云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行终2号上诉人（一审原告）陆超，男，1963年9月15日生，壮族，云南省广南县人，住云南省文山州广南县。委托代理人季桂仙，女，1967年3月1日生，傈僳族，云南省广南县人，住址同上。系上诉人陆超之妻。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）广南县莲城镇人民政府。统一社会信用代码：11532627015215805L。住所地：广南县莲城镇宝宁大道1号。法定代表人陈国平，镇长。被上诉人（一审被告）广南县人民政府。统一社会信用代码：11532627015215522C。住所地：广南县莲城镇南秀路159号。法定代表人王荣聪，县长。委托代理人符边玺，广南县人民政府办公室公职律师。代理权限：特别授权代理。第三人殷正芬，女，1972年9月23日生，壮族，云南省广南县人，住云南省文山州广南县。第三人陆国明，男，1993年11月19日生，壮族，云南省广南县人，原住云南省文山州广南县。现在部队服兵役。第三人陆国欢，女，1998年1月25日生，壮族，云南省广南县人，住云南省文山州广南县。上诉人陆超因诉被上诉人广南县莲城镇人民政府（以下简称莲城镇政府）、广南县人民政府（以下简称广南县政府）土地行政管理行政确认及行政复议一案，不服云南省广南县人民法院（2018）云2627行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审判决认定，土改前，一审原告陆超的祖父陆修德、第三人陆跃（已故）的祖父陆修刚与陆正芳的父亲陆修文分别居住于同一房子的三格房屋内，其中：陆修刚居住北面一格，陆修德居住中间一格，陆修文居住南面一格。土改时，陆修文家和陆修德家的房屋均无人居住。1953年土改时确定了一审原告陆超之父陆正义（已故）与第三人陆跃之父陆正松（已故）相邻的房屋产权，并为双方颁发了《云南省广南县土地房产所有证》（以下简称《土地房产所有证》），其中陆正义持有的广字第00008号《土地房产所有证》登记了瓦房壹格和门前空场壹块，陆正松持有的广字第00023号《土地房产所有证》登记了瓦房两格及门前和房后空场各壹块。1958年该房产被管理区征用拆走，后来落实政策时给予了相应的补偿。1964年陆正松在其证上登记的两格房屋地基范围内建房居住，1978年陆正义也在其证上登记的原陆正芳家房屋地基范围内建房居住，因陆正义建房需要用到陆正松的房后空场，双方协商一致后进行了土地置换，陆正义自愿用门前左侧空地与陆正松的马、牛厩用地兑换使用，后各自在兑换后的土地上建盖房屋及附属牛、马厩等管理使用。1982年陆正义与陆正松地基纠纷一案诉至一审法院未得到支持。2012年6月第三人陆跃（已故）拆除旧房建新房时，与一审原告陆超家发生争议，同年8月2日在广××××北坛社区人民调解委员会的主持下，双方达成协议：1.以陆正义家现住房东面山墙石脚外皮退至东面10公分为两家界线，即至两家的共用路石脚外沿止；2.陆跃自愿将陆正义灶房山墙边相接的三角形住房的土地兑换给陆正义家作永久性管理使用；3.以陆正义家退让10公分为两家地界的依据，由陆跃家补偿陆正义家2600元。同时约定陆跃家于同月30日前自行拆除三角形房屋，让出该地块交由陆正义家使用，陆正义家的房屋被占瓦面，由工作队做好标记，待第三人陆跃家建房时根据被占用的尺寸自行修理。当天陆跃家即给付陆正义土地置换补助费2600元，并按协议约定履行义务后继续施工。同年10月26日，因一审原告陆超之母何瑞珍（已故）将第三人陆跃家砌的砖墙拆除部分，阻止第三人陆跃家施工，致第三人陆跃及其妻殷正芬等人于同年12月25日向一审法院提起诉讼，一审法院于2013年3月22日作出（2013）广民一初字第11号民事判决书，判决驳回第三人陆跃的诉讼请求，第三人陆跃不服提出上诉，经文山壮族苗族自治州中级人民法院审理，于2013年7月22日作出（2013）文中民一终字第110号民事判决书，判决一审原告陆超及其父陆正义、其子陆江伟停止对第三人陆跃家施工建房的侵害。2014年2月11日，一审原告陆超向一审法院起诉与第三人陆跃宅基地使用权纠纷，一审法院于2014年3月17日作出（2014）广民一初字第53号民事裁定书，裁定驳回一审原告陆超的起诉。一审原告陆超不服提出上诉，经文山壮族苗族自治州中级人民法院审理，于2014年4月23日作出（2014）文中民一终字第86号民事裁定书，裁定驳回一审原告陆超的上诉。