广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1623号上诉人（原审原告）曾宪忠，男，汉族，1963年5月19日出生。委托代理人郑东平，广东诚公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴宁市人民政府，住所地：广东省兴宁市中山东路1号。法定代表人洪国华，该市市长。委托代理人黄辉清，广东粤东律师事务所律师。委托代理人黄铭兴，兴宁市农业农村局工作人员。原审第三人兴宁市龙田镇石壁村大曾屋之三经济合作社。负责人曾汉光,社长。原审第三人曾宝新，男，汉族，1970年4月1日出生。委托代理人谢茂香，女，1971年7月14日出生，系曾宝新的妻子。上诉人曾宪忠与被上诉人兴宁市人民政府（以下简称兴宁市政府）、原审第三人兴宁市龙田镇石壁村大曾屋之三经济合作社（以下简称大曾屋之三经济合作社）、原审第三人曾宝新行政撤销纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2019）粤14行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告曾宪忠与第三人曾宝新系兄弟，均是第三人大曾屋之三经济合作社成员。为完善农村二轮土地承包，完善集体经济组织与承包农户的承包手续，明确承包地块、面积、合同、证书落实到户，2016年1月3日，第三人大曾屋之三经济合作社开始实施《龙田镇石壁村委会大曾屋之三经济组织农村土地承包经营权确权方案》（下称《农村土地承包经营权确权方案》）。经采集承包方基本信息、承包地块调查、农村土地承包经营权公示、确权地块确认后，2017年8月26日，第三人大曾屋之三经济合作社与第三人曾宝新签订编号：441481123214030020J《农村土地（耕地）承包合同》，该合同主要内容为：“家庭承包方式，发包方大曾屋之三经济合作社，承包方代表曾宝新，承包土地：桔除下，地块编号4414811232140300029，东至曾文，西至李萍，南至曾新强，北至曾宪茂，面积0.26亩，质量等级一等地；棚葡坑，地块编号4414811232140300037，坐落东至旱地，西至旱地，南至旱地，北至道路，面积0.73亩，质量等级一等地；冇塘里，地块编号4414811232140300060，东至曾伟民，西至曾平，南至曾宪彬，北至田埂，面积0.16亩，质量一等地。面积总计1.15亩。承包期限30年：1994年12月31日至2024年12月30日”。2017年8月30日，第三人曾宝新向被告兴宁市政府提交《农村土地承包经营权登记申请书》（家庭承包方式），要求将第三人大曾屋之三经济合作社土地3块1.15亩（含涉案土地0.75亩）予以登记，并向其颁发农村土地承包经营权证。发包方大曾屋之三经济合作社于2017年8月31日在该申请书上签署“经审核，以上信息属实”的意见；兴宁市龙田镇人民政府于2017年9月1日签署“以上信息属实，同意登记”的意见；兴宁市农业局（现为兴宁市农业农村局）于2017年9月2日签署“以上信息属实，同意登记”的意见，并于2017年9月5日编制了承包方为曾宝新的《农村土地承包经营权登记簿》，报被告兴宁市政府颁发证书。2017年9月20日，被告兴宁市政府为第三人曾宝新颁发编号为441481123214030020J《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（以下简称020J承包经营权证）。2018年1月12日，第三人曾宝新领取了020J承包经营权证。原告曾宪忠于2018年10月知悉涉案土地颁证给第三人曾宝新后，于2019年5月17日向原审法院提起行政诉讼。请求：1、确认被告将涉案地块颁证给第三人曾宝新的行政行为违法。2、撤销第三人曾宝新的农村土地承包经营权证中的涉案地块。3、由被告承担本案诉讼费。原审法院另查明，原告曾宪忠与第三人曾宝新争议的涉案土地位于兴宁市龙田镇石壁村大曾屋之三经济合作社棚葡坑，020J承包经营权证登记面积为0.73亩，四至为：东至旱地，西至旱地，南至旱地，北至道路。原告曾宪忠认为该争议地应为0.51亩，但对争议土地的四至无异议。原审法院认为，农村家庭土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示。承包关系确认的权利义务是人民政府颁发承包经营权证的基础。被告兴宁市政府在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，经第三人大曾屋之三经济合作社制定《农村土地承包经营权确权方案》、采集承包方基本信息、对承包地块进行调查、形成土地承包经营权确权地块确认图并进行公示，由承包人签名确认地块位置、面积，与第三人曾宝新签订《农村土地（耕地）承包合同》，确认涉案棚葡坑地块给第三人曾宝新承包经营后，依照法定程序给第三人曾宝新颁发020J承包经营权证，并无不当。因020J承包经营权证系根据上述合同材料而颁发，没有证据表明其对涉案土地的登记内容与合同记载内容不一致，故原告诉请确认被告兴宁市政府将棚葡坑地块颁证给第三人曾宝新的行政行为违法，并要求撤销020J承包经营权中棚葡坑地块的登记，无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告曾宪忠的诉讼请求。案件受理费50元由原告曾宪忠负担。上诉人曾宪忠不服原审判决，向本院提起上诉请求：撤销原审判决；确认兴宁市政府将涉案地块颁证给曾宝新的行政行为违法；撤销020J承包经营权证中的棚葡坑地块（地块编号4414811232140300037）。事实和理由为：１、《农村土地承包经营权确权方案》未依法召开村民大会并表决通过，更未进行公示，不具合法性。《农村土地承包法》第十八条规定：“承包方案应当按照本规定第十二条的规定，依法经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定：“土地承包经营方案需经村民会议讨论决定方可办理”。被上诉人未提供任何证据证明已经依法召开的村民大会通过上述承包经营方案。《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第四点工作安排，（一）制定方案，承包方案表决通过后，在村务栏进行公示，公示期为７天。被上诉人提供的《农村土地承包经营权确权方案公示表》不等同于进行了公示，其没有提供任何张贴于村务栏或者其他地方进行为期７天公示的证据。