河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1009号上诉人（一审原告）高和平，男，汉族，1957年6月10日出生，住安阳市北关区上诉人（一审原告）韩孝朋，男，汉族，1957年1月25日出生，住安阳市文峰区。二上诉人共同委托代理人生璞，河南佳鑫律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人孙晓飞，河南佳鑫律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文明大道72号。法定代表人杜建勋，区长。委托代理人翟慧敏，安阳市文峰区国土资源局工作人员。委托代理人刘用田，河南上合律师事务所律师。上诉人高和平、韩孝朋因诉安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）行政补偿一案，不服安阳市中级人民法院（2018）豫05行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高和平、韩孝朋及其委托代理人生璞、孙晓飞，被上诉人文峰区政府的委托代理人翟慧敏、刘用田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。高和平、韩孝朋一审诉称：2001年11月20日，高和平、韩孝朋与安阳市平原房地产开发有限责任公司（以下简称平原公司）签订协议，由高和平、韩孝朋出资购买东郊园艺场土地使用权开发，平原公司协助办理一切手续，高和平、韩孝朋向平原公司缴纳管理费。2002年1月，平原公司与安阳市郊区东郊乡人民政府（以下简称东郊乡政府）签订土地租赁合同，将坐落在园艺场内的21.393亩土地租给平原公司使用，租期20年。2002年1月23日，东郊乡政府企业办与平原公司签订《关于东郊乡政府企业办苗圃地块租赁协议的补充意见》，将原合同所属地块由租赁性质改为转让。2002年，高和平、韩孝朋先后缴纳了土地租赁费、土地使用费、住宅规划配套费等费用。2003年1月，安阳市郊区人民政府就上述地块颁发了安郊集用（2002）字第50号《集体土地使用证》。2010年8月24日，文峰区政府作出《关于注销安郊集用（2002）字第50号的通知》（文政土〔2010〕17号文件），注销了案涉地块的土地使用证。平原公司不服，向安阳市人民政府提起行政复议，安阳市人民政府要求文峰区政府妥善处理此事。2018年3月5日，高和平、韩孝朋向文峰区政府邮寄了《关于请求文峰区政府就安郊集用（2002）字第50号所涉地块给以经济补偿的申请》。文峰区政府于2018年3月6日签收该信件，于2018年4月28日作出答复，不予补偿。文峰区政府作出的该答复认定事实不清，程序违法，侵犯高和平、韩孝朋的合法权利。请求：1.撤销文峰区政府作出的《关于高和平、韩孝朋请求文峰区政府就安郊集用（2002）字第50号所涉地块给以经济补偿的申请的答复》；2.判令文峰区政府按照补偿时所涉地块的土地使用权基准价对高和平、韩孝朋进行补偿。安阳市中级人民法院一审查明：平原公司原为安阳市龙安区规划建设局开办的集体所有制企业。2001年10月30日，平原公司对高和平、韩孝朋发出聘书，成立公司第一项目经理部，委托高和平为经理、韩孝朋为副经理，两人具有带资、独立自主经营资格，公司不予干涉，对外签约统用平原公司名义。2001年11月20日，平原公司与高和平、韩孝朋签订《协议书》，约定由高和平、韩孝朋出资购买安阳市郊区东郊乡园艺场21.4亩土地使用权进行房屋开发，对外签订协议用平原公司名称，全部投资由高和平、韩孝朋支付，平原公司协助办理一切征地手续及规划手续、售房手续，高和平、韩孝朋按营业额的1%向平原公司交纳管理费。该土地即为案涉土地，位于安阳市中华路以西，明福街以南，曙光路西侧，原由东郊乡政府成立的集体企业安阳市东郊农业综合示范园使用，用于种植苗木。该企业的营业执照于2001年11月3日被吊销。2002年1月，平原公司与东郊乡政府签订《土地租赁合同》，约定将坐落于园艺场内的14262.63平方米土地租给平原公司办企业使用，租期20年，土地租赁费每年74875元，租期费用共计149.75万元。