贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初61号 原告杨绍兰，女，1945年11月3日生，布依族，住贵州省长顺县； 委托代理人甘立权、赵延勇，北京市京师律师事务所律师。 被告长顺县人民政府，住所地长顺县城关； 法定代表人李友军，该县政府县长； 出庭应诉行政机关负责人刘刚，该县政府副县长； 委托代理人陈剑，长顺县司法局公职律师； 委托代理人甘立君，长顺县人民政府办公室公职律师。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号； 法定代表人吴胜华，该州政府州长； 委托代理人胡中宁，贵州良华律师事务所律师。 原告杨绍兰诉被告长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）房屋征收决定及行政复议争议一案，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2018年3月5日公开开庭进行了审理。原告杨绍兰及其委托代理人甘立权、赵延勇，被告长顺县政府副县长刘刚及长顺县政府委托代理人陈剑、甘立君，被告黔南州政府委托代理人胡中宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月25日，长顺县政府向杨绍兰作出长顺县人民政府《房屋征收补偿决定书》（长府行决〔2018〕17号），决定征收杨绍兰位于长顺县长寨镇和平中路401号的房屋。杨绍兰不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2018年12月12日作出《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕307号），维持了上述决定书。 原告杨绍兰诉称：1.长顺县政府无权下发案涉征收补偿决定书。原告的被征收房屋修建在集体土地上。在办理征地审批前，应先行办理农用地转批手续。长顺县政府只有在取得征地批文的情况下，才能征收原告的房屋，长顺县政府并未取得征地批文。2.长顺县政府下发案涉征收补偿决定书违反法律规定。对集体土地的征收，需经过征地告知、土地现状调查确认、征询村民意见、征地文件上报审批、征收土地公告、拟定征地补偿安置方案公告及征求意见、征地补偿安置方案的报批、征地补偿安置方案的批准、办理土地补偿登记、补偿安置费用的支付和土地交付。因此，长顺县政府对集体土地上的房屋适用征收补偿决定系违反法律规定。3.案涉补偿决定产权调换违反法律规定。对集体土地房屋补偿应采用划地安置、货币补偿和修建安置房三种方式，而不是像国有土地上房屋征收进行货币补偿和产权调换。4.对被征收房屋的补偿应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后的居住条件、生活质量不降低为宜。本案中，杨绍兰房屋对面的商铺价格已到30000元/㎡，而长顺县政府给杨绍兰的商铺仅12800元/㎡，对原告的补偿显然低于市场价格；对房屋的补偿价格也明显低于市场价格，案涉决定书对被征收人显失公平，违反法律，应予撤销。黔南州政府经复议维持案涉决定书，系事实认定不清、程序违法，亦应予撤销。 综上，请求判决撤销长顺县政府2018年7月25日作出的《房屋征收补偿决定书》（长府行决〔2018〕17号）以及黔南州政府2018年12月12日作出的《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕307号）。 为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.集体土地使用证，证明涉案土地是集体土地；2.行政决定书；3.复议决定书，证明二被告下发两份决定书的事实；4.邮寄单，证明原告收到了黔南州政府的复议决定；5.买卖合同、房屋买卖审批单，证明涉案土地周边商品房价格；6.营业执照，证明原告房屋用于经营服装，为商业用途。 被告长顺县政府质证意见：1.集体土地使用证是1992年的时候发的，上面也载明属于国家所有，并且已经转化为城市建设用地，集体土地使用证也能证明属于城镇规划用地；对证据2、3、4无异议；5号证据，原告不能提供原件，三性不认可，商品房的成交价格是不一致的，与本案房屋所在区域的补偿无关联性，是另一个项目的合同；6号证据，营业执照中的营业人也无法看出与原告有任何关联，三性不认可。 被告黔南州政府与长顺县政府的质证意见一致。 被告长顺县政府辩称：1.其作出的征收补偿决定事实清楚。原告被征收的房屋系其个人所有的砖混结构116.75㎡，砖木结构55.11㎡，共计171.86㎡。原告的房屋位于长顺县长寨街道办事处东门片区棚户区改造项目的红线范围。房屋征收部门依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定开展征收补偿工作。经多次宣传、讲解《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收与补偿方案》（长府函〔2017〕238号批复），原告仍坚持400万元的补偿等主张，致使原告与房屋征收部门未在规定的期间内签订补偿协议。根据《征补条例》第二十六条规定，被告向原告作出案涉《房屋征收补偿决定书》。 2.长顺县政府作出的补偿决定程序合法、依据正确。根据《关于做好2017年住房保障工作的通知》（黔安居办通〔2017〕1号）和《关于贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（长发改发〔2016〕287号）及省、州相关工作要求，长顺县政府于2017年启动棚户区改造工作。棚户区改造工作开始前，房屋征收部门组织人员进行了摸底调查工作。经调查，实施棚户区改造的区域共计542户。2017年8月10日，长顺县政府作出《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号），附《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》和《征收与补偿方案》征求意见稿。