福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终25号 上诉人（原审被告）顺昌县人民政府，住所地福建省顺昌县城中路50号。 法定代表人余向红，县长。 委托代理人王宿岚，男，1967年10月5日出生，汉族。 委托代理人吴斌，福建臻永律师事务所律师。 上诉人（原审原告）严先祖，男，1972年6月3日出生，汉族，住福建省顺昌县。 原审第三人林建平，男，1945年7月9日出生，汉族，住福建省顺昌县。 委托代理人林冰，1974年9月4日出生，汉族，住福建省顺昌县，系林建平女儿。 委托代理人林水生，1969年6月24日出生，汉族，住福建省顺昌县，系林建平女婿。 严先祖诉顺昌县人民政府房屋征收补偿一案，双方均不服南平市中级人民法院（2019）闽07行初3号行政判决，均向向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告与第三人分别所有的顺昌县住宅，因顺昌县城市规划建设需要被征收拆迁。该幢住宅楼共有36套房，分为建筑面积107.77平方米和建筑面积96.55平方米的大、小套房各18套；安置楼中用以安置的房屋也分为面积为121.77平方米和面积为103.24平方米的大、小套房各18套（以下简称较大面积的一类房屋称为大套房，较小面积的一类房屋称为小套房）。原告被拆迁的房屋为XX室小套房，在该楼第3层由西向东顺序排列的第4套；第三人被拆迁的房屋为XX室大套房，在该楼第3层由西向东顺序排列的第3套。被告与原告于2013年1月18日签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），原告选择就地安置补偿。在《安置协议》中涉及本案争议的主要条款是：第二条“房屋征收补偿选择房屋产权调换安置方式：（一）本次征收补偿安置采取建筑面积拆一补一，…。（二）由甲方（即被告）提供安置房，实行就地退后安置，并按被征收房屋原梯位层同等位置安置，甲方在所开发项目沿防洪堤坝西侧由西到东建设安置房。……乙方（即原告）过渡期限为42个月之内。甲方应当在过渡期限届满之日前，将符合本协议约定的安置房交付乙方使用”；第四条第一款“安置房屋建筑面积以产权登记部门确认为准，产权登记面积与本协议约定面积发生差异，由双方进行结算，房价款由乙方补足或甲方退还”；第六条第（一）项“乙方过渡期限为42个月之内。甲方应当在过渡期限届满之日前，将符合本协议约定的安置房交付乙方使用”；第十条第（一）项“因甲方原因（除不可抗力因素外）延长过渡期限的，超过42个月还不能按规定交房的，甲方应当自逾期之日起按每天每套120元支付给乙方补偿费用”。该安置楼按照沿防洪堤坝西侧由西到东建设，被拆迁楼由西到东顺序排列的1-4户按与被拆迁楼同等楼层安置（即安置在1-6层），由西到东顺序排列的5-6户安置在该安置楼的其他楼层（即7层以上）。原告与第三人都安置在第3层。2016年12月20日，顺昌县人民政府双溪街道办事处（以下简称双溪街道办事处，系本案拆迁安置具体经办单位）向被征收房屋的36户安置户发出《交房通知》，涉及原告的通知主要内容是：福建恒江置业小区（安置楼所在小区）于2016年12月6日已经通过竣工、消防等验收，特通知贵方在收到本通知后七个工作日内到恒江国际小区所在地的办公场所办理上述安置房产的交接手续。2017年1月5日，双溪街道办事处向恒江置业有限公司（安置楼开发商）发出《通知》，主要内容是：根据《安置协议》第二条第二项规定，被拆迁人严先祖原住房是第3层，由西向东排列第4，请您公司根据通知认真核对，并按照拆迁补偿协议相对应的顺序位次与被拆迁户办理房屋交付工作。在交付过程中，因故未实现房屋交付。之后，原告等安置户以信访、民事诉讼、行政诉讼等方式就安置问题寻求救济。2018年7月23日，双溪街道办事处再次向原告与第三人发出《交房通知》：根据县政府有关会议精神，经双溪街道党政班子会议研究决定，请你在收到本通知后15个工作日内到双溪××××江置业小区安置房产的交接手续。被告在2018年7月23日安置给原告的房屋是第3层由西向东顺序排列第3的小套房；安置给第三人的房屋是第3层由西向东顺序排列第4的大套房。原告认为交付的房屋与《安置协议》约定的房屋位置不同，于是提起本案行政诉讼。另查明，在本案行政诉讼中，绝大部分安置户已经按照“大套安置大套，小套安置小套”的分配方式或大小套安置户协商方式，接收、装修、入住安置楼。还查明，原告之前以双溪街道办事处为被告，向法院提起本案行政诉讼。经法院审查认为双溪街道办事处不是适格被告，裁定驳回起诉。该裁定生效后，原告以顺昌县人民政府为被告，向本院提起本案行政诉讼。