安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行初36号 原告贾成云,女,汉族,1953年2月3日出生,住安徽省合肥市包河区。 原告黄典翠,女,汉族,1975年11月21日出生,住安徽省合肥市包河区。 委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 被告安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 委托代理人孙命，省司法厅行政复议与应诉处工作人员。 委托代理人胡骏，省司法厅行政复议与应诉处工作人员。 原告贾成云、黄典翠诉被告安徽省人民政府（以下简称为省政府）行政复议决定一案，于2019年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，在法定期限内向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年2月28日以远程视频庭审方式公开开庭进行了审理。原告的委托代理人陈丹丹、许文春，被告省政府委托代理人胡骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告以安徽省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）为被申请人向被告提起行政复议申请，请求确认省自然资源厅不履行对合肥市人民政府、合肥市自然资源和规划局、包河区人民政府违法出让土地的查处职责违法，责令被申请人对其申请事项依法作出处理决定。被告认为该查处职责属于行政机关内部监督行为，被申请人是否实施行政机关内部监督以及如何实施内部监督，对申请人的人身权利、财产权利、受教育权利并不产生直接的影响，因此该行政复议申请不属于行政复议范围。被告于2019年12月5日依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出皖行复〔2019〕274号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称274号《决定书》），决定不予受理原告的行政复议申请。 原告贾成云、黄典翠诉称，原告是合肥市包河区淝河镇贾大郢小里岗居民,在小里岗有合法的宅基地、房屋、承包地,原告房屋未获补偿安置,也未经法定程序被强拆,正在诉讼中。合肥市政府、合肥市自然资源和规划局将原告房屋所在地收储、挂牌出让违反法律规定。2019年9月9日原告向安徽省自然资源厅邮寄《土地违法行为查处申请书》及有关证据材料,请求查处。经查询其早已收到,但在法定时日内未有任何答复,未进行任何查处,不作为行为违法,后向被告申请行政复议,请求责令履行职责。被告未经调查,认为原告的申请是行政机关的内部监督关系,不属于行政复议受案范围,驳回行政复议申请。一、安徽省自然资源厅的查处职权是基于法律法规的规定,并非基于上下级的内部监督关系。《土地管理法》及其实施条例中自然资源部门具有对违法征收、违法占用土地、擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让用于非农建设等国土资源违法行为进行立案、调查并作处理决定的法定职责。《国土资源行政处罚办法》规定,有管辖权的国土资源主管部门由于特殊原因不能行使管辖权的,上级国土资源部门可以管辖,原告的房屋被强制拆除,但政府及有关部门对原告的安置补偿尚未落实到位,原告依然享有相应的集体土地使用权益,合肥市政府及自然资源部门直接出让案涉土地用于开发建设违反上述法律法规的规定。省自然资源厅作为合肥市政府及合肥市自然资源部门的上级单位,负有对原告投诉的违反国土资源法律法规的行为作出行政处理,责令限期改正的职责,此种职责并非上下级的内部监督关系。二、被告认定是内部层级监督关系适用法律错误。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第(八)项规定的不属于受案范围的内部监督关系,是指“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”。本案不属于该情形。原告诉讼请求：1.撤销皖行复〔2019〕274号《不予受理行政复议申请决定书》；2.判令被告受理原告提起的行政复议申请；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交如下证据：证据一、身份证，证明原告身份事项。证据二、274号《决定书》，证明被告作出不予受理原告的行政复议申请及理由。证据三、《土地违法行为查处申请》、邮政EMS回单、邮件查询单，证明原告邮寄《土地违法行为查处申请书》及相关证据材料，安徽省自然资源厅收到后在法定时日内没有做出任何回复、未做出任何行政处理。证据四、建设工程规划许可证、土地承包经营权证，证明原告在案涉地块有合法的房屋和宅基地，承包了集体土地，是当地集体经济组织成员。证据五、合肥市中级人民法院受理案件通知书两份、合肥市包河区人民法院受理案件通知书两份，证明未经法定程序，原告房屋被强拆，相关诉讼正在审理中，原告对宅基地、承包经营的土地仍然具有使用权，受法律保护，案涉地块是毛地。