山东省济宁市任城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0811行初121号原告郭某某，男，住山东省济宁市任城区。委托代理人吕津生，山东天东律师事务所律师。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府，住济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府驻地。法定代表人张小磊，镇长。委托代理人梁玉仁，山东公明政和律师事务所律师。原告郭某某因要求确认被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府（以下简称“石桥镇政府”）于2018年11月30日作出的《石桥镇“大棚房问题违法违章建设限期拆除通知书”》违法，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月11日立案后，向石桥镇政府送发了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭审理了本案。原告郭某某及其委托代理人吕津生，石桥镇政府出庭负责人魏某某、委托代理人梁玉仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月30日石桥镇政府“大棚房”问题专项清理行动协调小组作出《石桥镇“大棚房问题违法违章建设限期拆除通知书”》，认定郭某某改变承包土地农业用途，进行酒店经营的行为违反了有关法律规定，责令其立即整改，自行拆除，否则依法组织强制拆除。郭某某诉称，请求法院：1、认定《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设期限拆除通知书》违法，并予以撤销。2、诉讼费由被告承担。事实与理由：原告自1993年元月起承包某池塘，约定用于原告养鱼、植树、建房使用。自1993年至2006年承包13年，由原告投资建设，2006年元月再次续租，承包期限自2006年元月31日起，至2036年元月31日止。原告签订的《承包合同》经过石桥镇司法所见证，符合合同法的法律规定，真实合法有效。原告承包期内，石桥镇“大棚房”问题专项清理行动协调小组于2018年11月30日向原告作出《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设限期拆除通知书》，要求立即整改，自行拆除，否则依法组织强制拆除。现原告在承租位置的房屋、鱼塘、假山等各种设施已被全部强制拆除，给原告造成重大经济损失。原告认为，石桥镇“大棚房”问题专项清理行动协调小组无权作出《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设限期拆除通知书》，主体不合法。被告认定违法违章建设不符合程序和实体法律规定，应当予以撤销。被告在没有履行任何合法程序的情况下，强拆行为严重违法，并给原告带来了巨大的经济损失，被告应给予原告经济赔偿。原告于此期间向被告维权，被告于2019年3月6日作出《不予受理告知书》，并告知向法院诉讼解决。为证明其主张，原告向本院提交如下证据：证据一，公证书。证明原告作为本案诉讼主体的合法性，并证明原告土地使用权的合法来源，石桥镇倪庙村委会将某鱼池承包给乙方养鱼、植树、建房使用，并享有自主经营权，承包地8.1亩，承包期限30年至2036年元月31日止。《承包合同》系由任城区司法局石桥司法所公证，原告是合法承包用地，既不是租赁土地，更不是违法占地。证据二，郭某某身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。证据三，2018年12月9日石桥镇倪庙村民委员会(印章)、村主任姜某一证明一份及本村原支部书记、村主任姜某某(任职期间2002年3月至2017年11月)证明一份。证明自1993年元月起郭某某承包某坑塘8.1亩至2006年，2006年元月再次续签承包合同30年。证据四，2019年12月16日石桥镇倪庙村民委员会(印章)、村主任姜某一证明一份、国家标准《土地利用现状分类》(GB/T21010一2017)。证明郭某某村西坑塘承包8.1亩，从未领过任何土地补偿款，也就是原告承包8.1亩坑塘水面、设施农用地没有资格享受农业粮补，不属于耕地，更不属于基本农田。证据五，2018年11月30日太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整冶行动协调推进小组办公室《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设限期拆除通知书》。证据六，2018年12月10日原告向被告提出的《郭某某关于石桥镇政府对本人做出“大棚房”的定性提出申诉》、2018年12月15日济宁北湖省级旅游度假区石桥镇群众工作办公室《不予受理告知书》。