广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤06民终14108号上诉人（原审原告）：佛山市南海区西樵镇百东村西便股份合作经济社，住所地广东省佛山市南海区。负责人：潘勇佳。委托诉讼代理人：唐浩宇，广东天爵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：潘志成，男，汉族，住广东省佛山市南海区。委托诉讼代理人：陈广兵，广东诺为律师事务所律师。委托诉讼代理人：李昱娇，广东诺为律师事务所律师。上诉人佛山市南海区西樵镇百东村西便股份合作经济社（以下简称西便股份社）因与被上诉人潘志成土地租赁合同纠纷一案，不服广东省佛山市南海区人民法院（2017）粤0605民初4969号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。西便股份社上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持西便股份社一审的全部诉讼请求，判令确认2002年7月25日签订的《土地租赁合同》及2006年12月28日签订的《补充协议》均无效及判令潘志成无条件将占用的14000.74平方米土地以现状返还给西便股份社；2.本案一审、二审诉讼费由潘志成负担。事实与理由：经过佛山市中级人民法院裁定发回重审后，一审法院仍然认定事实不清，适用法律错误。一、本案是农村集体用地的土地租赁合同纠纷，不涉及土地出让等问题，不适用《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，应予以纠正。西便股份社因为潘志成没有按照双方签订的《土地租赁合同》及《补充协议》履行，故起诉请求确认合同无效。本案的争议焦点是合同是否有效，属于民事诉讼调整的土地租赁合同纠纷。而不涉及国有建设用地使用权入市，也不涉及国有土地使用权出让和转让。一审判决所引用的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，其中上述决定的只是“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定”“暂时调整实施宅基地审批权限的规定”“暂时调整实施征收集体土地补偿的规定”。上述决定不涉及集体土地租赁。至于《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的第十二条，只是明确了“国有工业用地土地使用权出让的最高年限”，但本案只是涉及集体用地的土地租赁合同纠纷，不适用上述暂行条例。二、涉案土地未办理土地租赁的审批手续，也未涉及土地出让等问题，应适用《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规处理，一审法院却错误推定“政府部门默认并同意涉案土地的转用情况”，应予以纠正。由于涉案土地属于集体农业用地，潘某成、潘志成承租并将该农用地用于商业用途，违反了国家“农用地不得用于商业用途”的强制性法律规定。且《土地租赁合同》约定的租赁期限超过法定20年的期限，合同订立后也没到国土部门办理租赁登记手续。西便股份社根据《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国土地管理法》的规定提起合同无效诉讼。根据《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第十九条规定：对于当事人将农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设的合同，除了具有上述可认定为有效合同的情形外，一般应认定无效。另外，根据佛山市中级人民法院2007年下发的《关于审理集体土地使用权流转纠纷案件若干问题的指导意见》，也明确了本案属于人民法院管辖范围及合同无效的情况。加之，最高人民法院在《民商事裁判规则》案例中也将集体所有的土地出租用于非农建设的租赁合同判定为合同无效。但一审法院驳回西便股份社的诉讼请求，应予以纠正并依法改判支持西便股份社的全部诉讼请求。