山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行终64号上诉人（原审原告）杨某，男，1958年5月26日生，汉族，雷沃退休职工，住潍坊市坊子新区。被上诉人（原审被告）潍坊市坊子区人力资源和社会保障局，住所地：坊子区凤凰街道75号。法定代表人尹健，该局局长。出庭负责人于相金，该局副局长，男，1968年1月13日生，汉族，住本单位宿舍。被上诉人（原审被告）潍坊市坊子区社会保险事业管理中心，住所地：坊子区凤凰大街4745号。负责人周伟，该中心主任。被上诉人（原审被告）潍坊市坊子区人民政府，住所地：坊子区凤凰大街75号。法定代表人张龙江，区长。委托代理人秦增庆，男，1993年3月24日生，汉族，司法局工作人员，住。委托代理人张国栋，山东诚公律师事务所律师。上诉人杨某诉被上诉人潍坊市坊子区人力资源和社会保障局（以下简称坊子区人社局）、潍坊市坊子区社会保险事业管理中心（以下简称坊子区社保中心）、坊子区人民政府行政撤销及规范性文件审查一案，不服潍坊市坊子区人民法院作出的（2019）鲁0704行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：1964年，杨某6岁时随父母到农村插队，1974年6月年满16周岁，杨某初中毕业后在农村劳动，1983年杨某回城在潍坊柴油机厂参加工作，2018年5月26日从雷沃重工股份有限公司退休。退休手续办理过程中，杨某在《职工退休（职）审批表》中填写的缴费起始时间为1974年6月，坊子区社保中心对杨某作出的《企业职工退休审批表》，工作时间认定为1983年12月，杨某认为应按照其在《职工退休（职）审批表》中填写的缴费起始时间核算退休待遇，其在农村插队劳动的9年零3个月，应视同缴费年限。杨某不服坊子区社保中心对其工龄的认定，向法院提起行政诉讼。请求法院：1、撤销潍坊市坊子区人民政府2018年12月28日作出的行政复议决定书（坊复决字【2018】14号）；2、撤销坊子区社保中心作出的《企业职工退休审批表》批准雷沃重工股份有限公司给杨某办理退休手续的行政行为；3、判决坊子区人社局、坊子区社保中心将杨某下乡期间的9年3个月与回城参加工作的时间连续计算工龄；4、判决坊子区人社局、坊子区社保中心重新作出为杨某办理退休审批的行政行为；5、本案诉讼费由坊子区社保中心等承担。同时，杨某请求法院在本案中一并审查原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的补充通知》中的第五条和原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知识青年计算工龄问题的复函》中的第一条中的第一项和第三项的合法性问题。因本案中复议机关作出的驳回杨某复议申请的复议决定，并非维持原行政行为，故不能作为本案共同被告，一审法院已向杨某进行法律释明，杨某对复议决定不服可另行提起行政诉讼，本案不予处理。一审法院审理认为，坊子区人社局为履行退休审批职能的主体，坊子区社保中心为坊子区人社局的直属事业单位，无行政管理职能，不是适格被告，据此驳回杨某对坊子区社保中心的起诉。关于本案中的规范性文件审查问题。杨某请求法院对原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的补充通知》中的第五条和原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知识青年计算工龄问题的复函》中的第一条中的第一项和第三项的合法性问题进行审查，本院经审查未发现该两份规范性文件存在超越权限或与上位法抵触等不合法的情形，无违反原劳动人事部《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》的情形，系原山东省劳动局结合本省情况作出的具体适用规定，经审查认为该两份规范性文件合法。关于杨某的工龄认定问题。原劳动人事部作出的劳人培〔1985〕23号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》规定：“凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。”该通知还规定：“解决原下乡知识青年插队期间的工龄计算问题，由各省（区、市）根据本通知原则规定，结合实际情况，制定具体办法后组织实施。”原山东省劳动局、山东省人事局作出的〔85〕鲁劳薪字第286号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》规定：“……下乡知识青年系指：1、根据国家和我省有关规定，经组织动员并办理了下乡知青手续的，原系城镇非农业户口，到我省各地插队（含插场或到“五·七”干校）或到原籍农村插队的知识青年。2、按我省有关文件规定，经县以上知青办审查批准，补办了下乡知识青年手续的；3、按国务院知青办和我省有关文件规定，办理从外省（市）来我省或我省由甲地到乙地转迁手续，经县以上知青办批准转点的。”