四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终87号 上诉人（原审原告）宋良碧，女，1967年4月28日出生，汉族，住四川省彭州市。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街30号。 法定代表人尹力，省长。 上诉人宋良碧因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初859号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审审理查明，2018年7月25日，原告宋良碧因不服被告省政府作出的川府土〔2015〕548号《关于成都市2015年度第44批城镇建设用地农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称548号批复），通过邮寄的方式向省政府提交《行政复议申请书》。2018年7月27日，省政府收到该申请。2018年7月31日，省政府认为548号批复只涉及用地总规模，不涉及具体建设项目、用地位置及补偿安置等内容，即宋良碧与省政府作出的548号批复之间没有利害关系，故省政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条的规定，作出川府复不〔2018〕59号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称59号不予受理决定），对宋良碧提出的行政复议申请决定不予受理，并于同日向宋良碧邮寄送达。宋良碧不服，遂提起本案诉讼，请求：撤销省政府作出的59号不予受理决定，判令省政府受理其行政复议申请。起诉状副本送达被告省政府之后，宋良碧于开庭审理前提出一并对国土资厅函〔2011〕766号《关于的复函》（以下简称766号复函）的合法性予以审查。 另查明，2011年8月29日，中华人民共和国国土资源部办公厅作出766号复函，原则同意四川省国土资源厅将成都市作为探索实行转征与实施分离用地审批方式改革的试点。2015年6月24日，省政府作出548号批复，同意将相关集体农用地、集体建设用地及未利用地共计69公顷的土地征收为国家所有。 以上事实，有《行政复议申请书》、59号不予受理决定、766号复函、548号批复、邮寄送达凭证以及当事人的庭审陈述等证据在案佐证。 原审法院认为，根据行政复议法第十四条规定，对省级人民政府的行政行为不服，申请人有权向作出该行为的省级人民政府申请行政复议。本案中，被告省政府具有对相应行政复议申请作出处理的行政职责。根据行政复议法第六条、行政复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵害其合法权益的，可以申请行政复议，但申请人与相应行政行为应当具有法律上的利害关系。本案中，原告宋良碧认为被告省政府作出的548号批复将其位于四川省彭州市的房屋及相关承包土地列入了征收范围之内而侵犯了其合法权益，但548号批复系按照766号复函的规定仅确定了征收土地的总规模，并未明确具体征地范围、建设项目及土地征收实施方案等内容，不涉及征收宋良碧的房屋及相应承包土地等事宜。省政府认定548号批复与宋良碧之间无利害关系并无不当，宋良碧提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，省政府据此作出59号不予受理决定并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，案涉的766号复函，系关于原则上同意四川省国土资源厅将成都作为探索实行转征与实施分离用地审批方式改革试点的内容。省政府提出该复函旨在说明其作出548号批复仅确定了征收土地的总规模，并未明确具体征地范围、建设项目及土地征收实施方案等内容，不涉及征收宋良碧的房屋及相应承包土地等事宜。766号复函系作出548号批复实行转征与实施分离的原因，但并非被诉行政行为59号不予受理决定的依据。本案被诉59号不予受理决定所依据的是行政复议法第十七条及行政复议法实施条例第二十八条关于行政复议受案条件之规定。据此，宋良碧提出对766号复函进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，不属于本案的审查范围。 综上所述，被告省政府作出的59号不予受理决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原告宋良碧的诉讼请求不能成立，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宋良碧的诉讼请求；案件受理费50元，由原告宋良碧负担。 上诉人宋良碧上诉称，被上诉人省政府作出548号批复程序违法，没有严格履行法定的审查义务，主要证据不足；上诉人与省政府作出的548号批复具有利害关系，成都市人民政府正是根据该批复征收上诉人的房屋和承包的集体土地；原审判决认定事实和适用法律错误。请求撤销原审判决，撤销省政府的59号不予受理决定，判令省政府受理上诉人的行政复议申请。 被上诉人省政府答辩称，省政府作出的不予受理行政复议申请决定程序合法，事实清楚，适用法律法规正确。请求驳回上诉人宋良碧的诉讼请求。 二审过程中，双方当事人均没有提交新的证据材料。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据行政复议法第十四条规定，对省级人民政府的行政行为不服，申请人有权向作出该行为的省级人民政府申请行政复议。本案中，被上诉人省政府具有对宋良碧的行政复议申请作出处理的行政职权。行政复议法实施条例第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”据此，与申请复议的行政行为有利害关系，是公民、法人或者其他组织申请行政复议的必要条件。本案中，宋良碧是对省政府的548号批复不服，向省政府申请行政复议。但548号批复是省政府根据国家土地征收转征与实施分离审批方式改革试点要求作出的，该批复仅批准了准予农用地转为建设用地的总规模，并未确定准予转为建设用地的具体位置，更不涉及具体的补偿安置标准等内容,因此，省政府关于548号批复与宋良碧无利害关系的认定并无不当，对宋良碧行政复议申请作出的59号不予受理决定，适用法律正确。对宋良碧土地使用权产生实际影响的，是成都市人民政府落实548号批复，具体确定征收土地范围和地点的行政决定，宋良碧如不服，可以依法行使救济权利。 关于本案规范性文件合法性审查的问题。本案被诉的行政行为是省政府作出的59号不予受理决定，省政府作出59号不予受理决定所依据的是行政复议法第十七条及行政复议法实施条例第二十八条关于行政复议受案条件之规定。案涉的766号复函，系关于原则上同意四川省国土资源厅将成都作为探索实行转征与实施分离用地审批方式改革的试点。省政府提出766号复函旨在说明该复函系其作出548号批复的原因，但并非被诉行政行为59号不予受理决定的依据。宋良碧要求对766复函进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，原审法院处理正确。 综上，宋良碧的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋良碧负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 伍平会 审判员 刘永红 二〇二〇年三月二十四日 书记员 李瑞雪