福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终635号 上诉人（原审原告）林茂凤，男，汉族，1950年8月17日出生，住福州市鼓楼区。 委托代理人张春萍，福建学恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平潭县澳前镇人民政府，住所地平潭县澳前镇岭前村33号。 法定代表人程波，镇长。 委托代理人李泽楠，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 委托代理人郑宏盛，福建天衡联合（泉州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）平潭综合实验区管理委员会，住所地平潭综合实验区金井湾商务运营中心7号楼。 法定代表人林文耀，主任。 委托代理人吴玲玲，福建大佳（平潭）律师事务所律师。 原审第三人平潭县澳前镇岭前村民委员会，住所地平潭县澳前镇岭前村岭下262号。 法定代表人王而标，主任。 委托代理人陈龙其，福建知茂律师事务所律师。 委托代理人念保敏，福建知茂律师事务所律师。 上诉人林茂凤因诉平潭县澳前镇人民政府（下称澳前镇政府）、平潭综合实验区管理委员会（下称平潭管委会）行政协议一案，不服莆田市中级人民法院（2018）闽03行初509号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，1990年12月25日，第三人平潭县澳前镇岭前村民委员会（下称岭前村委会）申请东澳渔港岭前码头基建用地。1991年4月16日，平潭县人民政府作出岚政［1991］综40号《关于扩建东澳渔港码头拨用土地的批复》，同意拔用国有滩涂地9.9亩作为码头的扩建用地。1991年8月17日，中华人民共和国福州渔港监督处作出（91）闽渔监字第021号《关于岭前村填港造地建设驳岸码头的批复》。2011年9月22日，平潭综合实验区经济发展局作出《关于平潭县工程可行性研究报告的批复》，原则同意该项目可行性研究报告。2011年12月18日，福建省人民政府作出闽政文［2011］452号《关于同意福州东澳中心渔港建设管理有限公司海域使用申请的批复》。2011年12月18日，第三人岭前村委会为甲方与原告林茂凤、案外人林茂和为乙方签订《协议书》，约定“平潭县政府即将征用岭前村码头，为了解决码头的补偿问题，特定如下协议：……甲方按实际补偿金额百分之二十奖励给乙方作为报酬。余下的码头补偿款，按原合同规定，村里分百分之二十，其余百分之八十，按原群众投资的股份金额进行分成等内容。”2012年6月14日，福建省人民政府作出闽政文［2012］213号《关于同意核减福州东澳中心渔港建设管理有限公司海域使用面积的批复》。2013年10月12日，被告平潭管委会作出［2013］107号《关于澳前片区项目建设现场办公会纪要》，该《会议纪要》第六点指出：“由澳前组团建设指挥部负责，东澳中心渔港项目业主单位配合，依法征收澳前镇岭前村村民集资建设的渔船码头和围垦土地，协调征收补偿事宜，提出补偿方案，报区管委会审定后，对集资村民进行补偿。”2015年6月8日，第三人岭前村委会作出《关于征收驳岸码头要求经济补偿的申请报告》，报告称：“发动本村村民集资和外来个体企业林茂凤、林茂和等联合集资，确定以股份制形式建造驳岸码头……。”2015年9月28日，平潭综合实验区澳前片区开发管理局作出［2015］7号《2015年第7次局务会议纪要》，会议研究东澳中心渔港涉及岭前村驳岸码头有关事宜，同意依法征收澳前镇岭前村村民集资建设的渔船码头和围垦土地。由澳前镇人民政府具体负责，片区项目建设处配合，本着尊重历史，依法有序的原则，认真开展前期调查、摸底等相关工作，确保评估工作客观公正。2016年12月20日，福建省人民政府闽政地［2016］904号批准征收涉案码头的建设用地。