河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)冀行终501号 上诉人(原审被告)承德县人民政府。住所地：承德市承德县下板城镇。 法定代表人刘志奇，该县县长。 委托代理人邹庆辉。 委托代理人李瑞峰，河北泉盛律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈小帅，男，汉族，1996年10月28日出生，住承德县。 委托代理人孙宁，河北骥腾律师事务所律师。 原审被告承德市人民政府。住所地：承德市双桥区承德市行政中心南楼。 法定代表人常丽虹，该市市长。 委托代理人王玉凤。 上诉人承德县人民政府因陈小帅诉承德县人民政府（以下简称承德县政府）土地行政补偿及承德市人民政府（以下简称承德市政府）行政复议一案，不服承德市中级人民法院（2018）冀08行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 原审查明，陈小帅系承德县鞍匠乡大窝铺村村民，2011年3月31日起陈小帅之父陈长旺通过租赁方式取得本村农民土地，种植药材、树木。2014年5月6日，承德市政府办公室关于印发新建北京至沈阳客运专线（承德段）征地拆迁补偿办法的通知（承市政办字［2014］81号）,该通知规定：新建北京至沈阳客运专线（京沈客专）是国家批准建设的重点项目。本项目征地拆迁工作由沿线各县区人民政府、高新区管委会作为征地拆迁责任主体具体负责组织实施。该通知告知了新建北京至沈阳客运专线（承德段）征地拆迁补偿办法。该办法第三章规定了补偿标准，第十九条附着物补偿标准（五）项规定特殊树种云杉、杜松、白皮松、银杏、枫树、合欢树、紫（红）花槐、黄栌、栾树、榆树梅等城市绿化树种按树高进行补偿。（1）树高0.3米及以下的每棵补偿5元；（2）树高0.3-0.5米（含0.5米）的每棵补偿20元；（3）树高0.5-1米（含1米）的每棵补偿30元；（4）树高1-1.5米（含1.5米）的每棵补偿50元；（5）树高1.5-2米（含2米）的每棵补偿100元；（6）树高2-2.5米（含2.5米）的每棵补偿120元；（7）树高2.5-3米（含3米）的每棵补偿150元；（8）树高3米-胸径20厘米（含20厘米）的每棵补偿200元；（9）胸径在20厘米以上的每棵补偿500元；2、其他特殊树种、古树及药材等不易确定补偿标准的，可通过评估确定。2015年7月7日，中华人民共和国国土资源部作出关于新建北京至沈阳客运专线承德工程建设用地的批复（国土资函［2015］432号），该批复批准承德市双桥区、双滦区、承德县等地建设用地426.6261公顷。2014年9月承德县国土资源局作出征地告知书，告知承德县安匠乡安匠村及有关农户征用安匠村东大甸子土地，面积14.1449公顷。2015年承德县政府发布（2015）第5号征收土地和补偿安置方案公告，告知被征地的权利人、位置、地类、面积和用途及土地及地上附着物等补偿费支付对象、数额和支付方式。因新建北京至沈阳客运专线需征占陈小帅种植的枫树（五角枫），2014年7月14日至17日，陈小帅与其所在村委会代表、安匠乡政府代表、承德县拆迁办指挥部代表、承德市拆迁办指挥部代表、监理单位代表、设计单位代表、施工单位代表、建设单位代表及清点经办人员代表共十方对陈小帅所种植的枫树（五角枫）进行清点：树高1.5-2米的有355棵；树高2-2.5米的有2477棵；树高2.5-3米的有4243棵。2015年8月，承德县政府将陈小帅种植的五角枫铲除。2016年6月29日，承德德汇资产评估公司接受承德市铁路工程建设指挥部的委托，对陈小帅的五角枫、刺五加、水泥柱作出评估报告，评估价值为331980元。陈小帅对该评估不服，2015年8月15日，承德县政府下设的承德县京沈客运专线项目建设协调工作领导小组办公室及承德县安匠乡人民政府联合下发通知，通知各资产评估户：一、评估外业调查时间：2015年8月15日至8月19日。二、调查时间内须完成外业调查，并自行清除地上附着物。三、另行评估结果及评估费用按承市政办字［2014］81号文件第25条规定办理：“征地拆迁评估补偿程序。