江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初461号 原告陆某兰，女，1950年6月22日生，××族，住如皋市。 委托代理人徐某华（系原告丈夫），男，1955年12月5日生，××族，住址同上。 被告如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市江安镇府前路98号。 法定代表人王某某，镇长。 应诉负责人李某军，副镇长。 委托代理人王某，工作人员。 委托代理人冒某某，江苏某某律师事务所律师。 第三人陆某兴，男，1958年7月12日生，××族，住如皋市。 委托代理人陆某华（系第三人兄弟），男，1963年5月10日生，××族，住如皋市。 原告陆某兰诉被告如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）、第三人陆某兴行政处罚一案，原告陆某兰于2019年4月6日向本院提起行政诉讼，本院依法受理后向被告江安镇政府送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。因陆某兴与本案处理具有法律上的利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。被告江安镇政府在法定期限内向本院递交答辩状及作出行政行为的证据、依据。本院依法组成合议庭于2019年9月19日公开开庭审理了本案，原告陆某兰及委托代理人徐某华，被告江安镇政府的负责人李某军及委托代理人王某、冒某某，第三人陆某兴及委托代理人陆某华到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经报请江苏省高级人民法院批准，延长审限6个月，本案现已审理终结。 2019年1月29日，被告对第三人作出江执法罚字〔2018〕第07号《行政处罚决定书》（以下简称7号决定书），主要内容为：第三人在未取得村镇工程建设许可证的情况下于1997年在江安镇徐黄居15组13号建设二层砖混结构楼房一幢，东西长约12.33米，南北8.24米，建筑面积约203.2平方米；沿二层楼房东山墙建设一层砖混结构附房，东西宽约3.78米，南北9.74米，建筑面积36.8平方米，该附房东山墙距西侧陆玉贤户的东山墙约32.1米。上述建设于1997年建成并投入使用。根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（1994年版）第十一条、第十五条的规定，第三人既未取得村镇工程建设许可证也未按照建房用地审批表的内容进行建设，属于违法建设行为。根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004年版）第十一条第一款、第十五条规定，第三人的建设一直存在至今，应当认定为违法状态的延续。鉴于第三人户在该建设内已经居住二十多年，无法认定存在“严重影响村镇规划”的情形，如对房屋限期拆除或者没收，势必对被处罚人正常的生产生活和人身权利带来损害。且第三人女儿身患尿毒症，家庭经济状况不佳，如从重处罚将给第三人的家庭带来较大经济负担。因此，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》（1994年版）第三十二条第二款、《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004年版）第三十一条第二款之规定，经集体研究后决定给予第三人处土建工程造价2%的罚款计人民币2800元。同时交待相应诉权和起诉期限。 原告陆某兰诉称，原告于2017年6月23日向被告递交土地确权申请，被告作出的皋江行字（2017）007号处理决定以及如皋市政府作出的（2018）皋行复第006号复议决定书，已认定陆某兴所建房屋违法。据此，原告向被告等部门举报要求对陆某兴的违建进行处理，但被告仅对第三人的违法行为处以罚款，行政处罚明显较轻。遂请求法院撤销被告作出的7号决定书并责令被告重新作出拆除第三人附房的处罚决定。 被告江安镇政府辩称，第三人于1996年12月申请建房，被告同意其在原地建房三间，东西长10米，另加附房2米，原告于1997年实际建房时东西长度为16.1米，没有按照审批的面积进行建设。但鉴于第三人所建房屋位于自己的宅基地上，且房屋已经存在20多年，无法认定为影响村镇规划，无需拆除，被告仅处以罚款，符合法律规定。请求判决驳回原告的诉讼请求。 第三人陆某兴述称，被告根据原告的申请作出的7号决定书对第三人处罚不公。 经审理查明，1996年12月30日，第三人经申请取得《如皋市居民建房用地审批表》，建房用地坐落于原××镇××组，乡（镇）土管所审批意见为：同意该户建平房建筑总占地10平方米，其中畜、厕占地10平方米；建楼房建筑总占地59.4平方米，总宅基地59.4平方米。 1997年，第三人实际建成二层砖混结构楼房一幢并使用至今，东西长约12.33米，南北约8.24米，建筑面积约203.2平方米；同时沿楼房东山墙建设砖混结构附房，东西宽约3.78米，南北约9.74米，建筑面积36.8平方米。第三人附房东山墙距西侧陆玉贤户东山墙约32.1米。 2017年6月23日，原告向被告提出申请，要求被告责成第三人归还所占原告户的宅地并为原告户宅地确权发证。被告于2017年12月23日作出皋江行字(2017)007号行政处理决定书，其决定内容为:对2017年12月22日徐黄社区作出的《关于陆某兰与陆某兴宅基地纠纷的处理意见》予以确认，即从陆某兴家现有的附房东山墙南北一线取直为两户的分界线，线东为陆某兰的宅地，不足0.148亩的部分由社区两委会协调，从陆某兴其他就近种植的田块予以补足。原告和第三人收到该处理决定后均不服，向如皋市人民政府提出复议申请。