南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初406号 原告广西富胜农牧有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市武鸣区锣圩镇清凤村百朝屯23号。 法定代表人潘武生，该公司总经理。 委托代理人潘荣华，女，该公司员工。 委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师。 被告南宁市生态环境局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区竹溪大道33号。 法定代表人韦好鹏，该局局长。 负责人何军士，男，该局副调研员。 委托代理人熊瑞阳，广西欣源律师事务所律师。 委托代理人蒋邵龙，广西欣源律师事务所实习律师。 第三人潘武生，男，1966年9月12日出生，壮族，住广西壮族 自治区南宁市武鸣区锣圩镇清凤村百朝屯23号。 原告广西富胜农牧有限公司（以下简称富胜公司）不服南宁市武鸣区环境保护局（以下简称武鸣环保局）行政强制执行一案，原由南宁市西乡塘区人民法院受理，在审理过程中，武鸣环保局以其已变更为南宁市武鸣生态环境局，系南宁市生态环境局（以下简称市环境局）的派出机构为由，提出管辖权异议。2019年8月9日，南宁市中级人民法院裁定将本案移送本院处理。本院于2019年10月21日立案后，在法定期限内向被告市环境局和第三人潘武生送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告富胜公司的委托代理人潘荣华、崔明杰，被告市环境局的负责人何军士及委托代理人熊瑞阳、蒋邵龙，第三人潘武生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原武鸣环保局于2019年5月5日对原告富胜公司作出南武环保决〔2019〕4号《责令限期拆除决定书》（以下简称4号限拆决定），认定原告在广西××-陇均自治区级自然保护区内建设畜禽养殖场的行为，违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《畜禽条例》）第十一条和《广西壮族自治区环境保护条例》（以下简称《广西环保条例》）第二十六条的规定，要求富胜公司于2019年5月8日前自行拆除在广西××自治区××自然保护区村自然××周边500米范围内的区域内的畜禽养殖场。原告对该决定不服，提起诉讼。 原告富胜公司诉称，2008年4月5日第三人潘武生依法与原南宁市武鸣县锣圩镇伏王村第七、八组签订《荒地承包合同》，承包锣圩镇伏王村第七、八组弄房集体荒地250亩用于经营种养，承包期17年，自2008年4月至2025年4月。2015年7月，潘武生在伏王村设立广西武鸣富胜农牧有限公司（现已变更为富胜公司），并随后依法办理相关手续建设养殖场，进行肉牛养殖。2016年，为响应锣圩镇人民政府扶贫号召，原告与65户贫困户、武鸣区农村信用合作联社锣圩信用社、锣圩镇人民政府签订协议，通过贫困户将贷款资金委托给原告用于养牛的方式，实现扶贫增收。为了支持扶贫工作，扩大生产，原告于2016年8月25日与锣××清凤村民委员会签订《南宁市农村土地承包经营权租赁合同》，依法承包清凤村第七、十一组面积为35.3亩的土地，用于发展种植、养殖等生态农业综合开发项目，租赁期为20年，从2016年9月1日至2036年8月31日。随后，原告在锣××清凤村建设养殖场（以下简称“清凤养殖场”）进行肉牛养殖。 2019年5月5日，原告富胜公司收到原武鸣环保局作出的4号限拆决定，该决定认定原告在广西××自治区××自然保护区村自然××周边500米范围内的区域内建设畜禽养殖场的行为，违反了《畜禽条例》第十一条和《广西环保条例》第二十六条的规定，要求原告于2019年5月8日前自行拆除清凤养殖场，否则将强制执行。原告认为4号限拆决定违法，应当予以撤销。理由如下：1.涉案清凤养殖场是原告为响应政府扶贫工作而依法设立，锣圩镇人民政府要求原告尽快建成养殖场，可以边建设边补办手续。