福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0304行初180号 原告福建莆田鸿达牧业有限公司，所在地福建省莆田市秀屿区东峤镇前沁。统一社会信用代码91350305705215327C。 法定代表人李建洪，总经理。 委托代理人李澄，福建品义律师事务所执业律师。委托权限特别代理。 被告莆田市秀屿区自然资源局，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇桃李街330号。统一社会信用代码11350300003725461C。 负责人林国挺，局长。 委托代理人方永辉，男。委托权限特别代理。 委托代理人林紫英，福建普阳律师事务所执业律师。委托权限特别代理。 被告莆田市秀屿区人民政府，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇。组织机构代码证代码00369535-4。 负责人张伯松，区长。 委托代理人高泉景，男。委托权限一般代理。 委托代理人郑爱美，福建众益律师事务所执业律师。委托权限一般代理。 原告福建莆田鸿达牧业有限公司(以下简称鸿达牧业公司)不服被告莆田市秀屿区自然资源局(以下简秀屿区自然资源局)土地行政处罚、莆田市秀屿区人民政府(以下简称秀屿区政府)行政复议一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告鸿达牧业公司的委托代理人李澄，被告秀屿区自然资源局的委托代理人林紫英、方永辉，被告秀屿区政府的委托代理人郑爱美、高泉景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月29日，被告秀屿区自然资源局作出莆秀自然资行罚字[2019]44004号《行政处罚决定书》，认定鸿达牧业公司未经有权机关批准，擅自于2017年7月在东峤镇东兴村非法占用土地建设猪舍，占地面积390平方米，建筑面积猪舍一层390平方米，建设进度为猪舍已建设完工并投入使用。用地四至：东至山坡地、西至山坡地、南至通道、北至耕地，土地性质为耕地，属于基本农田保护区，该地块土地利用总体规划为限制用地区（基本农田），该用地不符合土地利用总体规划，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成非法占地行为。2019年5月17日，向鸿达牧业公司送达《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》（莆秀自然资听告字[2019]44004号），在法定期限内，鸿达牧业公司未提出申陈述、申辩和听证要求，视为放弃相应权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，按照《莆田市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》的处罚标准，非法占用基本农田390平方米，违法情形属严重，违法情节为C，决定处罚：一、责令退还非法占用的390平方米土地；二、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告鸿达牧业公司不服，向秀屿区政府申请行政复议。被告秀屿区政府于2019年9月20日作出莆秀政行复[2019]7号《行政复议决定书》，维持被告秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定。 原告鸿达牧业公司诉称，其于东峤镇东兴村埔尾兴建的建筑属于楼房养殖舍配套管理车间，被告秀屿区自然资源局作出的《行政处罚决定书》缺乏合理性及合法性。首先，390平方米的平房作为仓储及实验室的配套管理车间，作为生态农业基础设施建设中不可或缺的基本配套车间，与其他基础设施建设项目构成完整的现代化养殖设施体系，被告秀屿区自然资源局应当考虑到相关因素，在作出行政行为之时，采取适当的行政行为实现行政目的，将损害结果降低到最小，做到合理行政。其次，原告正遭受非洲猪瘟疫情影响，若限期拆除不利于企业自救恢复生产。2018年12月，原告经市、区农业部门评为高风险猪场，对原告的风险生猪采取了全面扑杀等疫情处置，导致原告目前经营中断，面临特大困难考验，此时拆除该配套设施不利于原告自救恢复生产，影响社会的安定稳定。且原告在收到陈述申辩听证告知书3日内已向秀屿区自然资源局以口头形式提出举行听证的要求，但其未依法举行听证，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定。此外，被告秀屿区政府未能查明本案事实，其作出的莆秀政行复［2019]7号《行政复议决定书》应当予以撤销。现请求：一、撤销秀屿区自然资源局于2019年5月29日作出的莆秀自然资行罚字［2019]44004号《行政处罚决定书》；二、撤销秀屿区政府于2019年9月20日作出的莆秀政行复［2019]7号《行政复议决定书》。原告向本院提供以下证据、依据：1、莆秀自然资行罚字［2019]44004号《行政处罚决定书》，证明秀屿区自然资源局作出行政处罚决定；2、莆秀政行复[2019]7号《行政复议决定书》及送达回证，证明秀屿区政府作出行政复议决定。 被告秀屿区自然资源局和秀屿区政府辩称，一、被告秀屿区自然资源局作出行政处罚认定事实清楚。2019年4月，秀屿区自然资源局执法监察人员巡查中发现原告涉嫌非法占地，经调查，原告于2017年7月未办理用地审批手续擅自在莆田市秀屿区埔尾占用土地建设猪舍，占地面积为390平方米。