广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1701号 上诉人（一审原告）黄晓华，女，1980年8月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄乃部，男，1968年3月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄乃标，男，1952年5月2日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄雪良，女，1986年8月9日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）韦淑英，女，1960年7月3日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）凌广英，女，1945年9月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）陈华珍，女，1966年4月7日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）杨姚新，女，1949年8月16日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄晓峰，男，1984年8月23日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海俊，男，1998年2月8日出生，住广西防城港市港口区。 上诉人（一审原告）骆佩娟，女，1964年10月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）甘小秀，女，1993年10月18日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄乃越，男，1965年4月5日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海菲，女，1989年1月15日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄乃永，男，1962年5月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄黎明，男，1997年12月2日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄妹，女，1995年2月6日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海文，男，1990年5月9日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海宝，男，1979年1月4日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）陈家鑫，男，1999年3月31日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海凤，女，1977年11月25日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄乃足，男，1945年3月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）陈丽华，女，1996年8月18日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海权，男，1987年11月14日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄继才，男，1951年12月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）唐国梅，女，1971年12月8日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海洋，男，1990年12月20日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄晓东，男，1983年2月10日出生，住防城港市港口区。 上列上诉人共同推选诉讼代表人黄乃永，男，1962年5月10日出生，住防城港市港口区。 上列上诉人共同推选诉讼代表人黄晓东，男，1983年2月10日出生，住防城港市港口区。 被上诉人（一审被告）防城港市港口区自然资源局，住所地：防城港市港口区渔洲坪建政路58号。 法定代表人黄兴杰，局长。 委托代理人高开权，广西南港律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市港口区人民政府，住所地：防城港市港口区渔洲坪建政路。 法定代表人朱靓，区长。 委托代理人阮洪涛，港口区法制办干部。 委托代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市港口区土地征收储备中心，住所地：防城港市港口区公车镇政府大院。 法定代表人甘文堂，主任。 委托代理人许家华，广西南港律师事务所律师。 委托代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 一审原告陈雪梅，女，1961年2月10日出生，住防城港市港口区。 一审原告黄海斌，男，1996年7月27日出生，住广西防城港市港口区。 一审原告黄乃碧，男，1953年2月27日出生，住防城港市港口区。 一审第三人港口区公车镇冲孔村下二村民小组。 诉讼代表人黄乃活，组长。 