贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1952号上诉人（一审原告）罗甸县龙坪镇干里村中心一组，住所地罗甸县龙坪镇干里村。负责人罗彪，组长。上诉人（一审原告）罗甸县龙坪镇干里村中心二组，住所地罗甸县龙坪镇干里村。负责人罗文用，组长。上诉人（一审原告）罗甸县龙坪镇干里村中心三组，住所地罗甸县龙坪镇干里村。负责人黄光胜，组长。共同委托代理人赵婷，贵州贵弘律师事务所律师，执业证号15203201311409860。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。第三人罗甸县龙坪镇道角村中交一组，住所地罗甸县龙坪镇道角村。负责人罗昌献，组长。第三人罗甸县龙坪镇道角村中交二组，住所地罗甸县龙坪镇道角村。负责人罗德春，组长。第三人罗甸县龙坪镇道角村中交三组，住所地罗甸县龙坪镇道角村。负责人罗昌周，组长。第三人罗甸县龙坪镇道角村中交四组，住所地罗甸县龙坪镇道角村。负责人胡大国，组长。第三人罗甸县龙坪镇道角村中交五组，住所地罗甸县龙坪镇道角村。负责人廖成明，组长。上述第三人共同委托代理人罗小奥，贵州贵达律师事务所律师，执业证号15201201710744879。上诉人罗甸县龙坪镇干里村中心一组、二组、三组（以下简称中心一、二、三组）因与被上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）、第三人罗甸县龙坪镇道角村中交一组、二组、三组、四组、五组（以下简称中交一、二、三、四、五组）土地行政复议一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初280号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，中心一、二、三组与中交一、二、三、四、五组对“拉毛坡”土地权属有争议，该争议地位于罗甸县城往云干方向（拉毛坡）右侧，四至范围以小地名“龙滩”高程点403.4（拐点1）沿原中心、中交、林霞三个村的边界顺山而上至山腰高程点632.4（拐点2），又顺山脊上至山顶高程点908.4（拐点3），又顺山梁至高程点927（拐点4），又从山顶直下至拉淆沟高程点436.3（拐点5），顺山脊上至高程点52（拐点6），顺山直下至经过里降沟又直上至高程点548.9（拐点7），顺山腰至拐点8，顺山脊下至拉毛沟高程点462.6（拐点9），再顺拉毛沟直下至“龙滩”高程点403.4（拐点1）。内有小地名三岔河坡（也叫拉槽坡）、把川坡、朗雄坡、朗降（里降）坡、烧基湾、廖家水碾等。争议地内包括农田、旱地、林地和荒山坡，地面附着物有杉木、青岗树、脐橙、马尾松树，面积约2600亩。中心一、二、三组村民罗文献等14户持有的《土地承包经营权证》的范围在争议地范围内。罗甸县云干乡政府于1985年4月21日作出《关于中交与中兴两村荒坡边界纠纷的处理意见》，又于1996年10月20日作出云干乡政府《关于中交村与中兴村荒坡边界纠纷的处理意见》。2017年4月，中心一、二、三组向罗甸县政府申请确认争议地权属。罗甸县政府作出罗甸县人民政府《关于龙坪镇××中心××至××与道角村××至××组土地权属争议的处理决定》（罗府土字〔2017〕4号），将争议地权属确认归中心一、二、三组所有。中交一、二、三、四、五组不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府以事实不清、证据不足为由撤销了上述4号处理决定，并责令罗甸县政府重新作出行政行为。罗甸县政府于2018年10月10日作出罗甸县人民政府《关于龙坪镇××中心××至××与道角村××至××组土地权属争议的处理决定》（罗府土字〔2018〕7号），将争议地权属确认归中心一、二、三组所有。中交一、二、三、四、五组不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2019年3月12日作出《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2019〕29号，以下简称29号复议决定），以事实不清、证据不足为由撤销了上述7号处理决定，并责令罗甸县政府重新作出行政行为。中心一、二、三组不服，诉至法院，请求：撤销黔南州政府作出的29号复议决定。一审法院认为:本案审理焦点为29号复议决定是否合法。1.《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”罗甸县政府在作出7号处理决定之前，为查明事实组织双方当事人进行现场勘查、踏勘指界，确定了争议地的范围。中心一、二、三组村民罗文献等14户持有的《土地承包经营权证》的范围在争议地范围内，但并不囊括整个争议地。罗甸县政府在确定争议地范围后，未将中心一、二、三组和中交一、二、三、四、五组管理使用的以及其他荒置的土地进行细分明确范围。同时，罗甸县政府亦未将罗民政字第03611、03612、03617、03635、03641号《土地房产所有证》涉及的土地的范围予以明确。