重庆市开州区人民法院行 政 裁 定 书(2019)渝0154行初113号原告重庆业如小额贷款有限公司，住所地：重庆市渝北区龙塔街道黄龙路28号3栋2-1号，统一社会信用代码：91500112089137483K。法定代表人黄璇，总经理。委托代理人赵亮、邓智洪，重庆公鸣律师事务所律师。被告重庆市开州区规划和自然资源局，住所地：重庆市开州区开州大道189号，统一社会信用代码：11500234MB18610055。法定代表人郑清术，局长。委托代理人邱德宏（特别授权），重庆四方律师事务所律师。委托代理人张奇浩，系重庆市开州区规划和自然资源局职工。第三人重庆嘉年华城市建设发展有限公司，住所地：重庆市北碚区鱼塘湾318号附3-1，注册号：500109000007732。法定代表人杨以斌。原告重庆业如小额贷款有限公司（简称业如贷款公司）诉被告重庆市开州区规划和自然资源局（简称开州区规自局）、第三人重庆嘉年华城市建设发展有限公司（简称嘉年华建设公司）确认行政行为违法一案，本院于2019年7月10日受理后，于2019年7月15日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书。因第三人无法联系，本院向第三人公告送达了起诉状副本、参加诉讼通知书、开庭传票等相关法律文书。2020年3月11日，本院依法组成合议庭，将本案与原告附带提起的行政赔偿案进行了公开开庭合并审理。原告委托代理人赵亮、邓智洪、被告委托代理人邱德宏和张奇浩到庭参加诉讼。被告行政负责人提交情况说明后未到庭参加诉讼。第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理了本案。本案现已审理终结。原告业如贷款公司诉称，嘉年华建设公司于2013年12月24日与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。被告作为土地权属登记和管理机关,在嘉年华建设公司没有缴清土地使用税4.0696万元、契税405万元、印花税6.75万元(共计415.8196万元)税款前，于2014年1月28日对涉案土地进行登记确认,并办理了土地使用权证(权属登记号为:312房地证2014字第0XXXX号）。2014年3月3日,原告与重庆西大房地产开发有限公司（简称西大房地产公司）签订《借款合同》,向该公司出借人民币5000万元；为确保该《借款合同》的履行,同日,第三人嘉年华建设公司为西大房地产公司的借款向原告提供抵押担保,并与原告签订《抵押合同》,该合同载明:嘉年华建设公司将位于开县临江镇草街子2号城镇住宅用地土地使用权抵押给原告(证号:312房地证2014字第0XXXX号)。因被告为第三人嘉年华建设公司办理了土地权属登记,且颁发国有土地使用权证,原告有理由相信第三人已足额清缴土地使用税、契税和印花税等相关税费,遂与嘉年华建设公司于2014年3月5日在被告处办理抵押登记。原告依约向西大房地产公司支付借款5000万元。借款期限届满,西大房地产公司未按期归还本息。原告诉至重庆市第一中级人民法院,经调解达成协议后,重庆市第一中级人民法院出具了(2015)渝一中法民初字第00336号民事调解书，该调解书第四条载明:确认原告对被告嘉年华建设公司提供的抵押物(位于开县临江镇草街子2号城镇住宅用地土地使用权,面积61045平方米,证号:312房地证2014字第0XXXX号)拍卖或变卖后的价款享有优先受偿权。2018年9月30日,上述61045平方米住宅用地土地使用权拍卖案款2339.5237万元扣划至重庆市第—中级人民法院。2018年9月15日,重庆市开州区税务局向重庆市第一中级人民法院提出执行异议,以其享有第三人嘉年华建设公司税款、滞纳金共计823.909102万元的债权优先于原告的抵押权为由,提出对2339.5237万元款项享有优先受偿权。2019年1月2日,重庆市第一中级人民法院出具(2015)渝一中法民执字第00921号分配方案:在抵押权形成之前嘉年华建设公司所拖欠税款415.8196万元优先支付给开州区税务局，遂后收取执行费9.079525万元,剩余1914.62478万元支付给申请人业如贷款公司。前述分配方案使原告应受偿的415.8196万元未得到清偿。原告认为，被告作为土地权属登记和管理机关,理应依照法律、法规及规章办理土地权属初始登记。