福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终996号 上诉人（原审被告）福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路98号。 法定代表人黄建新，区长。 委托代理人张佳，福州市鼓楼区人民政府工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈星铨，男，1938年9月5日出生，汉族，住福建省福州市台江区。 委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。 陈星铨诉福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）行政补偿决定一案，福州市中级人民法院作出（2019）闽01行初200号行政判决后，鼓楼区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，被征收房屋位于福州市鼓楼区××街道××（原鼓楼区××里××号），产权人为陈心用、陈星铨、高振秀、陆升平，产权证号为榕鼓Ｓ字第1××5字，共有权证号为0××1、0××2、0××3，建筑面积280.69平方米。 2016年10月25日，被告作出《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定书》（鼓房征〔2016〕42号），决定征收鼓楼区鼓西路西峰里西峰支巷2号范围内的房屋，涉案房屋在该征收范围内。因被征收房屋所有权人在征收补偿方案规定的签约期限内与房屋征收部门未达成征收补偿协议，房屋征收部门委托华审公司对被征收房屋和产权调换房屋在估价时点2016年10月25日的房地产市场价格进行评估，华审公司于2017年8月28日出具闽华审评房字［2017］第74号被征收房屋的房地产市场价值的《房地产估价报告》，于2018年3月21日出具闽华审评房字［2018］第5号、闽华审评房字［2018］第6号、闽华审评房字［2018］第8号产权调换房屋房地产市场价值的《房地产估价报告》，并送达原告。原告向华审公司申请复核，华审公司经复核后维持原评估结论。上述《房地产估价报告》随后提交至福州市房地产价格评估专家委员会进行鉴定。华审公司根据福州市房地产价格评估专家委员会的鉴定意见进行修改，于2018年9月17日出具了闽华审评房字［2017］第74G1号、闽华审评房字［2018］第5G1号、闽华审评房字［2018］第6G1号、闽华审评房字［2018］第8G1号《房地产估价报告》，分别确认本案被征收房屋在估价时点2016年10月25日的市场价值为8,909,928元，其中：店面总价为1,076,386元，平均单价为29,718元/平方米；住宅总价为7,833,542元，平均单价为14,904元/平方米。拟用于产权调换的福州市鼓楼区××镇××路××花园南区××楼××单元、××单元、××楼××单元在估价时点2016年10月25日的市场价值分别为2,562,037元、2,085,221元、2,145,465元。以上修改后的四份评估报告经福州市房地产价格评估专家委员会鉴定通过。房屋征收部门于2018年9月28日将上述评估报告送达原告。 2018年7月24日，房屋征收部门向被告报请作出房屋征收补偿决定。2018年10月16日，被告对位于福州市鼓楼区××街道××（原鼓楼区××里××号）的被征收房屋作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定，并于当日送达原告。原告不服，提起行政诉讼。 原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告鼓楼区政府具备本行政区域内作出房屋征收决定及补偿决定的法定职责。涉案房屋在被征收范围内，被告作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定，权力来源合法。原告系本案房屋所有权人之一，与本案被诉房屋征收补偿决定具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。 关于补偿建筑面积认定问题。原审认为，一、被诉征收补偿决定书记载房屋总建筑面积最终以实地入户测量为准，但被告在征收过程中未入户测量，房地产估价师在评估过程中也未入户实地查勘，被告关于被征收房屋的相关权利人不予配合的抗辩无相关证据予以证明，对此不予采信。现被告仅以外围测量结合航拍矢量图来确定补偿面积，明显不当。二、原告主张被征收房屋地下室层高2.2米，估价报告中估价技术报告第一点第（二）项“建筑物实物状况描述与分析”项下亦记载估价对象的地下室层高为2.2米，但被告在认定补偿建筑面积时采用的是地下室层高2.1米的数据，这直接影响补偿建筑面积的认定，进而影响被征收房屋评估价值的确定。三、根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（［2012］行他字第16号）的规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。故原告主张其享有土地使用权的空地应予补偿于法有据，被告关于现行征收补偿政策中没有针对空地的补偿标准，故对原告享有国有土地使用权的空地不予补偿的抗辩不能成立。 关于室内装修补偿问题。