江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏10行终35号 上诉人（原审原告）吴庆生，男，1956年10月5日生，汉族，住仪征市。 委托代理人吴升标，住仪征市，系吴庆生之子。 被上诉人（原审被告）仪征市月塘镇人民政府，住所地仪征市谢集街道中兴路118号。 法定代表人陈阳，镇长。 委托代理人尤志明，江苏宗申律师事务所律师。 委托代理人王飞，江苏宗申律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仪征市月塘镇长兴村村民委员会，住所地仪征市月塘镇长兴村铜西组。 法定代表人李相林，主任。 委托代理人尤志明，江苏宗申律师事务所律师。 委托代理人王飞，江苏宗申律师事务所律师。 原审第三人许振，男，1962年6月6日生，汉族，住仪征市。 原审第三人徐富祥，男，1974年1月23日生，汉族，住仪征市。 上诉人吴庆生因与被上诉人仪征市月塘镇人民政府（以下简称月塘镇政府）、被上诉人仪征市月塘镇长兴村村民委员会（以下简称长兴村委会）、原审第三人许振、徐富祥要求确认搬迁安置协议无效一案，不服扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2016年11月2日，长兴村委会就吴庆生户的集中居住搬迁与吴庆生的亲属许振、徐富祥签订了《月塘镇农民集中居住搬迁安置协议书》（以下简称搬迁协议），协议约定了吴庆生户搬迁补偿等相关事项。月塘镇搬迁安置办公室作为见证方，在协议上盖章确认。 原审查明：2015年上半年，月塘镇根据仪征市委、市政府推进农民集中居住区建设的实施意见和仪征市城乡建设用地增减挂钩工作实施意见的要求，决定实施土地增减挂钩项目和农民集中居住区建设项目，长兴村吴南组动员全组集中搬迁居住，村民住房搬迁、安置和安置房建设等实行自愿协议方式。至2015年12月底前，长兴村吴南组只有吴庆生户未搬迁，其他农户已全部搬迁结束。后吴庆生的亲属徐富祥、许振就吴庆生户的搬迁补偿与长兴村委会进行商谈，于2016年5月对吴庆生户进行搬迁，吴庆生户房屋交付拆除。2016年11月2日，长兴村委会就吴庆生户搬迁补偿问题，与吴庆生的亲属徐富祥、许振补签了搬迁协议，协议约定长兴村给予吴庆生户各类补偿152040元。2016年12月21日，长兴村委会就吴庆生户的搬迁安置补偿又签订了一份《月塘镇农民住房搬迁协议》，该协议由吴庆生的儿子吴升标代签。协议约定了上述搬迁补偿费用，吴庆生同意由月塘镇政府统一代建安置房，并自愿搬迁到农民集中区拿代建房，并按协议约定主动配合村委会工作，长兴村委会负责为吴庆生办理建房手续的报批工作等等。同日，吴升标领取了吴庆生户的树木、茶叶、池塘等补偿款112960元。2017年1月15日，吴庆生领取了房屋搬迁补偿款152040元。2019年1月18日，吴庆生诉至原审法院，要求确认徐富祥、许振签订的搬迁协议无效。 在审理过程中，一审法院依法向许振、徐富祥进行了调查：“问：搬迁协议上是你们两个签字的，你们能不能讲一下具体的情况？许振：从开始谈这个事情，包括价格，都是我们两个谈的，吴庆生从来没有出过场，开始动员搬迁的时候吴庆生认为房屋评估价格低了，不愿意拆房子，然后我们与政府协商，一直谈到满意的价格，吴庆生的儿子吴升标同意，并且还感谢我们。问：吴庆生为什么不出面签字？许振：他只想要钱，不想出面。问：你们两个在协议上签字后，有没有告知吴庆生？许振：谈好事之后，一分钟之内就打电话给了吴升标，他表示感谢，感谢我和徐富祥。徐富祥：协议签好之后我打电话给吴升标告知了这个事情。” 原审认为：关于原告吴庆生要求确认被诉搬迁协议无效是否有事实根据和法律依据问题，首先，被诉搬迁协议是房屋拆除后就搬迁房屋的补偿问题补签的协议。对于由原告亲属签订的该份协议，被告有理由相信行为人有代理权，因两第三人系原告的亲属，从其向本院陈述的内容以及被告提供的两第三人的证明材料内容来看，应该是客观真实的，而且从搬迁前后的发展情况来看也符合常理。