四川省自贡市大安区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0304行初19号 原告袁智慧，女，汉族，1970年1月30日出生，住四川省自贡市自流井区。 被告自贡市大安区人民政府和平街道办事处，住所地四川省自贡市大安区和平街道金胜社区红星巷1号。 法定代表人张壮，主任。 委托代理人吴东，副主任。 委托代理人张召平，四川泰逸律师事务所律师。 原告袁智慧诉被告自贡市大安区人民政府和平街道办事处土地行政管理（土地）行政确认一案，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月11日立案后，于2019年12月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告袁智慧、被告自贡市大安区人民政府和平街道办事处出庭负责人吴东及委托代理人张召平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2019年12月4日，在被告的哄骗、威胁下，原告听信被告的花言巧语，一时糊涂签订《移交土地协议》。根据法律规定，征地拆迁应当先补偿后搬迁交地，而被告在未对原告进行任何补偿的情况下，与原告签订《移交土地协议》。《移交土地协议》违反法律规定，且今后的补偿政策何时出台、补偿标准是多少及如何支付补偿款均是未知数。本案原告向自贡市大安区人民法院提起诉讼，并于2019年12月11日立案。而被告在第二天便偷偷将原告的苗圃进行了拆除。综上《移交土地协议》不符合法律规定，应认定为无效。现原告为维护其合法权益诉至本院，请求：一、确认原、被告签订的《移交土地协议》无效；二、本案的全部诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 一、微信聊天记录截图一份，拟证明被告哄骗原告签《移交土地协议》； 二、苗圃照片一组，拟证明在被告非法拆除前，苗圃的现场情况； 三、《移交土地协议》[含附表一“袁智慧苗圃勘测定界图”、附表二“征收土地地上附着物、建（构）筑物调查核算表”、附表三“征收土地地上附着物机械搬迁补助核算表”]一份，拟证明《移交土地协议》内容违返法律法规，自始至终没有法律效力，三个附件证明苗圃上面附着物的具体情况。 被告辩称:一、原告为具有完全民事行为能力的自然人，对《移交土地协议》中约定的权利、义务和法律后果等全部内容具有完全认知能力，且原告诉称被告哄骗、威胁原告无事实依据；二、自贡市大安区人民政府已授权被告作为辖区内农民集体所有土地的征收承办单位，被告具有签订《移交土地协议》的主体资格；三、《移交土地协议》的内容不违反法律、法规、规章的规定，且原告的苗圃已进行测绘和清点，并按《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号）将补偿款支付到金胜村村委会对公账户，已完成对原告的补偿安置。 被告向本院提交了以下证据： 第一组：统一社会信用代码证、负责人身份证明、大府发〔2013〕12号《大安区人民政府关于确定和授权征收集体土地具体实施单位的通知》各一份，拟证明被告的主体信息以及大安区人民政府授权被告作为辖区内农民集体所有土地的征收承办单位； 第二组：朱玉松及袁智慧身份证、《土地租用合同》、《土地租用合同转让协议》、授权委托书、委托书各一份，拟证明原告苗圃的由来； 第三组：川府土〔2017〕78号《四川省人民政府关于自贡市2016年第15批城市建设用地的批复》（含附件“自贡市2016年第15批城市建设用地征地情况明细表”)、《自贡市人民政府征收土地公告》〔2017〕6号）、《自贡市国土资源局征地补偿安置方案公告》〔2017〕124号）、《自贡市人民政府办公室办文通知》（收文〔2017〕425号）各一份，拟证明2017年2月，原告苗圃所在的自贡市大安区金胜村6组集体土地被征收为国有，作为自贡市2016年第15批城市建设用地，相关内容依法公告，补偿安置方案已经过审批； 