山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行终72号上诉人（原审原告）肖清胜，男，汉族，1958年10月7日生，住山东省潍坊市潍城区。委托代理人肖泰安，男，汉族，1984年6月27日生，住址同上。系上诉人之子。被上诉人（原审被告）潍坊市潍城区人民政府。住所地：潍坊市潍城区北宫西街7999号。法定代表人孙修炜，区长。委托代理人史洋，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）潍坊市潍城区西关街道办事处北小于河村民委员会。住所地：潍坊市潍城区西关街道北小于河村。法定代表人王保存，村主任。委托代理人臧晨光，山东求是和信律师事务所律师。上诉人肖清胜诉被上诉人潍坊市潍城区人民政府（以下简称潍城区政府）、潍坊市潍城区西关街道办事处北小于河村民委员会（以下简称北小于河村民委员会）收回宅基地使用权批复一案，不服潍坊市潍城区人民法院作出的（2019）鲁0702行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：原告肖清胜系潍城区西关街道北小于河村（以下简称北小于河村）村民。2007年6月，北小于河村经潍坊市人民政府批复同意列入“城中村”改造范围。2018年5月，北小于河村民委员会在2012年、2013年本村“城中村”改造安置方案的基础上公布《西关街道北小于河村2018年“城中村”改造安置方案》。因包括肖清胜户在内的九户宅基地使用人拒绝腾退宅基地、拆除宅基地上房屋及其他附着物，阻碍了北小于河村改造工程的进度及村内道路施工，从而导致北小于河村改造拆迁安置工作不能顺利进行。2018年7月17日，该村经党支部、村民委员会全体成员会议和村民代表、自改委成员会议表决同意，决定拟收回该九户宅基地使用权并在该村村务公开栏内予以公告。同日，北小于河村民委员会向潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处提交《关于潍坊市潍城区西关街道北小于河村村民委员会要求收回高玉胜、杨德友、徐永太、刘继宗、肖清胜、肖清福、王守忠、丁玉芳、王西礼共九户宅基地使用权的申请》。2018年7月22日，潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处向潍城区政府层报提出《西关街道办事处关于北小于河村村民委员会要求收回高玉胜、杨德友、徐永太、刘继宗、肖清胜、肖清福、王守忠、丁玉芳、王西礼共九户宅基地使用权的请示》。2018年7月25日，潍城区政府根据层报材料，经审核作出案涉潍城政复〔2018〕5号《潍城区人民政府关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》，同意依法收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权，由村集体经济组织给予宅基地使用权人合理补偿和安置。肖清胜不服，提起本案诉讼。一审法院审理认为，潍城区政府作为县级人民政府，具有依法批准农村村民申请住宅用地的职权，也具有批准农村集体经济组织依法收回土地使用权的法定职责，其在本案中根据北小于河村民委员会通过潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处审核层报的申请，作出案涉批复属于其法定职责范围，其作为本案被告主体适格。北小于河村民委员会作为决定收回案涉宅基地使用权的主体，与潍城区政府作出的同意收回宅基地的批复以及本案处理有利害关系，可以作为第三人参加诉讼。本案的争议焦点是：一、潍城区政府作出案涉批复的行为是否可诉；二、潍城区政府作出的案涉批复是否合法。关于第一个争议焦点，案涉农村集体经济组织土地，潍城区政府根据北小于河村民委员会的申请材料，作出同意收回包括肖清胜等九户宅基地使用权的批复，无需其他行政机关另行作出相关行政决定，北小于河村民委员会即可依法收回肖清胜户的宅基地使用权，肖清胜作为该宅基地使用权人，该批复对其权利义务产生实际影响，故具有可诉性。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；…。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据该规定，因乡村公共设施及公益事业建设的需要，农村集体经济组织可以报请原批准用地的人民政府批准收回土地使用权。本案中，肖清胜所在的北小于河村经潍坊市人民政府同意列入“城中村”改造范围，其目的是改善村民居住环境，提高村民生活质量，符合该村绝大多数村民的利益，属于该村公益事业。北小于河村民委员会为推进旧村改造顺利开展，经民主议定程序征得全村绝大多数户同意后，层报潍城区政府申请收回包括上诉人在内的九户宅基地使用权，潍城区政府作出批复同意收回，符合上述法律规定。