广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤07行终25号上诉人（原审原告）李瑞华，女，1978年3月3日出生，汉族，户籍所在地：广东省江门市新会区************，现住广东省江门市蓬江区*********之一702，公民身份号码：440************024。被上诉人（原审被告）江门市公安局蓬江分局，住所地：广东省江门市蓬江区******。法定代表人李泗玲，局长。委托代理人欧小霞，该局工作人员。委托代理人曹勇，该局工作人员。被上诉人（原审被告）江门市公安局堤东派出所，住所地：广东省江门市蓬江区江右里68号。负责人廖潮旺，所长。委托代理人欧小霞，该局工作人员。委托代理人曹勇，该局工作人员。被上诉人（原审被告）江门市拘留所，住所地：广东省江门市蓬江区******。法定代表人李镜清。上诉人李瑞华因与被上诉人江门市公安局蓬江分局（以下简称“蓬江公安分局”）、江门市公安局堤东派出所（以下简称“堤东派出所”）、江门市拘留所治安行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初384号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审查查明：2019年3月21日，蓬江公安分局作出江公蓬行罚决字[2019]00575号《行政处罚决定书》，查明2019年3月21日14时04分蓬江公安分局接指令称：市区雅景花园9号楼下有人闹事，蓬江公安分局民警立即赶赴现场，经了解，李瑞华于2019年3月20日下午在江门市蓬江区*******下用不锈钢茶杯砸扔受害人胡天云，后又于2019年3月21日14时许，在江门市蓬江区*******下用电饭锅再次砸扔受害人胡天云，蓬江公安分局民警口头传唤李瑞华到派出所作进一步调查，但李瑞华不理会并对蓬江公安分局民警辱骂，蓬江公安分局民警向李瑞华发出警告后，但李瑞华向现场执法工作人员作出吐口水、辱骂等方式阻碍民警依法执行职务，后被蓬江公安分局民警查获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项和第二款、第二十六条第（四）项、第十六条之规定，决定对李瑞华处以合并执行行政拘留十日，并告知如不服该《行政处罚决定书》申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。李瑞华于2019年3月21日被送往江门市拘留所，同月31日解除拘留。李瑞华对前述《行政处罚决定书》不服，遂于2019年8月21日向原审法院提起本案行政诉讼。另查明：在2019年8月21日的立案过程中，原审法院向李瑞华口头释明其起诉的堤东派出所和江门市拘留所属于被告不适格，应变更被告为蓬江公安分局，同时放弃对堤东派出所和江门市拘留所的诉讼请求，且李瑞华的两个诉讼请求分别为判决撤销蓬江公安分局对李瑞华作出的江公蓬行罚决字[2019]00575号《行政处罚决定书》及请求判令蓬江公安分局、堤东派出所、江门市拘留所赔偿李瑞华的损失人民币500000元正,应分别起诉分别立案，李瑞华表示拒绝变更本案被告，并坚持其两个诉讼请求作为一个案件立案审理。2019年8月21日，原审法院通知李瑞华来到原审法院，再次向李瑞华释明上述情形，但李瑞华表示拒绝变更本案被告，并坚持要求将其两个诉讼请求作为一个案件立案审理，且拒绝在立案询问笔录上签名。原审法院认为，本案系治安行政处罚纠纷。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的;……前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”可见赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。否则，法院不予受理。赔偿请求人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案。同时，原告提起行政诉讼的被告应当适格，符合法律法规的规定。若原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，未立案的，人民法院应裁定其驳回起诉。已经立案的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，蓬江公安分局对李瑞华作出江公蓬行罚决字[2019]00575号《行政处罚决定书》，并加盖蓬江公安分局的公章，《行政处罚决定书》是蓬江公安分局对李瑞华作出的具体行政行为，因此本案的适格被告是蓬江公安分局。李瑞华不服提出行政诉讼，其两个诉讼请求分别为判决撤销蓬江公安分局对李瑞华作出的江公蓬行罚决字[2019]00575号《行政处罚决定书》及判决蓬江公安分局、堤东派出所、江门市拘留所赔偿李瑞华的损失人民币500000元正,堤东派出所和江门市拘留所不是作出涉案行政行为且能独立承担法律责任的行政机关，不是本案适格被告。