吉林省梨树县人民法院行 政 判 决 书（2019）吉0322行初46号原告赵洪印，男，1965年1月20日出生，汉族，现住梨树县。身份号码：×××被告四平市铁西区十家堡镇人民政府。法定代理人马树岩，镇长。委托代理人孙长鸿，副书记。委托代理人王志勇，十家堡镇法律服务所法律工作者。原告赵洪印诉被告四平市铁西区十家堡镇人民政府（以下简称“十家堡政府”）要求确认行政行为违法并附带赔偿一案，于2019年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。原告赵洪印、被告十家堡政府镇长马树岩及委托代理人孙长鸿、王志勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年10月14日，被告十家堡政府作出《违建限期拆除通知书》，认定由原告赵洪印投资建设并经营的梨树县洪大金驹矿泉水厂厂区构筑物（房屋、硬化地面）未取得建设规划许可证，责令原告自行拆除建筑物，恢复原地貌，并将在集体林地范围内种植的农作物铲除后进行还林。原告在规定期限内未履行相关义务。2019年11月5日，被告十家堡政府对梨树县洪大金驹矿泉水厂采取包括拆除违法建筑，恢复土地原貌，对林地进行还林等强制措施。原告赵洪印诉称：2018年11月，被告以举报内容“赵洪印占林地3公顷建设梨树县洪大金驹矿泉水厂”列中央环保督察组案件为由，成立临时调查组进行摸底调查。因没有执法权，被告将案件分别移交梨树县林业局和梨树县自然资源局立案调查。2018年12月19日，梨树县自然资源局根据《吉林省土地管理条例》第57条、第58条的规定，对原告作出退回非法占用土地的《行政处罚决定》。2019年11月，被告依据《城乡规划法》认定原告没有办理《乡村建设规划许可证》为由作出《违建限期拆除通知书》，并于2019年11月5日对原告的厂房予以强拆。拆除厂房面积1888平方米，硬化地面2931.20平方米，厕所18平方米，废除105米深度矿泉水水源井，拆除水厂内高压变电线路及厂区内各段闭合高低压空气开关箱。被告的拆除行为导致原告2115841.00元损失。针对被告以上行为，原告有异议。一、针对被告作出《违建限期拆除通知书》时套用《城乡规划法》第41条、第42条、第65条规定的法律依据。首先，原告的梨树县洪大金驹矿泉水厂房不是在《城乡规划法》第41条所规定的乡、村庄规划区以内的乡镇企业，而在规划区以外的原民营企业，所要取得的不是由乡、镇报县人民政府城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证，而是根据《城乡规划法》第38条由原告（建设单位）直接向县城乡规划主管部门领取的建设用地规划许可证。其次，按照《城乡规划法》第2条规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。梨树县自然资源局对原告作出《行政处罚决定》中明确说明“赵洪印于1995年-1998年在××县硬化地面、建库房、房屋等建筑物，建筑物占地总面积（含硬化地面）4819.2平方米，地类为城镇村及工矿用地。经规划科落位十家堡镇土地利用总体规划数据库，规划用途为允许建设区，符合土地利用总体规划”由此证明，原告的车间厂房、硬化地面的坐落位置，不在《城乡规划法》第42条城乡规划确定的建设用地范围以外，而是在城乡规划确定的建设用地范围以内。根据梨树县自然资源局的《行政处罚决定书》的内容，原告的矿泉水厂用地是城镇村及工矿建设用地。根据《吉林省土地管理条例》第57条规定原告到梨树县自然资源局履行用地手续后得知，缴纳罚款后，手持罚款收据及《行政处罚决定书》即可到梨树县自然资源局宗地科、规划科申请国有土地使用权出让。得到确认后，原告方可到县城乡规划主管部门申请领取由县规划主管部门核发的《建设用地规划许可证》。凭该证到自然资源局履行其他手续后签订国有土地使用权出让合同书，而不是被告所称的先到镇政府申请《乡村建设规划许可证》。