广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终690号上诉人（原审原告）:陈飞航，男，汉族，1968年1月10日出生，住广东省惠东县。委托代理人:李先吉，广东省惠东县大岭法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）:惠东县人民政府。住所地：广东省惠东县平山街道人民路23号。法定代表人：魏荣君，县长。委托代理人：何日宽，惠东县林业局副局长。委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:惠州市人民政府。住所地：广东省惠州市惠城区云山西路6号。法定代表人：刘吉，市长。委托代理人：伍双双，惠州市法制局行政复议科工作人员。委托代理人：黄志芳，惠州市法制局行政复议科工作人员。原审第三人：惠州市泷森实业有限公司。住所地：广东省惠东县安墩镇青山坳。法定代表人：陈风良，总经理。委托代理人：江伟琴，该公司工作人员。原审第三人：曾献锋，男，汉族，1969年11月29日出生，住广东省惠州市大亚湾区。上诉人陈飞航因与被上诉人惠东县人民政府、惠州市人民政府及原审第三人惠州市泷森实业有限公司（以下简称泷森公司）、曾献锋林权登记及行政复议决定纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2017）粤13行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年1月1日，惠东县安墩镇xx村民委员会与陈飞航等村民签订《山地租赁协议书》，陈飞航等村民同意将其责任山和自留山出租给惠东县安墩镇xx村民委员会种植桉树等商品林木，并同意由惠东县安墩镇xx村民委员会转租给游端华、曾献锋。2004年1月10日惠东县安墩镇xx村民委员会与游端华、曾献锋签订《林地租赁合同书》，将上述山林发包给游端华、曾献锋。游端华、曾献锋依据有关承包合同申请办理林权登记。2009年7月31日，惠东县人民政府向曾献锋、游端华核发惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》，该证林地所有权权利人为xx村本围、安居格、保光村小组；森林或林木所有权权利人为曾献锋、游端华；森林林木使用权权利人为曾献锋、游端华；座落于惠东县安墩镇xx村；小地名为鸡笼嶂至沐头坑；面积为5283亩；四至范围：东至宝安村山界、安石公路，南至草良坑口黄泥岘、伯公坳，西至白沙村下营村为界、边田河，北至白沙村、和岭村为界。2010年5月14日，陈飞航与曾献锋签订《协议书》，载明：“经双方协商，双方同意对位于安墩镇xx村安居格村小组的部分山地作如下协议：1.甲方（曾献锋）同意将原租赁乙方（陈飞航）位于安墩镇南湖村安居格小组的枫树排、桥子头山（面积约100亩，其中枫树排约95亩、桥子头约5亩）归还乙方经营。2.归还时间定于2010年7月15日，但乙方必须待甲方将上述地段的林木砍筏清理完木材后才能进场施工。……”惠东县安墩镇xx村民委员会在该《协议书》上盖章确认，但该《协议书》上没有惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》另一方权利人游端华的签名。2012年3月5日，游端华、朱伟娴与林成林、张良玉签订《林场抵债协议》，其中林成林、张良玉为甲方，游端华、朱伟娴为乙方，曾献锋作为丙方参与签订协议，该协议约定“乙方游端华、丙方自愿将其所持有的抵债林场全部股权及权益，为乙方抵偿甲方债务”；其中抵债林场包括惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》所载明的5283亩林地。同日，广东省惠州市惠阳区人民法院作出（2012）惠阳法民一初字第113号《民事调解书》，确认双方当事人自愿达成如下调解协议：游端华以包括惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》证载林地的使用权、林木的所有权抵偿所欠林成林债务；由当事人自签订调解书之日起三个月内向相关部门办理林场过户变更登记手续。2012年3月9日，游端华、曾献锋与泷森公司签订《林场转让合同》：“就乙方（游端华、曾献锋）将其合法拥有的、位于惠州市惠东县安墩镇的林场100%的林权（含林场租赁使用权、林木使用权、林木所有权和经营收益权等）转让给甲方”，该合同约定的林场包括涉案的惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》所载明的5283亩林地。2012年3月6日，泷森公司填写《广东省林地林权登记申请表》，其中，登记类型为变更；登记权利内容为“林地所有权、森林或林木所有权、林地使用权、森林或林木使用权”；座落为安墩xx；小地名为鸡笼嶂至沐头坑；面积为5181.2亩；林地使用的终止日期为2034年3月1日；四至范围：东至宝安村山界、安石公路，南至草良坑口黄泥岘、伯公坳，西至白沙村下营村为界、边田河，北至白沙村、和岭村为界；主要权利依据为转让合同。惠东县林业局根据泷森公司的申请，就申请变更工作事项制作了《广东省林地林权登记公示表》，并于2012年4月3日进行公示，公示期间为一个月。公示期间没有收到异议。惠东县安墩镇xx村民委员会在《广东省林地林权登记公示表》盖章确认“本村已公示，无异议”。2012年6月20日，惠东县人民政府向泷森公司核发惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》。