山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行终92号上诉人（原审原告）刘振宇，男，1953年9月26日出生，汉族，住潍坊市潍城区，上诉人（原审被告）潍坊市住房和城乡建设局。住所地:潍坊高新区东风东街6396号阳光大厦14楼，统一社会信用代码：11370700004283378K。法定代表人王教法，局长。委托代理人田鲁东，山东鸢都英合律师事务所律师。上诉人（原审第三人）潍坊华鹏置业发展有限公司。住所地:潍坊市潍城区向阳路204号，统一社会信用代码：913707027628612532。法定代表人蔡永华，总经理。委托代理人张建国，山东北海律师事务所律师。上诉人刘振宇诉上诉人潍坊市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、上诉人潍坊华鹏置业发展有限公司（以下简称华鹏公司）行政答复一案，不服山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）鲁0791行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：刘振宇购买了华鹏公司开发建设的西城名都小区2号楼2单元1102号房屋，早已入住。2017年1月23日，刘振宇向市住建局提交行政处罚申请书，要求对在西城名都小区2号楼建设和销售活动中存在违法违规行为的建设、施工、监理单位和个人分别按规定责令改正违法行为并处罚款。2017年2月10日，市住建局作出《关于对刘振宇行政处罚申请书答复意见》，告知刘振宇：“您于2014年6月5日向潍城区人民法院提起对我局的行政起诉，就您所反映及诉求的所有问题，已再无任何争议和纠纷，亦不再对我局及相关部门进行申诉、信访和诉讼，您本人为此已明确进行了书面确认和承诺，潍城区人民法院为此于2014年7月15日作出了（2014）潍城行初字第1号行政裁定书，对此问题已全部结束再无争议。因此，我局不再予以受理。”另查明，刘振宇称其2010年4月8日验房时发现涉案房屋存在诸多问题，在之后的民事诉讼、执行及行政投诉中，华鹏公司均不能提供刘振宇所购房屋西城名都2号楼的竣工验收备案表，但提供了华鹏城市嘉园2号楼房屋工程竣工验收备案表。刘振宇遂于2014年6月5日向潍城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销华鹏城市嘉园2号楼竣工验收备案表，并要求责令市住建局对有关违法违规验收、备案的单位及人员进行处罚。经协商，华鹏公司补偿刘振宇15万元，刘振宇自愿撤回该案起诉，潍城区人民法院准予撤诉。一审法院审理认为，根据《建设工程质量管理条例》的相关规定，任何单位和个人对建设工程的质量缺陷都有权检举、控告、投诉。刘振宇作为涉案房屋的所有人有权对其购买房屋存在的质量缺陷以及后期房屋保修和其发现的违反上述条例规定的其他情形，向建设行政主管部门申请履行查处职责。2014年6月，刘振宇与华鹏公司就涉案房屋质量问题达成补偿协议，系对其民事权利的处分，并不当然免除刘振宇的投诉举报权。市住建局以刘振宇已领取华鹏公司的协议补偿款和承诺为由，不予受理刘振宇涉案申请，于法无据。行政主管部门的法定职责系法律法规授予，不因民事主体之间协商一致而消除。刘振宇涉案申请书中陈述的问题是否真实存在，需要市住建局受理后进一步调查再作出认定处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销潍坊市住房和城乡建设局于2017年2月10日作出的《关于对刘振宇行政处罚申请书答复意见》；潍坊市住房和城乡建设局于判决生效之日起60日内对刘振宇的申请作出答复。案件受理费50元，由市住建局负担。上诉人刘振宇不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实错误，适用法律错误。1、认定事实错误。第一，没有认定本案房屋工程是不合格工程。第二、没有认定采用虚假材料违法备案的事实。第三、刘振宇以交付使用房屋后新发生发现的房屋质量问题主张权利，请求依法处理。在市住建局李局长、高书记组织的两次协调会纪要里有确切记录，法院没有依据刘振宇的申请责令市住建局提供和法院调取，违反规定。理应依据有关规定按刘振宇主张予以认定。第四、一审判决对市住建局证据的认定偏离了其主要证明目的。