甘肃省天水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘05行终3号 上诉人（原审原告）甘肃保吉生态肥有限公司。 法定代表人马某。 委托代理人胡某，甘肃锐城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武山县自然资源局。 法定代表人郭某。 委托代理人张某1。 委托代理人麻某。 原审第三人武山县招商引资综合服务中心。 法定代表人张某2。 委托代理人吕某。 原审第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司。 法定代表人穆某。 委托代理人杨某，甘肃畅和律师事务所律师。 上诉人甘肃保吉生态肥有限公司与被上诉人武山县自然资源局土地管理行政出让一案，不服天水市秦州区人民法院（2019）甘0502行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明：本案争议的××县移交给地方的企业，使用国有土地19349.376平方米（合29.02亩），地上有建筑物厂房、车间、办公楼等（具体数量不详），该厂因经营状况不佳倒闭。 2007年2月18日，根据《武山县实施西部大开发招商引资若干政策规定》，武山县招商局与原告签订年产20万吨复合肥项目投资协议，协商由原告在城关工业园（原7219厂区）租用20亩土地及现有车间约3000平方米，投资3000万元独资建设复合肥生产项目，2007年底前建成投产，土地及厂房租期30年，如企业正常生产经营，租期可以连续延伸，如企业停产终止租赁，租期从签订之日起算；双方约定了协议变更终止、违约责任等权利义务，对土地租金未做约定。原告生产化肥两三年后，再未经营，仍占有使用着该处土地和房屋。2018年7月4日，为了盘活国有土地资产，武山县人民政府制定了武山县原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案，方案要求对涉及的厂区用地、地上附着物四至界限等，排查摸底、清理各类租赁合同；决定由武山县招商局解除与原告的租赁合同；对相关企业合同解除中的补偿、租赁费的征收等按照程序核算清收，依法定程序处理；对地上附着物构筑物拆除部分组织拆迁、平整土地交储备；根据审批规划和处置方案依法组织出让土地。 2018年8月27日，武山县招商局对原告作出了投资协议终止通知，解除与原告的投资协议，促其在收到通知后5日内协商相关事宜、移交国有资产、做好搬迁准备，原告收到该通知后没有履行；8月30日武山县人民政府会议决定对原7219厂区土地全部出让，指定由武山县国土资源局（现该局现已撤销，其职责由新组建的被告实施）负责对地价评估、拍卖出让等工作。2018年10月15日，武山县国土资源局、工业和信息化局、招商局、安全生产监督管理局、公安局、城市管理行政执法局联合发出关于原7219厂区租赁国有资产企业搬迁的公告，通知原告等4家企业于2018年10月30日前全部自行搬离，向武山县国土资源局移交房产和土地使用权，逾期强制搬离。原告就该公告向武山县委、县政府的领导发出律师函后无结果。 2018年12月6日，武山县调整规划用地，由武山县规划局（该局现已撤销，其职责由新组建的被告实施）对原7219厂区确认规划条件为国有建设用地，为住宅用地；12月29日，原武山县国土资源局通过天水市公共资源交易中心，在中国土地市场网、天水市公共资源交易中心网站上公布了国有土地使用权挂牌出让公告，挂牌出让WS2018-17号地块（原7219厂区），面积19349.376平方米，挂牌截止时间2019年1月28日。 2019年1月24日，第三人凯悦公司递交竞买申请确认书，于1月28日以3773万余元竞得该宗地，土地挂牌出让成交武山县国土资源局进行了公示。2019年2月19日，该局与凯悦公司签订了国有建设用地使用权出让合同，随后，该公司取得了该宗地的甘（2019）武山县不动产权第0000358号不动产权证。2019年8月9日，第三人招商中心向原告发出了交付租赁物通知，原告即于2019年8月13日提起行政诉讼，请求撤销被告对WS2018-17号宗地挂牌出让成交行为。 另查明：因政府机构改革职能整合，武山县国土资源局已撤销，武山县重新组建武山县自然资源局自2019年3月15日起履行原武山县国土资源局、规划局、林业局等部门的土地管理、不动产登记、规划、林业等部分职责。2019年6月份，武山县招商局更名为武山县招商引资综合服务中心，工作职责和人员没有变化。原7219厂区的土地和厂房，已于2019年8月14日已被武山县相关部门强制拆除平整（组织实施的主体不明），第三人凯悦公司已全部占有受让的土地。 