山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行终63号上诉人（原审原告）王来娟，女，1968年4月22日生，汉族，农民，住潍坊市坊子区。委托代理人李明禹，山东王杨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潍坊市坊子区坊子工业发展区管理委员会南眉村村民委员会，住所地：潍坊市坊子区眉村24公里。法定代表人王正之，该村委主任。委托代理人庄庆堂，山东双和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潍坊市坊子区人民政府坊子工业发展区管理委员会，住所地潍坊市坊子区人民政府坊子工业发展区行政街。法定代表人李风建，该单位主任。委托代理人王全仁，山东咸康律师事务所律师。委托代理人步科伟，山东咸康律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）潍坊市坊子区人民政府，住所地潍坊市坊子区凤凰街75号。法定代表人张龙江，职务区长。委托代理人秦增庆，男，1993年3月24日生，汉族，坊子区司法局工作人员，住。委托代理人周建珍，山东诚公律师事务所律师。上诉人王来娟诉被上诉人潍坊市坊子区坊子工业发展区管理委员会南眉村村民委员会（以下简称南眉村村委会）、潍坊市坊子区人民政府坊子工业发展区管理委员会（以下简称坊子工业发展区管委会）、潍坊市坊子区人民政府不履行法定职责一案，不服潍坊市坊子区人民法院作出的（2019）鲁0704行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：1999年4月20日，南眉村村委会与本村村民王来芳（王来娟之夫，已于2000年去世）签订了《土地承包合同》，“北九方”地块2.25亩，属一级地，“苗圃南”地块1亩，属二级地，补水管地0.1亩，承包期限自1999年4月20日至2029年4月20日，共30年。王来娟于2018年11月20日、2018年12月10日、2019年4月23日分别向南眉村村委会、坊子工业发展区管委会、坊子区人民政府寄送《通知函》，要求三单位分别履行为其办理《农村土地承包经营权证》的法定职责。另查明（一）“北九方”地块，潍坊市坊子区人民政府已依法颁发了《土地承包经营权证》,后颁发为新的《农村土地承包经营权证》。（二）关于“苗圃南”地块，《潍坊市坊子区人民政府办公室关于同意眉村镇人民政府规划建设纺织小区批复》【坊政办（1998）94号】同意“苗圃南”地块所在地开发建设纺织小区（现称为工业园）。2002年7月22日，南眉村村委会与王来娟签订了《土地返包协议》，为了个体工商户的发展与扩大规模，提高社会的经济效益，村委返包村西的二级粮田，年包产补偿300元每亩，返包期限自2003年1月1日至2029年4月20日止。南眉村村委会于2019年1月26日关于南眉村眉南路以西的地块（即王来娟“苗圃南”所在地）就确权确股事宜召开了党员会、村民代表会，有211户在《南眉村农村土地承包经营权确股登记公示表》上签字，因签字户数未达到规定的比率，确权确股工作未能继续进行。一审法院审理认为，关于王来娟“北九方”地块，坊子工业发展区管委会是否负有向王来娟发放涉案《农村土地承包经营权证》的法定职责。《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。涉案“北九方”地块《农村土地承包经营权证》的颁证职责已由潍坊市坊子区人民政府履行完毕，但未发放到户。《中华人民共和国农村土地经营权证管理办法》第十三条规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门领取农村土地承包经营权证后，应在30个工作日内将农村土地承包经营权证发给承包方。发包方不得为承包方保存农村土地承包经营权证。”第二十四条规定：“地方各级人民政府农业行政主管部门要加强对农村土地承包经营权的发放管理，确保农村土地承包经营权全部落实到户”，《山东省实施办法》第二十六条规定：“任何单位、组织和个人无权扣留或者擅自更改农村土地经营权证……”。依据上述规定，坊子工业发展区管委会依法负有向王来娟发放涉案“北九方”地块《农村土地承包经营权证》的职责，在潍坊市坊子区人民政府完成颁证职责之后，坊子工业发展区管委会应及时按照法定期限将王来娟的《农村土地承包经营权证》发放到户，在南眉村村委会没有按时发放到户的情况下，坊子工业发展区管委会依法亦负有监督督促落实的职责。王来娟要求坊子工业发展区管委会为其发放“北九方”地块《农村土地承包经营权证》的诉讼请求，理由正当，依法予以支持。关于涉案“苗圃南”地块《农村土地承包经营权证》办理、发放问题。王来娟所诉的“苗圃南”地块的具体亩数，根据《土地承包合同》内容，应为1.1亩，至于王来娟与其大伯哥间有纠纷的承包地亩数，本案不予处理，该部分纠纷承包地王来娟可通过民事诉讼解决，确定土地承包亩数。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正”的规定，南眉村村委会应当为王来娟“苗圃南”地块的《农村土地承包经营权证》的颁发履行准备相关材料、报送相关材料等职责，南眉村村委未履行相关职责，王来娟要求其履行办理“苗圃南”地块《农村土地承包经营权证》相关法定职责的诉讼请求，依法予以支持。