贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1945号上诉人（一审被告）遵义市汇川区人民政府。法定代表人曾征，区长。委托代理人廖方圆，贵州文熙律师事务所律师。被上诉人（一审原告）黄恩伟，男，汉族。上诉人遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）因与被上诉人黄恩伟房屋行政强制一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。黄恩伟一审诉称：黄恩伟因居住需要，于2003年至2004年期间在汇川区旁修建房屋一栋，并一直居住。2016年底，汇川区政府工作人员通知黄恩伟协商该房屋征收事宜，因汇川区政府未提供征地批准文件，黄恩伟拒绝（协商征收事宜）。2017年2月8日，汇川区政府多部门人员强行进入黄恩伟房屋，对黄恩伟房屋进行了丈量，过程中对黄恩伟的财物造成了损害；在高坪司法所的调解下，赔付了黄恩伟5000元现金。后政府实施210国道改造施工，导致黄恩伟房屋无法居住，黄恩伟诉至法院。从政府开始征收，至案件二审审结期间，政府多部门以查处违建为由向黄恩伟下通知，企图以此逼迫黄恩伟配合征收未果。2018年9月11日，汇川区政府对黄恩伟案涉房屋实施强拆。综上，汇川区政府为达到非法征收的目的，在没有相关合法征收文件、没有履行法定程序、没有法院强制执行通知书的前提下非法强拆。请求判决确认汇川区政府于2018年9月11日强制拆除黄恩伟位于汇川区旁的自建房的行为违法。一审经审理查明，黄恩伟系遵义市汇川区高坪镇（现汇川区高坪街道办）海龙囤村碗厂组人。2003年，黄恩伟通过购买农村集体土地及征地拆迁建房指标的方式，购买周德财位于旁的土地并建房，即本案涉诉房屋。2017年2月8日，汇川区高坪街道办事处园区办强行对涉诉房屋进行了丈量，并制作了《遵义经济技术开发区天仪电器建设项目房屋征收勘丈信息一览表》等图表；该系列图表编号均为113号，显示的产权人栏为空白。因210国道改扩建，案涉房屋前的院坝被路基覆压，黄恩伟提起诉讼。一审法院于2018年1月23日以（2017）黔03行初499号行政判决书，判决确认汇川区政府未提供征地批文、未履行法定征地程序即征占黄恩伟房屋院坝的行为违法。黄恩伟上诉后，本院于2018年11月13日作出（2018）黔行终1482号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。经遵义市汇川区经济技术开发区高坪工业园区高坪街道办事处委托，国家建筑工程质量监督检验中心于2017年10月9日就案涉房屋作出《鉴定报告》，对案涉房屋综合评定为Ｄ级，建议对该房屋立即采取解危措施。《鉴定报告》记载批准人张彬彬，审核人朱宾，鉴定人王某；鉴定报告签章为“国家建筑工程质量监督检验中心检验鉴定章”。2018年8月20日，汇川区高坪街道办事处向汇川区政府提出遵汇高办呈〔2018〕80号《关于高坪街道双狮社区新中组黄恩伟户危房排险的请示》，请求汇川区政府同意对案涉房屋进行排险拆除。经内部审批程序，汇川区政府有关领导于2018年8月23日以签批公文处理笺形式，同意高坪办牵头，区住建局参与，开展排险拆除，及时消除安全隐患。2018年9月7日，汇川区住房和城乡建设局、汇川区高坪街道办事处共同作出《关于危险房屋应急排险的通告》。同日，汇川区高坪街道办事处向黄恩伟作出《搬离危房催告书》，要求黄恩伟2018年9月10日前搬离，并告知高坪街道办事处将于2018年9月11日对危房进行拆除。前述《关于危险房屋应急排险的通告》、《搬离危房催告书》及国家建筑工程质量监督检验中心《鉴定报告》于2018年9月7日送达黄恩伟。2018年9月11日，在贵州牧心律师事务所两名律师的见证下，高坪街道办事处对案涉房屋进行了拆除。另，2018年9月11日实施拆除前，案涉房屋入户门已被毁坏，黄恩伟不在该房屋内居住。一审法院认为，本案被诉行为是对黄恩伟房屋实施的强制拆除行为，各方当事人对原、被告主体资格均无异议，一审法院予以确认。本案争议的焦点在于被诉强制拆除行为是否合法。经遵义市汇川区经济技术开发区高坪工业园区高坪街道办事处委托，国家建筑工程质量监督检验中心于2017年10月9日就案涉房屋作出《鉴定报告》，对案涉房屋综合评定为D级，建议对该房屋立即采取解危措施。依据《城市危险房屋管理规定》第七条“房屋所有权人或使用权人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。鉴定机构接到鉴定后，应及时进行鉴定”的规定，危险房屋鉴定的申请人应是房屋所有权人或者使用权人，鉴定机构应是市、县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构。本案中，黄恩伟被拆除的房屋的危险房屋鉴定申请人为遵义市汇川区高桥街道办事处，并非房屋所有权人或者使用权人，不符合法律规定。依据《城市危险房屋管理规定》第六条“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’”、第十一条“进行安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。对特殊复杂的鉴定项目，鉴定机构可另外聘请专业人员或邀请有关部门派员参与鉴定。”