贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1774号上诉人（一审原告）贵阳高新元佛光电技术有限公司，住所地贵州省贵阳国家高新区金阳科技产业园大学生创业园A栋225室。法定代表人钱宏元，总经理。委托代理人钱宏毅，该公司股东。被上诉人（一审被告）丹寨县人民政府，住所地贵州省丹寨县龙泉镇市府路。法定代表人徐刘蔚，县长。上诉人贵阳高新元佛光电技术有限公司（以下简称元佛公司）因与被上诉人丹寨县人民政府（以下简称丹寨县政府）行政协议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2011年12月5日，元佛公司与丹寨县政府经协商，签订了《贵阳丹寨高新技术产业园投资协议》（以下简称《投资协议》），该协议第四条第（一）项约定，“乙方（一审原告）决定在丹寨金钟经济开发区引进投资1亿元人民币建设占地100亩的高新技术产业园，原则上该宗土地实行零地价，土地通过依法挂牌出让，乙方必须按规定时间摘牌，甲方（一审被告）同意在7个工作日内全额返还乙方摘牌金，在4个月内办好土地使用权证交给乙方。乙方必须在此协议签订之日起10日内开工建设，3个月内完成30亩土地的主体工程建设，两年内按省级开发区100万元/亩投资强度完成1亿元的固定资产投入，否则，乙方不得享受零地价的优惠政策，按丹寨工业用地8万元/亩执行”。该协议第四条第（七）项同时约定，“自本协议签订之日起，10个工作日内乙方必须向甲方指定的招商账户汇入10万元人民币项目信誉保证金和40万元借款，主体工程一层厂房完工后退还信誉保证金10万元，借款分二年还清，其中2012年底还20万元，2013年底还20万元。若乙方在规定时间内未能向甲方指定账户汇入保证金和借款，视乙方放弃本项目开发，本协议自动废止无效；若自本协议签订之日起10个工作日内，乙方未按期动工建设，视为乙方违约，甲方不再退还乙方缴纳的项目信誉保证金及借款，协议自动废止。若甲方不按约定退还保证金和办理土地使用权证，视为甲方违约，应承担相应给乙方造成的直接经济损失，并按保证金10万元赔给乙方”。协议签订后，丹寨县政府没有按照约定出让土地使用权和办理土地使用权证，一审原告亦未按照约定实施建设和完成固定资产投入。2012年2月27日，丹寨县政府将一审原告缴纳的10万元项目信誉保证金退还一审原告，但40万元借款未予归还。2019年5月20日，一审原告提起诉讼，请求判决一审被告履行以下义务：1、100亩土地实行零地价，在四个月内办好土地使用证给一审原告，承担违约造成的一切经济损失；2、返还借款40万元，赔偿不及时退还信誉保证金的赔偿款10万元；3、承担从2014年以来共计5年借款40万元的银行超期利息，利息按照月息2%计算，计4.8万元。一审法院认为，《投资协议》系一审被告为了推动丹寨高新技术产业园建设，依其行政管理职权，经与一审原告协商而订立的协议，该协议的主要部分属于行政协议，一审原告认为一审被告不履行，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据一审原告的诉讼请求，其诉讼主张包括以下三个部分：一、100亩土地实行零地价，在四个月内办好土地使用证给一审原告，承担违约造成的一切经济损失的问题。一审法院认为，《投资协议》第四条第（一）项是丹寨县政府为了推动丹寨县高新技术产业园建设，实现经济社会发展管理目标而与一审原告签订的、具有行政法上的权利义务的协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审被告辩称本案涉及的《投资协议》全部条款属于民事协议，案件不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立。但是，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条的规定，任何单位和个人使用土地，必须向国家支付土地出让金，依法有偿使用。本案一审被告与一审原告签订的《投资协议》第四条第（一）项约定零地价出让土地使用权给一审原告，违背了国家强制性规定，一审原告诉请判决被告将100亩土地实行零地价，在四个月内办好土地使用证给其，并承担经济损失的诉讼请求，不予支持。二、赔偿不及时退还信誉保证金和办理土地使用证的赔偿款10万元的问题。一审法院认为，因一审原告缴纳的10万元项目信誉保证金已由一审被告在2012年2月27日退还给了一审原告，项目信誉保证金已经及时退还，双方签订的《投资协议》第四条第（七）项约定一审被告不及时退还信誉保证金和办理土地使用权证义务而需赔付一审原告10万元的约定，是基于违背国家法律法规“土地有偿使用”强制性规定进行的约定，不具有合法性，一审原告请求判决一审被告支付赔偿款10万元的诉讼请求，不予支持。