甘肃省定西市安定区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘1102行初61号 原告袁耀明，男，1974年1月1日出生，汉族，住甘肃省通渭县。 委托诉讼代理人白敏华，甘肃佳运律师事务所律师。 委托诉讼代理人王灵平，甘肃佳运律师事务所律师。 被告通渭县农业农村局，住所地甘肃省通渭县平襄镇襄瑞路116号。 法定代表人李军斗，该局局长。 出庭负责人路平，该局副局长。 委托诉讼代理人孙子智，甘肃秉彝律师事务所律师。 原告袁耀明不服被告通渭县农业农村局于2019年11月11日作废其《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年11月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。原告袁耀明及其委托诉讼代理人白敏华、王灵平，被告通渭县农业农村局的出庭负责人路平及委托诉讼代理人孙子智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告通渭县农业农村局于2019年11月11日作出《关于作废平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明〈中华人民共和国农村土地承包经营权证〉的说明》，以“袁耀明名下确权的廉庄社那边湾地处两块（地块编码00085、00086，面积为12.36亩）地不能确权在袁耀明名下，属于村集体经营管理”为由，作废袁耀明持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。 原告袁耀明诉称，2018年5月9日，通渭县人民政府向原告颁发了甘（2018）通渭县农村土地承包经营权第066786号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2019年11月11日，被告以村民上访为由作出《通渭县农业农村局关于作废平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明〈中华人民共和国农村土地承包经营权证〉的说明》，将该证收回作废。原告认为，被告不具有收回作废原告证书的职权和主体资格，其行为无事实和法律依据，故提起诉讼，请求判决确认被告作废原告甘（2018）通渭县农村土地承包经营权第066786号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为无效。 原告袁耀明向法庭提交了以下证据： 1.甘（2018）通渭县农村土地承包经营权第066786号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》复印件，证明原告系合法的土地承包经营权人，承包方式为家庭承包，承包期限为1996年1月1日至2025年12月31日。 2.《通渭县农业农村局关于作废平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明〈中华人民共和国农村土地承包经营权证〉的说明》，证明该证书由被告收回作废的事实。 被告通渭县农业农村局辩称：（一）原告通过非正常手段获得土地确权，违反法律规定，应依法撤销其非法获得的土地权属证明。涉案的两块土地系通渭县马营镇大河村老湾社的荒地，属该村集体所有，在确权到原告名下之前没有确权在任何个人名下。在新一轮土地确权的过程中，原告私自找到北京帝测科技股份有限公司派驻通渭确权项目的负责人，通过私人关系将涉案的两块土地确权在原告名下，并获得了经营权证书。2018年9月19日，通渭县平襄镇中林村证明涉案土地有争议，不能确权在原告名下，被告作为农业行政主管部门，按照相关程序进行调查后向通渭县人民政府报告了变更权属的相关事宜。（二）被告并非本案适格主体。被告作为农业行政主管部门，在土地确权过程中依法承担审查和登记的职责。在调查核实涉案土地权属确认错误后，正在按照相关程序报请通渭县人民政府办理变更涉案土地权属的相关事宜。涉案土地的权属问题在通渭县人民政府颁发新的农村土地承包经营权证之前，从事实和法律上都没有产生任何权属变化。即便通渭县人民政府颁发新的农村土地承包经营权证对原告错误登记的土地权属产生影响，被告也不能成为本案的适格主体。（三）被告调查报请通渭县人民政府变更原告农村土地承包经营权证的行为属于内部行政行为和过程性、阶段性的行政行为，对外没有发生法律效果，不具有可诉性。综上,请求裁定驳回原告的起诉。 被告通渭县农业农村局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.通渭县农业农村局统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明被告的主体资格。 2.甘（2018）通渭县农村土地承包经营权第066786号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》复印件，证明错误确权的土地四至及土地代码。 3.通渭县平襄镇中林行政村村民委员会于2018年9月19日出具的《证明》复印件及署名为“廉庄社全体村民”、由“廉玉强”等人签名捺印的证明复印件，证明涉案土地的权属存在争议，不能确权在原告名下的事实。 4.通渭县公安局城关派出所、西城派出所询问笔录复印件5份，证明涉案土地系通渭县马营镇大王村的集体土地，包产到户时没有进行分配，闲置后袁银海开荒耕种但未确权的事实。 5.通渭县平襄镇中林行政村村民委员会2019年12月4日会议记录复印件，证明该村村委会没有将涉案土地确权到任何人名下，在原告确权的过程中，镇、村、社干部没有指引确权的事实。 6.通渭县马营镇大河村村民委员会于2019年12月2日出具的《证明》、通渭县平襄镇中林行政村村民委员会于2019年12月4日出具的《证明》，证明涉案土地系大河村集体所有的荒地，未确权在任何人名下的事实。 7.《通渭县农业农村局关于申请作废平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明〈中华人民共和国农村土地承包经营权证〉的报告》（通农发〔2019〕241号），证明被告就涉案土地确权变更手续事宜向通渭县人民政府作了报告，请求通渭县人民政府重新办证，被告的行为系内部行政行为的事实。 8.通渭县农业农村局于2019年12月5日调查北京帝测科技股份有限公司派驻通渭确权项目负责人常禄军的调查笔录，证明原告取得涉案土地的确权程序违反法律规定的事实。 经过庭审举证、质证，被告对原告提交的证据1有异议，认为该证书系原告通过违法手段获取的，是无效的；对证据2没有异议，但是认为涉案农村土地承包经营权证是北京帝测科技股份有限公司废止的，该证据仅起到了通知的作用，不具有可诉性。