西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初122号 原告贺东红，男，1977年7月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人李茹，陕西权诚律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人夏天成，该局工作人员。委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。原告贺东红认为被告西安市自然资源和规划局于2019年9月2日作出的责令交出土地决定违法，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月7日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭审理了本案。原告贺东红及其委托代理人李茹，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人夏天成、王琳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西安市自然资源和规划局于2019年9月2日向贺东红（户）作出了《责令交出土地决定书》，责令贺东红（户）自收到该决定书之日五个工作日内，交出该户建造房屋所占用的杏园村集体土地，腾空并拆除地上房屋、构筑物、附着物。原告贺东红诉称，原告系西安市灞桥区XX街XX村XX组村民。2019年9月2日被告向原告下达的《责令交出土地决定书》，责令原告户自收到该决定书之日五个工作日内，交出该户建造房屋所占用的杏园村集体土地，腾空并拆除地上房屋、构筑物、附着物。原告认为，被告仍使用西安市国土资源局行政执法专用章对外行政，属于违法行为。被告要求原告交出土地的要求违反了“先安置后拆迁”原则，被告作出责令交出土地决定书的内容及程序均违法。请求：一、确认被告西安市自然资源和规划局向原告贺东红作出的[2019]市XX园XX号《责令交出土地决定书》违法；二、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、原告家庭户口本；2、被告向原告作出的责令交出土地决定书。证明原告是本案适格原告，被告要求原告交出的土地是原告合法使用占有的宅基地，被告严重违法侵害原告的权利。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、被告依法对原告（户）启动责令交出土地程序。根据陕西省人民政府陕政土批[2014]877号审批土地件，西安市人民政府市国土字[2015]第383号审批土地件，及《征收土地方案》《征地补偿安置方案》等文件，原告（户）现使用的杏园村宅基地已被列入此次集体土地征收范围。因原告（户）在杏园村征地补偿安置中提出不合理诉求，无正当理由拒绝按照安置补偿政策签订搬迁安置补偿协议，根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，被告针对原告（户）启动责令交出土地程序符合法律规定 。二、被告针对原告（户）责令交出土地程序合法。被告依据《土地管理法实施条例》第四十五条规定针对原告（户）启动责令交出土地程序。被告在机构改革中单位名称虽进行变更，但原有的执法专用章还在继续使用。被告责令交出土地程序符合法律规定，应依法驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组：1、关于西安市2014年度第二十批统一征收集体建设用地的批复（陕政土批[2014]877号）；2、西安市人民政府征收土地方案公告（[2015]第48-1号）；3、西安市国土资源局征收补偿安置方案公告（[2015]第48-2号）；4、关于征收灞桥区新筑街道办事处兰家村XX村XX村XX村XX组集体土地的批复（市国土字[2015]第383号）；5、杏园村征地协议三份；6、XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案及会议纪要。证明西安市灞桥区杏园村贺东红（户）占用宅基地经依法批准，已被依法征收，征收程序合法。第二组：7、关于杏园村贺东红（户）未签协议的情况说明；8、《西安市国土资源局国际港务区分局勘测通知书》[2019]测第01号；9、《西安市国土资源局国际港务区分局评估通知书》[2019]评第01号及附件；10、送达回证、送达笔录、现场照片；11、现场勘测笔录、现场评估笔录、现场照片；12、测量成果图；13、《西安市国土资源局国际港务区分局通知书》[2019]国土港务发字第01号及附件；14、送达回证、送达笔录、现场照片；15、《西安市国土资源局国际港务区分局补偿决定书》[2019]杏园补字第01号；16、补偿金额留存证明；17、送达回证、送达笔录、现场照片；18、《听证告知书》[2019]市XX园XX号；19、[2019]市XX园XX号《责令交出土地决定告知书》；20、送达回证、送达笔录、现场照片及快递单；21、《责令交出土地决定书》；22、送达回证及送达笔录、现场照片、电子送达截图、EMS快递信息、快递单。证明1、贺东红（户）无正当理由拒绝签署搬迁协议，阻碍国家征地，符合责令交出土地条件。2、国土港务分局对贺东红（户）勘测、评估程序合法。国土局已按照法律程序将评估结果及补偿清单向贺东红（户）送达。为充分保护贺东红（户）合法权益，国土局已将应付补偿款项及安置房屋留存，程序符合法律规定。已按照程序告知其陈述、申辩及听证权利，该户未申请听证。市国土局作出责令交出土地决定书程序符合法律规定。第三组：执法队员执法证复印件及村干部身份证明。证明执法送达人员符合法律规定。送达文件已全部送达至贺东红（户），送达程序符合法律规定。 经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为：证据1、2、3、4没有原件，无法核实。证据5、6真实性不认可，证明目的不认可。