吉林省长春市绿园区人民法院民 事 判 决 书（2019）吉0106民初4627号原告（反诉被告）：长春市土地储备中心，住所地长春市南关区。法定代表人：田冰。委托诉讼代理人：黄志红，吉林创一律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱礼明，吉林创一律师事务所律师。被告（反诉原告）：长春市绿园区信德机械设备有限公司，住所地长春市绿园区。法定代表人：李红石。委托诉讼代理人：吴明岩，吉林衡丰律师事务所律师。委托诉讼代理人：王浩瀚，吉林衡丰律师事务所律师。原告（反诉被告）长春市土地储备中心(以下简称土地储备中心)与被告（反诉原告）长春市绿园区信德机械设备有限公司（以下简称信德公司）合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）土地储备中心的委托诉讼代理人黄志红、朱礼明，被告（反诉原告）信德公司的法定代表人李红石及委托诉讼代理人吴明岩、王浩瀚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告土地储备中心向本院提出诉讼请求：1、请求依法判决被告交付绿园区同心街道双丰村信德公司范围内2328.4平方米无照房屋及6776.56平方米土地使用权。2、判令被告给付原告违约金3173473.99元。3、诉讼费由被告承担。事实和理由：2011年5月23日，原告与被告就有偿收回位于绿园区同心街道双丰村信德公司范围内房屋及土地使用权达成《收回补偿合同》。合同中约定原告收购标的物包括2328.4平方米无照房屋及6776.56平方米土地使用权，收回补偿费总额为人民币6082622.00元；合同签订之日起15日内被告应完成交付，原告按总额的50％支付第一期补偿款，剩余补偿款在被告实际交付案涉土地及房屋后支付；被告逾期交付的，每日按补偿费总金额的0.4％支付违约金。合同签订后，原告委托长春西部新城开发区管理委员会下设的长春西部新城开发区拆迁办公室具体实施拆迁补偿工作。原告拨付专款后，西部新城管委会分别于2011年7月21日、2012年1月13日向被告支付补偿款共计人民币5649573.00元，并帮助其就新厂选址与绿园区西新工业集中区进行协调。随后，被告与西新工业区签订了相关协议，交纳土地款并办理相关用地手续。然而，西新工业集中区未按约定提供土地，双方协议解除购地合同并返还购地款，被告以此为由至今未按《收回补偿合同》的约定向原告交付土地及厂房。原告多次催告，被告始终不予拆迁。为实现合同目的，原告作出《行政强制执行决定书》、《行政强制执行催告书》，要求被告交付《收回补偿合同》项下土地及房屋，但被告仍不予配合。因案涉合同并非行政合同，不具备申请法院行政强制执行的效力，原告亦无法向法院申请强制执行。原告认为，案涉合同系双方真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，具有法律效力，且根据合同签订时的法律规定和审判实践，应认定为民事合同的性质。原告已按约定履行了《收回补偿合同》项下的全部义务，被告拒不交付土地及房屋的行为构成严重违约，应承担继续履行、支付违约金的责任。根据案涉合同约定，违约金应以5649573.00元为基数，按0.4％／天自2011年6月7日起计算至实际给付之日止。由于违约时间较长，违约金较高，原告酌情请求法院，根据原告实际付款时间、金额，按人民银行同期贷款利率计算上述违约金数额，以弥补原告补偿资金被占用而土地房屋资产未能及时收回的巨大损失。综上，原告诉至法院，请求贵院支持原告全部诉讼请求。被告信德公司辩称，请求人民法院依法驳回被答辩人土地储备中心的所有诉讼请求。事实和理由：一、本案属于行政合同（行政协议），应属行政法律纠纷，不属于人民法院民事诉讼立案管辖范围。具体理由如下：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，土地房屋征收补偿协议纠纷应属人民法院行政诉讼管辖范围。本案中答辩人与被答辩人签订的收回补偿合同是典型的土地房屋征收补偿协议。2、《根据最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。