《建设用地规划许可证》与《乡村建设规划许可证》的性质不同，存在区别。《建设用地规划许可证》依据的是《城乡规划法》第38条、第39条；《乡村建设规划许可证》依据的是《城乡规划法》第41条、第42条、第65条；《吉林省土地管理条例》第57条与《城乡规划法》第38条衔接。原告的梨树县洪大金驹矿泉水厂应适用的是《城乡规划法》第38条、第39条规定。二、《行政处罚法》第29条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。原告的矿泉水厂房是在1995年-1998年建成投产的，至今已超过21年。《城乡规划法》是2008年1月1日开始实施的，所以，被告《违建限期拆除通知书》违法事实成立。针对被告《违建限期拆除通知书》的内容，原告有异议。1.原告的矿泉水厂在建厂之前，根据中共梨树县委文件梨发[1995]3号《中共梨树县委、梨树县人民政府关于出让“四荒”使用权有关政策的意见》与何家村民委员会签订了《购买农村出让土地“四荒”使用权出让合同书》，出让“四荒”土地使用权50年，原三家子乡人民政府作为批准方批准了本合同。三家子乡与十家堡镇合并后划归是十家堡政府管辖，十家堡政府继承了批准方的责任和义务。2.梨树县自然资源局根据《吉林省土地管理条例》第57条、第58条的规定，对原告作出包括退回非法占用土地的《行政处罚决定》。经向执法机关咨询，原告得到“没有行政处罚履行方式和期限，不向法院申请执行”的答复。3.《吉林省土地管理条例》第58条：“违反本条例规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”。因原告没有违法土地利用总体规划，梨树县自然资源局在《行政处罚决定》中退还非法占用土地没有载明履行方式和期限，也没有依法对原告的矿泉水厂拆除。4.假设，原告的矿泉水厂是违反了土地利用总体规划新建的，又是在2年内发现的，根据《吉林省土地管理条例》第58条规定退还非法占用土地的话，也是土地使用权是谁的就退给谁。根据《购买农村出让土地“四荒”使用权合同书》，土地使用权是原告的根本不需要退还。被告责成何家村村委会收回集体土地和集体林地，这变相等于合同批准方十家堡政府提前26年终止了“四荒”使用权合同，违反了合同约定，由此造成原告损失6094679.00元应由被告负担。综上，请求法院判决：1.被告送达的《违建限期拆除通知书》违法并予以撤销；2.被告强制拆除原告的厂房及硬化地面的行为违法，并赔偿给原告造成的经济损失2115841.00；3.被告强行解除《购买农村出让土地“四荒”使用权合同书》，十家堡政府提前终止了“四荒”使用权合同，违反了合同约定，由此造成原告损失6094679.00元应由被告负担；4.诉讼费由被告负担。原告赵洪印向本院提交了以下证据：1.中共梨树县委文件梨发[1995]3号，证明“四荒”使用权合同是行政协议。2.《购买农村出让土地“四荒”使用权合同》，证明被告拆除的都是合同里的内容，合同期限为50年，被告提前强行解除。3.营业执照，证明企业类型是民营企业，企业生产类型为食品工业，与占地的地类相一致，否定了被告所说改变土地使用用途。4.《行政处罚决定》，证明中央环保督察案件不属实。5.罚没款收据，证明原告履行了法定义务，否定了被告所说的拒不履行法定义务。6.《违建限期拆除通知书》，证明被告超越职权，绕离了依法立案、依法调查、依法听证的法定程序，拆除原告的厂房严重违法。7.土地评估报告，证明土地价值；司法鉴定房地产估价报告，证明被告在拆除前，原告提醒了每个厂房都明码标价，拆除应赔偿我。8.申请法院调取梨树县自然资源局（原国土资源局）土地规划平面示意图，证明规划图和行政处罚决定是一致的，否定了林业技术鉴定意见的内容。9.承建深度水源井证明及决算表，证明被告拆除的原告矿泉水井是四荒文件和四荒合同中最重要的公共利益目标的条件，使原告无法恢复生产条件。被告质证称，1.