四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行初96号 原告四川省南充市天一房地产开发有限公司，住所地四川省南充市顺庆区农科巷80-84号。 法定代表人彭小平，董事长。 委托代理人龙尚吉，四川省南充市天一房地产开发有限公司员工。 委托代理人梁厚宝，四川果城律师事务所律师。 被告南充市高坪区人民政府，住所地四川省南充市高坪区阳春路2号。 法定代表人陈多平，区长。 委托代理人刘本文，高坪区自然资源和规划局法规股股长。 委托代理人蒲爱华，四川锐思邦律师事务所律师。 原告四川省南充市天一房地产开发有限公司（以下简称天一公司）诉被告南充市高坪区人民政府（以下简称高坪区政府）行政合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告天一房产公司的法人彭小平及委托代理人龙尚吉、梁厚宝，被告高坪区政府的委托代理人刘本文、蒲爱华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告天一公司诉称，天一公司于2008年3月取得鹤鸣路85号建设用地1366㎡，由于周边居民百余人多次阻工，群访及政策障碍导致工程停工。高坪区政府责成公、检、法现场多次协调解决无果，经高坪区五届14次常务会{高府议[2013]2号}研究决定，天一房产1366㎡土地由政府划出地块打捆置换，按照双向评估等价置换，天一公司与高坪区政府签订了《土地置换协议》，置换后的土地位于南渝连片区Bb-14地块，面积3000㎡。2015年12月15日，南充市国土资源局对该宗土地的评估价为10374800元。天一公司补足差价及相关费用后，到南充市国土资源局办理土地使用权证时，发现该宗土地己被政府抵押贷款。2017年该宗土地解除抵押后，天一公司于2017年9月29日办理了土地使用权证。2018年10月10日，天一公司办理了案涉土地施工许可证，2019年3月才开工建设。因高坪区政府原因，案涉土地迟延开工建设，天一公司民间借贷产生的高利息至今不能偿还，天一公司经济上受到严重损失，据此，高坪区政府同意补偿天一公司过渡费和资金占用利息。 参照高财国资[2013]9号计算方式和高财综[2018]146号《关于南充市天一房地产开发有限公司请求政府解决置换土地抵押导致办证延误造成损失核实的情况报告》，结合实际情况，过渡费应从2015年5月起计算至2020年5月止，计赔标准8900元/年/户计算，5年共计801000元；资金占用利息，以10374800元为基数，从2016年1月起计算至2019年10月止，按照年息24%计算，共计9387320元。原未置换土地规划设计为6层非抗震设防，钢筋含量每平方米18公斤，现置换土地位置变化，规划设计为小高层抗震设防并且与同地段高层比较，钢材含量每平方米超过原18公斤35公斤，共计350吨，增加成本损失1855000元。前述三项共计12593320元。综上所述，请求判令高坪区政府共计赔偿原告损失12593320元。 被告高坪区政府辩称，第一，对本案原告天一公司所陈述的基本事实没有异议。第二，针对原告天一公司所诉的过渡费801000元，我方认为计算时间过长，应当计算至案涉土地办理使用权证的2017年9月29日止；关于资金占用利息，天一公司按照年息24%主张过高，应当按照中国人民银行公布的同期贷款基准利率计算；对于钢材损失，这是天一公司的经营风险，不应当由高坪区政府承担。第三，诉讼费用由法院认定。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院认定事实如下：2008年2月1日，天一公司拍得南充市高坪区鹤鸣路35号6套住宅及小平房及土地，成交价款80万元，面积约1091㎡。 2013年1月11日，高坪区政府《区五届政府第14次常务会议纪要》原则同意对天一公司鹤鸣东路35号1366㎡国有土地使用权和友合集团约738㎡国有土地使用权面积合并，以实际合法的土地使用证面积为准，打捆置换，地点在安汉新区选址，在评估的基础上进行等价置换，超出原地块价值的土地按就近商住用地价结算，天一公司鹤鸣东路35号地块涉及老百姓所有事宜由其自行负责。 2013年1月22日，南充市高坪区财政局向高坪区政府报送《南充市高坪区财政局关于南充市天一房地产开发有限公司购买原川剧团土地无法开发请求补偿相关损失的联合调查核实情况报告》{高财国资[2013]9号}，2013年1月23日高坪区政府向南充市国土资源局发出《南充市高坪区人民政府关于商请为南充市天一房地产开发有限公司、友合集团两宗土地办理国有土地使用权置换手续的函》。 2013年9月12日，高坪区政府作为甲方与乙方天一公司签订了《土地置换协议》，约定将友合房产公司738㎡（1.11亩）土地并入天一公司1366㎡（2.05亩）土地统一置换，以解决天一公司及周边群众历史遗留问题：一、置换面积及位置：两宗土地合计2014㎡（3.16亩），新置换土地位于安汉新区Bb-1-2地块，面积3000㎡（土地面积大于等于3000㎡，才符合用地规划管理规定）。