2017年10月19日，锣圩镇人民政府出具一份《证明》，认定清凤养殖场的选址不占用基本农田，不在法律规定的禁养区域内。2017年11月6日，锣圩镇水产畜牧兽医站出具《证明》，认定清凤养殖场不在城区划定的禁养区限养区范围内。2017年11月10日，锣圩镇林业站出具《证明》，认定清凤养殖场用地范围地类为非林地。2017年12月28日，武鸣环保局出具了《关于对广西武鸣富胜农牧有限公司养牛场项目选址的环保意见》（以下简称选址环保意见），认定清凤养殖场选址不涉及饮用水源保护区。2018年8月13日，武鸣区林业局出具《证明》，认定清凤养殖场项目选址范围不涉及林地。2018年5月28日，锣圩镇人民政府作出锣政复[2018]4号《关于对广西武鸣富胜农牧有限公司申请办理设施用地的批复》（以下简称4号批复），原告依法取得了清凤养殖场的设施农用地备案批复。2018年7月13日，武鸣区农业局向原告下发《动物防疫条件合格证》。同时，原告也积极进行环评文件报批。因此，涉案清凤养殖的建设，得到了锣圩镇人民政府的支持，且办理了审批手续，不能被认定为违法建设。2.事实认定错误。关于禁止养殖的规定有很多款，具体涉及到饮用水源保护区、风景名胜区、自然保护区、人口集中区域、县级以上人民政府划定的禁养区域等，武鸣环保局仅仅在4号限拆决定中列举了上述两个法条，却未告知原告具体违反哪一款。原告从来不知道清凤养殖场位于自然保护区内，也未见到有关自然保护区的界桩、标志牌等。并且，原告在当初建设清凤养殖场时，有相关部门审批，均认定清凤养殖场不在法律规定的禁养区范围内。现在武鸣环保局却又以原告经营的清凤养殖场位于自然保护区村自然屯周边500米范围内为理，要求原告限期拆除养殖场，明显事实认定错误。3.适用法律错误。《畜禽条例》第十一条和《广西环保条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区内建设养殖场，并未规定在自治区级自然保护区村自然屯周边500米范围内的区域建设养殖场的行为违法。4.执法目的违法。当初原告建设清凤养殖场，是基于锣圩镇人民政府的扶贫工作需要，并且也得到了锣圩镇人民政府的支持。涉案清凤养殖场取得了相应的用地备案批复文件，政府及有关部门也证明涉案养殖场不在禁养区内。现在武鸣环保局因上级环保任务而要拆除清凤养殖场，明显侵犯了原告对政府的信赖利益。同时，武鸣环保局对涉案行为可能给原告造成巨大经济损失避而不谈，不考虑清凤养殖场的合法性，一刀切地要求原告自行拆除，执法目的违法。5.超越职权违法。根据《畜禽条例》第三十七条规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，有权作出责令拆除决定的是县级以上人民政府即南宁市武鸣区人民政府，武鸣环保局超越职权直接以自己的名义向原告作出4号限拆决定的行为明显违法。基于上述理由，原告起诉至法院，请求依法判决：1.撤销原武鸣环保局于2019年5月5日作出的4号限拆决定；2.本案诉讼费由市环境局负担。 原告富胜公司向本院提交了以下证据： 1.富胜公司营业执照副本、企业变更通知书，2.《南宁市农村土地承包经营权租赁合同》，证据1-2证明原告原名为广西武鸣富胜农牧有限公司，原告依法取得涉案土地承包经营权，原告具有诉讼资格；3.《扶贫小额信贷资金委托经营及监管协议》；4.锣圩镇人民政府2017年10月19日《证明》，5.锣圩镇水产畜牧兽医站2017年11月6日《证明》，6.锣圩镇林业站2017年11月10日《证明》，7.武鸣区林业局2018年8月13日《证明》，8.《武鸣区锣××清凤村肉牛养殖合作社项目拟用地勘测定界图》，9.武鸣环保局《选址环保意见》，证据2-9证明因扶贫工作要求，为了尽快建成清凤养殖场,锣圩镇人民政府要求原告边建设边补办相关手续，涉案养殖场的项目选址不在法律规定的禁养区域内，不占用基本农田、林地，不在饮水源保护区内，涉案清凤养殖场不应被认定为违法建设；10.锣圩镇人民政府4号批复、设施农用地备案申请表，证明原告进行用地备案申请时，得到了各级政府部门的同意，清凤养殖场的用地合法；11.