兰州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2020)甘71行终67号上诉人（原审原告）寇宗旺，男，1960年2月16日出生，住甘肃省兰州市城关区。委托代理人张莹，甘肃方域西涛律师事务所律师。委托代理人魏京京，甘肃方域西涛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市住房和城乡建设局，住所地甘肃省兰州市城关区南滨河路名城广场4号楼5-6楼。法定代表人李文生，该局局长。委托代理人罗强，该局安全质量监管科副科长。委托代理人张忠义，甘肃锐城律师事务所律师。原审第三人兰州市建设工程安全质量监督站，住所地甘肃省兰州市城关区庆阳路364号国贸大厦。法定代表人万国平，该站站长。委托代理人雷兰，该站受理科科长。原审第三人兰州市公安消防支队，住所地甘肃省兰州市城关区均家滩364号。法定代表人赵青，该支队支队长。委托代理人王伟东，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。委托代理人李俊燕，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。原审第三人张东，男，1968年1月5日出生，住甘肃省兰州市城关区。原审第三人孙晓俊，男，1965年8月15日出生，住甘肃省兰州市城关区。原审第三人贾皓栋，男，1957年5月19日出生，汉族，住甘肃省平凉市崆峒区。原审第三人王元基，男，1960年1月26日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。原审第三人徐明超，男，1960年5月7日出生，汉族，住甘肃省兰州市安宁区。原审第三人苗永林，男，1958年12月21日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。原审第三人王秋明，男，1964年9月10日出生，汉族，住甘肃省兰州市安宁区。原审第三人周祥。上诉人寇宗旺因与被上诉人兰州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、原审第三人兰州市建设工程安全质量监督站（以下简称市质监站）、兰州市公安消防支队（以下简称消防支队）、张东、孙晓俊、贾皓栋、王元基、徐明超、苗永林、王秋明、周祥城建其他行政行为一案，不服兰州铁路运输法院于2019年12月19日作出的（2019）甘7101行初329号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月9日立案后，依法组成合议庭，于2020年3月30日公开开庭审理了本案。上诉人寇宗旺的委托代理人张莹，被上诉人市住建局的委托代理人罗强、张忠义，原审第三人市质监站的委托代理人雷兰，原审第三人消防支队的委托代理人李俊燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，1998年，第三人消防支队在兰州市城关区东岗西路489号(现603号)修建7层住宅楼，原告寇宗旺的房屋位于该楼×单元×层×室。后消防支队在该住宅楼上加盖了两层，共八套住房。2012年12月24日，被告市住建局开办的下属单位市质监站（原兰州市建设工程质量监督站）依消防支队申请，根据兰州市人民政府兰政发[2010]89号《关于解决房屋产权登记发证历史遗留问题的实施方案》作出兰建质监字第2012-031号《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》（以下简称《意见书》），对涉案住宅楼加盖的两层建筑同意按历史遗留问题办理。原告寇宗旺认为加盖房屋未经验收备案，对其房屋造成安全隐患，为此，于2019年10月9日向该院提起行政诉讼。另查明，《意见书》是办理涉案两层房屋所有权初始登记材料之一，消防支队在取得房屋所有权证书后，转移登记至第三人张东、孙晓俊、贾皓栋、王元基、徐明超、苗永林、王秋明、周祥名下，并办理权属证书。以上事实，有兰建质监2012-031号《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》、（2019）甘7101行初126号行政判决书、（2019）甘71行终134号行政判决书等证据在卷证实。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政诉讼的原告是行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系的公民、法人、其他组织。本案中，原告的房屋与加盖房屋为同一幢、上下层关系，该建筑物的工程安全质量及验收备案等行为与原告具有法律上的利害关系，因此，原告主体适格。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。本案中，涉案房屋在办理权属证时，市质监站依据兰州市人民政府兰政发[2010]89号《关于解决房屋产权登记发证历史遗留问题的实施方案》作出的《意见书》仅是办理房屋权属证的材料之一，属于过程性行为，而颁发房屋所有权证书的行为才是终局行政行为，因此，原告所诉涉案行政行为不属于人民法院受案范围。即使该行为属于受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，市质监站作出《意见书》的时间在2012年12月24日，而原告向该院提起诉讼的时间在2019年10月9日，显然已经超过了法律规定的最长五年起诉期限。因不动产提起的诉讼，必须是被诉行政行为产生了不动产物权的设立、变更、转让或消灭的法律效果，而非行政诉讼中涉及不动产物权的因素，本案并不适用最长二十年的起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项以及第二款之规定，裁定：驳回原告寇宗旺的起诉。案件受理费50元，待裁定生效后退还原告寇宗旺。上诉人寇宗旺上诉称：1.原审裁定将市住建局出具《意见书》的行为定性为过程性行政行为，属于适用法律错误。2.原审裁定认定本案起诉超过五年起诉期限有误。上诉请求：撤销兰州铁路运输法院(2019）甘7101行初329号行政裁定并发回重审。被上诉人市住建局答辩称：1.寇宗旺与本案没有任何关系，不能作为适格原告；2.《意见书》完全正确；3.《意见书》属于过程性的行政行为；4.寇宗旺提起诉讼的时间超过起诉期限。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求：维持原裁定。被上诉人市质监站未提交答辩状，当庭口头答辩称，同意市住建局的意见。请求：维持原裁定。被上诉人消防支队答辩称：1.市住建局作出的《意见书》仅是办理房屋权属证书的材料之一，属于过程性的行政行为，不属于人民法院受案范围；2.即使本案属于人民法院受理，寇宗旺的起诉也已超过诉讼时效。请求：驳回上诉。各方当事人向原审法院提交的证据均已随卷移送本院。二审中，各方当事人均未提交新的证据。各方对原审提交的证据均未发表新的质证意见。本院二审查明，2012年12月24日，市质监站（原兰州市建设工程质量监督站）依消防支队申请，根据兰州市人民政府兰政发[2010]89号《关于解决房屋产权登记发证历史遗留问题的实施方案》作出兰建质监字第2012-031号《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》，对涉案住宅楼加盖的两层建筑同意按历史遗留问题办理。其余事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案二审审查重点是寇宗旺的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，市质监站作出《意见书》的时间为2012年12月24日。寇宗旺向原审法院提起诉讼的时间为2019年10月9日，显然已经超过了法律规定的最长五年起诉期限。关于上诉人主张应适用二十年最长起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”即适用二十年起诉期限的因不动产提起的行政诉讼，必须是被诉行政行为产生了不动产物权的设立、变更、转让或消灭的法律效果，而非行政诉讼中涉及不动产物权的因素。原审法院裁定驳回起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马世元审判员  李茫信审判员  成 蕾二〇二〇年三月三十一日书记员  王 瑞附：本裁定适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。