云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云05行终16号 上诉人（原审原告）朱艳丽，女，1972年3月27日生，汉族，住腾冲市。 被上诉人（原审被告，原行政机关）腾冲市医疗保障局。 统一社会信用代码：11533023MB1918219M。 机构地址：腾冲市腾越镇山源社区山脚小区144号。 法定代表人宋媛媛，局长。 委托代理人黄云祥，腾冲市医疗保障局工作人员。代理权限：特别授权代理。 委托代理人邵立霞，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审被告，复议机关）保山市医疗保障局。 统一社会信用代码：1153000MB15059162。 参加诉讼机关负责人王开福，副局长。 委托代理人韩冰，保山市医疗保障局工作人员。代理权限：特别授权代理。 原审原告朱艳丽因与原审被告腾冲市医疗保障局、保山市医疗保障局政府信息公开及行政复议一案，不服保山市隆阳区人民法院于2019年11月25日作出的（2019）云0502行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人朱艳丽、被上诉人腾冲市医疗保障局的委托代理人黄云祥、邵立霞、被上诉人保山市医疗保障局副局长王开福及委托代理人韩冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审人民法院认定，原告朱艳丽系原腾冲宾馆的职工。1999年，因经济体制改革，原腾冲宾馆与包括原告朱艳丽在内的职工解除了劳动合同。原腾冲宾馆的资产也被进行产权转让以安置下岗职工。关于医疗保险制度的实施，原保山地区行署于2000年12月14日发出保署发〔154〕号文件（《保山地区行政公署关于印发的通知》）），根据文件通知精神，地直机关和财政拨款的事业单位，省属驻保，地级行政事业单位参加地级医疗保险，从2001年1月1日起按《实施方案》执行。原腾冲县人民政府于2001年4月11日发出腾政发（2001）31号文件（《腾冲县人民政府关于贯彻的通知》），根据该文件精神，首先在县直机关、事业单位、省地驻腾单位职工中实施，有条件的乡镇和各类已参加养老保险并足额交纳养老保险的用人单位和职工逐步纳入基本医疗保险范围，从2001年4月1日起启动实施。 原告朱艳丽于2019年4月向腾冲市人力资源和社会保障局，提出履行法定职责申请，要求：1、依法向腾冲市人民政府催缴申请人的医疗保险和社会养老保险金；2、将申请人在1998年后个人所缴纳的社保金全额退还申请人，由腾冲市人民政府补缴；3、在30日内将处理结果书面告知申请人。涉及医疗保险部分的申请后移交被告腾冲市医疗保障局处理。被告腾冲市医疗保障局于2019年4月24日作出《关于关于腾冲市医疗保障局对朱艳丽信访事项的答复》。原告朱艳丽不服，向被告保山市医疗保障局申请复议，复议要求：1、确认被告腾冲市医疗保障局不履行法定职责的行政行为违法；2、责令被告腾冲市医疗保障局依法向腾冲市人民政府催缴原告从1991年至今的全部医疗保险金。保山市医疗保障局于2019年7月4日作出保医保行复决﹝2019﹞1号复议决定，维持被告腾冲市医疗保障局于2019年4月24日作出的《关于腾冲市医疗保障局对朱艳丽信访事项的答复》。 原审人民法院认为，本案的争议焦点在于：被诉的答复是否存在行政不作为的问题。原告的申请涉及的是基本医疗保险费用如何缴纳的问题，按照《保山地区城镇职工基本医疗保险实施方案》的精神，作为用人单位与职工是按如下原则缴纳基本医疗保险费用：用人单位缴纳基本医疗保险费的缴费率为本单位职工工资总额的6%—8%，职工个人缴纳基本医疗保险费的缴费率为本人工资收入的2%；用人单位必须按月缴纳基本医疗保险费，职工个人缴纳的基本医疗保险费由用人单位代扣代缴。