广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初62号原告仁化县董塘镇青石桥石灰厂，地址广东省仁化县董塘镇青石桥鸡公坪。经营者华丁胜。委托代理人曾彦杰，广东一粤（始兴）律师事务所律师。被告仁化县自然资源局，住所地广东省仁化县********。法定代表人刘世标，局长。委托代理人陈志华，该局执法股科员。委托代理人蒙克荣，广东丹霞律师事务所律师。被告韶关市自然资源局，住所地广东省韶关市武江区*********。法定代表人许险峰，局长。委托代理人张玲，该局政策法规科副科长。委托代理人彭火平，广东天行健律师事务所律师。第三人仁化县********，地址广东省仁化县******。诉讼代表人李英春，组长。原告仁化县董塘镇青石桥石灰厂（以下简称青石桥石灰厂）诉被告仁化县自然资源局、韶关市自然资源局，第三人仁化县********（以下简称高宅村一组）土地行政处罚、行政复议纠纷一案，原告2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院2020年2月3日立案受理后，于2020年2月6日向被告及第三人邮寄送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日公开开庭审理本案。原告青石桥石灰厂的委托代理人曾彦杰，被告仁化县自然资源局的副职负责人黄玉华及其委托代理人陈志华、蒙克荣，韶关市自然资源局的副职负责人徐建华及其委托代理人张玲、彭火平到庭参加诉讼。第三人高宅村一组经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告青石桥石灰厂诉称，一、两被告作出的具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误。1、原告系乡镇企业，属于《中华人民共和国土地管理法》第43条第1款规定的除外对象，原告的用地行为属于合法用地行为。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”根据这一法条，乡镇企业是可以使用农民集体所有的土地的。而原告的经营者华丁胜就是高宅村的农民，且企业的固定资产在承包期满后归属于村集体。因此，原告的企业完全属于《乡镇企业法》第二条规定的“以农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业”。因此，原告属于《中华人民共和国土地管理法》第43条第1款规定的除外对象，可以使用村集体的土地，而非必须使用国有土地。而且，原告在承包之前，高宅村已依法向村委会及镇政府申请用地，也获得了村委会和董塘镇政府的同意，至于村小组的申请为何董塘镇国土所没有下发批文，那是属于国土所渎职，但并不能证明是原告的过错。这也充分说明，原告的用地行为属于合法的用地行为。2、两被告适用法律错误，原告建设的石灰窑不属于非法用地，不能适用《中华人民共和国土地管理办法》第七十六条的规定。首先，原告并非是违法占有土地。2010年8月11日，原告与涉案土地的所有权人签订了土地租用合同，所租用土地为原瓦厂。原告是在原瓦厂的基础上继续进行生产，且已取得了所有权人同意，因此，并非是违法占用土地。其次，涉案的土地在1976年就已由村集体在该土地上兴建了集体企业砖瓦厂，企业占用土地已经形成了既有的事实，属于历史性违章用地，不能适用《中华人民共和国土地管理法》。土地管理法是在1987年1月1日颁布实施，而砖瓦厂占用土地是1976年，在土地法实施之前，该土地就已经被占用，因此，根据法不溯既往的原则，本案不能适用土地管理法的相关规定。同理，被告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款，也是适用法律错误。再次，本案即便存在违法用地行为，也已经过了行政处罚时效，被告存在选择性执法。原告在建设石灰窑时期，是国家大力鼓励民资兴办企业的时期，在土地使用方面，采取了简化行政、以租代征的政策。现今，仁化县大量存在这种以土地租赁形式兴办的企业。原告企业所使用的土地除了征得村小组同意外，还取得了村委会和镇政府的同意和批准，也取得了工商、环保等部门的审批，属于合法经营的企业。从2010企业改建至2019年，被告也一直未进行处理，甚至都没有提出异议。退一步来说，即便原告存在违法行为，根据《行政处罚法》第29条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。在听证时，原告提出过了处罚时效的问题，但被告却认为违法行为有连续或继续的状态，故对该意见不予以采纳。这是对违法行为连续和继续状态的错误理解。根据国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函规定，《行政处罚法》第二十九条规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。而本案中，原告实施的只有一个独立行为，即对原瓦厂原址上进行改建（原瓦厂也有三个十多米高的瓦窑），这种改建是一次性的，而非实施数个独立的行政违法行为。