广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终24号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：赵峰，该单位工作人员。委托代理人：梁东霞，广东华誉品智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：冯卫国，男，1976年6月15日出生，汉族，身份证住址广东省开平市**************，公民身份号码440************416。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人冯卫国行政处罚纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2819号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年7月17日，原广州市番禺区国土资源和规划局（下称原番禺国规局）发现位于广州市番禺区******垃圾中转站北侧地块存在违法用地的情况。2018年7月19日，原番禺国规局对原告作出《责令停止土地违法行为通知书》（穗番国土规划资停〔2018〕438号）、《责令改正土地违法行为通知书》（穗番国土规划资改〔2018〕438号），分别责令原告停止违法行为、恢复土地原状。2018年8月28日，原番禺国规局就涉嫌违法用地对原告进行询问，原告陈述涉案土地由梁景辉于2018年7月租给其使用，用作木材堆场，没有填土、只是平整、部分铺石粉，于2018年7月由原告本人所铺，铺石粉面积约几十平方米，占用土地总面积约1.5亩，其本人于2018年7月搭建一排简易棚，占地约一百平方米，竹木结构，共一层，该地块没有办理相关的用地手续。受原番禺国规局的委托，广州科测测绘技术有限公司于2018年9月17日对涉案地块作出《土地勘测定界技术报告书》，报告书显示涉案地块占地面积1358.83平方米；现状地类为农用地，具体为耕地（水田）；按照《番禺区桥南街土地利用总体规划局部图（2013-2020）》，基本农田保护区1.364亩、交通用地0.674亩；基本农田保护区面积为9O9.54平方米，其中建筑物占地面积为41.82平方米，碎石占地面积为824.31平方米，土占面积为43.41平方米，其余的449.29平方米耕地为碎石和土占。2018年11月20日，桥南街草河村民委员会出具《证明》，证明涉案地块经营权属为草河村第十二生产队耕地（面积约1.7亩），使用人梁景辉，现经营人为原告。2018年11月28日，原番禺国规局对原告作出《土地违法案件行政处罚告知书》（穗番国土规划资罚告〔2018〕301号）、《土地违法案件行政处罚听证告知书》（穗番国土规划资听告〔2018〕301号），拟对原告的违法占地行为作出行政处罚，告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利。原告于2018年12月4日签收上述告知书，并表示放弃听证。2018年12月13日，原番禺国规局对原告作出《土地违法案件行政处罚决定书》（穗番国土规划资罚〔2018〕301号），内容为“经查，你于2018年擅自在桥南街草河村垃圾中转站北侧地块进行建设。2018年9月，经广州科测测绘技术有限公司对该地块实地测量（案号：391644673），该建设行为涉及土地面积1358.83平方米，其中建筑物占地面积41.82平方米，碎石占地面积1250.88平方米，土占面积66.13平方米。该地块2016年土地利用现状为水田（耕地）1358.83平方米，依据《番禺区桥南街土地利用总体规划局部图（2013-2020）》，该地块为基本农田保护区1.364亩，交通用地0.674亩。基本农田保护区面积为909.54平方米，其中建筑物占地面积为41.82平方米，碎石占地面积为824.31平方米，土占面积为43.41平方米。你在未完善用地手续的情况下实施上述行为，《基本农田保护条例》第17条的规定，《中华人民共和国土地管理法》第36条、44条的规定，涉嫌破坏基本农田、破坏耕地和非法占地的事实。上述违法事实有下列证据证实：一、土地违法案件调查询问笔录；二、现场照片；三、土地勘测定界技术报告书（案号：391644673）。2018年12月4日依法向你送达了《土地违法案件行政处罚告知书》和《土地违法案件行政处罚听证告知书》，你已放弃陈述、申辩、听证的权利。根据《基本农田保护条例》第33条、《中华人民共和国土地管理法》第74条、76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条、42条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，我委决定对你的上述行为作出如下行政处罚：一、自收到处罚决定书之日起15日内退还非法占用的867.72平方米基本农田和449.29平方米耕地；二、自收到处罚决定书之日起15日内对破坏的41.82平方米基本农田进行治理，恢复原种植条件；三、对非法占用867.72平方米基本农田的行为处每平方米30元的罚款，罚款金额为26031.60元；对占用的449.29平方米耕地的行为处每平方米30元的罚款，罚款金额为13478.70元；对破坏41.82平方米基本农田的行为处每平方米96元的罚款，罚款金额为4014.72元，共计罚款金额43525.02元。