湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初231号原告岳阳众鑫食品有限公司，住所地：湖南省岳阳市岳阳楼区枫桥湖路新胜小区1栋301号，统一社会信用代码：91430602MA4L2NDH9U。法定代表人李培军，该公司经理。委托代理人曹乔华，湖南湘北律师事务所律师。被告岳阳市人民政府，机构地址：岳阳市岳阳楼区金鹗中路235号。法定代表人李爱武，市长。委托代理人黄艳艳，岳阳市司法局工作人员。委托代理人姚华平，岳阳市司法局工作人员。被告岳阳市岳阳楼区人民政府，机构地址：岳阳市巴陵中路523号，统一社会信用代码：114306020063550056。法定代表人黄建文，区长。委托代理人黄鸿雁，岳阳楼区司法局工作人员。委托代理人曾淼红，湖南金鹗律师事务所律师。原告岳阳众鑫食品有限公司（以下简称众鑫公司）不服被告岳阳市人民政府、岳阳市岳阳楼区人民政府行政复议决定，于2019年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月21日立案后，依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭审理了本案。原告众鑫公司的委托代理人曹乔华、被告岳阳市政府的委托代理人姚华平、被告岳阳楼区政府委托代理人黄鸿雁和曾淼红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月7日，被告岳阳市人民政府作出《行政复议决定书》，该复议决定认为：关停岳阳市城陵矶冷库的行为，岳阳市岳阳楼区人民政府组织有关部门参与其中，只是为了确保冷库卸氨的安全，消除重大隐患。众鑫公司提交的《开展冷库卸氨消除重大隐患》新闻稿，不足以证实关停城陵矶冷库的行为系政府实施。众鑫公司请求确认岳阳市岳阳楼区人民政府关停城陵矶冷库的具体行政行为违法，没有事实依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回岳阳众鑫食品有限公司的行政复议申请。原告众鑫公司诉称，2019年4月16日，被告岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称楼区政府）以排除安全隐患为由，对金叶公司城陵矶冷库予以关闭，开展卸氨行动，强制停止运行城陵矶冷库，并违背其此前作出的安排库存货物转运新冷藏场地储存的承诺，致使原告众鑫公司储存于冷库价值400550元的冷冻食材全部毁损。被告楼区政府作出关闭城陵矶冷库的行政行为，缺乏事实依据和法律依据，且严重违反法定程序，应当依法确认其行政行为违法，并判决其赔偿原告的财产损失。被告岳阳市人民政府受理行政复议后，不顾被告楼区政府采取了关闭的行政行为的客观事实，不审查楼区政府作出关闭行政行为应当具备的事实依据和法律依据，错误地维护楼区政府违法作出的行政行为，致使原告的合法权利未能获得法律救济。被告楼区政府不依法调查法律事实，以金叶公司的意志为意志，滥用行政权力，漠视人民群众的合法权益，致使原告蒙受重大财产损失。被告岳阳市人民政府不依法履行监督职责，未查清事实，致使原告的合法权益不能得到应有保护。原告众鑫公司请求：1、判决撤销被告岳阳市人民政府岳政复决字[2019]37号行政复议决定书；2、判决确认被告楼区政府关闭城陵矶冷库的具体行政行为违法；3、判决被告楼区政府赔偿原告财产损失400550元。原告众鑫公司向本院提交了以下证据：证据1、岳阳市人民政府岳政复决字【2019】37号行政复议决定书，证明岳阳市人民政府错误将关闭的行政行为认定为企业自身行为，不履行监督楼区政府行政的法定职责；证据2、楼区政府《关于湖南金叶众望科技有限公司城陵矶冷库停产停业整改有关事项的通告》，证明被告楼区政府以支持金叶公司停产停业整顿为由，玩忽职守，违反法定程序，不履行关闭的行政职能，以及联系转库的承诺；证据3、岳阳市岳阳楼区人民政府官方网站2019-04-19政务动态一栏的《开展冷库卸氨消除重大隐患》的报道，证明被告楼区政府实施了强制关闭行为，但严重违反法定程序，导致原告严重损失；证据4、压力容器、压力管道的使用登记证（共30份），证明城陵矶冷库涉氨制冷供冷设备均为2015年新换，且依法验收合格，岳阳市安监局请示关闭冷库的时候虚假汇报“使用期限长达40多年”，误导上级机关错误决策，楼区政府在实施关闭行为时未经查证、核实，程序违法，实施关闭行为，实体违法；证据5、《特种设备检验意见通知书》，证明岳阳市安监局在2018年6月16日责令原告公司、金叶公司停产停业整顿没有事实依据，2018年7月3日责令岳阳田里人农业科技有限公司（以下简称田里人公司）停产停业整顿没有事实依据。