2017年9月18日，一审原告陆超向一审被告莲城镇政府提交《土地使用确权申请书》，请求对位于北坛社区八家村104号土地面积为40.2234平方米的土地使用权进行确权，一审被告莲城镇政府受理后，因调解未果，于2018年6月13日作出莲政处〔2018〕1号《处理决定》，决定为：陆超要求确权的地块在陆跃的新房屋内，2012年双方发生边界纠纷时，经达成协议陆跃才得以建房，按照2012年8月2日协议达成界限为界，陆超要求确权的地块归陆跃管理使用。陆超不服，于2018年7月25日向一审被告广南县政府申请行政复议。同年9月19日，一审被告广南县政府作出广政行复决字〔2018〕7号《复议决定》，决定维持一审被告莲城镇政府作出的莲政处〔2018〕1号《处理决定》，一审原告陆超不服提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”莲城镇政府有权对本辖区内的土地进行管理和确权，莲城镇政府执法主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，一审被告广南县政府有权对陆超不服一审被告莲城镇政府的《处理决定》作出复议决定，广南县政府执法主体适格。一审原告陆超持有1953年的《土地房产所有证》主张宅基地和空场的权利，因双方的宅基地和空场在1953年土改确定后，经过1958年管理区征用拆走屋架，1964年陆正松重建房屋，1978年陆正义建房时与陆正松存在调换土地的事实，2012年调整双方相邻边界即部分土地等事实，双方所持《土地房产所有证》上登记的信息与双方实际使用的房屋宅基地及空场界限已发生实质性改变。且2012年8月2日双方在广××××北坛社区人民调解委员会的主持下达成协议并已实际履行，故一审原告陆超主张的事实和理由不充分，对其请求不予支持。莲城镇政府作出的《处理决定》和广南县政府作出的《复议决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，一审被告的辩解和代理人的代理意见有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陆超的诉讼请求。案件受理费50元，由陆超负担。上诉人陆超不服一审判决，上诉称：被上诉人莲城镇政府以2012年8月2日协议为确权地块依据是错误的，上诉人申请确权的地块是被第三人建房占用的宅基地和空场40.2234平方米。2012年8月2日调解达成协议，是解决上诉人之父亲的《土地房产所有证》上房头陆厘的菜地和生产队分给上诉人家四口人的壹分贰厘菜地界限，与上诉人申请确权的地块是两码事。上诉人认为，地块权属应以现各自持有的《土地房产所有证》为准。土改前，陆修德、陆修刚、陆修文系亲堂关系，居住于同一房子的三格房屋内，其中：陆修刚居住北面一格；陆修德居住中间一格；陆修文居住南面一格。土改时，陆修文、陆修德两家的房屋均无人居住，国家对土地房产等进行了重新分配，颁证认定陆正松两格，陆正义一格。陆正松持有的广字第00023号《土地房产所有证》载明：“八家瓦房贰格，玖厘，门前空场一块，肆厘，房后空场壹块，叁厘，共壹分陆厘”。陆正义持有的广字第00008号《土地房产所有证》载明：“八家瓦房一间，肆厘，四至界限：东抵陆正松房子、南抵本人空场、西抵本人菜地、北抵陆正松空场；门前空扬一块，贰厘，四至界限：东抵路、南抵陆生全、西抵本人房子、北抵陆正松空场。八家菜地房头陆厘，东抵本人房子、西抵大路、南抵陆生全空场、北抵陆正松地。”被上诉人莲城镇政府调查的情况与事实不符合，陆正义持有的广字第00008号《土地房产所有证》载明：八家菜地房头陆厘（上诉人现居住房屋位置），被上诉人莲城镇政府故意漏查，在莲政处〔2018〕1号《处理决定》不提及。根据上诉人与第三人继承父辈所持《土地房产所有证》分析，两家同梁共柱的坐西向东三格房子是一栋，面积86.71平方米。其中：第三人家房子两格，北面一格、中间一格，玖厘，折合58.6756平方米；上诉人家房子南面一格，肆厘，折合28.0356平方米。三格房子门前空场折合面积为37.70平方米，其中，第三人家房子门前空场肆厘，折合25.5122平方米，上诉人家房子门前空场贰厘，折合12.1878平方米。第三人2014年5月建房用地124.41平方米，已将两户证上房子三格86.71平方米和两户门前空场37.70平方米全部使用。上诉人家的《土地房产所有证》上房子一格，肆厘，折合28.0356平方米、空场贰厘，折合12.1878平方米，共计40.2234平方米，确实被第三人占用。