山西省介休市人民法院行 政 判 决 书（2019）晋0781行初219号原告张保平，男。委托诉讼代理人康静，北京万典律师事务所律师。委托诉讼代理人李阳，北京万典律师事务所律师。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会，住所地晋中市榆次区迎宾西街128号。法定代表人仝清雷，职务主任。委托诉讼代理人郝春晨，系被告单位职工。委托诉讼代理人范翔，山西正名律师事务所律师。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部，住所地晋中市榆次区迎宾西街128号。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区行政审批局，住所地晋中市榆次区迎宾西街128号。被告晋中市规划和自然资源局，住所地晋中市榆次区锦纶北路73号。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心，住所地晋中市榆次区迎宾西街128号。被告晋中市城市管理综合执法队，住所地晋中市榆次区思凤东街168号。法定代表人郝枫筝，职务队长。委托诉讼代理人贾志军，系被告单位职工。被告榆次区使赵社会事务管理中心，住所地晋中市榆次区太谷街127号。委托诉讼代理人张润元，系被告单位职工。原告张保平不服被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会、山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部、山西转型综合改革示范区晋中开发区行政审批局、晋中市规划和自然资源局、山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心、晋中市城市管理综合执法队、榆次区使赵社会事务管理中心作出的行政强制一案，本院于2019年5月21日立案。经审理，本院于2019年6月26日作出（2019）晋0781行初105号行政裁定书，驳回原告张保平的起诉。原告张保平上诉后，晋中市中级人民法院作出（2019）晋07行终140号行政裁定书，裁定撤销介休市人民法院（2019）晋0781行初105号行政裁定；本案指令介休人民法院继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年12月30日公开开庭审理了本案。原告张保平及其委托诉讼代理人康静、李阳，被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会的委托诉讼代理人郝春晨、范翔，被告晋中市城市管理综合执法支队的委托诉讼代理人贾志军、被告榆次区使赵社会事务管理中心的委托诉讼代理人张润元到庭参加诉讼。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部、山西转型综合改革示范区晋中开发区行政审批局、晋中市规划和自然资源局、山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心经本院传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张保平向本院提出诉讼请求：依法确认被告于2018年6月8日强制清理、推平原告承包地地上附着物的行政行为违法。事实与理由：原告系山西晋中市榆次区村民，对耕种的土地享有合法承包经营权。2015年下半年起，晋中市人民政府派出机构晋中开发区有关部门以建设晋中平安物流园项目为由对原告承包地实施征收，因其未履行合法征地审批程序、补偿安置不合理等原因，包括原告在内的众多村民不同意政府实施征地。为保护耕地不被破坏，无奈之下，村民不得不轮流值守看管土地。2016年7月中下旬，晋中市人民政府及晋中经济技术开发区管理委员会为实现征收土地的违法目的，组织人员强行将原告承包地用砖墙围住安装上大门，并且把耕种所必须的水利设施等也一并破坏，禁止继续耕种，原告已对此行为提起行政诉讼，且已向最高人民法院申请了再审，最高人民法院已经受理。2018年6月8日，被告在未经原告同意、未依法进行征收补偿的情况下，强行征收原告土地，将原告在涉案土地上的种植的作物铲除，推倒围墙，拆除部分地上房屋，并推平涉案土地，后将土地交付施工方使用。原告认为，被告的行政行为严重违法、错误，具体理由如下:一、涉案土地未经法定程序征收，被告无权直接作出被诉行政行为。被告从未履行《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第四条、第五条规定的程序，且涉案的征收审批文件现正处于国务院最终裁决过程中，故原告认为，被告在未履行法定征收审批及征收实施程序的情况下，无权直接实施被诉行政行为。二、被告不具有强制征收的权限，无权实施被诉的强制行为。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，即便被告依法履行了法定的征收审批等征收程序，如被征收人拒不配合的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门下达责令交出土地决定书，被征收人仍拒不配合的，应依法申请人民法院强制执行。被告不具有法定的强制执行权，无权为实现征收目的而实施被诉的强制征收行为，其强制铲除地上附着物、推平土地的行政行为于法无据。三、涉案土地尚未完成补偿安置，被告无权强行使用涉案土地。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《闲置土地处置办法》规定，在被征收人的补偿安置落实到位之前，政府不得强行使用被征土地，更不得将土地进行出让。