福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0302行初25号 原告福建康城建筑工程有限公司，住所地福州市晋安区岭头街38号，统一社会信用代码9135000076178871XT。 法定代表人林烨，总经理。 原告林烨（系福建康城建筑工程有限公司的法定代表人），男，1983年10月27日出生，汉族，住福州市台江区。 上述两原告的共同委托代理人蔡国军，福建闽天律师事务所律师，特别代理。 被告莆田市荔城区住房和城乡建设局，住所地莆田市荔城区政府内，统一社会信用代码11350321003713081Y。 负责人曾向阳，局长。 委托代理人许力，莆田市荔城区住房和城乡建设局工作人员，特别代理。 委托代理人游素玉，福建湄海律师事务所律师，特别代理。 原告福建康城建筑工程有限公司、林烨不服被告莆田市荔城区住房和城乡建设局行政处罚一案，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月13日立案后，于2020年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。两原告福建康城建筑工程有限公司、林烨的共同委托代理人蔡国军，被告莆田市荔城区住房和城乡建设局的委托代理人游素玉、许力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，一、原告在投标保证金缴纳的有效期限内并未提交投标银行保函，无权参加下一步评审，应视为没有资格投标，不能参与开标活动。在原告不能作为投标人的前提条件之下，被告作出本案讼争的行政处罚事实认定是错误的、处罚对象也是错误的；二、退一步而言，假设原告有资格参加投标活动，也不能被认定与案外人两家公司存在串标行为。原告并未与案外人共同串通参与本次公开招投标，原告仅出于自身经营成本角度考虑，聘请第三方编制本次公开招投标有关电子投标文件，对于案外人是否也同时聘请该第三方并不知情，不存在主观上故意串通的意思表示。且原告在电子投标过程中也自行参与编制和审核有关投标文件内容，在所留有的电子数据也能显示与案外人两家公司在加密锁、CPU、内存、硬盘、网卡、IP等电子数据上并没有完全相同，尤其是原告加密锁序列号和IP地址都有明显区别于案外人，故原告在主观和客观上均不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条所规定的“不同投标人的投标文件由同一单位或个人编制”，被告据此认定原告与案外人存在共同串标的事实是错误的；三、被告处罚决定所援引的闽建筑【2018】29号《福建省住房和城乡建设厅关于施工招投标项目电子投标文件协同认定与处理的指导意见》系由福建省住房和城乡建设厅制定颁发的指导性意见，属于规范性文件，无权对全国人大制定的法律以及国务院颁布的行政法规作出具体解释或扩大解释。故被告据此规范文件作出对原告认定与案外人两家公司共同串标显然是缺乏法律依据。综上，被告对原告作出的行政处罚行为缺乏事实和法律依据，行政处罚对象错误，故请求法院：一、撤销被告于2019年12月18日作出的荔建市罚决【2019】07号《行政处罚决定书》；二、依法审查闽建筑【2018】29号《福建省住房和城乡建设厅关于施工招投标项目电子招投标文件雷同认定与处理的指导意见》合法性。 原告向本院提交了以下证据： 1、行政处罚决定书（荔建市罚决［2019］07号）； 2、行政处罚意见告知书（荔建市罚告［2019］07号）； 证据1-2证明（1）2019年12月18日，被告对原告作出罚款人民币429372元（其中对原告福建康城建筑工程有限公司罚款人民币405068元，对原告林烨罚款人民币24304元）的行政处罚决定；（2）被告作出前述行政处罚决定的直接依据系《福建省住房和城乡建设厅关于施工招投标项目电子投标文件雷同认定与处理的指导意见》。 3、《福建省房屋建筑和市政基础设施工程标准施工招标文件专用本（2017年修订版）》节选，证明（1）该文件第2章第1节第24项中第21.5、21.6约定“……，未提交投标银行保函原件的，视为未提交投标保证金，未按规定提交原件变更证明材料的，评标委员会可以按不利于投标人的情形认定”；（2）该文件第3章第2节第3项中第3.1、3.1.3约定“3.1资格文件有下列情形之一的，视为未能对招标文件作出实质性响应，应否决其投标，不得进入下一步评审：……；3.1.3未按招标文件规定提交了投标保证金；……”； 4、异议回复函及截图各一份，证明被告的招标代理机构（辽宁经纬工程管理有限公司）对原告提出有关雷同异议的复函内容体现的查询结果所涉及的计价软件加密锁序列号、计算机硬件信息（MAC序列号、CPU序列号、硬盘序列号）是不完整的，仅为片面信息；该招标代理机构仅截取部分相同的数据信息，就认定为“完全一致”，是错误的；被告直接援引该招标代理机构认定结果对原告进行行政处罚，是错误的； 5、截图一份（网上打印），证明福建省晨曦信息科技有限公司就原告和案外人福建联合建设工程有限公司、福建盛世鼎建设发展有限公司在本案诉争的电子投标文件中有关加密锁、CPU、内存、硬盘、网卡、IP的详细序列号条数进行展开，原告与另外两家案外人公司的前述序列号信息并非完全一致，且原告的IP地址显示记录也明显有别于另外两家案外人，不足以认定电子投标文件由“同一单位或个人编制”。 