被告提供的【2015】48-1号征地方案根据土地管理法实施条例规定应当在原告村进行公告，被告仅提供内容，未提供其在原告村组进行公告的事实。故对该征收土地不认可，程序违法。【2015】48-2号征地补偿安置方案根据土地管理法实施条例第25条3款，应当在原告村组进行公告，并听取村民意见，但被告没有提供在村组公告的情况，也没有提供杏园村民意见的证据，故认为该方案违法。证据4因对征收土地方案和安置方案未经公告未听取村民意见，合法性不认可。证据5真实性不认可，第一份2013年11月7日征地尚未开始，协议2条款依照的是西港发【2016】85号文，2013年不可能依据还未颁发的文件，故该协议是虚假的。2018年5月7日和2018年6月25日协议征地费用标准依据2009年灞桥区政府文件2010年灞桥区政府文件，2014年才开始征地，征地没有开始，不可依据此文件。根据证据4征收应当由国土资源局港务分局征收，街道办和村委会协议，主体不适格。证据6补偿方案2017年的，并未按照法律规定的经市县人民政府批准，未在原告村组进行公告，听取村民意见，故安置补偿方案违法；XX楼XX镇XX酒店，并不是原告村组，会议无记录人，无主持人，参会人员无法确认是原告所在村组，不能代表原告意见，故违法。证据7情况说明，盖章真实性认可，内容不认可，原告起诉后提供的，被告没有提供任何证据与原告关于安置补偿进行多次沟通及沟通情况，反而被告提供第一组证据能够说明被告的征地补偿方案违法。同时根据被告补偿方案应当对原告进行社会保障安置，被告一直未对原告进行过此安置。仅一份情况说明不能说明原告拒绝补偿安置。证据8、9、10照片认可；证据11真实性不认可，笔录有8个人，照片2个人，是原告房屋，是不是现场勘测不确认，原告不知道勘测的事情，原告妻子也不知道。证据12真实性认可，长宽尺度及面积无异议；证据13、14、15、16真实性认可，所写字不认可；证据17回证笔录真实性无法确认，照片真实性认可，但是上面文字不认可；证据18、19真实性认可；证据20快递收到了，事实认可，照片真实性不认可，拍摄时间地点均不认可，快递送达回证快递单认可，通过短信发的信息（被告当庭说明是被告代理律师发的信息），东西都是送到了，原告收到了。2019年9月2日照片不认可，通过快递方式送达的。证明目的不认可，送达程序违法，提供的照片不能直接反应送达时间及内容，照片看不出来送达东西，送达笔录和收到回证没有相关照片证明，是见证人下对原告进行的送达。被告没有证据显示其已经采取直接送达方式对原告送达，而是直接邮寄方式，违反法律规定，对于被告律师以自己手机发送的短信送达方式不认可，其并不能代表被告行为，故被告作出决定书时送达程序严重违反法律规定。对第三组证据因未提交原件，村委会人员名字是对的，执法名单真实性无法核对。为查明案件事实，本院责令被告在庭审后三日内向本院提交了证据的原件，经本院核对，被告在庭审过程中提交的复印件与原件核对无异。被告对原告提交的证据1的真实性及证明目的无异议；对证据2的真实性认可，证明目的不认可。本院对原告提供的证据认证如下：原告提交的证据真实性双方当事人无异议，对该证据的内容予以确认。本院对被告西安市自然资源和规划局提交的第一组证据中证据1-4、6中XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案和证据7以及第二、三组证据认为来源合法，内容真实，与本案诉争的行政行为存在利害关系，对其内容予以确认；对被告提交的其他证据与本案诉争的行政行为不存在利害关系，不予采信。经审理查明，原告贺东红系西安市灞桥区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地。2014年12月31日陕西省人民政府下发陕政土批[2014]877号《关于西安市2014年度第二十批统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区乡级土地利用总体规划确定的XX街道办事处XX村、杏元村、上双寨村、XX村XX组53.4270公顷集体建设用地依法征收为国有，并同意将上述土地用于城镇建设。2015年3月11日西安市人民政府作出[2015]第48-1号《征收土地方案公告》，确定53.427公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费的标准，地上附着物补偿费据实补偿。2015年3月31日西安市国土资源局作出[2015]第48-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2015年6月10日西安市人民政府向西安市国土资源局国际港务区分局作出市国土字[2015]第383号《关于征收灞桥区新筑街道办事处兰家村、XX村XX村XX村XX组集体土地的批复》审批土地件，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》。2017年11月XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置指挥部拟定了《XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案》，该方案规定了搬迁安置的主体、原则及具体安置内容。2019年3月11日国土港务区分局向贺东红（户）作出了一份《勘测通知书》和《评估通知书》，通知该户其宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2019年3月15日对该户宅基地上的房屋及附着物进行勘测和评估，要求该户准时到场予以配合。并附有送达笔录及送达回证、现场照片，证明原告贺东红本人未在家，已向原告妻子送达。根据被告提交的现场评估笔录及现场勘测笔录、照片、测量成果图，西安市国土资源局港务区分局在2019年3月15日对贺东红（户）宅基地上的房屋进行了勘测和评估，2019年5月17日西安市国土资源局国际港务区分局向贺东红（户）作出了[2019]国土港务发字第01号《通知书》，将对原告户的评估报告及补偿费用清单进行通知，并告知原告对补偿结果有异议，可在接到通知书后十日内以书面形式提出。