银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初540号原告胡鹏权，男，住宁夏回族自治区银川市。被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区镇北堡镇镇区。法定代表人孙羽，该镇镇长。出庭机关负责人王欢，该镇副镇长。委托代理人曹慈义、王家东，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。原告胡鹏权不服被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府（以下简称镇北堡镇政府）实施的房屋强制拆除行为，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月31日受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告胡鹏权，被告镇北堡镇政府副镇长王欢，委托代理人曹慈义、王家东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月11日，被告镇北堡镇政府组织人员和机械对原告胡鹏权的养殖区实施了拆除，对生猪家禽进行公证转售，所售价款公证提存。原告胡鹏权诉称，2012年1月1日，银川市西夏区广爱种植养殖农民专业合作社（以下简称广爱合作社）的法定代表人李庆将264号养殖区流转给原告胡鹏权，养殖区总面积1776平米，流转期限为30年，原告一次性交清流转费用。从2013年开始，原告筹集钱款建圈养猪，直到2019年拆除前，银川市西夏区人民政府和被告的各个部门都没有过问养殖区的发展情况。2019年3月至4月期间，被告以大棚房整治为名，在没有出具任何关于养殖区的相关文件情形下，先后四次将原告的养殖圈舍及附属设施强行拆除，将存栏的生猪和家禽违法处理，原告的房屋也被拆成危房无法居住。原告多次找被告协商处理未果。现原告起诉请求判令：1、确认被告拆除原告养殖圈舍及附属设施的行为违法；2、被告赔偿违法强拆行为给原告造成的经济损失236400元，包括猪圈150000元（300㎡×500元），饲料棚24000元（60㎡×400元），围墙12000元（60m×200元），阳光育苗棚50400元（84㎡×600元）；3、被告赔偿原告的生猪等损失63500元，包括大生猪45000元（3000元×15头），小生猪16500元（1500元×11头），8只鹅、2只雁计2000元（200元×10只）；4、被告对原告的84平方米住房进行重建或者赔偿；5、被告赔偿原告养殖用具及器械5720元，包括饲料搅拌机一台4000元，自吸水泵一台300元，两台污水泵700元，煤气罐一个120元，狗笼子一个600元；6、被告赔偿原告2019年和2020年的经营损失240000元；7、本案诉讼费用由被告承担。被告镇北堡镇政府辩称，一、原告违法使用流转土地，违法进行养殖经营，所搭建的建筑物均是违章物，应当予以拆除。1、《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途。原告将流转的土地进行经营性的养殖，没有合法的养殖手续，原告的经营性养殖行为不合法；2、原告提供的《土地温棚经营权流转合同书》第五条明确规定，原告不能在未经有关部门批准的前提下，擅自建房和违章建筑。原告的养殖场设施没有得到批准，其性质属于违章建筑物，应当予以拆除。二、被告拆除原告养殖场的行政行为合法。依据环保部、农业部于2016年10月24日印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》以及银川市西夏区人民政府于2017年1月21日印发《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》等规定，原告的养殖场所在区域为畜禽养殖禁养区，禁养区内的养殖场要在期限内关停、转产或搬迁。2017年12月10日，银川市环保局西夏区分局、银川市西夏区农牧水务局联合印发《关于限期搬迁(关闭)绕城高速公路范围内畜禽养殖场(户)的通告》，告知畜禽养殖禁养辖区的各养殖户（包括原告在内）迁出禁养区域或关停、转产，被告也通过多种方式多次要求原告限期搬离。针对原告的违章建筑物，被告在2019年3月1日向原告下发限期拆除通知书，告知原告享有的权利，但原告放弃自己的权利，拒不履行拆除义务。2019年4月，被告对原告的猪场强制关停并拆除了没有手续的违章建筑物，该拆除行为合法。三、原告主张的各项赔偿没有事实和法律依据。1、被告本次拆除的是违章建筑物，根据法律规定，违章建筑物不应当得到赔偿或补偿；2、在本次拆除中，被告委托银川市国安公证处对原告的财产进行了公证，将原告养殖的生猪及家禽进行了清点并装运。被告多次告知原告将生猪及家禽取回，但原告置之不理。在公证员的公证下，被告按当时的市场价格将生猪及家禽进行变卖，将所得款进行了提存，原告并没有实际的损失，不应当得到赔偿。