吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终61号 上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会。住所地：吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区。 法定代表人王库，主任。 委托代理人陈广明，该单位法规科副科长。 委托代理人刘焕忠，吉林达公伟业律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）抚松县松江河镇东站村民委员会。住所地：抚松县松江河镇东站村。 法定代表人李贵义，主任。 委托代理人赵海平，吉林鹏诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王维平，男，1967年1月17日出生，汉族，住吉林省抚松县。 委托代理人郑义安，吉林理对理律师事务所律师。 上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）、抚松县松江河镇东站村民委员会（以下简称东站村村委会）因与被上诉人王维平要求履行政裁决职责一案，不服吉林省白山市中级人民法院（2019）吉06行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审认定：2015年11月2日，吉林省长白山保护开发区管理委员会池西区管委会（以下简称池西区管委会）与东站村村委会签订《池西区占抚松县松江河镇东站村民委员会耕地补偿安置协议书》。2016年9月8日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2016）236号《关于长白山管委会2015年第8批次农用地转用和土地征收的批复》，同意长白山管委会将农民集体农用地2.5034公顷转为建设用地并办理征地手续，用于商服项目建设。2016年11月21日，池西区管委会发布[2016]001号征地公告。案涉土地在征收范围内。长白山管委会于2019年4月25日作出吉长管函（2019）47号《关于王维平申请裁决的答复函》。主要内容为：王维平所申请裁决的事项，是长白山管委会2015年8批次农用地转用项目。该批次用地于2016年9月8日取得农用地转用批复。在征地调查过程中，由松江河镇东站村村委会出具权属证明，此次征地面积为2.0508公顷，全部为集体耕地，为东站村机动地，未承包给个人。该地块的土地补偿及安置补助费全部拨付给松江河镇东站村村委会，地上附属物补偿款已拨付给土地使用权人。根据调查，王维平所诉的征收地块目前存在争议（东站村出具的权属证明该地为村机动地），在没有生效的法律文书判决证明下，无法确认主体，所以王维平的申请应当在争议纠纷结束后，再提出行政裁决。综上所述，长白山管委会对王维平提出的行政裁决申请不予受理。王维平诉至法院，请求判决被告长白山管委会依法对征收王维平承包地补偿事宜作出行政裁决。 另查明，2003年12月31日，抚松县人民政府向王维平颁发第17711号《农村集体土地承包经营权证》，该证载明“根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第六十二条之规定以及中央关于农村土地承包的政策，经审核将松江河镇东站村集体所有的土地23亩，承包给王维平生产经营使用，有效日期自1996年1月1日至2025年12月31日。”至目前，该承包经营权证未经法定程序被撤销或变更。还查明，2011年3月21日，王维平与赵忠霞签订的《承包地转让合同》，王维平将23亩案涉土地以29万元的价格转让给赵忠霞和杨文德。转让期限自2011年3月17日至2025年12月31日。东站村村委会主任李贵义在《承包地转让合同》中签字“同意转让”。2011年3月21日，王维平出具收条“今收到杨文德租地款29万元。”再查明，除案涉土地外，王维平在东站村没有其他承包地。赵忠霞不是东站村村民，也不是农民户口，赵忠霞是松江河镇的城镇居民。 原审认为：本案争议的焦点是：一、王维平是否具有原告主体资格；二、长白山管委会应否就案涉土地征收补偿事宜作出行政裁决。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第二十九条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十九条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”第四十一条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即得终止。”第六十三条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%。不足5%的，不得再增加机动地。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定：“承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定其为自愿交回。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条规定：“本办法所称转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或者全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。转包是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。出租是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。”根据上述规定，王维平的《农村集体土地承包经营权证》能够证明王维平对案涉土地享有承包经营权。