四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初266号 原告：李仁平，男，1995年4月2日出生，汉族，住四川省井研县。 被告：井研县应急管理局。住所地：四川省井研县研城镇顺河街罗家巷6号。 法定代表人：田野，该局局长。 出庭负责人：王俊波，该局副局长。 委托代理人：张万强，四川正心律师事务所律师。 委托代理人：李秋梅，四川正心律师事务所律师。 原告李仁平不服被告井研县应急管理局（简称井研应急局）行政许可一案，于2019年11月15日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后依法向被告井研应急局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告李仁平，被告井研应急局的负责人王俊波副局长及该局的委托代理人张万强、李秋梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告井研应急局于2019年10月28日作出《关于烟花爆竹经营（零售）不予许可的通知》（简称《不予许可通知》），认为：1.根据《烟花爆竹经营许可实施办法》（国家安全生产监督管理总局令第65号）第十六条第一项、第二项的规定，李仁平目前没有经过安全培训；2.根据井研县安全生产委员会办公室（简称井研安办）作出的井安办〔2018〕33号《关于进一步加强烟花爆竹禁限放工作的通知》（简称井安办〔2018〕33号文件）规定，四川省井研县三江镇（简称三江镇）烟花爆竹（零售）布点规划数为2个，目前三江镇已有2个。因此，被告对原告申请烟花爆竹经营（零售）不予许可。 原告李仁平诉称，原告于2019年5月20日依法向井研县行政审批局申请办理个体工商户营业执照，从事殡葬服务，烟零售，烟花爆竹零售。同年10月17日，原告向被告邮寄《烟花爆竹零售许可申请书》（简称《申请书》）。被告于次日签收后未依法受理，未在5日内一次性告知原告补正材料，也未对原告的申请经营场所进行勘察。同年10月28日，被告向原告作出《不予许可通知》，对原告的申请不予许可。原告认为，原告在2019年10月17日申请办理烟花爆竹经营（零售）许可证时，三江镇原有的2家许可证均已过期，原告先提交申请，故被告应许可给原告。根据乐山市人民政府办公室作出《关于进一步做好全市烟花爆竹禁限放工作的通知》（乐府办发〔2018〕33号）（简称乐府办发〔2018〕33号《通知》）要求“各乡（镇）规划布点零售店（点）原则上不得超过3个”的规定，三江镇也不应该少于3个，即使三江镇有2个，原告也可以申请。为此，原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告井研应急局于2019年10月28日作出的《不予许可通知》；2.本案诉讼费由被告负担。 2019年12月5日，原告就被告作出《不予许可通知》所依据的井安办〔2018〕33号文件中关于“三、规范经营行为。按照总量控制、只减不增的原则，控制烟花爆竹零售店（点）数量。（一）科学合理布局，退出一批。参照各乡（镇）人口、集镇规模等因素，确定各乡（镇）烟花爆竹零售店（点），原则上每个乡（镇）不超过3家（详见附件：井研县烟花爆竹经营（零售）布点规划表）。（二）严格规范标准，关闭一批。对照《烟花爆竹零售店（点）基本条件（暂行）》，对与居民居住场所这只在同一建筑物内、与人员密集场所和重点建筑物安全距离不足、集中连片经营、在超市内销售、未按规定专店销售等不符合安全生产条件的爆竹零售店（点），一律不予许可，关闭退出一批。（三）鼓励连锁经营，整合提高一批。继续深化烟花爆竹‘两关闭、三严禁、五统一’回头看工作，鼓励零售店（点）合股合伙经营，积极推广应用专用安全储存仓、专用板房以及视频监控预警技术，严格生产企业批发公司零售店（点）消费者烟花爆竹产品流向‘标签化’管理，不断提升零售店（点）的本质安全水平。四、严打非法违法。……从严查处非法生产、运输、储存，无证经营等非法行为，对相关人员要列为重点监管对象，严防‘关而不停’或转入‘地下’非法经营。……严格按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、原国家安全监管总局《关于依法加强对涉嫌犯罪的非法生产经营烟花爆竹行为刑事责任追究的通知》(安监总管三〔2012〕116号）要求，持续保持勤查严管的高压态势，严防安全事故发生。五、强化舆论引导。充分利用网络、电视、微信、QQ等新闻媒体，并采取印发张贴资料、设立宣传栏、广告滚动屏等宣传方式，广泛宣传烟花爆竹禁限放政策法规、燃放烟花爆竹危害性、违规燃放事故与处罚警示，积极引导全县人民对烟花爆竹禁限放工作的理解支持”等条款内容，申请本院一并审查其合法性。 