黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终27号上诉人（原审原告）任志国，男，1982年11月5日出生，汉族，住齐齐哈尔市铁锋区。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地齐齐哈尔市铁锋区龙华路298号。法定代表人张洪义，该区区长。上诉人任志国因诉齐齐哈尔市铁锋区人民政府（下称铁锋区政府）履行征收房屋安置补偿协议一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2001年3月16日，任志国自徐维新处购买案涉房屋一处，该房屋系无证住宅。购买后，任志国即在此房屋居住。2015年，铁锋区政府对任志国房屋所在地段进行征收。2015年4月15日，铁锋区政府的房屋征收部门对任志国房屋进行调查登记，征收房屋调查登记表显示，任志国户口所在地齐市依安县××永××村××组。2015年10月15日，任志国（乙方）与铁锋区棚改办房屋征收项目部（甲方）签订170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议书，该协议书第三条第（三）项约定多层面积差价款计算。回迁房源是多层的，根据乙方被征收房屋建筑面积按50%折算后建筑面积53.66m2，上靠标准户型建筑面积60m2。被征收房屋按50%折算后建筑面积与新安置房屋建筑面积相等部分，不结算差价；上靠标准安置户型建筑面积超出被征收房屋折算后建筑面积部分，乙方按多层住宅的本体工程造价交纳增加面积款8,160元（6.34m2×1287/m2）；乙方自愿上调一个标准户型，安置房屋增加建筑面积10m2，应按多层住宅房屋建设成本价交纳增加面积款23,130元（10m2×2313/m2）。第（五）项约定，甲方按多层80m2为乙方提供标准户型安置房屋。第四条第一款第（四）项约定，计发二次搬迁费补偿金额2,575元，[原房屋建筑面积107.31m2×补偿标准12/m2×2次（按被征收房屋建筑面积计算不足460元的，按460元标准计算）]。第四条空白处手写“重置价107.31×797=85526”。第五条约定，本地段《房屋征收决定公告》发布且安置房屋达到入住条件后，甲方通知乙方搬迁。乙方应自甲方通知搬迁之日起20日内完成搬迁，经甲方验收后，为乙方开具《被征收房屋验收单》，并将房屋交给甲方。对20日内完成搬迁的，按被征收房屋建筑面积每平方米30元给予乙方奖励（按建筑面积计算低于1200元的按1200元计发），奖励金额3,219元。补偿金额总计91,320元。投资金额总计54,420元。该协议上方空白处手写约定：御联名苑16号楼3单元102室回迁83.98m2。（60-107.31÷2）×1,287＋（70-60）×2,313＋（83.98-70）×2,313﹦8,160＋23,130＋32,336﹦63,626元。投资总额63,626元。同时手写“家庭困难无力投资免于投资”。2015年12月27日，任志国交房验收。2018年9月20日，御联名苑小区业主入户流转单上，投资差价结算一栏手写标注“无力投资家庭困难免于投资”，并盖有铁锋征收姜旭旸名章。任志国入住后，在办理不动产登记时，要求铁锋区政府出具产权处需要的证明手续，铁锋区政府以任志国户籍不在被征收房屋范围内为由，认为任志国房屋不具备无证房补偿认定条件，告知任志国补缴投资款63,626元后才能出具证明手续。任志国不服向法院提起诉讼。法院立案后，铁锋区房屋征收与补偿办公室于2019年4月25日作出关于撤销补偿安置协议书的决定。法院向任志国释明，告之其对撤销补偿安置协议决定提起诉讼，任志国拒绝对该决定起诉，拒绝撤回本案起诉，要求铁锋区政府履行170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部为铁锋区政府设立的临时机构，征收补偿协议虽系齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与任志国签订，由于其不具有独立承担法律责任能力，因此，铁锋区政府系本案适格被告。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室于2019年4月25日撤销了任志国所诉170200000391征收无证住宅房屋补偿安置协议，并告知任志国重新签订房屋补偿协议。被诉行政协议被单方解除后，法院向任志国释明以铁锋区政府改变后的行政行为提起诉讼，任志国拒绝变更诉讼请求，拒绝撤回起诉。因170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议已被撤销，故任志国要求铁锋区政府继续履行补偿安置协议，为任志国出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续的诉讼请求无法得到支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回任志国的诉讼请求。任志国上诉称，其与铁锋区棚改办房屋征收项目部签订的编号为170200000391的《征收无证住宅房屋补偿安置协议书》系双方协商、自愿达成的协议，拆迁工作人员明确写明“家庭困难、无力投资、免于投资”，同时加盖齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部组长姜旭旸名章予以确认。该协议真实有效，铁锋区政府应当全面、实际履行，铁锋区政府拒绝继续履行属于合同违约，单方撤销协议无合法依据。原审判决以协议被铁锋区政府单方解除，其应当另诉为由，驳回其诉讼请求，缺乏法律依据，判决结果错误。请求撤销原审判决，发回重审或依法改判铁锋区政府继续履行补偿安置协议，为其出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续。本院经审理查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案中，2015年10月15日，任志国（乙方）与铁锋区棚改办房屋征收项目部（甲方）签订170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议书，在履行过程中，铁锋区政府以任志国户籍不在被征收房屋范围内及任志国房屋不具备无证房补偿认定条件为由，于2019年4月25日作出撤销任志国所诉170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议，并告知任志国重新签订房屋补偿协议。该行政协议被行政机关单方解除后，原审法院已向任志国释明应以铁锋区政府改变后的行政行为提起诉讼，但任志国拒绝变更诉讼请求，拒绝撤回起诉。因该协议已被撤销，任志国所诉继续履行该协议的前提条件及事实依据已不存在，故任志国要求铁锋区政府继续履行补偿安置协议，为其出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续的诉讼请求无事实和法律依据。原审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，任志国的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人任志国负担。本判决为终审判决。审判长 冷  慧审判员 李  刚审判员 皇甫延玉二〇二〇年三月二十七日法官助理张庆宇书记员吴迪