设备状况不符合特种设备停产停业的法定条件，岳阳市安监局于2018年6、7月所做停产停业整顿的行政处罚实体和程序均系违法；证据6、冷冻食材盘存确认记录，证明食材全部毁损的损失400500元；证据7、冷冻食材毁损状态视频截图（视频），证明2019年4月16日卸氨之后，因被告楼区政府不履行对于冷库库存货物转货的承诺，导致原告冷冻食材全部毁损；证据8、租赁协议，证明原告是冷库部分分库的承租人。被告岳阳市人民政府辩称，金叶公司通过拍卖竞得原岳阳市肉联厂的国有建设用地使用权及全部企业资产，原告众鑫公司从他人处转租金叶公司厂房、设备。2018年7月3日，岳阳市安监局对金叶公司进行安全检查，发现存在重大案例隐患，遂下达了《现场处理措施决定书》，责令其立即停产停业整改。2018年11月23日，金叶公司向被告楼区政府提交《关于请求支持开展所属城陵矶冷库停产停业整改的函》，2018年11月27日及2019年2月21日，被告楼区政府应金叶公司请求分别作出《关于湖南金叶众望科技股份有限公司城陵矶冷库停产停业整改有关事项的通告》、《关于湖南金叶众望科技股份有限公司城陵矶冷库停产停业整改有关事项的通告》，该两份通告仅仅表明被告楼区政府支持金叶公司采取排除安全隐患的相关措施。2018年12月16日，金叶公司作出《湖南金叶众望科技股份有限公司城陵矶冷库卸氨、转运和清洗方案》、2019年2月22日，金叶公司向被告楼区政府提交《关于协助企业对城陵矶冷库停产停业整改的函》。从前述函及通告可以看出，城陵矶冷库关停行为的实施主体系金叶公司，被告楼区政府组织有关部门参与其中，只是为了确保冷库卸氨的安全，消除重大隐患。被告楼区政府没有作出关停城陵矶冷库的行政行为，原告众鑫公司复议请求确认关停行为违法，没有事实依据，依法应予驳回其复议申请。被告岳阳市人民政府作出的复议决定合法有效。综上，原告众鑫公司诉讼请求没有事实和法律依据，请求贵院支持答辩人意见，驳回原告的诉讼请求。被告岳阳市人民政府向本院提交了以下证据：证据1、证据一行政复议申请书；证据2、行政复议答复通知书、存根及送达凭证；证据3、行政复议答复书；证据4、行政复议决定书及送达回证。证明被告岳阳市人民政府对原告众鑫公司的行政复议申请进行了依法审查，对其提出被告楼区政府的行政行为进行了合法性审查。被告楼区政府辩称，1、被告楼区政府不是适格被告。岳阳市人民政府作为复议机关，是以行政复议申请不符合受理条件为由驳回的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十三条规定的“除外”情形，因此被告岳阳楼区政府并非本案的适格被告，应驳回原告针对被告楼区政府的诉讼请求。2、作出“关停城陵矶冷库”具体行政行为的不是被告楼区政府。（1）作出“责令限期整改指令书”、“停产停业处理决定书”等处罚决定的是原岳阳市安全生产监督管理局；（2）关停城陵矶冷库是产权单位金叶公司主动履行行政处罚决定的行为。3、原告众鑫公司即便存在损失，也与被告楼区政府无关。原告作为次承租人，其不具备确认“关闭城陵矶冷库”是否违法的原告主体资格，其损失只能向出租人主张。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告楼区政府向本院提交了以下证据：第一组证据，岳阳市安全生产监督管理局的行政处罚决定书：证据1、责令限期整改指令书（lzh13号、zqf4号、lzh15号），证据2、现场处理措施决定书（zqf2号、lzh2号、zqf1号），证据3、整改复查意见书（zqf12号、zqf13号、zqf14号），证明处罚的主体是岳阳市安全生产监督管理局。第二组证据，政府文件：证据4、岳阳市安全生产监督管理局关于关闭湖南金叶众望科技股份有限公司所属冷库的请示；证据5、岳阳市人民政府办公室公文呈批单。第二组证据证明执法主体不是楼区政府。第三组证据，金叶公司及岳阳市国资委的相关文件：证据6、关于请求支持开展所属城陵矶冷库停产停业整改的函；证据7、岳阳市人民政府安全生产委员会办公室督办函；证据8、湖南金叶众望科技股份有限公司城陵矶冷库卸氨、转运和清洗工作方案；证据9、关于关停湖南金叶众望科技股份有限公司城陵矶冷库有关事项的承诺。证明行政处罚的主体是岳阳市安全生产监督管理局，楼区政府是属地管辖原则进行的维稳行动。