湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行初147号原告曹某，女，汉族，19XX年XX月XX日出生，住长沙县。原告王友成，男，汉族，19XX年XX月XX日出生，住长沙县。原告王某，男，汉族，20XX月XX日出生，住长沙县。法定代理人曹某，系王某母亲。三原告共同委托代理人谢阳，湖南纲维律师事务所律师。被告长沙县人民政府，住所地长沙县星沙街道开元路39号。法定代表人张作林，县长。委托代理人杨海波，长沙县征地拆迁中心工作人员。委托代理人戴领，湖南人和人律师事务所。原告曹某、王友成、王某诉被告长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）不履行征地补偿安置法定职责一案，于2019年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告长沙县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告曹某、王友成及委托代理人谢阳，被告长沙县政府委托代理人杨海波、戴领到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹某、王友成、王某系长沙县曹治军户家庭成员。2019年1月28日，长沙县国土资源局对曹治军户下达长县国土资腾字（2019）5号《限期腾地决定书》，要求曹治军户限期拆除房屋腾地。三原告未被纳入为补偿和安置对象。原告曹某、王友成、王某诉称：三原告系长沙县空港城北片区项目被征地拆迁村民。曹某1982年4月在长沙县出生并长大，1984年作为家庭成员以家庭承包户形式承包责任田和责任地，2009年10月与益阳市赫山区陈某结婚，2013年元月因夫妻感情不和回黄垅新村娘家居住生活至今，并于2014年3月与陈某离婚，曹某在益阳一直没有承包责任田和地。曹某与王友成再婚后一直在娘家与父母一起居住生活，并以曹某承包的田和地维持生计。2016年6月曹某户口从益阳迁回长沙县，落在父亲曹治军户头。2016年5月18日，王某在长沙县出生，同年6月23日落户曹治军户头；同年11月23日王友成以“夫妻投靠”理由落户曹治军户头。2017年，被告长沙县政府启动拆迁，将三原告排除在拆迁户外，对三原告不予补偿安置。2017年12月三原告曾向本院起诉要求被告依法履职，对三原告进行补偿安置，本院作出（2017）湘01行初631号《行政判决书》，以被征收人未与国土部门达成补偿协议，国土部门也未对被征收农民发布限期腾地决定，三原告要求被告对其进行补偿和安置缺乏事实和法律依据，驳回了原告的诉讼请求。现被告所属的长沙县国土资源局于2019年1月28日在既未对三原告进行任何补偿安置，也未与户主曹治军达成补偿协议的情况下，对曹治军户下达了限期腾地决定书，要求三原告所在户头腾地。故再次诉至法院，请求：一、确认被告未对三原告进行补偿安置行政行为违法；二、判决被告依法履职，对被征地的原告曹某、王友成、王某进行补偿和安置。原告为证明其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据1、(2017)湘01行初631号行政判决书复印件一份，证明三原告具备集体经济组织成员的资格。证据2、《限期腾地决定书》，证明被告的不履职行为已经对三原告的权利和义务产生实质影响。被告长沙县政府答辩称：一、原告不属于长沙县空港城北片区项目所在地的集体经济组织成员，不属于征地安置的对象。根据《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条规定，征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。因我国当前尚未出台全国性的法律法规明确集体经济组织成员资格认定的条件和标准，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。因案涉征地项目所在地尚未出台可适用的经依法备案的认定集体经济组织成员资格的地方性法规、地方政府规章，依据长沙县当前的征地拆迁惯例，集体经济组织成员资格系由当地的集体经济组织按民主程序自行认定。而根据原告所在的安家冲组土地费分配方案代表大会第7条“外嫁女户口或招郎户口已迁出，离婚后又迁入本组的不得参与组集体资产分配”以及该组土地费分配情况，该村民委员会及村民小组并未向三原告分配土地费，该行为客观上说明了案涉项目所在地的集体经济组织对三原告的集体经济组织成员身份未予认可。