庄河市人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0283行初116号原告李莉，女，1957年4月11日出生，住大连市沙河口区。委托代理人苏同星，系北京壹律律师事务所律师。委托代理人赵永煊，系北京壹律律师事务所律师。被告瓦房店市人力资源和社会保障局，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人温海，系该局局长。委托代理人郭丽，系该局工作人员。委托代理人于人凤，系辽宁昌信律师事务所律师。原告李莉因要求被告瓦房店市人力资源和社会保障局（以下简称瓦房店市人社局）履行给付补贴义务，于2019年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月1日立案后，于2019年7月8日向瓦房店市人力资源和社会保障局送达应诉通知书、起诉状副本等相关法律文件。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告李莉的委托代理人苏同星，被告瓦房店市人社局的委托代理人郭丽、于人凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李莉诉称，1．要求瓦房店市人社局依据瓦房店市人民政府于2003年4月20日作出《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）（以下简称56号文件）的规定，自2007年8月起，每月发放补贴，补贴标准为：李莉目前退休养老金的数额与原事业单位同等条件退休人员养老金数额标准之间的差额，如果今后原事业单位退休人员的养老金标准发生调整，对李莉的补贴数额应随之调整；2．对瓦房店市人民政府于2009年12月9日作出《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号，以下简称138号文件）进行合法性审查。事实和理由：李莉1975年7月参加工作，1980年调入瓦房店市第三人民医院任护士、护士长等工作，1998年晋级为主管护师，2003年4月医院改制为企业。2004年5月离开医院，但当时单位没有告知改制文件对自谋职业人员养老金问题的相关规定，导致李莉当时不知道个人应该如何缴纳养老保险。后来李莉从其他渠道得知改制文件的规定后，曾经到社保机构申请按照大连当年平均工资的150%基数进行缴纳，但社保机构不允许，称最高职能按照100%。2007年7月，李莉在大连市劳动和社会保障局办理退休，当月退休金1234元。2019年5月退休金为2893元。大连市的其他同等事业单位、同技术职称退休工资是5600元，平均每月差2707元。根据56文件的相关规定，职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，国有企业或者国有控股企业由所在企业给予补贴，其他企业由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月支付给本人。现瓦房店市人社局自李莉退休后，一直拒绝履行上述给付义务，故诉至法院。李莉向本院提交如下证据：证据1.56号文件，拟证明李莉符合该文件的规定，应当给付补贴。证据2.2003年4月19日作出的“56号文件”，拟证明在2003年4月19日瓦房店市人民政府作出的文件中有5年过渡期，在正式实行的56号文件中取消了5年过渡期的表述。证据3．信访事项处理意见书、瓦房店市信访工作联席会议纪要（只含有案涉纠纷有关的内容），拟证明李莉等人一直向瓦房店市人民政府及相关部门提出诉讼请求的相关内容，瓦房店市人民政府责令瓦房店市人社局成立相关处理小组，瓦房店市人社局对李莉等人的诉求早已知晓。证据4．退休证、退休审批表，拟证明李莉于2007年4月20日经大连市人力资源和社会保障局批准退休，从2007年5月起领取退休养老金，且李莉退休金水平远低于同等事业单位退休人员退休金水平。瓦房店市人社局辩称，不同意李莉的诉讼请求，其请求无事实及法律依据，应当予以驳回。瓦房店市人社局并非本案适格被告，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。根据上述规定，瓦房店市人社局具有在瓦房店市行政区域内退休待遇的审批职权，但李莉自认于2007年7月在大连市劳动和社会保障局办理退休手续，故李莉不应向瓦房店市人社局要求任何退休待遇。综上，李莉的诉讼请求无事实及法律依据，恳请依法驳回。瓦房店市人社局向本院提交了以下证据：证据1．瓦房店市机构编制委员会《关于将市政设施管修处等四十个事业单位划出事业单位序列的通知》（瓦编发〔2003〕11号），拟证明瓦房店市第三人民医院划出事业单位序列。