福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0304行初175号 原告福建省莆田界外新型建材有限公司，所在地福建省莆田市秀屿区埭头镇武盛村北渚115号。统一社会信用代码91350305MA34A9KB20。 法定代表人刘金锁，总经理。 委托代理人吴国章，福建壶兰律师事务所执业律师。委托权限一般代理。 委托代理人林秀换，福建壶兰律师事务所执业律师。委托权限一般代理。 被告莆田市秀屿区自然资源局，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇桃李街330号。统一社会信用代码11350300003725461C。 负责人林国挺，局长。 委托代理人方永辉，男，该局工作人员。委托权限特别代理。 委托代理人林紫英，福建普阳律师事务所执业律师。委托权限特别代理。 被告莆田市秀屿区人民政府，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇。组织机构代码证代码00369535-4。 负责人张伯松，区长。 委托代理人高泉景，男。委托权限一般代理。 委托代理人郑爱美，福建众益律师事务所执业律师。委托权限一般代理。 原告福建省莆田界外新型建材有限公司（以下简称界外新型建材公司）不服被告莆田市秀屿区自然资源局土地行政处罚、莆田市秀屿区人民政府行政复议一案，于2019年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告界外新型建材公司的法定代表人刘金锁及委托代理人吴国章、林秀换，被告秀屿区自然资源局的委托代理人方永辉、林紫英，被告莆田市秀屿区人民政府的委托代理人高泉景、郑爱美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告秀屿区自然资源局于2019年5月20日作出莆自然资行罚字［2019]45001号《行政处罚决定书》，认定界外新型建材公司擅自于2017年9月在埭头镇武盛村非法占用土地建设机砖厂，占地总面积8701平方米，建筑面积为一幢机砖厂厂房钢棚一层8701平方米，用地四至：东至耕地，西至农地，南至空地，北至耕地，土地利用现状分类为旱地5088平方米（其中3048.6平方米属基本农田保护区）、沟渠3平方米、采矿用地3599平方米、田坎11平方米，现建设进度为机砖厂铁棚完工。该地块3599平方米土地利用总体规划为允许建设区，符合土地利用总体规划；1861平方米土地利用总体规划为有条件建设区，符合土地利用总体规划；3241平方米土地利用总体规划为限制建设区，不符合土地利用总体规划。2018年11月9日、2019年3月20日，本机关向界外新型建材公司送达莆国土资听告字[2018]第45006号、莆自然资告[2019]45001号《土地行政处罚听证告知书》，界外新型建材公司提出听证申请，本机关分别于2019年1月10日、2019年4月24日组织了案件听证，听取了界外新型建材公司的陈述、申辩意见，对于界外新型建材公司提出的其不存在非法占地行为、对其做出的行政处罚适用法律错误的申辩理由认为不成立不予采纳。界外新型建材公司的行为违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条、第四十三条、第四十四条规定，构成了非法占地行为。根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条的规定，按照《莆田市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》的处罚标准，非法占用基本农田3048.6平方米，违法情形属严重，违法情节为C，处每平方米30元罚款；非法占用耕地2039.4平方米，违法情形属严重，违法情节为B，处每平方米25元罚款；违法占用建设用地3599平方米，违法情形属一般，违法情节为A，处每平方米5元罚款；违法占用耕地以外的其他农用地14平方米，违法情形属一般，违法情节为A，处每平方米5元罚款。决定处罚：1、责令退还非法占用的8701平方米土地；2、没收在非法占用的5460平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、期限拆除非法占用的3241平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4、对非法占用的3048.6平方米基本农田处以每平方米30元罚款，计罚款91458元，对非法占用的2039.4平方米耕地处以每平方米25元罚款，计罚款50985元，对非法占用的3599平方米建设用地处以每平方米5元罚款，计罚款17995元，对非法占用的14平方米耕地以外的其他农用地处以每平方米5元罚款，计罚款70元，共计罚款160518元。