6、闽建筑［2018］29号《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标项目电子投标文件雷同认定与处理的指导意见》一份，证明（1）该指导意见系由福建省住房和城乡建设厅发布，属于规范性文件；被告对原告作出本案诉争的行政处罚决定系有援引该规范性文件第一条第二款内容，原告依法有权对该规范性文件提起合法性审查。（2）该指导意见第一条内容系对《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十条条款扩大解释，系对国务院制定颁布的行政法规条款进行解释，但解释主体为福建省政府的职能部门，显然无权对行政法规进行扩大解释，违反了《中华人民共和国立法法》的有关规定。（3）被告据该指导意见作出的行政处罚，显然缺乏法律依据。 被告莆田市荔城区住房和城乡建设局辩称，一、被告作出的荔建市罚决【2019】07号《行政处罚决定书》认定原告在投标过程中，存在电子投标文件中投标报价清单的加密序列、计算机硬件信息与其他投标人雷同，事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定；二、被告作出的行政处罚决定书合法有据，程序正当；三、对于原告诉求的对闽建筑【2018】29号《福建省住房和城乡建设厅关于施工招投标项目电子招投标文件雷同认定与处理的指导意见》进行审查，被告对此并没有法定的审查权限；四、原告是否向招标业主提供投标保证金影响的是其最终能否中标，但原告实际上已经向招标业主提交了投标文件，已经作出了投标行为，且存在与他人串标的情形，故被告作出的行政处罚决定是正确的。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市荔城区住房和城乡建设局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据： 1、行政判决书（［2019］闽0302行初131号）； 2、生效证明书各一份； 证据1-2证明莆田市城厢区人民法院作出的生效判决认定莆田市荔城区住房和城乡建设局作出的荔建市罚决［2019］6《行政处罚决定书》适用法律错误，予以撤销，并责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。 3、行政处罚立案审批表一份； 4、福建省行政执法证二份； 证据3-4证明（1）被告通过开标系统检测发现原告公司在投标过程中与案外人福建联合建设工程有限公司、福建盛世鼎建设发展有限公司存在电子投标文件中投标报价清单的加密锁序列号和计算机硬件信息均雷同的行为；（2）行政执法人员李杰、黄斌于2019年10月28日对此进行立案审批。 5、《关于莆田市第三自来水厂拆迁安置房建设工程（重新招标）投标人投标文件信息雷同案件的调查报告》及相关附件一份，证明被告执法人员进行调查取证，调查结果为原告与案外人福建联合建设工程有限公司、福建盛世鼎建设发展有限公司的电子投标文件中投标报价清单的加密锁序列号、计算机硬件信息（MAC序列号、CPU序列号、硬盘序列号）均雷同，违反了闽建筑［2018］29号文件以及《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标实施条例》的规定。 6、行政处罚意见告知书（荔建市罚告［2019］7号）、送达回证、顺丰速运客户存根各一份，证明被告于2019年11月13日对原告作出荔建市罚告［2019］07号《行政处罚意见告知书》并依法送达给原告的事实。 7、原告陈述函一份，证明2019年11月15日，被告已依法听取原告的陈述申辩。 8、银行保函递交情况表一份； 9、福建康城建筑工程有限公司投标文件一份； 证据8-9证明（1）原告向招标业主递交了投标保证金，并在银行保函递交情况表上签字确认；（2）原告通过新点网上招投标系统递交了项目的招标文件；（3）原告已经实际作出投标行为，就应当遵守法律规定，不得有串标行为，否则就应当对被行政处罚。 