２、《农村土地承包经营权确权方案》第十条决议：相邻田块间的田埂在本次确权中以田埂中间为界进行划分，田埂宽度大于0.5米的，按照田埂内侧进行划分。曾宝新在兴宁市人民法院诉曾宪宗土地恢复原状一案中诉称其有一块地即本案地块，面积为0.51亩，两边田埂宽度0.5－0.7米。涉案地块田埂大于0.5米，应按照田埂内侧进行划分。故涉案地块将田埂划入地块违反了承包确权方案中的决议，故在此基础上签订的承包合同也因违反《农村土地承包经营权确权方案》的决议而应予撤销。３、《承包地块调查表》中涉案地块面积为0.73亩，《承包方基本信息表》中涉案地块面积为0.5亩。《承包地块调查表》调查员一栏曾秋生字样为打印不是签名，且该调查表中地块基本情况与事实不符。《承包方基本信息表》属于二轮土地承包中承包方承包地块的基本信息，该表显示涉案土地面积为0.5亩，为曾宝新的女儿曾柳霞所有，该基本信息表记载的是90年代二轮土地承包时承包方的基本情况，而曾柳霞在2014年才获得该经济组织成员身份，其名下不可能有承包地。一审法院却没有据此认定涉案土地的登记内容与合同记载内容不一致。《承包地块调查表》中地块登记为种植业用途，类型为水田，无毗邻地块地物，这与上诉人使用20余年，挖有池塘，建有房屋，有菜地和围墙的事实不符。曾汉光在一审庭审表示涉案地块面积为0.41亩，却以在登记颁证过程中卫星拍照为0.73亩为由，确定最后颁证面积为0.73亩。一审法院认为颁证事实清楚、证据充分有误。４、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第二点：“农村土地承包经营权确权登记颁证，是依据有关法律规定，以二轮土地承包台帐、农村土地和户籍等资料为基础，以现代信息技术为手段……。由县级土地管理部门将地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，重点解决四至不清、登记簿不健全等问题”。被上诉人或者第三人未提供二轮承包台帐作为登记颁证基础。５、《兴宁市龙田镇大曾屋之三经济合作社农村土地承包经营权确权地块确认图》中曾宪忠的签名系伪造，三个承包方签名为空白，不具有合法性、有效性。该确认图也没有经法定程序公示。６、没有证据表明涉案地块的《土地承包合同》是按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条关于土地承包程序的有关规定通过成立工作小组、公布承包方案、召开村民会议、公开组织实施承包方案等各项程序后签订的。７、2008年年度补贴面积登记明细表、《耕地地力保护补贴2018》均证明曾宝新承包地块面积在登记确权后扩大了0.48亩。被上诉人兴宁市政府二审答辩称：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，土地承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级地方人民政府依据承包合同向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。据此规定，颁发土地承包经营权证是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证前提是生效的土地承包合同。在《农村土地（耕地）承包合同》未经法定程序确认无效或撤销的前提下提起本诉，要求撤销第三人曾宝新持有的020J承包经营权证不符合法律规定。如果上诉人认为其土地承包经营存在纠纷，应依法通过协商、调解、仲裁等合法途径解决。原审第三人大曾屋之三经济合作社、曾宝新二审未有陈述意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为兴宁市政府向曾宝新颁发020J承包经营权证的合法性。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权……。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证……。”第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权……”。第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”。根据上述规定，土地承包经营权证是以农村土地承包合同为基础对土地承包经营权的确认行为。曾宝新与大曾屋之三经济合作社签订的涉案《农村土地（耕地）承包合同》生效后，兴宁市政府具有依曾宝新申请向其颁发土地承包经营权证的法定职责。因曾宝新在申请颁发土地承包经营权证时出具了发包方、兴宁市龙田镇人民政府、兴宁市农业局（现为兴宁市农业农村局）等相关单位的审核意见并经兴宁市农业局编制的承包方为曾宝新的《农村土地承包经营权登记簿》。在《农村土地（耕地）承包合同》未经法定程序确认无效或撤销的情况下，兴宁市政府依据涉案《农村土地（耕地）承包合同》以及上述材料向曾宝新颁发了与《农村土地（耕地）承包合同》记载的承包方、承包经营面积等主要内容一致的020J承包经营权证，应认定其已完成了基本的审核义务，颁发020J承包经营权证的行政确认行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法正当，适用法律法规正确。原审法院驳回曾宪忠关于确认将涉案地块颁证给曾宝新的行政行为违法、撤销曾宝新的020J农村土地承包经营权证中的涉案地块的诉讼请求，理据充分，依法应予维持。曾宪忠关于《农村土地承包经营权确权方案》未经公示、方案确定的涉案地块面积划分有误、《承包地块调查表》记载信息与实际情况不符、大曾屋之三经济合作社未审查二轮承包台帐、《土地承包经营权确权地块确认图》不具合法有效性、《土地承包合同》不是依法定程序签订、曾新宝承包地块面积在登记确权后扩大等上诉主张，均系对涉案《农村土地（耕地）承包合同》的程序性和实质性要件的合法性提出的质疑，不属于本行政纠纷审查范围。如果曾宪忠认为其土地承包经营关系存在纠纷，应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，依法通过协商、调解、仲裁等方式另循法律途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾宪忠负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年三月十一日书记员  饶 晔