广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终80号上诉人（原审原告）左翠玲，女，汉族，住惠州市惠城区。委托代理人邹银笑，广东凯扬律师事务所律师。委托代理人戴美娴，广东凯扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。上诉人（原审原告）左翠玲因与被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局规划其他行政行为一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初217号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告是惠州市********金迪星苑****小区业主。金迪星苑小区由惠州市金迪实业发展有限公司（下称金迪公司）开发建设。2004年8月25日，原惠州市规划建设局联审通过金迪星苑第七期总平面规划图，其中首层架空层的使用功能为停车位和入户大堂。2006年1月19日，原惠州市规划建设局核发了金迪星苑第七期E栋、G栋、F栋的《建设工程规划许可证》，其中首层为架空、住宅大堂。2006年10月-11月，原惠州市规划建设局分别核发了金迪星苑第七期E栋、G栋、F栋的《建设工程规划验收合格证》，其中首层为架空、住宅大堂。2007年8月15日，金迪公司向原惠州市规划建设局提出《关于恢复补注架空层使用功能的请示》，称由于对金迪星苑第七期项目的首层功能标注与总平面规划图不一致，申请对金迪星苑第七期按原规划在建设工程规划验收合格证中首层用于停车的部位恢复、补注为停车，首层用于入户大堂走道的部位恢复、补注为大堂。2007年8月30日，原惠州市规划建设局分别在《惠州日报》、金迪星苑第七期E栋、G栋、F栋住宅大堂公示栏对上述改变使用功能事项进行公示。2007年9月28日，原惠州市规划建设局作出《关于建筑物改变使用功能规划许可的批复》，同意惠州市金迪实业发展有限公司将位于古塘坳山背坑的“金迪星苑”第七期E、F、G栋商住楼的首层功能进行调整。将E、F、G栋首层北侧架空功能恢复为原总平面审定的架空停车功能，将E、F、G栋首层南侧的架空活动功能调整为住宅大堂。2019年9月19日，原告向法院提起本案诉讼，请求判如所请。另查，2018年12月，因惠州市人民政府机构改革，将市国土资源局的职责、市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责、市房产管理局的不动产登记行政职能等整合，组建惠州市自然资源局。原审法院认为，原惠州市住房和城乡规划建设局的程序规划管理职责已整合变更为惠州市自然资源局，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条的规定，惠州市自然资源局是本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”第九条规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”根据上述规定，只有直接导致不动产物权的设立、变更、转让和消灭等物权变动法律效果的行政行为，才适用二十年的最长起诉期限，而非行政诉讼中涉及不到物权的因素即为因不动产引起的纠纷。本案中，原惠州市规划建设局于2007年9月28日作出的《关于建筑物改变使用功能规划许可的批复》，该批复涉及不动产的使用功能变更，属规划行政许可行为，并不涉及物权变动，故应适用五年的最长起诉期限。原告于2019年9月19日才向法院提起行政诉讼，已超过五年的最长起诉期限，原审法院依法驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六条、第九条、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告左翠玲的起诉。上诉人（原审原告）左翠玲不服原审裁定，上诉称：本案适用二十年的最长起诉期限，一审法院认定事实错误，依法应予撤销。具体理由如下：一、被上诉人的行政批复导致了案涉建筑物物权的变更，属于《最高人民法院关于适用的解释》第九条规定的因不动产提起的行政诉讼，最长起诉期限为二十年，一审法院认定事实错误并狭义解读上述规定。根据被上诉人于2004年11月10日作出的《关于“金迪星苑”（七期）高层住宅楼初步设计的批复》及其向金迪公司核发的《建设工程规划许可证》及《建设工程规划验收合格证》的内容，E、G、F栋首层北侧为架空公共活动空间，属于全体业主共有场所。被上诉人于2007年9月28日作出的《关于建筑物改变使用功能规划许可的批复》，将E、G、F栋首层北侧的使用功能改为架空停车。表面上该行政批复仅是案涉建筑物使用功能的变更，实际上已经导致案涉建筑物的物权由全体业主变更为开发商金迪公司，金迪公司因此取得了该部分建筑物的所有权，并将其出售或出租给第三人。一审法院认为该批复仅涉及不动产使用功能的变更，不涉及物权的变动，实属认定事实错误。此外，《最高人民法院关于适用的解释》第九条规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”一审法院狭义解读该规定，认为只有直接导致不动产物权的设立、变更、转让和消灭等物权变动效果的行政行为，才适用二十年的最长起诉期限。上诉人认为，不管是直接还是间接，只要行政行为导致了不动产物权的变动，就应该适用二十年的最长起诉期限。退一步讲，即使按照一审法院对该规定的理解，本案被上诉人的行政批复也已经直接导致案涉建筑物的物权发生了变更。二、本案起诉期限应从上诉人知道被上诉人作出的行政批复的具体内容之日开始计算，上诉人于2019年9月9日提起行政诉讼未超过二十年的起诉期限。上诉人于2019年3月19日在惠州市城建档案馆查询后才得知被上诉人于2007年9月28日作出了《关于建筑物改变使用功能规划许可的批复》，在此之前，上诉人并不知道被上诉人作出了该批复以及该批复的具体内容。上诉人的起诉期限应从2019年3月19日开始计算，上诉人于2019年9月9日提起行政起诉并未超过法定的起诉期限。综上所述，被上诉人的行政批复导致了涉案建筑物物权发生变更，属于因不动产提起的行政诉讼，上诉人提起诉讼时未超过法定的起诉期限。请求法院依法撤销广东省惠州市惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初217号行政裁定书，指令原审法院继续审理。上诉请求：1.撤销广东省惠州市惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初217号行政裁定书，指令原审法院继续审理。2.判令一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局未向本院提交答辩意见。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，本案被诉批复只是涉及不动产相关内容，不涉及对土地房屋所有权、使用权的处分内容，亦不直接导致不动产物权的设立、变更、转让和消灭等物权变动效果，故应适用上述规定中“其他案件”最长五年的起诉期限。被诉批复作出于2007年9月28日，上诉人（原审原告）左翠玲于2019年提起诉讼，明显已经超过最长五年的起诉期限。至于上诉人主张的应从知道之日起计算，五年的起诉期限是“其他案件”的法定的最长起诉期限，该期限的起算点为行政行为作出之日，并不以相对人或利害关系人知道或应当知道为标准，且该期限是不变期间，故上诉人（原审原告）左翠玲主张其起诉并未超过起诉期限的理由不能成立，原审法院裁定驳回其起诉结果正确，本院应予维持。综上，上诉人（原审原告）左翠玲上诉理据不足，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年三月三十日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：《中华人民共和国行政诉讼法》条文第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。