关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终108号 上诉人（一审原告）：丁强，男，1987年2月23日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托代理人：纪邵兵，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市灞桥区人民政府。住所地：陕西省西安市灞桥区。法定代表人：苗志忠，区长。委托代理人：赵峰，灞桥区司法局工作人员。委托代理人：吴锟，陕西洪振律师事务所律师。上诉人丁强因诉被上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）确认行政行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初269号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：丁强系西安市灞桥区XX村村民，在该村居住。《西安市灞桥区XX街道XX环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿安置方案》），第三条载明：房屋征收部门是西安市灞桥区人民政府，征收实施单位是灞桥区红旗街道办事处。2017年3月27日，灞桥区政府作出灞政发[2017]11号《西安市灞桥区人民政府关于XX街道XX环周边环境政治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收补偿安置方案的批复》（以下简称《征收补偿安置方案批复》）。2017年4月25日，灞桥区政府、灞河新区管委会作出灞政告字[2017]4号《关于灞桥区XX环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收工作的通告》（以下简称4号通告），通告载明：“……一、灞桥区XX环周边环境政治及基础设施配套建设项目XX村征收范围四至为：XX环以东，原唐华三棉、四棉、六棉及五环集团生产区以西，半坡博物馆以南，咸宁路以北。二、灞桥区XX环周边环境整治及基础设施配套建设项目征收安置工作由灞桥区红旗街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户、商业户妥善安置，具体办法以批准的征收安置方案为准……”。丁强所居住的灞桥区红旗街道XX村3组52号院包含在4号通告第一条所确定的征收范围内。2018年7月3日，丁强所诉涉案房屋被拆除，丁强称其于2018年12月12日通过华商报报道得知灞桥区政府系强拆的实施主体，遂提起本案诉讼。一审法院认为：丁强所居住的灞桥区红旗街道办XX村3组52号院包含在4号通告第一条所确定的征收范围内。该《通告》明确载明征收安置工作由灞桥区红旗街道办事处具体负责，具体办法以批准的征收安置方案为准。而《征收补偿安置方案》明确载明：房屋征收部门是灞桥区政府，征收实施单位是红旗街道办事处。本案中，丁强请求确认灞桥区政府对其房屋组织实施的行政强制拆除行为违法，应当认定为具体的实施主体是红旗街道办事处。而丁强以灞桥区政府作为被告提起本案诉讼，经释明其拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用>的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……”的规定，应当驳回丁强的起诉。遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回丁强的起诉。案件受理费50元予以退还。上诉人丁强上诉称：（一）《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，在征收过程中，有且仅有市、县人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。在被拆除房屋位于征收范围的情况下，除非灞桥区政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，否则应当承担强制拆除行为的法律责任。灞桥区政府未在举证期限内提交涉案强拆行为系由其他主体实施的证据，且在庭审中认可对XX村房屋征收与补偿工作进行了具体部署、安排和职责分工，本案系发生在征收过程中为履行动迁目的而实施的强制拆除行为，应当由征收主体即灞桥区政府承担责任。（二）依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，对征收实施单位在委托范围内从事的行为，应当由征收部门作为被告。本案中，《征收补偿安置方案》明确房屋征收部门是灞桥区政府，红旗街道办事处负责征收实施工作。根据上述规定，对强拆行为不服提起诉讼应以灞桥区政府为被告。一审法院在查明征收部门为灞桥区政府的情况下仍以错列被告为由驳回其起诉，适用法律错误，有违司法公正。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人灞桥区政府答辩称：首先，丁强所诉为强制拆除房屋行为，而非征收行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，丁强应提供证据证明灞桥区政府是实施拆除房屋行为的实施主体。但丁强既未提供证据证明灞桥区政府工作人员在拆除现场，也未提供证据证明灞桥区政府实施了强制拆除行为。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款是解决起诉时被告选择的问题，目的是保障诉权，并不是最终裁判时明确被告及责任承担的问题，该规定不是说一旦选择了，当法院发现错误时就不能要求变更，丁强以此上诉系对法律的错误认识。最后，丁强称其通过新闻报道得知灞桥区政府是强拆主体，但陕西省高级人民法院审理该案后明确，该案中具体负责征收实施工作行政主体是红旗街道办事处，并非灞桥区政府。故其不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。本院审理查明，丁强系西安市灞桥区XX村村民，在该村居住。2017年3月27日，灞桥区政府作出《征收补偿安置方案批复》，该批复载明房屋征收部门为灞桥区政府。2017年4月25日，灞桥区政府、灞河新区XX号通告，该通告载明：一、灞桥区XX环周边环境政治及基础设施配套建设项目XX村征收范围四至为：XX环以东，原唐华三棉、四棉、六棉及五环集团生产区以西，半坡博物馆以南，咸宁路以北。二、灞桥区XX环周边环境整治及基础设施配套建设项目征收安置工作由灞桥区红旗街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户、商业户妥善安置，具体办法以批准的征收安置方案为准。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，丁强诉称其在XX村3组52号的房屋被强制拆除。为证明其为涉案房屋所有人，丁强在一审时提交了《房屋征收估价表》及编号为3-2-29房屋拆除后的照片作为证据，但估价表无估价方和委托方的签章，不符合证据的形式要件，照片亦非合法的不动产权属证明，故丁强提交的证据不足以证明其为所诉涉案房屋的合法所有人，不具备提起本案诉讼的原告资格，其起诉不符合法律规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一款（一）项的规定，应裁定驳回起诉。通常情况下，行政诉讼起诉条件的审查应按照：所诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围，原告是否具有提起所诉行政行为的资格，被告是否适格，起诉是否超过起诉期限等顺序进行审查。未先审查原告是否具有提起诉讼资格，即以被告不适格裁定驳回原告的起诉，违反上述审查顺序，亦可能造成默认原告具有提起所诉行政行为资格的错误认识。一审法院在灞桥区政府提出丁强不具有本案原告资格的情况下，未对丁强是否具有本案原告资格进行审查，即以被告不适格驳回丁强的起诉，实属不当。需要指出的是，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”本案中，《征收补偿安置方案》确定房屋征收部门为灞桥区政府，根据上述规定，征收范围内房屋的合法所有人因房屋被强制拆除而提起诉讼，应以灞桥区政府作为被告。一审法院驳回丁强起诉的理由错误，但处理结果正确，本院予以指正。综上，上诉人丁强的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审  判  长    肖宏果审  判  员    王  勇审  判  员    张安品   二〇二〇年三月二十八日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1