江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初872号 原告潘X美，女，1970年1月12日生，××族，住如皋市。 原告王X建，男，1969年11月5日生，××族，住如皋市。 两原告共同委托代理人张世伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。 两原告共同委托代理人刘妙勤，北京市盈科律师事务所律师。 被告如皋市长江镇人民政府，住所地如皋市长江镇华江中路88号。 法定代表人卢志敏，职务镇长。 应诉负责人陈红军，职务副镇长。 委托代理人王国华，江苏如港律师事务所律师。 委托代理人尤京钰，江苏如港律师事务所实习律师。 原告潘X美、王X建诉被告如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）行政协议一案，两原告于2019年7月12日向本院提起诉讼，本院于2019年7月17日立案受理，于7月21日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告潘X美、王X建及两原告共同委托代理人刘妙勤，被告长江镇政府应诉负责人陈红军及委托代理人王国华、尤京钰到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院审批延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 原告潘X美、王X建诉称，两原告在如皋市××组有合法宅基地和房屋。自2011年开始，原告在该房屋内注册个体工商户，经营瓷砖、建筑材料和装潢材料。2018年，因江苏华永汽车、北方汤臣（军民融合项目）建设，原告的宅基地和房屋被纳入征收范围。11月6日，被告口头虚假承诺，欺骗原告在空白《搬迁协议书》上签字。之后，原告多次要求被告兑现承诺均未果。2019年6月3日，原告再次找到被告时，却发现原告在被告签字的空白《搬迁协议书》中所填内容均非被告当初承诺。故请求确认原、被告签订的《搬迁协议书》无效。本案在审理过程中，经本院释明，原告变更诉讼请求为撤销原、被告签订的《搬迁协议书》。 两原告向本院提交了以下证据： 1.身份证复印件；2.王X建房屋上办理的营业执照复印件；证明原告主体资格适格。 3.原、被告双方签订的《搬迁协议书》，证明被告主体适格。 4.原告同相关人员就安置补偿事宜沟通对话录音光盘及文字材料，证明原告被被告欺骗签订空白协议的事实。 5.江苏省人民政府政府信息公开告知书，证明原告住房所在地块并未被征收，被告实施的征收行为违反了《土地管理法》的相关规定，搬迁协议应当确认无效。 6.2019年5月30日潘X美和村书记王x的微信聊天记录；7.2019年8月30日潘X美与镇长的通话记录以及文字整理；证明就房屋补偿事宜、搬迁协议的内容与搬迁前，被告对原告的承诺完全不一致，被告存在欺诈行为，搬迁协议应当无效。 8.如皋市住建局职能打印件，证明如皋住建局职能并不包括“认定如皋市房屋征收的、拆卸和征收（搬迁）实施企业及从业人员目录”，不包括“确定集体土地上协议搬迁项目搬迁服务机构”。 9.江苏天圣房地产土地资产评估测绘有限公司（以下简称天圣公司）企业信用信息公示报告，证明该公司下设分支机构没有如皋分公司。 10.郭亚萍的注册房地产估价师查询结果，证明郭亚萍不符合天圣公司分支机构负责人的资格，江苏天圣房屋产土地资产评估测绘有限公司如皋分公司（以下简称天圣如皋公司）不是天圣公司的分支机构。 11.徐静的注册房地产评估师查询结果，显示徐静的注册房地产评估师从2019年6月6日开始，原告房屋评估报告上签字日期是2018年10月22日，故徐静签字的房屋评估报告单无效。 被告长江镇政府辩称，1.原告签订案涉《搬迁协议书》是其真实意思表示，搬迁补偿款的内容是经过原告确认的。