福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终48号 上诉人（原审原告）陈碧专，女，1971年5月14日出生，汉族，住龙岩市新罗区。 委托代理人郭阿妍，福建岩凤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙岩市人民政府，住所地龙岩市新罗区龙岩大道1号。 法定代表人张国旺，代市长。 委托代理人罗福平，福建吴子胜律师事务所律师。 原审第三人龙岩市新罗区人民政府曹溪街道办事处，住所地龙岩市新罗区曹溪街道曹溪北路193号。 负责人谢广全，主任。 委托代理人刘剑彪，福建吴子胜律师事务所律师。 原审第三人龙岩市祥业房屋征收服务有限公司，住所地龙岩市新罗区太古广场第一幢601六楼。 法定代表人张安，总经理。 上诉人陈碧专因诉龙岩市人民政府（以下简称龙岩市政府）不履行法定职责一案，不服三明市中级人民法院（2019）闽04行初39号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原审查明：因东山片区三旧改造1号地项目建设需要，被告龙岩市政府于2013年6月20日作出龙政征决［2013］19号房屋征收决定书，并发布了征收公告及补偿安置方案。房屋征收部门为龙岩市住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为龙岩市房屋征收与补偿中心。原告陈碧专的房屋位于龙岩市新罗区，建筑占地面积为73.38平方米，总建筑面积为73.38平方米，单层框架结构，无土地房产权属证明，原告的房屋在该项目的征收范围内。2013年8月17日，原告与房屋征收部门龙岩市住房和城乡建设局签订《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》，原告的被征收房屋补偿方式为货币补偿，补偿金额为92478.36元。该协议书第五条约定：原告在2013年8月30日前应将被征收房屋腾空，完成搬迁，并交付龙岩市住房和城乡建设局拆除。该协议签订后，房屋征收部门向原告支付了补偿款。 2013年11月11日，东山片区指挥部、曹溪街道办和祥业公司共同向原告户出具《承诺书》，其内容：原告户在东山片区地范围内建设的无产权房屋已按龙城建［2012］2号文件精神签订了违法建筑拆除补助协议，经查原告户在中心城区未发现有其他住宅。根据龙新城建［2012］4号文件及东山片区指挥部会议精神，原告户基本符合无房户救济安置的条件。现承诺：原告户在2013年11月20日前按期腾房签约交付拆除的，可以在莲庄小区内按经济适用房价格（结合楼层差）优惠购买安置房，享受优惠价的面积为70平方米。并将该《承诺书》送达给原告。同日，东山片区指挥部和祥业公司共同向原告户发出《关于开展预选救济安置房工作的通知》，通知原告户于2013年11月12日到祥业公司预选安置房，逾期未选则视同原告户放弃优惠购买安置房的权利。并将该《通知》送达给原告。2013年11月12日，原告向东山片区指挥部、曹溪街道办和祥业公司出具《承诺书》，承诺于2013年11月20日前腾房搬迁交付拆除，按规定签订安置协议，逾期视同放弃享受无房户救济安置的权利，所预选安置房源自动取消，该无产权房屋交由相关部门自行处理。因原告未按承诺规定的时间内腾房，完成搬迁交付拆除，也未预先缴纳其选择救济保障房购房总价的50%房款后并签订保障房协议。东山片区指挥部、曹溪街道办和祥业公司也未按照2013年11月11日向原告出具的《承诺书》中承诺的向原告履行在莲庄小区内按经济适用房价格（结合楼层差）优惠购买安置房，享受优惠价的面积为70平方米的救济保障房政策。2018年7月，原告和案外人张荣根等人向曹溪街道办信访，要求解决其享受购买救济保障房政策的问题。曹溪街道办于2018年7月18日受理，并于2018年9月12日作出曹信复字［2018］23号《信访事项处理意见书》认为，依据龙新城建［2013］4号文件中关于救济安置房购房款缴交已明确规定“被征收人在签订协议时不低于购房总价50%缴交，若逾期未缴，一律不再享受救济政策”，故原告和案外人张荣根等户无法享受购买救济保障房政策。原告和案外人张荣根等对《信访事项处理意见书》不服，向龙岩市新罗区人民政府提出复查申请，龙岩市新罗区人民政府受理并于2018年10月15日作出龙新政信复［2018］42号《关于张荣根等信访事项的复查意见书》认为，根据东山片区指挥部相关文件规定，原告等户逾期未缴50%的购房款，不再享受救济安置房购买政策，维持曹溪街道办《信访事项处理意见书》，并将该《信访事项复查意见书》送达给原告。