四川省资中县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1025行初41号 原告四川金海岸房地产开发有限公司，住所地资中县水南镇工业大道旁。 法定代表人夏宁璐，董事长。 委托代理人吴济林，该公司职工。 委托代理人张凯，四川资达律师事务所律师。 被告资中县人民防空办公室，住所地资中县行政办公大楼三楼。 法定代表人朱鸿飞，主任。 出庭负责人**，资中县人民政府办公室副主任。 委托代理人田勇，资中县银山法律服务所法律工作者。 被告资中县人民政府，住所地资中县水南镇桂花街38号。 法定代表人林双全，县长。 委托代理人张学军，资中县司法局副局长。 原告四川金海岸房地产开发有限公司（简称“金海岸公司”）不服被告资中县人民防空办公室（简称“人防办”）作出的防空地下室易地建设费征收决定及资中县人民政府（简称“县政府”）的复议决定，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月5日立案后，于2019年8月8日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案，原告金海岸公司的委托代理人吴济林、张凯、被告人防办的负责人**、委托代理人田勇以及被告县政府的委托代理人张学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告人防办于2019年2月26日作出资人防征字（2019）第01号《防空地下室易地建设费征收决定书》，主要内容为：“四川金海岸房地产开发有限公司：你单位在水南镇工业大道旁修建的“金海岸.现代国际”二期（欠费明细附后）工程，未按规定修建防空地下室，按照《四川省实施办法》第三十五条的规定及省规定的缴费标准，我办决定对你单位追缴防空地下室易地建设费（7672885.6元），接到本通知后，请于2019年3月6日前到资中县办理缴费事宜……”。原告金海岸公司不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2019年7月15日作出资中府复决字（2019）1号《行政复议决定书》，维持了被告人防办作出的《防空地下室易地建设费征收决定书》（［2019］第01号）。 原告金海岸公司诉称：被告人防办于2019年2月26日作出资人防征字[2019]第01号《征收决定书》，决定向原告征收易地建设费7672885.6元。原告不服其决定，于2019年3月24日向资中县政府申请复议，资中县政府于2019年7月15日作出资中府复决字[2019]1号决定书，维持资人防征字[2019]第01号《征收决定书》。原告认为二被告认定原告二期建筑工程是新建民用建筑，并征收人防费，其事实认定不清，被告人防办作出的征收决定程序违法，理由如下： 一、“金海岸.现代国际”项目修建于同一宗地块上，统一规划，统一设计，并于2010年12月动工修建。该工程项目虽分为一期、二期进行建设，但两期工程均属同一工程项目，属同一整体，二期工程建设属整个项目工程建设的延续，不属于《人防法》规定的“新建民用建筑”，属于资中县决定征收易地建设费之前已开工建设的老项目，根据法不溯及既往原则，不应当征收易地建设费。 2010年3月19日，夏宁璐竞拍得案涉地块，同年4月6日，“金海岸.现代国际”项目取得该地块的《建设用地批准书》，同年7月，内江市建筑勘察设计院就该项目出具工程初步设计方案，该设计方案经资中县规划委员会2010年第二次全体会议审核通过，并于同年11月2日获得资中县规划和建设局批复[资规建建管（2010）43号]，该总体设计方案规划建设总面积317418.48平方米，共计16幢建筑，其中包括二期工程的7号至13号楼、15号至17号楼、幼儿园。2010年8月19日，该项目取得资中县规划建设局的《建设条件通知书》，确定了具体建设方案，并于2010年12月动工修建。 资中县人民政府发布的[资中府发（2011）21号]文件要求自2011年10月1起对“新建民用建筑”征收易地建设费，而现代国际项目工程土地招拍、规划、设计及动工建设的时间均在2010年，早于2011年10月1日要求征收易地建设费的时间节点9个月，按当时资中县的政策，无需缴纳易地建设费。该工程属于在要求征收易地建设费以前就已经开工修建的在建民用建筑，而不属于新建民用建筑。现代国际项目工程从2010年12月开始动工并持续修建，其修建周期长达几年。二期工程开始修建的时间为2013年4月，该时间节点虽跨入了征收易地建设费的时间节点内，但二期工程据以修建的设计方案仍然是2010年的总体设计方案（该设计方案没有要求建人防工程），而并没有重新规划设计。2013年2月6日，在时任县长张伟主持召开的2013年资中县第一次城乡规划委员会上，明确现代国际项目工程仍按2010年的总体设计方案修建，相关职能部门也办理了相关修建手续。根据《四川省实施办法》（以下简称“《实施办法》”）第十四条及成都军区、重庆市、四川省[2008]联字1号的规定，且在资中住建局的资规建建管[2010]43号批复中关于设计要求也只提到单独的消防报批，并未提人防的单独报批。否则，规划部门不会办理建设工程规划许可证，住建部门不可能发给施工许可证，原告未经许可也不会组织开工。 