在南眉村村委未履行相关职责的情况下，坊子工业发展区管委会依法负有监督督促的职责，王来娟要求其履行法定职责的诉讼请求，依法予以支持。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条和第七条的规定，颁发《农村土地承包经营权证》的程序是逐级申报、审核材料、登记造簿，最后由政府颁发，潍坊市坊子区人民政府未收到农业行政主管部门提交的申请办证材料，无法履行颁证职责，王来娟对坊子区人民政府的诉讼请求，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、责令潍坊市坊子区人民政府坊子工业发展区管理委员会在判决生效之日起15日内依法履行向王来娟发放“北九方”地块《农村土地承包经营权证》的法定职责；二、责令潍坊市坊子区坊子工业发展区管理委员会南眉村村民委员会、潍坊市坊子区人民政府坊子工业发展区管理委员会履行为王来娟办理“苗圃南”地块《农村土地承包经营权证》的相关法定职责；三、驳回王来娟对潍坊市坊子区人民政府的诉讼请求。四、驳回王来娟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由潍坊市坊子区坊子工业发展区管理委员会南眉村村民委员会、潍坊市坊子区人民政府坊子工业发展区管理委员会承担。上诉人王来娟不服一审判决上诉称，原审判决对本案涉及的坊子区人民政府履行为上诉人办理、发放《农村土地承包经营权证》法定职责的责任认定，以及三被上诉人应为上诉人办理、发放《农村土地承包经营权证》的承包地亩数的确认问题，认定事实错误，适用法律错误。一、坊子区人民政府是办理、发放《农村土地承包及经营权证》的主要主体，为上诉人办理发放及监督督促下级单位依法履行法定职权系其法定职责。二、三被上诉人应为上诉人办理《农村土地承包经营权证》的承包地亩数为4.02亩。依据《行政诉讼法》第六十一条的规定，人民法院可以一并审理相关民事争议，上诉人请求法院对登记亩数予以确认的申请，依法有据。一审法院在开庭时着重调查且事实清楚的情况下却不予处理，显然不符合法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人在一审提出的诉讼请求。被上诉人南眉村村委会、坊子工业发展区管委会、坊子区人民政府未提交书面答辩意见。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，没有提交新的证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，关于王来娟主张的“北九方”地块，坊子区人民政府已经颁发《农村土地承包经营权证》，同时一审也判令坊子工业发展区管委会履行发放职责，予以确认。根据上诉人的上诉理由，本案二审的焦点问题是针对尚未颁发《土地承包经营权证》的“苗圃南”地块，坊子区人民政府应否承担责任以及一审未对上诉人申请的民事争议进行审理是否违法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。”依据上述规定，土地承包合同是县级人民政府颁发土地承包经营权证必不可少的材料，也是颁发土地承包经营权证的依据。本案中，上诉人提交的土地承包合同显示其承包地中“北九方”地块2.25亩，“苗圃南”地块1亩，补水管地0.1亩，一审对该部分事实的确认，依据充分。上诉人主张其承包地亩数共计4.02亩，实际是将其去世公婆的部分土地计入其中，关于该部分土地是否应由上诉人主张权利，涉及到继承问题，据南眉村村委会在一审庭审中的陈述，现上诉人公婆的其他继承人也已提出异议，故不宜在本案中一并审理，《行政诉讼法》第六十一条规定了人民法院“可以”一并审理相关民事争议，而非必须。因此，一审对上诉人主张的超出土地承包合同之外的土地未予审理，并不违反法律规定。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，县级人民政府颁发土地承包经营权证也须具备一定的前提条件，遵循法定的程序，即发包方报送相关材料到乡(镇)人民政府农村经营管理部门、乡(镇)人民政府农村经营管理部门初审后登记造册，报送到乡(镇)人民政府、乡(镇)人民政府向县级人民政府提出申请。通过一审查明的事实，关于上诉人“苗圃南”地块，南眉村村委会尚未提报法定的相关材料，之后的程序更无从谈起，坊子区人民政府亦无法颁发土地经营权证。在南眉村村委会、坊子工业发展区管委会履行相应职责，具备颁证条件后，坊子区人民政府则应当依法履行颁证职责。至于坊子区人民政府的监督督促职责，属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（八）项的规定，不属于人民法院受案范围，本案亦不作评判。综上，上诉人的上诉理由不成立，不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王来娟负担。本判决为终审判决。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇二〇年三月五日书记员  徐 铭