苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0508行初476号 原告吴江市闽升织造有限公司，住所地江苏省苏州市吴江区盛泽民营经济开发区。 法定代表人林连生，执行董事。 委托代理人许子栋，北京市众明律师事务所律师。 委托代理人张家佳，该单位工作人员。 被告苏州市吴江区行政审批局，住所地江苏省苏州市吴江区开平路998号。 法定代表人孙曙东，局长。 出庭负责人赵小华，副局长。 委托代理人薛开明，江苏震宇震律师事务所律师。 委托代理人郑涛，该局工作人员。 被告苏州市吴江区人民政府，住所地江苏省苏州市吴江区松陵街道开平路1000号。 法定代表人李铭，区长。 委托代理人叶正道，该区司法局工作人员。 第三人施少峰，男，1988年10月22日生，汉族，住江苏省苏州市。 委托代理人邱晔，江苏力信律师事务所律师。 第三人王娇，女，1983年5月9日生，汉族，住福建省厦门市。 原告吴江市闽升织造有限公司（以下简称闽升公司）诉被告苏州市吴江区行政审批局（以下简称吴江审批局）、苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府）工商行政登记及行政复议一案，本院于2019年11月14日立案后，次日向二被告寄送起诉状副本及应诉通知书等材料。因施少峰、王娇与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月13日公开开庭进行了审理。原告委托代理人许子栋，被告吴江审批局出庭负责人赵小华及委托代理人薛开明、郑涛，被告吴江区政府委托代理人叶正道，第三人施少峰委托代理人邱晔到庭参加诉讼；第三人王娇经本院传票传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 苏州市吴江区市场监督管理局（以下简称吴江市监局）于2019年7月22日作出吴市监（企）决字〔2019〕第001号《撤销行政登记决定书》，认为原告提交虚假材料骗取变更登记的行为，违反了《公司登记管理条例》第二条第二款规定，依据该条例第六十四条之规定，决定撤销原告于2018年10月31日和11月6日进行的两次变更登记。原告不服，向吴江区政府申请行政复议。吴江区政府于2019年10月15日作出〔2019〕吴行复第29号《行政复议决定书》，维持吴江市监局作出的上述撤销登记决定。 原告闽升公司诉称：一、《公司登记管理条例》对公司登记申请文件的要求是材料齐全，符合法定形式，并未对签名问题作出规定，故仅凭笔迹鉴定结论并不足以确定公司登记行为是否合法。二、名义股东施少峰系以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记。本案实际情况是施宗仁及施少峰为闽升公司挂名股东，不享有股东权利。两次变更登记行为，是增加新的股东、增加注册资本、经营期限延长变为无期，是为了更好地维护公司利益。施宗仁、施少峰此前已明知其是名义股东、从未享有分红等情况却未提出异议，并在此基础上从事过作为名义股东签字等程序性行为，因此，被告没有查明相关事实，乃至认定事实不清。三、被告的具体行政行为涉嫌以行政权干涉司法权。施少峰作为名义股东若认为股东会决议违反法律规定，可以依据《中华人民共和国公司法》第二十二条第一款、第二款、第四款规定，通过提起民事诉讼的方式确认股东会决议的效力。实际上，施少峰于2019年1月向法院提起诉讼，要求确认公司增资扩股决议不成立，当时吴江区人民法院尚在审理过程中。2019年6月6日施少峰进行举报，被告受理该举报，案涉撤销行政登记决定于2019年7月22日作出。由于本案具体行政行为在法院审理期间作出，名义股东施少峰撤回了公司决议不成立之诉。被告对原告提出本案已经进入司法途径，请求待法院作出判决后再作出具体行政行为的合理意见不予采纳，涉嫌以行政权干涉司法权。四、被告直接采纳未经考证的名义股东施少峰提交的单方笔迹鉴定，作出撤销登记的行政行为，涉嫌程序违法。综上，为维护自身合法权益，原告诉至法院，请求撤销吴江市监局作出的吴市监（企）决字〔2019〕第001号《撤销行政登记决定书》及吴江区政府所作〔2019〕吴行复第29号《行政复议决定书》，本案诉讼费用由两被告承担。 原告闽升公司向本院提交以下证据：1.闽升公司2013年6月27日登记材料，证明闽升公司原登记股东为林连生、施少峰，公司注册资本988万元整；2.闽升公司2018年10月26日工商变更登记资料，证明闽升公司增加王娇为股东，注册资本增至1412万元；3.闽升公司2018年11月2日工商变更登记资料，证明闽升公司免去施少峰监事职务，重新选举王娇为监事，公司经营期限由20年变更为长期；4.