广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1235号上诉人（原审原告）：梁渐颜，女，汉族，1974年8月31日出生，住佛山市南海区，被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区桂城南海大道北88号。法定代表人：顾耀辉，区长。委托代理人：彭述海，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人：邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人：朱伟,市长。委托代理人：郭思专，佛山市司法局工作人员。委托代理人：王俏婷，佛山市司法局工作人员。上诉人梁渐颜因与被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）、佛山市人民政府政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2018）粤06行初161号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年8月6日，原告梁渐颜向被告南海区政府提交《信息公开申请书》及其身份证复印件，申请公开“梁渐颜在原籍佛山市南海区大沥镇盐步建和村的土地承包经营权登记情况及申请人的土地承包经营权证（原户主登记为梁信钊的承包经营权证，梁信钊系申请人已去世的父亲）”。被告南海区政府收到上述申请后，于2018年8月23日作出南公开（2018）第41号《政府信息公开申请的告知书》，内容如下：“本机关于2018年8月6日收到你提出的政府信息公开申请，申请内容为：申请人在大沥镇盐步建和村的土地承包登记情况及申请人的承包经营权证。经查，你申请公开的内容为不动产登记资料，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所调整的范围。你申请不动产登记资料查询的，应当依照《不动产登记暂行条例》（国令第656号）的相关规定，到南海区不动产登记资料对外查询窗口办理。”涉案答复于2018年8月25日送达原告，原告不服该答复于2018年10月12日向被告佛山市人民政府提出行政复议申请，佛山市人民政府于同日受理原告的复议申请后，并在法定期限内向南海区政府发出答复通知。2018年11月29日，佛山市人民政府作出佛府行复（2018）258号《行政复议决定书》，对南海区政府作出的涉案答复予以维持，并于2018年12月5日向原告及南海区政府送达该复议决定。2018年12月14日，原告对被告南海区政府作出的涉案答复以及被告佛山市人民政府作出的行政复议决定不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销南海区政府作出的涉案答复，并责令其公开原告所需信息；2.撤销佛山市人民政府作出的上述行政复议决定。3.判令两被告承担本案诉讼费用。原审法院认为：2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。根据上述法律条文的规定，在法律法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。《不动产登记暂行条例》第五条第（四）项规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权……”。本案中，原告梁渐颜向被告南海区政府申请公开的土地承包经营权登记情况及承包经营权证，属于上述规定的不动产登记信息。因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。在此情况下，当事人如需获得相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函（2016）206号答复亦明确：“不动产登记资料查询以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。因此，被告南海区政府作出涉案答复，告知原告申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》所调整的范围，并指引原告依照《不动产登记暂行条例》的相关规定到不动产登记机构办理，其内容合法有据，程序符合法律规定。被告佛山市人民政府作出佛府行复（2018）258号《行政复议决定书》，对南海区政府作出的涉案答复予以维持，并将上述复议决定送达原告及南海区政府，其作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告认为南海区政府对其申请内容具有公开义务，要求法院撤销涉案答复及行政复议决定，并责令南海区政府对其申请内容履行公开义务的诉讼请求理由不成立，依法应予驳回。依照最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决：驳回原告梁渐颜的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告梁渐颜承担。上诉人梁渐颜不服上述判决，向本院提起上诉称：根据《中华人民共和国土地承包法》的规定，南海区人民政府作为土地承包经营权证的登记及发证机关，负有保存和公开相关信息的法定义务，申请人提交的政府信息公开申请书上请求公开的信息必然属于南海区人民政府制作保存及依申请公开的政府信息，其应当向申请人公开。即使国务院2014年出台《不动产登记暂行条例》其也不是为了替代《中华人民共和国土地承包法》规定的的南海区人民政府作为土地承包经营权证的登记及发证机关，负有保存和相关信息的法定义务，被上诉人一仍有义务向上诉人公开。国务院2014年出台《不动产登记暂行条例》为上诉人提供了更多的渠道去申请信息公开，而不是因为该条例的出台而取消了被上诉人一负有的《中华人民共和国土地承包法》规定的法定义务。至于国土资源部出台的《不动产登记暂行条例实施细则》实质是规定对该细则出台后的新登记内容的登记和查询规定，其不适用于上诉人申请的情况。被上诉人二在行政复议决定书中未能纠正被上诉人一的错误做法，其作出的复议决定书也应撤销。《中华人民共和国土地承包法》的规定属于上位法，而《不动产登记暂行条例》属于行政法规，这显然属于适用法律法规错误，被上诉人二照搬被上诉人一在复议的答辩未作深入分析，其作出的复议决定书也应撤销。上诉人的信息公开请求分为上诉人原籍的土地承包经营权登记情况和上诉人原籍的土地承包经营权证。