青海省海东市中级人民法院行政裁定书（2019）青02行初61号原告海东市福乐牧业有限公司。法定代表人尹某，系该公司董事长。委托代理人范某，住青海省西宁市。委托代理人闵某，系北京市盈科律师事务所律师。被告海东市乐都区人民政府。法定代表人曾某。委托代理人董某。委托代理人李某1，系青海智凡律师事务所律师。被告海东市乐都区碾伯镇人民政府。法定代表人时某。委托代理人李某2。委托代理人李某3，系海东市乐都区司法局法律工作者。被告海东市乐都区农业农村局。法定代表人阿某。委托代理人李某4。被告海东市乐都区公安局。法定代表人雷某，系该局局长。委托代理人孙某。委托代理人王某，系青海延辉律师事务所律师。原告海东市福乐牧业有限公司（以下简称福乐牧业公司）诉被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市乐都区碾伯镇人民政府（以下简称乐都区碾伯镇政府）、海东市乐都区农业农村局（以下简称乐都区农业局）、海东市乐都区公安局（以下简称乐都区公安局）确认行政强制行为违法一案，青海省高级人民法院于2019年10月13日指定本案由本院管辖,本院于2019年11月5日立案登记受理后，依法组成合议庭，并于2020年1月7日依法公开开庭进行了审理。原告福乐牧业公司委托代理人范某、闵某，被告乐都区政府委托代理人董某、李某1，被告乐都区碾伯镇政府负责人马静兰及委托代理人李某3，被告乐都区农业局委托代理人李某4，被告乐都区公安局委托代理人孙某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告福乐牧业公司诉称，海东市福乐牧业有限公司是一家由原乐都县人民政府为了建设高原特色现代化农业（乐都）示范园而招商引资、经过各主管部门批准并取得合法有效经营权证的养殖企业，成立于2009年2月，注册资金1000万元，占地面积63.11亩，经营房屋面积15000余平方米。是海东地区农业产业化重点龙头企业。2010年9月，被农业部、青海省农牧厅认定为“国家标准化示范场”，先后被评为“先进私营企业”“文明诚信私营业”等。为谋求诚信、长期经营（至2038年10月31日止），实现战略经营规划，原告公司投入巨大，期待中后期收回成本并获取利润。2018年7月6日，海东市乐都区人民政府（以下简称“乐都区政府”）发布了《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》（以下简称“关转拆通告”）。原告对此不服，向海东市人民政府申请行政复议，后向海东市人民法院提起行政诉讼。一审判决后，原告不服判决，在法定期限内向青海省高级人民法院提起上诉，省高院尚未通知开庭。2019年6月30日上午，被告乐都区政府联合其他三被告机关，由乐都区政府马元平区长、碾伯镇时胜利镇长、农牧局阿某局长带队，乐都区公安局民警负责现场警戒，强制拆毁了原告公司围墙，进入公司内对生产厂房、设备设施强制拆毁。拆除后，被告现场工作人员将拆除的设备设施全部拉出带走，且没有办理任何登记手续，也未告知原告理由以及如何处理等信息，被告带走的设备设施至今未有处理结果。原告认为，所有被告既未告知其带走拆除的设备设施的行政行为类别，也未告知原告应当享有的法定权利，不符合法律关于行政机关依法定职权和法定程序行使行政职权的强制规定，应依法确认违法。根据现行法律法规规定，现特向人民法院提起行政诉讼，请求：1.确认四被告从原告公司内拉出带走强制拆除的设备设施的行政行为违法；2.判令四被告连带赔偿原告拉出带走拆毁设备的价值损失50万元（暂定，以评估鉴定为准）。被告乐都区政府辩称，一、原告构成重复起诉，应裁定驳回。原告已在(2019)青02行初60号行政诉讼中就被告拆除原告养殖场的行为提起行政诉讼,拆除行为包括对原告养殖场内财产的处置，拆除其养殖场设备设施系对养殖场进行强制拆除的组成部分,将该行为从拆除行为中剥离另案进行诉讼构成重复起诉,应依法裁定驳回原告的诉求。二、被告具有对乐都区禁养区内拒不采取整改措施的养殖场的设备设施进行拆除的法定职权。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定,在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场,拒不停止违法行为的,报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在责令原告停止违法行为后原告仍不采取相应措施,被告拥有对其进行拆除的法定职权。因此,被告是对原告养殖场内设备设施实施强制拆除行为的合法主体，符合相关法律法规的规定。三、被告实施的拆除行为法律适用正确,程序合法,应予以维持。第一,原告的养殖场址位于乐都区水磨湾村,在乐都区城市规划核心区范围线外500米内,处在被告根据国家环境保护部办公厅、农业部办公厅《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》(环办水体[2016]99号)、青海省农牧厅、环保厅《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源化利用实施意见的通知》(青农牧[2017]177号)和2017年8月8日乐都区制定印发的乐政办(2017)124号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》明确划定的“禁养区”范围内,属于被告实施禁养区内整改任务的对象。