广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1823号上诉人（原审被告）：蕉岭县人民政府，住所地：蕉岭县蕉城镇北街。法定代表人刘彩波，县长。委托代理人黄长云，广东粤梅律师事务所律师。委托代理人叶辉茂，蕉岭县国土资源局工作人员。被上诉人（原审原告）：陈梅芳，女，汉族，1953年10月7日出生。被上诉人（原审原告）：徐文俊，男，汉族，1980年2月23日出生。被上诉人（原审原告）：徐雪云，女，汉族，1976年2月15日出生。陈梅芳、徐文俊、徐雪云因与蕉岭县人民政府土地权属争议受理纠纷一案，不服梅州市中级人民法院（2018）粤14行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：新广木制品厂是徐广祥的个人独资企业，原告陈梅芳是徐广祥的妻子，原告徐雪云、徐文俊是徐广祥的子女，徐广祥已于2007年因交通事故死亡。1994年1月26日新广木制品厂与香港华丰实业贸易公司合资设立中外合资经营企业新广华木制品公司。1994年9月2日徐广祥与蕉岭县兴福镇企业办签订兴办联营企业蕉岭县兴福联广木制品厂的合同，合同约定设厂的一切资金、办厂场地、生产的原材料及产品的销售均由徐广祥自行解决，自负盈亏，自主经营，蕉岭县兴福镇企业办每年收取相应的管理费。1994年10月28日蕉岭县国土资源局给蕉岭县兴福镇企业办核发了蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》，面积1900㎡。1996年1月6日新广木制品厂因与蕉岭县兴福镇企业办联合办厂不符合办厂条件申请对蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》进行变更登记，蕉岭县兴福镇企业办和蕉岭县兴福镇人民政府分别在土地变更登记审批表中签署了“情况属实”“同意变更”的意见，之后被告蕉岭县人民政府对其中的269㎡颁发了蕉府用总字第XX号《国有土地使用证》，对剩余1631㎡土地未颁发《国有土地使用证》。1997年1月8日新广华木制品公司以《国有土地使用证》（蕉府用总字第XX号）、《建设规划许可证》（181号）、《房屋所有权证》（粤房字第XX号）和《土地使用通知书》（蕉国土建字第NO.XX号）作为抵押物向蕉岭县城市信用社贷款40万元。2015年5月27日原告徐文俊向蕉岭县城市信用社农村信用合作联社（原蕉岭县城市信用社）归还贷款本金28万元后，领回了上述抵押物。2016年5月原告持蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》向蕉岭县国土资源局申请对剩余土地1631㎡颁发《国有土地使用证》时，得知2006年1月5日被告已给蕉岭田园公司颁发了蕉府国用（2005）第XX号《国有土地使用证》，将蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》记载的土地登记在蕉岭田园公司名下，2016年5月16日原告诉请撤销蕉府国用（2005）第XX号《国有土地使用证》，案经原审法院审理于2016年9月27日作出了（2016）粤14行初字83号行政裁定，驳回原告的起诉。原告提出上诉。2016年10月8日原告以蕉岭田园公司为被申请人向被告提交《土地权属争议处理申请书》，请求：1、撤销蕉府国用（2005）第XX号《国有土地使用证》；2、将位于蕉城镇牛岗圩即蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》中1900㎡的土地使用权确权给申请人；3、对申请人与被申请人争议的土地权属作出处理决定。2016年10月25日被告以涉案土地已经颁发蕉府国用（2005）第XX号《国有土地使用证》不存在权属争议，且（2016）粤14行初字83号行政裁定正在上诉中尚未发生法律效力为由作出《不予受理决定书》。2017年4月14日原告诉请撤销《不予受理决定书》，判令被告受理原告的土地权属争议处理申请，依法作出处理决定。2017年9月1日原审法院作出（2017）粤14行初44号行政裁定，驳回原告的起诉。原告上诉。2018年3月13日广东省高级人民法院针对（2016）粤14行初83号行政裁定作出（2016）粤行终1921号行政裁定，维持原审驳回起诉的裁定，2018年5月7日广东省高级人民法院针对（2017）粤14行初44号行政裁定作出（2017）粤行终1596号行政裁定，撤销原审驳回起诉的裁定，指令原审法院继续审理。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）申请人与土地权属纠纷有直接利害关系的；（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；（三）符合人民政府调处的范围。”