广东省韶关市武江区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0203行初33号原告伍子豪，男，1962年4月30日出生，汉族，住韶关市******华达大厦1306房。委托代理人杨豪，广东众同信律师事务所律师。被告韶关市浈江区********办事处。住所地韶关市浈江区漂布塘7号。法定代表人杨荣华，该办事处主任。出庭负责人神文辉，该办事处副主任。委托代理人卜春恒，广东中泰律师事务所律师。第三人韶关市浈江区****办事处壮志街社区居委会。地址韶关市浈江区*******。负责人叶凤英，该居委会主任。原告伍子豪诉被告韶关市浈江区********办事处（以下简称风采街道办），第三人韶关市浈江区****办事处壮志街社区居委会（以下简称壮志居委会）街道其他行政行为一案，原告伍子豪于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案后，于2020年1月13日向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及其他诉讼材料。本院依法组成合议庭于2020年3月5日公开开庭审理了本案，原告伍子豪及其委托代理人杨豪，被告风采街道办的出庭负责人神文辉及该单位的委托代理人卜春恒到庭参加了诉讼，第三人壮志居委会经本院合法传唤，无正当理由没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告伍子豪诉称，原告住韶关市******华达大厦1306房，是复兴路25号华达大厦业主，也是2015年5月5日成立的华达大厦业委会的主任。韶关市浈江区住房和城乡建设局（以下简称浈江区住建局）于2019年2月2日作出韶浈业备回201902《关于业主委员会备案的回执》内容违法的事实已经由韶关市武江区人民法院和韶关市中级人民法院两级法院查明，并分别作出（2019)粤0203行初85号民事判决书和（2019)粤02行终153号行政判决书。被告无法律授权就**杭、黄燕琳、封雷、谭宇浩、邓小波、胡卓荣、陈文等人于2016年的资料备案作出《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》，被告不仅没有查清上述业主行为是否属实便听信一面之词，更没有法律依据单方面同意上述业主作为业委会向韶关市浈江区住房和城乡建设局重新备案，更无法律授权请韶关市浈江区住房和城乡建设局按规定办理。原告与浈江区住建局之间就上述业主擅自备案的诉讼行为已经结束，被告又在无法律授权的情况下指导志街居委会，于2019年12月10日作出《通知》（开会），于2019年12月26日作出推选“临时管理员”、“入户征求意见”《通知》等违法行政行为。可见，被告及第三人对于上述黄燕琳等业主的不当行为，通过多次实施违法行政行为予以支持和帮助，损害原告和其他业主的合法利益，被告的行政行为明显违法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权、能够独立对外承担法律责任的行政主体。为此，为保护原告合法权益，请人民法院支持原告的下列诉讼请求：一、确认被告于2019年2月2日作出的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》违法；二、判令被告向原告和华达大厦全体业主赔礼道歉；三、本案诉讼费由被告承担。原告伍子豪向本院提交了以下证据：一、《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》;二、（2019）粤0203行初85号行政判决书、（2019）粤02行终153号行政判决书;三、壮志居委会于2019年12月10日作出的开会《通知》、于2019年12月26日作出的推选“临时管理员”、“入户征求意见”《通知》。被告风采街道办辩称，一、被告作出的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》系政府各部门之间内部的往来函件，系行政机关就相关事务的程序性函告行为，对外不发生法律效力，对当事人的权利和义务均不产生实际影响。二、华达大厦业委会申请备案，系由浈江区住建局进行备案审查和实施。华达大厦业委会是否具备备案资格、能否批准备案都还须该局依照其职权审查确定，被告的函告并不产生必然的效果，该局的备案行为与被告的函告之间并无直接关系。三、被告发给住建局的函不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的可诉范围之内。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款第四项和第六项规定“不具有强制力的行政指导行为”、“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼的受案范围，本案中被告发给浈江区住建局的函完全符合该司法解释的上述规定，因此被告的函告属不可诉的行政作为。四、被告作出的函告，其撤销权力是由被告与住建局的共同上级行政机关行使，原告不具有该权力，其主体不适格，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第一项和第八项的规定，依法应当驳回起诉。综上所述，由于原告的诉讼不符合行政诉讼法的规定，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告风采街道办向本院提交了以下证据、依据：一、组织机构代码证；二、选举资料；三、（2016）粤0204行初42号行政判决书；四、业委会申请；五、意见函；六、《物业管理条例》和《广东省物业管理条例》。第三人壮志居委会向本院提交书面意见述称，壮志居委会不是国家行政机关，也不是出具内部往来函件给浈江区住建局的部门，且该函也与壮志居委会无任何关系，原告针对壮志居委会的起诉完全是莫名其妙，不知所谓。