广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂13行终27号 上诉人（一审原告）来宾市兴宾区良江镇李村村民委大良村第13队。 诉讼代表人姜新斌，该队队长。 委托代理人姜振款，男，汉族，1968年6月26日出生，住来宾市兴宾区。 委托代理人覃相梅，来宾市来华法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告)来宾市兴宾区良江镇人民政府，住所地来宾市良江镇良江街。 法定代表人王超，该镇镇长。 委托代理人卢上宾，该镇政府工作人员。 委托代理人黄繁平，广西明桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告)来宾市兴宾区人民政府，住所地来宾市兴宾区兴宾大道1号。 法定代表人周廷新，该区区长。 委托代理人覃秀龙，该区司法局工作人员。 委托代理人巫柳银，该区司法局工作人员。 一审第三人姜新官，男，壮族，1967年4月10日出生，住来宾市兴宾区。 上诉人来宾市兴宾区良江镇李村村民委大良村第13队（以下简称大良村13队）与被上诉人来宾市兴宾区良江镇人民政府（以下简称良江镇人民政府）、来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区人民政府）、一审第三人姜新官关于土地确权及行政复议纠纷一案，来宾市兴宾区人民法院于2019年12月17日作出（2019）桂1302行初90号行政判决，大良村13队不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月13日立案受理，并依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案,上诉人大良村13队的诉讼代表人姜新斌、委托代理人姜振款、覃相梅，被上诉人良江镇人民政府的委托代理人卢上宾、黄繁平、兴宾区人民政府的委托代理人覃秀龙、巫柳银，一审第三人姜新官到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，姜新官系大良村13队集体经济组织的成员。大良村13队与姜新官争议的土地位于来宾市兴宾区良江镇来良路西边的“石凌片”（地名），良江街争为三角畲，争议地面积约9亩多（包括已被征收的2.5亩在内），四至界限是：东至来宾至良江公路边，南与良江街12队的土地相邻，西与良江街的土地相邻，北与大良村13队的土地相邻，该地属于荆棘丛生、石头较多的荒野地带。1980年，原来宾县人民政府为大良村13队颁发了113号《山界林权证》，确认石凌片16亩的土地作为该队的自留山。实行生产承包责任制后，争议地未分到户也未进行发包。1984年，姜新官之父姜振钟到争议地开荒种植农作物，后姜新官继续耕管。2011年来宾到良江公路扩建时征用石凌片部分的土地，在征地过程中，因征地补偿费用问题，大良村13队与姜新官等人发生纠纷，大良村13队向良江镇人民政府提出土地确权申请，2013年12月20日，良江镇人民政府作出良政处〔2013〕21号行政处理决定，确认石凌片16亩的土地权属为大良村13队集体所有，2014年3月8日，良江镇良江街12生产队对石凌片16亩的土地提出土地所有权属主张，良江镇人民政府自行撤销了良政处〔2013〕21号行政处理决定，报请兴宾区人民政府确权处理。2015年12月22日兴宾区人民政府作出兴政处〔2015〕13号行政处理决定，认定争议的石凌片16亩的土地主要包括A、B、C三处，并对A处的土地面积约6亩、B处的土地面积约7亩、C处的土地面积约3.5亩的土地所有权作了相应确权处理，确认：A处争议地是在113号《山界林权证》管辖区域内，属于大良村13队集体所有，政府不再重复确权，争议地B处的土地面积约7亩土地权属在国家征收前属大良村13队集体所有，C处的土地面积约3.5亩土地权属在国家征收前属良江街12生产队集体所有（四至界限详见兴宾区人民政府作出兴政处〔2015〕13号行政处理决定附图）。大良村村民姜振芳以其于1984年在C处的土地开荒耕种至今，政府为其颁发《土地延期承包证》确认C处的土地使用权归其所有为由，不服兴宾区人民政府兴政处〔2015〕13号行政处理决定，向来宾市中级人民法院提出上诉。2016年12月28日,来宾市中级人民法院作出（2016）桂13行初62号行政判决，驳回姜振芳的诉讼请求。该判决书已发生法律效力，同时该判决书认定姜新官上世纪九十年代到争议地开荒耕种的事实。姜新官就争议地使用权属与大良村13队发生争议，2016年,姜新官向良江镇人民政府提出土地确权申请。