甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘05行终4号 上诉人（原审原告）甘肃保吉生态肥有限公司。 法定代表人马某，该公司总经理。 委托代理人胡某，甘肃锐城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武山县招商引资综合服务中心。 法定代表人张某，该中心主任。 委托代理人吕某，招商中心科员。 上诉人甘肃保吉生态肥有限公司与被上诉人武山县招商引资综合服务中心招商引资协议终止通知一案，不服天水市秦州区人民法院（2019）甘0502行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：武山县原7219厂属于部队移交给地方的企业，使用国有土地19349.376平方米（合29.02亩），地上有建筑物厂房、车间、办公楼等（具体数量不详），该厂因经营状况不佳倒闭。2007年2月18日，根据武山县实施西部大开发招商引资若干政策规定，武山县招商局与原告签订年产20万吨复合肥项目投资协议，协议约定由原告在武山县城关工业园（原7219厂区）租用20亩土地及现有车间约3000平方米，投资3000万元独资建设复合肥生产项目，2007年底前建成投产，土地及厂房租期30年，如企业正常生产经营，租期可以连续延伸，如企业停产终止租赁，租期从签订之日起算；对土地租金双方未做约定，协议约定了变更终止、违约责任等权利义务。原告即进场修建锅炉房、维护厂区设施、装修办公楼等，开始生产经营化肥。 2007年6月20日，武山县人民政府第六次常务会议研究了对原告的土地租用事宜，会议决定给原告租用7219厂区的3000平方米厂房和职工宿舍作为工业生产用地，启动建设10万吨复合肥生产线项目，土地租期30年从2007年1月起计算，企业正常生产经营，可以适当续签租用时间，如企业停产，租期随即终止，租赁费每年6万元（实际未执行），企业达产第二年上缴税收超过100万元免交当年租费，由县国土局负责办理建设用地批准书、招商局负责协调招商引资有关项目建设的协调办理和协调服务。 2009年8月31日之后，原告停产再未缴纳增值税，占有使用着该处土地和房屋。2012年初，原7219厂区周边修建公路道路，原告使用的厂区东北方向的部分围墙、部分锅炉房等被城市建设相关部门拆除成公用道路，其余厂地房屋原告仍占有使用。 为了盘活国有土地资产，2018年7月4日武山县人民政府制定了武山县原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案，对方案涉及的厂区用地、建筑物、构筑物、地上附着物四至界限等排查摸底、固定现状证据，清理各类租赁合同生产经营、用电量、企业注册状况、清理安全生产隐患等，决定由武山县招商局解除与原告的租赁合同；对符合产业政策的企业，在工业园区内择地安置，对厂区的国有资产依法按照程序处理；对相关企业合同解除中的补偿、租赁费的征收等按照程序核算清收，依法按照程序处理；对地上附着物构筑物拆除的部分，按程序组织拆迁、清理平整的土地交土地储备中心储备，根据县政府审批的处置方案和整体规划，依法组织出让等。 2018年8月27日，被告向原告发出投资协议终止通知，通知其在收到通知后5日内协商有关事宜、并与县国土局土地储备中心协商原国有资产移交事宜、做好搬迁准备，原告没有履行该通知确定的义务。 2018年10月15日，武山县国土资源局、工业和信息化局、招商局、安全生产监督管理局、公安局、城市管理行政执法局联合发出关于原7219厂区租赁国有资产企业搬迁的公告，要求原告等4家企业于2018年10月30日前全部自行搬离，向武山县国土资源局移交房产和土地使用权，逾期强制搬离。公告期间，被告将投资协议终止通知在该公司大门的墙面又张贴，原告就公告向武山县委、县政府领导发出律师函后无结果。 2018年12月份，原7219厂区被规划为住宅用地，武山县国土资源局对该处国有土地使用权挂牌出让，甘肃凯悦房地产开发有限公司竞得该宗地；2019年2月19日，武山县国土资源局与该公司签订了国有建设用地使用权出让合同。 2019年4月8日，被告向武山县人民法院提起要求解除与原告签订的投资协议、原告承担违约金30万元、交付租赁的土地、厂房、自行拆除其在租赁地上的非法建筑的民事诉讼；该案被告于2019年11月8日已撤回起诉。 