浙江省瑞安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0381行初175号 原告陈则东，男，1975年2月6日出生汉族，住瑞安市。 原告林建光，男，1966年1月31日出生汉族，住瑞安市。 原告林光权，男，1967年3月9日出生汉族，住瑞安市。 原告蔡银红，女，1964年11月5日出生汉族，住瑞安市。 原告陈洪象，男，1957年9月4日出生汉族，住瑞安市莘塍街道董八村菜市。 原告陈贻树，男，1953年8月13日出生汉族，住瑞安市。 被告瑞安市莘塍街道办事处，住所地瑞安市莘塍街道下村村。 法定代表人曹弑，主任。 出庭负责人钱中华，副主任。 委托代理人周燕青，浙江合一律师事务所律师。 被告瑞安市人民政府，住所地瑞安市安阳街道万松东路156号。 法定代表人秦肖，代市长。 委托代理人林雷，系瑞安市司法局工作人员。 委托代理人张琦琼，浙江玉海律师事务所律师。 原告陈则东、林建光、林光权、蔡银红、陈洪象、陈贻树与被告瑞安市莘塍街道办事处（以下简称莘塍街道）、瑞安市人民政府不履行法定职责一案，本院于2019年7月8日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭进行审理，原告陈则东、林建光、林光权、蔡银红、陈洪象、陈贻树，被告莘塍街道的副主任钱中华、委托代理人周燕青，被告瑞安市人民政府的委托代理人林雷、张琦琼均到庭参加诉讼。因案情复杂，本案经浙江省高级人民法院批准延长审限六个月。本案现已审理终结。 被告莘塍街道于2019年4月25日作出关于《检举控告状》的答复书（以下简称被诉答复书），内容为，董八村村民会议授权村民代表会议履行法定职责，村民代表会议依照议事规则讨论决定有关事项。根据《浙江省实施办法》第二十四条之规定“村民代表或村民代表会议依法形成的决定不得随意更改。”基于此，你们提出就该议定事项重新召开村民会议，于法无据。 被告瑞安市人民政府于2019年6月20日作出瑞政复〔2019〕67号行政复议决定书，内容为维持被诉答复书。 原告陈则东、林建光、林光权、蔡银红、陈洪象、陈贻树诉称：被告瑞安市莘塍街道办事处作出的被诉答复书主要证据不足，适用法律错误，滥用职权，明显不当。一、依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项规定，“以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，经村民会议讨论决定方可办理”。董八村村委会和董八村村民代表会议没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以董八村集体名义与瑞安市征地事务所、莘塍街道签订《征地补偿安置协议书》，擅自处分董八村集体所有土地6.1865公顷。故原告等292名村民提起董八村村委会召集村民会议符合法律规定，属于行使村民自治权范畴。董八村村委会未向董八村村民公示“不召集董八村村民会议”的意思表示，原告也并非提出就该议题事项重新召开村民会议。被诉答复书认为瑞安市征地事务所受瑞安市人民政府委托与董八村村民委员会签订征地合同，认为原告等村民提议董八村村委会召集村民会议于法无据，其认定事实主要证据不足，适用法律错误。二、被告瑞安市人民政府作出的维持复议决定认定事实主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，滥用职权，明显不当。三、莘塍街道接到原告等28位村民提交的检举控告请求事项后没有决定是否受理，也没有决定是否支持检举控告事项，不符合《浙江省行政程序办法》规定的行政程序，已构成程序不合法。故原告请求1、依法确认被告莘塍街道于2019年4月25日作出的“关于《检举控告状》的答复书”违法；2、判决撤销瑞安市人民政府于2019年6月20日作出的瑞政复【2019】67号行政复议决定；3、判决责令被告莘塍街道在一定期限内重新履行法定职责。 被告莘塍街道辩称：一、答辩人作出的行政答复书认定事实清楚，适用法律正确。2019年3月25日，答辩人收到原告的检举控告状，检举控告对象为莘塍街道董八村村民委员会，要求“1、依法确认被检举控告人于2019年2月19日应莘塍街道董八村十分之一以上村民提议召集董八村村民会议而拒不履行法定职责违法；2、责令被检举控告人限期履行法定职责。”答辩人经调查查明，瑞安市人民政府因瑞安市莘塍街道拆迁安置项目建设需要向董八村征用土地92.7975亩。2017年11月28日，瑞安市国土资源局、莘塍街道向董八村及相关权利人送达《征地告知书》(瑞政告字(2017)238号)，告知拟征收集体土地事项。