原审认为，闽华审评房字［2017］第74G1号《房地产估价报告》的估价结果仅包括确认补偿的建筑物及分摊的土地使用权（不含土地出让金）价值，并不包括违章建筑、临时建筑、空地、房屋室内二次装修等。被告依据该估价结果作出的补偿安置方案未包含室内装修部分的补偿，有违公平补偿原则。 关于评估时点问题。原审认为，2016年10月25日鼓房征〔2016〕42号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定书》公告后，被告及相关部门直至2018年9月17日才完成被征收房屋和产权调换房屋的估价报告，以至于2018年10月16日被诉补偿决定作出时，被征收房屋与产权调换房屋的价格已经发生较大变化，如再坚持以2016年10月25日房屋征收决定书公告之日作为评估时点，将不利于实现公平补偿，宜以本判决生效之日作为房屋价值评估时点。 综上，被告作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定认定事实不清、主要证据不足，有违公平补偿原则，依法应当判决撤销并重新作出补偿决定。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销被告福州市鼓楼区人民政府于2018年10月16日作出的鼓房征偿字〔2018〕6号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》；二、责令被告福州市鼓楼区人民政府在本判决生效之日起三个月内依法重新作出补偿决定。案件受理费50元，由被告福州市鼓楼区人民政府负担。 上诉人鼓楼区政府不服，向本院提起上诉称，一审判决认定上诉人未提交被征收房屋的相关权利人不予配合房地产价格评估师入户勘测的证明材料，属认定事实不清。上诉人提交的房地产估价报告多处体现，华审公司指派的房地产估价师表示因被征收人的原因无法进入估价对象室内。2017年3月4日及6月22日，征收实施单位及华审公司在事先已经书面通知被征收人的情况下，组织人员拟对被征收房屋进行实地丈量并入户查勘房屋内部装修状况，但被征收人均不予配合。一审判决认定上诉人作出的案涉房屋征收补偿决定未对室内装修部分进行补偿，亦属认定事实不清。一审判决认定被诉决定应当将被征收人合法享有国有土地使用权的院落、空地一并纳入评估范围并予以补偿安置，属认定事实不清，适用依据错误。一审判决认定宜以该判决生效之日为房屋价值评估时点，违背了行政法规的基本规定，认定事实不清，适用依据错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人陈星铨辩称，上诉人作出的房屋征收补偿决定遗漏了法定补偿项目，并且认定基本事实严重错误。房屋征收补偿决定欠缺被征收房屋的装修补偿。遗漏了被上诉人院落、空地面积，严重侵犯了被上诉人的合法权益。上诉人提供的证据存在对地下室层高认定矛盾的情形，认定被上诉人房屋面积事实依据不足，被上诉人房屋应全部认定为合法有证面积。上诉人认定的建筑面积适用比例错误。上诉人作出房屋征收补偿决定所依据的评估报告不具有合法性且已经失效，导致上诉人作出的补偿决定不存在合法的基础。评估报告不应以2016年10月份作为评估时间点。评估报告中评估对象不全面、不客观，违背了全面、客观、公正的评估原则，遗漏了被征收对象：室内装修、空地（院落）、附属设施、超过使用期限，选取的对比样本不准确。评估报告中未考虑名校因素，对置换房屋评估价格过高，对被征收房屋的评估明显低于正常市场价，评估机构的产生不符合法律规定，其作出的评估报告更不具备合法性的基础。上诉人作出征收决定违法，作出的房屋征收补偿决定认定事实不清，程序违法，违反公平、公正原则，违反司法判例原则。请求维持一审判决。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审质证，并随案移送本院。本院对原审查明的基本事实予以确认。 本院另查明，涉案改建前的房屋所有权证中记载：屋式为土木构平屋一座，建筑面积280.69平方米。土地使用权证中记载：用地面积333.0平方米，其中，建筑占地289.5平方米。1996年6月，被上诉人及其他房屋共有人申请房屋改建并申领《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》。《建设用地规划许可证》以及《建设工程规划许可证》记载的主要内容为：同意该户在规划红线内改建成三层砖混结构住宅。面积：占地267平方米，建筑801平方米，施工单位：自建。许可证上均加盖福州市鼓楼区建设局的公章。后，房屋改建为地下室一层并地上六层的砖混结构房屋，但因故产权证的办理手续未完成。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。 联系本案而言，上诉人作出的被诉行政补偿决定认定的事实是否清楚，程序是否合法，是否给予被征收人公平补偿，从而充分保障被征收人的合法权益，是本案应审查的重点。 一、关于被诉行政补偿决定认定事实是否清楚的问题。在案证据可以证实，涉案改建前的房屋原为一座土木构平屋，建筑面积280.69平方米，用地面积333.0平方米，建筑占地289.5平方米。1996年6月，被上诉人及其他房屋共用人申请房屋改建并申领取得《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》，相关审批部门同意申请人将房屋改建为三层砖混结构房屋，占地面积267平方米，建筑面积801平方米。