贵州省晴隆县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2324行初11号 原告:陈明德，男，1956年8月26日生，汉族，现住贵州省普安县。 委托诉讼代理人谭化虎，贵州年成律师事务所律师。特别代理。 被告：普安县水库和生态移民局，住所地：普安县盘水镇西街。 法定代表人：时俊，系该局局长。 委托诉讼代理人：高麒，贵州尊安律师事务所律师，特别代理。 被告：普安县青山镇人民政府，住所地：贵州省普安县青山镇百合小区。 法定代表人：刘金，该政府镇长。 出庭负责人：张昆，系该政府政法委书记。 委托诉讼代理人：欧阳登睿、张未，贵州天生律师事务所律师，特别代理。 原告陈明德因要求普安县水库和生态移民局、普安县青山镇人民政府公开修建五嘎冲水库涉及淹没区土地实物指标测量时，对青山镇博上村铁厂组土地测量及复核的相关资料，向贵州省兴义市人民法院提起行政诉讼，2019年10月30日贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院指定本院管辖。2019年11月7日本院立案受理后，依法组成合议庭于2020年1月13日公开开庭审理了本案。原告陈明德及其委托诉讼代理人谭化虎、被告普安县水库和生态移民局委托诉讼代理人高麒、被告普安县青山镇人民政府委托诉讼代理人欧阳登睿、张昆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系普安县青山镇（原雪浦乡）博上村铁厂组村民。在土地承包到户经营时，由于土地不够种，故原告在小地名叫平石板处开荒种地，面积约为13亩左右。多年来，该地均由原告耕种，至2008年征用时已有二十多年。由于是开荒地，故没有上土地承包证。为修建五嘎冲水库，政府于2008年对涉及淹没区的土地进行了测量，制作了农户签名确认的土地测量登记表。但当时政府通知只是测量有承包证的土地，对开荒地暂时不测量。所以当时原告等铁厂组、丫口组的村民均只是配合政府对自己的承包土地进行了测量登记。而村民的开荒地均没有测量。当时政府将村民开荒的没有上承包证的开荒地登记为集体荒草地。原告的开荒地位于65-29-20号图斑。因铁厂组陈红兵、陈开建、陈明尚、陈开啟、陈明华、陈明德、周兴等户对第一次测量的结果提出异议，并提交了复核申请表，在政府干部和村组干部的指导下，填写了漏落土地册。2014年，青山政府对淹没区土地进行了复核。原告等提出异议的村民在村组干部和其他众多村民的参与下，配合政府对所有的自己耕种管理的位于淹没区的土地进行了测量复核。原告家从原2008年测量的65-29-20号图斑土地中测量得自己开荒的土地12.97亩。当时村组干部及村民代表20多人参与测量，填写了复核登记表，政府和村组干部及在场的群众代表签名确认。博上村铁厂组、丫口组的开荒村民均对自己的开荒地进行了测量登记，也实际按测量结果领取了土地补偿款。但是，由于原告家的土地被征用得多，土地补偿款多。而丫口组、铁厂组准备修建机耕路需要大家村民集资。所以，村组干部及村民就打起了原告土地补偿款的主意。恶意以原告的开荒地是集体荒山及原告没有耕种过为由，欲将原告的开荒地补偿款用于修建集体机耕路。原告多次找被告，要求确认65-29-20号图斑中测量得的登记为原告的土地12.97亩属于原告，土地补偿款应归原告所有。但被告均以原告没有承包证为由，拒不发放土地补偿款，也不对该争议土地的权属进行确认。2008年两个组都只是测量承包而没有测量开荒地。故应以2014年村组干部及村民代表在场参与测量的土地面积作为原告的被征地面积。原告对此要求二被告将当时征地资料调出来查看，但是二被告拒不提供征地资料。原告认为，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于政府信息公开的范围，被告应该公开。但被告拒不公开，侵犯了原告作为被征地对象的知情权。原告起诉要求解决，但二被告表示同意查询，原告撤诉。但撤诉后，二被告又不提供原告所要的材料。为维护自己的合法权益，特再次具状起诉，请求依法判决：二被告向原告公开修建五嘎冲水库涉及淹没区土地实物指标测量时，对青山镇博上村铁厂组土地测量及复核的相关资料，具体为：1、2008年第一次实物指标调查测量时由博上村铁长组各农户签名确认的登记表；2、铁长组陈红兵、陈开建、陈明尚、陈开啟、陈明华、陈明德、周兴等户对第一次测量后提出异议的土地复核申请表、漏落土地册；3、2014年对铁厂组有异议的土地进行复核时由群众签名确认的复核登记表；诉讼费用由二被告承担。 