广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终164号上诉人（原审原告）：黄桂琴，男，1965年6月10日出生，汉族，住广东省广州市增城区************，公民身份号码：440************335。上诉人委托代理人：金九江，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区新塘镇人民政府。住所地：广东省广州市增城区新塘镇府前路38号。法定代表人：潘国，镇长。原审第三人:广州市增城区新塘镇经济发展总公司。住所地：广东省广州市增城区新塘镇长堤路14号。法定代表人：吴仲钦，总经理。上诉人黄桂琴因诉被上诉人广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）、原审第三人广州市增城区新塘镇经济发展总公司（以下简称新塘经济发展总公司）村民福利待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3344号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告黄桂琴于1965年6月10日出生，其户口性质为非农业家庭户口，户籍地址为广东省广州市增城区************。原告于2018年10月8日以第三人为被申请人向被告新塘镇政府提交申请书，请求：1、依法确认原告从入户之日起具有棉花场土地之上的农村集体经济组织成员身份，享有成员的同等待遇。原告认为，第三人是棉花场土地的使用、出租和管理人，故应该确认原告具有第三人经济组织成员身份，若查证棉花场上的土地仍属于南安村、新墩村所有，则请追加南安村、新墩村为被申请人，确认原告具有南安村、新墩村集体经济组织成员身份；2、确认作为集体经济组织成员的原告有权对集体经济组织的管理以及其所有的土地的出租、征收、开发发表意见，制定方案；有权享受集体经济组织收益的分配，有权参与土地开发、征收的补偿款、安置款等款项的分配。被告新塘镇政府于2018年11月16日组织调解及听证会，原告及第三人无法达成一致意见后，于2019年1月9日作出行政处理决定书，查明：棉花场系1958年由新塘公社兴办的农场，已与五·七农场合并为果农场，属人民公社时期社办集体单位。棉花场土地系通过行政划拨南安村、新墩村农用地取得。20世纪80年代初，棉花场分批聘请了约150名农民耕作，棉花场给该批耕种户发工资并可为其办理集体户口，户口可自由迁入迁出。1985年1月起实行家庭承包经营，果农场将棉花场的农田分配给所聘请的各耕种户耕作。1983年“增城县新塘人民公社管理委员会”的建制撤销，成立“增城县新塘区公所”建制。1986年增城县撤销区公所设置镇建制。1993年3月23日第三人以集体所有制企业的形式成立。1999年3月新塘镇果农场取消建制，1999年3月28日被告发出《关于明确果林场权属问题的通知》（增新府[1999]8号），明确果农（林）场（包括土地的使用权、办公楼、宿舍、青年场房产等）属镇政府所有，由镇企业办负责管理，2008年9月果农场移交第三人管理。2005年6月起至今，各耕种户均是以租赁关系交纳租金。被告认为：根据《国家土地管理局关于印发的通知》第四条和第十八条的规定，原告对棉花场的土地权属有异议，认为若查证棉花场上的土地仍属于南安村、新墩村所有，则申请追加南安村、新墩村为被申请人，确认原告具有南安村、新墩村集体经济组织成员身份，但未提交相应证据。棉花场与五·七农场合并为果农场后，果农场从1999年开始由镇企业办管理，2008年9月果农场移交第三人管理。棉花场一开始系招聘人耕作，2008年9月起至今，第三人采取将田地出租给耕种户并收取田租的方式进行管理，耕种户也按约定向第三人缴交租金。第三人与耕种户之间的租赁关系成立。第三人于1993年3月23日成立，为集体所有制企业，代为经营管理果农场，不系农村集体经济组织，作为确认农村集体经济组织成员资格的被申请人主体不适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项的规定，决定对原告提出确认其集体经济组织成员资格，并享有相应成员待遇的请求不予支持。另查明：2019年6月33日，广州市增城区*******奶姑坳经济合作社出具证明，证明其社民黄桂琴于1984年移民搬过到增城区新塘镇棉花场基地居住，其户口已全部迁出，到该社没有享受任何福利和待遇。广州市增城区*******民委员会盖章确认情况属实。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”本案中，被告新塘镇政府有权对原告提出的关于村民福利待遇的申请作出行政处理决定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”本案中，原告并未提供证据证明棉花场所在土地属于南安村、新墩村所有，以及原告与南安村、新墩村的法律关系，故被告决定不予支持原告关于确认南安村、新墩村集体经济组织成员身份的请求，并无不当。第三人新塘经济发展总公司于1993年3月23日成立，属集体所有制企业，并非上述法律规定的农村集体经济组织，故被告决定不予支持原告关于确认第三人集体经济组织成员资格的请求，并无不当。