第四组：《大安区人民政府关于袁智慧转包和平乡金胜村六组土地上构（建）附着物（大安区郁葱苗圃）补偿方案的通知》、金胜村6组袁智慧（郁葱苗圃）征收土地地上附着物、建（构）筑物调查核算表、征收土地地上附着物机械搬迁补助核算表、集体经济组织专用票据、农村商业银行进帐单各一份，拟证明根据自贡市人民政府令第69号，原告苗圃内的地上附着物、建（构）筑物补偿总额为136568.18元，已于2018年8月24日足额支付至金胜村村委会账户，并已告知原告如按时签订补偿协议并完成搬迁、交付土地，可获得树木机械搬迁补助29490元； 第五组：和府〔2018〕115号《大安区和平乡人民政府关于请求对金胜村6组土地转包人袁智慧阻扰国家建设征收土地行为进行调查处理的报告》、大国土资〔2018〕173号《自贡市大安区国土资源局关于和平乡金胜村六组土地转包人袁智慧阻扰国家建设征收土地拒绝搬迁交出土地初步审查意见的报告》、大府土（告）〔2018〕18号《限期搬迁交出土地告知书》、大府土（决）〔2018〕17号《限期搬迁交出土地决定书》各一份，拟证明原告提出超过法律及政策的补偿要求，拒不搬迁交地，大安区人民政府依法责令原告限期搬迁交出土地； 第六组：《移交土地协议》[含附表一“袁智慧苗圃勘测定界图”、附表二“征收土地地上附着物、建（构）筑物调查核算表”、附表三“征收土地地上附着物机械搬迁补助核算表”]一份，拟证明该协议合法有效，苗圃内的附着物、建（构）筑物的面积和数量经双方确认无误。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：证据一的微信聊天记录截图来源不明，从内容来看无法证明存在哄骗和威胁的情况；证据二的苗圃照片无原件可供核对，无法得知拍摄时间、地点，也无法证明拆除情况；证据三的真实性、合法性及关联性均无异议，可以证明双方经协商一致签订了该协议。 原告对被告提交的证据质证意见为：对第一组、第二组、第三组证据无异议；对第四组中的《大安区人民政府关于袁智慧转包和平乡金胜村六组土地上构（建）附着物（大安区郁葱苗圃）补偿方案的通知》有异议，被告拟证明对原告进行了补偿，但对补偿金额及区政府要求限期搬迁交出土地的行为，原告已于2019年6月25日向自贡市中级人民法院提起诉讼，请求撤销大安区政府的上述决定；该组证据中的其他部分无异议；对第五组有异议，大安区人民政府作出的《限期搬迁交出土地决定书》不符合法律规定，原告已向自贡市中级人民法院起诉要求撤销此行政行为；对第六组中的《移交土地协议》有异议，依据法律法规和自贡市人民政府令第69号，应当先依法补偿安置后再进行搬迁交付，该协议违反法律法规和自贡市人民政府令第69号，自始无效；该组证据中的其他部分无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据一、二，因无其他证据可供佐证，本院综合全案予以认证；原告提交的证据三，被告无异议，符合证据的法定要件，本院予以采信。 被告提交的证据，符合证据的法定要件，本院予以采信。 经审理查明，2009年2月6日，原自贡市大安区和平乡金胜村六组(甲方)与朱玉松（乙方）签订《土地租用合同》一份，约定:“……一、乙方租用甲方土地面积：2亩。地点：本组土地湾。二、租用期限：2010年元月1日--2025年12月31日。三、租金标准：每亩租金700.00元……，合计年租金：1400.00元。四、……（若因国家建设需要，甲方根据国家需要应提前半年通知乙方，并按国家有关规定由占地方赔偿乙方损失，但土地集体所有。）……” 2013年12月1日，朱玉松（甲方）与原告（乙方）签订《土地租用合同转让协议》，约定：“……1、2009年2月6日朱玉松与自贡市大安区和平乡金胜村六组签订的土地租用合同不再变更，合同继续有效。该土地租用合同的承租人朱玉松自愿将该合同的全部权利义务转让袁智慧，朱玉松只是土地租用合同名义上的承租人，2009年2月6日朱玉松与自贡市大安区和平乡金胜村六组签订的土地租用合同的实际承租人为袁智慧。……3、本协议签订后，朱玉松不再拥有土地租用合同中的任何权利，今后袁智慧在土地上添附的设施、临时建筑物、构筑物等归袁智慧所有。若因国家、其他组织或个人征占土地，因此获得的补偿或赔偿等收益全部归袁智慧所有。对外以朱玉松的名义签订补偿或赔偿协议，朱玉松必须予以配合。（朱玉松违反本条的特别违约金为袁智慧应得补偿或赔偿金额的三倍）。