河北省沧州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀09民终395号 上诉人（原审第三人）：孟庆久，男，1964年3月2日出生，汉族，住河北省沧州市海兴县。 委托诉讼代理人：于增杰，河北海岳律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张晓影，河北海岳律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）：海兴县苏基镇献庄村村民委员会，住所地：河北省沧州市海兴县苏基镇献庄村。 负责人：刘占山，献庄村村长兼献庄村党支部书记。 原审被告：海兴县苏基镇人民政府，住所地：河北省沧州市海兴县城海政路，统一社会信用代码:111309240010320984。 法定代表人：吴强，该镇镇长。 委托诉讼代理人：祁洪海，河北海之光律师事务所律师。 原审第三人：海兴县鑫圣砖厂，住所地：河北省沧州市海兴县献庄村北。 经营者：信振国，该砖厂厂长。 上诉人孟庆久因与被上诉人海兴县苏基镇献庄村村民委员会（以下简称献庄村委会），原审被告海兴县苏基镇人民政府（以下简称苏基镇政府）、原审第三人海兴县鑫圣砖厂返还原物纠纷一案，不服河北省海兴县人民法院（2019）冀0924民初535号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人孟庆久的委托诉讼代理人于增杰、张晓影，被上诉人献庄村委会的负责人刘占山，原审被告苏基镇政府的委托诉讼代理人祁洪海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人孟庆久的上诉请求：一、依法撤销一审判决，裁定驳回献庄村委会的起诉；二、依法撤销一审判决，作出公正的改判，判决驳回献庄村委会的诉讼请求；三、依法撤销一审判决，裁定发回一审法院重审；四、依法判决由献庄村委会承担本案的一、二审诉讼费用。上诉理由：一、本案土地权属存在争议，依法应当由人民政府处理，人民法院不应当受理本案。本案依法应当裁定驳回献庄村委会的起诉。从原一审的诉、辩及原一审判决书中专门的分析、表述看，当事人双方及第三人之间，甚至一审法院合议庭成员之间对涉案土地的权属（包括所有权和使用权）都存在严重的争议和认识分歧。对涉案土地，一审判决已认定，当事人双方均认可《献庄大队卖于苏基公社机窑土地证明》中的约定内容已经履行完毕。苏基镇政府（原苏基公社）已于1980年完成征用（当时所称的“买卖”就是法律意义上的征用）并交付对价（补偿）叁万玖仟元，并相继由苏基公社机窑、苏基镇砖瓦厂、苏基镇砖厂、第二建筑公司、海兴县鑫圣砖厂及上诉人长期占有、使用，进行生产经营。特别是，上诉人建设的2层非住宅房屋2090.560平方米，已于2008年5月23日经海兴县房管部门办理了所有权产权登记，颁发了房屋所有权证。因原证书丢失，海兴县住房和城乡建设局于2016年5月12日补发了海房权证海兴字第××号房屋所有权证。涉案土地未经依法行政登记确权颁证，当事人、第三人各执一词。一审判决也不能回避“由于后来修建武港公路……涉案土地只是范围确定，面积已不精准”实际上范围也未经各方确定）。从上述情形看，涉案土地权属（包括所有权和使用权）存在着法理、法律上的归属权争议，也存在着现实的范围、面积（界址点）的争议，这是本案无法回避的前提性、基础性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。人民法院的民事审判不能越俎代庖，超越行政机关的行政处理权和人民法院的行政审判权，从而直接进行土地权属确认。因此，鉴于涉案土地权属（包括所有权、使用权）存在争议，本案依法应当裁定驳回献庄村委会的起诉，告知当事人申请相关人民政府处理。二、一审判决对事实认定错误，对部分事实认定不清。1、对《献庄大队卖于苏基公社机密土地证明》中约定的“卖于”“买卖土地”等相关词语的性质（是否为征用，是所有权还是使用权）和效力的认定错误（详见后文）。2、对涉案土地的范围、面积等事实认定错误、不清。一审判决认定：“由于后来修建武港公路……涉案土地只是范围确定，面积已不精准”，该认定缺乏事实根据和证据支持，含糊不清。一审既没有经过现场勘验，也未委托相关机构进行测绘，所谓“范围确定”从何而来？3、对上诉人与原海兴县苏基镇经委（后撤销归苏基镇政府）于2003年6月18日签订的《海兴县苏基镇砖厂长期使用合同书》不予采信，属于认定事实明显错误。