甘肃省定西市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘11行终23号上诉人（原审原告暨诉讼代表人）张鸿武，男，1989年2月17日出生，汉族，住定西市安定区。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）**，男，1984年4月27日出生，汉族，住定西市安定区。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）苏珍，男，1965年6月14日出生，汉族，住定西市安定区。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）曲宝珍，男，1974年7月21日出生，汉族，住定西市安定区。其他上诉人名单附后。被上诉人（原审被告）定西市自然资源局安定分局，住所地定西市安定区友谊南路84号。法定代表人易朝晖，局长。上诉人张鸿武等24人因诉定西市自然资源局安定分局不履行法定职责一案，不服渭源县人民法院（2019）甘1123行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院认定的事实：通定、定临高速公路建设项目工程是甘肃省交通基础设施重大建设项目。2016年甘肃省发展和改革委员会及国土资源厅等相关部门批复同意建设并先行征用土地。2017年11月13日定西市安定区人民政府发布了《定西市安定区人民政府预征地公告》。公告了拟征地范围、面积及用途、土地补偿标准、安置方式等其他事宜。委托安定区内官营镇人民政府具体实施征收补偿。24户原告及其他农户的承包土地列为该项目用地范围内。绝大多数农户签订了征收安置补偿协议，24户原告因补偿标准太低未签订协议，但内官营镇人民政府已将补偿款除个别特殊原因外全部转入其个人账户。2017年底建设单位开工建设，之后，陆续占用建设。2019年4月2日，原告向被告邮寄了《查处申请书》，请求被告依法对通定、定临高速公路建设单位违法占地行为进行查处，责令恢复原状，退回土地，追究有关责任人的法律责任，并将查处结果书面答复原告。被告收到原告查处申请后，进行了调查，认为不属违法占地，按照信访案件处理。2019年5月5日，被告将书面答复意见张贴于先锋村村务公开栏。同年9月20原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告不予查处行为违法，责令履行法定职责，立即查处。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及职责由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”该法第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用土地…”。根据上述法律规定，定西市自然资源局安定分局作为安定区人民政府的土地行政主管部门对发生在辖区内先锋村的违法占地行为具有法定的查处职责。通定、定临高速公路建设项目工程是甘肃省交通基础设施重大建设项目，符合中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》规定的“深度贫困地区建设用地，可以边建、边报、边批；涉及占用耕地的，允许边占边补”的实施意见。接到查处申请后，被告进行了调查，作为法定征收补偿部门，知道该用地符合法律政策规定，认为不属违法占地，按照信访案件处理，将书面答复意见张贴于先锋村村务公开栏，并无不当，已经履行了法定职责。但委托具体实施征收补偿安置的内官营镇人民政府未与原告达成安置补偿协议时，将补偿款打入原告个人账户，完成补偿，补偿程序瑕疵。被告有义务做好原告的思想疏导工作，引导依法依规解决补偿安置问题。原告明知该用地属甘肃省交通基础设施重大建设项目通定、定临高速公路建设项目工程使用土地，符合法律政策规定，核心争议是补偿安置争议，而申请被告查处建设单位的违法用地并提出行政诉讼，没有实质意义和诉的利益。因此，原告请求确认被告不履行法定职责，要求履行查处职责不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：驳回原告张鸿武等24人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。宣判后，张鸿武等24人不服提起上诉称，原审法院作出的49号行政判决事实认定不清，法律适用错误，具体理由如下：一、原审法院认定，内官营镇人民政府已将补偿款除个别特殊原因外“全部”转入其个人账户，为事实认定不清，且超出本案应审查的范围。依据《土地管理法》第47条第2款规定：对上诉人的补偿应包含土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费。本案的24名上诉人并未签订补偿协议，内官营镇人民政府打入上诉人账户中的款项属于土地补偿费、青苗补偿费还是安置补助费？或者三者皆有?均无证据予以证明，而且，这三部分分别应当向上诉人补偿多少也无证据予以证明，自然无法认定已经打入的款项属于“足额”支付。原审法院仅凭被上诉人的一面之辞即认定已将补偿款“全部”转入其个人账户，是严重的事实认定不清。另外，该事实认定是关系到建设单位是否构成违法用地的关键事实，是作为职能部门的被上诉人在线索核查、立案后应当予以调查的内容，并据此作出最终的处理决定。在被上诉人未作出“行政处罚”“不予行政处罚”或者移送其他有关机关等最终处理决定的情况下，原审法院不应当对本属于行政机关调查核实的事项进行认定。在本案中，原审法院应当审查的是被上诉人是否依据《土地管理法》第七十六条以及《国土资源行政处罚办法》所规定的程序履行了线索核查、立案、调查、作出最终的处理决定、依法送达的法定职责。只有在上诉人对被上诉人所作的最终处理决定不服时，原审法院才需要审查其所作处理决定所依据的事实是否具有事实依据并进行认定。二、被上诉人既未按照《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》的要求进行线索核查、立案、调查、作出最终的处理决定，也未向上诉人送达任何法律文书，原审法院认定其履行了法定职责为事实认定不清。对于被上诉人履行查处违法用地行为法定职责的程序，《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》都有详细的规定。依据《国土资源违法行为查处工作规程》5.2规定，在收到违法线索的举报后，应填写《违法线索登记表》，并进行线索核查，核查后如符合《国土资源行政处罚办法》第十二条的条件，则应在十个工作日内立案，按照第十三条至第二十四条的规定进行调查，调查结束后作出调查报告，之后根据第二十六条作出不同的处理决定，最后将处理决定依法送达给当事人。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第14条规定：“要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。”本案中，上诉人并未提出信访，而是要求被上诉人履行查处的法定职责，其查处依据也明确具体，而被上诉人不仅没有提交证明其履行以上法定程序的任何证据，反而按照信访事项处理，且未向上诉人送达其信访处理意见，这本身就是一种行政不作为的体现。