南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初404号 原告广西富胜农牧有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市武鸣区锣圩镇清凤村百朝屯23号。 法定代表人潘武生，该公司总经理。 委托代理人潘荣华，女，该公司员工。 委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师。 被告南宁市生态环境局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区竹溪大道33号。 法定代表人韦好鹏，该局局长。 负责人何军士，男，该局副调研员。 委托代理人熊瑞阳，广西欣源律师事务所律师。 委托代理人蒋邵龙，广西欣源律师事务所实习律师。 第三人潘武生，男，1966年9月12日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市武鸣区。 原告广西富胜农牧有限公司（以下简称富胜公司）不服南宁市武鸣区环境保护局（以下简称武鸣环保局）行政强制执行一案，原由南宁市西乡塘区人民法院受理，在审理过程中，武鸣环保局以其已变更为南宁市武鸣生态环境局，系南宁市生态环境局（以下简称市环境局）的派出机构为由，提出管辖权异议。2019年8月9日，南宁市中级人民法院裁定将本案移送本院处理。本院于2019年10月21日立案后，在法定期限内向被告市环境局和第三人潘武生送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告富胜公司的委托代理人潘荣华、崔明杰，被告市环境局的负责人何军士及委托代理人熊瑞阳、蒋邵龙，第三人潘武生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原武鸣环保局于2019年4月30日对原告富胜公司作出南武环保决〔2019〕2号《责令限期拆除决定书》（以下简称2号限拆决定），认定原告在广西××-陇均自治区级自然保护区内建设畜禽养殖场的行为，违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《畜禽条例》）第十一条和《广西壮族自治区环境保护条例》（以下简称《广西环保条例》）第二十六条的规定，根据《畜禽条例》第三十七条的规定，要求富胜公司于2019年5月3日前自行拆除在广西××-陇均自治区级自然保护区内建设的畜禽养殖场。原告对该决定不服，提起诉讼。 原告富胜公司诉称，2008年4月5日，第三人潘武生依法与原南宁市武鸣县锣圩镇伏第七、八组签订《荒地承包合同》，承包锣圩镇伏××、××弄房集体荒地250亩用于经营种养，承包期17年，自2008年4月至2025年4月。2015年7月，潘武生在上述伏设立广西武鸣富胜农牧有限公司（现已变更为富胜公司），并随后依法办理相关手续建设养殖场，进行肉牛养殖。2016年，为响应锣圩镇人民政府扶贫号召，原告与65户贫困户、武鸣区农村信用合作联社锣圩信用社、锣圩镇人民政府签订协议，通过贫困户将贷款资金委托给原告用于养牛的方式，实现扶贫增收。 2019年4月30日，原告收到原武鸣环保局作出的2号限拆决定，认定原告在广西××-陇均自治区级自然保护区内建设畜禽养殖场的行为，违反《畜禽条例》第十一条和《广西环保条例》第二十六条的规定，要求原告于2019年5月3日前自行拆除伏王养殖场，否则将强制执行。原告认为2号限拆决定违法，应当予以撤销。理由如下：1.涉案伏王养殖场依法设立，不应被认定为违法建设。原告建设的伏王养殖场，在2015年办理相关审批手续时，武鸣县环境保护局就项目选址出具了一份《证明》，认定伏王养殖场项目栏舍建设地点距离居民点符合卫生防护距离的有关规定，同意项目的选址；同时，武鸣县国土资源局与武鸣县环境保护局共同出具了一份《证明》，认定伏王养殖场所在的范围不占用基本农田，不在法律规定的禁养区域内。最终，武鸣环保局在2016年8月15日作出南武环建〔2016〕64号《关于武鸣富胜农牧有限公司生牛养殖项目环境影响登记表的批复》（以下简称64号批复），同意涉案伏王养殖场项目建设。