江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终29号上诉人（原审原告）董少华，男，1962年2月15日出生，汉族，户籍地址江西省上饶市信州区，现住江西省上饶市信州区。被上诉人（原审被告）上饶市自然资源局，住所地江西省上饶市信州区广平街26号，统一社会信用代码11360900014757397D。法定代表人周荣华，系该局局长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托代理人黄强强，江西贤和律师事务所律师。上诉人董少华因与被上诉人上饶市自然资源局土地行政处罚一案，不服上饶市广信区人民法院（2019）赣1121行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，信州区庆北砂石厂（经营者董少华）于2013年8月起在位于上饶市××街道××（××）经营砂石加工。2019年6月，上饶市测绘地理信息中心《信州区庆北沙石场用地测绘成果报告》测量成果：经测量，信州区庆北沙石场占地29866平方米（全部为国有建设用地，土地证号：饶府国用2013年第133号），经套合土地利用现状数据库及土地利用总体规划数据库，该地块为国用存量建设用地，全部符合土地利用总体规划。2019年7月4日，上饶市自然资源局作出并向董少华送达饶自然资整字〔2019〕第11号《国土资源违法行为整改通知书》：童少华：你未经依法批准，于2013年8月起擅自在信州区××街道沽塘村××）非法占用国有建设用地44.8亩建设砂石厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令你于2019年7月10日前立即将厂区内机械设备、砂石及办公用房搬离、拆除，退还非法占用的土地，恢复土地原状，消除土地违法状态。逾期未整改或者土地违法状态未消除的，我局将根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条的规定，对该违法地块上的建筑物、构筑物和其他设施（含地面存放的砂石）予以没收并对你非法占用44.8亩土地（国有建设用地）的行为，依法给予行政处罚。2019年7月10日，上饶市自然资源局作出饶自然资告字〔2019〕第11号《行政处罚告知及听证告知书》：童少华你未经依法批准，于2013年8月起擅自在信州区××街道沽塘村××）非法占用国有建设用地44.8亩建设砂石厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，我局拟对你作出如下行政处罚：1、责令信州区庆北砂石加工厂立即将厂区内机械设备砂石及办公用房搬离、拆除，退还非法占用的土地，消除土地违法状态。2、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《江西省实施办法》第四十四条的规定，拟对你非法占用44.8亩土地（国有建设用地）的行为，按照其他土地9元／平方米的标准进行处罚，罚款共计人民币贰拾陆万捌任捌佰贰拾壹圆整（￥268821元）。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条的规定，你享有陈述、申辩和听证的权利。如要求陈述、申辩、听证，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请。逾期不提出视为放弃权利。次日上饶市自然资源局向董少华送达该告知书。2019年7月19日，上饶市自然资源局作出并向董少华送达饶自然资罚字［2019］第11号《行政处罚决定书》：童少华：我局于2019年7月9日对你非法占用上饶市土地储备中心位于信州区××街道××（××）国有建设用地××信州区××北砂石厂进行立案调查。经查，你未经依法批准，于2013年8月起擅自占用上饶市土地储备中心位于信州区××街道××（××）国有建设用地××信州区××北砂石厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、询问笔录；2、现场勘测笔录、现场照片；3、土地勘测定界技术报告书；4、其他相关材料。我局已于2019年7月10日将拟行政处罚事项依法向你进行了告知（听证告知），你未提出陈述、申辩及听证要求。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第44条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施以及堆放的砂石，恢复土地原状；2、对非法占用的44.8亩国有建设用地，按照每平方米9元处以罚款，罚款共计人民币贰拾陆万捌任捌佰贰拾壹圆整（￥268821元）。