湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行初171号 原告李守敏，男，1941年11月12日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路120号。 法定代表人曹立军，市长。 委托代理人吴思，男，1985年12月27日出生，汉族，常德市自然资源和规划局武陵分局工作人员，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 委托代理人刘卫文，湖南银联律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告湖南省人民政府，住所地湖南省长沙市湘府西路8号。 法定代表人许达哲，省长。 委托代理人周友保，男，1966年3月22日出生，汉族，常德市司法局工作人员，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 委托代理人刘娟，女，1988年9月6日出生，汉族，常德市司法局工作人员，住湖南省常宁市，代理权限为一般授权代理。 原告李守敏诉被告常德市人民政府、湖南省人民政府土地行政登记及行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月8日组织召开庭前会议，原告李守敏，被告常德市人民政府委托代理人刘卫文，被告湖南省人民政府委托代理人周友保、刘娟到场参加会议。于2020年1月14日公开开庭审理本案，原告李守敏，被告常德市人民政府的委托代理人吴思、刘卫文，被告湖南省人民政府的委托代理人周友保、刘娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月23日，常德市人民政府对李守敏作出《行政处理决定书》，该决定认为李守敏位于常德市武陵区穿紫河街道西园社区2组(原张家台社区七组)的住宅用地为农转非集体土地性质，在该宗集体土地未依法征收为国有土地之前，常德市人民政府受理并为李守敏办理常国用(2003)个字第381号国有土地使用证，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项及《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项解释意见》的规定。根据《湖南省行政程序规定》第一百六十二条第(一)项的规定，决定撤销常国用(2003)个字第381号国有土地使用权登记，并注销其国有土地使用证。 李守敏不服常德市人民政府的行政处理决定，遂向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府于2019年11月7日作出湘府复决字[2019]75号行政复议决定(以下简称75号复议决定)，维持常德市人民政府的行政处理决定。 李守敏起诉称：被告常德市人民政府对原告作出的《行政处理决定书》法律依据不足且没有必要，湖南省人民政府作出的75号复议决定不合法。请求判决：一、撤销被告常德市人民政府2019年4月23日作出的《行政处理决定书》；二、撤销被告湖南省人民政府作出的75号行政复议决定；3、两被告承担诉讼费用。主要理由：一、2003年常德市人民政府为原告颁发的《国有土地使用证》符合当时法律规定。原告是常德市武陵区穿紫河原张家台村村民，1989年原告在宅基地上修建了一栋房屋，办理了建房手续。随着城市化进程，原张家台村绝大部分土地被征收，原告所居住的地方变成城市中心。上世纪九十年代开始，原告的房屋开始用于经营，依法办理了工商营业执照等相关证照。2003年原张家台村的村民已经全部转为城镇户口，依据当时《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，原属于张家台村集体的土地已经属于国有土地。二、2015年常德市人民政府发布《征收土地公告》，原告的房屋位于西园社区棚户区改造项目拆迁范围内。现原告的房屋将面临拆迁，撤销《国有土地使用证》已无必要。三、常德市人民政府存在选择性执法，违背了法律公平、公正原则。2003年，与原告情况类似，且已颁发《国有土地使用证》的被拆迁人有数千户，现常德市人民政府仅选择包括原告在内的四户撤销《国有土地使用权证》有违公正。四、常德市人民政府作出的《行政处理决定》所依据的《国务院法制办公室和国土资源部关于第二条第(五)项的解释意见》，颁布时间为2005年3月4日，对案涉2003年的颁证行为没有溯及力，故常德市人民政府撤销原告的《国有土地使用证》法律依据不足。 原告李守敏向本院提供了如下证据材料： 证据1，2003年8月4日，土地使用者为李守敏的常国用(2003)个字第381号国有土地使用证复印件，拟证明常德市人民政府2003年给原告房屋办理了国有土地使用证。 证据2，2019年1月3日，常德市人民政府向李守敏发送的《行政处理告知书》，拟证明行政处理决定不合法。 证据3，2015年2月26日，常德市人民政府常政征土告字［2015］19号《征收土地公告》复印件，拟证明原告的房屋在“西园社区棚户区改造项目”的拆迁范围，即将面临征收拆迁。 证据4，常德市人民政府行政处理决定复印件，拟证明被诉行政行为的存在。 证据5，75号复议决定书及快递查询，拟证明原告收到复议决定书的时间为2019年11月16日。 