证明原告自2018年12月10日至2019年针对被告《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设限期拆除通知书》多次向被告提出申诉和抗议书的信访事项，原告系合法承包本村坑塘用地承包人，没有改变用途，不应被认定为“大棚房”，限期拆除通知书不符合规定。证据七，《责令改正违法行为通知书》【2016】009号。证明该通知书只是认为原告当时合法用地没有建筑手续的3.9亩，当时已经处理完了，与本案没有关系。现在本案的被告将原告合法承包的范围的8.1亩也已拆除。石桥镇政府辩称，2006年元月31日，石桥镇倪庙村村委会将某土地出租给郭某某。2016年3月7日，济宁市任城区国土资源局北湖新区分局工作人员在动态巡查中发现倪庙村郭某某占用集体土地8.1亩建设简易房，经对郭某某询问，该建设无合法手续，因郭某某违法占地进行非农业建设，责令其停工并改正违法行为，并进行送达。2018年经国务院同意，农业农村部、自然资源部两部下发遏制整治“农地非农化”建设问题，俗称“大棚房”问题，并在全国开展“大棚房”治理。济宁市太白湖新区，为贯彻落实上述文件精神，严格保护耕地，对以农业为名占用农用地进行非农建设的“大棚房”进行清理整治。依据农业农村部、自然资源部、济宁市政府通告、太白湖新区的文件精神，涉案建筑物可以认定擅自改变农用地的性质，违法占地进行非农业建设，已经构成了“大棚房”。济宁市国土资源局北湖新区分局发现郭某某的违法行为，进行了现场勘验、又询问了当事人，确认郭某某存在违法行为，郭某某在没有取得《建设工程规划许可证》等相关土地部门的有关合法手续，进行违法占地建设，依据《土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条，下发责令改正通知，责令停工，有充分的事实和法律依据。被告根据上述法律文书及国务院各农业农村部等上级文件对“大棚房”的认定及上级文件的贯彻执行精神和《城乡规划法》第六十五条之规定，在2018年11月30日又一次向郭某某下达了《石桥镇大棚房问题违法违章建设期限拆除通知书》，要求其自行拆除，对限期内未拆除的，将采取强制措施。截止到2019年2月20日，原告依然未拆除，被告依据《城乡规划法》第六十五条、《行政强制法》第四十四条之规定配合职能部门对违章建筑进行了拆除。济宁市国土资源局北湖新区分局及被告在执法过程中严格依照《土地管理法》、《行政处罚法》、《城乡规划法》等法律法规及上级文件精神，其程序和实体符合法律规定，故原告对被告的各项诉请应依法予以驳回。为证明其抗辩主张，被告向本院提交了以下证据、依据：证据一，郭某某与石桥镇倪庙村委会签订《承包合同》一份。证明2006年元月31日，石桥镇倪庙村村村委会将某土地出租给郭某某用于养殖、植树、建房的事实。证据二，《关于巡查发现国土资源违法行为的报告》、《责令停止违法行为通知书》、【2016】003号《责令改正违法行为通知书》、《送达回证》两份及郭某某《询问笔录》一份。证明2016年3月7日，济宁市任城区国土资源局北湖新区分局工作人员在动态巡查中发现倪庙村郭某某占用集体土地8.1亩建设简易房，经对郭某某询问，该建设无合法手续，郭某某违法占地进行非农业建设，责令停工并改正其违法行为。证据三，《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化的方案》、《关于清理整治“大棚房”的通告》、《关于清理整治“大棚房”的公告》、《关于清理整治违法违规用地建设的公告》各一份。证明经过国务院同意，两部下发了遏制整治“农地非农化”建设问题，俗称“大棚房”问题，并在全国开张“大棚房”治理，济宁市太白湖新区，为贯彻落实上述文件精神，严格保护耕地，对以农业为名占用农用地进行非农建设的“大棚房”进行清理整治。依据农业农村部、自然资源部、济宁市政府通告、太白湖新区的文件精神，涉案建筑物可以认定擅自改变农用地的性质，违法占地进行餐饮、经营的非农业建设，已经构成了“大棚房”。证据四，《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设期限拆除通知书》、《地类证明》及照片一份。证明依据上述法律文书及国务院各农业农村部等上级文件对“大棚房”的认定及上级文件的贯彻执行精神和《城乡规划法》第六十五条之规定，2018年11月30日向原告下达《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设期限拆除通知书》，要求其自行拆除，对限期内未拆除的，否则将依法组织强制拆除。原告依然未拆除，遂被告给予强制拆除。照片的显示内容是拆除的过程，证明在2019年2月20日被告配合职能部门对其违法建筑进行了强制拆除。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见为：对被告提交的四份证据本身真实性没有异议，对四份证据的证明目的和关联性有异议。其中，证据一《承包合同》系由任城区司法局石桥司法所公正，充分证明原告是合法承包用地，既不是租赁土地，更不是违法占地。证据二与本案没有关联性，时间不相符。证据三与本案没有关联性。