福建省宁德市蕉城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0902行初113号 原告张裕峰，男，1978年12月27日出生，汉族，住福建省古田县。 委托代理人张锦成（系原告张裕峰父亲），男，1953年12月15日出生，汉族，住福建省古田县。 被告古田县自然资源局，住所地福建省古田县614中路96号。 法定代表人丁景风，局长。 出庭负责人陈信云，古田县自然资源局副局长。 委托代理人许守辉，福建立胜律师事务所律师。 委托代理人谢丁洋，福建立胜律师事务所律师。 第三人黄少和，女，1954年7月8日出生，汉族，住福建省古田县。 原告张裕峰诉被告古田县自然资源局其他行政行为一案，于2019年8月3日向本院提起诉讼。本院于2019年8月20日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄少和与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案。原告张裕峰及其委托代理人张锦成，被告古田县自然资源局副局长陈信云及委托代理人许守辉，第三人黄少和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原古田县住房和城乡规划建设局于2018年3月5日作出《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》，主要内容：古田县城市管理行政执法局：我局于2018年2月6日收到县纪委转来的群众信访材料（古纪转字[2018]13号），依据行政处罚职责分工，现将该违法违规行为移交贵局依法查处，具体情况如下：信访人黄少和反映位于锦绣东方2号楼2单元606-706室的张裕峰户为复式商品房，其房屋第二层有前后两个露天屋顶。其利用两个屋顶公共部分进行搭建并利用，经我局调查核实后认定张裕峰户属违法行为，侵犯全体共有人的利益。请贵局依照相关法律法规进行拆除并恢复原状。 原告张裕峰诉称，一、原告房顶跃层部分属于原告所有。2007年3月13日，原告与开发商签订《商品房买卖合同》，合同标的为古田县城东锦绣东方2号楼2单元606-706室房产并赠送本套房顶跃层部分，装修条款中亦明确房顶跃层部分是可装修的内容及范围。因此，原告有权在其所有的房顶跃层内进行搭盖雨棚、防盗网、洗衣池、不锈钢梯子、晾衣架等进行合理使用。 二、原告利用房顶跃层部分，属于合理无偿使用，没有侵犯全体共有人的利益。关于原告与黄少和相邻关系纠纷一案中，古田县人民法院古民初字第724号、宁德市中级人民法院民宁终字第39号、古田县人民法院（2012）古民初字第1132号、宁德市中级人民法院（2013）宁民终字第382号、（2014）宁民申字第1号的生效裁判，均确认原告房顶跃层部分系开发商赠送，原告未改变其适用功能或进行经营性活动，原告在房顶跃层部分架设防盗网、雨棚、梯子、洗衣池等不属于擅自占用。根据最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定，属于合理无偿使用，没有侵犯全体共有人的利益，不属违法行为。2012年原古田县住房和城乡规划建设局根据黄少和的申请，作出二次答复处理意见（古建文[2012]379号和[2012]451号），对古田县人民法院（2011）古民初字第724号民事判决、宁德市中级人民法院（2012）民宁终字第39号民事判决所确认的事实无异议，即原告房顶跃层部分系开发商赠送的事实；并驳回黄少和的申请，告知有关事项属于人民法院主管，应由人民法院审理判决。另，古田县人民法院（2016）闽0922执异2号和宁德市中级人民法院（2016）闽09执复2号执行裁定书已证明原告与案黄少和相邻民事纠纷已结案。 三、原古田县住房和城乡规划建设局作出的行政行为有违“信赖保护”原则，并与生效民事裁判相冲突，应予以撤销。首先，原古田县住房和城乡规划建设局已于2012年答复处理意见（古建文［2012］379号和［2012］451号）驳回黄少和要求拆除违章建设的申请意见。然而，其又于2018年3月5日作出《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》。原古田县住房和城乡规划建设局作出上述相互矛盾的处理行为，明显违反“信赖保护”原则，有损行政机关的权威。其次，法院已裁判确认房顶跃层部分系开发商赠送，属合理无偿使用，不存在违法建设行为。最后，法院已就原告是否有权使用房顶跃层部分的“同一事实”作出生效民事裁判，生效裁判的既判力应及于原古田县住房和城乡规划建设局作出的行政行为。