河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终10号上诉人（一审原告）王新建，男，1955年2月2日出生，汉族，住郑州市高新技术开发区。委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。委托代理人陈盼盼，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人马振兴，该单位工作人员。委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区双桥办事处,住所地郑州高新区庄王村。法定代表人方鼎，主任。委托代理人宋远杰,双桥办事处副主任。委托代理人李航，河南方邦律师事务所律师。原审第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会，住所地郑州高新区双桥办事处郭村。负责人王保政，村主任。委托代理人张才战，河南德施普律师事务所律师。委托代理人代会强，河南德施普律师事务所律师。上诉人王新建因与被上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称郑州高新区管委会）、郑州高新技术产业开发区双桥办事处（以下简称双桥办事处）、原审第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会（以下简称郭村村委会）履行行政协议一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初446号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王新建及其委托代理人杨会永、陈盼盼，被上诉人郑州高新区管委会的委托代理人马振兴、燕雪松，双桥办事处的委托代理人宋远杰、李航，郭村村委会的委托代理人张才战到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明，2012年12月，因郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目搬迁改造工作，郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郭村村委会作为拆迁人，与原告王新建代表其家庭户口作为被拆迁人签订《郭村拆迁补偿安置协议书》。协议第二条约定：按照规定本户应安置7人，独生子女1人，应安置房每人70平方米计560㎡；应安置商业房每人20㎡计160㎡，共计安置房720㎡。该协议第四条第4项约定，如三年内不能及时交付安置房，甲方向乙方加倍发放过渡费即每人每月1200元。2012年12月12日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会制定并公布《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》（以下简称《4号方案》），确定本方案户口截止时间为2012年12月12日。2012年12月12日前，原告王新建家庭户口成员分别为户主王新建、妻子郭青仙、二女王慧然、三女王慧梦。2013年5月20日，原告王新建的长女王慧妍（曾用名刘文君）及女婿计建军、外孙子计子轩迁入原告王新建家庭户口。2018年10月9日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会将《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》进行公示，其中本案原告王新建家庭人口信息确定为王新建、郭青仙、王慧然、王慧梦。郑州市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，王新建因其所在郭村合村并城项目搬迁改造，代表所在家庭作为被拆迁人，要求继续履行其与相关部门作为拆迁人签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，王新建具有本案原告主体资格。关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十六条，参照《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，高新区管委会是其行政区域内房屋征收、拆迁、补偿等行为的主体，也是其行政区域内城中村改造、合村并城改造等拆迁改造行为的主体。本案中，王新建因郭村合村并城项目搬迁改造，代表其家庭与郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会作为拆迁人签订《郭村拆迁补偿安置协议书》，根据上述规定，高新区管委会是本案适格被告。双桥办事处不具有组织实施征收土地法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，王新建对双桥办事处的起诉应当予以驳回。关于王新建起诉是否超过起诉期限的问题。根据双方均认可的事实，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会于2018年10月9日将《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》予以公示，将王新建家庭人口信息确定为王新建、郭青仙、王慧然、王慧梦4人，因此应当以该时间计算王新建的起诉期限。按照该时间计算，王新建于2019年9月4日提起本案行政诉讼并未超过起诉期限。关于王新建要求郑州高新区管委会继续履行《郭村拆迁补偿安置协议书》，向王新建再行分配4人份即360平方米住房和80平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止4人份过渡费的诉讼请求。本案中，王新建要求继续履行的《郭村拆迁补偿安置协议书》，虽然在形式上该协议约定应安置7人（其中独生子女1人），但在签订该协议时王新建所在家庭符合《4号方案》户口截止时间规定的安置人口只有4人，故该协议的签订缺乏基本事实。