河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终983号上诉人(一审被告)郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市惠济区开元路8号。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人任晓嫚，郑州市惠济区司法局工作人员。委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。被上诉人(一审原告)尚旭跃，男，汉族，1963年1月出生，住河南省郑州市金水区。一审被告郑州市惠济区长兴路街道办事处，住所地河南省郑州市惠济区长兴路21号。负责人王海建，主任。委托代理人张建，河南慧闻律师事务所律师。上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）因尚旭跃诉其与郑州市惠济区长兴路街道办事处（以下简称长兴路街道办）强制拆除房屋行为违法一案,不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初665号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。尚旭跃一审诉称：尚旭跃的房屋位于郑州北站下到场西侧。2019年5月，郑州西干道货运铁路沿线整治工作启动，要求在6月15日之前将规划范围内的违法建设拆除完毕，尚旭跃的房屋在该规划范围内。2019年6月15日下午3点至6月17日，惠济区政府、长兴路街道办在未作出任何行政决定的情况下，组织相关人员，采用暴力手段陆续将尚旭跃房屋强行拆除，室内物品被损毁，给尚旭跃造成巨大经济损失。尚旭跃认为该强制拆除行为认定事实不清，证据不足，且在实施强制拆除前未作出行政决定，未履行催告义务，未作出行政强制决定，程序违法，其行为严重侵害了尚旭跃的合法权益。为此请求：1．确认惠济区政府、长兴路街道办强制拆除尚旭跃位于郑州市郑州北下到场西侧房屋的行为违法；2．本案诉讼费由惠济区政府、长兴路街道办承担。郑州市中级人民法院一审审理查明：2013年12月1日，尚旭跃与郑州铁路局郑州北车站劳动服务公司签订《郑州北站劳动服务公司场院出租协议》，约定尚旭跃租赁北站下到场西侧、折返段东北角的一处场院（一亩多地）。尚旭跃在该地块上建了房屋及厂房，一部分用于公司加工，一部分出租使用。2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，要求拆除城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米范围内的违法建筑物。该通告“三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施，其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。”2019年5月5日，河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，要求拆除郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。该通告“三、拆除事项……（一）由各辖区人民政府负责拆除……”。2019年5月28日，惠济区政府在其微信公众号中发布了《惠济区全力推进郑州北站铁路沿线拆迁工作》报道，该信息中显示，惠济区成立了郑州北站铁路沿线拆迁指挥部，区主要领导亲自挂帅，主管副区长现场坐镇。2019年6月15日，涉案建筑物被拆除。尚旭跃不服，提起本案诉讼。尚旭跃庭审中指认长兴路办事处的代理人就在拆除现场，该代理人称系其按照惠济区政府的指令到拆除现场。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案尚旭跃建设并使用的涉案建筑物被拆除，该拆除行为造成了其相关财产减损，其与本案拆除行为有法律上的利害关系，享有提起本案诉讼的诉权。尚旭跃所建建筑物是否经过合法审批，均不是影响本案原告诉讼资格的因素，因此长兴路办事处认为尚旭跃的房屋属于违章建筑因而不具有原告资格的理由不成立，惠济区政府认为拆除行为对尚旭跃的权利义务没有造成影响，明显也不能成立。二、关于本案适格被告的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，尚旭跃主张惠济区政府及长兴路街道办事处实施了本案的拆除行为，尚旭跃提供的证据能够证明涉案建筑物系在惠济区政府的组织实施下被拆除，且尚旭跃当庭指认的工作人员自认系按照惠济区政府的指令到拆除现场，而惠济区政府提供的证据并不足以证明涉案建筑物系由其他机关予以拆除，故本院认定系惠济区政府实施了本案的拆除行为，其系本案适格被告。长兴路办事处应视为受惠济区政府的委托实施相关行为，长兴路办事处不是本案适格被告。惠济区政府认为中国铁路郑州局集团有限公司作出了包括涉案房屋在内的郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除决定，由此产生的相关法律责任应当由中国铁路郑州局集团有限公司承担，但该公司不具备法定实施强制行为的行政主体资格，惠济区政府提供的证据亦不足以证明该公司具体实施了本案拆除行为，该抗辩理由不成立，不予采纳。三、关于被诉拆除行为是否合法问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四章规定了行政机关强制执行需遵循的法定程序和条件，即依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。本案中，尚旭跃所建建筑物被强制拆除前，惠济区政府等有关部门未与尚旭跃就拆除事宜达成一致意见，惠济区政府亦未履行前述法律规定的法定程序及步骤，故依法确认惠济区政府拆除尚旭跃所建建筑物程序违法。综上，尚旭跃的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，郑州市中级人民法院一审判决：确认被告郑州市惠济区人民政府于2019年6月15日拆除尚旭跃所建建筑物的行为违法。案件受理费50元，由惠济区政府负担。惠济区政府上诉称：1.一审判决认定上诉人为适格被告,没有追加中国铁路郑州局集团有限公司为被告,存在严重错误,会导致后续的赔偿问题无法解决,将铁路部门的土地上的拆除赔偿责任转嫁给被告。中国铁路郑州局集团有限公司作出了包括涉案房屋在内的郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的决定,上诉人从未作出过涉案房屋的拆除决定,由此产生的相关法律责任应当由中国铁路郑州局集团有限公司承担。上诉人系配合中国铁路郑州局集团有限公司实施郑州北站铁路权属范围内违法建设的拆除行为,该行为并没有为被上诉人设定新的权利义务,对其合法权益并没有产生影响,这种执行配合并不能成为上诉人承担全部责任的理由。按照一审判决的逻辑,认定了上诉人是适格被告,就等于支持了后续被上诉人要求赔偿的被告主体资格，将导致后续的赔偿问题无法得到圆满解决。2.被上诉人仅仅系涉案土地的承租人,未取得合法土地使用权及相关规划和建设手续，被上诉人擅自建设的涉案房屋系违法建筑,该建筑是否拆除与被上诉人没有法律上的利害关系,被上诉人的原告资格不适格,一审判决认定其主体适格错误。请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回尚旭跃的诉讼请求。尚旭跃未提交答辩意见。长兴路街道办述称：一审不支持尚旭跃对长兴路街道办的请求正确；尚旭跃不具备本案一审原告资格。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：本案争议的焦点问题是尚旭跃是否为本案一审适格原告、被诉拆除行为是否由惠济区政府组织实施以及惠济区政府是否为适格被告、一审是否漏列被告中国铁路郑州局集团有限公司。关于尚旭跃是否为本案一审适格原告问题，因尚旭跃签订本案场院出租协议后建设并使用的涉案建筑物被拆除，其与被诉强制拆除行为有利害关系，应认定为本案一审适格原告。关于被诉拆除行为是否由惠济区政府组织实施以及惠济区政府是否为适格被告问题，根据尚旭跃提供的拆除建筑物照片、涉案相关通告、惠济区政府的陈述，一审法院认定尚旭跃的建筑物系在惠济区政府的组织实施下被拆除，惠济区政府为适格被告，均认定正确，本院予以确认。关于一审是否漏列被告中国铁路郑州局集团有限公司问题，本案尚旭跃的诉讼请求是确认被诉拆除行为违法，惠济区政府实施了本案拆除行为，中国铁路郑州局集团有限公司不具备本案实施强制拆除行为的行政主体资格，不能追加为本案被告，不是必须参加本案诉讼的当事人。关于惠济区政府所述后续赔偿问题，因不属于本案审理范围，本院不予审理。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市惠济区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  原永杰审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇二〇年三月三十一日书记员  李路通