广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终9号上诉人（原审原告）：邓耿强，男，汉族，1982年10月21日出生，地址：广东省中山市********************。被上诉人（原审被告）：五华县交通运输局,住所地：广东省五华县*********。法定代表人：邹志轩，局长。上诉人邓耿强诉被上诉人五华县交通运输局行政撤销纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2019）粤1481行初219号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，被告于2019年6月26日收到梅州市12345政府服务热线转来原告的投诉，诉求内容为“2019年4月3日，原告曾向被告递交了一封关于水寨镇七都村村民邓清华强行占用该村梅华公路五华段自水寨往梅城方向约500米左侧路内坡的防洪河堤公路用来违建房屋的实名举报信，后原告于2019年5月31日上午11点左右致电被告询问举报处理结果时，得到的答复却是不予受理且不给予出具书面答复，希望被告给原告一个正式的书面答复”。被告收到该材料后于2019年7月3日制作了《关于邓耿强投诉邓清华非法侵占河堤公路建房问题的办理情况答复》（以下简称《答复》），内容为：“一、在五华县水务局的牵头下，我局执法人员会同县水政执法，县附城堤防管理所、水寨镇人民政府村建办和县国土资源局水寨国土资源所等单位工作人员，已经于2019年1月3日、1月4日到现场进行了调查了解，并进行了现场勘验，经过勘验，认定邓清华在梅华公路X969线（县道）七都堤段所建的房屋不在公路建筑控制区范围内。二、邓耿强父子来我局投诉后，再次派出执法人员到现场勘验，根据勘验结果，也确认邓清华在梅华公路X969线（县道）七都堤段所建的房屋不在公路建筑控制区范围内，并且该建筑在县城规划区内，应主要由城市管理部门进行监管。三、对您投诉的该案件，我局执法人员已经通过电话和口头多次答复过您，该建筑不在公路控制区内。四、我局对任何投诉案件均不存在不予受理的情况。”。原告邓耿强收到被告的《答复》后，认为该《答复》违法，故起诉至本院，要求判如诉请。原告的父亲邓进中原以原告身份参与本案诉讼，因其请求撤销的《关于邓耿强投诉邓清华非法侵占河堤公路建房问题的办理情况答复》是针对邓耿强作出的，庭审中，经本院释明，邓进中自愿退出本案诉讼。另查明，原告邓耿强收到被告五华县交通运输局作出的《答复》后，其未再向被告提交重新勘验邓清华兴建房屋与梅华公路X969线（县道）距离的申请。原审认为，被告五华县交通运输局作为五华县交通主管部门，对其本行政区域内的公路工作具有法定的监管职责。本案的争议焦点为邓耿强的诉讼主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。本案中，原告邓耿强向被告提出的投诉举报，是针对五华县*******民邓清华非法占用防洪河堤公路建房危害公共安全的问题，该投诉属与原告本人合法权益没有直接关系的一般性举报，举报的作用是为行政机关查处违反公路法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。被告针对原告邓耿强的举报作出涉案《答复》，该答复内容有直接利害关系的权利人为邓清华，而非本案原告邓耿强。在该《答复》向原告邓耿强送达后，五华县交通运输局已经履行了其法定职责，该《答复》对原告邓耿强的实体权利未产生任何实际影响，也未对其合法权益造成任何损害。所以原告与涉案《答复》没有法律上的利害关系，现邓耿强诉请撤销该《答复》不具有原告主体资格，依法应予驳回。关于原告认为邓清华所建房屋侵犯其采光、通行权利，但并无相应证据显示该房屋侵犯原告土地或者与原告合法的土地证有交叉、重叠等情况，故其所要求保护的法益属于另一法律关系，应另寻途径解决。公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据和符合要求的申请。本案中，原告邓耿强质疑被告五华县交通运输局对于其投诉反映的“邓清华侵占河堤建房问题”，“存在公路路面而非公路用地外缘起为测量起算点、10米是最低标准还是唯一标准把握不明确、未能提供道路红线图”，要求本院判决被告履行法定职责重新勘验邓清华兴建房屋与梅华公路X969线（县道）的距离，但“邓清华兴建房屋与梅华公路X969线（县道）的距离”与原告邓耿强合法权益无直接关系，也未对原告邓耿强的实体权利产生任何实际影响，原告该请求并不具有实体法上的请求权基础，且原告收到涉案《答复》后并未向被告提交重新勘验邓清华兴建房屋与梅华公路X969线（县道）的距离的申请，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条:“原告申请被告履行法定职责……原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”，故对原告该诉请亦依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第九十三条的规定，裁定驳回原告邓耿强的起诉。原告邓耿强预交的案件受理费人民币50元予以退还。