西安铁路运输中级法院   行政判决书     (2020)陕71行终27号     上诉人（原审原告）曹有利，男，1964年2月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人夏天成，该局工作人员。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所执业律师   上诉人曹有利与被上诉人西安市自然资源和规划局土地行政管理一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3614号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   西安市自然资源和规划局于2019年9月2日向曹有利（户）作出了《责令交出土地决定书》，责令曹有利（户）自收到该决定书之日五个工作日内，交出该户建造房屋所占用的杏园村集体土地，腾空并拆除地上房屋、构筑物、附着物。   一审法院审理查明，曹有利系西安市灞桥区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地。2014年12月31日，陕西省人民政府下发陕政土批[2014]877号《关于西安市2014年度第二十批统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区乡级土地利用总体规划确定的XX街道办事处XX村、杏元村、上双寨村、XX村XX组53.4270公顷集体建设用地依法征收为国有，并同意将上述土地用于城镇建设。2015年3月11日，西安市人民政府作出[2015]第48-1号《征收土地方案公告》，确定53.427公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费的标准，地上附着物补偿费据实补偿。2015年3月31日，西安市国土资源局作出[2015]第48-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2015年6月10日西安市人民政府向西安市国土资源局国际港务区分局作出市国土字[2015]第383号《关于征收灞桥区新筑街道办事处兰家村、XX村XX村XX村XX组集体土地的批复》审批土地件，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》。2017年11月西安市国际港务区土地储备中心拟定了《XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案》，该方案规定了搬迁安置的主体、原则及具体安置内容。2013年11月7日、2018年5月7日、2018年6月25日新筑街道办事处与杏元村委会分别签订了《XX园XX村征收协议》、《分布式能源站项目杏元村征地协议》、《XX中心XX基地XX村征地协议》，就征收杏元村土地的范围及模式、征地费用标准等达成一致。2019年3月11日，国土港务区分局向曹有利（户）作出了一份《勘测通知书》和《评估通知书》，通知该户其宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2019年3月15日对该户宅基地上的房屋及附着物进行勘测和评估，要求该户准时到场予以配合。并附有送达笔录及送达回证、现场照片，证明曹有利不在，已向其妻子乔志君送达。根据西安市国土资源局提交的现场评估笔录及现场勘测笔录、照片，调查平面图、测量成果图，西安市国土资源局港务区分局在2019年3月15日对曹有利（户）宅基地上的房屋进行了勘测和评估，2019年6月10日西安市国土资源局国际港务区分局向曹有利（户）作出了[2019]国土港务发杏园字第13号《通知书》，将对曹有利户的评估报告及补偿费用清单进行通知，并告知其如对补偿结果有异议，可在接到通知书后十日内以书面形式提出。如无异议，应在十日内携带相关手续到指定地点办理相关手续，确定安置房屋置换方式、领取补偿款。送达笔录送达情况显示，经村干部指认，已送达曹有利妻子，并附有送达照片。2019年8月5日国土港务区分局向原告作出[2019]杏园补字第04号《补偿决定书》，决定对曹有利作如下补偿：曹有利户可在300平方米安置房面积范围内自行选择安置房屋；曹有利户应补偿款为672052元，因其户拒绝配合入户评估，房屋装修及附属物、构筑物无法评估，待确定补偿金额后据时支付。并告知曹有利账户名为西安国际港务区土地储备中心，账号及开户行，并分别附有招商银行出具的曹有利（户）拆迁补偿留存款收款回单，送达笔录送达情况显示，经村干部指认，已送达曹有利妻子，并附有送达照片。8月19日原西安市国土资源局向曹有利（户）作出《听证告知书》和《责令交出土地决定告知书》，送达笔录送达情况显示，经村干部指认，向曹有利妻子送达，并附有现场照片。2019年9月2日原西安市国土资源局向原告曹有利（户）作出《责令交出土地决定书》，送达笔录显示曹有利同意对其进行短信送达及邮寄至其宅基地处，后邮寄送达。该决定书认定曹有利（户）建造的房屋已经评估，该局根据评估结果和征地补偿安置政策对原告应安置的房屋面积、支付的补偿款进行了计算，并通知该户，同时留存了充足的安置补偿款项，该户无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令曹有利（户）自收到该决定书之日起五个工作日内，交出该户建造的房屋所占用的杏园村集体土地（东邻[田公昌（户）]、南邻[曹杏（户）]、西邻[苏玉斌（户）]、北邻[杏园街道]），腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。