广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行终793号上诉人（原审原告）闫晋为，男。委托代理人闫建为，男，系上诉人哥哥。被上诉人（原审被告）深圳市社会保险基金管理局，住所地广东省深圳市福田区沙头街道深南大道8005号深圳人才园5楼。法定代表人吴登记，局长。委托代理人傅杨洋，该局工作人员。委托代理人叶振宏，广东中全律师事务所律师。上诉人闫晋为因诉被上诉人深圳市社会保险基金管理局社会保障行政受理行为一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初2618号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原审法院查明，原告于1980年1月1日入伍，1983年1月1日退伍。1992年12月，原告经深圳市宝安县劳动局批准从原工作单位阳泉市晋东化工厂调入深圳北方投资有限公司工作。原告的《深圳市社会保险历年参保缴费明细表》显示，原告在深圳首次参保时间为2004年7月；2004年7月至2006年11月、2008年12月至2011年7月，原告的参保单位为深圳市宝安区西乡东方阳塑胶厂，该单位为原告缴交了2011年4月至7月共计4个月的失业保险费，原告并未缴交失业保险费；2011年9月至2012年10月、2017年1月至2017年7月，原告以个人名义缴交社会保险费。2006年12月，原告办理了《深圳市失业员工证》，证件的有效期为2006年12月1日至2007年12月1日。2018年10月30日，原告办理失业登记。2018年11月6日，原告向被告申请领取失业保险金，提交了身份证复印件、深圳市失业员工证、介绍信等材料。同月14日，被告作出不予受理决定，内容为：经审核，原告不符合《中华人民共和国社会保险法》第四十五条中规定的“失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的”情形，决定不予受理。原审法院认为，本案原告于1980年应征入伍、1983年退伍、1992年调入深圳，用人单位为原告实际缴纳失业保险费的期间为2011年4月至7月，各方对此均无异议。同时，双方对原告服役年限、按国家规定计算的工龄视同失业保险缴费年限亦无异议。本案的争议焦点是：《中华人民共和国社会保险法》第四十五条有关“已经缴纳失业保险费满一年”中的“一年”是指实际缴纳失业保险费，还是应当包含视同失业保险缴费年限？进而，被告以原告不满足失业前和用人单位已经缴纳失业保险费满一年的条件作出不予受理决定是否合法。由于对该焦点问题的判断涉及到对“缴纳失业保险费满一年”“视同失业保险缴费年限”内涵的理解，同时，还需要综合考虑失业保险制度、军人保险制度等相关法律规定。一、失业保险制度立法沿革及相关规定。为保障失业员工的劳动权利、促进再就业，深圳市第二届人民代表大会常务委员会于1996年10月29日以经济特区立法的形式通过《深圳经济特区失业保险条例》。根据第三条规定，失业员工是指失去工作并办理了失业登记手续的具有特区常住户口的员工。根据第九条、第十一条规定，用人单位负有参加失业保险并按时足额缴交失业保险费的义务，而职工本人无需缴纳失业保险费。同时，第十七条明确规定失业员工享受失业保险待遇的，应同时具备三个条件：在法定劳动年龄内具有劳动能力、在特区连续工作一年以上以及失业后按照规定进行登记并有求职意向。在国家层面，行政法规《失业保险条例》于1999年1月22日起实施。该条例第二条、第六条明确规定，缴纳失业保险费的义务主体为城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工。第十四条将“按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年”作为领取失业保险金的条件之一。在国务院已经制定了《失业保险条例》《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》的基础上，全国人民代表大会常务委员会于2010年10月28日通过《中华人民共和国社会保险法》，该法于2011年7月1日起实施，该法第四十四条、第四十五条亦有与《失业保险条例》相同的规定，即用人单位和职工需共同缴纳社会保险费，并且将失业前用人单位和职工已经缴纳失业保险费满一年作为领取失业保险金的条件之一。此时，《深圳经济特区失业保险条例》仍然有效。