广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0308行初2323号原告深圳华美迪油墨有限公司，住所地深圳市宝安区沙井上南东路235号5栋东面6栋，统一社会信用代码914403007152570969。法定代表人杨思明。委托代理人曹建国，该单位工作人员。委托代理人熊斌，该单位工作人员。被告深圳市生态环境局宝安管理局，住所地深圳市宝安区新安街道新安二路96号，统一社会信用代码11440300MB2D11178E。法定代表人赵胜军，该局局长。副职负责人谢佩强，该局副局长。委托代理人崔俪鹏，广东金地律师事务所律师。被告深圳市生态环境局，住所地深圳市福田区香蜜湖街道红荔西路8007号土地房产交易大厦，统一社会信用代码11440300MB2C93125R。法定代表人刘初汉，该局局长。委托代理人胡亮亮，该局工作人员。委托代理人姜迪，广东金地律师事务所律师。原告深圳华美迪油墨有限公司不服被告深圳市生态环境局宝安管理局行政处罚决定、深圳市生态环境局行政复议决定一案，于2019年7月12日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。原告法定代表人杨思明、委托代理人曹建国，被告深圳市生态环境局宝安管理局副职负责人谢佩强、委托代理人崔俪鹏，被告深圳市生态环境局委托代理人胡亮亮、姜迪到庭参加了诉讼。因案情复杂,本院申请延长了审理期限。本案现已审理终结。原告诉称，被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的深宝环水罚字[2019]062号《行政处罚决定书》、被告深圳市生态环境局作出的深环复决字[2019]20号《行政复议决定书》认定事实不清、适用法律错误、程序违法，应予以撤销。—、被告深圳市生态环境局宝安管理局未按规定行政执法。原告在收到被告深圳市生态环境局宝安管理局《行政处罚听证告知书》后，向其提交了申辩书，其未依规定接收登记，造成原告提交申辩材料的证据缺失。后在法定期间内，原告又向被告深圳市生态环境局宝安管理局提交了《听证申请书》，但被告深圳市生态环境局宝安管理局却认为其发出的《行政处罚听证告知书》不符合《关于印发宝安区环境保护和水务局行政处罚程序指引的通知》中第二十七条第（一）款的规定，即对原告作出的罚款人民币二万元的行政处罚行为无需作出《行政处罚听证告知书》，但在原告一再坚持下，被告深圳市生态环境局宝安管理局接收了原告的《听证申请书》，但未按照原告的申请召开听证会，亦不纠正错误，未妥善引导原告与政府沟通，剥夺了原告申辩权。二、二被告行政处罚适用法律错误。二被告认定原告违法行为属于“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装的污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的”。根据原告实际经营情况，其排放行为不属于该法律规定的适用对象，系处罚客体错误，二被告不应适用该法律规定对原告进行处罚。三、二被告的处罚无事实依据。《中华人民共和国大气污染防治法》仅对大气污染造成危害后果的行为实施处罚，但被告深圳市生态环境局宝安管理局处罚依据中没有原告排放气体的现场勘察记录，无排放气体污染危害大小的具体数据，被告现有证据无法认定原告的行为是否违法，是否达到处罚标准。四、在政府规定综合整治工作尚未完成的情况下，被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的行政处罚，涉嫌以罚代治，属于违法行政。为贯彻落实《中华人民共和国大气污染防治法》关于挥发性有机物排放控制的相关规定，规范挥发性有机物排放重点企业综合整治工作，全面提升固定源挥发性有机物排放综合整治水平，遏制和减低臭氧污染，持续改善广东省环境空气质量，广东省环境保护厅组织制定了《的通知》（粤环函[2016]1054号）。根据该通知的规定，给予了企业自行治理改造的时间，即工作目标：2016年12月底前各地市启动省级重点监管企业综合整治方案的编制；2017年12月底前各地市省级重点监管企业总整治任务量完成率不低于60%；2018年12月底前各地市省级重点监管企业总整治任务量完成率100%；2019年6月底前各地市级重点监管企业完成综合整治方案编制；2020年底前各地市级重点监管企业完成综合整治工作。且在该通知附件中《广东省固定污染源挥发性有机物重点监管企业综合整治方案编写大纲》和《广东省固定污染源挥发性有机物重点监管企业综合整治完成情况核实工作要求》明确了企业自行整治目标及措施。在广东省政府规定的企业自行整治目标规定的时间2020年12月尚未到期的情况下，被告深圳市生态环境局宝安管理局在2018年11月15日突然对原告实施检查，并对原告予以处罚。该行为显然违反有效的地方政府部门的政策规定，与《中华人民共和国行政处罚法》第五条教育与处罚相结合的原则相违背，存在以罚代治的嫌疑。