督促限期支付股东出资和违约金的函、再次督促限期支付股东出资和违约金的函及邮寄凭证，证明因施宗仁、施少峰（其于2013年6月27日受让施宗仁持有的45％股权）未履行股东出资义务，闽升公司及股东林连生向其二人发函催讨，施宗仁及施少峰在合理期限内仍未缴纳出资；5.闽升公司关于召开临时股东会的通知及邮寄凭证、会议签到表、授权委托书、股东会决议，证明闽升公司临时股东会议于2019年11月15日依照法定程序召开及会议决定由公司通过法律途径依法继续追缴施宗仁、施少峰所欠缴股本金及利息；6.价格评估报告，证明闽升公司出具股本金及购买三期土地及在三期土地上建设厂房的建筑工程款，均未显示施宗仁、施少峰支付任何款项。 被告吴江审批局辩称：一、根据《中华人民共和国行政许可法》、《公司登记管理条例》以及《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的规定，对于以虚假材料获取公司登记的，原则上应当予以撤销或者更正。在行政许可过程中采取形式审查的原则，主要是基于行政效率，以及对善意行政相对人的保护。但在发现行政相对人存在恶意或造假行为时，行政机关应当进行实质审查，以维护行政行为的公正性。二、根据公司法相关司法解释规定，公司是否存在代持股的行为，属于公司内部关系，不得对抗包括登记机关在内的第三人，权利人应当通过民事途径予以主张。在民事诉讼未确认实际出资人为何人时，应当根据公司登记的公示效力，认定施少峰为公司股东，相关变更登记材料应当依法由施少峰签署。三、行政相对人向行政机关提供虚假材料本身就是对行政权的挑战，且违背诚实信用原则，干扰正常的公司登记注册秩序，对社会有较大的不良影响。吴江市监局作出的撤销登记决定，不存在以行政权干涉司法权的问题。对于在行政登记过程中提交虚假材料的问题，行政机关享有法定的调查、处理权力，与民事行为的效力并无直接关系。通过原告在诉讼过程中事实与理由的陈述，可以看出原告明知向吴江市监局提供的材料为虚假。在有证据证明材料虚假的情况下，材料提供人应当承担相应的法律责任。如能够通过行政手段处理的问题，还机械地通过诉讼手段处理，显然是增加当事人的诉累。综上，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，请求法院依法驳回原告诉请。 被告吴江审批局向本院提交以下证据：1.举报信、闽升公司工商登记资料，证明施少峰举报闽升公司伪造其签字获取变更登记；2.苏同济司鉴所[2019]文鉴字第170号文书司法鉴定意见书，证明案涉两次变更登记中施少峰的签字与其本人签字不一致；3.情况汇报，证明案外人施宗仁称闽升公司在变更登记过程中伪造施少峰签字；4.吴江市监局案件来源登记表、来信批办单、立案审批表，证明吴江市监局对施少峰举报的内容进行立案调查；5.询问（调查）笔录、身份信息、授权委托书、送达地址确认书、当事人权利义务告知书各3份、微信转账记录1份、闽升公司的情况说明、民事起诉状（林连生）、答辩状（闽升公司）、民事起诉状（闽升公司、2019年4月11日）、股东协议、场地厂房租赁合同、民事起诉状（闽升公司、2019年5月6日）、闽升公司铜罗分公司10月份工资表、通知、质询函、方案、补充协议、补充协议书、股东内部协议2份、补充协议、股东协议，证明吴江市监局对闽升公司是否存在伪造施少峰签字进行工商变更登记进行调查；6.案件调查终结报告、行政处罚案件预审意见书、案件核审表、行政处罚案件集体讨论记录，证明吴江市监局经调查，认定闽升公司存在违反《公司登记管理条例》规定的事项，拟撤销两次变更登记并给予行政处罚；7.行政处罚听证告知书、撤销行政登记告知书、送达回证、邮寄凭证，证明吴江市监局作出行政处罚听证告知书、撤销行政登记告知书并送达当事人；8.吴江市监案字〔2019〕295号《行政处罚决定书》、吴市监(企)决字〔2019〕第001号《撤销行政登记决定书》、行政处罚决定审批表、行政执法廉政监督回访函、邮寄凭证、送达回证、行政处理告知记录，证明吴江市监局作出行政处罚和撤销登记决定，送达当事人；9.西政司法鉴定中心[2019]鉴字第2844号司法鉴定意见书，证明案涉两次变更登记中签字确与施少峰本人签字不一致。吴江审批局提供的法律法规依据为：1.《公司登记管理条例》第二条、第二十七条、第六十四条；2.《行政许可法》第三十一条、第六十九条、第四十七条；3.《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复〔2017〕2号）。 