西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书      （2019）陕71行初846号     原告刘军政，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   原告万秀琴，女，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   原告刘智德，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   原告刘萌，女，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   原告刘恒通，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   原告万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通共同委托代理人刘军政，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县XX镇XX村XX组。   被告西安市鄠邑区人民政府，住所地西安市鄠邑区。   法定代表人裴靖瑜，区长。   委托代理人杜玮祎，该政府工作人员。   委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。   第三人西安沣京工业园管理委员会，住所地西安市鄠邑区。   法定代表人王鹏彬，主任。   委托代理人任豪，该管委会工作人员。   原告刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通因与被告西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）、第三人西安沣京工业园管理委员会（以下简称沣京管委会）确认拆迁安置协议无效一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月16日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告刘萌、刘恒通及原告万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通共同委托代理人暨原告刘军政，被告鄠邑区政府委托代理人杜玮祎、杨东峰，第三人西安沣京工业园管理委员会委托代理人任豪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   2018年12月21日，西安沣京工业园管理委员会与原告户户主杨某某签订了搬迁安置协议。   原告刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通诉称，2018年12月1日，被告在既无法律授权又无行政主体机构依法委托的前提下，在原告所居住的村内张贴《通告》，实施集体土地上房屋搬迁，违背诚实信用原则，采用欺诈、胁迫等手段与被征收人签订《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议》，其行为已严重侵犯了原告的合法权益，对原告的合法财产造成了无法弥补的损失。一、被告行使法外权力实施集体土地上房屋搬迁行为无效。2018年12月1日，被告在主体不适格、程序不正当的前提下，在原告居住的村实施集体土地上房屋搬迁，规避法律、行政法规的强制性规定，以道路建设为名，实施集体土地上房屋搬迁，违法强行收回原告集体土地使用权，致使原告户内部分成员房屋所有权、宅基地使用权灭失，居住权丧失。二、被告违法剥夺原告对房屋的所有权，致使原告户内部分成员丧失居住权。原告全家共计六口人，共同共有合法宅基地和房屋三间，在本次房屋搬迁过程中，被告对原告房屋所有权人认定事实不清，不征求全体房屋所有权人意见，不审核户内其他房屋所有权人授权委托书及签名，故意规避户内其他所有权人，单独与户主一人签订补偿安置协议，严重违反了《民法总则》及《物权法》有关规定，实属重大且明显违法表现。被告在本次房屋搬迁过程中，不但剥夺了房屋户内部分所有权人对房屋的处分权，还不予房屋安置，致使原告全家生活水平急剧下降。三、被告采用欺诈、胁迫手段签订协议。一是被实施集体土地上房屋搬迁，以道路建设为名，实施违法强行收回原告集体土地使用权之实；二是地方党组下发文件要求党员必须服从，对行动迟缓的党员予以党纪处分，误导了群众，违反《合同法》第五十二条规定。四、被告不具备签订补偿安置协议主体资格，所签订的协议无效。涉案《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议》签订者双方的身份、资格、权利义务、权利能力或行为能力不符合法律规定的签订协议的要件或成立条件。法律法规及规章并没有授予被告行使管理职权，其实施房屋征收时不能独立承担法律责任，与房屋所有权人签订《安置补偿协议》不具备行政主体资格。