武鸣区农业局2018年7月31日《动物防疫条件合格证》，证明涉案清凤养殖场符合法律规定，原告生产经营合法；12.2017年6月28日《协议书》，证明原告建设的清凤养殖场得到锣圩镇人民政府、武鸣区扶贫开发办公室的支持，原告对当地扶贫工作作出了突出贡献；13.《自治区农业厅关于公布2017年第二批广西畜禽现代生态养殖场名单的通知》及部分养殖场名单，证明涉案清凤养殖场得到了政府肯定，并在2017年被自治区农业厅评定为“五星级”广西畜禽现代生态养殖场，不应被认定为违法建设；14.武鸣环保局2019年5月5日作出的4号限拆决定，证明涉案行政行为事实认定不清，适用法律错误，执法目的违法，且超越权限，应予以撤销。 被告市环境局辩称，1.原武鸣环保局作出的4号限拆决定事实清楚、证据充分。富胜公司建设的清凤村养殖场位于广西××自治区村自然××周边500米范围内的区域内，未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设，武鸣环保局于2019年4月26日向原告富胜公司作出并送达南武环保通〔2019〕377号《责令停止违法行为通知书》（以下简称377号通知书），要求其于2019年4月29日前停止违法行为，但之后武鸣环保局两次对涉案清凤养殖场进行检查，发现原告并未停止违法行为。2.适用法律正确。原告建设清凤养殖场并进行肉牛养殖的行为违反了《畜禽条例》第十一条和《广西环保条例》第二十六条的规定，武鸣环保局根据《畜禽条例》第三十七条的规定，对原告作出4号限拆决定，法律适用正确。3.程序正确。武鸣环保局在查明事实的基础上，于2019年4月30日向原告送达了南武环保告〔2019〕4号《拟责令限期拆除告知书》(以下简称4号告知书)，并就能否对富胜公司作出责令限期拆除的决定请求南宁市武鸣区人民政府批复。2019年5月5日武鸣环保局向原告富胜公司送达4号限拆决定，各项程序合法。4.《畜禽条例》第三十七条明确规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，拒不停止违法行为的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门报县级以上人民政府作出责令拆除或者关闭的决定，故武鸣环保局有权作出责令限期拆除的决定，并未超越职权。 被告市环境局向本院提交了以下证据、依据： 证据：1.富胜公司的营业执照、潘武生的身份证复印件，证明原告及其法定代表人潘武生的身份；2.《自治区环境保护厅等五部门关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的函》、广西壮族自治区“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案及问题清单、《2016-2017年广西壮族自治区省级自然保护区人类活动变化遥感监测报告》，证明遥感监测报告显示在广西××-陇均省级自然保护区内存在2处其它人工设施（其中一处为清凤养殖场所在地），自治区要求各地进行调查处理；3.450122武鸣区2017年遥感监测图斑影像图，证明影像图上97、98号图斑即为涉案清凤养殖场，该养殖场位于广西××自治区××自然保护区村及自然××周边500米范围内；4.武鸣县锣××清凤村0500图斑影像图，证明第18、19号图斑即为涉案清凤养殖场，该养殖场位于广西××自治区××自然保护区村及自然××周边500米范围内；5.武鸣环保局现场检查笔录，6.现场检查（勘验）笔录，7.现场勘验图及清凤养殖场牛栏现状照片，证据5-7证明原告在位于广西××自治区××自然保护区村及自然××周边500米范围内进行肉牛养殖、养殖规模约350头的事实；8.377号通知书及送达回证，证明武鸣环保局已对原告的违法行为下达了限期改正通知；9.《武鸣县人民政府办公室关于印发武鸣县畜禽养殖禁养区和限养区划定工作实施方案的通知》（武政办〔2014〕109号），10.《武鸣县人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》（武政字〔2015〕9号），证明武鸣区（县）禁养区的范围，证据9-10证明武鸣区（县）禁养区的范围；11.武鸣环保局环境违法行为立案审批表，证明立案程序合法；12.