顺昌县人民政府对此未提出异议。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定,被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。涉案的《安置协议》是被告在履行公共行政管理职能过程中与原告协商签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，系有效协议。本院针对本案主要争议问题，分析如下： 一、关于安置房分配的约定。被告与顺昌县双溪街道城南路X号X幢住宅所有的36户拆迁户都签订了补偿安置协议。协议分为两类，第一类是拆迁房由西向东顺序排列第1-4套（以下简称为1-4套）拆迁户按照原楼层安置，即安置在安置楼的1-6层；第二类是排列在第5-6套（以下简称为5-6套）拆迁户安置在安置楼7层以上。原告与第三人是1-4套的拆迁户，所签订的是第一类补偿安置协议。两类协议主要区别在安置房位置的约定方面。第一类协议对各安置户的安置房位置表述为“按被征收房屋原梯位层同等位置安置”；第二类协议具体表述为，例如被拆迁房号为xxx号的拆迁户“安置x楼（注：楼层）西面小套”。原告与被告签订的是第一类补偿安置协议，该协议按照拆迁房与安置房地理位置对应的方式分配安置房，原告的安置房应为安置楼第3层第4套。显然，本案被告在制作1-4套的安置协议时仅考虑了拆迁房与安置房地理位置的对应关系，未考虑拆迁房与安置房大小套的对应关系。而5-6套的安置协议则综合了拆迁房与安置房的地理位置、大小套房的对应关系，明确了各安置户的具体安置房，没有出现争议。原告要求被告履行《安置协议》的约定，交付相应的安置房，并无不当。但是，被告在第一次通知交房前，已经交给开发商“原水南镇36户拆迁户、户型、朝向、层次表”以及本案的其他证据，可以认定被告在第一次通知交房时即有按照“大套安置大套，小套安置小套”进行安置的本意。特别要指出，本案用于安置的房屋共有36套，大小套各有18套，与被拆迁房的状况一致，如果按照“小套安置大套，大套安置小套”进行安置，则大套拆迁户得到的安置房面积小于拆迁房面积，不足以安置；如果按照“大套安置大套，小套安置小套”进行安置，所有拆迁户都可以得到比被拆迁房更大的安置面积，所以从整体的安置情况看，“大套安置大套，小套安置小套”比较合理，也更妥当。本院综合考虑以上因素，认为本案原告与被告签订的《安置协议》中没有涉及大小套的安置区别，应当是被告制作《安置协议》时的疏漏，所产生的地理位置安置与大小套房安置的矛盾，是因为被告制作《安置协议》时考虑不周，该协议制作存在重大缺陷。原告在被告现已无法提供其他大套房等实际情况下，只能接收被告提供的小套安置房。同时，因为《安置协议》系由被告制作的格式合同，所以被告考虑不周而产生问题的责任应当由被告承担。 二、关于逾期交房补偿金。原告提出被告虽然在2018年7月23日之前有发出交房通知，但通知中并未向原告明确安置房的具体位置，更未向原告交付房屋，属于未按期交付房屋，应按照《安置协议》的约定，按每日120元向原告支付至本案判决生效之日的逾期交房补偿金。被告则认为其早已于2015年6月1日制作了《原水南镇36户拆迁户、户型、朝向、层次表》，并在2016年12月20日第一次通知交房前，就将该表交予开发商按表交房，表上明确了各安置户的安置房，原告是小套房。原告当时拒不接收，因此不存在被告未及时履行交房义务。本院认为，该表制作时间是在《安置协议》签订后，不是《安置协议》的附件，不影响《安置协议》的内容。在2018年7月23日之前，被告一直在处理该安置楼公平安置问题，未对原告与第三人的安置房分配作出决定，更没有交付安置房。被告在经过会议研究后，于2018年7月23日明确通知原告安置XX室小套房，第三人安置XX室大套房，并交付房屋。在被告于2018年7月23日向原告交付小套安置房后，不论原告是否有异议，都不能认定为被告迟延履行交房义务。因此，原告无法在协议约定期限内接收到安置房的责任，应当由被告承担。被告应当按照协议约定支付截止至2018年7月23日的逾期交房补偿金。 综上，《安置协议》是原告与被告自愿达成的有效协议，双方都应当依法履行。原告要求被告按照《安置协议》交付安置房，并无不当。至于被告提出的按照《安置协议》给予原告安置房会导致该拆迁楼“小套安置大套，大套安置小套”的不公平问题，该问题是被告制定《安置协议》就应当考虑的，在协议履行过程中以此否定《安置协议》的效力没有法律依据。但因为本案的安置现状已经不可能为原告提供《安置协议》所确定的安置房，目前原告只能按照被告2018年7月23日的通知接收安置房。《安置协议》无法准确履行的责任应当由被告承担。 