甘肃省高台县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0724行初8号 原告：张掖市光宇纸业有限责任公司。 法定代表人：李光甲，公司总经理。 委托诉讼代理人：黄海平，甘肃振泽律师事务所律师。 被告：张掖市生态环境局。 法定代表人：马成，局长。 行政机关负责人：贾天宏，张掖市生态环境保护综合行政执法队执法一科副科长。 委托诉讼代理人：王晴，甘肃正峰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韩林超，甘肃正峰律师事务所律师。 第三人：张掖市鑫发建筑工程有限责任公司。 法定代表人：徐德武，公司总经理。 委托诉讼代理人：吴娜，甘肃祁峰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐轩元，男，汉族，张掖市鑫发建筑工程有限责任公司员工。 原告张掖市光宇纸业有限责任公司诉被告张掖市生态环境局、第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司生态环境行政处罚纠纷一案，本院于2020年1月14日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年4月1公开开庭审理了本案，原告委托诉讼代理人、被告行政机关负责人及其委托诉讼代理人、第三人委托诉讼代理人均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年7月23日，被告张掖市生态环境局作出张环罚字[2019]16号行政处罚决定书。该决定书认定，2019年7月14日，被告对原告公司进行现场检查时，发现原告私自架设水泵和软管将微滤机沉浆池内未经处理的废水、泥浆排放至林地内。被告张掖市生态环境局认为其行为违反《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条之规定，故依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款（三）项之规定，决定对原告罚款520200元。 原告张掖市光宇纸业有限责任公司诉称，一、行政处罚决定书证据不足、事实认定错误。张掖市生态环境局2019年7月22日对光宇纸业公司出具的张环罚字（2019）16号行政处罚决定书对事实认定有误，决定书中未对排放至林地的物质进行划分而是直接将其归到水污染物当中，根据我国《水污染防治法》第一百零二条（一）、（二）项对“水污染”及“水污染物”的含义作了解释，“水污染”是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。“水污染物”是指直接或间接向水体排放，能导致水体污染的物质。张掖市生态环境局并未对造纸厂排放到林地的物质进行具体划分其是否属于水污染物，其对光宇公司作出行政处罚的事实、依据不足。 二、行政处罚决定书处罚对象错误。张掖市生态环境局（2019）16号行政处罚决定书与张掖市中级法院作出（2018）甘07执89号执行裁定相冲突，该裁定是原告与第三人在张掖中级法院2018年4月18日作出（2017）甘07民初128号民事调解书的履行达成执行和解协议后，张掖市中级法院就该协议内容作出的执行裁定。中级法院作出（2018）甘07执89号执行裁定是生效的法律文书，在生效的法律文书未被撤销前其具有终局性、确定性、合法性。生态环境局作出的（2019）16号行政处罚决定书只是具体的行政行为，具体行政行为具有裁量性、单方意志性。因此，具体行政行为所明确的义务与生效法律文书所规定的义务发生冲突时，应当以生效法律文书所规定的义务为准。在2018年5月7日至2019年12月20日期间一直是由第三人张掖市鑫发建筑公司在实际生产经营，根据行政处罚法的规定，原告没有任何违反行政管理秩序的行为，因此被告应对实际的生产经营者既实际违反行政管理秩序者进行处罚。 三、行政处罚决定书程序错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》之规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。原告认为被告作出罚款520200元的决定属于重大案件，被告并未对该重大案件进行集体讨论即作出处罚决定属于程序违法。综上所述，原告请求法院依法撤销被告作出的张环罚字（2019）16号行政处罚决定书，并依法判令被告对实际的生产经营者即实际违反行政管理秩序者重新作出行政处罚决定。 