第二，被告认真贯彻党中央、国务院关于环境保护督查的决策部署,严格落实国务院水污染防治行动计划,根据《中共海东市委办公室海东市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(东办发[2018]50号)文件精神,结合被告区域实际,于2018年6月29日制定印发乐政办(2018)109号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案的通知》,将整改责任细化分工到各相关乡镇、单位。在执行整改任务的过程中,被告曾多次找到原告告知其可以通过书面申请转产,但原告未提交书面申请,也未自行关停养殖场并拆除养殖设备。因此,被告印发了乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》,对原告的拆除义务及期限予以通告,要求原告与2018年8月15日前畜禽全部出栏停止生产,2018年8月30日之前拆除养殖设备。在原告仍未在期限内自行拆除设施设备的情形下,被告根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定,依法组织相关部门拆除原告养殖场内设备设施。综上,被告组织相关部门拆除原告养殖场的行为事实清楚、证据充分,应予以维持。四、被告为确保中央第七环境保护督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题整改到位,彻底全面解决湟水流域养殖污染问题,现已组织相关部门开展养殖场拆除后安置工作,包括征求公众意见、针对性的提供补偿方案、安置工作跟踪记录等多种方式有序开展安置补偿工作，将在合理期限内妥善处理拆迁安置工作。综上,被告实施的拆除行为事实清楚,适用法律正确,程序合法,应依法驳回原告的诉讼请求。被告乐都区碾伯镇政府辩称，1.本案中碾伯镇人民政府作为被告主体不适格。在本案中原告的拆除现场位于碾伯镇水磨湾村，属于碾伯镇辖区,海东市乐都区人民政府根据《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通知》拆除违建工作，碾伯镇人民政府作为下级单位是配合、协助工作。2.原告所称的在违建拆除过程中,带走拆除设备、材料的行政行为存在违法,被告认为,在当天拆除违建过程中,只对违建猪舍、部分围墙进行了拆除,拆除后建筑材料(彩钢、砖头）均在拆除现场,无拉出公司带走一说。请求人民法院在查清事实的基础上驳回原告的诉讼请求。被告乐都区农业局辩称，一、原告构成重复起诉，应裁定驳回。原告已在(2019)青02行初60号行政诉讼中就被告参与拆除原告养殖场的行为提起行政诉讼,拆除行为包括对原告养殖场内财产的处置，拆除其养殖场设备设施系对养殖场进行强制拆除的组成部分,将该行为从强制拆除行为中剥离另案进行诉讼构成重复起诉，应依法裁定驳回原告的诉求。二、被告参与并协助对乐都区禁养区内拒不采取整改措施的养殖场的强制拆除系在海东市乐都区人民政府授权下进行。2018年6月29日海东市乐都区人民政府制定印发乐政办(2018)109号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案的通知》,明确在整改任务推进过程中,被告负责“对全区养殖场关停、转产进行技术指导”。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定,在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场,拒不停止违法行为的,报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。海东市乐都区人民政府在责令原告停止违法行为后原告仍不采取相关措施时对其进行依法拆除,被告参与协助该强制拆除系有授权的行为。三、被告参与实施的拆除行为法律适用正确,程序合法,应予以维持。第一,原告的养殖场址位于乐都区水磨湾村,在乐都区城市规划核心区范围线外500米内,处在海东市乐都区人民政府根据国家环境保护部办公厅、农业部办公厅《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》(环办水体[2016]99号)、青海省农牧厅、环保厅《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源化利用实施意见的通知》(青农牧[2017]177号)和2017年8月8日海东市乐都区人民政府办公室制定印发的乐政办(2017)124号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》明确划定的“禁养区”范围内,属于被整改的对象。第二，海东市乐都区人民政府于2018年6月29日制定印发乐政办(2018)109号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案的通知》,将整改责任细化分工到各相关乡镇、单位。在执行整改任务的过程中,海东市乐都区人民政府曾多次找到原告告知其可以通过书面申请转产,但原告在充分了解其权利义务的情况下未提交转产的书面申请,也未自行关停养殖场并拆除养殖设备。根据海东市乐都区人民政府2018年7月6日印发的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》,对原告的拆除义务及期限予以通告,原告应于2018年8月15日前畜禽全部出栏停止生产,2018年8月30日之前拆除养殖设备。在原告仍未在期限内自行拆除设施设备的情形下,海东市乐都区人民政府根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定,依法组织被告及其他相关部门拆除原告养殖场内设备设施。