广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行终76号 上诉人（一审原告）韦显雄，男，1954年6月25日生，壮族，住柳州市柳北区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局），住所地柳州市三中路92号地区政法大院内。 上诉人韦显雄因诉柳北区执法局规划行政处罚及行政强制决定纠纷一案，不服柳州市柳北区人民法院2019年12月31日作出的（2019）桂0205行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明：案涉建筑位于柳州市××北区白露××马厂村××号，系韦显雄建设。该处建筑为多栋相连的建筑，最高为四层，院内搭有钢架棚，均未取得建设工程规划许可证。2019年4月1日，柳北区执法局对韦显雄涉嫌未经许可建设建筑物进行立案调查，并下发和送达了《责令停止违法行为通知书》、《调查通知书》。当日柳北区执法局对涉案建筑物进行现场勘验，并制作现场勘验笔录和勘验图，见证人到场见证并签名。2019年4月18日，柳北区执法局向韦显雄房屋所在街道办事处进行调查，制作了调查笔录。2019年4月18日，柳北区执法局向柳州市柳北区自然资源局（以下简称柳北区自然资源局）查询涉案建筑物的土地使用情况。柳北区自然资源局回复意见是涉案房屋部分办理有土地使用证，部分未查询到土地登记信息。2019年5月28日，柳北区执法局向柳北区自然资源局征询对涉案建筑的认定意见和处罚意见。柳北区自然资源局于2019年5月30日作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处。”的审批意见。2019年6月6日，柳北区执法局作出《责令限期拆除告知书》，告知韦显雄其拟作出责令限期自行拆除涉案建筑的决定，并告知其陈述、申辩权。同日，柳北区执法局将该告知书送至韦显雄住处，韦显雄同住成年家属不配合签收，柳北区执法局邀请两名当地基层组织人员到场见证，留置送达该告知书，送达过程已记录在卷并已拍照留存。2019年6月14日，柳北区执法局作出柳城管责拆柳北规划决字【2019】第713号《责令限期拆除决定书》（以下简称713号责令限期拆除决定），责令韦显雄在收到该决定书之日起一日内自行拆除上述涉案建筑。同日，柳北区执法局将该决定书送至韦显雄住处，韦显雄同住成年家属不配合签收，柳北区执法局邀请两名当地基层组织人员到场见证，留置送达该决定书，送达过程已记录在卷并已拍照留存。2019年6月19日，柳北区执法局作出《强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》，催告韦显雄三日内自行拆除上述违法建筑。同日，柳北区执法局将该催告书送至韦显雄住处，韦显雄同住成年家属不配合签收，柳北区执法局邀请两名当地基层组织人员到场见证，留置送达该催告书，送达过程已记录在卷并已拍照留存。同时，柳北区执法局已将该催告书和公告张贴在当地基层组织公告栏上。2019年7月10日，柳北区执法局向柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府）请示强制拆除韦显雄上述违法建筑。当日，柳北区政府作出《批复笺》，责成柳北区执法局对韦显雄违法建筑进行强制拆除。2019年7月15日，柳北区执法局作出柳城管柳北规划执决字【2019】第318号《强制执行决定书》（以下简称318号强制执行决定），决定从2019年7月17日8时开始对韦显雄涉案房屋组织强制拆除。同日，柳北区执法局将该决定书送至韦显雄住处，韦显雄同住成年家属不配合签收，柳北区执法局邀请两名当地基层组织人员到场见证，留置送达该决定书，送达过程已记录在卷并已拍照留存。韦显雄对713号责令限期拆除决定和318号强制执行决定不服，于2019年7月29日向柳州市柳北区人民法院院提起本案诉讼。另查明，截止本次庭审结束时，柳北区执法局未对涉案房屋实施强制拆除行为。 一审判决认为：一、关于713号责令限期拆除决定。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（以下简称17号决定）对相对集中行政处罚权作出了规定，规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行使行政处罚权的范围，以及城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。上述国发17号文还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复），批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行政处罚权。从以上规定可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案柳北区执法局是在柳州市柳北区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关。故柳北区执法局有作出被诉713号责令限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述法律规定，建筑物的认定不以是否取得土地使用证为依据，而是以是否取得建设工程规划许可证为凭。