被告张掖市生态环境局辩称，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请予驳回，对应理由有三： 一、关于事实认定错误和证据不足。本案违法行为和事实是：“通过暗管违法排放污染物”，定性为逃避监管行为，在环保法第四十二条第四款定义为严禁行为，只要一旦实施“逃避监管的方式违法排放污染物”的行为，就要处罚，无需界定为“水污染物”。这类似于刑法实行犯，而不论结果犯，再按特殊法《水污染防治法》第八十三条的规定，本案原告造纸企业有法定排污口和污水处理设施，其所排放的工业废水来自于“微滤机沉浆池”，该工艺环节的废水性质已经在环评报告中确定为“水污染物”，因此，无需检验“水污染物”成分和指标。同样，原告所排放废水的位置已经环评报告确定为地下水体，向地下水体直接或间接排放“水污染物”均系法律禁止的实行行为和危险行为，其危害后果无需检验“水体”是否受到了“水污染”的来证明。原告诉称的本案行政处罚“事实认定错误、证据不足”，该主张没有法律依据，依法不能成立。 二、关于处罚对象错误。原告认为其不属于当罚的行为主体，被罚当事人另有其人，并以民事审判的生效裁定为论据和依据，被告有以下事实和法理依据证明原告主张不成立。1、处罚决定与执行裁定法律后果上不构成冲突。执行裁定属于民事处分范围，处理的是当事人的债或财产关系，并不当然替代和产生行政许可和行政审批的行为及效力。执行裁定是根据原告和第三人和解协议审查同意原告将经营权交第三人，以其生产经营期间所产生的利润履行案款。其效力只是对双方当事人和解协议的认可，本质上仅是当事人关于债的处理和行为代履行的民事合同，双方当事人要按执行裁定履行其和解协议的权利义务，民事执行裁定书并未免除当事人依法申请行政许可和经营权审批的行政义务。在裁定书中也找不到以民事裁定赋予民事合同以行政许可效力的相应内容，故裁定书与本案处罚认定的原告主体并无法律上的冲突。2、事实上，第三人并未依法申办造纸企业的环评和营业执照等的行政审批及行政许可证手续，原告的法定代表人实际上一直在行使其法定代表权，对外签发文件和申报纳税，接受检查监督、提交行政申请报告等。经营权原属于光宇纸业并构成光宇纸业公司法人民事主体被行政许可赋予的权利能力和行为能力。迄今为止，光宇纸业的经营权并未发生从光宇纸业到第三人鑫发建筑工程有限公司的转移，第三人从未以自己的名义行使经营权，即便如原告法定代表人李光甲的询问笔录所认“我负责协助他们管理”，第三人对内也从未独立行使过经营权；第三人参与光宇纸业的生产和分配，从民事主体和诉讼主体上来看，也仅仅涉及光宇纸业的内部承包劳务关系或挂靠经营生产单位的本质。据此，完全可以认定，光宇纸业即原告是本案行政处罚的当事人，内部违法行为的责任应由其企业法人主体承担。3、原告应基于其商事登记和行政审批所确立的行政法律关系对企业内部生产单元或生产单位所实施的违法行为对外承担公法责任。再依其与第三人和解协议确立的民事合同关系就行政处罚罚款等财产损失私法利益行使追偿权。4、原告的该项错误主张，非但不成立经营权转移的行政法效力，而且一经查实，被告将依法对原告实施转让或出借环评资质等相应违法行为实施行政处罚，如建议吊销营业执照和撤销环评批复等。5、被告依照环保部规章的程序规定，将同一违法行为的三个处罚种类同案调查处理并分别决定和送达，原告只对罚款处罚决定书提出异议，尤其对移送公安机关所作人身自由罚在起诉时限内未提诉讼和异议，而该处罚决定认定的被处罚主体的法人身份与原告在本案中主张的应处罚主体对象不一致，原告对行政拘留处罚决定的认同反证其在本案中认为处罚对象错误的主张自相矛盾，原告在本案中该主张不成立。 三、关于行政处罚决定书程序违法。1、本案行政处罚决定的作出和签章，是被告按照重大案件的定性，经由本局依法行政领导小组集体讨论通过的，原告诉指没有经过集体讨论，完全不实。如果被告在程序上有瑕疵，就本案实体上合法性、合理性上考虑，实体和证据方面的合法性并不影响行政行为撤销后，责令重新作出。请求驳回原告全部诉讼请求。 第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司述称，对原告诉称的事实有异议，原告有合法的经营资质，是行政相对人。虽然裁定书对双方的债务关系达成和解协议，第二条约定由第三人负责经营，但生产经营期间产生的利润是履行当事人之间的案件款。并且本协议仅至该案件款履行完毕为止。