贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2019）黔行赔终94号上诉人（原审原告）吴桃英，女，汉族。上诉人（原审原告）吴梅英，女，汉族。上诉人（原审原告）吴万华，女，汉族。上诉人（原审原告）邹丽莉，女，汉族。上诉人（原审原告）黄丽芳，女，汉族。上诉人（原审原告）黄德光，男，汉族。上诉人（原审原告）吴万明，男，汉族。上诉人（原审原告）吴万春，男，汉族。上诉人（原审原告）吴万利，男，汉族。委托代理人张宇，贵州文熙律师事务所律师。委托代理人易兴波，贵州文熙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湄潭县人民政府。法定代表人李勰，县长。上诉人吴桃英等人因与被上诉人湄潭县人民政府行政赔偿一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行赔初69号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审经审理查明：吴桃英、吴梅英、吴万春、吴万华、吴万明、吴万利与吴万芬（已死亡）七人系同胞兄妹关系，黄德光与吴万芬系夫妻关系，黄丽芳、邹丽莉与吴万芬系母女关系。因湄潭县北关街大众二期工程拆迁，吴万春兄妹与湄潭县食品公司因原吴家老屋宅基地和相邻的国有空地使用权产生争议。1998年5月8日，湄潭县人民政府组织吴万明、吴万春、吴万芬三兄妹及湄潭县食品公司相关负责人、湄潭县国土资源局、县政府办等相关部门人员就争议国有土地使用权问题协商座谈并达成共识，形成了湄府议[1998]10号《湄潭县人民政府关于吴万明、吴万春、吴万芬与县食品公司为吴家老房屋宅基地和国有空地使用权属争议的会议纪要》，该会议纪要明确：一、吴万明、吴万春、吴万芬与县食品公司争执的原吴家老房屋相邻的国有空地使用权，由政府收回统一规划使用；争执的面积为176平方米吴家老房屋宅基地，使用权归吴万明七兄妹所有。二、为加强旧城改造步伐，统一规划，吴万明、吴万春、吴万芬七兄妹享有的原吴家老房屋产权和176平方米宅基地使用权，由政府收回用于统一规划的城镇建设，县人民政府根据《贵州省房屋拆迁管理暂行条例》和“湄府发[1996]5号、[1996]15号”文件规定的房屋拆迁补偿标准，给予补偿。三、会议中统一的处理意见，以纪要的形式下发，望双方共同遵守。在法定期限内，如一方不服，可对政府的行政行为向湄潭县人民法院提起行政诉讼。根据该会议纪要，1998年6月26日，湄潭县人民政府向吴万明七兄妹颁发了湄国用（籍）字第05号《国有土地使用证》，该证载明：地址湄江镇北街，地号501，用途住宅，批准使用期限为国有土地使用权划拨，用地面积176平方米。1999年6月21日，大众房地产开发有限责任公司（以下简称大众房开公司）作为甲方，吴万春、吴万明、吴万利、吴万华、吴桃英、吴梅英与吴万芬作为乙方，双方签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，该《协议书》约定：一、甲方拆除乙方自有房屋建筑面积共计298.83平方米。二、乙方同意于1999年6月23日以前自行搬迁完毕，将上述房屋腾空交甲方拆除。四、甲方以产权兑换方式安置乙方营业房三间。六、甲方应付乙方过渡期租房年租金4482.45元（按居住面积298.83平方米，每平方米15元计算）。十一、甲方还乙方住宅和门市部，以协商的门市部面积减除后为住宅面积，补偿按实施方案执行，门市部以协商议定的执行。2005年4月19日，湄潭县人民政府作出湄府议[2005]2号《县长办公会会议纪要》，该会议纪要中的议题四明确：县食品公司与吴万芬兄妹七人的房产权属纠纷属人民法院管辖的范畴，县人民政府无权对此进行确权，应撤销《湄潭县人民政府关于吴万明、吴万春、吴万芬与县食品公司为吴家老房屋宅基地和国有空地使用权属争议的会议纪要》（湄府议[1998]10号）。