故原告向本院提起行政诉讼诉讼，请求判令：一、撤销被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的深宝环水罚字[2019]062号《行政处罚决定书》及被告深圳市生态环境局作出的深环复决字[2019]20号《行政复议决定书》；二、诉讼费由二被告承担。被告深圳市生态环境局宝安管理局辩称:一、被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的行政处罚决定认定的违法事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。（一）被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的行政处罚决定认定的违法事实清楚，证据确凿。2018年11月15日，被告深圳市生态环境局宝安管理局的执法人员对原告进行检查，发现原告研磨车间没有密闭，研磨工艺产生含挥发性有机物的废气未经收集处理，直接经车间抽风扇排至外环境。原告于2006年7月取得的深环批[2006]101968号《深圳市环境保护局建设项目环境影响审查批复》第4条载明，排放废气执行DB44/27-2001的二级标准，所排废气须经过处理，达到规定标准后，通过管道高空排放。原告存在“产生挥发性有机物废气的生产和服务活动未在密闭空间进行”的违法行为。以上事实，有《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》《深圳市环境保护局建设项目环境影响审查批复》（深环批[2006]101968号）、现场执法视频等材料予以佐证。（二）被告深圳市生态环境局宝安管理局作出行政处罚决定的程序合法。2018年11月15日，被告深圳市生态环境局宝安管理局两名执法人员到原告处进行现场检查，当场表明了身份并出示了执法证件，告知了原告负有配合调查的义务，依法享有陈述和申请回避等各项权利，原告的安全主任曹建国进行配合调查。同日，对原告涉嫌的违法行为，被告深圳市生态环境局宝安管理局作出深宝环水责[2018]XQ78号《责令改正违法行为决定书》并向原告送达，责令原告立即改正违法行为。2018年11月16日，被告深圳市生态环境局宝安管理局依法对原告的违法行为进行立案。2018年12月14日，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告进行复查，发现原告车间未生产。2019年1月3日，被告深圳市生态环境局宝安管理局经集体审议后认为原告的违法行为应当予以处罚，于2019年1月4日依法作出深宝环水听告字[2019]第0006号《行政处罚听证告知书》并于2019年1月15日向原告送达，告知原告对其作出行政处罚决定的事实理由、法律依据、拟作出的处罚决定以及其享有陈述、申辩和申请听证的权利。2019年1月17日,原告向被告深圳市生态环境局宝安管理局提交了《行政处罚陈述申辩书》。2019年1月18日，被告深圳市生态环境局宝安管理局审查全部案卷材料及陈述申辩意见并经过集体审议后，决定对原告作出处以罚款人民币二万元的处罚决定。2019年2月16日，被告深圳市生态环境局宝安管理局依法作出深宝环水罚字[2019]062号《行政处罚决定书》，并于2月22日向原告留置送达。被告深圳市生态环境局宝安管理局的上述行为，有《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》《责令改正违法行为决定书》《立案审批表》《案件集体讨论笔录》《行政处罚听证告知书》《行政处罚陈述申辩书》《行政处罚决定书》及送达回证、留置送达视频等证据予以佐证。被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告作出行政处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规的规定，程序合法。（三）被告深圳市生态环境局宝安管理局作出行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。原告产生挥发性有机物废气的生产和服务活动未在密闭空间进行的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放”之规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第一款“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的”之规定，并参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版）》第七章§7.10裁量标准“（一）产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的、非环境敏感区、按要求改正、没有信访投诉案件”之裁量规定，原告位于非环境敏感区、按要求改正违法行为且一年内没有信访投诉，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告作出处以罚款人民币二万元的处罚决定，适用法律正确，量罚适当。