广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初913号原告张常清，男，1968年11月17日出生，汉族，住河南省确山县********委大张庄，公民身份号码：412**1*********030。委托代理人孙志如，广东瑶琨律师事务所律师。被告佛山市顺德区城市管理和综合执法局，住所地佛山市顺德区*********区政府西侧行政执法楼。法定代表人胡永峰，局长。委托代理人吴兆滔，该局工作人员。委托代理人刘世新，广东中信信成律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区*********。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人刘宇乐，该府工作人员。委托代理人何银，该府工作人员。原告张常清不服被告佛山市顺德区城市管理和综合执法局(以下简称顺德城管局)作出的粤顺管良罚[2019]第A00175号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》）及被告佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区府）作出的顺府行复[2019]158号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2019年8月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告张常清及其委托代理人孙志如，被告顺德城管局的委托代理人吴兆滔、刘世新，被告顺德区府的委托代理人刘宇乐均到庭参加诉讼。在诉讼期间，原告和两被告三方均向本院申请延期审理两个月进行调解协商，但调解协商未果。本案现已审理终结。2019年4月30日，被告顺德城管局作出《处罚决定》，查明原告于2019年4月12日21时30分在顺德区大良红岗居委会桃源路口人行道利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车无照经营摆卖水果，经营期间没有违法所得。顺德城管局认为原告的上述行为违反了《无证无照经营查处办法》第二条的规定，依据该办法第十三条的规定，对原告处以罚款10000元。原告不服，于2019年5月6日向顺德区府申请行政复议，该府经审查，认为顺德城管局作出的《处罚决定》事实清楚，证据确实、充分，适用法律依据正确，程序合法，原告提出的复议理由不成立，作出《复议决定》维持顺德城管局作出的《处罚决定》。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告诉称，原告于2019年4月12日21时30分，将载有水果的轻型普通货车停放在顺德区红岗居委会桃源路口，遭顺德城管局暴力执法，将原告驾驶的号牌为X*****的轻型货车玻璃打烂，并致车辆车右前门凹陷，并对原告妻子路二平实施粗暴制服，致路二平身上多处软组织受伤。顺德城管局于2019年作出查封决定，扣押原告的X*****的轻型货车和水果，并作出被诉的《处罚决定》，对原告罚款10000元。原告认为，顺德城管局作出的《处罚决定》没有事实和法律依据，侵犯原告的合法权益，原告经复议后提起行政诉讼。在庭审中，原告又认为被告顺德城管局无作出行政处罚的职权及无告知原告享有陈述、申辩、要求听证的权利，程序违法。请求法院：1.撤销被告顺德城管局作出的《处罚决定》和撤销被告顺德区府作出《复议决定》；2.本案的诉讼费用由两被告承担。原告在诉讼中向本院提供了下列证据：1.原告身份证、顺德城管局的统一社会信用代码打印件、顺常[2019]11号《佛山市顺德区人大常委会关于甘志宇等职务任免的通知》，证明原被告的身份情况、主体资格。2.户口簿、张继东残疾证，证明原告与妻子路二平，是系农民，系文盲，没有稳定的工作。两人育有两子：大儿子张继东，自幼患脑瘫，智力二级残疾，生活不能自理；小儿子张东旭，患病需长年用药。原告本人患有高血压，曾经脑中风，至今尚有后遗症，思维反映迟钝，口齿不清，手脚行动受有障碍。原告家庭生活极是艰辛。3.《处罚决定》及行政处罚告知书，证明顺德城管局的处罚主体违法及程序违法。4．《复议决定》，证明顺德城管局没有行政职权，且没有证据证明原告有经营行为即买卖行为的事实，其作出的《处罚决定》没有事实和法律依据依法应予以撤销，顺德区府作出《复议决定》维持了该行政处罚认定事实和适用法律错误，依法也应予以撤销。被告顺德城管局辩称，一、顺德城管局具有对无照经营流动商贩进行行政处罚的职权。依据顺德区府关于顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称顺办发〔2010〕43号文）进一步明确顺德区环境运输和城市管理局集中行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无固定经营场所的流动性的无照商贩的行政处罚权。