山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁行再21号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄玉田，男，1957年3月18日出生，汉族，住宁阳县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱秀华，女，1957年2月20日出生，汉族，住宁阳县。 委托代理人黄玉田，男，1957年3月18日出生，汉族，住宁阳县，系朱秀华之夫。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁阳县财贸行业服务中心，住所地宁阳县欣街路363-1号。 法定代表人孔兆利，主任。 委托代理人侯胜果，宁阳县财贸行业服务中心科员。 委托代理人田青，山东泰宁律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁阳县综合行政执法局，住所地宁阳县城东街139号。 法定代表人闫锐，局长。 委托代理人王军利，宁阳县综合行政执法局法制科负责人。 再审申请人黄玉田、朱秀华诉宁阳县财贸行业服务中心、宁阳县综合行政执法局行政强制、行政赔偿一案，泰安市中级人民法院于2019年5月15日作出（2019）鲁09行终85号行政裁定，该裁定已经发生法律效力。黄玉田、朱秀华不服，向本院申请再审。本院于2020年3月13日作出（2019）鲁行申1498号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审原告黄玉田、朱秀华向一审法院诉称，其家庭购买了宁阳县营业平房两套并已取得房产证和土地使用证。后又投资采用钢木结构和新型标准轻质防火建材，在两套房屋的楼顶自建了二层建筑。2017年5月26日，案涉二层建筑被强制拆除，造成巨大损失。请求确认两被告的强制拆除行为违法并赔偿经济损失及精神损失费、误工费等。 一审法院经审理查明，黄玉田与朱秀华系夫妻关系，两人在未办理建设工程规划许可证的情况下，在宁阳县的朱秀华名下房屋（门牌号××，房产证号：宁房权证宁字第××号）及其女黄春明名下的房屋（门牌号××，房产证号：宁房权证宁字第××号）前，建设钢架棚厦，并在两套房屋楼顶建设第二层钢架板房。2017年5月20日，两被告作出通知，载明上述建筑物的建设未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于违法建设，责令限期自行拆除，逾期不拆将组织有关部门依法集中拆除。同日，原告收到该通知。2017年5月26日，上述两套房屋上的第二层钢架板房被强制拆除。 一审法院认为，原告在房屋被拆当天即知道了强制拆除行为的内容，本案起诉期限应当适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条的规定，即应从原告知道行政行为内容之日（2017年5月27日）起最长不超过一年。原告于2018年6月29日才提起本案诉讼，已超过一年的法定起诉期限。原告亦未提供其自2017年5月27日起至2018年5月26日期间因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的证据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款的规定，其赔偿请求的起诉期限亦应自2017年5月27日起算一年。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第二项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回黄玉田、朱秀华的起诉。 黄玉田、朱秀华不服一审裁定提出上诉。二审法院认为，一审法院驳回起诉的理由正确。关于上诉人主张的本案应适用两年起诉期限的问题，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释〔2018〕1号）于2018年2月8日起施行，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。本案上诉人起诉时间为2018年6月29日，应该适用其提起本案诉讼时的司法解释，上诉人主张适用两年的起诉期限于法无据，不予支持。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。 黄玉田、朱秀华申请再审称，1.被诉强制行为发生在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行之前，一、二审法院不顾及案件的因果关系，脱离事实，单纯依据该解释第六十四条的规定驳回申请人的起诉，违反了不溯及既往的原则，属于适用法律法规错误。2.二被申请人没有认定涉案建筑物是否属于违法建筑的法定职权，本案也缺乏认定涉案建筑为违法建筑的事实基础和法律依据。3.二被上诉人的强拆程序违法。为此，请求依法撤销一、二审裁定，判决被诉强拆行为违法并给予赔偿。 宁阳县财贸行业服务中心提交书面意见称，1.本案被诉行为是申请人未经审批自建的违章建筑于2017年5月26日被强制拆除的行为，申请人于2018年6月29日才提起本案诉讼，已超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的一年起诉期限。2.申请人所诉行为不是宁阳县财贸行业服务中心作出的。3.宁阳县财贸行业服务中心依据上级违法建设治理文件要求，向全体经营业户及申请人发布公告、通知的行为合法，且不可诉。4.申请人的违法建筑不受法律保护。 宁阳县综合行政执法局提交书面意见称，1.申请人在案涉房屋拆除当天2017年5月26日即已知道拆除行为的内容，其于2018年6月29日提起本案诉讼，已超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的一年起诉期限，且申请人亦未提交证明存在因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的有效证据。2.宁阳县综合行政执法局只是在拆除现场外围维持秩序，确保周围人员安全，所发通知只是一个告知性材料，依据该通知的作出主体认定拆除行为的组织实施主体，证据不充分。3.案涉建筑是违法建筑，申请人请求赔偿损失没有事实和法律依据。 本院认为，本案争议的焦点问题是申请人黄玉田、朱秀华提起本案诉讼是否超过法定起诉期限，本案应否进入实体审理。本案被诉强制拆除行为作出时有效的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将上述规定的时限修订为一年。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。因此，在《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关两年起诉期限的规定。即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算一年起诉期限。本案被诉强拆行为发生在2017年5月，申请人于2018年6月提起诉讼，未超过两年起诉期限。一、二审法院认定本案超过法定一年起诉期限，以此为由裁定驳回起诉，与“法不溯及既往”的法理相悖，亦缺乏法律及司法解释依据，适用法律错误。 从本案已查明的事实来看，案涉被拆建筑物系申请人出资所建，其与该建筑物被强拆的行为具有利害关系。本案被诉行为系行政事实行为，在该行为作出时行为主体即已确定，但起诉该事实行为的原告即使当时在强拆现场，一般也很难提供直接证据证明该行为的实施主体。在原告难以举证且强拆行为无人认领的情况下，人民法院可以结合强拆行为的产生背景及目的性等情况，确定具有优势举证能力的行政机关承担证明房屋被拆除与其无关的举证责任。在行政机关不予举证或拒绝举证的情况下，其实施强拆行为具有高度的盖然性。本案中，案涉责令限期拆除的通知系二被申请人作出，同时载明逾期不拆将组织有关部门依法集中拆除。二被申请人虽然均辩称未实施案涉强拆行为，但其并未提交证据证明存在其他实施主体或受益主体，亦或该强拆行为属于刑事犯罪范畴，故本案应推定二被申请人实施了被诉强拆行为。申请人提起的本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼的条件，应当进入实体审理。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销泰安市中级人民法院（2019）鲁09行终85号行政裁定； 二、撤销宁阳县人民法院（2018）鲁0921行初33号行政裁定； 三、本案指令宁阳县人民法院继续审理。 审判长 陈 晖 审判员 王海燕 审判员 韩 勇 二〇二〇年三月三十一日 书记员 李 倩