吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行初229号 原告长春宏为制衣有限公司，住所地长春市宽城区贵阳街广厦胡同8号。 法定代表人祝桂兰，总经理。 委托代理人王斌，吉林功承律师事务所律师。 被告长春市南关区人民政府，住所地长春市自由大路3388号。 法定代表人杨大勇，区长。 委托代理人窦玉龙，该单位房屋征收经办中心科员。 委托代理人吕向明，吉林常春律师事务所律师。 原告长春宏为制衣有限公司（以下简称宏为公司）不服被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）房屋征收补偿一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告宏为公司的委托代理人王斌，被告南关区政府的委托代理人窦玉龙、吕向明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宏为公司诉称：一、被告在补偿决定前未依法履行告知原告未经登记建筑认定和处理结果、未依法征求公众意见、为对原告公布征收决定和征收补偿方案、未依法向原告送达评估报告等法定前置程序，补偿决定的作出程序违法。二、补偿决定对补偿安置方式规定不明确，没有明确用于产权调换房屋的具体位置、面积、价值和差价结算方式，原告无法行使补偿方式的选择权，补偿决定内容违法。三、被告未按照法定程序选择评估机构。综上，请求法院撤销被告作出的长南政南岭棚改征补字[2019]第13号非住宅房屋征收补偿决定，本案诉讼费由被告承担。 原告宏为公司向本院递交如下证据：1.产权转让鉴证书；2.企业申请注销登记注册书；证据1-2证明原告系原长春市服装七厂改制企业，承继了原长春市服装七厂全部资产，是涉案待征收土地使用权和房屋所有权的合法权利人。3.长国用（1999）字第020100971号国有土地使用证；4.宗地图；证据3-4证明原告厂区未经登记房屋在改制前就已经存在，是在合法土地上建设的房屋，属于合法房屋。 被告南关区政府辩称，被告作出的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当，应予以维持。 被告南关区政府向本院递交如下证据、依据：1.长春市南关区人民政府征收公告；2.关于南岭棚户区改造项目范围内拟征收房屋调查登记的通知；3.证明材料；4.调查摸底情况公示及明细；5.调查摸底情况公示证明材料；6.征收补偿方案征求意见稿通知；7.征收补偿方案征求意见稿；8.通告；9.征收决定；10.南岭棚户区房屋征收补偿方案；证据1-10证明被告实施征收行为合法。11.邀请评估机构参与评估通知；12.选定评估机构参与评估通知；13.邀请评估机构的通告；14.邀请被征收人选定评估机构的通告；15.邀请被征收人选定评估机构通告公示的证明；16.公证书；证据11-16证明被告合法选取评估机构。17.初步评估结果公示；18.公示期结束说明；19.初步评估结果公示的证明；20.签约期限的通告及证明、估价报告；证据17-20证明评估机构依法进行评估。21.固定资产-机器设备评估明细表；22.估价报告送达回证；证据21-22证明对房屋进行合法评估并送达评估结果。23.房屋权属信息；24.国有土地使用权审批表；25.长春市产权转让合同；26.房屋所有权证；27.土地使用权证；证据23-27证明原告建筑物、设备情况。28.未经登记认定告知书；29.未经登记认定告知书送达回证；30.未经登记认定决定书及估价报告；31.未经登记认定决定书送达回证；证据28-31证明对未登记房屋进行认定并送达；32.非住宅房屋征收补偿决定书；33.非住宅房屋征收补偿决定书送达回证；34.非住宅房屋征收补偿决定书补正；证据32-34证明原告不配合征收工作，被告依法做出补偿决定，并直接进行送达。35.光盘1张。法律法规依据：1.《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》；2.《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》。 经庭审质证，被告南关区政府对原告宏为公司所举证据的质证意见是：对证据真实性无异议，但不能证明其所要证明的问题，由于证据记载的房屋设备状况是1998年时的状况，经多年后房屋设备均有所改变，应以实际核实的为准。 