北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京04行初1669号原告冯淑珍，女，1935年8月13日出生，汉族，村民，住北京市丰台区。委托代理人李成宝（原告之子），1956年7月13日出生，汉族，二七宏业公司退休，住北京市丰台区。被告北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区文体路2号。法定代表人王力军，区长。委托代理人李文斌，北京市丰台区司法局工作人员。委托代理人文圆清，北京市安理律师事务所律师。原告冯淑珍不服被告北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）村务公开答复一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月21日受理后向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告冯淑珍的委托代理人李成宝、被告丰台区政府的委托代理人李文斌、文圆清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告丰台区政府于2019年10月14日作出《关于对冯淑珍申请责令村务公开事项的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十一条之规定，我机关已作出《丰台区政府关于责令佃起村村民委员会村务公开的决定》，并于2019年10月14日向佃起村村民委员会送达，特此告知。原告冯淑珍诉称，原告于2019年7月13日与其他村民共同向北京市丰台区佃起村村民委员会（以下简称佃起村村委会）提出村务公开申请，要求公开佃起中心村所有蓝顶房的出租、租赁合同、收款发票、此项收入村里的分配实施方案。由于村委会未作出答复，2019年7月28日原告向被告提出履责申请，请求责令村委会公开申请人要求公开的村务事项。被告于2019年10月14日作出被诉答复。原告认为，被诉答复存在如下问题：1.程序违法，被告收到原告申请后用了78天作出被诉答复；2.被告没有对村委会作出的答复期限作出规定，至原告起诉时村委会仍未作出答复。故原告请求确认被告丰台区政府于2019年10月14日作出的被诉答复违法；判令被告监督村委会公开原告要求公开的村务事项；诉讼费由被告承担。原告在法定期限内向本院提交被诉答复，证明被告作出的答复内容及程序均违法。被告丰台区政府辩称，其已经履行调查核实的法定职责，请求驳回原告的诉讼请求。被告丰台区政府于法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.原告向被告邮寄的履责申请及信封，证明被告收到原告邮寄的履责申请；2.《关于冯淑珍“履责申请”的转送函》（丰信办函（2019）122号），证明被告要求北京市丰台区王佐镇人民政府（以下简称王佐镇政府）认真组织调查并代区政府拟稿；3.《关于给冯淑珍回复征求意见的函》（丰信办函（2019）152号）和佃起村村委会出具的说明及起草的答复代拟稿，证明王佐镇政府根据调查情况向区政府报送调查结果，区政府征求区司法局意见；4.《关于给冯淑珍回复征求意见的复函》，证明区司法局建议进一步进行调查核实；5.会议签到表，会议现场照片及村委会村务公开栏公示照片，证明2019年9月5日丰台区司法局代表区政府与佃起村村委会开会调查核实，佃起村村委会按照规定每季度在村务公开栏对租赁收入进行公示；6.会议签到表，现场开会照片及询问笔录，证明丰台区政府与佃起村村委会开会对原告申请事项进行调查。经调查，村委会已公示村集体租赁收入，经管站未要求公示“蓝顶房”专项收入，无收入分配实施方案；6.《丰台区政府关于责令佃起村村委会村务公开的决定》和被诉答复及相关投递查询，证明丰台区政府经调查核实向佃起村村委会作出责令公开的决定并向原告作出答复，已经履行法定职责；7.丰台区司法局工作人员于2019年12月11日对佃起村村委会主任制作的询问笔录，证明蓝顶房概念不清，无法确定具体的房屋。依据文件规定村委会只需要公开租赁的收入，不需要分类分别进行公开。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告、被告丰台区政府提供的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。经审理查明，原告述称2019年7月13日，其与其他村民共同向佃起村村委会提起村务公开申请，要求公开佃起中心村所有蓝顶房的出租、租赁合同、收款发票、此项收入村里的分配实施方案。原告因认为村委会未作出答复，向被告丰台区政府邮寄《履责申请》，请求被告责令佃起村村委会公开其要求公开的村务事项。被告于2019年7月29日收到上述申请。2019年8月1日，被告向王佐镇政府下发《关于冯淑珍“履责申请”的转送函》，要求镇政府组织调查并代区政府拟稿。2019年8月26日，被告收到王佐镇政府发送的代拟稿及佃起村村委会出具的《关于冯淑珍等申请公开租赁合同及资金使用方案的说明》。上述材料认为原告要求公开的租赁合同并无对应的具体坐落，范围仅描述为“蓝顶房”，佃起村无法查找到对应的租赁合同及发票，故无法公开。佃起村未单独就租金收入如何分配使用制作方案，故原告所称的分配使用方案不存在。丰台区信访办于同日将上述材料向区司法局征求意见。2019年8月29日，丰台区司法局作出《关于给冯淑珍回复征求意见的复函》，认为现有材料对于冯淑珍申请公开的佃起中心村所有蓝顶房具体所指并未弄清，应进一步开展调查核实工作。2019年9月5日及10日，被告工作人员就原告申请事项赴佃起村村委会进行调查核实。村委会工作人员称，佃起村一部分蓝顶房是村民对外出租，一部分是村集体对外出租。村民对外出租部分与村集体无关。村集体对外出租蓝顶房的收入已按照区经管站对于村集体财务公开的要求每季度进行了公开，包含在租赁收入的大项收入中，区经管站系负责规范和指导农村集体财务公开的机关，其并未要求村集体对蓝顶房这部分专项收入进行公开。