界外新型建材公司不服，向莆田市秀屿区人民政府申请复议。2019年9月16日，被告莆田市秀屿区人民政府作出莆秀政行复[2019]6号《行政复议决定书》，维持莆自然资行罚字［2019]45001号《行政处罚决定书》。 原告界外新型建材公司诉称，一、被告莆田市秀屿区自然资源局认定事实错误，界外新型建材公司不存在非法占地行为。第一，被告秀屿区自然资源局认定界外新型建材公司非法占地总面积8701平方米没有依据。根据听证内容可知，调查人员主张上述8701平方米面积系经莆田勘测规划院现场勘测，但从被告莆田市秀屿区自然资源局出具的证据显示，该勘测过程没有界外新型建材公司授权人员参与，且勘测是以指界方式测量、勘测结果没有经过界外新型建材公司确认，不能作为认定土地面积和性质的依据。调查人员以界外新型建材公司法定代表人刘金锁询问笔录中陈述认定实际占用的面积和土地性质不能成立。从刘金锁笔录中可以体现，刘金锁作为一个普通人，没有经过专业丈量，根本无法将土地面积精确到笔录所记载的小数点。同时本案土地在9O年代时属于沙滩荒地，无人种植，并非旱地，更不是基本农田保护区，刘金锁客观上不可能知道基本农田保护区的位置和精确面积。因此刘金锁笔录不能证实涉案土地的占地面积和土地性质，土地性质应当以相关部门出具的原始客观记载材料为准。第二，界外新型建材公司没有非法占用土地。根据听证内容可知，界外新型建材公司前身为武盛机砖厂，而武盛机砖厂筹建于1991年，向武盛村村民租用当时的沙滩荒地，1993年正式经营，是乡镇企业。在筹建和经营过程中均得到了政府和民众的大力支持，也依法向相关部门缴纳了乡镇企业管理费、用地管理费、水土资源补偿费等，一直合法经营至今。后界外新型建材公司积极响应国家新环保法，决定在原机砖厂基础上进行技术转型升级，从事新型墙体材料生产，并被列为莆田市“6.18转型升级重点项目”，得到了政府的大力支持。在本案之前没有任何政府部门通知武盛机砖厂或者界外新型建材公司非法占用土地。第三，界外新型建材公司用地符合莆田市及埭头镇土地利用总体规划。根据界外新型建材公司提供的由莆田市国土资源局秀屿分局出具的《证明》、莆规秀〔2013〕95号《莆田市城乡规划局关于秀屿区东峤镇、埭头镇13个村庄规划（2012-2030)暨近期建设区修建性详细规划的批复》可知，本案中土地选址用地符合莆田市城乡规划局及埭头镇土地利用总体规划，再一次证明了界外新型建材公司不存在非法占用土地行为。第四，根据界外新型建材公司提供的闽政〔2003〕17号《福建省人民政府关于妥善处理建设用地历史遗留问题的通知》可知，9O年代政府开展了非农建设用地清查，均不认为武盛机砖厂违法用地，以及莆田市秀屿区人民政府同意武盛机砖厂升级改造而非拆除，也进一步证明了武盛机砖厂（现界外新型建材公司）没有非法占用土地，同时也并非扩建而属改造加固。第五，认定案涉土地为旱地或基本农田保护地依据不足。二被告没有提供任何证据证实案涉土地属于旱地及基本农田保护地，也不能提供证据证明案涉土地在原告及原告前身武盛机砖厂使用案涉土地时，即为旱地及基本农田保护地。事实上，案涉土地原为沙滩荒地，是原告使用沙滩荒地在前，被告认定为基本农田保护地在后，不存在原告非法占用基本农田保护地问题。因此，即使本案案涉土地属于旱地和基本农田保护用地，也是被告莆田市秀屿区自然资源局为虚高基本农田保护用地而弄虚作假、违法认定为基本农田保护用地的结果，被告应当根据中央文件予以撤销。二、被告秀屿区自然资源局适用《土地管理法》、《莆田市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》等规定，对原告界外新型建材公司做出行政处罚，系适用法律错误。第一，土地管理法等规定均是在武盛机砖厂（现界外新型建材公司）筹建并生产经营后才出台的，根据法不溯及既往原则，应当按照历史遗留问题处理，该处理原则也与政府后续出台处理文件的行为相互印证。第二，根据闽政〔2003〕7号文件第二条第（二）项可知，即使是未经批准非法占用土地，已经建成建筑物或其他设施的，依照新修订的《土地管理法》规定予以处罚后，符合用地审批条件的，责令限期办理用地审批手续。同时，根据第三条可知，在1991年1月1日前实施非法占用土地行为并已建成建筑物和其他设施的，经行政处罚后，符合用地审批条件的，依法办理用地审批手续。结合上述莆田市国土资源局秀屿分局出具的《证明》，即使秀屿区自然资源局认为原武盛机砖厂现界外新型建材公司存在非法占地行为，也应当按照历史遗留问题予以处理，责令其限期办理审批手续。