广西壮族自治区宾阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0126行初67号 原告谭粉兰，女，1954年7月7日出生，壮族，住广西上林县。 原告蓝同林，男，1978年9月30日出生，壮族，住广西上林县（与原告谭粉兰为母子关系）, 原告蓝同宝，男，1980年12月7日出生，壮族，住广西上林县（与原告谭粉兰为母子关系）, 上述原告委托代理人覃茂江，广西南国雄鹰律师事务所律师。 被告上林县塘红乡人民政府,住所地广西上林县塘红乡塘红街1号。 法定代表人阳秀娟，该乡乡长。 委托代理人石伟成，上林县塘红乡人民政府国土规建环保安监站站长。 委托代理人戴传刚，广西达兰律师事务所律师。 第三人蓝常珍，男，1955年6月3日出生，壮族，住广西上林县。 委托代理人李德明，广西东博律师事务所律师。 原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝不服被告上林县塘红乡人民政府建设规划许可一案，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告上林县塘红乡人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人蓝常珍与本案行政行为有利害关系，本院依法通知参加本案诉讼。被告上林县塘红乡人民政府在答辩期限内向本院提供了作出行政行为的证据及答辩状。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝及委托代理人覃茂江、被告上林县塘红乡人民政府的委托代理人石伟成、戴传刚、第三人蓝常珍的委托代理人李德明到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2019年1月9日，上林县塘红乡人民政府对第三人蓝常珍在原宅基地上重建的申请，以乡字第4501252019th001号向第三人蓝常珍颁发了《乡村建设规划许可证》，许可第三人蓝常珍的规划建设。原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝对此规划建设许可不服，在依法向上林县人民政府申请行政复议、上林县人民政府不予受理的情况下，以第三人蓝常珍的建设行为侵犯其合法权益、上林县塘红乡人民政府作出的建设规划许可行为认定事实错误、程序违法为由向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告上林县塘红乡人民政府作出的《乡村建设规划许可证》。 原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝诉称，2018年12月14日，第三人蓝常珍在未经有关部门审批的情况下，私自将其代蓝常开管理的旧房屋（该房屋与原告房屋相邻）拆旧建新，并擅自扩大建筑面积，侵占原告的旧房。对此原告出面予以干涉，并同时向被告上林县塘红乡人民政府反映请求处理。在被告上林县塘红乡人民政府派员调查处理的过程中，第三人蓝常珍乘机以虚假材料申请建房许可，被告上林县塘红乡人民政府在没有认真调查核实的情况下，于2019年1月9日向第三人蓝常珍核发了乡字第4501252019th001号《乡村建设规划许可证》。原告认为，被告上林县塘红乡人民政府颁发的《乡村建设规划许可证》认定事实不清、适用法律错误、程序违法。首先是，被告颁发的《乡村建设规划许可证》违反一户一宅的规定，第三人蓝常珍为六十多岁的老人，虽其户籍登记为与女儿蓝慧一户，但蓝慧早已结婚出嫁，而被告上林县塘红乡人民政府仍向其颁发占地149.6平方的建房规划许可，显属不当。其次，被告上林县塘红乡人民政府在第三人蓝常珍未经批准违法建房、且侵占原告旧房土地，同时未经村民小组同意违反村民自治强制性规定的情形下，向第三人颁发《乡村建设规划许可证》，认定事实错误。再则，第三人蓝常珍于2018年12月21日申请规划许可，第三人蓝常珍所在的村委会于2018年12月23日审核同意，但被告上林县塘红乡人民政府却于2018年12月21日早将申请表发给第三人蓝常珍填写，同时被告在颁发《乡村建设规划许可证》时并未在原告与第三人所在的村民小组进行公示，被告上林县塘红乡人民政府的颁证行为程序违法。综上，请求人民法院依法撤销被告上林县塘红乡人民政府颁发的《乡村建设规划许可证》。 