在此情况下，原审法院认定其进行了“调查”，将其信访答复意见作为履行法定职责的事实依据，但未对信访答复意见向上诉人的送达情况进行认定，只认定“被告将书面答复意见张贴于先锋村村务公开栏”，事实认定严重不清。三、原审法院未适用《国土资源行政处罚办法》审查被上诉人的履职情况，属于法律适用错误。《国土资源行政处罚办法》第二条规定：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”该办法既是被上诉人履行违法用地查处的职权、程序依据，也是上诉人向被上诉人提出查处申请，要求对违法用地行为进行调查处理的法律依据，在本案中当然应当适用其规定对被上诉人的履职情况进行审查，而原审法院对该办法的规定只字不提，导致将被上诉人作出的信访处理意见认定成履行了行政法定职责，很显然是法律适用错误。上诉请求：撤销甘肃省渭源县人民法院(2019)甘1123行初49号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。定西市自然资源局安定分局没有提出答辩意见。二审认定的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，2016年甘肃省发展和改革委员会分别对通渭至定西、定西至临洮高速公路工程可行性研究报告进行了批复，同意两个建设项目，对建设方案及建设规模、主要建设内容及技术标准、总投资及资金来源、建设工期等进行了批复，国土资源厅对建设用地进行了预审。2017年11月13日定西市安定区人民政府发布了《定西市安定区人民政府预征地公告》，对拟征收范围、面积及用途，土地补偿和安置标准、安置方式进行了公告，原告张鸿武等24人的承包地在征收范围内，通过公告原告应当知道自己的承包地被高速公路建设所用而要征收的事实，原告应当理性选择适当的适合于自己的维权途径依法主张权利，但其却选择向定西市自然资源局安定分局提出申请，要求依法对通定、定临高速公路项目的违法占地行为进行查处，退还非法占用的土地、恢复土地原状。明知是高速公路交通基础设施重大建设项目使用土地，却要求查处违法占地，退还土地，恢复原状，定西市自然资源局安定分局是征收土地的组织实施部门，知道张鸿武等24人的申请没有事实根据，但仍然履行了答复的法定职责，2019年4月18日进行了书面答复，对通定、定临高速公路建设用地的法律依据、政策规定，项目的审批情况、征地公告及发布、征地补偿标准等进行了详细的答复，由于不存在非法占用土地的事实，查处非法占用土地便没有事实，征收土地与非法占用土地是两个不同的概念，要么是征收，要么是非法占用，在征收的前提下，只能存在征收工作中的某个或者几个行政行为是否合法的问题，不存在非法占用土地，张鸿武等24人退还土地、恢复土地原状的请求是无法得到满足的，要求履行法定职责，所提出的申请事项必须要具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行为、某一行政机关的保证以及某一行政合同，总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行为，必须具有法定的权利依据。本案中，甘肃省发展和改革委员会及国土资源厅等相关部门批复同意建设通渭至定西、定西至临洮高速公路，是甘肃省交通基础设施重大建设项目，在这种情况下，要求征收土地的组织实施部门定西市自然资源局安定分局履行查处非法占用土地，退还土地、恢复土地原状，上诉人张鸿武等24人不顾自己的承包地已被列入征收范围、高速公路项目占用的客观事实，而一味地从自己的主观认识出发，要求查处违法占地的请求，既没有事实根据，也不具有法律依据。张鸿武等24人仍坚持自己的主张提起本案诉讼没有诉的利益。提出的上诉理由均不能成立，其请求本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张鸿武等24人负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇二〇年三月十九日书记员  黄宝平附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。附：上诉人名单如下上诉人（原审原告）：张明吉，男，1959年8月15日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：赵玉成，男，1969年5月27日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：王维，男，1972年2月2日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：张莲花，女，1972年12月4日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：孙宝明，男，1973年10月27日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：苏军，男，1968年11月14日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：陈彦明，男，1970年12月28日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：陈富军，男，1971年7月14日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：陈富民，男，1969年1月10日出生，，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：王治国，男，1952年11月27日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：岳彩霞，女，1952年6月13日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：苏俊，男，1969年7月18日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：王治帮，男，1957年12月3日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：曲振新，男，1961年8月8日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：张雪成，男，1982年9月9日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：张生武，男，1959年10月15日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：张兆吉，男，1955年4月18日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：张海吉，男，1963年2月9日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：宋映兰，女，1950年2月25日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。上诉人（原审原告）：张顺刚，男，1991年11月19日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。