广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终6号 上诉人（一审原告）扶绥县楞口养殖场，住所地广西壮族自治区扶绥县龙头乡凤庄村（楞口水库），统一社会信用代码:91451421081156364G。 负责人黄秀周，该养殖场投资人。 上诉人（一审被告）扶绥县水库和扶贫易地安置中心，住所地广西壮族自治区扶绥县新华路111号。 法定代表人钟永芳，该中心主任。 委托代理人梁进东，广西恒聚律师事务所执业律师。 上诉人扶绥县楞口养殖场（以下简称楞口养殖场）、扶绥县水库和扶贫易地安置中心（以下简称扶绥县安置中心）因行政裁决一案，不服广西壮族自治区扶绥县人民法院（2019）桂1421行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月9日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：楞口养殖场是个人独资企业，营业执照的统一社会信用代码91451421081156364G，所在地为扶绥县龙头乡凤庄村（楞口水库），投资人为黄秀周，于2013年10月22日成立，经营范围为鱼类养殖及销售。 2017年4月10日，楞口养殖场投资人黄秀周以广西郁江老口航运枢纽工程运营导致左江及其支流水位上涨，将楞口水库的出水口淹没，影响楞口水库鱼类养殖为由，向扶绥县移民工作管理局（以下简称扶绥县移民局）提交了《关于申请征地补偿的报告》，要求对其承包经营的楞口水库因被老口航运枢纽工程库区淹没所受到的损失进行处理。2017年5月3日，扶绥县移民局依据老口航运枢纽工程的设计单位广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院（以下简称广西水利设计院）《关于要求派员对老口工程扶绥库区楞口水库等受淹情况进行测量的回函》（水电设计函〔2017〕27号）作出《关于黄秀周要求征地补偿的信访事项处理情况答复意见书》，不予支持黄秀周的征地补偿要求。黄秀周不服，向崇左市水库移民管理局提出复核申请。2017年6月15日，崇左市水库移民管理局作出崇移信复查字〔2017〕1号《信访事项复查意见书》，以扶绥县移民局的答复意见书认定主要事实不清、依据不足为由，撤销该答复意见书，并要求扶绥县移民局重新作出处理意见。 在复查期间，扶绥县移民局再次致函广西水利设计院，要求明确楞口水库是否属于受淹补偿范围。2017年6月20日，广西水利设计院以《关于对要求明确广西郁江老口航运枢纽工程扶绥库区三处坑塘是否属于受淹补偿范围的复函》（水电设计函〔2017〕55号），明确答复“老口航运枢纽工程蓄水后，不影响楞口水库的原有灌溉功能，移民仍可利用水库进行渔业养殖”。2017年8月2日，扶绥县移民局重新作出《关于黄秀周要求征地补偿的信访事项处理情况答复意见书》（扶移函〔2017〕22号），该答复意见的主要内容为：“黄秀周承包养鱼的楞口水库目前不在老口航运枢纽工程库区淹没影响范围之内，因此黄秀周申请征地补偿没有充分的理由和政策支持，不能给予补偿。老口航运枢纽工程正常蓄水运行后，我局会继续对楞口水库跟踪观察，如果发现有淹没影响现象，会及时按程序将淹没影响情况上报业主南宁交通投资集团有限责任公司处理”。 2017年8月25日，该院立案受理楞口养殖场诉南宁交通资产管理有限责任公司财产损害赔偿纠纷民事案。2017年10月30日，该院以双方纠纷本质上为大中型水利水电工程建设过程中淹没区的确定与征收问题，应由相关人民政府处理，不属于人民法院民事案件受理范围为由，作出（2017）桂1421民初1180号民事裁定，驳回楞口养殖场的起诉。楞口养殖场不服扶绥县移民局扶移函〔2017〕22号答复意见书，于2018年2月6日提起行政诉讼，诉请扶绥县移民局对其提交的《关于申请征地补偿的报告》作出处理决定。2018年6月8日，该院作出（2018）桂1421行初8号行政判决，责令扶绥县移民局在该判决生效后六十日内对楞口养殖场的申请事项作出行政处理决定。 2018年7月19日，楞口养殖场重新向扶绥县移民局提交申请，请求对老口航运枢纽工程库区淹没楞口水库出水口产生的损失作出补偿处理决定。2018年8月8日，扶绥县移民局作出《行政处理决定书》。该决定书认为：“申请人的补偿要求本质上属于老口航运枢纽工程建设淹没范围的确定和征地补偿的问题，而确定淹没范围及制定征收补偿方案的法定行政机关是扶绥县人民政府，补偿由扶绥县国土资源局实施。申请人认为其承包的楞口水库因老口工程蓄水淹没而丧失养鱼功能，应建议楞口水库所有人向扶绥县人民政府申请征收该水库用地。如果政府决定征收，申请人可以向扶绥县国土资源局申请并获得青苗（鱼苗和其他地上附着物补偿）。本机关不是法定淹没范围的确定机关，也不是法定征地补偿机关，因此，申请人要求本机关给予补偿没有事实和法律依据……况且，广西水利设计院已作出老口航运枢纽工程蓄水后，不影响楞口水库的原有灌溉功能，移民仍可以利用水库进行渔业养殖的结论。因此，申请人对本机关的补偿要求无事实和法律依据，决定驳回申请人楞口养殖场的补偿请求。”楞口养殖场仍不服，向该院提起行政诉讼。