庄河市人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0283行初75号原告曲娥，女，1956年10月25日出生，住瓦房店市。委托代理人苏同星，系北京壹律律师事务所律师。委托代理人赵永煊，系北京壹律律师事务所律师。被告瓦房店市人力资源和社会保障局，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人温海，系该局局长。委托代理人郭丽，系该局工作人员。委托代理人于人凤，系辽宁昌信律师事务所律师。原告曲娥因要求被告瓦房店市人力资源和社会保障局（以下简称瓦房店市人社局）履行给付补贴义务，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月19日立案后，于2019年6月24日向瓦房店市人社局送达到应诉通知书、起诉状副本等相关法律文件。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告曲娥及其委托代理人苏同星，被告瓦房店市人社局的委托代理人郭丽、于人凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。曲娥诉称，1．要求瓦房店市人社局依据瓦房店市人民政府于2003年4月20日作出《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）（以下简称56号文件）的规定，自2006年11月始，每月向曲娥发放补贴，补贴标准为：曲娥目前退休养老金的数额与原事业单位同等条件退休人员养老金数额标准之间的差额，如果今后原事业单位同等条件退休人员的养老金标准发生调整，对曲娥的补贴数额应随之调整。2．对瓦房店市人民政府于2009年12月9日作出《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号，以下简称138号文件）进行合法性审查。事实和理由：曲娥1981年7月毕业于大连卫生学校护理专业，同年分配到瓦房店市卫生院工作，1984年10月调入瓦房店市中心医院，2001年7月晋升为主管护师，职务是护理部副主任。2003年4月医院改制为企业。2005年8月，自谋职业。办理离职时，因原单位没有告知改制文件对自谋职业人员养老金问题的相关规定，导致当时不知道个人应当如何缴纳养老保险，到社保机构询问时，也没有告知相关文件规定，在不知情的情况下，就和医院给缴纳的一样。后来从其他渠道得知改制文件并得知瓦房店市中心医院并未按照文件规定缴费后，曾到社保机构申请按照大连市当年的平均工资的150%基数进行缴纳，但社保机构不允许，称最高只能按照100%缴纳。2006年11月，曲娥在瓦房店市劳动和社会保障局办理退休手续，当月退休金969.17元。现在退休金为2459.27元。大连市其他同等事业单位、同等技术职称退休工资是5010元，相比平均每月差2551元。从2006年11月至2019年5月累计差额385201元。综上，由于瓦房店市中心医院拒不履行当年的改制政策，瓦房店市人社局亦不管理监督有关单位履行上述政府文件，导致根据56号文件的相关规定无法落实，造成曲娥退休后的合法权益无法保障，退休金远远低于政府文件规定的应有水平。为维护自身合法权益现依法提起诉讼，望判如所诉。曲娥向本院提交如下证据：证据1.56号文件，拟证明曲娥符合该文件的规定，虽然已经发放了补贴，但认为补贴数额不够，应当补足其差额。差额是指现在曲娥的收入于其现在的同等事业单位的收入的差额。证据2.2003年4月19日作出的“56号文件”，拟证明被告所提供的证据都是根据4月19日56号文的规定所作出的。我们双方认可的56号文是4月20日，但是被告都是按照4月19日56号文操作的。证据3．信访事项处理意见书、瓦房店市信访工作联席会议纪要（只含有案涉纠纷有关的内容），拟证明曲娥等人一直向瓦房店市人民政府及相关部门提出诉讼请求的相关内容，瓦房店市人民政府责令瓦房店市人社局成立相关处理小组，瓦房店市人社局对曲娥等人的诉求早已知晓。证据4．情况说明及附件，拟证明瓦房店市人社局（2011）8号文第2页引用的56号文内容是4月19日56号文的内容。瓦房店市人社局辩称，不同意曲娥的诉讼请求，其请求无事实及法律依据，应当予以驳回。首先，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。根据上述规定，瓦房店市人社局具有在瓦房店市行政区域内退休待遇的审批职权。其次，曲娥于2006年11月退休，原工作单位瓦房店市中心医院在2003年3月进行改制，由事业单位转制为企业，根据大连市人民政府文件（大政发〔2000〕82号）（以下简称82号文件）第十三条规定，转制前参加工作、转企之后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平衡衔接，在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分（以下称待遇差），采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。