2017年12月15日，董八村召开村民代表会议，应到代表55名，实到代表50名，讨论表决征地事宜，以38人同意、1人反对，通过该表决事项。表决通过后予以公示，公示期内未提出异议。2018年5月15日，瑞安市征地所与瑞安市莘塍街道董八村村民委员会签订《征地补偿安置协议书》。2018年12月17日，董八村收到征地补偿款计5805万。经2019年1月14日和1月24日两次村民代表会议讨论决议，通过董八村征地补偿款分配方案，根据分配方案计512户，现已签字领取征地补偿款计444户。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款对必须经村委会议讨论决定的事项作了列举式规定，而本案的政府征用土地事项并不属于必须经村民会议讨论决定范围，不属于村民行使自治权的范畴。而董八村村民委员会未按原告等人的提议召集村民会议，符合法律规定。且原告等人要求重新召开村民会议不符合《浙江省实施》第二十四条之规定。故答辩人作出的答复认定事实清楚，适用法律正确、二、答辩人作出的行政答复程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第(八)项、第(九)项、第(十)项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：(一)有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；(二)没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。答辩人于2019年3月25日收到原告的《检举控告状》，于2019年4月25日作出答复书并送达，仍在法律规定的60日内，程序合法。三、原告不具有提起行政诉讼的主体资格，恳请驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第(一)款规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。由此可见，提起行政诉讼的原告必须与被诉行政行为存在利害关系。但本案从原告提交的证据来看，没有证据能够证明其要求查处的举报事项与其自身合法权益存在关联。综上，原告不具有提起行政诉讼的主体资格，应当裁定驳回起诉。综上所述，答辩人作出答复的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，而原告提起诉讼主体不适格，请法庭驳回原告的起诉。 被告瑞安市人民政府答辩称：一、被诉复议决定维持莘塍街道作出《关于(检举控告状)的答复书》(以下统称《答复书》)的事实依据充分。董八村村民(含6位原告在其中)向莘塍街道办邮寄的《检举控告状》，要求莘塍街道办履行控告状中载明的事项。莘塍街道办在2019年3月25日收到材料后，已依法履行法定职责。经其调查，董八村就相关征地事宜已于2017年12月15日召开村民代表会议讨论，且董八村村民(含6位原告在其中)要求就控告状中载明的事项重新召开村民会议不符合法律规定，于法无据。答辩人根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款之规定，认为该条款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项做了列举式限制性规定，瑞安市人民政府拟征收董八村集体所有土地，以及瑞安市征地事务所与莘塍街道办事处、董八村签订征地协议，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。因此，莘塍街道办就董八村村民(含6位原告在其中)的申请事项作出的《答复书》事实认定清楚，适用法律正确，且程序合法。故，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定维持莘塍街道办作出的《答复书》，符合法律规定。二、复议程序合法。答辩人于2019年5月6日收到复议申请材料后立案受理，并于同日通知莘塍街道办答复，莘塍街道办于同年5月9日收到该通知书、证据材料及自查化解建议函。于同年6月20日作出复议决定，并送达当事人。复议程序符合法律规定。综上所述。望瑞安市人民法院驳回原告的诉讼请求。 