江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初121号 原告：江苏双昌生物科技股份有限公司，住所地阜宁县澳洋工业园双昌大道1号。 法定代表人：李铭，该公司董事长。 委托诉讼代理人：仇丹静，该公司副总经理。 委托诉讼代理人：许斌，江苏鼎盛湖律师事务所律师。 被告：盐城市亭湖区人民政府，住所地盐城市亭湖区希望大道59号。 法定代表人：盛艳，该区政府区长。 出庭负责人：孙红，该区政府副区长。 委托诉讼代理人：杨君琪，盐城市新洋经济区管理委员会副主任。 委托诉讼代理人：任满军，江苏善合律师事务所律师。 第三人：盐城市新洋经济区管理委员会，住所地盐城市亭湖区开放大道155号。 法定代表人：杨志刚，该管委会主任。 委托诉讼代理人：朱友军，该管委会工作人员。 委托诉讼代理人：沈爱军，江苏治端律师事务所律师。 原告江苏双昌生物科技股份有限公司（以下简称双昌生物公司）与被告盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）、第三人盐城市新洋经济区管理委员会（以下简称新洋管委会）确认占用土地行为违法一案，本院2019年6月14日立案后，依法组成合议庭，于同年10月21日公开开庭进行了审理。原告双昌公司的法定代表人李铭及委托诉讼代理人仇丹静、许斌，被告亭湖区政府的负责人孙红及委托诉讼代理人杨君琪、任满军，第三人新洋管委会的委托诉讼代理人朱友军、沈爱军到庭参加诉讼。因调取新的证据，经批准扣除审理时限三个月。本案现已审理终结。 原告双昌生物公司诉称，原盐城市磷肥厂、原江苏双昌肥业有限公司（以下简称双昌肥业公司）在盐城市××××号分别拥有使用权面积为6914平方米和32811.4平方米的两个地块。原盐城市磷肥厂于2001年11月23日通过改制组建盐城双昌化工有限责任公司，于2004年12月3日名称变更为盐城华兴化工有限责任公司。后因该公司申请破产，盐城市盐都区人民法院于2007年6月16日作出（2005）都破字第7-15号民事裁定，该公司的厂房（建筑面积约为33290平方米，实际面积以发证部门核实为准）及设备归双昌肥业公司所有。2016年3月10日，双昌肥业公司名称变更为双昌生物公司（即原告）。被告设立的新洋管委会在此期间对外招标投资建设绿城路（新富路-盐青路路段）、荣成路（新富路-盐青路路段），并于2016年4月、2016年8月先后建成投入使用。其中，绿城路建设占用原告土地9760平方米，荣成路建设占用土地731平方米。该土地系原告与江苏红力置业有限公司（以下简称红力置业公司，两家公司均为江苏华兴集团控股）投入巨资，拆除地面建筑物拟用于房地产开发，但被新洋管委会实施道路建设。经原告和红力置业公司与新洋管委会多次交涉未果，红力置业公司将涉及拆迁投入成本的权利及相关权益全部转归原告所有。原告于2018年7月13日向盐城市亭湖区人民法院提起诉讼，要求新洋管委会赔偿。该院认为新洋管委会占用行为是按照市政规划实施的具体行政行为。在道路规划修建过程中，双方未签订征地补偿协议，并非平等主体之间的民事纠纷，不属于人民法院民事诉讼受案范围，于同年12月18日作出民事裁定，驳回原告的起诉。同年12月24日，原告与新洋管委会签订《委托审计协议书》，同意就涉案被占用土地补偿及地上建筑物拆除费用提交江苏仁禾中衡工程咨询房地产估价有限公司评估。该公司于2019年3月13日作出估价报告，评估价值为24354794元，其中住宅房地产评估值为14812883元。综上，原告认为新洋管委会使用涉案土地实施道路建设，但未通过征收程序征用土地，该土地使用权仍登记在原告及关联公司名下，其使用土地行为应确认为违法占用。新洋管委会没有行政主体资格，应以设立该机构的亭湖区政府为被告，并对其行为承担法律责任，请求法院判决:1.确认被告使用原告位于盐城市绿城路（新富路-盐青路路段）土地9760平方米、荣城路（新富路-盐青路路段）土地731平方米的行为违法;2.被告赔偿原告经济损失243544794元，并对其中14812883元按年息12%承担从2012年7月1日起至实际赔付之日止的利息；3.本案诉讼费用全部由被告承担。 原告双昌生物公司在法定期限内提交了以下证据： 1.