第三，依据闽国土资文〔2013〕95号福建省国土资源厅关于印发《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》的通知，对于符合土地利用总体规划，可以并处非法占用土地每平方米10元以上20元以下罚款。应当依据《土地管理法》第七十四条、《土地管理法实施条例》第四十条的规定处罚。第四，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第九至十三条明确约定了行政处罚设定的主体、种类等，依据第十三条的规定，明确行政处罚的行为、种类和幅度的范围制定的主体为省级政府。《莆田市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》是莆田市国土资源局作出的部门规章，不具备法律效力。因此，被告所作的行政处罚决定、行政复议决定适用《莆田市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》是错误的。三、被告作出处罚决定程序违法。第一，根据《行政处罚法》第二十条的规定，被告秀屿区自然资源局具有行政处罚权，应由被告秀屿区自然资源局管辖，并非是莆田市自然资源局，但是本案的调查主体、告知主体及作出行政处罚主体不是同一主体，违反法律规定。原告收到的《国土资源行政处罚陈述申辩听证告知书》、《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》的告知主体是莆田市国土资源局，但《莆田市国土资源局行政处罚决定书》的处罚决定主体是莆田市秀屿区自然资源局。由此可知，本案的调查、告知是市级政府所作的，行政处罚决定却是由县级政府作出，程序上严重违反法律规定。第二，《行政处罚决定书》不规范且告知内容错误。处罚决定书文件抬头是莆田市国土资源局，文书号是莆田市自然资源局的，落款处显示的是莆田市秀屿区自然资源局，使用的印章是莆田市国土资源局秀屿分局的，告知“如不服本行政处罚……向福建省自然资源厅或莆田市人民政府提出行政复议”是错误的，应向莆田市自然资源局或秀屿区人民政府提出行政复议。第三，听证程序违法，未在听证的七日前，通知原告举行听证的时间、地点。综上，被告秀屿区自然资源局以界外新型建材公司存在非法占地为由，并适用在后出台的法律规定，对界外新型建材公司做出退还土地、限期拆除建筑物和其他设施并恢复土地原状、罚款160518元的处罚。被告莆田市秀屿区人民政府维持被告秀屿区自然资源局作出的处罚决定，与事实不符，适用法律错误。现请求：一、撤销被告莆田市秀屿区自然资源局作出的莆自然资行罚字〔2019〕45001号《行政处罚决定书》；二、撤销被告莆田市秀屿区人民政府作出莆秀政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》。原告向本院提交以下证据:1、收款收据3份、收费票据l份、完税证2份，证明：（1）武盛机砖厂于1991年筹建，向村民租用村集体所有的沙滩荒地，依约支付租金，1993年正式生产经营，为乡镇企业，系经过政府同意的，生产经营得到政府和村民的大力支持，依法向政府部门支付乡镇企业管理费、用地管理费及相关税等，没有非法占用土地行为，(2）机砖厂占用的是沙滩的杂地，无人耕种，不属于耕地，更不属于基本农田；2、个体工商户营业执照、税务登记证、武盛村委会证明，证明案涉土地原为莆田市秀屿区埭头武盛机砖厂使用，武盛机砖厂于1991年3月11日成立，原为村集体企业，之后资产转让给刘金锁经营；3、2001年度用地面积及赔偿清单，证明2001年武盛机砖厂用地面积共计19.405亩，付清当年度用地补偿款共9524.2元；4、莆规秀[2013]95号《莆田市城乡规划局关于秀屿区东峤镇、埭头镇13个村庄规划（2012-2030）暨近期建设区修建性详细规划的批复》、福建省莆田市秀屿区埭头镇武盛村村庄规划（2012-2030）用地布局图、土地利用现状图，证明被告涉案土地不属于耕地；5、福建省建设项目环境影响报告表及附表、附图，证明武盛机砖厂的空心砖生产线技改项目符合国家产业政策和环保要求；6、湄洲日报发挥“6.18”平台作用16年来莆田市共对接8755个项目、我市已对接“6.18”项目639个的新闻报告、福建省企业投资项目备案表，证明界外新型建材公司成功对接建设一条年产1.2亿块（折标砖）淤泥煤矸石烧结空心砌块生产线，利用废弃资源生产新型墙体材料，装备和技术达到国际、国内行业先进水平，政府重视并积极推进项目对接、落地和成果转化，莆田市秀屿区发展和改革局同意该项目备案；7、莆田市秀屿区埭头镇人民政府《申请报告》、莆田市国土资源局秀屿分局《证明》、[2017]29号《莆田市秀屿区人民政府区长