根据司法实践，认定是否具有集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口作为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活为实质要件，考虑是否在其他组织享有集体经济组织成员权益等因素综合判断。本案中，曹某在2009年与陈某结婚后，在陈某所在的益阳市赫山区衡龙桥镇鱼形山村集体经济组织同意接收的基础上，将户口从案涉征地项目所在地迁至该集体经济组织，并长期在该地生产生活，故自此时起，曹某就已丧失案涉征地项目所在地的集体经济组织成员身份，同时取得了益阳市赫山区衡龙桥镇鱼形山村潮桂塘村的集体经济组织成员身份。2015年12月14日，长沙市开始实施《长沙市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，该意见规定，取消农业户口与非农户口性质区分，户口统一登记为居民户口，不再标注户口性质，实现现有与户口挂钩的政策与户口性质脱钩。2016年6月17日，曹某依据该政策将户口迁至案涉征地项目所在地的曹治军户内，户口性质变为居民户口，但曹某的迁户行为未征得该集体经济组织的同意，其不能享受集体资产分配等成员权利的事实，客观上也说明了其未被该集体经济组织所接纳和认可。另一方面，曹某本人也未能提供证据证明其为该集体经济组织履行过何种义务。故曹某在案涉项目所在地的集体经济组织成员权基础不存在，其将户口迁入该地的曹治军户并不当然就取得该地集体经济组织成员身份。同理，王某、王友成自然也不能因出生或夫妻投靠方式取得该地集体经济组织成员身份，况且王友成在将户口迁入案涉项目所在地时，其户口性质为非农性质的居民户口。二、案涉项目征地以及三原告所在户的安置补偿工作已依法定程序实施完成。2018年2月6日，湖南省人民政府作出（2018）政国土字第202号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙县黄花镇黄龙新村32.5148公顷土地作为长沙县空港城北片区项目用地。2018年2月23日，长沙县人民政府作出【2018】第11号《征收土地方案公告》并分别送达至黄龙新村、安家冲组进行张榜公告。原长沙县国土资源局分别于2018年3月15日、2018年3月30日发布长县国土资征【2018】83号《征地补偿安置方案征求意见公告》和长县国土资实【2018】95号《征地补偿安置方案实施公告》并分别送达至黄龙新村、安家冲组进行张榜公告。在案涉项目土地征收过程中，长沙县征地拆迁中心对曹治军户人员、房屋进行了调查核实，并制作了房屋拆迁补偿明细表，户主曹治军在拆迁补偿表上签字认可，曹治军户的补偿安置款在经多次公示并告知后已为其专户储存。三原告请求答辩人对其进行补偿安置，系基于曹治军户房屋所在地的土地被征收，而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，土地补偿费归农村集体经济组织所有。根据《长沙市征地补偿安置条例》第二十二条，房屋按照合法建筑面积、使用年限、结构、批准的用途补偿，与户内人员数量无关。现案涉项目的征地以及曹治军户的安置补偿工作已依法定程序实施完毕，三原告再要求答辩人为其进行补偿安置没有事实和法律依据。三、三原告集体经济组织成员身份的确定，应由其另行起诉解决。本案中，三原告请求补偿安置的前提是其具有被征地集体经济组织成员的身份，故案件的核心问题涉及三原告集体经济组织成员身份的确认。而三原告集体经济组织成员身份的确认并不属于《行政诉讼法》第十二条规定的人民法院行政诉讼的案件受理范围。因此，三原告应另行提起集体经济组织成员身份确认之诉，在集体经济组织成员纠纷解决后，再解决本案的拆迁补偿安置问题。综上，三原告的诉讼请求于法无据，请求法院依法判决驳回三原告的诉讼请求。被告长沙县政府向本院提交了以下证据：证据1、安家冲组土地费分配方案代表大会；黄龙新村村民委员会收款收据；安家冲组集体资产2017年度资金分配到户表。该组证据证明原告所在村、组不认可原告、王友成、王某的集体经济组织成员身份，未向其三人分配集体资产。