广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终173号上诉人（原审原告）：刘华，男，汉族，1953年1月16日出生，住址广东省茂名市茂港区**************，公民身份号码440************419。委托代理人：李振鹏，北京市子悦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市公安局。住所地广东省茂名市茂南区********。法定代表人：黄果，局长。委托代理人：张波，该单位工作人员。委托代理人：刘奇明，该单位工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省公安厅。住所地广东省广州市越秀区******。法定代表人：李春生，厅长。委托代理人：朱军生，该单位工作人员。委托代理人：刘人源，该单位工作人员。上诉人刘华诉被上诉人茂名市公安局、广东省公安厅不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2845号行政判决,向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年1月28日9时左右，茂名市汉荣环保科技有限公司（以下简称汉荣公司）向茂名市公安局高新分局工业园区派出所报警，称其公司在位于高新区七迳镇河林村委会木山头岭进行施工时，有两名妇女闯入施工现场扰乱施工。茂名市公安局高新分局工业园区派出所在接到报警后，请求辖区负责巡逻防控任务的巡防大队出警处理。之后，茂名市公安局高新分局巡防大队赶到现场，现场发现汉荣公司的施工人员正在使用挖掘机进行地表清理，地面上有清理出来的木薯。现场另有两名妇女正在捡拾地表上的木薯，并表示自己是涉案木薯地的权利人，汉荣公司不得在该土地上施工。经核实，该两名妇女是刘华的妻子及女儿。考虑到二人在施工现场随意走动可能危及人身安全，茂名市公安局高新分局巡防大队出警民警对二人进行劝离。在劝离无果后，茂名市公安局高新分局巡防大队出警民警将二人强制带离至安全区域。2019年1月28日10时左右，刘华向茂名市公安局110报警平台报警，称在茂名市高新区******有土地纠纷，请求出警处置。110报警平台接到报警后，指令茂名市公安局高新分局七迳派出所处警。茂名市公安局高新分局七迳派出所出警民警通过电话联系刘华，了解到事发原因是刘华未领取到涉案土地的征地款，遂告知刘华其报警事项属于土地纠纷，不属于公安管辖范围，建议其到村委会寻求解决。随后，茂名市公安局高新分局七迳派出所赶往河林村委会。由于不清楚施工现场具体位置，茂名市公安局高新分局七迳派出所出警民警通过电话联系报警人刘华，刘华在电话中表示河林村委会的干部已经到场处理，不需要民警再到现场。茂名市公安局高新分局七迳派出所遂未去到施工现场，在将情况向110指挥中心报告后撤离。刘华认为茂名市公安局对其报警不出警的行为违法且致使其造成严重经济损失，遂于2019年3月2日向广东省公安厅申请行政复议。广东省公安厅在收到刘华的复议申请后，于同年3月8日向刘华发出粤公复补字〔2019〕4号《行政复议申请补正通知书》，告知刘华在收到通知书之日起5日内补充提交公安机关作出具体行政行为或报警记录、造成财产侵害等相关证明材料。之后，刘华于2019年3月15日通过邮寄方式向广东省公安厅寄送了补充材料。广东省公安厅于次日收到刘华寄交的申请材料。2019年3月25日，广东省公安厅决定受理刘华的行政复议申请，并出具粤公复受字〔2019〕8号《行政复议受理通知书》，又于2019年3月28日向茂名市公安局发出粤公复答字〔2019〕8号《行政复议提交答复通知书》，要求茂名市公安局在收到通知书之日起十日内提交书面答复及证据、依据或其他材料。2019年4月15日，茂名市公安局向广东省公安厅提交了《行政复议答复书》及相关证据。经复议审查，广东省公安厅于2019年5月22日作出粤公复驳字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回刘华的行政复议申请。