福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终144号 上诉人（一审原告）郑莲珠，女,1974年10月3日出生，汉族，住福建省福清市。 委托诉讼代理人欧阳晓莉、蔡国军，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 被上诉人（一审被告）福清市人民政府，住所地福建省福清市一拂街28号。 法定代表人张帆，市长。 上诉人郑莲珠因诉被上诉人福清市自然资源和规划局（以下简称福清自规局）、福清市人民政府（以下简称福清市政府）限期拆除决定及行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年8月17日，被告福清自规局（原福清市城乡规划局）根据市政府工作安排，对原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设进行立案调查。被告福清自规局根据2017年8月22日对原告所作的行政执法询问笔录及对原告涉案违法建设进行的测绘，查明原告于2012年至2013年间，未取得建设工程规划许可证，在福清市阳下街道北林村内建设建筑物一幢，违法建筑占地面积197.64平方米，主体3层，局部2层，框架结构，总建筑面积约475平方米。福清自规局2018年2月2日召开业务会议，确认阳下街道北林村林子玉等19户村民（含原告的住宅）在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自建设个人住宅，其个人住宅在福建省人民政府批复的福清市城市总体规划内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且认定该违法行为属严重违法行为，要求依法拆除，限期恢复原状。2018年2月5日，福清自规局对原告作出《违法建设告知书》和融规（阳下）〔2018〕告字第011号《限期拆除告知书》。原告不服，申请听证。福清自规局于2018年8月22日组织听证。听证会后，被告福清自规局于2018年8月24日召开业务会议，研究决定对阳下街道北林村林子玉等19户违章建筑下达《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求依法拆除，限期恢复原状。同日福清自规局对原告作出融规（阳下）〔2018〕拆字第011号《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，《限期拆除决定书》主要内容为：“郑莲珠：经查，你单位（户）在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设，违法建设情况：违法建设三层，局部二层；混合结构，建筑占地:约197.64㎡,面积约475㎡。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条及《福建省实施办法》第36条。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条及《福建省实施办法》第67条规定，现决定对你单位（户）作出限期3天内自行拆除违法建设的处罚决定。”原告不服，向被告福清市政府申请行政复议，被告福清市政府于2018年12月10日作出融政行复决〔2018〕153号《行政复议决定书》，维持被告福清市城乡规划局作出的融规（阳下）〔2018〕拆字第011号《限期拆除决定书》。被告福清市政府于2018年12月14日将行政复议决定书向原告进行邮寄送达。原告于2018年12月26日向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2019年1月2日立案受理。现讼争房屋尚未被拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《福建省违法建设处置若干规定》第三条规定，本规定所称违法建设是指城乡规划公布后，未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。第六条第二款规定，市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。本案中，原福清市城乡规划局具有对未取得建设工程规划许可证的违法建设进行查处的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故福清自规局作为继续行使原福清市城乡规划局职权的行政机关，是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案原告于2018年12月14日收到被告福清自规局作出的行政复议决定书，于2018年12月26日向一审法院提起诉讼，符合上述法律规定的起诉期限，两被告关于原告起诉超过起诉期限的主张，一审法院不予采纳。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《福建省实施办法》（2011）第六十七条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。根据上述规定，原告在规划区域内建设房屋应当取得相应的规划许可。本案中，福清自规局对涉案房屋进行了测绘、询问原告，经过调查并集体研究后，认为原告未取得规划许可建设房屋的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，告知其违建的事实及拟对其作出处罚的依据和内容，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利，其后根据原告的申请组织了听证，听取了原告的申辩意见，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。被告福清自规局在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，复议程序及事实认定、法律适用亦无不当。 