市住建局的证据没有对刘振宇提出诉求的事实根据构成反驳，且没有对市住建局及华鹏公司行为不违法提供证据和法律法规依据，当然是举证不能，理应确认违法，应承担不利后果。2、适用法律错误。第一，一审没有适用《行政诉讼法》第七十二条的规定，判决在一定期限内履行法定职责是错误的。一审适用法律错误驳回起诉违法。第二，刘振宇向法庭提交的诉求所依据的十三份法规，理应适用于本案，一审判决却没有适用。二、一审裁定遗漏当事人等严重违反法定程序。1、涉案工程涉及与判决结果有利害关系的106位业主，一审法院没有依法通知参加诉讼，遗漏了案件当事人。2、未按照双方当事人的要求合并审理53、54、55、56号案件。因一个工程，多个验收主体一同违法对不合格工程签字按合格竣工验收备案，应由市住建局依法一并查处的案件，理应合并审理。3、从2018年2月1日潍城法院裁定移送，到高新法院2019年5月17日立案，长达一年零三个多月，显然系拖延办案，并且自始至终，没有进行过任何形式的交流沟通调解协商，明显违反相关规定要求。4、一审裁定剥夺刘振宇的诉讼权利，遗漏了诉讼请求。刘振宇的诉求，一是确认市住建局不受理刘振宇行政处罚申请违法，撤销不予受理行政处罚答复意见书；二是判令市住建局依法限期××潍坊市建设工程质量安全监督站改正违法工程质量监督、竣工验收备案行为；对该站在工程质量监督和工程竣工验收备案等工作中玩忽职守的主管人员和其他责任人员依法追究责任、给予行政处分并责令改正的职责，以上诉求一审庭审时双方已举证质证，裁定故意回避诉讼请求，侵犯了刘振宇的诉讼权利。5、未按刘振宇的申请，指令市住建局提交其掌握的对刘振宇有利的证据和调取刘振宇无法提供但与本案密切相关的证据，违反了有关规定。6、未按照刘振宇的申请，进行节能建筑有关检测和现场调查核实有关事实。综上，请求二审法院维持一审判决，同时确认市住建局不受理刘振宇的行政处罚申请违法；判令市住建局依法限期责令华鹏公司改正不按建筑工程节能设计等图纸违法施工、验收、竣工验收备案、交付使用、拒绝保修的违法行为，严格按施工设计图纸整改合格后按规定重新备案并依法处理170万元以上360万元以下罚款的职责；判令市住建局赔偿刘振宇的损失287463元。上诉人市住建局不服一审判决提起上诉称，一、刘振宇要求市住建局对华鹏公司的行为作出行政处罚，已超过行政处罚的时效。二、市住建局于2017年2月10日作出的《关于对刘振宇行政处罚申请书答复意见》合法有据。1、刘振宇提出的本案与2014年起诉的行政监督案件，系基于同一事实和理由的重复申请行为，不应予以受理。2、2014年刘振宇起诉后，华鹏公司自愿支付15万元补偿，刘振宇表示不再投诉，时隔3年，刘振宇又就相同问题提出主张，且本次诉讼以房屋取暖温度不达标、外墙未做保温、暖气管道细等为切入点，实际仍为协议已解决问题的重复诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条、第六十九条之规定，刘振宇起诉不应支持。三、涉案工程于2008年9月8日竣工验收合格，涉案房屋已交付使用11年，对于房屋交付后出现的维修维护问题系可按保修责任条款进行处理，对于刘振宇陈述的室温不达标、门窗、暖气等问题并不属于工程质量缺陷，不属于市住建局予以监督处罚的内容。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判维持市住建局作出的答复意见。上诉人华鹏公司不服一审判决上诉称，涉案工程于2008年竣工验收合格，刘振宇于2014年曾以案涉房屋质量、竣工验收等问题要求市住建局履行监督职责，对相关主体予以处罚。市住建局作出处理后，刘振宇于2014年6月向法院提起行政诉讼，为了化解矛盾，华鹏公司在潍城区人民法院的协调下支付刘振宇15万元补偿，刘振宇表示房屋已无质量问题，不再投诉举报或诉讼。后刘振宇又以房屋存在质量问题为由提起民事诉讼，法院均因双方已就质量问题确认无异议而驳回刘振宇的诉讼请求。根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第八条之规定，受理机构应当不予受理。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判维持市住建局作出的答复意见。