山东省济宁市任城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0811行初109号原告济宁太白湖新区香樟园酒店。住所地济宁北湖省级旅游度假区石桥镇前李村。经营者刘某某，男，汉族，1961年10月13日出生，住山东省济宁市任城区。委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局。住所地济宁北湖省级旅游度假区新城发展大厦A座二楼4区。法定代表人王建设，局长。委托代理人秦发华，山东金华表律师事务所律师。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府。住所地济宁市太白湖新区石桥镇政府驻地。法定代表人张小磊，镇长。委托代理人梁玉仁，山东公明政和律师事务所律师。被告济宁太白湖新区管理委员会。住所地济宁市太白湖新区京杭路新城发展大厦A座。法定代表人曹广州，主任。委托代理人秦发华，山东金华表律师事务所律师。原告济宁太白湖新区香樟园酒店诉被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、济宁太白湖新区管理委员会房屋行政强制一案，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月29日立案后，向被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、济宁太白湖新区管理委员会送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案。原告济宁太白湖新区香樟园酒店经营者刘某某及其委托代理人满增桂，被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局出庭负责人徐朋池及其委托代理人秦发华，被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府出庭负责人谢新峰及其委托代理人梁玉仁，被告济宁太白湖新区管理委员会出庭负责人马磊及其委托代理人秦发华，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告济宁太白湖新区香樟园酒店诉称，原告的房屋位于济宁北湖省级旅游度假区石桥镇前李村，用地性质是：济宁二号井煤炭生产塌陷地，非耕地。2003年涉案土地大面积塌陷，深度2-5米，聚满了水，政府号召充分利用塌陷地治理政策“谁治理，谁受益”。因此，原告自己用煤矸石、建筑垃圾将其垫平，且济宁市国土资源局任城区分局在（济任国土复函字〔2010〕18号）《对区十六届人大三次会议第003号建议的答复》中给予了肯定与认可。原告自建造房屋以来，一直得到政府部门的支持，并在济宁市人民政府的官网上公开。2019年4月10日，三被告强行拆除了原告的房屋，将房屋内的财产全部损坏，三被告的违法强制拆除行为严重违反了《中华人民共和国强制法》，严重侵害了原告的合法权益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向贵院提起行政诉讼，请求：1、依法确认三被告强行对原告房屋拆除的行为违法。2、诉讼费用由被告承担。原告济宁太白湖新区香樟园酒店提交的证据、依据:第一组证据：1、经营者刘某某身份证复印件。2、济宁太白湖新区志恒生态渔馆营业执照复印件。3、税务登记证、中华人民共和国税收完税证明2张。4、石桥镇前李村村民委员会作出的房屋证明。5、改造塌陷地鱼池承包合同书、见证笔录、见证书。6、采煤塌陷地2005年青苗减产（绝产）补偿合同。7、塌方地改造地鱼池承包意见2页（全体村民代表签字摁手印）。8、塌方地承包协议16页（全体村民签字摁手印）。证明原告是适格的诉讼主体，承包塌陷地合法。第二组证据：9、原告房屋被强制拆除前的照片8张、被强制拆除后8张。10、被告强制拆除现场的视频光盘。证明被告非法强制拆除原告的房屋。第三组证据：11、责令改正违法行为通知书。12、山东省济宁市任城区人民法院作出的（2019）鲁0811行初80号行政裁定书。证明被告济宁市国土资源局北湖分局于2019年4月2日向原告作出责令改正违法行为通知书，责令原告自收到通知书之日起15日内改正，而被告于2019年4月10日就强行拆除了原告的涉案房屋，在进行强制拆除前并没有向原告作出行政处罚决定书和强制拆除决定书，被告强制拆除原告房屋的行为违法。第四组证据：香樟园酒店、钢山生态渔村建设及政府扶持情况说明（4页）。证明原告香樟园酒店、钢山生态渔村建设中，政府给予修路、贷款贴息、架电补助等扶持。第五组证据：济宁市人民政府官网的截图19页。证明自2009年以来，济宁市人民政府、任城区人民政府一直倡导建设石桥镇齐鲁遗产农业文化园，以塌陷区改造为基础，以“主体公园+主体社区”的模式进行系统化建设，融观光、体验、休闲、参与娱乐为一体。有效利用采煤塌陷地，并对原告建设的“香樟园”项目和“钢山生态渔村”多次给与肯定和宣传，任城区人民政府于2009年10月21日还特别召开了“石桥万亩荷花园核心区建设项目论证会”，北京大衍致用旅游规划设计院承担规划建设，在专家评审会上评审专家一致通过评审。第六组证据：香樟园现代休闲渔业园区单位规划。证明香樟园的建设规划是由山东省海洋渔业厅、石桥镇人民政府、济宁北湖省级旅游度假区管委会、济宁市渔业局共同参与的，并共同制定了省级《香樟园现代休闲渔业园区单位规划》，明确原告的园区是符合渔业发展规划、土地利用规划、水域滩涂规划和政府总体规划。第七组证据：1、石桥镇人民政府关于刘某某、济宁太白湖新区香樟园酒店贷款贴息的意见。2、石桥镇人民政府给塌陷地荷花生态园酒店架电补助款收据2张、架电照片2张。