三、判决一审被告返还借款40万元，并承担从2014年以来共计5年超期利息的问题。一审法院认为，一审原告借款40万给一审被告，是基于双方平等协商形成的借贷关系，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审原告可另行提起民事诉讼寻求救济，该起诉应予驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，作出如下判决：一、驳回一审原告提出的判决一审被告将100亩土地按零地价，在四个月内办好土地使用证给一审原告，承担违约造成的一切经济损失的诉讼请求；二、驳回一审原告提出的判决一审被告赔偿不及时退还信誉保证金和办理土地使用证的赔偿款10万元的诉讼请求；三、驳回一审原告请求判决一审被告返还借款40万元，并承担从2014年以来共计5年超期利息的损失的起诉。上诉人元佛公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原判；2.判决被上诉人执行协议补办100亩土地的使用权证给其；3.因被上诉人违约,应赔偿10万元；4.上诉费由被上诉人承担。其主要理由为：1.涉案协议不存在无偿使用土地的违法行为，100亩土地需乙方付出摘牌资金，不是无偿使用。被上诉人违约，须承担对其造成的巨大经济损失进行赔偿。2.100亩土地是有偿使用，并非违法，请求二审法院判决被上诉人赔偿10万元违约罚款。被上诉人丹寨县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于丹寨县政府是否应按《投资协议》的约定履行土地零地价、办理土地使用证的义务并承担违约责任。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条、《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。根据上述规定，除在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的以外，使用国有土地使用权必须是有偿使用，以“招商引资”等名义免除或采取先交纳后返还等形式变相免除土地出让收入实行零地价的，皆属违法行为。本案中，《投资协议》约定，建设占用的100亩土地原则上实行零地价，土地通过依法挂牌出让，元佛公司须在规定时间摘牌，丹寨县政府在7个工作日内全额返还摘牌资金并在四个月内办好土地使用权证交给元佛公司，上述约定违反了《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地使用权出让收支管理办法》等关于国有土地须有偿使用的规定，损害国家土地出让收益，故该约定违法。违反法律规定的约定不具有法律约束力，不履行该约定不构成违约，元佛公司诉请丹寨县政府按照《投资协议》约定履行土地零地价、办理土地使用证的义务并承担违约责任赔偿经济损失，依法不应支持。一审判决驳回元佛公司的该项诉请，并无不当。元佛公司主张涉案协议不存在无偿使用土地的违法行为，100亩土地需乙方付出摘牌资金，不是无偿使用。根据《投资协议》约定，元佛公司若摘牌后丹寨县政府须全额返还摘牌资金，该约定虽不是直接免除土地出让金，但支付后须全额返还，属于变相免除，同样不符合法律规定。因此，元佛公司的上述主张不能成立，本院不予支持。关于元佛公司请求判决丹寨县政府承担不及时退还信誉保证金应赔偿10万元的诉讼请求。《投资协议》约定，丹寨县政府应于主体工程一层厂房完工后退还10万元信誉保证金，具体退还时间未作约定。丹寨县政府于2012年2月27日退还10万元信誉保证金，并未违反约定。因此，元佛公司主张赔偿10万元不能成立，本院不予支持。元佛公司未针对40万元借款提出上诉，且已另行提起了民事诉讼寻求救济，本院对该诉请不再审查。需要指出的是，一审判决未列明诉讼费用负担，根据《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，诉讼费用由败诉方负担，本院一并予以处理。综上，上诉人元佛公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人贵阳高新元佛光电技术有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年三月十二日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