广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终94号上诉人（原审原告）佛山市南海区******石步一股份合作经济社，住所地佛山市南海区******。负责人刘国森，社长。委托代理人吴健锋，广东都昇律师事务所律师。委托代理人梁红辉，广东都昇律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人王少猛，广东南天明律师事务所律师。上诉人佛山市南海区******石步一股份合作经济社（以下简称石步一经济社）因诉佛山市南海区大沥镇政府（以下简称大沥镇政府）其他行政行为一案，不服佛山市顺德区人民法院(2019)粤0606行初1145号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，大沥镇政府于2018年8月23日分别作出沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》，确认刘睿晞、刘雨菲、刘柏宇、刘泽森、刘启昇、刘启杰六人具有石步一经济社集体经济组织成员资格。因该社未按该处理决定确认的内容履行，大沥镇政府于2019年9月10日作出沥府行催[2019]42号《履行行政决定催告书》（以下简称《催告书》）。具体内容为根据生效的沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》，石步一经济社未能向该决定书确定的权利人按集体经济组织成员同等待遇履行集体经济收益分配义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条之规定，现向石步一经济社发出催告，请该社在收到催告书起十日内履行下列义务：分别向刘睿晞、刘雨菲、刘柏宇、刘泽森、刘启昇、刘启杰发放2017年度人均收益分配179989元及2018年度人均收益分配10000元，合计279989元。并告知石步一经济社如不按期将上述收益发放给上述接受人，逾期仍未履行义务的，大沥镇政府将依法申请法院强制执行。石步一经济社收到上述《催告书》后不服，遂提起本案诉讼要求予以撤销。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，提起行政诉讼的前提是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，且该行政行为对提起行政诉讼的人的权利义务需产生实际影响。本案中，大沥镇政府在2018年8月23日分别作出沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》，上述六份处理决定书确定了刘睿晞等六人具有石步一经济社成员资格、享有股权等事宜。因该社未按决定书确定的义务履行，大沥镇政府拟向法院申请强制执行上述6份《行政处理决定书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，大沥镇政府在申请强制执行前，通过作出《催告书》向石步一经济社催告履行义务。该《催告书》只是告知石步一经济社需按照《行政处理决定书》履行义务，否则依法申请强制执行等事项。因此，被诉《催告书》仅是催告石步一经济社履行的一种催告行为，是申请法院强制执行过程前的前置程序，并未对其设定新的权利义务，亦未对其合法权益产生任何实际影响。本案中，真正对石步一经济社权利义务产生影响的是上述6份《行政处理决定书》，该社诉状中陈述的实际是对大沥镇政府作出的《行政处理决定书》有异议，但该决定书也告知了石步一经济社提起救济的相应途径。该社如有异议，针对起诉的应是上述6份《行政处理决定书》。因此，大沥镇政府作出的被诉《催告书》的行为对石步一经济社的合法权益不产生任何实际影响，其起诉根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，应不予受理，鉴于本案已受理，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回石步一经济社的起诉。石步一经济社上诉称，本案《催告书》符合行政诉讼法所规定的受案范围。1、2016年10月8日《南海区大沥镇太平石步一股份合作经济社章程》第八条规定：本社以2016年12月15日24时为确权到户时点，以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户股份分红。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员共享；本社的总股数长久不变，实行“增员不增股，减员不减股”，不随本社成员人数的增减而变动。2、因开发牌坊南的三旧项目（即国华新都项目），本社股东大会于2012年9月20日表决并通过的《牌坊南“三旧改造”合作项目收益分配办法》第1条规定:本经济社当年在册的股东可获得此项目当年收益分配，按人头计算，每人一份；第4条规定:签订协议后正常自然增长的新股东都可获得当年及之后此项目的收益分配。统计时间点为当年12月31日;第5条规定:合法新生小孩为正常自然增长的准股东的，以出生证明时间为准，在当年12月31日24时前出生的都可获得当年及之后项目的收益分配，但必须入户购股后才能分配。该收益分配办法最后注明,“上述条款为本合作项目收益的特定分配办法，不同于常规股份分红章程，如有冲突，以本分配办法为准。”3、依据上述章程、收益分配办法及事实，刘睿晞等六人不符合获取上述项目分配收益的条件。首先，该六人出生日期均在2017年度，而石步一经济社股权早于2016年12月15日已经确权到户，该六人在确权时根本不能确定其享有的股权。其次，按照收益分配办法第4条规定，协议签订后的当年即2012年12月31日前合法新生小孩才能获得项目收益分配，但仍然必须进行入户购股。上述六人无论从出生时间来看，还是从入户购股情况来看，都不符合可以获得上述项目收益分配的条件。上述六人仅仅是有成员资格，但从没有按照章程进行购股。