广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终2号上诉人（原审原告）：广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店。住所地广州市番禺区小谷围**************，统一社会信用代码92440101MA5AUX0GX8。经营者：曹满英。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区城市管理和综合执法局。住所地：广州市番禺区***禺******，统一社会信用代码114***********146G。法定代表人:贺建文，局长。上诉人广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店因诉被上诉人广州市番禺区城市管理和综合执法局行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4538号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年7月1日，潘彩霞作为出租人（甲方）与曹满英作为承租人（乙方）签订《租赁合同》，约定甲方同意将荣阳大街29号前地皮一块租给乙方使用，租赁期限为八年，从2012年7月1日起至2020年6月30日止。乙方租用房屋及设施只限作经营餐饮使用，租赁期满或中途退租时，乙方在房屋内所增建的建筑物及设施均属甲方所有……2018年，曹满英以该合同所承租的房屋地址向广州市番禺区工商行政管理局、广州市番禺区食品药品监督管理局分别申请了《营业执照》《食品经营许可证》，其中广州市番禺区工商行政管理局于2018年5月16日颁发的《营业执照》载明，名称为广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店，类型为个体工商户，经营场所为广州市番禺区小谷围****荣阳********，组成形式为个人经营。广州市番禺区食品药品监督管理局于2018年10月19日颁发的《食品经营许可证》载明，经营者名称为广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店，法定代表人（负责人）为曹满英，住所和经营场所均为广州市番禺区小谷围****荣阳********。2019年6月12日，广州市番禺区城市管理和综合执法局的执法人员到番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧进行检查，被检查人为潘志坤，并制作《检查笔录》载明，1、该地址建有一层混合式棚架，该棚架呈不规则形状，经现场丈量，该搭建棚架占地502平方米，建筑面积502平方米，已完工并作为商铺（淼鑫猪肚鸡）投入使用；2、当事人现场未能出示相关部门的审批文件；3、现场发出穗综番字〔2019〕U063《询问通知书》；4、现场拍照取证。上述《询问通知书》载明，潘志坤，你于2019年6月12日在番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧（淼鑫猪肚鸡）进行工程搭建，现场未能出示相关部门的审批文件，请你于2019年6月17日9时10分派员携带身份证、《情况说明书》、相关部门的审批文件到广州市番禺区城市管理和综合执法局处接受讯问。潘志坤对上述《检查笔录》和《询问通知书》均予以签名确认。6月18日，广州市番禺区城市管理和综合执法局对潘志坤进行询问，并制作《询问笔录》，潘志坤在该询问笔录中述称，其是贝岗村光明队队长，贝岗村荣阳大街29号东北侧搭建物的用地权属为贝岗村光明队，搭建物于2003年搭建完工并作为商铺投入使用，搭建物占地及建筑面积为450平方米左右，由光明队出资搭建，搭建该建筑没有经过城市规划部门审批。2019年7月11日，广州市番禺区****城市建设服务中心向小谷围城管综合执法中队作出《关于调查番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧搭建物的复函》载明，该单位送的来的《关于协助核查番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧搭建物的函》收悉，经核查，答复如下：1、当事人使用该土地没有办理用地手续，没有取得《建设用地批准书》。2、当事人在番禺区***街贝岗村荣阳大街29号东北侧搭建物并未到其单位办理任何用地及报建手续。2019年8月13日，广州市番禺区城市管理和综合执法局的执法人员再次到番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧（淼鑫猪肚鸡）进行检查，并制作《检查笔录》载明，1、该地址建有一层混合式棚架，该棚架呈不规则形状，经现场丈量，该棚架占地502平方米，建筑面积及502平方米，已完工并作为商铺（淼鑫猪肚鸡）投入使用；2、当事人现场未能出示相关部门的审批文件；3、现场发出穗综番责字〔2019〕U917号《责令限期改正通知书》（即诉争的《责令限期改正通知书》）载明，贝岗村荣阳大街29号东北侧的搭建者，你（单位）于2019年8月13日在番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧（淼鑫猪肚鸡）进行工程搭建，现场未能出示相关部门的审批文件，违反了《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第二款的规定，责令你（单位）立即停止违法行为，并于2019年8月18日17时前自行拆除。4、现场拍照取证。并将《责令限期改正通知书》张贴在现场。据广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店提交的贝岗村光明队出具的《关于光明队商铺情况说明》载明，位于番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号前出租的商铺情况，此商铺一直属于光明队出租，从2003年3月1日至2007年2月28日出租给奉天美食经营餐饮行业。合同期满后从2007年3月1日至2012年5月30日重新租给辛华奖经营餐饮行业。合同期满后从2012年6月1日至2020年5月31日租给潘彩霞经营餐饮行业。建设此商铺时政策未完善，村民法律意识淡薄，而且当时以为是属于光明队的集体土地就可以任意建设，导致没有做到完善报建手续。2019年9月5日，广州市番禺区城市管理和综合执法局作出《关于撤销责令限期改正通知书的通知》，通知番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧搭建者，该局决定撤销穗综番责字〔2019〕U917号《责令限期改正通知书》。并于9月9日张贴在现场。广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店表示收到上述通知，但坚持本案诉讼，并将诉讼请求第一项变更为确认广州市番禺区城市管理和综合执法局于2019年8月13日作出的穗综番责字〔2019〕U917号《责令限期改正通知书》违法。