《实施办法》第十三条规定“……防空地下室的设计应纳入民用建筑的总体设计，配套设施建设”，该条明确规定人防工程是纳入工程的总体设计，而不是要求工程的每个分项工程单独设计人防工程。根据《实施办法》第十四条及成都军区、重庆市、四川省[2008]联字1号的规定，且在资中住建局的资规建建管[2010]43号批复中关于设计要求也只提到单独的消防报批，并未提人防的单独报批。因此，现代国际项目工程动工“新建”的时间应确定为2010年，而非2013年，二期工程建设只是整个工程项目持续建设的一部分，属于在建工程的延续建设行为，不属新建民用建筑，不应单独认定为新建民用建筑而征收易地建设费。 2010年，夏宁璐竞拍得案涉地块，其原计划准备用一级资质的重庆兴茂房地产开发公司进行一次性开发修建，但资中县政府为了确保税收留在资中县，要求夏宁璐放弃原定对该项目实施一次性开发修建的计划，重新注册一家公司予以开发。2010年7月，夏宁璐在资中县注册成立了金海岸公司，按照国家相关规定，新注册的金海岸公司只能暂定三级资质，不具备一次性开发现代国际项目的资格，致使该项目分解为两期开发建设。原告分两期开发修建完全是由于资中县政府的原因所致，同时也为资中县政府缴纳税费数千万元，为资中县的税收做出了应有贡献。夏宁璐本可一次性开发修建现代国际项目工程，根本不存在人防工程易地建设费的征收问题，但她却响应资中县政府的号召分两期开发修建，同时也为当地经济做出巨大贡献，现在却反而要被征收七百万余元的易地建设费，于理不通。假如现代国际项目该缴纳易地建设费，被告在当时应当及时向原告告知和主张权利及时催收，当时按照资中县人民政府[2011]21号文件征收易地人防费，其收费标准也较低，因被告不履行职责，其责任也在被告。 二、人防办作出征收原告易地建设费7672885.6元的具体行政作为程序违法。 第一、被告人防办作出征收决定前未告知原告陈述、申辩及听证的权利，其征收程序违法。征收决定书属行政机关的具体行政行为，该决定书确定征收的金额为7672885.6元，属金额巨大，作为行政相对人的原告依法享有陈述、申辩的权利，并可申请听证，以维护其合法权益，但被告在作出该征收决定前未依法告知上述权利，其程序违法。第二、被告人防办未按照《实施办法》第三十五条规定的程序作出征收决定，其征收程序违法。上述法条规定对不修防空地下室的，应对当事人警告，并责令限期修建，对无法修建的，当事人应当申请缴纳易地建设费，逾期不申请、不修建又不缴纳易地建设费的，人民防空主管部门才能作出追缴决定。本案中，被告在作出征收易地建设费以前，并没有责令原告修建人防工程，也就没有任何证据证明现代国际小区无法修建人防工程，根本就不符合追缴征收易地建设费的前置条件，被告却擅自作出征收决定，其具体行政行为明显违法上述法条之规定，征收程序违法。 三、被告人防办作出的征收决定书以40元/平方米的标准计算易地建设费，其计算标准错误。 依照相关文件规定，征收易地建设费时间不同，标准也不一样，分别为2011年10月1日至2012年5月31日期间的标准为15元/平方米，2012年6月1日至2017年5月31日期间的标准为40元/平方米，2017年至今为35元/平方米。假设现代国际二期工程应当缴纳易地建设费，也应依据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知[法（2004）96号]第三条之规定，应适用“从旧兼从轻”的原则，选择更有利于行政相对人的标准征收，即也只能按15元/平方米的标准征收，而被告按40元/平方米的标准征收易地建设费，其依据的标准有误。 综上所述，现代国际项目工程动工修建时间为2010年12月，早于资中县政府要求征收易地建设费的时间（2011年10月1日起征收），二期工程属整个工程项目持续建设的一部分，属在建工程的延续建设行为，不属新建民用建筑，不应征收易地建设费。被告人防办在未责令原告限期修建人防工程，同时也未告知其享有听证权利的情况下，作出征收决定，其征收程序违法。为此，请求人民法院撤销被告人防办于2019年2月26日作出资人防征字（2019）第01号《防空地下室易地建设费征收决定书》，撤销被告县政府于2019年7月15日作出资中府复决字（2019）1号《行政复议决定书》。 原告金海岸公司向本院提交了以下证据： 一、金海岸.现代国际方案设计，证明：原告通过招投标程序拍得案涉地块，于2010年7月委托内江建筑勘察设计院对该地块进行统一设计，总用地面积64096平方米，总建筑面积317418.48平方米，共16幢建筑，包括二期工程7号楼至13号楼、15号楼至17号楼、幼儿园。 二、资中县城镇建设规划管理委员会2010年第二期《会议纪要》，证明：2010年7月23日，时任县委书记、城乡规划委员会主任何兵召开资中县城乡建设规划委员会2010年第二次全体会议，同意“金海岸.现代国际”项目的初步设计修建方案。 三、资中县规划和建设局《关于金海岸.现代国际项目工程初步设计审查的批复》[资规建建管（2010）43号]，证明：2010年11月2日，资中县规划和建设局以批复的形式同意金海岸.现代国际项目的设计方案，本设计共16幢建筑，总建筑面积为322710.3平方米，其中包括二期工程的7号楼至13号楼、15号楼至17号楼、幼儿园，总建筑面积为191822.14平方米。 