贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔0321行初525号 原告：曹安孝，男，1943年5月4日出生，汉族，住贵州省遵义市红花岗区。 委托诉讼代理人：李安桥，贵州厚尚律师事务所律师（特别授权）。 委托诉讼代理人：曹俊，男，1973年3月7日出生，汉族，现住遵义市，与原告系父子关系（特别授权）。 被告：遵义市自然资源局。住所地：贵州省遵义市新蒲新区播州大道1号。 法定代表人：宋祖禹，系资源局局长。 出庭负责人：汪明洪，系副县级干部。 委托诉讼代理人：代媛媛，系政策法规监督科负责人。 委托诉讼代理人：刘远诺，系建筑工程规划管理科工作人员。 第三人：遵义市金苑房地产开发有限公司。住所地：贵州省遵义市红花岗区北京路天利上城B座3层。 法定代表人：袁敏鳌，系公司董事长。 委托诉讼代理人：张光平，系公司员工（特别授权）。 原告曹安孝请求确认遵义市自然资源局《关于曹安孝与遵义市金苑房地产开发有限公司有关问题的回函》中第三条第（一）项第2目“因金苑公司《国有土地使用权出让合同》（遵市（2××1）国土让字第69号）中未明确规划条件，在办理1＃Ａ地块分割登记前，需取得我局出具的规划指标条件”以及第四条“当事人取得编号1＃Ａ地块如需单独进行开发建设，其用地规模可能因达不到相关的规划条件而无法单独建设”之内容违法，并请求予以撤销一案，于2019年10月23日向本院提起诉讼，本院受理后，向被告遵义市自然资源局及第三人遵义市金苑房地产开发有限公司（以下简称金苑公司）送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告曹安孝及其委托诉讼代理人李安桥、曹俊，被告遵义市自然资源局出庭负责人汪明洪、委托诉讼代理人代媛媛、刘远诺，第三人金苑公司委托诉讼代理人张光平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹安孝诉称：原告诉第三人金苑公司商品房买卖合同纠纷案件，经人民法院审理，已形成生效判决，原告已经向遵义市中级人民法院申请执行。在执行过程中，因查实金苑公司在金苑商贸城项目中还有编号为1#A栋楼地块的土地尚未建设、处置，故原告申请人民法院查封并请求予以执行。遵义市中级人民法院在处置前，致函被告遵义市自然资源局，要求其对相关问题进行说明，遵义市自然资源局于2019年9月19日向遵义市中级人民法院作出书面回复，即《关于曹安孝与遵义市金苑房地产开发有限公司有关问题的回函》，在该回函中，遵义市自然资源局违反法律及事实，错误认定金苑公司《国有土地使用权出让合同》未明确规划条件，进而认为办理1#A地块分割登记前需取得其出具的规划指标条件。同时，该《回函》违法认定1#A地块可能因达不到相关的规划条件而无法单独建设，对原告申请的执行程序造成实质性损害，使原告遭受重大损失。综上，遵义市自然资源局相关行政行为违反法律规定，不符合事实，应当予以撤销。 原告为证明其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 第一组证据：市自然资源局关于曹安孝与遵义市金苑房地产开发有限公司有关问题的回函。证明金苑公司已经依法取得了涉案土地范围在内的土地的相关权利，并已缴清了全部土地出让金，对涉案土地，已经依法办理了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，且2006年7月14日，原遵义市城乡规划管理局还专门出具了《关于金苑房地产开发有限公司“金苑商贸城“项目办理建设工程规划许可证的说明》，对各栋建设面积作出说明，其中就有对本案所涉土地范围内建设内容的具体规划要求，回函所阐述的内容与事实不符； 第二组证据：遵义市国有土地使用权出让合同、土地使用权预登记证、建设用地规划许可证、关于金苑房地产开发有限公司“金苑商贸城”项目办理建设工程规划许可证的说明。证明金苑公司涉案争议土地已经依法取得了合法用地手续及建设手续，取得了规划许可（包含在整体规划内）并存在明确、具体的建设工程规划指标条件； 第三组证据：遵义晚报通告。证明原遵义市规划管理局于2009年9月8日登报通告2007年7月27日前办理“一书两证”的建设项目，仍按原审批内容执行； 第四组证据：遵义市城乡规划局关于对曹安孝反映金苑商贸城有关规划变更的回复。证明遵义市城乡规划局回复金苑公司，在人民法院查封期间，该局不会对金苑商贸城12号楼B栋用地及未建1号楼A栋用地进行规划调整。 第五组证据：遵义市中级人民法院财产查封期限告知书、遵义市中级人民法院函、执行裁定书。证明遵义市中级法院依照曹安孝的执行申请，对金苑公司包括1#A号地块在内的土地使用权进行了查封；遵义市中级人民法院根据遵义市自然资源局的回函，裁定终结了本次执行程序。 遵义市自然资源局辩称：一、我局作出的回函，不是影响曹安孝权利义务的具体行政行为，不具有可诉性，应当驳回曹安孝的诉讼申请。