本案中，原告作为被征收人，至今未获得公平合理的安置补偿，故被告无权强行征收涉案土地，无权将原告种植在涉案土地上的地上附着物铲除、推平土地，更不应将涉案土地交付建设单位使用。四、被告的行为在当地造成了恶劣影响，是在公然挑战国家法律与政策，应当立即制止。近年来，一些地方政府为实施征收，出现诸多急功近利、违法征地拆迁行为，屡禁不绝。对此，国务院、国土资源部中央纪委多次下发紧急通知，要求政府在征地拆迁过程中务必做到程序合法、补偿到位，避免简单粗暴压制群众，禁止强行征地。本案中，被告在当前中央政府严格要求保护农民利益、禁止违法征地的前提下仍旧强行实施被诉行政行为，严重侵害被征地农民合法权益，应当确认被诉行政行为违法。综上所述，被诉行政行为严重违法，侵害原告合法权益，应当确认为违法。原告张保平向本院提交证据如下：1、原告身份证、土地承包合同，证明原告主体适格。2、晋政地字（2015）174号《关于晋中市2014年第五批次建设用地的批复》，证明被诉行为属于征收行为。3、山西转型综合改革示范区晋中经济技术开发区《凝心聚力，攻坚克难，全面推进平安物流项目开工建设》文章网页，证明七被告实施被诉行政行为。4、照片，证明七被告实施被诉行政行为。5、（2018）最高法行申2448号《行政裁定书》，证明前案已经终结，且与本案不同，本案不属于重复起诉。6、另案答辩状，证据目录及证据14复印件，证明原告合法使用集体土地，且地上存在附着物。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会在答辩期内提交书面答辩状，答辩意见为：一、原告提起的诉讼存在错列被告的情形根据中共晋中市委办公厅、晋中市人民政府办公厅《关于印发的通知》、《关于调整设置山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会所属事业机构的通知》及中共晋中市委、晋中市人民政府《印发的通知》的内容及答辩人提供的相关主体情况的说明材料，原告所列的“山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部、山西转型综合改革示范晋中开发区行政审批局、山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心”均不具备独立作为行政诉讼被告的主体资格。因此，原告所列上述被告属于《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条规定的错列被告情形，应予改正，如拒不改正的，贵院应驳回原告起诉。二、答辩人亦非本案适格被告《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”具体到本案当中，答辩人的行政职权已经发生变更，集体土地征收职能已经划转至榆次区人民政府，答辩人不再系涉及集体土地征收相关行政行为的适格被告。涉案土地征收行为程序合法，且原告关于对涉案土地征收程序的相关异议已经严重超过法定起诉期限。首先，对原告所在的南砖井村土地征收行为系经过山西省人民政府、晋中市人民政府批准，并严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律规定作出，该征收行为符合法律规定，符合经济技术开发区土地利用总体规划。相关批次的征收工作涉及晋中市榆次区秋村、王杜村、南砖井村、高村、东营村、鸣李村六个村镇，取得了绝大多数被征收农户的广泛认可，征收行为合理、合法。其次，涉及原告所在的南砖井村两个批次土地的征收土地公告及征地补偿和安置方案公告分别已于2014年10月20日、2015年6月1日作出，相关公告均在山西省国土资源厅网站及原告所在的乡镇、村委会进行了公示。因此，原告关于对涉案土地征收程序方面提出的相关异议均已超过法定起诉期限。三、涉案土地已经全部完成补偿安置，且补偿款均已足额支付2015年8月7日至2015年10月8日，经原晋中经济技术开发区社区管理处请示，晋中经济技术开发区财政局分两次共向南砖井村村民委员会拨付涉案土地征地补偿款3988.6966万元。至此，被征地的安置补偿均已落实到位，原告等人拒不从村委会领取补偿款行为不能等同于安置补偿不到位。四、答辩人未对原告使用的土地进行强制征收《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起的行政诉讼应当具备事实根据。如答辩人第二点答辩意见，答辩人自2017年开始已经不再具备对集体土地的征收职能，亦从未牵头组织相关工作机构或其他部门对原告使用的土地进行过强制征收，仅曾协助南砖井村村委会对部分土地进行过清表工作。综上，原告提起的诉讼程序上存在严重错误，且缺乏事实依据，相关答辩人行政行为不存在违法之处被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会在法定举证期限内向本院提交如下证据：1、《关于建设山西转型综合改革示范区的实施意见》。2、《关于调整设置山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会所属事业机构的通知》。3、《山西转型综合改革示范区晋中开发区工作委员会（中国共产党山西转型综合改革示范区晋中开发区工作委员会）主要职责内设机构和人员编制规定》。4、涉案土地征收程序相关材料（2014年第一批次），说明一下该涉案十二户属于第五批次和证据5有关联。5、涉案土地征收程序相关材料（2014年第五批次），说明一下本案争议焦点为清表行为，征收行为吕梁中院已经审查过了。6、关于南砖井村平安物流项目预付征地补偿款的请示。