2019年8月5日，原告以被告未通知原告签订合同，更未通知原告缴纳购房款；也没有收到被告任何的书面催告为由，向法院提起行政诉讼，请求：判令被告立即作出给予原告在莲庄小区内按经济适用房价格优惠价购买面积70平方米安置房的行政行为。 原审另查明，原告在2018年7月向曹溪街道办信访前，既未向被告提出申请按照2013年11月11日《承诺书》给予其在莲庄小区内按经济适用房价格优惠价购买面积70平方米安置房的相关证据材料；原告在收到龙岩市新罗区人民政府作出的《信访事项的复查意见书》后，也未向被告龙岩市政府提出信访事项复核申请。 原审还查明，根据岩委办［2012］35号《中共龙岩市委办公室、龙岩市政府办公室关于成立城市建设年中心城市大会战片区改造指挥部的通知》，东山片区指挥部系被告于2012年4月5日设立的临时协调机构。 原审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，东山片区指挥部系由被告组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构。东山片区指挥部以自己的名义于2013年11月11日，向原告出具《承诺书》，承诺给予原告在莲庄小区内按经济适用房价格优惠价购买面积70平方米安置房的行政行为，其法律责任应由组建该机构的龙岩市政府承担，因此，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，龙岩市政府应当作为本案适格的被告。原告基于2013年11月11日由被告组建的临时机构东山片区指挥部向其出具《承诺书》，原告认为被告未履行该《承诺书》，要求被告按照《承诺书》履行给予其在莲庄小区内按经济适用房价格优惠价购买面积70平方米安置房法定职责。因此，本案属履职之诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”本案中，原告在2018年7月向曹溪街道办信访前，从未向被告提出过申请要求按照2013年11月11日《承诺书》给予其在莲庄小区内按经济适用房价格优惠价购买面积70平方米安置房的相关证据材料；原告在收到龙岩市新罗区人民政府作出的《信访事项的复查意见书》后，也未向被告提出信访事项复核申请。由于原告未向法院提供其向被告提出申请的相关证据材料，因此，原告起诉被告要求被告按照《承诺书》履行给予其在莲庄小区内按经济适用房价格优惠价购买面积70平方米安置房法定职责没有事实根据。 综上所述，龙岩市政府是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，由于原告陈碧专起诉被告龙岩市政府要求被告按照《承诺书》履行给予其在莲庄小区内按经济适用房价格优惠价购买面积70平方米安置房法定职责没有事实根据。其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈碧专的起诉。 上诉人陈碧专不服，向本院提起上诉称，上诉人起诉要求被上诉人履行安置职责，在诉讼请求中有具体的房子位置、价格、面积，并且有被上诉人出具的承诺书予以证实，符合法律规定，上诉人的起诉有具体的诉讼请求和事实根据。原审认定错误，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人在一审的诉讼请求。 被上诉人龙岩市政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人要求答辩人履行法定职责没有事实根据，应驳回其起诉，请求依法驳回上诉。 本院认为，本案争议焦点是上诉人提起的诉讼是否符合法定起诉条件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条规定：原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，上诉人诉请要求被上诉人依照《承诺书》履行房屋安置的职责，依法应当向人民法院提交其曾经向被上诉人提出申请按照《承诺书》享受安置的证据材料，以证实其提起履职之诉具有事实根据，符合诉不履行法定职责案件的起诉条件。而上诉人在一审诉讼期间并未向法院提交其曾向被上诉人提出要求被上诉人依照《承诺书》履行安置职责的申请。因此，上诉人在未向被上诉人提出申请要求履行安置职责的前提下，直接向人民法院提起诉讼，请求被上诉人履行法定职责，其起诉缺乏基本的事实根据，不符合法定起诉条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年三月三十一日 书记员  宋安然 附本案所适用的法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。