甘肃省定西市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘11行终20号上诉人（原审原告）刘晓军，男，1975年5月5日出生，汉族，住通渭县。被上诉人（原审被告）通渭县综合执法局，住所地通渭县平襄镇文庙街105号。法定代表人魏香成，局长。委托代理人史宝国，农林水牧队副队长。委托代理人陈晓亮，法制股股长。被上诉人(原审被告)通渭县人民政府，住所地通渭县平襄镇西街64号。法定代表人谢占武，县长。上诉人刘晓军因行政处罚、行政复议一案，不服定西市安定区人民法院（2019）甘1102行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定的事实：执法局执法人员于2019年6月13日在巡查中发现刘晓军未经批准在通××县××东南村野狼沟路口耕地内堆放砂料、砂石，随即立案调查。当日，执法人员询问了刘晓军，并进行了现场勘查。询问笔录中刘晓军自认“面积为长67米，宽为50.7米”；勘验（检查）笔录中载明“宽为50.7米，长为67米”，刘晓军在勘验（检查）笔录中签名捺印。同日，执法局向刘晓军发出通综执（水）责改字〔2019〕19号《责令限期改正通知书》，责令刘晓军于2019年6月15日前停止违法行为并恢复耕地原状。2019年6月16日，通渭县义岗川镇综合执法所对涉案现场情况进行了核查。次日，通渭县自然资源局向执法局发出《关于对义岗镇刘晓军堆放料占用土地权属性质及地类调查结果的复函》（通自然资源函字〔2019〕147号），载明：“……刘晓军堆料所占土地性质为集体土地，土地地类为耕地，面积3578.77平方米。”当日，经法制审核、集体讨论，执法局向刘晓军发出通综执（水）罚告字〔2019〕9号《行政处罚告知书》及通综执（水）听告字〔2019〕9号《听证告知书》。同年6月19日，刘晓军向执法局提出书面申辩意见，执法局经复核认为刘晓军的申辩意见与事实不符，决定不予采纳。次日，执法局向刘晓军发出通综执（水）罚决字〔2019〕9号《行政处罚决定书》，决定对刘晓军罚款33970元。刘晓军不服，于2019年7月1日向县政府申请行政复议，县政府于同年7月4日立案受理并通知执法局书面答复，执法局于同年7月11日提交答复书。2019年8月30日，县政府向刘晓军发出通政复延字〔2019〕3号《行政复议延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定。同年10月8日，县政府作出通政复决字〔2019〕7号行政复议决定，维持执法局作出的通综执（水）罚决字〔2019〕9号行政处罚决定。原审法院认为，根据省、市、县综合执法改革试点的文件要求，被告执法局系通渭县相对集中行使行政处罚权的管理机关，有权作出涉案行政处罚决定，其作为本案被告主体适格。被告执法局在查处原告占用耕地堆放砂料、砂石的过程中，通过询问原告、现场勘查并要求通渭县自然资源局协查，确定原告堆放砂料的土地性质为耕地，并在现场勘查的土地面积与通渭县自然资源局协查的土地面积不一致时选择较小的面积进行处罚，证据确凿，认定事实清楚。同时，原告在耕地上堆放砂料、砂石，对涉案耕地的种植条件造成了难以弥补的损害，被告执法局认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款，并根据该法第七十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定给予行政处罚，适用法律、法规正确。另外，被告执法局依法履行立案调查、责令改正、处罚前告知、听证告知及复核等程序后作出涉案行政处罚决定，符合法定程序。被告县政府在行政复议过程中，依法进行了受理、通知答复、审查等程序后作出复议决定，涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告刘晓军的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告刘晓军的诉讼请求。宣判后，刘晓军不服提起上诉称：被上诉人通渭县执法局针对上诉人作出的具体行政行为程序不适当、事实不清、证据不足。一、被上诉人作出具体行政行为的程序不适当，缺乏真实性与客观性：1.通渭县综合执法局向刘晓军送达的案名为：“刘晓军未经批准在义岗镇的野狼沟路口耕地内堆放砂料、砂石，破坏种植条件。”受送达人一栏签名中缺送达日期；2.2019年6月13日通渭县综合执法局针对刘晓军的询问笔录和2019年6月13日通渭县综合执法局勘验（检查）笔录是由相同的人员在重复的时间内作出的。二、被上诉人作出具体行政行为所依据的事实不清、证据不足。1.根据证人岳某,4的证言可知：刘晓军在租赁涉案土地时，该土地已多年没有耕种，处于荒废状态已久，并不是因为刘晓军才使这块土地荒废的。2.根据证人岳某,4的证言可知：在2015年刘晓军在租赁他的土地之前，该土地周围都是沟很深的河道，在刘晓军租赁岳某,4的土地之后，刘晓军将岳某,4土地周围的河道填充规整的，才使得该土地周围呈现出一整块平顺规整的地方，因此刘晓军不是使河道周围土地荒芜的原因，反而他使得该地方比以前更便于使用。3.