福建省长泰县人民法院 民 事 判 决 书 (2019)闽0625民初688号 原告：中交第三航务工程局有限公司，住所地上海市徐汇区平江路139号，统一社会信用代码91310104132660027E。 法定代表人：王世峰，董事长。 委托诉讼代理人：邱思盛，男，该公司厦门分公司职员。 委托诉讼代理人：庄瑞明，福建明嘉律师事务所律师。 被告：长泰县交通发展开发公司，住所地长泰县武安镇人民路84号，统一社会信用代码913506251567841202。 法定代表人：林水成，经理。 被告：长泰县路桥工程建设指挥部，住所地长泰县人民路84号。 负责人：陈力予，总指挥。 被告：长泰县人民政府，住所地长泰县武安镇解放路84号政府大楼，统一社会信用代码11350625003909666G。 法定代表人：陈力予，县长。 上述三被告的委托诉讼代理人：林卫闽，福建远大联盟（长泰）律师事务所律师。 上述三被告的委托诉讼代理人：林振龙，福建远大联盟（长泰）律师事务所实习律师。 原告中交第三航务工程局有限公司（下称：航务公司）与被告长泰县交通发展开发公司（下称：交通公司）、长泰县路桥工程建设指挥部（下称：路桥指挥部）、长泰县人民政府（下称：县政府）合同纠纷一案，本院于2019年4月18日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告航务公司的委托诉讼代理人邱思盛、庄瑞明，被告交通公司、路桥指挥部、县政府的委托诉讼代理人林卫闽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 航务公司向本院提出诉讼请求：1.判令交通公司、路桥指挥部、县政府共同返还航务公司投标保证金770000元及自2015年1月1日起按人民银行同期同类贷款利率计算至返还保证金之日止的利息损失；2.请求判令被告承担本案案件受理费。事实和理由：路桥指挥部系县政府设立的职能部门。2014年11月11日，路桥指挥部、交通公司发布国省干线纵四线长泰草洋至枧头段公路工程二标段招标公告，并标明投标截止日期为2014年12月14日，投标有效期为自投标人提交投标文件截止日起计算120天，在发出中标通知书后五日内，将投标保证金退还中标侯选人以外的投标人，在与中标人签订合同后五个工作日内将投标保证金退还中标人以及其他中标侯选人。招标代理单位为浙江欧邦工程管理有限公司。航务公司招标文件要求参与该项目的投标并按招标文件规定向长泰县建设工程项目交易管理中心汇入770000元的投标保证金。航务公司的投标文件经评审为第一中标候选人并于2014年12月15日进行了公示。但在公示期间，招标代理单位浙江欧邦工程管理有限公司于2014年12月19日致函航务公司，称接到投诉函，对航务公司的信用分计取提出异议，并希望航务公司主动放弃中标。航务公司复函浙江欧邦工程管理有限公司，指出：航务公司在2013年福建省普通公路信用考核中企业考核为B级，该内容属实。在投标文件的商务审查文件“投标人信用等级情况表”中填写为“在2013年度福建省交通建设高速公路路基土建工程（普通公路或高速公路路基土建工程）项目信用等级考核级别：A级”，该内容也属实。根据本项目招标文件的评标办法，航务公司同意在本项目投标文件的商务审查文件中的普通公路信用考核等级按B级认定。由于信用计分发生了修正，为避免不必要的招标投标异议程序，影响案涉招标投标工作，航务公司根据招标代理单位的要求同意放弃本项目的中标。路桥指挥部、交通公司于2014年12月27日重新进行了中标公示。根据规定，路桥指挥部、交通公司应于招标结束后及时将投标保证金返还航务公司。但经航务公司多次与招标代理单位及长泰县建设工程项目交易管理中心联系退还投标保证金事宜未果。2017年10月，航务公司再次与长泰县建设工程项目交易管理中心联系退还保证金时，获悉长泰县建设工程项目交易管理中心已将保证金转给路桥指挥部、交通公司。航务公司遂于2017年10月26日致函路桥指挥部、交通公司，并于2017年11月16日和27日委托律师再次致函路桥指挥部、交通公司，要求退还保证金。路桥指挥部、交通公司至今未退还保证金。