广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终65号上诉人（原审原告）佛山市禅城区汇威宏陶瓷经营部，住所地佛山市禅城区沙岗围沙高薪技术开发区内新南方仓三座14号。经营者严妹。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人许桁，佛山市生态环境局禅城分局工作人员。委托代理人程宽，广东通建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区********。法定代表人朱伟，市长。委托代理人周蜜，佛山市司法局工作人员。委托代理人卢碧滢，佛山市司法局工作人员。上诉人佛山市禅城区汇威宏陶瓷经营部（以下简称“汇威宏经营部”）因与被上诉人佛山市生态环境局环保行政处罚以及被上诉人佛山市人民政府（以下简称“佛山市政府”）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初786号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，汇威宏经营部原从事陶瓷制品销售，但于2018年3月接手所在地隔壁陶瓷加工车间从事石材、陶瓷加工。2018年8月3日、9月21日、10月23日，原佛山市禅城区环境保护局（以下简称“原禅城环保局”）到该陶瓷加工车间检查时发现汇威宏经营部在需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程即正式投入生产的违法行为。2018年10月29日，原禅城环保局对汇威宏经营部的上述违法行为立案调查。2018年11月15日，原禅城环保局向汇威宏经营部作出佛禅环改石字0000755号《责令改正通知书》。2018年11月26日，原禅城环保局向汇威宏经营部作出佛禅环责改石字〔2018〕第25号《责令改正违法行为决定书》，要求汇威宏经营部立即停止违法项目生产，需要配套建设的环境保护设施验收合格前不得擅自恢复生产。2018年11月26日，原禅城环保局向汇威宏经营部作出佛禅环罚石字〔2018〕第25号《行政处罚听证告知书》，告知汇威宏经营部拟责令其停止违法项目生产，并对其上述违法行为处以罚款225000元以及陈述、申辩、听证权利。2018年12月3日，汇威宏经营部向原禅城环保局提交《听证申请书》申请听证。2018年12月4日，原禅城环保局作出《听证通知书》，告知汇威宏经营部听证事项。2018年12月18日，原禅城环保局对汇威宏经营部的处罚事项举行听证。2019年1月7日，原禅城环保局对汇威宏经营部的处罚组织集体讨论，认定汇威宏经营部具有主动改正环境违法行为，且积极配合调查取证的从轻情节，决定将处罚金额变更为220000元。2019年1月28日，原禅城环保局作出佛禅环罚石字〔2018〕第25号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），并于同年2月21日送达汇威宏经营部。汇威宏经营部不服，于2019年3月13日向原佛山市环境保护局申请行政复议，原佛山市环境保护局于同日受理并向原禅城环保局作出佛府行复〔2019〕50号《提出行政复议答复通知书》。因佛山市机构改革，佛山市生态环境局于2019年3月31日作出佛府行复〔2019〕50号《行政复议告知书》，告知汇威宏经营部及原禅城环保局复议机关变更为佛山市生态环境局。2019年4月28日，佛山市生态环境局作出佛府行复〔2019〕50号《延长行政复议审查期限通知书》，决定将复议审查期限延长30日。因佛山市机构改革，原禅城环保局被撤销，其职权由佛山市生态环境局行使，故行政复议被申请人变更为佛山市生态环境局，复议机关变更为佛山市政府。2019年6月5日，佛山市政府作出佛府行复〔2019〕50号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并于2019年6月12日分别送达给汇威宏经营部、佛山市生态环境局。另查，汇威宏经营部经营的陶瓷加工项目产生的主要污染物为机械噪音、切割废水和废浆渣，其中机械噪音在厂区内自然扩散，切割废水部分经沉淀后循环使用、部分经地面流入环境，废浆渣交由公司回收处理。2018年12月17日，原禅城环保局到汇威宏经营部经营的陶瓷加工车间检查时，车间内的生产设备已经全部搬迁。再查，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》，汇威宏经营部经营的石材、陶瓷加工属于需报批环境影响评价报告表的项目。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”汇威宏经营部于2019年6月12日收到佛山市政府作出的《行政复议决定书》后，于2019年6月27日向法院提起诉讼，没有超过上述规定的起诉期限，佛山市生态环境局认为汇威宏经营部起诉超过法定起诉期限的主张缺乏事实依据，法院不予采纳。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”原禅城环保局作为佛山市禅城区人民政府的环境保护主管部门，其依法具有对汇威宏经营部上述违法行为进行查处的职能。经调查后，原禅城环保局作出《行政处罚决定书》并依法送达汇威宏经营部，法院予以确认。《环境行政处罚办法(2010修订)》第二十二条规定：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。……”原禅城环保局于2018年8月3日检查时已经发现汇威宏经营部存在违法行为，但在2018年10月29日才立案，违反了上述规定，但鉴于该程序违法情形对汇威宏经营部的权益不产生影响，故法院对此予以指出。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”汇威宏经营部经营的陶瓷加工项目属于需要编制环境影响报告表的项目，其经营者严妹在原禅城环保局调查时确认有污染物的产生，并确认项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产使用，因此，汇威宏经营部经营的生产项目应在配备的环境保护设施经过验收后才能投入使用。