2015年5月19日，锣圩镇人民政府作出锣政复字〔2015〕17号《关于对潘武生户申请办理设施农用地备案的批复》（以下简称17号批复），原告依法取得了伏王养殖场的设施农用地备案批复。2015年6月25日，武鸣县农业局向原告下发了《动物防疫条件合格证》。综上，涉案伏王养殖场依法建设，不应被认定为违法建设。2.事实认定错误。原告从来不知道涉案伏王养殖场位于自然保护区内，也未见到有关自然保护区的界桩、标志牌等。原告当初在建设伏王养殖场时，有相关部门审批，均认定伏王养殖场不在法律规定的禁养区范围内。2019年5月3日武鸣环保局却以原告经营的伏王养殖场位于自然保护区内这一法定禁养区范围为理由，要求原告限期拆除养殖场，前后矛盾，明显事实认定错误。3.适用法律错误。《畜禽条例》第十一条和《广西环保条例》第二十六条关于禁止养殖的规定有很多款，具体涉及到饮用水源保护区、风景名胜区、自然保护区、人口集中区域、县级以上人民政府划定的禁养区域等，然而武鸣环保局未明确告知原告伏王养殖场是位于自然保护区的核心区、缓冲区、还是实验区，仅仅在2号限拆决定中列举了上述两个法条，却未告知原告具体违反哪一款，就此认定伏养殖场属于违法建设，属适用法律错误。4.执法目的违法。涉案伏王养殖场依取得了相应的环评批复文件、用地备案批复文件、《动物防疫条件合格证》等，原告的建设以及生产经营行为完全合法。原告在建设伏王养殖场时取得了相关部门的同意，事后武鸣环保局因上级环保任务而要拆除伏王养殖场，明显侵犯了原告对政府的信赖利益。同时，武鸣环保局对涉案行为可能给原告造成巨大经济损失避而不谈，不考虑伏王养殖场的合法性，一刀切地要求原告自行拆除，执法目的违法。5.超越职权违法。根据《畜禽条例》第三十七条规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，有权作出责令拆除决定的是县级以上人民政府即南宁市武鸣区人民政府，武鸣环保局超越职权直接以自己的名义作出2号限拆决定的行为明显违法。基于上述理由，原告起诉至法院，请求依法判决：1.撤销原武鸣环保局于2019年4月30日作出的2号限拆决定；2.本案诉讼费由被告市环境局负担。 原告富胜公司向本院提交了以下证据： 证据：1.富胜公司营业执照副本、企业变更通知书，2.《荒地承包合同》，证据1-2证明原告法定代表人潘武生依法承包涉案土地，并在涉案土地上依法设立企业，原告原名广西武鸣富胜农牧有限公司，原告具有诉讼资格；3.武鸣县环境保护局2015年8月18日《证明》，4.武鸣县国土资源局、武鸣县环境保护局2015年8月24日《证明》，5.64号批复，证据3-5证明涉案伏王养殖场经原武鸣县国土资源局以及武鸣环保局的证明，项目选址不在法律规定的禁养区域内，武鸣环保局作出了环评批复，同意伏王养殖场的建设；6.17号批复、设施农用地备案申请表，证明原告进行用地备案申请时，得到了各级政府部门的同意，原告用地合法；7.武鸣县农业局2015年6月25日《动物防疫条件合格证》，证明原告开办涉案伏王养殖场符合法律规定，获得了相应许可，原告生产经营合法；8.《扶贫小额信贷资金委托经营及监管协议》、2017年6月28日《协议书》，证明涉案伏王养殖场得到锣圩镇人民政府、武鸣区扶贫开发办公室的支持，原告对当地扶贫工作作出了突出贡献；9.武鸣环保局2019年4月30日作出的2号限拆决定，证明涉案行政行为事实认定不清，适用法律错误，执法目的违法，且超越权限，应予以撤销。 被告市环境局辩称，1.原武鸣环保局作出的2号限拆决定事实清楚、证据充分。原告富胜公司经营的伏养殖场肉牛养殖规模约350头，位于广西××-陇均自治区级自然保护区核心区内，武鸣环保局于2019年4月15日向富胜公司作出并送达南武环保通〔2019〕372号《责令停止违法行为通知书》（以下简称372号通知书），要求其于2019年4月18日前停止违法行为。2019年4月26日武鸣环保局再次对涉案伏王养殖场进行检查，发现原告并未停止违法行为。2.适用法律正确。原告在广西××-陇均自治区级自然保护区核心区内建设伏王养殖场进行肉牛养殖的行为违反了《畜禽条例》第十一条第一款第二项的规定，原武鸣环保局依据《畜禽条例》第三十七条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条至第三十七条的规定对原告作出2号限拆决定，法律适用正确。3.程序正确。