湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行初168号 原告陈时福，男，1952年3月21日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人杨祖国，湖南展纶律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路120号。 法定代表人曹立军，市长。 委托代理人吴思，男，1985年12月27日出生，汉族，常德市自然资源和规划局武陵分局工作人员，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 委托代理人刘卫文，湖南银联律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告湖南省人民政府，住所地湖南省长沙市湘府西路8号。 法定代表人许达哲，省长。 委托代理人周友保，男，1966年3月22日出生，汉族，常德市司法局工作人员，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 委托代理人刘娟，女，1988年9月6日出生，汉族，常德市司法局工作人员，住湖南省常宁市，代理权限为一般授权代理。 原告陈时福诉被告常德市人民政府、湖南省人民政府土地行政登记及行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月8日组织召开庭前会议，原告陈时福及其委托人理人杨祖国，被告常德市人民政府委托代理人刘卫文，被告湖南省人民政府委托代理人周友保、刘娟到场参加会议。于2020年1月14日公开开庭审理本案，原告陈时福及其委托代理人杨祖国，被告常德市人民政府的委托代理人吴思、刘卫文，被告湖南省人民政府的委托代理人周友保、刘娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月23日，常德市人民政府对陈时福作出《行政处理决定书》，该决定认为陈时福位于常德市武陵区穿紫河街道西园社区2组(原张家台社区七组)的住宅用地为农转非集体土地性质，在该宗集体土地未依法征收为国有土地之前，常德市人民政府受理并为陈时福办理常国用(2003)个字第421号国有土地使用证，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项及《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项解释意见》的规定。根据《湖南省行政程序规定》第一百六十二条第(一)项的规定，决定撤销常国用(2003)个字第421号国有土地使用权登记，并注销其国有土地使用证。 陈时福不服常德市人民政府的行政处理决定，遂向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府于2019年11月7日作出湘府复决字[2019]77号行政复议决定(以下简称77号复议决定)，维持常德市人民政府的行政处理决定。 陈时福起诉称：被告常德市人民政府对原告作出的《行政处理决定书》法律依据不足且没有必要，湖南省人民政府作出的77号复议决定不合法。请求判决：一、撤销被告常德市人民政府2019年4月23日作出的《行政处理决定书》；二、撤销被告湖南省人民政府作出的77号行政复议决定；3、两被告承担诉讼费用。主要理由：一、2003年常德市人民政府为原告颁发的《国有土地使用证》符合当时法律规定。原告是常德市武陵区穿紫河原张家台村村民，1989年原告在宅基地上修建了一栋房屋，办理了建房手续。随着城市化进程，原张家台村绝大部分土地被征收，原告所居住的地方变成城市中心。上世纪九十年代开始，原告的房屋开始用于经营，依法办理了工商营业执照等相关证照。2003年原张家台村的村民已经全部转为城镇户口，依据当时《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，原属于张家台村集体的土地已经属于国有土地。二、2015年常德市人民政府发布《征收土地公告》，原告的房屋位于西园社区棚户区改造项目拆迁范围内。现原告的房屋将面临拆迁，撤销《国有土地使用证》已无必要。三、常德市人民政府存在选择性执法，违背了法律公平、公正原则。2003年，与原告情况类似，且已颁发《国有土地使用证》的被拆迁人有数千户，现常德市人民政府仅选择包括原告在内的四户撤销《国有土地使用权证》有违公正。四、常德市人民政府作出的《行政处理决定》所依据的《国务院法制办公室和国土资源部关于第二条第(五)项的解释意见》，颁布时间为2005年3月4日，对案涉2003年的颁证行为没有溯及力，故常德市人民政府撤销原告的《国有土地使用证》法律依据不足。 原告陈时福向本院提供了如下证据材料： 证据1，2003年8月4日，土地使用者为陈时福的常国用(2003)个字第421号国有土地使用证复印件，拟证明常德市人民政府2003年给原告房屋办理了国有土地使用证。 证据2，原告户口复印件，拟证明原告从农业户口变成了居民户口。 证据3，2015年2月26日，常德市人民政府常政征土告字［2015］19号《征收土地公告》复印件，拟证明原告的房屋在“西园社区棚户区改造项目”的拆迁范围，即将面临征收拆迁。 