安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终1042号 上诉人（一审原告）王庆华，女，1947年11月10日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。 上诉人（一审原告）吴金钟，男，1956年9月2日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。 上诉人（一审原告）张宏俊，男，1942年9月16日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。 上诉人（一审原告）李素玲，女，1950年7月14日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。 上诉人（一审原告）张传路，男，1964年11月14日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。 上诉人共同委托代理人李良军，安徽卞和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）蚌埠市蚌山区人民政府，住所地安徽省蚌埠市东海大道3858号。 法定代表人任生，区长。 委托代理人董晶，蚌埠市胜利街道办事处主任。 委托代理人周立波，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 上诉人王庆华、吴金钟、张宏俊、李素玲、张传路（以下简称王庆华等5人）因诉安徽省蚌埠市蚌山区人民政府（以下简称蚌山区政府）房屋征收决定一案，不服蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人王庆华等5人及其共同委托代理人李良军，被上诉人蚌山区政府的委托代理人董晶、周立波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年4月24日，蚌山区政府作出《蚌埠市蚌山区人民政府关于东航校旧住宅区域房屋征收公告》（蚌山征〔2013〕3号），决定对东至兴业街，南至金汇国际花园小区，西至延安路，北至体育路范围内国有土地上房屋实施征收。并由蚌埠市蚌山区住房和城市建设委员会及胜利街道办事处对该区域的房屋进行了调查公示。2014年2月7日，蚌埠市人民政府作出关于印发《蚌埠市2014年棚户区（城中村）改造实施计划的通知》（蚌政〔2014〕7号），将东航校棚户区纳入2014年棚户区（城中村）改造实施计划。因当年未实施完毕，该棚户区改造项目被结转至蚌埠市2015年、2016年、2017年棚户区（城中村）改造实施计划中。2018年1月10日，蚌埠市人民政府办公室作出第3号《蚌埠市人民政府专题会议纪要》研究东航校棚户区改造项目推进工作。2018年3月10日，东航校棚户区改造项目经发改、国土、规划部门的确认，符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划、符合城乡规划和专项计划。2018年6月24日，蚌埠市规划委员会办公室作出第5号《蚌埠市规划委员会会议纪要》，该会议纪要第17条为研究东航校地块规划条件及概念方案。2018年7月31日，蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会作出蚌山住建〔2018〕49号《关于东航校棚户区改造项目国有土地上房屋征收区域暂停办理相关手续的通知》，并送达相关单位。同一天，蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会作出《东航校棚户区改造项目国有土地上房屋征收调查通告》，并在房屋征收范围内予以张贴。2018年8月29日，蚌埠经济开发区胜利街道办事处对该区域新增的27、28栋楼范围内房屋调查摸底情况进行公示。2018年9月19日，房屋征收部门蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会作出《东航校旧住宅区域改造项目国有土地上房屋征收补充调整补偿方案》（征求意见稿），并在《蚌埠日报》、改建区域和蚌埠市经开区网站公开征求公众意见，征求意见期限为30日，该征求意见稿在征收范围内予以张贴。2018年9月21日，蚌埠经济开发区管理委员会（以下简称蚌埠经开区管委会）作出第10期《研究东航校旧住宅区域改造项目国有土地上房屋征收补充调整补偿方案（征求意见稿）专题会议》的会议纪要。2018年10月19日，蚌埠经开区管委会作出了《东航校旧住宅区域改造项目社会稳定风险评估报告论证会专题会议纪要》。后蚌埠经开区管委会作出了《东航校旧住宅区域改造项目社会稳定风险评估报告》。2018年11月1日，蚌山区政府向蚌埠经开区管委会作出《关于同意召开东航校旧住宅区域改造项目国有土地上房屋征收方案听证会的回复函》，同意委托蚌埠经开区管委会按有关程序组织召开听证会。同日，蚌埠经开区管委会向该征收区域内的广大居民发出召开征收补偿方案听证会的公告并予公示，该听证会于同月17日召开。2018年11月23日，蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会作出《东航校旧住宅区域改造项目国有土地上房屋征收补充调整补偿方案》。2018年12月12日，被告蚌山区政府作出《蚌埠市蚌山区人民政府常务会议纪要》，该会议纪要第十一条载明，会议原则通过区住建交通委关于《经开区东航校旧住宅改造项目实施征迁》的汇报。