3、石桥镇人民政府万亩荷花园酒店修路的协议书2份、修路材料款收据3张、税收管理费统一收据1张。证明政府给与修路、贷款贴息、架电补助的扶持。第八组证据：1、顺应新形势，把握新机遇，谋求新跨越，奋力谱写新区发展新篇章（在全区干部大会上的讲话2014年3月28）石爱作（第10页）。2、政府工作报告-2016年3月25日在石桥镇第十八届人民代表大会第二次会议上（第2页）。3、济宁市国土资源局任城区分局对区十六届人大三次会议第033号建设的答复(济任国土复函字〔2010〕18号)。证明任城区人民政府和石桥镇人民政府鼓励支持利用塌陷地进行建设，肯定了香樟园、江南水乡为代表的石桥镇农业生态休闲观光项目，同时这些项目也被评委省级农业旅游示范点。第九组证据：证人证言和录音资料。证明三被告实施了具体的强拆行为。被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会共同辩称，一、原告济宁太白湖新区香樟园酒店诉讼主体不适格，与涉案房屋没有法律上的利害关系，不具备合法的诉讼主体资格。2007年3月1日，张兰英与石桥镇前李村村委签订改造塌陷地鱼池承包合同一份，承包了19.4亩土地，租赁期限为52年。刘某某与张兰英系夫妻关系，其利用上述承包土地进行非法建设房屋，用于经营“香樟园酒店”。2010年9月20日济宁市国土资源局依法作出行政处罚决定书[济国土资罚决字〔2010〕512号]，认定刘某某未经批准擅自进行非农业建设，属于非法占用土地行为，作出“退还非法占用的5000平方米土地；限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；罚款10万元”的处罚决定。刘某某对该处罚无异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告济宁太白湖新区香樟园酒店是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。依此，行政诉讼的适格原告济宁太白湖新区香樟园酒店应与被诉行政行为有利害关系。鉴于上述事实，房屋是刘某某出资建造的，原告济宁太白湖新区香樟园酒店属于刘某某的投资设立的经营主体，其投资的标的物属于违法建造的房屋，原告济宁太白湖新区香樟园酒店对房屋不享有财产权，不是行政行为的相对人。即便是刘某某鉴于其非法的建造行为，对房屋仍然也不具有地上物的权利主体资格。对本涉案房屋不享有法律利益，不具备法律利害关系。故此，原告济宁太白湖新区香樟园酒店不具备诉讼主体资格。二、被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会没有实施涉案房屋的拆除行为，不具备行政诉讼被告的主体资格。涉案房屋的拆除，符合国家、省、市、县区关于“大棚房”整治工作的要求，原告济宁太白湖新区香樟园酒店的主张没有事实和法律依据。2018年9月14日农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行为坚决遏制农地非农化的方案》（农农发〔2018〕3号），在全国范围内开展了“大棚房”清理和整治工作，省市区政府也作出具体的工作部署。济宁市人民政府印发《关于清理整治“大棚房”的通告》（通告〔2018〕2号），确定对以设施农业为名违法占用农用地建设“大棚房”进行清理整治。鉴于上级政府对清理整治大棚房工作的工作要求，济宁太白湖新区管委会于2018年12月20日作出了《关于彻底清理整治“大棚房”的公告》，对以设施农业为名违法占用农用地建设“大棚房”进行清理整治。石桥镇人民政府于2019年3月16日发布《关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》，限期自行拆除，恢复土地原状。就原告济宁太白湖新区香樟园酒店的违法占地行为，济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会于2019年4月2日向原告济宁太白湖新区香樟园酒店送达了责令改正违法行为通知书，责令限期改正。在相关部门的监督下，原告济宁太白湖新区香樟园酒店于2019年4月10日自行拆除了其非法建设的房屋。济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会没有实施拆除行为。综上，恳请贵院依法审查，驳回原告起诉。被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会共同提交证据、依据：1、2007年3月1日，张兰英与石桥镇前李村村委会签订改造塌陷地鱼池承包合同一份。证明2007年3月1日，石桥镇前李村村委将19.4亩土地承包给张兰英，租赁期限为52年。2、济宁市国土资源局作出的行政处罚决定书[济国土资罚决字〔2010〕512号]及送达回证各一份。证明认定刘某某未经批准擅自进行非农业建设，属于非法占地行为，作出“退还非法占用的5000平方米土地；限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；罚款10万元”的处罚决定。3、2018年9月14日农业农村部、自然资源部〔2018〕3号关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案，全国范围内开展了“大棚房”清理和整治工作。证明关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案，该文件是经国务院同意的，从国家层面，属于国家的行政法规，并不是一个部门规章，进而证明开展“大棚房”问题专项清理整治工作属于全国范围内的一项重要工作，是以国家行政法规为依据的。