广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1756号 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人梁寿强，男，1969年4月24日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人梁友兴，男，1975年10月30日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）黄显欢，男，1960年7月18日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿建，男，1959年12月23日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁有勇，男，1984年11月20日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁福龙，男，1946年12月6日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿权，男，1971年8月13日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿群，男，1948年6月3日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿永，男，1965年11月8日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁钟仁，男，1986年11月28日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿昌，男，1956年11月4日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿琨，男，1956年7月11日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁福银，男，1942年12月6日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿高，男，1974年2月14日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿江，男，1960年12月1日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁福贤，男，1956年9月17日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿全，男，1975年4月2日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿康，男，1971年7月3日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿朋，男，1957年8月17日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿勇，男，1978年3月21日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿卫，男，1962年5月10日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿华，男，1951年2月16日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿乐，男，1967年12月27日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿记，男，1957年3月4日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁友新，男，1979年1月20日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁寿祥，男，1957年8月17日出生，壮族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）梁福森，男，1956年11月20日出生，壮族，住宾阳县。 上述27名上诉人的委托代理人韦瑞奎，广西华胜律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宾阳县人民政府，住所地：宾阳县宾州镇永武街235号。 法定代表人穆贤清，县长。 委托代理人韦石岳，宾阳县林业局干部。 委托代理人覃广真，宾阳县林业局干部。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市行政复议办公室工作人员。 上诉人梁寿强、梁友兴、黄显欢、梁寿建、梁有勇、梁福龙、梁寿权、梁寿群、梁寿永、梁钟仁、梁寿昌、梁寿琨、梁福银、梁寿高、梁寿江、梁福贤、梁寿全、梁寿康、梁寿朋、梁寿勇、梁寿卫、梁寿华、梁寿乐、梁寿记、梁友新、梁寿祥、梁福森（以下简称梁寿强等27人）因诉宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）林业行政登记及行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：黎塘页岩砖厂于1974年建厂，属全民所有制企业。