吉林省白城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉08行初2号 原告高东生，男，1964年9月24日出生，汉族，住吉林省大安市。 被告大安市人民政府。 法定代表人赵彦峰,市长。 委托代理人迟艳宏，副市长。 委托代理人于晓辉，吉林于晓辉律师事务所律师。 原告高东生因要求确认被告大安市人民政府于2016年7月1日作出的征收行为违法，于2016年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月9日作出（2016）吉08行初18号行政判决，高东生不服，提出上诉，吉林省高级人民法院作出（2018）吉行终118号行政裁定。原告仍不服，向最高人民法院提出申诉。最高人民法院作出（2018）最高法行申2918号行政裁定，指令吉林省高级人民法院再审。吉林省高级人民法院作出（2019）吉行再23号行政裁定，指令本院审理本院。本院于2020年1月3日立案后，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高东生，被告大安市人民政府的委托代理人迟艳宏、于晓辉，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高东生诉称，一、依法判令确认被告征收行为违法。二、依法判令被告承担本案全部诉讼费用。本案开庭时，增加诉讼请求，即要求被告给予合理征地补偿及赔偿。事实与理由：原告系吉林省大安市××镇民，原告于2000年1月23日依法向新华村村民委员会承包舍力镇东新华村草原，承包期从2000年1月1日至2029年12月31日。经新华村村民委员会、舍力镇人民政府、大安市畜牧业管理局等审批同意,原告在承包草原开办养殖场，建设养殖厂房，开展养殖经营。现被告称开展“长白铁路扩能改造项目”，但被告未经法定征收程序，未依法保护原告合法权益，违法“征收”原告承包草原和养殖场,擅自于2016年7月1日进场作业,破坏原告承包的草原和经营。经原告依法申请信息公开,吉林省国土资源厅回复,被告征收行为“无集体土地征收为国有土地的审批文件”。原告认为，被告的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，严重侵犯了原告的合法权益。为此，原告特向贵院提起诉讼，请依法支持原告诉讼请求,维护原告合法权益。 被告大安市人民政府辩称，1.因为原告增加诉讼请求，我们不认可，另我们需要答辩期；2.被告的征收行为合法，一是因为本项目是经国家发改委国土资源部等相关部门批准的合法项目、二是履行了合法的征收程序包括下发征地告知书，与土地所有人签订征收补偿协议，支付了补偿款；3.进场施工不是被告的行为也不是被告委托行为，本项目的建设单位也就是项目法人单位不是大安市人民政府，而是铁路方，施工单位是与项目法人单位签订施工合同后进场施工的，并不是受政府委托施工的，因此推定进场行为是受政府委托时主观臆断，没有根据；4.本项目开始实施后，舍利镇新华村委会已经向原告发出了解除合同通知，行使了形成权，在本项目实施过程中原告与村委会的承包合同处于解除状态，所以被告方在征收过程当中直接与村委会签订的补偿协议。综上，要求驳回原告的诉讼请求。 被告大安市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.国家发改委文件，发改基础（2014）2223号；2.发改基础（2010）2929号；3.国土资源部的文件国土资预审字（2014）86号，证明案涉项目的合法性；第二组：征地告知书、征地补偿协议书、征地款支付凭证、通知一份。证明通过协议这种方式履行了征地程序。大安市政府在征收之前就已经与土地所有人达成了协议，并且支付了征地补偿款；第三组：中标通知书、合同协议书。证明高铁项目的法人单位不是大安市人民政府，施工单位进场施工不是大安市政府指使的，也不是政府委托的，是基于项目法人单位签订的协议书。 原告进行质证称：有异议，征地行为违法，我有证据。1.村委会私自解除合同违法，村委会不能单方解除合同违反合同法；2.