证据2、《农用地转用、土地征收审批单》（【2018】政国土字第202号）及红线图；《征收土地方案公告》（【2018】第11号）、送达回证及张贴照片；《征地补偿安置方案征求意见公告》（长县国土资征【2018】83号）、送达回证及张贴照片；《征地补偿安置方案实施公告》（长县国土资实【2018】95号）、送达回证及张贴照片。该组证据证明案涉项目征地程序合法。证据3、《被征地人员调查表》；曹治军户成员户籍证明；《村民建房用地许可证存根》；《个人建房用地申请书》；房屋示意图及房屋照片；货币安置房屋拆迁补偿明细表；曹治军户房屋拆迁补偿公示（第一、二、三榜）、送达回证及张贴照片；征地补偿告知书、送达回证及照片；证明；长沙县征地拆迁购房补贴凭证；关于曹大庆一户社保补缴情况说明及参保人员花名册。该组证据证明长沙县征地拆迁中心对曹治军户人员、房屋进行了调查核实，并制作了房屋拆迁补偿明细表，户主曹治军在拆迁补偿表上签字认可，且曹治军户的拆迁补偿款在多次公示并告知后已为其专户储存，曹治军户的安置补偿工作已依法定程序实施完毕。证据4、《长沙市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》。证明长沙市自2015年12月14日开始取消农业户口与非农户口性质区分，户口统一登记为居民户口，不再标注户口性质，实现现有与户口挂钩的政策与户口性质脱钩。经庭审质证，原告对被告长沙县政府提交的证据发表如下质证意见：证据1恰恰证明了被告没有履行法定职责。证据2、3、4证据与本案不具有关联性。被告长沙县政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1、2的真实性合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，曹治军户安置补偿工作已经依法定程序实施完毕，由于三原告未被当地集体经济组织认定为该组织成员，因此不能享受相应的权利。综合原告、被告的举证质证意见，本院审查认为，双方当事人提交的证据均客观真实，与本案审理有关联，可以作为证据采信。至于能否达到证明目的，需结合全案证据综合认定。经审理查明：原告曹某出生于长沙县,2009年10月与益阳市赫山区陈某登记结婚,并将户口从长沙县迁往益阳市赫山区。2014年3月曹某与陈某离婚，随后与原告王友成结婚，于2016年5月18日生育原告王某。2016年6月17日，原告曹某以回原籍名义，将户口从益阳市赫山区衡龙桥镇鱼形山村潮桂塘组40号迁回长沙县696号（户主曹治军，系曹某父亲）。2016年6月23日，原告王某以出生上户名义，将户口登记在长沙县安家冲组696号曹治军户。2016年11月23日，原告王友成以夫妻投靠名义，将户口从江苏省盐城市盐都区迁至长沙县696号。2018年2月6日，因长沙县2016年度报国土资源部批准城市建设用地（十九）项目建设需要，湖南省人民政府（2018）政国土字第202号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收长沙县黄花镇黄龙新村32.5148公顷土地。原告曹某父亲曹治军户的房屋在上述项目征地红线范围内。长沙县政府于2018年2月23日发布（2018）第11号《征收土地方案公告》。长沙县国土资源局于2018年3月15日发布长县国土资征（2018）83号《征地补偿安置方案征求意见公告》，于2018年3月30日发布长县国土资实（2018）95号《征地补偿安置方案实施公告》。自2017年开始，长沙县政府征拆职能部门启动涉案项目征收拆迁前期调查工作，对长沙县村民进行了入户调查。根据2017年2月作出的《被征地人员调查表》记载，曹治军户家庭成员包括户主曹治军、妻子徐兰英、女儿曹某、女婿王友成、外孙王某，该调查表有公安户政部门、国土拆迁部门、村委会及户主的盖章和签名。根据2017年11月作出的《黄花镇黄垅新村安家冲组征地拆迁房屋住户调查表》、《黄花镇黄垅新村安家冲组住户拆迁补偿汇总表》记载，认定曹治军户家庭成员为户主曹治军、妻子徐兰英、儿子曹大庆、儿媳彭艳明、孙女曹睿、孙女曹薇，并以此为基础核算曹治军户房屋拆迁补偿款和纳入征地转户社保安置人员名单，未将三原告纳入征地补偿安置对象。2019年1月28日，长沙县国土资源局对曹治军户作出长县国土资腾字（2019）5号《限期腾地决定书》。三原告认为长沙县政府应对其履行征地补偿安置职责，遂诉至本院。另查明，2018年2月6日，长沙县安家冲组通过民主议定程序，制定安家冲组土地费分配方案，约定外嫁女户口已迁出，离婚后又迁入本组的不得参与组集体资产分配。