因北方汤臣、华永悬架军民融合产业园项目拟选址如皋市长江镇二案社区24、25、27、28组及永平社区9、10组地段，2018年10月初，在原告所在长江镇二案社区居委会工作人员的配合下，被告通过摸底调查，项目所涉及地段的社区村民同意搬迁，支持项目的建设和落户。2018年10月18日开始对搬迁区域的房屋等进行评估，原告配合评估工作，且对评估结论亦明知。2018年11月4日召开了集中签约动员会，并于2018年11月6日集中签约，原、被告双方确认原告户搬迁补偿款为145723元，原告潘X美在《搬迁协议书》及拆迁补偿款《证明》上签字确认，后原告自愿腾房并交付拆除。故《搬迁协议书》系原告真实意思表示。 2.被告签订《搬迁协议书》主体适格，没有重大且明显违法情形。根据如皋市政府及市政府办公室相关规范性文件规定，集体土地征地房屋安置补偿由项目所在镇政府负责组织实施，参照《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》及其配套政策执行，各镇可制定相应的补偿安置细则。被告成立长江镇搬迁指挥部，负责具体领导组织实施长江镇范围内房屋搬迁、补偿及安置工作，是基层行政管理工作的实际需要，被告作为行政行为实施主体并与原告户签订案涉搬迁协议书，于法有据。对原告户的搬迁补偿，是基于双方确认的搬迁补偿款及2009年2月已经进行住房安置的实际情况，没有减损原告权利和增加原告义务，不损害国家、集体或第三人的利益，也不存在损害社会公共利益，协议上也没有客观上不可能实现的内容，原告户在案涉搬迁协议上签订后，也实际履行了腾房搬迁的义务。 综上，被告实施的行政行为合法，案涉《搬迁协议》内容合法，是原告真实意思表示，请求驳回原告的诉讼请求。 被告长江镇政府向本院提交了以下证明行政行为合法性的证据、依据： 1.证明一份，证明原告于2018年11月6日确认了搬迁补偿款145723元的事实，由原告潘X美本人确认签字。 2.原告户搬迁资料（含被搬迁户房屋交接手续一份，如皋市房屋搬迁补偿评估报告单一份，搬迁协议书一份，原告户身份信息及房屋照片3张，原告户无房户安置申报表及附件计25页），证明被告依法为原告办理搬迁手续，程序合法，房屋的补偿经过有权的中介机构依法进行评估，协议书的内容并未损害原告的合法权益，原告户在2009年已经作为无房户安置的事实。 3.长江镇搬迁签约公示栏照片两张、签约顺序登记表、签约号、原告签约照片两张、光盘一份，证明原告自愿签约和确认搬迁补偿款的事实及被告对搬迁户核准面积及金额进行了公示。 4.确定参与评估的抽签会议记录、照片及签到表各一份，天圣如皋公司工作人员殳XX提供的现场勘察表、测算表10页，天圣公司信息及殳XX身份信息6页，证明原告户搬迁房屋经过被告依法确定的评估公司评估，于2018年10月19日现场进行了勘查后就相关的勘查情况与原告进行了核实。 5.搬迁调查摸底及动员照片4张，证明被告就案涉项目地块搬迁进行调查摸底，原告积极参与集中签约。 6.《长江镇（如皋港区）新农村建设集体土地房屋搬迁补偿安置实施意见》[江政发（2017）11号]1份，证明被告依据如皋市政府相关规定制定了集体土地房屋搬迁补偿安置实施意见。 7.法律法规及规范性文件依据： 《中华人民共和国土地管理法》； 《中华人民共和国物权法》； 《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》[皋政规（2012）1号]第五十八条； 《如皋市国有土地上房屋征收与补偿技术评估规范》[皋政办发（2012）26号]； 《城市搬迁补偿补充规定》[皋政规（2014）1号]； 《市政府关于调整城市搬迁补偿安置办法的通知》[皋政规（2015）3号]； 《市政府关于规范集体土地征地房屋补偿安置管理的意见》[皋政办发（2016）2号]。 8.证人尹XX、殳XX出庭证言，证明原告户房屋搬迁、评估、交房及拆除均是原告自愿的，系其真实意思表示。