广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终11号 上诉人（一审原告）黄玉华，男，1913年6月15日出生，壮族，住广西壮族自治区宁明县。 委托代理人黄石生，男，1954年12月6日出生，壮族，住广西壮族自治区凭祥市，系黄玉华儿子。 委托代理人黄石金，男，1959年5月10日，壮族，居民，住广西壮族自治区宁明县，系黄玉华第三儿子。 被上诉人（一审被告)宁明县爱店镇人民政府，住所地广西壮族自治区宁明县爱店镇和平大道。 法定代表人陆东平，镇长。 委托代理人陈君，宁明县爱店镇人大主席。 被上诉人（一审被告）宁明县人民政府，住所地广西壮族自治区宁明县城中镇江滨北路68号。 法定代表人黄一碧，县长。 委托代理人刘军，宁明县司法局副局长。 一审第三人陈木宏，男，1949年11月27日出生，壮族，住广西壮族自治区宁明县。 一审第三人陈桂福，男，1984年4月8日出生，壮族，住广西壮族自治区宁明县。 一审第三人陈桂秋，女，1979年7月6日出生，壮族，住广西壮族自治区宁明县。 一审第三人宁明县爱店镇爱店社区爱店街第四村民小组（以下简称爱店社区四组），住所地广西壮族自治区宁明县爱店镇爱店社区爱店街。 诉讼代表人黄月生，组长。 上诉人黄玉华因与被上诉人宁明县爱店镇人民政府（以下简称爱店镇政府）、宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）、一审第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋、爱店社区四组土地行政确权及行政复议一案，不服广西壮族自治区宁明县人民法院（2019）桂1422行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，黄玉华户1981年有5人，第一轮土地承包时期承包集体3.44亩土地，包含涉案争议的1.1亩水田，承包期限为1981年至1996年。20世纪80年代末，黄玉华户有4人“农转非”迁到宁明县城落户。1995年1月1日，第三人爱店社区四组与陈木宏等人签订《承包合同书》，把争议水田发包给陈木宏户、黎彩芬户、农朝明户。黎彩芬、农朝明之后通过互换的方式将争议地换给陈木宏经营。黄玉华户1986年、1987年缴纳的农业税为76公斤稻谷，在家庭户4口人“农转非”之后，黄玉华户1994年、1997年、2002年缴纳的农业税均为11.4公斤稻谷。黄玉华近几年曾到争议地放养鱼苗，与陈木宏等人产生权属争议，双方均向爱店镇政府申请确权。 爱店镇政府于2018年11月13日作出爱政裁决字〔2018〕2号《行政处理决定书》，确认陈木宏所持有的《耕地开荒地承包证合同书》合法有效，位于宁明县××爱店街“锣（罗、螺）丝岭”（谐音地名）面积为0.5亩的水田承包经营权归陈木宏所有，黎彩芬0.4亩、农朝明0.2亩与陈木宏互换，其承包经营权认定为陈木宏所有。原告黄玉华不服，向宁明县政府申请行政复议，宁明县政府于2019年5月30日作出宁政复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》，维持爱店镇政府作出的〔2018〕2号《行政处理决定书》。 一审法院认为，关于爱店镇政府是否具有作出〔2018〕2号《行政处理决定书》法定职权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。第一轮土地承包时期，爱店社区四组将涉案争议地发包给黄玉华户经营，1995年将争议地发包给陈木宏等人经营，并签订《承包合同书》，原告黄玉华认为第一轮土地承包期届满后应按照政策规定延包三十年，其继续享有争议地的承包经营权，陈木宏等人认为其通过《承包合同书》及互换土地行为取得争议地的承包经营权，双方对争议地的承包使用权产生争议后，均向爱店镇政府提出调处申请，爱店镇政府具有对黄玉华与陈木宏等人的权属纠纷作出处理决定的职权。 程序方面，陈木宏等人对〔2018〕2号《行政处理决定书》的程序正当性无异议，黄玉华认为黎彩芬等人与处理结果有利害关系，爱店镇政府在作出《行政处理决定书》时没有列其为当事人，属于遗漏当事人，程序违法。一审法院认为，虽然第三人爱店社区四组于1995年把部分争议地发包给黎彩芬等人，但黎彩芬等人之后将争议地互换给陈木宏经营管理，且黎彩芬等人与陈木宏属于同一集体经济组织成员，其在爱店镇政府调查取证时也认为已将土地换给他人经营，未对争议地提出权属主张，故黎彩芬等人与调处结果没有直接利害关系，不是必须参与调处的当事人。爱店镇政府在受理调处申请后，经调查、调解后作出〔2018〕2号《行政处理决定书》，程序合法。 事实认定方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。