青海省海东市中级人民法院行政裁定书（2019）青02行初57号原告民和德刚科技养殖专业合作社。法定代表人郭某,系该合作社理事长。委托代理人李某1,系甘肃昶泰律师事务所律师。委托代理人李某2,系甘肃昶泰律师事务所律师。被告民和回族土族自治县人民政府。法定代表人马某。委托代理人薛某。委托代理人赵某，系该县司法局工作人员。被告民和回族土族自治县农业农村和科技局。法定代表人刘某。委托代理人韩某。委托代理人许某，系青海知安律师事务所律师。原告民和德刚科技养殖专业合作社(以下简称德刚科技养殖合作社)诉被告民和回族土族自治县人民政府(以下简称民和县政府)、民和回族土族自治县农业农村和科技局(以下简称民和县农科局)确认强制拆除行政行为违法及行政赔偿一案，青海省高级人民法院于2019年10月13日指定本案由本院管辖,本院于2019年11月4日立案登记受理后，依法组成合议庭，并于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告德刚科技养殖合作社委托代理人李某1、李某2，被告民和县政府负责人杨进财及委托代理人薛某，被告民和县农科局委托代理人许某、韩某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告德刚科技养殖合作社诉称，原告是2012年7月6日在民和县依法注册设立的一家专门从事肉牛养殖、销售的企业，注册资金3000万元，建成后按照集约化经营、规模化养殖、标准化生产的原则，以肉牛为“入托”的形式，将会员及周边175户牛农的肉牛按自愿的方式托入合作社，由合作社统一饲养统一管理，每年给托入的肉牛支付1100元的利润，并将周边农户的玉米秸秆进行收购作为饲料，同时解决当地10余名剩余劳动力，解决季节性用工30多名，为当地的经济发展做出贡献。原告在企业发展过程中，原告根据企业特点，投入巨额资金解决粪肥污染问题，根据粪肥干法收集、粪肥还田等方式，既解决了污染问题，又增加了原告的收入，原告治污措施得到了被告的认可，原告做到了花园式养殖，得到了当时环保部检查组的高度评价。正当在大展宏图进取发展时，民和县农科局根据民和县政府要求于2019年5月7日给原告下发了《限期拆除通知书》，在未经依法告知原告救济途径和期限的情况下，要求原告于2019年5月20日前限期拆除，否则该局依法强制拆除。二被告于2019年5月30日即组织公安、法院和司法局等单位人员违反《行政强制法》第三十五条、第三十六条之规定对原告厂房和设备进行强制拆除。原告价值高达1000多万元的厂房、设施设备毁于一旦，损失殆尽。原告认为，被告在未告知原告有效救济途径和期限的情况下，对原告合法企业采取粗暴的手段，给予了强制拆除，该行为不仅违反了《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、三十一条，同时也违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《中华人民共和国行政处罚法》《行政强制法》第三十五条、第三十六条之有关规定，也没有和原告协商一致、没有给予原告任何补偿，违反法律规定的程序实施强行拆除行为，严重损害了我国法律的严肃性，侵害了原告的合法权益。故请求:1.依法确认被告强制拆迁行为违法;2.判令被告赔偿给原告造成的全部损失1680万元;3.本案诉讼费由被告承担。被告民和县政府辩称，一、其作为本案被告系主体不当,“组织协调强拆”和“具体实施强拆”是截然不同的两种法律关系。县政府的组织行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实施的手段,“组织协调”仅仅是作用于行政机关内部,未对原告的权利义务产生直接的影响。对原告权利义务产生影响的是“直接的实施拆除行为”，“组织协调拆迁”不属于可诉的行政行为。二、相关部门拆除原告的养殖场符合法律规定。拆除原告养殖场是依据海东市委、市政府《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（东办发〔2018〕50号）及民和县委《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(民办发〔2018〕77号)文件要求,是依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一项、第十项之规定,是履行法定职责全面贯彻执行上级党委、政府的决定和命令,是符合法律规定的。也是全面贯彻党的十八大、十九大提出的协调、绿色发展理念的重要体现,也是我省坚持生态立省、绿色发展的重要保证,具有极强公益性和政策性。也是全面贯彻“两个维护”“四个意识”的具体体现。三、原告要求赔偿1680万元的诉讼请求没有事实及法律依据。原告在诉讼请求中主张赔偿其1680万元,但在事实理由部分对赔偿其1680万元的构成及事实依据没有任何表述。“评估报告”是其单方面行为,其效力无法判定,且未依照法定程序,依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条之规定,原告应当对自己行政赔偿的主张提供相应的证据,否则应当承担举证不能的诉讼后果。鉴于以上事实,请求人民法院驳回原告对民和县政府的起诉。被告民和县农科局辩称，一、被告于2019年5月7日向原告作出的《限期拆除通知书》是在积极响应上级政府部门相应政策的基础上作出的,该《限期拆除通知书》的作出并无不当。1.2018年7月19日中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室作出《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(民办发〔2018〕77号)，要求在2018年8月底前全面关停湟水河流域禁养区内的45家养殖场，并复垦、复绿。2.《民和县人民政府办公室关于转发民和县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》(民政办〔2017〕188号)文件要求黄河民和段、湟水河民和段、大通河民和段、松树沟河、米拉沟河、巴州沟河、隆治沟河、马营沟河、前河沟河两岸400米陆域内禁止建设养殖场(小区)。