原告向本院提供如下证据：证据1、中华人民共和国身份证复印件，证明行政复议原告陈则东、林建光、陈洪象、陈贻树、蔡银红等人身份；证据2、瑞告征字【2017】238号《征地告知书》，证明征收董八村集体所有土地面积××（××）××征地单位××市国土资源局和莘塍街道而并非瑞安市人民政府的事实；证据3、瑞安市莘塍街道董八村村民委员会于2019年2月19日出具的收据，证明2019年2月19日，董八村村民委员会接到林光明、陈则东、陈国良、林正旺、缪小珍等292名莘塍街道董八村村民联名向其主送的《召集莘塍街道董八村村民会议提议书》；证据4、瑞政复【2019】67号《行政复决定书》，证明瑞安市人民政府作出被诉行政复议决定；证据5、检举控告状，证明董八村村民委员会自2019年2月19日接到陈则东、林光明、林建光、陈洪象、陈再林等292名董八村村民（即：本村十分之一以上的村民）向其提交的《召集莘塍街道董八村村民会议提议书》没能履行法定职责；证据6、关于《检举控告状》的答复书，证明被告莘塍街道应原告提出检举控告求事项而没能履行法定职责的事实。原告于庭前提交证据7、温州市中级人民法院于2019年7月4日作出（2019）浙03行终437号《行政裁定书》，证明温州市中级人民法院终审认定瑞征告知（2017）238号征地告知书是拟征地之前对征地相关内容的告知行为，对董八村及其相关权利人的权利义务不产生实际影响。 被告莘塍街道在本院指定的举证期限内提供如下证据：证据1、快递单，证据2、征地告知书，证据3、征地补偿安置方案，证据4、公示照片，证据5、村民代表会议记录，证据6、2019年1月14日代表会议记录，证据7、2019年1月24日村民代表会议记录，证据8、征地补偿安置协议书，证据9、发放清单，证据10、公示照片，证据1-10证明被告莘塍街道在法定期限内已经履行法定职责的事实；被告莘塍街道依原告申请提交了证据11、检举控告状及收据，证明原告向其提出检举控告。 被告瑞安市人民政府在本院指定的举证期限内提供如下证据：证据1、行政复议申请书及收件证明，证明原告于2019年5月6日提交复议申请材料，被告于同日收到；证据2、行政复议申请立案审批表，证明被告于2019年5月6日受理，并于同日通知被申请人答复，被申请人于同年5月8日领取答复通知书、证据材料及自查化解建议函；证据3、行政复议答复通知书及自查化解建议函，证明被告于2019年5月6日受理，并于同日通知被申请人答复，被申请人于同年5月8日领取答复通知书、证据材料及自查化解建议函；证据4、送达回证，证明被告于2019年5月6日受理，并于同日通知被申请人答复，被申请人于同年5月8日领取答复通知书、证据材料及自查化解建议函；证据5、行政复议答复书，证明被申请人莘塍街道于2019年5月17日答复并提供证据材料；证据6、被申请人提供的证据材料，证明被申请人莘塍街道于2019年5月17日答复并提供证据材料；证据7、行政复议决定书及拟稿单，证明被告于2019年6月20日作出复议决定，并已送达；证据8、邮寄回执、送达凭证，证明被告于2019年6月20日作出复议决定，并已送达。 原告对被告莘塍街道提供的证据发表如下质证意见：对证据1-4的真实性无异议，但不具有合法性、关联性。证据5-7三性均有异议，不能作为认定事实和定案依据，该三组证据中签署同意意见的代表人数及签署不同意意见的代表人数不符合村民委员会组织法第26条的规定，且陈积福等人是董八村村两委村民，不是经过法定程序推选出来的村民，应予以排除。证据8不具有真实性、合法性，政府没有办理农用地转用手续，擅自与征地事务所、瑞安市国土资源局签订协议，不能作为认定事实和定案的依据。对证据9三性有异议。证据10不具有合法性和关联性。对证据11三性无异议。对被告瑞安市人民政府提交的证据的质证意见为：对证据1三性无异议。对证据2的关联性无异议，但不具有真实性、合法性，被告瑞安市人民政府没有能尽到全面审查职责，遗漏原告的第二项请求。对证据3-4的三性无异议。对证据5的真实性无异议，但不具有合法性、关联性。证据6不具有关联性、合法性，故其是否具有真实性跟本案不具有关联。对证据7-8关联性、真实性无异议，但不具有合法性。 被告莘塍街道对原告提供的证据的质证意见为：对证据1的三性无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，但不能证明其待证事实，被告莘塍街道只是征地实施单位。对证据3的真实性、合法性无异议，但不能证明原告的待证事实。对证据5的真实性、合法性、证明对象无异议，该证据可以反映原告要求提起召开村民会议理由是要讨论征地事宜。证据4、6是本案的被诉行政行为。对证据7的真实性、合法性无异议，但是跟本案被诉行政行为不具有关联性。对被告瑞安市人民政府提供的证据没有异议。 被告瑞安市人民政府对原告提供的证据的质证意见同被告莘塍街道的质证意见。对被告莘塍街道提供的证据没有异议。 上述证据本院综合认证如下：对原告提供的证据1-7予以采信，但不能证明被诉答复书和复议决定书违法。对被告莘塍街道提供的证据能证明被告收到原告方检举控告状后，予以调查并作出答复的过程，予以采信。对被告瑞安市人民政府提供的证据1-5、7、8予以采信，能证明被告瑞安市人民政府受理复议申请经审查后作出复议决定的过程。