被告在为第三人嘉年华建设公司进行土地使用权属登记时,明知其未足额缴纳土地使用税、契税和印花税等相关税费,却为其办理土地使用证,其行为严重违反了《重庆市土地房屋权属登记条例》第二十四条“有下列情形之一的,登记机构不予登记:(一)未足额缴纳土地有偿使用费和其他税的”以及《国家税务总局财政部建设部关于加强房地产税收管理的通知》第六条“市、县房地产管理部门在办理房地产权属登记时,应严格按照《中华人民共和国契税暂行条例》、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》的规定,要求出具完税(或减免)凭证;对于未出具完税(或减免)凭证的,房地产管理部门不得办理权属登记”的规定，也给原告造成了巨大的经济损失。为维护原告的合法权益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,特向贵院提起诉讼,请求人民法院判决确认被告为嘉年华建设公司办理312房地证2014字第0XXXX号土地使用权证的行为违法，诉讼费由被告承担。原告业如贷款公司为证明其主张向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：第三人嘉年华建设公司名下的位于重庆市开州区（原开县）临江镇草街子2号的国有土地使用权证（证书编号：312房地证2014字第0XXXX号）复印件、房地产证注销公告（截屏），拟证明被告在第三人没有完税的情况下，于2014年1月28日向第三人颁发国有土地使用权证，该颁证行为违反《重庆市房地产登记条例》第二十四条以及《中华人民共和国契税暂行条例》和《中华人民共和国土地增值税暂行条例规定》的规定，系违法颁证。第二组证据：《重庆市小额贷款公司借款合同》、《抵押合同》、抵押物清单、312房地证（押）2014字第00946号、312房地证（押）2014字第958号、312房地证（押）2014字第967号抵押权证复印件，拟证明被告于2014年3月5日出具抵押登记证书，原告为涉案土地抵押权人。第三组证据：重庆市第一中级人民法院作出的（2015）渝一中民初字第00336号《民事调解书》、《关于重庆市渝北区业如小额贷款有限公司与重庆嘉年华城市发展有限公司等其他案由纠纷一案的分配方案》[（2015）渝一中法民执字第00921号案],拟证明原告根据调解书内容向重庆市第一中级人民法院申请执行后，重庆市第一中级人民法院出具的分配方案明确载明开州区税务局对嘉年华建设公司在抵押权形成前（即2014年3月5日前）所拖欠的税款为415.8196万元优先受偿，给原告造成损失金额为415.9186万元。第四组证据：开州区规自局《关于重庆业如小额贷款有限公司行政赔偿申请的回复》复印件，证明原告知晓被告颁证行为违法后，在半年内向被告申请了行政赔偿，被告已经给予回复，并告知我们不具备赔偿主体资格，故没有按规定作出决定书。原告在庭审中补充第五组证据：1.2019渝01执恢29号结案通知书，拟证明第三人没有财产可供执行导致原告债权受到侵害。2.2019渝01执恢29号之一执行裁定书、送达回证，拟证明执行裁定异议期至2019年1月18日才届满，原告在半年内提起诉讼没有超过诉讼时效。被告开州区规自局辩称：一、原告不是被告行政行为的相对人。本案第三人通过公开出让方式取得宗地编号为kx-4-32,总面积为61045平方米的国有建设用地使用权。第三人于2014年1月26日与开县国土资源和房屋管理局依法签订《国有建设用地使用权出让合同》[合同编号:渝地(2013)合字(开县)第60号]。被告于2014年1月27日受理第三人办理土地使用权登记的申请,于2014年1月28日为第三人办理该宗地使用权登记。前述地块使用权登记行为的行政相对人是第三人,而不是本案原告。二、原告与被告的登记行为之间不存在利害关系。开县国土资源和房屋管理局依法出让kx-4-32宗地的国有建设用地使用权给第三人,受让人申请办理该宗地使用权初始登记，被告为申请人办理登记的行政行为与原告无任何关联，故原告不是该行政行为的利害关系人。三、原告起诉已超过法定起诉期限。被告为第三人办理土地使用权登记日期是2014年1月28日,原告与第三人于2014年3月5日申请办理抵押登记时就应当知道被告已经为第三人办理了初始登记,尤其是2018年9月15日开州区税务局向重庆市第一中级人民法院提出执行异议后，原告更应当知道被告作出的行政行为,原告2019年7月10日才提起诉讼、已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条一款规定。四、原告自愿申请注销抵押登记的时间是2017年11月22日，其提起诉讼是在抵押登记行政行为注销后，原告在抵押登记注销后不具备提起行政诉讼的资格。