西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                          （2020）陕71行初19号     原告孔永喜，男，1966年3月15日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。   原告杨钢，男，1967年4月16日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。   原告刘立沙，女，1970年11月20日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。   原告万彩云，女，1963年1月4日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。   原告石建设，男，1956年11月20日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。   被告西安市莲湖区人民政府，住所地西安市北院门159号。   法定代表人王永杰，代区长。   委托代理人王媛，西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会城中村（棚户区）改造与征收安置办公室工作人员。   委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市。   法定代表人李明远，市长。   原告孔永喜、杨钢、刘立沙、万彩云、石建设诉被告西安市莲湖区人民政府、西安市人民政府行政其他一案，于2020年1月3日向本院提起诉讼。本院于2020年1月3日立案，立案后本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。   原告孔永喜、杨钢、刘立沙、万彩云、石建设诉称：原告均是西安市莲湖区XX街道XX村”(友谊村、工农村、颜家堡村、周家围墙村)的村民。被告西安市莲湖区人民政府以实施土门地区XX村”连片综合改造项目为由,强行将原告家中房屋违法拆除,被告西安市莲湖区人民政府组织实施的XX村”域改项目中存在诸多违法之处,包括:1.主体违法。XX村XX城改项目的手续全部交由西安大兴新区(土门地区)综合改造管理委员会办理、报批,显然违法;2.《大兴新区(土门地区)工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》多处违法(详见复议申请书)。为此,原告于2019年5月28日向被告西安市人民政府申请行政复议,要求确认被告西安市莲湖区人民政府以西安大兴新区(土门地区)综合改造管理委员会作为负责土门地区XX村XX城改项目的主体的具体行政行为违法;同时要求确认《大兴新区(土门地区)工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》违法,并予以撤销。2019年7月10日,原告收到被告西安市人民政府作出的(2019)349号复议决定书,该决定书以原告的复议申请已过时效为由,驳回了原告的复议申请。原告认为,复议申请不存在超过时效的问题。原告一直通过复议、诉讼等方式主张权利。且,原告也曾将申请复议的内容和城改项目中的其他违法事项一并向被告西安市人民政府申请复议、向法院提起诉讼。法院认为,城改项目包含了土地征用、征收补偿等一系列行为构成,并非一个独立的行政行为,最终判决认定原告笼统以城改程序违法申请复议,属于复议请求不具体。原告在收到判决的第一时间就确认被告西安市莲湖区人民政府以西安大兴新区(土门地区)综合改造管理委员会作为负责土门地区XX村XX城改项目的主体的具体行政行为违法;同时要求确认《大兴新区(土门地区)工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》违法,并予以撤销的事宜向被告西安市人民政府申请行政复议。故,本案不存在所谓时效问题。综上所述,请求：1.依法撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字(2019)349号行政复议决定书；2依法确认被告西安市莲湖区人民政府以西安大兴新区(土门地区)综合改造管理委员会作为负责土门地区XX村XX城改项目的主体的具体行政行为违法;3.依法确认《大兴新区(土门地区)工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》违法,并予以撤销;4.本案诉讼费由被告承担。   被告西安市莲湖区人民政府答辩称，一、孔永喜等五人的诉讼主体资格不适格。2008年1月、工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村所有农业户口人员一次性全部转为城市居民户口,依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不满起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。XX组XX镇居民后,对涉及农村集体土地的行政行为不服的,过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼的规定,孔永喜等五人未达到过半数集体经济组织成员,故其诉讼主体资格不适格。二、孔永喜等五人的诉讼请求不明确。孔永喜等五人诉讼确认莲湖区人民政府以西安大兴新区(土门地区)综合改造管理委员会作为负责土门地区XX村XX城改项目的主体的具体行政行为违法,此申请事项不明确。首先负责工作此事项不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的法定的行政诉讼范围。同时,大兴新区(土门地区)工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村改造项目按照《西安市城中村改造管理办法》的规定取得西安市城中村(棚户区)改造办公室《关于大兴新区(土门地区)工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案的批复》(市城改办[2014]113号),故西安大兴新区(土门地区)综合改造管理委员会作为改造主体不存在违法问题。三、《大兴新区(土门地区)工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》不具有可诉性。在城中村改造过程中,综合改造方案是实施拆迁补偿的依据,方案并非针对单个权利主体,而是针对所有被拆迁人制定的补偿标准和方式。因此,综合改造方案是实施城中村改造的前置阶段性行为,属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为,并不单独对外产生效力,不是具体行政行为,对孔永喜等五人的权利义务不产生影响,不可诉。四、孔永喜等五人提出的行政复议申请已过复议期限。孔永喜等五人在《行政复议申请书》中称“《城中村改造方案》中所谓的“拆迁补偿安置方案”的制定并未经过被拆迁村民讨论通过、也未进行公示,更未报西安市政府下设的西安市城中村改造办公室进行批复或备案,程序严重违法(见2018年3月19日西安市城中村改造办公室出的《政府信息不存在公开告知书》)”据此,可知孔永喜等五人自2018年3月19日之前就应当知道《城中村改造方案》的存在,但是于2019年5月28日向西安市人民政府提出复议申请,已经过复议申请期限。综上,申请人复议资格不适格,申请事项不明确,申请已过复议期限,且不对申请人的权利义务产生实际影响。故申请人的行政复议没有事实依据及法律依据,故请求裁定驳回孔永喜等五人的起诉。   被告西安市人民政府答辩称，原告孔永喜等五人对《大兴新区(土门地区)工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》不服,于2019年5月28日向西安市人民政府提起行政复议。西安市人民政府收到申请后,向西安市莲湖区人民政府发送了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。嗣后,莲湖区政府向西安市人民政府提交了《答复书》及相关证据材料。经西安市人民政府依法审查,认为原告等五人自2018年3月19日之前就应当知道《城中村改造方案》存在,但其于2019年5月28日向西安市人民政府提出行政复议申请,已超过《行政复议法》第九条规定的申请期限,其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。西安市人民政府遂于2019年7月6日作出市政复决字(2019)349号《行政复议决定书》,驳回原告等五人的行政复议申请。西安市人民政府所作复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法,请求依法驳回原告的诉讼请求。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告……”。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，在性质上是对复议申请的程序性驳回，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，作出原行政行为的行政机关和复议机关不应是共同被告。在复议机关驳回行政复议申请的情况下，若不属于法律规定的复议前置情形，申请人有两种法律救济途径可以选择，一种是直接起诉原行政行为，另一种是起诉复议机关所作出的行政复议决定。但不能同时既起诉原行政行为又起诉复议机关所作出的行政复议决定，仅可在二者之间择一起诉。本案中，西安市人民政府以孔永喜、杨钢、刘立沙、万彩云、石建设复议申请不符合行政复议的受理条件为由作出行政复议决定，是对复议申请的程序性驳回，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，西安市莲湖区人民政府和西安市人民政府不应是本案共同被告。经法院释明后原告仍坚持诉讼请求，不予变更。故应当认定，原告孔永喜、杨钢、刘立沙、万彩云、石建设的起诉不符合法定受理条件。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款，第一百零一条第二款的规定，裁定如下：   驳回原告孔永喜、杨钢、刘立沙、万彩云、石建设的起诉。   案件受理费50元，退还原告孔永喜、杨钢、刘立沙、万彩云、石建设。   如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审判长  曹伟   审判员  张博   审判员  侯斌     二〇二〇年三月二十六日       书记员 赵成园         1