广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1208号上诉人（原审被告）鹤山市人民政府，住所地广东省鹤山市沙坪街道前进路18号。法定代表人聂加伟，市长。被上诉人（原审原告）鹤山市雅瑶镇金瑞丰建材厂，住所地广东省鹤山市雅瑶镇昆东村委会昆南路边狮子坑。法定代表人陈润胜，厂长。原审第三人鹤山市雅瑶镇人民政府，住所地广东省鹤山市雅瑶镇昆东路口。法定代表人朱雄飞，镇长。上诉人鹤山市人民政府（下称鹤山市政府）因诉被上诉人鹤山市雅瑶镇金瑞丰建材厂（下称金瑞丰建材厂）、原审第三人鹤山市雅瑶镇人民政府（下称雅瑶镇政府）行政强制纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2019）粤07行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年11月23日，金瑞丰建材厂的经营者陈润胜分别与鹤山市雅瑶镇昆东村洞田经济合作社、鹤山市雅瑶镇昆东村洞田四队经济合作社签订《洞田村土地租赁合同书》，双方约定陈润胜租赁石仔岗16.38亩土地、狮子坑12.39亩土地用于无偿开采取土、石作为加工水泥预制件的原料和其附属产品的销售等，租赁期限从2010年1月1日起至2024年12月31日止。合同还约定承包期内国家和政府需征用集体经济组织的土地，双方不算违约，陈润胜不得以任何理由阻止，征用土地附着物补偿归陈润胜，土地补偿归集体经济组织。2012年7月16日，鹤山市雅瑶镇昆东村民委员会出具《场地产权证明》用于陈润胜办理工商营业执照使用，该证明上有原鹤山市国土资源局雅瑶国土资源管理所以及原鹤山市雅瑶镇城镇建设管理与环保局签署“情况属实”并加盖公章。2012年9月19日，金瑞丰建材厂注册取得营业执照，类型为“个体户”，经营场所为“鹤山市雅瑶镇昆东村委会昆南路边狮子坑”，经营者为“陈润胜”，经营范围为“制造、加工、销售：水泥预制件，水泥混凝土砖。”2018年6月1日，金瑞丰建材厂的类型由“个体户”变更为“个人独资企业”。2011年3月1日，原铁道部和广东省人民政府发布《关于新建广州南沙港铁路项目建议书的批复》（铁计函[2011]166号），同意建设广州南沙港铁路，范围是广珠铁路鹤山站（含）至南沙港区。2016年10月14日，广州南沙港铁路有限责任公司与鹤山市政府签订《新建南沙港铁路项目江门市鹤山市境内委托征地拆迁协议》，协议约定鹤山市政府接受广州南沙港铁路有限责任公司委托，全面负责完成南沙港铁路鹤山市境内全部征地拆迁、安置补偿、“三电”、管线迁改，道路、沟渠改移的用地补偿以及其他相关工作。2016年12月10日，鹤山市政府发布《新建广州南沙港铁路（江门市鹤山市境内）征地预公告》（鹤国土资预征字[2016]9号），征收鹤山市雅瑶镇昆东村地段的集体土地94.2405亩，征地补偿标准参照原广东省国土资源厅《关于印发广东省征地补偿保护标准(2016年修订调整）的通知》文件的规定执行，征收土地、拆迁的具体工作由雅瑶镇政府按有关规定负责落实。2018年2月12日，雅瑶镇政府与鹤山市雅瑶镇昆东村洞田四队经济合作社签订《广州南沙港铁路项目（鹤山雅瑶段）土地征收合同》，征收土地面积20.6亩。2018年7月10日，雅瑶镇政府与鹤山市雅瑶镇昆东村洞田经济合作社签订《广州南沙港铁路项目（鹤山雅瑶段）土地征收合同》，征收土地面积17.62亩。上述征地均有该经合社村民表决同意。2019年1月10日，广东省自然资源厅发布《关于转发的函》（粤自然资（建）函[2019]1号），要求江门市人民政府和鹤山市政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众的生活出路。新建南沙港铁路路线需从金瑞丰建材厂生产场地经过，金瑞丰建材厂承租场地部分大约有3亩土地在上述征收范围内，雅瑶镇政府至今未与金瑞丰建材厂就地上附着物、建筑物的赔偿、补偿问题达成一致意见。2018年11月14日、2019年1月11日，雅瑶镇政府委托施工方中铁二十五局第一工程公司南沙港铁路项目部对金瑞丰建材厂场地上的树木、地上建筑物进行铲除、清拆。另查明，2018年9月20日，鹤山市自然资源局对金瑞丰建材厂未经批准非法占地建设铁棚及堆放砖头的违法行为作出责令改正通知。金瑞丰建材厂逾期不改正，鹤山市自然资源局于2019年4月8日作出《行政处罚决定书》，对金瑞丰建材厂非法占地的违法行为作出“1.