综上所述,原告不是被诉行政行为的相对人，也不是被诉行政行为的利害关系人，无权对被告的登记行为提起行政诉讼；即使原告是被诉行政行为的相对人或利害关系人，其起诉已经超过起诉期限，为此，被告请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告开州区规自局为证明其主张向本院提交了以下证据、依据：1.业务受理通知书复印件；2.重庆市土地房屋权属登记申请审批表复印件；3.宗地图复印件；4.国有建设用地使用权出让合同复印件；5.日常地籍测量报告复印件；6.承诺复印件；7.第三人的主体资格证明材料复印件（申请人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、委托书及身份证复印件）8.缴款通知书及缴款书收据复印件。证据1-8，拟证明被告为第三人办理土地使用权初始登记行为程序合法。9.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条、第四十九条，拟证明原告与登记行为无关。10.渝地税发〔2010〕178号、渝文备〔2012〕76号《重庆市地方税务局、重庆市国土资源和房屋管理局关于做好契税等相关房地产税收管理工作的通知》；11.渝国土房管办发〔2008〕53号《重庆市国土房管局办公室关于印发《重庆市土地房屋权属登记收件须知（试行）》的通知。证据9-11，拟证明被告的登记行为具有法律依据。被告在庭审中补充提交了以下证据:12.协议一份，拟证明三方协议当事人共同恶意串通损害人民法院对第三人土地使用权公开拍卖的合法程序；法院启动对第三人土地使用权公开拍卖时，三方达成一致意见，在高价基础上不举牌，直到降到第三轮最低价的时候就举牌，属于恶意串通，侵害第三人的合法权益；协议也表明了原告有意自愿放弃有可能的更多权利。第三人嘉年华建设公司未到庭参加诉讼，也未向本院提交书面陈述材料和证据。经质证，原告对被告提交的证据1-3真实性无异议，但是不能达到证明目的。对证据4-6的真实性、关联性无异议，该证据可证明被告违反土地权属登记中关于先缴纳税费、结清各项契税后办理权属证书的规定；第三人承诺在2014年2月28日前全部缴清契税，在没有缴清税款前，被告违反《重庆市房地产登记条例》第二十四条规定为第三人颁发了登记权属证，该颁证行为系违法。证据7、8，申请人主体资格证明材料（申请人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、委托书及身份证复印件）与本案无关联性，对其真实性不做评论；缴款通知书及缴款书收据与本案无关联性，不能达到被告证明目的。证据9，不能达到被告的证明目的，行政诉讼法第二十五条恰巧证明原告可以提起行政诉讼，原告得知重庆市第一中级人民法院的分配方案后提出了异议，分配方案实施后，原告向开州区人民法院提起诉讼，没有超过六个月期限。证据10,渝地税发【2010】178号、渝文备【2012】76号规定了先税后证，要求各土地房屋权属机构在权属发放环节，凭地税部门颁发的完税证明发放土地登记证，这一条更能证明被告颁证行为违法。证据11，权属登记收件须知仅是初始登记收取相关材料的时间规定，与本案没有关联性，达不到被告证明目的。证据12、三方协议真实性不予确认，是复印件，协议内容与本案无关联性，是对土地处置问题，现在起诉的是对土地使用权的登记确认违法，不能达到被告证明目的。被告对原告提交第一组证据的真实性、合法性无异议，但与本案原告无关联，不能达到原告证明目的。第二组证据文本具有真实性，但与本案无关联性。第三组证据只能证明原告与案外人以及本案第三人在法院组织下就民事权益问题达成调解协议，与本案无关联性，更不能达到原告证明目的。第四组证据的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。第五组证据中证据1，真实性无异议，但与本案无关联性，不能达到原告证明目的，理由是结案通知书的前提是原告与第三人在案件执行中依法达成了和解协议，和解过程是民事权利让步过程，原告不主张继续追究，法院执行也尊重当事人权利，故结案通知书只能表明案件终结了，不能否认债务人的债务消灭；证据2，真实性、合法性无异议，但不能达到原告证明目的。本院对当事人提交的上述证据、依据认证意见如下：原告提交的第一组证据具有真实性、合法性、关联性，可证明被告为第三人嘉年华建设公司颁发的国有土地使用权证（证书编号：312房地证2014字第0XXXX号）已经于2017年10月24日被公告注销的事实。