而原告与原腾冲宾馆已于1999年解除劳动合同，原告也非腾冲市人民政府职工，为此，原告要求被告腾冲市医疗保障局向腾冲市人民政府催缴其医疗保险费，无事实和法律依据，腾冲市医疗保障局作出答复，已履行了其法定职责，不存在行政不作为的情形，答复并无违法和不当。保山市医疗保障局针对原告的行政复议申请依法进行审查并作出维持答复的决定，认定事实清楚，适用法律正确。原告诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。原告要求二被告赔偿车旅费、复印费、误工费的诉讼请求，无事实、法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱艳丽的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告朱艳丽负担。 上诉人朱艳丽称：1.一审判决认定事实不清，证据不足。（1）上诉人系原腾冲县招待所（腾冲宾馆）职工，两被上诉人均未提交证据证明上诉人与原工作单位解除劳动合同，则应承担自己举证不能的不利法律后果；（2）上诉人所在单位1999年被进行产权转让，一审却用2000年以及2001年文件基本医疗保险法启动时间作为被上诉人的拒绝履行法定职责的事实和法律依据，本案应适用的是1994年而不是2001年的地方文件，上诉人的合法劳动权并未被解除却被停止工作权利是事实，但作为原腾冲县招待所职工，上诉人的合法医疗保障却“未被缴纳”也是事实；（3）2017年7月19日上诉人的唯一合法房屋和合法办公场所被腾冲市人民政府强拆也是事实，该强拆导致上诉人至今无家可归、无房可住、无业可做更是事实；上诉人向被上诉人1提交申请要求履行法定职责符合事实有法律依据，作为被剥夺劳动权利的合法职工，上诉人之所以提出申请也是出于自身的被强拆遭遇导致失业致贫的原因；（4）上诉人医疗保险部分的申请内容因机构改革移交被上诉人1处理也符合法定职责，不能因为被上诉人1认为自己是才成立的机构，就认为所有问题从成立之日才属于其受理、管理、处理的范围。2.一审法院认为被上诉人1“作出答复，已履行法定职责，不存在行政不作为的情形，答复并无违法和不当”，适用法律错误。（1）被上诉人2作为复议机关不但没有审查被上诉人1作出答复的合法性，而是纵容和包庇被复议单位，适用法律错误，应依照《复议法》来审查，被上诉人1自认“不属于、未启动”是将自己的法定职责进行推诿，被上诉人1仅仅是因为机构改革而分流管理，并非是从未进行该项职责管理，在复议过程中，被上诉人1并未提供有效证据证明上诉人与腾冲县招待所解除了劳动合同，也未提供证据证明国家在1994年就己经启动的医疗保险金为何腾冲县并未执行的事实和法律依据，就凭被上诉人1无事实和理由的“认为”“不属于”“未启动”一审法院和复议机关就认为被上诉人1作出的答复“已履行法定职责，不存在行政不作为的情形，答复并无违法和不当”是错误的；（2）两被上诉人没有依法行政，就随意作出答复和《复议决定》，体现出两被上诉人任性行政，随意采信证据，对上诉人的切身利益的国家法定保障置之不顾，就是藐视法律的行政行为；（3）一审判决书第10页倒数8行：“原告与原腾冲宾馆己于1999年解除劳动合同，原告也非腾冲市人民政府职工...”的认定事实不清，原告的单位实质上是腾冲县招待所，属于腾冲县接待办管辖，而接待办至今认为自己是属于腾冲市人民政府的一个下属部门，不具有法定的主体资格，其履职的法定主体就是县政府即市人民政府，同时在很多资料显示，上诉人所工作的场所是由腾冲县人民政府与购买方签订的《转让合同》，并非是腾冲宾馆作为主体实施的行为，故上诉人要求市政府缴纳费用也是合理更是合法的，腾冲市人民政府就应该为上诉人缴纳费用，作为转让主体，未提供证据证明上诉人被解除劳动合同也应承担举证不能的后果，应主动承担为其缴纳费用的义务和责任；（4）一审法院也认定被上诉人2“依法进行审查并作出维持答复的决定，认定事实清楚，适用法律正确...”