被拆迁人对评估机构作出的评估结果无异议的，依据评估结果支付补偿费用。被拆迁人对评估结果有异议的，由评估机构对评估结果进行解释或修正。如被拆迁人对评估结果仍有异议的，在评估结果公布之日起二十个工作日内，可向县区征地拆迁组织机构提交书面情况说明材料，自行委托有相应资质的评估机构再次评估，并在十五日内提供评估结果，由被拆迁人承担再次评估所需的一切费用，如果双方的评估结果相差不超过5%，按照第一评估结果执行，两次评估结果相差在5%-10%，取两次评估结果的平均值，两次评估结果相差超过10%的，可由有关各方协商确定补偿金额，亦可向承德仲裁委员会申请仲裁。” 2015年8月16日，陈小帅收到通知后，委托北京海润京丰资产评估事务所进行评估，陈小帅及其父陈长旺共评估价值为2307689.64元。陈小帅与承德县政府就补偿没有达成协议，承德县政府下设的承德县京沈客运专线项目建设协调工作领导小组办公室向承德市仲裁委员会申请仲裁，2016年3月16日，承德市仲裁委员会认为陈小帅与承德县政府约定的仲裁事项超出了法律规定的仲裁范围，驳回了承德县政府的仲裁申请。陈小帅于2016年9月23日，向原审法院提起行政诉讼，请求承德县政府按承市政办字[2014]81号通知规定的补偿标准支付陈小帅补偿款。 原审法院于2017年2月16日作出（2017）冀08行初6号行政判决，判决：一、确认承德县政府征收陈小帅土地上的地上附着物未予补偿行为违法；二、责令承德县政府于本判决生效后10内，给付陈小帅地上附着物五角枫补偿款人民币969190.00元；三、驳回陈小帅其他诉讼请求。承德县政府不服，向河北省高级人民法院提起上诉，河北省高级人民法院于2017年12月15日作出的（2017）冀行终646号行政裁定认为，“《征收土地公告办法》第十五条规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案陈小帅、承德县人民政府因补偿数额发生纠纷，属于土地补偿安置争议范畴，因此，陈小帅应当首先申请行政复议，经处理后，才能向人民法院提起行政诉讼。陈小帅的起诉，不具备起诉条件，依法应予驳回。”据此，裁定内容如下：撤销承德市中级人民法院（2017）冀08行初6号行政判决；驳回陈小帅的起诉。 承德县政府于2018年7月2日作出的关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见：2014年7月15日，县京沈客专项目建设协调办公室的组织项目建设、监理、设计、鞍匠镇、鞍匠村等10个部门对陈小帅在鞍匠镇鞍匠村租用土地上栽植的五角枫进行了清点登统。依据承市政办字［2015］31号文件，通过评估的方式确定补偿数额。2015年7月,县京沈客专项目建设协调办公室按照承德德汇资产评估有限责任公司评估的结果对陈小帅栽植的五角枫进行补偿，共支付补偿款307720元，并通知陈小帅到鞍匠镇农经站领取此款项。陈小帅对上述补偿标准不认可，拒绝领取上述补偿款。依据承市政办字［2014］81号文件相关条款，2015年8月陈小帅自行委托北京海润京丰资产评估事务所对上述林木进行了再次评估，评估结果为230.77万元（因陈小帅与陈长旺为父子关系，故此评估结果包含陈长旺的评估额）。两次评估补偿金额相差超过10%，超出承市政办字［2014］81号文件规定的协商范围。经相关部门协调，确定陈小帅的补偿数额为307720元。承德市政府于2018年10月26日作出承政复决字［2018］96号复议决定，决定维持被申请人承德县政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》。陈小帅对此向原审法院提起行政诉讼，请求内容如下：确认承德县政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》违法；撤销承德市政府作出承政复决字（2018）96号行政复议决定；承德县政府按照《承德市人民政府办公室关于印发新建北京至沈阳客运专线（承德段）征地拆迁补偿办法的通知》（承市政办字［2014］81号）的规定向陈小帅支付补偿款969190元并向陈小帅支付逾期付款的利息；承德县政府向陈小帅支付鉴定费用50000元。 