广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终190号上诉人(原审原告)：陈俊明，男，1993年6月19日出生，汉族，住广州市白云区********，公民身份号码:440************71X。被上诉人（原审被告）：广州市白云区太和镇人民政府。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：濮祺国，镇长。上诉人陈俊明因与被上诉人广州市白云区太和镇人民政府行政通知纠纷一案，不服广州铁路运输法院作出的(2019)粤7101行初2855号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年3月30日，被告派员到广州市白云区****************检查，制作检查笔录并拍照，笔录记载：该处有一幢民宅（以下简称涉案建筑），占地87.47平方米，框架结构五层，尚未投入使用，建筑面积603.67平方米，现场发出《询问通知书》，等等。该笔录有陈荣显的签名。2019年4月3日，被告询问陈荣显并制作询问笔录，笔录记载陈荣显陈述涉案建筑是其与其侄子陈俊明共同拥有，由陈荣显投资建设，未取得用地手续及规划报建手续，2015年开始建设，于2015年主体完工，等等。该笔录有陈荣显和陈俊明的签名，诉讼中，陈俊明表示上述签名并非其所签，当时其不在现场。2019年4月4日，被告作出《太和镇人民政府关于强制拆除米龙村米龙西四街10-3号违法建设的通知》，记载：“经查，位于广州市白云区****************建筑物，属于在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自兴建，当事人的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第四十三条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令广州市白云区*************建筑物内的住户于2019年4月5日前将个人物品清出，并要求相关部门采取停水停电停气处理。逾期未清理个人物品的，将强制清理。我镇将于2019年4月8日对该建筑物实施强拆。”2019年4月9日，被告将涉案建筑强制拆除。根据双方陈述，涉案建筑内无生活用品和建筑材料，陈俊明陈述涉案建筑内有一些鸡笼。2019年5月6日，被告对陈俊明作出云太综[2019]101号《关于陈俊明诉求事项的告知书》，记载：“你反映于2019年1月签订了住宅征收补偿协议，需了解补偿款去向的问题，经镇有关部门调处，现答复如下：经核查，你于2019年1月签订了东北货车外绕线项目住宅征收补偿协议后，镇政府将你签订的补偿资料送区主管部门土发中心进行资料审核。经审核，该项目征地预公告于2015年11月已发布，经核对2015年12月卫星图，你的房屋位置属于空地，再核对2016年10月卫星图，你的房屋已建设。因此，通过历年卫星影像研判，你的房屋属于征地预公告后建设的，按照项目住宅补偿办法规定，预公告后抢建的房屋无法补偿……”陈俊明主张涉案建筑实际是由其向陈荣显借钱建设，为陈俊明单独所有，并纳入征收补偿范围，于2019年1月签订补偿协议（陈俊明主张原件在被告处），并提交了以下证据：1、陈荣显于2019年8月5日出具的《证明》，记载：“本人陈荣显（身份证：440************719）于2015年借给陈俊明（身份证：440************71X）拾叁万元整，用于建设米龙西四街10-3号房屋，该房屋并非合资建设。”2、广州市白云区******民委员会于2019年5月30日出具的《证明》复印件，记载：“兹有米龙西四街10号之三，门牌登记人陈俊明，身份证号码：440************17X。特此证明”。3、广东省惠州七五六地质测绘工程公司于2016年8月作出的《广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇米龙村第二经济合作社用地红线内建（构）筑物及附属物测量清点详查资料》复印件，对权属人陈俊明、陈俊梁（陈俊明主张陈俊梁为其堂兄弟，因当时测量时陈俊明在学校读书，陈俊梁在家，故写上其名字），房屋自编号为ML84、地址为米龙西四街10-3号的房屋进行测量，测量建基面积为65.414平方米，建筑面积为511.671平方米，不计产权面积为19.477平方米，用地总面积为84.891平方米，等等。另查，陈俊明对被告2019年4月9日的强制拆除行为不服，已另案向原审法院提起行政诉讼，案号为（2019）粤7101行初2856号。原审法院认为：被告于2019年4月4日作出《太和镇人民政府关于强制拆除米龙村米龙西四街10-3号违法建设的通知》，责令涉案建筑内的住户于2019年4月5日前将个人物品清出，并告知将于2019年4月8日对该建筑物实施强拆。后被告于2019年4月9日将涉案建筑强制拆除。从被告作出的上述通知内容来看，该通知并非《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定的“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”中的行政决定，也非该法第三十七条第一款规定的“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”中的强制执行决定，而是被告实施强制拆除行为的事先通知程序，该通知属于过程性行为，被告之后于2019年4月9日实施了强制拆除行为，该强制拆除行为对陈俊明的权益产生了实际影响，而上述通知并未对陈俊明的权益造成实际影响。