江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终7号上诉人（原审原告）罗佳爱，女，汉族，1973年8月18日出生，住南昌市。委托代理人汪长泰，江西策源律师事务所律师。委托代理人江祥忠，江西策源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人刘建洋，该市市长。委托代理人罗林，该市司法局工作人员。委托代理人李虹辰，江西豫章律师事务所律师。上诉人罗佳爱因诉南昌市人民政府不履行法定职责一案，不服南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该法第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：“……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……。”根据上述规定，结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法适用解释）第一条第二款所列举的不属于行政诉讼受案范围的十项行为，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当有具体的诉讼请求，且该诉讼请求指向的行政行为是特定的、具体的，系可诉性行政行为。但是，本案起诉并不符合前述要求，现分析如下：行政诉讼法适用解释第六十八条第一款第二项规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：“……（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；……。”这就要求起诉人明确行政机关不履行的是何种法律法规明确规定的职责。但本案中，罗佳爱请求南昌市人民政府履行城市政府主体责任。根据国务院指导文件，地方人民政府主体责任包括但不限于加强组织领导、制定实施方案、明确工作目标、建立工作机制、稳妥推进改革任务，加强社会沟通、畅通利益诉求渠道、营造良好舆论环境等等。根据江西省实施方案，各城市人民政府负责科学定位出租车汽车服务、改革经营权管理制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制、推动行业转型升级、规范网约车发展及经营行为、规范私人小客车合乘、完善服务设施、加强信用体系建设、强化市场监管、加强法制建设等11项工作任务。进一步分析罗佳爱诉状表述，其要求南昌市人民政府履行主体责任主要集中在降低出租汽车承包费标准上。而根据江西省实施方案，人民政府主体责任在这方面的工作任务是“鼓励、支持和引导企业、行业协会、驾驶员、工会组织集体协商并动态调整出租车承包费标准或定额任务，有效降低驾驶员负担，切实降低过高承包费用和押金”。罗佳爱主张的主体责任实际上是行政指导乃至更为不具有强制性的鼓励、引导。该诉讼请求所指向的履职行为正是行政诉讼法适用解释第一条第二款第三项、第十项规定的“行政指导行为”以及“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，依法不属于行政诉讼受案范围。至于罗佳爱要求南昌市人民政府履行行政裁决职责直接变更其与长运出租公司签订的承包经营合同，缺乏法律法规依据，明显不属于南昌市人民政府权限范围，依据行政诉讼法适用解释第九十三条第二款的规定，亦不符合行政诉讼受理条件。综上，罗佳爱起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应当驳回其起诉。在此，需要释明的是，罗佳爱起诉所称其需交纳总责任经营款42万多元包括保险费、车辆使用税等其他费用在内。况且，长运出租公司已于2017年6月21日、7月27日研究制定了调整政策，并测算了两种调整政策下罗佳爱的累计交款额度。综合以上因素考虑，罗佳爱所称与案外人刘志勇承包费（即责任经营款）相差22万元之多尚难成立。出租汽车行业承包费用争议诉诸行政程序，行政机关并不能进行单方处分，行政审判亦无法进行司法审查，望罗佳爱能正确理解、认识行政诉讼制度功能。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告罗佳爱的起诉。案件受理费50元，予以退还。罗佳爱不服一审裁定，向本院提起上诉称，1、上诉人与江西长运出租汽车有限公司关于出租汽车经营承包费过高的纠纷已经以民事诉讼方式起诉、上诉，可两级法院都认为，关于出租汽车行业管理，国务院和江西省政府出台了相关文件，由此产生的纠纷不属于民事受案范围，应由行政管理部门解决，裁定驳回起诉和驳回上诉。上诉人提起本案行政诉讼后，一审法院又认为不符合行政诉讼受理条件，导致该纠纷没有法律救济途径。2、江西长运出租汽车有限公司与上诉人签订的出租汽车（巡游车）经营承包合同不是单纯的市场经营合同，而是含有政府授权行政行为要素的特许经营合同。