广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终52号 上诉人（一审原告）李政春，男，1970年2月15日出生，汉族，住广西柳州市城中区。 上诉人（一审原告）李仁春，男，1976年8月2日出生，汉族，住广西武宣县。 上诉人（一审原告）李占良，男，1947年12月3日出生，汉族，住广西武宣县。 上诉人（一审原告）李赞龙，男，1957年11月10日出生，汉族，住广西融水苗族自治县。 上诉人（一审原告）李月英，女，1948年8月12日出生，汉族，住广西鹿寨县。 上诉人（一审原告）李翠琼，女，1952年9月16日出生，汉族，住广西武宣县。 上诉人（一审原告）***，男，1974年8月1日出生，汉族，住广西武宣县。 上诉人（一审原告）李景春，男，1972年1月4日出生，汉族，住广西防城港市港口区。 上诉人（一审原告）李湘玲，女，1968年10月9日出生，汉族，住广东省广州市天河区。 上诉人（一审原告）李海玲，女，1974年3月15日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。 上诉人（一审原告）李罗毅，女，1978年3月30日出生，汉族，住广西南宁市江南区。 上诉人李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅的共同委托诉讼代理人李政春，男，1970年2月15日出生，汉族，住广西柳州市城中区。 上诉人李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅的共同委托诉讼代理人李仁春，男，1976年8月2日出生，汉族，住广西武宣县。 被上诉人（一审被告）武宣县水库和扶贫易地安置中心，住所地：武宣县黔江农场旧砖厂。 法定代表人覃华爱，主任。 被上诉人（一审被告）武宣县人民政府，住所地：武宣县武宣镇城东路9号。 法定代表人吴孝斌，县长。 上诉人李政春、李仁春、李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅等11人因其诉被上诉人武宣县水库和扶贫易地安置中心、武宣县人民政府强制迁移祖坟行政行为违法及赔偿纠纷一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：2013年至2014年间，武宣县人民政府为了建设城东新区的需要，对武宣县武宣镇草厂村民委第3、7村民小组的集体土地（包括钱塘岭在内）141.5亩进行征收为城镇建设用地，土地征收补偿款已全部发放给武宣县武宣镇草厂村民委第3、7村民小组。大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，2013年7月29日，中华人民共和国国土资源部作出《关于广西大藤峡水利枢纽工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2013〕193号），同意广西大藤峡水利枢纽工程的建设，该项目已列入当地土地利用总体规划，批准项目用地18005.44公顷（其中农用地6107.38公顷）。武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程中重要的抢险救灾及泄洪防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围。2017年11月30日，来宾市人民政府作出来政函〔2017〕194号《来宾市人民政府关于大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋补偿安置方案的批复》：根据《自治区移民工作管理局关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋和附着物补偿标准有关意见的函》（桂移函〔2017〕296号）和《自治区移民工作管理局关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋和附着物补偿安置方案有关意见的函》（桂移函〔2017〕309号），原则同意武宣县人民政府《大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋补偿安置方案》。《大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋补偿安置方案》第五点载明：（二）迁坟：迁移屯、村等姓氏大族坟墓每座3000元。李政春等11人的祖坟位于七星河右岸武宣县武宣镇钱塘岭土地内，属于大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目用地的范围内。2017年12月1日，武宣县人民政府作出《武宣县人民政府关于大藤峡水利枢纽工程武宣库区工程项目坟墓迁移的公告》（公告〔2018〕6号），公布了迁坟范围、迁坟补偿标准、迁坟时间，要求位于大藤峡水利枢纽工程武宣库区所有工程项目和淹没区红线范围内的全部坟墓自2018年3月10日起至4月15日前自行迁移，逾期无人认领的坟墓将按无主坟墓处理，迁坟补偿标准按武宣库区迁坟相关补偿标准执行。2017年12月12日，武宣县人民政府作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号），对建设用地项目名称、征收范围、被征土地及建（构）筑物补偿标准、征地拆迁补偿登记时间及补偿登记要求和地点予以明确，要求被征收土地范围内的土地、建（构）筑物所有人、使用权人和其他权利人在通告规定的期限内办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议和办理相关补偿工作。