原告对被告提交的证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，认为该证据不能显示涉案土地确权错误；对证据3的真实性及证明目的有异议，认为该证据无原件以供核对，不符合证据的形式要件，不具有证明效力；对证据4的合法性和证明目的有异议，认为公安机关不具有调查处置土地承包经营权纠纷的职权，该证据形成与被诉行政行为作出之后，不能作为证明被诉行政行为合法的证据，亦不能证明被告欲证明的事实；对证据5的真实性、合法性及证明目的有异议，认为该证据产生于原告起诉之后，且缺乏客观性，不能作为证明被诉行政行为合法的证据，亦不能证明被告欲证明的事实；对证据6、8的真实性、合法性及证明目的有异议，认为该证据产生于原告起诉之后，不能作为证明被诉行政行为合法的证据，亦不能证明被告欲证明的事实；对证据7的真实性及证明目的有异议，认为该证据系被告为了应付诉讼伪造的，该证据中所依据的派出所调查笔录形成于该证据之后，二者相互矛盾，且该证据能够证明被告明知其没有作废原告土地承包经营权证书的职权，且被告的行为已经对原告的实体权利产生了影响，具有可诉性，而非内部行政行为。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，能够证明本案待证事实，本院予以采信。被告提交的证据1，能够证明被告的主体资格，本院予以采信；被告提交的证据2，不能证明涉案土地确权错误的事实，本院对其证明目的不予认定；被告提交的证据3，无原件以供核对，本院不予采信；被告提交的证据4、5、6、8，均产生于被诉行政行为作出之后，本院不予采信；被告提交的证据7记载的相关内容与其所依据的证据4的产生时间相互矛盾，本院不予采信。 经审理查明，通渭县人民政府于2018年5月6日向原告袁耀明颁发了编号为甘（2018）通渭县农村土地承包经营权第066786号、代码为621121100206060007J的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该证书载明发包方为“平襄镇中林村廉家庄社”、承包方代表为“袁耀明”，承包方式为“家庭承包”，承包期限为“1996年1月1日至2025年12月31日”，其中包含地块代码分别为“6211211002060600086”、“6211211002060600085”，面积分别为11.8亩、1.28亩的土地。2019年11月11日，通渭县农业农村局向通渭县公安局城关派出所作出《关于作废平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明〈中华人民共和国农村土地承包经营权证〉的说明》，载明：“平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明，通渭县人民政府于2018年5月6日颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（编号NO：J6211210066786），承包确权面积57.29亩。根据《土地管理法》第四十条、第七十四条和《农村土地承包法》第二十八条规定，并经中林村廉庄社11民村民联名反映，中林村委员会、平襄镇人民政府出具的相关证明资料，袁耀明名下确权的廉庄社那边湾地处两块（地块编码00085、00086，面积为12.36亩）地不能确权在袁耀明名下，属于村集体经营管理。根据规定，现作废平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（编号NO：J6211210066786），后期更正信息后重新发证。”该《说明》实际送达于原告袁耀明，涉案《中华人民共和国农村土地承包经营权证》由被告通渭县农业农村局收回。 本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款、第二款第（五）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关作出的不产生外部法律效力的行为除外。本案中，被告通渭县农业农村局作出的《关于作废平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明〈中华人民共和国农村土地承包经营权证〉的说明》明确载明“现作废平襄镇中林村廉庄社村民袁耀明《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（编号NO：J6211210066786）”，该《说明》加盖被告通渭县农业农村局的公章并实际送达于原告袁耀明，且被告通渭县农业农村局已将原告袁耀明持有的农村土地承包经营权证书收回，被告的行政行为实际产生了排除原告对涉案土地享有的承包经营权的法律效力，原告不服提起行政诉讼的，人民法院应予受理。袁耀明作为被诉行政行为的相对人，系本案适格原告。通渭县农业农村局作为作出被诉行政行为的行政机关，系本案适格被告。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款、第四条第一款、第三款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。本案中，原告袁耀明持有的农村土地承包经营权证系通渭县人民政府所颁发，被告通渭县农业农村局作为通渭县人民政府农业行政主管部门，并不具有作废通渭县人民政府颁发的农村土地承包经营权证的行政主体资格，其作废原告袁耀明持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为应属无效，故对原告袁耀明提出的诉讼请求，本院予以支持。 被告通渭县农业农村局提出的关于涉案土地的权属争议、原告袁耀明取得涉案土地确权的方式等辩称，并非本案行政诉讼审查的范围，本院不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》九十九条第（一）项之规定，判决如下： 确认被告通渭县农业农村局于2019年11月11日作废原告袁耀明持有的甘（2018）通渭县农村土地承包经营权第066786号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为无效，责令被告通渭县农业农村局采取补救措施。 案件受理费50元，由被告通渭县农业农村局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。 审 判 长  魏晓东 人民陪审员  周彩霞 人民陪审员  文莲育 二〇二〇年三月二十三日                                                                                                          法 官 助理  安永功                                                                                                          书记员  许大林 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。