云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终1号上诉人（一审原告）田维忠，男，汉族，1943年9月10日生，住云南省富宁县。被上诉人（一审被告）富宁县木央镇人民政府。统一社会信用代码：11532628015217376F。住所地：富宁县木央镇龙加街8号。法定代表人陆莉敏，镇长。上诉人田维忠因与被上诉人富宁县木央镇人民政府（以下简称木央镇政府）不履行土地行政管理行政确认一案，不服云南省富宁县人民法院（2019）云2628行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审裁定认定的事实：一审原告田维忠共有四个子女，田茂成系一审原告的长子，1997年分家时，一审原告与次子田茂友共同生活。涉案争议地即梁家堡地块原系一审原告一家管理使用，1983年农宁安老人将大地脚承包土地与一审原告一家的梁家堡土地进行互换，后因土地升值，为解决双方互换土地存在的矛盾纠纷，2017年8月27日，农宁安向田茂成支付了3万元补助金作为了结纠纷，2017年9月11日，田茂成与农宁安签订了《协议》，协议的主要内容为：双方对换的地块是双方老人口头达成的，因对换管理多年已形成双方各自管理使用的事实，属于历史原因经双方商议不再追溯任何当时的对换原因，保持现状各自管理不再作任何更改，农宁安补助田茂成3万元作为因当时双方老人的口头协议无法求证的土地对换事实，双方不再有矛盾纠纷。2018年10月29日，一审原告以农宁安不享有梁家堡土地的使用权为由向一审被告提出土地权属争议申请，一审被告收到申请后作了实质性审查，向国土部门调取情况，收集资料以及向农宁安了解涉案土地的来源等，但没有对涉案土地争议作出处理决定。2019年5月14日，一审原告以一审被告收到申请后超过法定期限不履行法定职责为由向一审法院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人法院管辖。”本案中，一审原告田维忠的长子田茂成与农宁安签订了土地互换协议，对涉案争议土地即梁家堡土地进行管理使用，田茂成是梁家堡土地的实际使用人，且一审原告已经和田茂成分家，一审原告不是田茂成户的家庭成员，故一审原告田维忠与被诉行政行为之间没有利害关系，田维忠不享有一审原告资格，其起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回一审原告田维忠的起诉。案件受理费50元，退还一审原告田维忠。上诉人田维忠不服一审裁定，上诉称：上世纪八十年代，木杠村民委员会木邦村小组（以下简称木邦村小组）将所有权属于木邦村小组位于“梁家堡”（地名，下同）东至梁正坤地、南至董干公路、西至张永忠昌华龙地、北至梁正才张永忠地坎的土地发包给上诉人家承包经营。1998年4月农宁安的父母与上诉人私下达成口头协议，农宁安的父母用“大地脚”（地名，下同）地块与上诉人互换“梁家堡”地块耕种。2002年，上诉人家分成两户，就将“大地脚”的土地平均分成两份，一份由长子田茂成耕种，一份由次子田茂友耕种。上诉人家分户后，上诉人随次子田茂友生活。1998年第二轮土地承包时，上诉人的长子田茂成、次子田茂友将分给他们的“大地脚”土地，分别申请填入其为户主的《农民集体土地承包合同书》，同时申请将上诉人家“梁家堡”地块删除，田茂成户的《农民集体土地承包合同书》填入的地名为“大地”，田茂友户的《农民集体土地承包合同书》填入的地名为“大地脚”。但第二轮土地承包时，农宁安依然将“大地脚”地块填入其家的《农民集体土地承包合同书》。2014年国家进行基本农田改造，将“大地脚”的土地进行平整。土地平整后，农宁安将其父母换给上诉人的“大地脚”的土地收回，不给田茂成、田茂友耕种。同时农宁安又将上诉人换给其家的“梁家堡”的土地平整后出卖给他人建房。因此，上诉人与农宁安就“大地脚”和“梁家堡”的土地权属产生争议。由于“大地脚”的土地存在一地两证的情况，土地所有权人是木杠村民委员会木杠村小组（以下简称木杠村小组），木邦村小组无权发包“大地脚”的土地。第二轮土地承包时，木邦村小组将“大地脚”的土地发包给上诉人之子田茂成、田茂友的行为无效。同样，“梁家堡”的土地所有权××××村小组，在木邦村小组没有依法进行发包的情况下，农宁安不享有土地使用权，土地使用权依法应当是上诉人的长子田茂成和次子田茂友。而上诉人是田茂友户的家庭成员，依法对田茂友户的土地享有经营权。因此，上诉人与争议的土地具有利害关系，上诉人向被上诉人申请作出处理决定，具备申请人的主体资格。上诉人既然具备申请人的主体资格，在被上诉人收到上诉人的申请后，超过法定期限未履行法定职责，上诉人就有权依法提起行政诉讼，依法具备原告的主体资格。