广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1263号上诉人（原审原告）：英德市大湾镇上洞村建红村民小组。住所地：广东省清远市英德市大湾镇上洞村委会。负责人：伍亚帝，村长。委托诉讼代理人：伍亚郎、伍时林，该村村民。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省清远市英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。委托诉讼代理人：林志勇，英德市国土资源局干部。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张文俊，清远市自然资源局干部。委托诉讼代理人：黄杰钧，清远市司法局干部。原审第三人：英德市大湾镇上洞村委江仔村民小组，住所地：广东省清远市英德市大湾镇上洞村委。负责人：伍文贵，村长。上诉人英德市大湾镇上洞村建红村民小组（以下简称建红村）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、原审第三人英德市大湾镇上洞村委江仔村民小组（以下简称江仔村）土地权属争议行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地名“大山脚围”（又称“大山脚”），面积1.89亩（其中A地块0.21亩，B地块1.68亩），四至范围详见《英德市大湾镇上洞大山脚围土地争议范围图》。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，争议地在70年代中后期，A地块为水田，B地块为鱼塘。发生争议时A地块为废弃瓦窑和江仔村村民的菜地，B地块是江仔村村民种植的玉米。原告建红村与第三人江仔村因大山脚围土地权属问题发生纠纷。2017年11月22日，原告建红村向英德市人民政府提出申请，要求确认大山脚围土地权属归其村民小组集体所有，被告英德市人民政府依法受理后，通知争议双方不得改变土地利用现状，同时通知第三人江仔村提交书面答复及相关证据材料。2018年3月14日，被告英德市人民政府召集原告建红村与第三人江仔村的代表到实地核实，指出各自土地的四至范围，并在争议范围图上签名确认。2018年4月9日，被告英德市人民政府对第三人江仔村的负责人作调查笔录，于同年4月10日对原告建红村的村民代表作调查笔录，于同年4月20日对上洞村委会前任民兵营长兼治保主任伍北光、对上洞村委会前任财务支书谭宋作调查笔录了解纠纷情况。因争议双方各持己见，无法达成协议。2018年8月30日，英德市人民政府作出英府决〔2018〕32号《处理决定》(下称《处理决定》)。《处理决定》的主要内容为：（一）建红村提供的1953年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》（字第叁拾號）载明：区名：第七区，乡（镇）名：上洞，村名：大山脚，户主：五亚仸，第六栏注明：座落：大山脚，种类：松山，地名：屋背，折市畝数：拾畝，四至：东至坑，南至山顶，西至糞基围，北至地，该栏四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中。提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字№0007006）载明：持证单位：大湾公社上洞大队建红，第三栏注明：山名，屋背山，面积：叁畝，四至：东至屋，南至山顶反水为界，西至半基围路，北至田边，该栏四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；第十栏注明：山名：大山脚围，面积：贰拾畝，四至：东至本村水沟，南至大山脚反水为界，西至本村地塘田边，北至本村塘基水沟，该栏四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中。提供的2010年英德市人民政府颁发的英府林证字（2010）第36489号《林权证》，该证的红线图范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中。提供的2010年英德市人民政府颁发的英府林证字（2011）第37006号《林权证》，该证的红线图范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中。提供的英德县石连乡第二段产地围（第七幅）草图，该草图是否与争议地相关联无法确认。提供的英德市大湾镇人民调解委员会2016年12月22日作出的《调解终结书》没有作出任何的调解意见。江仔村没有提供该地合法有效的权属凭证。（二）经营管理方面：争议地在60年代之前由建红村耕种管理，在60年代初由江仔村开始耕种管理，其中A地块由江仔村在70年代建成瓦窑，经营了几年后改种农作物至今，B地块由江仔村及其村民一直耕种管理至今。（三）英德市人民政府认为：建红村未持有争议地合法有效的权属凭证，也没有长期耕作管理争议地的事实依据，因此，其要求将争议地权属确认归其所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持；江仔村虽未持有争议地合法有效的权属凭证，但有长期耕作管理争议地的事实，因此，其要求将争议地权属确认归其所有的请求，事实清楚，理由充分，应予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第二十条的规定，作如下处理决定：争议地名大山脚围（大山脚），四至范围以GPS测定并制成的《英德市大湾镇上洞大山脚围土地争议范围图》为准，A地块和B地块面积共1.89亩的土地所有权和使用权属江仔村集体所有。原告建红村不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知英德市人民政府提交答复和举证，同时通知第三人江仔村参加行政复议和举证。2018年12月14日，清远市人民政府作出清府复决〔2018〕91号《复议决定》（下称《复议决定》），并送达给当事人。《复议决定》的主要内容为：《复议决定》查明基本事实与《处理决定》基本一致。清远市人民政府另查明，在经营管理事实方面，证人伍北光、谭宋证言证实争议地在60年代之前由建红村管理使用，60年代初开始由江仔村耕种管理使用至发生争议时止，在此期间，建红村并没有提出任何异议。