河南省新乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫07行终98号上诉人（原审原告）陈玉凤，女，汉族，1961年2月6日出生，住河南省延津县。委托代理人王俊杰，男，汉族，1988年6月11日出生，住河南省延津县。被上诉人（原审被告）延津县市场监督管理局，住所地：河南省新乡市延津县城关镇东大街92号，统一社会信用代码：11410726MB15854938。负责人：邵长有，任局长职务。委托代理人：任传政，河南众硕律师事务所律师。上诉人陈玉凤因与被上诉人延津县市场监督管理局不履行法定职责一案，不服河南省延津县人民法院（2019）豫0726行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月21日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。陈玉凤向一审法院起诉请求：一、判决延津县市场监督管理局给付剩余抚恤金162382元；二、诉讼费由延津县市场监督管理局承担。原审查明，李银国原系延津县市场监督管理局行政工作人员，陈玉凤系李银国之妻，二人育有两子女李文瑞、李文超，李银国父母均已去世。2019年5月4日，李银国因病故进行火化，2019年5月17日，陈玉凤向延津县市场监督管理局申请国家工作人员死亡一次性抚恤金，按照民发【2007】64号文件的规定“自2004年10月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金按照以下标准执行:烈士为本人生前80个月基本工资或基本离退休费、因公牺牲为本人生前40个月基本工资或基本离退休费，病故为本人生前20个月基本工资或基本离退休费。发放一次性抚恤金所需经费按现行渠道解决”，延津县市场监督管理局向陈玉凤发放一次性抚恤金为李银国生前20个月工资（李银国生前工资为每月4194元），即83880元，根据豫财社【2011】6号文件的规定，发放丧葬费5000元，合计88880元，该款项陈玉凤已经领取。陈玉凤认为，自2011年8月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡发放一次性抚恤金应当根据豫民文【2012】25号文件及民发【2011】192号文件的规定“国家工作人员病故的，一次性抚恤金发放标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费。”上一年度城镇居民人均可支配收入为39251元，现延津县市场监督管理局仅向陈玉凤支付了李银国生前20个月工资及丧葬费，剩余162382元并未支付。另查明，李银国继承人李文超、李文瑞出具声明书显示：“我母亲陈玉凤与延津县市场监督管理局关于抚恤金发放的行政给付一案，我表示不参加诉讼，放弃领取抚恤金权利，全由我母亲一人获得。”原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据该条规定，公民、法人或其他组织提起的行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。本案系陈玉凤认为延津县市场监督管理局依据民发【2007】64号文件的规定向其支付国家工作人员死亡一次性抚恤金错误，而应当适用民发【2011】192号文件的规定引发的纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该条规定的行政行为指行政主体按照行政管理职责权限对外作出直接影响公民、法人或其他组织权利义务的行为。行政行为是以国家强制力保障实施的，具有单方意志性和强制性。故《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十项关于支付抚恤金的规定亦应在此意义上理解适用。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：。（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。根据该项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免等行为不属于行政诉讼受案范围，是一种不完全列举，从《行政诉讼法》的立法精神看，排除的应该是所有行政机关的内部人事管理行为，包括工资的升降、福利待遇、住房分配等行为。《中华人民共和国公务员法》第八十三条规定：“公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇。公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。”公务员的亲属享受国家规定的抚恤属于公务员人事管理中的工资福利保险事项，系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关向公务员的亲属发放死亡一次性抚恤金，亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。陈玉凤的起诉不符合法定起诉条件，其可依照《中华人民共和国公务员法》规定的复核、申诉、再申诉等法定途径另行寻求权利救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十三条第三项、第四十九条第四项，《中华人民共和国公务员法》第八十三条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，原审裁定：驳回陈玉凤的起诉。案件受理费50元，退还给陈玉凤。陈玉凤向本院上诉称，一、原审认定事实清楚，但适用法律错误，被告主体适格，原告起诉适当。首先本案上诉人不同于公务员本身向单位主张的社会保险待遇、或者奖惩职级问题，是原告家属向被告单位要求抚恤金。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十条规定，抚恤金行政争议属于行政诉讼受案范围。其次公务员死亡抚恤金行政争议在原告、被告、行为特征等方面均符合行政诉讼的基本条件，获得抚恤金的实际主体为死亡公务员的近亲属，属于特定的行政机关工作人员之外的普通相对人；支付抚恤金的主体为行政机关或者法律法规授权的组织，属于行政主体；抚恤金待遇的支付行为直接影响权利人的财产权益。最后，司法为社会公平正义的最后一道防线，是法定权益的最终救济途径，上诉人多次向延津县市场监督管理局及其上级机关申请处理，并未得到处理。二、下位法不能违反上位法，仅仅可以在上位法范围内细化标准。延津县市场监督管理局应当按照民政部民发（2011）192号和省民政厅豫民文（2012）25号文向上诉人发放抚恤金。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案系因陈玉凤认为延津县市场监督管理局依据民发【2007】64号文件规定的标准向其发放国家机关离退休人员死亡一次性抚恤金错误而引发。公民、法人或其他组织的起诉符合法定起诉条件是人民法院对行政案件进行实体审理的基本前提。若不符合法定起诉条件,则人民法院不应立案,已经立案的,应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定,公民、法人或其他组织起诉的事项属于人民法院受案范围是行政诉讼的法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”通常认为,该款规定的行政行为系指行政主体按照行政管理职责权限对外作出直接影响公民、法人或其他组织权利义务的行为。《中华人民共和国公务员法》第八十三条规定：“公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇。公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。”公务员的亲属享受国家规定的抚恤属于公务员人事管理中的工资福利保险事项,系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关向公务员的亲属发放死亡一次性抚恤金,亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴,由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其可依照《中华人民共和国公务员法》规定的复核、申诉、再申诉等法定途径另行寻求权利救济。陈玉凤的起诉不符合法定起诉条件,原审据此驳回其起诉并无不当。综上，陈玉凤的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 随 伟审判员 张彩霞审判员 谢田霞二〇二〇年三月二十六日书记员 张 莉