广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终270号 上诉人（一审被告）横县农业农村局。住所地：广西横县横州镇茉莉花大道21号。 法定代表人龙朝晖，该局局长。 委托代理人卢春双，该局法制股股长。 委托代理人李静，广西双贺律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）潘其执，男，1972年8月28日出生，汉族，住广西横县。 委托代理人王和平，广西航洋律师事务所律师。 委托代理人王忍，广西航洋律师事务所律师。 上诉人横县农业农村局因网箱渔业养殖强拆行为违法及行政赔偿一案，不服宾阳县人民法院于2019年6月17日作出的（2018）桂0126行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月26日组织双方当事人到庭就本案争议事项进行了调查。上诉人横县农业农村局的委托代理人李静、卢春双，被上诉人潘其执及其委托代理人王和平到庭参加调查。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年1月21日，国家林业局以（2012）341号文下发了《国家林业局关于同意河北义察汗卓尔等85处湿地开展湿地公园试点工作的通知》（以下简称341号《通知》），将横县西津湿地确定为国家湿地公园的试点，而南宁市则于2016年11月1日以地方性法规颁布了《南宁市西津国家湿地公园保护条例》并确定了西津国家湿地公园的范围。为做好西津国家湿地公园的试点工作，横县人民政府于2014年开始对该湿地公园水域范围内从事网箱养殖的养殖户，进行拆迁的宣传、公告、下发限期拆除通知等工作，并就各养殖户的实际养殖面积进行了核验，对在规定期限内自行拆除的养殖户按养殖面积不同，给予每亩500元或400元的转产补助。经核实原告潘其执的实际养殖面积为959.8亩。至2017年底，在该湿地公园水域范围内从事网箱养殖的莲塘镇辖区50户养殖户，除了原告潘其执和另外一养殖户没有自行拆除外，其他48户养殖户都作了自行拆除，并按约定领取了转产补助。2017年12月22日，因原告潘其执未按之前的通知自行拆除其网箱养殖设施，横县西津国家湿地公园管理处再次给原告潘其执下发通知，限其在2018年1月10日前自行拆除，但原告潘其执并没有自行拆除。2018年7月3日，以被告横县农业农村局为执法主体的联合执法队，对西津湿地公园水域范围内包括原告潘其执的渔业养殖设施进行强制清除。原告潘其执对此不服，于2018年8月21日向法院提起行政诉讼。 另查明，依据中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅关于印发《横县机构改革方案》的通知，被告原横县农业局已批准成立为横县农业农村局。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。亦即从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权、被诉行政行为认定的事实依据的证据是否充分、被诉行政行为的程序是否合法、被诉行政行为适用法律、法规是否正确和被诉行政行为的目的这几方面进行审查。而对同时提出行政赔偿请求的诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》则于第二条规定为公民、法人或者其他组织的合法权益。本案中，对被告横县农业农村局是否为适格被告主体问题，在原告提供的强拆行动方案中明确记载执法主体为横县农业农村局，同时就自己不为适格被告，横县农业农村局也没有提供证据予以证明，故对横县农业农村局这一抗辩主张本院不予采信。而对被告横县农业农村局超越法定职权、违反法律程序，在没有基础行政决定的前提下，即对原告潘其执网箱养殖设施进行强制拆除的行为，尽管其出发点是出于国家建设的需要，同时原告也没在限期内自行清理，但该理由并不能作为支撑被告可以置法律于不顾，未经法定程序而对公民的财产进行强行拆除的理由，被告横县农业农村局的强拆行为应认定为违法的行政行为。至于原告潘其执主张的行政赔偿请求，因其网箱养殖行为未经许可，大部份损失并不在合法财产之列，被告横县农业农村局只对原告潘其执的合法财产损失承担赔偿责任，对其养殖面积也应以相关部门核定的实际养殖面积959.8亩为据。而对原告潘其执合法财产数额的确定，因当事人并没有提供相关证据予以证明，且同时考虑到因被告的违法强拆行为造成举证不能的后果，故该合法财产的数额应以被告之前与其他养殖户约定的转产补助标准加以确定。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、被告横县农业农村局于2018年7月3日对原告潘其执的网箱养殖设施实施的强拆行为违法；被告横县农业农村局应赔偿原告潘其执的损失383920元；二、驳回原告潘其执的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告横县农业农村局负担。 