2019年8月9日，被告向原告发出了交付租赁物通知，原告即于2019年8月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的投资协议终止通知，判决被告继续履行该投资协议。 另查明：2019年6月份，武山县招商局更名为武山县招商引资综合服务中心，工作职责和人员没有变化。原7219厂区的土地和厂房，于2019年8月14日已被武山县相关部门强制拆除平整（具体组织实施主体不明），甘肃凯悦房地产开发有限公司已全部占有受让的土地。 原审法院认为，根据当事人诉辩意见及其提交的证据，审理查明的案件事实，结合争议焦点，本案裁判需要审查认定的事项有三：第一、原告的起诉属于民事纠纷还是行政协议纠纷。第二、被告作出投资协议终止通知的依据和证据，是否合法正当充分，执行程序是否合法。第三、目前涉案土地的现状，投资协议能否裁判继续履行。具体来讲： 第一、关于原告的起诉属于民事还是行政协议纠纷的问题 是否属于行政协议，应当从签订目的、签订主体、协议内容以及行政主体是否享有优益权等方面进行判断，要求协议内容要体现因实现公共利益或行政管理为目标，要具有行政职权和履行职能的内容，要有协议履行中行政机关具有单方解除变更协议或者变更约定的优益权。 招商引资是本案被告的工作职责之一，其与原告签订的协议，基于行政管理目标进行招商引资的需要，属于行政允诺协议，原告进行投资，行政机关允诺其租赁使用土地、同时确定了单方面终止协议的条件即停产协议即终止，体现出行政机关变更和解除协议的优益权，因此，双方的权利和义务并不能等同于平等的民事主体，协议纠纷也不能等同于普通的民事协议的纠纷，因被告单方决定终止协议而形成的纠纷，原告不服提起行政诉讼，符合行政诉讼法律规定，属于行政案件受理范围。 第二、关于被告作出投资协议终止通知的依据证据是否合法充分正当、程序是否合法的问题 本案涉及的招商引资项目，原告因效益不佳而停产多年，停产即终止土地厂房的租赁，是协议约定的内容之一。原告具体停产时间和停产原因，双方陈述差异较大，仅凭口述难以准确认定，但是，被告提供的税务机关对企业生产经营应当纳税的原告缴纳税款表，该表证实原告自2009年8月31日后，再未缴纳企业生产的增值税，意味着原告在此时间生产已停止，原告虽然辩解后续企业仍有销售产品的行为，并不影响对停止生产时间的认定，在此时，土地租赁关系终止的条件基本已经成就，后续多年原告仍未开展生产经营，被告通知原告解除投资协议，有合法和充足的事实根据。 至于原告提出的停产原因，原告认为2012年初武山县修建公路占用原告使用的厂区部分围墙、拆除其建设的部分锅炉房等，因拆迁造成其停产；被告认可因修路占用拆除占用部分厂房围墙的事实，否认因此造成原告停产的原因。经审查，现有证据证明原告自2009年8月份之后至2012年初，已停产两年多，原告将企业停产归责于拆迁修建公路道路而引起的事实和理由，并非合理亦不正当。原告停产占有使用7219厂区土地和房屋，造成土地长期闲置，被告行使优益权通知原告解除协议的事实证据充分，其行为并无不当，应予支持。但是，被告作出的投资协议终止通知，没有充分及时地保护原告的申请救济权，引用法律依据和条文的款项不明确不具体，程序轻微违法。 第三、关于目前涉案土地的现状，能否支持原告请求撤销终止协议通知、继续履行投资协议的问题。 依法取得的土地使用权受法律保护。本案涉及的土地已由国土资源管理部门依法公开挂牌出让成交，原告与被告的协议涉及的厂区土地，案外人已取得了该宗地的土地使用权并开发利用，原告要求被告继续履行协议，已不具备土地租用的条件。同时，在该宗土地挂牌出让之前，原告已停产多年，土地租赁终止的条件早已成就，投资协议没有依法及时解除，并不意味着协议仍存在有继续履行的可能性，因此，原告要求撤销终止投资协议通知、要求被告继续履行投资协议的请求，不能支持。 综上所述，原告认为被告单方违约终止协议、未协商征得同意使其合法权益受到损害，并无事实根据。被告通知原告终止并解除投资协议的基本事实清楚、证据充分，但是，执法程序存在轻微违法的行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十四条第一款（二）项，第一百零二条的规定，判决如下：一、确认被告武山县招商引资综合服务中心于2018年8月27日对原告作出的投资协议终止通知违法；二、驳回原告甘肃保吉生态肥有限公司要求被告继续履行投资协议的诉讼请求。