航务公司认为在投标过程中未提交虚假资料，在招标代理提出修正信用计分要求时及时进行了修正，根据修正后信用计分结果，航务公司已不具有第一侯选中标人的资格。为避免进行不必要的招标投标异议程序，影响招标活动顺利进行，航务公司根据招标代理单位的要求同意放弃中标，该放弃中标有正当理由，不属于招标文件规定的可以没收保证金的“无正当理由而放弃中标”的情形。路桥指挥部、交通公司应依法依约退还航务公司投标保证金。因路桥指挥部不具有独立承担民事义务的主体资格，其民事义务应由县政府承担。没收保证金的性质属于违约金，即使航务公司在投标活动中存在招标文件约定的违约行为，招标人没收全部保证金也明显存在违约金过高的情形。为此，依据民诉法规定，请求判如所请。 交通公司、路桥指挥部辩称，一、对于航务公司要求返还投标保证金的诉求，答辩人认为，针对航务公司存在的投标违约行为，招标人有权没收其缴纳的投标保证金，还可要求其赔偿相关损失。1.投标人存在提供虚假材料的投标违约行为。据航务公司所述，其投标文件经评审为第一中标候选人并于2014年12月15日进行了公示。而后，招标方于2014年12月19日收到投诉函后，通过代理公司告知其信用等级情况表的内容填写上存在虚报，主要是反映航务公司在福建省普通公路信用考核中企业考核为“B”级，在本次普通公路施工招标中在“投标人信用等级情况表”应按B处理，但航务公司在投标文件中信用等级却按A级填写，由于两个等级的信用分相差1.4分，将直接影响到中标结果。为此，代理公司建议其提交合法有效的证明材料做出澄清，若投诉函内容属实，建议航务公司主动放弃中标，否则将接受监管部门的处理并被追究相关的法律责任。航务公司自知其虚报了信用等级，在给代理公司的回复函和澄清说明中也认可其在福建省普通公路信用考核中企业考核为“B”级，却在投标文件的商务审查文件“投标人信用等级情况表与信用加分申请函”中填写为“在2013年度福建省交通建设高速公路路基土建建设(普通公路或高速公路路基土建建设工程)项目登记考核级别：A级”，以上投诉内容属实。航务公司的行为事实上已违反了招标文件2.2.4(4)关于信用分的填报标准，即可适用普通公路或高速公路路基土建建设工程信用等级A级的应当是未参与普通公路考核的施工企业，而航务公司已参与普通公路考核并被评为B级，应当按该类型的B级填报。据此，答辩人认为，航务公司己自认其虚报了信用等级，作为专业的建筑施工企业，其明知信用等级应按“B”级处理，却在投标时填写为A级，可认定其提交了虚假材料：该行为应视为投标违约行为。属于投标文件3.4.4之（4）款“投标人提交了虚假材料”的行为，视为投标违约行为，招标人有权没收其投标保证金。2.航务公司在中标结果公示期内放弃中标的行为亦属于投标违约行为，且该行为与其提供虚假材料有直接关联。在代理公司发出告知函后，航务公司认可其普通公路信用考核等级应按B级认定，并经过慎重考虑决定放弃中标。根据《招标文件》投标须知3.4.4之（1）款，“投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件”，应视为投标违约行为，招标人有权没收其投标保证金，同时报请省交通运输行政主管部门在其门户网站公告，并按法律、法规、规章有关规定处理，对由于投标违约行为造成招标人损失的（含工期延误损失、中标差价损失），投标人应予赔偿。故由于航务公司虚报信用等级，导致其在公示期内就撤销其投标文件即放弃中标，并不是在答辩人向其发出中标通知书后因其它正当理由放弃中标。答辩人是根据上述3.4.4之第（1）款作出没收保证金的行为，而不是根据3.4.4之第（2）款“招标人在发出中标通知书后，投标人无正当理由而放弃中标、拒签合同或未按招标文件规定提交履约银行保函”的情形作出没收保证金的行为。3.根据招标文件规定，答辩人有权没收投标保证金，并可要求赔偿损失。上述情况发生后，答辩人及时向相关部门申请对评标结果进行复评，最终确定由中国云南路建集团股份公司为中标人，并于2015年1月23日与该中标人签订了合同协议书，该中标人的投标报价（96392773元）与航务公司之前的中标价（95651710元）的价差为741063元，按规定应当由航务公司进行赔偿。