为证明自己的主张，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝向本院提交了以下证据：1、第三人蓝常珍一家的户籍信息、现场照片、上林供电局供电服务中心复函，用于证明第三人蓝常珍在六卢庄拥有房屋及超出其旧房界址建房，侵占原告旧房围墙的事实；2、原告信访、举报材料及被告答复材料、行政复议申请收据、不予受理行政复议告知书，用于证明原告对第三人的违法行为进行举报、信访及申请行政复议的事实；3、蓝常开户籍登记证明、蓝常开干部信息表，用于证明蓝常开非六卢庄集体组织成员，无权在六卢庄建房；4、《乡村建设规划许可证》，用于证明被告上林县塘红乡人民政府作出规划建设行政许可行为的事实。 被告上林县塘红乡人民政府辩称，对原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝提起的诉讼，上林县塘红乡人民政府作如下答辩：首先是原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝并不具备本案的原告主体资格。上林县塘红乡人民政府向第三人蓝常珍颁发《乡村建设规划许可证》，是对特定人与特定事项的处理，行政相对人为第三人蓝常珍。原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝并不是该规划建设行政许可的相对人，其无权对该规划建设行政行为提起行政诉讼。其次是依据《中华人民共和国城乡规划法》及《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》的相关规定，上林县塘红乡人民政府具有核发《乡村建设规划许可证》的法定职权。再则是第三人蓝常珍使用原宅基地建房，且符合规划要求，同时符合相关法律法规的规定，具备颁发《乡村建设规划许可证》的基本要件。再有的是上林县塘红乡人民政府依据第三人的申请，按照法律法规的规定进行了调查、审核，并依法进行公示，程序合法。综上，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝的诉讼没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人蓝常珍述称，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝的诉请理由与事实及法律规定不符：一、第三人蓝常珍的建设规划申请符合“一户一宅”的规定要求。第三人蓝常珍共生育有二子一女，两个儿子各已成家并分立门户，第三人蓝常珍与女儿蓝慧户籍在一起，同为塘红乡那君村六卢庄集体组织成员，而第三人蓝常珍与女儿蓝慧在六卢庄并未拥有房屋。二、第三人蓝常珍拆除旧房，在自家老宅原址重新进行建设，申请取得《乡村建设规划许可证》合法有据。第三人所拆除的旧房原为父亲蓝日达所有，该房屋《集体土地建设用地使用证》所载明的用地面积为243.5平方，而塘红乡人民政府所核发给第三人的《乡村建设规划许可证》用地面积只为149.6平方，这反映了被告的颁证行为是依法进行，同时因原房屋的用地面积的缩小，也根本不可能侵占到原告的旧房用地。三、引发本案纠纷的真正原因是原告无理取闹所至。原告与第三人的老宅相邻，之前所住相安无事。2017年原告先拆除旧房重建，而将原双方共用的1.8米公共排水用地占用。2019年，第三人在取得建设规划许可后，拆除旧房在原有的四至范围进行基建时却遭到了原告的干涉阻挠，在经村委、乡政府调处无果后，以排除妨碍为由向上林法院提起民事诉讼，现则又以政府建设规划许可违法提起确认之诉。对此第三人认为，第三人在原有宅基地上取得149.6平方米的规划建设许可进行重新建设的行为于法有据，被告上林县塘红乡人民政府核发的《乡村建设规划许可证》符合法律法规规定，请求依法判决原告的诉讼请求。 在举证期限内，被告上林县塘红乡人民政府向本院提交了以下证据：1、申请书、身份证、户口本，用于证明第三人蓝常珍的申请符合相关规定；2、原房屋照片、六卢村庄规划平面图、设施布局图，用于证明被告颁证认定事实清楚；3、申请表、公示照片，用于证明被告颁证程序合法；4、《乡村建设规划许可证》，用于证明被告颁证事实。 在举证期限内，第三人蓝常珍向本院提交了以下证据：1、上集建（1992）字第12060174号《集体土地建设用地使用证》，用于证明涉案土地为第三人蓝常珍原有宅基地；2、照片、（2019）桂0125民初292号民事裁定书，用于证明第三人蓝常珍拆旧建新的行为并没有侵占原告旧房的事实以及引发诉讼的原因为原告无理取闹所至。 