江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏1302行初308号原告张建国,男,1953年6月4日生,××族，住泗阳县。委托代理人谢永力、洪磊，江苏拓力律师事务所律师。被告泗阳县卫生健康局,住所地泗阳县县政府双子楼西7楼。法定代表人孙修利，该局局长。应诉负责人丁峰，该局副局长。委托代理人曾令超、陈雅，江苏民卫律师事务所律师。第三人泗阳县第二人民医院,住所地泗阳县王集镇健康路8号。法定代表人钱玉春，该院理事长。委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。第三人钱玉春，女，1971年8月20日生，××族，住宿迁市宿城区。第三人胡学高，男，1963年3月6日生，××族，住泗阳县。原告张建国诉被告泗阳县卫生健康局（以下简称泗阳卫健局）不服法定代表人变更许可纠纷一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2018年7月17日立案受理。因泗阳县第二人民医院（以下简称泗阳二院）、钱玉春、胡学高与案件有利害关系，本院通知作为第三人参加诉讼。经审理，本院于2018年10月10日作出（2018）苏1302行初190号行政判决。被告泗阳卫健局、第三人泗阳二院和钱玉春不服提起上诉，江苏省宿迁市中级人民法院于2019年11月4日作出（2018）苏13行终120号行政裁定，撤销一审判决，发回本院重新审理。本院于2019年11月25日立案，后向被告泗阳卫健局送达起诉书副本及应诉通知书等材料。依法另行组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告张建国及委托代理人谢永力，被告泗阳卫健局的应诉负责人丁峰及委托代理人曾令超，第三人泗阳二院的委托代理人李宇，第三人钱玉春到庭参加诉讼。第三人胡学高经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张建国诉称，其一直是泗阳二院的股东。自2015年初，泗阳二院原法定代表人胡学高未经股东会及董事会决议，擅自委托股东之外的钱玉春管理医院各项事务，并私自将部分股权转让给钱玉春。2017年6月，在几十名股东不知情的情况下，胡学高与钱玉春恶意串通，违反章程规定，提供虚假材料申请变更法定代表人。被告在办理登记窗口对外公示的“医疗机构法人变更需要准备材料”中明确需提供19项，但仅要求泗阳二院提供16项材料，且与公示需提交的19项明显不一致。被告对泗阳二院提交的材料没有尽到严格、审慎的审查义务，草率审批，同意变更登记申请，导致医院陷入管理混乱、效益急剧下滑、职工怨声载道的不良境况。2018年5月20日，原告向被告申请变更登记信息公开，同年6月8日获得相关变更登记申请和审批材料，后于6月16日向被告递交了关于撤销泗阳二院法定代表人变更登记行为申请书，被告一直未予明确答复。现请求撤销被告为泗阳二院办理的法定代表人变更登记手续，案件诉讼费用由被告负担。在重审过程中，原告将诉讼请求变更明确为：1.撤销被告2017年6月22日作出的关于同意泗阳二院法定代表人由胡学高变更为钱玉春的批准决定；2.撤销被告2017年10月24日颁发给泗阳二院法定代表人为钱玉春的《医疗机构执业许可证》，并重新恢复原登记；3.案件受理费由被告承担。被告泗阳卫健局辩称：一、被告为泗阳二院办理的法定代表人变更登记手续符合法律法规的规定。宿迁市医疗机构改革后，泗阳二院属民办非企业单位，不再是被告下设的事业单位，具有完全自主管理权。被告作为登记机关，对法定代表人变更登记仅负形式审查义务。只要相对人的申请符合《医疗机构管理条例》及《医疗机构管理条例实施细则》的规定，被告就得进行登记。泗阳二院于2017年6月13日申请变更法定代表人，并提供了相关材料，被告根据相关规定进行了变更登记。二、泗阳二院原法定代表人胡学高因个人债务，有多个案件在法院执行，且被列入执行信用黑名单。为保证泗阳二院的稳健运营才变更了法定代表人，因利益分配问题，投资人之间产生矛盾成讼。原告及其他投资人均违背了设立民办非企业单位不能收益并分配的初衷。如撤销现任法定代表人，需考量胡学高能否继续胜任法定代表人。三、泗阳二院法定代表人变更的登记机关是泗阳县民政局。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，泗阳二院相关事项的变更需主管部门审核。被告仅是形式性审核而不是行政许可，对外没有产生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。泗阳县民政局准予泗阳二院变更法定代表人后，泗阳二院向被告申请补发《医疗机构执业许可证》，被告对此无审批权。综上，请求驳回原告的诉请。第三人泗阳二院、钱玉春述称：一、被告对泗阳二院变更法定代表人的申请作出的审查意见属于多阶段行政行为中的前置行为，与原告没有法律上的利害关系。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五条、第二十条第（一）项、第十五条的规定，被告仅对泗阳二院法定代表人变更进行登记前审查，最终作出变更登记的是泗阳县民政局。被告的审核属于行政行为的内部程序，属于多阶段行政行为中的前置行为且未外化，尚未对原告的权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。