西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2019）陕71行终956号     上诉人（原审原告）夏金池，女，1939年10月7日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   上诉人（原审原告）夏向力，男，1965年6月4日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区，系夏金池之子。   委托代理人臧树华，陕西诺尔律师事务所律师。   委托代理人吴帅，陕西诺尔律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）西安市房屋征收管理办公室，住所地西安市碑林区东县。   法定代表人张献瑞，主任。   委托代理人周心路，该办工作人员。   委托代理人焦克琳，北京市康达（西安）律师事务所律师。   上诉人夏金池、夏向力与被上诉人西安市房屋征收管理办公室（以下简称市征收办）不予受理拆迁裁决一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，西安市XX号房屋于2007年被政府拆迁，因房屋产权人夏舜卿去世后，其子女居住外地，住址、联系方式均不详，无法认定合法的继承人。后在西安晚报发布寻找夏舜卿全部合法继承人的《公告》，时限内仍无人到拆迁指挥部登记洽谈。市拆迁办在XX号房屋产权人不明的情况下，依据原《城市房屋拆迁管理条例》第二十九条“拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全”之规定，于2007年3月23日对该房屋及附属物作出了（2007）9号《关于西安市XX号房屋进行证据保全拆除的决定》，《决定》指出待该户房屋明确产权归属后，再予以具体落实。原告夏金池、夏向力认为自己系西安市XX号房屋承租人，拆迁人应与其签订拆迁安置协议，遂向被告申请行政裁决。被告于2018年1月22日作出不予受理决定，原告起诉要求撤销该决定，西安铁路运输法院于2018年8月31日作出（2018）陕7102行初814号行政判决书，认为保全决定与行政裁决的性质不同，被告以已经作出证据保全，故原告的裁决申请为重复申请而不予受理的理由不成立，判决撤销被告2018年1月22日作出的《不予受理决定书》。被告收到该判决书后，于2018年10月25日作出《不予受理决定书》，依照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房[2003]252号）第八条第二款“申请人或者被申请人不是拆迁当事人的”规定，对原告的裁决申请不予受理。原告不服，诉至法院，请求：1.撤销被告2018年10月25日《不予受理决定书》；2.被告就原告的裁决申请重新作出行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。   原审法院认为，本案的争议焦点为被告对原告作出的《不予受理决定书》是否合法。原《城市房屋拆迁管理条例》第一条规定，“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”第四条规定，“……本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第十六条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决……”本案中涉案房屋所有权人，亦即被拆迁人系夏舜卿的法定继承人。本案原告夏金池、夏向力某某在上述房屋内居住，但并无证据证明其为房屋承租人，且上述房屋被拆迁时原告并未居住于此。建住房[2003]252号《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定：“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请……（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；”故在原告无法证明其系拆迁当事人的情况下，被告在生效判决规定的期限内，依照规定，作出不予受理原告的裁决申请并无不妥。综上，被告市征收办2018年10月25日对原告作出《不予受理决定书》程序合法，事实依据充分，适用法律正确。原告夏金池、夏向力要求撤销被告2018年10月25日《不予受理决定书》，就原告的裁决申请重新作出行政行为的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告夏金池、夏向力的诉讼请求。案件受理费50元，由原告夏金池、夏向力负担。   上诉人夏金池、夏向力上诉称，一、一审认定基本事实不清。（一）一审无正当理由对上诉人提交的1975年夏学虞关于该院房屋居住、代管等事项的证明、夏金池将其祖母田晓弟火葬的票据、夏金池为其祖母田晓弟建墓的票据、1974年西厦房租赁协议、李同义书面证言、1988年夏更生与陕西飞机制造公司修房协议、上诉人夏向力户口本、拆迁人房地三分局与承租人夏一平等订立的11份拆迁安置补偿协议、张俊香的授权委托书、西安市灞桥区福音养老院证明、夏舜卿、夏乃华户籍资料、夏乃华2013年给夏金池的信等证据，导致基本事实未查清。（二）一审判决篡改证人证言，并对证人证言断章取义、以偏概全，致使认定基本事实错误。（三）一审判决确认的《关于西安市XX号房屋进行证据保全拆除的决定》，该决定称涉案房屋权属不明、待明确产权归属后再予以安置不符合客观事实，且该决定认定上诉人系居住使用人，与一审不认为上诉人系承租人互相矛盾，依法不应被采纳。二、一审认定上诉人是居住使用人，但未认定其是承租人自相矛盾。（一）本案属于特殊的租赁关系，该租赁关系的形成有其历史特殊性，不适用《合同法》关于租赁合同的规定。（二）夏金池给其祖母尽了生养死葬的义务，在一定程度上等于给房屋所有权人支付了租赁房屋的对价。（三）同院其他居住使用人已被当作承租人予以安置，唯独遗漏了同为居住使用人的上诉人。（四）历史上形成的这一特殊租赁关系，拆迁时承租人不在家，不影响被依法安置的资格。三、一审将举证责任强加给上诉人，举证责任分配不当，违反法律规定。四、被上诉人第一次作出的不予受理决定与第二次作出的不予受理决定理由相同，违反行政诉讼法。请求：1.依法撤销一审判决；2.依法撤销市征收办2018年10月25日作出的《不予受理决定书》，责令被上诉人就上诉人的裁决申请重新作出行政行为或者将本案发回一审法院重审；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。    被上诉人市征收办答辩称，一、被上诉人作出被诉不予受理决定书程序正当。二、涉案房屋现仍处于产权不明的状态，上诉人并非被拆迁当事人，被诉不予受理决定书事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确。（一）涉案房屋原所有权人为夏舜卿，于1989年身故，其合法继承人现仍无法认定。（二）现有证据不足以证明上诉人是涉案房屋的合法承租人。请求依法驳回上诉人的上诉请求。   经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。   本院认为，本案争议的焦点是上诉人是否具有申请拆迁裁决的申请人资格。涉案房屋系国有土地上房屋，拆迁时间在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行之前，本案应适用原《城市房屋拆迁管理条例》来确定争议焦点。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第四条及第十六条的规定，被拆迁人是被拆迁房屋的所有人，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。据此，拆迁人、被拆迁人以及房屋承租人具有申请拆迁裁决的申请人资格。上诉人主张其长期在涉案房屋居住，且对涉案房屋原所有权人夏舜卿之母尽到生养死葬义务，是变相地支付租金，应认定双方形成特殊的租赁关系，上诉人系涉案房屋承租人。本院认为，在上诉人没有提供租赁合同的情况下，是否能以其提交的证据认定其系涉案房屋承租人，上诉人与拆迁人之间分歧较大，上诉人应通过民事诉讼途径解决该问题。因此，在上诉人的承租人地位不能确定之前，被上诉人不予受理上诉人的拆迁裁决并无不当。待其承租人地位确定后，可依法申请拆迁裁决。上诉人主张同院其他居住使用人已被安置，该问题涉及这些人的安置是否符合规定，不能以该安置事实来推导判断上诉人是否享有被安置的权利。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。夏金池、夏向力的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人夏金池、夏向力负担。   本判决为终审判决。       审 判 长  刘爽      审 判 员  左昆       审 判 员  辛晶        二〇二〇年三月十二日     法官助理 王一婷   书 记 员  赵卫        1