且家庭户内成员在没有征得其他户内房屋所有权人同意或授权的情况下，与被告签订不动产处分协议，实属违反《物权法》规定的无权处分侵权行为。五、无效协议造成原告财产损失应予赔偿。原告房屋的所有权已被政府征收而消灭，被告违法拆除原告房屋的行为不仅对原告房屋所有权人的权利造成损害，也对实际使用人的财产造成损害，所以，作为征收人的被告依法应给予原告合理安置赔偿。综上，为保障原告合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法确认被告与第三人杨某某签订的《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议》无效；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交的证据有：第一组：1、周贵坊村委会证明；证明我是农业户口，房屋拆除前一直在本村生活，该房屋是我唯一的生活用房，原告刘军政具有分房的资格。2、西安市住房情况查询结果证明；证明原告在拆除的涉案房屋之外没有任何房产，本村的房屋是原告唯一的生活用房。第二组：1986年户县村民宅基地普查登记表；证明：1、原告有合法的房屋产权，征收并拆除原告的合法房屋不予安置是错误的。2、被告以产权调换规避自己的违法行为，使原告没有合法的产权。第三组：1、陕西省及鄠邑区文件三份；证明原告刘智德按照国家政策与儿子刘军政户籍互换将户口迁回为农业户口。2、原告刘智德的户口复印件。证明原告刘智德是农业户口，符合安置条件。第四组：XX道一份；证明棚户区XX村整体搬迁是商业开发的腾地行为，而非公共利益。第五组：西安沣京工业园管理委员会事业法人证书；证明被告是适格的。沣京管委会发布实施通告，拆迁没有审批手续和法律依据，属于行政越权。第六组：《全所动员启动——XX路XX园管委会开展棚改工作》；证明被告使用警力参与拆迁，实施通告是政府行为，具有强制性、不可抗拒性。第七组：《对市XX村进行征地拆迁问题的回复》；XX园XX路行为属于先拆未批的违法行为，按照土地管理的用途，协议应该认定无效。协议拆迁不是相关部门主导的拆迁，没有征收批文，导致与村民订立的协议属于非法转让集体土地使用权的行为，违反土地法的规定。第八组：《政府信息公开告知书》（鄠政办信息公开 [2019]13号）；证明西安沣京工业园管理委员会发布和实施程序违法。沣京管委会实施主体违法。第九组：XX道XX篇；证明项目是区委区政府主导的行政行为；项目具有强迫性及不可抗拒性；本次拆迁不是为了公共利益，而是为了商业开发的腾地行为。第某某：杨某某的证明；证明杨某某所签订的协议是一人所为，没有取得全体家庭成员的委托及授权，违反了合同法。第十一组：12345网上回复结果；证明本次拆迁没有任何土地批复及棚改备案信息。第十二组：证明；证明全家5人没有授权和委托与杨某某签订棚户区改造房屋征收协议。   被告鄠邑区政府辩称，原告所在的五竹街道周北村在省XX区XX园规划范围内，在该范围内，沣京棚户区改造项目、XX号XX大道拓宽改造工程三个项目计划实施。为了加快工业园建设和副中心城市建设步伐，2018年12月1日，西安沣京工业园管理委员会在XX园区XX村发布《通告》，采取自愿原则，对两条道路绿线范围内和棚户区改造房屋实施自愿搬迁。答辩人没有发布搬迁公告，没有在原告村实施房屋搬迁，没有和原告签订搬迁安置协议书。答辩人认为，周北村的房屋搬迁是西安沣京工业园管理委员会实施的协议行为，西安沣京工业园管理委员会是独立法人单位，原告起诉答辩人要求确认协议无效没有事实依据，且超过起诉期限，请求法院驳回原告起诉或者诉讼请求。   被告鄠邑区政府向本院提交的证据有：1、《陕西省人民政府常务会议纪要》（2001年第5次）；2、《关于同意设立西安经济技术开发区户县沣京工业园的意见》（陕计规划[2000]1361号）；3、《关于成立户县经济技术产业园区管理委员会的通知》（户编发〔2000〕01号）、《户县机构编制委员会关于户县沣京工业园管理委员会更名的批复》（户编发〔2005〕8号）、《西安市鄠邑区机构编制委员会关于成立西安沣京工业园管理委员会的通知》（鄠编发〔2018〕44号）； 4、《陕西省自然资源厅关于省级开发区四至范围公告》（陕自然资公告〔2018〕3号）。上述证据证明西安沣京工业园是陕西省人民政府批准设立并保留的省级开发区，西安沣京工业园管理委员会是原户县人民政府、现西安市鄠邑区人民政府设立的具有独立法人资格的事业单位，代表政府依法行使对西安沣京工业园园区的行政管理职能。   第三人西安沣京工业园管理委员会述称，五竹街道周北村在西安沣京工业园规划范围内，在该范围内，沣京棚户区改造项目、XX号XX大道拓宽改造工程三个项目计划实施。为了加快工业园建设和副中心城市建设步伐，2018年12月1日，西安沣京工业园管理委员会在XX园区XX村发布《通告》，采取自愿原则，对两条道路绿线范围内和棚户区改造房屋实施自愿搬迁。目前，XX村XX户XX户签订安置协议书，领取了合同约定的补偿款，房屋交出已经被拆除。原告家的房屋在XX大道XX线范围内，原告家户主杨某某2018年12月21日和工业园管委会签订了搬迁安置协议书，2018年元月交房并领取了安置补偿款，2019年元月底房屋被拆除，原告家庭的宅基地已经被用于道路建设。