的规定，鉴定机构应采用“房屋安全鉴定专用章”、鉴定人员应有两名以上，但本案《鉴定报告》未采用“房屋安全鉴定专用章”，鉴定人只有一人，不符合法律规定。因此，作为汇川区政府对黄恩伟的房屋强制拆除的基础证据，《鉴定报告》不具有合法性。且该《鉴定报告》2017年10月9日作出，2018年9月7日送达黄恩伟，紧接着2018年9月11日黄恩伟房屋被拆除，导致黄恩伟不能及时针对《鉴定报告》进行救济，显然不合理。故此，汇川区政府以黄恩伟房屋系D级危房为由强制拆除黄恩伟房屋缺少事实依据。因黄恩伟的房屋已被拆除，无可撤销的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，判决：确认汇川区政府于2018年9月11日强制拆除黄恩伟位于汇川区旁的房屋的行为违法。案件受理费50元，由汇川区政府负担。一审宣判后，汇川区政府不服，向本院提出上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误。1.根据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条之规定，上诉人具有危险房屋管理工作职责；2.遵义市住房和城乡建设局至今仍未设立房屋安全鉴定机构，上诉人委托具有危房鉴定资质的国家建筑工程质量监督检验中心对涉案房屋进行鉴定并无不妥；3.涉案房屋经鉴定属于D级危房，为了及时消除安全隐患，保护人民群众的生命财产安全，上诉人依据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，在通知被上诉人自行搬离3日后，组织相关部门拆除涉案危房已经给了被上诉人充足的异议期；4.《中华人民共和国突发事件应对法》是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，《城市危险房屋管理规定》是建设部制定的部门规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，本案首先必须适应《中华人民共和国突发事件应对法》，其次参照适用《城市危险房屋管理规定》，一审法院只适用《城市危险房屋管理规定》错误。请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人黄恩伟的诉讼请求。被上诉人黄恩伟在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、法律适用问题；二、拆除行为是否合法的问题。关于第一个焦点。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”之规定，该法所称的“突发事件”具有突发性、公共性、社会危害性等特点。本案系个人房屋的拆除，2017年10月9日该房屋被鉴定为D级危房，直到2018年9月11日才被拆除，不属于该法所指的“突发事件”，上诉人提出适用《中华人民共和国突发事件应对法》的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款“人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，本案中，汇川区政府及其工作部门在作出并向黄恩伟送达《关于危险房屋应急排险的通告》、《搬离危房催告书》、危房《鉴定报告》等文件后，以涉案房屋系危房为由将其拆除，一审法院参照适用《城市危险房屋管理规定》审理本案并无不当。关于第二个焦点。根据《城市危险房屋管理规定》第七条“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。鉴定机构接到鉴定申请后，应及时进行鉴定。”之规定，危险房屋鉴定的申请人应是房屋所有权人或者使用权人。根据《城市危险房屋管理规定》第六条“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’”、第十条“进行安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。对特殊复杂的鉴定项目，鉴定机构可另外聘请专业人员或邀请有关部门派员参与鉴定。”之规定，鉴定机构应是市、县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’，鉴定人员应有两名以上。本案中，《鉴定报告》中的鉴定机构系遵义市汇川区高桥街道办委托，未采用“房屋安全鉴定专用章”，且鉴定人只有一人，不符合上述法律规定。同时，《鉴定报告》送达黄恩伟3天后，其房屋便被拆除，导致黄恩伟不能及时针对《鉴定报告》进行救济，违反正当程序原则。作为房屋拆除基础证据的涉案《鉴定报告》不具有合法性，汇川区政府以涉案房屋系D级危房为由进行拆除无事实依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。汇川区政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市汇川区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 谢璐凯审判员 孟 婷二〇二〇年三月十三日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可