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，市住建局、华鹏公司均无新证据提交，刘振宇称其在一审起诉后就市住建局作出的潍建答【2018】第14号《政府信息公开告知书》向潍坊市人民政府申请了行政复议，并提交复议申请书、市住建局的答辩状及潍建答【2018】第14号《政府信息公开告知书》，用以证明建筑节能违法施工、采用虚假材料违法备案和市住建局拒不履行法定职责。本院认为，本案是就市住建局作出的《关于对刘振宇行政处罚申请书答复意见》以刘振宇重复申请为由对刘振宇的投诉不予受理是否合法进行审查，至于华鹏公司在施工过程中是否存在违法违规行为不属于本案审查范围，一审判决已经撤销市住建局作出的《关于对刘振宇行政处罚申请书答复意见》并责令市住建局重新对刘振宇的申请进行答复，上诉人提交的上诉证据与本案争议焦点无关，不予采信。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案市住建局收到刘振宇提交的行政处罚申请后，作出涉案《关于对刘振宇行政处罚申请书答复意见》，认为刘振宇已经在2014年6月5日就建设工程质量问题以市住建局为被告向潍城区人民法院提起行政诉讼，刘振宇与华鹏公司和解后自愿撤回起诉，并承诺不再对市住建局及相关部门进行诉讼，故对刘振宇的本次投诉举报不予受理。但从市住建局提交的2014年6月5日刘振宇的起诉状所载明的诉讼请求和事实与理由看，刘振宇在2014年6月5日起诉时是以其所购房屋在验收备案过程中存在的违法违规行为为由，要求撤销刘振宇所购房屋的竣工验收备案表，并要求责令市住建局限期履行对有关违法违规验收、备案单位、人员进行处罚的职责。而本案刘振宇是以建设单位华鹏公司建筑工程质量不合格为由要求市住建局对华鹏公司进行行政处罚，两次针对的行政行为不同，故不属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十条、第六十九条第一款第（五）项规定的情况。另外，刘振宇在2014年6月5日起诉后与华鹏公司达成和解，系处分其民事权利的行为，并不能因此限制其继续就工程质量存在的其他问题向有关主管部门进行反映的权利。综上，市住建局作出涉案答复的理由不成立。市住建局提出的对华鹏公司处罚已过时效的主张，不是其作出涉案答复的理由。对于刘振宇提出的行政处罚申请的性质、是否应予受理或是否应进行实体审查，由市住建局依法重新进行全面审查、判断再作出处理。刘振宇向潍城区人民法院提交的诉状中载明的诉讼请求是要求确认市住建局不受理其行政处罚申请违法，并责令市住建局限期履行对华鹏公司的处罚职责。案件移送高新区人民法院审理后，刘振宇修改诉求，一审法院开庭时已经释明以刘振宇提交潍城区人民法院的诉状为准进行审理，即对刘振宇变更诉求未予准许。刘振宇可另行主张权利，对刘振宇在上诉状中所称的一审法院遗漏其诉求的主张不予支持。因本案刘振宇提起的诉讼所针对的行政行为是市住建局作出的答复，也是本案审理的对象，对于工程建设过程中方圆公司是否存在刘振宇所称的违法违规行为，应在刘振宇的申请符合全部受理条件的情况下，先由市住建局进行调查处理，本案不予审查。因此，对于刘振宇上诉状中关于事实错误的四项理由及一审程序违法中的第5、6项理由，本院均不予采信。一审法院适用《行政诉讼法》第七十条第一款第（一）的规定，撤销市住建局作出的涉案答复，同时责令市住建局重新作出答复，并无不当。也因此，本案不适用《行政诉讼法》第七十二条的规定。关于刘振宇提出的其他一审程序违法的问题。首先，本案审查的对象是市住建局对刘振宇的答复，刘振宇所在小区的其他业主，与本案不具有利害关系，不是必须参加诉讼的当事人。刘振宇关于一审遗漏当事人的主张不成立。其次，刘振宇起诉的多个案件所涉及的诉讼请求不同，第三人不同，不具备合并审理的条件。最后，关于因管辖权争议而导致的移送案件，对受移送法院进行立案的期限法律并无明确规定。潍城区人民法院于2018年2月1日作出移送裁定书，至高新区人民法院2019年5月17日立案，中间间隔一年零三个多月，已超出合理期间，本院予以指正。综上，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，虽超过合理期间立案受理本案，但未对当事人的实体权益产生影响，鉴于一审结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潍坊市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇二〇年三月二十四日书记员  许英琪