被上诉人广南县政府称：“经过1958年管理区拆走屋架、1964年陆正松重建房屋、1978年陆正义重建房屋并与陆正松调换土地、2012年调整双方相邻边界即部分土地等事实，双方所持《土地房产所有证》上登记的信息与双方实际使用的房屋宅基地及空场界限已发生实质性改变”。针对这一认为，上诉人从以下方面论证上诉人与第三人的宅基地使用范围没有改变。1958年果者管理区拆走两户的房屋架，实际不是果者管理区拆走，是陆正松以150元拆卖给果者公社起猪厩，但只是卖屋架，没有动用宅基地，宅基地的界限没有改变。1964年陆正松搬回1958年拆卖屋架的宅基地建房两格，实际建房是中间一格和南面一格，共两格。直接占用陆正义南面这格房子的宅基地和门前空场。1978年陆正义是在本人的房头陆厘菜地和生产队分给的壹分贰厘菜地上建房，没有占用宅基地。根据陆正松1981年4月9日的陈述，其建牛厩猪厩使用了陆正义证上房头六厘菜地面积有壹厘多点、贰厘不到。因扩大进深需要陆正松撤出马猪厩用地，在亲友的劝解下，陆正义自愿将门前左侧的三角形空地兑换陆正松的马、猪厩，实际还是陆正义用自己的菜地换自己的菜地。2012年6月10日莲城镇北坛社区八家村十一队干部陆彬文、王永华、陆春柏证明陆正义家现在居住的房屋宅基地，原属陆正芳家的祖遗屋基、空场菜地。根据当时土地承包到户的政策规定，凡是在集体所有管辖内的地面上无建筑物体的土地都应收归集体管理安排使用。因此，此块屋基、空场菜地在陆正松1974年当队长时，已经划给何瑞珍、陆超、陆芬、陆忠四人，每人叁厘，共壹分贰厘，作为生产、生活管理使用的菜地。1982年10月26日，陆正义起诉陆正松地基纠纷案是合理的，因为上诉人门前左侧三角形土地是生产队分给陆正义家的菜地，由于陆正义提供不了《土地房产所有证》，所以广南县人民法院才作出广法（1982）决定字第20号《案件不受理决定书》。造成以上原因是陆正松长期扣押陆正义《土地房产所有证》。陆正义1981年通过法院任同志翻出存根给看才知道自己有证，可就是找不着证，不知道证上记载的所有产权界限，更不能管理使用。直到1999年2月1日，陆正义与陆永发道路争议，有关部门到场，涉及双方用证来解决，第三人陆国明的奶奶农啟荣（已故）拿出两份《土地房产所有证》，其中一份是陆正义的广字第00008号《土地房产所有证》。陆正义拿回自己的证，通过两证对照，才知道自己这格房子和门前空场已被第三人占用。2012年8月2日，经莲城镇综治办、土地所和北坛社区领导调解下，双方达成协议：“1.以陆正义家现住房东面山墙石脚外皮退至东面10公分为两家界线即至现在两家的共用路，石脚外沿止。2.陆跃自愿将与陆正义灶房山墙边相邻的三角形住房的地兑换给陆正义家作永久性管理使用。3.以第一条陆正义退让10公分为依据（10公分外还锯出上诉人家屋山头檩条和传皮），由陆跃家补偿给陆正义家2600元。”当时没有土地置换协议，第三人家提交的土地置换的协议是伪造的。2600元实际是补偿陆正义家请律师费用。双方当事人达成的调解协议，不是上诉人申请确权的40.2234平方米宅基地，第三人补的2600元钱不能作为被上诉人莲城镇政府的定案证据。2014年3月26日，上诉人申请广南县国土资源局解决1964年陆正松建房时占用陆正义的一格宅基地和门前空场。该局转交给莲城镇国土所办理。同年3月28日，国土所已下停建通知书。第三人2014年5月11日浇灌。被上诉人莲城镇政府直到2015年6月12日才作出《莲城镇人民政府关于陆超与陆跃宅基地纠纷的答复》。答复称：你户在1978年搬回当年已被拆用并已支付过费用的老屋居旁边的菜地上建房时，因扩大进深而需要陆正松将马、猪厩搬让曾发生争议，当时在亲友的劝解之下，你户自愿将门前左侧之空地兑换给陆正松的马、猪厩用地。上诉人认为请求解决的是宅基地，而答复的是菜地，于2016年4月20日又向莲城镇政府书面申请将位于广南县××北××社区××村××宅基地瓦房一间和空地一块解决给上诉人使用。因被上诉人莲城镇政府曾对上诉人作出过书面答复，为此，于2016年10月25日对上诉人作出《不再受理告知书》，上诉人不服，于2017年9月18日又向被上诉人提交《土地确权申请书》，请求对位于广××××北坛社区八家村104号土地面积为40.2234平方米进行确权。莲城镇政府经调查取证后，2017年10月26日组织双方进行调解未果。又经组织双方当事人进行现场指认，工作人员发现上诉人确权申请书上所申请确权的地块的四至界限与现场不一致。上诉人认为申请确权的地块是现在第三人新房的范围内，总面积40.2234平方米。2018年莲城镇政府的工作人员到现场，上诉人用《土地房产所有证》来对照指认的地块和四至界限是正确的。