福建省明溪县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0421行初37号 原告明溪县胡坊镇福西村当天垇村民小组，住所地福建省明溪县胡坊镇福西村当天垇。 代表人冯后生，村民小组组长。 委托诉讼代理人王连元，男，1951年10月19日出生，住福建省三明市三元区。 被告明溪县自然资源局，住所地明溪县雪峰镇河滨北路149号，统一社会信用代码：11350421003747345H。 法定代表人郑长龙，局长。 委托诉讼代理人杨惠忠，工作人员。 委托诉讼代理人唐福勇，福建康唐律师事务所律师。 第三人福建省明溪国有林场，住所地福建省明溪县雪峰镇东新路80号，统一社会信用代码：12350400488781794A。 法定代表人张金发，场长。 委托诉讼代理人苏秀福，工作人员。 原告明溪县胡坊镇福西村当天垇村民小组（以下简称当天垇村民小组）与被告明溪县自然资源局、第三人福建省明溪国有林场林业行政管理一案，本院于2019年9月10日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告当天垇村民小组代表人冯后生、委托诉讼代理人王连元、被告明溪县自然资源局委托诉讼代理人杨惠忠、唐福勇、第三人福建省明溪国有林场委托诉讼代理人苏秀福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告当天垇村民小组诉称，被告作出的《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》是违法和错误的，应依法予以撤销。理由是：一、该《撤销决定》是基于被告所错误认定的事实和明溪县人民政府错误作出的《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”所颁发山场林权证的批复》、明溪县林业局《关于要求撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场林权登记并依法注销所颁发林权证的请示》及《明溪县林业局关于要求撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场林权登记并依法注销所颁发林权证的函》而作出的。二、县政府在1981年发给岩垇村民小组的林权证并非错误，被告作为县政府的下属单位，无权撤销上级颁发的林权证，县林业局与被告属同级单位，无权要求撤销。三、被告认为县政府于1981年12月29日给福西村岩垇村民小组颁发的明胡林字第零壹肆号林权证，属错发的林权证的主要理由根本不能成立，《关于伐区山权拨交的合同》的签订日期当作伐区山权拨交的日期，同时对《拨交合同》的性质、效力的认定错误；该《拨交合同》的全称是《关于伐区山权拨交的合同》所要拨交的对象（标的物）是指伐区的山权，即拨交的仅仅是伐区的山权而非原告的林权，该《拨交合同》属附条件的合同，其所附条件成就时该《拨交合同》才生效，而非当事人的意志所能左右的，原告至今未砍伐林木，何以谈拨交山权；该《拨交合同》始终未实际履行，合同不生效，该涉案山场自然恢复到《拨交合同》订立前的原状，所以1981年林业“三定”时，明溪县人民政府才于1981年12月29日依法颁发了明胡林字第零壹肆号林权证给福西村岩垇队；由于该《拨交合同》并未实际履行，所以，箭竹坪伐木场在其主体存在之前，始终未依法办理山权权属转移的变更登记手续，该案涉山权所有权并未依法转移，始终仍在原告处；明溪县恒丰林业有限公司及本案第三人明溪国有林场对涉案“大下坑”山场不享有任何合法的权源依据，既不是《拨交合同》的当事方，与原告没有任何的该案涉山场的交易关系，恒丰公司及第三人也没有向箭竹坪伐木场处取得案涉山权的事实，其与箭竹坪伐木场也未发生过书面交易协议，本案第三人也没有任何证据可以证明其2003年11月26日从恒丰公司流转受让取得该山场的林地使用权，森林林木所有权及使用权，并由明溪国有林场经营至今的证据，明溪县人民政府及明溪县林业局在为第三人违法办理(2006)第09515号、(2008)第15174号林权证过程中始终存在争议，在第三人要求办理林权登记时，原告就已经提出异议的情况下，明溪县人民政府及明溪县林业局仍然一意孤行，案涉山场是天然林，原告尚未砍伐，不存在人工林，《拨交合同》根本没有实际履行，合同不生效，并早已将大下坑涉案山场归还给了原告，所以，1981年才依法颁发了明胡林字第零壹肆号林权证，对此箭竹坪伐木场对明溪县人民政府为原告办理明胡林字第零壹肆号林权证始终没有任何异议，从未向原告提出任何权利主张；四、1981年林业“三定”政策与1958年8月29日中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