根据《畜禽条例》第三十七条规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，拒不停止违法行为的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门报县级以上人民政府作出责令拆除或者关闭的决定，故原武鸣环保局有权作出责令限期拆除的决定。武鸣环保局于2019年4月15日向富胜公司送达372号通知书，于2019年4月26日对原告的违法行为进行立案，并向原告送达了南武环保告〔2019〕2号《拟责令限期拆除告知书》(以下简称2号告知书)，2019年4月29日武鸣环保局领导班子会对本案强制决定进行了集体审议，并就能否对富胜公司作出责令限期拆除的决定请求上级武鸣区人民政府批复。2019年4月30日武鸣环保局向原告富胜公司送达2号限拆决定,各项程序合法。 被告市环境局向本院提交了以下证据、依据： 证据：1.富胜公司的营业执照、潘武生的身份证复印件，证明原告及其法定代表人潘武生的身份；2.广西壮族自治区环境保护厅林业厅海洋和渔业厅国土资源厅《关于做好省级自然保护区核心区遥感监测实地核查处理工作的通知》、中华人民共和国环境保护部办公厅《关于进一步做好省级自然保护区遥感监测实地核查处理强化监督管理工作的通知》、中华人民共和国环境保护部《关于印发的通知》、2016年广西壮族自治区省级保护区人类活动遥感监测报告，证明环境保护部遥感监测报告显示在广西××-陇均省级自然保护区核心区内存在农业用地人类活动（位于原告伏王养殖场处），自治区要求各地进行调查处理；3.广西××-陇均自治区级自然保护区核心区功能区划图，证明原告伏王养殖场位于自然保护区核心区范围内；4.遥感监测图斑影像图及信息核实记录表，证明影像图上459号图斑即为原告伏王养殖场及该养殖场的建设情况；5.武鸣环保局现场检查（勘验）笔录，证明原告在自然保护区核心区范围内进行肉牛养殖、养殖规模约350头的事实；6.372号通知书及送达回证，证明武鸣环保局已对原告违法行为下达停止违法行为通知；7.立案审批表，证明立案程序合法；8.富胜公司涉嫌在广西××-陇均自治区级自然保护区核心区内建设畜禽养殖场案件调查终结报告，9.环境违法案件调查处理意见书，10.执法工作人员证件复印件，证据8-10证明审查程序合法；11.2号告知书及送达回证，证明告知和听取陈述、申辩程序合法；12.武鸣环保局关于请求审定对富胜公司伏养殖场责令限期拆除的请示，13.关于印发南宁市武鸣区自然保护区核心区内违法违规养殖场退出清理工作方案的通知，14.武鸣环保局行政处罚案件审查委员会集体审议的会议记录，证据12-14证明决定程序合法；15.2号限拆决定及送达回证，证明送达程序合法；16.桂政函〔2004〕205号《广西壮族自治区人民政府关于同意建立广西××-陇均自治区级自然保护区的批复》（以下简称205号批复），证明广西××-陇均自治区级自然保护区的设立时间为2004年11月8日；17.广西壮族自治区林业厅桂林计发〔2017〕31号《关于广西××-陇均自治区级自然保护区总体规划的批复》（以下简称31号批复），证明该保护区划分为核心区、缓冲区、实验区，严禁在保护区的核心区和缓冲区内建设生产设施和开展旅游，生产经营活动；证据18.广西××-陇均自治区级自然保护区功能区划图，证明涉案保护区三个功能区的具体范围，原告的伏王养殖场就在保护区的核心区范围内。 依据：《畜禽条例》、《行政强制法》。 第三人潘武生同意原告诉称的意见。 经庭审质证：一、原告和第三人对被告提交的证据2的真实性、 合法性予以认可，但认为该证据不是作出涉案行为的依据；对证据3的真实性、合法性予以认可，但认为该证据不能证明伏王养殖场就在保护区的核心区内；对证据4的真实性、合法性无异议，但认为图斑影像图没有显示时间，不能作为本案认定本案事实的依据；对证据5的真实性、合法性不予认可，认为涉案养殖场是生态养殖，并不存在环保问题；对证据13的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，认为这是上级人民政府交代给武鸣环保局的工作任务，并不能由此得出原告伏王养殖场违法建设；对证据15中的2号限拆决定的真实性予以认可，合法性不予认可，认为武鸣环保局在未得到武鸣区人民政府的批复前就自行作出2号限拆决定，明显违反法定程序，超越职权；对送达回证的内容的真实性不予认可，送达回证上载明原告拒绝签收2号限拆决定，有见证人签字，但没有提供见证人身份的详细资料；证据16-18属被告超过举证期限所举的证据，不能作为涉诉行政行为合法的依据。