济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初17号 原告李福深，男，1946年10月21日出生，回族，住济南市市中区。 委托代理人靳建，山东凯桥律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人丁言彪，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人马福林，山东泉泽律师事务所律师。 原告李福深因不服被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）于2019年12月19日作出的济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日受理后，依法向被告市中区政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。原告李福深及其委托代理人靳建，被告市中区政府的委托代理人丁言彪、马福林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市中区政府于2019年12月19日作出济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十六条的规定，原告李福深认为济南市市中区农业农村局（以下简称市中区农业农村局）于2019年6月6日与山东振中市政园林工程有限公司（以下简称振中公司）签订的《济南市市中区政府采购工程定点采购合同》（以下简称《采购合同》）中约定的内容，侵犯了其于2003年10月26日与原济南市市中区党家庄镇鸡耳屯村民委员会签订的《济南市农村四荒资源开发合同》（以下简称《开发合同》）中的土地承包经营权，该行为属于民事侵权行为，应当通过民事诉讼的途径予以解决，不属于行政复议的受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理，并告知李福深如不服该决定，可以自收到该决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。 原告李福深诉称，原告与原济南市市中区党家庄镇鸡耳屯村委会于2003年10月26日签订了《开发合同》，使用期限50年。2019年6月，市中区农业农村局与振中公司签订《采购合同》，合同约定：发包人为市中区农业农村局，承包人为振中公司，工程名称和内容为济南市市中区农业农村局鸡耳屯村生态林提升工程，资金来源为公共预算，开工时间为2019年6月6日，竣工时间为2019年6月20日。市中区农业农村局在原告不知情的情况下，将原告《开发合同》承包地“公开”招投标。市中区农业农村局的该行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、三十八条的规定，侵害了原告陈述、申辩等合法权益。为维护自身权益，原告于2019年12月12日向被告申请行政复议，并于2019年12月21日收到被告送达的济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书。现提起诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书，并判令被告重新作出行政行为；2.本案诉讼费由被告承担。 原告李福深向本院提交了以下证据： 证据1.《开发合同》（包括主合同、鸡耳屯村民代表会关于山坡地承包的决定、鸡耳屯村党支部、村委会关于山坡地承包的决定、补充合同、公证书等），证明原告对所承包的四荒地享有土地承包经营权，承包期为50年，承包的土地为未利用地，受国家政策与法律的保护。 证据2.《采购合同》，证明该份采购合同是市中区农业农村局用原告的承包地进行的公开招标采购，市中区农业农村局该行为没有法律依据，侵犯了原告的四荒土地承包经营权。 证据3.济市中政复决字〔2019〕144号行政复议决定书，证明被告将市中区农业农村局的招标采购合同定性为民事合同没有法律依据。 被告市中区政府辩称：1.被告作出的济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚、适用法律正确。首先，根据相关法律规定，原告李福深认为市中区农业农村局与振中公司签订的《采购合同》约定的内容，侵犯其2003年10月26日与鸡耳屯村委会签订的《开发合同》中的土地承包经营权，该行为属于民事侵权行为，不属于行政复议受案范围。2.被告作出的济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书程序合法。原告于2019年12月13日向被告提交行政复议申请，被告经审查认为，原告的申请事项不属于行政复议受案范围，于2019年12月19日作出济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书，并于同日向原告邮寄送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，被告作出的济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告要求撤销该不予受理行政复议申请决定，没有事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市中区政府向本院提交了以下证据： 证据1.行政复议申请书； 证据2.行政复议材料及法律文书送达地址确认书； 证据3.济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书； 证据4.送达回证及EMS邮寄详单； 证据5.《开发合同》《采购合同》。 以上证据1-4证明，原告于2019年12月13日向被告申请行政复议，被告于2019年12月19日作出济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定书，并于同日向原告邮寄送达，行政复议程序符合法律规定。证据1、5证明，行政复议过程中，根据原告提交的证据，被告经审查认为，市中区农业农村局与其他单位签订的工程施工合同属于民事行为，原告的复议申请不属于行政复议受案范围，故作出不予受理决定，该决定认定事实清楚、适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1-5关联性有异议，认为不能够证明市中区农业农村局用原告的四荒承包地进行公开招标具有合法性，与本案没有关联性。《采购合同》是行政合同，被告对原告的行政复议申请应该依法受理。被告对原告提交的证据1、2真实性不认可，认为无法证明市中区农业农村局对原告进行行政处罚。对证据3无异议。 本院经审查对双方证据作如下认定：原被告双方提交的证据均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告与原济南市市中区党家庄镇鸡耳屯村委会于2003年10月26日签订《开发合同》，合同约定：四荒使用权出让方为市中区党家庄镇鸡耳屯村民委员会，四荒使用权受让方为市中区党家庄镇党西村李福深。四荒种类为荒山及退耕还林梯田，位于党家庄镇鸡耳屯村东（西凤凰山），面积874亩，现状：承包区内有荒山728亩，2002年曾造林，但成活率、保存率较低，有山坡地146亩，林业部门已规划为退耕还林地。使用期限自2003年10月26日至2053年10月26日，共50年。 2019年6月6日，市中区农业农村局与振中公司签订《采购合同》（合同编号SZDDYD2019-C-9），发包人为市中区农业农村局，工程内容为济南市市中区农业农村局鸡耳屯村生态林提升工程，开工时间为2019年6月6日，竣工时间为2019年6月20日。原告于同年12月13日向市中区政府申请行政复议，认为市中区农业农村局于2019年6月6日与振中公司签订《采购合同》行为不合法，侵犯其合法权益，请求确认该合同无效，并赔偿损失。市中区政府于2019年12月19日作出上述济市中政复决字〔2019〕144号不予受理行政复议申请决定并于同日向原告送达。 本院认为，本案双方争议的焦点问题在于市中区政府不予受理李福深复议申请是否合法正当。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”根据上述规定，是否属于行政复议受案范围应首先判定是否属于行政行为，对不属于受案范围的申请应当依法不予受理，故本案是否应当受理复议申请应首先判定《采购合同》是否属于行政行为中的行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，市中区农业农村局与振中公司签订的《采购合同》内容为鸡耳屯村生态林提升工程，虽然是行政机关为了实现公共服务目标与相关主体签订的合同，但双方并未就此建立行政法上的权利义务，市中区农业农村局对该合同履行也无行政优益权，即对合同履行享有行政法上的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等，不符合行政协议的特征，因此涉案《采购合同》不属于行政法调整范围。市中区政府依据上述规定，以原告的复议申请不属于行政复议受案范围为由作出不予受理决定并无不当。市中区政府于2019年12月13日收到原告行政复议申请，并于同年12月19日作出不予受理行政复议申请决定书送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第四十条等规定，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李福深的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李福深负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  刘爱国 人民陪审员  王献忠 人民陪审员  杨光辉 二〇二〇年三月三十日 法官 助理  安玉霞 书 记 员  李飒飒