根据顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发的通知》(以下简称顺委发〔2019〕4号文)的通知，将区环境运输和城市管理局的市政公用、市容环卫、燃气、城市管理执法及考评考核、数字化城市管理等相关职责，相关机构承担的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理有关职责，区国土城建和水利局的园林绿化管理职责等整合，组建区城市管理和综合执法局，现由区城市管理和综合执法局承担由原区环境运输和城市管理局所承担的城管类职能。因此，顺德城管局有权行使顺德区工商行政管理方面对无固定经营场所的流动性的无照商贩的行政处罚权。二、顺德城管局作出的《处罚决定》认定事实清楚。2019年4月12日21时30分，原告在顺德区大良街道红岗居委会桃源路口人行道利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车无照摆卖水果，经营期间没有违法所得。以上事实有以下证据：1.原告身份证和驾驶证；2.2019年4月12日制作的《现场检查（勘验）笔录》1份；3.2019年4月12日制作的现场图片1份；4.2019年4月30日制作的《调查询问笔录》2份。以上证据充分证明原告在顺德区大良街道红岗居委会桃源路口人行道利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车无照摆卖水果，经营期间没有违法所得的违法事实。三、顺德城管局作出的《处罚决定》符合法定程序。顺德城管局根据《中华人民共和国行政处罚法》及其他法律法规中有关调查取证、立案、处罚决定、送达等程序的规定，对原告的查处履行了以下程序：（一）2019年4月12日进行调查取证时，有2名以上的执法人员进行调查。（二）2019年4月12日，原告在顺德区大良街道红岗居委会桃源路口人行道利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车无照摆卖水果，依据《无证无照经营查处办法》的规定，对原告发出了《责令改正违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为。（三）2019年4月30日，顺德城管局与原告制作了调查询问笔录，进一步确认了违法主体和违法事实，同日顺德城管局解除了对车辆扣押的行政强制措施，并退还相应的物品给原告。案件调查终结后，顺德城管局对原告的违法事实进行立案处罚，鉴于对当事人的违法行为给予较重的行政处罚，顺德城管局进行了集体讨论决定，拟对原告作出1万元的处罚。（四）2019年4月30日，顺德城管局向原告送达了《行政处罚告知书》，告知了原告违法事实、处罚依据和拟对其作出的行政处罚决定，同时告知了原告在法定期限内提出陈述、申辩的权利及申请听证的权利，原告阅读《行政处罚告知书》后签收确认。（五）原告在规定期限内书面提出放弃陈述、申辩及放弃听证的权利，顺德城管局于2019年4月30日向当事人作出并送达了《处罚决定》，告知原告相关的处罚决定，并告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，原告阅读《处罚决定》后签收确认。顺德城管局作出行政处罚并无不当，合情合理，符合法定程序。四、顺德城管局作出的《处罚决定》适用的法律、法规正确、处罚恰当。（一）顺办发〔2010〕43号文及顺委发〔2019〕4号文的规定，顺德城管局具有对申请人从事无证无照经营行为查处的法定职权。（二）原告的行为违反了《无证无照经营查处办法》第二条的规定：“任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营”。依据《无证无照经营查处办法》第十三条的规定：“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”（三）原告在人行道摆卖水果，影响交通，有群众多次向顺德城管局投诉。原告存在查处时拒不配合、暴力抗法，且有多次被城管执法机关处罚过的记录。鉴于原告履教不改，情节严重，社会危害性较大，所以顺德城管局经集体讨论后决定从重处罚。顺德城管局向原告作出《处罚决定》，符合法律法规的相关规定，处罚适当。五、原告主张因顺德城管局存在暴力执法，导致车辆受损及原告妻子路二平身体受伤，与事实不符。根据现场检查（勘验）笔录反映，原告存在开车冲撞执法人员的情形，由于原告本身存在抗法的情形，是其自己导致身体受伤车辆受损。原告在笔录中对该事实已予以确认，并不存在顺德城管局暴力执法导致其车辆受损以及路二平身体受伤的情形。