二、被告对原告提交的证据2，要求由本院确认其真实性，同时认为与本案无关；对证据3的真实性予以认可，但认为与本案无关，该证据只是说明伏王养殖场距离居民点的距离；对证据4、5的真实性予以认可，但认为该证明是在原告隐瞒了伏王养殖场的地址就在自然保护区核心区的情况下出具的，该证据不能否认伏王养殖场的位置就处在自然保护区核心区内的事实，也不能推翻原告的违法行为；对证据6-8的真实性无异议，但认为与被诉行政行为无关。各方当事人对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：富胜公司提交的证据8与本案无关，当事人提交的其他证据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，2008年4月5日第三人潘武生依法与原南宁市武鸣县锣圩镇伏第七、八组签订《荒地承包合同》，承包位于锣圩镇伏××、××弄房集体荒地250亩用于经营种养，承包期17年，自2008年4月至2025年4月。随后潘武生为建设养殖场进行相应的筹备工作。 经潘武生申请，锣圩镇人民政府于2015年5月19日作出17号批复，潘武生依法取得了伏王养殖场的设施农用地备案批复。 2015年7月13日，潘武生在伏设立广西武鸣富胜农牧有限公司，2015年8月29日该公司变更为富胜公司。 2015年8月18日，武鸣县环境保护局就伏王养殖场的项目选址出具了一份《证明》，认定伏王养殖场项目栏舍建设地点距离居民点符合卫生防护距离的有关规定，同意项目的选址。2015年8月24日，武鸣县国土资源局和武鸣县环境保护局共同出具了一份《证明》，表示伏王养殖场范围不占用基本农田，不在法律规定的禁养区域内。2016年8月15日，武鸣环保局作出64号批复，同意伏王养殖场项目建设。 2019年4月15日，武鸣环保局向富胜公司向发出372号通知书，告知富胜公司在广西××-陇均自治区级自然保护区建设畜禽养殖场的行为，违反了《畜禽条例》第十一条和《广西环保条例》第二十六条的规定。依据《畜禽条例》第三十七条的规定，责令富胜公司于2019年4月18日前停止违法行为，并告知其有陈述、申辩的权利。 2019年4月22日，南宁市武鸣区人民政府向所辖宁武镇、锣圩镇人民政府和城区直属及驻城区各有关单位下发《南宁市武鸣区自然保护区内违法违规养殖场退出清理工作方案》，要求认真组织实施。原告经营的伏王养殖场在该方案所附广西××-陇均自治区级自然保护区违法违规养殖场退出清理工作时间倒排表中。 2019年4月26日，武鸣环保局对富胜公司在伏王养殖场的行为进行立案调查，认为富胜公司自2015年6月起在广西××自治区××自然保护区（核心区）内建设畜禽养殖场（伏王养殖场），涉嫌违反了《畜禽条例》第十一条第二款和《广西环保条例》第二十六条第三款第（一）项的规定。同日，武鸣环保局向富胜公司发出2号告知书，责令富胜公司于2019年4月29日前自行拆除在广西××自治区××自然保护区（核心区）内建设的畜禽养殖场。同日，武鸣环保局向南宁市武鸣区人民政府发出《关于请求审定对富胜公司伏养殖场责令限期拆除的请示》。 2019年4月29日，南宁市武鸣区环境监察支队工作人员制作《环境违法案件调查处理意见书》，建议对富胜公司经营的伏王养殖场责令限期拆除。同日，南宁市武鸣区环境监察大队作出《案件调查终结报告》，载明案件来源、调查经过、违法事实、证据、处理依据及处理建议，建议对富胜公司（伏王养殖场）责令限期拆除。同日，武鸣环保局领导班子对涉案环境违法行为进行集体审议，一致同意对富胜公司作出责令限期拆除（伏王养殖场）的决定。 2019年4月30日，武鸣环保局对富胜公司经营的伏王养殖场进行现场检查，制作了《现场检查（勘验）笔录》，记载涉案伏王养殖场还在继续养殖。同日，武鸣环保局对富胜公司作出2号限拆决定，内容如前所述。同时该决定告知了申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限，以及逾期不申请行政复议或不提起行政诉讼又不履行该决定的，武鸣环保局将依法强制执行。