河南省漯河市郾城区人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫1103行初155号原告：新世纪建设集团有限公司，住所地：浙江省金华市婺城区双龙南街1018号。法定代表人：黄建华，该公司董事长。委托诉讼代理人：宋志坚，该公司法务。被告：漯河市自然资源和规划局，住所地：河南省漯河市郾城区淞江路616号。法定代表人：王喜成，该局局长。委托诉讼代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘丽嘉，该局工作人员。第三人：河南雅顺置业有限公司，住所地：漯河市郾城区107国道嘉和苑1号楼。法定代表人：冯东亮，该公司经理。委托诉讼代理人：樊朝阳，河南九九律师事务所律师。原告新世纪建设集团有限公司（以下简称新世纪公司）诉被告漯河市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、第三人河南雅顺置业有限公司（以下简称雅顺公司）规划行政许可一案，本院于2019年11月4日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告新世纪公司委托诉讼代理人宋志坚、被告市自规局委托诉讼代理人卢延祥、刘丽嘉，第三人雅顺公司委托诉讼代理人樊朝阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新世纪公司诉称：位于漯河市郾城区107国道的水畔城邦项目由雅顺公司（原名漯河市和泰房地产开发有限公司，以下简称和泰公司）开发建设，2009年5月18日，原漯河市规划管理局（其职能现已由被告市自规局行使）以与水畔城邦1号楼、2号楼、3号楼、7号楼并不对应的漯国用（2007）第002167号土地证，为雅顺公司水畔城邦1号楼、2号楼、3号楼、7号楼建设颁发了（2009）规管（许）字第（19）号建设工程规划许可证。原告依据合法文件开始了对水畔城邦1号楼、2号楼、3号楼、7号楼建设工程的施工。由于雅顺公司不能按施工合同的约定向原告支付工程款，原告遂将其诉至漯河市中级人民法院。案经漯河市中级人民法院审理，于2015年3月23日以（2013）漯民四初字第28号民事判决书作出了一审判决。（2013）漯民四初字第28号民事判决书确定：一、解除原告新世纪公司在2009年11月18日与和泰公司签订的建设工程施工合同；二、被告雅顺公司于本判决生效后十日内，支付原告新世纪公司下欠工程款24533275.72元及违约金（违约金按日万分之五从2013年7月16日起诉之日起计算到履行完毕之日止)。原告新世纪公司对水畔城邦1号楼、2号楼、3号楼、7号楼及地下车库工程折价或拍卖的价款优先受偿；三、被告雅顺公司于本判决生效后十日内支付原告新世纪公司补偿款800000元；四、驳回原告新世纪公司其他诉讼请求。雅顺公司不服判决，提起了上诉。2015年12月27日，河南省高级人民法院作出了（2015）豫法民二终字第333号判决书，维持了漯河市中级人民法院（2013）漯民四初字第28号民事判决。该民事判决书生效后，原告向漯河市中级人民法院申请强制执行。在执行过程中，被告市自规局向执行法院出具了情况说明书，说明书载明雅顺公司位于郾城区107国道水畔城邦项目1#、2#、3#、7#在建楼房及地下车库已被罚没为国有资产。被告市自规局是以雅顺公司未经县级以上人民政府行政主管部门批准而违法用地为由作出罚没决定的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。但被告市自规局却以建设项目水畔城邦1#、2#、3#、7#根本没有任何联系的“漯国用（2007）第002167号土地证”作为颁发（2009）规管（许）字第（19）号建设工程规划许可证的合法使用土地的有关证明文件，导致了2009）规管（许）字第（19）号建设工程规划许可证的颁发。原告认为，雅顺公司开发的建设项目水畔城邦1#、2#、3#、7#工程系违法用地，已被被告市自规局罚没的事实及市自规局向漯河市中级人民法院出具的“情况说明”证实。“情况说明”清楚地表明，导致罚没的违法事实是“违法用地”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定，以出让方式取得土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。被告市自规局对未进行国有土地使用权出让的建设项目是不能颁发建设工程规划许可证的。