广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1754号 上诉人（一审第三人）黄汉雄，男，1967年11月14日出生，壮族，住广西田林县。 上诉人（一审第三人）王亚陆，男，1977年4月1日出生，壮族，住广西田林县。 上诉人（一审第三人）王汉武，男，1955年10月7日出生，壮族，住广西田林县。 上诉人（一审第三人）王汉杰，男，1967年12月4日出生，壮族，住广西田林县。 上诉人（一审第三人）王秀凤，女，1980年1月20日出生，壮族，住广西田林县。 上诉人（一审第三人）王汉军，男，1965年12月15日出生，住广西田林县。 上诉人（一审第三人）毕中平，男，1967年4月13日出生，壮族，住广西田林县。 上诉人（一审第三人）韦汉明，男，1984年8月9日出生，壮族，住广西田林县。 上诉人（一审第三人）农华标，男，1965年3月14日出生，壮族，住广西田林县。 以上九名上诉人共同委托诉讼代理人罗宝，广西桂百（田林）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）田林县八桂乡弄瓦村八囊屯村民小组。 诉讼代表人黄正道，村民。 委托诉讼代理人覃谋启，广西中名律师事务所律师。 一审被告田林县人民政府，住所地：田林县乐里镇新市街49号。 法定代表人黄慧，县长。 委托诉讼代理人黄文高，田林县发展和改革局副局长。 委托诉讼代理人卢江南，广西万科律师事务所律师。 一审第三人田林县八桂乡弄瓦村六告屯村民小组。 诉讼代表人黄汉雄，组长。 上诉人黄汉雄、王亚陆、王汉武、王汉杰、王秀凤、王汉军、毕中平、韦汉明、农华标（以下简称黄汉雄等9人）因田林县八桂乡弄瓦村八囊屯村民小组（以下简称八囊小组）诉田林县人民政府（以下简称田林县政府）土地征收行政补偿一案，不服百色市中级人民法院（2019）桂10行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：2010年11月18日，八囊小组与田林县八桂乡弄瓦村六告屯村民小组（以下简称六告小组）就双方的山界权属界线达成调解协议，其中明确“争议地分为A、B、C三块，其中A、B块地的土地权属属于八囊小组所有，在A、B块地范围内有六告小组经济林地的可作为插花地长期使用，其插花地以林改技术人员勾图为准”。案涉土地位于B地块内，面积为77.89亩，因建设田林县瓦村水电站而被田林县政府实施征收。案涉土地的征收补偿包含三个部分，分别为土地补偿费674312.6元、安置补助费560508.76元、青苗补偿费349705元。对于征地的各项款金额各方当事人均无异议。青苗补偿费349705元已经支付于有关村民，但是土地补偿费674312.6元、安置补助费560508.76元，共计1234821.36元，因八囊小组与六告小组之间有争议而未完成支付。2019年3月25日，八囊小组向田林县政府提交申请要求拨付前述补偿费1234821.36元，田林县政府的工作部门田林县发展和改革局于2019年5月22日作出答复称“争议地权属问题双方都认可，但争议双方存在经济纠纷，须有双方调解协商签字的资金补偿分配方案或法律文书后，我局再按有关程序向业主申报款项及时拨付”。八囊小组认为该答复没有法律依据，故提起本案诉讼，请求：1.判决确认被告田林县政府征收原告八囊小组77.89亩土地而未给予补偿的行为违法；2.判决被告田林县政府向原告八囊小组支付征收其77.89亩土地的土地补偿费674312.6元、安置补助费560508.76元，共计1234821.36元。 另查明，案涉被征收土地包含黄汉雄等9人的林地，该9人的林权证中登记的林地的所有权人均为××屯集体所有，与八囊小组和六告小组就山界权属界线达成调解协议中的约定一致。关于补偿费1234821.36元，八囊小组和六告小组及黄汉雄等9人有争议。2018年1月9日，八囊小组向田林县水库移民工作管理局提出要求停止拨付该补偿费、以待双方商谈结果等申请。 一审判决认为：一、关于原、被告是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定，“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”。田林县政府具有组织实施辖区内征地行为及组织和领导辖内大中型水利水电工程移民安置工作的法定职权，本案是建设田林县瓦村水电站而实施土地征收引发的争议，其是适格被告。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”黄正道等村民以八囊小组的名义提起诉讼，不在于黄正道是否为该小组的组长，而在于该小组内需要提出本次诉讼的村民是否过半数以及这些村民推荐何人代表其提起诉讼。