清远市人民政府认为，在双方均没有争议地的合法权属凭证，但江仔村拥有争议地长期管理使用事实的情况下，英德市人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，将争议地的所有权和使用权确定归江仔村所有，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，维持英德市人民政府作出的《处理决定》。建红村不服《处理决定》和《复议决定》，向原审法院起诉请求：1.判决撤销《处理决定》；2.判决撤销《复议决定》；3.判决被告英德市人民政府重新作出具体行政行为。原审法院另查明，原审庭审中，原告建红村及第三人江仔村对行政调处程序和行政复议程序的合法性均无异议。经法庭询问，原告建红村认可争议地目前由第三人江仔村经营管理。同时，原告建红村陈述争议地是其祠堂的门口塘，但祠堂十多年前就倒塌烂掉。2019年7月4日，原审法院组织各方当事人前往争议地对争议地及周边的地形地貌、经营使用情况等进行现场勘查，并制作了现场勘查签到表及勘查图。原告建红村和第三人江仔村均确认争议A地块东至洞内水泥路、南至建红村祠堂门口坪、西至伍北水桂花苗圃、北至江仔村田边；争议B地块东至、南至、西至均为伍北水桂花苗圃，北至江仔村伍亚喜及伍世秤的柑果场边。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案要审查的是《处理决定》和《复议决定》是否合法。结合当事人的诉辩意见，本案主要的争议焦点是：《处理决定》和《复议决定》实体处理是否恰当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”根据上述规定，土地权属争议裁决的主要依据是有关权属凭证及管理使用事实。在权属凭证方面，仅有原告建红村能够为其权属主张提供土改证、林业三定证和新林权证，而第三人江仔村未能提供相关的权证。对于原告建红村提供的权属凭证，经查，第一，1953年的土改证第六栏记载的土地类型是松山，北至为地，显然不包括涉案争议土地。第二，1981年的林业三定证第三栏记载的屋背山和第十栏记载的大山脚围山已换发了相应的新林权证，且新旧两证山名、四至表述一致，新证的四至范围图并不包括争议土地。因此，被告英德市人民政府根据权证记载内容和现场勘查情况认定原告建红村提供的权证不包括争议地，并无不当，予以支持。原告建红村主张其林业三定证包括争议地，与事实不符，不予采纳。在管理使用事实方面，当事人均确认争议地目前由第三人江仔村管理使用。同时，根据被告英德市人民政府对原告建红村负责人、第三人江仔村负责人及周边村村民（村委干部）所作调查笔录，能够证明争议地原由建红村耕作管理，建红村搬迁后，江仔村从60年代初开始耕作管理，其中A地块由江仔村在70年代建成瓦窑，经营了几年后该种农作物至今，B地块也由江仔村一直经营管理。被告英德市人民政府据此认定第三人江仔村有长期经营管理事实，原告建红村没有长期经营管理事实，并无不当，予以支持。原告建红村申请出庭作证的证人证言仅是陈述争议地原属建红村的门口塘，1987年之后的事情并不清楚。且对原告建红村提供的书面证人证言，出庭作证的证人亦表明关于强占内容并非其书写。原告提交的证据并不能否定英德市人民政府此节事实认定，不予采纳。结合以上两方面，《处理决定》和《复议决定》将争议地权属确定属于第三人江仔村所有，符合前述《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，实体处理恰当。综上所述，原告建红村请求撤销《处理决定》和《复议决定》的理据不足，不予支持。被告英德市人民政府经过立案受理、调查审查、听取当事人意见等程序后，作出被诉《处理决定》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；被告清远市人民政府经过受理、通知答复和举证、审查等程序后，作出维持的《复议决定》，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决：驳回原告建红村的诉讼请求。案件受理费50元，由原告建红村负担。上诉人建红村不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判争议地权属归上诉人。事实和理由为：1978年出版的地形图显示B地块为鱼塘，原审法院却认定发生争议时Ｂ地块是江仔村村民种植的玉米，这些都是近几年才发生的事，但上诉人发现侵种争议地时均有干预，2015年和2016年曾向当地大湾镇政府申请处理过。江仔村未持有任何合法权属证明，原审法院仅以交公购粮以及承包土地种植人名认定江仔村有长期经营管理事实有误。被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一、上诉人对争议地没有权属凭证。二、江仔村对争议地有长期经营管理事实。上诉人的代表在2018年4月10日的调查笔录中陈述：“在60年代初江仔村就开始霸占了我们的风水塘和旧瓦窑用地耕作管理至今。”从以上陈述中可确认，上诉人村长及代表的陈述与被上诉人对周边村组的人所调查的情况基本一致，被上诉人认定第三人对争议地有经营管理事实依据充分，作出的《处理决定》适用法律法规正确。被上诉人清远市人民政府二审答辩称：《复议决定》程序合法、审查合法、处理结果合法。原审第三人江仔村二审未作陈述。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案系山林确权及行政复议纠纷，二审争议焦点为《处理决定》和《复议决定》的合法性。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”根据上述规定，土地权属争议裁决的主要依据是有关权属凭证及管理使用事实。本案中，经权证审查和实地指认，建红村提供的数份权属凭证均未包括争议土地。而争议双方当事人均确认争议地目前由第三人江仔村管理使用。同时，建红村负责人、江仔村负责人及周边村村民（村委干部）所作调查笔录均指向争议地原由建红村耕作管理，建红村搬迁后，江仔村从60年代初开始耕作管理，其中A地块由江仔村在70年代建成瓦窑，经营了几年后改种农作物至今，B地块也由江仔村一直经营管理。英德市人民政府据此认定第三人江仔村有长期经营管理事实，将争议地权属确权给第三人江仔村所有，并无不当。清远市人民政府作出维持《处理决定》的《复议决定》，亦无不妥。建红村上诉主张将涉案争议地块确权给建红村，但并未提供充分证据证明，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市大湾镇上洞村建红村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年三月二十六日书记员  饶 晔