福建省南平市建阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0703行初23号 原告刘土金，男，1946年9月4日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 原告葛雪芹，女，1963年11月10日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 原告徐红燕，女，1967年10月11日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 共同委托诉讼代理人陈文林，福建汇德（南平）律师事务所律师。 共同委托诉讼代理人陈桂珍，福建汇德（南平）律师事务所律师。 葛雪芹的委托诉讼代理人朱梅林，男，1963年5月14日出生，住福建省南平市延平区,系葛雪芹的丈夫。 被告南平市自然资源局，住所地福建省南平市延平区。 法定代表人王冲，局长。 出庭负责人朱志伟。 委托诉讼代理人黄朝辉，福建启新律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘峰，男，汉族，1969年9月16日出生。 第三人张英，女，1959年12月21日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人郑仁贵，男，1955年4月15日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人藏福锦，男，1960年4月19日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人李日晖，男，1953年1月17日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人陈有荣，男，1956年10月27日出生，汉族，现住福建省南平市延平区。 第三人林梅英，女，1951年12月24日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人郑树福，男，1949年9月6日，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人张声容，女，1943年12月9日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人张威，男，1984年7月31日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人李存展，男，1939年11月15日，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人吴佩森，男，1942年7月20日出生，汉族，户籍住址福建省福州市鼓楼区。现住福建省南平市延平区。 第三人郑文瑞，男，1949年10月23日出生，汉族，福建省南平市延平区。 第三人陈锦文，男，1957年10月21日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人：李杰，男，1973年9月8日出生，汉族，福建省南平市延平区。 第三人郭毓峰，男，1984年9月30日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 第三人的委托诉讼代表人吴佩森，男，汉族，1942年7月20日出生，户籍住址福建省福州市鼓楼区。现住建省南平市延平区。 第三人的委托诉讼代表人郑树福，男，1949年9月6日，汉族，住福建省南平市延平区。 原告刘土金、葛雪芹、徐红燕诉被告南平市自然资源局、第三人郑仁贵、藏福锦、李日晖、陈有荣、林梅英、郑树福、张声容、张威、李存展、吴佩森、郑文瑞、陈锦文、李杰、郭毓峰、张英行政许可一案，于2019年3月21日向南平市延平区人民法院提起行政诉讼，延平区人民法院立案后，于2019年3月26日裁定移送本院管辖。本院于2019年4月1日立案受理。2019年5月6日向被告及第三人送达了起诉副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭。于2019年7月9日第一次公开开庭审理了本案，原告刘土金、徐红燕及原告刘土金、葛雪芹、徐红燕的共同委托诉讼代理人陈文林，原告葛雪芹的委托诉讼代理人朱梅林。