长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初159号原告汤大为，男，1977年3月6日出生，汉族，住湖南省韶山市。被告长沙市天心区市场监督管理局，住所地湖南省长沙市天心区刘家冲北路19号。法定代表人邹展，该局局长。委托代理人周成辉，该局城南路市监所工作人员。委托代理人王歆，湖南大鲲律师事务所律师。被告长沙市市场监督管理局，住所地湖南省长沙市岳麓区银双路318号。法定代表人张庆和，该局局长。委托代理人张颂，该局工作人员。委托代理人陈伟博，湖南言顺律师事务所律师。原告汤大为不服被告长沙市天心区市场监督管理局（以下简称被告一）、长沙市市场监督管理局（以下简称被告二）市场监督行政管理及行政复议一案，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。原告汤大为，被告一的委托代理人周成辉、王歆，被告二的委托代理人张颂、陈伟博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告一于2019年3月14日作出（长天）食药监投复函（2019）044号《投诉举报答复函》（以下简称《投诉举报答复函》），告知原告其投诉“卫龙大面筋”非法添加食品添加剂的投诉不能成立，对其投诉事项不予立案调查。被告二于2019年12月29日作出长市监法复决字（2019）66号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款决定维持被告一对原告所作的答复。原告汤大为诉称，涉案食品“卫龙大面筋”非法添加脱氢乙酸钠、山梨酸、阿斯巴甜、安赛蜜、纽甜五种食品添加剂，违反《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014），属于不符合食品安全标准的食品，被告一认为调味面制品的食品添加剂无国家标准与事实不符。按照原国家食品药品监督管理总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（食药监食监一［2015］57号）的规定，调味面制品应纳入方便食品实施行政许可，生产许可证内容为“方便食品（调味面制品）”；国家卫生和计划生育委员会《关于爱德万甜等6种食品添加剂新品种、食品添加剂环已基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）等6种食品添加剂扩大用量和使用范围的公告》（2017年第8号）中也明确调味面制食品归为“方便米面制品”。国家食品药品监督管理总局2017年作出的《关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》中再次明确调味面制品的食品添加剂使用归为“方便米面制品”进行监管。2018年8月30日，湖北省食品药品监督管理局的《食品安全监督抽检信息公告》中，对“卫龙大面筋”的同类产品“卫龙小面筋”和“亲龙嘴烧”非法添加脱氢乙酸钠进行公告，并责令全省下架。2019年3月15日，国家食品药品监督管理总局发布《要求严格加强调味面制品的休闲食品监管工作的通知》，要求对“辣条”等休闲食品生产企业全面开展监督检查。且“卫龙大面筋”在销售前无每批次产品的检验报告，销售者的销售行为违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条，不能按照生产批次提供检验报告的不得销售之规定。对“卫龙大面筋”进行查处应按照国家食品药品监督管理总局的文件进行，被告一向漯河市市场监管局经开区分局询问，并以该答复作为办案依据，明显不具备效力。被告二作出的《复议决定书》亦认定事实不清，适用法律错误。综上，请求法院：1．撤销被告一做出的《投诉举报答复函》和被告二作出的《复议决定书》。2．判令被告对被投诉食品立案查处。3．判令被告承担本案诉讼费。原告向本院提交了以下证据：1．国家市场监督总局《政府信息公开答复书》；拟证明调味面制品在食品添加剂分类中应归为“方便米面制品”类别，并按照“方便米面制品”进行监管。2．《市场监督总局要求速查严处辣条生产经营违法行为》，拟证明市场监管总局要求各地严格按照《关于严格强调面制品等休闲食品监管工作的通知》查处违法辣条。3．食品药品监管总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》，拟证明调味面制品归入方便食品实施许可，证明涉案产品非法添加食品添加剂。4．国家卫计委2017年第8号公告，拟证明调味面制品食品添加剂适用归属于方面米面制品，证明涉案产品非法添加脱氢乙酸钠、山梨酸等。5．食品总局《食品及保健品专项抽检方案》；拟证明调味面制品的食品添加剂适用监管依据是《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760-2014。6．湖北省食品药品监督管理局食品安全监督抽检信息公告（2018年第34期），拟证明同类产品“卫龙小面筋”和“亲龙嘴烧”非法添加脱氢乙酸钠，已在湖北全省下架等相关事实。