元由李徐荣负担。判决后，李徐荣不服，上诉于本院。上诉人李徐荣上诉称：根据案件查明的事实以及庭审出示的有关证据均能确认，无论《补充协议》签订与否，上诉人与原审第三人签订的案涉补偿协议已经签约并生效，原审对补偿协议的生效条件作出了不符合法律规定的解释，对当事人之间的意思表示作出了不符合实际的推论，并以上诉人未签订《补充协议》从而认定案涉补偿协议未生效，属于认定事实严重错误；上诉人在对取消签约生效比例条款提起行政复议、诉讼的期间未签订《补充协议》，不能就此认定上诉人“一直拒绝”签订《补充协议》；上诉人在穷尽司法救济手段后愿意协商履约，但被上诉人却因已于2016年将安置房源分配他人导致违约，且不愿意就违约行为进行补救，反而提出具体补偿方案，进而作出责令交出土地决定，法律适用错误；2019年上诉人户房屋所在地早已完成集体土地征收，已经纳入城市规划区，因此上诉人的37号房屋应按照国有土地的征收标准进行补偿；从上诉人房屋被纳入征收范围到被上诉人作出被诉责令交地决定，时间跨度七年之久，原审忽视了该期间被征收房屋上涨幅度及公平补偿原则，应以被诉责令交地决定作出之日作为被征收房屋和产权调换房屋的价值评估时点；被诉责令交地决定的补偿低于案涉补偿协议的补偿方案，亦低于《征地房屋补偿方案》所设定的条件。请求法院撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人普陀规划资源局辩称：根据《征地房屋补偿方案》第八条及《补偿实施办法》第十七条规定，案涉补偿协议约定的生效条件为签约期内签约数达到涉案地块总户数的90%协议生效，至签约期满，案涉补偿协议因生效条件未成就而未生效；普陀区政府取消上述90%的协议生效比例后，因上诉人户一直拒绝与普陀建设用地事务所签订《补充协议》，双方并未就前述补偿协议生效条件再进行约定，上诉人户在另案起诉的起诉状中亦认可前述协议未生效，故案涉补偿协议依法并未生效，上诉人称协议已生效缺乏事实根据和法律依据；因上诉人户拒绝签订《补充协议》，案涉补偿协议中的安置房屋已作他用，该协议已无继续履行可能；上诉人户房屋所在集体土地地块处于征收补偿阶段，且征收该集体土地时对集体土地上房屋一并规定安置补偿，不属于征收农村集体土地时未就集体土地上的房屋进行补偿安置的情形，故不适用最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定；征地房屋补偿的评估时点为征地房屋补偿方案公告之日，上诉人户房屋所在地块的征地房屋补偿方案于2012年10月8日公告，故被上诉人以上述时间作为被征收房屋和产权调换房屋的共同的评估时点于法有据，并不存在上诉人所称因房价上涨导致补偿不公平的情形；被诉责令交地决定符合《征地房屋补偿方案》，低于案涉补偿协议的补偿条件系因为在签约期内签约并搬迁的，可以享受购房优惠和奖励。被上诉人所作被诉责令交地决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人普陀建设用地事务所述称：同意被上诉人普陀规划资源局的意见，被诉责令交地决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定的基本事实清楚，本院依法予以确认。另查明，《征地房屋补偿方案》第八条及《补偿实施办法》第十七条均规定：“在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(以实际计户数)的90%，签订的《补偿协议》生效。在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效，(《补偿实施办法》另增加规定，征地房屋补偿人向已签约的征地房屋被补偿人发放2000元/证补贴)。”案涉补偿协议第二十条约定，乙方应在本基地签约比例达到90%协议生效之日(以生效公告日为准)起20日内搬离原址，与甲方办理房屋移交手续并移交原房。房屋使用人未按期搬迁的，视作乙方未搬迁。另外，案涉补偿协议第十二条对过渡费的计算亦以乙方移交原房之日的当月起计算。2018年5月3日，普陀建设用地事务所再次向李徐荣户送达评估报告，并书面征询该户对评估报告的意见，李徐荣户未提出书面异议。直至本案诉讼期间，李徐荣户仍未向普陀建设用地事务所履行交房义务。本院认为：本案争议焦点在于，被上诉人普陀规划资源局作出的被诉责令交地决定的前提是否成立。根据《暂行规定》第二十五条规定，在征地房屋补偿方案规定的签约期限内，区(县)征地事务机构与宅基地使用人或者房屋所有人达不成补偿安置协议的，由区(县)征地事务机构根据经批准的征地房屋补偿方案制定具体补偿方案，提供给宅基地使用人或者房屋所有人，并要求其在规定期限内给予答复。