上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初241号原告赵建民，男，1957年6月30日出生，汉族，户籍所在地上海市。原告苏静，女，1960年9月18日出生，汉族，户籍所在地上海市。委托代理人赵建民(系苏静丈夫)。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人李东风。出庭应诉行政机关负责人陈波，该局副调研员。出庭应诉行政机关负责人陆小幽，该局副局长。委托代理人谢兰，女。委托代理人彭涛，上海申蕴和律师事务所律师。原告赵建民、苏静不服被告上海市普陀区城市管理行政执法局作出的附有违法建筑的房屋认定书，向本院提起行政诉讼，本院2019年2月22日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案，原告赵建民暨原告苏静的委托代理人，被告上海市普陀区城市管理行政执法局的行政机关负责人陈波副调研员及原委托代理人周伟律师到庭参加诉讼。本院于2019年11月13日第二次公开开庭审理了本案，原告赵建民、苏静，被告上海市普陀区城市管理行政执法局的行政机关负责人陆小幽副局长、委托代理人谢兰及彭涛律师到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，后经上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2020年7月8日。本案现已审理终结。2018年7月2日，被告向原告赵建民、苏静(以下简称原告)发送编号18-098附有违法建筑的房屋认定书，载明：你所有的坐落于上海市普陀区中山北路XXX弄XXX号XXX室的房屋，现被认定为附有违法建筑的房屋。根据《上海市房地产登记条例》第二十条、第二十一条的相关规定，该房屋附有违法建筑的情况将在房地产登记簿上记载。拆除附有违法建筑前，房地产登记机构不予办理该房屋的相关房地产登记。拆除附有违法建筑后，请及时告知上海市普陀区城市管理行政执法局。原告诉称，1994年上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)发布通告，重点建设中山北路物贸一条街，建造商铺的费用由住户承担，房管局统一施工。1994年11月，房管局发放了房屋置换开发手续。置换后，原告申请营业执照一直经营。2018年7月12日，被告却与普陀区政府的通告相悖，错误认定原告所有的本市中山北路XXX弄XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)为附有违法建筑的房屋，禁止沿街底层商业用房营业，侵犯原告权益，故请求法院撤销被告作出的附违认定书。原告提供如下证据：附违认定书、不动产权证书、涉案房屋租用公房凭证、房屋租金凭证、照片、2439号门牌号、1994年10月10日普陀区政府出具的通告(以下简称通告)等材料。被告辩称，涉案房屋原属公房，2018年原产权人与原告签订上海市公有住房出售合同，记载房屋建筑面积42.42平方米，并不含违法搭建。2018年6月27日，上海长风物业有限公司(以下简称长风物业)向被告反映原告在涉案房屋使用中存在天井违搭行为，违反了《上海市住宅物业管理规定》第五十条。被告接报后进行现场检查，发现涉案房屋朝南天井处确有一处建(构)筑物，于当日开具违法搭建法律后果告知单，之后依法作出附违认定书，并予送达。被告所作行为认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，故请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：业务受理签报、建筑面积摊算表、涉案房屋平面图、上海市公有住房出售合同、长风物业出具的告知单、不动产权登记证书、现场检查笔录及附图、现场照片、违法搭建法律后果告知单及送达回证、附违认定书及送达回证等证据。被告之后针对原告提供的通告，补充提供上海市不动产登记簿房屋状况及产权人信息表、上海市不动产登记簿土地状况信息、《改变房屋用途通知单》四份、上海市公有住房出售合同公管房屋分幢情况表、个体工商户开业申请登记表、原告开业申请、个体工商户变更登记核准单、2017年11月11日普陀区无违建创建办公室刊发的第3期《会议纪要》、2018年4月12日普陀区无违建创建办公室刊发的第33期《会议纪要》、2018年8月10日普陀区石泉路街道党工委第20次会议通知、中国工商银行业务回单。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款、第十一条第一款第(八)项、《关于贯彻实施的若干意见》(以下简称若干意见)第二条第二款，法律依据为《上海市房地产登记条例》第二十条、第二十一条，程序依据为上海市住房保障和房屋管理局沪房管物[2009]200号《关于损坏房屋承重结构行为和附有违法建筑房屋的认定有关事项的通知》(以下简称200号文)第二条第二款。