贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1275号上诉人（原审原告）杨再文，男，苗族。被上诉人（原审被告）剑河县人民政府。法定代表人肖金城，县长。委托代理人张书发。委托代理人李德运。被上诉人（原审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。法定代表人罗强，州长。委托代理人杨秀成。原审第三人剑河县岑松镇岑松村民委员会。法定代表人黄明国，主任。原审第三人剑河县岑松镇岑松村十三组。负责人陈乐忠，组长。原审第三人剑河县岑松镇岑松村十四组。负责人万兆林，组长。原审第三人剑河县岑松镇养坪村民委员会。法定代表人万川，主任。原审第三人剑河县岑松镇养坪村一组。负责人唐义，组长。上诉人杨再文因与被上诉人剑河县人民政府（以下简称剑河县政府）、黔东南苗族侗族自治州人民政府（黔东南州政府）以及原审第三人剑河县岑松镇岑松村民委员会（以下简称岑松村委会）、剑河县岑松镇岑松村十三组（以下简称岑松村十三组）、剑河县岑松镇岑松村十四组（以下简称岑松村十四组）、剑河县岑松镇养坪村民委员会（以下简称养坪村委会）、剑河县岑松镇养坪村一组（以下简称养坪村一组）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初67号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。一审经审理查明：位于剑河县岑松镇南岑沟一带坝子的土地（不含承包地），岑松村与养坪村是以南岑沟为界，南岑沟往岑松方向属岑松村管理，南岑沟往养坪方向属养坪村管理，争议地位于南岑沟口往岑松方向，2012年12月3日苗王金藤药业建设项目征收丈量时，争议地登记在第三人岑松村十三、十四组名下，图斑号为2-12地块，面积5.57亩。2013年2月苗王金藤药业建设项目施工时，杨再文与岑松村引发土地权属纠纷，岑松镇人民政府、剑河县国土资源局调查后，向剑河县政府报告了处理意见。2017年3月3日杨再文向剑河县政府提交土地确权申请，剑河县政府职能部门受理后，向各方当事人送达了举证通知书和调解通知书。在行政处理程序中，杨再文以争议地是《以工代赈坡改梯田土地登记》记载的南岑沟田，权属应属其享有。第三人岑松村及其十三、十四组以争议地在岑松村管理范围，是岑松村十三、十四组于上世纪七十年代改河造田的土地，权属应属岑松村十三、十四组享有。剑河县政府经调查取证后，认定杨再文《以工代赈坡改梯田土地登记》记载的南岑沟田，是图斑1-1-1号地块和3-1号地块，且征地补偿款杨再文已领取。遂于2018年10月25日作出剑府发（2018）12号处理决定，明确争议地（2-12地块）所有权和使用权，在国家征收前属岑松村十三组、十四组集体。杨再文不服申请行政复议，黔东南州政府受理后，向剑河县政府和第三人送达行政复议申请书副本、行政复议答复和举证通知书、参加行政复议通知书。经书面审查，黔东南州政府认为，杨再文提交1984年《土地承包使用证》、1998年《土地承包经营权证书》和1993年《以工代赈坡改梯田土地登记》均与争议地无关联。第三人岑松村十三、十四组提供岑松村委会证明，能够证明争议地属其所有和管理使用，且有养坪村村民和历任村领导的调查笔录证实。因此，剑河县政府作出的处理决定符合法律法规规定，遂于2019年2月11日作出黔东南府复议字（2019）25号复议决定，维持剑府发（2018）12号处理决定。杨再文不服，诉请：撤销剑府发（2018）12号处理决定及黔东南府复议字（2019）25号复议决定。一审另查明，杨再文提供杨再成《以工代赈坡改梯田土地登记》记载的南岑沟田，位于南岑沟往养坪方向。在苗王金藤制药厂项目征地中，杨再文获得了南岑沟口1.022亩田征地补偿款。一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案土地权属争议涉及到不同的集体经济组织及其成员，属所有权和使用权之争议，剑河县政府对该争议作出处理是其法定职权。本案中，争议双方均未提供县级以上人民政府颁发的土地权属证书，证明其享有争议地所有权。杨再文提供其兄杨再成的《以工代赈坡改梯田土地登记》虽然记载有南岑沟田，但该田位于南岑沟往养坪方向，而争议地位于南岑沟往岑松方向，该事实证明杨再文提交的《以工代赈坡改梯田土地登记》与争议地无关联，不能作为确定争议地权属的依据。鉴于争议地位于岑松村管辖的范围，且岑松村认可是其十三、十四组于上世纪七十年代改河造田的土地，剑河县政府依据该事实，明确争议地所有权和使用权在国家征收前属岑松村十三组、十四组集体享有并无不当。