济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初32号 原告陈健，女，1971年5月20日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 委托代理人陈晚清，济南历下东关法律服务所法律工作者。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市历城区柳埠街道办事处柳埠三区309号。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人王金星，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。 原告陈健因要求确认被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）于2019年11月13日作出的强制拆除行为违法，于12月26日以南山管委会、济南市南部山区西营镇人民政府为被告向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，于1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告于1月13日向本院申请撤回对济南市南部山区西营镇人民政府的起诉，本院裁定予以准许。本院依法组成合议庭，于2月28日公开开庭审理了本案。原告陈健的委托代理人陈晚清，被告南山管委会的委托代理人王金星、刘振振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南山管委会于2019年11月7日作出通知，主要内容为：经查，陈健不是济南市南部山区西营街道办事处石岭村村集体组织成员，没有在石岭村使用集体土地进行房屋建设的资格，原告在该村集体土地上建设的房屋未取得规划、建设审批手续且不符合土地利用总体规划和城乡规划，属于违法建设。要求于2019年11月12日前自行拆除。逾期不自行拆除，由西营街道办事处帮助拆除。2019年11月13日，该房屋被强制拆除。 原告陈健诉称，1.确认被告强拆原告坐落于济南市南部山区西营镇石岭村住房的行为违法；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：1998年，原告随党明德响应政府四荒开发号召，在西营镇石岭村承包了荒山600亩，从事种植、旅游及养老事业。2019年11月7日，被告无视原告四荒开发并取得的建房行政许可历史背景，直接下达了拆除通知。同年11月13日，被告将原告的房屋强行拆除。 原告陈健向本院提交了如下证据： 1.《通知》，证明被告的行政行为违反《行政强制法》及《山东省行政程序规定》； 2.（2000）济历城证经字第64号公证书； 3.四荒使用权证书； 证据2-3证明原告的土地来源合法。 4.西营镇政府作出的《关于四荒资源开发管理的实施意见》（历西政法[1999]3号），证明政府鼓励非西营镇人员到西营镇开发四荒； 5.办证通知，证明原告的土地使用证是依据西营镇政府的通知申领办理的，符合法律规定，涉案房屋属合法建筑； 6.中华人民共和国林权证； 7.使用林地审核同意书； 8.集体土地使用证； 9.证明； 证据6-9证明原告的土地来源合法，地上建筑物属于合法建筑。 10.排查表，证明2019年4月份南山管委会执法部门排查时认定原告的房屋是合法的。 被告南山管委会辩称，一、被告作出的涉案行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，涉案房屋系违法建设，依法应当予以拆除。1.原告作为城镇居民，并非石岭村村民，其依法不具备申请石岭村宅基地建设住宅的法定资格，其已经取得的相关权属证书依法应系无效行政许可。2.原告并未取得任何合法、有效的土地、建设及规划手续。3.原告承包的涉案集体土地系四荒地，有部分果园地，该类土地并非农村宅基地，非经依法办理农用地转用审批手续，依法不能用于建设住宅。二、被告作出涉案行政行为程序合法。三、被告作出涉案行政行为系依法履行职责，于法有据，未侵犯原告任何合法权益，原告所述无任何事实及法律依据。综上所述，被告作出的涉案行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，被告系严格依法履行职责，涉案建筑系违法建设，自始不存在任何合法物权，依法应当予以拆除。 被告南山管委会向本院提交了如下证据、依据： 1.《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号），证明国家明令禁止城镇居民在农村购置宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，原告不具备在石岭村申请宅基地建设住宅的法定资格； 2.中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》，证明涉案建筑系违法建设，依法应当予以拆除，被告作为南部山区范围内查处违法建设的责任主体，有权做出涉案行政行为； 3.石岭村村民委员会出具的《证明》，证明原告不属于石岭村村集体经济组织成员，不具备在该村申请宅基地建设住宅的法定资格，涉案土地在被告承包时系四荒地，并有部分果园地； 4.高逢兴询问笔录，证明原告不属于石岭村村集体经济组织成员，不具备在该村申请宅基地建设住宅的法定资格； 5.党明德询问笔录，证明原告在涉案荒地及果园地上非法建设住宅的事实； 6.涉案土地信息查询截图三张，证明涉案土地系石岭村集体土地，属限制建设区； 7.《通知》及送达照片，证明被告在拆除涉案房屋前对其违法性依法进行了认定，限原告在一定期限内自行拆除涉案违建，并将该文书依法送达给原告，被告履行了相应的法定程序。 