上诉人横县农业农村局上诉称，一、上诉人不是本案的适格被告主体，即对被上诉人潘其执的拦网塘拦网设施进行强制拆除不是上诉人作出或组织作出的具体行政行为，而是由横县县委、政法委组织多部门共同实施的行为。2018年7月3日对西津国家湿地公园内新增的大缯、迷魂阵、地笼、网箱以及未主动拆除的拦网塘拦网设施实施强制拆除，是县政法委组织县委维稳办、湿地公园管理处等多部门共900多人共同实施拆除，并非是上诉人实施或组织实施的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第十二条的规定，上诉人不是本案的适格被告主体，同时本案不属于人民法院受案范围。二、2018年7月3日，横县县委政法委组织，由县委统战部、县人民政府、横县湿地公园管理处等部门牵头，组织多部门依法对横县西津国家湿地公园内非法养殖设施（包括被上诉人的拦网塘拦网设施）进行强制清理是合法的。（一）2013年1月21日发布的341号《通知》确定横县西津国家湿地公园开展国家湿地公园试点工作起，横县县委、横县人民政府及各有关部门为西津国家湿地公园的试点工作顺利开展，做了大量的工作。南宁市人大常委会专门制定的《南宁市西津国家湿地公园保护条例》于2016年11月1日起施行，该条例划定了西津国家湿地公园保护范围图。（二）2014年起，横县人民政府组织有关部门清理了111户5986个养殖网箱、同时清理的还有大量的大缯、迷魂阵、珍珠养殖塘。2015年起，横县人民政府开始组织有关部门清理在西津湿地公园内的拦网塘。横县农业局为了顺利清理西津国家湿地公园内的拦网塘，2016年11月15日综合有关部门的意见提出了《横县西津国家湿地公园清理拦网塘工作行动方案》，该方案报请县人民政府获得了批准，该方案对在西津湿地公园红线范围内的拦网塘清理转产补助提出了标准，还提出了各项工作的程序和措施。到2017年2月份，在西津国家湿地公园内水域的拦网塘养殖户共62户，签订拆除协议并拆除拦网设施的已有59户，共5180.25亩。其中，莲塘镇在西津湿地公园内的拦网塘共有50户，共6142.45亩，签订拆除协议并拆除拦网塘的有48户，共4012.25亩，未拆除的只有潘其执户和马勇东户。（三）2017年2月23日上午，为确保西津国家湿地公园顺利通过国家林业局验收，横县县委、县政府在莲塘镇××了西津国家湿地公园（试点）迎接国家林业局验收工作现场办公会。会议部署了各项工作，其中也部署了拦网塘清理工作。根据2017年4月中共横县委员会横发〔2017〕10号文件精神，中共横县委员会和横县人民政府将清理横县西津国家湿地公园拦网塘列为年度重点建设攻坚项目。（四）经横县县委、县人民政府的五年建设与努力，2017年12月22日，林湿发〔2017〕148号文件《国家林业局关于2017年试点国家湿地公园验收情况的通知》确定横县西津国家湿地公园（试点）通过验收，正式成为“国家湿地公园”。文件还提出了各地要采取多项措施，不断加强湿地公园的保护和恢复等工作。（五）横县湿地公园管理处、莲塘镇人民政府及平马镇人民政府从2016年12月份起至2018年1月份，多次在莲塘镇及平马镇周边张贴横县人民政府等部门的清理拦网塘等各种公告，对清理拦网塘提出具体要求，广大拦网塘主均已知道横县人民政府清理拦网塘的要求和做法。2017年1月份，横县莲塘镇人民政府工作组在辖区范围内各村人群集中点及渡口张贴横县西津国家湿地公园水域内拦网塘清理公告及公示。各部门为了清理西津国家湿地公园内的拦网塘做了大量的宣传发动工作。宣传发动工作取得了良好的效果，莲塘镇在西津湿地公园内的拦网塘48户，共4012.25亩已经拆除，未拆除的只有潘其执户和马勇东户。（六）为了拆除在西津湿地公园内水域的拦网塘，莲塘镇政府领导等曾经多次上门动员潘其执自行清理拦网塘的拦网设施，但其置之不理。横县西津国家湿地公园管理处于2017年12月22日给潘其执送达关于限期清理拦网塘拦网设施的通知，由于潘其执没有按照前两次的通告要求自行清理在西津国家湿地公园内的拦网塘拦网设施，再次通知其在2018年1月10日前，将非法设置在西津国家湿地公园红线范围水域内的拦网塘等拦网设施自行清理（包括捕捞水产品），逾期不清理的，横县人民政府将进行强制清理。通知要求的期限届满后至2018年7月2日前，潘其执仍没有自行清理拦网塘的拦网设施。2018年7月3日，才由横县县委政法委组织，县委统战部、县人民政府、横县湿地公园管理处等部门牵头，组织多部门依法对横县西津国家湿地公园内非法养殖设施（包括被上诉人的拦网塘拦网设施）进行强制清理。三、被上诉人没有在横县人民政府规定的期限内自行拆除其非法设置的拦网塘拦网设施，而且在有关部门多次通知要求其自行拆除清理的情况下，没有自行主动拆除，比起其他积极主动签订拆除协议及自行拆除的养殖户来说，被上诉人平白无故多养殖了一年半的时间，获取了巨大的经济利益。违法者反而获取巨大经济利益，造成了广泛不良的社会影响，因此，一审判决上诉人赔偿被上诉人损失383920元没有事实及法律依据的，也会助长被上诉人这种不良风气和不法行为蔓延。（一）被上诉人在西津国家湿地公园内私自拦网养殖，没有取得横县人民政颁发的《养殖许可证》，是非法养殖，其利益不应该得到法律保护。（二）上诉人没有证据证明其受到损失。