结合本案，虽然韦显雄提交了一份《申请报告》和《村镇农（居）民建房申请审批表》，但是报告和审批表均没有写明建筑面积、层数，因此无法得知当时韦显雄建筑的具体情况是否与现在建筑情况一致。并且，该报告和审批表并不是正式的建筑执照，不能证实韦显雄目前的建筑是经规划许可建设的。此外，韦显雄大部分建筑已超出《集体土地使用证》登记的范围。柳北区执法局在向柳北区自然资源局查询案涉建筑物是否取得相关建筑执照时，柳北自然资源局已明确案涉建筑物并未取得任何建筑执照。综上，柳北区执法局经过调查及向规划部门征询认定意见后，确认韦显雄房屋属于未经规划许可擅自建设的建筑，事实认定清楚，证据充分。韦显雄主张柳北区执法局适用法律错误，违反法不溯及既往原则。对此柳州市柳北区人民法院认为，虽然韦显雄称其房屋建于1980年，但是其提交的申请报告和审批表上均没有写明建筑面积、层数，因此无法得知当时韦显雄建筑的具体情况是否与现在建筑情况是一致的，也就无法确认其现在的房屋就是1980年建设的。并且，现在的建筑物的第四层以及院子内均搭建了钢架棚，钢架棚不可能出现在1980年，这与客观实际明显不符。综上，韦显雄称其所有房屋均建于1980年，与客观实际不符，且无充分证据证实，因此，韦显雄主张适用旧法，依据不充分。其次，案涉房屋的违法状态一直持续到柳北区执法局立案查处时。因此，柳北区执法局适用现行的《城乡规划法》进行处理，并无不当。柳北区执法局在作出713号责令限期拆除决定前，经过调查询问、现场勘验、报自然资源部门查询土地信息和认定违法建（构）筑物性质、告知等程序，最终作出了713号责令限期拆除决定，并且在执法过程中，已向韦显雄告知了陈述、申辩权，相关执法文书也已送达给韦显雄知晓，故柳北区执法局的执法程序合法。韦显雄对柳北区执法局的执法程序提出质疑，但其并未提供反证，故柳州市柳北区人民法院对韦显雄的主张不予支持。综上，柳北区执法局作出的713号责令限期拆除决定事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。二、关于318号强制执行决定。根据《行政处罚法》第十六条、17号决定、220号批复的规定，本案柳北区执法局就是在柳州市柳北区辖区内行使相对集中行政处罚权的行政机关，其职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行政处罚权。柳北区政府依据《城乡规划法》第六十八条的规定作出编号〔2019〕149号《批复笺》，同意由柳北区执法局对韦显雄位于柳州市柳北区马厂村窑上屯的违法建筑进行强制拆除，据此，柳北区执法局具有作出强制拆除决定的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，柳北区执法局针对韦显雄的违法建筑作出了713号责令限期拆除决定，该决定书经柳州市柳北区人民法院审查后认定为合法有效。韦显雄在713号责令限期拆除决定规定的期限内未自行拆除违法建设，柳北区执法局依据《行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，向韦显雄发出了《强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》，并根据《城乡规划法》第六十八条的规定，经柳北区政府编号〔2019〕149号《批复笺》的同意，作出318号强制执行决定，告知韦显雄拟拆除案涉房屋的事实、理由，同时告知了救济途径，并于当日将文书留置送达。综上，柳北区执法局作出的318号强制执行决定依据充分，适用法律正确，程序合法，并无不当。据此，依照《行政处罚法》第十六条，《城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经柳州市柳北区人民法院审判委员会讨论决定，一审判决：一、驳回韦显雄要求撤销柳北区执法局作出的713号责令限期拆除决定的诉讼请求；二、驳回韦显雄要求撤销柳北区执法局作出的318号强制执行决定的诉讼请求。 上诉人韦显雄上诉称，一、上诉人的建房天经地义、合理合法，受宪法和法律保护。上诉人系农村村民，在本村本屯居住，种菜为生。改革开放初，征得当地政府的同意并取得了《集体土地使用证》，办理了符合当时政策规定的相关手续，建设了住房。当地政府在2001年6月更换成柳效集用(2001)民字第06470号《集体土地使用证》，由此可见，上诉人建房行为合理合法，受宪法和法律保护。二、柳北区政府未经调查就先入为主把上诉人的合法建房诬陷为违法建筑，滥用职权指令柳北区执法局作出713号责令限期拆除决定和318号强制执行决定，明显重大违法。根据地方各级人民政府组织法相关规定，柳北区政府系柳州市人民政府设立的一个市辖区政府，并非县级政府，其不具有指令并批准柳北区执法局作出被诉行政行为的职权。因此，其指令并批准被上诉人作出被诉行为，明显重大违法。三、被上诉人作出的被诉行政行为明显重大违法。被上诉人拟证明其具有作出被诉行为职权的依据系其提供的证据1-3,恰恰证明其没有任何职权法律、法规依据。（一）17号决定只是一个行政决定，并非行政法规，且17号决定并未赋予城管部门强制拆除农村村民合法建房的职权。（二）220号批复只是地方上级政府对下级政府请示作出的一个批复，并非行政法规，且220号批复未赋予城管部门具有作出被诉行为的职权。（三）柳州市人民政府作出的柳政法[2005]76号《通知》，仅系地方政府作出的一个行政通知，根本不是法规，且该通知未赋予城市管理部门具有作出被诉行为的职权。