2018年12月14日，被告蚌山区政府作出《蚌埠市蚌山区人民政府东航校旧住宅区域改造项目房屋征收公告》（蚌山征〔2018〕04号），并于同一天张贴公示。该房屋征收决定载明了征收目的、征收范围、征收部门、征收实施方式、征收补偿标准、房屋价格评估机构选定方式、征收异议救济途径等内容。原告王庆华等5人的房屋位于东航校旧住宅区域改造项目征收区域内，因对被告蚌山征〔2018〕04号房屋征收决定（以下简称案涉房屋征收决定）不服，于2019年1月21日向该院提起诉讼，要求予以撤销并由被告承担本案的诉讼费用。 一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，蚌山区政府具有依法在本辖区内作出国有土地上房屋征收的法定职权。 一、案涉房屋征收决定符合公共利益的需要。《征补条例》第八条规定，“为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”本案征收区域内的房屋位于旧城区，基础设施落后，蚌山区政府基于公共利益的需要进行旧城区改造，对该区域房屋进行征收，符合国务院《征补条例》的规定。 二、案涉房屋征收决定程序合法。《征补条例》第九条规定，“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”而且，该条例还规定了在实施征收前，需要进行拟定征收补偿方案并征求意见、社会稳定风险评估、调查摸底公示等程序。本案中，该项目不仅已经纳入蚌埠市棚户区（城中村）改造实施计划，且纳入了经开区国民经济和社会发展第十三个五年规划，并经发改、国土、规划部门的确认。另外，从被告提交的证据来看，在征收决定公布前，被告进行了社会稳定风险评估、设立了专款账户，做到了专款专用，补偿资金足额到位。且对征收补偿方案进行论证并予公布，征求意见的期限未少于三十日。并对该征收区域内的房屋进行摸底调查并进行了公示，被告按照《征补条例》规定的程序进行征收，合法有效。 三、被告对原告进行了合法、合理的补偿。本案由房屋征收部门公布的房屋征收补偿方案中，不仅提供了货币补偿方式，还提供了房屋产权调换方式，符合《征补条例》的规定，确保了被征收人的合法权益，该征收决定安置补偿合法、合理。 四、案涉房屋征收决定对于评估机构的确定符合规定。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。在本案的房屋征收决定中，被告提供了两家房地产价格评估机构，由被征收户协商选择确定一家房地产价格评估机构实施房屋征收评估，符合该条规定。另外，原告诉称该征收区域范围内的土地性质为军用土地，并提供了相关的证据，但原告提供的管婷等人的不动产证书载明土地权利类型为国有建设用地使用权，其他证据亦不能充分证明涉案土地为军用土地，对原告的该项理由，不予采纳。 综上，原告王庆华等5人认为案涉房屋征收决定不是基于公共利益需要、未履行前期程序、未进行合理补偿等理由均不能成立，依法不予采纳。被告蚌山区政府作出的该征收决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律及规范性文件正确，符合法定程序。原告王庆华等5人要求撤销该征收决定的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王庆华等5人的诉讼请求。 王庆华等5人上诉称，一、原审认定被征收范围内的土地性质不是军用土地是错误的。首先，在原审中上诉人提供的不动产证书载明：“该不动产涉及军事用地，不包含土地使用权”，原审法院却对此视而不见，仅仅以土地权利类型为国有建设用地为由，否认本案房屋征收涉及的土地性质是军用土地。需要提请法院注意的是，涉案东航校地块原系军用土地，被上诉人蚌山区政府在原审中也是认可的，其只是辩称军队已经移交给地方。根据《中国人民解放军房地产管理条例》第十三条、第十四条，《中国人民解放军土地使用管理规定》第十二条，《军用土地使用权转让管理暂行规定》第十二条、第十三条的规定，军用土地实行用途管制制度，军用土地转让实行许可证制度，转让军用土地使用权，不论数量多少，一律报总后勤部审批。军委、总部批复后，按规定向总后勤部和大单位后勤部缴纳土地转让费和土地管理费，领取《军用土地补办出让手续许可证》（以下简称《许可证》），凭《许可证》到当地人民政府土地管理部门办理土地出让、权属过户手续。本案中，被上诉人恰恰不能提供总后勤部审批文件和《许可证》，也没有提供蚌埠市国有土地使用权批准文件。因此，涉案被征收范围内军用土地的性质没有改变。其次，上诉人在向蚌埠市国土资源局信访期间，土地主管部门通过电脑查询告知上诉人涉案土地是军用土地。由于客观原因，上诉人不能获取地籍档案证据。因此，在原审举证期限内，上诉人向原审法院申请向蚌埠市国土资源局调取涉案房屋所占用土地的地籍资料。此后，在原审开庭审理前后，上诉人一方多次和主审法官沟通，并在2019年2月15日提起书面申请，要求调地籍档案，但原审法院一直没有采纳。其实，只要法院调取地籍资料，涉案土地的性质是不是军用土地就一目了然了。上诉人认为对这么至关重要的证明材料一审法院不调取，存在审理程序违法。因为涉案被征收房屋所占用的土地是“军事用地”，上诉人最大的担心是房屋拆除后，军队收回军事用地，上诉人无法就地还原，这也是上诉人诉讼维权的根本原因。 二、原审认定被上诉人作出的征收决定基于公共利益的需要，没有依据。《征补条例》将旧城改建列为公共利益，允许对符合条件的旧城区房屋进行征收搬迁。该条例第八条第（五）项规定，旧城改建的范围被明确限定为“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的危房集中、基础设施落后等地段”。