广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂06行终1号 上诉人（原审原告）吴振行，男，1970年2月23日出生，壮族，住上思县。 被上诉人（原审被告）上思县不动产登记局。住所地上思县思阳镇民政中路。 法定代表人黄载东，局长。 原审第三人吴岭梅，男，1945年9月5日出生，壮族，户籍所在地上思县，现住上思县。 上诉人吴振行因集体土地行政登记一案，不服上思县人民法院（2019)桂0621行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，吴岭梅原是上思县叫安镇文明村那及屯的村民，1994年2月5日提交申请，申请四至界限为东墙外接水沟、西墙外接池塘，南墙外接小路，北墙外接水沟的土地集体使用证，并提供当时叫安乡文明村村公所出具的土地使用权权属证明，经过实地对沿用宗地进行丈量和界址调查，报当时的上思县土地管理局领导审核同意，经上思县人民政府审批等程序之后，上思县人民政府于2007年4月16日给第三人吴岭梅颁发上集用（2007）第7-2L-504号《集体土地使用证》，该证载明:土地使用权人为吴岭梅，土地所有权人为叫安乡（镇）文明村那及村民小组，土地座落于叫安乡（镇）文明村那及屯，地号31，地类为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为410.55㎡，其中独用面积为410.55㎡。吴振行不服颁发该证的行为，认为该证的颁发违法，于2019年3月25日向原审提起行政诉讼。 另查明，上思县人事劳动和社会保障局于2006年9月25日作出上人劳社退字[2006]136号《关于吴岭梅同志退休的通知》，吴岭梅退休后回叫安乡（即现在的叫安镇）文明村那及屯安居，由广西上上糖业有限公司一次发给房屋修缮费1500元，安居费150元。 再查明，2008年以前上思县办理集体建设用地使用证以“沿用”和“划拨”两种方式表述使用权类型。 原审认为，第一、2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述规定，上思县不动产登记局作为上思县人民政府确定的不动产登记机构，有进行不动产登记的法定职责，故应由上思县不动产登记局作为本案被告参加诉讼。第二、根据上人劳退字[2006]136号《关于吴岭梅同志退休的通知》规定，吴岭梅退休后回到叫安乡文明村那及屯安居。所以吴岭梅有权利回到1980年自己在老家即××（现为××）文明村那及屯己建的房屋安居，并无不妥。第三、关于吴振行所提出的一户一宅不超过150平方米的问题。根据中华人民共和国国土资源部于2016年12月16日作出国土资发[2016]191号《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》第六点分阶段依法处理宅基地超面积的问题。农民集体成员经过批准建房占用宅基地的，按照批准面积予以确权登记。未履行批准手续建房占用宅基地的，按以下规定处理：1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按实际使用面积予以确权登记。本案涉案土地使用证上的吴岭梅房屋是在1980年建造的，这一点吴振行及吴岭梅都予以确认，1980年占用宅基地建房，1994年2月5日开始申请办理土地集体使用证，属于未履行批准手续建房占用宅基地的情形，且是在1982年《村镇建房用地管理条例》实施前就建房屋，建好后没有继续扩大，符合上述规定，应按实际使用面积予以确权登记，本案涉案的上集用（2007）第7-2L-504号《集体土地使用证》是在已建房屋建筑基础上登记确认的，符合规定。第四、关于吴振行所说的造假问题，经查明，吴岭梅1994年2月5日向上思县土地管理局申请办理该宗地集体土地使用证。2007年4月16日，上思县人民政府给吴岭梅颁发上集用(2007)第7-2L-504号《集体土地使用证》。该集体土地使用证载明的土地来源合法，四至界限清楚，颁证程序合法，先是村公所出具证明第三人所使用的土地合法，吴岭梅向上思县土地管理局提出《土地登记申请书》，同时提交文明村公所出具《土地使用权属证明材料》，后来由上思县土地管理局派出工作人员到实地对沿用宗地进行丈量和界址调查，认为使用宗地四至界限清楚之后报当时的上思县土地管理局审核同意，最后经上思县人民政府审批，才颁发该集体土地使用证，颁证程序合法。至于1994年2月5日就提出申请，到1998年3月4日上思县人民政府审批同意，到2007年4月16日上思县人民政府才颁发该证给吴岭梅的问题，这是行政机关办证效率问题，并非造假。至于《土地登记审批表》中上思县土地管理局审批项和县政府的审批项问题，经再次质证核对原件，发现是先写审核意见和审批意见之后才盖章的。