梁寿强等27人分别持有的《林权证》，系2009年集体林权制度改革确权发证工作时由宾阳县政府颁发的林地使用权证和林木所有权或使用权证，《林权证》项下的山林权属全部位于黎塘页岩砖厂的矿山山场范围内。1977年底，黎塘页岩砖厂作为征用土地一方与被征用土地单位杨村第1、2、3、4生产队共同签订了《黎塘页岩砖厂矿山征用土地协议书》，并支付了相关征地补偿款项。1978年11月6日原广西壮族自治区革命委员会民政局作出民政字〔1978〕229号《关于广西黎塘页岩砖厂征用土地的批复》，同意原南宁地区行政公署征用宾阳县黎塘公社凤鸣大队杨村各生产队位于垒荣山、茶子岭和凡村岭处的荒山地、旱地、茶林共计183.6亩，作为黎塘页岩砖厂原料矿场及修建进场公路、矿山休息室、炸药库用地，造地事宜，按双方协议执行。至此，上述被征用土地的所有权全部属于国有，由黎塘页岩砖厂管理使用。梁寿强等27人所持有的《林权证》项下的林权范围全部位于1977年征收为黎塘页岩砖厂的矿山山场范围内。后因贵隆（贵港一隆安）高速公路规划途经黎塘页岩砖厂的矿山山场用地，部分村民以持有《林权证》为由要求给予土地补偿，黎塘页岩砖厂认为该山场产权属其所有，相关村民系非法侵占其矿山山场用地，将会导致国有资产流失，遂于2016年1月3日向宾阳县林业局提交《关于请求解决我厂矿山山场被误办林权证书的报告》，请该局调查核实后撤销误办给村民的《林权证》，并责令村民限期砍伐所种植物。宾阳县林业局调查后，认为颁发给梁寿强等27人的《林权证》不合法，应予撤销，鉴于持证人在黎塘镇书面通知后仍不交回《林权证》，故建议宾阳县政府公告注销涉及该地块的《林权证》。宾阳县政府于2017年12月29日作出宾政发〔2017〕22号《关于撤销黎塘镇凤鸣村委杨村陆庆嵩等49户持有的林权证的决定》（以下简称22号撤证决定），以黎塘镇凤鸣村委杨村1、2、3、4队村背后183.6亩山地为黎塘页岩砖厂所有，该厂为全民所有制企业，其土地权属国有土地性质，故上述183.6亩山地颁发的《林权证》存在错误为由，依据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法》和《广西壮族自治区集体林权更正登记管理办法》等相关规定，决定撤销包括梁寿强等27人在内的宾阳县黎塘镇凤鸣村委杨村陆庆嵩等49户持有的50本《林权证》。梁寿强等27人不服，向南宁市政府申请行政复议。南宁市政府于2019年1月19日作出南府复议〔2018〕65号行政复议决定（以下简称65号复议决定），维持22号撤证决定。梁寿强等27人不服而诉至法院，请求判决撤销22号撤证决定和65号复议决定。 一审认为：各方当事人对梁寿强等27人及宾阳县政府、南宁市政府均是本案适格主体、梁友兴等27人的起诉未过起诉期限均无异议，依法予以确认。 关于宾阳县政府作出的22号撤证决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件”、第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”的规定，《林权证》的登记发放，林地等权属来源清楚、合法是基本要素。只要存在权属来源不清、不合法，即可撤销《林权证》。本案中，宾阳县政府认为黎塘页岩砖厂获得涉案林地的合法权属来源的依据主要是黎塘页岩砖厂通过与杨村第1、2、3、4生产队签订的《黎塘页岩砖厂矿山征用土地协议书》，因此该份协议是否有效就成为本案的关键。而判断该份协议是否有效不能以现行法律作为依据，而必须以协议签订时的法律、政策和历史情况进行判断。经查，该份协议是1977年12月22日签订的，协议有时任杨村第1、2、3、4生产队指导员、队长的盖章，以及大队、公社同意征用的签字盖章，符合当时政策情况，合法有效。签订协议后，黎塘页岩砖厂也支付了相关征地补偿款项，也获得原广西壮族自治区革命委员会民政局的同意，从而取得涉案土地的使用权，有付款单据、原广西壮族自治区革命委员会民政局民政字〔1978〕229号《关于广西黎塘页岩砖厂征用土地的批复》等证据证实。虽然黎塘页岩砖厂之后由于管理缺位导致部分农民在该厂范围内种植林木，但是鉴于征地结束后该地的所有权已经依法转为国有，农民在涉案林地耕种的事实未能改变其土地权属为国有的性质。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十七条“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”、《广西壮族自治区集体林权更正登记管理办法》第三条“林权更正登记是指权利人、利害关系人或县级林权登记承办机关确认林权登记发证有错误或有其他需要更正情形，根据登记确有错误的证明材料或其他材料，由县级林权登记承办机关按照程序对错误事项或其他需要更正的事项进行更正的登记行为”、第五条“有以下情形之一，林权权利人或利害关系人可以申请林权更正登记：（一）林权登记承办机关工作人员因工作疏忽或其他原因，导致林权登记信息错误的；（二）林权权利人或利害关系人发现林权证有错误的”的规定，鉴于现行法律、法规对撤销《林权证》的程序没有具体规定，故宾阳县政府经调查核实，作出22号撤证决定，将梁寿强等27人持有的集体《林权证》予以撤销并送达给相关当事人，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论正确。关于梁寿强等27人提出部分《林权证》林地登记的范围不在黎塘页岩砖厂的范围内的主张，鉴于2009年颁发黎塘页岩砖厂矿区范围内的《林权证》前，黎塘镇林改办已经组织有关杨村村民到实地勘界，目前数据存放在林改数据库里，且宾阳县政府也提供了涉案《林权证》在黎塘页岩砖厂的山场范围内的测绘图，梁寿强等27人并未能提供证据予以推翻，故该主张不予采信。