湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2261号上诉人（原审原告）:余丹，女，汉族，1971年8月6日出生，住湖南省汨罗市。上诉人（原审原告）:李仁贵，女，汉族，1975年7月7日出生，住湖南省汨罗市。上诉人（原审原告）:李萼晴，男，汉族，1943年9月29日出生，住湖南省汨罗市。上诉人（原审原告）:李仁进，男，汉族，1970年12月22日出生，住湖南省汨罗市。上诉人（原审原告）:吴爱兰，女，汉族，1950年7月7日出生，住湖南省汨罗市。上述五位上诉人的共同委托代理人：朱晓彬，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汨罗市人民政府，住所地：湖南省汨罗市建设西路22号。法定代表人：朱平波，该市市长。委托代理人：周涛，该市政府工作人员。原审第三人：汨罗市汨罗镇人民政府，住所地：湖南省汨罗市汨罗镇人民政府机关院内。负责人：许达，该镇镇长。委托代理人：吴海云，该镇副镇长。上诉人余丹、李仁贵、李萼晴、李仁进、吴爱兰（以下简称余丹等五人）与被上诉人汨罗市人民政府（以下简称汨罗市政府）、原审第三人汨罗市汨罗镇人民政府（以下简称汨罗镇政府）确认强拆行政行为违法一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：余丹等五人共有的房屋位于汨罗市，2018年1月16日，汨罗市政府作出《汨罗市人民政府房屋征收决定书》（汨政房征字［2018］002号），称因汨罗市沿江二期及劳动路棚户区改造建设需要，决定对汨罗市沿江二期及劳动路棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上房屋及附属物进行征收，余丹等五人位于汨罗市的房屋位于该项目征收范围内。因余丹等五人未在规定的签约期限内与房屋征收部门达成征收补偿协议，2018年2月13日，汨罗市政府对余丹等五人作出《汨罗市人民政府房屋征收补偿决定书》。余丹等五人因不服汨罗市人民政府作出的《汨罗市人民政府房屋征收决定书》（汨政房征字［2018］002号）以及《汨罗市人民政府房屋征收补偿决定书书》（汨政征补决字［2018］001号）向原审法院另案起诉要求撤销该房屋征收决定以及房屋征收补偿决定书，原审法院于2018年10月24日分别作出（2018）湘06行初95号、（2018）湘06行初94号行政判决书，判决驳回了余丹等五人的诉讼请求，本院以（2018）湘行终1912号和（2018）湘行终1913号行政判决书维持了一审判决。2018年2月14，余丹等五人的房屋被不明人员强制拆除，拆除时余丹等五人不在现场，事后李仁进到达拆除现场后向公安机关报案，并向公安机关申请立案查处，但汨罗市公安局未作出查处决定，李仁进以汨罗市公安局不作为为由向汨罗市人民法院提起诉讼，案号为（2018）湘0681行初25号，汨罗市人民法院裁定驳回了李仁进的起诉。汨罗市公安局在答辩状中称在2018年2月14日只有汨罗镇政府干部刘卫关于汨罗镇瞭家山廉租房拆迁的报警记录，刘卫报警事项内容与李仁进诉讼中提到内容一致，没有发现李仁进的报警记录。汨罗市人民法院在（2018）湘0681行初25号行政裁定书中认定李仁进房屋系由汨罗市政府组织拆除。余丹等五人认为根据汨罗市公安局向法院提交的答辩状、证据材料及汨罗市人民法院裁定书可以认定是汨罗市政府拆除了其涉案房屋，故以汨罗市政府为被告起诉至原审法院，要求确认汨罗市政府强制拆除其房屋的行政行为违法。原审法院受理本案后于2019年5月31日第一次开庭审理，在第一次开庭审理过程中，汨罗市政府称其未组织实施，也未指令、授权其他单位拆除余丹等五人的涉案房屋，对涉案房屋被拆除不知情，并称经事后了解是汨罗镇政府在2018年快过年时擅自拆除的，事先未报告汨罗市政府也未取得汨罗市政府的批准或授权。但在第一次开庭审理过程中，汨罗市政府没有提交汨罗镇政府组织拆除涉案房屋的相关证据。