原审认为，承德市政府承市政办字（2014）81号文件规定，本项目（新建北京至沈阳客运专线）征地拆迁工作在承德市铁路工程建设指挥部统一领导下，由市指挥部办公室负责组织协调，沿线各县、区人民政府作为征地拆迁责任主体具体负责组织实施。2015年11月30日，承德县政府针对涉案土地发布（2015）第5号征收土地和补偿安置方案公告。同时承德县政府在整个征地拆迁、补偿、拆除过程中，均负责具体实施。故承德县政府应是涉案土地的拆迁责任主体并应当负责补偿安置工作，包括对外委托评估鉴定。 2015年8月，承德县政府对陈小帅种植的枫树实施了铲除行为，而对陈小帅资产的正式评估报告作出却在2016年6月29日，承德县政府并没有证据证明在铲除地上附着物之前已依法向陈小帅进行了合理补偿。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的相关规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。因此，承德县政府征收陈小帅地上附着物并进行铲除之前未予合理补偿的行为违法。 针对陈小帅地上附着物补偿数额，承德市政府及承德县政府均主张，此案属于对补偿标准有异议，陈小帅提出对补偿标准没有异议，三方均认可按照承市政办字［2014］81号文件通知的补偿标准予以补偿。陈小帅与承德县政府存在较大差距的原因是，承德县政府主张应按种植面积计算补偿数额，陈小帅主张按树木的棵树计算补偿数额。承德县政府及市政府认为陈小帅种植的枫树超出种植密度，故对陈小帅地上附着物的补偿不能以棵数计算，但承德县政府在对陈小帅种植枫树进行登统时是以树木的高度、棵树进行的，且在市政府承市政办字［2014］81号文件中规定“所有树木由所有权人负责处置”，在2015年8月，承德县政府铲除陈小帅地上树木之前，没有给陈小帅合理时间可以自行移走树木，导致其合法利益受到损害，而且承德县政府并没有证据证明种植标准，故其认为应以种植树木属于苗圃对陈小帅进行补偿的答辩观点不能成立，该院不予支持。故承德县政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》缺乏依据，该行政行为违法。承德市政府作出维持的涉诉复议决定应予以撤销。承市政办字［2014］81号文件中确定了北京至沈阳客运专线（承德段）征地拆迁补偿标准。铁路沿线的补偿均是按照该标准进行的补偿，且陈小帅种植的枫树（五角枫）的补偿标准在该文件中有明确定价，承德县政府并没有提供证据证明种植标准，且十方签字确认了被征占的树种、树木、高度等内容，承德县政府应按照该文件确定的标准对陈小帅种植的枫树予以补偿。陈小帅种树高1.5-2米的有355棵，按每棵补偿100元计算应为35500.00元；树高2-2.5米的有2477棵，按每棵补偿120元计算应为297240.00元；树高2.5-3米的有4243棵，按每棵补偿150元计算应为636450.00元；总计969190.00元。陈小帅要求支付自行评估鉴定费50000元，由于“承德县京沈高铁建设办及鞍匠乡人民政府通知”要求自行委托评估鉴定费自行承担，因此，该院对陈小帅的此项诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条、第七十三条、第七十六条之规定，判决：一、确认承德县政府《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》违法；二、撤销承德市政府作出的承政复决字（2018）96号行政复议决定；三、责令承德县政府于本判决生效之日起六十日内给付陈小帅地上附着物补偿款总计人民币969190.00元，如承德县政府不能如期给付，支付逾期付款的利息（按银行同期银行存款的利率计算）；四、驳回陈小帅的其他诉讼请求。 上诉人承德县政府不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、陈小帅与承德县政府争议的焦点是补偿标准问题，不属于人民法院受理范围。