同时湄潭县国土资源局应依法注销吴万芬依据“湄府议[1998]10号”文件取得的国有土地使用证。2005年11月16日，湄潭县国土资源局作出《关于对吴万芬兄妹七人在湄江镇北街的作废的通知》[湄国土资发（2005）43号]，该通知根据湄府议2号《县长办公会会议纪要》，注销了湄国用（籍）字第05号《国有土地使用证》。2016年7月18日，吴桃英等人获知湄潭县人民政府于2005年作出的湄府议[2005]2号《会议纪要》议题四的内容，于2016年9月13日向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府作出遵府行复不字[2016]237号《行政复议不予受理决定书》。该《行政复议不予受理决定书》被一审法院作出的（2016）黔03行初495号《行政判决书》予以撤销，并责令遵义市人民政府受理吴桃英等人的复议申请。2017年3月31日，遵义市人民政府作出遵府行复[2017]45号行政复议决定书，撤销湄府议[2005]2号《县长办公会会议纪要》议题四“关于县食品公司与吴万芬等人房产纠纷问题”的行政行为。后吴桃英等九人向湄潭县人民政府申请赔偿，湄潭县人民政府认为会议纪要被撤销并不必然导致《关于对吴万芬兄妹七人在湄江镇北街的〈国有土地使用证〉作废的通知》无效，对吴桃英等九人提出的赔偿申请不予赔偿。吴桃英等九人对湄潭县人民政府不予赔偿决定不服，向一审法院提起诉讼。在诉讼过程中，经一审法院释明吴桃英等人仅以会议纪要被撤销申请赔偿，湄潭县人民政府不予赔偿并无不当，吴桃英等人遂申请撤回起诉。后吴桃英等人向凤冈县人民法院提起诉讼，要求撤销湄潭县国土资源局作出的《关于对吴万芬兄妹七人在湄江镇北街的〈国有土地使用证〉作废的通知》，2018年6月8日，凤冈县人民法院作出（2018）黔0327行初92号行政判决书，撤销原湄潭县国土资源局作出的《关于对吴万芬兄妹七人在湄江镇北街的〈国有土地使用证〉作废的通知》[湄国土资发（2005）43号]，该判决于2018年7月19日发生法律效力。吴桃英等人于2018年7月28日再次向一审法院提起赔偿诉讼，请求：1、判令湄潭县人民政府赔偿吴桃英等人宅基地、房屋损失2288739元（以评估价值为准）；2、判令湄潭县人民政府赔偿吴桃英等人房屋租金损失1620000元（以评估为准）；3、撤销湄潭县人民政府2017年9月17日作出的湄府行赔（2017）1号行政赔偿决定书。一审法院认为:根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政机关承担行政赔偿责任的前提是：国家机关和国家机关工作人员在行使职权时，有违法的侵权行为且造成公民、法人或者其他组织合法权益损害，且国家机关及其工作人员的违法行为与损害后果之间存在因果关系。本案中，湄潭县人民政府于1998年以湄府议[1998]10号《会议纪要》的形式，将吴桃英等人与县食品公司争议的国有土地使用权明确为吴桃英等人所有，并向吴桃英等人颁发了国有土地使用权证。1999年，案涉土地及地上房屋因城市建设被拆迁，吴桃英等人与拆迁人大众房开公司签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》。2005年，湄潭县人民政府认为其无权对吴桃英等人与食品公司争议的土地房产进行确权，以湄府议[2005]2号《县长办公会会议纪要》议题四撤销了湄府议[1998]10号《会议纪要》，并要求国土资源局注销吴桃英等人的国有土地使用证。经吴桃英等人申请复议后，遵义市人民政府撤销湄潭县人民政府湄府议[2005]2号《县长办公会会议纪要》议题四的行政行为；经吴桃英等人提起诉讼后，湄潭县人民政府职能部门国土资源局于2005年作出的注销吴桃英等人国有土地使用证的行政行为被生效判决撤销。