河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行终15号 上诉人（原审原告）李毡，女，1952年11月2日出生，汉族，住所地河间市。 委托代理人张天增，北京市京哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河间市公安局,住所地河间市曙光中路51号。 法定代表人王力，局长。 委托代理人王文才。 委托代理人王涛，河北京南律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河间市人民政府，住所地河间市曙光中路59号。 法定代表人王少杰，市长。 委托代理人张安访。 委托代理人白光华，河北至威律师事务所律师。 上诉人李毡因治安行政处罚及行政复议一案，不服河北省河间市人民法院（2019）冀0984行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年5月27日11时许，原告李毡和丈夫李丙宗因拆迁补偿问题到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，当日由河间市沙河桥镇政府工作人员接回。2019年5月28日，被告河间市公安局接到报案，以扰乱公共场所秩序为由对原告立案调查，当日对原告、原告丈夫李丙宗、报案人牛金全、证人刘某等进行了询问，以笔录形式告知了拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时告知了原告依法享有陈述权和申辩权，并在履行了内部审批程序后作出河公（沙）行罚决字（2019）0416号行政处罚决定，主要内容为：2019年5月27日11时许，李毡因拆迁一事到北京中南海附近上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，现决定对李毡行政拘留五日。被告于当日将该行政处罚决定书送达了原告，并将原告送交河间市拘留所执行。原告对该行政处罚决定不服，向被告河间市人民政府申请行政复议，河间市人民政府于20日受理后，向被告河间市公安局送达了行政复议提交答复通知书，被告河间市公安局向被告河间市人民政府提交了行政复议答复书及作出行政处罚决定的证据等材料。被告河间市人民政府经审理认为，被告河间市公安局作出的河公（沙）行罚决字（2019）0416号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，定性准确，处罚适当，于2019年8月8日作出河政复决字（2019）第03号行政复议决定，维持被告河间市公安局作出的河公（沙）行罚决字（2019）0416号行政处罚决定，并向原告送达了该行政复议决定书。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，原告居住地在河北省河间市，被告河间市公安局作为原告居住地的公安机关对原告的治安案件具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”其中“公共场所”是指具有公共性的特点，对公众开放及供不特定多数人出入、停留、使用的场所。中南海周边符合该特征，属于公共场所。《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”中南海周边不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，不能到此处上访。本案中，原告于2019年5月27日11时许到北京市海周边上访，被北京市公安机关予以训诫，即为到非法定接待上访的场所上访，已经扰乱了中南海周边地区的公共秩序，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定对原告作出行政处罚，有充分的事实和法律依据，且与原告违法行为的性质、情节以及社会危害程度相适应，并无不当。被告河间市公安局在办理原告的行政案件过程中履行了立案登记、调查、审批、告知、决定、送达等程序，故被诉行政处罚决定符合法律规定的程序。关于原告诉称其到中南海周边上访未扰乱社会公共秩序的意见，本院认为，公民对国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有监督、检举、申诉和控告的权利，但该权利必须在法律允许的范围内行使，应当通过正当途径和方式向有关机关或部门反映问题和表达诉求，本案原告到非信访接待场所的中南海周边地区进行非正常上访，已经扰乱了该地区公共场所的秩序，故对原告该起诉意见不予采纳。关于原告诉称其上访行为即使构成扰乱公共场所秩序也未达“情节较重”的程度，被告作出行政拘留五日的行政处罚决定属于适用法律严重错误的意见，本院认为，关于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项中“情节较重”，现行法律、法规和规章及相关法律和司法解释中却没有明确具体的规定，实践中应从扰乱公共场所秩序行为次数、场所性质、造成的后果或影响等情节考量认定。本案中，原告到中南海周边上访，而中南海现国家中枢，是党和中央国家机关办公所在地方，也是国家最高领导人的居住地，其周边属于治安保卫重点区域，扰乱该公共场所秩序的影响和危害相对较大，应属情节较重的违法行为，被告河间市公安局对上诉人作出行政拘留五日的行政处罚决定正确，故对原告该项诉讼主张不予采纳。关于原告在庭审中提出的被告河间市公安局在北京市公安机关对原告训诫后又给予拘留处罚违反“一事不再罚”原则的主张，本院认为，“一事不再罚”是指行政主体对当事人的同一个违法行为不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚，该原则仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，不限制其他行政处罚种类第二次或多次适用，而且根据行政处罚法和治安管理处罚法的规定，训诫不属于行政处罚，因此，本案被诉行政处罚决定不构成“一事再罚”，故对原告该项主张不予支持。 被告河间市人民政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内依法履行了受理、审理、决定、送达等手续，符合法定程序。综上，被诉河公（沙）行罚决字（2019）0416号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，结果适当，被诉河政复决字（2019）第03号行政复议决定程序合法，原告要求撤销上述两行政决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。遂判决：驳回原告李毡的诉讼请求。 上诉人李毡上诉请求，1、撤销一审行政判决；2、撤销被诉行政处罚决定；3、撤销被诉行政复议决定；4、一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。