河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终64号 上诉人（原审被告）巨鹿县人民政府。住所地：河北省巨鹿县新华北街109号。 法定代表人郑更须，该县县长。 委托代理人刘云飞，巨鹿县人民政府办公室工作人员。 委托代理人冯志明，河北杭天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）乔某东，男，1933年3月16日生，汉族，住河北省巨鹿县。 原审第三人巨鹿县交通运输局。住所地：河北省巨鹿县黄巾大道路北。 法定代表人孟军，该局局长。 原审第三人巨鹿县观寨乡人民政府。住所地：河北省巨鹿县观寨乡观寨村。 法定代表人周安峰，该乡乡长。 上诉人巨鹿县人民政府因占地行为违法一案，不服邢台市中级人民法院（2019）冀05行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，乔某东系巨鹿县观寨乡西乔庄村村民，在本村有2.9亩承包地。2013年2月26日，巨鹿县人民政府作出《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》，并依据该方案修建观吕线公路，北起南郝线，南至邢德线，全长11.026公里。大部分被占地户均签订了占地补偿协议。乔某东承包土地被观吕线公路工程建设项目所占用，但因补偿问题未达成一致意见而未签订协议。该公路现已修建完工并通行使用。巨鹿县人民政府及巨鹿县交通运输局均未提供修建该公路占用土地的转用审批等相关证据。2015年9月24日，乔某东以巨鹿县交通运输局为被告，提起占地行政赔偿诉讼，邢台市桥东区人民法院作出（2015）东行初字第298号行政裁定，以被告主体不适格为由，驳回起诉。经邢台市中级人民法院二审，作出（2016）冀05行终192号裁定，驳回上诉，维持原裁定。2016年8月17日，乔某东以巨鹿县观寨乡人民政府为被告，提起占地行政赔偿诉讼，南宫市人民法院作出（2016）冀0581行初9号行政裁定，以巨鹿县观寨乡人民政府不是适格被告为由，驳回起诉。经邢台市中级人民法院二审，作出（2017）冀05行终28号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年5月10日，乔某东以巨鹿县人民政府为被告，提起本诉，诉请确认巨鹿县人民政府占用其2.9亩家庭承包地进行巨鹿县观吕线公路项目建设的行为违法，并判决巨鹿县人民政府将非法占用的2.9亩家庭承包地恢复原状并依法返还给乔庆东。乔某东主张，如果涉案被占用的土地不能返还，则要求巨鹿县人民政府按照《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》规定的巨鹿县区片2的征地区片价（每亩56000元）的标准予以补偿。 原审认为，一、关于该案被告的主体资格。巨鹿县人民政府虽辩称其并非观吕线公路建设的实施主体，但其作为县级政府，应当有能力亦有义务提供证据，证实观吕线公路的实际实施单位，但巨鹿县人民政府并未向法院提交证据。在乔某东诉巨鹿县交通运输局（2015）东行初字第298号行政赔偿一案中，巨鹿县交通运输局提交的《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》显示：“于2013年启动修建观吕公路，由巨鹿县人民政府成立领导小组，巨鹿县交通运输局牵头，相关单位及乡镇、村负责落实。由政府县级干部董振录任组长”。结合上述证据，该院依法推定巨鹿县人民政府系观吕线公路的建设实施者，系该案适格被告。二、关于观吕线公路占用乔庆东土地是否违法的问题。《农村公路建设管理办法》第二条第四款规定，乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。该案中，巨鹿县人民政府作出的《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》载明“观吕公路北起南郝线（小寨村），南至邢德线（小吕寨村），全长11.026公里，涉及观寨、小吕寨两个乡镇的小寨、乍补寨、南哈口、西乔庄、何寨、西冯寨、西孟庄、小吕寨8个行政村”，因此涉案诉争的观吕公路应属乡道。依照《中华人民共和国公路法》第二十七条、《中华人民共和国公路管理条例》第十一条的规定，公路建设使用土地应当依照土地管理法的规定办理。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农村集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。