经庭审质证，对被告上林县塘红乡人民政府提交的证据，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝质证认为：对被告上林县塘红乡人民政府提交的申请表、申请书、身份证、户口本的真实性、合法性不予认可。第三人蓝常珍拆旧建新的行为在先，只是在原告强烈抗议后才于2018年12月21日提出规划申请，那君村委于同年12月23日签署同意申报，但被告却在2018年12月21日已提前将《农村住宅规划建设申请表》由第三人填报，程序上于法不符。实体上第三人蓝常珍隐瞒其已于2001年至2003年在本庄已建有房屋的事实，对此其他村民和村委也跟着集体“失明”，给第三人规划建设申请开“绿灯”。同时第三人蓝常珍的女儿蓝慧早已出嫁，只不过是未将户籍变更而已。对此被告上林县塘红乡人民政府未给予查明，属事实认定不清；对被告上林县塘红乡人民政府提交的原房屋照片的真实性予以认可，但对合法性、关联性不予认可。该照片本是原告向被告提交，意在证明第三人蓝常珍已建有住房的证据，但被告却在该照片上盖其公章，用作其已履行调查核实职责的证据。同时该照片中的老房子是登记在第三人蓝常珍其父蓝日达的名下，并非第三人蓝常珍的旧房，故被告亦为事实认定不清；对被告上林县塘红乡人民政府提交的六卢村庄规划平面图、设施布局图的真实性、合法性、关联性都不认可，该证据无相关人员签名及相关单位盖章确认，同时在图上有用手写标注的“蓝常珍”字样，根本不符合规划图的法定要求，也不能证明第三人蓝常珍的建设行为没有违反“一户一宅”的规定；对被告上林县塘红乡人民政府提交的公示照片的真实性、合法性、关联性亦不认可，因之前原告曾向被告的国土规划站申请调取第三人蓝常珍的宅地档案材料，国土规划站提供的档案并无该证据，同时该照片的内容无法辨清，公示纸张与12月底植物的特征明显不符，可以看出公示是事后补拍；对被告上林县塘红乡人民政府提交的《乡村建设规划许可证》的合法性不予认可，该建设规划许可对第三人蓝常珍违反“一户一宅”规定的事实没有核实，事实认定不清，颁证程序明显违法。对被告上林县塘红乡人民政府提交的证据，第三人蓝常珍质证意见为：对被告上林县塘红乡人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议。 对原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝提交的证据，被告上林县塘红乡人民政府质证认为：对原告提交的第三人蓝常珍一家的户籍信息、《乡村建设规划许可证》、不予受理行政复议告知书、原告信访、举报材料及被告答复材料的真实性、合法性、关联性无异议；对其提交的现场照片用于证明第三人蓝常珍在六卢庄已有房屋的内容不予认可；其提交的行政复议申请收据与本案没有关联；对其提交的旧房四至照片及第三人建房基脚的照片的真实性无异议，但不认同原告的证明目的；对其提交的用户电表照片、上林供电局供电服务中心的复函、蓝常开户籍登记证明及蓝常开干部信息表的关联性有异议，上述证据与被告颁发规划许可证没有关联。第三人蓝常珍质证认为：原告提交的第三人蓝常珍一家的户籍信息，正好证明第三人是合法的一户，可以申请建房；其提交的第三人蓝常珍住房照片，证明第三人蓝常珍无住房，只是借住蓝常开的房屋；对原告提交的《乡村建设规划许可证》的真实性、合法性、关联性无异议；对原告提交的行政复议申请收据、不予受理行政复议告知书、原告信访、举报材料及被告答复材料、旧房四至照片及第三人建房基脚的照片的关联性有异议，在被告的答复中，明确认定是原告之前的建设已占用了两家的公共巷道0.85米，同时塘红乡国土安监站的答复也明确审核了第三人的土地证，第三人蓝常珍的拆旧重建符合相关规定；对原告提交的用户电表照片、上林供电局供电服务中心的复函、蓝常开户籍登记证明及蓝常开干部信息表的关联性有异议，第三人蓝常珍借住他人房屋，用其名开户用电理所当然，同时蓝常开作为教师，但在老家建房也很正常。 对第三人蓝常珍提交的证据，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝质证认为：对第三人提交的上集建（1992）字第12060174号《集体土地建设用地使用证》真实、合法、关联性予以认可，但不认可第三人用于证明的内容；从其提交的照片可以看到第三人的准建红线图已经侵犯了原告的房屋墙体，对其提交的照片的真实性予以认可，但不认同其证明内容。被告上林县塘红乡人民政府质证意见为：对第三人提交的证据无异议。 