福建省漳平市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0881行初27号 原告：林友宁，男，1962年2月18日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 委托诉讼代理人：赵锡龙，福建岩风律师事务所律师。 委托诉讼代理人：许莉红，福建岩风律师事务所律师。 被告：漳平市自然资源局，住所地漳平市菁城街道江滨路626号，统一社会信用代码11350881MB1574815H。 法定代表人：卢远衡，职务：局长。 单位负责人：易志清，职务：副局长。 委托诉讼代理人：许天和，福建博平律师事务所律师。 委托诉讼代理人：余贤燕，福建博平律师事务所律师。 原告林友宁与被告漳平市自然资源局其他行政管理一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。2019年11月22日发现本案不宜适用简易程序，裁定本案转为普通程序。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告林友宁及其委托诉讼代理人赵锡龙、许莉红，被告漳平市自然资源局负责人易志清及其委托诉讼代理人许天和、余贤燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林友宁诉称，2003年1月13日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，该合同载明主要内容，被告出让给原告的国有土地使用权位于桂林街道办事处××村××路××号，宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米。宗地的土地使用权出让金为每平方米37.7人民币，总额为226200元；原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向被告缴付5万元；被告同意在2003年3月1日前将出让宗地交付给原告；原告2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。原告依据合同约定向被告缴纳5万元定金后，依据合同约定，多次到被告处要求被告交付案涉土地的土地使用权。因被告刻意拖延，不肯交付，原告依据《合同法》第67条规定的先履行抗辩权暂时中止向被告缴纳剩余176200元土地出让金。2018年11月，原告向被告提出办理出具交地确认书的请求。被告在2018年12月13日向原告作出《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，单方终止合同，损害原告的合法利益。因被告未告知原告享有的救济权利，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》“第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。”所以原告并未超过法律规定的诉讼时效。综上，原告未在2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金，是因为被告未在2003年3月1日向原告交付给原告案涉土地使用权的违约行为，原告行使法定的先履行抗辩权而暂时中止履行合同约定的顺序在后的义务，故原告并未违约。且被告单方终止合同，损害原告合法权利。请求法庭支持原告诉讼请求。现起诉要求判令：1、请求依法撤销2018年12月13日被告作出的漳国土资函［2018］127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》；2、请求依法判决被告继续履行2003年1月13日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》；3、本案诉讼费由被告承担。 原告林友宁向本院提交了以下证据：证据1、《居民身份证》复印件一份，证明原告主体资格；证据2、《国有土地使用权出让合同》复印件一份，证明2003年1月13日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称“合同”），合同约定，被告出让给原告的国有土地使用权位于桂林街道办事处××村××路××号，宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米。宗地的土地使用权出让金为每平方米37.7人民币，总额为226200元。合同约定，原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向被告缴付5万元；被告应当在2003年3月1日前交付给原告；原告2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。被告未在2003年3月1日前将土地交付给原告，所以原告未在2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。转让合同中第11、17、18、19、20条都是对出让土地后土地上的建筑物的有关限制和条件，属于行政管理、行政监督的行为，属于行政合同；证据3、《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》复印件一份，证明被告在2018年12月13日向原告作出《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，单方终止合同，损害原告的合法利益；证据4、漳平市国有土地使用权公开出让领导小组会议纪要［2009］2号《2009年市国有土地使用权公开出让领导小组第二次会议纪要》复印件一份，（证据来源于2018年12月原告与陈亚培在漳平法院其他案件中，陈亚培提交的证据）可以证明被告始终同意是要履行合同，被告是有意向交地的，被告是想让原告多交点钱。2018年12月前从未拒绝过原告交地的请求。 被告漳平市自然资源局辩称，一、本案纠纷不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉明显缺乏事实和法律依据，应予驳回。根据《中华人民共和国合同法》第二条：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条：本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议等规定可知：平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议属于合同法规定的合同，受民事法律调整；国有土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。