陕西省汉中市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）陕07行初98号原告汉中市住宅工程公司，住所地陕西省汉中市汉台区，统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXX6199。法定代表人杨文辉，系总经理。委托代理人冯凯,北京万典律师事务所律师。委托代理人康静,北京万典律师事务所律师。被告汉中市汉台区人民政府，住所地汉中市汉台区。法定代表人郑清春，系区长。委托代理人宁桂平，系区政府工作人员。委托代理人黄勇,陕西恒爱律师事务所律师。原告汉中市住宅工程公司诉汉中市汉台区人民政府（以下简称汉台区政府）强制拆除围墙、强制占用土地违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，利用云上法庭公开开庭审理了本案。原告汉中市住宅工程公司法定代理人杨文辉及原告委托代理人冯凯、康静，被告汉台区政府之委托代理人宁桂平、黄勇，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告汉中市住宅工程公司诉称：原告系汉中市汉台区的集体所有制企业，依法在XX路XX村六组合法使用国有土地并在该宗地上建有围墙。2017年6月，被告作出汉区政发（2017)32号《关于征收汉宁东路（XX大道XX街）道路建设项目范围内国有土地上房屋的决定》，决定对汉宁东路（XX大道XX街）道路建设项目范围内国有土地上房屋实施征收（原告的部分土地位于该征收范围），征收工作由汉台区XX道XX小组办公室组织实施。因征收单位未与原告具体协商，故双方一直未能签订补偿安置协议。2019年4月底5月初，原告发现原告土地已经被占用进行建设且原告的（高约2.6米、长约36.41米）南侧围墙、（高约2.6米、长约16米）西侧部分围墙被拆除，经报警，汉中路派出所口头告知因涉及征收，围墙系XX街XX道办事处委托拆迁单位拆除，而经过向汉台区人民政府申请信息公开，原告得知涉案征收拆迁工作已经由汉台区汉宁路道路建设协调领导小组办公室委托给XX街XX道办事处。原告认为，自身对涉案土地享有合法使用权，对地上围墙享有合法所有权，在未经法定程序也未完成补偿安置的情况下，被告无权擅自拆除原告地上围墙，更无权占用原告土地建设涉案的汉宁东路项目，故为维护自身合法权益，原告依法提起行政诉讼。请求：1、依法确认被告强制拆除原告围墙（总长度约为52.41米，高约2.6米）的行政行为违法；2、依法确认被告强制占用原告土地的行政行为违法；3、判决被告返还原告土地并将原告围墙恢复原状；4、本案诉讼费由被告承担。汉台区政府答辩称：1、原告诉请确认被告强制拆除原告围墙的行为违法，没有事实依据。汉宁路是汉台区XX路网建设的重点项目，2017年6月即决定征收道路建设范围内国有土地上的房屋，并依法公告了征收决定，项目范围内的被征收人（包含原告）在法定时效内没有提出任何异议。该项目政府确定的征收部门系汉中市城乡建设规划局，该局委托汉台区XX道XX小组（以下简称：协调领导小组）负责实施本项目建设用地范围内的房屋及附属物拆迁，协调领导小组又将本项目道路红线范围内征地拆迁安置工作委托给汉台区XX街XX道办事处具体实施。因本次道路及管廊建设需要占用原告36.41米（长）x5米（宽）XX道XX线内土地，具体负责实施征收工作的XX街XX道办事处已经与原告就征收补偿事宜进行了多次协商，尚未达成一致，相关部门与原告仍然在继续协商沟通，并未就原告拟被征收的土地及附着物做出任何行政决定，也未实施强制拆除其围墙的行为。据征收实施部门的调查，原告围墙年久失修，且与其连接的东围墙已被城投公司拆除，西侧连接原煤场铁大门，该大门已由原煤场经营者执行拆除，故其围墙丧失链接支撑点，容易倒塌。道路管廊施工单位也不承认是其拆除。该围墙倒塌后，原告曾报警要求处理，故其主张系被告征收单位拆除，应提交相关证据佐证这一基本事实。2、原告诉称的土地占用的问题，也并非被告征收单位占用，被告及其征收单位从未做出过强制占用的决定，也未实施任何行政强制行为。