刘华在收到该决定书后不服，诉至原审法院。原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》（2018年修正）第六十一条第一款第（三）项规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：……（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。”本案中，刘华拨打110报警称其土地被他人强占。经调查，刘华报警所称的涉案土地已被征收，其因认为未收到相应补偿款而与正在施工的汉荣公司发生纠纷。此外，在刘华报警之前，汉荣公司已就施工现场有人扰乱施工向茂名市公安局下属辖区派出所报警。茂名市公安局高新分局巡防大队已出警处置。虽然刘华报警事项与汉荣公司报警事项并不一致，但二人均系同一事项引发的纠纷向公安机关报警。茂名市公安局高新分局七迳派出所在接到报警指令后，虽然未去到现场，但已电话告知刘华其报警事项并非公安机关管辖范围，建议其循其他途径解决，已依法依规履行其法定职责，并无不当。刘华主张茂名市公安局未依法履行法定职责于法无据，原审法院不予认可。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，广东省公安厅于2019年3月2日收到刘华的行政复议申请，于同年3月8日通知刘华进行补正。后刘华于2019年3月15日寄交补正材料，广东省公安厅于次日收到补正材料后于3月25日决定受理刘华的行政复议申请，并在法定复议审查期限内作出《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回刘华的行政复议申请，程序合法，处理适当。刘华请求撤销该《驳回行政复议申请决定书》依据不足，原审法院亦不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回刘华的全部诉讼请求。上诉人刘华不服原审判决，向本院提起上诉称:一、原审判决认定事实错误，证据不足。1.原审判决认定土地被征收后发生纠纷，不属于公安机关的受案范围，被上诉人已依法履行其法定职责错误。本案中，上诉人的土地仅仅是被省政府批准征收。但后续的土地征收程序并未依法启动，未履行对上诉人的地上农作物进行评估补偿程序，没有对上诉人的木薯进行补偿，未启动交出土地程序，因此，该土地使用权人及其地上农作物所有权人还是上诉人，并未发生土地权利主体变更和转移的事实。上诉人对前述财产的权利，受国家法律保护。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，土地征收后，只有人民政府才有权依据法定程序动用上诉人的土地，其他任何单位和个人均无权动用，本案中，汉荣公司在上诉人土地上进行施工，并铲挖上诉人木薯的行为，侵犯了上诉人的财产权利，对上诉人的报案请求，属于公安机关的受案范围。依据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十五条以及广东省国土资源厅关于茂名市高新区2013年度第三批次城镇建设用地批复的规定，在上诉人土地被征收后至今未收到分文补偿的情况下，任何部门均无权使用其土地。因此，汉荣公司在上诉人土地上进行施工，并铲挖上诉人木薯的行为，侵犯了上诉人的财产权利，上诉人有权报案，对上诉人的报案请求，被上诉人茂名市公安局不予出警处置的行为，属于拒不履行法定职责和义务。退一步讲，假使按照被上诉人的说法，土地补偿款已经支付到村委会或者经济合作社，也不能视为政府已经履行了补偿义务。因为上诉人是被征收土地上农作物的所有权人，该补偿必须依法对其本人进行，政府部门将地上农作物补偿款支付他人的做法，不能视为已经对上诉人进行了补偿，不发生补偿的法律效力。故上诉人有权禁止任何人对其土地及地上物木薯的侵占，并有权向被上诉人茂名市公安局报案，该案属于被上诉人茂名市公安局的职权范围，其有法定义务出警处理。原审认定事实不清，证据不足。2.原审判决认定汉荣公司已经向茂名市公安局某派出所进行报案，该局巡防大队已经出警处置错误。