事后原告的儿子吴升标又补充签订了第二份搬迁协议，同时，吴庆生领取了房屋搬迁的各项补偿款，也没有提出异议，应视为是一种对原告亲属签订协议的追认行为，应认定协议合法成立。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了确认合同无效的五种情形，原告所称被告在没有收到原告任何委托的情况下，与其他人签订原告的房屋搬迁安置协议损害了原告的合法权益的诉称意见，无证据支持且违反诚实信用原则。被诉的搬迁协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的应确定无效的法定情形，故原告要求确认搬迁协议无效的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告吴庆生的诉讼请求。 上诉人吴庆生上诉称：1、第一份协议应为无效协议。协议违反了法律法规的强制性规定。上诉人吴庆生的宅基地在2016年10月25日已被依法征收，但在2016年12月21日签订的协议中，被上诉人仅给予上诉人搬迁补偿而不是拆迁补偿；被上诉人要求上诉人搬迁，其依据的是市委市政府推进农民集中居住区建设的实施意见和仪征市城乡建设用地增减挂钩工作实施意见，但被上诉人没有提供任何文件来支撑这个依据，事实上仪征市委、市政府也没有出台过被上诉人所称的文件；长兴村委会是村民自治组织，不具有行政主体资格，也无权签订拆迁协议；两份协议内容完全不同，且在庭审中被上诉人已变相承认了第一份协议无效。2、一审法院认定事实不清。一审法院认定上诉人同意拿代建房错误，对原审第三人调查内容不实，基本逻辑认定错误，推定原审第三人具有代理权错误，认定上诉人主动交房不符合事实，村民代表会议记录表决情况及现场照片没有具体日期，不客观真实。综上，请求二审法院：1、依法撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用和公告费用由被上诉人承担。 被上诉人月塘镇政府辩称：1、月塘镇政府不是本案适格主体。村民委员会是基层群众性自治组织，月塘镇政府与长兴村委会并非领导与被领导关系，而是指导与协助的关系。月塘镇政府并没有实施涉案房屋搬迁谈判、签订协议及涉案房屋的腾房、交房后的拆除行为，根据合同相对性原则，其法律效力仅在合同双方之间产生，不能约束第三人；2、长兴村委会与徐富祥、许振签订的搬迁协议合法有效；3、搬迁补偿行为并非具体行政行为，不存在上诉人所称将其宅基地征收为国有建设用地的事实，涉案房屋的宅基地仍是农村集体土地的性质，长兴村委会拟对涉案房屋的宅基地进行土地复垦。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人长兴村委会辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法；2、被诉搬迁协议合法有效，未违反法律法规的强制性规定。签订该份协议的目的是实施土地增减挂钩项目和农民集中居住区建设项目，采取自愿搬迁的形式，目的是增加耕地有效面积，提高耕地质量，集约利用建设用地，并非拆迁、征收，搬迁滕让出的地块拟整理复垦，仍是农村集体土地性质。虽然签订协议的主体不是吴庆生本人，但长兴村委会有理由相信徐富祥、许振是代表吴庆生与村委会签订协议的，且协议的签订也不具有合同法第52条规定的无效情形；3、长兴村委会虽非行政主体，但可以依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，有权就本村住房搬迁、安置和安置房建设等问题与村民签订协议。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人徐富祥、许振未提交答辩意见。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。 