第二组证据与本案具有关联性，可证明第三人曾经以312房地证2014字第0XXXX号国有土地使用权证作为借款抵押物并办理抵押登记的事实。第三组证据具有真实性、合法性、关联性，可证明第三人提供的抵押财产已经被拍卖，其拍卖价款已经被分配的事实。第四组证据具有真实性，可证明被告对原告赔偿申请作出回复的事实。第五组证据具有真实性，可证明原告与西大房地产公司借款纠纷案的执行程序暂时终结的事实。被告提交的证据1-8，具有真实性、关联性，可证明被告为第三人办理312房地证2014字第0XXXX号国有土地使用权证的事实。证据9-11具有真实性、合法性、关联性，予以采信。证据12，文本具有真实性、关联性，可证明原告对第三人提供抵押物拍卖的相关事宜已经与案外人达成三方协议和补充协议的事实。经审理查明，第三人嘉年华建设公司于2013年12月24日与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2014年1月22日，第三人向原开县国土资源和房屋管理局申请办理其位于开县临江镇草街子2号城镇住宅用地国有土地使用权初始登记。2014年1月27日，嘉年华建设公司向原开县国土资源和房屋管理局提交承诺，承诺前述地块的契税在2014年2月28日全部交清，开县临江镇人民政府在该承诺书上签字盖章同意。2014年1月28日，原开县国土资源和房屋管理局在第三人未交清契税但出具限期交税承诺的情况下为其颁发了312房地证2014字第0XXXX号国有土地使用权证，颁证面积为61045平方米。2014年3月3日,原告业如贷款公司与西大房地产公司签订《借款合同》,向该公司出借人民币5000万元。为确保该《借款合同》的履行,第三人以312房地证2014字第0XXXX号国有土地使用权证下的土地为前述借款提供抵押担保并于2014年3月5日在被告处办理了第二顺位抵押登记；重庆德航建筑工程有限公司以及自然人杨以斌、唐应莲等人为前述借款提供连带责任保证担保。借款期限届满,西大房地产公司未按期归还借款本息，原告向重庆市第一中级人民法院提起诉讼，诉讼中，该案当事人之间达成了调解协议,其中协议第四条载明：确认业如贷款公司对嘉年华建设公司提供的抵押物(位于开县临江镇草街子2号城镇住宅用地土地使用权,面积61045平方米,证号:312房地证2014字第0XXXX号)拍卖或变卖后的价款享有优先受偿权，重庆市第一中级人民法院以(2015)渝一中法民初字第00336号民事调解书对该案当事人达成的协议予以确认。(2015)渝一中法民初字第00336号民事调解书生效后，原告于2015年9月24日申请了法院强制执行，执行中，西大房地产公司主动向原告履行了1676.125万元。因原告未完全实现其债权，原告在执行中将第三人的抵押物—开县临江镇草街子2号土地申请司法拍卖。2016年12月1日，原告与案外人重庆德航建筑工程有限公司债权人委员会以及设立中的重庆同心（重庆众归、重庆众一）实业有限公司达成三方协议促进第三人抵押财产的司法拍卖。2017年6月27日，本院通过淘宝网司法拍卖网络平台向社会公开拍卖了第三人提供的前述抵押财产。2017年8月2日，重庆克忠房地产开发有限公司以105546840元取得开县临江县草街子2号城镇住宅用地国有土地使用权。2017年8月21日，本院作出（2016）渝0234执恢10号之二执行裁定书，裁定被执行人嘉年华建设公司名下的位于重庆市开州区（原开县）临江镇草街子2号国有土地使用权（房地产权证号312房地证2014字第0XXXX号）归买受人重庆克忠房地产开发有限公司所有。该国有土地使用权自本裁定送达买受人重庆克忠房地产开发有限公司时起转移；买受人重庆克忠房地产开发有限公司可持本裁定书到登记机构办理相关产权过户登记手续。同日，本院向重庆市开州区国土资源和房屋管理局送达（2016）渝0234执恢10号协助执行通知书，请该局协助执行将被执行人嘉年华建设公司名下的位于重庆市开州区（原开县）临江镇草街子2号国有土地使用权（房地产权证号312房地证2014字第0XXXX号）转移登记到买受人重庆市克忠房地产开发有限公司名下。2017年10月24日，重庆市开州区国土资源和房屋管理局根据（2016）渝0234执恢10号之二执行裁定书、（2016）渝0234执恢10号协助执行通知书所述事实，公告注销嘉年华建设公司的312房地证2014字第0XXXX号国有土地使用权证。2017年11月22日，原告向重庆市开州区国土资源和房屋管理局申请解除第三人抵押财产的全部抵押登记并提交了《关于同意注销他项权证的函》，重庆市开州区国土资源和房屋管理局同意原告的申请并为其办理了注销抵押登记。