本裁定中第三人约定双方之间的权利义务，按还款协议约定为准，还款协议第三条第二款、第三款约定原告将厂区内生产设备无偿交付第三人使用，原告负责排污、生产等许可经营，因此双方达成的协议中，原告负责生产排污方面的许可，与第三人无关。协议约定第三人入驻原告公司，在实际操作过程中，第三人不懂纸业生产方面的技术，因此由原告指导，仅就产生的利润用偿还第三人的债务，综上原告与第三人达成的还款协议不能改变原告生产主体的资质，并且此次污染所造成的损失应当由原告承担。 被告在法定期限内向本院提交以下证据：1、文件处理单、举报信，证明案件来源。2、现场检查笔录，证明接受调查的当事人，以及现场所作的照片；4、现场照片5张；5、原告营业执照复印件；6、身份证复印件3份；7、询问笔录（丁富民）；8、询问笔录（李光甲）；9、询问笔录（徐瑞元）；10、环评报告；11、环评批复；12、排污许可证；1-9号证据证明原告实施了私设暗管，逃避监管的方式，违法排放水污染物的行为。10-12号三份证据证明水污染物的定性，和水体环境存在的事实。第二组证据（13-22）；13、民事裁定书一份；14、张光司字（2018）第019号原告延期审核的申请文件；15、张光司字（2019）第05号原告整改情况的报告；16、停产延期申请报告5份；17、2019年4月30日、2019年7月5日停产申请报告（期间偷排，躲避监管）；18、张光司字（2019）第02号文件技改项目启动；19、2017年6月-2019年7月生产情况统计说明；20、2018年11月化验检测记录表；21、2019年7月11日检验检测报告；22、2019年7月电费清单5张；以上证据证明原告以民事裁定来主张代替行政审批是不能成立的。15-22号证据证明原告在实施违法行为期间，包括被立案调查期间，原告均以自己名义向行政机关提出延期审核，整改情况等行政申请报告，并由法人签名，对外实施民事行为和行政行为。依据这些行为，被告认定原告是本案违法行为事实主体。第三组证据（23-33）；23、调查报告；24、立案审批表；25、行政处罚裁量结果表；26、案件处理内部审批表（听证）；27、张环罚告字（2019）16号听证告知书；28、听证告知送达回证；29、张环法审字（2019）第（10）号法制审核意见书；30、案件处理内部审批表（处罚）；31、案件集体讨论笔录；32、张环罚字（2019）16号处罚决定书；33、处罚决定告知书送达回证及公示；以上证据证明被告实施行政处罚程序合法。第四组证据（34-42）是副卷证据，本案是三种行政处罚种类，按照环保部环境行政处罚办法第十一条，将该三种处罚分别决定分别送达。证明的第二个问题是同案张公（治）行罚决字（2019）35号行政处罚决定书，这是人身自由罚，违法行为人是本案原告，原告作为相关权利和行政相对人，但该份行政处罚决定送达后截止起诉期限届满，原告未提出行政诉讼和行政复议，据此，原告是实施违法行为的主体。34、案件处理内部审批表（责令改正）；35、张环责改字（2019）33号责令改正违法行为决定书及公示；36、送达回证；37、张环法审字（2019）第9号审核意见书；38、法制审核送审表（移送公安机关）；39、张公（治）行罚决字（2019）35号行政处罚决定书；40、张公（治）行罚决字（2019）36号行政处罚决定书；41、行政执法主体资格证；42、执法人员执法证二份。 原告质证意见：对被告提供的第一组证据，文件处理单和举报信三性均无异议。对现场勘察记录和照片五份，真实性无异议，合法性、关联性有异议，根据《环境行政处罚办法》第26条，环境主管部门对登记立案的环境违法行为应及时调查，被告在2018年7月15日正式立案，现场勘察和照片是7月14日，是先调查后立案，所以立案前的证据不能作为本案证据使用。对证据5、6号无异议。对7、8、9号证据综合确定被询问人均认可是由第三人实际经营，徐瑞元是第三人指派的人，该份笔录是在立案前调查的，对关联性有异议。第10、11、12份证据的真实性无异议，但与本案无关联性。第13份证据即民事裁定书，真实性、合法性无异议，但与被告作出的行政行为无关联性，该份裁定证明了原告的主张。第14、15、16、17、18、19、20、21、22号证据的真实性无异议，但与本案无关联性。证据23，调查报告的真实性无异议，但不具有合法性，本案是7月15日正式立案的，调查报告是7月14日作出的，立案前就调查并作出拟罚款的数额，实际拟罚款的数额，根据被告提供的证据，是根据自由裁量辅助证据，2018年7月15日12时9分21秒才通过辅助自由裁量的程序得出罚款的数额，而调查报告是7月14日作出的，报告中拟罚款的数额就是52万多元。