陕西省韩城市人民法院 民事判决书                               (2019)陕0581民初1032号原告：韩城市金城街道办事处庙后村村民委员会第一村民小组(XX庙XX组)负责人：郭利军，男，汉族，系该组组长。委托诉讼代理人：贺军，陕西行天律师事务所律师，特别授权。被告：韩城市金城街道办事处庙后村村民委员会（XX庙XX村）负责人：王建存，男，汉族，系该村委委员。被告：韩城市金城街道办事处文庙村村民委员会（简称文庙村）法定代表人：高维，男汉族，系该村村委会主任。委托诉讼代理人：王亚盾，陕西建宾律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：吴海平，陕西建宾律师事务所律师，一般授权。原告韩城市XX街XX道XX庙XX村XX村XX小组与被告韩城市金城街道办事处庙后村村民委员会、韩城市金城街道办事处文庙村村民委员会合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开进行了审理，原告庙后一组负责人郭利军及委托诉讼代理人贺军、XX庙XX村临时负责人王建存、被告文庙村委托诉讼代理人王亚盾、吴海平均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告庙后一组向本院提出诉讼请求：请求依法确认二被告于2009年11月3日签订的《征收土地协议书》、《征地补充协议书》无效。事实与理由:位于韩城市桢州大街以西，芳林路以北，西安业路以东共计14.73亩土地为原告集体所有。2009年11月3日二被告在原告不知情的情况下签订了《征收土地协议书》、《征地补充协议书》将上述土地转让。原告及村民得知后多年来一直向相关部门反映，金城街道办事处、市国土局也于2014年1月28日联合对该事件进行了处理。原告认为，二被告所签订的《征收土地协议书》、《征地补充协议书》不仅侵害了原告全组村民的合法权益，而且违法。故原告诉至法院，提出上述诉讼请求。开庭审理中，原告为支持自己的主张，向法庭提供了如下证据：第一组证据：征收土地协议书复印件一份；征地补充协议一份。证明：1、2009年11月3日，二被告签订了征收土地协议书与征地补充协议，约定将被告文庙村征收原告集体土地14.73亩，土地用途为XX城XX市场；2、该两份协议中土地征收方为被告文庙村村民委员会，征收主体不合法。3、原告在两份协议上均未签名。XX庙XX村对该证据无异议。被告文庙村对真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据证明不了征收主体不合法的证明目的。XX村XX小组签订协议，根据《土地管理法》第十条、《物权法》第六十条规定，2016年最高法行申3486号行政裁定，村委会有权代表小组行使所有权。所以原告方的观点不成立。第二组证据：韩城市土地边界协议书复印件一份；农村土地承包经营权证书六份；韩城市金城街道办事处出具的证明一份；证人王某甲（身份证号码：XXXXXXXXXXXXXX1311）。证人张某某（身份证号码：XXXXXXXXXXXXXX1355）证人王某乙（身份证号码：XXXXXXXXXXXXXX0110）证人高某某（身份证号码：XXXXXXXXXXXXXX1314）证明：1、被告文庙村的土地边界与本案争议的两份协议中涉及的土地相邻；2、二被告签订的征收土地协议书与征地补充协议中涉及的土地系原告承包给本集体小组村民经营的承包土地；3、当时组长是王某甲，上述两份协议签订，未通知任何村民，未经村民会议决议，签订协议的程序违法。XX庙XX村质证认为根据证人证言，村委会确实不知情，无异议。被告文庙村的诉讼委托代理人王亚盾认为，边界协议书复印件应提交原件，复印件应当加盖公章和工作人员的签名，复印件不能作为定案依据，只有土地所有权证书才能说明对涉案土地有所有权，土地承包经营权证书不能证明对涉案土地拥有所有权。原告应该举出对该涉案土地拥有所有权的证据。