涉案房屋是不是危房、棚户区，不能由被上诉人一方主观臆断，自行认定。《城市危险房屋管理规定》第二条、第五条规定，本规定所称危险房屋，系指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。东航校从2013年3月发布拆迁公告，到2018年付给开发商2900万元期间都是开发商在开发，并非公共利益。根据上述规定，是否属于危房需主管部门和专业机构依据法定职权、按照法定程序进行认定，被上诉人没有提供证据证明案涉房屋系危房。本案涉及的东航校住宅区位于城市中心区域，交通便利，地理位置优越，基础设施完善，建筑物大多是九十年代的多层楼房，不属于《征补条例》规定的“危房集中、基础设施落后等地段”，也不属于棚户区。2017年8月，省委巡视组驻蚌期间到东航校查看，明确表述东航校是多层楼房，不是棚户区。所谓该小区“污水横流”，住了20多年从没有见到，此理由纯属编造。因此，被上诉人蚌山区政府作出的征收决定非基于公共利益的需要，原审判决错误。 三、被上诉人蚌山区政府作出的征收决定没有依法履行法定前期程序。《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，被上诉人仅提交其下属职能部门盖章确认房屋征收符合规划、计划，并没有提供相应的规划、计划给法庭质证，而且，蚌埠市经开区的规划纲要不能代替蚌山区政府的规划、计划。上诉人要求被上诉人按照《征补条例》第九条的规定提供“四规划一计划”，供上诉人质证、法院审核。 《征补条例》第十二条第一款规定，作出房屋征收决定前，应当按照规定进行社会稳定风险评估，社会稳定风险评估报告应当作为是否作出房屋征收决定的重要依据。本案中，被上诉人虽然提供了社会稳定风险评估报告，但前后都造假。2013年的评估报告中表述804户中98%住户同意，但是，业主入户调查有700多户签字按手印不同意，被上诉人存在数据造假。2018年12月14日再次公告时还有194户不同意，905户（又新增两栋）风险评估86%住户同意，这个数据来自于2019年2月份的签字率，风险评估报告内容滞后于公告发布日期，且数据不实。因此，评估材料不客观、不真实。 《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被上诉人提供的是三方贷款协议，而不是专户储存证明，贷款协议和专户存储，不是同一概念。2013年就有部分住户签订征收协议，但至一审开庭时，被上诉人仍然没有提供发放补偿款的证据，据上诉人了解大部分拆迁户没有拿到全额补偿款。2019年4月，上诉人申请将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。但是，被上诉人予以拒绝。为了查明案件事实、查明征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用，上诉人要求被上诉人提供或者补充证据，提供分户补偿资料。 《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋基本情况组织调查登记，并将调查结果向被征收人公布。该条例第十条规定，应对拟定的征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，期限不少于三十日。本案中，被上诉人蚌山区政府在房屋征收前没有对房屋进行调查，其公示2013年第一次房屋征收时的调查，不符合法律规定。 四、蚌山区政府未对上诉人进行合法合理的征收补偿。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。物权法第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十八条规定，被征收住宅所处区域新建普通商品住宅市场评估价格为基础，结合被征收住宅的具体结构、楼层等状况确定。本案中，被征收房屋一墙之隔的金汇国际房屋市场价格13000元左右，蚌山区政府对上诉人的房屋征收评估价是7580元每平方米，明显低于周边市场价，拿到手的补偿款只能买到本区域房子一半的面积，而产权置换面积缩水，征收无产权证房屋依据1996年航拍图按照50%补偿，不符合《城乡规划法》的规定，也违背了《征补条例》规定的公平合理原则，降低了现有生活水平。 五、被上诉人蚌山区政府未履行法定的评估程序，其行为严重违法。《征补条例》第十九、二十、二十九条，《国有土地上房屋征收评估办法》第四、六、十二、十六、十七、二十、二十一及二十二条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，评估结果应向被征收人送达，对评估报告不服，被征收人可以采取相应的救济程序。在本案中，房地产价格评估机构没有入户调查，未向上诉人送达相关评估报告，评估结果无评估师签字，侵犯了上诉人依法享有的申请复核、鉴定以及提起行政复议、行政诉讼等法定权利。因此，蚌山区政府未履行法定评估程序的行为严重侵害了上诉人的合法权益，是违法行为。 六、上诉人提交的夏友才与86185部队协议书、安徽春琪房地产开发经营有限公司和86185部队协议书是原件，已在庭审时当庭确认，原审判决认定是复印件而不予采信是错误的，原审法院在证据采信上有倾向性。 综上所述，一审判决认定事实错误，审理程序违法。请求撤销一审判决，撤销蚌山区政府作出的案涉房屋征收决定。 被上诉人蚌山区政府答辩称，一、被征收范围内不包含军事用地。2013年11月29日，中国人民解放军94580部队机场营房科在《体育路棚户区改造用地红线图》盖章，确认红线内24.88亩属于部队家属区公房。