广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行终15号 上诉人（原审原告）黄应祥，男，1948年12月1日出生，壮族，农民，住乐业县。 上诉人（原审原告）杨氏妹，女，1950年4月8日出生，壮族，农民，住乐业县。 上述二上诉人的共同委托诉讼代理人陈仁创，广西凌盛（凌云）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐业县城市管理监督局，住所地乐业县同乐镇兴乐路148号。 法定代表人周白阳，局长。 委托诉讼代理人向伟铭，乐业县城市管理监督局干部。 委托诉讼代理人韦志华，乐业县城市管理监督局干部。 被上诉人（原审被告）乐业县人民政府，住所地广西乐业县同乐镇三乐街004号。 法定代表人李荣能，县长。 委托诉讼代理人韦跃建，乐业县司法局干部。 委托诉讼代理人韦光鸿，乐业县司法局干部。 上诉人黄应祥、杨氏妹与被上诉人乐业县城市管理监督局（以下简称乐业县城市管理局）、被上诉人乐业县人民政府（以下简称乐业县政府）不服行政处罚决定一案，不服乐业县人民法院于2019年12月13日作出的（2019）桂1028行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄应祥未到庭参加诉讼，上诉人杨氏妹及其委托诉讼代理人陈仁创到庭参加诉讼。被上诉人乐业县城市管理监督局的法定代表人周白阳因公务未能到庭参加诉讼，由其委托诉讼代理人向伟铭、韦志华到庭参加诉讼，被上诉人乐业县人民政府的法定代表人李荣能因公务未能到庭参加诉讼，由其委托诉讼代理人韦跃建、韦光鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2009年原告黄应祥、杨氏妹在乐业县同乐镇××二级路旁的土地上建筑砖混结构六层房屋。该房屋位于乐业县规划区平寨村，坐西朝东，东面是路，西面是水田，南面是黄名旁住宅，北面是王宪梅住宅。房屋长为13米，宽8米，占地面积104平方米，建筑面积624平方米，至今未取得建设工程规划许可证和国土资源部门批准的用地手续。2019年4月17日，被告乐业县城市管理局以原告建设的房屋违反《城乡规划法》第四十条规定，构成违法建设，根据该法第六十四条规定拟作限期拆除处罚，向原告送达《行政处罚告知书》，并告知原告如有异议可在三日内提出听证申请。2019年4月24日原告提出听证申请，2019年5月16日被告乐业县城市管理局举行听证。同年5月27日乐业县城市管理监督局作出乐城监行罚决字［2019］26号《行政处罚决定书》向原告送达。原告不服该处罚决定，向被告乐业县政府申请复议。2019年7月31日，乐业县政府作出乐政复决字［2019］23号行政复议决定书，决定维持乐城监行罚决字［2019］26号《行政处罚决定书》。2019年8月23日，原告提起本案诉讼。 一审法院审理认为，被告乐业县城市管理局依法具有在本行政区域内进行城市管理的主体资格，对违法建设具有行政处罚的法定职权。被告乐业县政府依法具有对乐业县城市管理局作出的行政行为进行行政复议的主体资格。原告未取得建设工程规划许可证，擅自在乐业县规划区内建房，乐业县城市管理局对其处以限期拆除的处罚决定，具有事实根据和法律依据，且在处罚前已将拟处罚的事实、理由及依据告知原告，并告知原告享有陈述和申辩权利。原告诉称，原告的建房行为已过行政处罚的时效，经庭审查明，原告擅自在规划区内建房，至今未取得建设工程规划许可证及相关合法的手续，原告的违法建房行为，属于持续状态，故被告乐业县城市管理局对原告的行政处罚未过时效。被告乐业县城市管理局作出的行政处罚，程序合法、适用法律正确。复议机关维持该处罚决定并无不当。原告的诉讼请求理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，一审判决：驳回原告黄应祥、杨氏妹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 一审判决后，黄应祥、杨氏妹不服，在法定期限内向本院提出上诉称：一审认定被上诉人乐业县城市管理局具备作出本案处罚决定主体错误。依被上诉人乐业县城市管理局一审当中所提交的乐办发（2019）54号《关于城市管理监督局职能配置的通知》第三条第（十七）款所规定，被上诉人乐业县城市管理局依法对城市规划区内依法取得建设工程规划许可证或者建筑工程施工许可证进行建设，以及未按照建设工程规划许可证规定进行建设的行政处罚权和行政强制措施。而上诉人所被处罚的建筑并不属于该规定所列的范围内，因此被上诉人乐业县城市管理局不具备本案适格的行政处罚主体。上诉人的建房行为是在2008年已经完成，而执法机关在2016年2月17日才发现，已远远超过行政处罚两年的诉讼时效，因此乐业县城市管理局的处罚决定和乐业县政府的复议维持决定是错误的，应予撤销。另外，两被上诉人所述的平寨规划区未经法定审批程序不能成为法律意义上的规划区，上诉人建房也未在规划区范围内，满足不了被上诉人定性上诉所建房屋属于违法建筑的充分必要条件，且乐业县城市管理局不具备适格行政处罚主体，故一审判决认定事实不清，证据不足，请求撤销一审判决，改判支持上诉人诉求。 