西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终36号     上诉人（原审原告）孙放放，男，1957年12月17日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。   被上诉人（原审被告）西安市长安区高桥街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人闫小林，主任。   委托代理人赵涛，陕西端木律师事务所律师。   上诉人孙放放与被上诉人西安市长安区高桥街道办事处(以下简称高桥街办)行政允诺一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2652号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对该案进行了审理。本案现已审理终结。   一审法院审理查明，孙放放所在严家渠村于2017年4月启动整村搬迁，高桥街办系搬迁工作具体实施单位。2017年6月13日，高桥街办向包含孙放放在内的153户拆迁户作出“承诺书”，载明 “……严家渠村红光路拓宽项目属于局部拆迁，政府承诺划拨庄基地，庄基地未能安置，这些拆迁户的空院奖励约为每户25.6万元（含搬迁回迁补助费、高龄人员补贴费，学生交通补贴费等，平均每户合计约25.6万元）属于整村拆迁中的空院奖励……”，并向村民代表送达。2017年6月22日，高桥街办通过银行转账向孙放放支付了22万元。孙放放认为高桥街办尚有3.6万元未再支付，侵犯了其自身权益，诉至法院。   一审法院认为，原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；而2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了”实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限。本案中，高桥街办于2017年6月13日向包括孙放放在内的严家渠村民作出书面“承诺”，后于2017年6月22日通过银行转账向孙放放支付款项，则其至迟应在2018年2月8日起计算一年的起诉期限，即孙放放最迟应于2019年2月8日前寻求法律救济，但其于2019年7月22日才提起行政诉讼，已超过行政诉讼法所规定的起诉期限，应驳回其起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定驳回原告孙放放的起诉。案件受理费50元，退还原告孙放放。   上诉人孙放放不服，上诉称，一审认定事实、适用法律错误，本案没有超过诉讼时效。原审原告诉求：判令被告继续履行因不能按期划拨宅基地而给予原告承诺的补偿款25.6万元中下欠的3.6万元。原审法院应该审理被告是否应当支付下欠的3.6万元，上诉人一直通过信访处理该争议，诉讼时效应从信访事项复查意见书（2018年10月29日）、信访复核意见书（2018年12月12日）之日起计算。2018年12月12日复核终结时被上诉人告知上诉人可以进行行政诉讼。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知起诉期限的，适用前款规定。上诉请求：撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。   被上诉人高桥街办辩称：   一、一审以超过起诉期限为由裁定驳回被答辩人的起诉，适用法律正确，程序合法。   一审查明，涉案承诺书制作于2017年6月13日。2017年6月23日答辩人向被答辩人转账22万元。即便如被答辩人在起诉状中所说这22万元是履行承诺书，那么，被答辩人至迟应在2018年2月8日起一年内起诉，即在2019年2月8日前起诉，但被答辩人在2019年7月23日才提起本案诉讼，显然已过起诉期限。一审法院以此为由驳回被答辩人的起诉，适用法律正确，程序合法，依法应当驳回被答辩人的上诉。   二、答辩人向被答辩人支付22万元并不是履行涉案承诺书，一审法院认定答辩人剩余3.6万元未支付属事实认定错误，依法应予以纠正。   首先，《承诺书》并不构成答辩人法律上的给付义务。   《承诺书》XX村XX村拆迁中，XX路XX基地的村民的奖励政策，该金额是大约数字，并非每户确定的数字，具体还要结合特定村民的家庭成员条件予以确定，且定性为“属于整村拆迁中的空院奖励”。其目的是为了实施整村拆迁，其隐含的当然条件是双方签订协议。显然，《承诺书》并没有为行政相对人设定任何新的权利义务，也没有独立的履行程序和实施条件，不能构成单独的行政允诺行为。另一方面，根据陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心2017年4月20日下发的《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》（以下简称搬迁安置方案）第十五条，红光路项目局部搬迁涉及的153户宅基地，按照现行空院政策执行。《承诺书》的制作时间晚于该方案的发布时间，内容来源于方案且与方案完全一致。因此，《承诺书》并没有给原告设定新的权利义务，足以印证《承诺书》是对方案的解释说明，不能成为原告诉请的权利来源。   其次，答辩人在一审中提交的证据足以证明，答辩人支付22万元是履行双方的安置补偿协议，一审法院认定答辩人剩余3.6万元未支付属事实认定错误，依法应予以纠正。   