山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终170号 上诉人（原审原告）海继粉，女，1965年8月21日出生，回族，住东明县。 委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东明县人民政府，住所地东明县工业路南段。 法定代表人张继争，县长。 委托代理人黄铁军，东明县司法局副局长。 委托代理人唐同同，东明县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 上诉人海继粉因诉被上诉人东明县人民政府（以下简称东明县政府）、菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）房屋征收补偿决定、行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年12月30日作出的（2019）鲁17行初411号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年10月25日，被告东明县政府作出《关于依法征收东关片区改造项目房屋的决定》，载明：“……经县政府研究，决定依法征收东关片区改造项目内国有土地上的房屋。二、征收范围：富强路以东，工业路以西，三八路以南，以北（以规划征收红线为准）。八、被征收人与征收实施单位在规定的征收期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，依法按照征收补偿方案做出补偿决定。”同日，东明县政府作出《东关片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，载明：“二、征收范围：富强路以东，工业路以西，三八路以南，以北（以规划征收红线为准）。五、征收期限自2018年10月25日至2018年11月13日。发放估价报告时间2018年10月25日至2018年10月27日。六、补偿：（一）补偿方式，征收补偿实行货币补偿或房屋产权调换两种补偿方式。（二）被征收房屋补偿价值的确定1.对被征收合法实有住宅房屋价值的补偿，按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价值，结合被征收房屋的区域、用途、建筑面积、建筑结构、朝向、新旧程度、配套设施、容积率以及土地修正因素由房地产价格评估机构评估确定……”。由于在征收决定确定的签约期限内，原告与房屋征收部门就征收补偿未能达成协议，被告东明县政府于2019年4月16日对原告作出《关于对东关片区棚户区改造项目内海继粉房屋征收补偿的决定》并送达原告。2019年5月30日，原告海继粉向被告菏泽市政府提交行政复议申请，复议请求为：“撤销被申请人作出的《东明县人民政府关于对东关片区棚户区改造项目内海继粉房屋征收补偿的决定》的行政行为。”2019年5月31日，被告菏泽市政府作出菏政复受字［2019］109号行政复议受理通知书，受理了原告的行政复议申请。同日，被告菏泽市政府作出菏政复答字［2019］109号提出行政复议答复通知书，要求东明县政府对原告的行政复议申请作出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年7月12日，被告菏泽市政府作出菏政复决字［2019］109号行政复议决定并邮寄送达原告。原告海继粉对上述房屋征收补偿决定和行政复议决定均不服，诉至法院。 另查明，2018年10月25日，东明县住房和城乡建设局作出《关于东明县东关片区棚户区改造项目房屋征收选取评估机方法》并公示，载明：“一、本通告发布之日十日内，请被征收范围内的被征收人自主协商选定1家房地产评估机构（附评估机构候选名单）担任本房屋征收项目房地产市场价格评估工作。按照一个产权证（或一个院）一户、少数服从多数的原则，凡本征收范围内占总数50%以上的被征收人（户）经自主协商，对评估机构选定能达成一致意见的，协商结果有效。……”同日，东明县东关片区指挥部作出关于协商选定评估机构结果公告，内容为：“在规定时间内，东关片区棚户区改造项目征收范围内半数以上被征收人协商选择了山东求实房地产土地评估有限公司作为本项目房地产价格评估机构。经确认，山东求实房地产土地评估有限公司为本项目房地产价格评估机构。”2018年10月25日，山东求实房地产土地评估有限公司作出鲁求实东明东关征评（2018）第4-19号房屋征收估价报告书，对原告海继粉的房屋作出了评估。其中的致委托估价方函载明：“……对海继粉位于富强路以东，工业路以西，三八路以南，以北（以规划征收红线为准）的房地产进行了征收补偿估价。……确定估价对象在价值时点（2018年10月25日房屋征收决定公告之日）的市场价值为：选择产权调换：927958元；选择货币补偿：875414元。”估价师声明载明：“…五、我们已对本估价报告的估价对象进行了实地查勘。六、根据《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》，被征收人如对估价结果有异议，应在接到评估报告后十日内向我单位提出复评。”