据征收实施部门向道路管廊施工单位了解，其自称：因道路管廊施工到该地段后围墙已经倒塌，现场位于道路红线的施工范围之内，施工完毕后场地会恢复平整，并不侵害谁的权益，就进行了道路管廊施工开挖。因此，虽然原告182平米土地目前被施工单位占用，但这并不是被告及其征收部门的决定，这充其量可能是一个民事侵权行为，而非被告征收部门的行政行为。3、即使本案所涉行为系行政行为，被告也并非本案适格主体，人民法院应驳回原告对被告的起诉。该项目政府确定的征收部门系汉中市城乡建设规划局，该局委托协调领导小组负责实施本项目建设用地范围内的房屋及附属物拆迁，协调领导小组又将本项目道路红线范围内征地拆迁安置工作委托给汉台区XX街XX道办事处具体实施，故政府确定的征收部门是汉中市城乡建设规划局。“最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释”第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”，第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”故即使本案所涉行为是行政行为，原告也应该起诉政府确定的拥有职权的房屋征收部门。综上，原告诉称的行为并非被告实施，该行为并非行政行为，且即使是行政行为，被告也非适格主体，请求人民法院依法驳回原告的起诉。原告向本院提交证据：1、原告营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、国有土地使用证，原告主张证明原告主体适格；2、原告南面围墙拆毁前内外照片打印件一页，原告主张证明原告围墙存在；3、原告南面围墙拆除后照片打印件一页、西面围墙拆除后照片打印件一页，原告主张证明被告实施被诉行为，且该行为严重违法，侵犯原告合法权益；4、汉区政发【2017】32号《关于征收汉宁东路（XX大道XX街）道路建设项目范围内国有土地上房屋的决定》，原告主张证明被告是涉案项目的征收主体，其作为本案被告主体适格；5、汉台区人民政府【2019】第6号政府信息公开告知书及附件，原告主张证明汉台区XX道XX小组办公室受被告委托，将涉案项目拆迁安置工作委托给XX街XX道办事处处理，被告是适格主体；6、录音光盘及文稿，原告主张证明中交四公司工作人员通过电话告知原告，原告围墙系XX街XX道办事处拆除，被告汉台区政府是适格被告；7、征地红线图，原告主张证明被告曾在强拆原告土地围墙前确认因本次汉宁路建设占用原告土地面积约为800多平方米，与本案被告提交证据6中的“情况说明”不符；8、2000年政府信息公开告知书及附件（《汉中市汉台区人民政府关于征收汉宁东路（XX大道XX街）道路建设项目范围内国有土地上房屋的决定》（汉区政发[2017]32号）全文复印件），原告主张证明被告未依法对征收决定进行公告，被诉行政行为没有合法性依据。被告汉台区政府向本院提交以下证据:第一组：1、汉市规审字[2009]67号关于汉中市城市建设投资开发有限公司修建汉宁路道路的规划定址批复（附7页坐标图）；2、陕国土批[2014]869号关于汉中市2014年度第十七批统一征收集体建设用地的批复；3、汉发改投资[2016]364号汉中市发展和改革委员会关于汉中市主城区地下综合管廊及随廊道路工程项目建议书的批复；4、汉政函[2017]42号汉中市人民政府关于同意市中心城区地下综合管廊ppp项目合同的批复；5、汉中市中心城区综合管廊领导小组办公室工作联系函；6、汉中方圆土地测绘队关于汉宁路道路建设用地面积的情况说明及所附示意图；被告主张该组证据有如下证明目的：1汉宁路道路及地下管廊建设项目经过合法审批；2汉中市城乡建设规划局履行项目实施机构职责；3原告土地中的182平米位于道路红线之内。