福建省宁德市蕉城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0902行初114号 原告张裕峰，男，1978年12月27日出生，汉族，住福建省古田县。 委托代理人张锦成（系原告张裕峰父亲），男，1953年12月15日出生，汉族，住福建省古田县。 被告古田县城市管理局，住所地福建省古田县城西街道凤山路1-1号。 法定代表人张南平，局长。 委托代理人李昌进，福建立胜律师事务所律师。 被告古田县人民政府，住所地福建省古田县解放路169号。 法定代表人党帅，县长。 委托代理人白剑，男，1983年4月18日出生，汉族，古田县人民政府工作人员。 委托代理人廖天舒，福建华忠盛律师事务所律师。 第三人黄少和，女，1954年7月8日出生，汉族，住福建省古田县。 原告张裕峰不服被告古田县城市管理局（以下简称古田城管局）行政处罚、古田县人民政府行政复议一案，于2019年8月3日向本院提起诉讼。本院于2019年8月20日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄少和与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告张裕峰及其委托代理人张锦成，被告古田城管局局长张南平及其委托代理人李昌进，被告古田县人民政府委托代理人白剑、廖天舒，第三人黄少和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 古田城管局于2019年4月24日作出古城管[2019］26号《古田县城市管理局行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚），主要内容：位于古田县城东锦绣东方2号楼2单元606-706室紧邻2号楼2单元605室墙体的房顶跃层的不锈钢防盗网和雨棚、从楼梯通往防盗门出去的顶跃层部分的阳光板雨棚，以上两处构筑物是你于2007年6、7月份，未经城乡规划主管部门批准而动工建设的。2018年3月4日原古田县住房和城乡规划建设局发函我局《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》认定你利用连个屋顶公共部分进行搭建并利用，属违法行为，要求我局依照相关法律法规进行拆除并恢复原状。你未经城乡规划主管部门审批擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，已构成为违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，作出处罚如下：限你于收到行政处罚决定书之日起15日内，自行拆除锦绣东方2号楼2单元606-706室紧邻2号楼2单元605室墙体的房顶跃层不锈钢防盗网和雨棚以及从楼梯通完防盗门出去的顶跃层部分的阳光板雨棚。 原告张裕峰不服，向被告古田县人民政府申请行政复议，古田县人民政府于2019年7月23日作出古政复决字[2019]4号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议），决定：维持古田城管局作出的《行政处罚决定书》（古城管[2019］26号）。 原告张裕峰诉称，一、原告房顶跃顶层部分属于原告所有。2007年3月13日，原告与开发商签订《商品房买卖合同》，合同标的为房产并赠送本套房顶跃层部分，装修条款中亦明确房顶跃层部分是可装修的内容及范围。因此，原告有权在所有的房顶跃层内进行搭盖雨棚、防盗网、洗衣池、不锈钢梯子、晾衣架等。 原告利用房顶跃层部分，属于合理无偿使用，没有侵犯全体共有人的利益。关于原告与黄少和相邻关系纠纷一案中，古田县人民法院古民初字第724号、宁德市中级人民法院民宁终字第39号、古田县人民法院（2012）古民初字第1132号、宁德市中级人民法院（2013）宁民终字第382号、宁德市中级人民法院（2014）宁民申字第1号的生效裁判，均确认原告房顶跃层部分系开发商赠送，原告未改变其适用功能或进行经营性活动，原告在房顶跃层部分架设防盗网、雨棚、梯子、洗衣池等不属于擅自占用。根据最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定，属于合理无偿使用，没有侵犯全体共有人的利益，不属违法行为。