广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1284号原告佛山市南海段丹粮油杂货店，住所地佛山市南海区狮山广东农产品中心批发市场交易区******。经营者周金桂。委托代理人谭志平，广东天穗律师事务所律师。委托代理人赵子涵，广东天穗律师事务所实习律师。被告佛山市南海区**监督管理局，住所地佛山市南海区********。法定代表人许兆辉，局长。委托代理人罗柏林，该局工作人员。委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。被告佛山市市*监督管理局，住所地佛山市禅城区********。法定代表人李灿，局长。委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。原告佛山市南海段丹粮油杂货店不服被告佛山市南海区**监督管理局（以下简称南海市监局）作出的南狮食药监行罚〔2017〕170号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）以及被告佛山市市*监督管理局（以下简称市市监局）作出的佛府行复〔2019〕238号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）,于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理立案后,依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人谭志平、赵子涵,被告南海市监局的委托代理人罗柏林、陈荣华，被告市市监局的委托代理人李嘉雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月13日,被告南海市监局作出《处罚决定书》,查明，2016年9月至2017年10月13日期间，原告在未取得食品经营许可的情况下，擅自从事食品经营活动，构成了未经许可从事食品经营活动的违法行为。现场查获的货值金额共计101874元，查实违法所得5500元。还查明，原告存在撕去原厂包装标签，贴上其他品牌食用植物油标签，上述行为构成未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为，并查明其违法生产的食用油货值金额为2178元，违法所得无法核算。被告南海市监局认为，原告未取得食品经营许可从事食品经营活动的违法行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十五条第一款的规定，根据该法第一百二十二条第一款及《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第七条第（二）项的规定，决定给予原告以下行政处罚：1.没收违法所得5500元；2.处货值金额（101874元）十倍的罚款即罚款1018740元。原告擅自将采购回的“新脉食用调和油”原标签撕掉，重新贴上其他品牌的食用油标签，构成生产预包装食品的行为，违反了《食品安全法》第三十五条第一款的规定。根据该法第一百二十二条第一款及《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第七条第（二）项的规定，决定对原告处50000元罚款。综上，被告南海市监局决定合共对原告作出以下行政处罚：1.没收违法所得5500元；2.处1068740元罚款。罚没款共计1074240元。原告不服该《处罚决定书》，向被告市市监局申请行政复议，被告市市监局经审查后作出《复议决定书》，决定维持被告南海市监局作出的《处罚决定书》。原告诉称,一、原告的违法行为轻微，没有造成危害后果，且及时纠正，应依法不予行政处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（二）项之规定：“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚。”以及《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第九条第（一）项之规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。”原告存在的违法行为实属轻微，且在及时纠正的基础上没有造成任何危害结果，被告南海市监局应依法决定不予行政处罚。（一）根据《扣押物品清单》《没收物品清单》证明，原告被扣押、没收的食用油均为合格正规的知名品牌厂家生产的食用油，例如：福掌柜食用油、鲁香食用调和油等。由正规渠道进货，正常经营销售，且均符合国家食品安全标准，不存在任何的食品安全隐患与食品安全问题。上述食用油在市场上有一定的良好口碑，且原告所销售的食用油至今未发生任何涉及食品安全事故。综上，原告的行为未造成危害后果，完全符合法定不予行政处罚的构成要件。（二）根据佛山市南海区工商行政管理局于2011年3月25日授予原告的《个体工商户营业执照》（注册号440********2895）、于2011年3月21日授予的《食品流通许可证》（许可证编号SP440**********714）证明，原告曾长期拥有批发兼零售预包装食品、散装食品的合法资质，且原告所持有的《个体工商户营业执照》的效力为长期有效。原告对外销售食用油的法律瑕疵仅为原告未按时申请延长《食品流通许可证》期限，不存在缺乏符合条件的资质、发生严重行政违法行为与丧失商业信用等其他重大行政违法行为。仅因缺乏法律意识与疏忽大意，不熟悉行政许可的相关程序，错以为《食品流通许可证》与《个体工商户营业执照》的效力均为长期有效，以至于没有按时申请延长《食品流通许可证》的期限，其违法行为本身实属轻微。（三）根据《现场执法照片》《扣押物品清单》等现场执法证据表明，原告不存在生产食用油的生产工具与原料。食用油重新贴标签的行为，并非生产行为，应认定为销售行为。