4、济宁市人民政府〔2018〕2号文件关于清理整治“大棚房”的通告。证明济宁市人民政府为落实严格的耕地保护制度，保障国家粮食安全，维护农民群众的合法权益，确定对以设施农业为名违法占用农用地建设“大棚房”进行清理整治。5、济宁太白湖新区管委会关于彻底清理整治大棚房的公告。证明根据国家、省、市文件的部署，太白湖新区管委会就以设施农业为名违法占用农用地建设“大棚房”清理整治发布公告。6、石桥镇人民政府于2019年3月16日发布《关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》一份及公告图片一份。证明就原告房屋的违法占地行为，以公告方式告知原告，限期自行拆除，恢复土地原貌。7、济宁市国土资源局北湖分局于2019年4月2日向原告送达了责令改正违法行为通知书、法律文书送达回证各一份。证明济宁市国土资源局北湖分局就原告房屋的违法占地行为，以责令改正通知书方式告知原告，限期自行拆除，恢复土地原貌。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府辩称，2007年3月1日，张兰英与石桥镇前李村村委会签订改造塌陷鱼池承包合同一份，承包了19.4亩台面土地，水面土地26.2亩，租赁期限为52年。刘某某与张兰英是夫妻关系，刘某某利用上述承包的基本农田（煤矿塌陷地）进行非法建设，开设了香樟园酒店。2010年9月20日，济宁市国土资源局依法作出行政处罚决定书[济国土资罚决字〔2010〕512号]认定：刘某某未经批准擅自进行非农业建设，属于非法占用土地行为，作出“退还非法占用的5000平米的土地；限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；罚款100000元”，并依法进行留置送达。根据上级文件要求，对以设施农业为名违法占用农用地建设“大棚房”进行清理整治。鉴于上级政府对清理整治大棚房工作的工作要求，被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府于2019年3月16日发布《关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》，限期自行拆除，恢复土地原貌，并进行了送达（门口张贴）。就原告济宁太白湖新区香樟园酒店的违法占地行为，济宁市国土资源局北湖分局于2019年4月2日向原告济宁太白湖新区香樟园酒店送达了责令改正违法行为通知书，责令限期改正，并进行送达。在相关部门的监督下，原告济宁太白湖新区香樟园酒店于2019年4月10日自行拆除了其非法建设的房屋。一、原告济宁太白湖新区香樟园酒店诉讼主体不适格，与涉案房屋没有法律利害关系，不具备合法的诉讼主体资格。二、被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府没有实施涉案房屋的拆除行为，不具备行政诉讼被告的主体资格。退一步讲，涉案违法建筑物的拆除，符合国家、省、市、县区关于“大棚房”整治工作的要求，涉案房屋已经被认定为非法建筑。原告济宁太白湖新区香樟园酒店的主张没有事实和法律依据。综上，恳请贵院依法审查，驳回原告济宁太白湖新区香樟园酒店起诉。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府提交证据、依据：与被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会相同。1、2007年3月1日，张兰英与石桥镇前李村村委会签订改造塌陷地鱼池承包合同一份。证明2007年3月1日，石桥镇前李村村委将19.4亩土地承包给张兰英，租赁期限为52年。2、济宁市国土资源局作出的行政处罚决定书[济国土资罚决字〔2010〕512号]及送达回证各一份。证明认定刘某某未经批准擅自进行非农业建设，属于非法占地行为，作出“退还非法占用的5000平方米土地；限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；罚款10万元”的处罚决定。当时土地类型系基本农田，该决定书告知原告有向市政府或山东省国土资源厅申请复议及三个月内向法院起诉的权利，该处罚决定书进行留置送达。3、关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化的方案、关于清理整治“大棚房”的通告，关于清理整治“大棚房”的公告，关于清理整治违法违规用地建设的公告各一份。证明经国务院同意，两部下列了遏制整治“农地非农化”建设问题，俗称“大棚房”问题，并在全国开展“大棚房”治理，济宁市、太白湖新区，为贯彻落实上述文件精神，严格保护耕地，对以农业为名占用农用地进行非农建设的大棚房进行清理整治。依据农业农村部、自然资源部、济宁市通告、太白湖新区的文件精神，涉案建筑物可以认定擅自改变农用地的性质，违法占地进行非农业建设，已经构成了大棚房。3号文件明确了清理整顿的主体是区县市政府承担该责任、负责落实，乡镇街道村组负责清理整治各部门协同。该文件的目的是坚决遏制农地非农化的现象，保护耕地。4、关于彻底清理整治违法违规用地建设的通告、关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告各一份及照片四份。证明2018年12月20日太白湖新区管委会，对辖区内的大棚房要求自行拆除，进行了公告，公告日起5日内必须自行拆除，恢复农业用途，2019年3月16日，石桥镇政府根据上级通告精神进一步向刘某某下发了关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告，要求在2019年3月18日前自行拆除，对拒不拆除的，将采取强制措施。