河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初604号原告张会，男，汉族，1973年5月16日出生，住扶沟县。委托代理人马心宏，川汇区宏大法律服务所法律工作者。被告扶沟县人民政府。法定代表人张颖波，县长。委托代理人李建坡，扶沟县农业农村局工作人员。委托代理人贺居心，河南扶正律师事务所律师。原告张会不服扶沟县人民政府委托扶沟县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组、扶沟县农业农村局作出的《关于张会要求扶沟县政府为3.79亩争议土地确权颁证的回复函》，以扶沟县人民政府为被告于2019年12月6日诉至本院。本院于2019年6月9日立案后，依法向被告扶沟县人民政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告张会委托代理人马心宏，被告扶沟县人民政府委托代理人李建坡、贺居心到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张会诉称，原告在第一轮承包耕地时,承包基本农田10亩,并有扶沟县人民政府颁发的土地承包经营证书。期间原告与包屯镇天正门业厂高军礼签订租赁合同，将3.79亩地租赁给其使用。2017年被告在统一换发土地承包证书时,却给原告少颁发了3.79亩,原告让被告更正,而被告迟迟不更正,原告诉至人民法院,经周口市中级人民法院审理后，判决被告履行职责并在30日内更正,在申请执行期间,被告却下发《关于张会要求扶沟县政府为3.79亩争议土地确权颁证的回复函。原告认为，①该文件审查的内容错误,关于涉案的3.79亩耕地不存在土地权属争议,第三方也承认是原告耕地;②涉案土地只涉及租赁不存买卖，土地性质没变;③关于涉案3.79亩地原告截止目前为止,仍享有国家土地补贴。该文件中扶沟县人民政府认为随着2017年新证的颁发,原告第一轮的土地承包经营证书已失效并注销无法律依据。综上,本案涉案的土地不存在权属纠纷,是被告在换发证时漏登记3.79亩,没有任何生效的文件把该土地的性质变更,该土地仍是基本农田。在换发证时,被告漏登的行为已经侵犯和原告的合法权益，被告有义务予以纠正,此文件下发不但违法,明显地侵害原告的合法权益。故此,诉至法院,诉讼请求:1、依法撤销2019年10月22日扶沟县人民政府出具的文件,并指令扶沟县人民政府及时改正原告的土地承包证书登记为10亩;2、本案诉讼费用由被告承担。原告张会提供了以下证据：第一组证据，回复函。证明原告所诉客观存在。第二组证据，1998年土地承包经营权证和2017年土地承包经营权证。证明1998年第一次承包登记时原告承包土地是10亩，2017年第二次承包登记时原告承包土地为6.31亩，漏登记了约3.79亩。第三组证据，土地租赁协议、土地租赁变更协议、见证书及行政判决书。证明原告在承包期内将部分土地租赁他人，该事实已经周口市中级人民法院判决确认。第四组证据，粮食直补卡。证明漏登的土地直补款原告一直在领取。被告扶沟县人民政府答辩称，一、原告诉请无事实及法律依据，应依法判决驳回。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作意见》等法律法规的有关规定,国家保护耕地，严禁占用耕地建房。河南省政府土地经营权确权问答中，对未经批准私自改变土地农业用途的如何开展确权登记，明确回答是:对于农户或者其他组织未经国土部门批准,自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的,此次确权不予登记。对相关责任人擅自改变土地农业用途的行为,有国土部门依法处理。恢复农业用途后,再行确权登记颁证。此次对于已经确权的耕地6.31亩,该地块界址清楚、四邻无争议，原告在公示期内未提出异议,应视为放弃主张权利。农牧局严格按照程序,根据合法公示结果进行确权登记。对于原告对争议土地确权的申请,最初答辩人并没有收到,在周口市中级人民法院判决下达后,扶沟县人民政府组织扶沟县农业农村局、扶沟县自然资源局、包屯镇人民政府等相关单位组成联合调查组,进行实地勘查勘验,联合讨论后,及时对原告进行了答复,不存在程序错误。二、此次确权并无事实认定错误。原告耕种的6.31亩承包田已经得到合法确认并颁发了农村土地承包经营权证，其承包权利已经得到合法确认。其另所主张的争议土地3.79亩,经扶沟县人民政府组织扶沟县农业农村局、扶沟县自然资源局、包屯镇人民政府等相关单位组成联合调查组,进行实地勘查勘验,调查结果是：原告方与他人约定,将包含争议的承包地租赁予他人建厂、建房,实际改变了耕地用途进行非法建筑,违反了《土地管理法》、《土地承包法》、《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》等相关法律法规,此次应不予确权。