河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1318号上诉人（一审原告）泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙东村民组。代表人魏振祥，组长。委托代理人冯俊锋，河南瀛豫律师事务所律师。委托代理人孙晓飞，河南瀛豫律师事务所实习律师。上诉人（一审原告）泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙西村民组。代表人项瑞长，组长。委托代理人吴彦东，河南同立律师事务所律师。被上诉人（一审被告）泌阳县人民政府。法定代表人魏华伟，县长。委托代理人杨明伟，泌阳县国土资源局工作人员。被上诉人（一审被告）驻马店市人民政府。法定代表人朱是西，市长。委托代理人王国辉、唐忠奇，驻马店市司法局工作人员。被上诉人（一审第三人）泌阳县盘古乡盘古村民委员会席庄村民组。代表人席正朝，组长。委托代理人席正军，该组村民。泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙东村民组、泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙西村民组（以下简称盘古乡盘古村柏神庙东、西组）因诉泌阳县人民政府、驻马店市人民政府，泌阳县盘古乡盘古村民委员会席庄村民组（以下简称盘古乡盘古村席庄组）行政处理决定及行政复议决定一案，不服驻马店市中级人民法院（2018）豫17行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2018年3月6日，泌阳县人民政府作出泌政行决字（2018）第3号行政决定书，主要内容为：争议宗地四至，东至原上盘古山路，西至南侧水沟的北侧河沟，南至大沙沟，北至柏树坟耕地，其范围内席庄组的白田冲水田及鱼塘除外。查明了使用情况……。另查明，双方因该集体土地所有权问题多次发生争议，经县政府三次确权处理。2000年9月13日，县政府将争议的绝大部分土地、山坡确权给了柏神庙东、西两组集体所有。2013年7月10日，市政府作出行政复议决定，撤销了县政府的行政决定，将确权给柏神庙东、西两组柏树坟以北的耕地和荒坡予以维持，同时责令县政府对争议的停车场所在荒坡部分及稻场部分重新确权。县政府认为，双方当事人均没有充分的证据证明争议的停车场部分及稻场部分1959年柏神庙是否割让给了席庄，1962年“四固定”时固定给了哪个生产队集体所有。为了方便耕种，解决双方多年来由此发生的矛盾纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条、《河南省实施办法》第十三条第二款之规定,处理决定如下:双方争议的停车场所在荒坡部分及稻场部分土地四至范围内,大寇庄组村民陈书林已经建简易房居住所在2980.66平方米及柏神庙西组两户村民原栽杨树1540.65平方米荒坡土地的所有权归柏神庙东、西组农民集体所有，其他50910.19平方米荒坡土地的所有权属席庄组农民集体所有。盘古乡盘古村柏神庙东、西组对县政府的处理决定不服，向驻马店市人民政府申请行政复议。驻马店市人民政府于2018年8月28日作出驻政复决字（2018）605-606号行政复议决定书，维持了泌政行决字（2018）3号《土地权属争议案件行政决定书》。盘古乡盘古村柏神庙东、西组一审诉讼请求：请求依法撤销泌政行决字（2018）第3号决定书、驻马店市人民政府作出的驻政复决字（2018）605-606号行政复议决定书。驻马店市中级人民法院一审查明，盘古乡盘古村柏神庙东、西组和盘古乡盘古村席庄组因该区域及周边集体土地所有权问题多次发生争议，泌阳县人民政府1997年1月31日作出泌政土（1997）03号土地权属争议处理决定、1999年4月28号作出（1999）02号土地权属争议处理决定均被泌阳县人民法院撤销。2000年9月13日泌阳县人民政府作出泌政行决字（2000）第08号土地权属争议处理决定书，被复议机关驻马店市人民政府作出的（2013）50号复议决定部分撤销，后柏神庙东、西组对（2013）50号复议决定不服，起诉至法院，驻马店市中级人民法院和河南省高级人民法院维持了驻马店市人民政府的复议决定。2018年3月6日，泌阳县人民政府作出泌政行决字（2018）第3号行政决定书。为了方便耕种，解决双方多年来由此发生的矛盾纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条、《河南省实施办法》第十三条第二款之规定,决定双方争议的停车场所在荒坡部分及稻场部分土地四至范围内,大寇庄组村民陈书林已经建简易房居住所在2980.66平方米及柏神庙西组两户村民原载杨树1540.65平方米荒坡土地的所有权归柏神庙东、西组农民集体所有，其他50910.19平方米荒坡土地的所有权属席庄组农民集体所有。