因此，不属于行政处罚法中规定的违法行为有连续或继续的状态。3、两被告并没有证据证明原告违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，无权作出“限期拆除地上新建建筑物和其他设施”的行政行为。仁化县自然资源局认为原告所使用的土地属于土地利用总体规划中的草地，但是，其并没有向原告出示证据证明案涉土地的草地是否属于农用地的类型，也没有向复议机关出示证据证明。2017年11月1日，由国土资源部组织修订的新国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），经国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布并实施。该标准的附录A对农用地作出了明确的规定，其中属于农用地的草地有天然牧草地、人工牧草地、沼泽草地。案涉的土地既不属于天然牧草地，也不属于人工牧草地和沼泽草地，因此，案涉土地不属于土地利用总体规划中的农用地。被告却以《土地管理法》第76条的规定，以原告违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地为由，作出了“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚决定。二、仁化县自然资源局作出的仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》程序违法。首先，原告对涉案土地的使用系与高宅村一组签订租赁合同而来，根据租赁合同的约定，涉案的地上建筑物等在合同期满后所有权归属于高宅村一组，因此，高宅村一组对该地上建筑物具有期待物权，属于利害关系人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”本案中，被告明知高宅村一组是本案的利害关系人，却没有通知其参与本案，剥夺了其听证和申辩的权利，属于严重程序违法。其次，青石桥石灰厂区内的建筑，是原告花费巨资投产所建，也是当地村集体引进的企业，而且，该用地的土地性质在2018年已改为工矿用地，即便被告认为原告非法占地，在原告企业的建筑未违反土地规划的前提下，从行政效率和价值的角度，也应该是补办手续，而非拆除。但是，被告并未通知原告补办手续，而是立即拆除了青石桥石灰厂区内的建筑，因此，在行政程序上存在瑕疵。综合上述理由，仁化县自然资源局作出的仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》和韶关市自然资源局作出的韶自然资复〔2019〕13号《行政复议决定书》，程序违法、主要证据不足、适用法律错误。为维护原告的合法权益，请求法院判决：一、撤销仁化县自然资源局作出的仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》和韶关市自然资源局作出的韶自然资复〔2019〕13号《行政复议决定书》。二、确认仁化县自然资源局作出的仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》和韶关市自然资源局作出的韶自然资复〔2019〕13号《行政复议决定书》违法。三、本案的诉讼费由被告承担。原告青石桥石灰厂向本院提供了以下证据：一、行政处罚决定书，证明2019年9月5日，仁化县自然资源局以原告非法占地为由，作出了仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》。二、行政复议决定书，证明韶关市自然资源局于2020年1月7日作出了韶自然资复〔2019〕13号《行政复议决定书》。三、土地租用合同，证明原告所使用土地系向高宅村一组租用，原告所租用的土地系高宅村一组的原瓦厂旧址。四、请示报告，证明原告在使用该土地前，高宅村一组已向村委会和董塘镇政府申请，取得了村委会和镇政府的同意。五、履行行政处罚决定催告书，证明仁化县自然资源局在作出《行政处罚决定书》的具体行政行为后，于2019年9月18日下达了《履行行政处罚决定催告书》，要求原告自觉履行，否则将向人民法院申请强制执行。六、拆除现场视频，证明2019年10月16日，仁化县自然资源局在未向法院申请强制执行的情况下，强制对原告厂区内的建筑物实施了拆除行为。被告仁化县自然资源局辩称，一、我局作出的仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》程序合法。我局在巡查中发现原告有非法占用土地行为，2019年8月12日，我局依法向原告发了《责令停止违法行为通知书》。之后，我局的工作人员依法向原告的经营者华丁胜做了询问笔录。2019年8月20日，我局对原告非法占地的行为立案查处。我局在2019年8月22日依法向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。原告2019年8月26日向我局提交了申请书，要求举行听证，并提交了相关资料。