中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申1270号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：乐清佳成房地产开发有限公司。住所地：浙江省乐清市虹桥镇。 法定代表人：胡成昌，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李必锋，该公司工作人员。 委托诉讼代理人：郑舒木，浙江浙杭律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省乐清市自然资源和规划局。住所地：浙江省乐清市乐成镇宁康东路98号。 法定代表人：林瑾瑜，该局局长。 委托诉讼代理人：於建军，该局工作人员。 委托诉讼代理人：胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省乐清市人民政府。住所地：浙江省乐清市乐成镇人民路2号。 法定代表人：方晖，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人：高磊，该市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：黄成乐，该市人民政府工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省乐清市虹桥镇人民政府。住所地：浙江省乐清市虹桥镇府前路1号。 法定代表人：徐晓斌，该镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人：郑志坚，该镇人民政府副镇长。 委托诉讼代理人：林晓琳，浙江嘉瑞成（乐清）律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：浙江省乐清市虹桥镇建强村村民委员会。住所地：浙江省乐清市虹桥镇建强村。 法定代表人：胡定夏，该村村民委员会主任。 委托诉讼代理人：周庆春，浙江浙南律师事务所律师。 再审申请人乐清佳成房地产开发有限公司（以下简称佳成公司）诉被申请人浙江省乐清市自然资源和规划局（原浙江省乐清市国土资源局，以下简称原乐清国土局）、浙江省乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）、浙江省乐清市虹桥镇人民政府（以下简称虹桥镇政府）、浙江省乐清市虹桥镇建强村村民委员会（以下简称建强村委会）土地行政协议一案，浙江省温州市中级人民法院于2017年1月16日作出（2016）浙03行初22号行政判决：驳回佳成公司对乐清市政府的起诉；驳回佳成公司对虹桥镇政府的起诉；驳回佳成公司对原乐清国土局的诉讼请求；驳回佳成公司对建强村委会的诉讼请求。佳成公司不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年7月11日作出（2017）浙行终225号行政判决：驳回上诉，维持原判。佳成公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 佳成公司向本院申请再审，请求撤销二审判决，并依法改判支持其原诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由为：一、被申请人不能提供国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门已经批准的完整的控制性详细规划成果、修建性详细规划成果和涉案出让地块出让当时的现状图来反驳其起诉主张，依法应当承担举证不能的法律后果。（一）原审法院认定涉案出让地块规划时并未设置规划道路无事实和法律依据，该认定明显错误，且证据不足。被申请人将建强村原有村庄水泥道路和规划道路约230平方米纳入涉案出让地块出让，导致涉案出让地块实际用地面积达不到出让合同所约定的2754平方米。（二）原审法院认定涉案出让地块与建强大厦用地统一设计、统一建设能够满足乐规建[2007]534号和乐规条字（2013）第106号的规定，无事实和法律依据，该认定明显错误，且证据不足。其已提供浙江展城建筑设计有限公司出具的《现设计阶段遇到关于虹桥建强大厦相关问题》，说明了涉案出让地块与建强大厦用地统一设计、统一建设各自的建筑高度、绿化率、建筑层数、消防车操作登高场地、停车泊位（机动车和非机动车）等无法满足乐规建[2007]534号和乐规条字（2013）第106号之规定。（三）原审法院认定涉案出让地块规划时并未设置规划道路与事实和法律不符。可以证明被申请人将建强村原有村庄水泥道路和村庄规划道路纳入涉案出让地块出让的事实，原审法院对此认定错误。二、浙江天尚建筑设计公司作出的《温州乐清市虹桥镇建强村建强大厦开发项目（统一设计、统一建设）司法鉴定书》《温州乐清市虹桥镇建强村建强大厦开发项目（统一设计、统一建设）日照分析报告》（以下统称《司法鉴定书》），严重违反法定程序，且涉嫌伪造鉴定结论，不应作为定案依据，应当追究鉴定结论的法律责任。（一）鉴定机构在缺乏基本材料的情况下出具的《司法鉴定书》违反法定程序。（二）鉴定机构作出的《司法鉴定书》涉嫌伪造鉴定结论。（三）二审法院将鉴定结构伪造的《司法鉴定书》作为定案依据属严重错误，二审法院判决缺乏基本证据证明。如上所述，鉴定机构作出的《司法鉴定书》严重违反程序且存在诸多伪造的事实，二审法院依法不应当将其作为定案依据。（四）二审判决与浙江高院作出的原民事生效判决（2011）浙民终字第48号确认的事实互相矛盾。本案中鉴定机构作出的《司法鉴定书》不仅涉及了涉案出让地块与建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设的位置、使用性质、开发强度等规划条件，同时也反映了出让地块本身就存在开发建设的障碍。