证据24即立案审批表的真实性无异议，对合法性提出异议。证据25即行政处罚裁量结果表，真实性无异议，对合法性有异议，自由裁量结果表显示的时间与被告作出的集体讨论的时间出入较大，其程序不合法。证据26即内部审批表，真实性无异议，合法性有异议，7月15日当天立案，在未经调查取证的同时，直接下达行政处罚听证告知书，不符合法定程序。证据27即听证告知书，真实性无异议，合法性有异议，这份告知书综合了三个内容，一是告知原告有申诉申辩的权利，二是告知有听证的权利，三是同时告知了拟处罚的事实理由及结果，根据行政法相关规定，这三个告知不能同时告知，是分层次，递进式的，首先告知当事人理由，陈述申辩的意见，然后告知有听证的权利，这些权利行使完后，行政机关是否采纳当事人的意见后，作出拟告知处罚的内容，被告将这三项内容同时告知，程序违法，而且在7月15日当天立案，当天告知，程序也是违法的。证据28，真实性无异议，合法性有异议。证据31即案件集体讨论笔录，对真实性、合法性有异议，集体讨论笔录记载时间为2019年7月15日上午，讨论过程中，主管人员和领导就提出拟处罚的金额为520200元，而被告作出处罚决定是2019年7月15日12时。证据32即行政处罚决定书，第一认定事实不清，第二程序多处违法，第三适用法律错误，根据处罚决定书上，按被告适用的法律规定，被告应当将责令改正和限期改正并处适用，而被告分别作出二个行政处罚是错误的，而且执法人员的执法资格违法。证据33的三性无异议；证据35恰好印证被告作出的行政处罚违法。对其他证据真实性无异议，但与本案无关联性。 第三人质证意见：对被告提交的42份证据中，仅对7、8、9号证据质证，对丁富民作的询问笔录中，丁富民陈述其是原告公司污水处理厂的工人。对李光甲的询问笔录中，李光甲陈述是原告公司的法人，其负责管理生产，同时证明他是协助第三人管理经营，原告给第三人提供生产设备，设备老旧程度等都与第三人无关。第三人与本案无关，不应承担责任。对其他证据均无异议。 原告向法庭提交以下依据：1、《环境行政处罚办法》；2、生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》。 第三人提交了以下证据：2018年4月18日，原告与第三人达成的《还款协议》。 原告质证意见：对《还款协议》无异议。 被告质证意见：对其合法性、关联性均有异议。 本院对被告提交的证据认定如下： 被告提交的证据除证据20、21、22、25外，均予以认定；证据22不是原告2019年7月的电费清单，而是7月份打印的其他月份电费清单，其证据与证据20、21、25均与本案无关联性不予认定。 原告提交的法规、政策依据不作认定。 第三人提交的《还款协议》予以认定。 经审理查明，2019年7月14日，被告接到群众举报，原告张掖市光宇纸业有限责任公司有污染环境的违法行为，遂进行了现场检查、询问了相关人员，调取了环评报告、环评批复、排污许可证等，并于当日形成了张掖市光宇纸业有限责任公司涉嫌私设暗管逃避监管的方式排放污染物案件的调查报告，7月15日审批立案，并向原告送达了行政处罚听证告知书，听证告知书告知了拟处罚的事实理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利，听证权利。并经集体讨论，内部审批。2019年7月15日作出张环责改字[2019]33号责令改正违法行为决定书；2019年7月23日作出张环罚字[2019]16号行政处罚决定书。 另查明，2018年4月18日，第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司（甲方）与原告张掖市光宇纸业有限责任公司（乙方）达成《还款协议》，协议约定：1、确定乙方向甲方支付欠款本金4196744.50元，承担利息555150.43元，合计本息4751894.93元，乙方承担案件受理费23503元，乙方合计欠付甲方款项4775397.93元，乙方逾期不支付按照年利息6%承担利息。2、甲乙双方约定乙方将张掖市光宇纸业有限责任公司的经营权交给张掖市鑫发建筑工程有限责任公司，由甲方负责生产经营，生产经营期间所产生的利润将法院判决乙方欠甲方的款项还清为止。协议还约定了双方享有的权利、承担的义务。2019年4月25日，张掖市中级人民法院作出甘07执89号执行裁定书，裁定被执行人张掖市光宇纸业有限责任公司将该公司经营权交给申请人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司，由申请人负责生产经营，生产经营期间所产生的利润用于履行该案所涉及的所有案款，直到该案款还清为止。 