本案原告陈梅芳、徐雪云、徐文俊是徐广祥财产的合法继承人，原告已提供了徐广祥与兴福镇企业办签订的联营合同、新广华木制品公司与蕉岭县城市信用社的抵押贷款协议书等初步证据证明徐广祥与蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》有利害关系，那么原告与蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》也存在利害关系，原告认为蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》记载的土地被登记在蕉岭田园公司名下并提出权属争议，请求被告蕉岭县人民政府对蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》记载的土地进行确权处理，符合上述法律法规的规定，被告以涉案土地已经颁发有《国有土地使用证》，不存在权属争议以及原告与涉案土地不存在利害关系等为由，作出《不予受理决定书》适用法律法规错误，依法应予纠正。原告要求撤销《不予受理决定书》，并判令被告受理原告的土地权属争议处理申请的诉讼请求，理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条之规定，判决：一、撤销被告蕉岭县人民政府于2016年10月25日作出的（2016）第5号《土地权属争议不予受理决定书》；二、被告蕉岭县人民政府应于判决生效之日起15日内受理原告陈梅芳、徐雪云、徐文俊的《土地权属争议处理申请书》，并在法定期限内作出行政处理决定。蕉岭县人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：一、被上诉人曾以案涉土地错误登记在蕉岭田园木制品有限公司名下为由，向人民法院提起撤销【蕉府国用(2005)第XX号】国有土地使用证之诉，二审法院认为被上诉人与被诉行政行为无利害关系，不具有诉讼主体资格。二、《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）明确规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政近讼。”可见，虽然被上诉人将撤销国有土地使用证的申请事项以土地权属争议调处申请的名义提出，但是该申请事项依法应属于对登记结果提出异议的事项，并不属于土地权属争议事项。三、被上诉人据以主张土地权利的《土地使用通知书》载明，土地权属人为兴福镇人民政府，并非梅州市新广木制品厂，被上诉人并不享有案涉土地的使用权益，与土地权属纠纷不具有直接利害关系。四、最高人民法院作出的(2016)最高法行申3241号行政裁定书认为，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。综上，上诉人作出涉案不予受理决定书事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决认定事实和适用法律均错误，请求二审法院依法撤销一审判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人陈梅芳、徐文俊、徐雪云二审未提出书面答辩意见。本院二审补充查明：1、本院2018年5月7日作出的（2017）粤行终1596号行政裁定书查明：对陈梅芳、徐文俊、徐雪云提出的土地权属争议处理申请，蕉岭县人民政府作出的蕉府处字（2016）第5号《土地权属争议案件不予受理决定书》认为：“陈梅芳、徐文俊、徐雪云公民：……一、第1、3项请求事项问题你们提出的第1、3项请求，属于土地登记发证后提出的争议，该争议不属于土地权属争议，且目前你们已经提起诉讼而相关法律文书尚未发生法律效力，你们提出的[蕉府国用（2005）第XX号]《国有土地使用证》是否应予撤销，目前尚在司法审查中。二、第2项请求事项问题（一）你们提出的第2项请求，在本府与你们的行政纠纷一案中，本府已经明确蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》项下1900平方米土地（除269平方米登记在梅州市新广木制品厂外，剩余部分1631平方米尚未有土地登记），与你们主张的登记在蕉岭田园木制品有限公司名下2630平方米土地并不交叉或者重叠；（二）虽然蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》项下1900平方米土地中的1631平方米土地尚未有土地登记，但根据你们提交的证据材料，不足以证实该1631平方米土地与你们有利害关系，且你们认为的利害关系人蕉岭田园木制品有限公司未对该1631平方米土地权属提出争议，也尚未出现发生争议的其他利害关系人；（三）你们提出确权申请的1900平方米土地中，269平方米土地已经办理土地登记，1631平方米土地尚未登记的部分不能确定与你们有利害关系，故你们请求的该事项，一方面不属于土地权属争议事项，另一方面未登记部分的土地确权事项属于不动产登记申请事项。根据《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，同时提出不动产登记申请应提交《不动产登记暂行条例》第十六条规定的材料。据此，本府认为，就你们提出的1900米土地确权申请，该土地中未登记的1631平方米部分，如你们认为该土地与你们有利害关系，则应依法向县级不动产登记机构申请不动产登记，是否符合不动产登记条件，由不动产登记机构审查后确定。