良江镇人民政府经过调查收集相关证据以及对争议地现场踏勘，组织双方当事人多次调解协商未果后，2019年6月10日作出良政处〔2019〕10号行政处理决定，确认争议地石凌片的土地面积约9亩多（包括被征收的2.5亩在内在征收前）土地使用权属于姜新官所有。大良村13队不服，向兴宾区人民政府申请行政复议，2019年9月29日兴宾区人民政府作出兴政复决字〔2019〕14号行政复议决定，维持良江镇人民政府良政处〔2019〕10号行政处理决定。大良村13队仍不服，以争议地为该集体农户承包的土地，现争议地收归该队集体统一管理为由，向兴宾区人民法院提起行政诉讼。请求判决撤销良江镇人民政府良政处〔2019〕10号行政处理决定及兴宾区人民政府兴政复决字〔2019〕14号行政复议决定；依法确认涉案土地属于大良村13队农户的承包地，责成姜新官退还给大良村13队统一管理使用。 一审法院经审理认为，良江镇人民政府及兴宾区人民政府具有本案行政执法主体资格和法定职权。本案争议焦点：一是被诉行政处理(复议)决定认定事实是否清楚，证据是否确实充分？二是被诉行政处理(复议)决定,适用法律是否正确？三是被告行政行为是否超越职权？一、关于被诉行政处理(复议)决定认定事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。行政机关作出影响相对人合法权利的行为，必须满足法律所确定的事实要件，一是事实要件是否存在，需要一系列证据加以证明。从本案的证据来看，有生效的裁判文书认定争议地系姜新官开垦耕种的荒地,姜新官对争议地一直经营管理至本案发生纠纷前,与在案的调查笔录、证人证言证实姜新官对争议地开荒耕管，以及现场踏勘记录及附图证实姜新官对争议地开荒的具体位置的事实，良江镇人民政府及兴宾区人民政府认定争议地属于开荒地，姜新官对争议地一直耕管，事实清楚，证据确实充分。大良村13队虽然提供《土地延期承包证》等证据证明涉案土地已分包到户，但《土地延期承包证》上没有载明四至界限，不足以证明涉案土地在该《土地延期承包证》承包土地范围内，且姜新官对涉案土地经营管理多年未发生使用权属纠纷，因此，大良村13队认为涉案土地已分包到本集体农户，现收归集体统一管理，理由不足，不予支持。二、关于被诉行政处理(复议)决定认定，适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各利益的基础上作出处理决定。权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。姜新官于1984年在涉案土地上开垦耕种多年，期间未发生使用权属纠纷，直至2011年来宾到良江公路扩建时征用部分争议的土地，在征地过程中，因征地补偿费用问题，大良村13队与姜新官就涉案土地使用权问题发生纠纷。良江镇人民政府在处理本案纠纷时考虑历史事实和现实土地利用状况，以及当时为了土地不被闲置，政府允许私有开荒的土地，在不影响道路、水利、牧场等公共设施的情况下，原则上谁开荒、谁承包等因素，适用上述条例第六条、第三十条的规定，作出良政处〔2019〕10号行政处理决定，确认争议地使用权属属于姜新官有事实和法律依据，该处理决定并无不当。兴宾区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出兴政复决字〔2019〕14号行政复议决定，维持良江镇人民政府良政处〔2019〕10号行政处理决定，适用法律正确，程序合法。三、被告行政行为是否超越职权的问题。实行生产承包责任制后，涉案土地（争议地）未发包到户，涉案土地不存在承包经营权纠纷，姜新官在涉案土地上开垦耕种多年，据此提出其享有涉案土地使用权，从而与大良村13队就涉案土地使用权问题发生纠纷。良江镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，处理本辖区内的个人与单位之间土地权属纠纷、兴宾区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出行政复议决定，是法律赋予其的法定职权，良江镇人民政府及兴宾区人民政府的行政行为，并未超越职权。大良村13队认为良江镇人民政府及兴宾区人民政府行政行为超越职权，理由不当，不予支持。综上，良江镇人民政府行政处理决定及兴宾区人民政府行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。大良村13队诉请撤销二被告行政处理决定，无事实和法律根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回大良村13队的诉讼请求。 