答辩人认为，鉴于航务公司的上述两个违约行为，当时答辩人和代理公司都明确告知航务公司和长泰县建设工程项目交易管理中心，按照规定必须没收其缴纳的投标保证金，对此航务公司从未表示异议。为避免产生一些不利影响，答辩人也未将航务公司的违约行为上报上级主管部门，也暂时未对航务公司的违约行为所产生的价差损失741063元进行追讨。二、退一步讲，即使航务公司有权主张退还其投标保证金，但该诉权已超过法定的诉讼时效。按照招标文件3.4.3“投标保证金的退还”的规定，“在与中标人签订合同后五个工作日内，将投标保证金退还中标人以及其他中标候选人”。2015年1月23日，答辩人作为业主与中标人云南路建公司签订正式合同，之后长泰县建设工程项目交易管理中心亦按规定将投标保证金退给了中标人云南路建公司和第三中标候选人福建省金通建设集团有限公司，并按照业主的要求没收了航务公司的投标保证金。据此，答辩人认为，航务公司如若认为其有权主张退还投标保证金，应至少在2015年1月23日之后的法定期间内积极主张追讨，但其一直怠于行使该权利，直至2017年11月14日，航务公司才通过律师函的方式进行书面追讨。航务公司未举证证明其这两个时间点之间曾向招标人、代理公司、项目交易管理中心进行过有效追讨，其诉求已超过法定的诉讼时效。因为，根据《最高院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第三条规定，民法总则实施之前即2017年10月30日之前，诉讼时效的规定应当适用两年的诉讼时效期间，如果在民法总则施行前己经届满的，不应适用三年诉讼时效期间规定；本案从2014年12月底开始至2017年10月30日，两年的诉讼时效期间早已届满，航务公司无权再要求答辩人返还投标保证金。综上所述，答辩人认为，航务公司针对答辩人的的诉讼请求依法不能成立，恳请法院依法驳回航务公司的诉讼请求。在此，答辩人也保留对航务公司违约行为造成答辩人的价差损失741063元进行追讨的权利。 县政府辩称，一、县政府不是本案的适格被告，依法无需承担相关的法律责任。本案是因招投标行为产生的合同纠纷，招标人是交通公司和路桥指挥部，县政府并非合同的相对方，并未作出与本案讼争标的即投标保证金有关的任何行为，且最终的投标保证金都退回了路桥指挥部,如若经法院依法裁判确应返还投标保证金，也和县政府无关，县政府无需承担退还责任。二、退一步讲，即使航务公司有权主张退还其投标保证金，但该诉权己超过法定的诉讼时效。航务公司自2014年12月19日复函同意放弃中标，如若其认为有权主张退还投标保证金，应当在此之后的法定期间内积极主张追讨，但其一直怠于行使该权利；直至2017年11月14日，航务公司才通过律师函的方式进行书面追讨，已超过法定的诉讼时效，理由与交通公司、路桥指挥部一致。 本院经审理认定事实如下：2014年11月，路桥指挥部、交通公司委托浙江欧邦工程管理有限公司对国省干线纵四线长泰草洋至枧头段公路工程二标段项目进行公开招标，招标项目投资约12000万元，投标保证金为770000元。招标文件第二章《投标人须知》第3.3.1投标有效期载明“投标有效期为自投标人提交投标文件截止之日起计算120天”。第3.4.3投标保证金的退还载明“在发出中标通知书后的五日内，将投标保证金退还中标候选人以外的投标人，在与中标人签订合同后五个工作日内，将投标保证金退还中标人以及其他中标候选人”。第3.4.4投标保证金的没收载明“发生下列情形之一的，视为投标违约行为：(1)投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件；（2）招标人在发出中标通知书后，投标人无正当理由而放弃中标、拒签合同或未按招标文件规定提交履约银行保函；（3）投标人不接受依据评标办法的规定对其投标文件中细微偏差进行澄清和补正；（4）投标人提交了虚假资料；（5）反映投标文件个性特征的内容出现明显雷同…如投标人违约，招标人将没收其投标保证金，同时报请省交通运输行政主管部门在其门户网站公告，并按法律、法规、规章有关规定处理；对由于投标违约行为造成招标人损失的（含工期延误损失、中标差价损失），投标人应予赔偿”。