双昌生物公司营业执照、盐都县化学建材工业局都化建发（2001)39号文件、盐都县产权交易所于2001年11月23日产权交易中介书、盐都县人民政府盐政复（2001）81号文件、盐都工商行政管理局公司变更核准登记书、盐都区人民法院(2005)都破字第7-15号民事裁定书、盐城市工商行政管理局公司准予变更登记通知书，拟证明原盐城市磷肥厂于2001年11月23日通过重组为盐城市双昌化工有限责任公司，又于2004年12月3日变更为盐城华兴化工有限责任公司，再于2007年6月16日通过破产将厂房及设备出售给江苏双昌肥业有限公司所有，江苏双昌肥业有限公司于2016年3月10日变更为江苏双昌生物科技股份有限公司即原告； 2.江苏双昌肥业有限公司的国有土地使用证、盐城市磷肥厂国有土地使用证、红力置业公司的国有土地使用证，拟证明江苏双昌肥业有限公司、盐城市磷肥厂、红力置业公司在盐城市××××号分别拥有32811.4平方米、6914平方米、94996平方米土地使用权； 3.红力置业公司、盐城市盐都区城市工业办公室情况说明，拟证明红力置业公司将案涉被占用土地的拆迁投入成本26298904.02元及相关利益转归原告所有，红力置业公司和原告根据盐都区人民政府的要求对水岸华庭住宅小区规划红线之外、案涉被占用地上的原盐城市磷肥厂家属区的70户职工宿舍进行了全部拆除； 4.原告与红力置业公司资金融资利息付款凭证16份，拟证明原告为经营承担借资利息年息12%； 5.盐城市亭湖区人民法院(2018)苏0902民初4333号之一民事裁定书，拟证明新洋管委会占地行为是按照市政规划实施的具体行政行为，不属于人民法院民事诉讼受理范围； 6.2018年12月24日双昌生物公司与新洋管委会签订的《委托审计协议书》，拟证明案涉土地被占用系新洋管员会所具体实施，双方就土地补偿、地上建筑物拆除等费用，多年来一直处于协商状态新洋管委会并未拒绝赔付，且于2018年12月24日双方同意共同委托审计并作为解决争议的依据，根据《行政诉讼法》第48条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”之规定，由于新洋管委会并未拒绝赔偿，故不属于原告自身的原因耽误起诉期限，故双方磋商的期限不应计算在起诉期限内，本案并未超过起诉期限； 7.苏仁中房估字（2019)笫029号房地产估价报告，拟证明案涉土地面积经新洋管委会委托测绘，并经新洋管委会与原告共同确认绿城路建设占用土地9760平方米、荣成路建设占用土地731平方米;被占用土地补偿及地上建筑物拆除费用，经共同委托评估为24354794元，其中住宅房地产评估值14812883元是依据当时拆迁补偿协议中确定的费用进行统计的，故被告应按年息12%承担财务成本。 被告亭湖区政府辩称，1.原告的起诉已超过法定起诉期限，应当裁定驳回。讼争土地在2013年就已规划为道路建设用地。其中，绿城路南延工程2015年4月15日开工建设，2016年4月28日通过竣工验收；荣城路2016年3月30日开工建设，同年8月2日通过竣工验收。原告在此期间从未提出过任何权利主张，且当初为给水岸华庭小区销售创造便利条件，原告一直恳请新洋管委会对两条道路抓紧开工建设，现其于2019年1月18日提起本案诉讼，已超过法律规定的起诉期限。即使新洋管委会对补偿事宜与原告进行协商，也不属于行政诉讼法第48条规定的“其他不属于其自身原因耽误起诉期限”的情形，因为起诉期限不同于诉讼时效，不因协商而中断。双方之间协商无法达成一致的，原告应当在法律规定的期限内提起行政诉讼。2.原告并非涉案土地权利人，未因道路建设产生损失。根据2010年1月8日周珊与盐城市国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同、2008年12月27日盐城市市区土地出让与储备工作领导小组第五号会议纪要意见、2009年第19期宗地情况及地价评估情况表的审核意见等材料，红力置业公司以“零地价”取得水岸华庭地块土地94996平方米商业办公住宅用地的条件，包括支付成交总价195万元以及负责对原双昌肥业公司地块四至范围内的拆迁，而涉案地块包含在2008年11月19日原双昌肥业公司地块拆迁红线图内，在拆迁完毕后应由政府予以注销并收回，原告并非讼争土地权利人，也没有因道路建设而产生损失。