由于《失业保险条例》和《中华人民共和国社会保险法》有关缴纳失业保险费的义务主体和失业保险金申领条件的规定，与《深圳经济特区失业保险条例》不同，因此，两者实为两种不同的失业保险制度。深圳市第五届人民代表大会常务委员会于2012年6月28日以经济特区立法的形式通过《深圳经济特区失业保险若干规定》，该规定于2013年1月1日实施。与此同时，《深圳经济特区失业保险条例》于2013年1月1日废止。根据《深圳经济特区失业保险若干规定》第二条，失业保险费的缴纳义务主体为职工及与其形成劳动关系的用人单位。但对于失业保险金的领取条件，该条例没有明确进行列举，仅在第七条表述为“失业人员符合法定条件的，享受下列失业保险待遇：……”同时，第十三条规定：“本规定未作规定的事项，适用国家和广东省的有关法律、法规。”据此，深圳失业保险金的申领条件应当按照《失业保险条例》和《中华人民共和国社会保险法》的规定执行。综上，从2013年1月1日起，《失业保险条例》第十四条、《中华人民共和国社会保险法》第四十五条关于失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的规定，同样是深圳失业人员领取失业保险金的条件之一。二、有关视同失业保险缴费年限的规定。由于职工参加失业保险的时间有长短之别且缴纳的失业保险费亦存在差异，职工失业时领取的失业保险金作合理差别才能体现公平原则和权利义务的一致性。因此，《失业保险条例》《中华人民共和国社会保险法》《深圳经济特区失业保险若干规定》均规定根据不同的“缴费年限”或者“累计缴费时间”领取期限不等的失业保险金，领取期限最长不超过二十四个月。但是，上述三部法律法规都没有关于视同失业保险缴费年限的规定，这就意味着，从上述三部法律规定本身不能得出“已经缴纳失业保险费满一年”中的“一年”应当包括视同失业保险缴费年限的结论，因此，“已经缴纳失业保险费满一年”指的应是实际缴纳失业保险费满一年。的确，为了更好地保护失业职工的权益，《失业保险金申领发放办法》和《深圳市失业保险视同缴费年限认定办法》都规定了视同缴费年限，即对于某些工作时间段尽管没有实际缴费，也应当视同缴费。值得注意的是，规定视同缴费年限的目的在于区别领取失业保险金待遇的期限，而不是改变上位法有关领取失业保险金的条件。其一，《失业保险金申领发放办法》第十五条规定：“经办机构根据失业人员累计缴费时间核定其领取失业保险金的期限。失业人员累计缴费时间按照下列原则确定：（一）实行个人缴纳失业保险费前，按国家规定计算的工龄视同缴费时间，与《条例》发布后缴纳失业保险费的时间合并计算。……”但是，《失业保险金申领发放办法》是2000年原劳动和社会保障部制定的部门规章，根据《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，行政法规的效力高于规章。因此，从法律位阶来看，《失业保险金申领发放办法》作为《失业保险条例》的配套制度，只能是对《失业保险条例》具体条款执行的细化，并不能突破或改变上位法有关“已经缴纳失业保险费满一年”的规定。事实上，《失业保险金申领发放办法》也没有逾越上位法的规定。从第十五条在整部规章中所处的章节来看，其隶属于第三章“失业保险金发放”，而不是第二章“失业保险金申领”，充分说明第十五条旨在保障具有不同法定工龄的失业人员发放失业保险金的标准有所区别，其有关合并计算的规定适用于发放失业保险金待遇的期限，而并非适用于核定是否具备领取失业保险金的资格和条件。其二，《深圳市失业保险视同缴费年限认定办法》是《深圳经济特区失业保险若干规定》的配套规定，其法律性质为规范性文件。该办法的制定目的既是为了使深圳2013年前后不同的失业保险制度进行有效衔接，同时也是为了更好体现失业保险金多交多得的差异性。因此，《深圳市失业保险视同缴费年限认定办法》是对哪些可以认定为视同缴费年限进行详细规定，并没有改变《失业保险条例》和社会保险法所规定的“已经缴纳失业保险费满一年”是申领失业保险金的前提条件之一。三、有关军人保险制度的规定。不可否认，军人服役期间为国家安全做出了贡献。2012年4月27日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国军人保险法》即旨在规范军人保险关系，维护军人合法权益。第四十九条规定：“军人退出现役后参加失业保险的，其服现役年限视同失业保险缴费年限，与入伍前和退出现役后参加失业保险的缴费年限合并计算。”该条关于视同失业保险缴费年限合并计算的规定，是否可理解为“已经缴纳失业保险费满一年”中的“一年”应当包含视同失业保险缴费年限，值得探讨。