证据4，常德市人民政府行政处理决定复印件，拟证明被诉行政行为的存在。 证据5，77号复议决定书及快递查询，拟证明原告收到复议决定书的时间为2019年11月16日。 证据6，2001年6月26日，护城乡张家台村申请材料复印件，拟证明2003给原告颁证符合当时政策规定，颁证没有错误。 被告常德市人民政府答辩称：原告陈时福所使用的案涉土地位于常德市武陵区穿紫河街道办事处西园社区二组(原张家台社区七组)，该地于2002年被登记为集体土地。2003年，因陈时福所在村委会被批准转为居委会，随后陈时福的户口也由农村户口转为“非农户口”。同年，陈时福就案涉地块申请变更登记，土地性质由集体用地变更为国有用地，使用权类型变更为“划拨用地”。2003年变更登记确有错误，应当予以纠正。理由如下：一、集体土地非经征收不能变更为国有用地。二、案涉土地不符合《中华人民共和国土地管理法》关于以划拨方式取得土地使用权的规定。三、被诉处理决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，及2005年3月4日颁发的国法函［2005］36号《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》，农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。非经依法征收，不得改变土地性质。据此，常德市人民政府作出的被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当、程序合法，并未选择性执法。据此，请求驳回原告陈时福的诉讼请求。 被告常德市人民政府向本院提交了以下证据材料及依据： 第一组证据材料，拟证明诉争土地直至2013年未经征收，该土地使用权性质至今仍然为集体土地。 证据1，2003年1月23日，常德市武陵区人民政府常武政函［2003］3号《关于对护城乡＜关于请求撤村转居的建议＞的批复》复印件。 证据2，2018年9月6日，常德市武陵区人民政府穿紫河街道办事处《关于西园社区张家台七组村改居的情况说明》复印件。 证据3，2013年11月28日，湖南省人民政府(2013)政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》复印件。 证据4，2015年2月26日，常德市人民政府常政征土告字［2015］19号《征收土地公告》；2017年12月15日，常德市国土资源局常国土征补字［2017］68号《征地补偿安置方案公告》。 第二组证据材料，拟证明错发国有土地使用权证的事实。 证据5，常国用(2003)字第421号《土地登记申请书审批表》复印件。 证据6，《常德市武陵区地籍调查表》复印件。 证据7，1992年7月5日，常德市武陵区人民政府颁发的土地使用者陈时富的常武集建(92)字第2201号《集体土地建设用地使用证》复印件。 证据8，1992年《土地登记申请书审批表》等登记资料复印件。 第三组证据材料，拟证明常德市人民政府依法作出被诉行政行为合法并进行了送达。 证据9，2018年9月3日，常德市武陵区人民政府穿紫河街道办事处向原常德市国土资源局武陵分局提交的《申请报告》。 证据10，穿紫河街道办事处《武陵区乡(镇)、街道上报拟注证名单》。 证据11，原常德市国土资源局武陵分局向原常德市国土资源局提交的《关于申请撤销陈时福所持国有土地使用证登记的报告》。 证据12，2019年1月3日，常德市人民政府对陈时福作出《行政处理告知书》及送达回证。 证据13，2019年1月22日，陈时福的听证申请书；2019年3月20日，常德市自然资源和规划局向刘大富、李业贵、李守敏、陈时福发送的听证通知书；2019年3月27日听证会笔录；2018年3月28日，针对陈时福的听证处理建议。 证据14，2019年4月23日，常德市人民政府针对陈时福作出的行政处理决定书、送达回证。 适用的法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项，《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》。 被告湖南省人民政府辩称，湖南省人民政府作出的77号复议决定认定事实清楚，程序与内容均合法，符合《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规的规定。故请求驳回原告陈时福的诉讼请求。 被告湖南省人民政府向本院提交了以下证据材料及依据： 证据1，2019年6月21日，陈时福向湖南省人民政府递交的《行政复议申请书》和邮寄快递单。 证据2，2019年7月2日，湖南省人民政府向常德市人民政府发送湘府复答字［2019］245号《行政复议答复通知书》。 证据3，2019年7月15日，常德市人民政府递交的《行政复议答复书》。 证据4，2019年8月27日，湖南省人民政府作出的《延期审理通知书》及快递单。 证据5，2019年9月11日，湖南省人民政府作出的《中止行政复议通知书》及快递单；2019年11月6日，湖南省人民政府作出的《恢复审查通知书》及快递单。 证据6，湖南省人民政府送达77号行政复议决定书的快递单。 以上证据拟证明77号复议决定程序合法，适用法律正确。 