3.即使被告应当赔偿原告损失，原告所主张的损失也不能成立。首先，新洋管委会建设涉案道路使用讼争土地时，红力公司已取得水岸华庭地块，讼争土地已被政府收回，原告并无损失。其次，新洋管委会建设道路时，讼争土地上并无任何建筑物。红力置业公司支出的拆迁成本已通过零地价取得水岸华庭地块获得收益，原告根据红力置业公司的拆迁成本支出分摊计算损失无法律依据，应按照土地用途和性质予以评估损失。最后，原告要求按照损失金额从2012年7月1日起至实际支付之日止，按照年息12%计算利息也缺乏事实依据。 被告亭湖区政府在法定期限内提交了以下证据： 1.盐城市人民政府关于火车站地段（青年××）等××地段××批复（××区控规图）； 2.新洋经济区绿城路南延工程竣工验收证书； 3.新洋经济区荣成路道路工程（热水河桥-盐青路）工程开工令、工程竣工报验单。 证据1-3，拟证明讼争土地在2013年5月19日已被规划为道路建设用地，绿城路建设时间为2015年4引入15日，竣工时间2016年4月27日；荣成路开工时间2016年3月30日，竣工时间2016年8月2日。因此，原告的起诉超出法定起诉期限。 4.盐城市市区土地与储备工作领导小组第5号《会议纪要》； 5.盐城市2009第19期《宗地状况及地价评估情况表》； 6.《征地补偿协议》及其补充协议、新洋北闸村一组商业项目征地费用预缴单； 7.国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书、《国有建设用地使用权出让合同》。 证据4-7，拟证明：1.江苏红力置业有限公司（周珊）零地价取得水岸华庭地块，而盐城市双昌肥业有限公司地块拆迁红线四址包含讼争土地，应由江苏红力置业有限公司负责拆迁。2.毛地挂牌的双昌集团地块的土地利用率为60%左右，江苏红力置业有限公司取得水岸华庭地块面积94996平方米，其中11107平方米不在原双昌肥业厂区范围内，而是由盐城市国土资源局征收的其他土地。 第三人新洋管委会述称，同意被告的答辩意见，并补充如下意见：1.案涉土地使用权人为原双昌肥业公司和原磷肥厂，水岸华庭地块94996平方米是以政府零收益毛地挂牌，该块土地其条件是支付成交总价195万元和负责对原双昌肥业公司四址范围内的拆迁。其中，195万元是政府征收北闸村一组11107平方米土地所支付的征收补偿费用，负责对原双昌肥业公司四址范围内的拆迁是指面积为122670平方米的拆迁红线范围内的拆迁，包括红力置业公司开发的水岸华庭地块94996平方米，以及第三人为建设绿城路和荣成路所使用的诉争地块。2.红力置业公司（周珊）取得水岸华庭地块94996平方米，净地总价为14257万元，而拆迁红线范围内122670平方米土地、房产及机器设备拆迁的总成本应为14281.349万元，国土部门据此确定案涉水岸华庭地块以政府零收益挂牌。因此，红力置业公司为获得94996平方米土地使用权，其就应当对122670平方米的土地进行拆迁，其拆迁的总成本已经抵充94996平方米土地出让金，原告现以拆迁总成本分摊方法要求第三人进行赔偿，缺乏事实依据。3.在双昌肥业公司地块拆迁总成本进行评估时，政府部门对双昌肥业公司92487.3平方米工业用地已按照280.8元/平方米予以拆迁补偿，对该公司7942平方米工业用地按照276.5元/平方米予以拆迁补偿，原磷肥厂22241.3平方米在扣除个人房产和国有房产分摊土地面积后已按照150元/平方米每平方米予以拆迁补偿。故，诉争土地已由政府部门拆迁补偿，原告提供的两本土地证应当予以撤销，涉案土地应由政府收回。4.原告于2018年7月13日提起民事诉讼后，双方就案涉土地发生争议，原告在提起民事诉讼以及向东台法院提起行政诉讼时，都提出按照实际占用面积与拆迁土地总面积的比例分摊拆迁总成本作为损失，现原告要求以评估报告的结论作为赔偿损失的依据，但该评估报告与此前损失计算方法是一致的。 第三人盐城市新洋管委会在法定期限内提交了以下证据： 1.2008年10月19日双昌肥业公司地块的拆迁红线图，拟证明：原告关联公司红力公司要取得政府零收益挂牌出让的94996平方米开发地块，原告必须完成该红线图范围内122670平方米的拆迁任务，政府另外补充征用11107平方米给红力置业公司； 本院依职权调取了证据1，盐城市亭湖区机构编制委员会《关于明确盐城环保产业园、亭湖新区、新洋经济区及其事业单位职能配置、机构设置和人员编制的通知》（亭编[2010]4号）；证据2，盐城市新洋经济区决策委员会[2015]第5号会办纪要。 