在第一次开庭审理结束后，汨罗市政府向原审法院提交一份汨罗镇政府出具的《关于李仁进等位于汨罗市房屋拆除的说明》，称涉案房屋系由汨罗镇政府根据属地管辖原则组织人员拆除的。为查明案件事实，原审法院向余丹等五人释明是否同意追加汨罗镇政府为本案被告，因余丹等五人不同意追加汨罗镇人民政府为被告，原审法院追加汨罗镇政府为本案第三人，并于2019年8月29日第二次开庭审理。汨罗镇政府在第二次开庭庭审中陈述，涉案房屋位于汨罗镇政府属地管辖范围内，其在未得到汨罗市政府授权委托及指令的情况下，擅自组织人员拆除了余丹等五人的房屋。原审法院认为：首先，关于本案强拆主体如何认定的问题。拆除房屋系事实行为，应当由具体实施拆除行为的行政主体承担法律责任，只有在拆除主体不明、事实难以查清的情况下，人民法院才可以结合相关行政主体的法定职责推定拆除主体。本案中，汨罗镇政府自认余丹等五人的房屋系其组织实施拆除，本案中实施拆除行为的行政主体是清晰明确的，汨罗镇政府作为一级政府机关具有行政主体资格，可以为自己作出的行政行为承担法律责任，汨罗镇政府是本案适格被告。余丹等五人认为涉案房屋是由汨罗市政府组织实施拆除，但没有证据证明汨罗市政府组织实施了拆除行为，也没有证据证明汨罗市政府委托或者指令汨罗镇政府实施了涉案房屋拆除。另外，汨罗市人民法院（2018）湘0681行初25号行政裁定书是对李仁进诉汨罗市公安局不履行法定职责一案进行的审理，虽然该裁定书中认定李仁进房屋是汨罗市政府拆除，但该案中争议事实不是拆除主体是谁而是汨罗市公安局是否履行了法定职责，而且汨罗市政府未参加该案诉讼，因此汨罗市人民法院（2018）湘0681行初25号裁定书中认定的事实不能直接作为本案强拆主体认定的依据。而根据汨罗市公安局答辩状及证据材料显示，当时报警的是汨罗镇政府干部刘卫就关于汨罗镇瞭家山廉租房拆迁的报警记录，该证据也可证明拆除时汨罗镇政府工作人员在现场，该与汨罗镇政府的陈述一致，上述证据相互印证，可以认定涉案房屋是由汨罗镇政府拆除的。汨罗市政府未实施本案诉争拆除行为，不是本案适格被告，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条，“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，为了减轻当事人诉累，本案由原审法院审理。其次，汨罗镇政府强制拆除余丹等五人涉案房屋的行为是否违法。本案的强制拆除行为属于《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定的行政强制执行行为，本案强拆行为发生在2018年2月14日，在此之前，汨罗镇政府既未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条履行催告义务、听取当事人陈述申辩，也未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条作出强制执行决定，明显违反法律规定，应当认定该强制拆除行为违法。汨罗市政府未实施余丹等五人诉争的强制拆除行为，汨罗市政府不是本案适格被告。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决：一、确认第三人汨罗镇政府对余丹等五人房屋实施的强制拆除行为违法；二、驳回余丹等五人的其他诉讼请求。原审案件受理费50元，由汨罗镇政府负担。余丹等五人不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审认定事实错误，汨罗市公安局的答辩状和汨罗市人民法院（2018）湘0681行初25号号行政裁定可以证明汨罗市政府实施了强制拆除余丹等五人房屋的行为，是本案适格被告。2.汨罗市政府未提供证据证明是否取得了法院准予执行的裁定，其实施被诉强制拆除房屋的行为属于超越职权，没有事实和法律依据。3.汨罗市政府超过法定期限提交证据，提供的证据不具有合法性。请求：撤销原审判决；确认汨罗市政府2018年2月14日强制拆除余丹等五人房屋的行为违法。