江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏0691行初155号 起诉人张亚楠，女，1991年3月19日生，××族，住江苏省如皋市。 本院收到起诉人张亚楠以如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）为被告的起诉状及相关材料后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 起诉人张亚楠诉称，其家庭户有承包土地5.39亩。2007年，丁堰镇政府欲流转起诉人户承包的土地用于招商投资等，会同皋南村村委会对起诉人户作出书面承诺。后皋南村村委会于2008年初，诱取了起诉人户的《农村土地承包经营权证》。2011年7月，被告中止按承诺给付起诉人基本生活保障。起诉人多次追要未果。2014年7月，被告以案涉承诺已被撤销为由拒之不理。起诉人父亲张宏军诉至如东县人民法院。丁堰镇政府撤销案涉承诺的行为被如东县人民法院(2014)东行初字第00271号行政判决书予以撤销，同时案涉承诺也被认定合法有效。而且被告的撤销行为又被南通市中级人民法院(2016)苏06行终36号行政判决书认定为“属于滥用职权的行为”。后被告只于2018年6月21日通过“他行来账”向起诉人存折转入基本生活保障3330元后又置之不理。综上，起诉人为维护自身合法权益，诉请：1、确认被告自2011年7月始至今未按照2007年3月20日签订的《承诺书》履行发放起诉人承包土地被其流转后的基本生活保障的义务的行为违法；2、判令被告在一定期限内，按《承诺书》所涉第四年龄段，根据现上涨指数标准，以每月363.74元履行发放起诉人承包土地被其流转后自2011年7月至案执结之时基本生活保障的义务(同时随第四年龄段此期间的上涨指数标准同步上涨)；3、判令被告自上述第2项执结之时始继续按照《承诺书》履行发放起诉人承包土地被其流转后的基本生活保障的义务，直至起诉人获取了案涉被被告流转的承包土地被按照征地法定程序征收后依法应得的补偿和社会保障之时止。 经审查查明，2007年3月20日，如皋市丁堰镇皋南村村民委会（以下简称皋南村委会）与如皋市丁堰镇劳动和社会保障事务所（以下简称丁堰镇劳保所）共同向丁堰镇皋南村部分被用地农民作出了一份基本生活保障承诺书。承诺书首部表述，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据第20号《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（以下简称如皋政府20号令），现就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺：一、所有被用地的农民全面进入社会养老保险，其享受标准：16周岁以下（以下简称第一年龄段）为50元/月，男17-50周岁、女17-45周岁（以下简称第二年龄段）为130元/月（两年以后每月领取80元），男51-60周岁、女46-55周岁（以下简称第三年龄段）为110元/月，男61周岁以上、女56周岁以上（以下简称第四年龄段）为150元/月，当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取，同时随着社会物价指数上涨，由劳动保障部门上调提高领取标准；二、具体手续的办理：由皋南村委会、镇劳保所配合市劳动和社会保障局办理；三、领取社会保障金的时间：凡提供身份证复印件、照片等合规手续的，2007年4月底前保证将农户的社保补助存折发放至农户手中，从次月底开始领取社保补助。四、本承诺书一式三份，被用地农户、皋南村委会、镇劳保所各执一份。五、本承诺书由皋南村委会和丁堰镇劳保所负责解释。六、正常的迁进、出生人员三年调整一次进入社保笼子。承诺书下方承诺方一栏由皋南村委会和丁堰镇劳保所分别盖章。2007年7月，皋南村部分被用地农民领取了《被征地农民基本生活保障登记证》和《被征地农民养老保险领取证》，并即时开始享受社保补贴。 2014年7月15日，丁堰镇政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发[2014]59号，以下简称59号撤销决定）。张宏军不服该决定，向如东县人民法院提起行政诉讼。该院于2015年11月10日作出（2014）东行初字第00271号行政判决书，判决撤销如皋市丁堰镇人民政府作出的《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发[2014]59号）。丁堰镇政府对此不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2016年4月1日作出（2016）苏06行终36号行政判决，驳回上诉，维持原判。 另查明，2015年12月23日，张宏军等33人向如东县人民法院提起行政诉讼，请求确认丁堰镇政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）未严格按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释履行其承诺的给付义务、办理相关事项义务的行政行为违法并判令完全按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释给被其流转、占用承包土地的张宏军等33人所在村民小组农民办理相关事项及给付义务。2016年6月17日，如东县人民法院作出（2015）东行初字第00642号行政裁定，认定张宏军等所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，故裁定驳回起诉。张宏军等33人不服，提起上诉。