被告南平市自然资源局出庭负责人朱志伟及委托诉讼代理人刘峰、黄朝晖。第三人的共同诉讼代表人吴佩森及第三人陈有荣出庭参加诉讼。2019年8月12日第二次公开开庭审理了本案，原告刘土金、徐红燕及原告刘土金、葛雪芹、徐红燕的共同委托诉讼代理人陈文林，原告葛雪芹的委托诉讼代理人朱梅林，被告南平市自然资源局委托诉讼代理人刘峰、黄朝晖。第三人的共同诉讼代表人郑树福及第三人张声容、陈有荣到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告刘土金、葛雪芹、徐红燕诉请：一、申请对被告作出“南自然规管（2019）6号批复”所依据的南平市人民政府专题会议纪要（2018)21号《关于研究延平中心城区既有住宅增设电梯相关工作的纪要》和南平市人民政府专题会议纪要（2018)76号《关于研究延平区既有住宅增设电梯有关工作的纪要》规范性文件合法性审查。二、确认南平市自然资源局作出的南自然规管（2019）6号批复违法并予以撤销。 事实和理由，2016年初，南平电业局职工住宅楼小区内，多幢职工住户自发增建电梯，为规范程序维护安全，国网南平供电公司就此发文，要求“……必须以梯号为单位，确保邻里和谐，取得本梯号住户一致签字同意后方可增建；在取得建设工程规划许可且方可施工”。从2016年8月至2017年9月，22幢1单元高层住户在未取得规划许可和住户一致签字的情况下，于2016年9月9日，10月26日、12月3日、2017年3月28日违章挖地，企图强行增建电梯，经我方报公安110和南平市城市执法紫云大队多次出警后，高层住户的行动没能继续，被挖地面得以平整。为此，第三人心怀不满，采取下三滥的手段，骚扰原告方日常生活。高层住户在不具备主体资格的情况下，闹访要求职能部门进行了多方联合勘探，后经反馈及信访出面干预，2018年1月南平市规划局明确回复，22幢1单元高层16户因土地权属问题，其增建申请不予支持。具体内容为：“根据《南平市人民政府关于印发南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定的通知》（南政办[2017]166号）第三条规定，拟建电梯用地应在现住宅用地权属范围内，根据规定，在土地权属尚未明确前，该项目不予通过审批。”其中，市土地局在勘探意见中明确写到“增建电梯项目拟用位置不在本栋住宅楼用地权属范围内，属在电力部门住宅小区内”。22幢1单元高层16户对此不满，多次跑到市政府、信访局上访，制造舆论，迫使南平市政府出台[2018]21号会议纪要。同时南平电业局（即国网南平供电公司）办公大楼闹访，在社区及街道办事处组织的调解中，拒不更改方案又拒不赔偿，还胁迫紫云办事处按照会议纪要的规定召开听证会等等，手段恶劣。 原告认为，南平市自然资源局作出的允许增设电梯的具体行政许可行为，应予以撤销，会议纪要不能作为具体行政行为的依据，理由如下：第一、增建电梯的主体不合法。根据《南市人民政府关于印发南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定的通知》第三条规定电梯用地应在现住宅用地权属范围内，而土地部门已明确该用地权不属于21幢1单元高层16户住户，故其不具备申请增建电梯的主体资格。虽然根据《物权法》第七十六条的规定，经三分之二以上的住户同意，可以对建筑的附属设施进行增建，但是对于增建电梯还必须满足相关法律的规定，即满足土地、城管、消防、规划等诸部门的要求方可办理规划许可，而本案申请增建电梯的主体，即22幢1单元16层16户住户要求增建的电梯用地属于国网南平供电公司也无权同意将土地转让使用，且国网南平市供电公司的函件未明确表示其同意将土地给予16户使用。根据《福建省实办法》第五十八条、第五十九条的规定，若擅自同意将土地转让使用则该行为属非法转让土地、若采用会议纪要形式批准用地则该行为属非法批准占用土地：······(六)以领导批示、会议纪要等非法定形式批准用地的”。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定“城乡规划主管部门不得在城乡的建设用地的范围以外作出规划许可”。故该具体行政许可行为违反了《福建省实施办法》、《中华人民共和国城乡规划法》。第二、执法程序违法。在22幢1单元16户高层住户未获得主体资格前，便要求职能部门进行了多方联合勘探，属于程序倒置，后经规划局明确批复不予支持；听证程序违法，未向社会公告，笔录未予签字，根据《行政许可法》的规定，听证主持的单位亦不合法。