其后涉案房屋被改建为地下一层地下室并地上六层的砖混结构房屋。由于涉案被征收房屋的建筑结构、建筑面积、建筑占地面积已经发生重大变化，涉案房屋原产权证无法准确反映房屋的客观真实情况。而被征收房屋建筑面积、占地面积、建筑结构等房屋具体情况是行政机关作出补偿决定的基础数据，更是影响被征收人补偿权益的重要因素，为此，对被征收房屋建筑面积等相关数据的采集认定势必需要征收部门以实地调查、准确测量的数据作为补偿的初步依据。而本案上诉人在征收补偿过程中，并没有入户测量涉案房屋的建筑面积等情况。上诉人据以作出补偿决定的评估报告也体现，房地产估价师在评估过程中未入户实地查勘。上诉人仅以涉案房屋外围测量结合航拍矢量图来确定涉案房屋的补偿面积，不能准确体现涉案房屋的客观真实情况，从而影响涉案房屋价值的认定。并且，上诉人作出被诉补偿决定依据的估价报告中所记载的估价对象中的建筑物基本状况中记载：“楼层：共七层，估价对象除地上一层沿街部分为店面，其余为住宅”的描述，与被征收房屋的实际补偿情况亦有不同。估价报告所选取参照的样本案例均为商品房中的单元房，与本案被征收房屋系自建独幢房屋的情况，差距较大。估价报告中记载的地下室层高与上诉人提交的其他证据中记载的地下室层高测量数据存在差异。上诉人作出的被诉补偿决定未包含涉案房屋的室内装修部分，未全面保障被上诉人依法应当获得的公平补偿的权利。因此，原审认定上诉人作出的被诉补偿决定事实不清、主要依据不足，并无不当。上诉人主张系因被征收人不予配合致其无法入户测量及进行装修评估等，但上诉人在诉讼中提交的照片等证据材料存在自相矛盾之处，上诉人亦不能就此作出合理解释，本院不予采信。 二、关于被诉行政补偿决定是否符合法定程序的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”据此，对于房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理并决定是否给予补偿是行政机关在作出补偿决定时应当履行的程序，其直接影响被征收人合法权益的保障。本案中，涉案被征收房屋系经过有关部门批准改建的自建房屋，改建后的房屋与原产权登记的房屋无论是建筑面积、建筑结构、占地面积等均发生了重大变化。依法调查并准确认定涉案被征收房屋的性质，并在调查认定的基础上依法作出处理，方能充分保障被征收人公平补偿的权益。上诉人鼓楼区政府提交的《福州市西峰小学项目房屋登记信息调查情况表》中载有特别说明：“早期房屋，特别是自建民房，可能存在实际房屋情况与登记信息不一致情况，委托查询单位应结合实地调查确定”。上诉人提交的《建筑年限认定计算表》没有体现系由何部门对涉案房屋进行年限认定，也未明确涉案房屋的性质以及认定的主要依据。因此，上诉人提交的证据不足以证实上诉人在作出被诉补偿决定时，已依法对涉案房屋进行全面调查认定和处理，违反法定程序，致使被诉补偿决定认定事实不清，主要证据不足。 三、关于本案涉及的空地补偿问题。最高人民法院【2012】行他字第16号《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》规定：“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”最高人民法院的上述答复系针对所有合法享有国有土地使用权的院落、空地面积是否应予补偿作出的明确规定，而非仅局限于土地公有制之前取得土地使用权的情形。因此，对于被征收人依法享有合法国有土地使用权的院落、空地面积部分，应根据上述规定纳入评估范围一并予以补偿。上诉人主张本案不适用上述规定以及因现有补偿方案未作规定而不应对被征收人予以补偿的理由，不能成立。但，涉案房屋在改建之后，是否仍然存在享有合法使用权的院落、空地面积，应由上诉人在调查后依法作出认定。 四、关于本案涉及的评估时点问题。涉案的房屋征收决定书于2016年10月25日作出，估价公司于2018年9月17日出具最终的《房地产估价报告》，上诉人于2018年10月16日作出被诉补偿决定。通常情况下，本案应依照法律规定将征收决定公告之日作为评估时点，即将2016年10月25日作为涉案房屋的评估时点。但纵观本案的征收决定作出的时间、评估及补偿决定的过程来看，征收决定作出的时间距补偿决定作出的时间已近两年，延迟作出补偿决定虽然有后续复核、鉴定程序占用的正常期间，但评估工作滞后也是延迟的一大因素，不能将延迟作出补偿决定的原因简单归咎于被上诉人行使法定的复核等救济程序。由于被诉补偿决定与征收决定相隔近两年，期间，当地的房地产市场价格客观上确有发生变化，再以征收决定作出的时点确定征收房屋房地产市场的评估价格，恐不能客观体现被征收房屋的实际价值。原审法院以判决生效之日作为房屋价值评估时点，其核心在于保障被征收人获得公平补偿的权益，亦契合当地房地产市场变化的客观情况，更符合公平补偿原则，并无不当之处。 综上，原审判决撤销被诉行政补偿决定并责令上诉人重新作出补偿决定，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人福州市鼓楼区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年三月十八日 书记员  宋安然 附本案所适用的法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。