另外，李瑞华在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求,应分别起诉,原审法院应分别立案。原审法院在立案过程中依法向李瑞华进行了释明，告知其予以更正，李瑞华拒绝变更本案被告，并坚持其两个诉讼请求作为一个案件立案审理。原审法院依法指定李瑞华在2019年9月3日前更正被告及将两个诉讼请求分别起诉，但李瑞华至今未予更正。原审法院经过阅卷及审查李瑞华及蓬江公安分局提供的证据，认为本案不需要开庭审理，可以依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定，裁定驳回李瑞华的起诉。本案不收取受理费，李瑞华预交案件受理费50元，原审法院予以退还。上诉人李瑞华不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初384号行政裁定；2.撤销蓬江公安分局作出的江公蓬行罚决字[2019]00575号《行政处罚决定书》；3.判决蓬江公安分局、堤东派出所、江门市拘留所赔偿李瑞华的损失人民币50万元。主要事实与理由：一、原审法院没有开庭审理，证据没有经过质证，就认定查明事实，与实际事实情况不符。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第四十三条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”原审法院没有开庭审理，蓬江公安分局提供的证据未经庭审质证，不能证明其在《行政处罚决定书》中查明情况的陈述为事实。二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”李瑞华将行政诉讼请求和行政赔偿请求一并起诉符合法律规定，并无不妥。原审法院因此不开庭审理，迳行驳回起诉有误，请求二审法院撤销该项裁定。三、涉案行政行为由堤东派出所、江门市拘留所的人员在其住所地内实施，在实施过程中滥用职权，违反职责，侵害李瑞华的权利，甚至涉嫌犯罪，如仅因堤东派出所、江门市拘留所“不是能独立承担法律责任的行政机关”而免责难以令人信服。而且堤东派出所、江门市拘留所均是行使法律、法规授予职权，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条“……法律、法规授权的组织在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关”的规定，并非不适格被告，请二审法院依法裁决。被上诉人蓬江公安分局答辩称：原审裁定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，恳请二审法院驳回李瑞华的上诉，维持原裁定。被上诉人堤东派出所的答辩意见与蓬江公安分局答辩意见一致。被上诉人江门市拘留所没有提出书面答辩意见。本院经审查查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案系治安行政处罚纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”本案中，李瑞华不服蓬江公安分局作出的江公蓬行罚决字[2019]00575号《行政处罚决定书》，有权向原审法院提起行政诉讼及行政赔偿。李瑞华将蓬江公安分局列为本案被告，被告主体适格，符合行政案件立案条件，原审法院应对李瑞华起诉蓬江公安分局的诉讼进行审理。堤东派出所、江门市拘留所并非是作出涉案《行政处罚决定书》的行政机关，李瑞华将堤东派出所、江门市拘留所列为本案的被告作为其请求赔偿的赔偿义务机关，被告主体不适格。经原审法院向李瑞华释明，李瑞华仍坚持将堤东派出所、江门市拘留所列为本案被告起诉，故应驳回李瑞华对堤东派出所、江门市拘留所的起诉。另外，李瑞华向原审法院提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，原审法院可以根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定分别立案，而并不需要李瑞华分别进行起诉。综上所述，原审裁定驳回李瑞华的起诉，适用法律错误，本院予以撤销。李瑞华上诉请求撤销原审裁定，理由成立，本院予以支持，但请求判决撤销蓬江公安分局作出的《行政处罚决定书》及蓬江公安分局、堤东派出所、江门市拘留所赔偿李瑞华的损失，不属于本案处理范围，本院不作实体处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初384号行政裁定；二、指令广东省江门市江海区人民法院继续审理李瑞华对江门市公安局蓬江分局的起诉；三、驳回李瑞华对江门市公安局堤东派出所、江门市拘留所的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈汉锡审 判 员 周 奇审 判 员 陈敏婷二〇二〇年三月十七日法官助理 谢俊杰书 记 员 区妙莎