重庆市第五中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)渝05行赔终2号 上诉人（原审原告）王心明，男，汉族，1952年10月30日出生，住重庆市南岸区。 上诉人（原审被告）重庆市綦江区隆盛镇人民政府，住所地重庆市綦江区隆盛镇。 法定代表人余安全，镇长。 上诉人王心明因与上诉人重庆市綦江区隆盛镇人民政府（以下简称隆盛镇政府）不履行土地复垦法定职责违法附带提起行政赔偿一案，不服重庆市南岸区人民法院(2019)渝0108行赔初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：王治华系重庆市綦江区隆盛镇莲花谭家岩组村民。王治华在该村有住宅74.02平方米，房屋结构为土木结构，产权证证号为207房地证2011J字第X号，该房屋系与其儿子王星元的房屋连在一起的夹心房。2011年11月28日王治华填写了《綦江县户籍制度改革转户居民自愿退出宅基地及附属设施用地申请表》，申请将宅基地及附属设施用地114.08平方米退出复垦，该村委会签署意见为：申请属实，并盖了公章。同日，填写了《綦江县户籍制度改革转户居民自愿退出宅基地及附属设施用地现场核查登记表》，在该表中，户主及家庭成员意见栏，王治华签了字；现场登记人员意见栏，村、社干部袁紫忠、黎清林、杨昌桥签了字，同时盖了村民委员会公章；在集体经济组织栏签署：情况属实的意见，同时加盖了村委会的公章；在该表登记单位处加盖了隆盛镇政府公章。同日，王治华为甲方，隆盛镇莲花村为乙方，綦江县土地开发整理中心为丙方，签订了《綦江县户籍制度改革转户居民自愿退出宅基地及附属设施用地协议》（适用于暂不能复垦的宅基地及其附属设施用地），该协议约定：王治华的宅基地及附属用地114.08平方米，自愿退出，由丙方支付16427.52元。同时还约定，甲方（王治华）及时搬迁腾退宅基地、附属设施用地及其范围内的房屋等建（构）筑物、附关物，于2012年4月30日前向乙方（隆盛镇莲花村）交付该宗宅基地、附属设施用地及其范围内的房屋等建（构）筑物、附关物。该协议只有王治华和莲花村签名、盖章。丙方綦江县土地开发整理中心未签名盖章。 2012年2月13日，隆盛镇政府制作的《綦江县户籍制度改革居民自愿退出宅基地及附属设施用地审批表》中有王治华户复垦面积，以及隆盛镇政府制作的《綦江区户籍制度改革转户居民退地及补偿情况统计表》中，也载明：王治华退地情况，隆盛镇政府制作的《綦江区隆盛镇黄山村等（5）个村农村建设用地复垦项目图斑台帐》上也载明了王治华退出土地的情况。2012年4月7日，村、社有关干部邱中云、杨昌桥、黎清林等对王治华的拟退出的土地进行了勘丈，同日隆盛镇政府作出了《整户农转城退出宅基地的公示》，对王治华等三户的退出宅基地的情况进行了公示。同日，隆盛镇政府和隆盛镇莲花村委员会共同在王治华《去向证明（投亲靠友）》，并在该证明上加盖公章，在该证明中载明：“该户户主年老体弱，生活不能够自理，早已搬迁至其子女王心明家中，宅基地已申请退出”。2011年12月23日，万盛区万东镇红枫社区出具证明，也证实王治华居住在万盛区X的王心明家中。2012年4月8日，王治华出具承诺书，在该承诺书载明：“现我自愿退出位于綦江县隆盛镇莲花村谭家岩社的宅基地（集体土地建设用地使用权证号X）及其附属用地，并交付隆盛镇政府处理。”王治华在履行完上述手续后，将房产证等资料交给了村社干部并交了拆房押金，同时腾空了房屋。庭审隆盛镇政府承认，村、社干部行为可视为接受其委托行使。 一审另查明，王心明系王治华之子，王治华于2015年6月10日留有遗嘱，其房屋由王心明一人继承，王治华于2016年去世。王心明系退休教师，未在当地居住，现案涉房屋已经垮塌。 一审还查明，2015年王治华曾向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼要求确认隆盛镇政府的复垦行为违法，经重庆市第五中级人民指定该院管辖，诉讼期间，隆盛镇政府承诺以其他方式补偿王治华，王治华为此撤诉，但事后隆盛镇政府未按承诺履行，王心明遂再次提起诉讼。 一审法院认为，关于户籍制度改革中，转户居民退出宅基地及附属设施用地处置有关事宜，国家没有统一的法律、法规、规章规定。主要执行依据是地方各级人民政府的规范性文件。 