福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终168号 上诉人（原审原告）胡良秀，男，1968年3月4日出生，汉族，住福建省龙岩市永定区,暂住上海市松江区。 被上诉人（原审被告）龙岩市永定区人民政府，住所地福建省龙岩市永定区凤城街道九一西路2号。 法定代表人陈荣水，区长。 委托代理人张承荣，福建永宏律师事务所律师。 委托代理人吴龙福，男。 被上诉人（原审被告）龙岩市人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道1号。 法定代表人张国旺，代市长。 委托代理人周素琼，女。 原审第三人胡国秀，男，1973年8月20日出生，住福建省龙岩市永定区。 上诉人胡良秀因诉龙岩市永定区人民政府（以下简称永定区政府）土地承包经营权行政登记、龙岩市人民政府（以下简称龙岩市政府）行政复议一案，不服三明市中级人民法院（2019）闽04行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，原告胡良秀及第三人胡国秀的父亲胡育新和其母亲婚后共生育两男两女：长子胡良秀、次子胡国秀、长女胡秀芳、次女胡秀琴。1980年，永定区××镇××村洋七组第一轮土地承包时，户主胡育新名下分田人口为5人，即胡育新、原告、第三人、胡秀芳、胡秀琴。1986年8月，因大中专招生，原告户籍迁出永定区××镇××村。1988年10月4日，因大中专学生毕业，原告户籍迁至永定区××镇，户别为非农家庭户。1999年10月30日，胡育新作为户主代表与永定区××镇××村洋七组签订《耕地承包合同书》（合同编号080804），承包土地面积1.78亩，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。本次农村土地承包经营权确权登记发证工作开始后，2016年初，经第三人胡国秀家庭成员的同意，由胡国秀作为户代表负责签署相关文件，并由胡国秀作为声明人出具《户主声明书》。为配合农村土地承包经营权确权登记颁证工作，永定区确权办委托北京世纪国源科技股份有限公司进行底图制作。随后，永定区××镇××村民委员会于2016年11月对第三人作为承包方进行了调查。2017年2月，永定区××镇××村民委员会对第三人承包地块进行了调查,并向胡国秀发出《农村土地承包经营权调查出席指界通知书》，对第三人承包地块指界确认，胡国秀、永定区下洋镇下洋村洋七组及永定区××镇××村民委员会三方到场签名确认。2017年5月，对第三人承包地块进行公示（二次）。2017年6月11日，第三人作为承包方与永定区××镇××村洋七组签订新的《农村土地（耕地）承包合同书》（家庭承包方式，编码350803102205260013J），承包土地面积1.435亩，家庭成员共4人，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。2017年6月13日，第三人向被告永定区政府申请登记发证。2018年10月23日，永定区政府向第三人颁发《农村土地承包经营权证》。原告对永定区政府向第三人颁发该《农村土地承包经营权证》不服，以2019年1月才知道永定区政府向第三人颁发《农村土地承包经营权证》，永定区政府向第三人颁发《农村土地承包经营权证》行为侵犯其农村土地承包经营权，永定区政府作出的该《农村土地承包经营权证》实体和程序均违法为由，于2019年5月24日向被告龙岩市政府申请行政复议,龙岩市政府经审查认为永定区政府作出该《农村土地承包经营权证》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出龙政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》,维持永定区政府向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》。原告以永定区政府作出的《农村土地承包经营权证》和龙岩市政府作出龙政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益为由诉至法院。 原审认为，胡良秀主张被告永定区政府侵犯其农村土地承包经营权，而起诉要求撤销永定区政府颁发给第三人胡国秀涉案《农村土地承包经营权证》。永定区政府对胡良秀曾为涉案承包土地上的家庭成员的事实不持异议。因此，胡良秀与被诉行政行为有利害关系，是本案适格原告。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。上述规定表明，农村土地承包经营权证由县级以上地方人民政府颁发，并登记造册，确认土地承包经营权。为此，永定区政府具有确认并颁发农村土地承包经营权证的法定职权。农村土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，其操作的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。可见，承包关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权证的基础，而乡（镇）人民政府报送的相关材料，应成为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。因此，评判人民政府颁证行为是否合法的主要标准之一是县级以上人民政府是否按照乡（镇）人民政府报送的材料所载明的事实予以登记确认。根据《农业部办公厅关于印发的通知》（农办经〔2012〕19号）第一条第（一）项和闽政办〔2014〕113号《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》第一条的规定，本次农村土地承包经营权的确权登记颁证原则，是在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，以农村第二轮土地延包为基础，并以农村第二轮土地承包合同和土地承包经营权证为依据，对农户现有承包地块的面积、四至、空间位置等进行进一步的核实和确认，并进行重新确权颁证。