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性认可，对合法性、关联性不认可，认为与案涉协议补偿款数额不一致，证明被告在进行搬迁工作时程序违法，系先签字后补内容；对证据2的真实性认可，对合法性、关联性不认可，案涉集体土地未经征收，评估机构及评估人员缺乏资质，故评估报告不具有法律效力，原告户关于无房户的安置申报材料于本案缺乏关联性；对证据3不予认可；对证据4的真实性认可，对合法性和关联性不认可，其中会议记录形式不合法，现场勘察表制作人员与评估报告签字人员不一致，天圣公司与天圣如皋公司并非同一主体，在原告户评估报告中盖章的系天圣如皋公司，该公司无房地产评估资质，工作人员殳XX亦不具有财产评估资质；对证据5的真实性认可，对合法性和关联性不认可，案涉集体土地征收行为缺乏法律依据；对证据6的真实性认可，对合法性和关联性不认可，被告作为镇政府部门无法律授权而制作实施方案缺乏法律效力；对证据7的关联性不认可，认为被告主张的法律法规及规范性文件依据与案涉集体土地的征收缺乏关联性；原告对证人尹XX的证言认为可以说明原告签订协议的前提是获得145723元的补偿款及两套安置房；对证人殳XX的证言，认为殳XX及戴海云均不具备注册房地产评估师的资格，故作出的评估报告单不能作为补偿的依据。 被告对原告提供的证据1、2的真实性无异议，认为原告在搬迁评估时未能提供营业执照，于2018年10月22日才补办营业执照，且实际经营地址并非营业执照的注册地址；对证据3的真实性没有异议，认为协议不存在欺骗；对证据4中在场人员的身份有异议，张国强并非二案居的村主任，金其林、沙建的身份不对，录音内容及整理材料有出入，不能体现欺骗的事实，被告也没有向原告承诺两套安置房；对尹XX的录音，认为应以其出庭证言为准；对证据5的真实性、合法性无异议，认可案涉地块未经征收，系集体土地上的协议搬迁；对证据6、7认为真实性无法确认，亦不能达到原告的证明目的。 本院对当事人无异议的证据依法确认其效力，对原告提供的证据的真实性均予以认定，可以证实原告对于协议内容的预期及原告签字之时协议内容尚为空白。对被告提供的证据的真实性均予以认定，可以证实案涉地块系集体土地上的协议搬迁，未遵循法定征收程序。被告提供的书面证据不足以证实原告对协议后续填写内容系明知且自愿。出庭证人的证言不足以达到被告的证明目的。 经审理查明，原告潘X美、王X建系夫妻关系，住如皋市××组，在该组有王X建父母分户的房屋。两原告在该房屋内经营瓷砖等建筑、装潢材料零售并领取营业执照，2018年10月22日，原告王X建补领的营业执照载明个体工商户注册日期为2011年2月28日。 2018年因北方汤臣、华永悬架军民融合产业园项目拟选址如皋市长江镇二案社区24、25、27、28组及永平社区9、10组地段，原告户从父母处分得的房屋在该选址范围内。2018年10月18日，被告长江镇政府组织包括天圣公司在内的四家评估公司对案涉地块内的房屋进行勘察、核补和测算，并制作了评估报告。原告户的现场勘察登记表中盖章的为天圣如皋公司。2018年10月22日，天圣公司对原告户房屋作出房屋搬迁补偿评估报告单，估价结果显示：实测面积115.68平方米，认定合法面积62.75平方米，无证面积22.93平方米，房屋重置价74345元，并附房屋平面示意图，该评估报告单下方评估单位处则加盖天圣如皋公司的公章，并由评估员戴海云、殳XX签字。2018年11月4日，被告召开集中签约动员会，11月6日进行了集中签约。签约当天，原、被告双方确定原告户的搬迁补偿款145723元，原告潘X美在《证明》上签字，被告工作人员尹XX亦在《证明》上签字，该《证明》载明：“二案社区27组王X建户已签订搬迁协议”“合计145723元”，其余安置面积、协议搬迁补偿款、先预算过渡费、先签约奖等处皆为空白，《证明》空白处另书写“不包括营业执照”。当日，原告潘X美在另一份空白的《搬迁协议书》上签字。2018年11月20日，原告潘X美在《被搬迁房屋交接手续》上签字，后将房屋交给拆迁公司拆除。 