福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终33号 上诉人（原审被告）福安市自然资源局，住所地福建省福安市新华南路5号。 法定代表人陈加龙，局长。 委托代理人刘昌贵，福建人文律师事务所律师。 委托代理人吴雅凤，福建人文律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）福建省天启房地产有限公司，住所地福建省福安市甘棠镇商贸街6号。 法定代表人李恒，总经理。 委托代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。 委托代理人黄见东，福建环三律师事务所律师。 上诉人福安市自然资源局因原审原告福建省天启房地产有限公司（以下简称天启公司）诉其土地行政确认一案，不服蕉城区人民法院（2019）闽0902行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，原告的法定代表人李恒通过招拍挂方式以1750万元出让金竞得位于福安市甘棠镇××宗地。2011年12月22日，李恒与原福安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：将位于甘棠镇××，宗地编号2××9-11，总面积15366平方米的土地使用权出让给李恒。2012年5月21日，天启公司与原福安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定：将受让人“李恒”变更为“天启公司”，《出让合同》载明的权利、义务随之转移。2013年4月18日，天启公司与原福安市国土资源局签订《国有建设用地交地确认书》，约定：原福安市国土资源局于2013年4月18日将××宗地实际交付给天启公司。2013年12月1日，天启公司取得《国有土地使用权证》。2018年12月5日，原福安市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》，载明案涉宗地存在超过一年未开发建设的情况，涉嫌构成闲置土地等。2018年12月7日，原福安市国土资源局向李恒的身份证住址及天启公司营业执照载明的地址邮寄《闲置土地调查通知书》，邮件均被退回。2018年12月11日，原福安市国土资源局在闽东日报公告送达《闲置土地调查通知书》。2019年3月20日，福安市自然资源局作出安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》，并于2019年3月29日送达。 另查明，2018年12月21日，中共福安市委办公室、福安市人民政府办公室下发《福安市机构改革实施方案》的通知，指出将市国土资源局职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。 原判认为，本案双方当事人争议的焦点问题是：一、天启公司提起行政诉讼是否符合起诉条件？1.关于受案范围。闲置土地认定决定属于行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别,通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为,性质上属于行政确认,闲置土地确认以后将作为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础和条件,该行为将对行政相对人的权利义务产生直接影响。故，本案被告作出的《闲置土地认定书》认定涉案土地为闲置土地，即对原告的权利义务进行了设定，原告作为涉案土地的使用权人，对该认定书不服提起行政诉讼，属于行政案件的受案范围。2.关于重复起诉。当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。构成重复起诉需同时满足上述三个特征。具体到本案中，天启公司于2019年7月16日向我院提起诉讼请求撤销被告作出的《征缴土地闲置费决定书》，虽然前诉与本诉的当事人是相同的，但本诉与前诉的诉讼标的及诉讼请求均不同，且本诉的诉讼请求也不能被前诉所包含，故本案不属于重复起诉。二、案涉《闲置土地认定书》是否合法？首先，被告将涉案土地闲置的原因认定为原告自身原因缺乏充分的证据支持。被告作出的涉案土地闲置属于企业自身原因造成的事实认定根据仅有甘棠镇人民政府的复函（甘政﹝2019﹞第74号），缺乏其他证据佐证，系属于认定事实的主要证据不足。其次，被告履行程序违法。《闲置土地处置办法》第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》……。第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。以上规定国土资源主管部门向国有建设用地使用权人发送相关文书前，必须要“调查核实”。《闲置土地处置办法》第七条规定，市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。