2017年8月28日，陈飞航向惠州市人民政府提起行政复议，请求撤销惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》。2017年11月15日，惠州市人民政府作出惠府行复[2017]55号《行政复议决定书》，维持惠东县人民政府向泷森公司核发惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》。陈飞航不服，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销惠东县人民政府于2012年6月20日向泷森公司核发的惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》以及撤销惠州市人民政府作出的惠府行复[2017]55号《行政复议决定书》。原审法院另查明：惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》与惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》的座落、小地名、四至范围均一致。原审法院认为：《林木和林地权属登记管理办法》第八条第（三）项的规定，林权权利人申请办理变更登记时，应当提交林权依法变更的有关证明文件；第十一条又规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案泷森公司申请林权登记时，在《广东省林地林权登记申请表》中的“主要权利依据及附图”一栏填写的是“转让合同”。换言之，惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》所登记林权系由游端华、曾献锋转让惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》所登记的林权而来，并经广东省惠州市惠阳区人民法院（2012）惠阳法民一初字第113号《民事调解书》确认，权属来源清楚。另，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”本案中，结合上述关于发证程序的规定，惠东县人民政府经过林权权利人的申请、公示，直至最后颁发涉案林权证程序上均符合上述规定。且在公示期间，亦无证据显示存在异议。故，惠东县人民政府已履行上述关于程序的规定。陈飞航认为属于其林权，但却未能提供有效证据予以证明。因此，对其主张不应采信。惠东县人民政府发证行为认定事实清楚，程序合法，应予以支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。……”惠州市人民政府经立案受理，举证答复、审查等程序，作出维持原行政行为的行政复议决定，程序合法，处理恰当。至于陈飞航主张已于2010年5月14日与曾献锋达成了协议，可根据该《协议书》到惠东县人民政府的不动产登记部门依法申请办理林权变更登记；若因曾献锋之故导致《协议书》未能依约履行，可另循民事法律途径维护自身权益。综上，惠东县人民政府作出被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。惠州市人民政府作出维持原行政行为的复议决定，程序合法，处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决：驳回原告陈飞航的诉讼请求。陈飞航不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。1.《山地租赁协议书》是伪造的，陈飞航及村民的签名是xx村委套用、剪接的，最后一页是xx村委自行议定加上去的，篡改合同。该《山地租赁协议书》不应采信。2.原审法院认定陈飞航未能提供有效证据证明其林权错误。惠东县人民政府、泷森公司都确认陈飞航有使用权的100亩林地在惠东林证字(2011)第xxxxxxx号《林权证》的登记范围内。陈飞航已提交了《自留山使用证》，因当地农民怕多交税或管理费，故涉案山林面积在证上仅填了11亩，其实是代表100亩。二、原审法院适用法律、法规错误。1.原审法院适用《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第三项“无权属争议”错误，本案涉案林地100亩在2004年起，陈飞航已与曾献锋发生权属争议，陈飞航多次上访。2.原审法院适用《林木和林地权属登记管理办法》第十条的规定错误，本案中有大部分林地属于xx村安居格村民小组，但惠东县人民政府没有组织在安居格小组公示相关材料，导致安居格多数村民不知情，陈飞航更是一无所知，丧失了提出异议的权利。3.陈飞航的100亩林地被非法登记在泷森公司持有的惠东林证字(2011)第xxxxxxx号《林权证》，属于具体行政行为明显不当，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，对该《林权证》予以撤销。三、2012年3月6日填写的《广东省林地林权登记申请表》中，村小组意见一栏，没有涉案林地所在的安居格村小组长陈佰安的签名盖章确认，导致事实不清，后xx村委会、安墩镇人民政府、惠东县林业局、惠东县人民政府相继签名盖章确认，把虚假的事实变成真实的事实。四、原审法院没有审理惠东林证字(2009)第xxxxxx号《林权证》的申办过程、环节，导致判决错误。五、陈飞航管理所有的涉案100亩林地，投资种植的桉树已成材，但直至今日，因泷森公司非法申办了惠东林证字(2011)第xxxxxxx号《林权证》，导致该林地至今不能砍伐，陈飞航损失重大，且属于泷森公司种植的桉树早已砍光。