7、关于拨付南砖井村平安物流项目预付征地补偿款的请示（晋开社资申【2015】72号）。8、关于下达南砖井村平安物流项目预付征地补偿预算指标的通知（晋开财字【167】号）。9、关于拨付南砖井平安物流征地补偿款的请示。10、关于拨付南砖井平安物流征地补偿款的请示。11、关于下达南砖井平安物流征地补偿款预算指标的通知（晋开财字【2015】226号）。12、晋中开发区农村拨付土地补偿款及其附着物补偿申请表。13、补偿示意图（GK2015-17）。14、南砖井村“两委”商议会材料（含党员审议会及村民代表（村民）决议会记录）。15、南砖井村平安物流征地情况表。16、南砖井村村民委员会几张凭证及晋中市农村合作经济组织收款收据。17、平安物流补偿款领取情况表。18、关于协助开展地上附着物清表工作的请求。被告晋中市城市管理综合行政执法队在答辩期内向本院提交书面答辩状，答辩意见为：一、我单位为事业单位法人主体，不属于行政机关范畴，不具备行政诉讼法意义上的主体资格。二、原告张保平起诉的具体行政行为不是我单位作出的，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。三、当时参与配合现场秩序维护的人员系受开发区管理委员会调遣和指挥的开发区城乡建设管理综合行政执法队。被告晋中市城市管理综合执法队、榆次区使赵社会事务管理中心在法定举证期限内未向本院提交证据。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部、山西转型综合改革示范区晋中开发区行政审批局、晋中市规划和自然资源局、山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。经庭审质证，原告张保平对被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会提供的证据发表如下质证意见：对证据1-3的真实性无异议，证明目的有异议，征收土地职权在榆次区人民政府，被告管理委员会不具有相应职权，实施行为属于越权执法。对证据4的三性和证明目的均有异议，被告未提供证据证明涉案土地位于2014年第一批次征收范围之内，且整个征地报批程序违法。批后未依法公告和支付相关补偿费用，原告至今并未领取相关补偿款项，故被告不得强行实施被诉行为。另案诉讼过程中相关部门提供的答辩材料中关于征收部分的证据都是被告提供的证据五中第五批次的证据材料，除非被告能明确证明涉案土地位于2014年第一批次征收范围之内，否则该证据与本案没有关联性。对证据5的三性和证明目的均有异议，对涉案征地及一书三方案的真实性认可，合法性和证明目的不认可，作出程序和实体违法，该证据不能证明清理的行为违法。对征收土地公告和征地补偿安置方案公告、听证告知书、送达回证、放弃听证说明的三性和证明目的不认可，被告未依法公告，且听证事项未依法告知被征收人本人，不符合听证告知规定。村委会代替被征收人放弃听证权利不具有合法性和正当性。对村委公示照片的三性不认可，不符合证据法定形式，没有拍摄时间和拍摄人，无法证明已经进行了公告。对社保落实情况审核表的合法性和证明目的不认可，省厅盖章部分空白，未经省厅批准同意。所有盖章部分时间均为空白，不能证明社会保障措施落实到位。对分批次建设用地会审表合法性和证明目的不认可，勘测定界报告书均属于走形式。对证据6-13、16的三性、证明目的均不认可。南砖井村征地面积422亩左右，涉案票据只是其中200多亩土地的款项，款项明显没有足额到位。补偿款支付票据可以看出涉案征收是在分批、分期支付补偿款，实际就是在较低的价格取得征地批复后，经出让土地取得出让款后再支付后续的补偿款，这是法律严格禁止的，侵害了被征收人和集体经济组织的权益。证据12补偿款申请表中财政局处没有签字和盖章，没有记载时间，不符合证据形式要素。就全部票据而言，支付时间上明显不符合土地管理法实施条例规定的在征地补偿安置方案三个月内支付全额补偿款的规定，该证据可以证明被告无权强制使用涉案土地。对证据14的三性和证明目的不认可，与本案无关，不能证明被诉行为合法，且原告至今未领取补偿款。证据15不能达到被告的证明目的。对证据17的真实性、合法性和证明目的不认可，十二个原告均未领取补偿款。对证据18的三性和证明目的不认可，依据相关规定，村委无权请求相关部门对被征收人的地上附着物进行清表工作，该证据不具有真实性合法性，如果要强制征收应当依据土地管理法实施条例第四十五条的规定。被告晋中市城市管理综合执法队、榆次区使赵社会事务管理中心对被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会提供的证据无异议。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会对原告张保平提供的证据发表如下质证意见：证据1只能证明原告在南砖井村享有承包地，不能证明平安物流占用的就是原告的地。对证据2的真实性认可，证明省政府已经批准了征地行为，本案中不存在开发区管理委员会强制执行及强制清除地上附着物的行为。对证据3的真实性不认可，电子证据应当由第三方公证的形式作出，我们没有发现我们网站上存在该网页。证据4照片不能达到原告证明目的，原因同证据2质证意见。证据5请求法院综合认定。证据6只能证明2015年原告地上有附着物。被告晋中市城市管理综合执法队对原告张保平提供的证据发表如下质证意见：执法现场是开发区大队去的，即使是去了也没有进入现场，只是派协勤站场。其他证据和我们没有关系。被告榆次区使赵社会事务管理中心对原告张保平提供的证据发表如下质证意见：我们去了现场，我们只是去做村民思想疏导工作，没有具体实施强制行为。对以上证据，本院认定如下：原告张保平提供的身份证复印件、土地承包合同能够证明其与被诉行政行为具有利害关系，是本案适格原告，本院对此予以采信。