该法第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按照土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二、三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”。该法第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。据此，巨鹿县人民政府占用乔某东的耕地修建观吕公路，应当依法办理农用地转用审批程序，但巨鹿县人民政府未举证证实其履行了法律规定的农用地转用审批程序，也未举证证实其占地行为经过有权机关批准，因此巨鹿县人民政府占用乔某东土地进行道路建设没有法律依据，应认定其行为违法。三、关于乔某东主张返还土地或按照征收土地区片价进行赔偿的诉讼请求应否支持的问题。因案涉观吕公路已建成通车，且该公路的修建符合公共利益，恢复原状已不具有现实可能，故对乔某东要求“恢复原状并返还土地”的诉讼请求，该院不予支持。因观吕公路系乡道，属于乡村公共设施，依照前述土地管理法规定，对该建设项目所占用的农用地，仅需办理农用地转用审批程序，并不需要实施征收。因此，乔某东要求巨鹿县人民政府按照征收土地的区片价标准予以赔偿没有法律依据，该院不予支持。《河北省土地管理条例》第四十六条规定，非农业建设使用国有农牧场农用地，乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地的，应当为原土地使用者提供新的用地或者予以安置，也可以按照征收土地安置补助费的标准给予补偿。巨鹿县人民政府违法占用乔某东耕地，应当参照上述规定予以赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认巨鹿县人民政府占用乔某东2.9亩土地的行为违法；二、责令巨鹿县人民政府于判决生效之日起六个月内办理农用地转用审批手续，并为乔某东提供新的用地或者予以安置，或者按照判决生效时的征收土地安置补助费的标准给予赔偿。 上诉人巨鹿县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、乔某东不具有提起本案的诉讼主体资格。乔某东在一审诉讼中提交了村委会证明，想要证明观吕线占用了其承包地，但该证据没有出证人签字，属于证据形式违法，不应予以采纳。如果想证明土地承包情况，即便没有土地承包经营权证，也应有原始的地亩账，证明各承包户的实际面积和位置。现乔某东仅提供村委会证明，不能证明观吕线工程占用其承包地的具体亩数及位置。故乔某东不具有原告资格，其起诉应予驳回。二、巨鹿县人民政府不是本案适格被告，不是行政行为主体。1、根据《中华人民共和国公路法》第八条规定，乡镇人民政府负责本行政区域内的乡间道的建设和养护工作，依据该规定，观吕线为乡级公路，建设主体应为观寨乡人民政府。2、本案一审庭审后，巨鹿县交通运输局从其档案中发现巨鹿县观寨乡人民政府2013年4月6日证明，内容为：南郝线至境内全长约6.026公里。我乡委托巨鹿县交通运输局地方道路管理站对该项目进行前期和招投标及施工事宜。征地及征地补偿、拆迁、附着物补偿等一切事项均由我乡负责实施。该证据证明了观吕线建设主体为巨鹿县观寨乡人民政府，而非巨鹿县人民政府。该证据对本案实施主体的认定至关重要，是新发现的证据，一审法院不接纳、不采信该证据是违法的，直接导致一审判决错误。3、邢台市桥东区人民法院和南宫市人民法院的两份行政裁定认定巨鹿县人民政府是涉案公路建设主体，其依据是巨鹿县交通运输局、观寨乡人民政府在诉讼过程中提交的《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程领导小组》两个文件。经巨鹿县人民政府事后查证当时两个案件庭审时，发现所提交的两个文件是复印件，其内容和格式不具备县政府正式文本形式，更没有加盖县政府印章。经多次查阅县政府文件印发档案，两份文件不存在。巨鹿县人民政府根本未作出上述文件，据巨鹿县交通运输局人员回忆，两份文件当时局领导有所讨论，未提交巨鹿县人民政府印发正式文件，属于该局草稿文本。一审法院依据该两份草稿文本认定巨鹿县人民政府是观吕线公路建设主体，明显证据不足。邢台市桥东区人民法院和南宫市人民法院未向巨鹿县人民政府核实两份草稿文件的真实性即作出行政裁定认定巨鹿县人民政府系建设主体，属于认定事实不清，程序违法，该裁定侵害了巨鹿县人民政府权利，不应作为本案依据。三、一审法院认定事实不清。