江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终40号上诉人（原审原告）徐巧蓉，女，1961年12月23日出生，汉族，退休人员，住吉水县。现住吉水县。委托代理人廖烟龙，江西吉泰律师事务所律师。委托代理人陈洁，江西吉泰律师事务所律师。上诉人（原审被告）吉水县人民政府。住所地：吉水县文峰镇城**大道行政中心北楼。法定代表人陈克龙，该县县长。委托代理人高翔，江西人民律师事务所律师。委托代理人廖志青，江西人民律师事务所律师。原审第三人吉安市砂石公司。住所地：吉安市吉州区沿江路70号。法定代表人张建平，该公司总经理。委托代理人胡国敏，江西秉志律师事务所律师。上诉人徐巧蓉、吉水县人民政府因徐巧蓉诉吉水县人民政府房屋行政强制及行政赔偿一案，不服江西省吉安市中级人民法院（2019）赣08行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，吉安市砂石公司系集体所有制企业，经营范围为砂石、片石销售。涉案被拆除的墨潭采石场职工宿舍及工用房（共7幢）位于赣江河滩，东与昌赣105国道交界，南与吉水县园林场交界，西与赣江交界，北与吉水县文峰镇水南背村委会排头村小组土地交界，距赣江堤脚32.9米至57.7米之间，距离吉水县城南水厂取水口（赣江）水源地上游385米至500米左右，处于吉水县饮用水水源一级保护区范围内。该7幢房屋系吉安市砂石公司在上世纪五十年代占用赣江河道滩地建成。吉安市砂石公司对于该7幢建筑物一直未办理土地、房屋产权登记。2011年8月3日，吉安市砂石公司（甲方）与徐巧蓉等九人（乙方，均非吉安市砂石公司的职工）签订《房屋出售协议书》，约定：“吉安市砂石公司1958年在吉水墨坛采石并建职工宿舍及工用房七幢，后在1988年停止生产，工用房及职工宿舍等房屋荒废至今，因多年无人居住、管理及维修，部分已倒塌，多已成危房，为减少损失，物尽其用，甲方愿意将上述房产出售给乙方，经双方多次协商，达成以下条款：1.四周界址：东以105国道挡土墙为界，南以墨坛果园一层厂房为界，西以赣江河岸为界，北以近两年新建三层楼房为界，南北长96米，东西宽43米，其中房屋七幢（两层两栋，一层五栋），占地面积约850㎡，建筑面积约1000㎡。2.价格及付款方式：甲方将上述职工宿舍、工用房等全部房产出售给乙方，价格人民币：壹拾贰万元整（小写：120000元），双方签字时，乙方一次性付清款项给甲方，甲方在签字后10日内将全部房屋移交给乙方。3.协议双方签字并办理移交后，甲方原有债权、债务由甲方自行承受和承担，与乙方无关。乙方日后要办理变更或其它手续，甲方有义务提供证明协助办理。4.以上协议条款双方互相遵守，如有违约，违约方赔偿守约方人民币贰万元整。”当日，徐巧蓉等九人将12万元的价款支付给了吉安市砂石公司，吉安市砂石公司也将涉案7幢建筑物交由徐巧蓉等九人实际使用，但双方一直未办理该7幢建筑物的变更登记手续。2018年8月15日，吉水县人民政府为建设赣江百里风光带和赣江流域生态治理综合性项目，制定并下发《赣江墨潭风光带项目房屋征收与补偿安置实施方案》，其中规定：“……三、征收范围：吉水县赣江墨潭风光带项目建设实际压占范围，具体范围为：东至105国道、西至赣江东岸、北起文峰镇排头村、南至吉水县与青原区交界处（详见征收红线附图）。四、签约期限、地点：1.签约期限：2018年8月25日至2018年11月24日。……七、征收补偿标准和安置办法：1.行政、企事业集体单位公房：一律实行货币补偿（各类房屋补偿价格详见附件）。……”。2018年8月，吉水县征收办在征收范围内对《赣江墨潭风光带项目房屋征收与补偿安置实施方案》、《房屋征收红线图》、《房屋调查摸底公示表》等内容进行了张贴公告，吉安市砂石公司的涉案建筑面积为1326.3㎡的7幢职工宿舍、工用房属于征收红线图和调查摸底公示表范围内。2018年10月25日，江西省环境保护厅为做好饮用水水源地保护工作，打好水源地保护攻坚战，推动水源地环境问题有效整治，下发赣环监函〔2018〕17号《函》，要求各设区市、县（市、区）人民政府对饮用水水源地环境问题整治严重滞后的地区，采取超常措施、强力推进，确保按期完成整治任务。