福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终139号 上诉人（一审原告）吴美芳，女，1959年11月7日出生，汉族，住福建省福清市。 被上诉人（一审被告）福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 被上诉人（一审被告）福清市人民政府，住所地福建省福清市一拂街28号。 法定代表人张帆，市长。 上诉人吴美芳因诉被上诉人福清市自然资源和规划局（以下简称福清自规局）、福清市人民政府（以下简称福清市政府）限期拆除决定及行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2018）闽0102行初454号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年8月17日，被告福清自规局（原福清市城乡规划局）根据市政府工作安排，对原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设进行立案调查。被告福清自规局根据2018年2月24日对原告所作的行政执法询问笔录及对原告涉案违法建设进行的测绘，查明原告于2008年至2010年间，未取得建设工程规划许可证，在福清市阳下街道北林村内建设建筑物一幢，违法建筑占地面积643.52平方米，主体4层，局部3层，框架结构，总建筑面积约1661平方米。福清自规局2018年2月2日召开业务会议，确认阳下街道北林村林子玉等19户村民（含原告的住宅）在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设个人住宅，根据福建省人民政府关于福清市城市总体规划的批复文件，其个人住宅在福建省人民政府批复的福清市城市总体规划内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且认定该违法行为属严重违法行为，要求依法拆除，限期恢复原状。福清自规局于2018年2月23日出具《违法建设告知书》，于2018年3月1日作出融规（阳下）〔2018〕告字第019号《限期拆除告知书》。原告不服，申请听证。福清自规局于2018年8月23日组织听证。听证会后，被告福清自规局于2018年8月24日召开业务会议，研究决定对阳下街道北林村林子玉等19户违章建筑下达《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求依法拆除，限期恢复原状。同日福清自规局对原告作出融规（阳下）〔2018〕拆字第019号《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，《限期拆除决定书》的主要内容为：“吴美芳：经查，你单位（户）在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设，违法建设情况：违法建设四层，附属2层；框架结构，建筑占地：约643.52㎡，面积约1661㎡。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条及《福建省实施办法》第36条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条及《福建省实施办法》第67条规定，现决定对你单位（户）作出限期3天内自行拆除违法建设的处罚决定。”原告不服，于2018年8月29日向被告福清市政府申请行政复议。被告福清市政府于2018年11月29日作出融政行复决〔2018〕151号《行政复议决定书》，决定维持被告福清自规局融规（阳下）〔2018〕拆字第019号《限期拆除决定书》。本案审理过程中，讼争房屋尚未被拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《福建省违法建设处置若干规定》第三条规定，本规定所称违法建设是指城乡规划公布后，未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。第六条第二款规定，市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。本案中，原福清市城乡规划局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程进行查处的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故福清自规局作为继续行使原福清市城乡规划局职权的行政机关，是本案的适格被告。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《福建省实施办法》（2011）第六十七条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。根据上述规定，原告在规划区域内建设房屋应当取得相应的规划许可。本案中，福清自规局对涉案房屋进行了测绘、询问原告，经过调查并集体研究后，认为原告未取得规划许可建设房屋的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，告知其违建的事实及拟对其作出处罚的依据和内容，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利，其后根据原告的申请组织了听证，听取了原告的申辩意见，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。被告福清市政府在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，复议程序及事实认定、法律适用亦无不当。 庭审中原告主张涉案房屋所在土地为住宅用地，其修建房屋无社会危害性。一审法院认为，不经批准擅自建设房屋，不仅侵害了建设规划的法律制度，且原告所建房屋在福清市城市总体规划范围内，影响了城市总体规划，故原告该主张，一审法院不予支持。原告还主张案涉建筑属自建自用的房屋，限期拆除将违背行政法上的比例和信赖保护原则。一审法院认为，行政比例原则要求行政行为或者行政裁判兼顾的是行政行为可能影响的公共利益及他人合法权益，原告的违法建设行为产生的建筑物不具备合法的物权权益，并不在该原则保护的范围之内。而致使该财产利益不受法律保护的结果，亦是原告罔顾建设用地规划许可审批造成的，故原告的上述主张，一审法院不予支持。庭审中原告亦提出被告从原告建房、装修到入住未予干涉，双方已形成信赖关系。因信赖保护应当以利益合法为前提，不法利益不存在“信赖保护”的问题。故原告的上述主张，一审法院不予支持。至于原告认为福清自规局存在选择性执法的问题，与一审法院对本案被诉行政行为进行合法性审查无关，其可通过其他途径解决。综上，原告的请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴美芳的诉讼请求。 上诉人吴美芳不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审认定事实不清。被上诉人福清自规局在听证会、庭审中均未出示证据，无法证实涉案房屋修建时间、完工时间。在被上诉人未提供任何证据予以否认上诉人主张的情况下，原审法院未对涉案房屋修建时间子以确认，属事实认定错误。二、适用法律错误。涉案房屋所附土地究竟有没有被纳入福清市城市规划仍然存疑。经上诉人查询，涉案房屋所在的北林村至2006年才被纳入城市规划，也就是说，涉案房屋修建时所在土地仍属于乡村规划，依《村庄和集镇规划建设管理条例》第37条之规定，根据职权法定原则，被上诉人根本无权管辖。三、行政处罚送达、听证程序违法。被上诉人福清自规局送达的《听证通知书》，采粘贴在门上的方式进行送达，不属于法定送达形式;且行政送达时未告知听证会的主持人员记录人员、调查人员的姓名，导致原告无法核实该次听证会的相关人员身份，亦无法申请回避。四、限期拆除涉案房屋及周边设施，将违背行政法上的比例和信赖保护原则。目前该房屋周边已有篮球场、水泥道路、公园、健身设施等，已经是一个非常成熟的居住社区。被上诉人福清自规局将上诉人房屋及周边设施拆除，将导致资源的巨大浪费。五、上诉人开始装修时被上诉人未叫停，上诉人一家在此居住多年，被上诉人一直未予干涉。这足以证实，两被上诉人对于该房屋及其附属建筑形成的群落是认可的。六、被上诉人福清自规局的限期拆除决定系选择性执法，明显有失公平。综上，请求：1.判决撤销一审判决;2.判决撤销融规〔2018〕拆字第019号《限期拆除决定书》；3.判决撤销融政行复决〔2018〕151号《行政复议决定书》。 被上诉人福清自规局及福清市政府未向本院提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等相关规定，原福清市城乡规划局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有对城镇规划区内未取得建设工程规划许可证的建设行为作出处理的行政职权。福清自规局作为继续行使原福清市城乡规划局上述职权的行政机关，是本案的适格被告。本案中，上诉人未取得建设工程规划许可证，于2008年至2010年间在福清市阳下街道北林村内违法建设案涉房屋，福清自规局向一审法院提交的相关证据可以证实该违法建设位于福清市城市总体规划内，且属于占用《福建省实施办法》第二十四条规定的相关用途土地进行违法建设的情形，因此，原福清市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《福建省实施办法》第六十七条之规定，作出限期拆除违法建设的处罚决定，适用法律正确，量罚适当；原福清市城乡规划局经过调查，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，并依申请进行了听证，保障了上诉人的陈述、申辩权利，后经集体研究作出被诉限期拆除决定并送达上诉人，以上程序并无不当；被上诉人福清市政府受理上诉人的复议申请后，向被申请人发出了《行政复议答辩通知书》，经审查复议双方提交材料，于法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴美芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 王小倩 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年三月二十日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。