二、原告的诉请缺少事实和法律依据。（一）听证属于当事人的一项权利，但是并非所有行政处罚都应当进行听证，且当事人申请听证必须符合法定程序。原告主张“被告深圳市生态环境局宝安管理局未按法定程序召开听证，违反了法定程序”于法无据，且与事实相悖。本案中，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告的处罚仅有人民币二万元，数额不大，并不属于法定应当告知听证的情形。由于被告深圳市生态环境局宝安管理局于2019年1月15日向原告送达《行政处罚听证告知书》时告知了原告听证权利，故原告可以申请听证。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”之规定，原告应当在收到告知后的三日内提出听证，但其却未能提出听证申请，仅提交了《行政处罚陈述申辩书》，应视为其放弃听证的权利。因此，被告深圳市生态环境局宝安管理局未组织听证并未影响原告听证权利的行使，也未违反法定程序。（二）原告主张被告深圳市生态环境局宝安管理局的处罚决定无事实依据、法律适用错误。原告开展的产生含挥发性有机物废气的生产活动未在密闭空间或者设备中进行，研磨工艺产生的废气未经处理直接经车间抽风扇排放至外环境，该事实有《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》、现场执法视频等材料予以佐证。原告在《行政处罚陈述申辩书》中也自认该事实，并且声称己经委托东莞联龙环保设备有限公司签订相关协议，正在建设完善环保处理设施。同时，原告在复议程序中对此事实也并未予以否认。原告的行为符合《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条规定所禁止的行为，应当根据该法第一百零八条第一款规定进行处罚，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告作出处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。（三）原告主张“被告深圳市生态环境局宝安管理局在政府规定综合整治工作尚未完成的情况下，对原告进行处罚，涉嫌以罚代治，系违反政府政策的无效行政行为”属于对政策文件的误读。首先，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（中发[2015]36号）规定了“依宪施政、依法行政”的基本原则，并提出了“合法行政”的基本要求，即被告深圳市生态环境局宝安管理局作为行政机关实施行政管理，必须遵守法律、法规和规章的规定。本案中，被告深圳市生态环境局宝安管理局依据《中华人民共和国大气污染防治法》对原告实施处罚，完全符合《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的基本原则和基本要求，处罚合法有效。其次，广东省环境保护厅印发的《广东省环境保护厅关于开展固定污染源挥发性有机物排放重点监管企业综合整治工作指引》（粤环函[2016]1054号）不属于规范性法律文件，不能作为执法依据，并且该指引作为政策文件，也必须依据相关法律制定。该指引第一段的表述“为全面提升固定源VOCs排放综合整治水平，进一步改善环境空气质量，根据《中华人民共和国大气污染防治法》和国家、省大气污染防治相关要求，进一步规范VOCs排放重点监管企业综合整治工作，制定本工作指引”，恰恰说明了这一点。再次，《广东省环境保护厅关于开展固定污染源挥发性有机物排放重点监管企业综合整治工作指引》与本案处罚没有关联性。该指引提出的工作目标为，“……2017年12月底前各地市省级重点监管企业总整治任务量完成率不低于60%;2018年12月底前各地市省级重点监管企业总整治任务量完成率100%;2019年6月底前各地市级重点监管企业完成综合整治方案编制；2020年底前各地市级重点监管企业完成综合整治工作”,该工作目标比较宏观，同时也并没有减缩《中华人民共和国大气污染防治法》相关规定，降低相关标准。原告根据“完成率不低于60%”，据此将自己理解为属于之外的40%,并据此认为自己可以逾越法律规定直至2020年12月完成综合整治工作，属于对政策文件的误读。综上，被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的处罚决定认定违法事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当，原告提出的申辩理由均不影响其违法事实的认定,依法应被告深圳市生态环境局辩称:一、被告深圳市生态环境局作出的深环复决字[2019]20号《行政复议决定书》符合法定程序。2019年4月24日，被告深圳市生态环境局收到原告的行政复议申请，请求撤销被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的深宝环水罚字[2019]062号《行政处罚决定书》。