广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终17号上诉人（原审原告）邓召成，男，汉族，1963年1月5日出生，住广东省佛山市禅城区近思里1号705房，公民身份号码:441************391。委托代理人梁啟荣，广东曜政律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市自然资源局，住所地广东省肇庆市端州区******。法定代表人黄勇，该局局长。委托代理人夏国毅，该局工作人员。委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。上诉人邓召成不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初276号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月11日受理本案并依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，邓召成原是肇庆市高要区******委会成员。2012年2月23日，高要市国土资源局对邓广才等人作出高国土资信答字〔2012〕2号《国土资源信访事项答复意见书》，该意见书记载：1993年9月，回龙镇人民政府因肇庆仁高狩猎场公路工程征地，征用刘村管理区一队、二队、六队的土地。肇庆仁高狩猎场公路工程征地后，由于征地补偿款不能落实，回龙镇人民政府、刘村管理区与邓召成协商，由邓召成支付刘村管理区一队、二队、六队的征地补偿款、青苗补偿款及建设费用共76523.7元，土地归邓召成使用。2005年3月5日，肇庆市高要区*****管理区出具了《证明》，该证明记载：刘村村委会与邓召成门前公园征地的征地款、青苗补偿款及建设费用全部由邓召成个人出资，刘村村委会无支付资金。2007年，邓召成在该土地上搭建竹棚经营茶楼生意。2017年3月起邓召成在该土地上动工建设，后建成并经营大排档生意，但邓召成使用该土地至今尚未取得土地使用权证。2017年3月13日，肇庆市自然资源局(原肇庆市国土资源局)在执法检查中发现在肇庆市高要区*************片地段存在涉嫌违法建设的行为，向涉嫌违法行为人邓召成发出《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》，责令其停止和改正违法行为。2017年5月12日，肇庆市自然资源局对邓召成进行了调查并制作《询问笔录》，邓召成承认该地块是其本人在使用，土地于1997年向刘村村委会购买，2007年搭建竹棚，2017年3月拆掉原来的竹棚后建设，现作大排档饭店使用，该地块未办理土地使用证。2017年5月19日，肇庆市自然资源局向邓召成发出《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》，责令邓召成停止和改正违法行为。2017年7月13日，肇庆市自然资源局向邓召成作出肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚告知和听证告知书》并于同月27日依法送达给邓召成，告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及其享有陈述、申辩、要求听证权利。邓召成于2017年7月28日申请听证。2017年8月25日，肇庆市自然资源局向邓召成发出《行政处罚听证会通知书》。2017年9月1日，肇庆市自然资源局举行行政处罚听证会。2017年10月19日，肇庆市自然资源局根据邓召成的身份证和上述调查情况以及责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、询问笔录、现场勘测笔录、土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）、现场照片等证据，作出肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》，决定：1.责令邓召成退还非法占用的土地给原权属单位；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；对违法占用的土地处以每平方米20元的违法占地罚款即8358元。并将该《行政处罚决定书》于2017年11月28日送达给邓召成。又查明，邓召成对肇庆市自然资源局作出上述行政处罚决定不服，于2018年3月13日向肇庆市鼎湖区人民法院提起行政诉讼，肇庆市鼎湖区人民法院于2018年4月28日作出了（2018）粤1203行初70号行政判决书，判决撤销肇庆市自然资源局于2017年10月19日作出的肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》，在判决发生法律效力之日起60日内重新作出具体行政行为。此后，肇庆市自然资源局于2018年6月19日、6月21日分别对相关人员邓广财、邓先娣进行了调查并制作了询问笔录，调取了涉案土地所有权属示意图、土地登记卡，证实涉案土地的权属是高要区回龙镇刘村村前经济合作社所有。2018年6月26日作出肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚告知书和听证告知书》并于同年7月26日依法送达邓召成。邓召成于2018年7月27日向肇庆市自然资源局提出听证申请，肇庆市自然资源局于10月18日发出《行政处罚听证会公告》，并于11月1日举行了行政处罚听证会。肇庆市自然资源局于2018年11月29日重新作出了肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》，并于2019年1月28日送达给邓召成。原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，肇庆市自然资源局有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权，为本案适格被告。肇庆市自然资源局发现邓召成未办理农用地转建设用地手续进行建设后，向其发出了《责令停止违法行为通知书》，在重新作出涉案行政处罚决定前，向邓召成发出了《行政处罚告知和听证告知书》，告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，对涉案土地的权属补充调查取证，举行了听证会。因此，肇庆市自然资源局重新作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。邓召成认为经回龙镇人民政府、刘村管理区与邓召成协商，由邓召成支付5亩土地征地补偿款、青苗补偿款及建设费用合计共76523.7元之后，涉案土地归邓召成使用的意见，没有法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邓召成的诉讼请求。上诉人邓召成不服原审判决，向本院提起上诉称,原审法院认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、原审法院对刘村村委会确认的事实没有予以确认。1993年9月，回龙镇人民政府因肇庆高狩猎场公路工程征地，征用刘村管理区村前一组、二组和六组的土地。肇庆仁高狩猎场公路工程征地后，由于征地补偿款不能落实，回龙镇人民政府、刘村管理区与上诉人进行协商，由上诉人支付5亩土地征地补偿款、青苗补偿款及建设费用共76523.7元，土地归上诉人使用，该情况已有刘村村委会出具书面证明予以证实。二、原审法院对原肇庆市高要区国土资源局在高国土资信答字〔2012〕2号《国土资源信访事项答复意见书》查明的事实没有予以证实。