上诉人大良村13队上诉称，一、一审判决、良江镇人民政府的处理决定和兴宾区人民政府的复议决定，均认定事实错误，否认涉案土地不是农户的承包地是错误的。涉案土地自解放后大良村13队集体一直作为林地管理使用，1980年9月18日，原来宾县人民政府向大良村13队集体颁发了113号《山界林权证》，面积为16亩。生产责任制后，大良村13队于1984年8月30日开会抽勾，把涉案石凌片等集体土地发包到户。农户姜新铭户分包0.88亩，姜新绿户分包1.5亩，蒙大英户分包0.32亩，姜新固户分包0.6亩……。分包到户后，姜振图、覃爱仙、马玉妹、蒙甜妹等农户陆陆续续在承包的地里种植了松树以及农作物等。1995年土地延包时，原来宾县人民政府又按1984年发包的亩数向各农户颁发了《土地延期承包证》。1999年姜新官等开始侵占耕种农户的涉承包土地，农户对其侵占耕种承包地愤愤不平。现集体已经在会决定把该片承包地收归集体统一管理使用。为维护集体利益，已导致农户与姜新官等人发生冲突而造成了伤害事件，从而引发了所谓的“土地争议”纠纷。以上事实，大良村13队有《山界林权证》、“84,8,30分”地原始记录、《土地延期承包证》等为凭据，足以证明。涉案土地为农户的承包地，事实清楚。二、一审判决、良江镇人民政府的处理决定和兴宾区人民政府的复议决定，均定性错误，硬把农户的承包地说成了姜新官的开荒地，是错误的。前述事实已经证明，涉案土地的所有权和使用权都是大良村13队集体所有，属于农户的承包地，有政府颁发《土地延期承包证》等证据为凭。由于姜新官于1999年侵占耕种而产生所谓的土地纠纷。本案的性质是土地承包经营权侵权纠纷，而不是土地使用权确权纠纷。姜新官作为大良村13队集体成员，要获得集体土地的承包经营权，必须依法经过集体同意发包，与集体签订土地承包合同，并报经政府批准发给土地承包证后才能获得。本案中，姜新官未经集体发包而是侵占耕种各农户的承包地，法院和政府把本案定性为土地使用权纠纷而确权给姜新官使用，属于定性错误，同时也侵犯了大良村13队集体对土地发包的管理权。三、一审判决、良江镇人民政府的处理决定和兴宾区人民政府的复议决定，均适用法律错误，两级政府越权处理是错误的。1.适用法律错误。《土地管理法》第16条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。可见，人民政府启动土地确权机制的前提是当事人之间存在土地权属争议，即存在土地所有权或者使用权归属争议。本案中，涉案土地的土地所有权和使用权都属于大良村13队集体所有，大良村13队与姜新官之间并不存在土地所有权或使用权的争议，而是存在土地承包经营权的争议。本案中，对涉案土地，姜新官未经集体发包而是侵占耕种各农户的承包地，所以，一审法院和政府适用《土地管理法》第16条的规定处理本案，属于适用法律错误。2.越权确权。《农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”；《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第14条第(4)项明确规定，“农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议的案件范围”。由此可见，法律法规并没有赋予政府对农村土地承包经营权权属争议确权的法定职权，政府对农村土地承包经营权权属争议只有调解权，无权作出确权决定。因此，良江镇政府和兴宾区政府对本案土地承包经营权侵权纠纷作出确权处理，属于超越职权范围确权，是错误的。四、根据最高法院指导判例，农村土地承包经营权纠纷不属土地权属争议。张成林诉如东县政府不履行法定职责一案的裁判要旨，当事人起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关具备当事人所要求履行的法定职责为前提，且当事人具有提出该申请的实体法上的权利。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为争议案件受理。当事人起诉要求行政机关履行土地确权法定职责，缺乏事实根据。本案与该指导判例性质是相同的，证明两政府对本案作出确权决定，属于越权确权。五、上诉人请求判决确认涉案土地属于大良村13队农户的承包地及判决姜新官退还侵占的涉案承包地给大良村13队集体统一管理使用，有事实和法律依据，应当依法得到支持。综上所述，一审判决、良江镇人民政府的处理决定和兴宾区政府的复议决定，是错误的，应当纠正予纠正。上诉人请求判决：1.撤销一审判决；2.