原告宏为公司对被告南关区政府提交的证据的质证意见是：证据1-10从不足以证明征收行为合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，因旧城改造开展的征收行为应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划，但被告既未提交上述规划，也未提交涉案征收决定符合相关规划的证据。请合议庭责令被告在规定期限提交相应证据，如被告不按期提交，应根据《行政诉讼法》第三十四条第二款规定，视为被告行政行为没有证据。对证据1、证据2无其他异议。对证据3的真实性、合法性和关联性均有异议。社区不具有出具证明的权力，且社区受被告领导，其该份证明是否基于客观事实无法确认，对该证据不应采信。该证明没说明张贴的具体地点、方式，无法证明在多大的范围内进行张贴。对证据4无其他异议，但该明细表把原告名称写错了。对证据5同证据3质证意见。对证据6、证据7无其他异议。对公示证明有异议，同证据3质证意见。对证据8无其他异议。对证据9真实性无异议，因被告提供证据不全，合法性目前有异议，具体需等被告补充材料后再补充质证。另外，证据7征收补偿方案征求意见稿记载95%的被征收人同意征收，而征收决定的附件1《社会稳定风险预测评估化解报告》却将同意征收的比例改为97%，证据10征收补偿方案正式稿，也将同意征收的比例改为97%，按照征收工作程序，对被征收人是否同意征收的调查工作是在政府作出征收公告之前进行的，在被告作出证据1征收公告后调查工作就已经结束，不可能出现同意征收比例上升的情况。因此，这个比例的变化能够反映被告当年在开展征收工作时，民意调查、社会稳定风险评估等工作均流于形式，原告也希望被告就数据不一致问题作出合理说明，否则原告认为被告存在数据造假行为。被告在2011年就已作出行政决定，并将征收区域冻结，距今已有八年时间，八年间被告要征又不征的态度给原告生产经营造成巨大影响。对证据10，真实性无异议，合法性有异议，因为补偿决定中引用的数据存在造假行为。对证据11，被告庭前提供的证据里无此份证据。对证据12同证据3质证意见。南岭街道办事处属于被告的派出机关，是被告的下级部门，在人事、财政等方面均受被告管理，该证明不应采信。对证据13真实性、合法性均有异议。被告采用所谓公开邀请方式确定评估公司没有任何法律依据，且被告也未证明该通告在何种范围通过何种形式公布，变相缩小评估公司选取范围。对证据14—15同证据12质证意见。按照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十一条，房屋征收部门应该在房屋征收决定公告之日起5日内组织协商选定评估机构，而被告在2011年作出征收决定，在2018年才开始组织选定评估机构，程序违法。对证据16真实性无异议，对证明目的有异议，该份证据恰恰能够证明被告选取评估机构程序违法。根据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十一条规定，评估机构选定有三种方式：1.被征收人共同协商选定；2.协商不成，在被征收人代表和社区代表参加的前提下，以公开抽签方式选定；3.如果被征收人不推选代表或者不参与抽签，由社区代表公开抽签选定评估机构。根据公证书记载，被告组织抽签时，现场并无经依法推选的被征收人代表参加，这种情况下应该由社区代表抽签选定评估机构，但被告却安排评估公司自行抽签，严重违反法定程序，抽取结果应认定无效，相应评估公司出具的评估报告也不应采纳。对证据17-20，因评估公司选取程序违法，对本组证据的合法性均不予认可，不应采纳。估价报告没有包含技术报告，不仅不符合国家标准《房地产估价规范》规定，也未说明选择成本法评估的依据以及成本测算、重置的依据和过程，不能作为确定原告不动产市场价值的依据。对证据21，该评估公司系被告单方委托，不应采纳。对证据22，该送达回证不属于任何一种法定送达方式，送达违法，无任何法律效果。对证据23-27无异议。对证据28、证据30真实性认可，合法性不予认可。没有取得房屋登记不代表相关房屋不是合法房屋。未登记的五处房屋均是集体企业改制前就已经存在的房屋，这些房屋坐落于合法土地上，不违反规划规定，不存在任何违法情形，应当按照合法房屋予以补偿，而非适当补偿。原告至今也不清楚适当补偿到底按照什么标准补偿，包括证据30中的评估报告，按什么标准评估出的价格也未说明，且该评估公司选取程序违法。对证据29、证据31质证意见同证据22。对证据32—33，系涉案行政行为，不属于证据。