各方当事人管控土地的实际情况，罗甸县政府并未查明。相反，罗甸县政府将罗文献等14户持有的《土地承包经营权证》登记范围内的土地以及中心一、二、三组和中交一、二、三、四、五组均未管控的土地的权属一并明确给中心一、二、三组，系事实认定不清、证据不足。2.黔南州政府受理第三人的行政复议申请后，调查了解相关事实，认定7号处理决定认定事实不清、证据不足；进而在法定期限内作出案涉复议决定，依法撤销了7号处理决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。综上，中心一、二、三组的诉请证据不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中心一、二、三组的诉讼请求；案件受理费50元，由中心一、二、三组负担。上诉人中心一、二、三组不服一审判决，向本院提起上诉称：1.黔南州政府举示的14户村民的农村土地承包经营权调查统计表及土地房产所有权证，系上诉人村民持有的证据，可证明上诉人长期享有争议地权属并使用管理争议地。2.黔南州政府并未提交证据证明其复议程序合法，一审判决认定案涉复议决定程序合法错误。3.第三人对争议地无任何权属依据，也无管理事实，即使其对部分争议地存在管理事实，也不能证明其享有部分争议地的权属。4.本案的审理重点是案涉行政复议决定，而非罗甸县政府确权处理决定，一审审理重点错误。请求：一、撤销一审判决或依法改判撤销29号复议决定；二、请求判决由黔南州政府承担相关诉讼费。被上诉人黔南州政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。第三人中交一组、二组、三组、四组、五组二审共同述称：1.案涉争议地共2600多亩，除上诉人持证的50多亩田地及“唐元家屋基背后竹林山区二十丈以下”的土地系上诉人耕种外，余下的绝大部分土地系中交一组、二组、三组、四组、五组的农户耕种或对外出租。2.《1985年处理意见》是中心一组、二组、三组与中交一组、二组、三组、四组、五组协商一致后，才请罗甸县云干乡人民政府作出的，且双方均按照《1985年处理意见》进行土地划分并实际管护。3.中交一组、二组、三组、四组、五组持有的《罗甸县土地承包经营权调查统计表》、云府专纪（2015）6号会议纪要及1995年至2006年之间签订的合同书可证明案涉争议地的绝大部分土地的实际耕管人系中交一组、二组、三组、四组、五组。请求：依法维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。具体到本案，即对黔南州政府作出的29号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等进行审查。又因案涉29号复议决定的复议对象系案涉的罗府土字[2018]7号处理决定，故对29号复议决定合法性的审查必然涉及7号处理决定。依据《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，调查处理土地权属争议，应当以法律法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，中心一、二、三组与中交一组、二组、三组、四组、五组就案涉争议地权属争议由来已久，并经多次调处。中心一、二、三组提交的村民罗文献等14户持有的《土地承包经营权证》可证明其在案涉争议地范围享有部分土地权属，但其所持权属证书并不能涵盖案涉全部争议地，而从在案证据看，中交一组、二组、三组、四组、五组对案涉争议地部分土地亦存在管护事实。罗甸县政府在未将中心一、二、三组和中交一、二、三、四、五组管理使用的以及其他荒置的土地予以查明的情况下，将案涉争议地全部划归中心一、二、三组属基本事实不清，证据不足。29号复议决定将该7号处理决定予以撤销并责令罗甸县政府重新作出具体行政行为并无不当，该复议决定实体处理正确。另，对行政行为合法性的审查，除实体方面的审查外，还包括程序方面的审查，本案中，黔南州政府并未对其复议程序的合法性进行举证，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，应当认定29号复议决定程序违法。一审判决认定29号复议决定程序合法不当。综上，上诉人中心一、二、三组的部分上诉理由成立，本院予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初280号行政判决；二、确认被上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府于2019年3月12日作出的黔南府行复决字〔2019〕29号《行政复议决定书》违法。二审案件受理费50元，由被上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 谢璐凯审判员 孟 婷二〇二〇年三月二十六日法官助理王文婷书记员汪杨