原告陈明德向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件。拟证明原告的身份信息及是本案适格当事人。 2、普安县水库和生态移民局出具的《关于五嘎冲水库淹没青山镇博上村丫口组65-29-20图斑与陈明德户争议的情况说明》一份。拟证明原告的开荒地被测量征用后发生争议的事实。 3、青山镇人民政府青府函【2019】1号《关于陈明德信访事项的行政程序处理决定书》一份。拟证明原告的土地争议发生后，被告青山政府不予确权的事实。 4、兴义市人民法院（2019）黔2301行初14号行政裁定书。拟证明原告为获取本案土地征用信息，曾起诉要求信息公开，在诉讼过程中，二被告同意原告查询，原告撤回起诉的事实。 5、贵州年成事务所201900055号《调查专用证明》。拟证明原告撤诉后，到普安县水库和生态移民局未查到本案诉争的土地信息，向被告普安县青山镇人民政府申请查询，被告一直以没有找到为由拒不提供查询的事实。 6、原告代理人与政府政法委书记张昆的聊天记录。拟证明原告已向被告政府提出公开申请。 被告普安县青山镇人民政府辩称，一、被答辩人从未向答辩人提交书面申请公开相关信息，依法应驳回被答辩人的诉请。本案中，被答辩人在2017-2018年间多次采取不同的方式要求答辩人对其与青山镇博上村铁厂组、丫口组争议的土地进行确权，均因为没有相应的证据证实该争议地的归属问题而致使自己的主张没有得到支持，但答辩人至今从未收到被答辩人提交的申请公开“关于修建五嘎冲水库于2008年及2014年征用青山镇博上村铁厂组和丫口组的土地所有征收征用资料及发放土地补偿款的材料信息”的书面材料。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”本案的被答辩人从未向答辩人提交书面材料申请公开“关于修建五嘎冲水库于2008年及2014年征用青山镇博上村铁厂组和丫口组的土地所有征收征用资料及发放土地补偿款的材料信息”，故依法应驳回其诉讼请求并告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。二、答辩人不是本案行政信息公开的主体，不是本案适格的被告。本案中，被答辩人主张的“公开修建五嘎冲水库于2008年及2014年征用青山镇博上村铁厂组和丫口组的土地所有征收征用资料及发放土地补偿款的材料信息”的相关资料均由另一被告普安县水库和生态移民局制作并保管，答辩人仅仅是依照案外人普安县人民政府出具的文件要求配合被告普安县水库和生态移民局做好相关测量和统计的工作，并非实际组织并制作被答辩人诉请公开的相关资料的行政主体。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”被告普安县水库和生态移民局才是本案信息公开的行政主体，而被答辩人不是，故答辩人不是本案适格的被告。三、被答辩人并非系修建五嘎冲水库征收相关土地的利害关系人，其诉请无理无据。首先，本案的被答辩人陈明德作为博上村铁厂组村民，在明知2008年为修建五嘎冲水库由本案另一被告普安县水库和生态移民局牵头并组织答辩人对涉及淹没的土地进行实物指标调查测量时，非但没有参与测量65-29-20号图斑土地（该土地系被答辩人与青山镇博上村集体争议的土地），并且在被告普安县水库和生态移民局与答辩人三榜公示后至2014年期间均未到有关部门提出异议，同时在2014年答辩人依据普安县人民政府相关文件65-29-20号图斑土地进行复核测量时，也仅对该地块测量出的12.97亩土地的属性进行相应补充，并未提交任何材料表明该土地的权属应归于集体还是被答辩人个人；其次，答辩人也在丫口组全体村民的争议焦点，经会议讨论通过后安排案外人刘志玲牵头调查处理陈明德与铁厂、丫口组村民土地，成立了相关工作小组，该工作小组通过向铁厂、丫口以及争议地周边耕种的村民罗香坤、陈太武、陈根生、陈明政、陈x润、陈欢、陈x米、余方明、陈明普、陈红兵、陈x江、陈x凯、马坎、母正英、李开贤、陈开启等18人询问并作出调查笔录后发现该争议地一直无人耕种，系荒山且地形非常陡，应属于集体财产，工作小组经现场勘验后也得出该地无法耕种的结论，而被答辩人一直声称该争议地一直由其耕种却无法拿出任何证据证明，故工作小组依据事实和法律建议答辩人下发《处理决定》，所有权应归博上村村民委员会所有，答辩人在处理该事件中行政处理程序合法、合理，具体行政行为合法合理，被答辩人的行为实属无理取闹。