湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终105号上诉人（原审被告）：双峰县人民政府。住所地：双峰县永丰镇和森大道西9号。法定代表人：彭石清，该县县长。委托代理人：陈灿玉，该县司法局干部。委托代理人：陈伟，湖南定胜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：席混轩，男，汉族，1934年11月11日出生，住湖南省双峰县。上诉人双峰县人民政府（以下简称双峰县政府）因与被上诉人席混轩不履行拆迁补偿安置职责一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2019）湘13行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。娄底市中级人民法院经审理查明：席混轩系双峰县永丰镇桃树村村民组的村民，2005年12月26日取得村民建房用地批准书，批准文号为双土永字（2005）784号，批准使用建设用地195平方米，所建房屋位于双峰县，属于双峰县城近期规划建设区域范围内。该房屋小部分位于双峰县2012年第一批次用地范围，用地批复为：（2012）政国土字第1084号湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，批准时间2012年7月19日。大部分位于娄底至衡阳高速公路建设项目范围（娄底段），用地审批为：（2013）政国土字第1271号湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，批准时间为2013年7月10日。2013年7月10日，双峰县政府发布《关于双峰县2012年第一批次建设用地项目征收土地公告》，2013年7月12日，发布《关于娄底至衡阳高速公路建设用地项目征收土地公告》，两个公告的征地拆迁标准均为：按湘政发（2012）46号和娄政发（2012）1号文件标准执行。但双峰县政府于2012年5月24日就开始启动娄衡高速公路项目及双峰2018年第一批次用地项目的预征地范围内的房屋现场调查、丈量登记，原告席混轩的房屋经现场调查、丈量登记，并得到席混轩及女儿席同吉签字认可。2012年6月6日，席混轩出具了按照娄政发（2008）3号文件规定进行补偿安置，主动拆迁房屋的申请。2013年7月31日，双峰县城市建设投资开发有限责任公司与席混轩、席立功签订了《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》，双方约定：1、乙方（席混轩）自愿选择统规新建的拆迁补偿安置方式进行补偿和安置；2、甲方（双方县政府）补偿乙方房屋、主体结构、室内装修、附着物、自行安置补助、搬家过渡费等共计459948元；3、乙方必须于2013年8月12日搬迁完毕，否则，甲方有权搬迁腾房，搬迁费用甲方在乙方补偿款中扣除；4、甲方将拆迁安置补偿款拨付至双峰县国有土地房屋征收管理局财政转用账户，乙方在协议约定时间内腾空房屋及其他物品后，凭房屋拆迁补偿安置协议和拆迁户搬家交房回执单到县拆迁办办理领款手续；5、双峰县政府的重建地安置在桃树安置基地，面积为315ｍ2，安置人口为9人。协议签订后，双峰县城市建设投资开发有限责任公司及相关工作人员多次要求席混轩等履行协议约定的腾房、搬迁义务，但未果。为此，双峰县城市建设投资开发有限责任公司于2016年5月向双峰县人民法院起诉，双峰县人民法院作出（2016）湘1321民初1181号民事判决并送达了席混轩，席混轩在上诉期限内没有上诉，判决生效后，双峰县城市建设投资开发有限责任公司向双峰县人民法院申请强制执行，双峰县人民法院于2018年7月21日对席混轩的房屋予以强制拆迁。2018年6月，席立功以未收到双峰县人民法院相关诉讼文书为由上诉，娄底市中级人民法院于2018年10月18日作出（2018）湘13民终881号民事裁定，发回湖南省双峰县人民法院重审。2018年12月18日双峰县人民法院进行重审后，双峰县城市建设投资开发有限责任公司已自愿撤诉。2019年5月27日，席混轩、席立功向双峰县人民法院起诉双峰县城市建设投资开发责任公司，请求撤销席混轩与双峰县城市建设投资开发有限责任公司2013年7月31日签订的《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》，案号为（2019）湘1321民初2939号，该案正在审理过程中。期间，双峰县政府于2017年4月18日发布《关于双峰县2012年第一批次建设用地项目征地拆迁补偿安置方案公告》，2017年12月28日，发布《关于娄底至衡阳高速公路建设用地项目（北环线）征地拆迁补偿安置方案公告》，两个公告的征地拆迁费的核算依据均为：按娄政发（2013）7号和娄政发（2012）1号文件标准执行。2018年7月11日和2019年5月14日，双峰县城市建设投资开发有限责任公司通知席混轩、席立功已按协议补偿安置到位。席混轩不认可不履行该协议，于2019年4月26日向双峰县政府提交安置补偿申请，请求对席混轩进行合法的征地安置补偿，但双峰县政府收到席混轩的申请书后，一直未作出书面答复。席混轩遂提起本案行政诉讼，请求：1、确认双峰县政府未履行补偿安置法定职责违法，并判令其限期履行补偿安置法定职责。2、本案诉讼费用由双峰县政府承担。娄底市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三、四款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据以上规定，本案中，对席混轩进行征地补偿安置是双峰县人民政府的法定职责。