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告向本院提供以下证明行政行为合法的证据：证据一：环保部办公厅、农业部办公厅环办水体[2016]99号《关于印发的通知》，银政办发[2018]14号《银川市人民政府办公厅关于印发银川市清河专项行动实施方案的通知》,银政办发[2017]48号《银川市人民政府办公厅关于印发的通知》,银西政发[2017]17号《银川市西夏区人民政府关于印发的通知》,银川市环境保护局西夏区分局、银川市西夏区农牧水务局《关于限期搬迁(关闭)绕城高速公路范围内畜禽养殖场(户)的通告》，银川市西夏区镇北堡镇人民政府《限期拆除通知书》。欲证明：1、原告搭建的违法建筑位于国家环保部督察畜禽养殖禁养区，禁养区的养殖场要在限期内关停、转产或搬迁，违法建筑物应当予以拆除；2、针对原告的禁养区的违法建筑，银川市环保局西夏区分局和银川市西夏区农牧水务局于2017年12月10日联合发布搬迁通告，要求西夏区绕城高速公路以内区域所有养殖场（户）迁出禁养区域或关停、转产；3、被告已于2019年3月1日向原告送达限期拆除通知书，被告拆除原告的违法建筑合法。原告认为，上述证据与原告没有关联，限拆通知书没有向原告送达。原告在2019年3月1日没有建设任何建筑物，通知书上认定与事实不符。证据二：《公证书》2份（内含照片49张、视频5段）。欲证明：被告文明执法，被告拆除时已经对原告的牲畜进行转运，被告的行为并没有造成原告实际的损失。原告对《公证书》不认可，认为公证过程不合法。对照片及视频证据没有意见，但被告的行为违法，给原告造成了损失，对转运畜禽数量认可。原告向本院提供以下证据：证据一：光盘一份（内含12张照片及25组视频），欲证明：被告将原告的住房拆除成危房，其拆除行为违法。被告认为，光盘与被告提交的2019年4月11日对养殖圈舍进行拆除的视频相一致的部分认可，对于房屋造成危害或损害的事实不认可，被告并未对原告房屋造成损害，被告拆除的仅是违法建筑。证据二：张爱东（广爱合作社法定代表人李庆妻子）与西夏区镇北堡镇芦花村签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，原告与广爱合作社签订的《土地温棚经营权流转合同书》，欲证明：上述合同是合法的，被告拆除的264号就是土地温棚经营权流转合同中的8排2栋。被告对《宁夏农村土地承包经营权转让合同》的三性不予认可，认为无原件也无相关证据佐证转让事实。对《土地温棚经营权流转合同书》的真实性和合法性不认可，认为该流转合同约定的期限与《宁夏农村土地承包经营权转让合同》约定的期限完全一致，名为流转实为转让，且转让需经过村委会同意，即便两份合同真实，但原告实际进行养殖业经营，改变了原有合同规定的生态棚和温棚经营性质，故被告拆除养殖圈舍行为是合法的。证据三：镇北堡镇政府银西镇政发[2012]3号《镇北堡镇人民政府关于西夏区广爱种植养殖农民专业合作社建设生态观光休闲农业创业基地项目用地的请示》，银川市西夏区农牧水务局银西农水发[2012]13号《关于建设西夏生态现代农业创业示范基地的批复》，西夏区城市管理综合执法局、西夏区农牧水务局、银川市国土资源局西夏分局、镇北堡镇政府联合下发《通告》，镇北堡镇人民政府《关于限期拆除“大棚房”问题的公告》。欲证明：原告的养殖圈舍不在此次大棚房整治范围内，原告的养殖圈舍是经合法审批过的。被告对[2012]3号和[2012]13号文件的三性不予认可，认为无原件核对，请示无相对应的批复，批复也没有报告相对应，与本案没有关联性。对于通告与公告的三性无异议，对证明目的有异议，原告改变了土地用途，属于大棚房整治范围。证据四：照片7张，欲证明：原告在广爱合作社建设期间，银川市政府各级领导重视并观摩，给予资金方面大力支持。被告对该证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可。证据上没有显示是对广爱合作社以及原告的畜禽养殖场地进行观光或视察，无法确认与本案关联性，即便是广爱合作社照片，也仅仅是对蔬菜温棚进行交流，对其证明目的不予认可。以上证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，原告提交的视频光盘一张、照片7张、宁夏农村土地承包经营权转让合同一份、土地温棚经营权流转合同书一份及被告提交的《限期拆除通知书》、《公证书》2份（内含照片49张、5段视频资料）等证据本院予以认可。原告提交的镇北堡镇政府银西镇政发[2012]3号《镇北堡镇人民政府关于西夏区广爱种植养殖农民专业合作社建设生态观光休闲农业创业基地项目用地的请示》，银川市西夏区农牧水务局银西农水发[2012]13号《关于建设西夏生态现代农业创业示范基地的批复》，西夏区城市管理综合执法局、西夏区农牧水务局、银川市国土资源局西夏分局、镇北堡镇政府联合下发的《通告》，镇北堡镇人民政府《关于限期拆除“大棚房”问题的公告》，与本案不具有关联性，本院不予采信。