对各方当事人提交的证据，本院作如下认证：一、被告上林县塘红乡人民政府提供的申请书、身份证、户口本，该证据出自于公安户籍登记材料，证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信；被告上林县塘红乡人民政府提供的原房屋照片、六卢村庄规划平面图、设施布局图，村庄规划是职能部门依法进行的结果，房屋照片是以影像的技术还原房屋与规划的地理位置的关系，故该证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信；被告上林县塘红乡人民政府提供的规划建设申请表、公示照片、《乡村建设规划许可证》，该证据客观反映了被告上林县塘红乡人民政府作出予以涉案建设规划许可的过程和结果，证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信。二、原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝提交的第三人蓝常珍一家的户籍信息、现场照片，户籍信息同样为政府职能部门的登记材料，现场照片同样是以影像的技术还原房屋的真实存在，故此证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信；上林供电局供电服务中心复函真实反映了用房用电的客观事实，但以此证明第三人蓝常珍在六卢庄拥有房屋过于牵强，故对此证据本院不予采信；原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝提交的信访、举报材料及被告答复材料、行政复议申请收据、不予受理行政复议告知书，上述证据虽然真实地反映了原告就与第三人的纠纷而向有关部门请求解决的事实，但与本案没有关联，故对上述证据本院不予采信；原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝提交的蓝常开户籍登记证明、蓝常开干部信息表，该证据同样与被告作出的建设规划许可没有关联，对此证据本院亦不予采信；原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝提交的《乡村建设规划许可证》，该证据证实了被告上林县塘红乡人民政府为第三人蓝常珍作出了建设规划许可的行政行为，对该证据本院予以采信。三、第三人蓝常珍提交的上集建（1992）字第12060174号《集体土地建设用地使用证》，该证据为第三人蓝常珍之父蓝日达对该宅基地合法享有使用权的真实反映，证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信；第三人蓝常珍提交的照片亦为以影像的技术还原房屋的真实存在，对该证据本院同样予以采信；第三人蓝常珍提交的（2019）桂0125民初292号民事裁定书与本案没有关联，对该证据本院不予采信。 经审理查明，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝与第三人蓝常珍同为上林县塘红乡六卢庄集体组织成员，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝的旧房与第三人蓝常珍的父亲蓝日达（已故）的原有房屋相邻。2018年，第三人蓝常珍将其父蓝日达的旧房拆除重建，期间双方因共用通道土地使用引发争议成讼，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝向相关部门举报第三人蓝常珍未经规划建设许可而进行建设，并请求被告上林县塘红乡人民政府处理。在此前提下，第三人蓝常珍于2018年12月21日向被告上林县塘红乡人民政府申请建设规划许可，后经被告上林县塘红乡人民政府派员进行相应的调查、审核，于2019年1月9日依据第三人蓝常珍于2018年12月21日填写、那君村委于2018年12月23日签署同意的申请表，经相关部门审核同意后，向第三人蓝常珍颁发了乡字第4501252019th001号《乡村建设规划许可证》。原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝对被告上林县塘红乡人民政府核发该建设规划许可不服，于2019年3月26日向上林县人民政府提出行政复议申请。2019年4月12日，上林县人民政府对原告的复议申请以请求事项不符合行政复议法受案范围为由，作出了不受理的书面告知。而在此期间，被告上林县塘红乡人民政府也于2019年3月12日对原告的信访、举报进行了全面的答复，认定第三人蓝常珍的建设行为为合法建设。