席混轩的房屋小部分位于双峰县2012年第一批次用地项目，大部分位于娄底至衡阳高速公路建设项目范围（娄底段）中，双峰县政府2017年4月18日和12月28日才发布《关于双峰县2012年第一批次建设用地项目征地拆迁补偿安置方案公告》和《关于娄底至衡阳高速公路建设用地项目（北环线）征地拆迁补偿安置方案公告》，两个公告的征地拆迁费的核算依据均为：按娄政发（2013）7号和娄政发（2012）1号文件标准执行。2013年7月31日双峰县城市建设投资开发有限责任公司与席混轩、席立功签订的《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》，而该协议签订在补偿安置方案公告之前、补偿标准适用的是已废止的娄政发（2008）3号文件、征收土地的各项费用明显超过自征地补偿、安置方案批准之日3个月支付，且席混轩、席立功2019年5月27日已向双峰县人民法院起诉请求撤销该协议。故双峰县政府以该协议作为已经对席混轩进行了征地补偿安置的理由不能成立。综上所述，席混轩的房屋在2018年7月21日拆除和席混轩于2019年4月26日向双峰县政府提交安置补偿申请后，双峰县政府一直未依法对席混轩进行征地补偿安置，系行政不作为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令双峰县人民政府在接到本判决之日起一个月内依法对席混轩履行补偿安置法定职责。案件受理费50元，由双峰县人民政府负担。双峰县政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一、席混轩与双峰县城市建设投资开发有限责任公司签订的《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》是在双方平等、自愿、合法的基础上签订的，该合同的签订不影响征地的合法推进，该合同的合法性与否不是征地行为合法性的依据。征收补偿安置协议未被撤销，合法有效。二、席混轩房屋涉及的两个征收项目都是在2013年实施征收，娄底市执行的娄政发[2012]1号文件取消了安置地的安置，只进行货币或者安置房安置，席混轩出具报告强烈要求按娄政发[2008]3号文件进行补偿安置，故指挥部为了照顾席混轩的利益予以同意。席混轩于2013年7月31日与双峰县城市建设投资开发有限责任公司签订《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》后，自愿腾空、搬迁房屋及附着物，补偿45.9948万元（该费用已存至双峰县拆迁办财政专用账户内），并按照9人的数量安置315㎡的宅基地，且安置基地已建好并已告知席混轩办理交地手续。并且，永丰镇桃树村59户拆迁户除席混轩外，其他58户都已在2013年按协议拆除到位。三、当事人对征地补偿安置方案所适用的征地补偿标准有异议的，应寻求行政救济而非司法途径。综上，席混轩已通过签订的征地补偿安置协议获得了补偿安置，不存在没有补偿安置的情形，答辩人不需要对其重复安置补偿，更不存在行政不作为。请求撤销一审判决并依法改判。席混轩未在法定期限内提交书面答辩。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明：2013年7月31日，席混轩、席立功与双峰县城市建设投资开发有限责任公司签订《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》，约定被拆迁房屋参照娄政发[2008]3号文件进行拆迁补偿安置。该协议书中付款方式约定为：甲方将拆迁安置补偿款先拨付到县拆迁安置管理办公室指定的财政专用账户，实行专户转账管理。在甲乙双方签订拆迁补偿安置协议后，乙方按本协议规定的时间腾空房屋将家具用具建筑材料搬出拆迁红线范围后，执与甲方签订的《房屋拆迁补偿安置协议》和《拆迁户搬家交房回执单》到县拆迁办办理领款手续。2019年5月14日，双峰县城市建设投资开发有限责任公司向席混轩、席立功作出《通知》中称：根据合同约定，你们统规新建的安置地位于桃树安置区13栋2号（210㎡），已于2018年7月11日安置，剩余的105㎡现安置在桃树安置区16栋2号。房屋补偿资金凭房屋拆迁安置补偿协议、结算单、交房回执单到国土局征拆所结算领取。同日，该通知由席混轩之女席同吉签收。2019年5月27日，席混轩、席立功向双峰县人民法院起诉请求撤销其与双峰县城市建设投资开发有限责任公司于2013年7月31日签订的《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》，案号为（2019）湘1321民初2939号。2019年11月29日，双峰县人民法院驳回了席混轩、席立功的诉讼请求。该案各方当事人均未上诉，业已生效。2019年8月26日，双峰县政府向席混轩作出《关于安置补偿申请的回复》中称：席混轩你好，您于2019年4月向双峰县人民政府递交的安置补偿申请书已经收悉，经调查，现答复如下：你就申请书所涉及集体土地及地上房屋征收的拆迁补偿安置问题，你已于2013年7月31日与双峰县城市建设投资开发有限责任公司签订了《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁补偿安置协议书》，现双峰县城市建设投资开发有限责任公司已按协议约定为你户安置了305平方米重建地，相应拆迁安置补偿款已支付至双峰县拆迁办财政专用账户内，您随时可以领款，不存在至今没有任何安置补偿问题。联系人：县征收管理局王洪辉，电话:683×××9。上述双峰县政府作出的回复由席混轩之女席同吉于2019年8月29日签收。2019年8月30日，席混轩诉双峰县人民政府不履行拆迁补偿安置职责（2019）湘13行初55号案在湖南省娄底市中级人民法院开庭，原告当庭认可房屋拆迁安置协议与结算单是本人签字。