由此可见，城管部门的设立，没有任何法律、法规依据，故被上诉人作出的被诉行为明显重大违法。四、一审判决违背行政诉讼法立法宗旨。(一）认定事实明显错误。将上诉人的合法房屋认定为违法建筑，认定柳北区执法局具有作出被诉行为的法定职权，没有任何事实和法律依据。（二）适用法律错误。基于认定事实错误，所适用法律必然错误。五、上诉人有最高人民法院(2018)最高法行申6741号行政裁定案例作为新的证据，足以推翻一审判决。该案例认定根据《行政强制法》第十三条第一款和《城乡规划法》第六十八条的规定，南宁市江南区城管局无实施行政强制拆除执行行为的职权，该认定足以彻底推翻一审判决。最高人民法院是国家最高审判机关，有权监督地方各级人民法院的审判工作。其公布的案例对全国各级人民法院审理同类案件具有普遍指导力与约束力，必须遵照执行。综上，上诉人的上诉事实清楚，理由充分，依据正确，请求二审撤销一审判决，依法改判。 被上诉人柳北区执法局在本案二审期间未提出答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院另查明，根据被上诉人作出的现场勘验检查笔录显示，被上诉人将拟责令限期自行拆除的建筑分别区分标注为①、②、③、④共四个部分，其中显示①部分共四层，第一至三层面积为（13.7米×6米+6.7米×10.2米）×3层=451.62㎡，砖混结构，层高3米；第四层面积为13.7米×6米+6.7米×10.2米=150.54㎡，钢架棚结构，层高3.5米。显示②部分面积为7米×6.5米=45.5㎡，钢架棚结构，层高9米。显示③部分共三层，第一至二层面积为（4.8米+6.8米）×6.7米÷2×2层=77.72㎡，砖混结构，层高3米；第三层面积为（4.8米+6.8米）×6.7米÷2=38.86㎡，钢架棚结构，层高3.5米。显示④部分第四层面积为9.5米×7.7米=73.15㎡，钢架棚结构，层高3.5米。总建筑面积837.39㎡。713号责令限期拆决定责令上诉人自行拆除建筑物面积为837.39㎡。其中标注为①的建筑中有一部分在上诉人《集体土地使用证》登记的宅基地范围内，标注为④的建筑在上诉人《集体土地使用证》登记宅基地范围内，共四层。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、17号决定、220号批复第一条的规定，被上诉人柳北区执法局具有作出713号责令限期拆除决定的法定职权。同时依据《行政强制法》第三十七条第一款和《城乡规划法》第六十八条的规定以及柳北区政府作出编号〔2019〕149号《批复笺》批复同意柳北区执法局强制拆除涉案违法建筑的意见，柳北区执法局具有作出318号强制执行决定的法定职权。行政机关作出行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法的，依法应予维持。本案中，上诉人建设的涉案房屋均未办理取得建设工程规划许可，柳北区执法局对涉案违法建筑进行了现场勘验检查，经向柳北区自然资源局征询处理意见，柳北区自然资源局作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处”的审批意见，故柳北区执法局对该违法事实认定清楚。被上诉人履行了调查、现场勘验、告知及送达等程序后，依据《城乡规划法》第六十四条的规定对上诉人作出713号责令限期拆除决定程序合法，适用法律正确。其中标注为④的建筑一至三层虽亦未取得规划许可，但是该房屋建设于上诉人取得的《集体土地使用证》登记的土地范围内，符合农村“一户一宅”规定的情形，应综合考虑该房屋的建设来源、建成时间、使用情况、居住利益以及当时的法律政策实施情况等因素后进行认定处理，不宜简单确认违法建筑并进行拆除。713号责令限期拆除决定仅对该部分房屋的第四层作出限期拆除的处罚，并未涉及房屋一至三层，即使最终实际执行也不会导致相对人流离失所的局面，处罚适当、合理。鉴于上诉人已在其取得集体土地使用权的土地范围内建设有房屋并且该房屋未被纳入本案行政处罚范围，被上诉人对标注为①的建筑整体作出责令限期拆除的行政处罚并无不当，应予维持。因上诉人未按713号责令限期拆除决定规定的期限自行拆除违法建筑，被上诉人遂依据《行政强制法》第三十五条、第三十六条之规定作出了《强制执行催告书》并送达给上诉人，催告上诉人及时履行义务，告知上诉人进行陈述、申辩的权利。同日，被上诉人依据《行政强制法》第四十四条的规定作出了《关于限期自行拆除违法建设的公告》并进行张贴公告。经催告和公告后，上诉人在期限内仍未自行拆除涉案违法建筑,亦未提出正当理由，根据《行政强制法》第三十七条的规定，行政机关可以作出强制执行决定。2019年7月10日，柳北区政府根据《城乡规划法》第六十八条的规定作出同意被上诉人对涉案违法建筑进行强制拆除的批复，被上诉人遂于2019年7月15日作出318号强制执行决定并送达给上诉人，该强制决定主要证据充分，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；原判认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人韦显雄负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 审 判 员  赖政权 二〇二〇年三月三十一日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