江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终21号上诉人（原审原告）黄善良，男，1956年10月12日出生，汉族，住上栗县。被上诉人（原审被告）上栗县人民政府，住所地上栗县平安北路广场西侧，统一社会信用代码11360322MB0547049P。法定代表人利军，该县县长。委托代理人刘自根，上栗县司法局局长。委托代理人赵春燕，江西求正沃德律师事务所律师。上诉人黄善良因诉上栗县人民政府（以下简称上栗县政府）确认土地征收补偿协议无效一案，不服萍乡市中级人民法院（2019）赣03行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，黄善良系上栗县金山镇白鹤村11组村民，以家庭承包方式承包了萍栗农地承包权（2015）第057332号《农村土地承包经营权证》上所载土地。经营权证对黄善良承包地块的名称、面积以及四至进行了登记，并载明土地性质为基本农田。2016年8月26日，为推进上栗县赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作，上栗县政府向上栗县金山镇政府出具《土地房屋征收实施委托书》，委托后者实施征地调查、登记、签订补偿协议等征收补偿有关事项。同年9月5日，上栗县金山镇党委、政府成立金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室，办公室主任为叶继波，副主任为欧阳科、欧阳玉林，成员为阳增春、甘海波等人。同年9月19日，上栗县政府对外发布栗府征地（2016）05号《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设项目用地征收土地告知书》，拟征收上栗县金山镇白鹤村和中合村等地的集体土地，用于公共设施、工业、批发零售用地建设。同年11月1日上栗县国土资源局组织召开有村、组干部群众代表参加的听证会，就上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征地补偿标准进行了听证。2016年12月5日，萍乡市国土资源局就上栗县2016年度第三批次集镇建设项目用地向江西省国土资源厅提交用地请示报告。2017年1月12日，经省政府批准，江西省国土资源厅作出赣国土资核〔2017〕43号《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》，同意上栗县2016年度第三批次集镇建设的用地申请。2017年1月19日，上栗县政府发布《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征收土地公告》及《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地征收土地补偿安置方案公告》，对征地批文、征地用途、征地位置、被征地权属单位、征地面积、征地补偿标准和补偿费用、安置政策、公告期限、补偿期限等事项在白鹤村等征地范围所在地进行了张贴公示。2018年4月20日，黄善良承包土地因上栗县政府项目施工被占用。之后，金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室对黄善良征地范围内的土地进行了调查登记，确定了所征土地类别、土地范围及面积等。2018年9月11日，黄善良与金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室签订《上栗县赣湘开放合作试验区工业园区土地征收补偿协议》（以下简称《土地征收补偿协议》），约定对黄善良土地进行征收，征地补偿款共计129784元。协议签订当天，黄善良即领取了补偿款。另查明，根据《上栗县土地利用总体规划图2006－2020年》及上栗县土地测绘有限公司制作的《上栗县基本农田分布图（局部）》显示，黄善良被征土地不属于基本农田。原审认为，根据黄善良的诉讼主张，本案应对案涉土地征收补偿协议的效力及合法性进行审查。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，也可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。本案中，上栗县政府在公告征收土地方案和征收补偿安置方案后，由其委托的上栗县金山镇政府征地拆迁工作指挥部办公室对所征土地进行了登记，与黄善良共同确定了被征土地类别、面积、范围等，黄善良也在登记表上签字确认。2018年11月27日，黄善良与上栗县金山镇政府征地拆迁工作指挥部办公室签订了《土地征收补偿协议》并于当日领取了协议约定的补偿款。从黄善良配合上栗县政府进行征地登记、签订征收补偿协议、领取征地补偿款的上述行为以及征收补偿协议内容来看，可以认定征收补偿协议系双方当事人真实意思表示，且未损害国家利益、公共利益及他人合法权益，符合《中华人民共和国合同法》有效合同的相关规定。基于协议双方自愿性和诚实信用原则，对于合同的效力不宜轻易否定。