而且，原告主张的问题，也与顺德城管局作出的本案《处罚决定》无关。综上所述，顺德城管局是对无固定经营场所的流动性的无照商贩的执法主体，顺德城管局作出的《处罚决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确无误，处罚适当，请求法院在查清事实的基础上依法裁判。被告顺德城管局在诉讼中向本院提供了下列证据：1.法定代表人证明书、组织机构代码证，证明顺德城管局诉讼主体资格。2.顺委发[2019]4号文，证明顺德城管局具有相应的行政职能和职权。3.现场检查（勘验）笔录、拍摄相片记录表、调查询问笔录、身份证、行驶证、《责令改正违法行为通知书》，证明顺德城管局在现场执法中，发现原告在顺德区大良街道红岗居委会桃源路口人行道利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车无照摆卖水果的违法事实。4.行政处罚案件立案审批表、重大案件集体讨论记录、顺德政务服务热线受理单及2018年1月19日作出的《行政处罚决定书》、行政处罚决定法制审核意见书、行政处罚决定审批表，证明顺德城管局作出处罚决定前，履行了立案审批及重大案件讨论的程序，并根据原告多次违法的情节，作出从重处罚的决定。5.行政处罚告知书及送达回证、放弃陈述申辩听证书，证明顺德城管局作出案涉决定书前告知原告拟对其作出的处罚，原告书面确认放弃陈述申辩听证。6.《处罚决定》及送达回证，证明顺德城管局作出案涉决定书，并送达原告。被告顺德城管局提供了下列法律依据及规范性文件：《中华人民共和国行政处罚法》《无证无照经营查处办法》以及国法函[2000]143号《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤办函[2001]208号《关于在顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、顺府发[2001]8号《关于设立顺德市行政执法局的通知》、粤机编［2009］21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革方案的通知》、顺委发［2019］4号文、顺办发〔2010〕43号文。被告顺德区府辩称，一、顺德区府具有作出《复议决定》的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告不服顺德城管局于2019年4月30日作出的《处罚决定》，向顺德区府申请行政复议，顺德区府依法具有对原告的行政复议申请进行审查及作出决定的职权。二、顺德区府作出的《复议决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确、程序合法。顺德区府经审理查明：2019年4月12日21时30分，顺德城管局巡查发现原告在顺德区大良街道红岗居委会桃源路口人行道利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车无照摆卖水果。原告开车冲撞执法车辆导致货车玻璃开裂、破烂。顺德城管局现场扣押货车，制作《查封（扣押）决定书》及《查封（扣押）物品清单》，并即日补办批准手续。同时，顺德城管局向原告发出《责令改正违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为。经集体讨论，顺德城管局于2019年4月30日作出《行政处罚告知书》并即日送达原告，拟对原告罚款10000元。原告即日书面放弃陈述、申辩和听证权利。顺德城管局于当日作出《处罚决定》并送达原告，依据《无证无照经营查处办法》第十三条的规定，对原告罚款10000元。同日，顺德城管局解除扣押，将货车退还原告。另查，顺德城管局此前曾接到群众对原告摆卖行为的投诉并多次进行了处罚。顺德区府经审查认为：（一）根据顺办发〔2010〕43号文、顺委发［2019］4号文的规定，顺德城管局具有作出《处罚决定》的职权，其行政主体资格合法。顺德城管局检查发现原告有无照经营的行为，经调查取证、集体讨论后，作出《行政处罚告知书》和《处罚决定》并送达原告，程序合法。（二）《无证无照经营查处办法》第二条、第十三条规定，顺德城管局调查收集的证据可以证明原告无照经营摆卖水果，经营期间没有违法所得，原告的行为违反了上述规定，顺德城管局对其罚款10000元，适用依据正确，并无不当。综上，顺德区府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定维持顺德城管局所作出的《处罚决定》。顺德区府于2019年5月6日收到原告的申请行政复议后，于同日作出顺府行复〔2019〕158号《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》，后分别于5月9日送达原告、顺德城管局。