2017年9月19日，重庆市第一中级人民法院依法冻结并提取了嘉年华建设公司在本院应领取的拍卖案款2339.5237万元（该笔款项为已经偿付第三人抵押土地第一顺位抵押权人的剩余款项，本案业如贷款公司为第二顺位抵押权人）。2018年9月15日，开州区税务局向重庆市第一中级人民法院提出执行异议，提出嘉年华建设公司拖欠前述拍卖土地过户税费、滞纳金等共计823.909102万元（其中415.8196万元产生于本案抵押权形成之前，408.078950万元形成于抵押权之后），并要求法院停止支付业如贷款公司823.909102万元。2019年1月2日，重庆市第一中级人民法院作出了业如贷款公司与嘉年华建设公司等其他案由纠纷一案的分配方案，该分配方案的结论是在本案抵押权形成之前嘉年华公司拖欠的税款415.8196万元，优先支付给开州区税务局，收取人民法院执行费9.079525万元后剩余的1914.62478万元支付给业如贷款公司。2019年1月3日，重庆市第一中级人民法院向业如贷款公司及开州区税务局送达了前述分配方案，双方对该分配方案予以认可。2019年1月24日，重庆市第一中级人民法院按分配方案支付了相应款项。因西大房地产公司以及其提供的其他担保人无财产可供执行，2019年3月19日，重庆市第一中级人民法院作出（2019）渝01执恢29号结案通知书，终结原告申请的本次执行程序。原告认为，被告未按照先税后证的原则办理第三人的国有土地使用权证的行为给原告造成巨大的经济损失，故起诉来院，提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，因业如贷款公司不是被告颁证行为的行政相对人，故业如贷款公司必须与被告颁证行为之间存在法律上的利害关系才有权提起行政诉讼。本案已经查明的事实是被告为第三人颁证行为在前，业如公司与第三人发生抵押担保关系在后，也就是说被告为第三人办理国有土地使用权证时，业如贷款公司既不是被告颁证行为的行政相对人，也不属于法律上的利害关系人。被告为第三人颁证后，第三人在未按承诺完税的情况下，将前述土地提供给西大房地产公司作抵押担保，业如贷款公司作为抵押权人，在未核实第三人提供的抵押担保土地是否存在瑕疵的情况下接受了第三人提供的担保，业如贷款公司从而享有涉案担保土地的抵押权。业如贷款公司因与第三人之间的抵押担保关系是否能成为被告颁证行为的利害关系人在于业如贷款公司与被告颁证行为之间是否形成了行政法上的权利义务关系，即被告的颁证行为是否影响导致第三人提供土地价值的减少。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书”。《重庆市土地房屋权属登记条例》第二条规定：“本条例所称土地房屋权属登记，是指土地房屋登记机构依当事人的申请或依职权对集体土地所有权、土地使用权、房屋所有权、地役权、土地房屋抵押权等依法登记的土地房屋权利或者事项在土地登记薄上予以记载的行为。前款所称土地使用权，包括建设用地使用权（含地表、地上及地下）、农用地使用权（不含土地承包经营权）和宅基地使用权”；第四条规定：“土地房屋权利的设立、转让、变更、限制、更正和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。根据前述规定，被告对涉案土地的颁证行为属于为第三人就涉案地块享受使用权的记载和确认，并非确认颁证土地的价值。业如贷款公司在涉案地块拍卖价款中扣除的契税价款并非被告颁证行为导致，而是第三人未按承诺交纳涉案地块的契税导致，故业如贷款公司因抵押物存在契税问题而少获得拍卖价款分配应由债务人承担，与被告为第三人颁证行为无关联性，且业如贷款公司申请注销对涉案土地的抵押登记后，涉案土地与原告已经不存在任何法律上的利害关系，业如贷款公司不属于被诉行政行为的利害关系人，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定，依法应驳回。因业如贷款公司不是本案适格的诉讼主体，故对业如贷款公司起诉是否超过起诉期限、被告为第三人颁证行为是否合法，本院不再审查。原告因第三人未完税而导致的损失，应通过民事债权债务关系解决。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告重庆业如小额贷款有限公司的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  蔡 文人民陪审员  林作超人民陪审员  谭学军二〇二〇年三月二十九日法官 助理  朱大文书 记 员  旷秀颖