办公会议纪要》，证明本案机砖厂用地符合埭头镇土地利用总体规划，符合能评、环评要求，是秀屿区人民政府同意保留的企业、项目；8、闽政[2003]7号《福建省人民政府关于妥善处理建设用地历史遗留问题的通知》、自然资规[2019]1号《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，证明机砖厂所在位置规划为生产设施用地，对于类似界外新型建材公司情况的，可按照历史遗留问题处理，经行政处罚后，由用地单位提出用地申请，由政府部门逐级上报，按法定的审批权限与程序批准供地；9、莆国土资听告字（2018）第45006号《国土资源行政处罚陈述申辩听证告知书》、莆田市自然资源局莆自然资听告字(2019）第45001号《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》、莆自然资听通［2019］第002号《自然资源听证通知书》，证明本案的调查主体、告知主体是莆田市国土资源局、莆田市自然资源局，作出行政处罚主体却是莆田市秀屿区自然资源局，不是同一主体；10、莆自然资行罚字［2019］45001号《行政处罚决定书》、莆秀政行复[2019]6号《行政复议决定书》，证明被告作出的行政处罚决定、行政复议决定错误；11、村委会证明、武盛机砖厂证明、照片，证明原告使用的厂房、机砖用地是武盛机砖厂原使用的用地范围，没有增加。 被告秀屿区自然资源局辩称，一、界外新型建材公司非法占用土地进行建设，事实清楚。界外新型建材公司未经批准于2017年9月在埭头镇武盛村占用土地建机砖厂，占用土地8701平方米，占用土地的土地利用现状分类为旱地5088平方米、沟渠3平方米、采矿用地3599平方米、田坎11平方米，其中3599平方米位于允许建设区、1861平方米位于有条件建设区，符合土地利用总体规划，3241平方米位于限制建设区（其中3048.6平方米位于基本农田保护区），不符合土地利用总体规划。上述事实有界址点坐标表、土地利用现状图、土地利用总体规划图局部图、国土资源违法案件现场勘验笔录、国土资源违法案件询问笔录等证据证明。界外新型建材公司称其占用土地勘测结果未经其确认，但其在《国土资源违法案件询问笔录》中陈述“经本人及莆田市国土资源局勘测设计院现场勘测……”，故其主张无事实根据；其主张不知占用土地中有旱地和基本农田，但该事实有土地利用现状图、土地利用总体规划图局部图证明，故其理由不能成立。二、莆田市秀屿区自然资源局作出行政处罚程序合法。原莆田市国土资源局于2018年8月22日对界外新型建材公司立案查处，经调查取证后作出行政处罚，符合先调查、后处理的原则，并且举行了两次听证会，听取了界外新型建材公司的陈述、申辩意见，维护了其听证权利。在对界外新型建材公司非法占用土地进行调查处理过程中，适逢莆田市政府机构改革，原莆田市国土资源局秀屿分局划转秀屿区管理而成立莆田市秀屿区自然资源局，莆田市秀屿区自然资源局属于在秀屿区继续行使国土资源管理职权的机关，界外新型建材公司称对本案的调查主休、告知主体不是同一主体，违反法律规定，缺乏法律依据。三、被告莆田市秀屿区自然资源局适用法律正确。在查明界外新型建材公司非法占用土地进行建设的事实后，根据《土地管理法》第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》第四十二条、《莆田市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》的规定，作出行政处罚，适用法律正确。界外新型建材公司认为应适用闽政〔2003〕7号文件，但该文件适用于1991年至1997年的非农建设用地，并不能适用于该公司占用土地。该公司又认为应适用《土地管理法》第七十四条，但本案作出行政处罚的基础事实为非法占用土地，并非破坏耕地。综上，被告莆田市秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定是正确的，请求驳回原告的诉讼请求。 