2019年9月4日举行了听证会议，2019年9月5日，我局对原告作出仁自然资执决〔2019〕73号行政处罚决定书,于2019年9月6日以留置送达的方式送给了原告。因此，我局作出的仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》程序合法。二、《行政处罚决定》认定的事实清楚，证据充分。因原告占用土地的行为未经我局批准，我局向原告发了《责令停止违法行为通知书》后，做了现场照片，同时委托仁化县********测绘了示意图（包括四至界线、面积、土地类别等），结合原告经营者华丁胜的询问笔录证实，原告存在未经批准占用土地进行非农业建设的事实。同时，依据仁化县********测绘的示意图，得出原告非法占用土地中4639.56平方米地类为草地，81.45平方米地类为水田，构成了未经批准占用土地进行非农业建设。立案后，我局对原告非法占地案进行调查，由承办人出具调查报告，另对原告的违法行为进行了集体讨论，根据原告的请求举行了听证会议。根据2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条作出处罚决定，事实清楚，证据充分。三、《行政处罚决定》适用的法律正确。原告非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定,属非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，经我局集体研究，作出仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》。可见，我局作出的《行政处罚决定书》适用法律法规正确。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我局于2019年9月5日作出的仁自然资执决〔2019〕73号行政处罚决定书的合法性。被告仁化县自然资源局向本院提供了以下证据、依据：一、责令停止违法行为通知书、送达回证、华丁胜的询问笔录，证明我局责令原告停止非法占地的违法行为，听候处理，原告承认其占用的土地没有到国土部门办理报批或审批手续等。二、违法线索登记表、核查报告，证明发现原告非法占用土地的地点。三、立案呈批表，证明我局依法立案查处原告非法占地的行为。四、相片、影像图、仁化县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部图、仁化县********测绘示意图等，证明原告非法占用土地的地点、四至范围、地类、面积等。五、案件调查报告，证明我局对原告非法占地的行为进行调查并形成报告。六、案件审理笔录，证明我局对原告非法占地的行为进行集体讨论。七、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、申请书、营业执照等，证明我局依法定的程序告知原告，原告提交了申请书等材料。八、行政处罚听证通知书，证明我局告知原告举行听证的时间。九、听证笔录、听证会报告书，证明我局依法举行了听证程序等。十、行政处罚决定呈批表，证明我局决定对原告非法占地的行为进行处罚。十一、行政处罚决定书、送达回证、相片，证明我局依法作出处罚决定书，并送达给了原告。十二、法律条文节选，证明作出处罚决定的法律依据。被告韶关市自然资源局辩称，一、我局作出《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕13号），受理程序合法。我局作为仁化县自然资源局的上一级主管部门，有权受理原告因不服仁化县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（仁自然资执决〔2019〕73号）而提起的行政复议申请。我局收到原告的行政复议申请后，经审查于2019年11月5日作出《行政复议受理通知书》并送达给原告,同日作出《行政复议答复通知书》并送达给仁化县自然资源局。同时，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”的规定，我局作出《第三人参加行政复议通知书》并送达给第三人。以上程序符合相关法律法规规定，受理程序合法。二、我局作出《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕13号）查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。根据《行政复议法》第二十三条的规定，仁化县自然资源局接收到相关材料后于2019年11月13日向我局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。同时，根据《行政复议法实施条例》第九条第三款的规定，第三人接收到相关材料后未向我局提交书面答复和相关证据、材料，不影响我局审理本案。我局依法对原告、仁化县自然资源局的意见和提交的有关材料进行审查，对本案事实认定如下：（一）仁化县自然资源局作出行政处罚决定的程序合法。