贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0423行初217号原告贵州金帝燃气有限公司。地址：贵州省安顺市西秀区蔡官镇北斗大街小区。法定代表人：陈以可，董事长。委托代理人：阮程晖、高嘉，该公司工作人员。被告安顺市西秀区城市管理局。地址：安顺市西秀区黄果树大街驼宝山广场（西秀区行政中心8栋5楼）。法定代表人：何林，局长。委托代理人：冯祖荣，贵州九黎律师事务所律师。委托代理人：范迪生，该局工作人员。被告安顺市西秀区人民政府。地址：安顺市西秀区黄果树大街驼宝山广场行政中心。法定代表人：陈天一，区长。委托代理人：安军，贵州蕴诚律师事务所律师。委托代理人：尚恒进，安顺市西秀区司法局工作人员。原告贵州金帝燃气有限公司不服被告安顺市西秀区城市管理局作出的行政处罚决定及安顺市西秀区人民政府作出的行政复议决定，于2019年9月11日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案后于同年9月16日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭进行了审理。原告贵州金帝燃气有限公司法定代表人陈以可及委托代理人阮程晖、高嘉，被告安顺市西秀区城市管理局委托代理人冯祖荣、范迪生，被告安顺市西秀区人民政府委托代理人安军、尚恒进到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告贵州金帝燃气有限公司诉称：一、被告安顺市西秀区城市管理局不是本案适格的行政处罚主体。1、《城镇燃气管理条例》第四十五条“违反本条例规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，处5万元以上50万元以下罚款”，依据《城市燃气安全管理规定》第四条之规定“县级以上地方人民政府城建、劳动（安全监察）、公安（安全监督）部门按照同级人民政府规定的职责分工，共同负责本行政区域内城市燃气安全监督管理工作。”被告安顺市西秀区城市管理局并不在燃气管理部门之中，故被告安顺市西秀区城市管理局不适格作为主体对原告进行处罚。2、根据西秀政府信息网，可以查到西秀区城市管理局权力和责任清单，以2017-12-06公示清单为准，共计75项，不含行政处罚权力。根据国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》第三条第10款“权力清单公布后，地方各级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构等，都要严格按照权力清单行使职权，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性。”，即清单之外无职权，被告安顺市西秀区城市管理局不具备处罚原告的资格和权力。二、被告安顺市西秀区城市管理局对原告的处罚背离了其上级与原告签订的合作协议。1、原告于2014年7月10日与安顺市西秀区人民政府签订了《西秀区乡镇管道天然气投资合作协议》（以下称《合作协议》），西秀区人民政府授予原告在西秀区辖区内30年的燃气特许经营权，按照协议之3.3款，向旧州镇用户供气，为西秀区政府要求原告之应尽义务。2、被告安顺市西秀区城市管理局早已知悉西秀区人民政府要求原告启动“西秀区乡镇天然气管道供气项目”。3、西秀区人民政府同意原告于2016年实施天然气管道建设，直至2017年竣工，被告安顺市西秀区城市管理局均未提出异议并对原告的行为进行阻止或处罚。三、按《合作协议》之8.3(3)西秀区人民政府应为原告的“特许经营提供必要的政策支持和扶持”，西秀区人民政府为原告办理燃气经营许可证是合同规定的义务。原告自签约至今，一直在向西秀区政府部门申请办理燃气经营许可证。《复议决定书》存在偷换概念的逻辑错误：燃气设备和燃气供应涉及不同行政区域，不等于燃气经营区域涉及不同行政区域。首先，原告从未向西秀区政府部门申请超出《合作协议》规定地域的燃气经营许可证；其次，原告与长顺县境内长顺县金帝燃气有限公司为互相独立的法人，燃气设备产权分界清晰，即使存在租用、购买运输设备的情况也是正常的商业合作关系，与燃气经营区域无关；最后，西秀区辖区内并不产天然气，原告除向长顺县购买天然气，还向四川、广西的供应商购买，但不能以此认为原告的燃气经营区域涉及两个省，这是常识性错误。四、被告安顺市西秀区城市管理局在处罚决定书中称原告“违反了《城镇燃气管理条例》第十五条第一款之规定”，属于推卸责任的行为。被告安顺市西秀区城市管理局作为《合作协议》的甲方下属部门应该正视《合作协议》规定的应尽义务，而不是把责任全部推卸给弱势的乙方。