黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终32号上诉人（原审被告）齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区龙华路164号。法定代表人张洪义，该区区长。委托代理人刘延文，该区征收办主任。委托代理人李众，该区法律顾问。被上诉人（原审原告）张国文。委托代理人张国祥,黑龙江张国祥律师事务所律师。张国文诉齐齐哈尔市铁锋区人民政府（下称铁锋区政府）不履行房屋征收补偿协议一案，齐齐哈尔市中级人民法院作出（2019）黑02行初65号行政判决，铁锋区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审法院查明，张国文原居住于黑龙江省哈尔滨市××永××镇红军村××组。2005年4月7日，张国文自贾国维处购买了位于齐齐哈尔市××子村面积为128平方米的房屋，用地面积528.5平方米。张国文于2005年7月28日办理了土地使用权证，于2005年12月16日办理了房屋所有权证。张国文在空地新建243.43平方米的住宅房屋一处，于2006年12月23日取得了编号为齐规铁建工字（2006）第392号建设工程规划许可证。2006年12月26日，房屋验收合格，原告取得《建设项目竣工规划验收合格证》。张国文购买的128平方米住宅及新建的243.43平方米房屋，面积总计371.43平方米，均用于木器经营。2015年9月6日，铁锋棚改项目部与张国文签订了《征收住宅房屋货币补偿协议书》，约定对张国文243.43平方米住宅补偿811668元；对243.43平方米及128平方米房屋停产停业损失补偿495749元，合计金额1307417元。2015年9月19日，张国文交房验收实施了搬迁，铁锋棚改项目部为张国文出具了房屋征收验收单。现房屋已被拆除，该地段被征收户已回迁入住。铁锋区政府根据“一评审两复核”程序对张国文的征收补偿协议进行复查，发现张国文申请规划批件提供的土地证面积与房屋面积不符，认为张国文在申请规划批件时提供的户籍信息、土地证涉嫌伪造需要进一步核实，故未发放房屋征收补偿款。张国文不服，诉至法院，要求铁锋区政府给付房屋征收补偿款。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款的规定，原告认为被告不依法履行房屋征收补偿协议，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。铁锋棚改项目部为铁锋区政府设立的临时机构，签订征收补偿协议的法律责任应当由铁锋区政府承担。因此，铁锋区政府是本案的适格被告。诚实守信是法治政府的基本要求之一，诚信政府是构建诚信社会的基石和灵魂。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政协议的订立和履行过程中，基于保护公共利益需要，赋予行政主体有解除和变更行政协议的相应优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律、法规相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。对被征收范围内未经登记建筑物的合法性进行调查、认定和处理，是征收人的法定职责，也是签订征收补偿协议的法定前置要件。本案中，铁锋区政府于2015年9月对张国文房屋所在地段进行征收。在对张国文房屋进行入户调查时，张国文提供了《建设工程规划许可证》《建设项目竣工规划验收合格证》，双方签订的《征收住宅房屋货币补偿协议书》对张国文无证房屋比照有证房屋进行安置并对停产停业损失进行补偿。行政机关只有在行政协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除行政协议权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。根据此规定，被许可人如通过不正当手段取得行政许可，应当由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关撤销该许可。本案张国文取得的《建设工程规划许可证》《建设项目竣工规划验收合格证》由规划部门作出，如确实存在可撤销情形应当由规划部门或其上级机关作出撤销决定。现张国文取得的《建设工程规划许可证》《建设项目竣工规划验收合格证》未被依法撤销，铁锋区政府无权否定上述许可的效力。现铁锋区政府主张张国文在申请规划批件时提供的户籍信息、土地证涉嫌伪造，亦未能提供充分的证据证明。铁锋区政府提出的不履行征收补偿协议的理由不属于为实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除的情形，亦不是阻断该协议履行的法定事由。铁锋区政府拒绝履行协议约定义务，有悖依法行政及构建诚信政府要求，亦违反政府信赖利益保护原则。综上，张国文要求铁锋区政府按照征收补偿协议给付房屋征收补偿款的诉讼请求应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决铁锋区政府在判决生效之日起30日内给付张国文房屋征收补偿款1307417元。铁锋区政府上诉称，张国文在申请规划审批时提供的户口信息为铁锋区四家子村，而公安机关提供张国文的户籍地地址为哈尔滨市××永××镇红军村××组。铁锋区扎龙镇四家子村村民委员会亦证明张国文不是四家子村村民，在该村无耕地，上述证据证明张国文提供虚假信息骗取规划审批。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，要求其给付补偿款错误，请求撤销原审判决，驳回张国文的诉讼请求。张国文提交书面答辩意见称，铁锋区政府没有证据证明其采取欺骗等不正当方式获取行政许可，即使其采取欺骗等不正当方式取得行政许可，但该行政许可未被撤销，铁锋区政府应遵守诚信原则，履行协议。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，因公共利益的需要，张国文的房屋被征收。2015年9月6日，铁锋区政府设立的临时机构铁锋区棚改办公室房屋征收项目部与张国文签订了《征收住宅房屋货币补偿协议》，约定补偿张国文房屋征收款1307417元。协议签订后，铁锋区以张国文以欺骗手段获取规划许可为由一直未履行协议。根据法律规定，对行政协议是否履行发生争议的，应当由负有履行义务的当事人承担举证责任。铁锋区政府虽认为张国文在签订协议时提供的规划许可违法，但未能提供证据证明该规划许可被有权机关确认无效或者撤销。同时，因被诉《征收住宅房屋货币补偿协议》的签订系张国文与铁锋区政府的真实意思表示，协议双方当事人仍应当履行协议约定的权利义务。被诉行政协议不存在无法履行或解除等情形，铁锋区政府作为一级政府更应遵守诚实守信原则，按约定履行协议。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。铁锋区政府的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人齐齐哈尔市铁锋区人民政府负担。审判长 皇甫延玉审判员 李  刚审判员 冷  慧二〇二〇年三月三十一日法官助理郭婧书记员潘薇