盘古乡盘古村柏神庙东、西组不服向驻马店市人民政府申请复议，驻马店市人民政府作出复议决定驳回复议申请，维持泌阳县人民政府的土地权属争议处理决定，盘古乡盘古村柏神庙东、西组不服，向一审法院提起行政诉讼。驻马店市中级人民法院一审认为，盘古乡盘古村柏神庙东、西组和盘古乡盘古村席庄组相邻，争议宗地系荒坡，对于“四固定”时期的固定情况，各方均认为固定给了本组。对于争议地的管理使用的基本事实无争议。泌阳县人民政府鉴于双方已经争议多年，各方证据均不是特别充分，将争议地根据使用管理情况，作出决定分别确定给盘古乡盘古村柏神庙东、西组和盘古乡盘古村席庄组所有并无不妥，亦体现了公平合理的原则。一审法院认为泌阳县人民政府的土地权属争议处理决定正确。驻马店市人民政府作出的复议决定，程序合法。盘古乡盘古村柏神庙东、西组请求撤销泌阳县人民政府的土地权属争议处理决定、驻马店市人民政府的复议决定理由不充分，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，一审法院判决：一、驳回盘古乡盘古村柏神庙东、西组撤销泌阳县人民政府2018年3月6日作出的泌政行决字（2018）第3号行政决定书的诉讼请求；二、驳回盘古乡盘古村柏神庙东、西组撤销驻马店市人民政府2018年8月28日作出的驻政复决字（2018）605-606号行政复议决定书的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由盘古乡盘古村柏神庙东、西组各负担25元。盘古乡盘古村柏神庙东、西组不服一审判决，上诉称：（一）处理决定认定错误。1.应当认定“四固定”时固定给了盘古乡盘古村柏神庙东、西组集体所有。根据大量无利害关系人证言和书证所证明土改时双方村民分地及后来调整情况，四固定时对荒坡和耕地的固定办法及固定情况等事实，足以认定，停车场所在的全部荒坡解放前属柏神庙人陈治文所有，土改时将其中长80米、宽35米的山坡分给了席庄席运田，其余荒坡土改时仍为陈治文所有，稻场所在的坡，土改时上半截分给了陈之堂，下半截分给了李文法，三人都是盘古乡盘古村柏神庙东、西组的村民。在1962年四固定时，盘古乡盘古村柏神庙东、西组和席庄组所在盘古大队进行了农村四固定，按照四固定时的政策，没有动的坡原属谁归谁。分给席运田以外的坡就只能固定给盘古乡盘古村柏神庙东、西组，而不可能固定给盘古乡盘古村席庄组。2、应当认定争议地在1962年至争议发生之前，由盘古乡盘古村柏神庙东、西组管理使用。大量的证人（包括盘古乡盘古村席庄组的村民）证明盘古乡盘古村柏神庙东、西组一直在实际管理使用，只是有时收成不好开开扔扔、种种停停。1989年盘古乡盘古村柏神庙东、西组将荒坡开办为停车场，并由盘古乡盘古村柏神庙东、西组村组经营管理，因每年都丢车赔钱，盘古乡盘古村柏神庙东、西组集体管理三年，1992年由盘古乡盘古村柏神庙东、西组所在的村民个人经营（也有个别盘古乡盘古村席庄组的村民参与），停车场北部堰塘以东的荒地，盘古乡盘古村柏神庙东、西组的村民在1992年后才逐步撂荒，但荒坡仍然由盘古乡盘古村柏神庙东、西组实际管理。（二）被诉决定举证责任分配错误。按照四固定时的政策，没动的坡原属谁归谁，分给席运田之外的荒地只能固定给上诉人，上诉人无需再举证。席庄主张固定给其所有，就应当承担举证责任。证明固定给席庄组的证人，已经法院认定当时不是村委会和村民小组成员，没有主持或参加四固定工作，对固定情况不清楚，证言虚假。政府置上诉人的大量证据不顾，认为不能确认争议地在四固定时固定给哪方集体，有失客观公正。荒坡既然固定给上诉人，上诉人肯定要管理使用，而席庄并无证据证明其曾经使用。政府认为无法准确查明争议地1962年至1992年管理使用情况，否定了自己的调查结论，明显偏袒席庄。（三）将1992年争议发生后的使用情况作为确权依据违法。1992年盘古乡盘古村席庄组将被白田冲水田承包给其村民席正朝后，席正朝以躲雨为由，于1993年在山坡上盖了房屋，后又在房子西边平整了一片土地，作为稻场使用。盘古乡盘古村柏神庙东、西组的村民对席正朝擅自盖房意见更大，多次要扒房子，是当时的组长一拖再拖。1996年双方因收荒地费发生冲突，先由乡政府处理双方关于争议土地的权属争议后，转县政府处理。按照法律规定，争议处理期间应当维持现状。土改、四固定以及争议发生前的使用情况，才是确权的法定依据。1992年盘古乡盘古村席庄组及其村民占有使用部分土地，既未经盘古乡盘古村柏神庙东、西组同意，也从此发生争议，属于非法占有，不应当作为确权依据。不能因为其非法使用，就认为以前是他们的，以后还是他们的。泌阳县人民政府将1992年争议发生后的使用情况作为确权依据，且是唯一根据明显违法。况且泌阳县人民政府认定的席正朝的承包范围及1992年后的使用情况也是错误的。