广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终67号上诉人（原审原告）广东省惠州仲恺高新区潼湖镇广和村大田坝经济合作社。负责人曾惠雄，组长。被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府。法定代表人钟小君，镇长。委托代理人龚敬涛，惠州市仲恺高新区潼湖司法所副所长。原审第三人惠州市顺达实业发展有限公司。法定代表人唐桂棠。上诉人（原审原告）广东省惠州仲恺高新区潼湖镇广和村大田坝经济合作社因与被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府、原审第三人惠州市顺达实业发展有限公司行政协议一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初476号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告请求被告归还的15.5亩土地的依据是基于1996年3月15日原告与被告签订的《大田坝村征地补充协议》中约定，在被告征地380.1亩的土地中退回146亩土地给原告。原告于2019年11月6日才向法院提起本案诉讼，已超过法律规定的最长20年的起诉期限，法院已无权对该行政行为进行审理。另外，原告称被告在2003年未经其同意，将涉案15.5亩土地出让给第三人，原告从2003年起向区、市、省各级人民政府反映投诉，也可以认定原告自2003年起就知道或者应当知道涉案行政行为，原告于2019年11月6日才向本院提起诉讼，也已超过上述行政诉讼法司法解释规定的一年的起诉期限。综上所述，原告向原审法院提起本案行政诉讼，已超过起诉期限，原审法院应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定驳回原告广东省惠州仲恺高新区潼湖镇广和村大田坝经济合作社的起诉。上诉人（原审原告）广东省惠州仲恺高新区潼湖镇广和村大田坝经济合作社不服原审裁定，上诉称：原审认为上诉人提起行政诉讼已经超过了起诉期限，因此驳回了上诉人的起诉。但是，上诉人认为，上诉人每年均有向行政机关反映案涉问题，因此，本案并未超过起诉期限。双方于1996年3月15日签订《大田坝村征地补充协议书》，约定被上诉人退回上诉人土地146亩，双方明确了土地界限，但被上诉人尚有15.5亩土地末归还给上诉人。2003年被上诉人未经上诉人同意，擅自将计划退回给上诉人的土地15.5亩出让给第三人，第三人已取得国有土地使用权证书。案涉问题出现后，上诉人每年均向相关行政部门进行反映，要求行政部门予以处理及解决。仲恺高新区综治信访维稳中心于2018年8月27日出具的《信访事项交办情况告知单》已经确认了上诉人多年、多次前往行政机关反映案涉问题的情况。2018年9月19日，惠州市信访局出具惠市办访[2018]1127号《信访事项交办情况告知单》，告知上诉人案涉问题已经交于仲恺区信访局研究处理，但至上诉人起诉之日，仲恺区信访局仍未解决案涉问题。上诉人为保障全体村民的利益，在行政机关不能解决案涉问题的情况下，于2019年8月14日向惠州市惠城区人民法院提起诉讼。在被惠州市惠城区人民法院告知应提起行政诉讼后，上诉人向博罗县人民法院提起行政诉讼。综上，上诉人认为，在上诉人每年均有向行政机关反映案涉问题的情况下，本案的起诉期限应当每年均重新计算。上诉人于2019年8月14日即就案涉问题向人民法院提起诉讼，本案的起诉期限并未超过。上诉人为了维护自身的合法权益，现依法提起上诉，请求人民法院依法裁判。上诉请求：1.撤销博罗县人民法院（2019）粤1322行初476号行政裁定书，依法裁判发回重审；2.判令被上诉人承担本案两审诉讼费用。被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府答辩称：一、被上诉人不是本案的适格被告，原审法院应裁定驳回其起诉。本案中，上诉人请求被上诉人将第三人（惠州顺达实业发展有限公司）占有的且已取得国有土地使用权证书的15.5亩的土地所有权归还，其实际是对有关行政机关就案涉15.5亩土地的国有土地使用权证书的颁证行为的异议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，被上诉人并不是办理该国有土地使用权证书的行政机关。因此，被上诉人不是本案的适格被告，原审法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。二、即使不考虑错列被告的问题，本案起诉也已超过起诉期限，原审法院裁定驳回上诉人的起诉合法有据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案上诉人请求被上诉人归还的15.5亩土地的依据是基于1996年3月15日双方签订的《大田坝村征地补充协议》中的约定，其于2019年11月6日才向原审法院提起诉讼，也已超过了法律规定的最长20年的诉讼保护起诉期限。另外，上诉人称被上诉人在2003年未经其同意，将涉案的15.5亩土地转让给第三人，上诉人从2003年起向区、市、省各级人民政府反映投诉，也可以认定上诉人自2003年起就知道或者应当知道涉案的行政行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，上诉人在2019年11月6日才向法院提起诉讼，即便不考虑错列被告的问题，上诉人的起诉也已明显超出司法解释规定的一年的起诉期限。因此，原审法院以上诉人提起本案诉讼超过起诉期限为由裁定驳回其起诉符合法律规定。三、本案不存在重新计算起诉期限的问题，上诉人的起诉已超过了起诉期限。上诉人诉称，案涉问题出现后，其从2003年起每年均向相关行政部门反映，仲恺高新区综治信访维稳中心以及惠州市信访局分别于2018年8月27日、2018年9月19日向上诉人出具《信访事项交办情况告知单》，但至上诉人起诉之日，相关部门仍未解决案涉问题，因此认为每年应重新计算起诉期限。申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。但是，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。根据该条规定，起诉期限是一个固定期限，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长期限。上诉人因信访耽误的时间并不属于“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因”而耽误起诉期限的情形，所以不是法定可以延长起诉期限的正当理由，不存在重新计算起诉期限的问题。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉，维持原裁定。原审第三人惠州市顺达实业发展有限公司未向本院提交陈述意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，上诉人（原审原告）广东省惠州仲恺高新区潼湖镇广和村大田坝经济合作社认为被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府未完全履行1996年3月15日签订的《大田坝村征地补充协议》，归还其剩余的15.5亩土地，但其于2019年8月14日才向法院提起诉讼，已超过法律规定的最长的20年的起诉期限。另，向有关部门申诉信访和反映问题不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的耽误起诉期限的法定情形，而上诉人（原审原告）广东省惠州仲恺高新区潼湖镇广和村大田坝经济合作社未能举证证明自身具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条应扣除起诉期限的法定情形，故原审裁定驳回其起诉正确，本院应予维持。综上，上诉人（原审原告）广东省惠州仲恺高新区潼湖镇广和村大田坝经济合作社上诉理据不足，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年三月三十日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：《中华人民共和国行政诉讼法》相关条文第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。