广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1898号上诉人（原审原告）：怀集县诗洞镇仁和村邓坑二经济合作社，地址：肇庆市怀集县诗洞镇。法定代表人植中志，该社社长。委托代理人植新金，男，汉族，1941年12月26日出生。委托代理人植秀兰，男，汉族，1957年10月10日出生。被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府，地址：肇庆市怀集县县城。法定代表人申翰杰，该县县长。委托代理人成前卿，怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。委托代理人黄国强，怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府，地址：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人范中杰，该市市长。委托代理人江敏，肇庆市法制局干部。委托代理人欧志兵，肇庆市法制局干部。原审第三人：怀集县诗洞镇仁和村邓坑一经济合作社，地址：肇庆市怀集县诗洞镇。法定代表人植中明，该社社长。委托代理人植秀金，男，汉族，1958年4月1日出生。委托代理人植秀吉，男，汉族，1951年8月5日出生。上诉人怀集县诗洞镇仁和村邓坑二经济合作社（以下简称：邓坑二社）因与被上诉人怀集县人民政府（以下简称：怀集县府）、肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）、原审第三人怀集县诗洞镇仁和村邓坑一经济合作社（以下简称：邓坑一社）山林权属行政裁决及行政复议纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告与第三人争议山场地名：“沉界”，座落在XX镇XX村行政界线内，四至（依日出为东）：东至山脊与广宁山交界，南至冲劣落山脚，西至山脊，北至山顶脊，面积约218亩，属有林地。争议纠纷始发于2006年2月间，经怀集县诗洞镇人民调解委员会调解未果，原告于2006年6月30日向被告怀集县府申请调处。原告向被告怀集县府提供两份权属证明主张争议山场权属：一、1963年《山林土地所有证》一份，持证单位：诗洞公社双六大队第二生产队，座落：邓坑，地名：“沉界连出至广德”，四至：东至仸仔嶺；南至山顶；西至足（路）边；北至国生，面积30亩。二、1982年怀林证字第XX号《山权林权证》（续四页）一份，持证单位：诗洞公社仁和大队第二生产队，座落：和碑记，地名为“沉界”，四至：东至本山脊分水止；南至碑记对面降崩止；西至本山脚列止；北至佛咀岺凹原防火线止，面积63亩。原告还提供了1965年11月18日《分山合同》一份。第三人向被告怀集县府提供证号为XX号《山林土地所有证》一份，持证单位：诗洞公社双六大队邓坑第一生产队，地名为“沉界”，四至：东至广宁山；南至土兰；西至谷生大路；北至南干，面积30亩。被告怀集县府先后于2013年3月7日、2014年12月4日就本纠纷作出处理决定，但都被有权机关予以撤销。在原审法院作出的（2015）肇中法行终字第110号行政判决生效后，被告怀集县府对本纠纷重新进行调处。在调处期间，依第三人的申请，被告怀集县府委托广东通济司法鉴定中心对案涉的1965年《分山合同》在场人“植杏荣”的签名字迹进行鉴定。广东通济司法鉴定中心于2016年7月20日依法作出了《文书鉴定意见书》（粤通司鉴中心【2016】文鉴字第103号），鉴定结果认为：“送检落款日期为‘一九六五年十一月十八日’的分山合同落款‘在场人’处签名‘植杏荣’字迹不是出自植杏荣的笔迹。”被告怀集县府经过调处后，于2016年8月8日作出怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》：“一、争议山场地名：“沉界”，座落在诗洞镇仁和村行政界线内，四至（依日出为东）：东至山脊与广宁山交界，南至冲劣落山脚，西至山脊，北至山顶脊，面积约218亩。其中，①号山四至（依日出为东）：东至山脊与广宁山交界，南至以佛仔坳直落山脚，西至山脊，北至山顶脊，面积约197亩，该山场四至范围内的林地所有权归怀集县诗洞镇仁和村邓坑一经济合作社集体所有；②号山四至（依日出为东）：东至广宁山交界，南至山顶，西至土兰冲劣直落山脚，北至以佛仔坳直落山脚，面积约21亩，该山场四至范围内的林地所有权归怀集县诗洞镇仁和村邓坑二经济合作社集体所有。