综上所述，被告安顺市西秀区城市管理局所做出的《行政处罚决定书》，其行政处罚主体并不适格，同时违反了西秀区人民政府与原告签订的协议，侵害了原告的合法权益，被告安顺市西秀区人民政府在接受原告的复议申请后，在《复议决定书》中维持被告安顺市西秀区城市管理局的处罚决定，完全无视原告在复议申请中陈述的上述理由，同样侵害了原告的合法权益，特向贵院提出诉讼，请求判令撤销被告安顺市西秀区城市管理局作出的西秀区城管处字(2018)09-20号《行政处罚决定书》和被告安顺市西秀区人民政府作出的西府行复决字[2019]第5号《行政复议决定书》。原告贵州金帝燃气有限公司向本院提交了以下证据：1、营业执照、法人身份证，证明原告主体资格。2、西秀区乡镇管道燃气项目协调会资料，证明相关领导要求原告供应燃气。3、西秀区乡镇管道天然气投资经营管理协议，证明原告是与政府签订协议后才建设管道。4、安顺市西秀区人民政府办公室文件，证明原告在履行与政府签订的协议，投资建设基础设施。5、安顺市西秀区城市管理局处罚决定、催告书，证明被告对原告进行处罚的情况，处罚过重。6、西秀区人民政府行政复议申请书、决定书，证明原告不服处罚决定向西秀区政府申请复议。被告安顺市西秀区城市管理局辩称：一、原告的违法事实清晰，证据确实充分。2018年3月被告对全市天然气经营企业进行例行检查时，发现原告在从事燃气经营活动中，并未办理燃气经营许可证，遂与原告负责人联系处理该事宜，直至2019年3月22日原告原法定代表人高嘉前来处理此事时，被告向原告下达了《责令改正通知书》，要求其在一个月内办理燃气经营许可证。期限届满后，被告再次检查，原告仍然未办理燃气经营许可证。根据《城镇燃气管理条例》第四十五条，2019年5月13日，被告向原告下达了西秀区城管处字(2018)09-20号行政处罚决定书，对其未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的违法行为进行处罚。综上，原告未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的违法事实清晰，在被告给予的宽限期内依然未进行办理，故被告对其进行处罚并无不当。二、被告履行燃气管理职能，行政处罚主体适格。根据《城镇燃气管理办法》第五条、西区办发[2019]50号《安顺市西秀区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第四项的规定，被告依据国务院《城镇燃气管理条例》等相关法律法规规章，负责燃气、燃气器具的监管工作；同时，根据2017年8月29日西秀区城市管理局责任清单上明确公开显示，被告在燃气经营监管上负有职责。因此，被告依法履行燃气管理职能，具有法定的执法权和行政处罚权，被告依法对原告下达行政处罚通知书，是依法行政的体现。三、原告与西秀区人民政府签订的《经营协议》与被告下达的行政处罚决定书并无冲突。首先，依据《中华人民共和国行政许可法》等相关法律规定，专营权利的赋予，即特定行业的市场准入。获得特许经营并不意味着同时获得行政许可，申请人得到政府的特许经营授权后，还应当办理相关的行政许可。《经营协议》是原告与西秀区人民政府签订的，关于授予原告特许经营授权的协议，并不当然授予原告相关行政许可。其次，原告的燃气设备建设和燃气供应因为涉及到安顺市西秀区和黔南布依族苗族自治州长顺县，因此，根据贵州省住房和城乡建设厅关于规范贵州省《燃气经营许可证》发放工作的意见（黔建城发【2012】71号）第四条：拟申请的燃气经营区域涉及两个以上（含两个）地级城市（自治州）行政区域的，《燃气经营许可证》由省级燃气管理部门办理。原告在与西秀区人民政府签订《经营协议》时，该文件早已发布，因此，原告不可能不知晓该规定。故原告未办理燃气经营许可证，是原告怠于履行自身义务而造成的。再次，被告是安顺市西秀区人民政府工作部门，是城市管理中负责综合行政执法的城市政府部门，具有独立的执法权与处罚权。被告对原告下达的行政处罚决定书与《经营协议》并无冲突。原告与西秀区人民政府签订《经营协议》，并不能成为其违反相关法律规定的“借口”。综上所述，原告违法事实清楚，证据确实充分，被告根据相关法律、法规赋予的职权对其违法事实进行处罚并无不当，因此，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。被告安顺市西秀区城市管理局向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，证明被告的行政主体资格。2、会议纪要、西府办发（2010）225号文件，证明西秀区城市燃气管理工作由安顺市西秀区城市管理局负责。3、原告营业执照、法定代表人身份证，证明原告的经营主体地位。4、责令改正违法、违章行为通知书，证明被告在2017年6月20日例行检查时，发现原告未办理燃气营业许可证，遂向原告下达了责令改正违法、违章行为的通知，要求原告停止经营行为，并提供相关手续。5、调查询问笔录及图片，证明原告未经许可擅自建设燃气管道工程。6、行政处罚决定书、贵州省政府非税收入一般缴款书，证明原告曾因未经许可擅自建设燃气管道工程，于2017年6月30日被被告罚款15000元，并履行了义务。7、调查询问笔录，证明旧州镇有多家商户使用原告提供的燃气。