上诉人黄晓东等人诉因其与一审原告陈雪梅、黄海斌、黄乃碧诉被上诉人防城港市港口区人民政府（以下简称港口区政府）、被上诉人防城港市港口区土地征收储备中心（以下简称港口区征储中心）、被上诉人防城港市港口区自然资源局（以下简称港口区自然资源局）、一审第三人港口区公车镇冲孔村下二村民小组（以下简称下二组）确认土地征收协议无效一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行初14号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理本案。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：2008年9月22日至2012年6月12日期间，广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）先后作出桂政土批函〔2008〕251、〔2009〕520号、〔2010〕76号、〔2010〕339号、〔2010〕660号、〔2010〕750号、〔2011〕41号、〔2012〕633号关于防城港市城市建设用地的批复，同意将包含下二组集体农用地在内的土地转为建设用地并征收为国有土地。2008年11月5日至2012年8月6日期间，防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）根据自治区政府的上述批复，先后发布相关的征收土地公告。防城港市国土资源局、港口区政府等随后也陆续发布了相关的征地补偿安置方案公告。2016年8月8日，原港口区征地拆迁办公室为甲方，下二组为乙方，双方签订《土地征收协议书》，其中载有以下内容：因防城港市中心片区集体土地统征项目建设，涉及到乙方位于港口区沙潭江街道冲孔村下二组的部分集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广西壮族自治区实施办法》、《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》(防政发[2016]3号)的有关补偿标准，结合我市当地的实际，甲方就征用补偿问题与乙方协商一致，签订如下协议：一、根据市规划部门提供的规划兰线图，经被征地的各个生产组现场踏界确认，由甲方测量技术人员测绘成征地红线图（见附图），并经乙方确认。甲方征收乙方土地面积共153.336亩（其中：农用地153.336亩）。二、征收乙方农用地共153.336亩，土地补偿费合计为每亩30000元，补偿总金额为人民币肆佰陆拾万零捌拾元整(￥：4600080.00)。以上征地补偿费用共计人民币肆佰陆拾万零捌拾元整（¥:4600080.00)。甲方在协议生效后十五个工作日内将以上补偿款拨至乙方账号：户名：港口区公车镇冲孔村委会（冲孔下二组），开户行：防城港市区农村信用合作联社公车信用社，账号:89×××11。三、乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。四、本协议一式陆份，甲、乙双方各执一份，其他送有关部门各存。五、本协议经甲、乙双方签字盖章之日起生效。附：征地红线图。在该《土地征收协议书》上，甲方有原港口区征地拆迁办公室主任甘文堂为代表及经办人签字、盖章，乙方有下二组组长黄乃活为代表及群众代表签字、盖手印，并有村委会、街道办在“意见栏”签字“同意”、盖章。2018年12月19日黄晓东等人与一审原告陈雪梅、黄海斌、黄乃碧等共31人提起本案诉讼，请求:1.判决确认被诉《土地征收协议书》无效；2.本案诉讼期间，停止执行被诉《土地征收协议书》；3.请求确认《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》（防政发〔2016〕3号）是否存在，并对该通知进行合法性审查；4.请求对《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》第十五条进行合法性审查。 另查明，《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防政发〔2016〕3号）（以下简称3号《征补办法》）系于2016年1月21日防城港市五届人民政府第68次常务会议审议通过，2016年2月14日由防城港市政府印发。3号《征补办法》第三十三条规定，本办法涉及的土地补偿标准（含土地补偿费、安置补助费）自2016年1月21日起执行，其他条款自发布之日起执行。 再查明，防城港市中级人民法院曾受理黄晓东等41人诉港口区政府、防城港市港口区征地拆迁办公室、防城港市国土资源局港口区分局不服征地协议一案[（2018）桂06行初54号]，该案原告方于2018年10月22日提出撤诉申请，防城港市中级人民法院经审查裁定准予撤诉。 防城港市中级人民法院一审认为：关于黄晓东等人是否具有诉权的问题。首先，关于黄晓东等人是否重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”的规定，（2018）桂06行初54号案的原告（黄晓东等41人）与本案原告（黄晓东等31人）并不相同，不符合“后诉与前诉的当事人相同”的要求；其次，关于原告撤诉后是否可再起诉的问题。（2018）桂06行初54号案中原告方由于部分原告的签名存在未完成授权或代签等问题，经释明后撤回起诉，由其重新确认起诉意愿、调整原告等后再行起诉，此撤回起诉系原告方及时纠正其侵犯他人诉权可能性的行为，考虑到其人数众多，撤回起诉亦是符合其客观实际的诉讼策略，故其不属于《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第（七）项“无正当理由再行起诉”的情况；其三，关于是否超过起诉期限的问题。本案系确认无效之诉，如系重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限限制。此外，原告方以其不知被诉《土地征收协议书》为由抗辩，由于该行政协议中确有涉及原告方合法权益的条款，且被告方未有证据证明该协议是否予以公告，故无法确定原告方得知该协议内容的时间，亦不能判断是否超过起诉期限。