广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1588号 上诉人（一审原告）黄锦媚，女，1979年2月25日出生，汉族，住横县。 被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地：南宁市滨河路1号火炬大厦。 法定代表人李耕，主任。 委托代理人何威强，南宁高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。 上诉人黄锦媚因其诉被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）行政处罚决定一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初209号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理本案。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2019年4月24日，南宁××新区管委会工作人员对涉案场地进行现场执法检查，发现黄锦媚在南宁市××街道北湖村建设两栋一层钢架棚，占地面积2639平方米，建筑面积2639平方米。南宁××新区管委会以北湖村0424-2号建设人为名，发出南高管（规监）调通字﹝2019﹞第0424-2号《调查通知书》，认为其在安宁街道××村建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，要求其于2019年4月26日前向南宁××新区管委会提供相应材料。同日，南宁××新区管委会还向其发出南高管（规监）停通字﹝2019﹞第0424-2号《责令停止违法行为通知书》，要求立即停止建设行为，接受调查处理。黄锦媚对上述通知书及现场勘查笔录拒绝签字。2019年4月26日，南宁××新区管委会工作人员就涉案编号为北湖村0424-2号钢架棚房屋对黄锦媚进行询问调查，黄锦媚主张涉案房屋由其于2016年出资建设，2018年10月被南宁××新区管委会部分拆除后复建。案外人韦兰红于2016年与黄锦媚签订《承包土地合同书》，将其租用的涉案土地转租给黄锦媚使用，使用期限为2016年3月1日至2026年2月28日。涉案房屋主要用于电车电瓶以及部分配件销售。涉案房屋建设未办理建设工程规划许可证。2019年6月3日，南宁××新区管委会向黄锦媚发出南高新管处告字﹝2019﹞28号《行政处罚告知书》，告知因其存在违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，拟依照该法第六十四条的规定决定限期拆除违法建（构）筑物。黄锦媚拒签该告知书。2019年6月11日，南宁××新区管委会作出南高新管处字﹝2019﹞28号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定黄锦媚未办理建设工程规划许可证擅自建设钢架棚（占地面积和建筑面积均为2639平方米）违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，限其在三日内自行拆除涉案建筑物。以上送达均由南宁市西乡塘区人民政府安宁街道办事处工作人员梁邦伟、石登元见证。黄锦媚不服被诉处罚决定，提起本案行政诉讼，请求：撤销被诉处罚决定。 另查明，案外人韦兰红于2011年与南宁市西乡塘区安宁街道办事处北湖村第三村民小组签订合同书，租用该村民小组共10.4亩土地用于投资经营。涉案房屋位于案外人韦兰红租用的土地范围内。南宁××新区管委会认为韦兰红擅自占用位于南宁市××乡塘区××8049.49平方米集体土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条规定，属于非法占用土地行为，遂于2018年5月25日作出南高土行决﹝2018﹞46号《行政处罚决定书》，对韦兰红作出如下处罚：一、责令退还非法占用的8049.49平方米集体土地；二、没收在非法占用的集体土地上新建的建筑物和其他设施；三、并处罚款160989.8元。按每平方米处罚20元计算。针对涉案建筑，南宁××新区管委会曾于2018年10月24日作出南高新管处字〔2018〕127号《行政处罚决定书》并于2018年11月27日实施强制拆除行为。黄锦媚不服，向一审法院提起诉讼，一审法院作出（2019）桂01行初158号行政判决确认南宁××新区管委会强拆程序违法。 南宁市中级人民法院一审认为，南宁高新区管委会作为南宁市人民政府的派出机构，根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条的授权，其依法属于法定的授权主体，享有对高新技术产业开发区范围内违法建设进行查处的法定职权。综合双方当事人诉辩意见，本案焦点争议问题是，被诉处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条和三十八条等规定了行政处罚的相关程序，南宁××新区管委会依法到现场核实了涉案建筑物的现状并对黄锦媚进行了询问，涉案房屋确实未取得任何手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且不可能通过补办手续方式予以补正，南宁××新区管委会在告知黄锦媚处罚意见后，依法作出被诉处罚决定，认定事实清楚、程序合法。至于本案送达问题，南宁××新区管委会采取留置送达依法应以无法直接送达为前提，涉案送达回证已由见证人载明因原告拒签才留置送达，特别是考虑到黄锦媚已经收到相关法律文书，此充分说明南宁××新区管委会采取留置送达未对黄锦媚合法权益产生不利影响，依法确认南宁××新区管委会送达程序未违反法律规定。关于本案是否构成重复处罚的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。虽然涉案土地确因土地违法行为而遭受处罚，且南宁××新区管委会在之前已对黄锦媚的违法建设作出相应处罚，但被诉行政行为并非罚款，且针对的是黄锦媚新的建设行为，依法不构成重复处罚。但需要指出的是，行政机关应选择最优的执法方案及时制止违法行为。本案中，黄锦媚已因违法建设行为被南宁××新区管委会处罚，在南宁××新区管委会实施强制拆除后又继续实施新的违法建设行为，南宁××新区管委会本可在黄锦媚建设过程中采取相应强制措施及时制止违法行为。南宁××新区管委会未及时采取相应强制措施增加了当事人的违法收益，依法予以指正。综上，黄锦媚诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄锦媚的诉讼请求。 上诉人黄锦媚上诉称：南宁××新区管委会作出的南高土行决﹝2018﹞46号《行政处罚决定书》已包含对涉案房屋的处罚，其于2019年6月11日对涉案房屋作出被诉处罚决定属于“一事两罚”，涉案房屋不是在强拆后的废墟上搭建而成，南宁××新区管委会前次强拆后大部分仓库保存完整，涉案房屋是在余下仓库的基础上修缮而成。一审判决认定涉案房屋属于重新搭建而成系认定事实不清，缺乏对高新区管委会“一事两罚”背后权利动机的了解，偏向南宁××新区管委会。请求：撤销一审判决及被诉处罚决定。 被上诉人南宁××新区管委会答辩称：南宁××新区管委会作出被诉处罚决定主体资格合法。涉案钢架棚是在被强制拆除后的原址重新建设的，没有办理规划许可手续，无法采取改正措施消除影响，依法应当拆除，被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，不属于“一事两罚”。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案房屋没有办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，南宁××新区管委会作出的被诉处罚决定事实清楚，程序合法，本院依法予以支持。黄锦媚主张被诉处罚决定系“一事两罚”，经审查，涉案房屋系在被南宁××新区管委强拆后新修建而成，且黄锦媚本人亦自认是在南宁××新区管委会强拆后的余下基础上修建而成，新修建的建筑同样未依法办理建设工程规划许可证，无论是在强拆后的废墟上重新搭建还是在强拆后的剩余基础上修建均属于新的违法建设行为，被诉处罚决定是针对新的建设行为作出的行政处罚，不属于“一事两罚”，故黄锦媚的该主张不成，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。黄锦媚的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄锦媚负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年三月十九日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青