租期届满后，双方不再继签合同，平原公司有权长期无偿使用土地。2002年1月23日，东郊乡政府企业办与平原公司签订《关于东郊乡政府企业办苗圃地块租赁协议的补充意见》，约定原合同所述地块为租赁性质，应改为转让，每亩价格7万元。2002年，高和平、韩孝朋先后以平原公司的名义交纳了土地租赁费、土地使用费等费用，并实际控制该土地。在土地上建筑了围墙、大门、平房（门卫房）一间和简易房一间。2002年12月29日，安阳市郊区人民政府作出《关于东郊乡政府农业综合示范园用地的批复》，同意东郊农业示范园使用已转用的案涉土地1.2924公顷，作为建设用地使用。2003年1月，安阳市郊区人民政府颁发了安郊集用（2002）字第50号《集体土地使用证》，宗地所有者是东郊乡政府，使用者是安阳市东郊农业综合示范园。上述协议、合同、批复、集体土地使用证记载的土地虽名称不同、四至表述不同，测量面积略有不同，但为同一地块。2002年12月28日，国务院批准撤销安阳市郊区，设立龙安区，调整部分行政区域，案涉土地所在区域划入文峰区。2009年12月10日，安阳市国资源局颁布国有建设用地使用权挂牌出让结果公示，将包含案涉土地在内的331764.05平方米出让用于建设“安阳义乌国际商贸城”。2010年8月24日，文峰区政府作出《关于注销安郊集用（2002）字第50号的通知》，决定注销案涉土地《集体土地使用证》。平原公司不服，于2010年10月18日向安阳市人民政府申请行政复议。2011年5月3日，安阳市人民政府作出作出安政复决[2010]84号行政复议决定，维持文峰区政府作出的《关于注销安郊集用（2002）字第50号的通知》。2011年5月19日，平原公司作为甲方，与作为乙方的陈江稳、赵焕杰、赵秀玲、牛文丽（代办人：韩孝朋、赵焕庆）签订《土地补偿款分配协议书》，就案涉土地赔偿款事宜达成如下协议：一、案涉土地赔偿款必须全额转到平原公司指定账户；二、土地赔偿款扣除各项税费后，剩余款项的97%归平原公司原有股东自行分配，剩余款项的3%作为管理费，归平原公司所有。三、所有手续办完后，甲方应在一周内把所有剩余款项打入代办人赵焕庆和韩孝朋指定的账户内。赵焕庆和韩孝朋在该《土地补偿款分配协议书》上签字。2011年6月8日，文峰区农林水牧局对案涉土地上附着物进行了清点，并制作了《附着物清点表》，平原公司盖章确认。2011年10月29日，平原公司作为乙方与作为甲方的文峰区农林水牧局签订《协议书》，内容为：“经甲乙双方协商，终止双方于2002年元月1日签订的关于21.39亩的《土地租赁合同》，并就地上附着物和土地归还时限达成如下一致意见和承诺，共同遵守：一、地面附着物共计补偿11326元；二、退还甲方收取的租赁费140万元，耕地开垦费10万元，树苗款6.5万元，测量费0.5万元，其他费用500元，五项合计1570500元；三、甲方以每亩2万元奖励乙方；四、乙方同意缴纳租赁费，每年每亩租金1500元，9年6个月共计308000元；五、乙方保证在2011年11月1日前将土地移交甲方，逾期甲方有权扣除资金；六、甲方在确认乙方归还土地及扣除租金后，在三个工作日将补偿费、应退租赁费、耕地开垦费、树苗款、测量费，共计1701626元拨付乙方。”2011年10月29日，文峰区农林水牧局作为甲方又与作为乙方的平原公司签订《补充协议》，约定甲方收回乙方租赁土地后，一次性奖励乙方每亩3万元，合计金额641700元。2011年11月4日，平原公司通过交通银行转账支票方式分别收到1701626元和641700元。2011年8月以后，高和平开始通过媒体、信访等渠道反映文峰区政府在招商引资建设“义乌国际商贸城”时，违法注销了平原公司的《集体土地使用证》，极力压低土地收购补偿价，造成平原公司巨大经济损失。国家信访局、河南省信访局等单位曾赴安阳进行调查。2015年4月23日，高和平、韩孝朋向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销文峰区政府于2010年8月24日作出的《关于注销安郊集用（2002）字第50号的通知》。后经高和平、韩孝朋申请，该案件经河南省高级人民法院指定濮阳市中级人民法院审理。