山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终251号 上诉人（原审原告）许建伟，男，1975年4月16日出生，汉族，住山东省德州市经济技术开发区。 被上诉人（原审被告）德州经济技术开发区管理委员会，住所地山东省德州市经济开发区晶华路1号。 法定代表人鄂宏达，主任。 委托代理人王文才，山东德衡（德州）律师事务所律师。 原审被告德州市公用事业发展中心（原德州市公用事业管理局），住所地山东省德州市经济开发区晶华大道368号。 法定代表人赵宗虎，主任。 委托代理人夏文霞，山东弘正兴律师事务所律师。 原审被告德州市人民政府，住所地山东省德州市东风东路1566号。 法定代表人杨洪涛，市长。 委托代理人姜山，德州市公用事业发展中心工作人员。 许建伟因诉德州市公用事业发展中心（以下简称公用事业中心）、德州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、德州市人民政府（以下简称德州市政府）行政侵权及赔偿一案，不服德州市中级人民法院2019年11月19日作出的（2019）鲁14行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，本案原告许建伟系德州经济技术开发区新城市花园居民，因认为被告擅自串改供热单位及供热方式，导致其采暖质量下降，在通过其他方式反映问题未得到有效解决后，提起本案诉讼。原告许建伟最初的诉讼请求为：“1.判令三被告立即停止行政侵权行为，恢复原有国有企业热源单位进行供热；2.判令三被告对一切侵权行为承担相应的行政履职责任，并负责解决督办由行致侵权行为带来的后续相关供热一切事宜；3.判令三被告对一切侵权行为，公开赔礼道歉，并补偿原告精神损害抚慰金1元；4.判令三被告向社会公开历年来对“德州恒源热力有限公司”发放的供热财政补贴金额,及供热财政补贴文件、依据,及其他必要的后续诉请，并承担相关的公开费用；5.判令三被告承担本案全部诉讼费用与证据调取、收集、鉴定费用及本案有关的所有费用。”经原审法院多次释明，其将诉讼请求最终明确为：“1.判令三被告立即停止行政侵权行为，恢复原有国有企业热源单位进行供热；2.判令三被告对一切侵权行为承担相应的行政履职责任，并负责解决督办由侵权行为带来的后续相关供热一切事宜；3.判令三被告对一切侵权行为，公开赔礼道歉；4.判令三被告承担本案全部诉讼费用与证据调取、收集、鉴定费用及本案有关的所有费用。”经庭审进一步询问，原告许建伟主张“主要是诉的经开区管委会与济南鑫恒源投资有限公司双方签订无效的侵权协议而引发的侵权行为”，并主张该行为是指“擅自串改原国有企业供热单位和供热方式这一不正确干预市场的行政行为”，认为该行为“直接侵害了原告的知情权，所有权中的使用权、用益物权，侵害了原告对特许经营活动享有的知情权、提出意见的权利以及参与权和监督权，还侵害了原告对公共事业经营享有的知情权、建议权，侵害了原告的公平交易权，以及原告享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利、批评和建议权”。 另查明，2007年8月2日，经开区管委会（甲方）与济南鑫恒源投资有限公司（乙方）《德州经济开发区集中供热项目投资经营协议书》。2007年8月10日，德州凯元热电有限责任公司（甲方）与济南鑫恒源投资有限公司（乙方）签订《循环水供用热合同》。再查明，在德州市行政机构改革过程中，德州市公用事业管理局更名为德州市公用事业发展中心，其行政职能划入市城市管理局。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”以上法律条款中的“具体的诉讼请求”，主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。 本案中，原告许建伟提出的诉讼请求涉及多个行为主体、多种法律关系，虽经一再释明，其表述的诉讼请求仍不符合上述法律及司法解释的规定，导致难以确定审理对象和审理范围，所以不能认为其提出了明确的诉讼请求。同时，原告许建伟虽然主张诉的主要行为是“擅自串改原国有企业供热单位和供热方式这一不正确干预市场的行政行为”，但其提供的证据并不能证实该“擅自串改”行为是否存在，以及是否直接侵犯了其合法权益。