政府属于属地管辖，负责测量工作，实际是移民局及河海公司开展工作，村里及镇里面开展了会议，也出具了相关证明，原告在该地没有土地。资料是政府配合移民局开展工作，所以我部门无法对原告诉请的资料进行公开。 被告普安县青山镇政府向本院提交了以下证据： 1、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件。证明被告主体适格及身份信息。 2、“关于铁厂组村民代表提议与原告私自占用集体淹没区土地调解处理意见”、“关于五噶冲水库淹没青山镇博上村丫口组65-29-20图斑与原告户争议的情况说明”、五嘎冲水库工程库区实物指标统计表、地质勘验图复印件各一份。拟证明一、原告因私自将普安县青山镇博上村的集体淹没区土地占用后，博山村人民调解委员会于2017年4月6日组织铁厂组村民代表（陈开启、陈x碧等9人）与原告进行调解，经调解后作出处理意见：“1、此争议地属于集体所有；2、若原告对此调解处理意见不服，在7个工作日内可向上级相关部门提出上诉，如在期限内不作上诉，则视为其同意调解处理意见；3、本调解处理意见一式四份，铁厂、丫口两组各执一份，原告一份，博上村委会一份。”同时，并在后附上铁厂、丫口两个组八十多户签名、捺印同意该争议地属于集体土地的意见书。二、普安县水库和生态移民局也于2017年4月6日下发“关于五嘎冲水库淹没青山镇博上村丫口组65-29-20图斑与原告争议的情况说明”，该情况说明也指出原告在2008年时知晓测量土地信息时并没有去参与测量，反而在2014年复查时提出有12.97亩土地属于他的耕种旱地，但并未有任何证据支撑，也未得到村集体的认可，故原告并非与该争议土地具有切身利益，被告与另一被告普安县水库和生态移民局不应对其公开争议土地相关资料。三、原告所要求公开的修建五噶冲水库于2008年及2014年征用青山镇博上村铁厂组和丫口组的所有征用材料及发放土地补偿款的材料信息均由本案另一被告普安县水库和生态移民局制作并保管。 3、“关于铁厂、丫口全体村民与陈明德土地争议调查情况汇报及处理意见”、“证明”、“罗香坤、陈太武、陈根生、陈明政、**润、陈欢、**米、余方明、陈明普、陈红兵、**江、**凯、马坎、母正英、李开贤、陈开启等18人的调查笔录”复印件各一份。拟证明被告经会议通过后安排案外人刘志玲牵头调查处理陈明德与铁厂、丫口组村民土地，成立了相关工作小组，该工作小组通过向铁厂、丫口以及争议地周边耕种的村民罗香坤、陈太武等18人询问并作出调查笔录后发现该争议地一直无人耕种，系荒地且地形非常陡，应属于集体财产，工作小组经现场勘验后也得出该地无法耕种的结论，而原告一直声称该争议地一直由其耕种却无法拿出任何证据证明，故工作小组依据事实和法律建议答辩人下发《处理决定》，所有权应归博上村村民委员会所有，而原告与争议土地并无任何关系，并非利害关系人。 4、“土地确权申请书”、“关于陈明德与铁厂丫口两组部分村民土地纠纷的重新调解查请示”、“举证说明”、“普安县人民政府提出信访复查答复通知书”、“青山镇人民政府关于陈明德信访事项的答复意见书”、“答辩意见”、青府函【2019】1号“关于陈明德信访事项的行政程序处理决定书”等复印件各一份。拟证明一、原告在2017-2018间多次采取不同的方式主张自己的权利，但均因为没有相应的证据证实该争议地的归属问题而导致自己的主张得不到支持，故其并非属于该争议土地的利害关系人，不属于行政信息公开的范畴；二、青山政府在收到原告多次无理诉求后，无奈之下仍然依法向其下达相关文书，阐明处理意见，耐心解答原告相关事实及证据，行政处理程序合法、合理，具体行政行为有理有据。 被告普安县水库和生态移民局辩称，原告诉状中所指的材料第一项被告不具有该份材料，移民局已经把本案有关的所有材料提供给原告，原告也复印了相关材料；2、关于第二项请求与事实不符，被告不具有该份材料，所以无法提供。3、第三项被告没有该项材料，被告无法提供。 被告普安县水库和生态移民局未提交证据。 经庭审质证，原告对被告普安县青山镇人民政府提供的第一组证据三性无异议；对第二组证据中证据（1）的三性不认可；对证据（2）真实性无异议；对证据（3）的真实性无异议，对证明目的不认可；对第三组、第四组证据不认可被告的证明目的。