广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1811号上诉人（原审原告）：陈李金，男，1953年1月1日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：广州市从化区人民政府，住所地：广州市从化区街口街新城东路99号。法定代表人：蔡澍，区长。委托代理人：刘东敏，该府工作人员。委托代理人：卢小红，广东韬策律师事务所律师。上诉人陈李金诉广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）不履行法定职责纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告陈李金是广州市XX区XX街XX村六社牛仔湖37号社员。其自2012年起，就淋水古、庙田等共10.99亩土地承包经营权问题，向从化区相关部门多次信访。原告曾于2017年11月27日通过邮政特快专递向从化区农业局邮寄《农村土地承包经营权确权申请书》。原告称其于2017年3月2日，通过邮政特快专递向被告邮寄《农村土原告地承包经营权确权申请书》，请求被告对上述土地的承包经营权确权登记，但邮单显示寄出日期为2017年1月16日。2018年3月25日，原告再以同样方式向被告寄送申请书。对于上述邮件，被告确认寄给农业局的有收到、2017年1月16日寄给被告的有收到，后一份寄给被告的暂不能确认，待庭后核实；原告亦未在庭审中提供被告收到申请的单据，但表示均未退件，可庭后提供签收的证据。在原审法院确定的日期内，原、被告双方均未补充提供被告是否收到后一份申请的证据。原告以被告不履行法定职责为由，向原审法院提起诉讼，请求判决被告履行法定职责，对原告的承包土地经营权确权申请作出处理。另查明，光联村第六经济合作社于2014年1月13日出具证明称：该社1981年分田到户，土地每5年调整一次，1985年陈绍明、李醒威等人自愿退回田地共5.4亩，调整给陈李金承包耕种。2008年9月，从化市人民法院就陈李金与李醒威就“淋水古”的责任田承包经营权侵权案作出（2008）从法民一初字第863号民事调解书，协议第二项明确“淋水古”的责任田承包经营权维持现状，双方协商解决，协商不成，任何一方均可通过法律途径解决。从化市人民法院（2010）从法民一初字第815号民事判决、广州市中级人民法院（2010）穗中法民五终字第3348号民事判决显示，名为“妙田”的涉案土地原承包人为陈赵明，后于1993年转给陈李金代耕。对原告就涉案土地承包经营权的多次信访，从化市城郊街道办事处先后作出城信复[2012]26号、城信复[2014]39号、城信复[2018]1号和19号《信访事项处理意见书》。上述答复明确，根据调查了解情况，光联村和生产社均认为涉案土地5.1亩的承包经营权应属于包干到户的李醒威、陈绍明、陈树辉三人，原告属于代耕，在多次调解未果的情况下，建议争议双方均可通过法律途径解决土地经营权属争议问题。2018年7月31日，从化区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室向原告出具《信访事项处理意见书》，建议原告对存在土地承包经营权争议的部分土地，通过协商、申请仲裁或司法程序解决后再申请确权登记，对不涉及纠纷的承包地（5.89亩），可按照本次土地确权手续程序向城郊街先行申请确权登记。原告于同年8月3日，拒绝签收该《信访事项处理意见书》。原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门依照职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第二十三条规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（农办经〔2012〕19号）规定了农村土地承包经营权确权登记的原则、类型及操作流程、工作职责，其中“机构职责”中规定“乡镇成立相应的工作机构，负责组织登记工作的具体实施”。广东省农业厅印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》对相关工作的实施进一步作了细化。根据上述相关规定，农村土地承包经营权的登记颁证程序一般包括收集资料、调查、公示、审核颁证等，最后才向农户颁发加盖县级人民政府印章的经营权证书。本案中，原告陈李金直接向被告申请对土名“淋水古”“庙田”等土地进行土地承包经营权确权登记，但未有证据证实其申请上述土地承包经营权确权登记已经经过了上述确权规定的相应程序，其亦未提交土名“淋水古”“庙田”等土地第二轮承包台账、户籍材料、承包地块调查表、《农村土地（耕地）承包合同书》等相关材料，其不符合由被告审批后直接颁证的条件。被告经了解后，发现涉案部分土地承包经营权存在争议，且原告一直在就涉案土地承包经营权问题信访，原告属地从化市城郊街道办事处业已作了多次答复及指引。在此情况下，被告未直接答复原告，而是将申请转由从化市城郊街道办事处、从化区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室处理，符合农村土地承包经营权登记颁证程序的相关规定，且从化市城郊街道办事处、从化区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室均作出了答复指引。原告陈李金可根据从化区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室的答复指引，申请确权登记。