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条的规定，本案中，被上诉人主张汉荣公司向高新区分局工业园区派出所报警，巡防大队出警，但除该公司出具的证明外，未见公安机关的关键证据如报案登记表和报警电话的通话记录进行佐证，仅凭该公司出具的证明，无法证实报警事实的发生。案涉事发地点属于茂名市高新分局七迳镇派出所辖区范围，汉荣公司向高新区分局工业园区派出所报警，该派出所不仅无权出警。更无权将案件转交巡防大队进行处置，亦未见该派出所将案件交巡防大队进行处置的电话记录、通知记录、移送案件记录等证据在案证实。巡防大队的出警证明、汉荣公司的报警证明、何林村委会的报警证明等证据中对接警的派出所表述不同，前后矛盾，存在出具虚假证明的违法问题。3.原审判决认定茂名市公安局七迳镇派出所多次联系上诉人，并前往何林村委会进行出警处置错误。本案中，高新区分局七迳镇派出所民警除打过一次电话给上诉人，明确拒绝出警后未再与上诉人联系。原审认定被上诉人已告知上诉人其报警事项属于土地纠纷，不属于公安管辖范围，建议到村委会寻求解决，但又认定被上诉人由于不熟悉路况，仅出警至何林村委会，前后矛盾。二、原审判决适用法律、法规错误。原审判决认定本案不属于公安机关受案范围，认定汉荣公司已经报警，认定上诉人到达事发现场后，该巡警大队才到达事故现场，认定被上诉人茂名市公安局已经履行了法定职责，属于适用法律、法规错误。三、被上诉人广东省公安厅作出的驳回行政复议申请决定，认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。1.依据《行政复议法实施条例》第四十六条的规定，被上诉人茂名市公安局在收到上诉人的行政复议申请书副本和行政复议提交答复通知书后超期提交书面答复和证据，应视为该具体行政行为没有证据和依据，并依法撤销该具体行政行为。被上诉人广东省公安厅作出的驳回行政复议申请决定，认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。2.被上诉人广东省公安厅作出的驳回行政复议申请决定，程序违法，依法应当予以撤销。综上，上诉请求：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人茂名市公安局对上诉人报警请求不予出警的处置决定违法；3.撤销被上诉人广东省公安厅作出的粤公复驳字〔2019〕2号驳回行政复议申请决定；4.案件诉讼费用由两被上诉人共同承担。被上诉人茂名市公安局二审答辩称：一、茂名市公安局高新分局在上诉人报警后的出警情况。上诉人于2019年1月28日10时46分通过110报警，称在七迳镇何林村有土地纠纷要求处置，高新分局七迳派出所值班民警接到110指令后即联系上诉人，上诉人说是由于土地的征收问题但其未收到征地款，有施工队正在施工。民警告知上诉人土地征收以及征地款的发放事项可以到村委会了解，为防止引发争执事端，七迳派出所民警在接到警情后也出警到达河林村委会，由于不清楚具体的位置，遂再次电话联系上诉人，上诉人称河林村委会的干部已经到达现场处理，不需要民警再到现场，七迳派出所民警随后将情况向110指挥中心报告后撤离，并做好出警记录。当日9时许（上诉人报警前），茂名市公安局高新分局巡防大队接到高新分局工业园区派出所通知，汉荣公司向该所报警称在位于高新区七迳镇河林村委会大木头岭进行施工时，被两名妇女闯入施工现场闹事、扰乱秩序，请求负责该区域巡逻防控任务的巡防大队出警处置。巡防大队民警到达现场后，发现汉荣公司的施工人员正在现场使用挖掘机进行地表清理，地面上有清理出来的木薯。两名妇女站在挖掘机旁阻挠施工，高新区管委会派出的协调小组和当地村委会干部在现场与两名妇女理论。经调查，施工现场为茂名市高新区************的集体土地。2013年3月与该村签订了征收协议，并向该村集体足额支付了征地补偿款；2018年10月，汉荣公司入驻该区域建设工业项目。该公司在进行地表清理和建设围墙过程中，上诉人及其家人以未收到征地款并向政府要求补偿100万元为由多次阻挠施工。