富胜公司涉嫌在广西××自治区××自然保护区村及自然××500米范围内建设畜禽养殖场案件调查终结报告，13.环境违法案件调查处理意见书，14.执法工作人员证件复印件，证据11-14证明武鸣环保局的审查程序合法；15.4号告知书及送达回证，证明告知和听取陈述、申辩程序合法；16.《武鸣环保局关于请求审定对广西富胜农牧有限公司清凤村百朝屯养殖场责令限期拆除的请示》，17.《关于印发南宁市武鸣区自然保护区内违法违规养殖场退出清理工作方案的通知》，18.武鸣环保局行政处罚案件审查委员会集体审议的会议记录，证据16-18证明决定程序合法；19.4号限拆决定及送达回证，证明送达程序合法。 依据：《畜禽条例》、《中华人民共和国行政强制法》、《广西环保条例》。 第三人潘武生同意原告富胜公司的意见。 经庭审质证：一、原告、第三人对被告提交的证据3的真实性、 合法性予以认可，但认为该影像图上没有显示拍摄时间，不能证明与涉诉行政行为有关联；对证据4真实性、合法性无异议，关联性有异议，图斑影像图显示的时间为2018年3月5日，与涉诉行政行为作出的时间不一致，不能作为本案认定事实的依据；证据5现场调查笔录仅是武鸣环保局工作人员通过目视得出清凤养殖场距离村庄直线距离小于五百米的结论，没有经过核实调查，属事实认定错误；对证据9-10的真实性无异议、合法性有异议；对证据16的真实性、合法性无异议，虽然武鸣环保局向武鸣区人民政府进行了请示，但并未得到武鸣区人民政府的批准，武鸣环保局作出涉诉行政行为违法；对证据17的真实性无异议，但该通知作出的时间是2019年4月22日，是在清凤养殖场被立案调查之前，且该通知并没有向原告送达，对原告不产生法律效力。二、被告对原告提交的证据2-13的真实性无异议，但认为与本案无关，也不能证明原告建设和经营清凤养殖场的行为合法，其中证据5锣圩镇水产畜牧兽医站无权认定清凤养殖场是否在禁养区，其出具的《证明》没有法律效力。各方当事人对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：富胜公司提交的证据3、12、13与本案无关，当事人提交的其他证据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，2016年8月25日，原告富胜公司的法定代表人潘武生与南宁市××区锣圩镇清凤村民委员会签订《南宁市农村土地承包经营权租赁合同》，由潘武生依法承包清凤村第七、十一组面积为35.3亩的土地，用于发展种植、养殖等生态农业综合开发项目，租赁期为20年，自2016年9月1日至2036年8月31日。随后潘武生为在清凤村建设养殖场进行相应的筹备工作。 经潘武生申请，南宁市××区锣圩镇人民政府于2017年10月19日出具一份《证明》，认定清凤养殖场选址不占用基本农田，不在法律规定的禁养区域内。2017年11月10日，南宁市××区锣圩镇林业站出具一份《证明》，证明清凤养殖场用地范围地类为非林地。2017年12月28日，武鸣环保局出具一份《选址环保意见》，认定清凤养殖场选址不涉及饮用水源保护区，应委托有资质的环评公司编制项目环境影响报告书，待项目确定后，要及时到城区环保部门办理审批或登记备案手续，未取得环保审批前不能开工建设。2018年5月28日，南宁市××区锣圩镇人民政府作出4号批复，同意富胜公司使用锣××清凤村民委集体土地35.3亩作为该项目实施农用地。2018年7月31日，武鸣区农业局向富胜公司下发《动物防疫条件合格证》。2018年8月13日，南宁市武鸣区林业局出具一份《证明》，认定清凤养殖场项目选址范围不涉及林地。 2019年4月22日，南宁市武鸣区人民政府向所辖宁武镇、锣圩镇人民政府和城区直属及驻城区各有关单位下发《南宁市武鸣区自然保护区内违法违规养殖场退出清理工作方案》，富胜公司经营的清凤养殖场在该方案所附广西××-陇均自治区级自然保护区违法违规养殖场退出清理工作时间倒排表中。 2019年4月26日，武鸣环保局对涉案清凤养殖场进行检查，制作《现场检查笔录》，记载：清凤养殖场正在养殖黄牛，存栏数350头左右，距离村庄直线500米左右。