第三人认为，周北村的房屋搬迁采取自愿原则，村民自主决定是否签订安置协议搬迁。第三人为了公共利益在周北村实施房屋搬迁，没有采取欺诈、胁迫的手段，协议搬迁保障了原来村民的居住条件和合法权益，没有侵犯原告的合法权益。原告起诉区政府要求确认协议无效，要求区政府依职权主动履行征收补偿安置义务给原告家6人进行房屋安置，没有事实和法律依据，且超过起诉期限。请求法院驳回原告起诉或者诉讼请求。   第三人西安沣京工业园管理委员会向本院提交了如下证据：第一组：《通告》；证明：1、《通告》制订、发布单位为西安沣京工业园管理委员会，非本案被告；2、拆迁项目为XX大道及XX号路拓宽项目，非棚改项目；3、拆迁范围为XX道XX线范围内，非整村搬迁；4、明文规定“群众自愿”为原则。没有任何行政强制和行政指令的文字表述；第二组：申请书；证明被搬迁人写申请书自愿参与搬迁，非行政命令或强制行为。第三组：承诺书；证明被搬迁人自己承诺所提供的户内人口数量、户籍情况及宅基地资料真实、合法、有效，并承担法律和经济后果责任。第四组：审核表；证明由西安沣京工业园管理委员会邀请户籍、土地管理、村两委会等职能部门人员，联合对被搬迁人提供的资料的真实性、合法性进行审核确认。第五组：评估登记表。证明：1、由评估职能单位对被搬迁人房屋的面积及价格进行评估，实现公平、公正拆迁；2、为群众提供选择“评估补偿”或“综合补偿”的参考依据，实现群众利益的最大化。第六组：搬迁安置协议书；证明：1、协议相对人、签约主体为西安沣京工业园管理委员会，非本案被告；2、管委会借用鄠邑区棚改办印制的统一版本协议书文本签订道路拓宽项目搬迁协议，而非与被告签订棚改协议。第七组：XX房登记表；证明被搬迁人履行协议自愿交付房屋。第八组：房屋安置卡；证明：1、拆迁各项补偿、奖励金已领取，房屋已被拆除；2、原告的协议约定安置的住宅面积、商业面积已落实。《拆迁安置补偿协议》原告及管委会均已全面履行终结。   经庭审质证，原告对被告鄠邑区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性认可，合法性及关联性均不认可，理由是实施棚户区改造签订的协议与该份证据不符，本案协议签订是棚户区改造协议的签订。对证据2、3、4的真实性认可，合法性及关联性均不认可，理由同证据1的意见一致。对证据1-4的证明目的不认可。原告对第三人西安沣京工业园管理委员会提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是《通告》是违法的。对第二组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是该份证据是复印件，是假的。XX组XX组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。理由是没有见过证据的原件，都是复印件，所以真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。   被告鄠邑区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据1的真实性、合法性及关联性均不认可；证据2的真实性及合法性认可，关联性不认可。对第二组证据真实性、合法性及关联性不认可。对第三组证据1的真实性、合法性及关联性不认可；证据2的真实性及合法性认可，关联性不认可。对第四组证据的真实性、合法性及关联性不认可。对第五组证据不发表质证意见，理由是工业园是事业单位，法人已经变更。对第六组证据的真实性、合法性及关联性不认可。对第七组证据的真实性认可，合法性及关联性不认可。对第八组证据的真实性认可，合法性及关联性不认可。对第九组证据的真实性、合法性及关联性不认可。对第某某证据的真实性、合法性及关联性不认可。对第十一组证据的真实性、合法性及关联性不认可。补充说明一点，周北村已拿到批复，关于政府批复的问题已经解决了。对第十二组证据真实性、合法性及关联性不认可。除对第十一组证据的证明目的认可外，对原告提交的其他证据的证明目的均不认可。被告鄠邑区政府对第三人西安沣京工业园管理委员会提交的证据发表如下质证意见：对XX组XX组证据的三性及证明目的均认可，认为协议是杨某某与西安沣京工业园管理委员会签订，不是与区政府签订的，所以与我方无关。   第三人西安沣京工业园管理委员会对原告提交的证据发表如下质证意见：同鄠邑区政府的质证意见一致。第三人西安沣京工业园管理委员会对被告鄠邑区政府提交的证据发表如下质证意见：对被告提交的证据1-4三性及证明目的均认可。   当事人所提交的上列证据均经法庭质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的XX组XX组证据、第十一组证据的真实性予以确认；对原告提交的第某某证据、第十二组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予确认；对被告鄠邑区政府提交的证据1-4的真实性予以确认；对第三人沣京工业园管委会提交的XX组XX组证据的真实性、合法性、关联性予以确认。   