安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终244号 上诉人（一审原告）倪新华，男，1952年7月1日出生，汉族，住安徽省芜湖市镜湖区。 委托代理人何学芹，国浩律师（南京）事务所律师。 委托代理人汪书静，国浩律师（南京）事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）芜湖市镜湖区人民政府，住所地安徽省芜湖市镜湖区文化路35号，组织机构代码00301238-1。 法定代表人李声啟，该区区长。 委托代理人徐宗保，安徽深蓝（芜湖）律师事务所律师。 一审第三人国网安徽省电力有限公司芜湖供电公司，住所地安徽省芜湖市镜湖区中山北路18号，统一社会信用代码91340200849394328K。 法定代表人彭德富，该公司总经理。 委托代理人钱玉洁，安徽纬纶律师事务所律师。 上诉人倪新华因诉芜湖市镜湖区人民政府（简称镜湖区政府）房屋行政强制拆除一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 倪新华向一审法院起诉称，其系国网安徽省电力有限公司芜湖供电公司的退休职工，1990年，公司分配芜湖市镜湖区XX村老X幢X室给其一家人居住，并在其工资卡中代扣房租，直至退休。因城市轨道交通建设的需要，其上述房屋被列入征收范围内，镜湖区政府作为征收主体，在未与其达成补偿安置协议、对其妥善安置的情况下，于2019年6月19日拆除了其承租的上述公房。被拆迁的房屋是分配给其居住的供电公司的自管公房，其享有合法的公房承租权，公房租赁权又不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权，它是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权益。因此，镜湖区政府在拆迁前应将其列为被拆迁人进行安置。镜湖区政府在征收及拆迁公房的过程中，既没有合法的拆迁手续，也未依法定程序就对其房屋进行了拆除，严重侵犯了其合法权益。请求确认镜湖区政府强制拆除芜湖市镜湖区XX村X幢X单元X室房屋的行政行为违法。 一审法院经审理查明，原芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会系镜湖区政府《关于明远电力宾馆周边棚改国有土地上房屋征收决定的公告（2016年第13号）》所确定的房屋征收部门，组织实施明远地块的房屋征收与补偿工作。原芜湖市镜湖区房屋征收办公室受芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局的委托，承担该地块房屋征收与补偿的具体工作，系房屋征收实施单位。2019年6月19日，原芜湖市镜湖区房屋征收办公室对涉案房屋XX村旧X幢进行拆除。 一审法院另查明，因机构改革，芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会调整为芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局，芜湖市镜湖区房屋征收办公室已被撤销，其职能并入芜湖市镜湖区重点工程建设管理处。 一审法院认为，倪新华提起本案之诉不符合法律规定，依法应予以驳回。 首先，案涉地块房屋征收部门系芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局，房屋征收实施单位系芜湖市镜湖区房屋征收办公室。对此，镜湖区政府在案涉地块房屋征收决定中已明确，并进行公告，倪新华理应知悉。 其次，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”故本案中倪新华诉称的强制拆除行为应由芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局依法承担相应的法律责任，镜湖区政府显非本案的适格被告。经该院释明，倪新华拒绝变更被告，仅提出追加被告申请，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应驳回其起诉。 综上，倪新华提起的行政诉讼错列被告且拒绝变更，该院受理后，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回倪新华的起诉。 倪新华上诉称，1、其并未错列被告，一审法院未进行实体审理就认为被告不适格，据此驳回其起诉，不仅适用法律错误，且违反法定程序。镜湖区政府作为房屋征收主体，理应是本案的被告。虽然芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局是征收公告确定的房屋征收部门，但组织实施房屋征收不属于该局的职权范围，镜湖区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的征收部门相当于委托，该局实施的行为应由镜湖区政府承担。且在无法确定房屋拆除主体的情况下，应当推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下实施。虽然芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局提交情况说明自认其是实施强制拆迁的主体，但也不能免除镜湖区政府的举证责任。同时，该情况说明内容的真实性及镜湖区政府的举证也须实体审理才能确认，一审法院未开庭审理就驳回起诉，违反了法定程序。2、其在一审法院释明后追加被告，一审法院未予答复就直接作出驳回起诉裁定，程序违法。请求撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理。 镜湖区政府答辩称，其不是组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的行政机关，倪新华将其错列为一审被告且拒绝变更，一审法院裁定驳回其起诉符合法律规定。其系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定的负责镜湖区行政区域的房屋征收与补偿工作的行政机关，以其为被告的一审房屋征收行政案件，只能是要求确认其作出的相关房屋征收决定或房屋征收补偿决定违法。原芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会作为其确定的房屋征收部门，属行政法规授予的具有组织实施房屋征收与补偿职能的行政机关；芜湖市镜湖区房屋征收办公室系本次房屋征收的实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。原芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会对芜湖市镜湖区房屋征收办公室在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。倪新华的诉请是确认所谓“强制拆除房屋”的行为违法，该行为如果存在，则属于房屋征收实施单位在房屋征收与补偿具体工作中实施的行为，对该行为的后果应由原芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会承担法律责任，故本案应以芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局（原芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会）为一审被告。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，倪新华认为镜湖区政府实施了强制拆除行为，但镜湖区政府对此明确予以否认；倪新华一审中提供的照片只能证明房屋被拆除，无法判断系镜湖区政府实施了拆除行为；其提交的《关于明远电力宾馆周边棚改国有土地上房屋征收决定的公告（2016年第13号）》及《房屋征收决定（2016年第13号）》，亦不能证明镜湖区政府对其房屋组织实施了拆除行为。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但并不是所有的房屋征收与补偿工作均由市、县级人民政府具体实施，也不能据此推定所有的征收过程中的行为均由市、县级人民政府承担责任。具体到强拆主体的认定，只有在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院才会根据举证责任及行政行为受益原则推定市、县级人民政府为强拆主体。而本案中，芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局一审中出具了情况说明，认可原芜湖市镜湖区房屋征收办公室受该局委托拆除了涉案房屋，该局对该办公室在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为后果承担法律责任。故芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局系该强制拆除行为的责任主体，是本案的适格被告。倪新华以镜湖区政府为被告提起本案之诉，属错列被告。倪新华在一审法院释明后拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”之规定，一审裁定驳回起诉，符合法律规定。倪新华上诉称其已申请追加芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局为被告，因追加被告适用于遗漏被告的情形，不适用错列被告情形，故其该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的可以迳行裁定驳回起诉。故一审法院未经开庭审理裁定驳回起诉，并不违反上述法律规定。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。倪新华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年三月三十日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。