汨罗市政府答辩称：汨罗市政府并非本案强拆主体及适格被告。拆除房屋系事实行为，应当由具体实施拆除行为的行政主体承担法律责任，只有在拆除主体不明、事实难以查清的情况下，才可以结合相关行政主体的法定职责推定拆除主体。本案强拆主体为汨罗镇政府，汨罗市政府未实施强制拆除行为，也未指令、委托汨罗镇政府实施上述行为，不是本案适格被告。请求依法驳回余丹等五人的上诉。汨罗镇政府陈述意见：1.本案强拆主体是汨罗镇政府。汨罗镇政府在2018年春节前一天召开镇政府工作会议，制定强拆方案，聘请拆迁公司，邀请城管部门、公证部门参与，实施强制拆除行为。拆除后，汨罗镇政府向汨罗市政府汇报的是协议拆迁。2.汨罗镇政府作为强拆主体，即便涉及国家赔偿，亦有赔偿能力，不会损害被征收人合法权益。汨罗镇政府对未向市政府请示汇报的情况下，擅自拆除余丹等五人房屋的行为，自愿承担相应法律后果，并在以后的工作中引以为戒。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼适格被告的一般原则。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条明确规定了市、县级人民政府及其房屋征收部门的征收补偿工作职责，但在国有土地上房屋征收补偿过程中，征收范围内的房屋被强制拆除，只有在找不到强制拆除行为实施主体，且无任何行政主体对强制拆除行为承担责任的情况下，人民法院才可以根据职权法定原则及相关举证责任，推定负责征收补偿工作的行政机关为被告。如果有行政主体主动承认实施了强制拆除行为，该行政主体能够独立承担法律责任，且现有证据不足以证明其接受了委托或有其他行政主体组织实施了被诉强制拆除行为的情况下，则不应再推定其他行政主体是强制拆除行为实施主体。本案中，虽然汨罗市人民法院作出的（2018）湘0681行初25号行政裁定中认为李仁进的房屋是被汨罗市政府组织实施强制拆除，但该案被诉行政行为系汨罗市公安局不履行法定职责的行为，并不是房屋强制拆除行为，汨罗市政府不是该案当事人，无法就该案认定的强制拆除事实进行陈述申辩，如果当事人有相反证据足以推翻的，上述行政裁定认定的事实不能直接作为本案认定强制拆除主体的依据。本案原审过程中，汨罗市政府提交了汨罗镇政府出具的书面说明，称涉案房屋系由该镇政府根据属地管辖原则实施拆除。汨罗镇政府属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。在没有其他证据证明汨罗市政府组织实施或委托其他主体实施了被诉强制拆除行为的情况下，原审法院结合汨罗镇政府的书面说明及涉案房屋被拆除当天汨罗镇政府工作人员刘卫的报警记录等证据，认定涉案房屋是由汨罗镇政府拆除，汨罗市政府不是本案适格被告，并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，在原告错列被告且拒绝变更的情况下，人民法院尽到必要的释明义务后，应当裁定驳回起诉。本案中，经原审法院释明，余丹等五人不同意将汨罗镇政府追加为被告，原审法院将该镇政府追加为第三人。在查明相关事实，认定汨罗市政府不是本案适格被告，且余丹等五人不同意变更被告的情况下，原审法院应当根据上述规定裁定驳回余丹等五人的起诉。原审法院直接判决确认第三人汨罗镇政府对涉案房屋实施的强制拆除行为违法，驳回余丹等五人的其他诉讼请求，属于适用法律错误。如余丹等五人认为被诉强制拆除行为损害了其合法权益，可以依法另行主张权利。综上，余丹等五人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初45号行政判决；二、驳回余丹、李仁贵、李萼晴、李仁进、吴爱兰的起诉。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张坤世审判员  夏 阳审判员  林 芝二〇二〇年三月五日法官助理薛珊珊书记员潘敏华附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。……