此外，原告的户口性质为非农业家庭户口，其请求确认具有集体经济组织成员资格，缺乏法律依据，因此被告作出行政处理决定书决定对原告提出确认其集体经济组织成员资格，并享有相应成员待遇的请求不予支持，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以支持。原告请求撤销被告作出的行政处理决定书并判令被告重新作出处理，缺乏法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄桂琴的诉讼请求。上诉人黄桂琴不服原审判决，向本院提起上诉称:被诉行政处理决定无事实和法律依据，损害上诉人的合法权益，依法应予撤销，原审判决认定事实错误。一、原审法院并未对案涉棉花场的土地性质进行界定，案涉土地应属于集体土地。案涉棉花场土地系1958年由新塘公社兴办的农场，通过划拨南安村、新墩村的集体农用地取得。其后经与五七农场合并为果农场，是人民公社时期社办集体单位，具有集体经济组织的性质。20世纪80年代初，棉花场分批聘请包括上诉人在内的150名农民落户，进行分配耕种。棉花场土地原本属于南安村、新墩村的集体土地，即使因为历史原因被划出用于兴办农场，不再属于南安村、新墩村，其土地性质并未改变，也能成立一个自然村落。二、原审法院认为原审第三人是集体所有制企业，不属于法律规定的农村集体经济组织，系对法律法规的机械应用，忽略了原审第三人的来源、前身等事实情况。棉花场由新塘公社于1958年兴办，一直参与社队活动，早期棉花场有自己的管理系统，具备村委会的职能，具有生产队和经济合作社的性质，可以作为一个独立的集体经济组织存在。1999年新塘镇果农场取消建制之后，棉花场一直在镇政府的管理下自给自足，自我经营管理。2008年9月，新塘镇政府将棉花场交由原审第三人管理，原审第三人在相当长的一段时间内代替了棉花场农村集体经济组织的角色。由于历史原因和基层人民政府的管理造成的不利后果，不应由上诉人承担。三、原审法院仅依靠目前上诉人的户口性质为非农业户口家庭户，认为确认上诉人具有集体经济组织成员资格缺乏法律依据，系对法律的错误解读。认定农村集体经济组织成员资格，不宜采取单一的户籍标准，应当综合考虑：1.是否为农业户口且落户在本集体经济组织；2.是否在本集体经济组织生产、生活；3.是否以本集体经济组织土地为基本生活保障等特征。前两个特征是成员资格的主要表现形式，第三个是本质特征，也是界定成员资格的核心标准。1981年至1984年间，上诉人等人的户口从自己的集体经济组织陆续迁至棉花场，并办理了棉花场的身份证，而社办职工或者公司职员不可能迁户口及办理身份证。案涉地块于1985年1月开始分田到户承包，上诉人分得土地，并上交公粮，履行农民应尽义务，并作为棉花场农民参加新型农村合作医疗。上诉人的身份特征仍然是农民，属于棉花场集体经济组织成员，应享有相应权利。故上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决，依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人新塘镇政府二审未提交答辩意见。原审第三人新塘经济发展总公司二审未提交诉讼意见。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，新塘公社于1958年兴办的果农场属于人民公社时期的社办集体单位，上诉人系果农场聘请的耕种户，并领取工资。1999年，被上诉人明确果农场的土地使用权及其他不动产属镇政府所有，由镇政府企业办负责管理。2008年，被上诉人将果农场交由原审第三人经营管理，并向上诉人收取土地租金。根据果农场的上述历史沿革可知，果农场原系社办集体单位，成立以来在各个时期从未以农村集体经济组织的形式存在，不属于上述规章规定的农村集体经济组织。原审第三人系代为经营管理果农场的集体所有制性质的企业，既不属于农村集体经济组织，也不具有农村集体经济组织的职能作用。上诉人作为承租果农场土地的耕种户，向原审第三人交纳土地租金，与原审第三人存在租赁关系，而非农村集体经济组织与组织成员的关系。由于上诉人是承租果农场土地的耕种户，果农场的土地权属问题，与上诉人是否具有南安村、新墩村集体经济组织成员资格之间并不具有必然联系。因此，上诉人以原审第三人为被申请人，向被上诉人申请确认其为棉花场或者原审第三人，或者南安村、新墩村集体经济组织成员资格和享有成员待遇，缺乏事实根据和法律依据，被上诉人作出被诉行政处理决定不予支持上诉人的请求事项，并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。关于上诉人提出原审第三人具有替代农村集体经济组织的角色，上诉人已履行农民义务，理应确认为集体经济组织成员并享有成员待遇等上诉主张，理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄桂琴负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年三月十三日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