贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1863号上诉人（一审原告）凤冈县金盆生态养鸡场，个体工商户，营业执照注册号520327600120149（1-1），经营场所凤冈县何坝乡何坝社区百腊洞。经营者曾新宇，男，土家族。委托代理人周梢茂，贵州卫兴律师事务所律师。被上诉人（一审被告）凤冈县人民政府。法定代表人马华，县长。上诉人凤冈县金盆生态养鸡场（以下简称金盆养鸡场）因与被上诉人凤冈县人民政府（以下简称凤冈县政府）房屋行政强制一案，不服贵州省遵义市中级人民法院作出（2019）黔03行初140号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明，金盆养鸡场经营者曾新宇原系贵州省德江县人，现户籍地为凤冈县。2009年，曾新宇与案外人张光权、唐平刚签订《农村土地承包经营权转让合同》，曾新宇据此使用涉案土地建设了金盆生态养鸡场。2011年12月31日，凤冈县发展和改革局向金盆养鸡场下发《关于对凤冈县何坝乡金盆生态养鸡场附属设施建设项目备案的通知》（凤发改发〔2011〕240号），同意金盆生态养鸡场附属设施建设项目备案。2011年12月4日，何坝乡国土资源所向凤冈县国土资源局请示：“何坝乡金盆生态养鸡场位于我乡何坝社区街上组，由于养殖需要，现申请位于何坝社区街上组白腊洞建养殖场，经我所实地勘测，该宗地符合何坝乡《土地利用总体规划》，符合乡镇建设规划，权属性质为集体土地，宗地地界清楚…现我所将该用地单位申办用地资料上报县国土资源局及领导审批。”2012年1月10日，凤冈县何坝乡村镇建设管理站向金盆养鸡场颁发《贵州省村镇规划建设许可证》（编号：520327201100001），其中载明：“建设项目名称：凤冈县金盆生态养鸡场。建设单位（个人）名称：曾新宇。建设位置：凤冈县何坝乡何坝社区百纳洞。建设规模：540.00平米。”当日，该管理站向原告颁发《建设项目选址意见书》。2012年3月14日，凤冈县环保局向金盆养鸡场下发《关于对金盆生态养鸡场附属设施建设项目环保意见的函》（凤环函〔2012〕5号）其中载明：“经研究，同意你场开展前期工作，并向有关部门申请办理手续，相关环保要求须按照其环境影响评价上的要求及我局相关批复文件执行。”2012年4月，金盆养鸡场办理了《动物防疫条件合格证》。2016年，凤冈县实施何坝片区棚户区改造，金盆生态养鸡场被纳入征收范围。2017年4月30日，凤冈县政府作出凤国房征字〔2017〕4号《凤冈县2016年县城棚户区改造项目（何坝片区）国有土地上房屋征收的决定》及《凤冈县2016年县城棚户区改造项目（何坝片区）房屋征收补偿安置实施方案》，明确“具体征收工作由凤冈县住房和城乡建设局组织实施，并委托凤冈县城建指挥部（凤冈县棚改办）为房屋征收实施单位”。2017年5月23日，经凤冈县何坝镇人民政府委托，博文房地产评估造价集团有限公司作出《房地产征收预评估报告》，确定估价对象（金盆生态养鸡场建筑及附属设施等）评估价值为1467207元。2017年8月30日，经凤冈县何坝镇人民政府委托，贵州华夏安康房地产评估咨询有限公司作出《房地产估价报告》，确定估价对象（金盆生态养鸡场建筑及附属设施等）评估价值为813271.00元。2017年11月21日，凤冈县政府将此次《房地产估价报告》及征收补偿告知书一并送给曾新宇。2017年12月7日，凤冈县政府作出凤府征补字〔2017〕12号《征收补偿决定书》，明确依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，结合《凤冈县2016年县城棚户区改造项目（何坝片区）房屋征收补偿安置实施方案》的要求，对金盆生态养鸡场被征收的建筑物、构筑物及其他附属物设施、养鸡设备、装饰装修、林木等作出补偿决定如下：一、对金盆生态养鸡场的建筑物、构筑物及其他附属物设施、养鸡设备、装饰装修、林木等补偿840506.00元，补偿款已存入凤冈县城建指挥部账户；二、应支付给何坝社区土地征收补偿款110825.00元，补偿款已存入凤冈县城建指挥部账户；三、被征收人应在补偿决定书送达之日起4日内将房屋腾空，交征收人拆除，逾期未搬空房屋，视为被征收人放弃室内物品。该征收补偿决定告知了金盆养鸡场申请行政复议及诉讼的权利，但同时明确“被征收人申请行政复议或提起行政诉讼期间，不影响本府执行。规定交房期限届满后，依法强制执行。”该征收补偿决定于12月8日送达曾新宇妻子吕琴，曾新宇对此认可。12月18日，凤冈县政府作出《催告书》，要求金盆养鸡场在接到本催告书后3日内将房屋腾空、搬出，交由凤冈县政府拆除。该催告书同时告知了金盆养鸡场有陈述和申辩的权利，吕琴于当日签收了该催告书。2017年12月22日，凤冈县政府组织工作人员将金盆养鸡场强制拆除。拆除过程中凤冈县公证处对金盆养鸡场房内物品进行公证保全并制作了相应物品清单。一审庭审中凤冈县政府陈述是依据上述征收补偿决定对金盆养鸡场房屋及附属实施实施强制拆除。曾新宇不服凤冈县政府作出的凤府征补字〔2017〕12号《征收补偿决定书》，于2018年1月2日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销上述征收补偿决定，并责令凤冈县政府重新作出补偿决定。