退还非法占用土地，限期十五日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.对违法占用农用地15294平方米、建设用地1928平方米处以人民币349725元的罚款”。2018年9月25日，鹤山市公安局森林分局又对金瑞丰建材厂占用林地用于堆放废砖和修建工人宿舍，以涉嫌擅自改变林地用途为由，进行立案查处，该案目前正在处理中。原审法院认为，本案系行政强制纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；……”第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”鹤山市政府作为负责广州南沙港铁路项目鹤山市境内全部征地拆迁、安置补偿的行政机关，对其委托雅瑶镇政府实施的行政行为负责。因此，鹤山市政府在本案中执法主体适格，原审法院予以确认。结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：金瑞丰建材厂请求确认鹤山市政府对金瑞丰建材厂租赁土地上的建筑物及树木实施强制拆除的行政行为违法是否有事实及法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，金瑞丰建材厂租赁涉案土地用于制造、加工、销售水泥预制件、水泥混凝土砖。因广州南沙港铁路项目工程的需要，鹤山市政府依法组织力量开展对铁路沿线（鹤山段）进行土地征收工作，其中，金瑞丰建材厂租赁场地中大约3亩位于征地拆迁范围内。鹤山市政府在实施征地过程中，虽然依法与涉案土地所有权人签订了土地征收合同，但未与地上附着物、建筑物的所有者就赔偿、补偿问题达成一致意见。鹤山市政府未与金瑞丰建材厂就赔偿、补偿问题未达成一致的情况下，根据法律规定，应依法作出征收补偿决定。但是，鹤山市政府在未经法定程序作出征收补偿决定的情况下，即委托施工方中铁二十五局第一工程公司南沙港铁路项目部对金瑞丰建材厂场地上的树木、地上建筑物进行铲除、清拆，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，其行为应确认违法。因此，金瑞丰建材厂提出的诉讼请求，理由正当，证据充分，依法应予支持。另外，金瑞丰建材厂作为被征土地的实际使用人，是被征土地上被铲除、清拆树木、建筑物的所有者，与本案有利害关系，有权提起本案诉讼，维护自己的合法权益。鹤山市政府及雅瑶镇政府主张金瑞丰建材厂不具有本案原告主体资格理据不足，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，原审法院判决确认鹤山市人民政府对金瑞丰建材厂承租、使用的鹤山市雅瑶镇昆东村石仔岗、狮子坑土地上建筑物、树木实施强制拆除、清场的行政行为违法。本案案件受理费50元（已由原告鹤山市雅瑶镇金瑞丰建材厂预交），由被告鹤山市人民政府负担。原告鹤山市雅瑶镇金瑞丰建材厂多预交的案件受理费50元，由原审法院予以退回；被告鹤山市人民政府应向原审法院补缴案件受理费50元。鹤山市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：金瑞丰建材厂在一审庭审中将原列为被告的雅瑶镇政府改为第三人，属于变更诉讼请求，原审法院未给予上诉人新的答辩期和举证期，程序违法。本案没有证据证明上诉人与涉案清拆行为有关，原审法院未区分征地行为与清拆行为，直接认定上诉人为本案清拆主体，认定事实错误。上诉人未委托施工方强拆金瑞丰建材厂的地上附着物和建筑物。金瑞丰建材厂因经营场所违法用地被国土、林业部门查处，涉案建筑有可能因违法用地查处问题被清拆，原审法院认定事实不清。金瑞丰建材厂在一审开庭时提交的《关于邓丽婵举报问题的回复》不属于新证据，原审法院予以采信，认定事实错误。原审法院程序违法，认定事实不清，适用法律错误，请求发回重审或查清事实后依法改判，本案一、二审诉讼费用由金瑞丰建材厂承担。金瑞丰建材厂二审答辩称：金瑞丰建材厂一审开庭时将雅瑶镇政府变更为第三人，只是调整了雅瑶镇政府的诉讼地位，并非变更诉讼请求，原审法院并无程序违法。根据广州南沙港铁路有限责任公司与上诉人签订的《新建南沙港铁路项目江门市鹤山市境内委托征地拆迁协议》的规定，上诉人委托广州南沙港铁路有限责任公司负责南沙港铁路鹤山市境内全部征地拆迁工作，上诉人应承担广州南沙港铁路有限责任公司清拆涉案建筑物和树木的行政责任。