虽然王维平与案外人赵忠霞签订了《承包地转让合同》，但因赵丽霞系城镇居民而非从事农业生产经营的农户，且长白山管委会及东站村村委会均未提供证据证明王维平已自愿将承包地交回东站村村委会。故，王维平与东站村村委会的原土地承包关系不变，仍享有案涉农村土地的承包经营权。故，王维平是本案适格的原告。 关于第二个焦点问题。《征用土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”根据该规定，土地管理部门在实施征地补偿过程中，因被征地农民对具体的补偿、安置发生争议的，先由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级政府裁决。本案中，王维平系案涉被征收集体土地的承包经营权人，在池西区土地管理部门未按照征收土地补偿安置方案对其进行补偿的情况下，长白山管委会对王维平提出裁决申请，依法应当受理并对土地征收补偿事宜作出行政裁决。综上所述，长白山管委会作出的吉长管函（2019）47号《关于王维平申请裁决的答复函》，认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决：一、撤销被告吉林省长白山保护开发区管理委员会于2019年4月25日作出的吉长管函（2019）47号《关于王维平申请裁决的答复函》；二、限被告吉林省长白山保护开发区管理委员会于本判决生效之日起10日内对王维平的行政裁决申请予以受理，并依法作出行政裁决。 上诉人长白山管委会上诉称：1.案涉土地存在争议，需依法先行确定土地承包经营权的归属及案涉土地转让合同的效力。而合同效力的确认及土地承包经营权的流转争议，属于司法管辖权，不属于行政管辖权。2.征地部门已经按照批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行和补偿、安置，所以不应适用《征用土地公告办法》第十五条规定，不应由长白山管委会裁决。请求：撤销原判决；驳回王维平的诉讼请求。 上诉人东站村村委会上诉称：1.原判决认定事实错误。案涉土地为东站村委会集体所有的机动地，王维平不是案涉被征收土地的承包经营权人，不具备提起本诉的主体资格。民事判决已认定王维平因将案涉土地转让给赵忠霞，该转让合同有效，王维平与东站村委会的承包关系终止，赵忠霞与东站村委会因转让行为确立新的承包关系。在王维平没有相反证据推翻生效判决的情况下，原判决认为王维平仍享有案涉土地的承包经营权，是本案适格原告，属于认定事实错误。2.原判决适用法律错误。依照《农村土地承包法》第三十八条，《农村土地承包经营权流转管理办法》第十八条、第二十九条规定，土地承包经营权是否变更、注销或重发手续依据的是当事人的要求、申请，并非由发包人或任何职权部门主动依职权办理。另外，土地承包经营权证应由发证行政机关按实际情况认定，生效与否只能由行政机关决定，并不应由司法权在形式上予以认定。原审判决以王维平持有的《农村集体土地承包经营权证》未经法定程序被撤销或变更就认定其仍对案涉土地享有承包权，属于适用法律错误。请求：撤销原判决，依法改判或发回重审。 被上诉人王维平在二审中未提交书面答辩状。 经审理查明，2018年12月，王维平以池西区管委会为被申请人向长白山管委会提出裁决申请，请求池西区管委会给付王维平征地安置费、土地补偿费、奖励费、青苗费共计2984301.4元。本院经审理查明其他案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。《征收土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。原国务院法制办国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。根据上述法律规定，不服征地补偿安置标准引发的行政争议主要分两类，其一是对经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案确定的补偿安置标准不服而产生行政争议，对此类争议可以依法向上一级地方人民政府申请复议或者裁决。其二是被征地集体经济组织和农民对获批实施的征地补偿安置方案确定的征地补偿标准本身没有异议，但认为政府和土地行政部门并未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置而引发的争议。本案中王维平向长白山管委会申请行政裁决，其请求裁决的理由是认为王维平是被征收土地的土地承包人，而征收部门未向其支付土地补偿及安置补助费，实际是对案涉被征收土地承包经营权及征地补偿费的分配有异议，该申请裁决事项不属于上述行政法规和部门规章规定的土地征收补偿安置争议行政裁决范畴，长白山管委会对其裁决申请不予受理，并无不当。原审判决认为王维平申请事项属于《征收土地公告办法》第十五条规定的行政裁决范围，属适用法律错误。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案。”根据上述法律及规章的规定，农村集体土地被征收，土地补偿费应归农村集体经济组织所有，对于征地补偿费的使用、分配应由村民会议讨论决定。根据本案查明的事实，长白山保护开发区池西管委会已将被征收土地的土地补偿及安置补偿费拨付给松江河镇东站村村委会，王维平要求政府裁决直接支付土地补偿款给农民，该主张缺乏相关法律依据，本院不予支持。 综上，被上诉人申请裁决事项不属于行政法规和部门规章规定的土地征收补偿安置争议行政裁决范围，原审判决长白山管委会对被上诉人申请事项予以受理并作出行政裁决，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省白山市中级人民法院（2019）吉06行初22号行政判决； 二、驳回王维平的诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人王维平负担。 本判决为终审判决。 审判长  王翼博 审判员  孔德岩 审判员  卢增鹏 二〇二〇年三月二十七日 书记员  陈佳玉