该回函属于行政机关与司法机关之间工作联系咨询的内部公文，不具有外部效力；二、原告目前未取得1#A地块的国有建设用地使用权，无权提起诉讼，原告因物权的归属、内容发生的争议应是民事争议，回函对原告的权利义务不产生实质性影响，原告不是本案适格主体。不动产物权登记行为不是物权的设立、变动行为，而是行政机关对物权设立、变动结果的确认行为，是对物权设立、变动结果的公示，我局在回函中已明确告知遵义市中级人民法院，在符合相关法律法规的情况下，可单独为原告办理土地使用权证，并非不予办理。原告可持该地块物权变动的生效法律文书办理不动产登记回函，未对涉案地块的物权归属产生任何影响；三、回函事实认定清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，原告请求没有事实依据和法律依据，应当予以驳回。 因金苑公司的《国有土地使用权出让合同》（遵市〔2××1〕国土让字第69号）中未明确规划条件，根据《不动产登记操作规范》1.3.1：“不动产登记应当以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。独立使用价值的空间应当足以实现相应的用途，并可以独立进行使用。没有房屋等建筑物、构筑物以及森林、林木定作物的，以土地、海域权属界线封闭的空间为不动产单元”之规定，在办理涉案地块分割前，该分割地块需满足权属界线封闭具有独立价值空间且达到应当足以实现相应用途的目的，可以独立利用的条件。根据城乡规划法第二十七条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。《建设用地容积率管理办法》第四条“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效”和《不动产登记操作规范（试行）》9.3.3第四条第6项“不动产分割、合并导致权属发生转移的，提交分割或合并协议书，或者记载有关分割或合并内容的生效法律文书。实体分割或合并的，还应提交有权部门同意实体分割或合并的批准文件以及分割或合并后的不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果”之规定，因金苑公司取得土地使用权未明确规划条件，若原告依据法院生效法律文书取得金苑公司整宗地的一部分国有建设用地使用权，改变了金苑公司整宗地的权属界线，按照现行法律法规规定，应先取得我局出具的规划指标条件。因此，我局回函第三条第（一）项第2目，认定事实清楚，适用法律法规正确。 根据城乡规划法第三条和第四条“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”、“在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定”，《贵州省城乡规划条例》第三条“规划区内实行统一规划管理。在规划区内进行建设活动，应当符合城乡规划的要求，遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定”和第二十八条“出让地块的规划条件应当依法明确使用性质、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率、公共设施配套要求、交通出入口防卫、停车泊位、建筑后退红线距离、防灾等内容，提出建筑体量、体型、色彩等指导原则”，《遵义市城市规划管理技术规定》第二章建设用地规划管理的第九条“建设用地面积小于5000平方米的居住用地（含居住用地兼容其他用地），或小于3000平方米的非居住用地，或用地不规则、与城市道路不相连等原因而不具备单独建设条件的用地不得单独建设，应当与周边用地整合使用。无法整合的，应当用于城市绿地、公共活动空间、停车设施、公共服务等公益性建设项目，禁止用于经营性项目”，《遵义市城市规划管理技术规定》第二章建设用地规划管理第五条“规划设计条件应当包括以下内容：（一）规划用地性质及其兼容性等用地功能控制要求；（二）规划用地面积；（三）容积率；（四）建筑密度；（五）建筑限高；（六）绿地率；（七）停车泊位；（八）主要出入口；（九）市政设施配套要求；（十）公共设施配套要求；（十一）其他城市规划要求”之规定，1#A号地块建设用地面积为324.53平方米，如原告取得物权后，单独进行开发建设，其用地规模可能会因达不到相关的规划条件而无法进行，但不排除若原告今后取得1#A地块周边土地后进行不动产合并登记，同意设施开发建设的可能。因此，我局回函第四条，认定事实清楚，适用法律法规正确。 四、1#A地块至今是空地，因为金苑公司在修建其他楼房时已经将规划指标全部用完，导致该地块不能再进行楼房修建，否则，会导致整个楼盘的竣工验收，会影响购房人的物权，该地块只能进行公共设施建设或者作为停车场。 