山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁07行初126号原告王全山，男，汉族，1965年9月20日生，住山东省潍坊市潍城区。委托代理人曹广，北京市盛廷律师事务所律师。被告潍坊市潍城区人民政府。住所地：潍坊市潍城区北宫西街7999号。法定代表人孙修炜，区长。委托代理人史洋，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。第三人潍坊市潍城区西关街道北小于河村村民委员会。法定代表人王保存，村主任。委托代理人臧晨光，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。原告王全山诉潍坊市潍城区人民政府（以下简称潍城区政府）、潍坊市潍城区西关街道北小于河村村民委员会（以下简称北小于河村委会）强制拆除行为违法一案，本院受理后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告王全山及其委托代理人曹广，被告潍城区政府的委托代理人史洋，第三人北小于河村委会的委托代理人臧晨光，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王全山诉称，原告系潍坊市潍城区北小于河村村民，在该村享有集体土地使用权并在地上拥有合法房屋。因原告的房屋被纳入“西关街道北小于河村2018年城中村改造建设项目”，被告潍城区政府在未与原告就补偿事宜达成协议的情况下，于2018年9月6日组织第三人将原告房屋予以强制拆除，严重侵害原告的合法权益。特提起诉讼，请求：1、确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其诉讼主张向本院提交了如下证据：1、王全山的房屋权属证明（分家协议、集体土地使用权证）。2、潍城区政府《关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》。3、潍坊城区发展和改革局政府信息公开告知书（2018）第2号及附件材料。4、潍坊国土资源局潍城区分局政府信息公开告知书（2018）第2号及附件材料。5、山东省潍坊市中级人民法院和山东省高级人民法院分别作出的一、二审行政裁定书。6、报警电话录音。以上证据意在证明原告对涉案房屋具有合法权益，被告组织实施的拆除行为违法。被告潍城区政府答辩称，一、潍城区人民政府未组织实施原告起诉所涉房屋的行为，不存在侵犯原告合法权益的行政行为，并非适格被告。本案为作为类行政案件，原告应举证证明答辩人实施了侵犯其合法权益的行为，否则应当驳回其起诉。二、原告主张其房屋于2018年9月被拆除，于2019年7月提起本案诉讼，超过起诉期限，应当裁定驳回其起诉。三、涉案房屋拆除行为系北小于河村委会实施，并非答辩人组织实施，该行为并非行政机关作出，不属行政诉讼受案范围。综上，请求法院驳回原告起诉。被告潍城区人民政府未向本院提交证据。第三人北小于河村委会述称，一、原告所诉拆除行为系第三人依法定程序经批复后为收回宅基地使用权并拆除地上附着物而实施的行为，答辩人不属于行政机关，故原告起诉不属行政诉讼受案范围，应驳回其起诉。二、答辩人收回包括原告在内的9户宅基地使用权履行了民主议定程序和相关程序。三、答辩人收回包括原告在内的9户宅基地使用权是为推进城中村改造，符合绝大多数村民的利益，经报请批复后为村集体的整体利益而实施了拆除地上附着物的行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人北小于河村委会向本院提交了以下证据：1、北小于河村两委会议记录一份；2、村民代表、自改委成员会议记录一份；3、北小于河村委会公告两份及照片两份；4、北小于河村委会关于收回九户宅基地使用权的申请一份及附带材料一宗；5、《关于对北小于河村纳入“城中村”改造范围的批复》一份；6、《北小于河村2018年“城中村”改造安置方案》一份；7、西关街道办事处关于北小于河村委会要求收回九户宅基地使用权的请示一份及附带材料一宗；8、潍城区政府关于收回九户宅基地使用权的批复一份；9、听证通知及听证人员列表及送达光盘；10、听证笔录一份；11、听证结论书一份；12、“城中村”改造合作开发合同一份；13、案外人与北小于河村委会签订的《房屋拆迁协议书》一份；14、北小于河村委会收回集体土地使用权告知书及送达回执；15、《中华人民共和国土地管理法》第六十五条。以上证据意在证明北小于河村出于集体利益需要、依法经民主议定等程序决定收回涉案宅基地使用权并拆除地上附着物的事实。庭审中，合议庭组织当事人进行了举证、质证和辩论。综合当事人的质证和辩论意见，本院对证据作如下确认：原告提交的1－4号、6号证据以及第三人北小于河村委会提交的1－14号证据，来源合法，客观真实，可以证明北小于河村于2007年6月经批复纳入“城中村”改造范围、涉案土地于2012年12月经山东省政府批复予以征收用于城市建设、因未达成拆迁补偿协议北小于河村委会经报请批复决定对包括原告在内的部分宅基地使用权予以收回并对地上附着物进行拆除的事实。