第二组：7、汉政发[2012]30号汉中市人民政府关于印发汉中市国有土地上房屋征收与补偿办法的通知；8、汉区政发[2017]32号汉台区人民政府关于征收汉宁东路（XX大道XX街）道路建设项目范围内国有土地上房屋的决定；9、汉中市城乡建设规划局与汉台区汉宁道路建设协调领导小组办公室签订的《委托协议书》；10、汉台区汉宁路道路建设协调领导小组办公室与汉中路办事处签订的《委托协议书》；11、XX街XX道办事处与汉中金木土建筑劳务有限公司签订的《房屋拆除工程承包合同》；12、《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》13、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；被告主张该组证据证明：该项目政府确定的征收部门系汉中市城乡规划局，实施单位为汉台区XX道XX小组办公室，汉台区政府不应成为本案被告。原告为证明涉案围墙被拆除系政府行为及被告适格，原告向本院申请向汉中市公安局汉台分局汉中路派出所调取其报警时汉中路派出所所作的报警记录、受理记录、出警记录及询问笔录等材料。本院依照原告申请，向汉中市公安局汉台分局汉中路派出所发出《调取证据通知书》。汉中市公安局汉台分局汉中路派出所提交如下证据：1、110案件信息；2、关于汉中市住宅工程公司地上围墙多次遭到暴力拆除毁坏过程中涉黑恶行为的举报附材料；3、对杨凤霞行政权利义务告知书；4、汉台分局汉丰路派出所对杨凤霞询问笔录；5、对彭建明行政权利义务告知书；6、汉台分局汉中路派出所对彭建明询问笔录；7、汉台分局汉中路派出所对彭建明询问笔录；8、对贺述成行政权利义务告知书；9、汉台分局汉中路派出所对贺述成询问笔录2份；10、对陈和平行政权利义务告知书60；11、汉台分局汉中路派出所对陈和平询问笔录26164；12、对周义生行政权利义务告知书；13、汉台分局汉中路派出所对周义生询问笔录2。经庭审质证，各方对他方证据均发表了质证意见。对于被告的证据，原告发表如下质证意见：对第一组证据的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可；第二组证据中，对证据7真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对证据8真实性认可，合法性与证明目的不认可；证据9、11真实性、合法性、关联性均不认可；证据10证明目的不予认可；证据12、13不属于证据。对于原告的证据，被告发表如下质证意见：证据1真实性、合法性、关联性无异议；证据2、3、4、5、8真实性无异议，证明目的不予认可；证据6、7真实性、合法性不予认可。对于本院应原告申请调取的13份证据，原、被告质证对真实性均无异议。经合议庭评议，本院对证据作如下认证：原告证据1、2、4、5具备证据的真实性、合法性、关联性，依法予以采信；原告证据3真实性予以确认，但无法达到证明被告实施了强制拆除原告围墙的证明目的；原告证据6真实性无法核实，依法不予采信；证据7，结合被告提供的证据6，对证明被告占用原告涉案部分土地的事实依法确认，但因占地面积双方各执一词，故对原告主张证明的占用面积具体数额不予确认；原告证据8与本案不具备直接关联性，不予采信。被告提交的证据1、8、10具备证据的真实性、合法性、关联性，依法予以采信；被告证据6，结合原告证据7能够确认被告占地事实，对被告占用原告涉案部分土地的事实依法确认，但因占地面积双方各执一词，故对被告主张证明的占用面积具体数额不予确认；被告提交的证据2、3、4、5、7、9、11，均系关于地下综合管廊项目的证据材料，因原告涉案土地系被汉宁路道路建设项目占用修成了汉宁路路面，故该7份证据与本案无直接关联性，本院不予采信；被告证据12、13实际系法律法规，不属于证据，本院在此不作为证据评议。对于本院应原告申请调取的13份证据材料，本院对其作为证据材料的真实性予以确认，但该13份证据仅能证明因拆围墙双方发生纠纷并报案的事实，并不能确认具体何主体何时拆除原告涉案围墙。经审理查明，2009年6月，汉中市城乡建设规划局作出汉市规审字【2009】67号关于汉中市城市建设投资开发有限公司修建汉宁路道路的规划定址批复，同意按规划要求建设汉宁路（XX大道XX段），XX大道XX街，全长约2329米，总用地面积约104805㎡。2017年4月汉台区政府办公室成立汉台区XX道XX小组。