被告井研应急局辩称：1.被告具有烟花爆竹经营（零售）许可的主体资格。2.被告作出的《不予许可通知》证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2019年5月20日，井研县李平记殡葬服务部登记设立，系个体工商户，个人经营，经营范围系殡葬服务、烟零售、烟花爆竹零售，经营场所位于三江镇××号，登记经营者系李仁平。 李仁平作为三江镇烟花爆竹专卖店四门市的烟花爆竹经营销售员参加了乐山市宏泰职业技能培训学校的培训，原四川省安全生产监督管理局于2016年5月10日向李仁平颁发编号为5111150310567的《四川省安全生产培训证书》，有效期至2019年5月9日。 2019年10月17日，原告向被告邮寄申请书，申请在三江镇××号北街101号门店、三江镇新胜村2组黄金花门店办理《烟花爆竹（零售）许可证》。被告于次日收到原告的申请书以及原告随申请书一并提交的营业执照和《四川省安全生产培训证书》。 被告于2019年10月28日作出《不予许可通知》，并于同月31日送达原告。 原告在庭审中陈述，原告提交的《申请书》载明的两个地址均系原告租赁门市的地址，面积大约20平方米，在周边50米范围内没有其他烟花爆竹经营（零售）点，但原告未在该门市配备必要的消防器材，未张贴明显的安全警示标志。原告准备在被告同意许可后再配备相关器材和张贴标志。原告提交的《四川省安全生产培训证书》系其之前作为销售人员取得的证书，现已过期，原告现没有经过安全培训。根据相关规定，只有企业单位职工才需要进行安全培训，原告是申请办理烟花爆竹经营（零售）许可，并不需要进行安全培训。 另查明:2018年9月30日，原井研县安全生产监督管理局（简称原县安监局）向案外人陈茂林颁发编号为（井研）YHLS〔2018〕0026号《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证载明：单位名称为井研县三江镇烟花爆竹专卖店一门市，主要负责人为陈茂林，经营场所地址为井研县三江镇，有效期自2018年10月1日至2019年9月30日。2019年8月22日，案外人陈茂林向被告提交《烟花爆竹延续申请书》。被告于2019年9月30日向案外人陈茂林颁发（井研）YHLS〔2019〕0043号《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证载明：单位名称为井研县三江镇烟花爆竹专卖店一门市，主要负责人为陈茂林，经营场所地址为井研县三江镇西街3号，有效期自2019年10月1日至2020年9月30日。 2018年9月30日，原县安监局向案外人杜之文颁发编号为（井研）YHLS〔2018〕0027号《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证载明：单位名称为井研县三江镇烟花爆竹专卖店二门市，主要负责人为杜之文，经营场所地址为井研县三江镇，有效期自2018年10月1日至2019年9月30日。2019年9月25日，案外人杜之文向被告提交《许可证申请书》。被告于2019年9月30日向案外人杜之文颁发（井研）YHLS〔2019〕0034号《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证载明：单位名称为井研县三江镇烟花爆竹专卖店二门市，主要负责人为杜之文，经营场所地址为井研县三江镇，有效期自2019年10月1日至2020年9月30日。 又查明：2018年9月26日，乐山市人民政府办公室作出的乐府办发〔2018〕33号《通知》载明：按照总量控制、只减不增的原则，控制烟花爆竹批发公司和零售店（点）数量；各乡（镇）规划布点零售店（点）原则上不得超过3个。 井研安办于2018年11月6日作出的井安办〔2018〕33号文件除前面载明的内容外，还载明：为认真贯彻落实好乐府办发〔2018〕33号《通知》精神，进一步巩固井研县烟花爆竹禁限放工作成果，有效防范烟花爆竹安全事故，构建烟花爆竹禁限放常态化管控机制，结合井研县实际，现就进一步做好烟花爆竹禁限放工作通知如下：一、统一思想认识。二、合理划定区域。三、规范经营行为。四、严打非法违法等。该通知附件《井研县烟花爆竹经营（零售）布点规划表》载明：三江镇规划数为2个，27个乡（镇）合计46个。 再查明：2018年3月17日施行的《国务院机构改革方案（2018年）》载明：将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责等部门的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。