虽然《关于邓丽婵举报问题的回复》逾期提交，但根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条关于“当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当采纳……”的规定，原审法院将上述回复作为定案证据，客观公正。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。雅瑶镇政府二审未提交书面答辩意见。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院另查明，根据鹤山市发展和改革局与雅瑶镇政府于2016年12月30日签订的《新建南沙港铁路项目江门市鹤山市雅瑶镇境内委托征地拆迁工作协议》，雅瑶镇政府接受鹤山市发展和改革局的委托，负责完成南沙港铁路鹤山市雅瑶镇境内全部征地拆迁、安置补偿、“三电”、管线迁改，道路、沟渠改移的用地补偿以及其他相关工作。本院认为：本案为二审审查的焦点问题是鹤山市人民政府对金瑞丰建材厂承租、使用的鹤山市雅瑶镇昆东村石仔岗、狮子坑土地上建筑物、树木实施强制拆除、清场的行政行为是否合法。关于涉案强拆责任主体的认定。因广州南沙港铁路项目工程的需要，鹤山市政府对铁路沿线（鹤山段）组织开展土地征收工作，并委托雅瑶镇政府负责鹤山市雅瑶镇境内的征地拆迁、补偿安置工作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据上述规定，市、县人民政府组织实施土地征收工作。鹤山市政府作为负责广州南沙港铁路项目鹤山市境内全部征地拆迁、安置补偿工作的行政机关，应对委托雅瑶镇政府实施的征地拆迁工作负责。雅瑶镇政府委托施工方中铁二十五局第一工程公司南沙港铁路项目部对金瑞丰建材厂场地上的树木、建筑物实施的强制清表行为，应由鹤山市政府承担相应的法律后果。鹤山市政府主张其并未委托施工方强拆，其不是强拆行为的责任主体，理据不足，本院不予支持。关于涉案强拆行为的合法性。金瑞丰建材厂租赁的位于鹤山市雅瑶镇昆东村石仔岗、狮子坑的场地中约3亩土地位于征地范围内。鹤山市政府在实施征地过程中已与涉案土地所有权人签订了土地征收合同，但未与涉案土地地上附着物、建筑物的所有权人金瑞丰建材厂就赔偿、补偿问题达成一致意见。根据上述规定，批准征收土地的人民政府应按法定程序及时作出征收补偿决定。此后，若当事人阻扰征收土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定要求土地使用人交出土地。因行政机关强制收地的行为属于行政强制执行行为，应符合《中华人民共和国行政强制法》有关规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出责令交出土地决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定予以催告，依法听取当事人的陈述和申辩。当事人仍不履行拆除义务的，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条作出强制执行决定并送达当事人。本案中，鹤山市政府土地管理部门未责令金瑞丰建材厂限期交出土地，未经催告，亦未听取金瑞丰建材厂陈述、申辩，雅瑶镇政府便委托施工方中铁二十五局第一工程公司南沙港铁路项目部对金瑞丰建材厂场地上的树木、建筑物强制清表，程序违法，一审法院确认鹤山市政府对涉案土地上述建筑物、树木实施强制拆除、清场违法，并无不当。鹤山市政府提出金瑞丰建材厂因违法用地而被清拆，其不是本案适格被告的主张，因金瑞丰建材厂场地上的树木、地上建筑物自2018年下半年起就被中铁二十五局第一工程公司南沙港铁路项目部分批铲除、清拆，而鹤山市自然资源局2019年4月8日才对金瑞丰建材厂非法占地行为作出《行政处罚决定书》，鹤山市政府上述主张缺乏事实依据，本案不予支持。综上，鹤山市政府上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鹤山市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年三月二十六日法官助理严崇哲书记员钟能英