证据6，2001年6月26日，护城乡张家台村申请材料复印件，拟证明2003给原告颁证符合当时政策规定，颁证没有错误。 被告常德市人民政府答辩称：原告李守敏所使用的案涉土地位于常德市武陵区穿紫河街道办事处西园社区二组(原张家台社区七组)，该地于2002年被登记为集体土地。2003年，因李守敏所在村委会被批准转为居委会，随后李守敏的户口也由农村户口转为“非农户口”。同年，李守敏就案涉地块申请变更登记，土地性质由集体用地变更为国有用地，使用权类型变更为“划拨用地”。2003年变更登记确有错误，应当予以纠正。理由如下：一、集体土地非经征收不能变更为国有用地。二、案涉土地不符合《中华人民共和国土地管理法》关于以划拨方式取得土地使用权的规定。三、被诉处理决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，及2005年3月4日颁发的国法函［2005］36号《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》，农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。非经依法征收，不得改变土地性质。据此，常德市人民政府作出的被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当、程序合法，并未选择性执法。据此，请求驳回原告李守敏的诉讼请求。 被告常德市人民政府向本院提交了以下证据材料及依据： 第一组证据材料，拟证明诉争土地直至2013年未经征收，该土地使用权性质至今仍然为集体土地。 证据1，2003年1月23日，常德市武陵区人民政府常武政函［2003］3号《关于对护城乡＜关于请求撤村转居的建议＞的批复》复印件。 证据2，2018年9月6日，常德市武陵区人民政府穿紫河街道办事处《关于西园社区张家台七组村改居的情况说明》复印件。 证据3，2013年11月28日，湖南省人民政府(2013)政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》复印件。 证据4，2015年2月26日，常德市人民政府常政征土告字［2015］19号《征收土地公告》；2017年12月15日，常德市国土资源局常国土征补字［2017］68号《征地补偿安置方案公告》。 第二组证据材料，拟证明错发国有土地使用权证的事实。 证据5，2003年7月21日，土地使用者为李守敏的常国用(2003)个字第381号国有土地使用证复印件。 证据6，常国用(2003)个字第381号土地登记申请书审批表复印件。 证据7，常德市武陵区地籍调查表复印件。 证据8，2002年9月24日，常德市人民政府颁发的土地使用者为李守敏的常集用(2002)个字第194号集体土地建设用地使用证复印件。 第三组证据材料，拟证明常德市人民政府依法作出被诉行政行为合法并进行了送达。 证据9，2018年11月26日，常德市国土资源局武陵分局向常德市国土资源局提交的《关于申请撤销李守敏所持国有土地使用登记的报告》；2018年12月28日，常德市不动产登记中心出具的《关于管恩代等5户的土地登记信息的情况说明》。 证据10，2018年12月21日，常国土处启字［2018］4号行政程序启动审批表。 证据11，2019年1月3日，常德市人民政府向李守敏作出的行政处理告知书、送达回证及常德市武陵区人民政府穿紫河街道办事处《证明》。 证据12，2019年1月23日，李守敏的听证申请书；2019年3月20日，常德市自然资源和规划局向刘大富、李业贵、李守敏、陈时福发送的听证通知书；2019年3月27日听证会笔录。；2018年3月28日，针对李守敏的听证处理建议。 证据13，2019年4月23日，分别针对李守敏作出的行政处理决定书及送达回证。 适用的法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项，《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》。 被告湖南省人民政府辩称，湖南省人民政府作出的75号复议决定认定事实清楚，程序与内容均合法，符合《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规的规定。故请求驳回原告李守敏的诉讼请求。 被告湖南省人民政府向本院提交了以下证据材料及依据： 证据1，2019年6月17日，李守敏向湖南省人民政府递交的《行政复议申请书》。 证据2，2019年6月20日，湖南省人民政府向常德市人民政府发送湘府复答字［2019］224号《行政复议答复通知书》。 证据3，2019年6月28日，常德市人民政府递交的《行政复议答复书》。 证据4，2019年8月16日，湖南省人民政府作出的《延期审理通知书》及快递单。 证据5，2019年8月23日，湖南省人民政府作出的《中止行政复议通知书》及快递单；2019年11月6日，湖南省人民政府作出的《恢复审查通知书》及快递单。 证据6，湖南省人民政府送达75号行政复议决定书的快递单。 以上证据拟证明75号复议决定程序合法，适用法律正确。 各方当事人对对方当事人提交的证据材料均予以质证，并发表了质证意见，现本院对各方当事人提交的证据材料认定如下：原告李守敏提交的证据材料，真实、合法且与本案相关联，本院予以认可。