广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终598号上诉人（原审原告）：区仲健，男，汉族，1966年8月1日出生，住广东省鹤山市。委托代理人：吴宗烨，广东泽粤律师事务所律师。委托代理人：彭威艳，广东泽粤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市高明区人民政府。住所地：广东省佛山市高明区文汇路6号。法定代表人：梁耀斌，区长。委托代理人：赖晓立，佛山市高明区司法局工作人员。委托代理人：黄楚健，佛山市高明区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府。住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人：朱伟，市长。委托代理人：周蜜，佛山市司法局工作人员。委托代理人：李嘉雯，佛山市司法局工作人员。上诉人区仲健因与被上诉人佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）、佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）土地征收补偿及行政复议决定纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2018）粤06行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年1月，原告区仲健承包了城村经济社的部分农田和山地，并种植了黄花梨植物。因江罗高速公路建设需要，佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称高明区国土局）和高明区政府根据相关批准文件分别作出了明建告〔2012〕31号《佛山市高明区国土城建和水务局征收地预公告》和《佛山市高明区人民政府征收土地公告》，公布了批准征地机关、批准文号、征地用途、征地范围、面积以及征地补偿标准等内容。在预征地阶段，高明区国土局的工作人员与原告在2013年4、5月分别确认了征地项目涉及原告承包的水田、山地的面积及种植的黄花梨数量，且双方就黄花梨补偿问题进行了协商，但因双方的补偿标准差异较大而未能达成一致意见。2013年6月5日，高明区国土局作出了责令城村经济社交出被征土地的决定书，后申请佛山市高明区人民法院强制执行，该院于2013年7月9日裁定准予执行。2013年8月14日，广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司（以下简称信德公司）根据佛山市高明区人民法院的委托，出具了被征土地上原告所种植黄花梨市场价格的《资产评估报告书》。高明区国土局根据评估报告确定的数额向佛山市高明区人民法院提存了原告的青苗补偿款。原告在被征土地上种植的黄花梨已在人民法院强制执行交地过程中被清除。2013年11月11日，原告区仲健的委托代理人向高明区政府提交相关证据材料，申请向该区政府就补偿标准进行协调，但无果。2014年，原告以高明区政府、高明区国土局为被告提起行政诉讼，要求确认两机关在土地征收过程中未依法拟定、实施青苗补偿方案的行为违法，并承担赔偿责任。原审法院作出（2014）佛中法行初字第55号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院作出（2014）粤高法行终字第1001号行政判决，驳回上诉，维持原判，并指引：原告对高明区国土局提出的其所种植黄花梨的青苗补偿标准有异议又协商不成的，应按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决方式处理，一并解决其青苗损失补偿问题。2015年9月23日，原告区仲健向被告佛山市政府递交《行政复议申请书》，请求被告对征地涉及原告的花木（黄花梨）青苗补偿标准提高至16749910元。被告于2015年9月29日作出佛府行复案〔2015〕222号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告的申请不予受理。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院作出（2015）佛中法行初字第63号行政判决，撤销佛山市政府作出的佛府行复案〔2015〕222号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令佛山市政府在法定期限内对原告的申请重新作出处理。佛山市政府不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院作出（2016）粤行终728号行政判决，驳回上诉，维持原判。