贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔行终1693号上诉人（一审原告）关闳文，男。委托代理人关仕林，男。上诉人（一审被告）清镇市人民政府，住所地贵州省清镇市百花路27号。法定代表人王鸣明，市长。上诉人关闳文因与被上诉人清镇市人民政府（以下简称清镇市政府）房屋行政征收一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初1215号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年11月23日作出（2018）黔行终1432号行政裁定，指令贵阳市中级人民法院继续审理。贵阳市中级人民法院经审理，于2019年7月12日作出（2019）黔01行初276号行政判决。关闳文不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年2月28日，贵州省人民政府作出黔府用地函［2012］105号《省人民政府关于清镇市2011年度第六批次城镇建设使用土地的批复》，批准将清镇市青龙街道办事处鲤鱼村、东门桥村、扁坡村、黑泥哨村等村的集体农用地28.6147公顷转为建设用地并征为国有，作为清镇市2011年度第六批次城镇建设用地。2014年8月7日，贵州省人民政府又作出黔府用地函［2014］331号《省人民政府关于清镇市2014年度第一批次城镇建设低丘缓坡项目使用土地的批复》，批准将清镇市巢凤社区黑泥哨村、红塔社区塔山村、新岭社区大星村的集体农用地29.6338公顷转为建设用地并征为国有，作为清镇市2014年度第一批次城镇建设低丘缓坡项目建设用地。2016年5月，清镇市政府作出《清镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，决定推进茶马古镇等旅游小镇的建设。2016年7月8日清镇市政府作出《市人民政府关于将清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目列入清镇市2016年度棚户区改造计划的批复》。2016年8月3日，清镇市发展和改革局作出清发改复［2016］88号《关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，原则性同意清镇市物流新城管委会报来的《清镇市黑泥哨片区棚户区改造项目可行性研究报告》，批复项目名称为清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目，项目占地总面积约98.14公顷，房屋征收面积约120000平方米，征收户数约442户。2016年8月10日，清镇市政府作出《清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（讨论稿）》并公示。2016年10月13日，清镇市政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）反馈意见的回复》，对补偿方案反馈意见予以回复并公示。该项目经清镇市重大事项社会稳定风险评估后，清镇市政府于2017年4月25日作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》并公示，该决定载明“……清镇市人民政府决定对清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内的房屋依法实施征收，并将有关事项公告如下：一、征收项目名称：清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目。二、征收范围：清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线内范围（具体范围见项目红线图）。三、征收主体：清镇市人民政府。四、征收部门：清镇市房屋征收局。五、征收实施部门：清镇市物流新城管委会。六、被征收人：征收范围内的房屋所有权人。七、征收补偿与安置方案：详见附件。八、征收签约期限：2017年4月26日起至2017年6月26日止，……”，该决定告知被征收人，不服该决定可在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。关闳文以其父关仕林在征收范围内有房屋，其作为家庭成员与清镇市政府所作房屋征收决定有利害关系为由诉至一审法院，诉请：一、依法撤销清镇市政府作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》；二、诉讼费用由清镇市政府承担。一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”之规定，清镇市政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，依法享有对符合规定情形、确需征收的房屋，作出房屋征收决定的行政职责，故其是本案的适格被告。本案中，清镇市政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》，决定将清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内的房屋予以征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”之规定，清镇市政府提交的证据能佐证其已依法应完成该房屋征收项目“四规划一计划”的前置审批程序。清镇市政府所提交的征收补偿方案讨论稿、征收补偿方案反馈意见的回复及征收决定的公示资料能证明清镇市政府对该三项文件在征收范围内进行了公示。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”之规定，清镇市政府在征收决定作出前依法应保证征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用。但本案中，清镇市政府仅提交其向房地产商购买安置房的票据凭证，不能证明征收补偿费已足额到位、专户存储、专款专用。故清镇市政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》的行政行为不符合前述法律法规之规定，该行政行为证据不足，依法应予撤销。但因该征收项目系棚户区改造项目，涉及人数众多，撤销该征收决定将对公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，依法对清镇市政府府作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》确认违法。关于关闳文是否适格原告的问题。因关闳文之父关仕林在征收范围内有房屋，其作为家庭成员与清镇市政府作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》有利害关系，为本案适格原告。清镇市政府的该辩称理由不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认清镇市政府于2017年4月25日作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》违法；案件受理费50元由清镇市政府负担。上诉人关闳文不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求：1.确认上诉人对自己的住房享有安置补偿的权利。2.确认清镇市政府少批多占的行为违法。3.二审诉讼费用由清镇市政府承担。其上诉理由：经一审认定，上诉人关闳文系适格原告，关闳文等人的房屋记录在关仕林和关发学的名下，在房屋确权时，关闳文没有结婚，请求清镇市政府根据已出台的政策文件，安置上诉人，法院应查明事实，确认上诉人享有安置补偿的权利。贵州省人民政府作出的黔府用地函[2012]105号、[2014]331号用地批复共计58.2485公顷，而清镇市政府作出的黑泥哨片区城市棚户区改造项目占地总面积为98.14公顷，用地批复与实际占地面积不相等，应当确认违法。被上诉人清镇市政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是案涉《征收决定》是否合法。第一，根据《征补条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条“为保证国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”之规定，清镇市政府因公共利益的需要对其行政区域内的房屋有权作出征收决定，系本案的适格被告。在案证据证实案涉项目已纳入清镇市、贵阳市棚户区城中村改造计划，其属于《征补条例》第八条第（五）项所列举的情形，符合公共利益的需要。第二、根据《征补条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”之规定，作出征收决定前，应当完成上述规定中所列的“四规划一计划”，而本案中，清镇市政府提供的《清镇市国民经济和社会发展第十三五个五年规划纲要》和《清镇市土地利用总体规划》（2006-2020）并不完全满足上述规定，一审判决认定清镇市政府提交的证据能佐证其已完成房屋征收项目“四规划一计划”的前置审批程序不当。第三、清镇市政府提交的清镇市黑泥哨村棚户区改造项征询意见表、《清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）反馈意见的回复》、《清镇市重大事项社会稳定风险评估报告》、案涉《征收决定》公示照片等证据，证实案涉《征收决定》作出前清镇市政府对征收补偿方案征求了公众意见、对征收补偿方案进行了修改，进行了社会稳定风险评估。但根据《征补条例》第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”之规定，清镇市政府在征收决定作出前应保证征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用。在本案中，清镇市政府仅提交其向房地产商购买安置房的票据凭证，不能证明征收补偿费已足额到位、专户存储、专款专用。据此，清镇市政府作出案涉《征收决定》不符合《征补条例》第九条、第十二条第二款之规定，该行政行为证据不足，应予撤销。但该征收项目系棚户区改造项目，涉及442户，其中408户已签订征收补偿协议，若撤销该征收决定将会对公共利益造成重大损失，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，应确认案涉《征收决定》违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人关闳文所提确认其对自己的住房享有安置补偿的权利及清镇市政府少批多占的行为违法的上诉请求，该诉请系二审新增诉请，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人关闳文负担。本判决为终审判决。审判长  罗长虹审判员  柏龙金审判员  谭慧敏二〇二〇年三月三十日法官助理王月伟书记员李振宇