因富胜公司拒绝签收，武鸣环保局于2019年4月30日在当地两名村干部的见证下在伏王养殖场的办公区张贴了2号限拆决定。富胜公司不服该决定，向法院提起诉讼。 2019年5月10日，南宁市武鸣区环境保护局变更为南宁市武鸣生态环境局。 因富胜公司未按要求自行拆除，南宁市武鸣生态环境局于2019年5月30日委托南宁市武鸣区环境监察大队以代履行的方式将涉案伏王养殖场全部拆除。 另查明：2004年11月8日，广西壮族自治区人民政府对《南宁市人民政府关于请求审批武鸣县三十六弄-陇均自然保护区为自治区级自然保护区的请示》作出205号批复，同意建立广西××-陇均自治区级自然保护区的，保护区位于武鸣县境内，总面积12822公顷，范围涉及到武鸣县××、锣××、××行政村，由三十六弄片和陇均片组成，其中三十六弄片地理坐标为：东经108°03′31″-108°08′44″，北纬23°04′27″-23°08′44″，陇均片的地理坐标为：东经107°50′36″-107°59′42″，北纬23°12′26″-23°19′11″。2017年5月26日，广西壮族自治区林业厅下发31号批复，主要内容为：原则同意南宁市林业和园林局《广西××-陇均自治区级自然保护区总体规划(2016-2025)》，该保护区规划范围由三十六弄片和陇均片组成，总面积12822公顷，保护区划分为三个功能区，其中核心区4205公顷，缓冲区4452.5公顷，实验区4164.5公顷；严禁在保护区的核心区和缓冲区内建设生产设施，开展旅游和生产经营活动。 2016年广西壮族自治区省级保护区人类活动遥感检测报告记载东经107°56′25.363″，北纬23°17′37.185″，约15.872公顷的范围内有人类活动，属农业用地。遥感监测图斑显示，涉案伏王养殖场位于上述范围。 还查明：根据2019年3月27日《中共南宁市市委南宁市人民政府关于印发﹤南宁市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》南办字〔2019〕51号第六条第一款的规定，南宁市武鸣生态环境局系市环境局的派出机构。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。南宁市武鸣生态环境局系市环境局的派出机构，市环境局是本案适格被告。 《畜禽条例》第十一条第(二)项规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区内建设畜禽养殖场、养殖小区。根据205号批复、31号批复以及遥感监测显示，涉案伏王养殖场所在的区域位于自然保护区的核心区。 《畜禽条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”根据上述规定，县级以上地方人民政府针对在禁止养殖区建设畜禽养殖场、养殖小区，并经环境保护主管部门责令停止违法行为后拒不停止违法行为的，有责令拆除或者关闭的法定职权。因此，本案有权作出责令限期拆除决定的法定职责的是南宁市武鸣区人民政府。原告富胜公司在禁养区范围内建设畜禽养殖场，武鸣环保局对其作出了责令停止违法行为通知书，进行了立案调查，后武鸣环保局向原告作出拟责令限期拆除告知书，并向武鸣区人民政府进行了请示，但在未得到鸣区人民政府批准的情况下，就以自己的名义作出2号限拆决定，程序违法，依法应予撤销。但鉴于该拆除行为已经实施终了，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认原南宁市武鸣区环境保护局于2019年4月30日作出的南武环保决〔2019〕2号《责令限期拆除决定书》违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南宁市生态环境局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审判长  罗宏萍 审判员  蓝丹丹 审判员  刘东海 二〇二〇年三月十二日 书记员  林海强 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法； （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。