2015年12月24日，濮阳市中级人民法院作出（2015）濮中法行初字第00028号行政裁定书，认为高和平、韩孝朋与案涉集体土地使用证没有利害关系，裁定驳回其起诉。高和平、韩孝朋不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2017年1月22日作出（2016）豫行终497号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定的主要理由是认为高和平、韩孝朋作为案涉资产的实际投资人，具有土地租赁权人的法律地位，而案涉集体土地使用证的使用权人是安阳市东郊农业综合示范园，高和平、韩孝朋不能提供拥有案涉土地物权的相关证据和法律依据，撤销文峰区政府作出的注销案涉集体土地使用证的决定，并不能增加高和平、韩孝朋的权利，保持该处理决定的效力，也不能减少高和平、韩孝朋作为实际投资人及租赁权人的合法权益，故文峰区政府作出的注销案涉集体土地使用证的决定与高和平、韩孝朋没有利害关系。高和平、韩孝朋不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年10月31日作出（2017）最高法行申3272号行政裁定，驳回高和平、韩孝朋的再审申请，裁定的主要理由是东郊乡政府就案涉地块与平原公司签订了土地租赁合同，后又签订补充协议，将租赁性质改为转让，但未办理变更登记。高和平、韩孝朋与平原公司签订协议及补充协议，约定案涉土地由高和平、韩孝朋使用、负责全部投资，可以认定，高和平、韩孝朋以平原公司的名义交纳土地租赁费、使用费等费用，对案涉土地进行投资与建设等，均是就其与平原公司签订协议及补充协议的履约行为，享有的是土地租赁权，而非取代安阳市东郊农业综合示范园成为案涉土地的使用权人，故与文峰区政府作出的注销案涉集体土地使用证的决定不存在法律上的利害关系。2018年3月5日，高和平、韩孝朋向文峰区政府邮寄了《关于请求文峰区政府就安郊集用（2002）字第50号所涉地块给以经济补偿的申请》。文峰区政府于2018年3月6日签收，于2018年4月28日作出《关于高和平、韩孝朋请求文峰区政府就安郊集用（2002）字第50号〈集体土地使用证〉所涉地块给以经济补偿的申请的答复》。内容为：“高和平、韩孝朋，你们的来函收悉，现答复如下：关于你们申请中所涉情况，经调查，按照原郊区东郊农业示范园与平原公司签订的土地租赁合同约定，已经将该地块所涉费用支付给承租人平原公司。如你们认为与该地块有利害关系，可根据你们与平原公司之间的约定，通过协商或司法途径解决。”安阳市中级人民法院一审认为：高和平、韩孝朋要求文峰区政府就案涉土地及地上附着物对其进行补偿，其主张的权利属于补偿请求权。关于高和平、韩孝朋的诉讼请求是否成立，应从以下两个方面进行分析，一是高和平、韩孝朋向文峰区政府主张权利是否具有法律依据，二是高和平、韩孝朋要求获得补偿是否具有事实根据。关于高和平、韩孝朋向文峰区政府主张权利是否具有法律依据问题。请求权是法律关系的一方主体请求另一方主体为或者不为一定行为的权利。请求权与法律关系密不可分，请求权也只能向与其存在法律关系的另一方主体主张。在物权法律关系中，由于义务主体是不特定的，物权人可以向任何阻碍其行使物权的主体主张权利。但需要注意的是，不动产物权的取得并非以交付为标志，而是以登记为准则。本案涉及的土地并未登记至高和平、韩孝朋名下，高和平、韩孝朋对案涉土地不享有物权。围绕案涉土地存在如下两个法律关系：其一，是高和平、韩孝朋与平原公司之间的合同关系；其二，是平原公司与东郊乡政府之间的合同关系。合同是当事人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同当事人之间约定的权利义务只能在合同当事人之间产生法律效力，对合同之外的其他主体没有约束力，合同一方当事人基于合同产生的请求权也只能向合同的另一方当事人主张，不能向合同之外的其他主体主张。即使是因为其他主体的行为导致合同不能履行，合同一方当事人也只能向合同的另一方当事人主张权利，要求其承担违约责任，除非法律明确规定其他主体在作出行为时应考虑合同当事人的权益。高和平、韩孝朋与平原公司签订协议，约定由高和平、韩孝朋出资购买案涉土地进行房屋开发，对外签订协议用平原公司名称，高和平、韩孝朋向平原公司缴纳管理费。