如无异议，应在十日内携带相关手续到指定地点办理相关手续，确定安置房屋置换方式、领取补偿款。送达笔录送达情况显示，经村干部指认，上述材料已送达贺东红妻子，并附有送达照片。2019年8月5日国土港务区分局向原告作出[2019]杏园补字第01号《补偿决定书》，决定对原告作如下补偿：在【杏园新居】内为原告（户）预留了安置房屋，原告（户）可在407.5平方米安置房面积范围内自行选择安置房屋；在指定账户内预留了高于应付补偿款的资金人民币674560元，因原告户拒绝配合入户评估，房屋装修及附属物、构筑物无法评估，待确定补偿金额后据时支付。并告知原告账户名为西安国际港务区土地储备中心，账号及开户行，并附有招商银行出具的贺东红（户）拆迁补偿留存款收款回单。送达笔录送达情况显示，经村干部指认，已送达贺东红妻子，并附有送达照片。2019年8月19日原西安市国土资源局向原告贺东红（户）作出《听证告知书》和《责令交出土地决定告知书》，送达笔录及EMS快递单显示，因原告家中无人，向原告进行邮寄送达，并通过短信告知原告。2019年9月2日原西安市国土资源局向原告贺东红（户）作出《责令交出土地决定书》，并邮寄送达原告。该决定书认定贺东红（户）建造的房屋已经评估，该局根据评估结果和征地补偿安置政策对原告应安置的房屋面积、支付的补偿款进行了计算，并已通知该户，同时留存了充足的安置补偿款项，但该户无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令贺东红（户）自收到该决定书之日起五个工作日内，交出该户建造的房屋所占用的杏园村集体土地（东邻[胡小卫（户）]、南邻[村道]、西邻[杏园学校]、北邻[村道]），腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。原告贺东红不服，向本院提起本案之诉。 另查明，2019年12月5日西安国际港务区征迁安置协调服务办公室作出《关于杏园村贺东红（户）未签订协议的情况说明》，内容为：自2017年12月6日杏园村启动整村搬迁工作以来，该XX村XX组XX户商谈拆迁事宜，由于贺东红户对搬迁安置政策不满意，故至今仍未签订搬迁安置协议。具体情况是：与其沟通搬迁事宜过程中，贺东红本人始终不愿正面对待搬迁问题，也从不表明自己的诉求，只是表示赔的太少，在长期无法正面谈判接触的情况下，该户至今未签订搬迁协议。庭审中，原告承认其经常不在家，被告工作人员向原告送达相关文书主要向其妻子送达，原告妻子对被告送达的相关材料都是拒收。再查明，西安市自然资源和规划局2019年8月23日作出《关于机构改革期间印章管理使用有关问题的通知》，该通知规定对外以原西安市国土资源局、西安市规划局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章。本院认为，本案争议的焦点为：被告西安市自然资源和规划局2019年9月2日向贺东红（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权。其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府及其土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告贺东红（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市人民政府及原西安市国土资源局先后发布了征收土地方案公告和征收补偿安置方案公告，相关部门制定了安置补偿实施方案，上述行为可以证明市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；被告西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对原告宅基地上的房屋进行了测量评估，并向原告作出了相应的补偿决定，告知了原告不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留了拆迁补偿预留金。原告拒不配合被告的补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利，应当认定被告的行为足以保障原告的安置补偿权利，原告如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，但按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。原告的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿的情形。被告西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件。关于被告送达程序及印章是否合法的问题，为确保原告正确行使权力、及时知悉相关文书的内容，在原告妻子对被告送达的相关材料一概拒收的情况下，被告采取留置、邮寄等方式送达，不违反相关法律的强制性规定。同时根据西安市自然资源和规划局《关于机构改革期间印章管理使用有关问题的通知》的规定，在机构改革期间对外以原西安市国土资源局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章。故被告继续使用原执法专用章未违反上述文件的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告贺东红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贺东红负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军审  判  员  王得志                          审  判  员  孙青青       二〇二〇年三月二十五日     书  记  员  崔瑞瑞   附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。  1