5、责令改正违法行为通知书、送达回证各一份，证明济宁市国土资源局北湖分局于2019年4月2日，对刘某某的违法占地行为进行书面告知，并要求限期拆除恢复土地原貌。被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会对原告济宁太白湖新区香樟园酒店提交的证据，质证意见如下：对第一组证据，真实性认可，证明目的不认可。该证据不能证明其利用塌陷地合法建造，其建设行为未经过土地规划建设等政府机关的审批。对第二组证据，真实性不予确认，该证据系原告单方制作，不符合证据的基本形式，不能完全客观反映其主张的观点。对第三组证据，真实性无异议，不能证明原告的观点。对第四、五、六组证据，真实性有异议，不能证明原告的观点。对第七、八组证据，真实性无异议，证明观点不认可，不能证明原告的建设行为合法。对第九组证据，不认可。证人证言应当在开庭之前按照法定时间提交申请，原告以书面形式提交不符合法律规定。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府对原告济宁太白湖新区香樟园酒店提交的证据质证意见如下：对第一组证据，不能证明原告的证明目的。该证据证实涉案土地是农业用地，原告却进行酒店经营。对第二组证据，不发表质证意见。对第三、四、五、六组证据，不能证明原告的证明目的。即便是政府支持和扶持，原告也应当依法依规办理或变更土地用途和房屋建设的行政审批手续，该规划也应当符合政府的总体规划。对第七组证据，真实性认可，不能证明原告的证明目的。对第八组证据，复函中明确说明在建设用地过程中应进行土地规划审批等，不能因为区政府的批复就不进行建设审批。对第九组证据，不认可。证人证言应当在开庭之前按照法定时间提交申请，原告以书面形式提交不符合法律规定。原告济宁太白湖新区香樟园酒店对被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、被告济宁太白湖新区管理委员会提交的证据共同质证意见如下：对证据改造塌陷地鱼池承包合同，真实性认可，能证明原告土地来源取得是合法的，是为了响应政府号召作出的项目。对证据行政处罚决定书（济国土资罚决字〔2010〕512号）、送达回证，真实性、合法性、关联性不认可。对证据关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案，真实性、合法性无异议，证明目的不认可。对证据关于清理整治“大棚房”的通告、关于彻底清理整治“大棚房”的公告、关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告及公告图片，真实性认可，关联性、证明目的不认可，涉案建筑是区委区政府镇政府设立规划后建筑的。对证据责令改正违法行为通知书、送达回证，真实性认可，关联性、合法性、证明目的不认可。因是过程性行为，强制执行决定书没有作出，证明该程序刚启动。以上证据足以说明三被告对涉案强拆行为具有关联性，可以推定被告实施涉案强制拆除行为。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府对被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会提交的证据无异议。被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁太白湖新区管理委员会对被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府提交的证据无异议。本院对当事人提交的证据,认证如下：对原告济宁太白湖新区香樟园酒店提供的证据，真实性予以认可。对被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、被告济宁太白湖新区管理委员会提供的证据，真实性予以认可，但其主张并未实施拆除行为缺乏证明力。经审理查明，2007年3月1日，济宁市任城区石桥镇前李村村民委员会与张兰英签订改造塌陷地鱼池承包合同书，合同约定：张兰英承包位于石桥镇××村台面××、水面26.2亩，承包期52年，从2007年3月1日开始，并约定了承包价格等。张兰英与刘某某系夫妻关系。2008年，刘某某在涉案土地上建设房屋，用于酒店经营，并于2010年申请注册营业执照，名称为济宁太白湖新区香樟园酒店。2010年9月20日，济宁市国土资源局作出行政处罚决定书[济国土资罚决字〔2010〕512号]，认定刘某某未经政府依法批准，擅自占用任城区石桥镇前李村集体土地（煤矿塌陷地）5000平方米（7.5亩，土地类型为基本农田，不符合土地利用总体规划）建设大酒店，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对刘某某作出“退还非法占用的5000平方米土地；限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；罚款10万元”的处罚决定。2018年9月14日，农业农村部与自然资源部联合发布了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》农农发〔2018〕3号文件。同年9月5日，济宁市人民政府发布《关于清理整治“大棚房”的通告》通告〔2018〕2号文件。同年12月20日，济宁市太白湖新区管委会发布《关于彻底清理整治“大棚房”的公告》。