请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人壮志居委会未向本院提交证据材料。本院组织到庭当事人对证据进行了质证，并将质证意见记录在案。经审理查明，伍子豪系韶关市浈江区****的业主。2019年1月23日，华达大厦采用书面征求意见形式召开了业主大会，并形成书面的《业委会备案征求意见书》。2019年1月25日，华达大厦业主**杭等人根据《业委会备案征求意见书》向浈江区住建局提出备案申请，并提交了其他备案资料。2019年2月2日，风采街道办向浈江区住建局出具本案被诉的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》，内容为：“浈江住建局：华达大厦在2016年选举产生的以**杭为主任，黄燕琳、封雷为副主任，谭宇浩、邓小波、胡卓荣、陈文为委员的业主委员会，由于非该业委会原因造成其在贵局的备案被撤回，现该业委会要求在贵局重新进行备案，征求了广大业主意见并予以公示，我街同意该业委会在贵局重新备案，请贵局按规定办理，为盼。”同日，浈江区住建局经审查后认为**杭等人提交的申请材料齐全，为此作出《关于业主委员会备案的回执》，同意备案。伍子豪不服该次备案行为，向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月13日作出（2019）粤0203行初85号行政判决，判决撤销了浈江区住建局于2019年2月2日作出的《关于业主委员会备案的回执》。浈江区住建局及**杭等人不服判决提起上诉，广东省韶关市中级人民法院作出（2019）粤02行终153号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。另查明，庭审过程中，伍子豪确认其无权代表华达大厦全体业主，故撤回要求风采街道办向华达大厦全体业主道歉的诉讼请求而仅要求对其本人赔礼道歉。关于风采街道办出具的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》的法律效果，伍子豪及风采街道办均认为并未产生业委会备案的法律效果。本院认为，从《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》的行文对象来看，明显属于风采街道办向浈江区住建局发送的公文，从该意见函的内容来看，涉及其作为街道办事处对华达大厦业主委会备案的意见。虽然《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”明确业主委员会申请备案的单位是区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府，《广东省物业管理条例》第二十七条第一款也有同样的规定，但从《广东省物业管理条例》第二十七条第二款“物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执”、第二十八条“业主委员会凭物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的备案回执，向公安机关申请刻制印章，按照业主大会议事规则的规定和业主大会的决定使用”的规定可以看出，只有物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门才能发出同意业主委员会备案的回执，业主委员会也只能凭借房地产行政主管部门发出的备案回执雕刻印章，故能够产生业主委员会备案外部法律效果的行政机关是物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门。因此，风采街道办作为街道办事处，其向浈江区住建局作出关于同意业主委员会备案的意见，仅表明其作为当地基层人民政府对其辖区内业委会的备案申请，从便于行政管理的角度表示赞同，但备案最终能否成功、是否有效有赖于浈江区住建局作出的行政行为。这从本院审理的（2019）粤0203行初85号行政案件中也可以看出来，即在人民法院判决撤销浈江区住建局于2019年2月2日作出的《关于业主委员会备案的回执》后，即便本案被诉的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》仍然存在，但华达大厦业主委员会的备案已经不存在，包括伍子豪亦认可这一事实。由此可见，风采街道办向浈江区住建局出具的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》，作为行政机关内部的公文并未对外产生法律效果，也未对公民、法人或者其他组织的权利义务造成实际影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三人壮志居委会经本院合法传唤，无正当理由没有到庭参加诉讼，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，不影响本院作出裁判。综上所述，伍子豪针对《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》提起的行政诉讼不符合法律规定，其起诉依法应予驳回；伍子豪第二项诉讼请求为要求风采街道办向其赔礼道歉，属于在行政诉讼中一并提出行政赔偿请求，但因伍子豪针对行政行为的起诉依法应予驳回，故对其一并提起的行政赔偿诉讼，本院一并裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项、第六十九条第一款第一项、第八项、第七十九条第二款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告伍子豪的起诉。驳回起诉的案件依法不交纳案件受理费。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审判长  梁增有审判员  刘三瑞审判员  谭裕敏二〇二〇年三月十日书记员  李舒韵