其双方当事人地位平等、权利义务对等、意思表示自治、利益交换有偿，故国有土地使用权出让合同属于民事合同，受民事法律调整，如有纠纷，适用民事诉讼方式解决。而由人民法院依法适用行政诉讼程序解决行政机构与合同相对人之间的行政协议纠纷，是根据新修订后于2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项等规定才开始设立的行政审判制度，该规定仅是将行政机关为实现公共利益或行政管理目标的而与行政相对人签订的行政合同纠纷纳入行政诉讼受理范畴，并没有将行政机构与合同相对人之间的基于平等地位签订的合同产生的纠纷纳入行政诉讼受案范围。本案中，一方面，案涉的《国有土地使用权出让合同》（以下简称出让合同）系典型的民事合同，而非行政合同。原告于2003年1月13日以公开挂牌交易的方式，竞得位于桂林街道办事处××村××路××号的宗地，并与原漳平市国土资源局签订了《出让合同》。该《出让合同》明确约定是根据《合同法》等法律、法规规定，双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则订立本合同；宗地面积为6000平方米，其中出让面积为2600平方米；本合同项下出让宗地的用途为住宅用地；土地出让金为226200元；且双方约定任何一方违约都按每日5‰支付违约金等。可见，该合同系双方真实意思表示，双方法律地位平等、权利义务对等、交易等价有偿，没有涉及漳平市国土资源局为实现公共利益或行政管理目标的内容，明显属于民事合同，因合同履行所产生纠纷，属于民事案件受案范围，根本不属于修订后于2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议纠纷范畴。另一方面，针对原告要求出让方办理出具交地确认书的主张，原漳平市国土资源局认为该主张是要求出让方继续履行案涉的出让合同的行为，于2018年12月12日作出书面答复，该答复仅是民事合同的当事人对合同是否履行的意思表示，没有任何行政行为特征。现原告无视上述事实和法律规定，片面理解并简单套用2015年5月1日起才施行的《行政诉讼法》的规定，以双方之间存在行政纠纷为由提起本案行政诉讼，明显错误，为此，人民法院应根据行政诉讼法及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条等规定，依法裁定驳回起诉。二、原告的诉讼请求早已超过民事诉讼时效，不应支持。本案属民事纠纷，应适用民事法律规范当事人行为。根据《民法通则》及《民法总则》规定：诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。本案中，原告认为答辩人没有按合同约定交付土地义务，要求答辩人继续履行2003年签订的《出让合同》，而该合同中第五条明确约定：出让人同意在二○○三年三月一日前将出让宗地交付给受让人，故原告早在2003年3月2日起就已经知道其合同权利受到损害，诉讼时效期间应从此时起算至2005年3月1日，在这期间，原告并没有向出让方主张合同权利，也没有导致诉讼时效中止或中断的事由产生，原告现在的权利主张明显已经超过民事诉讼时效，不应获得法律上的支持。三、原告的诉讼请求明显无理，应予驳回。一方面，如前所述，本案属民事纠纷，答辩人作出的漳国土资源函［2018］127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》仅仅是答辩人作为民事合同的出让方对另一方要求履行合同的主张的答复，不具有行政属性，故不可撤销。另一方面，鉴于原告怠于履行合同义务，导致该宗地长期闲置实际，已经违反了国家相关土地管理法律规定，案涉的《出让合同》已经失去继续履行的基础，故原告要求继续履行合同的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。综上所述，本案不属于行政诉讼的受案范围，原告提起行政诉讼明显错误，且原告诉讼请求缺乏法律依据，也超过了诉讼时效，应予驳回，答辩人恳请人民法院依法审查并作出公正裁决。 被告漳平市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：证据1、漳委办发[2018]16号文件、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、居民身份证复印件一组，证明被告的诉讼主体资格；证据2、漳国土资[2002]48号文件、漳政[2002]综216号批复、《漳平市国土资源局关于公开挂牌交易国有土地使用权的公告》、《漳平市石墨矿闲置土地公开挂牌交易出让工作方案》、委托书、《申请表》、《认可书》、《确认书》一组，证明案涉土地来源合法及原告通过公开挂牌交易的方式竞得土地使用权而签订合同的事实；证据3、《报告》、漳国土资函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》一组，证明原、被告关于履行《国有土地使用权出让合同》双方交涉情况；证据4、漳自然资[2019]96号《关于退回土地出让合同价款的通知》、国内挂号信函收据一组，证明因原、被告双方没有实际履行合同，导致案涉土地持续闲置至今，被告通知原告办理退还其第一期5万元出让价款且原告已收到的事实；证据5、漳政[2000]综209号《漳平市人民政府关于公布全市国有土地基准地价的通知》、漳政综[2017]283号《漳平市人民政府关于颁布执行2017年城区及11个镇3个乡基准地价修编成果的通知》、漳政综[2008]106号《漳平市人民政府关于公布城镇国有土地使用权基准地价的通知》、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》一组，证明（1）本案案涉出让地的价格是低于基准价的；（2）案涉土地目前已大幅度升值，是自然升值的，地价发生重大变化的事实；（3）案涉土地价格发生重大变化，同区域的成交价格已超过1623.82元/平方米，本案合同不适合继续履行。被诉具体行政行为所依据和适用的法律、法规、规章和其他规范性文件为《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条至第十八条。 经庭审质证，（一）被告对原告提供证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性、相关性均没有异议。对证据2的真实性、合法性、相关性均没有异议，但不能证明原告的主张，根据合同出让条件设定的条款，而不是行政管理条款，本案不是以公共利益收回，土地都没有交付，不存在提前收回。