被告因处理安置户公平安置的问题，而迟迟没有为原告提供安置房，导致原告不能及时入住，该责任应当由被告承担。被告应当按照《安置协议》的约定向原告支付每日120元的逾期交房补偿金。经原告与被告共同计算截止至2018年7月23日的逾期交房补偿金共计85200元（被告虽然认为不存在逾期交房，但对补偿金数额无异议）。对原告请求的116000元的迟延补偿金中，超出85200元的不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、被告顺昌县人民政府在本判决生效之日起一个月内向原告严先祖支付迟延补偿金85200元；二、驳回原告严先祖的其他诉讼请求。 顺昌县人民政府不服原审判决，提起上诉，请求撤销一审判决第一项，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。其主要理由为：一、双溪街道办事处已履行交房义务，一审认定上诉人没有提供安置房系认定事实不清，上诉人不存在违约行为，故不应承担逾期交房补偿金。双溪街道办事处的四次交房通知书，均对被上诉人的安置房分配作出决定，安置房的位置是具体明确的。但被上诉人始终坚持认为政府不按协议交房，未将其安置在讼争房屋的位置，故被上诉人先后四次拒绝办理小套房交房手续，造成被上诉人没有及时入驻安置房，责任在被上诉人，上诉人并没有逾期交房的违约事实，不应承担逾期交房补偿金。二、被上诉人的二次诉求均是要求双溪街道办事处依照协议交付XX室房屋，是造成被上诉人不能及时入驻安置房主要原因，该责任应当由被上诉人承担。本案争议的焦点是对履行《安置协议》存在争议，在争议未解决之前，根本无法实现交付安置房的可能，一审法院将出现争议归责于上诉人，没有事实与法律依据。 严先祖不服原审判决，提起上诉，请求：将一审判决第一项改判，撤销一审判决第二项，改判支持其一审的第一、二项诉讼请求。其主要理由为：一、依照《安置协议》的约定，顺昌县人民政府应向其交付位于顺昌县的房屋，一审法院未予支持错误。二、一审判决对顺昌县人民政府支付迟延补偿金锦判决85200元错误。至今严先祖未取得安置房，根本原因是顺昌县人民政府的错误交付行为造成的，顺昌县人民政府应承担迟延交付补偿金按每日支付120元到安置房交付止。三、顺昌县人民政府未依法按照《安置协议》将“恒江国际”三楼由西向东排列第4套XX室的房屋，其行为违法，其中造成因房屋面积的财产损害，严先祖保留主张国家赔偿损失的权利。 林建平答辩称：一、一审法院认定：顺昌县人民政府按照与本人订立的《安置协议》根据“拆大补大，拆小补小”原则将顺昌县城南中路48号“恒江国际”三楼XX室安置给本人林建平的具体行政行为合理合法有效“事实清楚，判决公平合理”。二、顺昌县人民政府严格按照协议约定的“本次征收补偿安置采取建筑面积拆一补一”原则进行“拆大补大拆小补小”安置行政的行为符合双方签订的协议精神，合理有效，不仅体现公平公正原则，更是遵守契约精神的体现。三、顺昌县人民政府根据与本人签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议》将顺昌县城南中路48号恒江国际三楼XX室安置给答辩人的具体行政行为符合《福建省城市房屋拆迁管理实施细则》有关房屋拆迁补偿标准规定，属于依法行政，合法有效。四、答辩人所取得的顺昌城南中路48号恒江国际三楼XX室产权是按照拆迁协议合法取得，不存在违背协议精神，更不存在侵害严先祖的权益的事实。五、上诉人严先祖的上诉请求是没有法律依据的。 双方当事人原审提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案双方当事人争议的焦点为：1.顺昌县人民政府将“恒江国际”XX室的房屋交付给严先祖是否违法。2.顺昌县行为。分析如下： 一、关于顺昌县的房屋交付给严先祖是否违法的问题。经查，原来被拆除的建筑物是板状结构，呈一字型排列，共计36套房，分为建筑面积107.77平方米和建筑面积96.55平方米的大、小套房各18套，有3个梯位，XX室-XX室分别按顺序由西向东排列。严先祖被拆除的房屋为XX室，在被拆除楼宇第二梯位、第3层，由西向东顺序排列的第4套，系小套房。而用于安置的“恒江国际”楼宇为“品”字结构，层高34层，中间为电梯和楼梯，用以安置的房屋也分为面积为121.77平方米和面积为103.24平方米的大、小套房各18套。严先祖认为，根据《安置协议》第二条第二项“由甲方（即被告）提供安置房，实行就地退后安置，并按被征收房屋原梯位层同等位置安置，甲方在所开发项目沿防洪堤坝西侧由西到东建设安置房”的约定，其应该被安置在“恒江国际”楼宇XX室。