后原告要求被告提供《搬迁协议书》，该协议由被告工作人员完善了协议第二项“搬迁补偿款界定”，包括房屋类补偿明细及合计129702元，其他类补偿明细及合计25720元，合计搬迁补偿款155422元，第三项“搬迁过渡费”3339元，第四项“搬迁奖励”包括先签约奖5565元，先交房奖5565元，第五项有关安置的条款全部划去，协议第六项协议总额处填写为169891元，协议尾部由长江镇政府签字盖章，责任人社区书记、工作组组长、分工党政领导签字，办公室审核处签有“杨淑萍”并另注明“无安置”字样。原告在获得该份协议后，就协议未体现安置房屋情况向被告主张安置权利未果。 另查明，被告工作人员尹XX出庭证言及原告潘X美的陈述均可证实2018年11月6日，原告签订《证明》时，被告工作人员告知由于具体工作人员分工不同，故签订《证明》仅系针对补偿款部分。原告曾要求所在村村书记协调原告户安置房屋事宜，村书记答复原告向领导汇报沟通。 再查明，2003年因疏港公路建设，原告王X建户自建的房屋被拆除，后直至2009年，原告户以无房户的身份被安置在如皋春江花苑。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要为：案涉《搬迁协议书》是否应予撤销。 行政协议系行政机关通过与行政管理相对方在平等协商基础上订立的具有行政法上权利义务内容的协议，系行政主体为达到其行政管理目的而运用的一种法律手段，因此，行政协议兼具行政性与合同性的双重属性。虽相较于行政机关单方作出的行政行为，行政协议具有其特殊性，但行政协议仍属于行政行为范畴，对其合法性进行审查，也可从实体、程序两方面进行。行政协议的实体合法性应包括协议主体适格、意思表示真实、内容合法有效等方面，程序合法性则要求行政协议的订立程序合法，即协议订立的顺序、步骤、时限及订立协议所采用的方式等应当合法。 具体到本案而言，第一，协议主体是否适格的问题。案涉协议系针对两原告位于二案社区二十七组由王X建父母分配的房屋的搬迁补偿事宜而签订，双方均认可协议所涉房屋的权利人系两原告，被告长江镇政府陈述该房所在区域的房屋、土地的搬迁补偿采用协议搬迁的方式，并非遵循法定征收的程序，被告亦认可其系该协议搬迁项目的搬迁补偿安置主体，故案涉协议双方主体适格，协议采用书面形式也符合形式要件。第二，协议内容是否合法的问题，案涉《搬迁协议书》约定内容包括房屋、附属设施、树木补偿，宅基地、农机具、非居用房、广告牌、大田树木类补偿，搬迁过渡费，搬迁奖励，合计补偿169891元。对于具体数额，在协议搬迁之下，评估机构的评估结论可以作为协议双方协商的依据之一，本案评估过程中，评估公司及评估人员的资质确实存在瑕疵，但若原、被告经协商确定补偿款数额等项目，协议仍具有约束力。但2018年11月6日形成的《证明》载明补偿款145723元，并注明不包括原告在案涉房屋中领取营业执照进行经营可获得的补偿款。被告陈述《搬迁协议书》与《证明差额》系增加了非居住用房补偿、领取营业执照的补偿、广告牌的补偿等费用，但对于《证明》以外费用的数额，被告并未与原告协商一致而确定。尽管《搬迁协议书》填写的补偿款总额多于《证明》载明的补偿款，但增加部分系漏项的补偿，并非针对原、被告商定项目增加补偿，故具体数额确定仍应由原、被告协商确定，而非如被告所言比《证明》的补偿款有所增加即为不侵害原告的利益，故协议约定的补偿款内容缺乏合法性。第三，意思表示是否真实的问题。行政协议的合约性系审查行政协议合法有效的重要因素之一。《中华人民共和国合同法》规定合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。即便行政协议具有行政性的特点，但行政机关与相对人订立行政协议应当协商一致，体现双方的真实意思表示。本案中，两原告表示在与被告工作人员协商过程中要求相应补偿款并安置房屋两套，协议载明的内容并非其与被告协商的内容。