江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终593号 上诉人（原审被告）泗洪县人民政府，住所地在江苏省泗洪县青阳镇和谐路5号。 法定代表人李爱华，该县县长。 被上诉人（原审原告）张士文，男，汉族，住江苏省泗洪县。 泗洪县人民政府（以下简称泗洪县政府）因与张志文房屋征收决定一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2017）苏13行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2000年9月经泗洪县政府批复同意泗洪县青阳镇撤销其辖区内的北新集村，设立北新集居民委员会。2013年10月经泗洪县政府批复同意对北新集社区管辖区域进行调整，新设立前场居民委员会。张士文原系北新集居委会居民，现系前场居委会居民。1984年3月张士文与吴桂萍结婚。1994年4月28日泗洪县土地管理局向吴桂萍颁发洪土集建（青土）字第0002006号《集体土地建设用地使用证》，该土地位于青阳镇××组，面积为156平方米。1994年7月12日经村、组、乡镇和泗洪县规划、建设部门审批同意吴桂萍在青阳镇××组宅基地上翻建房屋。2010年5月4日吴桂萍取得房屋所有权证，面积为70.13平方米。 2017年3月4日泗洪县政府为了进行棚户区改造，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出《关于对中医院南侧地块范围内房屋实施征收的决定》（洪政发[2017]9号）并予以公告。该地块范围东至青阳北路，南至濉河路，西至人民北路，北至分金亭东路。张士文夫妻的上述房屋位于中医院南侧地块征收范围内。 另查明，从2008至2011年泗洪县政府经江苏省政府批准对北新集居委会的集体建设用地和农用地进行过七次征收，仅剩余包括中医院南侧地块等少量建设用地未履行集体土地征收程序。 截至2017年9月15日，中医院南侧地块449户居民中已经有380户与房屋征收部门签订房屋征收补偿安置协议，340户将房屋交与征收部门拆除。 原审法院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规范与调整国有土地上的房屋征收与补偿活动，而集体土地征收并不适用该条例。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，国有土地包括属于国家所有的土地和原属于农民集体所有，但经法定事由和程序转变为国家所有的土地，具体包括：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。本案中，已查明涉案土地在2000年9月之前系北新集村的集体土地，该土地只有经法定事由和程序才能转变成为国有土地。泗洪县政府称根据泗洪县县城的总体规划图显示，该地块现位于泗洪县城的主城区，属于城市市区土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（一）项的规定，市区土地属于国有土地。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（一）项规定的城市市区土地主要是指在土地管理法实施前即位于城市市区，并且所有权未曾分配给农民或者划入农民集体范围的土地。本案涉及的中医院南侧地块长期作为北新集村村民宅基地使用，并且国土管理部门也曾向使用该宅基地的农民颁发过集体土地建设用地使用证，因此该土地并不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（一）项规定的情形。事实上，土地管理法实施后，我国城市化进程快速推进，原属于农民集体所有的大量土地被纳入城市规划范围，但城市规划不能替代土地管理行政行为。城市建设需要使用纳入城市规划范围的农民集体土地的仍然应当按照土地管理法律法规的要求，履行集体土地转用、征收程序。集体所有土地不因被纳入城市规划范围而当然转变为国有土地。泗洪县政府还提出，涉案地块虽然原属于北新集居委会集体所有，但该集体经济组织因土地被征收全部成员已转为城镇居民，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，该地块应属于国有土地。原审法院认为，根据2005年3月4日国务院法制办和国土资源部国法函[2005]36号《关于对第二条第（五）项的解释意见》，即使农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地仍应当经依法征收方能成为国有土地。本案中，涉案地块系北新集居委会（前场居委会）多数土地被分批次依法征收后剩余的少量土地，在未履行征收程序情况下，其仍应属于集体土地。综上，泗洪县政府认为涉案土地系国有土地的证据和理由不充分，不予采纳；其所作出的洪政发[2017]9号《关于对中医院南侧地块范围内房屋实施征收的决定》，认定事实错误，征收行为违法。鉴于该征收行为涉及相关城区改造项目且多数居民已与征收部门签订征收补偿协议，将房屋交付拆除，将给公共利益造成重大损害；故该征收行为不宜撤销，依法应当确认违法。综上，张士文要求判决确认征收决定违法的诉讼请求，有事实和法律依据，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第（一）项的规定，判决确认泗洪县政府作出的《关于对中医院南侧地块范围内房屋实施征收的决定》（洪政发[2017]9号）违法。 泗洪县政府上诉称：1.原审法院在理解《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条时认为，城市市区的土地主要是指在土地管理法实施前即位于城市市区，并且所有权未曾分配给农民或者划入农民集体范围的土地。上诉人认为原审法院对该条款的理解没有法律依据，因而原审法院认定事实错误，该争议地块属于国有土地。2.依据《中华人民共和国宪法》第十条的规定，城市的土地属于国家所有，本案争议房屋建立在城市土地上，因而争议地块属于国家所有。3.国务院法制办公室、国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见（国法函[2005]36号）称农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。在本案中，被上诉人房屋所在的中医院南侧地块已经没有剩余集体土地，因而不适用该规定。4.原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定，因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。因而，即使存在未被征用的少量集体土地，也属于国有土地。请求依法撤销一审行政判决，依法改判。由被上诉人承担一、二审案件受理费。 被上诉人张士文未提交书面答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案争议的焦点为，一、案涉地块性质是国有土地还是集体土地；二、农村集体经济组织全员转为城镇居民的，该组织所有的集体土地是否当然转化为国有土地。 关于案涉地块的性质问题。涉案地块系被北新集居委会（前场居委会）多数土地被分批次依法征收后剩余的少量集体建设用地，长期作为北新集村村民宅基地使用，国土管理部门也曾向使用该宅基地的农民颁发过集体土地建设用地使用证。该土地并未履行征收程序，仍应属于集体土地。 关于撤组转居后，该组织所有的集体土地是否当然转化为国有土地的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第一款第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。由于各地对此条文的理解以及在实际操作中具有很大差异，为此，国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日联合颁发了《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号，以下简称36号《解释意见》），规定农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。该36号《解释意见》的出台明确了“撤组转居”情形中集体土地转化为国有土地也需要依法履行土地征收程序。本案案涉集体土地未经合法征收程序，不能当然转化为国有土地。 综上，被上诉人房屋所在的中医院南侧地块属于集体土地，未经依法征收程序，并未转变为国有土地。泗阳县政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出案涉房屋征收决定，认定事实错误，征收行为违法。一审法院基于撤销该房屋征收决定将会造成公共利益的重大损失为由，确认该房屋征收行为违法，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泗洪县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 钱培培 二〇二〇年三月二日 书 记 员 严曼丽