原审法院认为，原告租赁使用原7219厂区的厂房和部分土地，基于其与第三人招商中心2007年2月份签订的招商引资投资协议，其后虽有招商中心通知原告解除协议，通知其移交租赁的国有土地等行为，但是，土地挂牌出让并没有影响原告的权益，公开公告竞买，是国有土地挂牌出让的法定形式，并无优先受让权的例外规定，所以，土地挂牌出让与原告没有行政法上的利害关系，原告不是土地挂牌出让行为的相对人和利害关系人，其对国有土地出让行为提起行政诉讼，不具备行政诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告甘肃保吉生态肥有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。 上诉人甘肃保吉生态肥有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销秦州区人民法院（2019）甘0502行初23号行政裁定；2.诉讼费用由被上诉人承担。理由是：(一)上诉人签订的《投资协议》还在履行期，被上诉人将上诉人使用的土地挂牌、出让，侵害了上诉人对土地的合法占有使用收益，一审法院以上诉人不具备行政主体资格，属于认定事实错误，依法应该改判。上诉人于2007年与武山县招商引资综合服务中心签订投资协议，约定对涉案的土地和厂房使用30年，在该协议未经人民法院判决解除的情况下，上诉人仍然对土地享有占有使用收益的权益，被上诉人的行政行为直接侵害上诉人的合法权益，使得上诉人丧失了对涉案土地的权益，故上诉人是本案的适格原告，与本案有直接的利害关系。(二)被上诉人挂牌、出让土地行为不符合法律规定。1.被上诉人改变土地用途、挂牌出让土地前未对上诉人通知，侵害了上诉人的知情权和优先受让权。上诉人与武山县招商引资综合服务中心签订《投资协议》，该涉案土地的性质为工业用地。上诉人于2009、2011、2012年屡次申请对涉案土地有偿转让并办理土地证，在该土地转变土地性质并挂牌出让时，被上诉人并未告知上诉人，侵害了上诉人的知情权和优先受让权。2.被上诉人出让土地时，未对上诉人进行安置补偿，出让土地未达到净地条件，违反法律规定。上诉人占有使用的土地因市政道路建设而造成停产，相关职能部门未予解决，致使该土地闲置给上诉人造成了巨大的停业损失。被上诉人在挂牌出让土地前未达到净地的要求，该宗地尚有法律纠纷安置补偿等事宜未处理完毕，被上诉人刻意隐瞒，将涉案土地挂牌出让的行为违反法律规定。3.被上诉人在第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司土地出让金未全额支付情况下违规办理土地使用证。一审庭审时，被上诉人与第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司未提交全额支付土地出让金的证据，而被上诉人已于2019年4月22日向第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司办理了建设用地使用权证，违反法律规定。综上，被上诉人挂牌出让宗地行为违反法律规定，侵害上诉人的合法权益，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院支持上诉请求。 被上诉人武山县自然资源局、原审第三人武山县招商引资综合服务中心、原审第三人甘肃凯悦房地产开发有限公司二审未提交书面答辩意见。 本案二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据原审查明的事实，上诉人与原审第三人武山县招商引资综合服务中心（原武山县招商局）于2007年2月28日签订招商引资投资协议，租赁使用原7219厂区的厂房和部分土地，上诉人系该土地的承租人，并非国有土地使用权人；后因土地规划的调整，政府相关部门依法挂牌出让该国有土地时，因上诉人系承租人，故与挂牌出让行为没有法律上的利害关系。国有土地依法公开公告竞买，是国有土地挂牌出让的法定形式，并无优先受让权的例外规定，上诉人对国有土地出让行为提起行政诉讼，不具备行政诉讼原告主体资格。综上，原审裁定并无不当，上诉人所持上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 徐  赟 审 判 员 杨 江 龙 审 判 员 高 学 峰 二〇二〇年三月二十日 法官助理 （刘蕾蕾 书 记 员 罗 瑞 军 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”