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为，证据1，真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据只能证明案涉土地被盐城市政府规划为道路，不能证明被告使用该土地的合法性。证据2-3，形式上的真实性无异议，但原告对工程开工时间不能确认，且涉案土地仍然登记在原告及原磷肥厂名下，被告违法用地行为持续存在。证据4，真实性无异议，不能证明被告通过合法程序使用案涉土地。证据5，真实性无异议，只能证明94996平方米的土地，政府系零收益挂牌，但不能证明与被告占用涉案土地有关联性。证据6-7，真实性无异议，该协议上并没有明确原告对案涉土地上的建筑物承担拆除义务。 原告对第三人所举证据的质证意见为，证据1，真实性、关联性无异议，证明目的有异议，不能证明案涉土地上建筑物的拆除义务属于红力公司。94996平方米土地零收益挂牌仅限于该地块上的建筑物拆除，并不包含案涉道路上建筑物拆除义务。而且，该证据也没有原告盖章认可，对其情况说明的内容不能确认。 原告对本院调取的证据1，真实性、合法性、关联性无异议。新洋管委会具有一定的行政管理职能，但没有行政主体资格。证据2，没有单位签章，真实性不予认可。 被告对原告所举证据的质证意见为，证据1，真实性、合法性、关联性无异议。证据2，真实性无异议，合法性有异议，不能达到原告的证明目的。涉案土地的拆迁补偿款已与土地出让款冲抵，该地块应当被政府收回，原告不享有实际权益。被告就上述三份土地证已与有关部门交涉作进一步处理。证据3，真实性无异议，关联性和证明目的有异议。原告主张的拆迁费用，被告已支付给红力置业公司，原告不存在任何经济损失。证据4，真实性、合法性、关联性均有异议。该利息计算没有法律和事实依据。证据5，真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。原告未上诉，该案系民事纠纷或行政纠纷尚无定论。证据6，真实性无异议，证明目的有异议，被告下属的新洋管委会与原告签署委托审批协议，目的是在民事层面进行适当补偿，但该委托审计以及协商补偿的过程，不构成对行政诉讼起诉期限的延长，原告在修路是已知占用行为，该协议可以证明原告起诉已经远超法定的1年起诉期限。证据7，真实性无异议，证明目的有异议。双方虽对补偿问题进行协商，但并没有明确承诺予以赔付。而且，原磷肥厂土地是国有划拨土地，不存在赔付的问题。原告主张利息按照年息12%计算也没有依据。 被告对第三人提交的证据1，真实性、合法性、关联性均无异议。 被告对本院依法调取的证据1-2，未发表意见。 第三人对原告所举证据的质证意见为，证据1，真实性、合法性、关联性无异议。该证据不能证明原告是本案适格主体，原告并非涉案土地使用权人。证据2，真实性无异议，合法性有异议。6914平方米土地的使用权人是磷肥厂，发证时间是2013年，但磷肥厂在2004年12月3日就已破产注销。32811.4平方米土地已获得拆迁补偿，应当由政府收回，该发证行为必然违法。证据3，第一份情况说明系原告自行制作，真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。债权转让应当通知债务人，该证据不能证明相关权利已转让原告，原告主体资格不适格。第二份情况说明的形式真实性无异议，但对其内容的真实性持有异议，该情况说明中有关“水岸华庭地块规划红线范围内的拆迁应由红力置业公司实施，但规划红线外的拆迁系原告为化解职工信访矛盾实施”的内容与事实不符。规划建设红线与拆迁红线并非同一概念。原告以政府零收益的方式取得规划建设红线范围内的土地，其应当负责完成拆迁红线范围内的拆迁义务，包括规划建设红线范围内94996平方米，以及规划红线范围外的案涉土地。证据4-5，质证意见同被告。证据6，质证意见同被告，并补充：该协议形式真实，但内容与客观不符。