苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0508行初381号 原告蒋承湧，女，1932年3月2日生，汉族，住苏州市姑苏区。 委托代理人张万如（系原告丈夫），住苏州市姑苏区。 被告苏州市行政审批局，住所地苏州市姑苏区平泷路251号。 法定代表人许振华，局长。 出庭负责人张建明，该局副局长。 委托代理人朱中一，江苏新天伦律师事务所律师。 委托代理人吴俊，江苏新天伦律师事务所律师。 第三人薛坤娣，女，1936年8月30日生，汉族，住苏州市姑苏区。 委托代理人樊文庆，住苏州市姑苏区。 原告蒋承湧不服被告苏州市行政审批局（以下简称苏州审批局）所作不予许可决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月5日立案，并于次日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。因第三人薛坤娣与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参与诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理，原告蒋承湧的委托代理人张万如，被告苏州审批局出庭负责人张建明及委托代理人吴俊到庭参加诉讼；第三人薛坤娣及其委托代理人经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 2019年8月5日，苏州审批局作出不予许可决定，认为蒋承湧翻建房屋申请不符合许可条件及该地段控制性详细规划，故根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十八条之规定，决定不予许可。 原告蒋承湧诉称：1.原告申请对本市姑苏区赛银巷6号房屋加层建设系为解决2004年私房翻建面积缩小而形成的历史遗留问题。2013年1月28日，原苏州市规划局姑苏分局（以下简称原姑苏规划分局）作出《答复函》对该申请不予许可。经复议，苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）作出[2013]苏行复第27号行政复议决定予以撤销并责令原苏州市规划局（以下简称原苏州规划局）重作。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条之规定，被告苏州审批局不得以相同的事实和理由作出相同的不予许可决定。2.原告提出的系加层申请而非翻建申请，被告苏州审批局不予许可决定所适用的法律依据错误。3.原告的加层建设对相邻房屋并不会造成影响，相邻方对此曾予以确认。4.原告系申请在一楼房屋之上加层建设，并已征得一楼产权人的同意，具有申请主体资格。综上，原告请求撤销被告苏州审批局所作不予许可决定并责令被告对其房屋加层建设申请予以许可。庭审中，原告增加责令被告补偿原告房屋建筑面积15.45平方米的诉讼请求。 原告向本院提供以下证据：1.房产登记信息，证明案涉房屋原建筑面积为245.76平方米；2.苏规平（2004）私字第17号建设工程规划许可证，证明案涉房屋翻建后面积为230.31平方米，较原房屋面积减少15.45平方米。 被告苏州审批局辩称：原告申请翻建房屋的位置位于平江××文化街区内，该地段控制性详细规划为《苏州古城20、21、22、28、29、30号街坊控制性详细规划》(以下简称《控制性详细规划》)经苏州市政府苏府复（2016）50号文件审批通过。原告申请将原有一层平房加建为二层，不符合该《控制性详细规划》第四章第14条第5点之规定；且经现场踏勘，加层房屋会加重影响赛银巷4号房屋的质量与安全；另，原告不仅要翻建属于其房屋的专有部分，还要翻建一楼房屋与原告房屋邻接的部分，但原告并非一楼房屋的权利人，因此原告无权申请对一楼的房屋进行翻建。综上，被告作出的不予许可决定，事实清楚，符合法定程序，法律适用正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告苏州审批局在法定期限内向本院提交以下证据：1.《建设项目报建申请表》;2.建设工程规划批前公示材料;3.相邻房屋产权人意见及相关材料，证据1-3证明原告的申请不符合审批条件，被告依法履行了法定职责；4.短信截屏，证明原告曾要求暂停审批程序；5.《不予许可决定书》、《不予许可决定书补正通知》及送达凭证，证明被诉行政行为合法。被告苏州审批局提供相关法律法规依据为《行政许可法》第三十八条，《城乡规划法》第四十条，《江苏省城乡规划条例》第四十条，《苏州市居民私有住房建设规划管理规定》（以下简称《私房建设规划管理规定》）第八条、第十条、第十一条，《控制性详细规划文本》第四章第14条第5点。 第三人未到庭陈述意见，未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告所举证据的真实性无异议，但对证明目的不予认可。被告对原告所举证据三性无异议，但认为不能证明其所提申请符合法定条件。 本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据内容真实、合法，且与本案待证事实具有关联性，本院均予认定。 经审理查明，原告蒋承湧系本市姑苏区平江××街区赛银巷6号私房业主，原有房屋面积245.76平方米。2004年，原告向原苏州市规划局平江分局申请私房翻建，原苏州规划局于同年3月25日向其颁发建设工程规划许可证，同意其翻建二层楼房一座（220.844平方米）和平房一间（9.464平方米），面积共计230.31平方米。2005年6月原告领取房产证，显示翻建后房屋总面积为238.30平方米。2018年7月28日，原告委托张万如（系原告丈夫）向原姑苏规划分局申请对该房屋东侧局部加建为二层，建筑面积合计11.3平方米。同年8月7日至8月20日，原姑苏规划分局进行建设工程规划批前公示。公示期间，无群众反映意见。2018年9月27日，经张万如申请，行政审批程序中止。