且此类食用油货值金额极小，又及时被执法人员制止，其行为造成的社会危害性极小，基本不存在危害后果。综上所述，原告的行为实属情节轻微，且没有任何危害后果，在被告南海市监局执法人员及时制止后也立即纠正自己的行为，应依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、第三十八条第一款第（二）项以及《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第九条第（一）项之规定，对原告决定不予行政处罚。二、行政法原则要求以及中央政策导向。根据行政法基本原则要求，行政部门在执法时需要在合法行政原则的基础上做到合理行政。一方面，本案案情明显符合《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，根据合法行政的要求应该予以相应的减免处罚；另一方面，被告南海市监局在履行职责时也应考虑到合理因素、基于事实与原告的经济条件，作出合情合理的判断。原告仅因学历水平低，从而没有认识到需要申请延期或重新申请《食品流通许可证》，造成的后果轻微，且主观上没有任何恶意与侥幸，仅为单纯的认识错误，可以在严厉教育的基础上加以更正。被告南海市监局可以在遵循合法行政、合理行政、程序正当等原则基础上，对原告作出以教育为主，处罚为辅的决定。根据习**总书记于2018年11月1日在民营企业座谈会上的讲话以及李**同志于2016年12月6日在人民大会堂发表的关于“要依法保护个体工商户和民营企业家产权”的讲话，其精神在于保护好、发展好个体工商户等民营经济，使得个体工商户在社会主义市场经济建设中能够发挥好重要角色作用。政府及各部门应响应中央相关精神，在批评教育的基础上，扶持个体工商户发展，而不是作出巨额罚款后导致店面无法经营、原告无法维持生计、产生社会不安因素、激化社会矛盾的做法。综上所述，被告南海市监局作出的《处罚决定书》与被告市市监局作出的《复议决定书》缺乏事实和法律依据，且处罚不当，应依法予以撤销或由被告南海市监局对原告重新作出行政行为。原告现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，向法院提起诉讼请求:1.撤销被告南海市监局作出的《处罚决定书》与被告市市监局作出的《复议决定书》，并判令被告南海市监局对原告重新作出行政行为；2.诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.原告的《个体工商户营业执照》、食品流通许可证、经营者的身份证、两被告的统一社会信用代码公示查询打印页，证明原告及两被告的诉讼主体资格。2.《处罚决定书》，证明被告南海市监局所作的行政处罚决定的内容、本案基本案情以及被告南海市监局所作的行政处罚决定畸重，处罚不当。3.《复议决定书》，证明被告市市监局作出的复议决定维持被告南海市监局的处罚决定的案件基本事实。4.现场执法照片、（扣押）物品清单3页、（没收）物品清单3页，证明原告被扣押、没收的食用油均为合格正规的知名品牌厂家生产的食用油，且原告不存在生产食用油的生产工具与原料。被告南海市监局辩称,一、被告南海市监局依法享有对本行政区域内的食品生产经营活动进行监督管理并实施行政处罚的职权。根据《食品安全法》第六条第二款以及《市场监督管理局行政处罚程序暂行规定》第六条、第七条的规定，被告南海市监局作为县级市场监督管理部门，具有对本行政区域内的食品生产经营活动进行监督管理，并实施行政处罚的职权，行政主体资格符合法律法规规定。二、涉案《处罚决定书》程序合法。2017年10月13日，原佛山市南海区食品药品监督管理局（以下简称原南海食药监局）对位于佛山市南海区狮山广东农产品中心批发市场交易区******的原告进行检查。原告现场能提供有效的《营业执照》（注册号：440********2895），但其现场提供的《食品流通许可证》（许可证编号：SP440**********714）显示其有效期是2011年3月22日至2014年3月21日。同时，被告南海市监局在其经营场所的地面上发现摆放着18瓶已贴标签的“福掌柜®食用调和油餐饮用油”（20L/瓶，原标签为“新脉食用调和油”，销售价为121元/瓶）。因原告涉嫌未取得食品生产经营许可从事食品生产经营，原南海食药监局当场作出南食药监查扣[2017]51065号《扣押决定书》，对现场查获的食用油以及标签进行扣押。同日，原告的经营者到原南海食药监局处接受调查，承认原告持有的《食品流通许可证》已于2014年3月21日超过有效期限，并未依法申请延续。原告在暂停营业一段时间后，于2016年9月重新经营食品。原告持有的《食品流通许可证》超过有效期后继续经营食用油，属于未取得食品经营许可从事食品经营活动。经核查，2016年9月至2017年10月13日期间，原告在未取得食品经营许可的情况下，擅自在佛山市南海区狮山广东农产品中心批发市场交易区******从事食品经营活动，原告构成了未取得食品经营许可从事食品经营活动的违法行为。同时原告还承认现场被扣押的18瓶贴有标签的“福掌柜®食用调和油餐饮用油（20L/瓶）”是原告应客户需要，擅自将采购回的原预包装的“新脉食用调和油”的标签撕掉，重新贴上客户要求使用的品牌食用油标签，即“福掌柜®食用调和油”标签。原告在未取得《食品生产许可证》的情况下，撕去原厂包装标签，贴上其他品牌食用植物油标签进行生产销售，构成了未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为。2017年11月5日，原南海食药监局作出南食药监查扣处决告[2017]170号《扣押物品处理决定事先告知书》，告知原告拟对扣押的食用油和标签进行没收及其享有陈述、申辩的权利，并于当日直接送达原告。原告在规定的期限内没有进行陈述申辩。同年11月10日，原南海食药监局作出南食药监查扣延[2017]51023号《扣押延期通知书》，因案件情况复杂以及调查需要，原南海食药监局决定对扣押的涉案食用油延长扣押期限。