同时，安置房等经济利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定对王新建家庭再行分配4人份安置房即360平方米住房和80平方米商业房，属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在村组未确定对王新建家庭再行分配4人份安置房等经济利益、王新建家庭在户口截止时间后的新增人口未被确定为应享受住房安置人员的情况下，王新建要求判令郑州高新区管委会向其所在家庭再行分配4人份即360平方米住房和80平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止4人份过渡费的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。关于王新建所主张的户口截止时间2012年12月12日之后、安置房分配前其所在家庭新增人口的补偿安置问题，可与郑州高新区管委会及第三人协商并据实处理。综上，郑州市中级人民法院判决驳回王新建的诉讼请求。上诉人王新建不服一审判决，上诉称：（一）一审法院认定案涉协议的履行属于村民自治范围内的事项，系适用法律错误。（二）本案系行政协议在先确认的上诉人家庭补偿安置利益的履行问题，应以协议中确定的安置房面积及其他安置利益为准，确认上诉人家庭的安置补偿利益。（三）安置补偿协议作为一种特殊行政行为，系双方真实意思表示，未经法定程序被确认无效或被撤销前，且具备实际履行的条件，应该继续履行。（四）被上诉人在为上诉人家庭分配安置房完毕之前，应向上诉人家庭按每人每月1400元的标准，支付自2019年4月1日起至实际交付止的4人份过渡费。被上诉人郑州高新区管委会答辩称，在郭村合村并城改造安置过程中，王新建户应该享有的安置房和各项补偿款等权益已经履行完毕，其诉请的4人份的安置补偿权益是否应该享有，依法应属于村民自治的范围。一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，王新建的上诉请求没有事实和法律依据，应依法驳回。被上诉人双桥办事处答辩称，双桥办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，也无补偿安置职权，不属于本案适格被告。安置房等经济利益的分配与发放属于农村集体经济组织福利性质，应由村民会议讨论决定，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不应支持。原审第三人郭村村委会称，依据郑州高新区管委会公布的《4号方案》，能够享受村民待遇的安置对象的户口迁入截止时间为2012年12月12日，王新建的长女王慧妍、女婿计建军、外孙计子轩的户口于2012年12月12日后迁入，不应享受安置待遇。一审法院判决适用法律正确，认定事实清楚，应驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为：第一，关于王新建的起诉是否超过起诉期限。2018年10月9日，郑州高新区管委会公示了《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》，其中有王新建家庭参与房屋分配的人口数，因此本案的起诉期限应当从2018年10月9日开始计算。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。2018年10月9日，郑州高新区管委会公示《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》时，并未告知起诉期限，因此，王新建的起诉期限应为一年，王新建于2019年9月4日提起本案行政诉讼，并不超过起诉期限。第二，关于郑州高新区管委会是否是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十六条，参照《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，郑州高新区管委会是其行政区域内房屋征收、拆迁、补偿等行为的主体，虽然协议是郭村合村并城项目指挥部、郭村村委会与王新建所签，但其只是代替郑州高新区管委会行使职权，并不能改变郑州高新区管委会是其行政区域内城中村改造、合村并城改造等拆迁改造行为的主体地位，因此，郑州高新区管委会是本案适格被告。第三，关于行政机关的行政优益权。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。由此可以看出，行政机关在行使行政管理、履行行政协议过程中享有行政优益权，可以对行政协议进行单方变更。2018年10月9日，郑州高新区管委会公示了《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》，将与王新建签订的行政协议中参与分配的人口由7人变更为4人，虽然该变更方式存在形式不够规范、程序不够严谨等情形，但对变更的效力仍应予认可。如果王新建认为该变更行为给其造成了损失，可以另行通过诉讼的方式主张权利。第四，关于涉案行政协议是否应该继续履行。行政协议是一种特殊类型的行政行为，对行政协议案件的审理首先应当适用行政诉讼法的相关规定。同时，行政协议作为体现协议双方合意的产物，又可在不违反行政诉讼法的基础上参照民事合同的相关规定。行政机关和行政相对人签订安置补偿协议是行政机关履行征收法定职责，以代替单方作出征收补偿决定的一种方式，协议签订的双方地位并不完全平等，协议也应当以征收补偿法律规范、补偿安置方案为基础签订。因此，城中村改造项目中，拆迁主体应当严格按照补偿安置方案与被拆迁人签订安置补偿协议，尽管补偿安置方案不具备强制执行力，但只有依据补偿安置方案确定各被拆迁人应得的补偿安置利益，才能实现补偿安置的基本公平。本案中，拆迁主体郑州高新区管委会所授权的郭村合村并城项目指挥部、郭村村委会应该按照补偿安置方案的规定，严格在授权的范围内与被拆迁人王新建签订安置补偿协议。依据郑州高新区管委会公布的《4号方案》，王新建请求的王慧妍等3人及独生子女1人因户口迁入时间晚于方案规定的户口截止日期，超出了《4号方案》的规定范围。虽然案涉协议确定了王慧妍等3人及独生子女1人的4人分配份额，但由于案涉协议的内容不符合《4号方案》的规定，且郑州高新区管委会也通过行使行政优益权的方式单方变更了协议的内容，因此，王新建以协议为基础请求关于4人份的补偿权益不能获得支持。鉴于王新建长女王慧妍及女婿计建军、外孙计子轩的户口已于2013年5月20日迁入，其是否享有其他补偿安置权利，可以依据法律法规及合村并城有关政策，申请郑州高新区管委会另行处理。综上，一审法院判决驳回王新建的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人王新建承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  关永生审判员  王盛楠二〇二〇年三月三十一日法官助理孙燕丽书记员赵琛琛