江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终617号上诉人（原审原告）梁娥，女，1968年11月5日出生，汉族，住玉山县。被上诉人（原审被告）玉山县人民政府，住所地玉山县府前路1号。法定代表人徐树斌，系该县县长。委托代理人姚荣和，玉山县司法局副局长。委托代理人柳胜杨，江西帝经（玉山）律师事务所律师。原审第三人胡灵宏，男，1967年10月30日出生，汉族，住上饶市信州区。梁娥因诉玉山县人民政府行政征收协议一案，不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，因无法与原审第三人胡灵宏取得联系，其他法定方式无法送达，故本院将本案参加诉讼通知书、合议庭组成人员及书记员通知书依法公告向胡灵宏送达，公告期于2020年3月1日届满，现已审理终结。原审法院认定，梁娥曾居住在玉山县的房屋中，因玉山县十字街、东城片区棚户区（城中村）改造项目需要，玉山县房屋被该项目征收，被征收人为梁娥、胡灵宏夫妇（现已离异）。2017年7月1日，房屋征收实施单位玉山县十字街、东城片区棚户区（城中村）改造项目指挥部（以下称项目指挥部）与梁娥、胡灵宏共同签订玉山县国有土地上房屋征收与补偿协议，确定征收玉山县房屋面积为139.44平方米，并补偿梁娥、胡灵宏人民币共计867793.96元，此外，协议对补偿安置方式、搬迁期限、过渡期限、购买房屋、违约责任等方面作了约定。梁娥、胡灵宏分别在该补偿协议书上乙方签名处签名（梁娥在乙方签名处另签其女儿“胡梁凝”的名字），同时该协议书有工作组、核定组工作人员共九人签名，并由“玉山县棚户区改造城中村十字街建设项目部”（以下简称建设项目部）盖章。2017年10月31日胡灵宏、梁娥分别出具领条，其中胡灵宏的领条记载领到征收补偿费517793.96元，梁娥的领条记载领到350000元。2017年11月17日，梁娥账户（账号：62×××60）汇入350000元人民币。原审法院认为，本案主要争议焦点是双方的征收补偿协议是否为无效协议。征收补偿协议作为行政协议的一种，兼具行政行为与民事协议的双重属性，对行政协议的效力的认定应当从行政、民事双重法律规范的角度予以审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有以下情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定的。本案征收补偿协议是否无效应当以上述法律规范为标准分别评判，具体评述如下：首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定，市、县级人民政府是征收补偿主体，并规定被征收对象可与征收主体达成征收补偿协议。根据江西省高级人民法院（2018）赣行终969号生效行政判决确认，因项目指挥部是由玉山县人民政府组建的临时性机构，梁娥就补偿协议提起诉讼，应当以玉山县人民政府为被告。本案中玉山县人民政府具有与梁娥协商订立补偿协议的主体资格和法律依据，并不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为无效的情形。其次，本案中梁娥签订征收补偿协议是否受到欺诈、胁迫以及协议中的房屋补偿面积与梁娥房屋实际面积是否一致。经查，双方各自持有的征收补偿协议在补偿面积、具体补偿金额、权利义务约定等主要内容一致，协议文本中的补偿安置方式有货币补偿或者商品房置换选项，在搬迁期限、过渡期限、临时安置方式的设置、违约责任等方面内容并未违反《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十五条的规定，亦不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。梁娥所称其系受玉山县人民政府工作人员逼迫、欺骗，在非自愿的情况下签订的本案协议，但其就该主张并未提交证据证实，现有证据只能证明协议签署是在晚上进行，但不能以此证明其遭到被告方工作人员的逼迫和欺骗，而且三个月之后梁娥还出具了领取补偿款的领条，在此期间并未提出异议。关于本案被征收房屋面积，协议中记载其面积为139.44平方米，但梁娥提出其面积应为145.44平方米，并提供了一**面草图予以证明，在该草图上写有一组计算数据，但其计算得出的数据来源、计算依据和标准不明确，又无其他合法证据印证，且房屋产权证上记载的面积仅为84.86平方米，按双方陈述，协议记载的面积是以房屋和阁楼总面积确定为139.44平方米，故梁娥提供的平面草图不能作为确定房屋面积的依据。在审理过程中，梁娥申请到涉案房屋所在地进行现场查勘，以界定实际面积，鉴于双方征收补偿协议依法签订，并已经履行完毕，房屋早已拆除，现场查勘无法查明亦无必要。再次，对梁娥所称其持有的协议文本甲方签章处加盖的是建设项目部，与协议约定的甲方不一致的意见，玉山县人民政府辩称协议中的项目指挥部是临时机构，不具备对外签章和支付款项的职能，建设项目部具有对外签章、支付补偿款的权利，是该项目的具体执行部门，因此由建设项目部对外盖章并付款。