四、资中县规划和建设局《关于资中金海岸现代国际商住小区规划建设条件通知书》，证明：2010年8月19日，资中县规划和建设局提出具体规划建设要求，成渝高速公路资中出入口城南工业大道南侧地块为一宗地块，规划用地面积64096平方米（96.144亩），总建筑面积317418.48平方米，其中地上16幢建筑，总规划面积288427.136平方米，地下二层，面积28991.35平方米。 五、资中县住房和城乡规划建设局于2010年12月28日核发的选字第511025201000042号《建设项目选址意见书》，证明：2010年12月28日，资中县住房和城乡规划建设局确认金海岸.现代国际商住楼位于资中县旁，为一宗地块。 六、资中县规划和建设局于2010年11月8日核发的地字第511025201000033号《建设用地规划许可证》，证明：2010年11月8日，“金海岸.现代国际”商住楼获得用地规划许可，用地面积64096平方米，其中包括二期工程用地面积。 七、资中县发展和改革局出具的《关于金海岸.现代国际项目分为两期开发的情况说明》，证明：现代国际商住楼的地块由夏宁璐女士拍得，其原本计划用重庆兴茂房地产公司的资质作一次性开发修建，资中县政府为将税收留在资中，要求夏宁璐重新注册金海岸公司进行开发修建，该公司属新注册的房地产公司，资质只能为三级，不具备一次性开发现代国际项目的资质，故将该项目分为两期开发修建。 八、资中县发展和改革委员会于2010年10月26日出具现代国际第一期工程项目的《企业投资项目备案通知书》，证明：2010年10月26日，现代国际一期进行备案登记，一期总修建面积为136886.55平方米。 九、资中县住房和城乡规划建设局于2011年3月17日核发的建字511025201100006号《建设工程规划许可证》，证明：2011年3月17日，现代国际商住楼获得工程规划许可，一期建筑面积为136886.55平方米。 十、资中县住房和城乡规划建设局于2010年12月6日核发的资中县（2010-074）号《建设工程施工图设计文件审查备案通知书》，证明：2010年12月6日，现代国际商住楼施工图设计文件经审核合格。 十一、资中县住房和城乡规划建设局于2011年4月28日核发的511025201104280101号《建筑工程施工许可证》（金海岸现代国际一期工程一标段1#、2#），证明：2011年4月28日，商住楼获得施工许可，一期建筑规模为103000平方米。 十二、资中县发展和改革委员会于2012年11月6日出具现代国际第二期工程项目的《企业投资项目备案通知书》，证明：2012年11月6日，现代国际商住楼二期进行备案登记。 十三、资中县住房和城乡规划建设局于2013年4月23日核发的建字511025201300013号《建设工程规划许可证》，证明：2013年4月23日，现代国际商住楼二期获得工程规划许可，建筑面积为191822.14平方米。 十四、资中县住房和城乡规划建设局于2013年3月核发的资中县（2013-009）号《建设工程施工图设计文件审查备案通知书》，证明：2013年3月，现代国际商住楼二期工程施工图设计文件审核合格。 十五、资中县住房和城乡规划建设局于2013年4月28日核发的511025201304280101号《建筑工程施工许可证》（金海岸现代国际二期工程7-13号楼、15-17号楼、幼儿园），证明：2013年4月28日，现代国际二期工程取得施工许可证。 十六、资中县城镇建设规划管理委员会的《会议纪要》（2013年第一期），证明：2013年2月6日，时任县长张伟召开资中县2013年第一次城乡规划委员会会议，确认按2010年第二期《会议纪要》和《金海岸.现代国际项目工程初步设计审查的批复》等文件进行修建。 被告人防办辩称：第一、原告投资开发的“金海岸.现代国际”项目并不属于资中县开始征收易地建设费之前的老项目。 根据《中华人民共和国人民防空法》、四川省的《实施办法》等相关法律、法规之规定，结合资中县人民政府[资中府发（2011）21号]《关于开展防空地下室易地建设费收取工作的通知》，自2011年10月1日起对新建民用建筑开始征收防空地下室易地建设费，业主单位应当在办理《建设工程规划许可证》前缴纳，虽然原告在2010年4月6日取得《建设用地批准书》，但是本案所涉及的民用建筑“金海岸.现代国际”商住楼（二期工程）建筑面积191822.14平方米系2013年4月23日才取得《建设工程规划许可证》（建字511025201300013号），虽然二期项目是在2010年就进行了规划，但规划许可证取得的时间是2013年4月23日，施工许可证取得的时间是2013年4月28日，征收人防费是以修建为准，不是以规划为准，初设方案不是施工图，修建是以施工图为准，而不是设计方案，所以人防办按2013年4月23日所适用的收费标准向原告征收防空地下室易地建设费合法，原告所诉请的事实和理由不成立。 第二、原告诉称为了确保相关税费留在资中，放弃使用具有一级开发资质的重庆市兴茂房地产开发有限公司，重新注册三级资质的四川金海岸房地产开发有限公司开发，导致本案所涉及“金海岸.现代国际”商住楼（二期工程）建筑面积191822.14平方米的民用建筑被征收易地建设费并不是法定理由。