海南省文昌市人民法院   行政裁定书   （2020）琼9005行审115号   申请执行人文昌市林业局，住所地文昌市文城镇文建路84号。   法定代表人吴敏，该局局长。   委托诉讼代理人张泰初，该局法律顾问。   委托诉讼代理人林慧清，该局林地股股长。   被执行人邓大文，男，汉族，1982年9月22日出生，海南省文昌市人。   委托诉讼代理人方瑞冠，海南东方国信律师事务所律师。   申请执行人文昌市林业局于2020年2月28日向本院申请强制执行文林罚决字[2019]第63号《林业行政处罚决定书》。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。   申请执行人文昌市林业局称，被执行人因在文昌市××镇非法占用林地建房屋，申请人依据《海南经济特区林地管理条例》第三十一条之规定，于2019年5月21日对被执行人作出文林罚决字[2019]第63号《林业行政处罚决定书》对被执行人处以3620元的罚款和责令自行拆除非法占用林地362平方米范围内所有建筑与设施，恢复原貌的决定,并将文林罚决字[2019]第63号《林业行政处罚决定书》留置送达给被执行人，被执行人在法定期限内既无申请行政复议，也不向人民法院起诉，现该处罚决定书已发生法律效力，经申请人催告，被执行人既不缴纳3620元罚款，也不能在2019年6月21日前自行拆除占用林地所建的房屋恢复原状。因此，申请人依照《林业行政处罚程序规定》第四十五条的规定申请人民法院强制执行文林罚决字[2019]第63号《林业行政处罚决定书》，拆除被执行人在文昌市××镇非法占用林地362平方米范围内所有建筑与设施，恢复原貌，并执行被执行人尚未缴纳的罚款给申请人上缴国库，以维护依法行政的严肃性和效力。   申请执行人向本院提交了如下证据：1.非法占用林地案综合材料、关于责令停止非法占用林地的通知、送达回证；2.立案登记表；3.延长办案期限呈批表；4.林业行政处罚意见书；5.林业行政处罚先行告知书及送达回证；6.林业行政处罚听证权利告知书及送达回证；7.林业行政处罚决定书及送达回证；8.履行林业行政处罚决定催告书及送达回证；9.强制执行风险评估报告；10.林业行政处罚勘验，检查笔录及方位图；11.现场辨认相片；12.当事人询问笔录；13.与本案有关的笔录及亲笔证词；14.勘测定界报告书及资质证书；15.执法证书。   被执行人邓大文辩称，1.涉案土地非林地，被执行人不存在占用林地的行为，申请人所作行政处罚认定事实错误、缺乏事实依据。涉案地块属蛟塘四村民小组村集体所有的集体土地。该地块自上个世纪以来一直为闲置坡地，90年代至2005年期间为了有效利用该地块，蛟塘四经济合作社将该地块发包给本集体组织各成员，由各村民承包从事种植业。期间，文昌市人民政府向各承包户颁发了土地承包经营权证，证书上均明确记载涉案九落坡片区地块类别为坡地，而非林地。2006年，随着村小组人口增多，原有的住房资源已无法满足实际居住的需要。2006年8月，村小组召开村民会议，一致同意将本集体所有的九落坡土地经过合理规划，分配给各户作为宅基地新建房屋使用。至此，该地块一直用作宅基地村居建设用地使用至今。被执行人认为，该地块一直以来从未发展过林业，文昌市政府也从未向蛟塘四村民小组及村民颁发林权证，涉案土地从未有过任何形式的林业保护标识及公告，市、镇两级政府或林业机关也从未与蛟塘四村民小组签订任何形式的林业保护责任书，更未曾告知其林业规划。蛟塘四村民小组作为涉案土地的所有权人，对涉案土地历史以来的土地用途应当最为清楚，涉案土地并非林地，被执行人不存在占用林地的行为。申请人所作行政处罚认定事实不清，缺乏事实依据。另外，根据申请人提交的证据-勘测定界报告书，当中多规合一情况图上的测量面积与林地专章局部图的测量面积数据不一致，即申请人认定占用林地面积所依据的土地总规与林规之间存在矛盾，其认定该事实同属不清。2.申请人所作行政处罚缺乏法律、法规依据。首先，申请人文昌市林业局依据《文昌市总体规划（空间类2015-2030）》即认定涉案土地为林地，实属错误。《文昌市总体规划（空间类2015-2030）》于2018年12月1日才经海南省人民政府批复通过。退一步来讲，即使按照该规划，涉案地块为林地，但被执行人建房行为发生在2016年。因此，根据法不溯及既往原则，2018年12月1日通过的《文昌市总体规划（空间类2015-2030）》对被执行人建房使用土地不具有溯及力，申请人对被执行人所作行政处罚适用法律法规依据不当。其次，对于涉案地块的规划类别，申请人依据的文昌市总体规划（空间类2015-2030）》与省级《海南省总体规划（2015-2030）》中的规划是否相符，涉案土地的林地规划与土地总规划是否一致，都请合议庭予以审查。被执行人认为，涉案地块为闲置坡地，申请人不具有对非林地进行行政处罚的职权，其依照《海南经济特区林地管理条例》(https://www.itslaw.com/search/lawsAndRegulations/lawAndRegulationsearchMode=lawsAndRegulations&lawAndRegulationId=dd03fadc-22bd-4709-abb4-0111053e4a67&lawRegulationArticleId=3834836“”_blank)所作处罚属适用法律错误。