《海兴县苏基镇砖厂长期使用合同书》是原海兴县苏基镇经委在决定撤销苏基镇砖厂后，与上诉人签订的。合同约定由上诉人长期使用砖厂经营，期限80年，自2003年6月18日至2083年6月18日；在使用期内上诉人有权转产、合资开发办厂。基于该合同合法有效，上诉人后于2009年实际出资设立海兴县鑫圣砖厂，继续生产经营并投资建设了楼房。苏基镇政府对该合同书无异议，且协议内容与一审判决查明认定的其他事实相互印证，真实性、合法性、关联性足以认定。该合同书合法有效，应当继续履行。4、一审判决对上诉人在涉案土地上建有房屋并依法取得房屋所有权登记的事实没有据实作出认定。如前所述，上诉人在涉案土地上建有房产，且依法在2008年5月23日办理了所有权登记，上诉人持有的与齐金英共同共有的房产证合法有效。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国物权法》等相关法律规定，上诉人及共有人齐金英对房地产的物权权利依法受法律保护。即便上述《海兴县苏基镇砖厂长期使用合同书》不能继续履行，也涉及到上诉人地上房屋拆迁补偿安置等不能回避也无法回避、不能视而不见听而不闻的先决问题。一审判决枉顾上述事实，以不是同一法律关系让上诉人另行主张，并判决上诉人和苏基镇政府、海兴县鑫圣砖厂归还土地，严重损害了上诉人的合法权利。5、一审判决对涉案土地能否继续生产经营砖厂的事实认定含糊不清，为其错误判决奠定所谓的“事实基础”—本案并不存在所谓附条件成就的事实基础。一审判决认定：“由于河北省质量大气污染，决定取缔所有砖瓦厂，致使海兴县鑫圣砖厂于2016年6月份将窑体拆除”，该认定极为片面。有关部门取缔、禁止生产实心砖，但不禁止生产多孔砖。上诉人及砖厂可以转型继续生产经营国家允许的砖产品，即，一审判决所称的“附条件成就”的条件并不存在。一审判决还存在其他一些细节认定错误或不清的问题。三、一审判决“本院认为”中的关键部分违背历史，脱离实际，理解、适用法律以偏概全，明显错误。1、一审判决认定，认为《献庄大队卖于苏基公社机窑土地证明》属于附条件的土地使用权转让协议违背历史，脱离实际，逻辑混乱。对《献庄大队卖于苏基公社机窑土地证明》中提到的土地买卖的性质和效力的认定和认为，必须根据合同当事人的意思表示，结合当时的法制环境及法律普及程度，绝不能用现在的法律概念、条文去生搬硬套。上述证明，订立于1980年4月15日。当时并没有后来颁布实施的《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》等有关法律，更没有《中华人民共和国合同法》等相关法律。合同主体方面，原来的苏基公社的权利义务已经被苏基镇政府所承继，已经苏基公社“买受”的土地所有权及使用权，当然由其继续代表国家享有。各方均未对其他各方的诉讼主体资格提出异议，一审判决却认为各方诉讼主体适格，画蛇添足，还是缺乏自信？从证据内容上看，“卖于”“买卖土地”是什么意思，众所周知。老百姓甚至基层官员当时所称的土地买卖，就相当于后来所称的征用（当时也不区分什么土地所有权和使用权）。合同本身的字面意思就很明白无误，何苦挖空心思地抛开合同文字去探究什么真实意思？当事人的真实意思表示，违反法律规定可以认定无效、效力待定，可以撤销、解除、终止（符合后续规定的，也可确认既成事实），但不应当被篡改，被歪曲所谓“附条件转让土地使用权”，更为荒唐，土地买卖成立或者既成事实而被法律所确认，土地所有权一旦已经转移就不可逆转，则所谓的“附条件”就属于无效，换言之，就本案而言基础法律关系可以否定所附条件，所附条件不能否定基础法律关系。而且，所谓的附条件，早先的《中华人民共和国经济合同法》都没有涉及，市场经济条件下诞生的《中华人民共和国合同法》才出现了“附条件”的概念和条文，用当下市场经济体制下合同法的概念去套用计划经济（中间还有“有计划的商品经济”）年代的合同，确实是生搬硬套，牵强附会。因此，一审判决“本院依法认定该证明的性质名为买卖土地，实为有偿转让土地使用权”的“本院认为”违背历史，脱离实际，逻辑混乱。2、根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，涉案土地应当依法确认为国有土地。如前所述，一审判决已认定，当事人双方均认可《献庄大队卖于苏基公社机窑土地证明》中的约定内容已经履行完毕。原苏基公社已经给付了献庄大队买卖对价，给予了一定补偿。