被上诉人莲城镇政府的《处理决定》不符合实际情况，上诉人申请确权的40.2234平方米是证上的宅基地和门前空场，提供的证据和依据，是合法有效的。综上所述，上诉人的合法权益受到了被上诉人广南县政府、莲城镇政府的直接侵害，一审法院认定事实不清，采信证据违法，判决错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，特提起上诉，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求，依法改判位于广南县××北××社区××村××宅基地40.2234平方米归上诉人所有。被上诉人莲城镇政府未向本院提交书面答辩意见。被上诉人广南县政府向本院提交以下书面答辩意见：（一）被上诉人莲城镇政府作出的莲政处〔2018〕1号《处理决定》及答辩人作出的广政行复决字〔2018〕7号《复议决定》，认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，一审法院审理程序合法、实体判决正确，依法应当予以维持。首先，上诉人与第三人家在1953年颁发《土地房产所有证》时，双方土地房产界限清楚，即上诉人家拥有靠南边原陆正芳家这格房屋以及相应的宅基地和空场；第三人家拥有北边这格和原陆正义中间这格房屋以及相应的宅基地和空场。1958年管理区拆走屋架后房产已不存在，宅基地和空场均处于闲置状态。1964年陆正松搬回自己原两格房屋的宅基地上建房。1978年陆正义也搬回自己一格房屋的宅基地上建房，但由于陆正义扩大进深而与陆正松进行了土地调换。至此，双方证载宅基地界线与实际使用的宅基地界线已不相符。上世纪八十年代初，陆正义因没有关牛的地方而与陆正松发生纠纷并将陆正松诉至广南县人民法院，法院经调查后认为陆正松现建盖马、猪圈的位置已经在1978年时调换给了陆正松，陆正义要求陆正松让出马、猪圈位置的土地给其建牛圈的理由不能成立，遂作出了《案件不予受理决定书》。2012年，第三人家拆旧建新，双方因相邻边界发生争议后，经调解达成协议并已实际履行。相邻边界确定后，边界两侧各自的土地及建（构）筑物等的范围也相应得到确定，至此，双方1953年《土地房产所有证》上登记的土地界线与双方实际使用的土地界线再次发生变化，被上诉人广南县莲城镇人民政府在作出《处理决定》时确认了上述事实。至于双方所持《土地房产所有证》，对于房屋财产，因1958年时屋架已被拆走，且双方争议的也不是房屋财产的分配问题，故双方所持土地证确认房屋财产归属的效力在房屋被拆走后已没有实际意义；而对于确认土地权利的效力，随着我国土地制度的改革，土改时确立的土地私人所有制已被废除，故双方所持《土地房产所有证》并不能作为本案双方土地权属争议的直接确权依据。因此，对于上诉人与第三人之间的争议，应本着尊重历史、照顾现实的原则，结合双方实际使用土地及发生变化的情况等事实进行确权。而双方在2012年已就相邻边界争议达成协议并已实际履行，该协议在未被依法解除前，双方均应继续履行。其次，答辩人自2018年7月25日收到上诉人的行政复议申请后，依法履行了立案、审理、决定、法律文书送达等行政复议办案程序，在听证审理过程中充分保障了申请人、被申请人和第三人举证、质证、辩论等程序性权利，并于2018年9月19日作出了维持原行政行为的《复议决定》，复议程序合法。最后，一审法院经审理后认定原行政行为及答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，并据此作出维持的判决，程序合法，实体正确。（二）上诉人提出的事实和理由不能成立，其上诉请求依法应不予支持。1.上诉人认为双方达成的边界协议与整块宅基地的归属没有任何关系。上诉人的这一理解错误，因为要划定任何两块土地的边界，必然是该边界所划分的土地归属已经得到确认。如果没有得到确认，则边界的划分将无法进行。因此，边界划分本身就具有确定边界两侧土地权利归属的功能，而不是先划好边界再来确定土地权利归属，那样就会使得边界本身处于不确定状态，边界划分将毫无实质意义。2.上诉人认为本案土地权利归属应以双方所持1953年《土地房产所有证》记载的四至界限为准。上诉人的这一认识忽视了双方父辈对四至界限从未提出过争议的事实，也不符合国家现行土地管理制度的规定。一是从证据角度来看，早在20世纪80年代初双方父辈发生纠纷时，上诉人之父仅要求第三人之父让牛圈给关牛或者让出建牛圈、猪圈的地方，从未提出过双方在使用证载土地时的界线纠纷，这表明双方父辈对于各自实际使用的土地四至界限范围均是认可的。