如皋市人民政府复议后认为，被告所作的上述行政处理决定缺乏合法依据，存在明显不当，遂于2018年4月2日作出[2018]皋行复第006号《行政复议决定书》,撤销了被告作出的(2017)007号行政处理决定书并责令重新作出处理。后原告要求被告继续处理，被告经听证、审查于2018年10月20日作出皋江行字〔2018〕001号《行政处理决定书》，认为路西地块实质属于陆某兰户的承包地，其路西地块与陆某兴户的界址纠纷不属于土地权属争议纠纷，属于土地承包经营权纠纷，不属于乡镇人民政府行政处理范围，遂决定不予受理。 2018年11月12日，原告向被告举报，认为第三人位于如皋市××镇××黄村的房屋属于违法建筑，要求在法定期限内查处并将处理结果书面告知原告。同月17日，被告决定对原告的举报立案受理。同月23日至29日，被告展开调查，对相关人员进行调查询问。2019年1月2日，如皋市城市建设管理综合执法大队向江苏海正土地房地产评估有限公司出具估价通知，委托该机构对第三人案涉楼房及附房评估建设工程造价。同年1月4日，经负责人批准，办理案件延期审批（审批表上的2018年应属笔误）。同年1月7日，上述评估机构出具《致估价委托人函》，载明估价对象建筑物于价值时点2018年12月28日按重置成本价估价结果为14.44万元。1月18日，被告经调查后向第三人作出江执法听字〔2018〕第07号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的处罚及相应证据、依据，同时告知第三人享有陈述、申辩或者听证的权利。第三人在告知书规定的期限内未提出听证申请。1月29日，被告对第三人作出案涉7号决定书，并于当日邮寄送达第三人。2月1日，被告向原告寄交《关于对陆某兴事项查处结果的告知》，告知书中载明了处罚决定的主要内容。 上述事实，有各方当事人提供的《举报信》、《如皋市居民建房用地审批表》、《行政处理决定书》、《估价通知单》、《行政处罚听证告知书》、行政调查询问笔录、7号决定书、送达回执以及本院（2019）苏0691行初397号行政判决书等证据在卷佐证。 本院认为，根据现行《城乡规划法》、《江苏省村镇规划建设管理条例》的相关规定，对乡村规划区内未经许可径行建设的违法行为，乡（镇）人民政府有查处职权。本案中，原告向被告举报第三人存在违法建设的情形，被告有权进行查处并作出相应决定。 根据《行政处罚法》第四条、第五条的规定，行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，且应当遵循处罚与教育相结合的原则。同时，结合《物权法》第一百五十二条、《土地管理法》第六十二条规定之精神，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，宅基地上的房屋是农民重要的生产、生活资料，对因历史形成的宅基地上房屋，行政机关作出违章建筑的认定和处理，应当本着尊重历史、有利生产、方便生活、公平合理的原则进行，而不宜仅以村民建房时未取得相应行政许可，即科处“限期拆除”等较为严重的责任和负担。 本案中，第三人于1996年申请并于1997年建成的二层楼房及附属用房，建设时没有取得相应村镇工程建设许可证，不符合当时有效的《江苏省村镇规划建设管理条例》（1994版）第十五条第一款有关“凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证”规定，但案涉房屋所占土地均位于《如皋市居民建房用地审批表》所批准的用地范围内，且考虑到案涉房屋从建成到行政机关作出调查和处理时已经经过20余年，被告认定案涉建房行为虽然违法，但不属于条例第三十二条规定的“严重影响村镇规划”情形，这一认定符合“以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的基本原则，同时体现了对农民用地范围内所建建筑物所有权的尊重，有利于兼顾对农民合法权益的保障和对违法行为的处罚，人民法院应当充分尊让被告行政机关的判断。同时，考虑到第三人家庭经济负担较重的实际情况，被告经商请有权机关对案涉房屋工程造价进行依法估价后，根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004年修正版）第三十一条第一款有关“对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下”的规定，对第三人处以土木工程造价2%即2800元的罚款，既与第三人的实际负担能力相匹配，也符合“处罚与教育相结合”的行政处罚原则。 被告在认定行政行为违法情形时适用当时有效的法律规范，并考虑到行为违法的连续状态适用现行法律规范予以处罚，符合《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》有关“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的规定精神。 综上，被告收到原告举报后，经履行立案、调查、行政处罚告知等法定程序，在延期期限内作出被诉7号决定书并依法送达各方当事人，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当。原告的诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陆某兰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陆某兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  吴桂萍 二〇二〇年三月十八日 书 记 员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。