内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政裁定书（2019）内04行终253号上诉人（原审原告）特某，男，1967年8月21日出生，现住内蒙古自治区。委托代理人乌某，内蒙古振昊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗达日罕乌拉苏木。法定代表人付某，苏木达。委托代理人孙某。委托代理人宋某，内蒙古贡格尔律师事务所律师。原审第三人达日罕乌拉苏木达来嘎查委员会。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗达日罕乌拉苏木达来嘎查。法定代表人那某，嘎查达。原审第三人巴某，男，1962年7月23日出生，现住内蒙古自治区。委托代理人新某，男，1987年6月17日出生，蒙古族，现住内蒙古自治区。（系巴某之子）原审原告特某因与原审被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府（以下简称达日罕乌拉苏木政府）、原审第三人达日罕乌拉苏木达来嘎查委员会（以下简称达来嘎查委员会）、巴某行政确权一案,不服克什克腾旗人民法院（2019）内0425行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年1月13日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年3月21日，被告达日罕乌拉苏木人民政府作出《关于达日罕乌拉苏木人民政府关于达来嘎查牧民特某草牧场确权决定》（达政发[2017]41号）。原告特某不服该决定，于2017年4月25日向克什克腾旗人民政府申请复议。2017年6月5日，克什克腾旗人民政府作出克政复决字[2017]第3号《行政复议决定书》，撤销了被告达日罕乌拉苏木人民政府作出的《关于达日罕乌拉苏木人民政府关于达来嘎查牧民特某草牧场确权决定》（达政发[2017]41号），并责令达日罕乌拉苏木人民政府在法定期限内重新作出特某与巴雅尔草原权属争议确权决定。2018年5月11日，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出达政发〔2018〕100号《关于达来嘎查牧民特某与巴雅尔草原权属争议问题调查处理的通知》（以下简称《通知》），要求达来嘎查在法定期限内重新调查特某与巴某草原确权问题，给予特某答复或处理，并将调查结果及时上报苏木人民政府及传达给特某本人。2018年11月25日，克什克腾旗达日罕乌拉苏木嘎查委员会作出了《关于特某草牧场情况说明》（以下简称《情况说明》）。该《情况说明》主要内容为特某草牧场的承包过程及现状，《草原承包经营权证》的来历等。12月14日，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府胡其图在该《情况说明》上书写：“经调查，情况属实。”并签字确认。原审法院认为，本案的争议焦点为，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府胡其图在第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会所作出的《情况说明》上书写：“经调查，情况属实。”的行为，是否系克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出草牧场争议处理的最终行政行为。原审法院认为，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府胡其图在第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会所作出的《情况说明》上书写：“经调查，情况属实。”并签字的行为，系行政行为中进行调查的程序性行为，不涉及终局性问题，并非最终的行政确权决定，因此不具有可诉性，具体理由如下：《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或县级以上人民政府处理。”对个人之间的草原使用权争议作出处理是乡（镇）人民政府或县级以上人民政府的法定职责。本案中，原告特某系达日罕苏木达里嘎查牧民，因与第三人巴某发生草场使用权纠纷，个人之间的草原使用权争议作出处理是被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的法定职责。克什克腾旗人民政府克政复决字[2017]第3号《行政复议决定书》也已经责令克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府在法定期限内重新作出申请人特某与达来嘎查牧民大巴某草原权属争议确权决定。克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府应依法作出案涉草原权属争议的确权决定。克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府于2018年5月11日作出《通知》，要求达来嘎查在法定期限内重新调查特某与巴某草原确权问题，系行使行政行为的调查权，《通知》无委托克什克腾旗达日罕乌拉苏木嘎查委员会对特某与巴某草原权属争议作出确权决定的表述，并非委托行为，且行政委托必须有法定依据，草牧场争议的权属确认在无法律依据的前提下亦非可以委托村（嘎查）委会代为行使的行政行为。