因为冬季采暖虽然关涉民生，但在本案中实质上是一个用户与供热单位之间的民事法律关系，原告如果对供暖质量有异议，可以直接向具体供热单位主张。而且，即便原告主张的前述行为存在，其也并非针对原告许建伟本人作出，而是涉及到供热范围内众多社会公众的合法权益，具有一定的公共影响。由原告许建伟个人按其主张的“基于社会公共利益”提起本案诉讼，并不能更好地体现和维护其他社会公众的合法权益，也不符合一般行政诉讼仅是为了维护原告个人合法权益的“私益”性要求。所以，无论从原告诉讼请求的明确性、提起诉讼的事实根据，还是原告的诉讼主体资格方面，本案原告提起的诉讼并不符合前述法律规定的起诉条件，也就更谈不上对案件进入实体审查来确定其诉讼请求是否成立了。 行政争议的解决方式有协商、复议、诉讼、裁决等多种途径，但并不是所有的争议内容都属于行政诉讼的受理范围。所以，对于原告许建伟在本案中主张的相关争议及涉及的一系列问题，其应当进行适当区分明确后，针对不同责任主体、通过不同法定途径予以解决，以利其合法权益得到更为及时有效的保障。 综上所述，原告许建伟提起的本案诉讼，不符合法律规定的起诉条件，即使该案在立案阶段经初步审查后认为符合法定条件，案件进入审理程序后，经审理发现不应当立案的，仍应当依法驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告许建伟的起诉。 许建伟不服原审法院裁定提起上诉，请求确认被上诉人所签订“德州市经济开发区集中供热项目投资经营协议”的行政行为违法，被上诉人停止行政侵权行为，恢复原有国有企业热源单位进行供热，并承担本案诉讼费。理由如下：原审法院认定事实不清。德州凯元热电有限责任公司自2004年度以来为上诉人所在小区采用“汽水换热(蒸汽与循化水热交换)”方式集中供热，上诉人取得并拥有了该热源单位的不动产公共配套设施入网使用所有权。被上诉人德州经济开发区管委会与济南鑫恒源投资有限公司签订的《德州市经济开发区集中供热项目投资经营协议》协议违法，被上诉人德州经济开发区管委会行政干预市场、滥用职权、不正确履行行政职责，实施对上诉人及上诉人小区业主的行政违法侵权行为。此合同存有违法性、侵权性、欺诈性，损害国家利益。损害国家利益。上诉人有权提起此次行政诉讼，符合行政诉讼的主体资格。原审法院认定违反法定程序，未将被上诉人行政严重违法违纪的有关材料移送监察机关。综上，上诉人认为原审法院认定不清，定性不当，作出不公正、不合法的裁定，请求依法公正裁决。 被上诉人在上诉期间内未提交书面答辩状。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院裁定认定的事实基本一致。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人认为被上诉人经开区管委会与济南鑫恒源投资有限公司之间签订《德州经济开发区集中供热项目投资经营协议》的行为直接侵害了其权利，对签订协议的行为提起诉讼，同时又认为德州市政府、经开区管委会行政干预市场、滥用职权、不正确履行行政职责等一并提起诉讼。但是，根据我国行政诉讼法及有关司法解释的规定，上诉人针对多个行为主体、多种行政行为、多种法律关系一并提起诉讼，不符合法律规定的“一行为一诉讼”原则。在原审法院多次释明后，上诉人仍然坚持其诉讼请求，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。 根据我国民法及有关司法解释规定，合同具有相对性。本案上诉人并非《德州经济开发区集中供热项目投资经营协议》签订主体，不是该协议的相对人，上诉人与经开区管委会签订该协议的行为之间并无直接利害关系，也与该协议的合法性、有效性并无直接利害关系，其提起本案诉讼亦不符合法律规定的受理条件。上诉人如对供暖质量有异议，可通过其他法律渠道另行主张。 上诉人主张德州市政府、经开区管委会行政干预市场、滥用职权、不正确履行行政职责，但并未提交有效证据予以证明，该主张并无无事实根据。上诉人主张原审法院并未将被上诉人严重违法违纪的有关材料移送监察机关处理，该问题并不属于本案审理范围，上诉人可依法向有关部门另行举报反映。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇二〇年三月十七日 书记员 李 倩