北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行初6号原告张殿堃，男，汉族，1951年11月22日出生，户籍所在地天津市南开区。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。原告张殿堃不服被告中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）作出的自然资复议〔2019〕860号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，对本案公开进行了审理。本案现已审理终结。2019年8月19日，被告自然资源部向原告张殿堃作出被诉复议决定。其主要内容为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十二条、第二十三条的规定，国有土地划拨决定书系供地方案、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文件。该批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为，并不对被征收人土地所有权、使用权或安置补偿权等相关权益产生设立、变更、消灭等直接影响。原天津市规划和国土资源局（以下简称原天津规划和国土局）作出的《国有土地划拨决定书》（No0021538）（以下简称涉案划拨决定书）的相对人是天津经济技术开发区建设集团有限公司建设开发分公司，该行为的相对人不是原告，涉案划拨决定书不对原告的权益产生直接影响。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”的规定，原告与涉案划拨决定书没有行政法律上的利害关系，原告不服涉案划拨决定书提出的行政复议申请，不符合行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三条和复议法实施条例第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”的规定，原告提出的第二项复议请求，不属于被告行政复议机构的职责范围，不符合行政复议受理条件。故被告依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告张殿堃诉称：被诉复议决定认定征收土地方案批准后，由市县政府向建设单位颁发建设用地批准文件。涉案划拨决定书强征、强占原告原住地土地使用权，直接设立、变更、消灭了原告原住地安置补偿房屋的权利，且违法改变原告原住地建设项目性质，涉案划拨决定书实际划拨的是原告原住地的土地使用权，导致原告全家二十一年无家可归，严重侵害了原告的合法权益。原告不服涉案划拨决定书，向被告提起行政复议申请，但被诉复议决定认为原告不符合行政复议受理条件，充分证实被告以各种违法理由袒护原天津规划和国土局，且涉案划拨决定书违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款的规定，违法改变原告原住地的国有土地利用现状。原告不服被诉复议决定，故诉至本院，请求撤销被诉复议决定，判令被告重新作出行政复议决定。被告自然资源部辩称：1.被告负有行政复议的法定职责。依据行政复议法第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告不服涉案划拨决定书,向被告提出行政复议申请，被告负有行政复议的法定职责。2.被告的复议审理程序符合法律规定。被告按照行政复议法第十七条、第三十一条、复议法实施条例第二十九条关于复议程序和时限的规定，在法定期限内作出被诉复议决定并向原告进行邮寄，程序合法。3.被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告与涉案划拨决定书没有行政法律上的利害关系，原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件。原告提出的第二项复议请求，不属于被告行政复议机构的职责范围，不符合行政复议受理条件。综上，被告请求驳回原告的诉讼请求。经查，2019年6月14日，被告收到原告邮寄的落款日期为同月8日的《行政复议申请书》，其复议请求为：1.撤销涉案划拨决定书，责令原天津规划和国土局依据1997年天津市政府第26号令第四十条对原告全家采取原住地安置补偿房屋并返还合法土地使用权的补救措施；2.依法确认原天津规划和国土局实施的涉案划拨决定书、《建设用地决定书》的具体行政行为违法、侵权及行政赔偿。同月21日，被告向原告作出自然资复议〔2019〕860号（补）《行政复议通知书》，告知原告其行政复议申请涉及两个具体行政行为，请其接到该通知书后15日内按照“一事一申请”的原则，进行如下补正：针对原天津规划和国土局作出的涉案划拨决定书、《建设用地批准书》分别提出行政复议申请，并于同日向原告邮寄。同月22日，原告收到该通知书，后向被告提交落款日期为同月25日的《行政复议申请书》，补正后的复议请求为：1.撤销涉案划拨决定书，依法确认原天津规划和国土局滥用职权，超越国家房地产管理法第二十三条规定范围实施的涉案划拨决定书违法、侵权;2.责令原天津规划和国土局依据1997年天津市政府第26号令第四十条对原告全家采取原住地安置补偿房屋并返还合法土地使用权的补救措施及行政赔偿。被告于同月27日收到补正后的《行政复议申请书》，并于同年7月2日向天津市规划和自然资源局作出自然资复议〔2019〕860号（答）《行政复议通知书》，要求其提交书面答复，制作证据目录，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。天津市规划和自然资源局于同月3日签收。同月12日，天津市规划和自然资源局向被告作出津规自复答字〔2019〕第224号《行政复议案件答复书》并提交了相关证据。同年8月19日，被告作出被诉复议决定,并向原告邮寄，原告于同月26日签收。原告不服被诉复议决定，于同年9月3日诉至本院。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政复议、行政诉讼均应当符合法定受理条件。复议法实施条例第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议申请应当予以受理。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条第一款规定的公民、法人或者其他组织。本案中，原告张殿堃不服涉案划拨决定书，向被告自然资源部提出行政复议申请。根据土地管理法实施条例第二十二条、第二十三条规定，具体建设项目在供地方案依法批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，其中通过划拨方式使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发因此，国有土地划拨决定书属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为。原天津规划和国土局作出涉案划拨决定书的相对人是土地使用者天津经济技术开发区建设集团有限公司建设开发分公司，并非原告。原告认可其为解决拆迁安置补偿问题而针对涉案划拨决定书提起行政复议。但涉案划拨决定书所涉及的土地性质系国有，该划拨行为属于国家针对建设用地土地用途的总量控制行为，并不直接针对拆迁安置补偿，不对原告权益产生直接影响。关于原告要求被告责令原天津规划和国土局对其全家采取原住地安置补偿房屋等复议请求的问题，张殿堃作为本案唯一原告，其无权主张对全家的补救措施及行政赔偿。且，根据行政复议法第三条第一款、复议法实施条例第二十八条第六项的规定，该项请求明显不属于被告行政复议的职责范围，不符合行政复议受理条件，原告要求被告履行的上述职责不符合行政诉讼法第四十九条第三项的受理条件。综上，被告驳回原告的行政复议申请并未侵犯原告提起行政复议的救济权利。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告张殿堃的起诉。预交的案件受理费50元，于本裁定生效后七日内退还原告张殿堃。如不服本裁定，当事人可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  薛 峰审 判 员  梁 菲审 判 员  何君慧二〇二〇年三月十九日法官助理  林昱彤书 记 员  牛 捷附：法律规范依据1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。第二十三条具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。2.《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责。3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第六项行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……4.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第四十九条第一项、第三项第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项、第三项提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……5.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。