在2018年7月3日横县县委政法委组织强制清理之前，有关部门已经多次做了宣传发动，要求未主动拆除拦网设施的养殖户在规定的时间内拆除，而且针对被上诉人的养殖拦网设施，有关部门还多次上门做了动员工作，发了书面的通知，被上诉人有足够的时间处理其养殖的鱼及拦网设施，因此，被上诉人是不存在损失的。《横县西津国家湿地公园清理拦网塘工作行动方案》给予配合政府工作，主动签订协议和主动拆除的拦网塘主予以转产补助，是对这些养殖户的奖励，而被上诉人没有在规定的时间内签订协议和主动拆除拦网设施，反而是对抗政府，造成政府部门公共资源的巨大浪费，被上诉人的这种不良风气和不法行为不应该得到支持。（三）《横县西津国家湿地公园清理拦网塘工作行动方案》对在西津湿地公园红线范围内的拦网塘清理转产补助提出了标准，规定拦网塘业主要在2016年11月30日前和当地政府签订清理协议，2016年12月31日前自行拆除拦网设施，过了2016年12月31日不自行拆除拦网设施的养殖一律不予补助。（四）为了拆除在西津湿地公园内水域的拦网塘，横县西津国家湿地公园管理处于2017年12月22日给潘其执送达《关于限期清理拦网塘拦网设施的通知》，再次通知其在2018年1月10日前，将非法设置在西津国家湿地公园红线范围水域内的拦网塘等拦网设施自行清理（包括捕捞水产品），逾期不清理的，横县人民政府将进行强制清理。期限届满后，潘其执仍没有自行清理拦网塘的拦网设施。2018年7月3日，才由横县县委政法委组织，县委统战部、县人民政府、横县湿地公园管理处等部门牵头，组织多部门依法对横县西津国家湿地公园内非法养殖设施（包括被上诉人的拦网塘拦网设施）进行强制清理。综上，请求法院：一、判决撤销一审判决，改判驳回被上诉人潘其执的全部诉讼请求；二、由被上诉人潘其执承担本案的诉讼费用。 被上诉人潘其执答辩称，一审判决认定上诉人行政违法事实正确，只是对被上诉人被拆除鱼塘的亩数认定过小，实际应该是1470亩，对被上诉人的赔偿金额偏少，但被上诉人认可该赔偿金额。请求维持原审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案适格被诉主体的问题；二、被诉强制拆除行为是否合法；三、被上诉人请求赔偿有无事实和法律依据。 一、关于本案适格被诉主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。”根据被上诉人一审提交的《莲塘镇关于依法清理国家西津湿地公园内非法养殖、捕捞设施工作方案》，该方案载明被诉强制拆除行为的执法主体为上诉人横县农业农村局，协助单位为横县莲塘镇人民政府及横县县直各单位。上诉人横县农业农村局主张其并未作出或组织作出被诉强制拆除行为，仅参与该强制拆除行为，不是本案适格被诉主体，但上诉人横县农业农村局未提供证据依据予以证明，一审法院对上诉人横县农业农村局的抗辩主张不予支持正确，本院予以支持。 二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。被上诉人潘其执在西津国家湿地公园红线范围内非法设置拦网塘等拦网设施事实存在，上诉人横县农业农村局多次对其作出《关于限期清理拦网塘拦网设施的通知》，但未履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定的催告、公告、作出强制执行决定等程序，即实施强制拆除的行为违法。一审判决确认上诉人横县农业农村局对被上诉人涉案网箱养殖设施实施强制拆除的行政行为违法，本院予以支持。 三、关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”以及《中华人民共和国行政诉讼》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定。本案中，被上诉人潘其执在西津国家湿地公园红线范围内非法设置拦网塘等拦网设施进行养殖的行为不具有合法性，但被上诉人潘其执养殖物及拦网塘等设施属于其合法权益范围。上诉人横县农业农村局实施被诉强制拆除行为既未遵循行政强制法关于强制执行程序的要件要求，亦未对被上诉人潘其执拦网塘等拦网设施以及养殖物进行清点、登记造册和移交，因强制拆除行为所造成的损失又不具备评估条件，一审判决依据相关部门核定的被上诉人潘其执实际养殖面积959.8亩，参照《横县西津国家湿地公园清理拦网塘工作行动方案》确定的补助标准对被上诉人潘其执的损失予以赔偿383920元，并无明显不当，应予维持。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人横县农业农村局的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人横县农业农村局负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭晓霞 审判员  宁 静 审判员  戴声长 二〇二〇年三月三日 书记员  廖俊茗 附相关法律条文： 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。