贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1792号上诉人（一审被告）瓮安县人民政府，住所地瓮安县雍阳街道办事处河滨社区行政新区。法定代表人黄桂林，县长。被上诉人（一审原告）王元好，男，汉族。第三人娄兴荣，女，汉族。上诉人瓮安县人民政府（以下简称瓮安县政府）因与被上诉人王元好、第三人娄兴荣土地行政处理一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，王元好以娄兴荣强行侵占其“娄梯冲”和“大小青明田”为由向瓮安县人民法院(以下简称瓮安县法院)提起排除妨害民事诉讼，该院于2018年2月12日作出（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》，认为该案虽名为排除妨害纠纷，但实为争议土地的权属引发的纠纷，应属于政府处理的范围，而不属于民事诉讼的受案范围为由，驳回王元好的起诉。该案经二审审理予以维持。王元好再次以物权保护为由向瓮安县人民法院提起诉讼，该院于2019年2月20日作出（2019）黔2725民初105号《民事裁定书》，认为王元好在（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》生效后，政府对争议土地权属作出处理前提出的有关争议土地的民事诉讼，会构成重复诉讼，以此为由再次驳回王元好的起诉。王元好遂向瓮安县政府提出土地确权申请，要求瓮安县政府将王元好承包的“娄梯冲”和“大小青明田”的土地使用权确认给王元好，并明确两块土地的实际面积及四至界限。瓮安县政府审查后认为，王元好前述两块土地已经作了确权认定，并有其自身持有的《土地承包合同书》、《土地承包经营权证》予以印证，遂对王元好提出的事项不予受理，并于2019年3月4日作出瓮府确不受字[2019]1号《不予受理决定书》。王元好不服，提起本诉，请求：一、撤销瓮安县政府2019年3月14日作出的瓮府确不受字[2019]1号《不予受理决定书》；二、判令瓮安县政府受理王元好提出的土地确权申请。另，生效的瓮安县人民法院（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》查明以下事实：王元好于1998年作为承包方与发包方瓮安县雍阳镇河西村民委员会签订《土地承包合同书》，承包了耕地5亩，其中田3.5亩，土1.5亩，承包期限为1994年1月1日至2043年12月31日。同年11月30日瓮安县政府为王元好颁发了《土地承包经营权证》，载明王元好承包的田3.5亩位于“娄梯冲”和“大小青明田”，其中，“娄梯冲”1.5亩，四至界限为“东至水井、南至山林、西至山林、北至山林”，“大小青明田”2亩，四至界限为“东至大沟、南至赵世勇、西至水井、北至白沙井”。王元好与娄兴荣争议的土地“娄梯冲”和“大小青明田”共计13块，有部分是田，有部分是土，并经双方现场指认以及在卫星航拍图片上签字确认。王元好承包的“娄梯冲”长田后面娄兴荣有一块自留地。该院为明确争议地权属，向瓮安县雍阳镇街道办事处河滨社区居民委员会发函，请该居民委员会调查核实本案争议土地在第二轮土地承包时是否发包给王元好，但该居民委员会未给予回复。一审法院认为，本案的争议焦点归纳为瓮安县政府作出的案涉《不予受理决定书》是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解”的规定，农村土地承包经营纠纷的前提是对权利标的的农村土地的四至界限、土地的所有权没有争议，它一般是因承包方和发包方之间的合同产生的纠纷，以及在承包经营权利客观合法取得并依法登记确认之后，因平等民事主体之间基于新的民事法律事实而产生的民事纠纷，这一纠纷的基础法律关系更多体现的是民事法律关系。而关于土地权属纠纷的问题，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”的规定，土地权属争议是指因土地所有权和使用权的归属不清，争议土地上的权利在争议产生之前就处于一直不确定的状态，因归属问题产生的纠纷。它包括土地所有权争议和土地四至界限不清而产生的争议，这种纠纷的基础法律关系更多的体现的是行政法律关系的特征。由此可知，农村土地承包经营权与农村土地使用权属存在关联，亦存在区别，农村土地承包经营权属于农村土地使用权的范畴。农村土地承包经营权存在的前提是在土地权属清楚、明确。就本案而言，争议土地权属是否清楚就是本案关键。生效的（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》已经认定，王元好持有的《土地承包经营权证》虽然载明有“娄梯冲”和“大小青明田”，但“娄梯冲”的四至界限中南面应当是抵娄兴荣自留地，并非南抵山林，该事实与本院现场查看一致，应予认定。同时，该证只有田，没有土，而王元好与娄兴荣争议的既有田，又有土。故双方争议土地的权属并不清楚、明确，双方的纠纷属于土地权属纠纷，而不是农村土地承包经营权纠纷。瓮安县政府认定王元好与娄兴荣的纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，并适用《土地权属争议调查处理办法》第十四条作出案涉《不予受理决定书》属适用法律错误，应予以撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销瓮安县政府于2019年3月4日作出的瓮府确不受字[2019]1号《不予受理决定书》，责令瓮安县政府在法定期限内重新作出行政行为；一审案件受理费50元，由瓮安县政府承担。上诉人瓮安县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.王元好的案涉承包地四至界线在土地下户时就已明确，河滨社区居委会亦出具了王元好案涉承包地四至清楚的说明。2.一审引用民事判决中王元好承包证上只有田，而其与娄兴荣争议土地有田又有土，故双方争议土地的权属不清的认定错误。历史上鼓励村民“土变田”、农民外出务工又致土地撂荒，故存在田土现状与登记不符的情况。3.对权属明确的案涉承包地再次进行确认，属于重复确认行为。4.娄兴荣所称自留地系开挖案外人王天禄山林所得，其亦未就所耕种的“娄梯冲”部分地块提供承包合同或权属证书，本案属于民事诉讼的土地承包经营纠纷。请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人王元好二审辩称：王元好持有承包合同、承包证的土地“娄梯冲”共十块和“大小清明田”角三块被娄兴荣强行占为己有，王元好向瓮安县法院提起民事诉讼请求停止侵权、返还土地，瓮安县法院认定属于政府处理的土地使用权争议不受理，现王元好向瓮安县政府申请土地确权，其作出不予受理决定违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。请求：一、撤销一审判决；二、将本案发回重审，重审后撤销瓮安县政府作出的不予受理决定，责令其依法作出处理。二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，生效的（2017）黔2725民初3182号民事裁定书已认定王元好“娄梯冲”的南至界限与现场勘察指认的界限不一致，故双方争议土地的权属并不清楚、明确，双方的纠纷属于土地权属纠纷，而不是农村土地承包经营权纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，瓮安县政府具有处理案涉土地权属争议的法定职责，其适用《土地权属争议调查处理办法》第十四条作出案涉《不予受理决定书》属适用法律错误，应予以撤销，一审判决撤销案涉《不予受理决定书》，责令瓮安县政府在法定期限内重新作出行政行为并无不当。上诉人瓮安县政府的上诉理由不成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费用由上诉人瓮安县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇二〇年三月十日法官助理王文婷书记员汪杨