估价师张义权、庄建军签字盖章。2018年10月25日，上述初评评估结果被张贴公示。2018年10月30日，被告东明县政府工作人员陈永军、王世林将该房屋征收估价报告书、征收决定及《致东关片区棚改居民的一封信》送达海继粉家中，送达回证上显示原告海继粉拒签，见证人为杨素娟。2019年1月25日，受东明县住房和城乡建设局委托，菏泽市房地产价格评估专家委员会出具了菏房估价鉴字（2019）ＤＭ-11号房地产估价报告鉴定书，载明：“……东明县东关片区棚户区改造项目鲁求实东明东关征评（2018）第4-19号《房屋征收估价报告书》符合有关规定，估价过程体现合法、客观、公正的原则，估价结果予以维持。” 还查明，原告海继粉不服涉案征收片区的征收决定、行政复议决定，向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼。2019年6月12日，菏泽市中级人民法院作出（2019）鲁17行初169号行政判决，确认被告东明县政府作出的涉案征收决定违法，并判令其采取补救措施，做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。宣判后，原告不服，提出上诉，山东省高级人民法院对该判决依法维持。上述生效判决认定：“涉案征收决定共涉及144户被征收人，目前有140余户签订征收补偿协议，并房屋已经腾空移交给房屋征收部门拆除。” 原审法院认为：针对原告的诉讼请求，本案确定审查的标的是被诉的房屋征收补偿决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告东明县政府作出东关片区房屋征收决定后，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，根据上述法规规定，被告东明县政府有权作出被诉补偿决定。同时，鉴于涉案片区征收决定业经人民法院判决确认违法但未予撤销，原告庭审期间提出对本案中止审理的事由不存在，故对该申请不予准许。 关于原告提出的房屋征收部门的房地产价格评估机构选定程序违法的主张。《征补条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《征补条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。”《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条第一款规定：“房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。被征收人协商选定的房地产价格评估机构的期限为十日。超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。”根据上述规定，协商选定房地产价格评估机构应当由超过半数的被征收人共同签字认可。本案中，东明县东关片区指挥部于其公告中载明：“在规定时间内，东关片区棚户区改造项目征收范围内半数以上被征收人协商选择了山东求实房地产土地评估有限公司作为本项目房地产价格评估机构。经确认，山东求实房地产土地评估有限公司为本项目房地产价格评估机构。”原告对此公告既不认可协商的事实，也不认可半数以上被征收人选择同一家评估机构的事实，被告东明县政府未提交其他有效证据证明选定评估机构的协商过程，亦无其他证据与该公告相互印证，证明存在超过半数的被征收人共同签字认可的事实。因此，涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构的程序，不符合上述法规规定，违反法定程序。 关于被告东明县政府向原告送达评估报告的程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。《征补条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，被告东明县政府称评估报告已于2018年10月30日送达，并向法庭提交了送达回证，原告质证认为该送达回证上显示收件人拒签，应当适用《中华人民共和国民事诉讼法》中关于对留置送达程序的规定，送达回证上显示送达方式是直接送达显然错误、见证人是政府工作组人员杨素娟亦不符合法律对见证人的身份要求，原告未收到该评估报告。经审查，原告所提异议成立，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。被告东明县政府对评估报告向原告送达的程序，不符合上述法律规定，违反法定程序。 关于被告东明县政府对被征收房屋的价值补偿是否公平的问题。《征补条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”。《征补条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，由于原告在签约期限内未达成补偿协议，最终由被告东明县政府作出被诉补偿决定，对原告提供了货币补偿或产权调换方式，并赋予原告选择权。而被诉补偿决定依照东明县政府关于依法征收东关片区改造项目房屋征收补偿方案中确定的补偿办法，计算了货币补偿的数额，且该数额经过评估机构的评估及鉴定机构的鉴定，不存在显失公平的情形亦未损害原告的实质利益。