内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内06行终7号 上诉人（原审原告）内蒙古荣信化工有限公司，所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗三晌梁工业园区。 法定代表人季某，执行董事。 被上诉人（原审被告）内蒙古达拉特经济开发区管理委员会，所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗树林召镇。 负责人包某，主任。 原审第三人鄂尔多斯市陶尔斯陶瓷有限公司，所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗新型能源化工基地三晌梁工业园区。 法定代表人祁某，董事长。 原审原告内蒙古荣信化工有限公司与被告内蒙古达拉特经济开发区管理委员会行政协议一案，已由内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区人民法院于2019年10月31日作出（2019）内0603行初83号行政判决。上诉人内蒙古荣信化工有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审审理查明：2007年12月18日，内蒙古伊泽矿业投资有限公司取得达拉特旗人民政府颁发的达国用（2007）第11851号国有土地使用权证，土地使用权面积为666670平米（1000亩），土地位于××旗。2010年10月20日，开发区管委会向兖州煤业鄂尔多斯能化有限公司出具开管函（2010）134号《内蒙古达拉特经济开发区管委会关于兖州煤业鄂尔多斯能化有限公司项目用地报批有关事宜承诺的函》，承诺该公司化工项目一期1000亩用地的报批手续及土地价款由开发区管委会负责办理和承担。2010年10月21日，兖州煤业鄂尔多斯能化有限公司将达国用（2007）第11851号国有土地使用权证通过移交清单移交给开发区管委会。2010年10月28日，开发区管委会、内蒙古伊泽矿业投资有限公司、陶尔斯公司三方共同签订《内蒙古达拉特旗经济开发区管理委员会关于内蒙古伊泽矿业投资有限公司转让1000亩土地使用权的协议》（以下简称三方协议），协议主要内容为按照达拉特旗经济开发区的总体规划，经旗政府研究决定，原内蒙古伊泽矿业投资有限公司项目用地调整给陶尔斯公司，内蒙古伊泽矿业投资有限公司项目用地由旗政府同开发区管委会另行置换1000亩项目用地；土地转让价格为5.6万／亩，共计5600万元，由陶尔斯公司交付开发区管委会，内蒙古伊泽矿业投资有限公司1000亩项目用地由开发区管委会负责办理用地手续及由此发生的一切费用。2010年11月5日，内蒙古伊泽矿业投资有限公司与陶尔斯公司签订《国有建设用地使用权转让合同书》，约定内蒙古伊泽矿业投资有限公司将其所有的达国用2007字第11851号土地使用权项下的土地转让给陶尔斯公司，转让价款5600万元；2011年12月8日，内蒙古伊泽矿业投资有限公司向陶尔斯公司出具收据，收到陶尔斯公司支付的1160万元土地出让金。 2016年4月22日，开发区管委会与荣信公司签订《内蒙古达拉特经济开发区管委会与内蒙古荣信化工有限公司土地手续办理事宜的协议》，承诺将严格履行职责，加快办理荣信公司剩余554亩土地手续，使荣信公司土地尽快合法化。2018年9月18日，达拉特旗不动产登记部门为荣信公司办理了蒙（2018）达拉特旗不动产权第0003860号G2014-66#地块（232.7807亩）、第0003861号G2014-65#地块（73.0682亩）、第0003857号G2011-66#地块（150亩）、第0003862号G2011-89#地块（45亩）不动产权证书，四份不动产权证书合计土地面积501亩。2019年4月20日，荣信公司向开发区管委会发送荣信化工函（2019）3号《内蒙古荣信化工有限公司关于请求尽快履行办理达旗化工项目剩余499亩土地的函》，请求开发区管委会加快办理剩余499亩土地的用地手续，同日，开发区管委会向荣信公司出具达开管函（2019）81号《内蒙古达拉特经济开发区管委会关于内蒙古荣信化工有限公司请求尽快办理达旗化工项目剩余499亩土地的复函》。 另查明，2009年12月1日，广晶投资有限公司与兖州煤业股份有限公司签署《关于内蒙古伊泽矿业投资有限公司股权转让协议》，协议约定，兖州煤业股份有限公司通过其在内蒙古自治区设立的全资子公司兖州煤业鄂尔多斯能化有限公司收购内蒙古伊泽矿业投资有限公司100％股权。2016年7月14日，内蒙古荣信化工有限公司与内蒙古伊泽矿业投资有限公司签订公司合并协议，两公司合并，由内蒙古荣信化工有限公司吸收内蒙古伊泽矿业投资有限公司，内蒙古伊泽矿业投资有限公司解散注销。 又查明，2017年11月，开发区管委会向鄂尔多斯市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令陶尔斯公司支付土地欠款4440万元及利息，鄂尔多斯市中级人民法院裁定驳回起诉，开发区管委会不服，上诉至内蒙古高级人民法院，2018年11月19日，内蒙古自治区高级人民法院作出（2018）内民终439号《民事裁定书》，认为涉案三方协议是政府为实现公共利益或者行政管理目的，组织各方协商订立的协议，体现了政府主导及意志，不是平等民事主体之间的法律关系，裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案案涉三方协议内蒙古高院在生效法律文书中认为不是平等民事主体之间的法律关系，体现了政府主导及意志，符合行政协议的特征，属于行政案件受理范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，应当以该开发区管理机构作为被告；”本案被告开发区管委会系内蒙古自治区政府批准设立，主体适格。