中共梨树县委文件梨发[1995]3号第九条明确规定，原告要想在四荒地上搞经济开发建设必须遵守相关法律规定，必须经过审批方可开荒建设。2.四荒使用合同书是一份民事合同,三家子政府属于合同的第三方，不能说明是行政合同。3.原告已经停业很长时间仍持有营业执照,对该营业执照是否合法有异议。4.对《行政处罚决定》中未经批准退还非法占用土地，证明被告拆除地上违建的合法性。5.罚没款收据，证明原告接受处罚违法事实存在。6.对《违建限期拆除通知书》真实性无异议。7.对土地评估报告、司法鉴定房地产估价报告真实性无异议。8.矿泉水厂内原有林木、水井、变电等权属没变仍是原告赵洪印的，依法拆除造成的经济损失不同意赔偿。9.原告的四荒地十家堡政府没有收回，至于什么时候收回，由何家村代表大会依法诉讼解除。因被告对原告提供的证据真实性无异议，且原告提供证据的来源符合相关法律规定，本院对证据的真实性予以确认。被告十家堡政府辩称，一、被答辩人的梨树县洪大金驹矿泉水厂内的违章建筑不适用《城乡规划法》第38条的规定。该法第38条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，县人民政府城乡规划主管部门应当根据控制性详细规划，提出出让土地地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案，签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。被答辩人的矿泉水厂不在镇、村规划区之内，属于未确定规划条件的地块，不得出让为国有土地使用权。也就是说该厂在没有取得建设用地规划许可证的情况下，已经建设属于违法违规建筑。二、被答辩人的矿泉水厂不符合《城乡规划法》第41条、第42条规定，无法取得乡村建设规划许可证。被答辩人引用“梨树县自然资源局于2018年对其作出的《行政处罚决定书》”，认为其矿泉水厂占用土地地类为城镇村的工矿用地，规划用途为允许建设区，符合土地利用总体规划。但是土地利用总体规划与建设规划区不是同一概念。《城乡规划法》第二条规定，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。也就是说，规划区的范围要小于总体规划的范围。被答辩人的矿泉水厂即使满足土地利用总体规划，但因在镇、村规划区之外，最终无法获得城乡规划主管部门的规划许可。根据《城乡规划法》第59条、第60条的规定，兴办乡村企业使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地时，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准，并应当按照村庄的集镇规划，合理布局，综合开发，配套实施。但被答辩人的矿泉水厂至今没有相关批准手续，属于未批先建。三、答辩人责成何家村委会收回被答辩人使用的集体土地合法合规。被答辩人虽然与何家村委会签订了《购买农村出让土地“四荒”使用权合同书》，出让四荒使用权50年。但前提条件是被答辩人不能使用该土地违法违规从事生产经营活动，被答辩人未经审批，在受让的土地上违法违规开发建设厂房等附属设施，属于严重违约行为，何家村委会有权依据《合同法》的法律规定解除合同，收回土地使用权。县委文件中虽然规定了允许投资建厂，但前提是依法依规办理相关审批手续，该矿泉水厂至今未办理任何有效的审批手续。四、十家堡政府于2019年10月14日下达的《违建限期拆除通知书》合法合规。被答辩人称自己的矿泉水厂在1995年-1998年建成投产，时间超过21年，超过追诉期限2年，不应给予其行政处罚。但被答辩人的矿泉水厂因在规划区外违法开发建筑，从1995年至今无法获批办理审批手续，违法行为状态一直持续至2019年。根据《行政处罚法》第29条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。