辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1387号上诉人（一审原告）：李亚清，女，1940年2月4日出生，汉族，住址鞍山市千山区。上诉人（一审原告）：毛洁，男，1962年7月25日出生，汉族，住址鞍山市铁东区。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府。住所地鞍山市铁东区胜利南路36号。法定代表人：余功斌，该市市长。委托诉讼代理人：王喆，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：于振伟，辽宁瀛如律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市千山风景名胜区管理委员会。住所地鞍山市千山区千山东路79号。法定代表人：范静国，该委员会主任。委托诉讼代理人：刘荣振，该管委会工作人员。李亚清、毛洁因诉鞍山市人民政府（以下简称市政府）、鞍山市千山风景名胜区管理委员会（以下简称千山管委会）强拆违法并恢复原状一案，不服鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年1月7日对本案双方当事人进行了询问，上诉人李亚清、毛洁，被上诉人市政府的委托诉讼代理人王喆、于振伟，被上诉人千山管委会的委托诉讼代理人刘荣振到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，毛玉琪系鞍山市千山医院(原千山结核病医院)退休职工，2016年12月13日病逝。李亚清系毛玉琪妻子，毛洁系毛玉琪之子。毛玉琪在千山区××医院××栋有砖木平房一间，面积为31.83平方米。2006年，市政府决定鞍山市第四医院和鞍钢曙光医院重组，千山结核病医院搬迁到四院，千山结核病医院和汤岗子医院职工宿舍搬迁到市内。同年8月22日，鞍山市房屋拆迁管理办公室向千山管委会下发房屋拆迁许可证。拆迁范围包括：东梨花宾馆外围墙（鞍千路）、西家属住宅锅炉房外墙、南与庙儿台村林地接壤处、北鞍千路。千山结核病医院在拆迁范围内。2016年7月28日，千山管委会向毛玉琪下发通知，指出“千山结核病医院土地于2009年由鞍山市土地储备交易中心收储，并办理了土地证（证号（2009）第0020，土地面积287862平方米）。限你7日内将你在该土地上种植的果树、农作物及搭建的棚子清除，逾期不清除，后果自负”。通知下发后，毛玉琪未自行拆除上述附着物。2016年9月9日，由鞍山市城市管理综合行政执法局千山风景区分局（以下简称综合执法千山分景区分局）将上述附着物强制拆除。一审法院认为，按照鞍山市人大常委会通过《鞍山千山风景名胜区管理条例》第四条规定，“鞍山市千山风景名胜区管理委员会是鞍山市人民政府的派出机构，代表市政府对风景区的规划、保护和利用实行统一管理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。其主要职责是：（一）保护风景区名胜资源、文物、自然生态环境；（二）实施风景规划，科学利用、合理开发风景区名胜资源：…”不难看出，千山管委会是以地方法规的形式授权行使行政职权的行政机关派出机构，保护风景区名胜资源、文物、自然生态环境，实施风景规划，科学利用、合理开发风景区名胜资源是其法定职权。就本案而言，原千山结核病医院地块的国有划拨土地，市政府已收回并以出让。从鞍山市千山区医院出具的《关于毛玉琪在鞍山市千山区医院内种植果树的情况说明》看，该医院并未与毛玉琪有任何租赁或承包协议。对李亚清、毛洁所诉称的在该土地上种植的果树、农作物及搭建棚子，千山管委会先后两次向本院提供《说明》，提出对涉案拆迁是由其组织综合执法千山分景区分局具体负责实施的。对政府组织相关部门对其实施拆除行为是否可诉，最高人民法院在（2017）最高法行申9275号行政裁定书中指出“地方人民政府的组织实施行为是否可诉？厘清这一问题，需要从分析地方人民政府与所属工作部门的关系入手。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”法律之所以规定地方人民政府设立必要的工作部门，主要基于三个方面的考虑：一是统一性。通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。二是明确性。便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。三是专业性。只有主管机关才具备受过专门训练、通晓专业的人员和必要的设备，而这正是做出正确决定的保障所在。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果”。就本案而言，对李亚清、毛洁所主张的其种植的果树、农作物及搭建棚子被拆除行为，无证据证明是千山管委会及市政府实施。故对李亚清、毛洁的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回李亚清、毛洁的诉讼请求。案件受理费50元，由李亚清、毛洁负担。上诉人李亚清、毛洁上诉称，一、一审法院裁定超过了《行政诉讼法》规定的审理期限，程序违法。2017年11月16日，上诉人向一审法院提起了行政诉讼，2018年12月24日，一审法院将《行政裁定书》送达上诉人。从立案到作出行政裁定，历时一年多，明显违反了《行政诉讼法》第81条的规定。二、一审适用法律错误。被上诉人千山管委会系被上诉人市政府的派出机构，对风景区实行统一管理。同时，作为上诉人家所处区域的拆迁人，负责开展拆迁工作，其他部门不具备拆迁的主体资格和执法权限。2016年7月28日，被上诉人千山管委会向上诉人下达了《通知书》一份。由此可见，对上诉人家的强拆行为是被上诉人组织进行的，直接产生了上诉人的合法财产被违法强拆的法律后果。因此，被上诉人依法应当承担行政违法的法律责任。请求：依法撤销一审判决，发回重审。被上诉人市政府答辩称，本案所诉的强拆行为不是市政府组织实施的，且市政府也没有委托或授权千山区管委会实施强拆行为，故市政府不是本案的适格被告。根据《鞍山千山风景名胜区条例》，对于千山管委会的权利已经独立授权。千山是国家级名胜风景区，按照国家规定，应该具备独立承担责任的资格。被上诉人鞍山市千山管委会答辩称，根据《鞍山千山风景名胜区条例》，千山管委会是鞍山市政府的派出机构，可以对外独立承担责任。拆除行为是由千山管委会的综合执法局实施的。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”据千山管委会的自认，拆除行为是鞍山市城市管理综合行政执法局千山风景区分局作出的。鞍山市城市管理综合行政执法局千山风景区分局是否具有被告主体资格，一审法院应予以查明，并作出相应的裁判。若鞍山市城市管理综合行政执法局千山风景区分局是适格被告，应向当事人释明，在当事人不同意变更被告的情形下，可以裁定驳回起诉。若鞍山市城市管理综合行政执法局千山风景区分局不是适格被告，应以其管理机构即千山管委会为适格被告，本案则应进入实体审理。一审法院以没有证据证明拆除行为是鞍山市千山风景名胜区管理委员会和鞍山市人民政府实施的为由，判决驳回李亚清、毛洁的诉讼请求不妥。综上，一审法院认定事实不清，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项，裁定如下：一、撤销鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初12号行政判决；二、发回鞍山市中级人民法院重审。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇二〇年三月二十日法官助理杨智超书记员赵晓迪（代）