广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1921号原告：中山市嘉乐实业有限公司，住所地广东省中山市板芙镇民溪口，统一社会信用代码914***********070L。法定代表人：古志明，经理。委托代理人：叶德润、贺嘉发，广东凯行律师事务所律师。被告：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：吴慧仪，该局工作人员。委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。原告中山市嘉乐实业有限公司（以下简称嘉乐实业公司）不服被告中山市生态环境局（以下简称市生态环境局）生态环境行政强制及要求行政赔偿，于2019年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告嘉乐实业公司的委托代理人叶德润、贺嘉发，被告中山市生态环境局的委托代理人吴慧仪、吴让炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告嘉乐实业公司诉称，2019年4月12日，其接到被告市生态环境局三乡分局的通知，对其榕园工业区内部所有的企业进行排查，要求其积极配合并采取一系列措施进行整改。同年4月24日，当整改已见成效时，三乡分局却向其下发《关于协助开展“两停三清”工作的通知》，将其经营的整个榕园工业区列入“两断三清”名单，要求其根据中山市生态环境局治理散乱污的工作方案，采取切断工业用水、用电，清除原料、产品、生产设备的措施，对其经营的榕园工业区内的租客进行停水停电，并在没有下发任何执法决定书的情况下，强制要求园区内企业进行搬迁。4月30日至5月6日期间，市生态环境局三乡分局、中山市三乡镇市*监督管理局、中山市三乡镇综合行政执法局的工作人员进行所谓的联合检查，以环保问题为由进行查处，并直接进行断水断电，干扰工业园正常经营，给其造成巨大的损失。因此，其诉至法院，请求判令：1.确认市生态环境局于2019年5月5日对榕园山庄进行执法检查的行政行为违法；2.市生态环境局对嘉乐实业公司的损失2217012元予以赔偿。在庭审过程中，嘉乐实业公司明确诉讼请求第1项中的“执法检查的行政行为”具体指的是对嘉乐实业公司经营的榕园山庄进行剪断电线、查封电箱的执法行为。被告市生态环境局辩称，1.原告嘉乐实业公司不是涉案行政行为相对人及相关人，不具备原告主体资格。2019年4月，其接到投诉后，对涉案园区内的企业进行检查，嘉乐实业公司自称为园区管理者，故其向该公司发出协助开展“两停三清”工作的通知。根据嘉乐实业公司提供的资料反映，其与园区内企业仅为租赁关系，但没有资料显示嘉乐实业公司享有出租的权利。嘉乐实业公司仅是协助其开展工作，故该公司要求确认违法的2019年5月5日的执法检查行为并不是其对嘉乐实业公司进行检查的行为，而是对园区内中山市三乡镇华御轩古典家具厂进行检查的行为。对其他企业的检查是由工商部门执行，工商以企业无证经营为由查封违法企业设施，并责令停止违法行为。嘉乐实业公司不是本案请求行政赔偿的适格主体，该公司要求其进行赔偿，没有事实和法律依据。同时，其未对嘉乐实业公司进行检查，亦未作出查封决定。其仅对园区内的华御轩家具厂进行检查并作出查封决定，且查封的行政行为合法。嘉乐实业公司请求赔偿的租金损失不是其行政行为导致的，不属于赔偿范围。2.根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，其对辖区内的环境保护工作具有监督管理的职权。2019年5月5日，其仅对涉案园区内的华御轩家具厂进行了检查，且检查行为合法。3.其作出查封的行政行为合法合理。嘉乐实业公司的诉称事实与客观事实不符。涉案榕园工业园区内华御轩家具厂实施了“未批先建”、“未验先投”两个环境违法行为，且事实清楚、证据充分。其对华御轩家具厂的违法行为具有作出查封的职权，且适用法律正确、程序合法。其查封了华御轩家具厂的电箱，在查封时送达了查封决定书,其作出查封的行政行为合法合理。4.嘉乐实业公司在提起本案行政赔偿诉讼之前，已经向其提出行政赔偿申请，在赔偿申请答复期未满的情况下，该公司又提出行政赔偿诉讼，不符合法律规定。综上所述，请求驳回嘉乐实业公司的起诉。