山东省邹城市人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁0883行初138号 原告张桂锋，男。 委托代理人杨奎军，山东鼎桥律师事务所律师(特别授权)。 被告曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋路1号。 法定代表人彭照辉，市长。 委托代理人***，山东鲁都律师事务所律师。 委托代理人孔峰，男,曲阜市小雪街道办事处工作人员。 第三人曲阜市小雪街道石家村村民委员会，住所地曲阜市小雪街道吉祥社区。 法定代表人张涛，男，该村村主任。 委托代理人孔宪文，男，该村村书记。 原告张桂锋因与被告曲阜市人民政府（下称曲阜市政府）土地征收行政赔偿一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月18日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告张桂锋及委托代理人杨奎军，被告曲阜市政府委托代理人***、孔峰，第三人曲阜市小雪街道石家村村民委员会（以下简称石家村村委会）委托代理人孔宪文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张桂锋诉称，2017年7月，在未告知的情况下，原告承包的生活耕地被被告征收，并即可被其招商引资来的曲阜碧桂园房地产开发有限公司碧桂园建设项目占用。2018年11月22日，曲阜市国土资源局作出《依申请公开政府信息答复书》(曲征依复[2018]13号)告知：曲阜碧桂园项目所在地的土地出让信息不存在。2018年12月24日，济宁市人民政府（下称济宁市政府）作出济政复决字[2018]98号《行政复议决定书》决定：确认被告土地征收行为违法。2019年1月6日，原告通过编号为1046612703930的EMS邮政快递向被告邮寄了《行政赔偿申请书》，但被告拒收。原告认为，被告对原告承包地的土地征收行为已经生效《行政复议决定书》确认违法，其违法征地行为侵犯了原告的财产权并造成损害，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条、第九条等的规定，原告为受害人有取得赔偿的权利，被告为赔偿义务机关应当给予赔偿。据此，特提起诉讼，请求判决被告赔偿因违法征收其承包地造成的损失1098270元。 原告张桂锋向本院提交了以下证据、依据：1、石家村村委会《证明》、碧桂园招商引资签约信息、碧桂园项目现场照片，证明2017年7月，原告承包的生活耕地被被告征收，即被被告招商引资来的曲阜碧桂园建设项目占用；2、原曲阜市国土资源局《依申请公开政府信息答复书》，证明2018年11月22日，原曲阜市国土资源局作出《依申请公开政府信息答复书》(曲征依复[2018]13号)告知：曲阜碧桂园翡翠华庭一期所在地的土地出让信息不存在；3、济宁市政府《行政复议决定书》，证明2018年12月24日，济宁市政府作出济政复决字[2018]98号《行政复议决定书》决定确认被告曲阜市政府土地征收行为违法；4、EMS快递单改退批条、行政赔偿申请书，证明原告于2019年1月6日通过邮政快递向被告邮寄了行政赔偿申请书，但被告拒收原告向其提出的行政赔偿申请；5、山东省高级人民法院（2019）鲁行终1539号《行政裁定书》，证明山东省高级人民法院于2019年10月11日作出裁定，认定原告于2019年1月11日向济宁市中级人民法院提起的行政赔偿诉讼并未超过诉讼期限，因存在让原告修改被告及诉讼请求后再次提起诉讼的情况，因此耽误的期限应予以扣除，本案原告收到上述裁定后，于2019年11月5日提起的诉讼没有超过起诉期限。 被告曲阜市政府辩称，一、《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》）第九条规定：赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。原告张桂锋直接提起行政赔偿不符合该规定的要求，应裁定驳回张桂锋的起诉。二、根据《国家赔偿法》第十三条：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”、第十四条：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”之规定，张桂锋在诉状中陈述其于2019年1月6日通过编号为1046612703930的EMS邮政快递向曲阜市政府邮寄了《行政赔偿申请书》。如果张桂锋所述属实，那么张桂锋关于本案的起诉也明显已经超过了三个月的法定期限，应裁定驳回张桂锋的起诉。三、张桂锋系曲阜市小雪街道石家村（以下简称石家村）村民，石家村村委会在2017年将包括张桂锋在内的承包土地流转回村集体，2017年、2018年，石家村每年按照张桂锋流转回村集体的土地亩数进行了包产，张桂锋也已实际领取上述包产款。征地前地上附着物已补偿并清理完毕，张桂锋未提出异议。