福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终49号 上诉人（原审原告）游廷辉，男，汉族，1955年12月17日出生，农民，住龙岩市新罗区。 被上诉人（原审被告）龙岩市新罗区人民政府，住所地龙岩市新罗区龙川东路45号。 法定代表人陈金龙，区长。 上诉人游廷辉因诉龙岩市新罗区人民政府（以下简称新罗区政府）房屋产权行政确认一案，不服三明市中级人民法院（2019）闽04行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明：2012年8月15日，龙岩市人民政府作出《关于莲花湖（安置小区）项目房屋征收决定书》（龙政征决〔2012〕13号），同日发布《房屋征收公告》（龙政征告〔2012〕13号），并附《龙岩中心城市莲花湖片区莲花湖安置小区改造建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》，决定征收东至龙腾路、晟龙新天地；西至厦蓉高速公路；南至金鸡路；北至体育公园范围内的房屋。本项目的房屋征收部门为福建省龙岩市住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为龙岩市房屋征收与补偿中心。2015年1月4日，龙岩市人民政府向被告发出《授权新罗区政府实施中心城市房屋征收与补偿工作的通知》（龙政综［2015］4号），授权新罗区政府组织实施龙岩市人民政府已发布征收决定及公告项目的房屋征收与补偿工作。 坐落于龙岩市新罗区地形图编号Ｅ11-2的房屋，位于莲花湖（安置小区）建设项目的征收范围内。地形图编号Ｅ11-2号房屋使用人为游某1、马某、游某2、游某3、游某4、游某5（已故）、游某6、游某7、游某8、游某9、游某10（已故）和本案原告游廷辉。房屋现状为一幢框架结构六层，集体土地建设用地使用证为龙集建（1992）字第142910号、龙集建（1992）字第XXXX号，土地使用权人为游某10、游某1，无房屋权属证明，占地面积136.01㎡，建筑面积782.55㎡；该房屋在95年修测图示为一层土木结构57.55㎡的房屋，后房屋使用人未经规划、土地等有权机关审批进行扩建。2018年12月21日，被告新罗区政府作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》，认定地形图编号Ｅ11-2被征收房屋的合法面积为57.55㎡，违法面积为725㎡，并将该《房屋产权认定表》送达给房屋使用人。2019年6月19日，涉案房屋使用人游某1、马某、游某2、游某3、游某4、游某6、游某7、游某8、游某9向法院出具《房屋权属确认意见书》，共同确认地形图编号Ｅ11-2被征收房屋所有的相关权益均全部归属于原告游廷辉一人。2019年11月8日，上述案外人游某1等9人在原审法院所作的《调查笔录》中明确表示放弃对该被诉行政行为提起诉讼。原告以被告新罗区政府作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》（地形图编号Ｅ11-2）实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益为由诉至法院。 原审另查明，游某10已故，游廷辉（次子）、游某6（四子）、游某7（三子）、游某8（女儿）、游某9（女儿）、游某5（长子）系游某10继承人。游某5已故，马某（妻子）、游某2（女儿）、游某3（女儿）、游某4（女儿）系游某5继承人。 原审认为，龙岩市人民政府于2012年8月15日作出征收决定并发布公告后，授权新罗区政府组织实施龙岩市人民政府已发布征收决定及公告项目的房屋征收与补偿工作，因此，新罗区政府是本案适格的被告。案外人游某1、马某、游某2、游某3、游某4、游某6、游某7、游某8、游某9与原告游廷辉均属坐落于龙岩市新罗区地形图编号Ｅ11-2号的涉案房屋的共有产权人，虽与本案被诉行政行为有利害关系，但在2019年6月19日，上述案外人游某1等9人向的原审法院出具《房屋权属确认意见书》，共同确认地形图编号Ｅ11-2号被征收房屋所有的相关权益均全部归属于原告游廷辉一人，并在法院所作的《调查笔录》中明确表示放弃对该被诉行政行为提起诉讼，因此，游廷辉是本案适格的原告。本案争议的焦点是被告在房屋征收与补偿项目中，对未经产权登记建筑物作出的本案被诉《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《龙岩中心城市莲花湖片区莲花湖安置小区改造建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》第六条“被征收房屋合法产权的确认”规定：“依据征收条例第二十四条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，被告在房屋征收过程中依法对征收范围内未经登记的原告涉案建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，故被告作出该被诉《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》是行政机关为依法作出补偿决定而进行的一种过程性行为，最终被行政机关作出补偿决定行为所吸收覆盖，无法成为一个独立可诉的行政行为。该被诉《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系。如原告在征收过程中对涉案建筑物产权认定等涉及其本人的具体权益存在异议，其完全有权利针对后续的经过评估后作出的征收补偿决定，以依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼方式寻求救济。因此，被告作出的本案被诉《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》的行为不属于行政诉讼的受案范围，游廷辉的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告游廷辉的起诉。 上诉人游廷辉不服，向本院提起上诉称，被诉产权认定行为判定了案涉房屋的性质，直接影响了上诉人的权利。该产权确认行为直接对被征收房屋的合法面积进行了判定，是被上诉人新罗区政府作出的一个独立的行政确认行为，并不是龙岩市政府为作出补偿决定而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。被上诉人作出的房屋产权确认缺乏事实依据，一审法院应当结合已查明的事实进行审查。一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，将案件发回重审。 本院认为，本案争议的焦点是被诉的《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》是否属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人因不服被上诉人作出的《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》而提起诉讼。经查，涉案的房屋产权认定行为实质上是征收的一个环节，系行政机关作出征收补偿决定等行为之前的一个阶段性行为，其法律效果体现于最终的安置补偿协议或者行政机关作出的补偿决定。因此，土地征收过程中的房屋产权认定行为作为征收或补偿行为的一个过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人就被诉产权认定行为提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。 综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年三月十七日 书记员  宋安然 附本案所适用的法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。