人民法院审查本案的是申请人是否向被上诉人提出申请，被上诉人收到申请后是否在法定时间内作出处理决定，上诉人的起诉是否超过诉讼时效。不是直接审查上诉人是否具备申请人的主体资格。而是否具备诉讼主体资格是建立在上诉人是否具备申请人主体资格这一事实。是否具备申请人主体资格是被上诉人审查的范畴。因此，在被上诉人没有作出具体行政行为之前，人民法院不能以上诉人不具备原告的主体资格驳回上诉人的起诉。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审裁定，将本案发回一审法院重审。二审中，被上诉人木央镇政府未向本院提交书面答辩意见。一审法院随案将双方当事人在一审向其提交的证据材料移送本院。本院经二审审理，对双方当事人在一审提交的证据作如下确认：对上诉人田维忠一审提交的第一组证据，符合证据的法定要求，被上诉人在一审庭审中已认可收到，能证明上诉人于2018年10月29日通过邮寄向被上诉人木央镇政府提出土地权属争议申请的事实，本院予以采信；对上诉人提交第二、三组证据用以证明双方因互换土地而发生土地争议的主张，本院予以认可，其余证明观点，本院不予采信。对被上诉人一审提交的第一、二组证据的真实性，本院予以认可，被上诉人用以证明上诉人家与农宁安家互换土地、上诉人现不属于田茂成户家庭成员的主张，本院予以采信，其余证明观点，本院不予采信；第三组证据，因证人属于被上诉人的工作人员，与被上诉人有利害关系，且没有其他证据相互印证，属孤证，对被上诉人用以证明上诉人已自行收回其申请书的主张，本院不予采信。本院根据上述有效证据，认定本院二审查明与起诉条件相关的事实如下：上诉人田维忠共有四个子女，田茂成系上诉人的长子。1997年分家时，上诉人与次子田茂友共同生活。上诉人田维忠与农宁安发生争议的“梁家堡”地块原系上诉人家管理使用。1983年，农宁安家用“大地脚”的承包地与上诉人家的“梁家堡”土地进行互换耕种。后双方因互换土地发生争议。2018年10月29日，上诉人田维忠以农宁安不享有“梁家堡”地块的使用权为由，向被上诉人木央镇政府提出土地权属争议申请，要求解决双方土地权属争议。被上诉人木央镇政府收到申请后，在法定期限内未对上诉人的申请事项作出相应行政行为。2019年5月14日，上诉人田维忠以被上诉人木央镇政府收到其申请后，超过法定期限未履行法定职责为由，向一审法院提起本案行政诉讼。本院认为，本案上诉的主要争议焦点为：上诉人田维忠是否具备本案原告主体资格。本案中，上诉人田维忠认为其与农宁安就位于“大地脚”地块和“梁家堡”地块的土地权属存在争议，依据我国土地管理法的有关规定，向被上诉人木央镇政府提出书面申请，要求被上诉人依法作出行政处理。被上诉人木央镇政府收到上诉人的申请后，在法定期限内未作出相应的行政行为，上诉人以被上诉人未履行法定职责为由，向人民法院提起本案行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，因本案是被上诉人木央镇政府就上诉人田维忠提出的解决土地权属争议申请，在法定期限内未依法作出行政行为，上诉人认为被上诉人未依法履职损害其合法权益而提起行政诉讼。上诉人田维忠属于向被上诉人木央镇政府提出申请的行政相对人，与本案被诉行政行为具有利害关系，其提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定。对于行政程序中的申请人主体与行政诉讼中的原告主体是否适格，应由行政机关或审判机关分别依法予以审查认定，二者资格的认定属不同的法律关系调整，并不能等同。因此，被上诉人木央镇政府提出上诉人与涉案土地争议没有利害关系而认为主体不适格的主张，属被上诉人木央镇政府在行政处理程序中审查认定的范畴。一审法院以上诉人不具备原告主体资格为由，裁定驳回上诉人田维忠的起诉，适用法律有误，处理结果不当。上诉人田维忠认为其具备本案原告主体资格的上诉理由成立，本院依法予以支持。综上所述，一审裁定适用法律、法规有误，裁定驳回上诉人田维忠的起诉不正确，依法应予撤销，并应由一审法院继续对本案进行审理。上诉人田维忠认为其具备本案原告主体资格的上诉理由成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云南省富宁县人民法院（2019）云2628行初11号行政裁定；二、本案指令云南省富宁县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  者发章审判员  何建兵审判员  陈古洪二〇二〇年三月十日书记员  袁 瑜