（四）被诉处理决定内容不明确，对土地描述不具体，应确认被诉行政行为无效。综上，被诉土地权属争议决定书，认定事实错误，适用法律错误。驻马店市人民政府不深入调查，作出复议决定维持确权决定错误。请求撤销原判，发回重审，或者直接改判撤销被诉土地权属争议案件行政决定和行政复议决定，并判决泌阳县人民政府重新作出行政行为。被上诉人泌阳县人民政府答辩称，确权决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，程序合法。（一）从证据角度看，双方都是当事人陈述居多，没有提供充足的证据证明争议地固定给了哪个生产队集体所有，由哪个生产队群众管理使用，双方意见均无法采信。（二）通过走访调查多数无利害关系人的证言，结合双方的陈述，综合分析认为盘古乡盘古村席庄组关于争议地一直由其管理使用的理由证据更充分。（三）河南省《实施土地管理办法》第十三条第二款规定，县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议双方均不能提供可采信的证据的，可以根据土地状况和公平公正、合理的原则，确认土地权属。盘古乡盘古村柏神庙东、西组起诉称不应当将1992年争议发生后的使用状况作为确权依据，理由不成立。（四）双方因土地权属争议了二十多年，泌阳县人民政府前后进行了四次确权，本次确权，为化解双方多年的矛盾，根据土地利用状况，将双方实际管理使用的土地分别确定给争议地双方所有，综合第三次、第四次处理结果，确定给双方的土地面积大致相当，体现了公平、公正、合理原则，证明本次处理决定是正确的。综上，请求维持被诉处理决定，驳回盘古乡盘古村柏神庙东、西组的诉讼请求。被上诉人驻马店市人民政府答辩称，对争议地的四固定及1962年至1992年之前管理使用情况，被申请人多次实地调查，均无法准确查明。申请人与盘古乡盘古村席庄组均主张该争议地在四固定时期固定给了本组，但双方证人证言相互矛盾，又无其他证据予以印证，1992年后，席庄组把争议地内停车场以西的山坡、稻场所在的山坡，发包给了本村村民席正朝经营管理至今。被申请人在无法查清四固定情况下，以争议荒地现实管理情况为基础，本着方便管理耕种，公平处理矛盾纠纷为原则，将争议双方管理使用的争议荒坡分别确定给了申请人与盘古乡盘古村席庄组所有并无不当。被申请人作出土地权属争议案件行政决定，事实清楚，内容适当，适用法律正确，依法应予维持。复议机关维持被申请人泌阳县人民政府作出的土地权属争议案件行政决定书的复议决定正确。请求依法驳回盘古乡盘古村柏神庙东、西组的诉讼请求，维持驻马店市人民政府作出的复议决定。被上诉人盘古乡盘古村席庄组答辩称，泌阳县人民政府、驻马店市人民政府作出的决定正确，请求维持政府的处理决定、复议决定，维持一审，驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一审法院判决驳回盘古乡盘古村柏神庙东、西组的诉讼请求正确。《河南省实施办法》第十三条第二款规定，“县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则，确认土地权属。”关于争议地在土改和四固定时归谁所有的问题，各方所提交的证据都没有历史档案记录等原始凭据。依据证明力较低、各方意见相左，且无书面原始档案佐证的证人证言，无法得出客观的结论。也正因判定争议地原始权属的证据不足，泌阳县人民政府先后作出的确权决定一再被人民法院、复议机关撤销。因此，根据上述规定，本次确权决定作出时，泌阳县人民政府综合考量了在案证据、争议土地来源、历史上的管理使用以及现实利用状况，本着尊重历史、面对未来、有利生产生活的原则，将争议地加以区分后在各方当事人之间作出了合理分配。此种处理符合公平原则，裁量适当，也与之前被法院生效判决予以维持的驻马店市人民政府驻政复决字〔2013〕50号行政复议决定中关于泌阳县人民政府未查明停车场所在荒坡土改后的实际管理使用状况、稻场部分土地四固定后的管理使用情况等，仅依据土改和四固定将部分争议地确定给盘古乡盘古村柏神庙东、西组，属于事实不清、证据不足的意见一致。至于上诉人所称确权决定内容不具体明确的问题，本院认为，泌阳县人民政府在一审中提交的争议地手绘平面图有当事人双方签字认可，详细标注争议地界址点坐标的勘测定界图双方均不持异议，可以认定被诉确权决定中所确定的地块范围明确具体。上诉人以该确权决定内容不具体明确而主张无效，本院不能支持。综上，被诉确权决定、复议决定并无不当，一审据此判决驳回诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盘古乡盘古村柏神庙东、西组共同负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年三月十二日书记员  周培培书记员  侯 捷