上诉人申请的该信息形成时间早，按照《土地承包法》（2009年修正）第二十三条：“承包经营权证县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”南海区人民政府作为土地承包经营权证的发证机关，有制作和保存上诉人所需的土地承包经营权证的信息。而《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对此也有相关规定，且该办法也至今未失效。《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》是规定对该细则出台后对新登记内容的登记和查询规定，其不适用于上诉人申请的信息公开，上诉人申请的公开的信息形成于早期，所适用的法律部门也不同，两被上诉人作出的答复属于适用法律错误。请求：1、确认被上诉人一作出的南公开(2018)第41号《政府信息公开申请的告知》违法；2、责令被上诉人一公开上诉人所需信息；3、撤销被上诉人二作出的佛府行复【2018】258号《行政复议决定书》；4、撤销佛山市中级人民法院作出的(2018)粤06行初161号《行政判决书》；5、本案诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人南海区政府二审答辩称：一、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决，以维护答辩人的合法权益。二、上诉人申请公开的内容不属于《政府信息公开条例》所调整的范围，答辩人作出的答复按实际情况如实告知上诉人，内容合法。《政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行，下同）第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。《不动产登记暂行条例》第五条第（四）项规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；……”。本案中，上诉人向答辩人申请公开的土地承包经营权登记情况及承包经营权证属于上述规定的不动产登记信息。因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”以中华人民共和国国务院令第656号公布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”以国土资源部令第63号公布、自2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函(2016)206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的应告知其依据相应的法律法规规定办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。因此，答辩人以上诉人申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》所调整的范围，并指引上诉人依照《不动产登记暂行条例》的相关规定到不动产登记机构办理，合法有据。上诉人起诉认为答辩人对其申请内容具有公开义务的理由，缺乏法律依据，依法不应支持。三、答辩人作出本案信息公开答复的程序合法。上诉人在2018年8月6日向答辩人提交《信息公开申请书》及其身份证复印件，申请公开“梁渐颜在原籍佛山市南海区大沥镇盐步建和村的土地承包经营权登记情况及申请人的承包经营权证（原户主登记为梁信钊的承包经营权证，梁信钊系申请人已去世的父亲）”。答辩人收到上述申请后，于同月23日作出涉案答复，涉案答复已于同月24日向上诉人寄出，上诉人亦已收到。因此，答辩人作出涉案答复的时限与流程均符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，处理程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。被上诉人佛山市人民政府二审答辩称：南海区政府作出的南公开(2018)41号《政府信息公开申请的告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当；答辩人作出的佛府行复(2018)258号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系政府信息公开及行政复议纠纷。二审争议的焦点是南海区政府作出的南公开（2018）第41号《政府信息公开申请的告知书》以及佛山市政府作出的佛府行复（2018）258号《行政复议决定书》是否合法。2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。根据上述规定，在法律法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。《不动产登记暂行条例》第五条第（四）项规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权……”。本案中，梁渐颜向南海区政府申请公开的土地承包经营权登记情况及承包经营权证，属于上述规定的不动产登记信息。《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。在此情况下，当事人如需获得相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函（2016）206号答复亦明确：“不动产登记资料查询以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”根据上述规定，南海区政府作出涉案答复，告知上诉人申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》所调整的范围，并指引上诉人依照《不动产登记暂行条例》的相关规定到不动产登记机构办理，符合法律规定。佛山市人民政府依照法定程序作出佛府行复（2018）258号《行政复议决定书》，对南海区政府作出的涉案答复予以维持，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚,适用法律法规无误,处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁渐颜负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年三月十九日书记员  黎嘉瑜