在民事诉讼中，第三人就指出原告与第三人从未就土地因建设道路被占用问题进行过磋商。证据7，真实性无异议，合法性有异议，该报告所评估对象均已灭失，未对实物进行现场勘探。而是依据原告提交的拆迁补偿协议进行统计，不应当属于鉴定报告。 第三人对被告提交的证据1-7，真实性、合法性、关联性均无异议。 第三人对本院调取的证据1-2，真实性、合法性、关联性无异议。原告的法定代表人李铭参加了会办，原告对修建绿城路、荣城路是知情并配合的，其提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1，原告公司名称变更的工商登记信息予以采信，对原告提供的盐城市磷肥厂改制及资产拍卖的证据，只能证明原告对盐城华兴化工有限责任公司的部分工业厂房和及其设备享有权利，但无法证明其是涉案原盐城市磷肥厂6914平方米国有划拨住宅用地的权利人，本院不予采信。证据2，对双昌肥业公司的土地使用证，与本案有关联性，本院予以采信。对盐城市磷肥厂的土地使用证，因原告未能提供其是该土地权利人的相关证据，该证书与本案无关联性，本院不予采信。红力置业公司的土地使用权证与本案无关联性，本院不予采信。证据3，两份证明的内容为涉及双昌肥业公司地块拆迁相关事宜，与本案被诉占地行为无关联性，本院不予采信。证据4，系原告与红力公司自行制作的内部票据，且无法证明该借资行为与本案具有关联性，本院不予采信。证据5，系生效法律文书，与本案具有关联性，本院予以采信。证据6-7，与本案有关联性，本院予以采信。对被告提供的证据1-3，与本案有关联性，本院予以采信。证据4-7，与本案无关，本院不予采纳。对第三人提供的证据1，与本案无关联性，本院不予采纳。对本院依职权调取的证据1-2，与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，涉案土地坐落于盐城市××湖区××号。2013年5月13日，盐城市人民政府作出《关于火车站地段（××××）等16个地段控制性详细规划的批复》，将盐青路65号地块的部分土地规划为道路用地。同年7月4日，盐城市人民政府向双昌肥业公司颁发盐国用（2013）第610246号国有土地使用证，坐落为盐青路65号，用途为工业，使用权类型为出让，使用权面积为32811.4平方米（包含上述已规划为道路的部分土地）。2015年4月8日，盐城市新洋经济区决策委员会[2015]第5号会办纪要载明，为了做好水岸华庭项目周边基础设施配套，提升周边环境，推动水岸华庭项目整个楼盘销售，决定对绿城路、荣城路南延工程实施建设。2015年4月至2016年8月期间，新洋管委会在未办理建设用地审批手续、又未与原告签订补偿协议的情况下，占用盐国用（2013）第610246号国有土地使用证项下6265平方米土地建设道路。其中，绿城路建设占用原告5534平方米土地；荣城路建设占用原告731平方米土地。2016年3月10日，双昌肥业公司名称变更为双昌生物公司（即原告），其诉称该公司于2016年上半年知晓涉案占地行为后一直向新洋管委会主张补偿事宜，但双方未能达成补偿协议。 2018年7月13日，原告以新洋管委会为被告，向盐城市亭湖区人民法院提起民事诉讼。新洋管委会认可其实施了被诉占地行为，但对原告主张的损失数额及其组成提出异议。亭湖区人民法院经审查认为，新洋管委会占用双昌生物公司地块用于修建绿城路、荣城路的行为，是按照审批的市政规划实施的具体行政行为，在道路规划、修建过程中，双方未签订征地补偿协议，并非平等主体之间的民事纠纷，不属于人民法院民事诉讼的受理范围，遂于同年12月18日作出（2018）苏0902民初4333号之一民事裁定，驳回双昌生物公司的起诉。双方对此民事裁定均未上诉，现已生效。2018年12月24日，新洋管委会（甲方）与双昌生物公司（乙方）签订一份《委托审计协议书》，甲方根据规划投资建设绿城路与荣城路，于2016年已建成投入使用，建设的道路占用了乙方原厂区的部分土地。多年来，双方就占用土地的补偿和地面建筑物拆除费用的承担多次协商未果。故现双方协议：共同委托江苏仁禾中衡工程咨询房地产估价有限公司，依法对上述事项进行审计，以作为双方解决土地补偿和费用承担的依据。