第三、南平市自然资源局作出的对22幢1单元增建电梯规划许可行为形式要件不合法。 原告向本院提交了以下证据： 1、南平电业局发文，证明年2016年10月23日南平电力有限公司发文确认需全体签字后才可以增设电梯。 2、违章挖地照片，证明在批复前，第三人就强行开工。 3、2018年1月南平市规划局的回复，证明规划局也明知增设电梯使用的土地不在住宅使用权范围内。 4、2019年3月南平市自然资源局的回复，证明批复违法，未办理建设工程规划许可证。 5、补充照片，证明第三人在批复许可后，将电梯搭盖起来，对于原告的安全性及采光均产生影响，侵犯原告的权益。 被告辩称，答辩人批复同意本案第三人增设电梯，符合《南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定》，程序合法。一、延平区城区八一路211号电业局宿舍楼22幢一单元部分业主于2019年3月7日向答辩人申请增设电梯，并提供《八一路211号1单元住户集体出资安装民用电梯征求意见表》、《公示》情况说明、《关于三元社区八一路211号22幢1单元加装电梯听证会情况的意见书》、同幢楼号业主的《房屋所有权证》、申请业主代表的公民身份证及委托书，增设施工图纸及其审查报告书等，经答辩人审查，其申请符合《南平市延平区既有住宅增设电梯暂行规定》，遂于2019年3月18日作出《关于八一路211号（电业局宿舍楼22幢）第1单元增设电梯的批复》（南自然规管[2019]6号），同意第三人增设电梯。 二、增设电梯系利用国网南平供电公司的土地，符合市政府《关于研究延平中心城区既有住宅增设电梯相关工作的纪要》精神。根据八一路211号22幢楼1单元增设电梯的施工图，增设电梯利用的土地在该幢楼用地红线之外，土地权属单位为国网南平供电公司。该公司已于2018年5月14日作出书面答复，对无偿使用有关土地用于增设电梯无异议，《答复》的附图则明确使用土地的位置。根据市政府《关于研究延平中心城区既有住宅增设电梯相关工作的纪要》（[2018]21号）“申请增设电梯所使用的土地，原则上应在既有住宅批准的用地红线范围之内。若增设电梯使用土地超出建设用地红线范围内，在符合城市规划，不影响公共消防、通行、安全前提下，由土地权属单位出具同意建设意见后，可以申请加装电梯”的规定，第三人可以向答辩人申请增设电梯。 三、申请增设电梯的业主已达到同梯号业主三分之二以上的同意，符合《南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定》第八条第一款的规定。八一路211号22幢第一单元二层以上业主共18户，其中未签署意见的2户，同意的16户，同意的达到88.8%，符合《南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定》第八条第一款“加建电梯方案满足规划、建筑结构安全、消防间距及安全疏散等要求而经过调解后本梯位少数业主（不到三分之一）或相关利害关系人仍有异议而无法达成一致意见的，业主代表可申请材料报送相关主管部门审查；仍有异议的业主或相关利害关系人可依法通过法律途径主张权利”的规定，答辩人接受业主代表的申请并作出同意增设电梯的批复，并无不当。 四、南平市人民政府（2018）21号会议纪要中涉及“增设电梯超出用地红线范围的，在符合城市规划，不影响公共消防、通行、安全前提下由土地权属单位出具同意建设意见后，可以申请增设电梯”的意见，是根据延平中心城区存在众多房改小区的土地，土地权属仍保留在原单位名下这一实际情况而形成的，该意见不影响原告的权利，不违反法律规定。 五、南平市人民政府（2018）76号会议纪要中涉及“对于使用不属于增设电梯住宅权属的土地，土地使用权单位无异议的，可用规划批复形式代替《建设工程规划许可证》”的意见，不违反行政许可法第三十九条和城乡规划法第四十条的规定，由于增设电梯仅是对原有房屋垂直交通的改善构筑物，依行政许可法第六条“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”的规定，加之国务院不断地在推行政府审批制度改革，该意见同意审批机关可用规划批复方式代替建设工程规划不影响原告的权益，并无不当。 