西安铁路运输中院法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终109号        上诉人（原审原告）泾阳县雪峰肉牛养殖专业合作社，住所地泾阳县。     法定代表人陈雪峰，负责人。     被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区泾河新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人张宏伟，主任。   委托代理人陈涛，工作人员。   上诉人泾阳县雪峰肉牛养殖专业合作社（以下简称雪峰合作社）与被上诉人陕西省西咸新区泾河新城管理委员会（以下简称泾河新城管委会）土地行政管理行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2051号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院审理查明，2009年3月25日，雪峰合作社法定代表人陈雪峰与吕智慧（XX镇XX村XX组长）签订河滩地承包合同，约定将该组60多亩河滩地转包从事农林养殖业生产经营，承包期限至2030年12月31日止，合同有泾阳县泾干镇大训堡村村民委员会及村民代表签字盖章。2009年4月10日，雪峰合作社取得了工商营业执照，后雪峰合作社在承包地上建成活动房及养殖大棚。   另查明，2019年2月24日，西咸新区泾河新城河湖长制领导小组办公室下发《关于印发“清四乱”专项行动工作方案（修订版）>的通知》（陕泾河河湖长办发〔2019〕2号），对河湖管理范围内“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题进行清理整治，修订后的工作方案具体内容中明确“各镇（街道）是清四乱专项行动的责任主体”，并就各部门具体分工进行了规定。2019年4月10日，泾干街道办事处联合泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源与房屋管理局、泾河新城城乡管理局及泾河新城综合行政执法局向（陈雪峰）、索娜作出《关于限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物的通知》，主要内容为“你未经依法批准，擅自乱搭乱建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》等有关法律法规规定，属非法占地、违法建设的行为。现就你违法行为有关问题通知如下：一、责令你立即停止违法建设行为；二、限你于2019年4月15日前自行拆除违法占地上的建筑（构）物及其他设施，恢复土地原状；三、逾期不自行拆除清理的，泾干街道办事处、泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源与房屋管理局、泾河新城城乡管理局及泾河新城综合行政执法局将根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》有关规定，予以强制拆除，由此造成的一切后果，由你自行承担，并追究相关法律责任。”2019年4月10日，相关工作人员通过微信方式向雪峰合作社送达了该通知。后雪峰合作社未在通知载明的期限内自行拆除，泾干街道办事处牵头于2019年4月25日联合上述其余四部门将雪峰合作社的养殖场进行拆除。   一审法院认为，公民、法人及其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，即（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述规定,行政诉讼中的被告必须是直接或委托相关机关作出行政行为的行政主体。本案中，经庭审查明，雪峰合作社诉请强制拆除其养殖活动房、养殖大棚及附着物的行为并非泾河新城管委会作出，而是由泾阳县泾干街道办事处牵头实施的。在本院释明后，XX社XX城管委会为被告，拒绝变更。因此，本案被告不适格，雪峰合作社的起诉不符合起诉条件,应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告泾阳县雪峰肉牛养殖专业合作社的起诉。案件受理费50元，退还原告泾阳县雪峰肉牛养殖专业合作社。   上诉人雪峰合作社不服，上诉称，一、一审裁定书查明，泾干街道办事处联合泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源与住房管理局泾河新城城乡管理局及泾河新城综合行政执法局向（陈雪峰）、索娜作出《关于限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物的通知》，索娜是谁？为什么陈雪峰要括号括出？强制拆除上诉人养殖场前为何不与上诉人协商？通知方式有法律依据吗？严重违返行政强制法规定的程序。二、泾河新城管委会下属单位泾干街道办事处联合泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源与住房管理局泾河新城城乡管理局及泾河新城综合行政执法局，在上诉人无一人到场的情况下，将上诉人养殖场拆空，给上诉人造成严重经济损失。