邓耿强不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审裁定认定事实错误，导致适用法律错误。1.上诉人具有行政诉讼中利害关系人的资格，原告主体适格，一审判决驳回上诉人的起诉错误。被上诉人对“案外人邓清华建房是否在公路控制区内建房进行勘验并作出认定邓清华在梅华公路X969线(县道)七都河堤段的房屋不在公路建筑控制区内”的是一个具体的行政行为，也正是这个行政行为使“案外人邓清华”错误地认为其在涉案区域拥有合法的权利可以建筑房屋。导致案外人邓清华在上诉人家正门右边兴建起4层高的房屋，其中一处位于上诉人家正门前面不足0.5米的地方兴建起占地大约25平方米的基础和一层房屋直接堵塞上诉人家右侧正门，对上诉人的实体权利(通行权)产生实际影响，上诉人的合法权益产生实质性损害。根据上诉人在一审时提交的证据3(相片三份)可以清楚看到案外人邓清华兴建房屋的左侧(有蓝色铁棚遮掩的位置)有一正在施工的地方，已经建好基础和一层棚面，并且与案外人邓清华兴建房屋主体相连，距离上诉人家正门不足0.5米，直接堵塞上诉人家右侧正门进出(摄于2019年9月29日的2张相片)。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条规定，被上诉人对“案外人邓清华建房是否在公路控制区内建房进行勘验并作出认定邓清华在梅华公路X969线(县道)七都河堤段的房屋不在公路建筑控制区内”的行政行为，案外人邓清华在上诉人家正门口前兴建房屋堵塞家门，已经实质性影响到上诉人的合法权益，为此该行政行为对上诉人合法权益有利害关系，上诉人有原告主体适格。2.上诉人已经通过多种渠道多次申请要求被上诉人履行职责，要求对案外人邓清华侵占河堤公路进行执法。被上诉人在一审答辩中和一审法院审理查明也证实了这一情况。第1次：2018年12月21日上诉人通过梅州市******反映五华县******邓清华非法占用河堤公路建房的问题。五华县人民政府接梅州市人民政府批示后，组成由五华县水务局牵头，五华县交通运输局、水寨镇人民政府协助的调查小组对上诉人反映的问题进行调查，经查，案外人邓清华所建房屋距离公路分别是10.50米和10.35米，该建筑不在公路建筑控制区范围内。上诉人的信访问题之后已经由五华县信访局统一回复；第2次：2019年4月3日上诉人曾向被上诉人递交了一封关于水寨镇七都村村民邓清华强行占用该村梅华公路五华段自水寨往梅城方向约500米左侧路内坡的防洪河堤公路用来违建房屋的实名举报信；第3次：上诉人于2019年5月31日上午11点左右致电被上诉人询问举报处理结果时，得到的答复却是不予受理且不给予出具书面答复；第4次：被上诉人于2019年6月26日收到梅州市12345政府服务热线转来上诉人的投诉；以及“被上诉人收到该材料后于2019年7月3日制作了《关于邓耿强投诉邓清华非法侵占河堤公路建房问题的办理情况答复》(以下简称《答复》)。上诉人通过电话和口头多次乃至实名举报的形式向被上诉人申请要求对案外人邓清华建房进行勘验、查处，但被上诉人均于2019年1月3日、4日已经进行勘验，每次都坚持2019年1月3日、4日勘验结果来答复上诉人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，上诉人于2018年12月21日反映情况，被上诉人于2019年1月3日、4日对涉案区域进行勘验得出认定的行政行为，是上诉人申请被上诉人履行职责的行为。之后上诉人多种渠道多次向被上诉人提出申请，被上诉人也多次通过电话和口头答复行为，应该是上诉人已经提出申请的表现行为。《答复》只是被上诉人的其中一个答复行为，但在获得书面《答复》之前上诉人已经多次通过电话和口头多次乃至实名举报的形式向被上诉人提出申请，被上诉人也多次通过电话和口头进行答复行为。为此一审法院认为“原告邓耿强收到涉案《答复》后并未向被告提交重新勘验邓清华兴建房屋与梅华公路X969线(县道)的距离的申请”，是对现实情况的错误理解。二、涉案区域，案外人邓清华在公路控制区违法建筑房屋问题，事实清楚，且法律法规对公路建筑控制区有明确规定。1.“距离公路用地外缘起向外不少于10米”是强制性要求。《广东省公路条例(2003年)》第二十二条公路建筑控制区的范围，指从公路两侧边沟(截水沟或者坡脚护坡道，下同)外缘起算(无边沟的，从防撞栏或者防撞墙外侧五米起算)的以下间距：高速公路不少于三十米，国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米；《公路工程技术标准》(JTGB01-2014)第1.0.5条第一项：公路用地范围为公路路堤两侧排水沟外边缘(无排水沟时为路堤或者护坡道坡角)以外，或路堑坡顶截水沟外边缘(无截水沟为坡顶)以外不小于1m范围内的土地；在有条件的地段，高速公路、一级公路不小于3m、二级公路不小于2m范围内的土地为公路用地范围。被上诉人作为公路建设主管部门，应当深知“公路用地(路堤或者护坡道坡角)外缘”是指测算的基准线，在任何公路中都应该有详细的规定；“从公路两侧边沟外缘起算，县道不少于10米”是公路控制区建房强制性要求，对于涉案路段的具体情况，被上诉人应当有明确掌握，但被上诉人就此避而不谈，恰恰证明了被上诉人具有乱作为的主观故意。