经庭审质证，原告对被告长宁执法局的职权依据无异议，但认为被告陈述的依据对涉案房屋不适用，涉案房屋在1994年已经完成改建；对被告证据的真实性无异议，但认为证据来源没有可信度，园地搭建是通过普陀区政府的通告进行的，且长风物业无权认定违建，长风物业一直在收取原告租金，说明其对园地的搭建是认可的；违法搭建法律后果告知单及附违认定书的送达回证系其签收，是当时为了买房被迫所为，其并不认可；对于被告补充提供的证据，涉案房屋在1994年10月30日后性质应为非居，原告对房屋性质为居住是有异议的，但因对方表示只有居住才能购买，原告被迫接受；涉案房屋是按照非居和他人交换的，《改变房屋用途通知单》系其为工商营业执照的验照至物业公司开具的，至2005年因涉案房屋是按照非居和他人交换，工商部门和物业公司告知原告不需要再办理；租金是230余元，一直支付至原告买下涉案房屋为止；对于营业执照，被告所述不实，2018年6月原告对营业执照进行延期，涉案房屋只是暂停营业；对于会议纪要及会议通知原告不知情；街道补贴其已收悉，是当时因店面被封无法经营，政府给予的补贴，与本案无涉。被告就原告质证意见及证据认为，长风物业是公房管理单位，其将涉案房屋的材料提供给被告，证据具有真实性及合法性，根据《上海市住宅物业管理规定》，即使公房变为产权房，长风物业仍具有管理职责，其将发现涉案房屋有违法搭建的情况反映给被告，符合法律规定；为保证正常的房屋买卖秩序，现作出附违认定书，再办理产证，且是按照记载的合法租赁面积核发产证的；普陀区政府做出通告具有合法性，当时利用园地经营的行为是合法的。根据上海市人民政府1986年5月《上海市沿街公有营业用房管理暂行办法》的规定，园地用于经营的合法性，必须具备下列条件：一是要经过申请、审批、同意；二是在改变房屋用途的有效期限内；三是在工商营业执照的有效期限内；四是按照经营用房来缴纳租金。当时园地用于经营，是有市政府的相关文件，有其时代背景，具有合法性，但2004年《上海市住宅物业管理规定》出台后就不允许擅自改变房屋原有用途。因园地经营需要有一个封闭空间，为了满足经营的必要条件才进行屋顶的搭建，但随着经营行为合法性的结束，园地屋顶搭建的合法性也就消失。搭建是临时性的，是随着经营合法性的变化而变化，现园地屋顶已从临时搭建变为违法建筑。被告经行政程序，并在此前多次与原告沟通，在对注记达成一致的情况下相关部门才为原告办理了购房。在街道已经给予补偿的情况下，原告还提起本案诉讼，有失诚信。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。经审理查明：1994年10月10日，普陀区政府发布通告，称为加快普陀区以商业为主的第三产业的经济发展步伐，重点建设中山北路物贸一条街，决定将武宁路至岚皋路路段以内的沿街底层居住房屋分批置换开发成商业用房，具体被置换的门牌包含涉案房屋在内。同时通告：一、房屋置换工作由普陀区房产管理局负责牵头，会同区工商局、规土局和东新村街道等部门组织实施。二、房屋置换必须贯彻“统一规划、统一设计、统一施工和统一管理”的原则。三、房屋置换形式，将根据市场经济规律和商业特点，采取由现租赁公房的单位和住户自营、联营和吸引本市、外省企事业单位、私营企业投资开发相结合等多种方式联合置换开发。四、房屋置换成商业用房后的经营范围，原则上应与中山北路物贸一条街相配套，也可适当兼营日用百货等民用项目。五、为加快房屋置换步伐，目前租赁公房的单位必须在1994年11月30日前，各自将租用的房屋置换成商业用房，并应予年内开张营业。目前租赁公房的住户必须在1994年11月15日底前作出是否自营的选择。自营者必须按规定办妥有关手续，并于年内开张营业。无条件自营者，必须服从统一置换安置。六、凡通告发布之前，擅自搭建和破墙开店的住户，必须在规定期限内自觉整改，拆除违章搭建，服从统一置换。七、凡愿参与房屋置换的租赁单位和住户及各企事业单位、私营企业可直接向普陀区房产管理局申请办理登记手续……。2001年12月28日，沙洪物业有限公司对涉案房屋出具(2000)沙洪业务收3856号业务受理签报，情况原因及处理意见为：原房承租人蔡其富，由沙洪物业有限公司配套到中北2451弄100号居住，原房由沙洪物业有限公司配套给赵建民，蔡其富从2000年12月30日退租，赵建民从2001年1月1日起建户，并保证按政策支付非居住租金。租用公房凭证上载明，房屋地址中山北路XXX弄XXX号XXX室，独用租赁部位有：底层103室东13平方米，底层103室西11.7平方米，园地16.2平方米，103室灶间4.6平方米，103室卫生间一间，附壁橱一只。2001年至2004年间，上海西部企业集团有限公司出具四份《改变房屋用途通知单》，申请人为赵建民，申请原因经营，批准改变用途的部位为园地，批准改变用途有效期限：续开壹年，遇动拆迁按居住使用权房屋安置。2001年2月，赵建民提出个体工商户开业申请，营业场所为涉案房屋，经营者赵建民，名称上海市普陀区紫光百货商店，经营有效期限至2018年6月30日。