①对于刘晓军占用的地方的面积是由通渭县综合执法局自行测量的，缺乏客观性，其实际耕地面积为799平方，通渭县综合执法局多测量了2598平方，将河滩闲散地方都划拨进了耕地面积，是不客观，也不真实的；②通渭县自然资源局关于对义岗镇刘晓军堆料占用土地权属性质、地质及地类调查结果的复函是针对现在该涉案地方的调查结果，并不能代表刘晓军在租赁岳某,4土地之前该河道的真实情况；③该河道多年来处于无主状态，是刘晓军填整了该河道，不能认定该河道也为耕地。三、被上诉人作出具体行政行为所依据的法律不适当。通渭县综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条及七十四条的规定作出行政行为：(1)《中华人民共和国土地管理法》第三十六条：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”，①刘晓军占用的河道地方并不属于耕地；②刘晓军没有在被占用地方挖砂、采石，只是堆放了砂料。(2)《中华人民共和国土地管理法》第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的。”不管是刘晓军租赁的岳某,4的土地还是河道地方，在刘晓军使用之前都是不具备种植条件，是处于荒芜状态的，且刘晓军也不是造成岳某,4的土地与河道地方荒漠化、盐渍化的原因。综上，通渭执法局适用上述法律规定来对刘晓军作出行政处罚决定，适用法律不适当。上诉请求：请求依法撤销定西市安定区人民法院于2019年12月16日作出的(2019)甘1102行初51号判决，并依法改判。通渭县综合执法局答辩称，一、案涉违法事实清楚，实施处罚所依据的证据确实充分。通渭县自然资源局作为县人民政府的土地行政主管部门，依法具有对土地进行信息的调查统计和规划评定等职权，具有对农民集体所有土地、国有土地和非农建设等各权属性质地类土地的登记造册、核发证书和确认所有权使用权的法定职责，其出具的调查函件依法应当被作为我单位实施行政处罚的证据而予以采纳。经我单位执法人员现场勘查、该乡镇综合执法所工作人员现场核查、案涉地块所在地义岗川镇东南村民委员会函件辅证，形成了完整的证据链条并且可以互相印证，证据应为确凿充分。二、案件查办程序合法正当、法律依据适用准确。案件办理中，我单位充分保障了原告的回避申请权和各知悉权、陈述申辩和听证复议诉讼权等各项法定权利，收到原告书面陈述申辩意见并且充分听取之后，依法及时启动了复核程序并进而作出了不采纳决定，程序合法正当。综合执法局依法具有执法主体资格，具有对案涉违法事由的法定管辖权且其在追责时效内，无超越职权、滥用职权和处理决定明显不当等情形，依法作出的行政决定认定事实清楚，适用法律正确，办案程序合法正当，证据确凿充分，请求驳回上诉，维持原判决。通渭县人民政府答辩称，一、本案通渭县综合执法局执法主体适格。1.通渭县综合执法局具有行政执法主体资格。根据有关法律法规的规定和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，通渭县人民政府确认通渭县综合执法局具备行政执法主体资格，准予依法开展行政执法活动，并向通渭县综合执法局颁发了《甘肃省行政执法主体资格证》，执法职权为“行政许可、行政处罚等其他具体行政行为”，有效期限为“2018年7月31日至2019年12月1日”。2.通渭县综合执法局具有实施本案所涉行政处罚的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条明确规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，而《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权综合多领域行政执法工作作了进一步的安排和普遍授权，后《甘肃省依法行政工作领导小组办公室关于加快嘉峪关、定西市级综合执法试点工作的通知》、《中共甘肃省人民政府关于定西市综合执法试点工作实施方案的批复》、《定西市人民政府关于通渭县综合执法试点工作实施方案的批复》、《通渭县人民政府办公室关于印发通渭县综合执法试点工作实施方案的通知》、《通渭县人民政府办公室关于印发通渭县综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等规范性文件又进一步对通渭县综合执法局职责予以明确。二、本案所涉行政处罚事实清楚，证据确凿。2019年6月13日通渭县综合执法局执法人员在巡查中发现，原告刘晓军未经任何部门批准在通××县××东南村野狼沟路口耕地内堆放砂石料。经询问原告，原告承认在2014年元月份租用义岗镇村官井社村民岳某,4的耕地堆放砂石料，占地面积长67米，宽50.7米。对原告违法占用耕地经营土毛砂的事实，执法人员对现场进行了勘验，拍照取证，制作了勘验（检查）笔录，原告签字确认，原告并提供当地村民的联名证明进行证实，通××县××东南村村民委员会于2019年6月13日出具证明证实刘晓军“于2015年3月租赁岳某,4耕地块，租赁时地域现状相符，用于堆放砂料。情况属实。”2019年6月17日通渭县自然资源局出具“关于对义岗镇刘晓军堆料占用土地权属性质及地类调查结果的函”证明“套合全国第二次土地调查数据对义岗镇明星村刘晓军堆料土地权属性质及地类进行核查，刘晓军堆料所占土地性质为集体土地，土地地类为耕地，面积3578.77平方米。”