二、被告同意泗阳二院变更法定代表人符合相关行政法律规范的规定。泗阳二院提交的申请材料符合《医疗机构管理条例实施细则》第三十条的规定及省市两级清单目录中关于法定代表人变更登记的要求，被告收到申请材料后，作出准许的决定符合相关规定。三、关于原告和钱玉春的身份。经向泗阳县民政局核实，原告和钱玉春均为泗阳二院登记在册的出资人。泗阳二院的原法定代表人胡学高和原告均不是医院改制时的原始出资人，而是从原始出资人处通过转让获取的出资份额，钱玉春的出资份额也是通过转让获取。原告提供（2015）苏13民终1695号民事判决，用于证明钱玉春与胡学高之间不存在合法的股权转让行为的主张不能成立。该判决仅是驳回了钱玉春请求停止执行的相关诉请，并未对股权转让行为是否合法作出认定。综上，请求驳回原告的起诉。第三人胡学高述称，其与原告、钱玉春均是泗阳二院出资人，是医院名义上的股东。根据章程规定，法定代表人由董事会研究决定。2016年5月，医院董事会成员有9名，同年5月18日经董事会一致同意将法定代表人变更为钱玉春。医院提交的变更材料合法有效，其对2016年5月20日股东会议决议、申请变更登记材料中签名及出资人出资信息的真实性均认可。请求驳回原告诉讼请求，维持变更登记。经审理查明，泗阳二院系民办非企业单位，张建国分别于2004年10月9日、2008年3月11日出资5万元、3万元，成为该医院股东。2015年1月5日，泗阳县卫生局向泗阳二院颁发《医疗机构执业许可证》，该证载明法定代表人为胡学高，主要负责人为胡前平。2014年12月28日，胡学高与钱玉春、钱莲玉签订《股权转让协议》，将其在泗阳二院的股权转让给钱玉春、钱莲玉。钱玉春、钱莲玉支付了部分价款，双方没有办理股权过户登记。因胡学高未履行（2014）泗商初字第0052号民事判决确定的还款义务，泗阳县人民法院于2015年10月12日作出（2014）泗执字第1392号执行裁定，限制被执行人胡学高在泗阳二院的全部股权变更登记。钱玉春、钱莲玉向泗阳县人民法院起诉，要求确认其二人与胡学高签订的股权转让协议合法有效，解除对胡学高转让股份的查封。泗阳县人民法院经审理，后作出（2015）泗民初字第2203号民事判决，驳回钱玉春、钱莲玉的诉讼请求。钱玉春、钱莲玉不服，提起上诉。2016年8月22日，江苏省宿迁市中级人民法院作出（2015）苏13民终1695号民事判决，驳回上诉，维持原判。2016年5月6日，钱玉春以泗阳二院股东身份参与股东会议，表决通过了泗阳二院章程。同年5月22日，钱玉春与胡学高签订《交接协议》，以新法定代表人身份接管泗阳二院。2017年6月13日，泗阳二院向泗阳县卫生和计划生育委员会（以下简称泗阳卫计委）申请将法定代表人由胡学高变更为钱玉春，并按照泗阳卫计委的要求提供了医疗机构申请变更登记注册书、董事会决议、变更申请、交接协议等材料。同日，泗阳卫计委受理了泗阳二院的申请。同年6月22日，泗阳卫计委经审查，同意将泗阳二院的法定代表人由胡学高变更为钱玉春。后泗阳二院持泗阳卫计委的审批材料及相关变更登记材料，向泗阳县民政局申请法定代表人变更登记。10月18日，泗阳县民政局作出泗民变受字[2017]第007号《准予泗阳县第二人民医院变更登记决定书》，将泗阳二院的法定代表人由胡学高变更为钱玉春。后经泗阳二院的申请，泗阳卫计委于10月24日向泗阳二院重新核发《医疗机构执业许可证》，该证载明法定代表人为钱玉春。2018年5月20日，张建国向泗阳卫计委申请公开泗阳二院法定代表人变更登记信息，于同年6月8日获得变更登记材料，后于6月16日向泗阳卫计委递交了关于撤销泗阳二院法定代表人变更登记申请书。7月17日，张建国向本院提起诉讼。另查明，现泗阳卫计委的法定职责划入新组建的泗阳卫健局。上述事实有股东出资证明书、民事判决、医疗机构申请变更登记注册书、行政许可类申请受理处理审批表、变更申请、民办非企业单位登记证书、医疗机构执业许可证及当事人陈述等证据在卷佐证，足以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……”对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生实际影响，因此不属于可诉的行为。本案中，泗阳卫计委收到泗阳二院变更法定代表人的申请后，进行了内部报批，于2017年6月22日经主要领导审批同意，后于同年10月24日向泗阳二院重新核发《医疗机构执业许可证》，许可证载明的法定代表人为钱玉春。现张建国要求撤销泗阳卫计委于2017年6月22日作出的关于同意泗阳二院法定代表人由胡学高变更为钱玉春的批准决定，但该行为属于内部报批行为，不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回张建国的起诉。关于张建国要求撤销泗阳卫计委2017年10月24日颁发给泗阳二院法定代表人为钱玉春的《医疗机构执业许可证》并重新恢复原登记的请求，依据江苏省宿迁市中级人民法院作出的（2018）苏13行终120号行政裁定书，已对张建国的诉讼请求进行了固定，故该项请求不属于本案理涉范围。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张建国的起诉。案件受理费50元，退还原告张建国。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  施 华人民陪审员  范艳艳人民陪审员  蔡万芝二〇二〇年三月十一日法官 助理  宋艳艳书 记 员  卢 珊