经审理查明，嘉乐实业公司就位于中山市*************（又名榕园工业园或榕园山庄）的物业分别与李世艳、陈佳云等人签订了租赁合同。2019年4月24日，市生态环境局的三乡分局对嘉乐实业公司出具《关于协助开展“两停三清”工作的通知》，载明：“由于你公司位于中山市*************的榕园工业园靠近居民，对居民生活环境造成影响，需要立行立改，且根据《中山市‘散乱污’工业企业（场所）综合整治工作方案》，对不符合国家、省、市产额政策、依法应办理而未办理相关审批或登记手续……列入关停取缔类的，基本做到‘两断三清’（切断工业用水、用电，清除原料、产品、生产设备）。因此我分局要求嘉乐实业公司根据市生态环境局（治理）散乱污工作方案，对租客进行停水停电，并要求租户停止违法行为，进行搬迁”。2019年4月25日，中山市亨威物业管理有限公司向市生态环境局的三乡分局出具《关于金都花园业主投诉三乡镇古鹤村榕园山庄的情况汇报》，载明：“……后嘉乐实业公司协调上述厂区内各工厂与我管理处召开三方联席会议”。同日，嘉乐实业公司向市生态环境局的三乡分局提交了《关于三乡古鹤村榕园工业园环境污染问题整改情况汇报》，载明：“嘉乐实业公司于2019年4月12日上午10时接到贵局通知，通知称我司所有的榕园工业园A1、A2、A3栋家具厂因环境污染问题被附近的金都花园业主投诉……一是我公司物业管理部协调上述各厂房内家具厂以及金都花园管理处三方召开联席会议，会议一致决定对上述几家手工油漆厂及存在噪音污染的工厂采取限期搬离措施，必须在4月30日前全部搬走，上述工厂也明确表示服从上述整改决定……建议不要对榕园工业园采取‘两断三清’措施”。2019年5月5日，市生态环境局三乡分局的工作人员对前述榕园工业园进行检查，并对园区内的中山市三乡镇华御轩古典家具厂制作了检查笔录、询问笔录，且查封了该家具厂的电箱。同年5月9日，市生态环境局三乡分局再次前往榕园工业园。期间，中山市市*监督管理局对园区内无营业执照进行生产经营的当事人出具《实施行政强制措施决定书》，对相关当事人实施查封场所或设施的强制措施。嘉乐实业公司因榕园山庄内其所有的电线部分被剪断，电箱被查封，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年进行机构改革，组建中山市生态环境局,行使原中山市环境保护局职权，且不再保留中山市环境保护局。2019年，本院的三乡法庭在审理（2019）粤2071民初25215号原告李世艳诉被告嘉乐实业公司房屋租赁合同纠纷一案过程中，对李世艳承租的位于榕园山庄内的B3栋3楼商铺被查处情况和原因分别询问了中山市市*监督管理局三乡分局和市生态环境局三乡分局，且于2019年11月5日制作了《情况说明》。《情况说明》反映，经依法询问，中山市市*监督管理局三乡分局口头回复称被调查的企业于2019年4月底前已搬离，且该三乡分局未对该租赁商铺采取张贴封条等具体行政行为，同时，市生态环境局三乡分局亦口头回复称被调查企业于2019年4月底前已搬离，该三乡分局仅对该租赁商铺所在园区中未取得相关环保资格证照的企业采取停水停电的措施，并未实施张贴封条等具体行政行为。再查明，在庭审过程中，嘉乐实业公司提交了租赁合同，证明其将榕园山庄内的物业分别出租给李世艳、陈佳云等人，同时陈述，诉讼请求中所涉的赔偿数额是其被断电后酌情计算的租金损失与被承租人要求返还的押金之和；其对涉嫌违法的商家被实施强制措施，并无异议，但嘉乐实业公司认为本案诉求针对的是该公司被实施强制措施的行为，而不是针对中山市三乡镇华御轩古典家具厂被实施的强制措施行为；执法检查工作从2019年5月5日至5月9日，是持续性的，具体哪个部门剪断电线无从得知，但事实上电线是被分离或被剪断，且提交了照片，照片反映部分电箱的电线已与电箱分离，分离处张贴了绝缘胶布，电线未能通电，但未反映存在电箱被查封的情形。市生态环境局则陈述，2019年5月5日，中山市三乡镇人民政府统一牵头，组织辖区内几个分局前往榕园山庄检查，但没有成立工作组；当天其只对中山市三乡镇华御轩古典家具厂的电箱进行查封，中山市市*监督管理局则对九家无照经营的企业进行责改；5月7日，联合执法的几个部门向中山市三乡镇人民政府报告，请示要对上述十家企业断电；5月9日，市生态环境局三乡分局有前往榕园山庄，但没有做任何行为，供电公司于当日对上述除中山市三乡镇华御轩古典家具厂之外的九家企业采取了停电措施，具体就是将电线从电箱处分离出来，但市生态环境局三乡分局对该事实未提交证据予以证明。