同年10月12日，与原告房屋相邻的赛银巷4号房屋权利人向审批机关陈述意见，以存在安全隐患为由，反对原告加层建设事宜。2019年3月28日，因认为被告在行政审批程序中存在不作为行为，原告向本院提起行政诉讼，请求被告履行行政许可职责，立案为（2019）苏0508行初149号。在该案审理中，被告于2019年8月5日作出《不予许可决定书》，对原告提交的翻建房屋申请决定不予许可；并于同年8月22日出具《不予许可决定书补正通知》，将决定书中所依据的《控制性详细规划》具体条款引用时存在的笔误补正为第四章第14条第5点。原告于2019年8月13日向本院撤回对149号案件的起诉，本院于次日作出准予撤诉行政裁定。因对不予许可决定不服，原告另诉至本院，提出前述诉请。 另查明，2013年1月28日，因张万如多次提出对赛银巷6号私房局部加层要求，原姑苏规划分局出具《答复函》，告知其加层翻建要求不能满足。张万如不服，以原苏州规划局为被申请人提出行政复议申请。同年7月29日，苏州市政府作出[2013]苏行复第27号行政复议决定，认为张万如提出的“关于局部房屋增高的申请报告”实为行政许可申请，原姑苏规划分局所作答复明确表述“不能满足您加层翻建的要求”，应视为不予行政许可的决定。但该局作为原苏州规划局派出机构，在无法律、法规授权情况下，不能越权以自己名义对外作出决定，故根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条、第四十九条第一款之规定，决定予以撤销，并责令原苏州规划局在法定期限内重新作出具体行政行为。2013年9月2日，原苏州规划局作出不予行政许可决定，对于原告局部房屋加层的申请，认为因房屋位于苏州市××历史街区内，且申请加层部分房屋位于城市道路规划红线内，根据《私房建设规划管理规定》第七条第一项等规定，决定不予行政许可。 再查明，原告于2016年将其房屋第一层转让于王蒂姆，由其取得苏（2016）苏州市不动产权第××号房屋所有权证（分摊土地面积91.00平方米，房屋建筑面积118.22平方米）。原告保留第二层房屋，其房屋所有权证为：苏（2016）苏州市不动产权第8021547号（分摊土地面积92.40平方米，房屋建筑面积120.08平方米）。 本院认为，根据《行政许可法》第二十二条、《城乡规划法》第四十条、《苏州市城乡规划条例》第六条第一款之规定，且因苏州市政府机构改革，苏州审批局作为原苏州规划局建设规划许可职权的承继单位，依原告申请作出是否许可的决定，系履行行政许可法定职责，为本案适格被告。 本案争议焦点在于被告苏州审批局所作不予许可决定适用法律依据是否准确。《私房建设规划管理规定》第二条规定，苏州市市区范围内居民新建、扩建、改建、翻建私有住房，适用本规定。第七条规定，凡属下列情况之一的，除危房原地原面积原高度翻建外，严格控制居民私有住房建设：1.位于平江历史街区、××历史街区、××历史街区、山塘历史街区、××街区范围以内的；……。《控制性详细规划》第四章第14条第5点规定，历史文化街区保护范围、建设控制地带范围内的传统民居及私房翻建维持原层数，一层建筑檐口高度不超过2.8米，建筑最高高度不超过5.8米，二层建筑檐口高度不超过5.8米，建筑最高高度不超过8.8米。若建筑原高超过原高规定，翻建时可维持原高。根据上述规定可见，位于历史文化街区保护范围以内的私有住房，除危房原地原面积原高度翻建外，严格控制其他建设；翻建应维持原层数，并限制建筑檐口和最高高度。本案中，涉案房屋位于平江××街区内，原告申请将房屋局部一层加建为二层，即便不属于翻建行为，根据上述规定之立法目的及“举重以明轻”的法律解释原则,历史文化街区保护范围内的危房翻建尚且限于原地原面积原高度（原层数），其他建设行为，包括但不限于新建、扩建、改建等自然也应当遵从，甚至应当加以更为严格的限制，被告据此认为原告的局部加层建设申请违反上述“原层数”规定而作出不予许可之决定，并无不当。 对于原告认为原审批机关作出不予许可决定经复议撤销后，被告不得以同一事实和理由作出相同决定；复议机关撤销决定实属认为应给以许可的主张，本院认为苏州市政府作出撤销答复函的复议决定系基于原姑苏规划分局不具有行政许可主体资格而责令适格主体重作，系对行政行为主体的纠正，对于不予许可决定的合法性未作评判；且本案被告并非前述行政许可程序和复议程序的当事人，针对原告的重新申请作出的不予许可决定不受前述复议程序及决定的影响，故对原告上述主张，本院不予采纳。 对于原告认为其加层申请系为解决2004年私房翻建时房屋面积缩小历史遗留问题，加层建设后面积在翻建许可范围内应予许可的观点，本院认为前述私房翻建行政许可与本案加层建设行政许可系不同且独立的行政行为，原告若对2004年翻建许可后房屋面积减少的状况不满，认为前述翻建许可程序中存在违法行政行为，应当另寻求救济，而不应作为本案加层建设申请应当予以准许的理由。本案审查范围仅限于针对原告2018年7月房屋加层建设申请，被告作出不予许可决定是否合法的问题，故对原告该观点，本院亦不予采纳。 对于原告在起诉状副本送达被告后提出的新的诉讼请求，即责令被告补偿原告房屋建筑面积15.45平方米，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，本院不予准许。 综上，经对被诉行政行为全面审查，被告苏州审批局所作不予许可决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告请求予以撤销并责令被告重作的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告蒋承湧的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告蒋承湧负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。 审 判 长  李向阳 审 判 员  金丽婷 人民陪审员  谢永坤 二〇二〇年三月四日 法官 助理  邬丹阳 书 记 员  吴凤萍