一审法院于2018年6月22日作出（2018）黔03行初8号行政判决书，判决：一、撤销凤冈县政府作出的凤府征补字〔2017〕12号《征收补偿决定书》；二、驳回曾新宇的要求凤冈县政府重新作出征收补偿决定的请求；三、由凤冈县政府就征收拆除行为给金盆生态养鸡场造成的合法权益损害采取补救措施。2018年11月1日，贵州省高级人民法院裁定将该案发回一审法院重审。重审过程中，金盆养鸡场向一审法院申请撤回起诉，一审法院作出（2019）黔03行初3号行政裁定书，准予其撤回起诉。金盆养鸡场撤诉后提起本案诉讼。一审庭审中金盆养鸡场将诉讼请求变更为：确认凤冈县政府2017年12月22日对金盆养鸡场房屋及附属设施强制拆除的行为违法。金盆养鸡场同时向一审法院陈述其对上述征收补偿决定书中记载的被征收建筑物、构筑物及其他附属设施的面积及数量均无异议，其主要是对凤冈县政府征收补偿标准持异议。另查明，金盆养鸡场被拆除后现状已不复存在，凤冈县政府庭审中陈述涉案地块准备用于建设安置房。一审法院认为，凤冈县金盆生态养鸡场所使用的涉案土地被征收前系集体土地，一审庭审中凤冈县政府认可对金盆养鸡场内建筑及附属设施实施强制拆除的依据为：凤府征补字〔2017〕12号《征收补偿决定书》，但《中华人民共和国土地管理法》并没有关于集体土地征收过程中，双方因补偿问题未能达成协议，由行政机关作出征收补偿决定的明确规定，故案涉征收补偿决定实际上是凤冈县政府针对集体土地作出的补偿安置行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，县级以上人民政府在集体土地征收过程中在与被征收人针对补偿事宜无法协商一致的情形下，直接作出征收补偿决定并以此作为强制执行的依据缺乏法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”故根据上述规定，凤冈县政府在集体土地征收过程中即使参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，也应当在原告存在“法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼”的情形且需要申请人民法院强制执行。首先，本案金盆养鸡场已在法定起诉期限内即2018年1月2日即向一审法院提起诉讼要求撤销涉案征收补偿决定，其次凤冈县政府也未向人民法院申请强制执行，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，故凤冈县政府的行为应属超越法定职权且程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认凤冈县政府在2017年12月22日对金盆养鸡场地上房屋及附属设施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由凤冈县政府负担。上诉人金盆养鸡场不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决并重新作出判决。理由：一审判决结果不是上诉人原有主张，如只判决确认强拆违法，则停产停业损失及失地等造成的直接损失不能得到有效保护。被上诉人凤冈县政府二审辩称，1.被上诉人对上诉人的征收符合法律规定，不存在违法强占事实；2.被上诉人所作的案涉征收补偿决定书认定事实清楚，补偿合法合规；3.案涉强制拆除行为程序合法，证据确实充分。请求：驳回金盆养鸡场的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，金盆养鸡场的案涉房屋及附属设施所占土地为集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条及《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定，凤冈县政府就案涉房屋及附属设施并无强制执行权。退一步说，即使凤冈县政府享有强制执行权，其在案涉征收补偿决定书明确的复议期限和诉讼期限届满前，即实施案涉强制拆除行为亦违反法律规定。因案涉强制拆除行为不具有可撤销性，一审判决确认凤冈县政府实施的案涉强制拆除行为违法并无不当。另，依据金盆养鸡场经营者曾新宇签字、捺印的一审庭审笔录，金盆养鸡场系在一审庭审释明后，当庭同意变更诉讼请求，金盆养鸡场上诉称一审判决结果并非其原有主张，如只判决确认强制拆除行为违法，其损失将得不到有效保护。因案涉强制拆除行为系由土地征收引发，本案仅对该行为的合法性进行审查，就案涉强制拆除行为造成的相关损失，金盆养鸡场可在后续的赔偿中依法主张。综上，上诉人金盆养鸡场的上诉理由不成立，本院不予采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人凤冈县金盆生态养鸡场承担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 谢璐凯审判员 孟 婷二〇二〇年三月二十七日法官助理王文婷书记员汪杨