汇威宏经营部在环境保护设施未经验收的情况下即投入生产使用违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，原禅城环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出处罚，于法有据，法院予以支持。汇威宏经营部认为，其在原禅城环保局检查时积极配合调查，并积极改正违法行为，现在陶瓷加工车间已经没有生产，对其应不予处罚。对此，法院认为，原禅城环保局在作出处罚时已经考虑了汇威宏经营部积极配合调查和改正违法行为的从轻情节，且220000元的处罚金额未超过法律规定的幅度，故法院予以支持。汇威宏经营部的主张缺乏理据，法院不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，佛山市政府作为佛山市生态环境局的本级人民政府，对以佛山市生态环境局作为被申请人的行政复议申请有权作出行政复议决定。佛山市政府在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达汇威宏经营部、佛山市生态环境局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确，法院予以支持。综上，原禅城环保局作出的《行政处罚决定书》和佛山市政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，法院予以支持。汇威宏经营部的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回汇威宏经营部的诉讼请求。案件受理费50元，由汇威宏经营部负担。上诉人汇威宏经营部上诉称，因汇威宏经营部的经营者处理能力不足，错误接手隔壁的陶瓷加工生产，在处理工人赔偿纠纷的同时有尽力配合有关部门的工作，只是受到各种问题阻力未能如愿解决，但最终已全部停产处理，清走全部机器，环保部门工作人员有现场见证过，这些事实足以证明本人有尽最大努力，诚心配合有关部门解决处理问题。鉴于经营者错误接手、时间短，且已尽力配合处理好问题在先，后还作出听证及处罚，有关部门的处罚决定令经营者压力过大，无法承受。经营者开业至今都有依法经营、交税，此次违法实属错误。综上，请求二审法院判令撤销被诉《行政处罚决定书》。被上诉人佛山市生态环境局辩称，佛山市生态环境局依法具有作出《行政处罚决定书》的法定职权。佛山市生态环境局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。汇威宏经营部以其已尽力配合处理好问题等为由，上诉要求撤销《行政处罚决定书》及一审判决，此主张明显不成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正，请求二审法院依法维持原判，驳回汇威宏经营部的上诉请求。被上诉人佛山市政府辨称，佛山市生态环境局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当；佛山市政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回汇威宏经营部的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”本案中，原禅城环保局作为禅城区政府环境保护主管部门，拥有对其行政区域内环境保护工作实施统一监督管理的行政职权。佛山市生态环境局作为原禅城环保局环境保护行政管理职责的最终承继者，在本案中诉讼主体适格。行政程序方面，原禅城环保局经调查核实并通过集体讨论，作出本案所诉之行政处罚决定并送达汇威宏经营部，在作出处罚决定前告知汇威宏经营部拟作出的处罚决定及其享有的陈述、申辩和申请听证的权利，在汇威宏经营部申请听证后依法举行了听证；虽立案时间上存在瑕疵，但该瑕疵不影响当事人的实体权利义务，行政程序基本合法，本院予以确认。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，汇威宏经营部经营的石材、陶瓷加工项目依法应当编制环境影响评价报告表并向环保部门报批，但该项目未依法报批，且需配套的环境保护设施未经验收，主体工程即投入生产，已违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。原禅城环保局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，在法定幅度内对汇威宏经营部处以220000元罚款，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。汇威宏经营部上诉主张，其已尽力配合环保部门处理问题并主动消除违法影响，应当撤销被诉处罚决定。经查，原禅城环保局集体讨论时已考虑到汇威宏经营部主动消除违法行为，且积极配合调查取证，确实存在法定的从轻处罚情节，故采纳了其陈述申辩理由，已对拟作出的处罚金额进行了适当调低。汇威宏经营部主张的情形不能构成撤销被诉行政处罚决定的法定事由，故其主张缺乏法律依据，本院不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，佛山市政府作为佛山市生态环境局的本级人民政府，有权受理汇威宏经营部的复议申请并作出复议决定。佛山市政府受理汇威宏经营部的行政复议申请后，经过调查核实，在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》并送达各方当事人，程序合法，结论正确，本院予以确认。综上，佛山市生态环境局作出被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法，处理得当。佛山市政府作出被诉《行政复议决定书》，程序合法，结论正确。汇威宏经营部的主张理据不足，一审法院驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市禅城区汇威宏陶瓷经营部负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年二月二十六日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