《征补条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案涉案房屋补偿决定载明了原告被征收房屋货币补偿总额，包括被征收房屋价值、搬迁费、临时安置费、附属物补偿及其他不动产价值补偿、停产停业损失等，符合房屋征收补偿方案的规定，体现了公平补偿原则。 关于原告提出被诉补偿决定未听取原告意见、未告知原告相应程序权利、未组织听证、未经合法性审查、未依法经集体讨论决定，违反法定程序的问题。经查，被告东明县政府对被诉补偿决定的合法性进行了举证，原告提出被诉补偿决定存在上述违反法定程序的情形，未提交有效证据证明，且与查明事实不符，对该主张不予采信。 综上，被告东明县政府就涉案项目房屋征收部门对房地产价格评估机构的选定、对评估报告的送达违反了法定程序，被告东明县政府作出被诉补偿决定的程序违法，应予确认。但该房地产价格评估机构作出的房屋征收估价报告的估价结果业经菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定，对被征收房屋价值作出了认定，保障了被征收人的救济权利。因此，可以认定被告东明县政府作出被诉补偿决定程序属于程序轻微违法的情形，且该程序轻微违法情形对原告的权利不产生实际影响。 关于被告菏泽市政府作出被诉复议决定的合法性问题。本案中，被告菏泽市政府提交的证据不足以证实山东求实房地产土地评估有限公司系由被征收人协商选定、原告评估报告被依法送达，被诉补偿决定存在程序违法的情形。被告菏泽市政府认定被诉补偿决定的作出程序合法，证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第七十四条第一款第二项之规定，判决撤销被告菏泽市政府作出的菏政复决字[2019]109号行政复议决定；确认被告东明县政府作出的《关于对东关片区棚户区改造项目内海继粉房屋征收补偿的决定》程序违法；驳回原告海继粉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东明县政府负担。 海继粉不服原审法院判决提起上诉，请求判决撤销原审法院判决第二项、撤销被诉补偿决定。主要理由如下：1.涉案估价报告不能作为作出被诉补偿决定的依据。本案所涉评估机构的选定程序违法，评估人员未进行实地勘察，估价报告内容违法，该估价报告与征收决定同一天作出，无法保障客观公正。另外，估价报告未依法送达，未保障上诉人申请复核和鉴定的权利，评估专家委员会鉴定也违法。原审法院采纳该估价报告错误。2.被诉补偿决定内容违法应予撤销。被诉补偿决定确定的补偿价格明显低于周边新建商品房的市场价格，用于产权调换房屋的位置、具体面积、评估价格等约定不明确，储藏室、停车位均非通过评估确定价格，国有土地使用权、门市房门前地、硬化地面、部分门市房、下水道、监控、室内墙壁衣柜、厨房等未依法补偿。3.被诉补偿决定作出程序违法。被上诉人东明县政府未举证证明在经过与上诉人依法进行了协商、听取上诉人意见、依法经集体讨论决定等程序后作出被诉补偿决定，应认定其违反法定程序。 被上诉人东明县政府、菏泽市政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审期间提交的证据材料已随案移送本院。经审理，本院二审查明事实与原审法院查明的案件事实基本一致。二审过程中，被上诉人东明县政府向本院提交照片打印件一组，拟证明评估公司选定后入户丈量情况。经合议庭评议，本院认为，上述照片不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所列举的“新的证据”的情形，故本院不作为新证据采纳。 本院认为：关于被诉复议决定的合法性问题，各方当事人均无异议，本院予以确认。关于被诉补偿决定原审法院已判决确认程序违法，本案争议焦点为被诉补偿决定是否应予撤销，结合上诉人的上诉理由，本院从以下几个方面予以评述。 一、关于涉案估价报告能否作为被诉补偿决定依据的问题 《征补条例》第十九条第一款、第二十条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条第一款对评估机构的选定作出明确的规定。本案中，被上诉人东明县政府主张征收范围内半数以上被征收人协商选择了山东求实房地产土地评估有限公司作为房地产价格评估机构，因其未在举证期限内提交有效证据证明选定评估机构的协商过程，原审法院因此认定评估机构的选定违反法定程序，并无不当。上诉人上诉称因评估机构选定程序违法故被诉补偿决定应予撤销。本院认为，评估机构的选定虽有违反法定程序情形，但考虑到评估机构选定前东明县政府公布了评估机构选取办法，选定后对选定结果进行了公告；而且本案所涉房屋征收范围内绝大多数被征收人已依据山东求实房地产土地评估有限公司作出的估价报告签订了补偿协议，可以视为对该公司作为房地产价格评估机构的认可，评估机构选定程序问题也未影响被征收人的实体权利。上诉人以此为由主张被诉补偿决定应予撤销，本院不予支持。 上诉人还称估价报告送达程序违法，并以此为由要求撤销被诉补偿决定。