在签订征收补偿协议后，梁娥已经领取、使用了征收补偿款，协议内容早已履行完毕，是否以项目指挥部名义签章对梁娥权益没有实际影响。对于梁娥提出其持有的协议与玉山县人民政府持有的协议不一致，经审查，双方持有的协议不同之处仅在于：梁娥持有的协议在补偿安置方式栏中没有勾选，在限期搬迁日期栏中未填写具体日期，而玉山县人民政府持有的协议中勾选了货币补偿方式，限期搬迁日期已填写。该院认为，梁娥在协议签订后已领取补偿款，足以推定梁娥当时是选择货币补偿安置方式的，不应存在争议。限期搬迁日期是对梁娥的约束，玉山县人民政府持有的协议中有记载是合乎情理的，且事实上梁娥并未在限期内搬迁，对梁娥延期搬迁玉山县人民政府并未追究。关于玉山县人民政府提出梁娥起诉超过法律规定的除斥期间的意见，除斥期间是一种特别时效期间，其适用前提必须有法律明确规定，《中华人民共和国民法通则》与《中华人民共和国合同法》仅规定了合同在具备法定可撤销情形时，适用除斥期间制度。梁娥的诉请是主张确认行政协议无效，不应适用除斥时间规定，对该答辩意见不予支持。综上所述，玉山县人民政府与梁娥签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》并无法律、法规规定的协议无效情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梁娥的诉讼请求。上诉人梁娥上诉称：1.原审法院合议庭组成违法，认定事实错误，适用法律错误，程序违法，判决错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十五条“在一个审判程序中参加过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判”之规定，原审审判员赖晓是（2018）赣11行初41号案的审判长，本案来源于（2018）赣11行初41号案，因此赖晓不得再参与该案其他程序的审理。原审在2019年6月25日的庭审中，没有回避环节，程序违法。2.2017年7月1日上诉人被逼签的6片区2组10号《玉山县国有土地上房屋征收与补偿协议书》，签订的主体不适格，协议书无效。在被上诉人拟定的协议书正面，甲方位置有两个被上诉人认可的实施签订协议书的主体，玉山县房屋征收补偿办公室，项目指挥部。在协议书签章栏的甲方是建设项目部，该项目部既不是协议书正面的甲方代表，更不是行政主体，不具有实施行政行为的主体资格。3.被上诉人拟定的协议书，约定了生效条件，按被上诉人约定的生效条件，涉诉协议书依法不能生效。在协议书第十项中清除载明：“本协议书一式四份，甲乙双方各持一份，财务一份、存档一份，本协议书自双方签字签章后生效，本协议书正反共两面。”乙方被欺骗、威胁后签字捺印，甲方至今未签章签字，该协议书不具备生效条件，因此协议书无效。4.被上诉人逼签协议书的程序违反法律、行政法规强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，属无效协议。被上诉人到上诉人家中逼签协议书时，征收公告都未发布，征收行为违反房屋征收法定程序的强制性规定。被上诉人没有评估程序的房屋征收，其征收没有依据。5.被上诉人违反法律规定，对其持有的协议书进行了单方面篡改，侵害上诉人权益，协议书无效。2017年7月1日晚，上诉人与被上诉人工作人员口头约定：“协议书内容经上诉人白天核对无误后，由上诉人执笔填写其在拟定的协议书中，需要手写的空白选项的内容”。第二天上诉人发现其内容有误，找过所有相关的被上诉人工作人员申诉，要求纠正错误，均遭到拒绝，因此在2017年7月1日晚签订的协议书上没有拆迁期限，没有选择安置方式，没有签订时间。而被上诉人在本案及其他相关联的案件中，提交的协议书原件和复印件都单方面在空白处添加了内容。6.被上诉人逼签协议书的行为违法。被上诉人的工作人员强行深夜到上诉人家里签约。被上诉人以侵犯上诉人人身权利的方式，逼签协议书，违反法律、行政法规规定，涉诉协议无效。7.协议书内容违法。协议书时被上诉人事先拟定的，用以重复使用的，不容上诉人协商的格式合同。对于上诉人房屋面积的认定，上诉人正房面积是145.44平方米，而在被上诉人的格式合同里变成了139.44平方。在被上诉人提交的协议书中，第五项搬迁期限，被上诉人在签订协议书后添加了时间，添加的时间为2017年7月1日零时53分，搬迁日期为2017年7月15日，搬迁时间为14天，少于《江西省国有土地房屋征收与补偿实施办法》第三十四条不得少于15天的规定。协议书第四项和第六项载明的选择货币补偿和房屋置换的两个选项都是欺骗被征收人的条款，被上诉人根本没有提供房屋供上诉人置换。协议书第九条违约责任违反了《中华人民共和国合同法》的对等原则。8.被上诉人以要挟的方式，逼上诉人签空白领条、开通银行卡的强制履行合同行为违法，协议书无效。恳请二审法院依法查明事实，支持上诉人全部请求。被上诉人玉山县人民政府答辩称：1.原审查明的事实清楚，证据确凿。案涉房屋征收补偿协议系上诉人自愿签订的契约，且已实际履行完毕，不具有法律规定的无效情形。2.上诉人上诉理由均不能成立。