其四，关于港口区自然资源分局是否本案适格被告的问题。由于港口区自然资源分局并非被诉《土地征收协议书》的相对人，并非本案案涉的实施征收部门，其与该协议落款的甲方原港口区征地拆迁办公室亦无隶属、委托等关系，故其并非本案适格主体，应驳回原告方对其起诉。 关于被诉《土地征收协议书》是否明显违法，构成无效的问题。行政协议作为行政活动的一种方式，既要遵守依法行政的原理，也要遵守契约的基本原则。行政协议无效的判定需要在依法行政原理与契约严守原则、法律优位与信赖保护原则等之间进行价值衡量。首先，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行为的规定。行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决认定无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。经审查，其一，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，土地征收方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，港口区政府具体组织实施冲孔村的征拆工作，由原港口区征地拆迁办公室具体落实，这也与港口区政府委托原港口区征地拆迁办公室具体落实征地、安置补偿的协议签订等工作惯例相一致，故此，港口区政府具有行政主体资格，其委托原港口区征地拆迁办公室与下二组签订征地补偿协议并无不当，其行政责任依法由港口区政府承担。其二，港口区政府委托原港口区征地拆迁办公室和下二组签订的被诉《土地征收协议书》中，第一、二项涉及政府征收下二组集体所有的土地为城市建设用地，土地面积明确、具体，土地补偿款符合《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防政发〔2016〕3号）规定的补偿标准，即按每亩30000元（含土地补偿费、安置补偿费）执行，在签订协议主体方面，甲方原港口区征地拆迁办公室系受港口区政府委托，而乙方系下二组的组长及半数以上的土地承包户户主（村民代表）签名，符合村民小组的行为规定和习惯，且涉及的内容直接与下二组农村集体土地所有权的行使以及被征用后属于下二组土地补偿费、安置补助费的落实相关，故被诉《土地征收协议书》第一、二项内容有相应的规范性文件依据，既没有给下二组减损权利或者增加义务，也没有其他重大且明显违法的情形，依法不属于无效情形。至于被诉《土地征收协议书》第三项，即“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。”根据土地管理法实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，被告方将土地补偿费、安置补助费支付给下二组，并与下二组签订相应的协议不违反上述规定，但是由于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，故案涉集体土地的地上附着物及青苗补偿费依法应由有权的人民政府及其相关部门和“地上附着物及青苗的所有者”签订相应的协议，并明确补偿、支付方式、数额、时间等。本案黄晓东等人是案涉集体土地的“地上附着物及青苗的所有者”，部分人并没有在被诉《土地征收协议书》签字认可，且被诉《土地征收协议书》第三项也没有明确补偿、支付地上附着物及青苗补偿费的具体补偿对象、补偿方式、补偿数额等，既违背了行政协议双方自愿合意的原则，亦违反了征地补偿的原则，损害了其财产权益和参与、陈述、申辩等权利。同时，该协议约定“对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”的内容于法无据，与土地管理法、行政强制法关于征收农村集体土地的强制拆除主体、程序等规定相悖，亦存在重大且明显违法。据此，被诉《土地征收协议书》第三项存在重大且明显违反法律规定的情形，减损黄晓东等人的权利，也无形中增加其义务，依法应确认无效。其次，被诉《土地征收协议书》除第三项应确认无效之外，其他条款无其他重大且明显违法的情形，也不存在受胁迫等签订协议情况，故被诉《土地征收协议书》除第三项之外，应系下二组组长及半数以上的土地承包户户主（村民代表）的真实意思表示，且协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，故黄晓东等人请求确认被诉《土地征收协议书》全部无效的诉讼请求不能成立。 关于被诉《土地征收协议书》所依据的规范性文件3号《征补办法》是否合法的问题。行政诉讼法第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，首先，被诉《土地征收协议书》适用《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》(防政发〔2016〕3号)的规定，经审查，所适用的规范性文件名称错误，应当予以纠正为：《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发〔2016〕3号)，即3号《征补办法》。3号《征补办法》系于2016年1月21日防城港市五届人民政府第68次常务会议审议通过，2016年2月14日由防城港市政府印发。黄晓东等人认为被诉《土地征收协议书》所适用的防城港市政府制定的规范性文件即3号《征补办法》不合法，请求对该文件一并审查，符合上述行政诉讼法应当一并审查的规定。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人或者其他组织义务或者减损公民、法人或者其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。就本案而言，一是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《广西壮族自治区实施办法》第五十一条、第五十二条的规定，防城港市政府作为国家征用土地组织实施的县级以上的地方人民政府，有权根据上述的法律、法规的规定，结合本市城区内被征用前三年的平均年产值的实际情况，统一制定、实施3号《征补办法》。