在该份意见书中已查实：“回龙镇人民政府、刘村管理区与邓召成协商，由邓召成支付刘村管理区一队、二队、六队5亩土地征地补偿款、青苗补偿款及建设费用共76523.7元，土地归邓召成使用”，以上事实在肇庆市鼎湖区人民法院于2018年4月28日作出的（2018）粤1203行初70号行政判决中予以确认。三、原审法院对肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚告知和听证告知书》中的内容没有予以确认。该份告知书认为上诉人“于2017年3月至今擅自占有肇庆市高要区*********前‘竻迳’(土名)417.9平方米(折合0.63亩)土地”，正是在邓召成上述合法使用的5亩土地范围之内,上诉人不存在违法用地情况。根据上述调查及历史事实，案涉的土地已经由政府征收国有，应属国有土地性质。然而，被上诉人在肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》中却要求将案涉土地退还给“肇庆市高要区******前经济合作社”，明显属于认定事实错误且损害已征收土地对应的国家利益。综上所述，上诉人系经回龙镇人民政府及刘村管理区的同意后合法占用案涉土地，被上诉人的行政处罚损害了上诉人的合法权益，原审法院认定事实错误，因而请求：1.撤销肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初276号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.依法撤销肇庆市自然资源局于2018年11月29日作出的肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》。被上诉人肇庆市自然资源局答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。邓召成在未依法办理农用地转建设用地审批手续的情况下，非法占用回龙镇刘村村委会村前经济合作社农用地用于建设和经营“大排档”的违法事实清楚证据确凿。我局针对邓召成的违法行为所作出的行政处罚决定符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，程序合法，适用法律法规正确，邓召成的诉讼请求没有事实和法律依据。因此，原审法院驳回邓召成的诉讼请求是正确的。二、于2018年11月29日重新作出了肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》主体适格、事实清楚、程序合法、作出处理适当。1.答辩人是作出涉案行政处罚决定的适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条和第七十六条的规定，答辩人是肇庆市人民政府土地和矿产资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为进行监督检查，作出行政处罚决定是履行法定职责的行为。2.答辩人作出涉案行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。答辩人经过巡查发现邓召成存在违法建设行为，对邓召成进行调查询问，发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，作出行政处罚决定。之后，根据肇庆市鼎湖区人民法院于2018年4月28日作出的（2018）粤1203行初70号行政判决第二项的要求，答辩人对涉案事实重新作出具体行政行为时，进一步查明，邓召成所称的在1997年期间向刘村村委会“购买”涉案宗地的行为并不属于公开出让方式取得或者通过承包、租赁等方式取得土地使用权的情形，邓召成对涉案宗地的占有没有法律依据，该宗地的土地使用权属于刘村村前经济合作社所有。邓召成未经办理农用地转建设用地手续就进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第四十二条的规定，责令其退还非法占用土地，对其作出行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。3.答辩人作出的涉案行政处罚程序合法。答辩人发现邓召成未办理农用地转建设用地手续，在农用地上进行建设，向其发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令违法行为当事人停止和改正违法行为。经过调查，勘测证实确有违法用地行为后，于2018年7月26日向被答辩人送达《行政处罚告知和听证告知书》，告知对其认定的违法事实、处罚依据及处罚内容享有陈述、申辩和申请听证的权利。事后，邓召成申请听证，答辩人的派出机构依法举行了听证会，对案件事实进行调查、质证，邓召成委托律师参加听证会。答辩人研究认定听证会上邓召成的抗辩理由不充分，不能证明邓召成对涉案土地占用行为的合法性，遂于2018年11月29日作出肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》并送达邓召成。综上所诉，原审法律认定事实清楚，适用法律正确，程序得当，实体处理合法。邓召成请求撤销行政处罚决定书的诉权没有事实和法律依据，恳请依法驳回上诉，维持原判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案不开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和第八十七条的规定，本案对原审判决进行全面审查。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院经审理认为，本案是行政处罚纠纷。原肇庆市国土资源局于2018年11月29日作出肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》，上诉人邓召成对此行政处罚不服提起诉讼。根据《中共肇庆市市委肇庆市人民政府关于印发的通知》（肇发〔2019〕1号），肇庆市人民政府组建肇庆市自然资源局，不再保留肇庆市国土资源局，原肇庆市国土资源局的行政职能移转至肇庆市自然资源局，故本案的被上诉人为肇庆市自然资源局。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案涉案土地的权属是高要区回龙镇刘村村前经济合作社所有，且土地性质为农用地。上诉人邓召成主张其支付征地补偿款、青苗补偿款及建设费用后进行建设的，但该建设行为是未经批准改变了土地用途，现有材料上诉人邓召成未能提交领取土地使用权且办理农用地转建设用地相关材料。被上诉人肇庆市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，于2018年11月29日作出肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定认定的事实清楚,适用法律正确,程序合法，并无不当。原审判决处理得当，依据充分，应予维持。上诉人邓召成的主张不能成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人邓召成要求撤销肇庆市自然资源局于2018年11月29日作出肇国土资高执法〔2017〕66号《行政处罚决定书》的诉讼请求，缺乏充分的事实和法律依据，依法应予驳回。原审判决事实认定清楚，适用法律准确，审理程序合法，实体处理正确，本院依法予以维持。上诉人邓召成的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审诉讼费共人民币100元，由上诉人邓召成承担。本判决为终审判决。审 判 长  贝 娟审 判 员  张国良审 判 员  赵晓云二〇二〇年三月二十五日法官助理  陈耐强书 记 员  何剑锋