浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0782行初336号 原告义乌市稠江街道龙回股份经济合作社，住所地：义乌市稠江街道龙回村。 负责人吴汝中，董事长。 委托代理人孔琼瑶，浙江六和（义乌）律师事务所律师。 委托代理人宋天平，浙江六和（义乌）律师事务所实习律师。 被告义乌市自然资源和规划局，住所地：义乌市宾王路366号。 法定代表人鲍建平，局长。 委托代理人楼惠英，义乌市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人施平平，浙江星耀律师事务所律师。 第三人义乌市公共资产事务中心，住所地：义乌市稠州西路21号。 法定代表人楼灿军，主任。 委托代理人汪宁，浙江星耀律师事务所律师。 原告义乌市稠江街道龙回村股份经济合作社（以下简称龙回股份经济合作社）诉被告义乌市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、第三人义乌市公共资产事务中心（以下简称公共资产事务中心）土地行政登记一案，于2019年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月24日受理后，于同年9月26日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭进行了审理。原告龙回股份经济合作社的委托代理人孔琼瑶、宋天平，被告市自规局出庭行政负责人傅跃卿及委托代理人楼惠英、施平平，第三人公共资产事务中心的委托代理人汪宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2010年6月19日，义乌市人民政府颁发义乌国用（2010）第003-01359号国有土地使用权证，载明：土地使用权人为义乌市公共资产管理中心，使用权类型为划拨，使用权面积为6830.8平方米，用途为教育用地。 原告龙回村股份经济合作社诉称，1998年，根据市计经委〔1998〕57号文件批准建设义乌市稠城镇龙回完全小学（以下简称龙回完小）的项目精神，义乌市稠城镇龙回村（现为原告）与龙回完小签订用地协议书一份，约定龙回完小使用龙回村土地一块用于建造学校，使用土地范围为：东靠引水道；南靠通路；西靠村级公路；北靠荒山坡，共计6000平方米。协议第五条约定：“土地所有权属龙回村委会，土地使用权归稠城镇龙回完小”。日前，因龙回完小已另择地新建，旧校址被废弃，原告欲收回房屋及土地的使用权，却发现原龙回完小的土地性质已经由集体土地变为国有土地，土地使用权人为“义乌市公共资产管理中心”。原告此前对上述土地所有权变更情况一无所知。原告认为，原龙回完小占用的土地系原告所有，土地至今未被征收，且协议明确约定土地所有权归龙回村民委员会所有，土地性质应为集体土地。现被告违法将涉案土地变更为国有土地，并将土地证违法颁发给原公共资产管理中心。被告及义乌市人民政府在颁证过程中未尽审核义务，将原告享有的集体土地登记给原公共资产管理中心，侵害了原告的合法权益，被告颁发的上述国有土地使用权证依法应予以撤销。诉请撤销义乌市人民政府颁发给原公共资产管理中心的义乌国用（2010）第003-01359号国有土地使用权证。 原告龙回村股份经济合作社向本院提供如下证据： 1、义乌国用（2010）第003-01359号国有土地使用权证一份，证明被告违法将涉案土地证颁发给原公共资产管理中心的事实。 2、义土字（98）74号金华市（地区）建设用地呈报表一份，证明龙回小学建设用地报批时明确为“使用”的事实。 3、用地协议书一份，证明龙回完小和义乌市稠城镇龙回村约定土地所有权属于龙回村民委员会，土地使用权归龙回完小的事实；用地协议书签订是经过义乌市稠城镇人民政府城西街道办事处见证的事实。 4、关于开展行政村庄规模工作的调整一份，证明龙回村村民委员会已与官清畈村民委员会，下沿塘村民委员会通过撤村并居组建成义乌市稠江街道香溪社区委员会。原龙回村集体资产由原告所有，本案原告适格。 5、义乌市稠江街道香溪社区出具的情况说明一份，证明原龙回村集体资产由龙回村股份经济合作社所有，本案原告适格。 