西安铁路运输中级法院     行政判决书     (2020)陕71行终29 号     上诉人（原审原告）田某某，女，1969年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区XX村XX组XX号。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市XX城XX路XX号。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人郭立，该局工作人员。   委托代理人杨安荣，陕西丰瑞律师事务所执业律师。   被上诉人（原审被告）西安市人民政府,住所地西安市XX城XX路XX号。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人马颖，该市政府工作人员。   上诉人田某某与被上诉人西安市自然资源和规划局、西安市人民政府土地行政管理一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3611号，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理。   西安市自然资源和规划局于2019年9月19日向田某某（户）作出了《责令交出土地决定书》，责令田某某（户）自收到该决定书之日五个工作日内，交出该户建造房屋所占用的北舍村集体土地，腾空并拆除地上房屋、构筑物、附着物。   西安市人民政府于2019年10月31日作出市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局作出的[2019]市国土交决北舍字第05号《责令交出土地决定书》。   田某某向一审法院提交诉状，诉讼请求：一、确认被告西安市自然资源和规划局于2019年9月19日向原告田某某作出的[2019]市国土交决北舍字第05号《责令交出土地决定书》无效；二、确认被告西安市人民政府作出的市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》行为违法；三、本案诉讼费由被告承担。   一审法院审理查明，田某某系西安市灞桥区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地一处。2017年2月9日，陕西省人民政府下发陕政土批[2017]3号《关于西安市2016年度第二十批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区乡级土地利用XX街道办事处XX村、北舍村、下双寨村等有关村组9.1711公顷集体农用地转为建设用地，并同意将上述转用后的9.1711公顷土地，连同上述有关村组12.9012公顷建设用地，两项合计22.0723公顷集体土地依法征收为国有并同意将上述土地用于城市建设。2017年2月21日，西安市人民政府作出[2017]第13-1号《征收土地方案公告》，确定22.0723公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费、青苗补偿费的标准，地上附着物补偿费据实补偿。2017年2月21日，西安市国土资源局作出[2017]第13-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告并在北舍村委会张贴公告。2017年3月17日西安市人民政府向西安市国土资源局国际港务区分局作出市国土字[2017]第115号《关于征收灞桥区新筑街道办事处西庄村北舍村下双寨村等有关村组集体土地的批复》审批土地件，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》。2016年9月23日西安市国际港务区土地储备中心拟定了《XX中心XX街道XX村搬迁安置补偿实施方案》，该方案规定了搬迁安置的主体、原则及具体安置内容。2016年10月11日新筑街道办事处与北舍村委会签订了《XX中心XX村征地协议》，就征收北舍村400.935亩土地的范围及模式、征地费用标准等达成一致。2019年4月29日国土局工作人员就田某某户房屋征地拆迁情况与田某某进行谈话，田某某提出先给一套安置房，认为港务区补偿政策较低，并告知了送达相关文书的地址、人员及联系方式。2019年4月29日，国土港务区分局向田某某（户）作出了一份《勘测通知书》和《评估通知书》，通知该户其宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2019年5月7日对该户宅基地上的房屋及附着物进行勘测和评估，要求该户准时到场予以配合，并附有现场送达回证和送达笔录及送达照片，田某某收到通知，但拒不签字。根据现场评估笔录及现场勘测笔录、照片，调查平面图、测量成果图，西安市国土资源局港务区分局在2019年5月7日对田某某（户）宅基地上的房屋进行了勘测和评估，2019年5月31日西安市国土资源局国际港务区分局向田某某（户）作出了[2019]国土港务发北舍字第04号《通知书》，将对田某某户的评估报告及补偿费用清单进行通知，并告知田某某对补偿结果有异议，可在接到通知书后十日内以书面形式提出。如无异议，应在十日内携带相关手续到指定地点办理相关手续，确定安置房屋置换方式、领取补偿款。该通知书直接送达、邮寄送达均遭田某某拒收。 2019年8月22日国土港务区分局向田某某作出[2019]北舍补字第05号《补偿结果告知书》，告知田某某安置房屋、选择安置房屋、补偿款额、账户名为西安国际港务区土地储备中心，账号及开户行等事项，并附有招商银行出具的田某某（户）拆迁补偿留存款收款回单，直接送达未果后向田某某邮寄送达，又拒收。8月28日原西安市国土资源局向田某某（户）作出《听证告知书》和《责令交出土地决定告知书》，直接送达未果后邮寄送达，均被拒收。2019年9月19日原西安市国土资源局向原告田某某（户）作出《责令交出土地决定书》，西安市国土资源局国际港务区分局工作人员于9月19日将《责令交出土地决定书》张贴于田某某（户）门上并邮寄送达，该决定书认定田某某（户）建造的房屋已经评估，该局根据评估结果和征地补偿安置政策对原告应安置的房屋面积、支付的补偿款进行了计算，并通知该户，同时留存了充足的安置补偿款项，该户无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令田某某（户）自收到该决定书之日起五个工作日内，交出该户建造的房屋所占用的北舍村集体土地（东邻[三组道路]、南邻[汪吉勇（户）]、西邻[卫生巷]、北邻[胡顺心（户）]），腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。