被告秀屿区自然资源局和被告莆田市秀屿区人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法作出行政处罚决定；2、国土资源违法案件立案呈批表，证明被告立案调查原告占用土地行为；3、地块图及界址点坐标表，证明原告占用土地界址点坐标；4、土地利用现状图及划定范围土地利用现状二级分类面积汇总表，证明原告占用土地的土地利用现状分类为旱地5088平方米、沟渠3平方米、采矿用地3599平方米、田坎1l平方米；5、埭头镇土地利用总体规划图局部图及界外新型建材公司项目土地利用总体规划情况，证明原告占用土地3599平方米位于允许建设区、1861平方米位于有条件建设区，3241平方米位于限制建设区；6、国土资源违法案件现场勘测笔录、国土资源违法案件询问笔录，证明原告未经批准于2017年9月在埭头镇武盛村占用土地8701平方米建机砖厂；7、莆国土资听告字（2018）第45006号《国土资源行政处罚陈述申辩听证告知书》、莆自然资听告字（2019）第45001号《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》及送达回证，证明告知原告作出拟处罚决定的事实、理由、依据，原告享有陈述申辩、听证的权利；8、2018年11月19日听证申请、莆国土资听通[2019]第001号《国土资源听证通知书》及送达回证、2019年1月10日听证笔录，2019年3月22日听证申请、莆自然资听通[2019]第002号《自然资源听证通知书》及送达回证、2019年4月24日听证笔录，听证意见书，证明被告依法举行听证会，听取原告的意见；9、莆秀政办〔2019〕18号《莆田市秀屿区人民政府办公室关于启用莆田市秀屿区自然资源局印章的通知》，证明被告印章于2019年5月28日启用；法律依据：《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十二条，《土地利用总体规划管理办法》第三十三条，《莆田市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》。 被告莆田市秀屿区人民政府辩称，一、被告莆田市秀屿区人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法应予维持。第一，原告界外新型建材公司非法占地事实清楚，程序合法，法律适用正确。原告于2017年9月开始动工基建，于2017年10月21日全部自行拆除，于2017年12月初再次动工基建，均未办理用地审批手续。经原告法定代表人及莆田土地勘测规划院现场勘测，涉案土地面积8701平方米，其中耕地面积5088平方米。比照涉案地块的土地利用总体规划图显示，涉案土地中符合土地利用总体规划的面积为5460平方米，不符合土地利用总体规划的为3241平方米。2018年8月，被告秀屿区自然资源局执法监察人员巡查发现原告涉嫌非法占地问题，于2018年8月22日立案查处，通知原告接受调查，于2018年11月19日送达《国土资源行处罚陈述申辩听证告知书》，于2019年1月10日举行第一次听证会，后认为告知书中关于处罚内容需要调整，于2019年3月22日再次送达《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，于2019年4月24日举行了第二次听证会，于2019年5月20日作出《行政处罚决定书》，符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定。被告秀屿区自然资源局按照《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《莆田市国土资源行政处罚裁量权执行标准》第三项的规定处罚，适用法律正确。第二，被告莆田市秀屿区人民政府作出复议决定程序合法，适用法律正确。原告于2019年7月18日申请行政复议，被告莆田市秀屿区人民政府于当日受理后通知被告秀屿区自然资源局提出书面答复并提交相关证据、依据。被告莆田市秀屿区人民政府收到被告秀屿区自然资源局提交的《行政复议答复书》及相关证据后集体讨论，认为行政处罚决定认定正确，决定维持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条及第三十一条的规定，于2019年9月16日作出并送达《行政复议决定书》，程序合法，适用法律正确。二、原告界外新型建材公司的诉讼请求没有事实依据和法律依据，不能成立。第一，本案原告非法占地面积经其法定代表人刘金锁及莆田市国土资源局勘测设计院现场勘测认定的，由其法定代表人在询问笔录以及勘测笔录上签字确认。原告主张勘测过程没有其授权人员参与、结果没有经过其确认，没有事实依据，不能成立。第二，根据《土地管理法》第四十四条的规定，县乡级土地利用总体规划需经省级政府批准。原告提供的《申请报告》、《证明》证明其正在补办用地审批手续，逐级向福建省人民政府申请，该证据不是最终审批的结果，故原告主张其用地符合莆田市埭头镇土地利用总体规划不能成立。原告在未经审批的情况下擅自建设的违法行为事实清楚。第三，原告于2017年9月开始动工基建，于2017年10月21日全部自行拆除，于2017年12月初再次动工基建，原告的违法行为发生在《土地管理法》实施后，并不适用闽政〔2003〕7号文件。