《农业部办公厅关于印发的通知》（农办经〔2012〕19号）第二条“基本类型及其操作流程”以及闽政办〔2014〕113号《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》第四条“工作内容”等规定表明，农村土地承包经营权确权登记发证主要依照下列程序进行：1.提交户主声明书；2.登记申请书；3.底图制作；4.地块调查；5.指界确认；6.公示；7.签订新的承包合同。本案中，涉案地块1999年进行农村土地第二轮承包时，承包人户主为胡育新（胡良秀和胡国秀之父），承包面积为1.78亩，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。本次农村土地承包经营权确权登记发证工作开始后，经第三人胡国秀家庭成员的同意，由胡国秀作为户主申请确权登记，并向发证部门提交了《户主声明书》和《农村土地承包经营权登记申请书》。随后××镇××村民委员会等相关部门严格按照本次确权登记的发证程序，进行了底图制作、地块调查、指界确认、进行公示（二次）、签订新的《农村土地（耕地）承包合同》等程序进行操作。在此期间，原告从未向上述相关调查和发证部门提出过异议。永定区政府根据发包方××镇××村民委员会调查核实确认的事实和××镇人民政府审核报送的材料，并根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条以及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，于2018年10月23日向户主胡国秀颁发了《农村土地承包经营权证》。因此，永定区政府向胡国秀户颁发本案被诉的《农村土地承包经营权证》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告不服永定区政府向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》，向被告龙岩市政府提起行政复议，龙岩市政府受理该行政复议申请并经依法审查后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出龙政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》，维持永定区政府向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》并无不当。对原告提出本次土地确权发证是对第一、二轮土地承包权的延续，不是改变土地承包权（或重新分田到户），其依法享有涉案土地的承包经营权的主张，经审查，原告的户口已于1986年8月迁出永定区××镇××村，至今全家仍落户在龙岩市永定区××街道西北居委会，其户系非农家庭户，不属永定区××镇××村集体经济组织的成员。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条、第二十六条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（一）项的规定，原告户依法不享有涉案土地的承包经营权，对原告提出的该主张，不予支持。综上，原审对原告提出二被告作出的上述被诉行政行为实体和程序均违法，请求撤销二被告作出的上述被诉行政行为等诉讼主张，因缺乏相应的事实和法律依据，其诉讼主张不能成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告胡良秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡良秀负担。 上诉人胡良秀不服原审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被上诉人龙岩市政府龙政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》，撤销以胡国秀为户主的《农村土地承包经营权证》，取消第三人的农村土地承包经营权，判令被上诉人永定区政府为上诉人的土地承包经营权确权发证。主要理由是：1.被上诉人龙岩市政府不尊重客观事实,上诉人胡良秀作为原胡育新户下的成员，依法享有农村土地承包经营权，村镇都已认可，有充分的证据。第三人胡国秀及组片村镇事前未通知上诉人，事中截留、事后拒收上诉人的申报材料。是第三人及组片村镇瞒报上诉人的土地承包经营权重要信息。因政府行政不作为，造成上诉人的土地承包经营权申报材料无法提交，上诉人的土地承包经营权无法确权。2.永定区××镇××村洋七组农村土地承包经营权确权地块分布图明确标示“胡育新地块”，此地块属胡育新使用。胡育新及胡良秀均未授权此地块归胡国秀使用，是永定区政府错误确权，应改正撤销第三人的土地承包经营权证。3.1980年家庭承包耕地，上诉人是家庭成员之一。上诉人因1988年大中专招生，户籍迁福建省三明地区工业学校（原三明市三元区），后毕业分配迁回永定县××镇，于1993年下岗，1997年后外出打工，2018年3月下岗待业中，现家庭无任何收入来源。4.2004年第三人通过关系将户主胡育新改为自己，非法将家庭自留地卖给他人建房。5.根据国发〔2014〕25号《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的精神，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。对全家迁入设区市以上转为城市户口，承包地已经交回或收回的，本次不予确权登记。没有交回或收回的，尊重本人意愿，愿意交回的不予确权登记，不愿意交回的应予确权登记。6.这次土地确权发证，是对第一、二轮土地承包经营权的延续，不是改变土地承包经营权或重新分田到户。事实上，××村自1980年第一次分田到现在，有的家庭户田被征用了，得到补偿款。有的家庭户一点都没有征用，重新分田已不现实也不合理，重新分田就是不尊重历史，也不符国家土地相关政策。上诉人虽户口迁出××镇××村，迁入户口的××村并没有分给上诉人土地承包权。