《关于〈中华人民共和国军人保险法（草案）〉的说明》中指出：“一、制定本法的总体思路……三是与国家社会保险制度相衔接。根据军人来自社会、绝大多数要回归社会的实际，规范军人入伍前和退役后保险关系的转移接续，保障军人退役后享有国家规定的社会保险待遇。”由此，军人保险制度与国家社会保险制度是两套不同的制度设置，上述条款的立法目的在于实现军人服役期间享受的保险制度与退役后享受的国家社会保险制度有效衔接，即退役军人进入社会后，应当按照国家社会保险制度享受待遇。该立法目的亦体现于2011年11月1日起施行的《退役士兵安置条例》第四十八条的规定，该条除了规定退役士兵服现役年限视同失业保险缴费年限，与实际缴费年限合并计算外，同时还明确规定：“参加失业保险的退役士兵失业，并符合《失业保险条例》规定条件的，按照规定享受失业保险待遇和相应的促进再就业服务。”即，退役士兵失业的申领失业保险金的，仍应当符合《失业保险条例》规定的申领条件。人力资源社会保障部、财政部、总参谋部、总政治部、总后勤部2013年联合发布的《关于退役军人失业保险有关问题的通知》（人社部发〔2013〕53号）亦能体现军人保险制度与社会保险制度相互衔接的立法初衷。第六条规定，退役军人参保缴费满一年后失业的，按规定享受失业保险待遇。这些规定均意味着，对于退役军人，其领取失业保险金仍应符合《中华人民共和国社会保险法》《失业保险条例》关于失业前用人单位和本人已按照规定参加失业保险履行缴费义务满一年的规定，其服役年限视同失业保险缴费年限合并计算仅是核定失业保险金待遇期限的依据。四、原告于2018年11月申请领取失业保险金，但此前仅用人单位缴交了2011年4月至7月的失业保险费，并不满足社会保险法第四十五条第一项关于失业前用人单位和职工本人已经缴纳失业保险费满一年的条件。因此，被告据此作出不予受理决定并无不当。此外，原告还将《深圳经济特区养老保险条例》、劳动和社会保障部办公厅《关于复转军人军龄及有关人员工龄是否作为计算职工经济补偿年限的答复意见》作为支持其诉讼请求的法律依据，由于上述法律规定调整的是养老保险、劳动关系领域的法律关系，并不适用于失业保险制度，故法院不予采纳。综上，原告诉请撤销不予受理决定的诉讼请求不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告闫晋为的诉讼请求。上诉人闫晋为不服原判，上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的不予受理决定；3.判令被上诉人尽职履责给予失业保险金。主要理由是根据《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国军人保险法》等法律法规和上诉人服役、退伍、安置、失业等事实，上诉人理应享受失业保险金待遇。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，予以确认。本院认为，本案审查的是上诉人作出的不予受理决定是否合法。上诉人申请失业保险待遇，应当适用《中华人民共和国社会保险法》的规定。《中华人民共和国社会保险法》第四十五条规定的条件之一是“失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的”，上诉人退伍后进入用人单位工作，缴纳了4个月的失业保险费，缴纳失业保险费年限不足一年。《中华人民共和国军人保险法》第四十九条规定：“军人退出现役后参加失业保险的，其服现役年限视同失业保险缴费年限，与入伍前和退出现役后参加失业保险的缴费年限合并计算。”人力资源社会保障部、财政部、总参谋部、总政治部、总后勤部《关于退役军人失业保险有关问题的通知》（人社部发〔2013〕53号）第六条规定：“退役军人参保缴费满一年后失业的，按规定享受失业保险待遇。”关于退役军人失业保险的特别规定也要求享受失业保险待遇应符合参保缴费满一年的条件，应符合《中华人民共和国社会保险法》规定的条件。因此，被上诉人根据《中华人民共和国社会保险法》第四十五条规定作出不予受理决定合法，上诉人要求撤销原判、撤销不予受理决定并享受失业保险待遇的请求没有法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，应由上诉人闫晋为负担，本院同意免交。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二〇年三月十七日书记员  熊雨潇