同年12月11日，原南海食药监局作出南食药监查扣处决[2017]51013号《扣押物品处理决定书》，决定对查获的涉案食用油及标签予以没收。2019年3月28日，原南海食药监局对原告涉嫌未取得食品经营许可从事食品经营活动、未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为作出南狮食药监罚告〔2017〕170号《行政处罚事先告知书》、南狮食药监听告〔2017〕170号《听证告知书》，告知原告拟作出的处罚决定及其享有陈述和申辩、要求举行听证的权利。2019年4月3日，原告向被告南海市监局提出行政处罚听证申请。同年4月18日，被告南海市监局举行了听证会并制作了听证笔录。同年4月19日，被告南海市监局制作了听证报告，被告南海市监局对于原告申请对其违法行为免予行政处罚的诉求不予采纳。由于南狮食药监听告[2017]第170号《听证告知书》告知的行政处罚内容与法律规定并不一致，被告南海市监局依照相关程序，分别于2019年4月28日、4月29日向当事人代理律师及原告的经营者邮寄送达南狮食药监误更〔2019〕001号《行政处罚事先告知书更正通知书》、南狮食药监误更〔2019〕002号《听证告知书更正通知书》。2019年5月21日，被告南海市监局作出南狮食药监罚告〔2019〕170-1号《行政处罚告知书》并向原告送达以及南狮食药监听告〔2019〕170-1《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出的处罚决定及其享有陈述和申辩、要求举行听证的权利。原告于同年5月23日向被告南海市监局书面提出听证申请，以及提交了书面陈述申辩意见。原告随后又于同年6月5日向被告南海市监局申请取消听证，表明不再申请举行听证。同年6月6日，被告南海市监局对原告的陈述申辩意见进行了复核，对原告的意见不予采纳。2019年6月13日，经过调查核实，被告南海市监局对原告未取得食品经营许可从事食品经营活动以及未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为作出涉案《处罚决定书》，并依法向原告送达。被告南海市监局作出的涉案《处罚决定书》符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第二条、第五十一条、第五十二条、第五十四条第一款第（一）项、第二款第（一）项、第五十五条、第五十七条、《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第五条、第六条、第七条以及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第四十二条第一款的规定，程序合法。三、涉案《处罚决定书》内容合法。《食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”经被告南海市监局调查核实，原告持有的《食品流通许可证》已于2014年3月22日超过有效期限，中途暂停营业一段时间后，于2016年9月重新经营，经营产品范围仍以预包装粮油食品为主，直至2017年10月13日被检查当日，该期间原告未重新取得有效的《食品经营许可证》，构成了未取得食品经营许可从事食品经营活动的违法行为，违反了《食品安全法》第三十五条第一款的规定。经核算，原告违法经营的“鹰唛®特香花生油”、“花生浓香®食用调和油”等27种预包装食用油，货值金额共计101874元，超过一万元，违法所得5500元。鉴于原告属初次违法，其违法行为未造成严重后果，根据《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第七条第（二）项的规定，被告南海市监局对原告未取得食品经营许可从事食品经营活动的违法行为作出从轻的行政处罚，即没收违法所得5500元；处货值金额101874元十倍罚款，即罚款1018740元。另外，原告擅自将采购回的“新脉食用调和油”原标签撕掉，重新贴上其它品牌即“福掌柜®食用调和油餐饮用油”的食用油标签，构成了生产预包装食品的行为。原告在未取得《食品生产许可证》的情况下从事食品生产活动，构成了未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为，违反了《食品安全法》第三十五条第一款的规定。经核算，原告违法生产的食用油货值金额2178元，不足一万元，违法所得无法核算。鉴于原告属初次违法，其违法行为未造成严重后果，根据《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第七条第（二）项的规定，被告南海市监局对原告未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为作出从轻的行政处罚，即处50000元罚款。综上，被告南海市监局决定对原告的违法行为合并作出以下从轻的行政处罚，即没收违法所得5500元；处1068740元罚款。罚没款共计1074240元。被告南海市监局作出的涉案《处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规准确，内容合法。四、原告认为其违法行为轻微，没有造成危害后果，且及时纠正，应依法不予行政处罚的主张没有依据。（一）原告认为其销售的产品来源合法正规、正常经营销售，不存在食品安全隐患和食品安全问题，但根据被告南海市监局调查核实，原告并不是正常的销售模式。原告承认现场查获的“福掌柜®食用调和油餐饮用油”、“新脉食用调和油”等7种共2444张标签，为原告在生产厂家不知情的情况下在厂家拿货时候拿出来的；其部分购进的食用油是随时可以作为原料，准备撕去原标签，用于应客户要求通过换标签的形式生产出“新产品”。