后佛山市政府于2018年1月4日受理了原告的行政复议申请，于同年3月1日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于同年3月15日作出佛府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》，作出维持高明国土局作出的经高明区政府批准的给予原告的青苗（黄花梨）补偿288624元的决定。原告不服该行政复议决定向原审法院提起诉讼，请求判令高明区政府、佛山市政府对征地涉及原告所有的位于佛山市高明区更合镇城村的花木（黄花梨）青苗补偿标准依法提高为16749910元，本案诉讼费用由高明区政府、佛山市政府承担。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。根据该规定，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被告佛山市政府依法具有受理征地补偿裁决申请并依行政复议程序作出行政裁决的职权，该府作出本案所诉之佛府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》，执法主体适格，程序合法，予以确认。本案审查的焦点在于被告佛山市政府作出的佛府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》是否合法。佛山市政府作出行政裁决的依据是信德公司出具的《资产评估报告书》。经查，《资产评估报告书》是佛山市高明区人民法院在执行过程中委托信德公司作出，根据信德公司的营业执照可知，该公司具有相应的评估资格，评估人员亦具有相应的评估资质，且鉴定程序合法，鉴定结论亦正确，故佛山市政府采纳《资产评估报告书》作为裁决依据并无不当。对此，原告提出异议，认为信德公司并无花木评估资格，且《资产评估报告书》载明的黄花梨种植面积、数量及单价明显缺乏科学性和合理性，故信德公司出具的《资产评估报告书》不应被采纳，并申请鉴定人吴光球出庭接受询问以证明其上述主张。对此，原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条规定：“对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：(一)鉴定人不具备鉴定资格；(二)鉴定程序严重违法；(三)鉴定结论错误、不明确或者内容不完整”。但原告并未提供充分的证据证明信德公司出具的《资产评估报告书》具有上述应不予采信的法定情形，故对《资产评估报告书》予以采纳。具体理由如下：首先，关于原告主张的信德公司无鉴定资格的问题。从鉴定人吴光球的陈述可知，信德公司具有相应的花木资产评估资格，此陈述亦与信德公司营业执照载明的经营范围相符，故对原告关于信德公司不具备鉴定资格的主张不予采信。其次，关于原告主张的黄花梨种植面积、数量错误的问题。原告认为高明区国土局测量黄花梨种植面积时未通知原告到场，以致黄花梨种植面积与实际种植面积不相符，且信德公司对黄花梨数量进行清点未通知原告到场，以致《资产评估报告书》列明的黄花梨数量与原告实际种植的数量亦不相符，故《资产评估报告书》不应被采纳。经查，高明区国土局的工作人员与原告在2013年4、5月分别确认了征地项目涉及原告承包的水田、山地的面积及种植的黄花梨数量，鉴定人吴光球亦陈述评估对象的数量是采纳了原告与高明区国土局一致确认的数量，且《资产评估报告书》中山地黄花梨、水田黄花梨数量与原告、高明国土局于2013年4、5月确认的数量相一致，现原告又对黄花梨数量持有疑义，不予采信。最后，关于原告主张的黄花梨单价不合理的问题。原告认为被告高明区政府提供的《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》(粤国土资利用发〔2011〕21号)显示，黄花梨的补偿标准为18元一棵，而《资产评估报告书》载明的黄花梨的补偿标准为2-3元一棵，法院委托评估的标准与上述标准明显不同，故《资产评估报告书》明显不合理。但《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》(粤国土资利用发〔2011〕21号)使用说明页第二条明确规定：“《标准》只包含土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用需另计算”。即上述通知中并没有列举青苗的具体补偿标准，原告主张《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》(粤国土资利用发〔2011〕21号)载明黄花梨的补偿标准为18元一棵，缺乏事实依据，不予采信。据此，佛山市政府采纳《资产评估报告书》作为被诉行政裁决的依据并无不当。佛山市政府作出的佛府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，予以支持。