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据一审查明的事实，早在2013年7月，席混轩即已签订房屋拆迁补偿安置协议。因此，本案并非单纯的请求履行补偿安置法定职责之诉，本案还涉及当事人已经签订的房屋拆迁安置协议。协议是当事人之间设立、变更、终止民事或行政关系的合同。依法成立的协议是当事人意思表示一致的契约，未经撤销应受法律保护。行政协议除具备民事协议诚实信用、契约自由、意思自治的特征外，其在行政法上还具有维持行政行为的安定性、保护相对人信赖利益的特征，其效力不应被单方简单否定。市、县人民政府在征地前先与被征收人签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是土地征收民主协商机制的重要体现。市、县人民政府或者其委托机构与被征地的村集体经济组织中大多数成员就补偿标准、补偿安置等内容达成书面协议，征地补偿安置资金等落实后再启动土地征收程序，此种做法与现有征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，如能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，则不应当简单否定协议的效力。本案中，席混轩、席立功与双峰县城市建设投资开发有限责任公司于2013年7月31日签订了《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》，该协议书对拆迁补偿标准、拆迁补偿金额与拆迁补偿安置方式、付款方式等均进行了约定。虽然双峰县政府在涉案房屋拆迁安置协议签订后才发布《关于双峰县2012年第一批次建设用地项目征地拆迁补偿安置方案公告》和《关于娄底至衡阳高速公路建设用地项目（北环线）征地拆迁补偿安置方案公告》，与现有征收程序规定不完全吻合，但从更大限度地争取与维护被拆迁人利益的角度看，涉案房屋拆迁安置协议约定的补偿安置标准保障了被拆迁人的合法权益，并且，涉案房屋拆迁安置协议经过审理已被生效判决所确认。因此，在房屋拆迁安置协议尚未被撤销的情况下，一审法院应依据《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款（六）项之规定中止审理，一审法院未等待房屋拆迁安置协议案终审结果既直接否定已签订的未被撤销的房屋拆迁安置协议有所不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，国家征收土地由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门具有对被拆迁户进行征地补偿安置的法定职责。实践中，考虑到土地征收与补偿工作的复杂性，市、县人民政府可以委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作，人民法院通常予以尊重；但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市县人民政府及土地管理部门即因此免除了法定的补偿安置义务，而是应当遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。受托主体在受托的行政权限范围内实施的补偿安置行为，应当视为委托人行使法定职权的活动，应当由委托人承担行政法律责任。本案中，双峰县城市建设投资开发有限责任公司与席混轩、席立功签订的《双峰县“百日会战”项目房屋拆迁安置协议书》应当视为双峰县政府委托双峰县城市建设投资开发有限责任公司签订，该协议在合法有效的情况下，双方当事人应诚实守信，按照房屋拆迁安置协议的约定及时履行相应义务。即：双峰县城市建设投资开发有限责任公司应将拆迁安置补偿款拨付到县拆迁安置管理办公室指定的财政专用账户，实行专户转账管理，席混轩、席立功应按房屋拆迁补偿安置协议约定的时间（2013年8月12日）腾空房屋将家具用具建筑材料搬出拆迁红线范围，执《房屋拆迁补偿安置协议》和《拆迁户搬家交房回执单》到县拆迁办办理领款手续等，切实履约。但根据一审查明的事实，席混轩既未按照房屋拆迁补偿安置协议在2013年8月12日腾空房屋，也未执《房屋拆迁补偿安置协议》和《拆迁户搬家交房回执单》到县拆迁办领款。双方在签订协议后均一直未履行协议存在过错。席混轩在本案中撇开已签订的征收补偿安置协议，单独请求双峰县政府履行补偿安置法定职责，与已存在协议约定的事实不符，其诉请不应予以支持。但席混轩如认为协议长期未履行违法或因协议长期未履行造成损失的，可另案提起诉讼。综上，上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。一审判决在认定征收补偿安置协议效力上有所不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院（2019）湘13行初55号行政判决；二、驳回席混轩的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人席混轩负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李俊穎审判员  李清平二〇二〇年三月十六日书记员  李 顺[裁判要旨]协议是当事人之间设立、变更、终止民事或行政关系的合同。依法成立的协议是当事人意思表示一致的契约，未经撤销应受法律保护。行政协议除具备民事协议诚实信用、契约自由、意思自治的特征外，其在行政法上还具有维持行政行为的安定性、保护相对人信赖利益的特征，其效力不应被单方简单否定。在被拆迁人与行政机关已签订征收拆迁补偿安置协议的情况下，被拆迁人撇开已签订的征收拆迁补偿安置协议，单独起诉行政机关不履行拆迁补偿安置职责的，该诉讼请求不应支持。