行政处罚履行方式和期限：你单位应当在收到本处罚决定书之日起十五日内按以下方式履行行政处罚决定：1、将非法占用44.8亩国有建设用地退还土地权属人上饶市土地储备中心；2、对非法占用的44.8亩国有建设用地，按照每平方米9元处以罚款，罚款共计人民币贰拾陆万捌任捌佰貳拾壹圆整（￥268821元）。将罚款缴至上饶市财政局罚没代收代缴户（户名：上饶市财政局；账号开户行：上饶银行广信大道支行，执200103090000013575-993229；收单位全称：国土资源监察支队，收入代码统一写：4001）。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》第51条第1款第1项规定，每日按罚款数额的3％加处罚款。本决定送达当事人，即发生法律效力。1、你单位如不服本处罚决定书第1项行政处罚决定，可以在接到本行政处罚决定书之日起15日内，向上饶市信州区人民法院起诉。逾期不起诉又不自行拆除的，我局将依法申请人民法院强制执行。2、你单位如不服本处罚决定书第1、2项行政处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向上饶市人民政府或江西省自然资源厅申请行政复议，或者6个月内直接向上饶市信州区人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。董少华不服该处罚决定，向原审法院提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《江西省国土资源监督检查条例》第七条规定：国土资源主管部门应当履行下列监督检查职责：（一）对国土资源法律、法规的遵守和执行情况进行监督检查；（二）受理对国土资源违法行为的检举、控告；（三）查处国土资源违法案件；（四）法律、法规规定的其他监督检查职责。上饶市自然资源局依法对本行政区域内国土资源违法案件具有查处职权。本案中，董少华于2013年8月起在位于上饶市××街道××（××）经营砂石加工，有上饶市自然资源局提交的现场照片、询问笔录、现场勘测笔录、信州区庆北砂石厂用地测绘成果报告、国有土地使用权收购合同、国有土地使用权证、土地登记审批表立案等证据为证，上饶市自然资源局对董少华上述行为作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分。董少华主张其合法占有使用涉案土地，但提交的证据不能达到其证明目的。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。上饶市自然资源局提交其立案、调查、处罚前告知等程序证据予以证明其作出的行政处罚决定程序合法。董少华无证据证明其在规定期限内向上饶市自然资源局提出听证申请，故其主张上饶市自然资源局未组织听证的理由不成立。关于董少华主张上饶市自然资源局给予其将厂区内机械设备、砂石及办公用房搬离、拆除的期限不合理问题，原审法院经审查认为该期限并无不妥，董少华的该主张理由不成立。综上，上饶市自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回董少华的诉讼请求。上诉人董少华不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审对被上诉人提交的《国有土地使用权收购合同》（以下简称《收购合同》）、《国有土地使用权证》（以下简称《使用权证》）两份证据予以采信，是错误的。《收购合同》仅仅只有复印件，其真实性无法认定，合法性和关联性无法确定，且无其他证据佐证。《使用权证》上加盖了“已作废”的印章，其三性均无法确定，且无其他证据予以佐证。被上诉人未提供其他证据予以补偿证明，故被上诉人提供的证据无法证明“上诉人办砂石厂占用的土地是国有建设用地，且被占用的土地权利人为上饶市土地储备中心”。二、被上诉人以“上诉人违法占用上饶市土地储备中心所有的国有建设用地”为由，对上诉人作出的行政处罚决定事实不清、证据不足，且适用法律、法规错误。被上诉人对上诉人作出行政处罚决定的前提是“上诉人办砂石厂占用的土地是国有建设用地，且被占用的土地权利人为上饶市土地储备中心”，但被上诉人在原审中提交的证据不足以证实上述事实，被上诉人也未查清上诉人占用的土地性质及土地使用权的归属情况，故被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定事实不清、证据不足。由于被上诉人无法证明“上诉人违法占用上饶市土地储备中心所有的国有建设用地”，故被上诉人依据《土地管理法》第四十三条、第七十六条以及《土地管理法实施条例》第四十二条、《江西省实施土地管理法办法》第四十四条第3项之规定，对上诉人作出行政处罚决定，是适用法律、法规错误的。