对证据3的真实性没有异议，认为是合同没办法继续履行了，是民事答复，合同要结合原告的报告内容来综合考虑分析，原告作出的报告中可以说明，原告自己承认没有交地。对证据4的真实性没有异议，对关联性有异议，该会议纪要没有对外送达，是政府内部的文件，根据本案的实际情况，没有交地就没有提前收回的事实，会议纪要不能作为对外，是内部的讨论。（二）原告对被告提供证据、依据质证意见为:对证据1、2、3的真实性、合法性、相关性均没有异议；对证据4的真实性没有异议，但认为被告所发出的复函是违反法律规定，是被告单方面的行为；对证据5的真实性没有异议，但认为价格发生变化应当按照《合同法》第六十三条的规定：执行政府定价或者政府指导价的，在合同约定的交付期限内政府价格调整时，按照交付时的价格计价。逾期交付标的物的，遇价格上涨时，按照原价格执行；价格下降时，按照新价格执行。因此被告提交的文件虽然价格发生了变化，但在合同履行期内价格应按照原价格执行。适用法律的意见：认为被告违反法律规定，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第四十二条，提前收回土地的，应依照法定程序来变更、解除、终止合同，直接确认终止是违反法律的规定。 本院对上述证据认证分析如下：（一）被告对原告提供证据1、2、3来源和形式合法性、内容客观真实性、与本案具有关联性均无异议，本院予以认定，可作认定事实依据；对证据4，内部讨论，且未送达原告，不具有相关性，本院不予认定。（二）原告对被告提供证据1、2、3、4来源和形式合法性、内容客观真实性、与本案具有关联性均没有提出异议，本院予以认定，被告提供证据可作认定事实依据；证据5，不属于作出当时具体行政行为时的证据，不具有相关性，本院不予认定。 经审理查明，2002年12月18日，漳平市人民政府以漳政［2002］综216号文件的形式，向社会公开挂牌出让位于漳平市××街道办事处××村××路××号的漳平市石墨矿闲置土地。在公告中载明，出让土地面积为6000平方米。原告参与投标并取得了该地块的土地使用开发权。2003年1月13日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，约定：被告将位于漳平市××街道办事处××村××路××号的漳平市石墨矿闲置土地计6000平方米，以226200元的价格出让给原告作为建设住宅用地使用，其中出让土地面积2600平方米，宗地的土地使用权出让金为每平方米37.7人民币；原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向被告缴付5万元；被告同意在2003年3月1日前将出让宗地交付给原告；原告2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。原告依据合同约定向被告缴纳5万元定金。该合同第十一条约定，该宗地范围内新建建筑物的建筑密度在43%以下，建筑限高为3层以下。合同第十五条约定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。合同第十七条还约定，受让方（即原告）如需改变本合同的土地使用条件，必须依法办理有关批准手续，并向出让人（被告）申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。原告在庭上自认：合同签订后，该土地原来是一片山，2003年，原告曾用铲车进行过铲土作业。2018年11月，原告向被告提出办理出具交地确认书的请求。被告于2018年12月13日向原告作出《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，该复函载明主要内容:林友宁与被告签订的《国有土地使用权出让合同》事实上已经终止，林友宁提出继续履行合同的主张缺乏事实和法律依据，无法支持。被告主张原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》是民事合同，原告未按合同约定履行缴纳土地出让价款，属民事违约行为。为此，被告没有按违法案件行政办理程序处理，而按约定的民事履行义务，于2019年9月26日向原告送达了《关于退回土地出让合同价款的通知》。原告认为被告单方终止合同的行为损害原告合法权利，向本院提起诉讼。 本院认为，原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》是被告行政机关为实现行政管理目标，在法定职责范围内，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案是双方签订《国有土地使用权出让合同》后，因被告认为原告未缴纳土地出让金，且导致该宗地持续闲置多年而引起的纠纷。土地出让金系作为土地管理部门因土地使用权的出让，向土地使用权受让方收取的土地出让价款，土地持续闲置多年的终止等均属于被告履行的行政职权。本案属行政协议纠纷，并非平等主体之间因财产关系而产生的民事法律关系，被告认为本案属民事纠纷，理由不足，不予支持。据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”。被告具有本案终止土地使用权的职权。依法应按违法案件办理。据《福建省行政执法程序》第二十一条、第二十三条、第二十四条、第二十七条、第三十五条规定，被告应当按“立案—调查取证—提出调查报告和处理意见—集体审议—处理决定—送达”的程序处理。被告未按上述规定程序对原告作出漳国土资函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，属程序违法，依法予以撤销。原告主张依法判决被告继续履行2003年1月13日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》的诉讼请求，等县级以上人民政府土地管理部门行政监督检查，作出处理决定后一并解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销漳平市自然资源局于2018年12月13日作出的漳国土资函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》。 案件受理费50元，由漳平市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长  温英明 人民陪审员  黄玉林 人民陪审员  杨庆成 二〇二〇年三月三十一日 书 记 员  郑巧玲 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。