据法定退休年龄差四年的，发给待遇差的30%。故曲娥于2006年11月退休，可以享受待遇差的30%，根据曲娥的退休审批表可见，该部分款项已发放给曲娥。曲娥依据56号文件的内容起诉，要求加发上述补贴后养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分（简称为再加发补贴），但该文件是根据82号文件所作出的，因此其适用者为在5年过渡期内退休的人员，故曲娥可以享受再加发补贴，该部分款项已按月发放给曲娥。最后，由于曲娥的基本养老金计发系按照企业的办法执行，因此在进行退休审批后，不能再依据原事业单位同等条件退休人员养老金数额不断进行调整，曲娥的请求缺乏法律及政策依据。综上，曲娥的诉讼请求无事实及法律依据，恳请依法驳回。瓦房店市人社局向本院提交了以下证据：证据1．瓦房店市机构编制委员会《关于将市政设施管修处等四十个事业单位划出事业单位序列的通知》（瓦编发〔2003〕11号），拟证明瓦房店市第三人民医院、第五人民医院（妇婴医院），中心医院划出事业单位序列。证据2.56号文件、大连市人民政府《大连市事业单位人员分流安置暂行规定》（大政发〔2000〕82号，以下简称82号文件），拟证明56号文件只适用5年过渡期退休人员，对于本案曲娥已经按照56号及82号文件规定的标准发放了待遇差，包括加发补贴及再加发补贴。证据3．原告事转企退休人员审批表，拟证明退休审批包括待遇审批，加发补贴体现在退休审批表里，再加发补贴没有直接体现在退休审批表中，但再加发补贴数额可以通过该表计算出。在退休审批时本案原告存在82号文件规定的待遇差，在审批时直接计算在退休工资内予以发放，同时也确定了再加发补贴的数额。证据4．再加发补贴明细表、银行明细清单，拟证明对于曲娥按照56号文件所要求待遇差已经发放。在辽宁地区只有瓦房店有再加发补贴政策，考虑到影响，直到2011年请示市政府后下拨资金予以发放。证据5.2019年12月11日情况说明及附件，拟证明再加发补贴的数额为定数，不会随养老金的调整发生变化，事实上瓦房店市人社局也按照退休审批时确定的再加发补贴数额对符合条件的退休人员给予了补贴，同时证明对于曲娥的每一次发放补贴都有明确的政策依据，并不等同于案涉56号文件中的再加发补贴。经庭审质证，对瓦房店市人社局提交的证据1，曲娥认为该文件既没有看到过，也没有听说过，在医院改制时只传达了56号文件。对瓦房店市人社局提交的证据2，曲娥认为82号文件与本案无关，因为56号文件是依据82号文件作出，是根据瓦房店市医院改制过程中特殊性作出的具有当地实际情况的文件，两份文件规定内容不一致，本案的审理应依据56号文件进行审理。对瓦房店市人社局提交的证据3，曲娥认为真实性没有异议。对瓦房店市人社局提交的证据4，曲娥认为真实性没有异议，该部分补贴确已收到，但对待遇差计算标准不认可。对瓦房店市人社局提交的证据5，曲娥对情况说明不予认可，认为应按照有利于劳动者的角度解释56号文件，补贴数额应为动态数字。对曲娥提交的证据1，瓦房店市人社局对真实性没有异议，认为该文件在首部就明确说明是依据82号文件所作出的，因此其适用时不能超越82号文件的规定。为了区分，对82号文件中的待遇差简称为“加发补贴”，对于56号文件中加发补贴后仍存在差额部分称为“再加发补贴”，再加发补贴的前提是按有关政策规定加发补贴后仍存在差额，该处“按有关政策规定加发补贴”指的是82号文件中规定的补贴。根据82号文件对于5年过渡期内不同时期退休的人给予待遇差不同比例来发放补贴，因此也只有对过渡期发放补贴的人才能按照56号文件再加发补贴。瓦房店市人社局提交的证据可以证明已经对曲娥按照56号文件的规定发放了再加发补贴。无论是加发补贴还是再加发补贴是与退休审批时原事业单位退休金计发办法计发的养老金相比较，低于该部分差额给予加发补贴，加发补贴后养老金仍然低于同等条件事业单位养老金差额部分给予再加发补贴。加发补贴和再加发补贴在退休审批时数额已经确定，再不发生变化，一直按照该数额发放。对曲娥提交的证据2，瓦房店市人社局对真实性有异议，认为案涉事转企职工养老保险有关问题是根据2003年4月20日所颁发的瓦政发（2003）56号文件来执行的。对曲娥提交的证据3，瓦房店市人社局对真实性有异议，认为其提交的信访事项处理意见书系复印件，无法核实其真实性；而其提交的瓦房店市信访工作联席会议纪要从文字内容来看并不连贯，无法确认属于同一会议纪要。同时单纯的信访不能构成诉讼时效的中断或阻断，应通过诉讼解决相关问题。对曲娥提交的证据4，瓦房店市人社局对真实性没有异议，认为不能体现其证明目的。本院对上述证据认证如下：曲娥提交的证据2，双方当事人均认可未予以施行，故与本案不具有关联性，本院不予采信。曲娥提交的证据3并不是向瓦房店市人社局提出的履行法定职责申请或案涉纠纷内容，与本案不具有关联性，本院不予采信。曲娥提交的证据1、4，瓦房店市人社局提交的证据1-5能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，应当作为认定案件事实的根据。经审理查明事实如下：1．