《莆田市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》是莆田市国土资源局发布的规范性文件，被告秀屿区自然资源局在实施行政处罚时应当遵照执行。第四，2018年12月20日，莆委办发〔2018〕20号《中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室关于印发＜莆田市市级机构改革实施方案＞的通知》第二条第3项，莆田市市级机构进行改革，新组建市自然资源局，将市国土资源局、市城乡规划局承担的市辖区国土资源、规划管理职责调整下放给市辖区自然资源部门。被告秀屿区自然资源局承继原莆田市国土资源局的权利义务，执法主体合法，并未违反法律规定。第五，被告秀屿区自然资源局于2019年1月7日向原告送达了听证通知书，原告也及时递交了相关材料，被告秀屿区自然资源局于2019年1月10日举行听证会，听取了原告的陈述申辩，没有实际侵害到原告的陈述申辩权，故被告秀屿区自然资源局听证程序合法，原告主张听证程序违法不能成立。综上，被告莆田市秀屿区人民政府作出的行政复议决定是正确的，请求驳回原告的诉讼请求。 被告秀屿区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议案件立案审批表、行政复议申请书及申请材料、莆秀政行复答〔2019〕6号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告秀屿区人民政府依法受理本案行政复议申请，并在七日内将行政复议申请书副本发送被告莆田市秀屿区自然资源局，要求其在收到之日起1O日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实；2、行政复议答复书，证明被告莆田市秀屿区自然资源局10日内提交书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实；3、莆田市秀屿区人民政府案件评议讨论笔录，证明被告秀屿区人民政府经过集体讨论后作出本案行政复议决定，程序合法的事实；4、莆秀政行复[2019]6号《行政复议决定书》及送达回证，证明被告莆田市秀屿区人民政府在法定期限内作出行政复议决定并合法送达的事实；5、莆委办发[2018]20号《中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室关于印发＜莆田市市级机构改革实施方案＞的通知》第二条第3项，证明2018年12月20日，莆田市进行机构改革，新组建市自然资源局，将市国土资源局、市城乡规划局承担的市辖区国土资源规划管理职责调整下放给市辖区自然资源部门，被告秀屿区自然资源局承继原莆田市国土资源局的权利义务，执法主体合法；法律依据：《土地管理法》第二十一条、第四十四条、第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十二条。 经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告秀屿区自然资源局和被告莆田市秀屿区人民政府提供的证明原行政行为合法性的证据、依据质证认为：对证据1真实性无异议，但行政处罚认定事实错误，涉案土地是1992年由武盛机砖厂租用生产，认定面积不符合客观事实，涉案厂房系重建，而不是新建，行政处罚决定程序违法：首先在作出行政处罚前没有经过集体讨论，也没有经过由法律资格的审核人员审核，其次听证程序违法，应当由拟作出处罚的行政机关主持听证，但是本案是由莆田市自然资源局主持的，再次适用法律错误，本案占用土地是1992年，应当适用当时的法律规定，根据福建省关于处理历史遗留的有关规定，本案符合总体规划，不应当拆除；对证据2无异议，但认定的主要违法事实与客观不符，质证意见同证据1；对证据3的合法性有异议，根据国土资源部土地勘测定界技术规程的规定，对土地勘测应当由委托单位要形成报告书，该证据不具备技术规程的法定形式要件，且该证据形成时间2018年7月11日，案件立案审批是2018年8月12日，还未行政处罚立案，故调查取证没有依据，根据技术规程的规定，对面积进行量算，应当通过解析坐标法的方式至少测量两次，取平均值，但本案没有相关计算工作图；对证据4三性均有异议，该证据没有测量人员的签字，证据来源不清，且标尺的比例尺违反技术规程的规定，该图纸仅仅标出原告厂房占用土地范围，不能证明其占用的土地属于何种性质，汇总表的来源不清，也不能证明原告厂房占用土地属于耕地与农保地；对证据5的三性均有异议，按照技术规程规定，总体规划是由土地部门、农业部门、规划部门联合测绘形成的，原告没有看到该报告文件，且该文件从