区民政人社局于5月17日向顺德区府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。7月4日，顺德区府决定延长审查期限30日，后分别通知原告、顺德城管局。7月31日，顺德区府作出《复议决定》，后于同日送达顺德城管局，于8月2日送达原告。顺德区府作出《复议决定》的程序合法。综上，顺德区府依职权作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法；原告的主张没有依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告顺德区府在诉讼中向本院提供了下列证据：1.《行政复议申请书》及相关材料，证明顺德区府于2019年5月6日收到原告的行政复议申请，原告的申请符合行政复议申请期限的规定。2.《行政复议受理通知书》、EMS快递单、快递查询结果、文书送达回证，证明顺德区府受理原告复议申请后,于2019年5月6日作出《行政复议受理通知书》，后送达原告，符合对复议申请进行审查的期限规定。3.《提出行政复议答复通知书》、文书送达回证，证明顺德区府于2019年5月9日将《提出行政复议答复通知书》、行政复议申请书副本及相关证据送达顺德城管局，符合在行政复议申请受理之日起7个工作日内通知被申请人的期限规定。4.《行政复议答复书》及证据目录，证明顺德城管局于2019年5月17日向顺德区府提交书面答复和相关证据材料，符合10日内作出答复的期限规定。5.《延长行政复议审查期限通知书》、EMS快递单、快递查询结果、文书送达回证，证明顺德区府于2019年7月4日依法延长案件审查期限，并分别通知原告、顺德城管局。6.《复议决定》、EMS快递单、快递查询结果、文书送达回证，证明顺德区府于2019年7月31日作出行政复议决定，后分别送达原告、顺德城管局。被告顺德区府提供了下列法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1，被告顺德城管局提供的证据1，被告顺德区府提供的证据1、2、5、6，各方当事人对证据无异议，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，可作为本案的定案依据。原告提供的证据3、4，被告顺德城管局提供的证据2、3、5、6，被告顺德区府提供的证据3、4，各方当事人对证据的真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联，可作为本案的定案依据。原告提供的证据2，是原告的户口簿及其儿子的残疾证，被告顺德城管局提供的证据4中2018年1月19日作出的《行政处罚决定书》，是被告之前对原告作出的处罚决定，与本案审查被诉行政行为的合法性无关联，不作为本案的定案依据。被告顺德城管局提供的证据4中顺德城管局对本案进行立案审批及内部讨论、审批的材料，原告虽认为上述证据的真实性无法确认，但原告明确不申请司法鉴定，本院确认其真实性，上述证据来源合法，与本案有关联，本院予以采纳作为本案的定案依据。经审理查明，2019年4月12日21时30分，原告在顺德区大良红岗居委会桃源路口人行道利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车无照经营摆卖水果，经营期间没有违法所得。当晚，顺德城管局执法人员接到群众举报后到上述地点进行执法检查，发现原告的上述行为后，经现场拍照及向原告制作《现场检查（勘验）笔录》，查明原告实施的上述违法行为后，当场向原告发出《责令改正违法行为通知书》，责令原告停止无照经营的行为，并于同年4月30日对原告的违法行为进行立案调查，于同日向原告进行了询问调查，经审核后顺德城管局于2019年4月30日对原告发出《行政处罚告知书》，告知原告拟作出处罚事实、理由、依据及其享有提出陈述、申辩和申请组织听证的权利，并于当日送达原告。在原告明确表示愿意接受处理并放弃陈述、申辩和听证权利后，被告顺德城管局于当日作出《处罚决定》并送达原告。原告不服该《处罚决定》，于2019年5月6日向顺德区府申请行政复议，顺德区府于同日作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，后于同年5月9日分别送达原告、顺德城管局。在顺德城管局向顺德区府提交了《行政复议答复书》及证据材料后，顺德区府于2019年7月4日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长该案审查期限30日并分别送达顺德城管局和原告。2019年7月31日，顺德区府作出《复议决定》，于同日及8月2日分别送达顺德城管局和原告。