证据2.56号文件、大连市人民政府《大连市事业单位人员分流安置暂行规定》（大政发〔2000〕82号，以下简称82号文件），拟证明56号文件只适用5年过渡期退休人员。证据3．《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》，拟证明李莉在起诉时所引用的56号文件因实施已满5年被废止，所以李莉不应当依据废止的文件提起本案诉讼。证据4．情况说明及附件，拟证明经过瓦房店市人社局退休的审批及测算后明确了对于5年过渡期内退休人员再加发补贴所需的资金数额，于2011年向市政府进行了对于所需资金的请示，经财政局下达经费指标通知后由就业服务中心（瓦房店市人社局下属单位）发放了上述款项，这一事实也证明对于再加发补贴无须再进行审批。经庭审质证，对瓦房店市人社局提交的证据1，李莉认为文件的真实性由法院核实，李莉原单位由事业单位改制为企业属实。对瓦房店市人社局提交的证据2，李莉认为82号文件与本案无关，因为56号文件是依据82号文件作出，是根据瓦房店市医院改制过程中特殊性作出的具有当地实际情况的文件，两份文件规定内容不一致，本案的审理应依据56号文件进行审理。对瓦房店市人社局提交的证据3，李莉认为瓦房店市人社局提供的该文件没有文件号，经另案原告谭瑞萍政府信息公开申请得知该文件是138号文件，李莉已经提出规范性文件合法性审查。对瓦房店市人社局提交的证据4，李莉认为若按照瓦房店市人社局的陈述56号文件只有5年的时效，那么在2011年不应该按照该文件进行发放并发放至今，由此可以证明瓦房店市人社局陈述的“5年过渡期”和“过5年废止”根本不存在。对李莉提交的证据1，瓦房店市人社局对真实性没有异议，认为该文件在首部就明确说明是依据82号文件所作出的，因此其适用时不能超越82号文件的规定。为了区分，对82号文件中的待遇差简称为“加发补贴”，对于56号文件中加发补贴后仍存在差额部分称为“再加发补贴”，再加发补贴的前提是按有关政策规定加发补贴后仍存在差额，该处“按有关政策规定加发补贴”指的是82号文件中规定的补贴。根据82号文件对于5年过渡期内不同时期退休的人给予待遇差不同比例来发放补贴，因此也只有对过渡期发放补贴的人才能按照56号文件再加发补贴。对李莉提交的证据2，瓦房店市人社局对真实性有异议，认为56号文件是根据82号文件所制定，在执行56号文件时不能超越82号文件规定，因82号文件规定了5年过渡期，故56号文件也有5年过渡期。对李莉提交的证据3，瓦房店市人社局对真实性有异议，认为其提交的信访事项处理意见书系复印件，无法核实其真实性；而其提交的瓦房店市信访工作联席会议纪要从文字内容来看并不连贯，无法确认属于同一会议纪要。同时单纯的信访不能构成诉讼时效的中断或阻断，应通过诉讼解决相关问题。对李莉提交的证据4，瓦房店市人社局对真实性没有异议，认为不能体现其证明目的。本院对上述证据认证如下：李莉提交的证据2，双方当事人均认可未予以施行，故与本案不具有关联性，本院不予采信。李莉提交的证据3并不是向瓦房店市人社局提出的履行法定职责申请或案涉纠纷内容，与本案不具有关联性，本院不予采信。李莉提交的证据1、4，瓦房店市人社局提交的证据1-4能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，应当作为认定案件事实的根据。经审理查明事实如下：1．瓦房店市机构编制委员会《关于将市政设施管修处等四十个事业单位划出事业单位序列的通知》（瓦编发〔2003〕11号）主要内容为：根据中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅《转发人事局市编委办公室〈关于深化事业单位机构和人事制度改革的意见〉的通知》（大委办发〔2001〕1号）的有关规定为深化我市事业单位机构和人事制度改革，市机构编制委员3月30日会议决定，将市政设施管修处等40个事业单位划出事业单位序列，编制收归市机构编制委员会管理。其名单如下：……19．瓦房店市中心医院……21．瓦房店市第三人民医院……23．瓦房店市第五人民医院24．瓦房店市中医医院……。2.2003年4月20日瓦房店市人民政府56号文件主要内容为：根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下：……二、关于养老保险待遇问题。1．改制单位（含有非公有制企业）自2003年5月起，为职工按大连市月社会平均工资150%的缴费基数规定缴纳基本养老保险费的，职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，国有企业或国有控股企业由所在企业给予补贴，其他企业由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月支付给本人。2．