各方当事人对对方当事人提交的证据材料均予以质证，并发表了质证意见，现本院对各方当事人提交的证据材料认定如下：原告陈时福提交的证据材料，真实、合法且与本案相关联，本院予以认可。常德市人民政府提交的证据材料，第一组、第二组证据材料原告及湖南省人民政府均无异议，本院予以认可；第三组证据系市政府启动行政纠错程序过程中形成的证据材料，对该组证据“三性”，予以认可；原告对第四组证据的真实性无异议，对其真实性，本院予以认可。湖南省人民政府提交的证据材料，因原告及市政府对省政府提交的证据的真实性均无异议，且系其在复议程序中形成的，合法、与本案相关联，本院均予采纳。 经审理查明，陈时福系常德市武陵区人民政府穿紫河街道办事处西园社区居民，其所使用的案涉宅基地位于该社区二组(原张家台社区七组)。 1992年7月15日，常德市武陵区人民政府为陈时福颁发常武集建(92)字第2201号号集体土地建设用地使用证，该证载明土地使用者为陈时福，地址为常德市武陵区护城乡张家台村七组，用途住宅用地，用地面积410.7平方米，其中建筑占地面积154.47平方米。土地登记簿记载是量算面积410.7平方米，准予登记面积160平方米，超占面积250.7平方米，今后房屋翻修或易地建房时，应予退出。2003年1月23日，常德市武陵区人民政府作出常武政函［2003］3号《关于对护城乡＜关于请求撤村转居的建议＞的批复》，同意撤销常德市武陵区护城乡张家台、皂果树、三岔路、西郊、高车、仙源六个村民委员会，设立常德市武陵区张家台社区居民委员会、常德市武陵区皂果树社区居民委员会、常德市武陵区三岔路社区居民委员会、常德市武陵区西郊居民委员会、常德市武陵区高车社区居民委员会、常德市武陵区仙源社区居民委员会。因陈时福所在村张家台村“村改居”，陈时福“农转非”，其于2003年7月，向原常德市国土资源局(现常德市自然资源和规划局)申请土地变更登记，对其使用的宅基地由集体土地使用证换发为国有土地使用证。2003年7月29日，原常德市国土资源局对案涉宅基地进行地籍调查，陈时福用地面积为136.78平方米，调查结果审核意见为：“经审核，该宗地为国有土地，土地实际用途与批准用途一致，土地级别为三级，该宗地的权属证明，资料齐全，有效合法，界地清楚，四至无纠纷地籍勘丈结果准确，调查结果正确。”2003年7月31日，原常德市国土资源局经审核，同意办理划拨国有土地使用权变更登记。2003年8月4日，常德市人民政府为陈时福换发常国用(2003)字第421号国有土地使用证，使用权面积为136.78平方米。 2013年11月28日，湖南省人民政府下发(2013)政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》，批准常德市武陵区张家台社区土地征收建设用地面积0.6517公顷，建设项目名称为常德市西园社区棚户区改造项目。2015年2月26日，常德市人民政府发布常政征土告字［2015］19号《征收土地公告》，公告被征收土地位置位于常德市武陵区穿紫河街道西园社区，征地面积0.6517公顷(9.7755亩)。案涉国有土地使用证所载的土地在此次征收范围内。2017年12月15日，原常德市国土资源局发布常国土征补字［2017］68号《征地补偿安置方案公告》。 原常德市国土资源局武陵区分局在实施征地补偿安置工作中，发现陈时福所持常国用(2003)字第421号国有土地使用证不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项及《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》的规定，遂于2018年11月26日向原常德市国土资源局申请撤销陈时福常国用(2003)字第421号国有土地使用权登记，并注销国土地使用证。 2018年12月28日，常德市不动产登记中心出具《关于管恩代等5户的土地登记信息的情况说明》，证明陈时福所持有的常国用(2003)字第421号国有土地使用证，无变更登记、抵押登记和查封登记。2018年12月19日，原常德市国土资源局认为其在2003年对案涉土地办理土地使用权登记时，事实调查不清，错将农转非集体土地确认为国有土地，建议报请市政府撤销陈时福常国用(2003)个字第421号国有土地使用权登记，拟启动本案行政处理程序。常德市人民政府于2018年12月21日审批同意，启动行政处理程序。2019年1月3日，常德市人民政府作出书面行政处理告知书，将拟作出行政处理决定的事实、理由和依据，以及相关权利、义务对陈时福进行告知，并于2019年1月21日向陈时福留置送达该告知书，送达过程由常德市武陵区人民政府穿紫河街道办事处工作人员和西园社区工作人员现场见证。 2019年1月22日，陈时福申请听证。2019年3月20日，常德市自然资源和规划局向陈时福发送常国土资听字［2019］4号听证通知书，告知听证的事由与依据、听证的时间与地点，听证员和记录员的姓名、职务等相关内容。2019年3月27日上午8时30分，常德市自然资源和规划局在该局513会议室组织听证，制作了听证会笔录，陈时福及其委托代理人杨祖国参加了听证会。2019年3月28日，听证主持人提出听证处理建议，认为陈时福所使用的136.78平方米集体土地一直没有经过国家征收，常德市人民政府于2003年为陈时福换发国有土地使用证没有事实和法律依据，建议撤销陈时福常国用(2003)字第421号国有土地使用权登记，注销国有土地使用证。