六、原审法院没有认真审查陈飞航提交的证据，显失公平、公正。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销惠东县人民政府向泷森公司核发的惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》及惠州市人民政府作出的惠府行复[2017]55号《行政复议决定书》，本案一、二审诉讼费用由惠东县人民政府、惠州市人民政府承担。被上诉人惠东县人民政府答辩称：一、原审判决程序合法、事实清楚、适用法律法规正确，依法应予维持。二、陈飞航所提100亩林地使用权、林木所有权、林木使用权其无法实现权利收益的原因是因其本人的过错所造成，与本府的行政行为无关。2009年游端华、曾献锋申办惠东林证(2009)第xxxxxx号《林权证》过程中，本府依法进行了公示，在公示期间，陈飞航未依法提出权属异议。虽此后陈飞航向安墩镇xx村委会提出权利主张，经村委会调解，陈飞航与曾献锋形成《协议书》，约定涉案林权中的100亩归还陈飞航经营，但该《协议书》缺少另一权利人签名确认，陈飞航亦未向本府职能部门提出变更登记申请，而原权利人游端华、曾献锋与泷森公司签订《林场转让合同》中，完全未涉及陈飞航的诉权事由，在办理林权变更登记中，村民小组、村委会及当地镇人民政府在本案原权利人转让给泷森公司在申办权属变更登记中，亦未提及陈飞航拥有100亩林地权属的事情。三、惠州市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适法正确，依法应予维持。四、本案不属行政纠纷案件，应通过民事法律进行调整。陈飞航已于2010年8月28日与第三人达成协议，如果双方履行协议，完全可根据协议双方到本府林业职能部门依法申办林权变更登记，则可解决本案纷争，如对方未依约履行义务，在法律上属于民事纠纷行为，依法应通过民事法律调整。综上所述，本府登记发证的行政行为，权利来源事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予维持，原审判决在上述事实的前提下驳回陈飞航的诉讼请求合理合法，依法应予维持。被上诉人惠州市人民政府答辩称：一、本府作出的惠府行复[2017]55号《行政复议决定书》查明事实清楚，适用法律正确。泷森公司持有的惠东林证字(2011)第xxxxxxx号《林权证》所登记林权系经惠阳区人民法院(2012)惠阳法民一初字第113号《民事调解书》确认，由原权利人游端华、曾献锋以惠东林证字(2009)第xxxxxx号《林权证》登记林权抵债方式转让而来，双方签订了《林场抵债协议》及《林场转让合同》，泷森公司依据上述《民事调解书》和转让协议向惠东县人民政府申请林权变更登记，惠东县人民政府经查实泷森公司申请变更登记林权来源清楚后，依照有关规定进行了公示，公示无异议后惠东县人民政府向泷森公司作出涉案林权变更登记行为，事实清楚，程序合法，依法应予维持。陈飞航虽与原承包人曾献锋签订《协议书》约定返还林地事宜，但因曾献锋并未实际履行协议，反而将惠东林证字(2009)第xxxxxx号《林权证》登记林权以抵债方式全部转让至泷森公司名下，由此引发的纠纷陈飞航可循其他法律途径解决。二、本府作出的惠府行复[2017]55号《行政复议决定书》符合法定程序，从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，本府作出的复议决定查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回陈飞航的诉讼请求。原审第三人泷森公司答辩称：一、《山地租赁协议书》的真实性、合法性应予认可。惠东县安墩镇xx村民委员会与陈飞航等村民于2004年1月1日签订的《山地租赁协议书》系陈飞航本人提供的证据材料，陈飞航在协议书上签字并保管多年，且从未就《协议书》内容提出过任何异议，可充分证明其同意将山地交由xx村民委员会统一租赁是其真实意思表示。二、泷森公司从游端华、曾献峰处依法取得林权，且游端华、曾献峰保证抵债林权无权属纠纷。三、陈飞航提供的《协议书》不能否认涉案《林权证》的合法性。陈飞航与曾献锋于2010年5月14日签订的《协议书》，系曾献锋与陈飞航之间的个人约定，在涉案《林权证》颁发过程中陈飞航并未提出异议，涉案《林权证》的颁发不受该《协议书》的影响。3.根据《协议书》第五条有关“协议签订后甲乙双方不得再起争端，否则，违约方将承当所产生的一切后果”的内容，对于因该《协议书》所引发的相关问题，陈飞航已经确认处理完毕，其如认为权利受损，应当通过另案向曾献峰提起民事诉讼。四、泷森公司已经按照要求提交了林权变更所需资料，且林权变更登记经过依法公示，政府颁发涉案《林权证》有事实及法律依据。五、惠州市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院依法驳回陈飞航的全部诉讼请求，维持惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》。原审第三人曾献锋二审未提交书面答辩意见。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院补充查明：惠州市人民政府于2017年8月28日立案受理陈飞航提出的行政复议申请，2017年10月16日中止行政复议审查，2017年11月13日恢复审查。本院认为：本案系林权登记及行政复议决定纠纷。