安康铁路运输法院行政判决书 (2020)陕7101行初30号 原告周安云，男，汉族，住陕西省安康市镇坪县。委托代理人李波，陕西理衡律师事务所律师。被告镇坪县城关镇人民政府,住所地:陕西省安康市镇坪县城关镇党校路,统一社会信用代码:116109270160576930。 法定代表人杨辉，镇长。出庭负责人张军，副镇长。委托代理人秦兴铭，该单位干部。被告镇坪县人民政府，住所地：陕西省安康市镇坪县城关镇，统一社会信用代码:11610927664146504R。 法定代表人李平，县长。委托代理人贾世明，该单位工作人员。委托代理人张凯，镇坪县法律援助中心工作人员。第三人镇坪县城关镇联盟村村民委员会，住所地：陕西省安康市镇坪县城关镇联盟村五组。法定代表人张兴华，村主任。第三人杨洪燮，男，汉族，户籍地陕西省安康市镇坪县，现住四川省德阳市广汉市。第三人：谭国秀，女，汉族，户籍地陕西省安康市镇坪县，现住四川省德阳市广汉市。原告周安云请求撤销镇坪县城关镇人民政府作出的（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》及镇坪县人民政府作出的镇行复议字〔2019〕1号《行政复议决定书》一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年1月4日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案。原告周安云及委托代理人李波，被告镇坪县城关镇人民政府出庭负责人张军、委托代理人秦兴铭，被告镇坪县人民政府的委托代理人贾世明、张凯到庭参加诉讼。被告镇坪县城关镇人民政府的法定代表人杨辉，被告镇坪县人民政府的法定代表人李平，第三人镇坪县城关镇联盟村村民委员会、杨洪燮、谭国秀未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告镇坪县城关镇人民政府于2019年4月8日作出（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》，决定将镇坪县城关镇联盟村村民委员会发包给杨洪燮的3亩土地使用权归杨洪燮、谭国秀享有。原告周安云对该决定不服，向镇坪县人民政府申请复议，2019年12月5日，镇坪县人民政府作出镇行复议字〔2019〕1号《行政复议决定书》，维持了镇坪县城关镇人民政府作出的（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》。原告周安云诉称，1981年，根据国家林业三定有关政策规定，镇坪县联盟村一组将地名为“四方地”的林地划给原告父亲周某承包经营，村组集体组织及林业部门于当年就在原告父亲的林地清册中予以确认登记，东界址为水沟直上，南界址为岩根横过，西界址为水沟直上，北界址为四方地横路过。2009年12月17日，镇坪县林业局为原告颁发了镇林证字(2009)第XXXX号林权证，将“四方地”的林地予以登载确权，林地面积为30亩，界址与1981年林地清册一致。杨洪燮和谭国秀夫妇属于镇坪县白家乡友谊村人，第三人与原告不属于同乡村村民。2003年2月，杨洪燮和谭国秀夫妇购置了原告所在的联盟村一组栗某的房屋居住。2003年11月8日，联盟村委会与杨洪燮签订《土地转包协议》， 以联盟村委会名义将原属于原告父亲周某名下的林地，以250元的价格私自转包给杨洪燮。《土地转包协议》所记载杨洪燮购置联盟村一组的“荒地”历史以来就是林地并非荒地，且《土地转包协议》所载为杨洪燮划定的界址没有任何历史事实依据，全是时任村主任私自做主划定发包，该地块完全在周某林地之内。原告父亲周某得知后就立即向政府部门提出维护林权处理请求，但直到2018年原告的父亲去世也未得到处理结论。原告父亲去世后，原告多次要求政府对林权纠纷依法处理。原告于2018年7 月26日向城关镇人民政府递交了处理申请书，2019年4月8日，被原告镇坪县城关镇人民政府不顾争议林地客观事实，将争议林地认定为第三人杨洪燮、谭国秀享有使用权。原告向镇坪县人民政府申请行政复议，镇坪县人民政府不顾客观事实，违反复议程序作出维持镇政府作为的土地权属处理决定。原告认为，自1981年起，本案争议林地权属就归于原告父亲享有经营权，登记原始底册所载界址为“四方地横过”，2009年进行重新确权登记，与本案诉争关联界址为“四方地横路过”，表明诉争林地权属归于原告。