因为原告虽然将“金海岸.现代国际”项目分为两期开发，但是其在2010年取得“金海岸.现代国际”项目一期开发的《建设工程规划许可证》后，完全能够及时办理该项目二期开发的《建设工程规划许可证》，也是可以完全避免产生易地建设费。正是因为原告没有及时办理，根据新政策规定产生征收易地建设费，并且原告确实是在2011年10月1日起开始征收易地建设费之后才于2013年4月23日取得“金海岸.现代国际”项目二期建设工程的《建设工程规划许可证》，所有应当缴纳易地建设费，并且导致该费用的产生也是原告自身原因和责任所致。 第三、虽然资规建建管（2010）43号文件审批的要求没有提到人防审批的意见，但是原告在2013年4月23日办理“金海岸.现代国际”项目二期开发建设工程的《建设工程规划许可证》时，并不能免除原告应当按照相关政策法规规定应当缴纳的易地建设费，相关政策法规并没有在规建审批中必须要明确人防审批意见方能征收易地建设费，易地建设费属于法定征收的费用。人防办征收易地建设费是行政征收行为，不是行政处罚行为，法律并未规定征收必须要告知相对人听证和陈述申辩的权利，这些过程不是征收程序的法定条件。 综上所述，原告诉称的事实和理由不成立，“金海岸.现代国际”项目二期开发建设的《建设工程规划许可证》属于在法律法规规定应当缴纳易地建设费之后才取得的，应当依法缴纳易地建设费，所有请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告人防办向本院提交了以下证据、依据： 一、事实证据和程序证据。 1.资中县住房和城乡规划建设局于2013年4月23日核发的建字511025201300013号《建设工程规划许可证》，证明：现代国际商住楼二期取得《建设工程规划许可证》的时间是2013年4月23日，建筑面积为191822.14平方米。 2.2015年7月22日，原告递交给资中县人防办、房管局的《关于先行办理金海岸现代国际二期工程7-12、17号楼初始登记手续的紧急报告》，证明：在2015年时，人防办就在向原告征收易地建设费，原告提出异议，并要求办理产权登记，当时人防办以口头和相关部门协调的方式，帮助其完善相关登记手续，该不该征收的结论由县政府研究决定。 3.《资中县人民政府关于开展防空地下室易地建设费收取工作的通知》[资中府发（2011）21号]，证明：资中县是省定人防重点城市，2011年10月1日起开始征收易地建设费。 4.四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省人民防空办公室、四川省住房和城乡建设厅下发的《关于规范和调整防空地下室易地建设费的通知》[川法改价格(2012)383号]、《关于进一步规范防空地下室易地建设费的通知》[川法改价格(2016)650号]、证明：从2012年6月1日起，省定人防重点城市的易地建设费按规划建筑总面积计算收费，每平方米为40元，从2017年开始，省定重点人防城市的易地建设费的标准为每平方米35元，“金海岸.现代国际”二期工程开始修建的时间是在2013年，应当适用2012年的标准征收易地建设费。 5.人防征字（2019）第01号《防空地下室易地建设费征收决定书》及应缴易地建设费计算清单、送达回证及视频截图，证明：被告人防办在作出征收决定后，将决定书留置送达给原告。 二．法律依据。 1.《人民防空法》第七条第三款、《四川省实施办法》第五条的规定以及《资中县人民政府办公室主要职责内设机构和人员编制规定》（资中府办法[2011]106号）中关于县人防办职责的规定，系证明被告人防办具有征收易地建设费的行政职责的法律规定。 2.《人民防空法》第二十二条、《四川省实施办法》第三十五条的规定，系被告人防办作出案涉征收决定的实体法律依据。 被告县政府辩称：一、县政府具有办理行政复议案件的法定职权。县政府具有独立机关法人资格，是一级地方政府组织，按照《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的相关规定，作为行政复议机关，具有办理行政复议案件的法定职权。 二、县政府作出的维持复议决定证据确凿，认定事实清楚。2009年4月，资中县被省政府确定为省级人民防空重点县；2010年8月，资中县成立人民防空办公室；2011年8月30日，资中县人民政府制发《关于开展防空地下室易地建设费收取工作的通知》（资中府发[2011]21号），决定从2011年10月1日起正式开展对新建民用建筑依法收取易地建设费工作。2013年4月23日，原告取得“金海岸.现代国际”二期工程的《建设工程规划许可证》（建字511025201300013号）；2013年4月28日，原告取得金海岸现代国际二期工程的《建设工程施工许可证》（编号：511025201304280101号）。2019年2月26日，人防办根据“金海岸.现代国际”二期工程的《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等，认定该工程属本县正式开展依法收取易地建设费工作后的新建项目，且未按规定修建防空地下室，依据《四川省实施办法》第三十五条及省规定的缴费标准，对原告作出征收易地建设费的决定。