山东省德州市德城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1402行初203号原告张尚民，男，汉族，1970年12月20日出生，住山东省平原县。委托代理人于良，北京华秀律师事务所律师。被告山东平原经济开发区管理委员会（山东平原经济开发区管委会），所在地址平原县东外环中段路东。法定代表人徐桂元，管委会常务副主任。出庭负责人刘宏伟，党工委委员。委托代理人孙延坤，山东指南针律师事务所律师。委托代理人刘连祥，山东刘连祥律师事务所律师。原告张尚民因要求确认与山东平原经济开发区拆迁安置办公室房屋征收补偿安置协议无效，向山东省德州市中级人民法院提起行政诉讼，山东省德州市中级人民法院裁定指定本院管辖。本院于2019年10月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。原告张尚民及其委托代理人于良，被告山东平原经济开发区管理委员会出庭负责人刘宏伟、委托代理人孙延坤、刘连祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月3日原告张尚民与被告设立的山东平原经济开发区拆迁安置办公室签订了《房屋征收补偿安置协议书》（编号22）。其内容为：为提高居民居住条件，改善居住环境，增强城市品位，根据相关法律法规的规定，经甲乙双方协商同意，对乙方所属房屋进行征收，现就房屋征收补偿安置等事宜作如下说明：一、征收范围，开发区张茂吴村，以实际测量范围为准。二、征收实施单位，开发区拆迁安置办公室。三、安置地点，二环东路以东，东三环以西，平安大街以北，三义街以南。四、房屋征收补偿与安置，1、房屋补偿：由房屋征收部门和群众代表共同聘请第三方房屋价格评估机构根据房屋结构、质量、建设年限等因素，据实予以评估结算。2、搬迁费：根据房屋建筑面积，按8元/㎡计算。3、临时安置补助费：对符合安置条件的被征收人，暂付给被征收人临时安置补助费，时间自2019年4月25日起，以实际过渡期为准，标准为按房屋建筑面积5元/月·㎡计算；对不符合安置条件的房屋不予补偿临时安置补助费。4、奖励：按房屋评估总值的15%给予奖励。5、所有补偿只针对被征收人，不针对其他第三方人员。五、安置政策，按照我县历年来安置政策，一处宅基只安置一处居住正房，在原搬迁居住正房建筑面积（以现场实际测量为依据）的基础上，增加10%计算安置面积。根据应安置面积的大小，在大宋社区安置相近面积户型的住宅楼房。对居住正房外围有维护结构的落地橱窗、门斗、挑廊、走廊、檐廊只给予货币补偿，不予计算安置面积。六、楼房户型，对所安置的住宅楼房户型分为60㎡、75㎡、95㎡、110㎡、130㎡五种户型，被征收人可据楼房面积选择就近面积的住宅楼房。七、其他事项，1、被搬迁房屋存在产权纠纷的，由当事人协商解决，达不成一致意见的，由现使用人依法先行搬迁，待纠纷解决后再依照规定给予补偿或安置。2、乙方对本协议及补偿方案规定存有异议的，可在签订本协议之日起60日内依法申请行政复议，也可在本公告公布之日起6个月内向平原县人民法院提起诉讼。复议或诉讼期间，不影响房屋征收工作的进行。3、本协议一式两份，被征收户及征收实施单位各执一份。八、本方案仅适用于开发区张茂吴村房屋征收。九、本方案由开发区拆迁安置办公室负责解释。原告张尚民诉称，其诉讼请求为：1、请求法院确认开发区拆迁安置办公室与原告签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2019年4月25日被告指派平原开发区拆迁安置办公室张贴《2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案》，2019年6月3日山东平原经济开发区拆迁安置办公室与原告签订《房屋征收补偿安置协议书》，2019年7月23日张茂吴村村民张本义收到山东省平原县人民政府邮寄的《政府信息公开告知书》证实平原县自然资源局尚未对平原县经济开发区张茂吴村集体建设用地实施征收，由此开发区拆迁安置办公室与原告签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效。原告为维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定提起行政诉讼，请求法院支持原告的诉讼请求。原告向本院提交了以下证据：证据一、2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案，证明原告的房屋被拆系征收行为；证据二、平原县人民政府办公室[2019]第008号政府信息公开告知书，证明平原县经济开发区张茂吴村集体建设用地尚未实施征收。