综上,原告的无理诉求没有事实及法律根据,依法应予以驳回。被告扶沟县人民政府提供了以下证据：第一组证据，《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的事实意见》（豫政办【2015】39号、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《周口市农村土地承包经营权确权登记颁证工作资料汇编》之确权问答第十六问。证明目的：根据法律、法规及有关规定，擅自在耕地上建房或者建设其他建筑设施的，此次确权不予登记。第二组证据，三轮公示照片、联合小组实地调查照片、回复函及送达回证。证明目的：1、承包经营权结果进行了三轮公示，公示过程中未发生争议。2、扶沟县人民政府组织扶沟县农业农村局、扶沟县自然资源局、包屯镇人民政府等相关单位组成联合调查组，进行了实地查勘验，联合讨论后，及时对原告进行了答复，并依法将回复函送达原告及同住成年驾驶，不存在程序错误。第三组证据：原告土地承包经营权登记档案。证明目的：原告承包地块6.31亩，界址清晰，无争议。第四组证据：（2018）豫1621民初2873号民事裁定书、（2018）豫1621民初3555号民事判决书、（2019）豫1621民初529号民事裁定书各一份。证明目的：1、原告因本案争议土地向扶沟县人民法院对高军礼多次提起诉讼，请求确认双方签订的《土地租赁协议》、《土地租赁变更协议》无效，均被驳回。2、原告父亲张铁山与高军礼以扶沟县包屯镇天正门业的名义签订了《土地租赁协议》、《土地租赁变更协议》，将原告家承包地4.5亩租赁给高军礼建厂使用，高军礼后在租赁土地临街部分建造门面房，属于在耕地上违规建房，因此争议的3.79亩土地不在本次确权范围内。第五组证据：扶沟县自然资源局包屯土管所卫星二调规划图、扶沟县农业农村局确权颁证工作组测绘图、包屯镇建设发展中心商品房建房款收据证明和扶沟县包屯镇人民政府证明、建房照片、航拍图。证明目的：1、原告要求登记的3.79亩土地上，建设有厂房和23间门面房。2、基于原告将争议承包地租赁他人建厂、建房，违反法律规定，此次不予确权。对原告提交的证据，被告的质证意见是：对第一组证据回复函，真实性没有异议，对证明目的有异议，扶沟县人民政府已经按照周口市中级人民法院判决书履行了相关义务。对第二组证据中两个土地承包经营权证的真实性没有异议，对证明目的有异议，1998年的已经作废，应以2017年的为准，因为在承包土地上进行非法建筑，所以不予确权。对第三组证据中的土地租赁协议、变更协议和见证书，真实性没有异议，对证明目的有异议，因为原告与他人签订租赁协议，在承包土地上面进行了非法建筑，扶沟县人民政府不予确权，合理合法。对被告提交的证据，原告的质证意见是：被告提供的第一组证据均是相关的法律法规，不属于证据的范畴，被告并没有严格的履行这些法律法规，不能证明被告答复函的合法性。被告提供的第二组证据真实性和证明目的均有异议，被告提供的该组证据不显示张贴时间、地点以及张贴在哪个村庄，更不能证明原告知道公开公示的内容，不能实现被告的证明目的。对第三组证据的真实性没有异议，但证明目的有异议，本案张会的父亲在1998年第一次承包时承包的土地是10亩，在2017年换发证的时候，登记的是6.31亩，漏登了3.79亩，并且2017年登记时张会不知道，并且根据农村土地承包法的解释，对于承包户在基本农田上建有房屋，或者进行其他非法建筑，改变土地性质的，法律明文规定应当先予以处理，然后再确权，本案被告应当先对基本农田上附属物进行清除后，然后再进行确权登记，而被告并没有履行这一程序，并且农村土地承包法第44条的规定，承包户把承包的土地部分租赁给他人，其承包关系不变，而被告二次颁发证书把承包给他人的土地不登记，明显违背农村土地承包法的规定。关于被告提供的第四组证据判决书的真实性没有异议，对证明目的有异议，经周口市中级人民法院判决书予以确认，高军礼与原告系租赁关系，而非买卖关系，所以该证据不能实现被告证明目的。对被告提供的第五组证据的真实性和证明目的均有异议，第一，被告提供的建房照片中未有地点、时间，也没有原告在场，不能证明该组照片是涉案土地上的附属物。第二，即便原告在承包的基本农田上租赁给他人建有房屋，根据农村土地承包法14条的规定，以及土地管理法的规定，被告应当先对基本农田上的附属物予以清除，然后再进行确权，而被告仅凭航拍以及现场的照片，就擅自改变发包方与承包方的土地承包合同，变更土地承包经营权，明显地违背了农村土地承包法以及土地管理法的规定。综上，被告提供的上述证据均不能证明回复函具有合法性，因为该回复函不但没有事实依据，也没有法律依据。其回复的内容违背了农村土地承包经营法21条的规定，土地管理法14条的规定，以及农村土地承包法44条的规定。