吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行终17号 上诉人（原审原告）尚正有，男，1965年1月25日生，汉族，现住长春市朝阳经济技术开发区， 委托代理人尚德龙（系尚正有之子），男，1988年6月17日生，汉族，现住址同上。 委托代理人李海兵，吉林滳墰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室，住所地长春市朝阳区前进大街1855号。 负责人李伟，主任。 原审第三人王建玉（系尚正有母亲），女，1936年8月12日出生，汉族，现住长春市汽开区。 原审第三人尚金凤（系尚正有大姐），女，1956年5月25日出生，汉族，现住址同上。 原审第三人尚金兰（系尚正有二姐），女，1961年8月11日出生，汉族，现住址同上。 原审第三人尚金红（系尚正有妹妹），女，1967年5月31日出生，汉族，现住址同上。 原审第三人尚正路（系尚正有弟弟），男，1972年6月30日出生，汉族，现住址同上。 上诉人尚正有与被上诉人长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室（以下简称朝阳区征收办）、第三人王建玉、尚金凤、尚金兰、尚金红、尚正路行政强制及行政协议一案，不服长春市朝阳区人民法院（2019）吉0104行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，王建玉与其丈夫尚平泗系长春市朝阳区双德乡光辉村村民，二人婚后育有婚生子女5人，分别为尚正有、尚金凤、尚金红、尚金兰、尚正路。王建玉与尚平泗在取得宅基地后，建案涉房屋3间。尚正有从1987年起与其父母、妻子及弟弟尚正路在案涉房屋居住。1996年长春市人民政府对产权人王建玉核发私有房屋所在权证，分别为：房屋所有权证号1XXXX，丘（地)号4-101/55-28，建筑面积24平方米；房屋所有权证号1XXXX，丘（地)号4-101/55-27-1，建筑面积79.58平方米；房屋所有权证号1XXXX，丘（地)号4-101/55-22，建筑面积111.3平方米。1997年长春市朝阳区土地管理部门核发土地证：土地使用者为王建玉、土地类别为宅基地、用地面积610.3平方米、建筑占地260平方米。2009年8月26日，长春市发展和改革委员会作出《关于市重点工程回迁房建设项目（南湖大路地块）项目建议书的批复》，同意建设市重点工程回迁房项目(南湖大路地块），建设地址：东至电台街、南至规划路、西至孟家一路南胡同、北至开运街；建设单位：朝阳区人民政府。2012年4月6日，长春市重点棚户区信危旧房改造和住房保障工作实施指挥组作出《关于下达2012年棚户区及危旧房改造任务计划的通知》及附件《2012年长春市棚户区及危旧房改造任务计划表》，南湖大路地块（东起电台街、西至孟家一路南胡同、南起光辉街、北至开运街）被列入2012年长春市城市棚户区及危旧房改造项目任务计划，实施单位为市建委建设重点工程回迁房项目；征收住宅108户、工企24户、合计132户；征收面积住宅1.7万平方米、工企2.5万平方米、合计4.2万平方米；开始征收时间2009年9月、征收完成时间2012年12月。2012年7月25日，长春市朝阳区人民政府作出《长春市朝阳区人民政府关于申请办理长春市2012年第82批次用地预审的函》，向长春市国土资源局发函，对拟征用的位于朝阳区双德乡光辉村土地办理土地预审。2011年6月11日及2012年9月21日，长春市朝阳区住房和城乡建设局与长春市朝阳区双德乡光辉村民委员会签订《征地补偿协议》，就征收土地事宜达成协议。2012年11月14日，长春市朝阳区人民政府作出《房屋征收公告》，依据房屋征收计划确定房屋征收范围，并予以公告，涉案房屋在征收范围内。2012年11月20日长春市朝阳区人民政府作出《长春市朝阳区人民政府南湖大路地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，对涉案地块拟定征收补偿方案，并于2012年12月21日作出《长春市朝阳区人民政府南湖大路地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（修改稿）》，载明了征收的范围、房屋调查登记情况、征收补偿资金、征收补偿方式、未经登记的房屋补偿办理、签约期限、搬迁期限、奖励政策、达不成协议的处理办法等内容。2012年12月25日，长春市朝阳区人民政府作出《长春市朝阳区人民政府房屋征收决定》并登报公示。2012年12月26日，吉林省国土资源厅作《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2012年第82批次土地征收的批复》，同意长春市征收南湖大路棚户区改造项目农村集体建设用地29071公顷，用于住宅项目（棚户区）项目建设。