二是随着国家土地管理制度的变化，1953年《土地房产所有证》确认的土地私人所有制已经被废除，故双方所持土地证虽可从证据角度作为参考，但并不能作为本案的直接确权依据。3.上诉人以各自证载面积折算为平方米的方式认为第三人家多占了属于上诉人家的面积，这种认识也不符合现行有关规定。上诉人并没有对具体哪一方向的界线提出过争议，反而认为双方所持《土地房产所有证》上记载的四至界限是清楚的，并要求按照四至界限来确定各自的土地使用权范围。而根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（2010年修正）第五十六条的规定，土地权属证明文件上的四至界限与实地一致但证载面积与实际面积不一致的，以四至界限范围内的面积来确定土地权属。故上诉人通过面积计算来认定第三人多占了面积并认为多占的就是自己的面积，在没有对四至界限提出争议的情况下，上诉人的这种推论与前述规定明显相悖。4.上诉人认为双方父辈1953年所取得的宅基地使用范围没有改变。这是上诉人对《复议决定》中涉及该内容的一种曲解。答辩人没有直接认定双方的证载四至界限发生了改变，而是认为双方所持《土地房产所有证》上登记的信息与双方实际使用的房屋宅基地及空场界线已发生实质性改变。即使双方《土地房产所有证》上登记的四至界限没有改变，但双方实际使用的土地范围已经发生了改变，是基于陆正义与陆正松调换土地的事实。这种改变具有实质性，直接导致了《土地房产所有证》登记的四至界限范围与双方实际使用的土地范围不相符，这也是该证不能作为本案直接确权依据的理由之一。5.上诉人引用人民法院1981年4月9日对陆正松的笔录中关于双方房屋分配情况的陈述并进而得出第三人家实际占用的是南边一格和中间一格，其理由仍然是基于对双方宅基地面积的折算，这种主观推论缺乏科学性，无法成立。6.上诉人引用1981年4月9日陆正松的笔录中关于“陆正义分得的土地包括了陆正松现在建猪圈的地方”，就认为第三人家确实占用了上诉人家的土地。上诉人的这种认识颠倒了事实的先后顺序。一是陆正松作笔录的时间是1981年，其所描述的是当时的情况，这一现状是基于1978年陆正义建房与陆正松调换土地的事实，即陆正松将自己后园的部分土地调给了陆正义建房，而陆正义将自己壹厘多的土地调给了陆正松建牛圈和猪圈。对于调换土地的事实及原因，双方父辈均认可。上诉人仅凭这一点并结合面积折算的方法就认定第三人家强占其部分土地，明显没有注意到相关事实之间的先后逻辑顺序。7.上诉人认为第三人家扣留了其父的《土地房产所有证》，才导致其父亲不知道自己的土地被占用。但陆正义在1982年10月6日的笔录中，其曾表述在1981年就知道了自己有土地使用证，自己证上的房屋是原陆正芳家这格，也是自己1978年建房的地方。如果没有完整地看过土地证，不可能知道具体内容。陆正义看了自己的土地证后，对第三人家建房使用的土地范围并没有提出任何争议，仅认为三格房屋应当一家一格半（这属于另外的法律关系问题）。这足以证明双方父辈对各自使用的土地范围是没有任何争议的。不存在任何一方无偿强占对方土地的问题。8.上诉人认为其父用来与第三人家调换的土地本身就是自己的土地。上诉人的这一认为与事实不符。在双方父辈的笔录中，第三人之父陆正松是用“后园”的土地与上诉人之父陆正义进行调换，而陆正松的《土地房产所有证》上登记有“房后空场一块”，可见双方关于相互调换土地位置的陈述与事实是相符合的。经调换之后，陆正松才在与陆正义调换来的土地上建了猪圈和牛圈。不是先在陆正义的土地上建了猪圈和牛圈然后再用这部分土地与陆正义的其他土地进行调换。9.上诉人认为陆正松在1964年建房时占用了自己《土地房产所有证》上原陆正芳家这格房屋的地基，陆正义在1978年建房时占用的仅是自家房头菜地。上诉人的这一主张明显缺乏事实根据。因为屋架在1958年被拆走后，土地处于荒芜状态。到1964年陆正松建房以及1978年陆正义建房时，要确定双方原来宅基地的界线，就必须依赖于对原来房屋位置的回忆，而上诉人1963年才出生，其对于原来房屋的位置和宅基地的界线不可能有记忆。因此，要确定双方现在争议的宅基地界线，应当以双方父辈认可的事实为依据。而上诉人父亲陆正义在1982年10月6日的询问笔录中明确陈述：“土地证上我是住着陆正芳家那格，现在我另起的房子也是陆正芳家这格”、“现在我起的房子还是在原来我有的土地证上的地基，是按照我土地证上宅基地的宽和长来起的”。可见，上诉人主张权利的宅基地早在1978年时就已被其父亲陆正义建房所占用，并非如上诉人所说的是用房头的菜地来建的。