（二）《个体工商户营业执照》与《食品流通许可证》是两种不同的证照，前者主要是对经营主体资格的行政登记，后者是对原告从事食品销售活动的经营资质许可。《食品流通许可证》的有效期限已经在许可证上明确标示，原告持有的《食品流通许可证》（许可证编号：SP440**********714）显示其有效期是2011年3月22日至2014年3月21日。原告应该尽到审慎注意的义务，而不是认为其持有的注册号为440********2895的《个体工商户营业执照》，标示了有效期为长期，就认定所持有的《食品流通许可证》的有效期限就是长期。原告持有的《个体工商户营业执照》已经标明“经营范围及方式为预包装食品，散装食品，杂货。零售（持有效许可证经营）”。《食品安全法》第三十五条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”只有持有有效的食品经营许可，才可以从事预包装食品、散装食品的零售活动，因此原告并不是长期拥有批发兼零售预包装食品、散装食品的资质。《食品经营许可管理办法》第二十九条、《食品流通许可证管理办法》第二十二条均规定了食品经营者需要延续食品经营许可有效期的，应当在许可有效期届满30日前向监管部门提出延期申请，可见原告在其食品经营资质过期后继续延续其食品经营期限是其法定的义务，其怠于履行法定义务的行为导致其《食品流通许可证》超过有效期。而且原告在长达1年的时间内一直处于无证经营的状态，违法时间跨度大，违法经营的食品货值金额大，被告南海市监局查获的产品就达到了十万元以上，显然不属于违法情节轻微。（三）经核查，被告南海市监局现场查获的产品有部分产品能提供相关厂家证照及合格证明，但并未能够提供所有产品的进货票据。原告在2017年10月13日的调查询问笔录、2017年10月24日提交的《说明保证书》和《关于情况〈说明、保证书〉的基本情况的补充》以及2019年4月18日的听证会中均承认了重新张贴标签的包装行为。即使现场检查未发现生产工具，也足以认定原告存在违法生产的行为。根据《食用植物油生产许可证审查细则》《食品安全国家标准食品生产通用卫生规范》（GB14881-2013）的规定，标签属于预包装食品的一部分，张贴标签属于生产预包装食品的一个环节，原告在涉案产品上张贴标签应当认定为食品生产行为，而原告并未取得食品生产许可。（四）《食品安全法》第六十七条明确规定了“预包装食品的包装上应有标签，标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。”第七十一条明确规定“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容”；GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》3.4标签基本要求规定“真实、准确”。原告擅自撕去原预包装食品标签更换成另外一种品牌的食品标签，其重新张贴标签后的产品的所有信息内容均与真实情况不一致，也无从判定产品是否超过保质期，最终必然导致误导消费者，扰乱正常的商品市场流通秩序。经核算，原告违法生产的食用油货值金额为2178元，该行为不属于情节轻微。另外，原告被查处后，并没有及时办理《食品经营许可证》和《食品生产许可证》，不属于及时纠正违法行为。综上所述，涉案《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。被告南海市监局在诉讼中向本院提供了以下证据、依据:1.被告南海市监局的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告南海市监局的主体适格。2.现场检查笔录、现场执法照片、立案审批表、原南海食药监局于2017年10月13日对周金桂所作的询问调查笔录、当事人送达地址确认书2份、原告向原南海食药监局提交的材料：原告的个体工商户营业执照、《食品流通许可证》、原告的经营者周金桂的身份证、东莞市腾飞食品有限公司送货单6页、佛山市南海珠豆食品有限公司销售单2份、供应商东莞市腾飞食品有限公司的营业执照、《全国工业产品生产许可证》、出厂检验报告8份、供应商佛山市南海珠豆食品有限公司的营业执照、《食品生产许可证（副本）》、出厂检验报告3份、供应商佛山市澜兴植物食用油有限公司的营业执照、《食品生产许可证副页》、检验报告、供应商东莞嘉吉粮油有限公司的营业执照、《食品生产许可证》及其副本、《食品经营许可证》及其副本、质量报告2份、供应商中粮新沙粮油工业（东莞）有限公司的营业执照、《全国工业产品生产许可证》、小包装油检验报告单、供应商广东鹰唛食品有限公司的营业执照、《全国工业产品生产许可证》、检验报告8份，说明、保证书、关于情况《说明、保证书》的基本情况的补充，证明原南海食药监局于2017年10月13日对原告进行现场检查，发现原告涉嫌未经许可从事食品生产经营活动，遂于当日进行立案，并展开调查核实。3.（扣押）决定书、（扣押）物品清单3页、扣押延期通知书、《扣押物品处理决定事先告知书》及送达回执、《扣押物品处理决定书》、没收物品凭证、（没收）物品清单3页、EMS邮单（单号：1074900888225）及妥投记录，证明原南海食药监局于2017年10月13日作出扣押决定书，对涉案食用油和标签进行扣押，后因案情复杂，原南海食药监局于同年11月10日作出扣押延期通知。2017年11月5日，原南海食药监局向原告作出《扣押物品处理决定事先告知书》，原告在规定期限内没有进行陈述申辩，原南海食药监局遂于同年12月11日作出《扣押物品处理决定书》，没收涉案食用油和标签。4.