贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1699号上诉人（一审被告）贵阳市花溪区人民政府，住所地贵州省贵阳市花溪区洛平新区行政办公楼B区3楼。法定代表人梅俊，区长。委托代理人孙芳林、宋茜，贵州齐之越律师事务所律师。被上诉人（一审原告）杨芳武，男，布依族。上诉人贵阳市花溪区人民政府（以下简称花溪区政府）因与被上诉人杨芳武不履行行政复议法定职责一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2018年2月26日，杨芳武向花溪区政府申请行政复议，申请撤销被申请人贵阳市花溪区人力资源和社会保障局（以下简称花溪区社保局）对其作出的《贵阳市被征地农民一次性补缴征集通知单》。当日，花溪区政府作出花府行复补字〔2018〕1号《行政复议申请补正通知书》送达杨芳武，告知杨芳武接到通知书后4日内向花溪区政府提交被申请人作出具体行政行为的相关证据材料，无正当理由逾期不补正的视为申请人放弃行政复议申请。因杨芳武未在花府行复补字〔2018〕1号《行政复议申请补正通知书》规定的期限内向花溪区政府提交补正材料，花溪区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”之规定，视为杨芳武放弃本次行政复议申请，未对杨芳武作出行政复议决定或者答复。杨芳武认为花溪区政府一直未对其行政复议申请作出行政复议决定，遂诉至一审法院，诉请判令花溪区政府限期依法作出行政复议决定。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，杨芳武不服花溪区社保局作出的《贵阳市被征地农民一次性补缴征集通知单》，依法可向花溪区政府申请行政复议，花溪区政府系本案的适格被告。本案双方的争议焦点在于：杨芳武未在花溪区政府补正通知书规定的补正期限内提供补正材料是否应当按《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定视为其放弃行政复议申请，不需要作出行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。故当申请人提出行政复议申请后，判断申请人的申请是否符合受理条件是行政复议机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条获得的法定职权，亦属于其应当依法行使的法定职责。如行政复议机关在受理审查阶段认为申请人提供的证明材料不符合受理条件，则应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。但本案中，杨芳武收到花溪区政府的补正通知后，未在补正通知规定的时间内提供补正材料，花溪区政府据此认为杨芳武无正当理由逾期不补正，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正，视为申请人放弃行政复议申请”的情形，不需要作出行政行为。该观点及理由不符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，回避了对申请人的行政复议申请是否符合法定条件的判断。如花溪区政府在受理审查阶段认为杨芳武的行政复议申请不符合受理条件，则应当依法决定不予受理，而不能以申请人无正当理由逾期不补正为由，视为杨芳武放弃行政复议申请，不作出行政行为。花溪区政府2018年2月26日收到杨芳武的行政复议申请后，未按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，对杨芳武的行政复议申请依法作出行政行为，杨芳武诉请判令花溪区政府限期作出行政复议决定于法有据，一审法院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定，判决花溪区政府对杨芳武的行政复议申请依法作出行政行为。案件受理费50元，由花溪区政府负担。上诉人花溪区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，并依法判决驳回被上诉人的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。其主要理由是：1.一审对本案争议焦点总结有误，导致裁判结果有误，本案的争议焦点应为：在视为被上诉人放弃复议申请的情形下，上诉人是否还需对其作出一定的行政行为。在被上诉人的申请材料需要补正而无正当理由逾期不补正的情况下，上诉人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，视为被上诉人放弃复议申请完全符合法律规定。2.一审判决适用法律错误。本案中，在补正通知送达后，被上诉人的行政复议申请是否符合法定受理条件属于待定状态，只有待补正申请材料之后，上诉人才能判断其是否符合受理条件，一审将符合或不符合法定受理条件的法律规定直接适用于该待定状态系适用法律错误。3.一审法院的裁判观点在实体上和程序上均不利于当事人的行政复议。在待定状态下，行政机关就对复议申请事项作出受理或不予受理决定，均不利于当事人行政复议申请的处理。被上诉人杨芳武答辩称：其于2018年2月26日依法提出行政复议申请，花溪区政府作出《行政复议申请收件清单》之后，至今未依法作出行政复议决定，一审判决事实清楚，证据合法。请求驳回花溪区政府的上诉，一、二审诉讼费用由花溪区政府承担。二审期间，本院从一审法院（2018）黔01行初461号案卷中调取了行政起诉状、电话通话记录、法庭审理笔录、行政判决书、送达回证等五份证据，经组织双方质证，上诉人花溪区政府除对行政判决书的关联性有异议之外，对其余证据的客观性、合法性、关联性均无异议，被上诉人杨芳武对上述证据的客观性、合法性、关联性均无异议。上述证据经查证属实，本院予以采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年5月10日，杨芳武与罗士珍作为共同原告向一审法院提起诉讼，请求撤销花溪区政府作出的花府行复不字〔2018〕1号行政复议不予受理决定。同月15日，一审法院电话告知杨芳武，针对花府行复不字〔2018〕1号行政复议不予受理决定只有罗士珍能作为原告，如其认为其也提交了复议申请但花溪区政府未答复，可以另案起诉，杨芳武表示坚持要起诉。2018年9月3日的庭审过程中，审判人员亦告知杨芳武，该案的审查对象是罗士珍的不予受理决定，对于杨芳武申请复议但没有得到答复，其可以另案申请。2018年10月30日，一审法院作出（2018）黔01行初461号行政判决，驳回杨芳武的起诉。同年11月23日，一审法院向杨芳武送达该判决。本院认为，起诉期限是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的法定条件之一，无正当理由超过法定起诉期限提起诉讼的，则丧失诉权，依法应裁定不予受理或驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。根据上述规定，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，杨芳武于2018年2月26日向花溪区政府提交行政复议申请，花溪区政府于同日通知杨芳武提交补正材料，因杨芳武未对补正通知提出异议，亦未提交补正材料，花溪区政府遂视杨芳武放弃行政复议申请，未再理会杨芳武的行政复议申请，杨芳武认为花溪区政府逾期未作行政复议决定，应在复议期限届满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，但杨芳武迟至2019年3月5日才提起本案诉讼，远远超过了上述法律规定的起诉期限，不符合起诉条件。虽杨芳武曾于2018年5月提起过诉讼，但在诉讼过程中，一审法院分别在立案阶段、庭审过程中告知杨芳武应另案提起诉讼，但杨芳武拒绝另案提起诉讼，且在收到驳回其起诉的判决之后，仍未及时提起诉讼，由此耽误的起诉期限，属于因自身原因耽误起诉期限，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形，依法不应扣除。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，应裁定驳回杨芳武起诉。一审法院作出实体判决，适用法律错误，依法应予撤销。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。本案中，杨芳武认为花溪区社保局违法要求其缴费，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（九）项规定的受案范围情形，且不属于应当先申请复议的情形，杨芳武既可以选择先申请复议，再提起诉讼，也可以选择不申请复议，直接提起诉讼。杨芳武选择先申请复议受阻，可在符合起诉条件的情形下直接以花溪区社保局为被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，寻求救济，坚持纠缠一个不符合起诉条件的复议行为，徒增诉累而已。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，依法应予改判。上诉人花溪区政府的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初272号行政判决；二、驳回被上诉人杨芳武的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年三月二十六日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