由此可见，被告市自规局在颁发建设工程规划许可证时，对建设单位建设用地的合法性负有审查义务。但被告却贻于履行该项法定义务，监管缺失。被告违法向建设项目水畔城邦1#、2#、3#、7#颁发建设工程规划许可证的行政行为，直接导致了原告合法权益的损害。故，请求：确认被告市自规局颁发（2009）规管（许）字第（19）号建设工程规划许可证的具体行政行为违法。被告市自规局辩称：一、新世纪公司与原市规划局为雅顺公司颁发建设工程规划许可证行政行为之间没有法律上的利害关系，应依法驳回其起诉。一是根据《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，建筑工程承包人对建设工程的价款就该工程折价或者拍卖价款享有的优先受偿权，优于抵押权和其他债权；其中建筑工程价款包括承包人为建设工程应当支付的工作人员报酬、材料款等实际支出的费用，不包括承包人因发包人违约所造成的损失，且土地不是该优先受偿权的客体。二是即使雅顺公司因违法占地行为造成地上建筑物被没收，但根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十七条的规定，在雅顺公司的财产不足以同时承担行政责任和民事责任时，应当优先承担民事责任。因此，不论原市规划局为雅顺公司颁发建设工程规划许可证时该公司是否取得土地使用权，均不影响原告所享有的建设工程优先受偿权。三是在原市规划局为雅顺公司颁发的建设工程规划许可证中明确“本证发出六个月内有效，建设单位应及时办理有关手续开工建设，若不能在规定时间内开工，应及时到发证机关申请顺延，否则本证视为作废”。当时适用的《河南省实施办法》第三十五条第二款也是这样规定。本案中，原市规划局为雅顺公司颁发建设工程规划许可证的时间是2009年5月19日，而该公司于2009年12月30日才申办施工许可证，早已超过建设工程规划许可证的有效期。二、原市规划局是2009年5月为雅顺公司颁发建设工程规划许可证的，在颁发前进行了批前公示，颁发后该公司应将建设工程规划许可证在建筑工地公示。另外，原告承认其是依据原市规划局为雅顺公司颁发建设工程规划许可证，与雅顺公司签订的建设工程施工合同。因此，原告在2009年就已经知道原市规划局为雅顺公司颁发建设工程规划许可证的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第六十四的规定，新世纪公司的起诉已经超过起诉期限，应依法驳回其起诉。三是雅顺公司向原市规划局申请办理建设工程规划许可证时，提交了立项审批文件、使用土地的文件、建设工程设计方案等材料，原市规划局进行批前公示，符合法律规定，且在原市规划局的法定职权之内。综上，原告与原市规划局为雅顺公司颁发建设工程规划许可证的行政行为没有法律上的利害关系，且其起诉已经超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。第三人雅顺公司陈述：同意被告的答辩意见。本案的规划许可证不宜撤销，规划许可证已建成房屋并已出售，有近400住户在此居住，如因该证撤销可能导致业主的权利被侵，出现不稳定事件，同时第三人也在积极的完善相应手续，政府部门也已批准，手续不完善地方完全可以进行完善，第三人也在积极筹措资金与原告协商支付工程款，尽可能达成一致意见。为证明其主张，被告市自规局在法定举证期限内提供了以下证据材料：第一组证据，1、和泰公司《关于建设水畔城邦住宅小区的申请》。2、郾城区发展和改革委员会《关于下达固定资产投资计划的通知》(郾发改[2006]20号)。3、和泰公司提交的土地证复印件。4、漯河市规划联席办公会会议纪要(漯规纪[2008]3号)。5、和泰公司水畔城邦规划批前公示牌。证明：和泰公司持项目批准文件、建设用地证件等向项目所在原市城市规划行政主管部门提出建设申请，原城市规划行政主管部门经审查建设项目设计方案、建设工程施工图，履行市规划联席办公会审议和批前公示程序后，为该公司核发了建设工程规划许可证。第二组证据，6、建设工程规划许可证([2009规管[许]字第[19]号)。7、建设工程规划许可证([2009]规管[许]字第[19-A]号)。证明：原市规划局为和泰公司核发的建设工程规划许可证中明确“本证发出六个月内有效，建设单位应及时办理有关手续开工建设，若不能在规定时间内开工，应及时到发证机关申请顺延，否则本证视为作废”。