福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终82号 上诉人（原审被告）罗源县人民政府，住所地福建省罗源县凤山镇北大路15号。 法定代表人孙利，县长。 委托代理人林登汉，罗源县人民政府工作人员。 委托代理人李豪，国浩律师（福州）事务所律师。 上诉人（原审被告）罗源县松山镇人民政府，住所地福建省罗源县松山镇五里亭1号。 法定代表人申友国，镇长。 委托代理人何启翰，罗源县松山镇人民政府副镇长。 被上诉人（原审原告）郑云妹，女，1964年10月8日出生，汉族，住福建省罗源县。 委托代理人邹禄彬、黄晓敏，福建元一律师事务所律师。 罗源县人民政府（以下简称罗源县政府）、罗源县松山镇人民政府（以下简称松山镇政府）因郑云妹诉其行政补偿一案，不服莆田市中级人民法院（2019）闽03行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，2014年10月17日，罗源县政府作出罗政〔2014〕36号《罗源县人民政府关于罗源县罗源湾海域网箱养殖退养的通告》（以下简称2014年36号《退养通告》），决定对罗源县罗源湾海域内所有网箱养殖实行全面退养。退养对象为退养海域范围内属于2013年5月13日前已有的网箱养殖户。应用航拍成果和卫星影像资料，经过核查和公示后予以确认，并作为退养补偿（助）的主要依据。退养时间为该通告发布之日起至2016年12月31日。2015年3月27日，罗源湾北岸水产养殖退养工作领导小组办公室（以下简称退养办）印发的罗退养〔2015〕2号《关于待定网箱处理意见的方案》（以下简称2015年2号《待定网箱处理方案》）。2016年2月26日，罗源县政府发布罗政〔2016〕5号《关于进一步加强罗源湾海域监管的通告》（以下简称2016年5号《加强监管通告》）。2016年8月31日，罗源湾北岸水产养殖退养工作指挥部（以下简称退养工作指挥部）作出的罗退养指〔2016〕10号《关于退养通告发布前新增网箱的处理方案》（以下简称2016年10号《通告前新增网箱处理方案》）。2016年10月9日，退养工作指挥部印发〔2016〕22号《罗源湾北岸水产养殖退养工作指挥部专题会议纪要》（以下简称2016年22号《专题会议纪要》）。 原告于2013年5月13日之前就已在罗源湾海域内进行网箱养殖。2013年原告在该海域内有网箱37.17+65.64=102.81标准箱，进行鱼类养殖。2016年3月25日，由福建省地质工程研究院测量人员在SS13001-1现场对原告的养殖网箱进行核查、数据认定，结果为2014年10月通告后新增网箱34.39标准箱。2016年3月28日，由福建省地质工程研究院测量人员、退养办工作人员、原告的丈夫黄善焕三方共同在SS13001-3现场对原告的养殖网箱进行核查、数据认定，2014年10月通告后新增网箱136.24标准箱，黄善焕代原告在《罗源湾网箱养殖核查登记表》的养殖户栏中签名确认。2016年年底，原告鱼类网箱（未签订补偿协议）被拆除，因要求补偿被拒，郑云妹提起诉讼。 另查明，罗源县政府对网箱补偿按照5.5米×3.6米为一个标准箱(19.8平方米)，鱼类网箱补偿标准为人民币（下同）5000元/标准箱。其中，设施补偿2500元/标准箱，养殖物补偿1500元/标准箱，劳动力转移补助1000元/标准箱。非罗源县养殖户不享有劳动力转移补助，罗源县非松山、碧里籍的养殖户享受补助标准为500元/标准箱。在政府和协议规定时间内拆除的予以支付奖励金，按养殖户在2013年5月13日前已有网箱及工作台数量折算为标准箱，每标准箱3000元。 原审认为，原告诉被告未签订《补偿协议》的行为违法，同时请求判令被告与之签订退养补偿协议，按统一制定的网箱养殖退养补偿标准支付退养补偿款。即本案的争议焦点为两被告是否存在行政不作为的行为，是否负有支付退养补偿款的义务。原告的诉讼请求是否成立，关键在于原告是否属于退养对象，是否属于应补偿的对象。原告属于退养对象，其被清理的网箱需补偿，被告未予以补偿的，则两被告行政不作为成立，被告负有支付义务。