征求意见30日后，房屋征收实施部门对《征收与补偿方案》进行了修改，并按程序报长顺县政府批准。2017年12月1日，经长顺县政府第十七届人民政府第十三次常务会议研究，长顺县政府作出《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号批复）。同年12月4日，长顺县政府作出《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）并予以公示。虽经多次宣传、讲解相关法律法规、政策，但原告仍坚持不符合实际的要求。2018年7月25日，长顺县政府作出案涉《房屋征收补偿决定书》。综上，长顺县政府请求驳回原告的诉讼请求。 被告长顺县政府在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 第一组：地上建筑物及装修登记表，证明房屋基本情况； 第二组：1.《关于做好2017年住房保障工作的通知》（黔安居办通〔2017〕1号）及其附表《贵州省2017年住房保障工作计划任务分解表》；2.《关于贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（长发改发〔2016〕287号），证明本次棚户区改造是按住房保障工作要求，且已获得批复； 第三组：1.《长顺县东门片区棚户区改造签约统计表》（含入户摸底调查情况和截止制表日期该片区签约情况）；2.《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）及其附件《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》（缩印）；3.红线图；4.预公告公示图片3张；5.《县政府第十七届人民政府第十三次常务会议纪要》（长常议〔2017〕14号）；6.《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号）及《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》；7.《县政府第十七届人民政府第十四次常务会议纪要》（长常议〔2017〕15号）；8.长顺县人民政府《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）；9.征收决定公示图片3张；10.《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》（长府行决〔2018〕17号）；11.《房屋征收补偿决定书送达回证》，证明案涉房屋土地征收行为合法； 第四组：长顺县自然资源局关于李伟法等8人申请政府信息公开的报告，证明向明仁、周永琴、杨绍兰三人的土地性质的问题。 原告对长顺县政府上述证据的质证意见：对证据的客观性、合法性、关联性不予认可。 被告黔南州政府对长顺县政府上述证据的质证意见：无异议。 被告黔南州政府辩称：1.黔南州政府作出案涉307号复议决定，复议程序合法。黔南州政府在收到原告提出的复议申请后，依法予以受理，同时将相关文书送达给长顺县政府，并在法定期限内作出案涉复议决定。2.案涉复议决定认定事实清楚。黔南州政府在复议过程中查明如下事实：2017年8月10日，长顺县政府就长顺县东门片区房屋征收项目进行了预公告，《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》和《征收与补偿方案》征求意见稿。2017年12月1日，经长顺县政府第十七届人民政府第十三次常务会议研究，长顺县政府作出《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号批复）。同年12月4日，长顺县政府作出《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）并予以公示。虽经多次宣传、讲解相关法律法规、政策，但原告仍坚持不符合实际的要求。2018年7月25日，长顺县政府作出案涉《房屋征收补偿决定书》。3.黔南州政府作出案涉复议决定适用法律正确。黔南州政府认为，长顺县政府作出案涉房屋征收补偿决定书，是因为其与原告未在规定的期限内达成补偿协议，为防止征收久拖不决，影响公共利益的实现。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出案涉复议决定，适用法律正确。 综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府在举证期限内向本院提交并当庭举示与长顺县政府相同的证据。 原告对黔南州政府证据的质证意见与对长顺县政府证据的质证意见一致。 被告长顺县政府对黔南州政府的上述证据的质证意见：无异议。 原、被告所举示的证据，经审查，来源合法，内容真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：2017年2月22日，贵州省城镇保障性安居工程建设工作联席会议办公室作出《关于做好2017年住房保障工作的通知》（黔安居办通〔2017〕1号）及其附表《贵州省2017年住房保障工作计划任务分解表》。2016年8月1日，长顺县发展和改革局作出《关于贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（长发改发〔2016〕287号），同意长顺县威捷文化旅游产业发展有限公司所报的《贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告》。2017年8月10日，长顺县政府作出《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）及其附件《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》及《长顺县县城东门片区棚户区改造土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿）。