根据黄正道等人提交的授权材料等，确认八囊小组内的大多数村民同意提起本案诉讼，故黄正道等村民可以八囊小组的名义提起诉讼，另八囊小组与田林县政府的未支付征地补偿行政行为有直接的利害关系，故八囊小组是本案的适格原告。田林县政府主张原、被告主体不适格理由不成立。 二、关于田林县政府未支付案涉土地的征地补偿费是否违法的问题。经查，八囊小组、六告小组及有关村民对补偿费1234821.36元的归属发生争议，八囊小组向田林县水库移民工作管理局等部门提出申请，要求停止拨付该补偿费、以等待各方商谈形成分配方案等，但八囊小组、六告小组及有关村民对案涉补偿费的分配始终未达成协议，为此，田林县政府根据原告的申请而暂停支付补偿费，有合法事由。原告主张田林县政府未及时拨付补偿费1234821.36元的行为违法，理由不能成立。 三、关于被告是否应向原告支付土地补偿费674312.6元、安置补助费560508.76元,共计1234821.36元的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案经查，2010年11月18日，八囊小组与六告小组就双方的山界权属界线达成调解协议，明确“争议地分为A、B、C三块，其中A、B块地的土地权属属于八囊小组所有，在A、B块地范围内有六告小组经济林地的可作为插花地长期使用”。据此，案涉土地77.89亩因建设田林县瓦村水电站而被田林县政府征收产生的土地补偿费674312.6元、安置补助费560508.76元，共计1234821.36元，应归八囊小组所有。八囊小组请求田林县政府向其支付，有事实和法律依据，予以支持。 综上所述，原告八囊小组起诉的理由部分成立，予以相应支持。被告田林县政府答辩的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决：一、由被告田林县政府向原告八囊小组支付土地补偿费和安置补助费共计1234821.36元，限于本判决生效之日起30日内支付；二、驳回原告八囊小组的其他诉讼请求。 上诉人黄汉雄等9人上诉称：一、根据《调解协议书》约定及土地管理法和森林法相关规定，六告小组对涉案林地可持续长期使用，上诉人黄汉雄等9人持有《林权证》，使用期限70年。上诉人黄汉雄等9人在承包地分配时所分得的承包地不多，涉案林地被征收后基本生活保障面临挑战，因征收而实际受到直接损失的是上诉人黄汉雄等9人。二、上诉人黄汉雄等9人是涉案林地长期使用受益人，且目前尚不需要统一安置，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，安置补偿费应发放给被安置人员即上诉人黄汉雄等9人。请求二审法院撤销一审判决，将涉案77.89亩土地的安置补助费560508.76元改判归上诉人黄汉雄等9人所有，由上诉人按使用面积比例自行分配。 被上诉人八囊小组答辩称：一、涉案77.89亩土地所有权属八囊小组所有，因此该77.89亩被征收土地的土地补偿费674312.6元应归八囊小组所有。二、弄瓦村水电站淹没的是八囊小组的土地，八囊小组全体村民是需要安置的移民，该77.89亩被征收土地的安置补助费560508.76元应该用于八囊小组全体村民的安置。三、上诉人不是八囊小组村民，上诉人使用涉案土地不属于《中华人民共和国农村土地承包法》规定的家庭承包，而属于其他形式的土地承包。上诉人仅仅是在八囊小组允许情况下使用土地，其损失已经从青苗补偿费得到补偿，再要求安置补助费没有事实和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 一审被告田林县政府陈述称：一、上诉人黄汉雄等9人持有《林权证》，其对涉案林地依法长期享有使用权。二、一审判决将涉案林地的土地补偿费及安置补助费合并处理，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定相悖。三、八囊小组只能申请支付土地补偿费，安置补助费和青苗补偿费应归上诉人黄汉雄等9人所有。同时，一审判决以行政审判的形式解决本来属于民事诉讼解决的征地补偿款分配纠纷，是越权判决，希望二审依法纠正。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 一审第三人六告小组陈述称：一、同意上诉人黄汉雄等9人提出的上诉理由。二、一审判决将案涉林地的土地补偿费及安置补助费合并处理，于法无据；三、六告小组在土地林地承包分配时，上诉人黄汉雄等9人除分配到涉案林地外，再无其它承包林地。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 本案原定于2020年2月18日开庭审理，后因新冠××疫情影响而取消，经电话询问各方当事人，各方当事人无新的证据向法庭提交。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：一、关于土地补偿费和安置补助费性质问题。