如不按期办理，县人民政府将依照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任”的规定执行。2018年4月1日，武宣县人民政府作出《武宣县人民政府关于再次对大藤峡水利枢纽工程武宣库区工程项目建设用地范围内坟墓迁移的公告》（公告〔2018〕7号），对未按要求迁移的坟墓，经县民政等部门按无主坟墓进行登记、确认后，将金坛等墓葬物品统一迁移并存放在政府修建的功德房中，自2018年4月25日起，各坟主可自行前往认领。2018年3月9日至15日、4月17日至23日，武宣县广播电视台对武宣县人民政府作出《武宣县人民政府关于大藤峡水利枢纽工程武宣库区工程项目坟墓迁移的公告》（公告〔2018〕6号）、《武宣县人民政府关于再次对大藤峡水利枢纽工程武宣库区工程项目建设用地范围内坟墓迁移的公告》（公告〔2018〕7号），通过广播电视台向武宣县公开发布播放。2018年6月，武宣县水库和扶贫易地安置中心办公室的工作人员与李政春协商迁移李政春等11人的祖坟事宜及补偿标准，并到李政春等11人的祖坟实地进行测量；2018年7月12日，武宣县水库和扶贫易地安置中心的工作人员通过手机短信向李政春告知李政春等11人的祖坟迁移补偿款为10709元[其中，坟墓补偿（大族坟）补偿3000元、附属设施砖墙补偿484元、水泥地板补偿7225元]，要求李政春等11人签订迁移李政春等11人的祖坟补偿协议，李政春等11人认为迁坟补偿款过低，不同意签订迁移李政春等11人的祖坟补偿协议，武宣县水库和扶贫易地安置中心已把李政春等11人的祖坟补偿款10709元进行提存该中心。2019年1月15日，武宣县人民政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设用地范围内位于武宣县武宣镇钱塘岭土地内的李政春等11人的祖坟予以登记，强制迁移到武宣大桥西209国道桥巩村路边白云石加工区政府修建的功德房内，李政春等11人祖坟上的土地已交付大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设使用。2019年7月30日，李政春等11人向法院提起行政诉讼，请求：1.确认武宣县水库和扶贫易地安置中心、武宣县人民政府实施的强行拆迁其祖坟的行政行为违法；2.判令武宣县水库和扶贫易地安置中心、武宣县人民政府赔偿民事部分的经济损失38000元（其中，李氏祖宗的遗骸重新迁葬到公墓的墓位费用30000元，请人择地、择日子、举行仪式等费用8000元）及支付精神损害抚慰金50000元，共计88000元。 另查明，2019年2月2日，中共武宣县委办公室、武宣县人民政府办公室作出《关于印发武宣县机构改革实施意见》的通知（武办发〔2019〕6号）。改革后，将县水库移民工作管理局改为县水库和扶贫易地安置中心，将武宣县水库移民工作管理局承担的水库移民管理、易地扶贫搬迁移民工作综合管理职责划归武宣县发展和改革局。武宣县水库和扶贫易地安置中心作为县人民政府直属事业单位，列为公益一类。庭审中武宣县人民政府自认其委托武宣县水库和扶贫易地安置中心作为大藤峡水利枢纽工程武宣库区建设征地移民安置项目建设业主单位，负责工程的组织实施和全程监督管理,武宣县人民政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设用地范围内位于武宣县武宣镇钱塘岭土地内的李政春等11人的祖坟强制进行迁移，没有申请人民法院强制执行。 来宾市中级人民法院一审认为：本案被诉行政行为系武宣县水库和扶贫易地安置中心受武宣县人民政府委托进行实施，故武宣县人民政府是本案适格被告并应承担相应的法律责任。根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条规定:“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。”本案李政春等11人的祖坟位于七星河右岸武宣县武宣镇钱塘岭土地内，属于大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目用地的范围内，该工程涉及的集体土地，武宣县人民政府于2013年至2014年间已征收为城镇建设用地，土地征收补偿款已全部发放给相关村民小组。在武宣县人民政府先后发布通告通知李政春等11人办理迁坟登记、签订迁坟补偿协议后，因李政春等11人对相关迁坟补偿款项有异议,未办理迁坟登记、签订迁坟补偿协议，未及时交出土地，武宣县人民政府及政府职能部门已履行了征收土地附着物的一系列实施程序，上述征收涉案土地附着物行政行为是合法的。对于武宣县人民政府对李政春等11人的祖坟作出强制迁移的行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条的规定，武宣县人民政府没有向人民法院申请执行，而直接对李政春等11人的祖坟强制迁移，将祖坟上的土地强制交付施工使用，违反法定程序，超越法定权限。大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，该行政强制迁移祖坟行为属于社会公共利益的需要，如撤销武宣县人民政府对李政春等11人的祖坟作出强制迁移的行政行为，会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，不予撤销该行政行为。