原告提交的5号证据，系本院和山东省高级人民法院就原告起诉被告潍城区政府房屋拆除行为违法而分别作出的一、二审行政裁定书，能够证明原告早于2019年1月28日即已就涉案拆除行为提起诉讼、本院一审裁定不予立案、山东省高级人民法院二审裁定指令立案审理的事实。综合本案有效证据及当事人无争议的当庭陈述，本院经审理查明：原告王全山系潍坊市潍城区北小于河村村民，在该村拥有房屋一处。2007年6月，经潍坊市人民政府批复，北小于河村列入“城中村”改造范围。2012年12月26日，山东省人民政府作出鲁政土字[2012]1562号《关于潍坊市潍城区2012年第三批次城市建设用地的批复》，同意将包括北小于河村涉案土地在内的部分集体土地予以征收用于城市建设。原告房屋位于上述征收范围之内。在北小于河村“城中村”改造过程中，就涉案房屋拆除事宜原告未与第三人北小于河村委会达成一致。北小于河村委会经村两委会会议、村民代表会议讨论，并经所属潍城区西关街道报请潍城区政府批复同意，决定将包括原告在内的九户宅基地使用权予以收回并对地上附着物予以拆除。2018年9月6日，原告的房屋被北小于河村委会组织人员强制拆除。原告不服，于2019年1月28日就强制拆除行为以潍城区人民政府为被告、以北小于河村委会为第三人向本院提起诉讼，要求确认强制拆除行为违法，本院经审理于2019年2月3日裁定不予立案；原告不服，上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院经二审审理，撤销本院作出的一审裁定，指令本院立案审理。本院认为，结合原、被告及第三人的诉辩主张，本院认为各方当事人争议的焦点问题有四个：一是原告起诉是否属于行政诉讼受案范围；二是潍城区政府是否本案适格被告；三是原告起诉是否超过起诉期限；四、被诉拆除行为是否违法。关于原告起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。在北小于河村经批复列入“城中村”改造范围、涉案房屋使用的集体土地处于有权机关批准的土地征收范围之内的背景下，涉案拆除行为既是为推进“城中村”改造顺利进行而实施，同时该拆除行为的实施亦助于完成集体土地征收工作，因此，从涉案拆除行为的作用和目的而言，该拆除行为系基于行政管理的需要而实施的行为，原告不服提起诉讼属于行政诉讼受案范围。被告及第三人所提原告起诉不属行政诉讼受案范围的主张不成立，本院不予支持。关于潍城区政府是否本案适格被告的问题。行政诉讼中，适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，涉案房屋所使用的北小于河村集体土地已经山东省人民政府批复予以征收，此前潍坊市人民政府作出的将北小河村列入“城中村”改造范围的批复中亦明确要求改造规划及相关土地储备工作由规划、国土部门负责，而根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第二十五条第一款、第三款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，在集体土地征收过程中，征收土地方案以及征收补偿、安置方案均分别由县级以上人民政府或其土地行政主管部门负责组织实施，本案第三人北小于河村委会作为集体经济组织，没有实施土地征收的职权；此外，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十五条虽规定农村集体经济组织出于集体公益事业建设需要等情形经批准可以收回集体土地使用权，但并未授权集体经济组织可以对地上附着物实施强制拆除，故第三人北小于河村委会对涉案房屋实施强制拆除没有法律、法规或规章的授权，其实施的拆除行为应当推定系被告潍城区政府委托实施。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”的规定，原告以潍城区政府为被告提起本案诉讼，具有法律依据。关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。2018年9月6日涉案拆除行为发生后，原告于2019年1月即以潍城区政府为被告、北小于河村委会为第三人向本院提起确认违法诉讼，因对本院不予立案的裁定不服而向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院作出二审裁定指令本院继续审理本案，故原告起诉未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”所规定的起诉期限，被告潍城区政府答辩主张原告起诉超过起诉期限不成立，本院不予支持。关于被诉拆除行为是否违法的问题。在既未与原告就补偿达成协议，也未遵循法定程序就补偿事宜作出处理决定的情况下，对原告涉案房屋实施强制拆除，违背“有征收必有补偿”的行政原则，故被诉拆除行为应确认违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：被告潍坊市潍城区人民政府对原告房屋实施强制拆除的行为违法；案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李长明人民陪审员  孙乐生人民陪审员  王 莹二〇二〇年三月十七日书 记 员  许英琪