4、大沥镇政府催告上诉人向上述六人履行发放2017年、2018年收益分配的依据是该府生效的沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》。但上诉人绝大部分社员完全不知道上述决定书，变相剥夺了绝大部分社员的知情权及复议、诉讼权。5、上述《行政处理决定书》对刘睿晞等六人仅是确认了具有石步一经济社集体经济组织成员资格，并不确认其具有与集体经济组织成员同等股权、福利待遇或额外增配的股权，只是与股权户内成员共享本经济社确权时点的股权。6、既然上述《行政处理决定书》认定上述六人并无增配股权，也无同等股权、福利待遇，仅仅享有集体经济组织成员资格，故其根本没有任何依据可以获得关于国华新都项目收益分配款。大沥镇政府依据该《行政处理决定书》催告上诉人向该六人发放收益分配款，前后矛盾。7、上诉人一直按时足额向这六人所在的股权户发放项目收益分配，根据章程及《行政处理决定书》的规定，确权时点后的户内新增人员都是户内共享收益，因此该六人不可能额外获得独立的项目收益分配。8、大沥镇政府作出的《催告书》对上诉人设定了新的义务，对上诉人合法权益产生实质影响，属于行政诉讼受案范围。请二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院进行实体审理。被上诉人大沥镇政府答辩称，上诉人在沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》产生法律约束力之后，未能按该处理决定所确定的内容履行义务。被上诉人根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，出具《催告书》敦促其履行《行政处理决定书》确定的义务，该催告行为是申请法院强制执行过程前的前置程序规定，并未对其设定新的权利义务。一审法院驳回上诉人的起诉正确，请二审法院驳回上诉，维持原审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，行政机关在申请人民法院强制执行行政决定前，应当催告当事人履行义务。一般而言，催告行为是通知当事人履行已生效行政决定所确定义务的过程性行为，并无对当事人设定新的义务，故催告行为并不具有单独可诉性。但是，如催告当事人履行义务的内容超出了原行政决定所确定的义务范围，则属于给当事人设定了新的义务，即具有可诉性。具体到本案中，被上诉人大沥镇政府以上诉人石步一经济社未向沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》确定的权利人按集体经济组织成员同等待遇履行收益分配义务为由，催告该经济社分别向刘睿晞等六人发放2017、2018年度人均收益分配合计279989元。经查，根据2016年10月8日《南海区大沥镇太平石步一股份合作经济社章程》第八条、第五十九条的规定，确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员共享，实行增员不增股，减员不减股，且本社收益（包括征地补偿、土地使用权出让等）按照股权户的股份进行分配。而刘睿晞等六人均是上述章程规定的股权固化到户后新出生人员，基于该事实及章程规定，沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》也仅是确定了上述人员的集体经济组织成员资格（即股东身份），但并不支持其享有单独股权及收益分配，只能共享各自所在股权户的股权及收益。本案被诉之《催告书》要求上诉人履行的收益分配义务针对的是该经济社“国华新都项目”的土地收益分配，上诉人对该项目的收益分配办法是在2012年10月制定的，办法中规定以协议签订时间为准，当时在册股东及此后正常自然增长的新股东（包括合法新生小孩完成入户购股后）都可获得当年及之后此项目的收益分配，按人头计算，每人一份。在上诉人2016年实行股权固化到户之前，不论是原有股东还是新增股东都有属于其名下的同等股权，故当时规定按股东人头分配与按股权分配该项目收益并无实质区别。但2016年股权固化到户后实行增员不增股，即股东数会增加但股权数不增加，且新增股东只能共享其所在户内已固定的股权数及对应的收益分配，故股权固化到户后按股东人头分配与按股权分配该项目收益则存在差异。基于上述情况分析，如上诉人在股权固化到户后，只是按照固化前的股东人头计算分配“国华新都项目”2017、2018年度的收益，则其实质是按照固化股权进行收益分配，与2016年股权固化《章程》规定的精神和原则一致，则被上诉人作出涉案《催告书》要求上诉人向刘睿晞等六人分别发放“国华新都项目”2017、2018年度人均收益分配款，显然已超出沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》所确定的上述人员的权利范围，即属于给上诉人设定了新的义务，从而具有可诉性。如上诉人在股权固化到户后，未加区别按照固化前后的全部股东人头计算分配前述收益，而仅仅排除刘睿晞等六名股东（不计算该六人的股东数与固化时股东数相同除外），则被上诉人催告其履行对股东的平等收益分配义务，并无超出沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》所确定的权利内容。在未查明上诉人实际分配情况并对照刘睿晞等六人处理决定书内容的前提下，原审法院仅从催告行为的法律性质出发，认定涉案《催告书》未给上诉人设定新义务，不对其权益产生实际影响，从而裁定驳回上诉人的起诉存在认定事实不清，依法应予撤销。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院(2019)粤0606行初1145号行政裁定；二、指令佛山市顺德区人民法院对本案继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年三月十三日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