长春市人民政府于（2011）107号征地通知书中载明对绿园区兴隆村、双丰村、同心村、开源村东至西三环路、西至西四环路、南至自立西街、北至西环城路包括信德公司厂房的土地进行征收，可见作为国家行政机关的储备中心与信德公司签订收回补偿合同的目的，是为了实现长春市政府的行政管理，收回作为行政相对人信德公司的地上建筑，重新出让建设，向社会提供公共服务。土地储备中心根本不是为自身谋取民事法律关系的合同利益与信德公司签订收回补偿协议，收回补偿协议的第二条，签订收回补偿协议的前提是经长春市人民政府同意，也能证明这一点。3、《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定人民法院民事诉讼的受理范围限定于公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。可见人民法院受理的民事案件应当属于平等主体之间的财产关系纠纷以及人身关系纠纷。根据《长春市土地收购储备暂行办法》第四条，土地行政主管部门统一负责本市土地收购储备的管理工作，土地储备中心基于该行政授权，才有权对西部新城开发区所属征收地块作为收回补偿协议的甲方与信德公司签订收回补偿协议的，土地储备中心签订收回补偿协议的权利来源给予行政授权，并非基于自身，可见在土地补偿纠纷中土地储备中心作为行政机关享有行政权力，其行为属于具体行政行为，信德公司属于行政相对人，接受土地储备中心行政管理行政行为调整，在土地储备中心的起诉状中自认，已经对信德公司做出《行政强制执行决定书》、《行政强制执行催告书》等具体行政行为要求信德公司履行《收回补偿合同》交付土地及房屋，可见在收回补偿合同项下，信德公司与土地储备中心并非平等民事法律关系主体，土地储备中心可以做出具体行政行为，行使行政权力要求信德公司履行收回补偿协议，信德公司与土地储备中心关于收回补偿协议是管理与被管理的行政法律关系，而非平等主体之间的民事法律关系。4、根据人民法院审理民事案件案由适用理解的规定，在使用民事诉讼案由时，应当优先使用第三级案由，在没有第三级案由时，才能使用一、二级案由。本案中，涉及拆迁安置补偿，应当适用第三级的房屋拆迁安置补偿合同纠纷，但房屋拆迁安置补偿合同纠纷案由所特指的国有土地上所建筑房屋拆迁，但本案所涉工业厂房是信德公司租赁农村集体所有土地之后所建造的工业厂房，根本不属于房屋拆迁安置补偿合同纠纷中所特指的国有土地上所建筑的房屋，故不应适用民事诉讼案由，更不属于人民法院审理民事案件的主管范围，应当按照土地管理法的规定将法律纠纷认定为土地房屋征收补偿协议，应当属于人民法院所管辖的行政诉讼范围。二、土地储备中心未能履行全部合同义务，导致信德公司无法继续生产经营，信德公司享有先履行抗辩权，有权拒绝履行收回补偿合同中交付土地及地上建筑物的主合同义务。理由如下：收回补偿合同中，拆迁的实施单位是长春市西部新城开发区拆迁办公室（以下简称拆迁办公室），拆迁办公室作为实际拆迁人在征收信德公司土地及地上建筑物时向信德公司承诺长春市绿园区政府为完成退城入区（企业搬迁出西部新城迁入西新工业园区落户继续经营）工作，保证包括信德公司在内的所有西部新城开发区企业在土地征收过程中，均迁入西新工业园区异地安置，由西新工业园区负责具体的安置工作，且如果安置地点未能解决，被拆迁企业均有权不交付房屋及厂房，待新厂房建设完毕后乙方搬出交出土地。以上事实有拆迁办与拆迁企业签订的附件补充协议、拆迁办的政策宣传单可以证实，拆迁办的工作人员证言可以证实，签订收回补偿协议后，信德公司在拿到部分拆迁补偿款项后就向西新工业园区缴纳了部分土地出让金，但西新工业园区至今都未能完成信德公司安置地块的拆迁工作，安置地块仍被他人占用，且西新工业园区称，包括信德公司在内的多家被拆迁企业缴纳的土地出让金，均被长春市绿园区财政挪用，信德公司要进行土地摘牌，必须向银行贷款，贷出款项交付给西新工业园区，弥补西新工业园区的亏空，但贷款由西新工业园区偿还，否则信德公司无法摘牌，更无法进场施工建厂，信德公司无奈之下只得与西新工业园区签订解除协议，至今西新工业园区没有落实绿园区政府承诺的异地安置政策，向信德公司交付工业用地，信德公司无法迁入西新工业园区进行生产经营，故信德公司根据《中华人民共和国合同法》第六十七条之规定，信德公司享有先履行抗辩权，在土地储备中心履行安置义务以前，有权拒绝向土地储备中心缴纳土地，由于履行合同安置义务的第三人西新工业园区管委会没有履行合同安置义务，根据合同法第121条规定当事人一方因第三人原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。