福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0102行初96号 原告陆美娥，女，1981年1月10日出生汉族，住福州市仓山区。 原告陆月娥，女，1984年9月6日出生汉族，住福州市仓山区。 原告郭仙娥，女，1987年7月15日出生汉族，住福州市仓山区， 原告陆昌信，男，1971年1月12日出生汉族，住福州市仓山区。 原告陆昌升，男，1973年6月30日出生汉族，住福州市仓山区。 被告福州市仓山区盖山镇人民政府，住所地福州市仓山区盖山路2号。 法定代表人谢烨，镇长。 委托代理人王美旺，男，单位工作人员。 委托代理人严孙伟，福建八闽律师事务所律师。 被告福州市仓山区人民政府，住所地福州市仓山区闽江大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 委托代理人李英，女，单位工作人员。 委托代理人欧阳晓莉，福建闽天律师事务所律师。 原告陆美娥等人诉被告福州市仓山区盖山镇人民政府不履行法定职责及不服被告福州市仓山区人民政府行政复议决定一案，于2019年3月1日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经福建省高级人民法院延长审理期限7个月，现已审理终结。 原告陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升等人诉称，陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升5户向福州市仓山区盖山镇人民政府跃进村村民委员会和福州市仓山区盖山镇人民政府提出个人建房审批申请。之后，陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升等5户的建房审批申请，经福州市仓山区盖山镇跃进村村委会、福州市仓山区盖山镇规划建设管理站、福州市仓山区盖山镇人民政府的书面同意。2018年9月份，福州市仓山区城乡建设局告知被告福州市仓山区盖山镇人民政府未将其同意陆美娥等5人新建个人住房申请文件上报给福州市仓山区城乡建设局，故陆美娥等5人得知福州市仓山区盖山镇人民政府未依法向福州市仓山区城乡建设局上报同意陆美娥等5人新建住房申请的审批文件及答复文件。2018年10月29日，陆美娥向福州市仓山区人民政府信访，要求仓山区人民政府告知办理《乡村建设规划许可证》的具体流程，并要求依法办理《乡村建设规划许可证》。同时，反映福州市仓山区城乡建设局反馈至今未收到被申请人上报同意陆美娥等5人新建住房申请的审批文件及答复文件，要求敦促被申请人及时上报。同日，福州市仓山区人民政府领导就此及时作出答复意见，要求被申请人给予解释说明或责成上报申请材料。但，被申请人至今还是未向福州市仓山区城乡建设局上报其同意陆美娥等5人新建个人住宅的申请审批文件及答复文件等申请材料上报。为此，原告向被告福州市仓山区人民政府提出行政复议，被告福州市仓山区人民政府作出仓政行复决[2019]2号《行政复议决定书》。现原告不服行政复议结果，依法提出行政诉讼，具体理由如下：一、两被告以福州市城乡规划局印发的榕规[2000]002号《个人新建住宅审批有关事项的通知》（以下简称榕规[2000]002号通知）为由拒绝向福州市仓山区城乡建设局上报已同意陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升等5人新建个人住房审批文件和答复文件的行为构成严重的行政不作为和行政违法。根据《立法法》的法律规定，福州市城乡规划局颁发的榕规[2000]002号通知不是法律法规，仅仅是政府部门的红头文件，不能作为原告申请办理《乡村建设规划许可证》的法律依据。榕规[2000]002号通知是福州市城乡规划局为部门利益而制定的损害公民权利的红头文件，其设定了减少本部门法定职责（即办理《乡村建设规划许可证》）和减损公民权利（即限制公民办理《乡村建设规划许可证》）的内容已严重违法《立法法》的规定；也没有对外颁布，其对原告和被告均无任何效力。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条、第三十九条、《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条、《乡村建设规划许可实施意见》第四条的规定，乡、镇人民政府负责接收个人或建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请，故两被告有责任和义务向上级部门报送原告的申请材料。被告福州市仓山区盖山镇人民政府拒不报送的行为已经构成行政不作为。故原告请求：1、依法确认被告福州市仓山区盖山镇人民政府未依法向福州市仓山区城乡建设局上报已同意陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升等5人新建个人住房审批文件和答复文件的行为构成行政不作为;2、依法撤销被告福州市仓山区人民政府于2019年1月8日对原告陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升作出仓政行复决[2019]2号《行政复议决定书》;3、责令被告福州市仓山区盖山镇人民政府立即将原告陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升等5人新建个人住房审批文件上报给福州市仓山区城乡建设局办理《乡村建设规划许可证》。