》并无矛盾冲突，人民公社时期“大下坑”山场作为岩垇队的队有林，由岩垇队集体经营，并不是福西大队经营，在当时特定的历史时期每个地方都有大队所有的山林土地，同时存在小队所有的山林土地的经营方式，1981年林业“三定”时明溪县人民政府将岩垇队经营的“大下坑”山场以颁发林权证的方式由岩（浒）垇队（当天垇）继续经营属于人民公社时期的小队经营方式的延续，完全符合林业“三定”的林改政策；五、被告将《撤销决定》送达给原告时，没有将明溪县人民政府《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”所颁发山场林权证的批复》送达给原告；六、正是由于明溪县人民政府及明溪县林业局与第三人明溪国有林场相互勾结、串通，以“二类调查”改变大小林班号，面积篡改勾图等“专业技术”进行技术处理的手段为第三人违法办理林权证，共同窃取原告“大下坑”集体山林权；七、被告于2017年12月29日违法作出《撤销决定》时，(2017)闽04行初98号一案尚在一审审理过程中，被告就作出了撤销决定，且三明市中级人民法院于2018年12月21日作出判决，依法撤销了明溪县政府违法颁发给明溪国有林场的“明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》；八、明溪县人民政府于1981年12月29日颁发给原告岩垇队的明胡林字第零壹肆号林权证，一经作出即具有社会的公信力和法律的强制力，被告无权撤销原告依法取得的明胡林字第零壹肆号林权证。综上，被告的《撤销决定》完全是违法和错误的，原告为维护自己的合法权益，依法对被告及第三人提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告明溪县自然资源局（原称明溪县国土资源局）《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》；2.本案诉讼费由被告及第三人承担。 被告明溪县自然资源局辩称，答辩人作出的《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》认定事实清楚、合法有据、适用法律正确。一、答辩人有权作出《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》的具体行政行为，中共明溪县委机构编制委员会于2015年11月20日颁发明委编[2015]47号文，明确设立明溪县不动产登记局，作为国土资源局的挂牌机构，负责全县土地登记、林地登记等不动产登记发证工作，组建明溪县不动产登记中心，为县国土资源局下属事业单位，承担辖区内土地登记、林权登记等不动产登记的事务性工作等，自此时起，明溪县林业局的相关林权确认等职能划转至明溪县国土资源局；2018年12月20日，明溪县委出台明委办发[2018]22号文件，将明溪县国土资源局等机构职责整合，组建明溪县自然资源局，不再保留县国土资源局，自此时起，明溪县国土资源局相关林权确认登记管理职能由明溪县自然资源局继受。政府部门对相关职能划转、整合后，明溪县自然资源局依法具有对辖区内林木林地权属进行确认、登记、撤销等行政职责。二、答辩人作出《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。原告持有的明溪县人民政府于1981年12月29日发给的福西村岩垇队明胡林字第零壹肆号林权证中10林班1、6、8、15、16小班（1996年二类调查是为10林班2大班3、3a、4、5小班，3大班2、4、5小班，4大班10小班，6大班3、4、5小班）面积811亩山场，早在1978年11月7日已经由明溪县胡坊公社福西大队与明溪县箭竹坪伐木场签订了《关于伐区山权拨交的合同》，同意将该山场拨交给明溪县箭竹坪伐木场经营，原告所有的811亩山场只是包含在福西大队拨交给明溪县箭竹坪伐木场经营山场6039亩中的一部分。山场拨交合同签订后，山场已拨交给箭竹坪伐木场，并事实上一直由其经营管理，箭竹坪伐木场也对该山场部分林木进行过采伐和造林。该伐区山权拨交合同的第三条已明确约定了是将该山场拨交给箭竹坪伐木场经营利用，并不是向原告所理解的是将山权拨交，林权没有拨交或者理解为仅是伐区采伐拨交，是合同之债，林木没有采伐，合同就没有实际履行。山权拨交就包含林地使用权、林木所有权和林木使用权的转移，否则，山权拨交经营就没有任何意义。整个山场拨交面积涉及6039亩，不可能五千多亩己履行，剩下811亩未履行，1981年返还给原告。因此原告行政诉讼事实和理由完全不符合常理，也没有证据可以证实。2000年6月，明溪县箭竹坪伐木场等国有单位经整合改制成立明溪县恒丰林业有限责任公司。