一审法院已经认定涉案公路系乡级公路，该条公路属于乡村公共设施、公益事业建设，使用土地需要经乡镇人民政府审核，巨鹿县人民政府并没有批准该处土地修建公路事宜。乔某东仅提交村委会的证明，不能证明涉案公路占用了其土地的具体亩数及位置。一审法院没有进行现场勘验，也没有查证土地原始地亩账，在没有土地承包证的情况下认定巨鹿县人民政府占用乔某东2.9亩土地，属于认定事实不清。四、一审法院程序违法。一审法院判决结果超过了乔某东的诉讼请求，属于程序违法。综上，乔庆东和巨鹿县人民政府不是本案适格当事人，一审法院认定事实不清，程序违法，故依法提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回乔某东诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于乔某东是否本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据乔某东提供的两份村委会证明、生效的邢台市中级人民法院（2016）冀05行终192号裁定和（2017）冀05行终28号行政裁定，可以证实乔某东所在村未颁发二轮土地承包经营权证，涉案观吕线公路建设占用了乔某东的2.9亩承包地。巨鹿县人民政府虽然否定乔某东的原告资格，但是并未提供充分证据证实其主张，故乔某东有权提起本案诉讼。二、关于巨鹿县人民政府是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，生效的邢台市中级人民法院（2016）冀05行终192号裁定和（2017）冀05行终28号行政裁定认定巨鹿县人民政府作出了《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》，该方案显示巨鹿县人民政府对于修建涉案公路进行了具体的指挥安排部署，故巨鹿县人民政府应作为涉案公路占用土地的行为主体承担责任。巨鹿县人民政府主张根据《中华人民共和国公路法》第八条的规定，涉案公路为乡级公路，建设主体应为巨鹿县观寨乡人民政府。对此，本院认为，乡镇人民政府是《中华人民共和国公路法》规定的乡级道路的法定建设主体，在没有其他证据证实是其他主体修建公路时，可以推定乡镇人民政府为适格被告。但是本案证据可以证实巨鹿县人民政府是涉案公路占用土地的行为主体，故不能推定巨鹿县观寨乡人民政府为本案适格被告。巨鹿县人民政府还主张《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》属于草稿文本，不是正式文件，但是邢台市中级人民法院两份生效裁定均已经认定该文件的真实性，故本院对巨鹿县人民政府的该项主张不予支持。三、关于巨鹿县人民政府实施占地行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》对于占用农用地进行乡村公共设施、公益事业建设的程序，作了相关规定。上诉人修建的涉案公路属于乡村公共设施、公益事业范畴，其占用乔庆东的农用地进行建设，依法应进行农用地转用审批手续。但是巨鹿县人民政府并未提供证据证明其履行了法律法规规定的农用地审批转用程序，故其占地行为应认定为违反法定程序。四、原审判决是否超过诉讼请求。乔某东一审起诉状列明的诉讼请求为要求确认巨鹿县人民政府占地行为违法，并判决对土地恢复原状依法返回。其在庭审中表示，如果涉案被占用的土地不能返还，则要求巨鹿县人民政府按照《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》规定的征地区片价予以补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。在巨鹿县人民政府占地行为确认违法的情况下，本应对土地恢复原状并返回土地。但是一审法院考虑到涉案公路已建成通车，且该公路的修建符合公共利益，恢复原状已不具有现实可能，故要求巨鹿县人民政府采取补救措施，补办农用地转用审批手续，并按照《河北省土地管理条例》的相应规定进行赔偿并无不当。因此，巨鹿县人民政府称一审法院判决结果超过诉讼请求的主张不成立。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人巨鹿县人民政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人巨鹿县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  范艺娜 审判员  刘占魁 审判员  韩锦霞 二〇二〇年三月十九日 书记员  秦 岩