山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终138号 上诉人（原审原告）金广军，男，1967年12月10日出生，汉族，住东明县。 委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东明县人民政府，住所地东明县工业路南段。 法定代表人张继争，县长。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 上诉人金广军因诉被上诉人东明县人民政府、菏泽市人民政府房屋征收决定、行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年12月4日作出的（2019）鲁17行初480号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：东明县文庙片区属于县城内基础设施落后危房集中的老城区。为加快城市改造步伐，营建良好人居环境，东明县人民政府计划对此片区进行改造，该计划经山东省鲁建住字（2017）8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》文件批准并公布。为推进项目实施，东明县人民政府决定对涉案片区内房屋实施征收。在作出征收决定前，东明县自然资源和规划局、发展和改革局、消防、环保等部门出具了涉案项目符合土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划及年度计划等证明，拟定了《补偿方案》（征求意见稿）在征收范围内公开征求被征收人意见（征求意见的时间是2019年2月22日—2019年3月23日），县有关领导组织多个相关行政机关主管部门负责人就征收补偿方案进行了讨论论证，根据收集到的被征收人意见对征求意见稿进行了修改并重新张贴公布，向有关行政机关发送了暂停办理涉及项目范围内的房屋有关手续的通知，对项目实施进行了社会稳定风险评估，召开了被征收人搬迁动员大会，确定了项目征收红线，并于2019年5月23日作出东政发（2019）9号《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》，并与相关征收文件一起在房屋征收范围内进行张贴公布。原告属于被征收人，对上述房屋征收决定不服，向被告菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府复议维持该房屋征收决定。原告仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，涉案片区共涉及被征收人800余户，至目前，除包括原告等共计30户左右没有签订补偿安置协议外，其他被征收人均已签订协议且房屋已被拆除。 原审法院认为：1.东明县文庙片区属于县城内基础设施落后，危房集中的老城区。为加快城市改造步伐，营建良好人居环境，东明县人民政府计划对此片区进行改造并对片区内的房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款第五项的规定。所谓棚户区是以片区整体状况判断，个别被征收人房屋质量状况如何不影响片区整体状况确认，原告否认被告东明县人民政府房屋征收目的合法性的理由不成立。2.该棚户区改造项目纳入了东明县国民经济和社会发展年度计划且经山东省鲁建住字（2017）8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》文件批准并公布，东明县发改、国土、规划等部门出具了涉案棚改项目符合规划、计划的说明，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款的规定。3.被诉房屋征收决定作出前，东明县人民政府拟定了征收补偿方案征求意见稿并公布，征求被征收人的意见自2019年2月22日至2019年3月23日不少于30日，东明县人民政府在公告补偿方案到期后，确定补偿方案并与被诉房屋征收决定一并张贴公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定。4.作出被诉房屋征收决定前，被告对该项目进行社会稳定风险评估、被诉房屋征收决定作出后即日公告，征收范围确定后，征收部门通知有关部门暂停办理相关手续等，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款、第十三条第一款、第十六条第二款的规定。5.被告东明县人民政府仅提供了东明县财政局出具的其财政账户上有征收资金7.6亿元的证明，该资金证明不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，属征收决定违法，应予撤销。但该征收项目已经列入棚改计划，且已经实际实施，绝大部分被征收人已经房屋拆除，撤销会给国家利益、公共利益造成重大损失，故应确认违法而不撤销，并由被告东明县人民政府采取补救措施，以确保征收资金足额到位，并做到专户存储、专款专用。6.被告菏泽市人民政府作出被诉行政复议决定程序合法，但其未查清东明县人民政府在作出被诉房屋征收决定前未做到资金专户存储的事实，复议决定对被诉房屋征收决定予以维持证据不足，该复议决定应予撤销。7.被告东明县人民政府在涉案文庙片区内设立了项目指挥部，相关征收文件在指挥部及片区内多处张贴公示，片区内绝大部分被征收人知晓并签订协议搬迁，原告认为被告提供的相关照片没有拍摄人、拍摄地点，自己没有见到，主张被告东明县人民政府行政行为程序违法的理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条、第七十九条之规定，判决：1.确认被告东明县人民政府东政发(2019)9号《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》违法；2.判令被告东明县人民政府采取补救措施，确保补偿资金足额到位、专户存储、专款专用；3.撤销菏泽市人民政府菏政复决字（2019）141号行政复议决定，案件受理费50元，由被告东明县人民政府负担。 金广军不服原审法院判决提起上诉，请求:1.撤销原审法院判决第一项，将本案发回重审或依法改判撤销涉案房屋征收决定；2.撤销原审法院判决第二项，改判被上诉人东明县人民政府在30日内采取补救措施，做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，采取补救措施之前不得继续违法征收；3.上诉费用由被上诉人东明县人民政府承担。主要理由如下：1.原审法院判决认定事实的主要证据不足。原审法院未查明被上诉人东明县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益的需要、是否符合“四规划一计划”、是否依法进行了社会稳定风险评估并经政府常务会议讨论通过、征收补偿方案是否合法、未查明涉案棚户区改造项目的立项是否经批准、涉案房屋应否作为棚户区改造对象。原审法院判决查明文庙片区共涉及被征收人800余户，与事实不符，没有证据支持。另外，被上诉人东明县人民政府并无房屋征收部门对房屋征收事项是否符合法定条件进行审查的证据，也无房屋征收部门对房屋征收事项提出审查意见后报其批准的证据，更无确定房屋征收范围具有合理性的证据。