综上所述，鉴于你们所提出的申请事项，一方面不属于土地权属争议事项，另一方面你们提供的证据材料不足以证实未登记部分的土地与你们有利害关系，依据《土地权属争议调查处理办法》第二条和《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条、第十条的规定，本府作出如下决定：对陈梅芳、徐文俊、徐雪云提出的土地权属争议处理申请不予受理。……”2、本院2018年3月13日作出的（2016）粤行终1921号行政裁定书认为，陈梅芳、徐文俊、徐雪云主张被诉《国有土地使用证》包含的土地面积、四至范围在蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》的面积范围内，但根据查明的事实，原蕉岭县国土局于1994年10月28日核发给蕉岭县兴福镇企业办的蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》中，注明1900平方米涉案土地的权属仍属兴福镇政府所有。虽然陈梅芳、徐文俊、徐雪云的亲属徐广祥开办的新广木制品厂曾于1996年1月6日就上述1900平方米土地填报了《土地权属变更登记申请报批表》，但经原蕉岭县国土局核准并报蕉岭县人民政府同意变更权属登记的土地面积仅为269平方米，即蕉府国用总字第XX号、字（1996）第XX号《国有土地使用证》所涉土地范围。因此，陈梅芳、徐雪云、徐文俊在诉讼期间提供的证据不足以证明其亲属徐广祥是蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》中确认的土地使用权人，其他证据材料亦不足以证明徐广祥是涉案土地的使用权人；另外，陈梅芳、徐文俊、徐雪云在本案诉讼期间也未能提供证据证明其为涉案土地的实际使用人。由于陈梅芳、徐文俊、徐雪云在诉讼期间提供的证据不足以证明其与被诉颁证行为之间存在法律上的利害关系，故依法不具有提起本案诉讼的原告主体资格，陈梅芳、徐文俊、徐雪云的起诉不符合行政诉讼法规定的立案受理条件。本院作出的上述两行政判决均已发生法律效力。本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地权属争议受理纠纷，二审争议焦点为上诉人蕉岭县人民政府作出的蕉府处字（2016）第5号《土地权属争议案件不予受理决定书》是否合法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”对被上诉人陈梅芳、徐雪云、徐文俊提出撤销蕉府国用（2005）第XX号《国有土地使用证》的起诉，本院作出的（2016）粤行终1921号行政裁定书认定，原蕉岭县国土局于1994年10月28日核发给蕉岭县兴福镇企业办的蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》中，注明1900平方米涉案土地的权属仍属兴福镇政府所有。被上诉人陈梅芳、徐雪云、徐文俊在诉讼期间提供的证据不足以证明其亲属徐广祥是蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》中确认的土地使用权人，其他证据材料亦不足以证明徐广祥是涉案土地的使用权人，且陈梅芳、徐文俊、徐雪云在本案诉讼期间也未能提供证据证明其为涉案土地的实际使用人。由于陈梅芳、徐文俊、徐雪云在诉讼期间提供的证据不足以证明其与被诉颁证行为之间存在法律上的利害关系，故依法不具有提起本案诉讼的原告主体资格。在本案中，被上诉人陈梅芳、徐文俊、徐雪云作为申请人以蕉岭田园公司为被申请人向上诉人蕉岭县人民政府提交《土地权属争议处理申请书》，请求：1、撤销蕉府国用（2005）第XX号《国有土地使用证》；2、将位于蕉城镇牛岗圩即蕉国土建字第NO.XX号《土地使用通知书》中1900㎡的土地使用权确权给申请人；3、对申请人与被申请人争议的土地权属作出处理决定。依据《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条有关“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）申请人与土地权属纠纷有直接利害关系的；（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；（三）符合人民政府调处的范围。”的规定，以及本院（2016）粤行终1921号行政裁定书认定的事实，应当认定被上诉人不符合申请调处土地权属纠纷必须与土地权属纠纷有直接利害关系的条件。蕉岭县人民政府作出蕉府处字（2016）第5号《土地权属争议案件不予受理决定书》，对被上诉人提出的土地调处申请不予受理并无不当，原审判决撤销该不予受理决定书，并责令上诉人于判决生效之日起15日内受理陈梅芳、徐雪云、徐文俊的《土地权属争议处理申请书》，并在法定期限内作出行政处理决定，属事实不清，适用法律错误，处理不当，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销梅州市中级人民法院（2018）粤14行初67号行政判决；二、驳回陈梅芳、徐雪云、徐文俊的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共100元，均由被上诉人陈梅芳、徐雪云、徐文俊负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年三月十九日书记员  陈玲茹