原告提供的证据2系涉案土地被征收的文件，原告虽对此行政行为有异议，但未在法定起诉期限内提出诉讼，故本院对该文件的真实性、合法性予以认可。原告提供的证据3和证据4能够证明存在被诉行政行为，本院对此予以采信。原告提供的证据5和证据6与本案不具有关联性，本院对该证据不予认可。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会提供的证据客观真实，可以作为本案定案的依据。经审理查明，原告张保平在晋中市榆次区拥有承包土地。2015年山西省人民政府作出的晋政地字（2015）174号《关于晋中市2014年第五批次建设用地的批复》，同意晋中市将晋中开发区包括乌金山镇南砖井村集体农用地转为建设用地办理征收手续。晋中市人民政府将该文转发晋中经济开发区管理委员会，并要求其严格履行征地批后实施程序，后晋中经济开发区管理委员会和开发区土地局分别发布《征收土地公告》和《征地补偿安置方案》。2016年6月8日，原告认为本案被告违法实施了强制清理、推平原告承包地地上附着物的行政行为，遂提起行政诉讼。以上为本案事实。本院认为，本案原告张保平根据被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会官方网站发布的工作状态起诉本案七个被告，认为其共同实施了被诉行政行为。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。同时，行政诉讼的被告应当具有独立的资格，能够独立承担责任。根据中共晋中市委办公厅、晋中市人民政府办公厅《关于印发的通知》、《关于调整设置山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会所属事业机构的通知》、中共晋中市委、晋中市人民政府《印发的通知》，山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部、山西转型综合改革示范区晋中开发区行政审批局、山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心为被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会的内设机构，不以自己的名义独立对外承担责任，不是《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定的适格被告。根据南砖井村村民委员会于2018年5月8日向被告榆次区使赵社会事务管理中心作出的《关于对平安物流园清表工作给予支持的请求》、榆次区使赵社会事务管理中心于2018年5月23日向被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会作出《关于协助开展地上附属物清表工作的请求》、被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会官方网站关于工作的报道以及原告提供的照片，本院可以合理确定系山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会、榆次区使赵社会事务管理中心实施了被诉的地上附属物清表工作，为本案正确的被告。被告晋中市规划和自然资源局、晋中市城市管理综合行政执法队未实际参与清表工作。本案诉争的行政行为是行政机关强制清理、推平原告承包地地上附着物的行政行为。被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会向本院提交了涉案土地的征收批复、公告、安置补偿方案等文件，上述行政行为一经作出具有确定力、拘束力、公定力和执行力。原告张保平虽对此提出异议，但未对此提出行政复议或行政诉讼，故本院对其异议不予支持。2017年5月19日，中共晋中市委、晋中市人民政府印发《关于建设山西转型综合改革示范区的实施意见》，意见第四部分中明确“将示范区晋中开发区范围内的三农、林业、水利、畜牧、农机、农经等涉农事务全部剥离，交由榆次区人民政府管理。产业项目用地涉及的农村集体土地征拆工作由榆次区负责组织实施，征拆费用从土地收益中解决”。本案被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会于2018年6月8日对原告张保平承包的土地实施了强制清表的工作，显属超越职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告榆次区使赵社会事务管理中心并非县级以上地方人民政府，无法律规定或者法律授权其可实施土地征收的行为，故其参与2018年6月8日的强制清表行为亦属于超越职权。但诉争的行政行为已经发生，不具有可撤销的内容，故应当确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，判决如下：一、确认被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会、被告榆次区使赵社会事务管理中心于2018年6月8日对原告张保平承包的土地实施强制清表的行为违法。二、驳回原告对其他被告的诉讼请求。案件受理费五十元，由被告山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会、榆次区使赵社会事务管理中心承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋中市中级人民法院。审 判 长  闫晓静人民陪审员  赵英海人民陪审员  刘令前二〇二〇年三月三十日书 记 员  杨 丽