自2003年5月起，改制单位职工达到法定退休年龄的自谋职业人员，按大连市月社会平均工资150%以上（含150%）缴费基数规定正常缴纳养老保险费的，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月支付给本人。3.2000年6月30日大连市人民政府82号文件案涉主要内容为：第一条，为保证事业单位机构和人事制度改革的顺利进行，增强事业单位生机和活力，做好事业单位人员分流安置工作，根据国家有关规定，制定本规定。第二条，大连市行政区域内经市及县（市）区机构编制部门批准成立的全民或集体事业单位（不含全部实行职级工资制的事业单位）中，被批准撤销、转制（含部分转制）为企业，以及实行有计划减员，需分流安置人员的，均应执行本规定。第十三条，转制前参加工作，转制后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平衡衔接，在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分（以下称待遇差），采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。其中，距法定退休年龄差一年的，发给待遇差的90%；差两年的，发给待遇差的70%；差三年的，发给待遇差的50%；差四年的，发给待遇差的30%；差五年的，发给待遇差的10%；转企五年后退休的，不再发给该项补贴。有条件的单位可建立补充养老保险。4．李莉原在瓦房店市第三人民医院工作，原瓦房店市第三人民医院2003年4月参加瓦房店市事业单位改制，由事业单位改制为企业。李莉称于2004年5月从原瓦房店市第三人民医院离职。5．李莉提交的2007年4月20日“事转企单位退休人员审批表”记载，李莉按事业单位退休办法计算基本退休（职）费和补贴合计1411.62元，按企业退休办法计算基本养老金为1214.96元，待遇差为196.66元，过渡期比例10%，补贴19.67元。经大连市劳动和社会保障局批准，李莉从2007年4月退休，从2007年5月起领取基本养老金，月基本养老金为1234.63元。6．五年过渡期内在瓦房店市人社局办理退休人员，符合发放再加发补贴的人员由瓦房店市人社局在2011年向市政府发出关于再加发补贴所需资金的请示，经财政局下达经费指标的通知后，由就业服务中心发放。再加发补贴数额在2011年向市政府请示后，未发生变化。7.138号文件案涉内容：56号文件因实施满5年，予以废止。8．针对李莉提出的规范性文件合法性审查问题，本院听取了56号文件制作机关瓦房店市人民政府的意见，市政府称：废止上述文件的依据是：《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第十条第一款规定“规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期。规范性文件未规定有效期的，有效期最长为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满的，规范性文件自动失效”。《大连市人民政府关于印发大连市行政规范性文件备案监督办法的通知》（大政发〔2007〕46号）第二十五条第一款规定“制定行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件公布之日起最长不得超过5年。有效期满，行政规范性文件的效力自动终止”。本院认为，第一，关于李莉提出138号文件合法性审查问题。本案中，按照瓦房店市人社局陈述根据138号文件规定56号文件现已废止，则李莉是否有权依据56号文件提起本案诉讼是案件审理的前提。本院认为，56号文件系根据82号文件制定，而根据82号文件的规定可知，为了保证离退休人员待遇水平平衡衔接，设置了5年的过渡期，即享受加发补贴的前提是在转企5年内退休的，转企5年后退休的，不再发给该项补贴。李莉原工作单位瓦房店市第三人民医院于2003年改制，李莉于2007年退休，属于改企5年内退休的。若符合82号文件和56号文件规定的条件，李莉在退休当时可享受加发补贴和再加发补贴。现李莉至始未享受再加发补贴，故56号文件是否已废止不必然构成李莉享受再加发补贴的阻却事由。本案中，瓦房店市人社局对李莉不予加发补贴或再加发补贴的依据是《中华人民共和国社会保险法》第七条，认为李莉系由大连市劳动和社会保障局批准退休，而不是在瓦房店市区域内退休，无权要求瓦房店市人社局给付退休待遇，即138号文件并非瓦房店市人社局不予加发补贴或再加发补贴的直接依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。故李莉提出对138号文件的合法性审查，不符合上述法律规定，本院不予审查。