案件受理费50元，由被告武山县招商引资综合服务中心负担。 上诉人甘肃保吉生态肥有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销秦州区人民法院（2019）甘0502行初22号行政判决；2.上诉费用由被上诉人承担。理由是:1.一审法院对上诉人停产停业时间认定错误，应当依法予以纠正。上诉人于2007年建成复合肥生产线之后至2012年一直在进行化肥的生产销售，有2011年的《电费缴费单》与被上诉人提交的2012年《税收登记表》可以证明，一审法院认定在此期间上诉人未进行化肥生产工作属于认定事实错误。2.被迫停产并非出自上诉人的原因，被上诉人违约事实应当依法予以认定。2007年上诉人与被上诉人签订《投资协议》之后，完成了化肥生产线和基础设施的建设，2012年因县城道路建设的原因，上诉人的部分工业用地被强行占用，造成上诉人无法继续生产，被迫停产至今。被上诉人因未依约履行与上诉人签订的《投资协议》中约定的“协助办理项目建设所需的有关手续”，导致上诉人因县城公路建设的原因被迫停产至今。上诉人被迫中止生产、经营并不属于上诉人自己的原因，停产责任不在于上诉人，被上诉人基于该原因解除与上诉人的《投资协议》，被上诉人构成严重违约，应当依法予以确认。3.被上诉人与上诉人解除《投资协议》，对上诉人造成的损害，被上诉人应当依法与上诉人进行协商安置。被上诉人作为职能部门，在解除《投资协议》之后并未尽到应当履行的法定职责，也未对上诉人邮寄的《异议书》进行回复，造成上诉人投资权益未受到合法保护。综上，一审法院认定事实错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人武山县招商引资综合服务中心二审未提交书面答辩意见。 本案二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”第一，上诉人上诉提出原审关于停产的具体时间和停产原因认定等问题，不是本案行政诉讼的焦点问题，但能够确定的是，上诉人自2009年8月31日后，再未缴纳企业生产的增值税；即便上诉人提交的2011年《电费缴费单》与被上诉人提交的2012年《税收登记表》证明上诉人在2011年仍有销售行为，但在2012年之后到2018年8月27日，被上诉人向上诉人发出投资协议终止通知前，上诉人已停产停业多年是客观事实，投资协议明确约定“如企业停产即终止租赁”。故，租赁关系终止的条件早已成就，被上诉人解除投资协议，有合法和充足的事实根据。但本案被上诉人作出投资协议终止通知时，没有充分及时地保护上诉人的申请救济权，终止通知引用法律依据和条文款项不明确、不具体，属程序轻微违法，原审判决确认投资协议终止通知违法并无不当。第二，本案涉及的土地已由国土资源管理部门依法公开挂牌出让成交，协议涉及的厂区土地，案外人已取得了该宗地的土地使用权并开发利用，上诉人原审请求撤销终止投资协议通知、要求继续履行投资协议的请求，依法不予支持，原审判决驳回该诉讼请求并无不当。第三，关于上诉人提出解除《投资协议》造成其投资权益未受到合法保护的理由，不属本案审理范围，其应当依法另行主张。 综上，原审判决并无不当，上诉人所持上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项、第一百零二条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人甘肃保吉生态肥有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  杨江龙 审 判 员  高学峰 二〇二〇年三月二十日 法官助理  刘蕾蕾 书 记 员  罗瑞军 附：本判决所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。” 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。” 3.《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。”