庭审中，被告亦认可原告潘X美在《搬迁协议书》上签字时，协议内容为空白，具体内容均由被告的工作人员后续填写。被告认为形成于前的《证明》即为《搬迁协议书》的基础证据，但该证明记载内容仅有原告王X建户所在具体地址及可获得的补偿款。在《证明》上签字的参与协议搬迁的工作人员尹XX出庭作证时陈述，《证明》约定的补偿款不包括非居住用房的补偿，潘X美于11月6日当天提出了安置两套房屋的要求，但其答复按照政策执行，证人尹XX同时陈述由于工作人员分工不同，其仅负责谈补偿款，安置涉及到房屋的问题，并非由其负责，故其亦未对原告的要求作正面答复。结合原告及出庭证人的陈述，显然可以说明《证明》仅是对于补偿款数额的协商，并不包含是否应予安置、如何安置的问题，且负责协商补偿款的工作人员并非负责协商安置房屋的工作人员。因此，对于是否已经与原告就房屋安置问题达成一致意见，应当由被告举证证明，但被告并无证据证实其主张的两原告不符合安置条件已向原告作出说明，且双方已经协商确定。从原告提供的原告潘X美与所在村村书记的聊天记录可见，原告向村书记明确了要求予以安置，且村书记表示向领导汇报、协调处理。原告提供的与尹XX等工作人员的电话录音也表示原告始终主张安置两套房屋，被告的工作人员也未明确拒绝。因此，从本案证据看，两原告对于协议内容的意思表示应为安置房屋及补偿款补偿现，协议内容并非两原告的真实意思表示。第四，协议签订程序是否合法的问题。《中华人民共和国合同法》第十三条规定，当事人订立合同，采取要约、承诺方式。即要约人首先表达出和他人订立合同的意思表示，且要约内容具体确定，一经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束，此后受要约人作出同意要约的承诺表示，双方经过接触、洽商并最终达成意思表示真实、不违反法律法规强制性规定、不违反公序良俗的协议。行政协议是特殊的合同，除了满足一般合同订立的程序，也要求行政机关按照协议所需达成的行政管理目标而履行相应的行政程序。本案中，被告长江镇政府对于案地块的涉协议搬迁制定了《长江镇（如皋港区）新农村建设集体土地房屋搬迁补偿安置实施意见》，作为搬迁补偿安置的政策依据，该实施意见明确规定了搬迁安置人口确认、合法建筑面积认定、搬迁评估、补偿奖励结算、安置等内容，显然在最终签订协议之前，行政机关应当在与相对人协商一致的基础上对于安置人口、合法建筑面积予以认定，并依据实施意见的精神选定具备资质的评估机构对被搬迁房屋进行评估，在与相对人充分协商达成一致的基础上才能签订协议。然本案被告长江镇政府并未按照上述程序实施，出具评估报告与实施评估行为的公司主体不一致，参与评估的工作人员仅有上岗证而无资质，被告与两原告商定部分协议内容的情形下，即要求原告在空白协议上签字，明显违反程序正当原则。 综上，被诉《搬迁协议书》并非两原告的真实表示，内容不合法，订立协议的程序亦不正当。两原告主张撤销该协议，本院予以支持。但需说明的是，本院否认《搬迁协议书》的效力，并非支持原告安置两套房屋的主张，对于两原告根据案涉搬迁项目的政策规定，应如何补偿安置，仍应由原、被告依据相关政策规定，共同协商以重新达成协议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下： 撤销原告潘X美、王X建与被告如皋市长江镇人民政府签订的落款日期为2018年11月20日的《搬迁协议书》。 案件受理费人民币50元，由被告如皋市长江镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长 张 燕 人民陪审员 于 佳 人民陪审员 陆惠球 二〇二〇年三月二十七日 书 记 员 陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者额部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （三）违反法定程序的；