广东省肇庆市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤12民终198号上诉人（原审被告、反诉原告）：李敏流，男，1974年7月28日出生，汉族，住广东省肇庆市大旺综合经济开发区城区居委会旺园街6座405号。委托诉讼代理人：贺捷，广东大同律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：廖金儿，男，1969年3月25日出生，汉族，住江西省樟树市*************。被上诉人（原审原告、反诉被告）：陈治亮，男，1955年12月27日出生，汉族，住江西省吉安市新干县**************。两被上诉人的共同委托诉讼代理人：陈福宗，广东盈聚律师事务所律师。上诉人李敏流因与被上诉人廖金儿、陈治亮租赁合同纠纷一案，不服四会市人民法院（2019）粤1284民初2748号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月20日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人李敏流及其委托诉讼代理人贺捷，被上诉人廖金儿及其与陈治亮的共同委托诉讼代理人陈福宗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李敏流上诉请求：1.撤销一审判决，驳回廖金儿、陈治亮的诉讼请求；2.判决廖金儿、陈治亮向李敏流支付违约金14万元。事实和理由：一、一审判决认定“庭审中，廖金儿、陈治亮陈述2018年11月8日政府对禁养发出通告，要求大旺区的养殖场进行拆除，在收到禁养通知后将禁养事宜告知李敏流，并与李敏流进行了协商，但协商不成”，毫无事实依据，属于认定事实错误。首先，廖金儿、陈治亮未出示任何证据证明其收到所谓的通告，《补充证据清单》的下载时间也是一年以后的2019年10月15日。其次，廖金儿、陈治亮并无告知李敏流及与李敏流协商，仅系其凭空捏造。廖金儿、陈治亮是在2019年4月28日缴纳租金时才到李敏流处告知要终止合同，因为这里是禁养区。在此之前，廖金儿、陈治亮并未透露任何信息。再次，以上事实证明没有任何证据证明有关单位向廖金儿、陈治亮发出过禁养通知或廖金儿、陈治亮收到禁养通知。所以，廖金儿、陈治亮单方解除合同并要求退回押金，不具有法定依据和合同约定，纯属由于其经营不善，借禁养之机来解除合同。最后，即使有关部门会发出禁养通知或拆除的通告，也应送至或转交至李敏流手中，有关问题由李敏流处理。二、一审判决将非法定执法权的机构发出的通告作为定案依据，违反法律规定。根据《广东省环境保护条例》第49条、第77条的规定，有权划定畜禽禁养区和限养区的是县级以上人民政府；有权对违法从事畜禽养殖业进行处罚的是县级以上人民政府的环境保护主管部门。一审判决以肇庆高新区禁养区畜禽养殖场（户）清理工作领导小组办公室名义（简称“清理办公室”）发出的《禁养通告》视为对李敏流发出的“禁养通知”，并以此作为定案依据，违反法律规定。三、案涉的养猪场并非“禁养区”。本案没有任何证据证明案涉养猪场属于“禁养区”，廖金儿、陈治亮也未收到任何的禁养通知，只是在网上下载一些通知通告作为证据，一审判决不应将不具有法律效力的网络材料作为定案依据。四、案涉养猪场即使属于“禁养区”，既要区别对待，也要有经济补偿。如2018年12月29日公布的《肇庆高新区管委会关于发布划定肇庆高新区畜禽养殖禁养区的通告》第4条“对确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所依法予以补偿”的规定，至少说明两个问题。第一，存在“不需关闭或者搬迁”的问题；第二，如果确实需要“关闭”或者“搬迁”，那么也要依法给予“补偿”。