潘志成辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。涉案租赁合同及补充协议是双方的真实意思表示，合法有效，双方应按照合同约定全面履行义务。一、潘志成已提交充分证据证明涉案土地上建筑物从立项到规划、报建、再到竣工验收、消防验收均有完备的审批手续。证据显示，涉案土地的用地申请得到了当时南海市西樵山旅游度假区人民政府的肯定，地上建构筑物获得了南海市西樵区规划建设办的规划许可，并经佛山市南海区规划建设办验收通过。可见涉案土地地上建筑物具备相当完备的报建竣工验收手续，且用地申请得到了当时南海市西樵山旅游度假区人民政府的同意。二、无法办理土地转用手续的责任不能归责于潘志成关于土地转用手续问题，经一审法院向佛山市南海区国土部门了解，由于《中华人民共和国土地管理法》的修正实施。1998年至2003年期间，佛山市南海区所有的土地审批工作全部暂停，本案土地的报建施工竣工期间为2002年至2003年期间，潘志成提供完善的报建竣工验收手续足以证明当时的政府部门已经同意涉案土地转用。若因为涉案土地未办理转用审批手续，即认定涉案土地租赁合同无效，会严重违背客观事实，不利于社会稳定。三、涉案租赁合同约定的租期50年并没有违反法律规定。《关于授权国务院在北京大兴区等33个试点县市区行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让租赁入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权、同价。广东省佛山市南海区属于试点范围内，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，国有工业用地使用权出让最高年限为50年。涉案土地已经由当时政府部门批准用作非农业经营性建设使用，故租期50年，并未超过上述用地使用权出让的最高年限。四、潘志成已经正常使用涉案土地多年，西便股份社并未举证证明涉案土地存在合同无效或可解除的事由。村民的单方表决不能对抗潘志成合法使用承租土地的权利。涉案合同和补充协议是合同当事人的真实意思表示，根据公平诚信、意思自治原则并尊重历史遗留问题，认定涉案合同合法有效，更有利于定纷止争。请求二审法院驳回西便股份社的上诉请求。维持一审判决西便股份社向一审法院起诉请求：1.确认2002年7月25日签订的《土地租赁合同》及2006年12月28日签订的《补充协议》均为无效；2.潘志成无条件将占用的14000.74平方米土地（坑底六斗）以现状返还给西便股份社；3.本案的诉讼费由潘志成承担。一审法院认定事实：2002年7月25日，南海市西樵山旅游度假区百东村西便村民小组（出租方、甲方）（以下简称西便村民小组）与潘某成（承租方、乙方）、南海市西樵山旅游度假区百东村民委员会（出租方主管、丙方）（以下简称百东村民委员会）签订《土地租赁合同》（以下简称涉案合同），约定：甲方将属于自己的位于佛山市南海区的土地（以下简称涉案土地）租给乙方兴建商铺出租，经营综合市场（包括农产品、日用百货、服装、粮油、食杂等批发零售及娱乐、美食等）。总面积为14000.74平方米，实际计租面积12475.11平方米，合计18.73亩。租赁期限为五拾年，自2002年8月1日至2052年7月31日止。第一年全年800元/亩（建筑施工期），第二至第四年每年每亩3000元，第五至第七年每年每亩3240元，第八至第十年每年每亩3531元，第十一年起每五年在上期基础上递增5%。丙方从第二年起每年收取500元/亩的土地大环境配套费，其费用递增率与租金相同。乙方自愿与甲方共同承担对该用地原有耕作承包者一次性青苗补偿费的50%，即甲乙双方各付一万元，该款由乙方以现金方式交甲方支付给土地承包人，解决收地问题。租赁期间，甲方及丙方保证不在百东村委会管辖范围内开设同类市场。甲方未经乙方书面同意擅自更改合同或者单方提前解除本合同，须在书面通知乙方一个月内给乙方赔偿，其赔偿方法：（1）按乙方投资额等值赔偿（以合法评估机构评估价计）；（2）按乙方租赁经营期的收入及其他损失作赔偿。另外乙方有权解除合同等约定。后，乙方落款签名处“潘某成”的签名被划掉，并加盖佛山市南海区某民小组、南海市西樵山旅游度假区百东村民委员会公章，增加潘志成的签名并加盖指模。