西安铁路运输中级法院     行政裁定书     (2020)陕71行终15号     上诉人（原审原告）黄欢苗，女，1975年5月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市周至县。   被上诉人（原审被告）周至县集贤镇人民政府，住所地西安市周至县。   法定代表人何顺，镇长。   委托代理人李勃，该镇工作人员。   被上诉人（原审被告）周至县国土资源局，住所地西安市周至县县。   法定代表人黄河，局长。   委托代理人王铁，该局工作人员。   被上诉人（原审被告）被告周至县公安局，住所地西安市周至县。   上诉人黄欢苗因诉被上诉人周至县集贤镇人民政府、周至县国土资源局、周至县公安局其他行政管理行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2980号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了本案，现已审理终结。   一审法院审理查明，黄欢苗诉状诉称周至县集贤镇人民政府、周至县国土资源局、周至县公安局联合执法，于2017年3月14日强行拆除了其果园看护房，请求法院确认该强拆行为违法。黄欢苗于2019年8月22日向一审法院提起行政诉讼，后经法院于2019年8月26日与其谈话，黄欢苗陈述案涉果园看护房是2017年3月14日被拆除的，拆除当日其本人在果园看护房做饭，当时即知道拆除行为，在本案起诉之前未就本案所诉强拆行为提起过诉讼。   另查明，黄欢苗向一审法院提交了2018年1月12日《周至县信访复查工作委员会关于黄欢苗信访事项复查意见书》及国务院2019年7月10日作出的《行政复议监督告知书》各一份。《周至县信访复查工作委员会关于黄欢苗信访事项复查意见书》是黄欢苗对周至县集贤镇人民政府2017年11月21日送达的《关于黄欢苗信访事项的处理意见书》不服，向周至县人民政府申请复查的复查意见书。国务院《行政复议监督告知书》是黄欢苗对周至县人民政府作出的《关于黄欢苗信访事项复查意见书》不服，向西安市人民政府申请行政复议、西安市人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为上述意见书是信访处理意见，不属于行政复议的受案范围，黄欢苗不服，向陕西省人民政府申请行政复议监督，陕西省人民政府作出《行政复议告知书》，认为黄欢苗的申请不属于行政复议范围。黄欢苗仍不服，向国务院申请行政复议监督，国务院对其的监督请求决定不予支持。   一审法院认为，因黄欢苗所诉强拆行为发生于2017年，为保护其诉权，审查该行为的起诉期限应当适用当时具有法律效力的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，根据该解释第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，黄欢苗于2017年3月14日知道案涉房屋被拆除的事实，其应当在知道该拆除行为之日起两年内提起诉讼；而黄欢苗在2019年8月22日向法院提起诉讼，明显超过上述司法解释规定的期限且无正当理由。黄欢苗向本院提交的《周至县信访复查工作委员会关于黄欢苗信访事项复查意见书》及国务院作出的《行政复议监督告知书》，证明黄欢苗在此期间向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条规定的应当扣除的期间。因此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回原告黄欢苗的起诉。案件受理费50元，退还原告黄欢苗。   上诉人黄欢苗不服，上诉称，2017年3月14日，被上诉人周至县集贤镇人民政府、周至县国土资源局、周至县公安局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，将上诉人果园的看护房强行拆除。因上诉人未在城镇、村庄建成区XX园XX房，所以，三被上诉人将上诉人在农田规划区域内修建的农业设施（果园看护房）强行拆除，没有法律依据。故上诉人提起行政行为确认之诉，请求一审法院确认被上诉人的行政行为违法（无效）。而一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，根据该解释第四十一条第一款规定，上诉人针对被上诉人2017年3月14日实施的无效行政行为，超过了法定起诉期限，且无法定情形，裁定驳回上诉人的起诉。上诉人认为，一审法院适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（二）项的规定，行政行为没有法律规范依据的属于“重大且明显违法情形之一”。存在“重大且明显违法情形之一”的行政行为，属于自始无效的行政行为，对相对人不产生任何法律效力，利害关系人可以在任何时候主张其行为违法（无效），有权机关可以在任何时候宣告其行为无效。故，本案上诉人向一审法院提起的诉讼，不存在超过起诉期限的问题。上诉请求：依法撤销一审法院（2019）陕7102行初2980号行政裁定书，依法确认（宣告）被上诉人实施的强制行政行为违法（无效）。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点问题是：黄欢苗提起本案一审诉讼是否超过法定起诉期限。   国家设立行政诉讼制度旨在为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，但法律又同时规定，提起诉讼应当遵守一定的期限规定。本案被诉行政行为发生的2017年具有法律效力的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。本案中，黄欢苗于2017年3月14日知道案涉房屋被拆除的事实，其应当在知道该拆除行为之日起两年内提起诉讼；而黄欢苗在2019年8月22日向法院提起诉讼，明显超过上述司法解释规定的期限且无正当理由。   上诉人黄欢苗上诉认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（二）项的规定，行政行为没有法律规范依据的属于“重大且明显违法情形之一”，其提起诉讼的行政行为即没有法律、规范依据，应属自始无效的行政行为，故不存在超过起诉期限的问题。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条是对行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法情形”作出的解释，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本条适用条件之一“原告申请确认行政行为无效的”，本案黄欢苗向一审法院提起的诉讼请求：依法确认上述被告联合执法2017年3月14日拆除原告果园看护房的行政行为违法，该诉讼请求并未提出确认被诉行政行为“无效”，确认违法与确认无效并非同一诉讼请求，司法审查的条件、依据亦有不同；黄欢苗在上诉状中将“无效”加注括号后字样添加在“确认违法”诉讼请求字样之后，不能证明其向一审法院所提诉讼请求为“确认被诉行政行为无效”；其次，被诉行政行为系强制拆除果园看护房屋行为，该被诉行政行为是否属于黄欢苗诉称的“没有法律、法规依据的” 、“重大且明显违法情形”行为，并未经过司法审查认定，无效行政行为不适用起诉期限的相关理论并无适用的前提条件，黄欢苗上诉意见无事实及法律依据，不能成立。   综上所述，上诉人黄欢苗上诉请求没有事实及法律依据，依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。       审判长   程淑芹                         审判员   周玲玲   审判员   魏国庆                                 二〇二〇年三月二日       书记员   王聪                          1