曹有利不服，提起本案诉讼。    另查明，2019年12月5日西安国际港务区征迁安置协调服务办公室作出《关于杏园村曹有利（户）未签订协议的情况说明》，内容为：自2017年12月6日杏园村启动整村搬迁工作以来，该XX村XX组XX户持续洽谈拆迁事宜，由于曹有利户诉求不符合搬迁安置政策，故至今仍未签订搬迁安置协议。具体情况是：曹有利再婚媳妇带的孩子乔某某户口于2015年7月1日之后迁入本村，按照安置政策，与户主无血缘关系，XX村XX居村民，结婚带的孩子户口在2015年7月1日之前迁入的予以安置，之后的不予安置，故无法对乔某某进行安置，导致协议至今未签订。   一审法院认为，本案争议的焦点为：被告西安市自然资源和规划局2019年9月2日向曹有利（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。   首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权，具备行政主体资格和法律规范依据。   其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿的义务。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，曹有利（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对曹有利宅基地上的房屋进行了测量评估，并向其作出了相应的补偿决定，告知了其不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留了拆迁补偿预留金。曹有利拒不配合被告的补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利。应当认定西安市自然资源和规划局的行为足以保障曹有利的安置补偿权利，曹有利如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，但按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。曹有利的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿。西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件，且程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告曹有利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹有利负担。   上诉人曹有利不服，上诉称， 一、原判认定事实有误。原判认为，另查明，2019年12月5日西安国际港务区征迁安置协调服务办公室作出《关于杏园村曹有利（户）未签订协议的情况说明》，内容为：自2017年12月6日杏园村启动整村搬迁工作以来，该XX村XX组XX户持续洽谈拆迁事宜，由于曹有利户诉求不符合搬迁安置政策，故至今仍未签订搬迁安置协议。具体情况是：曹有利再婚媳妇带的孩子乔某某户口于2015年7月1日之后迁入本村，按照安置政策，与户主无血缘关系，XX村XX居村民，结婚带的孩子户口在2015年7月1日之前迁入的予以安置，之后的不予安置，故无法对乔某某进行安置，导致协议至今未签订。这里姑且不论被上诉人的这个规定与法规是否有悖效力如何？“户口截止日”二份资料互相矛盾。根据被上诉人公告的“关于XX中心XX基地XX村搬迁工作通告第六条：2017年12月6日为杏园村搬迁安置人口户籍认定截止日，公安部门暂停办理搬迁范围内常住人口的迁入和分户手续，这个户口截止日与被上诉人前面所述矛盾，若以前者为准，曹有利前妻王云侠和母亲胡淑芳两人还未去世，应认定为被安置人（有派出所户籍证明）。若以后者为准：乔某某的户口2017年3月已经转入杏园村，也应当被认定为被安置人，而上诉人不予安置是错误的。上诉人一家至今未被安置。被上诉人在招商银行专户存钱，该钱数额依据不足且未交付。被上诉方作出的安置补偿决定对曹有利户需安置补偿人口计算错误。二、被上诉人是否为合法征收主体？根据《土地管理法》第四十六条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、二十六条、二十七条的规定，被上诉人作出的责令交出土地决定书，只盖有西安市国土资源局行政执法专用章（16）与行政主体不符，违反行政强制法第三十七条规定，无行政决定实施依据，无真实有效印章，被上诉人代表不了西安市人民政府，不是合法行政主体。三、原判适用法律有误。1、原判适用《土地管理法实施条例》第四十五条的规定认为上诉人违反法律法规，阻挠国家建设征地是错误的，该条适用的前提是违反土地法律规定。上诉人认为自己没有违法事实，被上诉人是“管地不管房”，上诉人一家老几辈在祖遗庄基地上建房，房屋属于私人合法不动产，若要征收必须依法进行。上诉人至今未获安置补偿且非无正当理由拒绝安置补偿。