当时适用的《河南省实施办法》第三十五条第二款也规定“建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后六个月未申请办理用地手续，或取得建设工程规划许可证后六个月内未开工，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证或建设工程规划许可证自行失效。”本案中，原市规划局为雅顺公司颁发建设工程规划许可证的时间是2009年5月19日，而该公司于2009年12月30日才申办施工许可证，早已经超过建设工程规划许可证的有效期，新世纪公司此后的施工行为显然与原市规划局没有法律上的利害关系。第三组证据，漯河市不动产登记局不动产权登记记载表一份，证明：面积为30395.1平方米的土地使用权证是真实的。第四组证据，2014年11月28日原漯河市国土资源局（2014）159号行政处罚决定书一份，证明原漯河市国土资源局对第三人违法占地形成的39551.14平方米违法建筑予以没收。原告新世纪公司对被告市自规局提供的证据材料质证认为：对第一组证据中1，对申请的真实性无异议，土地证号是漯国用（2007）第002167号，该地块的土地使用面积为63491.79平方米。对2没有异议。对3，对土地证号为漯国用（2007）第002167号、漯国用（2007）第002167号这两本土地证面积不一样，真实性原告无法核实，请法庭核实。漯国用（2007）第002167号土地证一个面积为33096.69平方米，另一个面积为30395.1平方米，测绘图中体现的两本证的总面积为63491.79平方米，这三张图纸都经过规划部门的审批签章，工程规划许可证是以测绘图来签发的。我们有理由确信建设工程规划许可证当中所涉及的是本案1#、2#、3#、7#所实际使用的土地。对4无异议。对5，原告认为该证据不能说明土地的使用情况。对第二组证据中的6，真实性无异议，是诉讼标的。对7，与本案无关，不予质证，对证明目的有异议，我们诉讼请求是请求颁发证的行政行为违法，而不是请求这本证是否有效。对第三组证据无异议。对第四组证据，真实性无法核实，第三人目前仍在处置已经没收多年的房子，没收后属于国有资产。第三人雅顺公司对被告市自规局提供的证据材料无异议。为证明其主张，原告新世纪公司提供了以下证据材料：证据1、河南省漯河市中级人民法院（2019）豫11执异30号执行裁定书、河南省高级人民法院（2019）豫执复181号执行裁定书各一份，用于证明第三人雅顺公司开发的建设项目水畔城邦1#、2#、3#、7#工程系违法用地，且已被市自规局罚没的事实及市自规局向漯河市中级人民法院出具的“情况说明”证实，“情况说明”表明导致罚没的违法事实是“违法用地”。证据2、被告市自规局颁发的（2009）规管（许）字第（19）号建设工程规划许可证一份，用于证明被告市自规局颁发（2009）规管（许）字第（19）号建设工程规划许可证与第三人雅顺公司开发的建设项目水畔城邦1#、2#、3#、7#工程的关联性及原告与水畔城邦1#、2#、3#、7#工程的关联性。证据3、（2014）舞刑初字第3号刑事判决书，证明漯国用（2007）第002167号所涉及的土地面积为63491.79平方米。证据4、（2013）漯民四初字第28号民事判决书一份，证明原告与第三人的建设施工合同已经由人民法院确定合法有效，并且在2015年3月23日，原告已经与第三人解除了建设施工合同，工程所涉及的1、2、3、7号楼已经由法院判决原告具有优先受偿权，但是却被被告予以没收，原告与本案有利害关系。被告市自规局对原告新世纪公司提供的证据材料质证认为：对证据1真实性无异议，第三人的地上建筑物因违法占地行为被依法没收，根据民法总则187条规定，不影响本案原告依法要求第三人承担民事责任。同时原市规划局为第三人颁发的建设工程规划许可证在被颁发之日起超过6个月未开工建设已自动失效。对证据2真实性无异议，但对证明对象有异议，因为本案原告和第三人申办施工许可证时，本案所涉建设工程规划许可证已经自动失效，因此原市规划局的办证行为与第三人的建筑物被没收之间没有法律上的利害关系。对证据3真实性无异议，但经我们核查漯国用（2007）第002167号建筑面积为30395.1平方米是真实的。对证据4真实性无异议，但根据民法总则187条规定，第三人的建筑物虽然已经行政处罚，但第三人不能同时承担行政责任和民事责任时，民事责任优先，不影响原告行使优先受偿权。第三人雅顺公司对原告新世纪公司提供的证据材料质证认为：对证据1真实性无异议，同意被告的质证意见，终审裁定驳回了第三人的异议申请，意味着不影响漯河市中级法院的强制执行，原告的权利没有因此受到影响。对证据2我们同意被告的质证意见。对证据3真实性无异议，原和泰公司的法定代表人和鸿彬的行为已构成犯罪，但政府已组织有关部门进行了完善。