并附《江西省饮用水水源地未完成整治问题清单（截止10月25日）》，该清单第61项列明：吉水城南水厂取水口（赣江）水源地，二级保护区级别，问题情况：旁边为县园林场，附近有居民近20户，预期完成时间为2018年11月30日之前。2018年11月1日，吉安市生态环境保护委员会向吉水县政府转发了江西省环境保护厅的赣环监函〔2018〕17号《函》，要求按期保质完成整治任务。为此，吉水县人民政府于2018年11月14日作出《关于限期拆除吉水县饮用水水源一级保护区内无关建筑设施的通知书》并送达吉安市砂石公司，要求其在2018年11月17日之前自行拆除涉案的职工宿舍及工用房，否则吉水县人民政府将依法组织强制拆除。因吉安市砂石公司在规定的期限内未自行拆除，吉水县人民政府遂于2018年11月27日制定《吉安砂石公司吉水县城南采砂场建筑破拆预案》，并于次日经吉水县公证处对涉案建筑物内的物品进行公证清点、搬离后，组织实施了强制拆除行为。涉案建筑物被拆除后，吉水县人民政府按照《赣江墨潭风光带项目房屋征收与补偿安置实施方案》第七条中对“行政、企事业集体单位公房”的补偿标准对吉安市砂石公司的涉案被拆除职工宿舍、工用房以及土地平整计算了补偿款，对建筑物按照重置价给予货币补偿581863元（其中砖木1181.82㎡*430元/㎡=508183元；砖混144.47㎡*510元/㎡=73680元），土地平整费补偿193421元（其中建筑物压占部分1080.3㎡*97.95元/㎡=105815元；空地1460.1㎡*60元/㎡=87606元），两项合计775284元（不含土地补偿费）。吉水县人民政府于2019年1月22日通知吉安市砂石公司领取该775284元的补偿款，但吉安市砂石公司未予领取，吉水县人民政府遂于2019年1月28日将该笔款项提存至吉水县公证处。现徐巧蓉以其与吉安市砂石公司签订了《房屋出售协议书》，涉案建筑物的所有权和所占土地的使用权归其所有，吉水县人民政府的强制拆除行为违法并对其造成了经济损失为由，向该院提起诉讼，请求确认强制拆除行为违法并赔偿经济损失。另查明，2007年6月21日，江西省人民政府下发赣府字〔2007〕34号《关于景德镇市等市县城市生活饮用水地表水源保护区范围划定的通知》，划定吉水县城南水厂取水口（赣江）（东经115°06′30″北纬27°11′06″）的一级保护区水域为：长度：自取水点起算，上游1000米至下游100米范围；宽度：以河道中泓线为界，靠取水口一侧的范围。陆域：长度和水域等长；宽度：取水口一侧的滩地以及迎水面堤脚向背水面延伸100米的范围。一审法院认为，《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”国家环境保护部《饮用水水源保护区划分技术规范》第5河流型饮用水水源保护区的划分中规定：“5.1.1.1一般河流水源地，一级保护区水源保护长度为取水口上游不小于1000m，下游不小于100m范围内的河道水域。”。吉安市砂石公司占用河道滩地所建的涉案建筑物位于吉水县城南水厂取水口（赣江）水源地上游385米至500米处，属于江西省人民政府划定的城市生活饮用水地表水源一级保护区范围内与供水设施和保护水源无关的建筑物，依法必须拆除。吉水县人民政府按照《中华人民共和国水污染防治法》的规定和江西省环保厅的赣环监函〔2018〕17号《函》、吉安市生态环境保护委员会的通知要求，向建设方吉安市砂石公司作出并送达《关于限期拆除吉水县饮用水水源一级保护区内无关建筑设施的通知书》，限其自行拆除涉案建筑物合法合规。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第四十四条对行政机关实施行政强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关在实施强制拆除过程中应当严格依照上述相关规定进行。本案中，吉水县人民政府在吉安市砂石公司未按通知要求自行拆除的情况下，为如期完成江西省环保厅2018年确定的饮用水水源地环境问题整治工作任务，未经催告和作出强制拆除决定，便于2018年11月28日对涉案建筑物实施了强制拆除，违反了上述行政强制法的规定，强拆程序违法。