《重庆市人民政府办公厅关于户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关事宜的通知》（渝办发[2011]353号）文件，明确了转户居民宅基地及附属设施用地处置政策。王治华作为当时农转城人员，提申请退出宅基地，从而获得相应补偿，符合当地政策规定。 《重庆市人民政府办公厅关于农民工户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关政策问题的通知》（渝办发[2012]255号）文件第一部分规定，“户籍制度改革转户居民提出退地申请后，区县（自治县）人民政府应组织乡镇人民政府（街道办事处）、土地行政主管部门在3个月内完成审核工作，报区县（自治县）人民政府审批。”规定了乡镇人民政府在退地复垦工作中的审核职责。该文件在第二部分“关于夹心房、连体房等暂不能复垦宅基地及附属设施用地的处置问题”中规定，“继续稳步推进夹心房、连体房等暂不能复垦宅基地及附属设施用地管理、退出和利用工作。区县（自治县）人民政府作为已退出的夹心房、连体房等暂不能复垦宅基地及附属设施用地管理的责任主体，应组织乡镇人民政府（街道办事处）加强监管，张贴安全告示、组织人员巡查，及时排除安全隐患，并通过房屋置换、危旧房改造和新农村建设等方式盘活利用。......，”又进一步明确规定了隆盛镇政府对腾空房屋的监管职责。 《重庆市綦江区人民政府办公室关于綦江区户籍制度改革转户居民农村宅基地及其附属设施用地处置有关事宜的通知》綦江府办发[2012]95号文件第四部分第一项规定，街办事处（镇人民政府）职责为：1、统筹本辖区内的户改和农村集体建设用地复垦工作；2、按照区户改办的要求安排人员，落实力量，限定时间，做好户改退地宅基地相关工作；3、按农村集体建设用地复垦的要求，做好退出宅基地及附属用地复垦的相关工作；4、转户居民交出房地产权证、土地使用证、腾空房屋后，房屋及其安全的管理工作及处置。该文件也规定了乡镇人民政府在复垦工作中职责。 根据上述文件规定，在土地复垦工作中，隆盛镇政府作为乡镇人民政府，既有按农村集体建设用地复垦的要求，做好退出宅基地及附属用地复垦的相关工作的职责，同时还有对转户居民交出房地产权证、土地使用证、腾空房屋后，房屋及其安全的管理工作及处置的职责。结合到本案而言，隆盛镇政府受理王治华的退出宅基地提交申请后，指派人员对王治华房屋进行了测绘，同时收取了王心明房屋的房产证、资料、拆除房屋的押金，并对退出宅基地情况进行了公示，然后按规定完成了申报工作，履行了复垦工作的部分职责。而王治华也按协议约定腾空了房屋，离开原籍，应视为王治华向隆盛镇政府交出了房屋，隆盛镇政府就应按前述文件的相关规定履行对该房屋的监管职责，特别是其后在明知王治华户未能通过复垦审批且已离开原籍的情况下，未将报批结果及时通知王治华并将其房屋交还王治华管护，至使该房屋因无人管护而垮塌，隆盛镇政府具有一定的责任，隆盛镇政府的行为属在复垦工作中未完全履法定职责。庭审中隆盛镇政府也未举示对该房屋履行了监管职责或及时通知了王治华的证据。隆盛镇政府在受理王治华的退出宅基地提交申请后，在具体办理时有些工作是隆盛镇政府亲自参与的，有些工作是隆盛镇政府指派相关人员参与的，但其法律责任均应由隆盛镇政府承担。王治华去世后，其房屋按其遗嘱由王心明继承，因此，王心明享有相应权利。 2015年王治华曾就土地复垦事项提起行政诉讼，当时庭审中王心明已经知晓土地复垦未获批准，且从当时庭审提供的照片来看，该房屋并未完全垮塌，只是房屋有损坏，因此，对该房屋的管护责任当时就由隆盛镇政府转由王心明自行承担，王心明房屋现在垮塌并不能完全归责于隆盛镇政府在复垦工作中的不履行、拖延履行法定职责行为。同时，2015年王治华起诉时，经调解隆盛镇政府同意以其他方式补助王治华修复房屋，由此也可以证明当时房屋是未垮塌的。现在王心明提起行政赔偿诉讼，要求隆盛镇政府对房屋恢复原状，该请求该院不予支持，因为王心明的房屋并非隆盛镇政府拆除，而且王治华当初自愿向隆盛镇政府申请退出宅基地及其附设施，其目的本身就是要求拆除该房屋将宅基地退还政府并获得政府的相关补偿，现在既然房屋垮塌了，也就无恢复原状的必要，但基于隆盛镇政府的不履行、拖延履行法定职责已被该院确认违法，且该行为与损害发生过程和结果有一定的因果关系，结合该房屋如果土地复垦获批实际所得款项，酌情由隆盛镇政府给予王心明适当赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和行政诉讼法〉的解释》第九十八条的规定，判决：“由被告重庆市綦江区隆盛镇人民政府赔偿原告王心明所有的位于重庆市綦江区X房屋损失款16500元。