综上,被告参与拆除原告养殖场的行为事实清楚、证据充分，应予以维持。四、为确保中央第七环境保护督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题整改到位,彻底全面解决湟水流域养殖污染问题,被告现已在海东市乐都区人民政府组织下配合开展养殖场拆除后安置工作,包括征求公众意见、针对性的提供补偿方案、安置工作跟踪记录等多种方式有序开展安置补偿工作,将在合理期限内妥善处理拆迁安置工作。综上,被告实施的拆除行为事实清楚,适用法律正确,程序合法,应依法驳回原告的诉讼请求。被告乐都区公安局辩称，一、被告不是本案适格的诉讼主体,原告将乐都区公安局列为被告没有事实和法律依据,应予驳回。(一)被告不是作出强制拆除这一具体行政行为的行政主体,整个过程中被告没有参与强制拆除原告厂房房屋、设备设施等行为。根据我国《行政诉讼法》第二十六条之规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”因原告厂址位于海东市××区内,原告的生产经营用房等被依法要求关停、转产、拆除,而被告不具备法定职权向原告作出强制拆除其房屋的行政决定，被告也从未向原告下发任何行政决定文书。在整个拆迁过程中,被告没有参与制定具体拆迁方案,也未直接参与具体的拆迁行为,更没有实施占有原告设备设施的行为,根据相关法律规定,原告就其设备设施等财产被强制拆除并占有的纠纷,将乐都区公安局列为被告显然不适当。(二)被告在拆迁过程中履行法定职责,符合法律规定,应驳回原告的诉讼请求。根据我国《人民警察法》第二条之规定,被告作为公安机关的主要任务就是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。本案中,因拆除涉案土地、房屋时有大型车辆等机械设备进入,可能出现高空坠物砸伤等意外，为了维持治安秩序及交通秩序,被告组织警力对现场进行人员及车辆疏散,防止拆除期间突发意外事件。2019年6月30日,被告组织警力前往现场做好治安、交通警戒工作，是履行预防违法犯罪和维护社会治安秩序的法定职责,符合法律规定,且被告也没有对原告作出任何具体行政行为,因此原告将乐都区公安局列为本案被告明显是错误的。综上所述,被告就本案未作出任何具体行政行为，也未参与具体的拆除行为,被告履行法定职责符合法律规定,原告将乐都区公安局列为本案被告无事实根据与法律依据,应当判决驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告海东市福乐牧业有限公司于2009年2月19日成立，经营范围是畜禽养殖、销售等，其养殖场位于海东市××区。被告乐都区政府根据畜禽养殖“禁养区”划定的相关文件，认为该养殖场处在畜禽养殖“禁养区”范围内，属于“禁养区”内的整改对象。2019年1月7日，海东市乐都区环境保护局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区农牧局联合印发《海东市乐都区人民政府关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》，其内容为“根据海东市委办公室、海东市人民政府办公室《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》和《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，经区人民政府研究决定，对沿湟流域及二级水源地的18家规模养殖场、国家环保部重点督办关停、拆除的1家规模养殖场及省市区领导检查工作中发现的1家规模养殖场进行集中整治，限2019年1月11日前自行拆除并复垦复绿，否则将依法强制拆除。”因原告未按照该通知要求拆除养殖场，2019年6月30日被告乐都区政府组织相关部门强制拆除了原告的养殖场。原告不服，就本案四被告强制拆毁原告经营用房屋、围墙及设备设施的行为和四被告从原告公司内拉出带走强制拆除的设备设施的行政行为分别向本院提起行政诉讼，本院立案受理了（2019）青02行初60号和（2019）青02行初61号两案。原告福乐牧业公司在（2019）青02行初60号案的庭审中将其诉讼请求明确为1.确认四被告强制拆毁原告经营用房屋、围墙及设备设施的行为违法；2.判决各被告连带赔偿原告各项损失共计6023.3万元。其中设备设施损失为639.84万元，是按设备设施的全新价计算的，并明确其主张的设备设施损失已包括（2019）青02行初61号案中拉走的设备设施损失;在本案（2019）青02行初61号案的庭审中将诉讼请求明确为1.确认四被告从原告公司内拉出带走强制拆除的设备设施的行政行为违法；2.判令四被告连带赔偿原告拉出带走拆毁设备的价值损失50万元，是暂定的损失，以评估鉴定为准。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，原告主张四被告拉走强制拆除设备设施的行为是整个强制拆除行为中不可分割的一部分，系过程性行为，不属于行政受案范围。此外，原告已对强制拆除案涉养殖场经营用房屋、围墙及设备设施的行为提起行政诉讼，其又对该拉走设备设施的行为单独起诉，不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告海东市福乐牧业有限公司的起诉。本案受理费50元，退回原告海东市福乐牧业有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祝玉芝审判员 丁 亮审判员 薛红玲 二〇二〇年三月二十六日（法官助理 ***书记员 李健荣