2003年11月26日明溪国有林场通过森林资源转让，从改制后的明溪县恒丰林业有限责任公司流转受让取得该山场的林地使用权、森林林木所有权及使用权，并由明溪国有林场经营至今。根据1981年林业“三定”政策规定“一、稳定林权，要以现在的林属为基础。国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县（市）人民政府颁发林权证。二、稳定山权林权，要正确处理国家与社队集体的关系。国营林业单位经营区内，属于土改时未分配的天然林和荒山，归国有；属于社队集体划给（或拨交）的土地或林木，应维持现状，归国营单位长期经营”，鉴于1981年林业“三定”时，该山场已拨交箭竹坪伐木场经营管理，部分林木也由箭竹坪伐木场所造，明溪县人民政府在当时确权发证时，应当将涉案山场确认山权归福西大队，林权归箭竹坪伐木场。因此，明溪县人民政府1981年12月29日将已拨交给箭竹坪伐木场经营管理的山场颁发林权证给岩垇生产队（明胡林字第零壹肆号），应当认定为工作失误，事实不清，违反林业“三定”政策，属错发林权证。三、1958年8月29日中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》实施后，山林基本完成了所有制改革，实现了山林权属收归集体和国家所有。福西岩垇生产队以1952年的个人土地证作为山权归属岩垇村民小组的依据，违背了人民公社时期所有制改革的政策规定，不予支持。因此，1981年林业“三定”时，明溪县人民政府把山权颁发给福西岩垇队，也属错发的林权证。四、原告诉称“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理”，明溪县人民政府1981年12月29日颁发明胡林字第零壹肆号林权证至今已有三十六年，超过二十年诉讼时效。答辩人认为，该条款只是规定被管理者权利受到侵害，向人民法院提起行政诉讼的时效的规定，并不是规定行政机关作出行政行为超过二十年不能进行变更，行政机关在任何时候发现自己作出的行政行为存在错误，都可以进行纠正。所以被答辩人所说的撤销“明胡林字第零壹肆号林权证”超过法律规定的最长诉讼时效20年的说法无依据。综上所述，明溪县人民政府1981年12月29日颁发的明胡林字第零壹肆号林权证部分林权登记书属错误发证，应予纠正，答辩人作出的《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》认定事实清楚、合法有据、适用法律正确。 第三人福建省明溪国有林场支持、同意被告明溪县自然资源局作出的答辩意见，未发表其他答辩意见。 经审理查明，1978年11月7日，明溪县箭竹坪伐木场与明溪县胡坊公社福西大队签订《关于伐区山权拨交的合同》，合同约定：明溪县胡坊公社福西大队将总面积6039亩的山场拨交给明溪县箭竹坪伐木场经营利用。案涉山场自1978年拨交后，均由明溪县箭竹坪伐木场经营、管护。2000年6月22日，经明溪县人民政府批准，明溪县箭竹坪伐木场等单位经资产重组成立了明溪县恒丰林业有限责任公司。明溪县恒丰林业有限责任公司在与第三人福建省明溪国有林场签订《森林资源转让合同》前，于2003年8月25日对转让的林木资产经福建省南平市福林咨询中心进行了评估，其林木资产评估结果于2003年9月30日经福建省林业厅的确认，并经明溪县财政局批复同意，明溪县恒丰林业有限责任公司将分布于箭竹、瓦口、福西等6个村（场）36115亩林木资产经评估作价为14096755元进行转让。2003年11月26日，明溪国有林场与明溪县恒丰林业有限责任公司签订《森林资源转让合同》，并向明溪县恒丰林业有限责任公司支付部分林权转让款后，取得包含案涉山场在内的36115亩林地使用权、林木所有权和使用权。同年12月6日，第三人福建省明溪国有林场以《关于伐区山权拨交的合同》、明溪县箭竹坪伐木场改制的批准文件、《森林资源转让合同》（含林木资产评估报告、转让林木资产的批准文件、支付林权转让款部分凭证）等主要权源为依据，向明溪县人民政府提出林权登记申请。明溪县人民政府经外业调查后，分别于2006年、2008年向福建省明溪国有林场颁发了明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》。其中，第15174号林权证包含了043、044、045号宗地。其中，043号宗地、小地名“大下坑”山场，面积446亩，山场林业“三定”时期为10林班l、2、6、8小班，其中l、6、8小班的林地所有权权利人为福西村委会，2小班的林地所有权权利人为国家。1996年二类调查时为10林班2大班1-5、3a小班，3大班2、4、5小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权与林木所有权和使用权权利人均为明溪国有林场。