黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终21号上诉人（原审原告）郑丽娟，女，1973年2月4日出生，汉族，住黑龙江省七台河市桃山区。委托代理人张海东，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人潘覃秋，北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市人民政府，住所地黑龙江省七台河市桃山区大同街47号。法定代表人贾君，该市市长。委托代理人程伟，黑龙江桃峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市新兴区人民政府，住所地黑龙江省七台河市新兴区东环城公路3号。法定代表人宫玉和，该区区长。委托代理人周玉生，黑龙江桃峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市新兴区红旗镇人民政府，住所地黑龙江省七台河市新兴区红旗路153号。法定代表人葛昱涛，该镇镇长。委托代理人汪丹丹，黑龙江桃峰律师事务所律师。上诉人郑丽娟因诉被上诉人七台河市人民政府（下称七台河市政府）、七台河市新兴区人民政府（下称新兴区政府）、七台河市新兴区红旗镇人民政府（下称红旗镇政府）强制拆除一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初16号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，为了七台河市倭肯河的综合整治，2018年4月新兴区防汛抗旱指挥部、桃山区防汛指挥部曾对整治范围内的违章建筑物下达《限期清除障碍通知书》,其中涉及除赵玉林外的十一名原告，原告中仅张生海属于桃山区防汛指挥部作出。被告共同认可2018年5月始,除赵玉林外其他原告房屋及附属物被强制拆除。2019年3月26日，郑丽娟提起本案诉讼，请求依法判决强制拆除其鱼池看护房及其附属物的行政行为违法。诉讼期间,新兴区防汛抗旱指挥部、桃山区防汛指挥部分别出具情况说明。新兴区防汛抗旱指挥部说明的主要内容:“贵院受理的原告顾相阁、张桂香、武晓军、刘兴财、邱永路、靳秀梅、冷利英、张静、刘忠山、郑丽娟和赵玉林十一人诉被告七台河市政府、新兴区政府和红旗镇政府行政强制一案，十一名原告涉及其使用的土地均在倭肯河道范围内，均属于我单位（七台河市新兴区防汛抗旱指挥部）法定职权管理范围内，除赵玉林使用的土地上无违法建房屋我单位未对作出具体行政行为外，其余十名原告（顾相阁、张桂香、武晓军、刘兴财、邱永路、靳秀梅、冷利英、张静、刘忠山和郑丽娟）均在河道范围内有影响行洪的违法建筑，按照国家关于加强河流治理的要求，我单位根据《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》等相关规定的授权依法对其作出责令限期拆除后，其未依法自行拆除，我单位依法组织对顾相阁、张桂香、武晓军、刘兴财、邱永路、靳秀梅、冷利英、张静、刘忠山和郑丽娟在河道内违法建设影响行洪的建筑物强制拆除，我单位作为防洪抗旱指挥部依法具备执法主体，并且依法对其在河道内的违法建筑进行执法，并不是七台河市政府、新兴区政府或者红旗镇政府的行政行为，特此说明”；桃山区防汛指挥部说明的主要内容:“贵院受理的原告张生海诉被告七台河市政府、桃山区人民政府和万宝河镇人民政府行政强制一案，涉及的行政行为是我单位基于《中华人民共和国防洪法》等相关规定的授权，防汛指挥部作为执法主体，并且依法对其在河道内的影响行洪的障碍物进行执法，并不是七台河市政府、桃山区人民政府或者万宝河镇人民政府的行政行为，特此说明”。桃山区机构编制委员会2011年3月18日关于印发《桃山区人民政府内设机构、职能配置和人员编制方案》的通知中载明：农业畜牧兽医局的主要职责其一为负责全区的森林、防汛工作，区森林防火指挥部、防汛指挥部设在区农业畜牧兽医局，2017年、2018年对指挥部成员进行过调整。新兴区政府在2017年也对防汛抗旱指挥机构进行了调整。在七台河市倭肯河综合整治过程中，七台河日报、七台河电视台及政府网站均进行过新闻报道，报道中提及七台河市副市长、倭肯河生态保护防洪综合整治副总指挥刘国华到现场督导。在倭肯河综合整治过程中，桃山区范围内部分行政行为相对人曾以桃山区人民政府、万宝河镇人民政府为共同被告向七台河市中级人民法院提起诉讼，七台河市中级人民法院以被诉行政行为为桃山区防汛指挥部作出，被告主体不适格为由裁定驳回起诉，后上诉至黑龙江省高级人民法院，黑龙江省高级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。本案庭审过程中，依法向郑丽娟释明应当变更被告，在变更被告后，双鸭山市中级人民法院因七台河市政府作被告不适格将不再具有管辖权，其应向变更后有管辖权的法院起诉，或变更后由双鸭山市中级人民法院移送有管辖权的法院，但郑丽娟表示坚持不予变更。原审法院认为，郑丽娟的诉讼请求是确认强制拆除行为违法。但七台河市政府、新兴区政府、红旗镇政府否认实施了强制拆除行为。新兴区防汛抗旱指挥部自认除赵玉林外其他人因未能按期拆除房屋及附属物,其依法组织实施了强制拆除行为。