因此，即使廖金儿、陈治亮确实收到过“禁养”的通告或“拆除”的通知，政府都会给予李敏流经济补偿，而且首先会到实地进行评估工作，然后将评估结果交由李敏流签字确认。但是，廖金儿、陈治亮无法提供以上的任何证据。因此，廖金儿、陈治亮所谓的收到禁养通知后才解除合同是假的，由于经营不善导致亏损就借禁养之机来解除合同以避免遭受更大的经济损失是真的。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律不当，判决有误，严重损害了李敏流的合法权益。请求二审法院秉公裁决。廖金儿、陈治亮辩称，1.廖金儿、陈治亮把客观存在的事实向法庭陈述，一审将该陈述记录在判决书中，并无不妥。2.肇庆高新区管委会发出的两份通告是以管委会的名义或者由其授权的工作组发出的行政命令，不存在行政违法，任何行政相对人、机关单位都应当遵守，而这种规范性行政行为是不具有可诉性的，两份通告自发出之日起就具有效力性，任何人应当予以遵守。通告已明确大旺全区属于禁养的范围，李敏流以未收到通告为由予以质疑是非常荒唐的。3.廖金儿、陈治亮搬离现场是对政府命令的遵守、执行，履行了守法公民应尽的责任。对于廖金儿、陈治亮遭受到的严重损失，会自行和政府协商。李敏流认为自身造成损失的，应该向政府进行反映和申报，不应该就此向廖金儿、陈治亮主张。廖金儿、陈治亮向一审法院提起诉讼请求:1.解除廖金儿、陈治亮与李敏流签订的《租赁协议》（解除时间为2018年12月30日）；2.李敏流返还押金56630元给廖金儿、陈治亮；3.本案诉讼费概由李敏流承担。李敏流向一审法院提出反诉请求：1.依法驳回廖金儿、陈治亮的诉讼请求；2.依法判令廖金儿、陈治亮支付违约金14万元；3.判令廖金儿、陈治亮继续履行合同。一审法院认定事实：2016年4月28日，廖金儿、陈治亮与李敏流签订《租赁协议》，约定由廖金儿、陈治亮承租李敏流位于小津口水库的猪场，租赁期为2016年4月28日起至2021年4月27日止；实行先交租后使用，廖金儿、陈治亮需交付押金7万元，第一年按李敏流提供猪舍具体情况分期付款，第二年至第五年是一次性交清每年租金14万元，每年5月1日前需交清当年租金，逾期视为违约，李敏流有权终止合同；合同期内，双方任何一方违约的，违约方必须付对方押金的双倍即14万元作为补偿；如果猪场需要被征收清拆的情况下，猪场原有的设备归李敏流处理，廖金儿、陈治亮在当年没养够4个月的，李敏流不收当年租金，退回押金给廖金儿、陈治亮，合同终止；在当年养够4个月至8个月的，李敏流只收半年租金，押金退回廖金儿、陈治亮，合同终止；在当年养够8个月以上的，李敏流将按全年收足租金，押金退还廖金儿、陈治亮，合同终止。该《租赁协议》落款承租方处有廖金儿、陈治亮的签名，出租方处有李敏流的签名。2016年3月21日，李敏流出具《收条》载明“今收到廖金儿交来七万元（柒万元）猪场定金”，又于2016年8月29日出具了《收条》载明：“今收到24360元猪舍租金，注：今收到56630元押金，以前70000元押金作废”。双方确认实际收到押金为56630元。庭审中，廖金儿、陈治亮陈述2018年11月8日政府对禁养发出通告，要求大旺区的养殖场进行拆除，在收到禁养通知后将禁养事宜告知李敏流，并与李敏流进行了协商，但协商不成。根据廖金儿、陈治亮提供的《关于清理禁养区畜禽养殖场（户）的通告》，对清理范围明确为肇庆高新区辖区（包括大旺综合经济开发区）全域范围内的养殖场（户），清理时限须在2018年12月15日前，高新区禁养区内畜禽养殖场（户）应自行拆除养殖栏舍，停止养殖。2018年12月30日，廖金儿、陈治亮清退场地，并正式搬离案涉的租赁场所，李敏流对廖金儿、陈治亮搬离情况知悉并确认是于2018年12月30日搬离。一审法院认为，廖金儿、陈治亮提起的本诉及李敏流的反诉均系因租赁引起的租赁合同纠纷。