2012年原古田县住房和城乡规划建设局根据黄少和的申请，作出二次答复处理意见（古建文[2012]379号和[2012]451号），文件对古田县人民法院（2011）古民初字第724号、宁德市中级人民法院（2012）民宁终字第39号民事判决所确认的事实无异议，即原告房顶跃层部分系开发商赠送的事实；并驳回黄少和的申请，告知有关事项属于人民法院主管，应由人民法院审理判决。另，（2016）闽0922执异2号和宁德市中级人民法院（2016）闽09执复2号执行裁定书已证明原告与黄少和相邻纠纷已结案。 三、二被告作出的行政行为有违“信赖保护”原则，并与生效民事裁判相冲突，应予以撤销。首先，原古田县住房和城乡规划建设局已于2012年答复处理意见（古建文［2012］379号和［2012］451号）驳回黄少和要求拆除违章建设的申请的意见。然而二被告又于2019年作出被诉行政处罚、行政复议，上述行政机关之间相互矛盾的处理意见，明显违反“信赖保护”原则。其次，法院已裁判确认房顶跃层部分系开发商赠送，属合理无常使用，不存在违法建设行为。最后，法院已就原告是否有权使用房顶跃层部分的“同一事实”作出生效民事裁判，生效裁判的既判力应及于被告作出的行政行为。根据《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发［2007］119号）第二十条规定“充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力后未经法定程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。即使生效裁判确有错误，也必须通过法定程序依法予以纠正，不得无视生效裁判的存在。”因此，被告的具体行政行为与生效裁判内容相冲突，且有损司法权威，应予以撤销。原告诉请判令：1.撤销古田城管局作出的《古田县城市管理局行政处罚决定书》（古城管[2019］26号）；2.撤销古田县人民政府作出的《行政复议决定书》（古政复决字[2019]4号）。 原告张裕峰向本院提交的证据有：《古田县住建局关于黄少和信访事项处理答复意见书》（古建函[2017]227号），证明被诉搭盖物已经依法通过诉讼仲裁等法定途径解决。 被告古田城管局辩称，一、被诉行政处罚事实认定清楚。经古田城管局依法调查，原告在位于古田县锦绣东方小区2号楼2单元606-706室紧邻2号楼2单元605室墙体的房顶跃层处安装不锈钢防盗网和雨棚、从楼梯通往防盗门出去的顶跃层处安装阳光板雨棚。原告的上述建设行为，未经城乡规划主管部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，已构成违法建设行为。原告关于“利用房顶跃层部分，属于合理无偿使用，没有侵犯全体共有人的利益，不存在违法行为”等诉讼主张不能成立；无论原告对诉争涉及的房顶跃层部分是否有权合理无偿使用及是否侵犯全体共有人的利益，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，原告在上述房顶跃层进行建设均应获得城乡规划主管部门的审批，否则其建设行为依法当认定为违法建设行为，依法应承担相应的法律责任。故，原告关于“合理无偿使用”等相关理由不足以抗辩其建设行为依法应经审批的强制性法律规定。二、被诉行政处罚程序合法。被告根据法律规定，依法于2019年3月25日对本案予以立案查处，立案后，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定履行了调查、审批、告知、答复、送达等法定程序，经调查认定原告违法建设行为事实清楚，于2019年4月24日作出被诉行政处罚，并于同日送达给原告。三、被诉行政处罚适用法律正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》《福建省违法建设处置若干规定》的规定，古田县违法建设行政处罚权依法由被告行使。 被告古田城管局在法定期限内向本院提供的证据、依据有： 1.《行政处罚立案审批表》； 2.[2019］7号《会议纪要》； 3.《案件调查终结报告》； 4.《案件评议笔录》； 5.《案件处理审批表》； 6.