田某某不服，于2019年9月20日向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2019年9月25日向西安市自然资源和规划局作出并送达了《行政复议答复通知书》，将行政复议申请书副本发送给西安市自然资源和规划局，并要求该局自收到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料，逾期未提交书面答复及证据、依据和其他有关材料的，视为没有证据、依据。西安市自然资源和规划局于2019年9月30日向西安市人民政府提交了行政复议答复书及相关证据。西安市人民政府于2019年10月31日作出市政复决字[2019]540号行政复议决定书，维持西安市自然资源和规划局于2019年9月19日作出的《责令交出土地决定书》，并于11月1日邮寄送达田某某。   另查明，田某某诉请要求一审法院确认西安市自然资源和规划局2019年9月19日向田某某（户）作出的《责令交出土地决定书》无效。经释明，田某某拒绝变更诉讼请求。   再查明，2019年机构改革过程中，西安市国土资源局的职能由西安市自然资源和规划局继续行使。   一审法院认为，本案争议的焦点为：1、被告西安市自然资源和规划局2019年9月19日向田某某（户）作出的《责令交出土地决定书》是否属于无效的行政行为；2、被告西安市人民政府作出的市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》是否合法。   针对争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。   本案中，首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权，具备行政主体资格和法律规范依据。   其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿的义务。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，田某某（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府陕政土批[2017]3号审批土地件批准征收，西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对田某某宅基地上的房屋进行了测量评估，并作出了相应的补偿决定，告知了其不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留拆迁补偿预留金。田某某拒不配合的补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利，应当认定西安市自然资源和规划局的行为足以保障田某某的安置补偿权利，田某某如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，但按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。田某某的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿；西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件。   虽然西安市自然资源和规划局在向田某某作出案涉责令交出土地决定过程中，存在送达程序不规范的情形，但按照田某某提供的地址邮寄送达，田某某无正当理由拒收，不符合法律规定，西安市自然资源和规划局的送达程序未对田某某相关程序权利进行侵害。田某某提供的西安市自然资源和规划局作出的政府信息公开告知书的内容虽然显示（2013）217号和（2014）877号审批土地件中批准征收的土地不涉及北舍村。但西安市自然资源和规划局作出案涉责令交出土地决定依据的是陕政土批[2017]3号审批土地件，该审批土地件批准征收的土地包含北舍村。故对田某某主张案涉土地未被依法征收的理由不能成立，不予支持。   据此，西安市自然资源和局于2019年9月19日向田某某（户）作出的《责令交出土地决定书》，符合责令交出土地的条件，该行为不符合行政诉讼法第七十五条规定的无效的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案田某某在法院释明后，仍拒绝变更诉讼请求。故对该项诉讼请求依法予以驳回。   针对争议焦点二，因西安市自然资源和规划局2019年9月19日向田某某（户）作出的《责令交出土地决定书》，符合责令交出土地的条件，程序合法；故西安市人民政府作出的市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法；其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）的规定，维持西安市自然资源和规划局于2019年9月19日作出的《责令交出土地决定书》，适用法律正确。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告田某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田某某负担。   上诉人田某某不服，上诉称，上诉人系西安市灞桥区XX街XX村村民，在该村三组9-1号有一院宅基地， 2016年8月7日西安国际港务区管委会西港告字（2016）3号关于XX中心XX村庄征收搬迁的通告，内含上诉人居住的北舍村。上诉人丈夫通过政府信息公开获知不涉及北舍村。上诉人房屋并未在不涉及原告在内居住的北舍村。故西港告字（2016）3号文件是违法无效的。西安市港务区不设立国土分局一审对此未审清楚，要求二审法院对此重审。一审法院对三案合并审理，未许上诉人逐案逐个质证，程序违法。被上诉人提交陕政土批（2017）第13-1号征收土地方案公告、（2017）第13-1号征地补偿安置方案公告、市国土（2017）第115号审批土地件都是扫描件，不是原件，亦未经逐页质证。；被上诉人提交的市政府的文件，没有红线定点图、拆迁许可证、建设许可证，无法证明上诉人居住的的房屋在拆迁范围内，没有国务院和国土资源部审批文件，整村拆迁上诉人都认为是违法无效的。故上诉人要求对一审法院二被上诉人提供的所有证据重新逐份进行质证，纠正一审错误审判程序，上诉请求：1.