对证据4，同被告的质证意见。为证明其主张，第三人雅顺公司提供了以下证据材料：证据1、（2019）豫执复181号执行裁定书，证明原告在申请执行时第三人提出执行异议，漯河市中级法院支持了第三人的异议申请，后经高级人民法院审查，撤销了中级人民法院的裁定，驳回了第三人的异议申请，足以说明原告的执行权没有受到影响。证据2、漯河市人民政府市场办公会会议纪要（2014）91号，证明漯河市人民政府组织有关部门在完善涉案项目的土地规划等遗留问题，并且市政府已调查认定涉案项目开发的房屋大部分已经卖出。证据3、销售清单一份，证明涉案项目的房屋大部分已经合法出售。原告新世纪公司对第三人雅顺公司提供的证据材料质证认为：对证据1真实性无异议，对证明问题有异议，省高院的裁定是从程序上认为第三人没有提出异议的权利。对证据2我们不清楚，请法院核实。对证据3，是第三人自己制作，我们不清楚。被告市自规局对第三人雅顺公司提供的证据材料质证认为：对证据1、2无异议。对证据3真实性请法庭核查，我们不发表意见。经审理查明：2009年3月27日，第三人雅顺公司（原名漯河市和泰房地产开发有限公司）向原漯河市规划局提出申请，申请为第三人雅顺公司开发建设的位于漯河市郾城区107国道的水畔城邦项目1号楼、2号楼、3号楼、7号楼颁发《建设工程规划许可证》。2009年5月19日，原漯河市规划局向第三人雅顺公司颁发了水畔城邦项目1号楼、2号楼、3号楼、7号楼的（2009）规管（许）字第（19）号《建设工程规划许可证》。另查明，2009年11月18日，原告新世纪公司和泰公司签订《建设工程施工合同》一份，合同约定由原告新世纪公司承包和泰公司水畔城邦小区1号楼、2号楼、3号楼、7号住宅楼工程。合同签订后，原告新世纪公司于2010年元月份进场施工，至2010年10月份1号楼、2号楼、3号楼、7号四栋楼主体封顶，因和泰公司未按合同约定支付工程进度款，造成工程于2011年7月下旬停工。2013年7月16日，原告新世纪公司向漯河市中级人民法院提起民事诉讼，请求解除其与和泰公司的建设工程施工合同，判令和泰公司支付工程款、赔偿损失、利息及违约金。2015年3月23日，漯河市中级人民法院作出（2013）漯民四初字第28号民事判决书，判决：一、解除原告新世纪公司在2009年11月18日与和泰公司签订的建设工程施工合同；二、雅顺公司于本判决生效后十日内支付原告新世纪公司下欠工程款24533275.72元及违约金（违约金按日万分之五从2013年7月16日起诉之日起计算到履行完毕之日止)。原告新世纪公司对水畔城邦1号楼、2号楼、3号楼、7号楼及地下车库工程折价或拍卖的价款优先受偿；三、雅顺公司于本判决生效后十日内支付原告新世纪公司补偿款800000元；四、驳回原告新世纪公司其他诉讼请求。该民事判决书生效后，原告向漯河市中级人民法院申请强制执行。在执行过程中，第三人雅顺公司提出执行异议。漯河市中级人民法院于2019年5月10日作出（2019）豫11执异30号执行裁定书，以漯河市自然资源和规划局向其出具了情况说明中载明第三人雅顺公司位于郾城区107国道水畔城邦1#、2#、3#、7#在建楼房及地下车库已被罚没为国有资产为由，裁定第三人雅顺公司提出的执行异议成立。原告不服，向河南省高级人民法院申请复议。河南省高级人民法院于2019年8月5日作出（2019）豫执复181号执行裁定书，裁定撤销漯河市中级人民法院（2019）豫11执异30号异议裁定，驳回雅顺公司的异议申请。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原漯河市规划局为第三人雅顺公司水畔城邦项目1号楼、2号楼、3号楼、7号楼颁发（2009）规管（许）字第（19）号《建设工程规划许可证》的时间是2009年5月19日，距离原告新世纪公司2019年11月4日提起本案诉讼已经长达10年多，无论原告新世纪公司什么时间知道被告颁发涉案建设工程规划许可证，均已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的最长五年的起诉期限。故，应驳回原告新世纪公司的起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告新世纪建设集团有限公司的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。审 判 长  蔡桂花人民陪审员  靳泽林人民陪审员  钱金星二〇二〇年三月三日书 记 员  张 弛