2018年1月10日，蚌埠市人民政府办公室印发的蚌埠市人民政府专题会议纪要第3号《研究东航校棚户区改造项目推进工作》中提到，会议议定“同意市经开区管委会提出的对东航校棚户区征收范围进行调整的意见。东航校棚户区原征收范围内的部队家属区公房，因部队不再要求征收及土地权属问题，不再纳入征收范围”。至2018年2月12日止，蚌埠经开区管委会相关职能部门在《东航校棚户区改造项目拆迁红线图》盖章确认，将属于部队家属区公房所在的24.88亩划出拆迁红线。通过2013年11月29日部队出具的红线图与此次征收决定确定的拆迁红线图对比即可看出，此次征收范围不包含军事用地。军事用地只是建设用地的一种类型，是土地使用的一种概念，不管是城乡住宅和公共设施用地还是交通水利设施用地、军事设施用地等，只要涉及国有土地使用，其取得土地的方式有两种，一是划拨取得;二是出让取得。只要本次国有土地取得的方式合法，是否是军事设施用地，和本案无关。 二、案涉房屋征收决定的作出完全是基于公共利益的需要。东航校居民小区内房屋多起建于80年代，该区域基础设施落后，地下管网缺失。建筑密度大，小区道路狭窄无规划，绿化较少。基础设施落后，无小区配套设施，且是开放式的小区，安全得不到保障。现在周边都是高楼大厦，其与周边的建筑物已严重的不协调，也影响市容市貌。“棚户区”是政策性概念，并不意味着必须全部是危房、矮房、棚户，才叫“棚户区”。自2013年起，东航校小区即被纳入蚌埠市棚户区改造计划。2013年—2017年期间，蚌埠市人民政府多次发文，要求加快改造计划启动实施。蚌山区政府依照市棚户区改造计划对东航校居民小区进行征收，符合国家大政方针。并且此次征收采用就地安置的方式，有效地改善了被拆迁户的住房条件，促进国民经济和社会的发展，符合社会公共利益的需要，而且此次征收完全无任何商业开发。截至2019年9月2日，已有826户签订了征收补偿协议，占总拆迁户的91%，仅剩余79户未签订补偿协议。这说明，此次征收是符合社会公共利益需要的。 三、案涉征收决定作出前，蚌山区政府依法履行了法定前期程序。（一）本次征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及国民经济和社会发展年度计划，也就是《征补条例》第九条规定的“四规划一计划”。案涉项目系蚌埠市棚户区(城中村)改造项目，蚌埠市棚户区(城中村)改造已被纳入《蚌埠市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，该纲要已经市十四届人民代表大会第五次会议审议通过。该纲要明确表述“积极推进棚户区改造，全面完成棚改任务”。蚌埠市棚户区(城中村)改造被纳入《蚌埠市蚌山区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，该纲要明确表述“要加快城乡基础设施建设，推进旧城区、棚户区以及城中村改造”。蚌埠市棚户区(城中村)被纳入《蚌埠市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该纲要经蚌埠市十五届人大四次会议审议通过。该纲要第一章第一节发展基础中表述，棚户区改造“蚌埠模式”得到总理批示并在全国推广。《蚌埠经济开发区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(2016-2020年)明确表述“东航校为棚户区改造项目”。蚌埠市发展和改革委员会在蚌埠市第十五届人民代表大会上《关于蚌埠市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《蚌埠市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《蚌埠市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案》等，均将棚户区改造项目列为国民经济和社会发展计划向蚌埠市第十五届人民代表大会报告。《蚌埠市棚户区改造情况》中表述:“蚌埠市政府自2010年开始，六年来，先后开展两轮大规模棚户区改造。在此基础上成立了由市委书记担任指挥长、市长担任第一副指挥长、各市区及市直相关部门主要负责人为成员的棚户区改造指挥办公室。每年年初，根据省政府年度目标任务及总体计划、结合年度土地供应计划、制定《年度棚户区改造及安置建设项目实施计划》，按计划统筹考虑，分步骤按项目加以实施”。在此背景下蚌埠市政府成立了蚌埠市城市大建设及棚户区改造指挥部办公室，《蚌埠市大建设及棚户区改造信息快报》(截至2017年11月20日)第五十八期明确将“东航校棚户区”列为改造项目(结转)。2017年6月16日，中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅关于印发《“两治三改”三年专项行动方案》的通知明确要求各市政府要将“棚户区”改造任务和年度计划于2017年9月底前报省城镇规划建设管理联席会议办公室。以上是“东航校棚户区”成为蚌埠市棚户区(城中村)改造项目的背景。该项目不但列入蚌埠市“十二五规划”、蚌埠市蚌山区“十二五规划”、蚌埠市“十三五规划”，还列入了蚌埠经济开发区“第十三个五年规划”。在上述背景的基础上，蚌埠市人民政府、蚌山区政府、蚌埠经开区管委会自2013年至2018年将案涉项目列为改造实施计划之中。蚌埠市城市棚户区改造规划(2013—2017年)说明书、图纸将“东航校棚户区”列为改造项目。蚌埠市2014年、2015年、2016年、2017年连续四年的棚户区(城中村)改造实施计划，均明确将东航校列为棚户区改造项目。