根据《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发［2007］119号）第二十条规定“充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力后未经法定程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。即使生效裁判确有错误，也必须通过法定程序依法予以纠正，不得无视生效裁判的存在。”因此，原古田县住房和城乡规划建设局的具体行政行为与生效裁判内容相冲突，且有损司法权威，应予以撤销。原告诉请判令：撤销原古田县住房和城乡规划建设局于2018年3月5日作出的《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》。 被告古田县自然资源局辩称，一、古田县自然资源局不是本案的适格被告。被告不具有城市行政管理的相关职能，相关职权系转移给古田县城市管理局，由该局行使该职权。为贯彻中共中央、国务院关于政府机构改革的精神，中共古田县委、古田县人民政府相继发布了《古田县人民政府办公室关于印发的通知》（古委办发［2018］16号文件）、《古田县委机构编制委员会关于调整县住房和城乡建设局机构编制事项的批复》（古委编［2019］30号）、古田县委办公室、古田县人民政府办公室关于印发《古田县自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知（古委办［2019］35号）等文件，决定将有关城市管理、相关行政处罚等原来由原古田县住房和城乡规划建设局行使的职权全部划转给古田县城市管理局，被告仅承继了该局有关城乡规划的职能，但对于违反城乡规划法的行为，其中有关城市管理的行政处罚职能由古田县城市管理局统一行使。 本案所涉文件，仅作为向有关职能部门移交违法线索的移送函件，该移送文件行为并非向当事人作出的具体行政行为，不具有可诉性。根据职能变更的文件精神，原古田县住房和城乡规划建设局对于有关城市管理过程中发现的违法现象，仅具有向有关部门提交违法线索的权力，作出该函件系移送违法线索的行为，也未对当事人造成实质性的影响，其是否应受处罚及是否应依法拆除建筑，系根据相关职能部门根据法律另行作出的。 原告所主张的“本案经法院判决，判决具有既判力”的理由不能成立，原告所引用的判决均为民事判决书及执行裁定书，其内容均是有关原告与黄少和之间相邻权纠纷、共有权纠纷及是否存在侵权行为的民事案件判决、裁定。而本案所涉的原告的行为是解决其所为是否违反《城乡规划法》等行政法规的问题，原古田县住房和城乡规划建设局之所以认定其为违法行为，系根据《城乡规划法》的规定，认为其未经审批在城市规划区内搭建建筑物、构筑物的行为违法，与原告、黄少和之间的民事纠纷完全不同。 被告古田县自然资源局在法定期限内向本院提供的证据有：1.《古田县建设局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》；2.古委办[2019]35号关于印发《古田县自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知；3.古委办发[2018]16号关于印发《古田县机构改革实施方案》的通知；4.古委编[2019]30号中共古田县委机构编制委员会关于调整县住房和城乡建设局机构编制事项的批复。证据1-4共同证明承继原古田县住建局相关城乡规划职责的是古田县城市管理局，古田县自然资源局作为被告主体不适格。 第三人黄少和述称，一、案涉《函》是根据《城乡规划法》和《房地产管理法》的法律法规所作出的决定，符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、房地产管理法规定以房屋所有权证登记为准。原告第二层前后两个露出屋顶计面积51.78㎡,其房产证没有登记在内，若有登记在内，原告的房产证应登记209.10㎡，但其房产证只登记157.32㎡，由此可以证明原告房前后两个露天房屋是属公共部分，不是原告所有，开发商无权将公共部分赠送给原告。三、原告将该前后两个露天屋顶进行占有，搭建加盖和利用没有经过有关主管部门批准，私自违章建设属违法行为，并造成第三人的套房屋顶损坏漏水，整面墙体断裂分三段，屋内2米9高、宽2米多的大衣橱后面整体腐烂，卫生间的瓷砖变黄、门窗腐烂，阁楼楼板全面腐烂，套房进去处两面墙体粉刷严重脱落，无法正常居住。还有原告从楼梯位通往后一个露天屋顶也进行搭盖和种植各种植物，占满整个屋顶，严重影响消防通道、安全通道、到大屋顶通道，违反规划，侵犯共有人的利益、损坏第三人的财产，存在严重的违法行为，依法必须拆除并恢复原状。