依据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对于补偿标准有争议的，先行协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决，原审法院径直改变补偿标准，直接受理并裁判，属于超越职权的行为。二、原审法院审理程序违法，判决超越职权。陈小帅要求确认承德县政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的处理意见》违法，原审法院认定的是承德县政府征收陈小帅地上附着物并进行铲除前未予合理补偿的行为违法，也就是陈小帅诉请审查的并没有审查，原审审查的是陈小帅诉请以外的行政行为，事实上是原审法院超越职权进行审查，而陈小帅要求审查的行政行为并没有审查，只是确认违法，故认定《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的处理意见》违法没有事实依据及法律依据，属于程序违法；上诉人不是建设单位，只是按照《土地管理法》对于国家征收的土地进行补偿，项目法人是中国铁路总公司，同时对于该项实施有专门的机构即承德县京沈客运专线项目建设协调工作领导办公室，该项补偿款设专项资金，具体补偿数目涉及涉及产权人或建设单位的利益，对于争议补偿的数额及标准不能达成协议，当事人双方存在巨大差异，补偿数额本应由具有相应资质的评估机构进行评估，评估的方式在于公平处理被征占土地用户附着物的补偿，一审法院径行判定使用的补偿标准，超出了法院的职权范围。三、原审判决结果会产生较大的社会负面影响。该项目是国家重大工程项目，原审判决结果严重超过市场价值，将会产生严重的社会后果，并严重损害国家利益，该项目征地拆迁具体赔偿有专门的机构负责统一协调，具体补偿标准是经过市场调查而制定，以评估的方式确定补偿标准，绝大多数已经落实并支付补偿款。综上，请求撤销一审判决；依法驳回陈小帅的起诉或发回重审。 被上诉人陈小帅辩称，一、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。本案各方当事人对补偿标准不存在争议。二、原审法院审判程序完全合法。按照行政诉讼法的规定，人民法院在审理行政诉讼案件，应当对具体行政行为的合法性进行审查。而合法性审查就包括对主体、权限、内容、程序、形式等方面进行全面的审查。本案中，原审法院审理的重点始终都在围绕着处理意见的合法性这一焦点问题上，对于该具体行政行为的合法性原审法院进行了全面细致的审理，并针对陈小帅诉求作出了相应的判决，原审法院最终确定的应给付陈小帅地上附着物补偿款的数额，也完全是依据的承德市政府承市政办字（2014）81号文件的规定确定的。并不存在任何上诉人所称的超越职权审查或漏审漏判的情况。因此，原审法院认定事实清楚、程序合法，上诉人主张的事实不能成立，请求依法驳回其上诉，维持原判。 原审被告承德市人民政府述称，承德市政府作出承政复决字[2018]96号行政复议决定，维持承德县政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，请求撤销一审判决，改判或发回重审。 本院认为，本案主要涉及以下问题： 1.陈小帅起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围。陈小帅的诉讼请求主要有四项：一是确认承德县人民政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》违法，二是撤销承德市政府作出的承政复决字[2018]96号行政复议决定，三是判决承德县政府向陈小帅支付补偿款969190元并支付逾期付款利息，四是判决承德县政府向陈小帅支付鉴定费用50000元。因此，陈小帅实质是对补偿标准有争议并请求判决行政机关履行补偿法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当按照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。