对于是否违背自愿性原则，应由主张存在效力瑕疵的一方承担举证责任。黄善良辩称土地征收补偿协议系其受到上栗县政府胁迫的情况下签订，但未提交证据佐证，其辩解意见不予采纳。此外，黄善良主张上栗县政府征收土地过程中存在违法情形，对于该主张能否成立以及对协议效力和合法性的影响，评述如下：关于黄善良提出上栗县政府征收其基本农田违法的问题。根据《基本农田保护条例》第二条第二款规定：“基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”也就是说，是否属于基本农田应当依照土地利用总体规划进行认定。上栗县政府提交的《上栗县土地利用总体规划图2006－2020》和《上栗县基本农田分布图》显示，黄善良被征土地位于基本农田保护区外，并不属于基本农田。虽然黄善良提交的土地承包经营权证所载土地性质为基本农田，但土地承包经营权证并非认定基本农田的法定依据，其不足以推翻上栗县政府提交的上述证据，故黄善良的该主张与事实不符。关于黄善良提出征收公告和补偿方案未在征收范围内张贴公示的问题。经查，上栗县政府提交的照片已证明征收土地公告、征收补偿安置方案公告已在征收范围内张贴的事实，故黄善良的该主张与事实不符。况且，案涉协议签订后，即意味着认可和接受相关的补偿安置标准，在黄善良未提供证据证明其协议利益低于补偿安置标准的情况下，相关公告是否张贴对签订协议的合法性以及黄善良的合法权益不产生直接影响，故对黄善良的该主张不予支持。关于上栗县政府征地过程中“先占后补”的问题。上栗县政府违反征地程序占用黄善良承包经营土地的合法性问题，原审法院已于2019年5月30日作出（2019）赣03行初6号行政判决，确认违法。案涉协议实质上是对违法行为的补救，“先占后补”的程序违法性不影响案涉协议的法律效力。鉴于双方在案涉协议中已对土地占用和征收安置补偿问题达成合意，本案不存在违法或者损害黄善良权益的情形，黄善良的诉讼请求不应得到支持。综上所述，黄善良要求确认《土地征收补偿协议》无效的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回黄善良的诉讼请求，案件受理费50元由黄善良承担。黄善良上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求，诉讼费用由上栗县政府承担。事实和理由为：一、黄善良所承包的土地是基本农田，上栗县政府没有提供变更基本农田性质的证据，原审法院认为黄善良所承包的土地不是基本农田，系事实认识错误。由上栗县政府发放给黄善良的《农村土地承包经营权》第四页载明，黄善良所承包的土地全部为基本农田。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十六条及《基本农田保护条例》第十五条、第十六条第一款等规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。本案中，上栗县政府只提供了《上栗县土地利用总体规划图2006－2020》及上栗县基本农田分布图（局部），原审法院据此就认定黄善良承包的不是基本农田，属事实认定错误。二、根据江西省自然资源厅《政府信息公开告知书》（赣自然资公开告知〔2018〕18号），上栗县赣湘开放合作试验区工业园项目没有关于基本农田的呈报和批复，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的没有依据等重大且明显违法及《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项关于合同无效的情形。因此，上栗县政府与黄善良签订的《土地征收补偿协议》无效，原审法院适用法律错误。三、案涉《土地征收补偿协议》是在黄善良被欺骗的情况下签订的，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项关于合同无效的情形。四、此次征收行为没有进行征收土地公告和征地补偿安置方案的公告，该行为严重违法，上栗县政府与黄善良签订的《土地征收补偿协议》无效。五、“先补偿后拆迁”是拆迁方征土地、拆房子的前提，只有在被征收人、被拆迁人补偿款有保障的情况下，才能占用土地，拆除其房屋。本案中，上栗县政府在签订案涉协议前就占用黄善良承包的基本农田，是严重的违法行为，上栗县政府与黄善良签订的《土地征收补偿协议》无效。上栗县政府答辩称，原审认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回黄善良的上诉。事实和理由为：一、原审法院事实认定清楚，案涉土地在被征收时不属于基本农田。根据《基本农田保护条例》第二条第二款、第三款规定，确定基本农田最直接、最合法有效的证据是土地利用总体规划图。上栗县政府在原审提交的《上栗县土地利用总体规划图2006－2020》和《上栗县基本农田分布图》已充分证明案涉土地在被征收时不属于基本农田及基本农田保护区，不适用《基本农田保护条例》第十五、十六条规定，亦不适用黄善良主张的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之征收行为须经国务院批准之规定。