044号宗地、小地名“砂林坑”山场，面积80亩，山场林业“三定”时期为10林班8小班，1996年二类调查时为10林班4大班10小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权与林木所有权和使用权权利人均为明溪国有林场。045号宗地、小地名“大下坑”山场，面积339亩，该山场林业“三定”时期为10林班15-16小班，1996年二类调查时为10林班6大班3-5小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权、林木所有权和使用权的权利人均为明溪国有林场。1981年12月29日，明溪县人民政府向福西岩垇队颁发明胡林字第零壹肆号林权证，林权证载明：土名为“大下坑”，10林班1、4-8、13、15、16小班，面积为1439亩，山林权属归福西岩垇队。福西岩垇队由岩浒生产队和当天垇生产队合并组成，后又分成岩浒村民小组和原告当天垇村民小组。1981年12月29日，明溪县人民政府向福西岩垇队颁发的明胡林字第零壹肆号林权证所涉的山场与明溪县人民政府在2008年向第三人福建省明溪国有林场颁发的明政林证字(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》所涉041号宗地、043号宗地、044号宗地、045号宗地的山场均有重叠；明溪县人民政府在2006年和2008年向第三人福建省明溪国有林场颁发的明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》所涉山场，均在1978年11月7日明溪县箭竹坪伐木场与明溪县胡坊公社福西大队签订《关于伐区山权拨交的合同》所涉山场总面积6039亩的范围内。原告当天垇村民小组、福西村民委员会等于2017年3月21日向三明市人民政府提出行政复议申请，请求撤销明溪县人民政府颁发的明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》，确认明胡林字第零壹肆号林权证合法有效等，三明市人民政府于2017年6月23日作出《复议决定书》，决定维持明溪县人民政府颁发的明政林证字(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》，驳回原告当天垇村民小组等申请人的其他行政复议申请。当天垇村民小组不服，向三明市中级人民法院提起诉讼。三明市中级人民法院于2017年12月20日作出(2017)闽04行初98号行政判决书。原告当天垇村民小组不服该判决，上诉至福建省高级人民法院。福建省高级人民法院于2018年5月21日作出(2018)闽行终367号行政裁定，撤销(2017)闽04行初98号行政判决，发回三明市中级人民法院重审。经三明市中级人民法院重审，于2018年12月21日作出了（2018）闽04行初15号行政判决，判决撤销明溪县人民政府明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》。明溪县人民政府及第三人福建省明溪国有林场不服该判决，上诉至福建省高级人民法院，经福建省高级人民法院审理后，于2019年8月26日作出（2019）闽行终226号行政判决，判决撤销明溪县人民政府明政林证字(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》，驳回当天垇村民小组的其他诉讼请求。 另查明，2015年11月20日，中共明溪县委机构编委会发出书面通知，组建不动产登记中心（作为国土资源局下属事业单位），承担辖区内土地、林权登记等不动产登记的事务性工作；2018年12月20日，中共明溪县委办公室、明溪县人民政府办公室又发出书面通知，将县林业局的森林资源调查和确权登记管理职责及其他部门职责进行整合，组建县自然资源局。2017年12月12日，明溪县人民政府向明溪县林业局作书面批示，即认为该县的林权登记职责自2016年6月起已划并至县国土资源局，林权证撤销应由县国土资源局承担。同日，县林业局向县国土资源局发出《明溪县林业局关于要求撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场林权登记并依法注销所颁发林权证的涵》。同年12月15日，明溪县国土资源局向福西村当天垇、岩浒村民小组发出《林权撤销告知书》，即认为县政府于1981年12月29日颁发的明胡林字第零壹肆号林权证中10林班1、6、8、15、16小班（1996年二类调查时为10林班2大班3、3a、4、5小班，3大班2、4、5小班，4大班10小班，6大班3、4、5小班），面积811亩的山林权属登记错误，根据县政府批复，将依职权作出撤销决定，如有该山场其他合法权属依据，在接到该通知之日起七日内书面提出。