撤销良江镇人民政府良政处〔2019〕10号行政处理决定及兴宾区人民政府兴政复决字〔2019〕14号行政复议决定；3.确认涉案土地属于大良村13队农户的承包地及判决姜新官退还侵占的涉案承包地给大良村13队集体统一管理使用。4.本案一、二受理费由被上诉人承担。 被上诉人良江镇人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不成立，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人兴宾区人民政府答辩称：一、上诉人称“一审判决、良江镇人民政府的处理决定和兴宾区人民政府的复议决定认定事实错误，定性错误，否认涉案土地不是农户的承包地，说成是开荒地，是错误的”，其理由不能成立。1.争议地原是荒地，从未分包到户，上世纪九十年代原审第三人到争议地开荒耕种直到被征收前从未产生过土地权属纠纷。上诉人都承认这些地石头多，耕种收成不好，说明争议地并非承包地，而是开荒地。2.上诉人与良江街12生产队对本案争议地的权属也发生争议，政府在处理时，上诉人承认争议地是原审第三人开荒耕种的，兴宾区人民政府认定本案争议地是开荒地，广西壮族自治区高级人民法院已生效的（2017）桂行终389号行政判决书也认定本案争议地是开荒地。第三，本案的土地不是承包地，而是开荒地，那么，上诉人提供的《土地延包证》所涉及到的土地就不在本案争议地范围。因此，政府认定事实是正确的。二、上诉人称“一审判决、良江镇人民政府的处理决定和兴宾区人民政府的复议决定，均适用法律错误，而两级政府越权处理，是错误的”，其理由不能成立。1.本案是个人与单位之间的土地使用权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“个人与单位之间的土地使用权纠纷，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案良江镇人民政府依法履行职责进行确权，不存在越权处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”兴宾区人民政府对良江镇人民政府作出的行政处理决定进行行政复议，符合法律规定，不存在超越职权。因此，上诉人认为两级人民政府越权处理不能成立。2.上诉人认为本案是土地承包经营权争议，政府没有法定确权的职权也是不能成立的。因为前面已陈述争议地是开荒地而不是承包责任地，本案不是土地承包经营权争议，而是土地使用权争议，所以不存在越权的说法。3.上诉人认为其拥有土地所有权就拥有土地使用权是不正确的。土地所有权和使用权是分开的，本案中因为争议地周围的土地都是上诉人所有，但是上诉人的其他成员也去开荒耕种取得了使用权，并且在土地征收补偿中领取了土地补偿款。本案第三人自上世纪九十年代到争议地开荒耕种至征收前，政府按照上诉人对开荒地的耕种习惯，将争议地土地使用权确认属第三人所有，并没有侵害上诉人的权益，而是依照上诉人给予本队各个农户正常的权益加以确认而已，且已被生效的法律文书予以确认。因此，政府将争议地的使用权确认属第三人并无不当。三、上诉人称“涉案土地属于上诉人农户的承包地，第三人退还给上诉人统一管理使用”，其理由不能成立。如果涉案的土地属于农户承包责任的，集体是不能统一收回管理使用的，而是以承包地的承包法定年限重新发包，现在承包责任地还未到承包法定年限。因此，本案的争议地不是承包地，而是开荒地，政府按照上诉人对开荒地的耕种习惯，将争议地土地使用权确认属第三人所有，并没有侵害上诉人的权益，而是依照上诉人给予本队各个农户正常的权益加以确认而已。四、上诉人所提供的案例均是关于土地承包经营权纠纷的案件，而本案是关于土地使用权纠纷的案件。因此，上诉人提供的案例，其性质与本案不同，对本案不具备指导意义。综上所述，上诉人所称没有事实和法律依据，良江镇人民政府作出的良政处〔2019〕10号《行政处理决定书》、兴宾区人民政府作出的兴政复决字〔2019〕14号《行政复议决定书》及来宾市兴宾区人民法院作出的（2019）桂1302行初90号行政判决书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人姜新官述称，请求驳回上诉人的上诉请求。 二审中，上诉人大良村13队提供下列证据材料：1.姜新举、姜新固土地延期承包证，证明1984年8月30日把石凌片土地分包到户后，政府于1995年按1984年发包的亩数向农户颁发《土地延期承包证》的事实；同时证明1999年姜新官等人侵占石凌片土地耕种后，引起土地承包经营权纠纷争议的事实。2.疾病证明书、票据（3张），证明姜新官占用农户承包地时，农户村民姜新举去制止被打伤的事实。