原告非法占用的土地性质为耕地，属于基本农田保护区，该地块土地利用总体规划为限制用地区（基本农田），不符合土地利用总体规划。上述事实有土地利用现状图局部图、土地利用总体规划图局部图、自然资源违法案件现场勘验笔录、自然资源违法案件询问笔录等证据证明。二、被告秀屿区自然资源局作出行政处罚程序合法。2109年5月5日，秀屿区自然资源局针对原告非法占地行为进行立案，通知原告接受调查，于2019年5月17日按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，向原告送达了《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知原告其擅自占地建筑的行为违法，拟对其违法行为作出责令退还土地和限期拆除的决定，如对告知内容有异议可在3日内提出陈述、申辩和申请听证。但原告在规定期限内没有提出陈述、申辩，也没有提出听证要求。秀屿区自然资源局于2019年5月31日送达行政处罚决定。三、被告秀屿区自然资源局作出行政处罚法律适用正确、幅度适当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条《基本农田保护条例》第十七条的规定，原告属于未经办理用地审批手续建设的行为，被告秀屿区自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出责令退还土地、限期拆除建筑物并恢复土地原状的行政处罚决定，符合法律规定、幅度适当。四、被告秀屿区政府作出复议决定程序合法、适用法律正确。秀屿区政府于2019年7月29日收到原告的行政复议申请后，予以受理，于2019年8月5日通知秀屿区自然资源局提出书面答复并提交证据、依据和有关材料。秀屿区自然资源局于2019年8月15日提交了行政复议答复书及相关证据。秀屿区政府经审查，通过集体讨论后，认为本案行政处罚决定正确，应予维持，作出莆秀政行复［2019］7号《行政复议决定书》，并于2019年9月25日送达给原告。五、原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，不能成立，应予驳回。1、秀屿区自然资源局于2019年5月17日向原告送达了自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书，并告知其自收到告知书之日起3个工作日内，可以以书面或口头形式举行听证的要求。原告鸿达牧业公司主张其曾以口头形式提出听证要求，秀屿区自然资源局未举行听证，由于鸿达牧业公司未能提供相关证据证明其曾以口头形式提出听证要求，故对其主张应不予采信。2、原告鸿达牧业公司主张其搭建的390平方米平房系作为生态农业基础设施建设中不可或缺的基本配套车间，与其他基础设施建设项目构成完整的现代化养殖设施体系。依照闽国土资源［2013］269号《福建省国土资源厅、农业厅关于支持现代农业发展规范设施农用地服务的通知》及莆田市人民政府［2013］219号《关于研究现代农业有关问题的纪要》，设施建设严禁占用基本农田。原告利用猪场的山坡地建设楼房式猪舍，占用的是基本农田搭建建筑物、构筑物，不符合土地总体规划。综上，秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定及秀屿区政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告秀屿区自然资源局在举证期限内向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：1、莆秀自然资行罚字[2019]44004号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告依法作出行政处罚决定；2、国土资源违法案件立案呈批表，证明被告立案调查原告占用土地行为；3、土地利用现状局部图，证明原告占用土地的位置、范围、利用现状；4、土地利用总体规划局部图一份，证明原告占用土地位于基本农田保护区，属于限制建设区；5、自然资源违法案件现场勘测笔录、自然资源违法案件询问笔录、委托书，证明原告未经批准于2017年7月在东兴村占用土地390平方米建设配套管理车间；6、自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书及送达回证，证明告知原告作出处罚决定的事实、理由，依据，告知原告享有陈述、申辩、申请听证的权利；法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《基本农田保护条例》第十七条，《土地利用总体规划管理办法》第三十三条。 被告秀屿区政府在举证期限内向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：1、行政复议申请书及证据材料、行政复议案件立案审批表、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告秀屿区政府受理行政复议申请，并通知被告秀屿区自然资源局提出书面答复，并提交相关证据；2、行政复议答复书，证明被告秀屿区自然资源局10日内提交书面答复并提交相关证据；3、莆田市秀屿区人民政府案件评议讨论笔录，证明被告秀屿区政府经过集体讨论后作出本案行政复议决定，程序合法；4、莆秀政行复[2019]7号《行政复议决定书》及送达回证，证明被告秀屿区政府在法定期限内作出行政复议决定并送达；法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条，2.