广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终38号上诉人（原审原告）邝桐景，男，1967年10月10日出生，汉族，住广东省佛山市南海区大沥镇钟边新城村新区****，公民身份号码440************358。委托代理人陈泽，广东道正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市南海区********。法定代表人叶新，局长。委托代理人黄旭华，该局工作人员。委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。上诉人邝桐景因与被上诉人佛山市南海区住房城乡建设和水利局（以下简称“南海水利局”）水利行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初535号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年3月26日，佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称“南海国土局”）执法人员到位于佛山市南海区大沥镇盐联围桩号2+500处堤围防护地进行检查时，发现堤围防护地范围内河涌边擅自修建有一长为30米，宽为18米，面积约为540平方米的厂房，该厂房未经水利行政主管部门审批。经初步审查，南海国土局发现案涉厂房属于邝桐景修建，于2018年4月8日作出《询问调查通知书》并联系邝桐景签收，但邝桐景拒到现场，南海国土局在案涉厂房门口张贴该通知书，告知邝桐景配合调查。2018年5月23日，南海国土局作出《责令限期改正通知书》并通知邝桐景签收，邝桐景拒到现场进行签收，南海国土局在案涉厂房门口张贴该通知书，责令邝桐景停止施工并恢复堤内护堤地原貌。2018年7月9日，南海国土局再次到位于南海区大沥镇盐联围桩号2+500处堤围防护地进行检查发现，南海区大沥镇盐联围桩号2+500堤段堤内护堤地紧邻堤面处已建成一间单层钢结构棚架，占地面积约540平方米，整体位于大沥镇盐联围堤内护堤地内。2018年7月10日，南海国土局再向邝桐景邮寄送达《询问调查通知书》，要求邝桐景于2018年7月16日14时30分到佛山市南海区水政监察大队接受询问调查，邝桐景并未按时到场接受调查。2018年7月20日，南海国土局对邝桐景涉嫌未经批准擅自在护堤地上修建厂房的行为进行立案调查。2018年8月17日，南海国土局作出《行政处罚告知书》，告知邝桐景涉嫌的违法行为以及拟对其作出的行政处罚，并告知邝桐景其享有陈述、申辩和听证的权利。2018年8月19日，南海国土局邮寄送达该告知书给邝桐景不成功后，于同年10月29日公告送达邝桐景。邝桐景未在规定的期限内提出陈述、申辩和听证。2018年11月5日，南海国土局作出南水行罚字[2018]第028号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），于2018年11月13日邮寄送达给邝桐景不成功后，于2019年1月21日公告送达邝桐景。邝桐景不服而提起行政诉讼。另查，因佛山市机构改革，原南海国土局不再保留，该局水利行政管理等职能整合组建区住房城乡建设和水利局，加挂区人民防空办公室、区城市更新局牌子。一审法院认为，根据《广东省河道堤防管理条例》第二条、南发[2019]3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》的规定，南海国土局作为佛山市南海区人民政府的水利管理部门，有权对案涉河道堤防工程进行管理维护，南海水利局作为承接南海国土局水利行政管理职责的部门，在本案中主体适格。南海国土局在现场检查中发现邝桐景涉嫌违法建设的行为后，进行立案处理并进行调查核实，作出《责令限期改正通知书》，在查清邝桐景存在未经水利行政主管部门批准擅自在南海区大沥镇盐联围桩号2+500段堤内护堤地修建厂房的违法建设行为后，经集体讨论，告知当事人有陈述申辩和申请组织听证的权利，作出行政处罚决定书并送达邝桐景，程序合法，法院予以确认。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”《广东省河道堤防管理条例》第十条规定：“堤防两侧应留有护堤地。凡过去已征用、划定的护堤地，均归国家所有，由河道堤防主管部门管理。新建堤防和尚未划定护堤地的堤段，当地市（地）、县人民政府应按下列规定划定护堤地：一、西江、北江、东江、韩江干流的堤防和捍卫重要城镇或五万亩以上农田的其他江海堤防，均从内、外坡堤脚算起每侧三十米至五十米；二、捍卫一万至五万亩农田的堤防，从内、外坡堤脚算起每侧二十米至三十米；三、捍卫一万亩以下农田的堤防，由县（市）人民政府根据实际需要划定。未达设计标准的堤防和险段，其护堤地应适当加宽。”第七条第三款规定：“未经批准，任何单位或个人不得填堵河道，或在河道、滩地上抛石筑坝和围垦；不得在堤防或护堤地上修建各类建筑物或其他工程设施。”