另外，上集用(2007)第7-2L-504号《集体土地使用证》上的“划拨”问题，2007年至2008年以前农村集体土地给农民作住宅用地一般用“沿用”或“划拨”方式进行，故当时有相当部分农村集体土地给农民作住宅用地都使用“划拨”方式进行。上集用(2007)第7-2L-504号《集体土地使用证》上的“划拨”问题，应该是叫安乡文明村那及村民小组将集体土地划拨给吴岭梅建房使用的土地，并非现在所说的即将国有土地划拨给某某单位建设用地的性质，这并不影响颁证行为的合法性。第五、关于吴振行主张的侵权问题，其所提供的证据不能证实所颁发的登记的上集用（2007）第7-2L-504号《集体土地使用证》包含吴振行所说的“等厘”0.05亩承包地，其主张涉案土地使用证的颁发侵犯其权利缺乏依据；且其主张吴岭梅侵权，是另一个法律关系，属于民事审判调整的范围，其可另行提起民事诉讼，主张权利。 综上所述，上思县人民政府于2007年4月16日给第三人吴岭梅颁发上集用（2007）第7-2L-504号《集体土地使用证》认定事实清楚，证据充分，且程序合法，应予维持；吴振行的诉请缺乏事实依据和法律依据，理由不成立，不予支持，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴振行的诉讼请求。案件受理费50元，由吴振行负担。 上诉人吴振行上诉称，一、原审判决对被上诉人提交的7份证据的合法性予以确认和对吴岭梅提交的两份证据的关联性予以确认明显是错误的。首先，被上诉人提供的《土地登记申请书》载明的四至、村公所证明、用地面积及家庭人口没有合法的证据依据，依法不具有合法性；其次，文明村公所不是那及三组集体土地的所有权人和使用权人，故其无权出具带有处分性质的《土地使用权属证明材料》;其三，《丈量草图》己将上诉人的责任地和自留地包含其中；《界址调查表》的“吴国统队长”的签名不是吴国统所签，手印也不是吴国统所捺，且吴国统从来都没有担任过那及三组队（组）长职务；其四，吴岭梅提交的证据并非被上诉人的颁证依据，与本案没有关联性。综上，原审判决将上述证据认定为真实合法且与本案相关，予以采信，是错误的。二、原审判决程序违法。即原审法院在被上诉人没有充分合法的颁证依据和法律依据，且在双方当事人均未提岀调取申请的情况下，先后多次到被告单位调取了包括《宅基地土地登记汇总表》、《说明》等6份证据并作为被上诉人向吴岭梅颁发涉案《集体土地使用证》内容和程序合法的定案依据。这一行为依法属于审判程序违法。三、原审判决认定事实不清，证据不足。1、原审判决认定：吴岭梅1994年2月5日提交申并提供当时叫安乡文明村村公所岀具的土地使用权权属证明，经过实地对沿用宗地进行丈量和界址调查，报当时的上思县土地管理局领导审核同意，经上思县人民政府审批等程序之后，上思县人民政府于2007年4月16日给吴岭梅颂发上集用（2007)第7-2L-504号《集体土地使用证》型为划拨，缺乏合法的证据依据和法律依据。首先，文明村村公所不是那及三组集体土地的所有权人和使用权人，依法无权对那及三组集体土地出具使用权权属证明。其次，《土地登记申请书》载明的吴岭梅申请时家庭人口为14人和吴岭梅“沿用”的土地面积为410.55平方米均没有合法的证据依据。而且，在这410.55平方米面积范围中，已经包含了上诉人0.05亩的责任田和约0.05亩的自留地。关于这一事实，有上诉人一审提交的《土地承包经营权证书》及其申领登记卡等合法有效证据证实。其三，被上诉人对涉案宗地进行丈量和界址调查程序和内备存在严重违法。一是丈量草图中的“旧宅基地”和附图中的“旧宅基地”及“内院”南端的土地范围都是属于上诉人享有合法使用权的土地范围。二是《界址调查表》中“双方指界人签字盖章”栏里“吴国统队长”这五个字不是吴国统所签，手印也不是吴国统所捺，而且，吴国统从来都没有担任过那及三组组长的职务。但对被上诉人的上述违法并未依法查明。其四，认定涉诉土地使用权类型为“划拨”缺乏合法的证据和法律依据。2、认定2008年以前上思县办理集体建设用地使用证以“沿用”和“划拨”两种方式表述使用权类型没有合法有效的证据依据支持。事实上，一审判决对这一事实的认定，只有被上诉人出具的《关于集体建设土地使用证“沿用”和“划拨”的说明》这份自证，依法不能作为定案依据。四、一审判决作出的判决理由和适用法律均存在严重错误。1、以吴岭梅“是在1982年《村镇建房用地管理条例》实施前就建房屋，建好后没有继续扩大”和“本案涉案的上集用（2007)第7-2L-504号《集体土地使用证》是在已建房屋建筑基础上登记确认的”为由，以国土资发【2016】191号文第六点的规定，认定被诉的上集用（2007)第7-2L-504号《集体土地使用证》“土地来源合法，四至界限清楚，颁证程序合法”与事实和法律规定完全是不符的。