湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2316号上诉人（原审原告）:唐安清，男，1932年9月9日出生，汉族，住邵阳县。上诉人（原审原告）:唐佰强，男，1965年1月6日出生，汉族，住邵阳县。系唐安清之子。委托代理人：银立中，湖南银剑律师事务所律师。委托代理人：欧阳爱香，湖南银剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳县人民政府。住所地：湖南省邵阳县塘渡口镇凤凰街。法定代表人：袁玉华，该县县长。委托代理人：赵亚敏，该县司法局工作人员。委托代理人：何海波，该县司法局工作人员。上诉人唐安清、唐佰强因与被上诉人邵阳县人民政府土地行政侵权及行政赔偿一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。唐安清、唐佰强诉称：2014年，邵阳县人民政府因修建环城公路，经批准征收土地14.8537公顷，但该府实际征用土地82.071332公顷，超范围征用的土地中包含唐佰强承包1640.2平方米基本农田和130.4平方米林地，唐佰强租用的16亩种植药材的土地。唐安清与唐佰强不在同一户口，唐安清所有的160平方米宅基地，2007年因本村修建村道被占用，占用时未给予补偿，2014年该地块因修建环城路又被邵阳县人民政府超范围征地占用。故请求确认邵阳县人民政府超审批面积占用唐佰强土地违法，责令该府将非法占用的土地恢复原状并退还，同时赔偿其6年的农业收入损失422790元；判令邵阳县人民政府向唐安清支付非法占有其160平方米宅基地的安置补偿款，或置换同等面积的宅基地给唐安清；判令邵阳县人民政府将唐佰强租用土地的青苗补偿款、农机用具及设施补偿款12万余元支付给唐佰强；赔偿唐佰强因维权产生的经济损失20万元；依法向有关部门提出追究相关责任人员法律责任的司法建议。邵阳县人民政府辩称：邵阳县人民政府按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定在邵阳县环城公路项目被征收土地所在地实行了两公告一登记制度，行政程序合法；唐安清、唐佰强关于行政赔偿的诉讼请求，无事实、法律依据。请求驳回唐安清、唐佰强的诉讼请求。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”此外，“一案一诉”是行政诉讼受理的基本原则，在司法实践中，为减少当事人诉累，对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，当事人要求一并审理的，人民法院亦不排除在同一案件中一并审理，但当事人所诉的数个行为是由不同主体作出，则人民法院不予一并审理。本案中，唐佰强诉称其承包、租用土地在2014年因邵阳县人民政府修建环城公路被违法征用而要求赔偿，而唐安清诉称的160平方米宅基地先于2007年因本村修村道占用而未得到相应补偿安置，后该村道在2014年因修建邵阳县环城公路被占用，唐安清遂诉请邵阳县人民政府就被占用的宅基地给予相应的补偿或安置。因唐安清与唐佰强不在同一户口内，唐佰强不是唐安清诉称被占宅基地的权利人，唐安清也不是唐佰强诉称被占承包、租赁土地的权利人，唐安清涉案地块和唐佰强涉案地块被占用的建设项目、占地主体及土地权利人皆不相同，涉及不同的行为和法律关系，法院不能合并在一案中进行审理。但在原审法院依法向唐安清、唐佰强释明后，唐安清、唐佰强仍坚持要求按照行政诉状裁判，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回唐安清、唐佰强的起诉。原审案件受理费50元，退还给唐安清、唐佰强。唐安清、唐佰强不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.原审法院未开庭审理，只进行简单问话，审理程序违法。2.唐安清、唐佰强虽然分户，但是父子关系，唐安清委托唐佰强为其向各级部门包括法院处理宅基地被征用的补偿或安置事宜。本案起诉的对象是同一行政机关，针对的是同一种性质的征地侵权行为，为减少当事人诉累，唐安清、唐佰强要求对同一行政机关即邵阳县人民政府征地侵权行为及行政赔偿进行并案审理，原审法院应当合并审理。3.唐安清、唐佰强被邵阳县人民政府征用的土地均未获得相应补偿，其诉讼请求应当得到支持。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理或直接提审本案。邵阳县人民政府答辩称：1.唐安清涉案地块和唐佰强涉案地块被占用的建设项目、占地主体及土地权利人皆不相同，涉及不同的行为和法律关系，法院不能合并在一案中进行审理。2.邵阳县人民政府按照土地管理法、土地管理法实施条例的规定，对邵阳县环城公路工程项目被征收土地所在地实行两公告一登记制度，行政程序合法。3.唐安清、唐佰强关于行政赔偿的诉讼请求，没有事实和法律依据。唐安清、唐佰强没有提交证据证明其损失，且已于2014年在邵阳县环城公路建设指挥部领取征地款、青苗补助费，视为其同意邵阳县人民政府征用其承包的土地。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。“有具体的诉讼请求”主要是指要有明确具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上行政机关作出的同一个行政行为。因不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出程序均存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致，若在一个行政案件中同时对多个行政行为进行审理，则不利于聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，准确适用法律等诉讼活动的开展，进而影响到行政案件的公正及时审理，故“一行为一诉”是行政诉讼立案受理的一般原则。同时，为提高司法效率，减少当事人诉累，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条也规定了合并审理制度，是否可以合并审理应由人民法院审查决定。因此，行政诉讼原告同时对多个行政行为提出多个诉讼请求，人民法院应当对原告的起诉是否符合合并审理的条件进行审查。如果符合合并审理条件的，应当对多个被诉行政行为逐一进行审查。如果合并审理将使案件复杂化，给审理或判决造成困难，降低审判效率或不符合其它合并审理条件的，应当向当事人释明由其分别起诉，当事人拒不分别起诉的，人民法院裁定不予立案或驳回起诉。本案中，唐安清系对邵阳县人民政府占用其160平方米宅基地的行为不服，请求责令邵阳县人民政府支付其安置补偿款或置换同等面积的宅基地。唐佰强系对邵阳县人民政府占用其承包和租用土地的行为不服，请求确认该行为违法，并责令邵阳县人民政府赔偿其6年的农业收入损失422790元；付清青苗补偿款、农机用具及设施补偿款；赔偿因维权产生的经济损失20万元。因唐安清、唐佰强提起本案诉讼涉及不同的行政行为和法律关系，涉案土地用途、请求补偿或赔偿的内容等均不相同，如合并一案进行审理，将造成案件审理的复杂化，增加审理难度，且针对不同被诉行政行为及不同诉讼请求可能产生多个裁判方式和结果，原审法院认为不宜合并在一案在进行审理，经释明，唐安清、唐佰强仍坚持其诉讼请求，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定裁定驳回唐安清、唐佰强起诉，并无不当。如唐安清、唐佰强认为邵阳县人民政府的占地行为损害了其合法权益，可分别另行提起行政诉讼。关于原审法院审理程序是否违法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，原审法院经阅卷、询问当事人后，认为本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，迳行裁定驳回起诉，符合上述法律规定。综上，唐安清、唐佰强的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张坤世审判员  夏 阳审判员  林 芝二〇二〇年三月二十四日法官助理薛珊珊书记员潘敏华附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……