浙江省建德市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0182行初51号 原告叶志斌，男，1951年12月14日出生，汉族，浙江省建德市人，住浙江省建德市。 委托代理人（特别授权代理）徐峰，浙江金众律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）陈昌亮，北京德恒（宁波）律师事务所律师。 被告建德市人民政府更楼街道办事处，住所地浙江省建德市更楼街道商贸街208号。 法定代表人倪浩群，主任。 委托代理人（特别授权代理）邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。 第三人叶爱娣，女，1948年11月17日出生，汉族，浙江省建德市人，住浙江省建德市。 第三人叶建平，男，1973年1月24日出生，汉族，浙江省建德市人，住浙江省建德市。 第三人李芳，女，1975年10月25日出生，汉族，浙江省建德市人，住浙江省建德市。 第三人叶鑫鹏，男，2000年10月31日出生，汉族，浙江省建德市人，住浙江省建德市。 原告叶志斌与被告建德市人民政府更楼街道办事处(以下简称更楼街道办)、第三人叶爱娣、叶建平、李芳、叶鑫鹏行政协议一案，原告于2019年6月4日向本院提起行政诉讼，并自愿选择诉前化解机制先行调解。因双方无法达成一致意见，本院于同年8月1日立案后，依法向被告更楼街道办、第三人叶爱娣、叶建平、李芳、叶鑫鹏送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。原告叶志斌及委托代理人徐峰、陈昌亮，被告更楼街道办的法定代表人倪浩群及委托代理人邵鸣，第三人叶建平到庭参加诉讼，第三人叶爱娣、李芳、叶鑫鹏经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告叶志斌诉称，更楼街道办于2018年12月10日印发《岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》），对南方水泥绿色建材产业园建设项目中，石马头区块征收集体土地房屋补偿安置工作进行了相应的规定。但经原告分别向浙江省人民政府、杭州市人民政府、建德市人民政府等相关部门申请信息公开，得知南方水泥绿色建材产业园建设项目至今仍未申报农转用及征收手续，也没有办理供地。因此，原告认为，被告在本次征迁过程中存在如下的几点严重的违法行为：第一，程序违法。南方水泥建设项目没有依法履行立项批复及申报手续，征收原本属于农民集体所有的土地应当经省级人民政府或者国务院批准，涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续，但至今仍未办理。被告在履行房屋、土地征收的各项审批手续之前，就作出了对集体土地上房屋土地的征收决定，严重违反了法律、法规的规定。同时，《实施方案》的发布、实施时间为2018年的12月10日，但审核通过该方案的《建德市人民政府常务会议纪要》却于2018年12月25日才印发。即被告在建德市政府尚未审议通过该方案之前，就已经提前公布实施了，制定程序违法。第二，南方水泥绿色建材产业园建设项目征迁的资金未足额到位，被告就开始征迁，严重损害被征迁人的利益。参照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，做出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户专出，专款专用。《建德市政府投资项目资金管理办法》也规定，政府在投资项目立项前必须要落实建设资金，南方水泥绿色建材产业园建设的项目为政府性的投资项目，依照上述规定，项目立项前应当设立财政专项的资金专户并且提前落实相应的资金，现被告在未明确落实资金及专户的情况下即进行了征迁，其行为明显违反了上述规定。同时，被告与原告签订的《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》）中约定征收房屋补偿款在正式安置时才进行结算，该约定也严重违反了国家先补偿后拆迁的规定，严重损害了被拆迁人的利益。第三，被告的安置方式违规。《建德市征收集体土地房屋补偿安置实施办法》（建政函[2014]142号，以下简称《建德市实施办法》）明确规定，住宅用房采用的是货币安置、公寓式安置以及联建房安置，但是《实施方案》中仅规定有“货币安置及公寓式安置”两种安置方式，比《建德市实施办法》规定的方式少了一种。从法理上看，《建德市实施办法》是建德市政府层面的规定，被告仅能在《建德市实施办法》的基础上进行细化，没有另行制定或者限缩的权利。因此，《实施方案》中规定的“安置方式”限缩了《建德市实施办法》的规定，客观上侵害了被补偿人选择安置方式的权利，应属无效。第四，被告的签约及征迁程序违法。被告在征迁补偿中，评估程序违反法定程序，制定补偿安置方案侵害了被补偿人的参与权，奖励政策随意，不落实安置人口政策及被征地农民养老保险政策等问题，还采用中断供水供电、通过工作单位施压等非法方式迫使被征收人拆迁的违法行为。