2018年1月10日，《蚌埠市人民政府专题会议纪要》专门研究东航校棚户区改造项目推进工作。2018年3月10日，蚌埠经济开发区经贸发展局在《房屋征收意见表》中反馈意见，认为“上述需要征收房屋的建设活动，符合国民经济和社会发展规划，并已纳入经开区2018年国民经济和社会发展年度计划”，该意见加盖了蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会的公章；2018年3月10日，蚌埠市国土资源部门在《房屋征收意见表》中反馈意见，认为“上述需要征收房屋的建设活动，符合土地利用总体规划”；2018年3月10日，蚌埠市城乡规划局在《房屋征收意见表》中反馈意见，认为“上述需要征收房屋的建设活动，符合城乡规划和专项规划”；2018年7月26日，《蚌埠市城乡规划局建设项目规划设计条件》明确东航校地块拟用地范围图。综上，案涉项目符合国民经济和社会发展规划，并已纳入蚌埠市经济开发区2018年国民经济和社会发展年度计划。(二)被上诉人依法作出了社会稳定风险评估报告。2018年10月19日，蚌埠经开区管委会作出了《东航校旧住宅区域改造项目社会稳定风险评估报告论证专题会议纪要》，后蚌埠经开区管委会作出了《东航校旧住宅区域改造项目社会稳定风险评估报告》，认定此次征收社会风险较小。截至2019年8月31日，已有826户签订了征收补偿协议，占总拆迁户的91%。这一数据也证明了蚌埠经开区管委会作出的社会稳定风险评估报告具有客观性、合理性，具有参考价值。（三）征收补偿费用足额到位。关于征收补偿费用应当“足额到位、专户存储、专款专用”的规定，主要是为了保障被征收人及时、足额得到补偿。东航校区域征收补偿费主要来源于蚌埠经开区管委会及国开行贷款。2016年11月15日，胜利街道办事处存入中国光大银行4000万元；2018年10月17日，胜利街道办事处存入徽商银行3000万元。部分拆迁补偿费在国开行贷款账户，也依照拆迁进度在有序支付，资金充足。截至2019年8月31日前，已支付拆迁补偿费2.85亿元。并且此次拆迁采用货币补偿和产权置换两种方式，大部分被征收人选择产权置换。为了确保安置房的建设，此次被征收区域内的地块将带规划方案公开挂牌出让，由经开区投资集团公司保底摘牌。被征收人无论是选择货币补偿还是产权置换都可以及时、足额得到补偿。(四)案涉房屋征收决定作出前进行了房产摸底调查，并对调查结果进行了公示。2013年3月5日，蚌埠市蚌山区住房和城乡建设委员会作出蚌山建［2013]17号《东航校地块区域城改建项目房屋征收调查公告》，对征收区域内的房屋进行摸底调查并进行了公示。2018年8月29日，蚌埠经济开发区胜利街道办事处对征收区域内新增的27、28幢楼范围内房屋调查摸底情况进行公示，并在2018年8月的调查结果公示公告中告知被征收人原东航校17栋楼已在2013年进行了公示。如有异议，可到东航校14栋一楼征收办公室反馈。 四、蚌山区政府对被征收人进行了合理的补偿。2018年9月19日，蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会作出《东航校棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》(征求意见稿)，并在《蚌埠日报》、改建区域和蚌埠市经开区网站公开征求公众意见，征求期限为30日，该征收意见在征收范围内进行了张贴。2018年11月17日，蚌埠经开区管委会召开了征收补偿方案听证会，充分听取了被征收人的意见并对其答疑。2018年11月23日，蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会作出《东航校棚户区改造项目国有土地上房屋征收补充调整补偿方案》。此次征收补偿方案充分听取了被征收人意见，给予了货币及产权置换两种补偿方案供被征收人选择。如果被征收人觉得货币补偿不足以弥补其损失，其完全可以选择产权置换。对于选择产权置换的被征收人，考虑到公摊面积的问题，此次征收在被征收房屋有效建筑面积的基础上安置房每户增加8平方米，其中，超出征收房屋有效建筑面积不足15平方米的部分，其差价基数为1000元每平方米，确保被征收人安置房的使用面积不缩水，充分保障了被征收人的合法权益。 五、房地产评估机构作出的评估结果合法、有效。2018年12月14日，蚌山区政府在征收区域内张贴《蚌埠市蚌山区人民政府东航校旧住宅区域改造项目房屋征收公告》，向被征收人提供了两家房地产价格评估机构供被征收人选择。同日，蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会在被征收区域内张贴《关于协商选择确定房屋征收评估机构的通告》，告知被征收人协商选择评估机构的具体办法，协商不成，随机选择。房地产评估机构具有相应的资质，评估结果经两名评估师签字确认。评估结果也在被征收区域内进行了张贴，在有效期内，被征收人并未对评估结果提出异议。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 一审原告王庆华等5人为证明自己的主张向一审法院提供了以下证据： 1.身份证，证明原告主体资格； 2.蚌山征﹝2018﹞04号房屋征收公告，证明被告作出了被诉行政行为； 3.王庆华房产证、张宏俊房产证、吴金钟房产证、李素玲（许有清）房产证、张传路公证书、协议书，证明五原告是被征收房屋的所有权人； 4.