而上诉人之父陆正义在1978年建房时以及在1981年知道自己有土地证后，均没有提出“陆正松在1964年建房时占用了自家土地证上登记的原陆正芳家这格房屋宅基地”的争议，反而确认了自己使用土地的范围与土地证上登记的范围相符，上诉人的这一主张明显不符合双方父辈所认可的一系列事实。综上，上诉人持1953年的《土地房产所有证》指认第三人家房屋部分地占用了自己的宅基地，然而“指认”是指就自己经历或知道的事实在现场进行指证和确认。而上诉人对于1953年分配的房屋和宅基地的界线及范围没有任何记忆，其所指认的内容既非亲眼所见更非亲身经历。从其父辈的经历以及一系列的事实来看，上诉人的所谓指认完全是建立在自己主观臆测上，没有事实根据，其提出的理由依法不能成立。答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，一审判决正确，请求二审法院予以维持，并驳回上诉人的上诉请求。二审中，第三人殷正芬、陆国明、陆国欢未向本院提交书面陈述意见。被上诉人莲城镇政府在一审诉讼过程中提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：陆超提交的《土地使用权确权申请书》。以证明莲城镇政府于2017年9月18日收到一审原告的确权申请。第二组：1.广第字0008号《土地房产所有证》；2.广第字00023号《土地房产所有证》；3.对陆正松做的询问笔录；4.对陆正义做的询问笔录；5.民事案件讨论记录；6.1981年调解意见及附图；7.1982年10月16日广南县人民法院《民事判决书》；8.广法（1982）决定字第20号《不受理决定书》；9.2012年7月24日一审原告与第三人在北坛社区达成的《调解协议》及附图、备注；10.（2013）广民一初字第11号《民事判决书》；11.（2013）文中民一终字第110号《民事判决书》；12.（2014）广民一初字第53号《民事裁定书》；13.（2014）文中民一终字第86号《民事裁定书》；14.对陆超做的调查笔录；15.对陆跃做的调查笔录；16.莲城镇政府于2017年8月26日组织陆超、陆跃进行的《调解记录》；17.现场指认笔录、争议现场勘验草图。以证明：①莲城镇政府在收到一审原告的确权申请后，依法向各个机关、单位、以及当事人调取相关证据，并且积极组织了双方当事人进行调解，莲城镇政府作出的处理决定程序合法；②一审原告与第三人之间的土地争议由来已久，已经多次诉讼、调解处理；③一审原告与第三人于2012年7月24日达成《调解协议》，已经将双方所有的1953年登记的土地四至进行了变更，因此一审原告无权按照1953年土地登记的范围申请确权。第三组：1.莲政处〔2018〕1号《莲城镇政府关于陆超申请土地确权的处理决定》；2.广行政复决字〔2018〕7号《行政复议决定书》。以证明二被告作出的处理决定及复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，应该予以维持，驳回原告的诉讼请求。被上诉人广南县政府在一审诉讼过程中提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：陆超提出的《行政复议申请书》。以证明广南县政府作出广政行复决字〔2018〕7号复议决定的案件来源。第二组：行政复议申请收件回执、行政复议申请处理审批表、行政复议被申请人答复通知书及送达回证、行政复议被申请人答复收件回执、第三人参加行政复议告知书及送达回证、行政复议听证通知书及送达回证、负责人身份证明、授权委托书及受委托人身份证明、法人代表身份证明书、行政复议听证笔录、公文审签单、行政复议决定书送达回证。以证明广南县政府从收件、立案、审理到作出复议决定以及法律文书送达等整个办案程序合法。第三组：莲城镇政府提交的行政复议答辩状、证据及依据目录提交清单（注：具体证据由莲城镇政府向法院提供）及广南县政府作出的广政行复决字〔2018〕7号复议决定。以证明：1.莲城镇政府在复议程序中依法作出答复并提交了其作出处理决定的证据、依据；2.广南县政府经审理后认为莲城镇政府作出的处理决定，认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法作出了维持该处理决定的复议决定。第四组：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款和第二十八条第一款第一项。以证明广南县政府作出《复议决定》的职权依据及作出维持原行政行为复议决定适用的法律依据。上诉人陆超在一审诉讼过程中提交以下证据材料（均为复印件）：1.