第五，对于重新签订的安置协议，原告认为应当将孙子叶鑫鹏计入安置人口，且叶鑫鹏系独生子女，故应增加一个虚拟人口。叶志斌的儿子叶建平，20世纪90年代因征迁户口转为非农，其子叶鑫鹏于2000年出生后户籍随父亲叶建平，亦为非农，并持有独生子女证。现叶鑫鹏的户籍已迁至叶志斌户，其小学、初中、高中均在建德本地就读，与家人共同生活，故应计入安置人口，并增加一个虚拟人口。现原告为维护自己的合法权益，请求判令：1.撤销原、被告签订的《安置协议》；2.被告与原告重新签订《安置协议》；3.被告承担本案诉讼费用。 原告叶志斌向本院提交了以下证据：1.《岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》一份，证明被告征收原告户所在区块土地和房屋，并就补偿标准等作出实施方案事实。2.自然资源部、浙江省自然资源厅、浙江省人民政府、杭州市人民政府、建德市人民政府等作出的信息公开告知书一组，证明被告征收土地和房屋的程序违法，未依法履行立项批复及申报手续，征收补偿费用未足额到位，安置方式违规、安置内容违法的事实。3.《户口本》一组，证明原告身份及家庭成员信息。4.《集体土地建设用地使用权证》《农村土地承包经营权证》各一份，证明原告户房屋在拆迁范围内的事实。5.《学生证》《独生子女证》各一份，证明原告的孙子叶鑫鹏系独生子女，与原告叶志斌同户，从小在更楼街道上学的事实。 以上证据均系复印件。 被告更楼街道办辩称，一、《实施方案》合法有效。1.《实施方案》系被告依法行政的行为，被告在行政管辖范围内，为加快南方水泥绿色建材产业园建设的步伐，规范岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置工作，保护被补偿人的合法权益，根据建德市人民政府《关于印发建德市征收集体所有土地房屋补偿安置实施办法的通知》文件精神，结合更楼街道的实际情况，依法制定实施方案。2.《实施方案》的内容不涉及土地征收。实施方案的内容主要为：适用范围、房屋补偿标准、安置方式、安置人口的确定、奖励标准等，未涉及集体土地征收。3.《实施方案》事先通过批准。被告依照本市的相关政策文件精神，结合本辖区的具体情况，制定了方案，并报建德市人民政府审核批准。建德市人民政府于2018年12月6日召开十六届二十六次常务会议予以审批通过。被告于2018年12月10日将《实施方案》公布实施。二、《实施方案》的实施没有行政强制行为，而是采用自愿原则。为加快南方水泥绿色建材产业园建设，被告在制定实施方案中，穷尽了所有奖励措施，组织街道工作人员广泛耐心地向区范围内的村民讲解实施方案的具体内容及政策依据，做了大量的思想工作。被告本着依法征收、决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则，在广大村民充分了解政策和实施方案的前提下，自愿与被告签订《房屋征收补偿安置协议书》。据此，原告的行为不具有强制性。三、关于原告的孙子叶鑫鹏是否应计入安置人口。被告认为，计入安置人口的人员必须系该村集体经济组织成员（农业户口），叶鑫鹏出生后即为非农业户口，故不符合计入政策，也无法增加一个虚拟人口。关于安置方式，《建德市实施办法》第一部分第4点载明“新安江主城区（含新安江街道、洋溪街道、更楼街道）和中心镇（含梅城镇、乾潭镇、寿昌镇、大同镇）原则上采用货币安置或公寓式安置”。更楼街道办作为主城区，不宜采用联建房安置，应采用货币安置、公寓式安置。关于失地保险问题，与本案房屋征收没有关联性。综上，被告认为《实施方案》内容合法，具有可操作性。《安置协议》的签订不具有行政强制性，完全出于自愿。请求法庭驳回原告的诉讼请求。 被告更楼街道办向本院提交了以下证据：1．《岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》一份，证明在实施该方案之前依法进行公告，依法制定，合法有效。2．《建德市人民政府常务会议纪要》（[2018]17号）一份，证明实施方案已通过市政府批准。3．《房屋征收补偿安置协议书》一份，证明被告对集体土地上的房屋进行征收的过程中采取自愿协商原则，不具有行政强制性。 以上证据均系复印件。 第三人叶建平的诉讼意见与原告一致,未向本院提交证据。 第三人叶爱娣、李芳、叶鑫鹏未到庭参加诉讼，亦未提交书面诉讼意见。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，提出《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第8条规定，征地房屋补偿实施方案应当经土地管理部门批准，土地管理部门应当予以公告，被告未提交《实施方案》制定程序合法的证据。对证据2，认为《实施方案》的批准主体是土地管理部门，市政府批准不是必然程序，且会议纪要写的是“原则同意”更楼街道提交的方案。对证据3，提出虽从《安置协议》字面上看是自愿，但签约过程中被告给在南方水泥上班的叶志斌的儿子叶建平施加了压力，故协议形式违法，程序也存在问题。