广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终582号上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：东莞市南城区鸿福路99号行政办事中心，组织机构代码证号：70773468-1。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：林伟忠、王好，均为东莞市法制局工作人员。被上诉人（原审原告）：袁德良，男，汉族，住广东省东莞市。被上诉人（原审原告）：莫建尧，男，汉族，住广东省东莞市。被上诉人（原审原告）：莫有敬，女，汉族，住广东省东莞市。被上诉人（原审原告）：史锦平，女，汉族，住广东省东莞市。原审第三人：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码证号：00733020-5。法定代表人：刘杰，局长。委托代理人：殷淑雯,该局工作人员。原审第三人：东莞市麻涌镇麻一村村民委员会。住所地：广东省东莞市麻涌镇麻一村，组织机构代码证号：K3081475-6。法定代表人：袁任才，主任。委托代理人：莫灿华，广东智顺律师事务所律师。袁德良、莫建尧、莫有敬、史锦平诉东莞市人民政府、第三人东莞市国土资源局、东莞市麻涌镇麻一村村民委员会行政复议纠纷一案，广东省东莞市中级人民法院作出（2017）粤19行初3号行政判决。东莞市人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年8月26日，袁德良等四人向东莞市国土资源局反映“麻涌镇麻一村支部书记袁某某利用职权非法侵占‘新洛围’‘滘刀’地块约170多亩、鱼塘15亩”。东莞市国土资源局于2016年9月26日作出东国土（执法）函〔2016〕390号《复函》，经调查认为“该地块位于麻涌镇麻一村‘新洛基’和‘滘刀’（土名），面积约165.2亩，地类为农用地。根据麻涌镇政府印发《麻涌镇耕地统筹及农业招商引资工作方案》（东麻〔2013〕10号），由麻一村委会统筹五、十二、十四队（现为村小组）及村集体的土地集中发展。2013年5月，麻一村委会与各队农户签订了统筹方案，每个队（村小组）签名同意统筹的户数均超过该队总户数的三分之二。2013年6月至今的土地统筹款均已支付到村小组。2015年9月，该地块通过农资交易平台，出租给东莞广大农业科技公司，并签定《农村土地承包经营权流转合同》用于农业生产、树木、花卉等。目前，该地块正在修建约5米宽的机耕路，未发现违法用地行为。”袁德良等4四人不服，于2016年10月18日向东莞市人民政府申请行政复议。东莞市人民政府于2016年10月25日向袁德良等4四人邮寄《补正行政复议申请材料告知书》，并于2016年11月1日收到袁德良等四人原告提交的《股权证书》、《东莞市麻涌镇麻一村农户承包土地（土名：新洛围、滘刀）名单表》和见证证明书等补正材料，东莞市人民政府于2016年11月8日受理该行政复议申请。2016年12月15日，东莞市人民政府作出东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》，认为袁德良等4四人提供的材料未能证明其与在前述《复函》中所举报的违法侵占地块存在利害关系，且东莞市国土资源局作出前述《复函》也未对袁德良等4四人的合法权益造成不利影响，袁德良等4四人不是适格的行政复议申请人，故决定驳回袁德良等4四人提出的行政复议申请。另查明：东莞市麻涌镇人民政府于2016年3月30日对袁德良、莫有敬等村民作出东麻信复字〔2016〕11号《信访事项答复意见书》，内容为：“关于麻涌镇麻一村四坊没有发放2000年制作的土地承包经营权证的问题，经向麻一经济联合社调查了解得知，该经济联合社的《东莞市农村集体土地承包经营权证》应于2000年统一颁发给村民。2016年1月13日该经济联合社安排工作人员到村档案室和资料室、四坊办公室和档案室查找，均未能找到四坊村民的《东莞市农村集体土地承包经营权证》。……麻一经济联合社表示当时应该三个坊同时发放《东莞市农村集体土地承包经营权证》的，对于二坊、三坊已颁发而四坊村民没有领取的问题，由于时间久，不排除当时麻一经济联合社或四坊遗失了该证，不排除时任四坊各个生产队的队长领取了四坊的该证书，没有依时颁发给四坊村民，并遗失了该证。”又查明：在审理本案过程中，原审法院分别向东莞市麻涌镇人民政府以及东莞市麻涌镇麻一股份经济联合社发出协查函。其中，东莞市麻涌镇人民政府于2017年7月17日向原审法院回复称“袁德良、莫有敬、史锦平所在的麻涌镇麻一村四坊及莫建尧所在的麻涌镇麻一村二坊有设立对应的基层群众性自治组织即麻一村村民委员会，有设立农村集体经济组织即麻一股份经济联合社。”东莞市麻涌镇麻一股份经济联合社于2017年7月17日回复原审法院称“早在2008年，甚至更早期，案涉‘新洛围’‘滘刀’农地由东莞市麻涌镇麻一五队、东莞市麻涌镇麻一十二队、东莞市麻涌镇麻一十四队分别租与第三方使用（不包括袁德良、莫建尧、莫有敬、史锦平）。