被告吴江区政府辩称：一、原告股东施少峰主张原告办理变更登记时提交的股东会决议、股东（发起人）出资情况中其签名系伪造，苏州同济司法鉴定所和西南政法大学司法鉴定中心出具的司法鉴定意见书均认定签名系伪造，而原告并未提供证据证明上述材料中施少峰签名系真实的，故原告伪造股东施少峰的签名办理变更登记的行为，事实清楚、证据确凿。吴江市监局根据《公司登记管理条例》第六十四条的规定撤销原告的变更登记，适用法律依据正确、内容适当、程序合法。二、答辩人的复议受理、通知、送达等程序事宜符合法律规定。综上，答辩人请求法院驳回其诉讼请求。 被告吴江区政府向本院提交以下证据：1.行政复议申请受理通知书、送达回证，证明吴江区政府依法受理原告的行政复议申请；2.行政复议答复通知书、送达回证，证明吴江区政府及时通知吴江区审批局答复；3.行政复议决定书的送达回证，证明吴江区政府及时将行政复议决定送达复议双方。吴江区政府提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项。 第三人施少峰述称，同意两被告的答辩意见。 第三人施少峰未向本院提交证据。 第三人王娇未提交书面陈述意见和证据材料。 经庭审质证，对被告吴江审批局所举证据，原告对证据1中的公司登记资料真实性认可，对举报信的三性均不认可；认为证据2未经原告质证，且系单方委托，不具有合法性；对证据3不予认可；认为证据4中立案审批表系伪造，对案件来源登记表与来信批办单的真实性无异议，但认为程序不当；对证据5中邱晔的询问笔录、方案、补充协议、股东内部协议2份的客观真实性不予认可，对其他证据的真实性认可、证明目的不予认可；对证据6-8的真实性认可，对证明目的不予认可，且证据7、8未向原告代理人进行送达；强调证据9系撤销决定作出后作出，且未送达原告，不应作为行政行为合法性的依据；总体认为，施少峰为名义股东，行政机关应当形式审查，股东会决议属公司自治范畴，行政机关不应干涉，相应纠纷应当通过民事途径解决。被告吴江区政府及第三人施少峰对证据均无异议。 对被告吴江区政府所举证据，原告对真实性无异议，但认为吴江区政府未调查清楚、决定错误；被告吴江审批局及第三人施少峰对证据均无异议。 对原告所举证据，二被告对证据1没有异议，认为该证据证明施少峰为公司股东；对证据2-3形式真实性认可，施少峰签名的真实性、合法性不予认可，被告证据可以证明施少峰签字并非其本人所签；对证据4-6三性无法确认，且本案的争议是施少峰签字是否真实，而非股东身份是否真实，股东身份是否真实应在民事诉讼中查明，本案应查明的是提交材料是否存在虚假。第三人施少峰同二被告质证意见，另对证据4真实性认可，强调苏州市中级人民法院已经判决驳回原告要求确认股权归其所有的诉讼请求。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据4-6均在案涉撤销决定之后作出，且与本案被诉行政行为的审查不具有关联性，本院不予采纳；原、被告所举其他证据均真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明：经闽升公司申请，吴江市监局分别于2018年10月31日作出《公司准予登记变更登记通知书》，准予闽升公司将注册资本由988万元变更为1412万元，股东由林连升、施少峰变更为林连升、施少峰、王娇；于2018年11月6日作出《公司准予登记变更登记通知书》，准予闽升公司经营期限由原来的20年变更为长期、公司监事由施少峰变更为王娇。2019年5月10日，吴江市监局收到施少峰的举报，称上述变更登记中股东会决议中自己签名系伪造，对变更情况并不知情。施少峰在举报时提交由苏州同济司法鉴定所出具的文书司法鉴定意见书，鉴定意见显示，上述两次变更登记中股东会决议及股东（发起人）出资情况落款处的签名非施少峰书写。2019年6月6日，吴江市监局决定对施少峰举报事项予以立案，经调查、集体讨论，吴江市监局于2019年7月8日向闽升公司依其确认送达地址邮寄撤销行政登记告知书，告知闽升公司拟撤销其司于2018年10月31日与11月6日进行的两次变更登记，其司享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，邮件于次日被拒收退回。经内部审批，吴江市监局于2019年7月22日作出吴市监（企）决字〔2019〕第001号《撤销行政登记决定书》，撤销闽升公司所进行的上述两次变更登记，并向闽升公司送达。原告对该撤销决定不服，向吴江区政府申请行政复议。吴江区政府经审查，于2019年9月24日予以受理，并依法分别向原告、吴江审批局送达受理通知与答复通知。2019年10月15日，吴江区政府作出〔2019〕吴行复第29号《行政复议决定书》，维持吴江市监局作出的上述撤销登记决定，并向复议双方送达复议决定。原告仍不服，诉至本院。 