8、现场检查笔录及责令整改违法、违章行为通知书，证明被告于2018年3月30日再次检查，发现原告依然在未取得经营许可证的前提下从事燃气经营活动，被告遂下发通知书，要求原告停止经营行为。9、关于西秀区城管大队处罚旧州天然气的检查报告，证明原告承诺作出整改措施。10、拒不配合调查的情况说明、关于金帝公司情况说明，证明原告长时间不配合调查，仍进行燃气经营活动，且新增了不符合正规安装的供气设备，存在较大的安全隐患。11、调查询问笔录，证明原告委托人李光映、原法定代表人高嘉在接受调查询问时承认未办理燃气经营许可证，并承诺尽快办理。12、责令改正违法、违章行为通知书，证明被告给予原告合理期限办理燃气经营许可证。13、重大行政处罚案件讨论记录，证明被告已经按照相关法律规定进行了集体讨论，符合相关程序。14、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及相应送达回执、笔录，证明被告依相关规定向原告下达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，且原告已经签收并表示接受处罚。被告安顺市西秀区人民政府辩称：一、被告作出行政复议决定事实清楚，证据确凿。从西秀区城市管理局调查取证情况看，作为燃气经营主管部门西秀区城市管理局已多次就金帝燃气公司违法从事燃气经营活动一事展开现场调查，同时对金帝燃气公司相关负责人，进行调查询问，但金帝燃气公司至今仍在未办理燃气经营许可证的情况下进行燃气经营活动。二、被告作出行政复议决定适用法律法规正确。被告在行政复议过程中，根据查明的事实和西秀区城市管理局提供的证据材料，依照《贵州省燃气管理条例（2015修正）》第十五条及《城镇燃气管理条例（2016修订）》第四十五条之规定，认定原告在未取得燃气经营许可的情况下从事燃气经营活动的行为违法符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持西秀区城市管理局(2018)09-20号《行政处罚决定书》，适用法律法规正确。三、被告作出的行政复议决定符合法定程序。被告于2019年7月12日收到原告的行政复议申请，经依法审查，被告认为符合行政复议受理条件，决定受理。2019年8月29日，被告作出“西府行复决字(2019)第5号”行政复议决定书，并于当日送达原告，并告知了原告相应的诉讼权利。在整个行政复议过程中，被告严格依照法律、法规规定的期限和要求，依法受理、审查和作出行政复议决定，程序符合法律规定。综上所述，被告作出行政复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告提起行政诉讼事实和理由均不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告安顺市西秀区人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、受理通知书，行政复议案件送达回证，证明西秀区政府依法受理原告的复议申请。2、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书，证明西秀区政府依法向西秀区城市管理局提出行政复议答复通知的要求，西秀区城市管理局依法作出答复。3、行政复议答复的证据材料，证明西秀区城市管理局作出行政答复的事实依据。4、行政复议决定书及送达回证，证明针对原告提起的行政复议事项，西秀区政府依法作出维持行政处罚的复议决定，并依法送达。经庭审质证，原告对二被告所提交的证据均无异议，二被告对原告所提交证据的真实性均无异议，二被告对各自所提交的证据互无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据客观真实，来源合法，与本案有关联，予以采信。经审理查明：2014年7月10日，贵州金帝燃气有限公司（乙方）与安顺市西秀区人民政府（甲方）签订了《西秀区乡镇管道天然气投资经营协议》，贵州金帝燃气有限公司获得西秀区辖区内轿子山镇、蔡官镇、七眼桥镇、大西桥镇、旧州镇、双堡镇、刘官乡、东屯乡的燃气特许经营权，特许经营权有效期为30年，同时贵州金帝燃气有限公司应根据西秀区城市规划和西秀区燃气专业规划的要求，依据市场发展需要，承担燃气管道和设施的投资建设。2017年8月2日，安顺市西秀区城市管理局以贵州金帝燃气有限公司于2016年3月未经许可在安顺市西秀区文昌路擅自建设管道燃气工程为由，决定给予贵州金帝燃气有限公司罚款15000元的行政处罚。2018年3月30日，安顺市西秀区城市管理局现场检查时作出《责令改正违法行为、违章行为通知书》，责令贵州金帝燃气有限公司立即停止与燃气有关的任何经营活动，并要求其于2018年4月2日18时前到西秀区接受调查。2019年2月21日，安顺市西秀区城市管理局再次对贵州金帝燃气有限公司作出《责令改正违法行为、违章行为通知书》，责令其自接到通知书一个月内到相关部门办理燃气经营许可证，并提供至安顺市西秀区城市管理局进行查验。