××村现有外迁户及外籍都有土地确权，上诉人作为原永定县纺织品公司下岗职工，与胡国秀户同属永定区城镇居民户，同属发证机关永定区管辖，也应有土地承包经营权。7.上诉人有农村土地承包经营权，是依《中华人民共和国物权法》等国家相关法律赋予的，自1980年农村土地家庭联产承包以来从未中断或被收回，不需要多方协商，更不需要胡国秀同意，上诉人和胡国秀同为新户主，都系原胡育新老户主名下，也具有独立申报土地承包经营权证资格。综上所述，第三人及组片村镇瞒报上诉人户申报土地承包经营权申报资料，永定区政府应该负全责。不应以申报部门未申报上诉人材料为借口剥夺上诉人户的土地承包经营权，更不应以胡国秀及组片村镇未申报为由视为民事纠纷，龙岩市政府以行政复议理由不成立，维持胡国秀户的农村土地承包经营权证，违背了《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》等国家法律、法规的规定。永定区政府作为土地确权发证机关，应该依据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的规定为上诉人户土地承包经营权确权发证。 被上诉人永定区政府答辩称：1.永定区政府向胡国秀颁发《农村土地承包经营权证》事实清楚，证据确实充分，程序合法。2.上诉人胡良秀系非农家庭户，不是下洋村集体经济组织的成员，依法不享有涉案土地的承包经营权，其要求单独发证不符合规定。3.一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判决结果合法公正，请上级法院依法予以维持。 被上诉人龙岩市政府答辩称，农村家庭土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，其操作的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。可见，承包关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权证的基础，而乡（镇）人民政府报送的相关材料，应成为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。因此，评判人民政府颁证行为是否合法的主要标准之一是县级以上人民政府是否按照乡（镇）人民政府报送的材料所载明的事实予以登记确认。本案中，经下洋村民委员会调查核实并形成调查表，第三人胡国秀于2017年6月11日与下洋村洋七组签订《农村土地（耕地）承包合同书》（家庭承包方式，编号350803102205260013J）。2018年10月23日，永定区政府向第三人颁发《农村土地承包经营权证》。因该《农村土地承包经营权证》系根据前述相同合同等材料而颁发，没有证据表明其登记的内容与合同记载的内容不一致。因此，永定区政府颁发的《农村土地承包经营权证》，具有事实和法律依据，并无不当。上诉人要求撤销该《农村土地承包经营权证》，取消第三人胡国秀及其家庭成员的承包经营权，改为向其颁发农村土地承包经营权证，实际上是对第三人胡国秀与下洋村洋七组签订的《农村土地（耕地）承包合同书》（家庭承包方式，编号350803102205260013J）有异议。本案争议的实质是上诉人与村集体之间对涉案土地承包发包的争议，此类争议属于民事法律关系范围，并非行政复议环节可直接解决争议事项。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持永定区政府颁发的《农村土地承包经营权证》的复议决定，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。上述证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，上诉人的一审诉讼请求是撤销龙岩市政府的行政复议决定和永定区政府颁发给第三人胡国秀的《农村土地承包经营权证》。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”可见，农村土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，土地承包合同确定的权利义务是人民政府颁发农村土地承包经营权证的基础。本案中，虽然涉案地块1999年进行农村土地第二轮承包时，承包人户主为胡育新，但本次农村土地承包经营权确权登记发证工作开始后，经第三人胡国秀家庭成员同意，由胡国秀作为户主申请确权登记，并重新核定符合家庭承包条件的成员，由胡国秀作为户主与发包方重新签订《农村土地（耕地）承包合同》。被上诉人永定区政府根据发包方与承包方签订的《农村土地（耕地）承包合同》和下洋镇人民政府审核报送的材料，向第三人胡国秀颁发被诉的《农村土地承包经营权证》，符合法律规定，并无不当。被上诉人龙岩市政府受理上诉人的复议申请后，经审查，决定维持被诉的《农村土地承包经营权证》，亦无不当。在土地承包合同未被撤销或被确认无效的情况下，上诉人要求撤销被诉的《农村土地承包经营权证》的诉求不能成立。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案中，上诉人虽原为永定区××镇××村集体经济组织成员，且在1980年永定区××镇××村洋七组第一轮土地承包时，其亦是胡育新承包户的参与分田人口之一，但上诉人的户籍于1986年8月因大中专招生迁出永定区××镇××村，又于1988年10月4日因大中专学生毕业迁至永定区××镇，户别为非农家庭户。因此，至第二轮土地承包时，上诉人已不是永定区××镇××村集体经济组织成员，其已不具有农村集体土地家庭承包的资格。上诉人要求被上诉人永定区政府向其颁发农村土地承包经营权证，没有法律依据，依法不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡良秀负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年三月二十五日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……