另查明，吴江市监局于2019年7月22日作出吴江市监案字〔2019〕295号《行政处罚决定书》，对闽升公司提交虚假材料骗取变更登记的行为处罚款5万元的行政处罚。 再查明，西南政法大学司法鉴定中心受吴江区人民法院委托，于2019年7月29日作出司法鉴定意见书，鉴定意见为2018年10月26日闽升公司股东会决议、2018年11月2日闽升公司股东会决议、股东（发起人）出资情况中施少峰署名字迹不是其本人书写。 还查明，根据《区委办公室区政府办公室关于做好区级机构改革有关事项的通知》（吴办发〔2019〕7号）、《关于吴江区行政审批局职责机构编制转隶方案的通知》（吴编办〔2019〕2号），包括企业登记在内的36项行政许可权力自2019年8月1日起正式划转至吴江审批局。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六款的规定，吴江审批局作为吴江市监局企业登记职能的权力承继单位，吴江区政府作出维持原行政行为的复议决定，二者作为本案被告主体适格。 本案争议焦点在于：案涉两次变更登记中，第三人施少峰签名的真伪及是否影响登记合法性、被告的撤销登记行为程序是否合法、适用法律是否正确。《公司登记管理条例》第二十七条规定，公司申请变更登记的，应当向登记机关提交依照《公司法》作出的变更决议或决定等材料；《公司法》第三十七条、第四十三条规定，修改公司章程、增加或减少注册资本的决议，应由股东会决定，且必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。案涉变更登记涉及公司章程的修改、增加注册资本，因此，被告有权对提交的申请材料是否符合上述法律规定进行审查。原告主张施少峰为闽升公司挂名股东，不享有股东权利，其签名不影响股东会决议效力的观点，不符合上述法律规定，无充分的事实和法律依据，也不属于行政登记中行政机关审查范围及本案行政诉讼审理范围，故对原告上述主张，本院不予支持。本案中原告提交了含有第三人施少峰签名的股东会决议等材料，形式上符合规定，但本案查明的事实可以认定该签名不真实，存在虚假情况：第三人施少峰方委托的苏州同济司法鉴定所出具的司法鉴定意见书、吴江区人民法院委托西南政法大学司法鉴定中心出具的司法鉴定意见书均证实施少峰签名不真实；而吴江市监局对相关人员所作调查笔录中，原告申请办理涉案登记时委托单位的工作人员和原告在行政处理程序中的受托人关于如何将申请材料交施少峰签名的陈述不一致，可以佐证上述两份鉴定结论的可信性；且原告至今并无证据证明施少峰的上述签名是其真实意识表示。至于原告提出的撤销登记告知书未送达原告代理人、未听证听取其意见等观点，因吴江市监局在行政程序中已向原告确认的送达地址邮寄通知书告知其相关权利，行政机关无需另行向原告代理人邮寄相关材料，原告自身原因导致其未知晓并行使相关权利，相应不利法律后果应由其自身承担，故本院对其上述观点不予采纳。 《公司登记管理条例》第六十四条规定，提交虚假材料取得公司登记的，公司登记机关可以责令改正或撤销公司登记。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》规定，对于因申请人提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。本案中，吴江市监局所作案涉撤销登记决定系在查明事实后主动在行政程序中予以更正，不违反上述规定，且更应予以鼓励。行政机关在行政程序中有权对相关事实的真实性进行认定并据此作出处理，并不受正在进行的相关民事行为效力争议的民事诉讼羁束，相关权利人也有权选择以行政或司法途经进行救济，故本案不存在以行政权干涉司法权的问题。 因吴江市监局所作撤销登记决定符合法律规定，吴江区政府复议予以维持，实体上并无不当。同时，吴江区政府的复议受理、答复告知、送达、审理期限等程序事宜也符合法律规定。 综上，经对被诉行政行为的审查，吴江市监局所作涉案撤销登记决定与吴江区政府所作复议决定均认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，原告主张予以撤销，无事实与法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴江市闽升织造有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告吴江市闽升织造有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。 审 判 长  李向阳 人民陪审员  朱耀忠 人民陪审员  沈自进 二〇二〇年三月二十三日 法官 助理  李 闯 书 记 员  周 宇