上述①号、②号山场的林木所有权归怀集县诗洞镇仁和村邓坑一经济合作社和怀集县诗洞镇仁和村邓坑二经济合作社集体所有集体所有。待本处理决定书生效后，依规将林木一次性采伐完毕，争议山场的林地所有权按上述规定分别归怀集县诗洞镇仁和村邓坑一经济合作社集体所有和怀集县诗洞镇仁和村邓坑二经济合作社集体所有。二、依法撤销1982年9月3日怀林证字第XX号《山权林权证》（续四页），持证单位：诗洞公社仁和大队第二生产队，地名为“沉界”，四至：东至本山脊分水止，南至碑记对面降崩止，西至本山脚列止，北至佛咀岑凹原防火线止，面积63亩一栏的全部内容。”原告不服，在2016年9月2日向被告肇庆市府申请行政复议，被告肇庆市府在2016年10月24日作出延期决定，并通知各方当事人。被告肇庆市府经审查后，于2016年11月18日作出肇府行复【2016】56号《行政复议决定书》，决定维持被告怀集县府于2016年8月8日作出怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》的具体行政行为。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告怀集县府作出的怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》及被告肇庆市府作出的肇府行复【2016】56号《行政复议决定书》，并由两被告承担全部诉讼费用。原审另查明，争议双方从土改时至现在的体制变化情况，原告在土改时属仁和乡邓坑村管辖，称邓坑二组；在体制下放时，属双六大队管辖，称第二生产队；在落实“三山”时，属仁和大队管辖，称邓坑第二生产队；约在1998年左右，属仁和村民委员会管辖，称邓坑二经济合作社，直至现在。第三人在土改时属仁和乡邓坑村管辖，称邓坑一组；在体制下放时，属双六大队管辖，称第一生产队；在落实“三山”时，属仁和大队管辖，称邓坑一生产队；约在1998年左右，属仁和村民委员会管辖，称邓坑一经济合作社，直至现在。原审法院认为，本案争议山场座落在怀集县行政界线内，争议双方均是单位，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，被告怀集县府有权处理本案山林权属争议，是本案的适格被告。根据原告邓坑二社与第三人邓坑一社各自提交的1963年《山林土地所有证》，经被告怀集县府的核对，原告的山场地名为“沉界连出至广德”，其四至仅有东至于争议山场有关联，其他三至均与争议山场无关；第三人的山场地名为“沉界”，其四至与争议山场实地四至核对是吻合的，并且比争议山场四至大。原告与第三人的证载范围存在重叠的情况。原告提供的1965年11月18日《分山合同》，经被告怀集县府委托广东通济司法鉴定中心对案涉的1965年《分山合同》在场人“植杏荣”的签名字迹进行鉴定。广东通济司法鉴定中心作出了《文书鉴定意见书》（粤通司鉴中心【2016】文鉴字第103号），鉴定结果认为：“送检落款日期为‘一九六五年十一月十八日’的分山合同落款‘在场人’处签名‘植杏荣’字迹不是出自植杏荣的笔迹。”根据鉴定结果，该份《分山合同》不真实，被告怀集县府不采纳该份《分山合同》作为处理纠纷的依据，理据充分。原告申领的1982年怀林证字第XX号《山权林权证》（续四页），地名为“沉界”一栏的四至内容，是以1965年11月18日的《分山合同》为填证依据填领的，由于《分山合同》经鉴定有不真实的情形，其依据来源不合法，被告怀集县府撤销该栏内容，理据充分。现争议山场上的林木，原告与第三人均认可属于双方共同种植，而双方均无提供经营管理争议山场的证明依据，据此，被告怀集县府决定将争议山场的林木所有权划归原告与第三人共有，符合实际情况。被告怀集县府根据有关的权属证明、鉴定结果及调查材料，对争议山场林地林木的权属进行裁决，处理得当。被告怀集县府作出的怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。原告申请撤销该处理决定，理据不充分，不予支持。被告肇庆市府是被告怀集县府的上一级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告肇庆市府具有对被告怀集县府作出的具体行政行为进行行政复议的职责。