而案涉土地经江西省人民政府批准后，由江西省人民政府的职能部门江西省自然资源厅在《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》中作出的同意“农村集体土地用地24.58747公顷转为建设用地”的具体批复行为合法有效。二、案涉征地补偿协议合法有效，原审法院适用法律正确。案涉征地协议在签订时，系上栗县政府与黄善良双方真实意思表示，不存在欺诈、违反强制性法律规定、损害社会公共利益和国家利益等情形。双方在签订补偿协议时对土地征收的种类、面积、补偿标准、补偿金额等进行了核对，本案补偿协议内容合法、适当，征收行为合法有效，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。本案土地征收补偿经过征收前公告、听证、征地申请、省政府批准征地、县政府征地公告、县国土资源局征地补偿公告、土地登记、签订征地补偿协议与支付补偿款等一系列程序，既经过有权机关批准，又保障了被征地人的知情权，征地行为无论从职权行使还是程序操作都符合《中华人民共和国土地管理法》《江西省征用土地管理办法》《征用土地公告办法》等一系列规范性文件的规定，征地行为合法有效。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，案涉征地补偿协议应予以维护。三、案涉征地补偿协议内容维护了黄善良的合法权益，没有造成黄善良任何权益损害。本案征地标准是根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，按照江西省人民政府《关于调整全省征地统一年产值和片区综合地价的通知》（赣府发〔2015〕81号）规定的萍乡市上栗县金山镇统一年产值和征地补偿标准。因在征地范围中大部分为没有栽种的地，为维护被征地人利益，在实际执行中将上栗县政府批准金山镇本次征地享受的青苗补偿费进行分摊，故实际执行的征地补偿标准略高于上述标准，且最大限度地维护了被征地人的实际利益。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案系黄善良要求确认其与上栗县政府签订的案涉土地征收补偿协议无效引起的纠纷。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十一条、第十二条、第二十七条的规定，在本案的具体审查过程中，既要审查案涉行政协议的效力性，又要对行政机关订立行政协议的行为进行合法性审查；对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。经江西省人民政府赣国土资核〔2017〕43号《江西省国土资源厅关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》同意，上栗县政府为建设上栗县赣湘开放合作试验区工业园项目征收案涉集体土地，在法定期限内发布了案涉征收土地公告及补偿安置方案公告，其委托的上栗县金山镇人民政府成立的金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室对案涉被征收土地的类别、面积、范围等进行了登记确定，黄善良对此也进行了确认。后双方签订了《土地征收补偿协议》，该补偿协议对土地类别、面积进行了认定，并根据案涉征地补偿方案的标准确定了补偿金额，黄善良亦于补偿协议签订当日领取了协议约定的补偿款。本案中，上栗县政府具有与被征收人黄善良签订案涉补偿协议的职权，在订立案涉补偿协议过程中，上栗县政府遵守了相关法定程序，履行了相应法定职责，本案也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”情形；案涉补偿协议系双方当事人真实意思表示，补偿协议的内容符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。因此，案涉征收补偿协议合法有效。黄善良上诉称案涉项目无征地批复属于行政诉讼法规定的没有依据等重大且明显违法情形，以及其是在被欺骗的情况下签订的案涉补偿协议，并据此认为案涉补偿协议属于无效协议，无事实和法律依据，不能成立。关于黄善良上诉提出的上栗县政府征收基本农田违法、案涉征收公告和补偿方案未在征收范围内张贴公示以及上栗县政府征地过程中“先占后补”等问题，原审法院逐项对此进行了分析和阐释，本院二审不再赘述。综上，上诉人黄善良的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回黄善良的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄善良承担。本判决为终审判决。审判长  彭彩玲审判员  林贤瑛审判员  章 华二〇二〇年三月十二日书记员  徐依沫附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。