北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初621号原告李会学，女，1987年4月5日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市昌平区，公民身份号码×××。原告张小英，女，1959年4月15日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区，公民身份号码×××。二原告共同的委托代理人段福惠，北京正山律师事务所律师。原告李会学的委托代理人赵海峰，北京正山律师事务所实习律师。被告北京市顺义区杨镇人民政府，住所地北京市顺义区杨镇政府街3号。法定代表人何长华，镇长。委托代理人李海军，北京市顺义区杨镇人民政府工作人员。委托代理人曹智勇，北京智勇律师事务所律师。原告李会学不服被告北京市顺义区杨镇人民政府（以下简称杨镇政府）实施的强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月21日立案后，在法定期限内向被告杨镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因张小英和李会学基于同一行政行为发生争议，且张小英表示不放弃实体权利，本院依法追加其为共同原告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告李会学、张小英及二原告共同的委托代理人段福惠，被告杨镇政府的委托代理人李海军、曹智勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月16日，杨镇政府将李会学、张小英在北京市顺义区×镇×村西侧李会学租赁土地范围内所建的全部建筑物予以拆除。李会学、张小英诉称：李会学、张小英系北京市顺义区×镇×村村民。2017年1月18日北京市顺义区×镇×村村民委员会（以下简称×村委会）向全体村民发布了招标邀请，对所有权属于村集体的部分闲置土地的使用权进行招标，招标前已经履行了村民代表大会表决程序并经过杨镇政府的确认。李会学应邀参加投标后中标了其中一块土地使用权并于2018年10月19日与×村委会签订了土地租赁合同。合同签订后，×村委会承诺已经申请了相关农宅建设手续并允许李会学、张小英开始建设。2018年12月10日，涉案建设工程完成，×村委会兑现了及时为李会学申请供电的承诺，申请供电的文件经杨镇政府确认后，涉案房屋得到合法的电力供应。2019年10月16日6时41分，李会学收到杨镇政府工作人员的短信通知，通知将于7时20分，即在不足一个小时内拆除涉案房屋。当日上午，涉案房屋遭到杨镇政府非法拆除，房间内物品不知所踪，现场一片狼藉，损失惨重。涉案土地的取得及房屋建设通过了合法的村民代表大会表决，得到了杨镇政府的批准，已经履行了村集体的民主程序及行政审批程序，属于合法建筑。杨镇政府针对涉案房屋进行的行政处罚、行政强制过程剥夺了李会学、张小英的知情权、申辩权。杨镇政府强制拆除涉案房屋的行为在实体上和程序上均严重违法。故起诉，请求：1．确认杨镇政府强制拆除李会学、张小英房屋的行为违法；2．诉讼费由杨镇政府承担。李会学、张小英在举证期限内向本院提交了以下证据：1．户口簿复印件，证明李会学、张小英系×村村民。2．短信通知图片，证明具体行政行为由杨镇政府作出。3．房屋被拆除前后的照片，证明杨镇政府的具体行政行为。4．《土地长期租赁合同》《投标须知》《中标认可书》，证明李会学合法取得了涉案土地的使用权，×村委会履行了行政报批手续。5．村民代表签字材料，证明涉案土地拍卖的决定是村民会议的民主决策。6．证明2份，证明杨镇政府对李会学、张小英取得涉案土地及建房行为完全知情且同意。杨镇政府辩称：一、李会学、张小英在北京市顺义区×村西侧建设的二层砖混钢架结构建筑物，总建筑面积342．72平方米未依法取得乡村建设规划许可证。二、根据《城乡规划法》第六十五条规定，杨镇政府具有对涉案违法建设强制拆除的法定职权。杨镇政府对涉案违法建设的拆除行为符合法律规定，请求驳回李会学、张小英的诉讼请求。杨镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1．《关于张小英、李会学建设建筑规划审批情况的函》，证明涉诉建筑物为违法建设。2．《限期拆除决定书》及送达回证，证明杨镇政府依法履行通知义务。3．《催告通知书》及送达回证，证明杨镇政府依法履行催告义务。4．2019年7月8日的《强制拆除决定书》《强制拆除公告》及送达回证，证明杨镇政府依法履行通知义务。5．2019年10月16日的《强制拆除决定书》及短信通知图片，证明杨镇政府依法履行强制拆除通知义务，通过合法程序对涉案建筑物进行拆除。6．《残值处置通知书》及送达回证，证明杨镇政府依法告知李会学、张小英处置残值，拆违程序合法。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：杨镇政府提交的证据2、3、4、6中的送达回证中既无收件人签字，又无见证人签字，杨镇政府亦未提交照片、录像等证据对留置送达过程进行佐证，因此，上述送达回证不能证明杨镇政府已将《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》《残值处置通知书》向李会学、张小英有效送达，对送达回证本院不予采纳。