山东省济宁市任城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0811行初113号原告济宁太白湖新区金归山庄。住所地济宁太白湖新区石桥镇前李村村南西。经营者范某某，男，汉族，1957年2月24日出生，住济宁市市中区。委托代理人张军，山东谛听律师事务所律师。委托代理人郭赞，山东谛听律师事务所律师。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府。住所地济宁市任城区石桥镇前石大街1号。法定代表人张小磊，镇长。委托代理人梁玉仁，山东公明政和律师事务所律师。原告济宁太白湖新区金归山庄诉被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府房屋行政强制一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月8日立案后，于2019年10月9日向被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告济宁太白湖新区金归山庄经营者范某某及其委托代理人张军、郭赞，被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府出庭负责人谢新峰及其委托代理人梁玉仁，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告济宁太白湖新区金归山庄诉称，原告与任城区石桥镇前李村村民委员会签订改造塌陷地鱼塘承包合同，承包改造塌陷地，用以发展荷花生态园项目。2014年，原告为响应被告“用足用好塌陷地，发展农业生态游”的号召，在其承租的任城区石桥镇前李村塌陷地上建造了金归山庄。被告对原告公司建设也给予修路、通电等支持，原告公司建成使用后多次受到被告表扬。2019年4月10日晚间，被告在没有给原告下达任何通知的情况下，组织数百人，十多台挖掘机连夜将原告所拥有的水上江南酒店拆除；同时致使原告酒店内绝大多数用品被掩埋毁坏。被告的违法强拆行为给原告造成了巨大的经济损失。综上，被告的违法强拆行为，使原告的合法权益受到严重的侵害。现依据《行政诉讼法》等相关法律规定，向贵院提起诉讼。请求：1、判决确认被告强制拆除原告金归山庄酒店的具体行政行为违法。2、判决诉讼费由被告承担。原告济宁太白湖新区金归山庄提交的证据、依据:1、营业执照副本、法定代表人身份证明、法定代表人身份证各一份。证明原告的身份。2、改造塌陷地鱼池承包合同及见证书各两份。证明原告于2007年3月1日、2009年10月1日从济宁市任城区石桥镇前李村村民委员会合法承包涉案土地，涉案土地的承包合同是为响应党委政府的号召而签订的。土地性质为煤炭生产塌陷土地，而非耕地，承包用途是为了发展壮大生态园建设。3、金归山庄被强拆前录像光盘一份及照片三张。证明承包合同签订后原告依约履行了合同，进行了大量的资金投入及涉案建筑、内部装修被强拆之前的状况。4、涉案建筑被拆除时录像光盘及照片。证明强拆具体行政行为存在及造成的损害。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府辩称，2009年10月1日,范某某与石桥镇前李村村委会签订改造塌陷地鱼池承包合同一份,承包了22.57亩台面土地，水面土地2.98亩。2016年2月16日,范某某利用承包土地进行地面硬化,饭店建设,济宁市国土资源局北湖新区分局对范某某的违法行为进行了制止,并制作了责令停止违法行为通知书,并对范某某进行了送达。2016年9月20日,济宁市国土资源局北湖分局对济宁水上江南餐饮服务有限公司（包含济宁太白湖新区金归山庄）非法占地建设钢构房的行为进行立案查处,对济宁水上江南餐饮服务有限公司的法定代表人范某某进行了询问,并对违法行为进行了告知、立案，2016年10月9日进行鉴定并作出了鉴定书,认定：该土地没有合法手续,且不符合土地利用总体规划。2016年10月10日,济宁市国土资源局北湖分局,经过会审,建议对上述行为给予行政处罚:责令退还非法占用土地;限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,并处以每平米25元的罚款。2016年10月12日,济宁市国土资源局北湖分局向范某某送达了济太国土资罚告字〔2016〕2号行政处罚告知书、济太国土资罚听告字〔2016〕2号行政处罚听证告知书，范某某在法定期限内放弃陈述、申辩、听证的权利，行政处罚已经生效,但范某某并未执行行政处罚所决定的内容。2016年9月22日,济宁市国土资源局北湖分局向被告下发了整改国土资源违法行为函,要求被告履行政府主体责任,尽快采取措施,组织力量予以制止和消除。2017年5月17日,济宁市国土资源局北湖分局向范某某送达了济北国土资催告字〔2016〕2号履行行政处罚决定催告书,要求履行处罚决定书进行书面催告,并告知十日内未履行,将申请人民法院强制执行。2017年6月9日,济宁市国土资源局北湖分局向济宁市任城区人民法院提交了济北国土资申字〔2017〕2号强制执行申请书,要求法院强制执行。2018年经国务院同意,两部下发了遏制整治“农地非农化”建设问题,俗称“大棚房”问题,并在全国开展“大棚房”治理,济宁市、太白湖新区为贯彻落实上述文件精神,严格保护耕地,对以农业为名占用农用地进行非农建设的“大棚房”进行清理整治。依据农业农村部、自然资源部、济宁市通告、太白湖新区的文件精神,涉案建筑物可以认定擅自改变农用地的性质,违法占地进行非农业建设已经构成了“大棚房”。2019年3月16日被告依据上述法律文书和上级文件,认为涉案房屋已经构成“大棚房”,并对原告进行了告知,要求在3月18日前自行拆除,否则采取强制措施。2019年4月10日,违法建筑主体未自行拆除,各级行政主管部门联合执行,对涉案违法占地建筑物进行了强制拆除。一、原告济宁太白湖新区金归山庄主体不适格。涉案建筑物的建设时间是2016年2月份,是自然人范某某投资建设的,租赁合同的主体,行政执法的相对人均不是原告，请求依法驳回起诉。