二审争议焦点为惠东县人民政府向泷森公司核发惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》的行为及惠州市人民政府作出惠府行复[2017]55号《行政复议决定书》的行为是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第八条规定：“林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，惠东县安墩镇xx村民委员会于2004年1月1日与陈飞航等村民签订《山地租赁协议书》，统一经营管理包括陈飞航在内的xx村村民所有的责任山和自留山；2004年1月10日，惠东县安墩镇xx村民委员会与游端华、曾献锋签订《林地租赁合同书》，将上述山林统一发包给游端华、曾献锋，游端华、曾献锋依据有关承包合同申请办理林权登记，惠东县人民政府向二人核发惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》，游端华、曾献锋取得涉案林地使用权和林木所有权；2012年3月5日，游端华、曾献锋通过签订《林场抵债协议》的方式，将惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》登记的林地使用权和林木所有权抵给债权人林成林、张良玉，对此，广东省惠州市惠阳区人民法院作出的（2012）惠阳法民一初字第113号《民事调解书》予以确认；2012年3月9日，上述债权人以泷森公司名义与游端华、曾献锋签订《林场转让合同》，游端华、曾献锋将涉案林地使用权及地上附着物、林木所有权及使用权转让给泷森公司；泷森公司于2012年3月6日向惠东县林业局申请办理涉案林地的林权变更登记，在《广东省林地林权登记申请表》中的“主要权利依据及附图”一栏填写的是“转让合同”；惠东县人民政府于2012年6月20日向泷森公司核发了惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》，将涉案林地使用权和林木所有权及使用权登记在泷森公司名下。由此可知，泷森公司持有的惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》登记的林权，系由原权利人游端华、曾献锋以惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》登记的林权以抵债方式转让而来，并经广东省惠州市惠阳区人民法院（2012）惠阳法民一初字第113号《民事调解书》确认，泷森公司依据其与游端华、曾献锋签订的《林场转让合同》申请林权变更登记，权属来源清楚。惠东县人民政府经查实泷森公司申请变更登记林权来源清楚后，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条有关“登记机关对已经受理的登记，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”的规定，就泷森公司申请变更事项制作了《广东省林地林权登记公示表》，于2012年4月3日至2012年5月3日进行公示，惠东县安墩镇xx村民委员会在该《广东省林地林权登记公示表》上注明“本村已公示，无异议”并盖章确认。基于公示期间未收到异议申请，泷森公司申请林权变更登记符合法律、法规的规定，惠东县人民政府于2012年6月20日向泷森公司核发惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》。据此，惠东县人民政府经过林权权利人的申请、公示，直至颁发惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》事实清楚，证据充分，程序合法。惠州市人民政府作出惠府行复[2017]55号《行政复议决定书》，对惠东县人民政府核发惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》的行政行为予以维持，处理正确。原审法院认为惠东县人民政府发证行为以及惠州市人民政府作出行政复议决定行为认定事实清楚，程序合法，判决驳回陈飞航的诉讼请求，处理正确，本院依法予以维持。陈飞航上诉主张《山地租赁协议书》系伪造的证据而不应采信，对此，本院认为，《山地租赁协议书》是陈飞航本人提交的证据材料，陈飞航在该协议书上签名并保管多年，其在行政复议期间及本案一审审理期间从未就该协议书的真实性提出异议，现陈飞航提出该协议书是伪造的主张，缺乏证据支持，本院对其该项主张不予支持。至于陈飞航于2010年5月14日与曾献锋签订的《协议书》，该《协议书》虽然约定将惠东林证字（2009）第xxxxxx号《林权证》中部分林地返还陈飞航经营，但该《协议书》签订后曾献锋一直未履行协议约定的内容，陈飞航亦未根据该《协议书》到惠东县人民政府林业职能部门依法申请办理林权变更登记，因此，该《协议书》并不能作为陈飞航主张林地的权属依据，陈飞航如认为曾献锋未履行该《协议书》致其损失，可另循民事法律途径予以救济。综上，原审判决正确，本院依法予以维持。上诉人陈飞航关于撤销原审判决，撤销惠东县人民政府向泷森公司核发的惠东林证字（2011）第xxxxxxx号《林权证》及惠州市人民政府作出的惠府行复[2017]55号《行政复议决定书》的上诉请求，因据理不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈飞航负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年三月二十六日书记员  苏靖茹刘佳琪