浙江省建德市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0182行初53号 原告叶雪红，男，1970年2月6日出生，汉族，浙江省建德市人，住浙江省建德市。 委托代理人（特别授权代理）徐峰，浙江金众律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）陈昌亮，北京德恒（宁波）律师事务所律师。 被告建德市人民政府更楼街道办事处，住所地浙江省建德市更楼街道商贸街208号。 法定代表人倪浩群，主任。 出庭应诉负责人黄松霖，系该街道办副主任。 委托代理人（特别授权代理）邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。 第三人叶志高，男，1941年9月27日出生，汉族，浙江省建德市人，住浙江省建德市。 第三人蒋水花，女，1948年3月22日出生，汉族，浙江省建德市人，住浙江省建德市。 原告叶雪红与被告建德市人民政府更楼街道办事处(以下简称更楼街道办)、第三人叶志高、蒋水花行政协议一案，原告于2019年6月4日向本院提起行政诉讼，并自愿选择诉前化解机制先行调解。本院于同年8月1日立案后，依法向被告更楼街道办、第三人叶志高、蒋水花送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告叶雪红及委托代理人徐峰、陈昌亮，被告更楼街道办的出庭应诉负责人黄松霖及委托代理人邵鸣到庭参加诉讼，第三人叶志高、蒋水花经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告叶雪红诉称，更楼街道办在2018年12月10日印发《岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》），对南方水泥绿色建材产业园建设项目中，石马头区块征收集体土地房屋补偿安置工作进行了相应的规定。但经原告分别向浙江省人民政府、杭州市人民政府、建德市人民政府等相关部门申请信息公开，得知南方水泥绿色建材产业园建设项目至今仍未申报农转用及征收手续，也没有办理供地。因此，原告认为，被告在本次征迁过程中存在如下的几点严重的违法行为：第一，程序违法。南方水泥建设项目没有依法履行立项批复及申报手续，征收原本属于农民集体所有的土地应当经省级人民政府或者国务院批准，涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续，但至今仍未办理。被告在履行房屋、土地征收的各项审批手续之前，就作出了对集体土地上房屋土地的征收决定，严重违反了法律、法规的规定。同时，《实施方案》的发布实施时间为2018年12月10日，但审核通过该方案的《建德市人民政府常务会议纪要》却于2018年12月25日才印发，即被告在建德市政府尚未审议通过该方案之前，就已经公布实施了，制定程序违法。第二，南方水泥绿色建材产业园建设项目征迁的资金未足额到位，被告就开始征迁，严重损害被征迁人的利益。参照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，做出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户专出，专款专用。《建德市政府投资项目资金管理办法》也规定，政府在投资项目立项前必须要落实建设资金，南方水泥绿色建材产业园建设项目为政府性的投资项目，依照上述规定，项目立项前应当设立财政专项的资金专户并提前落实相应的资金，现被告在未明确落实资金及专户的情况下即进行了征迁，其行为明显违反了上述规定。同时，被告与原告签订的《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》）中约定征收房屋补偿款在正式安置时才进行结算，该约定也严重违反了国家先补偿后拆迁的规定，严重损害了被补偿人的利益。第三，被告的安置方式违规。《建德市征收集体所有土地房屋补偿安置实施办法》（建政函[2014]142号,以下简称《建德市实施办法》）明确规定，住宅用房采用的是货币安置、公寓式安置以及联建房安置，但是《实施方案》中仅规定有“货币安置及公寓式安置”两种安置方式，比《建德市实施办法》规定的方式少了一种。从法理上看，《建德市实施办法》是建德市政府层面的规定，被告仅能在《建德市实施办法》的基础上进行细化，没有另行制定或者限缩的权利。因此，《实施方案》中规定的“安置方式”限缩了《建德市实施办法》的规定，客观上侵害了被补偿人选择安置方式的权利，应属无效。第四，被告的签约及征迁程序违法。被告在征迁补偿中，评估程序违反法定程序，制定补偿安置方案侵害了被补偿人的参与权，奖励政策随意，不落实安置人口政策及被征地农民养老保险政策等问题，还采用中断供水供电、通过工作单位施压等非法方式迫使被补偿人拆迁的违法行为。第五，《安置协议》的内容与被告原承诺不一致，计算方式有出入。