但吉水县人民政府在实施强拆后，鉴于被拆建筑物同时属于赣江墨潭风光带建设项目征收范围的实际情况，已经按照《赣江墨潭风光带项目房屋征收与补偿安置实施方案》确定的补偿标准及行政、企事业集体单位公房一律实行货币补偿的补偿方式，对吉安市砂石公司被拆除建筑物的直接经济损失进行了赔偿，并将775284元的赔偿款项提存在吉水县公证处。该赔偿行为符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条关于对财产权造成损失的，按照直接损失给予赔偿的规定。且该赔偿款的计算标准和货币支付方式与同属赣江墨潭风光带建设项目的航运二大队和航运三大队等集体所有制企业的同类建筑物的补偿标准和补偿方式相同，未影响吉安市砂石公司的征收补偿实体权益。因此，原告徐巧蓉要求按照《赣江墨潭风光带项目房屋征收与补偿安置实施方案》所确定的国有土地上的单栋私有住宅类房屋的补偿标准赔偿房屋损失及支付搬迁补偿费和临时安置补偿费的诉请，依法不能支持。至于徐巧蓉等人放置于被拆除建筑物内的物品，在强拆前业经吉水县公证处清点公证后搬离保管，且经该院依法释明，徐巧蓉当庭表示不在本案中主张上述物品的损失赔偿，故该院对此不予审查。涉案房屋系吉安市砂石公司占用河道滩地所建的无产权登记的建筑物，徐巧蓉等人与吉安市砂石公司2011年8月3日签订《房屋出售协议书》约定以12万元的价格受让上述房屋，但双方未办理房屋产权变更登记手续，根据物权法的相关规定，对外不发生法律效力，不能对抗第三人。因此，吉水县人民政府确认建设方吉安市砂石公司为赔偿对象并将拆除涉案建筑物所造成的直接经济损失支付给吉安市砂石公司并无不当。对此款项，徐巧蓉可按照双方《房屋出售协议书》的约定，向吉安市砂石公司主张合同权利。《房屋出售协议书》仅载明将涉案职工宿舍及工用房共7幢转让给徐巧蓉等人，并未包括土地的转让，故徐巧蓉要求赔偿土地损失的主张无事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国宪法》第九条第一款、《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款、《饮用水水源保护区划分技术规范》第5、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告吉水县人民政府2018年11月28日强制拆除吉安市砂石公司墨潭采石场的职工宿舍、工用房共7幢的行为违法；二、驳回原告徐巧蓉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告吉水县人民政府负担。徐巧蓉不服，提出上诉称：1.请求撤销吉安市中级人民法院（2019）赣08行初59号行政判决，并要求吉水县人民政府赔偿上诉人损失308.0147万元，并按照《赣江墨潭风光带项目房屋征收与补偿安置实施方案》对徐巧蓉进行安置。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：1.徐巧蓉与原审第三人吉安市砂石公司的买卖协议合法有效，吉水县人民政府不是民事买卖协议行为的“第三人”，无权以“第三人”主张买卖协议无效。2.一审法院认可吉水县人民政府在棚户区改造过程中借环保来实施强拆行为的正当性，严重损害了徐巧蓉作为被征收户的基本权益。3.一审法院认定事实和适用法律明显错误。4.一审法院对证据的采信明显不当。5.一审法院审判程序严重违法。6.吉水县人民的违法强拆行为给上诉人造成的损失必须予以充分体现。综上，请求二审法院依法改判。吉水县人民政府不服，提出上诉称：1.请求撤销（2019）赣08行初59号行政判决第一项。2.依法改判驳回徐巧蓉的起诉。3.本案一、二审诉讼费用由徐巧蓉承担。主要事实和理由是：1.原审判决认定部分事实错误。（1）徐巧蓉不是本案涉案行政行为的相对人，其原告主体不适格。徐巧蓉不是涉案建筑物和土地使用权属主体，涉案土地系集体土地，原审第三人自始至终未办理权属登记，徐巧蓉与第三人吉安市砂石公司签订的《房屋出售协议书》因未办理房屋产权变更登记手续，对外不发生法律效力。