广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终31号 上诉人（一审原告）黄清全，男，1945年6月2日出生，汉族，住桂平市。 委托诉讼代理人杨耿荣，广西欣源律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂平市人民政府，住所地：桂平市西山镇县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托诉讼代理人马飞，桂平市司法局干部。 委托诉讼代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂平市西山镇人民政府，住所地：桂平市西山镇大成北路110号。 法定代表人吴祖持，镇长。 委托诉讼代理人林旭芝，桂平市司法局西山司法所干部。 上诉人黄清全因其诉被上诉人桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）、桂平市西山镇人民政府（以下简称西山镇政府）不履行房屋征收补偿协议一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：2001年6月22日，桂平市政府作出浔政发〔2001〕30号《关于确定桂平-金田二级公路征地和拆迁补偿标准的通知》，发布了桂金二级公路项目用地土地补偿费标准、拆迁的房屋补偿标准等。2001年9月11日，桂平市政府作出浔政发〔2001〕55号《桂平-金田二级公路征地和拆迁补偿标准及有关问题的补充通知》，对桂金二级公路征地和拆迁补偿标准及对有关问题作出明确规定，其中规定拆迁回建面积每户不得超过100平方米。2002年3月7日，按照上述两份通知精神，西山镇政府与黄清全签订了《桂平-金田二级公路房屋拆除协议书》，对黄清全被征收土地及房屋的补偿问题进行了约定，该协议没有安置回建地的约定。2004年10月22日，黄清全取得浔建2004-535、536号《建设用地规划许可证》，两证用地面积均为90平方米，共180平方米，用地位置：西山××队。2005年1月21日，黄清全取得上述两地块的浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》。2010年3月16日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2010〕183号《关于桂平市2009年第二批次城市建设用地的批复》，批复同意征收包括岭头村集体土地在内的14.7133公顷土地，作为桂平市2009年第二批次城市建设用地。2010年8月2日，西山镇政府与黄清全签订《桂平市化工建材市场征地补偿协议书》，约定：征收黄清全土地0.7117亩，应划三产用地0.0356亩，统一规划，整体安排在岭头村沙田垌。土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、签订征地协议奖励合计29001.77元。该协议没有安置回建地的约定。2012年7月26日，西山镇政府作出西政请〔2012〕24号《关于要求落实桂金路项目岭头村11队黄清全等拆迁户回建土地的请示》，向桂平市政府申请解决2002年桂金路项目房屋拆迁户黄清全、黄永强、黄俊颖的回建地及办理相关手续。桂平市政府就西山镇政府的请示作出拟办意见：此乃历史遗留问题，转市住建委、市国土局，本着尊重历史、以人为本的理念，根据实事求是的原则，提供妥善解决问题的意见。2014年1月6日，桂平市城市建设大会战指挥部办公室、西山镇政府、岭头村民委员会、岭头村第11村民小组签订《征地附加协议书》，对岭头村11队征地协议补充四条附加落实条件进行约定，该协议没有对农户个人安置回建地的约定。2018年6月，黄清全向桂平市政府、桂平市国土资源局邮寄《履行法定职责申请书》，要求政府落实黄清全浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》上的土地。2018年11月30日，西山镇政府向黄清全作出《关于黄清全信访事项处理情况答复意见书》，主要内容：桂金二级公路建设工作方案对拆除房屋没有安排回建地的规定，双方签订的《桂平-金田二级公路房屋拆除协议书》也没有对拆除房屋安排回建地的约定，黄清全要求落实2002年桂金路房屋拆迁回建地不能办理。2019年1月8日，黄清全提起行政诉讼，请求法院判令桂平市政府履行土地征收补偿协议，为其在与浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》上登记的土地同等地段安排落实180平方米宅基地或者补偿人民币216万元（1.2万元/平方米×180平方米）。 2019年10月30日，一审法院经组织各方当事人以及桂平市自然资源局、桂平市住建局工作人员进行现场勘验，确认黄清全持有的浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》登记的地块座落在西山××队范围内，目前地上没有建筑物，仍为耕地，地上种有芋头、青菜等作物。黄清全称该地块是其本村同队吴姓村民的承包地，地上作物是该吴姓村民所种，黄清全在该地块的东北边亦有一块菜地。 一审认为：本案是由桂平市桂金二级公路建设和桂平市化工建材市场建设项目征收引发的纠纷。黄清全认为桂平市政府因桂金二级公路征收其房屋，承诺用桂平市化工建材市场建设项目用地范围内的其承包地作为其回建地，并办理了浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》，但桂平市化工建材市场项目征用其承包地后，西山镇政府与其签订的协议并未约定对其安置回建地进行补偿，因此本案的争议焦点是：黄清全要求桂平市政府履行落实浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》180平方米回建地的安置义务，是否有事实根据。