普安县水库和生态移民局对被告普安县青山镇人民政府提供的第一组证据三性无异议；对第二组中证据（1）三性无异议；对证据（2）、（3）真实性无异议，合法性关联性有异议；对第三组、第四组三性无异议。 被告普安县青山镇人民政府、普安县水库和生态移民局对原告提供的第一组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议；对第二组证据，普安县青山镇人民政府三性无异议，普安县水库和生态移民局真实性、合法性无异议；对第三组第四组证据，二被告均不认可证明目的；对第五组证据，普安县水库和生态移民局无异议，普安县青山镇人民政府不认可证据三性；对第六组证据，普安县水库和生态移民局无异议，普安县青山镇人民政府认可真实性，关联性合法性不认可。 本院对上述证据认证如下：被告普安县青山镇人民政府提供的第一组证据能证明被告的主体身份，本院认可该组证据的三性；其提供的其余证据仅证实镇政府处理原告诉请解决的土地争议问题的过程及所采取的相关措施，不能证实其是如何履行政府信息公开的职责，对被告的证明目的不予采信。 原告提供的第一组能原告的身份情况，本院认可其证据的三性；第二组第三组证据能证明原告要求政府信息公开的缘由，本院认可其证据的三性；第四、五、六组证据能证明原告已具备提起政府信息公开之诉的前置条件，本院认可其真实性。 经审理查明，陈明德系普安县青山镇博上村铁厂组村民。2018年10月24日，陈明德向青山镇人民政府信访称“1983年，其在普安县平石板开荒种地。2008年因修建五嘎冲水库，土地被征用，但当时未参与测量，也没有及时反映在此处有土地，故该地块在2008年测量时被划为集体荒草地。2014年由相关部门对五嘎冲水库淹没区土地进行复核，测得该集体荒山（65-2910号）为12.97亩，该地块属于其个人土地，要求对该土地确权，及时兑现土地补偿款”。2019年1月9日，普安县青山镇人民政府作出青府函（2019）1号《关于陈明德信访事项的行政程序处理决定书》，认为陈明德反映的该块土地系不宜采取家庭承包方式的土地，故不能进行农村土地确权登记。此后，陈明德多次要求二被告将修建五嘎冲水库时的征地资料调出来查看，二被告均未提供。2019年5月，陈明德向兴义市人民法院提起诉讼，要求二被告公开土地征用资料，诉讼中陈明德以双方已自行协商，可查询相关信息为由撤回起诉。2019年6月2日，陈明德向普安县水库和生态移民局口头申请查询修建五嘎冲水库的征地资料，普安县水库和生态移民局将存放于档案室的修建五嘎冲水库的材料提供给陈明德查找，陈明德复印部分资料，未找到诉请要求公开的资料。2019年6月14日，陈明德的委托代理人向普安县青山镇人民政府发出《贵州年成律师事务所调查专用证明》，要求查询五嘎冲水库涉及淹没区土地实物指标测量时，青山镇博上村铁上组土地测量及复核的相关资料，具体为：1、2008年第一次实物指标调查时由各农户签名确认的登记表；2、铁厂组陈红兵、陈开建、陈明尚、陈开启、陈明华、陈明德、周兴等户对第一次测量后提出异议的复核申请表、漏落土地册；3、2014年对铁厂组有异议的土地进行复核时由群众签名确认的复核登记表。2019年9月16日，普安县青山镇人民政府的政法委书记张昆微信回复陈明德的委托代理人谭代虎：“政府没有你们要的资料，要找县移民局移民股。我这边联系之前的雪浦乡政府国土所和园区办，都说是县移民局和博上村委会进行征地的。我只有问哈博上村，如果他们没有也就无法了。”。陈明德认为，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补偿费用的发放、使用情况属于政府信息公开的范围，二被告拒不公开，侵犯了被征地对象的知情权，为此诉至法院。 本院认为，本案的争议焦点是原告是否是适格诉讼主体；二被告对原告要求公开涉案政府信息的处理行为是否合法。 一、关于原告的主体资格问题。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十七条之规定，设区的市级、县级人民政府及其部门、乡镇人民政府对于土地征收方面的政府信息应予主动公开；除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以申请获取相关政府信息。本案中，原告陈明德申请公开的信息，与修建五嘎冲水库时土地征收工作具有关联性，且陈明德系被征地范围内的村民，本案纠纷系因陈明德要求土地征收补偿而引发，故其有权提出信息公开申请。