2018年6月25日，原告与上海西部企业集团有限公司签订上海市公有住房出售合同，确定涉案房屋建筑面积42.42平方米。根据长风物业出具的建筑面积摊算表上记载，42.42平方米不包括园地16.2平方米在内。2018年7月9日原告获得涉案房屋不动产权证，房屋用途居住，建筑面积42.42平方米。2018年6月27日，长风物业出具告知单，载明：兹有中山北路XXX弄XXX号XXX室，业主赵建民，在物业使用中存在天井违搭行为，违反了《上海市住宅物业管理规定》第五十条的规定，本公司已于2018年6月27日向该户送达了《违法建筑整改通知书》，现将上述情况告知，报备(城管、公安)，并请监督处理。同日，被告至现场检查，检查发现涉案房屋朝南天井处有一建(构)筑物，已建成，层数为一层，为砖混结构，该建(构)筑物与涉案房屋相连接，经丈量，该建(构)筑物东西向长5.4米，南北向宽3米，面积为16.2平方米(现场检查笔录中误写为16.5平方米)。被告当场制作了现场检查笔录并拍摄照片。同日，被告开具违法搭建法律后果告知单，认定涉案房屋业主已擅自在涉案房屋朝南天井处搭建了建筑物(构筑物)，违反了《上海市住宅物业管理规定》第五十条第二款第(二)项的规定，依据该规定第七十七条，要求在收到告知单之日起，自行拆除，如不拆除，将承担负面影响，即房地产登记机构对附有该处违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，并不予办理房地产转让、抵押等登记。违法搭建法律后果告知单同日送达赵建民。2018年7月2日，被告开具了附违认定书，同日送达赵建民，之后送达给房地产登记机构。2018年11月26日，涉案房屋所在地上海市普陀区人民政府石泉路街道办事处以一次性补助的名义给付赵建民人民币50,000元。原告因不服附违认定书，遂诉至本院。本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第三款、第十一条第一款第(八)项、若干意见第二条第二款及200号文等相关规定，被告负责辖区内的城市管理行政执法工作，对于违法建筑具有作出被诉行政行为的法定职权。本案中，被告在收到物业管理公司的告知后对涉案房屋开展现场检查，制作了现场检查笔录，拍摄了现场照片，并向原告进行了告知。经过调查，被告认定原告所有的涉案房屋属于附有违法建筑的房屋，根据《上海市房地产登记条例》第二十条、第二十一条的规定作出附违认定书，并向原告进行送达，符合法律规定，并无不当。1989年7月15日起施行的《上海市城市建设规划管理条例》第二十八条规定，凡新建、改建、扩建、拆除建筑物和构筑物以及变动建筑物主体承重结构的大修、沿城市道路房屋门面的装修，建设单位和个人须按规定向市规划局或区、县规划管理部门申领建筑工程执照后，方得施工。1990年8月1日起施行的《上海市城镇公有房屋管理条例》第二十二条规定，对公有房屋进行改建、扩建、加层、搭建的，必须征得所有人同意，签订协议，明确权属，并按《上海市城市建设规划管理条例》办理。1994年普陀区政府为推动经济发展，推行物贸一条街的建设，鼓励沿街居民将底层居住房屋开发成商业用房。原告等居民根据通告的要求，在房管部门的统一安排下，在承租公房的园地上进行搭建用以经营，但该搭建并未依照《上海市城市建设规划管理条例》《上海市城镇公有房屋管理条例》规定取得建筑工程执照，且《改变房屋用途通知单》上批准改变用途附有有效期限，对此原告及经营者亦是知晓的；2004年8月19日公布施行的《上海市住宅物业管理规定》第二十六条规定，禁止违法搭建建筑物、构筑物这一损害公共利益的行为，第二十八条规定，业主、使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。而此时，涉案房屋仍为居住使用性质，其中的园地改变房屋用途的有效期已过，依据上述规定，房管部门也无权继续批准改变用途，之后园地搭建亦未获得规划许可，在此情况下，园地搭建作为经营使用房屋的合法性已不存在；2018年涉案房屋作为售后公房由原告买下产权时，公有住房出售合同中并未将园地搭建作为合法建筑面积计入，至被告作出附违认定时，原告户的营业执照期限也已到期。被告综合上述情况，认定涉案房屋为附有违法建筑的房屋，根据《上海市房地产登记条例》相关规定作出附违认定书，事实清楚、证据确凿、适用法律正确。原告就其合法性提出的异议，缺乏事实证据及法律依据，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵建民、苏静的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵建民、苏静负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉人民陪审员  范丽蓉人民陪审员  胡官友二〇二〇年三月十一日法官 助理  苏琬越书 记 员  王丽娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。