对上述违法占用耕地事实原告提起行政复议申请时在《行政复议申请书》中明确承认“申请人租赁本村村民岳某,4家的自留地堆放砂石，实际占用耕地799平方米，占用河滩闲散非耕地约2598多平方米”同时原告提供了通××县××东南村村民委员会于2019年6月18日出具的证明一份，证明刘晓军租赁岳某,4土地经营土砂的事实，原告提供了张富强、王殿忠等十八名村民证明一份，证明租赁岳某,4自留地一块用于土砂经营的事实。在行政起诉状中原告对其占用耕地经营砂石料的违法事实也明确承认。三、本案行政处罚适用依据正确，程序合法，内容适当。1.《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告违反土地法规定违法占用耕地进行砂石料的经营，破坏了种植条件，通渭县依据上述法律规定对原告的违法行为给予行政处罚适用依据正确。2.通渭县综合执法局在执法巡查中发现原告的违法行为后立即立案，指派执法人员进行了调查取证，询问了当事人，进行现场勘验检查，制作了勘验（检查）笔录，拍摄了违法现场状况照片，下发了责令限期改正通知书，向当地村委会了解了相关情况，向通渭县自然资源局查询了刘晓军堆料占用土地权属性质地类调查及面积，在作出行政处罚前履行了行政处罚告知义务和听证告知义务，听取了原告的答辩意见，经集体会议讨论决定，作出了通综执（水）罚决字〔2019〕9号《行政处罚决定书》，并向原告于2019年6月20日送达了该处罚决定书。通渭县综合执法局作出上述行政处罚程序合法。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”《甘肃省国土资源管理部门规范行政处罚自由裁量权实施标准（土地部分）》规定，破坏基本农田的处以每平方米10元至15元的罚款；破坏基本农田以外耕地的，处以每平方米5元至10元的罚款。通渭县综合执法局根据原告违法占用耕地面积、违法情节、违法后果及整改情况给予罚款叁万叁仟玖佰柒拾圆的处罚，处罚内容适当。四、县政府行政复议决定对案涉行政处罚予以维持符合法律规定。县政府在2019年7月2日收到原告的行政复议申请后经审查于2019年7月4日决定予以受理，向刘晓军直接送达了通政复受字〔2019〕7号行政复议受理通知书，向被申请人通渭县综合执法局送达了行政复议申请书副本，通渭县综合执法局在收到申请书副本之日起十日内，提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。依据《行政复议法》第二十八条的规定，县政府法制工作机构对通渭县综合执法局作出的本案行政处罚行为进行了审查，提出了处理意见，认为通渭县综合执法局作出的通综执（水）罚决字〔2019〕9号行政处罚决定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持，经县政府负责人同意，作出了本案行政复议决定。原告所诉理由无事实根据和法律依据，县政府作出的通政复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。二审认定的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据该条法律规定，自1997年以来，国务院批准开展了相对集中行使行政处罚权工作，据此甘肃省人民政府批复的《定西市综合执法试点工作设施方案》，通渭县城市管理领域行政处罚权统一由被上诉人通渭县综合执法局行使，故被上诉人通渭县综合执法局对上诉人刘晓军作出的行政处罚具有职权依据，行政处罚决定的行政执法主体合法。本案中，刘晓军未经批准在通××县××东南村野狼沟路口耕地内堆放砂料、砂石，刘晓军在2019年6月13日执法人员调查询问时，明确承认“我在2014年元月份租岳某,4的耕地，用途堆放沙石料”“面积为长67米，宽为50.7米，沙石厚度4.1米”在笔录上签字捺指纹确认，同日在勘验笔录中，现场勘验情况记载“在义岗川镇东南村野狼沟路口改变耕地堆放砂料、砂石，宽为50.7米，长为67米，采砂厚度为4.1米，总面积为：5.1米”刘晓军亦在笔录上签字捺指纹确认。一审庭审中证人岳某,4证明“2014年原告开始租用，没有签订合同，达成的口头协议，租费一共是1200元，土地在我父亲手里是承包地，叫‘那坡里’，面积是12个粪”，足以证明刘晓军占用耕地堆放砂料的事实，即使岳某,4没有耕种，荒废多年，也不能改变土地是耕地的性质，通渭县综合执法局在作出行政行为的过程中，履行了案件的立案、审批、调查、告知了陈述、申辩、听证权利等程序，符合办案的法定程序。行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，程序合法，行政复议决定事实清楚，程序合法，上诉人刘晓军的上诉理由均不能成立，其主张本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘晓军负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇二〇年三月十九日书记员  黄宝平附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。