综上，原审认定事实错误，应予以撤销。三、假设《收购合同》有原件、假设《使用权证》未作废，被上诉人在原审提交的证据依然无法证明“上诉人砂石厂占用的土地系上饶市土地储备中心所有的国有建设用地”。《收购合同》中涉及的土地使用权，当时是上饶市交通局所有的划拨用地，依据《土地管理法》第五十八条（四）项之规定，应当由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准才能收回土地使用权。故，假设《收购合同》有原件，也不能证明涉案土地使用权已经由上饶市土地储备中心收回。假设《使用权证》未作废，证载土地面积并非被上诉人作出行政处罚决定所称的上诉人办砂石厂占用的44.8亩土地，该证没有平面图，证载土地性质也不是国有建设用地。综上，原审认定“被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿”是错误的，请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人上饶市自然资源局答辩称，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，上诉人称被上诉人无法证明砂石厂占用的土地为上饶市土地储备中心的国有建设用地的上诉理由不成立。1、砂石厂占用的土地已办理国有建设用地使用权证。2002年，上饶市土地储备中心与上饶市信州区交通局签订《国有土地使用权收购合同》，收购上饶市信州区交通局位于信州区黄沙塘97,947㎡的划拨国有土地。其后，收购地块分割办理了国有土地使用权证，其中一本证号为饶府国有（2003）第213号，土地使用权人为上饶市土地储备中心，座落信州区黄沙塘，使用权面积49,881.9㎡，使用权类型出让。2013年，根据上饶市土地储备中心申请，将宗地使用权类型由出让变更为政府储备用地，其他证载内容不变，办理变更登记，并将饶府国有（2003）第213号国有土地使用权收回，办理变更登记，并将饶府国有（2003）第213号国有土地使用权证收回，换发饶府国有（2013）第133号国有土地使用权证。2019年6月，经委托上饶市测绘地理信息中心对砂石厂占用土地进行测绘、套合，上饶市测绘地理中心出具测绘成果报告书认定砂石厂占用土地面积29,866㎡，全部为国有建设用地，被占用的土地权利人为上饶市土地储备中心，土地证号为饶府国有（2013）字第133号。以上事实有被上诉人在一审举证期内提供的《国有土地使用权收购合同》、饶府国用（2003）第213号国有土地使用权证、编号133号《土地登记审批表》、《信州区庆北砂石厂用地测绘成果报告》等证据证明。2、被占用地块的土地使用权人上饶市土地储备中心曾多次要求上诉人清场、搬离。因上诉人长期占用上饶市土地储备中心的收储土地经营砂石加工，上饶市土地储备中心已于2017年1月4日向上诉人送达《关于清场、交付土地的函》，要求上诉人立即组织搬离、清场交付土地。以上事实有被上诉人在一审举证期内提供的《关于清场、交付土地的函》证明。综上，一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第七十六条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出处理。本案中，被上诉人提交的现场照片、询问笔录、现场勘测笔录、信州区庆北砂石厂用地测绘成果报告、国有土地使用权收购合同、国有土地使用权证、土地登记审批表立案等证据，足以证实上诉人董少华存在非法占用国有建设用地建砂石厂的违法行为，故被上诉人作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确；被上诉人作出行政处罚决定前，告知了上诉人行政处罚的事实、理由和依据，亦告知了上诉人陈述、申辩的权利，被上诉人作出行政处罚决定的程序符合法律规定，故被上诉人作出的行政处罚决定合法，应予维持，原审判决驳回上诉人的诉讼请求处理正确。上诉人提出对国有土地使用权收购合同、国有土地使用权证这两份证据的真实性有异议，本院经审查认为，该两份证据与土地登记审批表、信州区庆北砂石厂用地测绘成果报告相互印证，对于证实涉案土地的流转过程可形成完整的证据链，足以证实涉案土地系国有建设用地，故上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人董少华负担。本判决为终审判决。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年三月二十三日书记员 李 娴