2016年4月28日，廖金儿、陈治亮与李敏流签订《租赁协议》约定将李敏流位于高新区小津水库的猪场租赁给廖金儿、陈治亮从事养殖生猪，租赁期限为2016年4月28日至2021年4月27日，双方签订《租赁协议》是其真实的意思表示，合同内容未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，依法受法律的保护。双方应秉持诚信，恪守承诺，遵循公平原则行使各自的权利，承担各自的义务。针对《租赁协议》是否解除的问题。根据《关于清理禁养区畜禽养殖场（户）的通告》明确，清理范围为肇庆高新区全域范围的养殖场（户）并需要在2018年12月15日前禁养区内畜禽养殖场（户）应自行拆除养殖栏舍，停止养殖。廖金儿、陈治亮租赁的案涉租赁的猪场属于上述通告禁养范围，应当自行拆除。而廖金儿、陈治亮与李敏流签订的《租赁协议》约定，如果猪场需要征收清拆的情况下，廖金儿、陈治亮在当年养够4至8个月的，李敏流只收半年租金，押金退回廖金儿、陈治亮，合同终止。根据实际情况，2018年11月8日政府发出通告在禁养区范围的养殖户需自行拆除清理畜禽养殖场，属于《租赁协议》当中约定的征收清拆的清拆情况，因此符合合同终止的条件。当事人约定的合同终止应理解为合同权利义务的终止履行。依据《中华人民共和国合同法》第九十一条第七项的规定，当事人可以约定合同权利义务的终止。本案廖金儿、陈治亮在2018年12月30日清理并搬离猪场，李敏流对于廖金儿、陈治亮的清场行为知悉并未提出任何异议，并且确认廖金儿、陈治亮是在2018年12月30日清场。因此在2018年12月31日始，廖金儿、陈治亮与李敏流签订《租赁协议》约定的权利义务已经终止，因此对于廖金儿、陈治亮主张解除《租赁协议》的请求，不符合法律规定，该院不予支持。对于押金56630元是否予以退还的问题。按照双方当事人在《租赁协议》中约定，如果猪场需要征收清拆的情况下，廖金儿、陈治亮在当年养够4至8个月的，李敏流只收半年租金，押金退回廖金儿、陈治亮，合同终止。廖金儿、陈治亮按时向李敏流支付租金，但由于政府的政策原因需要清理拆除养猪场，导致合同无法继续履行，并且也符合《租赁协议》约定的合同终止的条件，廖金儿、陈治亮不存在违约行为，李敏流应按约定向廖金儿、陈治亮返还押金56630元，因此廖金儿、陈治亮主张返还押金56630元的请求，依法有据，该院予以支持。故对李敏流反诉主张要求廖金儿、陈治亮（支付）违约金14万元及要求继续履行合同的请求，没有法律依据，该院不予支持。该院依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十一条、第九十一条、第九十二条的规定，判决：一、李敏流应于该判决生效之日起十日内向廖金儿、陈治亮返还押金56630元；二、驳回廖金儿、陈治亮的其他诉讼请求；三、驳回李敏流的全部反诉请求。本案本诉受理费减半计收607.88元，由李敏流负担；反诉受理费1550元，由李敏流负担。二审中，李敏流向本院提交如下新证据：1.《我市就“畜禽养殖禁养区划定”举行听证会》，拟证明各地政府都会依法实行听证制度，将所在地区分别划分为禁养区、限养区和适养区三类区域，不会“一刀切”。2.《肇庆高新区管委会关于发布划定肇庆高新区畜禽养殖禁养区的通告》，拟证明肇庆高新区管委会规定：对于确需关闭或搬迁的养殖场，要依法予以“补偿”。3.《责令改正违法行为决定书》，拟证明凡是符合条件确需禁养、清栏、拆除的，有权行使行政处罚权的是地方政府的环境保护局，而不是本案的清理办公室。4.《关于科技大街南面、龙湖大道东面项目用地提前解除合同及清退场的通知》《通知》《关于限期拆除畜禽栏舍的通知》，拟证明凡是符合条件确需禁养、清栏、拆除的，执法机构都会依法将《通知》写明具体的当事人，并送至其手中。