以上证据相互印证，证实2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案没有依据，原告与其签订的安置协议书无效。被告山东平原经济开发区管理委员会辩称，拆迁工作遵循自愿及合法的原则。本次拆迁，张茂吴村村民委员会在2019年2月召开了村民会议，征询村民意见，村民户数95%的表决通过。在3月22日经平原县人民政府第60次常务会议通过，程序合法。拆迁前，在2019年2月份，我开发区东兴社区书记刘淑燕及张倩到张茂吴村，召开村民拆迁大会。村民根据自己的意愿，自愿递交申请书。在规定的时间内自己组织人员拆除房屋，并且自己选择户型。开发区公布了《2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案》对征收补偿及安置做出详细规定，并由评估机构根据房屋区位、结构、质量、建设年限等因素，据实评估测算，最后由拆迁户自愿与开发区拆迁安置办公室签订房屋征收补偿安置协议书。整个拆迁工作中完全遵循村民的意愿，自愿拆迁，由村民充分行使自己的处分权。对不愿拆迁的，仍然保留原房屋，通水通电，被告没有使用任何强制方式，完全依据自愿与合法原则。这项工作惠及广大群众，为群众带来好处，得到村民的好评。根据自愿的原则，原被告签订了房屋征收补偿安置协议，该协议合法有效，对原告的权益不会产生实际影响，依法应予驳回。被告山东平原经济开发区管理委员会向本院提交了下列证据、依据：证据一、山东平原经济开发区张茂吴村村民委员会证明及照片，证明2019年2月张茂吴村在拆迁之前，由被告工作人员召开村民会议，村民表决同意拆迁，照片证明开会表决的真实性；证据二、拆迁申请书，证明原告本人认可拆迁安置政策，房屋拆迁系原告的自愿行为；证据三、平原县人民政府常务会议纪要第60次会议，证明大宋片区拆迁方案已报平原县人民政府，平原县人民政府同意拆迁方案，履行了报备手续，属于合法拆迁；证据四、拟搬迁建筑物附属物现场勘测表，证明对于涉案房屋，原告同意测量，对面积等认可；证据五、2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案，证明2019年3月25日被告制定、公布开发区大宋片区房屋征收补偿方案，涉案房屋的拆除，是一种自愿行为；证据六、房地产估价报告书，证明被告对原告拟拆迁的房屋价值进行估价，拆迁补偿的数额具有真实性、合法性；证据七、房屋征收补偿安置协议书，证明原告与被告双方签署房屋征收补偿安置协议，原告本人签字，予以认可；证据八、山东平原经济开发区张茂吴村现在没有拆迁的房屋照片，证明不同意拆迁的4户村民，现在房屋仍然存在，被告没有使用行政强制手段拆除。被告当庭提交山东省人民政府鲁政字[2006]71号关于济南槐荫工业园区等设立为省级开发区的通知，证明被告为省级人民政府批准设立的开发区管理机构。经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据一开发区大宋片区房屋征收补偿方案、证据二政府信息公开告知书的真实性无异议，但认为涉案行政行为是协议拆迁行为，并非征收行为。证据二不能证明涉案协议无效，该份证据与本案不具有关联性。原告对被告提交的证据的质证意见为:对证据一村委会的证明及照片的真实性及证明目的不予认可，该证据不能证明房屋征收行为征得民意。对证据二拆迁申请书的真实性没有异议。对证据三政府会议纪要的真实性不予认可，该会议纪要上无平原县人民政府公章，无法证实大宋片区拆迁已经取得平原县人民政府同意，且房屋征收并非平原县人民政府同意即可，应当经省政府批准同意。对证据四勘测表、证据五补偿方案的真实性没有异议，本次拆迁系房屋征收，并非协议拆迁，被告应当公示房屋征收的相关法定程序。对证据六估价报告书的真实性不予认可，该评估机构并非房屋征收补偿方案中第四条规定的由群众代表与房屋征收部门共同聘请；且根据现行评估相关的法律规定，应当由两名执业评估师到原告的房屋实地勘测评估，但就被告提供的证据来看，评估公司并未实际到现场进行勘测，因此评估报告系伪造。对证据七房屋征收补偿安置协议书真实性无异议，但该协议没有法律依据，属无效协议。对证据八房屋照片真实性不予认可，无法证明照片中反映的房屋为张茂吴村剩余村民房屋。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一、证据二的关联性、合法性、真实性本院予以认可，该组证据能够证实涉案集体土地没有征收为国有土地，但不能证实房屋征收补偿安置协议属无效协议。