2017年11月13日，受被告澳前镇政府委托，福建联合中和资产评估土地房地产估价有限公司就涉案驳岸码头的征收补偿价值进行评估，并出具闽联合中和评报字（2017）第1306号《东沃渔港码头征收补偿价值资产评估报告》，评估结论是在评估基准日（2016年4月26日）的评估价值为人民币14519000元。2018年6月22日，被告澳前镇政府为甲方与第三人岭前村委会为乙方签订《土地房屋征收补偿安置协议书》，约定“甲方应在乙方腾空交付验收之日起七日内根据乙方的书面指示将乙方应得的各项补偿、奖励及补助款人民币14519000元支付给乙方，但乙方必须提供必备材料配合甲方办理发放手续等内容。”原告林茂凤等人得知第三人与被告澳前镇政府签订补偿协议后，认为涉案驳岸码头由原告林茂凤等人于九十年代初投资建设，系涉案驳岸码头的所有权人，应当与原告林茂凤等人签订补偿协议。于2018年12月3日向法院提起行政诉讼，请求法院：1、判决撤销被告澳前镇政府与第三人岭前村委会签订的关于“征收澳前镇岭前村驳岸码头”的征收补偿协议；2、判令两被告依法与原告签订关于“征收澳前镇岭前村驳岸码头”的征收补偿协议。 原审认为，从2011年12月18日第三人岭前村委会与原告林茂凤、案外人林茂和签订《协议书》、2015年6月8日第三人岭前村委会出具的《关于征收驳岸码头要求经济补偿的申请报告》、[2013]107号《关于澳前片区项目建设现场办公会纪要》和[2015]7号《澳前片区开发管理局2015年第7次局务会议纪要》等证据可以证实，涉案码头是由原告林茂凤、案外人林茂和和澳前镇岭前村部分村民共同集资建设。根据1990年的《建设用地申请表》、平潭县人民政府岚政[1991]综40号《关于扩建东澳渔港码头拨用土地的批复》和中华人民共和国福州渔港监督处（91）闽渔监字第021号《关于岭前村填港造地建设驳岸码头的批复》等证据可以认定，第三人岭前村委会作为涉案码头建设主体申请建设用地，并得到相关职能部门审批。为此，原告林茂凤主张涉案码头由其投资建设证据不足，理由不能成立，不予支持。原告林巧英、王云莲没有证据证实其是涉案码头的投资者，其作为本案原告主体不适格，可另行制作行政裁定书裁定驳回其起诉。第三人岭前村委会作为基层群众性自治组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定，依法有权代表投资的本村村民签订《土地房屋征收补偿安置协议书》，该补偿协议书合法有效。原告诉求撤销第三人岭前村委会已签订的“征收补偿协议”和判令两被告与原告签订征收补偿协议，缺乏事实和法律依据，不予采纳。至于原告林茂凤要求分配涉案码头的征收补偿款，可根据原投资协议书约定的股份比例，通过协商解决或民事诉讼途径解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告林茂凤要求撤销被告平潭县澳前镇人民政府与第三人平潭县澳前镇岭前村委会签订的“征收澳前镇岭前村驳岸码头补偿协议书”和判令两被告与原告等人签订征收澳前镇岭前村驳岸码头补偿协议书的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元由原告林茂凤负担。 上诉人林茂凤不服，向本院提起上诉称，1989年上诉人共同投资建设涉案被征收码头，林茂凤既是码头主要投资人，也是涉案码头的施工建设单位。林茂凤确认在当时有收到王云莲、陈巧英两方投资款共同建设码头的事实，因此王云莲、陈巧英的诉讼主体适格。原审法院遗漏关键事实审查，被上诉人作为涉案码头的征收单位，有查明码头实际权属的法定职责，被上诉人在未认真核查事实的情况下，直接以划拨地的使用权是岭前村委会，就判定码头的权属是岭前村委会是没有尽到其法定职责。原审法院已查明涉案码头是由林茂凤和岭前村部分村民共同集资建设，说明码头的所有权是属于林茂凤和有共同投资的岭前村部分村民。被诉征收补偿协议属于征收补偿对象错误，应当予以撤销。原审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判撤销澳前镇政府与第三人岭前村委会之间所签订的关于涉案码头的征收补偿协议。改判二被上诉人应依法与上诉人林茂凤等人签订关于“征收澳前镇岭前村驳岸码头”征收补偿协议。