《国土资源行政处罚办法》第五条，3、闽国土资综［2013］269号《福建省国土资源厅、农业厅关于支持现代农业发展规范设施农用地服务的通知》，证明被告秀屿区政府作出的行政复议决定是正确的。 经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告秀屿区自然资源局提供的证据、依据质证认为：对证据1的真实性、关联性及形式合法性无异议，内容合法性有异议，被告以行政处罚的方式作出不属于行政处罚范围的处罚；对证据2、5、6无异议；对证据3现状图的真实性、合法性及证明对象均有异议，该证据没有测量人员的签字，证据来源不清，真实性无法确定，且标尺的比例尺是1:5000，根据技术规程的规定，标尺比例不应当小于1:2000，该图纸仅仅标出原告厂房占用土地范围，不能证明其占用的土地属于何种性质；对证据4的三性均有异议，该证据来源不清，真实性有异议，按照技术规程规定，总体规划是由土地部门、农业部门、规划部门联合测绘形成的，原告没有看到该报告文件，且该文件从何而来无法查清，故真实性无法确定，比例标尺不清，不清楚是否符合法律规定；对法律依据无异议。（二）被告秀屿区政府对被告秀屿区自然资源局提供的证据均无异议。（三）原告对被告秀屿区政府提供的证据质证认为：对证据1-3无异议；对证据4的真实性、关联性及形式合法性无异议，内容合法性有异议，被告以行政处罚的方式作出不属于行政处罚范围的处罚是错误的；对法律依据无异议。（四）被告秀屿区自然资源局对被告秀屿区政府提供的证据均无异议。（五）被告秀屿区自然资源局对原告提供的证据均无异议。（六）被告秀屿区政府对原告提供的证据、依据质证如下：对证据1-2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据均证明二被告作出的行政决定是正确的，应当予以维持。 本院对上述证据认证如下：对被告秀屿区自然资源局提供的证据，证据1中的行政处罚决定系被诉行政行为，并非证据；证据3、4没有附说明材料，也无法体现证据来源，故不予采纳；证据5中的勘验笔录，抬头当事人处记载法人代表李建洪，但当事人（签名）处却为李**，且附图上并未标注四至情况，故对该勘测笔录不予采纳；其他的证据客观真实，且与本案有关联，本院予以确认。对被告秀屿区政府提供的证据，可以证明原告对被告秀屿区自然资源局做出的行政处罚决定不服，向秀屿区政府申请行政复议，秀屿区政府做出维持原行政处罚决定的行政复议决定。对原告提供的证据系被诉行政行为，并非证据。 经审理查明，2017年7月，原告鸿达牧业公司未经职权部门审批，擅自在莆田市秀屿区占用土地建设房屋，现已建成并投入使用。2019年5月5日，原莆田市国土资源局东峤国土资源所对原告鸿达牧业公司非法占地行为进行立案调查。2019年5月17日，原莆田市国土资源局秀屿分局向原告鸿达牧业公司送达莆秀自然资听告字（2019）第44004号《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知可以提出陈述、申辩和要求听证。原告鸿达牧业公司未提出陈述、申辩，也没有要求听证。2019年5月29日，被告秀屿区自然资源局作出莆秀自然资行罚字［2019］44004号《行政处罚决定书》，于2019年5月31日送达给原告。原告不服，于2019年7月29日向被告秀屿区政府申请行政复议。被告秀屿区政府于2019年9月20日作出莆秀政行复［2019］7号《行政复议决定书》，维持被告秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定，于2019年9月25日送达给原告。原告仍不服，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（三）项以及第十九条规定，当事人向人民法院提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；当事人对其提交的证据应当对证据材料的来源作简要说明。本案中，被告秀屿区自然资源局提供案涉地块的现状图、规划图、勘验笔录、询问笔录等，以证明原告占用土地的位置、范围、土地利用现状以及原告占用土地位于基本农田保护区，但被告提交的现状图、规划图既无体现来源，也未附说明材料，不符合证据形式的要求；被告也未提供案涉建筑的四至情况、现状照片等相关证据。被告提供的证据无法证实案涉建筑系原告在基本农田保护区内占用390平方米土地建设猪舍，被告作出的行政处罚决定认定不清、证据不足，应予撤销；被告秀屿区政府作出维持行政处罚决定的行政复议决定不当，应当一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销莆田市秀屿区自然资源局于2019年5月29日作出的莆秀自然资行罚字［2019]44004号《行政处罚决定书》； 二、撤销莆田市秀屿区人民政府于2019年9月20日作出的莆秀政行复［2019]7号《行政复议决定书》。 本案案件受理费50元，由莆田市秀屿区自然资源局和莆田市秀屿区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈丽生 人民陪审员  吴剑珊 人民陪审员  龚开发 二〇二〇年三月三十日 法官 助理  蔡 锐 书 记 员  蔡晶晶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。