本案征地行为发生时施行的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”可见土地补偿费与安置补助费性质不同，从概念上讲，基于合法行为造成他人财物损失而给予他人物质利益弥补的称为补偿，基于他人能力不足而给予他人物质利益帮助的称为补助。土地补偿费是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投人和收益造成损失的补偿。征收土地的，按照土地的原用途确定补偿标准和补偿数额。原来是耕地的按耕地的标准补偿，原来是林地的按林地补偿，原来是未利用的荒山、荒地没有收益的，原则上不予补偿。如果没有使用权人的使用，被征土地可能仍是荒地，正是由于使用权人的投入才改变了土地用途，才使得土地补偿费标准提高，所以其补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）第（四）项规定：“按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。” 安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。给予安置补助，是基于被征地农民能力不足，仅给予损失补偿尚不足以维持原有生活水平和长远生计。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。” 1、关于本案土地补偿费和安置补助费的归属问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用……”，根据该规定可知，法律并未明确规定安置补助费只能由土地所有权集体享有。一般情况下，土地由土地所有权人发包给其村民使用，村民有承包经营权，在土地被征收而取得补偿补助时，土地补偿费、安置补助费的分配是同一集体内部问题，该集体可以依照有关法律规定的民主议定程序，决定内部分配土地补偿费和安置补助费。但是，在特殊情形下，土地补偿费和安置补助费可能会分属不同的集体所有。从法理上讲，土地所有权有占有、使用、收益和处分四项权能，一般情形下，土地所有权人可以将其中某项权能转让，但转让与否、转让多长时间，在不违反法律规定前提下，土地所有权人有决定权。但是，本案土地所有权在确权之前处于权属不明状态，是八囊小组和六告小组通过协商互让互谅而达成协议，案涉土地由八囊小组享有土地所有权，其中有一部分土地由六告小组享有土地使用权，作为插花地长期使用。六告小组享有土地使用权不是基于八囊小组成为土地所有权人之后的承包或者允许，而是基于权属不清时的协议约定，六告小组的土地使用权是永久的，八囊小组无权收回土地使用权。八囊小组提出的六告小组使用涉案土地属于家庭承包之外的其他形式的土地承包的答辩意见，不符合本案事实，本院不予采信。土地所有权属于物权，土地使用权属于用益物权，物权和用益物权受到损失，均应得到补偿。根据谁受损失谁得补偿的法律原理，土地被征收后，八囊小组的土地所有权受损，应得补偿。六告小组的土地使用权同样受损，也应依法取得补偿。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条的条文释义内容有“……对人员安置也是如此，对征用土地之前土地的使用者或承包经营者的人员予以安置，而对征用之后新增的人口或劳动力将不予以考虑。这是征用土地补偿的基本原则。”可见，将《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款“安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用……”中的农村集体经济组织，理解为土地被征收之前的土地使用者所在集体，是符合立法原意的。 从功能上讲，国家征地支付土地补偿费和安置补助费，必须保障失地农民生活水平不降低，长远生计有保障，所以土地补偿费和安置补助费的用途都应用于被征地农民的生产生活安置。众所周知，只有占有使用土地才能取得收益，六告小组村民占有使用土地，每年均会取得相应收益，这个收益是长久无期限的。对于六告小组享有土地使用权的那部分土地，八囊小组虽有土地所有权，但未实际占用使用土地，是没有土地收益的。对土地的占有使用是农民安身立命的根本，土地一旦被征收，六告小组村民就丧失了每年可以预见的收益，不给予补偿补助就有可以会陷入生活困境，不利于可持续发展，不利于农村社会和谐稳定，甚于有可能影响党和国家2020年脱贫攻坚任务的如期完成。 从土地征收利益平衡上讲，当初在土地权属不明时双方签订协议，八囊小组取得土地所有权，六告小组取得插花地土地使用权，是在利益上互让互谅的结果，如果征地时只有八囊小组取得补偿和补助，六告小组不得补偿，就有违利益平衡，在情理上是有失公平的。