陈俊明已对被告的强制拆除行为提起了行政诉讼，应在该案中解决相关争议。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回原告陈俊明的起诉。上诉人陈俊明不服原审裁定，上诉称：一、一审裁定法律适用错误，案涉《太和镇人民政府关于强制拆除米龙西四街10-3号违法建设的通知》对上诉人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。本案中，被诉《太和镇人民政府关于强制拆除米龙西四街10-3号违法建设的通知》虽然名为通知，但实质上是认定上诉人房屋在性质上属于“违法建筑”；并明确规定了限期清理的具体时间，且明确了如逾期不履行将强行清理，明显具有制裁性；此外明确规定了强制拆除的具体日期。这种逾期清理将强制清理并强行拆除的内容不是过程性的告知行为，而是行政处理的一种最终行为，具有终局性。不能由于被上诉人未依照行政强制法的规定履行法定程序并制作相应的法律文书，不存在单独的“限期拆除决定书”，也不存在单独的“强制拆除决定书”，就认为本案中不存在“行政决定”、“强制执行决定”，进而认定对上诉人权利义务不产生实际影响，由此，一审裁定法律适用错误，特别是对上诉人房屋相关违法建设的认定对上诉人实体权利造成重大影响。二、被诉《太和镇人民政府关于强制拆除米龙西四街10-3号违法建设的通知》中被上诉人的职权依据和法律依据明显矛盾，依法应予以撤销。被上诉人仅对处于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的建设行为有查处的职权，对位于城市规划区范围内未取得“建设工程规划许可证”的房屋并无查处的职权，其适用的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十三条，以及第六十四条的规定与其职权明显矛盾。此外，被上诉人作出案涉通知的目的是在“广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目”土地征收过程中规避补偿安置的法定职责，上诉人建房符合农村农民建房的实质条件，不应当被认定为违法建设并拆除。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的，不应当在土地征收过程中让农民承担不予补偿安置的不利后果。综上，上诉请求：1.撤销原审裁定并指令原审法院继续审理或依法改判；2.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市白云区太和镇人民政府二审期间未提交答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。另查明，陈俊明就广州市白云区太和镇人民政府（以下简称太和镇政府）强制拆除涉案房屋另案提起行政诉讼，广州铁路运输法院作出（2019）粤7101行初2856号行政判决，该判决已经生效。该判决认为，太和镇政府于2019年4月4日作出《太和镇人民政府关于强制拆除米龙村米龙西四街10-3号违法建设的通知》，认为当事人在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自兴建涉案建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第四十三条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟于2019年4月8日对涉案建筑物实施强拆。而太和镇政府在上述通知中引用的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条均是关于在城市、镇规划区内的建设行为，太和镇政府对该建设行为并无查处职权，因此太和镇政府所发通知依据的法律规定与太和镇政府的职权范围相矛盾。太和镇政府并未提交证据证实涉案建筑所处的规划区，且太和镇政府2019年4月9日的强制拆除行为并未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告等程序，也未制作执法笔录、现场拍照、录音录像等，太和镇的强制拆除行为职权依据不足，程序违法。综上，确认太和镇政府拆除涉案房屋的行为违法。本院认为，虽然被诉通知对于上诉人建设涉案房屋行为定性为违法建设，已对上诉人合法权益产生影响。但是，鉴于被上诉人在作出被诉通知后已实施了强制拆除行为，且上诉人就被上诉人作出被诉通知及实施的强制拆除行为均向原审法院提起行政诉讼，原审法院已就强制拆除行为作出生效行政判决，该判决对于强拆行为及被诉通知的合法性均进行了审查，已认定被上诉人在被诉通知中所依据的法律规定与太和镇政府的职权范围相矛盾，太和镇政府并未提交证据证实涉案建筑所处的规划区。因此，该生效判决已经对被诉通知的合法性进行了审查，并已实质认定被诉通知认定事实不清，法律依据不足。因此，为节约司法资源，避免程序空转，对于原审裁定驳回上诉人起诉的处理结果，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年三月二十三日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