原审庭审中，广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店述称其承租房屋即为番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧的搭建物，其承租该搭建物后并未进行加建、扩建及改建，亦未对该搭建物进行添附，只是安装了空调。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，从广州市番禺区城市管理和综合执法局调查番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧搭建物的过程来看，其从未将围淼英鑫饮食店作为调查的对象，所作的涉案《责令限期改正通知书》的相对人为搭建物的建设者，并非广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店，且责令改正的行为也是针对工程搭建的行为，而广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店的经营者曹满英仅是搭建物的承租人，其亦当庭表示从未对涉案棚架进行加建、扩建、改建及进行添附，即使该通知书在涉案地址处标有“淼鑫猪肚鸡”的字眼，但从广州市番禺区城市管理和综合执法局提供的现场照片可知该字眼只是涉案棚架上设置的标识，并非具体指向广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店，故广州市番禺区城市管理和综合执法局所作的《责令限期改正通知书》对广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店的权利义务不产生实际影响，广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店不具备原告诉讼主体资格，对其起诉应依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、涉案搭建物是贝岗村光明队物业，2003年完工，由上诉人自2012年承租用做经营场所经营至今，如果在承租期限内被强拆将直接导致上诉人不能经营，损害上诉人经营权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，司法解释第十五条，上诉人有权向法院起诉。2019年10月22日，被上诉人向上诉人发出第0008401号《询问通知书》，要求上诉人接受询问调查及听取处理意见，证明上诉人是行政相对人。二、上诉人领取个体工商户营业执照和《食品经营许可证》在涉案搭建物经营的合法权益受法律保护。依照《广东省食品药品监督管理局关于食品经营许可的实施细则》第十二条规定，食品经营许可现场核查时，核查人员应当填写相应类别的《食品经营许可现场核查表》，经申请人核对无误后，由核查人员和申请人在核查表上签名或者盖章。申请人拒绝签名或者盖章的，核查人员应当注明情况。必要时，可另行制作现场核查记录。2017年9月11日广州市番禺区食品药品监督管理局到上诉人经营场所现场例行检查，符合法律规定，没有整改意见。上诉请求：1．请求撤销原审裁定，发回原审法院继续审理；2．依法确认被上诉人2019年8月13日作出的穗综番责字〔2019〕U917号《责令限期改正通知书》违法；3．案件受理费由被上诉人承担。被上诉人广州市番禺区城市管理和综合执法局答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，所作之裁定应予以维持。二、被上诉人查处的是违反规定搭建建筑物的行为，上诉人不是涉案搭建物的建筑者，并非涉案《责令限期改正通知书》指向的行政相对人，其权利义务没有受到实际影响，原审法院驳回上诉人起诉正确。一方面，根据原审法院查明的事实和相关证据显示，被上诉人在本案中查处的是违反规定搭建涉案搭建物（番禺区小谷围街贝岗村荣阳大街29号东北侧搭建物）的行为，虽然上诉人是涉案搭建物的承租人，但在执法的过程中，被上诉人已查明涉案搭建物的建设者为贝岗村光明队，并未将上诉人确定为当事人，所作出的包括涉案《责令限期改正通知书》在内的执法文书均是针对贝岗村光明队，而非上诉人，由此可知，被上诉人一直是对贝岗村光明队违法搭建建筑物的行为进行查处及要求限期改正，从未将上诉人列为行政相对人对其经营进行执法。另一方面，按照《广州市城市管理综合执法条例》第十八条规定：“城市管理综合执法机关在查处违法行为时，可以采取以下措施：（一）询问当事人、证人，并制作询问笔录；……”《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，……当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”表明城管部门在查处违法行为时，依法具有向有关人员进行调查取证的权利。具体到本案，鉴于上诉人是涉案搭建物的承租人，被上诉人在对涉案搭建物查处过程中，依职权向上诉人发出《询问通知书》要其配合询问，符合调查取证之要求，并未违反上述法律规定。所以，即使上诉人收到《询问通知书》，也不能据此就认定被上诉人将上诉人确定为行政相对人。因此，被上诉人认为，原审法院作出涉案《责令限期改正通知书》并未指向上诉人，对其权利义务无产生实际影响的认定正确。上诉人不是行政相对人，不具备原告诉讼主体资格，原审法院据此驳回上诉人的起诉不存在错误。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，二审争议焦点系上诉人广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店是否为被诉行政行为的相对人。结合已查明事实，被上诉人广州市番禺区城市管理和综合执法局在调查及作出被诉行政行为过程中，系将涉案违法建设的出租人、建设者作为调查、责令改正对象，且被诉的责令改正行为是针对违法搭建行为。上诉人广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店的经营者曹满英系涉案违法建设的承租人，且无违法搭建行为，其并非被诉行政行为的相对人。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，裁定驳回其起诉的处理正确，应依法予以维持。关于上诉人广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店上诉主张因涉案违法建设可能被强制拆除从而影响其正常经营行为，应属于其与出租方对租赁物瑕疵而产生的民事过错责任分担问题，可另循其他途径予以解决。关于上诉人广州市番禺区小谷围淼英鑫饮食店上诉主张的食品经营许可行为，亦已超出本案被诉责令改正违法建设行为的审查范围，本院不作审查。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理妥当，应当予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 戈审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年三月三十一日法官助理  陈嘉祥书 记 员  黄骏敏