2、原判适用最高院《关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条（一）、（二）、（三）项错误。上诉人不适用（三），应为上诉人作为被征收土地所有权人及使用权人，至今未得到安置补偿且非无正当理由拒绝安置补偿，且具（拒）不交出土地情形，该处适用法律错误。3、原判决第九页第二段（原文略）论述错误；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条、四十二条、一百二十一条规定，被征收人有权依法得到补偿安置。四、上诉人原判决证据认定有异议。被上诉人提供的三份征地协议甲方新筑街道办事处负责人签名：赵立，赵立现任XX街道办事处XX村拆迁办主任，不是新筑街道办主任，不是街办法定代表人，其无权以正职负责人身份与杏园村签订拆迁协议，协议无效。证据七“情况说明”所述户口截止时间与公告户口截止时间矛盾，要甄别确认才能合法执行；证据十六，补偿金留存证明少一人补偿金，明显错误，不能认定，责令交出土地决定书上诉人认为应由西安市人民政府决定，被上诉人所发文书不合规范，应属无效。综上事实及理由，上诉请求：依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3614号行政判决书，依法改判或发回重审。诉讼费用被上诉人承担。   被上诉人西安市自然资源和规划局辩称：      一、一审判决认定事实清楚   1.户籍并非安置人口认定的唯一依据，被答辩人以未对不符合安置条件的非婚生子安置为由拒绝搬迁，符合责令交出土地的条件。   根据《陕西省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》第五条第十二项规定，集体收益分配权以是否拥有集体经济组织成员资格为依据，户口登记不作为享有集体收益分配权的依据，户口迁移与集体利益收益分配无关。   2017年12月6日为杏园村搬迁安置人口户籍冻结日期，即2017年12月6日后该村户籍办理冻结，除了新生儿外，户籍只能出不能进，并不代表在该期限之前所有户籍在杏园村的人口都可以作为安置人口；而2015年7月1日作为户口截止日期，XX村XX户人口情况并结合搬迁安置补偿政策进行综合认定安置人口。被答辩人针对其现任妻子所带孩子是否安置的理解与杏园村搬迁安置补偿政策存在冲突，属于对政策的错误理解，不应予以认可。     另根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，被答辩人若对搬迁安置补偿政策有异议，可依法通过申请行政协调、行政裁决等方式解决，不能作为其拒绝搬迁的理由。   2.答辩人已为曹有利户留存安置房屋及补偿款项，曹有利户拒绝领取。   因被答辩人在征地补偿安置中提出不合理诉求，无正当理由拒绝按照安置补偿政策签订搬迁安置补偿协议，根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，答辩人针对被答辩人启动责令交出土地程序。   答辩人根据第三方公司的评估结果和征地补偿安置政策为曹有利户留存充足的安置房屋并设专户为被答辩人曹有利户留存了足额的补偿款项，但被答辩人无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出案涉土地。   答辩人认为，曹有利户未安置补偿的原因在于其拒绝接受安置房屋及补偿款项，并非答辩人拒绝安置补偿。     二、答辩人主体适格且公章使用符合规定   1.答辩人作为市级土地行政管理部门，有权责令被答辩人交出案涉土地。   根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。答辩人西安市自然资源和规划局作为市级土地行政管理部门，有权责令被答辩人交出案涉土地，主体适格且职权法定。   2.机构改革期间，答辩人对外进行土地行政执法继续使用原执法专用章。   答辩人是西安市2019年机构改革组建的新部门，原西安市国土资源局的职能由答辩人继续行使。根据西安市自然资源和规划局作出的《关于机构改革期间印章管理公章使用有关问题的通知》（市资源法[2019]313号）第三条第（一）款规定，对外以西安市国土资源局、西安市规划局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章。   答辩人对被答辩人作出《责令交出土地决定书》属于土地行政执法活动，应加盖执法专用章，根据上述规定，在案涉责令交出土地决定书加盖“西安市国土资源行政执法专用章（16）”符合规定。   三、一审适用法律正确   1.案涉的集体建设用地征收应适用《土地管理法》及实施条例。   案涉土地的征收属于对集体建设用地的征收，根据《土地管理法（2004修订）》第一条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的立法精神，本案的审理应适用《土地管理法》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。本案不涉及国有土地上房屋征收与补偿，故不适应《国有土地上房屋征收与补偿条例》。   2.一审判决适用法律符合《物权法》相关规定，适用法律正确。   答辩人为被答辩人曹有利（户）留存了充足的安置房屋并设专户留存补偿款项，但被答辩人无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出案涉土地。