2016年11月14日，南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终501号行政裁定，认定张宏军等33人与丁堰镇政府之间形成行政允诺关系，属于行政诉讼的受案范围，裁定撤销（2015）东行初字第00642号行政裁定，指定海安县人民法院继续审理。审理中，张宏军等33人将请求变更为：确认丁堰镇政府、皋南居委会在流转、占用张宏军等33人所在村民小组农民承包土地后，未按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释完全履行其承诺的给付、办理相关事项义务的行政行为违法；判令丁堰镇政府、皋南居委会完全按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释给被其流转、占用承包土地的张宏军等33人所在村民小组农民办理相关事项及给付义务：1.以362元/月的标准对第一年龄段16周岁以下、以392元/月的标准对第二年龄段男17-50周岁、女17-45周岁、以422元/月的标准对第三年龄段男51-60周岁、女46-55周岁人员从2011年7月补发补贴至2017年5月；2.对正常迁进、出生人员按实际迁进、出生日期根据上述年龄段标准补足补贴，并补办基本生活保障手续；3.自2017年6月继续按承诺履行义务。 又查明，海安县人民法院于2017年8月8日作出（2017）苏0621行初96号行政判决书，判决：一、确认如皋市丁堰镇人民政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会未按照2007年3月20日《承诺书》及2007年5月10日《“土地换社保”相关政策解释》履行义务的行为违法。二、责令如皋市丁堰镇人民政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会对如皋市丁堰镇皋南村21组第一年龄段人员从2014年3月、第二年龄段人员从2011年7月起按2007年3月20日《承诺书》及2007年5月10日《“土地换社保”相关政策解释》履行补贴发放义务，直至该户人员承包的土地被依法征收为国有时止。三、责令如皋市丁堰镇人民政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会对如皋市丁堰镇皋南村21组新出生、迁进人员按2007年3月20日《承诺书》履行义务。上述二、三项由如皋市丁堰镇人民政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会于本判决生效后三十日内履行。四、驳回张宏军等33人的其他诉讼请求。 张宏军等33人、丁堰镇政府、皋南居委会不服，提起上诉。二审中，丁堰镇政府鉴于自己的财政负担能力以及曾于2014年7月作出59号撤销决定的事实，自愿在能够承受和可接受的范围内，对张宏军等承诺相对方进行补偿，参照如皋市被征地农民生活补助标准支付生活补助费至2014年7月止，即分别增加补偿第一、二年龄段人员4个月和37个月的生活补助费。同时积极协调各职能部门，在条件成就时优先将第一年龄段人员以及新出生、迁进人员纳入被征地农民基本生活保障体系，将土地租金和多余的土地补偿费用分配给张宏军等被征地农民。2017年12月26日，南通市中级人民法院作出（2017）苏06行终663号行政判决书，认为案涉承诺书符合行政允许的全部要件，属于行政诉讼受案范围。但是被诉承诺书为如皋市人民政府职能部门设定义务，系超越职权行为。在相对人所获利益远超被征地农民的政策性待遇、承诺的履行会损害公共利益且客观上不能履行的情况下，应当允许丁堰镇政府在不继续履行承诺的同时，对张宏军等相对人进行一定数额的经济补偿。由于张宏军等33人享受的生活补助费已达到如皋政府107号令规定标准、合法权益未受实质损害，丁堰镇政府在财政能力可负担的范围内确定的补偿方案，该院予以认可。最终判决：一、撤销江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初96号行政判决；二、上诉人如皋市丁堰镇人民政府于本判决生效后三十日内，按照《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（皋政发［2007］107号）及同期发放标准补偿上诉人张宏军等33人自停发生活补助费之日起至2014年7月期间的生活补助费；三、驳回上诉人张宏军等33人的其他诉讼请求。 上述事实有2007年3月20日皋南村委会与丁堰镇劳保所共同向丁堰镇皋南村部分被用地农民作出的承诺书、如东县人民法院(2014)东行初字第00271号行政判决书、海安县人民法院作出（2017）苏0621行初96号行政判决书、南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终36号行政判决书、（2016）苏06行终501号行政判决书、（2017）苏06行终663号行政判决书在卷佐证。 本院认为，起诉人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第九项规定，诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，起诉人诉请确认被告自2011年7月始至今未按照2007年3月20日签订的《承诺书》履行发放起诉人承包土地被其流转后的基本生活保障的义务的行为违法，并判令被告在一定期限内按《承诺书》履行相应承诺。该诉讼标的已为南通市中级人民法院的生效裁判效力所羁束，故张亚楠提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第九项之规定，裁定如下： 对张亚楠的起诉，本院不予立案。 如不服本裁定，可在裁定书送达后十日内，向本院递交上诉状及副本各一份，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长 王锦辉 审 判 员 陈金平 审 判 员 王彩霞 二〇二〇年三月九日 法官助理 梁 燕 书 记 员 郁佳依