瓦房店市机构编制委员会《关于将市政设施管修处等四十个事业单位划出事业单位序列的通知》（瓦编发〔2003〕11号）主要内容为：根据中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅《转发人事局市编委办公室〈关于深化事业单位机构和人事制度改革的意见〉的通知》（大委办发〔2001〕1号）的有关规定为深化我市事业单位机构和人事制度改革，市机构编制委员3月30日会议决定，将市政设施管修处等40个事业单位划出事业单位序列，编制收归市机构编制委员会管理。其名单如下：……19．瓦房店市中心医院……21．瓦房店市第三人民医院……23．瓦房店市第五人民医院24．瓦房店市中医医院……。2.2003年4月20日瓦房店市人民政府56号文件主要内容为：根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下：……二、关于养老保险待遇问题。1．改制单位（含非公有制企业）自2003年5月起，为职工按大连市月社会平均工资150%的缴费基数规定缴纳基本养老保险费的，职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，国有企业或国有控股企业由所在企业给予补贴，其他企业由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月支付给本人。2．自2003年5月起，改制单位职工达到法定退休年龄的自谋职业人员，按大连市月社会平均工资150%以上（含150%）缴费基数规定正常缴纳养老保险费的，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月支付给本人。3.2000年6月30日大连市人民政府82号文件案涉主要内容为：第一条，为保证事业单位机构和人事制度改革的顺利进行，增强事业单位生机和活力，做好事业单位人员分流安置工作，根据国家有关规定，制定本规定。第二条，大连市行政区域内经市及县（市）区机构编制部门批准成立的全民或集体事业单位（不含全部实行职级工资制的事业单位）中，被批准撤销、转制（含部分转制）为企业，以及实行有计划减员，需分流安置人员的，均应执行本规定。第十三条，转制前参加工作，转制后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平衡衔接，在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分（以下称待遇差），采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。其中，距法定退休年龄差一年的，发给待遇差的90%；差两年的，发给待遇差的70%；差三年的，发给待遇差的50%；差四年的，发给待遇差的30%；差五年的，发给待遇差的10%；转企五年后退休的，不再发给该项补贴。有条件的单位可建立补充养老保险。4．曲娥原在瓦房店市中心医院工作，瓦房店市中心医院2003年4月参加瓦房店市事业单位改制，由事业单位改制为企业。曲娥称与瓦房店市中心医院于2003年4月签订劳动合同，于2005年7月解除劳动合同，自行缴纳养老保险。5．瓦房店市人社局提交的2006年11月2日“事转企单位退休人员审批表”记载，曲娥按事业单位退休办法基本退休（职）费加补贴合计1038.03元，按企业退休办法计算养老金为939.66元，待遇差98.37元，过渡期比例30%，补贴29.51元。经瓦房店市劳动和社会保障局批准，曲娥月基本养老金为969.17元。6．五年过渡期内在瓦房店市人社局办理退休人员，符合发放再加发补贴的人员由瓦房店市人社局在2011年向瓦房店市人民政府发出关于再加发补贴所需资金的请示，经财政局下达经费指标的通知后，由就业服务中心发放。再加发补贴数额在2011年向瓦房店市人民政府请示后，未发生变化。曲娥领取了退休次月至2011年3月末期间的再加发补贴3649.58元［（1038.03元/月-969.17元/月）×53个月］。自2011年4月起，曲娥每月领取再加发补贴68.86元至今。7.138号文件案涉内容：56号文件因实施满5年，予以废止。8．针对曲娥提出的规范性文件合法性审查问题，本院听取了56号文件制作机关瓦房店市人民政府的意见，市政府称：废止上述文件的依据是：《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第十条第一款规定“规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期。规范性文件未规定有效期的，有效期最长为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满的，规范性文件自动失效”。《大连市人民政府关于印发大连市行政规范性文件备案监督办法的通知》（大政发〔2007〕46号）第二十五条第一款规定“制定行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件公布之日起最长不得超过5年。有效期满，行政规范性文件的效力自动终止”。本院认为，第一，关于曲娥提出138号文件合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。