这种特许性质排除了市场上其他未取得特许经营的公司参与经营，因此，南昌市人民政府有职责对这种特许经营活动产生的纠纷进行并要的干预裁决。又据江西省政府《全省深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施方案》，对巡游车实行政府定价或政府指导价，并依法纳入政府定价目录（各城市政府负责）。《江西省定价目录》序号4交通运输定价项目中客运出租车运价、燃料附加费标准，定价部门是授权市、县人民政府。故属于南昌市人民政府的政府定价形式。江西长运出租汽车有限公司拟定出租汽车经营承包合同必须受定价目录的规定约束。当合同约定的经营承包费过高时，城市政府有职责进行干预和裁决。故请求撤销原裁定，确认被上诉人不履行城市政府主体责任违法并责令其依法履职，被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。南昌市人民政府答辩称，1、上诉人并未明确答辩人未履行何种政府主体责任，无具体明确的诉讼请求。根据江西省人民政府办公厅印发的《全省深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施方案》第二条“工作任务”第四项第二款规定，答辩人的相关政府主体责任为“鼓励、支持和引导企业、行业协会、驾驶员、工会组织集体协商并动态调整出租汽车承包费标准或定额任务”。该主体责任并不对上诉人权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼范畴。2、现有法律法规并无规定答辩人对出租汽车承包费问题有权进行裁决。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》规定，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。司法部负责人就该意见答记者问时明确指出，行政机关开展行政裁决工作要遵循依法依规原则，即只有法律法规授权行政机关可以进行行政裁决的，行政机关才有行政裁决的职权。3、出租汽车承包费用系企业与出租车承包人通过承包合同的形式，在平等、自愿协商的基础上所确定，属于企业自主经营的行为，政府不便以行政手段强制干预。自江西省实施方案下发以来，答辩人通过出租汽车行业主管部门就承包费问题，积极鼓励、支持和引导企业和出租汽车驾驶员进行协商，动态调整出租汽车承包费标准。江西长运出租汽车有限公司已经召开数次办公会会议降低承包费标准，并与涉案当事人签订补充协议，实际降低了出租汽车承包人的相关费用。综上，答辩人已切实履行政府职责，上诉人的上诉缺乏法律依据，依法应予驳回。本院认为，各级行政机关均应在法律授权范围内依法履行各自的行政职责。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应当以行政机关负有相应的法定职责为前提。该“法定职责”应指法律、行政法规明确规定的职责。本案中，罗佳爱认为其与江西长运出租汽车有限公司签订的出租车承包经营合同中约定的承包费过高，起诉要求南昌市人民政府履行行政裁决职责直接变更该承包经营合同，其依据是《全省深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施方案》。该实施方案第二条“工作任务”第四项第二款规定，鼓励、支持和引导企业、行业协会、驾驶员、工会组织集体协商并动态调整出租汽车承包费标准或定额任务，有效降低驾驶员负担，切实降低过高承包费用和押金。经查，该实施方案是江西省人民政府出台的关于出租汽车行业发展的政策性文件，并非行政法律法规。且该实施方案中使用的措辞是鼓励、支持和引导，显然不具有强制性。故罗佳爱未能提供明确的法律依据证明其起诉的事项属于南昌市人民政府的法定职责。故罗佳爱主张南昌市人民政府不履行法定职责，缺乏事实根据，也不符合前述法律规定，其上诉理由不能成立。《中华人民共和国价格法》第三条规定，大多数商品和服务价格实行市场调节价。《江西省定价目录》序号四交通运输定价项目是指客运出租车运价、燃料附加费标准，即涉及交通运输部分只有运价实行政府定价或者指导价，并不包括出租汽车经营承包费的定价项目。故罗佳爱主张出租汽车经营承包合同约定的承包费实行政府定价或指导价的上诉理由缺乏法律依据，亦不能成立。此外，自上述实施方案下发以来，江西长运出租汽车有限公司已经召开数次办公会会议，研究制定调整措施，实际降低了出租汽车承包人的相关费用。综上所述，罗佳爱要求南昌市人民政府行政裁决直接变更出租车承包经营合同，缺乏法律法规依据，不属于南昌市人民政府权限范围。原审依据行政诉讼法适用解释第九十三条第二款的规定，认定罗佳爱的起诉不符合行政诉讼受理条件并驳回其起诉，并无不当。上诉人罗佳爱的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 万进福审判员 谢丽萍二〇二〇年三月二十七日书记员 张建平