被告肇庆市府于2016年9月2日受理原告的复议申请后，依法向被告怀集县府发出《行政复议答复通知书》及向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》。被告肇庆市府在2016年10月24日作出延期决定，并通知各方当事人，经审查后，在2016年11月18日作出肇府行复【2016】56号《行政复议决定书》，维持被告怀集县府于2016年8月8日作出怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》的具体行政行为，程序合法，事实清楚，适用法律正确。原告申请撤销该复议决定，理据不充分，不予支持。综上所述，被告怀集县府作出的怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》和被告肇庆市府作出的肇府行复【2016】56号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告邓坑二社申请撤销上述处理决定和复议决定的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告邓坑二社的诉讼请求。邓坑二社不服一审判决向本院提起上诉称：1、我社《山林土地所有证》四至沉界（北面）部分包含了原审第三人提供的《山林土地所有证》的四至，我方主张争议山场有主要证据可依。2、广东通济司法鉴定中心采用的检材是毛笔字的字体，而该中心采用的检材确实黑色签字笔字体，该鉴定中心采用的检材与样本相差12年，不是同一时期的笔迹，不能以广东通济司法鉴定中心作出的【2016】文鉴字第103号《文书鉴定意见书》否认分山合同内容存在失实，否认合同双方另5个代表签名真实性。故此，广东通济司法鉴定中心作出的【2016】文鉴字第103号《文书鉴定意见书》是不合法的，而且显失公平、公正。以该《文书鉴定意见书》作为主要证据显失公平、公正、公开，程序严重违法。3、怀集县府查明：植杏荣1963年6月份已调出信用社工作，其分山合同是假不是事实等，只是植杏荣自己陈述且属于第三人方村民，有利害关系，并没有相关联的证据印证。故，植杏荣自己的陈述证明不具证据的真实性、合法性和关联性。4、讼争的上述山场从1963年后一直系我社管理，从未发生过争议。1980年前，我社各户都在该山场耕作，并在该山场留有松树20多棵。我社《山林土地所有证》的山场地名“沉界连出至广德”四至与争议山场“沉界”四至相符，1965年分山合同依法有效。我社据此依据填报的1982年9月3日怀林证字第XX号《山权林权证》，怀集县府没有事实和法律法规规定撤销。5、怀集县府以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，即怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》属严重程序违法。6、怀集县府作出的怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》依照《行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项“适用法律、法规错误的。”本纠纷发生争议后，我社提供有《山林土地所有证》、1965年《分山合同》、怀林证字第XX号《山权林权证》（续四页）。而怀集县府适用《广东省森林林木林地权属争议调解处理条例》第十条第（二）、（五）项、第十六条、第二十二条第二款第（七）项之规定，没有提供所谓的具体法律、行政法规规定条款，而《广东省森林林木林地权属争议调解处理条例》只是地方性法规，非法律、行政法规，其效力低于法律、行政法规。综上，怀集县府作出的怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复【2016】56号行政复议决定是错误的，一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审法院撤销原判，撤销怀集县府作出的怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复【2016】56号行政复议决定。被上诉人怀集县人民政府二审辩称：1、本案上诉人除了在我府第一次处理本案时提供的1963年2月6日《山林土地所有证》、1965年11月18日《分山合同》和1982年9月3日《山权林权证》（怀林证字第XX号）等证据外，没有重新提供任何证据。