无事实依据和法律依据。被上诉人2依据被上诉人1的错误说法，也错误的认为“申请人朱艳丽是原腾冲宾馆合同制工”、“申请人在原腾冲县于2001年4月1日启动实施城镇职工基本医疗保险前就与原腾冲宾馆解除劳动关系”均是错误的，不符合事实的，其未按照《劳动法》《行政复议法》《国发（1998）44号》等相关法律依法作出审查，而是选择性忽视。3.不是履行法定职责作出“答复”就是“合法”，作为复议机关也没证据证明其行政行为的合法性的法律依据，一审法院均未审查两被上诉人的行政行为的“合法性”。《国发〔1994〕44号》文件，明确规定了缴纳医疗保险金，而被上诉人及一审法院均以2001年的地方文件来认定不应缴纳的事实和理由都是错误的。两被上诉人都认为上诉人不属于腾冲市政府的职工不应缴纳费用，但均没有合法证据证明上诉人的身份，而一审法院也是无法律依据和事实依据就认定了两被上诉人的理由成立是无“合法性”的。4.一审法院认定事实错误，上诉人所在的腾冲县招待所至今未与上诉人解除劳动合同和劳动关系才是事实。（1）上诉人作为申请履责的相关权利人，合理要求应得到被上诉人1的支持，而被上诉人1在履行职责过程中却乱作为，复议机关作出的复议决定适用法律错误，认定事实不清楚、证据不确凿，不能达到《中华人民共和国行政复议法》第一条第一款规定，依法应该被撤销。（2）根据新的行政诉讼法司法解释（[2018]1号）人民法院应当对复议机关作出复议决定的合法性一并进行审查。但一审法院并没有对其合法性作出过任何实质性的审查；（3）被上诉人2在复议决定中认定“未发现”，“被申请单位无法律依据向腾冲市政府催缴申请人从1991年至今的全部医疗保险金”，但上诉人提交法律依据的《国发（1994）44号》文件规定，第二个依据就是上诉人至今未按国家相关政策领取到独子费，因为根据规定有单位的人员是无权得到所在镇政府的发放该费用，因此作为一项国家政策就证明了上诉人的工作单位至今未与上诉人解除过劳动关系，视为上诉人无地方领取独子费；上诉人2作出的《复议决定》也仅仅是认为被上诉人1程序合法、内容适当，决定维持，而并非是认为被上诉人1的内容也合法。（4）一审未对复议决定认定的事实证据和法律依据进行审查错误得出结论。因此一审判决应该支持上诉人的请求，而不是“驳回原告朱艳丽的诉讼请求”。综上请求：1.撤销隆阳区人民法院（2019）云0502行初92号；2.确认腾冲市医疗保障局拒绝履行法定职责的行政行为违法；3.撤销保山市医保局保医保行复决字（2019）1号《保山市医疗保障局行政复议决定书》，判令被上诉人保山市医保局履行法定职责，根据上诉人的申请重新作出复议决定；4.判令原告的车旅费、复印费、误工费由两被上诉人共同承担；5.本案两审费用由两被上诉人承担。 被上诉人腾冲市医疗保障局当庭辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。1.答辩人依法作出《腾冲市医疗保障局关于对朱艳丽同志信访事项的答复》，履行法定职责。通过腾冲市信访局、腾冲市工信局查阅的资料，查明因朱艳丽不属于腾冲市人民政府在职参保职工，且与原腾冲宾馆的劳动合同解除时，腾冲市的城镇职工医疗保险尚未启动，故作出没有催缴依据的答复，并按照朱艳丽的要求，将该答复邮寄送达。2.腾冲市人民政府不是为朱艳丽缴纳城镇职工医疗保险的主体，朱艳丽要求答辩人向腾冲市人民政府催缴其医疗保险的申请，无事实和法律依据。首先，腾冲招待所（腾冲宾馆）系全民所有制的国有企业。1999年腾冲宾馆产权被转让，并依据《关于对腾冲宾馆产权转让职工安置方案报告的批复》（腾体改字【1999】3号）文件进行了职工安置。朱艳丽系原腾冲宾馆的合同制职工，在转让安置中，领取了合同制工人安置费2520元、职工再就业启动金5000元、合同制工人奖金4000元及失业救济金，与原腾冲宾馆解除劳动合同。