同日，武鸣环保局向富胜公司发出377号通知书，告知富胜公司在广西××自治区××自然保护区村自然××周边500米范围内的区域内建设畜禽养殖场的行为，违反了《畜禽条例》第十一条第（四）项、《广西环保条例》第二十六条第三款第（三）项和《武鸣县人民政府办公室关于印发武鸣县畜禽养殖禁养区和限养区划定工作实施方案的通知》（南武办〔2014〕109号）的规定，武鸣环保局依据《畜禽条例》第三十七条的规定，责令富胜公司于2019年4月29日前停止违法行为。 因富胜公司仍继续养殖，逾期未履行377号通知书的义务，2019年4月30日武鸣环保局对富胜公司作出4号告知书，责令富胜公司于2019年5月3日前自行拆除涉案清凤养殖场。同日，武鸣环保局向南宁市武鸣区人民政府发出《关于请求审定对富胜公司清凤村百朝屯养殖场责令限期拆除的请示》。 因富胜公司未履行拆除的义务，2019年5月5日武鸣环保局对富胜公司作出4号限拆决定，内容如前所述。富胜公司于同日签收该决定书。 2019年5月10日，南宁市武鸣区环境保护局变更为南宁市武鸣生态环境局。 因富胜公司未主动拆除清凤养殖场，后南宁市武鸣生态环境局委托案外人以代履行的方式将涉案清凤养殖场全部拆除。 另查明：《2016-2017年广西壮族自治区省级自然保护区人类活动变化遥感监测报告》记载，位于南宁市××区锣圩镇陇梁，东经107°54′58.818″，北纬23°17′18.943″，约0.58公顷的范围内有人类活动，建有人工设施。遥感监测图斑显示，涉案清凤养殖场位于上述范围，即清凤养殖场位于广西××-陇均自治区级自然保护区内。 还查明：根据2019年3月27日《中共南宁市市委南宁市人民政府关于印发﹤南宁市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》（南办字〔2019〕51号）第六条第一款的规定，南宁市武鸣生态环境局系市环境局的派出机构。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。南宁市武鸣生态环境局系市环境局的派出机构，市环境局是本案适格被告。 《畜禽条例》第五条、《广西环保护条例》第二十六条第三款第（三）项的规定，武鸣县人民政府有权根据环境保护的需要划定畜禽禁养区。而根据《武鸣县人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通知》（武政字〔2015〕9号），涉案清凤养殖厂位于广西××自治区××自然保护区村自然××周边500米范围内，属于禁养区。《畜禽条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”根据上述规定，县级以上地方人民政府针对在禁止养殖区建设畜禽养殖场、养殖小区，并经环境保护主管部门责令停止违法行为后拒不停止违法行为的，有责令拆除或者关闭的法定职权。因此，本案有权作出责令限期拆除决定的法定职责的是南宁市武鸣区人民政府。原告富胜公司在禁养区范围内建设畜禽养殖场，武鸣环保局对其作出了责令停止违法行为通知书，进行了立案调查，后武鸣环保局向富胜公司作出4号告知书，并向武鸣区人民政府进行了请示，但在未得到鸣区人民政府批准的情况下，就以自己的名义作出4限拆决定，程序违法，依法应予撤销。但鉴于该拆除行为已经实施终了，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认原南宁市武鸣区环境保护局于2019年5月5日作出的南武环保决〔2019〕4号《责令限期拆除决定书》违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南宁市生态环境局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审判长  罗宏萍 审判员  刘东海 审判员  蓝丹丹 二〇二〇年三月十二日 书记员  林海强 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法； （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。