经庭审质证，被告岳阳市人民政府对原告众鑫提交的证据发表质证意见如下：证据1、真实性、合法性无异议，证明目的有异议；证据2、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，金叶公司是产权单位，与原告是承租关系，企业可以自主关停，是民事关系，楼区政府只是起到一个协助，与本案的关停是不同的法律关系；证据3、新闻报道是新闻工作者对于法律事件的理解有误，应该以事实为准。证据4、证据5、与本案无关，不具有关联性。如果要证明符合生产要求，应该对岳阳市应急管理局下达的限期整改和停产停业决定书，申请行政复议，所以与本案无关；证据6、证据7、与本案无关，关停主体是金叶公司，城陵矶冷库是该公司的资产，他们对自身资产如何处置是他们的权利，不存在楼区政府来承担企业自身行为的责任，并且达不到原告的证明目的，不能证明原告的损失；证据8、真实性没有异议，合法性、关联性有异议，产权人、出租人的原始的租赁协议有一个原始的租赁期限，并且约定转租应征得出租人同意，租赁期是2017年12月31日，本租赁协议超过了该时间，原告的租赁协议是无效协议，原告的损失应由金叶公司承担。被告楼区政府对原告众鑫公司提交的证据发表质证意见如下：证据1、三性均无异议，行政复议决定是正确的，不能证明原告的证明目的；证据2、真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明关停的主体是岳阳楼区政府，恰好证明关停主体是金叶公司，岳阳楼区政府只是协助维稳安全；证据3、形式上新闻不属于证据，这是记者个人的看法，内容上不能达到原告的证明目的，卸氨行动是岳阳市安监局不是楼区政府，关停主体是金叶公司；证据4、证据5、与本案无关，不具有关联性。如果要证明符合生产要求，应该对岳阳市应急管理局下达的限期整改和停产停业决定书，申请行政复议，所以与本案无关；证据6、证据7、与本案无关，关停主体是金叶公司，城陵矶冷库是该公司的资产，他们对自身资产如何处置是他们的权利，不存在楼区政府来承担企业自身行为的责任，并且达不到原告的证明目的，不能证明原告的损失；证据8、与岳阳市人民政府的质证意见相同，另外，2018年8月24日，原告已将资产移交给田里人公司，田里人公司于2018年9月1日和9月11日将资产移交给金叶公司，即使是政府关停冷库，关停的对象也是金叶公司，并非原告。原告众鑫公司对被告岳阳市人民政府提交的证据发表质证意见如下：对所有证据的真实性及合法性无异议，对关联性有异议。不能证明被告岳阳市人民政府依法对被告楼区政府所实施的关闭行为进行了合法性审查，其认定楼区政府在本案中的行为不属于行政行为，被告岳阳市人民政府出具的行政复议决定不合法。被告岳阳楼区政府对被告岳阳市人民政府提交的证据无异议。原告众鑫公司对被告楼区政府提交的证据发表质证意见如下：第一组证据：证据1、与关闭行为没有任何关系，也与停产停业整顿没有任何关系，对关联性提出异议，不能证明被告行为的合法性，也不能达到被告的举证目的；证据2、没有事实依据，所使用的国务院安委会关于开展涉氨智能企业的法律依据使用错误，所以整个决定书是不具有合法性的，不能作为后续关闭行为的有效证据，不能成为岳阳楼区政府推卸责任的证据；证据3、其中的责令限期整改指令书，是限期整改与本案无关，[2018]lzh2号是岳阳市安监局对众鑫公司下达的现场处理措施决定，与本案无关，不能作为被告楼区政府推卸责任的依据。[2018]zqf14号《整改复查意见书》，不涉及停产停业整顿或者关闭的事实，与本案无关。[2018]lzh15号《责令限期整改指令书》只涉及到限期整改，与本案无关，[2018]zqf1号《现场处理措施决定书》，与本案无关。[2018]zqf12号《整改复查意见书》不能达到楼区政府的证明目的，与本案无关。以上证据不能达到被告楼区政府的证明目的，不能证明被告楼区政府行政行为（2019.4.16卸氨关闭行为）的合法性。第二组证据：证据4、证据5，两份文件真实性、合法性无异议，证明目的有异议。副市长批示关闭冷库，而不是被告楼区政府主张的企业自身做出的停产停业行为。岳阳市安监局在请示中虚假汇报，说城陵矶冷库破旧不堪，出现泄氨事件将是重大安全隐患，这都是虚假汇报误导上级机关做出错误决策。第三组证据：证据6、从行文的规范性来说，金叶公司不具有发函资格；合法性来说，不具有改变岳阳市人民政府批示关闭城陵矶冷库的法律效力；证明楼区政府不履行关闭的行政职责，故意用企业关闭行为掩饰政府自身关闭冷库的行政行为的事实。