……在答复期限内，区(县)土地管理部门应当予以协调。答复期限届满，宅基地使用人或者房屋所有人未作答复或者答复不同意的，由区(县)征地事务机构按照具体补偿方案实施补偿。《暂行规定》第二十六条第一款进而规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区(县)土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。根据上述规定，作出责令交出土地决定的前提，关键并不在于征地双方是否签订过安置补偿协议，而是宅基地使用人或者房屋所有人有无拒不交出土地的情形，无论其有无因签约或接受具体补偿方案而实际接受了补偿，或者无正当理由拒绝接受补偿。本案中，上诉人李徐荣户虽曾于2012年11月20日与原审第三人普陀建设用地事务所签订过案涉补偿协议，暂且不论该协议是否已生效，双方均确认：该协议长期未履行，自2017年起因安置房另作他用而无继续履行可能；且直至被诉责令交地决定作出前，甚至直至本案诉讼期间，在签约后长达六年多的时间内，该户仍未按期搬迁、上交案涉土地，被上诉人遂作出被诉责令交地决定，符合《暂行规定》对于作出责令交出土地决定书所规定的前提及程序要求，于法有据。上诉人认为，因其已经签订案涉补偿协议，应继续履行该协议的意见，系对该协议效力及履行的抗辩，并非能否作出责令交地决定所需考量的前提条件，亦不影响对被诉责令交地决定的合法性审查。至于在双方未签订《补充协议》的情况下，案涉补偿协议是否已生效的争议，本院认为：首先，案涉补偿协议属于附生效条件的合同。因该协议对于协议生效条款的约定存在冲突，结合《征地房屋补偿方案》《补偿实施办法》关于生效条件的规定，原审认为，双方约定的协议生效条件的真实意思应为“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”而非“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效”。对此，本院予以认同。因至2013年1月21日签约期满，该地块未达到90%的签约比例，案涉补偿协议因生效条件未成就而未生效。其次，改变合同效力所约定的生效条件，一般应当经双方当事人协商。本案中，案涉补偿协议所约定的签约生效比例条款虽源自《征地房屋补偿方案》《补偿实施办法》中的规定，且适用于该征地地块全体，之后为普陀区政府所取消，但该取消签约生效比例的规定系在案涉补偿协议签订后作出，且根据案涉补偿协议相关协议内容的约定，签约生效比例的取消不仅影响协议的生效条件，而且还影响履行搬迁义务的期限、过渡费的计算等安置补偿内容。因此，案涉补偿协议所附的生效条件并不因普陀区政府发文取消签约生效比例而自动取消，相关协议内容应当由签约双方协商予以确认。取消签约生效比例后，普陀建设用地事务所实际与涉案地块其他签约户所签订的《补充协议》内容亦说明，相关安置补偿内容需要双方予以确认。其三，本案中，上诉人户虽坚称案涉补偿协议有效并要求履行，但在《补充协议》未实质改变原协议内容的情况下，却又拒绝与普陀建设用地事务所签订《补充协议》，并长期未履行协议。二审庭审中，上诉人亦承认，其未签订《补充协议》系因为对方未与其重新协商，未就单方面改变协议生效条款进行补偿，否则其认为应当完全按照案涉补偿协议规定的生效比例来履行协议。因此，上诉人的实际行为与其在本案诉讼中主张协议有效明显矛盾，无法自圆其说，本院难以采信。经审查，被诉责令交地决定中对上诉人户的具体补偿方案安置内容，包括房屋补偿款、房屋装饰补偿款、房屋附属设施补偿款、各类补贴以及产权调换房屋等安置内容，均符合该地块补偿方案的标准，保障了上诉人户的征地房屋补偿安置利益。至于上诉人就37号房屋分户评估报告评估时点及按照集体土地上房屋补偿标准安置所提异议，与原审诉讼中的意见相同，原审法院已充分阐述，本院不再赘述。上诉人要求以被诉责令交地决定作出之日作为评估时点以及按照国有土地的征收标准进行补偿的主张，于法无据，本院难以支持。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实依据和法律根据，本院不予支持。原审判决驳回李徐荣的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李徐荣负担。本判决为终审判决。审判长  朱晓婕审判员  徐 静审判员  鲍 浩二〇二〇年三月三十一日书记员  杨 勖附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……