据此可知，提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据。本案中，瓦房店市人社局并未以138号文件规定56号文件废止为由对曲娥作出或拒绝作出行政行为，恰恰相反，截至目前，瓦房店市人社局仍按照56号文件规定对曲娥发放相应补贴。故曲娥提出对138号文件合法性审查的请求，不符合上述法律规定，本院不予审查。第二，依据当时的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1986年）第五十一条的规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作……。本案中，瓦房店市人民政府所制定的56号文件，系其职权范围内管理瓦房店市行政区域内的行政事务，属于行政机关的单方允诺行为，瓦房店市人社局作为其所属工作部门亦应遵守。故符合56号文件规定的人员，有权据此要求瓦房店市人社局发放补贴。第三，关于56号文件陈述的补贴问题，瓦房店市人社局主张存在加发补贴和再加发补贴；曲娥不认可存在区分。本院认为，按照对56号文件内容理解，显然陈述了两种补贴，一种是“按有关政策规定加发补贴”，另一种是“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”。且瓦房店市人社局在实际履行过程中，亦是按此进行区分发放的，故可以区分为两种不同的补贴。本案为表述方便，亦将“按有关政策规定加发补贴”称之为加发补贴，“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”称之为再加发补贴。同时通过对56号文件的内容理解，加发补贴在先，再加发补贴在后，只有在符合加发补贴的情形下，才有可能存在再加发补贴的情形。第四，56号文件对加发补贴的发放并无明确规定，仅提到“按照有关政策规定”。本院认为，“按有关政策规定”应当认定为82号文件规定，理由为：56号文件的前述部分载明，“根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下……”，即56号文件是依据82号文件所制定的；82号文件中明确规定了相关补贴的实施办法，且瓦房店市人社局在实际操作中也是按照82号文件规定的补贴计算方式加发补贴的，故应当认定56号文件中的“按有关政策规定”是指82号文件的规定，即“在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分，采用加发补贴的办法解决……”。本案中，根据曲娥的“事转企单位退休人员审批表”记载可知，其退休时按企业办法计发的养老金低于按事业办法计发的养老金，原瓦房店市劳动和社会保障局已按照待遇差及过渡期比例审核给付补贴，曲娥对该退休审批未提出异议，故曲娥再行要求瓦房店市人社局给付加发补贴无事实和法律依据。第五，关于再加发补贴问题。本案中，双方的争议焦点是再加发补贴是固定额还是如原告所诉应当随原事业单位同等条件退休人员养老金调整而调整。本院认为，再加发补贴是固定额，以职工退休当时其基本养老金与原事业单位同等条件退休人员养老金差额确定。理由如下：一，如上所述，56号文件中的“按有关政策规定加发补贴”系指82号文件规定的“待遇差”，根据82号文件规定，对存在待遇差的给付补贴是为了保障离退休人员待遇水平平衡衔接，转企五年后退休的则不再发给该项补贴。如按照曲娥陈述给付补贴的目的是为了保障改制企业退休人员退休后的待遇问题，其再加发补贴后的养老金与原事业单位同等条件退休人员养老金数额始终一致的话，那么82号文件规定5年过渡期则没有意义。且我国关于事业单位职工与企业单位职工养老金的统筹方式不同，支付渠道不同，当然导致退休养老金不同。二，改制企业改制后5年内退休人员退休审批时，劳动保障部门对是否存在待遇差及过渡期比例、补贴数额一并进行了审批，即加发补贴以退休当时的时间点进行比较，该补贴数额为固定数额。三，结合对56号文件的内容理解，“职工达到法定退休年龄”亦应为达到法定退休年龄这一时间点而非此后的时间段。据此，职工是否存在待遇差，是否享受加发补贴及再加发补贴的数额均为定数。本案中，曲娥退休时按企业办法计发的养老金低于按事业办法计发的养老金，加发补贴后领取月基本养老金969.17元，仍低于按事业办法计发的养老金1038.03元，差额为68.86元，瓦房店市人社局自退休次月按月向曲娥发放再加发补贴68.86元，即在退休时曲娥领取的月基本养老金和补贴之和与原事业单位同等条件退休人员的养老金数额相同，符合56号文件的规定，故曲娥要求瓦房店市人社局按照事业单位养老金调整随之进行其养老金的调整无依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曲娥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曲娥负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长 曹 平审判员 江世德审判员 张维唯二〇二〇年三月十八日书记员 王晓杰