二、济宁市国土资源局北湖分局及被告在执法过程中严格依照《土地管理法》、《行政处罚法》、《城乡规划法》等法律法规及上级文件精神,其程序和实体均符合法律规定。济宁市国土资源局北湖分局发现范某某的违法行为,下发责令改正通知,责令停工,通过立案审批、现场勘验、又询问了当事人,并经过对土地的性质及行为进行了鉴定,确认了范某某存在违法行为,之后经过集体讨论,作出了具体行政处罚。随后进行了听证告知,范某某收到了行政处罚决定书、行政处罚听证告知书,没有听证,没有复议,也没有提起行政诉讼,到期也没有履行拆除义务。土地行政管理部门向范某某送达了履行行政处罚决定催告书,并向区政府、被告等部门送达了整改国土资源违法行为函,要求被告履行政府主体责任,尽快采取措施,组织力量予以制止和消除。并向法院邮寄了强制执行申请书。范某某在没有取得建设工程规划许可证等相关土地部门的有关合法手续,进行违法占地建设,依据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条,有充分的事实和法律依据。被告依据上述法律文书及国务院各农业农村部等上级文件对“大棚房”的认定及上级文件的贯彻执行精神和《城乡规划法》第六十五条之规定,在2019年3月16日又一次向范某某下达了《关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》,要求其自行拆除,对限期内未拆除的,将采取强制措施。限期内,原告或违法占地责任人依然没有拆除。2019年4月10日,被告依据《城乡规划法》第六十五条、《行政强制法》第四十四条之规定配合职能部门对违章建筑进行了拆除。综上,请求法院依法认定被告及相关职能部门作出的具体行政行为符合法律规定,对原告的各项诉请依法予以驳回。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府提交证据、依据：1、范某某与石桥镇前李村村委会签订改造塌陷地鱼池承包合同一份。证明2009年10月1日，石桥镇前李村村委会将台面土地22.57亩，水面2.98亩土地出租给范某某，涉案土地上的承租人，系承租的主体。2、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书及送达回证各一份。证明2016年2月16日，济宁国土资源局北湖分局在巡查中发现范某某，以济宁水上江南餐饮服务有限公司（济宁太白湖新区金归山庄）在涉案土地上未经批准违法占用土地，并责令停止并改正其违法行，送达了相关文书。3、询问笔录、鉴定书、国土资源违法案件调查报告、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、履行行政处罚决定催告通知书、强制执行申请书、土地违法案件结案报告各一份及送达回证三份。证明2016年9月20日，济宁市国土资源局北湖分局对济宁水上江南餐饮服务有限公司（包含济宁太白湖新区金归山庄）非法占用土地的行为进行立案、查处等。4、济宁市国土资源局北湖分局整改国土资源违法行为函抄告单三份。证明2016年9月22日，济宁市国土资源局北湖分局向太白湖新区管委会及石桥镇政府发文要求组织力量制止和消除并向太白湖新区发展局、规划局、建设局等部门抄告要求共同制止违法行为。5、关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化的方案、关于清理整治“大棚房”的通告、关于清理整治“大棚房”的公告、关于清理整治违法违规用地建设的公告各一份。证明经国务院同意，两部下发了遏制整治“农地非农化”建设问题，俗称“大棚房”问题，并在全国开展“大棚房”治理，济宁市、太白湖新区，为贯彻落实上述文件精神，严格保护耕地，对以农业为名占用农用地进行非农建设的“大棚房”进行清理整治。依据农业农村部、自然资源部、济宁市通告、太白湖新区的文件精神，涉案建筑物可以认定擅自改变农用地的性质，违法占地进行非农业建设，已构成了“大棚房”。6、关于彻底清理整治违法违规用地建设的通告、关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告各一份及照片四份。证明2018年12月20日太白湖新区管委会，对辖区内的“大棚房”要求自行拆除，进行了公告，公告日起5日内必须自行拆除，恢复农业用途。2019年3月16日石桥镇政府根据上级通告精神进一步向范某某下发了《关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》，要求在2019年3月18日前自行拆除，对拒不拆除的，将采取强制措施。原告济宁太白湖新区金归山庄对被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议，能证明原告主体适格。对证据2、3、4，与本案无关联性。根据被告陈述其是依据国务院“大棚房”改造拆除的涉案建筑，不是依据国土部门作出的行政行为。国土部门作出的行政处罚决定已经申请法院执行，拆除的合法主体应为法院，被告及其他职能部门没有相应的职权。对证据5，真实性无异议，对证明涉案建筑是“大棚房”，无法律依据。对证据6，真实性无异议，但与涉案建筑无关联性。通告或公告没有具体针对原告，缺乏大棚房的认定程序，更没有履行行政强制法的相关程序规定。该公告出具的单位是太白湖管委会大棚房问题专项清理整治协调小组办公室，结合被告的答辩能认定涉案建筑系被告强拆。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府对原告济宁太白湖新区金归山庄提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议。营业执照能证明范某某系济宁太白湖新区金归山庄的经营者。对证据2，真实性无异议，但不能证明原告的证明目的。该合同的承包方系范某某并非原告。对证据3，真实性无异议。对证据4，拆除事实部分无异议，对造成的损坏部分不认可。因拆除的是违法建筑，对其权益不产生影响，没有造成合法的损失。本院对当事人提交的证据,认证如下：对原告济宁太白湖新区金归山庄提供的证据，真实性予以认可。