不再保留国家安全生产监督管理总局。 中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅于2018年12月28日下发的《关于印发〈四川省应急管理厅职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（川委厅〔2018〕110号）载明：四川省应急管理厅（简称省应急厅）是四川省人民政府组成部门，为正厅级，加挂四川省安全生产委员会办公室牌子（简称省安办）。 2019年3月22日，中共井研县委办公室、井研县人民政府办公室下发的《关于印发的通知》（井委办〔2019〕17号）（简称井委办〔2019〕17号《通知》）载明：井研应急局是井研县人民政府工作部门，为正科级，加挂井研安办牌子。承担非煤矿山、危险化学品、非药品类易制毒化学品和烟花爆竹等生产经营单位安全生产准入管理责任，负责危险化学品安全监督管理综合工作和烟花爆竹安全生产监督管理工作。 审理中，本院就原告申请对井安办〔2018〕33号文件相关条款合法性一并审查的请求，发函至该规范性文件的制定机关井研安办，要求其作出说明。井研安办作出《关于对乐山市市中区法院（2019）川1102行初266号征询意见函的回复函》，认为井安办〔2018〕33号文件的有关内容合法。 上述事实，有被告井研应急局在举证期限内提交的《申请书》《四川省安全生产培训证书》、（井研）YHLS〔2018〕0026号《烟花爆竹经营（零售）许可证》、（井研）YHLS〔2018〕0027号《烟花爆竹经营（零售）许可证》、乐府办发〔2018〕33号《通知》、井安办〔2018〕33号文件、《国务院机构改革方案（2018年）》《关于印发〈四川省应急管理厅职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（川委厅〔2018〕110号）、井委办〔2019〕17号《通知》，在审理中提交的《烟花爆竹延续申请书》（陈茂林）、（井研）YHLS〔2019〕0043号《烟花爆竹经营（零售）许可证》（陈茂林）《许可证申请书》（杜之文）、（井研）YHLS〔2019〕0034号《烟花爆竹经营（零售）许可证》（杜之文），本院出具的《征询意见函》和井研安办出具的《关于对乐山市市中区法院（2019）川1102行初266号征询意见函的回复函》以及当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，根据《烟花爆竹安全管理条例》第十六条第二款关于“从事烟花爆竹批发的企业和零售经营者的经营布点，应当经安全生产监督管理部门审批”，《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第五款关于“县级人民政府安全生产监督管理部门（以下简称县级安全监管局，与市级安全监管局统称发证机关）负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作”，《四川省烟花爆竹经营许可实施细则》第五条第四款关于“县级安全生产监督管理部门负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作”以及井委办〔2019〕17号《通知》的规定，被告是烟花爆竹零售许可的审查机关，烟花爆竹零售许可的审查权和决定权系被告的法定职责。 关于原告李仁请求一并审查井安办〔2018〕33号文件合法性的问题。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。其次，国务院办公厅下发《关于调整国务院安全生产委员会组成人员的通知》（国办发〔2018〕62号），决定将国务院安全生产委员会（简称安委会）办公室设在应急部，承担安委会的日常工作。根据中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅《关于印发〈四川省应急管理厅职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（川委厅〔2018〕110号）和井委办〔2019〕17号《通知》的规定，省安办办公室牌子加挂在省应急厅，井研安办办公室牌子加挂在井研应急局。因此，井研安办承担井研县安全生产监督管理的日常工作，即有权就井研县烟花爆竹管理方面的工作依法制定相关行政规范性文件的职权。第三，根据《烟花爆竹安全管理条例》第十六条第二款、《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第五款、《四川省烟花爆竹经营许可实施细则》第四条第三款关于“烟花爆竹零售经营布点规划由县（市、区）安全生产监督管理部门编制并报市（州）安全生产监督管理部门备案”的规定，井研安办具有烟花爆竹零售经营布点规划的权利。