原审第三人无该房屋权属证明，其与徐巧蓉签订房屋出售协议书，违反了法律强制性规定，协议应属无效。（2）徐巧蓉也不是其他与本案行政行为有利害关系的人员。2.原审判决适用部分法律有误。虽然原审判决认为徐巧蓉不属涉案建筑物损失赔偿对象，赔偿对象为原审第三人吉安市砂石公司等事实予以了认定，但未能适用正确法律规定，驳回徐巧蓉的起诉，明显不妥。综上，原审判决认定部分事实和适用法律错误，徐巧蓉不是本案涉案行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系人，依法应裁定驳回起诉，请求二审法院依法支持吉水县人民政府的请求。原审第三人吉安市砂石公司答辩称：1.原告的主体资格适格。2011年8月3日答辩人与徐巧蓉等九人签订《房屋出售协议书》，将砂石厂的房屋职工宿舍及工用房等全部房产出售，并且这九人已经在此处房产生活多年。他们是该处房产实际意义上的所有权人。2.建议吉水县人民政府与协议受让方即本案徐巧蓉等九名原告协调处理此事。由于该处房产权属已经发生转移，徐巧蓉等九人是该处房产的实际所有权人，吉水县人民政府根据相关规定及计划将此处房产拆除，因此建议协商处理此事。综上所述，答辩人希望双方本着公平公正的原则，协商处理此事。双方当事人向一审法院提交的《房屋出售协议书》和《收款收据》复印件、吉水县府办字〔2018〕180号《通知》复印件、原吉安地区行政公署文件吉行发（1984）139号《关于吉水墨潭人形、飞凤形、虎形山林权属纠纷的裁决》复印件一份、吉水县人民政府下发的《关于限期拆除吉水县饮用水水源一级保护区内无关建筑设施的通知书》及送达回证复印件、吉水县自然资源局出具的《关于墨潭原吉安市砂石公司拆除现场勘测说明》及附件《关于第二次全国土地调查的情况说明》复印件、吉安市生态环境保护委员会的吉市环委字（2018）97号《关于转发的通知》及附件复印件、吉水县人民政府办公室《县城饮用水整治专题会议纪要》复印件、城南采砂场建筑破拆位置示意图复印件一份、视频光盘一张、《吉安市砂石公司吉水县城南采砂场建筑破拆预案》复印件、2018年11月28日吉水县人民政府组织拆除涉案建筑物公证资料、视频光盘、2019年1月16日江西吉宏律师事务所邮寄给吉安市砂石公司及其律师的《致吉安市砂石公司律师函》及邮寄EMS单复印件、吉水县征收办2019年1月28日转款775284元至吉水县公证处《国内支付业务付款回单》、《吉安市砂石公司补偿计算清单》和房屋平面图等计算依据的附件复印件、吉水县公证处作出的（2019）赣吉水证内字第87号《公证书》及吉水县公证处向吉安市砂石公司发出的《领取提存款通知书》及相应送达情况复印件、吉水县人民政府2018年11月对江西省吉水县航运公司第二、三运输大队土地及房屋补偿明细确认单及房屋登记簿等证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案系上诉人徐巧蓉不服上诉人吉水县人民政府房屋行政强制及行政赔偿纠纷，从上诉人徐巧蓉、吉水县人民政府的诉讼请求及本案卷宗材料来看，可以确定本案争议焦点是：1.徐巧蓉是否具备本案适格主体资格。2.上诉人吉水县人民政府于2018年11月28日强制拆除吉安市砂石公司墨潭采石场的职工宿舍、工用房共7幢的行为是否合法。3.上诉人徐巧蓉是否对涉案拆除房屋有获得国家赔偿的权利。一、关于徐巧蓉主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，上诉人徐巧蓉等九人在墨潭砂石厂房屋存放有木板床、办公桌、旧电视机、电风扇等属于自己的合法物品，行政机关强制搬迁行为可能会造成其合法财产损失，其依法有权提起行政诉讼。因此，徐巧蓉具备本案适格原告主体资格。上诉人吉水县人民政府认为徐巧蓉不具有本案适格原告主体资格的理由，于法无据，不能成立。二．关于上诉人吉水县人民政府2018年11月28日强制拆除吉安市砂石公司墨潭采石场的职工宿舍、工用房共7栋的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明有关事项。