7．国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定；拟证明涉案食品在销售前没有每批次产品的检验报告，属于禁止销售的产品。8．家乐福**店销售卫龙大面筋的投诉；拟证明原告向被告一发起投诉的事实。9．《投诉举报答复函》；拟证明被告一作出不予立案的答复违法。10．原告身份证复印件；拟证明原告身份信息。11．《复议决定书》；拟证明被告二作出维持不予立案的复议决定违法。12．福建省食品药品监督局转发食药监食监（2015）57号《通知》，拟证明调味面制品食品添加剂管理应纳入方便食品进行监管。原告当庭提交五份证据：13．《食品安全国家标准》；拟证明只有国家卫健委才具有对食品安全国家标准进行解释的法定资格。14．《食品安全地方标准管理办法》；拟证明食品安全标准只能制定食品及原料、生产经营过程的卫生要求，与食品安全有关的质量要求，检验方法等食品安全技术要求，不得指定食品添加剂使用糕点类膨化食品类的规定。15．国家卫生计生委办公厅关于进一步加强食品安全标准管理工作的通知；拟证明地方食品安全标准不得制造食品添加剂使用等方面有关的内容。16．行政处罚决定书岳市监罚［2019］042号；拟证明经岳麓区市场监管局请示长沙市市场监督管理局，已经对卫龙火药辣条非法添加剂的问题立案处理，并出具行政处罚决定书；17．行政处罚决定书（长岳）食药监食罚［2019］27号；拟证明经岳麓区市场监管局请示长沙市局后，已经对卫龙火药辣条非法添加山梨酸等问题立案查处。被告一辩称：1.2016年1月15日发布的《国家卫生计生委办公厅食品药品监管总局办公厅关于食品安全国家标准有关问题的复函》（国卫办食品函［2016］34号）文件表明，在相关食品安全国家标准发布实施前，现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准仍然有效，食品生产经营活动及其监督管理应按照现行相关标准执行。根据漯河市的协助调查复函亦可知，2018年10月27日，国家食品药品监督管理总局在厦门召开的专题会议明确将调味面制品归类为辣条，在国家安全标准未出台之前，按照地方标准组织生产。调味面制食品添加剂的使用尚未出台国家标准，根据《食品安全法》第二十九条规定，在制定相应的食品安全国家标准前，涉案食品是否超范围使用食品添加剂应依据河南省地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007）进行判定。被告一作出的《投诉举报答复函》事实清楚、证据确凿、适用法律正确。2．被告一受理了原告的投诉后，于2018年12月19日组织执法人员对涉案商家进行现场检查，根据检查结果于2019年3月12日将不予立案的处理结果口头告知原告，在原告表示需要书面答复时，于同年3月14日以邮件形式答复原告，履行了法定职责且符合法定程序。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告一向本院提交了以下证据：1．《长沙市天心区食药监局投诉举报登记表》，拟证明被告一依法受理了原告的投诉举报。2．现场检查笔录、《漯河市平平食品有限责任公司》说明函；3．家乐福长沙**店《营业执照》、《食品经营许可证》；4．漯河市平平食品有限责任公司《营业执照》、《食品生产许可证》、《食品生产许可品种明细表》；5．《检测报告》。证据2-5拟证明：1．被告一对原告的投诉举报事项及时进行了调查处理，履行了法定职责；2．涉案商家及生产厂家资质齐全，涉案食品经检测食品添加剂各项指标合格。6．《投诉举报答复函》，拟证明对原告的投诉举报事项，被告一在法定期限内处理完毕并将处理结果告知了原告。7．《漯河市市场监督管理局经济技术开发区分局关于协查函的回复》；8．《河南省食品药品监督管理局关于调味面制品食品标准适用问题意见的函》（豫食药监食生函【2017】242号）；9．《关于调味面制食品标准有关问题的复函》（豫卫食品函【2018】9号）；10．《调味面制食品》（DB41/T515-2007）。证据6-10拟证明：1．国家新标准暂未出台，涉案食品是否超范围使用食品添加剂，应以地方标准判断为宜；2．根据河南省地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007），涉案食品未超范围使用食品添加剂；3．被告一作出的《投诉举报答复函》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。被告二辩称，案涉执行标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007）现行有效，被举报产品符合食品安全标准，被举报人不存在原告举报的违法行为，故被告一决定不予立案，并无不当。被告二所作复议维持决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告二向本院提交了以下证据：1．《行政复议申请书》；拟证明被告二于2019年6月3日收到原告的复议申请。