2019年9月6日，原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝以被告上林县塘红乡人民政府颁发的乡字第4501252019th001号《乡村建设规划许可证》认定事实错误、程序违法、损害其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销该建设规划许可。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。亦即从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权、被诉行政行为认定事实依据的证据是否充分、被诉行政行为的程序是否合法、被诉行政行为适用法律、法规是否正确和被诉行政行为的目的这几方面进行审查。而对农村集体经济组织所有、集体经济组织成员使用的宅基地，由于宅基地取得具有无偿性、极强的人身依附性、较强的功能保障性的特征，故相关的法律、法规相应作了宅基地不能作为私有财产进行继承、村民对宅基地的取得遵循“一户一宅”等禁止性规定。本案中，对第三人蓝常珍是否具备建设规划许可取得的资格亦被告上林县塘红乡人民政府颁发《乡村建设规划许可证》是否违法的争议焦点，各方当事人都只从是否违反“一户一宅”禁止性规定予以讼辩，但对第三人蓝常珍能否以原有宅基地的主体资格申请涉案规划建设许可、被告上林县塘红乡人民政府是否具备本案规划建设许可证颁发的法定资格，各方当事人则并没有过多的涉及。而《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”在此基础上，广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十八条第二款规定：“建房村民须持拟建住房用地的有关证明文件、村民小组和村民委员会意见、四邻关系图、建设工程设计方案或者房屋建筑通用图集、有效身份证件等材料向所在地镇或者乡人民政府提出书面申请。镇或者乡人民政府审核申请人提交的各项文件、资料、图纸等是否完备，并依据经依法批准的乡、村庄规划进行审查，对具备相关文件材料且符合乡、村庄规划及国家有关规范、标准要求，属于使用原有宅基地建造住宅的，由乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证，不属于使用原有宅基地建造住宅的，提出初审意见，报上一级人民政府城乡规划主管部门审定、核发乡村建设规划许可证；对不符合要求的，不予核发，并书面说明理由。”依据此规定，结合宅基地不能作为私有财产进行继承的原则，上述“使用原有宅基地建造住宅”的“使用人”应为原土地使用权人，亦应为本案原土地使用权人蓝日达而非第三人蓝常珍。在原土地使用权人蓝日达已去世第三人蓝常珍申请使用涉案宅基地时，被告上林县塘红乡人民政府应按上述规定“提出初审意见，报上一级人民政府城乡规划主管部门审定、核发乡村建设规划许可证”，而不能径行向第三人蓝常珍颁发《乡村建设规划许可证》。被告上林县塘红乡人民政府涉案核发《乡村建设规划许可证》的行政行为超越了上述规定的法定职权，应予纠正。另则，因被告上林县塘红乡人民政府向第三人蓝常珍核发《乡村建设规划许可证》的行为对原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝的房屋相邻权具有潜在的影响，被告上林县塘红乡人民政府以原告谭粉兰、蓝同林、蓝同宝并非核发建设规划许可行为的相对人，不应具备涉案原告主体资格的抗辩理由，是对行政诉讼法相关规定的错误理解，对该主张本院不予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，判决如下： 撤销被告上林县塘红乡人民政府向第三人蓝常珍颁发的乡字第4501252019th001号《乡村建设规划许可证》。 案件受理费五十元，由被告上林县塘红乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院,同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  朱可铭 人民陪审员  陈 军 人民陪审员  蒙少华 二〇二〇年三月六日 书 记 员  陈秋兰 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。