江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1134号原告章新民，男，1962年4月6日生，××族，住南通市通州区。委托代理人陈刚，江苏晨刚律师事务所律师。被告南通市通州区刘桥镇人民政府，住所地南通市通州区刘桥镇刘通路111号。法定代表人陈建烽，职务镇长。应诉负责人曹春玉，职务副镇长。委托代理人瞿红，江苏维业律师事务所律师。原告章新民与被告南通市通州区刘桥镇人民政府（以下简称刘桥镇政府）确认行政行为违法一案，本院于2019年10月15日立案后，于10月16日向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。被告于10月31日向本院提交了答辩状及相应证据材料。本院依法组成合议庭于2020年3月18日通过互联网视频方式公开开庭审理了本案。原告章新民及委托代理人陈刚，被告刘桥镇政府应诉负责人曹春玉及委托代理人瞿红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告章新民诉称，2011年原告向村镇申请在责任田建设环保型猪场发展农业项目，经有关部门批准并办理相关手续后依法予以了建造并运营至今。2018年11月22日，原告在长岸村村委会签署一份空白的养殖场关停拆除补偿协议，该协议中有关补偿事项、金额及付款方式等均为空白。被告就上述补偿事宜曾与原告商议过，但因沼气池补偿评估金额过低而未能达成补偿合意。2019年4月11日13时10分左右，被告刘桥镇政府副镇长曹春玉等数人在未告知原因、出示证件及执行依据的情况下，未经原告同意强行进入养殖场将场内建筑物、附属设施设备等（含秸秆粉粹机、颗粒机器、沼气池等）拆除、毁损，将全部牲畜抬走。在阻拦执法人员强拆等行为过程中原告被暴力拖拽、腾空抬走而致昏迷，并造成腰椎受伤。同时，原告私宅内的部分物品（含电脑、收音机、碗橱等）也被执法人员砸坏。原告认为，被告在没有履行任何合法程序的情况下强拆原告养殖场的行为不具有合法性，缺乏法律及约定依据且程序违法，侵犯了原告的合法权益。故诉至法院请求确认被告于2019年4月11日拆除原告养殖场的行为违法。原告向本院提交了以下证据材料：1.2011年5月8日申请报告，证明原告的猪舍是经村委会同意建设的；2.会办意见表，证明被拆除的项目经过被告下属农业中心批准，环保部门同意上报的；3.猪舍周边群众意见一份，证明该项目的周边群众都对该项目建设没有意见；4.建设项目环境影响登记表，证明被告强制拆除的项目是通过被告和环保局批准建设的环保项目；5.养殖场关停拆除补助协议书，证明该协议书签署时系空白；6.“通州老区”第12期，证明原告用秸秆发酵喂猪得到了政府的支持和表扬；7.南通市通州区畜禽养殖污染治理资源化利用协议书7份，证明原告项目所在地的农户对原告项目是理解和支持的；8.视频光盘一份，证明被告拆除属于强制拆除，未得到原告的同意。被告刘桥镇政府辩称，一、根据《区政府办公室关于加强生猪养殖管理优化生态环境实施意见》《刘桥镇开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动实施方案》，被告对辖区内的生猪养殖户具有实施行政管理的职权。二、被告与原告之间是协议拆除，不适用土地管理法的规定，也无需申请法院强制执行，该行为具有合法性。原告生猪养殖场舍占用基本农田养殖生猪超过20头，且存在环境污染，属于关停清理范围。2018年11月22日，原告与被告签订养殖场关停拆除补助协议书，就补偿金额、项目及付款方式等事项均进行了约定。之后原告经敦促后一直未能及时履行该协议，且经镇村干部做工作后其明确表示拒绝履行该协议。根据通政办（2018）119号及刘政发（2018）58号文件，关停的养殖户必须在2018年11月31日前彻底拆除养殖用房才能按照政策获得全部补偿款。为迎接区政府验收，被告在将养殖场内物品集中他处堆放的情况下帮助原告将猪舍予以拆除并将生猪按照市场价予以出售，并不存在暴力执法或野蛮拆迁的行为。三、原告猪舍被拆除后，被告已经将相关的补偿款及生猪出售的钱款及时给付给原告，并未侵犯原告的合法权益。综上，被告的行政行为合法，请求驳回原告的诉请。被告答辩时向本院提交了以下证据材料：1.南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）下发《区政府办公室关于加强生猪养殖管理优化生态环境实施意见》（通政办（2018）119号），明确在基本农田内严禁新增养猪设施，已经建成的在2020年底前需拆除完毕；2.