对被告提交的证据一张茂吴村村民委员会证明，因补偿方案涉及村民重大利益，没有其他证据相互印证，对其证明效力本院不予确认。对证据二拆迁申请书，原告认可其真实性，本院确认其证明效力。证据三会议纪要为打印件，没有政府的书面认可，本院对其证明效力不予确认。对证据四附属物勘测表、证据五补偿方案、证据七协议书的关联性本院予以认可。对证据六房地产估价报告书不予确认。对证据八房屋照片的真实性，因没有其他证据佐证，本院不予确认。本院认可被告为省级人民政府批准设立的开发区管理机构。经审理查明，2019年2月15日拆迁申请书记载:原告张尚民作为申请人对于开发区包村干部及村干部向其传达的平原县2019年房屋拆迁补偿安置政策全部认可，并自愿积极配合相关部门做好房屋测量、拆迁等各项工作。2019年3月4日被告对原告拟搬迁建筑物附属物进行现场勘测，原告张尚民在勘测表上签字确认。被告内设部门山东平原经济开发区拆迁安置办公室发布的《2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案》（2019年3月25日），主要内容包括征收范围、征收部门、拟征收时间、征收补偿与安置。其中征收补偿与安置包括：1、房屋补偿，由房屋征收部门和群众代表共同聘请的第三方房屋评估机构根据房屋区位、结构、质量、建设年限等因素，据实予以评估测算。2、土地补偿，由国土资源部门按规定予以补偿。另外还规定了搬迁费、临时安置补助费、奖励和其他安置政策等事项。2019年6月3日原告张尚民与山东平原经济开发区拆迁安置办公室签订房屋征收补偿安置协议，现原告房屋已拆除完毕。2019年6月27日张茂吴村村民张本义向平原县人民政府申请公开关于平原县前曹镇张茂吴村征收的建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案、农用地转用审批手续、土地征收批准文件。2019年7月19日平原县人民政府办公室作出[2019]第008号政府信息公开告知书，告知平原县自然资源局尚未对平原县经济开发区张茂吴村集体建设用地实施征收。原告以此认为与被告签订的房屋征收补偿安置协议无效诉至本院。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，为提高居民居住条件，改善居住环境，增强城市品位为目的，被告设立的山东平原经济开发区拆迁安置办公室与原告签订的《房屋征收补偿安置协议书》，符合上述关于行政协议的规定，属行政协议。本案原、被告争执的焦点是案涉房屋征收补偿安置协议是否属于无效协议。原告认为涉案房屋征收补偿安置协议为无效协议，其主要观点：被告未经批准实施征收行为，其行政行为无法律依据，其主体不具有主体资格。另，征收标准严重降低原告等人的生活水平，也严重违反国家政策以及法律法规，应当认定被告的征收行为无效。被告认为该协议为有效协议，其主要观点：一是行政行为不具有行政诉讼法第七十五条规定的无效情形；二是该协议系原告自愿申请签订,并自愿拆除了自己的房屋,该拆迁属于协议拆迁，不是强制拆迁。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。该规定中的“不具有行政主体资格”是指完全不具有行政主体资格的情形；“重大且明显违法”是指其违法情形已重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度（参见中国法制出版社《新行政诉讼法修改条文理解与适用》）。另外，行政协议并不是单纯的行政行为，其兼具行政性与合同性特点，故对涉案房屋征收补偿安置协议的审查，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款亦明确规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此本院认为对于案涉协议是否无效的审查亦应从上述两方面进行。首先，涉案协议是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的实施主体“不具有行政主体资格”及没有依据等“重大且明显违法”情形。本案中，被告山东平原经济开发区管理委员会是由省级人民政府批准设立的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。由此可见，被告山东平原经济开发区管理委员会具备行政主体资格，不存在行政诉讼法第七十五条所规定的实施主体不具有行政主体资格的情形。