案涉土地于2012年12月26日被征收为国有。2013年1月4日，长春市朝阳区住房和城乡建设局向吉林省长春市国民公证处提出申请，对2013年1月5日举办的“南湖大路地块棚户区改造项目中任用的评估公司”抽签活动进行现场监督公证，选取吉林嘉泰房地产估价有限责任公司作为评估公司。2013年1月25日，吉林嘉泰房地产估价有限责任公司对王建玉名下的3套涉案房屋出具了估价表：房屋编号MD14，产权证号1XXXX号，栋号4-101/55-28，建筑面积24平方米，评估单价5251元，评估金额126024元，补助金额（A）50410元，补助金额（B）36650元，货币总补偿金额213084元；房屋编号MD14，产权证号1XXXX号，栋号4-101/55-27-1，建筑面积79.58平方米，评估单价5251元，评估金额417875元，补助金额（A）83575元，货币总补偿金额501450元；房屋编号MD14，产权证号1XXXX号，栋号4-101/55-22，建筑面积111.30平方米，评估单价5198元，评估金额578538元，补助金额（A）115707元，货币总补偿金额694244元。因拆迁补偿事宜，尚正有与王建玉分歧较大，并产生纷争致使王建玉及尚正路搬离案涉房屋在外租房居住。2017年11月11日，王建玉与朝阳区征收办分别签订了编号为MD14、MD14-1、MD14-2《住宅房屋征收补偿协议书》，对案涉3套房屋选择货币补偿，分别货币补偿244104元、534137元、843590元，合计金额1621831元。此款于2017年11月21日支付给王建玉并由其出具了收条。王建玉收到此笔拆迁补偿款后，分别分配给尚正有、尚金凤、尚金红、尚金兰、尚正路每人135000元。朝阳区征收办在向王建玉给付案涉补偿款后收房过程中，尚正有拒绝从案涉房屋中搬离，并要求朝阳区征收办至少补偿其700万元拆迁补偿款。经多方协商未果，朝阳区征收办分别于2018年3月19日、2018年5月15日送达《搬家通知》和《催告书》，但尚正有仍未从案涉房屋中搬离。长春市朝阳区人民政府于2018年7月25日作出《限期搬离通知书》并送达给原告尚正有，载明：“限你们务必于2018年8月1日前自行完成搬离，逾期仍未搬离，区政府将依法进行处理，由此产生的一切法律后果由你们自行承担”。尚正有因就居住房屋未与朝阳区征收办达成补偿协议，一直未予搬离。2018年8月2日，朝阳区征收办对案涉房屋组织实施了拆除，并由公证处全程进行了摄录。朝阳区征收办对案涉房屋内的物品进行封存保管。2018年9月14日，尚正有出具《承诺书》一份，载明：“2018年8月24日，本人第一次申请取回朝阳区政府保管的个人物品时，因我个人原因只取回了部分物品，现本人再次向朝阳区政府申请取回余下保管的物品，并保证积极配合保管物品的交接工作，一次性取走全部保管物品，如此次仍没交接完成全部保管物品，本人承诺不再就‘需要取回朝阳区政府保管物品’等此类问题到各级政府、信访部门上访，否则视为违约，承担相应法律责任”。后尚正有因朝阳区征收办强制拆迁行为，向原审法院提起行政诉讼。 另查明，王建玉的丈夫尚平泗于1998年去世。案涉房屋曾进行过扩建，但未有相应部门的审批。朝阳区征收办提供了吉林省诚信房地产测绘有限责任公司于2012年7月出具的3份《房屋测绘数据调查表》，测量案涉宅基地上建筑的建筑面积分别为161.13平方米、209.85平方米、91.83平方米。2017年3月27日，尚正有居住的案涉房屋发生火灾，房屋烧毁后尚正有在原址上重新修复了房屋。 原审法院认为，案涉房屋虽登记在王建玉名下，但尚正有从1987年起在该房屋居住至被拆迁，其父亲尚平泗去世后亦未对房屋进行析产，且尚正有自述在案涉宅基地上有自建行为，朝阳区征收办对案涉房屋的强制拆除行为与尚正有存在利害关系，故尚正有是本案适格原告。朝阳区征收办属于独立的机关法人，具有拆迁管理职能，应当承担案涉房屋被拆除的法律后果，是本案适格被告。关于尚正有提出被告朝阳区征收办与第三人王建玉签订的编号为MD14、MD14-1、MD14-2《住宅房屋征收补偿协议书》无效的主张。三份协议仅系朝阳区征收办与王建玉对三套具有房屋所有权证的房屋拆迁补偿进行的约定，虽登记在王建玉名下，应为王建玉与尚平泗夫妻共同财产。尚平泗去世后，未对房屋进行析产，应为王建玉、尚金凤、尚金红、尚金兰、尚正路及尚正有共有。王建玉与被告朝阳区征收办自愿签订拆迁补偿协议，朝阳区征收办已实际履行了给付义务，王建玉全额收取了拆迁补偿款并已将补偿款按相应份额对共有人进行了分配，其子女在收到分配的补偿款也未提出反对意见。补偿协议虽漏列了有证房屋的共有人，但不能导致办理了产权凭证房屋的拆迁补偿协议无效。尚正有如认为房屋产权人侵犯了其共有人的利益，可另案提起民事诉讼向王建玉主张。