原告主张涉案房屋所在土地系向本村村民购买，其修建房屋无社会危害性。一审法院认为，不经批准擅自建设房屋，不仅侵害了建设规划的法律制度，且原告所建房屋在福清市城市总体规划范围内，影响了城市总体规划，故原告该主张，一审法院不予支持。原告还主张案涉建筑为其唯一住房，限期拆除将违背行政法上的比例和信赖保护原则。一审法院认为，行政比例原则要求行政行为或者行政裁判兼顾的是行政行为可能影响的公共利益及他人合法权益，原告的违法建设行为产生的建筑物不具备合法的物权权益，并不在该原则保护的范围之内。而致使该财产利益不受法律保护的结果，亦是原告罔顾建设用地规划许可审批造成的，故原告的上述主张，一审法院不予支持。原告关于被告从原告建房、装修到入住未予干涉，双方已形成信赖关系的主张，因信赖保护应当以利益合法为前提，不法利益不存在“信赖保护”的问题，故原告的上述主张，一审法院亦不予支持。至于原告认为福清自规局存在选择性执法的问题，与一审法院对本案被诉行政行为进行合法性审查无关，其可通过其他途径解决。综上，原告的请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑莲珠的诉讼请求。 上诉人郑莲珠不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人福清自规局作出的融规(阳下)〔2018〕拆字第011号《限期拆除决定书》不具有合理性。被诉拆除决定将导致上诉人一家的生活处于危险境地。上诉人及其配偶均系本村村民，该房屋系上诉人自建自住的唯一住房，该房屋未损害社会公共利益，未侵犯他人合法权益。行政裁量权的行使应符合比例原则。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。被上诉人福清自规局应当充分考虑其所作行政行为是否会对上诉人的居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。被上诉人福清自规局作出的被诉拆除决定，未充分考虑上诉人的居住安全利益，不符合比例原则的要求。被诉拆除决定违背了行政诉讼法上的信赖利益原则，缺乏正当性、合理性。上诉人作为一个普通的老百姓，在建房时无人阻止，建房后住的几年内也未听说过要办理证件。上诉人隔壁几个村庄都陆续在补办证件，上诉人也愿意配合相关部门办理证件所需要的一系列手续，甚至是罚款。但被上诉人福清自规局未考虑到上诉人的实际生活情况和条件，径行作出被诉拆除决定，缺乏正当性及合理性。二、被诉拆除决定认定事实不清，证据不足，程序不合法。上诉人的房屋应属于“可以采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设”。即便上诉人房屋属违法建筑，首先应对原告适用的处罚也是“限期改正”，非直接“限期拆除”。被上诉人福清自规局在没有任何客观证据及事实予以佐证的情况下，主观臆断出上诉人属于“严重违法行为”，属认定事实不清、证据不足。被上诉人福清自规局仅提交了集体讨论的会议纪要，未有由从事行政处罚决定审核的人员审核意见，也未证明案件调查人员已经通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。因此，被上诉人福清自规局作出的被诉拆除决定程序不合法。三、上诉人的房屋不属于必须限期拆除的情形。上诉人的房屋不属于《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第六十七条第二款规定的“认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”的情形。上诉人房屋属于可责令限期补办审批手续的情形。综上，请求：1、撤销一审判决，并依法改判撤销被上诉人福清自规局作出的融规(阳下)〔2018〕拆字第011号《限期拆除决定书》，撤销被上诉人福清市政府作出的融政行复决〔2018〕153号《行政复议决定书》或发回重审；2、判令两被上诉人承担本案第一、二审诉讼费用。 被上诉人福清自规局及福清市政府未向本院提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等相关规定，原福清市城乡规划局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有对城镇规划区内未取得建设工程规划许可证的建设行为作出处理的行政职权。福清自规局作为继续行使原福清市城乡规划局上述职权的行政机关，是本案的适格被告。本案中，上诉人未取得建设工程规划许可证，于2012年至2013年间在福清市阳下街道北林村内违法建设案涉房屋，福清自规局向一审法院提交的相关证据可以证实该违法建设位于福清市城市总体规划内，且属于占用《福建省实施办法》第二十四条规定的相关用途土地进行违法建设的情形，因此，原福清市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《福建省实施办法》第六十七条之规定，作出限期拆除违法建设的处罚决定，适用法律正确，量罚适当；原福清市城乡规划局经过调查，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，并依申请进行了听证，保障了上诉人的陈述、申辩权利，后经集体研究作出被诉限期拆除决定并送达上诉人，以上程序并无不当；被上诉人福清市政府受理上诉人的复议申请后，向被申请人发出了《行政复议答辩通知书》，经审查复议双方提交材料，于法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑莲珠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 王小倩 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年三月二十日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。