广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1658号上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：何峰，广州市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：吴杰贤，女，1971年7月16日出生，汉族。委托代理人：吴杰祺，男，1966年10月17日出生，汉族，系被上诉人哥哥。上诉人广州市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人吴杰贤行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告吴杰贤曾是广州市海珠区同心学校的教师。2018年9月25日，吴杰贤为解决其补发工资等问题，通过中国邮政特快专递向广州市教育局寄送了快递件，信封上寄件人的姓名、地址、联系方式具体明确，内件品名为“关于要求支付欠薪等的举报申诉书及附件”，收件地址为广州市西湖路83号，收件人单位为广州市教育局，收件人姓名、电话二栏空白。之后，该快递件被邮政快递退回，备注的退回原因是“无姓名电话，门卫拒收”。2018年12月11日，原告因邮件拒收问题向被告市政府申请行政复议，要求被告确认广州市教育局拒收群众来信的行为违法，并责令其对原告来信请求的事项依法作出处理，同时一并审查广州市教育局“来信无收件人姓名电话的，就拒绝接收”的规定，并追究相关负责人的责任。广州市教育局复议答复称：原告的复议申请已过时效；局内所涉处室自查没有收到过邮政快递签收电话或者要求，不存在拒收邮件问题。2019年1月29日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，认为广州市教育局门卫因原告寄送的邮件没有标明“收件人的具体姓名、电话”而拒收邮件的行为不属于“具体的行政行为”，原告的复议申请不符合行政复议案件的受理范围，决定驳回原告的行政复议申请。2019年2月1日，原告收到被告邮寄送达的被诉复议决定。原告不服被诉复议决定，提起了本案诉讼。请求：1.撤销被告作出的穗府行复〔2018〕2819号《驳回行政复议申请决定书》；2.判令被告继续审理原告于2018年12月10日提交的行政复议申请并作出行政复议决定书。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，公民申请行政机关履行保护财产权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民可以申请行政复议。本案争议焦点是原告申请复议事项是否属于上述规定的复议范围。对于上述争议焦点的审查，主要从以下三个方面分析认定：首先，原告提出的申诉事项是否属于广州市教育局法定职责范围。根据查明的事实，原告曾是教师，其去信广州市教育局的快递信封显示，信件内容为“关于要求支付欠薪等的举报申诉书及附件”，寄件人信息及其诉求表达清晰完整。根据《中华人民共和国教师法》第三十九条规定，教师对学校侵犯其合法权益、或者对学校作出处理不服提出申诉的，教育行政部门负有处理的法定职责。根据该规定，本案行政责任主体是广州市教育局，而非教育局内某一内设机构或者个人，原告以该局作为收件人寄出申诉材料并无不当，该局内设机构或具体经办人的职责分工，属于其内部工作安排，申请人是否知悉均不影响申诉权的合法行使。广州市教育局以“收件人的具体姓名、电话不详”为由而拒收的行为，拒绝履行行政职责，属于行政不作为。其次，广州市教育局门卫拒收信件应视作教育局的拒收。行政机关门卫对本机关的安全及秩序负有责任，基于上述目的，门卫工作人员对于群众来访、来信，可以行使必要的登记或安全检查，然后向行政机关相关部门如实通报、转达，门卫本身对此没有独立的意志和承责能力，其职权只能来源于行政机关的内部授权或委托，行为的后果也只能由行政机关承担。本案中，原告申诉信件寄出后，申诉行为就已初步完成，原告去信申诉的行为明显不影响广州市教育局的安全及秩序，门卫应当收取并转达信件，其拒收行为产生的相应法律后果当然也只能由广州市教育局承担。第三，原告针对门卫拒收信件提起复议的实质是请求复议机关审查行政机关的不作为行为。本案中，原告因学校涉嫌欠薪，以向广州市教育局去信的方式提出申诉，属于公民申请行政机关保护财产权利的情形，广州市教育局拒绝接受原告申诉，可能产生原告合法权益无法通过申诉途径救济的严重后果。原告申请复议的根本目的是敦促广州市教育局依法行使职责，畅通申诉路径，解决欠薪问题，并非仅是针对广州市教育局门卫的拒收行为，被告仅以门卫拒收信件不属于“具体行政行为”为由驳回原告的复议申请，没有全面审查原告的复议请求，没有回应原告的实质诉求，属于复议不作为，应予纠正。综上，被诉复议决定以门卫拒收信件不属于“具体的行政行为”，驳回原告行政复议申请的依据不足，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告市政府于2019年1月29日作出的穗府行复﹝2018﹞2819号驳回行政复议申请决定书；二、被告市政府在判决生效后60日内对原告吴杰贤的复议申请重新作出处理。本案诉讼费用50元由被告市政府负担。上诉人市政府上诉请求：撤销原判；维持穗府行复〔2018〕2819号《驳回行政复议申请决定书》；一二审诉讼费用由吴杰贤承担。