故土地储备中心已经构成违约，信德公司特向人民法院提起反诉，要求土地储备中心承担相应的违约责任。反诉原告信德公司诉讼向本院提出诉讼请求：一、要求被反诉人土地储备中心按照承诺的长春市××区（搬出西部新城迁入西新工业园区）优惠政策，安置反诉人信德公司，向反诉人依法出让西新工业园区19465平方米的工业用地，出让金总计为2922375.00元（其中14410m2×180元/m2+5055m2×65元/m2）；二、要求被反诉人按照收回补偿合同，支付反诉人违约金6082622.00元×20%=1216524.40元（在诉讼中变更为1129914.60元)；三、本案反诉诉讼费用由被反诉人承担。事实和理由如下：2011年3月3日被反诉人土地储备中心向长春市人民政府申请对反诉人信德公司所在的西部新城开发区地块进行土地整理，长春市人民政府批准了储备中心的申请，并于2011年4月8日发出长府函（2011）107号征地通知书，对信德公司所在工业地块进行征收。2011年5月长春市绿园区西部新城开发区（以下简称西部开发区）受土地储备中心委托对信德公司所在地块进行征收，征收信德公司地块所属厂房建筑物。2011年5月23日西部开发区作为实际拆迁单位以土地储备中心名义与信德公司签收回补偿合同，约定土地储备中心支付补偿款6082622元，信德公司向土地储备中心交付土地及地上建筑物，双方约定违约金为已支付补偿费的20%，2011年7月21日土地储备中心向信德公司支付6082622.00元全额补偿费。在签订收回补偿合同之前，西部开发区作为实际拆迁人为完成长春市政府的拆迁要求，又根据长春市绿园区政府退城（西部新城）进区（长春市绿园区西新工业园区以下简称西新工业园区）优惠政策会议纪要的精神，向信德公司承诺拆迁后，将信德公司安置于西新工业园区，由西新工业园区为信德公司办理规划，土地、环评等手续，确保信德公司迁入西新工业园区继续进行经营，在西新工业园区完成信德公司的安置工作之前，信德公司有权拒绝搬迁，交付西部开发区所在工业地块，西新工业园区出让工业用地价格为每平米384元，在信德公司取得使用权后，向信德公司返还每平米204元。信德公司在拿到部分拆迁补偿款项后就向西新工业园区缴纳了全部土地出让金，西新工业园区承诺于2011年7月份，就可以进行安置地块的土地摘牌，但西新工业园区至今都未能完成信德公司安置地块的拆迁工作，安置地块仍被他人占用，2014年西新工业园区又称，包括信德公司在内的多家被拆迁企业的土地出让金被长春市绿园区政府财政占用，信德公司等企业需重新向银行贷款，带出款项二次向西新工业园区缴纳出让金，弥补西新工业园区土地出让金亏空，贷款由西新工业园区偿还，如果不同意贷款，信德公司就只能申请解除土地出让合同，无奈之下2014年6月30日信德公司只能申请解除土地出让合同。西部新城开发区作为土地储备中心的被委托单位，其根据长春市绿园区政府的拆迁政策，对信德公司所做的保证其在西新工业园区安置继续生产经营的政策及享受返还土地出让金的承诺应属于收回补偿合同条款的补充条款，与收回补偿合同条款具有同等法律效力，土地储备中心作为委托单位其应当承担以上承诺义务，至今土地储备中心未能完成相关法律义务。反诉被告土地储备中心辩称，针对信德公司提出的反诉请求，答辩人认为绿园区政府相关优惠政策与本案无关，不能构成案涉合同的组成部分。答辩人在案涉合同项下不负有向其出让土地的义务。同时答辩人已完全履行《收回补偿协议》项下全部义务，不存在违约。信德公司反诉请求不能成立，具体如下：一、答辩人在案涉合同项下仅负有收回土地后支付补偿款的义务。被答辩人要求答辩人对其出让土地，没有任何依据，针对收储案涉土地及房屋，答辩人与被答辩人之间达成的《收回补偿协议》系双方当事人真实意思表示，双方应当按照合同内容确定各自权利、义务。在该合同项下，答辩人仅负有按期支付补偿款的义务，被答辩人负有按期交付土地的义务。