2017年5月，汉台区汉宁路道路建设协调领导小组办公室与汉台区XX街XX道办事处签订《汉宁东路道路建设项目征地拆迁安置委托协议书》，XX道XX线范围内征地拆迁安置及环境保障工作委托给汉台区XX街XX道办事处负责。2017年6月，被告汉台区政府作出汉区政发（2017)32号《关于征收汉宁东路（XX大道XX街）道路建设项目范围内国有土地上房屋的决定》，决定对汉宁东路（XX大道XX街）道路建设项目范围内国有土地上房屋实施征收，征收工作由汉台区XX道XX小组办公室组织实施。原告汉中市住宅工程公司对坐落在汉台区XX路XX村XX组面积为1842.2平方米的住宅用地享有土地使用权。原告上述土地中的部分土地在上述汉宁路道路建设项目范围内，且被汉宁路道路建设项目占用，已修建成汉宁路路面。原告遂提起本案诉讼。本院认为：关于被告主体是否适格的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，市、县级人民政府负责本行政区域的土地征收与国有土地上房屋房屋征收、补偿工作。本案中，涉案汉宁路道路建设项目系汉中市汉台区范围内的项目。其次，被告系以自己的名义作出了汉区政发【2017】32号《关于征收汉宁路（XX大道XX街）道路建设项目范围内国有土地上房屋的决定》。第三，被告辩称汉宁路道路建设项目系市级项目，其系受汉中市人民政府的委托实施的征收行为，但其并未就该委托关系提供充分证明。第四，虽然《适用解释》第二十五条规定市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，以房屋征收部门为被告，但本案中汉区政发【2017】32号确定的征收工作由汉台区XX道XX小组办公室组织实施。但该领导小组办公室系被告汉台区政府为加快推进汉宁路道路建设而决定成立的机构，对外不能独立承担行政主体责任。因此，基于以上几方面的原因，宜推定由汉台区政府承担本案被告主体责任。关于原告主张被告强制占用其享有合法使用权的部分土地的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并应对土地使用权人给予适当补偿。本案中，被告对原告对涉案土地享有合法使用权并无异议，原、被告双方均认可汉宁路道路建设项目部分占用了原告涉案土地。汉宁路道路建设系涉及公共利益的建设项目，如需使用原告涉案土地，应在使用前依照上述规定履行批准程序并给予原告适当补偿。但并无证据显示在占用原告土地前依照上述规定履行了批准程序并给予原告适当补偿。亦无证据显示原告系自愿交出涉案土地。因此，原告主张被告强制占用其享有合法使用权的部分土地的主张依法成立，被告该强制占用原告土地的行为违反了上述法律规定，应予确认违法。需要说明的是，关于汉宁路道路建设项目占用原告土地的具体面积，原、被告各执一词，但原、被告提交的证据均不能充分证明其主张。鉴于实际占用原告土地面积的具体数额对该行为定性并不产生实质影响，故本案对该部分事实不作认定。关于原告主张涉案围墙系被被告强制拆除的主张。根据原、被告提交的证据及我院应原告申请调取的证据，并不能充分证实涉案围墙何时被拆除，亦不能证明被谁拆除，故原告主张的该事实无法认定，其该项诉讼请求无法支持。关于原告要求被告返还土地并将原告围墙恢复原状的诉讼请求，鉴于涉案土地已被汉宁路实际占用，原告该诉讼请求客观上已无实现的可能，故该诉讼请求本院无法支持。原告可另案主张其他方式的补救措施以救济权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告强制占用原告享有使用权的涉案部分土地的行为违法。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告汉中市汉台区人民政府负担。原告汉中市住宅工程公司预交的案件受理费50元予以退还，由原告持据至本院领取。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长 马小红审 判 员 刘 霖审 判 员 刘际勇二〇二〇年三月三十一日法官助理 冯 婧书 记 员 边 宽1