2019年3月16日，太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室发布《太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》，该公告载明：自本公告之日起，3月18日零时前，涉及违法违规用地建设，必须自行拆除，恢复土地原貌。对拒不拆除整改的，将严格依法查处。……对限期内未按要求整改的，将采取强制措施。后原告济宁太白湖新区香樟园酒店未自行拆除，2019年4月2日，济宁市国土资源局北湖分局向原告济宁太白湖新区香樟园酒店作出济北国土资改字〔2019〕002号责令改正违法行为通知书，并于当日送达原告济宁太白湖新区香樟园酒店，原告济宁太白湖新区香樟园酒店不服诉至本院，本院于2019年12月24日作出（2019）鲁0811行初80号民事裁定书，驳回原告济宁太白湖新区香樟园酒店的起诉。2019年4月10日，原告济宁太白湖新区香樟园酒店在济宁北湖省级旅游度假区石桥镇前李村建造的涉案房屋被强制拆除，原告济宁太白湖新区香樟园酒店认为系被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、济宁太白湖新区管理委员会共同实施该拆除行为，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼。原告请求：1、依法确认三被告强行对原告房屋拆除的行为违法。2、诉讼费用由被告承担。另查明，济宁市国土资源局北湖分局于2020年3月20日更名为济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局。本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点主要包括三个方面：一、原告济宁太白湖新区香樟园酒店主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案建筑由原告济宁太白湖新区香樟园酒店负责人刘某某建设并使用，其与被诉强制拆除行为具有利害关系，故济宁太白湖新区香樟园酒店具有提起本案之讼的原告主体资格。二、被诉强制拆除行为实施主体的认定问题。根据原、被告提交的证据及本院查明的事实，济宁市太白湖新区管委会发布了《关于彻底清理整治“大棚房”的公告》，太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室发布《太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》，因此在被告济宁市太白湖新区管委会、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府拒不承认其实施强制拆除行为且无其他证据能够直接认定是由其他主体实施了强制拆除行为的情况下，依据上述两被告发布的《公告》及人民法院相关判例，被告济宁市太白湖新区管委会、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府应认定为本案的强拆主体。在上述两被告发布公告后，被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局作出了责令改正违法行为通知书，因此应认定被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局亦为本案的强拆主体。三、被诉强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。即使行政机关经过调查，最终认定为违章建筑需要拆除时，行政机关应当首先进行公告，限期自行拆除。只有当事人在法定期限内未申请行政复议或行政诉讼，且不自行拆除的情况下，行政机关才可可以依法强制拆除。本案中，即使涉案房屋通过法定程序被认定为违法建筑需要强制拆除，被告济宁市太白湖新区管委会、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府也应当在发布的《公告》中告知原告济宁太白湖新区香樟园酒店行政复议或行政诉讼的救济途径及行使救济途径的期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。虽然济宁市国土资源局北湖分局在2010年9月20日向原告济宁太白湖新区香樟园酒店作出行政处罚决定书，但作出该处罚决定书的行政机关没有强制执行权，应依法向人民法院申请执行。本案中，被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局对涉案建筑物实施拆除行为，属于超越职权。行政机关行使职权应当遵循法定程序，三被告在实施强制拆除行为前，因未遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定的催告、听取陈述申辩、作出执行决定、公告及当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼又不拆除才能予以强制拆除等程序规定，属于行政行为违反法定程序。鉴于涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、济宁太白湖新区管理委员会于2019年4月10日对原告济宁太白湖新区香樟园酒店涉案房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、济宁太白湖新区管理委员会共同承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长 李 明人民陪审员 王 芳人民陪审员 李一冉二〇二〇年三月三十日书 记 员 程亚杰