浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终1161号 上诉人（原审原告）王成军，男，1954年9月22日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人金长胜，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府宁围街道办事处，住所地杭州市萧山区宁围街道振宁路228号。 法定代表人郭益丰，主任。 上诉人王成军因其他城建行政强制一案，不服杭州市萧山人民法院（2019）浙0109行初173号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。 王成军认为杭州市萧山区人民政府宁围街道办事处（以下简称宁围街道办）于2017年11月初强推其种鸡场地块、本村和丰二村盈二园承包地及其附属设施的行为违法，向法院提起行政诉讼，请求确认该行政行为违法。 原审法院认为，原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。但2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。对于上述新旧司法解释衔接过程中如何适用起诉期限的规定，原审法院认为，法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，并依法维护行政效率和公法秩序。同时，法律设定的起诉期限对诉讼当事人具有指引和规范作用，当事人基于原有法律有关起诉期限规定产生的信赖利益应当依法予以保护。故在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，对于发生在新司法解释出台前的行政行为，原则上应当适用《执行解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，根据王成军在调查中的陈述，其在2017年11月中旬知晓本案所涉土地及附属设施被强推，且自认在事发后两三个月左右通过报纸、微信公众号等知晓系宁围街道办委托村委组织了被诉行为，故至迟至2018年2月中旬王成军已知晓系宁围街道办实施了被诉行为，其在2019年7月19日提起本案诉讼，无论是按照原《执行解释》和《行诉解释》法律适用衔接的规定还是按照《行诉解释》的规定，均已明显超过起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回王成军的起诉。 上诉人王成军不服原审裁定向本院提起上诉称，上诉人系杭州市萧山区宁围镇丰北村村民，在种鸡场地块、本村和丰二村盈二园拥有合法承包地。因相关单位征收土地，上诉人的承包地被纳入征地范围。2017年11月初，在没有任何手续且上诉人尚未与任何部门签订补偿安置协议的情况下，上诉人的承包地及附属设施被强行推毁，给上诉人造成了极高的经济损失。上诉人于2019年7月向萧山法院提起诉讼，上诉人认为萧山法院作出的（2019）浙0109行初173号行政裁定认定事实不清，适用法律不当，驳回起诉错误。理由如下：一、上诉人提起的诉讼仍在起诉期限范围内。涉案承包地虽于2017年11月初被强推，但本案的起诉期限应自上诉人知道或应当知道案涉强推行为内容之日起算。上诉人在法定起诉期限内提起了本诉，不存在超期起诉的问题。其一，被上诉人未履行行政强制执行的法定程序，导致上诉人不知其承包地被何人强推。被上诉人强推承包地的行为属于行政强制执行，根据《行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条的规定，被上诉人在强制执行之前应该做出相应的强制执行决定，并且要履行相应的催告程序，只有在行政相对人不履行相应义务，又不提起复议和诉讼的，才能进行强推，被上诉人未将承包地及附属设施被强推的事实告知上诉人，导致上诉人在承包地被强推之后，一直不知是谁将其承包地强推。其二、强推行为的内容，应该包括承包地被强推的事实和实施强推行为的主体。如果仅是知道土地被强推的事实，缺乏明确的行为主体，无法提起诉讼。由于在案涉承包地被强推前，上诉人没有收到被上诉人的任何告知，强推时现场较为混乱，现场工作人员并未着装统一制服，上诉人不知道涉案承包地为谁所强推，无法提起诉讼。自2017年11月涉案承包地被强推之后，上诉人一直走访于各个单位，直到2019年7月初，上诉人才得知其承包地系由被上诉人强推。目前，最高人民法院已在(2019)最高法行申2092号行政裁定书中对“知道行政行为内容”作出了解释，即强制拆除行政行为的内容，包括被强制拆除的事实和强制拆除的主体，只有在对两者均明知的情况下，方能提起诉讼。这与本案的情形一致，应予适用。其三、本案强推行为提起诉讼的期限，应从上诉人知道或应该行政行为内容之日起一年。因案涉行政行为发生于2017年11月，根据当时生效的《执行解释》第四十一条第一款的规定，案涉行政行为应适用两年的起诉期限。但是根据“程序从新、实体从旧”原则，在《适用解释》颁布施行后，《执行解释》已经失效，上述起诉期限缩短为一年。本案中，上诉人知晓具体行为内容是在2019年7月初，根据《适用解释》第六十四条第一款的规定，上诉人提起诉讼的期限应该为2019年7月至2020年7月。上诉人于2019年7月19日提起诉讼，没有超过法定起诉期限。二、宁围街道办为本案适格。其一、被上诉人通知村委会和社区尽快清理土地的行为属于公法上的职权行为，虽措辞上为通知，实质上就是具有法律效力的指令，依法具有羁束力。正因为被上诉人拥有行政执法职权，才积极通知村委会和社区将上诉人承包地所在地块进行清理平整。在该通知未出具之前，村委会和社区作为基层群众自治组织，无权对上诉人承包地所在地块进行清理。而在被上诉人出具通知后，等于赋予村委会和社区对上诉人的承包地进行清理平整的权力，对当事人的权利产生了直接影响。其二、被上诉人的通知行为不属于行政机关的内部行为，是政府部门对外行使行政管理职责的行为。法律未赋予村委会和社区对村民承包地进行清理平整的职权，对于村委会和社区说，被上诉人已经属于外部单位，且该通知行为对村委会和社区具有羁束力，也就是说，该通知行为已经发生法律效力。综上，请求：1.撤销杭州市萧山区人民法院(2019)浙0109行初173号行政裁定，并依法指令原审法院继续审理；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，本案被诉行政行为发生于2017年11月，当时有效的《执行解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。2018年2月8日起实施的《行诉解释》第六十四条第一款则规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。关于新旧司法解释衔接过程中如何适用上述起诉期限的规定，原审法院已阐明其法律意见，本院予以认同。关于上诉人王成军知道或应当知道被诉行政行为内容的时间，其在一审法庭调查中自认系于2017年11月中旬知晓被诉强推行为的存在，并于事发约两三个月后通过微信公众号、刊物等知晓被诉行为系由被上诉人宁围街道办委托村相关人员实施。故原审法院认定上诉人至迟在2018年2月中旬已知晓被诉行政行为及其实施主体，具有事实依据。据此，上诉人在2019年7月19日向原审法院提起本案诉讼，已超过法定的起诉期限。原审法院裁定驳回其起诉，符合法律规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 洵 审判员 廖珍珠 审判员 唐莹祺 二〇二〇年三月三日 书记员 邵旭妍