被告遵义市自然资源局为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：《关于曹安孝与遵义市金苑房地产开发有限公司有关问题的回函》。证明2019年9月18日，遵义市自然资源局以内部公文往来的方式回复遵义市中级人民法院，告知单独执行1#A地块的相关问题。 第二组证据：关于成都铁路局贵阳铁路分局金苑商贸城建设申请用地的批复、遵义市国有土地使用权出让合同、建设用地规划许可证、土地预登记证、建设工程规划许可证、关于金苑房地产开发有限公司“金苑商贸城”项目办理建设工程规划许可证的说明。证明金苑公司取得了涉案地块的使用手续及项目的规划手续，原遵义市规划局2006年7月对各栋建筑面积作出说明，该项目共计审批面积为155303.41平方米，其中住宅建筑总面积64537.32平方米，商业总面积为90766.09平方米。 第三组证据：1#A号空地范围图、遵义市人民政府2018年底4号令。证明1#A号空地的用地面积达不到4号令规定的单独建设条件。 第三人金苑公司述称：一、我公司1#A地块已取得规划手续，各项规划指标、条件具备，在没有依法撤销前，任何单位和个人均无权认为其不再有效或应当重新规划；二、早在2009年9月8日，原遵义市规划局已在遵义晚报上发布通告，规定2007年7月27日以前已经办理“一书两证”的建设项目，仍按原审批内容。表明主管部门认可对原有规划不予变动，现市自然资源局提出1#A地块不具备单独建设条件，明显自相矛盾； 三、市中级法院致函被告要求其答复的问题是是否具备单独处置条件，是否可以办理土地使用证，被告的回函中却针对是否能单独建设问题发表意见，是答非所问，滥用职权，明显违法。 第三人金苑公司未提交证据。 原、被告当事人提交的证据，经庭审质证，被告及第三人对原告所出示证据的真实性不持异议，原告对被告出示的第一组、第二组证据的真实性不持异议，但认为不能达到被告的证明目的，对被告所出示第三组证据的真实性、合法性、关联性，原告不予认可。 本院认证如下：除对被告提供的第三组证据的真实性、关联性没有相关证据印证外，其他各方当事人提交的证据，来源合法、内容客观真实，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。 本案经审理认定事实如下：2××1年11月21日，金苑公司与原遵义市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，受让位于遵义市红花岗区洞山坡地段，宗地编号为2××1-让-68，面积为22069平方米的土地使用权，2002年取得了土地使用权，预登记证证号为遵市预登记（2002）字第09号，2003年7月9日取得建设用地规划许可证，2005年12月27日，遵义市规划管理局颁发了建设工程规划许可证，建设单位为金苑公司，建设项目名称为金苑商贸城，建筑面积为155395.44平方米，建筑层数按总图分栋标注层数。2006年7月14日，遵义市规划管理局出具了《关于金苑房地产开发有限公司“金苑商贸城”项目办理建设工程规划许可证的说明》，载明1＃Ａ楼层层数为-3Ｆ＋-1夹＋15Ｆ，营业房面积11686.97平方米。2009年9月8日，遵义市规划管理局在遵义晚报上发布了关于执行《遵义市城乡规划管理技术规定》有关事宜的通告，通告内容包括：“2007年7月27日以前已办理‘一书两证’的建设项目，仍按原审批内容执行”，至今，1＃Ａ地块未建房，现为空地。 曹安孝与金苑公司商品房销售合同纠纷一案，曹安孝向遵义市中级人民法院申请执行最高人民法院作出的（2016）最高法民再84号生效民事判决，遵义市中级人民法院于2017年5月8日查封金苑公司位于遵义市，证号为：遵市预登记（2002）字第09号的土地使用权一宗。2019年5月13日，遵义市中级人民法院向遵义市自然资源局去函，了解如下事项：一、遵义市金苑商贸城编号为“遵市预登记（2002）字第09号”宗地中编号为1＃Ａ的空地规划用途、性质、土地出让金是否足额缴纳、是否具备单独处置条件。二、如果本院对该空地进行处置，是否能够办理单独的土地使用权证。2019年9月19日，遵义市自然资源局回函，回函第一条、第二条对土地出让情况和规划用途情况进行了回复，回函第三条的内容为：三、是否能单独处置、单独办理土地使用权证的问题（一）若1＃Ａ地块为空地。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第38条、国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》8.3.1中关于“申请国有建设用地使用权转移登记”的规定，已经登记的国有建设用地使用权可因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致权属发生变化，如涉及分割导致权属发生转移的，提交记载有关分割内容的生效法律文书。