河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终177号上诉人（一审第三人）王建，男，汉族，1975年3月16日出生，住河南省永城市。委托代理人沈欣，北京市京师（郑州）律师事务所律师。委托代理人**，北京市京师（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）永城市人民政府，住所地永城市新城区东方大道中段。法定代表人高大立，市长。委托代理人于晓东，河南正剑律师事务所律师。委托代理人丁剑，永城市农业局工作人员。被上诉人（一审原告）张保善，男，汉族，1966年5月10日出生，住河南省永城市。委托代理人刘昌士，河南旺达律师事务所律师。上诉人王建因张保善不服永城市人民政府为王建颁发农村土地承包经营权证一案，不服商丘市中级人民法院（2019）豫14行初507号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。张保善认为2017年永城市人民政府在永城市境内开展土地确权时向王建颁发了合同代码为411481217214040014J的农村土地承包经营权证书，将张保善正在耕种的涉案土地的一半登记在王建名下，严重损害了其利益，也违背了颁证的法定程序，遂提起行政诉讼，请求撤销永城市人民政府向王建颁发的农村土地承包经营权证书。商丘市中级人民法院一审查明：张保善与王建均系永城市条河乡王山村四组村民。双方在四组北地有承包地块相邻，均为1.98亩。2016年，永城市进行农村土地承包经营权登记发证工作。永城市条河乡王山村四组与张保善签订农村土地承包合同，代码为411481217214040025J，其中北地地块代码00007，四至为东至机耕路、西至居民地、南至王广、北至祝坤，面积1.98亩。永城市条河乡王山村四组与王建签订农村土地承包合同，代码为411481217214040014J，其中北地地块代码00002，四至为东至机耕路、西至居民地、南至朱玉苹、北至祝义连，面积1.98亩。永城市人民政府为王建颁发了被诉农村土地承包经营权证书，其中北地地块代码00007，四至变更为东至小路、西至小路、南至张保善、北至祝坤，面积1.98亩。后双方因为土地侵权发生纠纷，在诉讼过程中，张保善了解到永城市人民政府为王建颁发了被诉农村土地承包经营权证书，遂起诉至法院。商丘市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农村土地实行承包经营制度，由农村集体经济组织与其成员签订承包合同，合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。政府颁发承包经营权证的行为应当以承包合同为基础，且土地承包经营权证书登记内容应当与土地承包合同登记内容一致。根据庭审查明的事实，永城市人民政府为王建颁发被诉土地承包经营权证书登记的00007的地块与张保善持有土地承包合同的00007的地块面积、四邻基本一致，而与王建本人土地承包合同登记的00002的地块明显不一致，可以说明张保善与被诉行政行为有利害关系。张保善自述其是在2019年6月份了解被诉行政行为的存在，永城市人民政府及王建没有提供证据证明张保善在此之前已经知道被诉行政行为的存在，张保善起诉不超出法定起诉期限。永城市人民政府没有核实土地承包经营权实际享有情况，在涉案土地存在两份承包经营权合同的情况下，为王建颁发被诉承包经营权证书，且该土地承包经营权证书登记内容与王建的农村土地承包合同不一致，属主要事实不清，依法应予撤销。如双方认为存在承包经营权合同纠纷，可另行解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销永城市人民政府为王建颁发的豫（2017）永城市农村土地承包经营权第109336号农村土地承包经营权证书。上诉人王建不服一审判决，向本院上诉称：1．原审法院认定的案件事实不清。原审法院查明永城市人民政府为王建颁发的土地承包经营权证书登记的00007的地块与张保善持有的土地承包合同的00007的地块面积、四邻基本一致，而与王建本人的土地承包合同登记的00002的地块明显不一致。原审法院查明的事实与实际土地承包经营情况不一致，王建承包经营的土地与代码为41148127214040014J的承包经营权证上的承包地块示意图及四至一致，该承包经营权证的内容与张保善的土地也不相同，以与张保善的承包地块调查表四至基本一致为由撤销此证缺乏依据。永城市人民法院（2018）豫1481民初9434号民事判决书查明的事实为：王建、张保善同为永城市条河乡王山村村民，在该村北部均有承包地一块且相邻。1996年经双方协商，将该处相邻的承包地合二为一，由王建耕种东边半侧，由张保善耕种西边半侧。2013年，王建要求恢复该处耕地原状，经王山村村民委员会主持，王建、张保善互换的承包地换回，后张保善反悔，私自耕种王建的0.99亩土地至今。该查明情况印证了承包地块示意图00007号的真实性、正确性。2.原审判决缺乏法律思维。如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。同时，从维护土地承包法律关系的稳定性、保护行政相对人信赖利益的角度看，考虑到我国农村土地承包经营权颁证的实际情况，人民法院对涉案颁证行为的处理应当采取审慎态度，只有足以影响到实体结果的公正性时，采取判决撤销方式处理才有其必要性。王建于1998年10月10日取得的承包经营权证内容与被撤销的土地承包经营权上的四至、面积具有一致性。1998年的土地承包证上南邻张保华的地就是现在张保善承包经营的土地。代码为41148127214040014J的承包经营权证虽然与王建的承包土地调查表的四至不同，但该证是在村委会出具证明后，永城市农业局依据纠正后正确的材料重新颁发的土地登记证书，虽然在时间上和保存的资料上有瑕疵，但并不影响权利人的权利，也没有侵犯相关人员的利益，不应当在瑕疵基础上撤销土地承包经营权证，而是应当责成永城市人民政府完善相关手续。这样，既能有效执行永城市人民法院的判决，又能制止张保善在本属于耕地性质的土地上建造房屋的改变土地用途的非法行为。请求撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。被上诉人永城市人民政府答辩称：永城市人民政府颁发土地承包经营权证的行为是根据农村土地承包经营权合同和村委会的调解证明进行的，记载内容与事实相符。被上诉人张保善答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确凿，依法应予维持。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，2017年4月12日，永城市条河乡王山村四组与王建签订农村土地承包合同，代码为411481217214040014J，其中北地地块代码00002，四至为东至机耕路、西至居民地、南至朱玉苹、北至祝义连，面积1.98亩。而永城市人民政府为王建颁发的农村土地承包经营权证载明，北地地块代码00007，四至变更为东至小路、西至小路、南至张保善、北至祝坤，面积1.98亩，与王建本人土地承包合同登记的00002的地块明显不一致。王建和永城市人民政府均主张系按照村委会出具的证明变更四至，应属合法，该主张依法不能成立。主要理由是：第一，土地承包合同是颁发土地承包证的基础，土地承包证记载的内容原则上应与土地承包合同一致；第二，村委会的证明没有起到证明王建与张保善已就争议土地达成一致意见，双方关于争议土地的纠纷已经解决的证明作用，不能据此证明土地承包合同的内容；第三，该证明并没有出现在土地承包证档案中，不能认定为系永城市人民政府颁发土地承包证的依据。故永城市人民政府为王建颁发的土地承包经营权证书所依据的事实证据不足，原审依法予以撤销并无不当。其次，永城市人民法院依据本案永城市人民政府为王建颁发的土地承包经营权证书作出的民事判决对本案并无必然的拘束力，该民事判决不能作为被诉行政行为的事实依据。王建、张保善如认为各自与永城市条河乡王山村四组签订农村土地承包合同之间或者王建、张保善之间存在农村承包土地互换纠纷，可以依法另行解决。综上，王建的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王建承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇二〇年三月二十三日书记员  谢梦琪