主要理由：一、上诉人李毡到北京中南海附近向有关国家部门反映情况,虽属于上访行为。但上诉人李毡并没有扰乱公共场所秩序的主观故意，也没有实施扰乱公共场所秩序的行为，且已经向沙河桥镇政府报备，一审判决认定上诉人实施了扰乱公共场所秩序的事实认定严重错误。此次上诉人到北京中南海附近向有关国家机关反映情况，意在维护自己的合法权益。上诉人不存在在中南海附近抛洒小纸片、堵交通等扰乱公共场所秩序的行为。而且主动配合北京市公安机关签收训诚书，一审法院认定上诉人扰乱公共场所秩序严重错误。二、河间市公安局作出被诉行政处罚决定程序严重违法。一审判决对本案是受案管辖还是适用移送管辖的程序问题没有查清,属于认定事实不清。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”李毡到北京中南海附近上访，如果被认为是属于扰乱公共场所称序的行政案件，根据上述规定，本案可以由北京市公安局西城分局予以管辖，也可以移交河间市公安局管辖。但应当提供北京市公安局西城分局府右街派出所移交行政案件管辖的材料。而本案河间市公安局当庭陈述系接到北京市公安局、特警等保密单位的电话报警但未提供相应的证据资料，也未提交北京市公安局西城分局移交管辖的证据资料。从被上诉人河间市公安局提供的受案登记表来看，对李毡的受案是北京市公安局的报案，但从牛金全的询问笔录来看，对李毡实施行政拘留行政案件是源于河间市沙河桥镇副镇长牛金全于2019年5月28日上午8时许到河间市公安局沙河桥镇派出所报案。故河间市公安局对本案采取报案方式，违反了法律的程序性规定，作出被诉行政处罚决定程序严重违法。三、上诉人李毡在北京中南海附近上访，不存在《公安部关于印发的通知》和《河北省公安机关治安管理处罚裁量标准》第三条规定的“情节较重”的情形，可以采取给予警告或二百元以下罚款的行政处罚，被上诉人河可市公安局给予行政拘留超过了必要的限度，属适用法律错误。四、河间市人民政府没有依法履行行政复议职责，对河间市公安局受案登记表明显的时间(2019年5月8日8时许）错误之处没有指正，对关于本案是受案管辖还是移送管辖的问题未查明，认定事实、适用法律错误，作出被诉行政复议决定严重错误，依法应予撤销。 被上诉人河间市公安局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人河间市人民政府辩称，一、被诉行政复议决定程序合法有效。上诉人以邮寄方式向市政府提起行政复议，市政府批转到司法局又转到法制办。经查，该案符合立案条件，法制办予以立案，并依法向被申请人送达了法律文书。二、河间市公安局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。补充答辩：一审庭审过程中，上诉人并没有向法庭出示向乡政府报备的相关证据材料，且上诉人对中南海属于中央机关办公场所并不接受和接待上访人员是非常清楚的，到该地上访明显有扰乱国家机关和公共秩序的故意行为，其解释不能令人信服。第二，本案由河间市公安局对其进行处罚符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，因此，河间市公安局对上诉人进行行政处罚，有事实和法律依据。第三，上诉人的行为已经达到情节较重的程度，河间市公安局对其进行行政处罚，适用法律正确。根据治安管理处罚法第二十三条第一款规定，上诉人所到达的上访机关是中共中央办公机构所在地，要比车站、港口等重要的多，因此到上述地点进行上访应当视为情节较重，给予五日拘留并不违法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据该款规定，公安部有权确定治安案件的管辖。公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上一级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。以上三条是公安部根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的授权对行政案件管辖所作的规定。本案北京的公安机关未受理，因此被上诉人河间市公安局与北京的公安机关不存在管辖权争议及移交管辖的问题，上诉人居住在河间市，属于被上诉人河间市公安局的管辖范围，根据以上规定，被上诉人河间市公安局对该案有管辖权。本案中，河间市公安局接河间市沙河桥镇工作人员报案后，制作报案笔录、受案登记表、受案审批，履行了调查、审批、告知、决定、送达等程序，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的程序。故上诉人主张的被上诉人对本案无管辖权及其受理程序违法的上诉理由不能成立。 关于上诉人诉称其到中南海周边上访未扰乱社会公共秩序的问题，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，对扰乱公共场所秩序的行为应予处罚。该规定中的“公共场所”是指具有公共性的特点，对公众开放及供不特定多数人出入、停留、使用的场所。中南海周边符合该特征，属于公共场所。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”中南海周边不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，不能到此处上访。公民对国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有监督、检举、申诉和控告的权利，但该权利必须在法律允许的范围内行使，应当通过正当途径和方式向有关机关或部门反映问题和表达诉求。本案中，上诉人在明知中南海周边不是信访接待场所的情况下，却于2019年5月27日11时许到北京市海周边上访，被北京市公安机关予以训诫，即为到非法定接待上访的场所上访，已经扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序，故对上诉人的该主张不予支持。故此，被上诉人河间市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定对上诉人作出行政处罚，与上诉人违法行为的性质、情节以及社会危害程度适当。被上诉人河间市人民政府作为复议机关，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，履行了法定程序，作出的行政复议决定程序合法。 综上，被上诉人河间市公安局作出的被诉治安行政处罚决定及河间市人民政府作出的行政复议决定正确，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李毡负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张春明 审 判 员 李艳华 审 判 员 苗萍萍 二〇二〇年三月十七日 法官助理 魏 伟 书 记 员 王丽钰