2017年12月29日明溪县国土资源局作出《明溪县国土资源局关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》，对上述811亩的山林权予以撤销登记。原告当天垇村民小组不服被告作出的上述《撤销决定》，于2018年6月26日向本院提起诉讼。 上述事实，由以下经庭审举证、质证的证据证实：被告明溪县自然资源局提交的中共明溪县委机构编制委员会明委编[2015]47号文件、中共明溪县委办公室明委办发[2018]22号文件、关于伐区山权拨交的合同、明胡林字第零壹肆号林权证、山林权清册，以及原告当天垇村民小组提交的福建省高级人民法院(2018)闽行终367号行政裁定书、（2019）闽行终226号行政判决书、三明市中级人民法院（2017）闽04行初98号行政判决书、（2018）闽04行初15号行政判决书、三明市人民政府明政行复[2017]9号《行政复议决定书》、明溪县人民政府《关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”所颁发山场林权证的批复》、当事人的陈述等。 本院认为，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，提起行政诉讼，必须符合法定条件和程序。2015年11月20日，经政府机构设置调整后，明溪县国土资源局具有对辖区范围内的林权权属登记、管理职权，又经机构改革后，新组建的自然资源局具有对辖区范围内的林权权属登记、管理职权，原告起诉的明溪县自然资源局是本案适格被告。被告明溪县自然资源局认为，其作出《撤销决定》的法律依据是《福建省林权登记条例》第二十四条“县级以上地方人民政府林业主管部门发现《中华人民共和国林权证》或者林权登记簿记载的事项错误的，应当进行调查核实。经调查核实登记事项确有错误的，书面通知有关林权权利人或者利害关系人办理更正登记。有关林权权利人或者利害关系人逾期不办理更正登记的，由县级以上地方人民政府直接办理，并将更正登记结果书面告知有关林权权利人或者利害关系人。”，但该条文是关于主管部门发现登记事项错误进行更正登记的规定，未包括主管部门发现林权证错发权利主体后，也适用该条文规定，即使适用该条文规定，行政机关可以作出的决定是更正登记，而不是撤销登记；同时，《福建省林权登记条例》的其他法规条款也并未规定，当主管部门发现林权权属主体错误登记时，应该如何处置。就本案而言，被告作出撤销林权登记决定的前提和背景是，在原告提起的行政复议、行政诉讼过程中，发现原告当天垇村民小组与第三人福建省明溪国有林场对涉案山场林权均持有相应林权证，对涉案林权权属存在争议，此种情况下，林权行政主管部门可以根据当事双方的矛盾争议事由，按照《福建省林木林地权属争议处理条例》的有关规定，作出调处本案争议决定。被告依据相关事实和理由，作出《明溪县国土资源局关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》，实际上就是对当天垇村民小组与福建省明溪国有林场林木林地权属争议作出了处理决定，当事人对该处理决定不服的，应当依照《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条的规定，依法先申请行政复议，对复议决定不服的才可以提起诉讼，因此原告未先就被告作出的《明溪县国土资源局关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》申请行政复议，并直接起诉，不符合法定程序，应驳回其起诉。据此，依照《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定如下： 驳回原告明溪县胡坊镇福西村当天垇村民小组的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审 判 长  黄太有 人民陪审员  伍旭清 人民陪审员  郑金秋 二〇二〇年三月六日 书 记 员  肖燕梅 附：本裁定适用的主要法律条文 《福建省林木林地权属争议处理条例》 第五条第一款林木林地权属争议发生后，由当事人协商解决；协商不成的，依照本条例规定申请处理；对处理决定不服的，应当依法先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十四条第二款法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；