2017年6、7月份，在石家村村干部和在场群众的见证下，村支两委成员现场通知二组、三组全体村民到清障现场，进行丈量与清理，张桂锋的妻子孔祥珍及其妻妹孔祥荣到现场并同意交由村委会同意租赁的清理机械当场清理完毕，当场丈量并交回承包土地，村干部已当场告知其妻子和妻妹孔祥荣可以随时到村委会领取补偿款。至今，已有99%的村民已经领取地上附着物补偿款。按曲阜市土地征收补偿相关政策，经石家村村委会丈量测算，张桂锋应得地上附着物补偿款共计56250元，张桂锋及其妻子至今未领取该补偿款。 被告曲阜市政府向本院提交了以下证据、依据：1、石家村包产款明细表，证明石家村村委会在2017年将包括张桂锋在内的承包土地流转回村集体，2017年、2018年，石家村每年按照张桂锋流转回村集体的土地亩数进行了包产，张桂锋也已实际领取上述包产款；2、石家村村委会《丈量表》，证明在石家村村干部和在场群众的见证下，村支两委成员现场通知二组、三组全体村民到清障现场，进行丈量与清理；3、石家村村委会《证明》，证明在进行丈量与清理时，张桂锋的妻子孔祥珍及其妻妹孔祥荣到现场并同意交由村委会同意租赁的清理机械当初清理完毕，当场丈量并交回承包土地，村干部已当场告知其妻子和妻妹孔祥荣可以随时到村委会领取补偿款。按曲阜市政府曲政字[2017]40号文件规定，经石家村村委会丈量测算，张桂锋应得地上附着物补偿款共计56250元，该款至今仍保存在石家村村委会，张桂锋可随时领取。 第三人石家村村委会未陈述意见,亦未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，原告张桂锋提交的1-5份证据，被告对证据1的真实性没有异议，认为该地块并未被曲阜市碧桂园占地使用；对证据2的真实性没有异议，但认为照片与本案没有关联性，碧桂园项目确实正在进行中，但是没有占用原告所述的土地，原告所述土地已经流转回石家村村委会，其他照片与本案没有关联性；对证据3-5的真实性没有异议。第三人对原告证据的质证意见同被告。被告提交的1-3份证据，原告认为证据1与本案无关，与被告在济宁市政府行政复议期间的主张以及济宁市政府认定的事实不一致，被告在复议过程中主张土地已经被其征收，而且提交了相关证据，济宁市政府行政复议决定书中也已经对被告的征地行为作出了认定，土地已经由被告征收，不存在流转回村集体的问题；认为证据2济宁市政府作出的行政复议决定书已经认定被告的征收行为违法，丈量表没有原告的签字确认，也没有原告承包地上青苗及附着物的勘测调查说明，原告只认可调查表中的长宽为29.4米*60.5米，对2.5亩的面积不予认可；对证据3中补偿标准、项目不予认可，认为其补偿标准和项目没有法律依据，且与山东省的规定相违背.第三人石家村村委会对被告提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告张桂锋提交的1-5份证据，被告及第三人对真实性无异议，本院予以采信。被告提交的1-3份证据，与待证事实相关，原告虽有异议，但无充分证据予以推翻，本院认定其证明效力。 经审理查明,原告张桂锋系石家村村民,2017年，第三人石家村村委会将原告张桂锋承包后栽种杏树的长60.5米、宽29.4米的生活耕地流转回该村集体，并按照原告张桂锋流转回村集体的土地亩数对其进行了包产。2017年7月份，第三人石家村村委会在原告张桂锋妻子及其亲戚到现场及其他相关人员的见证下，对原告包产的该土地予以丈量并对地上附着物进行了清理，同时告知原告的妻子到第三人处领取补偿款56250元；但原告及其妻子至本案开庭时仍未领取该款，该款一直保存在第三人处。2017年、2018年年终，第三人分别将该村的包产款按参加分配人口予以兑现，原告张桂锋作为户主亦分别领取了该包产户款。2019年1月6日，原告张桂锋通过EMS快递向被告曲阜市人民政府办公室邮寄了《行政赔偿申请书》。2019年1月9日，该邮件被拒收退回。2018年7月31日，原告向原曲阜市国土资源局邮寄了《政府信息公开申请表》；2018年11月22日，原曲阜市国土地资源局对原告张桂锋作出曲征依复[2018]13号《依申请公开政府信息答复书》。2018年9月25日，原告张桂锋向济宁市政府提出行政复议申请，请求确认曲阜市政府强制征收其承包土地的行政行为违法并责令曲阜市政府依照相关规定对其依法予以行政赔偿。2018年12月24日，济宁市政府作出济政复决字[2018]98号《行政复议决定书》，决定确认曲阜市政府土地征收行为违法，驳回张桂锋的其他行政复议申请；并于次日将该决定书邮寄给原告。原告于2018年12月26日收到后，于2019年1月11日网上向济宁市中级人民法院提交起诉状，请求判决曲阜市政府赔偿因违法征收其承包地造成的损失1098270元，后更改诉讼请求为撤销济宁市政府行政复议决定的第二项并判决济宁市政府指令曲阜市政府因违法征收其承包地损失1098270元。2019年5月10日，济宁市中级人民法院作出（2019）鲁08行初83号行政裁定，驳回原告张桂锋的起诉。