2017年11月27日，长顺县第十七届人民政府第十三次常务会议批准了《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案》。2017年12月1日，长顺县政府作出《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号），同意长寨街道办事处呈报的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》。2017年12月4日，长顺县第十七届人民政府第十四次常务会议同意长顺县棚户区改造项目土地房屋的征收范围为：长寨街道东门片区、天灯坡片区和长发南路片区。同日，长顺县政府作出《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）。 原告杨绍兰在长顺县长寨镇和平中路401号有一幢房屋，该房屋位于被告长顺县政府实施的长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目征收红线范围内。因与原告就相关补偿事宜不能达成一致，长顺县政府于2018年7月25日向原告作出《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》（长府行决〔2018〕17号），但原告拒收该决定书。该决定中有货币补偿、产权调换和划地安置三种方案供原告选择；同时告知原告在该决定书送达之日起5日内原告自行搬迁，并腾空房屋交付给房屋征收部门；原告在法定期限内不申请复议又不提起诉讼也不搬迁的，房屋征收部门将依法申请人民法院强制执行。 原告不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2018年12月12日作出《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕307号），维持了上述决定书。原告不服，遂向法院提起诉讼，诉请如前所述。 另查明，原告目前仍居住在案涉被征收房屋内。 本院认为，本案争议的焦点为长顺县政府作出的案涉《房屋征收补偿决定书》以及复议机关的案涉307号复议决定是否合法。 首先，长顺县政府作出的《房屋征收补偿决定书》的合法性问题。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四、四十五、四十六、四十七、四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，特殊情形除外。这里的申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；征收70公顷以下土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。上述条文，是集体土地转建设用地并征为国有的法定程序，除此以外别无他途。本案中，长顺县政府于2017年8月10日，作出《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）及其附件《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》及《长顺县县城东门片区棚户区改造土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿）。长顺县政府作出《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）并公告。但涉案被征收土地，并未依法取得省级及以上人民政府农用地转建设用地的批准，也未办理征地审批手续。 2.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法》的规定，征收国有土地上的房屋与征收集体土地并对地上附着物进行补偿以及对被征收人进行安置，所依据的规定、程序、补偿标准的确定等均不相同。集体土地征收补偿应当按照《土地管理法》的相关规定予以征收补偿安置，一般不得按照《征补条例》进行安置补偿。但征收主体在征收集体土地时，一定程度上参照《征补条例》规定的程序，对集体土地实施征收补偿安置，也不应一概予以否定。本案中，长顺县政府在作出《土地房屋征收预公告》、《土地房屋征收决定》以及案涉《房屋征收补偿决定书》，所适用的法律依均只有《征补条例》。但是，案涉房屋所占用的是集体用土地，在房屋征收之前未依法被转为建设用地并征为国有。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。长顺县政府未通过上述法定方式确定评估机构也未采取其他相对较公平、公开的方式选定评估机构，属程序违法。虽然案涉《房屋征收补偿决定书》提供了货币补偿、产权调换、划地安置三种方式供被征收人选择，但是作为补偿、调换的依据，即房屋价值的确定，被征收人均未参与，严重侵害了被征收人的知情权和选择权。因此，案涉房屋的评估结果，不应作为案涉《房屋征收补偿决定书》的依据。故案涉《房屋征收补偿决定书》主要依据不足且违反法定程序，依法应予撤销。 其次，黔南州政府作出的案涉307号复议决定的合法性问题。最高人民法院《关于适用 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销被告长顺县人民政府于2018年7月25日作出的《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》（长府行决〔2018〕17号）； 二、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府2018年12月12日作出《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕307号）。 案件受理费50元，由被告长顺县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决即发生法律效力。 审判长  刘玉冰 审判员  游昌新 审判员  郑天成 二〇一九年三月十一日 法官助理石吉清 书记员张迪佳