三、原审法院认为其不具备涉案出让合同的解除权，该事实认定错误，证据不足。首先，被申请人将建强村原有村庄水泥道路和原有村庄规划道路约230平方米纳入涉案出让地块范围，致使涉案出让地块宗地面积不足2754平方米，不符合《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）所约定的交付条件，同时也严重影响再审申请人对该地块的商业利用价值，原合同目的已无法实现。其次，浙江天尚建筑设计有限公司违法作出的该《司法鉴定书》不能作为定案依据，根本不具有现实的可行性。目前，涉案出让地块与相邻的建强村综合办公楼用地项目在原有的规划设计条件以及修建性详细规划成果（包括规划说明书和图纸）的规定下，根本就无法满足土地最大开发强度，合同目的根本无法实现。 本院认为：本案的争议焦点为案涉《出让合同》是否符合法定的解除情形，即案涉出让合同目的是否无法实现。1.涉案出让地块规划时是否设置规划道路；2.案涉出让地块与建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设是否能够满足乐规建[2007]534号和乐规条字（2013）第106号规定。 首先，本案审理标的为佳成公司与原乐清国土局签订的《出让合同》。乐清市政府、虹桥镇政府以及建强村委会均非订立该《出让合同》的当事人，佳成公司将乐清市政府、虹桥镇政府列为共同被告，将建强村委会列为第三人并请求上述各方因履行该《出让合同》共同承担连带赔偿责任，无事实与法律依据，不应予支持。 其次，佳成公司曾针对案涉《出让合同》于2011年4月22日向法院提起诉讼，请求法院判决原乐清国土局继续履行案涉《出让合同》，已经发生法律效力的浙江省高级人民法院（2011）浙民终字第48号民事判决认定案涉地块出让公告内容应当作为合同的组成部分，对签约各方具有法律约束力。原乐清国土局已在出让公告中明确提示：其中“出让地块的基本情况和规划指标要求”载明对于案涉出让地块：①具体详见乐清市规划建设局《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》（乐规建[2007]534号）；②由虹桥镇政府组织竞得人与建强村村委会做好协调，出让地块可与西侧建强村综合办公楼用地统一设计；以及案涉出让地块竞买对象需由虹桥镇政府签署准予竞投的意见竞买。《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》（乐规建[2007]534号）第8.2条规定：中标单位要与建强村村委会做好协调，出让地块要与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设。且在案涉出让土地竞拍成交确认前，竞标人温州万兴建设开发有限公司与虹桥镇政府、建强村委会签订《关于虹桥镇E-d地块招投标前置条件》，明确案涉出让地块必须与建强村综合办公楼用地统一规划、统一设计、统一建设的合意，对相邻的建强村综合办公大楼用地是否符合建设条件应有一定的预见条件和判断能力。而佳成公司作为案涉出让地块竞得人温州万兴建设开发有限公司设立的项目公司对统一设计、统一建设的条件是明知的，原乐清国土局也已尽到应尽的告知义务。佳成公司与原乐清国土局签订的《出让合同》，系双方真实意思表示且符合招拍挂相关法律规定，合法、有效。原乐清国土局在佳成公司交纳土地出让金后已为佳成公司办理了土地使用权登记手续并颁发了国有土地使用权证，即原乐清国土局已按约履行完毕《出让合同》项下的合同义务。原乐清国土局在案涉地块出让过程中，不存在行政不作为、怠于行使行政职能等行为。 最后，佳成公司无法证明案涉《出让合同》不能实现合同目的应予解除。1.涉案出让地块出让时是否将规划道路一并出让。根据案涉出让地块出让公告载明的内容，出让地块的界址应以《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》（乐规建[2007]534号）中规定的红线定位点范围内，详见附件用地红线图及《出让合同》项下的《出让地块勘测定界图》中的定界为准。且上述文件均未反映出案涉出让地块在出让规划时设置规划道路，也未将规划道路一并出让。佳成公司的实际用地范围以依法出让和登记的土地使用权范围为准。其认为原乐清国土局出让国有土地使用权时将规划道路纳入一并出让，无事实依据。2.案涉出让地块与建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设是否能够满足乐规建[2007]534号和乐规条字[2013]第106号规划设计条件的问题。二审时，佳成公司申请浙江省高级人民法院就“委托第三方将出让地块与建强大厦用地（建强村综合办公楼用地）存在无法满足乐清市规划建设局规划设计条件（乐规建[2007]534号文件和乐规条字[2013]106号文件）和出让土地与建强大厦用地（建强村综合办公楼用地）统一设计、统一建设最大的开发强度以及出让地块分开设计、独自建设最大的开发强度”进行司法技术鉴定，经浙江天尚建筑设计有限公司鉴定，鉴定意见为该出让地块与建强大厦用地统一设计、统一建设达到最大开发强度要求；该出让地块项目独自设计、独自建设未能满足土地最大开发强度。佳成公司认为，鉴定机构在鉴定过程中缺乏基本材料及程序违法等问题，无事实依据，依法不能成立。 综上，佳成公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人乐清佳成房地产开发有限公司的再审申请。 审判长 蔚 强 审判员 何 君 审判员 李绍华 二〇二〇年三月二十七日 法官助理林清兴 书记员甫明