但规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日计算。因此，被答辩人的违法行为不受两年期限的限制，应从被答辩人的违法行为消除（违章建筑拆除）之日计算。综上，被答辩人在未依法取得相关审批手续的情况下，私自开工建设，私搭乱建，擅自改变土地用途，毁坏林地，严重破坏了生态环境。2018年11月14日，该矿泉水厂被列为中央环保督察1567号整改案件。同时2018年12月，梨树县自然资源局对被答辩人下达《行政处罚决定书》后，被答辩人拒绝履行有关法定义务。被答辩人依据《城乡规划法》第41条、第42条、第65条，《土地管理法》第59条、第60条等相关法律规定，对被答辩人下达《违建限期拆除通知书》，并依法采取相关措施予以拆除，恢复土地原貌，林地已经还林。被告仅对地上违建进行拆除，原有林木、变压器、水井等设施权属未变，原告仍可继续使用，无权要求赔偿。十家堡政府仅对原告地上违章建筑依法采取强制措施，并没有收回原告“四荒”土地使用权。原告与何家村签订的系民事合同，并非行政合同，合同内容应遵守《土地承包法》等法律规定。至于何家村委会什么时候与原告解除该合同，待何家村村委会依法召开村民代表大会后，依照《合同法》等有关法律处理。原告无权向被告提出“四荒”土地赔偿。原告的其他损失应由其自行承担，被告不予赔偿。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告十家堡政府向本院提交了以下证据：1.2018年11月16日中央第一生态环境保护督察组转办第十一批信访案件交办函附受理转办清单、2019年9月9日梨树县监察委员会关于对梨树县洪大金驹矿泉水厂违法占用土地问题的监察建议书、2019年7月29日梨树县自然资源局关于赵洪印占地情况的移送函、梨树县自然资源局行政处罚决定书，证明原告的梨树县洪大金驹矿泉水厂硬化地面、房屋等建筑物违反法律规定都是违章建筑，违反《吉林省土地管理条例》第57条、第58条和《城乡规划法》第41条、第42条、第65条。2.四平新型工业化原有工业保护中心占用林地鉴定意见书附现场平面示意图、林相图，证明原告厂区、四荒地有部分属于林地。3.十家堡镇何家村村委会证明信，证明原告的矿泉水厂已经停产停业10余年。4.《限期违建拆除通知书》，证明十家堡政府根据国土局处罚决定书、交办函，对原告下达了《限期拆除违建通知书》。5.光盘、现场拆除照片，证明拆迁过程。原告质证，1.对证据真实性无异议。中央督导组信访案件交办函附交办清单隐藏实质内容，交办函是让政府调查不是拆除。因为被告没有执法权，所以在2019年11月分别交给梨树县自然资源局、梨树县林业局依法调查。梨树县自然资源局在2019年12月19日对原告作出行政处罚决定明确，原告车间、厂房占地是工矿用地允许建设区，经自然资源局规划科落位于梨树县土地总体规划数据库，符合土地利用总体规划，由此证明举报原告毁林地3公顷建设矿泉水厂的中央环保督查案件不属实，被告用给原告下达的限期拆除通知书代替已发生法律效力的行政处罚决定是超越职权违法行为。因为梨树县自然资源局作出行政处罚决定执法权力范围是依法立案、依法调查、依法听证、依法告知、依法作出行政处罚决定、依法向法院申请强制执行。被告用《限期拆除通知书》代替《行政处罚决定》，排除了所有法定程序，因此被告故意违法。对梨树县监察委员会关于梨树县洪大金驹矿泉水厂违法问题监察建议书和梨树县纪委的回复有异议。对梨树县自然资源局占地情况移送函有异议，被告无权执行。2.被告把中央环保督查举报案件移交到梨树县林业局后，因为举报占林地3公顷超出了规定，改变林地使用用途超过了6000平方米属于刑事犯罪，因此该案被梨树县林业局列入刑事案件立案，被告在梨树县林业局没有作出刑事立案侦查决定之前多次要求给出明确意见，因此在无可奈何情况下出具了没有签名加盖公章的鉴定意见，实质是明确告知被告不承担法律责任，被告用没有加盖公章的鉴定意见对原告厂区10000平方米农用地强行还林，收回10000平方米农用地是强行解除合同的行为。