综上，潍城区政府作出的涉案批复，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖清胜的诉讼请求。案件受理费50元，由肖清胜负担。上诉人肖清胜不服一审判决上诉称，1、一审法院认定事实不清，偏离司法公正。根据《土地管理法》及其实施条例以及其他相关法律规定，《西关街道北小于河村2018年“城中村”改造安置方案》应为县级以上的土地行政主管部门依照有关法律规定作出，而不应由北小于河村民委员会、北小于河村党支部、自改委作出，且安置方案有诸多不合理合法之处。上诉人基于合理合法的理由，最终未与征收部门签订安置补偿协议、未拆除房屋。而非一审法院所认定的拒绝腾退房屋、阻碍改造工程的进度等。2、一审法院错误认定案涉土地性质，进而导致认定事实不清。根据上诉人提交的潍坊市国土资源局潍城分局的政府信息公开告知书，可以明确知道在2012年涉案土地已经被山东省人民政府同意批准征收为国有，同时案涉土地已通过挂牌方式出让，即山东万特置业发展有限公司所建设的万特公馆A、B区项目所用土地是国有土地，并非集体土地，而一审法院在事实认定过程中未调查清楚土地性质，将上诉人提交的上述证据认定为与本案无关，不予认证。3、一审法院混淆了公共利益与乡村的公益事业的概念，事实认定错误。本案是由潍坊市人民政府批准实施的“城中村”改造，从这个层面上来说是为了乡村的公益事业建设，那么涉案土地应为集体土地，属于不办理土地征收手续情形，且依法不能进行房地产开发。但是实际上案涉土地已经在2012年12月29日办理了转为建设用地的批复，并且山东万特置业发展有限公司通过挂牌方式竞得国有建设用地使用权，已经启动了征收程序，所以该村的“城中村”改造属于公益事业，不属于乡村的公益事业。4、被上诉人作出案涉批复，缺乏法律依据，依法应被撤销。由于案涉土地已被征收为城市建设用地，因此，对于上诉人所使用的土地及地上附属物的处理应按照《土地管理法》及实施条例进行，若上诉人拒不交出土地，应根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门按照法定的程序进行。被上诉人依据土地管理法第六十五条的规定，将上诉人使用的土地作为集体土地并同意收回，进而作出案涉批复，缺乏事实和法律依据，依法应予以撤销。5、被上诉人未尽到核实审查义务，作出案涉批复程序违法。根据村民委员会组织法第二十四条的规定，宅基地的使用方案属于村民会议讨论决定事项，因此，收回上诉人的宅基地使用权应由全体村民会议讨论决定。若要由村民代表大会讨论决定的，也需要由村民会议进行授权，本案并没有全体村民会议的授权材料，进行表决的是村民代表会议和自治改造委员会。被上诉人既没有提供证据证明全体村民会议授权的材料，又依据北小于河村民委员会违反程序作出的拟收回上诉人宅基地使用权申请作出案涉批复，程序违法。综上，一审法院认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人潍城区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，不管涉案土地为集体土地还是国有土地，并不影响上诉人所占有使用的土地系宅基地属性的事实；“城中村”改造项目本身即属于村镇公益事业；被上诉人收到收回宅基地申请后，经审查依据土地管理法第六十五条的规定作出涉案批复，适用法律和程序并无违法之处。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人北小于河村民委员会未提交书面意见。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……”根据该规定，因乡村公共设施及公益事业建设的需要，农村集体经济组织可以报请原批准用地的人民政府批准收回土地使用权。本案中，北小于河村村民委员会为推进“城中村”改造的顺利开展，经民主议定程序，作出拟收回包括上诉人在内的九户宅基地使用权并在该村村务公开栏内予以公告后，层报被上诉人潍城区政府申请收回该九户宅基地使用权，潍城区政府作出批复同意收回，符合上述法律规定。关于本案北小于河村“城中村”改造是否符合乡村公益事业建设需要的问题，一审判决在裁判说理部分已作充分阐述，本院同意其意见，二审不再赘述。关于上诉人提出的涉案批复程序违法的主张，本院认为，村民委员会组织法第二十四条规定的村民会议讨论决定事项中“宅基地的使用方案”，并非指本案所涉收回单户村民宅基地使用权的决定，北小于河村民委员会在层报收回涉案宅基地使用权的申请前，已按照村内民主议定程序并征求村民代表的意见，所属街道办事处的工作人员也就该事项进行了调查，在此基础上，潍城区政府经研究作出涉案批复，程序并无不当。综上，上诉人的上诉请求不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肖清胜负担。本判决为终审判决。审判长  李正良审判员  林少华审判员  李长明二〇二〇年三月三十日书记员  徐 铭