2019年3月22日，安顺市西秀区城市管理局分别向贵州金帝燃气有限公司作出并送达行政处罚告知书、听证告知书。2019年5月13日，安顺市西秀区城市管理局向贵州金帝燃气有限公司作出并送达西秀区城管处字（2018）09-20号《行政处罚决定书》，该决定书载明：经查明，你公司于2015年春节至2018年3月30日未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的行为，违反了《城镇燃气管理条例》第十五条第一款之规定，根据《城镇燃气管理条例》第四十五条第一款之规定，决定给予贵州金帝燃气有限公司罚款300000元的行政处罚。2019年7月12日，贵州金帝燃气有限公司向安顺市西秀区人民政府申请行政复议，安顺市西秀区人民政府于同年7月15日受理其行政复议申请。安顺市西秀区人民政府经审查后于同年8月29日作出西府行复决字［2019］第5号《行政复议决定书》，认为西秀区城市管理局在进行多次调查后，查明贵州金帝燃气有限公司存在违法经营活动的事实清楚，证据确实充分，程序合法，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定，决定维持西秀区城市管理局作出的行政行为。贵州金帝燃气有限公司不服上述处罚决定及复议决定，遂诉至本院。本院认为，根据《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。结合安顺市西秀区人民政府办公室关于印发《安顺市西秀区城市管理局（安顺市西秀区城市综合执法局）主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知（西府办发〔2010〕225号）及安顺市西秀区人民政府关于《西秀区2009建设工作专题调研会议纪要》（西府专议〔2008〕67号），有关“城市燃气管理工作由区建设局移交给区城管局”的规定。安顺市西秀区城市管理局作为西秀区辖区内的燃气管理部门，具有辖区内燃气管理工作的职权。根据《城镇燃气管理条例》第十五条：“国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（五）法律、法规规定的其他条件。符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。”的规定，国家对燃气经营实行许可证制度，燃气企业必须按照规定办理有关手续，取得燃气经营许可证后，方可从事燃气经营活动。本案中，被告安顺市西秀区城市管理局经调查查明原告贵州金帝燃气有限公司在西秀区开展燃气经营活动后，要求原告提供燃气经营许可证进行查验，但原告自被告调查处理时至本案诉讼过程中，均未能提交燃气经营许可证予以查验。被告安顺市西秀区城市管理局认定原告贵州金帝燃气有限公司存在未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的违法行为，事实清楚，证据充分。原告诉称开展燃气经营活动系依据其与西秀区人民政府签订的《西秀区乡镇管道天然气投资经营协议》所进行的，因政府授予的特许经营权与上述法规所规定的行业行政许可分属不同的法律范畴，两者存在较大的区别，原告不能以政府授予其特许经营为由便无需办理燃气经营许可证，故对原告的此项意见，不予采纳。被告安顺市西秀区城市管理局根据《城镇燃气管理条例》第四十五条第一款：“违反本条例规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，处5万元以上50万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，对原告贵州金帝燃气有限公司作出罚款300000元的行政处罚，适用法规正确，量罚适当。被告安顺市西秀区城市管理局在对原告贵州金帝燃气有限公司的调查处理过程中，依法作出责令整改通知、拟处罚告知、听证告知等程序性文书，充分保障了原告作为被处罚人所享有的陈述、申辩、听证等程序性权利，且案涉行政处罚系经被告安顺市西秀区城市管理局集体讨论后作出，被诉行政行为符合法定程序。综上，被告安顺市西秀区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，维持安顺市西秀区城市管理局所作的上述处罚决定亦无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，原告的诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告贵州金帝燃气有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贵州金帝燃气有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长  张俊军审 判 员  胡 腾人民陪审员  伍啟文二〇二〇年三月十日书 记 员  夏瑞蕊