执法人员执法证件； 7.古城管[2019］26号《古田县城市管理局行政处罚决定书》、送达回证； 8.文书送达光盘； 9.古城管告知[2019］4号《古田县城市管理局告知书》； 10.申辩书； 11.[2019］8号《会议纪要》； 12.古城管[2019］24号《古田县城市管理局关于张裕峰申辩书的答复》、送达回证； 证据1-12共同证明被告古田城管局依法定职权履行了立案、调查、审批、告知、答复、处罚、送达等法定程序；本案立案时间为2019年3月25日，作出处罚决定时间与送达时间为2019年4月24日。 13.《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》，证明古田县住建局认定原告两个屋顶公共部分进行搭建与利用，属违法行为，要求古田城管局予以拆除并恢复原状。 14.宁政文[2007］100号《宁德市人民政府关于同意古田县古田城管局总体规划的批复》、《古田县城总体规划》（修编），证明原告房屋系在古田县城乡规划范围内。 15.《现场检查（勘验）记录》、现场证据材料（相片），证明被告对现场进行勘查，经勘查，原告在锦绣东方小区2号楼2单元606-706室紧邻605室墙体的房顶跃层安装不锈钢防盗网和雨棚、在从楼梯通往防盗门出去的顶跃层部分安装阳光板雨棚。 16.询问笔录及身份证复印件、亲属关系证明，证明原告父亲张锦成于2019年3月25日接受询问并陈述锦绣东方小区2号楼2单元606-706室紧邻605室墙体的房顶跃层的不锈钢防盗网和雨棚、在从楼梯通往防盗门出去的顶跃层部分的阳光板雨棚系原告未经依法审批搭建而成。 17.《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》《福建省违法建设处置若干规定》，系被诉行政处罚法律依据。 被告古田县人民政府辩称，一、被诉行政复议程序合法。原告张裕峰因不服古田城管局作出的被诉行政处罚，于2019年6月13日向被告提起行政复议申请。经审核原告张裕峰的复议申请属于行政复议范畴，被告在2019年6月14日予以立案受理。2019年7月23日，被告经审查后作出被诉行政复议，并依法向原告张裕峰送达。二、被告认为被诉行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，因此，作出予以维持的复议决定有事实和法律依据。1.经调查，原告在位于古田县锦绣东方小区2号楼2单元605室墙体的房顶跃层处安装不锈钢防盗网和雨棚、从楼梯通往防盗门出去的顶跃层处安装阳光板雨棚，对于上述事实，原告并无异议。那么，根据《城乡规划法》第四十条和第四十四条规定，上述行为应当经县城乡规划主管部门批准，但原告在未经主管部门批准的情况下，擅自实施上述建设行为，已经构成违法建设。因此，原告违法建设行为客观存在，被告古田城管局认定事实清楚。至于原告主张的“合理使用”，不代表其可以不经审批。2.原告在未经城乡规划主管部门批准的情况下，擅自进行建设，其行为违反《城乡规划法》第四十四条规定。古田城管局根据《城乡规划法》第六十六条规定，对原告作出处罚，责令原告限期拆除违法建筑物，适用法律正确，量罚适当。3.古田城管局在收到古田县住建局于2018年3月5日作出的《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》，于2019年3月25日对原告张裕峰的违法建设行为进行立案调查。其在履行完调查取证、处罚告知、陈述申辩等程序后，在2019年4月24日作出被诉行政处罚，程序合法。 被告古田县人民政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有： 1.行政复议申请书，证明原告张裕峰因不服被诉行政处罚，向古田县政府申请行政复议； 2.委托书、身份证复印件； 3.商品房买卖合同； 4.告知书； 5.(2011)古民初字第724号《民事判决书》； 6.(2012)宁民终字第39号《民事判决书》； 7.(2012)古民初字第1132号《民事判决书》； 8.(2013)宁民终字第382号《民事判决书》； 9.(2014)宁民申字第1号《民事裁定书》； 10.(2016)闽0922执异2号《执行裁定书》； 11.(2016)闽09执复2号《执行裁定书》； 12.