《行政复议申请书》。以证明陆超不服莲政处〔2018〕1号《处理决定》向广南县政府申请复议。2.广政行复决字〔2018〕7号行政复议决定。以证明广南县政府作出复议决定，维持莲政处〔2018〕1号处理决定。3.《土地使用确权申请书》。以证明陆超向莲城镇政府申请确权40.2234平方米土地（宅基地）。4.莲政处〔2018〕1号处理决定。以证明陆超要求确权的地块归属陆跃管理使用。5.广法（1982）决定字第20号决定书。以证明1982年10月26日广南县人民法院作出案件不受理决定书，决定不予受理，不是判决书。6.房屋地基与菜地界限纠纷调解情况。以证明2012年8月2日，莲城镇综治办、土地所，北坛社区领导参加解决宅基地和菜地界限。7.生产队干部证明。以证明陆超家1978年起的两格瓦房是土地证上陆厘菜地和1974年生产队分给的壹分贰厘菜地界限。8.陆正义的1953年《土地房产所有证》。以证明《土地房产所有证》载明：瓦房一间，肆厘；门前空场一块，贰厘；八家菜地房头陆厘。共壹分贰厘。9.陆正松的1953年《土地房产所有证》。以证明《土地房产所有证》载明：八家瓦房贰格玖厘，门前空场肆厘；房后空地叁厘。共壹分陆厘。10.陆正松、陆正义建房照片。以证明2012年6月拍照的1964年陆正松建房地块是建在两家的宅基地上，1978年陆正义建房地块是建在本人《土地房产所有证》记载的房头陆厘菜地和生产队分给的壹分贰厘菜地上。11.陆跃新建房屋照片。以证明2018年9月拍照的陆跃新建房屋照片，说明陆跃建房已将两户证上的宅基地和空场使用完毕。一审第三人殷正芬在一审诉讼过程中提交证据材料为：收条1份（复印件）。以证明争议地是第三人与一审原告进行置换，并支付原告家2600元的事实。上述证据已随案移送本院。经本院审查认为，本院除对被上诉人莲城镇政府提交的第三组证据、被上诉人广南县政府提交的第三组证据中的行政复议决定和上诉人陆超提交的第2、4号证据属本案被诉行政行为、行政复议行为，本院不作为本案证据进行认证及上诉人提交的第7、10号证据所要证明1974年生产队分给的壹分贰厘菜地的主张，因无其他有效证据相印证，本院不予采信外，一审法院对各方当事人提交的其余证据认证正确，本院予以确认。经审查，一审法院的审判程序合法。二审查明的事实与一审法院审理认定的基本事实相一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被上诉人莲城镇政府有权对本辖区内的土地进行管理和确权的法定职责，主体适格。被上诉人莲城镇政府在收到上诉人提交的确权申请后，经进行调查了解、组织上诉人陆超与第三人陆跃进行调解、指认现场等程序，在调解未果的前提下，按照行政“从实际出发，尊重历史，面对现实”的土地权属争议处理原则，依法作出处理决定，并分别向争议双方当事人送达，行政处理程序符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，被上诉人广南县政府作为本案维持被诉行政处理决定的复议机关，依法属本案共同被告，主体适格。关于上诉人陆超提出的地块权属应以现各自持有的《土地房产所有证》为准，双方于1953年所取得的宅基地使用范围没有改变的上诉主张。根据本案查明的事实，上诉人与第三人各自持有的1953年土地改革时颁发的《土地房产所有证》中所载双方的宅基地和空场，经1958年管理区将房屋拆走屋架，该块土地闲置近六年之久后，陆正松于1964年到该地重建房屋居住；陆正义于1978年建房时与陆正松相互调换土地；上诉人与第三人于2012年达成调解协议，就双方相邻的部分土地进行调整。基于上述双方使用该土地过程中已经发生的三次变化的事实，双方所持《土地房产所有证》上登记的地块与现双方使用的房屋宅基地、空场等状况已实际发生改变，且原坐落该地的房屋曾经被拆走、土地已闲置多年后，双方又分别各自回到该地重新建房使用，该两份土改证所载土地权属情况，要还原到双方所持《土地房产所有证》证载土地权属的初始四至界限状况，已经丧失主要的基础条件，双方在该地重建房屋时，仅是以各自的认为来确认该证所载土地权属四至界限的大概范围，从1981年、1982年广南县人民法院对陆正义、陆正松所作询问笔录中已经客观反映双方均是以自己对所持证书记载的土地四至界限来自我认定所重新建盖的房屋的土地使用范围，缺乏客观存在的原始参照物。这种以主观认为作出的自我确认，在该地没有客观存在的原始参照物予以印证的前提下，自己对所持证书记载的土地四至界限的理解、把握上，将会出现误差、偏差。