原国家土地管理局1989年7月5日颁布的《关于确定土地权属问题的若干意见》（八）规定：“凡1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转让等有关协议的；……3、进行过一定补偿或安置劳动力的；……”原国家土地管理局1995年3月11日印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条更明确规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；……3、进行过一定补偿或安置劳动力的；……”，结合上述规定前后文的文字内容，“土地转让”“土地转移”等有关协议，就包括民间通常使用的措辞“土地买卖”等有关协议，根本无需去绕弯避开文本内容探究什么所谓的其他真实意思。从上述规定的内容看，国家对历史形成的一些“土地转让”“土地转移”等“现状”并未采取一刀切的否定态度，而是区分具体情况，依法确认为国有土地。显然，涉案土地买卖，即“土地转让”协议签订并履行完毕于“凡1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止”的期间内，又属于“全民所有制单位、城市集体所有制单位”使用“原集体所有的土地”，具备了规定中的情形之一、三，属于国家所有不容置疑。而且，一审判决对占用土地主体的属性的理解、认定、认为与结论、结果大相径庭，自相矛盾。一审判决“本院认为”在双方签订证明中挖掘出“机窑经营状态所做的规制”，还探究出“更是隐含了从机窑所有权性质上进行的限定”，认为机窑属于镇集体所有性质。既然如此，则苏基公社所属苏基镇机窑所占土地根据上述原国家土地管理局的规定，明显属于“全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地”，依法属于国家所有。集体所有的土地一旦被征用或其他各种方式转化为国有，则具有不可逆转性。一审判决的相关认定、认为及判决结果明显违背法律规定。3、一审判决对应当适用的有关土地所有权归属的法律规定视而不见，避而不谈，理解、适用法律，以偏概全，极为片面。在颁布时间上，一审判决引用的《城镇建房用地管理条例》、《全国农村房屋建设工作会议的报告》、《河北省人民政府关于严格控制占用土地的通知》、《中共河北省委通知［（1978）19号］》、《关于贯彻执行省委（1978）19号文件几个具体问题的通知》等文件，均早于1989年7月5日《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》及原国家土地管理局1995年3月11日印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》。在层位效力及规范约束范围上，一审判决引用的文件层位效力低于原国家土地管理局的文件，前者否定土地买卖行为，却没有完全否定买卖行为的效力（属于一般性规范），而后者对历史形成的不规范占地行为区分情况，明确的土地归属，追认了效力（属于特别性规范）。后法优于前法，特别法优于一般法，高层位法优于低层位法，这是基本的适用法律原则。哪些文件更应当适用于本案认定、认为和裁判，一目了然。4、一审判决适用《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》的相关规定，缺乏事实基础，违反法律不溯及既往的基本原则，明显错误。5、适用《中华人民共和国物权法》，上诉人在涉案土地上建设且依法办理了所有权登记房屋，一审判决为何不予认定和保护？一审判决为何选择性适用法律？一审判决存在的其他问题，限于篇幅，暂不展开阐述。综上所述，本案土地权属存在争议，依法应当裁定驳回献庄村委会的起诉，告知其申请人民政府处理；一审判决对事实认定错误，对部分事实认定不清；“本院认为”中的关键部分违背历史，脱离实际，理解、适用法律以偏概全，明显错误；判决结果明显错误，应当依法纠正。请支持上诉。 被上诉人献庄村委会辩称，认可一审判决。 原审被告苏基镇政府述称，一审法院判决未考虑争议土地上的不动产进行判决，存有不当。请二审法院根据实际情况，作出判决。 献庄村委会向一审法院起诉请求：1、判令苏基镇政府归还机窑占用献庄村委会360亩土地使用权；2、判令苏基镇政府将使用的土地复垦，恢复耕种条件。 一审法院认定事实：1、苏基镇经济委员会与献庄村委会于1997年12月11日签订的占地协议，因为该证据系复印件，苏基镇政府对此证据不予认可，且献庄村委会没有其他证据证明其内容与原件核实无异，违反了当事人向人民法院提供证据应提交原件或原物的法律规定，不予采信；2、海兴县苏基镇经委与海兴县马厂村孟庆久签订的《海兴县苏基镇砖厂长期使用合同书》，该证据系复印件，且无证据证明与原件核实无异，献庄村委会对该证据不认可，对该证据不予采信。