二、置换土地用途：居住兼容商业。三、置换方式：按照双向评估等价置换的原则，原置换面积（3.16亩）与新置换地点土地按市国土局地价评估事务所双向评估计算应新置换的面积，超面积部分按照相邻地块的市场拍卖价补交价款。四、责任约定：友合房产738㎡土地并入天一公司统一置换后，其友合房产738㎡土地现行价款由天一公司支付友合房产，由天一公司开发并解决18户退休困难职工还房等相关善后事宜。 2015年12月15日，南充市国土资源局向天一公司发出《南充市国土资源局关于南充市天一房地产开发有限公司国有建设用地使用权置换用地手续的复函》{南土资函[2015]430号}，告知天一公司同意置换，置换后，供地方式仍为出让，土地使用用途为居住兼容商业用地，使用年限为居住70年，商业40年，从2014年1月13日起计算。地价经评估中心测算，置换前商住用地总地价共计6401800元，置换后商住用地总地价10374800元，品迭后，你公司应补缴土地出让金3973000元，缴入市财政专户。接此复函后应及时到我局办理土地权属变更登记，并注销你公司持有的原国有土地使用证。同日，南充市国土资源局高坪分局与天一公司就高坪区南渝连接线片区Bb-1地块签订了《国有土地使用权出让合同》，约定：宗地面积896㎡，宗地用途为居住兼容商业用地，出让年期为居住70年、商业40年（从2014年1月13日起计算），出让金总额3973000元，签订合同60日内一次性付清前述出让金；对于交地时间合同未作约定。受让人未按时支付出让金，每日按延迟支付款项的1‰支付滞纳金；对于出让人未按时提供土地的违约金，双方未作约定，但在第三十四约定“出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失”。后天一公司缴纳了土地出让金。 2016年2月2日，南充市高坪区财政局向高坪区政府发出《南充市高坪区财政局关于南充市天一房产有限公司请求解决置换土地损失、过渡费、利息及相关费用等遗留问题结算核实的情况报告》{高财国资[2016]68号}，对2015年12月前天一公司的土地款利息、过渡费、违约金等进行了核实、结算，高坪区政府对2015年4月前的过渡费，2015年12月前的土地款利息和违约金等已付清。庭审中，高坪区政府认可过渡费从2015年5月起算，资金占用利息从2016年1月起算。 2017年9月29日，天一公司办理了高坪区南渝连接线片区Bb-1地块国有土地使用权证；2018年10月19日，天一公司对“思源居”办理了建设工程施工许可证。 2018年6月12日，南充市高坪区财政局向高坪区政府报送《南充市高坪区财政局关于南充市天一房地产开发有限公司请求解决置换土地被抵押导致办证延误造成损失核实的情况报告》{高财综[2018]146号}，调查核实情况后，建议支付过渡费时间节点为2015年5月起至2017年9月止按8900元/年/户计算，共29个月：8900元/年/户×（29÷12）年×18户=387150元；2015年12月前资金占用利息已支付，建议以案涉土地评估价10374800元为基数，从2016年1月1日起至2017年9月29日止，共计639天，参照区内商住用地土地出让金年计退利息标准即年息16%计算，不再采用以往给天一公司计赔月息1.83%（年息约为21.96%），高坪区区长陈多平在该情况报告上签署“请宗坤提出意见”。 对于土地损失，天一公司提供情况说明，载明：18户还房规划变更占用的土地资金损失842400元，新增还房占地成本补差163700元，4名工作人员从2013年10月至2018年10月共计五年支出工资835000元。 本院认为，第一，关于逾期办理案涉土地使用权证，高坪区政府应否承担责任的问题。2008年2月1日，天一公司拍得南充市高坪区鹤鸣路35号6套住宅及小平房及土地（以下简称原土地）后，高坪区政府作为甲方与乙方天一公司于2013年9月12日签订了《土地置换协议》，约定用安汉新区Bb-1-2地块置换原土地，并由天一公司补缴土地差价；2015年12月15日南充市国土资源局高坪分局与天一公司就置换土地的差额部分签订了《国有土地使用权出让合同》，后天一公司交纳了土地差价3973000元。虽然《国有土地使用权出让合同》的甲方为南充市国土资源局高坪分局，但该合同系处理高坪区政府与天一公司之间进行土地置换的细节和后续问题，是履行《土地置换协议》过程中签订的，高坪区政府也是案涉土地出让前的权利义务承受人，故天一公司要求高坪区政府承担违约责任有合同依据。庭审中，高坪区政府和天一公司对于承担违约责任的主体为高坪区政府均无异议。虽然《国有土地使用权出让合同》中未约定应当交付土地的时间，但庭审中，高坪区政府认可资金占用利息从2016年1月起算，结合高坪区政府2015年12月31日前的资金占用利息已实际支付的事实，本院认定高坪区政府应当承担违约责任的期限为637天（从2016年1月1日起至2017年9月29日止）。