被上诉人乐业县城市管理局答辩称，乐业县城市管理局具有行政执法主体资格，执政执法过程中认定事实清楚，处罚程序合法，适用法律适当。乐业县人民政府根据上级批准机构改革方案，确定乐业县城市管理局自2019年3月19日起，在乐业县辖区内唯一具有城市管理的行政处罚和行政强制措施。在对上诉人的处罚过程中，认定违法建设的事实清楚，依法依规按程序处理，进行了立案，调查、勘测、处罚告知、听证等程序，适用法律也无不当之处。上诉人在建设处罚的房屋过程中，始终没有取得建设工程规划许可，属于违法建设，该建设属于乐业县城市规划区范围内，如要取得建设用地则须经县级以上人民政府批准。综上，上诉人的上诉理由不成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人乐业县政府答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 二审期间上诉人为证明其主张，提交了以下新证据：1、乐业县平寨村私人买卖土地建设正面图2张；2、乐业县平寨村私人买卖土地建房背面图1张；3、乐业县平寨村无证建房图片，用于证明在乐业县范围内存在类似于上诉人的建房行为，但他们则通过罚款的方式获得合法的手续。 被上诉人乐业县城市管理监督局、乐业县人民政府对此质证意见为：对上诉人所的提交的证据的真实性没有异议，但对证据的关联性、合法性均有异议。 对于上诉人二审当中所提交的证据，本院认为，上诉人所提交的图片与本案无关，不能证明其主张，依法不予认定。 经审理查明，一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2016年12月15日乐业县住房和城乡规划建设局向乐业县城市管理综合执法局给予行政执法委托，委托其在乐业县县城规划区范围内，行使县城规划、城市建设及工程建设管理的行政处罚权职。2019年经全市机构改革，乐业县城市管理综合执法局变更为乐业县城市管理监督局。2019年3月19日乐业县人民政府根据上级批准的机构改革方案作出了乐办法（2019）54号文，确定乐业县城市管理监督局自2019年3月19日起，在乐业县辖区内具有城市管理的行政处罚和行政强制措施权。 本院认为，双方当事人争议的焦点是：1、乐业县城市管理局作为本案主体是否适格？2、上诉人的建房行为是否已超过行政处罚法所规定2年的处罚时效？3、被上诉人作出的处理决定是否有事实和法律依据？ 关于焦点一，乐业县城市管理局作为本案主体是否适格的问题。本院认为，根据本案二审所查明的事实，被上诉人乐业县城市管理监督局具有在本行政区域内进行城乡规划管理的主体资格，对违法建设具有行政处罚的法定职权。被上诉人乐业县政府具有对乐业县城市管理监督局作出的行政行为进行行政复议的法定职权。 关于焦点二，上诉人的建房行为是否已超过行政处罚法所规定2年的处罚时效问题。《行政处罚法》第二十九条关于处罚的时效规定为“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，黄应祥、杨氏妹擅自在规划区内建房，至今未取得建设工程规划许可证和国土部门批准的用地手续，且违法建房行为，属于持续状态，违法行为至今未终了，因此乐业县城市管理局对上诉人所作出的行政处罚并未超过《行政处罚法》第二十九条所规定的“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的时效规定。 关于焦点三，被上诉人作出的处理决定是否有事实和法律依据的问题。如前所述，被上诉人乐业县城市管理监督局具有在本行政区域内进行城乡规划管理的主体资格，对违法建设具有行政处罚的法定职权。被上诉人乐业县政府具有对乐业县城市管理监督局作出的行政行为进行行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，上诉人黄应祥、杨氏妹在未取得建设工程规划许可证和国土部门批准的用地手续的情况下，在乐业县城规划区内进行非法建设。乐业县城市管理局在经调查取证，认定黄应祥、杨氏妹所建涉案房屋所处地块位于乐业县城总体规划范围内，涉案房屋建造未经规划许可，且该地类性质属于工业用地，无法采取改正措施消除影响。乐业县城市管理局作出行政处罚过程中，进行了事前责令停止违法，立案、调查、处罚告知、听证、处罚等程序，并告知黄应祥、杨氏妹享有陈述申辩和听证权利，所作出的乐城监行罚决字[2019]26号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分地，适用法律正确，程序合法，乐业县政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，予以维持，认定事实清楚，符合法律规定。 综上所述，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律和判决正确。上诉人上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄应祥、杨氏妹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗锡平 审 判 员 罗 敏 审 判 员 许彩乐 二〇二〇年三月十八日 法官助理 黄喜迎 书 记 员 苏燕艳