需要指出的是，青苗补偿费是对青苗损失的弥补，不是对土地所有权或者使用权损失的弥补，八囊小组提出的六告小组村民的损失“已经从青苗补偿费得到补偿，再要求安置补助费没有事实和法律依据”的答辩意见，不符合法律规定，本院不予采纳。 所以，鉴于涉案被征收土地在权属问题上的特殊性，对于插花地部分而言，由八囊小组基于土地所有权取得一定的补偿补助，由六告小组基于永久土地使用权取得一定的补偿补助，既符合法律规定，也符合情理，更有利于党和国家工作大局。上诉人黄汉雄等9人上诉请求将安置补助费560508.76元改判归其所有，也就是认可土地补偿费674312.6元归八囊小组所有，这一分配方案基本符合利益平衡要求，可予采纳。一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定时，虽说是适用了第一款、第二款规定，但实际只援引了第一款内容，未援引第二款内容，援引内容不完整，未能正确理解和区分土地补偿费和安置补助费的归属，导致判决结果错误，本院予以纠正。上诉人9人中，农华标、王汉军是八囊小组的村民，其余7人是六告小组村民，依照2010年10月18日八囊小组与六告小组签订的《调解协议书》关于“在B块地范围内有六告小组经济林地的可作为插花地长期使用”的约定，黄汉雄等7位六告小组村民使用的土地面积，可以由六告小组取得安置补助费。减去六告小组插花地使用范围外，包括农华标、王汉军使用面积在内的其余土地的安置补助费，均应由八囊小组取得。六告小组未起诉请求政府支付安置补助费，也未提起上诉，所以本案不宜直接判决由田林县政府直接支付安置补助费给六告小组。六告小组可就其涉案插花地被征收向田林县政府申请支付安置补助费。八囊小组诉请支付土地补偿费，有事实和法律依据，应予支持；其请求支付全部77.89亩被征土地的安置补助费，理据不充分，不予支持。八囊小组可就除六告小组插花地范围以外土地被征收，向田林县政府另行主张安置补助费。 至于八囊小组、六告小组收到政府支付的安置补助费后如何分配，其可以依照有关法律规定的民主议定程序决定。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持”的规定，上诉人黄汉雄等9人请求判决田林县政府直接将安置补助费支付给其9人，因从2010年10月18日八囊小组与六告小组签订的《调解协议书》内容看，黄汉雄等9人使用涉案土地并非家庭承包方式，且“发包方”尚未收到安置补助费，因此其请求依据不足，本院不予支持。 另外，八囊小组于2018年1月9日向政府有关部门提交《要求停止拨付六告村民在八囊地界内B块土地款项的报告》，请求在六告村民与八囊小组没有分清和商谈好土地补偿及经济林补偿之前，任何单位及个人不能签字拨付款项给六告村民。据此，政府在纠纷未解决之前，拒绝纠纷其中一方提出的支付补偿费用的请求，不但不属于行政不作为，而且还是一种负责任的表现，否则容易因支付错误而形成难以挽回损失的局面。田林县政府工作部门拒绝八囊小组提出的支付补偿费用的请求，并告知解决争议之后再行拨付费用，合理合法，不属行政不作为。还应说明的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条是有关给付判决的规定，法院依据该条规定作出判决时，只须查明行政机关是否依法负有给付义务，并据此判决履行给付义务，无需就不履行给付义务行为违法是否成立作出确认判决。但是，一审判决既然已经判决驳回一审原告八囊小组提出的确认被告田林县政府征收八囊小组77.89亩土地而未给予补偿的行为违法的诉讼请求，也有事实和法律依据，本院予以维持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但理解法律错误，导致判决结果部分错误，本院予以纠正。上诉人黄汉雄等9人提出的上诉理由部分成立，本院予以相应支持。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 1、维持百色市中级人民法院（2019）桂10行初133号行政判决第二项，即驳回一审原告田林县八桂乡弄瓦村八囊屯村民小组提出的确认一审被告田林县人民政府征收涉案77.89亩土地而未给予补偿的行为违法的诉讼请求； 2、撤销百色市中级人民法院（2019）桂10行初133号行政判决第一项； 3、一审被告田林县人民政府支付被上诉人田林县八桂乡弄瓦村八囊屯村民小组土地补偿费674312.6元，限于本判决生效之日起30日内支付； 4、驳回田林县八桂乡弄瓦村八囊屯村民小组提出的其他诉讼请求。 一审诉讼费50元，二审诉讼费50元，共计100元，由一审被告田林县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年三月二十日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