广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终40号上诉人（原审被告）江门市新会区会城街道办事处。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人张仲坚，该街道办事处主任。委托代理人熊潇笑，广东良匠律师事务所律师。被上诉人（原审原告）梁金苑，女，1985年6月10日出生，汉族，住广东省江门市新会区。原审第三人江门市新会区会城街道东甲经济联合社。住所地：广东省江门市新会区。负责人梁池丁。原审第三人江门市新会区会城街道东甲第二经济合作社。住所地：广东省江门市新会区。负责人梁均源。上诉人江门市新会区会城街道办事处（以下简称“会城街道办”）因与被上诉人梁金苑、原审第三人江门市新会区会城街道东甲经济联合社（以下简称“东甲经联社”）、江门市新会区会城街道东甲第二经济合作社（以下简称“东甲第二经合社”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月11日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，梁金苑于1985年6月10日出生，其父亲梁某和母亲谭某为东甲经联社、东甲第二经合社农村集体经济组织成员，享受成员福利和待遇。梁美婵出生后随父母入户东甲经联社、东甲第二经合社所在地，2001年因读书将户口迁出至江门市江海区*********，2004年毕业后于当年7月29日将户口迁回原籍。梁金苑于2011年10月24日登记结婚，结婚后户口没有迁出。2018年10月29日，梁金苑向会城街道办提交书面申请，请求：1、确认梁金苑具有东甲经联社、东甲第二经合社成员资格，获得集体土地承包经营权及参与集体收益分配、土地征用补偿等权利；2、东甲经联社、东甲第二经合社向梁金苑支付2016年土地征收分红款20000元和2017年度分红款600元，合共20600元；3、确认梁金苑享有东甲村新福小区25平方米的地价申领资格或补偿成本价37500元。除申请书外，梁金苑还向会城街道办提交了户口簿、身份证、结婚证、梁某中国农业银行江门城东支行存折、分红款项领取资格和数额、《东甲村新福小区集资及分配方案》。其中，梁金苑提交的《东甲村新福小区集资及分配方案》显示，该方案系江门市新会区会城街道东甲村民委员会（以下简称“东甲村民委员会”）于2017年7月25日发布的，方案规定东甲村村民在所在户申领集资楼时可以使用一个“成本价面积”（25平方）的资格，没有或放弃成本价资格的村民，也享有领取土地价格红利（即地价补偿）的资格，地价补偿为37500元/人，不允许同时拥有领取地价补偿资格与成本价资格。会城街道办于2019年1月2日受理梁金苑的前述申请，将梁金苑提交的申请书及相关证据材料送达东甲经联社、东甲第二经合社，并分别向梁金苑、东甲经联社、东甲第二经合社发出《受理通知书》《答辩通知书》和《参加调查通知书》，告知各方当事人对自己提出的请求所依据的事实或者反驳对方请求所依据的事实承担举证责任以及参加调查的时间、地点、逾期不参加调查的不利法律后果等事项。2019年1月16日，会城街道办如期就梁金苑提出的涉案申请组织进行调查，梁金苑出席参与调查，东甲经联社、东甲第二经合社经通知未到场，梁金苑在调查时表示其所申请的分红款是根据其父亲梁某存折收入分红款总金额与其一家享有分红的人数计算出的人均所得。2019年3月15日，会城街道办作出（2019）会街行处字第12号《行政处理决定书》，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第十七条的规定，梁金苑是东甲经联社、东甲第二经合社集体经济组织成员的子女，婚后户口也保留在东甲经联社、东甲第二经合社所在地，没有迁出，东甲经联社和东甲第二经合社拒不提供关于梁金苑是否履行法律法规或组织章程规定义务的证据，应承担举证不能的不利后果，故确认梁金苑具有东甲经联社、东甲第二经合社农村集体经济组织成员资格，并享有集体经济组织成员平等权益，享有东甲村新福小区的申领资格，可以选择使用成本价（25平方）或领取地价补偿款资格（37500元），但其主张的具体权利应根据东甲村新福小区的客观情况与东甲经联社另行协商处理。关于梁金苑要求补发2016年土地征收分红款20000元和2017年度分红款600元的请求，由于证据不足无法查清相应具体金额，故不予支持。