证据7、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，恰好证明岳阳市安委会明确要求楼区政府履行关闭职责的事实，楼区政府怠于履行职责。证据8、三性均有异议，不能证明金叶公司可以采取停产停业整顿，而规避政府事实关闭行为的职责。证据9、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，恰恰证明楼区政府应当实施关闭职责，未依法履行关闭职责。第三组证据不能达到被告楼区政府证明卸氨关闭、停产停业整顿是金叶公司企业行为的证明目的，不能证明被告楼区政府未依法履行关闭职责的合法性。被告岳阳市人民政府对被告楼区政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：（一）对被告岳阳市人民政府提交的证据认证为：证据1、证据2、证据3、证据4，形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，且与本案有关联，本院予以采信。（二）对被告楼区政府提交的证据认证为：证据1、证据2、证据3，系岳阳市安全生产监督管理局对金叶公司、众鑫公司、岳阳田里人农业科技有限公司作出停产停业整改等系列维护安全生产的行政行为，与本案没有关联性，本院不予采信；证据4、证据5、证据6、证据7、证据8，形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，且与本案有关联，本院予以采信。（三）对原告众鑫公司提交的证据认证为：证据1、证据2、证据3，形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，且与本案有关联，本院予以采信；证据4、证据5，系压力容器等特种设备登记和检验情况，与被告楼区政府是否实施关闭行为没有关联性，本院不予采信；证据6系原告众鑫公司的单方登记与计价，财产损毁的真实性无法客观评价，本院不予采信；证据7，内容真实，且与本案有关联，本院予以采信。经审理查明，2006年11月30日，原岳阳市肉类联合加工厂（以下简称肉联厂）与原告岳阳大头爷食品有限公司（以下简称大头爷公司）签订了一份《续租合同》，合同约定由大头爷公司承租肉联厂冷库库房、结冻间、机房、仓库等办公设施设备，租赁期限为2010年1月1日至2017年12月31日。2007年10月2日，肉联厂、大头爷公司与田里人公司三方签订《租赁协议》，协议约定肉联厂原租赁给大头爷公司的冷饮车间、仓库及屠宰车间转由田里人公司租赁，租赁期限为2007年10月10日至2017年12月31日。2008年11月21日，田里人公司与大头爷公司合并，大头爷公司原有权利义务全部由田里人公司承继。2011年10月28日，金叶公司通过拍卖方式竞得肉联厂的国有建设用地使用权及全部企业资产，依法承继肉联厂作为出租方的全部合同权利义务。2016年1月10日，田里人公司将承租场所内的冰激凌厂房、设施设备、办公用品等转租给原告众鑫公司，转租期限为2016年1月10日至2021年1月9日。因金叶公司所属、原告众鑫公司承租使用的氨压缩机房存在安全隐患，岳阳市安全生产监督管理局（现机构改革后变更为岳阳市应急管理局）于2018年9月18日向被告岳阳市人民政府请示关闭金叶公司所属冷库。2018年9月20日，黎作凤副市长批示：同意依法依规关闭，并请市国资委、金叶公司和楼区政府做好维稳等相关工作。2018年11月23日，金叶公司向被告楼区政府提交《关于请求支持开展所属城陵矶冷库停产停业整改的函》，表明其决定于2018年12月13日采取停产停业整顿措施，停止运行冷库设备。为确保工作有序开展，特请求被告楼区政府支持，维护企业基于消除安全隐患而采取的有效措施。2018年11月22日，岳阳市应急管理局向被告楼区政府发出岳市安办函[2018]125号《督办函》，要求被告楼区政府及时采取有效措施彻底消除金叶公司所属冷库重大安全隐患，杜绝生产安全事故发生。2018年11月26日，岳阳市人民政府国有资产监督管理委员会向被告楼区政府承诺其将责成市国资公司及金叶公司主动做好关停相关工作，因楼区政府支持关闭城陵矶冷库而引发的法律责任和经济责任全部由金叶公司承担，冷库关停所需工作经费及其他相关费用由金叶公司全额承担。