证据六、（2019）5号合肥市国有建设用地使用权拍卖出让公告和（2019）6号合肥市国有建设用地使用权拍卖出让公告，证明合肥市自然资源和规划局出让案涉地块。 被告省政府辩称，一、行政复议程序合法。原告认为省自然资源厅不履行违法行为查处职责，向原告申请行政复议。被告于2019年12月2日收到行政复议申请，于2019年12月5日作出274号《决定书》，以该行政复议申请不符合受理条件为由决定不予受理，并于2019年12月6日将274号《决定书》邮寄送达给原告。上述事实证明，被告在行政复议申请的接受与受理、作出行政复议决定以及有关法律文书送达等方面，符合法律规定。二、被告作出的274号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案属于行政机关内部监督行为，不属于行政复议受理范围。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出274号《决定书》，不予受理原告的行政复议申请，符合法律规定。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告省政府向本院提供了以下的证据：第一组证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证；2、274号《决定书》及邮寄凭证。证明：行政复议程序合法；原告系针对行政机关内部监督行为提出行政复议申请。第二组证据：《土地违法行为查处申请书》。证明：原告针对合肥市政府、合肥市自然资源和规划局和包河区政府行政行为向省自然资源厅投诉；省自然资源厅对合肥市政府、合肥市自然资源和规划局和包河区政府行政行为的处理，属于行政机关内部监督行为。 经庭审质证，原告对被告第一组证据1三性无异议，对证据2合法性有异议。对第一组证据的证明目的均有异议，被告认定事实错误，根据相关法律规定，省自然资源厅有查处土地违法行为的法定职责，本案中土地违法行为由合肥市政府、合肥市自然资源和规划局实施，国土资源行政处罚办法规定省自然资源厅作为上级部门具有对本案的管辖权，原告向省自然资源厅提起投诉申请，省自然资源厅不予处理是行政不作为，原告据此提起行政复议申请，并非内部监督关系。对第二组证据的三性无异议，对证明目的有异议，理由同上。 被告对原告证据一、二的三性无异议，对证据三的证明目的有异议，省自然资源厅的查处行为并不直接读原告设定新的权利义务关系，属于行政机关内部管理范畴。证据四、五、六与本案无关联性。 本院对上述证据综合作如下认定：被告所举证据和原告所举证据一、二、三具有真实性，可以作为认定本案事实的依据。原告所举其他证据与本案行政复议申请是否属于行政复议受理范围不具有关联性。 经审理查明，原告于2019年9月9日向省自然资源厅寄送《土地违法行为查处申请书》，请求省自然资源厅对合肥市人民政府、合肥市自然资源和规划局、合肥市包河区政府违法用地行为进行查处。省自然资源厅于2019年9月10日收到该申请后，对该举报事项未作处理。原告以省自然资源厅为被申请人向被告提起行政复议申请，请求确认省自然资源厅不履行法定职责违法，责令被申请人对其提出的申请事项作出处理决定。被告于2019年12月2日收到原告行政复议申请书，被告认为该查处职责属于行政机关内部监督行为，被申请人是否实施行政机关内部监督以及如何实施内部监督，对申请人的人身权利、财产权利、受教育权利并不产生直接的影响，因此该行政复议申请不属于行政复议范围。被告于2019年12月5日依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出274号《决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请，并于次日向原告邮寄送达。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，只有对具体行政行为不服，或者请求行政机关履行作出具体行政行为的法定职责，当事人方可向行政机关提起行政复议申请。具体行政行为是指具有行政权能的组织为实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更或者消灭权利义务所作的行政行为，具有特定对象、法律效果、外部表示等特性。 本案中，原告要求被申请人省自然资源厅对其他行政机关履行查处职责，该查处职责属于行政机关基于内部层级监督关系的内部监督行为，该内部监督行为并不能直接对外创设权利义务关系，并非具体行政行为。故原告请求省自然资源厅履行查处职责依法不属于行政复议受理范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，在法定期限内作出274号《决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请并向原告送达，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告贾成云、黄典翠的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇二〇年三月五日 书记员  程文 附：相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。