关于梁寿强等27人主张征用协议确定的内容只是为了使用泥土作为烧砖的原材料及作业用房使用，并没有确定涉案土地的使用权为黎塘页岩砖厂所有、黎塘页岩砖厂未全部补偿及造地的问题，从涉案征用协议的名称及权利义务约定的内容来看，该协议足以证明系黎塘页岩砖厂与杨村第1、2、3、4生产队通过协商以补偿的方式征收了涉案林地，并按照协议约定的补偿项目进行了补偿，故对该主张不予采信。 关于南宁市政府作出的65号复议决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。诚如上所述理由，宾阳县政府经调查核实，本着有错必纠的原则，作出22号撤证决定并无不当。在梁寿强等27人不服22号撤证决定申请复议后，南宁市政府依据法定程序向有关当事人送达相关材料并在法定期限内作出复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梁寿强等27人的诉讼请求。 上诉人梁寿强等27人上诉称：1．上诉人所在的生产队集体于1977年与黎塘页岩砖厂签订的《黎塘页岩砖厂矿山征用土地协议书》明确约定所征用的土地“为：矿山用地、上山公路、休息用地，……炸药库用地”，在原广西壮族自治区革命委员会民政局作出民政字〔1978〕229号《关于广西黎塘页岩砖厂征用土地的批复》的审批文件上也说明征地是为了上述用途，现黎塘页岩砖厂不再生产，不再用该土地上的泥土了，却将上诉人所在的集体土地转化为黎塘页岩砖厂所有，与当初签订协议的真实意思严重不符。2．征用集体土地需支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，但本案所补偿的费用仅有青苗补偿费，没有土地补偿费，故征用涉案土地不符合法律规定。3．若征用土地成立，但黎塘页岩砖厂1995年停产后再没使用过涉案土地，涉案土地自1995年以来一直由杨村群众进行有效管理，杨村群众种植有大量的农作物和生态林，至今管理使用25年，按照民法规定，如被侵权超过20年就丧失权利，黎塘页岩砖厂没有胜诉权了，因此，黎塘页岩砖厂无权使用涉案土地。4．南宁市政府测绘《林权证》的范围与《黎塘页岩砖厂矿山征用土地协议书》中所称的范围严重不符，一审未对现场重新测绘不当。请求撤销一审判决，撤销22号撤证决定、65号复议决定。 被上诉人宾阳县政府答辩称：1．黎塘页岩砖厂在1977年与黎塘镇凤鸣村委杨村签订了《征用土地协议书》，征用的土地在1978年得到原广西壮族自治区革命委员会民政局民政字〔1978〕229号批复同意，黎塘页岩砖厂支付给杨村1、2、3、4队有关补偿，故杨村1、2、3、4队村后背的183.6亩荒山旱地属黎塘页岩砖厂所有，而该厂为全民所有制企业，其土地权属为国有土地。2．1996年黎塘页岩砖厂停产后，由于管理缺失，原征用山场被杨村村民非法侵占，并种上了树木。2009年集体林权制度改革时，在该厂、镇林改工作组、镇林改办不知情的情况下，征用地经村民申请办理了《林权证》，系颁证错误。其府作出22号撤证决定事实清楚，程序合法，适用法律法规政策正确，应驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人南宁市政府答辩称：黎塘页岩砖厂于上世纪70年代末征用了原为杨村1、2、3、4队的183.6亩集体土地作为其矿山山场范围，征地结束后土地已转为国有。此后，部分村民因黎塘页岩砖厂的管理缺位而在该厂范围内种植林木，未改变土地权属为国有的性质。因此，宾阳县政府本着有错必纠原则，作出22号撤证决定，将错发的《林权证》予以撤销，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”权属来源清楚无争议，是颁发《林权证》的法定条件之一。黎塘页岩砖厂对宾阳县政府颁发给包括上诉人梁寿强等27人在内的宾阳县黎塘镇凤鸣村委杨村村民的《林权证》提出异议，认为上述村民的《林权证》登记的土地在黎塘页岩砖厂范围内，提交了《黎塘页岩砖厂矿山征用土地协议书》用以证明黎塘页岩砖厂于1977年12月与杨村第1、2、3、4生产队签订《黎塘页岩砖厂矿山征用土地协议书》，协议约定，黎塘页岩砖厂征用杨村后背位于垒荣山、茶子岭和凡村岭处的183.6亩土地，并约定了补偿费用，协议有杨村第1、2、3、4生产队时任指导员、队长的盖章，以及大队、公社分别签署“同意征用”的意见并盖章，并提交了原广西壮族自治区革命委员会民政局民政字〔1978〕229号《关于广西黎塘页岩砖厂征用土地的批复》。宾阳县政府给上诉人梁寿强等27人颁发的《林权证》，土地权属来源不清，应予撤销。宾阳县人民政府作出22号撤证决定、南宁市人民政府作出65号复议决定恰当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人梁寿强、梁友兴、黄显欢、梁寿建、梁有勇、梁福龙、梁寿权、梁寿群、梁寿永、梁钟仁、梁寿昌、梁寿琨、梁福银、梁寿高、梁寿江、梁福贤、梁寿全、梁寿康、梁寿朋、梁寿勇、梁寿卫、梁寿华、梁寿乐、梁寿记、梁友新、梁寿祥、梁福森共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 班 艳 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年三月十一日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