根据上述证据，一审法院认定事实如下：原苏基公社机窑由于原址无土可取，在1980年初，由原苏基公社牵头协商迁至献庄大队东北。1980年4月15日经苏基公社、机窑（砖厂）与献庄大队共同协商签订了《献庄大队卖于苏基公社机窑土地证明》，内容如下：“有献庄大队庄子东北角土地360亩卖于苏基公社机窑，经公社调解与双方同意，每亩土地100元，共计土地款叁万陆仟元。窑以后不用后，地皮还归献庄大队，所有他人不能侵占。窑在未建成以前与建成以后除窑上需生产砖使用地与自己种一部分菜园外，其他当时不使用的土地仍归献庄大队耕种，在耕种过程中，窑上何时使用就何时毁掉，并不付什么报酬。在买卖土地上有井柒眼，有机窑付砖每眼2000块，付款每眼30元。今后窑在建设过程中与建成新窑后，如有运砖任务优先献庄大队，在献庄大队不能承担时，再有窑上另行按排车辆。今后窑上需用零工时仍优先献庄大队，买卖土地款有机窑3年还清，争取81年年底还清。经双方协商别无其他。以此为证，以证而行。经办人：公社王玉春，机窑马春芳、赵福海、王桂林、杜国栋，献庄曹致中、刘恒林、刘重任、张云生，证明人苏基公社王玉春，卖主献庄大队，买主苏基公社机窑。1980、4、15号。”双方均认可已经按上述约定履行完毕。由于后来修建武港公路、高速公路占用及献庄村村民使用部分外，机窑实际占用土地即案涉土地只是范围确定，面积已不精准。1995年底，苏基公社机窑由案外人孟庆马承包经营，并于1996年3月25日办理了《企业法人营业执照》，企业名称为海兴县苏基镇砖瓦厂，法定代表人为孟庆马。2000年2月13日又更换营业执照，名称又变为海兴县苏基镇砖厂，法定代表人变更为第三人孟庆久。2002年3月31日，海兴县苏基镇政府下属苏基镇经济委员会出具《苏基镇经济委员会关于撤销苏基镇砖厂的决议》苏经字（4）号文件，内容如下：“为发展经济，增强企业活力和竞争力，经苏基镇经济委员会研究，报请苏基镇党委政府批准，撤销苏基镇砖厂，其房屋、土地、设备投入到海兴县第二建筑工程公司。债权债务由苏基镇经济委员会承担。苏基镇经济委员公章，二00二年三月三十一日。”2002年4月15日，苏基镇砖厂向海兴县工商行政管理局申请注销其企业法人营业执照。2009年6月4日，孟庆久实际出资，以信振国的名义成立个人独资企业，将苏基镇砖厂改为海兴县鑫圣砖厂。经营至2015年，由于河北省治理大气污染，决定取缔所有砖瓦厂，致使海兴县鑫圣砖厂于2016年6月份将窑体拆除。 一审法院认为，《献庄大队卖于苏基公社机窑土地证明》属于附条件的土地使用权转让协议，应认定为有效。从主体形式上看，该证明是由当时献庄大队与苏基公社机窑签订，随着我国政治体制及机构改革和市场经济体系的建立，原献庄大队职责已被献庄村委会行使，原苏基公社机窑权利义务随着苏基镇砖厂工商登记的注销和苏基镇经济委员会的取消设立，已归苏基镇政府所承继，故本案原告献庄村委会与苏基镇政府均为适格的诉讼主体。从证据内容上看，因有“买卖土地”的词句，表面上确实违反了自建国以来所确立的“土地不得买卖和侵占”的一贯政策和法律规定。但审定合同的性质，不应拘泥于个别字句甚至于合同名称,应从合同中权利义务具体内容上，探究当事人的真实意思表示，加以分析正确认定。该证明中约定“窑以后不用后，地皮还归献庄大队”、“窑在未建成以前与建成以后除窑上需生产砖使用地与自己种一部分菜园外，其他当时不使用的土地仍归献庄大队耕种”的约定，该内容不符合买卖合同由出卖人转移标的物所有权的法律特征，应属于附条件转让土地使用权的协议，综上，本院依法认定该证明的性质名为买卖土地，实为有偿转让土地使用权，自成立起即具有法律效力。依照合同法的规定，当事人对合同的效力可以约定附条件，附生效条件的合同自条件成立时生效，附解除条件的合同自条件成就时解除。本案中，签订证明的双方约定了使用土地的一方归还土地的条件，是窑以后不用时。这不但是从机窑经营状态上所做的规制，更是隐含了从机窑的所有权性质上进行的限定。苏基公社机窑兴建之初属于社办企业，其所有权性质属于苏基公社领导下的集体企业，1995年该机窑由孟庆马承包经营后，并于1996年登记为海兴县苏基镇砖瓦厂。因当时承包经营是企业改革开放所表现的一种经营形式，企业经营权和所有权分离，机窑虽由私人经营，但财产仍属于镇集体所有，所有权性质并未改变。2002年3月31日，苏基镇经济委员会作出苏经字4号文撤销了苏基镇砖厂，海兴县工商局注销了工商登记，债权债务由苏基镇经济委员会承担。