四、案涉《函》没有违反任何原则，不会与生效民事判决裁判冲突。因古田县法院、宁德市中院五份判决书的判决主文都没有判决原告的行为“属于合理无偿使用，没有侵犯全体共有人的利益，不存在违法行为。”只是在判决书中“本院认为”的论述，不构成判项，则“本院认为”部分所作出的论述不能作为执行依据，只能依据生效的判决主文执行，所以原古田县住房和城乡规划建设局作出的《函》，与生效民事判决不会冲突。五、第三人屋顶被原告违章建设造成屋顶损坏漏水后，才搭盖雨棚防漏，打个小口到屋顶，原告还要告第三人拆除并恢复原状，法律是公平的，所以原告在房屋二层前后两个露天屋顶的违章建设要拆除并恢复原状，还第三人一个公道。 经庭审质证，本院对在案证据作如下确认：被告古田县自然资源局提供的证据，原告及第三人对其真实性没有异议，本院予以确认，但不能证明古田县自然资源局关于其不是本案适格被告的主张。 根据上述有效证据及庭审调查，可以认定如下事实： 原告张裕峰系古田县城东锦绣东方2号楼2单元606-706室业主，黄少和系古田县城东锦绣东方2号楼2单元605室业主。原告张裕峰于2007年6、7月份间，于206-706室紧邻2号楼2单元605室墙体的房顶跃层部分搭盖不锈钢防盗网和雨棚，从楼梯通往防盗门出去的鼎跃层部分搭盖阳光板雨棚。2018年3月5日，原古田县住房和城乡规划建设局向原古田县城市管理行政执法局发出《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》，原告不服该函，向本院提起诉讼。 另查明，2019年1月8日，中共古田县委机构编制委员办公室下发《中共古田县委机构编制委员会办公室关于县住房和城乡建设局（县人民防空办公室）机构职责调整有关问题的通知》，指出将原住房和城乡建设局承担的城乡规划职责划给县自然资源局。 本案争议焦点是：一、古田县自然资源局是否本案适格被告；二、《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》是否属于行政诉讼受案范围；三、《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》是否合法。 关于古田县自然资源局是否本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据古委编办[2019]15号《中共古田县委机构编制委员会办公室关于县住房和城乡建设局（县人民防空办公室）机构职责调整有关问题的通知》，将原住房和城乡建设局承担的城乡规划职责划给县自然资源局，被告古田县自然资源局承继原古田县住房和城乡规划建设局的城乡规划职责，应为本案适格被告。 关于《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据上述规定，判断《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》是否属于行政诉讼受案范围，根本取决于其是否对原告张裕峰权利义务产生实际影响。从内容上看，该函认定了“张裕峰户属违法行为，侵犯全体共有人的利益”，并要求原古田县城市管理行政执法局依照相关法律规定进行拆除并恢复原状，这种认定是规划行政主管部门根据《城乡规划法》实施的职权行为，性质上是对违法建设的认定，具有公定力和约束力，对当事人的合法权益可能产生不利的影响。而实际上，该函件发出后，古田县城市管理局据此作出了相应的行政处罚决定。可见，该函已对原告张裕峰的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，古田县自然资源局在法定期限向本院提交的证据仅有其关于职权方面的证据，未提供作出该行政行为的证据，且无正当理由，根据上述法律规定，应视为没有相应证据。 综上，原古田县住房和城乡规划建设局作出的《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下： 撤销原古田县住房和城乡规划建设局于2018年3月5日作出的《古田县住建局关于黄少和要求拆除违章建设并恢复原状的函》。 案件受理费50元，由被告古田县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  陈丽平 人民陪审员  林维加 人民陪审员  刘金顺 二〇二〇年三月二十日 书 记 员  卢文慧 附：本案裁判适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。