2019年1月28日，该公司在七迳镇河林村委会木山头岭进行现场施工，上诉人的两名家人在施工现场随意走动，可能危机人身安全、引致安全事故，民警遂对其家人进行劝离，但上诉人两名家人并未配合现场民警的执法行为，后现场民警采取措施将两人强制带离施工现场外的安全区域。二、上诉人称茂名市公安局对其报警请求不予处置与客观事实不符。经查，上诉人于当天上午10时左右报警后，茂名市公安局已指令高新分局七迳派出所出警。七迳派出所民警联系上诉人，上诉人说是由于土地的征收问题，其未收到征地款。民警告知上诉人，土地征收以及征地款的发放事项可以到村委会了解。为防止引发争执事端，七迳派出所民警在接到警情后也出警到达河林村委会，由于不清楚具体的位置，遂电话联系上诉人，上诉人称河林村委会的干部已经到达现场处理，不需要民警再到现场，七迳派出所民警随后离开村委会。当天上午9时许施工方亦向辖区的工业园区派出所报警，工业园区派出所通知负责该区域巡逻防控任务的巡防大队赶赴现场，并依法处置。因此，高新分局民警接到报警后已按指令到达现场处置，并无拒绝出警的情况，上诉人称茂名市公安局对其报警请求不予处置并不符合事实。三、上诉人认为茂名市公安局不予出警救助致使其土地、农作物被毁坏，造成其精神打击及巨大经济损失缺乏客观证据支持。经查，该片土地由高新区管委会征收，上诉人种植在该片土地的木薯系施工方铲挖，高新分局民警接警后依法出警处置，现场并无参与征地、挖铲木薯等行为，茂名市公安局依法接处警的行政行为与上诉人所称遭受精神打击及巨大经济损失的结果之间没有因果联系，也缺乏客观证据支持，上诉人认为有征地纠纷引发的赔偿问题亦应通过合法途径向相关部门提出。综上，原审判决已认定茂名市公安局履行法定职责的事实，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，应依法予以维持。请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人广东省公安厅二审答辩称：一、广东省公安厅已依法履行行政复议审查工作职责。上诉人不服被上诉人茂名市公安局对其报警拒绝出警的不履行法定职责行为，于2019年3月2日向广东省公安厅申请行政复议。经通知其补正申请材料后，广东省公安厅于2019年3月25日依法予以受理。2019年3月28日，广东省公安厅通过邮政挂号信向上诉人寄发粤公复受字〔2019〕8号《广东省公安厅行政复议受理通知书》，并于同日向被上诉人茂名市公安局寄发粤公复答字〔2019〕8号《广东省公安厅行政复议提交答复通知书》，广东省公安厅于2019年5月22日在法定期限内对上诉人的行政复议申请作出了行政复议决定，并通过邮政挂号向上诉人和被上诉人茂名市公安局送达，履行了法定职责。二、广东省公安厅作出的粤公复驳字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定。上诉人称，因自家地被政府征收但未得到补偿款，汉荣公司违规建设施工，茂名市公安局高新分局七迳派出所李强所长带领民警强行铲挖、拔掉上诉人家承包地种的木薯，上诉人及其妻子梁伟琼在现场制止未果的紧急情况下拨打茂名市公安局110报警电话，该局民警得知是土地纠纷后拒绝出警。上诉人不服茂名市公安局拒绝出警不履行法定职责的违法行为向广东省公安厅申请行政复议，请求依法确认茂名市公安局、茂名市公安局高新分局、茂名市公安局高新分局七迳派出所的行为违法，要求茂名市公安局返还非法抢占土地、责令赔偿经济损失50万人民币并赔礼道歉。经复议查明，2019年1月28日9时许，茂名市公安局高新分局工业园区派出所接到汉荣公司报警，称在位于高新区七迳镇河林村委会木山头岭进行施工时，被两名妇女闯入施工现场闹事、扰乱秩序，请求出警处置。茂名市公安局高新分局通知负责该区域巡逻防控任务的巡防大队出警处置。茂名市公安局高新分局通知负责该区域巡逻防控任务的巡防大队出警处理，巡防大队民警赶到现场后，发现汉荣公司的施工人员正在现场使用挖掘机进行地表清理，地面上有清理处理的木薯。