被告深圳市生态环境局依法受理原告的行政复议申请。2019年6月17日，被告深圳市生态环境局组织法制审查会对该案进行集体讨论。2019年6月24日，被告深圳市生态环境局作出《行政复议决定书》，并依法送达原告与被告深圳市生态环境局宝安管理局。被告深圳市生态环境局作出的深环复决字[2019]20号《行政复议决定书》符合法定程序。二、被告深圳市生态环境局依法对被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的行政处罚决定进行了全面审查，作出维持的复议决定合法、适当。（一）被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。2018年11月15日，被告深圳市生态环境局宝安管理局的执法人员对原告进行现场检查，发现原告研磨车间未做密闭收集处理，产生含挥发性有机物的废气直接经车间抽风扇抽至外环境排放。2018年12月14日，被告深圳市生态环境局宝安管理局进行复查时，原告的生产车间未生产。（二）被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的行政处罚决定程序合法。2018年11月15日，被告深圳市生态环境局宝安管理局两名执法人员到原告处进行现场检查，当场表明了身份，告知了原告配合调查的义务和申请回避的权利，原告的安全主任曹建国配合被告深圳市生态环境局宝安管理局进行了调查。当日，被告深圳市生态环境局宝安管理局向原告送达了深宝环水责[2018]XQ78号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正违法行为。2018年12月14日，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告进行复查，发现原告的生产车间未生产。2019年1月17日，原告向被告深圳市生态环境局宝安管理局提交了《行政处罚陈述申辩书》。2019年1月18日，被告深圳市生态环境局宝安管理局审查了全部案卷材料及申辩意见并经过集体审议后，决定对原告作出罚款人民币二万元的处罚决定。2019年2月16日，被告深圳市生态环境局宝安管理局依法作出深宝环水罚字[2019]062号《行政处罚决定书》，并于2019年2月22日送达原告。（三）被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。原告的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条之规定，同时原告在一年内没有信访投诉，被告深圳市生态环境局宝安管理局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第一项之规定，并参照《深圳市行政处罚裁量权实施标准（第五版）》第七章§7.10裁量标准，对原告作出罚款人民币二万元的处罚决定，量罚适当。三、原告的主张没有任何事实和法律依据。（一）原告关于被告深圳市生态环境局宝安管理局未按法定程序举行听证，违反法定程序的主张不成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第一项之规定，原告要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。在本案中，原告称已在法定时限内向被告深圳市生态环境局宝安管理局提交《听证申请书》，但无法提供相关证据证明原告已提交且被告深圳市生态环境局宝安管理局已收到《听证申请书》，且原告向被告深圳市生态环境局宝安管理局提交的《行政处罚陈述申辩书》中亦未提及申请听证的相关内容。因此，原告的主张不成立。（二）原告关于被告深圳市生态环境局宝安管理局作出处罚的事实和法律错误的主张，亦不能成立。根据深环批[2006]101968号《深圳市环境保护局建设项目环境影响审查批复》第4项及第9项的要求，原告在生产中产生的废气须经处理且达标后才能排放。但根据被告深圳市生态环境局宝安管理局2018年11月15日作出的《现场检查（勘察）笔录》第2项“……研磨车间没有密闭，研磨产生的有机废气未经收集，直接经车间抽风扇抽至外环境排放”，以及2018年11月15日的《调查询问笔录》中原告的安全主任曹建国的回答“我司研磨车间没有密闭，生产过程中产生的有机废气暂未落实收集治理，直接经车间排气扇抽至厂区外”，因此，根据相关证据材料，足以认定原告违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条的规定。原告主张，只有对大气污染造成危害后果的行为才能实施处罚，实际上是原告对法律的错误理解所致。《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条规定的所处罚的违法行为，并未要求造成实际的危害后果，只要违法行为存在，县级以上人民政府生态环境主管部门就应当依法作出处罚。