2013年，因实行土地统筹，麻一村逐渐回收农地，集中管理。综上，袁德良、莫建尧、莫有敬、史锦平不是涉案土地的实际使用人。”原审法院于2017年11月10日前往案涉“新洛围”“滘刀”土地进行实地调查，莫建尧、东莞市麻涌镇麻一村二坊五队联络员陈锡华经现场指认，确认莫建尧此前承包土地位于案涉“新洛围”“滘刀”土地范围内。史锦平、莫有敬现场指认了其承包土地位置，但东莞市麻涌镇麻一村四坊十四队联络员袁寿增认为，史锦平、莫有敬所指认的承包土地位置从2004年起因村民弃耕，所以经十四队村民代表一致同意，租给了广西人耕种，后来麻一村委会统筹租给东莞广大农业科技公司使用。史锦平、莫有敬则称，2004年袁寿增召集村民代表将新洛围地块出租给广西人收取利益，村民代表联系到十四队村民，征求村民意见，当时该地村民仍在耕种，但因土质不理想，希望通过出租给广西人把耕地耕种肥沃后再收回重新耕种，所以同意出租该地一段时间给广西人，史锦平、莫有敬在出租期间也经常到地里查看种植情况，史锦平、莫有敬只同意出租土地给广西人，直到2016年该地开始填土，才知道出租给东莞广大农业科技公司使用的事实。此外，袁德良经原审法院通知未到现场确认承包土地。袁德良等四人向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》；2、确认东莞市国土资源局作出的东国土（执法）函〔2016〕390号《复函》文件的具体行政行为侵犯了袁德良等四人的合法权益；3、确认东莞市麻涌镇麻一村村民委员会对涉案土地的填土行为违法。原审法院认为：对袁德良等四人反映麻涌镇麻一村“新洛围”“滘刀”地块存在违法用地行为，东莞市国土资源局于2016年9月26日作出了东国土（执法）函〔2016〕390号《复函》，对前述举报的情况进行了答复。经原审法院前往前述举报地块实地调查，东莞市麻涌镇麻一村二坊五队工作人员与莫建尧现场指认，确认莫建尧此前承包土地位于前述“新洛围”“滘刀”土地范围内；根据东莞市麻涌镇人民政府作出的东麻信复字〔2016〕11号《信访事项答复意见书》显示，东莞市麻涌镇麻一股份经济联合社确认史锦平、莫有敬所在的东莞市麻涌镇麻一村四坊十四队的土地虽然曾有核发《东莞市农村集体土地承包经营权证》，但并没有具体发放到村民手上，并且目前已查找不到当时核发农村集体土地承包经营权证的情况，而史锦平、莫有敬与东莞市麻涌镇麻一村四坊十四队对该二人承包土地是否位于案涉“新洛围”“滘刀”土地范围内存在较大争议。东莞市人民政府关于袁德良等四人与案涉举报地块以及东莞市国土资源局作出的前述《复函》均无利害关系的认定，与原审法院现场核实查明的情况不完全相符。东莞市人民政府以袁德良等四人对东莞市国土资源局作出前述《复函》不服提出本案行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，从而作出东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回袁德良等四人的行政复议申请，事实依据不充分，东莞市人民政府应在重新审查的基础上对袁德良等四人的行政复议申请重新作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》；二、东莞市人民政府在法定期限内对袁德良等四人的行政复议申请重新作出处理。上诉人东莞市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人与涉案《复函》不存在利害关系，不具备复议申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、《广东省国土资源监督检查条例》第五条第一款的规定、以及〔2013〕行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》的意见，任何个人可对涉嫌土地违法行为进行检举和控告，但对国土资源行政主管部门对检控事项的处理，检举人并不必然享有行政复议权。只有为维护自身合法权益而举报相关违法行为，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，才具有行政复议申请人资格。本案中，根据《麻涌镇耕地统筹及农业招商引资工作方案》《麻一村耕地统筹方案》《农村土地承包经营权流转合同》等证据材料，证明涉案土地已于2013年经麻一村村民代表同意，由东莞市麻涌镇麻一股份经济联合社统筹集中管理，并于2015年9月通过承包经营权流转出租给东莞广大农业科技有限公司用于农业生产、树木、花卉等。而被上诉人提交的申请材料中，《股权证书》只能证明其经济联合社的股东身份，《东莞市麻涌镇麻一村农户承包土地（土名：新洛围、滘刀）名单表》《见证证明书》为其单方制作，上述资料均无法证明其与举报所涉土地仍存在利害关系。因此，被上诉人并非涉案土地的所有权人或者实际使用权人，其于2016年8月向东莞市国土资源局提出的举报不属于为维护自身合法权益。