直接送达指的是送达人签字，被告对直接送达的理解有误。对证据34无异议。对证据35真实性无异议，对证明事项有异议，所有视频均无法显示送达文书的具体内容，且从视频所见文书送达应由两名执法人员送达，视频中也未显示送达人员符合法定资格条件和人数规定。被告主张的送达不属于任何一种法定送达方式，该送达无效。根据诉讼法规定，有权接收法律文书的是受送达人的法定代表人、授权委托人及收发室、办公室负责收件人，被告也无法证明视频现场人员系上述有权代理原告接收法律文书的人。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据客观、真实，本院对真实性予以确认，但不能证明被告在征收补偿过程中保障了原告补偿安置方式的选择权以及对原告房屋的货币补偿不低于被征收房屋类似房地产的市场价格，故本院对该部分证据的证明问题不予采纳。原告提供的证据客观真实，本院对证据的真实性予以确认，但证据3、4证明不了要证明的问题，本院对该部分证据的证明问题不予采纳。 经审理查明，2011年10月13日，被告南关区政府作出长南府发[2011]13号关于对南岭棚户区房屋征收的决定，征收范围为东至规划路、西至亚泰大街、北起育工路、南至武威路。原长春市服装七厂（现变更为原告宏为公司）在长春市南关区南岭小街拥有3807平方米土地使用权，用途为工业。原告在上述土地上拥有产权房屋三处、未经登记建筑六处。被告南关区政府将原告宏为公司列为被征收人。2018年5月4日，在吉林省长春市民众公证处的见证下，通过抽签选取吉林省华宇房地产土地评估咨询有限公司（以下简称为华宇公司）为评估机构。2018年7月11日，华宇公司针对宏为公司的三处有证房屋及土地使用权出具了估价结果报告。其中2705.48平方米工业用房评估单价为3097元/平方米；265.82平方米工业用房评估单价为2133元/平方米；437.1平方米工业用房评估单价为3271元/平方米；土地使用权评估单价为1715元/平方米。2019年2月15日，华宇公司出具了未经登记建筑征收估价分户报告，其中80.8平方米未经登记建筑评估单价为1414元/平方米；114.97平方米未经登记建筑评估单价为1238元/平方米；127.84平方米未经登记建筑评估单价为1238元/平方米；48.06平方米未经登记建筑评估单价为879元/平方米；437.1平方米未经登记建筑评估单价为2041元/平方米；21.85平方米未经登记建筑评估单价为1026元/平方米，共计1371634元。南关区政府向原告转交了评估报告，原告未在规定的期限内提出复估申请。2019年2月26日，南关区政府对宏为公司作出未经登记建筑认定决定，决定宏为公司的六处未经登记建筑按长府发（2013）19号文件第十一条第二款认定为给予适当补助或奖励认定处理。2019年4月10日南关区政府对宏为公司作出长南政南岭棚改征补字[2019]第13号非住宅房屋征收补偿决定。主要内容为：“被征收人在征收范围内有非住宅房屋参套，分别为:1.房屋所有权号2XXXX,建筑面积437.1平方米，房屋用途为车间，该房屋的评估单价为3271元/平方米;2.屋所有权号20900325,建筑面积265.82平方米,房屋用途为办公,该房屋的评估单价为2133元/平方米；3.屋所有权号20900350,建筑面积2705.48平方米，房屋用途为车间，该房屋的评估单价为3079元/平方米。土地使用权长国用（1999）字第020100971号，土地面积3807平方米，被征收人为产权人。另被征收人在征收范围内有未经登记建筑六处，面积分别为:80.8平方米、114.97平方米、127.84平方米、48.06平方米、437.1平方米、21.85平方米,经南关区国有土地上未经登记建筑联合工作组认定（长征未认决南字[2019]南棚05号）给予适当奖励和补助。被征收人在法定期限内，未对房屋征收决定申请行政复议或提足行政诉讼，且在征收补偿方案确定的签约期限内亦未签订补偿协议。现依据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四十条的相关规定，对被征收人做出补偿决定如下:一、被征收人选择货币补偿:1.房屋补偿金额16,904,625.00元;2．未经登记建筑给予适当奖励和补助1,371,634.00元;3．一次性停产停业补偿金额306,756.00元;4.设备补偿金146,347.00元:5电话、有线电视、燃气、互联网等配套设施设备迁移费0元(如被征收人提供相关入网证明及使用票据将给予补偿，补偿金额计算后计入补偿总价);6．