2．《行政复议受理通知书》；拟证明2019年6月4日，被告二受理原告的行政复议申请。3．《行政复议答复通知书》；拟证明2019年6月4日，被告二向被告一作出复议答复通知。4．邮寄单两份及邮寄截图；拟证明被告二依法将相关材料分别寄送至原告和被告一。5．被告一提交《行政复议答复书》及《证据目录》；拟证明被告一在法定期限内书面提交了《行政复议答复书》及相关材料。6.长市监法复决字［2019］35号《行政复议决定书》；拟证明被告一经审理调查，认为原告申请行政复议超出法定复议期限，作出驳回原告复议申请的决定。7．岳麓区人民法院作出的（2019）湘0104行初229号行政判决书；拟证明岳麓区人民法院作出的行政判决书，判决撤销被告二作出的长市监法复决字［2019］35号《行政复议决定书》，并责令被告二重新作出复议决定。8．《复议决定书》；拟证明被告二作出了维持被告一作出回复的复议决定。9．邮寄单两份及邮寄截图，拟证明被告二于2020年1月3日将《复议决定书》邮寄被告一及原告。本院依法调取了以下证据：1．（长天）食药监食调查函（2019）004号《协助调查函》。经庭审质证，原告对被告一的证据的质证意见为：对证据1、6的三性予以认可。证据2-5的三性及证明目的有异议，涉案食品检验报告不是本案涉案产品的。对证据7-10有异议，2011年卫生部出台了食品安全地方标准管理办法，该规定第三条明确指出食品安全地方标准，包括食品及原料生产经营过程的卫生要求、食品安全的质量要求、检验方法等食品安全技术要求，食品添加剂食品、保健食品不得制定食品安全地方标准，根据该规定，河北省制定的食品添加剂的规定无效。原告对被告二的证据的质证意见为：对证据1-4、6、7的三性予以认可。对证据5、8、9的真实性认可，合法性不认可；不能达到被告二的证明目的。两被告对对方提交的证据均无异议。被告一对原告提交的证据的质证意见为：对证据1的三性均有异议。对证据2-6的关联性有异议，与本案无关。销售商提供了检验报告，证据7达不到证明目的。对证据9-11的关联性有异议。对证据13的三性无异议，但是本案中不涉及对标准进行解释。证据14已在2016年废止。对证据15的质证意见为只是涉及分类，并没有制定标准。对证据16-17的三性均有异议，且与本案无关。被告二同意被告一对原告的证据的质证意见，补充质证意见为：证据5不能达到证明目的。证据7是国务院的标准，不能列入证据。证据13是总局规章，不应当列入证据。这个案子争议的焦点实际上是要把调味面制品归到食品分类表里面的哪一类。证据16、17，实际上是做的是免于处罚，没有给予行政处罚。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、4-6、12-13、16-17与本案不具关联性，不能作为定案证据。证据14已于2016年11月4日失效，亦不能作为本案定案依据。原告提交的其他证据与两被告提交的证据形式合法，内容真实可信，且与本案有直接关联，本院结合当庭陈述综合予以认定。经审理查明，2018年12月12日，投诉举报中心收到原告对家乐福长沙**店涉嫌销售不符合要求的“卫龙大面筋”的投诉，投诉其于2018年7月19日购买的“卫龙大面筋”非法添加食品添加剂，违反《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014），属于不符合食品安全标准的食品。次日，被告一受理了该投诉，并于同年12月19日组织执法人员对被举报人进行现场检查，被举报人提供了营业执照、食品经营许可证，生产商漯河市平平食品有限公司的营业执照、食品生产许可证、检测报告等材料；其中检测报告显示2018年1月至12月的“卫龙大面筋”各批次产品均符合《调味面制食品》（DB41/T515-2007）的要求。为进一步查明案情，被告一于2019年1月24日向漯河市市场监督管理局经济开发区分局发出协助调查函，要求该局协助调查。同年3月6日，漯河市市场监督管理局经济开发区分局复函称：贵局来函所附照片中的“卫龙大面筋”系漯河市平平食品有限公司生产，执行的食品标准为河南省地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007）；2018年10月27日，国家食品药品监督管理总局在厦门召开的专题会议明确将调味面制品归类为辣条，在国家安全标准未出台之前，按照地方标准组织生产；漯河市平平食品有限公司执行的河南省地方标准现行有效，食品添加剂参照糕点、膨化类别限量添加，没有违法添加。基于上述材料及调查结果，被告一于2019年3月14日作出《投诉举报答复函》，告知原告对其投诉不予立案。原告不服，向被告二申请行政复议。同年7月29日，被告二作出长市监法复决字（2019）35号《行政复议决定书》，认为原告提起复议超过法定期限，驳回了原告的复议申请。原告将该复议决定诉至岳麓区人民法院，同年11月28日，岳麓区人民法院作出（2019）湘0104行初229号行政判决书，撤销了长市监法复决字（2019）35号《行政复议决定书》，责令被告二依据《中华人民共和国行政复议法》的规定重新作出。