贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终2000号 上诉人（原审第三人）毕翠普，女，汉族，1963年1月27日出生，户籍地贵州省普定县，住贵州省安顺市西秀区。 上诉人（原审第三人）毕普秀，女，汉族，1970年9月28日出生，户籍地贵州省普定县，住贵州省贵阳市南明区。 被上诉人（原审原告）毕光普，男，汉族，1956年6月17日出生，住贵州省普定县。 被上诉人（原审被告）普定县人民政府。住所地：贵州省安顺市普定县城关镇文明路政府大楼。 法定代表人赵开运，县长。 委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。 原审第三人贵州省安顺市普定县定南街道新合村村民委员会。住所地：贵州省安顺市普定县定南街道新合村阿岩组。 法定代表人杨德山，主任。 上诉人毕翠普、毕普秀因毕光普与普定县人民政府土地行政登记一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2019）黔04行初160号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。 一审经审理查明：原告毕光普与第三人毕翠普、毕普秀系兄妹关系。双方争议土地位于贵州省普定县上田坝（原名为庆脚地），东至肖应祥、西至肖应红、北至魏兵祥、南至耕地，面积0.98亩，编号为5204220012020054602。2017年6月8日，第三人新合村委会与第三人毕翠普签订农村土地（耕地）承包合同，将争议土地和另一块土地（编号为5204220012020054601号，面积0.87亩）发包给毕翠普承包经营。2017年12月4日，被告普定县人民政府向第三人毕翠普颁发黔（2017）普定县农村土地承包经营权第058031号《农村土地承包经营权证》，确认毕翠普户对前述两块土地享有承包经营权，期限为1994年1月1日至2043年12月31日。 被告普定县人民政府、第三人毕翠普及其委托代理人认为原告主体不适格。经查，庭审中，原告毕光普和第三人毕翠普、毕普秀、新合村委会均陈述本案争议土地现在是由毕光普耕种管理，则毕光普就与被告普定县人民政府颁发给第三人毕翠普的黔（2017）普定县农村土地承包经营权第058031号《农村土地承包经营权证》有利害关系，提起诉讼就符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定。因此，毕光普是本案适格原告。采纳原告代理人关于原告系本案适格主体的意见，不采纳被告普定县人民政府、第三人毕翠普及其委托代理人的意见。 一审认为，本案诉讼标的是被告普定县人民政府颁发黔（2017）普定县农村土地承包经营权第058031号《农村土地承包经营权证》给第三人毕翠普合法性问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证书等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”，第七条规定，实行家庭承包的，按法定程序颁发农村土地承包经营权证。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第（二）项规定土地承包经营权首次登记的应当在登记事项记载于登记簿前进行公告。可见，农村土地承包经营权证的颁发，应当要有一系列材料作为证据，并要经过报审、初审、申请、审核、登记、颁证这些程序，首次登记的还应当公告。据本案现有证据，第三人毕翠普不是延包争议土地，就要按照土地承包经营权首次登记应当公告的规定进行公告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，被告普定县人民政府应当提供其颁发黔（2017）普定县农村土地承包经营权第058031号《农村土地承包经营权证》给第三人毕翠普的实体和程序两方面的证据，然而实际只向法庭出示了农村土地承包合同和承包地块示意图，不能证明其颁证经过了报审、初审、申请、审核、公告、登记这些程序，不符合前述规章的规定，应当认定为颁证程序不合法。采纳原告代理人关于对争议地确权程序违法的意见，原告毕光普的诉讼请求予以支持。被告普定县人民政府及其代理人关于农村土地承包经营权证是不可撤销的答辩和意见及第三人毕翠普关于普定县人民政府对该土地颁发经营权证并无不当的答辩，不予采纳。原告代理人关于本案农村土地承包合同无效的意见是农村土地承包民事问题，不能纳入行政审判范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销被告普定县人民政府颁发给第三人毕翠普的黔（2017）普定县农村土地承包经营权第058031号《农村土地承包经营权证》上5204220012020054602号0.98亩土地的登记。 毕翠普、毕普秀向本院提起上诉称：被上诉人毕光普无证据证明其对争议地享有合法的使用权，不能证明其与本案有利害关系。一审判决对上诉人提交的“分家协议”不予采信，仅仅是因为协议书上把“土地使用权”写成了“土地所有权”，不应因该笔误即认定该协议无效。上诉人提交的视听资料证据具有证据效力，一审未予认定，有悖于法律规定。普定县人民政府未提供相关程序材料，那是政府与下属部门之间的事情，与上诉人没有关系，撤销颁证行为造成了上诉人合法权益的严重损害，不能让上诉人承担被上诉人普定县人民政府不举证行为所造成的损害后果。应当参加诉讼的毕华普未参加诉讼，审理程序违法。请求撤销一审判决，驳回被上诉人毕光普的诉讼请求。 被上诉人普定县人民政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院，经审查，本院确认一审查明的事实。 本院认为，根据一审查明的事实，案涉土地现由被上诉人毕光普耕种，其与被上诉人普定县人民政府就案涉土地的颁证行为有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人毕翠普、毕普秀主张被上诉人毕光普不具备诉讼主体资格的上诉理由不能成立。 本案争议焦点是被上诉人普定县人民政府的颁证行为是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”农村土地承包经营权证颁证需经过上述法定程序，且需具备土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等申请颁证材料。被上诉人在一审庭审中仅提交了土地承包合同及承包地块示意图两份证据，缺少登记必备材料，亦无证据证明案涉颁证行为依照上述法定程序进行。因此，被上诉人普定县人民政府颁发登记5204220012020054602号0.98亩土地的黔（2017）普定县农村土地承包经营权第058031号《农村土地承包经营权证》的行政行为，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。 关于上诉人毕翠普、毕普秀提出，不应由其承担被上诉人普定县人民政府未提交颁证程序材料所导致不利后果的问题。遵守法定程序，不仅是行政机关依法行政的重要准则，亦是保障行政相对人及利害关系人权益的制度要求。于本案而言，案涉土地属于家庭自留地，未曾在村组织范围内发包，至今仍由被上诉人毕光普使用，被上诉人普定县人民政府在颁证过程中存在的程序违法行为，有可能侵害被上诉人毕光普的实体权利，从保护利害关系人权益角度而言应予撤销该颁证行为。颁证行为被撤销后，被上诉人可依照法定程序重新颁证，并不损害上诉人的实体权利。因此，被上诉人普定县人民政府的颁证行为，不仅涉及上诉人权益，亦涉及利害关系人的权益，均应予以保护。 关于上诉人提出一审法院不采纳其提交的“分家协议”及视频资料证据问题。上述证据与本案颁证行为没有关联性，其证明内容亦不是本案颁证行为的事实基础，且一审法院以违反法定程序为由判决撤销被上诉人普定县人民政府的颁证行为，不采纳上述证据对本案判决结果并无影响。 关于上诉人提出一审法院遗漏案件当事人问题。案外人毕华普不是本案行政行为的相对人或利害关系人，毕华普亦未申请参加诉讼，人民法院并无主动追加毕华普为本案当事人的必要，一审法院并未遗漏案件当事人。 综上，上诉人毕翠普、毕普秀的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人毕翠普、毕普秀负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 崔凤芹 审 判 员 石佳宏 审 判 员 邓洪波 二〇二〇年三月十八日 法官助理 王 晶 书 记 员 马 伟