而二被告却认为“四方地横过”是个大概界址；不包含本案诉争的土地；本案诉争的土地为耕地而非林地；若界址为“四方地横路过”，则会把冯某的房屋也包含在范围内。被告上述理由不能成立。首先，该界址为林业部门依法勘查现场后所作的确界界址记载，根据该界址划定，本案争议土地应属于原告，“四方地横路过”界址记载明确，不可能是二被告认为的大致界址。房屋属于建设用地，用地性质不同，所以根据登记底册所载“四方地横路过”并不影响冯某的房屋权属。另外，本案争议林地的所有权属于联盟村第一村民小组所有，联盟村委会时任村主任张某未通过村民小组会议就私自违法将该林地出售给非本乡镇的村民杨洪燮，该协议无效，且严重侵害了原告的合法权益。原告诉至法院，请求人民法院：1.判决撤销镇坪县人民政府作出的镇行复议字〔2019〕1号《行政复议决定书》。2.撤销镇坪县城关镇人民政府作出的（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》。 原告周安云为证明其诉称，向本院提交下列证据：1.周某2009年林权证、林权登记申请表，周某1981年镇坪县社员自留柴山造林荒山使用证存根。拟证明原告的林权自1981年起就将本案争议的林地登记在内，以路为界，登载确切清楚。2.与原告交界的陈定安的林权证。拟证明陈定安林地与原告林地接界，以路为界，争议土地属原告所有。3.示意图、照片2张，拟证明原告林地、争议林地及陈定安林地的争议状况。被告镇坪县城关镇人民政府辩称, 一、被告镇坪县城关镇人民政府作出的（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》，职权法定、事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。本案中，被告收到原告周安云的申请后，举行了听证程序收集证据并听取了各方当事人的意见，通过调查询问笔录等方式对于事实情况进行了调查核实，依法做出的土地权属争议决定，符合法律规定的主体及程序要求。根据查明的事实，在林业“三定”期间，村集体给原告父亲周某划定的自留柴山四界中的北面为“四方地横过”。2009年，县政府给周某颁发的林权证上登记的该宗林地四界中的北面为“四方地横路过”，两者不一致。按当时的政策，村集体给村民划自留柴山只是解决村民的生活用柴、用材，不解决土地耕种问题，在划山时是不能将可耕种土地划为柴山的。经调查核实，镇坪县城关镇联盟村村民委员会发包给第三人杨洪燮家的土地，在林业三定以前就已经是耕地，所以该土地未在原告家自留柴山以内，村委会的发包行为没有侵害原告家依法享有的林权，杨洪燮、谭国秀通过合法的程序取得了联盟村村委会发包土地的承包经营权，且已经登记在册。善意第三人杨洪燮、谭国秀的通过公开的程序合法取得并经过登记的权属，认定应当依法予以确认。二、原告自1981年根据林业“三定”分户清册确定的四至界畔一直使用、管护自留柴山，与第三人杨洪燮承包的土地相邻，甚至在其土地确权期间，双方也未发生过争议。2017年平镇高速公路建设将争议土地大部分征收补偿后原告才提出争议，亦可证明原告起诉事实不能成立。请法院依法驳回其诉讼请求。被告镇坪县城关镇人民政府为证明其辩称，向本院提交下列证据：1.组织机构代码证。拟证明被告主体信息，被告是有权处理个人之间、个人与单位之间土地权属纠纷的镇级人民政府。2.《关于依法保护村民合法权益不受侵犯的申请》、周某2009年林权证。拟证明被告是依原告申请启动行政处理程序，原告家取得的小地名为“四方地”的林地四界、林种、面积。3.公证书、土地转包协议。拟证明第三人购买了联盟村一组洪家屋场旧房，村委会将洪家屋场后的荒地发包给第三人杨洪燮承包，发包的土地四界明确。4.镇坪县石砦公社稳（划）定山林权属分户清册、镇坪县林地现状及勘界登记调查表。拟证明原告取得的小地名为“四方地”林地权利依据来源于1981年林业三定划定的自留柴山，集体给村民划定自留山的目的是解决村民的生活、生产用材问题，不解决土地耕种问题。5.听证会议记录。拟证明被告组织召开了听证会议，向当事人收集了相关程序，听取了双方当事人和其他相关人员的意见。6.询问笔录。拟证明争议土地在林业三定以前就属于耕地，不是林地，林业三定时不可能将该争议土地划给原告家做自留山。7.杨洪燮、谭国秀土地确权资料。拟证明争议土地已经镇村确权给杨洪燮、谭国秀。8.争议林地现场照片。拟证明根据现场地貌，已被平镇高速公路征收用于建设。9.土地权属决定书。拟证明被告依法作出了处理决定。10.