本案中，根据西山镇政府与黄清全双方签订的《桂平-金田二级公路房屋拆除协议书》《桂平市化工建材市场征地补偿协议书》，两份协议是双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方应按协议约定履行。从协议内容看，西山镇政府对征收黄清全土地及房屋的补偿补助、三产用地等问题进行了约定，但并没有约定给黄清全安排180平方米回建地的内容。桂平市城市大会战指挥部、西山镇政府与岭头村11队签订的《征地附加协议书》，也没有约定给黄清全个人安排回建地的内容。且，黄清全主张180平方米面积的回建地，也与浔政发〔2001〕55号《桂平-金田二级公路征地和拆迁补偿标准及有关问题的补充通知》中对回建地面积每户不得超过100平方米的规定不符。另外，经现场勘验，黄清全持有的浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》登记的地块，并不在桂平市化工建材市场项目征收范围内，而是坐落在西山××队范围内，目前该地块上没有建筑物。故，黄清全主张浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》土地位于桂平市化工建材市场项目用地范围内，与事实不符，要求桂平市政府履行落实180平方米回建地补偿协议，理由不成立。至于黄清全主张其持有的浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》登记的土地是其他村民承包地，其无法使用的问题，该问题属另一法律关系，不属于本案审查范围，黄清全可通过合法途径另寻救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄清全的诉讼请求。 上诉人黄清全上诉称：一、被上诉人桂平市政府于2002年征收其180平方米的土地及地上房屋，并与其签订《桂平-金田二级公路拆除房屋协议书》，该协议没有约定给予其宅基地安置补偿，其遂向原桂平县水利搬迁安置委员会提出安置地补偿申请，经原桂平县水利搬迁安置委员会发函给桂平市政府，桂平市政府认为其申请符合库区移民政策，同意给予其180平方米的宅基地安置，并向其颁发了《建设用地规划许可证》，以及浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》。桂平市政府向其颁发《建设用地规划许可证》及《集体土地使用证》的行为，表明其与桂平市政府之间已经就桂平市政府给予其宅基地安置，以及宅基地的位置、面积等具体补偿内容达成一致，应视为对原协议的补充。一审法院仅以其与被上诉人西山镇政府签订的《桂平-金田二级公路拆除房屋协议书》没有约定土地安置的内容，就否定桂平市政府同意给予其安置地的事实，属认定事实错误。二、被上诉人桂平市政府、西山镇政府提交证据自证被上诉人因桂金路项目而给予其土地安置补偿，一审判决对此予以回避，造成认定事实错误。1．西山镇政府于2012年7月26日作出西政请〔2012〕24号《关于要求落实桂金路项目岭头村11队黄清全等拆迁户回建土地的请示》，桂平市政府作出拟办意见：此乃历史遗留问题，转市住建委、市国土局，本着尊重历史、以人为本的理念，根据实事求是的原则，提供妥善解决问题的意见。该请示无论是从标题、内容、副市长批复，均证实被上诉人承认给予其安置地补偿。2．桂平市政府向一审法院提交了2004年3月桂平市规划设计室制作的《桂金路拆迁回建黄清全、黄应全户用地范围现状图》以及2019年6月25日桂平市土地管理技术服务站测绘的《桂金路拆迁回建地范围图》，黄清全户等户桂金路拆迁回建地均在现状图及范围图中，被上诉人自证其给予黄清全安置地补偿。3．桂平市政府向一审法院提交了桂平市住房和城乡建设局于2019年4月30日出具给桂平市司法局的浔住建复〔2019〕138号《关于协助出具有关证据材料的复函》，复函内容为：“黄清全户住位于西山××队，属桂金公路拆迁户。2014年10月25日我局对该户核发了《建设用地规划许可证》（属拆迁回建安排）……”进一步自证给予其安置地补偿。三、被上诉人桂平市政府为其颁发《集体土地使用证》土地使用证后，因《集体土地使用证》土地使用证范围内土地无法顺利征收（该土地证范围内土地实为11队其他村民承包耕地），桂平市政府又同意在桂平市××××头村沙田垌其自有承包地范围内为其安排180平方米回建地，但最终因桂平市化工建材市场项目征地占用而无法落实。此后其多次要求桂平市政府落实安置地而未落实，桂平市政府已构成违约，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条的规定，桂平市政府应当继续履行合同义务，为其安排与浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》同等地段、同等面积的宅基地或者赔偿其损失。四、一审判决认为，其主张180平方米的回建地，与浔政发〔2001〕55号《关于桂平-金田二级公路征地和拆迁补偿标准及有关问题的补充通知》中对回建地面积每户不得超过100平方米的规定不符，系适用法律错误。1．其主张180平方米回建地，依据的是桂平市建设局、桂平市国土资源局、桂平市人民政府经过一系列法定程序颁发的《建设用地规划许可证》和《集体土地使用证》；2．