经审理查明，原告万秀琴、刘萌、刘恒通系西安市鄠邑区XX镇XX村村民，原告刘智德、刘军政在外参加工作之前系西安市鄠邑区XX镇XX村农业户口，上述原告共同在周北村居住生活。2018年12月1日，为实施XX大道及XX号路拓宽项目，西安沣京工业园管理委员会发出通告，XX道XX线范围内涉及的村民宅基地上房屋实施拆迁。原告户户主杨某某于2018年12月20日向西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部递交申请，对搬迁安置方案表示同意并自愿签订搬迁安置协议，并与西安沣京工业园管理委员会结算了搬迁安置费用，西安沣京工业园管理委员会应付杨某某搬迁安置补偿费共计658200元。2018年12月21日，杨某某与西安沣京工业园管理委员会签订搬迁安置协议（编号：0000382），安置140㎡住宅1套，70㎡住宅2套，同日，杨某某向西安沣京工业园管理委员会交回整院房屋，并领取了房屋安置卡及上述搬迁安置补偿费用。后西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部将杨某某交回的整院房屋予以拆除。2019年10月16日，原告刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通诉至法院，请求：1、依法确认被告与第三人杨某某签订的《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议》无效；2、本案诉讼费由被告承担。   另查明，原告刘军政因在其父刘智德所在单位接班，2018年8月29日方将户口迁回原籍。   又查明，2019年9月23日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]826号《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组16.2273公顷集体建设用地依法征收为国有。   再查明，西安沣京工业园管理委员会是被告鄠邑区政府的派出机构。西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部系西安沣京工业园管理委员会设立的临时机构。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，鄠邑区政府是涉案征地项目的征收主体，根据本案现有证据显示，原告户户主杨某某于2018年12月21日签订了涉案搬迁安置协议，委托书、申请书上的签名均系杨某某本人亲笔所写，包括费用结算表、交房登记表的签名也是杨某某亲笔所写，同时杨某某是完全民事行为能力人，具有对自己行为的辨认和控制能力，对于涉及拆迁等重大财产的处分，没有家庭成员的同意，家庭成员其中一人处置财产应当承担民事责任，而原告提交的证据不能证明杨某某签订协议时受到欺诈、胁迫或者其他违背意愿的行为，亦不足以证明杨某某是在未取得其家庭成员委托的情况下签订的协议，故原告的起诉理由不能成立，本院不予采纳。同时，杨某某已领取了补偿费用，并向西安沣京工业园管理委员会腾交了整院房屋，由西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部实施了拆除，涉案搬迁安置协议已实际履行，综合上述情形，涉案搬迁安置协议并无上述法律规定的重大且明显违法的情形，亦不属于无效的情形。关于原告认为被告不具备涉案搬迁安置协议主体资格的主张，本院认为，鄠邑区政府系涉案项目的征收主体，被诉搬迁安置协议虽然是西安沣京工业园管理委员会以自己的名义与杨某某签订的，但西安沣京工业园管理委员会系鄠邑区政府举办的事业单位，因西安沣京工业园管理委员会不具有行政主体资格，由其设立单位鄠邑区政府承担法律责任，故不存在不具备涉案搬迁安置协议主体资格的问题。实际上影响原告刘智德、刘军政拆迁权益的问题，主要是两原告的身份问题，即是否属于周贵坊村集体经济组织成员的问题，对此，本案虽不涉及，但原告可通过其他渠道主张自己的权利。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，西安沣京工业园管理委员会是被告鄠邑区政府的派出机构，西安沣京工业园管理委员会的行为，原告以鄠邑区政府为被告符合法律规定。综上，本院认为，涉案搬迁安置协议不属于无效情形，经释明，原告坚持其诉讼请求。故依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：   驳回原告刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审判长   张君   审判员   辛晶   人民陪审员   李瑞芳     二〇二〇年三月十八日     法 官 助 理 李小凤                                 书  记 员 刘梦蝶                1