尚正有的该项诉请缺乏相应事实及法律依据，不予支持。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”及第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定，朝阳区征收办虽基于与王建玉签订的MD14、MD14-1、MD14-2《住宅房屋征收补偿协议书》，对案涉房屋进行了拆除。但通过当事人的陈述及2012年7月吉林省诚信房地产测绘有限责任公司出具的《房屋测绘数据调查表》，尚有案涉宅基地上未经登记的建筑是否予以补偿未作出确认，被告朝阳区征收办在未对原告尚正有存在争议的未经登记的建筑作出补偿安置决定的情况下即对案涉宅基地上建筑全部予以拆除，应当认定该强制拆除行为违法。关于尚正有提出被告朝阳区征收办应赔偿其经济损失120万的主张。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，在行政赔偿、补偿案件中，因行政机关的原因导致当事人无法就损害情况举证的，应当由行政机关就该损害情况承担举证责任。同时，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，尚正有自称价值50余万元的贵重物品丢失，朝阳区征收办在强制拆除前已尽到提前告知的义务，尚正有对其贵重物品负有妥善保管的义务且在拆除过程公证机关制作了拆迁过程及物品保存记录。同时，因尚正有并未提供有效证据证实屋内存放有其主张的物品，因此，对于其屋内物品损失无法确定。关于尚正有提出应对其2017年居住房屋失火烧毁后重建花费予以赔偿的问题，朝阳区征收办应对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对是否应予补偿作出决定。故对尚正有的该项请求，不予支持。综上，原审法院判决确认长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室拆除尚正有涉案房屋的行为违法；驳回尚正有的其他诉讼请求。 上诉人尚正有不服原审判决上诉称：一、尚正有自1987年起在该房屋居住至拆迁，是涉案房屋共同共有人，虽《集体土地使用证》登记在王建玉名下，也不代表王建玉是唯一的使用权人。一审法院既然承认尚正有为涉案房屋共有人，在损害共有人合法权益的情况下,那么必然导致第三人王建玉签订的拆迁协议及放弃补偿承诺书无效。故，原审法院认定事实不清，判决错误。二、王建玉已近82岁高龄对事情理解及分析能力严重缺失。在签订拆迁协议如此重大事情上，在无家人陪同情况下去签订拆迁补偿协议及放弃承诺书的行为令人质疑。无法证实征收办宣读与第三人王建玉签订的文件相符。三、涉案土地及房屋面积与实际给付拆迁补偿严重不符1997年12月23日下发的集体土地使用证涉案土地为610.3平方米，土地类别为宅基地，地号010504044;2012年12月26日被征收为国有,吉林省诚信房地产测绘有限责任公司给出房屋测绘数据调查表总面积462平方米,测绘面积与集体土地使用证载明面积相差较大，为此事长春市国土资源局于2014年4月22日给长春市集体土地征收和国有土地上房屋征收与补偿工作领导小组办公室作出长国出函（2014）5号红头文件《关于对南湖大路棚户区改造项目中集体土地登记及使用问题说明情况的复函》，文件中第二条“王建玉与杨宝才所使用的土地已于2012年12月26日被征收为国有。但王建玉与杨宝才持有的《集体土地使用证》依法应作为补偿的依据。”在未征得房屋共有人同意的情况下只针对王建玉214平方米房屋签订的补偿协议给予补偿，剩余面积未作出任何补偿。2018年7月25日作出《限期搬离通知书》,在未经尚正有同意的情况下于2018年8月2日进行了强制拆除,给尚正有造成了极大的经济损失。该涉案房屋土地面积与实际给予补偿金额相差悬殊，更显失公平。请求二审法院：一、请求依法撤销原审判决书中第二项，依法改判确认被上诉人朝阳区征收办公室与王建玉（上诉人母亲）签订的MD14号、MD14-1号、MD14-2号《住宅房屋征收补偿协议书》无效，朝阳区征收办公室及时采取补救措施就尚正有已经强拆的房屋进行补偿。二、本案诉讼费、上诉费及其他费用全部由征收办承担 被上诉人征收办、原审第三人王建玉、尚金凤、尚金凤、尚金凤、未提交书面答辩意见。尚正有申请提交新材料作为证据，本院认定尚正有该申请不符合行政诉讼证据规则，本院不予接纳。 本院审理查明的事实与原审判决认定事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：尚正有在原审开庭前明确其诉讼请求有判决征收办强制拆除行为违法并赔偿经济损失120万元，此后又增加一项诉讼请求确认三份《住宅房屋征收补偿协议书》无效，并判决征收办及时采取补救措施就已经强拆房屋进行补偿安置。