本案中，爱店镇政府虽然逾期提交证据，但宁明县政府和第三人陈木宏等人依法提交了证据，经审查确认，爱店镇政府作出的〔2018〕2号《行政处理决定书》认定的事实基本清楚。 处理结果方面。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第（二）项的规定，第二轮土地延包是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限。第（三）项规定，承包土地要坚持“大稳定、小调整”。“大稳定、小调整”是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。根据《广西壮族自治区土地管理实施办法》(1992修正)第二十一条规定，使用集体土地，有下列情形之一的，由集体土地所有者收回土地使用权，另行安排使用：一、农业户口转为非农业户口后，其承包的责任田（地）、水面和自留地、自留山以及拆迁住宅后腾出的宅基地。从以上《通知》和《办法》可知，我国的土地政策并不禁止第二轮土地承包时期小范围内调整农户之间的承包地，而当时施行的《广西壮族自治区土地管理实施办法》规定，本集体农民从农业户口转为非农业户口后，集体土地所有者可以收回其承包的责任田（地）的土地使用权，另行安排使用。本案中，虽然爱店镇政府未能提供爱店社区四组村民大会讨论决定收回原告黄玉华承包地重新发包的会议记录等证据材料，但考虑到当时的历史条件且年代久远，结合黄玉华户1986年、1987年缴纳的农业税为76公斤稻谷，其家庭户在“农转非”4人之后仅剩下黄玉华一名七旬老人，1994年、1997年、2002年缴纳的农业税均为11.4公斤稻谷，农业税大幅减少可推定集体已调整收回黄玉华户的承包地。另外，黄玉华是爱店社区四组的村民，长期在本集体居住生活，应当了解本集体土地的承包经营状况，且宁明县于1996年期间开展第二轮土地承包并颁发土地经营权证是众所周知的事实，爱店社区四组在第二轮土地承包时未将争议地发包给黄玉华户经营，黄玉华户长期以来未提出异议，可以推定其默认接受村集体调整土地。至于土地征收补偿款的分配问题，政府按照“林业三定”时集体的人口数分配土地补偿款，黄玉华户依据该方案分配集体土地征收补偿款，并不代表其享有争议地的承包使用权。爱店镇政府认定陈木宏等人持有争议地的《承包合同书》，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第一款、第三十四条第一款第（六）项的规定作出处理决定，确认陈木宏等人享有争议地的承包经营权，适用法律和处理结果正确。关于第三人陈木宏等人提出原告的起诉已超过诉讼时效的意见，我国行政诉讼并无诉讼时效的概念，只有起诉期限的规定，而黄玉华提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 综上，被告爱店镇政府作出爱政裁决字〔2018〕2号《行政处理决定书》认定事实基本清楚，程序合法，适用法律及处理结果正确。被告宁明县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定作出的宁政复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》，予以维持，其复议程序合法、适用法律正确。黄玉华要求撤销上述《行政处理决定书》和《行政复议决定书》，无事实和法律依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告黄玉华的诉讼请求。 上诉人黄玉华上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人黄玉华承包水田“锣丝岭”面积1.14亩承包期到1996年（第一轮），但陈木宏在上诉人黄玉华承包期内有承包证，这系伪造的。二、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十一条规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同”规定。关于承包方爱店四组与承包方签发承包证书问题，发包方爱店四组没有按规定签发给申请人家庭户承包经营权证书，责任不在承包方，但不影响上诉人黄玉华承包期内“占有、使用、收益”经营权。三、一审法院违反法定程序。爱店政府在作出行政处理决定时没有把与本案有利害关系人黎彩芬等人列为本案当事人，应将该行政处理决定予以撤销。本案中没有爱店社区第四村民小组于1995年经集体讨论第二轮土地承包给第三人陈木宏的证据材料。