2002年房屋拆迁时，其家庭人口已达7人，大儿子黄永仲已经35岁（1967年出生）、女儿黄琼华27岁（1975年出生）、二儿子黄永彬19岁（1983年出生），完全符合分户条件，且目前其户已经由一户分为两户。180平方米回建地是由两块各90平方米的土地组成，每块均未超100平方米，能够较好地解决其家庭分户问题；3．浔政发〔2001〕55号补充通知并非法律、法规或者规章，不能对抗依据法律法规作出的行政许可行为。五、一审判决认为其主张两份《集体土地使用证》土地使用证项下土地的行为属另一法律关系，认定错误。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，判决不公，请求二审法院撤销一审判决，支持其全部诉讼请求，即桂平市政府履行土地征收补偿协议，为其在与浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》同等地段安排落实180平方米宅基地或者补偿人民币216万元（1.2万元/平方米×180平方米）。 被上诉人桂平市政府答辩称：上诉人黄清全请求法院判令其府履行土地征收补偿协议，安排落实180平方米宅基地，但不能举出有土地补偿条款的协议。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律和判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人西山镇政府答辩称：1．2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”其府并无征收土地的职权，只是按照桂平市政府的工作安排，配合桂平市政府的工作，与上诉人黄清全签订了《桂平-金田二级公路拆除房屋协议书》，其府不是本案的适格被告。2．关于黄清全请求安排落实回建地的诉求，其府已认真履行职责，先后多次请求桂平市政府及相关职能部门，请求为黄清全解决落实回建地的问题。3．黄清全持有的浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》并未按法定程序办理，经一审法院组织各方到现场勘验证实不在桂平市化工建材市场项目征地范围内，而是坐落在西山××队范围内，目前该地块上没有建筑物，黄清全以两证登记的土地在桂平市化工建材市场项目征地范围内为由，主张回建地或经济补偿没有事实依据。4．《桂平-金田二级公路拆除房屋协议书》没有对拆迁房屋安排回建地的约定。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序正当，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一、关于被上诉人桂平市政府是否履行房屋征收补偿协议的问题 因土地征收，被上诉人西山镇政府与上诉人黄清全于2002年3月7日签订《桂平-金田二级公路房屋拆除协议书》，约定由黄清全将坐落在桂贵南路建筑面积共182.8平方米的房屋自行拆除，政府给予各项补偿费共32511.60元，未约定有回建地安置。西山镇政府与黄清全于2010年8月2日签订《桂平市化工建材市场征地补偿协议书》，征收黄清全0.7117亩承包土地，给予黄青全土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、签订征地协议的奖励等各项费用共29001.77元，亦未约定有回建地安置。上述两协议是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，协议合法有效，应予履行。桂平市政府依照两协议的约定，履行了货币补偿义务，也就履行了房屋征收补偿协议。黄清全上诉请求桂平市政府给予回建地安置，因不在两协议约定的范围，故该上诉请求没有依据，本院不予支持。 黄清全的浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》，系黄清全申请办证取得，而非基于上述两份协议取得，不能视为《桂平-金田二级公路房屋拆除协议书》的补充，不属于征收补偿范围；两证登记的地块经核实，亦不在化工建材市场项目征地范围内，《桂平市化工建材市场征地补偿协议书》不涉及因征收两证登记的地块而给予补偿。故黄清全以取得两证系其与桂平市政府对《桂平-金田二级公路房屋拆除协议书》达成的补充条款，以及两证登记的地块属化工建材市场项目征收范围应予补偿的理由均不成立，本院不予支持。黄清全取得浔集用（2005）第01177、01178号《集体土地使用证》后无法使用证上记载的地块，其可以与发证机关协商解决，或另案起诉维护自身权益。 二、关于西山镇政府是否是适格被告的问题 当时施行的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”西山镇政府协助桂平市政府开展征地工作，其与黄清全签订《桂平-金田二级公路房屋拆除协议书》《桂平市化工建材市场征地补偿协议书》，亦属于受托行为，其法律后果由桂平市政府承担，因此，西山镇政府并非适格被告，一审法院将西山镇政府作为共同被告不当。鉴于本案的实体处理并无不当，西山镇政府也未提起上诉，本院对此问题予以指出，而不另行裁定驳回黄清全对西山镇政府的起诉。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人黄清全的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人黄清全负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年三月二十五日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