经复议审理查明，该决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。县政府据此依法作出了资中府复决字（2019）1号《行政复议决定书》，证据是确凿的，认定事实是清楚的。 三、县政府作出的维持复议决定适用法律法规正确。“金海岸.现代国际”二期工程属于本县正式开展依法收取易地建设费工作后的新建项目，且未按规定修建防空地下室，人防办依据《四川省实施办法》第三十五条及省规定的缴费标准，作出的征收易地建设费的决定法律依据正确，程序合法，内容适当。县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持的行政复议决定适用法律、法规正确。 四、县政府作出的维持复议决定期限及程序合法。2019年4月26日，原告金海岸公司向县政府提出复议申请，县政府经审查后当日受理了该案并制作了相关文书，按程序通知了人防办提出书面答复并要求其提交作出征收决定的相关材料。在审理过程中，由于案情比较复杂，于2019年6月10日依法作出延期审理30日的通知，并依法送达双方。2019年7月15日，县政府在法定期限内依法作出了《行政复议决定书》，决定书依法送达给了原告金海岸公司和人防办。 综上所述，县政府作出的复议决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交了以下证据、依据： 一、原告提交的《行政复议申请书》及相关材料。证明：原告向县政府提出了行政复议申请。 二、询问原告代理人陈勤的询问笔录及邮寄单，证明：原告向县政府提出复议申请的具体时间。 三、《行政答复通知书》及送达回证，证明：县政府依法通知人防办提交行政复议答复及相关证据。 四、人防办的《行政复议答复书》及相关证据（与人防办向本院提交的证据一致），证明：人防办在法定期限内对原告的复议申请予以答复及提交了作出征收决定的相关依据。 五、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定、延期审理通知及送达回证、《行政复议决定书》及送达回证，证明：县政府作出的维持人防办征收决定的复议决定程序合法及结论正确。 被告人防办对原告所举证据的质证意见：1.对原告所举证据真实性没有异议。2.第7组证据不具备合法性和关联性，该证明的内容不属于发改局的职权范畴，不能达到原告的证明目的。3.原告的其余证据不能达到其证明目的，工程建设的前提是取得建设项目的规划许可证，项目的规划不是建设行为，原告的证据不能证明其开发的“金海岸.现代国际”二期工程在资中县开始征收易地建设费之前就进行了建设，其所举证据恰好证明了本案涉及的二期工程的《建设规划许可证》是在易地建设费征收期间才取得的。 被告县政府对原告所举证据的质证意见：1.原告所举的第1组至11组证据与本案无关，征收易地建设费的关键是新建，和规划无关。2.其所举的第12组至16组证据恰好证明对案涉二期工程建设产生影响的《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》是在资中县开始征收易地建设费后才获得的，其二期工程属新建项目，应当缴纳易地建设费。 原告金海岸公司对被告人防办所举证据的质证意见：1.对被告人防办提交的“金海岸.现代国际”二期工程的《建设规划许可证》没有异议，但该证据达不到其证明目的，原告开发的“金海岸.现代国际”项目整个工程的建筑面积是三十万多平方米，二期办理《建设规划许可证》时，只是其中的十九万多平方米，二期工程是在2010年就已规划到整个项目中，不是2013年才有的规划。2.对征收易地建设费的规范性文件没有异议，对各个时期的缴费标准没有异议。3.对被告人防办提交原告在2015年7月向其递交的依法《紧急报告》没有异议，该证据恰好证明了原告在当时向人防办阐述了对“金海岸.现代国际”项目进行两期开发的客观事实。4.被告人防办的《征收决定书》和送达证据只能证明其已将决定书送达给原告，但没有证据证明其告知了原告听证、陈述、申辩的权利，其作出的征收决定程序违法。5.对原告提交的法律依据没有异议。 原告金海岸公司对被告县政府所提交的涉及复议期间的程序方面的证据和法律依据没有异议。 本院对上述证据认证如下：1.原告金海岸公司所提交的证据能够证明“金海岸.现代国际”项目的开发建设情况，所举证据真实合法，与本案具有关联性，应予采信；被告人防办提交的事实方面的证据，能够证明“金海岸.现代国际”项目二期工程取得建设工程规划许可的时间、资中县开始收取易地建设费的时间和各时期的标准、其就“金海岸.现代国际”项目二期工程向原告作出征收决定等事实，所举证据真实合法，与本案具有关联性，应予采信；原告所举证据系为了证明现代国际二期工程不属征收易地建设费范畴，而被告所举证据系为了证明案涉的二期工程应当缴纳易地建设费，其向原告征收易地建设费是合法的，因双方所举证据的证明目的其实质就是本案所争议的问题，属本案实体裁判的内容，不属证据认定的范围，故在证据认定中不予阐述。2.被告县政府提交的复议程序方面的证据和作出复议决定的法律依据，原告没有异议，能够证明其在复议期间的程序及适用的法律依据，本院予以确认。3.被告人防办所提交的法律依据及规范性文件系其作出案涉行政决定的相关法律规定，原告没有异议，本院予以确认。 