西安铁路运输法院 行政裁定书 （2020）陕7102行初333号 原告姚伟，男，1971年1月20日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区。委托代理人柔俊弛，西安市长安区郭杜法律服务所法律工作者。被告陕西省西咸新区XX城自然资源局，住所地西安市。法定代表人尤文博，局长。原告姚伟诉被告陕西省西咸新区XX城自然资源局（以下简称“XX城自然资源局”）土地行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告姚伟诉称，2006年5月，因泾阳县XX村XX组安装天然气缺乏资金，经村、组村民同意出让宅基地使用权。原告姚伟与马某某、马明各购买一处，其中原告购买300平方米，马某某、马明各购买242平方米，共计784平方米，其中184平方米XX村没有兑现。原告在宅基地上种名贵花木与构筑物。2018年因急需资金周转，原告姚伟与马某某、马明将该600平方米宅基地转让给杜某甲，并收取地上附着物、构筑物费用共计50万元。2019年11月18日，被告XX城自然资源局向原告姚伟作出陕泾河自然资告字[2019]285号《行政处罚告知书》，并于2019年11月28日召开听证会，听证会上被告承认对杜某甲已经进行处罚。2019年12月2日，被告XX城自然资源局向原告作出陕泾河自然资罚字[2019]136号《土地行政处罚决定书》，决定没收原告转让0.9亩集体土地转让资金50万元，并处以非法所得百分之五25 000元人民币的罚款。原告姚伟认为，被告的工作人员在执法过程中未出示执法证件，不具有执法资格，不具有行政处罚权，因此被告XX城自然资源局没有执法权，被告行为违法。被告违反了“一事不再罚”原则，其已就上述土地、同一违法事实对行政相对人杜某甲进行处罚，不应当对原告进行处罚。且原告姚伟对受让人杜某甲购买上述宅基地用于非农建设的违法事实不知情，其违法行为不应由原告承担责任。被告认定事实不清，没有详细调查案件来龙去脉，诱导原告作出与事实不符的笔录，原告转让该宅基地使用权所收取的资金为地上附着物、构筑物的补偿款项，而非被告认定的转让集体土地用于非农建设，且原告受让上述宅基地给付了对价，并经XX村村委会、七组村民一致同意，被告主观臆断该转让为村集体转让行为，没收转让费用，适用和理解法律有问题。转让集体土地有主体资格的要求，被告依据的《中华人民共和国土地管理法》第八十一条是指擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让的，有以上权利的只有村委会、村民代表大会、村小组组长等人，原告不具有该资格，故被告应当对泾阳县XX村及其第七小组进行处罚、没收其所收取的出让金，而非由原告本人来承担此不利法律后果。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，从文义理解，农村村民是可以出卖、出租住房的，宅基地是随房走的，那么可以推断为村民可以出让宅基地。综上，被告没有执法资格，原告没有违法事实，为维护自身合法权益，诉至法院，请求：1.撤销陕泾河自然资罚字[2019]136号《土地行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。被告XX城自然资源局辩称，被告对原告姚伟作出的处罚决定，事实认定清楚，程序合法，法律适用正确，依法应当予以维持。一、被告XX城自然资源局作为XX城土地管理执法部门，有权对原告进行处罚。西咸新区由陕西省人民政府设立，2017年由西安市人民政府托管，并被授予相应的社会、经济、行政管理职能，XX城管委会作为西咸新区管委会的下设机构，且泾阳县人民政府已经将辖区内的相应管理权限全部移交，因此享有XX城辖区内包括土地管理执法权限在内的相应管理职能，被告XX城自然资源局作为XX城管委会内部土地管理职能部门，有权行使相应的土地执法权限，原告认为被告没有执法权限是错误的。二、被告严格按照土地违法相关认定标准对原告姚伟的行为进行认定，不违反“一事不再罚”原则。依照《国土资源违法查处工作规程》附录A（主要土地违法行为、法律依据与法律责任）第三条违法转让类第六款查处注意事项的规定：适用《中华人民共和国土地管理法》第八十一条时，对出让、转让或者出租房，责令出让或转让方限期改正，没收违法所得，并处罚款；对受让方、承租方占地建设的按照违法占地处理；违法转让土地的受让人将土地再次转让给他人，即再转让土地的，对每个环节的违法转让行为都可以予以处罚。因此，被告可以对原告再次转让的行为进行处罚，并未违反“一事不再罚”原则。三、被告对原告的违法事实认定清楚，法律适用正确。《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”依照《国土资源违法查处工作规程》9.2.6.1的规定：“依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得未当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为转让全部所得。”原告违法购买农民集体土地，而后又非法转让给杜某乙，其违法所得为转让全部所得。因此，被告对其非法转让所得的认定正确。四、被告XX城自然资源局作为西咸新区XX城管委会的内设机构，不具有独立的行政主体资格，不能作为本案适格的被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”被告XX城自然资源局作为XX城管委会的内设机构，不具有独立的行政主体资格，也不符合上述司法解释所规定的情形，因此被告XX城自然资源局对外作出的一切行为应当视为XX城管委会的行为。原告姚伟错列被告，应驳回其起诉，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，被告XX城自然资源局于2019年12月2日作出陕泾河自然资罚字[2019]136号《土地行政处罚决定书》，认定原告姚伟非法转让集体土地用于非农建设，决定没收原告转让0.9亩集体土地的转让资金50万元人民币，并处以非法所得百分之五25000元人民币的罚款。原告不服该处罚决定书，向本院提起本案诉讼。另查明，根据中共陕西省西咸新区XX城委员会、陕西省西咸新区XX城管理委员会2019年9月27日《关于印发XX城党委管委会各部门职能配置和机构编制规定的通知》，被告XX城自然资源局是陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称“XX城管委会”）的内设机构。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，根据XX城管委会《关于印发XX城党委管委会各部门职能配置和机构编制规定的通知》，XX城XX城管委会的内设机构，对其以自己的名义作出的行政行为不服提起诉讼的，应当以设立该单位的开发区管理机构为被告。原告姚伟以XX城自然资源局为被告提起本案诉讼，属于错列被告。本院已于2020年3月26日向原告进行了释明，原告坚持以XX城自然资源局为被告，拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告姚伟的起诉。本案诉讼费50元，退还原告姚伟。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军  审  判  员  孙青青  审  判  员  薛科平   二Ο二Ο年三月三十一日  书   记  员  鬲  博      附法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）     不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）     超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）     错列被告且拒绝变更的；（四）     未按法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）     未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）     重复起诉的；（七）     撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）     行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）     诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）     其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 1