经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对南山管委会提交的证据，陈健对证据1的真实性无异议，证明目的有异议，认为该文件有特定适用前提，与本案无关联性，涉案房屋已经审批取得土地证，属合法建筑；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，认为该文件系行政指导意见，其对违法建筑的定义违反了相关法律规定，且文件发布时涉案房屋已建成，故该文件无追溯力；对证据3的真实性有异议，认为该证据系证明，无证人出庭作证不能作为证据使用；对证据4的真实性有异议，认为高逢兴未出庭接受询问，故该询问笔录不能作为证据使用；对证据5的真实性无异议，证明目的有异议，认为该笔录恰能证明涉案房屋办理了相关手续，属合法建筑；对证据6的真实性有异议，认为无相关部门出具的文件及公章证明截图来源，不符合证据的形式要件，不能作为证据使用；对证据7的真实性无异议，认为该证据恰能证明被告的行为违反了《行政强制法》《山东省行政程序规定》的相关规定。 对陈健提交的证据，南山管委会对证据1的真实性、合法性无异议，认为该证据能证明被告在拆除涉案房屋前依法对其违法性进行了认定，同时告知原告限期搬离室内物品并自行拆除涉案违建，被告业已履行了相应的程序；对证据2、3的真实性无异议，认为原告擅自改变土地用途，在涉案土地上建设永久性住宅，已严重违反拍卖合同的约定及《济南市四荒资源开发管理条例》的相关规定；对证据4的真实性有异议，认为该文件未加盖西营镇政府公章，其真实性存疑，即使该文件系真实的，原告的建设行为也严重违反了该文件第二条第5、6项的规定；对证据5的真实性、合法性均有异议，认为该通知既无文件编号，也未载明出具通知的具体时间，且涉案土地在承包时并非集体建设用地，不符合下发集体土地使用证的法定条件；对证据6、7的真实性无异议，证明目的有异议，认为原告擅自改变林地的法定农业用途，非法建设了永久性住宅，已严重违反了法律的强制性规定；对证据8的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，认为原告非石岭村村集体经济组织成员，不具备申请该证书建设住宅的法定资格，涉案土地不符合下发集体土地使用证的法定条件；对证据9的真实性无异议，证明目的有异议，认为事实上不存在“济南市南部山区西营街道办事处”这一机构，该证明出具对象主体错误；对证据10的真实性、合法性及关联性均有异议，认为该表既无政府工作人员签字，亦未加盖行政机关印章、填写时间，原告不能说明其合法来源，应系非法取得的证据，不能作为定案的依据。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据9、10，被告提交的证据3，因不符合证据形式要件，本院不予认定。原告及被告提交的其他证据，均真实、合法，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2000年3月28日，济南市历城区西营镇石岭村委会（合同甲方）与党明德（合同乙方）签订《林果山地使用权拍卖合同》，将位于石岭村南约一公里处的李家泉峪沟林果山地（面积为六百亩）出让给党明德。合同对荒地四至、用途、使用期限等做出了约定，其中第二条规定，甲方用拍卖的方式将林果山地有偿出让给乙方搞种植业、林业、畜牧业、水产养殖及其产品加工销售，发展旅游业观光农业和符合农业生产政策的其他项目。同年6月21日，党明德办理了四荒使用权证书，2003年8月26日办理了林权证。2005年4月9日，原告领取了济南市历城区人民政府颁发的集体土地使用证，地类（用途）为住宅，使用权面积为255.5㎡。该宗土地属于前述党明德拍卖所得四荒地的一部分。随后，原告在该宗土地上建造了房屋。2019年11月7日，被告向原告发出通知，内容为：“陈健：经查，你不是济南市南部山区西营街道办事处石岭村村集体组织成员，没有在石岭村使用集体土地进行房屋建设的资格。根据法律规定，你如果需要在该村进行房屋建设，应当申请使用国有土地。你在该村集体土地上建设的房屋未取得规划、建设审批手续且不符合土地利用总体规划和城乡规划，属于违法建设。根据中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》规定，请你于2019年11月12日前腾空房屋，自行将违法建筑及设施拆除，清理堆放物品恢复土地原状，并退还被非法占用的土地。你也可申请政府帮助拆除。逾期不自行拆除，西营街道办事处帮助拆除。对阻碍或无理取闹、缠访滋事的，交由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”同年11月13日，被告将涉案房屋拆除。 另查明，原告非济南市历城区西营镇石岭村村集体经济组织成员。 本院认为，本案原告诉被告强制拆除涉案房屋的行为，从性质上看，应为行政强制执行行为。即使如被告所称，其是对违法建设进行拆除，亦应根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法行使职权。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行事先催告、听取陈述和申辩、公告等程序，并应告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。本案中，被告在强制拆除原告涉案房屋前，仅发出通知一份，未完备履行法定程序，亦未告知原告享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式、期限，违反了上述法律规定，剥夺了原告相关的救济权利，应确认程序违法。 综上，被告对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。因拆除事实行为属不可撤销的行政行为，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告济南市南部山区管理委员会对原告陈健房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告济南市南部山区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  杜晓杰 审 判 员  蔡珂伟 人民陪审员  柳 明 二〇二〇年三月十三日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