被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据一真实性没有异议，但对公证书的证明力有异议。公证书的作出机关是山东省济宁市石桥镇法律服务所，不具备作出公正的资格。对承包合同无异议，但原告租赁该土地进行了餐饮也不符合合同约定。对证据三真实性不予认可，对证据二、四、五、六、七真实性均没有异议。但证据四对原告承包的土地只认可是农用设施地，证据六与本案无关联性，证据七原告违法行为自2016年3月到拆除之日，其违法行为的状态一直在持续，也就不存在一个违法行为一次处理，石桥镇政府作出该限期拆除出通知书符合法律及上级文件规定。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据真实性本院予以确认；对原告提交证据一、二、四、五、六、七真实性本院予以确认，对证据三，该证据系石桥镇倪庙村村委出具，有出具人签名和村委会印章，符合证据客观要件，被告亦未有相关证据足以推翻该证明，故对原告举证证据三真实性本院亦予确认。经审理查明，2006年1月31日石桥镇倪庙村委与郭某某签订承包合同，合同约定石桥镇倪庙村委将某鱼池承包给郭某某养鱼、植树、建房使用，承包地8.1亩，承包期限至2036年元月31日止为30年。济宁市任城区国土资源局北湖新区分局石桥国土所分别于2016年3月7日对郭某某询问后作出济北国土资停字【2016】003号《责令停止违法行为通知书》、同年12月23日作出【2016】009号《责令停止违法行为通知书》，责令郭某某改正占用集体土地、耕地的违法建设行为。石桥镇“大棚房”问题专项清理行动协调小组于2018年11月30日作出《石桥镇″大棚房″问题违法违章建设限期拆除通知书》责令郭某某立即整改，自行拆除。2018年12月10日郭某某对石桥镇政府做出的《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设限期拆除通知书》进行申诉，2018年12月15日济宁北湖省级旅游度假区石桥镇群众工作办公室作出了《不予受理告知书》。后因建设物被强制拆除，郭某某诉至本院主张诉求。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故，石桥镇政府具有查处本辖区内违法建设的行政职权。石桥镇政府作出的《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设期限拆除通知书》对原告郭某某的实际权利产生影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”故，涉案违建拆除通知具有可诉性。本案中，郭某某对济宁市任城区国土资源局北湖新区分局向其送达的济北国土资停字[2016]003号《责令停止违法行为通知书》真实性不持异议，认为应以作出时间在后的009号《责令停止违法行为通知书》取代之前作出的003号《责令停止违法行为通知书》，但未提供相关证据加以佐证。从[2016]003号《责令停止违法行为通知书》载明违法行为（未经政府批准，擅自占用本村集体土地8.1亩建房的行为）与原告举证的[2016]009号《责令停止违法行为通知书》载明违法行为（未经政府批准，擅自占用石桥镇倪庙村耕地3.9亩鱼塘生态园的行为）可以看出，两通知书系针对原告占用的不同土地性质面积而作出，从两通知书内容看，二者不矛盾，原告该诉讼主张证据不足，本院依法不予支持。以郭某某现有证据亦不能证明其在建设涉案建筑时及其后取得相应的规划审批手续，故郭某某主张涉案建筑不属于违法建设的诉讼主张，本院亦不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”第八十五条的规定：“行政执法决定应当以书面形式作出。但是法律、法规、规章另有规定的除外。行政执法决定应当载明下列事项:（六）救济途径和期限”。本案中，石桥镇政府作出《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设期限拆除通知书》，未告知郭某某依法享有陈述、申辩的权利，亦未告知其救济途径和期限。故，石桥镇政府作出的违建拆除通知，程序违法，应予撤销。但鉴于原告建设物已被拆除，且被告此行政行为目的是切实加强耕地保护，遏制农地非农化。虽然违建拆除通知应予撤销，但因撤销该违建拆除通知会给国家利益、社会利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。故，本案应依法确认被告违建拆除通知违法，但不撤销被诉城建行政强制行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府2018年12月10日作出的《石桥镇“大棚房”问题违法违章建设期限拆除通知书》违法。案件受理费50元，由济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  朱玉红人民陪审员  李成坤人民陪审员  国奇峰二〇二〇年三月二日书 记 员  李 颜