（三）原告关于被告深圳市生态环境局宝安管理局在政府规定综合整治工作尚未完成的情况下进行行政处罚属违法行政的主张，亦不能成立。2016年11月3日，《深圳市人居环境委员会关于转发〈广东省环境保护厅关于开展固定污染源挥发性有机物排放重点监管企业综合整治工作指引〉的通知》（深人环[2019]590号）明确规定，企业应在2017年完成综合整治工作。被告深圳市生态环境局宝安管理局依据法律、法规、规章的规定履行行政处罚职责，属于依法行政。综上，原告违法事实明确,其主张没有任何事实和法律依据；被告深圳市生态环境局作出的行政复议决定无不妥当之处，符合法定程序，依法应驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告从事油墨的生产。2018年11月15日，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告位于深圳市宝安区沙井上南东路235号5栋东面6栋的车间进行检查，发现原告研磨车间未做密闭收集处理，研磨产生的有机物废气未经收集直接经车间抽风扇抽至外环境排放。当日，被告深圳市生态环境局宝安管理局向原告送达了深宝环水责[2018]XQ78号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正违法行为。2018年12月14日，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告进行复查，未发现原告的生产车间在进行生产。2019年1月17日，原告向被告深圳市生态环境局宝安管理局提交了《行政处罚陈述申辩书》，对被告深圳市生态环境局宝安管理局拟作出处罚人民币二万元的行政行为提出申辩意见，其中未提及申请听证的相关内容。被告深圳市生态环境局宝安管理局审查全部案卷材料及申辩意见并经过集体审议后，于2019年2月16日作出深宝环水罚字[2019]062号《行政处罚决定书》，认定原告违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条之规定，对原告作出罚款人民币二万元的处罚决定，并于2019年2月22日送达原告。原告不服，申请行政复议。2019年4月24日，被告深圳市生态环境局受理原告的行政复议申请。被告深圳市生态环境局经审查、组织法制审查会对该案进行集体讨论后，于2019年6月24日作出深环复决字[2019]20号《行政复议决定书》，维持被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。以上事实有《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》《责令改正违法行为决定书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚陈述申辩书》《深圳市环境保护局建设项目环境影响审查批复》（深环批[2006]101968号）、《行政处罚决定书》《行政复议决定书》等证据及庭审笔录等予以证实。本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条规定，“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放”；第一百零八条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的”。本案中，原告从事油墨的生产，易产生含挥发性有机物废气，原告未在密闭空间或者设备中从事生产活动，违反了上述法律规定，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告作出罚款人民币二万元的行政处罚，具有事实和法律依据。关于听证问题。被告深圳市生态环境局宝安管理局向原告发出了可以申请听证的通知，原告可以提出听证申请，但应当在法定期限内提出。根据庭审调查的情况，原告没有证据证明其在收到通知后三天内提出听证申请，故被告深圳市生态环境局宝安管理局未举行听证并无不当。综上，被告深圳市生态环境局宝安管理局对原告作出处以罚款人民币二万元的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告深圳市生态环境局作出的行政复议决定，程序亦符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告深圳华美迪油墨有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告深圳华美迪油墨有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于深圳市中级人民法院。审 判 长 刘  吉  明人民陪审员 邓  永  泽人民陪审员 李    旭二〇二〇年三月三十日书 记 员 罗文英（兼）附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。