另根据《最高人民法院＜关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定＞》第一条第一款第（一）项“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或逾期不予答复的……”的规定，原告陈明德在申请公开涉案信息未果的情况下，有权提起诉讼。 二、二被告的处理行为是否合法的问题。 1、关于普安县青山镇人民政府处理行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十一条、第三十三条、《最高人民法院＜关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定＞》第五条之规定，行政机关在收到申请人提交的政府信息公开申请后，能够当场答复的，应当当场答复，不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；行政机关拒绝向申请人提供政府信息，应当对拒绝的根据及履行法定告知和说明理由义务的情况进行举证。本案中，原告陈明德主张曾于2019年6月14日和2019年8月20日向被告普安县青山镇人民政府提交过书面申请，其提交的证据不能证实2019年6月14日已提交书面申请，故对原告主张的该次申请时间不予采信。原告陈明德主张于2019年8月20日通过委托代理人以微信方式向普安县青山镇人民政府的政法委书记张昆要求公开。从原告提交的《贵州年成律师事务所调查专用证明》及原告委托代理人与普安县青山镇人民政府政法委书记张昆的微信聊天内容能够印证原告在向该政府提交书面申请未得到处理的情况下，再次向该政府的相关负责人要求处理。因此，应予认定原告普安县青山镇人民政府已实际收到了原告的信息公开申请，2019年8月20日应作为普安县青山镇人民政府收到原告公开申请之日。依照上述条文规定，被告普安县青山镇人民政府应在20个工作日内即2019年9月10日前对原告陈明德提出的公开申请予以答复。被告普安县青山镇人民政府未在法定的期限内答复原告陈明德，未履行法定告知和说明理由义务，处理程序违法。 2、关于普安县水库和生态移民局处理行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条、第三十八条、第四十条之规定，公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；依申请公开的义务主体，仅具有根据申请查找、检索相关政府信息，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开的义务。也即行政机关未制作、未获取、未保存相关信息，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。本案中，原告陈明德主张其向普安县水库和生态移民局申请公开涉案信息，被告拒不提供。据查，原告未向该局书面申请涉案信息，但该局已将其保存的修建五嘎冲水库时的材料提供给原告进行查找，原告已进行了部分复印。因此，被告普安县水库和生态移民局已依法履行了法定的公开义务，处理行为合法。原告陈明德对被告普安县水库和生态移民局的诉请，于法无据，应予驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国政府信息公开公开条例》第二十一条、第二十七条、第二十九条、第三十一条、第三十三条、第三十八条、第四十条、《最高人民法院＜关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定＞》第一条第一款第（一）项、第五条之规定，判决如下： 一、被告普安县青山镇人民政府于本判决生效后二十日内重新对原告陈明德提出的政府信息公开申请予以处理； 二、驳回原告陈明德的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告普安县青山镇人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南州中级人民法院。 审 判 长  王传红 审 判 员  张先莉 人民陪审员  李国华 二〇二〇年三月三十日 法官助理李建锋 书记员刘霞霞