关于原告所称被告未经批准实施征收的行为没有法律依据从而导致涉案协议无效的观点，本院认为，涉案房屋征收补偿安置协议与2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案虽冠以“征收”二字，但是目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常是在征收集体土地的过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。实际上，涉案房屋的集体土地使用权，在签订涉案协议后仍属于张茂吴村集体所有，并未转变为国家所有。另外，一些村居的改造并不必然以征收集体土地为前提，根据现行《中华人民共和国土地管理法》有关宅基地、集体经营性建设用地的相关规定，对集体土地领域的管理具有灵活、多元的特点。如果不改变土地所有权的性质，地方政府和有关部门在尊重村民意愿的前提下，以提高村民居住环境、建设社会主义新农村为目的，对村居建设改造方面，依法具有一定的自主管理权；当然，如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批（参照最高人民法院（2019）最高法行申10184号行政裁定书）。也就是说，涉案房屋征收补偿安置协议，其本质上还是属于自愿动迁协议，区别于具有强制性的国有土地上房屋征收和对集体土地进行的征收。因此，该房屋征收补偿安置协议不违反法律、行政法规强制性规定，不存在没有依据等重大且明显违法情形。进而，针对集体土地上的房屋，行政机关与房屋所有人自愿达成的，不具有行政强制执行效力的，仅冠名为“房屋征收”的补偿安置协议，在该协议不违反法律和行政法规的前提下，不宜仅因涉案房屋所在的集体土地没有经过合法的征收程序而否定其效力。其次，关于涉案房屋征收补偿安置协议是否存在民事法律规范上规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中原告张尚民在与被告签订涉案房屋征收补偿安置协议前签署拆迁申请书，认可平原县2019年房屋拆迁补偿安置政策，自愿积极配合相关部门做好房屋测量、拆迁等各项工作，并与被告签订房屋征收补偿安置协议，该协议是原、被告双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，不存在被告以欺诈、胁迫等手段逼迫原告违反意志签订涉案协议的情形。因此，从民事法律规范的角度，也不能否定案涉协议的效力。再者，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，在原告张尚民房屋系属自行拆除的情况下，原告尚须以此为依据要求被告承担该协议中所约定的给付临时安置补助费、搬迁费等涉及原告自身生活所需的费用及后续的安置事宜，若贸然确认涉案房屋征收补偿安置协议无效，将无益于原告合法权益的维护。且房屋征收补偿方案中征收范围涉及六个村庄，牵涉范围甚广，人数众多，影响重大，若轻易否定涉案协议的效力势必影响公共利益。需要指出的是：一、涉案协议背面的房屋征收补偿、安置方式确认表，因没有原告的签字，不产生法律效力。如果原告认为案涉房地产估价报告书涉及的评估不符合涉案协议和补偿方案的约定，可以依法要求重新进行评估。二、建设社会主义新农村，需要政府、集体、个人的共同努力。一方面，在涉案协议履行后，原告等村民在一定程度上，能够改善居住环境，政府部门须依法在周边配套设施上增加投入，以此提高相关村民的幸福指数；另一方面，集体经济组织可以利用搬迁房屋后腾出来的土地，进行合法建设，这样集体经济组织利用该土地可以得到更多收入，而该收入也可以造福集体经济组织成员。如果政府将上述集体土地依法进行征收，则还需向集体经济组织或其成员给予土地补偿，而该补偿也能惠及原告等集体经济组织成员。因此，不能证实涉案协议会造成原告等相关村民的生活水平下降。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，原告张尚民诉请确认涉案房屋征收补偿安置协议无效，经过上述论述，该协议不违反行政法和行政诉讼法的强制性规范，也不存在违反合同法上规定的协议无效的情形。因此，原告诉请确认涉案房屋征收补偿安置协议无效的请求不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张尚民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张尚民负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  陈绪光人民陪审员  刘静莉人民陪审员  乔 玲二〇二〇年三月三十日法官助理王怡斐书记员蔡琳琳