3.申请人所作行政行为违反法定程序，损害了被执行人的合法权益。申请人文昌市林业局在办理该案过程中，在送达《林业行政处罚先行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》、《林业行政处罚决定书》时，在未穷尽其他送达方式的情形下，将上述法律文书张贴在被执行人所建房屋，直接注明已留置送达，实属程序违法。适用留置送达的前提条件必须是受送达人或者其成年家属在场并拒绝接收。本案申请人文昌市林业局在送达时，被执行人及其家属均未在场、也不知情，不符合留置送达的条件，该送达程序严重违法，剥夺了被执行人申辩、复议、诉讼的权利，损害了被执行人的合法权益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第（四）项之规定：“有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形”，本案应裁定不予执行。4.被执行人在涉案土地建房均通过了所在村小组及全体村民同意。被执行人在涉案土地上的房屋已建造完毕并居住至今，作为普通农民，如拆除房屋会给被执行人造成巨大的经济损失，被执行人一家将无家可归，这明显不利于社会的和谐稳定，请合议庭酌情予以考量。   被执行人邓大文申请向本院提交了如下证据：1.村民会议纪要；2.九落坡宅基地规划图；3.蛟塘四队九落坡宅基地用地公示；4.宅基地申请表；5.村民集体决议；6.1999年的《土地承包经营权证》、2005年的《土地承包经营权证》；7.一户一宅证明；8.不动产登记资料查询结果证明。   本院认为，《海南经济特区林地管理条例》第十五条规定：“未经批准，任何单位和个人不得改变林地用途”。被执行人未经批准擅自在文昌市××镇修建房屋，改变了林地用途。虽然被执行人于2017年9月修建房屋，在《文昌市总体规划（空间类2015-2030）》实施之前，但根据《文昌市林地保护利用规划（2010-2020）》套图比对，被执行人所建的房屋仍属于占用林地，面积为362平方米，与《林业行政处罚决定书》记载的面积一致。故申请执行人文昌市林业局认定被执行人用地行为违法，事实清楚，证据充足。申请执行人文昌市林业局在本次行政处罚过程中履行了立案审批、调查询问、事先处罚告知、陈述和申辩权告知、作出处罚决定并送达等相关程序。因此，申请执行人所作的文林罚决字[2019]第63号《林业行政处罚决定书》程序合法。根据《海南经济特区林地管理条例》第三十一条的“未经县级以上人民政府林业主管部门审核审批,非法占用林地、擅自改变林地用途或者在林地上进行采石、采矿、挖砂、取土、挖塘及其他破坏林地的活动,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状;按照非法改变用途林地面积,对个人处每平方米十元以上三十元以下的罚款,对单位处每平方米五十元以上一百五十元以下的罚款”规定，申请执行人对被执行人作出行政处罚适用法律正确。被执行人在法定期限内既不申请行政复议，也未提起行政诉讼，又未自动履行该处罚决定所确定的“缴纳3620元罚款”及“拆除非法占用林地362平方米范围内所有建筑与设施恢复原状”义务，在催告期限内亦未履行该义务。故，申请执行人申请执行的内容符合强制执行条件。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第五十八条第二款，裁定如下：   准予强制执行文昌市林业局作出的文林罚决字[2019]第63号《林业行政处罚决定书》如下事项：1.责令邓大文30天内自行拆除非法占用林地362平方米范围内所有建筑与设施，恢复原貌，以上内容由文昌市人民政府负责实施；2.处予非法改变林地用途每平方米10元，共计3620元的罚款，以上内容由本院负责执行。   申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向海南省第一中级人民法院申请复议，也可以直接向海南省第一中级人民法院申请复议。   审 判 长 郎 爽   人民陪审员 罗少瑾   人民陪审员 李兴培     二0二0年三月二十日   法官 助理 潘泰明   书 记 员 罗 敏   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。   《中华人民共和国行政强制法》   第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。   第五十八条人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：   （一）明显缺乏事实根据的；   （二）明显缺乏法律、法规依据的；   （三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。   人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。   行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。