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、证据和理由，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不能履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出。第三十九条规定，有下列情形之一的，中止执行：……（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；第四十二条规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。本案中，上诉人吉水县人民政府在吉安市砂石公司未按《关于限期拆除吉水县饮用水源一级保护区内无关建筑设施的通知书》的要求自行拆除的情况下，且未经履行催告、申辩以及作出强制拆除决定等法定程序，于2018年11月28日强制拆除案涉房屋等建筑，未能切实、充分保障涉案房屋所有权人和使用权人的陈述、申辩等权利，违反上述有关法律的规定。故一审法院确认吉水县人民政府的强制拆除行为违法，于法有据。上诉人吉水县人民政府的该项诉请依法不能成立，本院不予采纳。三、关于上诉人徐巧蓉是否对涉案拆除房屋有获得国家赔偿权利的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生法律效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。第二十条规定，当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。由批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。结合本案，需要着重从以下几个方面分析：1.吉安市砂石公司建房用地的性质。2.吉安市砂石公司能否直接将职工宿舍和工用房直接卖给上诉人徐巧蓉等九人，是否还需要经过吉水县人民政府审批程序。3.吉安市砂石公司是否仍然属于法律名义上的案涉建筑的所有权人。本案中，《营业执照》明确吉安市砂石公司的类型为集体所有制，吉安市砂石公司在1958年在涉案土地上建造职工宿舍和工用房7幢，无证据证实其支付过对价，实系以划拨的方式无偿取得土地，综合考虑企业的性质、有无土地对价、房屋的用途以及所处的位置等因素，可知案涉建筑所占土地的性质已变性为国有土地。吉安市砂石公司在2011年转让买卖该涉案建筑时，未按照上述规定，报有批准权的人民政府审批。因此尽管徐巧蓉等九人已达成《房屋出售协议书》并交付使用，但吉安市砂石公司未将案涉建筑物在转让、变更前报经有批准权的人民政府审批，徐巧蓉等九人亦未依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金，上诉人徐巧蓉因不符合取得完整物权的条件，其物权人资格目前尚处于不确定状态。吉安市砂石公司虽然收取房屋对价，交出房屋，但买卖双方物权转让、变更所需要的相关文件尚不完备齐全，所以至今为止，吉安市砂石公司仍然是法律名义上涉案建筑的所有权人。故吉水县人民政府将案涉房屋补偿款以吉安市砂石公司的名义提存到吉水县公证处，符合法律规定。上诉人徐巧蓉此时尚不具备获得国家赔偿的权利。上诉人徐巧蓉等九人可就已支付案涉建筑对价的有关问题，按照《房屋出售协议书》合同，循民事权益救济途径，与吉安市砂石公司协商解决。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律、法规准确，审判程序合法。上诉人的上诉理由，于法无据，不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人徐巧蓉和吉水县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二〇年三月二十四日书记员 涂雪儿附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……