招标文件第三章《评标办法》第2.2.4（4）其他评分因素：信用分载明“…信用分满分为10分，其中施工企业信用分分值为7分，项目经理信用分分值为2分，项目总工信用分分值分别为1分…2、在普通公路、高速公路路基土建工程（未参与普通公路考核）建设中被福建省交通运输厅、省重点办评为2013年度信用等级为A级的施工企业信用分得分为6.30分，已完工项目的A级的项目经理信用分得分为1.8分、已完工项目的A级的项目总工信用分得分为0.90分…3、在普通公路建设中被福建省交通运输厅、省重点办评为2013年度信用等级为B级的施工企业以及未参加2013年度福建省交通建设市场信用考核的施工企业信用分得分为4.90分…”。招标文件第九章“五、投标人信用等级情况表与信用加分申请函”载有《投标人信用等级情况表》、《信用加分申请函（若有）》两份填空式表格，《信用加分申请函（若有）》表格下方备注“1、若在年度普通公路或高速公路路基土建工程（且未参与普通公路信用考核）信用考核中施工企业、项目经理和技术负责人被福建省交通运输厅、重点办评为AA级、A级且符合信用分加分规定的投标人，需填写上表提出申请，未填写上表提出申请的，其企业、项目经理及技术负责人的信用分按B级处理；其他投标人不需填写上表。2、如申请加分，投标人应如实在备注栏中说明至投标截止日信用奖励适用情况（包括使用次数及具体工程项目）。3、投标人应如实填写表（一）、（二），不得弄虚作假，否则招标人按投标人须知前附表3.4.4处理”。 2014年12月14日，航务公司向路桥指挥部、交通公司提交《投标文件》，《投标文件》中包含《投标人信用等级情况表》、《信用加分申请函（若有）》、福建省交通运输厅《关于2013年度信用考核为AA、A级从业单位、从业人员中标及信用结果适用情况的公告（14.12.10）》的高速公路路基施工单位及主要人员2013年度考核为AA级、A级单位中标及信用结果适用情况汇总表中考核单位为航务公司的部分，并交纳投标保证金770000元。《投标人信用等级情况表》中“投标人：中交第三航务工程局有限公司(单位全称)在2013年度福建省交通建设高速公路路基土建工程（普通公路或高速公路路基土建工程）项目信用等级考核级别：A级”，该表格系格式表格，下划线部分为航务公司填写。《信用加分申请函（若有）》中，航务公司在考核等级栏上填“A”、是否申请信用分奖励栏填“是”、备注栏填“至投标截止日信用奖励使用次数为1次，用于‘海西高速公路网厦门至沙县段三明市境路基土建工程A2标段’工程项目”。福建省交通运输厅《关于2013年度信用考核为AA、A级从业单位、从业人员中标及信用结果适用情况的公告（14.12.10）》中A级单位有航务公司，航务公司参与考核的项目名称、中标项目分别为沈海复线莆田段、厦沙三明段。2014年12月15日，国省干线纵四线长泰草洋至枧头段公路工程二标段进行中标候选人公示，确定第一中标候选人为航务公司，第二中标候选人为中国云南路建集团股份公司。2014年12月18日，航务公司出具《关于“国省干线纵四线长泰草洋至枧头段公路工程二标段施工招投标企业信用加分”的澄清说明》，载明“1、我公司在投标文件商务审查文件中‘投标人信用等级情况表与信用加分申请函’中填写为‘在2013年度福建省交通建设高速公路路基土建工程（普通公路或高速公路路基土建工程）项目信用等级考核级别：A级’，该内容属实，可查询福建省交通运输厅网站公示的‘关于2013年度交通建设项目从业单位和主要从业人员信用考核结果的公示’。2、关于我公司的企业信用等级加分情况是否适用于该项目，请评标委员会进行认定”。2014年12月19日，代理单位浙江欧邦工程管理有限公司向航务公司发出《告知函》，告知函主要内容有“我公司于2014年12月16日收到投诉函，投诉函中指出贵公司在福建省普通公路信用考核中企业考核为‘B’级，根据招标文件相关规定在福建省普通公路施工投标中应按B处理。现正式通知贵公司对以上投诉内容进行核实，若此投诉函内容不属实，请贵公司及时提交合法有效的证明材料做出澄清。若此投诉函内容属实，望贵公司主动放弃中标”。同日，航务公司回复浙江欧邦工程管理有限公司，回复函的主要内容有“我公司在2013年福建省普通公路信用考核中企业考核为B级，该内容属实。