被答辩人所主张的答辩人应将其安置在西新工业区及相关优惠条件，没有任何合同上的依据。二、绿园区政府的优惠政策不构成《收回补偿协议》组成部分，不对答辩人及被答辩人履行《收回补偿协议》产生任何民事上的拘束力。首先，绿园区政府与答辩人之间属于独立的民事主体，绿园区政府并非本案合同当事人，其做出的任何意思表示与案涉合同履行无关。且从其内容来看，政策主要针对企业重新落户西新工业区时，西新工业区应给予的落户优惠，而案涉合同内容约定的恰恰是收储环节。土地收储与重新落户为不同的民事法律行为，在本案中表现为答辩人与被答辩人签订的《收回补偿协议》以及被答辩人与西新工业区签订的《招商协议》两个相互独立的协议文本。因此，即便认为绿园区政府所做出的意思表示构成民事上的承诺之债，也应当是落户环节中绿园区政府或西新工业区的义务，与答辩人及案涉合同没有任何关系，不能作为被答辩人不履行收回补偿协议的合法依据。其次，政策具有行政性、原则性及时效性。这就要求合同当事人欲参照政策内容确立双方之间民事法律关系的权利、义务，应当将政策内容内化为民事合同的内容，并在合同文本中加以明确。不应将某一抽象行政行为视为具体的民事行为中的承诺。具体到本案，无论优惠政策是否兑现，因没有落实在合同内容之中，对本案各方当事人不产生民法上的拘束力。三、答辩人已按照约定进度支付全部补偿款，且委托拆迁单位也实际上协助合信德公司重新落户西新工业区，答辩人不存在任何违约行为。答辩人根据《收回补偿合同》第六条约定，于2011年7月21日、2012年1月13日向信德公司支付补偿款5649573.00元。同时答辩人委托的拆迁实施单位也实际协助其在西新工业区选址、落地。信德公司与西新工业区签订相关购地协议，至于是否最终摘牌、建厂，原告无法参与、也无权干预。后因信德公司不能缴纳土地出让金、配套设施费等依法应当缴纳的土地摘牌费用，其自愿解除购地协议、放弃安置，与原告没有任何关系。原告既不存在违反收回补偿合同的行为，也对购地协议没有实际履行的结果不存在任何过错。同时，关于其违约金反诉请求。收回补偿协议第八条约定适用的前提为合同因特殊原因不能履行，且是答辩人违约所致。而本案双方完全可以履行各自义务，不存在履行上的客观障碍，且答辩人已经按约履行了己方义务，恰恰是信德公司拒不交付土地，构成违约，应当承担继续履行的违约责任。综上，案涉《收回补偿协议》系合法、有效的民事合同，信德公司拒不履行交付土地、房屋义务，构成违约。答辩人恳请驳回其全部反诉请求，并判令其向答辩人交付案涉房屋、土地。经审理查明：2011年5月23日，原告（反诉被告）土地储备中心作为甲方与被告（反诉原告）信德公司作为乙方就有偿收回位于绿园区同心街道双丰村信德公司范围内房屋及土地使用权签订《收回补偿合同》。合同中约定原告收购乙方包括2328.4平方米无照房屋及6776.56平方米土地使用权，收回补偿费总额为人民币6082622.00元；乙方须于本协议签订之日起15日内向甲方交付该产权房屋，并保证交付的房屋权属无争议，地上物和水电设施整体完整，有关水电费用结清并办好有关手续。原告按总额的50％支付第一期补偿费，付款时间为本合同签订15日内。第二期补偿费在乙方交付产权灭籍手续、交付土地使用权10日内支付剩余补偿款。乙方未能在约定时间向甲方交付房屋或土地使用权的，每日按补偿费总金额的0.4%支付违约金。如超过约定时间60日，乙方仍不能交付土地的，甲方有权解除合同，乙方应当退还已经支付的补偿费，并赔偿因违约给甲方造成的其他损失。第八条约定，甲乙双方因特殊原因不能履行合同所约定的有关条款，应以书面材料向对方提出解除或更改意见，并承担相应的违约责任，其中甲方违约的，按已支付补偿费20%的金额赔偿给乙方；乙方违约的，返回已支付的补偿费并按已支付补偿费20%的金额赔偿给甲方。不可抗力造成的原因除外，双方无需承担违约责任。合同签订后，原告委托长春西部新城开发区管理委员会下设的长春西部新城开发区拆迁办公室具体实施拆迁补偿工作。土地储备中心拨付专款后，西部新城管委会分别于2011年7月21日支付3649573.00、2012年3月11日支付2000000.00元，向信德公司支付补偿款共计人民币5649573.00元，并帮助其就新厂选址与绿园区西新工业集中区进行协调。随后，信德公司与西新工业区签订了相关协议，交纳土地款并办理相关用地手续。