原告不服提起上诉，2019年10月21日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终1539号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《国家赔偿法》第四条第三项、第六条第一款、第七条第一款之规定，本案中，曲阜市政府征收包括原告张桂锋在内土地的行为已被济宁市政府济政复决字[2018]98号确认违法，故原告张桂锋有权申请国家赔偿，曲阜市政府为赔偿义务机关，是本案适格的被告。《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院起诉”。原告张桂锋于2019年1月6日向被告曲阜市政府办公室邮寄了《行政赔偿申请书》，被告虽拒收了该邮件，因原告邮寄时已在邮单上明确标明了寄送的文件为《行政赔偿申请书》，应视为被告已收到原告邮寄的行政赔偿申请材料。原告邮寄的《行政赔偿申请书》于2019年1月9日被退回，被告至少于2019年1月8日收到了原告邮寄的行政赔偿申请材料，被告收到后未在法定的两个月期限内作出处理，原告于2019年11月5日向本院单独提起行政赔偿诉讼，虽不完全符合上述法律规定。但山东省高级人民法院于2019年10月21日作出的（2019）鲁行终1539号行政裁定明确原告张桂锋向法院提起的行政赔偿诉讼未超出《国家赔偿法》第十四条第二款规定的期限，法院应当依法予以受理，并明确原告张桂锋就要求被告曲阜市政府进行行政赔偿的请求，另行提起诉讼。且根据《行政诉讼法》第一条规定的立法目的，真正实质性化解本案行政争议，本院对原告张桂锋单独提起的本案行政赔偿诉讼予以受理。本案争议的焦点在于被告是否应予赔偿及赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。 根据庭审中原告的赔偿项目明细，原告张桂锋请求被告因违法征收造成的损失包括失地赔偿款、地上附着物杏树损失赔偿款及社会保障政府补贴资金损失赔偿款三项。 关于失地赔偿款是否应予赔偿及赔偿标准与数额确定的问题。通过济宁市政府于2018年12月24日作出的济政复决字[2018]98号《行政复议决定书》中查明的事实及曲阜市政府提供的证据证实，原告张桂锋所诉的案涉土地已被征收，与征收相关的《山东省人民政府建设用地批件》（鲁政土字[2017]855号）、《曲阜市人民政府拟征收土地公告》（曲征公告[2017]2号）、《拟征收土地补偿安置方案》及原曲阜市国土资源局《关于小雪街道石家村补偿安置方案公示情况说明》等已依法予以公告张贴，原告张桂锋对征收涉及的相关补偿安置标准亦应知道。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。因此，被告将案涉土地的补偿费及安置补助费支付给第三人，由第三人进行管理和使用并无不当。由于第三人石家村村委会已在2017年将包括原告张桂锋在内的承包土地流转回该村集体，并分别于2017、2018年年终按照每户的分配人口将流转回村集体又包产后的包产款进行了兑现，原告张桂锋作为户主已分别领取了该村2017、2018年年终的包产款，即原告要求赔偿的失地补偿款，也就是说对于案涉土地的失地补偿款，原告已从实际上同意第三人每年年终按照以其为户主及参加分配的人口确定的包产户款方式予以补偿，双方对每年该款发放的数额及领取方式认可并已实际履行。根据《中华人民共和国民法总则》第一百三十五条，《中华人民共和国合同法》第十条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条之规定，第三人对原告案涉失地补偿款采取年终按分配人口及包产户款兑现的方式并不违反法律的规定，而且该补偿款系被告基于行政管理目标，由第三人与原告根据实际情况达成并已实际履行的补偿协议，根据《中华人民共和国合同法》第八条之规定，该兑现方式对双方均有约束力。双方当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除。因此，原告张桂锋对案涉土地再请求赔偿其176220元失地款，不符合《中华人民共和国民法总则》第六条、第七条、第八条规定的公平原则、诚实信用原则和公序良俗原则，本院不予支持。另外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项、第二款的规定，征地补偿费的使用和分配属于村民自治范围，原告如果对土地补偿费的使用和分配有异议，可以通过其他合法途径予以解决。 关于地上附着物杏树的损失是否应予赔偿及赔偿标准与数额确定的问题。在案证据证实，第三人石家村村委会于2017年7月份组织相关人员对案涉土地地上附着物（杏树）进行清理时，原告之妻及相关人员在现场，案涉地上附着物杏树损失的补偿款按照当时被告的补偿标准共为56250元，该补偿数额在当时至少已告知了原告之妻，原告亦应知道案涉地上附着物杏树损失的补偿数额，只是不同意第三人按照被告确定的22500/亩补偿标准给予的补偿数额而一直未予领取。