……5、本协议签订后三日内，朱玉松将大安区和平乡金胜村六组土地湾的两亩地以及地上所有物品移交袁智慧，袁智慧按照土地租用合同继续向大安区和平乡金胜村六组缴纳土地租金（从2014年1月1日至2025年12月31日）……”该《协议》尾页“甲方”处有“朱玉松、张燕（朱玉松代）”的签名，“乙方”处有“袁智慧、罗忠”的签名，并在尾页载明甲方与张燕系夫妻，乙方与罗忠系夫妻。 2013年12月1日，朱玉松作为委托人与作为受托人的原告签订《授权委托书》一份，载明：“委托人与受托人已签订土地租用合同转让协议一份，双方约定若国家、其他组织或个人征占土地，因此获得的补偿或赔偿等收益全部归袁智慧所有，对外以朱玉松的名义签订补偿或赔偿协议，如今后土地被征占朱玉松特别授权袁智慧办理补偿或赔偿事宜，朱玉松将签名的身份证复印件、土地租用合同原件交与袁智慧，袁智慧在相关材料上的签名视为我的亲自签名。”该《授权委托书》尾部“委托人”处有“朱玉松、张燕（朱玉松代）”的签名，“受托人”处有“袁智慧、罗忠”的签名。 2016年2月5日，朱玉松作为委托人向作为受托人的原告出具《委托书》一份，载明：“我与袁智慧于2013年12月1日签订《土地租用合同转让协议》一份，今后遇国家、其他组织等征占自贡市大安区和平乡金胜村六组张家坡土地湾的苗圃（即我于2013年12月1日转让给袁智慧的苗圃），特委托你们将全部补偿款或赔偿款等收益直接支付袁智慧。” 因自贡东部新城建设需要，上述苗圃所在的和平街道（原和平乡、和平镇）金胜村6组集体土地，经四川省人民政府川府土〔2017〕78号批文批准征收。 2017年4月10日，自贡市人民政府发布2017年第6号《自贡市人民政府征收土地公告》并在原和平乡人民政府公示栏进行了张贴。2017年5月19日，自贡市国土资源局发布2017年第124号《自贡市国土资源局征地补偿安置方案公告》并在金胜村进行了张贴。 2018年6月20日，自贡市大安区人民政府向原告出具《大安区人民政府关于袁智慧转包和平乡金胜村六组土地上构（建）附着物（大安区郁葱苗圃）补偿方案的通知》〔附“征收土地地上附着物、建（构）筑物调查核算表”、“征收土地地上附着物机械搬迁补助核算表”〕,载明：“袁智慧：经《四川省人民政府关于自贡市2016年第15批城市建设用地的批复》（川府土〔2017〕78号）批准征收和平乡金胜村6组部分集体土地，和平乡人民政府于2017年9月30日对你位于金胜村6组征收土地范围内的地上建筑物、构筑物、附着物进行了勘丈、清点、登记，现依据《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（市政府令第69号）规定，制定了你转包的和平乡金胜村6组土地上构（建）附着物补偿方案并书面通知你。请你在收到本通知之日起五日内到征地拆迁承办单位和平乡人民政府或联系征地拆迁工作人员办理地上构（建）附着物补偿的相关事宜（具体地点及联系人附后）。你若逾期不配合办理相关事宜，将按照市政府令第69号第29条的规定专户储存补偿到位。一、你涉及转包土地面积情况经确认，朱玉松于2013年12月1日与你签订土地租用合同转让协议，将苗圃内的所有物权转让给你……。你转包的金胜村6组集体土地协议面积为2亩，经勘丈苗圃面积为2.753亩。二、你经营苗圃内地上构（建）附着物补偿方案按市政府令第69号规定标准，你经营苗圃内地上构（建）附着物补偿费用136568.18元，具体如下：……（详见核算表）三、若你在规定的时间内签订了补偿协议并完成搬迁交地，可申请享受大安区城市园林绿化管理所测算，并报大安区政府批准的米径10cm以上大树木的搬迁机械费补助29490元。四、以上数据请你再次进行核对，如有错漏，请在收到本通知后三个工作日内联系征地拆迁承办单位和平乡人民政府核实。……” 2018年8月24日,自贡市东部新城征地拆迁大安区指挥部和平乡分指挥部通过自贡农村商业银行股份有限公司向大安区和平乡金胜村村民委员会账户转入“袁智慧转包土地上构（建）附着物补偿款”136568.18元。 因原告未在规定时间内签订补偿协议并完成搬迁交地，阻碍国家建设征收土地，自贡市大安区人民政府于2018年12月25日作出大府土（决）〔2018〕17号《限期搬迁交出土地决定书》，告知原告：自收到决定书之日起十五日内予以搬迁。