本案中，福安市自然资源局无任何证据能够证明其在向天启公司送达《闲置土地调查通知书》和《闲置土地认定书》前履行了“调查核实”的义务。 综上，原判认为，被告作出的《闲置土地认定书》，认定事实的主要证据不足，程序违法。原告诉请有理，予以支持。被告抗辩无理，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项规定，判决：撤销被告福安市自然资源局于2019年3月30日作出的安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》。案件受理费50元，由被告福安市自然资源局负担。 福安市自然资源局不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。主要理由：1.一审判决中关于重复起诉的认定属于事实错误、适用法律错误、缺乏法律依据。（1）本案与（2019）闽0902行初102号（以下简称前诉）当事人相同；（2）本案诉讼请求为前诉所包含；（3）本案诉讼标的已经纳入了前诉的审查范围。故本案符合重复起诉的特征。一审判决在重复起诉认定中引用民事诉讼法的规定，属于法律适用错误。2.案涉《闲置土地认定书》属于过程性文件，没有对被上诉人的实体权利义务产生实质性影响，不属于行政诉讼受案范围。（1）《闲置土地认定书》属于过程性文件；（2）《闲置土地认定书》并不能独立对外产生效力；（3）《闲置土地认定书》并没有对被上诉人的实体权利义务产生实质性影响，不属于行政诉讼受案范围。3.上诉人将案涉土地闲置原因认定为被上诉人原因，实体正确、证据充分。（1）《国有建设用地使用权出让合同》约定的交地条件是按实地现状，一审判决抛开合同约定的这个大前提，是导致认定错误的根本原因。（2）被上诉人在2013年4月18日接收案涉地块后，直至现在仍未依据合同约定的时间动工开发建设。（3）案涉地块在约定的动工时间前已完全达到无障碍施工条件。上诉人一审提供的证据7-23、25、29均可以证明上述事实。一审判决对这些证据不予采信是错误的。4.上诉人依法进行闲置土地认定，程序合法。（1）一审判决认定在送达《闲置土地认定书》前未履行调查核实的义务明显错误。（2）本案闲置土地的认定、处置和处理程序均符合《闲置土地处置办法》的规定。 被上诉人天启公司辩称，1.上诉人作出《闲置土地认定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误且程序违法，一审判决予以撤销正确。上诉人在作出《闲置土地认定书》前未依法履行立案手续，认定涉案土地闲置原因仅凭甘棠镇人民政府的复函，未经调查缺乏证据佐证，履行程序上还违反《闲置土地处置办法》，在做出《闲置土地认定书》后也未告知其救济时间和途径。2.上诉人关于重复起诉及受案范围的上诉意见，与客观事实和国家法律相悖。闲置土地认定是一个独立的行政行为，虽是征缴土地闲置费的前提，但二者性质不同，其对二者分别起诉，依法不属于“重复起诉”。《闲置土地决定书》认定涉案土地闲置是被上诉人自身原因造成，并以此对其征缴闲置土地费，已经对其权利造成实质性侵害。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，上诉人福安市自然资源局向一审法院提交了以下证据、依据： A1.统一社会信用代码证书； A2.法定代表人身份证明书； A3.成交确认书； A4.国有建设用地使用权出让合同及补充协议； A5.交地确认书； A6.安政国用（2013）第4××4号国有土地建设用地使用权证； A7.闲置土地调查通知书（安国土资﹝2016﹞606号）及送达回执； A8.闲置土地调查情况表； A9.闲置土地认定书（安国土资﹝2016﹞625号）及送达回证； A10.闲置土地情况告知书（安国土资﹝2016﹞646号）及送达回证； A11.闲置土地处置听证权利告知书（安国土资﹝2016﹞686号）及送达回证； A12.关于申请听证的报告； A13.听证通知书（国土资听字﹝2016﹞第002号）及送达回证； A14.闲置土地认定书（安国土资﹝2016﹞820号）及送达回证； A15.闲置土地情况告知书（安国土资﹝2016﹞851号）及送达回证； A16.闲置土地处置意向申报表； A17.闲置土地处置方案的请示（安国土资﹝2016﹞886号）； A18.闲置土地处置方案的批复（安政地﹝2016﹞217号）； A19.闲置土地处置决定书（安国土资﹝2016﹞897号）； A20.合同补充条款； A21.甘棠镇政府关于确认闲置土地原因调查结果的函； A22.安政文﹝2017﹞153号； A23.闲置土地处置决定书（安国土资执﹝2017﹞18号）及报纸公告； A24.闲置土地调查通知书（安国土资﹝2018﹞784号）及快递单、报纸公告； A25.关于甘棠镇人民政府确认闲置土地原因的复函（甘政﹝2019﹞74号）； A26.现场照片； A27.