东莞市国土资源局针对被上诉人的举报所作《复函》，不对被上诉人的权利义务产生实际影响。被上诉人不服该《复函》，不具备申请行政复议的主体资格。二、针对被上诉人是否具有复议主体资格的问题，上诉人已依法对被上诉人提交的申请材料和东莞市国土资源局提交的答复材料予以全面审查。在无证据证明被上诉人与涉案具体行政行为存在利害关系的时候，上诉人没有为证明被上诉人该主张而进行调查的法定职责。一审法院的调查取证，亦无法证明被上诉人与涉案《复函》存在利害关系，以及涉案《复函》侵犯了被上诉人的合法权益。综上所述，一审判决错误，上诉人作出的东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求：撤销一审判决，并予以改判。被上诉人莫建尧、莫有敬、史锦平于二审时书面答辩称：莫建尧、莫有敬、史锦平一直耕种涉案土地从未流转，也就土地承包经营权证的问题多次寻求上级部门协商解决。一审判决已查明土地承包经营权证并未实际发放到村民手上，莫建尧、莫有敬、史锦平在一审中提供的《东莞市麻涌镇麻一村农户承包土地（土名：新洛围、滘刀）名单表》《见证证明书》证明其为涉案土地的使用权人，已经对自身与涉案土地存在利害关系尽到应尽的举证责任。后经一审法院现场核实，确认查明情况与东莞市人民政府的认定并不完全相符，故莫建尧、莫有敬、史锦平与涉案土地存在利害关系。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。被上诉人袁德良于二审时未作答辩。原审第三人东莞市国土资源局于二审时书面答辩称：被上诉人与涉案《复函》不存在利害关系，不具有行政复议申请人资格。东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。一审法院调查查明的事实，不足以证明被上诉人与涉案《复函》存在利害关系。一审判决认定事实错误，依法应予改正。原审第三人东莞市麻涌镇麻一村村民委员会于二审时未作答辩。二审经审查，对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案是行政复议纠纷。二审需审查东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。经查，对袁德良等四人反映麻涌镇麻一村“新洛围”“滘刀”地块存在违法用地行为，东莞市国土资源局于2016年9月26日作出了东国土（执法）函〔2016〕390号《复函》，对前述举报的情况进行了答复，认为未发现违法用地行为。袁德良等四人不服，向东莞市人民政府申请行政复议。东莞市人民政府于2016年12月15日作出东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》，认为袁德良等四人提供的材料未能证明其与《复函》中所举报的违法侵占地块存在利害关系，《复函》未对其合法权益造成不利影响，不是适格的行政复议申请人，决定驳回袁德良等四人提出的行政复议申请。因此，被诉驳回行政复议申请决定是否合法，实质涉及争议的问题是袁德良等四人是否与举报地块存在利害关系，是否具备行政复议申请资格。袁德良等四人起诉时主张其历来在涉案土地上耕种，承包集体经济组织的土地从未流转，东莞市麻涌镇麻一村村民委员会对涉案土地的填土行为违法。为慎重处理本案，查清有关事实，一审法院进行了实地调查，经东莞市麻涌镇麻一村二坊五队工作人员与莫建尧现场指认，确认莫建尧此前承包土地位于前述“新洛围”“滘刀”土地范围内。东莞市麻涌镇人民政府作出的东麻信复字〔2016〕11号《信访事项答复意见书》亦表明，东莞市麻涌镇麻一股份经济联合社确认史锦平、莫有敬所在的东莞市麻涌镇麻一村四坊十四队的土地虽然曾有核发《东莞市农村集体土地承包经营权证》，但并没有具体发放到村民手上，并且目前已查找不到当时核发农村集体土地承包经营权证的情况，而史锦平、莫有敬与东莞市麻涌镇麻一村四坊十四队对该二人承包土地是否位于案涉“新洛围”“滘刀”土地范围内存在较大争议。基于上述事实，东莞市人民政府认为袁德良等四人未能证明其与涉案地块存在利害关系，不是适格的行政复议申请人，该认定的事实证据并不充分。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，一审判决撤销东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕XX号《驳回行政复议申请决定书》，由东莞市人民政府在法定期限内对袁德良等四人的行政复议申请重新作出处理，并无不当，本院予以维持。东莞市人民政府上诉主张莫建尧、莫有敬、史锦平与涉案《复函》不存在利害关系，不具备行政复议申请人资格，请求撤销一审判决等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人东莞市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年三月二十四日书记员  王秋喆肖威