10、《福建省房屋建筑和市政基础设施工程标准施工招标文件专用本》（2017年修订版）； 11、《招标投标情况报告》； 12、中标结果公示单； 证据10-12证明（1）被告依法核实涉案招投标项目的相关情况；（2）涉案招标项目的中标价为67511426；（3）因原告存在串标行为，故其标书确定为废标、无效标。 13、莆田市荔城区住房和城乡建设局行政处罚不予听证通知书（荔建市听告［2019］7号）； 14、邮件交寄单（收据）； 证据13-14证明因原告逾期未申请听证，故被告不予举行听证，并依法将不予听证通知书送达给原告的事实。 15、案件讨论（会审）笔录，证明被告对莆田市第三自来水厂拆迁安置房建设工程（重新招标）项目投标人串通投标案进行集体讨论，一致通过对原告的处罚方案。 16、行政处罚决定书一份、送达回证一份、缴款收据二份、罚款收据二份，证明被告于2019年12月18日作出荔建市罚决［2019］07号处罚决定书并依法送达给原告的事实。 法律依据：1、《中华人民共和国招投标法》第五十三条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标项目电子投标文件雷同认定与处理的指导意见》，证明原告与案外人福建联合建设工程有限公司、福建盛世鼎建设发展有限公司的电子投标文件中投标报价清单的加密锁序列号、计算机硬件信息均雷同的行为符合关于串通投标的规定，依法应对其实施行政处罚； 2、《行政处罚法》第十七条、第三十一条、第三十二条、第三十八条、第四十二条，证明被告作为主管部门有权依据职权对原告作出处罚，被告在作出行政处罚之前已依法将事实、理由及依据告知原告，并听取原告的陈述申辩，充分保障原告听证的权利，依法作出行政处罚。 经庭审举证、质证，原告对被告提供的证据1-4三性均无异议；对证据5的形式真实性无异议，对证明内容有异议，原告不存在串标的行为；对证据6形式真实性无异议，对证明内容有异议，对处罚的内容也有异议；对证据7真实性无异议，确实是原告出具的。该陈述函已经明确了原告未在项目开标截止时间前实际提交投标保证金保函的原件；对证据8、9的形式真实性无法确认，对证明内容有异议，一是无法确认“方琴”在登记表上签字的真实性，二是不能证明业主单位收到了原告的保函原件，原告实际没有进入下一步评审的资格；对证据10三性均无异议；对证据11的形式真实性无异议，但对证明内容有异议，一是被告作为现场的监督单位，应当有审慎审查的义务；二是招投标是采取“资格后审”的方式，原告的投标资格取决于保证金是否有缴纳；三是情况报告中第一点明确了未递交保函原件，就视为未提交保证金；四是根据该份报告显示投标入围确认原则是随机抽取的方式，不存在原告跟其他方串标的客观可能性；对证据12的形式真实性无异议，但是不能证明原告存在串标的行为；对证据13-16三性均无异议。对适用法律中的《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标项目电子投标文件雷同认定与处理的指导意见》合法性有异议，请求法院依法进行审查。原告并未提交保函的原件，没有投标的资格，依据招投标法的规定对原告进行处罚，是没有法律依据的。 被告对原告提供的证据1-2真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，认为被告做出的行政处罚不仅仅是依据指导意见，同时还依据招标投标法以及招投标法的实施条例；对证据3真实性、合法性无异议，但是招标投标法以及招投标法的实施条例约束的是招标投标的行为，而不是结果。原告在涉案的活动中已经提交投标保证金以及文件，只要原告作出该行为，就应该受到招标投标法以及招投标法的实施条例的约束；对证据4真实性、合法性无异议，可以证实原告确实与案外人存在计价软件加密锁序列号、计算机硬件信息一致的情况，故被告作出的行政处罚是有事实依据的，证据是充分的；对证据5三性均有异议，原告是否存在串标行为，应以江苏国泰及辽宁经纬公司出具的函来认定；对证据6真实性、合法性无异议，但是认为被告依据该指导意见以及招投标法和实施条例作出行政处罚，是有合法依据的。且被告认为该指导意见并未超出招投标法和实施条例关于串通投标的规定。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据取得方式和收集方法合法，可以作为本案的定案依据。原告提供的证据1-4、6的真实性，被告没有异议，本院予以确认；证据5不能证明原告所要证明的内容。 经审理查明，2018年12月24日，被告向莆田市行政服务中心发出《关于请求协助核实莆田市第三自来水厂拆迁安置房建设工程（重新招标）投标人投标文件信息雷同情况的函》。