2015年，由于河北省治理大气污染，决定取缔所有实心砖砖瓦厂，海兴县鑫圣砖厂将窑体拆除，转产整改。此时，双方在证明中所约定归还土地的解除条件已经成就，献庄村委会向苏基镇政府提出返还土地的要求，符合约定，苏基镇政府应该按照约定履行合同义务，将献庄村委会所有被海兴县鑫圣砖厂占有使用的土地归还。因案涉土地现仍由第三人海兴县鑫圣砖厂占有、管理，故海兴县鑫圣砖厂及实际出资人孟庆久负有向献庄村委会完整交付案涉土地的义务。海兴县鑫圣砖厂在案涉土地的地上附着物处置等善后事宜，因与本案不是同一法律关系，第三人应另行主张。 关于苏基镇政府辩称1980年证明中原苏基公社机窑占用献庄村土地的行为属于征用，该案涉土地所有权属于苏基镇政府的问题。首先，苏基公社、机窑（砖厂）与献庄大队于1980年4月15日签订的《献庄大队卖于苏基公社机窑土地证明》，是附条件的土地使用权转让协议，协议中明确约定“窑以后不用后，地皮还归献庄大队，所有他人不能侵占”，该约定具体、明确，具有排他性，依据该约定，案涉土地的所有权并未发生转移，仍属于献庄村委会。其次，1982年2月13日国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》规定：“农村社队企业建设用地，必须严格控制。由省级社队企业主管部门根据不同行业和生产规模，分别规定用地限额，报省级人民政府批准后实行。农村社队企业、事业单位申请建设用地，经社员代表大会讨论通过后，报县级以上人民政府批准。”1980年3月14日颁布的《全国农村房屋建设工作会议的报告》规定：“公共建筑和社队企业用地严格控制，占用生产队的土地要给予补偿，不准平调”。1981年3月14日，《河北省人民政府关于严格控制占用土地的通知》冀政[（1981）44号]文规定：“过去占用生产队耕地为农副业基地而未办理征地或划拨手续的，要退还生产队。签订租用合同的，待合同到期即行退还，不得续订合同。”1978年4月15日，《中共河北省委通知[(1978)19号]》文规定：“严格征用土地审批权限。国家和集体的任何单位搞基本建设占用土地，都必须办理征用手续，经过批准才能征用。”1978年8月23日，河北省革命委员会民政局《关于贯彻执行省委（1978）19号文件几个具体问题的通知》规定：“人民公社及其所属企事业单位基建占地都必须按照省委[(1978)19号]文规定办理。对已经搞了建筑物的占地，要补办征地手续。补办征地手续的审批权限仍按过去的规定执行：征地十亩以上经省委批准，征地不足十亩的由地委或省辖市委批准。”从以上规定可以看出，1982年7月以前，人民公社及其所属企事业单位，因基本建设需要占用土地应报请上级政府审批，并依法办理征用手续。本案中，苏基镇政府并未向一审法院提供上级部门审批及征地手续等证据以证实案涉土地性质和所有权归属已经发生变化，故苏基镇政府抗辩主张无事实和法律依据，不予采纳。苏基镇政府的其他抗辩主张及第三人的其他述辩事由，因无事实和法律依据，予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国物权法》第三十四条、第六十三条之规定，《中华人民共和国合同法》第四十五条、第六十条的规定，判决：一、海兴县苏基镇人民政府、第三人海兴县鑫圣砖厂、第三人孟庆久于判决生效后30日内将案涉土地交付于海兴县献庄村村民委员会；二、驳回海兴县献庄村村民委员会其他诉讼请求。案件受理费300元，由海兴县苏基镇人民政府负担。 本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。 本院认为，二审庭审中，苏基镇政府对案涉争议土地所有权属于献庄村委会无异议，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款之规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，献庄村委会提交的证据可以证实案涉土地属于献庄村民集体所有，未通过法定程序被征收，故，献庄村委会要求苏基镇政府返还土地并无不当。献庄村委会未对一审判决提出上诉，因献庄村委会对于涉案土地的地上附着物未提出损害意见，又因本案的历史渊源，孟庆久可以与献庄村委会另行协商处理。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费300元，由上诉人孟庆久负担。 本判决为终审判决。 审判长  张友僧 审判员  刘晓莉 审判员  毕文娟 二〇二〇年三月三十一日 书记员  张军莉