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的有关规定，仁化县自然资源局在巡查中发现原告有非法占用土地的行为，于2019年8月12日向原告发出《责令停止违法行为通知书》，并于当日送达原告；2019年8月12日至2019年8月19日期间，该局进行了初步核查；2019年8月20日，该局对原告非法占地进行立案；同时该局还进行了现场勘查、规划认定等工作；8月21日，该局对案件进行审理；8月22日，该局作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于当日送达原告。原告于2019年8月26日向该局申请听证，该局于8月27日向原告发出《行政处罚听证通知书》，并于当日送达。2019年9月4日，该局组织召开听证会。2019年9月5日，该局作出《行政处罚决定书》（仁自然资执决〔2019〕73号），并于9月6日送达原告。因此，仁化县自然资源局作出行政处罚的程序合法。其次，关于原告认为仁化县自然资源局在行政处罚过程中，没有通知土地所有权人暨第三人参与本案，剥夺了其听证和申辩的权利，属于严重程序违法。本案仁化县自然资源局查处原告违法行为的案由为“非法占地”，因此，土地的占用人（现在的使用权人，即原告）属于查处的行政相对人，第三人虽然是土地的所有权人，但其并非土地占用人（或使用权人），其和本案的行政处罚没有利害关系，其不享有听证和申辩的权利，因此仁化县自然资源局不存在剥夺第三人听证和申辩权利的情形。（二）仁化县自然资源局认定原告有未经批准违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的非法占用土地的违法行为，依法应当予以处罚，认定事实清楚、定性准确。其一，原告认为，该用地的土地性质在2018年已改为工矿用地，土地使用未违反土地规划。但仁化县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部图显示，涉案土地的地类并非工矿用地，也非其他建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。原告占用土地利用总体规划中的农用地进行建设应当依法办理农用地转用审批手续。其二，原告认为，其建设的石灰窑不属于非法用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”首先，无论使用国有土地，还是农民集体所有的土地进行建设，都必须依法申请并经依法批准，方可使用土地。原告虽与涉案土地的所有权人签订了土地租用合同，也已取得了所有权人同意，但未有证据证明原告在使用土地前依法申请使用土地并获批准，因此，原告在未经依法批准的情况下擅自在第三人的土地上建石灰厂的行为属于违法用地。其次，即使如原告所述，涉案土地有一部分是历史遗留的砖瓦厂用地，但《中华人民共和国土地管理法》1986年颁布施行，在原告占地建厂之前，《中华人民共和国土地管理法》已施行，对建设用地须办理审批手续已有明确要求，原告认为本案不适用土地管理法相关规定，显然是错误的。再次，原告认为，从2010年企业改建至2019年，仁化县自然资源局一直未进行处理，已经过了行政处罚时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”，第二十九条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，原告在未办理土地使用审批手续的情况下，占用第三人集体土地建设石灰厂的行为，从占用土地进行建设之日起，占用土地的行为是连续状态，行政处罚的追溯时效应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款从行为终了之日起计算。原告在未办理土地使用审批手续的情况下，占用土地的状态是一直持续的，仁化县自然资源局作出的行政处罚并未超过处罚时效。（三）仁化县自然资源局作出行政处罚决定，适用法律正确、处罚适当。仁化县自然资源局调查证实原告在未办理用地审批手续的情况下，擅自占用第三人集体土地建设石灰厂，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”之规定，作出《行政处罚决定书》（仁自然资执决〔2019〕73号），适用依据正确、处罚适当。综上，我局在查明本案事实的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持涉案行政处罚决定，事实清楚，证据充分，审查程序符合法律规定。三、我局作出《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕13号），程序合法。根据《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，我局依法审查原告、仁化县自然资源局分别提交的相关材料，因案情复杂依法延长审查期限30日，于2020年1月7日作出《行政复议决定书》，符合前述法律规定。