双方解除劳动合同的时间是1999年，而根据保署发（2000）154号《保山地区行政公署关于印发的通知》，腾政发【2001】31号《腾冲县人民政府关于贯彻的通知》，腾冲市的职工城镇职工医疗保险自2001年4月1日才启动实施。依据《保山地区城镇职工基本医疗保险的实施方案》，作为用人单位与职工是按照用人单位缴纳基本医疗保险费用及缴费率为本单位职工工资总额的6%-8%。职工个人缴纳基本医疗保险的缴费率，为本人工资收入的2%，用人单位须按月缴纳基本医疗保险费，职工个人缴纳的基本医疗保险费用由用人单位代扣代缴的原则，缴纳基本医疗保险费用。现因朱艳丽与原腾冲宾馆已解除劳动合同且腾冲招待所（腾冲宾馆）已经被依法注销。故答辩人没有为朱艳丽催缴医疗保险的依据。其次，腾冲市人民政府属于行政机关，而腾冲招待所系全民所有制的国有企业，腾冲宾馆与腾冲市人民政府是两个完全相互独立的主体。同时，经查朱艳丽也不属于腾冲市人民政府的在职职工，且朱艳丽亦未提交相关任何证据，可以证明其系腾冲市人民政府的在职职工。综上请依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 被上诉人保山市医疗保障局当庭辩称，腾冲市医疗保障局于2019年4月24日作出的答复认定事实清楚，证据确凿，适用法律充分，我局于2019年7月4日作出了保医保行复决【2019】1号行政复议决定，依法维持该答复。云南省保山市隆阳区人民法院行政判决书（2019云0502行初92号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律充分，望二审维持原判。 一审诉讼过程中，上诉人朱艳丽向一审法院提交了以下证据：身份证复印件、《腾冲市医疗保障局关于朱艳丽同志信访事项的答复》、保医保行复决【2019】1号行政复议决定书、腾冲市档案局关于朱艳丽申请公开政府信息的答复、腾复（1990）6号文件、腾政办发（1990）45号文件、工资通知书、国发（1998）44号文件，以证明诉讼请求成立。 被上诉人腾冲市医疗保障局在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据材料：《履行法定职责申请书》、保署发（2000）154号《保山地区行政公署关于印发的通知》、腾政发（2001）31号《腾冲县人民政府关于贯彻的通知》《腾冲市宾馆改制方案》《腾冲市宾馆产权转让实施方案》、关于腾冲宾馆产权转让职工安置情况的报告、腾冲县经济体制改革委员会腾体改字【1999】3号《关于对腾冲宾馆产权转让职工安置方案报告的批复》、腾冲宾馆职工安置说明、腾冲宾馆整体拍卖合同制工安置费发放名册、腾冲宾馆整体拍卖职工再就业启动金领取名册、腾冲宾馆整体拍卖合同制工人奖金发放名册、失业职工审核表、原腾冲县招待所全体职工要求落实事业单位待遇给予补偿的诉求、腾冲县人民政府关于腾冲宾馆职工信访事项的复查意见书及送达回证、腾冲县深化国有企业改革领导小组办公室关于对原腾冲宾馆职工信访事项的答复意见、腾冲县人民政府关于原腾冲宾馆职工信访事项的答复意见、《腾冲市医疗保障局关于对朱艳丽同志信访事项的答复》及邮寄凭证，及法律适用依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条及相关规定、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条及其他规定、《中华人民共和国信访条例》第二条、第三十二条、第三十三条及其他规定、《中华人民共和国社会保险法》，以证明其依法履行法定职责。 