经审理查明：2009年6月29日，仪征市委、市政府下发仪委发（2009）37号《关于推进农民集中居住区建设的实施意见》，文件提出以集约利用土地资源为前提，以改善农民居住条件为目标，以聚集多方投入为手段，按照“一次规划、分步实施、分类指导、稳妥推进”的原则，全面推动农民集中居住区建设。文件同时明确各乡镇（办事处）是建设工作的组织推进主体，各村是建设工作的具体实施主体。2012年8月24日，仪征市政府下发仪政发（2012）139号《市政府关于进一步做好“万顷良田建设工程”和城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》，对全市“万顷良田建设工程”和城乡建设用地增减挂钩工作提出意见。 根据上述两个文件的要求，从2015年上半年开始，月塘镇所属的长兴村决定对吴南组实施整体搬迁，搬迁采取自愿协商，异地建新，集中居住的方式。截止到2015年12月底前，吴南组其他农户已全部搬迁完毕，只剩吴庆生户未搬迁。因吴庆生户认为补偿标准低而迟迟不愿搬迁，月塘镇政府及长兴村委会决定不再对吴庆生户实施搬迁。后吴庆生户委托其亲属徐富祥、许振就吴庆生户的搬迁问题与长兴村委会进行商谈。2016年5月，吴庆生户腾空房屋并交付拆除。2016年11月2日，长兴村委会就吴庆生户搬迁补偿安置，与徐富祥、许振补签了被诉搬迁协议，协议约定长兴村给予吴庆生户房屋及附属物搬迁补偿152040元，月塘镇政府搬迁安置办公室作为见证方于2016年11月23日在协议上盖章。 2016年12月21日，长兴村委会就吴庆生户的搬迁安置补偿又签订了一份《月塘镇农民住房搬迁协议》，该协议由吴庆生的儿子吴升标代签。协议除约定各项补偿金额152039.90元外，在第三条第4项中增加了手书的“需要安排宅基地”。该协议在村建所、搬迁办两栏没有盖章。同日，吴升标向长兴村委会出具领条一份，领到长兴村补助吴庆生户树木、茶叶及水塘等计112960元。截止到2018年3月21日，吴庆生通过“一折通”已领取房屋搬迁全部补偿款265000元。2019年1月18日，吴庆生诉至邗江区人民法院，要求确认被诉搬迁协议无效。 另查明：许振是吴庆生的连襟，徐富强是吴庆生的内侄。吴庆生户的房屋被拆除后，所占用的土地至今未用于任何项目建设。 本院认为：本案的争议焦点在于，上诉人吴庆生要求确认徐富祥、许振签订的搬迁协议无效，是否具有相应的事实与法律依据。对此分述如下： 第一，上诉人吴庆生的起诉属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以向人民法院提起诉讼。2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，上诉人吴庆生在一审中的诉讼请求是要求确认搬迁协议无效。就其所诉的搬迁协议而言，其签订主体一方为长兴村委会，见证方为月塘镇搬迁安置办公室；其目的是在不改变土地性质的前提下，改善农民居住环境和条件，节约土地资源；其约定的内容是对吴庆生的房屋实施整体搬迁并给予相应的安置补偿，均体现的是行政法上的权利义务关系。因此，本案被诉的搬迁协议属行政协议，上诉人吴庆生就此提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。两被上诉人提出的涉案协议不属于行政协议的辩解不能成立，本院不予支持。 第二，月塘镇政府及长兴村委会是本案适格被告。对于类似新农村建设中的协议搬迁，究竟是哪一级政府、部门或者是村民委员会可以代表公共利益一方与行政相对人签订，现有法律、法规或规章并无明确规定，从不改变土地性质和行政管理有效性角度来看，应认为乡镇政府或所属村委会都具备签订搬迁协议的主体资格。对此，在仪征市委、市政府下发的仪委发（2009）37号《关于推进农民集中居住区建设的实施意见》中，也明确了各乡镇（办事处）是建设工作的组织推进主体，各村是建设工作的具体实施主体。