被上诉人东明县人民政府并未提交建设项目组织实施单位向房屋征收部门提出启动房屋征收程序说明房屋征收范围和符合公共利益情形的证据，应当认为被诉房屋征收决定的主要证据不足违反法定程序，适用法律错误。原审判决对上述事实也未查明。2.原审法院判决适用法律错误。本案并无证据证明撤销被诉房屋征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，原审法院以此作为确认被诉房屋征收决定违法而不撤销的理由，并无法律依据。不撤销被诉房屋征收决定，会导致东明县人民政府违法行政的成本降低甚至不需要付出任何成本，不利于促进其依法行政，不利于维护上诉人合法权益3.原审法院判决第二项不够明确、具体。原审法院虽然判决被上诉人东明县人民政府采取补救措施以确保征收补偿资金足额到位、专户存储、专款专用，但并未判决其采取补救措施的期限，更未判决在采取补救措施之前不得继续违法征收，明显不当。 被上诉人东明县人民政府、菏泽市人民政府未向本院提交书面答辩意见 各方当事人在原审期间提交的证据材料已随案卷移送本院。经审理，本院二审查明事实与原审法院查明事实基本一致。 本院认为：本案审理重点为被诉房屋征收决定及行政复议决定是否合法，原审法院判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确、判决内容是否恰当。 一、关于被诉房屋征收决定的合法性问题 根据原审法院查明的事实，结合上诉人的上诉理由，对于被诉房屋征收决定的合法性问题，本院从以下几个方面予以评述。 1.关于涉案房屋征收决定是否符合公共利益的问题。涉案征收决定所涉项目是经山东省财政厅、山东省国土资源厅鲁建住字（2017）8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》文件批准实施的棚户区改造项目。东明县环境保护局、地震监测中心、人民防空办公室、气象局、公安消防大队、发展和改革局、自然资源和规划局均出具证明，认定该项目地段内危房集中，基础设施落后，其征收符合公共利益的需要。因此，东明县人民政府决定对涉案片区内房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款第五项规定的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要而征收房屋情形，其作出被诉房屋征收决定符合公共利益的需要。棚户区项目改造范围的认定应以片区整体状况判断，个别被征收人房屋质量状况不影响片区整体状况的确认。上诉人所主张其个人房屋所处位置、状况良好等理由不能作为否认棚户区改造片区整体状况的理由，其以此为由否定被诉房屋征收决定符合公共利益需要，不能成立。另外，以征收形式进行的旧城区改建，往往存在公共利益与商业开发交织的情况，亦不能以存在商业开发为由否定整体项目的公共利益属性。上诉人主张涉案项目“以棚户区改造为名，行商业开发之实”不符合公共利益的需要，缺乏必要的证据支持和法律依据，本院不予支持。 2.关于涉案项目是否符合“四规划一计划”的问题。被上诉人东明县人民政府提交的发展改革、国土资源、城乡规划等部门出具的证明文件，能够证明涉案建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入国民经济和社会发展年度计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。原审法院判决对该部分事实的认定并无不当。上诉人关于被上诉人东明县人民政府应证明有关规划和计划的证明材料系由建设项目组织实施单位向其提交的主张缺乏法律依据，本院不予支持。 3.关于涉案征收补偿方案是否合法的问题。因征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自身合法权益。本案审查重点在于征收决定的合法性，对于征收补偿方案仅作形式意义上的审查。根据被上诉人东明县人民政府提交的证据，被诉房屋征收决定作出前，其拟定了征收补偿方案（征求意见稿）、组织了论证会议，并将该意见稿予以公示，征求意见期限自2019年2月22日至2019年3月23日不少于30日；在公告到期后，汇总了被征收人的意见并对征收补偿方案作出修改，并将修改方案与被诉房屋征收决定一并张贴公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条的规定。原审法院判决对该部分事实的认定亦无不当之处。上诉人对于被上诉人拟定涉案房屋征收补偿方案的异议均缺乏证据支持，不能成立。 4.关于社会稳定风险评估是否合法的问题。被上诉人东明县人民政府作出被诉房屋征收决定前，对该项目进行了社会稳定风险评估。该征收决定作出后即日公告，征收范围确定后，征收部门通知有关部门暂停办理相关手续等，符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十五条第一款的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条第二款的规定，被诉房屋征收决定涉及被征收人数量较多，该社会稳定风险评估应当经政府常务会议讨论决定，被上诉人未提交相关证据，应当认定该社会稳定风险评估存在程序违法情形。 5.关于征收补偿费存储是否合法的问题。被上诉人东明县人民政府虽然提供了东明县财政局出具的其财政账户上有征收资金7.6亿元的证明，但该资金证明并不完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款关于征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用的规定。 6.关于被诉房屋征收决定是否应予撤销的问题。虽然被诉房屋征收决定存在违法情形，但鉴于涉案征收项目已经列入棚改计划，且已经实际实施，绝大部分被征收人房屋已经拆除，被诉房屋征收决定若被撤销将会使相关法律关系处于不确定状态，给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决确认被诉房屋征收决定违法而不撤销，并由被上诉人东明县人民政府采取补救措施，并无不当。上诉人主张被诉房屋征收决定应予撤销的理由不能成立，不予支持。被上诉人东明县人民政府应在本判决作出后及时采取补救措施，消除该房屋征收决定的违法情形，确保征收资金足额到位，并做到专户存储、专款专用。但上诉人关于原审法院判决不当，应当加判补救措施履行期限的主张缺乏明确的法律依据，本院不予支持。 二、关于被诉行政复议决定的合法性问题 被上诉人菏泽市人民政府作出的被诉行政复议决定未查清东明县人民政府在作出房屋征收决定前未做到资金专户存储的事实，系认定事实不清，原审法院判决予以撤销亦无不当之处。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金广军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  韩 勇 审 判 员  王海燕 审 判 员  陈 晖 二〇二〇年三月十三日 法官助理  曲俊鹏 书 记 员  李 倩