综上，答辩人认为市政府上述两份会议纪要未违反法律规定，可以作为本案行政许可行为的依据之一，故请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交以下证据、依据： 1、《关于八一路211号（电业局宿舍楼22幢）第1单元增设电梯的批复》（南自然规管[2019]6号），证明答辩人于2019年3月18日作出《关于八一路211号（电业局宿舍楼22幢）第1单元增设电梯的批复》，根据《南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定》及市政府相关会议纪要，同意八一路211号（电业局宿舍楼22幢）第1单元增设电梯。 2、审批服务事项受理通知书，证明2019年3月7日上午，吴赛英代表八一路211号（电业局宿舍楼22幢）第1单元业主申请增设电梯，并提供相关材料，答辩人予以受理。 3、吴赛英身份证，证明业主吴赛英的身份信息。 4、八一路211号1单元住户集体出资安装民用电梯征求意见表及申请报告，证明八一路211号1单元业主就增设电梯征求意见，该单元共18户，其中未签字的2户，同意的16户，同意的达到88.8%。备注中说明2-3层的4户无需出资，资金由4层以上住户承担等。申请报告反映16户住户同意申请自行出资安装电梯。 5、紫云街道三元社区居委会增设电梯进行的公示，证明延平区紫云街道三元社区居委会于2017年11月24日就八一路211楼22幢第一单元业主申请加装电梯情况进行公示。 6、延平区人民政府紫云街道办事处关于三元社区八一路211号22幢1单元加装电梯听证会情况的意见书及关于吴赛英等信访事项处理答复意见书，证明2018年10月31日，紫云街道办事处就八一路211号22幢一单元业主申请加装电梯召开听证会，包括听取有异议的业主意见，进行协调，提出有异议的业主还可依法通过司法程序主张权利。该听证会系紫云街道办事处应八一路211号22幢业主联系人吴赛英信访要求协调，从而在信访答复意见书明确下一步将按文件要求程序组织召开听证会的。 7、施工图及图审报告，证明福建省中景建筑设计院对加装电梯进行施工图设计，并经福建天正建筑工程施工图审事务有限公司于2019年1月23日审查通过。 8、关于国网供电公司职工住宅增建电梯申请的答复，证明国网南平供电公司于2018年5月14日书面答复可无偿使用有关土地用于增设电梯，使用土地的位置见附图。 9、八一路211号22幢一单元房产证，证明八一路211号22幢1单元的房屋所有权证，证明参于加装电梯的人员确系业主。 10、既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可的报告及授权委托书，证明业主代表吴赛英于2019年2月25日就自筹资金对八一路211号22幢1单元增设电梯提出申请建设工程规划许可。 11、审批服务事项审批办结通知及交接单，证明2019年3月18日答辩人向业主代表吴赛英书面告知八一路211号22幢1单元增设电梯的审批结果，并交接南自然规管（2019）6号文。 第三人陈述，原告所诉与事实不符，第三人按相关法律规定及相关住户协议后，才搭建电梯。第三人在法定期限内未向本院提交证据。 经庭审质证，被告和第三人对原告所举证的真实性均无异议，且与本案具有关联性，本院予以确认。原告对被告所举证据1、2、3、8的真实性无异性，对证据4、5、6、7、9、10、11的真实性有异议，第三人对被告所举证据的真实性无异议，本院认为原告、被告所提供的证据具有真实性，证据来源合法，与本案具有关联性，应予以确认，可作为认定本案事实依据。 经审理查明，原告及第三人所居住的南平市延平区楼22幢一单元共有18户住户，原为国网南平供电公司宿舍。2016年7月22日，经征求意见，该幢住户有16户同意增设电梯，原告等住户不同意。2017年11月24日，南平市延平区紫云街道三元社区居委会就增设电梯进行公示。因部分业主对增设电梯有异议，南平市延平区紫云街道办政处于2018年10月31日召开关于三元社区八一路211号22幢1单元加装电梯听证会，会议意见为同意增设电梯。国网南平供电公司于2018年5月14日对原公司宿舍无电梯的高层住户，作出书面答复：对无偿使用有关土地用于增设电梯无异议，在《答复》的附图则明确使用土地的位置。2019年1月23日，福建天正建筑工程施工图审查事务有限公司经审查认为，福建省中景建筑设计院有限公司关于南平市电业局宿舍楼22幢电梯加装工程（建筑占地面积5.72㎡、层数9层）未发现违反《强制性条文》的问题，本工程审查合格。 