第十六条规定：“凡违反本条例，妨碍河道堤防管理者，应根据不同情况，按下列规定处理：一、擅自在河道、滩地、堤防或护堤地上修建工程设施，以及围垦和违反规定进行种植者，按“谁设障，谁清障”的原则，限期由原建单位或其所有者拆除清理。……上述各项，除责令当事人负责拆除、清理、修复（或负责该项费用）和赔偿损失外，可以根据情节轻重，没收其非法所得，并处以一千元以上一万元以下罚款。”另根据《佛山市南海区关于进一步加强划定水利工程管理范围用地和确权发证工作的意见》第三条中“根据各种水利工程的安全或防护需要而划定的防护地，按以下原则分类划定：1．防洪堤围。在册的防洪堤围，都必须按《广东省河道堤防管理条例》第十条规定，划定堤围防护地：……（2）捍卫面积一万亩到五万亩的狮山、三山、河朗、镇水、盐联、下沙、南花郊、联安、永厚、五福等堤围，在堤内、外坡脚两侧对开各划定二十米至三十米。……”南海国土局根据《现场检查笔录》、现场照片、粤房地证字第C5504892号《房地产权证》等证据认定邝桐景于2018年3月起未经水行政主管部门批准擅自在南海区大沥镇盐联围桩号2+500段堤内护堤地修建厂房，占用护堤地面积约540平方米，事实清楚、证据确凿，该局认为邝桐景的行为违反了《广东省河道堤防管理条例》第七条第三款规定，根据该条例第十六条第一款的规定，责令邝桐景限期拆除在南海区大沥镇盐联围桩号2+500段堤内护堤地修建的厂房，并处以一万元的罚款，适用地方性法规正确，法院予以支持。邝桐景认为只是对案涉厂房进行修葺，没有修建。经查，从现场检查笔录及现场照片、邝桐景的房地产权证可反映，邝桐景的案涉厂房座落于佛山市南海区*****水荇组地段，位于南海区大沥镇盐联围桩号2+500堤段堤内护堤地紧邻堤面处，是单层钢结构棚架，顶部铺设星铁皮，东侧、南侧用轻质砖建有两米高左右的墙身，墙身上部至棚顶吊挂透明塑料板，棚架西侧、北侧依靠原有建筑物作围挡，东西向长30米，南北向宽18米，高约5米，占用护堤面积约540平方米，由此可以看出邝桐景认为案涉厂房上述建设规模只属修葺与事实不符，邝桐景据此认为南海国土局的处罚没有事实和法律依据并请求撤销南海国土局作出的《处罚决定书》理由不成立，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回邝桐景的诉讼请求。案件受理费50元由邝桐景承担。上诉人邝桐景上诉称，一审判决认定事实错误。一、一审判决在南海水利局没有提供任何证据的情况下，认定邝桐景擅自修建540平方米的厂房，该认定错误。邝桐景通过法院拍卖的方式竞拍购买案涉厂房后，对已经年久失修的厂房进行修葺，完全是合理合法的，不需要向土地、城建或其他部门申请报批。南海水利局认定邝桐景的修葺行为构成擅自修建行为没有任何依据。二、一审判决没有查明南海水利局对案涉厂房地段是否具有水行政管理职权和执法权。南海水利局提交的两个法律依据《广东省河道堤防管理条例》《佛山市南海区住房城乡建设和水利局职能配置、内设机构和人员编制规定》都没有明确规定，案涉厂房地段属于南海水利局管理职权范围内。另外，案涉厂房所在地地址是佛山市南海区*****水荇组地段，南海水利局提供的《佛山市南海区关于进一步加强划定水利工程管理范围用地和确权发证工作的意见》规定中所有的地址都没有案涉厂房所在地的地址范围，即南海水利局没有提供任何证据证实案涉厂房地段属于南海水利局管理职权范围，一审判决的认定没有任何事实和法律依据。综上，请求二审法院：1.撤销（2019）粤0606行初535号行政判决，判令撤销南海水利局作出的《处罚决定书》；2.本案一、二审诉讼费由南海水利局承担。被上诉人南海水利局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法。南海水利局作出的《处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法。邝桐景的主张没有依据。1.邝桐景修建的涉案厂房座落于佛山市南海区*****水荇组地段，位于南海区大沥镇盐联围桩号2+500堤段堤内护堤地紧邻堤面处，为单层钢结构棚架，棚架主体采用钢管结构支撑，顶部铺设银色星铁皮，东侧、南侧用轻质砖建有两米高左右的墙身，墙身上部至棚顶吊挂透明塑料板，棚架西侧、北侧依靠原有建筑物作围挡，东西向长30米，南北向宽18米，高约4米，占用护堤面积约540平方米。该厂房规模如此之大，邝桐景主张只是修葺原有厂房与事实不符，其构成未经水行政主管部门批准擅自在护堤地修建厂房的违法行为。2.根据《中华人民共和国河道管理条例》第二条、第二十条、《广东省河道堤防管理条例》第十条及《佛山市南海区关于进一步加强划定水利工程管理范围用地和确权发证工作的意见》第三条的规定，涉案厂房座落于佛山市南海区*****水荇组地段，位于南海区大沥镇盐联围桩号2+500堤段堤内护堤地紧邻堤面处，属于堤围防护地的范围。