依照被上诉人提交的证据：“《工作会议纪要》（华府工纪[2003]7号）‘关于扶大至大坝五华段公路工程建设的会议纪要’五华县人民办公室2003年8月5日”可以知道涉案的道路区域原为沿河边堤，2003年由水利局移交交通局管理，那么涉案的道路是堤路结合的。因为是沿河边堤，一定会有堤面、护坡和坡脚护坡道，那么测算的基准线应该为公路用地(路堤)外缘，而不是堤面或者路面。但依照被上诉人提交的证据1《调查卷宗》勘验(检查)笔录中，勘验(检查)情况及结果：当事人邓清华于2018年10月7日开始在X969线K60+400处右侧公路建筑控制区内建筑房屋，经现场勘验，所建房屋距离公路路面分别是10.50米和10.35米。(邓清华及多名政府工作人员签名对此确认)那么可以证实被上诉人勘验的距离是路面与建筑房屋的距离(堤面与建筑房屋的距离)。而相关法律要求勘验的距离是“公路用地(路堤或者护坡道坡角)外缘”与建筑房屋的距离，该勘验基准线错误，那么结果也是错误的，所以该勘验无法律依据，是违反相关法律的行政行为。为此被上诉人违反相关法律依据的勘验行为而得出认定邓清华在梅华公路X969线(县道)七都河堤段的房屋不在公路建筑控制区内，此行为违法，理应撤销，并且应依法重新勘验。2.被上诉人有涉案道路最有利证据：红线图。道路两侧红线控制范围以中轴路公路中心线为基准。道路红线是城市道路(含居住区级道路)用地的规划控制线。道路红线由道路红线图进行确认，道路红线图是确定公路用地范围的规划文件。案外人邓清华是否占用公路用地或是否建设在公路控制区范围，道路红线图是最直接也是最客观的证据。2003年五华县**********的管辖权移交被上诉人，被上诉人进行了道路施工建设的改造升级，由沿河堤改为X969线(县道)，工程改造需被上诉人提供道路红线图等道路规划文件交上级相关部门进行审批和备案，也就是说被上诉人已掌握道路红线图。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误；涉案区域，被上诉人勘验行为违法，案外人违法行为事实清楚，导致上诉人的合法权益受损。请求：1.依法撤销(2019)粤1481行初219号行政裁定书；2.判决被上诉人作出的“认定邓清华在梅华公路X969线(县道)七都河堤段的房屋不在公路建筑控制区内”的行政行为违法3.依法判决撤销被上诉人作出“邓清华在梅华公路X969线(县道)七都河堤段的房屋不在公路建筑控制区内”的认定；4.判决被上诉人重新勘验“邓清华在梅华公路X969线(县道)七都河堤段的房屋与梅华公路X969线的距离”5.案件诉讼费由被上诉人承担。五华县交通运输局答辩称：一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确。1.上诉人是针对五华县*******民非法占用防洪河堤公路建房危害公共安全问题进行投诉举报，该投诉举报与上诉人的合法权益无直接的利害关系。2.答辩人在接到上诉人的投诉举报后，已经履行了法定职责对上诉人的投诉举报进行了调查，并将调查结果反馈给了上诉人。3.邓清华兴建房屋是否占用公路用地与上诉人合法权益并没有直接利害关系，也未对上诉人的实体权利产生任何实际影响，上诉人对此并不具有请求权。上诉人投诉举报的事项保护目的仅在于公共利益，上诉人虽然可能能够从答辩人的作为中获得事实上的利益，但这种利益是权利的反射，而不是对上诉人合法权益的保护，上诉人不能基于这种反射性利益享有诉权。综上，一审法院兴宁市人民法院于2019年12月2日作出的(2019)粤1481行初219号《行政裁定书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人诉请均缺乏事实和法律依据，其理由均不能成立。鉴此，请求二审驳回上诉，维持原判。上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，一审裁定认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国公路法》第七条规定：“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。任何单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地、公路附属设施和影响公路安全的行为。”本案中，邓耿强基于公路管理法律法规，以案外人邓清华、邓钦华在公路控制区违法建房为由，要求五华县交通运输局履行查处职责，该查处请求实质上是行使上述法律规定赋予公民的检举、控告请求权。但该检举、控告请求权的规范目的是为了维护国家公路安全的公共利益，而非保障检举控告人个人合法权益。另外，五华县交通运输局收到邓耿强的举报材料后，经过现场调查、勘验，作出了涉案答复，告知了邓耿强处理结果，五华县交通运输局作出的涉案答复并未对邓耿强设定权利义务，与邓耿强自身合法权益没有直接利害关系。综上，邓耿强提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，一审法院裁定驳回邓耿强起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 伍利玲审 判 员 吴梢欢审 判 员 贺 璐二〇二〇年三月十八日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