6、1998年10月1日，龙回完小、龙回村提交的用地报告一份，证明案涉宗地原系龙回村集体所有，案涉宗地的用地方式为使用而非征用，土地性质为集体土地。 7、浙江省建设用地许可证一份，证明案涉宗地的土地性质为集体土地。 被告市自规局辩称，一、原告的起诉超过法定起诉期限。我局于2010年6月3日在义乌商报刊登（2010）第61号义乌市国土资源局土地登记公告，公告登记的土地使用权人为“义乌市公共资产管理中心，土地坐落于稠江街道龙回村，权属性质为国有用地，用地面积6830.80平方米，土地用途为教育用地”。故，原告在2010年6月3日就应当知道被诉行政行为的内容，原告于2019年9月19日才提起行政诉讼，显然已超过法定的起诉期限。二、涉案颁证的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，证据充分。讼争宗地座落于义乌市稠江街道龙回村。2010年5月24日，原公共资产管理中心提出土地使用权登记申请，提供的权属依据为义乌市稠江第一小学和义乌市教育局共同出具的关于义乌市稠江第一小学土地权属情况说明、原义乌市公共资产管理中心出具的关于义乌市稠江第一小学土地权属情况说明、义办告第73号义乌市人民政府办公室告知单、市委办〔2009〕115号文件。根据义办告第73号告知单的意见：在行政事业单位国有资产产权统一登记工作中，国土、建设部门根据现占有、使用单位出具的相关资料或说明材料，经公示无异议后，按实际测绘结果予以办理产权登记。2010年5月19日，讼争宗地进行地籍调查，实际面积为6830.79平方米。我局经权属审核，于2010年6月3日在义乌商报刊登（2010）第61号土地登记公告。公告期满无异议后于2010年6月22日为原公共资产管理中心颁发义乌国用（2010）第003-01359号土地证，登记面积为6830.79平方米，用途为教育用地。根据2002年《浙江省土地登记办法》第二十五条规定，程序合法，实体上处理并无不当。综上所述，被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律法规及规范性文件准确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市自规局在法定期限内向本院提供了如下作出被诉行政行为的事实证据和法律依据。 事实证据： 1、土地使用权（所有权）初始登记申请书一份。 2、身份证明及身份证复印件各一份。 3、委托书及身份证复印件各一份。 4、组织机构代码证一份。 5、中共义乌市人民政府办公室党组文件义政办党组〔2009〕10号一份。 6、义乌市人民政府告知单义办告第73号、中共市委办公室文件市委办[2009]115号各一份。 7、关于义乌市稠江小学土地权属说明（稠江一小、教育局）一份。 8、关于义乌市稠江小学土地权属说明（公共资产管理中心）一份。 9、地籍调查表一份。 10、公告一份。 11、审批表一份。 12、义乌市土地使用权领证签收单一份。 证据1-12证明原公共资产管理中心申请土地登记，提供了权属来源等依据，我局审核后认为材料齐全，符合登记条件。 法律依据：《浙江省土地登记办法》第二十五条。 第三人公共资产事务中心述称，原公共资产管理中心已于2019年7月份更名为公共资产事务中心。原告要求颁发给我中心的国有土地使用权证的诉讼请求是不能成立的，具体理由如下：一、原告主体资格不适格。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”按这一规定，如果原告有权提起行政诉讼，那么必须是龙回完小的土地所有者。但是，原告作为股份经济合作社，不是法定农村集体土地所有权人。《村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，第三条规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”从这两条规定来看，农村集体土地所有权人是村民委员会或村民小组。原告既不是村民委员会也不是村民小组，故无权起诉主张土地权利。