原佛山市南海国土城建和水务局对涉案厂房地段具有水行政管理的职权，一审判决查明和认定事实清楚。综上，请求二审法院依法维持原判，驳回邝桐景的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于南海水利局是否具有职权作出被诉《处罚决定书》的问题。经查，《中华人民共和国河道管理条例》第五条第二款规定：“长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。”第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”《广东省河道堤防管理条例》第二条规定：“各级人民政府的水利部门，是本省各地河道堤防管理的主管部门，负责本条例的组织实施和监督执行；会同交通行政主管部门负责本地区江河流域的规划和水利资源开发利用；负责堤防工程的管理维护，并在各级防汛指挥部统一领导下做好防洪调度工作。”本案中，南海水利局作为南海区履行水行政管理职权的河道主管机关，具有对其行政区域内河道护堤地进行管理，并对破坏护堤地的违法行为进行查处的行政职权。行政程序方面，南海水利局经调查核实后，经集体讨论决定了拟对邝桐景作出的处罚，并在作出处罚决定前告知邝桐景拟作出的处罚决定及其享有的陈述、申辩和申请听证的权利，处罚决定作出后依法送达邝桐景，行政程序合法，本院予以确认。本案事实方面，双方当事人对于邝桐景所建厂房未经水利行政管理部门审批、案涉厂房占地面积约540平方米的事实均无异议，且有相关证据支持，本院予以确认。对于案涉厂房是否处在护堤地的问题，《佛山市南海区关于进一步加强划定水利工程管理范围用地和确权发证工作的意见》第三点规定：“根据各种水利工程的安全或防护需要而划定的防护地，按以下原则分类划定：1．防洪堤围。在册的防洪堤围，都必须按《广东省河道堤防管理条例》第十条规定，划定堤围防护地：……（2）捍卫面积一万亩到五万亩的狮山、三山、河朗、镇水、盐联、下沙、南花郊、联安、永厚、五福等堤围，在堤内、外坡脚两侧对开各划定二十米至三十米。……”结合南海水利局提供的佛山市南海三防指挥部办公室绘制的《南海区水利工程示意图》及《现场检查笔录》、现场照片可见，案涉堤围的堤内土地基本与堤面等高，案涉厂房紧邻堤面而建，显然处于盐联堤围内坡脚一侧对开二十米范围内，故案涉厂房的位置是在盐联堤围防护地范围之内。邝桐景上诉主张本案无证据证明案涉厂房地段属于南海水利局管理职权范围，该主张与本案事实不符，本院不予采纳。《广东省河道堤防管理条例》第七条第三款规定：“未经批准，任何单位或个人不得填堵河道，或在河道、滩地上抛石筑坝和围垦；不得在堤防或护堤地上修建各类建筑物或其他工程设施。”第十六条规定：“凡违反本条例，妨碍河道堤防管理者，应根据不同情况，按下列规定处理：一、擅自在河道、滩地、堤防或护堤地上修建工程设施，以及围垦和违反规定进行种植者，按“谁设障，谁清障”的原则，限期由原建单位或其所有者拆除清理。……上述各项，除责令当事人负责拆除、清理、修复（或负责该项费用）和赔偿损失外，可以根据情节轻重，没收其非法所得，并处以一千元以上一万元以下罚款。”邝桐景未经审批擅自在南海区大沥镇盐联围桩号2+500段堤内护堤地上修建厂房，占用护堤地面积约540平方米，南海水利局责令邝桐景限期拆除案涉厂房并对其处以一万元罚款，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。邝桐景上诉主张，其是对案涉厂房进行“修葺”而非“修建”。本院认为，“修葺”建筑物应当是在不改变建筑物原有的结构、层数、主要建筑材料、占地面积等基本数据的基础上对建筑物进行的修缮。本案中，案涉厂房对应的粤房地证字第C5504892号《房地产权证》显示，该厂房系邝桐景从广州市东风建材五金厂处受让所得，受让时该厂房建筑结构为“混合”、层数为“二层”，其中一层建筑面积519.35平方米，二层建筑面积176.47平方米，合共建筑面积695.82平方米。而南海水利局作出的《现场检查笔录》及现场照片相互吻合，共同反映了案涉厂房现状为呈长方形的单层钢结构棚架，东西向长30米，南北向宽18米，高约5米，占地面积540平方米。两者相较可知，无论从建筑材料、结构还是占地面积而言，厂房现状已与受让时的原厂房状态截然不同。邝桐景的行为属于修建建筑物的行为，其关于仅是对原有厂房进行修葺的主张理据不足，本院不予支持。综上，南海水利局作出被诉《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当。邝桐景的主张均理据不足，一审法院驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邝桐景负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年二月二十六日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