何而来无法查清，故真实性无法确定，比例标尺不清，即使该证据是真实的，该证据体现的是2006年，仅仅能证明2006年作为农保地划定，而本案争议土地是1992年开始作为生产用地，故农保地认定在后，本案土地性质认定错误，按照农业部的文件规定应当予以撤销；对证据6的合法性、真实性有异议，根据技术规程规定，在对土地面积量算的同时应当制作勘测笔录，该勘测笔录时间与勘测时间不一致，该笔录是调查部门根据2018年7月11日勘测笔录记载的数据形成笔录后要求法定代表人签字的，该笔录提到的具体面积中有小数点，明显不合理，故该笔录不是刘金锁的真实意思表示，且笔录最后一页第四行第五行刘金锁回答可以看出涉案土地不是新占用的土地；对证据7，该告知书的公章是莆田市国土资源局，并不是拟作出处罚的行政机关，违反处罚法的规定；对证据8，听证主体违法，听证主持人是莆田市国土局的工作人员，且通知主体是莆田市自然资源局；对证据9无异议；对法律依据，被告适用法律错误，本案土地占用时间是1992年，应当适用当时法律规定，根据2003年关于历史遗留处理规定，符合总体规划的应当处于罚款并补办手续，而不应当限期拆除、没收。（二）原告对秀屿区政府提供的证明复议程序合法性的证据、依据质证认为：对证据1-5的形式真实性无异议；对证据4-5认定的事实及证明对象有异议，证据4认定事实错误，质证意见同对莆田市秀屿区自然资源局的证据；证据5，被告执法主体不合法，在作出行政处罚前有两个单位介入，故主体违法。（三）被告秀屿区自然资源局对被告秀屿区人民政府提供的证明复议程序合法性的证据、依据均无异议。(四）被告秀屿区自然资源局、莆田市秀屿区人民政府对原告提供的证据质证认为：对证据1的合法性、真实性无异议，关联性有异议，不能证明涉案地块是否经过有关机关批准，及涉案土地利用分类，证据之间没有关联性；对证据2的真实性、合法性无异议，证明内容及关联性有异议，不能证明涉案地块是否经过有关机关批准，及涉案土地利用总体规划分区分类，证据之间没有关联性；对证据3真实性、合法性无异议，仅能证明原机砖厂向当地群众支付补偿款，该补偿款没有经过国家征收，是私下交易，不能证明涉案土地经过有权机关批准；对证据4中95号文件是对重要地块的详细规划，不能证明涉案地块是否经过有关机关批准，村庄规划的真实性、合法性无异议，是城乡规划的部分，制定庄村空间的各个空间等的部署，不能证明涉案地块是否经过有关机关批准，该证据与本案无关联性；对证据5，是环保部门的文件，与土地管理无关，该证据不能证明涉案地块是否经过有关机关批准；对证据6的真实性、合法性无异议，该证据与本案无关，备案表是建设项目核准备案的手续，土地审批是后续程序，故该备案表与是否经过有关机关批准无关联性；对证据7的真实性、合法性无异议，该证据仅能证明原告曾经向政府有关部门申请建设用地，但是最终未获得批准；对会议纪要，该议定事项是机砖厂，与本案无关联性；对证据8不是证据，是规范性文件，且仅仅涉及到法律适用问题，不能证明原告所要证明的内容；对证据9的三性均无异议，该证据可以证明被告在作出处罚前向原告告知拟处罚事项的事实、理由、依据，并告知其有听证权利，保障原告的陈述、申辩及听证权利；对证据10无异议；对证据11真实性、合法性无异议，但是否取得建设用地批准、土地使用权，是国家赋予行政机关的职权，并不是村委会的职权，且证明内容与本案涉案地块是否经过有关机关批准无关。 本院对上述证据认证如下：对被告莆田市秀屿区自然资源局提供的证据，证据1中的行政处罚决定系被诉行政行为，并非证据；证据3并非完整的勘测图，证据4、5没有附说明材料，也无法体现证据来源，故不予采纳；证据5中的勘验笔录中的附图的方位与证据3不一致，且并未标注四至情况，故对该勘测笔录不予采纳；其他的证据客观真实，且与本案有关联，本院予以确认。 被告秀屿区政府提供的证据可以证明原告界外新型建材公司向被告秀屿区政府申请行政复议，秀屿区政府作出维持行政处罚决定的行政复议决定。 对原告界外新型建材公司提供的证据，证据1、2、7、11可以证明莆田市秀屿区埭头武盛机砖厂拆除后建新工厂，成立原告界外新型建材公司；证据3与本案不具有关联性，不予采纳；证据4并未体现原告所在的位置，无法证明原告要证明的内容；证据5，本案系行政处罚案件，秀屿区埭头镇武盛机砖厂建设项目环境影响报告表与本案无关联性，不予采纳；证据6与本案不具有关联性，不予采纳；证据8，针对的是1999年1月1日以前的非法占用土地行为，且要求在2003年12月31日前完成，本案原告界外新型建材公司成立于2016年，故证据8与本案不具有关联性，不予采纳；证据9、10可以证明原告申请听证，被告秀屿区自然资源局作出行政处罚，原告不服，申请行政复议； 经审理查明，2006年10月17日，莆田市秀屿区埭头武盛机砖厂成立，经营者为刘金锁，企业地址位于莆田市秀屿区埭头镇武盛村北渚。