3.2018年6月13日中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室作出《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(东办发〔（2018〕50号)，要求民和县政府、被告等有关单位,严格执行《海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案》。该方案中要求在2020年底前全面完成湟水河、黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场(其中乐都区18家、平安区15家、民和县45家、互助县32家、循化县31家、化隆县7家)的关闭、搬迁或转产工作,彻底整改养殖污染问题。4.民和县政府依据《水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规及上述文件、通知,于2018年8月7日依法作出《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》,要求被告、环保局等工作部门向湟水河流域禁养区内的45家养殖场下达《限期关闭通知书》,使湟水河流域禁养区内的45家畜禽养殖场于2018年8月30日之前全部关闭。5.2019年2月13日根据《海东市农业发展委员会关于加快推进禁养区畜禽养殖污染问题整改工作的通知》(东办发〔2019〕47号)的要求,被告需在2019年5月底前全面完成黄河、湟水河干流400米内养殖场拆除、转产。原告的养殖场系禁养区范围内的45家养殖场之一,被告作为县级政府的工作部门,与上级政府、主管部门系领导与被领导关系，下级行政机关有服从、执行上级行政机关决定、命令的义务,被告依据上述1-5份文件、通知的要求向原告作出《限期拆除通知书》是在执行上级政府、主管部门等的决定、命令,并无不当。二、原告仅诉请确认被告、民和县人民政府强制拆迁行为违法并赔偿损失1680万元,被告认为不当。首先，该养殖场的拆迁工作是在民和县人民政府的组织领导下,由民和县人民政府、民和县环保局、被告等政府及工作部门的参与下展开的。被告作为民和县人民政府领导下的政府职能部门,在民和县人民政府的组织领导下,参与该养殖场的拆迁工作,同样属于服从、执行上级行政机关的决定、命令,该拆迁行为并无不当。其次，被告认为如若原告诉请要求确认被告、民和县人民政府的强制拆除行为违法并要求赔偿,那么同样参与拆除工作的环保局等工作部门也应一并列为被告,原告仅将民和县人民政府、民和县农科局列为被告实属错误。三、针对原告要求被告等赔偿其损失1680万元的诉讼请求,被告认为自己是在执行上级领导部门的决定、命令,并无任何不当,且原告的该项诉请没有任何事实和法律依据,请求法院依法驳回原告的该项诉讼请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第二十八条规定,提请国家赔偿必须具备两个法定条件：第一,必须是行政机关的违法行为对公民、法人或者其他组织的财产权造成了侵害;行政赔偿因行政主体违法行为侵犯相对人合法权益并造成损害而引起,只有违法行政行为才能构成行政赔偿,合法行政行为不能构成行政赔偿。被告积极履行上级政府的决定、命令,不存在违法的行政行为，不符合赔偿的范围。第二,上述侵害对公民、法人和其他组织造成了财产损失,且必须是直接损失。而直接损失是指既得利益的丧失或现有财产的减少。被告认为原告未提供证据证明现在所要求赔偿的1680万元损失到底是停产停业损失还是拆除场地房屋及设备的损失、该损失是物质损害还是直接损害且该1680万元的损失的计算方式又是什么，故被告认为本案中原告赔偿所依据的损害事实并非是被告自身财产权益的减少,也不是既得利益的减少,不符合国家赔偿的法定条件。综上所述,被告认为原告的诉请于法无据,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告德刚科技养殖合作社的养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内,为彻底整改中央第七环境保护督查组反馈的海东市畜禽养殖污染防治不到位问题，2018年6月13日,中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》。2018年7月19日,民和县政府下发民办发〔2018〕77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》,对重点职责进行分工，民和县农牧局（现民和县农科局）负责做好禁养区内畜禽养殖场转产、拆除和整改工作，并制定相关工作方案等。原告的养殖场被列入整改任务清单中,整改措施为关闭拆除，2018年8月底前关闭停产，2018年10月底前完成拆除，复垦复绿。2019年5月7日,被告民和县农科局给原告下发《限期拆除通知书》,要求原告于2019年5月20日前自行拆除,逾期将依法强制拆除。2019年5月30日,原告的养殖场被强制拆除。原告以该强制拆除行为严重侵害了其合法权益为由,向本院提起行政诉讼。本院认为，尽管被告民和县农科局辩称其不是本案适格被告，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条、第二十五条的规定，本案的适格被告是县级以上人民政府，民和县政府委托民和县农科局等职能部门对养殖场进行强制拆除，民和县农科局是受民和县政府委托实施行政行为的单位。但是，被告民和县政府并不认可民和县农科局的答辩意见，认为被告民和县政府只是以文件形式促使行政管理中相关职能部门相互配合，确保行政目标的实施，并未作出具体行政行为，民和县政府不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被告民和县农科局以自己的名义作出《限期拆除通知书》，据此，民和县农科局是本案适格被告。经本院向原告释明其起诉的被告民和县政府不是本案适格被告，并告知其变更被告，因原告不同意变更，故依法应当驳回原告对被告民和县政府的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：一、驳回原告民和德刚科技养殖专业合作社对被告民和回族土族自治县人民政府的起诉；二、本案移送青海省海东市平安区人民法院管辖。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祝玉芝审判员 丁 亮审判员 薛红玲 二〇二〇年三月二十六日（法官助理 马玉兰书记员 李健荣