原告在红光路扩宽项目导致本村局部搬迁过程中并未获得宅基地，因此，整村搬迁安置项目启动后，依据拆迁安置方案，经原被告双方协商，被告先行支付原告22万元，再根据搬迁安置方案与原告签订了货币化安置协议和安置房购买协议，被告按协议支付了全部货币化安置款后，再扣回预付的22万元款项（即扣回了原告诉称支付的22万元）及原告应当支付的安置房购房款。与此可以印证的是，涉案货币化安置协议附表二第（二）项补偿费用结算明细表第1项宅基地房屋补偿费一栏，双方协议的综合平均价补偿款为22万元，第2项生产生活用房现金补贴和第3项其他补贴若干元。否则，原告没有宅基地和房屋，何以获得22万元的综合平均补偿款？   最后，一审依据《承诺书》认定答辩人剩余3.6万元未付，既不符合常理，还可能导致国有资产流失和损害社会公平，应当予以纠正。   若《承诺书》构成行政允诺且答辩人应当履行，那么，被答辩人就会在同一次搬迁安置中获得两次搬迁安置利益，即一次是货币化安置协议中的综合平均价补偿，一次是《承诺书》中的奖励。这样的结论明显违背了公平原则，也不符合常理。再者，根据通常的财政支付程序和财政纪律，不可能依据街办的一个承诺书就下拨款项，也不可能依据承诺书制作付款的会计凭证。最后，若一审裁定认定的事实不予纠正，被答辩人依据货币化安置协议向答辩人主张22万元的权利，则被答辩人可能获得两次安置利益，从而导致巨额的国有资产的流失。   综上，答辩人向被答辩人支付22万元并不是履行涉案承诺书，一审法院认定答辩人剩余3.6万元未支付属事实认定错误，依法应予以纠正。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，根据一审裁定及二审上诉人、被上诉人诉、辩意见，本案审理的重点是：上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。   行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向法院提起行政诉讼，其起诉可由法院受理的法定期限。行政诉讼的起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决行政起诉能否进入司法实体审查的问题。关于起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释均有相关明确规定。提起行政诉讼，在法定起诉期限之内，符合行政诉讼立案条件之一；超过法定起诉期限，则不符合行政诉讼立案条件，依法应裁定驳回起诉。   本案上诉人对一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条没有意见；上诉人不服一审裁定，是在起诉期限的“起算时间”上与一审裁定在起诉期限的起算时间计算上存在分歧，进而起诉期限的起算时间即为二审审理重点。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年；原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限为“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，行政诉讼起诉期限的起算时间从知道或者应当知道行政行为内容之日起算。本案中，上诉人2017年6月22日通过银行转账已经收到22万元款项，那么此时已经知道行政行为内容，对此不服，提起行政诉讼的起诉期限计算时间应从其知道行政行为内容之日即2017年6月22日起，开始计算，不得超过一年，即不得超过2018年6月22日，亦即至2018年6月22日，起诉期限就当届满。即使依照原司法解释，起诉期限从知道行政行为内容起，不得超过二年，本案原告起诉期限亦不得超过2019年6月22日。一审法院依照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用，以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条生效之日即2018年2月8日起计算一年至2019年2与8日止；上诉人在2019年7月23日才提起本案诉讼，仍超过法定一年的起诉期限，据此，一审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人认为应当自信访复核意见书作出的2018年12月12日之日作为起诉期限的起算时间，复核终结时被上诉人才告知上诉人可以行政诉讼的观点，没有法律依据：信访复核并非行政诉讼诉权保障，亦非行政诉讼的前置程序；公民向行政机关申诉信访和反映问题，是公民认为自己权利被侵害后对救济途径的选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由，更非行政诉讼起诉期限的起算时间；信访复核程序亦非行政复议程序，上诉人“复议决定未告知起诉期限的，适用前款规定”的上诉意见，亦无法律依据，本院不予支持。关于被上诉人高桥街办辩称“一审法院认定答辩人剩余36000元未支付”系事实认定错误的问题，因一审审理查明的表述为“原告认为高桥街办尚有3.6万元未再支付”，故，不存在一审法院认定事实错误的问题；被上诉人其他辩称意见，因本案一审未作实体审理，本院不予审理。   综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉意见没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。        审判长   程淑芹   审判员   魏国庆   审判员   周玲玲         二〇二〇年三月二十二日       书记员   王聪              1