2019年4月23日，常德市人民政府作出《行政处理决定书》，决定撤销陈时福常国用(2003)字第421号国有土地使用权登记，并注销其国有土地使用证。该决定于2019年4月28日向陈时福留置送达，并由见证人见证送达过程。 陈时福不服常德市人民政府《行政处理决定书》，于2019年7月1日向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府受理后，于2019年7月5日向常德市人民政府邮寄送达湘府复答字［2019］245号行政复议答复通知书和行政复议申请书副本。2019年7月15日，常德市人民政府提交行政复议答复书。2019年8月27日，湖南省人民政府决定延期审理，并书面通知陈时福及常德市人民政府。2019年9月11日，湖南省人民政府中止审理。2019年11月6日，恢复审查。2019年11月7日，湖南省人民政府作出77号复议决定，并向双方当事人邮寄送达。陈时福对77号复议决定仍不服，遂就《行政处理决定书》和77号复议决定，向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年3月15日，原常德市国土资源局、常德市财政局联合下发《关于注销集体土地上持有国有土地使用证给予信赖利益保护补偿的通知》，明确信赖利益保护补偿对象仅对目前正在实施尚未完结的征地拆迁项目以及今后新启动的征地拆迁项目中的被拆迁人给予信赖利益保护补偿，拆迁已完成的项目(已交地项目)，原则上不再给予信赖利益保护补偿。补偿标准及奖励：(一)对持有划拨《国有土地使用证》的被拆迁人，在注证时除按农拆标准支付全部拆迁款外，每证一次性给予6万元信赖利益保护补偿。(二)对持有出让《国有土地使用证》的被拆迁人，在注证时除按农拆标准支付全部拆迁款外，每证一次性给予16万元信赖利益保护补偿。原上交的土地出让金不再退还。(三)集体土地上持有《国有土地使用证》的被拆迁人主动配合政府按拆迁标准补偿的，每证额外给予4万元奖励。 本院认为，本案的争议焦点为案涉土地的性质是否属于农村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项关于：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……。”及《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》关于：“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织的剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”的规定，农村集体土地必须经过依法征收，性质上才能转变为国有土地，而“农转非”、“村改居”的户籍性质变化，不产生改变土地性质的法律效果。本案中，原告农转非后，其宅基地所占土地并未被征收，其土地性质仍为集体土地。且无任何在案证据显示在原登记机关登记之前，案涉土地已经依法被征收转为国有土地性质。据此，原告主张其宅基地所占土地的性质为国有土地，因无事实依据，本院不予支持。 本案中，常德市人民政府征地拆迁过程中，发现其因原告“农转非”户籍性质的变化，在原告所使用的集体土地未经征收的情况下，而错误向其颁发了国有土地使用证。遂启动行政纠错程序，向原告送达行政处理告知书，拟决定撤销案涉的国有土地使用证，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。原告申请听证，经被申请人授权，常德市自然资源和规划局组织听证，充分听取原告意见，提出听证处理建议。常德市人民政府据此作出的行政处理决定，证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确。湖南省人民政府作出77号复议决定，维持常德市人民政府的行政处理决定，亦因此而合法。 需要指出的是，本案中因原登记机关常德市人民政府的原因，向原告错误颁证，原告持有案涉国有土地使用证近二十年，现常德市人民政府撤销案涉国有土地使用证的土地行为，应当补偿原告信赖利益损失。现在案涉土地已经纳入湖南省人民政府下发(2013)政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》所确定的征收范围，常德市人民政府应督促负责补偿工作的有关部门，给予原告必要的信赖利益补偿。 综上所述，被诉处理决定和复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求及事实与理由，因无事实和法律依据而不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈时福的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈时福承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年三月十九日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  黄 莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。