从上述规定可以看出，下乡知识青年需满足两个条件：一、必须是经组织动员下乡插队；二、办理了下乡知识青年手续或经县以上知青办审查批准，补办了下乡知识青年手续；从外省（市）来我省或我省由甲地到乙地的，需经县以上知青办批准转点并办理转迁手续。本案中杨某提供的材料不能证明其身份是下乡知识青年。原山东省劳动局、人事局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决下乡知识青年插队期间工龄计算问题的补充通知》第一条规定：“按我省有关文件规定，“文革前”，经组织动员下乡插队(插场）或回农村原籍落户的城镇非农业户口的知青和一九六四年至“文革"前从城镇成户下乡带下去的子女，凡下乡时符合知青条件、补办了知青下乡手续并已经在县以上知青部门审查批准承认为上山下乡知识青年的，他们下乡在农村参加劳动的时间，计算为工龄”，第七条规定：“审定下乡知识青年的原始材料包括：动员城镇办理的下乡手续（证明），知青下乡或回城证件，补办或办理下乡知青手续材料和县以上知青部门审批件。招工（干）、升学、入伍通知书，离开下乡地点时所在大队、公社（单位）对本人签署的意见、鉴定、证明、公安、粮食及有关部门依据原始档案出具的本人下乡时的户口、粮食迁移证、县以上知青部门编制的下乡知青花名册等，其他单位或个人出具的证明，均不得作为审定的依据。”从上述规定可以看出，随父母下乡插队的子女，只有下乡时符合知青条件、补办了知青下乡手续并已经在县以上知青部门审查批准承认为上山下乡知识青年的，其下乡在农村参加劳动的时间才能计算为工龄。本案中，杨某于1964年随父母到农村插队时为6岁，后于1983年回城参加工作，杨某未提交此期间任何上述审定下乡知识青年的原始材料，不足以证明杨某的下乡知青身份，其随父母在农村劳动的期间不符合认定工龄的条件。关于本案的诉讼时效问题，杨某曾于2019年1月8日向本院递交起诉状，故未超过诉讼时效规定。综上，本案现有材料无法认定杨某下乡知青身份，依照相关规定，杨某下乡的9年3个月不能计算为工龄。因此，坊子区人社局对杨某办理退休手续审核时，认定杨某实际缴费保险期限为1993年1月-2018年5月，共25年4个月，不存在视同缴费情形，事实认定清楚，证据确凿，适用依据正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨某的诉讼请求。案件受理费50元，由杨某承担。上诉人杨某不服一审判决上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。一、原审对规范性文件合法性审查认定不清。山东省劳动局、山东省人事局为解决随父母下乡、回乡时不符合知青条件的子女在回城就业后计算工龄下发的两个规范性文件，有存在明显的行政歧视和双重标准问题。一是和宪法第六条、第三十三条相抵触。二是剥夺成户下乡子女在农村劳动期间计算工龄、享有社会保险的法定权利，没有法律依据。三是这两个文件，一个是内部控制文件，一个是信函，未履行法定公开发布程序，不符合《山东省行政程序规定》第四十四条、第五十条、第五十三条的规定。原劳动人事部作出的劳人培〔1985〕23号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》没有双重标准，而山东省的上述两个文件是双重标准，违反上级文件的精神。山东省人力资源和社会保障厅的回复意见，同样未对与宪法、《山东省行政程序规定》相抵触作出解答，不能证明两份文件是合法的。二、一审适用法律错误。认定知青身份和计算工龄是两个不同概念，认定知青身份是对身份的确认，认定工龄是对劳动关系的确认，法律依据不同。杨某下乡时6岁，落实政策回城时25岁，下乡时不符合知青条件，但应该计算9年3个月的下乡时间，一审适用山东省原劳动局、人事局针对知识青年专用的《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的通知》，把知识青年身份和工龄认定捆绑在一起，明显是适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人在一审提出的全部诉讼请求。被上诉人坊子区人社局、坊子区社保中心未提交书面答辩意见。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，没有提交新的证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案双方争议的焦点问题是坊子区人社局依据山东省劳动局〔86〕鲁劳薪字第153号文和原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号文第一条第一项对杨某工龄的认定是否合法。关于杨某所诉的规范性文件是否合法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。因此，只有作为行政机关作出行政行为时依据的相关条款，才能成为法院审查的对象。