2002年8月15日，南海市西樵山旅游度假区法律服务所就涉案合同出具南樵法服见字(2002)275号《见证书》。西便村民小组于2002年7月3日晚、7月13日晚召开户主会议、于7月22日召开民村代表和部分户主会议，各户主签名同意按涉案合同将涉案土地出租给潘某成建设综合市场。2002年7月15日，西便村民小组向西樵区人民政府提交《关于百东综合市场建设项目的立项申请》，载明：为发展经济，繁荣地方，现我村拟建设一个综合市场，该项目要用地约30亩，投资750万元（租金自筹解决），现申请该项目的确立。以上申请，请批准。百东村民委员会于2002年7月16日在该申请上注明“同意用地申请”并加盖公章。南海市西樵区规划建设办于2002年7月26日在该申请上注明“同意申请”并加盖公章。南海市西樵山旅游度假区人民政府于2002年7月29日在该申请注明“同意该项目选址用地，但须先规划报建，后实施建设”。2002年10月28日，南海市公安局防火科向西便村民小组就涉案建筑面积2611.6平方米的高4.9米的商铺一层建筑发出《关于同意西樵百东市场商铺建筑工程消防设计审核意见书》。2002年11月13日、2002年11月21日，南海市西樵区规划建设办就涉案建筑面积为2300平方米、占地2500平方米的框架一层商铺的建设工程规划许可证报批表上注明“同意申请建设”、“同意作临时建筑申请”并加盖公章。2002年11月21日，南海市西樵区规划建设办向百东西便村旧涉案市场商铺工程发出《建筑工程质量安全受监通知书》。2003年1月3日，南海市公安局防火科出具《关于西樵百东市场商铺土建、消防设施工程消防验收合格的意见》。2003年6月6日，佛山市南海区西樵镇规划建设办就涉案建筑面积2300平方米的一层建筑工程出具《西樵山旅游度假区建设工程竣工验收证书》，载明：在2003年6月6日的竣工验收中，被核定为符合规划审批要求工程，特出此证。2003年6月7日，佛山市南海区西樵镇规划建设办在涉案建筑面积2300平方米的一层建筑的竣工综合验收表上注明“同意竣工验收”并签字盖公章。2006年12月28日，佛山市南海区某民小组（甲方）、潘某成（乙方）、佛山市南海区西樵镇百东村民委员会（丙方）及潘志成（丁方）签订《补充协议》，约定：现甲乙丙丁四方就乙方将甲乙方三方于2002年7月25日签订的《土地租赁合同》中属于乙方的权利义务转让给丁方及甲方遗失合同事宜，协商一致，达成协议。各方均同意将上述合同中属于乙方的权利义务转让给丁方，由丁方承担上述合同中原属于乙方的权利义务；各方均同意在上述有编号的四份合同中乙方原来的签名上自愿予以涂改，并由丁方在乙方原来的签名旁边空白处作签名，以此作为乙方、丁方就上述合同上的权利义务转让的真实意思表示的书面形式。2007年1月5日，南海市西樵山旅游度假区法律服务所就涉案合同出具南樵法服见字(2007)001号《见证书》。同日，潘某成、霍某贞出具《变更声明》，载明：原挂名人潘某成因健康原因愿把在2002年7月25日与西樵百东西便村及百东村委会签订的关于百东市场建设经营的《土地租赁合同》中的承租方变更为潘志成，并由潘志成承担该合同中的权利义务等。西便股份社自认潘志成一直按合同约定足额支付租金予佛山市南海区西樵镇百东经济联合社。2009年9月30日，佛山市南海区人民政府核发《广东省农村集体经济组织证明书（副本）》，载明：依据《广东省农村集体经济组织管理规定》，经审核，佛山市南海区西樵镇百东村西便股份合作经济社符合条件，准予颁发证明书。2017年11年9日，佛山市南海区西樵城乡统筹局出具《证明》，载明：根据南办发[2011]76号文，实施政经分离，逐步撤销村小组。我镇于2012年6月7日批复撤销佛山市南海区西樵镇百东村西便村民小组，由佛山市南海区西樵镇百东村西便股份合作经济社承接原佛山市南海区西樵镇百东村西便村民小组的权利义务。2017年12月20日，佛山市南海区国土城建和水务局向本院回复《佛山市南海区国土城建和水务局关于（2017）粤0605民初4969号调查函的复函》，该函载明：经核查，来函提及的涉案租赁土地利用总体规划用途（2010-2020）大部分为城镇建设用地，部分为道路用地及一般农用地。