3.（2017）最高法行申4375号行政裁定书、（2016）皖13行终69号行政裁定书，证明政府无权作出确权处理。 被上诉人良江镇人民政府、兴宾区人民政府，一审第三人姜新官对上述证据材料不同意质证。 本院依法向良江镇人民政府调取两份证据材料：1.通知；2.关于请求兑付来良路（五标段）项目被征地单位（个人）土地补偿款的报告。证明经当事人再次核查后确认本案争议地四至范围，面积为9亩多（其中2.5亩已被征收、余下的土地尚未征收）。 上诉人大良村13队、被上诉人良江镇人民政府、兴宾区人民政府，一审第三人姜新官对调取的证据材料均予认可。 本院对上述证据材料认证如下：对上诉人大良村13队提供的证据材料1、2、3，在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院不予接纳。对本院调取的两份证据材料，各方当事人均无异议，本院予以确认。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据，据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，各方当事人对争议地四至范围及面积均无异议。本案争议地面积约9亩多（其中2.5亩已被征收，余下的土地尚未被征收），兴宾区人民政府兴政处〔2015〕13号行政处理决定中确权的B处面积约7亩土地在本案争议地范围内。 本院认为，被上诉人良江镇人民政府、兴宾区人民政府均具有作出本案被诉行政行为的法定职权。本案是大良村13队与该队村民姜新官之间发生的土地使用权属争议。兴政处〔2015〕13号行政处理决定书及生效的裁判文书已认定争议地中约7亩土地所有权属××××队集体所有，大良村13队村民姜新官以在争议地开垦耕种多年为由提出土地使用权属主张，与大良村13队就争议地使用权属发生纠纷，属于个人与单位之间的土地权属纠纷，良江镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定作出被诉行政处理决定，兴宾区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定作出被诉行政复议决定，均具有法定职权依据。 本案争议地属于开荒地，生效的（2016）桂13行初62号行政判决书已认定姜新官自上世纪九十年代对争议地进行开荒耕种的事实；姜新官对争议地一直经营管理至本案发生纠纷前,亦有在案的调查笔录、证人证言、现场踏勘记录及附图予以证实。良江镇人民政府及兴宾区人民政府认定争议地属于开荒地，姜新官对争议地一直耕管，事实清楚，证据确实充分。且上诉人大良村13队在二审庭审中对1999年后姜新官耕管争议地的事实也予以认可。良江镇人民政府在经过调查取证、组织现场踏勘、调解后，对于争议地的使用权属纠纷，充分考虑历史和现实耕管状况以及当时为了土地不被闲置，政府允许开荒的耕地，在不影响道路、水利、牧场等公共设施的情况下，原则上谁开荒谁承包的政策，适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条的规定，确认争议地使用权属归姜新官，作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果并无不当。兴宾区人民政府经复议后予以维持正确，程序合法。 上诉人大良村13队主张本案争议地是承包地，提交该队村民姜新铭等人的《土地延期承包证》证明涉案土地已分包到户，但该《土地延期承包证》上均没有载明四至界限，不能证明涉案土地在《土地延期承包证》承包土地范围内。姜新官对涉案土地经营管理多年，《土地延期承包证》所涉的承包人未有提出过使用权属主张，各方当事人在二审庭审中均认可除本案纠纷外，姜新官与其他人未发生有使用权属纠纷。故上诉人主张涉案承包地已分包到本集体农户，本案属于土地承包经营权侵权纠纷的理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，上诉人大良村13队的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人来宾市兴宾区良江镇李村村民委大良村第13队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  罗 旭 审 判 员  闭振鹏 审 判 员  韦柳林 二〇二〇年三月二十七日 法官助理  樊鳚聪 书 记 员  韦淑玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。