常德市人民政府提交的证据材料，第一组、第二组证据材料原告及湖南省人民政府均无异议，本院予以认可；第三组证据系市政府启动行政纠错程序过程中形成的证据材料，对该组证据“三性”，予以认可；原告对第四组证据的真实性无异议，对其真实性，本院予以认可。湖南省人民政府提交的证据材料，因原告及市政府对省政府提交的证据的真实性均无异议，且系其在复议程序中形成的，合法、与本案相关联，本院均予采纳。 经审理查明，李守敏系常德市武陵区人民政府穿紫河街道办事处西园社区居民，其所使用的案涉宅基地位于该社区二组(原张家台社区七组)。 2002年9月24日，常德市人民政府为李守敏颁发常集用(2002)个字第194号集体土地建设用地使用证，该证载明土地使用者为李守敏，土地所有者为原常德市武陵区护城乡张家台村，座落常德市武陵区原护城乡张家台村七组，用途住宅用地，土地等级三级，使用权类型拨用宅基地，终止日期未定，使用权面积231.84平方米。2003年1月23日，常德市武陵区人民政府作出常武政函［2003］3号《关于对护城乡＜关于请求撤村转居的建议＞的批复》，同意撤销常德市武陵区护城乡张家台、皂果树、三岔路、西郊、高车、仙源六个村民委员会，设立常德市武陵区张家台社区居民委员会、常德市武陵区皂果树社区居民委员会、常德市武陵区三岔路社区居民委员会、常德市武陵区西郊居民委员会、常德市武陵区高车社区居民委员会、常德市武陵区仙源社区居民委员会。因李守敏所在村张家台村“村改居”，李守敏“农转非”，其于2003年7月，向原常德市国土资源局(现常德市自然资源和规划局)申请土地变更登记，对其使用的宅基地由集体土地使用证换发为国有土地使用证。2003年7月9日，原常德市国土资源局对案涉宅基地进行地籍调查，调查结果审核意见为：“经审核，该宗地为国有土地，土地实际用途与批准用途一致，土地级别为三级，该宗地的权属证明，资料齐全，有效合法，界地清楚，四至无纠纷地籍勘丈结果准确，调查结果正确。”2003年7月10日，原常德市国土资源局经审核，同意划拨国有土地使用权变更登记。2003年7月21日，常德市人民政府为李守敏颁发常国用(2003)个字第381号国有土地使用证。该国有土地使用证上的登记事项与原常集用(2002)个字第194号集体土地建设用地使用证上的登记事项基本一致。 2013年11月28日，省政府下发(2013)政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》，批准常德市武陵区张家台社区土地征收建设用地面积0.6517公顷，建设项目名称为常德市西园社区棚户区改造项目。2015年2月26日，市政府发布常政征土告字［2015］19号《征收土地公告》，公告被征收土地位置位于常德市武陵区穿紫河街道西园社区，征地面积0.6517公顷(9.7755亩)。案涉国有土地使用证所载的土地在此次征收范围内。2017年12月15日，原常德市国土资源局发布常国土征补字［2017］68号《征地补偿安置方案公告》。 原常德市国土资源局武陵区分局在实施征地补偿安置工作中，发现李守敏所持常国用(2003)个字第381号国有土地使用证，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项及国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项的解释意见的规定，遂于2018年11月26日向原常德市国土资源局申请撤销李守敏常国用(2003)个字第381号国有土地使用权登记，并注销国土地使用证。 2018年12月28日，常德市不动产登记中心出具《关于管恩代等5户的土地登记信息的情况说明》，证明李守敏所持有的常国用(2003)个字第381号国有土地使用证，无变更登记、抵押登记和查封登记。2018年12月19日，原常德市国土资源局认为其在2003年对案涉土地办理土地使用权登记时，事实调查不清，错将农转非集体土地确认为国有土地，建议报请常德市人民政府撤销李守敏常国用(2003)个字第381号国有土地使用权登记，拟启动本案行政处理程序。常德市人民政府于2018年12月21日审批同意，启动行政处理程序。2019年1月3日，常德市人民政府作出书面行政处理告知书，将拟作出行政处理决定的事实、理由和依据，以及相关权利、义务对李守敏进行告知，并于2019年1月17日在李守敏的家中，向李守敏留置送达该告知书，送达过程由常德市武陵区人民政府启明街道办事处工作人员和常德市武陵区人民政府穿紫河街道办事处工作人员和西园社区工作人员现场见证。 2019年1月23日，李守敏申请听证。2019年3月20日，常德市自然资源和规划局向李守敏发送常国土资听字［2019］4号听证通知书，告知听证的事由与依据、听证的时间与地点，听证员和记录员的姓名、职务等相关内容。2019年3月27日上午8时30分，常德市自然资源和规划局在该局513会议室组织听证，制作了听证会笔录，李守敏的委托代理人杨伟国代表李守敏参加了听证会。2019年3月28日，听证主持人提出听证处理建议，认为李守敏所使用的231.84平方米集体土地一直没有经过国家征收，市政府于2003年为李守敏换发国有土地使用证没有事实和法律依据，建议撤销李守敏常国用(2003)个字第381号国有土地使用权登记，注销国有土地使用证。