虽然案涉土地地上附着物杏树损失的补偿款一直存放于第三人处，但原告及其妻至本案开庭时仍未领取，应视为原告对被告确定的补偿标准仍有异议，至今与第三人仍未能从实际上达成一致的补偿协议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“…对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。…”，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第五条之规定，由于本案被告曲阜市政府征收案涉土地的行为已被济宁市政府作出济政复决字[2018]98号行政复议决定确认违法，因此，对于原告请求的案涉地上附着物杏树损失的赔偿问题，被告曲阜市政府与原告可先予以平等协商，并可通过签订和解协议的方式予以解决；如双方无法达成一致协议，被告则应依法及时地作出行政裁决。 关于社会保障政府补贴资金损失是否应予赔偿及赔偿标准与数额确定的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第一款、第二款规定，征收土地的，应按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。原告张桂锋提交的第三人于2018年5月28日出具的证明证实，原告所诉的案涉土地为生活耕地，根据上述法律规定，被告征收原告案涉土地时的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。虽然原告参照《山东省土地征收管理办法》第二十一条第一款：“市、县人民政府应当依法落实土地征收相关费用。土地征收相关费用包括土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、被征收土地农民社会保障资金政府补贴部分等。”之规定，主张应赔偿其社会保障政府补贴资金损失1.5万元/亩×2.67亩=4.005万元。但是，参照《山东省土地征收管理办法》第二十三条：“实行被征收土地农民社会保障制度。被征收土地农民社会保障资金由政府、集体、个人共同出资。……政府出资部分原则上不低于社会保障费用总额的30%，并执行下列标准：（一）征地区片综合地价标准为每亩5万元以下的，政府补贴资金不低于每亩1万元；（二）征地区片综合地价标准为每亩5万元至10万元的，政府补贴资金不低于每亩1.5万元；……被征收土地农民社会保障的具体办法，由省人力资源和社会保障行政主管部门会同有关部门制定。”之规定，本案原告主张案涉土地的社会保障政府补贴资金按1.5万元/亩予以赔偿，涉及到征地区片综合地价标准的问题。而对于征地区片综合地价标准，参照《山东省土地征收管理办法》第十三条、第十九条第一款、第二款之规定，比照山东省人民政府办公厅《关于实施征地区片综合地价标准的通知》（鲁政办发〔2009〕20号）：“六、随着经济社会的不断发展，征地区片综合地价标准每3年调整一次，由省国土资源厅会同省财政厅、农业厅、统计局、物价局提出调整方案，报省人民政府批准后公布实施。”之规定，原告张桂锋主张该项损失需按1.5万元/亩对其进行补偿，仍属对该补偿标准有异议，应由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。根据《行政诉讼法》第十三条第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第五条之规定，原告的该项主张不属于法院受案范围，依法应裁定驳回起诉。另，劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号)规定：“二、确保被征地农民社会保障所需资金，被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。根据国办发29号文件和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号，以下简称国办发100号文件）规定，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；……。”因此，原告张桂锋请求的该项损失仍属村民自治范围及当地政府统筹解决的范畴，原告如果有异议，可以通过其他合法途径解决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第三十六条第四项、第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告曲阜市人民政府在本判决生效之日起60日内对原告张桂锋包产的长60.5米、宽29.4米土地上的地上附着物（杏树）的损失依法作出行政赔偿决定； 二、驳回原告张桂锋要求被告曲阜市人民政府赔偿其案涉土地失地款、社会保障政府补贴资金损失的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  孙继泉 人民陪审员  王绍举 二〇二〇年三月十九日 书 记 员  陈逸飞