同年12月29日，被告二作出《复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，维持了被告一作出的《投诉举报答复函》。原告仍不服，遂诉至本院。另查明，2018年5月7日，河南省卫生和计划生育委员会与河南省食品药品监督管理局联合向郑州市平江商会书面复函，强调河南省地方标准《调味面制品》（DB41/T515-2007）依然现行有效。2019年12月10日，国家市场监督管理总局2019年第56号公告《市场监管总局关于加强调味面制品质量安全监管的公告》规定：“为进一步加强调味面制品（包括俗称的“辣条”类食品）质量安全监管，维护和促进公众健康，现就有关事项公告如下：一、统一‘辣条’类食品分类。各地市场监管部门对‘辣条’类食品统一按照‘方便食品（调味面制品）’生产许可类别进行管理，凡与此不一致的，应当于2020年1月31日前调整到位。生产企业要按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760）的相关规定使用食品添加剂，不得超范围、超限量使用食品添加剂。二、严格……本公告自发布之日起实施。”本院认为，本案争议焦点在于原告于2018年7月19日购买的“卫龙大面筋”中食品添加剂应执行何种安全标准。根据国家市场监督管理总局发布的2019年第56号公告可知，2019年12月10日，国家市场监督管理总局才公告“辣条”的食品添加剂执行《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760）的相关规定。在此之前，‘辣条’产品的食品添加剂国家标准处于空白期。对同一辣条产品，地方市场监督管理部门若参照地方标准对食品添加剂进行判断是合格的，而参照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760）判断则食品添加剂的添加可能被判断为不合格。地方执行标准不统一，参照的生产许可不统一必然导致对辣条产品的市场监管不统一。《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定：“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。”故在2019年12月10日前，“辣条”的生产依据省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门制定并公布的食品安全地方标准并无不当，漯河市平平食品有限公司应依照河南省地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007）生产“辣条”类产品。根据被投诉商家提供的“卫龙大面筋”2018年全年各批次检测报告显示，“卫龙大面筋”符合该地方标准。因此，原告投诉“卫龙大面筋”非法添加食品添加剂的投诉不能成立。《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第一款规定，“立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。”因“卫龙大面筋”不存在违反食品安全标准的情形。因此，被告一对原告投诉不予立案，并无不当。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。下列时间不计算在投诉举报办理期限内：（一）确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间；（二）投诉举报承办部门办理投诉举报过程中因检验检测、鉴定、专家评审或者论证所需时间；（三）其他部门协助调查所需时间。”本案中，被告一请求漯河市市场监督管理局经济开发区分局协助调查的时间，依据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条应予以扣除，故被告一于2019年3月14日作出的《投诉举报答复函》未超法定期限，程序合法。被告二作出的《复议决定书》，亦认定事实清楚，程序合法。原告提交的证据均不能证明国家市场监督管理总局制定并公示了“辣条”类产品食品添加剂的国家标准，河南省地方标准要求“辣条”产品食品添加剂参照糕点、膨化类别限量添加不属制定食品添加剂标准，不违反国家卫生计生委的相关规定。原告的起诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告汤大为的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告汤大为承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  刘洪波人民陪审员  余晓琴人民陪审员  胡敏莉二〇二〇年三月二十七日法官助理尹馨书记员罗珊附：引用法律原文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。