古建文[2012]379号《处理答复意见书》； 13.古建文[2012]451号《处理情况反馈》； 证据2-13系原告向古田县人民政府申请行政复议时提供的证据，经古田县人民政府审查认为该几份证据不足以证明原告要求撤销被诉行政处罚的复议请求。 14.行政复议答辩状； 15.立案审批表； 16.会议纪要； 17.调查终结报告； 18.行政处罚案件评议笔录； 19.案件处理审批表； 20.执法证； 21.行政处罚决定书、送达回证； 22.告知书、送达回证； 23.申辩书、会议纪要、答复、送达回证； 24.《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》； 25.宁德市人民政府关于同意古田县城市总体规划的批复； 26.现场勘验记录、附图、照片； 27.现场勘验记录、附图、照片； 28.文书送达光盘； 29.行政处罚法、城乡规划法、福建省违法处置若干规定； 证据14-29，证明古田城管局在2019年6月26日对原告的复议申请作出答辩并提交了相应的证据。古田县人民政府经全面审查，认为被诉行政处罚认定事实清楚，量罚适当，适用法律正确，且程序合法。 30.行政复议决定书，证明古田县人民政府对原告的复议申请进行全面审查后，维持被诉行政处罚。 31.立案审批表，证明古田县人民政府在2019年6月13日收到原告的复议申请，经审查，认为属于复议范围，依法于2019年6月14日予以立案受理。 32.送达回证及邮件查询信息单，证明古田县人民政府行政复议程序合法，全部法律文书都在规定期限内依法送达各方当事人。 33.行政处罚法、城乡规划法、福建省违法处置若干规定、行政复议法；系被诉行政复议的法律依据。 第三人黄少和述称，一、被诉行政处罚和被诉行政复议是根据《城乡规划法》所作出的决定，符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。二、房地产管理法规定房屋面积以房屋所有权证登记为准。原告第二层前后两个露出屋顶计面积51.78㎡,其房产证没有登记在内，若有登记在内，原告的房产证应登记209.10㎡，但其房产证只登记157.32㎡，由此可以证明原告房前后两个露天房屋是属公共部分，开发商无权将公共部分赠送给原告，该前后两个露出屋顶完全属于公共部分，不是原告所有。三、原告将该前后两个露天屋顶进行占有，搭盖加建和利用没有经过有关主营部门批准，私自违章建设属违法行为，并造成第三人的套房屋顶损坏漏水，整面墙体断裂分三段，屋内2米9高，宽2米多的大衣橱后面整体腐烂，卫生间的瓷砖全变黄、门窗腐烂，阁楼楼板全面腐烂，套房进去处两面墙体粉刷严重脱落，无法正常居住。还有原告从楼梯位通往后一个露天屋顶也进行搭盖和种植各种植物，占满整个屋顶，严重影响消防通道，安全通道，到大屋顶通道，违反规划，侵犯共有人的利益、损坏第三人的财产，存在严重的违法行为，依法必须拆除并恢复原状。四、被诉行政处罚、行政复议没有违反任何原则，不会与生效民事判决裁判冲突。因为古田县法院、宁德市中院五份判决书的判决主文都没有判决原告的行为“属于合理无偿使用，没有侵犯全体共有人的利益，不存在违法行为。”只是在判决书中“本院认为”的论述，不构成判项，则“本院认为”部分所作出的论述不能作为执行依据，只能依据生效的判决主文执行，所以被告作出的拆除违章建设并恢复原状的函，与生效民事判决不会冲突。五、第三人屋顶被原告违章建设造成屋顶损坏漏水后，才搭盖雨棚防漏，打个小口到屋顶，原告还要告第三人拆除并恢复原状，法律是公平的，所以原告在房屋二层前后两个露天屋顶的违章建设要拆除并恢复原状，还第三人一个公道。 第三人黄少和向本院提交的证据有： 1.房权证，证明该套房属第三人所有； 2.房权证，证明原告房权证只登记157.32平方米； 3.现场照片，证明原告的违章建设和违法行为，造成第三人损失。 4.最高人民法院裁判要旨、[2004]执他字第19号裁定书，证明法院判决书中的本院认为部分所作的论述不能作为执行依据，以主文执行，被诉行政行为与法院判决没有冲突。 5.（2011）古民初字第724号民事判决书，证明没有判决原告“属于合理无偿使用，没有侵犯全体共有人的利益，不存在违法行为”，“本院认为”部分不构成判项。 6.（2012）宁民终字第39号民事判决书； 7.