云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终66号上诉人（一审原告）胡秀英，女，汉族，1967年2月1日生，住云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县。上诉人（一审原告）王晓成，男，纳西族，1987年7月1日生，住云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县。委托代理人周建元、曾为渝，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）维西傈僳族自治县人民政府。住所地：云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县保和镇行政中心B区6楼。法定代表人黄龙新，县长。被上诉人（一审被告）迪庆藏族自治州人民政府。住所地：云南省迪庆藏族自治州香格里拉市建塘镇长征大道21号。法定代表人齐建新，州长。委托代理人李由，云南合发律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。胡秀英、王晓成因诉维西傈僳族自治县人民政府（以下简称维西县政府）、迪庆藏族自治州人民政府（以下简称迪庆州政府）不履行法定职责一案，不服迪庆藏族自治州中级人民法院2019年8月29日作出的（2019）云34行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月12日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。胡秀英、王晓成起诉称，其于1999年12月31日与村集体签署了B0801110土地承包经营合同，取得永春乡永春村本村组大湾坝1.5亩承包地，承包期限至2021年12月31日。2007年12月31日，永春乡人民政府向其颁发了《农村土地承包经营权证》。2018年9月30日，维西万业旅游房地产开发有限公司对其承包地强行毁损，其才知道自己的承包地在不知情的情况下被维西县政府“征收”，并于2013年1月17日出让给维西万业旅游房地产开发有限公司，向维西万业旅游房地产开发有限公司颁发了维国用（2013）第003、009、122、123、124号《国有土地使用证》。其享有的土地使用权证与维西万业旅游房地产开发有限公司的土地使用权证存在重合情形。其于2019年5月I0日向维西县政府申请处理土地权属争议纠纷，维西县政府于2019年7月1日向其作出《维西傈僳族自治县人民政府办公室关于胡秀英、王晓成，黄艳、陈翠英两户申请书的答复》，对其申请与黄艳户混在一起作出答复，未作具体行政决定，未对土地重合事宜作出处理，行政不作为。其于2019年7月18日向迪庆州政府申请行政复议，迪庆州政府于2019年7月25日作出迪政行复不理告字〔2019〕第1号《不予受理行政复议申请告知书》，告知维西县政府的答复不属于具体行政行为，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定不予受理。根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，维西县政府、迪庆州政府构成行政不作为。请求：1.确认维西县政府、迪庆州政府行政不作为；2.判令迪庆州政府责令维西县政府对其确权申请作出具体行政处理决定；3.本案诉讼费由维西县政府、迪庆州政府承担。一审法院查明，2019年5月10日，胡秀英、王晓成向维西县政府提交书面申请，以维西县政府于2013年1月17日向维西万业旅游房地产开发有限公司出让的维国用（2013）第003、009、122、123、124号《国有土地使用权证》与其持有的农地承包权证（2007）第01号《农村土地承包经营权证》相重合为由，请求维西县政府撤销维西万业旅游房地产开发有限公司的《国有土地使用权证》。2019年7月1日，维西县政府办公室作出书面答复：……胡秀英、王晓成所反映的地块已经过调规、报批、征收后，不再是基本农田，已转为国有土地。土地使用权已被维西县政府依法征收，胡秀英、王晓成的诉求内容中提到的承包地现已合法征收为国有土地。2019年7月18日，胡秀英、王晓成向迪庆州政府申请行政复议，请求迪庆州政府确认维西县政府的不作为行为，并责令维西县政府处理其与维西万业旅游房地产开发有限公司土地权属重合的争议事项。2019年7月25日，迪庆州政府作出迪政行复不理告字〔2019〕第1号《不予受理行政复议申请告知书》。一审法院认为，第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。迪庆州政府对胡秀英、王晓成的复议申请作出了迪政行复不理告字〔2019〕第1号《不予受理行政复议申请告知书》，既没有维持维西县政府的答复行为，也未改变维西县政府的答复行为，迪庆州政府不是本案共同被告。据此，一审法院于2019年8月7日依法当面向胡秀英、王晓成释明，但胡秀英、王晓成仍坚持将迪庆州政府作为本案共同被告起诉。