原审第三人除了在我府第一次、第二次处理本案时提供的《山林土地所有证》（证号为第XX号）和广东华生司法鉴定中心于2014年7月30日作出的《司法鉴定意见书》【粤华生司鉴中心[2014]（文鉴）字第025号】等证据外，没有重新提供任何证据。2、争议双方当事人除了在我府第一次处理本案时辩称的经营管理事实外，均没有重新提供经营管理事实和依据。3、现争议山场属有林地，主要树种有松、杉等树木，山上的杉木是由争议双方在联合社（即1969年至1974年间）集体种植的，松木是天然林。这些事实，均经争议双方当事人代表一致确认。4、上诉人提供的1965年《分山合同》经鉴定，在场人处“植杏荣”的签名不是出自植杏荣本人的笔迹。内容存在失实的情况，故该《分山合同》不具备合法有效性，不能作为本案的处理依据。上诉人申领的1982年《山权林权证》，主要是根据1965年《分山合同》内容作为填证依据填领的，但经核对1965年《分山合同》内容，一是《分山合同》没有详细写明山场的四至和面积；二是根据调查植杏荣本人简历显示，其在1961年-1971年间已在信用社工作，不在其本人生产队任干部；三是《分山合同》并没有说明山场权属归谁所有。另外，《分山合同》在场人“植杏荣”签名的笔迹不是出自植杏荣本人亲笔签名。上述事实均证实该《分山合同》存在失实的情况，不能作为本案的处理依据，故其1982年《山权林权证》也应无效，应予撤销。5、根据争议双方分别提供的1963年《山林土地所有证》四至重新与争议山场实地位置比对，上诉人的证件四至只有小部分跨入了争议山场范围，即在争议山场四至范围的东南至内以佛仔坳为界址偏向“土兰”那部分。原审第三人的权属证件四至能与争议山场四至核对吻合。由于争议双方重叠填证的山场面积较小，难于划分界限，故我府考虑方便林业生产和管理工作，将争议双方重叠填证的那部分山场的林地所有权确认归上诉人集体所有。没有重叠的争议山场范围的林地所有权确认归原审第三人集体所有。综上，我府依法重新作出怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》是正确的，该处理决定书并经肇庆市府及原审法院依法审理维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人肇庆市人民政府二审辩称：1、怀集县山纠办委托广东通济司法鉴定中心对“植杏荣”本人的笔迹与案涉1965年《分山合同》的“植杏荣”签名笔迹进行鉴定。广东通济司法鉴定中心出具的《文书鉴定意见书》认为：“送检落款日期为‘一九六五年十一月十八日’的分山合同落款‘在场人’处签名‘植杏荣’字迹不是出自植杏荣的笔迹。”根据鉴定结果，案涉1965年《分山合同》不真实，在场人处“植杏荣”的签名不是出自植杏荣本人的笔迹。怀集县府不采纳该《分山合同》作为本案的处理依据，理据充分。2、上诉人申领的1982年XX号《山权林权》地名为“沉界”一栏的四至内容是以上述1965年《分山合同》作为填证依据填领的，怀集县府撤销该栏内容，理据充分。3、根据原审第三人对上述证件所载的“沉界”和上诉人对上述证件的“沉界连出至广德”的自认位置，结合争议山场的地名和座落范围，怀集县府将“东至广宁山交界，南至山顶，西至土兰冲劣直落山脚，北至以佛仔坳直落山脚，面积约21亩”的这一部分争议山场的所有权归属上诉人，处理适当。此外，原审第三人和上诉人双方确认争议山场上的杉木是争议双方在合并联社时期集体种植的，松树属于天然林的事实，同时，双方并无提供有效的证据证明对争议山场存在单方经营管理事实，因此，怀集县府将争议山场的林木所有权归原审第三人和上诉人共有，处理适当。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。原审第三人邓坑一社二审辩称：我社依法持有争议山场的山林权属证件，四至清楚，权属明确，应受法律保护。怀集县府作出的怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》正确，该处理决定书并经肇庆市府及原审法院依法审理维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为山林权属行政裁决及行政复议纠纷，二审争议焦点为被上诉人怀集县府作出的怀府裁决【2016】9号《关于“沉界”山林权属的处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复【2016】56号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第一款规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。”