实体分割或合并的，还应提交国土资源主管部门同意实体分割或合并后的不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果。除依法提交相关申请材料外，根据《物权法》和《不动产登记操作规范（试行）》相关规定，还需满足下列条件：1、不能侵犯建筑物区分所有权人、小区业主共有的土地权利；2、因金苑公司《国有土地使用权出让合同》（遵市（2××1）国土让字第69号）中未明确规划条件，在办理1＃Ａ地块分割登记前，需取得我局出具的规划指标条件。3、国有建设用地使用权被查封的，不予办理转移登记；4、有异议登记的，受让方已签署知悉存在异议登记并自担风险的书面承诺；5、申请登记事项与不动产登记薄的记载应当一致；5、申请登记事项不能与土地出让合同相关条款冲突；7、以及本规范第四章要求的其他审查事项。（二）若1＃Ａ地块上有建筑物。涉及房屋实体分割的，还需一并提供我局出具的规划批准文件以及相关图纸。四、可能存在的问题综上所述，按照相关法律法规规定可单独办理宗地中编号为1＃Ａ地块的土地使用权，但根据遵义市人民政府令第4号（2018）《遵义市城市规划管理技术规定》第九条的规定：“建设用地面积小于5000平方米的居住用地（含居住用地兼容其他用地），或小于3000平方米的非居住用地，或用地形状不规则、与城市道路不相连等原因而不具备单独建设条件的用地不得单独建设”，当事人取得编号1＃Ａ地块如需单独进行开发建设，其用地规模可能因达不到相关的规划条件而无法单独建设。 遵义市中级人民法院于2019年10月31日作出（2017）黔03执恢5号之一执行裁定书，裁定终结最高人民法院（2016）最高法民再84号民事判决书的本次执行程序。执行裁定书所列举依法采取的七项执行措施中，第四项为：经函询遵义市自然资源局，该局未明确回复已查封的被执行人遵义市金苑房地产开发有限公司名下产权证号为“遵市预登（2002）第09号”所属编号为1#A的地块等财产具备处置条件。该执行裁定书还载明：本院已告知申请执行人本案的执行情况、财产查封期限、财产调查措施、被执行人的财产情况、终结本次执行程序的依据及法律后果等，申请执行人不能向本院提供被执行人的可供执行财产线索，并同意终结本次执行程序。 本院认为，各方当事人无异议的遵义市国有土地使用权出让合同、建设用地规划许可证、土地预登记证、建设工程规划许可证、关于金苑房地产开发有限公司“金苑商贸城”项目办理建设工程规划许可证的说明以及遵义晚报的通告等证据能够证明，涉案1＃Ａ地块已经取得了合法有效的用地规划许可，金苑公司取得的该项许可现没有出现因其违法取得而被职能部门撤销或因公共利益等需要而被撤回的情形，因此，遵义市自然资源局所持该地块未明确规划条件的意见与事实不符，其回函第三条第（一）项第2目“因金苑公司《国有土地使用权出让合同》（遵市（2××1）国土让字第69号）中未明确规划条件，在办理1＃Ａ地块分割登记前，需取得我局出具的规划指标条件”的内容没有事实依据和法律依据。从回函第四条的内容来看，已经明确表明“按照相关法律法规规定可单独办理宗地中编号为1＃Ａ地块的土地使用权”，是否能单独处置，第四条在引用了遵义市人民政府令第4号的前提下，没有对涉案地块是否具备单独开发建设条件明确回复，遵义市中级人民法院作出的遵义市中级人民法院于2019年10月31日作出（2017）黔03执恢5号之一执行裁定书中“经函询遵义市自然资源局，该局未明确回复已查封的被执行人遵义市金苑房地产开发有限公司名下产权证号为‘遵市预登（2002）第09号’所属编号为1＃Ａ的地块等财产具备处置条件”，已经表明该第四项内容的性质。综上所述，尽管回函第三条第（一）项第2目内容与事实不符，尽管遵义市中级人民法院将回函第四条内容作为采取的执行措施之一进行列举并终结本次执行裁定，但是否具备规划条件、是否能够单独办理土地使用证、是否具备处置条件以及是否采取相应执行措施，有赖于办案部门依据相关法律法规以及对涉案土地现状调查的情况下，进行独立判断。该回函只是为遵义市中级人民法院提供咨询性意见，是否采纳，由遵义市中级法院决定，因此，遵义市自然资源局作出的《关于曹安孝与遵义市金苑房地产开发有限公司有关问题的回函》，系对原告曹安孝的权利义务不产生实际影响的行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，对曹安孝的起诉，予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定如下： 驳回原告曹安孝的起诉。 案件受理费50元，由本院退回原告曹安孝。 如不服本裁定，可在收到本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何秀林 人民陪审员  吴宇昌 人民陪审员  汪先平 二〇二〇年三月十八日 法官助理赵辛竹 书记员吴颖