2019年2月28日，该院作出（2018）桂1421行初17号行政判决，撤销扶绥县移民局2018年8月8日作出的《行政处理决定书》；责令扶绥县移民局于判决生效之日起六十日内重新作出行政行为；驳回楞口养殖场的其他诉讼请求。楞口养殖场、扶绥县移民局均不服，提起上诉。2019年6月5日，崇左市中级人民法院作出（2019）桂14行终20号行政裁定，撤销（2018）桂1421行初17号行政判决，发回该院重审。 另查明，2019年4月扶绥县移民局更名为扶绥县安置中心。 一审法院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条规定，在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映，县级以上人民政府或者其移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。本案中，扶绥县安置中心是依法成立的具有独立法人资格的事业单位，是扶绥县库区移民管理机构，具有行政管理职能，对楞口养殖场反映受库区影响所涉及的补偿问题有进行核实并妥善处理的职责，主体适格。 根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条、第七条、第八条、第九条第二款、第十五条第二款的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据；移民安置规划大纲应当主要包括移民安置的任务、水库移民后期扶持政策、淹没线以上受影响范围的划定原则、移民安置规划编制原则等内容；项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施工程占地和淹没区实物调查；工程占地和淹没区实物调查结果是编制移民安置规划大纲的依据之一。根据上述条例的规定，本案中，经批准的工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告，是实施涉案工程移民安置工作的基本依据；扶绥县安置中心在对楞口养殖场反映的问题进行核实时，应以规划设计报告为依据，核查楞口水库是否属于规划设计报告中设定的库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围。如果楞口水库属于规划设计报告中设定的库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围的，应由其作出行政补偿处理决定。如果楞口水库不属规划设计报告中设定的受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围的，则楞口养殖场所主张老口枢纽工程库区淹没其承包经营楞口水库出水口所产生损失的补偿申请，是属于对工程占地和淹没区实物调查的认定有异议，也就是对受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围的调查结果有争议，扶绥县安置中心应依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十三条第一款的规定，将楞口养殖场的申请移送县级人民政府核查处理。 在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，在作出具体行政行为时，应当客观、全面收集证据。在本案中，老口航运枢纽工程规划设计报告是实施该工程移民安置工作的基本依据，是确认库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围的主要依据。扶绥县安置中心仅以广西水利设计院水电设计函〔2017〕55号复函中关于“老口航运枢纽工程蓄水后，不影响楞口水库的原有灌溉功能，移民仍可利用水库进行渔业养殖”等答复内容作为认定事实的依据，并没有采用该工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告中设定的库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围，作为认定事实的依据，致使其作出的《行政处理决定书》事实不清，主要证据不足。同时，扶绥县安置中心在被诉《行政处理决定书》中自认楞口养殖场的申请事项不属于其职责权限，但仍作出驳回补偿请求的实体处理，属于程序违法。综上，被诉《行政处理决定书》事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。 楞口养殖场以老口枢纽工程库区淹没其承包经营楞口水库的出水口为由，要求责令扶绥县安置中心按照其提出的淹没损失请求作出补偿决定。而应否补偿，是以老口枢纽工程库区存在淹没影响的核定为前提。