综上所述，原告诉请被告从化区政府未履行农村土地承包经营权确权登记职责的理由不成立，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈李金的诉讼请求。陈李金不服一审判决向本院提起上诉称：上诉人是广州市XX区XX街XX村六社牛仔湖37号社员，2013年10月13日上诉人与从化区光联村第六经济合作社签订《从化市基本农田保护责任书（社、农户）》，确认上诉人基本农田保护面积为10.99亩。之后，被上诉人工作人员不履行法定职责，拒绝向上诉人承包的土地颁发《农村土地承包经营权证》。2017年3月2日，上诉人通过邮政特快专递邮寄《农村土地承包经营权确权申请书》给被上诉人。被上诉人收到上诉人邮寄的该确权申请书后，至今没有将上述涉案土地颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》给上诉人，只是委派广州市从化区城郊街道办事处于2018年6月4日作出诚信复【2018】19号信访事项处理意见书。被上诉人提供2018年7月31日从化区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室出具的《信访事项处理意见书》给一审法院，该意见书建议对不涉及纠纷的承包地（面积5.89亩），可按照本次土地确权手续程序向城郊街先行申请确权登记。但是被上诉人至今没有将上述土地确权归上诉人。综上，为了维护合法权益，上诉人不服一审法院判决，提出上诉，请求二审法院撤销原判，改判被上诉人履行法定职责，对上诉人承包的光联村第六经济合作社土地经营权确权作出处理。被上诉人从化区政府二审辩称：上诉人申请要求对土名“淋水古”等土地进行土地确权登记，不符合农村土地确权登记的程序和条件。上诉人没有提交土地确权登记必要的相关证明材料，土名“淋水古”等的土地承包经营权属存在争议，被上诉人不存在不依法履行土地承包经营权确权登记的违法行为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为不履行法定职责纠纷，二审争议焦点为上诉人陈李金有关被上诉人从化区政府未履行农村土地承包经营权确权登记职责的主张是否成立。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，申请颁发农村土地承包经营权证，应当由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的申请材料进行初审，通过初审后再由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。之后，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料进行审核，通过审核的才报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，县级以上地方人民政府并不负有直接接收和审核农村承包经营户提交的农村土地承包经营权发证申请材料的职责。《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”在行政管理实践中，行政许可的种类较多。有的行政许可是由接收许可申请材料的行政机关直接审查并作出决定，但有的行政许可需要先经下级行政机关审查后，再报上级行政机关决定。本案《农村土地承包经营权证》的颁发行为，即属于后者。对于法律规定需要先经下级行政机关审查后，再报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关依法负有对许可申请材料进行初步审查的职责和义务。提出行政许可的申请人，亦应当遵循法律规定的程序，依法向负责初步审查许可材料的行政机关提出许可申请，而不能直接向上级行政机关提出申请。如下级行政机关对行政相对人提出的许可申请不予受理或认为申请不符合法定条件而不向上级行政机关上报复审，行政相对人不服可以以下级行政机关为被申请人或被告，循行政复议或行政诉讼途径解决，而不是直接要求上级行政机关承担不作为的法律责任。否则，不利于维护需要经过初审、复审等多阶段处理的行政许可管理秩序。本案被上诉人广州市从化区人民政府收到上诉人提交的发证申请材料后，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定将该申请转交城郊街道办和区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室处理，而区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室也已明确告知了上诉人对不涉及纠纷的承包地可以按程序向城郊街道办先行申请确权登记，对存在纠纷的耕地可经协商，协商不成可申请仲裁或司法程序解决，解决纠纷后再完善土地确权登记。据此，本案被上诉人的处理符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，并不存在不履行法定职责的情形。基于上述理由，上诉人有关被上诉人未履行农村土地承包经营权确权登记职责的主张没有事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈李金负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年三月十九日书记员  陈玲茹