本院认为，被上诉人东明县政府向上诉人送达评估报告的程序不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的规定。但是，估价报告送达的目的在于保障当事人对估价结果有异议可向房地产价格评估机构申请复核评估、对复核结果有异议可向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定的权利。经审查，本案上诉人虽未申请复核评估与鉴定，但受东明县住房和城乡建设局委托，菏泽市房地产价格评估专家委员会已对涉案估价报告的结构要素、估价对象概况、估价目的、价值标准、估价地点、估价依据、估价技术路线、方法和技术参数选用、测算过程和估价结果进行全面审查。菏泽市房地产价格评估专家委员会在现场勘查和对照有关书证资料的基础上，对鉴定标的作出技术审核，并作出了维持涉案估价报告的结果，即客观上已经保障了涉案估价报告接受评估专家委员会审查的结果。在已经保障被征收人合法权益的情形下，撤销被诉补偿决定并不会对被征收人带来实际的权益增加，反而随之而来的漫长诉讼周期将提高当事人的诉讼成本，故对上诉人所提此项撤销被诉补偿决定的事由，本院不予支持。 本案评估机构根据估价目的、遵循估价原则、按照估价程序、采用合理的估价方法作出的评估报告，确定了相应的房屋价值，与《评估办法》规定的各项评估因素相符。征收范围内绝大多数被征收人已签订补偿协议，可以认为房屋评估价值基本公平。本案上诉人无证据证明评估机构对涉案房屋的估价不合理，结合菏泽市房地产价格评估专家委员会鉴定评估结果，应认定涉案估价报告充分体现了房屋的客观实际价值，可以作为作出被诉补偿决定的依据。上诉人提出的房屋价值存在与市场价格背离、房屋装饰装修没有给予补偿等侵犯其实体权益的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 二、关于被诉补偿决定内容的合法性问题 被上诉人东明县政府依据《东关片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》及房地产估价报告作出被诉补偿决定，内容上包括了补偿方式、补偿金额、支付期限、用于产权调换房屋的地点、搬迁费、临时安置费等法定事项，并提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供上诉人选择，被诉补偿决定内容清晰明确，较为充分地保障了上诉人的合法权益。 上诉人对产权调换内容的明确性提出异议。经审查，被诉补偿决定明确产权调换按照《东关片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》的相关规定进行安置。依照该补偿方案，用于产权调换的住宅房屋位于东关片区，用于产权调换的非住宅房屋临三八路的回迁至三八路回迁安置区域、临工业路的回迁至工业路回迁安置区域内、临老菏东公路及东关大街的回迁至；产权调换的房屋均价一般为被征收房屋的补偿均价，楼层差价以中间层为基准，每增高一层加10元／㎡，降低一层减10元／㎡，顶层价格为回迁均价；产权调换房屋的具体位置、面积、差价结算等需要依据被征收人的选房情况等确定。因本案所涉片区属于棚户区改造项目，尚未达到选房条件，故被诉补偿决定没有明确安置房楼层的具体位置等，但其已明确置换地点和选房方法，并未损害上诉人的合法权益，补偿安置公平合理。上诉人以此主张被诉补偿决定应予撤销，本院不予支持。至于上诉人提出的被诉补偿决定遗漏补偿项目的主张，因未提交相应证据予以证明，本院亦不予以支持。 三、关于被诉补偿决定作出的程序问题 涉案房屋已由被上诉人东明县政府作出征收决定，在就房屋补偿问题达不成补偿协议的情况下，被上诉人东明县政府以估价报告确定的房屋价值为依据，按照《东关片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》的规定，作出被诉征收补偿决定，符合《征补条例》的相关规定。被上诉人东明县政府作出被诉补偿决定后，亦履行了法定期限内的送达程序。除前述评估机构选定及估价报告送达程序问题外，被上诉人东明县政府作出被诉补偿决定并无其他违反法定程序情形。上诉人所提出的被诉补偿决定的作出未听取其意见、未依法进行协商、未经集体讨论决定等程序违法事由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，被诉补偿决定的作出存在程序轻微违法，但对上诉人的权利不产生实际影响的情形，故应确认违法。被上诉人菏泽市政府未查清程序轻微违法情形即维持被诉补偿决定，认定事实不清。原审法院判决确认被诉补偿决定作出程序违法、判决撤销被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人关于被诉补偿决定应予撤销的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海继粉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 晖 审 判 员  王海燕 审 判 员  韩 勇 二〇二〇年三月二十日 法官助理  曲俊鹏 书 记 员  李 倩