反之，则原告的诉讼请求不能成立。 被告罗源县政府作出2014年36号《退养通告》，对罗源湾海域内所有网箱养殖实行全面退养，该通告规定了退养范围、退养对象、退养时间、退养补偿。该《退养通告》至今现行有效，未被撤销或者废止，故该《退养通告》应作为认定原告是否属于补偿对象的依据。2014年36号《退养通告》规定，退养对象为退养海域范围内属于2013年5月13日前已有的网箱养殖户。从双方的举证上看，可以确认退养海域内在该规定的时间内，原告属于已有的网箱养殖户，是退养对象，应作为补偿的对象。 2014年36号《退养通告》规定退养时间从2014年10月17日至2016年12月31日，该通告明确规定了退养的截止时间，在截止时间之前原告所有的网箱等即可作为退养补偿的项目。从双方提供的证据上看，2016年3月份核查时鱼类网箱数量为34.39+136.24=170.63标准箱，核查网箱数量的时间在退养的截止日期之内，且本案清理网箱的时间为2016年年底，也在退养截止时间之内，故该网箱属于退养补偿的范围。依照双方提交的证据可以推断出，被强制清理的鱼类网箱数量为170.63标准箱。故在没有其他相反证据的情况下，本案以鱼类170.63标准箱为最终补偿数量。按照被告提供的退养的网箱补偿标准，原告系罗源县松山镇养殖户，且原告未获得补偿的网箱被强制清理在被告规定的截止时间之内，应属于可以获得奖励金的情形。故享受的鱼类网箱补偿标准为人民币（5000+3000）元/标准箱。郑云妹应得到的退养补偿为170.63标准箱×8000元/标准箱=1365040元。 综上，原告符合2014年36号《退养通告》的规定，属于退养对象，在退养截止时间内有网箱养殖，且养殖网箱数与被强制清理网箱数一致，应当得到退养补偿而未得到，两被告负有补偿的义务。根据被告提供的退养补偿标准，原告应当得到1365040元退养补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条的规定，判决被告罗源县政府、松山镇政府应在判决生效之日起三十日支付给原告郑云妹170.63标准网箱退养补偿款1365040元。本案一审案件受理费50元由被告罗源县政府、松山镇政府负担。 罗源县政府、松山镇政府不服原审判决，共同提起上诉，请求撤销原判，改判驳回被上诉人原审诉讼请求，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。其主要理由为：1.原审对案涉退养事项的补偿对象、范围、条件及标准等重要事实均未查清，导致判决明显错误。本案退养事项不属于法定的收回海域使用权补偿事项；退养时间为2014年36号《退养通告》发布之日起至2016年12月31日；补偿对象为2013年5月13日前已在罗源湾养殖且航拍、现场核查时还持续养殖的养殖户；补偿数量为对2013年5月13日航拍影像图已存在，且在2014年10月及现场核查时仍持续存在的网箱，根据三次数据对比，取数据少的网箱数量予以全额补偿；补偿标准根据2016年8月退养工作指挥部印发的《罗源湾北岸水产养殖退养工作须知》第18页“退养工作中涉及的有关标准”；对新增网箱的认定，有2014年10月24日发布的《罗源县网箱面积测算细则》、2015年2号《待定网箱处理方案》、2016年22号《专题会议纪要》，进行详细规定；对新增网箱处理，有2016年5号《加强监管通告》、2016年10号《通告前新增网箱处理方案》进行详细规定。2.前述政策规定的标准已经贯穿适用于整个退养补偿工作全过程，在实施退养补偿工作的各个阶段，始终对已有网箱和新增网箱的面积、数量、补偿补助方式等进行区分，明确养殖户于2013年5月13日之后的新增网箱，均不属于退养补偿范围。3.案涉标的为被上诉人通告后新增养殖网箱，不属于退养补偿范围，被上诉人提出的补偿请求应予驳回。4.原审片面对2014年36号《退养通告》进行错误理解，导致错误判决上诉人对被上诉人通告后新增网箱负有补偿义务，应予纠正。