《行政处罚事先告知书》《听证告知书》、EMS邮单（单号：1098878749625）及妥投记录、行政处罚事先告知书更正通知书、听证告知书更正通知书、EMS邮单2份（单号：1036538005929、1036538004529）及妥投记录、周冰洁的身份证、谭志平的律师执业证、刘强的实习律师证、行政处罚听证申请书（申请日期：2019年4月3日）、听证通知书及送达回执、听证会通告、听证笔录、听证报告、《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》、EMS邮单（单号：1036538008029）及妥投记录、行政处罚听证申请书（申请日期：2019年5月23日）、关于《佛山市南海区**监督管理局行政处罚告知书（南狮食药监罚告[2017]170-1号）》的陈述与申辩、广东天穗律师事务所所函3份、授权委托书5份、申请书3份、行政处罚案件有关事项审批表、案件集体合议记录、案件集体讨论会议记录、陈述申辩复核意见书、《处罚决定书》、南海区行政处罚缴款通知书、EMS邮单（单号：1036538010229）及妥投记录，证明原南海食药监局经调查核实，并充分听取原告的听证意见和陈述申辩意见后，认为原告构成未经食品经营许可从事食品经营活动以及未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为，遂于2019年6月13日作出涉案《处罚决定书》，并依法向原告送达，涉案决定书程序内容均合法。被告南海市监局向本院提交了下列法律、法规依据:《中华人民共和国行政处罚法》《食品安全法》《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》。被告市市监局辩称，一、被告市市监局作出的《复议决定书》合法。（一）被告市市监局具有作出本案《复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告市市监局作为被告南海市监局的上一级主管部门，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）被告市市监局作出《复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告市市监局作出的《复议决定书》认定了《复议决定书》认定的事实。（三）被告市市监局作出的《复议决定书》程序合法。原告不服被告南海市监局作出的《处罚决定书》，于2019年8月8日向被告市市监局申请行政复议，被告市市监局于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2019年8月8日将申请材料副本寄送给被告南海市监局，被告南海市监局收到申请材料，在法定期限内向被告市市监局提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由被告市市监局两名工作人员共同审理。由于本案案情复杂，被告市市监局于2019年9月30日依法决定延长30日审理期限，并书面通知双方当事人。根据本案的证据材料，被告市市监局于2019年11月4日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并于2019年11月4日向原告、被告南海市监局邮寄该决定书。因此，被告市市监局关于复议案件的审理，程序合法。（四）被告市市监局作出的《复议决定书》适用法律、法规正确。被告市市监局作出的《复议决定书》确认被告南海市监局作出的《处罚决定书》内容合法，法律依据有《食品安全法》第六条第二款、第一百二十二条第一款、《市场监督管理局行政处罚程序暂行规定》第六条、第七条、《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第七条第（二）项的规定。被告市市监局作出《复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，被告市市监局认为行政复议决定适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销被告南海市监局作出的《处罚决定书》和被告市市监局作出的《复议决定书》，理由为原告的违法行为轻微，没有造成危害后果，且及时改正，应依法不予行政处罚。被告市市监局认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由如下：原告在起诉状中提出的以上理由，被告市市监局已在《复议决定书》“本机关认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。被告市市监局认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《复议决定书》“本机关认为”部分。综上所述，被告南海市监局作出的《处罚决定书》和被告市市监局作出的《复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市市监局在诉讼中向本院提供了以下证据、依据:1.行政复议申请书、EMS邮单（单号：1010048803933）及查询记录，证明被告市市监局于2019年8月8日收到原告的行政复议申请。2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、EMS邮单2份（单号：1008708670533、1008708669633）及查询记录，证明被告市市监局于2019年8月8日依法受理，并向被告南海市监局发出提出行政复议答复通知书。3.延长行政复议审查期限通知书、EMS邮单2份（单号：10145*****033、10145*****633）及查询记录、《复议决定书》、EMS邮单（单号：1019378885533、1019378884133）及查询记录，证明被告市市监局在法定期限依法作出复议决定。被告市市监局在诉讼中向本院提供了下列法律、法规依据:《中华人民共和国行政复议法》《食品安全法》《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》《市场监督管理局行政处罚程序暂行规定》。经庭审质证,本院对下列证据作如下确认:原告提交的证据1，两被告对其真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认，确认原告曾经取得过《食品流通许可证》的事实。