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，程序违法，请求二审法院依法撤销广西壮族自治区宁明县人民法院（2019）桂1422行初17号行政判决。 被上诉人爱店镇政府辩称，爱店镇政府做出的爱政裁决〔2018〕2号行政处理决定事实清楚，证据确凿、程序合法、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人黄玉华的上诉请求。 被上诉人宁明县政府、一审第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋均未向本院提交书面意见。 二审审理期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，一审法院查明的事实，本院予以确认，据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，关于爱店镇政府作出的爱政裁决字〔2018〕2号《行政处理决定书》事实是否清楚、证据是否充分的问题。经查，第一轮集体土地承包时，黄玉华户有5人，其户承包集体土地3.44亩，含涉案争议水田1.1亩。20世纪80年代末，黄玉华户有4人“农转非”迁到宁明县城落户。第二轮集体土地承包时，爱店社区四组与陈木宏等人签订了《耕地开荒地承包证合同书》，将涉案争议水田1.1亩分包给陈木宏、黎彩芬、农朝明三人。为便于农田耕种，黎彩芬、农朝明之后通过互换的方式将争议地换给陈木宏经营。该事实有《耕地开荒地承包证合同书》《水田转包经营证明书》、爱店社区四组关于四组村民“农转非”后，水田调整的说明，陈木宏、黎彩芬等人的调查询问笔录等材料佐证。据此，爱店镇政府作出的爱政裁决字〔2018〕2号《行政处理决定书》事实清楚、证据充分。上诉人黄玉华提出陈木宏等人提供的《耕地开荒地承包证合同书》是伪造的，因其未能提供证据予以证明，本院不予采信。 关于爱店镇政府作出的爱政裁决字〔2018〕2号《行政处理决定书》适用法律法规是否正确的问题。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第五条第二款规定，前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。经查，涉案争议地权属系爱店社区四组集体所有，陈木宏与黄玉华因土地使用权发生争议，爱店镇政府有权对双方争议的土地使用权进行调处确权。爱店镇政府从实际出发，尊重爱店社区四组的客观现实，第二轮土地承包前，爱店社区四组“农转非”的村民土地进行重新分包。涉案争议地分包给陈木宏等人。结合《耕地开荒地承包证合同书》等相关证据，将争议地确权给陈木宏。爱店镇政府作出的爱政裁决字〔2018〕2号《行政处理决定书》适用法律法规正确。上诉人黄玉华提出一审法院违反法定程序，未将与本案有利害关系人黎彩芬等人列为本案当事人。爱店镇政府在调处时对争议地有利害关系人黎彩芬等人进行调查询问，其自认争议地已经与陈木宏进行土地互换，未对争议地提出权属主张，因此爱店镇政府未将黎彩芬等人列为本案第三人并无不当。对黄玉华的上诉意见，本院不予支持。 综上，被上诉人爱店镇政府作出的爱政裁决字〔2018〕2号《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。被上诉人宁明县政府作出的宁政复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》予以维持正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人黄玉华上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄玉华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 农立海 审 判 员 柳成功 审 判 员 杨凤莲 二〇二〇年三月九日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 《土地权属争议调查处理办法》 第二条本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。 第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。 第五条个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。 前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可 以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。