北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行初5号原告张殿堃，男，1951年11月22日出生，汉族，户籍所在地天津市南开区。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。原告张殿堃不服被告中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）作出的《行政复议决定书》[自然资复议〔2019〕924号（决），以下简称被诉复议决定]，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。被告于2019年8月19日作出被诉复议决定。该决定的主要内容为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十二条、第二十三条的规定,建设用地批准书系供地方案、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案批准后,由市、县人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文件。该批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为,并不对被征收人土地所有权、使用权或安置补偿权等相关权益产生设立、变更、消灭等直接影响。故,被申请人作出的该《建设用地批准书》的相对人是天津经济技术开发区建设集团有限公司建设开发分公司,该行为的相对人不是张殿堃,该《建设用地批准书》不对张殿堃的权益产生直接影响。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”的规定,张殿堃与该《建设用地批准书》没有行政法律上的利害关系,张殿堃不服该《建设用地批准书》提出的行政复议申请,不符合行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三条和复议法实施条例第二十八条“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围……”的规定,张殿堃提出的第二项复议请求,不属于自然资源部行政复议机构的职责范围,不符合行政复议受理条件。被告依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定,驳回了张殿堃的行政复议申请。原告诉称：为了解决拆迁安置补偿问题，原告针对〔2003〕资准字第006号《建设用地批准书》（以下简称第6号《建设用地批准书》）向被告提起行政复议，并要求被告责令被申请人对原告进行安置和赔偿。原告于2019年8月26日收到被诉复议决定。被诉复议决定系违法作出，应予撤销，理由为：1.被告遗漏了原告的第一项关于撤销第6号《建设用地批准书》的复议请求。2.第6号《建设用地批准书》系违法作出。该建设用地批准文件是在原有住民基础上进行的征收。原告至今仍持有有效的原始证书，原告是第6号《建设用地批准书》所涉及土地上的房屋权利人。涉案项目是商品房开发，并非公共利益需要，在未经协商签订安置补偿协议的情况下，改变土地利用现状批准建设用地，属于滥用职权，构成违法。3.该违法的建设用地批准行为导致原告房屋所在的土地被征收，原告的合法房屋被拆除。相关部门在违法拆迁后，直接安置原告全家到宝龙湾和大园新居。故该违法的建设用地批准行为侵害了原告的合法权益以及应当享有的原住地安置补偿房屋的权利。4.被诉复议决定未提供证据、依据，未说明理由，违反了行政复议法第六条第四项的规定。综上，原告请求：确认被诉复议决定违法并予以撤销，判令被告重新作出行政复议决定。被告辩称：1.被诉复议决定程序合法。被告于2019年6月14日收到原告的行政复议申请。同月27日，被告收到原告提交的补正材料。同年8月19日，被告作出被诉复议决定并向原告送达。原告于同年8月26日签收被诉复议决定。被诉复议决定的作出程序符合行政复议法第十七条、第三十一条以及复议法实施条例第二十九条的规定。2.被告坚持被诉复议决定中载明的意见，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。故被告请求：驳回原告的全部诉讼请求。经查：2003年1月，原天津市规划和国土资源局（现为天津市规划和自然资源局）作出第6号《建设用地批准书》，相对人为天津经济技术开发区建设集团有限公司建设开发分公司，该批准书载明：土地所有权性质为国有土地；土地取得方式为划拨。2019年6月14日，被告收到原告寄交的《行政复议申请书》。同月21日，被告作出《行政复议通知书》[自然资复议〔2019〕860号（补）]，认为原告的行政复议申请不符合“一事一申请”原则，要求其补正。同月27日，被告收到原告补正的《行政复议申请书》。原告以天津市规划和自然资源局为被申请人，以天津市人民政府为第三人，请求：1.确认第6号《建设用地批准书》违法、侵权并予以撤销；2.责令天津市规划和自然资源局、天津市人民政府对原告全家采取原住地安置房屋的补救措施及行政赔偿。同年8月19日，被告作出被诉复议决定。同月22日，被告向原告邮寄送达被诉复议决定。原告于同月26日签收后，于法定期限内提起本案诉讼。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政复议、行政诉讼均应当符合法定受理条件。复议法实施条例第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议申请应当予以受理。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，原告针对第6号《建设用地批准书》向被告申请行政复议。根据土地管理法实施条例第二十二条、第二十三条规定，建设用地批准书系供地方案、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文件。该批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为。原天津市规划和国土资源局作出的第6号《建设用地批准书》的相对人是天津经济技术开发区建设集团有限公司建设开发分公司，而非原告。原告认可其为解决拆迁安置补偿问题而针对第6号《建设用地批准书》提起行政复议。但第6号《建设用地批准书》所涉及的土地性质系国有，该批准行为属于国家针对建设用地土地用途的总量控制行为，并不直接针对拆迁安置补偿，不对原告权益产生直接影响。故原告与该批准行为之间明显不存在法律上的利害关系，原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件，亦不符合行政诉讼的受理条件。关于原告要求被告责令天津市规划和自然资源局、天津市人民政府对其全家采取原地安置房屋的补救措施及行政赔偿的复议请求问题，张殿堃作为本案唯一原告，无权主张对全家的补救措施及行政赔偿。且，根据行政复议法第三条第一款、复议法实施条例第二十八条第六项的规定，该项请求明显不属于被告行政复议的职责范围，不符合行政复议受理条件，原告要求被告履行的上述职责亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的受理条件。综上，被告驳回原告的行政复议申请并未侵犯原告提起行政复议的救济权利。原告提起的诉讼不符合法定起诉条件，本院依法应予驳回。据此，本院依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定如下：驳回原告张殿堃的起诉。预交的案件受理费50元，于本裁定生效后7日内退还原告张殿堃。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  薛 峰审 判 员  梁 菲审 判 员  何君慧二〇二〇年三月十八日法官助理  张婷婷书 记 员  郎莉萍附：相关法律规定1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。第二十三条具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。2.《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责。3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第六项行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……4.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第四十九条第一项、第三项第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项、第三项提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……5.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。