《国有土地使用权出让合同》第三十四条同时约定“……。（违约）受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失”，故《国有建设用地使用权出让合同》虽然对逾期交地违约金未作约定，但高坪区政府仍应当赔偿天一公司因逾期交地给其造成的损失。 第二，关于损失的认定： （一）关于过渡费的认定。2015年4月前的过渡费，高坪区政府已经支付完毕，即高坪区政府认可因非天一公司原因，造成原土地无法进行拆迁安置和开发。同时高坪区政府认可过渡费按照8900元/户/年从2015年5月起计算至办证的2017年9月共计29个月。天一公司认为过渡费应当计算至预计交房的2020年5月。原土地未能开发的原因不在天一公司，故高坪区政府代为支付了2015年4月前的过渡费，案涉土地未能及时办理国有土地使用权证的原因在于高坪区政府未能及时涤除案涉土地上的抵押权，故高坪区政府认可代为支付办证前的过渡费。案涉土地办理土地使用权证后，何时能够办理施工许可证、何时能够施工以及竣工验收的风险均在天一公司，根据《土地置换协议》中“由天一公司开发并解决18户退休困难职工还房等相关善后事宜”之约定，对于正常修建期间的过渡费，应当由天一公司承担。故高坪区政府应当支付过渡费：8900元/户/年×（29÷12）年×18户=387150元（取整）。 （二）关于案涉土地款资金占用利息的认定。高坪区政府认可从2016年1月1日起至2017年9月29日止的资金占用损失，以案涉土地评估价10374800元为基数，按照人民银行公布的同期贷款基准利率计算；天一公司认为应当按照法律保护的民间借贷最高利息年息24%，或者至少应当按照2018年6月12日，南充市高坪区财政局向高坪区政府报送的《南充市高坪区财政局关于南充市天一房地产开发有限公司请求解决置换土地被抵押导致办证延误造成损失核实的情况报告》{高财综[2018]146号}中建议的，参照区内商住用地土地出让金年计退利息标准即年息16%计算。因《南充市高坪区财政局关于南充市天一房地产开发有限公司请求解决置换土地被抵押导致办证延误造成损失核实的情况报告》仅系南充市高坪区财政局对高坪区政府的内部情况报告，对外并不发生效力，该报告中载明的建议参照“区内商住用地土地出让金年计退利息标准，即年息16%”计算，事实上该份报告仅有区长陈多平签署“请宗坤提出意见”，而并未通过并形成最终的意见，现高坪区政府不同意按照年息16%计算资金占用利息，故天一公司要求按照该过程性文件载明的年息16%计算资金占用利息，没有事实和法律依据。对于资金占用损失，本院酌定为以10374800元为基数，从2016年1月1日起至2017年9月29日止，按照中国人民银行公布的同期贷款基准利率上浮30%计算。 （三）关于钢材款损失和其他损失应否得到支持的问题。天一公司主张因为置换土地，原土地规划6层房屋为非抗震设计，置换后的案涉土地规划为小高层抗震设计，增加钢材350吨，从而增加钢材成本损失1855000元。其一，因增加抗震设计增加的钢材数量和增加的成本系天一公司单方面估算，其真实性和准确性不能确认；其二，即使因规划变更导致钢材成本支出增加，因房屋是否抗震发生了变化，且规划由原6层变更为小高层，开发的房屋因迟延取得规划许可和售卖，房屋价格上涨，最终售卖获得利润的增加与钢材成本增加均系天一公司开发的风险，天一公司将其作为高坪区政府逾期交地给其造成的损失，没有事实和法律依据。对于天一公司主张的18户还房规划变更占用的土地资金损失842400元、新增还房占地成本补差163700元和4名工作人员从2013年10月至2018年10月共计五年支出工资835000元的问题，因天一公司的起诉请求中仅主张了钢材款损失和资金占用损失，故对于前述三项损失金额，本院不作审查。 综上所述，天一公司的起诉请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决如下： 一、被告南充市高坪区人民政府在本判决生效之日起30日内支付原告四川省南充市天一房地产开发有限公司过渡费387150元； 二、被告南充市高坪区人民政府在本判决生效之日起30日内支付原告四川省南充市天一房地产开发有限公司资金占用损失：以10374800元为基数，从2016年1月1日起至2017年9月29日止，按照中国人民银行公布的同期贷款基准利率上浮30%计算； 三、驳回原告四川省南充市天一房地产开发有限公司其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南充市高坪区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  任雅莉 审 判 员  庄 娟 人民审判员  曾 胜 二〇二〇年三月二十五日 书 记 员  范云荣