广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终33号上诉人（原审原告）牛跃新，男，1965年10月8日出生，汉族，住广东省江门市蓬江区。被上诉人（原审被告）江门市蓬江区自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人莫锡灿，该局局长。出庭负责人陈荣耀，该局副局长。委托代理人谢少波、林达荣，均系广东东方大卫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市蓬江区人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人文丽，该区区长。出庭负责人刘少龙，江门市滨江新区管理委员会副主任。委托代理人余海玲、陈家欣，均系江门市蓬江区公职律师事务所律师。上诉人牛跃新因与被上诉人江门市蓬江区自然资源局（以下简称“蓬江区自然资源局”）、江门市蓬江区人民政府（以下简称“蓬江区政府”）土地行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初296号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月3日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人牛跃新上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销蓬江区自然资源局作出的蓬江自然资决定字〔2019〕33号行政处罚决定；3.撤销蓬江区政府作出的蓬江府复决字〔2019〕7号复议决定。主要事实和理由：一、牛跃新与莫某签订《场地出租合同》时，案涉土地的现状与蓬江区自然资源局查处时是一致的，因此，案涉土地现状被改变的实施人并不是牛跃新，应当是案涉土地的所有人或者出租人，蓬江区自然资源局处罚牛跃新明显属于处罚对象错误。二、案涉土地上建有砖石结构的简易建筑，其实是可移动的集装箱，且案涉土地上竖有“纵横驾培”招牌，停放有多辆小轿车和牵引车的问题，车辆也是可以随时开走的。本案中，蓬江区自然资源局应当处罚改变案涉土地现状的行为人，而不是处罚租用土地的牛跃新。被上诉人蓬江区自然资源局二审答辩称：根据蓬江区自然资源局多次实地核查，案涉土地大面积用砖、砂石推平土，硬底化及搭建简易棚是牛跃新所为，而且牛跃新在询问笔录中也予以承认。牛跃新明显存在违法用地的行为，蓬江区自然资源局作出案涉行政处罚行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被上诉人蓬江区政府二审答辩称：一、蓬江区自然资源局作出案涉行政处罚决定认定事实清楚。蓬江区自然资源局在巡查时发现案涉土地性质被改变，遂展开调查，发现牛跃新在获得案涉土地的使用权后，确实实施了擅自使用案涉土地进行动工建设的违法行为。牛跃新辩称其仅使用案涉土地进行种植和养殖，不存在动工建设行为，然而蓬江区自然资源局勘查发现牛跃新虽在案涉土地周边种植少量树木和其他植物，但案涉土地大部分为碎石推平土状态，部分地块是水泥硬底化状态，现场停放多辆牵引车。案涉土地的权属为集体所有土地，根据有关规定，未办理相关用地手续，非法占用案涉土地并擅自动工建设的行为违法，因此，蓬江区自然资源局作出的案涉行政处罚行为符合法律规定。二、蓬江区政府作出的案涉复议决定程序合法。蓬江区政府于2019年4月24日受理牛跃新的复议申请，后于2019年6月14日作出案涉复议决定，程序合法。牛跃新向一审法院起诉请求：1.撤销蓬江区自然资源局于2019年3月20日作出的蓬江自然资决定字〔2019〕33号行政处罚决定；2.撤销蓬江区政府于2019年6月14日作出的蓬江府复决字〔2019〕7号复议决定；3.本案诉讼费由蓬江区自然资源局和蓬江区政府承担。一审法院判决：驳回牛跃新的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由牛跃新预交），由牛跃新负担。二审期间，上诉人牛跃新提交微信聊天记录截图，拟证明案涉土地上的树木是莫某用钩机挖掉，改变土地用途是从挖树这天开始。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政处罚纠纷。关于蓬江区自然资源局及蓬江区政府在本案中的执法主体资格问题，一审法院已作正确阐述，本院予以确认。结合各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点归纳如下：一、蓬江区自然资源局于2019年3月20日作出的蓬江自然资决定字〔2019〕33号行政处罚决定是否合法；二、蓬江区政府于2019年6月14日作出的蓬江府复决字〔2019〕7号复议决定是否合法。关于第一个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，2014年8月5日，李某与江门市蓬江区棠下镇罗江村尤三村民小组签订《公私塘基和鱼塘边土地承包合同》，将集体所有的公私塘基和鱼塘土地租赁给李某。后李某将案涉土地转租给莫某。2018年5月5日，莫某与牛跃新签订《场地出租合同》，将案涉土地转租给牛跃新。2018年9月13日，蓬江区自然资源局在动态巡查及卫片执法检查过程中发现案涉土地被涉嫌非法占用，遂展开调查询问，调查发现案涉土地处于推平土状态，部分土地是水泥硬底化状态，地块入口位置建有砖石结构简易建筑，地块里面停放多辆小轿车和牵引车，被用作驾驶培训场地。根据前述法律规定，占用农用地或者建设用地的，应当依法办理相应的审批手续，但牛跃新在未办理相关手续的前提下占用案涉土地进行开发建设，构成违法占用土地。案涉土地的性质系农用地和建设用地，蓬江区自然资源局调查核实牛跃新非法占用农用地面积约5596.60平方米，非法占用建设用地面积约1382.07平方米，并酌定按非法占用土地每平方米30元以下的标准分别对非法占用农用地、建设用地进行处罚，并无不当。关于牛跃新主张其不是案涉土地现状被改变的实施人的问题。牛跃新并未提供证据证明其在刚承包案涉土地时土地的现状，从现有证据来看，亦能证明其确实实施了改变案涉土地现状的行为。而且本案处罚的是牛跃新非法占用案涉土地的违法行为，尽管可能存在其他实施改变案涉土地现状的行为人，但是牛跃新实际上已经实施了非法占用案涉土地的情形，且其从非法占用的违法行为中受益，并且未依法改正，仍继续非法占用、使用案涉土地，明显违法，应当依法承担相应的法律责任。关于牛跃新主张案涉土地上的简易建筑和车辆可以随时移走的问题。非法占用案涉土地是事实行为，只要未经批准占用、使用案涉土地即构成违法占用土地，牛跃新主张案涉土地上简易建筑和车辆可以随时移走的问题属于改正前述违法行为的难易程度问题，不能据此否认其实施的违法占用土地行为。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，蓬江区政府于2019年4月24日受理牛跃新的复议申请，经审查后于2019年6月14日作出案涉复议决定，符合法律规定。综上所述，上诉人牛跃新的上诉请求理据不足，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由上诉人牛跃新预交），由上诉人牛跃新负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年三月三十日法官助理  瞿 杭书 记 员  陈秀霞