本院认为，本案系行政强制及行政赔偿纠纷。首先，市生态环境局三乡分局有无对榕园山庄实施剪断或分离电线、查封电箱的行政行为。本案中，市生态环境局三乡分局查封了中山市三乡镇华御轩古典家具厂的电箱，但无任何证据证明该局三乡分局查封了榕园山庄的电箱，故本院认定市生态环境局并未对榕园山庄实施查封电箱的行政行为。因此，对嘉乐实业公司要求确认市生态环境局对榕园山庄进行查封电箱的执法行为违法的诉讼请求，无事实与法律依据，本院予以驳回。至于市生态环境局三乡分局对榕园山庄是否实施了剪断或分离电线的行政强制行为。根据《关于协助开展“两停三清”工作的通知》、《关于金都花园业主投诉三乡镇古鹤村榕园山庄的情况汇报》、《关于三乡古鹤村榕园工业园环境污染问题整改情况汇报》的内容，结合三乡法庭制作的《情况说明》以及嘉乐实业公司提交的租赁合同、电线被分离的照片等相互印证，可以证明：1.嘉乐实业公司将榕园山庄内的物业出租给不同的承租人，市生态环境局三乡分局在处理榕园山庄因环境污染被投诉一事时也认定嘉乐实业公司为出租人，且向嘉乐实业公司出具通知，要求该公司采取相应措施，故市生态环境局针对榕园山庄内不属于承租人的物业实施的行政执法行为，应与嘉乐实业公司存在利害关系，嘉乐实业公司具有本案原告诉讼主体资格；2.园区内多个企业未取得环境影响评价，对这些企业，市生态环境局三乡分局采取了停电即分离、剪断电线的强制措施。虽然市生态环境局在庭审中陈述分离电线行为是供电公司具体实施的，但并未提交任何证据证明，且该主张与前述形成在先的所有证据相矛盾，故本院对该主张，不予采纳。因三乡分局是市生态环境局的内设机构，故本院认定，市生态环境局于2019年5月对榕园山庄实施了分离、剪断电线的行政行为。其次，市生态环境局实施的上述分离、剪断电线的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵循相关程序，包括实施前须向行政机关负责人报告并经批准；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录等等。然而，市生态环境局均未履行上述法定义务，属程序违法。因此，本院确认市生态环境局于2019年5月对榕园山庄实施分离、剪断电线的行政行为违法。最后，对于市生态环境局是否应当赔偿嘉乐实业公司损失2217012元的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款、第三十六条第（七）项的规定，对财产权造成损害的，应按照直接损失给予赔偿。现嘉乐实业公司陈述其请求的赔偿数额是其在断电行为发生后酌情计算的租金损失以及承租人要求返还的押金之和，因租金损失是可期利益，并非属于直接损失的范畴，而押金返还与否与市生态环境局的行为并无直接因果关系，而且结合《关于三乡古鹤村榕园工业园环境污染问题整改情况汇报》和《情况说明》的内容，榕园山庄内的多家企业于2019年4月30日即涉案电线被分离、剪断前已搬离。据此，即使市生态环境局于2019年5月对榕园山庄进行分离、剪断电线的行政行为违法，但该行为与嘉乐实业公司请求的损失也无直接的因果关系。因此，对嘉乐实业公司要求市生态环境局赔偿损失2217012元的诉讼请求，没有法律依据，本院予以驳回。综上所述，本院确认市生态环境局于2019年5月对榕园山庄实施分离、剪断电线的行政行为违法，对嘉乐实业公司要求确认市生态环境局对榕园山庄进行查封电箱的执法行为违法以及要求市生态环境局赔偿损失2217012元的诉讼请求，无事实和法律依据，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告中山市生态环境局于2019年5月对榕园山庄实施分离、剪断电线的行政行为违法；二、驳回原告中山市嘉乐实业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市生态环境局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王 梅人民陪审员  古燕飞人民陪审员  李少娴二〇二〇年三月十三日书 记 员  吴 禹李凯琳