由于长兴村委会是被诉搬迁协议的签订主体，月塘镇政府既是协议见证一方，也是农民集中居住区建设的推进主体，因此，月塘镇政府及长兴村委会都是本案适格被告。上诉人提出的长兴村委会不具有签订被诉搬迁协议主体资格的上诉理由以及被上诉人月塘镇政府提出的其不是本案适格被告的辩解都不能成立，本院不予支持。 第三，被诉搬迁协议有效。首先，许振、徐富祥签订被诉搬迁协议的代理行为有效。一方面，被诉搬迁协议是在两被上诉人已决定对吴庆生户不再实施搬迁的情况下，经许振、徐富祥利用个人关系进行协调，两被上诉人才同意恢复对吴庆生户实施搬迁而达成的。从搬迁洽谈整个过程以及许振、徐富祥与吴庆生户的亲属关系来看，两被上诉人有理由相信许振、徐富祥有权代表吴庆生户签订被诉搬迁协议；另一方面，从一审法院向许振、徐富祥所作的调查笔录看，两人都一致陈述，从洽谈与签订协议，均得到了吴庆生户的委托，且在协议签订后的第一时间内，均把协议的相关内容向吴升标进行了反馈，吴升标未提出异议并表示感谢。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条“相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效”的规定，徐富祥、许振签订协议的代理行为有效。其次，被诉搬迁协议不具有无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，一方面，上诉人吴庆生原享有的宅基地在房屋搬迁后并未用于任何建设，土地性质也未改变，因此，也就不存在两被上诉人在搬迁协议签订过程中存在重大且明显违法的情形；另一方面，被诉搬迁协议的签订是在自愿、协商的基础上达成的，也不具有合同法第五十二条规定的无效情形。由于被诉搬迁协议是有效的，不具备上诉人所主张的无效情形，因此，对上诉人提出的该点上诉理由，本院不予支持。上诉人还提出，2016年11月2日签订被诉搬迁协议时，省政府的征地批文已于2016年10月25日下发，此时就不应采用协议搬迁方式。对此，一方面，长兴村吴南组的整体搬迁开始于2015年上半年，早于省政府征地批文的下发时间，虽然签订被诉搬迁协议时，省政府的征地批文已经下发，但为了搬迁项目实施标准的同一性，也宜采用协议搬迁的方式，否则会造成同一项目内不同住户不同标准，从而引发社会矛盾，不为法律所提倡。同时，截止到2018年3月21日，上诉人已经领取了房屋搬迁的全部补偿款,对协议搬迁行为予以了认可；另一方面，从勘查情况看，省政府征地批文所涉的华能风电升压站并未占用吴庆生户原有的宅基地。因此，上诉人的该点上诉理由亦不能成立，本院不予支持。 第四，本案争议实属协议履行纠纷。结合上诉人吴庆生在一、二审中的诉讼理由，本案的争点不在于被诉搬迁协议是否有效，而在于上诉人吴庆生认为按照后来达成的补充协议，长兴村委会需要安排宅基地供其建房；而长兴村委会认为，到农民集中居住区选择安置房，其土地性质也属宅基地。对此，本院认为，由于双方对搬迁协议的内容约定不明确，导致对协议的履行产生了争执，在此情形下，协议各方应采取协商的方式消除分歧、解决问题。如长兴村尚有可用于农民建房的宅基地，在不违反农民集中居住、集约土地资源、符合村镇建设规划的前提下，可以考虑给上诉人吴庆生安排宅基地；如单独安排宅基地确属客观不能，则上诉人也要理性对待，选择适当的安置方式，依法维护自己的安置利益。 综上，一审法院判决驳回吴庆生的诉讼请求正确，本院应予维持。吴庆生的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴庆生承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇二〇年三月三十日 书记员 居 真 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；