第二，依据当时的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1986年）第五十一条的规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作……。本案中，瓦房店市人民政府所制定的56号文件，系其职权范围内管理瓦房店市行政区域内的行政事务，属于行政机关的单方允诺行为，故符合56号文件规定的人员，有权据此要求瓦房店市人社局发放补贴。虽56号文件未对适用对象进行明确，但本院认为，根据56号文件的内容理解，56号文件的适用对象应为在文件有效期内瓦房店市69户改制单位改制后退休的人员。本案中，李莉原工作单位瓦房店市第三人民医院于2003年改制，属56号文件规定的69户改制单位，李莉改制前参加工作，于2007年退休，故李莉属56号文件调整对象，有权依据56号文件提起本案诉讼。至于瓦房店市人社局提出56号文件仅针对在瓦房店区域内退休职工的辩解，无事实依据，本院不予采信。第三，关于56号文件陈述的补贴问题，瓦房店市人社局主张存在加发补贴和再加发补贴；李莉不认可存在区分。本院认为，按照对56号文件内容理解，显然陈述了两种补贴，一种是“按有关政策规定加发补贴”，另一种是“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”。且瓦房店市人社局在实际履行过程中，亦是按此进行区分发放的，故可以区分为两种不同的补贴。本案为表述方便，亦将“按有关政策规定加发补贴”称之为加发补贴，“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”称之为再加发补贴。同时通过对56号文件的内容理解，加发补贴在先，再加发补贴在后，只有在符合加发补贴的情形下，才存在可能再加发补贴的情形。第四，56号文件对加发补贴的发放并无明确规定，仅提到“按照有关政策规定”。本院认为，“按有关政策规定”应当认定为82号文件规定，理由为：56号文件的前述部分载明，“根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下……”，即56号文件是依据82号文件所制定的；82号文件中明确规定了相关补贴的实施办法，且瓦房店市人社局在实际操作中也是按照82号文件规定的补贴计算方式加发补贴的，故应当认定56号文件中的“按有关政策规定”是指82号文件的规定，即“在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分，采用加发补贴的办法解决……”。56号文件规定，“自2003年5月起，改制单位职工达到法定退休年龄的自谋职业人员，按大连市月社会平均工资150%以上（含150%）缴费基数规定正常缴纳养老保险费的，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月支付给本人。”本案中，根据李莉提交的“事转企单位退休人员审批表”记载可知，其退休时按企业办法计发的养老金低于按事业办法计发的养老金，大连市劳动和社会保障局已按照待遇差及过渡期比例审核给付补贴，李莉对该退休审批未提出异议，故李莉再行要求瓦房店市人社局给付加发补贴无事实和法律依据。第五，关于再加发补贴问题。如上所述，李莉退休时按企业办法计发的养老金低于按事业办法计发的养老金，给付补贴后领取月基本养老金1234.63元，仍低于按事业办法计发的养老金1411.62元。故李莉符合56号文件规定的再加发补贴条件。但56号文件规定的差额部分系由市财政补贴由劳动和社会保障部门按月支付给个人，且瓦房店市人社局不持有李莉的退休审批档案，李莉要求本院直接判决瓦房店市人社局给付补贴尚不具备条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，可判令瓦房店市人社局对李莉退休时月基本养老金与原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分进行处理。李莉亦有义务配合行政机关在能力范围内提交相关证明文件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十二条的规定，判决如下：一、判令瓦房店市人力资源和社会保障局于本判决发生法律效力之日起60日内对李莉退休时月基本养老金与原事业单位同等条件退休人员养老金的差额问题按照瓦房店市人民政府《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）的规定进行处理；二、驳回李莉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告瓦房店市人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长 曹 平审判员 江世德审判员 张维唯二〇二〇年三月十三日书记员 王晓杰