2019年3月13日，该评估公司作出苏仁中房估字[2019]第029号《盐城市××湖区××号（盐青路北、绿城路东）住宅、工业房地产市场价值评估报告》，对位于盐城市××湖区××号（房屋评估面积：8957.92平方米，土地使用权评估面积：8091.043平方米）的房地产，用途为住宅/工业，土地使用权类型为国有划拨/出让的房地产市场价值进行了评估，价值时点为2018年12月3日，确定估价对象在价值时点的市场价值为2435.48万元，其中，住宅房地产评估面积为3599.24平方米，评估价为14812883元（含分摊的土地使用权价值）。双方未按该评估报告结果进行补偿。 2019年2月21日，原告以新洋管委会为被告，向东台市人民法院提起行政诉讼，请求确认被告占用原告位于盐城市市区绿城路土地9760平方米、荣城路土地731平方米的行为违法，并赔偿原告经济损失243544794元，其中14812883元按年利率12%承担自2012年7月1日起至实际赔付之日止的利息。后经东台市人民法院法律释明，原告于同年6月4日以新洋管委会不具有行政诉讼的被告主体资格为由，书面申请撤回起诉。东台市人民法院于2019年6月6日作出（2019）苏0981行初5号行政裁定，准许原告撤回起诉。2019年6月14日，双昌生物公司以亭湖区政府为被告，向本院提起本案行政诉讼。2020年3月8日，双昌生物公司以被诉行政行为尚未被确认违法为由，书面申请撤回行政赔偿的诉讼请求。本院已另行裁定予以准许。 另查明，根据盐城市亭湖区机构编制委员会亭编[2010]4号《关于明确盐城环保产业园、亭湖新区、新洋经济区及其事业单位职能配置、机构设置和人员编制的通知》，新洋管委会为盐城市亭湖区人民政府设立的全民事业单位,设内设机构6个，分别为党政办公室、经济发展办公室、规划建设办公室、财税办公室、社会事业办公室、城市管理办公室。其中，规划建设办公室的职责为：1.负责贯彻国家建设规划的法律法规和政策，制定园区建设规划方案及规划管理措施。2.负责制订园区产业发展规划、环境保护规划和土地利用规划的编制工作，并组织实施；承办有关信息统计工作。3.承办有关基础设施建设和企业建设方案的审定、申报及建设管理、安全生产工作。4.负责落实好辖区内居住区的规划定点工作，做好民房管理和房地产项目的管理服务工作；宣传房屋拆迁政策，依法协调组织拆迁工作。5.完成上级部门和领导交办的其他工作。 本案审理过程中，双昌生物公司于2020年3月8日向本院提交申请书，以被诉行政行为尚未被确认违法为由，申请撤回要求被告赔偿损失支付利息的诉讼请求，本院依法另行裁定予以准许。 本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案的争议焦点归纳为：一、双昌生物公司是否是本案适格原告；二、原告的起诉是否超过法定的起诉期限；三、新洋管委会占用涉案土地修路行为是否合法。现分述如下： 一、关于双昌生物公司是否是本案适格原告的问题 《中华人民共和国物权法》第一百三十九条规定，设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，盐城市政府于2013年7月4日向双昌肥业公司颁发盐国用（2013）第610246号国有土地使用证，该公司即取得涉案土地的建设用地使用权。后双昌肥业公司将企业名称变更为双昌生物公司，则双昌肥业公司的权利义务由变更后的双昌生物公司承继。现新洋管委会建设绿城路和荣城路占用盐国用（2013）第610246号国有土地使用证中6265平方米土地，双昌生物公司作为涉案土地的权利人具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。 被告辩称，原告已经获得拆迁补偿，涉案土地应当由政府收回，原告不是涉案土地权利人，新洋管委会的占地行为对原告的权利义务不产生影响。本院认为，生效的行政行为具有公定力、确定力和约束力，在盐国用（2013）第610246号国有土地使用证未依法定程序被撤销的情况下，原告仍然是涉案土地的合法使用权人，涉案土地的补偿或赔偿事宜不影响其占有、使用涉案土地的权利，新洋管委会占用土地修路的行为导致原告享有的用益物权受损，对原告权利义务产生了实际影响。至于涉案土地是否已经补偿完毕、原告能否因被诉占地行为获得行政赔偿的问题，基于原告在案件审理中已撤回行政赔偿的诉讼请求，不属于本案的审查范围。