根据2016年度土地利用变更调查成果，该地块土地利用现状大部分为村庄，部分为道路用地及水浇地。涉案地块未办理用地审批相关手续及土地登记手续。一审法院认为，西便股份社提供的证据足以证明涉案合同的甲方南海市西樵山旅游度假区百东村西便村民小组、《补充协议》的甲方佛山市南海区西樵镇百东村西便村民小组与西便股份社为同一主体，西便股份社诉讼主体适格，一审法院对潘志成关于西便股份社主体资格的异议不予采纳。案件的争议和调查重点为涉案合同的效力。对此，一审法院分析如下：一、根据双方提交的证据材料显示，涉案土地上建筑面积为2300平方米的上盖建筑从立项、规划报建、竣工验收、消防验收均有非常完备的审批手续。南海市西樵山旅游度假区人民政府同意该项目选址用地，同时注明须先规划报建，后实施建设。南海市西樵区规划建设办在建设工程规划许可证报批表上注明同意申请建设并加盖公章,且向百东西便村旧涉案市场商铺工程发出《建筑工程质量安全受监通知书》。2003年6月6日，上述涉案工程经佛山市南海区西樵镇规划建设办验收通过。可见，涉案土地的用地申请得到了当时南海市西樵山旅游度假区人民政府的肯定，其中占地2500平方米、建筑面积2300平方米的地上建筑工程取得了当时区级规划部门（南海市西樵区规划建设办）的规划许可，并经佛山市南海区西樵镇规划建设办验收通过。经向佛山市南海区国土部门了解，由于《中华人民共和国土地管理法》的修正实施原因，1998年至2003年期间，佛山市南海区所有的土地审批工作全部暂停，而上述涉案建筑报建、施工、竣工时间为2002年至2003年期间。涉案土地地上建筑具备相当完备的报建竣工验收手续，且用地申请得到了当时南海市西樵山旅游度假区人民政府的同意，而没有办理书面的农用地转用手续，原因应该正如前述，2002年至2003年期间无法办理土地转用手续。一般情况下，若土地用途未经批准的情况下，其上盖系无法取得如此完善的报建、竣工验收手续的，故一审法院推定当时政府部门默认并同意涉案土地的转用情况。若仅因涉案土地于当时未办理土地转用审批手续，即认定涉案合同无效，极可能违背客观事实、不利于社会稳定；二、2015年2月27日全国人民代表大会常务委员会会议通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市上、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价，广东省佛山市南海区在试点范围内，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，国有工业用地土地使用权出让最高年限为50年。本案中涉案土地位于佛山市南海区，该土地已批准作非农业经营性建设使用，涉案土地租赁合同约定的租期50年，并未超过上述用地使用权出让的最高年限，涉案土地租赁合同中有关土地使用年限约定并不受《中华人民共和国合同法》中有关租赁期限规定的约束，西便股份社据此请求确认土地使用年限超过20年而无效没有事实与法律依据，一审法院依法不予支持；三、目前涉案土地由潘志成正常经营使用，西便股份社并未举证证明涉案合同存在无效或可解除的事由，村民的表决并不能对抗潘志成合法使用承租土地的权利。综上，从尊重历史遗留问题，根据公平诚信原则，一审法院认定涉案合同及《补充协议》是双方真实意思表示，合法有效，双方应按合同约定全面履行义务。故西便股份社主张确认2002年7月25日签订的《土地租赁合同》、2006年12月28日签订的《补充协议》无效，及以此为前提主张潘志成返还涉案土地，一审法院均不予支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：驳回西便股份社全部诉讼请求。案件受理费100元，由西便股份社负担。二审期间，西便股份社、潘志成均未向本院提交新的证据。本院依职权向佛山市自然资源局南海分局发函询问以下问题：1.根据《南海市建设工程规划许可证审批表》，南海市西樵区规划建设办是否有权实施涉案百东市场工程建设的规划报建审批事宜？其审批意见是否有效？2.位于佛山市南海区的涉案租赁土地现在的土地性质是什么？3.请附图纸明确，位于佛山市南海区的涉案租赁土地中，如有农用地，其面积大小和位置。