后刘金锁将该厂予以拆除，未经相关职权部门审批在莆田市秀屿区，并于2016年8月15日成立原告界外新型建材公司。 2018年8月22日，原莆田市国土资源局埭头国土资源所对原告界外新型建材公司非法占地行为进行立案调查。2018年11月9日，原莆田市国土资源局向原告界外新型建材公司作出莆国土资听告字（2018）第45006号《国土资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知可以提出陈述、申辩和要求听证，并于2018年11月19日送达给原告。原告界外新型建材公司申请听证，原莆田市国土资源局于2019年1月10日举行听证。2019年3月20日，莆田市自然资源局向原告界外新型建材公司作出莆自然资听告字（2019）第45001号《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知可以提出陈述、申辩和要求听证，并于2019年3月22日送达给原告。原告界外新型建材公司申请听证，莆田市自然资源局于2019年4月24日举行听证。2019年5月20日，被告秀屿区自然资源局作出莆自然资行罚字[2019]45001号《行政处罚决定书》，于2019年5月22日送达给原告。原告不服，于2019年7月18日向被告秀屿区政府申请行政复议。被告秀屿区政府于2019年9月16日作出莆秀政行复[2019]6号《行政复议决定书》，维持被告秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定，于2019年9月16日送达给原告。原告仍不服，于2019年9月27日向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年12月20日，中共莆田市委办公室莆田市人民政府办公室作出莆委办发[2018]20号《关于印发的通知》，该文件中第二点第3小点的（1）部分，通知将市国土资源局、市城乡规划局的职责等机构整合，组建市自然资源局；调整市辖区国土资源和规划管理体制，将市国土资源局、市城乡规划局承担的市辖区国土资源、规划管理职责调整下放给市辖区自然资源部门。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（三）项以及第十九条规定，当事人向人民法院提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；当事人对其提交的证据应当对证据材料的来源作简要说明。《土地勘测定界规程》9面积计算和汇总规定，勘测定界面积量算内容包括项目用地面积、项目用地占用基本农田面积、用地范围内原不同权属单位及不同土地利用类型面积；项目用地面积、用地内部原不同权属面积应用解析坐标计算面积；在量算不同权属、不同土地利用类型面积的基础上，分别以市（县）、乡（镇）、村（组）为单位按不同的土地利用类型进行面积汇总，项目用地若占用基本农田，则基本农田保护区划内的土地和基本农田保护区划外的土地分部统计汇总；坐标法计算面积须计算两次进行检核。 本案中，被告秀屿区自然资源局提供涉案地块的地块图、现状图、规划图、勘验笔录、询问笔录，以证明原告占用土地的位置、范围、土地利用现状以及原告占用的部分土地位于有条件建设区、限制建设区，但被告提交的现状图、规划图既无体现来源，也未附说明材料，不符合证据形式的要求；地块图未体现不同土地类型坐标、面积以及计算方法等，不符合土地勘测定界规程的相关规定。故被告秀屿区自然资源局提供的证据无法证实原告界外新型建材公司在基本农田、耕地、建设用地等土地上建设8701平方米建筑物，被告作出的行政处罚决定认定不清、证据不足，应予撤销；被告秀屿区政府作出维持行政处罚决定的行政复议决定不当，应当一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销莆田市秀屿区自然资源局于2019年5月20日作出的莆秀自然资行罚字［2019]45001号《行政处罚决定书》； 二、撤销莆田市秀屿区人民政府于2019年9月16日作出的莆秀政行复［2019]6号《行政复议决定书》。 本案案件受理费50元，由莆田市秀屿区自然资源局和莆田市秀屿区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈丽生 人民陪审员  吴剑珊 人民陪审员  龚开发 二〇二〇年三月三十日 法官 助理  蔡 锐 书 记 员  蔡晶晶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。