二、原告的起诉已超过起诉期限。原告即使有主体资格，也没有在法定的起诉期限内提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。”我中心申请涉案宗地土地使用权登记后，原国土资源局于2010年6月3日在义乌商报刊登了（2010）第61号义乌市国土资源局土地登记公告，公告登记的土地使用权人为“义乌市公共资产管理中心”，土地坐落于稠江街道龙回村，权属性质为国有用地，用地面积6830.80平方米，土地用途为教育用地。由此可以认定原告在2010年6月3日就应当知道被诉行政行为的内容，而直到2019年9月19日才向法院提起行政诉讼，显然已经超过法律规定的1年起诉期限。三、颁证行为事实清楚，程序合法。根据市委、市政府有关规定，我中心行使房屋土地等国有资产统一登记管理工作。土地管理部门根据义乌市稠江第一小学（即龙回完小）和义乌市教育局共同出具的关于义乌市稠江第一小学土地权属情况说明，经过地籍调查等程序，认为符合发证条件，于是义乌市政府给我中心颁发了国有土地使用权证。综上，我中心认为，原告不具有土地所有权人的资格，和本案的发证行为没有利害关系，不是被诉行政行为（颁证行为）的相对人，且超过起诉期限，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条等规定，本案应当裁定驳回原告的起诉。 第三人公共资产事务中心向本院提供如下证据： 1、《关于调整义乌市人民政府办公室所属事业单位机构设置的通知》一份。 2、《中共义乌市人民政府办公室党组关于楼灿军等同志职务任免的通知》一份。 3、事业单位法人证书一份。 证据1-3证明“义乌市公共资产管理中心”更名为“义乌市公共资产事务中心”，法定代表人变更为楼灿军。公共资产事务中心为事业单位法人。 经庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据作如下认定： 对原告提供的证据，被告及第三人对证据1、3、5真实性无异议、证明目的有异议；对证据2真实性无异议，对其中改动部分有异议；对证据4、7真实性无异议；因证据6复印件不予质证。本院对证据1-5、7真实性予以认定，证据6虽系复印件，但内容能与证据2、3、7相印证，本院对其真实性予以认定。 对被告提供的证据，第三人对真实性、合法性、关联性均无异议；原告对证据1-6真实性、合法性、关联性无异议。对证据7-9内容真实性有异议。对证据10-12真实性无异议，合法性、证明目的有异议。本院对证据1-6、10-12真实性予以认定，对证据7-9形式真实性予以认定。 对第三人提供的证据，原、被告对真实性、合法性、关联性均无异议。本院对证据真实性予以认定。 经审理查明，1998年11月19日，龙回完小与原稠城镇龙回村民委员会，在原稠城镇人民政府城西街道办事处的见证下签订用地协议书一份，约定龙回完小一性付清补偿费6万元后，龙回村“择子山”总面积6000平方米的土地划交龙回完小使用，其土地所有权属××义乌市稠城镇龙回村民委员会所有，土地使用权归龙回完小。嗣后，龙回完小（建设单位）与原稠城镇龙回村民委员会（被用地单位）上报义土字（98）74号金华市（地区）建设用地呈报表，1998年12月8日，义乌市人民政府同意使用划拨0.6公顷土地。1999年1月15日，原土地管理局颁发了浙土义证字（1998）第77号浙江省建设用地许可证，建设用地单位为龙回完小，建设项目或用途为新建教学楼、食堂、宿舍等，批准用地面积为0.6公顷，建设地点为稠城镇龙回，批准土地使用权形式为划拨，土地性质为集体。 2009年8月12日，中共义乌市委办公室、义乌市人民政府办公室下发关于开展行政事业单位国有资产产权统一登记工作的通知（市委办〔2009〕115号），要求原义乌市公共资产管理中心代表市政府行使行政事业单位房屋及构筑物、土地等资产的所有人身份并统一办理房屋、土地使用权证。2009年8月30日，义乌市人民政府针对义乌市公共资产管理中心的关于行政事业单位国有资产产权证办理有关问题的请示作出明确意见：在行政事业单位国有资产产权统一登记工作中，请国土、建设部门根据现占有、使用单位出具的相关资料或说明材料，经公示无异议后，按实际测绘结果予以办理产权登记。 