《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞151号）及送达回证； A28.闲置土地情况告知书（安自然资﹝2019﹞162号）及送达回证； A29.听证笔录； A30.《中华人民共和国土地管理法》第三十七条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条；《闲置土地处置办法》第二条、第五条至第十一条、第三十条。 证据A1-A28上诉人在法定举证期限内向一审法院提交，证据A29上诉人在举证期限届满后提交。 被上诉人天启公司在法定举证期限内向一审法院提交的证据有： B1.甘棠镇人民政府于2016年12月20日出具的《证明》； B2.现场照片。 一审法院已将上述证据、依据随案移送本院，二审期间双方当事人均未提供新证据。本院审查认为：1.关于上诉人一审提交的证据。证据A26现场照片未注明拍摄时间、拍摄人，形式要件不合法，证据A29系上诉人超过举证期限提交，本院不予采信。上诉人提交的其他证据，符合证据三性（真实性、合法性、关联性），本院予以采信，证明目的将结合焦点问题的审查予以认定。2.关于被上诉人一审提交的证据。证据B1未提交原件核对，不具备证据的真实性，本院不予采信。证据B2照片符合证据三性，可以证明拍摄时的现场情况，本院予以采信。 根据有效证据，结合一审庭审笔录，本院认定如下案件事实： 被上诉人天启公司的法定代表人李恒通过招拍挂方式以1750万元出让金竞得位于福安市甘棠镇××宗地。2011年12月22日，李恒与原福安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：将位于甘棠镇××，宗地编号××号，总面积15366平方米的土地使用权出让给李恒。2012年5月21日，天启公司与原福安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定：将受让人“李恒”变更为“天启公司”，《出让合同》载明的权利、义务随之转移。2013年4月18日，天启公司与原福安市国土资源局签订《国有建设用地交地确认书》，约定：原福安市国土资源局于2013年4月18日将××号宗地实际交付给天启公司。2013年12月2日，天启公司取得案涉宗地的《国有土地使用权证》。 2016年10月17日，原福安市国土资源局作出《闲置土地认定书》（安国土资﹝2016﹞625号），认定天启公司对案涉宗地存在超过一年未开发建设的情况，是因为企业自身原因导致不能按时动工建设。天启公司不服申请听证。原福安市国土资源局组织召开听证会调查后于2016年12月6日又作出《闲置土地认定书》（安国土资﹝2016﹞820号），对上述宗地闲置原因重新作出认定，认定土地闲置主要是政府原因造成。2016年12月23日，原福安市国土资源局作出《闲置土地处置决定书》（安国土资﹝2016﹞897号），决定重新约定动工开发期限，将动工时间顺延至2017年4月5日之前，竣工时间顺延至2019年4月5日之前。双方当事人于同日对动工时间及竣工时间签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款）。2017年4月10日，福安市人民政府作出《关于调整闲置土地处置方案的批复》（安政文﹝2017﹞153号），对包括天启公司在内的23宗用地开竣工时间给予顺延，案涉宗地开工时间顺延至2017年6月20日，竣工时间顺延至2019年6月20日。2017年4月13日，原福安市国土资源局作出《闲置土地处置决定书》（安国土资执﹝2017﹞18号），决定重新调整动工时间为2017年6月20日之前，竣工时间为2019年6月20日之前。该决定书在2018年1月26日的《闽东日报》上公告送达。 2018年12月5日，原福安市国土资源局向天启公司作出《闲置土地调查通知书》（安国土资﹝2018﹞784号），载明案涉宗地存在超过一年未开发建设的情况，涉嫌构成闲置土地，通知天启公司接受调查。2018年12月7日，原福安市国土资源局向李恒的身份证住址及天启公司营业执照载明的地址邮寄《闲置土地调查通知书》，邮件均被退回。2018年12月11日，原福安市国土资源局在《闽东日报》公告送达《闲置土地调查通知书》。2019年3月20日，福安市自然资源局作出《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞第151号），并于2019年3月29日送达天启公司。 另查明，1.2018年12月21日，中共福安市委办公室、福安市人民政府办公室下发《福安市机构改革实施方案》的通知，指出将市国土资源局职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。2.2019年3月23日，福安市自然资源局作出《闲置土地情况告知书》（安自然资﹝2019﹞第162号），并于2019年3月29日送达天启公司。2019年6月15日福安市自然资源局作出《征缴土地闲置费决定书》（安自然资﹝2019﹞第314号），决定对天启公司征缴土地闲置费350万元。