李会学、张小英和杨镇政府提交的其他证据均形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明李会学和张小英的身份情况，涉案建筑物占用土地的来源，涉案建筑物的规划审批情况，杨镇政府对李会学、张小英作出《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》《残值处置通知书》的内容，杨镇政府强拆前通过短信方式向李会学进行告知以及涉案建筑拆除前、拆除后的情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。但李会学、张小英提交的证据4不能证明李会学合法取得了涉案土地的使用权，证据6不能证明杨镇政府同意李会学、张小英的建房行为，对上述证明目的本院不予认定。经审理查明：李会学、张小英均系北京市顺义区×镇×村人，李会学系张小英之女。2018年10月19日，经村民代表会议及投标程序，李会学与×村委会签订《土地长期租赁合同》，约定：对村内环境整治中平整出的闲置坑塘地块进行农宅建设，地理位置位于李建清西侧，面积322平方米，价格1750元每平方米，总金额共计56．35万元，付款方式为一次性付清，租赁期限与性质为长期使用建设用地。李会学、张小英称，2018年4月至10月二人在上述土地上共同出资建设3层房屋用于居住，二人未取得规划许可手续，至杨镇政府强制拆除之时，上述房屋尚未装修。李会学、张小英提交的×村委会出具的证明显示：经村委会研究决定批准村民李会学宅基地一块，暂无房本。2019年6月27日，北京市规划和自然资源委员会向杨镇政府出具京规顺执函〔2019〕第886号《关于张小英、李会学建设建筑规划审批情况的函》，确认位于×镇×村西集体土地上的由张小英、李会学所建一栋砖混钢架结构建筑，总建筑面积342．72平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。2019年6月28日，杨镇政府对张小英、李会学作出（2019年）第79号《限期拆除决定书》，主要内容为：经查张小英、李会学在北京市顺义区×镇×村西侧建设二层砖混钢架结构建筑物1处，经测量，建筑面积共342．72平方米。该行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款之规定，所建建筑物属于违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，责令张小英、李会学于2019年7月1日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。2019年7月3日，杨镇政府对张小英、李会学作出催字〔2019〕第72号《催告通知书》，主要内容为：杨镇政府于2019年6月28日对张小英、李会学在×村西侧建设的砖混钢架结构房1处，总面积342．72平方米，作出了限期拆除决定，责令张小英、李会学于3日内拆除上述建设，张小英、李会学未自行拆除违法建设，且在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，又未履行杨镇政府作出的行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，责令张小英、李会学自接到本催告通知书之日起3日内自行拆除上述建设。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条的规定，张小英、李会学自接到本催告通知起三日内，可以向杨镇政府提出陈述和申辩意见。无正当理由，逾期不清除的，杨镇政府将作出强制清除决定。2019年7月8日，杨镇政府对张小英、李会学作出（2019年）第67号《强制拆除决定书》及（2019）年第62号《强制拆除公告》，主要内容为：2019年6月28日，本行政机关对张小英、李会学在顺义区×镇×村建设的砖混钢架结构建筑物1处，作出了《限期拆除决定书》，责令二人于2019年7月1日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2019年7月3日，本行政机关向张小英、李会学送达了《催告通知书》，责令二人自接到催告通知书之日起3日内自行拆除违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条第一款之规定，本行政机关决定于2019年7月13日8时对上述违法建设强制拆除。请张小英、李会学在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。张小英、李会学享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其他建筑垃圾的义务。如自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在强制执行后将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请张小英、李会学或成年家属于2019年7月13日8时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。因2019年7月13日未对涉案建筑实施拆除，杨镇政府于2019年10月16日再次对张小英、李会学作出《强制拆除决定书》，主要内容为：张小英、李会学未经相关部门审批，擅自在×村西侧建设砖混钢架结构二层房屋，建筑面积342．72平方米，经北京市规划和自然资源委员会认定，属于违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条第一款之规定，本行政机关决定于2019年10月16日7：30时对上述违法建设进行强制拆除。