原告提交的证据2～3，为被诉决定书，本院确认该证据的真实性，至于其是否合法，将结合本案的证据材料综合分析。原告提交的证据4，为被告南海市监局调查过程中的证据材料，该证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采纳。被告南海市监局提交的证据1，为被告南海市监局主体资格方面的证据，原告及被告市市监局对该证据无异议，本院对该证据予以采纳。被告南海市监局提交的证据2～3,均为原南海食药监局在调查过程中取得的证据材料，原告及被告市市监局对该证据的真实性无异议，本院确认上述证据的真实性，至于其证明内容，将结合本案的证据材料综合认证。被告南海市监局提交的证据4，为被诉《处罚决定书》及作出该处罚决定程序方面的证据材料，原告及被告市市监局对该组证据无异议。经查，该组证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以采纳。被告市市监局提交的证据，为被诉《复议决定书》及被告市市监局作出《复议决定书》程序方面的证据材料，原告及被告南海市监局对上述证据均无异议。经查，上述证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明,2017年10月13日,被告南海市监局到原告处进行检查,发现：1.原告持有的《食品流通许可证》已过有效期限；2.原告经营面积约50平方米，该经营场所除存放食用油外，在货架和地面还发现标签为福掌柜食用调和油餐饮用油、新脉食用调和油、厨意乐压榨一级花生油、盘中香压榨一级花生油；3.现场还发现东莞市腾飞食品有限公司的送货单11张、佛山市南海珠豆食品有限公司的销售单1份。因原告涉嫌未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，被告南海市监局于同日作出南食药监查扣〔2017〕51065号《扣押决定书》及《扣押物品清单》，当场扣押了101瓶畔花香食用调和油（14.4L/瓶）、211瓶珠豆鲁香食用调和油（15L/瓶）、67瓶唐大妈一级大豆油（20L/瓶）、18瓶福掌柜食用调和油（20L/瓶）、81瓶新脉食用调和油（18.8L/瓶）、51瓶鑫豪唛食用调和油（15L/瓶）、235箱浓香花生食用调和油（4.8L/瓶，4瓶/箱）、4箱鹰唛花生油（1.38L/瓶，10瓶/箱）、4箱鹰唛玉米油（1.8L/瓶，8瓶/箱）、8箱畔花香食用调和油（1.5L/瓶,6瓶/箱）、7箱金牌食用调和油（0.35L/瓶，24瓶/箱）、4箱好日子食用调和油（1.5L/瓶，6瓶/箱）、21箱康爵食用调和油（0.7L/瓶，15瓶/箱）、16箱厨太乐食用调和油（1.5L/瓶，6瓶/箱）、2箱鲁香食用调和油（1.5L/瓶，6瓶/箱）、1箱鲁香食用调和油（0.9L/瓶，15瓶/箱）、7箱花生浓香食用调和油（1.3L/瓶，6瓶/箱）、6箱鹰唛特香花生油（1.8L/瓶，8瓶/箱）、18箱花生浓香食用调和油（1.6L/瓶，6瓶/箱）、25箱花生浓香食用调和油（0.5L/瓶，12瓶/箱）、11箱鹰唛烹饪调和油（5L/瓶，4瓶/箱）、15箱厨太乐食用调和油（4L/瓶，4瓶/箱）、15箱畔花香食用调和油（4L/瓶，4瓶/箱）、11箱鲁香食用调和油（4L/瓶、4瓶/箱）、14箱御家香食用调和油（4.8L/瓶，4瓶/箱）、14箱鲁香食用调和油（4.8L/瓶，4瓶/箱）、11箱好日子食用调和油（4.8L/瓶，4瓶/箱）、7箱厨太乐食用调和油（4.8L/瓶，4瓶/箱）以及各种食用油的标签一批，扣押期限为30日。原告的经营者周金桂在该扣押决定书及扣押物品清单上签字确认。原南海食药监局经调查，于同年11月5日作出《扣押物品处理决定事先告知书》，告知原告拟对其上述扣押物品进行没收，并告知原告享有陈述、申辩或申请举行听证的权利，原告在期限内没有提出陈述申辩。同年11月10日，原南海食药监局作出《扣押延期通知书》，决定对上述扣押物品的扣押期限延长30日。同年12月11日，原南海食药监局作出南食药监查扣处决[2017]51013号《扣押物品处理决定书》，决定没收案涉扣押的食用油及标签，并制作了《没收物品清单》。被告南海市监局经调查后，于2019年3月28日作出南狮食药监罚告〔2017〕170号《行政处罚事先告知书》及南狮食药监听告〔2017〕170号《听证告知书》，告知原告因其未取得食品生产经营许可证从事食品生产经营的行为，违反了《食品安全法》的相关规定，拟对原告作出以下行政处罚：1.没收违法所得5500元；2.处罚1019320元的。并告知了原告依法享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。原告于同年4月3日向被告南海市监局提出听证申请，根据原告的申请，原南海食药监局于同年4月9日向原告发出《听证通知书》，于同年4月18日举行了公开听证，听取了原告的申辩意见。因上述告知书部分内容需要更正，被告南海市监局于同年4月26日作出南狮食药监误更〔2019〕001号《行政处罚事先告知书更正通知书》及南狮食药监误更〔2019〕002号《听证告知书更正通知书》，告知拟对原告合计作出以下行政处罚：1.没收违法所得5500元；2.处1068740元罚款。罚没款共计1074240元。同年5月21日，被告南海市监局作出南狮食药监罚告〔2017〕170-1号《行政处罚告知书》及南狮食药监听告〔2017〕170-1号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出处罚：1.没收违法所得5500元；2.处1068740元罚款。罚没款共计1074240元，并重新告知了原告其享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。原告于同年5月23日向被告南海市监局提交了书面陈述申辩，并再次要求听证，后原告于同年6月5日撤回了听证申请。