该局向本院发送了复函。本院组织双方当事人对该证据进行了质证。该函件来源合法，与本案具有关联性，可作为定案依据。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。另查明，佛山市自然资源局南海分局复函称：根据来函提及信息、核查用地报批数据库及向西樵国土所了解，该项目用地未办理过建设用地报批手续，经查佛山市不动产登记管理系统，租赁用地未有相关产权登记信息。调查地块位于法定控规《地块13（NH-I-67-02）控制性详细规划》中，控规用地性质主要为村庄建设用地及少量市政道路。经核对土规，调查地块总用地面积14000.77平方米，其中城镇建设用地区13941.49平方米，交通用地区59.28平方米。经查阅档案资料，百东市场工程于2002年11月13日到西樵规划建设办申请办理规划报建（初审），未向当时的南海市规划局申请核发《建设工程规划许可证》。本院认为，根据查明的事实、当事人的上诉和答辩意见，本案二审争议的焦点为涉案《土地租赁合同》是否有效。首先，根据一审法院查明事实，涉案土地出租给潘某成五十年用于建设综合市经西便村民小组各户主签名同意。涉案《土地租赁合同》签订经西便村民小组的主管部门百东村民委员会批准。2006年12月28日，佛山市南海区某民小组（甲方）、潘某成（乙方）、佛山市南海区西樵镇百东村西便民委员会（丙方）及潘志成（丁方）签订《补充协议》，约定：将甲乙方三方于2002年7月25日签订的《土地租赁合同》中属于乙方的权利义务转让给丁方。各方均同意将上述合同中属于乙方的权利义务转让给丁方，由丁方承担上述合同中原属于乙方的权利义务。《土地租赁合同》和《补充协议》的签订经过南海市西樵山旅游度假区法律服务所分别出具两份《见证书》证实。2017年11月9日，因实施政经分离，西便股份社承接了原西便村民小组的权利义务。即涉案《土地租赁合同》和《补充协议》为西便股份社和潘志成的真实意思表示。其次，佛山市自然资源局南海分局复函称调查地块位于法定控规《地块13（NH-I-67-02）控制性详细规划》中，控规用地性质主要为村庄建设用地及少量市政道路。经核对土规，调查地块总用地面积14000.77平方米，其中城镇建设用地区13941.49平方米，交通用地区59.28平方米。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”《土地租赁合同》约定的租期为50年，未超过《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定的国有工业用地土地使用权出让最高年限50年。最后，西便村民小组向西樵区人民政府提交《关于百东综合市场建设项目的立项申请》得到政府相关部门同意；2002年11月13日、2002年11月21日，南海市西樵区规划建设办就涉案土地上建筑面积为2300平方米、占地2500平方米的框架一层商铺的建设工程规划许可证报批表上注明“同意申请建设”、“同意作临时建筑申请”并加盖公章。2003年1月3日，南海市公安局防火科出具《关于西樵百东市场商铺土建、消防设施工程消防验收合格的意见》。2003年6月6日，佛山市南海区西樵镇规划建设办就涉案土地上建筑面积2300平方米的建筑工程出具《西樵山旅游度假区建设工程竣工验收证书》，载明：在2003年6月6日的竣工验收中，被核定为符合规划审批要求工程，特出此证。2003年6月7日，佛山市南海区西樵镇规划建设办在涉案建筑面积2300平方米的一层建筑的竣工综合验收表上注明“同意竣工验收”并签字盖公章。故西便股份社称涉案土地不能租赁用于非农建设的主张不能成立。故西便股份社上诉请求确认涉案合同无效没有事实和法律依据。一审法院判决驳回西便股份社诉讼请求符合本案情况和法律规定，本院依法予以维持。综上所述，西便股份社的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人佛山市南海区西樵镇百东村西便股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长 温万民审 判 员 李 虹审 判 员 翁丰好二〇二〇年三月二十五日法官助理 张颂恩书 记 员 李嘉敏