原告要求提高青苗补偿标准的主张理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告区仲健的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告区仲健负担。区仲健不服原审判决向本院提起上诉称：一、被上诉人在申请法院强制执行前未确定具体补偿方案，直接申请强制执行，在执行中再进行评估，以此确定补偿标准并据以作出行政裁决，该行为属严重程序违法。首先，针对确定具体补偿方案的主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，高明区政府有职权和职责审批征地补偿、安置方案，并由其土地行政主管部门组织实施。也即，包括青苗补偿款在内的征地补偿方案是由区政府审批确定的，而非由人民法院确定。其次，针对确定具体补偿方案的时间问题。按照法律规定，应当由区政府土地行政主管部门依法拟定青苗补偿方案，并通知青苗所有人。双方经过协商后，区政府出具最终确定的补偿方案。如果所有人不服，可以依法申请协调、裁决、复议，但征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。也即，被上诉人应在申请法院强制执行前作出具体补偿方案，确定补偿标准，如权利人不服，则在责令交出土地无果后申请法院强制执行，而非在强制执行程序中才拟定补偿标准。二、被上诉人依据法院委托评估作出的补偿标准没有法律依据，属不依法行政的行为。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。被上诉人提供的粤国土资利用发[2011]21号《关于印发广东省征地补偿保护标准(2010年修订调整)的通知》明确显示，该文件对黄花梨的补偿标准为18元/棵。被上诉人有据不依，而依据事后经司法机关委托的评估机构得出的评估结果来确定补偿标准，该行为实属不依法行政行为。其次，根据信德公司营业执照，其并无对花木价值进行评估的资质，被上诉人亦并无提供评估师的资质证明。因此，该评估报告内容的科学性和合法性均存在严重问题。上诉人委托的评估机构具备林木评估资质，同时评估师均具有相关资质，该评估报告合法有效，评估价格为人民币16749910元。三、被上诉人提出的补偿标准严重不合理。信德公司并无对花木价值进行评估的资质，因此，其出具的评估报告内容的科学性和合法性均存在严重问题。信德公司评估报告结论显示，山地黄花梨为2元/棵，水田黄花梨为3元/棵，而黄花梨实际价值超过千元，当20年承包期满时，黄花梨单价至少过万元。综上所述，被上诉人采纳《资产评估报告书》作为行政裁决的依据，并据以作出《行政复议决定书》的行为严重违反法定程序，不依法行政。原审法院认定被上诉人作出《行政复议决定书》合法不符合事实，亦不符合相关法律法规和政策的规定。请求二审法院撤销原审判决，判令两被上诉人对征地涉及上诉人所有的位于佛山市高明区更合镇城村的花木（黄花梨）青苗补偿标准依法提高为16749910元，本案一审、二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人高明区政府二审答辩称：一、江罗高速公路（佛山高明段）是广东省高速重点建设工程，该项目征地程序合法、补偿到位。二、区仲健的青苗具体补偿金额并非由本府确定，而是由高明区人民法院经司法程序确定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请二审法院依法予以维持。被上诉人佛山市政府二审答辩称：高明区政府作出的涉案土地被征收后青苗补偿标准认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当；本府作出的佛府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回区仲健的上诉请求。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。二审补充查明：1.信德公司的经营范围为：企业整体资产评估；在全国范围内从事土地评估业务；房地产、机器设备、流动资产、无形资产的单项资产评估服务等。2.信德公司系佛山市高明区人民法院依法通过摇珠产生的评估机构。信德公司根据佛山市高明区人民法院的委托，于2013年8月14日出具了信评报字13002097号《资产评估报告书》，评估项目为区仲健位于佛山市高明区更合镇的花木市场价值评估。该《资产评估报告书》载明“经评估测算，最终确定因拆迁而涉及的区仲健位于佛山市高明区更合镇的花木在评估基准日二Ｏ一三年八月二日的市场价值为288624元。”2013年8月16日，佛山市高明区人民法院发出（2013）佛明法执字第1007号《公告》，向更合镇城村经济合作社及区仲健公告送达信评报字13002097号《资产评估报告书》，该《公告》载明“若你们对报告内容有异议，请于本公告发布之日起十日内，向本院书面提出。”