三原告未参与该次土地款分配。还查明，2017年12月12日，曹某、王友成、王某以长沙县政府不履行征地补偿安置法定职责为由向本院提起行政诉讼，本院依职权追加长沙县国土资源局为第三人进行了审理，并于2018年8月29日作出（2017）湘01行初631号判决，该判决认定长沙县政府提交的曹某、王友成、王某的户籍信息及户籍变动情况和县国土资源局提交的安家组土地分配方案、《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革意见》、《中共湖南省委、湖南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，均不能证明曹某、王友成、王某不属于长沙县集体经济组织成员。该判决最终以行政机关未作出限期腾地决定，所诉行政行为系过程性行为并不必然产生法律效果为由，驳回了曹某、王友成、王某的诉讼请求。该判决已为生效判决。2019年7月24日，曹治军不服长沙县自然资源局作出的限期腾地决定，向长沙铁路运输法院提起行政诉讼。长沙铁路运输法院审理后作出（2019）湘8601行初313号行政判决书，判决撤销长沙县自然资源局2019年1月28日作出的长县国土资腾字（2019）第5号《限期腾地决定书》。现该案在本院二审。本院认为：本案争议的焦点是长沙县政府是否应当对曹某、王友成、王某予以补偿安置。根据《长沙市征地补偿安置条例》第二条第二款规定，征地补偿安置对象是被征地的集体经济组织、村民和其他权利人。结合本案查明的情况可知，曹某、王友成、王某是否具有所在村集体经济组织成员资格，是判定其是否享有补偿安置资格的前提条件。目前，我国对于农村集体经济组织成员如何界定，包括界定标准和救济途径尚未有明确统一的法律规定。一般讲，集体经济组织成员资格的判断，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人的户口登记情况、生产生活状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等综合因素认定。本案中，曹某自出生便生活于长沙县，作为曹治军户家庭成员参与申请建设住房，承包田地。其于2009年外嫁益阳赫山迁出户口，后因婚姻变故又回原籍生活，并于2016年6月将户口迁回原籍。曹某的户口迁回原籍后，就不能享受益阳赫山当地集体经济组织成员待遇，现户籍地的集体土地已经成为她的基本生活保障。虽然以曹某系外嫁女回原籍，不认可其集体经济组织成员身份，但这种做法与妇女合法权益受平等保护的相关规定相违背。王某出生在，其户口亦登记在该地，其可以随母亲成为集体经济组织成员。王友成虽以夫妻投靠名义，将户口从江苏盐城迁入长沙县，但其迁入户口时未经当地集体经济组织同意接纳，也未在该地长期生产生活，尚未与当地集体经济组织形成较为固定的权利义务关系，不宜认定其为当地集体经济组织成员。根据《长沙市征地补偿实施办法》第四条规定，征地补偿的具体工作由区、县（市）土地行政主管部门负责，曹某等三原告起诉长沙县政府履行征收补偿职责，缺乏法律依据。且土地行政主管部门在核算安置补助费、地上附着物及青苗补偿费时，系以户为单位进行补偿。长沙县自然资源局就征拆曹治军户房屋有关的补偿事项，已在长县国土资腾字（2019）第5号《限期腾地决定书》中予以明确；曹治军作为户主已对该《限期腾地决定书》提起行政诉讼，并将“核算征收补偿款时遗漏了曹某等家庭成员”作为诉讼理由，故曹某等三原告关于征收补偿的诉求亦可在该案中获得司法审查。鉴于曹某、王某应当认定为长沙县集体经济组织成员，曹某、王某所在家庭户的房屋被依法征收，长沙县政府具有依法对曹某、王某予以征地安置的法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告长沙县人民政府于本判决生效之日起六十日内依法对原告曹某、王某进行征地安置；二、驳回原告曹某、王某、王友成的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告长沙县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  杨林华人民陪审员  王济荣人民陪审员  黄协桃二〇二〇年三月三日书 记 员  唐奇祥附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。