被告提交的环办水体[2016]99号《环保部办公厅、农业部办公厅关于印发的通知》、银政办发[2018]14号《银川市人民政府办公厅》、银政办发[2017]48号《银川市人民政府办公厅关于印发的通知》、银西政发[2017]17号《银川市西夏区人民政府关于的通知》、《关于限期搬迁(关闭)绕城高速公路范围内畜禽养殖场(户)的通告》等，不属于证据范畴，且与被告作出的《限期拆除通知书》不具有关联性，不作为审查被告拆除行为是否合法的依据。经审理查明，2011年12月8日，广爱合作社法定代表人李庆的妻子张爱东与银川市西夏区镇北堡镇芦花村村民委员会签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，承包镇北堡镇芦花村八组220亩土地，转让期30年，期限自2012年1月1日至2042年12月31日，转让土地用途为在土地上从事农业（主营项目）生产经营，该合同由银川市西夏区镇北堡镇农村土地承包管理部门盖章鉴证。2012年1月1日，原告与广爱合作社签订《土地温棚经营权流转合同书》，将位于8排2栋的养殖温棚流转给原告，总面积1752平方米，流转期30年，期限自2012年1月1日至2042年12月31日。原告自称其于2013年在土地上建设阳光温棚、彩钢棚、彩钢房、养殖圈舍、围墙等设施，用以养殖经营猪、鹅等。2019年3月1日，被告作出银西镇限拆通字[2019]第32号《限期拆除通知书》，认定原告的广爱合作社264号温棚（即前述的8排2栋的养殖温棚）未取得合法有效的建设审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《银川市城乡规划条例》第二十五条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，责令原告自行于2019年3月5日前拆除该养殖区。原告未自行拆除，被告于2019年3月7日开始陆续对原告养殖区内的设施进行强制拆除，至2019年4月11日，被告将原告的阳光温棚、彩钢棚、彩钢房、养殖圈舍、围墙等设施全部拆除完毕。2019年4月11日拆除养殖圈舍时，被告向银川市国安公证处申请公证，对原告养殖区内的生猪家禽进行公证转售，共出售生猪26头（其中大猪15头、小猪11头）、鹅8只、鸭子2只，总售价18800元。原告拒绝领取该款项，公证处遂对款项办理了提存公证。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。被告实施了强制拆除原告养殖圈舍及附属设施的行为，该行为是否合法应从以下几个方面审查。一、原告被拆除的养殖圈舍及附属设施是否符合国家的现行相关规定。根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条,国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条第一项和第二条第一项的规定，养殖畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地属于生产设施用地，即直接用于或者服务于农业生产的用途，其性质不同于非农业建设项目用地，应按照农用地进行管理。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。本案中，原告已被拆除的阳光温棚、彩钢棚、彩钢房、养殖圈舍和围墙，无论其性质属于生产设施，还是永久性建（构）筑物，原告在2013年建设时，未取得相应的批准，不符合当时的国家相关规定，应属违法建筑。二、镇北堡镇政府实施的强制拆除行为是否符合现行法律规定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告称其将《限期拆除通知书》向原告妻子进行了送达，原告对此不予认可，被告亦未提交证据证明送达情况，应视为没有送达。被告只作出《限期拆除通知书》，在强制拆除前未履行书面催告义务，未依法告知原告享有陈述、申辩的权利，亦未作出书面的行政强制执行决定，故强制拆除行为违反法定程序。三、关于原告的赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。被告于2019年3月7日开始陆续对原告养殖区内的设施进行强制拆除，至2019年4月11日拆除完毕，拆除过程中没有形成相关记录，原告没有证据证明其曾多次找被告进行过协商及相应协商结果，故针对原告提出的赔偿请求，应由被告先行作出处理为宜。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府拆除原告胡鹏权养殖圈舍及附属设施的行为违法；二、限被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府于判决生效后六十日内对原告胡鹏权在本案中提出的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年三月十日法官助理 马晓雪书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。