3.停产日期是2012年8月，停产是有原因的。4.对拆除通知书有意见，没有法律依据属于违法。5.证明被告违法事实存在。因原告对被告提供的证据的真实性无异议，且被告提供证据的来源、形式符合法律规定，对证据的真实性予以确认。经审理查明，1995年5月30日，原告与十家堡镇何家村村民委员会签订《购买农村出让土地“四荒”使用权合同书》，约定购买（租赁）四荒土地使用权50年。后原告在未办理相关审批手续的情况下在购买（租赁）的四荒土地上建设梨树县洪大金驹矿泉水厂进行生产经营活动。2018年11月14日，因该矿泉水厂存在违法建筑、破坏土地的情况，中央环保督察将其列为1567号案件，要求进行全面整改。2018年12月，梨树县自然资源局（原国土资源局）作出梨国土资执罚[2018]69号《行政处罚决定书》，认定原告（梨树县洪大金驹矿泉水厂）圈占厂区占地面积4819.20平方米，要求原告退还占用土地并缴纳罚款。原告缴纳罚款后未履行退还土地义务。2019年7月29日，梨树县自然资源局将该案移送被告十家堡政府。2019年7月23日，四平新型工业化经济开发区国有林保护中心作出《对十家堡镇何家村境内占用林地的技术鉴定意见》，认定梨树县洪大金驹矿泉水厂占用林地总面积29474平方米。2019年10月14日，被告十家堡政府对原告送达《违建限期拆除通知书》。原告未自行拆除。2019年11月5日，被告十家堡政府对原告经营的梨树县洪大金驹矿泉水厂采取强制措施，拆除违章建筑，恢复土地原貌，对林地进行还林。本院认为，原告作为梨树县洪大金驹矿泉水厂的责任主体，自1995年至今未曾办理相关审批手续，该厂属于未批先建的违章建筑事实存在。虽然该厂已建成超过20年，但根据《行政处罚法》第29条的规定，因违法行为存在继续或连续状态，违法建筑始终存在，不存在超过追诉时效的问题。根据国家环境整治项目的开展，对违法占地，破坏环境等相关问题进行整改的要求，被告十家堡政府作为地方主体，对辖区内的相关问题具有管理职责。在梨树县自然资源局作出《行政处罚决定》后，原告未及时履行退还土地的义务。被告十家堡政府根据梨树县自然资源局《行政处罚决定》和四平新型工业化原有工业保护中心《占用林地鉴定意见书》对原告作出《违建限期拆除通知书》督促其履行相关义务，后在原告拒不履行规定义务情况下强制拆除违章建筑，其行为系为完成环境整改目标，符合行政管理要求，并无不当之处。针对原告请求判决被告上述行为违法的诉讼请求，本院不予支持。违法建设属于非法权益，不受国家法律保护，故针对原告要求因被告强制拆除造成的损失2115841.00元进行赔偿的诉讼请求，本院不予支持。原告与何家村民委员会签订的《购买农村出让土地“四荒”使用权合同》属于民事合同，被告在答辩及庭审中已说明该合同由何家村民委员会依据相关法律规定解除，在未解除合同的情况下该地使用权仍归原告赵洪印所有，并未收回。故本院对原告所诉的被告强行终止了“四荒”使用权合同给原告造成损失6094679.00元应由被告负担的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法(http://135.0.0.202/document/showcollection=legislation&aid=MTAxMDAxMTI0MjY%3D&language=中文""_blank)》第六十九条(http://135.0.0.202/document/showcollection=legislation&aid=MTAxMDAxMTI0MjY%3D&language=中文""No246_Z7J2T69""_blank)之规定，判决如下：驳回原告赵洪印的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。审判长  宋志军审判员  陈洪伟审判员  赵艳萍二〇二〇年三月二十五日书记员  孙 锰