本案从被上诉人坊子区人社局的答辩可以看出，其对杨某工龄的认定所依据的是原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的补充通知》第一条及原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知识青年计算工龄问题的复函》第一条第一项的规定。原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的补充通知》第五条并不是坊子区人社局作出行政行为的依据，对于该条是否合法，不属于一并审查的范围。原劳动人事部作出的劳人培〔1985〕23号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》并未对下乡知识青年的工龄计算问题作出具体规定，该通知第四条同时规定，“请各省、自治区、直辖市政府根据上述原则规定，结合实际情况，制定具体办法后组织实施。”依据该通知的精神及授权，原山东省劳动局、山东省人事局制定了〔85〕鲁劳薪字第286号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》，对下乡知识青年的范围及审定材料等进行了具体规定，原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的补充通知》以及原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知识青年计算工龄问题的复函》系对〔85〕鲁劳薪字第286号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》下发以来有关问题的进一步明确，上述三个文件的规定均不违反原劳动人事部作出的劳人培〔1985〕23号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》的规定及其精神，合法有效，可以作为处理相关问题的依据。对于下乡知识青年的工龄认定问题，属于特殊历史时期因特殊事件形成的社会问题，对此，国家并未制定具有普遍约束力的法律、法规、规章等予以规范，在此情况下，主管部门出台的政策性文件、函件应当作为相关部门处理相关问题的依据。至于杨某提出的上述两个文件违反《宪法》第六条、第三十三条规定的主张，系建立在杨某对宪法规定的“各尽所能、按劳分配”、“法律面前人人平等”错误理解的基础上，不予支持。《山东省行政程序规定》自2012年1月1日起实施，不能以此作为认定上述两份文件制定程序违法的依据。关于杨某的工龄认定问题。行政机关实施行政管理，应当依法进行，没有法律依据，行政机关不得作出影响公民权益的决定。因此，本案杨某在1974年6月参加劳动至1983年9月，将该段期间认定为工龄，视同缴纳社会保险费，亦应当有明确法律规定。首先，杨某主张应当计入工龄视同缴费所依据的《劳动法》《劳动合同法》，其实施时间均在1984年以后，根据法不溯及既往的原则，不适用于其实施之前发生的行为。其次，杨某是6岁时其父母于1964年下乡。山东省劳动局、山东省人事局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的补充通知》第一条对1964年至“文革”前从城镇成户下乡带下去的子女在农村参加劳动的时间认定工龄的条件作了明确的规定，即下乡时符合知青条件、补办了知青下乡手续并已经县以上知青部门审查批准承认为上山下乡知识青年的。杨某在1964年随父母下乡时既不符合知识青年的条件（杨某在上诉状中亦自认这一事实），也未补办手续及经县级以上部门审查批准。原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知识青年计算工龄问题的复函》第一条第一项更加明确，“文革”前从城镇成户下乡带下去的子女，根据原省革委【1976】60号、原省知青办【75】鲁知办字第25号文件规定，下乡时不符合知青下乡条件的，不能按下乡知青对待，下乡参加劳动时间不算工龄。坊子区人社局依据上述相关规定，对杨某1974年6月至1983年9月期间未认定为工龄，事实清楚，于法有据，杨某要求撤销坊子区人社局在《企业职工退休审批表》中对其工龄的认定以及将杨某下乡期间的9年3个月与回城参加工作的时间连续计算工龄的诉讼请求，依据不足，不予支持。至于杨某提出的撤销坊子区人民政府作出的复议决定的诉求。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。…。本案坊子区人民政府未作出维持原行政行为的决定，因此，不属于共同被告，杨某对复议决定不服，应针对该复议决定以复议机关为被告提起诉讼。对此，一审法院也已经释明。故本院对杨某提出的撤销坊子区人民政府作出的复议决定的诉求，不予审理。综上，坊子区人社局对杨某1974年6月至1983年9月期间未认定为工龄，事实清楚，于法有据，程序合法；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨某负担。本判决为终审判决。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇二〇年三月五日书记员  徐 铭