（2012）古民初字第1132号民事判决书； 8.（2012）宁民终字第382号民事判决书； 9.（2014）宁民申字第1号民事裁定书，证据6-9证明上述判决均未认定原告的加盖行为是合理合法的。 经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告、第三人对古田城管局、古田县人民政府提交的证据的真实性均无异议，本院对古田城管局、古田县人民政府提交的证据的真实性予以确认。原告提交的证据与本案没有关联性，本院不予采信。第三人提交的证据1、2、5-9，本院对其真实性予以确认，第三人提交的证据3，不符合证据的形式要件，本院不予采信，证据4中的裁判要旨，不能作为证据使用，证据4中的[2004]执他字第19号裁定书，与本案没有关联性，不予采信。 根据上述有效证据及庭审调查，可以认定如下事实： 原告张裕峰系古田县城东锦绣东方2号楼2单元606-706室业主，黄少和系古田县城东锦绣东方2号楼2单元605室业主。原告张裕峰于2007年6、7月份间，于206-706室紧邻2号楼2单元605室墙体的房顶跃层部分搭盖不锈钢防盗网和雨棚，从楼梯通往防盗门出去的鼎跃层部分搭盖阳光板雨棚。 2018年3月5日，原古田县住房和城乡规划建设局向古田城管局（原古田县城市管理行政执法局）发出《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》，主要内容：信访人黄少和反映位于锦绣东方2号楼2单元606-706室的张裕峰户为复式商品房，其房屋第二层有前后两个露天屋顶。其利用两个屋顶公共部分进行搭建利用，经我局调查核实后认定张裕峰户属违法行为，侵犯全体共有人的利益。请贵局依照相关法律法规进行拆除并恢复原状。 2019年3月21日，古田城管局作出﹝2019﹞7号会议纪要，会议议定：按照住建局调查核实认定的张裕峰户属违法行为的移交函，由城建监察大队规划中队经办人依照法定程序进行立案查处。2019年3月25日，古田城管局对原告予以立案调查。2019年4月16日，古田城管局作出《古田县城市管理局告知书》（古城管告知﹝2019﹞4号），告知古田城管局认定的违法事实、适用的法律依据、拟作出的行政处罚及被处罚人享有陈述、申辩和听证的权利，并于4月16日送达原告。2019年4月17日原告张裕峰提出申辩，古田城管局于2019年4月23日作出《关于张裕峰申辩书的答复》，并于4月23日送达原告。2019年4月24日，古田城管局作出被诉行政处罚。原告不服被诉行政处罚，向古田县人民政府申请行政复议。古田县人民政府于2019年7月23日作出被诉行政复议，决定维持被诉行政处罚，并送达相关当事人。 另查明，原告于2019年8月3日向本院提起诉讼，诉请撤销原古田县住房和城乡规划建设局于2018年3月5日作出的《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》，本院于2020年3月20日作出行政判决，判决予以撤销。 本院认为，被诉行政处罚所依据的原古田县住房和城乡规划建设局作出的《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》已被我院予以撤销，可以认定被诉行政处罚认定事实的主要证据不足，亦应予以撤销，被告古田县人民政府作出被诉行政复议维持被诉行政处罚，一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条规定，判决如下： 撤销被告古田县城市管理局于2019年4月24日作出的古城管[2019］26号《古田县城市管理局行政处罚决定书》。 撤销被告古田县人民政府于2019年7月23日作出的古政复决字[2019]4号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告古田县城市管理局、古田县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  陈丽平 人民陪审员  高享华 人民陪审员  钟兰军 二〇二〇年三月二十日 书 记 员  卢文慧 附：本案裁判适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。