综上，决定：1、确认梁金苑具有东甲经联社、东甲第二经合社农村集体经济组织成员资格，享受与所在地农村集体经济组织成员平等的权益；2、确认梁金苑享有东甲村新福小区的申领资格，有权选择使用成本价资格（25平方）或领取地价补偿款资格（37500元）；3、驳回梁金苑的其他请求。梁金苑不服该决定书中的第三项决定，提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案系镇政府（街道办）其他行政行为纠纷。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”可见，上述法律法规等规定赋予了会城街道办于辖区范围内保护公民私人所有的合法财产、保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职权，对辖区范围内的公民、村民或农村集体经济组织成员认为自己合法权益受到村民委员会或农村集体经济组织的侵犯而提出的申请，具有依法作出处理的法定职权，其在本案中的执法主体适格，原审法院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：会城街道办作出的（2019）会街行处字第12号《行政处理决定书》是否合法。首先，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”《关于印发〈新会区农村集体经济组织成员身份确认指导意见（试行）〉的通知》（新农产改〔2018〕4号）规定：“……三、把握成员身份确认的政策界限……（二）成员身份的保留。具有下列情形之一的，保留其集体经济组织成员身份：……2、在校的大中专学生，户口迁出农村集体经济组织所在地的，应当保留其农村集体经济组织成员资格。其毕业后，原则上在2年内（特殊情况由本农村集体经济组织成员会议讨论表决确定）户口迁回原农村集体经济组织所在地的，可认定其为本农村集体经济组织成员资格……”具体到本案，梁金苑的父母均系东甲经联社、东甲第二经合社的农村集体经济组织成员，梁金苑出生后随父母入户东甲经联社、东甲第二经合社所在地，曾因读书而将户口迁出，又在毕业后的2年内将户口迁回原籍，其于2011年10月24日登记结婚，婚后户口仍保留在原籍没有迁出。东甲村民委员会于2017年7月25日发布《东甲村新福小区集资及分配方案》，该方案规定东甲村村民在所在户申领集资楼时可以使用一个“成本价面积”（25平方）的资格，没有或放弃成本价资格的村民，也享有领取土地价格红利（即地价补偿）的资格，地价补偿为37500元/人，不允许同时拥有领取地价补偿资格与成本价资格。东甲经联社、东甲第二经合社对前述事实认定没有提出异议，且在收到会城街道办发出的《举证通知书》和《参加调查通知书》后，未在行政程序中提供证据证明梁金苑未履行法律法规和组织章程规定的义务或存在其他不应认定为集体经济组织成员的情形，应对此承担相应举证不能的法律后果。因此，会城街道办经过调查取证，作出涉案《行政处理决定书》中“确认梁金苑具有东甲经联社、东甲第二经合社集体经济组织成员资格，享受与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”以及“确认梁金苑享有东甲村新福小区的申领资格，有权选择使用成本价资格（25平方）或领取地价补偿款资格（37500元）”的第一、二项决定，实体处理并无不当。其次，梁金苑还请求会城街道办责令东甲经联社、东甲第二经合社向其支付2016年土地征收分红款20000元和2017年度分红款600元。梁金苑在行政程序中提供了其父亲梁某中国农业银行江门城东支行存折作为证据，并向会城街道办说明了其所申请相关分红款的计算方式。东甲经联社和东甲第二经合社作为分配的组织者，具体分配方案及相关凭证均由其持有，梁金苑作为合法权益被侵害的集体经济组织成员，已经尽其所能提交了能够收集到的用以证明分红款数额的证据材料。在东甲经联社、东甲第二经合社拒不提交相关分红款材料的情况下，会城街道办以梁金苑提交的证据不足无法查明相应具体金额为由，作出驳回梁金苑该项请求的决定，缺乏充分依据，属于证据不足，应当予以撤销并由会城街道办对梁金苑该项请求重新作出行政行为。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，梁金苑于2018年10月29日向会城街道办提出涉案申请，而会城街道办在收到该申请后直至2019年3月15日才作出涉案《行政处理决定书》，已明显超出前述法律规定的履职期限，属于程序轻微违法。