事实和理由为：１、行政复议受理、审查程序合法。２、一审法院认定事实和适用法律错误。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公司、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”根据上述规定，“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，广州市教育局的门卫因被上诉人寄送的邮件没有标明“收件人的具体姓名、电话”而拒收其邮件的行为不属于“具体行政行为”，不符合行政复议受理范围。被上诉人的行政复议请求第一条明确要求行政复议机关确认广州市教育局拒收其来信的具体行政行为违法。上诉人作为复议机关，应主要针对行政复议申请人提出的具体行政复议请求来审查行政机关作出的具体行政行为的合法性和合理性，而不宜随意扩大行政复议请求的审查范围。被上诉人请求中认为广州市教育局拒收其来信的行为属于具体行政行为，并要求确认违法。上诉人针对被上诉人的具体行政复议请求，依法审查了广州市教育局的门卫因被上诉人寄送的邮件未标明“收件人的具体姓名、电话”而拒收的行为是否属于“具体行政行为”，并根据《行政复议法》认定该行为不属于具体行政行为，不符合行政复议受理范围，从而驳回行政复议申请，符合相关法律，并无不妥。３、《中华人民共和国邮政法》第二十三条规定“用户交寄邮件，应当清楚、准确地填写收件人姓名、地址和邮政编码……。”本案中，被上诉人的邮件没有填写收件人具体姓名，不符合上述法律规定。４、上诉人在本案行政复议期间，本着以人为本原则，与广州市教育局进行了沟通，广州市教育局同意派出专人接收被上诉人的信件并加以处理，但被上诉人予以拒绝。综上，穗府行复〔2018〕2819号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求二审法院撤销原判，由被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人吴杰贤答辩称：１、广州市教育局工作人员在行政管理活动中行使行政职权，针对被上诉人寄送的以举报申诉书为内容的邮件作出拒收的单方行为是具体行政行为。２、被上诉人寄送的邮件符合《邮政法》规定，原邮电部制定的《国内特快专递邮件处理规则》第四十一条规定：“收寄特快专递邮件应办理下列手续：（四）……。２.在规定位置填写收寄件人的详细地址、姓名（或单位名全称）、邮政编码和电话号码并由交寄人员签名……”。因此，被上诉人ＥＭＳ信函写明收件人是单位名称符合规定。３、原审判决有两处笔误：第三页第11行：“教育局派人接收了原告的信件”,应删除“了”字。第四页第4行“2008年12月11日”应更改为“10日”。本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政复议纠纷，二审争议焦点为穗府行复〔2018〕2819号《驳回行政复议申请决定书》的合法性。《中华人民共和国教师法》第三十九条规定：“教师对学校侵犯其合法权益、或者对学校作出处理不服提出申诉的，教育行政部门负有处理的法定职责”。原邮电部制定的《国内特快专递邮件处理规则》第四十一条规定：“收寄特快专递邮件应办理下列手续：（四）……。２.在规定位置填写收寄件人的详细地址、姓名（或单位名全称）、邮政编码和电话号码并由交寄人员签名……”。广州市教育局是受理广州市籍老师对学校侵犯其合法权益提出申诉的行政主体，吴杰贤寄给广州市教育局快递信封的信件内容一栏显示为“关于要求支付欠薪等的举报申诉书及附件”，吴杰贤向广州市教育局提出要求支付欠薪的申诉诉求表达清晰完整，写明了申诉单位名全称并办理了正常的邮件寄送，该邮件是吴杰贤向广州市教育局提出申诉的书面载体，符合其因被欠薪问题以邮寄形式书面向广州市教育局提出申诉的实质和形式要件。现广州市教育局门卫以吴杰贤寄送的邮件未标明“收件人的具体姓名、电话”为由拒收，该拒收行为与拒收事由没有法律依据，应当视为广州市教育局对吴杰贤的申诉拒绝履行行政职责，是广州市教育局对吴杰贤作出的具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）款规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的……。”吴杰贤针对门卫拒收信件向市政府提起复议并非仅是针对广州市教育局门卫的拒收行为，其实质是请求市政府审查广州市教育局的行政不作为行为，目的是敦促广州市教育局依法行使职责，畅通申诉路径，属于行政复议受理范围，市政府应当依法受理并作出审查认定。市政府以门卫拒收信件不属于“具体行政行为”为由驳回吴杰贤复议申请，事实和法律依据均不足。一审法院判决撤销涉案复议决定书，并责令市政府重新作出处理，事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。市政府关于其拒收邮件的行为不属于具体行政行为，吴杰贤的邮件没有填写收件人具体姓名，不符合上述法律法规的规定的主张，均因理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉请求的事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年三月十一日书记员  饶 晔