经审理查明：2010年3月，金海岸公司法定代表人夏宁璐通过公开拍卖取得位于资中县旁64096平方米的土地使用权，并以该地块开发“金海岸.现代国际”商住楼盘。夏宁璐原计划由其自有的重庆地产公司一次性开发建设“金海岸.现代国际”项目，根据资中县引进外来企业的税收工作中的相关精神，为确保税收留在本地，其于2010年7月在资中县注册成立金海岸公司开发建设“金海岸.现代国际”项目。由于按照国家相关规定，新注册的公司只能暂定三级开发资质，不具备一次性开发“金海岸.现代国际”项目的资质，原告只能将该项目分解为两期开发建设。 2010年7月，“金海岸.现代国际”项目由四川内江建筑勘察设计院完成初步方案设计，该设计方案按占地64096平方米的面积进行设计，设计有高层住宅15幢、幼儿园、临街面商业房、地下车库、超市等建筑，总计建筑面积为317418.48平方米，附属工程及其配套的线路、管道、设备等安装工程也一并纳入该设计方案，没有人防工程的设计，只是在方案中明确“本工程人防采用异地人防”。2010年7月23日，资中县城乡建设规划委员会（简称“县规委会”）召开2010年第二次全体成员会议，会议原则同意“金海岸.现代国际”项目的修建方案，并形成了会议纪要。2010年8月19日，原资中县规划和建设局向原告发出了《关于资中金海岸现代国际商住小区规划建设条件通知书》，该通知书就“金海岸.现代国际”商住小区的用地规划、建筑设计、交通规划、绿化环境规划、市政基础设施及公共服务设施规划等提出规划建设条件的要求。2010年10月26日，资中县发展和改革委员会就原告申请备案的“金海岸.现代国际”第一期工程（项目）发出《企业投资项目备案通知书》［备案号：川投资备（51102510102601）0073号］。2010年11月2日，原资中县和规划建设局就原告申报的“金海岸.现代国际”项目工程初步设计设计图纸及相关资料审查后，作出《关于金海岸.现代国际项目工程初步设计审查的批复》，同意原告申报的初步设计。2010年11月8日，原资中县规划和建设局向原告核发了《建设用地规划许可证》，该许可证载明：“用地单位：四川金海岸房地产开发有限公司；用地项目名称：金海岸.现代国际商住楼；用地位置：资中县旁；用地性质：城镇住宅、商服用地；用地面积：64096㎡”。2010年12月6日，资中县住房和城乡规划建设局向原告核发了“金海岸.现代国际”项目一期工程的《建设工程施工图设计文件审查备案通知书》［备案编号：资中县（2010-074）号］，该《备案通知书》载明的工程类别为“新建”。2010年12月18日，资中县住房和城乡规划建设局向原告颁发了《建设项目选址意见书》，该选址意见书载明的建设项目名称为：金海岸.现代国际商住楼。2011年3月17日，资中县住房和城乡规划建设局核发了“金海岸.现代国际”商住楼一期工程的《建设工程规划许可证》，建设规模为135886.55平方米。2010年4月28日，资中县住房和城乡规划建设局颁发了“金海岸.现代国际一期工程一标段1＃、2＃”的《建设工程施工许可证》（编号：511025201104280101），建设规模为103000平方米。2012年11月6日，资中县发展和改革局就原告申请备案的“金海岸.现代国际”二期工程（项目）发出《企业投资项目备案通知书》［备案号：川投资备（5110251211060）0060号］。2013年2月6日，资中县召开了2013年第一次城乡规划委员会会议，会议原则同意县规委会办公室提出的金海岸.现代国际修建性方案调整，会议议定：“（1）同意方案调整的前提是不违背县规委会2010年第二期《会议精神》和县住建局关于《金海岸.现代国际项目工程初步设计审查的批复》的文件精神……”。2013年3月，资中县住房和城乡规划建设局向原告核发了“金海岸.现代国际”项目二期工程的《建设工程施工图设计文件审查备案通知书》［备案编号：资中县（2013-009）号］，该《备案通知书》载明的工程类别为“三”。2013年4月23日，资中县住房和城乡规划建设局核发了“金海岸.现代国际”商住楼二期工程的《建设工程规划许可证》，建设规模为191822.14平方米。2013年4月28日，资中县住房和城乡规划建设局颁发了“金海岸.现代国际二期工程（7-13号楼、15-17号楼、幼儿园”的《建设工程施工许可证》（编号：511025201304280101），建设规模为191822.14平方米。 2009年4月23日，资中县被省政府列为为省级人民防空重点县；2010年8月，资中县成立人民防空办公室；2011年8月30日，资中县人民政府制发《关于开展防空地下室易地建设费收取工作的通知》（资中府发[2011]21号），决定从2011年10月1日起正式开展对新建民用建筑依法收取防空地下室易地建设费工作，收费标准为“由业主单位按建设项目总建筑面积每平方米15元的标准向县人民防空主管机关缴纳防空地下室易地建设费”。2012年5月1日，四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省人民防空办公室、四川省住房和城乡建设厅下发《关于规范和调整防空地下室易地建设费的通知》[川法改价格(2012)383号]，该文件第三条规定“防空地下室易地建设费收费标准。