第二款规定：“当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；……”第十一条第一款规定：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”本案中，上诉人提供了两份权属凭据。一是1963年《山林土地所有证》，以其中记载的地名：“沉界连出至广德”，四至：东至仸仔嶺；南至山顶；西至足（路）边；北至国生，面积30亩的内容主张争议山场权属。二是1982年怀林证字第XX号《山权林权证》（续四页）一份，以地名为“沉界”，四至：东至本山脊分水止；南至碑记对面降崩止；西至本山脚列止；北至佛咀岺凹原防火线止，面积63亩的内容主张权属。此外，上诉人还提供了1965年11月18日《分山合同》一份。但是，经怀集县山纠办委托广东通济司法鉴定中心对1965年《分山合同》的“植杏荣”签名笔迹进行鉴定，广东通济司法鉴定中心出具的《文书鉴定意见书》认为：“送检落款日期为‘一九六五年十一月十八日’的分山合同落款‘在场人’处签名‘植杏荣’字迹不是出自植杏荣的笔迹。”因此，根据鉴定结果，本案不能认定1965年《分山合同》的真实性，怀集县府在处理决定中不采纳该《分山合同》作为调处涉案争议山场权属依据，并无不当。同时，因为上诉人申领的1982年XX号《山权林权证》中地名为“沉界”一栏的四至内容是以1965年《分山合同》作为填证依据填领的，所以1982年XX号《山权林权证》中地名为“沉界”一栏的记载亦不能认定其真实性，怀集县政府不将上诉人的1982年XX号《山权林权证》作为处理本案争议山场的权属依据，并撤销该《山权林权证》中地名为“沉界”一栏的四至内容，亦无不妥。原审第三人提供了XX号《山林土地所有证》，以地名为“沉界”，四至：东至广宁山；南至土兰；西至谷生大路；北至南干，面积30亩的内容主张争议山场权属。根据争议双方提供的，可以作为调处本案争议山场权属的有效权属凭据，即双方1963年《山林土地所有证》分析，上诉人的证件有部分在争议山场内，但无法包含整个争议山场，原审第三人证件的地名与四至，清楚明确，完全吻合，其山场四至比争议山场四至大。广宁山、土兰、南干、谷生大路等地名座落位置，均经争议双方当事人代表在实地共同确认。由此可以认定，争议双方持有的证件四至存在重叠，怀集县府从方便林业生产和管理工作的角度出发，将争议双方重叠填证的部分山场林地所有权确认归上诉人集体所有，没有重叠的争议山场范围的林地所有权确认归原审第三人集体所有：即争议的①号山四至（依日出为东）：东至山脊与广宁山交界，南至以佛仔坳直落山脚，西至山脊，北至山顶脊，面积约197亩，该山场四至范围内的林地所有权归怀集县诗洞镇仁和村邓坑一经济合作社集体所有；②号山四至（依日出为东）：东至广宁山交界，南至山顶，西至土兰冲劣直落山脚，北至以佛仔坳直落山脚，面积约21亩，该山场四至范围内的林地所有权归怀集县诗洞镇仁和村邓坑二经济合作社集体所有。上述①号、②号山场的林木所有权归怀集县诗洞镇仁和村邓坑一经济合作社和怀集县诗洞镇仁和村邓坑二经济合作社集体所有。怀集县府以上对争议山场权属的处理决定具有事实和法律依据，另外撤销上诉人1982年怀林证字第XX号《山权林权证》（续四页），持证单位：诗洞公社仁和大队邓坑第二生产队，地名为“沉界”，四至：东至本山脊分水止，南至碑记对面降崩止，西至本山脚列止，北至佛咀岑凹原防火线止，面积63亩一栏的全部内容。”亦属正确，肇庆市府作出的肇府行复【2016】56号《行政复议决定书》予以维持事实清楚，适用法律正确，原审法院判决驳回上诉人有关撤销被诉处理决定和复议决定的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。综上，邓坑二社的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人邓坑二社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年三月十九日书记员  陈玲茹