被告以此抗辩原告主体不适格的理由不能成立，依法不予采信。 二、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。关于“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。本案中，双昌生物公司诉称已于2016年上半年知晓被诉的行政行为，后于2018年7月第一次就该占地行为提起民事诉讼，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，已经超过了法定的起诉期限。但原告提供了其与新洋管委会所签《委托审计协议书》可以证实，双方多年来就占用土地的补偿和地面建筑物拆除费用的承担多次协商，并在2018年12月24日又共同委托评估公司进行评估，以作为双方解决土地补偿和费用承担的依据。故，双昌生物公司未能在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，是基于对行政机关的信赖，等待行政机关就相关争议事项进行协调处理，耽误起诉期限并非其自身原因所致，应当予以扣除，不应计入起诉期限。双方共同委托的评估公司于2019年3月作出评估报告，原告在2019年6月提起本案行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。 三、新洋管委会使用涉案土地建设道路的行为是否合法 2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。本案中，新洋管委会修建绿城路和荣城路需要使用国有建设用地，但并未依法向相关自然资源行政主管部门提出用地申请，其在未办理建设用地审批手续的情况下，直接占用涉案土地修建道路的行为违法。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，新洋管委会系亭湖区政府设立的全民事业单位，具有承办有关基础设施建设方案的审定、申报及建设管理、安全生产工作的行政管理职能，其投资建设荣城路和绿城路系依据市政规划履行公共基础设施建设职能的行政行为。原告认为该行政行为侵犯其合法权益提起本案诉讼，应当由亭湖区政府作为被告承担相应的行政法律责任。 综上，原告要求确认亭湖区政府使用涉案土地修路行为违法的诉讼请求，有事实和法律依据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告盐城市亭湖区人民政府组建的第三人盐城市新洋经济区管理委员会占用原告江苏双昌生物科技股份有限公司的土地修建绿城路和荣城路的行为违法。 案件受理费50元，由被告盐城市亭湖区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  虞忠和 审 判 员  周 和 人民陪审员  韦 鹏 二〇二〇年三月十九日 法官 助理  周光营 书 记 员  陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国物权法》 第一百三十九条设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。 2.《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正) 第五十三条经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。 3.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 4.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号) 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 5.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]８号） 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。