上诉人认为原审合议庭组成违法，但其在原审对合议庭组成人员并无异议，经法庭释明也未提出回避申请。行政主体是否适格及征收补偿协议内容是否违法事由，原审判决已作充分论述。关于征收补偿协议的生效条件问题，该协议经由上诉人及答辩人确定的房屋征收部门和相关工作人员签字盖章，签约后上诉人也充分行使了其合同权利，生效条件已经成就。上诉人称答辩人逼迫签约，篡改协议内容及要挟其打条和开通银行账户等，均无事实依据。3.其他答辩意见同原审答辩意见一致。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正当合法，请予以维持。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案主要争议焦点是双方签订的征收补偿协议是否为无效协议。征收补偿协议作为行政协议的一种，兼具行政行为与民事协议的双重属性，对行政协议的效力的认定应当从行政、民事双重法律规范的角度予以审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定，市、县级人民政府是征收补偿主体，并规定被征收对象可与征收主体达成征收补偿协议。根据本院（2018）赣行终969号生效行政判决确认，因项目指挥部是由玉山县人民政府组建的临时性机构，梁娥就补偿协议提起诉讼，应当以玉山县人民政府为被告。本案中征收实施单位项目指挥部与梁娥一方协商订立征收与补偿协议，由组建该临时机构的玉山县人民政府对其行为后果承担法律责任，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为无效的情形。梁娥提出的签订主体不适格，征收补偿协议无效的上诉理由不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有以下情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定的。第五十四条规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。梁娥提出其系受征收工作人员逼迫、欺骗，在非自愿的情况下签订的本案协议，但梁娥并未提交证据证实该主张，现有证据证明协议签署是在晚上进行，不能以此证明其遭到征收工作人员的逼迫和欺骗。且签订协议三个月之后，梁娥、胡灵宏分别领取了征收补偿费，出具了领取补偿款的领条，梁娥在此期间并未提出异议。因此，梁娥提出的被逼签征收补偿协议，被逼签领条等没有事实依据，不符合前述法律规定合同无效的情形，其据此认为征收补偿协议无效的上诉理由不能成立。关于梁娥提出的征收补偿协议中的房屋补偿面积与实际面积不一致，协议文本甲方签章处的单位，与协议约定的甲方不一致，以及协议内容不一致的意见，原审法院已逐项对此进行了分析和阐释，本院二审对此不再赘述。本案中，双方各自持有的征收补偿协议在补偿面积、具体补偿金额、权利义务约定等主要内容一致，协议文本中的补偿安置方式有货币补偿或者商品房置换选项，在搬迁期限、过渡期限、临时安置方式的设置、违约责任等方面内容并未违反《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十五条的规定，亦不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。在征收补偿协议签订过程中如存在工作不规范及瑕疵，但不存在不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，也不影响征收补偿协议的效力，梁娥据此上诉提出征收补偿协议无效没有事实和法律依据，不能成立。关于梁娥提出应调取建设项目部的编制属性等相关证明材料的意见，建设项目部的编制属性并不影响本案由玉山县人民政府作为征收补偿主体，承担法律责任，对此本院不予采纳。梁娥还提出应对《房屋分幢（层）分户平面图》进行司法鉴定，因征收补偿协议依法签订，并已经履行完毕，涉案房屋早已拆除，对《房屋分幢（层）分户平面图》进行司法鉴定没有必要，本院不予采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第七十五条第一款规定，在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。本案原审合议庭成员赖晓曾担任（2018）赣11行初41号案件合议庭成员，但本案与该案件不属于同一案件，不属于应该回避的情形。原审在案件受理及庭审程序中均告知梁娥有申请回避的诉讼权利，梁娥并未申请审判人员回避。梁娥提出的关于原审法院合议庭组成违法及原审审判程序违法的上诉理由没有法律依据，不能成立。综上，梁娥的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁娥承担。本判决为终审判决。审判长 章 华审判员 林贤瑛审判员 彭彩玲二〇二〇年三月三十一日书记员 徐依沫附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……