2019年2月21日，被告楼区政府作出《关于湖南金叶众望科技股份有限公司城陵矶冷库停产停业整改有关事项的通告》，要求冷库的各承租人和次承租人予以支持和配合，在金叶公司停运冷库前腾移完冷库内货物，楼区政府可以协助各货主联系新的冷藏场地，货主未在2019年3月6日前腾移完货物的，其一切经济损失与法律责任由货主自负。2019年3月2日，金叶公司制作城陵矶冷库卸氨、转运和清洗工作方案。2019年4月16日，城陵矶冷库成功卸氨。2019年4月19日，岳阳市岳阳楼区人民政府官方网站发表《开展冷库卸氨消除重大隐患》的新闻报道，主要内容为：“4月16日，区政府果断出击，在市应急管理局指导和市国资委、巴陵公司的协助下，组织应急、质检、城市管理和综合执法、公安、卫健局、环保局、消防大队、城区供电局、城陵矶街道等单位对城陵矶冷库开展卸氨行动。市安委办主任、市应急管理局局长林军华，市国资委党委书记、主任陈琪钢，区委常委、常务副区长徐平现场督导，区安委办主要负责人现场指挥。区政府牵头成立消除城陵矶冷库重大隐患指挥部，多次下发公告，责令加快转运速度，保障关闭期限。为果断消除事故隐患，最终确定于2019年4月16日开展城陵矶冷库卸氨行动。”（新闻供稿人：区应急管理局叶青松徐畅）原告众鑫公司认为，被告楼区政府没有按承诺安排库存货物转运至新冷藏地，将本应由楼区政府依法关闭冷库的职责推卸到金叶公司，违法开展卸氨行动，导致原告价值400550元的冷冻食材全部损毁。原告众鑫公司不服被告楼区政府关闭城陵矶冷库的行政行为，遂向被告岳阳市人民政府申请行政复议。被告岳阳市人民政府于2019年8月7日作出岳政复决字[2019]37号行政复议决定书，认为原告众鑫公司提交的证据不足以证实关停城陵矶冷库的行为系楼区政府实施，遂驳回其行政复议申请。原告众鑫公司不服被告岳阳市人民政府作出的行政复议决定书，提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。……”城陵矶冷库存在重大事故隐患，经岳阳市应急管理局向被告岳阳市人民政府请示关闭金叶公司所属冷库后。岳阳市人民政府的重要领导作出同意依法依规关闭，并请市国资委、金叶公司和楼区政府做好维稳等相关工作的指示。金叶公司作为城陵矶冷库的产权所有人，根据《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款的规定，自主关闭城陵矶冷库。被告岳阳楼区政府并未作出关闭城陵矶冷库的决定，只是参与关闭城陵矶冷库的前期协调工作，协助各货主联系新的冷藏场地，以及卸氨当天牵头组织各方参与者维护现场秩序，均是为了维护社会稳定及安全，原告众鑫公司提出被告楼区政府将本应由楼区政府依法关闭冷库的职责推卸到金叶公司，违法卸氨的诉讼理由缺乏事实和法律依据。原告众鑫公司提出被告楼区政府没有履行承诺安排库存货物转运至新冷藏地的诉讼理由，因原告众鑫公司未提交证据证明被告楼区政府曾经有过类似承诺，本院不予采信。原告众鑫公司提交的证据不足以证明被告楼区政府作出了关闭城陵矶冷库的行政行为，被告岳阳市人民政府作出《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第二款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”被告岳阳市人民政府以原告众鑫公司复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，因原告众鑫公司起诉的是被告岳阳市人民政府作出的行政复议行为，本案被告应是岳阳市人民政府，楼区政府并非本案适格被告。原告众鑫公司的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，判决如下：驳回原告岳阳众鑫食品有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由岳阳众鑫食品有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  汤洪清审判员  陈 子审判员  冯 玲二〇二〇年三月五日书记员  曹姝颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款：负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条：行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。