事实上，第三人原来使用的只有120平米不到。故其这判决理由依法是不能成立的。2、以2007年至2008年以前农村集体土地给农民作住宅用地一般用“沿用”或“划拨”方式进行既无没有合法证据依据，也没有充分的法律依据。3、在没有查明和认定涉案土地是否包含上诉人持有的《上思县地地承包经营权证》土地范围的情况下，迳行以上诉人“所提供的证据不能证实所颁发的登记的上集用（2007)第7-2L-504号《集体土地使用证》包含原告所说的‘等厘’0.05亩承包地”和“原告主张涉案土地使用证的颁发侵犯其权利缺乏依据”作为驳回上诉人诉讼请求的又一个主要理由，也是违背法律规定的。4、一审判决以《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回上诉人的诉讼请求，显然也是错误的。综上，上诉请求：1、撤销上思县人民法院（2019)桂0621行初18号行政判决；2、撤销被上诉人于2007年4月16日向第三人颁发的上集用(2007)第7_2L-504号《集体土地使用证》；3、本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人上思县不动产登记局和原审第三人吴岭梅未提供书面答辩意见。 二审审理过程中，各方当事人均未提供新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，案涉土地使用证上的吴岭梅房屋是在1980年建造。 本院认为，本案被诉行政行为系上思县人民政府于2007年4月16日给第三人吴岭梅颁发上集用（2007）第7-2L-504号《集体土地使用证》的土地登记行为，应参照国家土地管理局1995年12月18日发布、1996年2月1日起施行的《土地登记规则》对被诉行政行为的合法性进行审查。《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明；委托代理人申请土地登记的，还应提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十三条规定，土地管理部门负责辖区内的地籍调查。第十四条第一款规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。第十五条第一款规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。经审查，本案中，没有证据证明案涉土地登记行为已经公告，应视为案涉土地登记行为未经过依法进行公告，且申请土地登记中亦缺少地上附着物权属证明材料等，依法应认定程序违法。但鉴于该土地登记申请时间较早，案涉土地处于原审第三人吴岭梅早年建房的土地范围内，符合当时的一户一宅政策等，且附有吴岭梅填写的土地登记申请书、村公所提交的土地权属证明材料、地籍界址调查表、土地登记审批表等关键证据材料，吴岭梅长期在该宗地建房、居住、生活期间村民小组和村民并无异议。同时考虑到，吴岭梅经申请于2007年4月16日取得上集用（2007）第7-2L-504号《集体土地使用证》后，吴振行主张，上集用(2007)第-2L-504号土地使用证附图中的“旧宅基地”及该图“内院”南段的土地范围均是那及村民小组依法分配给其使用的自留地和承包经营的责任地，侵犯其土地承包经营权和使用权，但经查，其所提供的2003年的《土地承包经营权证书》填发时间是在吴岭梅在案涉争议地建房和申请土地登记之后，且该《土地承包经营权证书》所记载“等厘”0.05亩承包地无其他证据佐证，不能证实吴岭梅持有的案涉《集体土地使用证》侵犯其土地承包经营权和使用权。为维护不动产登记的稳定性，利于权利人对不动产进行管理和使用，本院保留案涉上集用（2007）第7-2L-504号《集体土地使用证》的效力，对其登记行为不予撤销。综上，被诉的土地登记行为有事实根据，有法律、法规依据，符合当时的政策和实际，但登记程序违法。原审判决查明事实清楚，但认定案涉土地登记行为颁证程序合法错误，应当予以纠正。被诉的土地登记行为虽存在未公告而程序违法的情形，但经审查，该土地登记、颁证行政行为对上诉人的吴振行的权利不产生实际影响，其请求予以撤销于法无据，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第七十四条之规定，判决如下： 撤销上思县人民法院（2019)桂0621行初18号行政判决； 确认上思县人民政府给吴岭梅颁发上集用（2007）第7-2L-504号《集体土地使用证》的土地登记、颁证行为违法，但不予撤销。 二审案件受理费50元，由被上诉人上思县不动产登记局负担。 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇二〇年三月二十六日 书记员  莫骐祯