《刘桥镇开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动实施方案》（刘政发（2018）58号），证明原告的养殖场属于关停范围；3.通州区禽畜禁养区养殖场关停实施方案的补充规定，证明被告实施行政管理的政策依据及对原告猪舍进行补偿的依据；4.全镇畜禽养殖场（户）清理整治情况汇总表及清理整治情况调查表（刘桥镇长岸村），证明原告占用了基本农田养殖；5.基本农田图斑及原告养殖场所在位置图，证明原告养殖场所在地点在基本农田保护区范围；6.通州区12345市民服务热线平台交办单，证明因为环境问题原告遭到了附近老百姓的投诉；7.原告养殖场测绘图，证明原告养殖场房屋面积的具体测绘面积；8.房屋补助估价报告，证明对原告猪舍及相应的附属设施进行了价格评估；9.养殖场关停拆除补助协议书及补助明细表，证明原告在该协议签字确认，原告负有将养殖场交给被告拆除的义务；10.通知，证明被告向原告章新民发出通知要求其将养殖场交付拆除；11.原告户生猪出售明细表，证明当时对原告猪舍拆除时，被告将原告户存栏生猪19头予以出售；12.财政支付凭证及存款转账凭条，证明被告根据补偿协议约定已经支付原告相应的补偿款91881元及生猪出售款22713元；13.原告签订养殖场关停拆除补助协议书照片，证明原告自愿签订协议书，且协议书上的内容已经明确，并非空白协议；14.原告养殖场拆除前后村镇干部多次做工作的照片，证明从2018年10月份至2019年4月份期间村镇干部无数次上门做原告工作；15.视频光盘，证明被告对原告的养殖场进行拆除时并不存在暴力拆除及对原告财产进行破坏性损坏的行为。经庭审质证，原告对被告的证据质证后认为，对证据1-3的真实性无异议，但不能证明被告的拆除行为具有合法的依据；对证据4、11的真实性无法确认，且与本案没有关联性；对证据5的真实性无异议，但不能证明原告的养殖场在基本农田里；对证据6的真实性不予认可，且与本案无关联性；证据7的测绘面积不正确，原告并未签字；对证据8的真实性也无法确认；对证据9中养殖场关停拆除补助协议书的真实性不予确认，对补助明细表真实性予以确认，原告系在空白协议书上签字的；证据10没有原告的签字，证明拆除行为是被告单方实施；对证据12，由法庭核对其真实性，但原告一直拒绝领取该款项；对证据13的真实性没有异议，能证明当时签的是空白协议；对证据14的真实性没有异议，但不能达到被告的证明目的；证据15正好证明被告是强制暴力拆除原告养殖场的。对原告的证据被告质证后认为，对证据1的真实性不清楚；证据2、4不能达到原告的证明目的；对证据3的三性均不予认可；对证据5的三性予以认可，当时签订协议时考虑到原告的具体情况所以当时未填写具体拆除时间；证据6、7与本案无关联性；对证据8的真实性无异议。本院认为，原告提供的证据6、7与本案无关联性；被告提供的证据9、13及原告提供的证据5能证实2018年11月22日原、被告签订养殖场关停拆除补助协议书，该协议并非空白协议，对养殖场基本情况及补助款等均予以了填写，仅仅该协议第四条中关于清理、腾空并交付拆除的天数未填写；被告提供的其他证据及原告其他证据能证明本案有关案件事实，证明力涉及本案争议焦点，将在本院认为部分予以阐述。经审理查明，原告章新民系南通市通州区××镇长××组村民。2011年，原告章新民在其房前基本农田范围内的自家责任田上建设了养殖场用于养殖生猪。2018年7月31日，通州区政府下发《区政府办公室关于加强生猪养殖管理优化生态环境实施意见》（通政办（2018）119号），要求组织开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动，开展“两关两清”行动，即关停禁养区内目前存栏量在20头以上的生猪养殖场（户），关停环境污染严重、群众反映强烈且无法整改的养殖场（户），尤其对使用未经处理餐厨废弃物养猪的场（户）必须期限关停；清理（或关停）基本农田内已建成的生猪养殖设施，清理（或关停）占用河道及水利工程管理范围内的生猪养殖设施。同时该文件也明确了“两关两清”中涉及关停的生猪养殖场（户）补偿政策。2018年9月10日，刘桥镇政府也下发了《刘桥镇开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动实施方案》（刘政发（2018）58号），也明确了“两关两清”具体工作及相关补偿政策。因章新民户养殖场属于清理整治的范围，2018年9月被告委托南通拓尔普测绘信息有限公司对原告章新民户养殖场进行了测绘，测绘结果为:三栋砖木结构猪舍合计317.45平方米、三处棚批合计127.44平方米、三处水泥地65.91平方米。