济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初18号 原告李福深，男，1946年10月21日出生，回族，住济南市市中区。 委托代理人靳建，山东凯桥律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人吕阳，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人马福林，山东泉泽律师事务所律师。 原告李福深因不服被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）于2019年12月19日作出的济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日受理后，依法向被告市中区政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。原告李福深及其委托代理人靳建，被告市中区政府的委托代理人吕阳、马福林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市中区政府于2019年12月19日作出的济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，行政复议被申请人制作的《关于陡沟街道鸡耳屯村东侧毁坏林地的情况说明》（以下简称情况说明）仅是对陡沟街道鸡耳屯村东侧林地的方位、现实状态、规模、林种等客观信息的描述，被申请人并没有与李福深建立行政法上权利义务关系的意思表示，故被申请人制作的情况说明属于行政事实行为，而非具体行政行为。且被申请人并未向李福深送达该情况说明，该情况说明系李福深的辩护人在刑事诉讼阅卷过程中取得的刑事证据。李福深的行政复议申请不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。并告知如对复议决定不服，可自收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。 原告李福深诉称，原告与原济南市市中区党家庄镇鸡耳屯村委会于2003年10月26日签订《济南市农村四荒资源开发合同》，约定使用期限50年。2019年3月29日，原济南市市中区农业经济发展局在原告不知情的情况下，制作情况说明，将原告承包地定性为林地。原济南市市中区农业经济发展局的该行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、三十八条的规定，侵害了原告陈述、申辩等合法权益，也未向原告送达情况说明以及作出行政处罚决定并送达，原告于2019年10月28日在刑事案件中辩护律师阅卷才得知存在评估报告。为维护自身权益，原告于2019年12月12日向被告申请行政复议，同年12月21日收到被告送达的济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书。现提起诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书，并判令被告重新作出行政行为；2.本案诉讼费由被告承担。 原告李福深向本院提交了以下证据： 证据1.《济南市农村四荒资源开发合同》（包括主合同、鸡耳屯村民代表会关于山坡地承包的决定、鸡耳屯村党支部、村委会关于山坡地承包的决定、补充合同、公证书等），证明原告对所承包的四荒地享有土地承包经营权，承包期为50年，承包的土地为未利用地，受国家政策与法律的保护。 证据2.情况说明，证明原济南市市中区农业经济发展局作出该情况说明程序违法； 证据3.济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书，证明该决定书没有事实依据，是对行政处罚的误解或者认识错误。 被告市中区政府辩称：1.被告作出的济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚、适用法律正确。首先，通过该情况说明内容可以看出，该情况说明系原济南市市中区农业经济发展局在接到12345投诉举报，到现场进行调查后，对陡沟街道鸡耳屯村东侧林地的方位、现实状态、规模、林种等客观信息的描述，原济南市市中区农业经济发展局既没有送达该情况说明，也没有使用该情况说明作出对李福深权利义务产生实质影响的行政行为。其次，该情况说明系原告的辩护人在刑事诉讼过程中，通过查阅刑事卷宗取得的刑事证据材料，原告若对该证据材料有异议，可通过《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的救济途径进行救济。因此，原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围。2.被告作出的济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定程序合法。原告于2019年12月13日向被告提交行政复议申请，被告经审查认为，原告的申请事项不属于行政复议受案范围，于2019年12月19日作出济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书，并于同日向原告邮寄送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，被告作出的济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，原告要求撤销该不予受理行政复议申请决定，没有事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市中区政府向本院提交了以下证据： 证据1.行政复议申请书； 证据2.行政复议材料及法律文书送达地址确认书； 证据3.济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书； 证据4.送达回证及EMS邮寄详单； 证据5.《济南市农村四荒资源开发合同》、情况说明。 以上证据1-4证明，原告于2019年12月13日向被告申请行政复议，被告于2019年12月19日作出济市中政复决字〔2019〕145号不予受理行政复议申请决定书，并于同日向原告邮寄送达，行政复议程序符合法律规定。证据1、5证明，行政复议过程中，根据原告提交的证据，被告经审查认为，原告的复议申请不属于行政复议受案范围，故作出不予受理决定，该决定认定事实清楚、适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1-5关联性有异议，认为无法证明原济南市市中区农业经济发展局有权将原告承包地定性为林地。被告对原告提交的证据1、2真实性不认可，对证据3无异议。 本院经审查对双方证据作如下认定：原、被告双方提交的证据均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告与原济南市市中区党家庄镇鸡耳屯村委会于2003年10月26日签订《济南市农村四荒资源开发合同》，合同约定：四荒使用权出让方为市中区党家庄镇鸡耳屯村民委员会，四荒使用权受让方为市中区党家庄镇党西村李福深。四荒种类为荒山及退耕还林梯田，位于党家庄镇鸡耳屯村东（西凤凰山），面积874亩，现状：承包区内有荒山728亩，2002年曾造林，但成活率、保存率较低，有山坡地146亩，林业部门已规划为退耕还林地。使用期限自2003年10月26日至2053年10月26日，共50年。 2019年3月29日，原济南市市中区农业经济发展局出具情况说明，内容为：“……经我局林业工作人员查看市中区林地保护利用规划对比后确定毁林位置在林地保护范围内。经查，毁坏现场位于鸡耳屯村东侧，林地原貌已被破坏，此处倾倒渣土、毁坏树木。经测算毁坏林地43.4亩，根据林地保护利用规划小班属性推算毁坏树木约5700株，林种为一般用材林，未办理任何林地征占用、林木采伐手续。”后原告在刑事案件中辩护律师阅卷得知该情况说明，遂于同年12月13日向市中区政府提出复议申请，请求确认行政复议被申请人出具的情况说明不合法、不适当，并撤销该行为。市中区政府于2019年12月19日作出上述不予受理行政复议申请决定书（济市中政复决字〔2019〕145号），并于同日送达原告。 本院认为，本案双方争议的焦点问题在于市中区政府不予受理李福深复议申请是否合法正当。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案涉案情况说明，是行政机关为了说明毁林情况而作出的说明行为，是行政机关对事实情况作出的认定，具有证明性、事实认定性。该行为虽然可能间接影响原告的权利义务，但此类行为法律效果会依附并被最终的行政决定或者法院裁判所吸收。本案原告是在刑事诉讼过程中，查阅刑事卷宗时得知该情况说明，最终对其产生影响的是刑事案件裁判结果，原告在刑事诉讼中可针对该情况说明进行充分质证以获得救济。行政机关并未使用该情况说明，作出对原告权利义务产生实质性影响的行政行为，该说明行为也不能使土地用途等发生实质变动，因此原告主张该情况说明将其承包地定性为林地影响其权益等主张不能成立。此外，原告认为该说明行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定等主张也不能成立。市中区政府依据上述规定以原告的复议申请不属于行政复议受案范围为由作出不予受理决定并无不当。市中区政府于2019年12月13日收到原告行政复议申请，并于同年12月19日作出不予受理行政复议申请决定书送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第四十条等规定，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李福深的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李福深负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  刘爱国 人民陪审员  王献忠 人民陪审员  杨光辉 二〇二〇年三月三十日 法官 助理  安玉霞 书 记 员  李飒飒