经质证，廖金儿、陈治亮认为，对方提交的所谓新证据在二审提交，不属于新证据范畴，程序违法。对于证据1，该证据反映的是行政事务问题，与本案无关。李敏流若对政府的行政命令有意见，应当通过信访或其他行政渠道解决。对于证据2，该证据反映的是补偿问题，这是政府与行政相对人的关系，与本案无关。对于证据3，该证据与本案无关，该证据反映的是具体的行政执法机构执行法规命令的行为，而本案是政府发布法规命令的行为，两者是不同的性质。对于证据4，该证据只是执法机构执法期间的一种手段，但不是行政法规命令生效的前提条件。二审期间，本院另查明，2018年12月29日，肇庆高新区管委会发布《肇庆高新区管委会关于发布划定肇庆高新区畜禽养殖禁养区的通告》，明确经肇庆市人民政府同意，决定划定肇庆高新区全区96.7平方公里的范围划定为畜禽养殖禁养区。该通告自发布之日起实施。本院对一审查明的其他事实予以确认。本院认为，本案系租赁合同纠纷。李敏流与廖金儿、陈治亮于2016年4月28日签订的《租赁协议》系双方当事人的真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，属合法有效合同。根据当事人的上诉和答辩意见，本案二审争议的焦点为：一是案涉《租赁协议》是否终止或应否继续履行；二是李敏流是否应当退回押金56630元；三是廖金儿、陈治亮是否应当支付违约金14万元。关于案涉《租赁协议》是否终止或应否继续履行的问题。《广东省环境保护条例》第四十九条第一、二款规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”肇庆高新区管委会于2018年12月29日发布的《肇庆高新区管委会关于发布划定肇庆高新区畜禽养殖禁养区的通告》已明确，经肇庆市人民政府同意，决定划定肇庆高新区全区96.7平方公里的范围划定为畜禽养殖禁养区。案涉猪场位于肇庆高新区内，根据上述规定，畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业，廖金儿、陈治亮签订案涉《租赁协议》的合同目的无法继续实现，其按照肇庆高新区有关部门的通告于2018年12月底搬离，符合《租赁协议》关于猪场需要征收清拆的情况下合同终止的情形。因此，李敏流认为案涉猪场不属于禁养区，《租赁协议》应继续履行，没有理据，本院不予支持。一审法院认定案涉《租赁协议》约定的权利义务已经终止，并无不当，本院予以维持。对于李敏流质疑的行政发布主体及禁养通告内容合法性等问题，不属于民事审查的范畴，李敏流应循行政途径解决。关于李敏流是否应当退回押金56630元的问题。由于政府的政策原因，肇庆高新区已被设定为畜禽养殖禁养区，需要清理范围内的畜禽养殖场，导致本案合同无法继续履行。根据《租赁协议》的约定，如果猪场需要征收清拆的情况下，廖金儿、陈治亮在当年养够4至8个月的，李敏流只收半年租金，押金退回廖金儿、陈治亮，合同终止。廖金儿、陈治亮不存在违约行为，一审法院认定李敏流应按约定向廖金儿、陈治亮返还押金56630元并无不当，本院予以维持。关于廖金儿、陈治亮是否应当支付违约金14万元的问题。本案《租赁协议》系因政府政策原因而导致终止，非合同双方的过错。李敏流主张系廖金儿、陈治亮违约解除合同，应支付违约金14万元，没有理据，也与本案查明的事实不符，本院不予支持。对于李敏流提出的如清拆猪场需支付经济补偿的问题，属李敏流与相关行政主体之间的问题，不属于民事诉讼的审查范畴，李敏流应另循途径主张。综上所述，李敏流的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2766元，由上诉人李敏流负担。本判决为终审判决。审 判 长 任喜跃审 判 员 张秀丽审 判 员 梁达明二〇二〇年三月二十六日法官助理 李结琼书 记 员 赵崇轩