（该款限本判决生效十日内支付）” 王心明不服一审判决，上诉称：隆盛镇政府以王心明宅基地复垦收集资料为由没收或注销了王心明的不动产权证等，使王心明失去了管理和维修房屋的权利。王治华退出宅基地复垦的事实成立，并完成一切审批手续，包装进项目，只待镇政府组织实施，镇政府已拖延近十年仍未实施也未监管致使房屋垮塌。王治华的房屋具有合法产权，当时同类结构的农用住房征地拆迁标准是每平方米补偿2800元，同类结构城镇住房征地拆迁标准每平方米补偿4200元。镇政府的不作为行为违法，应当负全部赔偿责任。请求支持其诉讼请求并退还房权证等资料。 隆盛镇政府不服一审判决，上诉称：一审法院违反法定诉讼程序，隆盛镇政府不具备复垦行政违法行为的主体资格。一审判决认定事实和适用法律错误，缺乏证据支撑。隆盛镇政府从未接收过王治华的房屋，不具备管护王治华房屋的法定职责。王治华作为私有房屋的合法权利人，从未委托隆盛镇政府对其房屋进行管护，隆盛镇政府无任何义务与责任将其房屋交还王治华，该房屋的垮塌与隆盛镇政府无任何法律上的关联性。隆盛镇政府已经完全履行在复垦工作中的法定职责，王治华早在2015年起诉隆盛镇政府时，已知晓其房屋未能复垦，无任何法律法规要求隆盛镇政府有职责通知王治华未能复垦。一审判决认定事实与判决结果前后矛盾。请求撤销一审判决，驳回王心明的诉讼请求。 二审审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，国家对转户居民退出宅基地及附属设施用地处置的相关事宜没有统一的法律、法规、规章规定，执行的主要依据是地方各级人民政府的规范性文件。根据《重庆市人民政府办公厅关于农民工户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关政策问题的通知》（渝办发[2012]255号）的规定，乡镇人民政府在宅基地及附属设施用地退出工作中负责对转户居民的退地申请进行审核、报批，对夹心房、连体房等暂不能复垦宅基地及附属设施用地进行管理等。据此，上诉人隆盛镇政府在宅基地及附属设施用地退出工作中负有审核、报批以及对腾空房屋进行监管的法定职责。本案中，隆盛镇政府受理王治华自愿退出宅基地及附属设施用地申请后，指派人员对王治华房屋进行测绘并对退出宅基地情况进行公示，按规定完成申报工作，收取王治华房屋的产权证等资料、拆除房屋的押金，应认定为履行了复垦工作的部分职责。王治华腾空房屋离开原籍，将房屋产权证等资料及拆除房屋租金交付隆盛镇政府，应视为王治华向隆盛镇政府交出房屋，隆盛镇政府按照相关文件规定对该房屋负有监管的职责。但是，在王治华户未能通过复垦审批且已离开原籍的情况下，隆盛镇政府未及时通知王治华户审批结果并将房屋交还王治华户管理，导致该房屋无人管理而垮塌，隆盛镇政府的行为属于在履行复垦工作中未尽到妥善的监管责任。隆盛镇政府未妥善履行监管责任的行为已被法院确认为违法，该行为与房屋垮塌的损害结果之间亦具有一定的因果关系。同时，王治华曾于2015年就土地复垦事项提起行政诉讼，在该案庭审中王心明作为王治华的委托代理人参与诉讼应当知晓其房屋未能通过复垦审批，且从当时庭审提供的照片看，该房屋仅有损坏并未完全垮塌，王治华、王心明作为房屋的权利人对房屋未进行任何管理的消极不作为与房屋垮塌亦存在一定的因果关系。一审法院综合考虑王治华自愿申请退出宅基地及其附属设施的目的，结合该房屋如果通过复垦获批可能取得的款项酌情认定赔偿金额为16500元，并无不当。 综上，上诉人隆盛镇政府和上诉人王心明的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分、审理程序合法、适用法律正确，依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市綦江区隆盛镇人民政府负担25元，由上诉人王心明负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  冉崇高 审判员  周 琦 审判员  陈 霞 二〇二〇年三月三十日 书记员  刘素馨