被告南海市监局经复核及集体讨论后，于2019年6月13日作出《处罚决定书》，决定对原告作出以下处罚：1.没收违法所得5500元；2.处1068740元罚款。罚没款共计1074240元。该决定书于同年6月14日送达原告。原告不服,于同年8月8日向被告市市监局申请行政复议，被告市市监局受理后，经审查后于同年11月4日作出《复议决定书》，决定维持被告南海市监局作出的《处罚决定书》，并于同年11月5日分别送达原告及被告南海市监局。原告仍不服，遂向本院提起本案行政诉讼。另查,原告为个体工商户，经营者为周金桂，依法成立于2011年3月25日，其经营范围及方式为：预包装食品、散装食品、杂货、零售（持有效许可证经营）。原告于2011年3月22日取得了《食品流通许可证》，该证的有效期为2011年3月22日至2014年3月21日。原告在该证到期后并未申请延续该许可证。至被告南海市监局于2017年10月13日检查时，原告没有取得新的《食品经营许可证》。再查，被告南海市监局在检查当日在原告店内发现的食用油中，101瓶畔花香食用调和油的单价为83元/瓶、211瓶珠豆鱼食用调和油的单价为80元/瓶、67瓶唐大妈一级大豆油的单价为121元/瓶、81瓶新脉食用调和油的单价为115元/瓶、51瓶鑫豪唛食用调和油的单价为81元/瓶、235箱浓香花生食用调和油的单价为130元/箱、4箱鹰唛花生油的单价为300元/箱、4箱鹰唛玉米油的单价为190元/箱、8箱畔花香食用调和油的单价为75元/箱、7箱金牌食用调和油的单价为85元/箱、4箱好日子食用调和油的单价为85元/箱、21箱康爵食用调和油的单价为88元/箱、16箱厨太乐食用调和油的单价为85元/箱、2箱鲁香食用调和油的单价为85元/箱、1箱鲁香食用调和油的单价为110元/箱、7箱花生浓香食用调和油的单价为70元/箱、6箱鹰唛特香花生油的单价为310元/箱、18箱花生浓香食用调和油的单价为84元/箱、25箱花生浓香食用调和油的单价为50元/箱、11箱鹰唛烹饪调和油的单价为145元/箱、15箱厨太乐食用调和油的单价为118元/箱、15箱畔花香食用调和油的单价为118元/箱、11箱鲁香食用调和油的单价为118元/箱、14箱御家香食用调和油的单价为130元/箱、14箱鲁香食用调和油的单价为130元/箱、11箱好日子食用调和油的单价为130元/箱、7箱厨太乐食用调和油的单价为130元/箱，上述产品的价格合计为101874元。另外根据原南海食药监局于2017年10月13日对原告的经营者周金桂的询问调查笔录，周金桂陈述原告从2016年9月营业至调查时的盈利为5500元。还查，根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，原南海食药监局已经撤销，被告南海市监局承接了原南海食药监局关于食品安全管理方面的职责。本院认为,根据《食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”的规定,被告南海市监局作为佛山市南海区的食品药品监督管理部门,有对本辖区内的食品安全进行管理的职权。被告南海市监局发现原告有违法经营行为后,经调查后作出《行政处罚事先告知书》及《听证告知书》，告知原告拟对其进行处罚的事项，并告知原告享有陈述、申辩以及要求举行听证的权利,原告在期限内提出听证申请,被告南海市监局依据原告的申请举行了公开听证,听取了原告的意见，并制作了听证笔录。针对听证会,被告南海市监局出具了听证报告,不同意原告提出的听证意见。后因上述处罚部分内容需要更正，被告南海市监局重新作出相应的更正告知及案涉决定书的《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，重新告知了原告最终拟对其进行的处罚及原告享有的陈述申辩及要求听证的权利，针对该次处罚告知，原告提出了书面的陈述申辩意见，经复核讨论后，被告南海市监局没有采纳原告的陈述申辩意见，并依法作出《处罚决定书》并送达原告,程序不违反《中华人民共和国行政处罚法》等相关程序规定。同时，被告南海市监局在调查过程中所采取的行政强制措施、扣押、没收的期限、理由及处理结果符合《中华人民共和国行政强制法》及《食品药品行政处罚程序规定》的相关要求，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告市市监局作为被告南海市监局的上一级主管部门，其有权受理原告提出的涉案复议申请，其执法主体亦适格，本院予以确认。被告市市监局收到原告的复议申请后，因案情复杂，依法延长审理期限30天，后在期限内作出被诉《复议决定书》并送达原告及被告南海市监局，程序合法，本院予以确认。本案的争议焦点在于:被告南海市监局作出的《处罚决定书》及被告市市监局作出的《复议决定书》是否合法。被告南海市监局作出的案涉处罚涉及两项行政处罚。即原告未经许可从事食品经营的处罚及原告未经许可从事食品生产的行为。第一，分析被告南海市监局认为原告未经许可从事食品经营并进行案涉处罚是否合法的问题。《食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”因此，取得食品生产许可证、食品经营许可证是食品生产经销企业合法经营的前提条件。本案中，根据证据材料显示，原告作为具备食品零售资质的个体户，其在2011年3月22日取得了有效的《食品流通许可证》，但原告所持有的该《食品流通许可证》于2014年3月21日过期，该许可证过期后原告并未及时办理新的《食品经营许可证》。对于该事实各方均无异议，本院予以确认。原南海食药监局于2017年10月13日对原告进行现场检查时，原告正在对案涉食用油进行营业，结合原南海食药监局于检查当日对原告经营者周金桂的询问笔录，能显示原告在上述《食品流通许可证》过期后暂停营业了一段时间，自2016年9月重新营业，原告在重新营业后并未取得新的有效的《食品经营许可证》的事实。