另查，顺办发〔2010〕43号文规定，佛山市顺德区环境运输和城市管理局行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定对无固定经营场所的流动性无照商贩的行政处罚权。顺委发〔2019〕4号文规定，不再保留区环境运输和城市管理局，将区环境运输和城市管理局的市政公用、市容环卫、城市管理执法等相关职责等整合，组建区城市管理和综合执法局。又查，原告认为顺德城管局在2019年4月12日21时30分，在顺德区红岗居委会桃源路口暴力执法，其载有水果号牌为X*****的轻型普通货车玻璃打烂并扣押查封其轻型货车和水果的行为，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼，案号为（2019）粤0606行初912号。在审理过程中，原告于2019年12月11日自愿向本院申请撤回该案起诉。本院认为，根据《无证无照经营查处办法》第十三条、顺办发〔2010〕43号文、顺委发〔2019〕4号文的规定，被告顺德城管局作为辖区内城市管理部门，依法对违反工商行政管理方面法律、法规、规章有关对无固定经营场所的流动性无照商贩的行为具有行政处罚权。原告主张顺德城管局无权作出《处罚决定》于法无据，本院不予支持。《无证无照经营查处办法》第二条规定:“任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。”第十三条规定：“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”本案中，被告顺德城管局提供现场检查（勘验）笔录、拍摄相片记录表、调查询问笔录、身份证、行驶证、《责令改正违法行为通知书》等证据，认定原告于2019年4月12日21时30分在顺德区大良红岗居委会桃源路口人行道利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车无照经营摆卖水果，经营期间没有违法所得，事实清楚、证据确凿，被告顺德城管局根据上述法规规定对原告处以10000元的罚款，适用法规正确。原告主张其无违法摆卖的行为。经查，根据2019年4月12日《现场检查（勘验）笔录》反映，原告当时正在摆卖水果，另根据现场拍摄相片反映，原告的车上确有水果存在，再从原告2019年4月30日所作的《调查询问笔录》反映，原告自认于2019年4月12日21时30分在顺德区大良红岗居委会桃源路口利用一辆车牌号为粤X*****轻型普通货车摆卖水果，且未领取工商行政管理部门核发的《个体工商户营业执照》，原告已在《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》上签名并盖上指模，在庭审中原告也确认该签名和指模是本人所签所盖，由此可证实原告存在无照经营的事实，故原告的上述主张与事实不符，本院不予采纳。关于被告顺德城管局对原告作出行政处罚的程序是否正当的问题。在本案中，被告顺德城管局经现场检查发现原告存在违法行为后，当场作出《责令改正违法行为通知书》，在立案审批后查明原告的违法事实后经集体讨论，告知原告拟作出处罚的事实、理由和依据及享有陈述、申辩和组织听证的权利，因原告明确表示愿意接受处理和放弃陈述申辩和听证，顺德城管局于当日作出行政处罚，虽顺德城管局作出处罚的程序存在不妥之处，但考虑到被告顺德城管局是基于原告明确表示愿意接受处理和放弃陈述申辩和听证的情况下，为节省行政成本而未待申请陈述申辩及听证的期限届满后作出行政处罚，且该做法也未影响被诉行政处罚的实体正确性，且原告陈述申辩及申请听证的权利已在后期的复议和诉讼过程中得到充分行使，故本院只对被告顺德城管局处罚程序的轻微瑕疵予以指正，对原告主张被告顺德城管局作出行政处罚程序违法不予支持。最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告顺德区府作为被告顺德城管局的同级人民政府，对原告不服被告顺德城管局作出的《处罚决定》提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。被告顺德区府在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出《复议决定》，并分别送达原告、顺德城管局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确，本院予以支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张常清的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张常清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  马洁芬人民陪审员  伍结香二〇二〇年三月二十五日书 记 员  肖静紫