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人澳前镇政府辩称，现有证据无法体现上诉人林巧英、王云莲与涉案码头存在利害关系，其无权提起本案诉讼及上诉，原审裁定驳回对上诉人林巧英、王云莲的起诉并无不当。案涉码头所用土地系平潭县人民政府于1991年4月16日划拨给岭前村委会用于扩建案涉码头。答辩人以村委会作为开发主体以及征收补偿对象，签订被诉协议并无不当。上诉人实质上是对征收补偿款的分配存在争议，其与第三人之间成立的是合同之债，系民事纠纷。原审认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求与事实理由不能成立，应驳回上诉。 被上诉人平潭管委会辩称，村委会是涉案码头滩涂用地的合法使用权人以及地面附着物的所有权人，被上诉人澳前镇政府与其签订征收补偿协议系合法有效的。涉案码头并非上诉人的私人财产，上诉人并无充分的证据证明其系涉案码头的所有权人，故上诉人要求撤销已签订的征收补偿协议并与其签订征收补偿协议的请求，缺乏事实与法律依据。即使涉案码头确为村民与上诉人联合集资建造，也是属于补偿款由谁领取并如何分配的问题，为民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。答辩人并非涉案行政征收行为的负责单位，也并非征收补偿协议的签订主体，故平潭管委会不是本案适格的诉讼主体。一审判决驳回上诉人的诉讼请求属于认定事实及适用法律正确，应依法予以维持。 原审第三人岭前村委会述称，岭前村委会系案涉码头的所有权人，其作为被征收人签订《土地房屋征收补偿安置协议书》符合法律规定。上诉人没有任何有力证据证明其对案涉行政行为具备利害关系，故上诉人无权提起本案行政诉讼，其不具备原告主体资格。集资村民与村委会关于分配补偿款产生的纠纷应另行通过民事诉讼处理。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求驳回上诉。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和认定的事实予以确认。 本院认为，本案被诉行为系澳前镇政府与岭前村委会于2018年6月22日签订的《土地房屋征收补偿安置协议书》（下称被诉补偿协议），争议的焦点是澳前镇政府与岭前村委会签订被诉补偿协议是否具有事实依据。经查，涉案被征收对象为东澳（沃）渔港码头土地及地面建筑物，而港口码头的建设需要依法办理相关审批手续，被征收码头的补偿对象应为码头的合法权利主体。在案证据显示：1991年4月平潭县人民政府作出岚政（1991）综40号《关于扩建东沃渔港码头拨用土地的批复》，批准同意岭前村委会扩建东沃渔港码头建设用地的申请。1991年8月中华人民共和国福州渔港监督处就涉案码头建设向岭前村委会作出（91）闽渔监字第021号《关于岭前村建设驳岸码头的批复》。后，岭前村委会发动本村村民集资和外来个体企业林茂凤、林茂和等联合集资建造涉案码头。由此可见，原审第三人岭前村委会经相关部门批准取得涉案码头的建设用地并组织建设，其应为码头的权利主体。澳前镇政府将岭前村委会作为被补偿对象并签订被诉补偿协议，具有事实依据。虽然，涉案码头建设的资金来源系由村民与个体企业联合集资，但不因此影响涉案码头的权利属性。岭前村委会与集资对象之间就码头被征收补偿利益的分配问题属于民事法律关系，依法可通过民事诉讼途径解决。上诉人林茂凤在诉讼中提交的证据可以证实其确有参与集资，但无法证明其为涉案码头土地或地上建筑物的合法权利人，其要求被上诉人与其签订补偿协议，依据不足。原审判决驳回林茂凤的诉讼请求，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林茂凤负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年三月二十六日 书记员  宋安然 附：本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……