二是3号《征补办法》没有与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，也没有违法增加原告等人义务或者减损原告等人合法权益。3号《征补办法》第十五条规定，实施征地统一年产值标准，征收集体土地不区分区域、不分地类，统一按每亩30000元（含土地补偿费、安置补偿费）标准执行。制定这一补偿标准，符合防城港城区实际，现无证据证实执行该补偿标准，存在低于《土地管理法》《土地管理法实施条例》《广西实施土地管理法办法》所规定的补偿标准，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的事实，故3号《征补办法》无明显违法或损害被征地农民的合法权益。三是没有证据证实3号《征补办法》未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的或者存在其他违反法律、法规以及规章规定的情形。据此，黄晓东等人主张适用3号《征补办法》第十五条规定，违反法律、法规等规定，根本不可能使被征地农民保持原有生活水平，但缺乏事实根据和法律依据，不予支持。 综上，被诉《土地征收协议书》第三项存在减损黄晓东等人权利、增加黄晓东等人义务等重大且明显违法的情形，依法应当确认该项协议内容无效，此外，被诉《土地征收协议书》其他事项及内容不存在重大且明显违法的事实，依法应当合法有效。被诉《土地征收协议书》所适用的3号《征补办法》未存在违法情形。黄晓东等人请求确认被诉《土地征收协议书》无效，除协议第三项属无效部分应依法判决确认无效之外，黄晓东等人提出的其他诉讼请求，没有事实根据和法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，驳回原告的其他诉讼请求。需要指出的是，根据行政诉讼法第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时责令被告采取补救措施”的规定，对于案涉集体土地的征用行为，被告方除了与下二组签订土地征收协议，落实案涉集体土地的土地补偿款和安置安置补助费之外，还应当与下二组的村民就其承包经营土地的青苗补偿费和房屋等地上附着物的补偿费达成协议，及时化解行政争议，并依法安置、及时全额支付，黄晓东等人亦应按照相关的法律、法规、规章以及政策的规定，及时配合人民政府及其相关部门的征地、安置补偿的登记、勘测、申辩、签订协议以及落实安置、领取补偿款等事项，以维护自身的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第五十三条、第六十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条、第一百四十八条第二款的规定，判决：一、确认被诉《土地征收协议书》第三项，即“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”无效。二、驳回原告的其他诉讼请求。 上诉人黄晓东等人上诉称：一、港口区征地办无权签订被诉《土地征收协议书》，所签订协议无效。根据土地管理法实施条例第二十五条第一款规定征收土地方案经依法批准后，有被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。故港口区政府无权实施被诉《土地征收协议书》签订工作，港口区政府也无权委托原港口区政府拆迁办公室签订被诉《土地征收协议书》。被诉《土地征收协议书》是原港口区征地拆迁办公室以自己的名义签订的，亦不属于委托实施。一审法院认定港口区征地拆迁办公室签订行为合法，属于认定事实不清，证据不足。二、案涉土地无合法有效的征地批文。征地机关在桂政土批函[2008]251号、[2010]750号批复满两年没有实施具体征地行为及实施征地补偿安置方案，该批文已失效。没有证据显示案涉土地在桂政土批函[2008]251号、[2010]750号批文的范围内。3号《征补办法》不分区域、地类，统一按照每亩30000元标准执行，违反了《土地管理法》第四十七条征收土地按照被征收土地原用途予以补偿的规定。且相关行政机关没有提供证据证实该文履行了法定批准、公布程序。该文不能作为被诉《土地征收协议书》的签订依据。三、被诉《土地征收协议书》减损了下二组村民的权益，违反法律强制性规定，协议应当无效。被诉《土地征收协议书》包含了下二组村民的大量承包地和部分宅基地，却没有针对这些承包地和宅基地列明补偿条款，违反了《农村土地承包法》第十七条第（四）项、《物权法》第一百三十二条、《土地管理法》第四十七条之规定。四、被诉《土地征收协议书》未经召开村民小组会议民主决定，违反《村民委员会组织法》第二十八条第一、三款之规定。因此被诉《土地征收协议书》属于《合同法》第五十二条违反强制性规定应当无效的情形。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决第二项并改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人港口区政府答辩称，本案系确认行政协议无效之诉，对行政协议效力的判断应当符合行政诉讼法第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请确认行政行为无效的，人民法院判决认定无效。案涉的土地已经自治区人民政府批复征收转为城市建设用地，协议的甲方原港口区征地拆迁办公室代表港口区政府，而乙方系下二组的组长及组委委员签名，符合村民小组的行为规定和习惯，且涉及的内容直接与下二组农村集体土地所有权的行使以及被征用后属于下二组土地补偿费、安置补助费的落实相关，协议内容也没有其他重大且明显违法的情形，依法不属于无效情形。关于行政行为实施主体问题。