从2012年6月1日起，国家和省批准的人防重点城市按规划建筑总面积计算收费，其标准为：一类人防重点城市每平方米60元；二类人防重点城市每平方米50元；三类和省定人防重点城市每平方米40元”。2016年12月21日，四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省人民防空办公室、四川省住房和城乡建设厅下发《关于规范防空地下室易地建设费的通知》[川法改价格(2016)650号]，该文件第三条规定“调整收费标准。国家和省批准的人防重点城市防空地下室易地建设费按规划建筑总面积计算收费，其标准为：一类人防重点城市每平方米60元；二类人防重点城市每平方米50元；三类每平方米40元；其他省定人防重点县（市、区）每平方米35元”，该标准从2017年1月1日起执行。2015年7月22日，原告因办理“金海岸.现代国际”二期部分房屋产权登记事宜，向人防办和资中县房管局递交了《关于先行办理金海岸现代国际二期工程7-12、17号楼初始登记手续的紧急报告》，并就“金海岸.现代国际”二期工程是否应当征收防空地下室易地建设费提出异议，请求先行办理登记产权，是否缴纳人防易地建设费由县政府予以明确。被告人防办相关人员在该报告上进行了批注，意见为“是否缴纳防空地下室易地建设费待县政府予以明确”。2019年2月26日，被告人防办作出资人防征字（2019）第01号《防空地下室易地建设费征收决定书》，决定就“金海岸.现代国际”二期工程向原告征收防空地下室易地建设费7672885.6元（按总建筑191822.14平方米，每平方米40元计算），于第二日向原告送达决定书。2019年4月26日，原告向县政府提交了行政复议申请，县政府当日予以受理，并向人防办发出《行政复议答复通知书》，人防办提交了《行政复议答复书》及相关证据。2019年7月15日，县政府作出资中府复决字（2019）1号《行政复议决定书》，维持了人防办作出的《防空地下室易地建设费征收决定书》，于同月22日向原告送达了《行政复议决定书》。 本院认为：根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”和四川省的《实施办法》第三十五条“……逾期不申请、不修建又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门作出追缴易地建设费的决定”的规定，被告人防办作为县级地方人民政府人民防空主管部门，具有征收易地建设费的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”的规定，原告金海岸公司对被告人防办作出的征收决定不服，可以向被告县政府申请复议，被告县政府具有行政复议的法定职责。 一、本案的第一个争议焦点为：原告开发建设的“金海岸.现代国际”项目二期工程是否属资中县开始征收易地建设费后（即2011年10月1日后）的新建民用建筑，是否应当缴纳易地建设费？ 根据《人民防空法》第二十二条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”、《人民防空工程建设管理规定》[（2003）国人防办第18号]第四十五条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建防空地下室。前款所称民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑”、四川省《实施办法》第十三条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建防空地下室。地下室的设计应纳入民用建筑的总体设计，配套实施建设”的规定，凡是在城市新修建的民用建筑都应当按国家规定修建防空地下室，修建防空地下室是建设单位的法定义务，而且在民用建筑的总体设计时，应当有防空地下室的设计方案。 根据《实施办法》第十五条“新建民用建筑项目因下列条件限制不能修建防空地下室的，建设单位应向人民防空主管部门提出易地建设的申请，按照国家有关规定缴纳易地建设费，由城市人民防空主管部门按照城市规划的要求择地统建。建设单位属中央在川单位和省属单位的，应向省人民防空主管部门或其委托的城市人民防空部门提出申请：（一）采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于三米或者不足规定的地下室空间净高的；（二）按规定标准应建防空地下室的面积小于建筑首层的面积、基础和结构处理困难或者修建成本很不合理的；（三）因流沙、暗河等工程地质条件限制不宜修建的；（四）因建设场址所在区域的房屋或地下管道设施密集，防空地下室不能施工或者难以采取措施保证施工安全的”和《人民防空工程建设管理规定》第四十八条“按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。防空地下室易地建设费的收取标准，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同财政。