按照《大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋补偿安置方案》规定迁移屯、村等姓氏大族坟墓每座迁移补偿3000元，李政春等11人的祖坟属于大族坟墓，加上附属设施砖墙补偿、水泥地板补偿，共计为10709元，武宣县水库和扶贫易地安置中心已将该款提存于该中心，李政春等11人可以随时到武宣县水库和扶贫易地安置中心领取该款；李政春等11人主张李氏祖宗的遗骸重新迁葬到公墓的墓位费用、请人择地、择日子、举行仪式等费用，并不属于《大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案》规定的补偿项目，李政春等11人该项主张没有法律依据，不予支持。对于李政春等11人提出赔偿精神损害抚慰金的主张，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”的规定，本案不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条和第十七条所规定的侵犯人身权的情形，李政春等11人主张赔偿精神损害抚慰金没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条、第三十五条的规定，判决：一、确认武宣县人民政府对李政春、李仁春、李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅的祖坟实施强制迁移的行政行为违法；二、驳回李政春、李仁春、李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅的其他诉讼请求。 上诉人李政春、李仁春、李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅上诉称：1.被上诉人实施强制迁移祖坟的行为违法构成侵权，应当承担民事责任。一审判决按照《大藤峽水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋补偿安置方案》的规定，认定迁移祖坟补偿款10709元与上诉人提出的合理赔偿数额差距大、显失公平。而且该安置方案不属于《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第五条所指的应当引用规范性法律文件的范畴。2.上诉人的祖坟被挖走，金坛遭到破坏，在更换另一个金坛过程中遗骨混装有其他的泥土，这给子孙后代造成严重的心理和精神伤害，被上诉人应当支付精神损害抚慰金。请求撤销一审判决第二项，改判被上诉人赔偿经济损失及精神损害抚慰金共计88000元，并以刊登报纸的方式公开赔礼道歉。 被上诉人武宣县人民政府、武宣县水库和扶贫易地安置中心答辩称：1.坚持一审的答辩意见。2.上诉人的上诉理由不能成立，上诉状所提的法律依据不适合本案的规定。请求依法驳回上诉，维持原判。 本院二审审理过程中，原已通知各方当事人于2020年2月18日参加开庭审理，后因新冠肺炎疫情影响而取消，经电话询问，各方当事人无新的证据向法庭提交，并同意不开庭审理。经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：本案中，李政春等11人的祖坟位于七星河右岸武宣县武宣镇钱塘岭土地内，属于大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目用地的范围内，该工程涉及的集体土地，武宣县人民政府于2013年至2014年间已征收为城镇建设用地，土地征收补偿款已全部发放给相关村民小组。同时，武宣县人民政府及政府职能部门也履行了征收土地附着物的一系列实施程序，先后发布通告通知李政春等11人办理迁坟登记、签订迁坟补偿协议。因李政春等11人对相关迁坟补偿款项有异议,未办理迁坟登记、签订迁坟补偿协议，未及时交出土地，武宣县人民政府随后进行了强制迁移。因此，本案的性质为武宣县人民政府实施征收涉案土地行政行为中的强制迁移祖坟行为，这属于行政法律关系，并不属于平等主体之间的民事法律关系。两种法律关系发生的原因不同，权利义务不同，救济途径也不同。上诉人李政春等11人主张，武宣县人民政府应承担民事侵权责任，本案应该按照民事法律的相关规定来处理，于法无据，本院不予支持。而且李政春等11人提交的是行政起诉状和行政上诉状，一审时主张的其中一项诉讼请求为确认武宣县水库和扶贫易地安置中心、武宣县人民政府实施的强行拆迁其祖坟的行政行为违法，这也与李政春等11人上诉主张武宣县人民政府承担民事侵权责任相悖。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条规定：“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。”故上诉人李政春等11人并不能因未与政府达成迁坟补偿而拒不执行《迁坟公告》，拒不交出涉案土地。同时，武宣县人民政府也应该按照相关法律的规定实施强制交地行为。一审判决经审查认定，武宣县人民政府没有向人民法院申请执行，而直接对李政春等11人的祖坟强制迁移，将祖坟上的土地强制交付施工使用，违反法定程序，超越法定权限是正确的。因武宣县人民政府强制迁坟行为是事实行为，不具有撤销内容，故应确认违法。而且，各方当事人对一审判决确认武宣县人民政府对李政春等11人的祖坟实施强制迁移的行政行为违法并无异议，没有提起上诉，本院对此予以确认。