征用我合法承包的土地，没有给我补偿。最高人民法院裁定书中已经认定了大安市政府就是征地主体，除非能证明由施工方外第三方实施的。 原告高东生向本院提交了以下证据、依据：1.行政起诉状一份（庭上宣读的诉状）；2.最高院裁定；3.省高院裁定；4.光盘两张；5.原告与北京律所签订的合同一份；6.大安市政府相关文件；7.原告草原承包合同；8.缴费票据若干张（包含中铁四局测绘人员及高东生、李春、杨大勇的测绘记录）；9.农业部财政部文件及大安市10号文件；10.国土资源部和农业部的文件（2007）220号；11.申请书和养马场的手续；12.省政府（2009）28号文件以及2009年修高速公路签订的合同（内含补偿款表）；13.高东生个体营业执照及农村合作社手续、交易市场手续；14.政府信息公开告知书（2016）44号、白政发（2017）6号文件；15.吉林省高院和白城中法两级法院裁定书。 被告进行质证称：对于原告所列举的证据，涉及到征收行为是否违法的证据进行质证，涉及到超出本案诉讼请求范围的，不是本案争议焦点，就不进行质证了。第一个行政起诉状，这个不是证据，只是原告方的一个诉讼请求和事实理由，这个不是证据不需要质证；两级法院裁定，最高院和省法院的裁定书对它真实性没有异议。但是对裁定书的内容还是有异议的。因为所谓生效的裁定书主要是判项，判项就是撤销白城中院和省法院判决书，指令吉林省高院再审。也就是说使这个案件又恢复了本来的面目了，裁定书没有直接确定政府的征收行为违法。当事人只是在论述当中，认为这个是政府作为征收主体，有进场行为就有不可推卸的责任，如果没有相反的证据来证明，这个项目根本不是政府的项目。所以施工队进场施工并且与承包人发生冲突，并不是大安政府的委托行为。如果是大安政府的项目，还有情可原，对证明的问题是有异议的。剩余其他证据多数都是土地征收如何进行补偿不在本案审理范围内，所以就不进行质证了。 本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据的真实性本院予以确认，但现有证据不能证明其征收行为合法；关于原告提供的证据，与本案有关联的相关文件及文书予以确认，其他证据不予采信，具体为：证据1不是证据，证据5与本案无关联性，证据4、7、8、11、13不是本案审理范围。 经审理查明，2000年1月23日，原告与大安市舍力镇新华村村民委员会签订一份草原承包合同，承包了该村720亩草原，承包期为30年。2010年12月13日，国家发展和改革委员会批复同意实施长春至白城铁路扩能改造项目。2014年6月30日，国土资源部复函，同意通过项目用地预审。2014年12月13日，沈阳铁路局长白山铁路扩能改造工程建设指挥部向中铁四局集团有限公司发出中标通知书。2015年8月13日，大安市人民政府作出征地告知书，拟征收舍力镇新华村集体土地，用于长春至白城铁路扩能改造工程项目，高东生承包的部分土地位于拟征地范围内。2016年6月29日，村委会单方发出通知，解除了被征用部分的承包合同。因原告未得到征地补偿，2016年10月6日，高东生向本院起诉，称大安市人民政府于2016年7月未经法定征收程序，擅自进场作业，破坏其承包草原和经营，请求依法确认大安市人民政府征收行为违法。现长春至白城铁路扩能改造项目已实际建成通车，但土地征收审批手续仍在办理中。 本院认为，被告大安市人民政府对原告承包土地的占有、清理，以及先行作出征地告知的行为，应视为其委托实施的行为，该行为至今未取得完整的审批手续，也未对原告进行相应的补偿，其未征先占的行为应确定为违法，原告要求确认被告行为违法的诉讼请求本院予以支持。原告要求补偿和赔偿的诉讼请求，依法应另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条之规定，判决如下： 确认被告大安市人民政府对原告高东生的征地行为违法。 案件受理费50元由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  王天立 审判员  周东新 审判员  葛 浩 二〇二〇年三月二十六日 书记员  刘 帅