诸原告并向本院申请审查“福州市自然资源和规划局（原单位名称福州市规划局）印发的榕规[2000]002号《个人新建住宅审批有关事项的通知》以及2015年12月1日起失效的《福州市城市规划管理条例》”等规范性文件的合法性。 被告福州市仓山区盖山镇人民政府于2019年3月29日提交书面答辩状，并在庭审中辩称，一、原告诉请的审批颁发《乡村建设规划许可证》不属于镇政府法定职责，镇一级政府无审批颁发该许可证的法律权限，故不存在原告主张的不履行行政职责情况。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条关于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，以及《福州市城乡规划条例》第二十三条关于“市城乡规划主管部门负责市辖区及市人民政府指定区域范围内的建设项目规划管理工作，核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程许可证、乡村建设规划许可证”的规定，原告需要实施建房行为，并首先取得规划许可证，但取得该规划许可证应依法向法定市县城乡规划主管部门申请，而非向镇人民政府申请。被告盖山镇政府不存在不履行法定职责问题。三、根据原告提供的办证审批表证据，被告盖山镇政府当时亦给予了盖章同意，但没有权限办理其他行政手续。原告依法依规要向有职责权限的行政机关提供材料，申请办证。四、原告本案起诉盖山镇政府缺乏法定诉权，起诉不成立。综上所述，盖山镇政府没有原告本案起诉所称的办理《乡村建设规划许可证》的权限，亦就不存在原告诉请认定行政不作为的问题。原告本案诉请缺乏事实和法律依据，诉请不能成立，请求法院依法予以驳回。 被告福州市仓山区人民政府于2019年3月31日提交书面答辩状，并在庭审中辩称，一、答辩人作出的涉案《行政复议决定书》（仓政行复决（2019）2号），有合法的权力来源。原告因认为仓山区盖山镇人民政府（以下简称盖山镇政府）未依法上报其新建个人住房审批文件和答复文件的行为构成行政不作为等，以盖山镇政府为复议被申请人，向答辩人申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”规定，答辩人有受理该行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。二、答辩人作出的涉案《行政复议决定书》（仓政行复决（2019）2号），认定事实清楚，适用法律正确。答辩人根据原告的行政复议申请书及盖山镇政府的答复，结合双方提交的证据材料，查明盖山镇政府无将个人建设申请文件上报的职责。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”作出驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。三、答辩人作出的《行政复议决定书》（仓政行复决（2019）2号），程序合法。原告于2018年11月6日向答辩人申请行政复议，答辩人于2018年11月12日作出《行政复议答复通知书》（仓政行复答〔2018〕28号），要求盖山镇政府对原告提交的行政复议申请作出书面答复，并提交相应的证据、依据等。2018年11月15日，盖山镇政府向答辩人提交了行政复议答复书及相关证据材料，对原告的行政复议申请予以答复。经审查，答辩人于2019年1月4日作出涉案《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并将该《行政复议决定书》向原告及盖山镇政府送达。答辩人作出该《行政复议决定书》，程序合法。综上所述，答辩人作出的涉讼行政复议决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”以及第四十条规定,“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”由于福州市仓山区全部行政区域均已纳入福州市城市总体规划区内，而非乡村规划，根据上述规定，本案原告实施建房行为，应依法向市、县城乡规划主管部门申请办理建设规划许可证，被告福州市仓山区盖山镇人民政府在原告提交的个人建房审批表上盖章的行为，仅属于对申请建房个人的基本信息和原有住房面积履行审查认定的职责，镇一级政府并无原告所主张的报送或者审批颁发的职权。因此原告主张被告福州市仓山区盖山镇人民政府不履行上报审批材料构成行政不作为，本院不予支持。因原告之申请并非被告福州市仓山区盖山镇人民政府的法定职责,则复议机关福州市仓山区人民政府驳回其行政复议申请并无不当。鉴于本案原告对原行政行为不可诉，本院对原告所诉的行政复议决定不予审查。同样，对原告申请审查榕规[2000]002号《个人新建住宅审批有关事项的通知》以及《福州市城市规划管理条例》等规范性文件的合法性亦不予审查。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第（二）款的规定，裁定如下： 驳回原告陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升等人的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  吴晓曦 人民陪审员  史锦红 人民陪审员  吴志君 二〇二〇年三月二十六日 书 记 员  郑少敏 附录： 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。