同时我公司在投标文件的商务审查文件‘投标人信用等级情况表’中填写为‘在2013年度福建省交通建设高速公路路基土建工程（普通公路或高速公路路基土建工程）项目信用等级考核级别：A级’，该内容也属实。根据本项目招标文件的评标办法，我公司在本项目投标文件的商务审查文件中的普通公路信用考核等级应按B级认定。经慎重考虑，我公司同意放弃本项目的中标”。2014年12月26日，国省干线纵四线长泰草洋至枧头段公路工程二标段中标结果进行重新公示，同意第一中标候选人航务公司自动放弃中标资格的要求，确定第二中标候选人为中国云南路建集团股份公司为中标人。2015年1月23日，交通公司、路桥指挥部与中国云南路建集团股份公司签订《国省干线纵四线长泰草洋至枧头段公路工程合同协议书》。2016年11月16日航务公司通过EMS向交通公司、路桥指挥部邮寄材料，并在EMS单上的内件品名栏确认所寄的材料系文件资料。2017年11月16日、2017年11月27日，航务公司委托福建明嘉律师事务所庄瑞明律师分别向路桥指挥部、交通公司邮寄《律师函》，再次要求退还投标保证金。 另查明，1997年5月30日，中共长泰县委、长泰县人民政府决定成立路桥指挥部。2014年4月21日，福建省交通运输厅、福建省重点项目建设领导小组办公室发布《关于2013年度交通建设项目从业单位和主要从业人员年度信用考核结果的通报》，航务公司经考核为高速公路路基施工等级A级，普通公路施工B级。 本院认为，本案争议的焦点有路桥指挥部主体是否适格、航务公司主张返还投标保证金是否符合法律规定及合同约定、投标保证金即违约金是否过高。本院对本案争议的问题分析认定如下：1.关于路桥指挥部是否为本案适格主体问题。民事主体资格应具有民事权利能力和民事行为能力，而考量其是否具备民事权利能力和民事行为能力的重要标志是其是否有独立的财产和独立承担民事责任的能力。本案路桥指挥部是县政府成立的机构，县政府未提交证据证明路桥指挥部已进行登记，有独立的财产和具备独立承担民事责任的能力。因此，路桥指挥部不属于《中华人民共和国民事诉讼法》规定的公民、法人和其他组织的范畴。故路桥指挥部不具备民事主体资格，其从事的民事行为产生的权利、义务由开办单位－－县政府享有和承担。2.航务公司主张返还投标保证金是否符合法律规定及合同约定。《中华人民共和国招标投标法》第二十七条第一款规定“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应”。路桥指挥部、交通公司在其发布的招标文件第三章《评标办法》中已明确信用分的评分条件及分值，投标文件中的《信用加分申请函（若有）》亦明确标注申请加分的条件和不如实填写的后果。航务公司在明知其参与普通公路2013年度福建省交通建设市场信用考核为B级，不符合本招标文件加分条件的情况下，为获得信用加分，未按《信用加分申请函（若有）》的要求对应填写相应工程考核的信用等级，致使评标委员会误将其评为第一中标候选人，其行为违反“如实填写”的约定，应承担相应的法律后果。因此，航务公司主张返还投标保证金，不符合招标文件的约定，予以驳回。3.关于航务公司主张投标保证金即违约金过高问题。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条第一款规定“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致”，本次招标项目投资估算价为12000万元，航务公司按招标文件要求提交770000元投标保证金并未超过招标项目估算价的2%，故航务公司主张违约金过高，缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国招标投标法》第二十七条第一款，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下： 驳回中交第三航务工程局有限公司的诉讼请求。 案件受理费11500元，由中交第三航务工程局有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  张松海 审 判 员  李文德 人民陪审员  林玉玲 二〇二〇年三月二十五日 书 记 员  黄宏杰