2019年7月6日至7月31日，经原告申请，企业停产。由于微滤机出口下方沉浆池内滤网长期未更换，沉浆池内的泥浆和生产的废水不能正常过滤，沉浆池内储存了部分泥浆和生产的废水，为更换滤网，2019年7月8日，第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司主要负责人徐瑞元指示原告张掖市光宇纸业有限责任公司工作人员丁富民私自架设水泵和软管将微滤机沉浆池内未经处理的废水、泥浆通过林地灌溉管道排放至林地。 本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，被告具有对排放水污染物的违法行为进行行政处罚的行政职权，经审查执法人员具有执法权。2018年4月18日，第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司（甲方）与原告张掖市光宇纸业有限责任公司达成《还款协议》，原告虽将其企业的经营权交给第三人，但原告仍是企业的所有人、管理者，是排污许可主体、环境污染的责任主体。《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；原告违反了上述规定，应为生态环境行政处罚的相对人，被告行政处罚的对象正确。《环境行政处罚办法》第二十四条规定，对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。被告接到群众举报后，先行调查取证，并在7个工作日内决定立案，并不违反上述规定。《行政处罚裁量结果表》是作出行政处罚的参考依据，不是法定证据。其线上对比参考后打印入卷，不违反有关规定。《环境行政处罚办法》第四十八条，“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。被告依照上述规定在行政处罚决定前均告知了上述事宜。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；本案中，被告于2019年7月15日作出张环责改字[2019]33号责令改正违法行为决定书；2019年7月23日，被告张掖市生态环境局作出张环罚字[2019]16号行政处罚决定书。其责令改正违法行为决定书和行政处罚决定书不再同一决定书作出，其程序并不违反法律的强制性规定。 环境保护部关于逃避监管违法排污情形认定有关问题的复函规定，企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，均应依法查处。造纸企业有法定排污口和污水处理设施，原告所排放的工业废水来自于“微滤机沉浆池”，该工艺环节的废水性质已经在环评报告和排污许可证中确定为“水污染物”及所含污染物种类。《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条规定：“通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物，是指通过暗管、渗井、渗坑、灌注等不经法定排放口排放污染物等逃避监管的方式违法排放污染物。”暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道；原告私自架设水泵和软管将微滤机沉浆池内未经处理的废水、泥浆通过林地灌溉管道排放至林地。被告认定为原告通过暗管逃避监管的方式排放水污染物定性准确。其排放污染物时间应为2019年7月8日。据此，被告认定原告违法事实清楚，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，行政处罚的相对人准确，符合法定程序，原告的诉请不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张掖市光宇纸业有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担，原告预交的受理费50元，本院不予退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。 审 判 长  吴永周 人民陪审员  陈立平 人民陪审员  高立业 二〇二〇年三月二十日 书 记 员  于 莎 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。