天启公司不服，已另案向一审法院提起诉讼。目前该案一审尚未审结。 本案双方当事人争议的焦点问题是：一、天启公司提起本案行政诉讼是否符合起诉条件。二、讼争《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞151号）是否合法？对此，本院予以分析认定如下： 一、天启公司提起本案行政诉讼是否符合起诉条件 本院认为，被上诉人天启公司提起本案行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。针对上诉人提出的起诉条件方面的2个异议，本院审查认为：1.关于受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”讼争的《闲置土地认定书》是上诉人行使行政职权，依照《闲置土地处置办法》的规定对案涉土地是否构成闲置及闲置的原因进行确认，属于行政机关行使行政职权的行政行为。闲置土地认定后需向社会公开相关信息，并将作为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政行为的基础和条件,故该行为显然将对行政相对人天启公司的权利义务产生直接影响。上诉人认为该行为只是闲置土地处置中的一个过程性环节，对当事人的权利义务不产生直接影响的上诉意见，于法无据，本院不予支持。2.关于重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”被上诉人天启公司向一审法院提起撤销《闲置土地认定书》之诉和撤销《征缴土地闲置费决定书》之诉，两起诉讼的当事人虽然相同，但诉讼标的及诉讼请求均不同，不符合上述规定，不构成重复起诉。上诉人认为属于重复起诉的上诉意见无理，本院不予支持。 二、讼争《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞151号）是否合法 本院认为，上诉人作出讼争《闲置土地认定书》不合法。理由如下：1.事实不清，证据不足。讼争《闲置土地认定书》认定的主要事实是涉案宗地存在超过一年未开发建设的情况，属于因企业自身原因造成的土地闲置。经审查，涉案宗地于2013年4月18日签订了《国有建设用地交地确认书》，约定按现状交付土地。原福安市国土资源局于2016年就对涉案宗地的闲置土地情况进行查处，于2016年10月作出《闲置土地认定书》（安国土资﹝2016﹞625号），认定属于企业原因造成闲置土地。天启公司申请听证后，原福安市国土资源局于2016年12月6日又作出《闲置土地认定书》（安国土资﹝2016﹞820号），对上述宗地闲置原因重新作出认定，认定土地闲置主要是政府原因造成的。上诉人于2019年3月作出讼争《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞151号），认定属于企业自身原因构成的闲置土地行为，主要提供了证据A25甘棠镇人民政府的复函（甘政﹝2019﹞第74号）作为认定事实的主要证据，缺乏其他证据相印证。而被上诉人提供的证据B2照片可以证明讼争地上仍然存有建筑物未拆除。上诉人对于涉案宗地上建筑物的清表情况未进行调查核实，仅以甘棠镇人民政府的复函认定属于企业自身原因造成土地闲置，属于事实不清，证据不足。上诉人认为，双方签订的《国有建设用地交地确认书》，已经约定按现状交付土地。故对于宗地上存在建筑物未拆除的状况被上诉人是明知并接受的。本院认为，《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”而上诉人在签订确认书之后仍做出《闲置土地认定书》（安国土资﹝2016﹞820号），认定土地闲置主要是政府原因造成的。故上诉人以此为由主张属于企业自身原因造成闲置土地，亦存在自相矛盾。2.程序违法。根据当时行之有效的《福建省行政执法程序规定》第二十一条、第二十二条的规定，行政执法机关对群众举报、控告或者通过其他渠道发现的违法事项，应进行立案前审查，符合立案条件的，应依职责权限予以立案，并履行报批手续。上诉人未提供立案审批的相关证据，属于程序违法。3.适用法律错误。上诉人在讼争的《闲置土地认定书》上仅载明法律依据的名称，但未援引具体的法律条文，属于适用法律错误。 综上，上诉人作出讼争的《闲置土地认定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决认定的主要事实清楚，结论正确，本院予以维持。上诉人所提上诉无理，本院不予支持。被上诉人答辩意见有理，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人福安市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 缪义文 审 判 员 黄冰凌 审 判 员 赖昌铅 二〇二〇年三月三十日 法官助理 林玉芳 书 记 员 赖银珠 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……