如上所述，涉案《行政处理决定书》的第一、二项决定实体处理并无不当，会城街道办作出该决定虽已超过法定期限，但该程序轻微违法并不影响案件的处理结果，对各方当事人的权利亦不产生实际影响，故应确认违法但不予撤销第一、二项处理决定并保留其效力。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认会城街道办于2019年3月15日作出的（2019）会街行处字第12号《行政处理决定书》中的第一、二项决定违法；二、撤销会城街道办于2019年3月15日作出的（2019）会街行处字第12号《行政处理决定书》中的第三项决定；三、会城街道办应于本判决发生法律效力之日起两个月内对梁金苑关于补发2016年土地征收分红款和2017年度分红款的涉案申请重新作出行政行为。上诉人会城街道办不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审法院作出的（2019）粤0704行初209号判决，依法改判，驳回梁金苑的诉讼请求；2、梁金苑承担本案一审和二审的全部诉讼费用。主要事实和理由：1、会城街道办作出的（2019）会街行处字第12号《行政处理决定书》的第三项决定内容适用法律正确。现行法律及地方性法规没有规定在处理集体经济组织成员资格案件中的行政审查举证责任及调查规则，据此会城街道办制定了可以反复适用的规范性文件《当事人权利义务及行政处理规则告知书》及《举证通知书》，而且行政事项相关主体应负有举证责任。本案中，梁金苑提供的举证请求分红、分配款数额证据均为复印件，没有提供原件供核对，而且复印件也缺少东甲经联社及东甲第二经合社的盖章记录，会城街道办不予采纳该证据，即便有原件核对，但这些材料也无法查明其请求分红、分配款项目的具体分配方式和计算方式，无法形成完整的证据链证实其请求金额有事实依据，梁金苑应该承担举证不能的不利后果。一审判决没有依法认可会城街道办制定的《当事人权利义务及行政处理规则告知书》及《举证通知书》，明显违反了行政诉讼法的规定。另外，会城街道办依据《当事人权利义务及行政处理规则告知书》及《举证通知书》，依法开展行政事项审查工作，履行自身职责，分别向梁金苑送法了《受理通知书》《当事人权利义务及行政处理规则告知书》《举证通知书》《参加调查通知书》，向东甲经联社、东甲第二经合社送达了《行政处理决定申请书》《答辩通知书》《当事人权利义务及行政处理规则告知书》《举证通知书》《参加调查通知书》，足以证明会城街道办的执法调查程序合法，已经尽了调查职责。一审法院擅自增加行政机关调查义务的内容，严重加重了会城街道办的职能及义务。会城街道办作为一般的行政主体，不具有法定的调查取证权力，即使其他村民对涉案证据予以确认或否认，也不能以单方面以其他村民的意见作为定案的依据。会城街道办根据本案调查手段等客观基础，结合案件的证据材料，遵守法律法规的规定，尊重客观事实，依据梁金苑提供的证据进行审查，以证据不足无法查明相应具体金额为由驳回梁金苑的相应请求，合法合规。2、一审判决对涉案《行政处理决定书》的第三项决定存在适用法律错误，应依法改判。一审判决未以“法律和行政法规、地方性法规”为依据审理本案。一审判决枉顾基层行政部门的公共管理实务，在现行法律法规并未对行政处理程序作出强制性程序规定或指引，过分扩大行政机关的程序义务及要求，导致会城街道办无法在一审中得到公平、公正的判决结果。3、梁金苑与东甲经联社及东甲第二经合社之间侵害集体经济组织成员权益纠纷属于平等民事主体之间的纠纷。梁金苑应通过民事诉讼途径予以救济。一审判决判令撤销的做法浪费行政及司法资源，造成不必要的诉累。根据《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》已经明确此类纠纷属于民事主体之间的纠纷。因此涉案分红分配款的请求不属于行政诉讼的受案范围，此点在一审庭审中也增加作为本案的争议焦点，但原审判决对此没有审查及回应，违反行政案件全面审查原则，程序违法。会城街道办的职能范围是行政权益保护，不能取代人民法院的民商事审判职能，更不具备人民法院般的法定诉讼规则及调查权力。一审判决要求会城街道办继续调查，造成诉累，更导致梁金苑等申请人经多重程序也无法从根本上及时解决类似的社会矛盾。