张小英、李会学享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其他建筑垃圾的义务。如自行回收清理，应在本行政机关强制执行后的2日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。2019年10月16日6:41时，杨镇政府工作人员向李会学发送短信，主要内容为：您好，我是杨镇政府工作人员，您在顺义区×镇×村西侧建设的砖混、钢架结构二层房屋，未依法取得相关建设审批手续，在2018年度国土卫片中被列入违法项目要求拆除整改，经北京市规划和自然资源委员会顺义分局认定，属于违法建设，我镇多次对您进行告知，您未在规定期限内自行拆除违法建设，本镇决定于2019年10月16日上午7时20分对您上述违法建设进行强制拆除，请您提前到场，或通知直系亲属到达拆除现场，配合相关工作。李会学认可收到该短信。2019年10月16日，杨镇政府将李会学、张小英在北京市顺义区×镇×村西侧李会学租赁土地范围内所建的全部建筑物予以拆除。拆除时，李会学、张小英均在场。2019年10月17日，杨镇政府对张小英、李会学作出《残值处置通知书》，主要内容为：本机关于2019年10月16日对张小英、李会学位于×村西侧的违法建设依法进行了强制拆除。张小英、李会学享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如自行回收清理，应在本行政机关强制执行后的2日内将建筑材料清理完毕。未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。现有证据不能证明杨镇政府已将上述《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》《残值处置通知书》向李会学、张小英有效送达。本案庭审中，杨镇政府称：1．强拆前其未清理涉案建筑物内的物品，亦未制作物品清单，理由是当天李会学在二楼抱着煤气罐，导致工作人员无法进入；2．强拆时其未制作笔录，摄制了录像，但未作为证据提交；3．强拆三四天后杨镇政府将拆除后的建筑材料进行了清理。李会学、张小英称：1．强拆当天李会学未抱煤气罐，是李会学的父亲为了向杨镇政府索要告知书在二楼抱着煤气罐；2．强拆时房间内尚有物品未搬出，包括：尚未使用的二十多张桌子、三四十把椅子、十把室外用的太阳伞、一套餐桌餐椅（含一张桌子及六把沙发椅）、一张贝壳床及大理石茶台，之所以在未装修的情况下将上述物品搬入房内，是因为上述物品是在2018年年底市场经济不好时买的，没有地方放，故提前放在涉案房屋内；3．对于拆除后的建筑材料，其并未向杨镇政府明确作出过放弃权利的意思表示。李会学、张小英不服，提起本案之诉。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，对未取得规划审批手续且逾期未改正的建筑物，杨镇政府具有强制拆除的职权。关于涉案建筑物的合法性。根据《北京市城乡规划条例》（2009年施行）第四十一条第一款的规定，个人进行村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。根据《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第四十条第一款的规定，在规划农村地区，进行村民住宅建设的，建设者亦应取得相应的规划审批手续。本案中，李会学、张小英2018年建设涉案建筑物时未依法取得规划许可手续，《北京市城乡规划条例》修订后二人亦未补办相应的审批手续，故涉案建筑物属于违法建设，杨镇政府对此进行查处并无不当。程序正当是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中确立的依法行政的基本要求之一，程序正当要求行政机关实施行政管理要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。虽然根据相关规定，杨镇政府具有强制拆除违法建设的法定职权，但其在实施强制拆除行为时仍应遵循程序正当原则。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条、《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第六十七条以及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条等对行政机关实施强制拆除前应当履行的程序均作出了明确的规定。本案中，因现有证据不能证明杨镇政府实施强制拆除行为前，依照前述规定向相对人送达相关文书、通知当事人清理物品、制作物品清单及笔录、对残值的处置进行指引等程序，故被诉行为程序违法。因被诉行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区杨镇人民政府于二〇一九年十月十六日强制拆除原告李会学、张小英在北京市顺义区×镇×村西侧原告李会学租赁土地范围内所建的全部建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区杨镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  宋淑英人民陪审员  曲海英二〇二〇年三月十九日书 记 员  郑方圆书 记 员  张 汀