村委会不存在蓝顶房的收入分配实施方案。2019年10月14日，被告作出《关于责令佃起村村委会村务公开的决定》，认为冯淑珍申请公开的村务事项中，以村集体名义对外出租部分属于村务公开范围。虽然佃起村按照上级部门关于财务公开的相关规定每季度公开了财务信息，且每季度公开的租金中包含蓝顶房的租金收入。但对于冯淑珍申请的蓝顶房相关资料未予公开。故责令该村自接到该通知之日起60日内，依据《村民委员会组织法》的相关规定履行村务公开义务。同日，被告向原告作出被诉答复，告知作出前述决定的情况。原告不服被诉答复，于2019年11月21日向本院提起诉讼。2019年12月11日，被告工作人员再次就原告申请事项赴佃起村村委会进行调查核实。村委会主任称，已收到区政府作出的《关于责令佃起村村委会村务公开的决定》，但其认为，冯淑珍申请公开的租赁合同和收款发票不属于该村村务公开范围。且该村没有就蓝顶房出租的收入进行专项记录，该部分收入已包含在该村按季度公开的租赁收入中，该村不再就蓝顶房的出租收入进行专项公开。本院认为，根据《村民委员会组织法》第三十条之规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，本案原告作为佃起村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。被告作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。关于本案双方当事人所争议的被告是否按照《村民委员会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责的问题，被告认为，其已依法履行了调查核实、责令公布的职责。对此，本院认为应根据《村民委员会组织法》对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。《村民委员会组织法》第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施的若干规定》（2012年修订）第二十七条规定，村应当建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，履行依法公布村民委员会成员职务的自行终止、监督村民委员会成员的罢免工作等职责。第二十八条规定村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法定事项，接受村民的监督。第二十九条规定，村民委员会应当在本村明显的地方设置固定的村务公开栏和意见箱。村务公开还可以采取广播、闭路电视、网络、刊物等辅助形式。村民委员会应当广泛听取群众对村务公开的意见，接受群众查询，并作好答复工作。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，被告收到《履责申请》后通过函件形式要求王佐镇政府组织调查。后王佐镇政府经调查后向被告报送代拟稿，被告收到后又赴佃起村村委会进行实地调查核实。被告经核实于2019年10月14日作出《关于责令佃起村村委会村务公开的决定》，并于同日作出被诉答复。本院认为，被告作为一级人民政府，应当依据《村民委员会组织法》及《北京市实施的若干规定》的规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。纵观被告在本案中履行职责的情况，被告收到原告申请后首先要求属地镇政府进行核实调查和处理。在镇政府反馈情况后，被告经审查判断认为佃起村村委会应当按照《村民委员会组织法》的相关规定履行村务公开义务，故作出责令村务公开决定及被诉答复。本院认为，被告具有依照《村民委员会组织法》及《北京市实施的若干规定》的规定保障村民知情权、履行职责的意识和行为，但被告作出的《关于责令佃起村村委会村务公开的决定》未对调查过程中原告申请的事项及佃起村村委会反映的情况进行具体的分析判断，未在责令公开的决定中确定村委会履行村务公开义务的范围及方式，属于认定事实不清。被告据此对原告作出的被诉答复亦存在主要证据不足的问题。本院同时注意到，被告于2019年7月29日收到原告邮寄的《履责申请》，于同年10月14日作出被诉答复。被告未在法定期限内作出被诉答复，应属程序轻微违法。综上，被诉答复依法应予撤销。关于原告要求判令被告监督村委会公开原告要求公开的村务事项的诉讼意见，本院认为，针对原告提出的村务公开事项，被告尚需调查核实，以确定能否公开、公开范围以及公开方式。前引法律规定及农村集体经济组织村务公开、财务公开领域的规范性文件均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。原告认为须以其要求的形式公开其申请的全部村务信息没有法律依据。同时，根据前引法律规定，村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村务公开制度则是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销北京市丰台区人民政府于2019年10月14日作出的《关于对冯淑珍申请责令村务公开事项的答复》。二、被告北京市丰台区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告冯淑珍的《履责申请》履行调查核实及处理的法定职责并予答复。三、驳回原告冯淑珍的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告北京市丰台区人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费五十元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  武 楠人民陪审员  魏广荣人民陪审员  王焱新二〇二〇年三月二十七日法官 助理  李世邦法官 助理  于玮宁书 记 员  高秀丽