撤销（2019）陕7102行初3611行政判决，改判确认第一被上诉人2019年9月19日作出的责令交出土地决定书无效、第二被上诉人作出的市政复决字（2019）540号行政复议决定无效。   被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，一、答辩人依法对田某某户宅基地进行征收，且一审审理程序符合法律规定。   根据陕西省人民政府陕政土批[2017]3号审批土地件，西安市人民政府市国土字[2017]第115号审批土地件，及《征收土地方案》《征地补偿安置方案》等文件，被答辩人（户）现使用的北舍村宅基地已被列入此次集体土地征收范围。   被答辩人（户）所述其所使用的宅基地不再批复范围内，原因在于田某某提交的政府信息公开申请时间早于该户宅基地被依法征收时间，该户宅基地是在2017年2月9日根据陕西省人民政府作出的陕政土批[2017]3号审批土地件被依法征收的。   一审法院依法组织开庭审理且在庭审中组织证据质证，田某某针对答辩人提供证据发表质证意见，且在一审判决书中记载，程序合法。   二、《责令交出土地决定书》公章使用符合规定   2019年8月23日，西安市自然资源和规划局作出的《关于机构改革期间印章管理公章使用有关问题的通知》市资源法[2019]313号，第三条第（一）款规定，“对外以西安市国土资源局、西安市规划局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章。……”   因国土行政执法公章在管理中属于执法业务专用章，根据上述规定，向田某某送达的《责令交出土地决定书》加盖西安市国土资源局行政执法专用章符合上述文件规定。   三、陕西省人民政府作出的土地审批件符合法律规定   根据《土地管理法》（2004版）第四十四条规定，“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”   第四十五条规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；   （三）其他土地超过七十公顷的。”本案中，田某某宅基地涉及的土地既不涉及基本农田，征地面积也未达到国务院审批标准，无需国务院出具土地征收审批件，故陕西省人民政府作出陕政土批[2017]XX号XX村在内的部分村组集体土地进行征收，符合法律规定。   综上，田某某在上诉状中所述情况缺乏事实及法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请贵院在依法驳回上诉人田某某的诉讼请求。   被上诉人西安市人民政府未提交答辩意见。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。     本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权，具备行政主体资格和法律规范依据。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。田某某（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府陕政土批[2017]3号审批土地件批准征收，西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对田某某宅基地上的房屋进行了测量评估，并作出了相应的补偿决定，告知了权利救济途径，并设立专门账户预留拆迁补偿预留金。田某某拒不配合的补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利，应当认定西安市自然资源和规划局的行为足以保障田某某的安置补偿权利，田某某如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。田某某的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿；西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件。西安市人民政府作出的市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法；其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）的规定，维持西安市自然资源和规划局于2019年9月19日作出的《责令交出土地决定书》，适用法律正确。   关于田某某上诉称，被诉责令交出土地决定书所依据的陕政土批（2017）第13-1号征收土地方案公告、（2017）第13-1号征地补偿安置方案公告、市国土（2017）第115号审批土地件等文件均未经国务院和国土资源部审批，XX村XX村都属违法无效的观点，因本案被诉行政行为非上述文件的合法性，在未经法定程序确认上述文件的法律效力的情形下，上诉人以主观认定责令交出土地决定书据此无效，无事实及法律依据，本院不予支持。关于田某某上诉称，被上诉人一审庭审提交的证据都是扫描件，不是原件，亦未经逐页质证；且三案合并审理，一审程序违法的意见，经查，一审公开开庭审理中，审判长依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定，告知田某某，合议庭对田某某、李某某、曹有利三案合并审理的决定并征求意见，包括田某某在内的三原告均无异议。田某某上诉又针对此提出异议，本院不予支持；一审庭审笔录显示三案证据均逐案出示，田某某均发表质证意见，其上诉要求对被上诉人一审提交法庭的证据逐一逐案再行质证，没有法律依据，不予支持。西安市自然资源和规划局作出案涉责令交出土地决定依据陕政土批[2017]3号审批土地件，该审批土地件批准征收的土地包含北舍村。对田某某上诉意见认为被上诉人提交的市政府的文件，没有红线定点图、拆迁许可证、建设许可证，无法证明上诉人居住的房屋在拆迁范围内，主张案涉北舍村土地未被依法征收的理由，无事实及法律依据，本院不予支持。   综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人田某某上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人田某某负担。   本判决为终审判决。       审判长  程淑芹   审判员  魏国庆   审判员  周玲玲         二〇二〇年三月十日       书记员  王聪            1