如逾期不搬迁，将依法申请人民法院强制执行。 2019年12月4日，原告（交地方、甲方）与被告（接收方、乙方）签订《移交土地协议》[含附表一“袁智慧苗圃勘测定界图”、附表二“征收土地地上附着物、建（构）筑物调查核算表”、附表三“征收土地地上附着物机械搬迁补助核算表”，协议尾部和三个附表均有原告本人的签名，其中附表二、三与《大安区人民政府关于袁智慧转包和平乡金胜村六组土地上构（建）附着物（大安区郁葱苗圃）补偿方案的通知》所附的“征收土地地上附着物、建（构）筑物调查核算表”、“征收土地地上附着物机械搬迁补助核算表”一致]，约定：“甲方于2013年12月1日转包朱玉松位于原和平乡金胜村六组（集体土地）苗圃，因该组集体土地于2017年7月15日被自贡市人民政府依法征收，需搬迁甲方苗圃，自调查登记至今，甲乙双方未达成补偿搬迁协议。为满足东部新城基础设施建设需要，甲方苗圃内地上构（附）着物经再次复核后双方均确认作为补偿证据留存，现就甲方移交土地达成协议如下：一、苗圃内建、构附着物等确认1、甲方同意并确认测绘面积（详见附表一）2、甲方同意并确认苗圃内的建筑物、构筑物和附着物的品种、规格和数量（详见附表二）3、甲方同意确认苗圃内花木机械搬迁品种、规格和数量（详见附表三）二、交出土地的约定1、甲方同意将苗圃用地交乙方用于市上重点工程施工建设，交地时间自本协议签订之日起八日内，即2019年12月10日前移交土地。2、甲方苗圃内的地上构（附）着物由甲方自行处置搬迁，逾期未处置搬迁的视为甲方自动放弃。3、乙方接收土地后，交市政府土地储备中心用于工程施工建设。三、补偿问题1、今后甲方苗圃的补偿按相关政策规定标准执行。2、签订本协议后，因甲方需处理花木，乙方同意甲方搬迁完毕后，一次性支付甲方机械搬迁补助费：29490.00元……” 2019年12月12日，被告拆除了苗圃，后将机械搬迁补助费29490元支付给原告。 另查明，2019年8月31日，四川省人民政府作出了川府民政〔2019〕6号《关于同意自贡市调整部分乡镇行政区划的批复》，载明“……撤销和平镇，设立和平街道，以原和平镇所属行政区域为和平街道的行政区域，和平街道办事处驻金盛社区红星巷1号。” 2019年9月5日，自贡市人民政府作出了自府函〔2019〕120号《关于同意大安区调整部分乡镇行政区划的批复》，载明“……撤销和平镇，设立和平街道，以原和平镇所属行政区域为和平街道的行政区域，和平街道办事处驻金盛社区红星巷1号。” 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，本案被告为实施公共利益，与原告签订了《移交土地协议》，该协议属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”的规定，对行政协议是否无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”，同时也适用《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。” 本案中，被告经自贡市大安区人民政府授权，作为辖区内农民集体所有土地的征收承办单位，具有与原告签订《移交土地协议》的主体资格；原告承租的苗圃的征收和安置补偿方案经过公告，应当补偿的财物经过清点、丈量后通知了原告，并将相应补偿款转账到村民委员会账户，其后原、被告签订的该协议符合法定程序，内容合法。 原告与被告签订的《移交土地协议》成立并生效，也不具有上述法律规定的无效情形，原告的诉称理由无事实和法律依据，请求确认协议无效的主张不成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告袁智慧的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告袁智慧负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省自贡市中级人民法院。 审 判 长  林晓宇 人民陪审员  黄金和 人民陪审员  宋华英 二〇二〇年三月十日 法官 助理  曹 畅 书 记 员  袁 静