第四，根据《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发[2010]23号）、《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步加强烟花爆竹安全监督管理工作意见的通知》（国办发〔2010〕53号）、《国务院安委会办公室关于烟花爆竹生产经营企业贯彻落实的实施意见》（安委办〔2010〕30号）以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全监管总局《关于依法加强对涉嫌犯罪的非法生产经营烟花爆竹行为刑事责任追究的通知》（安监总管三〔2012〕116号）的相关规定，烟花爆竹属于高危险行业，其产品、原料具有极高的爆炸风险。为防止事故的发生，国家对烟花爆竹的生产和经营实行严格的市场准入制度，按照统一规划、保障安全、合理布局、总量控制、适度竞争的原则，合理布局烟花爆竹批发企业和零售点，严厉打击非法生产经营行为，以防止安全事故的发生。乐山市人民政府办公室根据上述规定，制定出台乐府办发〔2018〕33号《通知》，要求乐山市各区、市、县、自治县人民政府及市级有关部门做好烟花爆竹禁限放工作，规范经营行为，按照总量控制、只减不增的原则，控制烟花爆竹零售店（点）数量，各乡（镇）规划布点零售店（点）原则上不得超过3个。井研安办在其职权范围内为加强井研县烟花爆竹禁限放管理工作，制定出台的井安办〔2018〕33号文件不违背上述规定，本院予以认可。 关于《不予许可通知》是否合法的问题。本院认为，第一，根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第十六条第二项关于“零售经营者应当符合下列条件：（二）主要负责人经过安全培训合格，销售人员经过安全知识教育”的规定，取得安全培训合格证明是烟花爆竹经营许可的必备条件。本案中，原告向被告申请烟花爆竹经营许可时提交的《四川省安全生产培训证书》系其作为烟花爆竹销售员时取得的证书，且该证书载明的有效期至2019年5月9日，庭审中原告亦明确表示其现未取得安全培训合格证。因此，原告不符合申请烟花爆竹经营许可的条件，被告作出的《不予许可通知》认定事实清楚。原告主张只有烟花爆竹生产企业的职工才需要进行安全培训，烟花爆竹零售经营的主要负责人不需要进行安全培训的理由不成立，本院不予支持。第二，根据井安办〔2018〕33号文件规定，三江镇烟花爆竹经营零售点规划布点数为2个。原县安监局已于2018年9月30日分别向案外人陈茂林和杜之文颁发了《烟花爆竹经营（零售）许可证》，案外人陈茂林和杜之文在前述行政许可的有效期届满前亦向被告申请行政许可延续，被告亦于2019年9月30日分别向案外人陈茂林和杜之文颁发了延续的《烟花爆竹经营（零售）许可证》，三江镇暂无剩余烟花爆竹经营零售规划布点可以许可给其他人。因此，被告作出《不予许可通知》符合规定。第三，根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第十九条关于“发证机关应当自受理申请之日起20个工作日内作出颁发或不予颁发零售许可证的决定，并书面告知申请人。对决定不予颁发的，应当书面说明理由”的规定，被告于2019年10月18日收到原告申请后，于同月28日作出《不予许可通知》，并于同月31日送达原告符合前述规定。但被告作出《不予许可通知》时未告知原告享有相应的复议权和起诉权，也未告知复议权和起诉权对应的期限，程序违法。鉴于原告已于2019年11月15日向本院提起行政诉讼，被告的前述违法程序未并对原告的实体权利产生实际影响，故不宜撤销《不予许可通知》。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“……或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十四条第一款第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”规定，判决如下： 一、确认被告井研县应急管理局于2019年10月28日作出的《关于烟花爆竹经营（零售）不予许可的通知》违法； 二、驳回原告李仁平的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告井研县应急管理局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  曹银萍 审 判 员  陈 黎 人民陪审员  敖 翔 二〇二〇年三月十八日 书 记 员  贺敬晴