皖（2017）蚌埠市不动产权第X号不动产证书（产权人管婷，X路X号X号楼X单元X层西户）、皖（2018）蚌埠市不动产权第X号不动产证书（产权人葛永义，X路X号X号楼、皖（2017）蚌埠市不动产权第X号不动产证书（产权人陶劲华，X号楼X单元X层X号）、夏有才与86185部队协议书、安徽春琪房地产开发经营有限公司和86185部队签订的协议书、致东航校区域居民的一封信（2014年1月6日、2018年8月30日，胜利街道办事处）、东航校小区征迁补偿细则（2013年7月15日，胜利街道办事处）、蚌埠市人民政府关于商请支持东航校部分地块实施改造的函，证明被征收房屋涉及军用土地，截止2018年12月12日，东航校不动产登记未停止办理； 5.中共蚌埠市委专题会议纪要第19期（2013年11月24日）、蚌埠经济开发区管理委员会关于停止东航校旧住宅区目前房屋征收行为的通告、东航校小区拆迁补偿细则（2014年2月20日）、蚌埠市经济开发区管委会公告（2014年6月18日），证明2013年以来，东航校的房屋征收反复启动、停止，影响面广，社会关注度高，涉及军用土地等敏感社会问题，加之前期开发商（汉旭置业有限公司）违规提前介入，省电视台曝过光，蚌埠市委市政府专题会议叫停该征收； 6.东航校区域房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告（2013年4月8日）、东航校居民反映意见书及42页拆迁意见统计表，证明2013年东航校征收开始就遭到绝大多数业主的反对，804户被拆迁户中有700余户签名不同意拆迁，政府的风险评估缺乏公信力； 7.照片（2018年12月24日拍摄）、照片（拆迁实施前拍摄）、东航校百度地图，证明东航校地理位置优越、交通便利、布局合理，不属于危房集中区、棚户区。 一审被告蚌山区政府向一审法院提供了以下证据： 1.《蚌埠市蚌山区人民政府关于东航校旧住宅区域房屋征收公告》（蚌山征〔2013〕3号）、《东航校旧住宅区域项目改造国有土地上房屋征收补偿方案》（2013年4月8日）、蚌埠市蚌山区住房和城乡建设委员会《东航校地块区域旧城改建项目房屋征收调查通告》（蚌山建〔2013〕17号）、调查公示表（一榜）和张贴公示照片3张、《公示》、调查公示表（二榜）及张贴照片2张、刊登在蚌埠日报上的《公示》。该组证据证明这是涉案征收决定行为变更相关内容前的征收决定行为，是2013年4月蚌山区政府作出的征收决定，该征收决定已发布公告，且征收补偿方案也予以发布，和案涉征收决定内容相比在征收区域的范围、征收补偿方案都作出了调整和变化；2013年征收决定作出前，已经对被征收区域的房屋权属等情况依法进行了调查摸底并公示，这一调查结果也已经包括在案涉征收决定作出前对被征收区域摸底调查的结果范围内；由于案涉征收决定是对2013年征收决定行为变更后的行政行为，因此本案的审查范围应是针对案涉征收决定； 2.蚌埠市城市棚户区改造规划（2013－2017年）说明书和图纸、《蚌埠市人民政府关于印发蚌埠市2014年棚户区（城中村）改造实施计划的通知》（蚌政〔2014〕7号）、《蚌埠市人民政府关于印发蚌埠市2015年棚户区（城中村）改造实施计划的通知（蚌政秘〔2015〕19号）、《蚌埠市人民政府关于印发蚌埠市2016年棚户区（城中村）改造实施计划的通知》（蚌政秘〔2016〕17号）、《蚌埠市人民政府关于印发2017年蚌埠市区棚户区（城中村）改造计划的通知》（蚌政秘〔2017〕21号）、蚌埠市人民政府专题会议纪要第3号《研究东航校棚户区改造项目推进工作》、蚌埠市规划委员会会议纪要第5号《研究G206荆涂大桥至蚌埠宿州交界一级公路改建工程方案等工作》、《蚌埠市城乡规划局建设项目规划设计条件》（蚌（经）规条［2018］7号）及附图。该组证据证明案涉征收项目从2013年起就已经列入蚌埠市棚户区改造规划和计划，所以案涉被征收项目属于市政府依规划法组织实施的棚户区改造即旧城改建项目。案涉被征收区域的建设规划设计条件已经市规划部门通过且市规划部门也已经对被征收区域在征收后所实施的建设行为发布了有法律效力的规划设计条件，进一步证实案涉被征收项目符合相关规划； 3.房屋征收征求意见表3份、蚌埠经济开发区管理委员会《关于经济开发区机构编制等有关问题的请示》（蚌经区［2013］275号）及蚌埠市机构编制委员会《关于蚌埠经济开发区管委会机构编制调整的批复》、《蚌埠经济开发区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。该组证据证明案涉征收经过了发改部门、土地部门和规划部门的同意，该些部门根据其法定职能审核认定征收项目符合国民经济和社会发展规划、计划以及土地利用总体规划、城乡规划等。由于被征收区域位于蚌山区政府辖区内的功能区即蚌埠市经济开发区范围内，因此发改部门的职能由经济开发区经贸发展局行使，由于同样的原因，经开区无权设立人民代表大会这一权力机关，所以不可能有人大通过的国民经济和社会发展规划及年度计划，相关职能部门予以确认即可； 4.