原告的父母（叶志高、蒋水花）为独立一户，有独立的房屋面积，现《安置协议》将父母与叶雪红并在一起安置，导致补偿减少，应当增加。叶雪红的妻子李小英于2018年11月9日将户口迁到被拆迁房屋，依照《实施方案》中“基本安置人口在被补偿人房屋住址的初婚配偶，应计入安置人口”的规定，李小英应计入安置人口。叶雪红的女儿叶洋出生后户籍跟随父亲，虽为非农人口，但其属于《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》中规定的家庭常住户口，应计入安置人口。《建德市实施办法》和《实施方案》与杭州市条例冲突，应适用杭州市的规定。综上，《安置协议》约定的计算方式、安置人口错误，原告为维护自己的合法权益，请求判令：1.撤销原、被告签订的《安置协议》；2.被告与原告重新签订《安置协议》；3.被告承担本案诉讼费用。 原告叶雪红向本院提交了以下证据：1.《岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》一份，证明被告征收原告户所在区块土地和房屋，并就补偿标准等作出实施方案事实。2.自然资源部、浙江省自然资源厅、浙江省人民政府、杭州市人民政府、建德市人民政府等作出的信息公开告知书一组，证明被告征收土地和房屋的程序违法，未依法履行立项批复及申报手续，征收补偿费用未足额到位，安置方式违规、安置内容违法的事实。3.《户口本》一组，证明原告身份及家庭成员信息，叶志高、蒋水花两人为独立一户。4.《集体土地建设用地使用权证》一份，证明原告户房屋在拆迁范围内的事实。 以上证据均系复印件。 被告更楼街道办辩称，一、《实施方案》合法有效。1.《实施方案》系被告依法行政的行为，被告在行政管辖范围内，为加快南方水泥绿色建材产业园建设的步伐，规范岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置工作，保护被补偿人的合法权益，根据建德市人民政府《关于印发建德市征收集体所有土地房屋补偿安置实施办法的通知》文件精神，结合更楼街道的实际情况，依法制定《实施方案》。2.《实施方案》的内容不涉及土地征收。《实施方案》的内容主要为：适用范围、房屋补偿标准、安置方式、安置人口的确定、奖励标准等，未涉及集体土地征收。3.《实施方案》事先通过批准。被告依照本市的相关政策文件精神，结合本辖区的具体情况，制定了方案，并报建德市人民政府审核批准。建德市人民政府于2018年12月6日召开十六届二十六次常务会议予以审批通过。被告于2018年12月10日将《实施方案》公布实施。二、《实施方案》的实施没有行政强制行为，而是采用自愿原则。为加快南方水泥绿色建材产业园建设，被告在制订实施方案中，穷尽了所有奖励措施，组织街道工作人员广泛耐心地向区范围内的村民讲解实施方案的具体内容及政策依据，做了大量的思想工作。被告本着依法征收、决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则，在广大村民充分了解政策和实施方案的前提下，原告自愿与被告签订《安置协议》，被告的行为不具有强制性。三、对原告要求重新签订的《安置协议》。首先，《安置协议》中的奖金系严格按照《实施方案》确定的时间节点执行，无法增加。其次，原告的妻子李小英、女儿叶洋均系非农人口，不符合《实施方案》规定的安置人口，因此原告要求增加人口的诉求，不能得到支持。综上，被告认为《实施方案》内容合法，具有可操作性，《安置协议》的签订不具有行政强制性，完全出于自愿，请求法庭驳回原告的诉讼请求。 被告更楼街道办向本院提交了以下证据：1．《岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》一份，证明在实施该方案之前依法进行公告，依法制定，合法有效。2．《建德市人民政府常务会议纪要》（[2018]17号）一份，证明实施方案已通过市政府批准。3．《房屋征收补偿安置协议书》一份，证明被告对集体土地上的房屋进行征收的过程中采取自愿协商原则，不具有行政强制性。 以上证据均系复印件。 第三人叶志高、蒋水花未到庭参加诉讼，亦未提交书面诉讼意见。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，提出《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第8条规定，征地房屋补偿实施方案应当经市土地管理部门批准，市土地管理部门应当予以公告，被告未提交《实施方案》制定程序合法的证据。认为《实施方案》针对的是集体所有土地和房屋的征收补偿，不仅针对房屋，同时认为《实施方案》中安置方式、安置人口的确定与《建德市实施办法》的规定不一致，提出被告征收集体土地未取得合法手续，认为《实施方案》无效。对证据2，提出《实施方案》的批准主体是土地管理部门，市政府批准不是必然程序，且会议纪要写的是“原则同意”更楼街道提交的方案。