法律政策依据：《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》、《中华人民共和国农村土地承包法》。 被告镇坪县人民政府辩称，一、本案确权主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，根据申请人周安云提出的申请，由镇坪县城关镇人民政府作出土地权属争议决定，符合法律规定的主体要求。本案土地权属决定的作出主体适格。二、本案符合权属争议案件受理的条件，行政机关作为土地权属争议予以受理并作出决定，符合《土地权属争议调查处理办法》第十四条、国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定。三、关于本案具体行政行为作出的程序合法根据《土地权属争议调查处理办法》第十七条、第十九条规定的规定，本案中，镇坪县城关镇人民政府在行政确权程序中对各方当事人进行了必要的告知，通知和送达程序，举行了听证程序收集证据并听取了各方当事人的意见，并且通过调查询问笔录等方式对事实情况进行了调查核实。据此，本案镇坪县城关镇人民政府作出 (2018)镇城府决字第03号《土地权属决定书》程序适当。被告依据《行政复议法》的相关规定，对于本案进行了书面审理，并依法作出了行政复议决定。四、对于本案争议土地权属的认定正确，应当依法驳回原告的诉讼请求。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，根据查明的事实，在林业“三定”期间，村集体给原告父亲周某划定的自留柴山四界中的北面为“四方地横过”；2009年，人民政府给周某颁发的林权证上登记的该宗林地四界中的北面为“四方地横路过”，两者不一致。按当时的政策，村集体给村民划自留柴山只是解决村民的生活用柴、用材，不解决土地耕种问题，在划山时是不能将可耕种土地划为柴山的。经被告调查核实，镇坪县城关镇联盟村村民委员会发包给杨洪燮家的土地，在林业三定以前就已经是耕地，所以该土地未在原告家自留柴山以内，村委会的发包行为没有侵害原告家依法享有的林权，杨洪燮、谭国秀通过合法的程序取得了联盟村村委会发包土地的承包经营权，且已经登记在册。善意第三人杨洪燮、谭国秀的通过公开的程序合法取得并经过登记的权属认定应当依法予以确认。另外，对于原告提出的请求本机关确认联盟村村民委员会与第三人杨洪燮签订的《土地承包协议》无效的请求，不属于行政复议的范围，被告亦无权确认该合同的效力。被告对此认定无误。对于原告诉讼请求中所提出的不属于行政复议范围的部分诉求，原告应当通过协商或其他诉讼或非诉讼程序予以解决。综上请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告镇坪县人民政府证明其辩称，向本院提交下列证据：第一组证据，拟证明被告主体信息。1.组织机构代码证。第二组证据，拟证明被告镇坪县人民政府做出的行政处理决定程序合法。2.行政复议审批表。拟证明被告依照程序受理。3.行政复议答复通知书。拟证明被告依照程序受理。4.行政复议决定书会签单。拟证明复议决定经过各层把关。5.行政复议决定书。拟证明被告依法做出了处理决定。6.行政复议决定书送达回证。拟证明原告收到了行政复议决定书。第三组证据，拟证明被告镇坪县城关镇人民政府作出的行政处理决定程序合法。7.关于依法保护村民合法权益不受侵犯的申请。拟证明被告是依原告申请启动行政处理决定。8.听证会议记录。拟证明被告组织召开了听证会议，向当事人收集了相关证据，听取了当事人和其他相关人员的意见。第四组证据，拟证明被告镇坪县城关镇人民政府作出的林地使用权处理决定的事实依据。9.周某的林权证，拟证明原告取得的小地名“四方地”的四界和面积。10.（2003）镇证字第4号公证书、土地转让协议。拟证明第三人购买了联盟村一组洪家屋场旧房，村委会将洪家屋后的荒地发包给第三人杨洪燮承包，发包的土地四界明确。11.周某林权登记申请表、周某身份证复印件、镇坪县石砦公社稳（划）定山林权属分户清册。拟证明原告取得的小地名为“四方地”林地权利依据来源于1981年林业三定划定的自留柴山，集体给村民划定自留山的目的是解决村民的生活、生产用材问题，不解决土地耕种问题。12. 2019年1月4日张某询问笔录、2019年1月8日张通义询问笔录、2019年1月15日张楚兵询问笔录。拟证明争议土地在林业三定以前就属于耕地，不是林地，林业三定时不可能将该争议土地划给原告家做自留山。14.