蚌埠市蚌山区住房城乡建设和交通委员会《关于东航校棚户区改造项目国有土地上房屋征收区域暂停办理相关手续的通知》（蚌山住建［2018］49号）及发文登记表、《东航校棚户区改造项目国有土地上房屋征收调查通告》及《东航校棚户区改造项目征迁红线图》、张贴照片6张、2018年8月29日的《公示》和调查摸底公示表（一榜）、张贴照片8张、2018年9月6日的《公示》和调查摸底公示表（二榜）、张贴照片5张、《东航校旧住宅区域项目改造国有土地上房屋征收补充调整补偿方案》（征求意见稿）及刊登在蚌埠日报上的《公告》、蚌埠经济开发区管委会网站上发布的公告和方案（征求意见稿）的截屏资料、张贴照片3张、蚌埠经济开发区管委会会议纪要《研究东航校旧住宅区域改造项目国有土地上房屋征收补充调整补偿方案（征求意见稿）专题会议》（专题会议纪要第10期）及专题会议签到表、蚌埠市蚌山区人民政府致蚌埠经开区管委会《关于同意召开东航校旧住宅区域改造项目国有土地上房屋征收方案听证会的回复函》、召开听证会的《公告》及张贴照片5张、听证会现场照片4张、听证会现场录音资料光盘1张和视频光盘1张、听证会报告及附件、《东航校旧住宅区域改造项目国有土地上房屋征收补充调整补偿方案》及在蚌埠经济开发区管委会网站上公布的该方案网页截屏、征迁资金转款凭证2张、蚌埠经济开发区管委会和蚌埠市住房和城乡建设委员会、蚌埠市城镇发展投资有限公司签署的《棚户区改造项目三方合作协议》、徽商银行的《证明》、蚌埠市城镇发展投资有限公司致蚌埠市经济开发区管委会《关于加快棚改三期贷款资金支付进度的函》、《东航校旧住宅区域改造项目社会稳定风险评估报告》、蚌埠经济开发区管理委员会会议纪要《东航校旧住宅区域改造项目社会稳定风险评估报告论证会专题会议纪要》（专题会议纪要第11期）及会议签到表、蚌埠市蚌山区人民政府第33次常务会议纪要。该组证据证明案涉征收依法履行了前置程序，包括为防范不当增加补偿费用而通知各部门暂停办理相关手续；对被征收范围内的房屋权属情况组织调查并将摸底调查结果对被征收人公布。对征收部门拟定的征收补偿方案征求意见稿组织论证并公布以征求公众意见且征求意见期限超过30日，在没有大多数被征收人认为方案不符合国务院590号令的情况下，为广泛听取被征收人意见，组织了听证会并对合理合法的意见予以采纳并修改了征收补偿方案，在征收决定公告发布时也予以公布；征收补偿费用来源于国开行贷款和经开区管委会，补偿资金充足且资金来源方仍在不断催促加快其支付进度；对案涉征收进行了社会稳定风险评估，评估结论为风险较低，这从共计905户被征收人目前仅有100余户没有签署补偿安置协议的客观事实可以得到印证；区政府召开了政府常务会议后决定实施案涉征收。由于案涉征收区域位于蚌山区政府辖区内的功能区即经济开发区范围内，经开区管委会及下设机构更为熟悉被征收区域的相关情况，也符合其工作职能范围，蚌山区政府将部分前置程序委托经开区管委会及下辖机构实施，蚌山区政府对该程序行为均知晓及认可； 5.《蚌埠市蚌山区人民政府东航校旧住宅区域改造项目房屋征收公告》（蚌山征〔2018〕04号）、安徽省蚌埠市众信公证处《公证书》［（2018）皖蚌众公证字第49588号］、张贴公示照片3张、在蚌埠经济开发区管委会网站上公示征收公告的网页截屏，该组证据证明案涉征收决定的作出以及予以公告的事实，决定中已依法载明了征收补偿方案以及被征收人行政诉讼和复议的权利，同时载明收回被征收区域的国有土地的使用权； 6.国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》、蚌埠市政府第26号令《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》，证明这是案涉征收决定作出的法律和地方政府的规范性文件依据，包括职权依据、程序依据等； 7.中国人民解放军南京军区空军后勤部的《证明》及《房地产交接书》、被征收房屋之一X路X号X幢X单元X号的《房地产权证》，该组证据证明这是对原告部分证据证明目的的反证，包括涂山制药厂即解放军第9543工厂已经将其建设的在被征收区域内的职工住宅等无偿移交给地方政府并请地方政府解决产权证问题，故原告所称的军队房产不是事实。原告所提供的夏有才的协议书所涉及的房屋（第7栋房屋）是可以办理权属证书的，该协议书是办理权属证书的依据之一。 上述证据均已随案移送本院。 根据当事人向一审法院提供的证据，结合本院二审期间的调查核实，本院审理查明，案涉征收范围内的土地原为军事用地。上世纪八、九十年代，通过军地合作开发等方式在该土地上建设了居住用房，该批房屋已陆续销售给地方居民，多数已在地方房地产管理部门办理了房屋所有权证。其中部分土地、房产已经移交给地方，并办理了相关交接手续。另有一部分土地，涉及当时的多份军地合作开发协议，不同的协议约定不尽相同。有的约定房屋受让人的土地使用权期限为50年，期满后土地使用权归部队；有的约定土地使用权期限69年，期满后按照国家和军队有关规定处理；有的未明确约定。部分被征收人取得的不动产权证书附记中载明，该不动产涉及军事用地。 除案涉征收范围内土地用途历史沿革及现状外，本院审理查明的案件其他事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审判决以及当事人诉辩情况，本案争议焦点有五：其一，案涉征收范围内是否包括军事用地，被上诉人对该部分土地上的房屋能否作出征收决定；其二，案涉征收是否符合公共利益；其三，案涉征收是否符合相关规划、计划；其四，案涉征收是否符合法定程序；其五，案涉补偿安置是否符合法律、法规的规定。 关于第一个焦点问题。军队利用军事用地与地方单位合作开发建设房屋，部分房屋由地方单位转让给当地居民，转为民用，这是特定历史时期为解决部队用房和当地居民住房实际困难的具体方式，当时国家尚未严格禁止军队房地产开发经营，允许军队利用其房地产与地方换建、合建房屋。根据当时的军队与地方合作建房管理规定以及军地合作开发协议的约定，地方的房屋受让人享有一定期限的土地使用权，在规定或者协议约定的使用期限内，该土地由地方自行管理；使用期满后，合建房屋所利用土地的使用权仍归军队。虽然囿于当时特定的历史条件，案涉房屋开发建设的相关用地审批手续不尽完善，但地方房屋受让人享有的土地使用权期限现尚未届满。在地方房屋受让人享有的土地使用权期限届满之前，该土地的用途实际上属于民用。在此期间，该土地由地方自行管理。