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，在不依法履行或未按约定履行行政协议案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益；同时行政协议的“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系，法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。本案中，被告开发区管委会以总体规划为由，对原告已经取得使用权的土地进行调整，且未提供规划变更等证据予以佐证，无事实及法律依据；《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律法规已经明确规定市、县级土地行政管理部门负责国有土地的管理和监督工作，负责土地使用权出让的合同签订、拟定方案、组织实施等工作，负责土地使用权转让、出租、抵押等交易活动的审核与权属管理。被告开发区管委会在协议中约定由其办理土地手续不符合法律法规规定，也不属其职能职责范围；本案主要焦点在原告办理新的用地手续时土地出让金由谁出，原告认为按照协议约定应由被告缴纳，但被告缴纳该土地出让金的款项均来源于公共财政，对财政资金不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响，虽然原告基于信赖政府而签订该协议，但也不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，以牺牲社会公共利益来实现政府对所作承诺的遵守；本案三方协议明显不符合客观实际，存在约定不明等情形，且原告自述被告已经履行部分协议内容，为原告办理了用地手续，实际被告并未按协议履行，原告是通过与土地管理部门签订出让合同等形式取得土地使用权，原被告以其他方式变相达到办理用地手续的目的，并非是被告办好土地手续交给原告，所以该三方协议不符合法律规定，既无法履行，也不应继续履行。在此情况下，被告开发区管委会应采取补救措施，充分发挥行政管理职能，尽快作出处理，且法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以通过协商或单方变更、解除行政协议，既要通过其他途径将第三人陶尔斯公司拖欠的土地转让金追回，也要维护好国家利益、社会公共利益及原告荣信公司的合法权益。第三人陶尔斯公司经传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决被告内蒙古达拉特经济开发区管理委员会采取相应的补救措施，于本判决生效之日起三个月内就原告内蒙古荣信化工有限公司的案涉土地办理用地手续及三方协议作出处理。 上诉人内蒙古荣信化工有限公司不服，上诉请求撤销原判，依法改判由被上诉人履行行政义务，承担案涉499亩土地的土地使用权费人民币30510360.9元。事实与理由：一、本案不存在协议无效的情形。有权提起确认无效的主体只能是上诉人，行政机关无权主张自己的行政行为无效，原审法院也无权对《三方协议》的效力进行审查，被上诉人具有协调土地置换的权力，在本案中具有行政主体资格。二、本案不存在被上诉人可以单方解除协议的情形。原审判决认为被上诉人可以行使行政优益权单方解除该协议，但被上诉人从未主张行政优益权，解除《三方协议》，原审法院无权对协议解除的问题作出处理，且原审判决也未明确具体处理措施，不具有可执行性。本案不存在继续履行将使公共利益受损的情形，原审法院认为被上诉人需要从公共财政中支付上诉人置换后土地的出让金会导致公共利益受损是错误的，按照协议约定，被上诉人应以原审第三人缴纳的土地出让金支付上诉人置换后用地的土地出让金，导致本案争议的原因是被上诉人失职。三、原审判决适用法律与其判决内容自相矛盾。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条适用错误。四、本案新的事实和诉求。上诉人已取得包括案涉499亩土地的土地使用权证，因此将一审相应诉求进一步明确为由被上诉人履行行政义务，承担案涉499亩土地的土地使用权费人民币30510360.9元，该上诉请求并没有超出一审的诉请范围，仅是根据新的事实情况对一审诉求的明确和细化。 被上诉人及原审第三人未向本院提交书面答辩及参诉意见。 本院二审查明的事实与一审查明一致，本院予以确认。 本院认为：关于三方协议的法律约束力问题。2010年10月被告开发区管委会、内蒙古伊泽矿业投资有限公司、陶尔斯公司三方共同签订《内蒙古达拉特旗经济开发区管理委员会关于内蒙古伊泽矿业投资有限公司转让1000亩土地使用权的协议》，约定的被告负有的主要义务为伊泽矿业公司办理1000亩项目用地手续及由此发生的一切费用。一审认为被告并非土地管理机关，也非土地手续办理单位，且一切费用中的土地出让金由财政支付没有法律依据的意见，并无不妥。关于三方协议的解除问题。协议是否解除属于签约当事各方自行依法依约行使权利范围，本案中任何一方均未提出此项诉求，一审判决也并未对此作出处理，所以本案三方协议并不涉及是否解除问题，一审理由中提及协议解除方面的问题不当，应予纠正。关于法律适用问题。一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款判决被告采取相应的补救措施符合法律规定，适用法律并无不当。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古荣信化工有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 艳 审 判 员  郝玉林 审 判 员  杨瑞华 二〇二〇年三月三十一日 法官助理  黄晶晶 书 记 员  闫晨君 相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：