第三人叶建平的质证意见与原告一致。 被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议。证据2，真实性无异议，关联性有异议，理由是《实施方案》系对房屋进行征收，尚未涉及土地，对集体土地上的房屋采用自愿原则，并无大规模的强制性介入。原告所称的前置审批手续，在项目后续审批中会涉及，但现在尚未涉及，因此该证据与本案没有关联。对证据3无异议，提出叶鑫鹏系非农业家庭户。对证据4的真实性无异议，关联性有异议，提出本次征迁仅涉及房屋，不涉及土地。对证据5未提异议。第三人叶建平对原告提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1即被告提交的证据1，系更楼街道办制定的岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案，本院予以采信；证据2，被告对真实性无异议，本院对真实性予以确认；证据3，被告质证后无异议，本院予以采信；证据4，被告对真实性无异议，本院对真实性予以确认；证据5被告未提异议，本院予以采信。被告提交的证据2，原告对真实性未提异议，能够证明《实施方案》经建德市人民政府于2018年12月6日举行的十六届二十六次常务会议讨论，原则同意《实施方案》的事实，对该事实予以采信；证据3，系被诉行政协议，原告对真实性未提异议，对真实性予以确认，对其合法性，将在裁判说理部分予以综合阐述。 经审理查明，2019年1月13日，原告叶志斌（乙方）、叶建平在公告规定的签约时间内与更楼街道办（甲方）签订《安置协议》一份。《安置协议》约定：更楼街道办因南方水泥绿色建材产业园项目建设需要，决定对该项目涉及的房屋依法实施征收。乙方的房屋属于征收范围，依据市政府批准的《实施方案》的规定，甲乙双方在平等、自愿、协商的基础上就房屋征收补偿和安置达成如下协议。乙方房屋坐落于，被征收房屋建筑面积共199.47平方米，其中：合法主房建筑面积199.47平方米，属砖混结构，附房建筑面积／平方米。乙方家庭安置人口4人（叶志斌、叶爱娣、叶建平、李芳），其中虚拟人口／人。乙方选择公寓式安置方式，安置面积按照被补偿人安置人数核定，按每人75平方米计算确定。乙方可安置面积300平方米。征收房屋补偿款219762元；房屋评估奖、面积奖（包括签约奖、集中签约奖、腾空奖）、人口奖、未突击抢修奖、提前腾空奖励、搬家和临时过渡补助费等总计189282元。另约定安置房建筑面积的款项结算在正式安置时以实际安置面积进行。目前，房屋已腾空并交付拆除，原告已领取《安置协议》约定的征收房屋补偿款219762元及协议所附的《房屋征收补偿费用汇总清单》所载的补偿款189282元。 另查明，叶志斌之子叶建平的户籍于20世纪90年代迁至更楼街道更楼社区巨化石矿宿舍101室，户籍性质转为非农。1997年左右启动农村土地二轮承包时，叶志斌户家庭成员为五人，叶鑫鹏尚未出生。2000年10月31日，叶建平之子叶鑫鹏出生，与叶建平同户，户籍性质为非农。2015年12月14日，叶建平、叶鑫鹏的户籍从更楼街道更楼社区巨化石矿宿舍101室迁至，户籍性质为非农业家庭户。2016年3月24日，叶建平的妻子李芳将户籍从更楼街道于，户籍性质为农业家庭户。 再查明，建德市人民政府于2018年12月6日举行了十六届二十六次常务会议，经讨论原则同意《实施方案》。2018年12月10日，《实施方案》正式发布并实施。 本院认为，案涉《安置协议》由原告签订，无证据证明在签订过程中存在受欺诈、胁迫的情形，应系当事人的真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在合同无效或可撤销的法定情形。同时，案涉房屋经合法评估，《安置协议》约定的安置人口、安置方式、补偿标准等亦符合《建德市实施办法》、《实施方案》的规定，不存在损害原告合法权益的情形。原告主张叶鑫鹏享有安置资格，本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案中，1997年农村土地二轮承包时叶鑫鹏尚未出生，且其出生后即为非农户籍，不属于村集体经济组织成员，不符合《实施方案》第六条“安置人口的确定”第（二）款第1项规定的情形，无法计入安置人口，也无法以叶鑫鹏系独生子女为由增加一个虚拟人口，《安置协议》约定的安置人口并无不当。综上，原告要求确认撤销《安置协议》并重新签订的诉请，依据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条之规定，判决如下： 驳回原告叶志斌的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告叶志斌负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张 振 审 判 员  翁 婷 人民陪审员  章炳祥 二〇二〇年三月三十一日 书 记 员  单丽丽 ??? ??2?