但是因安置房的结构发生变化，与拆迁房不存在一一对应关系，“原梯位层同等位置安置”的约定是不明确，既有可能是空间概念上的一一对应关系，如严先祖所理解的“由西向东顺序排列的第4套”（但是“品”字结构，由西向东排列也是不明确的），也有可能是门牌面积上的一一对应关系，安置房的XX室对应拆迁房的XX室、小套房对应小套房。在约定不明确的情况下，应结合《安置协议》第二条第一项以及整个安置情况去认定。在征收安置中，以原居住面积或原使用面积为基础进行安置是基本原则，是首要考虑的。《安置协议》第二条约定的房屋征收补偿选择房屋产权调换安置方式第（一）项也明确规定了“本次征收补偿安置采取建筑面积拆一补一”。严先祖被拆除房屋的建筑面积为96.55平方米，顺昌县人民政府安置其的“恒江国际”XX室面积为103.24平方米，符合建筑面积拆一补一的约定。从原水南镇36户被征收人的整体安置情况看，“大套安置大套，小套安置小套”是合理的，所有被征收人都可以得到比被征收房屋面积更大的安置面积，符合以原居住面积或原使用面积为基础的拆迁安置基本原则，亦符合公平原则，同时也是被绝大多数被征收人所认同、接受的。反之，如果把“恒江国际”XX室安置给严先祖，则严先祖原来被拆除的小套房将安置为“恒江国际”的大套房，而案外人林建平原来被拆除的大套房将安置为“恒江国际”小套房，林建平被安置的面积103.24平方米还小于其被拆除房屋的面积107.77平方米，损害了林建平的利益。顺昌县人民政府将严先祖安置在“恒江国际”XX室，位于与原被拆除房屋的同一楼层，亦是位于楼层东面，安置房的面积也大于被拆除房屋的面积，基本符合“同等位置”的要求，因此，顺昌县人民政府将“恒江国际”三楼XX室安置给严先祖并没有违反《安置协议》的约定，严先祖的合法权益亦未受影响。《安置协议》第二条第二项内容约定不够具体、明确，与顺昌县人民政府的工作疏忽有一定关系，希望顺昌县人民政府在今后的工作中要更加认真、严谨，避免产生歧义、纠纷。 二、关于顺昌县行为的问题。根据《安置协议》第六条第（四）项：“经双方商定，搬迁时间从2013年1月18日至2013年2月3日止”的约定及第十条第（一）项“因甲方原因（除不可抗力因素外）延长过渡期限的，超过42个月还不能按规定交房的，甲方应当自逾期之日起按每天每套120元支付给乙方补偿费用”的约定，顺昌县人民政府应当于2016年8月2日前交房。经查，“恒江国际”于2016年12月6日通过竣工消防验收，符合交房条件，双溪街道办事处于2016年12月20日向原36户安置户下发交房通知书，要求安置户到恒江国际开发商处办理房产的交接手续。因此，顺昌县人民政府于2016年底才交付房屋确实存在迟延交房行为。但是，顺昌县人民政府于2015年6月1日制作了《原水南镇36户拆迁户、户型、朝向、层次表》，并在2016年12月20日第一次通知交房前，就将该表交予开发商按表交房，表上明确了各安置户的安置房，严先祖是东边小套房，因此顺昌县人民政府在下发交房通知的时候是已明确交付小套房给严先祖。结合其他安置户的整体交房情况来看，严先祖拒绝办理小套房交房手续，是造成严先祖至今未能入驻安置房的主要原因，因此严先祖关于顺昌县至今的主张不予采纳。原审认定“在2018年7月23日之前，被告一直在处理该安置楼公平安置问题，未对原告与第三人的安置房分配作出决定，”与事实不符，予以纠正。根据《安置协议》约定，顺昌县人民政府应当支付严先祖2016年8月3日起至2016年12月20日的迟延交房补偿金，合计16800元。 综上，顺昌县人民政府上诉请求部分成立，本院予以支持。严先祖的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销南平市中级人民法院（2019）闽07行初3号行政判决第一项； 二、顺昌县人民政府在本判决生效之日起十五日内向严先祖支付迟延补偿金16800元； 三、维持南平市中级人民法院（2019）闽07行初3号行政判决第二项，即驳回严先祖其他诉讼请求。 如果顺昌县人民政府未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费2620元，由严先祖负担2400元，顺昌县人民政府负担220元；二审案件受理费2620元，由严先祖负担2400元，顺昌县人民政府负担220元。 本判决为终审判决。 审 判 长  王江凌 审 判 员  朱志闽 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年三月二十五日 书 记 员  林 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……