此外，本院已于2017年6月13日作出（2017）冀行终646号行政裁定，该生效行政裁定载明“陈小帅、承德县人民政府因补偿数额发生纠纷，属于土地补偿安置争议范畴，因此，陈小帅应当首先申请行政复议，经处理后，才能向人民法院提起行政诉讼。”。综上，陈小帅经复议后起诉，属于人民法院行政诉讼受案范围。 2.京沈客专（承德段）征地拆迁涉及的陈小帅的地上附着物和青苗等资产的补偿标准及补偿数额。关于五角枫，市政府81号文件第十九条作出规定，在栽植密度按行业标准控制的前提下，枫树基本上按相应树高确定价格、予以补偿。承德县政府以陈小帅五角枫栽植密度超过行业标准为由主张不适用上述规定，就应对陈小帅五角枫栽植密度超过行业标准承担举证责任。但承德县政府提供的承德市铁路工程建设指挥部（由承德市人民政府设立）于2017年1月19日出具的《关于京沈客专（承德段）征地拆迁涉及五角枫等特殊树种采取评估方式确定补偿价值的情况说明》（以下简称《情况说明》），只是笼统称“林业专家提出意见：现场登统五角枫等特殊树种属于未成材苗木，不具备观赏树种应有的市场价值，且密植度过大……”，而对行业标准为何、林业专家为谁、专家签字的书面意见及相关依据等均未提供。二审中本院向承德县政府多次释明，要求其提供五角枫栽植密度的行业标准或专家意见等材料，但承德县政府未能提供。因此，承德县政府尚未提供充分证据证明陈小帅五角枫栽植密度超过行业标准。然而，经承德市人民政府常务会议审议通过，承德市人民政府办公室于2015年3月11日作出《关于印发新建北京至沈阳客运专线（承德段）征地拆迁补偿办法的补充规定的通知》（承市政办字［2015］31号，以下简称市政府31号补充文件）。市政府31号补充文件规定：“二、林木补偿。（一）枸杞、板栗、落叶松、油松、侧柏等树种的留床苗和移植苗（苗龄3年及以上）培育地（苗圃），密度大于大规格苗木培育标准的，补偿标准分别为：枸杞每亩补偿20000元；板栗每亩补偿26000元；落叶松、油松、侧柏每亩补偿20000元。（二）补偿标准尚未涉及到的林地类型、树种和庭院外的花卉品种，以及与补偿标准争议较大的，通过评估的方式确定价格予以补偿，评估结果报市指挥部备案。”本案中，就五角枫，承德县政府、陈小帅对补偿标准争议较大，根据市政府31号补充文件上述规定，应通过评估的方式确定价格予以补偿。因此，一审判决对陈小帅的五角枫按相应树高确定补偿数额，属认定基本事实不清、证据不足。需要注意的是，由承德市铁路工程建设指挥部委托的承德德汇资产评估有限责任公司出具的评估报告确定的五角枫价值为307720元，而由陈小帅委托的北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）出具的评估报告确定的五角枫价值为230.77万元，两者差距悬殊。市政府81号文件第二十五条只规定了“两次评估结果相差超过10%的，可由有关各方协商确定补偿金额，亦可向承德仲裁委员会申请仲裁”，但对于有关各方若不能协商确定补偿金额如何处理，并无明确规定。且，2016年3月承德市仲裁委员会认为陈小帅与承德县政府约定的仲裁事项超出了法律规定的仲裁范围，驳回了承德县政府的仲裁申请。本院认为，承德德汇资产评估有限责任公司与北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）由承德市铁路工程建设指挥部、陈小帅分别委托，两家评估机构都具有评估资质，而两家出具的评估结果相差悬殊，陈小帅与承德县人民政府也无法协商确定补偿金额，市政府81号文件对两次评估结果相差超过10%、有关各方若不能协商确定补偿金额如何处理更无明确规定，在此情形下，两份评估报告皆不宜采纳，而应由陈小帅与承德县人民政府共同委托一家评估机构重新进行评估，在两方当事人无法就评估机构达成一致的情况下，法院可依职权委托评估机构进行评估。 综上所述，一审判决认定基本事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销承德市中级人民法院（2018）冀08行初92号行政判决； 二、发回承德市中级人民法院重审。 审判长  张丽平 审判员  江 悦 审判员  李冠华 二〇二〇年三月十七日 书记员  张 秀