港口区政府具体组织实施冲孔村的征拆工作，由原港口区征地拆迁办公室具体落实，原港口区征地拆迁办公室作为港口区政府设立开展征拆工作的工作部门具体落实下二组征地、安置补偿的协议签订等工作符合开展该项工作的惯例。因此，港口区政府具有行政主体资格，港口区征地拆迁办公室代表港口区政府与下二组签订征地补偿协议并无不当，其行政责任依法由港口区政府承担。依据3号《征补办法》规定的补偿标准，即按每亩30000元(含土地补偿费、安置补助费)均已全部支付至下二组集体银行帐户。对被征用村民在社会保障方面(社保、医保等)，目前正在逐渐完善。被诉《土地征收协议书》不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的重大明显违法情形。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判决。 被上诉人港口区征储中心、港口区自然资源局答辩意见与港口区政府一致。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：一、关于港口区征储中心、港口区自然资源局是否本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，港口区政府具体组织实施冲孔村的征拆工作，港口区政府委托港口区征储中心即原港口区征地拆迁办公室具体落实征地、安置补偿的协议签订等工作，其行政责任依法由港口区政府承担；港口区自然资源局不是签订征收协议的主体，也不是实施该协议的主体，该两被上诉人依法不是本案适格被告，一审法院未裁定驳回对港口区征储中心、港口区自然资源局的起诉不当，本院另行裁定处理。 二、关于被诉《土地征收协议书》是否明显违法、无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，港口区政府具体组织实施冲孔村的征拆工作，由原港口区征地拆迁办公室具体落实，这也与港口区政府委托原港口区征地拆迁办公室具体落实征地、安置补偿的协议签订等工作惯例相一致，故此，港口区政府具有行政主体资格，其委托原港口区征地拆迁办公室与下二组签订征地补偿协议并无不当，其行政责任依法由港口区政府承担。港口区政府委托原港口区征地拆迁办公室和下二组签订的被诉《土地征收协议书》中，第一、二项涉及政府征收下二组集体所有的土地为城市建设用地，土地面积明确、具体，土地补偿款符合3号《征补办法》规定的补偿标准。第一、二项涉及的内容直接与下二组农村集体土地所有权的行使以及被征用后属于下二组土地补偿费、安置补偿费的落实相关，且案涉集体土地经自治区政府批准征收为国有土地，防城港市政府根据自治区政府的批复，先后发布相关的征收土地公告，防城港市国土资源局、港口区政府等随后也陆续发布了相关的征地补偿安置方案公告，不存在重大且明显违法情形。故被诉《土地征收协议书》中，第一、二项内容有相应的规范性文件依据，没有给下二组减损权利或者增加义务，依法不属于无效情形。 至于被诉《土地征收协议书》第三项，即“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。”根据土地管理法实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。故案涉集体土地的地上附着物及青苗补偿费依法应由有权的人民政府及其相关部门和“地上附着物及青苗的所有者”签订相应的协议，并明确补偿、支付方式、数额、时间等。本案上诉人并没有在被诉《土地征收协议书》签字认可，且被诉《土地征收协议书》第三项也没有明确补偿、支付地上附着物及青苗补偿费的具体补偿对象、补偿方式、补偿数额等，同时，土地管理法实施条例第四十五条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被诉《土地征收协议书》约定“对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”的内容与该规定相悖，亦存在重大且明显违法，一审判决确认第三项无效并无不妥。 三、被诉《土地征收协议书》所依据的规范性文件3号《征补办法》合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”防城港市政府作为国家征用土地组织实施的县级以上的地方人民政府，有权根据上述的法律、法规的规定，结合本市城区内被征用前三年的平均年产值的实际情况，统一制定、实施3号《征补办法》，没有与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，也无证据证实执行该补偿标准，存在低于《土地管理法》《土地管理法实施条例》《广西实施土地管理法办法》所规定的补偿标准，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的事实，故3号《征补办法》无明显违法或损害被征地农民的合法权益。在程序方面，没有证据证实3号《征补办法》未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的或者存在其他违反法律、法规以及规章规定的情形。上诉人主张3号《征补办法》违法，本院不予支持。 至于案涉集体土地的地上附着物及青苗补偿问题。港口区政府土地行政主管部门除了与下二组签订土地征收协议，落实案涉集体土地的土地补偿款和安置安置补助费之外，还应当与上诉人等下二组的村民就其承包经营土地的青苗补偿费和房屋等地上附着物的补偿费达成协议，及时化解行政争议，并依法安置、及时全额支付，上诉人亦应按照相关的法律、法规、规章以及政策的规定，及时配合人民政府及其相关部门的征地、安置补偿的登记、勘测、申辩、签订协议以及落实安置、领取补偿款等事项，以维护自身的合法权益。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄晓东等人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年三月十八日 法官助理 游开军 书 记 员 王家兴