2018年12月29日，江苏国泰新点软件有限公司作出《关于莆田市第三自来水厂拆迁安置房建设工程（重新招标）投标人投标文件信息雷同情况的复函》。莆田市行政服务中心管理委员会收到后，于2019年1月3日向被告莆田市荔城区住房和城乡建设局作出《关于请求协助核实莆田市第三自来水厂拆迁安置房建设工程（重新招标）投标人投标文件信息雷同情况的复函》，并将上述查询结果转给被告莆田市荔城区住房和城乡建设局。2019年4月18日，被告根据“开标系统检测发现”对莆田市第三自来水厂拆迁安置房建设工程（重新招标）串通投标案进行立案。经过调查后，被告于2019年6月4日作出荔建市罚决【2019】06号《行政处罚决定书》，决定对原告作出如下行政处罚：处人民币429372元整的罚款（其中对福建康城建筑工程有限公司处罚人民币405068元整，对法人林烨处罚人民币24304元整）。两原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月23日作出（2019）闽0302行初131号行政判决书，以被告行政告知内容与行政处罚内容明显不一致，属适用法律错误为由，撤销被告作出的荔建市罚决【2019】06号《行政处罚决定书》。判决生效后，被告于2019年10月28日重新对原告的行为立案调查。2019年11月13日，被告向原告作出了《行政处罚意见告知书》，告知原告的违法事实及拟处罚的理由、依据及享有陈述、申辩权和要求举行听证的权利。2019年11月21日，被告作出荔建市听告【2019】07号《不予听证通知书》，对原告提出听证的要求超过法定的期限，决定不予举行听证。2019年12月18日，被告作出荔建市罚决【2019】07号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条之规定，决定对原告作出如下行政处罚：处人民币429372元的罚款（其中对福建康城建筑工程有限公司处罚人民币405068元整，对法人林烨处罚人民币24304元整）。该处罚决定书于2019年12月19日送达原告福建康城建筑工程有限公司。两原告于2020年1月3日将罚款全部缴清。现原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为：《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条规定，“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标： （一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；……”。《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定，“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款……。”被告依据上述规定，认定原告福建康城建筑工程有限公司在投标过程中，存在电子投标文件投标报价清单的加密锁序列号、计算机硬件信息与其他投标人雷同的行为，对原告福建康城建筑工程有限公司及其法定代表人林烨作出罚款的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告以其不具备投标资格，不应当被行政处罚为由要求撤销案涉行政处罚决定，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告要求对闽建筑【2018】29号《福建省住房和城乡建设厅关于施工招投标项目电子投标文件协同认定与处理的指导意见》的合法性一并进行审查，但被告作出的荔建市罚决【2019】07号《行政处罚决定书》中并未将《福建省住房和城乡建设厅关于施工招投标项目电子投标文件协同认定与处理的指导意见》作为依据，故本院对该规范性文件不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福建康城建筑工程有限公司、林烨的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告福建康城建筑工程有限公司、林烨负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  何冠荔 人民陪审员  梁素梅 人民陪审员  林喜凤 二〇二〇年三月三十日 法官助理陈梦馨 书记员林常云 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。