对被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府提供的证据，真实性予以认可，但其主张实施拆除行为合法性缺乏证明力。经审理查明，2009年10月1日，济宁市任城区石桥镇前李村村民委员会与原告济宁太白湖新区金归山庄经营者范某某签订改造塌陷地鱼池承包合同书，合同约定：范某某承包位于石桥镇××村台面××、水面2.98亩，承包期52年，自2009年10月1日开始，并约定了承包价格等。合同签订后，范某某在涉案土地上建设房屋，用于酒店经营，并于2014年8月申请注册营业执照，名称为济宁太白湖新区金归山庄。2016年2月16日，济宁市国土资源局北湖新区分局分别向原告作出了济北国土资停〔2016〕003号责令停止违法通知书、〔2016〕003号责令改正违法行为通知书，并于当日送达范某某。2016年10月9日，济宁市国土资源局北湖分局作出鉴定书，同年10月12日作出济太国土资罚告字〔2016〕2号行政处罚告知书和行政处罚听证告知书各一份，并送达范某某。同年10月20日，济宁市国土资源局北湖分局作出济太国土资罚决字〔2016〕2号行政处罚决定书，认定济宁水上江南餐饮服务有限公司（含济宁太白湖新区金归山庄）未经政府依法批准，擅自占用任城区石桥镇前李村集体土地9582平方米（14.37亩，土地类型为沟渠、坑塘水面，不符合土地利用总体规划）建设餐饮服务项目，责令退还非法占用的9582平方米土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并罚款239550元的处罚。2018年9月14日，农业农村部与自然资源部联合发布《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》农农发〔2018〕3号文件；同年9月5日，济宁市人民政府发布《关于清理整治“大棚房”的通告》通告〔2018〕2号文件；同年12月20日，济宁市太白湖新区管委会发布《关于彻底清理整治“大棚房”的公告》。2019年3月16日，太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室发布《太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》，该公告载明：自本公告之日起，3月18日零时前，涉及违法违规用地建设，必须自行拆除，恢复土地原貌。对拒不拆除整改的，将严格依法查处。……对限期内未按要求整改的，将采取强制措施。后原告济宁太白湖新区金归山庄未自行拆除。2019年4月10日，原告济宁太白湖新区金归山庄在济宁北湖××旅游度假区石桥镇前李村建设的涉案房屋被拆除，原告济宁太白湖新区金归山庄认为系被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府实施了强制拆除行为，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。原告请求：1、判决确认被告强制拆除原告金归山庄酒店的具体行政行为违法。2、判决诉讼费由被告承担。另查明，济宁市国土资源局北湖分局于2020年3月20日更名为济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局。本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点主要包括三个方面：一、原告济宁太白湖新区金归山庄主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案建筑由原告济宁太白湖新区金归山庄经营者范某某建设并使用，与被诉强制拆除行为具有利害关系，故济宁太白湖新区金归山庄具有提起本案之讼的原告主体资格。二、被诉强制拆除行为实施主体的认定问题。根据原、被告提交的证据及本院查明的事实，济宁市太白湖新区管委会发布了《关于彻底清理整治“大棚房”的公告》，太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室发布《太白湖新区石桥镇“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组关于彻底清理整治违法违规用地建设的公告》,济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府认可其参与实施强制拆除行为。因此，认定其为本案的强拆主体。三、被诉强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。即使行政机关经过调查，最终认定为违章建筑需要拆除时，行政机关应当首先进行公告，限期自行拆除。只有当事人在法定期限内未申请行政复议或行政诉讼，且不自行拆除的情况下，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，即使涉案房屋通过法定程序被认定为违法建筑需要强制拆除，被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府也应当在发布的《公告》中告知原告济宁太白湖新区金归山庄行政复议或行政诉讼的救济途径及行使救济途径的期限。行政机关行使职权应当遵循法定程序，但被告在实施强制拆除行为前，因未遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定的催告、听取陈述申辩、作出执行决定、公告及当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼又不拆除才能予以强制拆除的程序规定，属于行政行为违反法定程序。鉴于涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府于2019年4月10日对原告济宁太白湖新区金归山庄涉案房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长 李 明人民陪审员 刘 凤人民陪审员 史晓慧二〇二〇年三月三十日书 记 员 程亚杰