对证据6与被告莘塍街道提供的证据一致，故理由与前述一致。 经审理查明：包括原告六人在内的292名莘塍街道董八村村民就董八村相关征地事项向董八村村委会提请召集村民会议讨论。董八村村委会未予召集。2019年3月25日，被告莘塍街道收到包含原告六人在内的二十余名莘塍街道董八村村民提交的《检举控告状》，被检举控告人为瑞安市莘塍街道董八村村民委员会，请求：1、确认被检举控告人于2019年2月19日应莘塍街道董八村十分之一以上村民提议召集董八村村民会议而拒不履行法定职责违法；2、责令被检举控告人限期履行法定职责。被告莘塍街道收到该份申请后，调取了瑞土征补〔2017〕238号《征地补偿安置方案》、瑞征告字[2017]238号征地告知书、2016年6月27日、2017年12月15日、2019年1月4日的董八村村民代表会议记录及款项发放清单等材料，并于2019年4月25日作出被诉答复书。被告莘塍街道于当日向原告方邮寄被诉答复书。2019年5月6日，原告六人向被告瑞安市人民政府申请行政复议。被告瑞安市人民政府经审查后，认为原告申请事项不属于村民会议讨论决定的事项，故认为董八村村委会不召集村民会议讨论原告等村民提出的议题，不违反《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，被告莘塍街道认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。故于2019年6月20日作出维持的复议决定，并分别于6月21日送达至被告莘塍街道处、6月22日送达至原告陈则东处。原告方于2019年7月1日向本院提起诉讼。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。即乡、镇人民政府在履行责令改正职责前应当先调查村民委员会有无依照法律、法规的规定履行法定义务。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条规定，村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。包含原告六人在内的292名村民就征地事项向董八村村委会提请召集村民会议，董八村村委会未予召集，故原告申请被告莘塍街道确认董八村不予召集村民会议的行为违法，并请求被告莘塍街道责令董八村履行召集的职责。被告莘塍街道调查后认为原告提请召集村民会议讨论的议题已经村民代表会议讨论，就议定事项重新召开村民会议于法无据，实际上亦是认为董八村村委会不召集村民会议的行为无需改正。而被诉行政复议决定则认为原告等村民提出的议题不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴，故董八村村委会不召集村民会议不违反法律规定。本案根本焦点在于原告等人提请决议的征地事项是否系村民会议讨论的事项，此争议解决后才能进一步讨论村民代表会议讨论征地事项的合法性。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）条规定，必须经过村民会议讨论的事项包括以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。原告认为村集体土地被征收属于“以其他方式处分”村集体财产，故属于村民会议讨论的事项。本院认为，该条规定的其他方式应当比照前述列举的“借贷”、“租赁”，是指村委会可以主动自由行使处分权的方式，征地这种带有强制的、被动的方式不能类推适用，故征地事项不属于村民会议讨论的事项。原告就征地事项提请董八村村委会召开村民会议，董八村村委会不予召集不违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。被告莘塍街道在收到原告申请后进行了调查并在法定期限内作出回复，其认为董八村村委会不予召集村民会议不违反法律、法规规定，无需责令改正，被告莘塍街道已经依法履行了法定职责。被告瑞安市人民政府作出的复议决定认定事实清楚、法律适用正确、程序合法。原告的诉讼请求应当予以驳回。故综上，依照《中国人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈则东、林建光、林光权、蔡银红、陈洪象、陈贻树的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告陈则东、林建光、林光权、蔡银红、陈洪象、陈贻树承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审  判  长 张 勉 人民 陪 审员 宋慧玲 人民 陪 审员 薛宽妹 二〇二〇年三月三十日 （代）书记员 万顺顺