该协议的双方当事人是高和平、韩孝朋与平原公司，协议也仅对高和平、韩孝朋与平原公司具有法律效力，高和平、韩孝朋不能基于该协议向合同之外的主体主张权利，故高和平、韩孝朋向文峰区政府主张补偿请求权没有法律依据。关于高和平、韩孝朋要求获得补偿的请求是否具有事实根据。平原公司就案涉土地与东郊乡政府签订了土地租赁合同，东郊乡政府将案涉土地租赁给平原公司。虽然之后双方又签订了补充协议，将租赁性质改为转让，但并未办理变更登记，平原公司并未取得物权，平原公司与东郊乡政府之间仍是合同关系。后来，由于案涉土地的使用权被安阳市国土资源局出让，平原公司与文峰区农林水牧局签订协议，中止了之前东郊乡政府与平原公司签订的案涉土地租赁合同，并按协议约定将相关款项支付给平原公司，东郊乡政府与平原公司之间的土地租赁关系结束。而平原公司就案涉土地的赔偿款问题也与相关人员签订《土地补偿款分配协议》，约定案涉土地的赔偿款必须全额转到平原公司指定账户，扣除相关费用后再转入赵焕庆和韩孝朋指定的账户内，由平原公司股东自行分配，韩孝朋在该《土地补偿款分配协议》上签字。现高和平、韩孝朋要求直接从文峰区政府处获得补偿，缺乏事实根据。综上所述，文峰区政府向高和平、韩孝朋作出的本案被诉答复并无不当，高和平、韩孝朋的诉讼请求缺乏法律依据和事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高和平、韩孝朋的诉讼请求。高和平、韩孝朋不服一审判决，向本院上诉称：1.上诉人有充分证据证明对案涉土地及地上附着物享有所有权。案涉土地用于开发建设职工住宅小区,虽然是以平原公司的名义,但是,该地块土地使用权是由上诉人全部出资办理，地上附着物也是由上诉人投资建设,上诉人是案涉土地及地上附着物的所有权人。2.上诉人依法享有案涉土地补偿权。平原公司在改制前，上诉人是案涉土地的实际投资人和使用权人，平原公司改制后,上诉人依法成为案涉土地及地上附着物的所有权人。被上诉人在未与上诉人签订拆迁补偿协议的情况下,对案涉土地进行拆迁,严重侵害了上诉人的合法权益,依法应当予以补偿。3.《土地补偿款分配协议》是平原公司内部人员之间达成的协议,该协议对上诉人无效。上诉人韩孝朋虽然在该协议上签字,但是,韩孝朋不是以投资人即补偿权人的身份而是以平原公司股东代表的身份签字。4、一审漏列当事人，请求追加平原公司和文峰区农林水牧局作为当事人参加诉讼。请求:1.撤诉一审判决,改判支持上诉人一审诉讼请求或者发回重审;2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人文峰区政府答辩称：1.上诉人对涉案土地不享有物权请求权，要求被上诉人对其进行补偿没有事实根据和法律依据。2.上诉人应根据其与平原公司之间的约定向平原公司依法主张权利。3.本案并没有漏列当事人，如果平原公司需要参加诉讼，也应当一审起诉时就将平原公司列为第三人，且本案并不需要平原公司参加诉讼。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：关于高和平、韩孝朋主张本案补偿请求有无事实和法律依据问题。本案中，高和平、韩孝朋与平原公司签订协议，约定由高和平、韩孝朋出资购买案涉土地进行房屋开发，对外签订协议用平原公司名称，高和平、韩孝朋向平原公司缴纳管理费。本案涉及的土地并未登记在高和平、韩孝朋名下，高和平、韩孝朋对案涉土地不享有物权，且根据合同的相对性原则，高和平、韩孝朋不能基于该协议向合同之外的主体主张权利，因此高和平、韩孝朋向文峰区政府主张补偿请求权没有法律依据。结合本案《土地补偿款分配协议》的约定，高和平、韩孝朋请求直接从文峰区政府获得补偿，也无依据。关于本案一审是否漏列当事人问题，因平原公司和安阳市文峰区农林水牧局不是必须参加本案行政补偿诉讼的当事人，上诉人主张一审漏列当事人不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市文峰区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  关永生审判员  原永杰二〇二〇年三月三十一日法官助理李晶晶书记员李路通