本案争议的焦点是七台河市政府、新兴区政府、红旗镇政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定:“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构,在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下,指挥本地区的防汛抗洪工作,其办事机构设在同级水行政主管部门;必要时,经城市人民政府决定,防汛指挥部也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构,在防汛指挥机构的统一领导下,负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十二条第一款规定:“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物,按照谁设障、谁清除的原则,由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者承担。”新兴区防汛抗旱指挥部虽由新兴区政府设立,但其是法律授权具有行使行政强制措施等行政职权的组织，具有法定执法权限,且新兴区防汛抗旱指挥部自认系被诉行政行为的执法主体，可以作为行政诉讼的被告。综上,在七台河市政府、新兴区政府、红旗镇政府均否认是自己作出行政行为，郑丽娟举示的证据亦不能证明被诉行政行为主体的情形下，七台河市政府、新兴区政府、红旗镇政府不是本案的适格被告。在依法释明可以变更被告并向有管辖权的法院起诉后，郑丽娟不同意变更并坚持诉讼，依法应当驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回郑丽娟的起诉。郑丽娟上诉称，原审法院认定事实及适用法律错误，本案被上诉人是适格的被告主体，请二审法院支持其上诉请求。主要理由：1.被强拆涉案看护房所在土地，被规划为湿地生态文化区，被上诉人以防洪抗旱指挥部清除行洪障碍物为理由，明显不成立。2.郑丽娟鱼池看护房不属于违章建筑。3.原审裁定没有充分证据证明防汛抗旱指挥部是强拆主体。4.郑丽娟提交的证据，包括七台河市新闻联播视频及文字内容、强拆后的现场视频、及证人证言能够充分证明郑丽娟的鱼池看护房系被上诉人组织实施拆除，郑丽娟已尽其所能完成举证责任。5.被上诉人当庭提交黑龙江省高级人民法院的9份行政裁定书的证据，不适用本案，与本案有本质的不同。6.同等情况下被强拆的看护房，有的被拆户得到了补偿，而本案的郑丽娟并没有获得任何补偿。七台河市政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。主要理由：1.七台河市桃山区湖坝下生态环保水利综合治理项目系本案审理的行政强制行为一年之后的开工项目，与本案不具有关联性，不能作为郑丽娟看护房合法的依据，更不是法院审理需要认定的事实。2.答辩人提供的证据已充分证实郑丽娟的看护房及附属设施属于阻碍行洪的障碍物，防汛指挥机构强行清除行为合法有据。3.依法确定行政诉讼被告是以作出行政行为的机关为被告，并不是以原告是否在送达回证上签字确认为依据，郑丽娟的主张缺少法律依据。4.认定行政诉讼被告的依据不是新闻报道，并且，领导检查行为不能作为认定被告依据，领导检查行为也不是行政诉讼审理的范围。5.黑龙江省高级人民法院的9份行政裁定书中所涉及的法律事实及法律适用与本案本质相同，可以作为人民法院审判类似案例的参照，也有利于统一法律适用标准。6.本案首先应审查本案被告是否适格，才能涉及审查行政强制行为是否合法及赔偿，且原审也未提出行政赔偿的诉讼请求，依据不告不理原则也不应审理，原审法院适用法律正确。红旗镇政府的答辩意见同七台河市政府。新兴区政府无答辩意见。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2018年4月16日，七台河市新兴区防汛抗旱指挥部向郑丽娟作出新防指字[2018]第20号《责令限期清除通知书》，主要内容为：“业主：经调查，你未经批准在倭肯河新兴区河道管理范围内设置的房屋和鱼池围堤妨碍行洪。违反了《中华人民共和国防洪法》第二十四条、第二十五条的规定，依据《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，对河道管理范围内的阻水障碍物，按照谁设障，谁清除的原则，现责成你于2018年4月30日前自行拆除和清除违法障碍物，逾期未拆除和清除的将依法强制拆除和清除，产生的费用和造成的损失由你个人自行承担，并依法追究责任。”同日，七台河市新兴区防汛抗旱指挥部对《责令限期清除通知书》进行了公告送达。以上事实有卷宗证据材料予以佐证。本院认为，结合案件事实及当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥部也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”本案中，七台河市新兴区防汛抗旱指挥部虽由新兴区政府设立，但其是法律授权具有行使行政强制措施等行政职权的组织，具有法定执法权限，可以作为行政诉讼的被告。且该指挥部已向原审法院出具说明，明确表示系该指挥部对郑丽娟在河道内影响行洪的障碍物实施了行政执法行为。在实施拆除行为的行政主体明确的情况下，郑丽娟亦未提供充分证据证明七台河市政府、新兴区政府、红旗镇政府对其案涉鱼池看护房及附属物实施了强制拆除行为，故可以认定本案实施强制拆除的主体是七台河市新兴区防汛抗旱指挥部，该指挥部应为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案原审法院已向郑丽娟释明应当变更被告，但郑丽娟拒绝变更。故原审法院裁定驳回郑丽娟的起诉于法有据，应予维持。综上，郑丽娟的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 鹏 跃审判员 鲁 丽 群审判员 皇甫延玉二〇二〇年三月十三日法官助理任夫亮书记员吴迪