现场照片3张。拟证明根据现场地貌，争议土地在林业三定时不可能是自留柴山。    第三人镇坪县城关镇联盟村村民委员会、杨洪燮、谭国秀未答辩，亦未提交证据。经当庭举证、质证，对原、被告提供的证据认证如下：对原告周安云提交的证据1、2、3本院确认具有证据效力。对被告镇坪县城关镇人民政府提交的证据1本院确认具有证据效力。证据2真实性本院予以确认，能够证明原告周安云提出申请的事实。证据3本院确认具有证据效力，能够证明第三人杨洪燮购买了联盟村一组洪家屋场旧房，村委会将洪家屋场后的荒地发包给第三人杨洪燮承包的事实。证据4本院确认具有证据效力，能够证明原告林地的来源。证据5、6、7、8本院确认具有证据效力，能够证明被告镇坪县城关镇人民政府对该争议土地调查处理过程。证据9系本院审查对象。对被告镇坪县人民政府提交的第一组证据本院确认具有证据效力，能够证明其主体资格。对第二组证据本院确认具有证据效力，能够证明其做出的行政处理决定过程。对第三组、第四组证据本院确认具有证据效力，能够证明被告镇坪县城关镇人民政府对该争议土地调查处理过程。根据本院确认的证据，对案件事实认定如下，1981年林业“三定”期间，联盟村集体经济组织给原告周安云的父亲周某在联盟村一组划定了一块小地名叫“四方地”的自留柴山，面积为19亩，四至范围为：东至水沟直上，南至岩根横过，西至水沟直上，北至四方地横路。2009年集体林权制度改革期间，镇坪县人民政府给其颁发了该宗林地的林权证，林权证编号为CXXXX，该宗林地编号为XXXXXX，面积30亩，四至范围：东至水沟直上，南至岩根横过，西至水沟直上，北至四方地横路过。第三人杨洪燮、谭国秀原系镇坪县原白家乡友谊村人，2003 年2月在联盟村一组购买了房屋并在此居住。2003年11月18日，镇坪县城关镇联盟村村民委员会将该村一组面积3亩的荒地发包给杨洪燮（即争议地）。该处荒地在划定自留柴山之前系耕种土地，冯某耕种过，集体也耕种过，该处土地四界为：东齐刘凡烈坟旁杉树直上，南齐周某柴山边，西齐干沟直上，北齐人行走路。联盟村村民委员会将冯家屋后的该处荒地发包给杨洪燮承包后过了几年，周某以村委会将他家的自留柴山发包给杨洪燮为由到林业主管部门信访。2017年7月，因平镇高速公路建设，国家征收了村委会发包给杨洪燮家的冯家屋后的土地。周某于 2018年1月因病去世，原告周安云多次向有关部门反映村委会违法将他家自留柴山发包给杨洪燮。2018年7月26日，向被告镇坪县城关镇人民政府提交确权申请。2019年4月8 日，被告镇坪县城关镇人民政府作出了（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》，决定将镇坪县城关镇联盟村村民委员会发包给杨洪燮的3亩土地使用权归杨洪燮、谭国秀享有。原告周安云对该决定不服，向镇坪县人民政府申请复议，2019年12月5日，镇坪县人民政府作出了镇行复议字〔2019〕1号《行政复议决定书》，维持了镇坪县城关镇人民政府作出的（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，被告镇坪县城关镇人民政府赋有对个人之间土地使用权争议作出处理决定的法定职责，其通过调查作出的（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》事实清楚、证据确实、充分、程序合法、适用法律正确，原告周安云请求撤销该土地权属决定书的诉讼请求，本院依法不予支持。原告周安云不服该土地权属决定书，向被告镇坪县人民政府提起行政复议，被告镇坪县人民政府依照法律规定对被告镇坪县城关镇人民政府作出的（2018）镇城府决字第03号《土地权属决定书》进行审查，作出了镇行复议字〔2019〕1号《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确，原告周安云请求撤销行政复议决定书的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周安云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周安云负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长    袁  涛    人民陪审员    唐章乾    人民陪审员    余小琴  二〇二〇年三月三十一日  书  记  员    王小茜   1