黔东南州政府受理杨再文的复议申请后，向当事人送达相关复议文书，充分保障了各方当事人的复议陈述、举证权利，其复议程序合法。综上，杨再文诉请撤销剑府发（2018）12号处理决定及黔东南府复议字（2019）25号复议决定的诉讼理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨再文的诉讼请求。案件受理费50元，由杨再文负担。一审宣判后，杨再文不服，请求撤销一审判决，予以改判并撤销被诉处理决定和复议决定。其上诉理由：1.被上诉人剑河县政府作出的行政行为程序违法。上诉人2013年2月提出土地权属争议时，先由岑松镇政府负责处理。在调查处理期间，岑松镇政府将争议地补偿款发放给第三人岑松村十三、十四组。2015年1月6日，岑松镇政府才将处理情况报告被上诉人，被上诉人一直未作出处理决定。经上诉人申请和信访后，2016年6月21日，剑河县国土局才作出调查报告再次上报被上诉人，被上诉人2018年10月25日才作出被诉行政行为。该行政行为依据的事实和理由沿用岑松镇政府和剑河县国土局的报告，没有纠正违法发放土地补偿款的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定。被上诉人作出被诉行政行为程序违法，影响实体处理的公证。2.上诉人对争议地享有管理使用权。上诉人提交的《土地承包使用证》、《土地承包经营权证书》、《以工代赈坡改梯田土地登记证》与刘元成的《调查笔录》相一致，上述证据与争议地具有关联性。上诉人开荒管理使用争议地的事实，有刘元成、万通成等人证实，且管理使用的开荒田就是争议地，被上诉人及一审判决认为方位往岑松方向就认定属岑松村原管理的集体土地，证据不足。被上诉人剑河县政府答辩称，上诉人提交的证据与争议地无关联性，其虽曾在争议地上有种植、养殖的事实，但未连续经营满二十年，征收前已荒芜两年以上，且其在争议地搭建卖货棚的占地行为属于非法用地行为，上诉人提出的主张不能成立。被上诉人作出的处理决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请驳回上诉人的上诉请求。被上诉人黔东南州政府答辩称，剑河县政府作出的处理决定符合法律法规规定，黔东南州政府作出的复议决定程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人岑松村委会、岑松村十三组、岑松村十四组、养坪村委会、养坪村一组未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为：第一，上诉人杨再文提交的1993年《以工代赈坡改梯田土地登记》虽登记有“南岑沟口”，但无具体四至，亦无其他证据证实记载的“南岑沟口”即是争议地，剑河县政府认定该证据材料与争议地不具有关联性，并无不当。第二，经剑河县政府调查，杨再文户虽曾短暂使用过部分争议地用于养殖等，但之后没有继续管理使用，土地在被征收前一直荒芜，上诉人未提供证据证实其持续有效管理使用争议地并因此取得土地使用权，故其短暂使用部分争议地的情况，不能作为认定其享有争议地权属的依据。第三，本案中，争议双方均未提供权属依据证明对争议地享有权属，但双方对岑松村、养坪村集体土地以南岑沟为界进行管理的事实不持异议，而争议地位于南岑沟往岑松方向，岑松村委会认可争议地是其十三、十四组于上世纪七十年代改河造田的土地，剑河县政府据此确定争议地所有权及使用权在征收前属于岑松村十三组、十四组，并无明显不当。第四，土地发生争议后，岑松村十三组、十四组虽领取了争议地的补偿款，但该领款事实并不影响土地权属处理事实的认定，并不必然导致处理决定程序违法，故上诉人提出处理决定程序违法的上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，剑河县政府基于争议双方管理使用集体土地的习惯及争议地的位置，作出被诉处理决定，认定事实清楚，处理结果并无不当。黔东南州政府充分保护复议当事人的权利，复议程序合法，所作复议决定亦无不当。一审认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，应予维持。上诉人杨再文提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨再文负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇二〇年三月十八日法官助理刘畅书记员萧弘亦可（代）