对证人证言发表如下意见：张某某的证言不能作为定案依据，证人证言不真实，2009年11月3日，双方签订之前专门召开了会议纪要，讨论土地征收的有关协议，该纪要有张某某签字又加盖了公章，且协议书上规定的非常清楚“协议签订后……”补充协议签订“每亩再补偿2000元”，随后签订的协议给村民争取了更多的利益，第二被告认为，张某某的行为均是职务行为，在于给村民谋利益，而且所有款项已经打到了村上的账户上。关于对二、三、四位证人 的质证意见：该三位证人均是一组村民，与本案有利害关系。第二名证人说他时任组长的年限是2002年至2011年，没有他担任组长的有关证据。被告文庙村的诉讼委托代理人吴海平认为，本案协议书上所表明的四至范围与原告方持有的证书或者证人证言所陈述的四至范围不一致，无法确定原告对涉案地块有所有权。原告拥有的土地资格不成立。证人证言表述不清，不明确，不能证明原告方所指的地块是否与协议书上的一致。原告未提供涉案地块的权属凭证。第三组证据：韩城市金城街道办事处和韩城市国土局出具的关于XX组XX市场”项目用地的说明一份；韩城市住建局和金城办出具的临时绿化项目说明一份；韩城市国土资源局2014年1月29日网上对村民的回复；陕西省人民政府关于韩城市2016年度第九批次农用地转用和土地征收的批复。证明：1、2014年1月28日，韩城市金城街道办事处对二被告签订的征收土地协议书与征地补充协议中涉及的土地，仅有征收意向，但实际并未实施，国土资源局对此予以确认；2、2018年5月14日，原告与韩城市金城街道办事处、韩城市住房和城乡规划建设局达成了临时绿化项目项目，约定由金城办与住建局对本案争议的土地进行临时绿化；3、该两份说明均确认，征收土地协议书与征地补充协议中涉及的土地应当属于原告的组集体土地。4、网上回复文庙村征地行为违法，截止2017年9月7日之前，陕西省人民政府并未同意将涉案土地变为建设用地，并且同意征收。XX庙XX村对该证据无异议。被告文庙村对2份证据真实性无异议，但认为该组证据的证明不了其证明目的。关于项目用地的说明：无法证明其证明目的，二被告签订合同后，是根据市政府、国土资源局相关的文件，二被已经履行全部义务，缴纳了税费和土地出让金，并办理了相关手续。城建局和土地局早已给二被办理了相关手续，时至今日，并没有废止手续。临时绿化说明：本次绿化不改变地块的所有权。说明上写到此地块的权属问题，以法院的判决为准。不能证明地块的权属问题。在网上的回复举报内容是不真实的，答复的内容更无从谈起。关于省政府的文件，只是证明了第二被告的证明目的，证明该涉案土地转换成了建设用地，证明不了原告的证明目的。XX庙XX村辩称，合同是原来村长张某某个人签署的协议，是他的个人行为，村上其他干部都不知情。我们不认可这份协议。被告文庙村辩称，1、原告的诉请和事实与理由均不能成立，原告在诉状中称土地归其所有，在原告没有举证的情况下，原告不能证明该涉案地块为原告集体所有，即使该涉案地块为原告所有，原告的事实与理由也不能成立。原告诉状中称原告在不知情情况下签订了协议，我认为不能成立，并非原告不知情。2、多年来原告多次上访要求分配涉案地块及征地款，并非不知情。签订协议前，XX庙XX村与被告文庙村在会议室联同金城街道办事处开会讨论以及以后相关行政文件均证实2009年签订的协议是在政府行政部门认可的情况下签订的。最后，关于XX庙XX村说2009年签订的协议是原来村长的个人行为这种说法站不住脚，签订这两份协议均加盖XX庙XX村的公章，并有张某某的签字，被告文庙村认为，签订该份协议并非张某某的个人行为。协议签订后，被告文庙村按协议和金城办、国土资源的XX庙XX村账户已近十年，因此被告文庙村认为签订协议属于个人行为不符合事实，也不符合相关法律规定。另被告文庙村认为应当注意三个问题：1、本案中两份协议的定性和效力问题。两份协议到底是平等主体之间签订的民事协议还是行政主体在实施具体土地征用行政行为过程中组织形成的书面文件？如何正确理解和把握两份协议的法律定性。2、审理过程中，是否需要追加行政机关作为诉讼当事人？3、法院判决必然影响各方当事人的权利义务，因此，法院应当具体查明，各方当事人各自履行了哪些内容？原告的诉讼请求意思表示明确，但协议书并非民事合同，没有违反《合同法》第52条，民事诉讼没有法律依据，因此应当驳回诉讼请求。开庭审理中，被告文庙村为支持自己的主张，向法庭提供了如下证据：第一组： 1、韩城市城乡建设局韩建规地字【2008】4号定点批复。