2018年10月7日，南通华兴房地产评估有限公司受被告委托出具华兴估（2018）刘桥关字第04-25号房屋补助估价报告，评估意见为：房屋补助47163元、装饰装潢附属设施补助34163元、机器设备拆移补助1700元，合计补助金额为83481元。2018年11月22日，被告与原告章新民签订养殖场关停拆除补助协议书（甲方为刘桥镇政府、乙方为章新民），载明“经甲乙双方充分协商，现就关停拆除补助有关事宜达成如下协议：一、养殖场基本情况养殖场坐落于通州区××镇长××组，养殖场建筑面积317.45平方米，业主章新民……二、甲方向乙方支付下列补助：1、房屋补助价人民币47618元；2、装饰装潢附属设施、设备合计补助人民币34163+1700元；生猪搬迁补助人民币8400元，合计总补助款人民币玖万壹仟捌佰捌拾壹元整，91881元……”但在签订协议时该协议第四条“甲乙双方签订本协议后，乙方于_天内将畜禽清理腾空完毕，将房屋交付由甲方拆除……”中的天数处未予以填写，为空白。之后被告在该协议第四条空白处填写“20”。签订协议后原告章新民反悔，未腾空养殖场并交付被告拆除。2019年2月25日，被告刘桥镇政府向原告章新民送达通知，要求其于2019年3月10日前将生猪清理完毕，将应拆猪舍及附属设施交由政府统一拆除，逾期责任自负。后经镇村干部多次作思想工作，原告章新民仍未按照上述通知规定的时间清理并交付拆除。2019年4月11日，被告刘桥镇政府组织工作人员将原告章新民养猪场予以强制拆除并将生猪予以出售。后于2019年6月28日，被告将养殖场关停拆除补助协议书中约定的总补助款91881元、生猪出售款22713元通过银行汇款方式支付原告。本院认为，本案的争议焦点为被告拆除原告养殖场是否合法。在优化生态环境专项行动中，每个公民都有配合政府做好污染防治、环境优化工作的义务。但相关行政部门在实施行政强制行为时也应具有相应的依据，并履行法定的程序。本案中，在原告章新民反悔的情况下被告刘桥镇政府未经法定程序无权直接依据该养殖场关停拆除补助协议强制拆除原告章新民养猪场，其缺乏强制执行权。行政执法实践中行政机关与相对人签订协议后实施拆除行为根据不同情况可分为两种不同性质的行为：一、协议搬迁双方根据协议约定自愿腾空并交付行政机关拆除，此时的拆除行为属于协议拆除，不存在行政强制行为；二、行政协议一方相对人在签订拆除协议后拒绝履行腾空拆除义务，在其未自行腾空并拒绝交付拆除的情况下，行政机关实施的强制拆除行为应认定为行政机关强制相对人交付房屋的行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。根据上述法律规定来看，相对人签订拆除协议后拒不交房，无强制执行权的行政机关无权自行强制拆除，应依法申请法院强制执行。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据并遵循相应的程序，否则，可能因超越法定职权或违反程序规定而被确认违法。在基层执法过程中，一些行政机关容易忽略上述规定，简单地将该强制拆除行为定性为履行协议的行为，有违上述法律的规定。一般而言，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。本案中，虽然原、被告已于2018年11月22日签订养殖场关停拆除补助协议书，但在签订该协议后原告反悔而未依据该协议自愿将案涉养殖场清理、腾空并交付拆除。此时，被告并不具有直接强制拆除案涉养殖场的权力，其应依法履行相应的程序并申请法院强制执行。故2019年4月11日被告刘桥镇政府直接将原告章新民养猪场予以强制拆除的行为当属违法行为。综上，基于上述的分析，本院依法确认2019年4月11日被告刘桥镇政府直接将原告章新民养猪场予以强制拆除的行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告南通市通州区刘桥镇人民政府于2019年4月11日强制拆除原告章新民案涉养殖场的行为违法。案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区刘桥镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审判长  万流兵审判员  陈金平审判员  莫晴晴二〇二〇年三月三十日书记员  徐 烨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；