上诉人知道后，找上述五个单位评理，他们均说是执行泾河新城管委会决议，因此原告认为被告为被上诉人，而非执行被上诉人决定的下属单位。一审法院认为，行政诉讼中的被告必须是直接或委托相关机关作出行政行为的行政主体。本案中，泾阳县泾河街道办事处，2017年已交泾河新城管委会托管，泾干街道办事处牵头对上诉人养殖场实施的强制拆除行为是受被上诉人委托（执行被上诉人决定）的行政行为。三、泾河新城河湖长制领导小组办公室下发《关于印发“清四乱”专项行动工作方案（修订版）>的通知》（陕泾河河湖长办发〔2019〕2号），对河湖管理范围内“四乱”问题进行清理整治，2019年3月22日，泾河新城城乡管理局河道保护范围内建筑核查记录对上诉人养殖场基本情况进行了如实登记，但泾河新城管委会再无任何单位和上诉人协商、了解上诉人养殖场经营状况。2017年10月16日，西咸新区畜禽养殖禁养区划定方案规定对已建成的养殖场及专业户，由所在各新城管委会负责退养。上诉人一直未接到泾河新城管委会相关部门退养工作安排，未签订退养协议、未安排调整用地，没有告知上诉人禁养区的划分，上诉人正常经营遭受损失，严重的经济损失谁来承担？被上诉人违法强拆，上诉请求撤销一审裁定，维护上诉人合法权益。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   二审另查明，2019年2月24日，西咸新区泾河新城河湖长制领导小组办公室下发《关于印发“清四乱”专项行动工作方案（修订版）>的通知》（陕泾河河湖长办发〔2019〕2号），对河湖管理范围内“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题进行清理整治，修订后的工作方案具体内容中有“具体分工如下：（一）各镇（街道）是清四乱专项行动的责任主体，……（二）国土资源和房屋管理局负责组织实施河道范围内土地用途管制；（三）综合行政执法局负责新城河道范围内“四乱”的拆除牵头、协调、指导和监督及行政处罚工作……”   本院认为，本案的争议焦点是被告的确定。   《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据一审及二审查明事实，本案被诉行政行为是强制拆除行为。那么本案被诉强制拆除行为究竟系谁所为？被上诉人泾河管委会庭审陈述拆除行为是由泾干街道办事处“牵头联合其余四部门将原告养殖场进行拆除”。一审法院据此庭审陈述及《关于印发“清四乱”专项行动工作方案（修订版）>的通知》具体分工（一）部分内容，即仅认定泾干街道办事处实施拆除行为，显属事实不清。《关于印发“清四乱”专项行动工作方案（修订版）>的通知》具体分工项（二）、（三）对国土资源和房屋管理局、综合行政执法局“清四乱”工作均有安排； 2019年4月10日，泾干街道办事处、泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源与房屋管理局、泾河新城城乡管理局及泾河新城综合行政执法局向（陈雪峰）、索娜作出的《关于限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物的通知》，文头、正文、落款部分，并无五部门分工、无泾干街道“联合”“牵头”等字样及意思表示，该文件第三条：“逾期不自行拆除清理的，泾干街道办事处、泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源与房屋管理局、泾河新城城乡管理局及泾河新城综合行政执法局将根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》有关规定，予以强制拆除”，故根据上述两份文件，可以认定泾干街道办事处、泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源与房屋管理局、泾河新城城乡管理局及泾河新城综合行政执法局均为实施强制拆除的行为主体。据“谁行为，谁被告”的原则，泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源与房屋管理局、泾河新城城乡管理局及泾河新城综合行政执法局是否法定行政主体；各局以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；组建该各局的行政机关是否泾河新城管委会；XX街道办事处XX城管委会关系如何定性，是否委托等问题，一审均未查清的情形下，作出裁定，属认定事实不清 ，适用法律错误。   综上所述，一审裁定认定事实不清，适用法律有误，应予纠正。上诉人该上诉意见予以支持。上诉人关于未被安排退养的上诉意见与本案非同一法律关系，本院不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2051号行政裁定书；   二、本案由西安铁路运输法院继续审理。   本裁定为终审裁定。                                    审判长 程淑芹                             审判员 魏国庆                              审判员 周玲玲         二〇二〇年三月十二日                                 书记员   王聪        1