被上诉人保山市医疗保障局在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据材料：《腾冲市医疗保障局关于对朱艳丽同志信访事项的答复》、复议申请书、被申请人行政复议答复通知书（保医保行复答通字〔2019〕1号）、腾冲市医疗保障局关于对朱艳丽行政复议答复书、保医保行复决〔2019〕1号行政复议决定书及送达回执、《腾冲宾馆改制方案》《腾冲宾馆产权整体转让实施方案》、腾体改字〔1999〕3号《关于对腾冲宾馆产权转让职工安置方案报告的批复》、腾政发〔2001〕31号文件《腾冲县人民政府关于贯彻〈保山地区城镇职工基本医疗保险实施方案〉的通知》、腾政办发（1986）28号批复《关于县招待所单位性质管理体制职工待遇等有关问题的批复》、腾复（1990）6号）批复《对县人民政府党组的批复》、腾政办发（1990）45号通知《关于县招待所隶属关系改变后有关领导和管理问题处理意见的通知》、关于腾冲宾馆产权转让职工安置情况的报告、关于请求给予宾馆员工一次性资金补助的报告、关于落实原腾冲县招待所（腾冲宾馆）全体职工事业单位待遇并给予补偿的申请、原腾冲招待所职工要求落实事业单位待遇的复核申请、腾冲县深化国有企业改革领导小组办公室关于对原腾冲宾馆职工信访事项的答复意见、腾冲县人民政府关于腾冲宾馆职工信访事项的复查意见书、腾冲县人民政府关于原腾冲宾馆职工信访事项的答复意见、《保山市医疗保障局“三定”方案》，及法律适用依据《中华人民共和国行政复议法》，以证明其复议维持腾冲市医疗保障局的答复决定正确。 一审法院经庭审质证，对上诉人及被上诉人提交的证据确认如下：原被告提交的证据，均收集程序合法，内容客观真实，共同证实了案件事实，应予采信。但原被告提交的被诉《腾冲市医疗保障局关于朱艳丽同志信访事项的答复》和保医保行复决【2019】1号行政复议决定书作为被诉行政行为的载体，仅能证实被诉行政行为存在，不能直接证实其合法与否；保山市医疗保障局提交的证据中关于信访申请及答复复查等材料与本案的处理无关，不作为本案定案证据。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 对一审法院根据证据作出的事实认定，经审查与查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）第七项第二款“建立城镇职工基本医疗保险的制度工作从1999年初开始启动，1999年底基本完成。各省、自治区、直辖市人民政府要按照本决定的要求，制定医疗保险制度改革的总体规划，报劳动保障部备案。统筹地区要根据规划要求，制定基本医疗保险实施方案，报省、自治区、直辖市人民政府审批后执行。”的规定，结合《保山地区城镇职工基本医疗保险实施方案》第六十四条及原腾冲县人民政府2001年4月11日腾政发（2001）31号文件《腾冲县人民政府关于贯彻〈保山地区城镇职工基本医疗保险实施方案〉的通知》的规定，腾冲市自2001年4月启动职工医疗保险制度。本案上诉人朱艳丽在原工作单位腾冲宾馆整体拍卖时领取合同制职工安置费、职工再就业启动金后，并未与腾冲市人民政府签订劳动合同或通过其他方式与腾冲市人民政府建立劳动关系，其要求腾冲市医疗保障局履行为其向腾冲市人民政府催缴医疗保险缺乏依据，保山市医疗保障局作为腾冲市医疗保障局的法定行政复议机关，依该事实作出的行政复议决定并无违法之处，故一审人民法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予以维持，上诉人朱艳丽的上诉请求依法不能得到支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱艳丽负担。 本判决为终审判决。 审判长  李海斌 审判员  杨荣刚 审判员  唐悄若 二〇二〇年三月二十七日 书记员  李柏毅 附：本判决适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。