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案为武宣县人民政府实施征收涉案土地行政行为中的强制迁移祖坟行为，该行为被确认违法后，因李政春等11人的祖坟已无恢复原状的可能，武宣县人民政府应当赔偿相应的损失，确保李政春等11人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以得到的征收补偿。《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。”2017年11月30日，来宾市人民政府作出来政函〔2017〕194号《来宾市人民政府关于大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋补偿安置方案的批复》：根据《自治区移民工作管理局关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋和附着物补偿标准有关意见的函》（桂移函〔2017〕296号）和《自治区移民工作管理局关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋和附着物补偿安置方案有关意见的函》（桂移函〔2017〕309号），原则同意武宣县人民政府《大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋补偿安置方案》。随后，武宣县人民政府也按照此补偿安置方案组织实施征地补偿和安置。《大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程项目征收（回收）土地及地上房屋补偿安置方案》第五点载明：（二）迁坟：迁移屯、村等姓氏大族坟墓每座3000元。一审判决认为，李政春等11人的祖坟属于大族坟墓，加上附属设施砖墙补偿、水泥地板补偿，共计为10709元，武宣县水库和扶贫易地安置中心已将该款提存于该中心。一方面，一审判决作此认定，只是对客观事实的表述，不属于《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第五条所指的引用规范性法律文件的情形，上诉人李政春等11人关于一审判决的此项表述属于引用法律错误的主张系对裁判文书引用规范性法律文件的误读。另一方面，该安置方案在未经有权机关依法撤销之前，均为合法有效，案涉祖坟迁移补偿费用10709元符合该安置方案的补偿标准。一审判决认为，李政春等11人主张李氏祖宗的遗骸重新迁葬到公墓的墓位费用、请人择地、择日子、举行仪式等费用，并不属于《大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案》规定的补偿项目，李政春等11人该项主张没有法律依据是正确的，本院予以确认。上诉人李政春等11人主张，祖坟迁移补偿费用10709元与其提出的赔偿数额差距大、显失公平。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。在案涉征地的补偿安置问题上，上诉人李政春等11人仅是对地上附着物也就是其在征地范围内的祖坟的搬迁补偿问题不同意武宣县人民政府的迁坟补偿标准，在武宣县人民政府多次发出《迁坟公告》的情况下，其未在指定期限内办理迁坟补偿登记手续，也未领取迁坟补偿。上诉人李政春等11人对迁坟补偿标准不服发生争议，应该向县级以上地方人民政府申请协调；协调不成的，可申请批准征收土地的人民政府进行裁决。如前所述，本案属于行政案件，并不属于民事侵权行为，所以不能适用《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第三条的规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条和第十七条所规定的侵犯人身权的情形，李政春等11人主张赔偿精神损害抚慰金没有法律依据，一审判决不予支持并无不当。 需要进一步指出的是，本案被诉行政行为系武宣县水库和扶贫易地安置中心受武宣县人民政府委托而实施，武宣县水库和扶贫易地安置中心不是本案适格被告，一审判决没有驳回李政春等11人对武宣县水库和扶贫易地安置中心的起诉实属不当。鉴于一审判决在说理部分已经指出“本案被诉行政行为系武宣县水库和扶贫易地安置中心受武宣县人民政府委托进行实施，故武宣县人民政府是本案适格被告并应承担相应的法律责任”，这包含有不认可武宣县水库和扶贫易地安置中心是本案适格被告的意思，因此，本院将一审判决第二项进一步细化为：驳回李政春等11人对武宣县水库和扶贫易地安置中心的起诉和驳回李政春等11人的其他诉讼请求。 综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。李政春、李仁春、李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、维持一审判决第一项； 二、变更一审判决第二项为：驳回李政春、李仁春、李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅对武宣县水库和扶贫易地安置中心的起诉；驳回李政春、李仁春、李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人李政春、李仁春、李占良、李赞龙、李月英、李翠琼、***、李景春、李湘玲、李海玲、李罗毅共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 班 艳 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年三月五日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