由于楞口水库是否为老口枢纽工程库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围，在本案中尚没有有效的证据证明，现处于一种不确定状态，对楞口养殖场的该项诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：一、撤销扶绥县移民局2018年8月8日作出的《行政处理决定书》；二、责令扶绥县安置中心于判决生效之日起六十日内针对楞口养殖场的申请事项重新作出行政行为；三、驳回楞口养殖场的其他诉讼请求。 楞口养殖场上诉称，1.一审未根据其诉讼请求审查被诉处理决定的作出是否构成不履行法院生效判决行为，并审理扶绥县安置中心对其提出的补偿请求是否负有给付义务，而是以处理决定不是依据《广西郁江老口枢纽工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》作出为由进行判决，违反了“不告不理”的原则，属程序违法，认定事实和适用法律错误。2.被告对作出的行政行为负有举证责任，一审为了证明被诉处理决定合法，为扶绥县安置中心调取规划设计报告，曲解了行政诉讼法关于行政机关负举证责任的规定。3.一审未采纳其提交的证据11中的照片复印件、2015年至2017年经营开支记载材料、（2014）第015号审计报告未在裁判文书中说明理由，且遗漏查明2018年7月13日扶绥县移民局向楞口养殖场作出扶移函〔2017〕34号《关于明确诉求的函》的事实。4.一审认定“楞口水库是否为老口枢纽工程库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围，在本案中尚没有有效的证据证明，现处于一种不确定状态”，与事实不符，其补偿申请有充分的事实和法律依据。其依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十二条规定就出水口被淹而影响渔业养殖、承包经营权益受损等事项向扶绥县安置中心提交申请，并附上了相关的证据和依据，扶绥县安置中心未能提供任何证据进行反驳。即使其提供的受损证据不能成立，也是因为扶绥县安置中心在楞口水库出水口被淹没前未对楞口养殖场投资和经营情况进行核实、调取取证，在老口工程开始闸坝营运时不通告河水水位上涨信息情况所致。此种情况下，应由扶绥县安置中心就损失情况承担举证责任，但扶绥县安置中心举证不能。故法院应确认楞口养殖场提出的受损证据的法律效力。5.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的补偿有两种，一种是移民的土地征收补偿，另一种是应当纳入移民安置规划居民的损失补偿。其根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十二条的规定提出“淹没损失补偿”申请，并非土地征收补偿，被诉处理决定以征地补偿方式和标准来处理其诉求，明显答非所问，文不对题，应予以撤销。6.根据行政诉讼法第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。本案中，楞口养殖场依法提供了受损证据，扶绥县安置中心对楞口养殖场的损失负有给付义务，法院应结合案件事实确认楞口养殖场在《行政处理决定申请书》中提出的3910694元损失金额为扶绥县安置中心应补偿的款项。综上，请求撤销一审判决，依法确认《行政处理决定书》违法并予以撤销，判令扶绥县安置中心按照其《行政处理决定申请书》提出的淹没损失金额作出补偿。 扶绥县安置中心辩称，其作出的处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。楞口养殖场的诉请没有事实和法律依据，请法院依法驳回。 扶绥县安置中心上诉称，其作出的行政处理决定确实存在一审所说的程序上的瑕疵，但其已查明楞口养殖场提供的证据不具有真实性和合法性，其赔偿请求缺乏事实依据。因此，驳回楞口养殖场的赔偿请求并无不当。一审应当重点审查其驳回楞口养殖场赔偿请求的事实是否清楚，证据是否充分，审查楞口养殖场提出赔偿请求的依据是否真实、合法。楞口养殖场提交的证据明显不真实、不合法，要求300多万元的赔偿极不合理，一审应当迳行驳回其诉讼请求。 楞口养殖场辩称，1.针对其申请，扶绥县安置中心在2017年两次作出答复意见，答复虽是以信访答复的形式作出，但对其权利已经产生实际影响，在本质上属于行使行政管理职责的范畴，因此，被诉处理决定属于根据一审法院（2018）桂1421行初8号行政判决重新作出的行政行为。该判决已经明确由扶绥县安置中心对楞口养殖场的申请事项在调查核实后作出是否予以补偿的行政处理决定。但扶绥县安置中心却违背生效判决，认为其不是征收补偿主体，征收补偿的主体是县政府，仍以同一事实和理由作出处理决定，构成不履行法院生效判决的行为。2.当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。楞口养殖场对提出的补偿主张已经提供充分确实的证据，扶绥县安置中心未能提供证明其处理决定合法的证据，其举证不能，应承担不利的法律后果。3.扶绥县安置中心对楞口养殖场提出的损失证据和补偿数额未进行认定，也未提供任何反驳的证据，法院应当根据本案事实和适用法律予以查明，但一审法院却作出“楞口水库是否为老口枢纽工程库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围，现处于一种不确定状态”的认定，明显属于失职。