……”因无法向原告直接或邮寄送达上述处罚决定书，被告于2019年4月24日在番禺日报刊登公告，向原告公告送达上述处罚决定书。2019年5月8日，原告签收被诉处罚决定书，并于2019年5月20日缴纳罚款43525.02元。原告不服该处罚决定，诉至原审法院。另查明，梁景辉（出租方、甲方）与原告冯卫国（承租方、乙方）于2018年5月29日签订《土地租赁合同》，梁景辉将涉案土地出租给原告使用。原告提供一份广州市番禺区******股份合作经济社出具的《证明》，证明在原告承租前，该地块范围内基本农田、耕地已被他人用淤泥、碎石覆盖，由于围闭铁网受损，在原告承租后又被他人偷卸淤泥、碎石在承租地块之上。原广州市番禺区国土资源和规划局为原广州市国土资源和规划委员会的派出机构，原广州市国土资源和规划委员会的职责于2019年1月划入广州市规划和自然资源局。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告对非法占用土地的行为具有查处的法定职权。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。……”第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：……”上述规定并未要求必须先立案再制止违法行为，原告主张被告先责令原告停止违法行为再立案程序违法，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”被告在作出被诉处罚决定前告知了原告享有陈述申辩及申请听证的权利，程序合法。《国土资源行政处罚办法》第二十五条规定：“国土资源主管部门在审理案件调查报告时，应当就下列事项进行审理：（一）事实是否清楚、证据是否确凿；……”第二十六条规定：“审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；……”本案中，涉案1358.83平方米土地现状为耕地（水田），均被建设建筑物、碎石以及土占，违法事实成立。但被告作出被诉处罚决定认定违法行为人的证据只有被告对原告作的询问笔录及村委会的证明，但原告在询问笔录中的陈述是其于2018年7月承租梁景辉使用的涉案土地，原告只是铺了几十平方米的石粉，村委会也只是证明梁景辉是涉案土地的使用人，原告是现在的经营者。被告以上述证据认定涉案1358.83平方米土地均为原告实施非法占用建设行为证据不足。在原告与村委会都告知梁景辉是原使用人后，被告未向梁景辉进行调查以查清行为人，事实认定不清。综上，被告作出的被诉处罚决定认定事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销被告广州市规划和自然资源局于2018年12月13日作出的穗番国土规划资罚〔2018〕301号《土地违法案件行政处罚决定书》。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，上诉称：一、上诉人作出的穗番国土规划资罚〔2018〕301号土地违法案件行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，应予维持。二、根据调查笔录显示，被上诉人承认占用地块铺设石粉和搭建简易棚行为均为被上诉人自己所为，笔录并未显示在被上诉人冯卫国承租以前，该土地范围内基本农田、耕地已被他人用石土覆盖，已遭到破坏。根据询问笔录、现场照片和《测量报告结果》显示，上述违法行为的主体为冯卫国。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人冯卫国未提交二审答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为被诉行政处罚决定认定的事实是否清楚，证据是否充分。本案中，涉案土地被建设建筑物、碎石覆盖及土占的违法事实有现场照片、勘测报告等证据证实，违法事实成立。被上诉人作为涉案土地的经营人，依法负有恢复土地原有用途的义务，但是并不能笼统地认定其为上述违法行为的实施人，并承担全部处罚责任。根据本案现有证据，被上诉人询问笔录仅能证明被上诉人实施了部分违法行为，且村委会开具《证明》证实涉案土地在被上诉人从梁景辉处取得经营权之前，已经存在相关违法事实，《土地租赁合同》亦显示被上诉人承租前涉案地块上有简易茅棚。据此，在已有相关证据显示存在他人实施非法占用涉案地块在先的情况下，上诉人未向原使用人进行调查即作出被诉处罚决定，认定涉案土地均由被上诉人实施非法占用，并承担全部处罚责任，属于认定事实不清，证据不足。原审法院据此撤销被诉处罚决定，并无不当。上诉人的上诉请求，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年三月十一日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