两名妇女（上诉人的妻子及女儿）站在挖掘机旁阻挠施工，高新区管委会派出的协调小组和当地村委会干部正在现场与两名妇女理论。因该两名妇女在施工现场随意走动，可能危及人身安全、引致安全事故，巡防大队民警遂对其进行劝离，并将两人带至安全区域，后两人捡拾木薯自行离开。当日10时许，茂名市公安局高新分局七迳派出所接到110指令，上诉人向茂名市公安局报警称该施工现场有土地纠纷，要求出警处置。七迳派出所民警当即联系报警人上诉人，上诉人说是由于土地的征收问题，其未收到征地补偿款。民警告知上诉人，土地征收及征地款的发放事项可以到村委会了解。为防止引发争执事端，七迳派出所在接到警情后同时出警到达河林村委会，由于不清楚施工现场具体位置，遂再次电话联系上诉人，上诉人称河林村委会的干部已经到场处理，不需要民警再到现场，七迳派出所民警随后将情况向110指挥中心报告后撤离，未前往施工现场，并做好出警记录登记。以上事实有报警受理登记表、汉荣公司施工情况说明、七迳派出所出警情况说明、巡防大队处警情况说明、七迳河林村委会情况说明、茂名市国土局、高新开发区征地相关文件批复、茂名市人社局征地社会保障审核意见书、征地补偿款预存证明、接处警过程及现场音视频等。广东省公安厅认为，首先，上诉人的家人在施工现场阻挠汉荣公司建设施工，事情发生后双方均报警。施工方汉荣公司向辖区的高新分局工业园区派出所报警在前，上诉人向茂名市公安局110报警在后。本案中七迳派出所、巡防大队、工业园区派出所均属茂名市公安局高新区分局管辖，且巡防大队和七迳派出所接到报警后已按指令要求出警，并无不履行法定职责的情况发生。其次，该涉案土地的木薯由施工方汉荣公司铲挖，高新分局民警接警后依法出警处置，对上诉人家人进行劝离并将两人带至安全区域。现场并无参与征地、铲挖木薯等行为，且高新分局七迳派出所及巡防大队并无李强此人。上诉人如对土地纠纷存有异议，应循合法途径向有关部门提出，上诉人要求确认茂名市公安局强制铲挖木薯的行为违法、要求责令茂名市公安局返还其被抢占的土地、赔偿损失以及赔礼道歉的行政复议请求没有事实和法律依据。广东省公安厅依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回上诉人的行政复议申请。三、原审判决驳回上诉人诉讼请求，符合法律规定。综上，茂名市公安局已经履行了法定职责，广东省公安厅作出的驳回行政复议申请决定符合有关法律规定，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，请法院依法予以驳回。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，二审争议焦点系被上诉人茂名市公安局是否已依法履行了法定职责。本案中，上诉人向被上诉人茂名市公安局110报警平台报警称有土地纠纷，被上诉人茂名市公安局接到报警后指令茂名市公安局高新分局七迳派出所处警。茂名市公安局高新分局七迳派出所在联系上诉人了解系土地纠纷后，告知上诉人对于土地纠纷，不属于公安机关管辖范围，建议上诉人找村委会处理，符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2018年修正）第六十一条第一款第（三）项的规定，被上诉人茂名市公安局已依规定履行了法定职责。且在上诉人向茂名市公安局报警前，就同一纠纷，汉荣公司以施工现场有人扰乱施工向茂名市公安局下属辖区派出所报警，茂名市公安局高新分局巡防大队亦已到场处理。本案不存在不履行法定职责的情形，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。被上诉人广东省公安厅作为复议机关的复议程序合法，其作出驳回行政复议申请的决定，处理适当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘华负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  易鸣娟审 判 员  林 彦二〇二〇年三月三十一日法官助理  陈嘉祥书 记 员  黄骏敏