被告于2019年3月7日受理了南平延平区城区八一路211号电业局宿舍楼22幢一单元业主申请增设电梯建设工程规划许可，被告经审核，于2019年3月18日审批予许可。同日，被告认为第三人的申请及提交的申请材料：《八一路211号1单元住户集体出资安装民用电梯征求意见表》、《公示》情况说明、《关于三元社区八一路211号22幢1单元加装电梯听证会情况的意见书》、同幢楼号业主的《房屋所有权证》、申请业主代表的公民身份证及委托书、增设施工图纸及其审查报告书，符合《南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定》的规定，作出《关于八一路211号（电业局宿舍楼22幢）1单元增设电梯的批复》（南自然规管[2019]6号），内容同意第三人增设电梯。第三人根据被告的批复，开始筹建增建电梯事宜，原告对此提出异议，并向法院起诉，在起诉期间该电梯已建设完成，并投入使用。 另查明，2018年2月12日，南平市人民政府对高层无电梯的楼房作出《关于研究延平中心城区既有住宅增设电梯相关工作的纪要》（[2018]21号），明确“申请增设电梯所使用的土地，原则上应在既有住宅批准的用地红线范围之内。若增设电梯使用土地超出建设用地红线范围的，在符合城市规划，不影响公共消防、通行、安全前提下，由土地权属单位出具同意建设意见后，可以申请加装电梯”。 2018年5月20日，南平市人民政府专题会议纪要（2018）76号《关于研究延平区既有住宅增设电梯有关工作的纪要》会议明确：对于使用不属增设电梯住户权属的土地，土地权属单位无异议的，可用规划批复形式代替《建设工程规划许可证》；工程投资额（不含电梯设备投资）在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可不申请办理施工许可证。 2018年12月20日《南平市级机构改革实施方案》确定将国土资源局，市城关规划局等部门管理职整合，组建市自然资源局。 本院认为，原告与第三人共同居住于南平市延平区楼22幢一单元，系相邻关系。对于同居于一幢大楼同一单元的邻居，应本着相互照应、相互支持、相互体谅的理念，求同存异，共同处理好相邻出行之间的矛盾，并主动为相邻之间的困难提供应有的支持，亦符合当今社会推崇的行为规范。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第（六）项规定：“改建、重建建筑物及其附属设施；”“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”和《南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定》的相关规定，第三人提交了申请增设电梯报告及相关申请材料，符合《物权法》、《南平市延平城区既有住宅增设电梯暂行规定》及专题会议纪要中关于改建、重建建筑物及其附属设施、申请增设电梯、征求意见、公示、施工图设计审查、建设规划许可审批等相关规定，被告南平市自然资源局作出的南自然规管（2019）6号，事实清楚,适用法律正确,处罚程序合法。原告要求撤销被告南平市自然资源局作出的南自然规管（2019）6号行政行为，难予支持。若第三人增设电梯对原告住宅的采光、通风、通行存在一定的影响，可协商解决，协商解决不成可通过民事诉讼的渠道解决。南平市人民政府专题会议纪要（2018）21号《关于研究延平中心城区既有住宅增设电梯相关工作的纪要》和南平市人民政府专题会议纪要（2018）76号《关于研究延平区既有住宅增设电梯有关工作的纪要》，是根据中共中央十三届人大二次会议《政府工作报告》关于老楼加装电梯的惠民政策精神，为进一步完善既有住宅的使用功能，提高宜居水平，改善居民生活环境和生活质量的需要而制定的，不违反法律、政策规定，可以作为涉案行政行为合法依据。依照《中华人民共和国物权法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘土金、葛雪芹、徐红燕的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘土金、葛雪芹、徐红燕负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  胡世清 人民陪审员  黄建忠 人民陪审员  黄继云 二〇二〇年三月四日 书 记 员  邹永红 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求.