案涉土地作为所在城市的一部分，当地人民政府从城市整体发展出发，可以根据其国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等，依法对该土地上民用房屋作出征收决定，其征收决定并不改变该土地用途现状。 上诉人诉称，其提起本案诉讼的根本原因，是担心案涉土地被军事机关收回，其无法得到原地安置。上诉人顾虑的问题虽可以理解，但该问题属于尚未发生的、假设性的问题。实际上征收方已经明确，案涉征收提供货币补偿和产权调换两种补偿方式供被征收人选择。选择产权调换的，原地安置，这种补偿方式并不减损被征收人原有权益。如果补偿协议或者补偿决定中，约定或者确定原地安置，而征收方不履行的，届时被征收人可通过提起诉讼等法定途径，要求其履行，造成损失的，要求其赔偿损失。当然，为了保障被征收人的利益，被上诉人亦应综合考虑案涉土地用途的历史沿革与现状，依法完善相关手续，尽力解决上诉人所顾虑的该问题。 关于第二个焦点问题。根据《征补条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危旧房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于公共利益的需要。所谓“旧城区”，并不单指危房集中的区域。有些区域内房屋虽未被鉴定为危房，但由于建成时间较长、外观老旧、与周边建筑不协调，以及道路交通、给排水、供电、供气、通讯、医疗、文化、体育、绿化等基础设施相对落后的区域，亦属于“旧城区”。案涉房屋建成虽只有二、三十年，但众所周知，这二、三十年来，我国经济、社会高速发展，城市面貌日新月异，住房建设标准不断提高，基础配套设施日益健全，且为集约、节约用地，近年来新建商品住房多以高层为主。案涉房屋系多层住房，建成于上世纪八、九十年代，限于当时的经济、社会发展水平，基础设施与现在相比相对落后，亦与周边建筑不相协调。因此，被上诉人对该区域房屋进行征收改建，并不违反公共利益。 关于第三个焦点问题。被上诉人向一审法院提交了发展和改革、土地、规划等部门的审查意见，上述部门认定案涉征收符合相关规划、计划。上述部门分别系负责国民经济和社会发展规划和年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划实施的法定职能部门，对相关规划、计划的实施负有监督管理职责，其对自己出具的审查意见独立承担法律责任。同时，被上诉人还向一审法院提交了《蚌埠经济开发区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、2013-2017年蚌埠市区棚户区（城中村）改造计划以及说明和图纸、蚌埠市人民政府专题会议纪要第3号《研究东航校棚户区改造项目推进工作》等多份证据，该证据与上述相关职能部门的审查意见相互印证，能够证明案涉征收决定符合相关规划、计划。 关于第四个焦点问题。蚌山区政府在法定期限内向一审法院提交了据以作出案涉征收决定的全部证据和依据，该证据均已经一、二审庭审质证，可以作为定案依据。蚌山区政府向一审法院提交的东航校地块区域旧城改建项目房屋征收调查摸底公示表及其张贴照片，能够证明其在征收决定作出前对征收范围内的房屋进行了摸底调查，并对调查结果进行公示。其提交的《东航校旧住宅区域项目改造国有土地上房屋征收补充调整补偿方案》（征求意见稿）及刊登在蚌埠日报上的《公告》、蚌埠经济开发区管委会网站上发布的公告和方案（征求意见稿）的截屏资料、张贴照片，能够证明其已拟定征收补偿方案并公开征求意见。其提交的《东航校旧住宅区域改造项目社会稳定风险评估报告》、《东航校旧住宅区域改造项目社会稳定风险评估报告论证会专题会议纪要》（专题会议纪要第11期）及会议签到表、蚌埠市蚌山区政府第33次常务会议纪要等，可以证明其已依法作出了社会稳定风险评估。其提交的征迁资金转款凭证、蚌埠经开区管委会和蚌埠市住房和城乡建设委员会、蚌埠市城镇发展投资有限公司签署的《棚户区改造项目三方合作协议》、徽商银行的《证明》、蚌埠市城镇发展投资有限公司致蚌埠经开区管委会《关于加快棚改三期贷款资金支付进度的函》等，可以证明其已落实了征收补偿资金。本案审理期间，案涉征收项目中90%以上被征收人已经签订补偿协议，大多数选择了产权调换，临时安置费等相关补偿费用，分期发放，本案中并无证据证明被上诉人存在大规模拖欠补偿费用的情况。 关于第五个焦点问题。征收决定与补偿安置系不同阶段、不同的行政行为，对这两种行为的合法性审查范围、内容并不完全相同。评估机构选择以及评估程序是否合法、评估结果是否正确、是否保障了被征收人申请复核鉴定的权利等，属于补偿安置行为需要审查的内容。被征收人在规定的签约期限内与征收部门达不成补偿协议的，依法应由被上诉人作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议、提起行政诉讼。复议机关、人民法院在对补偿决定进行合法性审查时，再行审查上述内容，以保障被征收人获得公平补偿。因评估结果是签订补偿协议或者作出补偿决定的依据，而非作出征收决定的依据，故与评估结果相关的内容不属于本案审查范围。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确。上诉人王庆华等5人的上诉理由不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王庆华、吴金钟、张宏俊、李素玲、张传路负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年三月三十日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……