对证据3的合法性有异议，提出被告工作人员与叶雪红解释补偿计算方式时是以叶雪红为单独一户安置计算的，因此即使是空白协议也同意签订，但事后发现叶雪红的父母与其签在同一份协议上，该签订方式使补偿及面积的计算有出入，故认为协议不合法。 被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议。证据2，真实性无异议，关联性有异议，理由是《实施方案》系对房屋进行征收，尚未涉及土地，对集体土地上的房屋采用自愿原则，并无大规模的强制性介入。原告所称的前置审批手续，在项目后续审批中会涉及，但现在尚未涉及，因此该证据与本案没有关联。对证据3无异议，提出本次房屋征迁范围是石马头区块，叶志高的户口是在本区块之内，但叶雪红的户口在更楼街道更楼社区，不在征迁范围之内，且从户口本可知叶雪红的妻女都是非农业户口，从而证明《安置协议》内容合法。对证据4无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1即被告提交的证据1，系更楼街道办制定的岩源村石马头区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案，本院予以采信；证据2，被告对真实性无异议，本院对真实性予以确认；证据3、4，被告质证后无异议，本院予以采信。被告提交的证据2，原告对真实性未提异议，能够证明《实施方案》经建德市人民政府于2018年12月6日举行的十六届二十六次常务会议讨论，原则同意《实施方案》的事实，本院对该事实予以采信；证据3，系被诉行政协议，原告对真实性未提异议，本院对真实性予以确认，对其合法性，将在裁判说理部分予以综合阐述。 经审理查明，2019年1月8日，第三人叶志高、原告叶雪红（乙方）在公告规定的签约时间内与更楼街道办（甲方）签订《安置协议》一份。《安置协议》约定：更楼街道办因南方水泥绿色建材产业园项目建设需要，决定对该项目涉及的房屋依法实施征收。乙方的房屋属于征收范围，依据市政府批准的《实施方案》的规定，甲乙双方在平等、自愿、协商的基础上就房屋征收补偿和安置达成如下协议。乙方房屋坐落于岩源村石马头自然村，被征收房屋建筑面积共187.78平方米，其中：合法主房建筑面积187.78平方米，属砖混结构，附房建筑面积0平方米。乙方家庭安置人口3人，其中虚拟人口0人。乙方选择公寓式安置方式，安置面积按照被补偿人安置人数核定，按每人75平方米计算确定。乙方可安置面积225平方米。征收房屋补偿款185564元，另有房屋评估奖、面积奖（包括签约奖、集中签约奖、腾空奖）、人口奖、未突击抢修奖、提前腾空奖励、搬家和临时过渡补助费等总计166868元。另约定安置房建筑面积的款项结算在正式安置时以实际安置面积进行。截至开庭之日，原告尚未领取补偿款。 另查明，建德市人民政府于2018年12月6日举行了十六届二十六次常务会议，经讨论原则同意《实施方案》。2018年12月10日，《实施方案》正式发布并实施。 再查明，叶志高育有三子，叶雪康、叶雪红、叶雪良。1995年，叶志高户办理了《集体土地建设用地使用证》[建集建（95）字第020010号],载明石马村的房屋正房占地面积207平方米，附属房占地面积12平方米。2005年，叶志高与三子签订分家协议，约定叶志高将其主房6间（两层）、次房2间分给三子。其中，主房北面三间归长子叶雪康，主房西面三间归次子叶雪红，西面次房归叶雪良（即占地面积12平方米的附房）。叶雪康、叶雪良在分得房屋后，办理了分户各自落户。叶雪红的户籍因工作原因于1994迁至更楼社区，户籍性质转为非农，分家协议所涉分给叶雪红的主房西面三间房屋的土地使用权一直登记在叶志高名下，该部分房屋经评估公司测量建筑面积为187.78平方米。另叶雪红的妻子李小英于2018年11月9日从寿昌镇迁到叶雪红户，其女儿叶洋于2013年3月14日出生，户籍随父亲叶雪红，叶雪红户三人均为非农业家庭户。 本院认为，案涉《安置协议》系叶志高、叶雪红本人所签，不存在受欺诈、胁迫签订的情况，故《安置协议》的签订应系原告及第三人的真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在合同无效或可撤销的法定情形。同时，案涉房屋经合法评估，《安置协议》约定的安置人口、安置方式、补偿标准等亦符合《建德市实施办法》、《实施方案》的规定，不存在损害原告合法权益的情形。综上，原告要求撤销《安置协议》并重新签订的诉请，依据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告叶雪红的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告叶雪红负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  翁 婷 人民陪审员  洪雷姣 人民陪审员  王亚平 二〇二〇年三月二日 书 记 员  单丽丽