一审依据《土地管理法实施条例》第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》作出判决适用法律正确。   案涉的集体建设用地征收与补偿过程中，答辩人在专门账户留存了充足的安置补偿款项，亦符合被答辩人主张适用《物权法》第四十二条和第一百二十一条的相关规定。   关于被答辩人曹有利所述的证据异议问题，在前述答辩时已涉及相关问题，在此不再说明。   综上，一审法院裁判事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，被答辩人在上诉状中所述情况缺乏事实及法律依据，请依法驳回其上诉请求。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，本案被诉行政行为是：西安市自然资源和规划局2019年11月8日向李昭（户）作出的《责令交出土地决定书》。该《责令交出土地决定书》合法性问题是本案审理重点。   首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权，具备行政主体资格和法律规范依据。   其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿的义务。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，曹有利（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对曹有利户宅基地上的房屋进行了测量评估，并作出了相应的补偿决定，告知其不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留了拆迁补偿预留金。曹有利拒不配合补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利。应当认定西安市自然资源和规划局的行为足以保障曹有利的安置补偿权利，其如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，但按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。李曹有利的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿。西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件，且程序合法。   关于上诉人曹有利上诉称一审判决认定事实有误的问题。本院认为，一审判决另查明部分，系对被上诉人向法院提交的《关于杏园村曹有利（户）未签订协议的情况说明》内容作出的客观表述。曹有利上诉所称事实系其户在安置补偿过程中与安置补偿方在安置人口数认定问题上存在分歧。曹有利认为其再婚妻子所带进户孩子乔某某按照西安国际港务区管理委员会拆迁工作通告公布的户口截止日，乔某某应属安置人口；而被上诉人以与此矛盾的规定，将乔某某排除在安置补偿人口之外，曹有利不属于无正当理由拒绝安置。对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。曹有利对安置补偿过程中核定其户的应安置补偿人数不服、对针对其户作出的安置补偿决定不服，依法有救济途径。其据此拒不接受安置补偿、拒不腾交已经征收为国家所有的土地，不属正当理由。曹有利上诉意见中，称其作为被征收土地“所有权人”和使用权人的观点，系对其宅基地使用权的扩大误解，作为村民，对村集体土地有使用权，农村土地属于村集体所有，村民并无所有权。关于曹有利上诉称被上诉人主体错误问题，因集体所有土地征收与补偿安置属多阶段、组织实施形式、参与主体多样、地方人民政府与其组成部门分工合作的系列行政行为，本案被诉行政行为为系列行政行为当中的“责令交出土地决定书”，对此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条已明确将作出责令交出土地决定的法定职责赋予县级以上人民政府土地主管部门。西安市国土资源局即为县级以上土地主管部门，具备作出涉案责令交出土地决定书的法定职权，其以“行政执法专用章”作出涉案责令交出土地决定书，符合法律规定；机构改革后，西安市国土资源局变更为西安市自然资源和规划局，故本案被上诉人西安市自然资源和规划局主体合法。关于上诉认为被诉责令交出土地决定书适用法律错误的问题，本院认为，本案系集体土地征收过程中的交出土地问题，非国有土地上房屋征收补偿纠纷，国有土地上房屋征收及物权法相关法律规定在本案并不适用，该上诉意见本院不予支持。关于XX街道办事处XX村委会签订三份征地协议效力的质疑，非本案审理范围；在非经法定机关经法定程序否定三份协议效力之前，曹有利该上诉意见本院不予支持。   综上所述，上诉人曹有利上诉意见均无法律依据，不予支持。   一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人曹有利负担。   本判决为终审判决。       审判长  程淑芹   审判员  魏国庆   审判员  周玲玲         二〇二〇年三月十日       书记员  王聪                1