综上，我局作出《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕13号）所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持，恳请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告韶关市自然资源局向本院提供了以下证据、依据：一、行政复议受理通知书及邮寄凭证。二、行政复议答复通知书及送达回证。三、第三人参加行政复议通知书及送达回证。四、行政复议答复书。五、延长行政复议审查期限通知书及送达回证、邮寄凭证。六、行政复议决定书。七、行政复议决定书送达回证、邮寄凭证。证据1-7证明我局复议受理、审查、决定程序合法，查明事实清楚、认定正确。八、《中华人民共和国土地管理法》（摘录）。九、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（摘录）。十、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》（摘录）。十一、《中华人民共和国行政处罚法》（摘录）。十二、《国土资源行政处罚办法》。十三、《中华人民共和国行政复议法》。十四、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（摘录）。证据8-14证明我局复议决定适用法律正确、程序合法。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：原告青石桥石灰厂的质证意见：（一）对被告仁化县自然资源局提交的证据：1、证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议，原告的土地是向第三人租用的，该土地上的建筑物也是原告租的，原告不存在违法用地的行为，原告之前向镇政府请示，也经过镇政府同意才使用涉案土地。2、证据2、3三性不予认可，涉案建筑物在2010年已经存在，我方已经向政府报批，征得政府同意，即便存在违法，早在2010年就已经是违法，被告应该知道建筑物存在的情况，被告没有对我方行为进行制止，过错不在原告。3、证据4真实性无异议，合法性、关联性及证明内容有异议，该证据是被告方作出具体行政行为的主要证据，但该证据明显不符合规定。被告作出行政行为的依据是《土地管理法实施条例》第四十三条，以及《土地管理法》第七十六条，从该证据来看，被告并没有按照《土地管理法》第七十六条证明涉案土地是农用地，从示意图看，我方建筑物在其他草地类型上，其他草地不属于农用地。根据国土资源部修订的《土地利用现状分类》GB/T21010-2017，附录A对农用地做了规定，天然牧草地、人工牧草地和沼泽草地，但并未包含其他草地是农用地。被告没有证据证实涉案建筑物占用的土地属于农用地，与法律不相符合。我方建筑物是在其他草地的地块上，被告无权作出限期拆除的处罚决定。4、证据5真实性由法院依法审查，合法性、关联性不予认可，该认定事实错误，适用法律错误。5、证据6真实性由法院依法审查，合法性、关联性不予认可，被告应当将高宅村一组作为第三人或行政相相对人进行审查，在行政处罚过程中没有将高宅村一组列入，程序不合法。6、证据7、8真实性无异议，合法性、关联性有异议。7、证据9合法性、关联性有异议，认定事实错误、听证程序错误，没有将高宅村一组作为第三人或行政相对人。8、证据10真实性由法院依法审查，合法性、关联性及证明内容不予认可。9、证据11真实性无异议，合法性、关联性及证明内容有异议。10、证据12是法律条文，无需质证。（二）对被告韶关市自然资源局提交的证据：1、证据1-7真实性无异议、合法性有异议。2、证据8-14认定事实错误，适用法律错误。被告仁化县自然资源局的质证意见：（一）对原告青石桥石灰厂提交的证据：1、证据1、2真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告没有说清楚证明内容。2、证据3真实性由法院审查，合法性、关联性有异议，租用合同乙方没有原告经营者的签名，该合同没有经过行政机关的批准，与本案经营者华丁胜无关。3、证据4真实性由法院审查，合法性、关联性有异议，我方没有收到该请示报告，我方不清楚。虽然有村委会和镇政府盖章，但镇政府没有批准可以建石灰厂，而是要求使用者报有关行政机关批准。4、证据5真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告的证明内容不明确。5、证据6由于原告确认其第三项的诉讼请求不在本案进行审理，所以我方对该证据不予质证。（二）对被告韶关市自然资源局提交的证据：三性均无异议。被告韶关市自然资源局的质证意见：（一）对原告青石桥石灰厂提交的证据：同意县局质证意见。补充两点：1、原告证据4的报告不能证明原告的证明事项，村委会和镇政府的意见都是要求根据有关规定进行审批。2、证据5、6由于原告已经确认其第三项的诉讼请求不在本案进行审理，所以该两组证据与本案没有关联性。（二）对被告仁化县自然资源局提交的证据：三性均无异议。经审理查明，2010年8月11日，高宅村一组（甲方）与石思坚、邓秀成（乙方）签订《土地租用合同》，约定甲方将鸡公坪（原瓦厂地址）及公路上面一块荒地承租给乙方使用，承包期限为三十年，从2010年8月18日至2040年8月17日止。