二审询问时，尚正有自述要求赔偿的120万损失包括翻建房屋与屋内物品损失两项。失火后，因不懂法律所以未进行审批就自行新建，将原先110多平新建为360多平，多建面积系用来养鸡。 本院认为：第一，关于起诉是否适格。原被告及第三人主体地位均无异议，无论是确认强拆违法还是确认协议无效均符合起诉期限问题，原审法院已经论述清楚，本院不再赘述。本院重点论述本案是否能够将两个行政行为合并审理。行政诉讼一般说来应尊从一行为一诉标准，本案诉讼请求显然包含了行政强制拆除行为与行政协议行为。但是，行政诉讼法并未完全限制同一案件中对多个行为进行审查，《行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第七十三条也规定了合并审理制度。两个或两个以上的单独诉讼，若有共同的诉讼标的或者法律关系，或基本事实之间具有相同性质的，人民法院可以将多个案件在同一个诉讼中进行审理。合并审理的价值在于提高司法效率，减少当事人诉累。合并审理应当符合：第一，当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的案件；第二，对这些诉讼请求，受诉人民法院必须均拥有管辖权；第三，必须向同一人民法院提出，并适用同一诉讼程序；第四，必须能够达到合并审理的目的，如果使案件复杂化、给审理或判决造成困难、降低审判效益的，不应合并审理。符合合并审理条件的，人民法院应对多个被诉行政行为逐一进行审查。不符合合并审理条件的，人民法院应当向当事人释明由其分别起诉。可见能否合并审理时人民法院的一项裁量权，前提是能够查清事实、明晰争议。本案中，系原审法院主动释明需要解决行政协议问题，合并审理完全符合上述四个条件，故该起诉适格。 第二，对强制拆除行为及赔偿的审查。毋庸讳言，强制拆除确实违法。各方当事人关注的是是否需要进行赔偿。120万元赔偿请求是由翻建房屋和损失物品两部分构成。关于房屋赔偿问题，本案涉及地块早在2012年年末就发布征收公告，尚正有与征收部门进行了旷日持久的协商，其对于被征收状态是明知的。原房屋系老旧房屋，房屋意外过火，无法居住，首先应该考虑再次进行协商、促成，或者说临时租住，即使翻建也应考虑成本。尚正有未得到任何审批的情况下，将原来110平房屋翻建为360多平钢筋混凝土浇筑房屋，多余面积用来养鸡，明显并非解决居住困难。特别是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条明确规定“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”，尚正有的行为明显属于归条规定的新建、扩建、改建行为，该项损失属自行扩大。朝阳征收办按照老房面积协商补偿并不不当。若再按照新建面积给予赔偿，显然违反法律规定，更易引发不良示范效应。关于房内物品损失赔偿问题，房屋拆除之前现场杂乱、无人看管，首饰名表等贵重物品存放在此种环境下明显违背生活常理。此时尚正友应对贵重物品确实存放在此负举证责任，但显然未能证明其存在。同时，对其他物品，尚正有已经书面承诺取回全部保管物品，也无证据证明系受胁迫签订该承诺，因此也不存在再行赔偿的问题。故原审法院不支持赔偿请求并无不当。 第三，对行政协议的审查。对行政协议应进行合法性与合约性双向审查。确认协议无效应理解为是确认协议签订无效。尚正有认为协议无效的最核心论据是共同产权人，且火灾后对房屋进行过翻建。房屋征收部门并不具备对被征收房屋的所有权直接进行产权界定的职能，其在房屋征收过程中仅限于根据充分、有限的证据来确定被征收人的身份，这不同于民法中对共有权处分的规定，故朝阳区征收办依据房产证确定王建玉为被征收人并与之签订协议不违反法律规定。房屋产权人目前未提起其他诉讼来要求撤销协议或确认协议无效，应认定房屋产权人对协议的效力并无异议。因此，尚正有关于确认协议无效的诉讼请求，既不符合《行政诉讼法》第七十五条关于行政行为无效的规定，也不符合《合同法》第五十二条关于合同无效的规定。 第四，尚正有如何进一步维权。本案涉及到家庭内部纷争，孰是孰非、谁真谁假，不属于本案查证范围。若尚正有认为自己房屋所有权受损，可通过民事途径向王建玉要求解决。在未经登记建筑未做处理的情况下，朝阳区政府应及时对未经登记建筑进行认定处理，建筑物已经灭失亦不影响。朝阳区政府若不进行认定处理，尚正有在有证据证明未经登记建筑是其财产的情况下，可提出履职之诉予以解决。 综上，本院对尚正有的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人尚正有负担。 本判决为终审判决。 审判长  亓晓鹏 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二〇年三月三十一日 书记员  刘雅林