系金城办关于文庙市场最早的政府文件。证明：2009年在国土资源局签订合同时依据的就是该份文件，当时是有效的。该文件证明以政府行为的方式建立文庙市场，四至包括涉案地块，该行为是政府行为，是行政行为。2、金城街道办事处 金政函【2009】43号文件。证明：确定了文庙村代征面积为62.71亩。建立文庙市场是政府行为、是行政行为，建立文庙市场的手续是金城办申请的。3、①2009年11月3日国土资源局的会议记录。证明：专题会议是由国土资源局主持召开，是行政行为。XX村XX庙XX村土地的相关问题，这是金城办和韩城市国土资源局要求XX村XX庙XX村这样做的。②证人杨某某在上次庭审笔录中的证言；4、韩城市国土资源局韩国土资函【2010】53号关于文庙市场项目用地预审的函。证明：确认文庙市场建设用地，四至包括涉案地块以及依据该函文庙村缴纳各种税费、出让金的票据。5、韩城市经济发展局文件 韩经投函【2010】17号 韩城市经济发展局关于金城办文庙市场建设项目立项的批复。证明：建设文庙市场的用地包括涉案地块。6、韩城市金城街道办事处文件 金政函【2010】43号 关于文庙市场项目建设用地的申请报告。证明：申请征收庙后村14.73亩土地是金城办申请的，是政府行为，是行政行为。证明签订协议前后均得到政府职能部门、各行政机关的许可和认可。原告质证认为，除了韩城市城乡建设局韩建规地字【2008】4号定点批复，其余证据均在征地协议之后，征地协议属于两个民事主体，通过被告提供的金城街道办事处 金政函【2009】43号文件、【2010】43号文件等，立项、代征土地和批准建设用地都是在签订协议之后，征地行为是属于XX村XX庙XX村的行为，没有任何文件授权文庙村代征土地和征收土地。证人以个人身份出庭，证明自己履行的是职务行为，却没有任何有效的会议记录，所以更证明了土地的征收行为属于文庙村的民事行为，不符合国家征地的程序，说明与行政行为无关，该组证据所有的文件均是对于文庙市场项目的审批手续，并未涉及XX村XX庙XX组的土地事宜，被告提供的金政函【2009】43号文件中提到，根据韩建规地字【2008】4号定点批复，提到了代征地的位置和面积，代征的主体是金城街道办事处，其余文件及批复也均提到在建设用地审批前不得使用土地，征地的主体均为金城街道办事处，而非被告文庙村。韩建规地字【2008】4号定点批复、韩国土资函【2010】53号关于文庙市场项目用地预审的函、韩经投函【2010】17号 韩城市经济发展局关于金城办文庙市场建设项目立项的批复现均已失效。XX庙XX村的质证意见与原告的质证意见一致。   第二组：1、韩城市人民政府专题会议纪要 第三十五次 2014年5月28日。证明：同意将文庙市场变为商住用地。2、2016年1月29日韩城市金城街道办事处文件 金政函【2016】18号 根据市政府2014年第三十五次会议同意将文庙市场变更为商住用地。3、2017年11月7日韩城市金城街道办事处文件 金政函【2017】XX号XX市场变更为商住用地，更名为南湖御景。4、韩城市国土资源局  韩国土函【2017】278号 韩城市国土资源局关于预征收土地的函  确定南湖御景，四至包括涉案地块。5、陕西省人民政府审批土地件  陕政土批字【2017】419号。6、2018年2月22日韩城市发展和改革委员会关于同意韩城市XX城XX村南湖御景项目开展前期工作的函  。6份证据均证明：文庙市场（本案涉案土地）变更为商住用地。原告质证认为，1、该组证据的形成时间是在协议之后，文件均没有授权或者追认文庙村有征地的权利。2、韩城市政府的相关文件是项目立项的文件，包括文庙市场的建设用地变更为商住用地的申请，均是立项决定。陕西省人民政府审批土地件  陕政土批字【2017】419号中明确了从审批开始，金城办、XX村XX庙XX村等，将土地性质从农业用地变更为商住用地。该份文件的第2条、第3条、第4条、第5条，文庙市场的用地之前是农业用地，从2017年9月7日开始才转为建设用地，征地的主体是韩城市人民政府。关于土地性质，过去只是立项，不是对土地性质的变更。项目变为商住用地，但没有审批手续。土地性质没有发生改变，协议后的行政文件不代表认可协议书具有行政色彩，过去是公益用地，后面已变为商业用地。