室内装饰装修补偿603,493.00元;7.地上物补偿金额194,242.00;8.动力电补偿0元（如被征收人提供相应材料，将按照相应标准予以补偿，补偿金额计算后计入补偿总价)。以上补偿共计19，527,097.00元。二、被征收人如选择产权调换:1.产被征收房屋价值与产权调换房屋价值计算、结清差价（具体按照《暂行办法》第二十八条相关规定执行)，房屋位置为征收范围内;2．设备补偿金（含搬家）146,347.00元;3.室内装饰装修补偿603,493.00元;4.电话、有线电视、互联网等配套设施设备补偿0元（如被征收人提供相关入网证明及使用票据将给予补偿,补偿金额计算后计入补偿总价);5.停产停业损失补偿（具体按照《暂行办法》第三十一条相关规定执行);6.地上物补偿金额194,242.00元;7.动力电补偿0元（如被征收人提供相应材料，将按照相应标准予以补偿，补偿金额计算后计入补偿总价);8.未经登记建筑给予适当奖励和补助1,371.634.00元;9.过渡期限24月。三、限被征收人自本决定送达之日起15日内到南关区房屋征收经办中心书面选择补偿方式，并完成搬迁，交付被征收房屋，逾期不选，视为选择货币补偿安置方式。”2019年8月1日，南关区政府作出长南政南岭棚改征补字[2019]第13号—1房屋征收补偿决定书补正，增加了动力电补偿220500元，计入补偿总价。原告宏伟公司对被告南关区政府作出的补偿决定不服，提起本案诉讼。请求撤销被告作出的补偿决定，诉讼费由被告承担。 本院认为：一、依据本案中“估价结果报告”确定被征收房屋价值，不能得出“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的结论。征收补偿条例“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”的条件限制，是公平补偿原则的具体体现。目的是保障住宅房屋被征收人的居住条件有改善，保障非住宅房屋被征收人能够另行选址建设或者购买到满足继续经营条件的非住宅房屋。“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定，不等于房屋征收部门在作出补偿决定时对估价报告无权审核、必须采纳。相反，房屋征收部门在确定被征收房屋补偿价值的时候，应当根据掌握的客观情况，对估价报告是否满足“不低于”类似房地产的市场价格的条件进行判断，对明显低于类似房地产价格的，应选择成本法、市场比较法、收益法等评估方法中更为有利于体现房地产市场价值的方法重新进行评估。本案中，案涉地块为长春市较为繁华地段，被告自述原告部分房屋用于商业经营，按通常认知，上述客观因素能够直接影响房屋的市场价值。而被告递交的房屋估价报告中，评估机构未对评估方法进行适用性分析，直接选择了成本法（以测算重置成本、测算折旧，计算成本价值）进行评估，无法据此得出符合不低于类似房地产价格的结论。综上，被诉征收补偿决定属主要证据不足，应予撤销。 二、被告南关区政府作出的征收补偿决定未保障原告对补偿安置方式的选择权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定被征收人可自主选择房屋产权调换的补偿方式，立法目的在于保障被征收人可以依自己的意愿而保持生产、生活的连贯性和便利性，不因征收而受到过度影响。征收人在作出征收补偿决定时，在补偿安置方式上应尽可能满足被征收人的合理要求，兼顾社会公共利益与私人利益。本案中，在原告未明确选择货币补偿，放弃产权调换的补偿方式情况下，被告南关区政府在补偿决定中仅表明了产权调换原则及大概位置，未表明产权调换房屋面积等具体信息。被征收人无法对需要返还多少差价进行测算，无法对能否满足其商业用途作出判断，补偿决定中的产权调换内容形同虚设，应视为对被征收人补偿方式选择权未予保障，违反行政法规规定，应予撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决如下： 撤销长春市南关区人民政府于2019年4月10日作出的长南政南岭棚改征补字[2019]第13号非住宅房屋征收补偿决定。 案件受理费50元，由长春市南关区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长 厉 丽 审 判 员 姜 楠 人民陪审员 姚 锟 二〇二〇年三月十六日 书 记 员 李艳华