首先，“退养”是“补偿”的前提，但“退养”不等于当然有权获得“补偿”，原审错误将退养对象直接等同于补偿对象；其次，原审判决将退养时间，直接等同于补偿的截止时间，对退养应补偿范围认定有误；原审认定新增网箱在退养期限内被强制清理的，属于可获得奖励金情形，是对退养补偿标准的认定错误。5.原审直接违背案涉退养工作宗旨，必然造成鼓励养殖户在2014年36号《退养通告》后新增抢建网箱，将引发严重后果。 郑云妹辩称，案涉海域已补偿的养殖户均未取得海域使用权证，上诉人亦从未作出必须取得海域使用权证才能获得补偿的规定，故上诉人现以答辩人未取得海域使用权证为由，不予补偿，明显违法；本案中能作为上诉人行政依据的规范性文件仅有2014年36号《退养通告》，其他文件如2004年罗政[2004]32号《关于罗源湾深水港区两个5万吨级码头工程施工有关事项的通告》、2008年罗政〔2008〕27号《关于重申牛坑湾至将军帽海域水产养殖退出的通告》、2016年22号《专题会议纪要》等，或未公布实施，或非规范性文件且与2014年36号《退养通告》不符，均不能作为上诉人行政依据；罗源县政府〔2016〕7号《罗源湾北岸水产养殖退养工作指挥部专题会议纪要》，明确记载案涉松山镇海域是2016年3月才安排退养；答辩人在2013年以前即长期在案涉海域从事网箱养殖，所谓“通告后新增网箱”概念，缺乏行政依据，且将2014年36号《退养通告》落款时间与松山海域退养时间混为一谈；即便按照上诉人另行制定的《罗源县网箱面积测算细则》及2015年2号《待定网箱处理方案》、2016年22号《专题会议纪要》，涉案网箱也不属于通告后新增网箱，更不是通告前新增网箱；本案应以2014年36号《退养通告》作为退养补偿依据，上诉人对通告内容的解释、理解，属于文字游戏；依法行政应坚持有错必纠，所谓“严重后果”不能成为行政违法的依据。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人原审提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对于原审查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案中，被上诉人的诉讼请求为确认罗源县政府、松山镇政府未签订《补偿协议》的行为违法，并要求判令罗源县政府、松山镇政府与被上诉人签订退养补偿协议，按统一制定的网箱养殖退养补偿标准支付被上诉人通告后新增网箱标准箱的退养补偿款。该诉讼请求实质，是要求罗源县政府、松山镇政府对案涉通告后新增网箱标准箱履行行政补偿职责。原审未能正确认定被上诉人诉求及本案相关事实，直接将2014年36号《退养通告》规定的退养截止时间2016年12月31日之前被上诉人所有的网箱，均作为可退养补偿网箱，并据此判决支持被上诉人诉讼请求，存在不当，应予撤销。罗源县政府、松山镇政府应针对本案具体情况，在查明事实的基础上，根据有关法律法规及补偿政策，及时依法对被上诉人履行行政补偿职责。 综上所述，原审判决认定事实及适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销莆田市中级人民法院（2019）闽03行初129号行政判决； 二、罗源县人民政府、松山镇人民政府应在判决生效后六个月内，对郑云妹依法履行补偿职责。 三、驳回郑云妹其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各人民币50元，均由罗源县人民政府、罗源县松山镇人民政府各负担人民币25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  王江凌 审 判 员  朱志闽 审 判 员  许秀珍 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年三月二十六日 书 记 员  雷 昕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：…… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……