2019年4月23日，市政府作出《行政处理决定书》，决定撤销李守敏常国用(2003)个字第381号国有土地使用权登记，并注销其国有土地使用证。该决定于2019年4月25日向李守敏留置送达，并由见证人见证送达过程。 李守敏不服常德市人民政府《行政处理决定书》，于2019年6月17日向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府受理后，于2019年6月20日向常德市人民政府邮寄送达湘府复答字［2019］224号行政复议答复通知书和行政复议申请书副本。2019年6月28日，常德市人民政府提交行政复议答复书。2019年8月16日，湖南省人民政府决定延期审理，并书面通知李守敏及常德市人民政府。2019年8月23日，湖南省人民政府中止审理。2019年11月6日，恢复审查。2019年11月7日，湖南省人民政府作出75号复议决定，并向双方当事人邮寄送达。李守敏对75号复议决定仍不服，遂就《行政处理决定书》和75号复议决定，向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年3月15日，原常德市国土资源局、常德市财政局联合下发《关于注销集体土地上持有国有土地使用证给予信赖利益保护补偿的通知》，明确信赖利益保护补偿对象仅对目前正在实施尚未完结的征地拆迁项目以及今后新启动的征地拆迁项目中的被拆迁人给予信赖利益保护补偿，拆迁已完成的项目(已交地项目)，原则上不再给予信赖利益保护补偿。补偿标准及奖励：(一)对持有划拨《国有土地使用证》的被拆迁人，在注证时除按农拆标准支付全部拆迁款外，每证一次性给予6万元信赖利益保护补偿。(二)对持有出让《国有土地使用证》的被拆迁人，在注证时除按农拆标准支付全部拆迁款外，每证一次性给予16万元信赖利益保护补偿。原上交的土地出让金不再退还。(三)集体土地上持有《国有土地使用证》的被拆迁人主动配合政府按拆迁标准补偿的，每证额外给予4万元奖励。 本院认为，本案的争议焦点为案涉土地的性质是否属于农村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项关于：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……。”及《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》关于：“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织的剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”的规定，农村集体土地必须经过依法征收，性质上才能转变为国有土地，而“农转非”、“村改居”的户籍性质变化，不产生改变土地性质的法律效果。本案中，原告农转非后，其宅基地所占土地并未被征收，其土地性质仍为集体土地。且无任何在案证据显示在原登记机关登记之前，案涉土地已经依法被征收转为国有土地性质。据此，原告主张其宅基地所占土地的性质为国有土地，因无事实依据，本院不予支持。 本案中，常德市人民政府征地拆迁过程中，发现其因原告“农转非”户籍性质的变化，在原告所使用的集体土地未经征收的情况下，而错误向其颁发了国有土地使用证。遂启动行政纠错程序，向原告送达行政处理告知书，拟决定撤销案涉的国有土地使用证，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。原告申请听证，经被申请人授权，常德市自然资源和规划局组织听证，充分听取原告意见，提出听证处理建议。常德市人民政府据此作出的行政处理决定，证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确。湖南省人民政府作出75号复议决定，维持常德市人民政府的行政处理决定，亦因此而合法。 需要指出的是，本案中因原登记机关常德市人民政府的原因，向原告错误颁证，原告持有案涉国有土地使用证近二十年，现常德市人民政府撤销案涉国有土地使用证的土地行为，应当补偿原告信赖利益损失。现在案涉土地已经纳入湖南省人民政府下发(2013)政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》所确定的征收范围，常德市人民政府应督促负责补偿工作的有关部门，给予原告必要的信赖利益补偿。 综上所述，被诉处理决定和复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求及事实与理由，因无事实和法律依据而不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告李守敏的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李守敏承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年三月十九日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  黄 莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。