经庭审质证，本案原、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。经审理查明，原告张会系扶沟县包屯镇包屯行政村三组村民，与其父亲张铁山（2018年去世）同为一户。1998年扶沟县包屯镇人民政府为张会的父亲张铁山颁发土地承包经营权证，证载承包耕地10亩，承包期限为1998年9月25日至2028年9月25日。2008年、2009年间，原告的父亲张铁山与扶沟县包屯镇天正门业厂的高军礼签订了《土地租赁协议》和《土地租赁变更协议》，将其承包土地中的4.5亩租赁给高军礼建厂使用。后高军礼使用该租赁承包地建设了厂房，并在临街部分建设了门面房。2017年扶沟县农村土地承包经营权确权登记期间，原告家与所在集体经济组织就未建房使用的6.31亩土地部分重新签订了承包合同，扶沟县人民政府根据该承包合同于2017年6月15日为张铁山家颁发了新的土地承包经营权证。原告张会认为扶沟县人民政府2017年6月15日为其家庭颁发的新的土地承包经营权证中，将其原承包的土地漏登记了3.79亩，于2019年2月12日向扶沟县人民政府申请补正，扶沟县人民政府对张会的申请未予答复。张会遂于2019年8月8日诉至本院。本院审理后，于2019年9月26日作出（2019）豫16行初271号行政判决书，判决被告扶沟县人民政府于判决生效之日起30日内对原告张会的申请作出处理。判决生效后，扶沟县人民政府组织扶沟县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组、扶沟县农业农村局、扶沟县自然资源局、包屯镇人民政府等相关单位成立联合调查组,对原告张会主张的3.79亩土地漏登问题进行了调查，并进行了实地勘查勘验。调查结果是：关于未争议的6.31亩土地，已经为原告家依法进行确权；原告方争议的3.79亩承包地租赁予他人建厂、建房,实际改变了耕地用途进行非法建筑,张会要求为该3.79亩争议土地确权颁证的诉求不应支持。2019年10月22日，扶沟县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组、扶沟县农业农村局根据调查结果作出《关于张会要求扶沟县政府为3.79亩争议土地确权颁证的回复函》，对原告张会的补登申请进行了回复。原告张会不服，诉至本院。另查明，周口市农村土地承包经营权确权登记颁证工作确权问答中对“未经批准私自改变土地农业用途的如何开展登记”的回答是：对于农户或者其他组织未经国土部门批准，自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的，此次确权不予登记；恢复农业用途后，再行确权登记。本院认为，一、关于被告主体资格。就原告张会要求扶沟县人民政府为3.79亩争议土地确权颁证一事，被告扶沟县人民政府根据本院生效行政判决，成立联合调查组，在进行实地勘验后，由扶沟县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组、扶沟县农业农村局作出了《关于张会要求扶沟县政府为3.79亩争议土地确权颁证的回复函》。该回复函虽然是上述二单位作出，但二单位是根据扶沟县人民政府的指示进行调查并作出的，应视为是扶沟县人民政府的委托行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，原告不服该回复提起诉讼，扶沟县人民政府是适格被告。二、关于争议的3.79亩土地是否应当为原告登记颁证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条的规定，农村土地承包经营权证与农村土地承包合同记载的事项应一致。根据2017年周口市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的相关精神，对于农户未经国土部门批准，自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的，此次确权不予登记，待恢复农业用途后，再行确权登记。本案中，扶沟县2017年土地承包确权登记期间，原告家庭与发包方就其承包的6.31亩土地签订了新的承包合同，并获被告确权颁证。至于本案争议的3.79亩土地，本次确权前原告已出租给他人，目前他人在该土地上建有厂房和门面房，尚未恢复农业用途，属于本次确权登记工作中暂不予确权登记的情形；且该3.79亩土地原告与所在集体经济组织尚未签订新的承包合同，根据“承包经营权证与承包合同记载事项应一致”的法律规定，本案争议的3.79亩土地尚不能登记颁证给原告。综上所述，原告要求被告对本案争议的3.79亩土地履行登记颁证职责的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 杨 磊审判员 董小厂审判员 郭金华二〇二〇年三月二十日书记员 孙龙辉