后西新工业集中区未按约定提供土地，双方协议解除购地合同并返还购地款，信德公司以此为由至今未按《收回补偿合同》的约定向土地储备中心交付土地及厂房。以上事实，有原告提交的《关于将南部新城和西部新城土地整理项目列入2011年棚户区改造计划的请示》、长春市人民政府《长春市人民政府拟征地通知书》、《土地拆迁整理委托合同》及补充协议、长春市绿园区机构编制委员会《关于长春西部新城开发区拆迁办公室的批复》，《收回补偿协议》、《评估委托合同》、《委托测绘合同》、《房地产估价报告书》吉远房评报字（2011）第018号、《双丰西路信德机械设备有限公司房产、土地测量报告》、《租赁场地协议书》、西新工业集中区管委会与丰达机械加工厂签订的《招商项目建设与服务协议书》、《补充协议书》、西新工业集中区管委会与丰达机械加工厂签订的《解除协议书》、支付补偿明细、凭证，被告提交的《交付条件》、《贷款合同》、优惠政策文本等证据，足以认定。本院认为，土地储备中心与信德公司签订的《收回补偿协议》是双方真实意思的表示，不违反法律及行政法规的强制性规定，协议合法有效，双方应当按照协议履行各自的义务。土地储备中心已按照协议约定给付了信德公司补偿款5649573.00元，信德公司亦应按照协议约定日期履行向土地储备中心交付房屋及土地的义务，信德公司未能按照约定日期交付房屋及土地使用权，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”的规定，应承担相应的违约责任，对原告土地储备中心要求被告信德公司交付2328.40平方米无照房屋及6776.56平方米土地使用权的诉讼请求，本院依法予以支持。关于违约金，双方在合同中约定“乙方（信德公司）未能在约定时间向甲方交付房屋或土地使用权的，每日按补偿费总金额的0.4%支付违约金。”该违约金的约定过高，原告主张按照中国人民银行同期贷款利率计算，符合法律规定，应予支持。关于反诉，信德公司要求土地储备中心按照承诺的长春市××区（搬出西部新城迁入西新工业园区）优惠政策，安置反诉人信德公司，按照出让金2922375.00元（其中14410m2×180元/m2+5055m2×65元/m2）的标准向信德公司出让西新工业园区19465平方米的工业用地，因信德公司未能提交土地储备中心与其签订过有关享受优惠政策为其安置工业用地的相关合同，亦未有证据证明土地储备中心有义务对其安置工业用地。故对其此主张，本院不予支持。关于信德公司要求土地储备中心支付违约金1129914.6，其提交的相关证据不足以证明土地储备中心违约，对其诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：一、被告长春市绿园区信德机械设备有限公司于本判决生效之日起十日内向原告长春市土地储备中心交付长春市绿园区同心街道双丰村长春市绿园区信德机械设备有限公司范围内2328.4平方米无照房屋及6776.56平方米土地使用权；二、被告长春市绿园区信德机械设备有限公司于本判决生效之日起十日内给付原告长春市土地储备中心违约金（计算方法：其中以3649573.00元为基数，支付自2011年7月21日起的违约金，其中以2000000.00元为基数，支付自2012年3月11日起的违约金，均计算至实际给付之日止，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的贷款基准利率计算；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、驳回反诉原告长春市绿园区信德机械设备有限公司的诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费76593元（原告已预交），由被告长春市绿园区信德机械设备有限公司负担，与前款一并执行。反诉案件受理费19560元(反诉原告已预交)，由反诉原告长春市绿园区信德机械设备有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于长春市中级人民法院。审 判 长  刘忠亮人民陪审员  杨宝力人民陪审员  刘志芳二〇二〇年三月十九日书 记 员  张 波