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条对提起诉讼的条件作了明确规定，其中第三项规定：有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款：行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。胡秀英、王晓成以“维西县政府对其申请撤销维西万业旅游房地产开发有限公司《国有土地使用权证》的事项置之不理，而迪庆州政府对其复议申请作出不予受理告知书”为由，起诉请求确认维西县政府、迪庆州政府行政不作为，其诉讼请求不是具体、明确的诉讼请求，无法确定审查对象和内容。综上所述，迪庆州政府依法不应作为本案共同被告，且胡秀英、王晓成的诉讼请求不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款、第六十九条第一款第一项、第三款的规定,裁定驳回胡秀英、王晓成的起诉。胡秀英、王晓成上诉称，其起诉属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定的“有具体的诉讼请求”的情形，其已要求人民法院判令维西县政府、迪庆州政府履行法定职责。一审未开庭审理即裁定驳回其起诉严重损害了其诉讼权利。请求：1.撤销一审裁定；2.本案发回重审或改判支持其诉讼请求；3.本案诉讼费由维西县政府、迪庆州政府承担。迪庆州政府答辩称，迪庆州政府已履行了行政复议职责，不存在行政不作为的情形。胡秀英、王晓成“请求确认行政机关不作为”的诉讼请求不具体明确。法律并未规定人民法院裁定不予立案或驳回起诉前应当开庭审理，一审程序合法。维西县政府作出的《维西傈僳族自治县人民政府办公室关于胡秀英、王晓成，黄艳、陈翠英两户申请书的答复》不属于具体行政行为，迪庆州政府对胡秀英、王晓成的复议申请作出《不予受理行政复议申请告知书》合法。胡秀英、王晓成可以对“征地行为或征收补偿决定”提出复议申请，但已超过法律规定的行政复议期限。本案并不属于共同被告的情形，一审裁定驳回胡秀英、王晓成的起诉正确。请求驳回胡秀英、王晓成的上诉。维西县政府未提交书面答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案胡秀英、王晓成对维西县政府作出的《维西傈僳族自治县人民政府办公室关于胡秀英、王晓成，黄艳、陈翠英两户申请书的答复》不服，向迪庆州政府提出复议申请。迪庆州政府认为维西县政府作出的答复不是具体行政行为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，对胡秀英、王晓成的复议申请不予受理。迪庆州政府作出的迪政行复不理告字〔2019〕第1号《不予受理行政复议申请告知书》属于上述法律规定“以复议申请不符合受理条件为由驳回”的情形，依法不属于上述法律规定的共同被告的情形。《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（七）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。当事人对行政行为不服，可以依照法律规定申请复议或提起诉讼，但不能同时进行复议和诉讼。当事人直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不受理复议申请，目的同样是要求人民法院判决撤销复议机关不受理行为并责令复议机关对原行政行为合法性作出认定和处理。当事人如果同时起诉原行政行为和复议机关不受理行为，就会违反一事不再理原则和司法最终原则。胡秀英、王晓成对维西县政府作出的《维西傈僳族自治县人民政府办公室关于胡秀英、王晓成，黄艳、陈翠英两户申请书的答复》不服提起行政诉讼的情况下，又对同一行政行为向迪庆州政府提起复议，胡秀英、王晓成对同一行政行为同时选择复议和诉讼救济途径不符合法律规定。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案胡秀英、王晓成要求人民法院“确认维西县政府、迪庆州政府行政不作为”的诉讼请求不明确具体，不符合提起行政诉讼的起诉条件。另，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院经阅卷认为胡秀英、王晓成的起诉不符合行政诉讼受案条件，裁定驳回其起诉并不违反法律规定。综上，一审裁定驳回胡秀英、王晓成的起诉正确，胡秀英、王晓成的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《诉讼费用交纳办法》第八条（三）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。胡秀英、王晓成预交的二审案件受理费人民币50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 桂蕾审判员赵霁审判员苏雪峰二〇二〇年三月二十七日书记员 包     欣     鑫