乙方应每年上交地租3800元，三十年交租金计114000元。合同期满后，乙方在承租范围内的所有建筑、厂房、石灰窑不准拆除，一律归甲方所有，机械设备归乙方所有。等等。2010年8月16日，高宅村一组向仁化县******委会提交《请求报告》，内容有“我小组为发展集体经济，引资创收，提高人民群众的生活水平，经全体村民小组成员讨论研究，现决定在鸡公坪地段招商引资，建筑新型节能石灰窑一座。经过考察论证，石思坚、邓秀成决定出资同我小组合作来建造这座新型节能的石灰窑。现阶段这个石灰窑是我小组的招商引资项目工程，若干年后，这个厂将成为我小组的固定资产。真正实现互利双赢，深受全体村民欢迎，就此特请村委会审阅指导、批示！”高宅村委会于2010年9月1日批示：“同意小组申请，请有关部门按有关规定审批。”董塘镇人民政府于2010年9月13日批示：“情况属实，请有关部门按有关程序规定审批。”2011年7月14日，青石桥石灰厂注册成立，其《营业执照》登记“经营者：华丁胜，类型：个体工商户，经营场所：仁化县董塘镇青石桥鸡公坪，组成形式：个人经营，经营范围：生产、销售：水泥、碎石、石粉、煤渣。”2018年8月10日，青石桥石灰厂取得《广东省污染物排放许可证》，其行业类别：石灰和石膏制造，排污种类：废气（二氧化硫），有效期限：2018年8月10日至2022年8月9日。2019年8月12日，仁化县自然资源局董塘自然资源所在动态巡查中发现，青石桥石灰厂在未经批准的情况下，擅自在仁化县******铁屎岭一组非法占用土地建石灰窑、堆放石料。同日，仁化县自然资源局对青石桥石灰厂的经营者华丁胜作询问笔录。华丁胜称，青石桥石灰厂是我的。该石灰厂是石思坚、邓秀成于2010年建设，2011年投产。该地类原是高宅村一组租给别人做砖瓦厂的，权属是高宅村一组的，是从高宅村一组租用的，有石思坚、邓秀成与高宅村一组签订的协议，我以入股的方式加入经营石灰厂。石灰厂的两层砖混房子是石思坚、邓秀成于2010年建的，建好半年后给我经营，之前是砖瓦厂的厂棚，现在用作办公室。石灰厂的窑是石思坚、邓秀成2010年建的，之前是荒地。在经营建设石灰厂时咨询过村委会，经过镇政府同意。两层砖混房子办公室的面积80平方米，石灰窑占地面积144平方米，搭的棚占地60平方米。当日，仁化县自然资源局向华丁胜发出《责令停止违法行为通知书》，内容有“你（单位）未经批准擅自在董塘镇高宅村一组的林地、草地上建石灰厂的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。”2019年8月20日，仁化县自然资源局对青石桥石灰厂非法占地进行立案查处。同日，根据华丁胜现场指认青石桥石灰厂占用的土地四至范围：东至水田边为界、南至平水田与山塘埂交界、西至红旗渠边交界、北至董塘石灰窑上窑头公路，仁化县自然资源局委托仁化县********测绘出青石桥石灰厂用地范围内占用其他草地4639.56平方米、水田81.45平方米、林地2539.52平方米，总计7260.53平方米。2019年8月22日，仁化县自然资源局对青石桥石灰厂作出《行政处罚告知书》，指出其违法事实、法律依据、拟处罚内容，告知享有陈述和申辩的权利，可在三日内提出。同日，仁化县自然资源局对青石桥石灰厂作出《行政处罚听证告知书》，指出其违法事实、法律依据、拟处罚内容，告知享有要求举行听证的权利，可在三日内提出。根据华丁胜、邓秀成、石思坚等人申请举行听证，2019年9月4日，仁化县自然资源局对青石桥石灰厂非法占地案举行行政处罚听证会，听取了调查人就案件违法的事实、证据、处罚依据及处罚建议进行陈述，当事人进行陈述和申辩，互相质证，当事人最后陈述。听证结论及处理意见：青石桥石灰厂建设石灰窑未向土地行政主管部门申请报批用地手续，属于非法占地。对青石桥石灰厂非法占地违法行为依法依规进行行政处罚。2019年9月5日，仁化县自然资源局对青石桥石灰厂作出《行政处罚决定书》（仁自然资执决〔2019〕73号），查明青石桥石灰厂未经批准，于2010年擅自在仁化县******铁屎岭一组的土地上占用4721.01平方米土地建石灰窑、堆放石料的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占地4721.01平方米的土地给高宅村一组。2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、并处草地4639.56平方米，每平方米10元罚款；水田81.45平方米，每平方米30元罚款；共计48839.1元的罚款。行政处罚履行期限：接收处罚决定书之日起十五日内履行行政处罚决定。青石桥石灰厂不服仁化县自然资源局作出的上述行政处罚，于2019年10月31日向韶关市自然资源局申请行政复议。2020年1月7日，韶关市自然资源局作出《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕13号），认为涉案土地的地类并非工矿用地，也非其他建设用地，青石桥石灰厂占用土地利用总体规划中的农用地进行建设，应当依法办理农用地转用审批手续。