XX庙XX村的质证意见与原告的质证意见一致。第三组：1、2016年4月18日金城街道办事处征收文庙村五组与庙后村四组的统征地协议书一份。2、韩城市住房和城乡建设局韩住建规地发【2013】08号文件以及附规划图。3、2019年9月2日亨达公司出具的证明一份。证明主要用于庙后村三组的村民安置房建设，印证了被告文庙村举的2009年11月3日的会议记录，XX庙XX村在以后的新农村建设中如有同等条件予以积极配合，该证据兑现会议记录上确定的配合义务。说明本案诉争的协议书具有与文庙村代征及置换的意义。原告质证认为，第三组证据缺乏关联性，统征协议书明确征地主体是金城街道办事处，二被告之间的协议证明了被告缺乏主体资格。被告方说到代征及置换意义，我们认为不存在代征和置换的意思，只是一种行政行为。XX庙XX村的质证意见与原告的质证意见一致。经审理查明，2008年2月27日，根据韩城市政府规划及韩政发（2002）27号文件精神，韩城市XX乡XX村下发了《韩城市城乡建设局关于金城办文庙市场预留建设用地的定点批复》，用地位置及四至包括涉案地块，2009年10月15日，韩城市金城街道办事处给韩城市经济发展局出具了金政函【2009】43号《金城街道办事处关于办理文庙市场土地手续的申请报告》，该报告中谈到：“韩城市城乡建设局在文件中确定了给文庙村的代征地用地位置及面积”。 2009年11月3日，二被告在韩城市国土资源局及韩城市金城街道办事处的参与下，签订了《征收土地协议书》和《征地补充协议书》，协议约定，XX村XX庙XX村14.73亩土地，由韩城市XX街XX道XX村XX庙XX村支付征地综合补偿费，由文庙村向国土资源部门缴纳相关税费。协议签订后，XX村XX庙XX村支付了相关征地综合补偿费共计132.57万元，并向国土资源部门缴纳了相关税费。2010年6月30日，韩城市XX村下发了《韩城市国土资源局关于文庙市场项目用地预审的函》，该函同意了文庙村的项目用地，并通过了该局的用地预审。2010年7月12日，韩城市XX庙XX市场建设项目的立项。同年8月26日，韩城市金城街道办事处向韩城市XX市场建设用地，该用地范围包括本案涉案土地。2017年9月7日，陕西省人民政府向韩城市国土资源局批复22.3968公顷集体土地依法征收为国有，涉案土地在该批复的土地范围内。另查明，在二被告签订协议后，涉案土地一直处于荒废状况，2017年2月，因为韩城市创建工作需要，原告将该涉案土地用围墙进行了围挡。现原告诉至法院，请求依法确认二被告于2009年11月3日签订的《征收土地协议书》、《征地补充协议书》无效。上述事实有双方当事人的陈述及相关证据在卷佐证，可以认定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。据此，实施土地征收的主体应当是人民政府或土地行政主管部门。经审查本案，二被告之间签订的协议涉及使用农用地，并且在该协议上还有当时的韩城市国土资源局及韩城市金城街道办事处共同盖章签署，但经渭南市中级人民法院审查，上述两家单位均非签订协议书的主体，并且《征收土地协议书》、《征地补充协议书》的协议内容并不约束上述两家单位，故该两份协议均应为民事协议，本案中，二被告以民事主体身份签订征地协议，违反了我国土地管理法的强制性规定，依法应为无效。被告文庙村抗辩该两份协议并非民事协议，其观点无法律依据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，判决如下：被告韩城市金城街道办事处庙后村村民委员会与被告韩城市金城街道办事处文庙村村民委员会于2009年11月3日签订的《征收土地协议书》、《征地补充协议书》无效。案件受理费100元，由被告韩城市金城街道办事处庙后村村民委员会与被告韩城市金城街道办事处文庙村村民委员会各负担50元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。       审  判  长      高晓鹏审  判  员      高  翔人民陪审员      孙艳妮二〇二〇年三月二十四日 书  记  员       张  琪      1