2010年5月19日，讼争宗地经地籍调查，实际面积为6830.79平方米。2010年5月24日，原公共资产管理中心对案涉土地使用权申请初始登记，提交了土地使用权（所有权）初始登记申请书、土地登记法人代表身份证明书、法人代表身份证复印件、委托书、受委托人身份证复印件、组织机构代码证、地籍调查表、义乌市稠江第一小学和义乌市教育局共同出具的关于义乌市稠江第一小学土地权属情况说明、义乌市公共资产管理中心出具的关于义乌市稠江第一小学土地权属情况说明、义办告第73号义乌市人民政府办公室告知单、市委办〔2009〕115号中共义乌市委办公室义乌市人民政府办公室关于开展行政事业单位国有资产产权统一登记工作的通知等相关材料。经权属审核，原国土资源局于2010年6月3日在义乌商报刊登（2010）第61号土地登记公告，土地使用者义乌市公共资产管理中心，土地坐落稠江街道龙回村，权属性质国有，用地面积6830.79，用途教育用地。公告期满无异议后，义乌市人民政府于2010年6月19日批准同意注册登记，颁发义乌国用（2010）第003-01359号国有土地使用权证。2010年6月22日，原公共资产管理中心领取了该权利证书。 另查明，2015年5月26日，义乌市机构编制委员会下发《关于整合不动产登记职责有关事项的通知》（义编【2015】6号），其中规定原国土资源局负责土地登记等不动产登记工作，建立不动产统一登记制度。根据中共义乌市委、义乌市人民政府《关于印发〈义乌市机构改革方案〉的通知》（义委发〔2019〕6号），原国土资源局已于2019年1月18日被撤销，其职能由被告义乌市自然资源和规划局承受。 2018年11月30日，义乌市人民政府作出《关于同意稠江街道行政村规模调整方案的批复》（义政发〔2018〕86号），撤销龙回、官清畈、下沿塘村等3个村民委员会，设立香溪社区居民委员会。撤村并居后，各村的村集体资产继续由各自的股份经济合作社所有。 2019年6月11日，中共义乌市委机构编制委员会作出《关于调整义乌市人民政府办公室所属事业单位机构设置的通知》（义编〔2019〕18号），义乌市公共资产管理中心更名为义乌市公共资产事务中心，确定为公益一类事业单位。 本院认为，本案争议的焦点问题是义乌市人民政府于2010年6月19日向原公共资产管理中心颁发的义乌国用（2010）第003-01359号国有土地使用证是否合法。《浙江省土地登记办法》（2005年修订）第十八条第一款第（三）项规定：“申请土地登记，申请者应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提交下列文件：（三）土地权属来源证明；”第二十条第一款规定：“申请人提交土地权属来源证明，应当符合下列规定：（一）以划拨方式取得国有土地使用权的，应当提交县级以上人民政府依法批准的用地文件和国有土地划拨决定书；”具体到本案而言，涉案宗地颁发的土地证书上记载的使用权类型为划拨，权属性质为国有土地使用权，按照上述规定，土地权属来源证明应当是县级以上人民政府依法批准的用地文件和国有土地划拨决定书。而原公共资产管理中心在申请涉案宗地登记时提供的土地权属来源证明是义乌市稠江第一小学和义乌市教育局共同出具的关于义乌市稠江第一小学土地权属情况说明、原公共资产管理中心出具的关于义乌市稠江第一小学土地权属情况说明。义乌市人民政府据此将涉案宗地登记在原公共资产管理中心名下并为其颁发了国有土地使用证土地权属依据不足，依法应予撤销。综上，原告龙回股份经济合作社诉请合法正当，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销义乌市人民政府于2010年6月19日向原义乌市公共资产管理中心颁发的义乌国用（2010）第003-01359号国有土地使用权证。 案件受理费50元，由被告义乌市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈洵敬 人民陪审员  杜志贵 人民陪审员  应建勋 二〇二〇年三月二十三日 法官助理金贤俐 书记员郑婧