克什克腾旗达日罕乌拉苏木嘎查委员会在接到《通知》后所作出的《情况说明》，系应克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的要求对特某草牧场的承包过程及现状、《草原承包经营权证》的来历等的说明，其针对的主体系克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府，对原告本人不能产生确定性的法律规制效果。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府胡其图在《情况说明》上书写“经调查，情况属实。”并签字确认，并未加盖克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的公章。克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府亦未作出最终关于案涉草牧场争议的处理结果以《情况说明》为准的表示。案涉草牧场争议的处理结果依然处于不确定的状态，存在进一步发生各种变化的可能性，该《情况说明》不能产生对案涉草牧场争议进行权属确认的法律后果。综上，第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会所作出的《情况说明》非克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出，亦未加盖克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的公章，不是行政行为，亦不产生确定性、终局性行政行为的法律后果。原审法院裁定：驳回原告特某的起诉。宣判后，特某不服，提起上诉，请求撤销克什克腾旗人民法院（2019）内0425行初11号行政裁定书，并裁定一审法院审理此案依法作出判决，本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：该裁定定性不正确，适用法律错误。首先，被上诉人向原审第三人达来嘎查委员会制发《关于达来嘎查委员会牧民特某与巴某草原权属问题的调查处理通知》（达政发[2018]100号）的行为实质为行政委托行为。认定一种行为的法律属性应当依据其内容和性质来判断，而不是以该规范性文件的标题来判断，更不能以该规范性文件中是否有确权决定的表述来判定。至于该委托是否有法律依据，是否违法问题则属于人民法院经过审查后，是否作出撤销处理或确认违法的考量因素。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”按照该规定受委托组织即原审第三人达来嘎查委员会作出的《关于特某草牧场情况说明》即为行政行为，对此不服，上诉人当然以被上诉人为被告。其次，《关于特某草牧场情况说明》是本案中作为受委托机关的原审第三人达来嘎查委员会对受委托的行政处理事项以自己名义作出的行政行为。在实践当中行政机关内设机构、派出机构或受委托的组织对委托的事项以自己的名义作出行政行为的现象大量存在。针对实践当中存在的这类现象，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款规定：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行政行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”《行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关为被告。”根据以上法律及司法解释的规定，只要受委托的组织作出行政机关委托的事项该行政行为即为成立，且不论其是以自己的名义还是以委托机关的名义作出。况且本案中被上诉人的法定代表人付某和分管领导胡其图对此予以签字确认。因此，被上诉人向原审第三人达来嘎查委员会制发《关于达来嘎查委员会牧民特某与巴某草原权属问题的调查处理通知》的行为实质为行政委托行为。《关于特某草牧场情况说明》是本案中作为受委托机关的原审第三人达来嘎查委员会对受委托的行政处理事项以自己名义作出的行政行为，完全具有可诉性。综上，上诉人认为一审裁定定性不正确，适用法律错误。被上诉人达日罕乌拉苏木政府当庭答辩称，《关于达来嘎查委员会牧民特某与巴某草原权属问题的调查处理通知》在形式要件和实质要件上均不符合行政委托的特征。虽有部分委托的性质，但委托权限仅限于授权原审第三人达来嘎查委员会重新调查涉案草牧场的确权问题并向被上诉人说明这一项内容，并没有对原审第三人达来嘎查委员会进行作出最终处理决定的授权。《关于特某草牧场情况说明》不属于原审第三人达来嘎查委员会对受委托事项以自己的名义作出的行政行为，是应被上诉人的要求针对被上诉人作出的回复，并非以被上诉人的名义作出最终的行政行为。苏木领导的签字属于被上诉人内部行为，不具有对上诉人的相对性。综上，案涉行政行为尚未完成，不可诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人达来嘎查委员会、原审第三人巴某均当庭陈述称与达日罕乌拉苏木政府答辩意见一致。经审理查明的事实与原审裁定认定事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为《关于特某草牧场情况说明》是否属于可诉的行政行为。本案中，《关于特某草牧场情况说明》是原审第三人达来嘎查委员会向被上诉人达日罕乌拉苏木政府作出的对争议来源及双方当事人草牧场现状的陈述，并未对上诉人的确权申请作出回应，且被上诉人达日罕乌拉苏木政府亦表示其将对上诉人的确权申请作出相应决定，故可认定《关于特某草牧场情况说明》并非实际影响当事人权利义务的终局行为，不属于可诉的行政行为，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 海 梅审 判 员 姜 静审 判 员 刘淑波 二0二0年三月三十一日法官助理 马欣欣书 记 员 张一竹