从前述事实来看，湄潭县人民政府湄府议[2005]2号《县长办公会会议纪要》议题四的行政行为及湄潭县国土资源局注销吴桃英等人国有土地使用证的行政行为被撤销后，案涉土地的使用权一般情况下应归属吴桃英等人。从现有证据来看，案涉土地及地上房产系因拆迁而灭失。吴桃英等人首先应根据拆迁当时的法律、法规及政策，依法主张其权益。只有吴桃英等人的合法权益不能根据拆迁当时的法律、法规及政策得到保护，且吴桃英等人的该损失确因湄潭县人民政府湄府议[2005]2号《县长办公会会议纪要》议题四的行政行为所导致，吴桃英等人才能要求湄潭县人民政府予以行政赔偿。综上，吴桃英等人现在起诉要求湄潭县人民政府赔偿，因不能确定湄潭县人民政府的行为对其权益造成损害，故其起诉缺乏事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，裁定驳回吴桃英、吴梅英、吴万华、邹丽莉、黄丽芳、黄德光、吴万明、吴万春、吴万利的起诉。本案不收取诉讼费。一审宣判后，吴桃英等九人不服，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，判令被上诉人对上诉人的宅基地、房屋进行赔偿（以评估价值为准）。其上诉理由：一、被上诉人及其职能部门以权属存在争议待处理为由搁置对上诉人补偿，违法作出会议纪要和撤销《国有土地使用证》，致使上诉人的土地使用权和房产权属被剥夺，直接导致对上诉人安置补偿的废止，显然损害了上诉人的权益。一审法院以不能确定被上诉人的行为对上诉人权益造成损害，起诉缺乏事实依据为由，驳回上诉人起诉，认定事实错误。二、本案涉及土地及地上房产因被上诉人实施旧城改造而被统一拆迁，真正的拆迁主体和实际控制人是被上诉人，大众房开公司仅是名义上的共同拆迁人，上诉人的房产因被上诉人的拆迁行为而灭失。上诉人原签订的房屋拆迁协议因被上诉人的系列行政行为被废止，已时隔近20年，没有了履行的基础和条件。被上诉人的违法行为导致上诉人房产的灭失和被剥夺权属，其应承担损害赔偿责任。一审法院未作出实体判决错误。被上诉人湄潭县人民政府辩称，上诉人与案外人原湄潭县食品公司（以下简称县食品公司）就案涉房屋产权发生物权争议，该争议属于民事范畴，因物权争议长期未得到解决才导致被拆迁的房屋未能按当时的拆迁方案得到补偿，并不是被上诉人的行为所致。案涉房屋的拆迁安置人是大众房开公司，拆迁安置补偿协议也是该公司签订，拆迁安置补偿义务人是该公司而非被上诉人。上诉人应在房屋的权属争议解决后，通过民事途径向大众房开公司、县食品公司主张权利。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为：第一，根据本案查明的事实，湄潭县人民政府作出的湄府议[2005]2号《县长办公会会议纪要》议题四行政行为及湄潭县国土资源局作出的《关于对吴万芬兄妹七人在湄江镇北街的〈国有土地使用证〉作废的通知》现均已被撤销，则湄国用（籍）字第05号《国有土地使用证》依旧具有法律效力，吴桃英等人是案涉土地使用权人。第二，1999年，吴桃英等人与拆迁人大众房开公司签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，后案涉土地被用于原案涉项目，大众房开公司未履行该协议对吴桃英等人进行安置补偿。故吴桃英等人有权并应依据拆迁当时的法律、法规及政策，依法向原拆迁主体主张权益。第三本案中，吴桃英等人未依法先向原拆迁主体主张权利，不能确定其损失及其损失确因湄潭县人民政府的行政行为所致，故其提起的本案赔偿诉讼，缺乏事实依据。综上，吴桃英等人主张湄潭县人民政府赔偿缺乏事实依据，一审裁定驳回其起诉，并无不当,应予维持。上诉人吴桃英等人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇二〇年三月二十七日法官助理刘畅书记员萧弘亦可（代）