请求二审法院支持其上诉请求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十二条规定，移民安置规划应当对农村移民安置、城（集）镇迁建、工矿企业迁建、专项设施迁建或者复建、防护工程建设、水库水域开发利用、水库移民后期扶持措施、征地补偿和移民安置资金概（估）算等作出安排。对淹没线以上受影响范围内因水库蓄水造成的居民生产、生活困难问题，应当纳入移民安置规划，按照经济合理的原则，妥善处理。第五十五条规定，在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映，县级以上人民政府或者其移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。本案中，楞口养殖场向扶绥县安置中心提出申请，要求解决的事项系其承包经营的鱼塘受广西郁江老口枢纽工程影响而遭受损失的问题。就该问题，扶绥县安置中心具有进行核实并作出妥善解决的法定职责。扶绥县安置中心认为其不是法定的淹没范围的确定机关，亦非法定的征地补偿机关并据此驳回楞口养殖场补偿请求的理由不能成立。另，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条第二款规定，经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改。根据上述规定，扶绥县安置中心在处理涉案工程实施运行过程中的移民安置工作以及受工程影响群众生产生活困难等事宜时，应以《广西郁江老口枢纽工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》为依据，但其对楞口养殖场提出的申请事项仅是简单根据广西水利设计院的复函就作出驳回补偿请求的决定，显然认定事实不清，主要证据不足。一审法院认为扶绥县安置中心应以经批准的规划设计报告为依据，核查楞口养殖场是否属于该设计报告设定的老口枢纽工程受淹范围或淹没线以上受影响范围，再对楞口养殖场的申请作出处理并无不当。 对于楞口养殖场提出扶绥县安置中心以其不是征收补偿主体为由作出处理决定，系不执行法院生效判决，经查，被诉行政行为即是根据（2018）桂1421行初8号行政判决的判项对楞口养殖场申请作出的处理，扶绥县安置中心已履行其法定义务，至于其作出处理决定的理由、依据则属于法院审查的范围，楞口养殖场认为作出被诉处理决定的理由与生效判决违背，即构成了不履行法院生效判决，系其对法律的错误理解所致，本院不予支持。 关于楞口养殖场提出一审判决对其提交的审计报告等证据不予采纳却未说明理由以及遗漏查明事实的问题，经查，对于不予采纳的楞口养殖场提交的证据，一审法院已在裁判文书中阐明系因证据达不到证明目的，至于遗漏查明事实的问题，一审判决确实遗漏查明了“应扶绥县移民局扶移函〔2017〕34号《关于明确诉求的函》要求，楞口养殖场于2018年7月19日重新提交申请”的事实，但该问题与本案查明的事实并不矛盾，不属于本案必须查清的事实，亦不会对案件的处理产生影响。 关于楞口养殖场提出一审为了证明被诉处理决定合法，违法调取案涉工程规划设计报告的问题，经查，该证据系本案被发回重审后，扶绥县安置中心在一审庭审中提交，并非一审法院调取，况且，因楞口养殖场认为该证据属于逾期提交，不予质证，一审法院并未对其证据效力作出认定，楞口养殖场的上述意见与事实不符，本院不予采纳。 至于扶绥县安置中心主张一审应重点围绕楞口养殖场的补偿请求是否成立进行审查，不应简单以未依据规划设计报告作出处理为由，撤销被诉行政行为，本院认为，涉案工程规划设计报告系编制单位根据复核后的实物成果和移民安置方案等完成，并经自治区水库移民工作管理局等有关单位评审通过，一审法院确认应以该规划设计报告作为处理楞口养殖场申请的依据，符合《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条的规定。楞口养殖场提出“淹没损失补偿”的请求，因该养殖场是否存在损失或者其所受损失是否因涉案工程引起尚未核实清楚，其主张无事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决撤销被诉处理决定并驳回楞口养殖场的其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。楞口养殖场、扶绥县安置中心诉请撤销一审判决的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人扶绥县楞口养殖场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 农立海 审 判 员 柳成功 审 判 员 杨凤莲 二〇二〇年三月十三日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。