因此被告南海市监局认定原告在2016年9月至2017年10月13日期间存在未取得食品经营许可从事食品经营活动的行为，事实清楚，证据充分。被告南海市监局根据原告经营者周金桂的陈述、店内扣押的产品的数量以及相应送货单等证据，确定案涉查封的不同的食用油的单价后，计算出上述被查封的食用油的总价值为101874元，进而确认本案原告的货值金额为101874元，并根据周金桂的自述，认定原告的违法所得为5500元，并无不当，本院对此予以确认。《食品安全法》第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”被告南海市监局根据查明的上述事实，依照该条法律规定,作出没收原告违法所得5500元的决定，且因原告未经许可从事食品经营的货值金额超过一万元,根据原告违法行为的具体情节、性质，进而从轻对原告处以货值金额101874元的十倍罚款即1018740元的处罚决定,不违反该法律的规定，处罚额度适当，本院予以确认。原告认为其原持有《食品流通许可证》，该证过期后只是未按时申请办理新证,只是疏忽大意，违法行为轻微，被告南海市监局处罚不当。对此，本院认为，食品经营实行许可制度，对食品经营许可证超过有效期限后从事食品经营的行为，应对照视为未取得食品经营许可从事食品经营的违法行为。而且，本案原告的原《食品流通许可证》在2014年3月21日就已经过期，在原告2016年9月重新营业后，至原南海食药监局对原告进行监督检查即2017年10月13日，将近1年多的时间里原告均是在未取得食品经营许可的情况下从事食品经营活动，并且在案涉现场查获的在售的食用油品种及数量多，货值金额高达1万余元。因此，被告南海市监局适用《食品安全法》第一百二十二条第一款的规定对原告进行处罚，适用法律并无不当，对原告的上述主张，本院不予支持。第二，分析被告南海市监局认为原告未经许可从事食品生产活动并进行案涉处罚是否合法的问题。如前所述，根据《食品安全法》第三十五条的规定，我国食品生产也是实行许可制度，从事食品生产的必须具有食品生产许可证。从本案的证据材料可知，原告作为一家依法成立的具有食品零售资质的个体户，其不具有食品生产许可证，不能从事食品生产行为。审查被告南海市监局对原告的该项处罚是否合法的关键在于判断原告是否具有食品生产行为。本案中，根据原南海食药监局对原告经营者周金桂所作的询问笔录可知，在检查现场发现的18瓶福掌柜食用调和油餐饮用油（规格20L/瓶）实际是原告撕掉了新脉食用调和油的标签后，重新贴上福掌柜食用调和油餐饮用油而来的。再根据周金桂在2017年10月24日书写的补充说明可知，原告的确将上述18瓶新脉食用调和油贴上了福掌柜食用调和油餐饮用油的标签。因此，本院确认原告具有撕掉其购进的新脉食用调和油的标签，之后拿福掌柜食用调和油餐饮用油的标签贴上去的行为。对原告擅自撕掉其采购回来的新脉食用调和油的标签，重新贴上其准备的福掌柜食用调和油餐饮用油的标签的行为，本院予以确认。但案涉18瓶新脉食用调和油是原告正常购进的，不涉及对案涉食用油本身的生产加工或过滤等任何生产程序，该换了新的标签的食用油其具有的原有状态并未得到任何改变。因此，原告只是将该标签更换为另一产品的标签的行为，并不具备任何实施具体的生产食品的行为，原告的该更换原标签的行为不应界定为食品生产的行为。因此，被告南海市监局将原告的上述行为认定为食品生产行为，并适用《食品安全法》第一百二十二条第一款进行处罚，属于适用法律错误，依法应予以撤销。综上，被告南海市监局作出的《处罚决定书》对原告“未取得食品经营许可从事食品经营活动”的违法行为进行没收违法所得5500元，处罚款1018740元，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，本院对此予以确认；对原告“将采购回的新脉食用调和油原标签撕掉，重新贴上福掌柜食用调和油餐饮用油”的违法行为进行处罚，认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，应该予以撤销。本案中，被告南海市监局在《处罚决定书》中对原告的上述两种情形分别确定了处罚金额，但在最终的处罚金额上进行了合并，因此被告南海市监局作出的《处罚决定书》确定的处罚金额应扣除对原告“将采购回的新脉食用调和油原标签撕掉，重新贴上福掌柜食用调和油餐饮用油”违法行为的处罚金额50000元，即案涉《处罚决定书》的第2项处罚应表述为：处1018740元罚款。《处罚决定书》确定的“罚没款共计1074240元”不应再执行。被告佛山市市监局作出的《复议决定书》未查明南海市监局对原告“将采购回的新脉食用调和油原标签撕掉，重新贴上福掌柜食用调和油餐饮用油”违法行为作出处罚适用法律错误，对案涉《处罚决定书》作出了概括性维持，因此该《复议决定书》应该予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十七条第一款、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告佛山市南海区**监督管理局作出的南狮食药监行罚〔2017〕170号《行政处罚决定书》中对原告作出的“处罚50000元”的处罚事项；二、变更被告佛山市南海区**监督管理局作出的南狮食药监行罚〔2017〕170号《行政处罚决定书》的第2项“处1068740元罚款”为“处1018740元罚款”；三、撤销被告佛山市市*监督管理局作出的佛府行复〔2019〕238号《行政复议决定书》；四、驳回原告佛山市南海段丹粮油杂货店的其他诉讼请求。本案受理费50元,由被告佛山市南海区**监督管理局、佛山市市*监督管理局负担。如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本,上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  车小芸人民陪审员  包怡芬二〇二〇年三月二十七日书 记 员  麦瑞婷