2013年8月23日，佛山市高明区人民法院向区仲健发出（2013）佛明法执字第1007号《通知书》，称“本评估报告是我院依法抽签选定的评估机构作出的，该评估机构是具有专业资质的专业机构。且你方未能提供有效证据证明评估报告存在无效或需要重新评估的情形，因此本评估报告合法、有效。在公告后的异议期内，你方所提起的异议因无相关法律、证据支持，故本院不予采纳。另，申请人已将本评估报告确定的青苗补偿款交予我院提存，你方可来我院办理青苗补偿款的领取手续。”本院认为：本案中，区仲健系江罗高速公路征地范围内集体土地的承包人，承包城村经济社的部分农田和山地种植黄花梨。区仲健对涉案项目征地涉及的其种植的黄花梨的补偿标准有异议经高明区政府协调未果，向佛山市政府提出复议申请，请求对涉案土地被征收后青苗补偿标准予以裁决，二审争议焦点是高明区政府及佛山市政府采纳信德公司出具的信评报字13002097号《资产评估报告书》评估的黄花梨的价值作为青苗补偿标准是否合法适当。高明区政府及佛山市政府采纳信德公司出具的信评报字13002097号《资产评估报告书》评估的黄花梨的价值作为区仲健的青苗补偿标准，该《资产评估报告书》合法有效。首先，信评报字13002097号《资产评估报告书》由信德公司作出，信德公司系佛山市高明区人民法院在执行过程中依法通过摇珠选定的评估机构，信德公司的营业执照显示，该公司的经营范围包括在全国范围内从事土地评估业务，在信德公司出具的信评报字13002097号《资产评估报告书》上署名的评估人员吴光球一审庭审时陈述，信德公司具有相应的花木资产评估资格，此陈述与信德公司营业执照载明的经营范围亦相符，此外，中华人民共和国注册资产评估师证书证明《资产评估报告书》上署名的评估人员吴光球、梁伟雄均具有评估资质，且鉴定程序合法。其次，信评报字13002097号《资产评估报告书》评估结论正确。在涉案项目征地过程中，为确认征地范围内区仲健种植黄花梨的面积及数量，高明区国土局工作人员于2013年4、5月组织相关人员到现场对征地项目涉及区仲健承包的水田、山地的面积及种植的黄花梨数量进行测量，经测量区仲健种植黄花梨的水田面积为25.95亩，根据取样点的青苗数据计得水田黄花梨共45890棵，山地黄花梨平均每亩为1824棵，区仲健本人在记载相关测量数据的《江罗高速青苗及地上附着物补偿清单》上签名确认。后经广明施工测量队用GPS等仪器测量区仲健承包的山地面积为41.38亩，并根据前述5月现场测定的取样点黄花梨数据计得山地黄花梨共75477棵。信德公司经评估确定的区仲健种植的山地黄花梨、水田黄花梨的数量与区仲健、高明国土局于2013年4、5月确认的数量一致，并通过市场调查和咨询，确定山地黄花梨的市场价格为2元/棵、水田黄花梨的市场价格为3元/棵，在此基础上测算出区仲健种植的山地黄花梨及水田黄花梨的市场评估总价为288624元，评估结论正确。区仲健主张粤国土资利用发〔2011〕21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》载明黄花梨的补偿标准为18元/棵，信评报字13002097号《资产评估报告书》载明的黄花梨的补偿标准为2-3元/棵明显不合理，对此，本院认为，粤国土资利用发〔2011〕21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》使用说明页第二条规定：“《标准》只包含土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用需另计算”，即该通知并未列举青苗的具体补偿标准，区仲健的上述主张缺乏事实依据，本院不予支持。高明区政府在与区仲健就黄花梨补偿标准协商未果的情况下，基于佛山市高明区人民法院在非诉执行过程中已经委托信德公司对涉案土地上的黄花梨价值进行了市场价值评估并出具了信评报字13002097号《资产评估报告书》，在区仲健未能提供充分证据否定信德公司作出的评估报告内容的情形下，高明区政府同意高明区国土局根据信德公司评估的黄花梨的市场价值予以补偿并无不当，佛山市政府采纳该《资产评估报告书》作为裁决依据亦无不妥。基于上述事实和理由，高明区政府及佛山市政府采纳信德公司出具的信评报字13002097号《资产评估报告书》评估的黄花梨的价值作为区仲健的青苗补偿标准合法，本院依法予以支持。综上，佛山市政府作出的佛府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》具有事实和法律依据，原审判决驳回区仲健的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人区仲健所提撤销原审判决并判令高明区政府、佛山市政府将黄花梨补偿标准提高为16749910元的上诉请求，因据理不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人区仲健负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年三月二十六日书记员  苏靖茹刘佳琪