无论使用国有土地，还是农民集体所有的土地进行建设，都必须依法申请并经依法批准，青石桥石灰厂虽与涉案土地的所有权人签订了土地租用合同，但没有证据证明其在使用土地前依法申请使用土地并获得批准，因此，青石桥石灰厂在高宅村一组的土地上建石灰厂的行为属于违法用地。仁化县自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定：维持仁化县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（仁自然资执决〔2019〕73号）。2020年1月20日，青石桥石灰厂向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销仁化县自然资源局作出的仁自然资执决〔2019〕73号《行政处罚决定书》。二、撤销韶关市自然资源局作出的韶自然资复〔2019〕13号《行政复议决定书》。三、本案的诉讼费由被告承担。本院认为，仁化县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（仁自然资执决〔2019〕73号）和韶关市自然资源局作出的《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕13号）不合法，理由如下：仁化县自然资源局通过巡查发现青石桥石灰厂有非法占地建厂行为，经到现场核查、询问青石桥石灰厂的经营者华丁胜、对照青石桥石灰厂在《仁化县土地利用总体规划图（2010-2020年）》的位置、委托仁化县********绘制青石桥石灰厂用地范围示意图等，查明青石桥石灰厂未经批准，于2010年在仁化县******铁屎岭一组的集体土地上占用4721.01平方米土地（包括其他草地4639.56平方米、水田81.45平方米）建石灰窑、堆放石料。根据2017年11月1日由国土资源部组织修订的国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中04草地包括天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地、其他草地四种类型，附录A《本标准的土地利用现状分类与〈中华人民共和国土地管理法〉“三大类”对照表》中天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地属于农用地，而其他草地则属于未利用地。仁化县自然资源局认为青石桥石灰厂违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，从而根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，决定对青石桥石灰厂予以如下处罚：1、责令退还非法占地4721.01平方米的土地给高宅村一组；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、并处草地4639.56平方米，每平方米10元罚款；水田81.45平方米，每平方米30元罚款；共计48839.1元的罚款。仁化县自然资源局将青石桥石灰厂占用的4639.56平方米其他草地作为农用地（应为未利用地）改为建设用地进行处理，属于认定事实不清、适用法律有误、处理不当。韶关市自然资源局受理青石桥石灰厂提出的行政复议申请后，未纠正仁化县自然资源局的前述错误认定，而是认为青石桥石灰厂占用土地利用总体规划中的农用地进行建设，决定维持仁化县自然资源局作出的《行政处罚决定书》,与《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；5、具体行政行为明显不当的。”的规定不符合。高宅村一组经本院合法传唤，没有正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述、举证、质证和辩论的权利，不发生阻止案件审理的效果。综上所述，仁化县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（仁自然资执决〔2019〕73号）和韶关市自然资源局作出的《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕13号），认定事实不清、适用法律有误、处理不当。青石桥石灰厂请求撤销的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第六项之规定，判决如下：一、撤销仁化县自然资源局于2019年9月5日作出的《行政处罚决定书》（仁自然资执决〔2019〕73号）。二、撤销韶关市自然资源局于2020年1月7日作出的《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕13号）。案件受理费50元，由被告仁化县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  刘 玲人民陪审员  谭秀芳二〇二〇年三月二十三日书 记 员  黎 宸