综上，会城街道办作出的（2019）会街行处字第12号《行政处理决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，依法应予以维持。请求二审法院撤销原审判决，依法予以改判。被上诉人梁金苑二审辩称：一审法院撤销涉案行政处理决定并要求会城街道办重新处理，认定事实清楚，适用法律正确。另外，会城街道办依据《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》，认为此类纠纷属于民事诉讼救济范围，这是错误的。梁金苑认为该答复不能作为裁判依据。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《广东省实施办法》有关规定，会城街道办应该做好妇女权益保障工作。原审第三人东甲经联社二审阶段没有陈述意见。原审第三人东甲第二经合社二审阶段没有陈述意见。二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，原审法院查明“梁美婵出生后随父母入户东甲经联社、东甲第二经合社所在地”有误，应该将“梁美婵”改为“梁金苑”。本院认为，本案属于镇政府其他行政行为纠纷。一审法院对会城街道办的执法主体资格已经正确阐述，二审予以确认。结合各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点如下：会城街道办作出的（2019）会街行处字第12号《行政处理决定书》是否合法。首先从程序方面分析。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”现有证据显示，梁金苑于2018年10月29日向会城街道办提出涉案申请，会城街道办于2019年1月2日受理梁金苑的前述申请，而会城街道办在收到该申请后直至2019年3月15日才作出涉案《行政处理决定书》，已明显超出前述法律规定的履职期限，属于程序违法。其次从实体方面分析。鉴于涉案《行政处理决定书》共有三项内容，下面分别阐述。关于第一项和第二项决定内容是否合法的问题。现有证据显示，梁金苑出生后随父母入户东甲经联社、东甲第二经合社所在地，曾因读书而将户口迁出，又在毕业后的2年内将户口迁回原籍，其于2011年10月24日登记结婚，婚后户口仍保留在原籍没有迁出。因此，会城街道办确认梁金苑具有东甲经联社、东甲第二经合社集体经济组织成员资格，享受与所在地农村集体经济组织成员平等的权益，并确认梁金苑享有东甲村新福小区的申领资格，有权选择使用成本价资格（25平方）或领取地价补偿款资格（37500元），实体处理并无不当，本院予以支持。关于第三项决定内容是否合法的问题。梁金苑申请会城街道办责令东甲经联社、东甲第二经合社向其支付2016年土地征收分红款20000元和2017年度分红款600元，梁金苑在行政程序中提供了其父亲梁某中国农业银行江门城东支行存折作为证据，并向会城街道办说明了其所申请的相关分红款的计算方式。东甲经联社、东甲第二经合社作为集体经济组织，拒不提交相关款项的资料，会城街道办以梁金苑提交的证据不足无法查明相应具体金额为由，作出驳回梁金苑该项请求的决定，缺乏充分依据，属于主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……”涉案《行政处理决定书》整体程序违法，又具有主要证据不足的情形，依法应予以撤销。原审法院只撤销了《行政处理决定书》第三项内容，对《行政处理决定书》第一项和第二项内容只是确认违法，属于适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初209号行政判决；二、撤销江门市新会区会城街道办事处作出的（2019）会街行处字第12号《行政处理决定书》；三、责令江门市新会区会城街道办事处对梁金苑提出的涉案申请依法重新处理。一审案件受理费50元（已由梁金苑预交），由江门市新会区会城街道办事处负担。梁金苑多预交的一审案件受理费50元，由一审法院予以退回；江门市新会区会城街道办事处应向一审法院补缴案件受理费50元。二审案件受理费50元（已由上诉人江门市新会区会城街道办事处预交），由上诉人江门市新会区会城街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 奇审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年三月二十日法官助理  刘现流书 记 员  黄咏仪