人民防空主管部门按照当地防空地下室的造价制定”的规定，应当修建防空地下室的民用建筑，具有法律规定不能或不宜修建防空地下室的情形，经人民防空主管部门批准后，才可以不修建，但必须按规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门易地修建。由建设单位承担的易地建设费虽然也被称为行政事业性收费，但其实质是人民防空主管部门依法采取的补救措施，由人民防空主管部门收取易地建设费后，采取易地修建防空地下室的方式代建设单位履行修建防空地下室的法定义务。资中县人民政府在2011年8月30日制发了《关于开展防空地下室易地建设费收取工作的通知》（资中府发[2011]21号），决定从2011年10月1日起正式开展对新建民用建筑依法收取易地建设费工作，表明在2011年10月1日后，资中县规定在城市范围内的新建民用建筑必须修建防空地下室，不能或不宜修建的，应当缴纳易地建设费。 在本案中，原告开发建设的“金海岸.现代国际”项目分为两期开发建设，其没有防空地下室的设计，也没有修建防空地下室，其二期工程应不属资中县开始征收防空地下室易地建设费后（即2011年10月1日后）开建的新建民用建筑，不应缴纳易地建设费。理由如下：第一、“金海岸.现代国际”项目的设计方案及审批材料显示，该项目使用的是一宗地，设计为一个封闭式商住小区，建筑物和配套设施是一个整体布局，设计方案也是按一个建设项目进行的审批，故该项目是一个整体建设项目。该项目的二期工程只是其中的一个组成部分，不是一个独立的建设项目，不能以该项目的一、二期工程系分别办理的《建设规划许可证》和《建设工程施工许可证》将其分解为两个独立的建设项目。第二、新建一个民用建筑，应包括土地使用权的取得、建筑方案的设计、施工建设等多个行为，“金海岸.现代国际”项目的用地、选址、设计文件等均是按照一个建设项目办理的相关手续，仅有建设工程规划许可和建设工程施工许可是按两期分别办理的，其两期工程也是连续建设施工的，该项目应属一个建设项目。第三、本案中，“金海岸.现代国际”项目本是一次性开发项目，按一个项目制作总体设计，为了税收留在资中本地，原告的投资人重新在资中县注册金海岸公司将该项目分为两期修建，导致其二期工程办理《建设规划许可证》的时间节点跨入资中县开始征收易地建设费后，如因此对原告征收易地建设费，不具有合理性。综上，“金海岸.现代国际”项目作为一个建设项目，其整个工程用地规划的取得、设计方案的审查等和第一期工程的开工建设时间均在在资中县规定应当缴纳易地建设费之前（即2011年10月1日前），故整个项目的新建时间在资中县开征易地建设费之前，其二期工程的建设属该项目整体建设的组成部分，不属资中县开征易地建设费之后的新建民用建筑，不应缴纳易地建设费。被告人防办仅以该项目二期工程的《建设工程规划许可证》是在资中县规定应征收易地建设费以后所办理，而忽略该项目系一个整体建设的性质，从而作出对原告征收易地建设费的行政行为，其主要证据不足，对其作出的征收决定依法应予撤销。 二、本案第二个争议焦点为：被告人防办作出的征收决定程序是否合法。 被告人防办追缴易地建设费的行为属行政征收，对行政征收行为应当告知行政相对人的陈述、申辩及听证的权利并没有明确的法律规定，故原告认为被告人防办作出征收决定前未告知陈述、申辩及听证的权利属征收程序违法的理由应不成立。根据《实施办法》第三十五条“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修战时可用于防空的地下室的，依照《中华人民共和国人民防空法》第四十八条处罚。责令限期修建的，当事人应该在限期内依法修建。无法修建的，当事人应当按照本实施办法第十五条的规定申请缴纳易地建设费。逾期不申请、不修建又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门作出追缴易地建设费的决定、当事人拒不缴纳的，由人民防空主管部门申请人民法院强制执行”的规定，责令限期修建仅是对违反规定不修防空地下室的违法行为进行处理的一种方式，而不是征收易地建设费的前置条件，故原告认为被告人防办在作出案涉征收行为前未责令限期修建属程序违法的理由应不成立。 综上所述，由于被告人防办对原告金海岸公司作出的被诉征收决定的主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，应当撤销。鉴于被告人防办作出的被诉征收行为应当被撤销，故被告县政府作出的维持人防办的征收决定的复议决定依法应予一并撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告资中县人民防空办公室于2019年2月26日作出的资人防征字（2019）第01号《防空地下室易地建设费征收决定书》； 二、撤销被告资中县人民政府于2019年7月15日作出的资中府复决字（2019）1号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告资中县人民防空办公室负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。 审 判 长 张    畅 审 判 员 胡  相  林 人民陪审员 张    洋 二〇二〇年三月二十六日 书 记 员 张代敏（代）