在双方所持《土地房产所有证》上记载的原始房屋已经被拆除、移走且闲置多年后双方又来该地重新建房的情况下，该证书已经丧失作为直接认定争议土地权属的基础条件，在处理本案时，一般只能作为参考依据进行使用，不能作为本案的直接认定依据。即使双方所持《土地房产所有证》上表述的地块四至界限没有变化，但双方实际使用的土地范围已经发生了改变，特别是上诉人户与第三人户的两次调换土地行为，双方已不能完全按照《土地房产所有证》记载的地块、四至界限范围来管理和使用土地，导致双方所持证书记载的地块、四至界限范围与双方实际使用的土地范围已不能相符，如果以该《土地房产所有证》记载的地块、四至界限作为本案直接确权依据，将导致双方现使用土地产生新的问题，也不符合“从实际出发，尊重历史，面对现实”的土地权属争议处理原则。因此，上诉人提出的地块权属应以现各自持有的《土地房产所有证》为准，双方于1953年所取得的宅基地使用范围没有改变的上诉主张，无事实依据，也与本案的客观实际不符，该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人认为第三人建房时占用其父证上一格房屋、一块空地的土地面积及第三人家扣留其父陆正义的《土地房产所有证》，导致其父不知道自己的土地被占用，要求政府处理的权属争议就是被第三人占用的一格房屋宅基地、一块空地的面积，共计40.2234平方米的上诉主张。根据广南县人民法院于1982年10月6日对上诉人之父陆正义所作询问笔录中，其陈述：“土地证上我是住着陆正芳家那格，现在我另起的房子也是陆正芳家这格”、“现在我起的房子还是在原来我有的土地证上的地基，是按照我土地证上宅基地的宽和长来起的”事实。证明上诉人主张被第三人户侵占、要求政府作出处理的这一格宅基地，其父陆正义在1978年建房时已经使用的事实。同时，在该询问笔录中，陆正义自认在1981年就知道自己有土地使用证，自己证上的房屋就是原陆正芳家这一格，自己1978年是在该格房屋的地基上建房，并没有对第三人家当时已经建房使用的土地范围提出争议，仅认为三格房屋应当是一家一格半。证明上诉人之父陆正义已经知道自己证书的具体内容，并对各自当时建房使用的土地范围没有异议。至于上诉人之父陆正义所持土改证书上所载的一块“门前空场”（面积约13.33㎡），按照该证记载的空场四至界限“东抵路、南抵陆生全、西抵本人房子、北抵陆正松开场”，经用双方的土改证书进行比对，该空场位于确权归上诉人户所有的该格房屋的前面，结合上诉人之父自认于1978年在确权归其所有的该格房屋的地基上建房并扩大土地使用面积的事实，根据双方曾经在1978年、2012年进行过调换土地的客观实际，再结合双方2012年达成的调解协议中所附平面示意图标示的双方现建房土地使用现状，双方已经形成以一条直线划分各自的土地使用范围。证明原位于上诉人户使用的该格房屋前面的空场，不在第三人户已建房使用的土地范围。因该空场原位于确权归上诉人户所有的房屋前面，而上诉人之父自认是在该格房屋的地基上重新建房使用，如果该空地现是位于第三人已经建房土地范围，则双方的地界就不能以直线划分，第三人的房屋将有一部分位于上诉人户现建房屋的前面或者后面。上诉人认为第三人建房时占用上诉人户一格房屋、一块空地的土地面积的上诉主张，无事实依据，理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人认为2012年双方所签调解协议不是双方互换土地的协议，第三人户也不是就土地进行补偿的主张。在本院审理陆跃、殷正芬等四人诉陆正义、陆超等三人物权保护纠纷一案时，于2013年7月22日作出的（2013）文中民一终字第110号民事判决中，已经明确认定该调解协议的法律效力，双方第三人应按该调解协议履行，并依据该调解协议中的双方约定事项，判决支持了陆跃、殷正芬等四人的诉讼请求。因该调解协议已经被本院生效的民事判决所确认，本院不再赘述。综上所述，被上诉人莲城镇政府作出的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。广南县政府作出的行政复议决定，行政复议决定程序合法，维持莲城镇政府作出的行政处理决定，并无不当。一审法院判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果正确，应予维持。上诉人陆超的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陆超承担。本判决为终审判决。此页无正文审判长  者发章审判员  何建兵审判员  陈古洪二〇二〇年三月二十日书记员  袁 瑜